Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-14, Aktenzeichen 3 A 342/16
ECLI:DE:VGSH:2017:0214.3A342.16.0A

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1

Der Kläger ist Eigentümer und Halter eines Kraftfahrzeuges der Marke das mit einem Dieselmotor der Baureihe EA 189 ausgestattet ist.

2

Im Jahre 2015 ergaben sich Anhaltspunkte dafür, dass Fahrzeuge des ... -Konzerns mit Dieselmotoren der Baureihe EA 189, die zuvor von der Beklagten gemäß § 4 der Verordnung über die EG-Genehmigung für Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger sowie für Systeme, Bauteile und selbständige technische Einheiten für diese Fahrzeuge (EG-FGV) typgenehmigt worden waren, wegen des Einbaus unzulässiger Abschalteinrichtungen im Hinblick auf ihre Stickoxid-Emissionen nicht dem ursprünglich genehmigten Typ entsprechen.

3

Mit Bescheid vom 15.10.2015, gerichtet an die ... , ordnete das Kraftfahrtbundesamt nachträgliche Nebenbestimmungen für der ... erteilten Typgenehmigungen bezüglich bestimmter Fahrzeuge der Marke ... an. Wegen der Einzelheiten wird auf den bei den Akten befindlichen Bescheid Bezug genommen (Bl. 76 der Gerichtsakte 3 A 79/16).

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Nachdem auf der Homepage des Kraftfahrtbundesamtes von diesem Bescheid berichtet worden war, beantragte der Kläger unter Hinweis auf diese Veröffentlichung mit Schreiben vom 24.10.2015 gemäß § 41 VwVfG die Bekanntgabe des Bescheides „ -Rückruf wegen unzulässiger Abschalteinrichtungen“ an ihn. Zur Begründung führte er aus, er sei Halter und Eigentümer eines laut Homepage betroffenen Personenkraftwagens und sei ohne Kenntnis des Bescheids nicht in der Lage zu prüfen, ob er verpflichtet sei, an einem Rückruf teilzunehmen und welche Konsequenzen sich für ihn ergeben würden.

5

Mit Bescheid vom 06.11.2015 teilte das Kraftfahrtbundesamt dem Kläger mit, eine fahrzeugbezogene Individualauskunft sei aktuell für den Fahrzeugtyp nicht möglich. Den hiergegen vom Kläger eingelegten Widerspruch vom 22.11.2015 wies das Kraftfahrtbundesamt mit Widerspruchsbescheid vom 17.02.2016 zurück. Hiergegen erhob der Kläger Klage, die Gegenstand des Verfahrens 3 A 79/16 ist.

6

Mit Bescheid vom 11.12.2015 ordnete das Kraftfahrtbundesamt gegenüber der unter Berufung auf § 25 Abs. 1 EG-FGV bezüglich bestimmter Gesamtfahrzeuggenehmigungen für Typen der Marke an, unzulässige Abschalteinrichtungen (AGR-Steuerung) seien zu entfernen, und zwar auch bei betroffenen Fahrzeugen, die sich bereits im Verkehr befänden. Dazu seien geeignete Maßnahmen (Rückrufaktion) durchzuführen.

7

Am 08.12.2016 hat der Kläger gegen diesen Bescheid die vorliegende Klage erhoben.

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Der Kläger trägt vor:

9

Er sei übergangener Betroffener des an die ... gerichteten Bescheides vom 11.12.2015, denn mit diesem Bescheid sei unmittelbar in seine Rechte als Eigentümer des Fahrzeuges eingegriffen worden. Der Bescheid vom 11.12.2015 sei ihm fehlerhaft nicht bekannt gegeben worden, so dass der Bescheid aufgrund eines Verfahrensfehlers rechtswidrig sei.

10

Ein Vorverfahren sei hier nach den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätzen (BVerwG, Urteil vom 15.09.2010, 8 C 21.09) entbehrlich. Aufgrund der Ergebnisse der „Untersuchungskommission ... " und der im . Untersuchungsausschuss des Bundestages bekannt gewordenen E-Mails des Staatssekretärs ... sei anzunehmen, dass das Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur das Verfahren komplett an sich gezogen habe, so dass das Kraftfahrtbundesamt, das zugleich zuständige Widerspruchsbehörde gewesen sei, sogar noch stärker als bei einer Weisung in seiner Entscheidungsfreiheit gebunden gewesen sei.

