Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-17, Aktenzeichen 8 A 10302/14
ECLI:DE:OVGRLP:2014:0917.8A10302.14.0A

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Trier vom 22. Januar 2014 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt eine Baugenehmigung für die Ausstattung einer Bäckereiverkaufsfiliale mit einem Sitzbereich zum Verzehr von an der Verkaufstheke erworbenen Waren.

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Sie betreibt im Anwesen M. Straße … in B. (Gemarkung B., Flur … Nrn. …, …) eine Bäckereiverkaufsfiliale. Dafür wurde ihr unter dem 18. März 2011 eine Baugenehmigung auf der Grundlage des Bebauungsplans „A.“ vom 27. April 1998 erteilt. Dieser Bebauungsplan hatte Schank- und Speisewirtschaften grundsätzlich ausgeschlossen. Nachdem festgestellt worden war, dass die Klägerin in der Bäckereiverkaufsfiliale einen Sitzbereich eingerichtet hatte, wurde ihr mit bauaufsichtlicher Anordnung vom 21. April 2011 die weitere Nutzung eines Cafés untersagt. Daraufhin beantragte sie unter dem 27. April 2011 die Genehmigung einer Bäckerei-Verkaufsfiliale mit kleinem Sitzbereich. Mit Schreiben vom 23. Mai 2011 führte sie näher aus, dass der Sitzbereich 24,66 m² der Ladenfläche von 61,67 m² einnehmen und 26 Sitzplätze umfassen solle. Er sei für den sofortigen Verzehr der in der Bäckerei in Selbstbedienung erworbenen bäckereitypischen Artikel vorgesehen.

3

Mit der am 28. Juni 2012 beschlossenen 1. Änderung des Bebauungsplanes wurde festgesetzt, dass Schank- und Speisegaststätten aus dem Bereich der „Full-Service-Gastronomie“ zulässig sind und Schank- und Speisewirtschaften aus dem Bereich der „Quick-Service Gastronomie“ ausgeschlossen werden.

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In der Begründung zum Bebauungsplan heißt es, dass sich der bisherige Ausschluss von Schank- und Speisewirtschaften in der historischen Altstadt insoweit bewährt habe, als die unerwünschte Ansiedlung von „Schnell-Gastronomie“ habe verhindert werden können. Allerdings habe er auch die unerwünschte Folge gehabt, dass städtebaulich attraktive gastronomische Konzepte nicht hätten verwirklicht werden können. Von daher bestehe ein Bedarf, im Bereich der Schank- und Speisewirtschaften attraktive Neuansiedlungen zu ermöglichen. Deshalb sollten Schank- und Speisewirtschaften aus dem Bereich der „Full-Service-Gastronomie“ zugelassen werden. Für diese sei charakteristisch, dass die Gäste am Tisch in der Regel von ausgebildetem oder geschultem Personal bedient würden. Die Verweildauer sei länger, ebenso die Bestell- und Bedienzeiten. Städtebaulicher Grund dafür sei, den bisherigen Charakter der Altstadt mit seinen zentralen und gehobenen Schank- und Speisewirtschaften vor negativen Einflüssen zu bewahren. Deshalb solle die Ansiedlung neuer „Quick-Service-Gastronomie“ verhindert werden, die eine Strukturveränderung in der Altstadt bewirken und das Ortsbild beeinträchtigen würde.

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Danach lehnte die Beklagte den Bauantrag mit Bescheid vom 18. Dezember 2012 ab. Das Vorhaben entspreche nicht dem Bebauungsplan, denn eine Bedienung am Tisch sei trotz Aufforderung nicht nachgewiesen worden. Diese unterscheide aber die zulässige „Full-Service-Gastronomie“ von der unzulässigen „Quick-Service-Gastronomie“.

6

Mit ihrer nach erfolglosem Verfahren erhobenen Klage machte die Klägerin geltend, die Nutzungsänderung sei zu genehmigen. Die Festsetzung des Bebauungsplanes, auf die der Ablehnungsbescheid gestützt sei, sei unwirksam, denn es handele sich nicht um eine zulässige Feingliederung i.S.v. § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO, die Differenzierung zwischen „Full-Service-Gastronomie“ und „Quick-Service-Gastronomie“ sei nicht hinreichend bestimmt und es fehle an einer städtebaulichen Rechtfertigung dieser Festsetzung. Selbst wenn der Bebauungsplan wirksam wäre, falle die beantragte Nutzung jedoch nicht unter den Begriff „Quick-Service-Gastronomie“. Im Übrigen komme eine Befreiung in Betracht.

