Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-08, Aktenzeichen 7A D 213/97.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0408.7A.D213.97NE.00

Tenor

Die Satzung der S. K. über die förmliche Festlegung des
städtebaulichen Entwicklungsbereichs "K. -S. , V. " ist unwirksam.

Der weiter gehende Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die
Satzung der Antragsgegnerin über die förmliche Festlegung des städtischen
Entwicklungsbereiches "K. -S. , V. ". Sie ist Eigentümerin der im
förmlich festgelegten Entwicklungsbereich gelegenen Grundstücke, Gemarkung
S. , Flur 3, Flurstücke 109 (tlw.), 110, 144 (tlw.) und Flur 18, Flurstücke 4,
110.

3

Der Entwicklungsbereich umfasst ein ca. 83 ha großes, bislang landwirtschaftlich
genutztes Gebiet am westlichen Ortsrand des Ortsteils K. -S. . Er beginnt im
Norden westlich der K. straße (K) 19 und verläuft zunächst nach Westen, um dann
einen Bogen in südlicher Richtung zu machen. Die westliche Grenze des Plangebiets
verläuft sodann im Wesentlichen parallel zum westlichen Ortsrand von S. in
südliche Richtung. Im Süden verläuft das Plangebiet entlang der südlichen
Fahrbahnbegrenzung der Straße R. nach Nordosten auf die Ortslage S.
zu, unterbrochen von einem ca. 45 m breiten und ca. 400 m langen sich nach
Südosten erstreckenden Streifen. Der genaue Verlauf des Entwicklungsbereichs
ergibt sich aus der nachfolgenden Übersichtskarte.

4

5

Das Verfahren zur Aufstellung der Satzung nahm im Wesentlichen folgenden
Verlauf:

6

Am 7. Dezember 1993 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Beginn von
Voruntersuchungen für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme in S. . Der
Entwicklungsbereich sollte danach westlich der Bebauung von K. -S. beginnen
und eine Fläche von ca. 70 ha zwischen der Straße R. im Süden und der
Anbindung der K. Straße an die B 55 im Norden umfassen. Der vorgesehene
Entwicklungsbereich sollte dabei bogenförmig von Süden nach Nordosten verlaufen.
Der Beschluss wurde am 22. Dezember 1993 bekannt gemacht; auf die
Auskunftspflicht gemäß § 138 BauGB a.F. wurde hingewiesen. Dem veröffentlichten
Beschluss war eine Übersichtskarte beigefügt, in welcher der Geltungsbereich der
beabsichtigten Entwicklungsmaßnahme dargestellt war.

7

Mit den Voruntersuchungen für die Entwicklungsmaßnahme beauftragte die
Antragsgegnerin die Deutsche Stadtentwicklungsgesellschaft - DSK -. Diese führte
gemeinsam mit der Antragsgegnerin die Eigentümerinformationen sowie eine
frühzeitige Bürgerbeteiligung durch. Die Träger öffentlicher Belange wurden ebenfalls
beteiligt. Im Juli 1994 beauftragte die Antragsgegnerin eine "Arbeitsgemeinschaft -
Entwicklungsmaßnahme S. -West" mit der Erarbeitung eines städtebaulichen
Rahmenplans. Ferner beauftragte die Antragsgegnerin das Institut für
Wohnungswesen, Immobilienwirtschaft, S. - und Regional-entwicklung (InWIS) mit
der Erstellung einer Wohnungsbedarfs- und Wohnungsnachfrageprognose für den
Zeitraum von 1995 bis 2020. Das Ingenieurbüro R. -T. , Mitglied der
Arbeitsgemeinschaft - Entwicklungsmaßnahme S. -West, erstellte eine
verkehrliche Untersuchung zur Rahmenplanung. Um eine Unterführung der Anlagen
der Deutschen Bahn AG und eine Fuß- und Radwegverbindung zwischen den
geplanten Wohngebieten und dem südlich angrenzenden Gewerbegebiet zu
schaffen, sah die Rahmenplanung einen schmalen Streifen im südlichen Bereich
angrenzend an das Plangebiet vor. Ferner sollten an den Entwicklungsbereich
angrenzende Ausgleichsflächen im Südwesten in das Satzungsgebiet einbezogen
werden. Die Eigentümer der neu hinzugenommen Flächen wurden von der DSK
angeschrieben, über die geplante Entwicklungsmaßnahme informiert und zur
Mitwirkung aufgefordert. Der Gutachterausschuss für Grundstückswerte im E.
ermittelte die entwicklungsunbeeinflussten Anfangswerte der im vorgesehenen
Entwicklungsbereich gelegenen Grundstücke. Im Rahmen der Voruntersuchung
wurde eine Kosten- und Finanzierungsübersicht für die Entwicklungsmaßnahme
erstellt.

8

Am 24. Oktober 1995 beriet der Rat der Antragsgegnerin den Abschlussbericht
über die Voruntersuchung und beschloss die Festlegung des städtebaulichen
Entwicklungsbereichs "K. -S. , V. " als Satzung, deren Fläche über den
in dem Beschluss zur Einleitung von Voruntersuchungen zu Grunde gelegten
Bereich um ca. 13 ha in westlicher und teilweise in südlicher Richtung hinausgeht. In
der Satzung werden die Grundstücke, die innerhalb des Entwicklungsbereichs
liegen, bezeichnet. Zudem ist ein Lageplan Bestandteil der Satzung, in dem der
Entwicklungsbereich zeichnerisch dargestellt ist.

9

Auf den Antrag der Antragsgegnerin änderte die Bezirksregierung am
22. Oktober 1996 den Gebietsentwicklungsplan und wies das überwiegende
Satzungsgebiet als Wohnsiedlungsbereich aus.

10

Die Bezirksregierung genehmigte die Entwicklungssatzung unter dem
16. Dezember 1996. Die Antragsgegnerin machte ihre Satzung und die
Genehmigung am 23. Dezember 1996 öffentlich bekannt.

11

Zur Begründung der Satzung führte der Rat der Antragsgegnerin an: Das
Satzungsgebiet liege nördlich einer Gewerbezone von 230 ha und nordwestlich des
zukünftigen S-Bahn-Haltepunktes auf der Strecke K. -D. . Die lang gestreckte
Siedlungsranderweiterung westlich des Ortsteils S. erhalte ihre Abgrenzung
durch die geplante südöstlich geführte K. straße K 39n, die an die bereits
vorhandene K 39 angeschlossen werden solle. Der festgesetzte Entwicklungsbereich
solle sowohl zur Behebung des erheblichen Wohnungsmangels als auch zur
wohnungsnahen Versorgung der Bevölkerung mit Gemeinbedarfs- und
Folgeeinrichtungen entwickelt werden. Die Situation auf dem Wohnungsmarkt sei
angespannt. Die Zahl der Wohnungssuchenden habe sich seit 1987 mehr als
verzehnfacht. In der Zeit von 1982 bis 1991 seien so gut wie keine öffentlich
geförderten Mietwohnungen gebaut worden. Zwischen 1991 und 1994 seien nur 182
Wohneinheiten hinzugekommen. Dies reiche aber nur für 15 % der
Wohnungssuchenden. In K. habe sich die Bevölkerungszahl von 1975 bis 1993
um 9.300 Einwohner (= 19%) erhöht. Der Bevölkerungszuwachs stehe in engem
Zusammenhang zu den etwa 3.300 neu geschaffenen Arbeitsplätzen. Angesichts
des Erweiterungsbedarfs sowohl bestehender Betriebe als auch der in Planung
befindlichen Gewerbegebiete bestehe ein erheblicher Bedarf an Wohnbauflächen.
Nicht nur die gute Verkehrsanbindung der S. an Straße und Schiene, sondern
auch demographische Strukturveränderungen wie der gestiegene Anspruch an
Wohnfläche, Verringerung der Haushaltsgröße und Zunahme von 1-Personen-
Haushalten etc. verstärke die Nachfrageentwicklung. Der gestiegenen Nachfrage
stehe nur ein vergleichsweise geringes Angebot gegenüber. Das Nachfrageinteresse
stoße auf ein als Folge der Wohnungsmarktsituation Mitte der 80er-Jahre
bestehendes Wohnungsdefizit. Es sei nicht zu erwarten, dass es sich hierbei um
einen kurzfristig zu deckenden Bedarf handele. Dieser sei nur mittel- bzw. langfristig
zu bewältigen. Folge der generellen Wohnungsknappheit sei ein spezifischer Mangel
an preisgünstigen Wohnungen. Nach der Wohnungsbedarfsprognose des InWIS
habe sowohl die quantitative als auch die qualitative Abschätzung des
Wohnungsbedarfs bis zum Jahre 2020 einen erheblichen Nachfrageüberhang
ergeben. So habe das InWIS bis zum Jahr 2020 einen Wohnungsfehlbedarf in einer
Basisvariante von 7.042 Wohnungen bzw. 9.345 Wohnungen bei der Variante einer
erhöhten Zuwanderung angenommen. Dies entspreche einer Neubauleistung von
271 bis 360 Wohnungen im Jahr. Die S. K. verfüge nicht über die notwendigen
Flächen. Die vorhandenen Baulandflächen seien von den Eigentümern dem Markt
bislang vorenthalten worden. Sie seien mit dem herkömmlichen Instrumentarium des
allgemeinen Städtebaurechts nicht zu mobilisieren. Es bestehe deshalb ein
qualifiziertes öffentliches Interesse an der förmlichen Festlegung des
Entwicklungsgebietes. In dem Entwicklungsbereich solle zur Förderung des sozialen
Wohnungsbaus bei Grundstücken, die hierfür zur Verfügung gestellt werden, ein
Nachlass auf den Grundstückspreis von 25 % gewährt werden. Familien mit Kindern,
die derzeit in Sozialwohnungen lebten, solle durch Bereitstellung von preisgünstigem
Bauland zu Eigentum verholfen werden. Die Durchführung der
Entwicklungsmaßnahme entspreche dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Nach
Abwägung aller Belange hätten sich keine Möglichkeiten ergeben, den
Wohnungsbedarf an einem anderen geeigneten Standort zu decken. Für die zügige
Durchführung sei ein Zeitraum von Winter 1995/96 bis ca. 2010 vorgesehen.

12

Die Antragstellerin hat am 22. Dezember 1997 den vorliegenden Normenkontroll-
antrag gestellt. Sie trägt vor, die Entwicklungssatzung leide an erheblichen formellen
und materiellen Mängeln. Die Bekanntmachung des Ratsbeschlusses vom
7. Dezember 1993 sei nicht ordnungsgemäß, da der Geltungsbereich des geplanten
Entwicklungsgebietes nicht hinreichend beschrieben sei. Die Betroffenen seien nicht
ausreichend beteiligt worden. Die inhaltlichen Vorstellungen der Gemeinde seien den
Betroffenen nicht rechtzeitig mitgeteilt worden, so dass Anhörungsrechte nicht
sachgerecht hätten wahrgenommen werden können. Die Regelungen über die
städtebauliche Entwicklungsmaßnahme genügten nicht den verfassungsrechtlichen
Mindestanforderungen des Art. 14 GG. Sie stellten nicht sicher, dass der Entzug des
Eigentums auf seltene, unabweisbare Ausnahmefälle begrenzt sei. Die
Antragsgegnerin habe nicht dargelegt, dass ein entsprechend erhöhter Wohnbedarf
bestehe. Die Angaben in den Verwaltungsvorgängen seien recht vage und fehlsam.
Durch die inzwischen eingetretene Entwicklung seien die seinerzeitigen Annahmen
widerlegt. Ein erhöhter Wohnbedarf bestehe nicht. Die in Auftrag gegebene
Wohnungsbedarfsprognose des I. sei nicht nachvollziehbar. Dies gelte auch für
den künftigen Bedarf. Es widerspreche den Grundsätzen der Raumordnung und dem
zentralörtlichen Gliederungsprinzip, über das Gemeindegebiet hinaus einseitig einen
in der Region entstehenden Bedarf abzuschöpfen. Die Antragsgegnerin habe sich
nicht ausreichend mit Alternativen befasst. Die Entwicklungsmaßnahme sei nur dann
einzusetzen, wenn der erforderliche Bedarf an Wohnraum nicht auf andere Weise
sichergestellt werden könne. Dies sei aber der Fall. Um den Wohnungsbau zu
fördern, habe die Antragsgegnerin nicht nur auf brachliegende Innenbereichsflächen,
sondern auch auf die Bauleitplanung zurückgreifen können. Der Wohnbedarf könne
langfristig in herkömmlicher Weise gedeckt werden. Eine Aufstellung über
Wohnbaupotenziale, die die Antragsgegnerin mit Schriftsatz vom 27. Februar 1998
zu den Gerichtsakten gereicht habe, enthalte allein 3.200 Wohneinheiten, die durch
Bebauungspläne realisiert wurden bzw. werden könnten. Nach einer neueren
Wohnungsmarktbeobachtung aus dem Jahre 2000 sei die Zahl der
Wohnungssuchenden um 12 % zurückgegangen, seit 1995 stagniere die
durchschnittliche Haushaltsgröße. Die Maßnahme sei in ihrer Flächenausdehnung
erheblich überdimensioniert, was durch die korrigierte Wohnungsmarktbeobachtung
aus dem Jahre 2000 bestätigt werde. Die zügige Durchführung der Maßnahme
innerhalb eines absehbaren Zeitraumes in verschiedenen Abschnitten sei nicht
gewährleistet. Die Antragsgegnerin gehe selbst von einem Zeitraum von 15 Jahren
aus. Zweifel, dass dieser Zeitraum eingehalten werden könne, seien schon deshalb
begründet, weil mit Verwirklichungsmaßnahmen noch nicht begonnen worden sei.
Die öffentlichen und privaten Belange seien nicht ausreichend untereinander
abgewogen worden. So sei nicht ausreichend in die Abwägung eingestellt worden,
dass Grundstücke für einen kommunalen Zweck abgegeben werden sollten, der nicht
plausibel dargelegt und begründet sei. Die Einleitung einer städtebaulichen
Entwicklungsmaßnahme müsse mit einer Abwägung verbunden sein, die auf einer
sachlich nachprüfbaren Bedarfsermittlung beruhe. Auch die verschiedenen in
Betracht kommenden Möglichkeiten müssten von der Gemeinde abgewogen werden.
Eine solche Abwägung habe nicht stattgefunden. Die Betroffenheiten anderer
Grundstückseigentümer habe die Antragsgegnerin nicht hinreichend bedacht.
Insoweit nimmt sie - die Antragstellerin - ergänzend auf die Ausführungen anderer
Antragsteller in den Normenkontrollverfahren 7a D 197, 211 und 212/97.NE Bezug.
Die Situation der betroffenen Landwirte innerhalb des Entwicklungsbereichs und die
Auswirkungen auf ihre Existenz bei Durchführung der Maßnahme seien nicht
ausreichend ermittelt und die Belange der Betroffenen im Rahmen der Abwägung
verkannt und fehlgewichtet worden.

