Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-05-21, Aktenzeichen 8 K 1698/01
ECLI:DE:VGAR:2002:0521.8K1698.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

1

Die Beteiligten streiten über die Genehmigung zur Errichtung eines Wasser- und
Bodenverbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Wasser- und
Bodenverbände (Wasserverbandsgesetz - WVG) zur Beschaffung und Bereitstellung
von Wasser im Ortsteil X. der Beigeladenen zu 2.

2

Bis zur Eingemeindung in die Beigeladene zu 2. im Jahre 1975 wurde die
Trinkwassergewinnung, die Trinkwasseraufbereitung und die Trinkwasserverteilung
von der damals selbstständigen Gemeinde X. wahrgenommen. Die
Beigeladene zu 2. ist seit 1973 Mitglied des Beigeladenen zu 1, der ein Wasser- und
Bodenverband im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG zum Zwecke der Beschaffung und
Bereitstellung von Wasser ist. Mit Blick auf die bestehende Mitgliedschaft und die
damit verbundene satzungsmäßige Zuständigkeit des Beigeladenen zu 1. für die
Trinkwassergewinnung und Trinkwasseraufbereitung verkaufte die Beigeladene zu 2.
aufgrund eines Beschlusses der Stadtverordnetenversammlung vom 26. Oktober
1976 die Trinkwassergewinnungsanlage und die Trinkwasseraufbereitungsanlage
X. an den Beigeladenen zu 1. Dieser stellt seitdem im Ortsteil X. der
Beigeladenen zu 2. Trinkwasser zur Verfügung, das von der Beigeladenen zu 2. über
ihre Trinkwasserverteilungsanlage an die einzelnen Haushalte abgegeben wird. Der
Beigeladene zu 1. schlug 1990 der Beigeladenen zu 2. zur Deckung auch des
zukünftigen Trinkwasserbedarfs im Ortsteil X. den Bau einer innerörtlichen
Transportleitung "C. C1. - H. - X. " vor, weil in C. C1. , nicht
aber im Ortsteil X. eine ausreichende Wassermenge aus dem Aufkommen
des Beigeladenen zu 1. zur Verfügung stünde. Nach Bekanntwerden dieser Pläne
beantragten - insbesondere mit Blick auf die mit der Maßnahme verbundenen Kosten
- Bürger des Ortsteils X. am 20. Juni 1991 bei der Beigeladenen zu 2. die
Gründung eines eigenständigen, öffentlich-rechtlichen Wasserverbandes mit
folgender Zielsetzung: Sicherstellung der Trinkwasserversorgung der Ortschaft
X. durch einen eigenen Wasserbeschaffungsverband nach Vorbild der
bereits bestehenden Wasserbeschaffungsverbände, Übernahme bzw. Kauf der
bestehenden Wassergewinnungsanlagen vom Wasserverband T. , Übernahme
bzw. Kauf des bestehenden Ortsnetzes X. von der Beigeladenen zu 2.. Auf
der Grundlage dieses Antrages beschloss die Stadtverordnetenversammlung der
Beigeladenen zu 2. am 06. Februar 1992, dem Antrag der Bürger von X. zur
Gründung eines öffentlich-rechtlichen Wasserbeschaffungsverbandes mit der
Aufgabenstellung, den Einwohnern der Ortschaft C. C1. - X. Trink-
und Betriebswasser sowie der Gesamtheit der Ortschaft X. Wasser für
öffentliche Zwecke unter Beachtung der einschlägigen Gesetze und Verordnungen
des Bundes und der Länder zu liefern, stattzugeben.

3

Mit inzwischen bestandskräftigem Bescheid vom 01. Dezember 1998 wies der
Beklagte einen bereits am 20. Dezember 1995 bei ihm gestellten Antrag auf
Gründung eines Wasserbeschaffungsverband in X. wegen unzureichender
Antragsunterlagen nach § 11 Abs. 4 WVG zurück.

4

Mit Schreiben vom 31. Dezember 1998 beantragte der Kläger, vertreten durch
Frau H1. X1. , beim Beklagten gemäß § 11 Abs. 1 WVG die Zulassung des
Verbandes als Wassergewinnungsverband. Dem Schreiben war ein
Satzungsentwurf, eine Wirtschaftlichkeitsberechnung und die Namens- und
Adressenliste des kommissarischen Vorstandes beigefügt. Zur Begründung war
ausgeführt, dass sich die Notwendigkeit der Gründung des
Wasserbeschaffungsverbandes primär aus dem Kostenvorteil einer eigenen
Wasserversorgung bei gleichzeitiger Gewährleistung der erforderlichen
Versorgungssicherheit ergebe.

