Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-08-30, Aktenzeichen 21 A 2945/96
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0830.21A2945.96.00

Tenor

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt eine Anlage zur Aufarbeitung von stabförmigen
Leuchtstoffröhren mit einer "Zerlegemaschine", die einen Durchsatz von bis zu 4.000
Röhren je Stunde ermöglicht.

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Auf den im Juli 1991 gestellten Antrag erteilte die Beklagte der Klägerin durch
Bescheid vom 17. Januar 1992 nach § 7 Abs. 2 des Abfallgesetzes (AbfG) die
Genehmigung für die Errichtung und den bis zum 31. Dezember 2002 befristeten
Betrieb der Anlage. Der Genehmigung ist folgende Nebenbestimmung beigefügt:

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III.4	Als Sicherheitsleistung wird für
Rekultivierungsmaßnahmen sowie zur
Verhinderung oder Beseitigung von
Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit
eine Bankbürgschaft in Höhe von 100.000,00 DM
zugunsten des Landes Nordrhein-Westfalen
gefordert.

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Hierzu ist seitens der Beklagten im Rahmen der Prüfung des Genehmigungsantrags
vermerkt worden: Die bei der Zerlegung der Leuchtstoffröhren anfallenden
Komponenten (Sockel bzw. Kappen, Leuchtstoff und Glasbruch), die mit Quecksilber
verunreinigt seien, seien besonders überwachungsbedürftige Abfälle, die ohne
Weiterbehandlung auf einer Untertagedeponie entsorgt werden müßten. Die weitere
Aufbereitung bzw. eine Entsorgung als Abfälle sei ungewiß. Auch die Klägerin habe
bestätigt, daß Verwertungs- und Entsorgungsnachweise noch nicht vorlägen. Daher
sei erforderlich, daß vor Inbetriebnahme der Anlage eine Sicherheitsleistung in Höhe
von 100.000,00 DM und entsprechende Verwertungs- und Entsorgungsnachweise
vorgelegt würden.

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Nachdem bei der Abnahme der Anlage festgestellt worden war, daß die
Sicherheitsleistung nicht vorlag, forderte die Beklagte die Klägerin zur Beibringung
der Sicherheitsleistung auf. Diese wandte ein, die Sicherheitsleistung bedeute eine
hohe finanzielle Belastung, zumindest von 2.500,00 DM je Jahr, und eine
Einschränkung des Kreditrahmens. Mit Schreiben vom 3. November 1994 beantragte
sie, die Nebenbestimmung III.4 nach § 49 Abs. 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) zu widerrufen. Zur Begründung führte sie
aus: Durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz sei die
Rechtslage dahin geändert worden, daß gemäß § 8 Abs. 2 AbfG eine
Sicherheitsleistung bei Anlagen zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen nicht
mehr verlangt werden könne; auch das Bundes-Immissionsschutzgesetz enthalte
dafür keine Rechtsgrundlage. Da sich die der auf Dauer wirkenden
Nebenbestimmung zugrunde liegende Rechtslage in einer Weise geändert habe,
daß die Nebenbestimmung nicht mehr erlassen werden dürfe, sei die Beklagte zum
Widerruf verpflichtet.

7

Die Beklage wertete diesen Antrag als auf Wiederaufgreifen des Verfahrens
gerichtet und lehnte ihn mit Bescheid vom 11. November 1994 ab. Zur Begründung
ist ausgeführt: Der Antrag sei unzulässig, weil die Drei-Monats-Frist des § 51 Abs. 3
VwVfG nicht eingehalten sei. Als Grund für ein Wiederaufgreifen sei allein in Betracht
zu ziehen, daß mit dem Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und
Wohnbaulandgesetzes gemäß § 67 Abs. 7 des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
(BImSchG) abfallrechtliche Genehmigungen als Genehmigungen nach dem
Bundes-Immissionsschutzgesetz fortgelten und daß nach diesem Gesetz eine
Sicherheitsleistung nicht verlangt werden könne. Sollte darin eine nachträgliche
Änderung der Rechtslage zu Gunsten der Klägerin gesehen werden können, wäre
die Änderung bereits 1993 eingetreten, was der Klägerin bekannt gewesen sei. Der
Antrag sei auch unbegründet. Aus § 67 Abs. 7 BImSchG folge, daß die nach dem
Abfallbeseitigungsgesetz erteilten Genehmigungen mit dem Inhalt fortgelten, mit dem
sie erlassen seien. Damit bestehe ein materieller Rechtsgrund für das
Behaltendürfen oder Erbringenmüssen der Sicherheitsleistung nach Maßgabe der
bestandskräftigen Regelung; deren Aufhebung komme für ein Vorhaben, das
nunmehr dem Bundes-Immissionsschutzgesetz unterfalle, grundsätzlich nicht in
Betracht. Eine Wille des Gesetzgebers, die materielle Rechtslage für nach Abfallrecht
entschiedene Fälle rückwirkend zu ändern, sei nicht zum Ausdruck gelangt.

