Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-06-04, Aktenzeichen 3 M 59/07

Tenor

1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die angemeldete Kundgebung in Striesdorf, Kreuzung Birkenweg/Schlossstraße/An der Börning betrifft.

Insoweit wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin für unwirksam erklärt.

2. Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert:

Der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen die am 17. Mai 2007 bekanntgegebene Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin, soweit durch diese die von ihm für den 05. und 06. Juni 2007 angemeldete Kundgebung in Laage-Kronskamp an der Hauptwache des Fliegerhorstes Laage untersagt wird, wird mit der Maßgabe abgelehnt, dass der Antragsteller eine Kundgebung in Laage-Kronskamp beschränkt auf den jenseits der B 103 gelegenen Platz rund um die Buswendeschleife einschließlich der Buswendeschleife durchführen darf. Darüberhinaus darf der Antragsteller eine Kundgebung mit maximal 50 Teilnehmern auf der Straßenböschung angrenzend an die Fahrspur der Daimler-Benz-Allee Richtung Striesdorf gegenüber der Einfahrt zur Hauptwache des Fliegerhorstes Laage im angemeldeten Zeitraum durchführen.

Die Antragsgegnerin ist berechtigt, zusätzliche Auflagen unter strenger Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit anzuordnen.

Die Beschwerde des Antragstellers wird zurückgewiesen.

3. Der Antragsteller trägt 2/3 und die Antragsgegnerin 1/3 der Kosten des Verfahrens.

4. Der Streitwert wird für die Zeit vor der Abtrennung auf 10.000 Euro und für die Zeit nach der Abtrennung auf 10.000 Euro festgesetzt; insoweit wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert.

Gründe

1

Der Antragsteller meldete mit Schreiben vom 27.03.2007 zwei Kundgebungen für den 05.06.2007 im Bereich des Flughafens Rostock-Laage an. Die eine Kundgebung sollte in Striesdorf Ortsmitte, Kreuzung Birkenweg/Schlossallee/An der Börning stattfinden, die andere in Laage-Kronskamp an der militärischen Haupteinfahrt (Hauptwache) zum Fliegerhorst Laage. Später wurden die Kundgebungen auf den 06.06.2007 verlängert.

2

Durch am 17.05.2007 bekanntgegebene für sofort vollziehbar erklärte Allgemeinverfügung untersagte die Antragsgegnerin unter anderem für einen zeichnerisch dargestellten Bereich rund um den Flughafen Rostock-Laage alle öffentlichen Versammlungen und Aufzüge unter freiem Himmel für den Zeitraum vom 02.06.2007 0.00 Uhr bis 08.06.2007 24.00 Uhr. Die vom Antragsteller angemeldeten Kundgebungen unterliegen dieser Untersagung durch Allgemeinverfügung.

3

Der Antragsteller legte am 21.05.2007 gegen die Allgemeinverfügung Widerspruch ein. Zugleich beantragte er beim Verwaltungsgericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs.

4

Das Verwaltungsgericht stellte die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs unter bestimmten Maßgaben wieder her. Die Kundgebung in Laage-Kronskamp darf danach in der Daimler-Benz-Allee zwischen der Kreuzung zur B 103 und der Abzweigung Heinrich-Lanz-Straße stattfinden. Die Kreuzung zur B 103 ist nach dem Beschluss des Verwaltungsgerichts von stationären Einrichtungen wie Bühnen, Lautsprecherwagen und ähnlichem freizuhalten.

5

Dagegen legten der Antragsteller und die Antragsgegnerin jeweils Beschwerde ein, die sie unter Vertiefung des bisherigen Vortrages begründeten.

6

Der Senat hat am 02.06.2007 in Laage einen Erörterungstermin unter Inaugenscheinnahme der Örtlichkeiten, insbesondere der angemeldeten Kundgebungsplätze und eventueller Alternativstandorte durchgeführt. Dabei haben sich die Beteiligten hinsichtlich der Kundgebung in Striesdorf auf einen Kundgebungsort, der in der Nähe der als ursprünglicher Kundgebungsort vorgesehenen Kreuzung liegt, geeinigt. Die Beteiligten haben insoweit übereinstimmend die Erledigung der Hauptsache erklärt.

