Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-05-14, Aktenzeichen 1 L 626/08
ECLI:DE:VGD:2008:0514.1L626.08.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 10.000,-- Euro festgesetzt.

1

Gründe:

2

Der am 14. April 2008 sinngemäß gestellte Antrag,

3

dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung
gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
aufzugeben, dem „Xer Generationenbündnis" im Rat der Stadt
X, bestehend aus den Antragstellern, bis zur erstinstanzlichen
Entscheidung über dessen Antrag auf Zuerkennung des
„Gruppenstatus" und auf Gewährung von finanziellen
Zuwendungen gemäß § 56 GO aus Haushaltsmitteln ab dem
01.03.2008 Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen für die Geschäftsführung in Höhe von monatlich
2.283,78 EUR allgemeine Mittel und in Höhe von monatlich
6.030,67 EUR Personalkostenzuschuss zu gewähren und den
Antragstellern nebeneinander liegende Plätze bei Ratssitzungen
zuzuteilen,

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hat keinen Erfolg.

5

Der Antrag ist nach den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum
Kommunalverfassungsstreitverfahren zulässig.

6

Vgl. etwa OVG NRW, Urteile vom 4.4.1962, OVGE 17, 261 und vom 2.2.1972, OVGE 27,
258.

7

Die Antragsteller machen ihnen als Gruppe im Rat der Stadt X zustehende
Innenrechtspositionen geltend.

8

Er ist jedoch sowohl hinsichtlich der begehrten finanziellen Zuwendung (1.) als
auch bezüglich der Zuteilung nebeneinanderliegender Sitzplätze (2.)
unbegründet.

9

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur
Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis
getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder
zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der
Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der zu Grunde liegende
materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch, und die Notwendigkeit einer
vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund, glaubhaft gemacht sind (§ 123 Abs. 3
VwGO in Verbindung mit §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung [ZPO]).

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Dem Wesen und Zweck einer einstweiligen Anordnung entsprechend kann das
Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und einem Antragsteller nicht
schon in vollem Umfang, wenn auch auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer
Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in einem
Hauptsacheprozess erreichen könnte (sog. Grundsatz des Verbots der
Vorwegnahme der Hauptsache).

11

Auf eine solche jedenfalls faktische Vorwegnahme der Hauptsache ist das
Begehren der Antragsteller gerichtet.

12

Vgl. hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, § 123, Rdnr. 14; Eyermann, VwGO, 12.
Auflage, § 123, Rdnr. 66b.

13

Die Antragsteller begehren monatliche Zuwendungen an das „Xer
Generationenbündnis" von über 8.000,- Euro, die für die Anschaffung von
Arbeitsmaterialien und die Vergütung von Mitarbeitern eingesetzt werden sollen. Bei
Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung würden damit bis zu einer
Entscheidung im Hauptsacheverfahren erhebliche Geldbeträge ausgezahlt. Für den
Fall, dass nach dem Ergebnis des Hauptsacheverfahrens ein entsprechender
Zuwendungsanspruch nicht bestand, wären die Antragsteller bzw. das nur aus den
Antragstellern bestehende „Xer Generationenbündnis" höchstwahrscheinlich nicht in
der Lage, die zwischenzeitlich für Personal und Arbeitsmaterialen ausgegebenen
Beträge an den Antragsgegner zurückzuerstatten.

14

Eine Ausnahme von diesem Grundsatz gilt im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4
Grundgesetz (GG) lediglich insoweit, als eine bestimmte Regelung zur Gewährung
effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d.h. wenn die sonst zu
erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar wären.

15

Ständige Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte, vgl. etwa Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -,
DVBl. 1993, 213 (215 m.w.N.); ferner z.B. Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschlüsse vom 25.
Juni 1998 - 1 L 809/98 -, S. 6 des Beschlussabdrucks und vom 29.01.2003 - 1 L 269/03 -.

16

Ferner bedarf es einer besonders hohen Obsiegenswahrscheinlichkeit für das
Hauptsacheverfahren.

17

Vergleiche hierzu Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 123 Anm. 14.