8

Den hiergegen erhobenen Widerspruch begründete die Klägerin wie folgt:
Rechtsgrundlage für die begehrte Aufhebung der belastenden Nebenbestimmung sei
jedenfalls § 49 Abs. 1 VwVfG. Da die Voraussetzungen für einen Widerruf vorlägen,
bestünden erst Recht keine Bedenken gegen eine Rücknahme für den Fall, daß die
Anordnung einer Sicherheitsleistung von Anfang an - etwa wegen Fehlens der
Abfalleigenschaft der aufzubereitenden Leuchtstoffröhren - rechtswidrig gewesen sei
oder nachträglich durch die in Rede stehende Gesetzesänderung rechtswidrig
geworden sei. Gründe, die einem Widerruf entgegenstünden, seien nicht ersichtlich.
Eine inhaltsgleiche Regelung müßte nicht erneut erlassen werden, da mit der
Überführung von Abfallentsorgungsanlagen in das Immissionsschutzrecht die früher
maßgebliche Bestimmung des § 8 Abs. 2 AbfG nicht mehr einschlägig sei und das
jetzt eingreifende Bundes-Immissionsschutzgesetz eine Ermächtigungsgrundlage
nicht biete. Ein Widerruf sei auch nicht aus anderen Gründen unzulässig;
insbesondere gebe es keine Selbstbindung der Behörden durch Weisung oder
einheitliche Verwaltungspraxis, wie die Aufhebung einer entsprechenden
Nebenbestimmung in einem anderen Fall durch die Bezirksregierung M. zeige.
Das grundsätzlich eröffnete Ermessen der Beklagten verdichte sich hier zu einem
Anspruch auf den Widerruf der Regelung, weil sich die ihr zugrundeliegende
Rechtslage geändert habe, eine entsprechende Regelung nicht mehr getroffen
werden dürfe und daher durch die nachträgliche Änderung der Rechtslage die
Ermächtigungsgrundlage für den Grundrechtseingriff entfallen sei. Auch der
Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung gebiete die Aufhebung der
belastenden Regelung. § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG stehe dem nicht entgegen. Die
Vorschrift solle lediglich im Hinblick auf die Zulassung den Bestandsschutz
abfallrechtlich zugelassener Anlagen sicherstellen, diese im übrigen aber den
Bestimmungen des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstellen; sie rechtfertige
insbesondere nicht die Aufrechterhaltung einer belastenden Regelung wie die nach
dem neuen Recht nicht mehr vorgesehene Forderung einer Sicherheitsleistung. Ziel
der Gesetzesänderung, bei der eine entsprechende Rechtsgrundlage nicht in das
Bundes-Immissionsschutzgesetz übernommen worden sei, sei es gewesen, die
Anlagenbetreiber solcher Entsorgungsanlagen, die sich hinsichtlich der Nachsorge
nicht wesentlich von Produktionsanlagen unterschieden, durch die Abschaffung der
Sicherheitsleistung wirtschaftlich zu entlasten. Daher sei kein sachlicher Grund
erkennbar, Betreiber von Altanlagen von dieser Vergünstigung auszunehmen. Der
Antrag sei aber auch gemäß § 51 VwVfG zulässig, weil es für die Berechnung der
Frist des § 51 Abs. 3 VwVfG nicht auf das Kennenmüssen, sondern auf die
tatsächliche Kenntnis von der geänderten Rechtslage ankomme, die sie, die
Klägerin, erst in einem anwaltlichen Beratungsgespräch am 31. August 1994 erlangt
habe.

9

Mit Bescheid vom 20. Dezember 1994, der Klägerin zugestellt am 23. Dezember
1994, wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück.

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Daraufhin hat die Klägerin am 23. Januar 1995 Klage erhoben, zu deren
Begründung sie ergänzend geltend gemacht hat: § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG biete
keinen materiellen Rechtsgrund für das Festhalten an der nach altem Recht
auferlegten Sicherheitsleistung. Es sei nicht Anliegen des Gesetzgebers gewesen,
die Altanlagenbetreiber insoweit schlechter zu stellen und Wettbewerbsnachteilen
auszusetzen. Hiergegen spreche auch, daß Betreiber von Altanlagen jederzeit auf
die erteilte abfallrechtliche Genehmigung verzichten und statt dessen eine neue
immissionsschutzrechtliche Genehmigung beantragen könnten.

