Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-02-23, Aktenzeichen 1 K 8004/99
ECLI:DE:VGD:2001:0223.1K8004.99.00

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 22. November 1999 wird
aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Auf Grund des Ergebnisses der Kommunalwahl 1999 entfallen
von den insgesamt 58 Sitzen im Rat der Klägerin jeweils zwei
Mandate auf die Parteien xxxxxx und xxxx, womit die gesetzlich
vorgegebene Mindestfraktionsstärke um ein Mitglied verfehlt
wird. Jeweils beide Ratsmitglieder haben sich zu einer Gruppe
zusammengeschlossen. Beide Gruppen sind über die Entsendung
sachkundiger Einwohner als beratende Ausschussmitglieder in
die Ausschussarbeit eingebunden. Die Gruppe der xxxxxx wird
darüber hinaus durch ein stimmberechtigtes Mitglied im Haupt-
und im Finanzausschuss vertreten und arbeitet ferner in
Beiräten mit.

3

Auf Antrag der im Rat der Stadt vertretenen Fraktionen
(xxx, xxx und xxxxxxxxxx) beschloss der Rat in seiner Sitzung
am 25. Oktober 1999, den neu im Rat vertretenen Gruppen von
xxxxxx und xxx für ihre Ratstätigkeit in Anlehnung an die den
Fraktionen gewährten Zuwendungen ebenfalls Haushaltsmittel
zukommen zu lassen (Drucksache Nr. xxxxxxxx). Im Einzelnen
sieht der Ratsbeschluss vor, dass den beiden Gruppen für die
Laufzeit der Ratsperiode 1999/2004 jährlich zur Deckung des
sächlichen Aufwandes jeweils ein Betrag in Höhe von 50% der
Summe zur Verfügung gestellt wird, die eine Fraktion (mit
Mindeststärke) als Sockelbetrag erhielte. Hinzu kommt ein
Betrag in Höhe von 50% des für Fraktionen geltenden
Steigerungsbetrages je Ratsmitglied und je Mitglied in einer
Bezirksvertretung, ferner eine Personalkosten- und
Mietpauschale sowie ein einmaliger Betrag für eine
Büroausstattung. Über die Mittelvergabe ist ein Nachweis gemäß
§ 56 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW)
zu führen.

4

Auf Weisung der Beklagten beanstandete der
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx Klägerin mit Verfügung vom 2. November
1999 den Ratsbeschluss. Mit Beschluss vom selben Tage
bestätigte der Rat seinen Beschluss.

5

Mit Bescheid vom 22. November 1999 hob daraufhin die
Beklagte den Ratsbeschluss vom 25. Oktober 1999 auf. Sie
begründete dies mit dem Fehlen einer Rechtsgrundlage für die
Gewährung von finanziellen Zuwendungen an im Rat vertretene
Gruppen. § 56 Abs. 3 GO NRW regele ausschließlich die Pflicht
der Gemeinde, den im Rat vertretenen Fraktionen aus
Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen für die Geschäftsführung zu gewähren. Diese
Regelung sei abschließend. Der Gesetzgeber habe die Fraktionen
bewusst privilegiert, so dass für eine Ausdehnung auf Gruppen
kein Raum sei. Nach dem gesetzgeberischen Willen sollten nur
solche Aufwendungen aus öffentlichen Mitteln erstattungsfähig
sein, die mit der Vorbereitung der Arbeit des Gemeinderates
und seiner Ausschüsse in unmittelbarem Zusammenhang stünden.
Solche Aufwendungen entstünden typischerweise nur den
Fraktionen und nicht einzelnen fraktionslosen Ratsmitgliedern.
Zu berücksichtigen sei auch, dass durch die Einführung der
gesetzlichen Mindeststärke einer Fraktion die Arbeitsfähigkeit
des Gemeinderates und eine geordnete Mehrheitsbildung
gewährleistet werden und eine Aufsplitterung in
Kleinstfraktionen vermieden werden sollte. Diese Zielsetzung
würde nicht erreicht, wenn man fraktionslosen Mitgliedern
dieselben Rechte einräumte wie Fraktionen, da kein Anlass mehr
bestünde, seine politischen Zielvorstellungen mit denen
anderer Ratsmitglieder im Interesse geordneter
Mehrheitsbildung abzustimmen. Die Ratsarbeit würde letztlich
wesentlich erschwert. Die Ablehnung der Ausweitung von § 56
Abs. 3 GO NRW auf Gruppen benachteilige fraktionslose
Ratsmitglieder auch nicht unangemessen. Es bleibe diesen
unbenommen, sich mit einem weiteren Ratsmitglied zu einer
Fraktion zusammen zu schließen und dadurch die Vorteile des
Fraktionsstatus zu erhalten. Die somit gesetzlich nicht
gedeckte Zuwendung an Gruppen verstoße gegen das Prinzip der
sparsamen Verwaltung und begegne ferner Bedenken im Hinblick
auf das Verbot der versteckten Parteienfinanzierung. Unter
Abwägung aller Umstände sei der rechtswidrige Ratsbeschluss
aufzuheben.

