Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1989-09-22, Aktenzeichen 15 A 2177/85
ECLI:DE:OVGNRW:1989:0922.15A2177.85.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Ablehnungsbescheid des Beklagten zu 2.) vom 2. März 1984 und der
Widerspruchsbescheid vom 11. Mai 1984 werden aufgehoben.

Der Beklagte zu 1.) wird verurteilt, an den Kläger 2.130,87 DM zu zahlen.

Der Beklagte zu 1.) trägt 3/4, der Beklagte zu 2.) 1/4 der Gerichtskosten und der
außergerichtlichen Kosten des Klägers in beiden Rechtszügen. Die Beklagten tragen
ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.

Das Leistungsurteil und die Kostenentscheidung sind vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

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Auf Weisung des Beklagten zu 2.) hob der Oberkreisdirektor des Klägers mit
Verfügung vom 3. November 1980 im Wege der Kommunalaufsicht drei Beschlüsse
des Rates der Stadt xxx zur Schaffung und Besetzung einer vierten
Beigeordnetenstelle auf. Hiergegen erhob die Stadt xxx mit Erfolg Klage vor dem
Verwaltungsgericht; der Oberkreisdirektor nahm die zunächst eingelegte Berufung
zurück. Daraufhin wurden gegen ihn Gerichtskosten und außergerichtliche Kosten in
Höhe von insgesamt 2.130,87 DM festgesetzt, die der Kläger aus seinen
Haushaltsmitteln zahlte. Mit Schreiben vom 5. April 1983 bat der Kläger den
Beklagten zu 2.), ihm diese Kosten zu erstatten. Der Beklagte zu 2.) lehnte das
Begehren durch ein - mit Rechtsmittelbelehrung versehenes - Schreiben vom 2. März
1984 ab.

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Nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage
erhoben. Zur Begründung hat er ausgeführt: Ihm stehe ein öffentlich-rechtlicher
Erstattungsanspruch gegen den Beklagten zu 1.) zu, da er die eigentlich von diesem
zu tragenden Prozeßkosten ohne Rechtsgrund gezahlt habe. Die Kommunalaufsicht,
in deren Ausübung die Prozeßkosten angefallen seien, sei eine staatliche Aufgabe,
für die er lediglich seinen Hauptverwaltungsbeamten zur Verfügung gestellt habe.
Die analog anzuwendende Lastenverteilungsregelung des Art. 104a Abs. 1 GG,
wonach die Finanzierungsverantwortung an die jeweilige Verwaltungszuständigkeit
geknüpft sei, bestätige die Kostentragungspflicht des Landes. Es gebe keine
gesetzliche Bestimmung, nach der die Kreise für derartige Aufwendungen
einzustehen hätten. § 50 Satz 1 KrO zähle als Finanzbeitrag des Kreises nur
Dienstkräfte und Einrichtungen auf. Selbst wenn der Begriff der Einrichtung mit dem
des sächlichen Verwaltungsaufwandes gleichgesetzt werden könne, seien die
Prozeßkosten damit nicht erfaßt, da sie nur als mittelbare Folgen der
aufsichtsrechtlichen Maßnahmen entstanden seien.

4

Der Kläger hat beantragt,

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den Beklagten zu 2.) zu verurteilen, an ihn 2.130,87 DM zu zahlen.

6

Der Beklagte zu 2.) hat beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Er hat geltend gemacht, aus § 50 KrO folge, daß der Kläger die Kosten für den
ordnungsgemäßen Betrieb und die Erhaltung des Verwaltungsapparates der unteren
staatlichen Verwaltungsbehörde zu tragen habe. Diese Kostenregelung umfasse
auch die bei einer gerichtlichen Auseinandersetzung über das Verwaltungshandeln
anfallenden Kosten. Eine Kostentragungspflicht des Klägers ergebe sich ferner aus §
1 des Gemeindefinanzierungsgesetzes. Dabei sei unerheblich, in welchem Umfang
die Kosten letztlich vom Land erstattet würden. Art. 78 Abs. 3 der Landesverfassung
lasse die Abgeltung der bei der Ausführung staatlicher Aufgaben durch kommunale
Gebietskörperschaften entstehenden Kosten auch pauschal im Rahmen eines
allgemeinen Finanzausgleichs zu. Daneben sei ein gesonderter Erstattungsanspruch
nicht vorgesehen.