11

Die Klägerin hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides
vom 11. November 1994 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 1994
zu verpflichten, die Nebenbestimmung unter III.4 des
Genehmigungsbescheides vom 17. Januar 1992
aufzuheben,
hilfsweise,
die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom
11. November 1994 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 20. Dezember 1994
zu verpflichten, über den Antrag vom 3. November
1994 auf Aufhebung der Nebenbestimmung unter
III.4 des Genehmigungsbescheides vom 17. Januar
1992 unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts neu zu entscheiden.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und sich im wesentlichen auf die Begründung der erlassenen Bescheide
bezogen.

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Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beklagte gemäß dem
Hilfsantrag verpflichtet und im übrigen die Klage abgewiesen.

17

Nach Zustellung des Urteils am 8. Mai 1996 hat die Beklagte am 3. Juni 1996
hiergegen Berufung eingelegt. Die Klägerin hat am 26. Februar 1997
Anschlußberufung eingelegt.

18

Die Beklagte macht geltend: Die Klägerin habe keinen Anspruch auf erneute
Bescheidung, weil ihr, der Beklagten, kein Ermessen eröffnet sei, über den Widerruf
zu entscheiden. Ein Widerruf der streitigen Nebenbestimmung wäre nämlich
unzulässig. Zwar sei § 8 Abs. 2 AbfG für eine heute nach dem
Bundes-Immissionsschutzgesetz zuzulassende Abfallentsorgungsanlage keine
taugliche Rechtsgrundlage für die Anordnung einer Sicherheitsleistung. Für
Altanlagen enthalte aber § 67 Abs. 7 BImSchG eine materielle Regelung, nach der
die in einem abfallrechtlichen Zulassungsbescheid getroffenen Regelungen auch
dann fortgelten, wenn die Abfallentsorgungsanlage nunmehr dem Regime des
Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstehe. Zweck dieser Vorschrift sei es, wie
sich auch aus den Gesetzesmaterialien ergebe, eine durch den Wechsel vom Abfall-
ins Immissionsschutzrecht bedingte Schlechterstellung der Betreiber von Altanlagen
zu verhindern und den betreffenden Anlagen Bestandsschutz zu gewähren, aber
nicht, die Betreiber von Altanlagen, die nun dem Bundes-Immissionsschutzgesetz
unterlägen, von der Verpflichtung zur Erbringung einer Sicherheitsleistung
freizustellen und sie so über das gesetzgeberische Ziel der Bestandssicherung
hinaus rechtlich besserzustellen. Dies würde aber ermöglicht, könnte sich der
Anlagenbetreiber im Wege einer erneuten Sachentscheidung der Pflicht zur
Erbringung einer Sicherheitsleistung entledigen. Daher sei auch kein Raum für
Ermessenserwägungen hinsichtlich etwaiger Wettbewerbsnachteile; der
Gesetzgeber habe in Kenntnis möglicher Nachteile die abschließende Regelung
geschaffen. Aus dem Vorstehenden folge auch, daß ein - weitgehender - Anspruch
auf Aufhebung der Nebenbestimmung sich insbesondere nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 1
VwVfG ergebe, weil eine nachträgliche Änderung der Rechtslage zu Gunsten der
Klägerin nicht eingetreten sei.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
in vollem Umfang abzuweisen,
sowie
die Anschlußberufung zurückzuweisen.

21

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen und - im Wege der
Anschlußberufung - unter entsprechender Änderung
des erstinstanzlichen Urteils nach dem
erstinstanzlichen Hauptantrag zu erkennen.

