Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-16, Aktenzeichen 4 L 471/06
ECLI:DE:VGMS:2006:0816.4L471.06.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage 4 K 1060/06 gegen die Verfügung der
Bezirksregierung Münster vom 25. April 2006 und deren Widerspruchsbescheid vom
30. Mai 2006 wird wieder hergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf die Wertstufe bis 300,00 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

I.

3

Der Antragsteller steht als beamteter Lehrer an der X. - schule der Stadt
P. - im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen und unterrichtet in den Fächern
Englisch, Sport und Arbeitslehre. Seit Anfang 2004 hat er gegenüber dem
Ministerium für Schule, Jugend und Kinder, der Bezirksregierung und der
Schulleitung wiederholt geltend gemacht, wegen der von der Landesregierung
veranlassten erheblichen Einbußen bei der Sonderzuwendung, beim Urlaubsgeld
und der Beihilfe die notwendigen Unterrichtsmaterialien wie Bücher, Schreibgeräte,
Papier, Folien, Sportkleidung usw. nicht mehr aus seinem Einkommen bestreiten zu
können. Nachdem das Ministerium eine Kostenübernahme abgelehnt hatte,
beantragte er unter dem 8. Dezember 2004 bei der Schulleitung, ihm ab sofort die
notwendigen Arbeitsmittel von Amts wegen zur Verfügung zu stellen. Den Antrag
lehnte die Schulleitung unter dem 14. Dezember 2004 mit der Begründung ab, dass
der Schule kein Etat für die Versorgung der Kollegen und Kolleginnen mit
Arbeitsmitteln zur Verfügung stehe. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die
Bezirksregierung Münster durch Widerspruchsbescheid vom 5. April 2005 mit der
Begründung zurück, dass es an einer entsprechenden Anspruchsgrundlage im
Landesbeamtengesetz fehle und wies darauf hin, dass die Schulkonferenz über die
der Schule zur Verfügung stehenden Finanzmittel entscheide. Einen entsprechenden
Antrag des Antragstellers, die Schulkonferenz möge beschließen, den an der
X. schule tätigen Lehrkräften die für ihre Arbeit notwendigen Arbeitsmittel ab
dem folgenden Schuljahr durch die Schule zur Verfügung zu stellen, lehnte die
Schulkonferenz ab. Nachdem der Antragsteller erklärt hatte, nicht in der Lage zu
sein, ohne Schulbücher seinen Unterricht aufnehmen zu können, erteilte ihm die
Schulleiterin unter dem 20. August 2005 die Weisung, den Unterricht gemäß
Stundenplan ordnungsgemäß zu erteilen. Den dagegen eingelegten Widerspruch
wies die Bezirksregierung Münster durch Widerspruchsbescheid vom 16. März 2006
zurück.

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Durch Verfügung vom 25. April 2006 wies die Bezirksregierung den Antragsteller
an, sich das "Lehrwerk Englisch 2000" und das „Workbook zum o. a. Lehrwerk" so
rechtzeitig zu beschaffen, dass er es für die Vorbereitung und Durchführung des
Unterrichts für die 5. Jahrgangsstufe im Schuljahr 2006/2007 einsetzen könne.
Außerdem bestimmte die Bezirksregierung, dass Rechtsmittel zu dieser Verfügung
keine aufschiebende Wirkung haben. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies
die Bezirksregierung Münster durch Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 2006 im
Wesentlichen mit der Begründung zurück, dass es zum traditionellen Berufsbild des
Lehrers gehöre, Teile seiner Vergütung für die Beschaffung von Schulbüchern für
den von ihm zu verantwortenden Unterricht einzusetzen. Insofern bestehe eine
gewohnheitsrechtlich verfestigte Pflicht der Lehrer gegenüber ihrem Dienstherrn.
Dagegen hat der Antragsteller rechtzeitig die Klage 4 K 1060/06 erhoben und
beantragt im vorliegenden, auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes
gerichteten Verfahren sinngemäß,

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die aufschiebende Wirkung der Klage 4 K 1060/06 gegen
die Verfügung der Bezirksregierung Münster vom 25. April 2006
und deren Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 2006
wiederherzustellen.

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II.
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg.

