Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-11, Aktenzeichen 20 A 1661/06
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0911.20A1661.06.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 25. April 2005 und der
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. September 2005 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist ein Dienstleistungsunternehmen der Abfallbranche. Ihre Tätigkeit
umfasst bei Objekten des Mietwohnungsbaus das Sortieren des von den Mietern in die
städtischen Restmüllbehälter gefüllten Abfalls, die Trennung einzelner Abfallfraktionen vom
Restmüll und das Verdichten des Inhalts der Behälter. Die von ihr mit den Vermietern
geschlossenen Verträge haben den Zweck, die Müllentsorgungskosten durch das Verdichten
und/oder das Trennen des Mülls zu reduzieren, den Platzbedarf der Container-Standorte durch
Verminderung der Anzahl oder der Größe der Container und/oder die Leerungshäufigkeit der
Container zu reduzieren und überquellende Container zu vermeiden. Als Vergütung erhält die
Klägerin einen anteiligen Betrag der durch sie erzielten Ersparnis an Entsorgungskosten. In E.
ist die Klägerin seit Juli 2004 in Fortsetzung zuvor von einer D. GmbH erbrachter
gleichartiger Leistungen tätig.

3

§ 17 Abs. 4 der städtischen Abfallentsorgungssatzung (im Folgenden: AES) bestimmt,
dass Abfälle nicht verpresst in die Sammelbehälter eingefüllt werden oder in die
Sammelbehälter gestampft, gepresst oder geschlämmt werden dürfen. § 17 Abs. 5 AES legt
für befüllte Sammelbehälter Gewichte fest, die nicht überschritten werden dürfen. Nach § 19
Abs. 1 Satz 2 AES ist es Unbefugten nicht gestattet, angefallene Abfälle zu durchsuchen oder
wegzunehmen. Als angefallen gelten nach § 19 Abs. 1 Satz 1 AES Abfälle, die
ordnungsgemäß in zugelassenen Sammelbehältern, Depotcontainern oder Abfallsäcken zur
Abholung bereit stehen. Sammelbehälter ab einer Größe von 660 l werden von den
Mitarbeitern des städtischen Entsorgungsbetriebes von den Standplätzen geholt, entleert und
zurückgestellt.

4

Mit auf § 17 Abs. 4, § 19 Abs. 1 Satz 2 AES gestütztem Bescheid vom 25. April 2005
ordnete der Beklagte gegenüber der Klägerin an, das Verpressen der Inhalte von
Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen zu unterlassen (Nr. 1) sowie ein
Durchsuchen und/oder Entnehmen der Inhalte von Restmüllbehältern zu unterlassen mit
Ausnahme der Entnahme von dem Sperrmüll zuzuordnenden Gegenständen und oben
aufliegender großflächiger Pappe (Nr. 2). Gleichzeitig drohte der Beklagte für den Fall der
Nichtbeachtung Zwangsgelder an.

5

Den Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Bescheid vom 26. September 2005
zurück. Das Verpressen der Inhalte der Sammelbehälter könne zu einem Entweichen
keimbelasteter Bioaerosole und zu einer Gesundheitsgefährdung für das Bedienungspersonal,
Anwohner oder in der Umgebung befindliche Personen führen. Zudem bestehe die
Möglichkeit der Beschädigung von Abfallbehältern, einer Überschreitung des zulässigen
Gewichts und einer Erschwerung des Entleerens. Das Durchsuchen und/oder Entnehmen von
Abfällen greife in den Zuständigkeitsbereich der Stadt als öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers ein, weil die Abfälle der Stadt mit dem Einfüllen in die Restmüllbehälter
überlassen worden seien. Es sei nicht auszuschließen, dass als Folge des Sortierens und
Entnehmens von Abfällen vor allem Anwohner einer übermäßigen Keimbelastung durch
Bioaerosole ausgesetzt würden.

6

Die Klägerin hat am 18. Oktober 2005 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, in E.
habe sie bislang Abfälle nicht verpresst; sie beabsichtige aber, dies zu tun, sofern es rechtlich
zulässig sei. Zum Verdichten setze sie einen maschinellen Pressarm ein. Der von dem Gerät
ausgehende Druck sei so gering, dass eine Beschädigung des Abfallbehälters oder eine
Erschwerung der Entleerung ausgeschlossen seien. Der Pressarm tauche nur ca. 30 cm in den
Abfallbehälter ein. Das zulässige Füllgewicht eines Abfallbehälters mit einem Volumen von
1100 l werde nicht überschritten. Durch das Verpressen werde das bei größeren
Wohneinheiten nachlässige Befüllen der Abfallbehälter ausgeglichen und ein Füllzustand
herbeigeführt, der bei Behältern für Ein- oder Zweifamilienhäuser schon durch das Befüllen
erreicht werde. Das generelle Satzungsverbot des Verpressens sei unverhältnismäßig. Das
Sortieren und Entnehmen von Wertstoffen nehme sie nicht als Unbefugte und vor dem
Überlassen der Abfälle an die Stadt wahr. Die vertragliche Grundlage ihres Tätigwerdens
schließe die entsprechende Gestattung ein. Eine Gesundheitsgefahr entstehe weder für die
angemessen ausgestatteten Sortierer noch für Anwohner. Das werde u. a. durch einen Bericht
des Labors N. vom Oktober 2005 bestätigt. Die anderslautende Einschätzung des
Beklagten sei spekulativ. Die Belastung durch Keime sei allenfalls so groß wie beim Öffnen
der Abfallbehälter zum Einwerfen von Abfällen und kleiner als beim Entleeren der Behälter.
Die Behälter und die darin befindlichen Abfälle würden von ihr, der Klägerin, nicht
durchwühlt. Es finde lediglich eine oberflächige Kontrolle auf offensichtliche Fehleinwürfe
statt, die aussortiert und in die jeweils vorgesehenen Sammelbehälter gefüllt würden. Die
einzelnen Standplätze würden wöchentlich 3 bis 5 mal aufgesucht.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 25. April 2005 und den
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 26. September 2005 aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat vorgetragen, Sinn von § 17 Abs. 4 AES sei es, Beeinträchtigungen der
Betriebsabläufe und das Entstehen von Mehrkosten durch Beschädigungen der
Sammelbehälter, das Überschreiten des zulässigen Gesamtgewichts und das Erschweren des
Entleerens zu verhindern. Derartige Gefahren bestünden bei den der Klägerin untersagten
Arbeiten. Die Beseitigung von Hohlräumen durch Verpressen erhöhe den Anteil schwerer
Behälter gegenüber dem derzeitigen Durchschnitt; das sei nachteilig für die Arbeitsabläufe
beim Entleeren der Behälter. Ein Überschreiten des Höchstgewichts der Behälter sei nicht
ausgeschlossen. Im ersten Halbjahr 2004 seien von Mitarbeitern der Vorgängerfirma der
Klägerin Behälter durchwühlt, Säcke aufgerissen, Abfälle entnommen sowie verpresst
worden. Ein Behälter sei beim Verpressen nachweislich beschädigt worden. Das Sortieren der
Abfälle sei unbefugt, weil er, der Beklagte, hiermit nicht einverstanden sei. Es verursache die
Gefahr des Freisetzens keimbelasteter Bioaerosole. Die Abfälle fielen bei den im
Mietwohnungsbau üblichen Großbehältern schon mit dem Einfüllen in die Restmüllbehälter
an, weil der Entsorgungsbetrieb jederzeit auf die Behälter zugreifen könne und sie stets zur
Abholung bereit stünden. Für Mitarbeiter und Anwohner könne sich eine konkrete
Gesundheitsgefahr ergeben. Das Minimierungsgebot gegenüber einer Exposition von
Schadstoffen sei wegen der erheblichen Unterschiede der Standplätze nicht erfüllbar.