11

Für den Hauptantrag könne auch nicht die Klagebefugnis in Abrede gestellt werden, denn der Bescheid vom 11.12.2015 an die ... greife unmittelbar in die Rechtsposition des Klägers ein. Eine Betroffenheit des Klägers in eigenen Rechten sei gegeben, denn der Rückruf beeinträchtige sein Eigentum an dem Kraftfahrzeug. Er habe im April 2016 und im Oktober 2016 Aufforderungen von ... zur Teilnahme an einer Rückrufaktion erhalten und dabei sei auf eine mögliche Betriebsuntersagung nach § 5 Fahrzeugzulassungsverordnung (FZV) im Falle der Nichtteilnahme hingewiesen worden. Diese Drohungen seien sicher mit dem Kraftfahrtbundesamt abgesprochen worden. Ob er an einem solchen Rückruf teilnehmen werde, werde er jedoch erst entscheiden, wenn ihm der an die gerichtete Bescheid bekanntgegeben worden sei und er die Möglichkeit gehabt habe, die Angelegenheit zu prüfen.

12

Dass in Rechte des Klägers eingegriffen werde, ergebe sich auch unter dem Gesichtspunkt der Tatbestandswirkung, die der Typgenehmigung beizumessen sei. Die dem Fahrzeughersteller erteilte Typgenehmigung habe eine rechtliche Wirkung auch gegenüber den Eigentümern der einzelnen Fahrzeuge. Über diese Tatbestandswirkung könne sich die Zulassungsbehörde nicht hinwegsetzen, den Weg für Maßnahmen nach § 5 Fahrzeugzulassungsverordnung (FZV) mache vielmehr erst der Bescheid vom 11.12.2015 frei. Ein Vorgehen der Zulassungsbehörde nach § 5 FZV sei faktisch eine Vollstreckung des Rückrufbescheides. Daher müsse dieser Bescheid dem Kläger bekanntgegeben werden, damit er ihm gegenüber überhaupt Wirkungen entfalte. Hierzu verweist der Kläger auf Rechtsprechung (u.a. BVerfG vom 15.03.1960, E 11, 6; VG Hamburg, Beschluss vom 13.11.2000, 21 VG 4201/2000; VGH München, Urteil vom 08.11.1967 Nr. 313 VIII 66; Hessischer VGH, Urteil vom 31.01.1994, 2 UE 1764/91) und Meinungen in der Literatur (u.a. Rebler, Einzelbetriebserlaubnis, Allgemeine Betriebserlaubnis, Typgenehmigung, SVR 2010, S. 361 ff.; Stelkens in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar 8. Aufl., 2014, S. 1111).

13

Wenn der Hauptantrag abgelehnt werde, ergebe sich daraus logisch spiegelbildlich die Begründetheit des Hilfsantrages. Das Feststellungsinteresse liege aufgrund der Drohungen der ... bzw. der Beklagten bezüglich der Folgen einer Nichtteilnahme an der Rückrufaktion vor.

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Der Kläger beantragt:

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Ich beantrage den Bescheid aufzuheben, soweit er meinen Pkw mit dem amtlichen Kennzeichen und der Fahrgestellnummer ... betrifft.

16

Hilfsweise beantrage ich festzustellen, dass sich aus dem Bescheid für mich keinerlei Verpflichtung ergibt an dem Rückruf mit meinem PKW teilzunehmen und dass sich aus dem Bescheid auch keine Obliegenheiten für meinen PKW ergeben, die mir in anderen Verwaltungsverfahren entgegengehalten werden dürfen.

17

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

19

Die Beklagte trägt vor:

20

Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 11.12.2015 sei bereits unzulässig, da das nach § 68 VwGO erforderliche Vorfahren nicht durchgeführt worden sei.

