Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-09-30, Aktenzeichen 2 K 639/09

Tenor

1. Es wird festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Abfällen aus Papier, Pappe, Karton derzeit bestehend aus Containern auf den Wertstoffhöfen des Klägers und Müllgroßbehältern, die von den Benutzern der Abfallentsorgungseinrichtung des Klägers bereitgehalten werden, und den dazu gehörigen Sammelfahrzeugen für die Sammlung von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton mitzubenutzen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

2. Der Kläger trägt 2/3, die Beklagte 1/3 der Kosten des Verfahrens.

3. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

In diesem Verfahren geht es um die Kosten der Rücknahme von gebrauchten Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe und Karton (PPK). Der Landkreis B. (Kläger) erstrebt die Verurteilung der Beklagten zum Abschluss eines Vertrages über die kostenpflichtige Mitbenutzung von Einrichtungen seines Abfallwirtschaftsbetriebs durch diese. Der Vertrag soll sich auf Verkaufsverpackungen aus PPK beziehen. Der Kläger ist in seinem Kreisgebiet der nach den Vorgaben des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes bestimmte öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger (§ 6 des Landesabfallgesetzes - LAbfG -), dem die Erzeuger oder Besitzer von Abfällen, die hierzu gesetzlich verpflichtet sind (§ 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG i.d.F. vom 23.12.2008 - BGBl. I S. 2986 und vom 11.08.2009 - BGBl. I S. 2723 - KrW-/AbfG), ihre Abfälle überlassen müssen. Dies sind im Wesentlichen die privaten Endverbraucher (Haushaltungen). Die Gesellschaft D. GmbH (Beklagte) betreibt ein Rücknahmesystem u.a. für die genannten Verkaufsverpackungen in ganz Deutschland.

2

Der Kläger verwertet und beseitigt im Wesentlichen Abfälle aus privaten Haushaltungen (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG) und aus anderer - meist gewerblicher - Herkunft, soweit letztere Abfälle nicht in eigenen Anlagen von den Gewerbetreibenden verwertet oder beseitigt werden, wozu diese berechtigt sind. Für Verkaufsverpackungen sind nach dem Grundsatz 'Verwertung vor Beseitigung' (vgl. § 4 Abs. 1 i.V.m. § 10 Abs. 1 KrW-/AbfG) in der auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG (i.d.F. vom 27.01.1994 - BGBl. I S. 2705 - KrW-/AbfG a.F.) erlassenen Verpackungsverordnung (vom 21.08.1998, zuletzt geändert durch die fünfte Änderungsverordnung vom 02.04.2008 - BGBl. I S. 531 - VerpackV) besondere Regelungen getroffen worden. Von diesen interessieren hier die Bestimmungen in § 6 VerpackV, die in dessen Absatz 1 die Hersteller und Vertreiber von Verkaufsverpackungen verpflichten, sich zur Gewährleistung der flächendeckenden Rücknahme der Verkaufsverpackungen an einem Rücknahmesystem nach § 6 Abs. 3 VerpackV zu beteiligen. Diese Pflicht entfällt nach § 6 Abs. 2 VerpackV, wenn und soweit die Hersteller oder Vertreiber die in den Verkehr gebrachten Verpackungen selbst zurücknehmen und einer Verwertung zuführen. § 6 Abs. 3 VerpackV stellt Voraussetzungen auf, die ein Rücknahmesystem erfüllen muss, um als flächendeckend anerkannt zu werden. Ob ein System als flächendeckend anzuerkennen ist, wird nach § 6 Abs. 5 VerpackV durch die für die Abfallwirtschaft zuständige oberste Landesbehörde auf Antrag des Systembetreibers festgestellt. Was die Beklagte dieses Verfahrens angeht, so stellte das Umweltministerium Baden-Württemberg auf ihren Antrag mit Bescheid vom 21.12.1992 fest, dass in Baden-Württemberg ein System eingerichtet ist, das eine regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in dessen Nähe in ausreichendem Maß gewährleistet.

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Für die genannten Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV enthält § 6 Abs. 4 VerpackV die Pflicht, diese auf vorhandene Sammelsysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren Bereich sie eingerichtet sind, abzustimmen (Satz 1). Diese Abstimmung hat - unter besonderer Berücksichtigung der Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger - schriftlich zu erfolgen (Sätze 3 und 4). Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können die Übernahme oder Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung von Materialien der in Anhang 1 genannten Art (u.a. Papier, Pappe und Karton) erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen (Satz 5). In § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV a.F. war eine entsprechende Regelung enthalten. Um eine solche Mitbenutzung betr. die Sammlung von Verkaufsverpackungen aus PPK geht es dem Kläger in diesem Verfahren.

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Zwischen den Beteiligten bestand seit 1992 ein Vertrag auf der Basis der Verpackungsverordnung von 1998, die in der Sache ähnliche Regelungen wie die dargestellten der aktuellen VerpackV enthielt. Dieser Vertrag lief im Jahr 2003 aus. Hauptpflicht des Klägers aus dem Vertrag war die Sammlung, Sortierung und Entsorgung gebrauchter Verkaufsverpackungen aus PPK. Die Beklagte hatte hierfür ein vertraglich vereinbartes Entgelt zu bezahlen, das sich an der Menge der gesammelten und verwerteten Verkaufsverpackungen orientierte, für deren Errechnung Regelungen vorgesehen waren. Nachdem die vertragliche Beziehung aus hier nicht interessierenden Gründen im Jahre 2003 beendet worden war, wurde der Kläger von der Beklagten in der Folgezeit vorläufig mit der Sammlung und Verwertung der PPK-Abfälle aus Verkaufsverpackungen beauftragt. Diese Beauftragung geschah mehrfach und zwar immer befristet, zuletzt mit Schreiben vom 16.09.2007 bis zum 30.06.2008. In dieser letzten Beauftragung wird dem Kläger aufgegeben, die Verkaufsverpackungen aus PPK, die am System der Beklagten teilnehmen, zu erfassen, zu sortieren und in eigenem Namen und auf eigene Rechnung zu verwerten. Weiter enthält die Beauftragung die Festlegung eines Masseanteils der Verkaufsverpackungen aus PPK an der gesamten vom Kläger erfassten Papiermenge in Höhe einer genauen Tonnenzahl pro Jahr sowie eine Nachweispflicht für den Kläger. Unter IV. enthält die Beauftragung die Festsetzung einer monatlichen Vergütung von 29.267,20 EUR zuzüglich Mehrwertsteuer. Unter V. sieht die Beauftragung die Anpassung der sogenannten Lizenzmengen in der Zukunft vor.

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Neben dem ursprünglichen Vertrag (als Anlage 2 angeführt) existiert eine ebenfalls im Juli 1992 von beiden Beteiligten unterschriebene Abstimmungserklärung, die die Beklagte zum Einsammeln aller gebrauchten Verkaufsverpackungen verpflichtet und ausdrückt, dass es für die Bürger im Bezirk des Klägers nur ein einheitliches Wertstofferfassungssystem gibt. Diese Abstimmungserklärung ist bis zum heutigen Tag nicht gekündigt, anderweitig aufgehoben oder beseitigt worden.

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Seit dem Jahr 2008 bemühten sich die Beteiligten um den erneuten Abschluss eines Vertrages betreffend die Sammlung und Verwertung von Verkaufsverpackungen aus PPK für den Zeitraum ab Juli 2008. Im Schreiben vom 07.04.2008, mit dem die Beklagte ihren ersten Vertragsentwurf vorlegte, verwies sie darauf, dass in den letzten Jahren die Papiervermarktung im Wesentlichen nur gegen Zuzahlung möglich gewesen sei, weshalb sie durchgängig habe Verluste finanzieren müssen. Sie wolle nunmehr angemessen an den inzwischen auf dem Markt erzielbaren Erlösen der Papiervermarktung teilhaben. Sie zahle für alle auf der Basis des Vertrages zu erbringenden Leistungen eine pauschale Vergütung und erwarte im Rahmen der Vermarktung eine faire Verteilung der erzielbaren Erlöse. In dem beigefügten Vertragsentwurf ist als Hauptpflicht des Klägers die kostenlose Erfassung, gegebenenfalls Sortierung und im Anschluss die zeitnahe Verwertung gebrauchter Verkaufsverpackungen aus PPK festgehalten (§ 1). § 3 befasst sich mit der flächendeckenden Erfassung der entsprechenden Abfälle. Als Entgelt wird in § 11 des Entwurfs wieder der Betrag von 29.267,20 EUR pro Monat zuzüglich gesetzlicher Mehrwertsteuer festgesetzt. Entgegen den Regelungen im früheren Vertrag enthält § 11 Abs. 3 des Entwurfs eine Verpflichtung des Klägers zur Beteiligung der Beklagten an den aus den PKK-Verkaufsverpackungen zu erzielenden Erlösen und zwar in Höhe von 50 %.

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Der Kläger lehnte eine Beteiligung der Beklagten an den Erlösen und die dadurch praktisch erreichte Verringerung des Entgelts für die Mitbenutzung ab und wies darauf hin, dass vorläufige Beauftragungen nicht mehr akzeptiert würden. Man sehe die Beklagte zur Mitbenutzung des Systems verpflichtet entsprechend den Bestimmungen in § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV a.F. (entspricht § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV). Seit Juli 2008 werden im Gebiet des Klägers gebrauchte Verkaufsverpackungen aus PPK über die vom Kläger zur Verfügung gestellten 'Blauen Tonnen' und über Großbehälter auf mehreren Wertstoffhöfen im Kreisgebiet eingesammelt. Die Beklage richtete seither und bis heute kein eigenes Sammelsystem ein und forderte auch nicht die Herausgabe von Anteilen der eingesammelten Verpackungsabfälle. Auch leistete sie dem Kläger keine Zahlungen für die faktische Inanspruchnahme oder bot solche an.

