Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-02, Aktenzeichen 15 K 2254/05
ECLI:DE:VGK:2006:1102.15K2254.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger steht als Ministerialrat (Besoldungsgruppe A 16) in den Diensten der Beklagten und gehört dem Bundesrechnungshof (BRH) an.

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Seit dem 01.02.2001 war er mit dem Ziel der Versetzung als Amtsleiter zum Q. L. abgeordnet.

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Laut dem Vermerk Bl. 2 f. der Beiakte 3 erschienen am 17.04.2001 die Frauenbeauftragte beim BRH und ein Mitglied des örtlichen Personalrates bei dem Leiter der Abteilung Pr und sprachen das Thema „Sexuelle Belästigung“ durch einen Beschäftigten des BRH an. Dabei trug das Mitglied des Personalrates vor, er sei von weiblichen Beschäftigten des BRH angesprochen worden, die sich vom Kläger sexuell belästigt fühlten. Es ginge diesen Personen aber nicht darum, schmutzige Wäsche der Vergangenheit zu waschen; sie seien vielmehr in Sorge, dass der Kläger seine herausgehobene Funktion beim Q. L. ausnutzen und dort andere Beschäftigte sexuell belästigen könnte. Im Folgenden wurden 2 Schreiben einer Mitarbeiterin des Q. L. , Frau T. , vom 18. bzw. 22.04.2001 vorgelegt, aus denen hervorging, dass sich diese – namentlich bei einem Mittagessen – vom Kläger belästigt gefühlt habe.

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Mit Schreiben der Präsidentin des BRH vom 23.04.2001 wurde dem Kläger mitgeteilt, ihm werde vorgeworfen, die Regierungsrätin z. A. T. am 17.04.2001 „belästigt“ zu haben. Da der Verdacht eines Dienstvergehens bestehe, werde gegen ihn das Disziplinarverfahren eröffnet und es würden Vorermittlungen gem. § 26 Abs. 1 Bundesdisziplinarordnung (BDO) eingeleitet. Die Abordnung des Klägers zum Q. L. wurde am 25.04.2001 beendet.

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Unter dem 11.06.2001 schlug der Ermittlungsführer der Präsidentin des BRH vor, die Vorermittlungen abzubrechen und das förmliche Untersuchungsverfahren gem. §§ 28 Abs. 1, 33 BDO einzuleiten. In dem beigefügten „Wesentlichen Ergebnis der Vorermittlungen“ war diesbezüglich ausgeführt, angesichts der Tatsache, dass sich Zeugen wegen zugesagter Vertraulichkeit nicht in der Lage sähen auszusagen, erscheine es aufgrund des Beschleunigungsgrundsatzes und des Vorranges des förmlichen Untersuchungsverfahrens letztlich auch zu Gunsten des Klägers geboten, die Vorermittlungen abzubrechen und in das förmliche Verfahren überzugehen.

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Mit Verfügung vom 14.08.2001 wurde gegen den Kläger das förmliche Disziplinarverfahren gem. § 33 Abs. 1 BDO eingeleitet und die Durchführung einer Untersuchung angeordnet. Aufgrund des „Zusammenfassenden Berichts gem. § 63 Abs. 2 S. 1 BDO“ in dem förmlichen Disziplinarverfahren gegen den Kläger vom 30.04.2001 wurde mit Verfügung der Präsidentin des BRH vom 27.08.2002 das Disziplinarverfahren gegen den Kläger gem. § 64 Abs. 2 BDO eingestellt, aber gegen ihn gem. § 29 Abs. 3 BDO eine Geldbuße von 1.000,00 Euro verhängt; gleichzeitig wurden dem Kläger 1/3 der Verfahrenskosten auferlegt.

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Zur Begründung wurde ausgeführt, aufgrund der Untersuchung werde ein Dienstvergehen festgestellt, im Hinblick auf die Wahrung disziplinarer Zwecke sei das Dienstvergehen aber so geringwertig, dass seine weitere Verfolgung im förmlichen Disziplinarverfahren nicht mehr angezeigt sei; allerdings sei das Verhalten des Klägers mit einer Geldbuße zu ahnden. Der Kläger habe im Februar 2001 die Zeugin N. an ihrem Arbeitsplatz im BRH in Bonn durch sexuell bestimmte Verhaltensweisen sexuell belästigt und dadurch ihre Würde verletzt. Vorwürfe des pflichtwidrigen Verhaltens gegenüber den Zeuginnen T. und einer weiteren Mitarbeiterin könnten aufgrund des Ergebnisses der Untersuchung nicht aufrecht erhalten werden. Bei Frau T. fehle es an der deutlichen Ablehnung des Verhaltens des Klägers, da deren Verhalten dem Kläger gegenüber nicht geeignet gewesen sei, ihn erkennen zu lassen, dass sie die Äußerungen als belästigend empfinde. Auch hinsichtlich der weiteren Mitarbeiterin sei disziplinarrechtlich relevantes Verhalten nicht gegeben.

