Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-01-07, Aktenzeichen 15 A 4693/18
ECLI:DE:OVGNRW:2020:0107.15A4693.18.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5000,-- € festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die für die Prüfung maßgeblichen Einwände (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) begründet keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

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Ernstliche Zweifel sind gegeben, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Januar 2017 ‑ 2 BvR 2615/14 -, juris Rn. 19, und vom 9. Juni 2016 ‑ 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 16, jeweils mit weiteren Nachweisen.

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Dies ist nicht der Fall.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

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festzustellen, dass die Auflage zu Ziffer 4 (Verbot von Fackeln etc.) in der Versammlungsbestätigung vom 12. Dezember 2017 rechtswidrig war,

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mit der Begründung abgewiesen, der Beklagte sei zu Recht davon ausgegangen, dass die von der Klägerin für den 15. Dezember 2017 angemeldete Versammlung aufgrund der beabsichtigten Umstände ihrer Durchführung eine Gefahr für die öffentliche Ordnung wegen ihrer spezifischen Provokationswirkung darstelle. Diese Wirkung ergebe sich nicht allein aus dem Versammlungsmotto ("Licht ins Dunkel bringen: Unsere Solidarität gegen eure Repression! Gegen die Kriminalisierung der friedlichen S. .") und der rechtsextremen Gesinnung der Versammlungsteilnehmer, sondern aus dem Zusammenspiel dieser Faktoren mit dem optischen Erscheinungsbild der angemeldeten Mahnwache, der zeitlichen Nähe zum Jahrestag der Kirchturmbesetzung am 16. Dezember 2016 sowie der beabsichtigten Verwendung von Fackeln. Vor diesem Hintergrund sei es nicht zu beanstanden, dass der Beklagte sein Ermessen dahin ausgeübt habe, die Verwendung von Fackeln zu untersagen, damit von der Versammlung keine Gefahr für die öffentliche Ordnung ausgehe.

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Mit ihrem Zulassungsvorbringen stellt die Klägerin die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Frage, dass der Beklagte die streitgegenständliche Auflage zur Abwehr einer unmittelbaren Gefährdung der öffentlichen Ordnung auf § 15 Abs. 1 VersG stützen durfte (dazu 1.). Die Klägerin legt auch nicht dar, dass die Auflage an einem Ermessensfehler im Sinne von § 114 Satz 1 VwGO litt (dazu 2.).

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1. Für den Begriff der öffentlichen Ordnung, wie er auch § 15 Abs. 1 VersG zugrunde liegt, ist kennzeichnend, dass er auf ungeschriebene Regeln verweist, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden und mit dem Wertgehalt des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird.

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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007- 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 27, vom 23. Juni 2004- 1 BvQ 19/04 -, juris Rn. 21, vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 24, vom 24. März 2001 - 1 BvQ 13/01 -, juris Rn. 28, und vom 26. Januar 2001 - 1 BvQ 9/01 -, juris Rn. 14.

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Beschränkende Verfügungen zum Schutz der öffentlichen Ordnung sind verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn und soweit sich die in § 15 Abs. 1 VersG vorausgesetzte Gefahr nicht aus dem Inhalt der Äußerung, sondern aus der äußeren Art und Weise der Durchführung der Versammlung ergibt.

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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007- 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 30, vom 26. Januar 2006 - 1 BvQ 3/06 -, juris Rn. 12 und 16, und vom 23. Juni 2004 - 1 BvQ 19/04 -, juris Rn. 23.

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Eine Gefahr für die öffentlichen Ordnung infolge der Art und Weise der Durchführung einer Versammlung kann beispielsweise bei einem aggressiven und provokativen, die Bürger einschüchternden Verhalten der Versammlungsteilnehmer bestehen, durch das ein Klima der Gewaltdemonstration und potentiellen Gewaltbereitschaft erzeugt wird. Ein Anlass für Beschränkungen der Versammlungsfreiheit unter Berufung auf das Schutzgut der öffentlichen Ordnung kann ferner gegeben sein, wenn Rechtsextremisten einen Aufzug an einem speziell der Erinnerung an das Unrecht des Nationalsozialismus und den Holocaust dienenden Feiertag so durchführen, dass von seiner Art und Weise Provokationen ausgehen, die das sittliche Empfinden der Bürgerinnen und Bürger erheblich beeinträchtigen. Gleiches gilt, wenn ein Aufzug sich durch sein Gesamtgepräge mit den Riten und Symbolen der nationalsozialistischen Gewaltherrschaft identifiziert und durch Wachrufen der Schrecken des vergangenen totalitären und unmenschlichen Regimes andere Bürger einschüchtert. Art. 8 GG schützt zwar Aufzüge, nicht aber Aufmärsche mit paramilitärischen oder in vergleichbarer Weise aggressiven und einschüchternden Begleitumständen.