12

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug
genommen wird, abgewiesen. Hiergegen richtet sich die vom Senat zugelassene Berufung der
Klägerin.

13

Die Klägerin trägt ergänzend und vertiefend vor, die beabsichtigte Verdichtung des
Inhalts der Sammelbehälter unterfalle § 17 Abs. 4 AES schon tatbestandlich nicht. Die
Vorschrift beziehe sich auf Müllpressen zur maximalen Komprimierung des Mülls; eine
solche werde nicht eingesetzt. Der Pressarm werde nur benutzt, wenn und soweit der Inhalt
der Sammelbehälter erhebliche Lufträume erkennen lasse. Erfahrungsgemäß würden in
größeren Mietwohnungsanlagen regelmäßig kleinere Abfallmengen in größeren Säcken mit
beträchtlichem Lufteinschluss in die Sammelbehälter eingeworfen. Die Druckfläche des
Pressarms, der nur das obere Drittel eines Sammelbehälters erreiche, sei kleiner als dessen
lichte Weite. Der Beklagte dürfe nicht darauf vertrauen, dass das Volumen der
Sammelbehälter unterhalb des zulässigen Füllgewichts nicht ausgeschöpft werde. Eine
Gefahr, was das Freisetzen von Mikroorganismen angehe, entstehe durch das Verdichten
nicht. Für § 19 Abs. 1 Satz 2 AES fehle es bereits an der notwendigen gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage. Für gefahrenabwehrrechtliche Verbote sei allein die
Handlungsform der ordnungsbehördlichen Verordnung vorgesehen. Jedenfalls bedürfe es für
eine solche Regelung des Nachweises einer Gefahr. Ein derartiger Nachweis sei in
gesundheitlicher Hinsicht nicht erbracht; eine Gefahr bestehe tatsächlich nicht. Hierzu hole
sie, die Klägerin, vorsorglich ein umweltmedizinisches Gutachten ein. Für Fragen des
Arbeitsschutzes sei der Beklagte schon nicht zuständig. Ferner seien die tatbestandlichen
Voraussetzungen nach § 19 Abs. 1 Satz 2 AES nicht erfüllt. Bei den aus den Behältern
genommenen Abfällen handele es sich um Fehlbefüllungen, die nicht in die hierfür
satzungsmäßig vorgesehenen Behälter und damit nicht ordnungsgemäß eingefüllt worden
seien. Sie, die Klägerin, korrigiere die Fehlbefüllungen auch nicht unbefugt. Vielmehr
realisiere sie das satzungsmäßige Gebot, Abfälle zur Verwertung getrennt zu halten. Befugt
sei allein derjenige, der die abfallrechtliche Verantwortung für die Entsorgung trage. Das sei
aufgrund der Beauftragung durch die Vermieter bis zur Überlassung der Abfälle an die Stadt
sie, die Klägerin. Die Überlassung finde am Abholtag der Abfälle statt. Auch würden die
Abfälle nicht durchsucht.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die nach dem Klageantrag erster Instanz zu
erkennen.

16

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

18

Er trägt ergänzend und vertiefend vor, das gegen das Verpressungsverbot gerichtete
Begehren sei unzulässig, sofern die Klägerin ein Verpressen nicht beabsichtige. Von einer
dahingehenden Absicht habe er aber ausgehen können und müssen. Jedenfalls sei der
angefochtene Bescheid rechtmäßig. § 19 Abs. 1 Satz 2 AES enthalte keine Regelung zum
bundesrechtlichen Begriff des Überlassens von Abfällen, sondern zum Anfall der Abfälle. Der
Anfall sei im Zeitpunkt des Sortierens seitens der Klägerin schon erfolgt. Auch Fehlwürfe
fielen mit dem Einwurf in die Restmüllbehälter als Restmüll an. Die im Vollservice bedienten
Behälter stünden stets zur Abholung bereit. Unbefugt im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 2 AES
handele jeder, der nicht öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger oder dessen Beauftragter sei.
§ 9 LAbfG ermächtige zu satzungsmäßigen Regelungen zur Gefahrenabwehr, und zwar auch
für den Zeitraum vor dem Überlassen der Abfälle. Die der Klägerin untersagten Tätigkeiten
seien abstrakt gefährlich, so dass ein generelles Verbot gerechtfertigt sei. Beim Verpressen
bestehe die Gefahr der Beschädigung und Abnutzung der Behälter, beim Sortieren in
undefinierter Umgebung die Gefahr gesundheitlicher Beeinträchtigungen. Letzteres sei
hinreichend belegt. Das Verpressen habe ein Überschreiten der üblichen Müllmenge von
Großbehältern und deren durchschnittlichen Gewichts zur Folge; es mache eine
Neuberechnung der Abfallgebühren erforderlich. Die Einhaltung des zulässigen
Höchstgewichts, das Reserven für ein überdurchschnittlich hohes Gewicht der eingefüllten
Abfälle biete, sei in der Praxis nicht zu kontrollieren. Die Tätigkeit der Klägerin beschränke
sich nicht auf ein oberflächiges Abschöpfen von Abfällen. Im Übrigen transportiere die
Klägerin Abfälle auch unter Verstoß gegen Satzungsrecht.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der Verfahrensakte 17 L 1022/05 VG E. und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

21

Die Berufung hat Erfolg.

22

Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO) zulässig. Die Klägerin ist
Adressatin der angefochtenen Unterlassungsgebote. Sie wird von diesen Geboten auch
tatsächlich in einer Weise betroffen, dass ihr die Befugnis, gerichtlichen Rechtsschutz in
Anspruch zu nehmen, nicht abgesprochen werden kann. Zwar bestreitet die Klägerin, die ihr
untersagten Tätigkeiten des Verpressens und des Durchsuchens der Inhalte von
Restmüllbehältern auszuüben. Das Bestreiten betrifft aber die rechtliche Bewertung
bestimmter Methoden der Klägerin bei ihrem Umgang mit Abfällen und Abfallbehältern,
nicht das solchermaßen rechtlich qualifizierte tatsächliche Geschehen. Der Beklagte lehnt sich
mit den zur Umschreibung des der Klägerin Untersagten gebrauchten Bezeichnungen an an
den Wortlaut satzungsmäßig festgelegter Verbote; er verwendet die Begriffe Verpressen und
Durchsuchen in der Art von Merkmalen mit rechtlich definiertem Aussage- und
Regelungsgehalt. Untersagt wird der Klägerin, was für sie angesichts der vor Erlass der
Ordnungsverfügung und während des Widerspruchsverfahrens geführten Diskussion und
Auseinandersetzung mit dem Beklagten noch hinreichend deutlich erkennbar ist, das
Verdichten von Abfällen unter Einsatz des mechanischen Pressarms und das Sortieren sowie
Herausnehmen von schon in den Restmüllbehältern befindlichen Abfällen. Ob es sich bei
diesen Tätigkeiten wirklich um ein Verpressen und Durchsuchen im Sinne der vom Beklagten
herangezogenen Satzungsbestimmungen handelt oder ob der diesen Begriffen in der
Abfallentsorgungssatzung beigelegte Sinngehalt nicht erfüllt ist, ist eine Frage der
Anwendung rechtlicher Kriterien, nicht der sprachlich zutreffenden Bezeichnung dessen, was
untersagt wird. Eine andere Betrachtungsweise hätte zur Konsequenz, dass der Streit der
Beteiligten über die inhaltliche Reichweite der satzungsmäßigen Verbote im Falle der
Bestandskraft der Ordnungsverfügung in etwaige Vollstreckungsverfahren verlagert wäre.
Das wäre unangebracht.