21

Im Übrigen sei die Klage mit ihrem Hauptantrag auch unbegründet. Der Kläger sei nicht Verfahrensbeteiligter gewesen, und hätte mangels Betroffenheit auch nicht beteiligt werden müssen. Der - inzwischen bestandskräftige - Bescheid vom 11.12.2015 sei an die gerichtet, um die Übereinstimmung der betroffenen Fahrzeuge mit dem ursprünglich genehmigten Typ wiederherzustellen. Nach dem maßgebenden materiellen Recht und dem Schutzzweck der jeweiligen Norm sei der Kläger nicht von diesem Verwaltungsakt betroffen. Die streitgegenständliche Anordnung der Beklagten gegenüber der ... finde ihre Rechtsgrundlage in § 25 EG-FGV. Diese Befugnisnorm gebe der Beklagten als Genehmigungsbehörde die Möglichkeit, Anordnungen gegenüber Genehmigungsinhabern zu treffen, falls diese die ihnen obliegenden Pflichten als Typgenehmigungsinhaber verletzten und es dadurch zu Abweichungen von dem genehmigten Typ komme. Die EG-FGV insgesamt diene der Umsetzung der Richtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05. September 2007 (Rahmenrichtlinie), wonach die Übereinstimmung der Produktion mit der Typgenehmigung zu gewährleisten sei. Damit solle Risiken für die Verkehrssicherheit, die öffentliche Gesundheit oder die Umwelt begegnet werden. In materielle Rechte des Klägers werde damit nicht eingegriffen. Rein wirtschaftliche oder ideelle Interessen begründeten keine Betroffenheit in dem genannten Sinne. Auch die bloße tatsächliche oder mittelbare Betroffenheit reiche zur Begründung subjektiver öffentlicher Rechte nicht aus.

22

Der Hilfsantrag sei bereits unzulässig, da ein Feststellungsinteresse nicht erkennbar sei.

23

Die Kammer hat den Rechtsstreit gemäß § 6 VwGO zur Entscheidung auf den Einzelrichter übertragen.

24

Der Kläger hat Beiladungsanträge (Beiladung der ... und des Kreises ) gestellt, die abgelehnt wurden.

25

Der Kläger hat ferner zwei Beweisanträge gestellt, die abgelehnt wurden, weil sie ausgehend von der Rechtsauffassung des Gerichts nicht weiterführend waren.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligte, auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang sowie auf die Gerichtsakte 3 A 79/16.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist unzulässig.

28

Die mit dem Hauptantrag erhobene Anfechtungsklage gegen den Bescheid des Kraftfahrtbundesamtes vom 11.12.2015 an die ... (soweit sein Fahrzeug betroffen ist) ist unzulässig, weil es an einer Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO fehlt. Darüber hinaus ist diese Klage unzulässig, weil das nach § 68 VwGO erforderliche Vorverfahren nicht durchgeführt wurde.

29

Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO ist - soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist - die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Maßgebend ist dabei, ob die Verletzung eigener Rechte des Klägers auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheint. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (BVerwG, Urteil vom 10.10.2002, 6 C 8/01).

30

Da der Kläger nicht Adressat des mit dem Hauptantrag angefochtenen Verwaltungsaktes ist, kommt es darauf an, ob er sein Begehren auf eine öffentlich-rechtliche Norm stützen kann, die nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm auch ihn als Dritten schützt. Nach diesen Kriterien liegt hier eine Klagebefugnis nicht vor, weil das Klagebegehren offensichtlich und eindeutig nicht auf eine drittschützende Vorschrift gestützt werden kann.

31

Der Kläger beruft sich auf eine Verletzung seines Eigentumsrechtes und leitet dies aus dem Gesichtspunkt der Tatbestandswirkung der EG-Typgenehmigung ab, die der für den Fahrzeugtyp erteilt wurde, dem das dem Kläger gehörende Fahrzeug zuzuordnen ist. Hierzu vertritt er den Standpunkt, die Tatbestandswirkung, die der Typgenehmigung für sein Fahrzeug beizumessen sei, schütze ihn vor Mängelbeseitigungsforderungen der Zulassungsstelle, solange diese Typgenehmigung ihm gegenüber wirksam sei. Die Typgenehmigung für ein Kraftfahrzeug sei eine Erlaubnis, die sich auf ein bestimmtes Objekt und zu Händen des Herstellers an eine im Augenblick nicht feststellbare Zahl von Personen erteilt werde, die aber einen umgrenzten Personenkreis bilden würden.

