Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-12-12, Aktenzeichen 7 C 19/11

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012. Sie betreibt eine Sinteranlage und eine Hochofenanlage, in der im Wesentlichen Spezialroheisen für die Gießereiindustrie, daneben aber auch Schlacken für den Straßenbau und hochreines Zinkkonzentrat für die zinkverarbeitende Industrie erzeugt werden.

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Die Sinteranlage und die Hochofenanlage sind jeweils selbstständig immissionsschutzrechtlich genehmigt. Auf Antrag der Klägerin hat die Beklagte gemäß § 25 TEHG a.F. festgestellt, dass das Betreiben beider Anlagen als Betrieb einer einheitlichen Anlage (sog. "Glocke") gilt.

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Die Hochofenanlage besteht aus zwei Hochöfen. Ihre Kapazität war während des Großteils der ersten Handelsperiode von 2005 bis 2007 auf 700 t RE/d (entspricht 463 733 t S/a) begrenzt. Nach einer im Februar 2007 immissionsschutzrechtlich genehmigten Kapazitätserweiterung ist für die Hochofenanlage insgesamt eine Kapazität von 1 200 t RE/d zugelassen. Dies entspricht einem möglichen Sintereinsatz von 794 970 t S/a; die Sinteranlage hat eine genehmigte Kapazität von 578 160 t S/a.

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Am 19. November 2007 beantragte die Klägerin für die Handelsperiode 2008 bis 2012 für die einheitliche Anlage im Hauptantrag die Zuteilung von insgesamt 5 547 631 Emissionsberechtigungen, davon 2 431 194 für die Kapazitätserweiterung. Dabei ging sie für die Kapazitätserweiterung der Hochofenanlage um 500 t RE/d von einem zusätzlichen Sinterverbrauch von 331 238 t S/a und - wie schon in der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 - von einem Emissionswert von 1,5493 t CO2/t Sv aus.

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Mit streitgegenständlichem Bescheid vom 22. Februar 2008 teilte die Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) der Klägerin für die Handelsperiode 2008 bis 2012 für die einheitliche Anlage 3 559 375 Emissionsberechtigungen zu. Für die Kapazitätserweiterung wurden anstelle der begehrten 2 431 194 nur 839 862 Emissionsberechtigungen zugeteilt. Dabei wurde die Kapazität der Sinteranlage von 578 160 t S/a als Obergrenze der Gesamtkapazität der einheitlichen Anlage betrachtet. Ausgehend von einer ursprünglichen Gesamtkapazität der einheitlichen Anlage von 463 733 t S/a wurde eine Kapazitätserweiterung von 114 427 t S/a angenommen.

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Das Verwaltungsgericht hat die nach erfolglos durchgeführtem Widerspruchsverfahren erhobene Klage abgewiesen:

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Die Feststellung des Betriebs als einheitliche Anlage gemäß § 25 TEHG a.F. schließe es aus, bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen die höhere Kapazität der Hochofenanlage zugrunde zu legen, die nur mithilfe von Einsatzstoffen aus Fremdbezug ausgenutzt werden könne. Der von § 25 TEHG a.F. vorausgesetzte technische Verbund bestehe nur insoweit, als Einsatzstoffe aus der Sinteranlage in der Hochofenanlage zu Roheisen verarbeitet würden. Die Kapazität der Sinteranlage habe daher limitierende Wirkung; die Gesamtkapazität der einheitlichen Anlage könne nicht größer sein als die Kapazität ihres kleinsten Anlagenteils. Der beantragte Emissionswert von 1,5493 t CO2/t Sv sei auf die die Kapazität der Sinteranlage übersteigende Kapazität der Hochofenanlage nicht anwendbar, weil er nur die Emissionen der Sinteranlage und der Hochofenanlage bei Weiterverarbeitung des in der Sinteranlage erzeugten Sinters erfasse.

