Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-01-23, Aktenzeichen 12 A 2237/99

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Zulassung von drei Betrieben als Umpackbetriebe im Sinne der Fleischhygiene-Verordnung (FlHV) unter Erteilung einer Veterinärkontrollnummer.

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Sie lässt Fleischerzeugnisse u. a. von den Firmen ..., Fleischwarenfabrik GmbH & Co (
Neuenkirchen-Vörden
), ... GmbH & Co. KG (Schüttorf) und ..., Fleischwaren (Steinfeld) produzieren. Hierbei handelt es sich ausschließlich um Fleischerzeugnisse für Selbstbedienungsläden (sogen. SB-Ware).

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Sie beabsichtigt, die von den Verarbeitungsbetrieben in ihrem Auftrag hergestellten Produkte künftig selbst zu verpacken. Die im jeweiligen Verarbeitungsbetrieb hergestellten Fleischerzeugnisse sollen in den von der Klägerin angemieteten Räumen unter Verwendung einer eigenen Veterinärkontrollnummer für Umpackzentren (sog. EUZ-Nummer) verpackt werden. Dazu schloss sie mit den o. a. Verarbeitungsbetrieben entsprechende Mietverträge ab. Hiernach soll die Nutzungszeit für die angemieteten Räume beginnen, wenn der jeweilige Verarbeitungsbetrieb im Rahmen eines Werkvertrages für die Klägerin Fleischerzeugnisse dort aufschneidet und verpackt; sie soll zu dem Zeitpunkt enden, zu dem die vorbezeichneten Arbeiten beendet werden. Hierbei sollen ausschließlich die von der Klägerin bestimmten Etiketten verwendet werden.

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Die Klägerin beantragte unter dem 6. Dezember 1996 (bezüglich der Firma ... GmbH & Co. KG), unter dem 28. Februar 1997 (bezüglich der Firma ...- Fleischwaren) und unter dem 6. Juni 1997 (bezüglich der Firma ... Fleischwarenfabrik GmbH & Co - im Nachgang auf einen Antrag vom 21. November 1996 auf Zulassung als Verarbeitungsbetrieb), diese Einrichtungen als Umpackbetriebe unter Erteilung einer Veterinärkontrollnummer zuzulassen.

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Die Beklagte lehnte die Anträge mit Bescheid vom 3. Juli 1998 ab. Sie führte zur Begründung im Wesentlichen an, dass das von der Klägerin vorgesehene Verfahren nicht mit den rechtlichen Erfordernissen der Kennzeichnung von Erzeugnissen aus Umpackzentren vereinbar sei. Es lasse sich nicht mit dem Sinn und Zweck sowohl der Kommissions-Entscheidung 94/837/EG als auch mit der FlHV vereinbaren.

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Die Klägerin legte hiergegen am 22. Juli 1998 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie an: In dem Vermerk über die Besprechung vom 13. Oktober 1995 mit Vertretern des Bundesministeriums für Gesundheit, des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung, Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen, des Nds. Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, des Landkreises Emsland sowie der Beklagten sei unter Nr. 5 ausgeführt worden: „Der Vorschlag des BMG, eine Zulassung an eine entsprechende zeitliche Trennung, Rückverfolgbarkeit, Genehmigung der Etiketten und das Recht des Einblickes in die Werkverträge zu koppeln, wird von den übrigen Behördenvertretern nicht abgelehnt.“ Dementsprechend seien in Nordrhein-Westfalen und in Bayern derartige Umpackzentren zugelassen worden.

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Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 17. Mai 1999 zurück. Zur Begründung führte sie an, bei den von der Klägerin geplanten Betrieben handele es sich nicht um Umpackbetriebe im Sinne der FlHV. Die Klägerin wolle in den angemieteten Betriebsräumen keine bereits umhüllten Fleischerzeugnisse übernehmen und dort erneut zusammenstellen, verpacken oder umhüllen. Vielmehr beabsichtige sie, die Umhüllung erstmalig selbst an den Produkten der oben angeführten Fleischerzeugnishersteller anzubringen. Eine solche Verfahrensweise könne nicht Gegenstand eines Umpackbetriebes sein. Aus Umpackzentren stammende Erzeugnisse sollten grundsätzlich das Genusstauglichkeitskennzeichen des ursprünglichen Verarbeitungsbetriebes (sog. EV-Nummer) behalten. Das alleinige eigene Kennzeichen des Umpackbetriebes werde nur dann akzeptiert, wenn die Ware dort aus ihrer Umhüllung entnommen und erneut verpackt worden sei.

