Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-23, Aktenzeichen 3 K 3116/06
ECLI:DE:VGMI:2007:0523.3K3116.06.00

Tenor

Die Entgeltberechnung des Beklagten Nr. 8511160 vom 31. Dezember
2005 über 24.683,06 Euro wird vollständig, die weiteren in der Anlage zum
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 30. August 2006 aufgeführten 63
Entgeltberechnungen aus der Zeit vom 6. Februar bis zum 18. August 2006 werden
insoweit aufgehoben, als sie - in chronologischer Reihenfolge - über die Beträge von
16.319,46, 1.321,27, 400,73, 155,28, 73,88, 261,89, 63,76, 4.508,17, 1.312,77,
155,29, 155,29, 2.326,62, 63,75, 261,89, 73,88, 412,18, 10.261,09, 400,73,
1.312,77, 283,00, 155,29, 73,88, 261,89, 163,20, 63,75, 1.576,19, 10.260,92,
535,24, 58,68, 1,22, 1.312,77, 81,60, 63,75, 155,29, 12.879,89, 73,88, 266,16,
464,98, 1.312,77, 412,18, 376,99, 25,50, 3.912,57, 148,75, 81,60, 73,88, 266,24,
14,94,155,29, 247,96, 67,80, 10.260,92, 535,06, 1.312,78, 63,75, 81,60, 155,29,
416,00, 58,68, 2.190,95, 73,88, 266,24 beziehungsweise 298,81 Euro hinausgehen.
Außerdem aufgehoben werden die beiden Widerspruchsbescheide des Beklagten
vom 30. August 2006.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung der
Klägerin in Höhe von 5.100,00 Euro.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Verbandsmitglied des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum
N. -S. /M. ", der 1972 gegründet wurde und seither für seine Verbandsmitglieder,
das sind die Kreise I. , M. und N. -M1. sowie 35 Städte und Gemeinden aus
diesen Kreisgebieten, Dienstleistungen im Bereich der Informatik erbringt.

3

Der Verwaltungsrat des Zweckverbandes beschloss am 14. Dezember 2005 auf der
Grundlage des § 8 Abs. 6 e) und des § 20 Satz 2 der Satzung des Zweckverbandes in der
Fassung der 6. Änderungssatzung vom 13. Dezember 2001 - Zwecksverbandssatzung - das
Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006. In den Vorbemerkungen zu dem Leistungs- und
Entgeltverzeichnis 2006 heißt es u.a.:

4

"Das Entgeltverzeichnis (Kapitel II) bildet die Grundlage für die
Abrechnungen der vom KRZ erbrachten Leistungen gegenüber den
Verbandsmitgliedern ... Das Entgeltverzeichnis beinhaltet alle vom KRZ
erbrachten Leistungen. Lediglich solche Leistungen, deren Preise von
stark schwankenden Marktpreisen abhängig sind (z.B. Hardware,
Standard-Software, Verbrauchsmaterialien etc.), werden hier nicht
nachgewiesen ... Einmalige Leistungen werden im Anschluss an die
Auftragserfüllung abgerechnet. Die Rechnungsbeträge sind innerhalb von
14 Tagen nach Rechnungseingang fällig ... Benutzungsverhältnisse für
wiederkehrende oder dauernde Leistungen können durch schriftliche
Erklärung mit einer Frist von 3 Monaten zum Ende des Wirtschaftsjahres
(Kalenderjahr) beendet werden ..."

5

Es folgen sodann im Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 51 Seiten mit der
Beschreibung zahlreicher Einzelleistungen und der Angabe der für diese Leistungen
jeweils festgesetzten Preise in Euro. Ein dritter Teil des Leistungs- und
Entgeltverzeichnisses 2006 mit der Überschrift "Leistungsbeschreibung" umfasst -
ohne Angabe von Preisen - 26 Seiten.

6

Für von der Klägerin in Anspruch angenommene Informatik-Dienstleistungen des
Zweckverbandes erstellte dieser im Zeitraum zwischen dem 31. Dezember 2005 und
dem 18. August 2006 insgesamt 64 - ausdrücklich als solche bezeichnete -
Entgeltberechnungen (vgl. die Aufstellung Anlage K 4, Seite 4). Die Klägerin zahlte
auf die Entgeltberechnung vom 31. Dezember 2005 nichts, auf die übrigen
Entgeltberechnungen jeweils einen um 15 vom Hundert gegenüber der in der
jeweiligen Entgeltberechnung ausgewiesenen Summe verminderten Betrag.
Insgesamt blieben die Zahlungen der Klägerin in dem genannten Zeitraum hinter der
Summe der Entgeltberechnungen um 40.792,07 Euro zurück.

