Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-09-19, Aktenzeichen 20 A 281/13.PVB
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0919.20A281.13PVB.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

1

Gründe

2

I.

3

Am 2. November 2007 schlossen das Bundesministerium des Innern, das Bundesministerium der Finanzen und die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben eine Dachvereinbarung zur Umsetzung der Vorgaben aus dem Gesetz über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben. In dieser Dachvereinbarung ist unter anderem vorgesehen, dass die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben entsprechend den auf sie übergehenden Aufgaben das gesamte liegenschaftsbezogene Personal des Bundesministeriums des Innern übernimmt. Dazu soll die Bundesanstalt den betroffenen Beschäftigten die Möglichkeit eines freiwilligen Wechsels in ein Arbeitsverhältnis mit der Bundesanstalt durch Abschluss eines neuen Arbeitsvertrages anbieten. Für den Fall, dass die Beschäftigten nicht in ein Arbeitsverhältnis mit der Bundesanstalt wechseln, soll im Wege einer Personalgestellung die arbeitsvertraglich geschuldete Leistung aufgrund eines Personalgestellungsvertrages zwischen den einzelnen Direktionen der Bundesanstalt und der jeweiligen Beschäftigungsdienststelle für die Bundesanstalt erbracht werden.

4

Mit Erlass vom 14. Dezember 2007 gab das Bundesministerium des Innern Informationen zu personalrechtlichen Fragestellungen im Zusammenhang mit der Übertragung von Dienstliegenschaften an die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben bekannt. In diesem Erlass heißt es unter anderem, im Fall der Personalgestellung bestehe das Wahlrecht und die Wählbarkeit der betroffenen Beschäftigten nur für den Personalrat der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben.

5

Am 16. Juni 2008 schlossen der Beteiligte zu 2. und die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben einen Personalgestellungsvertrag, nach dem die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben ab dem 1. Juni 2008 das in einer Anlage zum Vertrag aufgeführte Personal übernimmt.

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Von diesem Personalgestellungsvertrag wurde auch der Antragsteller erfasst. Mit Schreiben vom 23. Juni 2008 informierte der Beteiligte zu 2. den Antragsteller über diesen Umstand und die daraus für ihn folgenden Auswirkungen.

7

Am 1. März 2012 machte der Beteiligte zu 1. das Wahlausschreiben für die vom 8. bis 10. Mai 2012 vorgesehene Personalratswahl bekannt. Noch am gleichen Tag beantragte der Antragsteller seine Aufnahme in das Wählerverzeichnis. Dies lehnte der Beteiligte zu 1. unter dem 2. März 2012 mit der Begründung ab, aufgrund der Personalgestellung habe der Antragsteller seine Wahlberechtigung verloren. Am 2. März 2012 legte der Antragsteller Einspruch gegen die Richtigkeit des Wählerverzeichnisses ein, über den nicht entschieden wurde.

8

Am 31. März 2012 hat der Antragsteller das vorliegende personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Gleichzeitig hat er den Erlass einer einstweiligen Verfügung beantragt, mit der er die Feststellung begehrt hat, dass seine Personalgestellung zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben seiner Aufnahme in das Wählerverzeichnis nicht entgegenstehe. Diesen Antrag hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts mit Beschluss vom 17. April 2012 ‑ 33 L 422/12.PVB ‑ abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde des Antragstellers hat der Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen mit Beschluss vom 27. April 2012 ‑ 20 B 508/12.PVB ‑ zurückgewiesen.

9

Zur Begründung seines Antrags im vorliegenden Verfahren hat der Antragsteller im Wesentlichen geltend gemacht: Trotz seiner Personalgestellung zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben sei er weiterhin wahlberechtigt. Seine Wahlberechtigung habe er nicht nach § 13 Abs. 2 BPersVG verloren. Diese Bestimmung finde auf die Personalgestellung keine Anwendung. Bei der Personalgestellung handele es sich um einen Fall der Arbeitnehmerüberlassung, für den § 14 AÜG gelte. Diese Bestimmung gehe der zeitlich jüngeren Vorschrift des § 13 Abs. 2 BPersVG vor.

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Der Antragsteller hat beantragt,

11

festzustellen, dass seine Personalgestellung zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben seiner Aufnahme in das Wählerverzeichnis für die Wahl des Personalrats bei der Bundespolizeidirektion T. B. nicht entgegensteht.

12

Der Beteiligte zu 1. hat beantragt,

13

den Antrag abzulehnen.

14

Zur Begründung hat er im Wesentlichen angeführt: Es fehle dem Antragsteller schon an dem erforderlichen Feststellungsinteresse, weil die Personalratswahl zwischenzeitlich schon stattgefunden habe. Bei einer Umstellung des Antrags auf eine Wahlanfechtung könne der Antrag auch keinen Erfolg haben, weil sich die unterbliebene Aufnahme des Antragstellers in das Wählerverzeichnis nicht auf das Wahlergebnis habe auswirken können und es zudem an einer Anfechtungsberechtigung des Antragstellers fehle. Ungeachtet dessen habe der Antragsteller seine Wahlberechtigung aufgrund einer entsprechenden Anwendung des § 13 Abs. 2 BPersVG durch die Personalgestellung verloren. Ebenso wie bei einer Abordnung oder Zuweisung verbleibe auch bei einer Personalgestellung das Grundverhältnis bei der bisherigen Dienststelle, während das Direktionsrecht auf die neue Dienststelle übergehe. Aufgrund dessen sei ein personalgestellter Beschäftigter nicht mehr in die bisherige Dienststelle eingegliedert.