13

Die Antragstellerin beantragt,

14

die Satzung der Antragsgegnerin über die
förmliche Festlegung des städtebaulichen
Entwicklungsbereichs "K. -S. , V. " für
nichtig zu erklären.

15

Die Antragsgegnerin beantragt,

16

den Antrag abzulehnen.

17

Zur Begründung trägt sie vor: Mit der Verfassungsmäßigkeit der §§ 165 ff. BauGB
a.F. habe sich das erkennende Gericht bereits befasst. In formeller Hinsicht sei das
Gebiet korrekt benannt worden. Der Beschluss über die Voruntersuchungen sei
ortsüblich unter Beachtung der formellen Voraussetzungen bekannt gemacht
worden. Bei der Erstellung und Berechnung der Wohnungsbedarfsprognose dürfe
nicht verkannt werden, dass diese im Jahr 1994 vorgenommen worden sei. Jede
Prognose beinhalte gewisse Unsicherheiten. In K. sei über die Jahre ein
erheblicher Zuwanderungsdruck entstanden. Dies werde deutlich aus dem in den
vergangenen 10 bis 15 Jahren erfolgten enormen Bevölkerungswachstum. Die ideale
Verkehrsanbindung durch S-Bahnverbindung und unmittelbarer Nähe zu den BAB 4
und 61 habe bewirkt, dass aus den Ballungsgebieten sowie aus dem K. Umland
ein starker Bevölkerungszuwachs zu verzeichnen gewesen sei. Gerade am
westlichen Siedlungsrand von S. lägen ideale Voraussetzungen für eine
Entwicklungsmaßnahme vor. Dort bestehe schon in einem erheblichen Umfang
Industrie und Gewerbe, so dass in diesem städtischen Bereich ein enormes
Wachstum zu verzeichnen sei. Die Verwirklichung einer Entwicklungsmaßnahme
über einen Zeitraum von 15 Jahren sei nicht fehlerhaft. Bei der Alternativenprüfung
habe sie sich durchaus Gedanken gemacht, wie man Wohnraum durch weitere
Verdichtung der vorhandenen Bebauung schaffen könne. Allerdings gebe es in K.
kein Baulückenkataster, auf das man hätte zurückgreifen können. Nicht zuletzt die
kritische Haltung der Antragstellerin im Hinblick auf den erforderlichen Flächenerwerb
habe eine zügigere Realisierung der Entwicklungsmaßnahme verhindert. Nahezu 75
% der für die Entwicklungsmaßnahme benötigten Flächen befänden sich bereits im
Treuhandvermögen.

18

Im Jahr 2000 verkaufte die Antragstellerin an die DSK Teile ihrer Grundstücke
zum Bau einer Verbindungstrasse zwischen der H. straße im Süden und der L 277
im Norden sowie für den Bau einer Sportanlage.

19

Mit Verfügung vom 6. Juni 2001 forderte das Gericht die Antragstellerin gemäß
§ 92 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf, die Gründe darzulegen, aus denen sich die Fortdauer
eines Rechtsschutzbedürfnisses für das Normenkontrollverfahren ergebe. Mit Telefax
vom 11. September 2001, eingegangen am 12. September 2001, teilte die
Antragstellerin daraufhin mit, dass sie weiterhin Eigentümerin von Flächen im
Entwicklungsbereich sei. Ein Rechtsschutzbedürfnis bestehe nach wie vor, da der
Wohnbedarf in der S. K. langfristig auch in herkömmlicher Weise gedeckt
werden könne. Auf Nachfrage des Gerichts legte der Prozessbevollmächtigte der
Antragstellerin dar, dass die Aufforderung des Gerichts vom 6. Juni 2001 erst am
12. Juni 2001 in seiner Kanzlei eingegangen sei.

20

In der mündlichen Verhandlung vom 14. Dezember 2001 schlossen die
Beteiligten einen Vergleich unter dem Vorbehalt, diesen bis zum 1. März 2002
widerrufen zu können. Für den Fall des Widerrufs verzichteten die Beteiligten auf die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung. Die Antragsgegnerin widerrief den
Vergleich mit Schriftsatz vom 28. Januar 2002, eingegangen bei Gericht am
29. Januar 2002.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die Gerichtsakten 7a D 197,
211, 212/97.NE sowie den Inhalt der von der Antragsgegnerin vorgelegten
Aufstellungsvorgänge Bezug genommen.

22

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

23

Der Senat kann ohne erneute mündliche Verhandlung entscheiden, da die
Beteiligten übereinstimmend gemäß § 101 Abs. 2 VwGO auf die Durchführung einer
(weiteren) mündlichen Verhandlung verzichtet haben.

24

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und in der Sache in dem aus dem Tenor
ersichtlichen Umfang begründet, im Übrigen unbegründet.

25

Der Antrag ist zulässig.

26

Der Antrag gilt nicht als zurückgenommen im Sinne des § 92 Abs. 2 Satz 1
VwGO. Die Antragstellerin hat auf die Aufforderung des Gerichts vom 6. Juni 2001
am 12. September 2001 die Gründe dargelegt, aus denen sich eine Fortdauer ihres
Rechtsschutzinteresses ergibt. Die Darlegung ist rechtzeitig innerhalb der Drei-
Monats-Frist des § 92 Abs. 1 Satz 2 VwGO erfolgt. Der Prozessbevollmächtigte der
Antragstellerin hat glaubhaft gemacht, die gerichtliche Aufforderung vom 6. Juni 2001
erst am 12. Juni 2001 erhalten zu haben.

27

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Die Antragsbefugnis im Sinne des § 47
Abs. 2 Satz 1 VwGO ist regelmäßig zu bejahen, wenn sich der Eigentümer eines im
städtebaulichen Satzungsbereich gelegenen Grundstücks gegen Festsetzungen
wendet, die unmittelbar sein Eigentum betreffen.

28

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Juli 1997
- 4 BN 11.97 -, BRS 59 Nr. 39; Beschluss vom
10. März 1998 - 4 CN 6.97 -, BRS 60 Nr. 44; Urteil
vom 16. Dezember 1999 - 4 CN 7.98 -, BRS 62
Nr. 44.

29

Die Voraussetzungen liegen hier vor. Die Antragstellerin ist Eigentümerin
verschiedener landwirtschaftlich genutzter Grundstücke im Satzungsbereich, die
durch die förmliche Festlegung als Entwicklungsbereich überplant werden. Sie hat
hinreichend substantiiert Tatsachen vorgetragen, die es möglich erscheinen lassen,
dass sie durch die förmliche Festlegung des Entwicklungsbereichs in ihrem
Grundeigentum verletzt wird.

30

Dass die Antragstellerin Teile ihres Grundeigentums bereits an den
Entwicklungsträger der Antragsgegnerin, die D. , veräußert hat, führt nicht zum
Wegfall ihres Rechtsschutzbedürfnisses und zur Unzulässigkeit ihres gesamten
Antrages. Das Rechtsschutzbedürfnis für einen Normenkontrollantrag ist nur dann zu
verneinen, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb als nutzlos für die
Antragstellerin erweist, weil sie ihre Rechtsstellung mit der begehrten Entscheidung
nicht verbessern kann.

31

BVerwG, Urteil vom 10. März 1998 - 4 CN 6.97 -,
BRS 60 Nr. 44 (S. 167).

32

Dies ist vorliegend nicht der Fall. Ausweislich des dem Gericht vorliegenden
Kaufvertrags vom 25. Februar 2000 hat die Antragstellerin lediglich Teile ihrer im
Entwicklungsbereich gelegenen Grundstücke an die D. veräußert. Da sie immer
noch Eigentum verschiedener Flächen im Entwicklungsbereich hält, besteht für sie
an der Durchführung des Normenkontrollverfahrens und der Klärung der Gültigkeit
der Entwicklungssatzung im Hinblick auf den Werterhalt und die Nutzung der ihr
verbliebenen Grundstücke ein berechtigtes Interesse.

33

Der Antrag ist auch insoweit begründet, als die Satzung der Antragsgegnerin
über die förmliche Festlegung des städtischen Entwicklungsbereiches "K. -S. ,
V. " an einem zu ihrer Unwirksamkeit führenden Mangel leidet.

34

Die Satzung beruht allerdings auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage (a).
Sie leidet auch nicht an zu ihrer Unwirksamkeit führenden beachtlichen formellen
Mängeln (b). In materieller Hinsicht wahrt sie ferner im Wesentlichen zwar die
Voraussetzungen der §§ 165 ff. BauGB (c), sie leidet jedoch an einem beachtlichen,
im ergänzenden Verfahren behebbaren Abwägungsmangel, so dass sie für nicht
wirksam zu erklären ist (d).

35

zu a): Die von der Antragstellerin gegen die §§ 165 ff. BauGB in der hier
maßgeblichen Fassung des am 1. Mai 1993 in Kraft getretenen
Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetzes vom 22. April 1993 (BGBl. I
466), im Folgenden BauGB, erhobenen verfassungsrechtlichen Bedenken sind nicht
begründet. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin verstoßen die Regelungen
über die förmliche Festlegung eines Entwicklungsbereichs nicht gegen das
Verfassungsrecht, namentlich nicht gegen das in Art. 14 Abs. 3 GG enthaltene
Gebot, wonach eine Enteignung nur zum Wohl der Allgemeinheit zulässig ist.

36

Vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229; OVG NRW, Urteil
vom 1. Dezember 1997 - 10a D 62/94.NE -
DVBl. 1998, 351 f.

37

Die in § 169 Abs. 3 in Verbindung mit § 165 BauGB genannten
Voraussetzungen, unter denen eine Enteignung von Grundstücken nach förmlicher
Festlegung eines Entwicklungsbereichs durchgeführt werden kann, sind hinreichend
bestimmt im Sinne des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG. Die von einer Entwicklungssatzung
ausgehenden enteignungsrechtlichen Vorwirkungen sind unter den vom Gesetz
aufgestellten Voraussetzungen zum Wohl der Allgemeinheit und damit nach Art. 14
Abs. 3 Satz 1 GG zulässig. Der in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB genannte
Allgemeinwohlbelang eines erhöhten Wohn- und Arbeitsstättenbedarfs stellt die
Konkretisierung des in Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG genannten Gemeinwohlinteresses
dar, sofern nach einer Gesamtabwägung aller öffentlichen und privaten Interessen
das öffentliche Interesse an der Deckung eines bestimmten Bedarfs den Zugriff auf
privates Grundeigentum rechtfertigt und andere gewichtige Gemeinwohlbelange der
Maßnahme am konkreten Standort nicht entgegenstehen.

38

BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5.97 -
a.a.O.

39

Dies hat - wie noch anzusprechen ist - zwar Bedeutung für die konkrete
Gewichtung der für die förmliche Festlegung eines bestimmten Entwicklungsbereichs
angeführten Allgemeinwohlbelange. Wenn der Satzungsgeber im konkreten Fall die
betroffenen Belange fehlerhaft gewichtet, mag hieraus im Einzelfall eine
Unwirksamkeit der Satzung folgen. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die
Regelungen der §§ 165 ff. BauGB als solche lassen sich aus dieser - abstrakten -
Möglichkeit jedoch nicht herleiten.

40

Verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegt es ebenso wenig, dass § 169 Abs. 3
Satz 1 BauGB die Gemeinde selbst zur Enteignungsbegünstigten macht und dass es
sich hierbei um einen sog. Durchgangserwerb zur Übertragung der Flächen auf
private Dritte handelt. Dass die mit einer Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zwecke
und Ziele nicht mit einer absoluten Sicherheit erreicht werden können, stellt ihre
verfassungsrechtliche Konformität ebenfalls nicht grundsätzlich in Frage. Auch die
Abschöpfung der entwicklungsbedingten Bodenwerterhöhungen durch die Gemeinde
(vgl. § 169 Abs. 8 BauGB) ist vom Grundgesetz gedeckt. Das Recht städtebaulicher
Entwicklungsmaßnahmen ist nicht Ausdruck einer "Umverteilungsphilosophie",
vielmehr soll es Bodenspekulationen entgegenwirken und verhindern, dass
bebaubare Grundstücke als Kapitalanlage brachliegen.

41

BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5/97 -,
a.a.O.

42

Weiter gehende Ausführungen erübrigen sich, zumal die Antragstellerin keine
darüber hinausgehenden verfassungsrechtlichen Bedenken geltend gemacht
hat.

43

zu b): Die angegriffene Entwicklungssatzung der Antragsgegnerin ist auch
nicht aus formellen Gründen fehlerhaft. Ein ohne Rüge beachtlicher Form- und
Verfahrensfehler der Satzung liegt nicht vor. Nur auf Rüge beachtliche Fehler sind
nicht erhoben worden.

44

Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 30. Dezember 1998 (Eingang bei
Gericht am 31. Dezember 1998) eine unzureichende Bekanntmachung des
Einleitungsbeschlusses des Rats der Antragsgegnerin und eine unzureichende
Beteiligung der betroffenen Bürger rügt, ist die Rüge unbeachtlich, da sie nicht
innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB erfolgt ist. Danach muss eine
Verletzung der in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB bezeichneten Vorschriften über
die Beteiligung der Bürger und Träger öffentlicher Belange innerhalb eines Jahres
seit Bekanntmachung der Satzung am 23. Dezember 1996 schriftlich gegenüber der
Gemeinde geltend gemacht worden sein. Obwohl in der Bekanntmachung der
Entwicklungssatzung auf die Rügepflicht und Rügefrist hingewiesen wurde, hat die
Antragstellerin hiervon erst im gerichtlichen Verfahren und zwar erst nach Ablauf der
Jahresfrist Gebrauch gemacht.

