Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-14, Aktenzeichen 2 A 251/08
ECLI:DE:VGHALLE:2010:0114.2A251.08.0A

Tatbestand

1

Die Kläger begehren die Erstattung von Rechtsanwaltskosten im isolierten Vorverfahren.

2

Mit Bescheid vom 26. November 2007 zog die Beklagte die Kläger für die erstmalige Herstellung der Erschließungsanlagen „Zufahrt N. Straße – G. Weg und 1. Bauabschnitt B-Plan G. Weg“ zu einer Vorausleistung auf den Erschließungsbeitrag in Höhe von 15.190,07 Euro heran. Im Briefkopf des Bescheides ist die Verwaltungsgemeinschaft Bad Kösen aufgeführt, bei der ausweislich der Rechtsbehelfsbelehrung auch Widerspruch einzulegen war.

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Mit einem an die Verwaltungsgemeinschaft Bad Kösen adressierten Schreiben vom 20. Dezember 2007 legten die Kläger gegen den „Bescheid vom 26.11.2007“ über ihren prozessbevollmächtigten Rechtsanwalt Widerspruch ein. Im Betreff ist neben dem für den angegriffenen Bescheid verwendeten Zeichen (60/42020024) auch „A. gegen AZV Bad Kösen“ angegeben. Nach einem Telefonat des Prozessbevollmächtigten der Kläger mit einer Mitarbeiterin der Verwaltungsgemeinschaft Bad Kösen am 07. Januar 2008 vermerkte diese auf dem Widerspruchsschreiben, dass es richtigerweise im Betreff lauten müsse: „A. gegen Gemeinde A-Stadt“. Mit Schreiben vom gleichen Tag bestätigte die Verwaltungsgemeinschaft Bad Kösen den Eingang des Widerspruches der Kläger gegen den Vorausleistungsbescheid vom 26.11.2007 und teilte zugleich mit, dass die Beklagte ab dem 01. Januar 2008 von der Verwaltungsgemeinschaft Wethautal verwaltet werde, die diesen Widerspruch auch bearbeiten werde. Am 08. April 2008 nahm der Prozessbevollmächtigte der Kläger in den Räumen der Verwaltungsgemeinschaft Wethautal Akteneinsicht.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 03. Juli 2008 teilte die Beklagte mit, dass der eingelegte Widerspruch zulässig und begründet sei. Der Erschließungsbeitragsbescheid werde nach § 49 VwVfG zurückgenommen.

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Mit Schreiben vom 16. Juli 2008 baten die Kläger durch ihren Prozessbevollmächtigten um Klarstellung, ob es sich bei dem Bescheid vom 03. Juli 2008 um einen Abhilfebescheid oder einen Aufhebungsbescheid handele.

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Die Beklagte teilte daraufhin mit, dass es sich bei dem Bescheid vom 03. Juli 2008 um einen Abhilfebescheid handele, mit welchem dem Widerspruch vom 20. Dezember 2007 abgeholfen worden sei. Die Richtigstellung sei als Umdeutung eines Verwaltungsaktes nach § 47 VwVfG anzusehen. Dem Widerspruch sei abgeholfen worden, weil die Verwaltung aufgrund eigener Erkenntnisse im Rahmen der Prüfung zu dem Ergebnis gekommen sei, dass der Bescheid rechtswidrig und deshalb aufzuheben sei.

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Die Kläger erklärten daraufhin mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 04. August 2008 das Widerspruchsverfahren für erledigt, nachdem nunmehr klargestellt sei, dass es sich bei dem Bescheid vom 03. Juli 2008 um die Rücknahme des Ausgangsbescheides gehandelt habe. Zugleich beantragten sie, die Zuziehung des Bevollmächtigten für notwendig zu erklären und nachfolgend spezifizierte Kosten auf das angegebene Konto zu überweisen.

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Mit Bescheid vom 19. September 2008 stellte die Beklagte zunächst fest, dass der Prozessbevollmächtigte der Kläger im Vorverfahren nicht tätig geworden sei. Die Beauftragung eines Rechtsanwaltes im Vorverfahren sei grundsätzlich nicht notwendig gewesen. Die Beklagte lehnte deshalb eine Erstattung der beantragten Anwaltskosten ab. Die Kosten des Verfahrens hätten die Kläger zu tragen.