7

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 29.05.2007 zu ändern und die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die am 17.05.2007 bekanntgegebene Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin insoweit wiederherzustellen, als durch sie die Durchführung der von ihm angemeldeten Kundgebung für den Bereich unmittelbar vor der Hauptwache des Fliegerhorstes Laage untersagt wird.

9

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 29.05.2007 zu ändern und den Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruches gegen die am 17.05.2007 bekanntgegebene Allgemeinverfügung abzulehnen.

11

Für die weiteren Einzelheiten, insbesondere die Ergebnisse der Inaugenscheinnahme, wird auf das Protokoll des Erörterungstermins, die vorgelegten Verwaltungsvorgänge und die Gerichtsakte verwiesen.

II.

12

Soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt wurde, ist es einzustellen und der Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 29.05.2007 insoweit deklaratorisch für unwirksam zu erklären.

13

Die Beschwerde des Antragstellers bleibt ohne Erfolg; auf die Beschwerde der Antragsgegnerin ist der Beschluss der Verwaltungsgerichts Schwerin zu ändern und der Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs unter der sich aus dem Tenor ergebenden Maßgabe abzulehnen.

14

Die Beschwerden sind jeweils nach Maßgabe des Vorbringens in den Beschwerdeschriften gemäß § 146 Abs. 4 S. 6 VwGO zu beurteilen (vgl. BVerfG, B. v. 27.1.2006 - 1 BvQ 4/06).

15

1. Bei Versammlungen, die auf einen einmaligen Anlass oder einen bestimmten Zeitpunkt oder Zeitraum bezogen sind, haben die Verwaltungsgerichte im Interesse des effektiven Schutzes der Versammlungsfreiheit schon im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO durch eine im Rahmen des Möglichen hinreichend intensive Prüfung der Rechtmäßigkeit der im Streit befindlichen behördlichen Maßnahme sowie des Sofortvollzugs dem Umstand Rechnung zu tragen, dass Letzterer in der Regel zur endgültigen Verhinderung der Versammlung in der beabsichtigten Weise führt (BVerfG, U. v. 03.03.2004 - 1 BvR 461/03).

16

Bei Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die Allgemeinverfügung, soweit sie die von dem Antragsteller angemeldete Versammlung in Laage-Kronskamp betrifft, als rechtmäßig.

17

2. Der Antragsteller ist zu Unrecht der Auffassung, dass die Antragsgegnerin für den Erlass der angefochtenen Verfügungen nicht zuständig ist. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin ergibt sich aus § 2 a der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Versammlungsgesetz (VersG-ZustVO) vom 21.07.1994 - GVOBl. M-V 1994, S. 804 i.d.F. der Verordnung vom 19.1.2007 - GVOBl. M-V 2007, S. 30. Diese Vorschrift ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Dies ergibt sich aus der Chronologie der Zuständigkeitsregelungen für das Versammlungsgesetz.

18

Mit Wirkung vom 21.06.1994 bestimmte Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform vom 05.05.1994 - GVOBl. M-V 1994, S. 566, dass die Aufgaben nach dem Versammlungsgesetz auf die Landkreise und die kreisfreien Städte übertragen werden, soweit nicht durch das Versammlungsgesetz oder durch Rechtsverordnung bestimmte Aufgaben staatlichen Behörden vorbehalten werden. Diese Aufgabendelegation erfolgte in den übertragenen Wirkungskreis der kommunalen Körperschaften. Von deren Inanspruchnahme im eigenen Wirkungskreis (pflichtige Selbstverwaltungsaufgaben) oder in Form der Organleihe, wonach die Landräte bzw. die Oberbürgermeister (Bürgermeister) der kreisfreien Städte als untere staatliche Behörden bestimmt werden, wurde abgesehen (LT-Drs. 1/3835 S. 2). Damit stellt § 2 der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Versammlungsgesetz (VersG-ZustVO) vom 21.07.1994 - GVOBl. M-V 1994, S. 804, der, gestützt auf § 1 Abs. 1 des Zuständigkeitsneuregelungsgesetzes vom 20.12.1990 - GVOBl. M-V S. 2, bestimmt, dass die Landräte und die Oberbürgermeister der kreisfreien Städte als Kreisordnungsbehörden die nach dem Versammlungsgesetz sachlich zuständigen Behörden sind, lediglich eine Wiederholung des Grundsatzes von Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform dar.