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Hiergegen beantragte der Kläger am 16.09.2002 die Entscheidung des Bundesdisziplinargerichts. Nach Verweisung des Rechtsstreites an das Verwaltungsgericht Düsseldorf hob dieses mit Urteil vom 25.10.2004 die Disziplinarverfügung vom 27.08.2002 auf. Zur Begründung war im Wesentlichen ausgeführt, im Hinblick auf die nicht auszuschließende vorangegangene persönliche Nähe zwischen dem Kläger und Frau N. und die Tatsache, dass im Februar 2001 jedenfalls noch kein wirklich distanziertes Verhältnis bestanden habe, erschienen die ansonsten im dienstlichen Verhältnis unangebrachten Fragen des Klägers noch nicht als würde – und ehrverletzend.

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Bereits unter dem 30.12.2002 hatte der Kläger beim BRH „wegen Verletzung des Persönlichkeitsrechts Folgenbeseitigung“ beantragt. Zur Begründung war im Wesentlichen ausgeführt, der Dienstherr habe die ihn betreffenden Gerüchten nicht richtig gestellt; aufgrund der Fürsorgepflicht sei der Dienstherr aber gehalten, den Beamten vor missbilligenden und unwahren Äußerungen seitens Dritter – hier andere Angehörige des BRH – zu schützen. Zudem habe ihn der Leiter des Personalreferates am 25.04.2001 aufgefordert, sich psychiatrisch untersuchen zu lassen, da er wahrscheinlich krank sei, weil er eine gespaltene Persönlichkeit habe. Außerdem sei ihm – dem Kläger – nahegelegt worden, den vorzeitigen Ruhestand anzustreben.

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Unter dem 22.01.2003 wurde dem Kläger mitgeteilt, ein Anspruch auf Folgenbeseitigung sei nicht erkennbar. Eine Pflichtverletzung liege dem Kläger gegenüber weder in der Form einer eigenen Handlung durch den Dienstvorgesetzten noch dadurch vor, dass der Dienstvorgesetzte den Kläger nicht gegen Handlungen Dritter geschützt habe. Im Zusammenhang mit dem förmlichen Disziplinarverfahren sei den Gerüchten und Beziehungen des Klägers zu weiblichen Beschäftigten nachgegangen worden. Dabei habe sich erwiesen, dass er zu einer Mitarbeiterin ein privates sexuelles Verhältnis unterhalten sowie eine weitere Mitarbeiterin mit deren Einverständnis geküsst habe. Die „Gerüchte“ um Beziehungen zu weiblichen Beschäftigten entbehrten somit nicht der Wahrheit. Ein über die Ermittlungen hinaus weiterreichender Folgenbeseitigungsanspruch sei somit nicht ersichtlich. Das genannte Schreiben war nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen.

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Mit Schreiben vom 19.12.2004 beantragte der Kläger „wegen Verletzung des Persönlichkeitsrechts Schadensersatz“. Zur Begründung sprach er wiederum die Gesichtspunkte aus seinem Schreiben vom 30.12.2002 an und machte weiterhin geltend, es sei auch rechtswidrig gewesen, dass der BRH die Vorermittlungen abgebrochen und das förmliche Disziplinarverfahren eröffnet habe. Nach ständiger Rechtsprechung habe jedoch am Ende einer disziplinarischen Vorermittlung eine Disziplinarverfügung zu ergehen, was bedeute, dass die Vorermittlungen so zu führen sei, dass der Dienstvorgesetzte entscheiden könne, ob die vorgebrachten Tatsachen die Annahme eines Dienstvergehens rechtfertigten.

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Mit – gleichfalls nicht mit Rechtsmittelbelehrung versehenem – Schreiben des Präsidenten des BRH vom 21.03.2005 wurde der Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, dieser erneute Antrag sei nahezu identisch mit demjenigen vom 30.12.2002, in ganzen Passagen sogar wortgleich. Unter Hinweis auf die bestandskräftige Entscheidung vom 22.01.2003, wonach eine Pflichtverletzung des BRH hinsichtlich der Wahrung des Persönlichkeitsrechts des Klägers nicht vorliege, werde es abgelehnt, in dieser Sache erneut zu entscheiden.