32

Eine auf diesem Gesichtspunkt gestützte Rechtsverletzung kommt hier jedoch bereits deshalb offensichtlich nicht in Betracht, weil der angefochtene Bescheid vom 11.12.2015 den Bestand der der erteilten Typgenehmigung für die in Rede stehenden Fahrzeugtypen unberührt lässt. Mit dem Bescheid vom 11.12.2015 wurde gegenüber der ... lediglich angeordnet, dass unzulässige Abschalteinrichtungen in Kraftfahrzeugen zur Wiederherstellung der Übereinstimmung mit dem genehmigten Typ zu entfernen sind. Die Typgenehmigung selbst wurde weder entzogen noch eingeschränkt.Dementsprechend ist die Argumentation des Klägers bereits dem Grunde nach nicht stichhaltig.

33

Im Übrigen ist auch die vom Kläger vertretene Auffassung zur Bedeutung der EG-Typgenehmigung für sein Fahrzeug nicht zutreffend.

34

Die EG-Typgenehmigung ist nicht gleichbedeutend mit der Genehmigung eines einzelnen Fahrzeuges, wie der Kläger meint. Vielmehr handelt es sich - wie der Begriff bereits eindeutig umschreibt - um die Genehmigung eines Fahrzeugtyps. Nach Art. 3 Nr. 5 der Richtlinie 2007/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 05. September 2007 zur Schaffung eines Rahmens für die Genehmigung von Kraftfahrzeugen und Kraftfahrzeuganhängern sowie von Systemen, Bauteilen und selbständigen technischen Einheiten für diese Fahrzeuge (Rahmenrichtlinie) wird der Begriff „EG-Typgenehmigung" wie folgt definiert:

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„... Das Verfahren, nachdem ein Mitgliedstaat bescheinigt, dass ein Typ eines Fahrzeugs, eines Systems, eines Bauteils oder einer selbständigen technischen Einheit den einschlägigen Verwaltungsvorschriften und technischen Anforderungen dieser Richtlinie und der im Anhang IV oder XI aufgeführten Rechtsakte entspricht...".

36

Im Unterschied dazu wird bei einer „Einzelgenehmigung" bescheinigt, dass „ein bestimmtes Fahrzeug" den einschlägigen Verwaltungsvorschriften und technischen Anforderungen entspricht (vgl. Art. 3 Nr. 6 der vorbezeichneten Rahmenrichtlinie).

37

Dementsprechend kann sich der Kläger, der nicht über eine Einzelgenehmigung verfügt, lediglich darauf berufen, dass für den Typ des Fahrzeugs, das ihm gehört, eine Typgenehmigung zugunsten des Herstellers existiert, mit der diesem die Einhaltung der Verwaltungsvorschriften und technischen Anforderungen bestätigt wird. Die Typgenehmigung entfaltet dagegen keine Bescheinigungswirkung zu der Frage, ob auch das Fahrzeug des Klägers dem Typ entspricht und somit vorschriftsgemäß ist. Für die Frage der Übereinstimmung des konkreten Fahrzeugs mit der Typgenehmigung für Fahrzeuge eines bestimmten Typs ist ein weiteres Element des unionsrechtlich ausgeformten Typgenehmigungskonzepts von wesentlicher Bedeutung, nämlich die Übereinstimmungsbescheinigung des Herstellers.

38

Die Übereinstimmungsbescheinigung des Herstellers ist keine Einzelfallregelung einer Behörde und damit kein Verwaltungsakt, so dass sich der Kläger auch insoweit nicht auf eine Tatbestandswirkung berufen kann.

