Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-04-04, Aktenzeichen 15 A 5081/05
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0404.15A5081.05.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen die Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Als Maßnahme im Rahmen des Haushaltssicherungskonzeptes beschloss der
beklagte Rat unter dem Punkt "Stärkung der regionalen Zusammenarbeit" zu prüfen,
ob zusammen mit der Stadt X. eine gemeinsame Feuerwehrleitstelle betrieben
werden sollte. Dazu wurde ein Gutachten der G. GmbH in Auftrag gegeben. Von
Seiten der Gewerkschaft L. wurde als Alternative der Vorschlag eines
kostengünstigeren Schichtmodells unter Beibehaltung der Leitstelle T.
unterbreitet. Am 5. Februar 2004 beschloss der Rat:

3

"Der Rat tritt der Gutachterempfehlung zur Einrichtung einer gemeinsamen
integrierten Regionalleitstelle mit der Stadt X. am Standort der Hauptfeuer- und
Rettungswache X. -F. bei und ermächtigt den Oberbürgermeister zum
Abschluss der nachstehenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung. Entsprechend der
Gutachterempfehlung wird die Verwaltung ferner beauftragt, mit der Stadt X. in
konkrete Überlegungen zur Optimierung der Aufgabenbereiche
Rettungsdienstgebühren und Verbrauchsgüterbeschaffung einzutreten."

4

Nach der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung soll im Rahmen des Gesetzes über
kommunale Gemeinschaftsarbeit durch die Stadt X. eine gemeinschaftliche
integrierte Regionalleitstelle für den Feuerschutz und den Rettungsdienst betrieben
werden, ohne dass die Aufgabenträgerschaft verlagert wird. In der Vereinbarung ist
eine Mitwirkung beider Parteien in wichtigen Angelegenheiten sowie eine
Kostenverteilung geregelt. Die Vereinbarung soll bis zum 31. Dezember 2011 gelten
und verlängert sich anschließend um jeweils fünf Jahre, wenn sie nicht zwei Jahre
vor Ablauf gekündigt wird. Nach § 15 der Vereinbarung soll sie am 1. April 2004 in
Kraft treten. Die Vereinbarung wurde vom Oberbürgermeister der Stadt X. und
einem Beigeordneten noch am 5. Februar 2004 und vom Oberbürgermeister der
Stadt T. und einem Beigeordneten am 16. Februar 2004 unterzeichnet. Die
Bezirksregierung E. genehmigte den Vertrag am 26. Februar 2004 (vgl. die
Bekanntmachung der Vereinbarung und der Genehmigung im Amtsblatt für den
Regierungsbezirk E. 2004 S. 83). Mit Schreiben vom 1. März 2004 wandte sich
die Bürgergemeinschaft T. e.V. mit dem Entwurf einer Unterschriftenliste für ein
beabsichtigtes Bürgerbegehren an den Oberbürgermeister der Stadt T. und bat
um Beratung. Mit Schreiben vom 5. März 2004 teilte der Stadtdirektor der Stadt
T. auf diese Anfrage mit, dass das beabsichtigte Bürgerbegehren unzulässig sei
und wies insbesondere auf die erfolgte Unterzeichnung und Genehmigung der
Vereinbarung hin.

5

Am 3. Mai 2004 reichten die Kläger Unterschriftenlisten mit 19.230
Unterzeichnern eines Bürgerbehrens ein, dessen Text lautete:

6

"Ja, ich stimme mit meiner Unterschrift dafür, den Ratsbeschluß vom 05.02.2004
betreffend der Zusammenlegung der Feuerwehrleitstelle X. /T. am Standort
X. aufzuheben und die Feuerwehrleitstelle in T. zu belassen."