8

Nachdem ein längerer Schriftwechsel zwischen den Beteiligten über einen erneuten Vertragsschluss keine Einigung erbracht hatte, hat der Kläger am 20.02.2009 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben.

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Er trägt vor, er mache mit dieser Klage einen Mitbenutzungsanspruch nach § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV hinsichtlich der in seinem Entsorgungsgebiet vorhandenen PPK-Entsorgungsinfrastruktur geltend. Es handle sich um einen öffentlich-rechtlichen Anspruch, weshalb der Verwaltungsrechtsweg gegeben sei. Zwar sei durch das System des § 6 Abs. 3 VerpackV die Entsorgung von Verkaufsverpackungen aus der herkömmlichen, öffentlich-rechtlichen Entsorgungspflicht herausgenommen worden. Damit sei diese jedoch nicht vollständig privatrechtlich organisiert. Aus dem Regelungszusammenhang des gesamten § 6 VerpackV sei ersichtlich, dass es sich nach wie vor auch um eine öffentlich-rechtliche Pflicht handle und dass die Abstimmungs- und Mitbenutzungspflicht, um die es in diesem Verfahren gehe, öffentlich-rechtlichen Charakter habe. Eine Leistungsklage sei deshalb zulässig, weil die Verpackungsverordnung keine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass einer entsprechenden Verfügung biete.

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Das Verwaltungsgericht Stuttgart sei auch örtlich zuständig, da sich die Abstimmungspflicht nicht abstrakt bestimme, sondern konkret auf die Einrichtungen des Landkreises B. beziehe, weshalb § 52 Nr. 1 VwGO (Gerichtsstand der belegenen Sache) einschlägig sei. Der Klage ist ein Vertragsentwurf beigefügt, der in § 6 eine umfangreiche Regelung über die Berechnung der von der Beklagten zu bezahlenden Vergütung enthält, die sich anhand detaillierter Kalkulationsgrundsätze an dem Anteil (Masse- und Volumenanteile) der Verkaufsverpackungen aus PPK an der Gesamtmenge der Papierabfälle orientiert. Der Entwurf enthält keine Befristung und in § 7 eine Beendigungsregelung, die dem Kläger die Möglichkeit einer jederzeitigen Beendigung gibt, während die Beklagte nur im Falle von Vertragsverletzungen kündigen kann. Die beigefügte Kalkulation, die auf Gesamtkosten von 1.697.955 EUR kommt, enthält eine darin enthaltene Position von 864.945 EUR, die als Mindererlöse bezeichnet ist und daraus resultieren soll, dass Mischpapier niedrigere Erlöse erbringt als reines Altpapier von so genannter deinking-Qualität.

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Der Kläger trägt vor, nach der Bestimmung des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV habe er Anspruch darauf, dass die Beklagte seine Einrichtung zur Erfassung der hier streitigen Abfälle mitbenutze und ein angemessenes Entgelt dafür bezahle. Die Einrichtung, deren Mitbenutzung er geltend mache, bestehe aus PPK-Containern, die auf den Wertstoffhöfen des Klägers für die Erfassung von PPK-Abfällen einschließlich der Verkaufsverpackungen aus PKK aufgestellt seien. Ferner gehörten zu dieser Infrastruktur Großbehälter - die so genannten Blauen Tonnen -, die von den Benutzern der Abfallentsorgungseinrichtung - insbesondere in ihren Haushaltungen - vorgehalten und für die Überlassung von PPK-Abfällen genutzt würden. Außerdem rechneten zu der genannten Infrastruktur Fahrzeuge und Mitarbeiter, die zur Entleerung der Sammelbehälter und zum Transport der erfassten PPK-Abfälle eingesetzt seien. Diese gesamte Infrastruktur stehe im Eigentum des Klägers, der selbst operativer Entsorger sei und die Sammlung und Entsorgung nicht an einen Dritten übertragen habe.

12

Das derzeitige System stelle die Fortsetzung einer PPK-Erfassungsinfrastruktur dar, die bereits 1992 bestanden habe. Es komme deshalb nicht auf die in Rechtsprechung und Literatur streitige Frage an, ob mit der Vorgängervorschrift zu § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV (§ 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV a.F.), die 1998 in Kraft getreten sei, nur damals bestehende Einrichtungen geschützt werden sollten oder ob auch später eingerichtete in den Geltungsbereich eingezogen seien. Die hier eingesetzte und in den Vertrag eingeflossene Infrastruktur sei auch für die Sammlung der PPK-Abfälle erforderlich. Dies ergebe sich nicht zuletzt aus der Tatsache, dass die Beklagte das System ohne Beanstandungen bis 30.06.2008 in Anspruch genommen habe. Auch seit diesem Zeitpunkt habe sie kein eigenes Rücknahmesystem für die Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen aus PPK aufgebaut. Die Beklagte verfüge deshalb derzeit im Entsorgungsgebiet des Klägers über kein Erfassungssystem für Verkaufsverpackungen aus PPK. Schon aus diesem Grunde sei die Mitbenutzung des Systems des Klägers zur Sammlung erforderlich.

13

Aus § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV ergebe sich auch der Anspruch auf ein angemessenes Entgelt. In der hierfür in den Entwurf aufgenommenen Vorschrift orientiere er sich bei der zugrunde liegenden Kalkulation an den tatsächlich angefallenen bzw. anfallenden Kosten und an einer möglichst exakten Berechnung des Anteils der Abfälle aus PPK-Verkaufsverpackungen. Hierzu stütze er sich auf ein Gutachten des Institutes für Abfall-, Abwasser- und Infrastrukturmanagement, das im September 2003 aufgrund von Sortieranalysen erstellt worden sei. Der Kläger habe seinen Mitbenutzungsanspruch auch rechtzeitig geltend gemacht, weshalb Anspruch auf rückwirkenden Abschluss des Vertrages zum 01.07.2008 bestehe. Da die Beklagte bisher nicht zugestimmt habe, habe er entspr. §§ 315, 316 BGB das Recht, die Gegenleistung (Entgelt) einseitig zu bestimmen.

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Er beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, mit dem Kläger den als Anlage 1 zur Klageschrift beigefügten Vertrag über die Mitbenutzung der Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Verkaufsverpackungen aus Papier, Pappe, Karton zu schließen.

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Hilfsweise beantragt er,

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festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, die Einrichtungen des Klägers für die Sammlung von Abfällen aus Papier, Pappe und Karton, derzeit bestehend aus Containern auf den Wertstoffhöfen des Klägers und Müllgroßbehältern, die von den Benutzern der Abfallentsorgungseinrichtung des Klägers bereit gehalten werden, und den dazugehörigen Sammelfahrzeugen für die Sammlung von Verkaufsverpackung aus Papier, Pappe, Karton mitzubenutzen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

20

Sie trägt vor, sie sei als Betreiberin eines bundesweit tätigen Systems im Sinne des § 6 Abs. 1 VerpackV für die Entsorgung der von ihr lizenzierten Verpackungen aus Pappe, Papier, Karton zuständig. Allerdings sei sie aus europarechtlichen Gründen verpflichtet, auch von ihr nicht lizenzierte Produkte, die mit dem Grünen Punkt versehen seien, zu entsorgen. Wie bundesweit üblich, hätten die Beteiligten dieses Verfahrens bei der Entsorgung der PPK-Abfälle bislang in der Weise zusammen gearbeitet, dass die lizenzierten Verkaufsverpackungen gemeinsam mit den so genannten kommunalen Mengen (hierzu gehörten graphische Papiere wie Zeitungen und Zeitschriften) in Sammelbehältern erfasst worden seien. Hierfür habe sie bis einschließlich 30.06.2008 im Wege vorläufiger Beauftragung monatlich 24.886,- EUR bezahlt, die der Kläger neben den Erlösen aus dem Verkauf des Papiers erhalten habe. Sie sei selber nicht operativ tätig, sondern beauftrage mittels privatrechtlicher Verträge Entsorgungsunternehmen mit den von ihr benötigten Dienstleistungen. Im Gebiet des Klägers sei dessen Abfallwirtschaftsbetrieb für sie - die Beklagte - operativ tätig. Hierfür habe zunächst ein Vertrag bestanden, der aufgrund einer Entscheidung der Europäischen Kommission mit Ablauf des Jahres 2003 geendet habe. In der Folgezeit seien vorläufige Beauftragungen erfolgt. Im Zusammenhang mit dieser Umstellung sei das vom Kläger herangezogene Gutachten erstellt worden, welches einen Bundesdurchschnitt angebe. Die darin enthaltenen Umrechnungen seien nicht zwingend und sie sei daran nicht gebunden. In der Folgezeit sei eine Verständigung zwischen den Beteiligten über die Frage von Masse und Volumenanteil der PPK-Abfälle letztlich nicht zu Stande gekommen. Der Kläger habe trotz Kündigung der vorläufigen Beauftragung weiterhin die gewünschten Leistungen erbracht. Folge man der Auffassung des Klägers und verpflichte die Beklagte zur Mitbenutzung, werde die Entsorgung der Abfälle aus Verkaufsverpackungen praktisch rekommunalisiert, was dem Grundgedanken des Kreislaufwirtschafts-/Abfallgesetzes widerspreche. Sie sei deshalb der Auffassung, dass es sich um eine privatrechtliche Streitigkeit handle, für die der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten nicht gegeben sei. Es gehe dem Kläger um den Abschluss einer in der Sache privatrechtlichen Vereinbarung, weshalb es sich um eine zivilrechtliche Streitigkeit handle. Außerdem sei das Verwaltungsgericht Stuttgart örtlich nicht zuständig, da es nicht um konkrete örtliche Einrichtungen oder Gegebenheiten gehe, sondern um eine abstrakte Rechtsfrage - nämlich die Auslegung von § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV. Eine besondere Beziehung dieser Frage zu dem Territorium des Landkreises B. sei nicht erkennbar.