7

Die Klägerin erhob gegen jede einzelne Entgeltfestsetzung Widerspruch und
beantragte als Verbandsmitglied wie auch unter Hinweis auf § 29 VwVfG NRW, ihr
Akteneinsicht in die Unterlagen zur Kalkulation des Leistungs- und
Entgeltverzeichnisses zu gewähren, was der Beklagte ablehnte, da die Akteneinsicht
nicht entsprechend § 26 Abs. 2 Satz 3 der Kreisordnung von mindestens einem
Fünftel der Mitglieder des Verwaltungsrats verlangt worden sei. In die Verfahrensakte
wegen ihrer Rückstände werde der Klägerin selbstverständlich Einsicht gewährt.

8

Mit zwei Widerspruchsbescheiden vom 30. August 2006 wies der Beklagte den
Widerspruch der Klägerin gegen seine Entgeltberechnung vom 31. Dezember 2005
einerseits und die Widersprüche der Klägerin gegen die weiteren
Entgeltberechnungen des Beklagten aus dem Zeitraum vom 6. Februar bis zum 18.
August 2006 zurück. Bezüglich der Entgeltberechnung vom 31. Dezember 2005
führte der Beklagte zur Begründung seiner Widerspruchsentscheidung aus:
Rechtsgrundlage für die Festsetzung eines Entgeltes für die von der Klägerin
abgerufenen und bestellten Leistungen sei § 20 der Zweckverbandssatzung. Danach
erwirtschafte der Zweckverband die benötigten Mittel durch Entgelte für seine
Leistungen. Die Festsetzung der Entgelte erfolge durch den Verwaltungsrat. Nach §
8 der Zweckverbandssatzung beschließe der Verwaltungsrat über die Festsetzung
der Preise für die Produkte und Leistungen des Zweckverbandes. Der
Verwaltungsrat habe in seiner Sitzung vom 20. Juni 2002 einstimmig bei drei
Enthaltungen beschlossen, dass für die Entwicklungsleistungen Pauschalbeträge
erhoben würden. Diese würden am Ende des Jahres nach dem tatsächlichen
Aufwand ermittelt und fakturiert. Die Umlage für die Entwicklungsleistungen sei im
ersten Quartal des Folgejahres zur Zahlung fällig. Für das Jahr 2005 sei ein
tatsächlicher Aufwand i.H.v. 1.715.012,92 Euro entstanden. Auf die Klägerin entfalle
davon ein 1,44 %-Anteil, der sich auf 24.683,06 Euro belaufe. Damit entspreche die
in Rechnung gestellte Umlage den Vorgaben des Verwaltungsrates. Bei der
Anforderung der Entgelte handele es sich um Anforderungen öffentlicher Abgaben
und Kosten im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

9

In dem weiteren, auf die übrigen Entgeltberechnungen bezogenen
Widerspruchsbescheid führte der Beklagte aus: Rechtsgrundlage für die Festsetzung
eines Entgeltes für die von der Klägerin abgerufenen und in Anspruch genommenen
Leistungen sei § 20 der Zweckverbandssatzung. Danach erwirtschafte der
Zweckverband die benötigten Mittel durch Entgelte für seine Leistungen. Die
Festsetzung der Entgelte erfolge durch den Verwaltungsrat. Nach § 8 der
Zweckverbandssatzung beschließe der Verwaltungsrat über die Festsetzung der
Preise für die Produkte und Leistungen des Zweckverbandes. Der Verwaltungsrat
habe in der 8. Sitzung am 8. Dezember 2005 Inhalt und Höhe des Leistungs- und
Entgeltverzeichnisses 2006 durch Beschluss festgesetzt. Für die Berechnung der
Leistungen, die die Verbandsmitglieder von dem Zweckverband abforderten oder
bestellten, sei dieses Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 bindend. Die der
Klägerin gegenüber mit Schreiben gemäß der Anlage geltend gemachten Entgelte
seien zutreffend in Anwendung des Leistungs- und Entgeltverzeichnisses 2006
berechnet worden. Der Zweckverband habe die Leistungen vollständig und
mangelfrei erbracht. Die Klägerin habe die Entgelte auf der Basis des Leistungs- und
Entgeltverzeichnisses 2006 dementsprechend zu vergüten. Ihr Einwand, die
Entgeltordnung basiere nicht auf einer rechtmäßigen Kalkulation, sei nicht
nachvollziehbar. Nach der satzungsgemäßen Struktur des Zweckverbandes sei die
Beschlussfassung über die Höhe der Preise für Produkte und Leistungen dem
Verwaltungsrat übertragen, der in seiner organschaftlichen Funktion aus neun
Mitgliedern, die aus der Mitte der Verbandsversammlung gewählt würden, sowie aus
dem Vorsitzenden der Verbandsversammlung, dem Verbandsvorsteher und dessen
Stellvertreter bestehe. Die Bemessung und Festsetzung der Preise für die Produkte
und Leistungen sei daher in die Entscheidungskompetenz und Bemessung durch ein
organschaftlich gebildetes Gremium gelegt, das - für alle Verbandsmitglieder
verbindlich - die Höhe der Entgelte bestimme.