9

Den hiergegen gerichteten, durch den Prozessbevollmächtigten der Kläger eingelegten Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23. Oktober 2008 zurück. Zur Begründung führte sie aus, der Widerspruch gegen das Schreiben vom 31. Juli 2008 sei bereits unzulässig, da es sich bei diesem Schreiben nicht um einen Verwaltungsakt gehandelt habe, sondern lediglich um eine Umdeutung des Bescheides vom 03. Juli 2008. Die Umdeutung sei allerdings unrichtig gewesen. Richtigerweise hätte die Bezeichnung des Bescheids als „Aufhebungsbescheid“ berichtigt werden müssen. Des Weiteren sei zutreffenderweise darauf hingewiesen worden, dass die Ermächtigungsgrundlage für die Aufhebung des Bescheides vom 26. November 2007 nicht § 49 VwVfG gewesen sei. Tatsächlich hätte nämlich die Aufhebung auf § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG beruht. Der Widerspruch gegen den Bescheid vom 19. September 2008 sei unbegründet, weil der vom Prozessbevollmächtigten der Kläger gegen den Bescheid vom 26. November 2007 eingelegte Widerspruch formell nicht als Widerspruch gegen diesen Bescheid einzuordnen sei. Denn der Adressat sei insoweit falsch gewählt. Das Widerspruchsschreiben sei nämlich an die Verwaltungsgemeinschaft Bad Kösen als Vertreterin des AZV Bad Kösen gerichtet worden und nicht gegen die Beklagte. Lediglich hilfsweise sei darauf hinzuweisen, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren nur notwendig sei, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten sei, das Vorverfahren selbst zu führen. Schließlich könne der Widerspruch auch deshalb keinen Erfolg haben, weil die Kostenentscheidung des Widerspruchsbescheides vom 03. Juli 2008 rechtskräftig geworden sei. Denn die Kläger hätten hiergegen keinen Widerspruch eingelegt.

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Am 24. November 2008 haben die Kläger beim erkennenden Gericht die Gewährung von Prozesskostenhilfe für ein durchzuführendes Klageverfahren beantragt. Der beigefügte Klageentwurf war auf die Aufhebung der Bescheide der Beklagten vom 19. September 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.10.2008 sowie vom 31. Juli 2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.10.2008 sowie auf den Erlass einer positiven Kostenentscheidung zu ihren Gunsten einschließlich der Anerkennung der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren als notwendig gerichtet.

11

Mit Beschluss vom 20. Januar 2009 hat das erkennende Gericht der Klägerin zu 1. für den ersten Rechtszug Prozesskostenhilfe für den Erhöhungsbetrag der Nr. 1008 RVG-VV und der Beiordnung von Rechtsanwalt B. bewilligt, soweit sie beantragt, den Bescheid des Antragsgegners vom 19.09.2008 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.10.2008 aufzuheben und die Zuziehung des Bevollmächtigten für das Vorverfahren gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 26.11.2007 sowie für das Vorverfahren gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 19.09.20008 für notwendig zu erklären. Im Übrigen wurde der Antrag der Klägerin zu 1. abgelehnt. Der Antrag des Klägers zu 2. wurde unter Hinweis auf dessen fehlende Bedürftigkeit abgelehnt.

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Am 20. Februar 2009 haben die Kläger beim erkennenden Gericht Klage erhoben und gleichzeitig gegen die Versäumung der Klagefrist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand begehrt.

