Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-05-13, Aktenzeichen 6 K 3134/10
ECLI:DE:VGMI:2011:0513.6K3134.10.00

Tenor

Der Gerichtsbescheid vom 3.2.2011 gilt als nicht ergangen.

Es wird festgestellt, dass die mit dem Bescheid vom 9.11.2010 angeordnete Betriebsuntersagung zum 31.12.2010 und der sofortige Aufnahmestopp (Nr. 1 bis 3 des Tenors des Bescheides) rechtswidrig gewesen sind.

Die Klage wird abgewiesen, soweit sie die im vorgenannten Bescheid angedrohten beiden Zwangsgelder betrifft (Nr. 5 - teilweise - des Tenors des Bescheides).

Im Übrigen wird das Verfahren eingestellt.

Der Kläger trägt 4/11, der Beklagte trägt 7/11 der Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch den jeweiligen Kostengläubiger gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des Vollstreckungsbetrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Der Kläger ist einer der beiden Geschäftsführer der T. I. "I1. -K. -Haus am Q. " GmbH - im Folgenden: GmbH -, die seit 1976 die Betreuungseinrichtung "I1. -K. -Haus am Q. " in Q1. betrieb.

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Mit Bescheid vom 20.8.2010, in der Einleitung des Verfügungstenors ergänzt mit Schreiben vom 31.8.2010, erließ der Beklagte gegenüber der GmbH, vertreten durch die beiden Geschäftsführer, als Betreiberin der Einrichtung mehrere Anordnungen: Er untersagte (1.) der GmbH unter Berufung auf § 19 Abs. 6 Buchst. b des Wohn- und Teilhabegesetzes - WTG - den Betrieb der Betreuungseinrichtung ab Zustellung des Bescheides und verfügte (2.), die Einrichtung müsse spätestens am 31.12.2010 geschlossen sein. Die Betriebsuntersagung beinhalte (3.) das - bereits Ende Juli 2010 mündlich ausgesprochene, auf Wunsch der GmbH nunmehr schriftlich bestätigte - Verbot, neue Bewohnende sowie Kurzzeitpflegegäste aufzunehmen. Darüber hinaus (4.) habe der Betreiber der Einrichtung den Bewohnenden gemäß § 13 Abs. 2 des Wohn- und Betreuungsvertragsgesetzes eine anderweitige angemessene Unterkunft und Betreuung zu zumutbaren Bedingungen nachzuweisen und sicherzustellen, dass der Umzug spätestens zum 31.12.2010 erfolgt sei. Schließlich (5.) drohte der Beklagte der GmbH für den Fall der Betriebsfortführung über den 31.12.2010 hinaus ein Zwangsgeld von 10.000 EUR, für den Fall der Nichtbeachtung des sofortigen Aufnahmestopps ein Zwangsgeld von 5.000 EUR und für den Fall des fehlenden fristgerechten Nachweises angemessener anderweitiger Unterbringungs- und Betreuungs-möglichkeiten die Ersatzvornahme an. Gegen diesen Bescheid erhob die GmbH Klage im Verfahren 6 K 2181/10.

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Unter dem 9.11.2010 erließ der Beklagte gegenüber beiden Geschäftsführern der GmbH jeweils einen inhaltlich gleich lautenden Bescheid wie am 20.8.2010 gegenüber der GmbH. Der an den Kläger gerichtete Bescheid war adressiert an "T. I. , I1. -K. -Haus am Q. GmbH, Geschäftsführer Herrn K1. I. " und wurde vom Beklagten eingeleitet mit dem Satz: "Hiermit erlasse ich gegen Sie als Geschäftsführer der ... GmbH ... folgende Anordnung".

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Am 9.12.2010 hat der Kläger Klage erhoben, ursprünglich mit dem Antrag, den Bescheid des Beklagten vom 9.11.2010 aufzuheben. Er sieht keine Rechtsgrundlage für diesen Bescheid, den er auch als inhaltlich rechtswidrig bezeichnet hat.