23

Zur Begründung macht sie geltend: Der Anspruch auf Aufhebung der belastenden
Regelung zur Erbringung einer Sicherheitsleistung ergebe sich bereits aus § 51 Abs.
1 Nr. 1 VwVfG. § 67 Abs. 7 BImSchG stehe der Annahme einer nachträglichen
Änderung der Rechtslage zu ihren Gunsten nicht entgegen; aus der Vorschrift folge
nur, daß die genehmigte Anlage gemäß der abfallrechtlich erteilten Genehmigung
einschließlich ihrer Nebenbestimmungen Bestandsschutz genieße. Ein solcher
Fortbestand der Zulassungsentscheidung mit dem bisherigen Gehalt trotz
eingetretener Rechtsänderung werde in § 51 Abs. 1 VwVfG gerade vorausgesetzt
und könne daher nicht gegen das Eingreifen dieser Regelung angeführt werden. Da
die sonstigen Voraussetzungen für das Wiederaufgreifen des Verfahrens vorlägen
und eine Ermächtigungsgrundlage für die streitige Anordnung nicht mehr bestehe,
könne sie, die Klägerin, die Aufhebung beanspruchen. Dies gelte auch unabhängig
von § 51 VwVfG bei Anwendung der §§ 48, 49 VwVfG. Die Beklagte sei unter
Ermessensreduzierung zum Widerruf verpflichtet, da sich bei der streitigen auf Dauer
wirkenden Regelung die ihr zugrundeliegenden rechtlichen Verhältnisse geändert
hätten und die Anordnung nicht mehr erlassen werden dürfe. Der mit § 67 Abs. 7
BImSchG bezweckte Bestandsschutz schließe eine Besserstellung dadurch, daß
Altanlagen dem Regime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstellt werden
sollten, nicht aus. Diese Besserstellung werde durch die allgemeinen Vorschriften
über die Aufhebung bestandskräftiger Verwaltungsakte bewirkt. Jedenfalls habe die
Beklagte nach Ermessen neu zu entscheiden. Ein Widerruf sei nicht unzulässig.
Dafür könne § 67 Abs. 7 BImSchG nicht herangezogen werden, da diese Vorschrift
nicht materiell regele, daß auf die erfaßten Anlagen nach wie vor § 8 Abs. 2 AbfG
anzuwenden sei.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die Berufung ist unbegründet. Die Beklagte kann das mit der Berufung verfolgte
Ziel der Klageabweisung in vollem Umfang nicht erreichen, da ihre Verpflichtung zur
Neubescheidung nicht zu ihren Lasten rechtswidrig ist. Die gemäß § 127
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Anschlußberufung der Klägerin ist
begründet; denn sie kann nicht nur eine Ermessensentscheidung über die
Aufhebung der Nebenbestimmung verlangen, sondern weitergehend deren
Aufhebung. Die Beklagte ist daher unter Zurückweisung ihrer Berufung auf die
Anschlußberufung der Klägerin gemäß dem erstinstanzlichen Hauptantrag zu
verpflichten (§§ 113 Abs. 5 Satz 1, 129 VwGO).

27

Die Klägerin kann ihr Begehren auf Aufhebung der Nebenbestimmung III.4 zur
Genehmigung vom 17. Januar 1992, die bestandskräftig geworden ist, auf § 51 Abs.
1 Nr. 1 VwVfG stützen.

28

Die Beklagte ist für dieses Verwaltungshandeln zuständig. Aus § 51 Abs. 4
VwVfG folgt der Rechtsgedanke, daß zur Entscheidung über die Aufhebung oder
Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts die jetzt zur Entscheidung in der
Sache, d.h. zum Erlaß des betroffenen Verwaltungsakts berufene Behörde zuständig
ist. Zuständig zur Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, also zur
Entscheidung über den Genehmigungsantrag in bezug auf eine Anlage der von der
Klägerin betriebenen Art ist die Beklagte. Dies folgt aus § 1 Abs. 1 der Verordnung
zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen Umweltschutzes
(ZustVOtU) vom 14. Juni 1994 in der zur Zeit maßgeblichen Fassung (SGV 282) in
Verbindung mit Nr. 10.1.1 Unterziffer 1. der Anlage. Die Anlage der Klägerin ist eine
nach der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) in der
jetzt maßgeblichen Fassung genehmigungsbedürftige Anlage, die ganz oder
teilweise einer Umweltsverträglichkeitsprüfung nach dem Gesetz über die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) zu unterwerfen ist. Nach Nr. 1 der Anlage zu
§ 3 UVPG in Verbindung mit Nr. 27 des Anhangs zu dieser Anlage gilt dies für die
Zulassung von Abfallentsorgungsanlagen, wenn für sie ein Verfahren mit
Öffentlichkeitsbeteiligung durchzuführen ist; dies betrifft nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 4.
BImSchV solche Anlagen, die in Spalte 1 des Anhangs aufgeführt sind. Die Anlage
der Klägerin unterfällt Nr. 8.10 a) Spalte 1 des Anhangs. Sie ist eine Anlage zur
Behandlung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen, auf die die
Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) Anwendung
finden. Die in der Anlage der Klägerin aufbereiteten Leuchtstoffröhren sind
besonders überwachungsbedürftige Abfälle im Sinne von § 41 Abs. 1 KrW-/AbfG in
Verbindung mit § 1 Nr. 1 der Bestimmungsverordnung besonders
überwachungsbedürftige Abfälle - BestbüAbfV - vom 10. September 1996, BGBl. I
1366, weil sie unter Ziffer 20 der Anlage 1 zu dieser Verordnung mit dem
Abfallschlüssel 20 01 21 aufgeführt sind. Es steht auch zur Überzeugung des
Gerichts fest, daß die Anlage der Klägerin eine Anlage mit einem Durchsatz von 10
Tonnen je Tag oder mehr ist. Maßgebend für die Beurteilung ist der durch die erteilte
Genehmigung zugelassene Betriebsumfang. Dieser ist nicht ausdrücklich auf eine
bestimmte tägliche Durchsatzleistung beschränkt. Eine Beschränkung auf einen
Durchsatz von weniger als 10 Tonnen je Tag ergibt sich auch nicht aus der Kapazität
der genehmigten Anlage. Nach Angaben in den vorliegenden Verwaltungsvorgängen
und den Erörterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ist zugrunde zu
legen, daß die "Zerlegemaschine" eine Durchsatzkapazität von 4.000
Leuchtstoffröhren entsprechend 1 Tonne je Stunde hat. Eine Beschränkung der
Betriebszeiten regelt die erteilte Genehmigung nicht, und auch sonst fehlen
Anhaltspunkte dafür, daß der bestimmungsgemäße Betrieb einen Vollastbetrieb von
10 Stunden nicht zuläßt. Angesichts dessen ist auch unter Berücksichtigung der in
der mündlichen Verhandlung gemachten Angaben zum tatsächlichen
Betriebsumfang davon auszugehen, daß der zugelassene Betrieb die
zuständigkeitsbestimmende Durchsatzmenge erreicht.