7

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 22. Januar 2014 abgewiesen. Das Bauvorhaben betreffe mit der Umnutzung einer Teilfläche der Bäckereiverkaufsfiliale in einen Sitzbereich eine Schank- und Speisewirtschaft. Deren Genehmigung stehe jedoch die Festsetzung des Bebauungsplans entgegen, nach der nur Schank- und Speisewirtschaften aus dem Bereich der „Full-Service-Gastronomie“ zulässig seien. Da der Sitzbereich für den sofortigen Verzehr der in der Bäckerei in Selbstbedienung erworbenen bäckereitypischen Waren vorgesehen sei, handele es sich nicht um eine „Full-Service-Gastronomie“, für die kennzeichnend sei, dass Bedienungspersonal die Bestellung am Tisch aufnehme und die bestellten Speisen und Getränke an den Tisch bringe. Unerheblich sei, dass andere der im Bebauungsplan genannten Kriterien erfüllt seien. Die Festsetzung des Bebauungsplans sei nicht zu beanstanden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Befreiung lägen nicht vor.

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Die Klägerin trägt zur Begründung der vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung im Wesentlichen vor: Die Festsetzungen des Bebauungsplans, mit der Schank- und Speisewirtschaften aus dem Bereich der „Full-Service-Gastronomie“ zugelassen, aus dem Bereich der „Quick-Service-Gastronomie“ aber ausgeschlossen würden, seien nicht nach § 1 Abs. 9 BauNVO zulässig, weil es sich nicht um klar abgrenzbare Anlagetypen handele. Faktisch werde der Begriff der „Full-Service-Gastronomie“ auf das Kriterium der Bedienung der Gäste am Tisch reduziert. Dieses Verständnis des Begriffs „Full-Service-Gastronomie“ stimme nicht mit der ökonomischen und sozialen Realität überein, es werde ein neuer Anlagetyp geschaffen. Die Gemeinde sei auch bei der Gliederung der Arten von Anlagen nicht frei, vielmehr müssten nach städtebaulichen Gesichtspunkten abgrenzbare Anlagentypen gebildet werden. Hier werde auf reine Betriebsweisen, nämlich Betriebsabläufe und Personaleinsatz abgestellt. Insbesondere fehle dem Merkmal „Bedienung am Tisch“ jeder bodenrechtliche Bezug. Es würden auch keine ausreichenden Differenzierungskriterien gewählt, um dem fließenden Übergang von „Full-Service-Gastronomie“ und „Quick-Service-Gastronomie“ gerecht zu werden. Ein Betrieb, der keine Bedienung aufweise, könne durchaus unter „Full-Service-Gastronomie“ zu subsumieren sein, da es sich um eine Mischform handele. Besondere städtebauliche Gründe für die Differenzierung lägen nicht vor. Das Verwaltungsgericht habe das Vorliegen solcher Gründe auch gar nicht geprüft, sondern nur auf die Begründung des Bebauungsplans verwiesen. Die dort genannten Gründe, den Charakter der Altstadt mit seinen zentralen und gehobenen Speisewirtschaften von negativen Einflüssen zu bewahren, damit die mittelalterliche Stadtanlage nicht zu einer Schnellimbissmeile verkomme, seien nur vorgeschoben, um der bestehenden Gastronomie unliebsame Konkurrenz zu ersparen. Städtebaulich sei unerheblich, wie der Betrieb und die Bedienung in einem Café organisiert seien. Selbst wenn die Festsetzung des Bebauungsplans zulässig wäre, sei die Baugenehmigung zu erteilen. Das Vorhaben erfülle die Voraussetzungen für eine „Full-Service-Gastronomie“. Die Gäste sollten zum Verweilen eingeladen werden, weshalb auch Toiletten und eine Garderobe vorhanden seien. Wenn keine Bedienung am Tisch erfolge, sei dies ohne Bedeutung. Insbesondere sei das Vorhaben nicht mit einem Coffee-Shop vergleichbar, da der Verzehr vor Ort erfolgen solle. Zumindest könne das Vorhaben im Wege der Befreiung genehmigt werden. Die Grundzüge der Planung würden nicht dadurch berührt, dass Getränke und Backwaren über die Theke gereicht würden. Es sei nicht ersichtlich, dass das Gastronomieniveau gesenkt werde. Die Klägerin sei ein traditionelles Familienunternehmen, das sich von den gängigen Fastfood-Ketten unterscheide, die mit der Festsetzung im Bebauungsplan ausgeschlossen werden sollten.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern, den Bescheid des Beklagten vom 18. Dezember 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 19. Juni 2013 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Nutzungsänderungsgenehmigung zur Errichtung einer Bäckereifiliale mit Sitzbereich zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Diese sei bereits unzulässig, weil es in der Berufungsbegründung an einem bestimmten Antrag fehle. Im Übrigen verweist sie auf das angefochtene Urteil.