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Die zweite Geschäftsführerin - die Mutter des Klägers - hat gegen den an sie gerichteten Bescheid ebenfalls Klage erhoben (6 K 3135/10).

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Am 27.12.2010 hat die GmbH mit einer anderen Gesellschaft einen zum 1.1.2011 wirksam gewordenen Pachtvertrag über den Übergang des "I1. -K. -Hauses" auf diese andere Gesellschaft als Betreiberin der Einrichtung geschlossen. Der Beklagte hat anschließend geäußert, seine Anordnungen vom 20.8.2010 sollten gegenüber der neuen Betreiberin nicht gelten, und alle drei Klageverfahren für in der Hauptsache erledigt erklärt. Der Kläger, die zweite Geschäftsführerin und die GmbH haben eine entsprechende Erklärung - entgegen einer ursprünglichen telefonischen Ankündigung - jeweils nicht abgegeben.

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Wegen des Betriebsübergangs haben die GmbH und der Beklagte Ende Dezember 2010 ein von der GmbH zuvor anhängig gemachtes vorläufiges Rechtsschutzverfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt. Daraufhin hat die Kammer jenes Verfahren durch Beschluss vom 29.12.2010 - 6 L 658/10 - mit einigen Ausführungen zu den streitbefangenen Anordnungen des Beklagten eingestellt.

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Mit Gerichtsbescheiden vom 3.2.2011 hat die Kammer durch den Einzelrichter alle drei Klagen als unzulässig abgewiesen, weil allen drei Klägern inzwischen das Rechtsschutzinteresse für ein Anfechtungsbegehren fehle.

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Am 3.3.2011 hat jeder Kläger unter Ankündigung eines Fortsetzungsfeststellungsantrags mündliche Verhandlung in seinem jeweiligen Verfahren beantragt. Alle Kläger haben ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter den Gesichtspunkten der Rehabilitation, der Wiederholungsgefahr und der Präjudizialität für einen beabsichtigten Amtshaftungsprozess behauptet.

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In der mündlichen Verhandlung haben der Kläger und die zweite Geschäftsführerin mit Zustimmung des Beklagten ihre Klagen zurückgenommen, soweit diese sich gegen Nr. 4 und Nr. 5 - hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung der Ersatzvornahme - des jeweiligen Bescheides vom 9.11.2010 gerichtet haben. Die GmbH hat ihre Klage in der mündlichen Verhandlung in vollem Umfang zurückgenommen.

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Der Kläger beantragt in der Sache nunmehr noch

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festzustellen, dass der Bescheid vom 9.11.2010 hinsichtlich der Betriebsuntersagung zum 31.12.2010 und des sofortigen Aufnahmestopps sowie der zugehörigen Zwangsgeldandrohungen rechtswidrig gewesen ist.

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Der Beklagte beantragt insoweit,

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die Klage abzuweisen.

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Er hält seinen Bescheid sowohl formell als auch in der Sache für rechtmäßig und verneint ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Klägers.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und der Verfahren 6 K 2181/10, 6 K 3135/10 und 6 L 658/10 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (zehn Hefte) verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Infolge des rechtzeitigen Antrags des Klägers auf mündliche Verhandlung gilt der Gerichtsbescheid vom 3.2.2011 als nicht ergangen (§ 84 Abs. 2 Nr. 2, Abs. 3 VwGO).

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Soweit der Kläger die Klage mit Zustimmung des Beklagten zurückgenommen hat (Nr. 4 und Nr. 5 - Androhung der Ersatzvornahme - des Tenors des streitbefangenen Bescheides), ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

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Im Übrigen ist die Klage teilweise unzulässig, im Wesentlichen aber begründet.