6

Die Klägerin hat am 8. Dezember 1999 Klage erhoben.

7

Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, mit Blick auf
die historische Entwicklung der Rechtsgrundlagen betreffend
Fraktionen und Gruppen in der Gemeindeordnung und unter
Berücksichtigung der kommunalen Organisationshoheit lasse sich
eine Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses vom 25. Oktober 1999
nicht feststellen. Der Rat habe auf Grund seiner
Organisationshoheit die Befugnis, seine und die
Angelegenheiten der Ratsmitglieder eigenverantwortlich zu
regeln, soweit gesetzliche Vorgaben fehlten. Während
gesetzliche Vorgaben für Fraktionen zunächst weitgehend nicht
bestanden hätten und Gemeinden beispielsweise frei darüber
hätten entscheiden können, ob sie Fraktionen Zuwendungen
gewährten, seien die Gemeinden in wesentlichen Bereichen
nunmehr durch § 56 GO NRW gebunden. Aus dieser gesetzlichen
Einschränkung der Regelungskompetenz für Angelegenheiten der
Fraktionen lasse sich indes nicht ableiten, dass der Rat
bezüglich Gruppen ohne Fraktionsstatus keine
Regelungskompetenz habe. Welche freiwilligen Regelungen der
Rat insoweit treffen könnte, müsse anhand der konkreten
Situation der Ratsgruppen in der betroffenen Gemeinde
beurteilt werden. Die Situation im Rat der Klägerin sei
dadurch gekennzeichnet, dass die im Zuge der Kommunalwahl 1999
neu in den Rat gekommenen Ratsmitglieder von xxxxxx und xxx
sich jeweils zu Gruppen zusammengeschlossen hätten. Die
veränderten Gegebenheiten seien zum Anlass genommen worden,
die Geschäftsordnung zu ändern und auch Gruppen ohne
Fraktionsstatus bestimmte Rechte im Rahmen der Ratsarbeit
einzuräumen. Die Gruppen seien in die Ausschussarbeit und,
soweit es die Gruppe der xxxxxx betreffe, auch in die
Tätigkeit von Beiräten eingebunden. Dadurch entstehe ein
Koordinierungsaufwand, der demjenigen einer Fraktion
vergleichbar sei. Vor diesem Hintergrund habe der Rat
beschlossen, den beiden Gruppen auf freiwilliger Basis
ebenfalls finanzielle Zuwendungen zukommen zu lassen. Diese
Entscheidung sei nicht unzulässig. Zu berücksichtigen sei,
dass auch in größeren Räten je nach den konkreten Umständen
ein Bedürfnis nach Bildung von Gruppen mit lediglich zwei
Mitgliedern bestehen könne. Im Rat der Klägerin sei dies im
Hinblick auf die organisatorische Einbindung der beiden
Gruppen in die Ratsarbeit der Fall. Einer ausdrücklichen
gesetzlichen Ermächtigung bedürfe es, ebenso wie früher für
Zuwendungen an Fraktionen, nicht. Allerdings müsse die
Gewährung öffentlicher Mittel im öffentlichen Interesse
liegen, was hier zu bejahen sei. Den Gruppen komme auf Grund
ihre Einbindung in die Ratsarbeit eine Stellung zu, die die
Zuwendung von Haushaltsmitteln rechtfertige. Auch § 56 Abs. 3
GO NRW stehe der Regelungskompetenz des Rates nicht entgegen.
Es handele sich nicht um eine abschließende Regelung in dem
Sinne, dass nur Fraktionen Zuwendungen zu gewähren seien und
andere Gruppen im Rat keine Zuwendungen erhalten dürften. Die
Entwicklung der Bestimmung des § 56 GO NRW und seiner
Vorgängerregelung belegten, dass der Gesetzgeber eine
Verbesserung der Rechtsposition der Fraktion bezweckt habe.
Die Frage der Finanzierung von Ratsgruppen sei hingegen nicht
mit in den Blick genommen worden und damit in § 56 Abs. 3 GO
NRW auch nicht negativ geregelt. Im Übrigen stieße eine
Auslegung von § 56 Abs. 3 GO NRW im Sinne der Beklagten mit
Rücksicht auf das Gebot gleicher Mitwirkungsbefugnisse für
alle Ratsmitglieder auf verfassungsrechtliche Bedenken.
Angesichts dessen sei eine verfassungskonforme Auslegung
angezeigt, wonach es den Gemeinden unbenommen bleibe, bei
entsprechenden Gegebenheiten auch Ratsgruppen Zuwendungen zu
gewähren.