5

Nach Einholung von Stellungnahmen der Beigeladenen zu 1. und 2. lehnte der
Beklagte mit Bescheid vom 13. September 1999 den Antrag des Klägers auf
Genehmigung eines Wasserbeschaffungsverbandes für den Ortsteil X. ab.
Zur Begründung führte er aus: Für eine aufsichtsbehördliche Genehmigung eines
weiteren Wasserverbandes fehle die Rechtfertigung, weil mit dem Beigeladenen zu
1. ein leistungsfähiges überörtliches Versorgungsunternehmen die von dem zu
gründenden Wasserverband in Aussicht genommenen Verbandsaufgaben bereits
wahrnehme.

6

Am 01. Oktober 1999 erhob der Kläger hiergegen Widerspruch. Er trug im
Wesentlichen vor, dass der zu gründende Wasserverband wirtschaftlicher arbeite als
der bestehende Wasserverband, was der Beklagte bei seiner Entscheidung nicht
berücksichtigt habe. Die Bezirksregierung B. wies den Widerspruch mit
Widerspruchsbescheid vom 22. März 2001 zurück. Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen aus: Die Genehmigung könne versagt werden, wenn die in Aussicht
genommenen Verbandsaufgaben von einer bereits bestehenden Einrichtung
wahrgenommen würden. Die Wasserversorgung werde für das gesamte Gebiet der
Beigeladenen zu 2. von dem Beigeladenen zu 1. sichergestellt. Dieser betreibe
leistungsfähige Anlagen für die Versorgung mit Trink- und Brauchwasser, die den
allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprächen, und beschäftige für die
Leitung und Betriebsführung qualifizierte Mitarbeiter. Für die aufsichtsrechtliche
Genehmigung eines weiteren Verbandes fehle der Bedarf und damit die
Rechtfertigung. Die von dem Kläger geltend gemachte größere Wirtschaftlichkeit des
zu gründenden Verbandes könne keine andere Entscheidung rechtfertigen. Sie sei
im vorliegenden Verfahren nicht mehr zu prüfen, da bereits die
Grundvoraussetzungen für eine Genehmigung fehlten. Die Beigeladene zu 2. würde
zudem der Gründung eines Wasserverbandes nur bei einer Mitübernahme der
Verteilung des Wassers zustimmen; die Verteilung von Wasser sei indes keine
zulässige Verbandsaufgabe.

7

Am 21. April 2001 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben, zu deren
Begründung er vorträgt: Die Ablehnung seines Antrages sei ermessensfehlerhaft
erfolgt. Der Beklagte habe die Ablehnung nicht allein auf die Erwägung stützen
dürfen, dass die Aufgaben bereits von einem anderen Verband wahrgenommen
würden. Dies sei allenfalls dann gerechtfertigt, wenn sich der zu gründende Verband
nicht vorteilhaft von dem bestehenden Verband unterscheide. Der Beklagte habe
indessen nicht die größere Vorteilhaftigkeit für die Wasserversorgung infolge seiner
Tätigkeit nicht gewürdigt. Diese ergebe sich aus der vergleichsweise besseren
Qualität des von ihm lokal gewonnenen und damit frischeren Trinkwassers. Zudem
sei die von ihm angestrebte lokale Wassergewinnung mit Blick auf den von dem
Beigeladenen zu 1. geplanten Bau einer Fernleitung zur Versorgung der Ortschaft
X. mit geringeren Kosten verbunden. § 7 Abs. 2 WVG regele abschließend
die Voraussetzungen für eine Versagung der angestrebten Genehmigung. Eine
Rechtfertigung für eine Verbandsgründung sehe § 7 Abs. 2 WVG nicht vor. Selbst
wenn Gründe für eine Ablehnung der Wasserverbandsgründung vorgelegen hätten,
hätte die zuständige Behörde nach § 7 Abs. 2 WVG in jedem Fall eine
Ermessensentscheidung treffen müssen. In diesem Zusammenhang habe der
Beklagte eine umfassende Abwägung der für und gegen das Vorhaben sprechenden
Gründe vorzunehmen, was er indes versäumt habe. Wie das erste Regelbeispiel des
§ 7 Abs. 2 WVG und Möglichkeit der Gründung eines Wasserverbandes von Amts
wegen zeige, verlange das Gesetz auch eine fachliche Beurteilung der Qualität der
Aufgabenerbringung. Schließlich sei es rechtsfehlerhaft, dass der Beklagte, wie dies
insbesondere aus der Begründung des Widerspruchsbescheides erkennbar sei, die
Genehmigung zur Gründung eines Wasserverbandes von der Zustimmung der
Beigeladenen zu 2. abhängig mache, die diese aber nur unter dem Vorbehalt der
Übernahme des Leitungsnetzes erteilen wolle. Der Zustimmungsvorbehalt der
Beigeladenen zu 2. sei darüber hinaus willkürlich.