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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Dezember 2007- 1 BvR 2793/04 -, juris Rn. 31, vom 26. Januar 2006 - 1 BvQ 3/06 -, juris Rn. 12, vom 23. Juni 2004- 1 BvQ 19/04 -, juris Rn. 23, vom 5. September 2003 - 1 BvQ 32/03 -, juris Rn. 24, und vom 24. März 2001 - 1 BvQ 13/01 -, juris Rn. 30.

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In solchen Fällen ist unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu klären, durch welche Maßnahmen die Gefahr abgewehrt werden kann. Dafür kommen in erster Linie Auflagen in Betracht.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2004 - 1 BvQ 19/04 -, juris Rn. 23.

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Nach diesen Grundsätzen ist die Bewertung des Verwaltungsgerichts nicht zu beanstanden. Es hat den Verstoß gegen die öffentliche Ordnung daran festgemacht, dass neben der in der Aussage des Versammlungsmottos zu sehenden Drohung gegenüber der Stadtgesellschaft und der Kirche, derartige Übergriffe in Zukunft zu wiederholen, weil die Kirchturmbesetzung von den Kundgebungsteilnehmern als gewaltfrei und rechtmäßig angesehen werde, durch die Verwendung der Fackeln auch eine optische Nähe zu der Kirchturmbesetzung - bei der es zum Einsatz von Pyrotechnik gekommen war - hergestellt werde. Hinzu komme - so das Verwaltungsgericht weiter -, dass der Beklagte davon habe ausgehen dürfen, dass die Klägerin mit der "Mahnwache" durch die Verwendung von schwarz-weiß-roten Fahnen und Fackeln bei einer entsprechenden Inszenierung eine einschüchternde Wirkung habe erzielen wollen, die auf den historischen Nationalsozialismus anspiele. Unabhängig davon, ob die schwarz-weiß-rote Reichsflagge von den historischen Nationalsozialisten als Symbol des Kaiserreichs angesehen und deshalb abgelehnt worden sei, sei sie seit Jahren ein ständiges von der Klägerin bei ihren Versammlungen eingesetztes Symbol. In der öffentlichen Wahrnehmung stehe diese von der Klägerin für sich eingenommene "Marke" eindeutig für die rechtsextreme Szene. Die konkrete Provokationswirkung entfalle auch nicht deshalb, weil die Fackeln nicht bei einem Aufzug, sondern erst bei der Standkundgebung hätten verwendet werden sollen und weil nur etwa 30 bis 50 Personen an der Versammlung teilgenommen hätten. Die Provokation und die Bedrohung seien nicht von dem Eindruck einer organisiert auftretenden, martialisch wirkenden (größeren) Menschenmenge ausgegangen, sondern sie hätten in der verharmlosenden - auch optischen - Erinnerung an die Kirchturmbesetzung gelegen.

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Die Richtigkeit dieser Einschätzung des Verwaltungsgerichts zieht der Zulassungsantrag nicht ernstlich in Zweifel.

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Das seitens des Verwaltungsgerichts erkannte provokative, die Bürger einschüchternde Verhalten der Versammlungsteilnehmer, durch das ein Klima der potentiellen Gewaltbereitschaft erzeugt wurde, wird nicht durch das Vorbringen der Klägerin in Frage gestellt, eine solche Wirkung lasse sich durch die Verwendung der angemeldeten geringen Anzahl von - acht - Fackeln nicht erzielen. Die unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Ordnung durch die "Mahnwache" resultierte im vorliegenden Einzelfall nicht allein aus der beabsichtigten Verwendung von Fackeln und deren Anzahl, sondern aus dem spezifischen Gesamtkontext, in den die Klägerin dieses Ausdrucksmittel konkret stellen wollte. Dieser Gesamtkontext generierte - auch unter Berücksichtigung des Versammlungsmottos, mit dem die etwa einstündige, mit einer Verbarrikadierung verbundene Kirchturmbesetzung als legal und friedlich bewertet wurde - ein Klima der potentiellen Gewaltbereitschaft gerade durch das Zusammenwirken der einzelnen Elemente der Versammlung, welche die äußere Art und Weise ihrer Durchführung charakterisierten, nicht aber durch das einzelne, isoliert betrachtete Versammlungselement. Aus diesem Grund hat das Verwaltungsgericht den Gebrauch der Fackeln zu Recht vor dem besonderen örtlichen und zeitlichen Hintergrund der Versammlung gewürdigt.

