Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-01, Aktenzeichen 3 A 126/07

Tatbestand

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Die Klägerin ist am E. geboren und war im Schuljahr 2006/07 Schülerin der 7. Klasse des Gymnasiums F. in G.. Sie begehrte zunächst von dem Beklagten als Kostenträger der Schülerbeförderung die Erteilung einer Sammelkarte für den Linienbusverkehr zwischen ihrer elterlichen Wohnung (H., in I.) und der Schule (J. in K.) und verlangt jetzt nach Ablauf des Schuljahres die entsprechende Kostenerstattung.

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Zum Schuljahrsbeginn hatte der Beklagte der Klägerin keinen Ausweis (mehr) für den Erwerb einer entsprechenden Sammelkarte ausgestellt. Den darauf gerichteten Antrag der Klägerin lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 28. Dezember 2006, zugestellt am 05. Januar 2007, ab: Gemäß § 114 Abs. 2 S. 1 des Niedersächsischen Schulgesetzes (NSchG) i. V. m. den §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 c der Satzung über die Schülerbeförderung im Landkreis Cuxhaven vom 27. April 2005 (Amtsblatt für den Landkreis Cuxhaven Nr. 19 vom 26. Mai 2005, S. 131 - SBS - ) bestehe ein Anspruch für Schülerinnen und Schüler der Jahrgangsstufen 7 bis 10 nur dann, wenn der Schulweg die Mindestentfernung von 4 km überschreite. Das sei nicht Fall. Wie auch die Klägerin nicht bestreite, messe der Schulweg 3,8 km. Auch der Ausnahmetatbestand des § 2 Abs. 3 Satz 1 SBS für den Fall, dass bei Unterschreiten der Mindestentfernung der Schulweg nach objektiven Kriterien mit besonderen Gefahren verbunden ist, greife nicht ein. Bei mäßigem Verkehr auf dem Schulweg, einem durchgehend vorhandenen Radweg und einem Seitenstreifen hielten sich die Gefährdungen in dem üblichen Rahmen des Straßenverkehrs (vgl. Satz 2 der Vorschrift). Die Berücksichtigung der kriminogenen Faktoren - auch wenn die Klägerin zum durch Gewalt- und Sexualtäter besonders gefährdeten Personenkreis gehöre - führe zu keinem anderen Ergebnis. Mit dem Fahrrad müsse der Schulweg morgens zwischen 07.00 und 07.30 Uhr angetreten bzw. zurückgelegt werden. Das sei der Zeitraum mit der größten Verkehrsfrequenz. Ein Überfall bliebe kaum unentdeckt, so dass Hilfe geholt oder geleistet werden könne. Müsse die Klägerin wegen extremer Witterungsverhältnisse zu Fuß zur Schule gehen, also den Weg schon vor 07.00 Uhr antreten, bleibe es für diese wenigen Tage bei der vorrangigen Verantwortung der Eltern (nach ihrem subjektiven Maßstab), ihre Kinder sicher zur Schule zu bringen oder andere geeignete Maßnahmen zu ergreifen.