15

Der Beteiligte zu 2. hat ebenfalls beantragt,

16

den Antrag abzulehnen.

17

Zur Begründung hat er sich den Ausführungen des Beteiligten zu 1. angeschlossen.

18

Der Beteiligte zu 3. hat sich dem Antrag des Antragstellers angeschlossen, in der Sache aber nicht geäußert.

19

Mit Beschluss vom 17. Dezember 2012 hat die Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen den Antrag abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Der Antrag sei zulässig. Insbesondere bestehe für den Antragsteller weiterhin ein Feststellungsinteresse, weil dessen Wahlberechtigung für zukünftige Personalratswahlen geklärt werden könne. Der Antrag sei aber unbegründet. Die Wahlberechtigung des Antragstellers sei in entsprechender Anwendung der Vorschrift über die Zuweisung aus § 13 Abs. 2 BPersVG erloschen. Beide Personalmaßnahmen hätten zur Folge, dass der Beschäftigte in einem neuen Tätigkeitsbereich eingegliedert und dessen Eingliederung in die bisherige Dienststelle abgeschwächt werde. Die Institute unterschieden sich im Wesentlichen durch den vorliegend nicht relevanten Umstand, dass die Zuweisung nur vorübergehend und die Personalgestellung auf Dauer erfolge. Wenn schon die nur vorübergehende Zuweisung das Wahlrecht entfallen lasse, müsse dies erst recht bei der auf Dauer angelegten Personalgestellung gelten. Die Anwendung des § 14 AÜG würde deshalb zu einem widersprüchlichen Ergebnis führen.

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Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde erhoben. Zur Begründung führt er im Wesentlichen an: Er sei nach wie vor Beschäftigter der Dienststelle. Sein Arbeitsplatz befinde sich weiterhin in den Räumlichkeiten der Dienststelle. Er gehöre auch unverändert dem dort eingesetzten Liegenschaftspersonal an und werde dort geführt. Ein Verlust der Wahlberechtigung nach § 13 Abs. 2 BPersVG sei nicht anzunehmen, da er weder abgeordnet noch zugewiesen sei. Die Aufgabenübertragung der Liegenschaftsverwaltung an die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben habe für sich genommen zunächst lediglich zuständigkeitsrechtliche Bedeutung und bleibe auf die Zuordnung des beschäftigten Personals ohne Auswirkungen. Eine Ausgliederung der betroffenen Beschäftigten aus ihrer bisherigen Dienststelle unter entsprechender Eingliederung in die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben sei nicht erfolgt. An der Dienststellenzugehörigkeit im Sinne eines Fortbestandes der Eingliederung in die bisherige Dienststelle habe sich mit der Aufgabenübertragung einschließlich des Abschlusses des Gestellungsvertrages nichts geändert. Er arbeite nach wie vor in unverändertem Arbeitsumfeld mit den gleichen Kollegen zusammen, benutze weiterhin dieselben Werkzeuge und Geräte, betreue dieselben Immobilien und Liegenschaften und stehe auf entsprechende Anfragen weiterhin den Beschäftigten der Dienststelle zur Verfügung. Aufgrund dessen bestehe für ihn die Eingliederung in die Dienststelle unverändert fort. Dies gelte insbesondere deshalb, weil auf die tatsächliche Situation und weniger auf die rechtlichen Hintergründe und Zusammenhänge abzustellen sei. Für ein Fortbestehen der Eingliederung spreche im Übrigen auch, dass er weiterhin auf Einladung des Vorsitzenden des Beteiligten zu 3. an den regelmäßigen Personalversammlungen teilnehme und zu der jährlichen Abschlussfeier in der Weihnachtszeit eingeladen werde. Auf Fälle der Personalgestellung könne die Regelung des § 13 Abs. 2 BPersVG keine entsprechende Anwendung finden. Für eine Gleichbehandlung der Fallkonstellation einer Personalgestellung mit denjenigen der Abordnung und Zuweisung bestehe keine Veranlassung. In den Fällen der Abordnung oder Zuweisung finde regelmäßig eine tatsächliche Verlagerung der dienstlichen Bezüge des Beschäftigten statt, die aber bei einer Personalgestellung wie der vorliegenden gerade nicht eintrete. Es ermangele deshalb an einer analogiebedürftigen Regelungslücke. Im Weiteren liege auch eine unerlaubte Arbeitnehmerüberlassung vor. Infolgedessen bestehe das zuvor maßgebliche Beschäftigungsverhältnis fort. Eine auf Dauer angelegte Arbeitnehmerüberlassung ‑ wie hier ‑ werde auch nicht von einer etwa erteilten Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung gedeckt.

21

Der Antragsteller beantragt,

22

den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.

23

Der Beteiligte zu 2. beantragt,

24

die Beschwerde zurückzuweisen.