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Die Klägerin hat am 10. Juni 1999 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen ergänzend an, es sei entscheidend, dass alle Erzeugnisse eine Genusstauglichkeitskennzeichnung führten, die den Rückschluss auf den Herstellerbetrieb erlaube. Dies sei sowohl bei den EV-Nummern als auch bei den EUZ-Nummern gewährleistet. Erstgenannte wiesen unmittelbar den Herstellerbetrieb aus, zweitgenannte ließen wegen der Buchführungspflichten ebenfalls immer den Rückschluss auf den Verarbeitungsbetrieb zu. Eine EUZ-Nummer stelle im Vergleich zu einer vom Umpackbetrieb beibehaltenen EV-Nummer ein „Mehr an Dokumentation“ dar. Ihren Anträgen wäre seitens der Beklagten aller Voraussicht nach stattgegeben worden, wenn sie fertig verpackte Erzeugnisse beziehe, die nach Entfernung der ursprünglichen Verpackung (mit EV-Nummer) erneut mit EUZ-Nummer verpackt würden. Um Fahrwege und Verpackungsmaterialien sowie zusätzliche Arbeitsgänge zu vermeiden, habe sie sich entschieden, die Umpackzentren direkt vor Ort in den Herstellungsbetrieben zu betreiben, so dass auf die Zwischenverpackung verzichtet werden könne. Dieses Verfahren spare Zeit, Kosten und Rohstoffe. Es entlaste die Umwelt und komme der Hygiene zugute, da die Erzeugnisse schnell und ohne Umwege ihre Verpackung erhielten. Die Beklagte stehe auf dem formalistischen Standpunkt, dass das von ihr vorgeschlagene Verfahren gegen Sinn und Zweck eines Umpackbetriebes verstoße, weil Fleischerzeugnisse „erstmalig“ verpackt würden. Ein Umpackbetrieb könne nach der Kommissionsentscheidung 94/837EG ohne Weiteres auch erster Verpacker sein.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 3. Juli 1998 und des Widerspruchsbescheides vom 17. Mai 1999 zu verpflichten, ihre Betriebe bei der Fa. ..., Fleischwaren GmbH & Co in
Neuenkirchen-Vörden
, bei der Firma ...GmbH & Co. KG in Schüttorf und bei der Firma ... Fleischwaren in Steinfeld unter Erteilung einer Veterinärkontrollnummer als Umpackbetriebe zuzulassen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie führt zur Begründung ergänzend an: In erster Linie habe die Klägerin die Zulassung als Umpackbetrieb beantragt, damit der eigentliche Hersteller künftig auf den Produkten nicht mehr erkennbar sei. Im Falle von Beanstandungen aber auch im Rahmen der laufenden Überwachungen der Betriebe ergebe sich im Falle einer Zulassung als Umpackzentrum für die Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsbehörden im Hinblick auf die schnelle Rückverfolgbarkeit der Produkte (Verbraucherschutz) und der Zuordnung von Verantwortlichkeiten ein zusätzlicher Prüfaufwand. Letztlich könnte dies dazu führen, dass Fleischerzeugnisse im Handel nur noch mit einer Umpacknummer vermarktet würden und die eigentlichen Hersteller nur noch mittelbar über das Buchführungssystem in Erscheinung träten.

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Wegen des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet.

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Die Beklagte lehnte die Anträge der Klägerin, die näher bezeichneten Betriebe unter Erteilung einer Veterinärkontrollnummer als Umpackbetriebe im Sinne der FlHV zuzulassen, zu Recht ab und verletzte hierdurch nicht die Rechte der Klägerin (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die von ihr begehrten Zulassungen. Dabei ist bei der hier vorliegenden Verpflichtungsklage auf die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgebliche Sach- und Rechtslage abzustellen.

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Die Voraussetzungen des für die Zulassung eines Umpackbetriebes für Fleischerzeugnisse vorliegend allein in Betracht kommenden § 11 Abs. 1 Nr. 8 lit. c FlHV vom 30. Oktober 1986 (BGBl. I S. 1678) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. Mai 1997 (BGBl. I S. 1138), zuletzt geändert durch die Erste Verordnung zur Änderung der Fleischhygiene-Verordnung vom 28. Dezember 2000 (BGBl. I S. 2085) in Verbindung mit § 5 Nr. 2 lit. a FlHG in der Fassung der Bekanntmachung vom 08. Juli 1993 (BGBl. I S. 1189), zuletzt geändert durch das Schiedsverfahren-Neuregelungsgesetz vom 22. Dezember 1997 (BGBl. I. S. 3224, 3240) liegen nicht vor.

