Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-10, Aktenzeichen 13 A 4137/03
ECLI:DE:OVGNRW:2005:1110.13A4137.03.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln
vom 27. August 2003 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin begehrte die Verlängerung der Zulassung (sog. Nachzulassung) für
das homöopathische Arzneimittel "J. -I. " (Tropfen), das die beiden
Bestandteile T1. J1. und N2. N3. jeweils in mehreren
unterschiedlichen Verdünnungsgraden (Potenzen) enthält (sog. Potenzenakkorde:
für T2. J1. D 4, D 10, D 30, D 200, für N2. N3. D 6, D 30, D 200).
Die Anwendungsgebiete entsprechend den homöopathischen Arzneimittelbildern
hatte die Klägerin im Zulassungsantrag zunächst angegeben mit
"Depressionszustände, besonders exogener Genese; paradoxe Symptome;
hysterische Aphonie". Zur "Beurteilung der Sinnhaftigkeit der Kombination nach § 22
Abs. 3a AMG" hatte sie eine Stellungnahme der Frau Dr. B. G. -C. vom 02.
April 1992 beigefügt, in der im Wesentlichen ausgeführt wurde: Die spezifische
homöopathische Wirksamkeit der einzelnen Bestandteile bei den beanspruchten
Indikationen werde durch die einschlägige homöopathische Literatur und die
Monographien der Aufbereitungskommission D belegt. Die Zusammensetzung des
Präparats beruhe auf empirisch-therapeutischer Erfahrung. Die beiden Bestandteile
im Potenzenakkord hätten eine gleichgerichtete Wirkung mit unterschiedlichen
Wirkungsschwerpunkten. Das Präparat unterstütze die Therapie bei depressiven
Verstimmungen, Neigung zu hysterischem Verhalten und Ängstlichkeit. Damit
könnten die verursachenden Probleme besser bewältigt werden.
Medikamentenabhängigkeit zur scheinbaren Bewältigung von Problemen werde
dadurch verhindert. Deshalb biete das Kombinationspräparat dem Verordner sowie
auch dem Patienten Vorteile, sowohl gegenüber einem homöopathischen
Einzelmittel als auch gegenüber der gleichzeitigen Verordnung mehrerer Einzelmittel.
Die Konzeption des Präparats könne daher als zweckmäßig bezeichnet werden, die
Nutzen-Risiko-Relation als günstig.

3

Mit Schreiben vom 31. Juli 1995 teilte die Beklagte der Klägerin verschiedene
Mängel mit, zu deren Abhilfe sie zugleich eine Frist von drei Jahren setzte. In einer
dem Schreiben beigefügten medizinisch-fachlichen Stellungnahme heißt es unter
anderem:
Der Zulassungsantrag weise den Mangel auf, dass die vorgelegte Begründung nach
§ 22 Abs. 3a AMG nicht ausreichend sei. Zur ausreichenden Begründung der
vorliegenden Kombination sei die Vorlage von präparatespezifischem
Erkenntnismaterial erforderlich.
Nach der von der Kommission D erarbeiteten "Richtlinie zur Bewertung fixer
Kombinationen homöopathischer Einzelmittel" müssten Kombinationen so
zusammengesetzt sein, dass sich die Arzneimittelbilder der Einzelbestandteile
hinsichtlich des Indikationsanspruchs ergänzten. Hierbei müsse der
Indikationsanspruch ein Krankheitszustand, eine Funktionsstörung, ein Syndrom
oder eine pathologische Einheit bekannter Art sein. Der Indikationsanspruch der
Kombination sei nicht identisch mit der Summe der Indikationsansprüche der
Einzelmittel. Die Beurteilung der fixen Kombination erfolge unter Verwertung der
Monographien der Einzelstoffe. Sofern Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der fixen
Kombination auf Grund der Monographien der Einzelstoffe nicht bestimmbar seien,
sei eine gesonderte Dokumentation erforderlich.
In der Kombination seien Tief- und Hochpotenzen aus zwei Arzneistoffen enthalten.
Der Beitrag dieser unterschiedlichen Potenzenstufen sei weder ersichtlich noch
begründet worden. Für die abschließende Bewertung der Nutzen-Risiko-Relation sei
geeignetes wissenschaftliches Erkenntnismaterial zu dieser Kombination vorzulegen.
Die von dem Kombinationspräparat beanspruchten Indikationen seien durch die in
den Monographien genannten charakteristischen Anwendungsgebiete nicht
abgedeckt. Auf Basis der Monographien könne allenfalls die Indikationsangabe
"Nervöse Störungen mit Verstimmungszuständen" abgeleitet werden.
Die beantragte Dosierung bei akuten Zuständen weiche von den in den
Monographien der Kommission D üblichen Dosierungen ab. Es werde gebeten, die
beantragte Dosierung im Hinblick auf die Potenzenakkorde ausreichend und
präparatespezifisch zu begründen.