19

Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform enthält keine eigenständige Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung. Er bestimmt vielmehr, dass die Übertragung auf die Selbstverwaltungskörperschaften unter dem Vorbehalt steht, dass nicht bestimmte Aufgaben auf staatliche Behörde durch das Versammlungsgesetz oder Rechtsverordnung übertragen werden. Dies ist durch § 2a VersG-ZustVO geschehen. Ermächtigungsgrundlage dieser Regelung ist § 14 Abs. 1 S. 1 des Organisationsgesetzes für das Land Mecklenburg-Vorpommern (Landesorganisationsgesetz - LOG M-V) vom 14.03.2005 - GVOBl. M-V 2005, S. 98. Danach kann die Landesregierung durch Rechtsverordnung die zuständige Behörde bestimmen, wenn zur Ausführung von Bundesrecht eine Behörde nicht bestimmt ist. Eine solche Bestimmung trifft Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform indes nicht, da er auf eine anderweitige Regelung durch Rechtsverordnung verweist. Nach Abs. 2 sind bei der Zuständigkeitszuweisung die Maßgaben des § 3 zu beachten; mit der Zuständigkeitszuweisung wird zugleich die Aufgabe übertragen. § 14 Abs. 1 LOG M-V genügt den Anforderungen nach Art. 57 Abs. 1 Satz 2 Landesverfassung M-V (LV). Danach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen im Gesetz bestimmt werden. Das Parlament soll sich seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass schon aus der Ermächtigung erkennbar und vorhersehbar ist, was dem Bürger gegenüber zulässig sein soll. Die Ermächtigung muss in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, wenn sich die dort geforderte Bestimmtheit durch Auslegung nach den allgemein gültigen Auslegungsmethoden ermitteln lässt. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm kann herangezogen werden. Welche Bestimmtheitsanforderungen im Einzelnen erfüllt sein müssen, ist von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes sowie der Intensität der Maßnahme abhängig. Die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm muss vor allem der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, so müssen höhere Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert (vgl. BVerfG, B. v. 18.07.2005 - 2 BvF 2/01 - BVerfGE 113, 167 = NVwZ 2006, 559).

20

Danach ist § 14 Abs. 1 LOG M-V wegen des Umstandes, dass er lediglich zu Regelungen der Zuständigkeit ermächtigt, hinreichend bestimmt, da nur eine eng begrenzte Ermächtigung ausgesprochen wird, die für sich genommen nicht geeignet ist, eine Verordnung mit Ermächtigung zu Maßnahmen zu erlassen. Dies gilt auch für § 14 Abs. 2 S. 2 LOG M-V, wonach mit der Zuständigkeitszuweisung auch die Aufgabe übertragen wird. Bei beiden Normen ist auch zu beachten, dass sich der Umfang der Zuständigkeit und der übertragenen Aufgabe durch das jeweilige Bundesgesetz ergibt.

21

§ 2a VersG-ZustVO ist auch mit dem gesetzlichen Vorbehalt des Artikel 7 des Gesetzes über die Funktionalreform vereinbar, weil er "bestimmte Aufgaben" nach dem Versammlungsgesetz betrifft. Die Regelung soll eine generelle Verlagerung der Zuständigkeit durch Rechtsverordnung ausschließen. Als bestimmte Aufgabe kann aber auch die Regelung der Zuständigkeit im Zusammenhang mit einem Großereignis wie im vorliegenden Fall angesehen werden. Der Aspekt der Bündelungsfunktion als Regelungsinhalt des Artikels 7 des Gesetzes über die Funktionalreform wird nicht zuletzt aus der Begründung des Gesetzentwurfes, LT-Drs. 1/3835 S. 26, deutlich. Es erscheint ausgeschlossen anzunehmen, dass der Gesetzgeber eine Regelung hat treffen wollen, nach der eine solche Bündelung auch bei einem möglicherweise sehr viel kurzfristiger angesetzten Großereignis durch Änderung der Zuständigkeiten nur durch Gesetz möglich sein sollte.