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Mit der Klage vom 29. Januar 2007 bringt die Klägerin vor: Sie habe auf dem gesamten Weg ein ca. 1 km langes Teilstück zurückzulegen, welches teils einseitig, teils beidseitig dicht bewaldet sei. Kurven und mehrere Lagerstätten von geschlagenen Bäumen und Holzstapeln - zumeist genau dort, wo Seitenwege in den Wald führen, kämen hinzu. Dadurch seien jeweils nur kurze Strecken einsehbar, so dass aus dem Verborgenen stets plötzliche Gefahr durch Gewalt- und Sexualtäter drohe. Einem Täter böten sich ideale Möglichkeiten, einem Opfer aufzulauern, dieses zu ergreifen und mit oder ohne Opfer in den Wald oder mit einem Fahrzeug über die Seitenwege zu fliehen. Die spektakulären Straftaten gerade in jüngster Zeit und in der näheren Gegend seien unter vergleichbaren Umständen erfolgt. Bei der - nach ihrer Auffassung - geringen Verkehrsfrequenz ergäben sich zu lange Phasen, in denen niemand etwas von einem Überfall sehen und hören oder gar helfen könnte. Bezeichnender Weise sähe die Samtgemeinde, die an sechs Wochentagen im November Verkehrszählungen durchgeführt hatte und die naturgemäß über bessere Ortskenntnis verfüge, dieses in ihrem Bericht vom 21. November 2006 an die Polizeiinspektion L. mit Durchschrift an den Beklagten ebenso. Dass der Beklagte sich der Sichtweise nicht anschließe, sei nicht nachvollziehbar.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten zu verpflichten, die Kosten für eine Sammelkarte für den Linienverkehr von M. nach G. für das Schuljahr 2006/07 zu übernehmen und den Bescheid des Beklagten vom 28. Dezember 2006 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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und erwidert: Der Verkehrsfluss im für den Schulweg entscheidenden „Zeitfenster“ sei objektiv vielleicht gering, aber eben stetig. Drei weitere Kinder, die auch nicht anspruchsberechtigt seien, hätten denselben Schulweg. Insoweit könne schon eine Absprache zum Schutz in der Gruppe führen. Weitere Kinder in den nächsten Schuljahren kämen hinzu. Kinder in diesem Alter könnten auch mit dem Handy umgehen und Hilfe holen. Bei extremer Witterungen im Einzelfall blieben die Eltern „gefordert“. Gleichwohl sei für einen solchen Fall Einzelerstattung der Kosten angeboten worden, was die Klägerin aber abgelehnt habe.

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Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Die Kammer hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung den Schulweg in Augenschein genommen. Auf die Sitzungsniederschrift wird verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat Erfolg.

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Der angefochtene Bescheid mit der Ablehnung, die Schülerbeförderungskosten für das Schuljahr 2006/2007 zu übernehmen, ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO).

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Die Anspruchsvoraussetzungen für eine Erstattung nach den §§ 1, 2 Abs. 1 c und Abs. 3 S. 1 SBS, die der Beklagte - gestützt auf § 114 NSchG - erlassen hat, sind erfüllt. Nach § 114 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NSchG hat der Beklagte als Träger der Schülerbeförderung grundsätzlich die in seinem Gebiet wohnenden Schüler der 1. bis 10. Schuljahrgänge der Allgemeinbildenden Schulen unter zumutbaren Bedingungen zur Schule zu befördern oder ihnen oder ihren Erziehungsberechtigten die notwendigen Aufwendungen für den Schulweg zu erstatten. Die Schülerbeförderung gehört zum eigenen Wirkungskreis der Landkreise und kreisfreien Städte (§ 114 Abs. 1 Satz 3 NSchG), die die weiteren Voraussetzungen der Beförderungs- oder Erstattungspflicht, insbesondere auch die Mindestentfernungen zwischen Wohnung und Schule, von der an die Beförderungs- oder Erstattungspflicht besteht, unter Berücksichtigung der Belastbarkeit der Schüler und der Sicherheit des Schulweges selbst festlegen können (§ 114 Abs. 2 NSchG). Den ihm damit eingeräumten Entscheidungsspielraum hat der Beklagte durch die vorgenannte Satzung in rechtlich nicht zu beanstandender Weise ausgefüllt.

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Nach § 1 Abs. 1 SBS besteht ein Anspruch auf Beförderung oder auf Erstattung der notwendigen Aufwendungen grundsätzlich nur, wenn der Schulweg die in § 2 Abs. 1 c SBS definierte Mindestentfernung von 4 km für Schülerinnen und Schüler der 7. bis 10. Jahrgangsstufe - zu diesem Kreis zählt(e) die Klägerin in dem hier maßgeblichen Schuljahr 2006/2007 - überschreitet. Dies ist nicht der Fall. Die Beteiligten gehen übereinstimmend von einer korrekten Messung mit 3,8 km aus.

