Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-12-12, Aktenzeichen 10 S 2406/14

Tenor

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. April 2014 - 7 K 699/12 - wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrte ursprünglich die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Anordnung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens, inzwischen wendet er sich nur noch gegen den mit der Anordnung verbundenen Gebührenbescheid.

2

Der 1995 geborene Kläger nahm am 23.05.2010 und 03.03.2011 jeweils ohne die erforderliche Fahrerlaubnis mit einem Kraftfahrzeug am Straßenverkehr teil; er war lediglich im Besitz einer Mofaprüfbescheinigung, als im Rahmen von Verkehrskontrollen im Hinblick auf die oben genannten Taten festgestellt wurde, dass er einen Kleinkraftradroller mit serienmäßig zulässiger Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h benutzt hatte. Am 08.07.2011 stellte der Kläger einen Erstantrag auf Erteilung der Fahrerlaubnis für die Klasse A1.

3

Aufgrund der Verkehrsverstöße ordnete der Beklagte die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zur Klärung seiner körperlichen und geistigen Eignung an und setzte durch Bescheid vom 08.08.2011 hierfür eine Gebühr in Höhe von 25,60 EUR fest. Zur Begründung führte er aus, die Anordnung des Gutachtens sei gemäß § 11 Abs. 3 Nr. 5 FeV erforderlich, um die aufgrund der Taten vom 23.05.2010 und 03.03.2011 entstandenen Eignungsbedenken im Hinblick auf eine Teilnahme am Straßenverkehr auszuräumen.

4

Zur Begründung seines hiergegen eingelegten Widerspruchs führte der Kläger aus, es habe sich um einen Jugendstreich gehandelt; er verfüge nicht über die zur Durchführung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung erforderlichen finanziellen Mittel. Darüber hinaus habe man im strafgerichtlichen Verfahren ausdrücklich von der Verhängung eines Fahrverbots oder einem Führerscheinentzug abgesehen, da er das Unrecht seiner Taten eingesehen habe. Die Anordnung der Beibringung des Gutachtens sei insoweit unverhältnismäßig.

5

Gleichwohl legte der Kläger dem Beklagten ein medizinisch-psychologisches Gutachten vom 03.11.2011 vor, in dem seine Kraftfahreignung bescheinigt wurde.

6

Mit Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 19.01.2012 wurde der Widerspruch zurückgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Widerspruch gegen die Anordnung des medizinisch-psychologischen Gutachtens habe sich infolge der Vorlage des Gutachtens erledigt; deshalb sei insoweit keine Widerspruchsentscheidung mehr zu treffen. Unabhängig davon hätte der Widerspruch im Hinblick auf die Anordnung mangels Erfüllung der Voraussetzungen von § 35 LVwVfG als unzulässig zurückgewiesen werden müssen. Der Widerspruch gegen die mit der Anordnung verbundene Gebührenfestsetzung sei unbegründet, da die Anordnung zur Beibringung des Gutachtens zu Recht erfolgt sei. Der Widerspruch wurde an den Kläger persönlich adressiert, nicht an dessen Prozessbevollmächtigten.

7

Im Februar 2012 nahm der Kläger den Antrag auf Erteilung der Fahrerlaubnis für die Fahrerlaubnisklasse A1 zurück und stellte einen Antrag auf Erteilung der Fahrerlaubnis für die Fahrerlaubnisklasse B.

8

Am 01.03.2012 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben. Zur Begründung hat er vertiefend ausgeführt, das Amtsgericht Schwäbisch Hall habe in seinem Urteil vom 02.09.2011 ausdrücklich von der Verhängung einer Fahrerlaubnissperre und eines Fahrverbots abgesehen. Dieses Urteil sei u. a. darauf gestützt, dass er zum Zeitpunkt des Verstoßes gegen § 21 StVG zum einen eine Mofaprüfbescheinigung besessen habe, zum anderen bereits die Fahrschule besucht und lediglich darauf gewartet habe, dass er alt genug sei, um zur Fahrprüfung zugelassen zu werden. Die Anordnung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens sei unnötig und unverhältnismäßig. Es bestünden keine Zweifel an seiner Eignung zum Führen eines Fahrzeugs, da er unabhängig vom Besitz einer Mofaprüfbescheinigung die Fahrschule mit Erfolg besucht habe und zwischenzeitlich im Besitz eines Führerscheins der Klasse B sei. Die Anordnung missachte seine finanzielle Situation als Schüler und die Tatsache, dass eine Wiederholungsgefahr aufgrund des erwarteten Erhalts des Führerscheins nicht bestanden habe. Insoweit stelle er jetzt einen Feststellungsantrag.