25

Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und führt ergänzend im Wesentlichen an: Bei dem Antragsteller fehle es an der Eingliederung in die Dienststelle, weil er nicht mehr nach seinen ‑ des Beteiligten zu 2. ‑ Weisungen an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirke. Der Antragsteller gehe zu Unrecht davon aus, dass sich sein Arbeitsplatz weiterhin unverändert in der Dienststelle befinde. Mit Zustimmung des Antragstellers sei auch ein Einsatz in anderen Liegenschaften möglich. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass die Eingliederung in die bisherige Dienststelle unverändert fortbestehe. Zwar arbeite der Antragsteller immer noch überwiegend mit den gleichen Beschäftigten zusammen. Ein unmittelbarer Zugriff auf ihn bei entsprechendem Reparaturbedarf sei im Gegensatz zu früher jetzt aber nicht mehr möglich. Dass die Befugnisse zur Begründung und Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses bei der Dienststelle verblieben sei, rechtfertige kein anderes Ergebnis. Insofern sei die Sachlage vergleichbar mit einer Abordnung oder Zuweisung. Von einer unzulässigen Arbeitnehmerüberlassung könne schon deshalb keine Rede sein, weil nach dem Rundschreiben des Bundesministeriums des Inneren vom 10. Oktober 2003 eine Genehmigung im Sinne des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes vorliege. Im Übrigen habe es für die im Jahre 2008 erfolgte Gestellung keiner Erlaubnis bedurft, weil zu diesem Zeitpunkt das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz wegen des damals noch bestehenden Tatbestandsmerkmals der Gewerbsmäßigkeit nicht auf den Staat als Arbeitgeber anwendbar gewesen sei. Zudem bestand bis zum 30. November 2011 keine zeitliche Begrenzung für die Dauer der Arbeitnehmerüberlassung, so dass eine erteilte Erlaubnis auch nicht nur vorübergehende Arbeitnehmerüberlassungen abdeckte. Die zum 1. Dezember 2011 in Kraft getretene Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes durch das sogenannte Missbrauchsverhinderungsgesetz führe nicht zu einem anderen Ergebnis, weil der neuen Regelung in § 1 Abs. 1 Satz 2 AÜG keine Rückwirkung zukomme.

26

Der Beteiligte zu 1. hat keinen Antrag gestellt und sich in der Sache nicht geäußert.

27

Der Beteiligte zu 3. hat ebenfalls keinen Antrag gestellt. In der Sache hat er sich den Ausführungen des Antragstellers angeschlossen.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens 33 L 422/12.PVB (VG Köln) / 20 B 508/12.PVB (OVG NRW) Bezug genommen.

29

II.

30

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

31

Der Antrag ist zulässig.

32

Insbesondere besteht für den Antragsteller ein Feststellungsinteresse und Rechtsschutzbedürfnis. Sein auf die Aufnahme in das Wählerverzeichnis für die Wahl des Personalrats gerichtetes Begehren hat zwar für die im Mai 2012 durchgeführte Personalratswahl seine Erledigung gefunden. Das Begehren ist aber, wie insbesondere in der abstrakten Fassung des gestellten Antrags unmissverständlich zum Ausdruck kommt, nicht nur auf die Aufnahme in das Wählerverzeichnis für die Wahl im Mai 2012 gerichtet, sondern umfasst auch die Aufnahme in das Wählerverzeichnis für zukünftige Wahlen. Dass sich insoweit die mit dem Antrag aufgeworfene Frage mit einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit erneut stellen wird, liegt ohne weiteres auf der Hand.

33

Der Antrag ist unbegründet.

34

Die Personalgestellung des Antragstellers zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben steht seiner Aufnahme in das Wählerverzeichnis für die Wahl des Personalrats bei der Bundespolizeidirektion T. B. entgegen.

35

Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 WO-BPersVG stellt der Wahlvorstand ein nach Gruppen getrenntes Verzeichnis der wahlberechtigten Beschäftigten (Wählerverzeichnis) auf. Daraus folgt, dass in das Wählerverzeichnis nur diejenigen Beschäftigten aufzunehmen sind, die wahlberechtigt sind.

36

Vorliegend steht einem Anspruch des Antragstellers auf Aufnahme in das Wählerverzeichnis für die Wahl des Personalrats bei der Bundespolizeidirektion T. B. entgegen, dass es ihm an der Wahlberechtigung für diese Wahl fehlt.

37

Die Wahlberechtigung nach § 13 BPersVG setzt die Beschäftigteneigenschaft und die Dienststellenzugehörigkeit voraus.

38

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Januar 2013 - 6 PB 17.12 -, Buchholz 250 § 13 BPersVG Nr. 5 = PersR 2013, 174, vom 20. November 2012 - 6 PB 14.12 -, PersR 2013, 88 = ZTR 2013, 108, vom 3. November 2011 - 6 P 14.10 -, Buchholz 251.91 § 68 SächsPersVG Nr. 1 = PersR 2012, 74 = PersV 2012, 176 = ZfPR 2012, 2 = ZTR 2012, 247, vom 14. Dezember 2009 - 6 P 16.08 -, BVerwGE 135, 384 = Buchholz 250 § 13 BPersVG Nr. 4 = PersR 2010, 249 = PersV 2010, 220, und vom 26. November 2008 - 6 P 7.08 -, BVerwGE 132, 276 = Buchholz 250 § 86 BPersVG Nr. 6 = PersR 2009, 267 = PersV 2009, 138 = ZfPR 2009, 38; OVG NRW, Beschluss vom 31. Januar 2014 ‑ 20 A 2155/12.PVL ‑, NWVBl. 2014, 227 = PersR 2014, 219 = PersV 2014, 214.