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Bei den von der Klägerin geplanten Betrieben handelt es sich nicht um Umpackbetriebe im Sinne der FlHV. Nach § 2 Nr. 11 FlHV ist ein Umpackbetrieb ein Betrieb, der zum einen umhülltes frisches Fleisch oder Fleischerzeugnisse ohne vorheriges Entfernen der Umhüllung erneut zusammenstellt oder verpackt oder zum anderen der Fleischerzeugnisse aus ihrer Umhüllung entnimmt, gegebenenfalls aufschneidet oder zerteilt, erneut umhüllt oder verpackt und erneut zusammenstellt. Ebenso sieht § 11 Abs. 1 Nr. 8 lit. c FlHV die Zulassung für Umpackbetriebe vor, die nach Entfernen der Umhüllung und gegebenenfalls nach dem Aufschneiden oder Zerteilen erneut umhüllt und verpackt werden.

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Gerade mit Art. 1 Nr. 2 der Zweiten Verordnung zur Änderung fleisch- und geflügelhygienerechtlicher Vorschriften vom 24. März 1999 (BGBl. I S. 498) hat der Verordnungsgeber für Umpackbetriebe im Hinblick auf Fleischerzeugnisse die Begriffe "aus einer Umhüllung entnimmt" und "erneut umhüllt“ aufgenommen. Demzufolge liegt ein Umpackbetrieb im vorgenannten nur vor, wenn bereits umhüllte Fleischerzeugnisse nach Entfernen aus der Umhüllung erneut umhüllt oder verpackt und erneut zusammengestellt werden.

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Indes beabsichtigt die Klägerin nicht, Fleischerzeugnisse aus ihrer Umhüllung zu entnehmen und anschließend erneut zu umhüllen oder zu verpacken und ein Fleischerzeugnis erneut zusammenzustellen. Vielmehr soll weiterhin im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Herstellungsprozess eine erstmalige Umhüllung, Verpackung und Kennzeichnung der Fleischerzeugnisse erfolgen. Aus dem Schriftsatz der Klägerin an das Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen vom 26. Mai 1995 ist ersichtlich, dass sie nicht die eigenständige Umpackung von Fleischerzeugnissen beabsichtigt, sondern die Produkte mit einer Kennzeichnung in Verkehr bringen will, die den tatsächlichen Verarbeitungsbetrieb nicht erkennen lässt. Der bisherige Fertigungsprozess soll, abgesehen von Verwendung einer neuen Veterinärkontrollnummer, im Wesentlichen unverändert bleiben. Bisher haben die Verarbeitungsbetriebe die Fleischerzeugnisse hergestellt und in eigener Verantwortung umhüllt (§ 10 a FlHV in Verbindung mit der Anlage 2 Kap. VIII zur FlHV) und unter Angabe ihrer Veterinärkontrollnummer (EV-Nummer) gekennzeichnet (§ 6 Abs. 1 S. 2 FlHV, Kap. V Nr. 3.1.7 der Anlage 1 zur FlHV). Nunmehr soll der jeweilige Verarbeitungsbetrieb seine Fleischerzeugnisse lediglich im Auftrage der Klägerin umhüllen und kennzeichnen und zwar mit der im vorliegenden Verfahren begehrten Veterinärkontrollnummer der Klägerin (entsprechend § 6 Abs. 1 S. 2 FLHV, Kap. V Nr. 3.1.9 der Anlage 1 zur FlHV - EUZ-Nummer). Dieser Vorgang soll weiterhin im selben Gebäudekomplex unter Verwendung der dort installierten Maschinen und Anlagen des jeweiligen Verarbeitungsbetriebes erfolgen (siehe Vertragsentwurf über die Einrichtung und den Betrieb eines Umpackzentrums II Abs. 4 und 7 f. und III Nr. 3 lit. a; vgl. auch § 3 Abs. 2, § 5 Abs. 2 ). Im Hinblick hierauf haben die Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass die Klägerin diesen Weg gewählt habe, um eine "eigene" Veterinärkontrollnummer zu erlangen. Ausländische Großhandelsketten in der Europäischen Union akzeptierten nur Produkte aus sogen. Urproduktionsbetrieben, d. h. die Veterinärkontrollnummer auf den Produkten müsse mit der des Vertriebsunternehmens - mithin der Klägerin - übereinstimmen; Fleischerzeugnisse eines Zwischenhändlers würden nicht abgenommen.

