Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-16, Aktenzeichen 4 A 1489/05

Tenor

1. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 15.000,-- Euro festgesetzt.

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheides durch den Beklagten für die Errichtung eines Wohnhauses.

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Er ist Eigentümer des im Außenbereich gelegenen Flurstücks der Flur (Gemarkung G.) im Bereich der beigeladenen Gemeinde zur Größe von 5.600 qm.

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Mit Bauvoranfrage vom 30. September 2002 beantragte der Kläger erneut die Erteilung eines Bauvorbescheides für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem genannten Flurstück, nachdem eine erste Bauvoranfrage im Frühjahr 2002 bestandskräftig abgelehnt worden war. Die Beigeladene erteilte ihr Einvernehmen. Sofern die Voraussetzungen für einen Ersatzbau vorlägen, bestünden gegen das Vorhaben keine Bedenken.

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Mit Bescheid vom 29. November 2002 lehnte der Beklagte die Erteilung eines Bauvorbescheides ab. Die Voraussetzungen des § 35 Abs. 4 Nr. 2 BauGB lägen nicht vor, da ein Gebäude schon seit Jahren nicht mehr vorhanden sei. Das nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilende Vorhaben beeinträchtige öffentliche Belange. Das geplante Vorhaben stehe in Widerspruch zu den Darstellungen des Flächennutzungsplanes, der die betroffene Fläche als „Fläche für die Landwirtschaft“ darstelle. Auch beeinträchtige das Bauvorhaben die natürliche Eigenart der Landschaft. Schließlich würde die Zulassung des Vorhabens zur Verfestigung einer Splittersiedlung führen. Es sei eine weitere Zersiedlung der Außenbereichslandschaft zu befürchten, die einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zuwiderliefe.

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Der Kläger erhob Widerspruch, dessen Bearbeitung zunächst ausgesetzt wurde.

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Am 25. März 2004 beschloss der Rat der Beigeladenen für den Ortsteil O. „E.“ eine Außenbereichssatzung. Die Satzung erfasst einen Teilbereich südlich des
Ellernweges
, beginnend im Westen mit einem Teil des Flurstücks (E.) bis zum Flurstück (E.) im Osten, welches ebenfalls nur teilweise von der Satzung der Beigeladenen erfasst wird. Das Grundstück des Klägers - mittig im Geltungsbereich gelegen - wird zur Größe von ca. 1.500 qm von der Satzung erfasst. Nach dem Übersichtsplan zur Satzung (Stand: 14.3.2003) waren von den insgesamt 10 Flurstücken 5 Flurstücke mit baulichen Anlagen versehen. Es waren dies Gebäude auf den Flurstücken (E.) und (E.) westlich des Grundstücks des Klägers und die Grundstücke E., und östlich des Grundstücks des Klägers. Zwischen dem Grundstück E. und dem Grundstück E. liegen unbebaute Grundstücke; die Entfernung zwischen den genannten Grundstücken beträgt im Straßenbereich ca. 85 m. Am 10. September 2004 ist die Außenbereichssatzung im Amtsblatt für den Landkreis Aurich bekannt gemacht worden.

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Mit Bescheid vom 8. März 2005 - zugestellt am 15. März 2005 - wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Er wiederholte und vertiefte seine Ausführungen aus dem ablehnenden Ausgangsbescheid und führte zudem aus: Die Außenbereichssatzung der Beigeladenen sei offensichtlich rechtswidrig, weil sie mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung nicht vereinbar sei. Östlich und westlich des Grundstücks des Klägers sei zwar eine Streubebauung vorhanden, es fehle jedoch ein entwicklungs- und abgrenzungsfähiger Siedlungsschwerpunkt, an den eine Außenbereichssatzung anknüpfen könnte. Erforderlich sei, dass sich eine tatsächliche Entwicklung zu einem „Wohnort“ abzeichne. Zwar stehe der Bauaufsichtsbehörde keine Verwerfungskompetenz bzgl. der Satzung zu. Allerdings sei sie aufgrund der Bindung an Recht und Gesetz verpflichtet, eine als rechtswidrig erkannte städtebauliche Satzung nicht anzuwenden.

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Am 13. April 2005 hat der Kläger Klage erhoben.