23

Ein Betroffensein der Klägerin durch das Verbot, Abfälle zu verpressen, ist auch nicht
deswegen zu verneinen, weil die Klägerin ihren Angaben zufolge den von ihr anderweitig
zum Verdichten von Abfällen eingesetzten mechanischen Pressarm in E. bislang nicht
verwendet hat. Denn die Untersagung ist auf unbestimmte Zeit in der Zukunft gerichtet und
die Klägerin hat im Berufungsverfahren - nach zwischenzeitlicher Unklarheit - ihre im
Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes abgegebene Erklärung bekräftigt, den Inhalt von
Restmüllbehältern in Zukunft mit dem Pressarm verdichten zu wollen. Das ist, weil ein
Verpressen im Falle der Bestandskraft der Ordnungsverfügung schon wegen deren
Regelungsgehalt nicht zulässig wäre, dahin zu verstehen, dass die Klägerin für den örtlichen
Zuständigkeitsbereich des Beklagten die praktische Wahrnehmung ihres betrieblichen
Tätigkeitsfeldes, Abfälle mit dem mechanischen Pressarm zu verdichten, vom Ausgang des
vorliegenden Anfechtungsverfahrens abhängig macht.

24

Die angefochtene Ordnungsverfügung und der Widerspruchsbescheid sind rechtswidrig
und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Als Rechtsgrundlage der Ordnungsverfügung kommen § 21 KrW-/AbfG und § 35 Abs. 1
LAbfG in Betracht. Nach § 21 KrW-/AbfG kann die zuständige Behörde im Einzelfall die
erforderlichen Anordnungen zur Durchführung dieses Gesetzes und der aufgrund dieses
Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen treffen. Nach § 35 Abs. 1 LAbfG kann die
zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen zur Erfüllung der sich aus den
Verordnungen der Europäischen Gemeinschaften im Bereich der Abfallwirtschaft, dem
Abfallverbringungsgesetz, dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, dem
Landesabfallgesetz, den aufgrund der genannten Vorschriften erlassenen Rechtsvorschriften
und den aufgrund des Gesetzes über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen vom 27.
August 1986 erlassenen Rechtsvorschriften ergebenden Pflichten sowie zur Verhütung und
Unterbindung von Verstößen gegen die vorgenannten Rechtsvorschriften treffen, soweit eine
solche Befugnis nicht in anderen abfallrechtlichen Vorschriften enthalten ist. Der Beklagte hat
in der Ordnungsverfügung nicht präzisiert, auf welche dieser Befugnisnormen, die ihm bei
Erfüllung der genannten tatbestandlichen Voraussetzungen Ermessen hinsichtlich des "Ob"
und des "Wie" des Einschreitens einräumen, die erlassenen Anordnungen gestützt sind. Er hat
lediglich Vorschriften herangezogen, aus denen sich seiner Auffassung nach die
Rechtswidrigkeit der untersagten Tätigkeiten ergibt, und dabei neben den in den Vordergrund
gestellten § 17 Abs. 4, § 19 Abs. 1 Satz 2 AES gesetzliche Bestimmungen bezeichnet. Das
bedarf auch im Hinblick auf das prozessuale Erfordernis, bei der Prüfung, ob die
Voraussetzungen nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO für die Aufhebung der Ordnungsverfügung
erfüllt sind, ggf. vom Beklagten im Ausgangsbescheid und Widerspruchsbescheid nicht
berücksichtigte Vorschriften gerichtlich einzubeziehen, keiner Vertiefung. Denn die
Ordnungsverfügung findet in keiner der in Betracht zu ziehenden Rechtsgrundlagen eine
hinreichende Rechtfertigung. Die Klägerin verstößt mit den ihr untersagten Tätigkeiten nicht
gegen die vom Beklagten seinem Einschreiten zugrunde gelegten materiellen Anforderungen.
Die satzungsmäßig erlassenen Verbote greifen nicht; eine konkrete Gefahr wegen Mißachtung
gesetzlicher Vorgaben besteht ebenfalls nicht.

26

Das Gebot nach Nr. 1 der Ordnungsverfügung, ein Verpressen der Inhalte von
Restmüllbehältern mit maschinellen Vorrichtungen zu unterlassen, beruht satzungsrechtlich
auf § 17 Abs. 4 AES. Von den durch diese Vorschrift verbotenen Handlungen kann bezogen
auf den Einsatz des mechanischen Pressarms einschlägig allein die Alternative sein, dass
Abfälle nicht in die Sammelbehälter gepresst werden dürfen. Dagegen scheidet die ihrem
Wortlaut nach ein Verpressen bzw. Verpresstsein von Abfällen betreffende
Regelungsalternative des § 17 Abs. 4 AES von vornherein aus, weil diese eine vor oder
gleichzeitig mit dem Einbringen der Abfälle in die Sammelbehälter stattfindende Einwirkung
auf die Abfälle voraussetzt und der Pressarm erst später - zum Verdichten der Abfälle in den
Behältern - verwendet wird. Da Abfälle nach dieser Regelungsalternative nicht verpresst in
die Sammelbehälter eingefüllt werden dürfen, kommt es auf die Beschaffenheit der Abfälle in
dem Zeitpunkt an, in dem sie in die Behälter gelangen; für Abfälle, die bereits Inhalt der
Behälter sind, werden Kriterien nicht genannt. Verdichtungsmaßnahmen, denen in den
Sammelbehältern befindliche Abfälle unterzogen werden, folgen dem Einfüllen der Abfälle
notwendig nach und können deren Zustand während des Einfüllens nicht bestimmen. Ein über
den Wortlaut hinausgehendes, maßgeblich an den Vorgang des Pressens oder Verpressens
und/oder an den hierdurch herbeizuführenden (Verdichtungs-)Zustand der Abfälle
anknüpfendes Verständnis dieser Regelungsalternative kommt angesichts der differenzierten
Ausgestaltung des § 17 Abs. 4 AES nicht in Betracht.