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Rechtliche Bedenken gegen die Festlegung einer Mindestentfernung von 4 km für Schülerinnen und Schüler des 7. bis 10. Schuljahrganges bestehen nicht. Dem Beklagten steht bei der Bestimmung der Ausgestaltung seiner Schülerbeförderungssatzung ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der eine Pauschalisierung und Generalisierung zulässt. Aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität darf der Maßstab zudem an leicht feststellbare Faktoren anknüpfen. Insoweit ist es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte eine typisierende und pauschalierende Regelung dergestalt getroffen hat, im Rahmen der Festlegung der Schulwegmindestentfernungen nach Schuljahrgängen und nicht nach Alter zu unterscheiden. Diese Anknüpfung an den Schuljahrgang bietet den Vorteil, dass innerhalb eines Schuljahrganges alle Schüler gleich behandelt werden. Zudem werden Sammelschülerzeitkarten regelmäßig für ein ganzes Schuljahr ausgestellt, so dass es auch aus diesem Grund sinnvoll erscheint, nach Schuljahrgängen zu unterscheiden. Auf diese Weise wird vermieden, dass Schüler während eines laufenden Schuljahres ihre Sammelschülerzeitkarten wieder abgeben müssen, was im Übrigen zu einem höheren Verwaltungsaufwand führte. Im Rahmen des dem Beklagten zustehenden Gestaltungsspielraumes ist allein entscheidend, ob die Anknüpfung an den jeweiligen Schuljahrgang bei der Festlegung von Mindestentfernungen sachlich gerechtfertigt ist und nicht willkürlich erscheint. Nicht darauf an kommt es, ob es andere denkbare Regelungen gibt, die gleichfalls sachlich gerechtfertigt und gegebenenfalls sogar sinnvoller sein mögen.

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Auch wenn - wie hier - die in der Schülerbeförderungssatzung festgelegte Mindestentfernung nicht erreicht ist, kann gleichwohl „in besonders begründeten Ausnahmefällen“ ein Anspruch auf Schülerbeförderung bestehen, wenn der Schulweg für die Schülerinnen und Schüler (zu Fuß oder mit dem Fahrrad) nach den objektiven Gegebenheiten „mit besonderen Gefahren verbunden ist“ (§ 2 Abs. 3 Satz 1 SBS). Denn die Ermächtigung an die Kreise und kreisfreien Städte als Satzungsgeber in § 114 Abs. 2 Satz 2 NSchG enthält zwei Regelungskriterien: Die Belastbarkeit und die Sicherheit.

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Ersteres findet in den geregelten Mindestentfernungen seinen Niederschlag, so dass die Belastungsgrenze sich über den zumutbaren Zeitaufwand für einen Schulweg in einer bestimmten Jahrgangsgruppe ergibt, was in der geschehenen Form nicht beanstandet werden kann - wie ausgeführt.

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Das zweite Kriterium - die Sicherheit - umfasst wiederum zwei Aspekte, zunächst den der reinen Verkehrssicherheit. In diesem Sinne ist die Ausnahme nur begründet, wenn der Schulweg aufgrund der örtlichen Gegebenheiten für die Schüler Gefahren mit sich bringt, die über die im Straßenverkehr üblicherweise auftretenden Gefahren hinausgehen (§ 2 Abs. 3 Satz 2 SBS). Solche besonderen Gefahren ergeben sich weder nach Aktenlage noch nach den Feststellungen durch Augenschein: Der Straßenverkehr ist gering, der Weg kann insgesamt auf einem von der Fahrbahn abgesetzten und befestigten, wenn auch zum Teil nur wassergebundenen Radweg zurückgelegt werden. Die Fahrbahn muss nicht gekreuzt werden. Andere konkrete Umstände, die das Schadensrisiko als überdurchschnittlich hoch erscheinen ließen, treten nicht hinzu.

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Auch der Einwand, der Radweg werde bei Schneefall nicht bzw. nicht zeitnah geräumt, kann nicht zur Annahme einer besonderen Gefährlichkeit des Schulweges - über das ganze Schuljahr gesehen - führen. Schlechte Wetterverhältnisse an einzelnen Tagen im Jahr sind Normalität machen einen Schulweg nicht durchgehend unzumutbar. Da die Mehrzahl der Schüler auf ihrem Weg zur Schule solchen wetterbedingten Ausnahmesituationen ausgesetzt ist, führte anderenfalls die Auffassung der Klägerin dazu, dass eine Vielzahl von Schulwegen als ungeeignet angesehen werden müsste; dies widerspricht der Regelung des § 2 Abs. 3 der SBS, der nur in besonders begründeten Ausnahmefällen einen Anspruch auf Schülerbeförderung außerhalb der festgelegten Mindestentfernungen vorsieht. Der Beklagte führt in diesem Zusammenhang zutreffend aus, dass in Fällen extremer Witterungsverhältnisse die Erziehungsberechtigten dafür Sorge zu tragen haben, den Schülern einen sicheren Weg zur Schule - etwa durch den Kauf einer Busfahrkarte oder das Organisieren von Fahrgemeinschaften - zu ermöglichen.