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Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie führt aus, das angefochtene Urteil sei nicht zu beanstanden. Die „Full-Service-Gastronomie“ sei wie auch die „Quick-Service-Gastronomie“ ein Anlagentyp, der der sozialen und ökonomischen Realität entspreche. Die städtebaulichen Gründe seien der Begründung des Bebauungsplans zu entnehmen. Selbst wenn die Änderung des Bebauungsplans unwirksam wäre, gälte seine ursprüngliche Fassung, nach der Schank- und Speisewirtschaften insgesamt unzulässig wären.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

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Der Zulässigkeit steht entgegen der Ansicht des Beklagten nicht das Fehlen eines bestimmten Antrags in der Berufungsbegründungsschrift entgegen.

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Nach § 124a Abs. 3 Satz 4 VwGO muss die innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils vorzulegende Begründung einen bestimmten Antrag enthalten. Diesem Erfordernis ist bereits Genüge getan, wenn sich das Ziel der Berufung aus dem fristgerecht eingereichten Schriftsatz deutlich ergibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Mai 2006 - 1 B 13.06 -, Buchholz 310 § 124a VwGO Nr. 32 sowie juris). Das ist hier der Fall. In dem innerhalb der Berufungsbegründungsfrist eingegangenen Schriftsatz der Klägerin vom 8. Mai 2014 lautet der letzte Satz: „Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier ist unrichtig und daher im Berufungsverfahren abzuändern mit der Folge, die Beklagte zu verpflichten, die beantragte Genehmigung zu erteilen.“ Daraus ergibt sich eindeutig, dass mit der Berufung das ursprüngliche Klageziel weiterverfolgt wird. Da die Berufung unbeschränkt zugelassen wurde, ist dieses Begehren auch zulässig.

21

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Baugenehmigung. Dieser stehen baurechtliche Vorschriften entgegen (§ 70 Abs. 1 Satz 1 LBauO), weil sie mit den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht vereinbar ist (a.) und von diesen auch keine Befreiung erteilt werden muss (b.).

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a. Das Vorhaben verstößt gegen den Bebauungsplan „A.“ in der Fassung der 1. Änderung. Nach dessen Textfestsetzungen (Ziffer 2 Buchstabe a) Nr. 6 und Buchstabe b) sind im Mischgebiet, in dem das Vorhaben liegt, Schank- und Speisewirtschaften aus dem Bereich der „Full-Service-Gastronomie“ zulässig, aus dem Bereich der „Quick-Service-Gastronomie“ ausgeschlossen. Bei der von der Klägerin beabsichtigten Bäckereifiliale mit Verzehrbereich handelt es sich um eine Schank- und Speisewirtschaft, die aber nicht der „Full-Service-Gastronomie“ im Sinne der Festsetzung des Bebauungsplans zuzurechnen ist. Denn dieser Begriff ist im Bebauungsplan wie folgt konkretisiert:

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„Zur "Full-Service-Gastronomie" (Voll-Service einschließlich Bedienung am Tisch) gehören die klassischen/traditionellen Restaurants, sogenannte Bedienrestaurants, die folgende Voraussetzungen erfüllen:

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- Geschlossene und temperierte Räume

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- Eine Bedienung der Gäste am Tisch

26

- Sitzplätze (auf Grund der längeren Verweildauer der Gäste) analog zur Küchenkapazität

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- Toiletten (auf Grund der längeren Verweildauer der Gäste)

28

- Vorhandensein von Garderobe

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- Stellplatznachweis gemäß Nr. 6.1 der VwV „Zahl, Größe und Beschaffenheit der Stellplätze für Kfz“ (…)“

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Nach dem Bauantrag und den Äußerungen der Klägerin während des Rechtsstreits, zuletzt in der mündlichen Verhandlung, ist bei dem beantragten Vorhaben nur eine Bedienung an der Theke, nicht aber am Tisch, vorgesehen. Damit erfüllt das Vorhaben der Klägerin nicht alle Merkmale für die ausschließlich erlaubte „Full-Service-Gastronomie“. Mit dem Fehlen der Bedienung am Tisch fehlt zudem das maßgebliche Merkmal für die Abgrenzung von „Full-Service-Gastronomie“ zur „Quick-Service-Gastronomie“, wie sich aus der Beschreibung in den Textfestsetzungen, aber auch aus der Begründung des Bebauungsplans (S. 4 Abs. 5 und 6) ergibt.