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Das folgt allerdings nicht schon daraus, dass es an einer hinreichend bestimmten und
damit wirksamen Anordnung des Sofortvollzuges fehlt. Soweit es dazu im Tenor des
Bescheids vom 25. April 2006 heißt: „Ich bestimme weiterhin, dass Rechtsmittel zu dieser
Verfügung keine aufschiebende Wirkung haben", handelt es sich zwar lediglich um die
Wiedergabe der Rechtsfolgen einer Anordnung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO. Die
Einleitung der Begründung -"die Erklärung der sofortigen Vollziehung erfolgt, um..."- macht
aber das tatsächlich gewollte hinreichend deutlich, auch wenn in der Begründung auf § 80
Abs. 2 Nr. 4 LPVG und nicht auf § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO abgehoben wird. Insoweit
handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit im Sinne des § 42 VwVfG NRW, die die
Rechtmäßigkeit der Verfügung nicht berührt.

8

Der danach hinreichend bestimmt angeordnete Sofortvollzug ist auch entgegen der
Auffassung des Antragstellers den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 80 Abs. 2
S. 1 Nr. 4 VwGO entsprechend hinreichend begründet, auch wenn der Antragsteller geltend
macht, Überstücke des Lehrwerks Englisch 2000 seien an der X. schule vorhanden
und könnten ihm zumindest bis zum Abschluss des Klageverfahrens zur Verfügung gestellt
werden. Unabhängig davon, dass die Bezirksregierung dies mit dem Hinweis bestreitet, dass
das Workbook aus Elternmitteln beschafft und nur zur Verwendung durch die Schülerinnen
und Schüler bestimmt sei - was aber Zweifeln ausgesetzt ist, weil das Workbook nach
Darstellung des Antragstellers eine Lehrerfassung darstellt -, soll die hier zunächst allein
interessierende Pflicht der Behörde, „das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung
schriftlich zu begründen" (§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO) vorrangig die Behörde mit Blick auf
Artikel 19 Abs. 4 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung
bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen.
Daneben hat sie die Funktion, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen
Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtschutzverfahren
dem Gericht die Erwägungen der Behörde zur Kenntnis zu bringen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Januar 1996
- 25 B 3037/95 -, NwVBl. 1996, 268, m. w. N.; Kopp/Schenke,
VwGO, 14. Auflage 2005, § 80 Rdnr. 84, m. w. N.;
Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im
Verwaltungsstreitverfahren, 4. Auflage 1998, Rdnr. 753.
Demgegenüber kann zur Erfüllung des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO nicht verlangt werden,
dass die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte
auch materiell überzeugen, das heißt den Sofortvollzug inhaltlich rechtfertigen. Denn
das Erfordernis einer schriftlichen Begründung ist (lediglich) formeller Natur und
beinhaltet deshalb nicht auch eine inhaltliche Kontrolle der Begründung, die letztlich
die erst § 80 Abs. 5 VwGO zuzuordnende Interessenabwägung vorwegnehmen
müsste.

10

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001
- 1 DB 26.01 -, Juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Januar
1996 - 25 B 3037/95 -, a. a. O. und vom 5. Juli 1994 - 18 B
1171/94 -, NWVBl. 1994, 424; Kopp/Schenke, a. a. O., § 80
Rdnr. 85 m. w. N.; ausführlich Finkelnburg/Jank, a. a. O.,
Rdnrn. 754 - 756.
Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Begründung der Vollziehungsanordnung nicht zu
beanstanden. Die Bezirksregierung hat auf die Erforderlichkeit der Beschaffung der Bücher
zum Schuljahresbeginn und die aus ihrer Sicht erforderliche Anordnung des Sofortvollzugs
zur Vermeidung einer Verzögerung durch einen Rechtsstreit hingewiesen und damit
hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass sie die Bedeutung der Vorschrift erkannt hat.

11

Bei der im Übrigen nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung ist zunächst
zu prüfen, ob die angegriffene Entscheidung offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich
rechtswidrig ist. An der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtmäßiger Entscheidungen
besteht regelmäßig, an der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtswidriger
Entscheidungen niemals ein öffentliches Interesse. Führt diese Prüfung zu keinem eindeutigen
Ergebnis, ist auf Grund sonstiger Belange abzuwägen, welches Interesse schwerer wiegt.
Nach einer im Verfahren der vorliegenden Art nur möglichen summarischen Überprüfung
stellt sich die angegriffene Verfügung bereits als offensichtlich rechtswidrig dar. Dabei geht
die Kammer bei einer Auslegung vom Empfängerhorizont her von einer einheitlichen
Verfügung aus, die nicht in die Anweisung, die Bücher zu beschaffen einerseits und dafür
eigene Mittel aufzuwenden andererseits, trennbar sein soll. Dafür spricht, dass der Dienstherr
bei einer Rechtswidrigkeit der Übertragung der Kostentragungspflicht auf den Antragsteller
zur Senkung der Kosten - wie im Beschaffungswesen üblich - einen Zentraleinkauf zumindest
in Erwägung ziehen würde.

