Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-10-06, Aktenzeichen 2 Bs 127/16

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 12. Juli 2016 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 47.500,- Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche gegen zwei Bescheide, mit denen die Antragsgegnerin je einen Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides bis zum 17. März 2017 zurückgestellt hat.

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Die Antragstellerin ist Eigentümerin der mit einem ein- und zweigeschossigen Gebäudekomplex bebauten Grundstücke B. ... Die Grundstücke liegen im Bereich des Bebauungsplans O. 35 aus dem Jahr 1995, der sie als Kerngebiet mit Baugrenzen ausweist. Zulässig ist eine Bebauung mit vier bis fünf Vollgeschossen. Zudem liegen die straßennahen Grundstücksteile im Bereich einer Erhaltungssatzung.

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Nachdem die Antragstellerin im Jahr 2014 die Erteilung eines Bauvorbescheides für den Neubau eines fünfgeschossigen Wohn- und Geschäftshauses auf ihren Grundstücken nach dem Entwurf des Architekten L. beantragt hatte, beschloss der Hauptausschuss der Bezirksversammlung A. am 11.12.2014, für den Geltungsbereich des Bebauungsplanes O. 35 ein Bebauungsplanverfahren für einen neuen Bebauungsplan O. 69 einzuleiten. Im Mai 2015 scheiterte die Grobabstimmung des Entwurfs dieses Plans, da die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt der Aufstellung des Plans nicht zustimmte mit der Begründung, ein neuer Bebauungsplan sei nicht erforderlich.

4

Mit Bescheid vom 2. September 2015 erklärte die Antragsgegnerin, dass die erforderliche Genehmigung für das Neubauvorhaben nicht in Aussicht gestellt werden könne und beantwortete die im Vorbescheidsantrag gestellten Fragen überwiegend ablehnend. Die Antragstellerin legte gegen diesen Bescheid Widerspruch ein.

5

Im Laufe des Verfahrens hatte sich die Initiative „S.Platz bleibt“ gebildet, die mit dem Bürgerbegehren „S.Platz bleibt – unser Platz an der Sonne“ das Ziel verfolgte, den Bereich O. in seiner jetzigen Gestalt hinsichtlich der Höhenentwicklung und Baukörpermasse durch eine Änderung des geltenden Bebauungsplans O. 35 oder die Feststellung eines neuen Bebauungsplans langfristig zu sichern.

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Am 25. Januar 2016 stellte die Antragstellerin zwei neue Vorbescheidsanträge. Mit dem Antrag /2016 beantragte sie die Erteilung eines Vorbescheids für den Neubau eines vier-/fünfgeschossigen Wohn- und Geschäftshauses. Der Antrag …/2016 betrifft die Erteilung eines Bauvorbescheides für den Neubau eines drei-/viergeschossigen Wohn- und Geschäftshauses. Beide Anträge sehen vor, dass jeweils Unter-, Erd- und erstes Obergeschoss einer Gewerbenutzung zugeführt werden sollen, während die weiteren Obergeschosse zum Wohnen dienen.

7

Am 28. Januar 2016 beschloss die Bezirksversammlung Altona, dem Bürgerbegehren „S.Platz bleibt – unser Platz an der Sonne“ beizutreten.

8

Mit Aufstellungsbeschluss vom 7. März 2016 (Amtl. Anz. S. 471) beschloss das Bezirksamt A. nach erfolgreicher Grobabstimmung eines Bebauungsplanentwurfs, für einen Teilbereich des Bebauungsplans O. 35, nämlich das Gebiet zwischen O. , in dem die Vorhabengrundstücke der Antragstellerin liegen, einen neuen Bebauungsplan aufzustellen. Ausweislich des Aufstellungsbeschlusses sollen mit diesem Bebauungsplan O. 69 die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die langfristige Sicherung der städtebaulichen Gestalt des Plangebietes in seiner jetzigen Gestalt hinsichtlich der Höhenentwicklung und Baukörpermasse wegen seiner ortskernprägenden Bebauungsstruktur geschaffen werden. Der Entwurf des Planes weist die Grundstücke der Antragstellerin als Kerngebiet aus. Zulässig sollen danach ein oder zwei Vollgeschosse sein. Die im Entwurf festgelegten Geschosszahlen orientieren sich am vorhandenen Bestand im Plangebiet.