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Diese Festsetzung zur Art der baulichen Nutzung dürfte wirksam sein. Die getroffene Unterscheidung zwischen der „Full-Service-“ und der „Quick-Service-Gastronomie“ ist aufgrund der detailliert aufgelisteten Merkmale hinreichend bestimmt. Darüber hinaus dürften auch die Voraussetzungen der gesetzlichen Ermächtigung für eine solche bauleitplanerische Feinsteuerung erfüllt sein. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen – wie hier die Schank- und Speisewirtschaften nach § 6 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO – zulässig oder nicht zulässig sind oder ausnahmsweise zugelassen werden können, sofern besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Dem Normcharakter des Bebauungsplans entsprechend dürfen sich die Differenzierungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO nur auf bestimmte Anlagentypen beziehen, die in der sozialen und ökonomischen Realität bereits vorhanden sind und etwa nach Gattungsbezeichnungen – wie hier – voneinander abgrenzbar sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2011 – 4 BN 9/11-, ZfBR 2011, 683, Rn. 5). Die Unterscheidung zwischen „Full-Service-„ und „Quick-Service-Gastronomie“ ist in der ökonomischen Lebenswirklichkeit gebräuchlich, wie etwa die statistischen Angaben des Deutschen Hotel- und Gaststättenverbandes e.V. belegen (vgl.: DEHOGA, Systemgastronomie in Deutschland 2014, Jahrbuch der FA Systemgastronomie, 13. Aufl. 2014, S. 10, http://www.dehoga-bundesverband.de/fileadmin/Inhaltsbilder/Publikationen/Systemgastronomie/FASG_Broschuere_2014_final.pdf). Dass die Kriterien zur Beschreibung dieser Anlagentypen auf betriebswirtschaftliche Aspekte abstellen und nicht jeweils für sich einen bodenrechtlichen Bezug aufweisen, ist entgegen der Auffassung der Klägerin ebenso unschädlich wie etwa die bei Einzelhandelsbetrieben anerkannte Differenzierung nach der Größe der Verkaufsfläche oder dem Zuschnitt des Sortiments (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 26. Juli 2011, a.a.O.; Urteil vom 27. März 2013 – 4 C 13.11 -, BauR 2013, 1399). Es ist vielmehr ausreichend, wenn dem durch hinreichend bestimmte Kriterien definierten Anlagentyp eine städtebauliche Bedeutung zukommt, die insbesondere in der Prägung des Gebietscharakters liegt, wie hier. Die Vertreter der Beigeladenen haben schließlich mit dem Ziel der Erhaltung des noch vorhandenen Altstadtcharakters auch als Wohnstandort und dem Vermeiden einer Entwicklung hin zur „Schnellimbissmeile“ gewichtige städtebauliche Gründe genannt, die es – unter Vermeidung eines gänzlichen Ausschlusses von Schank- und Speisewirtschaften nach § 1 Abs. 5 BauNVO - rechtfertigen können, eine Feinsteuerung gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO vorzunehmen. Ob die besonderen Verhältnisse in der stark touristisch geprägten Innenstadt der Beigeladenen tatsächlich eine solche Feindifferenzierung rechtfertigen, kann aber letztlich dahingestellt bleiben.

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Denn selbst wenn die Festsetzung nach § 1 Abs. 9 BauNVO im Änderungsplan vom 28. Juni 2012 gegen höherrangiges Recht verstoßen und deshalb unwirksam sein sollte, würde dies der Klägerin keinen Baugenehmigungsanspruch für ihr Vorhaben verschaffen. Denn im Falle der Unwirksamkeit des Änderungsplans träte der zuvor geltende Bebauungsplan „A.“ vom 27. April 1998 wieder in Kraft, nach dem die Neuerrichtung von Schank- und Speisewirtschaften gänzlich ausgeschlossen ist.

33

Soweit die Klägerin einen Baugenehmigungsanspruch aus einer bloßen Teilnichtigkeit des Änderungsplanes bezüglich der Differenzierung zwischen „Full-Service-“ und „Quick-Service-Gastronomie“ und einer Gültigkeit der grundsätzlichen Zulassung von Schank- und Speisewirtschaften herzuleiten versucht, kann dem nicht gefolgt werden.