39

Die Beschäftigteneigenschaft bestimmt sich nach § 4 BPersVG. Diese ist beim Antragsteller für die Bundespolizeidirektion T. B. weiterhin gegeben. Die Personalgestellung hat nicht zu einer Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses geführt.

40

Bei dem Antragsteller fehlt es aber an der Dienststellenzugehörigkeit zur Bundespolizeidirektion T. B. .

41

Dienststellenzugehörig ist ein Beschäftigter, der in die Dienststelle eingegliedert ist. Das ist der Fall, wenn er dort nach Weisungen des Dienststellenleiters an der Erfüllung öffentlicher Aufgaben mitwirkt.

42

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 18. Januar 2013 ‑ 6 PB 17.12 ‑, a. a. O., vom 20. November 2012 ‑ 6 PB 14.12 ‑, a. a. O., vom 3. November 2011 ‑ 6 P 14.10 ‑, a. a. O., und vom 14. Dezember 2009 ‑ 6 P 16.08 ‑, a. a. O.; OVG NRW, Beschluss vom 31. Januar 2014 ‑ 20 A 2155/12.PVL ‑, a. a. O.

43

Dabei ist die Eingliederung maßgeblich geprägt durch das Weisungsrecht der Dienststelle, dem eine entsprechende Weisungsgebundenheit des Beschäftigten gegenübersteht.

44

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Mai 2002 ‑ 6 P 8.01 ‑, BVerwGE 116, 242 = Buchholz 250 § 29 BPersVG Nr. 4 = NVwZ 2003, 101 = PersR 2002, 434 = RiA 2003, 85 = ZBR 2003, 168 = ZfPR 2002, 260 = ZTR 2002, 551, vom 27. August 1997 ‑ 6 P 7.95 ‑, PersR 1998, 22 = ZfPR 1998, 82 = ZTR 1998, 233, vom 6. September 1995 ‑ 6 P 9.93 ‑, BVerwGE 99, 214 = Buchholz 251.5 § 77 HePersVG Nr. 4 = DÖV 1996, 467 = DVBl. 1996, 505 = NVwZ 1997, 82 = PersR 1996, 118 = PersV 1996, 258 = ZfPR 1996, 47 = ZTR 1996, 281, und vom 15. März 1994 ‑ 6 P 24.92 ‑, Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 89 = PersR 1994, 288 = PersV 1995, 26 = ZfPR 1994, 112; OVG NRW, Beschluss vom 31. Januar 2014 ‑ 20 A 2155/12.PVL ‑, a. a. O.

45

Eine Eingliederung setzt voraus, dass die betroffene Person gemeinsam mit den in der Dienststelle schon tätigen Beschäftigten eine Tätigkeit zu verrichten hat, die ihrer Art nach weisungsgebunden ist, der Verwirklichung des arbeitstechnischen Zwecks der Dienststelle dient und daher von der Dienststelle organisiert werden muss. Die Person muss so in die Arbeitsorganisation integriert sein, dass die Dienststelle das für ein Arbeitsverhältnis typische Weisungsrecht innehat und die Entscheidung über den Arbeitseinsatz auch nach Zeit und Ort trifft. Das für eine Eingliederung maßgebliche Weisungsrecht ist im Wesentlichen personenbezogen, ablauf- und verfahrensorientiert. Es beinhaltet insbesondere Anleitungen zur Vorgehensweise und weiterhin zur Motivation des Mitarbeiters.

46

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2003 ‑ 6 P 8.02 ‑, Buchholz 251.4 § 87 HmbPersVG Nr. 2 = PersR 2004, 148 = ZfPR 2003, 259.

47

Diese Voraussetzungen liegen in der Person des Antragstellers hinsichtlich der Bundespolizeidirektion T. B. nicht mehr vor.

48

Bei ihm fehlt es an einer Eingliederung in die Bundespolizeidirektion T. B. . Aufgrund der Personalgestellung wirkt der Antragsteller an der Erfüllung der Aufgaben der Bundespolizeidirektion T. B. nicht mehr mit. Ebenso unterliegt er bei seiner Tätigkeit auch nicht den Weisungen des Beteiligten zu 2. als Dienststellenleiter der Bundespolizeidirektion T. B. . Vielmehr erfüllt er seit dem Wirksamwerden der Personalgestellung Aufgaben der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben und unterliegt allein den Weisungen des dortigen Dienststellenleiters.

49

Ohne Erfolg beruft sich der Antragsteller darauf, dass keine Ausgliederung aus der Bundespolizeidirektion T. B. erfolgt sei, weil sein Arbeitsverhältnis zu dieser Dienststelle noch fortbestehe. Mit diesem Einwand trägt der Antragsteller den für eine Eingliederung relevanten Maßstäben nicht hinreichend Rechnung. Ausgehend davon kommt es auf das Fortbestehen des (Grund-)Arbeitsverhältnisses nicht an. Maßgeblich ist vielmehr die Ausgestaltung der konkreten Tätigkeit des Beschäftigten. Diese muss, um eine Eingliederung annehmen zu können, ihrer Art nach weisungsgebunden sein, der Verwirklichung des arbeitstechnischen Zwecks der Dienststelle dienen und daher von der Dienststelle organisiert werden. Davon kann beim Antragsteller für die Bundespolizeidirektion T. B. ‑ wie bereits dargestellt ‑ nicht ausgegangen werden.