9

Das Verwaltungsgericht hat durch das angefochtene Urteil, auf dessen Gründe
Bezug genommen wird, die Klage abgewiesen.

10

Mit der Berufung vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen.

11

Er beantragt sinngemäß,

12

das angefochtene Urteil zu ändern, die Bescheide des Beklagten zu 2.) vom 2.
März und 11. Mai 1984 aufzuheben und den Beklagten zu 1.) zu verurteilen, an ihn
2.130,87 DM zu zahlen.

13

Die Beklagten halten das angefochtene Urteil für zutreffend; sie
beantragen,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge
des Beklagten zu 2.) sowie auf die Akte des Verfahrens der Stadt xxx gegen den
Oberkreisdirektor des xxx - VG Köln 3 (4) K 4762/80 - OVG NW 15 A 1775/82 -
Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die Berufung, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne
mündliche Verhandlung befindet (§ 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 VwGO), hat
Erfolg.

18

Die Klage gegen den Beklagten zu 1.) ist als Leistungsklage zulässig. Sie ist
unmittelbar auf die Verurteilung zur Zahlung der verauslagten Prozeßkosten
gerichtet; eine förmliche Prüfung des Begehrens durch den Beklagten zu 1.) oder
den zu seiner Vertretung berufenen (vgl. § 8 i.V.m. §§ 3 und 5 Abs. 1 LOG NW)
Beklagten zu 2.) mit anschließender Bescheidung durch einen Verwaltungsakt ist
weder gesetzlich vorgesehen noch erforderlich, so daß eine Verpflichtungsklage
nicht in Betracht kommt. Eine Leistungsklage ist unmittelbar gegen den Träger der
Leistungspflicht zu richten. Der Senat hat deshalb - mit Zustimmung der Beteiligten -
das Passivrubrum dahin berichtigt, daß sich die Klage auf Erstattung der
Prozeßkosten gegen den Beklagten zu 1.) richtet.

19

Die Klage gegen den Beklagten zu 2.) ist als isolierte Anfechtungsklage gemäß
§ 42 VwGO zulässig, da die Ablehnung des Antrages in die Gestalt eines
Verwaltungsaktes gekleidet worden ist und nur dessen Aufhebung, nicht jedoch eine
Verpflichtung des Beklagten zu 2.) verlangt werden kann.

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Die Klage ist in vollem Umfang begründet.

21

Dem Kläger steht ein Anspruch auf Erstattung der von ihm gezahlten
Prozeßkosten gegen das beklagte Land zu. Anspruchsgrundlage hierfür ist - da
weder die Kreisordnung (KrO) noch andere kommunalrechtliche Vorschriften eine
einschlägige spezialgesetzliche Kostenausgleichsregelung vorsehen - der als
eigenständiges Rechtsinstitut anerkannte öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch.
Er eröffnet die Möglichkeit, Leistungen ohne Rechtsgrund und sonstige
ungerechtfertigte Vermögensverschiebungen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts
entsprechend der Rechtslage auszugleichen. Der Anspruch kann auch Trägern
Öffentlicher Verwaltung untereinander zustehen,

22

vgl. OVG NW, Urteil vom 22. Juli 1986 - 12 A 373/85 -, NVwZ-RR 1988, 46,
47.

23

Die Voraussetzungen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs liegen vor.
Der Kläger hat den Oberkreisdirektor von seinen erst- und zweitinstanzlichen
Kostentragungspflichten im Verfahren der Stadt xxx befreit und damit eine Leistung
erbracht, die dem Beklagten zu 1.) oblegen hätte. Dieser hätte nämlich für den
Oberkreisdirektor die Prozeßkosten begleichen müssen, weil sie in Ausführung einer
zu seinem Zuständigkeitsbereich gehörenden Aufgabe angefallen waren.