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Mit Blick darauf kann die Klägerin nicht erfolgreich argumentieren, die "Verwendung von einer geringen Zahl von Fackeln bei einer Versammlung von sogenannten Rechtsextremisten" sei in der (ober-)verwaltungsgerichtlichen Judikatur der letzten Jahre ausnahmslos als versammlungsrechtlich zulässig erachtet worden.

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Diese - teilweise auch im Zulassungsantrag zitierten Entscheidungen - beruhen auf der Ausgangsannahme, dass die (generelle) Untersagung der Verwendung von Fackeln wegen ihres Symbolcharakters zum Schutz der öffentlichen Ordnung ausscheidet, weil ihnen ein spezifisch nationalsozialistischer Symbolgehalt nicht zugeordnet werden kann. Erforderlich für eine Untersagung ist danach vielmehr das Hinzutreten weiterer Elemente, die z. B. geeignet sind, Erinnerungen an den historischen Nationalsozialismus hervorzurufen. Maßgeblich für die insoweit vorzunehmende Beurteilung ist stets das Gesamtgepräge der Versammlung.

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Vgl. zu alledem Hess. VGH, Beschlüsse vom 29. Januar 2016 - 2 B 417/16 -, juris Rn. 4, und vom 9. November 2012 - 8 B 2103/12 -, juris Rn. 16; Nds. OVG, Beschluss vom 3. August 2012 - 11 ME 219/12 -; VGH Bad.-Württ., Beschlüsse vom 22. Februar 2012 - 1 S 358/12 -, und vom 23. Februar 2005- 1 S 421/05 -; Bay. VGH, Urteil vom 25. Mai 2010- 10 BV 09.1480 -, juris Rn. 19 f.; Sächs. OVG, Urteil vom 4. Juni 2009 - 3 B 59/06 -, juris Rn. 32, Beschluss vom 13. Februar 2003 - 3 Bs 28/03 -; OVG Saarl., Beschluss vom 16. November 2007 - 3 B 447/07 -, juris Rn. 5; VG Aachen, Urteil vom 14. Januar 2009 - 6 K 374/08 -, juris Rn. 138.

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Mit diesem Rechtsprechungsansatz steht das angegriffene Urteil im Einklang. Das Verwaltungsgericht hat das versammlungsbezogene Mitsichführen von Fackeln nicht generell als Gefährdung der öffentlichen Ordnung eingestuft, sondern aufgrund des Hinzutretens weiterer Umstände, die diese Gefährdung bei der vorzunehmenden Gesamtschau herbeiführten.

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Ferner macht die Klägerin ohne Erfolg geltend, das optische Erscheinungsbild der "Mahnwache" am 15. Dezember 2017 mit ihren lediglich 30 bis 50, nicht uniform auftretenden Teilnehmern habe keine Provokation, keine Einschüchterung, kein Klima der Gewaltdemonstration und keine potentielle Gewaltbereitschaft dargestellt. Wie gesagt, gründet sich die Annahme des Verwaltungsgerichts auf die konkret-einzelfallbezogenen Gesamtumstände der in Rede stehenden Versammlung, die ihr Gepräge durch die verschiedenen Komponenten des angemeldeten Versammlungsgeschehens und nicht allein durch die Zahl der Versammlungsteilnehmer erhielt.

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Dass die Vorgänge vom 16. Dezember 2016 ein Jahr später am 15. Dezember 2017 nicht mehr jedem (zufälligen) Betrachter der Versammlung geläufig gewesen sein mögen, ändert daran nichts. Zum einen hat die Klägerin die Geschehnisse vom 16. Dezember 2016 mit ihrer "Mahnwache" selbst gezielt noch einmal in Erinnerung gerufen. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die Besetzung der S1. auch ein Jahr später in der E. Stadtgesellschaft noch so präsent war, dass die Klägerin die mit ihrer Versammlung verbundene Provokationswirkung noch erzielen konnte. Dies schließt - innerhalb des gegebenen versammlungsbezogenen Gesamtkontextes - auch die naheliegende Assoziation des für den 15. Dezember 2017 beabsichtigten Fackelgebrauchs mit der Verwendung von Pyrotechnik bei der Besetzung der S1. am 16. Dezember 2016 mit ein. Dass der Einsatz von Pyrotechnik optisch im Detail anders wirkt als das Tragen von Fackeln, lässt diesen assoziativen Zusammenhang noch nicht in Wegfall geraten.

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2. Die Klägerin legt auch nicht dar, dass die Auflage an einem Ermessensfehler im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO litt.