45

zu c): Die Satzung wahrt - abgesehen von den unter d) dargelegten
Anforderungen des Abwägungsgebots (§ 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB) - im
Wesentlichen auch die Voraussetzungen der einschlägigen
Ermächtigungsgrundlagen des § 165 BauGB. Im Einzelnen ist hierzu
anzumerken:

46

Die Entwicklungssatzung erfasst einen Bereich, der die Voraussetzungen für
eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme nach § 165 Abs. 2 BauGB erfüllt. Sie
dient der Entwicklung eines Teils des Gemeindegebiets von K. , dem eine
besondere Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der
Gemeinde zukommt.

47

Die Stellung des § 165 BauGB im Kapitel "Besonderes Städtebaurecht" deutet
bereits darauf hin, dass das Instrument der Entwicklungsmaßnahme zur Lösung von
besonderen städtebaulichen Problemen bestimmt ist und einen qualifizierten
städtebaulichen Handlungsbedarf voraussetzt. Das städtebauliche Vorhaben muss
den Charakter einer Gesamtmaßnahme haben, die darauf angelegt ist, für einen
bestimmten Bereich ein Geflecht mehrerer Einzelmaßnahmen über einen längeren
Zeitraum koordiniert und aufeinander abgestimmt vorzubereiten und durchzuführen.
Es muss sich um ein koordiniertes Maßnahmenbündel handeln, das durch eine
"flächendeckende und zeitlich geschlossene Planungskonzeption für ein exakt
umgrenztes Gebiet" verwirklicht werden soll.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229 (S. 804); Beschluss
vom 9. November 2001 - 4 BN 51.01 -, nicht
veröffentlicht (S. 4).

49

Aus § 165 Abs. 2 BauGB folgt weiterhin, dass auch der räumliche Bezug der
Gesamtmaßnahme vom Charakter des Besonderen geprägt sein muss. Nach dieser
Vorschrift sollen mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme Ortsteile oder
andere Teile eines Gemeindegebietes entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für
die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde entwickelt werden. Eine
bestimmte Mindestgröße des Entwicklungsbereichs schreibt das Gesetz nicht vor. Im
Gegensatz zum früher geltenden Städtebauförderungsrecht sind
Entwicklungsmaßnahmen nach § 165 BauGB in erster Linie ein Instrument der
Gemeindeentwicklung. Durch die Benennung von Ortsteilen und anderen Teilen des
Gemeindegebiets stellt das Gesetz aber klar, dass das Entwicklungsgebiet ein
beträchtliches Eigengewicht haben muss, welches auch im Gesamtgefüge der
Gemeinde deutlich wahrnehmbar sein muss. Nicht jedes neue Baugebiet kommt also
in Frage, sondern nur ein solches Gebiet, das eine besondere Bedeutung für die
städtebauliche Entwicklung der Gemeinde hat, wobei neben quantitativen auch
qualitative Anforderungen zu erfüllen sind.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 2.97 -, BRS 60 Nr. 225; Beschluss vom
9. November 2001 - 4 BN 51.01 -, nicht veröffentlicht
(S. 3).

51

Hiervon ausgehend ist vorliegend eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme
sowohl von der Größenordnung des Entwicklungsbereichs als auch von der
Bedeutung der geplanten Entwicklungsmaßnahme her gegeben.

52

Bei dem Entwicklungsbereich handelt es sich allerdings nicht um einen Ortsteil,
sondern um einen anderen Teil des Gemeindegebiets der S. K. .

53

Der förmlich festgelegte Entwicklungsbereich stellt keinen selbständigen Ortsteil
dar und soll auch nicht zu einem solchen entwickelt werden. Unter Ortsteil ist dabei
ein Teil des Gemeindegebiets zu verstehen, der wesentliche Teilfunktionen des
vorhandenen Ortes in sich vereinigt.

54

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2001
- 10a D 210/97.NE - (S. 17).

55

Der Entwicklungsbereich beginnt westlich der bebauten Ortslage S. . Es
handelt sich um eine unbebaute, bislang landwirtschaftlich genutzte Fläche, die dem
vorhandenen Ortsteil S. gleichsam zuwachsen und diesen erweitern soll.

56

Bei dem Entwicklungsbereich handelt es sich jedoch um einen "anderen Teil des
Gemeindegebiets" im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB, dem eine besondere
Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder der
Region zukommt und der erstmalig entwickelt werden soll. Die besondere
städtebauliche Bedeutung eines solchen anderen Teils des Gemeindegebiets kann
sich nicht nur auf Grund seiner flächenmäßigen Ausdehnung ergeben, sondern auch
aus der Zahl der vorgesehenen Wohneinheiten und dem Gewicht der geplanten
Infrastruktureinrichtungen innerhalb des Gesamtgefüges im Gemeindegebiet.

57

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. November 2001
- 4 BN 51.01 -, nicht veröffentlicht (S. 4 f.);
OVG NRW, Urteil vom 19. Juni 2001
- 10a D 210/97.NE -.

58

Bereits von seinem räumlichen Umfang her hat der hier förmlich festgelegte
Entwicklungsbereich mit ca. 83 ha nicht nur im Ortsteil von S. ein beträchtliches
Eigengewicht. Im Hinblick auf seinen räumlichen Umfang nimmt der
Entwicklungsbereich im gesamten Gemeindegebiet von K. einen nicht
unbedeutenden Flächenanteil ein. Der Entwicklungsbereich ist mit seiner Größe von
ca. 83 ha nahezu so groß wie einige der Stadtteile von K. . Auch nach der Zahl der
im Entwicklungsbereich unterzubringenden Einwohner kommt dem Gebiet eine
besondere Bedeutung zu. In dem Entwicklungsbereich sollen nach der
Rahmenplanung ca. 2.000 Wohnungen für ca. 4.300 Personen errichtet werden, ein
angesichts der Gesamteinwohnerzahl des Ortsteils S. (14.458 Einwohner) nicht
unbeträchtlicher Anteil von immerhin 29,74 %.

59

Die besondere Bedeutung des Entwicklungsbereichs für die städtebauliche
Entwicklung und Ordnung des Gemeindegebiets leitet sich in qualitativer Hinsicht
ferner aus den dem Entwicklungsbereich zugedachten künftigen Funktionen her. Die
Entwicklungsplanung umfasst nicht nur die Ausweisung und Erschließung eines
neuen Wohngebiets auf bisher unbebauten Flächen, vielmehr verfolgt die Planung
der Antragsgegnerin ein städtebauliches Gesamtkonzept, welches im Zuge der
Entwicklungsmaßnahme realisiert werden soll. Mit der Entwicklungsmaßnahme soll
die Konzeption für ein familien- und gruppenfreundliches Wohngebiet umgesetzt
werden. In dem Entwicklungsbereich sollen verschiedene Baugebietstypen
untergebracht werden. Die Entwicklungsplanung sieht verschiedene
Wohnbaubereiche vor, von denen größere Flächen für den sozialen Wohnungsbau
ausgewiesen werden sollen. Damit will die Antragsgegnerin zum Abbau eines
aufgestauten Bedarfs an Sozialwohnungen im Gemeindegebiet beitragen. Bei der
Errichtung der Wohngebäude sollen umfassende ökologische Aspekte, die in der
Rahmenplanung zum Entwicklungsbereich zum Ausdruck kommen (z.B. Entwicklung
eines vernetzten Grünsystems im Anschluss an die Naherholungsräume von S. ,
Vernetzung für Biotopverbund, Verknüpfung mit Freizeit- und Erholungsansprüchen),
und sozialstrukturelle Konzepte (Mehr-Generationen-Wohnen, altengerechte
Wohnungen, alternative Wohnformen) zum Zuge kommen (Nr. 2.1 der
Satzungsbegründung), anhand derer sich zeigen lässt, dass auch in kleinstädtischen
Gebieten städtebauliche Qualitäten möglich sind. Die Rahmenplanung sieht ferner
neuartige Mischformen von Wohnen und Arbeiten vor, die vor allem für
Kleinunternehmer gedacht sind. Im Sinne einer "S. der kurzen Wege" soll eine
räumliche Nähe von nicht störender Produktion und Gewerbe zu
Wohnungsangeboten hergestellt werden. In diesem Sinne soll der
Entwicklungsbereich auch funktional an das südlich angrenzende ca. 230 ha große
Gewerbegebiet angebunden werden. Hierfür soll eine Bahnunterführung unter den
Gleisanlagen der Deutschen Bahn AG im südlichen Entwicklungsbereich errichtet
werden, die eine fußläufige und radwegemäßige Verbindung zwischen dem
Entwicklungsbereich und dem Gewerbegebiet ermöglicht. Den dort arbeitenden
Einwohnern soll ein kurzer Weg zu ihren Wohnungen angeboten werden, zumal die
Antragsgegnerin plant, das Gewerbegebiet zu erweitern, und so den dort
beschäftigten Arbeitern einen Anreiz bieten will, ihre Wohnungen im
Entwicklungsbereich zu nehmen.

60

Besondere Bedeutung kommt dem Entwicklungsbereich auch im Hinblick auf
Folge- und sonstige Struktureinrichtungen zu, die von der Entwicklungsmaßnahme
erfasst werden und die über den Entwicklungsbereich hinaus für die städtebauliche
Entwicklung des Gemeindegebiets bedeutsam sind. Nach der Rahmenplanung sind
in dem Entwicklungsgebiet eine Schule, ein Kindergarten sowie einige Läden an
zentralem Standort im Plangebiet vorgesehen. Des Weiteren ist im Rahmenplan, auf
den die Satzungsbegründung verweist, eine Sportplatzanlage (Sport- und
Tennisplatz) dargestellt, die ebenfalls überörtliche Bedeutung hat. Ferner soll im
Entwicklungsbereich ein Grünsystem geschaffen werden, um dadurch eine
erhebliche Strukturverbesserung in diesem Bereich für die Ortslage S. zu
erreichen (Nr. 2.1 der Satzungsbegründung).

61

Auch unter infrastrukturellen Gesichtspunkten hat der Entwicklungsbereich
besondere Bedeutung für das Gemeindegebiet. Die Entwicklungsmaßnahme soll
Ausgangspunkt für eine gebietsübergreifende Verkehrserschließung sein. Da das
vorhandene Ortsstraßennetz in S. den zusätzlichen Verkehr nicht aufnehmen
kann, sollen zusätzliche Verkehrsbelastungen und ein gebietsfremder
Durchgangsverkehr vermieden werden (Nr. 2.1 der Satzungsbegründung). Hierzu
soll ein S-Bahn-Haltepunkt verlegt (Nr. 3.1 der Satzungsbegründung) und eine
Umgehungsstraße (K 39n) westlich von S. gebaut werden, die ihren Anschluss
an die bereits vorhandene K 39 und einen mit der Verlegung der BAB 4
entstehenden Autobahnknoten hat (Nr. 2.1 der Satzungsbegründung). Die
Umgehungsstraße dient nach der Entwicklungsplanung einerseits als
Haupterschließung des Entwicklungsgebiets, andererseits auch als
Entlastungsachse für den Durchgangsverkehr. Die Verkehrsströme sollen so um die
Wohngebiete von K. -S. herumgeleitet und an den ebenfalls zu ändernden
Autobahnknotenpunkt der BAB 4 über die K 39 angebunden werden.

62

Die Entwicklungsmaßnahme ist auch insoweit als Gesamtmaßnahme konzipiert,
als die verschiedenen Einzelmaßnahmen (Verkehrserschließung, Verlegung von
Erschließungsanlagen, Errichtung von Wohnbau- und sonstigen Vorhaben) eine
genaue zeitliche, organisatorische und finanzielle Abstimmung erfordern (Nr. 4.1, 5.2
der Satzungsbegründung). Dass die verschiedenen Maßnahmen abschnittsweise
erfolgen sollen, steht der Beurteilung als Gesamtmaßnahme nicht entgegen. Das
Instrument der Entwicklungsmaßnahme soll auch dann eingesetzt werden können,
wenn verschiedene Einzelmaßnahmen aus städtebaulichen Gründen ein
planmäßiges und aufeinander abgestimmtes Vorgehen erfordern. Dies ist, wie in
dem Entwicklungsplan im Einzelnen dargelegt ist, der Fall. Der Entwicklungsbereich
soll von Süden nach Norden entwickelt werden. Einerseits soll so an eine bereits
laufende Wohnbauförderungsmaßnahme, die außerhalb des Entwicklungsgebiets an
der H. straße durchgeführt wird, angeknüpft werden, andererseits soll durch
Fertigstellung der Umgehungsstraße nicht nur der Durchgangsverkehr verlagert
werden, sondern auch der Baustellenverkehr in das Entwicklungsgebiet gelangen.
Zum Dritten soll der im Süden geplante Sportplatz frühzeitig angelegt werden, um
"das Vorfeld der neuen S-Bahn-Haltestelle im Osten von S. zu räumen" (Nr. 4.3
der Rahmenplanung). Da die infrastrukturellen Maßnahmen im Zusammenhang mit
der Entwicklungsmaßnahme stehen und teilweise Voraussetzung für deren weiteren
Verlauf sind, ist es städtebaulich nicht nur sinnvoll, sondern erforderlich, die
verschiedenen Einzelmaßnahmen aufeinander abzustimmen und das
Gesamtkonzept zu verwirklichen.

63

Die Entwicklungssatzung erfüllt neben den nach alledem zu bejahenden
Anforderungen des § 165 Abs. 2 BauGB auch die des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BauGB. Nach dieser Vorschrift darf ein Bereich, in dem eine städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme durchgeführt werden soll, nur dann förmlich als
städtebaulicher Entwicklungsbereich festgelegt werden, wenn das Wohl der
Allgemeinheit die Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme
erfordert, insbesondere zur Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und
Arbeitsstätten, zur Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen oder zur
Wiedernutzung brachliegender Flächen.