8

Der Kläger beantragt,

9

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 13.
September 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung B. vom 22. März 2001 zu verpflichten, über den
Antrag auf aufsichtsbehördliche Genehmigung der Errichtung des
Wasserbeschaffungsverbandes X. unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

10

Der Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er beruft sich zur Begründung auf die Ausführungen in den angegriffenen
Bescheiden und führt ergänzend aus: Nach § 7 Abs. 2 WVG könne die
Genehmigung der Errichtung eines Wasserverbandes aus Gründen des öffentlichen
Interesses versagt werden, insbesondere dann, wenn die in Aussicht genommenen
Verbandsaufgaben von einer bestehenden Einrichtung bereits wahrgenommen
werden oder wahrgenommen werden können. Diese Voraussetzung sei mit dem
Beigeladenen zu 1. erfüllt. Durch den geplanten Anschluss des Ortsteils X.
an das überörtliche Trinkwassertransportnetz sei zukünftig - auch bei steigendem
Bedarf - die Wasserversorgung gesichert. Er - der Beklagte - habe seine
Entscheidung nach pflichtgemäßem Ermessen sowie nach sachlichen
Gesichtspunkten unter Abwägung des öffentlichen Interesses und den Belangen des
Klägers getroffen. Obgleich § 7 Abs. 2 WVG Ermessenfreiheit einräume, habe der
Einzelne dennoch keinen Anspruch auf eine bestimmte Entscheidung, sondern
lediglich auf fehlerfreie Betätigung des Ermessens. Letztlich sei es nicht zutreffend,
dass er die Genehmigung der Gründung von der Übernahme der Leitungsnetze der
Beigeladenen zu 2. abhängig gemacht habe. Für seine Entscheidung sei
ausschlaggebend gewesen, dass der Beigeladene zu 1. als überörtliches
Versorgungsunternehmen und als bestehende Einrichtung die Verbandsaufgaben
bereits wahrnehme und die Versorgungssicherheit in vollem Umfang gewährleistet
sei.

13

Der Beigeladene zu 1. stellt keinen Antrag.

14

Er macht geltend: Die behauptete Vorteilhaftigkeit des zu gründenden
Wasserverbandes wegen einer vergleichsweise besseren Wasserqualität sei durch
nichts bewiesen. Das von ihm gelieferte Trinkwasser entspreche der
Trinkwasserverordnung; Beanstandungen der Wasserqualität habe es bislang nicht
gegeben. Es sei nach den vom Kläger vorgelegten Unterlagen auch nicht
nachvollziehbar, dass der zu gründende Wasserverband mit Blick auf die lokale
Förderung das Wasser günstiger anbieten könne als er selbst. Der zu gründende
Wasserverband beabsichtige vielmehr, das Wasser an die Beigeladene zu 2. zum
gleichen Preis zu verkaufen wie er selbst.

15

Die Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.

16

Sie trägt vor: Zwingende Voraussetzung für ihre Zustimmung zur Übertragung
der Aufgaben der Wasserbeschaffung auf den zu gründenden Wasserverband sei
u.a. aus Gründen der Gleichbehandlung mit den anderen im Stadtgebiet bereits
bestehenden 6 Wasserbeschaffungsverbänden die entgeltliche Übernahme des
Leitungs- und Ortsnetzes einschließlich der baulichen Anlagen. Von einer
Bereitstellung des Wassers zu einem wesentlich günstigeren Preis durch den Kläger
könne keine Rede sein. Nach der vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung sei der
Wasserverkaufspreis gleich hoch wie der an den Beigeladenen zu 1. zu zahlende
Preis.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Verfahrensakte sowie die dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

19

Die Klage hat keinen Erfolg.

20

Die als Verpflichtungsklage statthafte Klage ist nicht zulässig.

21

Allerdings ist der Kläger beteiligtenfähig im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO. Nach
dieser Vorschrift sind Vereinigungen, die - wie hier - weder natürliche oder juristische
Personen sind, beteiligtenfähig, soweit ihnen ein Recht zustehen kann. So liegt es
hier.

