Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-30, Aktenzeichen 15 A 2360/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0330.15A2360.02.00

Tenor

Nach Rücknahme der Berufung des Klägers zu 2. wird das
Berufungsverfahren insoweit eingestellt.

Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert:

Die Aufhebungsverfügung der Beklagten vom 9. Dezember 1999 wird
aufgehoben, soweit sie die zu den Tagesordnungspunkten 1.1 (Änderung der
Geschäftsordnung) und 3 (Bestellung beratender Mitglieder für Ausschüsse)
ergangenen Beschlüsse des Rates der Beigeladenen vom 14. Oktober 1999 aufhebt.

Die weitergehende Berufung der Klägerin zu 1. und die Berufung der Klägerin zu 3.
insgesamt werden zurückgewiesen.

Von den außergerichtlichen Kosten des Verfahrens des ersten Rechtszugs und
des Berufungsrechtszugs bis zur Rücknahme der Berufung des Klägers zu 2. tragen
die der Beklagten die Klägerin zu 1. zu 1/9 und die Kläger zu 2. und 3. zu je 1/3, von
den entsprechenden Kosten der Klägerin zu 1. trägt die Beklagte 2/3. Von den
danach angefallenen außergerichtlichen Kosten tragen die der Beklagten die
Klägerin zu 1. zu 1/6 und die Klägerin zu 3. zu 1/2. Von den entsprechenden Kosten
der Klägerin zu 1. trägt die Beklagte 2/3. Im Übrigen trägt jeder Beteiligte seine
außergerichtlichen Kosten selbst.

Von den Gerichtskosten des Verfahrens des ersten Rechtszugs und des
Berufungsrechtszugs bis zur Rücknahme der Berufung des Klägers zu 2. tragen die
Klägerin zu 1. 1/9, die Kläger zu 2. und 3. je 1/3 und die Beklagte 2/9. Von den
danach angefallenen Gerichtskosten trägt die Klägerin zu 1. 1/6, die Klägerin zu 3.
1/2 und die Beklagte 1/3.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Kläger zu 1. und 2. waren Mitglieder des 66-köpfigen Rates der
Beigeladenen und bildeten als Ratsgruppe die Klägerin zu 3. Die Klägerin zu 1. ist
bis heute Ratsmitglied. In der Sitzung vom 14. Oktober 1999 beschloss der Rat unter
TOP 1.1 Folgendes: Die Geschäftsordnung des Rates wurde in § 7 dahingehend
geändert, dass für den Vorschlag über die Aufnahme eines Punktes in die
Tagesordnung durch den Bürgermeister der Antrag eines einzigen Ratsmitglieds
genügt, wenn es keiner Fraktion angehört. Im Übrigen ist für dieses Initiativrecht
entsprechend § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW der Antrag eines Fünftels der
Ratsmitglieder oder einer Fraktion erforderlich. Durch den ebenfalls mit dem
Ratsbeschluss geänderten § 34 der Geschäftsordnung wurde die Regelung des § 7
der Geschäftsordnung auf die Bezirksvertretungen ausgedehnt.

3

Durch weiteren Beschluss vom selben Tage entschied der Rat unter TOP 1.2
über Zuwendungen an Fraktionen und Ratsmitglieder. Jedes Ratsmitglied, das keiner
Fraktion angehört, soll danach einen jährlichen Sockelbetrag von 3.000,-- DM pro
Person erhalten. Soweit von der festgesetzten Gesamtsumme der Aufwendungen für
Geschäftsbedürfnisse der Ratsfraktionen in Höhe von 1.046.000,-- DM nach
Verteilung von je 30.000,-- DM pro Jahr an die Fraktionen als Sockelbetrag und von
3.000,-- DM pro Person an fraktionslose Ratsmitglieder ein Rest übrig bleibt, soll der
verbleibende Betrag als Pro-Kopf-Schlüssel auf die 66 Ratsmitglieder verteilt
werden.

4

Schließlich besetzte der Rat am selben Tage unter TOP 3 durch Wahlbeschluss
auf Grund eines einheitlichen Wahlvorschlages 13 Ausschüsse mit
stimmberechtigten und beratenden Mitgliedern. Die Klägerin zu 3. war in keinem
Ausschuss durch ein stimmberechtigtes Mitglied vertreten. Der Kläger zu 2. wurde
als beratendes Mitglied in den Haupt-, Finanz-, Beteiligungs- und
Personalausschuss, die Klägerin zu 1. als beratendes Mitglied in den Ausschuss für
Soziales und gesellschaftliche Gruppen gewählt. In weitere neun Ausschüsse
wurden jeweils ein sachkundiger Bürger auf Vorschlag der Klägerin zu 3. gewählt, in
allen Fällen unter der Überschrift "Beratende Mitglieder gem. § 58 Abs. 1 S. 7 und 8
GO". Gleichermaßen wurde mit Wahlvorschlägen der ebenfalls nicht mit
stimmberechtigten Mitgliedern in den Ausschüssen vertretenen Gruppe der PDS und
eines fraktions- und gruppenlosen Ratsmitglieds verfahren.

5

Mit Schreiben vom 25. Oktober 1999 beanstandete der Oberbürgermeister der
Beigeladenen den Beschluss über die Gewährung von Zuschüssen für
Geschäftsbedürfnisse von Ratsfraktionen und Einzelmandatsträgern, mit Schreiben
vom 15. November 1999 darüber hinaus die oben genannten Beschlüsse zur
Änderung der Geschäftsordnung sowie den Wahlbeschluss zur Entsendung
beratender Mitglieder in Ausschüsse. Die entsprechenden Beschlussvorlagen der
Verwaltung lehnte der Rat der Beigeladenen in der Sitzung vom 18. November 1999
ab, wobei hinsichtlich der Aufhebung des Wahlbeschlusses der Oberbürgermeister
nicht mitstimmte. Mit Verfügung vom 9. Dezember 1999 hob die Beklagte die
beanstandeten Beschlüsse auf. Zur Begründung führte sie aus: Die Beschlüsse
verletzten zwingendes Recht der Gemeindeordnung. So gewähre § 48 Abs. 1 Satz 2
der Gemeindeordnung nur einer Fraktion oder einem Fünftel der Ratsmitglieder den
Rechtsanspruch, auf die Gestaltung der Tagesordnung Einfluss zu nehmen. Diese
Vorschrift sei abschließend. Die Gewährung von Zuschüssen für die
Geschäftsbedürfnisse von Einzelmandatsträgern und Ratsgruppen verstoße gegen §
56 Abs. 3 der Gemeindeordnung, der lediglich Zuwendungen an Fraktionen erlaube.
Finanzielle Ansprüche fraktionsloser Ratsmitglieder seien ausschließlich nach § 45
der Gemeindeordnung in Verbindung mit der Entschädigungsverordnung zu
gewähren. Die Wahl von beratenden Mitgliedern in Ausschüsse gemäß § 58 Abs. 1
Sätze 7 und 8 Gemeindeordnung sei nur zulässig auf Vorschlag von Fraktionen,
nicht, wie hier, auf Grund des Vorschlags einer Ratsgruppe. Auch diese Vorschrift sei
abschließend. Zur Ausübung ihres Ermessens führte die Beklagte aus, dass sie im
Interesse der Sicherstellung einheitlicher Rechtsanwendung im ganzen Lande
gehalten sei, die vorstehenden klaren Rechtsverstöße zu unterbinden. Die Verfügung
wurde dem Oberbürgermeister der Beigeladenen am 10. Dezember 1999 per Telefax
bekannt gegeben, wobei am 13. Dezember 1999 zwei fehlende Seiten per Telefax
nachgeliefert wurden. Eine Rechtsmittelbelehrung enthielt die Verfügung nicht.