7

In der Begründung wurde ausgeführt, dass der Rat der Stadt T. am
5. Februar 2004 mehrheitlich beschlossen habe, die Feuerwehrleitstelle in T.
aufzugeben und eine Fusion der Feuerwehrleitstellen T. und X. mit
Standort X. vorzunehmen. Das Bürgerbegehren wende sich gegen diesen
Ratsbeschluss, beantrage eine Aufhebung im Wege des Bürgerentscheids und
fordere die Verwaltung auf, alle notwendigen Schritte zu unternehmen, damit die
Feuerwehrleitstelle in T. bleibe. Zur Begründung wurde auf eine
Gefahrerhöhung durch Kommunikationsprobleme, einen Ausverkauf T1.
Interessen durch Aufgabe einer eigenständigen Feuerwehrleitstelle, eine
Verlagerung von Arbeitsplätzen und eine Vernachlässigung der Interessen T2.
Handwerksbetriebe verwiesen. Die von der Verwaltung angenommene Einsparung
von 120.000,-- Euro jährlich sei sehr fraglich, da sich viele Kostenfaktoren nicht
genau berechnen ließen. Zur Kostendeckung führt das Bürgerbehren aus, dass
angesichts der geringen Einsparung im Vergleich zum Gesamthaushalt ein
Kostendeckungsvorschlag nicht erforderlich sei, zumal die Annahme eines
Einspareffektes überaus fraglich sei. Wenn real mehr Kosten anfallen sollten,
könnten die Kosten durch Einsparungen eines Dezernates, Verkleinerung des
Stadtrates auf das gesetzlich vorgeschriebene Mindestmaß, Zusammenlegung von
Ausschüssen, Einsparungen von Sitzungsterminen, Umsetzung des Vorschlages der
L. -Gewerkschaft, Anpassung der Anzahl der T. Heimleiter an tatsächlich
vorhandene Heimleiterstellen und eine Anpassung der Vergnügungssteuer
erwirtschaftet werden.

8

Die Stadtverwaltung erkannte 16.610 Unterschriften als gültig an. Am 27. Mai
2004 beschloss der Rat, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Dies wurde den
Klägern mit Verfügung vom 27. Mai 2004 mitgeteilt. Auf den dagegen erhobenen
Widerspruch beschloss der Rat am 8. Juli 2004, den Widerspruch zurückzuweisen.
Dies geschah durch Widerspruchsbescheid vom 12. Juli 2004.

9

Mit der dagegen rechtzeitig erhobenen Klage begehren die Kläger die
Verpflichtung des Beklagten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen,
und haben dazu vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei zulässigerweise auf die
Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 5. Februar 2004 und die Ergreifung aller
erforderlichen Schritte (wie etwa Kündigung, Rückabwicklung) gerichtet. Dieser
Ratsbeschluss entfalte nach wie vor Wirkung als Rechtsgrund für den Vertrag und
könne somit auch aufgehoben werden. Da im Falle eines erfolgreichen
Bürgerbegehrens ein Kündigungsrecht nach § 60 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes bestehe, könne ein auf die Beseitigung des
Vertrages gerichtetes Bürgerbegehren auch nicht gesetzwidrig sein. Die Begründung
des Bürgerbegehrens reiche aus, da alle wesentlichen Begründungselemente aus
Sicht des Bürgerbegehrens benannt worden seien. Demnach sei die Begründung
nicht unrichtig. Das betreffe auch den zwischenzeitlich erfolgten Vertragsschluss, der
objektiv kein wesentliches Begründungselement sei, da das oben benannte
Sonderkündigungsrecht bestehe. Maßgeblich sei die Grundsatzentscheidung zur
Bildung einer gemeinsamen Leitstelle, während der Vertragsschluss nur ein Detail
der Umsetzung darstelle. Auch Ratsbeschlüsse gäben häufig nur Ziele vor. Der
Kostendeckungsvorschlag reiche ebenfalls aus. Da es um eine Einsparung gehe,
müsse überhaupt kein Vorschlag erfolgen. Im Übrigen sei der Betrag von
120.000,-- Euro gemessen am Gesamthaushalt so gering und darüber hinaus bei
schon kleinen Änderungen hinsichtlich der Grundannahmen so unsicher, dass auch
dies einen Kostendeckungsvorschlag entbehrlich mache. Jedenfalls genügten die im
Bürgerbegehren genannten Optionen, um den kleinen Betrag zu erwirtschaften. Das
Bürgerbegehren betreffe nicht unzulässigerweise die innere Organisation der
Gemeindeverwaltung. Damit sei die Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt des
Bürgermeisters gemeint. Hier könne der Bürgermeister kraft seines
Organisationsrechts nicht selbst entscheiden, ob eine gemeinsame Leitstelle gebildet
werden solle. Deshalb sei gerade der angegriffene Ratsbeschluss gefasst worden.
Dieser sei auf eine nach außen gerichtete Verteilung einer kommunalen
Pflichtaufgabe gerichtet. Im übrigen dürfe sich die Verwaltung auf den erfolgten
Vertragsschluss nicht berufen, da sie den Vertrag treuwidrig unterzeichnet habe, da
gleichzeitig das Bürgerbegehren betrieben worden sei.