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Auf einen von der Klägerin angegebenen reduzierten Emissionswert von 1,3359 t CO2/t Sv für die Hochofenanlage könne ebenfalls nicht abgestellt werden. Die Klägerin habe nur eine Zuteilung für die einheitliche Anlage beantragt, nicht dagegen (auch) eine anteilige Mehrzuteilung, die den Zukauf von Einsatzstoffen berücksichtige. Ein solcher Antrag könne nicht nachgeholt werden, weil die maßgebliche Antragsfrist am 19. November 2007 abgelaufen sei.

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Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision der Klägerin. Zu deren Begründung trägt sie vor:

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Die zu geringe Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die Kapazitätserweiterung verstoße gegen § 9 Abs. 1 und 2, § 25 sowie § 4 Abs. 6 TEHG a.F. i.V.m. § 8 Abs. 2 Satz 2, Abs. 1 ZuG 2012. Die Feststellung als einheitliche Anlage bezwecke eine genauere Emissionsberichterstattung und Bilanzierungsvereinfachung, nicht aber die Reduzierung von Zuteilungsansprüchen. Mit der Feststellung als einheitliche Anlage dürfe keine Benachteiligung gegenüber einer Einzelbetrachtung der Anlagen verbunden sein.

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Die Hochofenanlage sei auf die Einsatzstoffe aus der eigenen Sinteranlage nicht angewiesen, der Sinter könne auch zugekauft werden. Maßgeblicher Parameter für die CO2-Emissionen sei die Menge der produzierten Erzeugnisse, nicht dagegen die Menge an hergestelltem Sinter. Die Zuteilung nach den §§ 6, 8 ZuG 2012 richte sich nach der tatsächlich und rechtlich möglichen Kapazitätsausnutzung, die allein durch die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen bestimmt werde. Der Sinterverbrauch stelle nur eine durchschnittliche jährliche Bezugsgröße für die Ermittlung der prognostizierten CO2-Emissionen dar. Die Bezugsgröße für den spezifischen Emissionswert dürfe nicht mit der Anlage verwechselt werden, die Gegenstand der Zuteilung sei. Ein auf den Sinterverbrauch bezogener Emissionswert wäre dann überflüssig gewesen, weil man auf die tatsächlichen Mengen an Sinter und Roheisen hätte abstellen können.

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Sie habe selbst dann einen Anspruch auf Mehrzuteilung, wenn man für die Kapazitätserweiterung hinsichtlich des die Kapazität der Sinteranlage übersteigenden Anteils der Hochofenanlage einen allein auf diese bezogenen niedrigeren Emissionswert ansetze. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, eine solche Zuteilung habe sie nicht fristgerecht beantragt, beruhe auf überzogenen Anforderungen an die notwendige Konkretisierung eines Zuteilungsantrages. Abgesehen davon, dass dieses Begehren in ihrem Zuteilungsantrag bereits als Minus enthalten gewesen sei, hätten der DEHSt alle für die Ermittlung eines anteiligen Emissionswertes für das Hochofenwerk erforderlichen Daten vorgelegen. Es sei Aufgabe der Zuteilungsbehörde, den Zuteilungsanspruch nach Maßgabe der Regelungen im Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz und im Zuteilungsgesetz der Höhe nach zu ermitteln.

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Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 10. Februar 2011 aufzuheben und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Zuteilungsbescheides vom 22. Februar 2008 und des Widerspruchsbescheides vom 17. April 2009 zu verpflichten, ihr für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 weitere 1 375 755 Emissionsberechtigungen zuzuteilen,

hilfsweise,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 10. Februar 2011 aufzuheben und die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Zuteilungsbescheides vom 22. Februar 2008 und des Widerspruchsbescheides vom 17. April 2009 zu verpflichten, ihr für die Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 für die die Kapazität der Sinteranlage übersteigende Kapazitätserweiterung der Hochofenanlage weitere Emissionsberechtigungen nach Maßgabe eines gegenüber der sonstigen Zuteilung entsprechend reduzierten Emissionsfaktors zuzuteilen.