22

Das Zitiergebot nach Art. 57 Abs. 1 S. 3 LV ist beachtet. Der Einleitungssatz der "Erste(n) Landesverordnung zur Änderung der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Versammlungsgesetz" vom 19.01.2007 enthält den Hinweis auf § 14 Abs. 1 S. 1 LOG M-V. Nicht erforderlich ist, dass Artikel 1 dieser Verordnung, der die Änderungsbefehle für die VersG-ZustVO enthält, seinerseits - nochmals - § 14 Abs. 1 S. 1 LOG M-V zitiert. Die Pflicht zur Bezeichnung der Rechtsgrundlage bezieht sich gemäß Art. 57 Abs. 1 S. 1 LV auf alle Normen, die - nicht sachwidrig - jeweils zu einer Rechtsverordnung als rechtstechnische Einheit zusammengefasst werden. Dies entspricht der Staatspraxis (Nierhaus in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 80 Abs. 1 Rn. 323). Demgemäß entspricht es auch der Staatspraxis, dass bei dem Erlass oder der Änderung mehrerer Rechtsverordnungen in der Präambel der Mantelverordnung die jeweiligen Ermächtigungsgrundlagen für die nachfolgenden, jeweils einen einzelnen Artikel zugewiesenen Rechtsverordnungen genannt werden (Schneider: Gesetzgebung, 3. Auflage 2002, Rn. 241 Fußnote 21). Dass im vorliegenden Fall ein Hinweis auf Artikel 1 in der Präambel nicht enthalten ist, erklärt sich daraus, dass Artikel 2 lediglich die Inkrafttretens-Regelung der Änderungsverordnung enthält und somit keine dem Zitiergebot unterliegende eigenständige Regelung beinhaltet.

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3. Die Beschränkung der Versammlungsfreiheit durch die Allgemeinverfügung, soweit sie die Kundgebung des Antragstellers vor der Hauptwache des Fliegerhorstes Laage betrifft, ist rechtmäßig.

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a. Rechtsgrundlage der Allgemeinverfügung ist § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz. Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei der Durchführung der Versammlung oder des Aufzugs unmittelbar gefährdet ist. Es kann dahinstehen, ob diese Vorschrift ein sogenanntes "Flächenverbot" rechtfertigt (ablehnend Dietel/Gintzel/Kniesel: Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 14. Aufl. § 15 Rn. 16; Köhler/Dürig-Friedl: Demonstrations- und Versammlungsrecht 4. Aufl. § 15 Rn. 6). Ein solches Flächenverbot steht hier nicht in Rede. Es liegt nur dann vor, wenn jedwede Versammlung unabhängig von Anlass und Zeitpunkt an einem bestimmten Ort untersagt wird (Kniesel/Poscher in: Lisken/Denninger (Hrsg.), Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. 2007, Rn. J 364). Hier beinhaltet die Allgemeinverfügung kein generelles Verbot zur Abhaltung von Versammlungen, sondern nur ein zeitlich beschränktes und auf einen bestimmten Anlass bezogenes generelles Verbot. Die Allgemeinverfügung verbietet nicht die Durchführung von Versammlungen zu den von den Antragstellern verfolgten Zwecken, beschränkt aber für einen bestimmten Zeitraum die Modalitäten der Durchführung solcher Versammlungen in örtlicher Hinsicht. Auf diese Weise wird das Recht zur Bestimmung des Orts einer Versammlung beschränkt.

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Der Allgemeinverfügung steht nicht entgegen, dass es sich nicht um eine Verfügung im Sinne von § 35 S. 2 zweite oder dritte Alternative VwVfG M-V handelt. Nach der hier allein in Betracht kommenden ersten Alternative dieser Vorschrift ist eine Allgemeinverfügung ein Verwaltungsakt auch dann, wenn er sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet. Es ist anerkannt, dass eine solche Allgemeinverfügung, die sich an eine Vielzahl von Veranstaltern richtet, im Sinne von § 35 Satz 2 Alt. 1 VwVfG M-V als Verbot an alle, die es angeht, auf § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz gestützt werden kann. Voraussetzung hierfür ist ein nach objektiven Merkmalen bestimmbares Gesamtgeschehen (Dietel/Gintzel/Kniesel, a.a.O. § 15 Rn. 17; Hättrich: Versammlungsrecht in der kommunalen Praxis Rn. 208). Im vorliegenden Fall wird durch die Allgemeinverfügung - lediglich - das Selbstbestimmungsrecht der Veranstalter auf die Bestimmung des Orts der Versammlung tangiert, soweit es um Versammlungen im konkreten Zusammenhang mit dem so genannten G 8 -Gipfel geht.