6

Mit am 27. März 2000 erhobener Klage haben sich die Kläger gegen die
Aufhebungsverfügung der Beklagten gewandt. Sie haben vorgetragen: Die
Klagebefugnis ergebe sich daraus, dass unmittelbar und konkret in ihre Rechte
eingegriffen werde. Sie seien auch Adressaten der Verfügung. Damit seien sie,
ähnlich wie in dem bereits entschiedenen Fall einer in Rechte Dritter eingreifenden
Ersatzvornahme durch die Kommunalaufsichtsbehörde, klagebefugt. Die Klage sei
auch begründet, da die Verfügung unzulässig in die kommunale Selbstverwaltung
der Beigeladenen, in die Rechte des Rates und zugleich in ihre Mitwirkungs- und
Gestaltungsrechte als Ratsmitglieder eingreife. Eine Erweiterung des Initiativrechts
nach § 58 Abs. 1 der Gemeindeordnung sei erforderlich, da sie ohne ein solches
keine eigenen Initiativen in die Ratsarbeit einbringen könnten. Auch würden durch
eine Gewährung von Zuschüssen zur Ratsarbeit nur an Fraktionen Ratsmitglieder
erster und zweiter Klasse geschaffen. Chancengleichheit und Minderheitenschutz
geböten darüber hinaus auch die Mitwirkung fraktionsloser Ratsmitglieder in
Ausschüssen. Das sei inzwischen auch durch den Gesetzgeber geregelt. Ein
entsprechendes Benennungsrecht für sachkundige Bürger fehle aber. Diese
Benachteiligung fraktionsloser Ratsmitglieder stelle eine planwidrige Lücke dar,
nachdem die 5 %-Sperrklausel für Wahlen zu den Gemeindevertretungen
aufgehoben worden sei und damit fraktionslose Ratsmitglieder häufig anzutreffen
seien. Entgegen der Auffassung der Beklagten treffe die Gemeindeordnung
hinsichtlich der Gegenstände, die durch die aufgehobenen Ratsbeschlüsse berührt
würden, keine abschließende Regelung.

7

Die Kläger haben beantragt,

8

die Verfügung vom 9. Dezember 1999
aufzuheben.

9

Die Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Sie hat vorgetragen: Die Klage sei unzulässig, da im vorliegenden
Kommunalaufsichtsrechtsstreit nur die Gemeinde beteiligungsfähig, aktiv legitimiert
und klagebefugt sei. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet. Die Kläger
seien in ihrem Status als Ratsmitglieder oder Ratsgruppe nicht durch die Verfügung
in ihren Rechten verletzt. Die Vorschriften bezüglich des Initiativrechts in § 58 Abs. 1
Satz 2 der Gemeindeordnung und über Zuwendungen an Ratsfraktionen in § 56 Abs.
3 der Gemeindeordnung seien abschließend und könnten daher nicht auf
Ratsgruppen oder fraktionslose Ratsmitglieder ausgedehnt werden. Eine
Regelungslücke für eine analoge Anwendung liege nicht vor. Soweit sich die Klage
gegen die Aufhebung der Wahlbeschlüsse bezüglich der Ausschüsse richte, gehe sie
nach der Gesetzesänderung des § 58 Abs. 1 der Gemeindeordnung, mit der
fraktionslosen Ratsmitgliedern ein Anspruch auf Wahl als beratendes Mitglied in
einen Ausschuss gewährt werde, ins Leere.

12

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen,
da es sie mangels Klagebefugnis der Kläger als unzulässig ansieht. Dagegen richtet
sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der Kläger, mit der sie ihr
erstinstanzliches Vorbringen wiederholen und vertiefen.

13

Mit am 29. März 2004 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz hat der Kläger zu
2. die Berufung zurückgenommen.

14

Die übrigen Kläger beantragen,

15

unter Änderung des angegriffenen Urteils nach
dem erstinstanzlichen Antrag zu erkennen.

16

Die Beklagte beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Er trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht als unzulässig
abgewiesen, da es den Klägern an der Klagebefugnis mangele. Auf der Grundlage
des geltenden Rechts stünden ihnen keine Rechtspositionen zu, in die durch die
angegriffene Verfügung eingegriffen würde. Das gelte auch für den Ratsbeschluss
über die Zuwendungen, selbst wenn solche Zuwendungen nach der neueren
obergerichtlichen Rechtsprechung zulässig sein sollten. Denn dann stünden solche
Zuwendungen jedenfalls im Ermessen des Rates. Das könne allenfalls einen
Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung des Rates, nicht aber den
Anfechtungsanspruch gegenüber der kommunalaufsichtlichen Verfügung, die die
Stadt hingenommen habe, begründen. Hinsichtlich des Wahlbeschlusses verletze die
Bestellung der beratenden Mitglieder den bundesrechtlich vorgeschriebenen
Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Rat und Ausschüssen. Es sei auch
höchstrichterlich geklärt, dass ein Anspruch auf ein Grundmandat nicht bestehe.

19

Die Beigeladene äußert sich nicht.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakten und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Das Berufungsverfahren des Klägers zu 2. hat der Senat gemäß §§ 125 Abs. 1
Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eingestellt.