27

Anwendbar ist dagegen die Regelungsalternative des § 17 Abs. 4 AES, die es verbietet,
Abfälle in die Sammelbehälter zu pressen. Das scheitert nicht daran, dass der vorliegend
allein zu erwägende Einsatz des mechanischen Pressarms auf bereits in den Sammelbehältern
befindliche Abfälle einwirkt. Abfälle können im Wortsinne des § 17 Abs. 4 AES nicht nur
dann in die Behälter gepresst werden, wenn sie sich während bzw. zu Beginn der als Pressen
anzusehenden Einwirkung außerhalb der Sammelbehälter befinden, also durch den Vorgang
des Pressens in die Sammelbehälter hinein gelangen, sondern auch dann, wenn sie bereits in
denselben sind. Das die Richtung anzeigende Merkmal „in die" deckt sprachlich auch ein
Pressen in tiefere Bereiche der Behälter ab. Ein Verständnis dieser Regelungsalternative, das
sich allein auf die Betrachtung des Vorgangs beschränkt, durch den die Abfälle in die
Behälter gelangen, wird auch durch den Regelungszusammenhang, in den § 17 Abs. 4 AES
gestellt ist, und durch den Sinn und Zweck dieser Vorschrift nicht gefordert. Im Gegenteil ist
ein die Abfälle in den Sammelbehältern einbeziehendes Verständnis der infrage stehenden
Regelungsalternative sachgerecht. Die Merkmale „gestampft, gepresst oder geschlämmt"
umschreiben nicht nur alternative Methoden der Einbringung der Abfälle in die Behälter
gegenüber einem „Einfüllen", sondern auch bestimmte hierdurch hervorgerufene Zustände
der Abfälle. § 17 Abs. 4 AES zielt erkennbar darauf, bei der Benutzung der Sammelbehälter
u.a. die für ein Verpressen und Pressen von Abfällen kennzeichnende Anwendung von als
Druck wirkender Kraft zu unterbinden. Es ist, ausgehend von diesem Ziel, insbesondere nicht
von entscheidender Bedeutung, ob das Volumen verdichtungsfähiger Abfälle durch Druck
vermindert wird, bevor oder nachdem die Abfälle in die Sammelbehälter eingebracht werden.
Inwieweit zwischen Verpressen und Pressen in den Einzelheiten zu unterscheiden ist, ist nicht
entscheidungserheblich.

28

Welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um annehmen zu können, dass Abfälle im
Sinne des § 17 Abs. 4 AES in die Sammelbehälter gepresst werden, ist in der
Abfallentsorgungssatzung nicht näher konkretisiert. Dem allgemeinen Sprachgebrauch
zufolge wird mit dem Wort „gepresst" ein Zustand der Abfälle bezeichnet, der durch
Anwendung von Druck verursacht wird und namentlich zu einer Verminderung des Volumens
und/oder einer Formung bzw. Zusammenfügung geführt hat. Wesentliches Element des
Bedeutungsgehalts ist ein gewisses Mindestmaß an einwirkendem Druck und/oder an
Veränderung des Ausgangszustands. Damit sind mangels weiterer Kriterien das nähere
Ausmaß des Drucks, die bei seiner Ausübung angewandte Methode und das Maß der erzielten
Verdichtung oder sonstigen Veränderung ebenso wenig festgelegt wie Auswirkungen auf die
Entsorgung und/oder andere geschützte Belange vorausgesetzt werden. Das hat für die
Auslegung von § 17 Abs. 4 AES umso mehr Bedeutung, als das Verbot vorbehaltlos und
umfassend für alle Abfälle, Sammelbehälter und Grade von Befüllung gilt, ohne dass
Ausnahmen oder sonstige Durchbrechungen seines Geltungsanspruchs in der
Abfallentsorgungssatzung vorgesehen wären. Im Gegenteil sind Verstöße gegen § 17 Abs. 4
AES nach § 26 Nr. 11 AES bußgeldbewehrt, wobei auch in diesem Zusammenhang kein über
das - eben nicht weiter konkretisierte - Pressen der Abfälle hinausgehendes Erfordernis
geregelt ist. Das macht eine nicht zuletzt die sich aus höherrangigem Recht ergebenden
Anforderungen an die satzungsmäßige Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen
Entsorgungstätigkeit des Beklagten in den Blick nehmende Auslegung des § 17 Abs. 4 AES
notwendig. Die Handhabung der Verbotsregelung in Ausübung von Ermessen im konkreten
Einzelfall ist kein taugliches Mittel zur konkretisierenden Festlegung seines
Anwendungsbereichs, sondern ein Mittel zu seinem Vollzug. Gerade der Umstand, dass das
Verbot losgelöst von den Gegebenheiten des Einzelfalls Geltung beansprucht, bedingt, dass es
als solches und in dieser Funktion den Anforderungen standhält. Dem ist bei der Auslegung
dadurch Rechnung zu tragen, dass, sofern mit den gängigen Auslegungsmethoden vereinbar,
einem Verständnis der Vorzug zu geben ist, das zur Vereinbarkeit des Verbots mit diesen
Anforderungen führt.

29

Bedeutsam für die Kriterien, unter denen hiernach angenommen werden kann, dass
Abfälle gepresst werden, ist, dass einem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bei der
Ausgestaltung der Abfallentsorgung durch Satzung (§ 9 Abs. 1 Satz 1 LAbfG) ein
Gestaltungsspielraum zukommt. Dabei ist eine Verdichtung der Abfälle in den
Sammelbehältern satzungsrechtlicher Regelung nicht von vornherein entzogen. Denn eine
Verdichtung kann u.a. die Entleerung der Sammelbehälter und damit die Abläufe der
Entsorgung nachteilig beeinflussen. Sie lässt sich daher im Ausgangspunkt den Modalitäten
zuordnen, unter denen die Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen
sind. Diesbezüglich ist landesrechtlich vorgesehen (§ 9 Abs. 1 Satz 2 LAbfG) und bezogen
auf Bundesrecht anerkannt, dass durch Satzung die Anforderungen an Ort, Zeit sowie Art und
Weise der Überlassung geregelt werden können.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42.07 -, DVBl. 2008, 317; Urteil
vom 1. Dezember 2005 - 10 C 4.04 -, NVwZ 2006, 589.

31

Die Regelungsbefugnis des Satzungsgebers ist aber auch insofern inhaltlich nicht
schrankenlos; für ihre Ausübung sind abfallrechtliche Grundsätze maßgeblich. Neben der
Sperrwirkung und dem Vorrang spezieller bundes- und landesrechtlicher Vorgaben ist
insbesondere der allgemeine Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Das gilt gerade
auch insofern, als die satzungsmäßigen Anforderungen nicht allein die organisatorische
Durchführung der Entsorgung betreffen. Die Erfüllung der dem Abfallbesitzer
bundesrechtlich obliegenden Überlassungspflicht (§ 13 Abs. 1 KrW-/AbfG), der ein Anspruch
auf Übernahme der der Überlassungspflicht unterliegenden Abfälle entspricht, darf nicht von
sachlich nicht erforderlichen Bedingungen abhängig gemacht werden. Gleiches gilt für das
dem Überlassen vorgelagerte Bereitstellen der Abfälle, zumal auch das Bereitstellen zur
Abfallbeseitigung gehört und insofern ohnehin die bundesrechtlichen Maßstäbe nach § 10
Abs. 4 KrW-/AbfG zu beachten sind. Das verlangt bei der Auslegung des Merkmals
„gepresst" im Sinne von § 17 Abs. 4 AES insbesondere auch die Einbeziehung des diese
Vorschrift einschließenden Regelungsgefüges der Abfallentsorgungssatzung. Ausgehend
hiervon ist die der Ordnungsverfügung zugrunde liegende Annahme, § 17 Abs. 4 AES
verbiete losgelöst von den konkreten Umständen generell, Abfälle in den Sammelbehältern zu
verdichten, nicht zutreffend.