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Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Sie verteidigt die angegriffene Entscheidung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Revision ist nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Zuteilung weiterer Emissionsberechtigungen ohne Verstoß gegen revisibles Recht abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die mit dem Hauptantrag erstrebte Zuteilung weiterer 1 375 755 Emissionsberechtigungen für die Kapazitätserweiterung der einheitlichen Anlage (1). Der Hilfsantrag, ihr für die Kapazitätserweiterung der Hochofenanlage, die die Kapazität der Sinteranlage übersteigt, zusätzliche Emissionsberechtigungen unter Anwendung eines reduzierten Emissionswertes zuzuteilen, bleibt ebenfalls erfolglos (2).

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1. Die Zuteilung von Emissionsberechtigungen für Industrieanlagen, deren Kapazität - wie hier - im Zeitraum vom 1. Januar 2003 bis 31. Dezember 2007 erweitert worden ist, richtet sich nach § 8 Abs. 2 Satz 1 ZuG 2012. Danach werden bei Inbetriebnahme einer Kapazitätserweiterung einer bestehenden Anlage zwischen dem 1. Januar 2003 und dem 31. Dezember 2007 auf Antrag Berechtigungen für die gesamte Anlage nach Maßgabe der Sätze 2 bis 4 zugeteilt. Gemäß Satz 2 findet bei der Berechnung der Zuteilungsmenge für eine Kapazitätserweiterung Absatz 1 entsprechende Anwendung. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 ZuG 2012 werden auf Antrag Berechtigungen in einer Anzahl zugeteilt, die dem rechnerischen Produkt aus der Kapazität der Anlage, dem für die Anlage maßgeblichen Standardauslastungsfaktor, dem Emissionswert je erzeugter Produkteinheit und der Anzahl der Jahre der Zuteilungsperiode 2008 bis 2012 entspricht.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass die Kapazität der Anlage der Klägerin nach der Kapazitätserweiterung der Hochofenanlage durch die geringere Kapazität der Sinteranlage begrenzt wird. Das ist Folge der Feststellung von Hochofenanlage und Sinteranlage als einheitliche Anlage nach § 25 des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes vom 8. Juli 2004 (BGBl I S. 1578) i.d.F. des Gesetzes vom 7. August 2007 (BGBl I S. 1788 - TEHG a.F.).

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a) Nach § 25 TEHG a.F. stellt die zuständige Behörde auf Antrag fest, dass das Betreiben mehrerer Anlagen im Sinne von Anhang 1 Nr. VI sowie VII bis IXb, die von demselben Betreiber an demselben Standort in einem technischen Verbund betrieben werden, als Betrieb einer einheitlichen Anlage gilt, wenn die erforderliche Genauigkeit bei der Ermittlung der Emissionen gewährleistet ist. Zweck dieser Regelung ist es, die Behandlung faktisch integrierter, aber rechtlich getrennter Anlagen als eine Anlage zu ermöglichen, um eine genauere Berichterstattung über CO2-Emissionen zu erreichen (BTDrucks 15/2328, S. 17). Erfasst werden Anlagen, bei denen typischerweise ein Verbundbetrieb vorliegt, d.h. Anlagen, die zwar einem einheitlichen Produktionsvorgang dienen, jedoch aufgrund ihrer technischen Beschaffenheiten und Abgrenzbarkeit grundsätzlich als mehrere (durch den Produktionsvorgang miteinander verbundene) Einzelanlagen zu gelten haben (Theuer, in: Frenz, Emissionshandelsrecht, 2. Aufl. 2008, § 25 Rn. 2; Maslaton, TEHG, 1. Aufl. 2005, § 25 Rn. 6). Die Möglichkeit, solchermaßen verbundene Anlagen als einheitliche Anlage feststellen zu lassen, dient dazu, die Betriebswirklichkeit einer integrierten Anlage auch emissionshandelsrechtlich abzubilden. Sie gibt dem Anlagenbetreiber die notwendige Flexibilität für einen effizienten Betrieb der einheitlichen Anlage (Vierhaus/von Schweinitz, in: Körner/Vierhaus, TEHG, 1. Aufl. 2005, § 25 Rn. 4 f.).