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Die Klage, die zunächst statthafterweise als Anfechtungsklage erhoben wurde, ist inzwischen als Fortsetzungsfeststellungsklage anhängig und als solche gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft, weil der streitige Bescheid des Beklagten vom 9.11.2010 - ebenso wie der im Verfahren 6 K 2181/10 streitig gewesene Bescheid vom 20.8.2010 - zum Jahresende 2010 wegen des Wechsels des Betreibers der Betreuungseinrichtung entsprechend der Erklärung des Beklagten gegenstandslos geworden ist und sich damit erledigt hat (§ 43 Abs. 2 VwVfG NRW).

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Die Klage ist im noch anhängigen Umfang mangels eines berechtigten Feststellungsinteresses des Klägers (nur) unzulässig, soweit sie die beiden Zwangsgeldandrohungen (Nr. 5 - teilweise - des Bescheidtenors) betrifft.

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Für das besondere Fortsetzungsfeststellungsinteresse im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO genügt jedes nach Lage der Dinge anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse besteht insbesondere dann, wenn eine Wiederholungsgefahr besteht, der Verwaltungsakt diskriminierende Wirkung hat, sich aus ihm ein fortdauernder tief greifender Grundrechtseingriff ergibt oder der Kläger im Falle der Erledigung des Verwaltungsakts nach Klageerhebung einen nicht offenkundig aussichtslosen Amtshaftungsanspruch verfolgt.

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Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Komm., 16. Auflage 2009, § 113 Rdnrn. 129 ff., m.w.N.

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Ein solches Fortsetzungsfeststellungsinteresse kann der Kläger für die Zwangsgeldandrohungen nicht geltend machen.

27

Für die Annahme einer Wiederholungsgefahr ist die hinreichend bestimmte Gefahr erforderlich, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird. Eine identische Ausgangslage ist dafür nicht erforderlich. Keine Wiederholungsgefahr besteht demgegenüber, wenn völlig ungewiss ist, ob in Zukunft noch einmal die gleichen tatsächlichen Verhältnisse vorliegen werden wie im Zeitpunkt des Erlasses des erledigten Verwaltungsakts.

28

Vgl. Schmidt, in: Eyermann, VwGO, Komm., 13. Auflage 2010, § 113 Rdnr. 86 a.

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Die bloße Möglichkeit künftiger Ereignisse reicht für die Annahme einer hinlänglich konkreten Wiederholungsgefahr nicht aus.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.7.1990 - 1 BvR 1269/87 -, juris.

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An einer hinreichend konkreten Wiederholungsgefahr in diesem Sinne fehlt es hinsichtlich aller Anordnungen des Beklagten und damit auch hinsichtlich der Zwangsgeldandrohungen, weil nicht annähernd sicher feststeht, ob und gegebenenfalls wann eine vom Kläger vertretene juristische Person im Zuständigkeitsbereich des Beklagten tatsächlich nochmals eine den Vorschriften des WTG unterfallende Einrichtung betreiben wird und - vor allem - ob dann erneut Anlass für ein mit einer Zwangsgeldandrohung verbundenes, den vorliegend zu beurteilenden Maßnahmen vergleichbares Einschreiten des Beklagten bestehen wird. Der Kläger will sicherlich nicht behaupten, dass der etwaige abermalige von ihm (mit-)verantwortete Betrieb einer Betreuungseinrichtung im Kreis Q1. mit großer Wahrscheinlichkeit Anlass für die Heimaufsicht bieten würde, wegen Nichtgewährleistung wesentlicher Anforderungen des WTG vergleichbar massiv wie mit der hier streitbefangenen Verfügung einzuschreiten.

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Die Zwangsgeldandrohungen als solche haben außerdem weder diskriminierende Wirkung für den Kläger und seine geschäftliche Tätigkeit noch stellen sie fortdauernde tief greifende Grundrechtsbeeinträchtigungen für ihn dar.