32

Das Befüllen der Sammelbehälter ist durch die Abfallentsorgungssatzung lediglich
punktuell geregelt. Gefordert wird, soweit im vorliegenden Zusammenhang von Belang,
neben den Kriterien nach § 17 Abs. 4 AES eine schonende Behandlung der Sammelbehälter,
eine Befüllung nur bis zur Schließbarkeit der Deckel und die Einhaltung von
Höchstgewichten für befüllte Behälter (§ 17 Abs. 3 und 5 AES). Zusätzlich sind für die
Sammelbehälter Mindestkapazitäten als Volumen je Person und Leerungsintervall festgelegt
(§ 16 Abs. 3 AES); Abweichungen hiervon setzen die nachgewiesene Nutzung von
Vermeidungs- und Verwertungsmöglichkeiten voraus. Die Kombination von Volumen und
Gewicht geht hinsichtlich der Benutzung der Sammelbehälter ohne weiteres mit der
Möglichkeit einher, beim Befüllen der Behälter sowohl das Volumen als auch das zulässige
Höchstgewicht in vollem Umfang auszuschöpfen. Dem Abfallbesitzer steht es im Rahmen
seiner Bereitstellungs- und Überlassungspflicht grundsätzlich frei, diese Möglichkeit nach
Maßgabe eigener Interessen zu nutzen. Hierzu stünde eine Zielrichtung des § 17 Abs. 4 AES
im Widerspruch, bei leichteren und größervolumigen Abfällen ungeachtet etwaiger Relevanz
des Verfüllungs- und/oder Verdichtungsgrades für die Entleerung der Sammelbehälter die
Befüllung ausschlaggebend über den Faktor des unverdichteten Volumens zu steuern.
Volumenreduzierende Maßnahmen vor dem Einfüllen der Abfälle in die Behälter sind
satzungsrechtlich durch das Verbot, Abfälle verpresst einzufüllen, und im übrigen nur durch
die allgemeinen gesetzlichen Kriterien für einen ordnungsgemäßen Umgang mit Abfällen
geregelt. Dabei ist namentlich etwa ein Zerkleinern oder Zusammendrücken einzelner Abfälle
mit dem Ziel, ihre Entsorgung über die Sammelbehälter vorzubereiten und zu erleichtern,
schon deshalb nicht ohne weiteres unvereinbar mit § 27 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG, weil diese
Vorgänge sich der Phase der Bereitstellung der Abfälle zuordnen lassen, sofern hierdurch
überhaupt deren Natur oder Zusammensetzung verändert werden sollten (§ 3 Abs. 5 KrW-
/AbfG).

33

Vgl. hierzu Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Auflage, § 4 Randnr. 55, § 27
Randnr. 21; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Stand Juli 2008, § 4
KrW-/AbfG Randnrn. 219, 238.

34

Ferner schreibt die Abfallentsorgungssatzung nicht vor, Abfälle lediglich in Säcken oder
Tüten in die Sammelbehälter einzufüllen. Damit geht die Möglichkeit einher, das Volumen
der Sammelbehälter etwa durch vor dem Einfüllen stattfindendes Komprimieren
einzufüllender Abfälle unterhalb der Schwelle eines Verpressens, also eines festen
Zusammendrückens mehrerer Abfälle unter hohem Druck, und durch gezieltes Füllen und
Vermeiden von Hohlräumen weitestgehend für die Aufnahme von Abfällen auszunutzen.
Derartiges Verhalten wird durch den an Behälter und Volumen anknüpfenden Ansatz des
Beklagten bei der Erhebung der Abfallgebühren geradezu nahegelegt. Es ist nach dem
unbestrittenen Vorbringen der Klägerin bei sich gebührenbewusst verhaltenden Benutzern
von Sammelbehältern, etwa bei Bewohnern von Ein-/Zweifamilienhausgrundstücken, wegen
des begrenzten Volumens dieser Behälter üblich und typisch, bei Bewohnern größerer
Mietwohnungsanlagen mit entsprechend großvolumigen Sammelbehältern aber nicht die
Regel und deutlich seltener. Im Ausgangspunkt macht es aber für eine geordnete Entsorgung
durch den Beklagten keinen Unterschied, ob Hohlräume bereits bei der Befüllung vermieden
oder ob sie nachträglich durch Verdichten des Inhalts der Behälter entfernt werden.

35

Die vom Beklagten gesehenen Risiken und Nachteile einer dem Einfüllen der Abfälle in
die Sammelbehälter nachfolgenden Verdichtung sind nicht von der Hand zu weisen. Es ist
nicht fraglich, dass das Pressen von Abfällen in Sammelbehältern in Abhängigkeit etwa von
der Höhe des ausgeübten Drucks und sonstigen Umständen Probleme für die geordnete
Entsorgung verursachen kann. Dies rechtfertigt aber kein uneingeschränktes Verbot eines
nicht näher definierten Pressens. Die diesem zugrunde liegenden Bedenken beruhen der Sache
nach auf einer Worst-Case-Betrachtung, die sich ausschlaggebend an Erwägungen bloßer
Vorsorge gegen entfernt wahrscheinliche Beeinträchtigungen orientiert und die Belange der
zur Benutzung der Sammelbehälter Verpflichteten unangemessen zurücktreten lässt. Selbst
wenn man sich bei der Beurteilung des noch Angemessenen mit dem Beklagten an
Erwägungen orientiert, die bei der Abwehr abstrakter Gefahren im Polizei- und
Ordnungsrecht Geltung beanspruchen, müssen bei abstrakt-genereller Betrachtung immerhin
in tatsächlicher Hinsicht hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den
drohenden Eintritt eines Schadens rechtfertigen.

36

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2002 - 6 CN 8.01 -, DVBl. 2002, 1562; Urteil
vom 26. Juni 1970 - 4 C 99.67 -, DÖV 1970, 713.

37

Aufgrund von Erfahrungen oder spezifischem Fachwissen muss regelmäßig und
typischerweise mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall drohen. Dabei
stehen die Anforderungen an den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts und Art
sowie Umfang des drohenden Schadens in einer Wechselbeziehung zueinander. Eine
pessimale Abschätzung möglicher Risiken und Gefahren ist deshalb nicht zum Schutz jedes
beliebigen Rechtsgutes vertretbar.

38

Ausgehend hiervon ist angesichts der Vielgestaltigkeit der Lebensvorgänge beim
Bereitstellen und Überlassen von Abfällen eine hinreichende sachliche Rechtfertigung für ein
allgemeines, pauschales Verbot des Pressens von Abfällen nicht erkennbar; es ist vom
Beklagten auch nicht dargetan worden. Das Risiko der Beschädigung von Behältern wird
dadurch begrenzt, dass diese, sollen sie überhaupt ihrer Bestimmung entsprechend genutzt
werden können, den üblichen Beanspruchungen beim Befüllen mit Abfällen unterschiedlicher
Beschaffenheit und beim Entleeren mit höchstzulässigem Gewicht standhalten müssen. Das
gilt auch für die Radsätze der Behälter, bei denen nach Meinung des Beklagten als Folge der
Tätigkeit der Vorgängerfirma der Klägerin Schäden aufgetreten sind. Die Klägerin hat in
diesem Zusammenhang unwidersprochen auf die technische Normierung der Sammelbehälter
verwiesen. Ferner hat sie bezogen auf den Einsatz des Pressarms Vorsichtsmaßnahmen
genannt, die ihrer Meinung nach weit vor dem Erreichen kritischer Belastungsgrenzen
wirksam werden. Unabhängig davon, ob das konkret für ihre Tätigkeit zutrifft, wird daran
deutlich, dass Beschädigungen von Behältern beim Pressen von Abfällen nicht gleichsam
zwangsläufig und regelmäßig auftreten. Praktische Erfahrungen, die einen anderen Schluss
tragen könnten, oder sonstige aussagekräftige Umstände in dieser Richtung liegen nicht vor.
Für Schäden aufgrund von Verstößen gegen das Gebot, Sammelbehälter schonend zu
behandeln, haften ohnehin die Grundstückseigentümer (§ 17 Abs. 6 AES).