4

Mit Schreiben vom 18. März 1998 übernahm die Klägerin für die
Anwendungsgebiete im Wesentlichen die zuvor genannte Formulierung, passte die
Akutdosierung den allgemeinen Vorgaben der Kommission D an und fügte unter
anderem eine gutachterliche Stellungnahme des Arztes L. M. zur
"Begründung von Sinnhaftigkeit der Kombination, Wirksamkeit und Unbedenklichkeit"
bei, in der unter anderem auf eine Anwendungsbeobachtung des Präparats in
Österreich eingegangen wird, sowie ein Gutachten zu den "Grundlagen der
Anwendung von Potenzenakkorden" der beiden für die Klägerin tätigen
Veterinärmedizinerinnen D. I1. und Dr. H. L1. , auf deren näheren
Inhalt jeweils Bezug genommen wird.

5

Die von der Beklagten im Zusammenhang mit dem Zulassungsantrag der
Klägerin beteiligte Kommission D beschloss in ihrer Sitzung am 17. März 1999,
angesichts der ungeklärten Problematik der Potenzenakkorde sowie der Mischung
mehrerer Hochpotenzen eine Arbeitsgruppe zu bilden, um vorhandenes Material zu
der Thematik zu sammeln und vorzustrukturieren. Im Übrigen bestätigte die
Kommission die Auffassung der Beklagten, dass der Zulassungsantrag der Klägerin
wegen Nichtvorlage präparatespezifischen Erkenntnismaterials innerhalb der
gesetzten Frist abzulehnen sei.

6

Die von der Beklagten als externe Sachverständige zur Beurteilung des
Zulassungsantrags der Klägerin beauftragte Frau D1. B1. -T. äußerte
sich unter dem 30. Juni 1999 zusammengefasst wie folgt: Das von der Klägerin
eingereichte Erkenntnismaterial unter anderem zur Anwendungsbeobachtung
erlaube keine sichere Beurteilung, ob das Arzneimittel bei den angegebenen
Anwendungsgebieten angemessen wirksam sei. Eine abschließende Bewertung der
Nutzen-Risiko-Relation für die Kombination aus mehreren Tief- und Hochpotenzen
verschiedener Arzneistoffe in einem Arzneimittel sei an Hand des vorgelegten
Erkenntnismaterials nicht möglich. Wegen der nach dem Selbstverständnis der
homöopathischen Therapierichtung unbedingt erforderlichen Individualisierung bei
der Anwendung von Hochpotenzen könne ein positiver Beitrag von mehreren
Hochpotenzen in einem Arzneimittel nicht akzeptiert werden.

7

Mit Bescheid vom 06. Juni 2000 versagte die Beklagte die beantragte
Nachzulassung und führte zur Begründung weitgehend unter wörtlicher Wiedergabe
der Stellungnahme der Sachverständigen B1. -T. im Ergebnis aus: Die
Versagung beruhe auf § 105 Abs. 5 AMG, weil die mit Schreiben vom 31. Juli 1995
mitgeteilten Mängel nicht innerhalb der gesetzten Frist behoben worden seien. Die
geforderte Kombinationsbegründung gemäß § 22 Abs. 3a AMG werde durch die
nachgereichten Unterlagen nicht geliefert.

8

Zur Begründung ihrer Klage hat die Klägerin weiteres wissenschaftliches
Erkenntnismaterial unter anderem in Gestalt eines Abschlussberichts vom 16. Juni
2000 bezüglich einer "Anwendungsbeobachtung zur Dokumentation der
Verträglichkeit (Arzneimittelreaktionen, unerwünschte Arzneimittelwirkungen) und
Wirksamkeit von Potenzenaccorden" überreicht und darüber hinaus im Wesentlichen
geltend gemacht: Soweit die Versagung auf angeblichen Risiken der verwendeten
Hochpotenzen beruhe, sei dies nicht stichhaltig, weil sich die alleinige Anwendung
von Hochpotenzen von der Anwendung von Potenzenakkorden unterscheide und
dementsprechend die beiden Präparategruppen nicht gleichgesetzt werden könnten.
Das Prinzip der Anwendung von Potenzenakkorden habe sich in jahrzehntelanger
Praxis bewährt, irgendwelche Nebenwirkungen seien dabei nicht aufgetreten, was
zudem durch die von ihr durchgeführte Anwendungsbeobachtung belegt werde.
Auch sei die Anwendung von Potenzenakkorden mit den grundsätzlichen
homöopathischen Therapieprinzipien vereinbar. Bei ihrer Entscheidung habe die
Beklagte die Besonderheiten der besonderen Therapierichtungen, hier der
Homöopathie, nicht ausreichend berücksichtigt, weil sie sich einseitig auf die von
Hahnemann entwickelten Prinzipien beschränkt habe. Damit negiere sie die
antihomotoxischen Therapieprinzipien nach Reckeweg, die durch Weiterentwicklung
der hahnemannschen Prinzipien zum Einsatz von Potenzenakkorden geführt hätten,
um die geschilderten Probleme beim alleinigen Einsatz von Hochpotenzen zu
vermeiden. Dieses Vorgehen werde dem vom Gesetzgeber geforderten
Wissenschaftsverständnis nicht gerecht und verletze das Prinzip der Freiheit von
Forschung und Lehre. Zudem reflektiere die Zusammensetzung der beteiligten
Kommission D nicht den Stand der Wissenschaft innerhalb der Homöopathie.
Schließlich verhalte sich die Beklagte widersprüchlich, weil sie in anderen Fällen
Arzneimittel sowohl mit einem Potenzenakkord als auch mit zwei Wirksubstanzen in
Hochpotenz zugelassen habe.