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Die so verstandene Verfügung ist nicht etwa deshalb rechtmäßig, weil die
Bezirksregierung und die Schule die Anträge des Antragstellers auf zur Verfügungstellung der
Arbeitsmittel - inzwischen wohl bestandskräftig - abgelehnt haben und der Antragsteller
durch Einzelanweisung verpflichtet wurde, den Unterricht durchzuführen. Auch wenn die
Bücher für den Unterricht von allen Beteiligten für erforderlich gehalten werden, geht der
Regelungsgehalt dieser Verfügungen doch nicht dahin, die Beschaffung der Bücher und deren
Kosten zu übernehmen.

13

Erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit der angegriffenen
Verfügung ergeben sich aber zunächst schon mit Blick auf ihre hinreichende Bestimmtheit.
Durch sie wird dem Antragsteller aufgegeben, das „Lehrwerk English 2000" und das
„Workbook zu o. a. Lehrwerk" auf eigene Kosten zu beschaffen. Wie der Antragsteller in
seinem Antrag vom 28. November 2005 an die Bezirksregierung zutreffend dargelegt hat, ist
das „Lehrwerk English G 2000" die Sammelbezeichnung für eine Vielzahl von
Arbeitsmaterialien, von denen der Antragsteller in seinem Antrag folgende für notwendig
erklärt hat:

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„Schülerbuch	17,95
EUR
Workbook-Lehrerfassung	6,75 EUR
Grammatikheft	7,95 EUR
Wordmaster	5,75 EUR
Vocab Sheets	11,50 EUR
Handreichungen für den Unterricht	19,50 EUR
Fördermaterial	13,25 EUR
Vorschläge zur Leistungsmessung	22,00 EUR
CDs zum Lehrwerk	29,00 EUR"
Damit bleibt in Ansehung der Verfügung unklar, ob sich der Antragsteller alle Materialien des
Lehrwerks English G 2000 oder nur einzelne und gegebenenfalls welches andere neben der
„Workbook-Lehrerfassung" beschaffen soll. Die entsprechende teilweise Unbestimmtheit der
Verfügung zieht die Rechtswidrigkeit der Gesamtverfügung nach sich, weil allein die
hinreichend bestimmte Regelung hinsichtlich der Workbook-Lehrerfassung für einen
ordnungsgemäßen Unterricht offensichtlich nicht hinreichend und daher nicht erforderlich ist.

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Aber auch wenn man berücksichtigt, dass der Antragsteller als Adressat der Verfügung
ausweislich der Antragsschrift die Verfügung wohl problemlos dahin verstanden hat, dass er
neben dem Workbook-Lehrerfassung das Schülerbuch anschaffen soll, und deshalb die
Verfügung als noch hinreichend bestimmt ansieht, ist sie jedenfalls mangels hinreichender
Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig. Zumindest Verfügungen, die in Rechtsstellungen des
Adressaten eingreifen, bedürfen einer Rechtsgrundlage. Ein entsprechender Eingriff in Rechte
des Antragstellers liegt vor, weil die Lehrerbesoldung entgegen der Auffassung des
Antragsgegners auch nicht in Teilen zur Beschaffung von Arbeitsmitteln bestimmt ist. Weder
das Landesbesoldungsgesetz noch das vorrangig geltende Bundesbesoldungsgesetz regeln für
Beamte oder speziell für Lehrer eine Zweckbestimmung des Gehalts zur Verwendung für
Arbeitsmittel. Der Anspruch auf Besoldung entsteht gemäß § 3 Abs. 1 BBesG allein und
aufgrund der ersten Ernennung bzw. Übernahme in den öffentlichen Dienst und entfällt nur,
soweit der Beamte ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst fern bleibt und dies gemäß § 9
BBesG förmlich festgestellt wird.

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Allerdings stellt die Verfügung wohl keinen Eingriff in das Eigentum des Antragstellers
im Sinne von Artikel 14 Abs. 1 GG dar, weil durch die Verfügung nur das Vermögen des
Antragstellers berührt wird, das bei der Auferlegung von Geldleistungspflichten durch Artikel
14 Abs. 1 GG nur geschützt wird, wenn der Eingriff konfiskatorische oder erdrosselnde
Folgen hat, die den Pflichtigen übermäßig belasten.

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Vgl. Bonner Kommentar, Artikel 14 Rdnrn. 50 ff. m. w. N.
Eine solche Wirkung liegt angesichts der finanziellen Bedeutung der Verfügung und mit
Rücksicht darauf, dass der Antragsteller nach der Besoldungsgruppe A 12 BBesG besoldet
wird nicht vor.