39

Erschwernisse für die Arbeitsabläufe bei der Entleerung der Sammelbehälter wegen einer
Zunahme der Anzahl schwererer Sammelbehälter zählen zum Risikobereich des Beklagten,
weil die Organisation der Abläufe einschließlich der Leerungsintervalle angesichts der
zulässigen Höchstgewichte und Mindestkapazitäten der Behälter dessen Sache ist. Die
Mindestkapazitäten beugen zugleich der Gefahr von Überfüllungen und von zu
Überschreitungen des zulässigen Höchstgewichts führenden Verdichtungen vor. Eine
Steuerung der Einhaltung des festgelegten Höchstgewichts durch das Verbot des Pressens
wirkt sich beim auch nach Angaben des Beklagten üblichen Befüllen der Sammelbehälter mit
überwiegend leichteren Abfällen dahin aus, dass das Höchstgewicht im allgemeinen nicht
zum Tragen kommt; es fehlt jeder greifbare Anhalt für ein regelmäßiges Erreichen annähernd
kritischer Grenzbereiche, zumal nach Angaben der Klägerin das durchschnittliche
Füllgewicht von Sammelbehältern selbst nach Einsatz des Pressarms, gemessen am zulässigen
Höchstgewicht, unproblematisch ist. Gerade das ist einer der Ausgangspunkte für die
Tätigkeit der Klägerin. Dementsprechend wird durch das Verbot insofern nicht die Beachtung
des Höchstgewichts durchgesetzt, sondern dieses selbst in seiner Funktion als begrenzender
und an sich in der Entsorgungspraxis überprüfbarer Faktor der Benutzung der Sammelbehälter
ersetzt. Jedenfalls ist nicht festzustellen, dass es des Verbotes bedarf, um sonst regelmäßig
drohende Missachtungen des Höchstgewichts zu verhindern. Die Behauptung in der
Ordnungsverfügung, als Folge des Verpressens komme es oftmals zu einem Überschreiten
des zulässigen Gesamtgewichts, setzt dessen Überprüfbarkeit und Überprüfung in den
üblichen Abläufen einer Entsorgung voraus.

40

Für ein typisches Risiko der Beeinträchtigung oder Gefährdung der menschlichen
Gesundheit durch als Folge des Pressens von Abfällen freigesetzte Keime fehlt es ebenfalls an
belastbaren Anhaltspunkten. Der Beklagte verweist insofern auf bekannte allgemeine
Gefahrenmomente beim Umgang mit Abfällen aus privaten Haushalten, ohne sie indessen
hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit ihrer Realisierung durch Betrachtungen in der Art von
Dosis-Wirkungs-Beziehungen zu präzisieren oder sich auf anerkannte wissenschaftliche
Erkenntnisse zur Wahrscheinlichkeit des Eintritts unter Umständen kritischer
Belastungssituationen oder auf insofern ergiebige praktische Erfahrungen zu stützen. Auch im
Übrigen ergeben sich diesbezüglich keine Gesichtspunkte von Gewicht, die zumindest
Veranlassung zu einer weiteren Aufklärung bieten könnten. Unstreitig ist für Art und Ausmaß
potentiell schädigender Wirkungen freigesetzter luftgetragener Keime im gegebenen
Zusammenhang die Nähe zum Sammelbehälter als dem Emissionsort maßgeblich und nimmt
deren Konzentration mit zunehmendem Abstand vom Behälter deutlich ab. Die übliche Praxis
des Bereitstellens, Einsammelns und Beförderns von Hausmüll beruht ersichtlich auf der
gefestigten allgemeinen Vorstellung, dass hiergegen trotz Unterbleibens spezifischer
Sicherheitsmaßnahmen gegenüber der Emission bzw. Immission abfalltypischer Keime
prinzipielle gesundheitliche oder hygienische Bedenken nicht vorzubringen sind.
Insbesondere finden (auch) die genannten Formen des Umgangs mit Hausmüll nicht in einer
unter Aspekten der Sicherheit gegenüber gesundheitlichen Risiken und Gefahren infolge von
Keimen spezifisch ausgestalteten, definierten Umgebungssituation statt und können von
Belastungen neben den mit der Entsorgung Beschäftigten auch Passanten sowie sonstige
Dritte betroffen sein. Dass und warum gerade das Pressen von Abfällen anders einzuschätzen
ist, erschließt sich - mögliche hier nicht entscheidungserhebliche arbeitsschutzrechtliche
Fragestellungen ausgeklammert - nicht. Ein zu Besorgnissen Anlass gebendes enges
Näheverhältnis zu den Abfällen besteht beim Pressen typischerweise allenfalls für diejenigen,
die diesen Vorgang bewirken und arbeitsschutzrechtlich geschützt sind. Soweit der Beklagte
sich auf Gefahren beruft, wird nicht deutlich, dass es sich hierbei um ein regelmäßiges
ernsthaftes Schadensrisiko gerade des Verdichtens von Abfällen in die bzw. in den
Sammelbehältern handelt. Dass im Einzelfall in Abhängigkeit von den jeweiligen Umständen
eine Gefahr gegeben sein mag, reicht für die Bejahung einer typischen Wahrscheinlichkeit des
Schadenseintritts nicht aus.

41

Fehlt es hiernach an das allgemeine Verbot von § 17 Abs. 4 AES, Abfälle in die
Sammelbehälter zu pressen, rechtfertigenden Umständen, kann sich das Gebot nach Nr. 1 der
Ordnungsverfügung allein aufgrund der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalles als
rechtmäßig erweisen, d.h. im Falle einer konkreten Gefahrenlage. Eine solche ist indessen
ebenfalls nicht gegeben. Das gilt auch unter dem Blickwinkel eines Verstoßes gegen die in
der Ordnungsverfügung angeführten Vorschriften der §§ 10, 13 KrW-/AbfG. Weder
hinsichtlich der Beschädigung von Sammelbehältern, der Überschreitung des zulässigen
Höchstgewichtes oder der Beeinträchtigung oder Gefährdung der Gesundheit von Menschen
noch in sonstiger Hinsicht liegen genügende tatsächliche Anhaltspunkte für die Befürchtung
vor, durch das untersagte Verpressen, also durch den beabsichtigten Einsatz des
mechanischen Pressarms, werde im Konkreten mit hinreichender Wahrscheinlichkeit in
absehbarer Zeit ein relevanter Schaden eintreten. Insbesondere spricht nichts Greifbares für
eine praktisch bemerkbare Störung der Entleerung des Inhalts der Sammelbehälter in das
Müllfahrzeug; auf eine Aufhebung oder nennenswerte Erschwerung der Schüttfähigkeit der
Abfälle deutet nichts hin. Auch lässt der vom Beklagten mitgeteilte Schaden am Radsatz eines
Behälters, der entstanden ist, bevor die Klägerin ihre Tätigkeit in E. begonnen hat,
vergleichbare Folgen für den Einsatz des Pressarms durch die Klägerin nicht konkret
erwarten; die näheren Umstände dieses einmaligen Schadensereignisses sind nicht bekannt,
sodass Aussagen zu einer möglichen Wiederholung letztlich spekulativ sind. In
gesundheitlicher Hinsicht stehen allein generelle Betrachtungen des Beklagten in Rede, die
lediglich auf eine abstrakte, vom Einzelfall losgelöste Gefahrenlage hindeuten können, auch
insoweit aber, wie ausgeführt, nicht durchschlagen. Anlass zu einer weiteren Aufklärung des
Sachverhaltes in Richtung auf die Feststellung einer etwaigen konkreten Gefahr besteht unter
den gegebenen Umständen nicht. Die angefochtene Ordnungsverfügung lässt, entnimmt man
den Ausführungen des Beklagten im Ansatz die Ausübung von Ermessen, ohnehin keinen
Raum für eine vom vermeintlichen Verstoß gegen § 17 Abs. 4 AES losgelöste rechtliche
Bewertung der Verdichtung der Abfälle. Der Beklagte zieht § 17 Abs. 4 AES in der
Ordnungsverfügung als rechtsverbindliche Konkretisierung von ihm gesehener
Anforderungen an eine geordnete Entsorgung heran und legt der Vorschrift so eine den
Nachweis einer konkreten Gefahr für die Entsorgung im Einzelfall gerade entbehrlich
machende Funktion bei. Die hieran ausgerichtete Entscheidung des Beklagten ist ihrem
Ausgangspunkt nach nicht identisch mit einem Einschreiten zur Abwehr konkreter Gefahren,
auch nicht solcher für die Gesundheit von Menschen.