9

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat sich im Wesentlichen auf die angefochtenen Bescheide bezogen.

10

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 15.04.2014 die Bescheide insoweit aufgehoben, als die Gebühr betroffen ist, und die Klage im Übrigen abgewiesen.

11

Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei unzulässig, soweit der Feststellungsantrag betroffen sei. Die Klage sei aber hinsichtlich der festgesetzten Gebühr zulässig und begründet. Die angefochtene Gebührenerhebung verletze den Kläger in seinen Rechten, da die ihr zugrundeliegende Amtshandlung rechtswidrig sei. Dies ergebe sich daraus, dass die der Gebührenerhebung zugrundeliegende Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 FeV nicht rechtmäßig erfolgt sei. Lägen die Voraussetzungen für die Amtshandlung nicht vor, könne dafür regelmäßig keine Gebühr erhoben werden. Daraus folge, dass dann, wenn zwar die Kostenentscheidung, nicht jedoch die Amtshandlung selbst angefochten werden könne und auch keine anfechtbare abschließende Sachentscheidung ergehe, die eine inzidente Kontrolle der vorbereitenden Amtshandlung ermöglichen würde, der Prüfungsrahmen bei einer Gebührenanforderung aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes auf die Frage der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung erstreckt werden müsse. Eine Ausnahme bestehe nur in Fällen, in denen eine anfechtbare abschließende Sachentscheidung - wie die Entziehung der Fahrerlaubnis - ergehe. Eine solche Ausnahme sei vorliegend nicht gegeben, weil eine Fahrerlaubnisentziehung nicht im Raum stehe. Selbst wenn die Tatbestandsvoraussetzungen des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 FeV vorliegen sollten, habe der Beklagte das erforderliche Ermessen nicht ausgeübt.

12

Der Beklagte hat gegen das ihm am 28.04.2014 zugestellte Urteil die Zulassung der Berufung beantragt, soweit das Verwaltungsgericht den Gebührenbescheid und den Widerspruchsbescheid aufgehoben hat. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 08.12.2014 zugelassen. Der Beklagte trägt im Rahmen seiner fristgerecht eingegangenen Berufungsbegründung vor: Die Klage sei auch hinsichtlich der Gebühr unbegründet und daher in vollem Umfang abzuweisen. Die erhobene Gebühr sei rechtmäßig und die Klage daher unbegründet. Das Verwaltungsgericht stütze sein Urteil darauf, dass die Anordnung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens rechtswidrig gewesen sei. Dies sei unrichtig. Unabhängig davon, dass die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung rechtmäßig gewesen sei, komme es darauf nicht an. Das Verwaltungsgericht hätte bei Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Gebührenfestsetzung nicht inzident die Rechtmäßigkeit dieser Anordnung prüfen dürfen. Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung der festgesetzten Gebühr habe im vorliegenden Fall nur sein können, ob die gebührenrechtlichen Vorschriften die festgesetzte Gebühr an sich sowie in der festgesetzten Höhe rechtfertigten. Ob die Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung rechtmäßig gewesen sei, müsse dagegen außer Betracht bleiben.

13

Zwar habe das Verwaltungsgericht richtigerweise ausgeführt, dass die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens keinen Verwaltungsakt darstelle und daher nicht besonders anfechtbar sei. Dieses richtige Ergebnis heble das Gericht aber wieder aus, indem es bei Überprüfung des ebenfalls angefochtenen Gebührenbescheids inzident doch die Rechtmäßigkeit der Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung überprüfe. Wäre die vom Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall befürwortete inzidente Überprüfung möglich, müsste künftig jeder Bürger, bei dem die Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens angeordnet werde, vorsorglich - für den Fall, dass das Gutachten positiv ausfalle - gegen den mit der Anordnung verbundenen Gebührenbescheid Widerspruch einlegen. Sofern die Fahrerlaubnisbehörde aufgrund einer positiven medizinisch-psychologischen Begutachtung von der Entziehung der Fahrerlaubnis absehe bzw. die Fahrerlaubnis erteile, wäre ihm anderenfalls eine Überprüfung der Anordnung wohl wegen Ablaufs der Widerspruchsfrist versagt. Wäre der Ansatz des Verwaltungsgerichts korrekt, hätte dies eine Flut überflüssiger Widersprüche zur Folge. Der Betroffene könne eine Überprüfung der Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung erreichen, indem er sich gegen die abschließende Sachentscheidung wehre oder die Erstattung der Untersuchungskosten gerichtlich geltend mache. Somit bestehe auch unter dem Gesichtspunkt des effektiven Rechtsschutzes keine Notwendigkeit, eine inzidente Überprüfung der Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung im Rahmen der Überprüfung des Gebührenbescheids zuzulassen.