21

Die Klage sei jedenfalls auch in der Sache nicht begründet. Die geltend gemachte Anspruchsgrundlage des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV sei gar nicht anwendbar. Diese Vorschrift beziehe sich nur auf zum Zeitpunkt des ersten Inkrafttretens der Verpackungsverordnung im Jahr 1998 vorhandene kommunale Systeme, die durch die Einrichtung des privaten Entsorgungssystems nicht zu unnötigen Investitionen werden sollten. Es sei dem Gesetz- und Verordnungsgeber um den Schutz getätigter kommunaler Investitionen gegangen. Maßgeblich sei also, ob es sich um Investitionen handle, die vor der Etablierung des dualen Systems getätigt worden seien. Nur Altinvestitionen seien geschützt. Dies treffe auf die PPK-Entsorgungsinfrastruktur des Klägers nicht zu. Sie sei eine Fortführung und Modernisierung eines früheren Systems und damit faktisch ein neues System. Außerdem vermittele § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV kein subjektives Recht auf Abgabe einer ganz bestimmten Willenserklärung (hier: Abschluss eines konkreten Vertrages). Das ganze System der Verpackungsverordnung beruhe auf dem Prinzip der Kooperation. Dies vertrage sich nicht mit einseitiger Bestimmung; das Gesetz und die Verordnung sprächen von Abstimmung. Außerdem seien letztlich die Voraussetzungen der genannten Vorschrift gar nicht erfüllt. Dort werde nur eine Mitbenutzung der Einrichtungen für die Sammlung angesprochen. Was der Kläger wolle, gehe weit darüber hinaus. Sammeleinrichtungen könnten lediglich die Erfassungsgefäße sein. Die Beförderung sei damit nicht gemeint. Auch hier bestehe die Gefahr einer Rekommunalisierung der Entsorgung der Verpackungsabfälle. Überwiegend seien die Einrichtungen des Klägers für die PPK-Abfälle aus Verkaufsverpackungen nicht erforderlich. Die Beklagte könnte die Sammlung auch selbst durchführen. Dies sei jedoch nicht erstrebenswert, aber eine objektive Notwendigkeit für das gemeinsame Einsammeln bestehe nicht. Im Übrigen sei das vom Kläger berechnete Entgelt nicht angemessen, sondern deutlich überhöht.

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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und den vom Kläger vorgelegten vorgerichtlichen Schriftverkehr verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist teilweise begründet. Der Kläger hat Anspruch auf die Feststellung der Verpflichtung der Beklagten, seine Einrichtungen zum Sammeln von Abfällen aus Papier, Pappe und Karton für die im Kreisgebiet anfallenden gebrauchten Verkaufsverpackungen aus PPK mitzubenutzen. Einen darüber hinausgehenden Anspruch auf Abschluss des konkret von ihm vorgeschlagenen Vertrages hat er hingegen nicht.

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Für die Klage ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben. Nach § 40 Abs. 1 VwGO ist dieser Rechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit sie nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Mangels der Existenz einer ausdrücklichen Sonderzuweisung kommt es für die Entscheidung der Rechtswegfrage lediglich auf den öffentlich-rechtlichen Charakter der Streitigkeit an. Der Kläger begehrt - gestützt auf § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV - den Abschluss einer Vereinbarung zur Erfüllung der darin geregelten Pflicht der privaten Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV, zu welchen auch die Beklagte gehört. In dem Hauptantrag soll diese Mitbenutzungspflicht in einer bestimmten vertraglichen Form ausgesprochen werden. Im Hilfsantrag soll allgemein die Pflicht festgestellt werden.

25

Diese Streitigkeit ist öffentlich-rechtlicher Natur. Die Beklagte hat durch die Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV eine öffentlich-rechtliche Rechtsposition erworben, die ihr unter anderem Abwehransprüche gegenüber den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern verleiht (so zu Recht Hessischer VGH, Beschluss vom 20.08.1999 - 8 TG 3140/98 -, NVwZ 2000, 92 und Urteil vom 16.07.2003 - 6 UE 3127/01 -, DöV 2004, 132). Das hat zur logischen Folge, dass die unmittelbar aus dieser Rechtsposition folgenden Pflichten dem Grunde nach öffentlich-rechtliche Pflichten sind. Zwar ist durch die Verpackungsverordnung betreffend die von ihr erfassten Gegenstände neben die öffentlich-rechtliche Entsorgungspflicht der Entsorgungsträger eine Privatisierung der Einsammel- und Entsorgungspflicht getreten (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 20.08.1999 a.a.O.), die aber entgegen der Auffassung der Beklagten nicht zu einer vollständigen Entlassung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aus der Verpflichtung zur Entsorgung auch von Verkaufsverpackungen geführt hat. Wegen der nach wie vor bestehenden Berechtigung privater Haushalte, ihre gesamten PPK-Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, besteht im Hinblick auf diese eine teilweise Überlappung der privaten Sammel- und Entsorgungspflicht mit der des öffentlichen Entsorgungsträgers (so zu Recht Baars in Fluck Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar Bd. 3 Teil I, Stand September 2008,700, RdNrn. 100, 105 und 125). Zwar sind vertragliche Vereinbarungen der privaten Entsorgungsträger mit von ihnen zur operativen Durchführung der Sammlung und ggf Verwertung beauftragten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zivilrechtlich, wovon auch die Beteiligten in ihrem früheren Vertrag ausgegangen sind (vgl. § 12 des Vertrages). Dieser zivilrechtliche Charakter betrifft jedoch erst die zweite Ebene in den Fällen, in denen das System nach § 6 Abs. 3 VerpackV sich zur Erfüllung seiner Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bedient, was gerade im Hinblick auf PPK-Abfälle häufig der Fall ist. Wenn es aber um die Durchsetzung der grundsätzlichen Verpflichtung aus § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV geht, steht der Gesetzes- und Verordnungszweck im Vordergrund, die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Entsorgung der Verpackungsabfälle sicherzustellen. Hier befindet man sich gedanklich noch auf einer ersten Ebene. Das bedeutet aber, dass die in der Verpackungsverordnung geregelte Beziehung zwischen den Beteiligten nach Auffassung der Kammer öffentlich-rechtlich ist. Insoweit gibt es aus Gründen der geordneten Entsorgung keine Privatautonomie. Diese Grundsätze gelten für die Grundpflichten der Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV, zu denen neben der Abstimmungspflicht des § 6 Abs. 4 S. 1 VerpackV auch die Benutzungspflicht des § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV gehört (vgl. zum öffentlich-rechtlichen Charakter der Abstimmungserklärung VG Würzburg, Urteil vom 25.10.2005 - W 4 K 05.411 - und zum öffentlich-rechtlichen Charakter der Pflichten aus § 6 Abs. 3 VerpackV a.F. VG Köln, Beschluss vom 24.01.1997 - 4 L 3105/96 -, NVwZ 1998, 315 und Urteil vom 08.02.2007 - 13 K 9221/04 - ). Wie die Durchsetzung der Mitbenutzungspflicht dient auch das Erfordernis der Abstimmung und die Pflicht hierzu der Gewährleistung einer funktionsfähigen Abfallentsorgung und ist daher noch auf der ersten, öffentlich-rechtlichen Ebene des Verhältnisses der privaten Systeme zu den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern angesiedelt (siehe auch VG Gießen, Urteil vom 31.01.2001 - 6 E 1972/97 -, NVwZ 2002, 238). Die Abstimmungspflicht des festgestellten Systems, das öffentlich-rechtliche Abwehrrechte gegenüber den Entsorgungsträgern hat (siehe oben) und korrespondierend hierzu die Rücknahmepflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers machen das Verhältnis insgesamt zu einem öffentlich-rechtlichen. Hier besteht keine Vertragsfreiheit im Sinne einer Abschlussfreiheit, sondern es besteht eine in der Verordnung auferlegte, im öffentlichen Interesse geregelte Pflicht (vgl. auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 24.11.2004 - 17 L 3190/04 -, AbfallR 2005, 45).

26

Das Verwaltungsgericht Stuttgart ist für die Klage örtlich zuständig. Dies folgt aus § 52 Nr. 1 VwGO. Die Abstimmungspflicht und die Mitbenutzungspflicht ist nicht abstrakt. Sie bezieht sich konkret auf die im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorhandenen Sammeleinrichtungen. Damit ist aber das - wie oben ausgeführt öffentlich-rechtliche - Verhältnis zwischen den beiden Prozessbeteiligten ein ortsgebundenes Rechtsverhältnis im Sinne dieser Vorschrift. Dass diese Auffassung zutrifft, folgt auch daraus, dass in einem Streit über die Frage, was Einrichtung i.S.d. § 6 Abs. 4 VerpackV ist, die konkreten Gegebenheiten maßgeblich sind und ggf betrachtet und bewertet werden müssen.