9

Mit zwei Zurückstellungsbescheiden vom 18. März 2016 stellte die Antragsgegnerin die beiden am 25. Januar 2016 eingegangenen Vorbescheidsanträge bis zum 17. März 2017 zurück. Sie verwies in den gleichlautenden Bescheiden darauf, dass der Bebauungsplan O. 69 für das betreffende Gebiet in Vorbereitung sei. Bei dem jeweiligen beantragten Vorhaben bestehe die Befürchtung, dass die Durchführung der Planung durch dieses Vorhaben unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werde, da der neue Bebauungsplan für das Grundstück nur eine maximal zweigeschossige Bebauung vorsehe. Die Antragsgegnerin ordnete jeweils die sofortige Vollziehung an. Zur Begründung heißt es: “Das besondere Vollzugsinteresse ergibt sich daraus, dass der Ablauf der gesetzlichen und durch die Rechtsprechung konkretisierten Bearbeitungsfristen notwendig zu hemmen ist.“

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Mit Schreiben vom 25. April 2016 (Montag) legte die Antragstellerin Widerspruch ein. Ihren Antrag vom 31. Mai 2016 auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 12. Juli 2016, zugestellt am 19. Juli 2016, abgelehnt. In der Begründung führt die Kammer aus, bei der Anordnung des Sofortvollzuges sei das besondere öffentliche Interesse in einer der Vorschrift des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet worden. Die auf § 15 BauGB beruhenden Zurückstellungsbescheide seien voraussichtlich rechtmäßig. Die Planung lasse ein Mindestmaß dessen erkennen, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes sei. Es komme darauf an, ob die beabsichtigte Planung überhaupt auf ein Ziel gerichtet sei, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden könne. Diesem Maßstab genüge die Planung der Antragsgegnerin. Das im Aufstellungsbeschluss formulierte Ziel sei konkret und mit den Mitteln der Bauleitplanung, nämlich Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. §§ 16 ff. BauNVO, zu erreichen. Dementsprechend sehe der Plan kleinteilige, jeweils dem aktuellen Bestand entsprechende Festsetzungen zur zulässigen Zahl der Vollgeschosse vor. Damit sei ein sehr hohes Maß an Konkretisierung erreicht. Eine reine Verhinderungsplanung liege nicht vor. Dass die planungsrechtliche Erforderlichkeit für die Aufstellung eines Bebauungsplanes im Zusammenhang mit dem Antrag auf Erteilung eines Vorbescheides zunächst verneint worden sei, führe nicht dazu, dass die Erforderlichkeit der Planaufstellung nach § 1 Abs. 3 BauGB fehle. Zum einen habe es sich damals um ein anderes Vorhaben gehandelt und zum anderen habe damals das gesamte Gebiet des vorhandenen Bebauungsplanes O. 35 neu überplant werden sollen, so dass die frühere Einschätzung nicht auf die jetzige Situation übertragbar sei.

11

Am 1. August 2016 hat die Antragstellerin Beschwerde eingelegt. Mit der am 19. August 2016 eingegangenen Begründung trägt sie vor, die Anordnung des Sofortvollzuges sei formell rechtswidrig erfolgt, weil dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 VwGO nicht genügt worden sei. Die Begründung, die auf den Ablauf der Bearbeitungsfristen verweise, habe keinen Bezug zum Einzelfall und lasse auch sonst nicht erkennen, dass sich die Antragsgegnerin des Ausnahmecharakters der sofortigen Vollziehung bewusst gewesen sei. Des Weiteren lägen die Voraussetzungen für die Zurückstellung der Baugesuche entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht vor, da ein Fall von unzulässiger Verhinderungsplanung gegeben sei. Die Planfestsetzungen und die Zielsetzung seien nur vorgeschoben, um das Vorhaben der Antragstellerin verhindern zu können.