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Der Kläger hat am 14.04.2005 die vorliegende Klage erhoben.

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Insbesondere macht er geltend, diese sei zulässig. In der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung sei geklärt, dass vor Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage oder einer Feststellungsklage der Beamte die begehrte Leistung nicht zuvor bei seinem Dienstherrn im Rahmen eines gesonderten Antragsverfahrens zu beantragen habe. Das Widerspruchsverfahren sei nicht durchzuführen. Es bedürfe lediglich der Durchführung eines Vorverfahrens. Dies sei im vorliegenden Fall geschehen, da die Beklagte bereits im Jahre 2003 eine Folgenbeseitigung abgelehnt habe. Er – der Kläger – habe der Beklagten also vor Klageerhebung Gelegenheit gegeben, sich mit der nunmehr erhobenen Forderung zu befassen. Die Beklagte habe die Forderung nochmals im Jahre 2004 abgelehnt und insoweit deutlich werden lassen, dass sie jede inhaltliche Entscheidung ablehne. Ein Widerspruch gegen diese Entscheidung sei entbehrlich und würde auch dem Grundsatz der Verfahrensökonomie sowie dem Gesichtspunkt, dass es sich bei der Beklagten um eine oberste Bundesbehörde handele, entgegenstehen.

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Ihm – dem Kläger – könne auch nicht entgegengehalten werden, sein Antrag sei bereits bestandskräftig abgelehnt worden, da insoweit kein Verwaltungsakt vorliege. Im Übrigen sei auch der Antrag auf Folgenbeseitigung nicht identisch mit dem hier streitigen Feststellungsantrag. Aber selbst wenn ein bestandskräftiger Verwaltungsakt gegeben wäre, läge ein Restitutionsgrund vor, da zwischenzeitlich ein sexuelles Verhältnis mit einer Zeugin nicht mehr als erwiesen gelte.

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Der Kläger beantragt:

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Es wird festgestellt, dass die Beklage die ihr gegenüber dem Kläger obliegende Fürsorgeverpflichtung fortgesetzt dadurch verletzt hat, dass sie kränkenden und ehrverletzenden Äußerungen über den Kläger nicht entgegengetreten ist, den Kläger grundlos aufgefordert hat, sich psychiatrisch untersuchen zu lassen und den vorzeitigen Ruhestand anzustreben sowie ein förmliches Disziplinarverfahren gegen den Kläger eingeleitet und durchgeführt hat, ohne zuvor vollständige Vorermittlungen vorzunehmen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, die Klage sei mangels Durchführung eines Vorverfahrens unzulässig.

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Hinsichtlich des weiteres Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (6 Hefter) Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist unzulässig.

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Die Unzulässigkeit der Klage ergibt daraus, dass der Kläger nicht das in § 126 Abs. 3 Beamtenrechtsrahmengesetz (BRRG) vorgeschriebene Vorverfahren durchgeführt hat.

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Hinsichtlich des Erfordernisses des Vorverfahrens gilt im Rahmen von § 126 Abs. 3 BRRG folgendes:

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Die frühere Rechtsprechung, wonach jedenfalls vor Klageerhebung ein hinreichend bestimmter Antrag gestellt sein musste,

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vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 10.04.1997 – 2 C 38.95 –; Oberverwaltungsgericht für Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteile vom 30.08.1996 – 6 A 5529/95 – und vom 09.06.1997 – 12 A 1506/93 -,

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ist durch neuere höchstrichterliche Rechtsprechung

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vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.2001 – 2 C 48.00 -, BVerwGE 114, 350 ff. (354 f.),

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überholt.

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Danach setzt die Zulässigkeit einer Klage aus dem Beamtenverhältnis gem. § 126 Abs. 3 BRRG lediglich die Durchführung eines Vorverfahrens, nicht dagegen einen dem Widerspruchsverfahren vorgeschalteten Antrag an den Dienstherrn voraus. Denn das nach § 126 Abs. 3 BRRG vorgeschriebene Vorverfahren dient der Kontrolle der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns durch den Dienstherrn auch im Interesse des Beamten. Dies zwingt zur Konkretisierung des Begehrens. Nur diese Konkretisierung gibt dem Dienstherrn Gelegenheit zu verwaltungsinterner Prüfung und zu dem Versuch, entweder durch Abhilfe oder durch nähere Begründung seines Standpunktes einen Rechtsstreit zu vermeiden. Dazu bedarf es nach Auffassung des BVerwG keines dem Widerspruch vorausgehenden spezialisierten Antrages an den Dienstherrn. Der – möglicherweise auch in einem anderen Zusammenhang eingelegte – Rechtsbehelf muss aber dem Dienstherrn erkennbar machen, wogegen er eingelegt ist und was mit ihm begehrt wird. Daran fehlt es, wenn der Widerspruchsbegründung nicht hinreichend klar zu entnehmen ist, was gefordert wird,

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vgl. BverwG, wie vor; OVG NRW, Urteil vom 04.06.2004 – 6 A 309/02 -.