29

Die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG liegen vor. Die der
Genehmigung vom 17. Januar 1992 zugrundeliegende Rechtslage hat sich in bezug
auf die streitige Nebenbestimmung nachträglich zu Gunsten der Klägerin geändert.
Eine Änderung der Rechtslage liegt vor, wenn eine nachträglich ergangene
Rechtsvorschrift die für den Erlaß des Verwaltungsakts maßgeblichen Rechtsnormen
mit Wirkung für den erlassenen Verwaltungsakt, also dessen
entscheidungserhebliche Voraussetzungen betreffend ändert; das ist, wenn die
ändernde Rechtsvorschrift nicht rückwirkend in Kraft tritt, der Fall, wenn sie einen
Sachverhalt betrifft, der in einem Verwaltungsakt mit Dauerwirkung geregelt worden
ist.

30

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. Juni 1995 - 6 B
15.95 -, Buchholz 421.0 (Prüfungswesen), Nr. 351;
Klappstein in Knack (Hrsg.), VwVfG, 4. A., § 51 Rdnr.
5.2; Sachs in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 5. A., §
51 Rdnr. 94.

31

Rechtsgrundlage der Nebenbestimmung III.4, die der auf der Grundlage des § 7 Abs.
2 des Abfallgesetzes (AbfG) vom 27. August 1986, BGBl. I, 1410 in der bis zum
Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April
1993, BGBl. I, 466 zum 1. Mai 1993 geltenden Fassung für die Errichtung und den
Betrieb der als ortsfeste Abfallentsorgungsanlage aufgefaßten Anlage der Klägerin
erteilten Plangenehmigung beigefügt worden war, war § 8 Abs. 2 AbfG. Nach dieser
Vorschrift konnte die zuständige Behörde in der Planfeststellung oder in der
Genehmigung verlangen, daß der Inhaber einer Abfallentsorgungsanlage für die
Rekultivierung sowie zur Verhinderung oder Beseitigung von Beeinträchtigungen des
Wohls der Allgemeinheit nach Stillegung der Anlage Sicherheit leistet. Durch Art. 6
Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz ist § 7 AbfG dahin geändert
worden, daß die Errichtung und der Betrieb von ortsfesten Abfallentsorgungsanlagen
zur Lagerung oder Behandlung von Abfällen der Genehmigung nach den
Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, nicht aber einer weiteren
abfallrechtlichen Zulassung bedürfen (Abs. 1). Ferner ist § 8 Abs. 2 AbfG dahin
gefaßt worden, daß eine Sicherheitsleistung nur noch vom Inhaber einer Anlage zur
Ablagerung von Abfällen (Deponie) verlangt werden kann. Entsprechende
Bestimmungen finden sich nun in § 31 Abs. 2, § 32 Abs. 3 KrW-/AbfG. Schließlich ist
durch Art. 8 Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz in § 67 BImSchG
ein Absatz 7 angefügt worden, nach dessen Satz 1 eine Planfeststellung oder
Genehmigung nach dem Abfallgesetz als Genehmigung nach dem Bundes-
Immissionsschutzgesetz fortgilt. Folge dieser Rechtsänderung ist, daß die für eine
Aufnahme der streitigen Nebenbestimmung geltende und in Bezug genommene
Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung einer Sicherheitsleistung für Anlagen der
hier in Rede stehenden Art weggefallen ist.

32

Der nachträgliche Wegfall der Ermächtigungsgrundlage berührt die streitige
Nebenbestimmung unmittelbar, weil diese eine Regelung mit Dauerwirkung ist. Eine
solche ist dadurch geprägt, daß der Sachverhalt, der ihr zugrundeliegt und für den
sie Rechtsfolgen begründet, nicht auf einen bestimmten Zeitpunkt fixiert ist, sondern
für einen bestimmten Zeitraum zugrundegelegt wird, sie mithin ein auf Dauer
angelegtes Rechtsverhältnis begründet oder inhaltlich ändert.