64

Die Regelung des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB steht in engem
Zusammenhang mit § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wonach im städtebaulichen
Entwicklungsbereich die Enteignung ohne Bebauungsplan zu Gunsten der
Gemeinde oder des Entwicklungsträgers zur Erfüllung ihrer Aufgaben zulässig ist.
Bei der Prüfung, ob das Wohl der Allgemeinheit die Entwicklungsmaßnahme
erfordert, ist daher bereits in Rechnung zu stellen, dass im Grundsatz alle
unbebauten Grundstücke im Entwicklungsbereich in das Eigentum der Gemeinde
überführt werden sollen (§ 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB), erforderlichenfalls im Wege
der Enteignung. Die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen ist aus diesem
Grunde auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorverlagert, wobei es sich
allerdings um eine eher pauschale Prüfung handelt. Da der Entwicklungsbereich
regelmäßig große Flächen beansprucht und im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
noch keine bis ins Einzelne gehende Plankonzeption vorliegen muss, können die
Enteignungsvoraussetzungen zu diesem Zeitpunkt nicht schon für jedes Grundstück
abschließend geprüft werden. Das Wohl der Allgemeinheit muss aber generell die
geplante Entwicklung in dem beschlossenen räumlichen Umfang – einschließlich der
Enteignung – rechtfertigen.

65

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 1982
– 4 C 94.79 -, BRS 39, Nr. 244 = DVBl 1982, 537
(539) und Urteil vom 3. Juli 1998 - 4 CN 5.97 -,
BRS 60 Nr. 229.

66

Nur ein im Verhältnis zu entgegenstehenden öffentlichen und privaten Interessen
überwiegendes öffentliches Interesse ist als besonderes und als dringend zu
qualifizierendes Interesse geeignet, den Zugriff auf privates Eigentum zu
rechtfertigen.

67

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001
- 4 BN 55.00 -, NVwZ 2001, 1050 (1051).

68

Die hier im Streit stehende Entwicklungsmaßnahme ist zum Wohl der
Allgemeinheit erforderlich, da für sie ein qualifiziertes öffentliches Interesse besteht.
Nach § 1 der Entwicklungssatzung dient der förmlich festgelegte
Entwicklungsbereich sowohl zur Behebung des erheblichen Wohnungsmangels als
auch zur wohnungsnahen Versorgung der Bevölkerung mit Gemeinbedarfs- und
Folgeeinrichtungen. Diese eher pauschale Zielrichtung wird in der Begründung zur
Entwicklungssatzung konkretisiert. Danach wird die Entwicklungsmaßnahme damit
gerechtfertigt, dass der Wohnungsmarkt im Stadtgebiet von K. sehr angespannt
sei und einer gestiegenen Nachfrage nach Wohnbauflächen nur ein vergleichsweise
geringes Angebot gegenüber stehe. Die S. K. sei darauf angewiesen, den
Wohnungsbedarf möglichst zügig zu befriedigen, wenn sie ihre Funktion als Wohn-
und Arbeitsstandort sicherstellen wolle. Gleichzeitig will sie einer Erhöhung des
Mietniveaus und einer damit zunehmenden Verknappung preiswerten Wohnraums
entgegenwirken (Nr. 1.2 der Satzungsbegründung).

69

Die Bewältigung eines erhöhten Wohnungsbedarfs durch Ausweisung von
Entwicklungsgebieten kann - wie im vorliegenden Fall - ein überwiegendes
öffentliches Interesse begründen.

70

Der Begriff "erhöhter Wohnbedarf" im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BauGB unterliegt als unbestimmter Rechtsbegriff der vollen gerichtlichen
Überprüfung.

71

Vgl. BayVGH, Urteil vom 23. Oktober 1995
– 15 N 94.1693 -, BRS 57 Nr. 286 = BayVBl 1996,
271 (274); OVG NRW, Urteil vom
1. Dezember 1997 – 10a D 62/94.NE -, DVBl. 1998,
351 ff.

72

Der erhöhte Bedarf an Wohnstätten geht über die allgemeinen Wohnbedürfnisse
der Bevölkerung im Sinne von § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 BauGB hinaus, welche die
Aufstellung eines Bebauungsplans im Verständnis von § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich
machen. Die Entwicklungsmaßnahme ist ein Instrument für besondere
Bedarfssituationen, die durch das herkömmliche Instrumentarium des
Baugesetzbuches nicht abgedeckt werden können. Bauland auszuweisen, zählt zu
den typischen planerischen Aufgaben der Gemeinde. Um das einschneidende
Instrument der Entwicklungssatzung anzuwenden, genügen demnach nicht die
allgemeinen städtebaulichen Belange, die ein Planerfordernis im Sinne von § 1
Abs. 3 BauGB auslösen.

73

Der Gesetzgeber erläutert nicht näher, was unter einem erhöhten Bedarf zu
verstehen ist, macht aber deutlich, dass nicht jeder Nachfrageüberhang es
rechtfertigt, an Stelle des Mittels der Bauleitplanung vom Instrumentarium des
Entwicklungsrechts Gebrauch zu machen. Er knüpft die Anwendung der §§ 165 ff.
BauGB an ein besonderes Qualifikationsmerkmal, wobei er nicht auf den Begriff des
"dringenden" Bedarfs zurückgreift, den er seinerzeit zur Bewältigung einer anderen
Problemlage in § 1 Abs. 1 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG verwendet hat. Die
Anforderungen, denen im Rahmen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB zu genügen
ist, sind ersichtlich strenger. Ein dringender Wohnbedarf im Sinne des
§ 1 Abs. 1 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG allein wirft nach der Einschätzung des
Gesetzgebers noch keine Probleme auf, die sich mit Hilfe der normalen
Bauleitplanung nicht sachgerecht lösen lassen. Er zeigt lediglich auf, dass die
Gemeinde zu einem bestimmten Zeitpunkt Anlass haben kann, in der vom Gesetz
bezeichneten Richtung schnell planerisch tätig zu werden. Ein augenblicklicher
Bedarf lässt sich möglicherweise ohne weiteres kurzfristig mit den einfachen Mitteln
der Bauleitplanung befriedigen, auch wenn er als dringend zu qualifizieren ist. Ein
erhöhter Bedarf im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB setzt mehr voraus. Er
weist eine sachliche und eine zeitliche Komponente auf. Von einem erhöhten Bedarf
kann erst dann gesprochen werden, wenn die Nachfrage das Angebot aus
strukturellen Gründen längerfristig deutlich übersteigt. Der Überhang muss so groß
sein, dass es zu seiner Beseitigung mit einer Ausweisung von Flächen, die von ihren
Dimensionen und ihren Funktionen her hinter den in
§ 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB bezeichneten Merkmalen zurückbleiben, nicht sein
Bewenden haben kann.

74

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229.

75

Entscheidend ist letztlich, ob nach Ausschöpfung der vorrangig einzusetzenden
herkömmlichen Instrumente der Bauleitplanung ein unbefriedigter
Nachfrageüberhang verbleibt. Enteignungsrechtlich erforderlich ist die städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme als Letztes der zur Verfügung stehenden Instrumente.

76

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 1997
– 10a D 62/94.NE - a.a.O.; Urteil vom 19. Juni 2001 -
10a D 210/97. NE -.

77

Von dem Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme hängt es ab, für
welches Gebiet die Nachfrage nach Wohnungen das Angebot längerfristig deutlich
übersteigen muss. Wie sich aus § 165 Abs. 2 Satz 1 BauGB ergibt, kann eine
städtebauliche Entwicklungsmaßnahme stärker der örtlichen oder der überörtlichen
(regionalen oder landesweiten) Entwicklung dienen. Je nachdem ist auch der erhöhte
Bedarf für das Gemeindegebiet, für die Region oder für das Landesgebiet
festzustellen.

78

Vgl. BayVGH, Urteil vom 23. Oktober 1995
– 15 N 94.1693 -, BRS 57 Nr. 286 = BayVBl 1996,
271 (273).

79

Die Beantwortung der Frage, ob die Durchführung der städtebaulichen
Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten Wohnbedarfs erforderlich ist,
macht eine Prognose in zwei Richtungen notwendig. Zum einen ist der gegenwärtige
und künftige Bedarf an Wohnungen zu ermitteln. Zum anderen ist zu ermitteln,
welche Möglichkeiten zur Deckung des festgestellten Wohnbedarfs ohne die
Entwicklungsmaßnahme bestehen. Ergibt sich zwischen dem prognos-tizierten
längerfristigen Wohnbedarf und den anderweitigen Möglichkeiten seiner Deckung
eine Lücke, kann zu ihrer Schließung die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme
eingesetzt werden, soweit auch deren übrige Voraussetzungen vorliegen. Der
Wohnbedarf und die Möglichkeiten seiner Deckung sind für den Zeitraum zu
prognostizieren, innerhalb dessen die beabsichtigte städtebauliche
Entwicklungsmaßnahme verwirklicht werden soll.

80

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 1997
– 10a D 62/94.NE -, a.a.O.; Urteil vom 19. Juni 2001
- 10a 210/97.NE -.

81

Das bedeutet, dass die Gemeinde anhand der Fakten und Erfahrungswerte, über
die sie verfügt, ein Wahrscheinlichkeitsurteil über die zukünftige Entwicklung des
Wohnbedarfs zu fällen hat. Dass eine solche Prognoseentscheidung nicht frei von
Unsicherheiten ist, macht sie für die planerische Praxis nicht untauglich.
Vorauszusetzen ist nur, dass die Prognose in einer der jeweiligen Materie
angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird. Dabei kann sich
die Prognose auf Daten und Erhebungen stützen, die sich aus anderen Quellen
ergeben, sofern die Fakten und Daten ausreichen, um die aus ihnen gezogenen
Schlüsse zu rechtfertigen.

82

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229 und Beschluss vom
16. Februar 2001 - 4 BN 55.00 -, NVwZ 2001, 1050
(1051).

83

Eine Überprüfung anhand dieser Maßstäbe ergibt, dass die
Entwicklungsmaßnahme zur Deckung eines erhöhten Wohnungsbedarfs erforderlich
ist. Die Abschätzung, ob in der Zukunft ein erhöhter Bedarf an Wohnstätten besteht,
hat die Antragsgegnerin im Wege einer Prognose ermitteln lassen, die nach den
vorstehenden Maßstäben methodisch einwandfrei und nachvollziehbar erstellt wurde.
Die von der Antragsgegnerin zur Ermittlung des künftigen Wohnbedarfs in K. in
Auftrag gegebene Wohnungsbedarfsprognose durch das I. ist im Ergebnis nicht zu
beanstanden.

84

Die der Entwicklungssatzung zugrundegelegte Prognose des I. basiert auf
Fakten und Daten, die sich aus öffentlichen Datenerhebungen ergeben. Die
öffentlichen Schätzungen sind grundsätzlich geeignet, als Basis für weiter gehende
kleinräumige Prognoseentscheidungen zu dienen. Die vom Institut angewandte
Methode ist nicht offensichtlich sachwidrig und wird der Materie, einen künftigen
Wohnungsbedarf abzuschätzen, gerecht.

85

Um eine Abschätzung des künftigen Gesamtwohnungsbedarfs von K. bis zum
Jahr 2020 vorzunehmen, teilte das Institut den Gesamtwohnungsbedarf in drei
Komponenten ein. Danach setzt sich der künftige (Gesamt-) Wohnungsbedarf der
S. K. aus der Addition des Nachholbedarfs aus dem Jahr 1994, des
Ersatzbedarfs an Wohnungen und des Neubedarfs zusammen. Diese drei
Komponenten wurden von dem I. wiederum unter verschiedenen Kriterien
bewertet, die in dem Prognosegutachten im Einzelnen erläutert werden.

86

Für den Nachholbedarf an Wohnungen wurde ein nach den Bedarfsträgern in
K. im Jahr 1994 errechneter Bedarfsbestand von 24.256 Wohnungen zugrunde
gelegt, von dem die in K. im Jahr 1994 verfügbaren 23.362 Wohnungen
abgezogen wurden, so dass sich für das Jahr 1994 bereits ein Bedarfsstau von 894
Wohneinheiten ergab. Der so ermittelte Wert wurde für die weiteren
Prognosebetrachtungen künftiger Zeiträume konstant beibehalten. Der
Wohnungsersatzbedarf setzt sich zusammen aus der Subtraktion der
Wohnungsabgänge von den 1994 in K. verfügbaren Wohnungen. Die
Wohnungsabgänge wurden dabei allgemein zusammengefasst für fehlende
Wohnungen auf Grund von Abriss, Zusammenlegungen und Umwidmungen von
Wohnungen in Gewerberäume. Für die Berechnung der Wohnungsabgänge
analysierte das I. zunächst die Wohnungsabgänge in K. in den zurückliegenden
Jahren, um dann durch Modifizierung eines Quotienten, der sich an einen Wert der
Sachverständigenkommission Nordrhein-Westfalen für Erneuerungsbedarf anlehnte,
eine Hochrechnung vorzunehmen. Insgesamt wurde der Wohnungsersatzbedarf in
den Prognosevarianten mit 0,32 % veranschlagt, so dass bereits 1994 ein
Ersatzbedarf von 75 Wohneinheiten bestand. Ausgehend von verschiedenen
Bevölkerungsentwicklungsprognosen des Landesamtes für Datenverarbeitung und
Statistik NRW - LDS - für den E. und das Land NRW errechnete das Institut
den Wohnungsneubedarf anhand der Wohnungsbedarfsträger. Es handelt sich
hierbei um Personen mit Hauptwohnsitz in K. . Entsprechend den Vorgaben durch
die Prognosen des LDS unterschied das Institut zwischen einer sog. Basisvariante
und einer sog. "Oberen Variante". Die Zahl der in Privathaushalten lebenden
Personen wurde anschließend durch die Haushaltsgrößen dividiert, welche allerdings
einer eigenen Dynamik ausgesetzt sind. Deshalb erstellte das I. seine Prognose
alternativ unter der Annahme einer langsameren Verringerung der Haushaltsgröße
als im Bundesdurchschnitt sowie einer schnelleren Verringerung der Haushaltsgröße
als im Bundesdurchschnitt andererseits. Zu der so ermittelten Zahl der
Privathaushalte wurden weitere potenzielle Wohnungsbedarfsträger hinzugerechnet.
Der Gesamtwohnungsbestand ergab sich sodann durch Hinzurechnung einer sog.
Mobilitätsreserve. Anschließend wurde der Gesamtwohnungsbestand mit dem
verfügbaren Wohnungsbestand auf der Grundlage der Ermittlung aus dem Jahr 1994
verglichen. Die Differenz war der prognostizierte Wohnungsneubedarf.