22

Der "Wasserbeschafffungsverband X. in Gründung", vertreten durch Frau
H1. X1. , ist Kläger in dem vorliegenden Verfahren. Trotz eines
entsprechenden Hinweises in der mündlichen Verhandlung ist die Klage nicht auf die
hinter dem "Wasserbeschaffungsverband X. in Gründung" stehenden
natürlichen Personen umgestellt worden. Der Kläger ist als Vereinigung mehrerer
natürlicher Personen, die sich zur Gründung eines Wasserbeschaffungsverbandes
im Sinne des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände
(Wasserverbandsgesetz - WVG -) zusammengeschlossen haben, eine Gesellschaft
bürgerlichen Rechts (vgl. § 705 BGB) (a), die beteiligtenfähig im Sinne des § 61 Nr. 2
VwGO ist (b).

23

(a) Die Initiatoren haben sich zu dem gemeinsamen Zweck der Errichtung eines
Wasserbeschaffungsverbandes zusammengeschlossen und haben damit eine
Gesellschaft bürgerlichen Rechts gebildet (vgl. § 705 BGB). Entgegen der Ansicht
des Klägers hat dieser Zusammenschluss noch nicht das Stadium einer
"Vorkörperschaft" entsprechend den zivilrechtlichen Grundsätzen einer
Vorgesellschaft erreicht. In diesem Zusammenhang lässt die Kammer offen, ob es im
öffentlichen Recht eine Vorkörperschaft entsprechend den Grundsätzen der
Vorgesellschaft im Zivilrecht überhaupt gibt.

24

Vgl.	Bundesgerichtshof (BGH), Urteil vom 28. März 1996 - VII ZR
228/94 -, BauR 1996, 853 und Urteil vom 18. Dezember 2000 - II ZR
384/98 -, vgl. auch Stuible-Treder, Vorverband oder - körperschaft im
öffentlichen Recht, DöV 1987, 58 ff.

25

Nach den zivilrechtlichen Grundsätzen entsteht eine Vorgesellschaft jedenfalls
erst mit der Errichtung, d.h. mit dem verbindlichen Abschluss des
Gesellschaftsvertrages.

26

Vgl.	Baumbach-Hueck, GmbH-Gesetz, § 11 Rdnr. 3.

27

Dementsprechend wird ein Vorverband oder ein Vorkörperschaft des öffentlichen
Rechts allenfalls von der verbindlichen Vereinbarung der Verbandssatzung bis zu
seiner Entstehung als juristische Person des öffentlichen Rechts durch
Bekanntmachung anerkannt.

28

Vgl.	Stuible-Treder, a.a.O.

29

Dieses Gründungsstadium hat der "Wasserverband X. in Gründung"
noch nicht erreicht. Es fehlt bereits der Errichtungsbeschluss nach § 7 Abs. 1 Nr. 1
WVG in Verbindung mit § 15 WVG, der der Vereinbarung einer Gründungssatzung
gleichzusetzen ist. Ergänzend merkt die Kammer in diesem Zusammenhang an,
dass - selbst bei Erreichen dieses Gründungsstadiums - ein
Wasserbeschaffungsverband in Gründung im Hinblick auf das Errichtungsverfahren
nach §§ 7 ff. selbst kein Träger eigener Rechte im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO sein
kann. Wie aus § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 in Verbindung mit § 11 WVG deutlich wird,
steht das Recht, das Vorhaben einer Verbandsgründung auf den Weg zu bringen,
allenfalls den in §§ 8 und 4 WVG aufgeführten Rechtssubjekten, sowie nach § 7 Abs.
1 Nr. 3 WVG dem Staat von Amts wegen zu. Der Wasserbeschaffungsverband als
"Vorkörperschaft" kann aber nicht selbst Verbandsmitglied im Sinne des § 4 WVG
sein, sondern ist die Vorstufe zum als Körperschaft des öffentlichen Rechts
rechtsfähigen Wasserverbandes selbst.

30

(b) Der unter der Bezeichnung "Wasserverband X. in Gründung"
auftretende Kläger ist als Gesellschaft bürgerlichen Rechts beteiligtenfähig im Sinne
des § 61 Nr. 2 VwGO. Nach dieser Vorschrift sind Vereinigungen beteiligtenfähig,
soweit ihnen ein Recht zustehen kann. Dabei ist nicht erforderlich, dass sich das
Recht gerade aus der Norm ergibt, die die Grundlage für den fraglichen Rechtsstreit
bildet. Es ist ausreichend, wenn die betreffende Vereinigung in Bezug auf den
relevanten Normenkomplex allgemein Zuordnungssubjekt eines Rechtssatzes
ist.

31

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 09. Juli 1992
- 7 C 32/91 -, NVwZ 1993, 174 und Kopp - Schenke, VwGO,
11. Aufl., § 61 Rdnr. 2.