10

Die Kläger haben beantragt,

11

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 27. Mai 2004 und seines
Widerspruchsbescheides vom 12. Juli 2004 zu verpflichten, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens "Feuerwehrleitstelle" nach § 26 GO NRW gegen eine Fusion der
Feuerwehrleitstellen T. und X. festzustellen.

12

Der Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er hat vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei auf ein nicht
bürgerbegehrensfähiges Ziel gerichtet. Der Ratsbeschluss sei durch Abschluss des
Vertrages umgesetzt worden. Auch wenn der Ratsbeschluss als interner Willensakt
nachträglich durch einen Bürgerentscheid entfiele, blieben die vertraglichen
Verpflichtungen bestehen. Die Fragestellung sei auch nicht auf die
Rückgängigmachung des Vertrages gerichtet. Die Begründung des Bürgerbegehrens
sei fehlerhaft. Dadurch, dass die Vertragsunterzeichnung nicht erwähnt werde, werde
ein wesentlicher Umstand für das Bürgerbegehren verschwiegen und mache die
Begründung damit unrichtig. Ein Kündigungsrecht nach § 60
Verwaltungsverfahrensgesetz bestehe auch nach einem erfolgreichen
Bürgerentscheid nicht. Der Kostendeckungsvorschlag sei zu unsubstantiiert. Auch
reiche ein pauschales Anzweifeln der von der Verwaltung geltend gemachten
Einsparung nicht aus. Das Bürgerbegehren betreffe die innere Organisation der
Gemeindeverwaltung. Leitstellen seien Teil der Gemeindeverwaltung. Wie diese
organisiert werden sollten, nämlich durch eine eigene oder durch eine
gemeinschaftliche Leitstelle, sei Gegenstand des Bürgerbegehrens. Das
Bürgerbegehren ziele darauf, den geschlossenen Vertrag zu verletzen und sei
deshalb auf ein gesetzwidriges Ziel gerichtet.

15

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

16

Mit der zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung verfolgen die Kläger
ihr erstinstanzliches Begehren weiter. Sie wiederholen und vertiefen ihr
erstinstanzliches Vorbringen und tragen ergänzend vor: Die Begründung sei schon
deshalb nicht unrichtig, weil es allenfalls um eine Unvollständigkeit der Begründung
gehen könne. Bei einer Unvollständigkeit gehe es um die nicht objektiv feststellbare
Wesentlichkeit eines Tatsachenumstandes, während die allein zur Unzulässigkeit
des Bürgerbegehrens führende Unrichtigkeit auf der empirisch überprüfbaren
Unwahrheit der Begründung beruhen müsse. Im Übrigen sei für die Begründung
eines kassatorischen Bürgerbegehrens alleine auf den Zeitpunkt des angegriffenen
Ratsbeschusses abzustellen, so dass die später erfolgte Vertragsunterzeichnung für
die Begründung von vorneherein unerheblich sei. Der Verwaltung sei erlaubt, zum
Bürgerbegehren Stellung zu nehmen. Sie könne daher die von ihr für wichtig
gehaltenen Punkte, hier also den Umstand der Vertragsunterzeichnung, vorbringen.
Im Übrigen nehme die Begründung auch auf die Rückabwicklung des Vertrages
durch die Formulierung Bezug "und fordert die Verwaltung auf, alle notwendigen
Schritte zu unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T. bleibt". Es stelle
eine Überspannung des Begründungserfordernisses dar, wenn juristisch-technische
Details einer Vertragsrückabwicklung in der Begründung für die Bürger dargestellt
werden müssten. Der Kostendeckungsvorschlag sei hinreichend bestimmt, da allein
schon die Umsetzung des Vorschlages der L. -Gewerkschaft zu der erforderlichen
Einsparung führe. Darüber hinaus seien sogar noch weitere Einsparpotentiale
benannt worden. Im Übrigen trete durch eine gemeinsame Leitstelle gar keine
Einsparung ein. Das Gutachten der G. GmbH erfasse schon die Personalkosten
nicht richtig. Auch sei für mehrere Hunderttausend Euro für die Leitstelle T. eine
neue Software angeschafft worden, die sich bei einer gemeinsamen Leitstelle als
Fehlinvestition herausstellen würde. Der voreilige Vertragsabschluss dürfe schon
deshalb nicht berücksichtigt werden, weil er gegen das Rücksichtnahmegebot
verstoße. Im Übrigen könne der Vertrag nach § 60 Verwaltungsverfahrensgesetz
gekündigt werden, sodass das Bürgerbegehren nicht auf ein gesetzwidriges Ziel,
sondern als Sachentscheidung auf die Beseitigung eines als
Ermächtigungsgrundlage für den Vertrag nach wie vor wirksamen Ratsbeschlusses
und Rückabwicklung des Vertrages gerichtet sei.