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Aber auch der dann jedenfalls vorliegende Eingriff in die nach Artikel 12 GG geschützte
Berufsfreiheit oder jedenfalls in die nach Artikel 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine
Handlungsfreiheit bedarf einer Ermächtigungsgrundlage. Auf eine formalgesetzliche
Grundlage des Beamtenrechtsrahmengesetzes, des Landesbeamtengesetzes oder der
Schulgesetze hat der Antragsgegner seine Verfügung nicht gestützt. Entsprechende
Regelungen sind auch nicht ersichtlich. Soweit in § 9 Abs. 4 der Allgemeinen Dienstordnung
für Lehrer und Lehrerinnen, Schulleiter und Schulleiterinnen an öffentlichen Schulen (BASS
21-02 Nr. 4) die Lehrer auch zu privater Fortbildung verpflichtet und nach Auffassung des
Antragsgegners insoweit zur Übernahme der Kosten verpflichtet werden, ergibt sich daraus
eher der Rückschluss, dass die Regelung abschließend ist und den Lehrern keine weiteren
Vermögensbelastungen auferlegt werden sollen. Denn die Allgemeine Dienstordnung fasst
nach ihrer Regelung in § 1 Abs. 1 die wichtigsten Aufgaben zusammen, die sich aus den
Bestimmungen des Schulrechts und des öffentlichen Dienstrechts für die Tätigkeit der
Schulleiter und Lehrer ergeben. Da die Pflicht zur Beschaffung von Schulbüchern auf eigene
Kosten einen nicht unerheblichen Eingriff in die Rechte der Lehrer darstellen würde, wäre
hier gegebenenfalls eine entsprechende Regelung zu erwarten gewesen. Auch die Regelung
des § 5 Abs. 2 Nr. 10 des Schulmitwirkungsgesetzes (BASS 1-3) legt eher die Vermutung
nahe, dass auch der Gesetzgeber davon ausgeht, dass die Beschaffung von Lehrmitteln nicht
Aufgabe des Lehrers ist. Nach dieser Vorschrift entscheidet die Schulkonferenz auch über die
Einführung von Lernmitteln an der Schule sowie die Ausleihe oder Übereignung von
Lernmitteln.

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Mangels gesetzlich normierter Pflicht der Lehrer zur Beschaffung von Schulbüchern auf
eigene Kosten beruft sich der Antragsgegner auf Gewohnheitsrecht. Gewohnheitsrecht
entsteht durch längere tatsächliche Übung, die eine dauernde und ständige, gleichmäßige und
allgemeine ist und von den Beteiligten als verbindliche Rechtsnorm anerkannt wird.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 1973
- 2 BvR 667/72 -, BVerfGE, 34, 293, 303 und 304 m. w. N.
Dabei kommt jedenfalls dann, wenn das geschützte Grundrecht wie bei Artikel 14 und Artikel
12 GG nur durch formelles Gesetz eingeschränkt werden kann, nur vorkonstitutionelles
Gewohnheitsrecht in Betracht, weil nach Inkrafttreten des Grundgesetzes dafür zumindest
eine Rechtsnorm erforderlich ist, die durch einen förmlichen Rechtssetzungsakt geschaffen
ist.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 1967 - 2 BvR 143/61-,
BVerfGE 22, 114, 121.
Außerdem muss Gewohnheitsrecht wie anderes Recht auch mit höherrangigem Recht
insbesondere mit Verfassungsrecht im Einklang stehen und deshalb für den maßgeblichen
Rechtsraum einheitliche Geltung beanspruchen können und hinreichend bestimmt sein.
Schließlich erlischt Gewohnheitsrecht wieder, wenn eine der Entstehungsvoraussetzungen -
sei es die Übung, sei es die Rechtsüberzeugung - wegfällt.

22

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 1975
- VIII A 611/71 -, DÖV 1976, 677; Maurer, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 12. Auflage § 4 Rdnr. 20.
Stellt man mit der Begründung des Antragsgegners darauf ab, dass die geltend gemachte
gewohnheitsrechtliche Regelung dem Besoldungsrecht zuzuordnen ist, muss berücksichtigt
werden, dass die Besoldung seit 1975 bundeseinheitlich geregelt ist. Dazu und zur Bedeutung
der Gewohnheiten in den neuen Bundesländern macht der Antragsgegner keine Angaben, wie
er auch im Übrigen Umfang und Geltungsdauer des Gewohnheitsrechts, auf das er sich beruft,
nicht näher darstellt.