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Der erforderliche technische Verbund liegt dann vor, wenn mehrere Anlagen durch technische Einrichtungen funktional verbunden sind, ein nur betrieblicher Zusammenhang reicht dagegen nicht aus. Die Struktur der Anlagen muss darauf angelegt sein, zusammen betrieben zu werden. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn Stoffe aus einer Anlage in einer anderen Anlage verarbeitet werden, zwischen den Anlagen also zeitlich und logistisch abgestimmte Stoffströme fließen (Theuer, a.a.O. Rn. 3; Vierhaus/von Schweinitz, a.a.O. Rn. 27 f.). Zwar setzt § 25 TEHG a.F. einen 1:1-Verbund der Anlagen nicht voraus. Der Gesetzgeber hat aber offenbar - worauf die Begründung zu § 29 ZuV 2020 schließen lässt - einen Bedarf für die Feststellung mehrerer Anlagen als einheitliche Anlage typischerweise für Anlagen mit einer engen 1:1-Beziehung angenommen (vgl. BTDrucks 17/6850, S. 38).

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b) Die Feststellung mehrerer Anlagen als einheitliche Anlage nach § 25 TEHG a.F. bewirkt, dass die zusammengefassten Anlagen fortan hinsichtlich Überwachung, Emissionsberichterstattung und Zuteilung als eine Anlage im Sinne des Treibhausgas-Emissionshandelsgesetzes gelten. So sind die Überwachungs- und Berichtspflichten gemäß § 5 TEHG a.F. und die Abgabepflicht nach § 6 Abs. 1 TEHG a.F. nicht mehr auf jede einzelne Anlage gesondert, sondern nur noch auf die einheitliche Anlage zu beziehen. Auch die Zuteilung von Berechtigungen nach Maßgabe des Zuteilungsgesetzes 2012 und der Zuteilungsverordnung 2012 erfolgt bezogen auf die einheitliche Anlage (Schweer/ von Hammerstein, TEHG, 1. Aufl. 2004, § 25 Rn. 13; Theuer, a.a.O. Rn. 28). Für die Handelsperiode 2013 bis 2020 ist dies in § 24 TEHG n.F. inzwischen ausdrücklich geregelt. Die Neuregelung hat lediglich klarstellende Funktion, ausweislich der Gesetzesbegründung entspricht § 24 TEHG n.F. der Regelung in § 25 TEHG a.F. (BTDrucks 17/5296, S. 53). Von der Feststellungswirkung nicht erfasst sind dagegen die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen und die Emissionsgenehmigungen nach § 4 TEHG a.F.; insoweit bleiben die Anlagen eigenständig (Wolke, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. IV, Stand Februar 2012, § 24 Rn. 7 f.).

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Die Folgen der Feststellung als einheitliche Anlage erschöpfen sich mithin entgegen der Auffassung der Klägerin nicht darin, dass nur ein verifizierter Zuteilungsantrag und ein Emissionsbericht erforderlich sind. Vielmehr wird, weil einheitliche Anlagen sich gerade dadurch auszeichnen, dass in den darin zusammengefassten Einzelanlagen verschiedene Prozesse stattfinden, die demselben Produktionsvorgang dienen, die einheitliche Anlage bei der Bestimmung der maßgeblichen Kapazität einer einheitlichen (Verbund-)Betrachtung unterzogen. Es besteht regelmäßig auch keine Notwendigkeit, Anlagen(teile) einer einheitlichen Anlage bei der Zuteilung getrennt zu betrachten, weil diese schon aufgrund der Tatbestandsvoraussetzungen des § 25 TEHG a.F. in einem technischen Verbund betrieben werden müssen (Vierhaus/von Schweinitz, a.a.O. Rn. 45). Maßgeblich sind daher nicht mehr die tatsächlich und rechtlich maximal möglichen Produktionsmengen (Kapazitäten) der Einzelanlagen, sondern die Gesamtkapazität der einheitlichen Anlage. Die Kapazität einer einheitlichen Anlage bestimmt sich somit danach, welche Produktionsmenge in der einheitlichen Anlage im Verbundbetrieb rechtlich und tatsächlich maximal möglich ist.