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Die Klage ist auch mit dem im Hauptantrag erhobenen Leistungsantrag zulässig. Die Vorgänge der Abstimmung nach § 6 Abs. 4 S. 1 VerpackV und der Mitbenutzung nach § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV sind tatsächliche. Dem Kläger stehen insoweit keine hoheitlichen Befugnisse zur Durchsetzung der entsprechenden Pflichten durch Verwaltungsakt zu, da die Verpackungsverordnung für die nähere Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privaten Systemen ausdrücklich konsensuales Verhalten vorgibt (so zu Recht VG Düsseldorf a.a.O.). Damit kommt als mögliche Klageart nur die Leistungsklage in Betracht, die auf ein tatsächliches Tun oder Unterlassen gerichtet sein kann. Diese Einschätzung gilt auch für den Hauptantrag, obwohl dieser auf den Abschluss eines eindeutig zivilrechtlichen Vertrages geht. Der Streitgegenstand des Verfahrens wird vom Kläger bestimmt (vgl. § 82 Abs. 1 S. 1 VwGO). Der Kläger dieses Verfahrens berühmt sich des Rechtes, im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Mitbenutzungspflicht Anspruch auf Abschluss des vorgelegten Vertrages zu haben. Damit beruft er sich auf eine öffentlich-rechtliche Position und bewegt sich gewissermaßen noch auf der ersten Ebene des „Ob“ einer Inanspruchnahme des Privaten. Ob er den Anspruch hat bzw. ob dieser tatsächlich so weit gehen kann, einen umfangreichen und hochkomplexen Vertrag abschließen zu müssen, ist eine Frage der Begründetheit der Klage, nicht aber von deren Zulässigkeit.

28

Auch der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist zulässig (s.a. VG Würzburg, Urteil vom 25.10.2005 a.a.O.). Zwischen den Beteiligten besteht aufgrund der Regelungen des § 6 VerpackV (insbesondere Absatz 4) ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 VwGO, über dessen Einzelheiten und dessen Umfang Streit besteht. Ein Feststellungsinteresse ergibt sich aus der wirtschaftlichen Bedeutung der Angelegenheit für beide Beteiligte und aus der Tatsache, dass in längeren Verhandlungen eine Einigung zwischen ihnen nicht erzielt werden konnte.

29

Der Kläger hat auch ein Rechtschutzbedürfnis für die Klage. Zwar kann er mangels derzeit existierender entsprechender Absprachen zwischen den Beteiligten seine Ansprüche auf Kostenersatz zivilrechtlich geltend machen (vgl. hierzu OLG Köln, Urteil vom 12.06.2007 - 24 U 4/06 - zu einem möglichen Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag), das bedeutet jedoch nicht, dass wegen dieser Möglichkeit die Durchsetzung der öffentlich-rechtlichen Pflicht aus § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV ausgeschlossen wäre. Der Kläger ist nicht verpflichtet, sich im Verhältnis zur Beklagten im Bereich seiner Verpflichtungen aus dem Kreislauswirtschafts-/Abfallrecht dauerhaft auf eine zivilrechtliche Ebene zu begeben. Er hat auch erfolglos sein Mitbenutzungsbegehren vorab gegenüber der Beklagten geltend gemacht, weshalb ein Bedürfnis für gerichtlichen Rechtsschutz nicht verneint werden kann (VG Köln, Urteil vom 08.02.2007 a.a.O.). Das § 6 VerpackV zugrunde liegende Kooperations- und Konsensprinzip hindert nur eine einseitige Durchsetzung der Pflicht (s.a. VG Köln, Beschluss vom 24.01.1997 a.a.O.), nicht jedoch deren gerichtliche Geltendmachung.

30

Die Klage ist nur im Hilfsantrag begründet. Der Kläger hat ein Recht auf Mitbenutzung seiner Sammeleinrichtungen betreffend Papier, Pappe und Karton durch die Beklagte, solange diese kein eigenes System hierzu aufgebaut oder sonst errichtet hat. Dieser Anspruch erschöpft sich nicht in der lediglich tatsächlichen Inanspruchnahme - die derzeit offensichtlich erfolgt, da der Beklagte keinerlei eigene Sammelaktivitäten entwickelt hat -, sondern er bezieht sich auf eine ausdrückliche Inanspruchnahme zu angemessenem Entgelt, wobei sich dieses mangels anderer Vereinbarungen zwischen den Beteiligten und mangels näherer Vorgaben in der Verpackungsverordnung nach den ansonsten vom Kläger anzuwendenden Kalkulationsgrundsätzen richten muss. Dieser Anspruch folgt aus § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV. Nach dieser Vorschrift können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Übernahme oder Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung von Materialien der im Anhang I genannten Art (wozu Verkaufsverpackungen aus PPK gehören) erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen.

31

Die Mitbenutzungspflicht in § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV betrifft entgegen der Auffassung der Beklagten nicht nur solche Sammeleinrichtungen, die beim Inkrafttreten der Verpackungsverordnung im Jahre 1991 und der Einführung des dualen Systems 1998 vorhanden waren (so aber unter Hinweis auf BR-Drucks. 236/91, S. 12 VG Würzburg, Urteil vom 25.10.2005 a.a.O.). Die Entsorgung der gebrauchten Verkaufsverpackungen der PPK-Fraktion ist nämlich nicht komplett privatisiert und damit der Zuständigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger insgesamt und ausschließlich entzogen worden. Diese bleiben vielmehr zu deren Entsorgung verpflichtet, wenn sie ihnen überlassen werden (Baars in Fluck a.a.O.), wozu die Endverbraucher nach wie vor berechtigt sind (so auch Hessischer VGH, Beschluss vom 20.08.1999 a.a.O.). Etwas anderes kann allenfalls dann gelten, wenn und soweit der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zulässigerweise die Überlassung bestimmter Abfallfraktionen (z.B. Verkaufsverpackungen aus PPK) durch Satzung ausgeschlossen hat (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 25.10.2005 a.a.O.). Dies ist im Bereich des Klägers nicht geschehen. Die dieser Auffassung scheinbar entgegenstehende Entscheidung eines anderen Senats des Hessischen VGH (Urteil vom 16.07.2003 a.a.O.) spricht den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern lediglich die Berechtigung ab, durch Einrichtung eines eigenen Sonderregimes gezielt beim Endverbraucher Verkaufsverpackungen zu erfassen, was in Rechtsprechung und Literatur übereinstimmend so gesehen wird (vgl. etwa VG Düsseldorf, Beschluss vom 24.11.2004 - 17 L 3190/04 -, AbfallR 2005, 45 m.w.N. und Baars a.a.O. Rn 127). Diese Auffassung beruht darauf, dass - wie oben ausgeführt - die Feststellung den privaten Systemen eine Rechtsposition und damit gewissermaßen ein Recht an den gebrauchten Verkaufsverpackungen verschafft. Auch in dem Urteil des Hessischen VGH vom 16.07.2003 wird ausdrücklich hervorgehoben, dass die privaten Endverbraucher gebrauchte Verkaufsverpackungen nicht dem festgestellten System übergeben müssen, sondern nach wie vor berechtigt sind, sie den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen, welche nach § 15 Abs. 1 KrW-/AbfG zur Annahme und Verwertung verpflichtet sind. Letztlich geht es bei der Abgrenzung zwischen den öffentlichen und den privaten Systemen darum, die aufgrund der Teilprivatisierung der Sammel- und Entsorgungspflicht entstehenden flächendeckenden privaten Systeme vor gezielten Eingriffen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in den Wettbewerb zu schützen, nicht aber darum, die eigenen Pflichten letzterer zu beseitigen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 7 C 9/05 - BVerwGE 125, 337). Das von der Beklagten herangezogene Argument einer unzulässigen Rekommunalisierung trifft die maßgebliche Rechtslage nicht exakt und überzeugt deshalb im Ergebnis nicht. Es übersieht v.a., dass die Beklagte derzeit im Bereich des Klägers überhaupt nichts tut oder veranlasst, um ihre Sammel- und Verwertungsaufgabe hinsichtlich der Verkaufsverpackungen aus PPK zu erfüllen, weshalb eine geordnete Sammlung und Verwertung ohne die Aktivitäten des Klägers nicht stattfände.

32

Diese rechtliche Situation des Ineinandergreifens von Entsorgungs- und Rücknahmepflichten (Baars a.a.O. Rn 102; das VG Gießen spricht zutreffend von „kumulativer Zuständigkeit“, Urteil vom 31.01.2001 - 6 E 1972/97 -, NVwZ 2002, 238) ist auch der Grund dafür, dass richtigerweise die nach § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV erforderliche Abstimmung nicht als einmaliger Vorgang anzusehen ist, sondern einen dauernden Prozess darstellt (so zu Recht VG Würzburg a.a.O.). Daraus folgt aber zwingend, dass sich die Pflichten der privaten Systembetreiber auf die jeweils aktuellen Einrichtungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beziehen müssen. Dies gilt auch für die hier in Frage stehende Mitbenutzungspflicht des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV, die die Existenz aktuell vorhandener öffentlicher Sammlungssysteme voraussetzt, soll sie nicht ins Leere laufen.