8

Die Klägerin beantragt,

9

den Bescheid der Beklagten vom 22. November 1999
aufzuheben.

10

Die Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung verweist sie auf ihre Ausführungen in dem
angefochtenen Bescheid. Ergänzend führt sie an, neben dem
eindeutigen Wortlaut in § 56 Abs. 3 GO NRW führe auch die
systematische Auslegung dazu, dass die Bestimmung Zuwendungen
an Ratsgruppen ausschließe. Die Regelung in § 50 Abs. 3 Satz 3
GO NRW erlaube den Umkehrschluss auf den gesetzgeberischen
Willen, Fraktionen und Gruppen nur in Bezug auf den dortigen
Regelungsgegenstand gleichzubehandeln, nicht aber hinsichtlich
der Frage der finanziellen Zuwendungen. Hätte der Gesetzgeber
insoweit eine Gleichbehandlung von Fraktionen und Gruppen
gewollt, hätte es nahe gelegen, dass er dies im Zuge einer der
in den letzten Jahren erfolgten Änderungen der Gemeindeordnung
entsprechend geregelt hätte. Für die Ungleichbehandlung von
Fraktionen und Gruppen gebe es auch einen sachlichen Grund.
Funktion einer Fraktion sei es, die Meinungen der in ihr
zusammengeschlossenen Ratsmitglieder zu bündeln und
zusammenzuführen und dadurch die Ratsarbeit zu erleichtern.
Dies bringe einen nicht unerheblichen sachlichen und
finanziellen Aufwand mit sich, der gesonderte Zuwendungen
rechtfertige. Der Koordinationsaufwand innerhalb von Gruppen
sei demgegenüber allein schon auf Grund der regelmäßig
deutlich geringeren Größe wesentlich kleiner, so dass es einer
über § 45 GO NRW hinausgehenden Entschädigungsregelung nicht
bedürfe. Auch stellten die Anforderungen an eine
Fraktionsbildung eine gewisse Kontinuität und Transparenz
sicher und führten dazu, dass sich nur Ratsmitglieder in ihr
zusammenfänden, bei denen ein bestimmtes Maß an
Interessengleichheit bestünde. Eine Gruppe sei hingegen ein
schwächerer Verbund, dem es an Transparenz fehle. Es sei zu
befürchten, dass sich Ratsmitglieder nur zu einer Gruppe
zusammenschlössen, um finanzielle Zuwendungen erhalten zu
können. Darüber hinaus weise auch § 56 Abs. 3 Satz 3 GO NRW
auf den abschließenden Charakter der Norm hin. Denn bei der
Möglichkeit von Mittelzuwendungen außerhalb von § 56 Abs. 3 GO
NRW liefe das Kontrollinstrument des Mittelnachweises
leer.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beteiligten verwiesen.

14

Entscheidungsgründe:

15

Die zulässige Klage ist begründet.

16

Der angefochtene Bescheid vom 22. November 1999 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten,
§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

17

Soweit die Aufsichtsbehörde gemäß § 119 Abs. 1 Satz 2 GO
NRW Beschlüsse des Rates nach vorheriger Beanstandung durch
den Ober-/ Bürgermeister und nochmaliger Beratung im Rat
aufheben kann, setzt dies voraus, dass der Ratsbeschluss
geltendes Recht verletzt, § 119 Abs. 1 Satz 1 GO NRW. Daran
fehlt es hier. Der Ratsbeschluss vom 25. Oktober 1999 lässt
Rechtsfehler nicht erkennen.

18

Dies gilt zunächst im Hinblick auf Verfahren und Form, die
dem Beschluss zu Grunde liegen. Diese sind weder von der
Beklagte gerügt worden noch liegen sonst Anhaltspunkte für
diesbezügliche Fehler vor.

19

Der Ratsbeschluss ist auch in materiell-rechtlicher
Hinsicht nicht zu beanstanden. Dem Rat fehlt insbesondere
nicht die Regelungskompetenz für die Entscheidung, den Gruppen
von xxxxxx und xxx finanzielle Zuwendungen zu gewähren.