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c) Bei Anlegung der vorgenannten Maßstäbe hat die Beklagte zu Recht nur eine Kapazitätserweiterung der einheitlichen Anlage von 114 427 t Sv/a anstatt - wie von der Klägerin beantragt - von 331 238 t Sv/a angenommen. Bis zur Kapazitätserweiterung der Hochofenanlage betrug die rechtlich und tatsächlich mögliche Produktionsmenge der einheitlichen Anlage 463 733 t S/a, weil nur diese Menge Sinter in der Hochofenanlage verarbeitet werden konnte. Nach der Kapazitätserweiterung der Hochofenanlage verfügt die einheitliche Anlage - wovon im Übrigen auch die Klägerin in ihrem Schreiben an die Beklagte vom 22. Oktober 2007 noch ausgegangen ist - über eine Kapazität von 578 160 t S/a, denn dies ist die rechtlich und tatsächlich maximal mögliche Kapazität der Sinteranlage. Soweit in der Hochofenanlage nach deren Erweiterung überdies zugekaufter Sinter und andere Einsatzstoffe verarbeitet werden können, fehlt es dagegen am erforderlichen Verbundbetrieb mit der Sinteranlage.

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Dem Ansatz einer Verbundbetrachtung folgt im Übrigen auch der beantragte - aus der Zuteilungsperiode 2005 bis 2007 übernommene - Emissionswert von 1,5493 t CO2/t SV. Bei diesem von der Klägerin auf der Grundlage einer "Mischkalkulation" gebildeten Emissionswert handelt es sich aufgrund der nicht konstanten Produktmengen an Roheisen, Schlacke und Zinkkonzentrat um eine Bezugsgröße im Sinne von § 11 Abs. 4 Satz 1 ZuV 2012. Er erfasst sowohl die CO2-Emissionen bei der Herstellung des Sinters in der Sinteranlage als auch bei der Herstellung des Roheisens (sowie der Schlacke und des Zinkkonzentrats) unter Verwendung des selbst hergestellten Sinters und bildet so das Emissionsverhalten der einheitlichen Anlage im Verbundbetrieb ab. Schon deshalb kann er nicht einschlägig sein, soweit die "überschießende" Kapazität der Hochofenanlage durch Zukauf von Sinter oder anderen Einsatzstoffen ausgenutzt wird.

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d) Entgegen der Auffassung der Klägerin begegnet es weder mit Blick auf § 9 Abs. 1 und 2 noch auf § 3 Abs. 3 und § 4 Abs. 6 TEHG a.F. Bedenken, bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen für eine einheitliche Anlage im Sinne von § 25 TEHG a.F. auf die Gesamtkapazität abzustellen. Diese Regelungen werden durch die Feststellung mehrerer Anlagen als einheitliche Anlage bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen modifiziert. Die Zusammenfassung mehrerer immissionsschutzrechtlich getrennt genehmigter Anlagen zu einer einheitlichen Anlage im Emissionshandelsrecht stellt insoweit einen gesetzlich geregelten Sonderfall zum Grundsatz der Identität von immissionsschutzrechtlichem und emissionshandelsrechtlichem Anlagenbegriff dar (Wolke, a.a.O. Rn. 2). Die Zuteilung an eine einheitliche Anlage muss folglich nicht die immissionsschutzrechtlichen Genehmigungen der verbundenen Einzelanlagen abbilden.