23

Die zulässige Berufung ist zum Teil begründet. Die Klage der Klägerin zu 3. ist
allerdings unzulässig, wie das Verwaltungsgericht im Ergebnis zutreffend geurteilt
hat. Der Klägerin zu 3. fehlt die Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO, wonach
eine Anfechtungsklage nur zulässig ist, wenn der Kläger geltend macht, durch den
Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Aufhebung der in Rede
stehenden Ratsbeschlüsse kann die Klägerin zu 3. nicht in ihren Rechten verletzten.
Dies könnte nur dann der Fall sein, wenn ihr durch die Ratsbeschlüsse subjektive
Rechte eingeräumt würden oder sie einen Anspruch auf Fassung des aufgehobenen
Beschlusses hätte. Beides ist nicht der Fall. Der Ratsbeschluss vom 14. Oktober
1999 zum Tagesordnungspunkt 1.1 (Änderung der Geschäftsordnung für den Rat
der Stadt, seine Ausschüsse und die Bezirksvertretungen der Stadt H. )
schafft alleine Initiativrechte für fraktionslose Ratsmitglieder, keine solche für
Gruppen. Ebenso sind durch den aufgehobenen Ratsbeschluss zum
Tagesordnungspunkt 1.2 nur Zuwendungen für einzelne Ratsmitglieder, nicht für
Gruppen vorgesehen. Ob man letzteres, wie der Prozessbevollmächtigte der Kläger
in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ausgeführt hat, so eigentlich wollte,
ist unerheblich, denn dies ist nicht beschlossen worden.

24

Schließlich sind auch durch die Wahl der beratenden Mitglieder in die
Ausschüsse Rechtspositionen für die Klägerin zu 3. nicht geschaffen wurden. Daran
ändert der Umstand nichts, dass der Besetzungsvorschlag auch auf einen Antrag der
Klägerin zu 3. zurückgeht, dem durch den aufgehobenen Ratsbeschluss entsprochen
wurde. Das allein begründet jedoch keine Klagebefugnis der Klägerin zu 3. Das
Recht der Antragstellung bleibt ihr unbenommen. Wird ein so beantragter
Ratsbeschluss kommunalaufsichtsrechtlich aufgehoben, berührt dies nur das
Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde. Das durch die Aufhebungsverfügung
beeinträchtigte politische Interesse desjenigen, der den Ratsbeschluss beantragt hat,
an seiner Aufrechterhaltung stellt keine wehrfähige Rechtsposition dar.

25

Die Klagebefugnis der Klägerin zu 3. lässt sich auch nicht, wie es der
Prozessbevollmächtigte der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
getan hat, aus einer analogen Anwendung des § 58 Abs. 1 Satz 7 bis 10 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) rechtfertigen. Nach
dieser Vorschrift sind Fraktionen, die in einem Ausschuss nicht vertreten sind,
berechtigt, näher bezeichnete Personen zu benennen, die der Rat zu beratenden
Mitgliedern des Ausschusses bestellt. Die Vorschrift ist vom Wortlaut her auf
Fraktionen beschränkt. Eine analoge Anwendung der Vorschrift auf Gruppen, also
Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern unter Fraktionsstärke, ist nicht geboten, da
keine Regelungslücke vorliegt: Die Beschränkung auf Fraktionen ist eine vollständige
Regelung, da der Gesetzgeber den in der Vorschrift zum Ausdruck kommenden
Minderheitenschutz nur Zusammenschlüssen ab einer zahlenmäßigen Mindeststärke
(vgl. § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) zukommen lassen wollte. Die Erwägungen der
Klägerin zu 3., dass eine Ausdehnung auf Gruppen angesichts deren größerer
Häufigkeit nach Wegfall der 5%-Sperrklausel bei den Kommunalwahlen angezeigt
sei, sind rechtspolitischer Natur, die eine Erweiterung des Anwendungsbereichs der
Vorschrift im Wege der Analogie nicht erlauben.

26

Die Klage der Klägerin zu 1. ist demgegenüber zulässig. Ihr fehlt nicht deshalb
die Klagebefugnis, weil - wie das Verwaltungsgericht meint - die angegriffene
kommunalaufsichtliche Aufhebungsverfügung von vornherein nur Rechte der
Beigeladenen, nicht aber der Klägerin zu 1. als Mitglied des Rats der Beigeladenen
verletzen könne.

27

In seinen Rechten verletzt ist jemand nur dann, wenn durch die Verfügung in
eine durch eine ihn schützende Norm eingeräumte Rechtsposition (subjektives
Recht) eingegriffen wird.

28

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42
Rn. 78.

29

Das kann auch ein Dritter sein, in dessen Rechte durch eine
kommunalaufsichtsrechtliche Ersatzvornahmeverfügung eingegriffen wird.

30

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 23. Februar
1989 - 15 B 2575/88 -, NWVBl. 1989, 373 ff., für eine
im Wege der kommunalaufsichtsrechtlichen
Ersatzvornahme verfügte Auflösung einer Schule
hinsichtlich der betroffenen Eltern und Schüler.

31

Rechte i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO sind nicht nur solche des Außenrechtskreises
zwischen Rechtsträgern. Vielmehr können dies auch wehrfähige
Innenrechtspositionen sein, die einem Organ oder Organteil eines Rechtsträgers zur
eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sind, was durch Auslegung der jeweils
einschlägigen innerorganisatorischen Norm zu ermitteln ist.

32

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. November 2002
- 15 A 662/02 -, NWVBl. 2003, 267; Kopp/ Schenke,
VwGO, 13. Aufl., § 42 Rn. 80.

33

Subjektive Rechte bzw. wehrfähige Innenrechtspositionen können durch jede
Rechtsnorm des geschriebenen oder ungeschriebenen öffentlichen Rechts
begründet werden.

34

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42
Rn. 78.

35

Zu den Rechtsnormen in diesem Sinne gehören auch die Vorschriften der
Geschäftsordnung des Rates (§ 47 Abs. 2 GO NRW), die sich dadurch auszeichnen,
dass sie als innerorganisatorische Normen nur Binnenrechtsbeziehungen regeln, in
diesem Rahmen aber unmittelbar Rechte und Pflichten begründen.

36

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996
- 15 A 32/93 -, NWVBl. 1997, 69; Beschluss vom 28.
Februar 1995 - 15 B 2556/94 -, OVGE 44, 250
(252).