10

Mit der am 2. Oktober 2006 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor: Richtig sei,
dass sie aus den angebotenen Dienstleistungen des Zweckverbandes die aus der
Anlage zum Widerspruchsbescheid ersichtlichen Einzelleistungen in Anspruch
genommen habe. Die in dem Leistungs- und Entgeltverzeichnis festgesetzten
Vergütungen würden nur gegenüber 37 der 38 Verbandsmitglieder angewandt. Das
Verbandsmitglied T. erhalte ebenso wie zahlreiche sogenannte "Drittkunden"
(private Unternehmen, auswärtige Kommunen usw.) wesentlich bessere Konditionen.
Sie - die Klägerin - habe die Feststellung, dass die Preise etwa 15 % zu hoch
ausfielen, bereits mehrfach durch Einsichtnahme in die Kostenkalkulation prüfen
wollen, was ihr der Beklagte indessen verweigert habe. Daraufhin habe sie die ihr
übersandten Rechnungen, beginnend mit der vom 31. Dezember 2005, jeweils um
15 % gekürzt. Sie habe weiter gegen jede Rechnung Widerspruch eingelegt, da die
Entgeltberechnungen nach Auffassung des Beklagten die Rechtsnatur von
Verwaltungsakten hätten.

11

Auf Grund der beiden Widerspruchsbescheide vom 30. August 2006 seien die
Entgeltberechnungen unabhängig davon, welche Rechtsnatur sie ursprünglich
besessen hätten, zu Verwaltungsakten geworden. Die Anfechtungsklage sei
begründet, da der Beklagte ohne Ermächtigungsgrundlage nicht durch
Verwaltungsakt habe handeln dürfen. Der Beklagte übe auch bei der
Geltendmachung der Zahlungsansprüche keine hoheitliche Gewalt aus, mache
vielmehr die sich aus dem Verbandsverhältnis ergebenden Rechte geltend.

12

Ein konkretes Rechtsverhältnis entstehe mit der Inanspruchnahme einzelner
Leistungen entweder auf Grund vertraglicher Willenserklärungen oder auf Grund
schlüssigen Verhaltens der Beteiligten. Die Rechtsnatur daraus erwachsener
Zahlungsforderungen des Zweckverbandes könne einerseits zivilrechtlich gesehen
werden. In der Regel werde eine dienstvertragliche Leistung im Sinne des §§ 611 ff.
BGB vereinbart. Die Zahlungsforderung des Zweckverbandes beruhe auf den §§ 611
Abs. 1 und 612 BGB. Vor dem Hintergrund der engen Bezogenheit der Leistungen
auf ihre - der Klägerin - damit erfüllten öffentlichen Aufgaben als Gebietskörperschaft
wäre es naheliegend, die Ansprüche des Zweckverbandes als öffentlich-rechtliche
Leistungsanforderungen anzusehen. Sie beabsichtige, die Kürzung der geforderten
Vergütungen substantiierter zu begründen. Deshalb habe sie Einsicht in die
Kalkulationsunterlagen beantragt. Es müsse ausgeschlossen werden können, dass
mit der von den Verbandsmitgliedern erhobenen Umlage nach § 19 GkG
Aufwendungen gedeckt würden, die aus den zu einem nicht unwesentlichen Teil
auch gegenüber Dritten, die nicht Verbandsmitglieder seien, erbrachten Leistungen
resultierten.