24

Die Prozeßführung war eine Folge der zuvor getroffenen
Kommunalaufsichtsmaßnahme. Die Kommunalaufsicht ist nach Art. 78 Abs. 4 Satz 1
Verf NW und §§ 9, 106 Abs. 1 G0 eine "Aufsicht des Landes". Sie gehört daher zu
den Aufgaben, die der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde
(§ 47 Abs. 1 KrO) wahrzunehmen hat (§ 48 Abs. 1 Satz 1 KrO). Zu diesem
Wirkungsbereich, der zu unterscheiden ist von den Zuständigkeiten des
Oberkreisdirektors "in Angelegenheiten der Kreisverwaltung" (§ 37 KrO), wird der
Oberkreisdirektor für den Beklagten zu 1.) tätig. Insoweit ist er "Träger echt
staatlicher Verwaltungsaufgaben",

25

vgl. Begründung des Entwurfs einer Landkreisordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, Landtags-Drucksache 2/1062, zu § 47.

26

Handlungen, die der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde
vornimmt, begründen daher unmittelbar Rechte und Pflichten des Landes. Das gilt
auch für die Prozeßführung. Die durch § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 5 Abs. 2 VwGOAG
NW bestimmte passive Prozeßstandschaft des Oberkreisdirektors wird von diesem in
seiner Eigenschaft als untere staatliche Verwaltungsbehörde, also für das Land als
Rechtsträger wahrgenommen.

27

Der Auslagenersatz erfolgte ohne Rechtsgrund. Es gibt keine gesetzliche
Bestimmung, die dem Kläger hinsichtlich der Prozeßkosten eine von dem
dargestellten Grundsatz abweichende Kostenlast auferlegt.

28

Nach § 1 Abs. 1 der hier einschlägigen Gemeindefinanzierungsgesetze vom 2.
Februar 1982 (GVBl. 42) und vom 25. Januar 1983 (GVBl. 31) - GFG - tragen die
Gemeindeverbände die Kosten der ihnen übertragenen Aufgaben, soweit durch
Gesetz nichts anderes bestimmt ist. Die Voraussetzungen dieser Vorschrift liegen
nicht vor. Die Zahlung der Prozeßkosten stellte keine dem Kläger übertragene
Aufgabe dar.

29

Eine dem Kreis übertragene Aufgabe ist nicht schon in der Inanspruchnahme
des Oberkreisdirektors zur Durchführung der Kommunalaufsicht gemäß § 47 Abs. 1,
§ 48 Abs. 1 Satz 1 KrO zu erblicken. Der Kläger stellt insoweit dem Land lediglich im
Wege der Organ- oder Institutionsleihe seinen Hauptverwaltungsbeamten als
Funktionssubjekt zur Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf der unteren
staatlichen Ebene zur Verfügung, ohne selbst in irgendeiner Form bei der
Durchführung der Aufgabe beteiligt zu sein,

30

vgl. Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 1988, S. 117;
Dehmel, übertragener Wirkungskreis, Auftragsangelegenheiten und Pflichtaufgaben
nach Weisung, 1970, S. 56 ff.; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 6. Dezember 1988 -
7 A 28/88 -, DVBl 1989, 945.

31

Inhaltlich-sachlich bleibt die Kommunalaufsicht auch bei der Übertragung der
Erledigungszuständigkeit auf den Oberkreisdirektor eine Aufgabe des Landes,

32

vgl. Petz, BayVBl 1989, 353, 355.

33

Das zeigt sich zum Beispiel darin, daß der Oberkreisdirektor der Dienstaufsicht
des Regierungspräsidenten unterliegt (§ 49 Abs. 2 KrO), die Richtlinien der
Landesregierung zu beachten und dieser über alle Vorgänge von Bedeutung zu
berichten hat (§ 49 Abs. 1 Satz 1 und 2 KrO).