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Sie tragen im Wesentlichen vor, sie seien ohne ihr Verschulden gehindert gewesen, die Klagefrist einzuhalten, da sie aufgrund ihrer persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse nicht in der Lage gewesen seien, die Kosten der Prozessführung selbst aufzubringen. Deshalb hätten sie innerhalb der Klagefrist Prozesskostenhilfe beantragt, welche nunmehr teilweise bewilligt worden sei. Sie hätten auch einen Anspruch auf Erstattung der im Widerspruchsverfahren angefallenen Rechtsanwaltskosten. Insbesondere sei aufgrund der erheblichen wirtschaftlichen Bedeutung des angefochtenen Verwaltungsaktes und der besonders schwierigen Sach- und Rechtsmaterie grundsätzlich von der Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Prozessbevollmächtigten auszugehen. Soweit die Beklagte nun davon ausgehe, der Bevollmächtigte sei im Widerspruchsverfahren gar nicht tätig geworden, weil er bei der Einlegung des Widerspruchs schließlich das falsche Rubrum angegeben habe, sei dies lächerlich. Dies gelte umso mehr, als die Beklagte den Fehler sofort bemerkt habe und den Widerspruch sowohl im „Widerspruchsbescheid“ wie auch später im „Abhilfebescheid“ sogar als begründet bezeichnete. Dem Anspruch stehe auch eine angeblich bestandskräftige Kostenregelung durch die Beklagte nicht entgegen. Insbesondere habe der Bescheid vom 03. Juli 2008 keine Kostenregelung enthalten. Daher habe auch keine Kostenregelung bestandskräftig werden können. Die Beklagte habe entgegen ihrer Amtspflicht keine Entscheidung nach § 80 Abs. 2 VwVfG getroffen. Vielmehr habe sie versucht, einer Kostenregelung zu entgehen, indem sie den Widerspruchsbescheid in einen Abhilfebescheid und diesen Abhilfebescheid wiederum in einen Aufhebungsbescheid „umgedeutet“ habe.

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Die Kläger beantragen sinngemäß,

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1. den Bescheid der Beklagten vom 31. Juli 2008 und den Bescheid vom 19. September 2008 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23. Oktober 2008 aufzuheben und

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2. die Beklagte zu verpflichten,

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ihnen die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung im Widerspruchsverfahren betreffend den Bescheid der Beklagten vom 26. November 2007 entstandenen notwendigen Aufwendungen zu erstatten sowie

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die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären,

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3. die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren gegen den Bescheid der Beklagten vom 19. September 2008 für notwendig zu erklären.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

22

Die Klage sei bereits unzulässig. Der Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand sei zurückzuweisen. Obwohl der Prozesskostenhilfeantrag nur teilweise Erfolg hatte, sei die Klage nämlich in vollem angekündigtem Umfang eingereicht worden. Die Klage sei danach insgesamt unzulässig. Denn die Einreichung der Klage sei offensichtlich nicht davon abhängig gewesen, ob tatsächlich Prozesskostenhilfe zu gewähren war. Es sei daher insgesamt kein Wiedereinsetzungsgrund gegeben. Die Klage sei darüber hinaus unbegründet. Sie wiederholt und vertieft die Gründe der angegriffenen Bescheide.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Das Gericht konnte mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

25

Das Gericht legt die Anträge der Kläger dahingehend aus, dass sie neben der Aufhebung der insoweit entgegenstehenden Bescheide den Erlass einer Kostengrundentscheidung und den Ausspruch begehren, dass die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren betreffend den Bescheid vom 26. November 2007 notwendig war. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG LSA setzt nämlich eine Kostengrundentscheidung zugunsten des Widerspruchsführers nach §§ 72, 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO voraus. Diese Verwaltungsakte bauen im Sinne einer zunehmenden Konkretisierung des Erstattungsanspruches aufeinander auf und bilden bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise eine rechtliche Einheit, so dass im vorliegenden gerichtlichen Verfahren auch einheitlich hierüber entscheiden werden kann. Dies begehren bei verständiger Auslegung der Klageschrift auch die Kläger, die sich ausdrücklich gegen die Annahme wenden, es liege eine möglicherweise entgegenstehende, bestandskräftige Kostengrundentscheidung vor.

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Soweit die Kläger eine Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren betreffend den Bescheid vom 19. September 2008 begehren, hat diese Entscheidung nach § 162 VwGO zu ergehen, da es insoweit nicht um eine Entscheidung über die Kosten im isolierten Vorverfahren geht, sondern sich das vorliegende Verfahren angeschlossen hat.

27

Die Klage ist unzulässig, soweit die Kläger die Aufhebung des „Bescheides“ vom 31. August 2007 begehren. Im Übrigen ist die Klage zulässig und begründet. Die Kläger haben einen Anspruch auf Erlass der von ihnen begehrten Verwaltungsakte, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