13

Die Klägerin beantragt,

14

die Entgeltberechnung des Beklagten Nr. 8511160 vom 31. Dezember 2005
über 24.683,06 Euro vollständig, die weiteren in der Anlage zum
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 30. August 2006 aufgeführten 63
Entgeltberechnungen aus der Zeit vom 6. Februar bis zum 18. August 2006
insoweit aufzuheben, als sie - in chronologischer Reihenfolge - über die Beträge
von 16.319,46, 1.321,27, 400,73, 155,28, 73,88, 261,89, 63,76, 4.508,17,
1.312,77, 155,29, 155,29, 2.326,62, 63,75, 261,89, 73,88, 412,18, 10.261,09,
400,73, 1.312,77, 283,00, 155,29, 73,88, 261,89, 163,20, 63,75, 1.576,19,
10.260,92, 535,24, 58,68, 1,22, 1.312,77, 81,60, 63,75, 155,29, 12.879,89,
73,88, 266,16, 464,98, 1.312,77, 412,18, 376,99, 25,50, 3.912,57, 148,75,
81,60, 73,88, 266,24, 14,94,155,29, 247,96, 67,80, 10.260,92, 535,06,
1.312,78, 63,75, 81,60, 155,29, 416,00, 58,68, 2.190,95, 73,88, 266,24
beziehungsweise 298,81 Euro hinausgehen, außerdem die beiden
Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 30. August 2006 aufzuheben.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Der Beklagte führt zur Begründung seines Antrags aus: Die
Entgeltberechnungen seien von Anfang an Verwaltungsakte gewesen. Die
Ermächtigung zum Handeln durch Verwaltungsakt könne auch durch Auslegung
ermittelt werden. Die rechtliche Grundlage für den Erlass von Verwaltungsakten
durch ihn - den Beklagten - finde sich in § 19 GkG, nach dem ein Zweckverband
Umlagen oder Gebühren und Beiträge "erhebe". Dieser Bestimmung sei zu
entnehmen, dass die fragliche Forderung hoheitlich festzusetzen und durch
Verwaltungsakt anzufordern sei. Der Zweckverband trete mit der Anforderung der
Gebühren oder Beiträge den Mitgliedern als außenstehender Rechtsträger
gegenüber. Die Pflicht, Gelder an den Zweckverband zu zahlen, folge aus der
gesetzlichen Regelung des § 19 GkG, die durch die Bestimmungen des
Zweckverbandes ihre gesetzlich geforderte Konkretisierung erfahre. Der Gemeinde
T. und sogenannten Drittkunden würden keine Vorzugspreise zu Lasten der
Verbandsmitglieder gewährt.

18

Für die Klägerin als Verbandsmitglied seien die in organschaftlich-demokratisch
korrekter Weise zu Stande gekommenen Beschlüsse über die von den
Verbandsmitgliedern zu erhebenden Entgelte und Preise verbindlich. Nach seiner -
des Zweckverbandes - genehmigten Satzung beschließe der Verwaltungsrat über die
Festsetzung der Preise für die Produkte und Leistungen. Dabei sei es ihm
unbenommen, im rechtlich vorgegebenen Rahmen die Entgelte für die Leistungen
wirklichkeitsnah festzusetzen, ohne jede einzelne, im Laufe eines Jahres möglich
erscheinende Kostennuance genauestens berücksichtigen zu müssen. Der
Verwaltungsrat könne im Rahmen der Kostendeckung diese Preisfestsetzungen
beschließen, und die Verbandsmitglieder seien an die Entgeltfestsetzung durch den
Verwaltungsrat gebunden. Das Leistungs- und Entgeltverzeichnis sei
zulässigerweise Teil der Bemessungsgrundlage der von den Verbandsmitgliedern
erhobenen Umlage, für die es einer Satzung nach dem Kommunalabgabengesetz
analog nicht bedürfe.

19

Mit Schriftsatz vom 26. April 2007 trägt der Beklagte weiter vor: Die
Verbandsmitglieder wüssten, dass die von ihm - dem Beklagten - erbrachten EDV-
gestützten Leistungen nach dem Leistungs- und Entgeltverzeichnis vergütet werden
müssten, das der dafür nach der Satzung zuständige Verwaltungsrat beschlossen
habe. Die Klägerin habe in Kenntnis der Entgeltpflicht die Leistungen abgerufen und
erhalten, die sich aus den in der Anlage zum Widerspruchsbescheid aufgeführten
Entgeltberechnungen ergäben. Lediglich bei der Entgeltberechnung 8511160 gehe
es um einen anders gelagerten Sachverhalt, nämlich um die pauschale Abrechnung
der Entwicklungs- und Innovationsprojekte für das Jahr 2005.

20

Der Zweckverband sei nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit
berechtigt, die Leistungsentgelte per Verwaltungsakt geltend zu machen. § 19 GkG
sehe drei Möglichkeiten der Finanzierung eines Zweckverbandes vor, nämlich
sonstige Erträge, Umlagen sowie Gebühren und Beiträge in entsprechender
Anwendung der Vorschriften des Kommunalabgabenrechts. Er - der Beklagte -
erhebe die Entgelte als "sonstige Erträge" von den Verbandsmitgliedern. Die
gesetzliche Grundlage hierfür finde sich in § 9 GkG. Danach könne die Satzung des
Zweckverbandes auch die sonstigen Rechtsverhältnisse des Zweckverbandes regeln
und bestimmen, damit u.a. auch Zahlungspflichten für die Mitglieder begründen.
Nach § 20 der Zweckverbandssatzung erwirtschafte er die benötigten Mittel durch
Entgelte für seine Leistungen. Damit sei satzungsgemäß und in Übereinstimmung mit
§ 9 GKG festgelegt, dass die Verbandsmitglieder Entgelte für die Leistungen des
Verbandes zu zahlen hätten. Dies sei die Rechtsgrundlage für die Erhebung der
Entgelte gegenüber den Verbandsmitgliedern. Durch den Beschluss des
Verwaltungsrates sei in demokratischer Weise festgelegt worden, in welcher Höhe
jedes Verbandsmitglied für die in Anspruch genommenen und abgerufenen
Leistungen ein Entgelt zu entrichten habe. Auf die Kalkulationsgrundlagen für
einzelne Leistungen komme es nicht an. Vielmehr bestimme die Satzung die
Festlegung der Höhe der Entgelte durch den Verwaltungsrat.