33

Die Pflicht der Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV wird für die Beklagte im hier zu entscheidenden Fall verstärkt durch die zwischen den Beteiligten nach wie vor geltende Abstimmungserklärung. Diese Erklärung, die als Anlage zum früher zwischen den Beteiligten bestehenden Vertrag im Juli 1992 abgegeben worden ist, besteht nach wie vor. Sie ist nicht in der Weise Teil des Vertrages geworden, dass sie mit diesem außer Kraft getreten wäre, sondern sie stellt ein eigenständiges Rechtsinstitut im Sinne der Verpackungsverordnung dar, welches Voraussetzung für die Feststellung nach § 6 Abs. 5 S. 1 VerpackV ist und deshalb nicht von den zivilrechtlichen vertraglichen Bestimmungen im Einzelnen abhängen kann, da ja die Feststellung bis zum Widerruf unbefristet gilt und diese ihrerseits das Bestehen einer Abstimmung voraussetzt. Die hier maßgebliche Abstimmungserklärung enthält unter III. die Aussage, dass es (im Bezirk des Klägers) nur ein einheitliches Wertstofferfassungssystem gibt und dass die Beklagte alle gebrauchten Verkaufsverpackungen sammelt (Ziffer 1). Dies hat die nach dem Erklärungsinhalt logische Folge, dass mangels eines eigenen Systems der Beklagten nach wie vor zwischen den Beteiligten feststeht, dass es ein System zur Sammlung eben auch der Verkaufsverpackungen aus PPK gibt, nämlich das des Klägers, so dass sich daraus ebenfalls zwingend der weitere Schluss ergibt, dass das Einsammeln durch den Kläger allein auf Grund dieser Abstimmungserklärung gewissermaßen nach wie vor im Auftrag der Beklagten geschieht. Da die Abstimmungserklärung aber keine Regelung hinsichtlich des in § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV angesprochenen angemessenen Entgelts enthält, ist sie als Regelung oder Absprache hinsichtlich der Mitbenutzungspflicht nicht ausreichend. Der Kläger hat vielmehr einen Anspruch auf Ergänzung um eine solche Entgeltregelung, die allerdings wegen des genannten Konsensualprinzips vom Gericht nicht festgesetzt werden kann.

34

Damit steht für die Kammer fest, dass die Beklagte mangels eigener Sammeleinrichtungen betreffend gebrauchte Verkaufsverpackungen aus PPK im Bereich des Klägers derzeit verpflichtet ist, die Sammeleinrichtungen des Klägers - wie sie im Tenor der Entscheidung beschrieben sind - zu benutzen. Dass hierzu nicht nur die Tonnen und Container gehören, sondern auch die erforderlichen Fahrzeuge und das Personal, das beim Einsammeln und dem Transport in die zentralen Verteilungsstellen des Klägers zum Einsatz kommt, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Darlegung.

35

Diese Mitbenutzungspflicht ergibt sich nicht nur eindeutig und ohne Einschränkungen aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV, sie folgt letztlich auch aus einem richtigen Verständnis der vorhandenen Abstimmungserklärung. Da nämlich die Beklagte im Bereich der gebrauchten Verkaufsverpackungen aus PPK im Gebiet des Klägers bislang nicht selbst operativ tätig geworden ist, kann das in der Erklärung angesprochene eine System in diesem Bereich auch nur das des Klägers sein, sodass diese Erklärung die Mitbenutzungspflicht wenn nicht selbständig begründet, so doch jedenfalls verstärkt. Die Verpackungsverordnung verbietet nicht die Beteiligung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger an einem System nach § 6 Abs. 3 VerpackV. Mit den Abstimmungs- und Mitbenutzungspflichten setzt sie nämlich Art. 7 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.1994 (ABl. L 365/10 vom 31.12.1994) um, nach welchem die nationalen Behörden die Befugnis haben sollen, sich an privaten Entsorgungssystemen zu beteiligen (so auch Hessischer VGH Urteil vom 16.07.2003 a.a.O.). Dann ist es aber umgekehrt auch zulässig, dass das nationale Recht eine Mitbenutzungspflicht statuiert, wenn das private System keine Einrichtungen vorhält oder schafft.

36

Die Klage ist daher mit dem Hilfsantrag begründet.

37

Der Hauptantrag auf Abschluss des vorgelegten Vertragsentwurfs ist dagegen nicht begründet. Er geht über den dem Kläger zustehenden Anspruch aus § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV hinaus. Das liegt zunächst schon daran, dass hier ein umfang- und detailreicher Vertragsentwurf präsentiert wird, der eindeutig auf der zweiten, zivilrechtlich einzustufenden Ebene anzusiedeln ist. Da sich - wie oben dargelegt - die öffentlich-rechtliche Mitbenutzungspflicht auf der ersten Ebene befindet, dürfen die Details der verlangten Mitbenutzung auch nur öffentlich-rechtlich zulässige sein. Daran fehlt es im hier zu entscheidenden Fall insbesondere betr. die verlangte Dauer der Verpflichtung der Beklagten und auch hinsichtlich der Bestimmung des zu zahlenden Entgelts.

38

Hinsichtlich der vorgesehenen Vertragsdauer gilt Folgendes: Der Kläger begehrt eine unbefristete Verpflichtung der Beklagten, die diese nur im Falle von Vertragsverletzungen oder bei Verlust der Feststellung nach § 6 Abs. 5 VerpackV kündigen kann (§ 7 Abs. 2 des Entwurfs), während der Kläger praktisch jederzeit und ohne Begründung das Verhältnis beenden kann (§ 7 Abs. 1 des Entwurfs). Damit wird nicht nur der Beklagten die Einrichtung eines eigenen Systems, wozu sie berechtigt und ggf verpflichtet ist, unmöglich gemacht, sondern auch eine ordnungsgemäße Entsorgung in Frage gestellt, falls sie dies nicht getan hat. Eine solche Beschränkung der Betätigungsmöglichkeiten der Beklagten, die nach dem System der Verpackungsverordnung hinsichtlich der Verkaufsverpackungen gerade zu deren Sammlung und Verwertung vorrangig verpflichtet ist, kann dem öffentlichen Recht nicht entnommen werden. Sie widerspricht auch dem Verordnungszweck, der wesentlich auch in einer Privatisierung der Rücknahme und Verwertung gebrauchter Verkaufsverpackungen zu sehen ist (Baars a.a.O. Rn 105, 125).

39

Hinsichtlich der vom Kläger angestrebten Vergütungsregelung ist festzustellen:

40

Mangels Präzisierung des Begriffs der Angemessenheit in § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV bleibt nach der Überzeugung der Kammer keine andere Möglichkeit als der Rückgriff auf die Kalkulationsgrundsätze, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch sonst bei der Erfüllung seiner eigenen Aufgaben vorgegeben sind. Das sind aber hinsichtlich des Einsammelns und Verwertens von Abfällen in Baden-Württemberg die Grundsätze des Kommunalabgabenrechts im Kommunalabgabengesetz vom 17.03.2005 (GBl. S. 206 - KAG-). Diesen entsprechen die vorgesehenen Modalitäten in einem wesentlichen Punkt nicht.

41

In die dem verlangten Entgelt zugrunde gelegte Kalkulation hat der Kläger einen Posten 'Mindererlöse' aufgenommen, der für das herangezogene Jahr 2008 über die Hälfte der errechneten Kosten für die Erfassung der Verkaufsverpackungen aus PPK ausmacht (864.945 EUR von insgesamt 1.697.955 EUR). Einen solchen Posten könnte der Kläger einer Gebührenkalkulation für die überlassungspflichtigen Haushaltungen nicht zugrunde legen. Den Kläger trifft - wie oben ausgeführt - die öffentlich-rechtliche Pflicht zum Einsammeln und Verwerten u.a. der Abfälle aus privaten Haushaltungen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Dazu gehören auch die gebrauchten Verkaufsverpackungen aus PPK. Für diese hat er in seiner Abfallwirtschaftssatzung (vom 20.11.2006, zuletzt geändert durch Satzung vom 10.10.2009) keine verbindliche Vorgabe gemacht, nach der verschiedene Papier- oder Kartonsorten in der Form zu überlassen seien, dass höherwertige Papiere (so genannte deinking-Qualität) von minderwertigen (insbesondere Kartonagen) zu trennen sind. Der einschlägige § 11 der Satzung spricht vielmehr in Absatz 2 Satz 1 ganz allgemein nur von Altpapier. Nach diesen Vorgaben kann der Kläger aus öffentlich-rechtlicher Sicht eine entsprechende Trennung weder von den privaten Haushaltungen noch von der mitbenutzungsverpflichteten Beklagten verlangen. Als Folge dieser Sach- und Rechtslage ist aber auch ein Kalkulationsposten 'Mindererlöse' wegen Mischpapier ausgeschlossen. Dass diese Auffassung richtig ist, ergibt sich auch aus dem allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsatz, dass auf die Benutzer nur das an Kosten umgelegt werden kann, was tatsächlich angefallen und nicht anderweitig gedeckt ist (vgl. § 14 Abs. 1 KAG). Zu den Kosten gehören im Bereich der Abfallentsorgung (vgl. hierzu die Regelungen in § 18 KAG) auch die oben genannten Vorhaltekosten für Fahrzeuge und Personal. Bei der darauf aufbauenden Kalkulation sind von den entstandenen Kosten Erlöse in Abzug zu bringen, die in diesem Zusammenhang erzielt werden (anderweitige Deckung). Hier können allerdings nur die tatsächlichen Erlöse und nicht fiktive höhere angerechnet werden. Entgangene Gewinne zählen dazu nicht. Schon aus diesen Erwägungen wird klar, dass das dem Vertragsentwurf zugrunde gelegte Kalkulationsmodell in hohem Maße ungeeignet ist, ein angemessenes Entgelt i.S.v. § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV zu ermitteln. Damit kann aber eine Verpflichtung zum Abschluss eines solche Regelungen enthaltenden Vertrages nicht bestehen.