14

Zudem sei die ergangene Anordnung zur Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens - anders als vom Verwaltungsgericht angenommen - nicht rechtswidrig. Insbesondere leide sie an keinem Ermessensfehler. Bereits das Landratsamt habe bei seiner Entscheidung Ermessen ausgeübt. Nachdem der Kläger schon zum zweiten Mal beim Fahren ohne Fahrerlaubnis angetroffen worden sei, sei das Landratsamt zu dem Ergebnis gekommen, dass nunmehr konkrete und hinreichend gewichtige Zweifel an seiner Fahreignung vorlägen. Dies habe das Landratsamt im Bescheid vom 08.08.2011 entsprechend dargelegt. Das genüge für eine Ermessensausübung. Des Weiteren sei zu beachten, dass nach der üblichen Verwaltungspraxis regelmäßig im Fall eines zweiten Verstoßes ein Gutachten angefordert werde. Jedenfalls sei eine ausreichende Ermessensausübung aber im Rahmen des Widerspruchsbescheids erfolgt. Dies habe das Verwaltungsgericht verkannt. Somit hätte die Klage auch dann abgewiesen werden müssen, wenn eine inzidente Überprüfung der Anordnung zulässig gewesen wäre.

15

Der Beklagte beantragt,

16

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 15. April 2014 - 7 K 699/12 - zu ändern, soweit die Gebühr betroffen ist, und die Klage auch insoweit abzuweisen.

17

Der Kläger beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Zur Begründung führt er aus, der Beklagte stelle sein Verwaltungshandeln bewusst außerhalb der Rechtsordnung, wenn er die Kosten für die Anordnung eines Gutachtens einer gerichtlichen Überprüfung entziehen wolle. Die behauptete Gefahr zahlreicher überflüssiger Widersprüche vermöge nicht einmal ansatzweise zu überzeugen. Er habe bei seiner Ermessensausübung den ganz wesentlichen Umstand, dass der Kläger wenige Tage nach der Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung volljährig geworden sei, die Führerscheinprüfung theoretisch und praktisch bestanden habe und schon aus diesem Grund keine Wiederholungsgefahr vorhanden gewesen sei, nicht mehr in Betracht gezogen. Es reiche unter den konkreten Umständen gerade nicht aus, wenn der Beklagte lediglich feststelle, dass der Kläger sich zweimal über verkehrsrechtliche Normen hinweggesetzt habe, wenn er sonst keine weiteren Punkte in Betracht ziehe, die für die Ermessensausübung bedeutsam seien.

20

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts, die zugehörigen Behördenakten des Landratsamts Schwäbisch Hall und die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Stuttgart vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Akten und auf die vor dem Verwaltungsgerichtshof gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

21

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Gebührenbescheid jedenfalls im Ergebnis zu Recht aufgehoben, weil er den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Entgegen der Auffassung des Beklagten war im vorliegenden Fall eine Inzidentkontrolle der Rechtmäßigkeit der Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung angezeigt (1.). Dabei erweist sich diese Anordnung als unverhältnismäßig (2.).

23

1. Anders als der Beklagte annimmt, ist die Rechtmäßigkeit der Erhebung der Verwaltungsgebühr für die Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens von der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung abhängig.

24

a) Gemäß der einschlägigen Rechtsgrundlage des § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a StVG werden Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen einschließlich Verwarnungen nach diesem Gesetz und den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften erhoben. § 6a Abs. 2 StVG ermächtigt dazu, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen sowie die Gebührensätze für die einzelnen Amtshandlungen durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Gemäß § 6a Abs. 3 Satz 1 StVG findet im Übrigen das Verwaltungskostengesetz - VwKostG - vom 23.06.1970 (BGBl. I S. 821, geändert durch Art. 41 des Einführungsgesetzes zur Abgabenordnung vom 14.12.1976, BGBl. I S. 3341) Anwendung.

25

Nach § 1 Abs. 1 der u. a. auf § 6a Abs. 2 und 3 StVG gestützten Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 26.06.1970 (BGBl. I S. 865) - GebOSt - ergeben sich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze aus dem der Gebührenordnung als Anlage beigefügten Gebührentarif für Maßnahmen in Straßenverkehr. Die Nummer 202.1 des Gebührentarifs sah zum Zeitpunkt der Erhebung der Gebühr bei einer anlassbezogenen Begutachtung eine Verwaltungsgebühr zwischen 10,20 und 35,80 EUR vor; in diesem Rahmen hält sich die Gebühr von 25,60 EUR.