II.

12

Die gemäß §§ 146 Abs. 4, 147 VwGO zulässige Beschwerde der Antragstellerin hat in der Sache keinen Erfolg. Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe, die das Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO allein zu prüfen hat, rechtfertigen es nicht, den erstinstanzlichen Beschluss zu ändern und - wie von der Antragstellerin beantragt - die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche vom 25. April 2016 gegen die Zurückstellungsbescheide vom 18. März 2016 gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO wiederherzustellen.

13

1. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass die Antragsgegnerin die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Zurückstellungsbescheide in einer den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise begründet hat.

14

Nach der ständigen Rechtsprechung des Beschwerdegerichts (s. OVG Hamburg, Beschl. v. 5.5.2015, 2 Bs 102/15 m.w.N.) lässt sich nicht für alle Typen belastender Verwaltungsakte einheitlich beurteilen, in welchem Umfang die nach dieser Vorschrift erforderliche schriftliche Begründung einer Vollziehungsanordnung auf Einzelheiten des jeweiligen Sachverhalts einzugehen hat, um sich nicht in einer formelhaften Wendung zu erschöpfen. Je mehr das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung nach der Art des Verwaltungsakts nicht nur in individuell abgrenzbaren Einzelfällen, sondern im typischen Anwendungsfall zu erwarten ist, umso eher reicht es aus, in den Formulierungen zur Begründung einer Anordnung der sofortigen Vollziehung auch nur die typischen Gesichtspunkte zu bezeichnen, die dafür maßgebend sind. Insbesondere bei Ermächtigungsgrundlagen, die dafür geschaffen worden sind, den Verwaltungsbehörden ein Eingreifen in ein akutes Geschehen zu ermöglichen, liegt es nahe, dass sie ihren Zweck in der Regel nicht ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung erreichen können. So verhält es sich auch im Falle der Zurückstellung eines Baugesuchs nach § 15 BauGB, deren Zweck, eine bestimmte Planung zu sichern, ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung durch Einlegung eines Widerspruchs leicht unterlaufen werden könnte. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung eines Zurückstellungsbescheids ist deshalb aus der Natur der Sache heraus im typischen Anwendungsfall zu erwarten, so dass an ihre Begründung keine hohen Anforderungen zu stellen sind (OVG Hamburg, Beschl. v. 5.5.2015 a.a.O. m.w.N.).

15

Im Hinblick auf diese Grundsätze ist die Begründung in den Zurückstellungsbescheiden vom 18. März 2016 ausreichend, das besondere Vollzugsinteresse ergebe sich daraus, dass der Ablauf der gesetzlichen und durch die Rechtsprechung konkretisierten Bearbeitungsfristen notwendig zu hemmen sei. Die Antragsgegnerin verweist mit dieser Begründung auf die typischen Gesichtspunkte im Falle der Anordnung des Sofortvollzuges eines Zurückstellungsbescheides. Ohne die Anordnung des Sofortvollzuges wäre über die Anträge der Antragstellerin zügig im Sinne von § 10 VwVfG (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 10 Rn. 17 ff.) zu entscheiden, wobei die in § 75 VwGO genannte Frist von drei Monaten einen Anhaltspunkt für die Angemessenheit der Bearbeitungsfrist gibt (vgl. Kopp/Ramsauer a.a.O., Rn. 19). Wäre den Anträgen nach der jetzigen Rechtslage stattzugeben (vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 2.10.1998, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 299), stünden die Vorbescheide der neuen Planung, die für die Grundstücke der Antragstellerin nur noch eine ein- bis zweigeschossige Bebauung als zulässig ausweist, entgegen. Denn ein bestandskräftiger Bauvorbescheid, der die Feststellung enthält, dass das Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig ist, kann sich gegenüber nachfolgenden Rechtsänderungen durch das Inkrafttreten eines Bebauungsplanes durchsetzen (BVerwG, Urt. v. 19.9.2002, BVerwGE 117, 44 ff., juris Rn. 15).