9

Die Klägerin hat beantragt,

10

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des
Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 06.
Juni 2000 zu verpflichten, über den Antrag auf Verlängerung
der Zulassung für das Arzneimittel J. -I. unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
entscheiden.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Zur Begründung ihres Antrags hat die Beklagte die Begründung aus dem
angegriffenen Bescheid ergänzt und vertieft und darüber hinaus geltend gemacht:
Das von der Klägerin vorgelegte Erkenntnismaterial enthalte lediglich grundsätzliche
Überlegungen zur Anwendung von Potenzenakkorden und sei deshalb zum Beleg
der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des streitgegenständlichen Arzneimittels nicht
geeignet.

14

Mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat
das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

15

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung vertieft die Klägerin
ihre Argumentation zur fehlerhaften Zusammensetzung der Kommission D,
bemängelt eine unterbliebene Beweiserhebung und trägt darüber hinaus vor: Sie
habe eine Sinnhaftigkeitsbegründung für den Potenzenakkord vorgelegt, die
präparategruppenspezifisch erstellt worden sei, was auf Grund der Besonderheiten
der Potenzenakkorde sachlich gerechtfertigt und sinnvoll sei. In den
Aufbereitungsmonographien der Kommission D sowie in der Materia Medica
Homoeopathica würden für einzelne Potenzenstufen desselben Stoffes keine
unterschiedlichen Indikationsgebiete genannt, da dies dem Selbstverständnis der
homöopathischen Therapierichtung und Stoffgruppe widerspreche. Die in den
Aufbereitungsmonographien festgelegten Anwendungsgebiete würden für alle
Potenzenstufen der betreffenden Substanz gleichermaßen gelten. Eine Begründung
einzelner Potenzenstufen in Bezug auf die Indikationsbereiche bei der
Sinnhaftigkeitsbegründung eines konkreten Präparates sei demnach sachlich gar
nicht möglich und werde von der Beklagten auch sonst nicht gefordert.

16

Die Klägerin beantragt,

17

das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 27. August
2003 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
erkennen.

18

Die Beklagte beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Zur Begründung ihres Antrags tritt sie den Ausführungen der Klägerin unter
Wiederholung und Vertiefung ihres erstinstanzlichen Vorbringens entgegen und führt
ferner aus: Wenn es sich bei den Potenzenakkorden um besondere Präparatgruppen
handele, so könne nicht davon ausgegangen werden, dass das sonstige
Erkenntnismaterial der Therapierichtung für das Arzneimittel herangezogen werden
könne. Die unterschiedliche Wirkung unterschiedlicher Potenzen eines
homöopathischen Arzneimittels werde auch von der Klägerin anerkannt. Eine
Untersuchung der bei Kombination unterschiedlicher Potenzen der gleichen
Substanz eintretenden Wechselwirkungen werde aber nicht vorgelegt.

21

Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte
und der Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

22

Entscheidungsgründe

23

Die Berufung ist unbegründet.

24

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid vom
06. Juni 2000 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Diese
hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Zulassungsantrags (§ 113 Abs. 5
Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO).

25

Der begehrten Nachzulassung steht das Vorliegen eines Versagungsgrundes
entgegen. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass die
Nachzulassung nach § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG zu versagen war, weil die Klägerin
dem mit Schreiben vom 31. Juli 1995 mitgeteilten Mangel einer nicht ausreichenden
Kombinationsbegründung (§ 22 Abs. 3a AMG) nicht innerhalb der gesetzten Frist
abgeholfen hat. Angesichts dessen bedarf es keiner Entscheidung, ob es, nachdem
sich die Beklagte mit dem zuvor genannten Schreiben für das sog.
Beanstandungsverfahren nach § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG entschieden hatte, möglich
war, daneben, wie es in der Anlage zum Bescheid vom 06. Juni 2000 und auch in
dem verwaltungsgerichtlichen Urteil anklingt, die Versagung auch auf die §§ 105
Abs. 4f Satz 1 1. Halbsatz, 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a und/oder Nr. 4 2. Alternative AMG
(entspricht § 105 Abs. 4c AMG a.F.) zu stützen. Die Voraussetzungen dieser
Versagungsgründe dürften allerdings ebenfalls gegeben sein, weil die Versagung
wegen nicht fristgerechter Behebung eines Mangels (§ 105 Abs. 5 Satz 2 AMG) sich
zunächst mit dem Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG deckt,
wenn der gerügte Mangel - wie hier - in einer unzureichenden
Kombinationsbegründung liegt. Denn die in § 22 Abs. 3a AMG positiv beschriebene
Zulassungsvoraussetzung findet sich korrespondierend in § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a
AMG als Versagungsgrund wieder. Darüber hinaus dürfte § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a
AMG lediglich als spezielle Ausprägung des bereits in § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 2.
Alternative AMG zum Ausdruck kommenden Grundsatzes anzusehen sein.