39

Gemäß Art. 3 Nr. 36 der Rahmenrichtlinie ist eine Übereinstimmungsbescheinigung nämlich definiert als „...das in Anhang IX wiedergegebene, vom Hersteller ausgestellte Dokument, mit dem bescheinigt wird, dass ein Fahrzeug aus der Baureihe eines nach dieser Richtlinie genehmigten Typs zum Zeitpunkt seiner Herstellung allen Rechtsakten entspricht.".

40

Es handelt sich somit um eine Privaturkunde, die - wenn sie gültig ist - aufgrund der Regelung in § 6 Abs. 3 der Fahrzeugzulassungsverordnung (FZV) im Rechtsverkehr ein besonderes Vertrauen genießt. Gemäß § 6 Abs. 3 FZV ist bei erstmaliger Zulassung eines Fahrzeuges der Nachweis, dass das Fahrzeug einem Typ entspricht, für den eine EG-Typgenehmigung vorliegt, durch Vorlage der Übereinstimmungsbescheinigung zu führen.

41

Die Frage, wie weit die Rechtsscheinwirkung der Übereinstimmungsbescheinigung reicht, ist in dem vorliegenden Verfahren nicht entscheidungserheblich, sondern von Bedeutung im Verhältnis des betroffenen Fahrzeugeigentümers zur Zulassungsbehörde, die über Maßnahmen nach § 5 FZV im Falle einer inhaltlich unrichtigen Bescheinigung des Herstellers zu entscheiden hat. Hierzu liegt die Annahme nahe, dass die Nachweiswirkung einer Übereinstimmungsbescheinigung nicht stärker als die einer öffentlichen Urkunde nach § 418 ZPO ist, bezüglich derer der Beweis der Unrichtigkeit der bezeugten Tatsachen zulässig ist; in diesem Falle ließe sich der Rechtsschein der Übereinstimmung eines bestimmten Fahrzeuges mit der Typengenehmigung durch den Beweis des Gegenteils ausräumen.

42

Der Kläger muss als Halter eines Fahrzeuges mit einem betroffenen Dieselmotor der Baureihe EA 189 bei einer Verweigerung einer - zumindest vorsorglichen - Nachbesserung im Zuge einer Rückrufaktion somit durchaus damit rechnen, dass die zuständige Zulassungsbehörde nach § 5 FZV gegen ihn vorgeht, wenn sie - ebenso wie das Kraftfahrtbundesamt - zu dem Ergebnis gelangt, dass hier das in Rede stehende Fahrzeug nicht mit der EG-Typgenehmigung übereinstimmt, und wenn sie die Richtigkeit der Übereinstimmungsbescheinigung für widerlegt hält. Der angefochtene Bescheid des Kraftfahrtbundesamtes gegenüber der ... ist dabei aber nur mittelbar von Bedeutung, auch wenn anzunehmen ist, dass sich die Zulassungsbehörden wahrscheinlich an den Ergebnissen der Prüfung des Kraftfahrtbundesamtes orientieren und die Expertise dieser Behörde berücksichtigen werden. Entscheidend ist, dass die zuständige Zulassungsbehörde als Landesbehörde die Voraussetzungen eines Einschreitens gegen nicht vorschriftsmäßig ausgestattete Fahrzeuge (Nichtübereinstimmung mit Typengenehmigung) in eigener Verantwortung zu prüfen; ein Weisungsverhältnis im Verhältnis zum Kraftfahrtbundesamt besteht insoweit nicht. Bei Beachtung der unterschiedlichen Rechtsbeziehungen kann auch keine Rede davon sein, ein Vorgehen der Zulassungsbehörde nach § 5 FZV sei eine Vollstreckung des vorliegend angefochtenen Bescheides des Kraftfahrtbundesamtes gegenüber der ... .