16

2. Der Einwand der Beschwerde, das Verwaltungsgericht habe bei seiner Annahme, die Zurückstellungsbescheide seien aller Voraussicht nach rechtmäßig, verkannt, dass eine unzulässige Verhinderungsplanung der Antragsgegnerin vorliege, verhilft dem Begehren der Antragstellerin nicht zum Erfolg.

17

Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre vorliegen. Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre hängt nicht davon ab, ob der – noch nicht beschlossene – Bebauungsplan in seinen einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange getragen sein wird. Es kommt insoweit nur darauf an, ob die beabsichtigte Planung überhaupt auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann. Voraussetzung ist insoweit lediglich, dass der Planaufstellungsbeschluss ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes sein soll (BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993, Buchholz 406.11, § 14 BauGB Nr. 23; juris Rn. 2). Als Sicherungsmittel ungeeignet ist eine Veränderungssperre nur dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt und der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind (BVerwG, Beschl. v. 21.12.1993, a.a.O. juris Rn. 3; OVG Hamburg, Beschl. v. 16.4.2010, 2 Bs 53/10).

18

Gemessen an diesen Maßstäben hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf abgestellt, dass die Planung das erforderliche Mindestmaß dessen erkennen lasse, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplanes sei. Es hat insoweit zutreffend angenommen, dass das vom Plangeber im Aufstellungsbeschluss vom 7. März 2016 formulierte Ziel, die städtebauliche Gestalt des Plangebietes in seiner jetzigen Gestalt hinsichtlich der Höhenentwicklung und der Baukörpermasse langfristig zu sichern, konkret und mit den Mitteln der Bauleitplanung zu erreichen sei. Der Planentwurf sieht Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung, nämlich zur zulässigen Zahl der Vollgeschosse vor. Damit sind die obengenannten Anforderungen erfüllt. Der Einwand der Antragstellerin, die angegebenen Geschosszahlen beruhten nicht auf konkreten Vorstellungen, sondern seien willkürlich auf die im Bestand vorhandenen Geschosszahlen reduziert worden, um ein Mindestmaß an Planung zu suggerieren, vermag nicht zu überzeugen. Die Festsetzung der Geschosszahlen orientiert sich an dem vorhandenen Bestand und entspricht damit dem oben genannten Ziel der Antragsgegnerin, die städtebauliche Gestalt des Plangebietes in seiner jetzigen Gestalt hinsichtlich der Höhenentwicklung und der Baukörpermasse langfristig zu sichern.

19

Soweit die Antragstellerin ausführt, die Antragsgegnerin verfolge kein zulässiges Planungsziel, sondern habe mit der Erhaltung einer vermeintlich vorhandenen dörflichen Struktur lediglich ein Planungsziel vorgeschoben, verkennt sie, dass nicht der Erhalt einer dörflichen Struktur das Planungsziel ist, sondern das in dem Aufstellungsbeschluss genannte Ziel der langfristigen Sicherung der städtebaulichen Gestalt des Plangebiets in seiner jetzigen Gestalt hinsichtlich der Höhenentwicklung und der Baukörpermasse. Von diesem Planungsziel ist auch zutreffend das Verwaltungsgericht ausgegangen. Da die Beschwerdebegründung von einem falschen Planungsziel „Erhalt der dörflichen Struktur“ ausgeht, sind bereits aus diesem Grund ihre weiteren Einwände ohne Belang, es liege tatsächlich keine dörfliche Struktur vor und der Planentwurf sei zur Erreichung des Ziels nicht geeignet, da er lediglich die Geschosszahl für nur wenige Grundstücke festlege. Im Übrigen wären diese Einwände nach den dargelegten Grundsätzen der Rechtsprechung auch nicht im vorliegenden Eilverfahren, sondern ggf. in einem eigenständigen Verfahren nach § 47 VwGO zu prüfen, wenn und soweit der Bebauungsplan tatsächlich festgestellt werden sollte (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 16.4.2010 a.a.O.).