21

Auch die der Entgeltberechnung 8511160 zu Grunde liegenden Entwicklungs-
und Innovationsprojektkosten würden als "sonstige Erträge" im Sinne des § 19 GkG
satzungsgemäß umgelegt, nämlich als Entgelt, über das der Verwaltungsrat
beschlossen habe. Die Verbandsversammlung habe in ihrer Sitzung vom 3. Juli 2002
im Rahmen der Beschlussfassung über den Nachtrag zum Wirtschaftsplan 2002
festgelegt, dass die jährlichen Leistungen im Rahmen der Entwicklung und
Innovation, die allen Mitgliedern zu Gute kämen, als Produktionsentgelt abgerechnet
würden. Die Entwicklungs- und Investitionsprojekte für das Folgejahr würden jeweils
von dem Verwaltungsrat beschlossen, die zu erwartenden Kosten würden in den
Wirtschaftsplan mit aufgenommen. Am Ende des Folgejahres würden die
entstandenen Kosten genau ermittelt und als Pauschalbetrag auf die Mitglieder in
Anwendung des Verteilschlüssels des § 20 der Satzung verteilt. Dementsprechend
habe der Verwaltungsrat auch für das Jahr 2005 die vorgesehenen Entwicklungs-
und Innovationsprojekte beschlossen. Ende 2005 seien dann die Pauschalbeträge
nach dem tatsächlichen Aufwand ermittelt, unter Anwendung des Schlüssels verteilt
und den Verbandsmitgliedern in Rechnung gestellt worden.

22

Entscheidungsgründe:

23

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Sie ist auf die teilweise, hinsichtlich
der Entgeltberechnung vom 31. Dezember 2005 und hinsichtlich der beiden
Widerspruchsbescheide vom 30. August 2006 auf die vollständige Aufhebung der
angefochtenen Verwaltungsakte gerichtet. Die beiden Widerspruchsbescheide des
Beklagten vom 30. August 2006 sind schon auf Grund ihrer äußeren Form -
ausdrückliche Bezeichnung als Widerspruchsbescheid, Entscheidungsformel wie bei
einem Widerspruchsbescheid üblich, Rechtsmittelbelehrung entsprechend § 74
VwGO - und nach ihrem Inhalt - Entscheidung über einen Widerspruch entsprechend
§ 73 Abs. 1 S. 1 VwGO, einer öffentlich-rechtlichen Norm, mit dem Inhalt gemäß § 73
Abs. 3 S. 1 VwGO - Verwaltungsakte, nämlich Entscheidungen, die eine Behörde zur
Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf
unmittelbare Rechtswirkung nach außen - gegenüber der Klägerin, die dem
Zweckverband "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " als
eigenständige juristische Person (Körperschaft des öffentlichen Rechts)
gegenübersteht - gerichtet sind (vgl. § 35 VwVfG NRW). Die einzelnen mit dem
Antrag der Klägerin teilweise angefochtenen Entgeltberechnungen des Beklagten
stellten entweder - wie vor allem der Beklagte meint - ebenfalls auf Grund der in § 35
VwVfG NRW enthaltenen Definition von Anfang an Verwaltungsakte dar, oder sie
haben doch, ohne dass hier geprüft werden müsste, welche Alternative zutrifft, in
dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der
Entscheidung über die jeweils erhobenen Widersprüche auf Grund von § 79 Abs. 1
S. 1 VwGO den Charakter von Verwaltungsakten dadurch erlangt, dass der Beklagte
die Entgeltberechnungen in seinen Widerspruchsbescheiden wie Verwaltungsakte
behandelt, die gegen sie eingelegten Widersprüche insbesondere für zulässig
erachtet und in der Sache beschieden hat.

24

Die Klage ist auch begründet.