26

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil
vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 -, NVwZ-RR 2004,
180 (181).

27

Eine rechtmäßige Versagung nach § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG erfordert zunächst,
dass zu Recht eine Beanstandung nach § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG ausgesprochen
und dabei eine angemessene Frist zur Mängelbeseitigung gesetzt wurde. Beides ist
hier der Fall. Die gesetzte Frist von drei Jahren entspricht dem zum Zeitpunkt des
Mängelschreibens vom 31. Juli 1995 geltenden Art. 3 § 7 Abs. 5 Satz 1 des
Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts; der durch das Fünfte Gesetz zur
Änderung des Arzneimittelrechts vom 09. August 1994 an die Stelle der zuvor
genannten Vorschrift getretene § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG, der eine Frist von 18
Monaten vorsah, trat nach Art. 6 Abs. 2 Nr. 4 des Gesetzes erst am 01. Januar 1996
in Kraft. Ferner lag der mit dem Schreiben vom 31. Juli 1995 beanstandete Mangel
einer unzureichenden Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3a AMG tatsächlich
vor.

28

Bei der Einführung des § 22 Abs. 3a AMG war es das Anliegen des
Gesetzgebers, mit der Begründungspflicht die Stoffkombination in Bezug auf
Wirksamkeit und Unbedenklichkeit zu rechtfertigen. Der geforderte positive Beitrag
jedes Bestandteils sollte dementsprechend darin bestehen, dass er entweder zur
Wirksamkeit des Präparats in der vorgegebenen Indikation beiträgt oder
unerwünschten Effekten entgegenwirkt.

29

Vgl. Bundestags-Drucksache 10/5112, S. 17.

30

Soweit es um einen positiven Beitrag zur (therapeutischen) Wirksamkeit geht, hat
dieses Erfordernis bei einem Kombinationsarzneimittel für jeden arzneilich
wirksamen Bestandteil dasselbe Gewicht wie bei einem Monopräparat. Auch bei
einem Kombinationsarzneimittel müssen die Bürger davor geschützt werden,
arzneilich wirksame Bestandteile ohne therapeutischen Sinn verabreicht zu
bekommen. Soll der betreffende Bestandteil ein bestimmtes Krankheitselement
bekämpfen, so führt seine Unwirksamkeit gegebenenfalls dazu, dass der Erkrankte
an der Einnahme eines wirksamen Präparats gehindert wird. Aber auch wenn der
zusätzliche Bestandteil nur die Wirksamkeit des anderen Bestandteils beschleunigen
oder erhöhen soll, führt seine Unwirksamkeit dazu, dass der Erkrankte ohne Not
arzneilich wirksame Bestandteile aufnimmt, die sich auf seine körperliche Verfassung
auswirken.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2003 - 3 C
28.02 -, a. a. O., S. 182.

32

Nach der zuvor zitierten Entscheidung fehlt eine ausreichende Begründung für
den geforderten positiven Beitrag jedes Bestandteils eines Kombinationspräparats,
wenn die vom Antragsteller eingereichten Unterlagen nach dem jeweils gesicherten
Stand der wissenschaftlichen Erkenntnis den geforderten Schluss nicht zulassen,
wenn sie sachlich unvollständig oder wenn sie inhaltlich unrichtig sind. Die Darlegung
der unzureichenden Begründung geschieht dadurch, dass die Behörde die fehlende
oder fehlerhafte Schlussfolgerung in der Begründung des Antragstellers aufzeigt, das
Forschungsergebnis benennt, zu dem sich der Antragsteller nicht geäußert hat, oder
die inhaltliche Unrichtigkeit einer - wesentlichen - Unterlage nachweist.

33

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2003 - 3 C
28.02 -, a. a. O., S. 180.

34

Soweit vorstehend von Unterlagen die Rede ist, bezieht sich dies hier auf
Unterlagen gemäß § 22 Abs. 3 AMG, da die Klägerin die im Regelfall zur Beurteilung
der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit geforderten Unterlagen gemäß § 22 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2 und 3 AMG nicht vorgelegt hat. Einschlägig ist vom Grundsatz her § 22
Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 AMG, da das Präparat der Klägerin seit vielen Jahren im Verkehr
ist. Dieser Vorschrift liegt nämlich die Vorstellung des Gesetzgebers zu Grunde, dass
man im Hinblick auf lange im Verkehr befindliche Arzneimittel über deren Wirkungen
und Nebenwirkungen hinreichende Erkenntnisse habe sammeln können und sich
daraus Rückschlüsse auf ihre Wirksamkeit und Unbedenklichkeit ziehen ließen. Die
auf dieser Grundlage erstellten Unterlagen müssten zwar die Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit hinreichend belegen; andererseits seien an sie keine übertriebenen
formellen Anforderungen zu stellen.

35

Vgl. Bundestags-Drucksache 7/3060, S. 49.