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Der Zulässigkeit der Klage steht zunächst nicht entgegen, dass die Kläger nicht innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 VwGO Klage erhoben, sondern am letzten Tag der Frist lediglich einen Prozesskostenhilfeantrag sowie einen Klageentwurf eingereicht haben. Den Klägern ist Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen Versäumung der Klagefrist zu gewähren. Gemäß § 60 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 VwGO ist wegen Versäumung der Klagefrist dann Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn Tatsachen glaubhaft gemacht sind, aus denen sich ergibt, dass jemand ohne Verschulden daran gehindert war, eine gesetzliche Frist einzuhalten. Ein solches Hindernis besteht, wenn ein Beteiligter, der sich durch einen Verwaltungsakt beschwert sieht, die zur Klageerhebung nötigen Mittel innerhalb der Klagefrist nicht aufzubringen vermag, so dass er auf Prozesskostenhilfe angewiesen ist. Wird das Gesuch um Prozesskostenhilfe beschieden, fällt dieses Hindernis weg; ergeht die Entscheidung erst nach Ablauf der Klagefrist und wird erst danach die Klage erhoben, so erhält der mittellose Kläger auf den form- und fristgemäß gestellten Antrag die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen der Versäumung der Klagefrist (BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 1985, Buchholz 310, § 60 VwGO Nr. 147). Wird Prozesskostenhilfe – wie hier im Falle des Klägers zu 2) – deshalb versagt, weil das Gericht sich nicht davon hat überzeugen können, dass die Prozesskosten aus eigenen Mitteln nicht aufzubringen seien, so kommt es darauf an, ob glaubhaft ist, dass es an einem Verschulden des Klägers fehle. Ohne Verschulden die Klagefrist einzuhalten war ein Kläger aber nur dann gehindert, wenn er sich bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt für den Prozesskostenhilfe bedürftig halten konnte. Demgemäß ist anerkannt, dass die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand voraussetzt, dass der Kläger zum einen das seinerseits erforderliche getan hat, um das Hindernis zu beheben, also innerhalb der Frist Prozesskostenhilfe ordnungsgemäß beantragt hat, und zum anderen vernünftigerweise nicht mit der Ablehnung der Prozesskostenhilfe wegen fehlender Bedürftigkeit zu rechnen brauchte (vgl. BGH, Beschluss vom 13. Februar 2008, 12 ZB 151/07, Juris; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage, § 60 Rdnr. 15 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 1999, 1 B 3/99, 1 PKH 1/99, Buchholz 310 § 166 VwGO Nr. 38; vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14. April 2009, 2 O 26/09).

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Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Kläger mussten vernünftigerweise nicht mit einer Verweigerung der Prozesskostenhilfe mangels Bedürftigkeit rechnen. Dies gilt insbesondere auch in Bezug auf den Kläger zu 2). Die Gewährung von Prozesskostenhilfe hing hier von zwei Faktoren ab, die die Kläger im Voraus nicht hinreichend sicher einschätzen konnten: Einmal von Frage, ob und in welcher Höhe das Gericht bei Bewilligung von Prozesskostenhilfe Ratenzahlungen anordnen würde, und 2. davon, ob die Prozesskosten sodann 4 Monatsraten und die aus dem Vermögen aufzubringenden Teilbeträge voraussichtlich übersteigen würden. Nach der Berechnung des erkennenden Gerichtes ist nicht ohne weiteres davon auszugehen, dass die 4 anzunehmenden Monatsraten sowie die aus dem Vermögen aufzubringenden Teilbeträge die voraussichtlichen Kosten der Prozessführung überschreiten. Hierbei muss berücksichtigt werden, dass mit den Kosten der Prozessführung im Sinne des § 115 Abs. 4 nicht nur Gerichtskosten, sondern auch die eigenen Parteikosten einschließlich der Anwaltskosten wie auch diejenigen des Gegners gemeint sind (vgl. Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 65. Auflage, 207, § 115 Rdnr. 70; zu einem ähnlichen Fall auch BGH, Beschluss vom 29. April 2008, 8 ZB 67/07, NJW-RR 2008, 1238). Auf die Ausführungen zum anrechenbaren Einkommen und Vermögen der Kläger im Prozesskostenhilfebeschluss vom 20. Januar 2009 wird insoweit verwiesen.