50

Der Umstand, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse bei seiner alltäglichen Arbeit aus Sicht des Antragstellers nicht verändert haben, führt zu keinem anderen Ergebnis.

51

Insofern ist zu berücksichtigen, dass der Antragsteller im Bereich der Liegenschaftsverwaltung tätig ist und deshalb schon in Anbetracht der Aufgabenstellung der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben, insbesondere die von Dienststellen der Bundesverwaltung zur Erfüllung ihrer Aufgaben genutzten Liegenschaften zu verwalten (§ 1 Abs. 1 Satz 4 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben vom 9. Dezember 2004 - BGBl. I S. 3235, geändert durch Gesetz vom 5. Februar 2009 - BGBl. I S. 160), nicht zwangsläufig in deren Diensträumen eingesetzt sein muss. Vielmehr findet seine Tätigkeit ‑ ebenso wie diejenige zahlreicher anderer für die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben tätiger Beschäftigter ‑ typischerweise außerhalb der Räumlichkeiten der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben statt. Für eine fehlende Eingliederung in die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben und eine fortbestehende Eingliederung in die Bundespolizeidirektion T. B. lässt sich daraus nichts herleiten.

52

Gleiches gilt für den Umstand, dass der Antragsteller seine Arbeitsleistungen in demselben räumlichen und personellen Umfeld erbringt wie vor dem Wirksamwerden der Personalgestellung. Auch in Anbetracht dieses Umstandes ändert sich nichts daran, dass es sich nunmehr um Arbeitsleistungen für die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben handelt und das Weisungsrecht hinsichtlich dieser Arbeitsleistungen nunmehr beim Dienststellenleiter der Bundesanstalt liegt. Dies wird auch vom Antragsteller nicht in Frage gestellt, sondern sogar ausdrücklich zugestanden.

53

Sofern der Antragsteller für maßgeblich hält, wie sich die tatsächlichen Verhältnisse aus seiner Sicht darstellen, kann dem nicht gefolgt werden. Relevant ist, wem die vom Antragsteller erbrachten Arbeitsleistungen zuzurechnen sind und wer berechtigt ist, gegenüber dem Antragsteller Weisungen für die Erbringung dieser Arbeitsleistungen zu erteilen. Dies ist aber allein der Dienststellenleiter der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben. Dass es in der praktischen Handhabung und in der Abwicklung des alltäglichen Arbeitsanfalls unverändert Kontakte zwischen dem Antragsteller und Beschäftigten der Bundespolizeidirektion T. B. gibt und dass diese vom Antragsteller möglicherweise sogar auch als an ihn gerichtete Weisungen empfunden werden, ändert nichts daran, dass der Antragsteller aufgrund der erfolgten Personalgestellung ausschließlich gegenüber dem Dienststellenleiter der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben weisungsgebunden ist.

54

Ob ‑ wie vom Beteiligten zu 3. geltend gemacht ‑ bei dem am 16. Juni 2008 erfolgten Abschluss des Gestellungsvertrags zwischen dem Beteiligten zu 2. und der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben ein Mitbestimmungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen und welche Folgen aus dem Umstand eines möglicherweise zu Unrecht unterbliebenen Mitbestimmungsverfahrens abzuleiten wären, ist für das vorliegende Verfahren unerheblich.

55

Unabhängig von der Frage der Dienststellenzugehörigkeit und der dafür erforderlichen Eingliederung fehlt es aber bei dem Antragsteller auch noch aus einem weiteren Grund an der Wahlberechtigung für die Wahl des Personalrats bei der Bundespolizeidirektion T. B. . Denn der Antragsteller hat seine Wahlberechtigung in der Bundespolizeidirektion T. B. jedenfalls zu dem Zeitpunkt verloren, als seine zum 1. Juni 2008 erfolgte Personalgestellung zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben drei Monate angedauert hatte. Zu diesem Zeitpunkt ist auf der Grundlage einer entsprechenden Anwendung der Vorschriften für die Zuweisung aus § 13 Abs. 2 BPersVG die Wahlberechtigung des Antragstellers erloschen.

56

Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BPersVG wird derjenige, der zu einer Dienststelle abgeordnet ist, in ihr wahlberechtigt, sobald die Abordnung länger als drei Monate gedauert hat; im gleichen Zeitpunkt verliert er das Wahlrecht bei der alten Dienststelle. Dies gilt nach Satz 3 des § 13 Abs. 2 BPersVG nicht, wenn feststeht dass der Beschäftigte binnen weiterer sechs Monate in die alte Dienststelle zurückkehren wird. Hinsichtlich des Verlustes des Wahlrechts bei der alten Dienststelle gelten nach Satz 4 des § 13 Abs. 2 BPersVG die Sätze 1 und 3 entsprechend in Fällen einer Zuweisung nach § 29 BBG oder aufgrund entsprechender arbeitsvertraglicher Vereinbarungen.