37

Das ist durch die mit den aufgehobenen Ratsbeschlüssen geschaffenen
Regelungen der Geschäftsordnung des Rates (GeschO) geschehen. Nach dem
bislang schon gültigen § 7 Abs. 1 GeschO setzt der Oberbürgermeister die
Tagesordnung und die Reihenfolge der Tagesordnungspunkte fest und hat dabei
Vorschläge aufzunehmen, die binnen einer bestimmten Frist von mindestens einem
Fünftel der Stadtverordneten oder einer Fraktion vorgelegt werden. Nach dem durch
den aufgehobenen Ratsbeschluss geschaffenen Satz 3 der Vorschrift genügt die
Antragstellung durch einen Stadtverordneten, sofern er keiner Fraktion angehört. Mit
dieser Vorschrift wird für jedes fraktionslose Ratsmitglied das innerorganisatorische
Recht begründet, die Aufnahme eines Tagesordnungspunktes zu beanspruchen.
Dabei handelt es sich auch um eine wehrfähige Rechtsposition, weil die Regelung
nicht nur als bloße Ordnungsvorschrift im ausschließlichen Interesse der
Körperschaft den äußeren Rahmen der Vorbereitung einer Ratssitzung absteckt,
sondern eine Kompetenz des einzelnen Ratsmitgliedes bei der gemeindlichen
Willensbildung schafft.

38

Auch die beiden übrigen aufgehobenen Ratsbeschlüsse schaffen zu Gunsten der
Klägerin zu 1. eine wehrfähige Innenrechtsposition: Ihr wird ein Anspruch auf
Zuwendungen gewährt, und sie wurde zum beratenden Ausschussmitglied bestellt.
Durch die angegriffene Aufhebungsverfügung werden diese Rechtspositionen
beseitigt, und damit kann eine Rechtsverletzung i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO
vorliegen.

39

Die Klage der Kläger zu 1. richtet sich zulässigerweise nicht nur gegen die allein
sie betreffenden Teile der Aufhebungsverfügung, sondern gegen die Aufhebung der
Ratsbeschlüsse insgesamt, obwohl sie durch die sie nicht betreffenden Teile nicht in
ihren Rechten verletzt sein kann. Das gilt hinsichtlich der Einräumung des
Initiativrechts für die in § 34 Abs. 6 GeschO vorgenommene Erstreckung auf die
Bezirksvertretungen, denen die Klägerin zu 1. nicht angehört. Hinsichtlich des
Wahlbeschlusses gilt dies für die Wahl der übrigen beratenden Mitglieder.

40

Die nur teilweise Anfechtung eines Verwaltungsakts ist zwar möglich,

41

vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO: Aufhebung
durch das Verwaltungsgericht, soweit der
Verwaltungsakt rechtswidrig ist und den Kläger
dadurch in seinen Rechten verletzt,

42

und bei insoweit fehlender Klagebefugnis auch geboten. Entscheidend ist, ob die
Verfügung teilbar ist, denn eine nach Teilen der Verfügung differenzierende
Anfechtung würde zu einer nur teilweisen gerichtlichen Aufhebung des
Verwaltungsaktes führen. Da die Gestaltungsbefugnis der
Verwaltungsgerichtsbarkeit im Rahmen einer Anfechtungsklage auf die Beseitigung
von Rechtsverletzungen beschränkt ist, während die positive Gestaltung Aufgabe der
Verwaltung ist, kommt eine Teilaufhebung und damit das Entstehen einer
Teilregelung durch gerichtliche Entscheidung nur in Betracht, wenn entweder von
Rechts wegen der bestehen bleibende Teil als gebundene Entscheidung von der
Behörde hätte erlassen werden müssen oder - bei einem in das Ermessen der
Behörde gestellten Verwaltungsakt - wenn hinreichend sichere Anhaltspunkte dafür
bestehen, dass die Behörde bei Kenntnis des Rechtsmangels überhaupt eine und
zudem gerade die übrig gebliebene Teilregelung getroffen hätte.

43

Vgl. Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/
Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung (Stand:
September 2003), § 113 Rn. 33; Spannowsky, in:
Sodan/Ziekow, VwGO, Loseblattsammlung (Stand:
Januar 2003), § 113 Rn. 47 ff.; für eine weiter
gehende Teilbarkeit einer Verfügung unter dem
Gesichtspunkt der Klagebefugnis OVG Berlin, Urteil
vom 22. Mai 1992 - 2 B 22/90 -, NVwZ 1993,
593.

44

Die nicht von der Anfechtung erfassten Teile dürfen nicht in einem untrennbaren
Zusammenhang mit dem angefochtenen Teil stehen, sondern müssen als
selbstständige Regelung weiter existieren können, ohne ihren ursprünglichen
Bedeutungsgehalt zu verändern.

45

BVerwG, Urteil vom 20. August 1992 - 4 C
13.91 -, NVwZ-RR 1993, 225; Kopp/Schenke,
VwGO, 13. Aufl., § 113 Rn. 16.

46

Eine solche Teilbarkeit liegt hier nur für die auf die unterschiedlichen
Tagesordnungspunkte bezogenen drei Aufhebungsteile der Verfügung vom
9. Dezember 1999 vor. Sie betreffen jeweils getrennte, nach Auffassung des
Beklagten je für sich rechtswidrige Ratsbeschlüsse. Die mögliche Rechtswidrigkeit
der Verfügung in einem dieser Punkte berührt auch aus Sicht des Beklagten nicht
den Bestand der Aufhebungsverfügung im Übrigen. Nicht mehr teilbar ist aber die
Aufhebung des Ratsbeschlusses zu Tagesordnungspunkt 1.1, soweit damit die § 7
und 34 GeschO ergänzt wurden. Denn durch die Ergänzung des § 34 wurde die in §
7 vorgenommene Schaffung eines Initiativrechts einzelner Ratsmitglieder auf die
Bezirksvertretung erstreckt. Es kann nicht angenommen werden, dass der Beklagte
die Aufhebung dieser Erstreckung auch dann verfügt hätte, wenn die Aufhebung des
Initiativrechts für Ratsmitglieder in § 7 GeschO keinen Bestand hat. Die Aufhebung
des nach Auffassung der Beklagten insgesamt und aus einheitlichem Rechtsgrund
illegalen Initiativrechts ist auch nur insgesamt sinnvoll. Das Bestehenbleiben der
Aufhebung nur bezüglich der Bezirksvertretungen würde eine so von der Beklagten
nicht gewollte spezifisch gegen jene gerichtete Bedeutung erlangen.