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Der Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ist auch nicht deshalb zurückzuweisen, weil die Kläger in vollem Umfang Klage eingereicht haben, obwohl der Prozesskostenhilfeantrag nur teilweise Erfolg hatte. Ohne Erfolg wendet die Beklagte insoweit ein, hieraus ergebe sich, dass die Frage der Einreichung der Klage offensichtlich nicht davon abhängig gewesen sei, ob tatsächlich Prozesskostenhilfe zu gewähren war. Die wegen Versäumung der Rechtsmittelfrist begehrte Wiedereinsetzung hängt – wie bereits ausgeführt – davon ab, ob sich der Kläger ohne Verschulden für bedürftig im Sinne von §§ 114 ff. ZPO und deshalb für verhindert halten konnte, das Rechtsmittel rechtzeitig einzulegen. Darüber hinaus aus der im Rechtsanwaltsgebührenrecht begründeten Vorgehensweise, zunächst nur einen Antrag auf Prozesskostenhilfe zu stellen, irgendwelche Folgerungen hinsichtlich der Wiedereinsetzung zu ziehen, ist nicht möglich. Denn dann würde das Bestehen des Hindernisses der Armut für die Klageerhebung davon abhängig gemacht, ob die arme Partei sich bereits bei Stellung des Prozesskostenhilfegesuches darüber im Klaren war, auch nach Ablehnung dieses Gesuches Klage zu erheben. Der unbemittelten Partei darf aber die Rechtsverfolgung und –Verteidigung im Vergleich mit der bemittelten nicht unverhältnismäßig erschwert werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 06. Juni 1967, BVerfGE 22, 83, 86). Wenn man die bedürftige Partei von vornherein insofern festlegen würde, bedeutete dies eine unverhältnismäßige Schlechterstellung gegenüber der bemittelten Partei (vgl. BGH, Beschluss vom 29. Januar 1985, VersR 1985, 395; BVerwG, Beschluss vom 23. Mai 1985, Buchholz 310, § 60 VwGO Nr. 60; vgl. auch VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 22. Mai 1990, A 14 S 1845/89, JurBüro 1991, 432). Danach kann dem Erfolg des Wiedereinsetzungsantrages für die in vollem Umfang erhobene Klage auch nicht der Umstand entgegengehalten werden, dass der Prozesskostenhilfeantrag nur teilweise Erfolg hatte.

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Die Klage ist schließlich auch nicht insoweit unzulässig, als die Kläger eine Kostengrundentscheidung zu ihren Gunsten begehren. Insbesondere ist entgegen der Rechtsansicht der Beklagten nicht davon auszugehen, dass bereits im Bescheid vom 03. Juli 2008 eine bestandskräftige Kostengrundentscheidung getroffen worden sei. Im Bescheid vom 03. Juli 2008 wird hinsichtlich der Kosten lediglich ausgeführt, dass Verwaltungsgebühren für die Zurückweisung des Widerspruches nicht erhoben würden, da der Widerspruch begründet sei. Eine Aussage darüber, wer die Kosten des Widerspruchsverfahrens (im Übrigen) zu tragen hat, ist hingegen weder hierin noch im Schreiben vom 31. Juli 2008 oder im Widerspruchsbescheid vom 23. Oktober 2008 enthalten. Danach ist die Klage insoweit jedenfalls als Untätigkeitsklage nach § 75 Satz 2 VwGO zulässig. Der Prozessbevollmächtigte der Kläger hatte nämlich mit Schreiben vom 16. Juli 2008 ausdrücklich eine Entscheidung über die Kostenfolge begehrt. Eine solche wurde unter Hinweis auf die vermeintlich in Rechtskraft erwachsene Kostenentscheidung abgelehnt. Ein zureichender Grund hierfür ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

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Die Klage ist allerdings insoweit unzulässig, als die Kläger die Aufhebung des „Bescheides“ der Beklagten vom 31. Juli 2008 begehren. Denn das Schreiben vom 31. Juli 2008 stellt keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG dar, kann also auch nicht zulässigerweise mit der Anfechtungsklage angefochten werden. Ein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG ist eine Entscheidung einer Behörde zur Regelung eines Einzelfalles. Das Schreiben vom 31. Juli 2008 stellt keine solche Regelung dar. Es handelt sich hierbei vielmehr um eine Umdeutung eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 47 VwVfG. Hierfür spricht auch das Fehlen einer Rechtsbehelfsbelehrung sowie der gewählte Wortlaut der Antragsgegnerin: „Richtigstellung als Umdeutung“ aufgrund eines „Schreibfehlers“. Die Beklagte handelte ersichtlich nicht mit dem Willen, einen eigenständigen, durch Rechtsbehelf angreifbaren Verwaltungsakt erlassen zu wollen. Eine solche Umdeutung hat keine eigenständige Regelungswirkung, sondern modifiziert als reiner Erkenntnisakt lediglich die Regelung eines bereits bestehenden Verwaltungsaktes (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 47 Rdnr. 8 m.w.N.). Aufgrund der Umdeutung gilt der ursprüngliche Verwaltungsakt mit einer anderen Regelung weiter. Über die Richtigkeit der Umdeutung ist in dem Verfahren, indem der fragliche Verwaltungsakt überprüft wird, zu befinden (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 47 Rdnr. 12).