18

1. Nach diesen Maßstäben haben die Antragsteller zunächst hinsichtlich des
geltend gemachten Zuwendungsanspruchs weder einen Anordnungsanspruch (a)
noch einen Anordnungsgrund (b) glaubhaft gemacht.

19

a) Es erscheint nicht als ganz überwiegend wahrscheinlich, dass den
Antragstellern der von ihnen behauptete Anspruch auf Gewährung einer finanziellen
Zuwendung von insgesamt 8.314,45 EUR monatlich tatsächlich zusteht.

20

Nach § 56 Abs. 3 Satz 1 GO gewährt die Gemeinde den Fraktionen und Gruppen
aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen für die Geschäftsführung. Nach § 56 Abs. 1 Satz 3 GO gilt Satz 1 der
Vorschrift für Gruppen ohne Fraktionsstatus im Rat entsprechend, wonach
Fraktionen freiwillige Vereinigungen von Ratsmitgliedern oder von Mitgliedern einer
Bezirksvertretung sind, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer
Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen
haben.

21

Diese Vorschriften begründen bei Vorliegen ihrer Voraussetzungen auch einen
gebundenen Anspruch auf Gewährung von Zuwendungen, deren konkrete Höhe sich
nach § 56 Abs. 3 Satz 4 GO bestimmt. Entgegen der Auffassung des
Antragsgegners und dem Anwendungshinweis des Innenministeriums des Landes
Nordrhein-Westfalen vom 25. Januar 2008 (31-43.02.01/02-2-5299/07) handelt es
sich nicht um einen bereits getätigte Aufwendungen voraussetzenden
Aufwendungsersatzanspruch; vielmehr sollen durch die Zuwendungen
Aufwendungen für die Geschäftsführung gerade ermöglicht werden. Diese Abfolge
ergibt sich auch aus § 56 Abs. 3 Satz 3 GO, wonach über die Verwendung der
Zuwendungen ein Nachweis in einfacherer Form zu führen ist. Das setzt voraus, das
Geldmittel (schon) zur Verfügung stehen; ihre Verwendung ist dann im Nachhinein zu
belegen.

22

Die Antragsteller haben jedoch nicht mit der im Eilverfahren erforderlichen
Sicherheit glaubhaft gemacht, dass es sich bei dem von ihnen unter dem 25.02.2008
gegründeten „Xer Generationenbündnis" um eine Ratsgruppe gemäß der genannten
Vorschrift handelt.

23

Der Bildung einer Ratsgruppe steht allerdings nicht entgegen, dass die
Antragsteller nicht der selben Partei angehören und sich erst während der
Amtsperiode zur Zusammenarbeit entschlossen haben. Das Recht der
Ratsmitglieder, sich in Gruppen oder Fraktionen zu organisieren ist Ausfluss des
freien Mandats. Solche Zusammenschlüsse können jederzeit und auch
parteiübergreifend erfolgen.

24

Vgl. Held/Becker u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, § 56 GO, S. 4, Stand Dez.
2007.

25

Auch ist es entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht erforderlich, dass ein
den Anforderungen des § 56 Abs. 2 Satz 3 genügendes Statut vorhanden ist. Abs. 1
Satz 3 verlangt durch den Verweis auf Satz 1 für eine Ratsgruppe nur eine freiwillige
Vereinigung von Ratsmitgliedern, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher
politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken
zusammengeschlossen haben. Weitere für Fraktionen geltende Regelungen werden
nicht in Bezug genommen. Hätte der Gesetzgeber die gleichmäßige Anwendung der
für Fraktionen und Gruppen geltenden Regelungen beabsichtigt, hätte es näher
gelegen, die Mindestfraktionsstärke in § 56 Abs. 1 Satz 2 GO einheitlich auf zwei
Mitglieder festzulegen, anstatt der Gruppe als Zusammenschluss eigener Art in § 56
Abs. 3 Satz 1 einen eigenen Zuwendungsanspruch einzuräumen. Im Übrigen führt
auch bei Fraktionen das Unterlassen der Statutgebung nicht zu Einschränkungen der
Finanzierung oder zum Verlust der Fraktionsrechte überhaupt, weil nach der
Gesetzessystematik das Gebot der Statutgebung an das Vorhandensein einer
Fraktion knüpft.