36

Bei der Beantwortung der Frage, ob die von der Klägerin vorgelegten Unterlagen
einen Rückschluss auf die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit bzw. eines
diesbezüglichen positiven Beitrags jedes einzelnen arzneilich wirksamen
Bestandteils zulassen, geht der Senat zu Gunsten der Klägerin davon aus, dass im
Hinblick auf § 105 Abs. 4f Satz 2 AMG maßgeblich die von der Kommission D
entwickelten Kriterien zur Bewertung von fixen Kombinationen homöopathischer
Einzelmittel heranzuziehen sind, obwohl es angesichts des indikationsbezogenen
"antihomotoxischen" Therapieansatzes der Klägerin nicht unzweifelhaft erscheint, ob
ihr Präparat überhaupt noch der besonderen Therapierichtung der Homöopathie
zuzuordnen ist. Diese Bedenken stellt der Senat jedoch im Hinblick darauf, dass die
in der Kommission D versammelten Sachverständigen anscheinend keine Einwände
dagegen hatten, das Präparat der Klägerin der besonderen Therapierichtung der
Homöopathie zuzuordnen, zurück. Nach den zuvor genannten Kriterien der
Kommission D hängt die Beantwortung der Frage, ob jeder Bestandteil einer fixen
Kombination einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet, davon
ab, dass sich die Arzneimittelbilder der Einzelbestandteile hinsichtlich des
Indikationsanspruchs gleichen oder ergänzen. Diese Beurteilung erfolgt bei fixen
Kombinationen unter Verwertung der Monographien der Einzelstoffe. Sofern
Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der fixen Kombination nach Zusammensetzung,
Dosierung, Darreichungsform und Anwendungsgebieten auf Grund der
Monographien der Einzelstoffe nicht bestimmbar sind, ist zusätzliches
wissenschaftliches Erkenntnismaterial erforderlich. Dieses muss gegebenenfalls -
etwas anderes ergäbe nach den zuvor dargestellten Prämissen keinen Sinn - die
Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der zur Beurteilung anstehenden fixen
Kombination betreffen.

37

Nach diesen Maßstäben ergibt sich aus den ursprünglich von der Klägerin
eingereichten Unterlagen keine ausreichende Kombinationsbegründung. Unabhängig
davon, ob die diesbezüglich vorgelegte "Beurteilung der Sinnhaftigkeit der
Kombination nach § 22 Abs. 3a AMG" der Frau Dr. G. -C. vom 02. April 1992
überhaupt als anderes wissenschaftliches Erkenntnismaterial im Sinne von § 22 Abs.
3 Satz 1 Nr. 1 AMG angesehen werden kann, lässt sie selbst unter Berücksichtigung
der in Bezug genommenen Aufbereitungsmonographien und sonstigen
Quellenangaben nach dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse
den geforderten Schluss auf den positiven Beitrag jedes Bestandteils des
Kombinationspräparats nicht zu. Zwar kann der genannten Beurteilung insoweit
gefolgt werden, dass sich die homöopathischen Arzneimittelbilder der beiden
Wirkstoffe hinsichtlich des Indikationsanspruchs jedenfalls teilweise gleichen bzw.
übereinstimmenden, nämlich hinsichtlich der Indikation "Nervöse Störungen".
Gleichwohl kann im Hinblick auf die weiteren von der Kommission D genannten
Kriterien Zusammensetzung und Dosierung nicht davon ausgegangen werden, dass
die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des Kombinationspräparats mit den
Monographien der Einzelstoffe belegt und auf diese Weise eine ausreichende
Kombinationsbegründung im Sinne eines positiven Beitrages jedes der beiden
Bestandteile geliefert wurde.

38

Was die Zusammensetzung anbelangt, zeigen unter anderem die Argumentation
in diesem Verfahren sowie die vorgelegten Auszüge aus Protokollen über Sitzungen
der Kommission D, dass das Präparat der Klägerin abgesehen von dem
indikationsbezogenen "antihomotoxischen" Therapieansatz mehrere grundsätzliche,
in der homöopathischen Therapierichtung kontrovers diskutierte Fragen anspricht
und die daraus resultierenden Problematiken in sich vereint, und zwar: (Un-
)Bedenklichkeit und Häufigkeit der Gabe von Hochpotenzen, Sinn des Einsatzes von
Potenzenakkorden, als Verknüpfung der letzten beiden Fragen Einsatz von
Potenzenakkorden mit darin enthaltenen Hochpotenzen sowie schließlich, quasi als
Zusammenfassung aller Streitpunkte, Sinn der Kombination zweier Einzelmittel
jeweils in Gestalt eines Hochpotenzen enthaltenden Potenzenakkordes. Angesichts
der Breite und Tragweite dieser Kontroversen liegt es auf der Hand, dass die
dahinter stehenden und damit verbundenen Fragen der Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit solcher Kombinationspräparate und damit eines positiven Beitrags
jedes der enthaltenen Bestandteile nicht allein durch Rückgriff auf die in den
Aufbereitungsmonographien beschriebenen Indikationen der Einzelstoffe und der
diesen zu Grunde liegenden homöopathischen Arzneimittelbilder beantwortet werden
können. Diese Einschätzung steht insbesondere in Einklang mit der in § 105 Abs. 4f
Satz 2 AMG geforderten Berücksichtigung der Besonderheiten einer bestimmten
Therapierichtung. Denn wenn innerhalb einer besonderen Therapierichtung
bestimmte Therapieansätze und -formen - sofern man den Ansatz der Klägerin
überhaupt noch der Homöopathie zurechnet - zwar praktiziert werden, aber jedenfalls
nicht im Wesentlichen als in der wissenschaftlichen Diskussion unumstritten
angesehen werden können, versteht es sich nahezu von selbst, dass eine
ausreichende (Kombinations-)Begründung für die Wirksamkeit und Unbedenklichkeit
eines Präparats, das auf einem solchen nicht unumstrittenen Therapieansatz beruht,
nicht durch Bezugnahme auf (wissenschaftliches) Erkenntnismaterial erbracht
werden kann, das wie die Aufbereitungsmonographien lediglich den Grundkonsens
innerhalb der Therapierichtung widerspiegelt.