17

Die Kläger beantragen,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag
zu erkennen.

19

Der Beklagte beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Er wiederholt und vertieft seine erstinstanzlichen Ausführungen und trägt
ergänzend vor: Die Begründung sei nicht ausreichend. Maßgeblich sei, ob ein
potenzieller Unterzeichner bei Kenntnis nur der Begründung verantwortlich
abstimmen könne. Daraus folge, dass das Verschweigen wesentlicher Umstände die
Begründung unrichtig mache. Der Abschluss der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung
sei eine in diesem Sinne wesentliche Tatsache.

22

Maßgeblicher Zeitpunkt für die einzubeziehenden Tatsachen sei der Zeitpunkt
der Auslegung der Unterschriftenlisten, der dem Zeitpunkt eines Beschlusses des
Rates entspreche, an dessen Stelle der Bürgerentscheid trete. Daher bestehe weder
eine Gefahr der Konterkarierung des Bürgerbegehrens durch die Verwaltung, noch
würden unzumutbare Begründungspflichten aufgestellt.

23

Der Kostendeckungsvorschlag, der auch bei der Aufhebung eines Einsparungen
bewirkenden Ratsbeschlusses notwendig sei, reiche nicht aus. Der Einspareffekt
dürfe nicht pauschal bestritten werden, und Einsparungsvorschläge müssten
jedenfalls überschlägig beziffert werden. Im übrigen seien die vorgetragenen Gründe
für einen fehlenden Einsparungseffekt falsch: Das Gutachten habe die
Personalkosten richtig veranschlagt. Im Zeitpunkt der Gutachtenerstellung seien die
Kosten der angeschafften Leitstellensoftware einsparungsmindernd berücksichtigt
worden. Zwischenzeitlich sei sogar entschieden worden, diese Software auch für die
gemeinsame Leiststelle zu verwenden.

24

Der Bürgerbegehrensantrag sei nicht auf eine Sachentscheidung gerichtet, da
sich der angegriffene Ratsbeschluss durch die Vertragsunterzeichnung erledigt habe.
Auf eine Rückgängigmachung des Vertrages sei das Bürgerbegehren nicht gerichtet.
Eine rückwirkende Aufhebung der Ermächtigung sei unzulässig und damit
gesetzwidrig. Mit dem Ziel, die Leitstelle in T. zu belassen, ohne dass ein
Kündigungsrecht bestehe, verfolge das Bürgerbegehren ein vertragswidriges und
damit gesetzwidriges Ziel.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage
zur Recht abgewiesen, da der beklagte Rat es zur Recht abgelehnt hat, die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festzustellen. Die Kläger haben keinen Anspruch
auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nach § 26 Abs. 6 Satz 1 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) durch den Rat. Das
Bürgerbegehren verfolgt kein nach § 26 Abs. 1 GO NRW zulässiges Begehren.

28

Das Bürgerbegehren ist als kassatorisches Bürgerbegehren gegen den
Beschluss des Rates vom 5. Februar 2004 gerichtet. Es hat ausdrücklich und dem
Sinn nach dessen Aufhebung zum Gegenstand. Der Ratsbeschluss vom 5. Februar
2004 kann jedoch zumindest hinsichtlich seines den Oberbürgermeister zur
Unterzeichnung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ermächtigenden Teiles nicht
mehr im Wege eines Bürgerentscheids aufgehoben werden.

29

Die Ermächtigung macht den Weg zur Unterzeichnung der Vereinbarung
gemeindeintern frei. Gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ist der Rat für alle
Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, soweit dieses Gesetz nichts
anderes bestimmt. Nach Abs. 3 der Vorschrift gelten Geschäfte der laufenden
Verwaltung im Namen des Rates als auf den Bürgermeister übertragen.