26

Vgl. Held/Becker u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, § 56 GO, S. 5, Stand Dez.
2007.

27

Schließlich ist es auch unschädlich, dass das von den Antragstellern unter dem
25.02.2008 aufgestellte 10-Punkte-Programm nur zu einzelnen Themen von
vornehmlich örtlicher Bedeutung Stellung bezieht. Eine programmatische
Ausrichtung mit klaren politischen Zielsetzungen und Leitlinien, wie sie der
Antragsgegner verlangt, wird vom Gesetz nicht verlangt. Für kleinere
kommunalpolitisch tätige Gruppierungen, deren Mitgliederzahl eine kompetente
Abdeckung aller politisch interessanten Sachgebiete nicht zulässt, ist es vielfach
typisch, dass selektiv für die Gemeinde oder auch nur einzelne Bezirke bedeutsame
Themen diskutiert werden.

28

Allerdings erfordert ein auf der Grundlage grundsätzlicher politischer
Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken erfolgter Zusammenschluss
von Ratsmitgliedern im Sinne von § 56 Abs. 1 Satz 1 und 3 GO jedenfalls, dass ein
solches gleichgerichtetes Wirken auch möglich ist und tatsächlich erfolgen soll. Dies
folgt sowohl aus dem Wortlaut der Regelung als auch aus ihrem Zweck, die
Ratstätigkeit zu erleichtern, indem Gruppierungen auch finanziell unterstützt werden,
die die Ratstätigkeit durch eine Vorverlagerung und Kanalisierung von
Entscheidungsfindungsprozessen erleichtern.

29

Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 18.06.2002 - 15 A 1958/01 - mwN.

30

An der Absicht und der Möglichkeit zu einem solchen gemeinsamen Wirken
drängen sich Zweifel auf, die nur im Hauptsacheverfahren ausgeräumt werden
können. Die Antragstellerin zu 1. hat seit April 2006 bis zur Vereinbarung des 10-
Punkte-Programms mit dem Antragsteller zu 2. am 25.02.2008 keine erkennbare
Tätigkeit als Ratsmitglied ausgeübt. Sie hat an nicht einer der in dieser Zeit
abgehaltenen 13 Ratssitzungen teilgenommen, und ihr Postfach musste von
Mitarbeitern des Oberbürgermeisters der Stadt X mehrfach wegen Überfüllung
geräumt werden. Abgesehen von ihrer Mitteilung, im Sommer 2006 an einer Kur
teilzunehmen und erst nach der Sommerpause 2006 wieder an Ratssitzungen
teilnehmen zu können, hat sie keine nachvollziehbare Erklärung für ihre vollständige
Untätigkeit gegeben.

31

Zwar hat die Antragstellerin zu 1. am 10.03.2008 erstmals wieder an einer
Ratssitzung teilgenommen. Dies allein liefert aber keine ausreichenden
objektivierbaren Anhaltspunkte für die Annahme, die Antragstellerin sei trotz ihrer
beinahe zweijährigen Untätigkeit wieder Willens und in der Lage, ihre Rechte und
Pflichten als Ratsmitglied wahrzunehmen und mit dem Antragsteller zu 2. i.S.d. § 56
Abs. 1 Satz 1 GO zusammenzuwirken. Angesichts der erheblichen Dauer der
Ausfallzeit wäre hierfür vielmehr eine - hier nicht ansatzweise erfolgte -
nachvollziehbare Darlegung der geänderten Umstände erforderlich gewesen, die der
Antragstellerin zu 1. nunmehr wieder die Ausübung ihrer Ratstätigkeit erlauben
sollen. Die weiteren im Schriftsatz der Antragsteller vom 02.05.2008 angesprochenen
Tätigkeiten des „Xer Generationenbündnisses" erlauben schon deshalb keinen
Rückschluss auf eine möglicherweise wieder aufgenommene (Rats-)Tätigkeit der
Antragstellerin zu 1, weil nicht erkennbar ist, ob und inwieweit Beiträge von ihr selbst
geleistet wurden.