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Eine Teilnichtigkeit kann nur angenommen werden, wenn die verbleibenden Regelungen, Maßnahmen oder Festsetzungen für sich genommen noch eine sinnvolle städtebauliche Ordnung bewirken können und die Gemeinde nach ihrem im Planungsverfahren zum Ausdruck gekommenen Willen im Zweifel auch eine Satzung mit dem eingeschränkten Inhalt beschlossen hätte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Januar 2008 - 4 B 5.08 - in BRS 73 Nr. 22). Das ist aber hier nicht der Fall, weil die Beigeladene ausdrücklich Schank- und Speisegaststätten aus dem Bereich der „Quick-Service-Gastronomie“ ausschließen wollte. Es kann davon ausgegangen werden, dass ohne diese Einschränkung der ursprüngliche Bebauungsplan nicht geändert worden wäre.

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b. Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf eine Befreiung. Nach § 31 Abs. 2 BauGB setzt eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans voraus, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Diese Voraussetzung ist nicht erfüllt.

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Der Ausschluss einer Befreiung bei einer Verletzung der Grundzüge der Planung beruht darauf, dass ein Bebauungsplan Ausdruck der Planungshoheit der Gemeinde ist und zusätzlich durch die Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange legitimiert ist. Deshalb kann er jedenfalls in seinen Grundzügen nicht durch eine Abweichungsentscheidung der Genehmigungsbehörde abgeändert werden, denn diese wird ihr nur eingeräumt, um der Einzelfallgerechtigkeit und der Wahrung der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen zu können, soweit dies mit den planerischen Vorstellungen trotz Widerspruch zu den Festsetzungen in Einklang zu bringen ist. Daraus folgt, dass Grundzüge der Planung dann verletzt sind, wenn die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft und tief in das Interessengeflecht eingreift. Je tiefer die Befreiung in das abgewogene Interessengeflecht eingreift und je konkreter und eingehender die Interessen gegeneinander abgewogen wurden, umso weniger Raum bleibt für eine bauaufsichtsbehördliche Abweichungsentscheidung. (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 5. März 1999 - 4 B 5.99 -, NVwZ 1999, 1110). Danach verstößt hier die angestrebte Abweichung gegen die Grundzüge der Planung.

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Die 1. Änderung des Bebauungsplans ist ausschließlich der Frage der Zulässigkeit von Schank- und Speisegaststätten gewidmet. Daraus ergibt sich die Bedeutung, die die Beigeladene diesem Regelungsbereich beigemessen hat. Ziel der Änderungsplanung war es, die Rechtsfolgen eines vollständigen Ausschlusses von Schank- und Speisewirtschaften dadurch abzumildern, dass die Neuerrichtung einzelner Anlagentypen zugelassen werden sollte. Diese Feinabstimmung war der einzige Gegenstand und damit Grundlage der Planung. Darüber hinaus war sogar das konkrete Vorhaben der Klägerin bei der Abwägung dem Stadtrat der Beigeladenen bekannt und damit Teil der planerischen Abwägung. So hat sich der Rat mit den von der Klägerin vorgebrachten Einwendungen gegen den Bebauungsplanentwurf ausdrücklich auseinandergesetzt und hierzu entschieden, dass ein Cafébetrieb mit Sitzbereich nur dann zulässig sein solle, wenn die Gäste an Sitzplätzen bedient würden (vgl. Niederschrift über die Sitzung des Stadtrates am 28.06.2012 mit Anlagen). Das Vorhaben der Klägerin betrifft also nicht einen Fall, den der Satzungsgeber nicht im Blick hatte und für den die Bauaufsichtsbehörde entgegen dem Wortlaut der Festsetzung, aber im Einklang mit dem Grundanliegen der Planung eine Detailregelung treffen dürfte. Vielmehr würde sich die Genehmigungsbehörde mit einer Befreiung in unmittelbaren Widerspruch zu einer Planungsentscheidung des Satzungsgebers setzen, der dieser erhebliche Bedeutung beigemessen hat. Unabhängig davon verstieße eine Befreiung auch gegen die Grundsätze der Planung des Bebauungsplans in seiner ursprünglichen Fassung, der - von konkreten Ausnahmen abgesehen - einen völligen Ausschluss von Schank- und Speisewirtschaften vorsah.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

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Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

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Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Beschluss

41

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).