33

Soweit die Klage zulässig ist, ist sie auch begründet.

34

Die Kläger haben einen Anspruch auf die begehrten Entscheidungen der Beklagten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

35

Rechtlicher Anknüpfungspunkt ist § 72 VwGO i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwVfG. Nach § 72 VwGO hilft die Behörde dem Widerspruch ab und entscheidet über die Kosten, wenn sie ihn für begründet hält. Gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG hat der Rechtsträger, dessen Behörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat, demjenigen, der Widerspruch erhoben hat, die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, soweit der Widerspruch erfolgreich ist. Die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren sind gemäß § 80 Abs. 2 VwVfG erstattungsfähig, wenn die Zuziehung eines Bevollmächtigten notwendig war. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten hat nach § 80 Abs. 3 Satz 2 VwVfG mit der Kostenentscheidung zu erfolgen.

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Die Vorschrift des § 80 VwVfG findet im kommunalabgabenrechtlichen Vorverfahren über § 1 Abs. 1 VwVfG LSA Anwendung und wird durch § 2 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG LSA nicht wieder ausgeschlossen. Nach dieser Vorschrift gilt das VwVfG LSA nicht für Verwaltungsverfahren, soweit in ihnen Rechtsvorschriften der Abgabenordnung anzuwenden sind. Eine ausdrückliche und den § 1 VwVfG LSA i.V.m. § 80 VwVfG verdrängende Bestimmung zur Kostenerstattung in isolierten Vorverfahren ist dem Kommunalabgabengesetz des Landes Sachsen-Anhalt, das die entsprechende Anwendung zahlreicher, im Einzelnen benannter Bestimmungen der Abgabenordnung vorsieht, indes nicht zu entnehmen. Der Umstand, dass die Abgabenordnung keine ausdrückliche Regelung über die Kosten des Verwaltungsverfahrens, insbesondere die Tragung der Kosten für die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren, enthält, bedeutet nicht, dass die Kostenerstattung im kommunalabgabenrechtlichen Verfahren ausgeschlossen sein soll. Denn die Vorschriften des VwVfG LSA sind lediglich verdrängt, „soweit“ die Abgabenordnung Anwendung findet. Mangels dortiger Regelung über die Kostenerstattung ist § 80 VwVfG mithin anwendbar (vgl. hierzu auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 10. April 2007, 4 L 74/07, Juris).

37

Die Voraussetzungen des § 80 Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind gegeben. Der Widerspruch der Kläger gegen den Bescheid der Beklagten vom 26. November 2007 war erfolgreich.

38

Das Schreiben der Beklagten vom 03. Juli 2008 ist nach seinem durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsgehalt als Abhilfeentscheidung im Sinne des § 72 VwGO zu beurteilen. Für die Auslegung einer behördlichen Willensäußerung ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille maßgeblich, wie ihn bei objektiver Würdigung der Empfänger verstehen konnte. Unklarheiten oder nach dem objektiven Erklärungsinhalt missverständliche Willensäußerungen der Verwaltung dürfen den Bürger als Empfänger nicht benachteiligen. Sie gehen zu Lasten der Behörde (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1987, 8C 21/86, NVwZ 1988, 51; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 15. Mai 1991, 22 a, 1809/90, NVwZ-RR 1992, 450). Nach diesem Auslegungsmaßstab bleibt für eine Kostenentscheidung gemäß § 72 VwGO nur dann kein Raum, wenn die Behörde mit ihrer an den Bürger gerichteten Mitteilung, sie habe den mit Widerspruch angefochtenen Verwaltungsakt aufgehoben, eine Abhilfeentscheidung nach den genannten Vorschriften erkennbar nicht treffen wollte (vgl. auch Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 80 Rdnr. 16). Denn es ist Sache der Behörde, in den Fällen, in den sie einem Widerspruch nicht abhelfen will, sondern den angefochtenen Verwaltungsakt aus eigenem Entschluss lediglich nach den Regelungen der §§ 48 ff. VwVfG LSA aufheben will, dies im Hinblick auf die unterschiedlichen Folgen für eine Kostenentscheidung unmissverständlich zum Ausdruck zu bringen.