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Des Weiteren widerspräche die Zulassung als Umpackbetrieb im vorliegenden Fall dem Sinn und Zweck der Regelungen über die Kennzeichnung von Fleisch und Fleischerzeugnissen nach der FlHV. Im Hinblick hierauf bezweckt Klägerin mit der Zulassung als Umpackbetrieb eine Umgehung der Regelungen über die Kennzeichnung nach Kap. V der Anlage 1 zur FlHV. Wie aus den obigen Erwägungen ersichtlich geht es der Klägerin nicht um die eigentliche Umverpackung von Fleischerzeugnissen, sondern sie will vorrangig eine eigene Veterinärkontrollnummer verwenden, damit der tatsächliche Verarbeitungsbetrieb auf dem Produkt nicht erkennbar ist. Nach den Regelungen über die Kennzeichnung von Fleischerzeugnissen soll aber vorrangig der Verarbeitungsbetrieb ersichtlich sein. Gemäß § 6 Abs. 1 S. 2 FlHV in Verbindung mit der Anlage 1 Kap. V sind Fleisch und damit auch Fleischerzeugnisse gemäß Kap. V Nr. 4. 1 der Anlage 1 zur FlHV mit dem Stempel nach Kap. V Nr. 3.1.7 der Anlage 1 zur FlHV mit der Veterinärkontrollnummer des Verarbeitungsbetriebes (EV-Nummer) zu kennzeichnen. Nach Kap. V Nr. 4.1.6 der Anlage 1 zur FlHV ist auch im Falle der Umpackung ohne vorheriges Entfernen der Umhüllung weiterhin die Veterinärkontrollnummer des Verarbeitungsbetriebes zu führen. Nur in den Fällen der Umverpackung, in denen Fleischerzeugnisse aus mehreren Verarbeitungsbetrieben neu verpackt werden sowie in denen die Umhüllung im Umpackbetrieb entfernt wurde, ist die Veterinärkontrollnummer des Umpackbetriebes zu führen (gemäß Kap. V Nr. 3.1.9 der Anlage 1 zur FlHV - EUZ-Nummer). Letzteres beabsichtigt die Klägerin aber nicht.

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Aus diesen Erwägungen folgt zugleich, dass ein Behältnis zum Transport innerhalb des Verarbeitungsbetriebes oder der bei der Herstellung des Fleischerzeugnisses verwendete und nicht gekennzeichnete Sterildarm keine Umhüllung im Sinne des § 2 Abs. 11 FlHV oder des Art. 2 Abs. 1 lit. m der Richtlinie 77/99/EG vom 21. Dezember 1976 (ABl. 1977 Nr. L 306 S. 85, zuletzt geändert durch die Richtlinie 97/76/EG vom 16. Dezember 1997, ABl. 1998 Nr. L 10 S. 25) darstellt.

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Einen Anspruch auf Zulassung als Umpackbetriebe kann die Klägerin auch nicht aus der Entscheidung der Kommission 94/837/EG vom 16. Dezember 1994 (ABl. Nr. L 352 S. 15) herleiten. Zum einen hat der Verordnungsgeber diese Entscheidung bereits mit der Verordnung zur Änderung der Fleischhygiene-Verordnung und der Einfuhruntersuchungs-Verordnung vom 19. Dezember 1996 (BGBl. I S. 2120) in die FlHV aufgenommen (vgl. Anmerkung Nr. 6 der Verordnung; Bundesrat-Drs. 26/99 - Beschluss, S. 1 f.). Zum anderen setzt auch Art. 1 Abs. 2 der o. a. Entscheidung für einen Umpackbetrieb voraus, dass die umzupackenden Waren aus ihrer Umhüllung entnommen und anschließend neu verpackt werden. Im Hinblick auf die Kennzeichnung sieht Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung - im Einklang mit der Kennzeichnung nach der FlHV - für den Fall der Umverpackung ohne vorheriges Entfernen der Umhüllung (Art. 1 Abs. 1) vor, dass das Kennzeichen des ursprünglichen Verarbeitungsbetriebes beizubehalten ist. Lediglich Fleischerzeugnisse aus Umpackzentren im Sinne des Art. 1 Abs. 2 sowie zusammengestellte Fleischerzeugnisse verschiedenen Ursprungs haben das Kennzeichen des Umpackbetriebes zu führen. Auch diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt; insoweit wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen.

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