47

Auch eine Beschränkung der Klage der Klägerin zu 1. hinsichtlich der Aufhebung
des Wahlbeschlusses allein auf die sie betreffende Wahl ist nicht möglich. Es kann
nicht davon ausgegangen werden, dass die Beklagte hinsichtlich der beratenden
Ausschussmitglieder eine nur teilweise Aufhebung gewollt hätte, wenn die Klage
einzelner Gewählter wegen der Zulässigkeit der Bestellung beratender
Ausschussmitglieder Erfolg hätte. Auch hier würde eine Teilaufhebung des nach
Auffassung der Beklagten aus einem einheitlichen Rechtsgrunde insgesamt
rechtswidrigen Wahlbeschlusses zu einem Bedeutungswandel führen, nämlich zu
einer nicht paritätischen, sondern in Folge unterschiedlicher Klagebereitschaft
zufälligen Besetzung der Ausschüsse mit beratenden Mitgliedern.

48

Die Klage ist auch hinsichtlich des Erfordernisses der Einhaltung einer Klagefrist
nach § 74 Abs. 1 VwGO zulässig. Da hier die Klagefrist mangels Erforderlichkeit
eines Vorverfahrens (§ 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i.V.m. § 123 GO NRW) an die
Bekanntgabe des Verwaltungsakts anknüpft, den Klägern als Drittbetroffenen die
Aufhebungsverfügung aber überhaupt nicht bekanntgegeben wurde, lief auch keine
Klagefrist.

49

Vgl. Brenner, in: Sodan/Ziekow, VwGO,
Loseblattsammlung (Stand: Januar 2003), § 74
Rn. 28.

50

Für eine danach allenfalls denkbare Verwirkung des Klagerechts liegen keine
Anhaltspunkte vor.

51

Das Verwaltungsgericht hat die Klage der Klägerin zu 1. zu Unrecht vollständig
abgewiesen. Sie ist begründet, soweit sie sich gegen die Aufhebung der
Ratsbeschlüsse zu den Tagesordnungspunkten 1.1 (Erweiterung des Initiativrechts)
und 3 (Wahl beratender Mitglieder in die Ausschüsse) wendet. Demgegenüber
erweist sich die Aufhebung des Ratsbeschlusses zu Tagesordnungspunkt 1.2
(Zuwendungen an Ratsmitglieder) als rechtmäßig, sodass es insoweit bei der
Abweisung der Klage durch das Verwaltungsgericht verbleibt.

52

Hinsichtlich des letztgenannten Teils rechtfertigt sich die angegriffene Verfügung
aus § 119 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Danach kann die Aufsichtsbehörde, also hier
gemäß § 117 Abs. 2 GO NRW die Beklagte, Beschlüsse des Rates, die das geltende
Recht verletzen, nach vorheriger Beanstandung durch den Bürgermeister und
nochmaliger Beratung im Rat aufheben. Diese Voraussetzungen liegen vor,
insbesondere verletzt der Ratsbeschluss über die Zuwendungen an einzelne
Ratsmitglieder das geltende Recht.

53

Der Beschluss des Rates kann sich nicht auf die kommunale Finanz- und
Organisationshoheit stützen. Hierunter werden das Recht der Gemeinden und
Gemeindeverbände zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und
Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens
(Finanzhoheit) sowie das ihnen zustehende Recht verstanden, ihre Angelegenheiten
im Rahmen der Gesetze in organisatorisch-verfahrensrechtlicher Hinsicht selbst zu
regeln (Organisationshoheit). Hierzu zählt namentlich das Recht zu einer
eigenständigen Organisation der Verwaltungsgliederung einschließlich der Regelung
der Rechtsverhältnisse innerhalb der Gemeindevertretung. Beide Rechte leiten sich
aus der institutionellen Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung gemäß Art. 28
Abs. 2 des Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 und 2 der Verfassung des
Landes Nordrhein-Westfalen - Verf NRW - ab. Jedoch kann der Gesetzgeber nicht
nur Vorhandensein und Bildung der einzelnen Gemeindeorgane, sondern auch ihre
Zuständigkeit sowie die Voraussetzungen und Umstände ihrer internen
Willensbildung regeln und entsprechende Verfahrensbestimmungen treffen. Raum
für eine eigenständige Regelung durch die kommunalen
Selbstverwaltungskörperschaften bleibt dann nur, so lange und soweit der
Gesetzgeber von dieser Befugnis keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere ist
den Gemeinden außerhalb eines unantastbaren Kernbereichs die Befugnis zur
Gestaltung ihrer Eigenverwaltung genommen, wenn der Regelungsgehalt der
Gemeindeordnung den Organisationsgegenstand abdeckt. Eine Einschränkung der
kommunalen Organisationshoheit setzt eine hinreichend eindeutige gesetzliche
Regelung voraus.

54

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A
1958/01 -, NWVBl. 2002, 384 (385 f.).

55

Eine solche hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung, die die Gewährung der
hier in Rede stehenden Zuwendungen hindert, besteht. Die Entschädigung der
- fraktionslosen und fraktionsangehörigen - Ratsmitglieder für den mandatsbedingten
Aufwand ist abschließend durch §§ 45 Abs. 4 und 5, 46 GO NRW und die dazu
ergangene Entschädigungsverordnung vom 22. Oktober 1994 in der zurzeit gültigen
Fassung (SGV NRW 2023) geregelt. Danach können Aufwandsentschädigungen
ausschließlich als Pauschale oder als Pauschale und Sitzungsgeld bis zu einer
bestimmten Maximalhöhe gewährt werden. Für eine darüber hinaus gehende
Zuwendung für Geschäftsbedürfnisse an einzelne Ratsmitglieder, wie sie der
aufgehobene Ratsbeschluss vorsieht, ist kein Raum. Dafür kann insbesondere nicht
die Regelung in § 56 Abs. 3 GO NRW in Anspruch genommen werden, wonach den
Fraktionen aus Haushaltsmitteln Zuwendungen zu den sächlichen und personellen
Aufwendungen für die Geschäftsführung gewährt werden. Zwar schließt diese
Vorschrift nicht aus, Zuwendungen auch sonstigen Gruppen des Rates unterhalb der
Fraktionsstärke zu gewähren. Jedoch muss es um die Abdeckung der
Geschäftsführungsaufwendungen solcher Gruppen gehen, nicht etwa um die
Abdeckung des mit der Ausübung des Mandats verbundenen Aufwands einzelner
Ratsmitglieder, für die allein die §§ 45 und 46 GO NRW einschlägig sind.

56

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Juni 2002 - 15 A
1958/01 -, NWVBl. 2002, 384 (387 f.).

57

Mangels eines durch Zuschüsse abzudeckenden Koordinationsaufwands bei
einzelnen Ratsmitgliedern unterscheidet sich deren Status grundsätzlich von dem der
Fraktion als Gliederung des Rates, sodass aus § 56 Abs. 3 GO NRW keine
Rechtfertigung für entsprechende zusätzliche Zuwendungen für fraktionslose
Ratsmitglieder abgeleitet werden kann.