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b. Das durch die Antragsgegnerin verhängte Versammlungsverbot könnte sich für die von dem Antragsteller angemeldete Versammlung als ein Totalverbot darstellen. Auch als solches begegnet es keinen rechtlichen Bedenken.

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Die grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit hat zum einen nur dann zurückzutreten, wenn eine Güterabwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechts ergibt, dass dies zum Schutz anderer gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist. Die behördliche Eingriffsbefugnis wird zum anderen dadurch begrenzt, dass Verbote und Auflösungen nur bei einer "unmittelbaren Gefährdung" der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung statthaft sind. Durch das Erfordernis der Unmittelbarkeit werden die Eingriffsvoraussetzungen stärker als im allgemeinen Polizeirecht eingeengt. Erforderlich ist im konkreten Fall jeweils eine Gefahrenprognose. Diese enthält zwar stets ein Wahrscheinlichkeitsurteil; dessen Grundlagen können und müssen aber ausgewiesen werden. Demgemäß bestimmt das Gesetz, dass es auf "erkennbaren Umständen" beruhen muss, also auf Tatsachen, Sachverhalten und sonstigen Einzelheiten; bloßer Verdacht oder Vermutungen können nicht ausreichen. Unter Berücksichtigung der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde insbesondere bei Erlass eines vorbeugenden Verbotes keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen, zumal ihr bei irriger Einschätzung noch die Möglichkeit einer späteren Auflösung verbleibt. Insgesamt ist § 15 VersG jedenfalls dann mit Art 8 GG vereinbar, wenn bei seiner Auslegung und Anwendung sichergestellt bleibt, dass Verbote und Auflösungen nur zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und nur bei einer unmittelbaren, aus erkennbaren Umständen herleitbaren Gefährdung dieser Rechtsgüter erfolgen (BVerfG, B. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233/81 u.a. -, BVerfGE 69, 315 <352>).

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aa. In einem ersten Schritt sind die Rechtsgüter und deren Gewicht zu ermitteln, die mit dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit kollidieren.

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Eines dieser Rechtsgüter sind die Beziehungen des Bundes zu auswärtigen Staaten. Deren Pflege ist gem. Art. 32 Abs. 1 GG Sache des Bundes. Wenn - wie hier - der Besuch ausländischer Staatsoberhäupter und Regierungschefs in der Bundesrepublik Deutschland nach der gerichtlich nicht zu überprüfenden Einschätzung der zuständigen Organe des Bundes der Wahrung der guten Beziehungen zu ausländischen Staaten dient, ist dieser gemäß Art. 32 GG verfassungsrechtlich geschützte Belang Teil der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (vgl. BVerfG 1. Senat 2. Kammer, B. v. 10.09.1987 - 1 BvR 1112/87 - NJW 1987, 3245; Rojahn in: von Münch/Kunig: Grundgesetzkommentar, 5. Aufl. Bd. II Art. 32 Rn. 28). Das Gewicht dieses Belanges kann nicht dadurch infrage gestellt oder gemindert werden, dass die Veranstalter der Versammlungen die Legitimität der Konferenz und deren Anliegen bezweifeln. Dies würde auf eine unzulässige politische Bewertung durch das Gericht hinauslaufen. Eine etwaige politische Einschätzung der Veranstalter können sie vielmehr im Rahmen der nach Art. 8 Abs. 1 GG garantierten Versammlungsfreiheit nach Maßgabe der oben dargelegten Abwägungsgrundsätze mit Wirkung für die Öffentlichkeit äußern. Soweit auswärtige Beziehungen durch Demonstrationen und Kundgebungen gegenüber fremden Staaten, die eine Duldung derartiger Vorgänge als unfreundlichen Akt empfinden, belastet werden, können daher die zuständigen Behörden - unter Beachtung von Art. 8 GG - eingreifen (Rojahn a.a.O.). Zu den relevanten außenpolitischen Gesichtspunkten zählt nach Auffassung des Senats auch die Frage der persönlichen Sicherheit der Staatsgäste und die von nennenswerten Störungen des Ablaufs freie Durchführung des Staatsbesuches. Eine Einschränkung der Versammlungsfreiheit im Hinblick auf den Ort einer Veranstaltung ist daher im vorliegenden Zusammenhang nicht erst dann gerechtfertigt, wenn die konkrete Gefahr für Leib oder Leben eines der Staatsgäste oder der Delegationen dargelegt ist. Vielmehr darf die Antragsgegnerin grundsätzlich davon ausgehen, dass es im außenpolitischen Interesse liegt, wenn Gefahren bereits im Vorfeld einer konkreten Gefährdung nach Möglichkeit abgewendet werden. Insoweit verweist die Allgemeinverfügung in ihrer Begründung S. 13 unter III. rechtlich unangreifbar auch auf das Ansehen der Bundesrepublik, die als Gastgeberstaat für den Schutz der Staatsgäste und den reibungslosen Verlauf des Staatsbesuches verantwortlich ist.