39

In diesem Zusammenhang kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg darauf berufen,
dass die in den Monographien genannten Indikationen vom Grundsatz her für alle
Verdünnungsstufen (Potenzen) des jeweiligen Arzneimittels gelten. Insoweit hat der
Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung für den Senat nachvollziehbar und
von der Klägerin insoweit unwidersprochen darauf hingewiesen, dass das Fehlen
von Aussagen zur Wirksamkeit einzelner Potenzenstufen in den Monographien
darauf beruht, dass bewusst von entsprechenden Festlegungen abgesehen wurde,
weil nach dem streng individualisierten Therapieansatz der "klassischen"
Homöopathie jeweils im Einzelfall zu entscheiden ist, welche Potenz eingesetzt wird.
Das schließt es bereits vom Grundsatz her aus, die Monographien im Hinblick auf ein
indikationsbezogenes Präparat mit mehreren Potenzenstufen als wissenschaftlichen
Beleg für die Wirksamkeit anzusehen. Dies gilt erst recht für den Einsatz von
Potenzenakkorden mit Hochpotenzen, allemal für entsprechende
Kombinationspräparate. Bestätigt wird diese Annahme dadurch, dass das gesamte
Material, das die Klägerin im Nachzulassungsverfahren sowie in dem folgenden
Gerichtsverfahren zum Beleg der generellen Sinnhaftigkeit von Potenzenakkorden
mit Hochpotenzen vorgelegt hat, unabhängig davon, ob es die Anforderungen des §
24 Abs. 2 und 3 AMG erfüllt, aus der Zeit nach der Veröffentlichung der beiden hier
einschlägigen Aufbereitungsmonographien stammt und dementsprechend bei deren
Erstellung keine Berücksichtigung gefunden haben kann. Im Übrigen ist nicht
ersichtlich, dass entsprechendes wissenschaftliches Material aus der Zeit vor
Erstellung der Aufbereitungsmonographien existiert. Eine weitere Bestätigung erfährt
die zuvor dargestellte Einschätzung noch durch einen Umkehrschluss aus der in der
Kommission D geführten grundsätzlichen Diskussion über Hochpotenzen und
Potenzenakkorde. Diese wäre überflüssig gewesen, wenn die streitigen
Problematiken bereits durch die Aufbereitungsmonographien und die
Beschreibungen der homöopathischen Arzneimittelbilder beantwortet würden
dahingehend, dass die dortigen Aussagen jeweils auch für die Wirksamkeit und
Undenklichkeit sämtlicher denkbarer Potenzenakkorde mit Hochpotenzen
zuträfen.

40

Soweit die Klägerin sinngemäß geltend macht, dass die von ihr repräsentierte
Richtung innerhalb der Homöopathie, die auf indikationsbezogene
Kombinationspräparate mit Hochpotenzen enthaltenen Potenzenakkorden setzt,
innerhalb der Kommission D nicht ausreichend vertreten sei, rechtfertigt dies
ebenfalls keine andere Einschätzung. Abgesehen davon, dass dieser Vortrag keine
substantiierten Anhaltspunkte dafür enthält, dass die Kommission D nicht
entsprechend § 25 Abs. 7 Satz 2, Abs. 6 Satz 4 bis 4 AMG besetzt gewesen wäre,
würden die vorstehenden Ausführungen zur Reichweite der
Aufbereitungsmonographien nicht dadurch obsolet, dass die Kommission
mehrheitlich den Therapieansatz der Klägerin befürworten würde. Klarstellend ist
darauf hinzuweisen, dass die Versagung wegen Nichtvorlage präparatespezifischen
Erkenntnismaterials erfolgt ist und nicht, weil Kombinationspräparate mit
Hochpotenzen enthaltenen Potenzenakkorden generell nicht zulassungsfähig
wären.

41

Die vorstehenden Ausführungen gelten entsprechend für das Kriterium der
Dosierung, die ebenfalls maßgeblichen Einfluss auf die Beurteilung der Wirksamkeit
und Unbedenklichkeit eines Arzneimittels hat. Zudem lag die von der Klägerin
zunächst vorgesehene Dosierung - unabhängig von der Problematik der
Potenzenakkorde mit Hochpotenzen - hinsichtlich der Akutdosierung nicht einmal im
Rahmen der seinerzeitigen allgemeinen Vorgaben der Kommission D zur Dosierung
und Art der Anwendung (vgl. Bundesanzeiger Nr. 177 vom 21. September
1993).