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Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht nach dieser Bestimmung auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

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Der klägerseits geltend gemachte Ermessensnichtgebrauch liegt nicht vor, weil der Beklagte zur Begründung der Auflage Ziffer 4 in der Verfügung vom 12. Dezember 2017 Ermessen ausgeübt hat, wie insbesondere seine Erwägungen zur Verhältnismäßigkeit zeigen. Auch das gerügte Ermessensdefizit ist nicht gegeben. Der Beklagte hat bei seiner Entscheidung berücksichtigt, dass die Verwendung von Fackeln bei der Versammlung der Klägerin grundsätzlich einen kommunikativen Zweck erfüllen und als Hilfsmittel die Versammlung unterstützen soll. Er hat in seine Überlegungen eingestellt, dass die Verwendung von Fackeln grundsätzlich durch die Meinungsfreiheit des Art. 5 GG geschützt ist. Damit hat der Beklagte die Belange und Grundrechte der Klägerin im Zuge seiner Entscheidungsfindung betrachtet. Dass die auf dieser Basis anzustellende Verhältnismäßigkeitsprüfung nicht zugunsten der Klägerin ausgefallen ist, ist nicht zu beanstanden. Die Auflage erweist sich weder als nicht erforderlich noch als unangemessen.

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Da der Beklagte sich - nach den obigen Ausführungen zu Recht - ausweislich der Begründung der Verfügung auf den Standpunkt gestellt hatte, dass in "Kombination mit den … Versammlungshilfsmitteln … selbst die Verwendung von wenigen Fackeln in den Händen bekannter rechtsextremer Personen der örtlichen Szene eine einschüchternde und die Bevölkerung provozierende Wirkung …" verbunden mit "Erinnerungen an die Besetzung der S1. vom 16.12.2016" erzeugen konnte, so dass erst ein "vollständiges Fackelverbot … geeignet" war, "diese Wirkung zu unterbinden", war er nicht aus Verhältnismäßigkeitsgründen gehalten, der Klägerin etwa den Gebrauch von nur zwei oder vier Fackeln zu gestatten oder ihr eine anderweitige Gestaltung der Versammlung - beispielsweise mit oder ohne schwarz-weiß-rote Fahnen - als milderes Mittel aufzugeben. Da die Klägerin derartige Vorschläge auch nicht anlässlich des Kooperationsgesprächs unterbreitet hatte, war der Beklagte nicht verpflichtet, sich damit im Einzelnen bei der Gestaltung der Auflage zu befassen.

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Vgl. zum Zusammenhang von Kooperationsgespräch und Verhältnismäßigkeitsprüfung auch BVerfG, Beschlüsse vom 29. Juni 2016 - 1 BvR 1791/14 -, juris Rn. 4, vom 27. Januar 2006 - 1 BvQ 4/06 -, juris Rn. 24, und vom 24. März 2001 - 1 BvQ 13/01 -, juris Rn. 33.

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Auch sonst stellt sich die Auflage Ziffer 4 im Lichte von Inhalt und Reichweite des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht als unverhältnismäßig dar.

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Die Bestimmung der sonstigen Modalitäten der Versammlung ist prinzipiell vom Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters nach Art. 8 Abs. 1 GG umfasst. Art. 8 Abs. 1 GG und dem aus ihm abgeleiteten Grundsatz versammlungsfreundlichen Verhaltens der Versammlungsbehörde entspricht es, dass auch bei Auflagen das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters im Rahmen des Möglichen respektiert wird. Ferner ist von Bedeutung, ob durch die Auflage die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung beseitigt werden kann, ohne den durch das Zusammenspiel von Motto und geplantem Veranstaltungsort geprägten Charakter der Versammlung erheblich zu verändern.

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Vgl. zu diesen Themenkreis BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2015 - 1 BvQ 25/15 -, juris Rn. 9, Urteil vom 22. Februar 2011 - 1 BvR 699/06 -, juris Rn. 64, Beschlüsse vom 2. Dezember 2005- 1 BvQ 35/05 -, juris Rn. 27 ff., und vom 14. Mai 1985 - 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81 -, juris Rn. 61 - Brokdorf.

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Legt man dies zugrunde, hält die Auflage Ziffer 4 einer Verhältnismäßigkeitsprüfung am Maßstab des Art. 8 Abs. 1 GG sowie des diesem Grundrecht immanenten Selbstbestimmungsrechts des Veranstalters stand. Der Wesenskern des Versammlungsgrundrechts wurde durch die Untersagung der Verwendung von Fackeln nicht angetastet. Die Klägerin konnte ihre "Mahnwache" abhalten und ihr kommunikatives Anliegen dabei transportieren. Zugleich stellte der Beklagte mit dem Erlass der Auflage Ziffer 4 eine praktischen Konkordanz zwischen den widerstreitenden Schutz- und Rechtsgütern der Versammlungsfreiheit und der öffentlichen Ordnung her.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).