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Schließlich scheidet insoweit ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse unter dem Gesichtspunkt der Präjudizialität aus, weil der Kläger in Bezug auf die Zwangsgeldandrohungen nicht geltend gemacht hat, - auch - deswegen Schadenersatz wegen (angeblicher) Amtspflichtverletzung des Beklagten verlangen zu wollen; diesbezüglich erscheint ohnehin kein Schaden des Klägers vorstellbar.

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Als streitbefangene Maßnahmen verbleiben die Untersagung des Heimbetriebs ab dem 1.1.2011 - nur so konnten die Nrn. 1 und 2 des streitig gewesenen Bescheides zusammengefasst objektiv sinnvoll verstanden werden (und waren sie auf Nachfrage des Gerichts in der mündlichen Verhandlung vom Beklagten auch gemeint), zumal in Verbindung mit der Zwangsgeldandrohung in Nr. 5 - und der sofortige Aufnahmestopp (Nr. 3 des Bescheides). In Bezug auf diese beiden Anordnungen ist die Klage zulässig und besteht insbesondere ein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse jedenfalls wegen insoweit geltend gemachter Präjudizialität der begehrten Feststellung für eine Amtshaftungsklage; ein Amtshaftungsanspruch des Klägers ist insoweit nicht von vornherein offenkundig aussichtslos. Daneben kann offenbleiben, ob ein Feststellungsinteresse für ihn auch unter Rehabilitationsaspekten wegen der von ihm behaupteten diskriminierenden Wirkung der Betriebsuntersagung und des Aufnahmestopps zu bejahen ist.

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Vgl. grundsätzlich dazu BVerwG, Beschluss vom 9.8.1990 - 1 B 94.90 -, DVBl. 1991, 51 = DÖV 1991, 77 = NVwZ 1991, 270 = juris (Rdnrn. 6 und 7).

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In diesem Umfang ist die Klage auch begründet. Dass der Beklagte eine Betriebsuntersagung und einen Aufnahmestopp nicht nur mit Bescheid vom 20.8.2010 gegenüber der GmbH (formell und materiell rechtmäßig, wie vom Gericht in der mündlichen Verhandlung ausführlich dargelegt), sondern mit dem hier streitbefangenen Bescheid zusätzlich gegenüber dem Kläger persönlich angeordnet hat, war rechtswidrig.

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Nach der vom Beklagten herangezogenen Vorschrift des § 19 Abs. 6 Buchst. b des WTG, das in Nordrhein-Westfalen seit Ende 2008 das Heimgesetz - HeimG - ersetzt (§ 23 Abs. 2 Satz 1 WTG), kann der Betrieb einer Betreuungseinrichtung - unstreitig ist das "I1. -K. -Haus am Q. " eine solche Einrichtung - (von der zuständigen Behörde, hier dem Beklagten gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 WTG und § 3 Abs. 1 Nr. 3 Buchst. b VwVfG NRW bzw. § 4 Abs. 1 OBG) untersagt werden, wenn Anordnungen zur Beseitigung festgestellter Mängel nicht innerhalb der gesetzten Frist befolgt werden. Gemäß § 19 Abs. 2 Satz 3 WTG ist der Betrieb einer Betreuungseinrichtung sogar zwingend zu untersagen, wenn Anordnungen zur Beseitigung festgestellter Mängel nicht ausreichen. Schon aus dem Regelungszusammenhang beider Normen mit § 19 Abs. 2 Satz 1 WTG, aber auch aus ihrem Sinn und Zweck ergibt sich, dass eine Betriebsuntersagung als ein Mittel der Überwachung i.S.d. § 19 WTG immer nur gegenüber dem Betreiber einer Betreuungseinrichtung verfügt werden kann (vgl. ferner § 19 Abs. 1 Sätze 1 und 2, Abs. 4 WTG). Betreiber der Einrichtung "I1. -K. -Haus am Q. " (§ 4 Abs. 2 WTG) war seinerzeit die GmbH. Der Kläger persönlich fungierte lediglich als einer der die GmbH im Rechtsverkehr vertretenden Geschäftsführer (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GmbHG).