20

Bestandteil der sich aus Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 78 Abs.
1 Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen (Verf NRW)
ergebenden institutionellen Garantie der gemeindlichen
Selbstverwaltung ist u.a. die Organisationshoheit der
Gemeinden.

21

Vgl. z.B. BVerfG, Urteile vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK
1/73, 2 BvK 902/73 -, BVerfGE 38, S. 258 (278), und vom 24.
Juli 1979 - 2 BvK 1/87 -, BVerfGE 52, S. 95 (117) -; OVG NRW,
Urteil vom 17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37, S. 94
(97).

22

Dabei ist unter Organisationshoheit das Recht der Gemeinden
zu verstehen, grundsätzlich in eigener Verantwortung die Art
und Weise der Durchführung ihrer Aufgaben zu bestimmen, wozu
auch die Ausgestaltung der inneren Organisationsstruktur der
Gemeinde gehört. Gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 78 Abs. 2 Verf
NRW ist es dem Gesetzgeber allerdings unbenommen, in den
Bereich der Selbstverwaltung der Gemeinden durch Gesetz
einzugreifen, soweit er den Kern der kommunalen
Selbstverwaltungsgarantie unberührt lässt und der Eingriff
verhältnismäßig ist. Die Regelung der Kommunalverfassung fällt
nicht in diesen Kernbereich, so dass der Gesetzgeber u.a.
befugt ist, Vorhandensein und Bildung der Gemeindeorgane, ihre
Zuständigkeiten und Willensbildung zu regeln und
Verfahrensvorschriften aufzustellen. Von dieser Kompetenz hat
der Landesgesetzgeber u.a. mit dem Erlass der Gemeindeordnung
Gebrauch gemacht. Daraus folgt für den Umfang der
Organisationshoheit der Gemeinden, dass deren innere
Organisation zwar grundsätzlich der kommunalen
Gestaltungsfreiheit unterliegt, den Gemeinden jedoch die
Befugnis zur Gestaltung ihrer Eigenverwaltung entzogen ist,
soweit der Regelungsgehalt der Gemeindeordnung den
Organisationsgegenstand abdeckt.

23

Vgl. zum Vorstehenden im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom
17. Februar 1984 - 15 A 2626/81 -, a.a.O., S. 97 ff.

24

Danach ist dem Rat der Klägerin die Kompetenz zur Regelung
finanzieller Zuwendungen an Ratsgruppen nicht entzogen. Die
Gemeindeordnung enthält keine Bestimmung, die diesen
Regelungsbereich abdecken würde. Insbesondere lässt sich ihr
kein generelles Verbot entnehmen, Ratsgruppen im Hinblick auf
ihre Ratstätigkeit Haushaltsmittel zuzuweisen.

25

Gemäß § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW gewährt die Gemeinde den
Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen
und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung. Dieser
Bestimmung ist nicht das Verständnis beizulegen, dass
ausschließlich Fraktionen als Zuwendungsempfänger in Betracht
kommen und der Gemeinde die Befugnis zur Mittelzuweisung an
andere Ratsgruppen als Fraktionen fehlt. Vielmehr trifft § 56
Abs. 3 Satz 1 GO NRW eine positive, die Fraktionen
privilegierende Regelung, ohne damit zugleich negativ zu
regeln, dass in sonstigen Gruppen organisierte Ratsmitglieder
aus Haushaltsmitteln keine Zuwendungen zu den sächlichen und
personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung erhalten
dürfen. § 56 Abs. 3 GO NRW verhält sich zur Frage von
Zuwendungen an Gruppen, die keine Fraktionen sind, nicht.

26

Der Wortlaut in § 56 Abs. 3 GO NRW spricht weder für noch
gegen dieses Normverständnis, sondern lässt offen, ob durch
diese Regelung Zuwendungen an andere Ratsgruppierungen als
Fraktionen ausgeschlossen sind. Ausdrücklich geregelt wird ein
Zuwendungsanspruch der Fraktionen, während der Begriff der
„Gruppe" in diesem Zusammenhang nicht genannt wird. Ausgehend
davon könnte § 56 Abs. 3 GO NRW im Sinne einer die Frage der
Zuwendung abschließenden Regelung verstanden werden, die mit
Blick auf die positive Regelung für Fraktionen den Gemeinden
untersagt, sonstigen Ratsgruppierungen Zuwendungen zu
gewähren. Die Formulierung lässt aber ebenso die Auslegung zu,
wonach der Gesetzgeber der Bedeutung der Fraktionen bei der
Bewältigung der Ratsarbeit entsprechend diesen einen
ausdrücklichen Anspruch zuerkennen wollte, während er
hinsichtlich der Gruppen überhaupt keine Vorgaben machen
wollte, die den gemeindlichen Handlungsspielraum in der einen
oder anderen Richtung einengten.