33

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. Juni 1995,
a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Juli
1983 - 2 S 299/81 -, NuR 1984, 102, 104, zu einer
naturschutzrechtlichen Sicherheitsleistung.

34

Die Nebenbestimmung III.4 ist auf Rechtswirkungen jedenfalls für die Dauer des
genehmigten Anlagenbetriebs angelegt. Sie erschöpft sich nicht in der einmaligen
Handlungspflicht, die Bankbürgschaft beizubringen, sondern begründet für die Dauer
des Betriebes und gegebenenfalls darüber hinaus auch die Verpflichtung der
Klägerin, eine Vertragsgestaltung mit einer Bank beizubehalten, der ein
Dauerrechtsverhältnis in Gestalt eines Bürgschaftsverhältnisses zwischen der Bank
und dem Land Nordrhein-Westfalen als Sicherungsnehmer entspricht. Diese auf
Dauer angelegte Rechtswirkung der streitigen Anordnung entspricht Sinn und Zweck
der Befugnis aus § 8 Abs. 2 AbfG und der abfallrechtlichen Sicherheitsleistung. Diese
zielt auf die Pflichten des Betreibers einer Abfallentsorgungsanlage, auch nach deren
Stillegung Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit, die beispielsweise von
abgelagerten oder entsorgten Abfällen bzw. von Rückständen der Abfallbehandlung
oder von in der Anlage zurückgelassenen, noch nicht behandelten Abfällen
ausgehen können, zu verhindern oder zu beseitigen. Die Sicherheitsleistung soll
sicherstellen, daß der Verpflichtete die notwendigen Schutzvorkehrungen nach
Einstellung des Betriebes auch wirklich auf seine Kosten trifft und das Risiko einer
etwaigen Zahlungsunfähigkeit im Hinblick auf nach Stillegung erforderliche, oft
erheblich kostenaufwendige Abwehrmaßnahmen den Verursacher trifft und nicht zu
Lasten der Allgemeinheit geht.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. November 1991 - 7
C 6.91 -, BVerwGE 89, 215, 218;
Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, 2.A., 1992, § 8
Rdnr. 32; Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 1998,
§ 32 Rdnr. 77 f.

36

Sie erfüllt ihren Sinn daher nur, wenn der Zeitraum bis zum möglichen Zeitpunkt
der Realisierung der abzusichernden Pflichten abgedeckt wird.

37

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (NVwZ 1997, 820 ff.) steht §
67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG einer Wirkung des Wegfalls der Ermächtigungsgrundlage
für die streitige Nebenbestimmung nicht entgegen. Mit dieser Vorschrift werden die
genehmigungsrechtlichen Konsequenzen aus dem Wegfall des abfallrechtlichen
Zulassungserfordernisses für die von der Rechtsänderung betroffenen Anlagen und
aus der Unterstellung dieser Anlagen nur unter das immissionsschutzrechtliche
Genehmigungserfordernis gezogen. Sinn und Zweck der Übergangsbestimmung ist,
wie auch im Gesetzgebungsverfahren zum Ausdruck gelangt ist

38

- vgl. BT-Drucks. 12/4208 S. 27 und 12/4340 S.
28 -,

39

"sicherzustellen, daß Anlagen, die künftig zulassungsrechtlich dem Bundes-
Immissionsschutzgesetz unterfallen, aber noch nach dem Abfallgesetz genehmigt
oder planfestgestellt wurden, insoweit Bestandsschutz genießen, im übrigen aber
dem Regime des Bundes-Immissionsschutzgesetzes unterstellt werden." Der
bezweckte Bestandsschutz ist auf das Zulassungsrecht bezogen; er bedeutet, daß
der Betreiber einer genehmigten Anlage keiner neuen Genehmigung nach dem
Bundes-Immissionsschutzgesetz bedarf, die Anlage vielmehr als danach zugelassen
gilt. Mangels einer abweichenden ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung zum
fortgeltenden Genehmigungsinhalt erfaßt die Fortgeltung die Altgenehmigung
unverändert, also mit dem zum Zeitpunkt der Gesetzesänderung gegebenen Inhalt
einschließlich beigefügter Nebenbestimmungen; dies gilt auch für die Festsetzung
einer Sicherheitsleistung nach § 8 Abs. 2 AbfG oder für eine Befristung.

40

Vgl. Czajka in Feldhaus,
Bundesimmissionsschutzrecht Band I, § 67
BImSchG Anmerkung 11; Hansmann in
Landmann/Rohmer, Umweltrecht Band I, Stand:
15.3.1999, § 67 BImSchG Rdnrn. 10 und 44; Jarass,
BImSchG, 2.A., § 67 Rdnr. 30.