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Er verweist zunächst auf die Außenbereichssatzung der Beigeladenen. Die in § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB genannten öffentlichen Belange könnten seinem Vorhaben somit nicht entgegenstehen. Darüber hinaus habe der Beklagte eine vergleichbare Satzung der Beigeladenen im Bereich R. beachtet und angewandt.

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Der Kläger beantragt,

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den Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 29. November 2002 und den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 8.März 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm einen planungsrechtlichen Bauvorbescheid für die Errichtung eines Wohngebäudes (Einfamilienhaus) auf dem Flurstück der Flur der Gemarkung G. gemäß der Bauvoranfrage vom 30. September 2002 zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verweist zunächst auf die Begründung seines Widerspruchsbescheides. Im Übrigen sei die Satzung „R.“ keinesfalls mit der Satzung „E.“ vergleichbar, da es sich in jenem Fall um eine Ergänzungssatzung nach § 34 Abs. 4 Nr. 3 BauGB handele. Die Satzung sei durch die Beigeladene nicht ordnungsgemäß geplant worden, insbesondere habe der Rat das ihm zustehende Planungsermessen nicht ausgeübt. Zudem bestehe die Gefahr der Zersiedlung des Außenbereichs. Durch die preußische Moorkultivierung sei die vorhandene ungeordnete Streubebauung im Bereich der Gemeinde siedlungshistorisch bedingt. Die Abgrenzung einzelner zusammenhanglos bebauter Grundstücke rechtfertige aber nicht den Erlass einer Außenbereichssatzung. Eine Außenbereichssatzung müsse einen bereits „bebauten Bereich“ erfassen. Dieser Begriff sei mit dem in § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB identisch, wenn auch die Bebauung weniger Gewicht haben müsse. Die einer Außenbereichssatzung zugeordnete Fläche müsse jedenfalls durch die vorhandene bauliche Nutzung bereits vorstrukturiert sein. Das sei hier nicht der Fall. Der abgegrenzte Bereich umfasse lediglich eine weit auseinander liegende Streubebauung, die überhaupt keine Abgrenzung finde. Ein Eindruck der Zusammengehörigkeit entstehe nicht.

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Die Beigeladene stellt keinen Antrag, schließt sich aber dem Vorbringen des Beklagten im Hinblick auf die fehlerhafte Planung an.

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Im Rahmen der mündlichen Verhandlung hat die Kammer die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen. Sie waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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1. Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheides für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Flurstück der Flur in der Gemarkung G.. Ohne Erfolg beruft sich der Kläger auf die Außenbereichssatzung der Beigeladenen für den Ortsteil O. „E.“ vom 25. März 2004. Denn diese Satzung ist unwirksam. Das Vorhaben des Klägers widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen und lässt die Entstehung einer Splittersiedlung befürchten.

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Bei dem geplanten Vorhaben des Klägers handelt es sich nicht um ein begünstigtes Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB.

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§ 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauGB begünstigt die Neuerrichtung eines gleichartigen Wohngebäudes an gleicher Stelle. Allerdings setzt die Norm voraus, dass ein Gebäude noch vorhanden ist, das u.a. in zulässiger Weise errichtet worden ist, Missstände oder Mängel aufweist und vom Eigentümer seit längerer Zeit selbst genutzt wird. Zu Recht weist der Beklagte in seinem ablehnenden Bescheid vom 29. November 2002 darauf hin, dass die Vorschrift die Errichtung eines Ersatzbaus begünstigt, auf dem Grundstück des Klägers ein Gebäude aber schon seit Jahren nicht mehr vorhanden ist. Diese Annahme wird durch den Verwaltungsvorgang des Beklagten bezüglich des ersten Bauvorbescheidsverfahrens bestätigt. Dieses Bauvorbescheidsverfahren führte der Kläger unter der Bezeichnung „Neubau eines Wohnhauses“. Der in diesem Bauvorbescheidsverfahren eingereichte Lageplan des Katasteramtes Norden aus dem Jahre 1981 weist im Straßenbereich des Flurstücks ebenfalls ein unbebautes Grundstück aus.