30

Geschäfte der laufenden Verwaltung zeichnen sich gegenüber nicht dieser
Kategorie unterfallenden Geschäften durch die Regelmäßigkeit und Häufigkeit des
Vorgangs aus.

31

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. Oktober 2001 - 15 A 5184/99 -, NWVBl. 2002,
275 (276).

32

An einer solchen Regelmäßigkeit und Häufigkeit fehlt es bei einer
mandatierenden Verlagerung der Aufgabenerfüllung durch kommunale
Gemeinschaftsarbeit, wie es die in Rede stehende öffentlich rechtliche Vereinbarung
vorsieht. Daher oblag die Entscheidung, ob die öffentlich-rechtliche Vereinbarung
nach § 23 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit geschlossen werden
sollte, dem beklagten Rat, der diese durch den mit dem Bürgerbegehren
angegriffenen Ratsbeschluss getroffen hat. Somit lag zwar die Vertretung der Stadt
T. gegenüber der Stadt X. bei dieser Vereinbarung gemäß § 63 Abs. 1 GO
NRW beim Bürgermeister, die gemeindeinterne Willensbildung über das Ob der
Unterzeichnung mit der darauf fußenden Ermächtigung zur Ausübung der
Vertretungsmacht war aber Sache des Rates. Der Oberbürgermeister hätte seine
gemeindeinternen Kompetenzen überschritten, wenn er die Vereinbarung ohne
Ermächtigung des Rates unterzeichnet hätte.

33

Daraus ergibt sich, dass eine solche Freigabe nur Wirkung bis zur
Unterzeichnung begründet, also nur bis zu dem Zeitpunkt, in dem von der
Ermächtigung Gebrauch gemacht wurde. Zu Unrecht meinen die Kläger, dass der
Ratsbeschluss als Ermächtigungsgrundlage für die Vereinbarung nach wie vor
Wirksamkeit entfalte. Der Ratsbeschluss ist nicht Grundlage der Vereinbarung,
sondern nur Grundlage der punktuell in der Vergangenheit liegenden Abgabe der
Erklärung für die Stadt T. in Ausübung der Vertretungsmacht des
Oberbürgermeisters. Diese Erklärung hat als Teil der beiderseitigen
Willenserklärungen und damit Vereinbarungsbestandteil weiter Wirkung, ist aber
nicht auf die Fortexistenz der ihr zu Grunde liegenden Ermächtigung in der Zukunft
angewiesen. Der Ratsbeschluss vom 5. Februar 2004 entfaltet also seit dem
Zeitpunkt der Vereinbarungsunterzeichnung keine Wirkungen mehr und kann daher
auch nicht mehr ab diesem Zeitpunkt aufgehoben werden. Einer solchen ins Leere
gehenden Aufhebung würde der nach § 26 Abs. 1 GO NRW notwendige
Regelungscharakter eines Bürgerbegehrens fehlen.

34

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466
(467) für den Fall einer erteilten Einwilligung in einen Vertrag.

35

Richtig ist die Feststellung der Kläger, dass bei einer solchen Betrachtungsweise
infolge der Ausnutzung der Ermächtigung dem Bürgerbegehren, soweit es gegen die
Ermächtigung zur Vertragsunterzeichnung gerichtet ist, von Anfang an die Grundlage
fehlte. Das ist indes eine Konsequenz der gesetzlichen Konzeption des Verhältnisses
von direkt-demokratischer Willensbildung durch Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid einerseits und repräsentativ-demokratischer Willensbildung durch
den Rat andererseits. Der direkt-demokratische Entscheidungsweg ist von der Natur
der Sache her schwerfälliger und langwieriger als die Willensbildung durch die
Vertretungskörperschaft. Deshalb ist in allen mitgliederstarken Körperschaften als
regelmäßige Form der Entscheidungsfindung der repräsentativ-demokratische Weg
vorgesehen. Infolge des Nebeneinanders beider Willensbildungswege kann der
direkt-demokratische Entscheidungsprozess durch den Gang der Ereignisse überholt
werden. Es ist Sache des Gesetzgebers abzuwägen, ob und inwieweit er diesem
Nachteil, der dem direkt-demokratischen Willensbildungsprozess inhärent ist,
dadurch entgegenwirken will, dass der Vollzug von Entscheidungen der
Gemeindeorgane - unter Inkaufnahme einer weniger zügigen Verwaltungsführung -
gehemmt wird. Das in Nordrhein-Westfalen geltende Recht sieht eine solche
Vollzugshemmung nicht vor.