25

Die Entgeltberechnung des Beklagten Nr. 8511160 vom 31. Dezember 2005
über 24.683,06 Euro ist insgesamt rechtswidrig, die weiteren in der Anlage zum
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 30. August 2006 aufgeführten 63
Entgeltberechnungen aus der Zeit vom 6. Februar bis zum 18. August 2006 sind, da
das Gericht gemäß § 88 VwGO über das Klagebegehren nicht hinausgehen darf,
jedenfalls insoweit als rechtswidrig anzusehen, als sie - in chronologischer
Reihenfolge - über die Beträge von 16.319,46, 1.321,27, 400,73, 155,28, 73,88,
261,89, 63,76, 4.508,17, 1.312,77, 155,29, 155,29, 2.326,62, 63,75, 261,89, 73,88,
412,18, 10.261,09, 400,73, 1.312,77, 283,00, 155,29, 73,88, 261,89, 163,20, 63,75,
1.576,19, 10.260,92, 535,24, 58,68, 1,22, 1.312,77, 81,60, 63,75, 155,29, 12.879,89,
73,88, 266,16, 464,98, 1.312,77, 412,18, 376,99, 25,50, 3.912,57, 148,75, 81,60,
73,88, 266,24, 14,94,155,29, 247,96, 67,80, 10.260,92, 535,06, 1.312,78, 63,75,
81,60, 155,29, 416,00, 58,68, 2.190,95, 73,88, 266,24 beziehungsweise 298,81 Euro
hinausgehen. Insgesamt rechtswidrig sind hiernach auch die beiden
Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 30. August 2006. Soweit die genannten
Verwaltungsakte hiernach rechtswidrig sind, verletzen sie die Klägerin auch in ihren
Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

26

Die Entgeltberechnungen sind insgesamt beziehungsweise insoweit, als sie über
die vorgenannten Beträge hinausgehen, rechtswidrig, weil sie der Klägerin in der
Form von Verwaltungsakten eine öffentlich-rechtliche Geldleistungspflicht auferlegen,
ohne dass es dafür eine als ausreichend anzusehende Grundlage in der Form eines
Gesetzes gäbe, wobei dieser Begriff im materiell-rechtlichen Sinne zu verstehen ist,
mithin etwa auch durch eine auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage
erlassene kommunalrechtliche Satzung erfüllt werden kann.

27

Inwieweit die Verwaltung auch für die Gewährung von Leistungen einer
Rechtsgrundlage in Form eines Gesetzes im formellen Sinne einer
Rechtsverordnung oder einer Satzung bedarf, ist in der Rechtsprechung nicht
abschließend geklärt. Außer Streit steht aber, dass eine solche Rechtsgrundlage
jedenfalls für den Bereich der Eingriffsverwaltung, in den auch die Erhebung der von
dem Beklagte so genannten (öffentlich-rechtlichen) Entgelte fällt, im Hinblick auf das
Rechtsstaatsgebot (Art. 28 des Grundgesetzes - GG -) und auf die Bindung der
vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) erforderlich ist.

28

Das Gericht sieht sich für den Bereich des Zweckverbandsrechts insoweit in
Übereinstimmung mit dem von dem Beklagten mehrfach zitierten Beschluss des
Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 16. Dezember 2002 - 4 ZEO 4/02 -, juris-
Rechtsprechung. Schon dem Leitsatz dieser Entscheidung ist zu entnehmen, dass
die Erhebung einer Fehlbedarfsumlage - Entsprechendes muss für die Erhebung
jeder anderen Art von Abgabe gelten - durch den Zweckverband bei den
verbandsangehörigen Mitgliedsgemeinden im Über-/Unterordnungsverhältnis durch
Verwaltungsakt erfolgt, wovon jedenfalls auch der Beklagte ausgeht. Bei der
Anforderung der Umlage seien nicht die einem Verbandsmitglied zustehenden
organschaftlichen Mitwirkungsrechte betroffen, sondern Pflichten, die die Mitglieder
des Zweckverbandes diesem gegenüber als selbstständige Rechtssubjekte zu
erfüllen hätten.

29

Vgl., auch zum Folgenden, Thüringer OVG, a. a. O.

30

Der Zweckverband trete mit der Anforderung der Umlage den Mitgliedern als
außenstehender Rechtsträger gegenüber. Der Umlagebescheid sei insoweit auf
unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Dem stehe nicht entgegen, dass
das Rechtsverhältnis zwischen dem Zweckverband und den Verbandsmitgliedern auf
einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung der Mitgliedsgemeinden beruhe und mithin
auf der Ebene der Gleichordnung begründet worden sei. Die Pflicht, eine Umlage zu
leisten - Entsprechendes gilt wiederum für jede andere Abgabe -, folge aber nicht
aus dem (freiwilligen) Zusammenschluss zu einem Zweckverband, sondern aus einer
Ermächtigungsgrundlage in einer entsprechenden gesetzlichen Regelung, die dann
durch die satzungsmäßigen Bestimmungen, das heißt durch ein Gesetz im
materiellen Sinne, hinsichtlich des Verteilungsmaßstabs und der Höhe der Umlage
die gesetzlich geforderte Konkretisierung erfahre.