87

Unter Zugrundelegung dieser Erkenntnisse untersuchte das I. vier
verschiedene Entwicklungspfade zur Vorausabschätzung der
Bevölkerungsentwicklung in K. bis zum Jahr 2020 unter verschiedenen
Annahmen - je nach schnellerem oder langsamerem Anstieg der Bevölkerung bzw. je
nach schnellerer oder langsamerer Verkleinerung der Haushalte -. Ausgehend von
den Bestandsdaten 1994 prognostizierte das Institut den Gesamtwohnungsbedarf für
die S. K. für 1995 und dann in 5-Jahresschritten bis zum Jahr 2020. Dieser
Gesamtbedarf liegt danach ohne Berücksichtigung einer Sondersituation im Ortsteil
M. je nach Variante bei 7.042 bis 9.345 Wohnungen, was einer
durchschnittlichen jährlichen Neubauleistung von durchschnittlich 271 bis 360
Wohnungen entspreche (S. 7 der Ergebniszusammenfassung).

88

Soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass die Angaben in den
Verwaltungsvorgängen vage seien, ist dies dem der Prognose zugrundeliegenden
Zahlenmaterial nicht zu entnehmen. Die Prognose basiert auf tatsächlich erhobenem
Zahlenmaterial der S. K. , welches auf Grund von anerkannten statistischen
Erhebungen hochgerechnet wurde.

89

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin hat das I. auch nicht einen in der
Region bestehenden Bedarf an Wohnraum einseitig zu Gunsten der S. K.
abgeschöpft und damit gegen Grundsätze der Raumordnung oder das zentralörtliche
Gliederungsprinzip verstoßen. Wie sich aus der erstellten
"Wohnungsbedarfsprognose" ohne Weiteres entnehmen lässt, geht die erstellte
Prognose sowohl in ihren Rahmenbedingungen als auch mit der Festlegung der
Bedarfsnormen allein auf die örtliche Situation der S. K. ein. Soweit sich die
Prognose auf Bevölkerungsstatistiken für den E. bezieht, werden die dort
vorhandenen Annahmen nicht übernommen, sondern für das Stadtgebiet der
Antragsgegnerin modifiziert (Seite 15 der Wohnungsbedarfsprognose).

90

Soweit die Antragstellerin unter Hinweis auf eine Zusammenstellung der
Antragsgegnerin über Wohnbaupotenziale aus dem Jahre 1998 und eine
Wohnungsmarktbeobachtung aus dem Jahre 2000 geltend macht, die Prognose sei
durch die zwischenzeitliche Entwicklung widerlegt, stellt dies die Erheblichkeit des
"erhöhten Wohnbedarfs" zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht in Frage.
Zwar mag sich der Wohnungsmarkt insgesamt entspannt haben. Damit entfällt
jedoch nicht zugleich die Rechtfertigung für den Erlass der Entwicklungssatzung. Für
die Bewertung der Prognose ist es nicht entscheidend, ob sich diese aus heutiger
Sicht als richtig erweist. Vielmehr kommt es für die Beurteilung der Prognose im
Zeitpunkt der Beschlussfassung durch die Gemeinde darauf an, ob die Prognose mit
den seinerzeit zur Verfügung stehenden Erkenntnismitteln unter Berücksichtigung
aller für sie erheblichen Umstände im Ergebnis einwandfrei erstellt worden ist.

91

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76
-, BVerwGE 56, 110 (121); Urteil vom 3. Juli 1998 - 4
CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229 (Seite 812); Beschluss
vom 16. Februar 2001 - 4 BN 55/00 -, NVwZ 2001,
1050 (1051); OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember
1997 - 10a D 62/94.NE -, DVBl. 1998, 351 ff.

92

Nach den vorgelegten Unterlagen der Antragsstellerin ist die Bevölkerung in
K. 1999 zwar nur geringfügig gestiegen und stagniert die durchschnittliche
Haushaltsgröße mit 2,5 Personen auf dem Stand von 1995. Damit mag sich die
Prognose des I. zwar nicht in der Form bewahrheitet haben, wie dies vorhergesagt
wurde. Anhaltspunkte, dass das I. nicht von der angenommenen
Bevölkerungsentwicklung und der Entwicklung der durchschnittlichen
Haushaltsgröße hätte ausgehen dürfen, ergeben sich aus den Zahlen für 1999
jedoch nicht.

93

Die Antragsgegnerin hat ebenfalls nachvollziehbar dargelegt, dass in dem
Zeitraum, in dem der von der Maßnahme erfasste Bereich entwickelt werden soll, ein
strukturelles Defizit am Wohnungsmarkt besteht. Der erhöhte Wohnbedarf im
Gemeindegebiet lässt sich nicht allein durch Mobilisierung von Bauflächen im
Gemeindegebiet beheben. In die Vorausabschätzung des künftigen
Wohnungsbedarfs sind nicht nur die Wohnbaulandflächen, sondern auch die
innerörtlichen Wohnungspotenziale einzustellen, um zu einer sachgerechten
Prognose zu gelangen. Unberücksichtigte Wohnbauland- und Wohnungspotenziale
können insoweit unmittelbare Auswirkungen auf die Entwicklungsmaßnahme haben,
die diese jedenfalls dann zum Teil nicht mehr in dem förmlich festgelegten Umfang
erforderlich erscheinen lassen, um einen erhöhten Wohnbedarf zu decken.

94

OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 1997
- 10a D 62/94.NE -, a.a.O.

95

Innerhalb des Stadtgebiets von K. sind solche Potenziale zur Behebung des
Wohnungsbedarfs nicht vorhanden. Die Antragsgegnerin hat im Rahmen der
Voruntersuchung der Entwicklungsmaßnahme eine Flächenbilanzierung des
Stadtgebiets vorgenommen, um festzustellen, in welcher Größenordnung
Reserveflächen zur Ausweisung von Bauflächen als Wohnbaulandpotenzial zur
Verfügung stehen. Grundlage waren der seinerzeit gültige Flächennutzungsplan,
vorhandene rechtskräftige Bebauungspläne, in Aufstellung befindliche
Bebauungspläne sowie die nach dem Gebietsentwicklungsplan ausgewiesenen
Wohnsiedlungsbereiche (Nr. 3.1 der Satzungsbegründung). Nach der
vorgenommenen Flächenbilanzierung ist nicht ersichtlich, dass die S. K. zur
Behebung des prognostizierten Wohnbaubedarfs über die notwendigen Flächen zur
Ausweisung von Baugebieten in der erforderlichen Größenordnung im
Gemeindegebiet verfügt. Im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin sind nur geringe
Ausbaureserven vorhanden. Soweit im Flächennutzungsplan Wohnbauflächen
dargestellt sind, reduzieren sich diese Reserveflächen durch bereits verwirklichte
Bebauungspläne bzw. durch Flächen, die Gegenstand von aufgestellten oder schon
beschlossenen Bebauungsplänen sind. Ferner waren bei der Suche nach
entsprechendem Wohnbaupotenzial eine Vielzahl von natur- und
siedlungsräumlichen Restriktionen, wie z.B. topographische Lagen, Natur- und
Landschaftsschutz, Überschwemmungsgebiete oder Verkehr- und Leitungstrassen
zu berücksichtigen (Nr. 3.1 der Satzungsbegründung). Insgesamt hat die
Antragsgegnerin für das Gemeindegebiet eine Reservefläche für die Wohnnutzung
von 58,5 ha ermittelt (Schreiben der Antragsgegnerin an die Bezirksregierung vom
22. April 1994). Dies entspricht nach den Angaben der Antragsgegnerin, an denen zu
Zweifeln kein Anlass besteht, einem Anteil an der gesamtstädtischen Wohnbaufläche
von 4 %, der bei einer konstanten Einwohnerentwicklung in 5 Jahren aufgebraucht
sei (Schreiben der Antragsgegnerin an die Bezirksregierung vom 22. April 1994).
Das I. hat 1995 ferner den Nachhol- und Neubedarf an Wohnungen sowie den
Ersatzbedarf für Abrisse und Umwidmungen von Wohn- in Gewerberäume bei der
Bedarfsprognose berücksichtigt (Wohnungsbe-darfsprognose S. 35). Bei der
Bemessung des Ersatzbedarfs wurde ferner berücksichtigt, dass Wohnungen auch
ausgebaut, vergrößert oder zusammengelegt werden. Ferner hat das I. bei der
Zuweisung des Wohnbaulandbedarfs in seine Überlegungen eingestellt, dass der
Ersatzbedarf für Abrisse nur zum Teil auf der bisherigen Grundstücksfläche realisiert
werden kann, der dann allerdings durch zusätzliche Wohnbauflächen und Neubau im
vorhandenen Baubestand (Nachverdichtung, Dachgeschossausbau etc.) ergänzt
wird. Die weiteren örtlichen Wohnungspotenziale haben somit Eingang in die
Bedarfsprognose gefunden, ohne allerdings zur Behebung des geschätzten
Wohnungsbedarfs auszureichen.

96

Der hiernach zu bejahende erhöhte Bedarf an Wohnstätten in K. lässt sich
auch nicht mit Mitteln der herkömmlichen Bauleitplanung bewältigen.

97

Der Grund für diese Anforderung liegt darin, dass der Einsatz des besonderen
Instrumentariums der städtebaulichen Entwicklungssatzung erst dann erforderlich ist,
wenn die Instrumente des allgemeinen Städtebaurechts kein geeignetes Mittel zur
einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung der angestrebten
Entwicklungsziele darstellen. Dabei ist nicht entscheidend, ob im Gemeindegebiet an
beliebiger Stelle oder verstreut Bauland in einer Größenordnung vorhanden ist,
welches dem räumlichen Umfang des Entwicklungsbereichs gleichkommt. Vielmehr
kommt es darauf an, ob sich die anderswo gelegenen Flächen für den mit der
Maßnahme verfolgten Zweck ebenso gut eignen. Entspricht der festgesetzte
Entwicklungsbereich bestimmten Anforderungen, z.B. wegen der Nähe zu
standortrelevanten Einrichtungen oder auf Grund seiner Verkehrsanbindung, die für
die Alternativbereiche nicht in gleicher Weise zutreffen, muss die Gemeinde nicht mit
weniger geeigneten Flächen vorlieb nehmen.

98

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229 (S. 816).

99

Im Hinblick auf die mit der förmlichen Festlegung eines Entwicklungsbereichs
verbundenen "enteignenden Vorwirkungen" (vgl. § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB), die
unter dem Vorbehalt des Art. 14 Abs. 3 GG stehen, kommt es ferner nicht nur darauf
an, ob der erhöhte Bedarf an Wohnstätten allgemein durch eine Bauleitplanung im
Gemeindegebiet bewältigt werden kann, sondern auch darauf, ob die geplante
Entwicklungsmaßnahme als solche nicht gleichfalls durch Instrumente des
allgemeinen Städtebaurechts durchgeführt und verwirklicht werden kann. Könnte die
Gemeinde die geplante Maßnahme ebenso im Wege der herkömmlichen
Bauleitplanung realisieren, bedürfte es unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten
ebenso wenig der besonderen städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Diese wäre
dann nicht zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich, weil ein weniger
einschneidendes städtebauliches Instrument zur Verfügung stünde.

100

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998, a.a.O.,
S. 815; Beschluss vom 9. November 2001, a.a.O.,
S. 8 des Beschlussabdrucks.

101

Diesen Anforderungen wird die strittige Satzung gerecht.

102

Herkömmliche städtebauliche Instrumente der Bauleitplanung hätten den
prognostizierten Wohnungsbedarf im Stadtgebiet von K. bis zum Jahre 2020 nicht
abdecken können. Die Antragsgegnerin hat eine Übersicht der bereits aufgestellten
und verabschiedeten Bebauungspläne im Stadtgebiet erstellt, nach der sich dort
insgesamt 2.400 Wohneinheiten realisieren lassen würden. Diese decken jedoch nur
ca. 34 % der geschätzten erforderlichen Wohneinheiten ab. Über Reserveflächen
des Flächennutzungs- und Gebietsentwicklungsplanes lassen sich nach der
Ermittlung der Antragsgegnerin weitere 800 Wohneinheiten sowie nach
Überarbeitung des Gebietsentwicklungsplanes weitere ca. 450 Wohneinheiten
realisieren, so dass mit herkömmlichen Planungsmitteln lediglich 3.650
Wohneinheiten verwirklicht werden könnten. Dies entspricht bei Zugrundelegung der
vom I. ermittelten Basisvariante des geschätzten Wohnungsbedarfs bis zum Jahr
2020 einem Anteil von ca. 52 %. Hieraus ergibt sich, dass der Wohnungsbedarf allein
durch Instrumente der herkömmlichen Bauleitplanung im gesamten Gemeindegebiet
nicht bewältigt werden kann. Dass die Aufstellung und Berechnung fehlerhaft
vorgenommen worden sei, wird von der Antragstellerin nicht vorgetragen.
Anhaltspunkte hierfür sind weder ihrem sonstigen Vorbringen noch den vorliegenden
Unterlagen der Antragsgegnerin zu entnehmen.