27

Die Heranziehung systematischer Gesichtspunkte führt für
die Frage des Regelungsgehalts von § 56 Abs. 3 GO NRW
ebenfalls nicht weiter. Gruppen sind lediglich in § 50 Abs. 3
Satz 3 GO NRW erwähnt. Danach sind Gruppen und Fraktionen bei
der Verteilung von Wahlstellen auf die Wahlvorschläge für die
Besetzung von Ausschüssen gleich zu behandeln. Der Umstand,
dass der Gesetzgeber Gruppen in diesem Zusammenhang
ausdrücklich benennt, führt indes nicht zwingend zu dem
Umkehrschluss, die Nichterwähnung von Gruppen in § 56 Abs. 3
GO NRW bedeute deren generellen Ausschluss von Zuwendungen.
Denn dies setzte voraus, dass der Gesetzgeber für den Fall,
dass er den Gemeinden die Befugnis zur Gewährung von
Zuwendungen an Gruppen hätte einräumen wollen, sich veranlasst
gesehen hätte, eine ausdrückliche Regelung zu treffen. Darauf
weist indes bei systematischer Auslegung nichts hin. Zum einen
handelt es sich bei § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW um einen völlig
anderen Regelungskomplex, der Rückschlüsse auf die
gesetzgeberische Absicht bezüglich § 56 Abs. 3 GO NRW nicht
zulässt. Außerdem bedeutet die Auslegung, § 56 Abs. 3 GO NRW
lasse die Frage der Zuwendungen an Gruppen offen, nicht, dass
Fraktionen und Gruppen systemwidrig gleich behandelt würden.
Vielmehr haben Fraktionen einen gesetzlichen Anspruch auf
Zuwendungen, während Gruppen bei dieser Auslegung nur dann in
den Genuss von Haushaltsmitteln kommen, wenn der jeweilige Rat
dies beschließt. Fraktionen wären also auch bei dieser
Auslegung des § 56 Abs. 3 GO NRW gegenüber (sonstigen) Gruppen
privilegiert. Mit Blick darauf, dass § 56 GO NRW verschiedene
Regelungen zur Rechtsstellung von Fraktionen enthält, lässt
die systematische Betrachtung gleichermaßen den Schluss zu,
dass der Gesetzgeber Gruppen bewusst vom Regelungsgegenstand
des § 56 GO NRW ausgenommen habe. Denn erwähnt er die Gruppen
in anderem Zusammenhang ausdrücklich, könnte dies genauso gut
zu der Annahme führen, dass er für den Fall, dass eine
Regelung über Zuwendungen an Gruppen beabsichtigt gewesen
wäre, dies wie in § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW ausdrücklich und
nicht in Form eines „beredten Schweigens" erfolgt wäre.

28

Lassen Wortsinn und Systematik die Auslegung in zwei
Richtungen zu, führen die Inblicknahme der Entwicklung des §
56 Abs. 3 GO NRW sowie die Berücksichtigung des Wegfalls der
5%-Sperrklausel zu der (verfassungskonformen) Auslegung, dass
§ 56 Abs. 3 GO NRW den Gemeinden die Kompetenz zur Regelung
von Zuwendungen an Gruppen nicht im Sinne eines generellen
Verbots entzieht.

29

Zieht man die Gesetzesmaterialien zum Entwurf des 2.
Gesetzes zur Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung
und anderer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 6.
April 1978 heran, ergibt sich aus der Begründung zu § 30 Abs.
7 a.F. GO NRW das gesetzgeberische Ziel, die Stellung der
Fraktionen zu verbessern. Weiter heißt es, die Formulierung,
die Gemeinden könnten Fraktionen aus Haushaltsmitteln
Zuwendungen gewähren, setze die diesbezügliche
höchstrichterliche Rechtsprechung um.

30

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtags-
Drucksache 8/3152, S. 55, 61 der Begründung.