36

Vgl. etwa zur anderen Rechtslage in Bayern, wo nach Feststellung der
Zulässigkeit des Bürgerbegehens bis zur Durchführung des Bürgerentscheids
grundsätzlich eine dem Begehren entgegenstehende Entscheidung der
Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug einer derartigen
Entscheidung nicht mehr begonnen werden darf, Art. 18a Abs. 9 der bayerischen
Gemeindeordnung.

37

Das Bürgerbegehren kann nicht dahin verstanden werde, dass es nicht die - ins
Leere gehende - Aufhebung des Ratsbeschlusses ex nunc, also für die Zukunft
begehrt, sondern auf eine rückwirkende Aufhebung des Ratsbeschlusses vom
5. Februar 2004 (ex tunc) gerichtet wäre. Dann würde es nämlich ein gesetzwidriges
Ziel verfolgen und damit gemäß § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW unzulässig sein. Der
angegriffene Beschluss darf nicht durch Bürgerentscheid rückwirkend aufgehoben
werden.

38

Durch Rückwirkung sollen die Verhältnisse entgegen ihrem tatsächlichen
Geschehen im Nachhinein umgestaltet werden. Die Vergangenheit kann im
Nachhinein nur umgestaltet werden, wenn das Recht dies so vorsieht, etwa im
Zivilrecht bei der Anfechtung (§ 142 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -)
oder der Genehmigung (§ 184 Abs. 1 BGB). Nichts anderes gilt im öffentlichen
Recht, wo z.B. ein Verwaltungsakt sich grundsätzlich nur dann Rückwirkung
beimessen kann, wenn dies gesetzlich zugelassen ist,

39

vgl. Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Bd. 2, 6. Aufl., § 48 Rn. 46,

40

wie dies u.a. für die Rücknahme und den Widerruf von Verwaltungsakten
vorgesehen ist (§§ 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 VwVfG). Ebenso misst die
Verwaltungsgerichtsordnung der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung von
Verwaltungsakten nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO Rückwirkung zu,

41

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 113 Rn. 8,

42

oder § 122 Abs. 1 Satz 2 GO NRW der aufsichtsrechtlichen Aufhebung von Rats-
oder Ausschussbeschlüssen,

43

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. Mai 1986 - 15 A 1479/82 -, DVBl. 1987, 143 (144);
Urteil vom 20. Dezember 1972 - III A 831/70 -, OVGE 28, 185 (194).

44

Auch die Ermächtigung zur Rechtsetzung enthält die Befugnis, den Zeitpunkt des
Inkrafttretens der Norm zu bestimmen und damit - unter Wahrung
verfassungsrechtlicher Schranken unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes
- die rückwirkende Inkraftsetzung anzuordnen.

45

Vgl. Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl., Rn. 517.

46

Die Ermächtigung des Rates zu Entscheidungen in allen Angelegenheiten der
Gemeindeverwaltung (§ 41 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), die hier Grundlage des
angegriffenen Ratsbeschlusses ist, erlaubt dem Rat, diese Angelegenheiten für die
Zukunft im Beschlusswege zu gestalten, gibt ihm aber keine generelle Ermächtigung,
in der Vergangenheit getroffene Entscheidungen durch rückwirkende Aufhebung
gleichsam ungeschehen machen zu können. Er kann sich zwar mit einer von ihm
bereits entschiedenen Angelegenheit erneut befassen und einen dazu von ihm
gefassten Beschluss wieder aufheben. Eine Ermächtigung, die Vergangenheit
contrafaktisch in der Form umzugestalten, dass der Beschluss als nie gefasst
anzusehen wäre, gibt ihm das Gesetz aber nicht. Vielmehr kann er kraft dieser
allgemeinen Ermächtigung nur durch einen actus contrarius seine Entscheidung für
die Zukunft beseitigen.

47

Entgegen der in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat dargelegten
Auffassung der Kläger sieht § 26 GO NRW für kassatorische Bürgerbegehren, mit
denen also Ratsbeschlüsse beseitigt werden sollen, keine allgemeine rückwirkende
Aufhebung vor. Das gilt schon deshalb, weil das Bürgerbegehren nur darauf abzielt,
dass die Bürger an Stelle des Rates entscheiden (§ 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), und
der Bürgerentscheid die Wirkung eines Ratsbeschlusses hat (§ 26 Abs. 8 Satz 1
GO NRW). Da das Bürgerbegehren nicht mehr kann als der Rat, an dessen Stelle es
treten will, ist es - wie oben ausgeführt - auch dem Bürgerbegehren versagt,
allgemein eine rückwirkende Regelung zu treffen.