58

Vgl. für Bundestagsabgeordnete BVerfG, Urteil
vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188
(231 ff.); Braun/Jantsch/Klante, Abgeordnetengesetz,
§ 50 Rn. 26.

59

Demgegenüber erweist sich die Aufhebungsverfügung hinsichtlich der
Ratsbeschlüsse zu den Tagesordnungspunkten 1.1 und 3 (Initiativrecht für
fraktionslose Ratsmitglieder und Wahl beratender Ausschussmitglieder) als
rechtswidrig und verletzt die Klägerin zu 1. in ihren Rechten. Der Rat war aus der
bereits erwähnten kommunalen Organisationshoheit und (hinsichtlich der
Erweiterung des Initiativrechts) aus der Geschäftsordnungsautonomie des Rates zu
solchen Beschlüssen befugt. Die in § 47 Abs. 2 GO NRW dem Rat gewährte
Geschäftsordnungsautonomie ermächtigt ihn, innerhalb des durch Wesen und
Aufgabenstellung der demokratisch gebildeten Vertretungskörperschaft begrenzten
Bereichs seine inneren Angelegenheiten in eigener Verantwortung und nach seinem
eigenen Sachverstand zu ordnen. Auch diese Autonomie ist nur in dem durch die
Gemeindeverfassung vorgegebenen Rahmen verliehen. Durch die
Geschäftsordnung können daher die inneren Angelegenheiten des Rates nur
insoweit geregelt werden, als sie nicht bereits abschließend gesetzlich geregelt
sind.

60

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. September
1995 - 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7 (8).

61

Im Gegensatz zu den Zuwendungen an einzelne Ratsmitglieder kann der
Gemeindeordnung keine hinreichend eindeutige gesetzliche Regelung entnommen
werden, die hier die in Rede stehende Erweiterung des Initiativrechts oder die Wahl
der beratenden Ausschussmitglieder hinderte.

62

§ 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW sieht vor, dass der Bürgermeister Vorschläge für die
Tagesordnung aufzunehmen hat, die ihm von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder
einer Fraktion vorgelegt werden. Damit wird ein Minderheitenschutz bei der
Aufstellung der Tagesordnung vorgeschrieben.

63

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-
Drs. 8/3152, S. 62 zu § 31.

64

Es ist nicht erkennbar, dass der Gesetzgeber damit über eine Mindestgarantie für
einen Minderheitenschutz hinaus im Interesse der Funktionsfähigkeit des Rates
- gewissermaßen als Schutz des Rates vor sich selbst - zugleich auch ein Verbot der
Gewährung weiter gehenden Minderheitenschutzes aussprechen wollte. Der
Gesichtspunkt missbräuchlicher Ausnutzung von Minderheitenrechten wurde im
Ausschuss für Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau, der gegen den
Gesetzentwurf eine - so Gesetz gewordene - Senkung des Quorums von einem
Viertel auf ein Fünftel befürwortete, von der Opposition zwar problematisiert, hat aber
im Gesetz keinen Niederschlag gefunden.

65

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht, LT-
Drs. 8/4352, S. 75.

66

Aus dem Umstand, dass § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ein Initiativrecht als
Minderheitenschutzrecht garantiert, ergibt sich zwar, dass dieses Recht
abschließend geregelt ist. Einschränkungen des Rechts durch die Geschäftsordnung
- von technischen Ausgestaltungsregelungen abgesehen - sind daher unzulässig.

67

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. September
1995 - 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7 f.

68

Der Gesetzgeber mag auch, wie sich aus der Forderung eines Quorums
überhaupt ergibt, einen weiter gehenden Minderheitenschutz nicht für opportun
gehalten haben. Dessen Verbot kann aber mit der für eine Beschränkung der
kommunalen Organisationshoheit und Geschäftsordnungsautonomie zu fordernden
Eindeutigkeit nicht festgestellt werden.

69

Die durch die angegriffene Verfügung aufgehobene Geschäftsordnungsregelung
verstößt auch nicht aus anderen Gründen gegen das geltende Recht. So liegt in ihr
keine unzulässige Beschränkung des Rechts des Bürgermeisters auf Festsetzung
der Tagesordnung. Allerdings wird durch die Geschäftsordnungsvorschriften nicht
nur, was nach dem oben Gesagten unbedenklich ist, ein Minderheitenrecht
eingeräumt, sondern gleichzeitig die Pflicht des Bürgermeisters begründet, den
Tagesordnungsvorschlag eines fraktionslosen Ratsmitglieds aufzunehmen. Zu einer
Begründung von Pflichten des Bürgermeisters als eines eigenständigen
Gemeindeorgans ist der Rat jedoch nur befugt, soweit er dazu ermächtigt ist.
Insbesondere ist er nicht berechtigt, einen abschließend gesetzlich geregelten
Pflichtenkreis des Bürgermeisters zu erweitern. Die hier in Rede stehende
Verpflichtung des Bürgermeisters, Tagesordnungsvorschläge fraktionsloser
Ratsmitglieder in die Tagesordnung aufzunehmen, rechtfertigt sich jedoch aus der
dem Rat zustehenden, oben bereits angesprochenen Geschäftsordnungsautonomie,
die es ihm erlaubt, seine inneren Angelegenheiten in eigener Verantwortung und
nach seinem eigenen Sachverstand zu regeln. Die mit der Einladung zur Ratssitzung
verschickte Tagesordnung betrifft die inneren Angelegenheiten des Rates. Hier ist
dem Bürgermeisters als Vorsitzendem des Rates (§ 40 Abs. 2 Satz 3 GO NRW) ein
eigenes Organrecht dahin eingeräumt, die Tagesordnung festzusetzen (§ 48 Abs. 1
Satz 1 GO NRW). Der Bürgermeister kann damit sicherstellen, dass der Rat
gezwungen wird, sich mit einem so festgesetzten Tagesordnungspunkt zu befassen
(wenn auch als Minimum nur dahin, ob der Punkt von der Tagesordnung abgesetzt
werden soll). Er kann durch das Recht zur Festsetzung der Tagesordnung mit der
Einladung weiter sicherstellen, dass der Rat Sachbeschlüsse zu den
Tagesordnungspunkten fassen kann, was bei einer Befassung unter einem erst in
der Ratssitzung aufgenommenen Tagesordnungspunkt (vgl. § 48 Abs. 1 Satz 5 GO
NRW) oder unter dem von vornherein festgesetzten Tagesordnungspunkt
"Verschiedenes",

70

vgl. dazu Kirchhof, in: Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht NRW,
Loseblattsammlung (Stand: August 2003), § 48 GO
NRW Anm. 1,

71

nur begrenzt möglich ist.