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Bei dem Vorhaben des Klägers handelt es sich damit um ein sonstiges Vorhaben im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB. Hiernach können Vorhaben im Einzelfall zugelassen werden, wenn ihre Ausführung oder Benutzung öffentliche Belange nicht beeinträchtigt und die ausreichende Erschließung gesichert ist. Als öffentliche Belange, die das Vorhaben des Klägers beeinträchtigen können, sind alle in § 35 Abs. 3 Satz 1 BauGB genannten Belange zu berücksichtigen, da die Außenbereichssatzung der Beigeladenen unwirksam ist.

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Rechtmäßigkeitszweifel bestehen bereits deshalb, weil nicht hinreichend deutlich wird, dass die Satzung der Beigeladene mit einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar ist (§ 35 Abs. 6 Satz Nr. 1 BauGB 2004; § 35 Abs. 6 Satz 4 BauGB 1998) und der Rat der Beigeladenen das ihm zustehende Planungsermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat. Der Beklagte verweist insoweit auf den im Aufstellungsverfahren zwischen der Beigeladenen und der Bezirksregierung Weser-Ems und dem Beklagten geführten Schriftverkehr. Danach habe sich die Beigeladene im Hinblick auf die geltend gemachten Bedenken als nahezu uneinsichtig gezeigt. Weitere Ausführungen hierzu sind jedoch aus den nachfolgenden Gründen nicht veranlasst.

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Nach § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB 1998/2004 kann die Gemeinde für bebaute Bereiche im Außenbereich, die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt sind und in denen eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, durch Satzung bestimmen, dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB nicht entgegen gehalten werden kann, sie widersprächen einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die Landwirtschaft oder Wald oder ließen die Entstehung oder die Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten. Dabei begründet § 35 Abs. 6 BauGB im Gegensatz zu Abs. 4 keine Baurechte, sondern führt - bei Wirksamkeit der Satzung - zu einer Begünstigung von im Übrigen nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilenden Vorhaben. Die Satzung modifiziert demnach lediglich die Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 35 Abs. 2 BauGB.

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Voraussetzung für den Erlass einer Außenbereichssatzung ist u.a., dass bereits eine „Wohnbebauung von einigem Gewicht“ vorhanden ist. Abstrakte Aussagen über die Mindestanzahl von Gebäuden sind nicht möglich, vielmehr ist auf die konkrete Situation abzustellen; in Einzelfällen kann diese Voraussetzung entsprechend der Siedlungsstruktur schon bei drei Gebäuden vorliegen (Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, Kommentar zum BauGB, 9. Auflage 2005, § 35 Rdnr. 119 m.w.N.). Der Tatbestand dieser Vorschrift kann allerdings nicht ohne Rücksicht auf ihre Rechtsfolgen ausgelegt werden. Anderenfalls bestünde die Gefahr, dass die mit der Vorschrift intendierten Rechtsfolgen schon deshalb nicht (vollständig) zum Tragen kommen können, weil man ihrem Tatbestand einen zu engen Inhalt beimessen würde. Deshalb ist in diesem Zusammenhang zu berücksichtigen, dass eine wirksame Außenbereichssatzung gemäß § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB auch die Entstehung einer Splittersiedlung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB unbeachtlich sein lässt. Diese systematische Überlegung lässt nur den Schluss zu, § 35 Abs. 6 BauGB erfasse grundsätzlich auch eine solche Wohnbebauung, welche noch nicht einmal eine Splittersiedlung, sondern nur einen Siedlungssplitter darstelle. Entgegen der vom Beklagten im Widerspruchsbescheid vertretenen Auffassung ist es demnach nicht erforderlich, dass sich eine tatsächliche Entwicklung zu einem „Wohnort“ abzeichnet. Anders als Satzungen gemäß § 34 Abs. 4 BauGB haben Außenbereichssatzungen nicht Gebilde zur Voraussetzung, welche „das Zeug zu Ortsteilen“ haben; sie können vielmehr weit dahinter zurückbleiben (vgl. zum Vorstehenden: Nds. Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Juli 2000 - 1 L 4472/99 -, NVwZ-RR 2001, 368 m.w.N.; BayVGH , Urteil vom 12. August 2003 - 1 BV 02.1727 -, NVwZ-RR 2004, 13 m.w.N.).