23

Aber auch wenn man von der Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Normierung
einer entsprechenden Kostentragungspflicht ausgeht, deshalb nur auf das Gebiet des Landes
Nordrhein-Westfalen abstellt und weiter davon ausgeht, dass entsprechendes
Gewohnheitsrecht mit dem vorrangigen Beamtenrechtsrahmengesetz in Einklang stände,
müsste das Gewohnheitsrecht, wie oben dargelegt, auch rechtsstaatlichen Anforderungen
entsprechen und hinreichend bestimmt sein. Da sich das Gewohnheitsrecht nach Inhalt und
Umfang aus einer tatsächlichen Übung ableitet, müsste auch der Umfang der tatsächlichen
Übung hinreichend bestimmt sein. Die Frage der Finanzierung von Unterrichtsmitteln durch
Lehrer stellt sich aber nicht nur bezogen auf deren Schulbücher. Zur individuellen
Ausgestaltung des Unterrichts und um diesen interessanter zu machen, bringen Lehrer
zuweilen auch aus eigenen Mitteln beschaffte Unterrichtsmaterialien mit in den Unterricht.
Eine Übung, dass die Lehrer sämtliche Unterrichtsmittel finanzieren, gibt es jedenfalls nicht
und wird vom Antragsgegner auch nicht behauptet. Eine andere hinreichend bestimmte,
allgemein übliche und anerkannte Abgrenzung ist vom Antragsgegner nicht dargelegt worden.
Zu denken wäre an eine Differenzierung zwischen den auch vom Dienstherrn für erforderlich
gehaltenen Unterrichtsmitteln einerseits und den nur vom einzelnen Lehrer für die
individuelle Ausgestaltung des Unterrichts darüber hinaus für erforderlich gehaltenen
Unterrichtsmittel andererseits. Ein solch klare Abgrenzung steht hier aber nicht im Raum,
weil die Schulbücher, auf die der Antragsgegner das geltend gemachte Gewohnheitsrecht
bezieht, von allen Beteiligten für erforderlich gehalten werden. Unklar bleibt danach, auf
welche Unterrichtsmittel in Abgrenzung zu anderen Unterrichtsmitteln sich das
geltendgemachte Gewohnheitsrecht, das eine allgemeine Rechtsnorm ersetzen soll, beziehen
soll.

24

Aber auch wenn man eine vorkonstitutionelle Übung dahin unterstellt, dass Lehrer nur die
erforderlichen Schulbücher aus eigenen Mitteln finanziert haben und wenn man
dementsprechend von einer hinreichend bestimmten Übung ausgeht, ist diese jedenfalls
nachkonstitutionell nach dem derzeitigen Erkenntnisstand des Gerichts nicht aufrechterhalten
worden. Zwar mag es üblich gewesen sein, dass die Lehrer für das Vorhandensein ihrer
Schulbücher selbst gesorgt haben. Dafür waren aber nach Einführung der sozialen
Marktwirtschaft in Deutschland regelmäßig keine Eigenmittel aufzubringen, weil
Schulbuchverlage und Schulbuchhändler insbesondere bei Sammelbestellungen kostenlose
Lehrerexemplare in ausreichendem Maße zur Verfügung gestellt haben. Eine generelle
allgemeine Übung, aus Eigenmitteln die erforderlichen Schulbücher zu beschaffen ist nach
Inkrafttreten des Grundgesetzes daher nicht entstanden bzw. nicht aufrechterhalten worden.
Fehlt es danach bereits an einer entsprechenden allgemeinen Übung, kann dahinstehen, ob die
Kostenübernahmepflicht auch von den beteiligten Lehrern allgemein als verbindliche
Rechtsnorm anerkannt wurde.

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Soweit die Schulbuchverlage und Schulbuchhändler in jüngster Vergangenheit mit
Rücksicht auf die Buchpreisbindung die Übung, kostenlose Lehrerexemplare zur Verfügung
zu stellen, eingeschränkt bzw. aufgegeben haben, konnte es in der kurzen Zwischenzeit nicht
zu der vom Antragsgegner behaupteten langjährigen Übung kommen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt
sich aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 und berücksichtigt, dass die wirtschaftliche Bedeutung
für den Antragsteller unter Berücksichtigung der Vorläufigkeit der Regelung, auch wenn man
den Umfang der Verpflichtung als nicht hinreichend bestimmt ansieht, jedenfalls unterhalb
der ersten Wertstufe der Tabelle in Anlage 2 zu § 34 GKG liegt.

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