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Als weiteres Rechtsgut ist das in Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Recht auf körperliche Unversehrtheit zu berücksichtigen. Unmittelbar verfassungsgeboten ist danach auch die Gefahrenvorsorge durch Rechtsetzung und weitere Maßnahmen staatlicher Steuerung (vgl. Kunig in Münch/Kunig, a.a.O., Bd. I Art. 2 Rn. 68). Diese lässt vorliegend für die im Flughafenbereich anwesenden Personen (neben den Staatsgästen vor allem die Bundeswehrangehörigen und das Sicherheits- und Servicepersonal) eine ausreichende Vorsorge gegenüber gewalttätigen Übergriffen wie auch das Vorhalten ausreichender Rettungs- und medizinischen Versorgungsmöglichkeiten, wie sie dem im Erörterungstermin näher dargelegten Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin zugrunde liegen, für erforderlich erscheinen.

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Auf der anderen Seite ist das Gewicht des Grundrechtes aus Art. 8 Abs. 1 GG einzustellen. Art. 8 GG schützt allerdings ein Selbstbestimmungsrecht über die Art der kommunikativen Äußerung nicht, soweit durch sie Rechtsgüter anderer beeinträchtigt werden. Diese Beschränkung betrifft auch die Verwirklichung des von Art. 5 und 8 GG grundsätzlich miterfassten Anliegens, mit der Äußerung Aufmerksamkeit bei Anwesenden (und in den Medien) zu erzielen (vgl. BVerfG, 1. Senat 1. Kammer, B. v. 26.03.2001, a.a.O.). Die Versammlungsfreiheit ist als wesentliches Element der Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung geschützt (vgl. BVerfG, B. v. 14.05.1985 - 1 BvR 233/81 u.a. -, BVerfGE 69, 315) und kann grundsätzlich nicht für die Durchsetzung einer unmittelbaren persönlichen Meinungsäußerung gegenüber dem politischen Gegner herangezogen werden.

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bb. Zwischen den Belangen, das heißt den so umschriebenen außenpolitischen Interessen, dem Recht auf körperliche Unversehrtheit und dem ebenfalls fundamentalen Grundrecht der Versammlungsfreiheit nach Art. 8 Abs. 1 GG ist auch im konkreten Fall eine praktische Konkordanz herzustellen. Daraus ergibt sich, dass die Berufung auf Art. 8 Abs. 1 GG nur solange zulässig ist, als die Staatsveranstaltung in ihrer Durchführung nicht wesentlich beeinträchtigt wird (Kniesel in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts 3. Aufl. Kap. H Rn. 18). Dies wiederum setzt eine Prognose voraus, ob bestimmte Ereignisse eintreten können und diese geeignet sind, die Durchführung der Staatsveranstaltung wesentlich zu beeinträchtigen. Damit ist zugleich gesagt, dass ein gänzliches Zurücktreten der Demonstrationsfreiheit verfassungsrechtlich unzulässig ist.