39

Das Schreiben der Beklagten vom 03. Juli 2008 bringt die Art und Weise der Beendigung des Vorverfahrens nicht klar und unmissverständlich zum Ausdruck. So heißt es in dem als Widerspruchsbescheid bezeichneten Schreiben zum einen, der eingelegte Widerspruch sei zulässig und begründet. Zum anderen heißt es, der Erschließungsbeitragsbescheid werde nach § 49 VwVfG zurückgenommen. Die Kläger konnten das Schreiben danach jedenfalls dahin verstehen, dass die Beklagte ihren Widerspruch für begründet hielt und das Vorverfahren aufgrund dieses Widerspruches durch Aufhebung des angegriffenen Bescheides beenden wollte. Auf die Anfrage des Prozessbevollmächtigten der Kläger vom 16. Juli 2008, ob es sich um einen Widerspruchsbescheid, um einen Abhilfebescheid oder aber eine Rücknahme des Ausgangsbescheides nach § 49 VwVfG handeln sollte, hat denn auch die Beklagte mit Schreiben vom 31. Juli 2008 eine „Umdeutung“ in einen Abhilfebescheid vorgenommen. Eine Einstellung des Widerspruchsverfahrens ist weder dem Schreiben vom 03. Juli 2008 noch dem Schreiben vom 31. Juli 2008 zu entnehmen. Insgesamt mussten die Kläger daher den Eindruck gewinnen, dass die Beklagte das Widerspruchsverfahren zum Abschluss bringen wollte. Dann aber hat die Beklagte eine Abhilfeentscheidung getroffen.

40

Der Widerspruch der Kläger war danach erfolgreich, weil ihm von der Beklagten abgeholfen worden ist. Es kommt insoweit nicht darauf an, aus welchen Gründen der Widerspruch erfolgreich war. Der Gesetzgeber hat in § 80 VwVfG LSA keinen Unterschied zwischen einem Erfolg des Widerspruches aus Rechtsgründen oder wegen Unzweckmäßigkeit der Ausgangsentscheidung oder auch wegen inzwischen eingetretener Änderung der Sach- und Rechtslage gemacht. Es kommt allein darauf an, ob dem Widerspruch abgeholfen oder ihm stattgegeben worden ist.

41

Diese Abhilfeentscheidung konnte die Beklagte auch nicht mehr mit Widerspruchsbescheid vom 23. Oktober 2008 in einen Aufhebungsbescheid nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG umdeuten. Die hierfür erforderlichen Voraussetzungen liegen nicht vor. Wie § 47 VwVfG verdeutlicht, kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt nicht in eine nicht getroffene Ermessensentscheidung umgedeutet werden. Bei der Rücknahmeentscheidung handelt es sich jedoch gemäß § 48 VwVfG um eine Ermessensentscheidung. Denn eine Verpflichtung zur Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes besteht grundsätzlich nicht. Ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann, muss aber nicht zurückgenommen werden. Das schließt – vorbehaltlich einer Ermessensreduzierung „auf Null“ - die Annahme einer gebundenen Entscheidung aus. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass das Rücknahmeermessen hier ausnahmsweise „auf Null“ reduziert gewesen sein könnte, bestehen nicht.

42

Der Anspruch auf die Feststellung, dass die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren gegen den Bescheid vom 26. November 2007 notwendig war, ergibt sich aus § 1 Abs. 1 VwVfG LSA, § 80 Abs. 3 Satz 2, Abs. 2 VwVfG. Die Zuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren war hier im Sinne des § 80 Abs. 2 VwVfG notwendig. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren ist unter Würdigung der jeweiligen Verhältnisse vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßgebend ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sachlage eines Rechtsanwalts oder sonstigen Bevollmächtigten bedient hätte und es ihm nach seinen persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeiten der Sache nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1993, 8 C 68.91, Buchholz 316, § 80 VwVfG Nr. 34). Abzustellen ist auf den Zeitpunkt der Heranziehung des Rechtsanwalts, das heißt seiner förmlichen Bevollmächtigung oder bei schon früher erfolgte allgemeiner Bevollmächtigung, des Auftrages zur Einlegung des Widerspruchs. Diese Voraussetzung ist bei Streitigkeiten über Kommunalabgaben regelmäßig erfüllt, weil in ihnen typischerweise schwierige Sach- und Rechtsfragen auftreten, die nur eine mit dieser Materie vertraute rechtskundige Person übersehen und (zuverlässig) beantworten kann (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1991, 8 C 83.88, BVerwGE 88, 41, 44 f.).