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Ob vorliegend im Geltungsbereich der Satzung von einer Wohnbebauung von einigem Gewicht gesprochen werden kann, ist zweifelhaft. Bei den beiden westlich des Grundstücks des Klägers im Geltungsbereich der Satzung bebauten Grundstücke handelt es sich zwar um eine Wohnbebauung (E. und). Ob insoweit bereits von einer Wohnbebauung „von einigem Gewicht“ gesprochen werden kann, dürfte dennoch zu verneinen sein. Demgegenüber sind die drei östlich des Baugrundstücks gelegenen Grundstücke E., und mit insgesamt sechs Gebäuden, einschließlich dreier Wohngebäude bebaut. Diesem Bereich könnte möglicherweise eine Wohnbebauung von einigem Gewicht nicht abgesprochen werden. Den insgesamt im Geltungsbereich der Satzung liegenden fünf Wohngebäuden dürfte allerdings einiges Gewicht zukommen mit der Folge, dass insoweit die Voraussetzungen für den Erlass der Außenbereichssatzung durch die Beigeladene erfüllt wären. Eine abschließende Entscheidung darüber, ob die beiden westlich des Grundstücks des Klägers gelegenen zwei Wohngebäude und die drei östlich gelegenen drei Wohngebäude zusammen betrachtet werden können und eine Wohnbebauung von einigem Gewicht darstellen, muss letztendlich nicht herbeigeführt werden.

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Denn die Außenbereichssatzung ist unwirksam, weil die Beigeladene sich bei Erlass ihrer Satzung nicht auf den „bebauten Bereich im Außenbereich“ beschränkt hat. Entgegen der Auffassung des Klägers kommt es aber weder bei diesem Tatbestandsmerkmal noch bei der Überprüfung einer „Wohnbebauung von einigem Gewicht“ auf die außerhalb des Geltungsbereiches der Satzung liegenden (Wohn-)Gebäude an. Abzustellen ist lediglich auf den Geltungsbereich der Satzung. Bereits der klare Wortlaut des § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB legt die Annahme nahe, dass der Geltungsbereich einer solchen Satzung über diesen Bereich nicht hinausgehen darf. Dieses Ergebnis wird durch einen Blick auf die Rechtsfolgenseite der Vorschrift bestätigt. Der Gesetzgeber hat die Rechtswirkungen der Außenbereichssatzung darauf beschränkt, von den in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB normierten drei Varianten des öffentlichen Belangs „Splittersiedlung“ nur deren zwei, nicht aber die Variante „Erweiterung einer Splittersiedlung“ unbeachtlich sein zu lassen. Das liegt gerade im Sinn des Gesetzes begründet, den Grundsatz größtmöglicher Schonung des Außenbereichs - in den geordneten Bahnen einer Außenbereichssatzung - nur in den Bereichen nicht mehr durchgreifen zu lassen, deren Bebauung die Einhaltung dieses Grundsatzes bereits in relevantem Maße berührt, das heißt unmöglich gemacht hat. Dementsprechend bietet § 35 Abs. 6 BauGB nur die Grundlage zur baulichen Entwicklung eines baulich bereits in Anspruch genommenen Teils des Außenbereichs. Eine Außenbereichssatzung soll demnach nur im Zusammenhang bebaute Bereiche mit dem Ziel erfassen, diese zu verdichten. Die Außenbereichssatzung darf mithin nur soweit reichen, wie diese Bebauung - noch - einen „Bebauungszusammenhang“ herstellt. Nach Auffassung des Nds. Oberverwaltungsgerichts, der sich die erkennende Kammer anschließt, dürfte dieser „Bebauungszusammenhang“ im Außenbereich etwas weiter reichen, als dies zur Annahme eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils erforderlich ist. Aber auch dieser „Bebauungszusammenhang“ reicht nur soweit, wie die vorhandenen Wohngebäude den Außenbereich dem oben genannten Grundsatz zuwider baulich in Anspruch genommen haben. Daraus ergibt sich zugleich, dass es mit den Mitteln des § 35 Abs. 6 BauGB nicht möglich ist, den Siedlungssplitter in den Außenbereich hinein zu erweitern (vgl. Nds. Oberverwaltungsgericht, aaO. m.w.N.).

