Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-06-16, Aktenzeichen 9 A 412/99
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0616.9A412.99.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der
Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist Betreiberin einer Einzelhandelskette,
darunter der Penny-Märkte. Zum Sortiment der Penny-Märkte
gehören freiverkäufliche Arzneimittel.

3

Am 29. Oktober 1997 führte der Amtsapotheker des
Gesundheitsamtes des Beklagten eine Überprüfung nach § 64
Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes - AMG - in dem Verkaufslokal
Penny-Markt I. I. weg 107 in C. durch. Hierfür
setzte der Beklagte durch Bescheid vom 31. Oktober 1997 gegen
die Klägerin eine Gebühr von 50,00 DM fest. Den von der
Klägerin hiergegen fristgerecht erhobenen Widerspruch wies die
Bezirksregierung Arnsberg durch Bescheid vom 27. Januar 1998
zurück mit der Begründung, die Gebührenerhebung sei
rechtmäßig. Sie beruhe auf der Tarifstelle 10.5.11 des
Allgemeinen Gebührentarifs - AGT - zur allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung - AVwGebO NW -, die für eine
Überwachung nach § 64 AMG eine Gebühr von 50,00 DM bis
200,00 DM vorsehe. Ermessensfehler seien bei der Festsetzung
der Gebühr von 50,00 DM nicht ersichtlich.

4

Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben und zur
Begründung ausgeführt, dem Gebührenbescheid fehle die
Ermächtigungsgrundlage. Die Tarifstelle 10.5.11 AGT könne
keinen Bestand haben. Die Arzneimittelüberwachung zähle zu den
Kernaufgaben des Gesundheitsamtes und werde im allgemeinen
Interesse zum Schutze der Allgemeinheit durchgeführt. Die
Vorschriften der §§ 64 ff. AMG seien sehr detailreich. So sei
beispielsweise in § 65 Abs. 3 AMG die Entschädigung des
Betroffenen bei Probeentnahmen geregelt. Die dort normierte
Entschädigungspflicht belege, daß den betroffenen Betrieben
durch die Überwachung kein Nachteil finanzieller Art entstehen
solle. Die Tatsache, daß eine Norm, die die Gebührenerhebung
regele, im Arzneimittelgesetz grundsätzlich fehle, wohl aber
eine Entschädigungsregelung getroffen sei, könne nur zu dem
Schluß führen, daß der Bund von seiner
Gesetzgebungszuständigkeit (konkurrierende Gesetzgebung Art.
74 Nr. 19 GG) in der Weise Gebrauch gemacht habe, daß er von
einer Gebührenerhebung abgesehen habe. In diesem Falle habe
das Land nicht die Befugnis, eine vom Bund getroffene
Entscheidung zu revidieren.

5

Die Klägerin hat beantragt,

6

den Gebührenbescheid des Beklagten
vom 31. Oktober 1997 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Arnsberg vom
27. Januar 1998 aufzuheben.

7

Der Beklagte hat beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur
Begründung ausgeführt, der Gebührenbescheid sei rechtmäßig.
Die Allgemeine Verwaltungsgebührenordnung NW i.V.m. der hier
maßgeblichen Tarifstelle 10.5.11 AGT halte sich im Rahmen der
gesetzlichen Grundlage, die zu ihrem Erlaß ermächtige. Die
Klägerin habe als Betreiberin die Amtshandlung
gebührenauslösend veranlaßt. Die Überwachung sei jedenfalls
auch in ihrem Pflichtenkreis erfolgt und auch ihrem
Interessenbereich zuzurechnen.

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Mit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend,
der Gebührenbescheid sei rechtswidrig. Die Tarifstelle 10.5.11
AGT zur AVwGebO NW sei nichtig. Es mangele an einer
Rechtsgrundlage zur Erhebung von Verwaltungsgebühren für
Betriebsbesichtigungen nach § 64 AMG. Die erbrachte Leistung
müsse individuell zurechenbar sein. Individuell meine dabei,
daß der Erfolg nicht allein der Allgemeinheit zugute komme,
Erfolg meine, daß die Amtshandlung eine spürbare erwünschte
Wirkung entfalte. Diese Voraussetzung liege bei den in der
Regel alle zwei Jahre stattfindenden Betriebsbesichtigungen
nicht vor. Diese entbinde den Betreiber von keiner seiner
Pflichten. Andererseits stellten diese sporadischen Kontrollen
auch keinen durchgehenden Qualitätsstandard sicher. Der
Betreiber sei stets zur Einhaltung der gesetzlichen
Anforderungen verpflichtet. Mit der Durchführung der
Kontrollen komme die Behörde einer ihr allein obliegenden
gesetzlichen Verpflichtung nach. Der Nutzen der
Betriebsbesichtigung nach § 64 AMG komme ausschließlich der
Allgemeinheit zugute.