26

Bei der gerichtlichen Überprüfung eines auf die genannten Rechtsgrundlagen gestützten Verwaltungsgebührenbescheids hat über die gebührenrechtliche Kontrolle im engeren Sinn hinaus auch eine Inzidentkontrolle der Rechtmäßigkeit der jeweiligen Amtshandlung zu erfolgen (vgl. Senatsurteile vom 20.09.2011 - 10 S 2850/10 - VBlBW 2012, 307, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 27.09.2012 - 3 C 33.11 - NJW 2013, 552, und vom 09.01.2007 - 10 S 1874/06 - VBlBW 2007, 479). Denn nach § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG dürfen Kosten, die bei richtiger Sachbehandlung nicht entstanden wären, nicht erhoben werden. Eine Gebühr darf also nur erhoben werden, wenn die Amtshandlung rechtmäßig war (so auch BVerwG, Urteil vom 27.09.2012, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.11.2007 - 9 A 4822/05 - DAR 2008, 104; VG Würzburg, Urteil vom 13.07.2009 - W 6 K 09.328 - juris Rn. 17).

27

Dass eine Gutachtensanordnung nicht nur in einem Rechtsbehelfsverfahren gegen eine daran anknüpfende Fahrerlaubnisentziehung inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden kann, sondern auch bei Rechtsbehelfsverfahren gegen sonstige in Rechte des Betroffenen eingreifende Maßnahmen, hat der Senat wiederholt ausgesprochen (vgl. z. B. Beschlüsse vom 22.01.2013 - 10 S 243/12 - und vom 08.03.2013 - 10 S 54/13 - jeweils juris). Hierunter sind auch Gebührenbescheide subsumierbar. Dem steht der Beschluss des BVerwG vom 17.05.1994 (- 11 N 157.93 - juris) nicht entgegen. Die dort gewählte Formulierung, wonach der Betroffene die Rechtswidrigkeit einer Gutachtensanordnung im Rahmen eines Fahrerlaubnisentziehungsverfahrens oder einer Klage auf Erstattung der Untersuchungskosten geltend machen könne, betraf eine Entscheidung, in der die Frage einer unmittelbaren gerichtlichen Überprüfung der Gutachtensanordnung im Mittelpunkt stand; ein Ausschlusswille im Sinne eines „tertium non datur“ gegenüber einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung bei einer Überprüfung von Gebühren lässt sich dem nicht entnehmen, zumal die Gebührenthematik dort weder Streitgegenstand noch überhaupt angesprochen war.

28

Ob eine Inzidentkontrolle der Amtshandlung auf ihre Rechtmäßigkeit auch bei landesrechtlichen Gebührentatbeständen veranlasst ist (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.09.2015 - 3 S 411/15 - VBlBW 2016, 31 m.w.N.), bedarf angesichts der vorliegenden Konstellation keiner Entscheidung.

29

b) Doch selbst dann, wenn man mit dem Verwaltungsgericht von einer nur ausnahmsweisen Inzidentkontrolle der Amtshandlung im Rahmen der Überprüfung eines Gebührenbescheids ausgehen wollte, und zwar dann, wenn dies zur Wahrung effektiven Rechtsschutzes nötig ist, weil es an einer angreifbaren Sachentscheidung (Fahrerlaubnisentziehung oder Versagung der beantragten Fahrerlaubniserteilung) fehlt, bei deren gerichtlicher Überprüfung sonst regelmäßig eine Inzidentkontrolle stattfinden könnte (so auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 04.12.2006 - 12 LA 426/05 - NJW 2007, 454, mit dem Ziel einer Vermeidung von Doppelprüfungen; kritisch dazu Ebner, SVR 2007, 195), ergäbe sich kein anderes Ergebnis. Denn es fehlt an einer angreifbaren Sachentscheidung, weil die begehrte Fahrerlaubnis letztendlich erteilt wurde.