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cc. Die von der Antragsgegnerin in der Begründung der Allgemeinverfügung dargelegten ab-strakten Gefahren für die Staatsgäste sowie den Flughafenbetrieb sind unter Berücksichtigung der Erläuterungen im Erörterungstermin und den Ergebnissen der Augenscheineinnahme nachvollziehbar. Bei dem oben angeführten allgemeinen Interesse der Bundesrepublik Deutschland kommt es hierbei nicht darauf an, ob insoweit konkrete Gefahren nachweisbar sind.

34

Das Flughafengelände ist - auch im Bereich der Hauptwache - nur von einem einfachen Maschendrahtzaun umgeben, dessen Überwindung keine größeren (technischen) Schwierigkeiten macht. Besondere technische Sicherungen des Flughafengeländes aufgrund seiner Nutzung für den Staatsbesuch in Heiligendamm sind nicht erfolgt. Würde eine Versammlung mit ca 1.500 Teilnehmern in unmittelbarer Nähe des Maschendrahtzaunes durchgeführt, ist es keinesfalls ausgeschlossen, dass Versuche unternommen werden, den Zaun zu überwinden und durch Aktionen gleich welcher Art auf dem Gelände des Flughafens den Ablauf des Staatsbesuches zu behindern und zu stören. Die Antragsgegnerin hat im Erörterungstermin für den Senat nachvollziehbar erläutert, dass es ihr angesichts der Größe des Flughafens und der begrenzten Anzahl von zur Verfügung stehenden Polizeibeamten nicht möglich ist, sowohl den Flughafen in seiner gesamten Ausdehnung in der erforderlichen Intensität zu schützen sowie zeitgleich die von dem Antragsteller angemeldete Kundgebung so polizeilich zu begleiten, dass ausgeschlossen werden kann, dass aus der Kundgebung heraus - von dem Anmelder unbeabsichtigt - Störungen des Flughafenbetriebes erfolgen können. Die Antragsgegnerin hat für den Senat weiter nachvollziehbar dargestellt, dass der Flughafen Rostock-Laage während der gesamten Dauer des Staatsbesuches für dessen reibungslose Durchführung erforderlich ist. Störungen des Betriebes des Flughafens können sich auch dann negativ auf den Ablauf des Staatsbesuches auswirken, wenn sie nicht direkt die Ankunft oder den Abflug der Staatsgäste und ihrer Delegationen betreffen. Unter diesen Umständen muss das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit zurücktreten.

35

Zu berücksichtigen ist auch die - wenn auch nach den Angaben des Antragstellers nicht beabsichtigte - rein faktische Blockadewirkung einer über zwei Tage sich erstreckenden Kundgebung von ca 1.500 Personen direkt im Bereich der Einfahrt zur Hauptwache des Fliegerhorstes. Auf diese Weise würde ein im Sicherheitskonzept der Antragsgegnerin nachvollziehbar für erforderlich gehaltener Rettungsweg für die Zeitdauer der Kundgebung faktisch versperrt. Die Daimler-Benz-Allee, auf die die Einfahrt der Hauptwache einmündet, ist Teil der Verbindungsstraße zwischen der B 103 und Striesdorf. Durch diese Verbindungsstraße werden aus dem Flughafengelände nach Norden führende Rettungswege an das öffentliche Straßennetz angebunden. Die Antragsgegnerin hat für den Senat nachvollziehbar ausgeführt, dass dieser Rettungsweg im Notfall von großer Bedeutung ist, weil dies für die nördlichen Ausgänge (Crash-Tore) der kürzeste Weg zur B 103 ist und daher freigehalten werden muss. Durch die angemeldete Kundgebung wird auch die Mobilität der Sicherheitskräfte eingeschränkt, die darauf verwiesen werden, ausschließlich so genannte Crash-Tore zu benutzen. Mit Blick auf die besondere Situation des Staatsbesuches, der zu einer ungewöhnlich hohen Zahl von Protestveranstaltungen geführt hat und auch eine große Zahl gewalttätiger Störer anzieht, deren Verhalten nicht vom Grundrecht auf Demonstrationsfreiheit gedeckt wird, ist es aus Sicht des Senats nicht unverhältnismäßig, wenn unter Hintanstellung der Versammlungsfreiheit die Rettungs- und Sicherheitskräfte die Möglichkeit haben, die Ausfahrt der Hauptwache des Fliegerhorstes Laage ohne jegliche Behinderung zu Zwecken der Gefahrenabwehr zu nutzen.