42

Das Gebot nach Nr. 2 der Ordnungsverfügung, ein Durchsuchen und/oder Entnehmen der
Inhalte von Restmüllbehältern mit Ausnahme der Entnahme von Sperrmüll und oben
aufliegender großflächiger Pappe zu unterlassen, ist ebenfalls rechtswidrig. Es beruht
satzungsrechtlich auf § 19 Abs. 1 Satz 2 AES. Die Vorschrift verbietet jedoch nicht
jedermann, sondern nur Unbefugten einen näher bestimmten Zugriff auf angefallene Abfälle.
Die Eigenschaft als Unbefugter wird inhaltlich nicht schon ausgefüllt durch die Tätigkeiten,
deren Ausübung verboten wird, sondern hat einen personenbezogenen Gehalt. Anderenfalls
liefe das Kriterium neben der Umschreibung des Verbotenen leer. Die
Abfallentsorgungssatzung bietet keinen Anknüpfungspunkt dafür, dass ein derartiges, bei
einer von Regelungsabsichten getragenen und damit funktional konzipierten Norm ohnehin
fernliegendes Verständnis vertretbar sein könnte. Wer Unbefugter bzw. Befugter im Sinne des
§ 19 Abs. 1 Satz 2 AES ist, ist in der Satzung nicht erläutert, also durch Auslegung zu
ermitteln. Bei der Auslegung zu berücksichtigen ist, wie ausgeführt, dass kommunales
Satzungsrecht bei einem abfallrechtlichen Sachverhalt nur Platz greifen kann, wenn und
soweit nicht vorrangiges Bundesrecht Sperrwirkung entfaltet. Geboten ist, sofern mit den
gesicherten Methoden der Auslegung von Normen in Einklang zu bringen, eine der
Sperrwirkung Rechung tragende, zur Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht führende
Auslegung. Die Länder haben die Befugnis zur Gesetzgebung bei abfallrechtlichen
Sachverhalten, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht
durch Gesetz Gebrauch gemacht hat (Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG); das trifft auf
die Befugnis der Kommunen zu satzungsrechtlichen Regelungen, die auf landesrechtlicher
Ermächtigung beruhen, in gleicher Weise zu. Entscheidend dafür, ob eine bundesrechtliche
Regelung erschöpfend ist, ist, ob ein bestimmter Sachbereich tatsächlich umfassend und
lückenlos geregelt ist bzw. nach dem objektivierten Willen des Gesetzgebers abschließend
geregelt werden sollte. Ist das der Fall, tritt die Sperrwirkung unabhängig davon ein, ob das
Landesrecht dem Bundesrecht widerspricht oder es nur ergänzt, ohne ihm sachlich zu
widersprechen.

43

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. März 2000 -2 BvL 3/96 -, BVerfGE 102, 99; BVerwG,
Urteil vom 17.Februar 2005 - 7 CN 6.04 -, NVwZ 2005,695.

44

Bundesrechtlich abschließend geregelt ist, dass Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus
privaten Haushalten verpflichtet sind, diese dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu
überlassen, soweit sie zu einer Verwertung nicht in der Lage sind oder diese nicht
beabsichtigen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Die kommunale Satzungsbefugnis umfasst
damit nicht das "Ob" der Überlassung der Abfälle, sondern ausschließlich das "Wie" der
Überlassung. Der Entsorgungspflicht des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers
unterfallen die in ihrem Gebiet angefallenen und überlassenen Abfälle aus privaten
Haushalten (§ 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Angefallen sind Abfälle im Sinne dieser
Bestimmung, wenn sie mit Verwirklichung der Merkmale nach § 3 Abs. 1 bis 4 KrW-/AbfG
als Abfall entstanden sind.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42.07 -, a. a. O.

46

Sie können dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger daher nicht vor dem Zeitpunkt
des Anfalls überlassen werden. Dementsprechend beginnt die Entsorgungspflicht des
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers mit der Überlassung der Abfälle. Überlassen
werden die Abfälle dadurch, dass sie dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zur
Übernahme des Abfallbesitzes tatsächlich zur Verfügung gestellt werden; die Überlassung
bewirkt den Übergang des Abfallbesitzes.

47

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 42.07 -, a. a. O.

48

Bis zum Verlust der tatsächlichen Sachherrschaft (§ 3 Abs. 6 KrW-/AbfG) des bisherigen
Abfallbesitzers obliegen diesem die in diesem Zeitraum zu erfüllenden abfallrechtlichen
Pflichten. Hierzu gehört die Pflicht zum Bereitstellen der Abfälle und zum Getrennthalten von
Abfällen zur Verwertung (§ 5 Abs. 2 Satz 4, § 10 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG);
satzungsrechtlich sind Abfälle zur Verwertung an der Anfallstelle getrennt zu halten, frei von
Abfällen zur Beseitigung zu sammeln und entsprechenden Sammelbehältern, Sammelstellen
oder Behandlungsanlagen zuzuführen (§ 6 Abs. 1 AES). Ein vor der Überlassung zur
Erfüllung der entsprechenden Pflicht nachgeholtes Aussortieren von Abfällen zur Verwertung
und deren Einbringung in die hierfür vorgesehenen Behälter verstößt nicht gegen die
Überlassungspflicht. Deren Erfüllung steht zu diesem Zeitpunkt noch bevor und wird durch
Überlassung der sortierten Abfälle bewirkt.