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Allerdings sind nicht nur „besondere Gefahren“ in diesem Sinne beachtlich, die für die Schülerin und den Schüler allein vom Straßenverkehr und durch ihre/seine Teilnahme am Straßenverkehr auf dem Schulweg ausgehen. Der „Regelungsauftrag“ des § 114 Abs. 2 Satz 2 NSchG an die Landkreise und kreisfreien Städte bezieht sich auf die „Sicherheit“ des Schulweges insgesamt und ist damit weiter. D.h. „objektive Gegebenheiten, die mit besonderen Gefahren verbunden sind“, können auch solche sein, die den einzelnen und konkreten Schulweg in all seinen - vom Straßenverkehr unabhängigen - Besonderheiten und Eigenarten objektiv „unsicherer“ machen als den „durchschnittlichen“ im Regelungsgebiet der Schülerbeförderungssatzung. Vor diesem Hintergrund - und die Klägerin gehört aufgrund ihres Alters und Geschlechts zu dem besonders risikobelasteten Personenkreis - ist nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 19. Juni 1996 - 13 L 5072/94 -, NdsVBl. 1997 S. 63) ein Schulweg nicht nur wegen einer möglichen Gefährdung von Schülern durch den motorisierten Straßenverkehr als „besonders gefährlich“ angesehen worden, sondern auch dann, wenn nach den objektiven Gegebenheiten eine gesteigerte Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass die Schülerin oder der Schüler auf dem Schulweg durch Übergriffe von Sexualstraftätern oder anderen Gewalttätern zu Schaden kommen kann. Dies ist dann der Fall, wenn der Schulweg zumindest an einer Stelle - objektiv - für Übergriffe potentieller Gewalttäter geeignet ist und wenn sich die Schülerin oder der Schüler dort in einer schutzlosen Lage befindet, weil nach den örtlichen Verhältnissen eine rechtzeitige Hilfeleistung durch Dritte nicht gewährleistet ist. Mit dem Hinweis auf aktuell und „in der Gegend“ begangene Straftaten ist die besondere Unsicherheit dieses konkreten Schulweges nicht zu begründen (so nachvollziehbar und verständlich die Befürchtungen aus Elternsicht auch sind), denn sonst wäre diese für fast jeden Schulweg anzunehmen, was dem an objektiven Gegebenheiten orientierten Ausnahmetatbestand nicht gerecht und die Ausnahme in die Regel verkehren würde. Davon allerdings, dass die Voraussetzungen für eine Ausnahme nach objektiven Kriterien hier vorliegen, hat sich die Kammer durch Augenschein (Abschreiten jedenfalls des „Waldstückes“ auf dem Schulweg) überzeugt - zum Teil in Abweichung des Eindrucks, den das bei den Akten befindliche Karten- und Bildmaterial vermittelt.

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Im dem gesamten Waldstück - die nur einseitig bewaldeten Wegestücke am Anfang/Ende eingeschlossen - addieren sich Gefahrenpunkte und Momente im Sinne einer besonderen Unsicherheit gegenüber Übergriffen durch Gewalt- oder Sexualtäter auf, die sowohl ein Auflauern und unentdeckten Zugriff auf ein (kindliches) Opfer als auch eine schnelle und unbemerkte Fluchtmöglichkeit mit oder ohne Opfer ermöglichen.