34

Auch § 50 Satz 1 KrO enthält hinsichtlich der Prozeßführung und der damit
gegebenenfalls verbundenen Kostentragung keinen Übertragungstatbestand im
Sinne des § 1 Abs. 1 GFG. Nach dieser Vorschrift sind die für die Erfüllung der
Aufgaben der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde erforderlichen Dienstkräfte
und Einrichtungen von den Kreisen zur Verfügung zu stellen. Entgegen der dem
Erlaß des Innenministers des Landes Nordrhein-Westfalen vom 14. Februar 1984 -
III B 2 - 6/018 - 976 II/83 - offenbar zugrunde liegenden Auffassung dürfen die
Begriffe Aufgaben und Einrichtungen inhaltlich nicht gleichgesetzt werden. § 50 KrO
betrifft allein den Beitrag, den der Kreis für die Erfüllung der in §§ 47 und 48 KrO
dem Oberkreisdirektor zugewiesenen Aufgaben leistet. Die Kosten der
Prozeßführung lassen sich nicht unter den allenfalls in Betracht zu ziehenden Begriff
der Einrichtungen fassen. Dieser Begriff hat schon vom Wortlaut her einen
technisch-organisatorischen Inhalt. Er bezeichnet die materielle Ausstattung der
Dienstkräfte mit den erforderlichen Hilfsmitteln (Räumlichkeiten, Büromitteln,
Fahrzeugen usw.). Demgegenüber sind die Kosten der Prozeßführung solche, die
außerhalb einer organisatorischen Einbindung und ohne Zusammenhang mit einer
Verwaltungsausstattung anfallen.

35

Angesichts dessen ist auszuschließen, daß der Gesetzgeber mit der Anordnung
an die Kreise, Einrichtungen zur Verfügung zu stellen, eine umfassende
Kostenregelung hat treffen wollen, bei der die Einrichtung als Hauptanwendungsfall
stellvertretend für alle denkbaren Kosten genannt werden sollte. Anderenfalls hätte
der Gesetzgeber sich für eine Formulierung entschieden, die er in ähnlichen Fällen
zu verwenden pflegt, um den umfassenden Inhalt der Regelung unzweifelhaft zum
Ausdruck bringen. So erlegt etwa § 18 Abs. 8 SchVG dem Land die
"Personalausgaben" für den Schulaufsichtsbeamten und den kreisfreien Städten und
Kreisen "die übrigen Kosten" der Schulämter auf.

36

Dafür, daß der Gesetzgeber die in § 50 KrO geregelten Pflichten der Kreise nur
in engem, wörtlichem Sinne verstanden wissen wollte, spricht auch der
Sachzusammenhang dieser Vorschrift mit den Bestimmungen über die
Gemeindefinanzierung. Die Gemeindefinanzierungsgesetze sehen einen
pauschalierten Finanz- und Lastenausgleich der Aufwendungen vor, die den Kreisen
durch die ihnen übertragenen Aufgaben entstehen. Dieser Ausgleich orientiert sich
auch am Pflichtenkatalog des § 50 KrO. Von daher können von § 50 KrO
grundsätzlich nur solche Kosten umfaßt sein, die ebenfalls einer gewissen
Pauschalierung zugänglich, d.h. nach Erfahrungssätzen in etwa voraussehbar und
haushaltsmäßig berechenbar sind,

37

vgl. (zu § 48 Abs. 2 Satz 2 LKO Rh-Pf) OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 29. Juli
1980 - 7 A 9/80 -, AS RP-SL Band 16, 25, 30.

38

Dies trifft für Personalausgaben und Einrichtungen im technisch-
organisatorischen Sinne, nicht jedoch ohne weiteres für die nach Häufigkeit und
Höhe schwer kalkulierbaren Kosten der Prozeßführung zu. Insoweit muß deshalb bei
der gegenwärtigen Gesetzeslage eine Einzelabrechnung erfolgen.

39

Die Klage gegen den Beklagten zu 2.) ist ebenfalls begründet. Die Bescheide
vom 2. März und 11. Mai 1984 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen
Rechten; denn eine gesetzliche Grundlage für ein Handeln durch Verwaltungsakt lag
nicht vor. Im übrigen sind sie, wie sich aus dem zuvor Gesagten ergibt, auch
inhaltlich rechtswidrig.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. 100
Abs. 2 ZPO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 Satz 1
VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.

41

Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2, § 137
Abs. 1 VwGO).

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