42

Es kommt deshalb für die Kammer nicht mehr darauf an, ob die weiteren Einwendungen der Beklagten gegen den Vertragsentwurf durchschlagend sind oder nicht. Das gilt u.a. für die zwischen den Beteiligten streitige Frage der Errechnung der Volumen- und Masseanteile der Verkaufsverpackungen aus PPK an den gesamten Papierabfällen.

43

Der Hauptantrag konnte daher keinen Erfolg haben.

44

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Kammer bewertet den Hauptantrag mit zwei Dritteln des gesamten Streitgegenstandes, weil es dem Kläger ersichtlich vorrangig um den konkreten Vertragsentwurf geht und weil dieser deutlich über die bloße Mitbenutzung hinausgeht, weshalb eine hälftige Aufteilung nicht in Frage kam.

45

Die Berufung war nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen , da die Fragen der konkreten Ausgestaltung der Mitbenutzungspflicht des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV in der Rechtsprechung - soweit ersichtlich - bisher nicht geklärt sind und wegen ihrer überregionalen Bedeutung obergerichtlicher Klärung bedürfen. Sie berühren grundsätzliche Probleme des Kreislaufwirtschafts-/Abfallrechts.

Gründe

23

Die zulässige Klage ist teilweise begründet. Der Kläger hat Anspruch auf die Feststellung der Verpflichtung der Beklagten, seine Einrichtungen zum Sammeln von Abfällen aus Papier, Pappe und Karton für die im Kreisgebiet anfallenden gebrauchten Verkaufsverpackungen aus PPK mitzubenutzen. Einen darüber hinausgehenden Anspruch auf Abschluss des konkret von ihm vorgeschlagenen Vertrages hat er hingegen nicht.

24

Für die Klage ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben. Nach § 40 Abs. 1 VwGO ist dieser Rechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit sie nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Mangels der Existenz einer ausdrücklichen Sonderzuweisung kommt es für die Entscheidung der Rechtswegfrage lediglich auf den öffentlich-rechtlichen Charakter der Streitigkeit an. Der Kläger begehrt - gestützt auf § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV - den Abschluss einer Vereinbarung zur Erfüllung der darin geregelten Pflicht der privaten Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV, zu welchen auch die Beklagte gehört. In dem Hauptantrag soll diese Mitbenutzungspflicht in einer bestimmten vertraglichen Form ausgesprochen werden. Im Hilfsantrag soll allgemein die Pflicht festgestellt werden.

25

Diese Streitigkeit ist öffentlich-rechtlicher Natur. Die Beklagte hat durch die Feststellung nach § 6 Abs. 3 VerpackV eine öffentlich-rechtliche Rechtsposition erworben, die ihr unter anderem Abwehransprüche gegenüber den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern verleiht (so zu Recht Hessischer VGH, Beschluss vom 20.08.1999 - 8 TG 3140/98 -, NVwZ 2000, 92 und Urteil vom 16.07.2003 - 6 UE 3127/01 -, DöV 2004, 132). Das hat zur logischen Folge, dass die unmittelbar aus dieser Rechtsposition folgenden Pflichten dem Grunde nach öffentlich-rechtliche Pflichten sind. Zwar ist durch die Verpackungsverordnung betreffend die von ihr erfassten Gegenstände neben die öffentlich-rechtliche Entsorgungspflicht der Entsorgungsträger eine Privatisierung der Einsammel- und Entsorgungspflicht getreten (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 20.08.1999 a.a.O.), die aber entgegen der Auffassung der Beklagten nicht zu einer vollständigen Entlassung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger aus der Verpflichtung zur Entsorgung auch von Verkaufsverpackungen geführt hat. Wegen der nach wie vor bestehenden Berechtigung privater Haushalte, ihre gesamten PPK-Abfälle dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu überlassen, besteht im Hinblick auf diese eine teilweise Überlappung der privaten Sammel- und Entsorgungspflicht mit der des öffentlichen Entsorgungsträgers (so zu Recht Baars in Fluck Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar Bd. 3 Teil I, Stand September 2008,700, RdNrn. 100, 105 und 125). Zwar sind vertragliche Vereinbarungen der privaten Entsorgungsträger mit von ihnen zur operativen Durchführung der Sammlung und ggf Verwertung beauftragten öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zivilrechtlich, wovon auch die Beteiligten in ihrem früheren Vertrag ausgegangen sind (vgl. § 12 des Vertrages). Dieser zivilrechtliche Charakter betrifft jedoch erst die zweite Ebene in den Fällen, in denen das System nach § 6 Abs. 3 VerpackV sich zur Erfüllung seiner Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bedient, was gerade im Hinblick auf PPK-Abfälle häufig der Fall ist. Wenn es aber um die Durchsetzung der grundsätzlichen Verpflichtung aus § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV geht, steht der Gesetzes- und Verordnungszweck im Vordergrund, die Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Entsorgung der Verpackungsabfälle sicherzustellen. Hier befindet man sich gedanklich noch auf einer ersten Ebene. Das bedeutet aber, dass die in der Verpackungsverordnung geregelte Beziehung zwischen den Beteiligten nach Auffassung der Kammer öffentlich-rechtlich ist. Insoweit gibt es aus Gründen der geordneten Entsorgung keine Privatautonomie. Diese Grundsätze gelten für die Grundpflichten der Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV, zu denen neben der Abstimmungspflicht des § 6 Abs. 4 S. 1 VerpackV auch die Benutzungspflicht des § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV gehört (vgl. zum öffentlich-rechtlichen Charakter der Abstimmungserklärung VG Würzburg, Urteil vom 25.10.2005 - W 4 K 05.411 - und zum öffentlich-rechtlichen Charakter der Pflichten aus § 6 Abs. 3 VerpackV a.F. VG Köln, Beschluss vom 24.01.1997 - 4 L 3105/96 -, NVwZ 1998, 315 und Urteil vom 08.02.2007 - 13 K 9221/04 - ). Wie die Durchsetzung der Mitbenutzungspflicht dient auch das Erfordernis der Abstimmung und die Pflicht hierzu der Gewährleistung einer funktionsfähigen Abfallentsorgung und ist daher noch auf der ersten, öffentlich-rechtlichen Ebene des Verhältnisses der privaten Systeme zu den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern angesiedelt (siehe auch VG Gießen, Urteil vom 31.01.2001 - 6 E 1972/97 -, NVwZ 2002, 238). Die Abstimmungspflicht des festgestellten Systems, das öffentlich-rechtliche Abwehrrechte gegenüber den Entsorgungsträgern hat (siehe oben) und korrespondierend hierzu die Rücknahmepflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers machen das Verhältnis insgesamt zu einem öffentlich-rechtlichen. Hier besteht keine Vertragsfreiheit im Sinne einer Abschlussfreiheit, sondern es besteht eine in der Verordnung auferlegte, im öffentlichen Interesse geregelte Pflicht (vgl. auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 24.11.2004 - 17 L 3190/04 -, AbfallR 2005, 45).

26

Das Verwaltungsgericht Stuttgart ist für die Klage örtlich zuständig. Dies folgt aus § 52 Nr. 1 VwGO. Die Abstimmungspflicht und die Mitbenutzungspflicht ist nicht abstrakt. Sie bezieht sich konkret auf die im Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorhandenen Sammeleinrichtungen. Damit ist aber das - wie oben ausgeführt öffentlich-rechtliche - Verhältnis zwischen den beiden Prozessbeteiligten ein ortsgebundenes Rechtsverhältnis im Sinne dieser Vorschrift. Dass diese Auffassung zutrifft, folgt auch daraus, dass in einem Streit über die Frage, was Einrichtung i.S.d. § 6 Abs. 4 VerpackV ist, die konkreten Gegebenheiten maßgeblich sind und ggf betrachtet und bewertet werden müssen.

27

Die Klage ist auch mit dem im Hauptantrag erhobenen Leistungsantrag zulässig. Die Vorgänge der Abstimmung nach § 6 Abs. 4 S. 1 VerpackV und der Mitbenutzung nach § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV sind tatsächliche. Dem Kläger stehen insoweit keine hoheitlichen Befugnisse zur Durchsetzung der entsprechenden Pflichten durch Verwaltungsakt zu, da die Verpackungsverordnung für die nähere Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen den öffentlich-rechtlichen und den privaten Systemen ausdrücklich konsensuales Verhalten vorgibt (so zu Recht VG Düsseldorf a.a.O.). Damit kommt als mögliche Klageart nur die Leistungsklage in Betracht, die auf ein tatsächliches Tun oder Unterlassen gerichtet sein kann. Diese Einschätzung gilt auch für den Hauptantrag, obwohl dieser auf den Abschluss eines eindeutig zivilrechtlichen Vertrages geht. Der Streitgegenstand des Verfahrens wird vom Kläger bestimmt (vgl. § 82 Abs. 1 S. 1 VwGO). Der Kläger dieses Verfahrens berühmt sich des Rechtes, im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Mitbenutzungspflicht Anspruch auf Abschluss des vorgelegten Vertrages zu haben. Damit beruft er sich auf eine öffentlich-rechtliche Position und bewegt sich gewissermaßen noch auf der ersten Ebene des „Ob“ einer Inanspruchnahme des Privaten. Ob er den Anspruch hat bzw. ob dieser tatsächlich so weit gehen kann, einen umfangreichen und hochkomplexen Vertrag abschließen zu müssen, ist eine Frage der Begründetheit der Klage, nicht aber von deren Zulässigkeit.