41

Die durch die gesetzliche Übergangsbestimmung bewirkte Fortgeltung auch der die
Sicherheitsleistung anordnenden Nebenbestimmung hat aber nicht gleichsam aus
sich selbst zur Folge, daß die belastende auf Dauer angelegte Nebenbestimmung
einer fortdauernden materiell-rechtlichen Grundlage nicht mehr bedarf oder die
Ermächtigungsgrundlage für die von § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG erfaßten Anlagen
in das nunmehr einschlägige Immissionsschutzrecht gleichsam hinübergezogen
wurde. Ersteres würde die allgemeinen Grundsätze für die Betrachtung und zu den
rechtlichen Voraussetzungen von Dauerverwaltungsakten in einer Weise
durchbrechen, daß es insofern einer - fehlenden - ausdrücklichen gesetzlichen
Regelung bedürfte. Gegen ein Hinüberziehen der Ermächtigungsgrundlage, die für
die abfallrechtlich geprägte Nebenbestimmung maßgeblich war, spricht schon deren
mit der Rechtsänderung einhergehende Beschränkung auf Deponien und damit das
Fehlen einer - ansonsten in der Technik der Gesetzgebung bei
Übergangsbestimmungen gegebenenfalls praktizierten - ausdrücklichen Anordnung
der Fortgeltung alten Rechts. Die Unterstellung der nach dem Abfallgesetz
zugelassenen Anlagen unter das "Regime" des Bundes-Immissionsschutzgesetzes
bewirkt, daß für diese Anlagen nunmehr nur die materiell-rechtlichen Vorschriften des
Immissionsschutzrechts maßgeblich sind.

42

Der vorbezeichnete Wegfall der Ermächtigungsgrundlage des § 8 Abs. 2 AbfG
würde sich auf die streitige Nebenbestimmung nur dann nicht auswirken, wenn diese
in einer Vorschrift des Bundes-Immissionsschutzgesetzes eine Entsprechung fände.
Das ist aber nicht der Fall. Eine Ermächtigungsgrundlage dafür, daß - was in Bezug
auf die streitige Nebenbestimmung allein in Betracht zu ziehen ist - zur
Gewährleistung der Pflichten zur Nachsorge nach § 5 Abs. 3 BImSchG eine
Sicherheitsleistung gefordert werden kann, gibt es nicht. § 5 Abs. 3 BImSchG trifft
hier zu keine Aussage. Auch § 12 Abs. 1 BImSchG, wonach die Genehmigung unter
Bedingungen erteilt oder mit Auflagen verbunden werden kann, soweit dies
erforderlich ist, um die Erfüllung der in § 6 des Gesetzes genannten
Genehmigungsvoraussetzungen, wozu auch die Erfüllung der sich aus § 5 Abs. 3
des Gesetzes ergebenden Nachsorgepflichten gehört, sicherzustellen, bietet,
obschon der Wortlaut nicht entgegensteht, für die Forderung einer
Sicherheitsleistung keine Ermächtigungsgrundlage. Die Unzulässigkeit dieses
Instruments zur Sicherstellung der Nachsorgepflichten folgt im Umkehrschluß zu § 15
a Abs. 3 BImSchG, § 56 Abs. 2 Bundesberggesetz und § 8 Abs. 2 AbfG; nach diesen
Vorschriften ist die zuständige Behörde ausdrücklich ermächtigt, zur Sicherstellung
von Betreiberpflichten eine Sicherheitsleistung zu fordern. Dies zeigt, daß der
Gesetzgeber diesem Instrument ein erheblich belastendes Gewicht beimißt und es
lediglich nach seiner Entscheidung besonders bedeutsamen Fallgestaltungen
zuweisen will. Aus dem Fehlen einer entsprechenden Vorschrift zur Pflicht aus § 5
Abs. 3 BImSchG ist zu schließen, daß für den Bereich der
immissionsschutzrechtlichen Nachsorgepflichten dieses Instrument nicht zugelassen
ist. Dies bestätigt die Entstehungsgeschichte der Vorschrift. Der Gesetzgeber hat
bewußt davon Abstand genommen, der Behörde die Befugnis zu geben, die
Genehmigungserteilung mit der Forderung einer Sicherheitsleistung zu verknüpfen,
nachdem zu einem entsprechenden Vorschlag im Referentenentwurf eines Dritten
Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes gemäß der
inhaltlichen Wiedergabe bei Vallendar in UPR 1991, 91, 93 im Rahmen einer
Sachverständigenanhörung Zweifel an der Praktikabilität und Kritik daran
vorgebracht worden waren, daß den Unternehmen durch eine Sicherheitsleistung
Geldmittel in beträchtlichem Umfang und für lange Zeit entzogen würden und sich
dies vor allem für kleine und mittlere Unternehmen sehr belastend auswirke.