32

Nach der neueren Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes kann die
Gesellschaft bürgerlichen Rechts im Rechtsverkehr grundsätzlich jede
Rechtsposition einnehmen, soweit dem nicht spezielle Gesichtspunkte
entgegenstehen. Für die Beteiligtenfähigkeit im gerichtlichen Verfahren nach § 61 Nr.
2 VwGO kommt es damit nicht darauf an, ob das maßgebliche materielle Recht -
positiv - vorsieht, dass die Vereinigung Rechte und Pflichten begründen kann,
sondern ob sich den materiellen Regelungen - negativ - entnehmen lässt, dass dies
nicht der Fall sein soll.

33

Vgl.	Sächsisches OVG, Beschluss vom 16. Juli 2001 - 1 B 113/01 -,
NJW 2002, 1361.

34

Es ist nicht ersichtlich, dass dies für eine BGB-Gesellschaft im Hinblick auf die
Errichtung eines Wasserbeschaffungsverbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG der
Fall ist. Eine BGB-Gesellschaft könnte beispielsweise als Grundstückseigentümer
dingliches Verbandsmitglied nach § 4 Nr. 1 WVG sein, dem das Recht, das
Vorhaben einer Verbandseinrichtung zu initiieren, nach §§ 11 Abs. 1, 8 WVG
zustehen könnte.

35

Der Kläger ist als eine unter der Bezeichnung "Wasserverband X. in
Gründung" auftretende BGB-Gesellschaft indes nicht klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2
VwGO. Eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist für den Kläger durch die
Ablehnung eines begehrten Verwaltungsaktes dann gegeben, wenn nicht
offensichtlich und eindeutig die von dem Kläger behaupteten Rechte nicht bestehen
oder ihm nicht zustehen können.

36

Vgl.	Kopp, Schenke, a.a.O., § 42 Rdnr. 65.

37

So liegt es hier nicht. Es ist offensichtlich, dass dem Kläger als BGB-Gesellschaft
nach § 7 Abs. 2 WVG kein subjektiv-öffentliches Recht auf ermessensfehlerfreie
Entscheidung über die Genehmigung der Errichtung eines Verbandes im Sinne des §
1 Abs. 1 WVG zusteht. Aus den Vorschriften des WVG, insbesondere aus den §§ 1
Abs. 2, 7 und 11 Abs. 1 und 2 WVG, lässt sich - abgesehen von einem
Verfahrensanspruch - bereits kein subjektiv-öffentliches Recht auf Errichtung eines
Verbandes und damit kein Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die
Genehmigung zur Errichtung eines Verbandes ableiten. § 42 Abs. 2 VwGO ordnet
an, dass Rechtsschutz durch die Verwaltungsgerichte nicht schon dann gegeben
sein soll, wenn der Kläger ein wie auch immer begründetes ideelles oder
wirtschaftliches Interesse an der Überprüfung einer Verwaltungsentscheidung hat,
sondern nur dann, wenn diese seine eigene Rechtsstellung berührt. Das setzt jedoch
voraus, dass die gesetzliche Regelung, die für die vom Kläger für rechtswidrig
gehaltene Entscheidung der Behörde maßgeblich ist, nicht nur den Belangen der
Allgemeinheit Rechnung trägt, sondern dass sie zumindest auch seinen Schutz
bezweckt und damit auch in seinem Interesse erlassen worden ist.

38

Vgl.	Kopp-Schenke, a.a.O., § 42 Rdnr. 93.

39

Dies ist hier nicht der Fall. Aus den für die Errichtung eines Verbandes geltenden
Vorschriften des WVG (§§ 7 ff WVG) lässt sich nicht ableiten, dass sie auch den
Interessen der Beteiligten im Sinne des § 8 WVG zu dienen bestimmt sind. Allerdings
wird nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WVG der Verband u.a. durch einstimmigen
Beschluss bzw. Mehrheitsbeschluss der Beteiligten gegründet. Nach § 11 Abs. 1
WVG wird das Verfahren zur Errichtung des Verbandes durch einen Antrag eines
oder mehrerer der festzustellenden Beteiligten bei der zuständigen Aufsichtsbehörde
eingeleitet. Schließlich soll der Verband nach § 1 Abs. 2 WVG auch dem Nutzen
seiner Mitglieder dienen. Gleichwohl liegt die Errichtung eines Verbandes nach dem
WVG bei einer wertenden Gesamtschau allein im öffentlichen Interesse. Der
Verband wird nach § 1 Abs. 1 als Körperschaft des öffentlichen Rechts errichtet. Als
Körperschaften des öffentlichen Rechts nehmen die Wasser- und Bodenverbände im
Sinne des § 1 Abs. 1 WVG ausschließlich öffentliche Aufgaben der Daseinsvorsorge
wahr.