42

Angesichts der vorstehenden Ausführungen hatte die Beklagte zu Recht und in
nicht missverständlicher Weise mit dem Schreiben vom 31. Juli 1995 bzw. der
diesem beiliegenden medizinisch-fachlichen Stellungnahme die Vorlage von
"präparatespezifischem Erkenntnismaterial" gefordert. Zur Frage des für die beiden
Bestandteile jeweils gewählten Potenzenakkordes und ihrer Kombination verhielt sich
die Beurteilung vom 02. April 1992 nämlich ebenso wenig wie die in Bezug
genommenen Literaturquellen. Wenn angesichts dessen in dem Schreiben darauf
hingewiesen wurde, dass eine gesonderte Dokumentation erforderlich sei, wenn die
Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der fixen Kombination auf Grund der
Monographien der Einzelstoffe nicht bestimmbar sei, dass in der Kombination Tief-
und Hochpotenzen aus zwei Arzneistoffen enthalten seien und der Beitrag dieser
unterschiedlichen Potenzstufen nicht ersichtlich und auch nicht begründet worden
sei, und dies mit der Bitte verbunden wurde, "für die abschließende Bewertung der
Nutzen-Risiko-Relation geeignetes wissenschaftliches Erkenntnismaterial zu dieser
Kombination" vorzulegen, dann erläutert dies die zuvor genannte Forderung nach
präparatespezifischem Erkenntnismaterial in nachvollziehbarer Weise und lässt
keinen Zweifel daran aufkommen, was zur Mängelbeseitigung vorgelegt werden
sollte. Entsprechendes gilt für die weitere Forderung, speziell im Hinblick auf die
Potenzenakkorde eine ausreichende und präparatespezifische Begründung der
beantragten Dosierung vorzunehmen.

43

Abgesehen davon, dass die Dosierungsanleitung an die Vorgaben der
Kommission D angepasst wurde, stellen die daraufhin von der Klägerin mit Schreiben
vom 18. März 1998 vorgelegten Unterlagen kein solches präparatespezifisches
Material dar. Insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden
Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf S. 11 seines Urteils Bezug
genommen.

44

Darauf, ob die Versagung wegen fehlender Vorlage präparatespezifischen
Erkenntnismaterials in der entsprechenden Deutlichkeit auch in der Begründung des
Bescheids vom 06. Juni 2000 zum Ausdruck gebracht wird, kommt es für die allein
entscheidende Frage des Vorliegens eines Versagungsgrundes nicht an, weil dieser
ausgehend von einer rechtmäßigen Mängelanzeige allein davon abhängt, ob die
mitgeteilten Mängel innerhalb der gesetzten Frist behoben wurden, was wie zuvor
ausgeführt nicht der Fall war. Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass bei
sachgerechter Auslegung des Bescheids dessen Begründung mit dem
Mängelschreiben übereinstimmt. Soweit ausführlich auch auf homöopathische
Grundprinzipien sowie die generelle Problematik der Hochpotenzen,
Potenzenakkorde etc. eingegangen wird, ist dies als Teil der Begründung dafür zu
sehen, dass im Fall des klägerischen Präparats die von § 22 Abs. 3a AMG geforderte
Kombinationsbegründung nicht aus den Monographien der Einzelstoffe und dem
sonstigen wissenschaftlichen Erkenntnismaterial abgeleitet werden konnte, d.h.
präparatespezifisches Erkenntnismaterial erforderlich gewesen wäre. Ergänzend ist
anzumerken, dass es in dem sich anschließenden Gerichtsverfahren vor allem die
Klägerin selbst gewesen ist, die die Argumentation auf der Ebene der abstrakten
oder generellen Sinnhaftigkeit von Potenzenakkorden etc. gelenkt und geführt
hat.

45

Das geforderte und erforderliche präparatespezifische Erkenntnismaterial hat die
Klägerin unabhängig davon, ob solches bei Vorlage nach Ablauf einer nach § 105
Abs. 5 Satz 1 AMG gesetzten Frist und/oder nach Ausspruch der Versagung
überhaupt noch Berücksichtigung finden kann, auch im gerichtlichen Verfahren nicht
vorgelegt. Insoweit wird wiederum auf die zutreffenden Ausführungen auf S. 12 des
verwaltungsgerichtlichen Urteils Bezug genommen. Darauf, ob das im Hinblick auf
die von der Klägerin so bezeichnete Präparategruppe der Potenzenakkorde
überreichte präparategruppenspezifische Erkenntnismaterial generell und abstrakt
zum Beleg der Sinnhaftigkeit des Einsatzes von Potenzenakkorden unter Einschluss
von Hochpotenzen ausreichend wäre, kommt es nicht an, weil dieses nicht gefordert
war und es die nach § 22 Abs. 3a AMG für das konkrete Arzneimittel zu erbringende
Kombinationsbegründung nach den vorstehenden Ausführungen nicht ersetzen
kann.