32

b) Unabhängig hiervon haben die Antragsteller auch keinen Anordnungsgrund
glaubhaft gemacht.

33

Hinsichtlich der Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung ist zu berücksichtigen,
dass nach ständiger Rechtsprechung im Kommunalverfassungsstreitverfahren der
Erlass einer einstweiligen Anordnung nur ausnahmsweise in Betracht kommen kann.
Denn es dient nicht dem Schutz von Individualrechtsgütern, sondern nur der
Abgrenzung innerorganisatorischer Kompetenzen, die deren Rechtsträgern nicht um
ihrer selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde eingeräumt sind. Diesem
Interesse wird in der Regel ausreichend durch eine Klärung des Kompetenzstreits im
nachfolgenden Klageverfahren gedient, auch wenn es in der Zwischenzeit
möglicherweise zu Kompetenzüberschreitungen kommt.

34

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12.06.1992 - 15 B 2283/92 -, NWVBl 1992, 395 = DVBl
1993, 212; OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, aaO.

35

Die einstweilige Anordnung muss nach dieser Rechtsprechung im Interesse der
Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache -
unabweisbar erscheinen, wobei angesichts des Kommunalverfassungsstreits als
intrasubjektivem Prozess zwischen verschiedenen Kompetenzträgern derselben
juristischen Person das Interesse des klagenden Organs oder Organteils für das
Gewicht des verteidigten Belangs bestimmend sein dürfte. Ebenso wie auch im
Übrigen die in der Verzögerung der Rechtsverwirklichung liegende Beeinträchtigung
für sich noch keine dem Klageverfahren vorgreifende einstweilige Anordnung
rechtfertigt, gilt dies auch im Organstreit. Nur bei schweren und nicht revisiblen
Verletzungen von Innenrechtspositionen betroffener Organe oder Organteile kommt
der Erlass einer einstweiligen Anordnung in Betracht. Hierfür gelten erhöhte
Anforderungen, wenn das Antragsbegehren - wie hier - auf eine jedenfalls teilweise
Vorwegnahme der Hauptsache zielt und damit den durch § 123 Abs. 1 VwGO
grundsätzlich vorgegebenen Rahmen vorläufiger Regelungen überschreitet. Insoweit
ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit für die Gemeinde vor allem
der Rang des Rechtssatzes entscheidend, dessen Verletzung durch die einstweilige
Anordnung abgewendet werden soll.

36

OVG NRW, Beschluss vom 20. Juli 1992 - 15 B 1643/92 -, aaO.

37

Einen Grund, der gemessen an diesen erhöhten Anforderungen, den Erlass der
begehrten einstweiligen Anordnungen rechtfertigen könnte, haben die Antragsteller
nicht dargelegt. Er folgt gerade nicht bereits daraus, dass die Befriedigung der von
den Antragstellern geltend gemachten Ansprüche sonst erst zu einem späteren
Zeitpunkt erfolgen würde; diese Verzögerung liegt in der Systematik des
(verwaltungs-)gerichtlichen Rechtsschutzes begründet, der grundsätzlich die
Rechtsverfolgung im Hauptsacheverfahren vorsieht und damit den Rechtssuchenden
eine gewisse Wartezeit zumutet.

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Sonstige unzumutbare Nachteile, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung
vor Durchführung des Hauptsacheverfahrens als notwendig erscheinen lassen,
haben die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht. Beide Antragsteller werden durch
die Verweigerung der begehrten Zuwendung bei der Wahrnehmung ihrer ihnen als
Ratsmitglieder zustehenden Rechte nicht beeinträchtigt. Die Zuwendung soll
vielmehr einen über die eigentliche Mandatsausübung hinausgehenden freiwilligen
Zusammenschluss der Antragsteller fördern, der wegen der mit solchen
Zusammenschlüssen regelmäßig verbundenen Erleichterung der Ratsarbeit auch im
Interesse des Rates liegt.