36

Dies ist im vorliegend Fall unter Berücksichtigung der Maßgaben dieses Beschlusses nicht unverhältnismäßig, weil der kommunikative Zweck der Versammlung, der sich an die Öffentlichkeit richtet, nicht verfehlt oder auch nur erheblich beeinträchtigt wird. Die Kundgebung kann an einem Ort stattfinden, an dem die zur Hauptwache des Fliegerhorstes führende Straße, die Daimler-Benz-Allee, in die B 103 einmündet. Wer zum Fliegerhorst gelangen will, wird der Kundgebung gewahr. Die Kundgebung kann auf diese Weise zum einen auf die Personen einwirken, die beruflich mit dem Fliegerhorst zu tun haben und zum anderen findet sie noch in einer räumlichen Nähe zum Fliegerhorst statt, so dass der vom Anmelder gesehene Bezug der Kundgebung zur Örtlichkeit des Fliegerhorstes nicht in unverhältnismäßiger Weise gelöst worden ist. Zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit lässt der Senat zudem eine - kleine - Kundgebung in unmittelbarer Nähe zur Hauptwache des Fliegerhorstes Laage zu. Diese Kundgebung steht in einem inneren Zusammenhang mit der Kundgebung auf dem Platz der Buswendeschleife. Dieser Zusammenhang kann auf Transparenten und Plakaten deutlich gemacht werden. Schließlich ist in Absprache mit der Polizei vor Ort ein Austausch der Kundgebungsteilnehmer möglich, damit die Teilnehmer der Kundgebung vor der Hauptwache nicht während zweier Tage dort ausharren müssen.

37

Die vom Senat ausgesprochene Maßgabe beruht auf folgenden Überlegungen: Der Senat hat in seiner Entscheidung zur Mahnwache anlässlich des 40. Jahrestages des Beginns des so genannten Sechs-Tage-Krieges (B. v. 01.06.2007 - 3 M 58/07) näher erläutert, dass die Allgemeinverfügung im Lichte des Grundrechts des Art. 8 Abs. 1 Grundgesetz und des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit auszulegen ist. Im Sinne einer ermächtigungskonformen Auslegung ist die Allgemeinverfügung nur eingeschränkt anzuwenden, wenn es um eine Versammlung geht, die nach Art und Umfang eine von der der Allgemeinverfügung zu Grunde liegenden Rechtsgüterabwägung abweichende Beurteilung erfordert. Bei diesem Verständnis der Allgemeinverfügung ist eine Kundgebung an dem im Tenor beschriebenen Ort in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zulässig. Die Antragsgegnerin hat im Erörterungstermin klargestellt, dass eine solche Kundgebung an diesem Ort keine Gefahr für den Flughafenbetrieb und die Rettungswege darstellt.

38

Die Antragsgegnerin als zuständige Ordnungsbehörde ist berechtigt, im konkreten Einzelfall auf der Grundlage des § 15 Abs. 1 Versammlungsgesetz weitere Auflagen auszusprechen. Diese können insbesondere bei der Kundgebung vor der Hauptwache mitgeführte Gegenstände, zum Beispiel Transparente und Plakate betreffen (OVG Hamburg, B. v. 26.05.2007 - 4 Bs 130/07 -; BVerfG 1. Kammer des 1. Senats, B. v. 27.05.2007, 1 BvQ 16/07).

39

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Der Antragsteller obsiegt nur in einem geringen, kostenmäßig aber bezifferbaren Umfang, weil er in Striesdorf eine Kundgebung innerhalb des Geltungsbereiches der Allgemeinverfügung durchführen kann. Im Übrigen hat er als Unterlegener die Kosten des Verfahrens zu tragen.

40

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 63 Abs. 3 Satz 3, 47, 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG. Es handelt sich um zwei Kundgebungen, so dass eine entsprechende Verdoppelung des Streitwertes aus § 52 Abs. 2 VwGO, der wegen der Vorwegnahme der Hauptsache nicht verringert wird, angemessen ist.

41

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 S.5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).