72

In dieser Hinsicht wird das Recht des Bürgermeisters jedoch durch die
aufgehobene Geschäftsordnungsregelung nicht beschnitten. Wenn man in der
Verpflichtung des Bürgermeisters, Vorschläge fraktionsloser Ratsmitglieder in die
Tagesordnung aufzunehmen, überhaupt eine Kompetenzbeeinträchtigung des
Bürgermeisters sehen will, dann nur die eines hypothetischen Rechts, die
Behandlung bestimmter Punkte durch den Rat verhindern zu können. Ein solches
Recht soll dem Bürgermeister aber durch § 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW nicht
eingeräumt werden. Es ist Sache des Rates als des obersten und allzuständigen
Gemeindeorgans zu entscheiden, welchen Sachthemen er sich zuwenden will.
Deshalb ist der Bürgermeister etwa auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung
verpflichtet, Punkte in die Tagesordnung aufzunehmen, die nach einem vorherigen
Ratsbeschluss für die Ratssitzung aufgenommen werden sollen.

73

Vgl. Kirchhof, in: Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht NRW,
Loseblattsammlung (Stand: August 2003), § 48 GO
NRW Anm. 2.

74

Auch steht dem Bürgermeister bei einem zu berücksichtigenden
Tagesordnungsvorschlag kein Recht inhaltlicher Vorprüfung zu. Vielmehr hat allein
der Rat darüber zu befinden, ob und in welcher Weise er sich mit einer
Angelegenheit befassen will.

75

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 1983
- 15 A 2072/83 -, OVGE 37, 68 (71).

76

In der hier vorgenommenen Erweiterung des Initiativrechts kann daher keine
Beeinträchtigung der Rechte des Bürgermeisters, sondern allenfalls des Rechts des
Rates gesehen werden, von unerwünschten Tagesordnungspunkten auf Betreiben
Einzelner verschont zu bleiben.

77

Anderer Auffassung zur Beeinträchtigung des
Rechts des Bürgermeisters Articus/Schneider,
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, 2. Aufl., § 48 Anm. 2.

78

Schließlich ist die Geschäftsordnungsregelung auch unter dem Gesichtspunkt
des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes nicht zu beanstanden, der jenseits des Art.
3 Abs. 1 GG als objektiv-rechtliches Rechtsprinzip der Rechtsstaatlichkeit Geltung
auch für die Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen
beansprucht.

79

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002
- 15 A 4734/01 -, NWVBl. 2003, 309 (311); Urteil vom
18. März 1997 - 15 A 166/94 -, NWVBl. 1997, 373
(375 f.).

80

Zwar kann nicht verkannt werden, dass die Einräumung des Initiativrechts an
fraktionslose Ratsmitglieder diese gegenüber fraktionsgebundenen deutlich besser
stellt. Denn letztere müssen bezüglich eines von ihnen gewünschten
Tagesordnungspunktes entweder für eine Mehrheit in ihrer Fraktion oder jedenfalls
im Fraktionsvorstand werben oder weitere Ratsmitglieder für den
Tagesordnungspunkt gewinnen, damit das Quorum von einem Fünftel der
Ratsmitglieder erreicht wird. Dennoch gibt es einen sachlichen Grund, der die
Differenzierung trägt: Zwar verliert das fraktionsgebundene Ratsmitglied mit dem
Eintritt in die Fraktion das den fraktionslosen Ratsmitgliedern zustehende
Gestaltungsrecht. Jedoch wächst auf der anderen Seite die Gestaltungsmacht des
fraktionsgebundenen Ratsmitgliedes gerade durch die Koordination seiner
Ratstätigkeit mit der der übrigen Fraktionskollegen. In der Erhöhung der
Durchsetzungsmacht durch Koordination liegt gerade der Sinn der Fraktionsbildung.
Daher bleibt das fraktionslose Ratsmitglied in der politischen Realität auch
regelmäßig vereinzelt ohne relevante Durchsetzungsmacht. Dieser qualitative
Unterschied rechtfertigt es, das fraktionslose Ratsmitglied hinsichtlich der Gestaltung
der Tagesordnung in der beschlossenen Weise zu bevorteilen. Das gilt auch
hinsichtlich der Zahlendifferenz zwischen dem regelmäßigen Quorum von einem
Fünftel der Ratsmitglieder und dem einzelnen fraktionslosen Ratsmitglied. Diese
Differenz ist zwar beträchtlich, nämlich im Falle des Rates der Beigeladenen 14
Ratsmitglieder gegenüber einem. Jedoch darf nicht übersehen werden, dass auch
Fraktionen, also im Falle der Beigeladenen mindestens drei zu einer Fraktion
verbundenen Personen (§ 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW), dieses Initiativrecht von § 48
Abs. 1 Satz 2 GO NRW eingeräumt wird. Angesichts dessen ist die Differenz zu
einem einzigen fraktionslosen Ratsmitglied nicht mehr so erheblich, dass eine
Gleichbehandlung hinsichtlich des Initiativrechts nicht mehr zu vertreten wäre.

81

Somit erweist sich der Ratsbeschluss zur Erweiterung des Initiativrechts als
rechtmäßig. Im Gegensatz zur in der Aufhebungsverfügung niedergelegten
Rechtsauffassung steht es im Ermessen des Rates, ob er in Abwägung zwischen
den Belangen des Minderheitenschutzes einerseits und der Funktionsfähigkeit des
Rates andererseits eine solche Erweiterung beschließen will.

82

Schließlich verletzt auch der Wahlbeschluss des Rates, mit der beratende
Mitglieder für die Ausschüsse bestellt wurden, nicht das geltende Recht. Die
Besetzung der Unterorgane des Rates, hier also der Ausschüsse, unterfällt der
kommunalen Organisationshoheit, die durch Gesetz eingeschränkt werden kann.
Hier bestehen keine Einschränkungen, die die Bestellung beratender Mitglieder in
der geschehen Form hindert.