31

Ausgehend von dieser Gesetzesbegründung ist nicht
ersichtlich, dass der Gesetzgeber mit der ausdrücklichen
positiven Regelung für Fraktionen zugleich negativ Zuwendungen
an Gruppen habe ausschließen wollen. Ziel war vielmehr, die
zur Frage der Zulässigkeit von Zuwendungen an Fraktionen
entwickelte Rechtsprechung umzusetzen und klarzustellen, dass
Zuwendungen an Fraktionen zulässig sind. Mit der erwähnten
Rechtsprechung dürften u.a. die im Urteil des
Oberverwaltungsgerichts des Landes Nordrhein-Westfalen vom
14. Januar 1975

32

- 3 A 551/73 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius,
Rechtsprechungssammlung, § 30 GO NRW a.F., Nr. 4 -

33

zum Ausdruck gebrachten Rechtssätze gemeint gewesen sein.
In dieser Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht
ausgeführt, es liege grundsätzlich im Ermessen des Rates einer
Gemeinde, ob und in welcher Höhe er seinen Fraktionen
Auslagenersatz aus Haushaltsmitteln bewillige. Zugrunde lag
die Frage, ob der Rat zulässigerweise die Gewährung von
Zuwendungen an Fraktionen von einer Mindestmitgliederzahl
abhängig machen durfte, was das Gericht im konkreten Fall
bejaht hat. Das Urteil befasst sich indes nicht mit der Frage
der Zulässigkeit von Zuwendungen an Gruppen, die keinen
Fraktionsstatus haben. Demgemäß ergibt sich aus der Begründung
des Gesetzentwurfes vom 6. April 1978 mit Blick auf das
vorgenannte Urteil des Oberverwaltungsgerichts auch nichts
dafür, dass § 56 Abs. 3 GO NRW bzw. § 30 Abs. 7 a.F. GO NRW
durch die positive Regelung betreffend Zuwendungen an
Fraktionen zugleich die Gewährung von Zuwendungen an Gruppen
verbieten wollte.

34

Auch aus der Begründung zum Entwurf des Gesetzes zur
Änderung der Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer
Kommunalverfassungsgesetze des Landes Nordrhein-Westfalen vom
4. Februar 1993 ergeben sich keine Hinweise, dass mit der
Neuregelung des § 56 GO NRW den Gemeinden die Kompetenz zur
Regelung von Zuwendungen an Gruppen entzogen werden sollte.
Den Gesetzesmaterialien lässt sich wiederum nur entnehmen,
dass die Stellung der Fraktionen weiter gestärkt werden
sollte. So wird darauf verwiesen, dass nach der Anerkennung
der Bildung von Fraktionen mit Änderungsgesetz vom 29. Oktober
1974 nunmehr die rechtlichen Grundlagen für eine wirkungsvolle
Fraktionsarbeit näher beschrieben werden sollten. Die
Inanspruchnahme von Haushaltsmitteln für Personal und
sächliche Aufwendungen für die Fraktionsarbeit werde
ausdrücklich zugelas-sen.

35

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtags-
Drucksache 11/4983, S. 1, 2, 13 der Begründung.

36

Soweit die Begründung hinsichtlich der Regelung der
Mindestfraktionsstärke in § 56 Abs. 1 GO NRW anführt, dadurch
solle einer Aufsplitterung politischer Gruppierungen
entgegengewirkt werden,

37

vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Landtags-
Drucksache 11/4983, S. 2 und 13 der Begründung,

38

steht auch dies der Auslegung, § 56 Abs. 3 GO NRW verbiete
keine Zuwendungen an Gruppen, nicht entgegen. Das vom
Gesetzgeber formulierte Ziel, eine Aufsplitterung des Rates in
Kleinstgruppierungen zu vermeiden, wird dabei nicht
unterlaufen. Denn die Privilegierung der Fraktionen bleibt
dennoch erhalten. Diese haben einen gesetzlich verankerten
Anspruch auf Zuwendungen aus Gemeindehaushaltsmitteln, während
sonstige Gruppierungen davon abhängig sind, ob der jeweilige
Rat im Wege einer Ermessensentscheidung eine
Zuwendungsregelung trifft. Der Anreiz, sich möglichst zu
Fraktionen zusammenzuschließen, besteht also auch in diesem
Fall. Angesichts dessen ist nicht ersichtlich, dass die
Einräumung einer Regelungskompetenz für die Frage der
Zuwendungen an Gruppen eine Zersplitterung des Gemeinderates
nachhaltig förderte.