30

Die Kritik des Beklagten am Urteil des Verwaltungsgerichts überzeugt nicht. Er erfasst vielmehr den Inhalt des auch von ihm für seine Rechtsposition angeführten Beschlusses des OVG Niedersachsen vom 04.12.2006 (a.a.O.) nicht richtig, weil er ausschließlich von dessen Leitsätzen ausgeht, ohne zu berücksichtigen, dass die dortige Aussage (keine Überprüfbarkeit der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung bei einer Überprüfung des Gebührenbescheids) unter dem Vorbehalt ihrer anderweitigen Überprüfbarkeit im Rahmen der Sachentscheidung stand, an der es im vorliegenden Fall gerade fehlt. Die Auffassung des Beklagten würde zudem zu einem wenig einleuchtenden und umständlichen Verfahren zwingen. Der Beklagte will den Kläger nämlich darauf verweisen, die Rechtmäßigkeit der dem Gebührenbescheid zugrundeliegenden Amtshandlung in einem separaten Verfahren auf Erstattung der Untersuchungskosten überprüfen zu lassen. Ein solches Verfahren läge im vorliegenden Fall aber besonders fern, weil aus Sicht des Senats alles dafür spricht, dass der Kläger im Ergebnis zu Recht mit Gutachtenskosten belastet wurde, auch wenn die konkrete Gutachtensanordnung wegen einer unverhältnismäßigen Fragestellung rechtswidrig war (s. dazu 2.). Denn es muss davon ausgegangen werden, dass dem Kläger angesichts der Straftat des Fahrens ohne Fahrerlaubnis, die zu einer Eintragung von 6 Punkten ins (damalige) Verkehrszentralregister geführt hat (Rechtskraft der Verurteilung im Jahr 2011), eine Fahrerlaubnis zu dieser Zeit trotz der von ihm aufgeführten besonderen Umstände nur nach Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens über seine charakterliche Eignung erteilt werden durfte (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 FeV), sodass einer Kostenerstattungsforderung der Einwand eines rechtmäßigen Alternativverhaltens des Beklagten entgegenstehen würde.

31

Der Beklagte geht bei seinen Überlegungen außerdem von unrealistischen Sachverhaltsannahmen aus, wenn er meint, die Position des Verwaltungsgerichts provoziere überflüssige Zusatzarbeit durch eine Vielzahl von Widersprüchen gegen Gebührenbescheide. Richtig ist zwar, dass derjenige, der sich gegen einen Gebührenbescheid wenden will, dagegen zur Vermeidung der Bestandskraft Widerspruch und ggf. später Klage erheben muss. Daraus ergibt sich aber nicht, dass in allen Fällen von Gebührenbescheiden wegen Gutachtensanordnungen Rechtsbehelfe zu erwarten sind, die zu einem relevanten behördlichen Zusatzaufwand führen. Denn typischerweise ist derjenige, der die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung für unrechtmäßig hält, nicht bereit, sich einer solchen zu unterziehen, sodass er eine inzidente Überprüfung im Rahmen des Widerspruchs gegen eine für ihn negative Sachentscheidung erreichen kann; ist er insoweit erfolgreich, hat auch sein Widerspruch gegen den Gebührenbescheid Erfolg. Wer dagegen eine Untersuchung durchführen lässt und in deren Folge eine positive Sachentscheidung erreicht, wird im Regelfall die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung nicht in Zweifel ziehen und demgemäß auch den Gebührenbescheid akzeptieren. Nur in Ausnahmefällen, in denen er gleichwohl eine Rechtswidrigkeit der Untersuchungsanordnung behauptet, wird er sich - und dann in sachgerechter Weise - mit Widerspruch und Klage gegen den Gebührenbescheid zur Wehr setzen.

32

2. Die konkrete Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung erweist sich als fehlerhaft, weil die in ihr enthaltene Fragestellung unverhältnismäßig war.

33

Denn die Anordnung zielte ohne hinreichende Veranlassung auf die Frage nach der körperlichen und geistigen Eignung des Klägers. Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung, auf die bereits im Zulassungsbeschluss hingewiesen wurde, davon aus, dass dann, wenn Anknüpfungstatsachen für eine Gutachtensanordnung nur Anlass zu Zweifeln an der charakterlichen Eignung geben, die Festlegung einer Fragestellung verfehlt und unverhältnismäßig ist, welche die Erfüllung der körperlichen und geistigen Anforderungen für das Führen von Kraftfahrzeugen als Gegenstand der Begutachtung festlegt (Senatsbeschlüsse vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 - juris Rn. 5 und vom 08.03.2013 - 10 S 54/13 - juris Rn. 12). Beim Kläger lag aufgrund seines Verhaltens und seines Alters auf der Hand, dass Eignungszweifel lediglich im charakterlichen Bereich in Betracht kamen, sodass die ihm in der Gutachtensanordnung mitgeteilte beabsichtigte Fragestellung nach körperlicher und geistiger Eignung überschießend und damit fehlerhaft war. Daran ändert nichts, dass die behördlicherseits dann an den Gutachter übermittelten Fragen nur die charakterliche Eignung zum Thema machten und das Gutachten sich auch auf Aussagen hierzu beschränkte. Denn maßgeblich kommt es darauf an, dass die dem zu Begutachtenden mitgeteilte Fragestellung rechtlich tragfähig ist, um ihm eine sachgerechte Entscheidungsbasis dafür zu eröffnen, ob er sich einer Begutachtung unterziehen will. Nur dann dürfen nämlich an die Nichterbringung des Gutachtens negative Folgerungen hinsichtlich der Fahreignung geknüpft werden. Eine korrekte Fragestellung allein gegenüber dem Gutachter vermag daher einen der Gutachtensanordnung gegenüber dem Kläger anhaftenden Mangel nicht zu heilen.