49

Vor diesem Hintergrund ist bis zur Überlassung der Abfälle der Abfallbesitzer
verantwortlich für den Abfall. Dem korrespondiert die Befugnis zur Wahrnehmung dieser
Verantwortlichkeit. Dagegen hat die Entsorgungspflicht des öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers noch nicht eingesetzt. Er ist, was die Bereitstellung der Abfälle im
Vorfeld der Überlassung angeht, nicht Träger der Entsorgung; von ihm zu vertretende - und
satzungsrechtlich zu wahrende - Belange des „Wie" der Überlassung werden nur insoweit
berührt, als die Maßnahmen des Abfallbesitzers geeignet sind, sich auf die Modalitäten der
Überlassung auszuwirken. Ferner sind die inhaltlichen Anforderungen, denen der
Abfallbesitzer bei der Erfüllung seiner abfallrechtlichen Pflichten bis zur Überlassung zu
genügen hat, bundesrechtlich ausgeformt (§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG). Es gilt das Gebot, die
Entsorgung gemeinwohlverträglich durchzuführen. Selbst wenn man annimmt, die Pflichten
des Abfallbesitzers in diesem Zeitraum seien im Ansatz gleichwohl einer satzungsrechtlichen
und damit landesrechtlichen Regelung zugänglich, die über die deklaratorische Wiedergabe
der bundesrechtlichen Vorgaben hinausgeht, kann dem Abfallbesitzer durch derartige
Regelungen jedenfalls nicht die Befugnis zur Bereitstellung und Überlassung der Abfälle
abgesprochen werden; er bedarf insofern auch keiner Zustimmung des öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgers, auch nicht für eine nachträgliche Korrektur der Bereitstellung. Damit
scheidet die Annahme aus, die Befugnis im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 2 AES stehe
zumindest auch dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu; eine entsprechende
Befugnis eines Dritten, der weder Abfallbesitzer noch öffentlich-rechtlicher
Entsorgungsträger ist, kommt von vornherein nicht in Betracht. Der öffentlich-rechtliche
Entsorgungsträger ist, wie ausgeführt, zudem am Erlass von Regelungen gehindert, die das
"Ob" der Überlassung durch den Abfallbesitzer betreffen. Gerade auf letzteres zielt indessen §
19 Abs. 1 Satz 2 AES nach dem Verständnis des Beklagten, weil diese Vorschrift nach
seinem Dafürhalten beinhaltet, dass der Abfallbesitzer daran gehindert ist, lediglich
bereitgestellte und noch nicht überlassene Abfälle nicht oder anders zu überlassen, als in der
ursprünglichen Form der Bereitstellung.

50

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 7 C 43.07 -, a. a. O.

51

Aus den Unbefugten nach § 19 Abs. 1 Satz 2 AES nicht gestatteten Maßnahmen lässt sich
Gegenteiliges, wie ausgeführt, nicht herleiten. Denn der personale Aspekt mangelnder
Befugnis steht neben dem sachbezogenen Aspekt einer in der Art und Weise des Umgangs
mit den Abfällen unzulässigen Einwirkung.

52

Abfallbesitzer der Abfälle, die Gegenstand der Tätigkeiten der Klägerin sind, ist -
jedenfalls auch - der Eigentümer des jeweiligen Grundstücks bzw. der Vermieter der auf dem
Grundstück befindlichen Wohnungen. Das Eigentum am Grundstück vermittelt nach der
Verkehrsauffassung zumindest im größeren Mietwohnungsbau, der vorliegend in Rede steht,
die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle, die von den Mietern außerhalb der
Mieträume in die vermieterseitig auf dem Grundstück bereitgestellten Sammelbehälter
eingefüllt worden sind.

53

Vgl. hierzu Kunig/Paetow/Versteyl, a.a.O., § 3 Randnr. 58.

54

Die den Grundstückseigentümer bzw. Vermieter als Abfallbesitzer treffenden Pflichten
sind nicht höchstpersönlicher Natur. Mit ihrer Erfüllung können Dritte, auch gewerblich
Tätige, betraut werden. Das trifft auf die Klägerin zu. Sie erbringt ihre Leistungen auf der
Grundlage von Verträgen mit den Vermietern, die ihrerseits, sofern sie nicht Eigentümer der
Grundstücke sind, hierbei aufgrund von Befugnissen handeln, die von den
Grundstückseigentümern abgeleitet sind. Hingegen scheidet ein Abfallbesitz des Beklagten
auch mit Blick darauf aus, dass die Sammelbehälter von ihm oder seinen Beauftragten in von
ihm bestimmten Leerungsintervallen im Vollservice von den Standplätzen geholt, entleert und
zurückgestellt werden. Auch bei einer derartigen Zugriffsmöglichkeit erlangt der öffentlich-
rechtliche Entsorgungsträger die tatsächliche Sachherrschaft über die Abfälle erst mit dem
Abholen.

55

Die der Klägerin durch Nr. 2 der Ordnungsverfügung untersagten Tätigkeiten verstoßen
des weiteren nicht gegen Vorschriften außerhalb des städtischen Satzungsrechts. Insoweit gilt
das im Hinblick auf Nr. 1 der Ordnungsverfügung zum Erfordernis und Fehlen einer
konkreten Gefahr Gesagte entsprechend. Namentlich ist auch bezogen auf ein Durchsuchen
und/oder Entnehmen von Abfällen eine hinreichend konkrete Gefahr einer
Gesundheitsbeeinträchtigung (§ 10 Abs. 4 KrW-/AbfG) nicht erkennbar. Dass ein Entnehmen
von Abfällen nicht stets die hinreichende Wahrscheinlichkeit von Gesundheitsrisiken in sich
birgt, gesteht der Beklagte durch die Ausnahme vom Unterlassungsgebot zu, die sich auf an
der Oberfläche des jeweiligen Inhalts der Sammelbehälter befindliche Gegenstände wie
Sperrmüll und großflächige Pappe bezieht. Ferner beschränkt die Klägerin ihren Angaben
zufolge ihre Sortiertätigkeit auf oberflächig feststellbare Abfälle. Der Beklagte hat keine
Feststellungen getroffen oder doch zumindest tragfähige Anhaltspunkte dafür gesichert, dass
diese Darstellung die Wirklichkeit nicht wiedergibt und im Gegenteil von der Klägerin im
allgemeinen auf tiefer in den Behältern befindliche Abfälle zugegriffen wird. Für eine
Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit wegen negativer Auswirkungen der Tätigkeit
der Klägerin auf das die Abfälle betreffende Verhalten der Mieter bei der Beachtung des
Gebots zum Getrennthalten der Abfälle und zum Benutzen der für Abfälle zur Verwertung zur
Verfügung stehenden Behälter spricht nichts Konkretes. Tatsächlicher Ausgangspunkt für die
dem Einfüllen der Abfälle in die Restmüllbehälter nachfolgenden Maßnahmen der Klägerin
ist u.a. gerade die unzureichende Abfalltrennung vor/bei dem Befüllen der Behälter. Die
Klägerin reagiert damit auf bestehende Unzulänglichkeiten, gibt zu ihnen aber keinen Anreiz,
zumal sie durch Beratung auf eine ordnungsgemäße Abfalltrennung hinwirkt. Dass
Nachlässigkeiten von Mietern beim Getrennthalten der Abfälle dennoch im Sinne einer
Ursachen- Wirkungs-Beziehung entscheidend auf die Sortiertätigkeit der Klägerin
zurückgehen, ist bereits in seinem Realitätsgehalt nicht genügend belegt. Die
Ordnungsverfügung beruht auch in ihrer Nr. 2 zentral auf dem Gedanken, dass das der
Klägerin untersagte Verhalten - hier das (Nach-)Sortieren - eine abstrakte Gefahr darstellt,
deshalb satzungsrechtlich zu Recht verboten ist und das zum Einschreiten ermächtigende
ordnungswidrige Verhalten der Klägerin im Verstoß gegen eben dieses Verbot liegt, nicht
aber im Verstoß gegen sich im konkreten Einzelfall stellende Anforderungen an die
Gemeinwohlverträglichkeit der Entsorgung. Das trifft, wie zu Nr. 1 der Ordnungsverfügung
ausgeführt, nicht zu

56

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten auf § 167 VwGO, § 708, § 711 ZPO.

57

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht vorliegen.

58