40

Vgl.	Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Beschluss vom 09. März 1994 - 25 B 3417/93 -, ZfW 1995,
50.

41

Darin kommt der staatliche Wille zum Ausdruck, diese Verbände als besondere
staatliche Organe der vollziehenden Staatsgewalt im Sinne von Art. 20 Abs. 2 Satz 2
GG zu verwenden.

42

Vgl.	Rapsch, Wasserverbandsrecht, in: Praxis der
Kommunalverwaltung, Erl. 1.3.2

43

Zwar dient der Verband nach § 1 Abs. 2 WVG auch dem Nutzen seiner
Mitglieder. Dabei ist aber die Verpflichtung auf das öffentliche Interesse
Vorbedingung für seinen öffentlich-rechtlichen Status mit Pflichtmitgliedschaft (vgl. §
9 WVG).

44

Vgl.	BT-Drucks. 11/6764, S. 21 und 23.

45

Voraussetzung für die Errichtung eines öffentlich-rechtlichen Verbandes mit
Zwangsmitgliedschaft ist, dass der Verband legitime öffentliche Aufgaben erfüllt, d.h.
Aufgaben, an deren Erfüllung ein gesteigertes Interesse der Gemeinschaft besteht,
die aber weder allein im Wege privater Initiative wirksam wahrgenommen werden
können noch zu den im engeren Sinne staatlichen Aufgaben zählen, die der Staat
selbst durch seine Behörde wahrnehmen muss. Bei der Einschätzung, ob diese
Voraussetzungen vorliegen, kommt dem Staat ein weites Ermessen zu.

46

Vgl.	Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschluss vom 07.
Dezember 2001 - 1 BvR 1806/98 -, DVBl 2002, 407.

47

Das WVG schreibt den Ländern nicht vor, wie es die ihm obliegenden Aufgaben
im Sinne des § 2 WVG staatsorganisationsrechtlich erfüllt. Es bietet lediglich in
Anknüpfung an die wasserverbandsrechtliche Tradition eine besondere
bundesrechtliche Rechtsform - den Wasser- und Bodenverband als öffentlich-
rechtliche Körperschaft - für die Durchführung bestimmter Aufgaben an, wobei es in
den §§ 2 und 7 Abs. 2 WVG den Ländern einen weiten Entscheidungsspielraum zur
Verfügung stellt, der es ihnen erlaubt, durch Landesgesetz oder auch im
Gesetzesvollzug ihren besonderen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.

48

Vgl.	BT-Drucks. 11/6764, S. 21.

49

Schließlich verdankt der Verband seine Rechtssubjektivität nicht der
Privatautonomie, sondern einem Hoheitsakt in Form der aufsichtsbehördlichen
Genehmigung der Errichtung und der Satzung (vgl. § 7 WVG).

50

Abgesehen davon stünde jedenfalls dem Kläger ein solches Recht offensichtlich
nicht zu. Es könnte allenfalls möglichen Verbandsmitgliedern im Sinne von § 4 WVG
zustehen, wie sich aus folgendem ergibt: Nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 und 2 WVG wird ein
Verband u.a. entweder durch einstimmigen Beschluss oder durch
Mehrheitsbeschluss der Beteiligten gegründet. Nach § 11 Abs. 1 WVG wird das
Verfahren zur Errichtung des Verbandes durch einen Antrag eines oder mehrerer der
festzustellenden Beteiligten bei der zuständigen Aufsichtsbehörde eingeleitet. Nach §
8 WVG sind Beteiligte im Sinne des Gesetzes die nach § 4 WVG als Mitglieder in
Betracht kommenden Personen, 1. die aus der Durchführung der Verbandsaufgabe
einen Vorteil haben oder zu erwarten haben, 2. von deren Anlagen oder
Grundstücken nachteilige Einwirkungen auf das Verbandsunternehmen ausgehen
oder zu erwarten sind oder 3. die voraussichtlich Maßnahmen des Verbandes zu
dulden haben, wenn sie von der Aufsichtsbehörde nach § 13 Abs. 1 Satz 1 WVG als
Beteiligte festgestellt worden sind. Es ist nicht ersichtlich und wird von dem Kläger
auch nicht vorgetragen, dass er als eine unter der Bezeichnung "Wasserverband
X. in Gründung" auftretende BGB-Gesellschaft überhaupt mögliches
Verbandsmitglied im Sinne des § 4 WVG sein kann. Der Kläger selbst ist, wie er in
der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, weder Eigentümer bzw.
Erbbauberechtigter eines an dem zu gründenden Verbands beteiligten Grundstücks
und damit kein potenzielles dingliches Verbandsmitglieder nach § 4 Abs. 1 Nr. 1
WVG. Er fällt erkennbar auch nicht unter die Nr. 2, 3 und 5 des § 4 Abs. 1 WVG.
Schließlich kann er sich auch nicht auf § 4 Abs. 1 Nr. 4 WVG berufen. Danach
können andere Personen Verbandsmitglieder sein, wenn die nach Landesrecht
zuständige Behörde (Aufsichtsbehörde) sie zulässt. Dass eine solche Zulassung
durch die Aufsichtsbehörde bisher erfolgt ist, ist nicht ersichtlich. Abgesehen davon
hat der Beklagte den Kläger als eine als Verbandsmitglied in Betracht kommende
Person auch noch nicht nach § 8 WVG als Beteiligten festgestellt. Schließlich soll der
Kläger nicht selbst, sondern die hinter ihm stehenden natürlichen Personen sollen
Verbandsmitglieder werden.