34

Darauf, ob die Gutachtensanordnung an einem Ermessensausfall litt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, oder ob ggf. Ermessensfehler noch im Lauf des Verwaltungsverfahrens geheilt werden konnten, kommt es danach nicht mehr an. Der Senat weist allerdings darauf hin, dass die These des Beklagten von einer Heilungsmöglichkeit bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids in dieser Allgemeinheit unzutreffend sein dürfte. Denn wenn es um die Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Gutachtensanordnung geht, kann eine Heilung allenfalls bis zum Ablauf der für die Gutachtensbeibringung gesetzten Frist in Betracht kommen, aber nicht mehr nach Erstellung und Vorlage des Gutachtens.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

36

Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

37

Beschluss vom 12. Dezember 2016

38

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 3 GKG auf 25,60 EUR festgesetzt.

39

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

21

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Gebührenbescheid jedenfalls im Ergebnis zu Recht aufgehoben, weil er den Kläger in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Entgegen der Auffassung des Beklagten war im vorliegenden Fall eine Inzidentkontrolle der Rechtmäßigkeit der Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung angezeigt (1.). Dabei erweist sich diese Anordnung als unverhältnismäßig (2.).

23

1. Anders als der Beklagte annimmt, ist die Rechtmäßigkeit der Erhebung der Verwaltungsgebühr für die Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens von der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung abhängig.

24

a) Gemäß der einschlägigen Rechtsgrundlage des § 6a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a StVG werden Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen einschließlich Verwarnungen nach diesem Gesetz und den auf diesem Gesetz beruhenden Rechtsvorschriften erhoben. § 6a Abs. 2 StVG ermächtigt dazu, die gebührenpflichtigen Amtshandlungen sowie die Gebührensätze für die einzelnen Amtshandlungen durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Gemäß § 6a Abs. 3 Satz 1 StVG findet im Übrigen das Verwaltungskostengesetz - VwKostG - vom 23.06.1970 (BGBl. I S. 821, geändert durch Art. 41 des Einführungsgesetzes zur Abgabenordnung vom 14.12.1976, BGBl. I S. 3341) Anwendung.

25

Nach § 1 Abs. 1 der u. a. auf § 6a Abs. 2 und 3 StVG gestützten Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr vom 26.06.1970 (BGBl. I S. 865) - GebOSt - ergeben sich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Gebührensätze aus dem der Gebührenordnung als Anlage beigefügten Gebührentarif für Maßnahmen in Straßenverkehr. Die Nummer 202.1 des Gebührentarifs sah zum Zeitpunkt der Erhebung der Gebühr bei einer anlassbezogenen Begutachtung eine Verwaltungsgebühr zwischen 10,20 und 35,80 EUR vor; in diesem Rahmen hält sich die Gebühr von 25,60 EUR.

26

Bei der gerichtlichen Überprüfung eines auf die genannten Rechtsgrundlagen gestützten Verwaltungsgebührenbescheids hat über die gebührenrechtliche Kontrolle im engeren Sinn hinaus auch eine Inzidentkontrolle der Rechtmäßigkeit der jeweiligen Amtshandlung zu erfolgen (vgl. Senatsurteile vom 20.09.2011 - 10 S 2850/10 - VBlBW 2012, 307, bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 27.09.2012 - 3 C 33.11 - NJW 2013, 552, und vom 09.01.2007 - 10 S 1874/06 - VBlBW 2007, 479). Denn nach § 14 Abs. 2 Satz 1 VwKostG dürfen Kosten, die bei richtiger Sachbehandlung nicht entstanden wären, nicht erhoben werden. Eine Gebühr darf also nur erhoben werden, wenn die Amtshandlung rechtmäßig war (so auch BVerwG, Urteil vom 27.09.2012, a.a.O.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 07.11.2007 - 9 A 4822/05 - DAR 2008, 104; VG Würzburg, Urteil vom 13.07.2009 - W 6 K 09.328 - juris Rn. 17).