83

§ 58 GO NRW, der u.a. die Zusammensetzung der Ausschüsse regelt, schreibt
nur für bestimmte Einzelfälle vor, dass beratende Ausschussmitglieder zu bestellen
sind, nämlich nach § 58 Abs. 1 Satz 7 - 10 GO NRW die Bestellung beratender
Mitglieder auf Benennung durch eine Fraktion, die in einem Ausschuss nicht
vertreten ist, und nach § 58 Abs. 1 Satz 11 und 12 GO NRW, wonach ein
Ratsmitglied verlangen kann, mindestens einem Ausschuss mit beratender Stimme
anzugehören. Die zuletzt genannte Regelung ist erst mit Art. 1 Nr. 6 des Gesetzes
zur weiteren Stärkung der Bürgerbeteiligung in den Kommunen vom 28. März 2000
(GV. NRW S. 245) mit Wirkung vom 1. April 2000 eingeführt worden, also nach
Erlass der angefochtenen Aufhebungsverfügung. Da bei einer rechtlichen Prüfung
der Anfechtung einer kommunalaufsichtlichen Verfügung auf die Sach- und
Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung abzustellen ist,

84

vgl. OVG NRW, Urteil vom 31. März 1995 - 15 A
900/90 -, NWVBl. 1995, 478; Urteil vom 16. Juli 1991
- 15 A 2054/88 -, NWVBl. 1992, 58,

85

spielt diese Rechtsänderung hier keine Rolle. Die Vorschrift des § 58 Abs. 1
Satz 7 - 10 GO NRW ist hier nicht einschlägig. Die Klägerin zu 1. ist nicht von einer
Fraktion benannt worden, vielmehr lag nur ein Wahlvorschlag der Klägerin zu 3. als
Gruppe vor, ähnlich wie für die Gruppe der PDS und das der FDP angehörende
Ratsmitglied. Diese Wahlvorschläge hat der Rat im Rahmen eines einheitlichen
Wahlvorschlags durch einstimmige Annahme bei fünf Enthaltungen gemäß § 50 Abs.
3 Satz 1 GO NRW so beschlossen. Das ist, wie dem Zusatz im Wahlbeschluss vor
den gewählten beratenden Mitgliedern "beratende Mitglieder gemäß § 58 Abs. 1 S. 7
und 8 GO" zu entnehmen ist, in entsprechender Anwendung dieser
Minderheitenschutzregelung auf Gruppen und fraktions- und gruppenlose
Ratsmitglieder geschehen, ändert aber nichts daran, dass die Wahl nicht auf Grund
einer Rechtsverpflichtung zur Bestellung dieser beratenden Mitglieder, sondern auf
Grund freiwilliger einstimmiger Entscheidung des Rates erfolgte. Eine solche Wahl
verbietet die Gemeindeordnung nicht, vielmehr erlaubt sie es in einem Teilbereich
sogar ausdrücklich.

86

§ 58 Abs. 4 GO NRW ermöglicht die Bestellung volljähriger sachkundiger
Einwohner zu beratenden Ausschussmitgliedern. Eine Begrenzung der Zahl ist nicht
vorgesehen. Auf die Motivation zur Bestellung eines solchen beratenden
Ausschussmitgliedes kommt es für die Rechtmäßigkeit des Wahlbeschlusses nicht
an. Aus dieser Vorschrift ergibt sich erst recht, dass es dem Rat unbenommen bleibt,
Ratsmitglieder zu beratenden Ausschussmitgliedern zu bestellen. Dafür ist
- möglicherweise im Gegensatz zur Bestellung sachkundiger Einwohner als
organfremder Personen - keine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage erforderlich.
Eine solche Wahl rechtfertigt sich aus der Organisationshoheit, die die Regelung der
Zusammensetzung der Ausschüsse umfasst (§ 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW). Eine
Grenze für die Bestellung der hier in Rede stehenden beratenden Mitglieder kann
sich allenfalls durch eine Verletzung des gegenüber allen Ratsmitgliedern
bestehenden Gleichbehandlungsgrundsatzes ergeben. Ein solcher wird aber weder
durch die Verfügung geltend gemacht, noch ist er - schon angesichts der
Einstimmigkeit des Wahlbeschlusses - sonst ersichtlich.

87

Auch verstößt der Wahlbeschluss entgegen der Auffassung der Beklagten nicht
gegen den bundesverfassungsrechtlich vorgegebenen Grundsatz der
Spiegelbildlichkeit von Rat und Ausschüssen. Nach dem Homogenitätsprinzip des
Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG muss die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern den
Grundsätzen insbesondere des demokratischen Rechtsstaats im Sinne des
Grundgesetzes entsprechen. Namentlich schreibt das Bundesverfassungsrecht in
Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG die Existenz von Volksvertretungen in den Gemeinden vor,
die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen
hervorgegangen sind. Aus diesen bundesverfassungsrechtlichen Vorgaben folgt, wie
es das Bundesverfassungsgericht auf Grund anderer Normen für die Ausschüsse
des Bundestages entsprechend ausgeführt hat,

88

vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. September 1997
- 2 BvE 4/95 -, BVerfGE 96, 264 (282); Urteil vom 16.
Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, 304 (323);
Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80,
188 (222),

89

und das Bundesverwaltungsgericht auf den Bereich der kommunalen
Ratsausschüsse übertragen hat,

90

vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Oktober 1993
- 7 B 19.93 -, NVwZ-RR 1994, 109; Beschluss vom
7. Dezember 1992 - 7 B 49.92 -, NVwZ-RR 1993,
209,

91

dass der Rat die Gemeindebürger repräsentiert und sich die Repräsentation
auch in den Ausschüssen des Rates vollzieht, sodass diese als verkleinerte Abbilder
des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische
Meinungs- und Kräftespektrum grundsätzlich wiederspiegeln müssen. Dagegen
verstößt der aufgehobene Wahlbeschluss schon deshalb nicht, weil es allein um
beratende Mitglieder geht, die in das politische Meinungs- und Kräftespektrum
mangels Stimmrechts nicht eingebunden sind. Im Übrigen ist es ein zulässiger
Differenzierungsgrund, Minderheiten trotz fehlenden Anspruchs auf einen Sitz nach
Verhältniswahlgrundsätzen zum Zwecke der Einbeziehung in die Arbeit des Rates
überproportional mit einem Sitz ohne Stimmrecht auszustatten, wie die Regelungen
des § 58 Abs. 1 Satz 7 bis 12 GO NRW gerade zeigen. Unerheblich ist, ob ein
Anspruch auf einen Sitz im Sinne eines Grundmandats besteht, da es hier allein um
die Berechtigung des Rates geht, einen solchen Minderheitenschutz einzuführen

92

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 und 2, 159 und 162 Abs. 3
VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nicht aus Billigkeit
der unterliegenden Partei oder der Staatskasse aufzuerlegen, da die Beigeladene
keinen eigenen Antrag gestellt und sich somit keinem eigenen Kostenrisiko
ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

93

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.

94

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

95