39

Spricht somit bereits die Gesetzesentwicklung von § 56
Abs. 3 GO NRW dafür, die Regelung nicht als Zuwendungen an
Gruppen ausschließend zu betrachten, ist eine solche Auslegung
darüber hinaus auch deshalb angezeigt, weil ein
Normverständnis, dass Zuwendungen an Gruppen generell verboten
seien, auf verfassungsrechtliche Bedenken stieße. Der durch
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Status der Mitglieder
des Gemeinderates als der Vertretung des Volkes auf
Gemeindeebene wird dadurch bestimmt, dass die Vertretung des
Volkes vom Gemeinderat als Ganzem, das heißt in der Gesamtheit
seiner Mitglieder als Volksvertreter bewirkt wird. Dies setzt
grundsätzlich die gleiche Mitwirkungsbefugnis aller voraus.
Eine Ungleichbehandlung kann angesichts dessen nur bestehen,
wenn dafür sachliche Gründe vorhanden sind und die
Ungleichbehandlung die für das Mandat wesentliche
gleichberechtigte Mitwirkung im Gemeinderat und gegebenenfalls
seinen Ausschüssen nicht beeinträchtigt.

40

Vgl. VGH München, Urteil vom 16. Februar 2000 - 4 N
98/1341 -, NVwZ-RR 2000, S. 811 (812), unter Hinweis auf den
vergleichbaren Status der Volksvertreter auf Bundesebene und
Urteil des BVerfG vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE
84, S. 304.

41

Ausgehend davon lässt sich jedenfalls nach Wegfall der 5%-
Sperrklausel,

42

vgl. dazu Urteil des Verfassungsgerichtshofes NRW vom 6.
Juli 1999 - VerfGH 14/98 und 15/98 -, NWVBl. 1999, S.
383,

43

aus denselben Gründen, die zur Nichtigkeitserklärung dieser
Normen geführt haben, nicht mehr ohne spezifische Begründung
darauf verweisen, Gruppierungen unterhalb der Fraktionsstärke
bedrohten die Funktionsfähigkeit des Rates und seien zu einer
effektiven Ratsarbeit nicht in der Lage. Entsprechend würde
der generelle Ausschluss von Gruppen von der Gewährung von
Zuwendungen aus dem Kommunalhaushalt den Vorgaben aus Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG widersprechen. Zur Beantwortung der Frage, ob
eine Gruppe vergleichbar einer Fraktion in die Ratsarbeit
eingebunden ist und ob angesichts dessen Zuwendungen auch an
diese sachlich gerechtfertigt sind, sind vielmehr die
konkreten örtlichen Gegebenheiten in den Blick zu nehmen. Auch
der Gesetzgeber geht im Übrigen nicht von vornherein davon
aus, dass Gruppen von zwei Ratsmitgliedern nicht arbeitsfähig
seien und die Voraussetzungen erfüllen können, die die
Gewährung von Haushaltsmitteln als gerechtfertigt erscheinen
lassen. Dies ergibt sich daraus, dass gemäß § 56 Abs. 1 Satz 2
GO NRW bei Räten mit bis zu 57 Ratssitzen bereits zwei
Ratsmitglieder zur Bildung einer Fraktion genügen.

44

Der Ratsbeschluss vom 25. Oktober 1999, der nach
vorstehenden Ausführungen somit nicht mangels
Regelungskompetenz des Rates der Klägerin rechtswidrig ist,
begegnet auch im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken. Die
Entscheidung des Rates, auch den Gruppen der xxxxxx und xxx
Zuwendungen aus Haushaltsmitteln zu gewähren, ist im Hinblick
auf die örtlichen Umstände sachlich gerechtfertigt. Ob ein
rechtfertigender Grund gegeben ist, beurteilt sich danach, ob
der mit der Bewilligung der öffentlichen Mittel erstrebte
Zweck im öffentlichen Interesse liegt.

45

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - 3 A 551/73 -,
a.a.O., S. 26.

46

Inwieweit dies allgemein der Einschätzungskompetenz der
Beklagten unterfällt, kann hier offen bleiben. Jedenfalls ist
dies hinsichtlich von Zuwendungen für Ratsgruppierungen dann
nicht zu beanstanden, wenn sie in die gemeindliche Ratsarbeit
derart eingebunden sind, dass ihre personellen und sächlichen
Aufwendungen denen einer Fraktion vergleichbar sind. Diese
Voraussetzungen sind hier gegeben. Zum einen sind die Gruppen
von xxxxxx und xxx auf Grund der Anpassung der
Geschäftsordnung für den Rat, die Bezirksvertretungen und die
Ausschüsse mit Mitwirkungsrechten entsprechend den Fraktionen
ausgestattet worden. Dies betrifft insbesondere die Einräumung
von Rederechten (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 3 und § 14 der
Geschäftsordnung sowie Ziffer 4 der Richtlinien für die
Aktuelle Stunde) sowie die Übersendung von Unterlagen (vgl. §
1 und § 23 der Geschäftsordnung).