43

Dass der Kläger mittelbar bzw. faktisch von dem Vorgehen des Kraftfahrtbundesamtes betroffen ist, begründet keine Klagebefugnis, da damit keine Verletzung von Rechten verbunden ist. Der Kläger als Eigentümer und Halter eines betroffenen Fahrzeuges ist durch den Bescheid vom 11.12.2015 insoweit mittelbar betroffen, als dem Adressaten - ... - damit aufgegeben wird, auch bezüglich der betroffenen Fahrzeuge, die sich bereits im Verkehr befinden, für eine Übereinstimmung mit dem genehmigten Typ zu sorgen. Zu den betroffenen Fahrzeugen, die danach in eine Rückrufaktion einzubeziehen sind, gehört auch das Fahrzeug des Klägers. Eine Teilnahme an der Rückrufaktion ist gegenüber den betroffenen Fahrzeughaltern in dem Bescheid jedoch nicht angeordnet worden, so dass die Rückrufaktion die Halter entsprechender Kraftfahrzeuge nur insoweit betrifft, als sie dadurch nach Aufforderung durch den Hersteller faktisch die Chance erlangen, dass ein eventueller Mangel nachgebessert wird, und ein dem öffentlichen Gesundheitsinteresse dienender staatlicher Eingriff nach § 5 FZV daher unterbleibt. Erst wenn es zu einem Vorgehen der Zulassungsbehörde gegen den Kläger nach § 5 FZV kommen sollte, würde eine unmittelbare Betroffenheit in eigenen Rechten eintreten; es bleibt dem Kläger unbenommen, dann Rechtsschutz im Rechtsverhältnis zur Zulassungsbehörde in Anspruch zu nehmen.

44

Auch der grundrechtliche Schutz des Eigentums (Art. 14 GG) gebietet hier nicht die Anerkennung eines Klagerechts. Um einen unmittelbaren Eingriff in die Substanz geht es nicht.

45

Was die dem Hersteller erteilte Typgenehmigung angeht, besteht angesichts der vorstehend dargelegten rechtlichen Ausformung dieser Genehmigung kein Ansatzpunkt für die Annahme, dass der Genehmigungsbestand zum Eigentum des Fahrzeugeigentümers gehören könnte (zu den Maßstäben hierzu vgl. BVerfG, Urteil vom 06.12.2016, 1 BvR 2821/11).

46

Darüber hinaus ist die Anfechtungsklage auch deshalb unzulässig, weil kein Vorverfahren durchgeführt wurde.

47

Gemäß § 68 Abs. 1 VwGO sind vor Erhebung der Anfechtungsklage Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts in einem Vorverfahren nachzuprüfen. Die in § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO geregelten Voraussetzungen, unter denen es ausnahmsweise einer solchen Nachprüfung nicht bedarf, liegen nicht vor. Es liegt auch keine der Fallgestaltungen vor, in denen weitere Ausnahmen von der Erforderlichkeit eines Vorverfahrens anzuerkennen sind. Ohne Erfolg beruft sich der Kläger in diesem Zusammenhang auf die in der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.09.2010 (8 C 21.09) anerkannten Ausnahmegründe. Danach ist ein Widerspruchsverfahren nach § 68 VwGO über die gesetzlich ausdrücklich geregelten Fälle hinaus ausnahmsweise auch dann entbehrlich, wenn dessen Zweck bereits Rechnung getragen ist oder, dieser ohnehin nicht mehr erreicht werden kann. Dies gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls dann, wenn die Ausgangsbehörde zugleich Widerspruchsbehörde ist und sie den Bescheid aufgrund einer sie bindenden Weisung der Aufsichtsbehörde erlassen hat.

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Eine solche Situation, die die Annahme rechtfertigt, ein Vorverfahren sei ausnahmsweise entbehrlich, liegt hier nicht vor. Das Widerspruchsverfahren dient neben der Rechtsschutzfunktion für die Betroffenen dazu, der Verwaltung die Möglichkeit der Selbstkontrolle zu gewähren und dadurch zugleich zu einer Entlastung der Verwaltungsgerichtsbarkeit beizutragen. Diesen Zwecken hätte ein Widerspruchsverfahren auch im vorliegenden Fall dienen können. Der vorprozessuale Schriftverkehr zwischen den Beteiligten und das Vorbringen im Verfahren 3 A 79/16 betrafen nur Teilaspekte des Streitstoffs, so dass kein Grund zu der Annahme besteht, dass dem Zweck eines Widerspruchsverfahrens bereits dadurch hinreichend Rechnung getragen worden ist.