28

Auch der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ist zulässig (s.a. VG Würzburg, Urteil vom 25.10.2005 a.a.O.). Zwischen den Beteiligten besteht aufgrund der Regelungen des § 6 VerpackV (insbesondere Absatz 4) ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 VwGO, über dessen Einzelheiten und dessen Umfang Streit besteht. Ein Feststellungsinteresse ergibt sich aus der wirtschaftlichen Bedeutung der Angelegenheit für beide Beteiligte und aus der Tatsache, dass in längeren Verhandlungen eine Einigung zwischen ihnen nicht erzielt werden konnte.

29

Der Kläger hat auch ein Rechtschutzbedürfnis für die Klage. Zwar kann er mangels derzeit existierender entsprechender Absprachen zwischen den Beteiligten seine Ansprüche auf Kostenersatz zivilrechtlich geltend machen (vgl. hierzu OLG Köln, Urteil vom 12.06.2007 - 24 U 4/06 - zu einem möglichen Anspruch aus Geschäftsführung ohne Auftrag), das bedeutet jedoch nicht, dass wegen dieser Möglichkeit die Durchsetzung der öffentlich-rechtlichen Pflicht aus § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV ausgeschlossen wäre. Der Kläger ist nicht verpflichtet, sich im Verhältnis zur Beklagten im Bereich seiner Verpflichtungen aus dem Kreislauswirtschafts-/Abfallrecht dauerhaft auf eine zivilrechtliche Ebene zu begeben. Er hat auch erfolglos sein Mitbenutzungsbegehren vorab gegenüber der Beklagten geltend gemacht, weshalb ein Bedürfnis für gerichtlichen Rechtsschutz nicht verneint werden kann (VG Köln, Urteil vom 08.02.2007 a.a.O.). Das § 6 VerpackV zugrunde liegende Kooperations- und Konsensprinzip hindert nur eine einseitige Durchsetzung der Pflicht (s.a. VG Köln, Beschluss vom 24.01.1997 a.a.O.), nicht jedoch deren gerichtliche Geltendmachung.

30

Die Klage ist nur im Hilfsantrag begründet. Der Kläger hat ein Recht auf Mitbenutzung seiner Sammeleinrichtungen betreffend Papier, Pappe und Karton durch die Beklagte, solange diese kein eigenes System hierzu aufgebaut oder sonst errichtet hat. Dieser Anspruch erschöpft sich nicht in der lediglich tatsächlichen Inanspruchnahme - die derzeit offensichtlich erfolgt, da der Beklagte keinerlei eigene Sammelaktivitäten entwickelt hat -, sondern er bezieht sich auf eine ausdrückliche Inanspruchnahme zu angemessenem Entgelt, wobei sich dieses mangels anderer Vereinbarungen zwischen den Beteiligten und mangels näherer Vorgaben in der Verpackungsverordnung nach den ansonsten vom Kläger anzuwendenden Kalkulationsgrundsätzen richten muss. Dieser Anspruch folgt aus § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV. Nach dieser Vorschrift können die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Übernahme oder Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung von Materialien der im Anhang I genannten Art (wozu Verkaufsverpackungen aus PPK gehören) erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen.

31

Die Mitbenutzungspflicht in § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV betrifft entgegen der Auffassung der Beklagten nicht nur solche Sammeleinrichtungen, die beim Inkrafttreten der Verpackungsverordnung im Jahre 1991 und der Einführung des dualen Systems 1998 vorhanden waren (so aber unter Hinweis auf BR-Drucks. 236/91, S. 12 VG Würzburg, Urteil vom 25.10.2005 a.a.O.). Die Entsorgung der gebrauchten Verkaufsverpackungen der PPK-Fraktion ist nämlich nicht komplett privatisiert und damit der Zuständigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger insgesamt und ausschließlich entzogen worden. Diese bleiben vielmehr zu deren Entsorgung verpflichtet, wenn sie ihnen überlassen werden (Baars in Fluck a.a.O.), wozu die Endverbraucher nach wie vor berechtigt sind (so auch Hessischer VGH, Beschluss vom 20.08.1999 a.a.O.). Etwas anderes kann allenfalls dann gelten, wenn und soweit der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger zulässigerweise die Überlassung bestimmter Abfallfraktionen (z.B. Verkaufsverpackungen aus PPK) durch Satzung ausgeschlossen hat (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 25.10.2005 a.a.O.). Dies ist im Bereich des Klägers nicht geschehen. Die dieser Auffassung scheinbar entgegenstehende Entscheidung eines anderen Senats des Hessischen VGH (Urteil vom 16.07.2003 a.a.O.) spricht den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern lediglich die Berechtigung ab, durch Einrichtung eines eigenen Sonderregimes gezielt beim Endverbraucher Verkaufsverpackungen zu erfassen, was in Rechtsprechung und Literatur übereinstimmend so gesehen wird (vgl. etwa VG Düsseldorf, Beschluss vom 24.11.2004 - 17 L 3190/04 -, AbfallR 2005, 45 m.w.N. und Baars a.a.O. Rn 127). Diese Auffassung beruht darauf, dass - wie oben ausgeführt - die Feststellung den privaten Systemen eine Rechtsposition und damit gewissermaßen ein Recht an den gebrauchten Verkaufsverpackungen verschafft. Auch in dem Urteil des Hessischen VGH vom 16.07.2003 wird ausdrücklich hervorgehoben, dass die privaten Endverbraucher gebrauchte Verkaufsverpackungen nicht dem festgestellten System übergeben müssen, sondern nach wie vor berechtigt sind, sie den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern zu überlassen, welche nach § 15 Abs. 1 KrW-/AbfG zur Annahme und Verwertung verpflichtet sind. Letztlich geht es bei der Abgrenzung zwischen den öffentlichen und den privaten Systemen darum, die aufgrund der Teilprivatisierung der Sammel- und Entsorgungspflicht entstehenden flächendeckenden privaten Systeme vor gezielten Eingriffen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in den Wettbewerb zu schützen, nicht aber darum, die eigenen Pflichten letzterer zu beseitigen (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 - 7 C 9/05 - BVerwGE 125, 337). Das von der Beklagten herangezogene Argument einer unzulässigen Rekommunalisierung trifft die maßgebliche Rechtslage nicht exakt und überzeugt deshalb im Ergebnis nicht. Es übersieht v.a., dass die Beklagte derzeit im Bereich des Klägers überhaupt nichts tut oder veranlasst, um ihre Sammel- und Verwertungsaufgabe hinsichtlich der Verkaufsverpackungen aus PPK zu erfüllen, weshalb eine geordnete Sammlung und Verwertung ohne die Aktivitäten des Klägers nicht stattfände.

32

Diese rechtliche Situation des Ineinandergreifens von Entsorgungs- und Rücknahmepflichten (Baars a.a.O. Rn 102; das VG Gießen spricht zutreffend von „kumulativer Zuständigkeit“, Urteil vom 31.01.2001 - 6 E 1972/97 -, NVwZ 2002, 238) ist auch der Grund dafür, dass richtigerweise die nach § 6 Abs. 4 Satz 1 VerpackV erforderliche Abstimmung nicht als einmaliger Vorgang anzusehen ist, sondern einen dauernden Prozess darstellt (so zu Recht VG Würzburg a.a.O.). Daraus folgt aber zwingend, dass sich die Pflichten der privaten Systembetreiber auf die jeweils aktuellen Einrichtungen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beziehen müssen. Dies gilt auch für die hier in Frage stehende Mitbenutzungspflicht des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV, die die Existenz aktuell vorhandener öffentlicher Sammlungssysteme voraussetzt, soll sie nicht ins Leere laufen.

33

Die Pflicht der Systeme nach § 6 Abs. 3 VerpackV wird für die Beklagte im hier zu entscheidenden Fall verstärkt durch die zwischen den Beteiligten nach wie vor geltende Abstimmungserklärung. Diese Erklärung, die als Anlage zum früher zwischen den Beteiligten bestehenden Vertrag im Juli 1992 abgegeben worden ist, besteht nach wie vor. Sie ist nicht in der Weise Teil des Vertrages geworden, dass sie mit diesem außer Kraft getreten wäre, sondern sie stellt ein eigenständiges Rechtsinstitut im Sinne der Verpackungsverordnung dar, welches Voraussetzung für die Feststellung nach § 6 Abs. 5 S. 1 VerpackV ist und deshalb nicht von den zivilrechtlichen vertraglichen Bestimmungen im Einzelnen abhängen kann, da ja die Feststellung bis zum Widerruf unbefristet gilt und diese ihrerseits das Bestehen einer Abstimmung voraussetzt. Die hier maßgebliche Abstimmungserklärung enthält unter III. die Aussage, dass es (im Bezirk des Klägers) nur ein einheitliches Wertstofferfassungssystem gibt und dass die Beklagte alle gebrauchten Verkaufsverpackungen sammelt (Ziffer 1). Dies hat die nach dem Erklärungsinhalt logische Folge, dass mangels eines eigenen Systems der Beklagten nach wie vor zwischen den Beteiligten feststeht, dass es ein System zur Sammlung eben auch der Verkaufsverpackungen aus PPK gibt, nämlich das des Klägers, so dass sich daraus ebenfalls zwingend der weitere Schluss ergibt, dass das Einsammeln durch den Kläger allein auf Grund dieser Abstimmungserklärung gewissermaßen nach wie vor im Auftrag der Beklagten geschieht. Da die Abstimmungserklärung aber keine Regelung hinsichtlich des in § 6 Abs. 4 S. 5 VerpackV angesprochenen angemessenen Entgelts enthält, ist sie als Regelung oder Absprache hinsichtlich der Mitbenutzungspflicht nicht ausreichend. Der Kläger hat vielmehr einen Anspruch auf Ergänzung um eine solche Entgeltregelung, die allerdings wegen des genannten Konsensualprinzips vom Gericht nicht festgesetzt werden kann.