11

Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem Klageantrag zu
erkennen.

13

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung
Arnsberg ergänzend Bezug genommen, die Gegenstand der
mündlichen Verhandlung gewesen sind.

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Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist nicht begründet.

18

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Der angefochtene Gebührenbescheid des Beklagten vom
31. Oktober 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Arnsberg vom 27. Januar 1998 ist rechtmäßig
und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO).

19

Der Gebührenbescheid findet seine Rechtsgrundlage in §§ 1
Abs. 1 Nr. 1, 2, 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW i.V.m. § 1 der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO NW) in der zur
Zeit der Beendigung der Amtshandlung (§ 11 Abs. 1 2.
Alternative GebG NW) geltenden Fassung der 17. Verordnung zur
Änderung der AVwGebO NW vom 10. September 1996 (GV. NRW.
S. 360) und der Tarifstelle 10.5.11 des Allgemeinen
Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO NW.

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Gemäß Tarifstelle 10.5.11 AGT ist für die „Überwachung und
Nachbesichtigung des Einzelhandels mit Arzneimitteln außerhalb
von Apotheken" eine Gebühr von 50,-- bis 200,-- DM zu erheben.
Der Gebührentatbestand ist mit der Besichtigung des
Verkaufslokals Penny-Markt I. I. weg 107 in C. ,
zu dessen Sortiment freiverkäufliche Arzneimittel gehören,
durch den Mitarbeiter des Beklagten am 29. Oktober 1997
erfüllt. Der Beklagte hat die niedrigste Gebühr in Ansatz
gebracht. Fehlende Ermessenserwägungen sind insoweit rechtlich
nicht relevant.

21

Die Tarifstelle 10.5.11 AGT ist wirksam. Sie verstößt nicht
gegen höherrangiges Recht.

22

Insbesondere ist die Gebührenerhebung auf landesrechtlicher
Grundlage nicht durch Bundesgesetz ausgeschlossen. Dem
insoweit maßgeblichen Arzneimittelgesetz läßt sich ein solcher
Ausschluß nicht entnehmen.

23

Die Vorschriften des Arzneimittelgesetzes, insbesondere die
hier einschlägigen §§ 64 ff, treffen keine ausdrückliche
Regelung der Kostenfrage in bezug auf die reine
Überwachungstätigkeit. Eine solche ergibt sich entgegen der
Meinung der Klägerin auch nicht konkludent aus § 65 Abs. 3
AMG. Die dort getroffene Regelung betrifft lediglich die Frage
der Entschädigung für entnommene Proben und steht damit in
engem Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 GG.
Für die Frage einer eventuellen Kostenpflicht für die
Überwachungstätigkeit als solche kommt ihr keinerlei
Aussagekraft zu.

24

Aus dem Fehlen einer Kostenregelung in § 64 ff AMG kann
nicht geschlossen werden, daß eine Gebührenerhebung von
vornherein unzulässig sein soll. Etwas anderes ergibt sich
nicht daraus, daß das Arzneimittelgesetz an anderer Stelle,
nämlich im 4. Abschnitt über die Zulassung der Arzneimittel,
mit § 33 AMG eine ausdrückliche und eigenständige Regelung
getroffen hat. Diese Vorschrift betrifft ausschließlich
Maßnahmen im Rahmen des 4. Abschnitts, die durch die
zuständige Bundesoberbehörde (vgl. insoweit § 77 AMG)
vollzogen werden. Demgegenüber betreffen die §§ 64 ff AMG
reine mit der Überwachung der benannten Betriebe
zusammenhängende Tätigkeiten, die den Landesbehörden obliegen
(vgl. Art. 83, 83 GG). Unter diesen Umständen verbietet sich
die Annahme, aus dem Stillschweigen des Bundesgesetzgebers ein
Verbot für eine entsprechende landesrechtliche Regelung
herzuleiten.

25

Die Tarifstelle 10.5.11 AGT ist hinreichend bestimmt. Mit
der „Überwachung und Nachbesichtigung des Einzelhandelns mit
Arzneimitteln außerhalb von Apotheken" ist offenkundig die
Überwachung nach § 64 Abs. 3 Satz 2 AMG gemeint, auch wenn
dies nicht ausdrücklich erwähnt ist (vgl. auch Tarifstelle
10.5.8).