47

Vgl. insoweit z.B. OVG Koblenz, Urteil vom 22. Januar 1986
- 10 C 35/85 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius,
Rechtsprechungssammlung, § 30 Abs. 5 GO NRW/§ 37 Abs. 2
Rh.-Pf. GO, in dem unter Hinweis darauf, dass Fraktionen
durch die Geschäftsordnung mit bestimmten Rechten
ausgestattet sind, ausgeführt wird, (nur) diese Zuordnung zu
einem kommunalverfassungsrechtlichen Organ rechtfertige die
Gewährung von öffentlichen Zuschüssen.

48

Darüber hinaus sind beide Gruppen in die Ausschussarbeit
eingebunden. Die Gruppe der xxxxxx entsendet ein
stimmberechtigtes Mitglied in den Haupt- sowie Finanzausschuss
und ist ferner mit jeweils einem beratenden Mitglied als
sachkundigem Einwohner in weiteren acht Ausschüssen vertreten.
Darüber hinaus ist die xxxxxx-Gruppe in zwei Beiräten
vertreten und nimmt wie die Gruppe der xxx an den Sitzungen
des Ältestenrates mit einem Ratsmitglied als ständigem Gast
teil. Die Gruppe der xxx ist weiter mit jeweils einem
beratenden Mitglied als sachkundigem Einwohner in fünf
Ausschüssen vertreten. Danach ergibt sich das Bild zweier in
die Ratsarbeit organisatorisch und inhaltlich eingebundener
Gruppen, deren Anteil an der Ratstätigkeit demjenigen einer
Kleinstfraktion vergleichbar erscheint.

49

Schließlich kann aus § 75 Abs. 2 GO NRW und sonstigen
haushaltsrechtlichen Vorgaben kein Einwand gegen die
umstrittene Maßnahme hergeleitet werden. Diese Vorschriften
verbieten der Gemeinde nämlich unstreitig nicht, auch
außerhalb gesetzlicher Verpflichtungen Ausgaben zu
tätigen.

50

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989 - 5 A 814/88
-; Urteil der Kammer vom 1. Dezember 2000 - 1 K 10027/98 -
.

51

Rechtliche Bedenken ergeben sich auch nicht bezüglich der
konkreten Höhe der Zuwendungen. Dafür, dass der veranschlagte
Betrag sich nicht am zu erwartenden tatsächlichen Bedarf der
beiden Gruppen orientieren würde, ist nichts ersichtlich. Die
Ausrichtung der Zuwendungen an Gruppen an den den Fraktionen
zu gewährenden Zuwendungen ist im Hinblick darauf, dass ein
entsprechender Abschlag vorgenommen worden ist, nicht zu
beanstanden.

52

Dazu, dass bezüglich Gruppen eine Kürzung des
Sockelbetrages auf die Hälfte des Betrages, den Fraktionen
erhalten, sachlich gerechtfertigt ist, vgl. für den Bereich
des Bundestages BVerfG, Urteil vom 16. Juli 1991 - 2 BvE -
1/91 -, BVerfGE 84, S. 304 (333).

53

Dadurch ist zugleich sichergestellt, dass Fraktionen besser
stehen als Gruppen, was missbräuchlichen Gestaltungsformen -
etwa der Bildung mehrerer Gruppen statt einer Fraktion -
vorbeugt.

54

Die Aufteilung in Sockelbeträge und Pauschalen begegnet
ebenfalls keinen rechtlichen Bedenken.

55

Vgl. allgemein zu Art und Umfang der Zuwendungen auch
Rehn/ Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen,
Kommentar, § 56 Anm. 2 ff.

56

Schließlich hat der Rat dadurch, dass auch die Gruppen
entsprechend § 56 Abs. 3 Satz 3 GO NRW einen Nachweis über die
Mittelverwendung zu führen haben, eine hinreichende
Finanzkontrolle sichergestellt.

57

Ergänzend sei angemerkt, dass auch für den Fall, dass der
Ratsbeschluss vom 25. Oktober 1999 (nur) hinsichtlich der
Zuwendungshöhe rechtlichen Bedenken unterläge, der
angefochtene Beschluss der Beklagten vom 22. November 1999
dennoch rechtswidrig wäre. Denn auf eine dadurch bedingte
Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses hat sie ihre
Aufhebungsentscheidung nicht gestützt, so dass es insoweit an
einer ordnungsgemäßen Ermessensbetätigung fehlte.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

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