103

Die Umsetzung der verschiedenen geplanten Maßnahmen im
Entwicklungsbereich hätte die Antragsgegnerin zwar auch im Wege der
Bebauungsplanung anstreben können, doch ist sie zutreffend davon ausgegangen,
dass der bloße Einsatz herkömmlicher Instrumente der Bauleitplanung ausschied.
Die planerische Entwicklung ist nach dem städtebaulichen Konzept der
Antragsgegnerin auf die Verwirklichung verschiedener einzelner Maßnahmen
angelegt, die eine koordinierte Abstimmung in organisatorischer, baulicher und
finanzieller Hinsicht erfordern. Dieses Zusammenspiel der verschiedenen
Maßnahmen lässt sich im Rahmen eines Bebauungsplans oder mehrerer
Bebauungspläne nicht oder jedenfalls nicht zügig durchführen. Ein Bebauungsplan
und eine Entwicklungssatzung verfolgen unterschiedliche Zielsetzungen: Der
Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche
Ordnung in der Gemeinde (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Als Regelung im Sinne des
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG gestaltet er die Art und Weise der Bodennutzung, löst aber
als Angebotsplanung für den Eigentümer im Plangebiet keine die negative
Baufreiheit überwindende Realisierungsverpflichtung aus.

104

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 1998
- 4 BN 5.98 -, BRS 60 Nr. 11.

105

Ob und inwieweit die Eigentümer von dem Planungsangebot Gebrauch machen,
unterliegt ihrer Entscheidungsbefugnis. Dies kann zur Folge haben, dass eine
Bebauung lückenhaft bleibt und sich das von der Gemeinde vorgestellte
städtebauliche Konzept nicht in einem absehbaren Zeitraum erfüllen lässt, wenn
einige der Grundstückseigentümer sich entschließen, ihr Grundstück vorerst
unbebaut zu lassen. Demgegenüber ist die städtebauliche Entwicklungssatzung
Ausdruck einer auf Durchführung angelegten Gesamtmaßnahme (vgl. § 165 Abs. 1
und § 166 Abs. 1 Satz 1 BauGB), deren Verwirklichung u.a. auch die Aufstellung von
Bebauungsplänen dient (vgl. § 166 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Die Entwicklungssatzung
ist keine notwendige Bedingung für die Rechtmäßigkeit der Bebauungspläne; sie gibt
der Gemeinde lediglich das Durchführungsinstrumentarium für die zügige
Verwirklichung der Gesamtmaßnahme an die Hand.

106

Nach der Entwicklungsplanung der Antragsgegnerin soll zunächst Bauabschnitt
A verwirklicht werden (vgl. Abschlussbericht der Rahmenplanung vom Oktober
1995). Einerseits schließt die Bebauung an den Bebauungsplan Nr. 33 an der
H. straße an, andererseits soll der neue Sportplatz frühzeitig angelegt werden, um
das Vorfeld für den neuen S-Bahn-Haltepunkt frei zu machen. Anschließend ist die
Realisierung des Bauabschnitts B in Aussicht genommen, die im Zusammenhang mit
der Teilrealisierung der Umgehungsstraße K 39n erfolgen und die begonnene
Planung vervollständigen soll, indem die dort vorgesehenen öffentlichen
Einrichtungen (Schule, Kindergarten, Begegnungszentrum) erstellt werden sollen.
Die den Entwicklungsbereich umschließende Umgehungsstraße K 39n soll als
äußere Erschließungsanlage angelegt werden, um sodann den inneren Bereich mit
Wohnanlagen und Gemeinbedarfseinrichtungen zu bebauen. Anschließend sollen
die Bauabschnitte C bis E erfolgen, die auf die dann bereits vorhandene Infrastruktur
zurückgreifen können. Im Zuge der sukzessiven Entwicklung des festgelegten
Entwicklungsbereichs will die Antragsgegnerin die verbliebenen (noch)
landwirtschaftlich genutzten Flächen als Tauschflächen so lange erhalten, bis
außerhalb des Entwicklungsbereichs geeignete Ersatzflächen gefunden werden.

107

Um diese Maßnahmen aufeinander abzustimmen und eine zügige Realisierung
zu garantieren, durfte sich die Antragsgegnerin des Instruments der
Entwicklungssatzung bedienen. Eine zügige Durchführung wäre mittels eines
Bebauungsplans nicht ohne weiteres möglich. Die Antragsgegnerin hätte keinen
Einfluss darauf, ob die Grundstückseigentümer ihre Grundstücke der Planung
entsprechend bebauen. Die Verwirklichung der Maßnahme durch Bebauungsplan
könnte zu Lücken im Plangebiet führen, die der einheitlichen und zügigen
Verwirklichung des Plankonzepts entgegenstehen. Sofern sich Eigentümer
landwirtschaftlicher Nutzflächen entschlössen, ihr Grundstück vorerst unbebaut zu
lassen und weiterhin landwirtschaftlich zu nutzen, wären Nutzungskonflikte zu der
umliegenden Wohnbebauung nicht ausgeschlossen. Die Durchführung der geplanten
Maßnahme im Wege herkömmlicher Bauleitplanung setzt demnach entweder die
Bereitschaft der Grundstückseigentümer zur sofortigen Planverwirklichung oder das
Eigentum der Antragsgegnerin an den im Plangebiet gelegenen Grundstücken
voraus. Von beiden Voraussetzungen kann hier nicht ausgegangen werden. Weder
sind alle Grundstückseigentümer im festgelegten Entwicklungsbereich bereit, ihre
Grundstücke zu bebauen, noch stehen die Grundstücke – wie die der Antragstellerin
- im Eigentum der Antragsgegnerin. Aus der Satzungsbegründung und den
Voruntersuchungen der D. ergibt sich, dass die Mehrzahl der Eigentümer nicht
bereit ist, ihre Grundstücke zum entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert (§ 169
Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. § 153 Abs. 1 BauGB) zu veräußern (Nr. 4.2 der
Satzungsbegründung). Die Mehrzahl der Grundstückseigentümer (ca. 52 %) mit
einem erheblichen Flächenanteil von 38 % haben andere Bodenpreisvorstellungen
und wollen deshalb ihre Grundstücke nicht zum Anfangswert verkaufen. Auch hierin
zeigt sich, dass das Instrumentarium des allgemeinen Städtebaurechts bei
Gesamtmaßnahmen mit einer Vielzahl von Betroffenen nur begrenzt tauglich ist. Je
größer die Zahl der Eigentümer ist, die mitwirken müssten, um das beabsichtigte
Planergebnis herbeizuführen, desto geringer ist die Chance, dass sich die geplante
Maßnahme unter angemessenem Zeit- und Kostenaufwand verwirklichen lässt. Zwar
sollen die Betroffen zur Mitwirkung angeregt werden, doch wie das im Einzelnen zu
geschehen hat, wird vom Gesetzgeber offen gelassen. Zwischen der Gemeinde und
den betroffenen Grundstückseigentümern muss sich eine einvernehmliche Regelung
abzeichnen.

108

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
– 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229 (S. 816).

109

Hieran fehlt es, wenn eine Mehrzahl von Grundstückseigentümern – wie
vorliegend - nicht bereit ist, ihre Grundstücke für die in Aussicht genommene
Nutzung zur Verfügung zu stellen oder sie zum entwicklungsunbeeinflussten
Anfangswert zu veräußern. Des Weiteren stehen die verschiedenen
Einzelmaßnahmen (Verkehrserschließung, Infrastruktur,
Gemeinbedarfseinrichtungen und Wohnbebauung) in unmittelbarem Zusammenhang
und sollen koordiniert verwirklicht werden, was sich – wie dargelegt - mit
herkömmlichen Mitteln des städtebaulichen Vertrags oder der Bauleitplanung nicht
ohne weiteres zügig verwirklichen lässt.

110

Die Antragsgegnerin hat ferner die von der Entwicklungssatzung betroffenen
Belange bilanziert. Der Gesetzgeber hat der Gemeinde mit der Entwicklungssatzung
zugleich das Enteignungsrecht zum Erwerb grundsätzlich aller Grundstücke im
Entwicklungsbereich vor Aufstellung verbindlicher Bebauungspläne verliehen (§ 169
Abs. 3 BauGB). Eingriffe in das private Eigentum können aber nur zum Wohl der
Allgemeinheit gerechtfertigt sein (Art. 14 Abs. 3 GG). Vom Wohl der Allgemeinheit
erfordert wird die Durchführung einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme indes
nur, wenn die Maßnahme durch ein dringendes, im Verhältnis zu entgegenstehenden
öffentlichen und/oder privaten Interessen überwiegendes öffentliches Interesse
gerechtfertigt ist. Erforderlich ist deshalb auf dieser Ebene eine Bilanzierung der
verschiedenen entgegenstehenden Interessen, die allerdings nicht mit planerischer
Abwägung gleichzusetzen ist.

111

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2001
- 4 BN 72/00 -, NVwZ 2001, 558 (559);
Beschluss vom 16. Februar 2001 - 4 BN 55.00 -,
DVBl 2001, 1440 = NVwZ 2001, 1050 (1051);
Beschluss vom 9. November 2001
- 4 BN 51.01 -.

112

Eine solche Bilanzierung der verschiedenen Interessen hat die Antragsgegnerin
vorgenommen. Zwar ist eine derartige Bilanzierung nicht ausdrücklich in der
Voruntersuchung erfolgt, doch lässt sie sich sinngemäß aus der
Satzungsbegründung entnehmen. Dort sind die privaten und öffentlichen Interessen
im Einzelnen angeführt.

113

Als private Interessen betroffener Grundeigentümer, insbesondere der
Eigentümer und der Landwirte als Pächter, hat die Antragsgegnerin ermittelt:
uneingeschränkter Bestand des privaten Eigentums, beliebige Verfügung über das
Eigentum, Ziehen des uneingeschränkten Nutzens aus der wirtschaftlichen
Weiterentwicklung, Entschädigung für die Aufhebung von Miet- und
Pachtverhältnissen auf der Basis von Zuckerrüben.

114

Als dem Entwicklungsvorhaben entgegenstehende öffentliche Interessen hat die
Antragsgegnerin - wie sich aus der der Satzungsbegründung zugrundeliegenden
Rahmenplanung des Entwicklungsbereichs entnehmen lässt - ferner erkannt:
Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Nutzflächen, Verlust von Erholungsflächen,
Eingriff in das Landschaftsbild und Zunahme des öffentlichen Verkehrs mit den
daraus entstehenden Belastungen.

115

Diesen betroffenen privaten und öffentlichen Interessen hat die Antragsgegnerin
das öffentliche Interesse an der Entwicklung eines großräumigen
Wohnbauflächenbereiches zur Behebung eines erhöhten Wohnraumbedarfs
gegenüber gestellt. Die Antragsgegnerin hat erkannt, dass zur Überwindung gerade
der entgegenstehenden Eigentumsrechte ein qualifiziertes öffentliches Interesse
erforderlich ist. Sie hat zutreffend ausgeführt, dass nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
BauGB die Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten in der Regel ein
derartiges qualifiziertes Interesse begründet. Dies entspricht der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts,

116

vgl. Beschluss vom 31. März 1998
- 4 BN 4.98 -, BRS 60 Nr. 227 (S. 795),

117

wonach in diesen Fällen das Gemeinwohlinteresse indiziert wird, sofern nicht
entgegenstehende Umstände ersichtlich sind. Die Antragsgegnerin hat ferner die von
der Entwicklungssatzung betroffenen landwirtschaftlichen Nutzflächen erkannt.
Angesichts der geringen Wertigkeit der intensiv genutzten landwirtschaftlichen
Flächen für Erholungszwecke und der verbliebenen weiträumigen
Erholungsmöglichkeiten in der Umgebung von S. ist der Verlust an
Erholungsflächen vergleichsweise als gering einzuschätzen. Der Eingriff in das
Landschaftsbild wird durch die im Rahmenplan vorgesehenen
Ausgleichsmaßnahmen in seinen Auswirkungen aufgefangen. Der Eingriff in das
private Eigentum soll in seinen Auswirkungen durch die beabsichtigte Bereitstellung
von Ersatz- bzw. Tauschland gemildert werden, was bei der Bilanzierung ebenfalls
Berücksichtigung gefunden hat.

118

Die Satzung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht deshalb
fehlerhaft, weil eine zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme im Sinne des
§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB nicht mehr gewährleistet wäre. Die Frage, ob eine
"zügige Durchführung" der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gewährleistet
ist, kann nicht allgemein und einheitlich nach einem bestimmten Zeitraum beurteilt
werden.

119

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229.

120

Insoweit kommt es maßgeblich auf den Umfang der jeweiligen
Entwicklungsmaßnahme an. Die Antragsgegnerin hat sich für die Durchführung eine
Zielvorgabe von 15 Jahren bis ca. 2010 gesetzt. Ist eine Gesamtmaßnahme mit der
Schaffung umfangreicher Folge- und Infrastruktureinrichtungen sowie
zeitaufwändigen Planungsverfahren verbunden, ist eine längere Zeitspanne
angesichts der Komplexität des Vorhabens nicht unangemessen.

121

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998, a.a.O.;
OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 1997
- 10a D 62/94.NE -, DVBl. 1998, 351 ff.

122

Bei der geplanten Entwicklungsmaßnahme der Antragsgegnerin handelt es sich
um ein komplexes Vorhaben. Die geschätzte Verwirklichungsdauer orientiert sich an
den notwendigen Planungsverfahren, Ausschreibungen und der Herstellung der
Erschließungsanlagen sowie der veranschlagten Zeitdauer für die Errichtung der
Wohnbauvorhaben (vgl. Nr. 5.2 der Satzungsbegründung). Im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses bestanden für die Antragsgegnerin keine Anhaltspunkte, die
die Prognose hinsichtlich des Durchführungszeitraums als unrealistisch erscheinen
ließen. Soweit es durch die Verhandlungen mit den betroffenen
Grundstückseigentümern und Landwirten zu Verzögerungen im geplanten Zeitablauf
gekommen ist, vermögen diese die Prognose des Durchführungszeitraums nicht in
Frage zu stellen. Es wurde bereits ausgeführt, dass Prognoseentscheidungen eine
Unsicherheit immanent ist. Maßgeblich ist insoweit nur, ob die getroffene Prognose
im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses sachgerecht und nachvollziehbar war, was
nach den vorstehenden Ausführungen zu bejahen ist.