43

Nach diesen Grundsätzen war hier die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren für notwendig zu erklären, da ein vernünftiger Bürger bei der gegebenen Sach- und Rechtslage, auch angesichts der Komplexität des Erschließungsbeitragsrechtes, einen Rechtsanwalt beauftragt hätte. Zwar hat die Beklagte den Beitragsbescheid aufgehoben, bevor der Prozessbevollmächtigte der Kläger deren Widerspruch begründet hatte. Die Aufhebung erfolgte damit auch unabhängig von etwaigen durch die Kläger vorgetragenen Gründen. Dies konnten die Kläger jedoch in dem Zeitpunkt, in denen ihnen der Vorausleistungsbescheid zuging, nicht vorhersehen. Insbesondere war es für eine mit dieser Materie nicht vertraute, rechtsunkundige Person nicht erkennbar, dass die Abschnittsbildung nicht rechtmäßig erfolgt sein könnte, was letztlich zur Aufhebung des Bescheides führte. Schon im Hinblick darauf, dass der Vorausleistungsbescheid vom 26. November 2007 nicht an offenkundigen Mängeln litt, sondern die Aufhebung unter Verweis auf Gründe erfolgte, die ihren Ursprung im Erschließungsbeitragsrecht haben, sind für das vorliegende Verfahren keine Gründe ersichtlich, von dem für das Abgabenrecht geltenden Grundsatz abzuweichen und die Zuziehung des Bevollmächtigten für das Vorverfahren nicht als notwendig anzusehen. Schließlich hatte der Rechtsstreit für die Kläger auch angesichts der geltend gemachten Forderung eine erhebliche wirtschaftliche Bedeutung.

44

Der Prozessbevollmächtigte der Kläger ist im Vorverfahren auch hinreichend tätig geworden. Für die gerichtliche Entscheidung gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ist insoweit allein maßgeblich, dass der von den Klägern beauftragte Rechtsanwalt im Widerspruchsverfahren förmlich bevollmächtigt wurde und nach außen aufgetreten ist (Redeker/von-Oertzen, Kommentar zur VwGO, 11. Auflage, § 162 Rdnr. 13 a). Hingegen kommt es nicht darauf an, in welchem Umfang ein förmlich bevollmächtigter Rechtsanwalt tätig geworden ist (VGH BW, VBl. BW 1996, 340 f.; vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 21. Januar 2000, F 1 S 224/99, NVwZ-RR 2000, 842). Der Prozessbevollmächtigte hat gegen den Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 26. November 2007 Widerspruch eingelegt und unter Vorlage seiner Vollmacht mitgeteilt, dass er die Kläger anwaltlich vertrete, so dass an einer förmlichen Bevollmächtigung keine Zweifel bestehen. Der Widerspruch war auch offensichtlich und ausdrücklich gegen den o.g. Bescheid gerichtet. Davon ging – wie insbesondere aus dem Widerspruchsbescheid vom 03. Juli 2008 ersichtlich – zunächst auch die Beklagte aus. Die später im Widerspruchsbescheid vom 23. Oktober 2008 vertretene Auffassung, der Widerspruch sei nicht gegen den Bescheid vom 26. November 2007 eingelegt worden, weil dieser an den „AZV Bad Kösen“ gerichtet worden sei, erscheint vor diesem Hintergrund fernliegend. Dass der Prozessbevollmächtigte den Widerspruch nicht begründet hat, steht einer Entscheidung gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO schließlich nicht entgegen.

45

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

46

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch die Kläger für das Vorfahren betreffend den Bescheid vom 19. September 2008 wird gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig erklärt, da es den rechtsunkundigen Klägern nicht zuzumuten war, im Vorverfahren ihre Rechte gegenüber der Beklagten ohne rechtskundigen Beistand ausreichend zu wahren. Der Prozessbevollmächtigte der Kläger ist im Vorverfahren auch hinreichend tätig geworden (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 21. Januar 2000, a.a.O.).

47

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.