26

Die Tarifstelle 10.5.11 AGT steht auch im Einklang mit dem
Gebührengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen. Nach § 1
Abs. 1 Nr. 1 GebG NW werden Verwaltungsgebühren als
„Gegenleistung für die besondere öffentlich-rechtliche
Verwaltungstätigkeit (Amtshandlung) einer Behörde des Landes,
der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter
Aufsicht des Landes stehenden juristischen Personen des
öffentlichen Rechts" erhoben. In Ermangelung eines
bundesgesetzlich vorgegebenen Gebührenbegriffs ist die
Bestimmung der gebührenpflichtigen Amtshandlung allein nach
Landesrecht und seiner Auslegung vorzunehmen. Danach setzt die
Erhebung einer Verwaltungsgebühr eine besondere öffentlich-
rechtliche Verwaltungstätigkeit voraus. Damit grenzt das
Gesetz diese Tätigkeiten von den allgemeinen
Verwaltungstätigkeiten ab, für die eine Gebührenpflicht
ausgeschlossen bleiben soll. Aus dieser Abgrenzung folgt als
Kennzeichen der besonderen Verwaltungstätigkeiten, daß sie im
Rahmen einer konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung
erfolgen, die den von der Amtshandlung Betroffenen aus der
Allgemeinheit hervorhebt,

27

vgl. Zdunek, Kommentar zum GebG NW
in: Praxis der Gemeindeverwaltung,
Loseblattsammlung, Stand: Mai 1995;
Anm. 4 zu § 1 Abs. 1,

28

und ihn damit als Zurechnungssubjekt für die Amtshandlung
bestimmt. Denn aus Sicht des Betroffenen können nur die
Amtshandlungen im Rahmen einer entsprechend geprägten
Sonderrechtsbeziehung „als Gegenleistung" - wie das Gesetz
weiter formuliert - gebührenpflichtig sein.

29

Weitere Anforderungen erhebt das Gesetz mit diesem Merkmal
allerdings nicht. Insbesondere ist nicht erforderlich, daß die
Verwaltungstätigkeit dem Betroffenen einen speziellen
(rechtlichen oder tatsächlichen) Vorteil bringt. Die im Gesetz
erwähnte Gegenleistung drückt nicht mehr aber auch nicht
weniger als die Kehrseite der oben erwähnten
Sonderrechtsbeziehung aus, in der die Behörde mit
entsprechendem Kostenaufwand tätig wird und der davon
Betroffene durch die Gebühr als Gegenleistung zur Deckung
dieser Kosten beitragen soll. Für diese Auslegung spricht auch
die in § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW vorzufindende Differenzierung
der Kostenschuldnerschaft nach Veranlassung und
Vorteilsgewährung. Wäre eine gebührenpflichtige Amtshandlung
nur beim Vorliegen eines Vorteils zu bejahen, wäre eine
gesetzliche Regelung über den Veranlasser als Kostenschuldner
überflüssig gewesen.

30

Wann eine individuelle Zurechenbarkeit im oben erläuterten
Sinn gegeben ist, wird durch den Gesetzgeber bestimmt, dem
insoweit eine weite Dispositionsfreiheit zusteht. Die Grenze
für sein Ermessen liegt dort, wo keine spezifische Beziehung
zwischen Leistung und Gebührenschuldner mehr erkennbar ist,
die Gebührenpflicht somit nicht mehr durch die Gewährung einer
besonderen Staatsleistung bedingt ist. Dabei ist individuell
zurechenbar eine Verwaltungstätigkeit nicht nur, wenn sie dem
Betroffenen einen speziellen (rechtlichen oder tatsächlichen)
Vorteil bringt,

31

vgl. BVerfG, Beschluß vom 11. August
1998 - 1 BvR 1270/94 -, NVwZ 1999,
176,

32

sondern auch wenn eine bestimmte Handlung oder ein
bestimmtes Verhalten des Betroffenen, das seinem
Pflichtenkreis rechtlich zugeordnet ist, die Tätigkeit der
Behörde auslöst.

33

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom
22. Oktober 1992 - 3 C 2.90 - ,
Buchholz 442.16 § 29 d StVZO Nr. 3; zur
Apothekenaufsicht: OVG Lüneburg, Urteil
vom 22. April 1970 - IV OVG A 151/69 -,
OVGE 26, 446.

34

Eine hiernach erforderliche Sonderrechtsbeziehung liegt in
dem Betrieb eines Einzelhandels mit Arzneimitteln außerhalb
von Apotheken. Der Betrieb des Einzelhandels mit Arzneimitteln
wird durch die Betriebsführung des jeweiligen Verantwortlichen
konkret-individuell ausgestaltet und unterliegt aufgrund der
mit ihm verbundenen Gefahren im Hinblick auf §§ 64, 66 AMG
besonderen rechtlichen Bindungen, die den Betreiber von der
Allgemeinheit absetzt. Diese Sonderrechtsbeziehung greift die
Tarifstelle 10.5.11 AGT mit der von ihr erfaßten Besichtigung
nach § 64 AMG auf.