57

Diese Bestimmungen finden für die vorliegende Fallgestaltung keine unmittelbare Anwendung, weil dort für das Institut der tariflichen Personalgestellung ‑ zu dem auch die hier erfolgte Personalgestellung des Antragstellers zur Bundesanstalt für Immobilienaufgaben nach § 4 Abs. 3 TVöD zählt ‑ keine Regelung getroffen ist.

58

Die durch das Fehlen einer Regelung zur Wahlberechtigung im Zusammenhang mit dem ‑ relativ neu in den Tarifverträgen für den öffentlichen Dienst vorgesehenen ‑ Institut der tariflichen Personalgestellung festzustellende gesetzliche Lücke ist sachgerecht durch eine entsprechende Anwendung der Vorschriften für die Zuweisung aus § 13 Abs. 2 BPersVG zu schließen.

59

In ihren Wirkungen entspricht die tarifliche Personalgestellung im Wesentlichen der Zuweisung. Beide Personalmaßnahmen haben zur Folge, dass der Beschäftigte in einen neuen Tätigkeitsbereich eingegliedert und dessen Eingliederung in die bisherige Dienststelle abgeschwächt wird. Die Institute unterscheiden sich im Wesentlichen durch den ‑ im vorliegenden Zusammenhang nicht relevanten ‑ Umstand, dass die Zuweisung nur vorübergehend und die tarifliche Personalgestellung aber auf Dauer erfolgt. Ausgehend davon ist es interessengerecht, die von derartigen Personalmaßnahmen betroffenen Beschäftigten hinsichtlich der Frage ihrer Wahlberechtigung in der bisherigen Dienststelle gleich zu behandeln.

60

Vgl. dazu auch OVG NRW, Beschlüsse vom 23. März 2010 - 16 A 2423/08.PVL -, PersR 2010, 358 = PersV 2010, 358 = ZfPR 2011, 37, und vom 27. April 2012 ‑ 20 B 508/12.PVB ‑.

61

Entgegen der Auffassung des Antragstellers kann aus dem Umstand, dass der Bundesgesetzgeber trotz erfolgter Änderungen des BPersVG keine Regelung zur Wahlberechtigung im Zusammenhang mit einer tariflichen Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD getroffen hat, nicht der Schluss gezogen werden, es fehle an einer für eine entsprechende Anwendung des § 13 Abs. 2 BPersVG erforderlichen gesetzlichen Regelungslücke und der Bundesgesetzgeber habe sich für Fallgestaltungen wie der vorliegenden bewusst für einen Fortbestand der Wahlberechtigung in der bisherigen Dienststelle entschieden. Für eine so weitgehende Schlussfolgerung aus einem bloßen Untätigbleiben des Gesetzgebers fehlt es an einer Grundlage. Das gilt insbesondere mit Blick darauf, dass eine Änderung des § 13 BPersVG nicht Gegenstand von Erörterungen im Zusammenhang mit denjenigen Gesetzgebungsverfahren war, die seit der tarifvertraglichen Einführung des Rechtsinstituts der tariflichen Zuweisung stattgefunden haben. Im Übrigen ist auch nicht auszuschließen, dass für eine Änderung des § 13 BPersVG und eine gesonderte Regelung hinsichtlich der Wahlberechtigung im Zusammenhang mit einer tariflichen Personalgestellung schon mit Blick darauf kein Bedarf gesehen wurde, dass es in solchen Fällen regelmäßig an einer fortdauernden Eingliederung in die frühere Beschäftigungsstelle ‑ wie für die vorliegende Fallgestaltung bereits oben dargestellt ‑ fehlt.

62

Die vom Antragsteller befürwortete Anwendung von § 14 AÜG und die daraus abgeleitete Schlussfolgerung eines Erhalts der Wahlberechtigung in der bisherigen Dienststelle würde zu einem widersprüchlichen Ergebnis führen. Während ein Beschäftigter bei der nur vorübergehend erfolgenden und deshalb die Bindung zur bisherigen Dienststelle zeitlich nur begrenzt einschränkenden Zuweisung seine Wahlberechtigung in der bisherigen Dienststelle verlieren würde, bliebe diese bei einer tariflichen Personalgestellung, die auf Dauer angelegt ist und die deshalb in zeitlicher Hinsicht eine deutlich einschneidendere Abschwächung der Bindung zur bisherigen Dienststelle zur Folge hat, erhalten.

63

Die durch den Personalgestellungsvertrag erfolgte dauerhafte Übertragung des Direktionsrechts bezüglich des Arbeitsverhältnisses mit dem Antragsteller auf die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben ist auch wirksam. Eine Unwirksamkeit der Übertragung des Direktionsrechts kann insbesondere nicht aus § 9 Nr. 1 Alt. 1 AÜG hergeleitet werden.

64

Nach dieser Bestimmung sind Verträge zwischen Verleihern und Entleihern unwirksam, wenn der Verleiher nicht die nach § 1 AÜG erforderliche Erlaubnis hat. Vor-liegend kann diese Regelung aber keine Anwendung finden, weil eine tarifliche Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD unmittelbar nicht den Vorschriften des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes unterfällt und eine entsprechende Anwendung dieser Vorschriften auf eine derartige Personalgestellung nicht in Betracht kommt.