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Der Einwand der Klägerin, die Annahme, dass die Kapazität der Sinteranlage die Kapazität der einheitlichen Anlage limitiere, sei auch deshalb fehlerhaft, weil ihr bei einem Ausfall oder einer Stilllegung der Sinteranlage keine Emissionsberechtigungen zugeteilt würden, obwohl sie die Einsatzstoffe für den Hochofen anderweitig beschaffen und dessen (erweiterte) Kapazität ausnutzen könnte, führt zu keinem anderen Ergebnis. Ein vorübergehender Ausfall oder eine zeitweilige Stilllegung der Sinteranlage zu Modernisierungszwecken oder für Reparaturen kann allenfalls eine Korrektur, nicht aber einen vollständigen Widerruf der Zuteilungsentscheidung zur Folge haben. Demgegenüber fände bei einer - nach § 4 Abs. 9 TEHG a.F. anzuzeigenden - dauerhaften Stilllegung der Sinteranlage ein Betrieb im technischen Verbund tatsächlich nicht mehr statt (vgl. Vierhaus/von Schweinitz, a.a.O. § 25 Rn. 28), so dass es an den Voraussetzungen für die Feststellung als einheitliche Anlage bzw. den Fortbestand dieser Feststellung fehlte.

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Soweit die Klägerin überdies geltend macht, die Feststellung als einheitliche Anlage dürfe nicht zur Folge haben, dass die Anlage bei der Zuteilung schlechter gestellt werde, als dies bei einer Einzelbetrachtung der Anlagen der Fall wäre, greift dieser Einwand ebenfalls nicht durch. Abgesehen davon, dass die Klägerin nicht substantiiert dargetan hat, inwieweit sie bei einer Einzelzuteilung besser dastünde, erfolgt die Feststellung nach § 25 TEHG a.F. nur auf Antrag. Wenn von der Option nach § 25 TEHG a.F. kein Gebrauch gemacht wird, bleibt es bei der anlagenbezogenen Zuteilung und Berichterstattung (BRDrucks 14/04, S. 36). Es ist daher Sache des Anlagenbetreibers, die jeweiligen Vor- und Nachteile abzuwägen und - etwa bei einer "atypischen" Verbundanlage - von einem Antrag nach § 25 TEHG a.F. abzusehen oder gegebenenfalls einen Antrag auf Aufhebung der Feststellung als einheitliche Anlage zu stellen.

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2. Der Hilfsantrag auf Zuteilung von Emissionsberechtigungen für die die Kapazität der Sinteranlage übersteigende Kapazitätserweiterung der Hochofenanlage auf der Grundlage eines entsprechend reduzierten Emissionsfaktors bleibt ebenfalls erfolglos. Es kann dahinstehen, ob der mit diesem Inhalt erstmalig in der Revisionsinstanz ausdrücklich gestellte Hilfsantrag eine nach § 142 Abs. 1 VwGO im Revisionsverfahren unzulässige Klageänderung darstellt; er ist jedenfalls unbegründet.

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Wie sich aus den Ausführungen unter 1. ergibt, gelten mehrere Anlagen, die nach § 25 TEHG a.F. zusammengefasst sind, bei der Zuteilung von Emissionsberechtigungen als einheitliche Anlage. Schon dies schließt es aus, neben der Zuteilung an die einheitliche Anlage noch eine gesonderte Zuteilung für darin zusammengefasste Einzelanlagen vorzunehmen. Abgesehen davon lägen der Zuteilung für die Anlage der Klägerin damit zwei verschiedene Emissionswerte zugrunde: ein Emissionswert für die Kapazitätserweiterung der einheitlichen Anlage und ein reduzierter spezifischer Emissionswert für die "überschießende" Kapazität der Hochofenanlage. Diese Art der Zuteilung ist im Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz und im Zuteilungsgesetz 2012 nicht vorgesehen. § 11 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 ZuV 2012 lässt unterschiedliche Emissionswerte nur für verschiedene Produkte zu. Hinzu kommt, dass die Klägerin eine solche "gesplittete" Zuteilung innerhalb der Antragsfrist weder ausdrücklich beantragt hat noch dieses Begehren in ihrem Zuteilungsantrag als Minus enthalten war und überdies nicht dargetan, geschweige denn verifiziert worden ist, welcher spezifische Emissionswert der Hochofenanlage zuzuordnen ist.