27

Dass eine Gutachtensanordnung nicht nur in einem Rechtsbehelfsverfahren gegen eine daran anknüpfende Fahrerlaubnisentziehung inzident auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden kann, sondern auch bei Rechtsbehelfsverfahren gegen sonstige in Rechte des Betroffenen eingreifende Maßnahmen, hat der Senat wiederholt ausgesprochen (vgl. z. B. Beschlüsse vom 22.01.2013 - 10 S 243/12 - und vom 08.03.2013 - 10 S 54/13 - jeweils juris). Hierunter sind auch Gebührenbescheide subsumierbar. Dem steht der Beschluss des BVerwG vom 17.05.1994 (- 11 N 157.93 - juris) nicht entgegen. Die dort gewählte Formulierung, wonach der Betroffene die Rechtswidrigkeit einer Gutachtensanordnung im Rahmen eines Fahrerlaubnisentziehungsverfahrens oder einer Klage auf Erstattung der Untersuchungskosten geltend machen könne, betraf eine Entscheidung, in der die Frage einer unmittelbaren gerichtlichen Überprüfung der Gutachtensanordnung im Mittelpunkt stand; ein Ausschlusswille im Sinne eines „tertium non datur“ gegenüber einer Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung bei einer Überprüfung von Gebühren lässt sich dem nicht entnehmen, zumal die Gebührenthematik dort weder Streitgegenstand noch überhaupt angesprochen war.

28

Ob eine Inzidentkontrolle der Amtshandlung auf ihre Rechtmäßigkeit auch bei landesrechtlichen Gebührentatbeständen veranlasst ist (vgl. dazu VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.09.2015 - 3 S 411/15 - VBlBW 2016, 31 m.w.N.), bedarf angesichts der vorliegenden Konstellation keiner Entscheidung.

29

b) Doch selbst dann, wenn man mit dem Verwaltungsgericht von einer nur ausnahmsweisen Inzidentkontrolle der Amtshandlung im Rahmen der Überprüfung eines Gebührenbescheids ausgehen wollte, und zwar dann, wenn dies zur Wahrung effektiven Rechtsschutzes nötig ist, weil es an einer angreifbaren Sachentscheidung (Fahrerlaubnisentziehung oder Versagung der beantragten Fahrerlaubniserteilung) fehlt, bei deren gerichtlicher Überprüfung sonst regelmäßig eine Inzidentkontrolle stattfinden könnte (so auch OVG Niedersachsen, Beschluss vom 04.12.2006 - 12 LA 426/05 - NJW 2007, 454, mit dem Ziel einer Vermeidung von Doppelprüfungen; kritisch dazu Ebner, SVR 2007, 195), ergäbe sich kein anderes Ergebnis. Denn es fehlt an einer angreifbaren Sachentscheidung, weil die begehrte Fahrerlaubnis letztendlich erteilt wurde.

30

Die Kritik des Beklagten am Urteil des Verwaltungsgerichts überzeugt nicht. Er erfasst vielmehr den Inhalt des auch von ihm für seine Rechtsposition angeführten Beschlusses des OVG Niedersachsen vom 04.12.2006 (a.a.O.) nicht richtig, weil er ausschließlich von dessen Leitsätzen ausgeht, ohne zu berücksichtigen, dass die dortige Aussage (keine Überprüfbarkeit der Rechtmäßigkeit der Amtshandlung bei einer Überprüfung des Gebührenbescheids) unter dem Vorbehalt ihrer anderweitigen Überprüfbarkeit im Rahmen der Sachentscheidung stand, an der es im vorliegenden Fall gerade fehlt. Die Auffassung des Beklagten würde zudem zu einem wenig einleuchtenden und umständlichen Verfahren zwingen. Der Beklagte will den Kläger nämlich darauf verweisen, die Rechtmäßigkeit der dem Gebührenbescheid zugrundeliegenden Amtshandlung in einem separaten Verfahren auf Erstattung der Untersuchungskosten überprüfen zu lassen. Ein solches Verfahren läge im vorliegenden Fall aber besonders fern, weil aus Sicht des Senats alles dafür spricht, dass der Kläger im Ergebnis zu Recht mit Gutachtenskosten belastet wurde, auch wenn die konkrete Gutachtensanordnung wegen einer unverhältnismäßigen Fragestellung rechtswidrig war (s. dazu 2.). Denn es muss davon ausgegangen werden, dass dem Kläger angesichts der Straftat des Fahrens ohne Fahrerlaubnis, die zu einer Eintragung von 6 Punkten ins (damalige) Verkehrszentralregister geführt hat (Rechtskraft der Verurteilung im Jahr 2011), eine Fahrerlaubnis zu dieser Zeit trotz der von ihm aufgeführten besonderen Umstände nur nach Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens über seine charakterliche Eignung erteilt werden durfte (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 FeV), sodass einer Kostenerstattungsforderung der Einwand eines rechtmäßigen Alternativverhaltens des Beklagten entgegenstehen würde.