34

Damit steht für die Kammer fest, dass die Beklagte mangels eigener Sammeleinrichtungen betreffend gebrauchte Verkaufsverpackungen aus PPK im Bereich des Klägers derzeit verpflichtet ist, die Sammeleinrichtungen des Klägers - wie sie im Tenor der Entscheidung beschrieben sind - zu benutzen. Dass hierzu nicht nur die Tonnen und Container gehören, sondern auch die erforderlichen Fahrzeuge und das Personal, das beim Einsammeln und dem Transport in die zentralen Verteilungsstellen des Klägers zum Einsatz kommt, liegt auf der Hand und bedarf keiner weiteren Darlegung.

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Diese Mitbenutzungspflicht ergibt sich nicht nur eindeutig und ohne Einschränkungen aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV, sie folgt letztlich auch aus einem richtigen Verständnis der vorhandenen Abstimmungserklärung. Da nämlich die Beklagte im Bereich der gebrauchten Verkaufsverpackungen aus PPK im Gebiet des Klägers bislang nicht selbst operativ tätig geworden ist, kann das in der Erklärung angesprochene eine System in diesem Bereich auch nur das des Klägers sein, sodass diese Erklärung die Mitbenutzungspflicht wenn nicht selbständig begründet, so doch jedenfalls verstärkt. Die Verpackungsverordnung verbietet nicht die Beteiligung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger an einem System nach § 6 Abs. 3 VerpackV. Mit den Abstimmungs- und Mitbenutzungspflichten setzt sie nämlich Art. 7 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 94/62/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.1994 (ABl. L 365/10 vom 31.12.1994) um, nach welchem die nationalen Behörden die Befugnis haben sollen, sich an privaten Entsorgungssystemen zu beteiligen (so auch Hessischer VGH Urteil vom 16.07.2003 a.a.O.). Dann ist es aber umgekehrt auch zulässig, dass das nationale Recht eine Mitbenutzungspflicht statuiert, wenn das private System keine Einrichtungen vorhält oder schafft.

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Die Klage ist daher mit dem Hilfsantrag begründet.

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Der Hauptantrag auf Abschluss des vorgelegten Vertragsentwurfs ist dagegen nicht begründet. Er geht über den dem Kläger zustehenden Anspruch aus § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV hinaus. Das liegt zunächst schon daran, dass hier ein umfang- und detailreicher Vertragsentwurf präsentiert wird, der eindeutig auf der zweiten, zivilrechtlich einzustufenden Ebene anzusiedeln ist. Da sich - wie oben dargelegt - die öffentlich-rechtliche Mitbenutzungspflicht auf der ersten Ebene befindet, dürfen die Details der verlangten Mitbenutzung auch nur öffentlich-rechtlich zulässige sein. Daran fehlt es im hier zu entscheidenden Fall insbesondere betr. die verlangte Dauer der Verpflichtung der Beklagten und auch hinsichtlich der Bestimmung des zu zahlenden Entgelts.

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Hinsichtlich der vorgesehenen Vertragsdauer gilt Folgendes: Der Kläger begehrt eine unbefristete Verpflichtung der Beklagten, die diese nur im Falle von Vertragsverletzungen oder bei Verlust der Feststellung nach § 6 Abs. 5 VerpackV kündigen kann (§ 7 Abs. 2 des Entwurfs), während der Kläger praktisch jederzeit und ohne Begründung das Verhältnis beenden kann (§ 7 Abs. 1 des Entwurfs). Damit wird nicht nur der Beklagten die Einrichtung eines eigenen Systems, wozu sie berechtigt und ggf verpflichtet ist, unmöglich gemacht, sondern auch eine ordnungsgemäße Entsorgung in Frage gestellt, falls sie dies nicht getan hat. Eine solche Beschränkung der Betätigungsmöglichkeiten der Beklagten, die nach dem System der Verpackungsverordnung hinsichtlich der Verkaufsverpackungen gerade zu deren Sammlung und Verwertung vorrangig verpflichtet ist, kann dem öffentlichen Recht nicht entnommen werden. Sie widerspricht auch dem Verordnungszweck, der wesentlich auch in einer Privatisierung der Rücknahme und Verwertung gebrauchter Verkaufsverpackungen zu sehen ist (Baars a.a.O. Rn 105, 125).

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Hinsichtlich der vom Kläger angestrebten Vergütungsregelung ist festzustellen:

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Mangels Präzisierung des Begriffs der Angemessenheit in § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV bleibt nach der Überzeugung der Kammer keine andere Möglichkeit als der Rückgriff auf die Kalkulationsgrundsätze, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger auch sonst bei der Erfüllung seiner eigenen Aufgaben vorgegeben sind. Das sind aber hinsichtlich des Einsammelns und Verwertens von Abfällen in Baden-Württemberg die Grundsätze des Kommunalabgabenrechts im Kommunalabgabengesetz vom 17.03.2005 (GBl. S. 206 - KAG-). Diesen entsprechen die vorgesehenen Modalitäten in einem wesentlichen Punkt nicht.

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In die dem verlangten Entgelt zugrunde gelegte Kalkulation hat der Kläger einen Posten 'Mindererlöse' aufgenommen, der für das herangezogene Jahr 2008 über die Hälfte der errechneten Kosten für die Erfassung der Verkaufsverpackungen aus PPK ausmacht (864.945 EUR von insgesamt 1.697.955 EUR). Einen solchen Posten könnte der Kläger einer Gebührenkalkulation für die überlassungspflichtigen Haushaltungen nicht zugrunde legen. Den Kläger trifft - wie oben ausgeführt - die öffentlich-rechtliche Pflicht zum Einsammeln und Verwerten u.a. der Abfälle aus privaten Haushaltungen (§ 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG). Dazu gehören auch die gebrauchten Verkaufsverpackungen aus PPK. Für diese hat er in seiner Abfallwirtschaftssatzung (vom 20.11.2006, zuletzt geändert durch Satzung vom 10.10.2009) keine verbindliche Vorgabe gemacht, nach der verschiedene Papier- oder Kartonsorten in der Form zu überlassen seien, dass höherwertige Papiere (so genannte deinking-Qualität) von minderwertigen (insbesondere Kartonagen) zu trennen sind. Der einschlägige § 11 der Satzung spricht vielmehr in Absatz 2 Satz 1 ganz allgemein nur von Altpapier. Nach diesen Vorgaben kann der Kläger aus öffentlich-rechtlicher Sicht eine entsprechende Trennung weder von den privaten Haushaltungen noch von der mitbenutzungsverpflichteten Beklagten verlangen. Als Folge dieser Sach- und Rechtslage ist aber auch ein Kalkulationsposten 'Mindererlöse' wegen Mischpapier ausgeschlossen. Dass diese Auffassung richtig ist, ergibt sich auch aus dem allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsatz, dass auf die Benutzer nur das an Kosten umgelegt werden kann, was tatsächlich angefallen und nicht anderweitig gedeckt ist (vgl. § 14 Abs. 1 KAG). Zu den Kosten gehören im Bereich der Abfallentsorgung (vgl. hierzu die Regelungen in § 18 KAG) auch die oben genannten Vorhaltekosten für Fahrzeuge und Personal. Bei der darauf aufbauenden Kalkulation sind von den entstandenen Kosten Erlöse in Abzug zu bringen, die in diesem Zusammenhang erzielt werden (anderweitige Deckung). Hier können allerdings nur die tatsächlichen Erlöse und nicht fiktive höhere angerechnet werden. Entgangene Gewinne zählen dazu nicht. Schon aus diesen Erwägungen wird klar, dass das dem Vertragsentwurf zugrunde gelegte Kalkulationsmodell in hohem Maße ungeeignet ist, ein angemessenes Entgelt i.S.v. § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV zu ermitteln. Damit kann aber eine Verpflichtung zum Abschluss eines solche Regelungen enthaltenden Vertrages nicht bestehen.

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Es kommt deshalb für die Kammer nicht mehr darauf an, ob die weiteren Einwendungen der Beklagten gegen den Vertragsentwurf durchschlagend sind oder nicht. Das gilt u.a. für die zwischen den Beteiligten streitige Frage der Errechnung der Volumen- und Masseanteile der Verkaufsverpackungen aus PPK an den gesamten Papierabfällen.

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Der Hauptantrag konnte daher keinen Erfolg haben.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Kammer bewertet den Hauptantrag mit zwei Dritteln des gesamten Streitgegenstandes, weil es dem Kläger ersichtlich vorrangig um den konkreten Vertragsentwurf geht und weil dieser deutlich über die bloße Mitbenutzung hinausgeht, weshalb eine hälftige Aufteilung nicht in Frage kam.

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Die Berufung war nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen , da die Fragen der konkreten Ausgestaltung der Mitbenutzungspflicht des § 6 Abs. 4 Satz 5 VerpackV in der Rechtsprechung - soweit ersichtlich - bisher nicht geklärt sind und wegen ihrer überregionalen Bedeutung obergerichtlicher Klärung bedürfen. Sie berühren grundsätzliche Probleme des Kreislaufwirtschafts-/Abfallrechts.