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„Vor die Klammer“ ist bei der Betrachtung und Bewertung der Uneinsehbarkeit einzelner Gefahrenpunkte zu ziehen, dass die (für beide Fahrtrichtungen aufaddierte) Verkehrsfrequenz auf dem Schulweg gering ist. Das, was einerseits die besondere Gefährlichkeit des Straßenverkehrs ausschließt (s.o.), bedingt gerade die besondere Unsicherheit der Schülerinnen und Schüler auf ihrem Schulweg gegenüber Übergriffen von Straftätern. Nach der Verkehrszählung an 6 Wochentagen (06. - bis 15. November 2006) sind in dem Zeitfenster von 07.00 - 07.30 Uhr, welches für den Fußweg bei Unterrichtsbeginn um 07.55 Uhr in Betracht kommt, zwischen 4 und 7 Fahrzeuge gezählt worden, in dem Zeitfenster zwischen 07.30 und 08.00 Uhr, welches für den Schulweg mit dem Fahrrad in Betracht kommt, zwischen 9 und 18 und zusammengenommen sind es in der Zeit von 07.00 bis 08.00 Uhr zwischen 14 und 23. Die zeitliche „Lücke“ zwischen den einzelnen Verkehrsbewegungen beträgt nach der protokollierten Zählung der Samtgemeinde zwischen 7 und 15 Minuten. Damit ist die Gefahr von unbeobachteten Überfällen nicht nur als durchschnittlich zu bewerten, sondern als besonders. Mit der Samtgemeinde G. (vgl. Stellungnahme zum Zählergebnis vom 21. November 2006) nimmt die Kammer an, dass zwei bis drei Minuten für einen potentiellen Täter „ausreichen“, ein Kind zu ergreifen und unerkannt zu entkommen.

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Dazu bietet der Schulweg über das gesamte Waldstück hinweg - Straße und Radweg sind unbeleuchtet - mehrfach „ideale“ Verstecke zum Auflauern und zur schnellen Flucht. Selbst dort, wo nur eine Straßenseite bewaldet ist, befindet sich jeweils auf der nichtbewaldeten Seite ein kaum von den dahinter liegenden Freiflächen zu durchschauender Seitenstreifen mit Vertiefungen für die Oberflächenentwässerung und mit Anflugbuschwerk und zum Teil mit Bäumen bestanden, - „höher“ als es Kinder auf dem Fahrrad sind. Der Nadelwald in Richtung Osten und N. ist auf kurze Entfernung durch mannshohes Unterholz blickdicht. „Unter“ dem Laubwald auf der Westseite ist ein Aufwuchs von Fichten vorhanden - im Übrigen wiederum dichtes Unterholz. In diesem besonders schlecht einsehbarem und damit kritischen Bereich wird der Schulweg (von Süden her betrachtet) zunächst von zwei (befahrbaren) Wald- bzw. Wirtschaftswegen von West nach Ost gequert, dann zweigt ein Weg nach Westen ab in Richtung Siedlung O. und ein weiterer nach Osten in Richtung P.. Zwei dieser Abzweigungen sind jeweils durch dort gelagerte Baumstämme und Holzstöße von der Größe, dass sie einem Menschen ohnehin, aber auch einem Fahrzeug Deckung bieten, mindestens von einer Richtung aus nicht einsehbar. Hinzukommt, dass vom letzten Haus in M. aus, also von Süden her, nur ein kurzes Stück in den Wald hineingesehen werden kann und umkehrt vom nördlichen Rand des eigentlichen Waldstücks die erste Wohnbebauung in G. (noch) nicht zu sehen ist. Auf ganzer gerader Länge ist das Waldstück ohnehin nicht zu durchschauen, weil sich an der genannten Stelle mit dem Seitenweg zur alten Q. eine Kurve/ein Abknicken des Schulweges nach Westen befindet und dieser Bereich von dichtem Wald und Unterholz umstanden ist.

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Insgesamt ist die Kammer durch Augenschein daher zur Überzeugung gelangt, dass dieser konkrete Schulweg nach den „objektiven Gegebenheiten mit besonderen Gefahren“ im ausgeführten Sinne verbunden ist (§ 2 Abs. 3 Satz 1 SBS). Darauf, dass in den folgenden Schuljahren mehr Kinder diesen Schulweg gemeinsam haben werden, worauf der Beklagte sich stützt, kann es zur Reduzierung der Gefahr auf ein durchschnittliches Maß im streitigen Schuljahr ohnehin nicht ankommen. Bei den vorgefundenen Gegebenheiten bleibt es nach Auffassung der Kammer auch dann, wenn die Klägerin mit zwei weiteren Kindern den Schulweg befährt/begeht (immer ?) und eines ein Handy haben sollte, bei einer besonderen Gefährdung. Dass ein solcher Selbstschutz - nicht nur aus Sicht des Beklagten - empfehlenswert und angebracht ist, ist selbstverständlich. Den Anspruch der Klägerin beseitigt das nicht.

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Nach alledem war der Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

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