31

Der Beklagte geht bei seinen Überlegungen außerdem von unrealistischen Sachverhaltsannahmen aus, wenn er meint, die Position des Verwaltungsgerichts provoziere überflüssige Zusatzarbeit durch eine Vielzahl von Widersprüchen gegen Gebührenbescheide. Richtig ist zwar, dass derjenige, der sich gegen einen Gebührenbescheid wenden will, dagegen zur Vermeidung der Bestandskraft Widerspruch und ggf. später Klage erheben muss. Daraus ergibt sich aber nicht, dass in allen Fällen von Gebührenbescheiden wegen Gutachtensanordnungen Rechtsbehelfe zu erwarten sind, die zu einem relevanten behördlichen Zusatzaufwand führen. Denn typischerweise ist derjenige, der die Anordnung einer medizinisch-psychologischen Untersuchung für unrechtmäßig hält, nicht bereit, sich einer solchen zu unterziehen, sodass er eine inzidente Überprüfung im Rahmen des Widerspruchs gegen eine für ihn negative Sachentscheidung erreichen kann; ist er insoweit erfolgreich, hat auch sein Widerspruch gegen den Gebührenbescheid Erfolg. Wer dagegen eine Untersuchung durchführen lässt und in deren Folge eine positive Sachentscheidung erreicht, wird im Regelfall die Rechtmäßigkeit der Untersuchungsanordnung nicht in Zweifel ziehen und demgemäß auch den Gebührenbescheid akzeptieren. Nur in Ausnahmefällen, in denen er gleichwohl eine Rechtswidrigkeit der Untersuchungsanordnung behauptet, wird er sich - und dann in sachgerechter Weise - mit Widerspruch und Klage gegen den Gebührenbescheid zur Wehr setzen.

32

2. Die konkrete Anordnung der medizinisch-psychologischen Untersuchung erweist sich als fehlerhaft, weil die in ihr enthaltene Fragestellung unverhältnismäßig war.

33

Denn die Anordnung zielte ohne hinreichende Veranlassung auf die Frage nach der körperlichen und geistigen Eignung des Klägers. Der Senat geht in ständiger Rechtsprechung, auf die bereits im Zulassungsbeschluss hingewiesen wurde, davon aus, dass dann, wenn Anknüpfungstatsachen für eine Gutachtensanordnung nur Anlass zu Zweifeln an der charakterlichen Eignung geben, die Festlegung einer Fragestellung verfehlt und unverhältnismäßig ist, welche die Erfüllung der körperlichen und geistigen Anforderungen für das Führen von Kraftfahrzeugen als Gegenstand der Begutachtung festlegt (Senatsbeschlüsse vom 30.06.2011 - 10 S 2785/10 - juris Rn. 5 und vom 08.03.2013 - 10 S 54/13 - juris Rn. 12). Beim Kläger lag aufgrund seines Verhaltens und seines Alters auf der Hand, dass Eignungszweifel lediglich im charakterlichen Bereich in Betracht kamen, sodass die ihm in der Gutachtensanordnung mitgeteilte beabsichtigte Fragestellung nach körperlicher und geistiger Eignung überschießend und damit fehlerhaft war. Daran ändert nichts, dass die behördlicherseits dann an den Gutachter übermittelten Fragen nur die charakterliche Eignung zum Thema machten und das Gutachten sich auch auf Aussagen hierzu beschränkte. Denn maßgeblich kommt es darauf an, dass die dem zu Begutachtenden mitgeteilte Fragestellung rechtlich tragfähig ist, um ihm eine sachgerechte Entscheidungsbasis dafür zu eröffnen, ob er sich einer Begutachtung unterziehen will. Nur dann dürfen nämlich an die Nichterbringung des Gutachtens negative Folgerungen hinsichtlich der Fahreignung geknüpft werden. Eine korrekte Fragestellung allein gegenüber dem Gutachter vermag daher einen der Gutachtensanordnung gegenüber dem Kläger anhaftenden Mangel nicht zu heilen.

34

Darauf, ob die Gutachtensanordnung an einem Ermessensausfall litt, wie das Verwaltungsgericht angenommen hat, oder ob ggf. Ermessensfehler noch im Lauf des Verwaltungsverfahrens geheilt werden konnten, kommt es danach nicht mehr an. Der Senat weist allerdings darauf hin, dass die These des Beklagten von einer Heilungsmöglichkeit bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids in dieser Allgemeinheit unzutreffend sein dürfte. Denn wenn es um die Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Gutachtensanordnung geht, kann eine Heilung allenfalls bis zum Ablauf der für die Gutachtensbeibringung gesetzten Frist in Betracht kommen, aber nicht mehr nach Erstellung und Vorlage des Gutachtens.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

36

Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

37

Beschluss vom 12. Dezember 2016

38

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2, § 47 Abs. 1 und § 52 Abs. 3 GKG auf 25,60 EUR festgesetzt.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.