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Das WTG bietet keine Rechtsgrundlage für ein gesondertes Vorgehen mit einer Überwachungsmaßnahme gegen den gesetzlichen Vertreter einer juristischen Person, die eine Betreuungseinrichtung betreibt. Insofern unterscheidet sich das WTG vom HeimG, nach dessen § 24 i.V.m. § 35 Abs. 7 a Sätze 1 und 2 der Gewerbeordnung - GewO - eine Gewerbeuntersagung (wegen Unzuverlässigkeit) unabhängig von der Einleitung und vom Verlauf eines Untersagungsverfahrens gegen den Gewerbetreibenden auch gegen Vertretungsberechtigte oder mit der Leitung des Gewerbebetriebs beauftragte Personen ausgesprochen werden kann.

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Zu letzterem vgl. VG Potsdam, Beschluss vom 22.10.2004 - 3 L 757/04 -, juris.

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Der fehlende Verweis im WTG auf eine ergänzende Anwendung der GewO (unter bestimmten Voraussetzungen) kann nur dahin verstanden werden, dass der Gesetzgeber des WTG in bewusster Abkehr vom HeimG die GewO nicht mehr ergänzend angewandt wissen will.

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Abgesehen davon hat der Beklagte die dem Kläger gegenüber verfügte Betriebsuntersagung ohnehin nicht auf § 35 Abs. 7 a GewO und auch nicht auf gewerberechtliche Unzuverlässigkeit gestützt; die etwaige Möglichkeit einer entsprechenden Umdeutung des Bescheides scheidet damit aus.

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Für den gegenüber dem Kläger als einem der Geschäftsführer der Betreiberin zusätzlich verfügten Aufnahmestopp (§ 19 Abs. 2 Satz 2 WTG) bietet weder das WTG noch ein sonstiges Gesetz eine Rechtsgrundlage. Auch ein Aufnahmestopp darf nur direkt gegenüber dem Betreiber einer Betreuungseinrichtung verfügt werden (wie im vorliegenden Verfahrenskomplex formell und materiell rechtmäßig gegenüber der GmbH).

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Dass dann, wenn eine Betreuungseinrichtung von einer juristischen Person (hier: GmbH) betrieben wird, eine Betriebsuntersagung und ein Aufnahmestopp zwecks wirksamer Bekanntgabe oder Zustellung an den bzw. die gesetzlichen Vertreter dieser juristischen Person zu adressieren sind, ändert an der vorstehenden Beurteilung nichts. Denn nachdem der Beklagte solche Anordnungen gegenüber der GmbH formell ordnungsmäßig bereits mit dem Bescheid vom 20.8.2010 i.V.m. seinem Ergänzungsschreiben vom 31.8.2010 getroffen hatte, konnte ein objektiver Empfänger ebenso wie der Kläger den vorliegend streitbefangenen Bescheid, den der Beklagte zudem ausdrücklich gegen den Kläger "als Geschäftsführer" der GmbH erlassen hat, nur als gegen ihn persönlich gerichtet verstehen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, die Anordnungen zu ihrer vorläufigen Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Sätze 1 und 2 ZPO. Der Kostenquotelung liegt die Überlegung zu Grunde, dass auf den Verfahrensteil, mit dem die Klage Erfolg hat, ein Streitwertanteil von 15.000 EUR entfällt (vgl. den Streitwertbeschluss vom 3.2.2011). Auf den Verfahrensteil, für den dem Kläger die Kosten aufzuerlegen sind, weil seine Klage teilweise unzulässig ist bzw. er die Klage teilweise zurückgenommen hat, entfällt nach dem vorgenannten Streitwertbeschluss ein Streitwertanteil von 8.500 EUR. Das Verhältnis von 8.500 zu 15.000 entspricht in etwa einem Verhältnis von 4/11 zu 7/11.