48

Nicht gefolgt werden kann der Auffassung der Kläger, das kassatorische
Bürgerbegehren sei nach § 26 GO NRW dahin zu verstehen, dass Ratsbeschlüsse
unter dem Vorbehalt der Aufhebung durch einen Bürgerentscheid binnen der in § 26
Abs. 3 GO NRW gesetzten Fristen stünden und daher die Aufhebung eines
Ratsbeschlusses durch Bürgerentscheid dieselbe Wirkung haben müsse wie die
Aufhebung eines Ratsbeschlusses im Wege der Kommunalaufsicht. Eine solche
Betrachtungsweise wird der Funktion des Bürgerbegehrens nicht gerecht. Bei der
kommunalaufsichtlichen Aufhebungsverfügung wie auch bei der
verwaltungsgerichtlichen Aufhebung eines Verwaltungsakts geht es darum, die
Konformität des Verwaltungshandelns mit dem Gesetz zu erzwingen, worin der
Grund für die große Reichweite der genannten Aufhebungsentscheidungen liegt. Das
kassatorische Bürgerbegehren zielt demgegenüber darauf, eine getroffene
Ratsentscheidung aufgrund einer anderen politischen Willensbildung der
Bürgerschaft zu ändern. Das rechtfertigt - nicht anders wie bei einem veränderten
politischen Willen im Rat selbst - nur eine Gestaltungsmöglichkeit für die
Zukunft.

49

Unabhängig von diesen allgemeinen Gründen für die hier nur in die Zukunft
reichende Wirkung des Bürgerbegehrens kann der Beseitigung erteilter
Ermächtigungen, wie sie hier in Rede steht, jedenfalls keine Rückwirkung auf einen
Zeitpunkt vor der Ausübung der Ermächtigung zugebilligt werden. Der Senat hat dies
schon für den Fall der Zustimmung eines Dritten zu einem Rechtsgeschäft, von der
dessen Wirksamkeit abhängt, aus § 183 Satz 1 BGB abgeleitet.

50

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003 466
(467).

51

Allerdings geht es dabei um den Schutz der Parteien des Rechtsgeschäfts, deren
Vertrauen auf die durch die Zustimmung des Dritten geschaffene Rechtslage
geschützt werden muss. Das ist hier nicht der maßgebende Gesichtspunkt: Die
öffentlich-rechtliche Vereinbarung bliebe wirksam, auch wenn die gemeindeinterne
Ermächtigung des Oberbürgermeisters zur Unterzeichnung nachträglich entfiele,
denn davon bliebe seine Vertretungsmacht nach § 63 Abs. 1 GO NRW unberührt.
Jedoch ist dem deutschen Recht auch der Schutz des Vertrauens eines zu
Handlungen Ermächtigten in den Bestand der Ermächtigung geläufig. So regelt etwa
das Auftragsrecht, dass dann, wenn der Auftrag außer durch Widerrufserklärung
gegenüber dem Beauftragten (mit ohnehin nur möglicher Wirkung ex nunc) auf
andere Weise erlischt, der Auftrag zugunsten des Beauftragten gleichwohl als
fortbestehend gilt, bis der Beauftragte von dem Erlöschen Kenntnis erlangt oder das
Erlöschen kennen muss (§ 674 BGB). In einem solchen Fall gilt auch die mit dem
Auftrag verbundene Vollmacht grundsätzlich als fortbestehend (§ 169 BGB). Ähnlich
regelt das Gesellschaftsrecht, dass bei einer Auflösung der Gesellschaft dennoch die
dem Gesellschaftsverhältnis entspringende Geschäftsführungsbefugnis zugunsten
des Gesellschafters als fortbestehend gilt, bis er von der Auflösung Kenntnis erlangt
oder die Auflösung kennen muss (§ 729 Satz 1 BGB). Auch hier gilt eine
Vertretungsmacht grundsätzlich weiter (§ 169 BGB). Das Zivilrecht geht also zum
Schutze des Beauftragten oder Gesellschafters sogar so weit, dass selbst bei einem
tatsächlich erloschenen Auftrag oder einer tatsächlich erfolgten Auflösung die
Ermächtigung als weiter bestehend fingiert wird, damit der im Vertrauen auf den
Auftrag oder die gesellschaftsrechtliche Geschäftsführungsbefugnis Handelnde
geschützt wird.