39

In diesem Zusammenhang ist allerdings zu beachten, dass beide Antragsteller
als Ratsmitglieder eine Aufwandsentschädigung incl. Fahrtkostenpauschale von
345,- EUR monatlich erhalten und vom Oberbürgermeister der Stadt X einen
Büroraum mit Büromöbeln, Telefon- und Faxanschluss zur Verfügung gestellt
bekommen haben, so dass ihnen auch als „Xer Generationenbündnis" Sach- und
Kommunikationsmittel zur Verfügung stehen. Damit ist ihnen bis zur Entscheidung in
der Hauptsache - auch wenn ihnen diese Mittel in ihrer Funktion als Ratsmitglieder
zukommen - eine Betätigung zur Umsetzung ihrer politischen Vorstellungen auch als
Gruppe möglich.

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Vor diesem Hintergrund wäre eine substantiierte Darlegung erforderlich, warum
den Antragstellern dennoch ohne die begehrte finanzielle Zuwendung jede
Gruppentätigkeit unmöglich sein soll, woran es die Antragsteller haben fehlen lassen.
Nach ihren Angaben im Schriftsatz vom 02.05.2008 sind sie vielmehr bereits als „Xer
Generationenbündnis" aktiv tätig (Fragenkatalog an Oberbürgermeister,
Ausarbeitung eines Dringlichkeitsbeschlusses). Warum die Einstellung von Personal,
die Anmietung anderer Räumlichkeiten oder die Einrichtung eines PC-Arbeitsplatzes
mit Internetzugang nicht bis zur Entscheidung in der Hauptsache aufschiebbar sein
soll, bleibt unklar. Dass die tägliche Arbeit die Einstellung einer Mitarbeiterin oder
eines Mitarbeiters zwingend erforderlich macht und sie von den Antragstellern
gemeinsam nicht mehr bewältigt werden kann, ist nicht ansatzweise nachvollziehbar.
Auch verfügen bereits beide Antragsteller wie auch das „Xer Generationenbündnis"
selbst über Internetauftritte (http://www.generationenbuendnis.de; ;). Angesichts der
auf der Homepage des Antragstellers zu 2. enthaltenen Angabe, er sei beruflich als
Berater rund um das Thema Internet tätig, besteht auch kein Grund zu der Annahme,
die Antragsteller könnten vorerst nicht ausreichend von den Möglichkeiten des
Internets Gebrauch machen bzw. hätten keine Möglichkeit, einen Computer zu
benutzen.

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2. Hinsichtlich der begehrten Zuteilung von nebeneinander liegenden Sitzplätzen
ist der Antrag ebenfalls unbegründet.

42

Unbeschadet der Angabe des Antragsgegners, aufgrund der Verhältnisse im
Ratssaal könnten selbst den Fraktionen keine nebeneinanderliegenden Plätze
eingeräumt werden, steht einem unter Gleichbehandlungsgesichtspunkten möglichen
Anspruch auf Zuteilung nebeneinanderliegender Sitzplätze jedenfalls entgegen, dass
die Antragsteller wie ausgeführt nicht glaubhaft gemacht haben, sich zu einer Gruppe
i.S.d. § 56 Abs. 1 Satz 1 und 3 GO zusammengeschlossen zu haben.

43

Es ist zudem auch nicht ersichtlich, dass den Antragstellern unzumutbare
Nachteile daraus erwachsen könnten, vorerst nicht nebeneinanderliegende
Sitzplätze bei Ratssitzungen zu erhalten. Die Antragsteller können sich vor und nach
Ratssitzungen sowie in Sitzungspausen abstimmen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 3 Nr. 1 GKG iVm. Ziffer 22.7
des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, S. 1327
- 1332) und berücksichtigt, dass die Antragsteller zwei selbständige Begehren
verfolgen. Dabei hat die Kammer wegen des in diesem Verfahren grundsätzlich nur
möglichen vorläufigen Rechtsschutzes jeweils nur die Hälfte des in einem
entsprechenden Hauptsacheverfahren festzusetzenden Streitwertes
angenommen.

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