20

Soweit die Antragstellerin unter Hinweis auf den Umstand, dass im Jahr 2015 der Erlass eines neuen Bebauungsplanes abgelehnt worden ist, die städtebauliche Erforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB in Zweifel ziehen will, ist ihr entgegenzuhalten, dass sich die Frage, was städtebaulich erforderlich ist, gemäß § 1 Abs. 3 BauGB nach der planerischen Konzeption der Gemeinde bestimmt. Ausgefüllt wird der Begriff der Erforderlichkeit insbesondere durch vorausgehende planerische Entscheidungen der Gemeinde über die örtlich anzustrebenden städtebaulichen Ziele. Dabei liegt es grundsätzlich im planerischen Ermessen der Gemeinde, welche städtebaulichen Ziele sie sich setzt (BVerwG, Urt. v. 26.3.2009, BVerwGE 133, 310, 314 m.w.N., juris Rn. 17; OVG Hamburg, Beschl. v. 5.5.2015 a.a.O.). Der Gesetzgeber ermächtigt sie, diejenige „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht (OVG Hamburg, Beschl. v. 5.5.2010 a.a.O.). Dazu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang die städtebauliche Gestalt eines Plangebietes in seiner jetzigen Gestalt hinsichtlich der Höhenentwicklung und der Baukörpermasse langfristig gesichert werden soll. Dabei steht es der Gemeinde grundsätzlich frei, ihre Auffassung, ob sie eine solche Sicherung vornehmen will, zu ändern. Zudem hat das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hingewiesen, dass im Jahr 2015 das gesamte Gebiet des Bebauungsplanes O. 35 neu überplant werden sollte, so dass die damalige Einschätzung auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar ist, da jetzt nur ein Teil dieses Gebietes Gegenstand des im Verfahren befindlichen Bebauungsplans O. 69 ist.

21

Im Hinblick auf das weitgehende planerische Ermessen der Gemeinde geht auch der Einwand der Antragsteller fehl, die Reduzierung der Geschosszahlen widerspreche Grundsätzen der Bauleitplanung, da sie angesichts der Wohnraumknappheit weder nachhaltig sei noch die städtebauliche Entwicklung fördere. Die in § 1 Abs. 5 BauGB genannten Ziele der Bauleitplanung und die nach § 1 Abs. 6 BauGB zu berücksichtigenden Belange sind von der Gemeinde zu beachten und in Einklang zu bringen. Die Schaffung von Wohnraum (§ 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB) stellt dabei nur einen zu beachtenden Aspekt dar. Wie sie die verschiedenen Ziele und Belange in Einklang bringt, unterliegt dem planerischen Ermessen der Gemeinde. Hinzu kommt, dass die Rechtmäßigkeit eines Zurückstellungsbescheides nicht davon abhängt, ob die angestrebten Festsetzungen letztlich von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung aller betroffenen Belange (§ 1 Abs. 7 BauGB) getragen sein werden. Sinn der Veränderungssperre nach § 14 BauGB und eines an ihrer Stelle erlassenen Zurückstellungsbescheids ist es, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Die eintretende Sperrwirkung soll das Baugeschehen gewissermaßen für einen begrenzten Zeitraum konservieren. Die Frage, ob der Bebauungsplan abgewogen ist, lässt sich abschließend erst nach und aufgrund der Beschlussfassung über den Bebauungsplan beurteilen. Zu diesem Zeitpunkt müssen die abwägungserheblichen Belange ermittelt und in die Planung eingestellt und gewichtet sein. Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre und die Rechtmäßigkeit eines Zurückstellungsbescheids können daher nicht von Verfahrensschritten und Voraussetzungen abhängig gemacht werden, die erst in einem späteren Stadium des Planaufstellungsverfahrens anstehen bzw. vorliegen müssen (OVG Hamburg, Beschl. v. 5.5.2015 a.a.O.).

22

3. Die Nebenentscheidungen beruhen auf § 154 Abs. 2 VwGO und §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.