49

Es besteht auch kein Anlass zu Zweifeln an der Darstellung des Kraftfahrtbundesamtes, dass der Bescheid vom 11.12.2015 eigenständig erarbeitet wurde und nicht Ergebnis einer ministeriellen Weisung ist. Der Kläger hat seinen Standpunkt damit begründet, der Staatssekretär ... habe gegenüber dem zuständigen Minister in einer E-Mail mitgeteilt, er habe sichergestellt, dass der Bescheid nicht rausgehe, bevor der Minister „grünes Licht" gegeben habe. Dieser Sachverhalt rechtfertigt nicht die Annahme, dass der Zweck eines Widerspruchsverfahrens beim Kraftfahrtbundesamt bezüglich eines einzelnen betroffenen Bürgers nicht mehr hätte erreicht werden können. Dass es hier eine Abstimmung zwischen dem Kraftfahrtbundesamt und dem Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur gegeben hat, ist bei einer Verwaltungsangelegenheit von einer solchen Tragweite keine atypische Besonderheit, sondern naheliegend und sachgerecht. Das lässt noch nicht den Schluss zu, dass der zuständigen Behörde aufgrund umfassender Vorgaben der Fachaufsichtsbehörde jeglicher Entscheidungsspielraum genommen wurde. Die Formulierung, die darauf hindeutet, dass das Ministerium „grünes Licht" für Maßnahmen des Kraftfahrtbundesamtes gegeben hat, bestätigt eher die Annahme, dass die Sachprüfung bei dem zuständigen Kraftfahrtbundesamt stattgefunden hat, und dass dann von Seiten des Bundesministeriums keine Einwände erhoben wurden.

50

Die hilfsweise erhobene Feststellungsklage nach § 43 VwGO ist unzulässig, weil sie kein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis, sondern nur ein Bündel aus unselbstständige Teilen und Vorfragen von unbestimmten Rechtsverhältnissen betrifft.

51

Im Übrigen kann das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse nicht bejaht werden, da hier die Voraussetzungen nicht vorliegen, unter denen im Wege einer Feststellungsklage vorbeugender Rechtsschutz in Anspruch genommen werden kann.

52

Da der Kläger letztlich ein Einschreiten der Zulassungsbehörde des Kreises abwehren will, das mit mehr oder minder großer Gewissheit erst in der Zukunft zu erwarten ist, geht es um vorbeugenden Rechtsschutz. Verwaltungsrechtsschutz ist jedoch grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz. Daher sind solche vorbeugenden Klagen nur zulässig, wenn ein besonders schützenswertes Interesse gerade an einer Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes besteht, wenn mit anderen Worten ein Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz - einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes - mit für den Kläger unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (BVerwG, Urteil vom 22.10.2014, 6 C 7/13). An einem solchen qualifizierten Interesse an der begehrten Feststellung fehlt es hier. Es liegt zwar die Annahme nahe, dass der Kläger in Zukunft einem Mängelbeseitigungsbegehren der Zulassungsstelle des Kreises nach § 5 FZV ausgesetzt sein könnte, denn in seinem Falle liegt - wie ausgeführt - der Verdacht vor, dass sein Fahrzeug wegen einer unzulässigen Abschalteinrichtung möglicherweise nicht mit der EG-Typengenehmigung für diesen Fahrzeugtyp übereinstimmt. Dem Kläger ist es jedoch zuzumuten, seinen Standpunkt, er sei nicht verpflichtet an dem Rückruf teilzunehmen bzw. sein Fahrzeug sei in Ordnung, in einem eventuellen Mängelbeseitigungsverfahren gegenüber der Zulassungsbehörde geltend zu machen und dann ggf. verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz anzustreben. Es gibt dagegen kein schützenswertes Interesse, die vom Kläger aufgeworfenen Fragen bereits jetzt zu klären, obwohl derzeit völlig unklar ist, ob und wie die Zulassungsstelle gegen den Kläger einschreiten wird bzw. ob der Kläger künftig überhaupt noch über das in Rede stehende Fahrzeug verfügen wird.

53

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung folgt aus § 167 Abs. 1 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.