43

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, daß aus der in § 67 Abs. 7 Satz 1
BImSchG angeordneten Fortgeltung einer Genehmigung nach Abfallrecht als
Genehmigung nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz kein Grund herzuleiten ist,
der dem Wegfall der Ermächtigungsgrundlage für die streitige Nebenbestimmung
durch die mit dem Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz in Kraft
getretenen Rechtsänderungen entgegengehalten werden kann. Damit steht fest, daß
sich die Änderungen zu Gunsten der Klägerin auswirken. Nach Wegfall der
Ermächtigungsgrundlage für die streitige, auf Dauer angelegte Nebenbestimmung ist
die Beklagte entgegen ihrer Auffassung auch nicht aus sonstigen Rechtsgründen an
der Änderung der Genehmigung durch Aufhebung der Nebenbestimmung III.4
gehindert; insbesondere folgt aus § 67 Abs. 7 Satz 1 BImSchG nicht, daß eine nach
dieser Vorschrift fortgeltende Nebenbestimmung von vornherein einer Aufhebung
oder Änderung entzogen wäre. Die auch durch sonstige Bestimmungen des
nunmehr maßgeblichen Immissionsschutzrechts nicht ausgeschlossene Aufhebung
beurteilt sich allein nach den allgemeinen Regeln des Verwaltungsrechts.

44

Liegen somit die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG vor, hat die
Beklagte auf den Antrag der Klägerin vom 3. November 1994 unter Durchbrechung
der Bestandskraft über die Änderung der Genehmigung vom 17. Januar 1992 durch
Aufhebung der Nebenbestimmung III.4 zu entscheiden. Denn der Antrag der Klägerin
ist zulässig. Insbesondere ist die Antragsfrist von drei Monaten ab Kenntniserlangung
von dem Grund für das Wiederaufgreifen, § 51 Abs. 3 VwVfG, gewahrt. Es spricht
nichts dafür, daß die Klägerin früher als drei Monate vor der Antragstellung Anfang
November 1994 von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erlangt hat;
vielmehr ist das Vorbringen, erst aus Anlaß eines umfassenden Beratungsgesprächs
mit einem Rechtsanwalt am 31. August 1994 von der für die streitige
Nebenbestimmung erheblichen Änderung der Rechtslage erfahren zu haben,
nachvollziehbar. Denn der Grund für das Wiederaufgreifen schließt über die Kenntnis
vom Inkrafttreten des Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes und der
rechtlichen Folgen für das Zulassungsverfahren hinaus auch ein, daß mit dem
Eingreifen allein des Immissionsschutzrechts keine Ermächtigungsgrundlage für die
streitige Nebenbestimmung mehr besteht. Daß die Klägerin jedenfalls auch darauf
bezogene Rechtskenntnisse bereits vor dem anwaltlichem Beratungsgespräch
erlangte, ist angesichts der Komplexität der Zusammenhänge nicht
anzunehmen.

45

Für die im danach wiederaufzugreifenden Verfahren zu treffende
Sachentscheidung ist nicht auf §§ 48, 49 VwVfG zurückzugreifen, vielmehr ist
- schon im Hinblick auf § 51 Abs. 5 VwVfG, wonach die Vorschriften der §§ 48 Abs. 1
Satz 1, 49 Abs. 1 VwVfG unberührt bleiben, die Entscheidungswege nach den
genannten Vorschriften und nach § 51 VwVfG also nebeneinander und unabhängig
voneinander gegeben sind - allein die für den Verwaltungsakt jetzt geltende
materielle Rechtslage maßgebend.

46

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1982 - 8 C
75.80 -, NJW 1982, 2204, 2205 sowie Klappstein,
a.a.O. § 51 Rdnr. 4.3; Sachs, a.a.O. § 51 Rdnr. 29
ff.; Kopp, VwVfG, 6.A., § 51 Rdnr. 10; Schwabe, JZ
1985, 545, 552.

47

Nach dieser ist, wie sich aus den vorstehenden Erörterungen ergibt, eine
Ermächtigungsgrundlage für die streitige, eine belastende Regelung darstellende
Nebenbestimmung nicht mehr gegeben. Schon aus diesem Grund hat die Beklagte
die Nebenbestimmung aufzuheben.

48

Ob darüber hinaus ein Anspruch auf Aufhebung der Nebenbestimmung
unmittelbar aus § 49 Abs. 1 VwVfG oder aus § 48 Abs. 1 VwVfG unabhängig von
und neben dem durch § 51 VwVfG eröffneten Weg begründet ist, bedarf keiner
Entscheidung.

49

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr.
11, 711 ZPO.

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Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

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