65

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 AÜG ist eine Arbeitnehmerüberlassung im Sinne des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes dadurch gekennzeichnet, dass ein Arbeitgeber als Verleiher einem Dritten (Entleiher) Arbeitnehmer (Leiharbeitnehmer) im Rahmen seiner wirtschaftlichen Tätigkeit zur Arbeitsleistung überlässt. Rein begrifflich stellt danach eine Personalgestellung an sich eine Arbeitnehmerüberlassung im allgemeinen Sinne dar, da auch bei dieser ein Arbeitgeber einem anderen Unternehmen Arbeitskräfte zur Verfügung stellt, die in dessen Betrieb eingegliedert sind und ihre Arbeiten allein nach dessen Weisungen ausführen.

66

Vgl. Fieberg, in: GKÖD IV E § 4 TVöD/TV-L RdNr. 62; B. , ZTR 2014, 319.

67

Aufgrund dessen wird ‑ teilweise ohne nähere Begründung ‑ davon ausgegangen, dass auch eine Arbeitnehmerüberlassung durch eine Körperschaft, Anstalt oder Stiftung des öffentlichen Rechts im Rahmen einer Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD grundsätzlich in den Anwendungsbereich des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes falle und deshalb erlaubnispflichtig sei, wenn diese im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 AÜG erfolge.

68

Vgl. Breier/Dassau/Kiefer/Thivessen, TV-L ‑ Kommentar zum Tarif- und Arbeitsrecht im öffentlichen Dienst, § 4 TV-L RdNrn. 19.1 und 21; Steinmeyer, DB 2013, 2740; Hinrichs/Wenzel/Knoll, ZTR 2014, 68.

69

Ebenso hat das Bundesarbeitsgericht im Zusammenhang mit der Frage des Bestehens eines Anspruchs auf eine Ministerialratszulage ausgeführt, bei der Personalgestellung handele es sich in der Sache um eine Personalüberlassung im Sinne des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes.

70

Vgl. BAG, Urteil vom 24. Mai 2012 ‑ 6 AZR 648/10 ‑, ZTR 2012, 515.

71

Eine nähere Begründung für diese Annahme lässt sich aber auch den Ausführungen des Bundesarbeitsgerichts nicht entnehmen. Insbesondere geben die dort in Bezug genommenen früheren Entscheidungen des Bundesarbeitsgerichts dafür nichts her; diese befassen sich vielmehr mit der ‑ nach der heutigen Rechtslage nicht mehr relevanten ‑ Frage der Gewerbsmäßigkeit einer Arbeitnehmerüberlassung.

72

Das Landesarbeitsgerichts Baden-Württemberg hat zwar in der vom Antragsteller in das Verfahren eingeführten Entscheidung

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- LAG BW, Beschluss vom 17. April 2013 ‑ 4 TaBv 7/12 ‑, juris -

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die Anwendbarkeit des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes auf tarifliche Personalgestellungen zugrunde gelegt. Eine Begründung dafür findet sich jedoch auch in dieser Entscheidung nicht. Dort heißt es lediglich, es dürfe unproblematisch sein, dass die Gestellung von Arbeitnehmern eine Überlassung von Arbeitnehmern zur Arbeitsleistung im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 AÜG darstelle.

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Auch das Bundesministerium des Innern ist in mehreren Rundschreiben davon ausgegangen, dass die Arbeitnehmerüberlassung im Rahmen einer Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD grundsätzlich dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz unterfällt.

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Vgl. Rundschreiben vom 21. Dezember 2011 ‑ D 5 - 220 110/7 ‑, vom 10. Oktober 2013 ‑ D5-31001/4#3 ‑ und vom 26. Mai 2014.

77

Eine Begründung für diese Annahme lässt sich aber auch diesen Rundschreiben nicht entnehmen.

78

Für die Beantwortung der Frage der Anwendbarkeit der Vorschriften des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes auf eine tarifliche Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD kann jedoch nicht allein auf den Wortlaut und die Begrifflichkeiten abgestellt werden. Vielmehr sind bei der Interpretation der tatbestandlichen Reichweite des § 1 AÜG auch die Zielsetzung und der Schutzzweck der Vorschriften des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes ‑ für die vorliegend relevante Fallgestaltung insbesondere unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der tariflichen Personalgestellung ‑ in den Blick zu nehmen.

79

Vgl. Fieberg, ZTR 2014, 187.

80

Danach kann das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz auf tarifliche Personalgestellungen keine Anwendung finden.

81

Die Besonderheit der tariflichen Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD besteht darin, dass sie die Fortsetzung der arbeitsvertraglich aus dem TVöD-Arbeitsverhältnis geschuldeten Tätigkeit innerhalb des fortgesetzten Arbeitsverhältnisses nach Übergang der Aufgabe auf einen anderen Arbeitgeber zum Inhalt hat und im Interesse des Arbeitnehmers den Bestand seines Arbeitsverhältnisses sichert. Die tarifvertragliche Regelung zur Personalgestellung will dem Arbeitnehmer sein Dauerarbeitsverhältnis zum öffentlich-rechtlichen Arbeitgeber und dessen Bedingungen unter Fortsetzung seiner bislang ausgeübten Tätigkeit erhalten. Sie gelangt gerade dann zur Anwendung, wenn der Arbeitnehmer mit dem Übertritt zum neuen Aufgabenträger wegen befürchteter negativer Änderungen der Arbeitsbedingungen oder der Sicherheit des Arbeitsverhältnisses nicht einverstanden ist. Das Instrument der Personalgestellung eröffnet deshalb dem betroffenen Arbeitnehmer die Chance, nicht nur sein Arbeitsverhältnis, sondern auch seinen zuverlässigen und solventen öffentlichen Arbeitgeber und die damit einhergehenden Privilegien auf Dauer zu behalten.