123

Ein zeitweiliges Stocken der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme berührt
die Wirksamkeit der Entwicklungssatzung nicht. Verzögerungen bei der
Durchführung einer Entwicklungsmaßnahme lassen die enteignungsrechtliche
Erforderlichkeit nur dann entfallen, wenn diese Ausdruck einer Willensentscheidung
der Gemeinde sind, das ursprünglich verfolgte Planungsziel eindeutig und dauerhaft
aufzugeben.

124

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
16. September 1998 - 8 S 3120/97 -, BRS 60
Nr. 228.

125

Hiervon kann bei der Antragsgegnerin nicht die Rede sein, wie ihre
Ausführungen in den Antragserwiderungen und der mündlichen Verhandlung
belegen. Vielmehr hält sie weiterhin am Konzept und der Durchführung ihrer
Entwicklungssatzung fest.

126

zu d): Die Entwicklungssatzung leidet jedoch an einem beachtlichen, zu ihrer
Unwirksamkeit führenden Abwägungsmangel.

127

Gemäß § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB sind die öffentlichen und privaten Belange
gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Insoweit finden im Rahmen
des entwicklungsrechtlichen Abwägungsgebots dieselben Grundsätze Anwendung
wie bei dem allgemeinen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB oder dem
sanierungsrechtlichen Abwägungsgebot des § 136 Abs. 4 Satz 3 BauGB.

128

Das Gebot, die öffentlichen und privaten Belange untereinander und
gegeneinander gerecht abzuwägen, wird zunächst dann verletzt, wenn eine
sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet. Es ist ferner dann verletzt, wenn
in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie
eingestellt werden muss. Schließlich liegt eine solche Verletzung auch dann vor,
wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich
zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen
wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.
Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungsgebot jedoch genügt,
wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange
für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung
des anderen Belangs entscheidet.

129

Das Vorbringen der Antragstellerin, die Antragsgegnerin habe in ihre Abwägung
nicht ausreichend eingestellt, dass die Antragstellerin Kirchengrundstücke für einen
kommunalen Zweck abgeben solle, der nicht plausibel dargelegt und begründet sei,
geht allerdings fehl. Es ist oben bereits ausführlich dargelegt worden, dass sich aus
der Satzung, ihrer Begründung und den erfolgten Voruntersuchungen hinreichend
ergibt, dass die Gemeinde einen qualifizierten Handlungsbedarf für die Durchführung
der geplanten städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angenommen hat, für den
auch ein besonderes öffentliches (kommunales) Interesse besteht. Das Interesse der
Antragstellerin, nämlich Deckung eines dringenden Wohnungsbedarfs in der
Gemeinde und Sicherung der Funktion als Wohn- und Arbeitsstandort, kommt in der
Satzungsbegründung (Nr. 1 und 2) deutlich zum Ausdruck. Diese öffentlichen
(kommunalen) Belange (vgl. § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 und 2 BauGB) hat die
Antragsgegnerin auch maßgeblich in ihre Abwägungsentscheidung eingestellt. Dass
es sich bei den Grundstücken der Antragstellerin um Kirchenvermögen handelt, war
im Rahmen der Abwägung nicht besonders zu berücksichtigen, da sich verpachtete,
landwirtschaftlich genutzte Kirchengrundstücke nicht von anderen landwirtschaftlich
genutzten Grundstücken unterscheiden.

130

Der Entwicklungsbereich ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch
nicht größer dimensioniert als es zur Erreichung des beabsichtigten Erfolgs
erforderlich ist. Aus § 165 Abs. 5 Satz 1 BauGB lässt sich ersehen, dass der
Maßnahmenträger den Entwicklungsbereich so zu begrenzen hat, dass sich die
Entwicklung zweckmäßig durchführen lässt. Der Abwägungsspielraum, den er dabei
hat, ist erst überschritten, wenn er die Entwicklungsmaßnahme als Mittel einer
unzulässigen Bodenvorratspolitik einsetzt, die es ihm ermöglicht, sich den Zugriff auf
Flächen zu sichern, die nicht zur Überplanung innerhalb eines absehbaren
Zeitraumes anstehen, sondern für eine fernere Zukunft als Baulandreserve
dienen.

131

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998,
- 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229.

132

Die Antragsgegnerin hat sich bei ihrer städtebaulichen Konzeption des
Entwicklungsbereichs an der Rahmenplanung orientiert und den
Entwicklungsbereich in fünf Bauabschnitte eingeteilt. Dass die Bauabschnitte in einer
zeitlichen Reihenfolge realisiert werden sollen, bedeutet nicht, dass sich die
Antragsgegnerin innerhalb des Entwicklungsbereichs eine Baulandreserve für
künftige Entwicklungen offen halten wollte. Die einzelnen Bauabschnitte sind
organisatorisch, finanziell und baulich miteinander verbunden. Der geplante
Zeitrahmen von 15 Jahren betrifft die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme
innerhalb des gesamten Entwicklungsbereichs und nicht nur einzelne Abschnitte.
Nach der Rahmenplanung soll der Entwicklungsbereich in 4 verschiedene
Wohnbaugebiete eingeteilt werden. Je nach Wohngebiet sollen überwiegend
Geschosswohnungsbau, Reihen- und Kettenhäuser, Einzel- und Doppelhäuser oder
eine Mischnutzung errichtet werden. Die geplanten Baugebiete weisen somit
unterschiedliche Wohnbauformen aus, die auf dem Wohnungsmarkt allesamt
nachgefragt werden. Das Angebot der verschiedenen Wohnbauformen erfordert zur
Deckung des ermittelten Wohnbedarfs eine zeitliche Koordination und Durchführung,
die gegen ein Zurückhalten bestimmter Baugebiete oder Teile davon als
Baureserveflächen spricht.

133

Die Antragsgegnerin hat sich ferner ausreichend mit Planungsalternativen
befasst. Dass für die Antragsgegnerin ein anderer Standort für das geplante
Entwicklungsvorhaben als der förmlich festgelegte Entwicklungsbereich von dem
räumlichen Umfang als auch von der Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz
ernsthaft in Betracht gekommen wäre, ist nicht ersichtlich und wird auch von der
Antragstellerin nicht substantiiert vorgetragen.

134

Ob eine Standortalternative besteht, die vorrangig in Betracht zu ziehen gewesen
wäre, beurteilt sich nach dem Grad der Eignung der Alternativfläche zur
Verwirklichung der städtebaulichen Zielvorstellung und nach der Bedeutung der
Belange der betroffenen Grundstückseigentümer. Muss der Planungsraum, etwa in
Bezug auf die Nähe standortrelevanter Einrichtungen oder die Anbindung an das
Verkehrsnetz, bestimmten Anforderungen entsprechen, denen andere Standorte
nicht oder nur unzureichend genügen, braucht die Gemeinde nicht mit diesen
weniger geeigneten Flächen vorlieb zu nehmen.

135

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 1998
– 4 BN 4.98 -, BRS 60 Nr. 227; Urteil vom 3. Juli
1998 – 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229 (S. 816).

136

Die Antragsgegnerin hat im Rahmen ihrer Voruntersuchungen geprüft, ob
innerhalb des Gemeindegebiets an anderen Standorten ebenso geeignete Flächen
vorhanden sind, die eine Entwicklungsmaßnahme, wie die geplante, zulassen. Diese
Prüfung verlief jedoch negativ. Geeignete Standortalternativen hat auch die
Antragstellerin nicht konkret benannt. Überörtliche Flächen in anderen Gemeinden
brauchte die Antragsgegnerin in ihre planerische Entscheidung nicht mit
einzubeziehen, da ihre kommunale Planungshoheit zur Festlegung von
Entwicklungsgebieten von vornherein auf ihr Gemeindegebiet (Ortsteile oder Teile
des Gemeindegebiets) beschränkt ist (vgl. § 165 Abs. 2 BauGB).

137

Fehlerhaft ist die Abwägungsentscheidung aber deshalb, weil die
Antragsgegnerin das Eigentum der Grundstückseigentümer und der betroffenen
Landwirte als privaten Belang nicht mit dem gebührenden Gewicht in ihre Abwägung
eingestellt hat, das diesem, insbesondere im Hinblick auf mögliche
Existenzgefährdungen, objektiv zukommt. Hierauf hat die Antragstellerin mit
Schriftsatz vom 30. Dezember 1998 hingewiesen und sich insoweit auf die
schriftsätzlichen Ausführungen in den vormals anhängigen Parallelverfahren 7a D
197, 211, 212/97.NE bezogen. Die Betroffenheiten der Grundstückseigentümer
durch die förmliche Festlegung des Entwicklungsbereichs hat sie deshalb zum
Gegenstand ihres eigenen Sachvortrags gemacht.

138

Die Antragsgegnerin hat zwar erkannt, dass das Eigentum privater Betroffener
durch die beabsichtigte Flächeninanspruchnahme für sich genommen
abwägungsrelevant ist. Ihre Ausführungen zur Abwägung in der
Satzungsbegründung (Nr. 4.5) lassen erkennen, dass sie die Eigentumsrechte am
uneingeschränkten Bestand und an der wirtschaftlichen Weiternutzung der
Grundstücke im Entwicklungsbereich gesehen hat. Die entgegenstehenden Belange
meinte die Antragsgegnerin jedoch durch das besondere öffentliche Interesse am
Wohnbedarf in K. überwinden zu können. Diese Ausführungen werden dem
geplanten schwer wiegenden Eingriff in das Eigentum privater
Grundstückseigentümer und der für einige damit verbundenen Existenzgefährdungen
nicht hinreichend gerecht.

139

Es entspricht ständiger Rechtsprechung, dass das Eigentum in der Abwägung
als ein durch die Verfassung geschütztes Rechtsgut besonders zu berücksichtigen
ist.

140

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Oktober 1992
- 4 NB 36.92 -, BRS 54 Nr. 57; Urteil vom 26. August
1993 - 4 C 24.91 -, BVerwGE 94, 100 (106);
Beschluss vom 3. Juni 1998
- 4 BN 25.98 -, NVwZ-RR 1999, 425; Urteil vom
3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 -, BRS 60 Nr. 229
(S. 820).

141

Der Eigentumsgarantie kommt im Gefüge der Grundrechte die Aufgabe zu, dem
Träger des Grundrechts einen Freiheitsraum im vermögensrechtlichen Bereich zu
sichern und ihm dadurch eine eigenverantwortliche Gestaltung seines Lebens zu
ermöglichen. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentum ist durch
Privatnützigkeit und die grundsätzliche Verfügungsbefugnis des Eigentümers über
den Eigentumsgegenstand gekennzeichnet. Seine Nutzung soll es dem Eigentümer
ermöglichen, sein Leben nach eigenen, selbstverantwortlich entwickelten
Vorstellungen zu gestalten. Zur Substanz des Eigentums gehört die Freiheit, den
Eigentumsgegenstand selbst zu nutzen oder aus einer etwaigen Fremdnutzung
einen finanziellen Ertrag zu erzielen.

142

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. Mai 2001
- 1 BvR 1512/97 und 1677/97 -, NVwZ 2001,
1023.

143

Sollen landwirtschaftliche Nutzflächen, auf die die betroffenen
landwirtschaftlichen Betriebe in besonderem Maße zur Existenzsicherung
angewiesen sind, im Wege städtebaulicher Entwicklungssatzungen in Anspruch
genommen werden, sind Gefährdungen für den wirtschaftlichen Erhalt der
landwirtschaftlichen Betriebe bei der Abwägung zu berücksichtigen. Solche
Gefährdungen sind nach den Erhebungen der D. im Rahmen der
Voruntersuchungen bei einem Teil der betroffenen Landwirte, die seinerzeit einen
Normenkontrollantrag gestellt haben (vgl. 7a D 119, 211, 212/97.NE), nicht
ausgeschlossen. Der Gesichtspunkt, wie ein gerechter Ausgleich für die insoweit
betroffenen Betriebe und die dort arbeitenden Personen hätte vorgenommen werden
können, wäre in die Abwägungsentscheidung mit einzustellen gewesen. Zwar hat der
Rat der Antragsgegnerin die Nutzungs- und Verwertungsinteressen der betroffenen
Grundstückseigentümer gesehen, diese aber vor dem Hintergrund der mit der
Entwicklungssatzung ermöglichten enteignenden (Vor-) Wirkung nicht mit dem
gebührenden Gewicht bei seiner Abwägungsentscheidung berücksichtigt. Es reichte
nicht aus, die betroffenen Landwirte allein auf entsprechendes Tausch- oder
Ersatzland innerhalb künftiger noch nicht in Anspruch genommener Bauabschnitte zu
verweisen und langfristig anzustreben, den betroffenen Landwirten Tausch- und
Ersatzland ausserhalb des Entwicklungsbereichs anbieten zu können (Nr. 4.2 der
Satzungsbegründung). Insoweit verkennt die Antragsgegnerin die Tragweite ihrer
Entscheidung für die Eigentumsflächen als wirtschaftliche Grundlage dieser Betriebe.
Unklar war schon, ob die innerhalb des Entwicklungsbereichs angebotenen Ersatz-
und Tauschflächen überhaupt zum Flächentausch zur Verfügung, also im Eigentum
der Gemeinde stehen. Im Übrigen ermöglicht der Tausch mit Flächen, die in erst
später zu realisierenden Bauabschnitten liegen, angesichts der zügig
durchzuführenden Gesamtmaßnahme nur eine kurzfristige Lösung der Problemlage.
Ebenso wenig reicht die hypothetische Erwartung künftiger Ersatzlandbereitstellung
außerhalb des Entwicklungsbereichs und die nicht substantiierte Erwartung der
Antragsgegnerin, zum Angebot entsprechender Grundstücke in der Lage zu sein, für
eine angemessene Abwägung dieses schwer wiegenden Eingriffs in das
Privateigentum der Grundstückseigentümer aus. Die bloße, nicht konkretisierte
Erwartung, Ersatz- oder Tauschflächen könnten bereitgestellt werden, wird den
betrieblichen Interessen der betroffenen Landwirte nicht gerecht. Die Landwirte sind
zur Sicherung ihrer Existenz darauf angewiesen, bereits frühzeitig zu wissen, mit
welchem Grund und Boden sie rechnen können, da eine landwirtschaftliche
Betätigung oftmals eine längerfristige Planung erforderlich macht, insbesondere
wenn es um den Anbau bestimmter Fruchtfolgen oder die Bearbeitung des
Ackerbodens geht. Die ordnungsgemäße Gewichtung des Eingriffs hätte deshalb die
Einbeziehung erfordert, ob die Antragsgegnerin auch tatsächlich in der Lage sein
wird, zumutbare Ersatzflächen anzubieten.