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Nach Überzeugung der Kammer, die sie nach der Inaugenscheinnahme in der mündlichen Verhandlung gewonnen hat, besteht zwischen den beiden Wohngebäuden im Westen des Geltungsbereiches der Satzung und den drei Wohngebäuden im Osten des Geltungsbereichs kein Bebauungszusammenhang mehr. Vielmehr verklammert die Satzung in unzulässiger Weise zwei getrennte Siedlungssplitter. Zwischen dem bebauten Flurstück im Westen und dem Grundstück E. im Osten mit einer Entfernung zwischen den beiden genannten Grundstücken von rund 85 m im Straßenbereich liegt gegenwärtig eine landwirtschaftlich genutzte bzw. brachliegende Fläche, die zudem noch von einer in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Baumreihe unterbrochen ist. Berücksichtigt man, dass das Grundstück E. zudem straßenseitig nicht bebaut ist, sondern die auf dem Grundstück vorhandenen Gebäude im rückwärtigen Bereich des Grundstücks liegen, so besteht eine Entfernung von rund 105 m zwischen den Gebäuden. Die bebauten Flurstücke vermögen den soeben skizzierten Zwischenraum nicht zu prägen. Es handelt sich vielmehr um zwei getrennte Siedlungssplitter, die den Eindruck der Geschlossenheit (Zusammengehörigkeit) nicht vermitteln. Die beiden bebauten Bereiche enden, ohne dass die dazwischen liegenden Grundstücke, zu denen das Grundstück des Klägers gehört, noch vom Bebauungszusammenhang erfasst werden (vgl. hierzu auch: BayVGH, Urteil vom 19. April 1999 - 14 B 98.1902 -, NVwZ-RR 2000, 482 (483)).

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Hiernach erweist sich die Satzung der Beigeladenen als unwirksam mit der Folge, dass der Kläger sich zur Begründung seines vermeintlichen Anspruchs nicht auf die Außenbereichssatzung der Beigeladenen berufen kann.

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Dem somit nach § 35 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 BauGB zu beurteilenden sonstigen Vorhaben steht die Beeinträchtigung öffentlicher Belange nach Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 7 BauGB entgegen. Das geplante Vorhaben widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplanes. Dieser weist für den hier maßgeblichen Bereich eine Fläche für die Landwirtschaft aus. Hinzu kommt maßgeblich, dass die Verwirklichung des Vorhabens durch den Kläger die Entstehung einer Splittersiedlung nach § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 1. Alternative BauGB befürchten lässt.

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Mit dieser Regelung soll die Entwicklung unorganischer Siedlungsstrukturen und damit die Zersiedlung des Außenbereichs verhindert werden. Eine von der geschlossenen Ortslage abgesetzte Streubebauung ist - wie hier - grundsätzlich unorganisch und verstößt gegen die Anforderungen an eine geordnete Siedlungsstruktur und damit gegen öffentliche Belange. Bereits die erste Errichtung eines Wohngebäudes im Außenbereich kann den Vorgang der Zersiedlung aufgrund der unerwünschten Vorbildwirkung einleiten und damit die Befürchtung begründen, dass eine Splittersiedlung entstehen wird (vgl. hierzu: Krautzberger, aaO., § 35 Rdnr. 67 f. m.w.N.). So liegt es auch hier.

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Würde dem Kläger der begehrte Bauvorbescheid erteilt werden, so zeichnet sich ab, dass die beiden westlich und östlich des klägerischen Grundstücks gelegenen Flurstücke ebenfalls alsbald zur Bebauung anstehen. Diese Befürchtung ist offenkundig, da im Zeitraum der ersten Bauvoranfrage des Klägers bereits zwei weitere Bauvoranfragen der benachbarten Grundstückseigentümer D. und M. vorlagen und diese Verfahren nach Auskunft des Beklagten derzeit ruhen. Dies zeigt zur Überzeugung der Kammer, dass die Befürchtung der Entstehung einer Splittersiedlung im Bereich südlich des E. hinreichend konkret ist und diese demnach dem Vorhaben des Klägers entgegensteht.

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Nach alledem war die Klage abzuweisen. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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2. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich der Höhe nach an den Streitwertannahmen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts für baurechtliche Verfahren (Nds. VBl. 2002, 192 dort Nrn. 1 a und 5 a). Danach ist auch für die begehrte Erteilung eines Bauvorbescheides für die beabsichtigte Errichtung eines Einfamilienhauses von einem Streitwert in Höhe von 15.000,-- Euro auszugehen.

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