51

Die Klage wäre auch unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 13.
September 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
B. vom 22. März 2001 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in eigenen
Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Der Beklagte hat ermessensfehlerfrei die
Genehmigung der Errichtung eines Wasserbeschaffungsverbandes in X.
versagt.

52

Nach § 7 Abs. 2 WVG kann die Genehmigung der Errichtung eines Verbandes
aus Gründen des öffentlichen Interesses versagt werden, insbesondere wenn in
Aussicht genommene Verbandsaufgaben anderweitig besser gelöst werden können
oder von einer bereits bestehenden Einrichtung wahrgenommen werden oder
wahrgenommen werden können. Danach kann die Errichtung versagt werden, wenn
die in Aussicht genommenen Verbandsaufgaben bereits von einer bestehenden
Einrichtung wahrgenommen werden. Das ist hier der Fall. Wie der Beklagte in den
angegriffenen Bescheiden zutreffend ausgeführt hat, wird die Aufgabe der
Beschaffung und Bereitstellung von Wasser (§ 2 Nr. 11 WVG) im Ortsteil X.
bereits von dem Beigeladenen zu 1 erfüllt, dessen Mitglied die Beigeladene zu 2. ist.
Der Beigeladene zu 1. betreibt unter anderem Anlagen für die Versorgung des
Ortsteils X. mit Trink- und Brauchwasser, die den allgemein anerkannten
Regeln der Technik entsprechen und beschäftigt Mitarbeiter, die für die Leitung und
Betriebsdurchführung über die fachliche Qualifikation verfügen. Die
Aufgabenerfüllung ist auch zukünftig, insbesondere bei steigendem Bedarf an
Wasser, durch den von dem Beigeladenen zu 1. vorgesehenen Anschluss des
Ortsteils X. an das überörtliche Wassertransportnetz sichergestellt.

53

Liegen damit die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Versagung der
Genehmigung zur Errichtung eines weiteren Wasserbeschaffungsverbandes vor,
konnte der Beklagte nach seinem Ermessen die Genehmigung versagen. Wie bereits
vorstehend ausgeführt, kommt dem Beklagten als der für die Entscheidung zur
Errichtung eines neuen Verbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG zuständigen
Aufsichtsbehörde (vgl. § 2 und 3 der Verordnung über zuständigen
Aufsichtsbehörden nach dem Gesetz über Wasser- und Bodenverbände vom 14. Juli
1992 - GV. NW. 1992 S. 321 -) ein weites staatsorganisatorisches Ermessen zu.
Dieses Ermessen hat der Beklagte rechtsfehlerfrei ausgeübt. Wie er in der
mündlichen Verhandlung klargestellt hat (vgl. § 114 Satz 2 VwGO) und wie sich
bereits aus den angegriffenen Bescheiden ergibt, ist die Genehmigung nach § 7 Abs.
2 WVG allein mit der tragenden Erwägung verneint worden, dass - unabhängig von
der Frage einer möglicherweise vorteilhafteren Aufgabenerfüllung durch den zu
gründenden Wasserbeschaffungsverband - die Aufgabe bereits von einer
bestehenden Einrichtung wahrgenommen wird. Diese Entscheidung, die die Frage
einer möglicherweise vorteilhafteren Aufgabenerfüllung durch den zu gründenden
Wasserbeschaffungsverband außer Ansatz gelassen hat, ist mit Blick auf den weiten
Ermessensspielraum der Aufsichtsbehörde bei der Genehmigung der Errichtung
eines Wasserbeschaffungsverbandes im Rahmen der den Gerichten nur möglichen
eingeschränkten Überprüfung (vgl. § 114 VwGO) rechtlich nicht zu beanstanden:

54

In § 7 Abs. 2 WVG wird das einer Genehmigung zur Errichtung eines Wasser-
und Bodenverbandes im Sinne des § 1 Abs. 1 WVG entgegenstehende öffentliche
Interesse in zwei Alternativen vom Gesetzgeber selbst konkretisiert. Wird die
Aufgabe noch nicht von einer bestehenden Einrichtung wahrgenommen oder kann
sie von einer bestehenden Einrichtung nicht wahrgenommen werden, dann liegen
aus Gründen des öffentlichen Interesses Versagungsgründe vor, wenn die in
Aussicht genommen Verbandsaufgaben anderweitig besser gelöst werden können (§
7 Abs. 2 WVG 1. Alternative ). Wird die Aufgabe bereits von einer bestehenden
Einrichtung erfüllt oder kann die Aufgabe durch eine bestehende Einrichtung erfüllt
werden, dann liegen Versagungsgründe bereits dann vor, wenn eine zur
Aufgabenerfüllung bestehende Einrichtung existiert und damit die Schaffung einer
zusätzlichen Körperschaft des öffentlichen Rechts zur Erfüllung der in Aussicht
genommenen Verbandsaufgaben nicht erforderlich ist (§ 7 Abs. 2 WVG 2. Alternative
). In der zweiten Alternative wird nach dem Gesetzeswortlaut nicht auf die
anderweitige bessere Lösung der Verbandsaufgaben abgestellt. Diese Auslegung ist
auch im Hinblick auf die Regelungen über die Mitgliedschaft und deren Beendigung
in den Verbänden (§§ 22 ff. WVG) und die Umgestaltung der Verbände (§§ 58 ff
WVG) geboten, weil die Errichtung eines weiteren Verbandes, der Aufgaben eines
bereits bestehenden Verbandes wahrnehmen will, Auswirkungen auf diesen
bestehenden Verband hat. Kommt es mithin bei der 2. Alternative des § 7 Abs. 2
WVG nicht darauf an, ob bei einer bereits erfolgenden Erfüllung der in Aussicht
genommenen Verbandsaufgaben durch eine bestehende Einrichtung die
Verbandsaufgaben anderweitig besser gelöst werden können, um ein öffentliches
Versagungsinteresse zu begründen, kann es aus Rechtsgründen nicht beanstandet
werden, wenn die Aufsichtsbehörde im Rahmen des ihr zustehenden weiten
staatsorganisationsrechtlichen Ermessens - ohne sich im Einzelnen mit der
behaupteten anderweitigen besseren Aufgabenerfüllung auseinander zu setzen, die
zudem nicht lokal (Ortsteil X. ), sondern in ihren räumlichen Zusammenhang
(Region) zu bewerten ist - allein wegen der Aufgabenerfüllung durch einen bereits im
öffentlichen Interesse bestehenden Wasserbeschaffungsverband die Genehmigung
zur Errichtung eines neuen Verbandes versagt.

55

Soweit der Kläger vorträgt, dass die Widerspruchsbehörde in ihrem
Widerspruchsbescheid die Versagung der Genehmigung ermessensfehlerhaft auf die
Erwägung gestützt habe, dass die Beigeladene zu 2. ihre Zustimmung zur Errichtung
des Wasserbeschaffungsverbandes X. von der Übernahme des örtlichen
Wasserverteilungsnetzes abhängig gemacht habe und die Wasserverteilung keine
zulässige Verbandsaufgabe sei, führt dies zu keiner anderen Beurteilung. Es kommt
zwar für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes auf die
Ermessenserwägungen der Widerspruchsbehörde an, weil der Verwaltungsakt erst in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides seine abschließende Form gefunden hat
(vgl. § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Aus dem Widerspruchsbescheid vom 22. März 2001
ist aber zu entnehmen, dass die Widerspruchsbehörde bei ihrer negativen
Ermessensentscheidung - wie bereits der Beklagte als Ausgangsbehörde - schon
allein tragend auf den Umstand abgestellt hat, dass die in Aussicht genommene
Aufgabe bereits von einer bestehenden Einrichtung, nämlich dem Beigeladenen zu
1., wahrgenommen wird. Daraus wird ersichtlich, dass die Widerspruchsbehörde die
Genehmigung zur Errichtung des Verbandes auch ohne diese Hilfserwägung versagt
hätte. Abgesehen davon hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung nochmals
eindeutig klargestellt, dass er die Genehmigung zur Errichtung des Verbandes allein
mit Blick auf das Bestehen einer bereits vorhandenen Einrichtung versagt hat (vgl.
§ 114 Satz 2 VwGO).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nicht der
Billigkeit, dem Kläger auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen
aufzuerlegen, weil diese jeweils keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit
keinem eigenen Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. §§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3
VwGO).

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