46

Soweit die Klägerin sinngemäß geltend macht, dass eine präparatespezifische
Kombinationsbegründung sachlich nicht möglich sei, vermag der Senat dem nicht zu
folgen. Das, was die Klägerin tatsächlich beklagt, ist der Umstand, dass es schwierig
bis unmöglich ist, insbesondere bei Kombinationspräparaten mit Hochpotenzen
enthaltenden Potenzenakkorden die geforderte Kombinationsbegründung in
erleichterter Form an Hand anderen wissenschaftlichen Erkenntnismaterials gemäß §
22 Abs. 3 AMG zu erbringen. Indes besteht hierauf kein Anspruch. Wenn sich die
von § 22 Abs. 3a AMG geforderte Begründung nicht aus dem anderen
wissenschaftlichen Erkenntnismaterial herleiten lässt, ist die Klägerin letztlich
gezwungen, ihr Arzneimittel einer klinischen Prüfung (vgl. § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3
AMG) zu unterwerfen.

47

Vgl. in diesem Sinne allgemein BVerwG, Urteil
vom 14. Oktober 1993 - 3 C 21.91 -; in diesem Sinne
auch Sander, Arzneimittelrecht, Band 1, Stand: 41.
Lieferung Dezember 2003, Erl. § 22 AMG, S.
12e.

48

Mit ihrem Einwand in der mündlichen Verhandlung, dass dies dem
Selbstverständnis der homöopathischen Therapierichtung widerspreche, kann die
Klägerin bereits auf Grund ihres abweichenden indikationsbezogenen
"antihomotoxischen" Therapieansatzes nicht durchdringen, zumal sie in der
mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, für ein anderes, neu zugelassenes
Präparat gerade eine solche Prüfung durchgeführt zu haben.
Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Forderung nach einer
präparatespezifischen Kombinationsbegründung auch angesichts einer
jahrzehntelangen Anwendungspraxis, während der - den Vortrag der Klägerin in der
mündlichen Verhandlung insoweit als wahr unterstellt - lediglich ein unerwünschtes
Ereignis bekannt geworden ist, nicht als unverhältnismäßig angesehen werden kann.
Selbst unter Berücksichtigung der Tatsache, dass in der homöopathischen
Therapierichtung der Anwendungserfahrung ein besonders großer Stellenwert
zukommt, erbringt das Fehlen von Umständen, die gegen die Unbedenklichkeit des
Arzneimittels sprechen, nicht den nach Sinn und Zweck der
Kombinationsbegründung erforderlichen Nachweis für die Wirksamkeit eines jeden
Bestandteils. Diesbezüglich liegen jedoch für das hier streitige Präparat anscheinend
keine dokumentierten Anwendungserfahrungen vor, obwohl spätestens seit
Einführung des § 22 Abs. 3a AMG durch das Zweite Gesetz zur Änderung des
Arzneimittelgesetzes im Jahr 1986 Veranlassung bestanden hat, gegebenenfalls
entsprechende Belege zu sammeln. Der geforderte Nachweis hat im Übrigen auch
deshalb eine Berechtigung, weil es jedenfalls nach Auffassung des Senats nicht
offensichtlich ist, dass der Bestandteil N. N1. tatsächlich einen Beitrag zur
Wirksamkeit des Präparats leistet. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der
Indikationsbereich von T1. J1. nach den Aufbereitungsmonographien weiter
ist als der von N. N1. und diesen mit umfasst, dass der zuerst genannte
Wirkstoff in Gestalt eines Potenzenakkordes mit zwei Hochpotenzen enthalten ist
und dass Potenzenakkorde allgemein nach dem Vortrag der Klägerin eine
Verbreiterung des Wirkungsspektrums herbeiführen sollen. Dass die zuvor
aufgeworfene Frage berechtigt ist, wird in gewisser Weise durch die gutachterliche
Stellungnahme des Herrn M. bestätigt, der auf S. 7 ausführt, dass ein
genereller Nachteil von fixen Kombinationen darin liege, dass unter Umständen auch
solche homöopathischen Einzelmittel appliziert würden, die zu diesem Zeitpunkt nicht
mehr oder noch nicht angezeigt seien - mit anderen Worten, die nicht zur
Wirksamkeit beitragen. Soweit es im Anschluss daran heißt, dass jedoch bisher
keine Erfahrungen bekannt geworden seien, die auf eine nachteilige Wirkung
hinsichtlich der Wirksamkeit des hier streitigen Präparats schließen ließen, verkennt
dies wiederum den Sinn und Zweck des § 22 Abs. 3a AMG.

49

Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass es zwar aus rechtsstaatlicher Sicht
bedauerlich wäre, wenn die Beklagte - wofür allerdings keine Anhaltspunkte
vorliegen - in anderen vergleichbaren Nachzulassungsverfahren ohne sachlichen
Grund hinsichtlich der Kombinationsbegründung andere, dem § 22 Abs. 3a AMG
nicht entsprechende Maßstäbe angelegt hätte. Dies ließe jedoch den hier gegebenen
Versagungsgrund nicht entfallen und begründete dementsprechend keinen
Nachzulassungs- bzw. Neubescheidungsanspruch der Klägerin.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO in Verbindung mit den §§
708 Nr. 10, 711, 713 der Zivilprozessordnung (ZPO).

51

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil ein Zulassungsgrund gemäß § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegt.

52