52

Angesichts dieses weitgehenden Schutzes von zum Handeln im Interesse Dritter
Ermächtigter durch das Zivilrecht kann der durch öffentliches Recht zum Handeln
Ermächtigte (hier ein Bürgermeister zum Abschluss einer öffentlich rechtlichen
Vereinbarung durch den Rat) nicht dadurch schutzlos gestellt werden, dass die
rückwirkende Beseitigung einer erteilten Ermächtigung in das Belieben des
Ermächtigenden gestellt würde.

53

Das Bürgerbegehren kann nicht dahin verstanden werden, es solle nur der Teil
aufgehoben werden, wonach der Rat der Gutachterempfehlung beitrete. Der
Ratsbeschluss enthält zwei verschiedene Bestandteile: Im ersten Teil tritt er - so der
Text - der Gutachterempfehlung zur Einrichtung einer gemeinsamen integrierten
Regionalleitstelle bei und ermächtigt den Oberbürgermeister zur Unterzeichung der
öffentlich rechtlichen Vereinbarung. Im zweiten Teil wird ein Auftrag an die
Verwaltung formuliert, mit der Stadt X. in Überlegungen zur Optimierung der
Aufgabenbereiche Rettungsdienstgebühren und Verbrauchsgüterbeschaffung
einzutreten. Bei dem im ersten Teil genannten Beitritt handelt es sich nicht um eine
von der Ermächtigung zur Vertragsunterzeichnung abtrennbare Entscheidung,
sondern allein um die Motivation zu der im gleichen Satz ausgesprochenen
Ermächtigung des Oberbürgermeisters.

54

Es kann auch nicht angenommen werden, dass das Bürgerbegehren alleine auf
die Aufhebung des zweiten Teils des Ratsbeschlusses vom 5. Februar 2004 gerichtet
wäre. Dieser Teil ist im Bürgerbegehren überhaupt nicht angesprochen und als bloße
Folge der durch das Bürgerbegehren angegriffenen Zusammenlegung der Leitstellen
auch nicht im Blick des Bürgerbegehrens.

55

Schließlich ist auch nicht die Rückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen
Vereinbarung Gegenstand des Bürgerbegehrens. Dies mag zwar im Gefolge der
Weiterentwicklung der Ereignisse durch die Unterzeichnung der Vereinbarung jetzt
politisch gewollt sein. Maßgebend für das in seiner Zulässigkeit zu beurteilende
Bürgerbegehrens ist aber allein dessen Text, der an Stelle eines Ratsbeschlusses
treten soll.

56

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl. 2003, 466
(46 f.).

57

Dieser Text muss als Entscheidung unzweideutig eine Regelung enthalten (§ 26
Abs. 1 GO NRW).

58

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961 f.;
Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 (275).

59

Daran fehlt es hier, wenn Gegenstand des Bürgerbegehrens die
Rückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung sein soll. Davon ist im
Text, der an Stelle eines Ratsbeschlusses treten soll, nicht die Rede. Die allgemeine
Wendung, "ich stimme dafür, ... die Feuerwehrleiststelle in T. zu belassen",
reicht dafür nicht aus. Denn diese Entscheidung stand nicht mehr zur Disposition.
Erst recht kann aus der in der Begründung gegeben Formulierung, das
Bürgerbegehren fordere die Verwaltung auf, "alle notwendigen Schritte zu
unternehmen, damit die Feuerwehrleitstelle in T. verbleibt", kein auf die
Rückgängigmachung der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung gerichteter Inhalt des
Bürgerbegehrens abgeleitet werden. Abgesehen davon, dass es sich um einen Teil
der Begründung, nicht des Beschlusstextes handelt, wäre eine solche eher
resolutionsartige Formulierung viel zu unpräzise, um den erforderlichen konkret
fassbaren und die Verwaltung bindenden Entscheidungsinhalt aufzuweisen.

60

Nach dem Vorstehenden bedarf es keiner Prüfung, ob die vom
Verwaltungsgericht beanstandete Begründung des Bürgerbegehrens oder dessen
Kostendeckungsvorschlag den an sie zu stellenden Anforderungen im vorliegenden
Fall genügen.

61

Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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