31

Die Rechtsgrundlage für den Erlass eines Bescheides über die Erhebung einer
Abgabe durch einen Zweckverband muss sich hiernach aber nicht mehr auf die
Handlungsform Verwaltungsakt, sondern auf dessen Inhalt beziehen.

32

Das Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 des Kommunalen Rechenzentrums
N. -S. /M. ist kein Gesetz im materiellen Sinne, auf das die Erhebung
öffentlich-rechtlicher Entgelte für die von dem Rechenzentrum erbrachten Leistungen
gestützt werden könnte, insbesondere auch keine Satzung. Dies folgt schon daraus,
dass dieses Leistungs- und Entgeltverzeichnis nicht als Satzung bezeichnet wird,
nicht - wie bei Satzungen üblich - den maßgeblichen Text mit der Angabe der
Rechtsgrundlagen für ihren Erlass einleitet, und dass nach § 7 Abs. 1 der Satzung
des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " in der
Fassung vom 13. Dezember 2001 für die Verabschiedung von Satzungen
ausschließlich die Verbandsversammlung zuständig ist, nicht der Verwaltungsrat, der
die Preise für die Produkte und Leistungen gemäß § 8 Abs. 6 Buchstabe e) der
Verbandssatzung festgesetzt hat, ohne in diesem Zusammenhang zum Erlass einer
Satzung durch Gesetz ermächtigt zu sein. Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass
das Leistungs- und Entgeltverzeichnis 2006 in der für Satzungen vorgeschriebenen
Form öffentlich bekannt gemacht worden wäre.

33

Das hiernach nur als Verwaltungsvorschrift anzusehende Leistungs- und
Entgeltverzeichnis genügt als solche nicht den Anforderungen des allgemeinen
Gesetzesvorbehalts. Es handelt sich hierbei um administrative Bestimmungen, die -
wie dargelegt - nicht die Eigenschaft von Rechtsnormen haben. Ihr Inhalt beschränkt
sich auch nicht darauf, Auslegungshilfe zu sein, Ermessen zu lenken oder
Beurteilungsspielräume auszufüllen. Maßstäbe für die Festsetzung der Preise für die
Produkte und Leistungen des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N.
-S. /M. " liefert § 8 Abs. 6 Buchstabe e) der Zweckverbandssatzung
nicht.

34

Die Entgeltberechnung Nr. 8511160 vom 31. Dezember 2005 kann auch nicht als
Umlage auf § 19 Abs. 1 und 2 GkG gestützt werden, weil die Voraussetzungen
dieser Vorschriften nicht vorliegen. Zum einen lässt sich nicht feststellen, dass es der
Erhebung einer solchen Umlage bedarf, um die über die sonstigen Erträge
hinausgehenden Aufwendungen des Zweckverbandes "Kommunales
Rechenzentrum N. -S. /M. " zu decken, da die Höhe des auf die Mitglieder
des Zweckverbandes umgelegten Betrages nicht - wie dies § 19 Abs. 1 S. 1 GkG
voraussetzt -einem festgestellten oder prognostizierten Fehlbetrag entspricht,
sondern unabhängig hiervon die bei der Aufstellung des Leistungs- und
Entgeltverzeichnisses 2006 offenbar unberücksichtigt gelassene pauschale
Abrechnung der Entwicklungs- und Innovationsprojekte für das Jahr 2005 umfasst.
Dass eine solche Umlage entsprechend § 19 Abs. 2 S. 1 GkG in der
Haushaltssatzung des Zweckverbandes "Kommunales Rechenzentrum N. -
S. /M. " für die Jahre 2005 oder 2006 festgesetzt worden wäre, hat der
Beklagte nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht zu erkennen. Die Festsetzung
der Umlage ist - wie der in der mündlichen Verhandlung als Beobachter anwesende
Vertreter der Bezirksregierung E. auf die Frage des Gerichts erklärt hat - auch
nicht gemäß § 19 Abs. 2 S. 2 GkG genehmigt worden.

35

Der Versuch des Beklagten, die Erhebung der Entgelte gemäß dem Leistungs-
und Entgeltverzeichnis 2006 auf der Grundlage von § 9 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 GkG zu
rechtfertigen, scheitert bereits daran, dass der Satzung des Zweckverbandes
"Kommunales Rechenzentrum N. -S. /M. " - wie dargelegt - die für die
Entgeltbescheide erforderliche Rechtsgrundlage nicht zu entnehmen ist. Darüber
hinaus können in die Verbandssatzung gemäß § 9 Abs. 2 S. 2 GkG Bestimmungen
unter anderem über sonstige Rechtsverhältnisse des Zweckverbandes nur
aufgenommen werden, soweit das Gesetz keine Vorschriften enthält, was indessen
bezüglich öffentlich-rechtlicher Abgaben der Fall ist, sei es bezüglich der
Entgeltberechnung Nr. 8511160 vom 31. Dezember 2005 der § 19 Abs. 1 und 2
GkG, sei es bezüglich der übrigen Entgeltberechnungen in § 19 Abs. 3 S. 1 GkG in
Verbindung mit den darin in Bezug genommenen Vorschriften des
Kommunalabgabenrechts, mögen auch diese Vorschriften als Rechtsgrundlage für
die von dem Beklagten geforderten Entgelte nicht in Betracht kommen. Gegenstand
der Entgeltberechnungen aus der Zeit vom 6. Februar bis zum 18. August 2006 sind
jedenfalls Vorzugslasten im Sinne von Gebühren.