82

Vgl. Fieberg, in: GKÖD IV E § 4 TVöD/TV-L RdNr. 62; Ruge/von Tiling, ZTR 2012, 263; Trümner/ Fischer, PersR 2013, 193; Hinrichs/Wenzel/Knoll, ZTR 2014, 68; Fieberg, ZTR 2014, 187.

83

Damit weicht das Erscheinungsbild der Personalgestellung maßgeblich von dem dem Arbeitnehmerüberlassungsgesetz zugrunde liegenden Leitbild der Leiharbeit und der dortigen Interessenlage mit den daraus abgeleiteten Regelungen zum Arbeitsschutz ab. Die Mechanismen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes zielen nämlich darauf ab, dem überlassenen Arbeitnehmer, gegebenenfalls auch unter Begründung eines Arbeitsverhältnisses zum Entleiher von Gesetzes wegen, die beim Entleiher für die Stammbelegschaft geltenden Arbeitsbedingungen zu verschaffen. Mit anderen Worten: Während die tarifliche Personalgestellung den Arbeitnehmer vor dem neuen Arbeitgeber schützt, will das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz dem Arbeitnehmer Schutz vor seinem bisherigen Arbeitgeber gewähren.

84

Vgl. Fieberg, in: GKÖD IV E § 4 TVöD/TV-L RdNr. 62; Fieberg, ZTR 2014, 187.

85

Angesichts dessen würde die Anwendung der Vorschriften des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes auf die Fälle der tariflichen Personalgestellung der Interessenlage der betroffenen Beschäftigten diametral entgegenstehen.

86

So auch B. , ZTR 2014, 319.

87

Dies gebietet eine teleologische Reduktion des Begriffs der Arbeitnehmerüberlassung aus § 1 Abs. 1 Satz 1 AÜG dahingehend, dass tarifliche Personalgestellungen nach § 4 Abs. 3 TVöD nicht dem Anwendungsbereich des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes unterfallen.

88

Dem entspricht es, dass auch der Bundesrat in seiner Entschließung "Personalgestellung und Abordnung ‑ Herausnahme der öffentlich rechtlichen Gebietskörperschaften aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes zur Regelung der Arbeitnehmerüberlassung" vom 29. November 2013 (BR-Drucks. 745/13) die unterschiedlichen Schutzzwecke bei einer Personalüberlassung im Sinne des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes und bei einer tariflichen Personalgestellung besonders betont hat.

89

Gegen die Annahme, dass die Personalgestellung unter den Geltungsbereich des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes fällt, spricht im Übrigen auch, dass bei Erlass der Neuregelungen des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes durch das Erste Gesetz zur Änderung des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes - Verhinderung von Missbrauch der Arbeitnehmerüberlassung vom 28. April 2011 (BGBl. I S. 642) das Rechtsinstitut der tariflichen Personalgestellung schon mehrere Jahre bekannt war. Mit Blick darauf dürfte davon auszugehen sein, dass ein mögliches gesetzliches Verbot der Personalgestellung oder auch nur eine Erlaubnispflicht im Gesetzeswortlaut oder zumindest in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebracht worden wäre. Ohne derartige Anhaltspunkte dürfte nicht angenommen werden können, dass der Gesetzgeber eine solch weitreichende Regelung wie das Verbot oder die Erlaubnispflicht der Personalgestellung hat regeln wollen.

90

Vgl. Ruge/von Tiling, ZTR 2012, 263; Trümner/Fischer, PersR 2013, 193.

91

Da schon nach dem Sinn und Zweck der Regelungen eine Anwendbarkeit der Vorschriften des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes auf die tarifliche Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD ausscheidet, bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob aus dem in § 1 Abs. 1 Satz 2 AÜG enthaltenen Merkmal "vorübergehend" der Umkehrschluss zu ziehen ist, dass "auf Dauer angelegte" Überlassungsformen wie die Personalgestellung durch das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz von vornherein nicht erfasst und geregelt werden.

92

So ausdrücklich Ruge/von Tiling, ZTR 2012, 263; ebenso Leuchten, NZA 2011, 608; a. A. Hinrichs/ Wenzel/Knoll, ZTR 2014, 68.

93

Ebenso kann offen bleiben, ob die dem Bundesministerium der Verteidigung von der Bundesagentur für Arbeit erteilte Erlaubnis zur Arbeitnehmerüberlassung überhaupt für den Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern, dem die Bundespolizeidirektion T. B. angehört, Geltung findet und, sofern dies zu bejahen wäre, ob diese Erlaubnis auch die tarifliche Personalgestellung auf der Grundlage des zwischen dem Beteiligten zu 2. und der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben geschlossenen Gestellungsvertrags erfasst.

94

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

95

Die Rechtsbeschwerde ist nach § 83 Abs. 2 BPersVG i. V. m. § 92 Abs. 1 und § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG zuzulassen. Die Frage, ob die Vorschriften des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes auf tarifliche Personalgestellung nach § 4 Abs. 3 TVöD Anwendung finden können, hat grundsätzliche Bedeutung.