35

Vgl. auch VGH Bad-Württ., Urteil vom
2. April 1998 - 2 S 1148/97 -;
nachgehend BVerwG, Beschluß vom
21. August 1998 - 8 B 115.98 -, NVwZ
1999, 191.

36

Der Rahmensatz der Verwaltungsgebühr von 50,-- bis
200,-- DM ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach § 3 GebG NW
sind die Gebührensätze so zu bemessen, daß zwischen dem
Verwaltungsaufwand und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen
Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung ein
angemessenes Verhältnis besteht. Daß insoweit die Höhe des
Rahmensatzes fehlerhaft oder gar willkürlich ermittelt sein
könnte, ist weder erkennbar noch von der Klägerin vorgetragen
worden.

37

Die Höhe der Gebühr verstößt auch nicht gegen § 6 Satz 2
GebG NW. Danach kann der Verordnungsgeber eine
Gebührenermäßigung oder Gebührenbefreiung für Amtshandlungen
vorsehen und zulassen, die einem von der handelnden Behörde
wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen. Da der
Rahmensatz von 50,-- bis 200,- DM gemessen an anderen
gebührenpflichtigen Amtshandlungen und unter Berücksichtigung
des bei der Besichtigung erforderlichen Verwaltungsaufwandes
eher als niedrig einzustufen ist, spricht alles dafür, daß der
Verordnungsgeber das öffentliche Interesse an der Durchführung
dieser Amtshandlung angemessen, jedenfalls in nicht zu
beanstandendem Umfang berücksichtigt hat. Daß der
Verordnungsgeber gemäß § 6 Satz 2 GebG NW ein eventuell
bestehendes öffentliches Interesse an der Amtshandlung bei der
jeweiligen Gebührenfestsetzung bereits berücksichtigt hat,
wird im übrigen an der „Auffangtarifstelle" 30.5 des AGT zur
AVwGebO NW deutlich. Für die dort genannten Amtshandlungen,
für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist, für die also
abstrakt/nicht vorhergesagt werden kann, ob öffentliches
Interess gegeben ist, hat der Verordnungsgeber ausdrücklich
nur solche Amtshandlungen mit einer Gebühr belegt, die nicht
einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen
Interesse dienen, und zusätzlich einen Gebührenrahmen gewählt,
der bei 0 DM beginnt.

38

Die Gebührenschuldnerschaft der Klägerin folgt aus § 13
Abs. 1 Nr. 1 GebG NW. Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet,
wer die Amtshandlung veranlaßt (1. Alternative) oder zu wessen
Gunsten sie vorgenommen wird (2. Alternative). Die Klägerin
hat die Überwachung des von ihr betriebenen Penny-Marktes im
Sinn der 1. Alternative gebührenauslösend veranlaßt. Die an
die Veranlassung anknüpfende Gebührenpflicht läßt zwar nicht
jede Verursachung ausreichen; vielmehr erfordert die
Veranlassung eine „Zurechenbarkeit".

39

Vgl. hierzu: Beschluß des Senats vom
25. November 1997 - 9 A 3888/97 -,
m.w.N.

40

Diese Zurechenbarkeit ergibt sich in den Fällen der
Überwachung eines Einzelhandelns mit Arzneimitteln außerhalb
von Apotheken durch den Amtsapotheker auch ohne ausdrücklichen
Antrag - wie bereits im Zusammenhang mit der
gebührenpflichtigen Amtshandlung ausgeführt - aus den nach
§§ 64, 66 AMG besonderen rechtlichen Bindungen des Betreibers
- hier also der Klägerin -.

41

Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt auch eine
Gebührenbefreiung nicht in Betracht. Insoweit fehlt dem
Beklagten schon die rechtliche Möglichkeit.

42

Nach § 2 Abs. 1 GebG NW sind die gebührenpflichtigen
Amtshandlungen in den Gebührenordnungen unter Beachtung der
§§ 3 bis 6 GebG NW zu bestimmen. Nach § 6 GebG NW, der sich
ausschließlich an den Verordnungsgeber wendet und nicht an die
gebührenfestsetzende Behörde, kann aus Gründen der Billigkeit,
insbesondere zur Vermeidung sozialer Härten,
Gebührenermäßigung und Auslagenermäßigung sowie
Gebührenbefreiung und Auslagenbefreiung vorgesehen und
zugelassen werden. Dasselbe gilt für Amtshandlungen, die einem
von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen
Interesse dienen. Der Verordnungsgeber hat in § 3 Abs. 1
AVwGebO NW eine Härte- und Billigkeitsklausel erlassen; von
einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung bezüglich § 6
Satz 2 GebG NW hat er aber keinen Gebrauch gemacht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

44

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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