144

Ferner hätte der Rat auch die Geeignetheit der Ersatzflächen in die Abwägung
einstellen müssen. Nicht jede landwirtschaftliche Nutzfläche ist gleichermaßen
geeignet. Im Entwicklungsbereich sind landwirtschaftliche Flächen vorhanden, die
über eine besonders hohe Bodenwertigkeit und gute Ertragslage verfügen. Dies kann
für die Vergleichbarkeit des Ersatz- und Tauschlandes von abwägungserheblicher
Bedeutung sein. Es wäre deshalb erforderlich gewesen, die Ortslage der
Ersatzflächen zu bezeichnen, um deren Vergleichbarkeit zu beurteilen. Auch der
Standort der Tausch- und Ersatzflächen außerhalb des Entwicklungsbereichs
beeinflusst die Geeignetheit. Flächen, die weit entfernt von der Hofstelle liegen und
nur mit erheblichen Zeit- und Kostenaufwand zu erreichen sind, sind weniger
geeignet als Flächen, die in relativer Nähe zum landwirtschaftlichen Betrieb liegen
und vom Betriebszusammenhang erfasst werden. Dies gilt auch im Hinblick auf
Ersatzflächen für verpachtete landwirtschaftliche Flächen, da diese ebenfalls eine
wirtschaftliche Grundlage der landwirtschaftlichen Betriebe bilden können. Auf diesen
Gesichtspunkt hat bereits die D. bei

ihrer Bewertung der Eigentums- und Pachtverhältnisse hingewiesen. Einigen
Landwirte gehe durch Tausch- und Ersatzflächen der Betriebszusammenhang
verloren, sie müssten erhebliche Mehrwege und damit verbundene Mehrkosten in
Kauf zu nehmen. Diesen Gesichtspunkt hat die Antragsgegnerin ebenfalls nicht mit
berücksichtigt.

145

Für die Gewichtung der privaten Belange der Landwirte hätte die
Antragsgegnerin zudem nicht allein auf die konkrete Verfügbarkeit und Geeignetheit
von Ersatz- und Tauschflächen abstellen dürfen, sondern auch auf die durch eine
Ersatzbeschaffung geeigneter Flächen außerhalb des Entwicklungsbereichs
verursachten Kosten sowie mögliche Ausgleichszahlungen für den Fall, dass eine
ausreichende Ersatzlandbeschaffung nicht möglich sein sollte. Nach den
Voruntersuchungen und der Satzungsbegründung hat sich der Rat der
Antragsgegnerin jedoch nur über den Entschädigungsaufwand für die Miet- und
Pachtverhältnisse Gedanken gemacht (Nr. 7.2 der Satzungsbegründung). Diesen
sehr grob geschätzten Bedarf stellte der Rat mit einer fünfjährigen
Entschädigungszahlung auf Zuckerrübenbasis in seine Kosten- und
Finanzierungsübersicht ein. Für die durch die Übernahme landwirtschaftlicher
Flächen bei einigen Landwirten bewirkten Existenzgefährdungen fehlt eine
entsprechende Kosten- und Ersatzleistungsabwägung. Sofern die
Existenzgefährdung einzelner Landwirte durch den Zugriff auf ihre Flächen durch die
Entwicklungsmaßnahme droht, hätte im Rahmen der Abwägungsentscheidung
gegebenenfalls eine Verlagerung der Hofstelle berücksichtigt werden müssen. In die
Abwägung hätte dann eine Bewertung der Hofstellen eingestellt werden müssen,
wenn in Ermangelung geeigneter Flächen in der näheren Umgebung der
Betriebsstelle diese so nicht mehr existenzfähig sind und ausgesiedelt hätten werden
müssen. Dieser Gesichtspunkt ist nach der Satzungsbegründung als rein fiktiv
unberücksichtigt geblieben, da die in Frage kommenden Hofstellen alle zentral im
Ortsteil von S. lägen, so dass nach einer Wiederveräußerung eine Nutzung zu
Wohn- oder gewerblichen Zwecken ohne weiteres vorstellbar sei (Nr. 7.4 der
Satzungsbegründung).

146

Ein Abwägungsmangel ist ferner darin zu sehen, dass die Antragsgegnerin zur
Förderung des sozialen Wohnungsbaus (Miet- und Geschosswohnungsbau,
Eigentumswohnungen und Eigenheime) bei Grundstücken, die sie zu diesem Zweck
zur Verfügung stellen will, einen Nachlass auf den Grundstückspreis von 25 %
gewähren will (§ 1 Abs. 2 der Entwicklungssatzung), ohne diese Subvention
hinreichend im Rahmen ihrer Kostenaufstellung zu berücksichtigen. Die
Nachlassgewährung bei einem Grundstücksverkauf für Sozialwohnungen war nicht
nur als Minderung des Grundstückserlöses in die Finanzübersicht einzustellen. Die
von der Antragsgegnerin in die Entwicklungssatzung aufgenommene 25 %
Rabattregelung findet ihre Grundlage in den Richtlinien über die Gewährung von
Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen zur Stadterneuerung
(Förderrichtlinien Stadterneuerung) vom 15. Dezember 1992, MBl. NRW vom
28. Januar 1993, S. 84 ff. Nach Nr. 24 der Förderrichtlinien können bestimmte
städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen gefördert werden. Danach wird im Rahmen
der Förderung des sozialen Wohnungsbaus bei Entwicklungsmaßnahmen für
Grundstücke, die später zum Verkehrswert an die Erwerber veräußert werden, als
Einnahme ein Kaufpreis anerkannt, der zur Erzielung tragbarer Mieten und Lasten
bis zu 50 % unter dem festgestellten Verkehrswert liegen kann (Nr. 24 Satz 2 i.V.m.
Nr. 6.2 der Förderrichtlinien). Angesichts dessen, dass der Förderungsrahmen bis zu
50 % betragen kann, ist es nicht zu beanstanden, wenn sich der Rat der
Antragsgegnerin für einen Nachlass von 25 % auf den Grundstücksverkaufspreis
entschieden hat. Abwägungsfehlerhaft ist es aber, dass die Antragsgegnerin die
Fördermittel des Ministeriums für Stadtentwicklung und Verkehr im Rahmen der
Kosten- und Finanzübersicht nur als Minderung der Grundstücksverkaufserlöse
angesetzt, nicht aber gleichzeitig bei den Fördermitteln als Einnahmen verbucht hat.
Nach der Finanzierungsbilanz der Antragsgegnerin hat sie einen Rabattbetrag von
25 % (5.985.000,00 DM), ausgehend von einem Grundstückswert von 190 DM/qm
für den sozialen Wohnungsbau auf einer Fläche im Entwicklungsbereich von 126.000
qm, von dem Grundstückserlös aus der Reprivatisierung der Baugrundstücke zwar
abgezogen, den gleichen Betrag aber nicht bilanzierend auf der Einnahmenseite der
Fördermittel verbucht (Seite 10, 13 des Finanzierungsplans). Mit der Einstellung
dieser Fördermittel auf der Einnahmenseite erhöhen sich aber die Zuwendungen
Dritter, so dass die Gesamtkosten der Entwicklungsmaßnahme im Ergebnis sinken.
Dies hat der Rat der Antragsgegnerin bei seiner Abwägungsentscheidung nicht
berücksichtigt.

147

Allerdings wirkt sich der letztgenannte Abwägungsfehler im Ergebnis auf die
getroffene Abwägungsentscheidung nicht aus (§ 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB), da die
Antragsgegnerin nach dem Kosten- und Finanzierungsplan auch bei
Berücksichtigung der Fördermittel auf der Einnahmenseite keinen Überschuss
erwirtschaften würde, den sie an die Grundstückseigentümer auskehren müsste.
Nach dem gesetzgeberischen Zweck dient die Entwicklungsmaßnahme allein dazu,
die städtebauliche Entwicklung zur Errichtung von Wohn- und Arbeitsstätten und
Gemeinbedarfseinrichtungen vorzubereiten und zügig durchzuführen, nicht aber
dazu, das Gemeindevermögen zu mehren. Einnahmen, die bei der Vorbereitung und
Durchführung der Entwicklungsmaßnahme entstehen, sind gemäß § 171 Abs. 1
BauGB zur Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme zu verwenden. Entsprechend
gebunden sind gemäß § 169 Abs. 8 BauGB die Erlöse, die aus der Veräußerung von
Grundstücken erzielt werden. Welche Kosten durch die Einnahmen finanziert werden
dürfen, legt § 171 Abs. 2 Satz 2 BauGB näher fest. Zu berücksichtigen sind (nur) die
Kosten, die nach den Zielen und Zwecken der Entwicklung erforderlich sind.
Ausgaben für allgemeine Vorhaben der Gemeinde, die in keinem notwendigen
Sachzusammenhang mit der Entwicklungsmaßnahme stehen, können deshalb aus
den Einnahmen der Entwicklungsmaßnahme nicht finanziert werden. Sofern bei der
Abrechnung der Maßnahme ein Überschuss der Einnahmen über die Kosten
verbleibt, hatte die Gemeinde ihn auch nach der damaligen Rechtslage wieder
auszukehren.

148

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. Dezember 1997
- 10a 62/94.NE -, DVBl. 1998, 351 f.

149

§ 171 Abs. 1 Satz 2 BauGB in der heutigen Fassung regelt dies nunmehr
ausdrücklich. Selbst bei Einstellung der Fördermittel auf der Einnahmenseite der
Kosten- und Finanzierungsübersicht ergäbe sich kein Überschuss für die
Antragsgegnerin, der auf die Grundstückseigentümer zu verteilen wäre. Nach der
Gesamtübersicht der Kosten verbleibt bei der S. K. ein Eigenanteil von ca. 7
Mio. DM, der zwar durch die einzuberechnenden Fördermittel gemindert würde, aber
immer noch im Saldo verbliebe.

150

Abwägungsfehlerhaft ist nach alledem die Fehlgewichtung der Eigentümerinte-
ressen und die Interessen der Landwirte. Dieser Mangel im Abwägungsvorgang ist
gemäß § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB auch erheblich. Der Mangel im
Abwägungsvorgang ist erheblich, wenn er offensichtlich und auf das
Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist. Offensichtlich ist ein Mangel dann,
wenn konkrete Umstände positiv und klar auf einen solchen Mangel hindeuten. Von
Einfluss gewesen ist ein Mangel auf das Abwägungsergebnis, wenn nach konkreter
Betrachtungsweise die Möglichkeit des Einflusses auf das Abwägungsergebnis
besteht. Nicht ausreichend ist hingegen, dass die Entscheidung ohne den Mangel
möglicherweise (theoretisch) anders ausgefallen wäre.

151

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Januar 1995
- 4 NB 43.93 -, BRS 57 Nr. 22.

152

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Fehlgewichtung der Belange der
betroffenen Landwirte offensichtlich. Es liegt auf der Hand, dass eine sachgerechte
Abwägung der Antragsgegnerin Veranlassung hätte geben müssen, das Gewicht der
durch die Festlegung des Entwicklungsbereichs betroffenen Eigentümerinteressen
auch vor dem Hintergrund abzuwägen, dass landwirtschaftliche Betriebe hierdurch in
ihrer wirtschaftlichen Existenzgrundlage gefährdet, wenn nicht gar vernichtet werden.
Auf die entsprechenden Betroffenheiten ist von den einzelnen Landwirten, die
Antragsteller der Verfahren 7a D 197,211,212/97.NE waren, vom Rheinischen
Landwirtschafts-Verband e.V. mit Schriftsatz vom 13. Dezember 1993 sowie der
Landwirtschaftskammer Rheinland mit Schreiben vom 15. Juli 1994 im
Satzungsverfahren ausdrücklich hingewiesen worden.

153

Es besteht auch die konkrete Möglichkeit, dass der Mangel bei sachgerechter
Gewichtung auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen wäre. Anhand der
Voruntersuchung lässt sich erkennen, dass es der Antragsgegnerin darauf ankam,
den Landwirten durch Tausch- und Ersatzland sowie Entschädigungsregelungen
entgegenzukommen, um so die wirtschaftliche Weiterexistenz der Landwirte zu
sichern. Soweit die Antragsgegnerin den betroffenen Landwirten keine geeigneten
und zumutbaren Tausch- und Ersatzflächen nach ihrer Voruntersuchung hätte
anbieten können, ist nicht auszuschließen, dass die Entscheidung über die
Entwicklungssatzung anders ausgefallen wäre, indem bestimmte Flächen
ausgeklammert worden wären oder aber der Entwicklungsbereich anders förmlich
festgelegt worden wäre.

154

Dieser beachtliche Mangel einer fehlerhaften Berücksichtigung der
wirtschaftlichen Interessen der Landwirte führt gemäß § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO
jedoch nur zur Unwirksamkeit der strittigen Entwicklungssatzung , weil er durch ein
ergänzendes Verfahren im Sinne des § 215a BauGB behoben werden kann. Der
Mangel besteht lediglich darin, dass die Gewichtung der privaten
Eigentümerinteressen, insbesondere die der Landwirte, entsprechend ihrer
konkreten Bedeutung vor dem Hintergrund möglicher Existenzgefährdungen bei der
Abwägung hätte eingestellt werden müssen. Diese Gewichtung kann der Rat jedoch
in einem ergänzenden Verfahren nachholen, zumal das von ihm abwägend
gefundene Ergebnis als solches nicht schlechterdings unvertretbar ist.

155

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Nr. 1 Satz 3 VwGO.

156

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

157

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

158

Rechtsmittelbelehrung

159

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten
werden.

160

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster, innerhalb eines Monats nach
Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil
bezeichnen.

161

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils
zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.

162

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die
Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder
Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen
Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum
Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des
öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte
mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst,
Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum
Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen
Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

163