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Vorliegend hat der Kläger aber weder in einem Widerspruchsverfahren sein Begehren konkretisiert noch hat er in einem vorangegangen, nicht inzwischen bestandskräftig abgeschlossenen Antragsverfahren die von ihm verfolgten vermeintlichen Ansprüche geltend gemacht.

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Ein Widerspruchsverfahren, mit welchem die hier streitigen Feststellungsbegehren bei der Beklagten geltend gemacht worden wäre, hat der Kläger unstreitig nicht durchgeführt. So hat er auch in der mündlichen Verhandlung vom 02.11.2006 auf Befragen noch einmal ausdrücklich bekundet, dass er gegen den Bescheid vom 21.03.2005 keinen Widerspruch eingelegt hat. Auch gegen die Ablehnung seines Antrages vom 30.12.2002 ist er nicht in einem Widerspruchsverfahren vorgegangen.

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Es kann auch nicht zu Gunsten des Klägers angenommen werden, er habe durch seine Anträge vom 30.12.2002 (gerichtet auf Folgenbeseitigung) bzw. vom 19.12.2004 (gerichtet auf Schadensersatz) ein Vorverfahren i. S. v. § 126 Abs. 3 BRRG durchgeführt, was ihm nunmehr die Möglichkeit zur Klageerhebung eröffne.

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Dabei kann dahingestellt bleiben, ob diese beiden Begehren auch das nunmehr mit der Klage verfolgte Feststellungsbegehren mit umfassen. Jedenfalls sind diese Anträge verbraucht, da sie bestandskräftig mit Bescheiden vom 22.01.2003 bzw. 21.03.2005 abgelehnt worden sind.

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Dem Kläger kann in diesem Zusammenhang nicht gefolgt werden, wenn er vorträgt, von einer Bestandskraft könne nicht ausgegangen werden, weil es sich bei den beiden genannten Ablehnungsschreiben nicht um Verwaltungsakte handelt. Gemäß § 35 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. In Ansehung dieser gesetzlichen Erfordernisse kann es nicht zweifelhaft sein, dass die Ablehnung von Folgenbeseitigung und von Schadensersatz – wenn auch im letzten Fall nur in Gestalt einer sog. wiederholenden Verfügung – Verwaltungsaktsqualität hat. Dass die genannten Bescheide jeweils nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen waren, führt nicht zur Verneinung der Verwaltungsaktsqualität sondern gem. § 58 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nur dazu, dass eine Rechtsmittelfrist von einem Jahr gilt.

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Gleichfalls kann dem Kläger nicht gefolgt werden, wenn er geltend macht, ihm könne eine Bestandskraft dieser Bescheide jedenfalls nicht entgegen gehalten werden, weil angesichts des für ihn günstigen Urteils des Verwaltungsgerichts Düsseldorf nunmehr ein Grund für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 VwVfG vorliege. Dies enthebt ihn nicht von der Verpflichtung, vor Klageerhebung des gemäß § 126 Abs. 3 BRRG vorgeschriebene Verfahren durchzuführen.

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Schließlich kann hinsichtlich der zwischenzeitlich eingetretenen Bestandskraft der oben genannten Bescheide auch keine Zulässigkeit der Klage nach den Vorgaben von § 75 VwGO angenommen werden. Dort ist geregelt, dass in Fällen, in denen über ein Widerspruch oder über einen Antrag auf Vornahme eines Verwaltungsakte ohne zureichenden Grund in angemessener Zeit sachlich nicht entschieden ist, die Klage abweichend von § 68 VwGO zulässig ist. Diese Vorschrift enthebt aber nicht von der Pflicht, gegen belastende Verwaltungsakte rechtzeitig Widerspruch einzulegen. Der Kläger ist auf die Erforderlichkeit eines Vorverfahrens in der Eingangsverfügung und unter dem 28.04.2005 hingewiesen worden. Weitere Belehrungen sind bei einem anwaltlich vertretenen Kläger, der zudem selbst Volljurist ist, nicht geboten.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Das Gericht hat keine Veranlassung gesehen, die Berufung gegen dieses Urteil zuzulassen, da es die Zulassungsgründe des § 124 a VwGO nicht für gegeben erachtet.