36

Maßgeblich für die Einordnung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe ist nicht die
gewählte Bezeichnung, sondern deren materieller Gehalt.

37

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24. Januar 1995 - 1 BvL 18/93 und 5, 6,
7/94, 1 BvR 403, 569/94 -, BVerfGE 92, 91 (114); BVerfG, Beschluss vom
17. Juli 2003 - 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 1/01 -, BVerfGE 108, 186 (213);
Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler,
Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, Loseblatt-Kommentar, Band 1,
Köln, Stand: Dezember 2006, § 3 AO Rn. 43.

38

Gebühren sind nach § 4 Abs. 2 des Kommunalabgabengesetzes Geldleistungen,
die als Gegenleistung für eine besondere Leistung - Amtshandlung oder sonstige
Tätigkeit - der Verwaltung (Verwaltungsgebühren) oder für die Inanspruchnahme
öffentlicher Einrichtungen und Anlagen (Benutzungsgebühren) erhoben werden.

39

Vgl. zum Gebührenbegriff weiter: BVerfG, Beschluss vom 06. Februar
1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217 (226); BVerfG, Beschluss vom 24.
Januar 1995 - 1 BvL 18/93 und 5, 6, 7/94, 1 BvR 403, 569/94 -, BVerfGE
92, 91 (115); Arndt/Jenzen, Grundzüge des Allgemeinen Steuer- und
Abgabenrechts, 2. Auflage, München 2005, S. 61; Henneke, Öffentliches
Finanzwesen, Finanzverfassung, 2. Auflage, Heidelberg 2000, Rn. 374;
Wernsmann, in: Hübschmann/Hepp/Spitaler,
Abgabenordnung/Finanzgerichtsordnung, Loseblatt-Kommentar, Band 1,
Köln, Stand: Dezember 2006, § 3 AO Rn. 281 f.

40

Hiernach sind die von dem Beklagten erhobenen, vom ihm als Entgelte
bezeichneten Geldleistungen als Gebühren zu qualifizieren, nämlich als
Gegenleistung für die tatsächliche Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung -
des Rechenzentrums und der von diesem angebotenen und erbrachten IT-
Leistungen - im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Benutzungsverhältnisses
(Benutzungsgebühr).

41

Die Erhebung von Benutzungsgebühren durch den Beklagten setzt damit nicht
nur eine Rechtsgrundlage in der Form einer ausreichend bestimmten Rechtsnorm
voraus. Darüber hinaus müsste eine solche Rechtsnorm auch den Anforderungen
des § 19 Abs. 3 S. 1 GkG in Verbindung mit den entsprechend anzuwendenden
Vorschriften des Kommunalabgabenrechts, insbesondere des § 6 Abs. 1 bis 4 des
Kommunalabgabengesetzes - KAG -, entsprechen.

42

Das Gericht sieht davon ab, die Unterlagen (Beiakte III), die der Beklagte dem Gericht
mit seinem zweiten Schriftsatz vom 26. April 2007 übersandt hat, gemäß § 87 b Abs. 3
VwGO zurückzuweisen mit der Begründung, dass diese Unterlagen erst am 14. Mai 2007 bei
Gericht eingegangen sind, deutlich nach dem Ende der mit der richterlichen Verfügung vom
26. März 2007 gesetzten, bis zum 26. April 2007 laufenden Frist gemäß § 87 b Abs. 2 VwGO.
Zwar standen diese Unterlagen nach der sofortigen Übersendung an den
Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 14. Mai 2007 und nach dem Wiedereingang der
Unterlagen bei Gericht dem Einzelrichter erst am 18. Mai 2007 und damit nur drei
Arbeitstage vor der mündlichen Verhandlung vom 23. Mai 2007 zur Verfügung. Dies konnte
die Erledigung des Rechtsstreits aber schon deshalb nicht verzögern, weil es auf die Vorlage
einer Gebührenkalkulation, die die Unterlagen nicht einmal in einer den Anforderungen des
§ 6 Abs. 1 S. 3 und Abs. 2 KAG genügenden Form enthalten, im Hinblick auf die
vorstehenden Entscheidungsgründe nicht mehr ankommt.

43

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 S. 1 ZPO.