Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-02, Aktenzeichen 4 K 1110/05
ECLI:DE:VGD:2006:0202.4K1110.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben
Höhe leistet.

Die Berufung wird wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zugelassen.

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Tatbestand:

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Der Kläger ist gemäß dem Gesetz zur Errichtung eines Sondervermögens
"Bau- und Liegenschaftsbetrieb des Landes Nordrhein-Westfalen/ Bau- und
Liegenschaftsbetrieb NRW" (Bau- und Liegenschaftsbetriebsgesetz - BLBG) vom
12. Dezember 2000, GV. 2000 Seite 754, ein teilrechtsfähiges Sondervermögen des
Landes Nordrhein-Westfalen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BLBG hat der Kläger die
Aufgabe, Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte für Zwecke des Landes nach
kaufmännischen Grundsätzen zu erwerben, zu bewirtschaften, zu entwickeln und zu
verwerten und dabei die baupolitischen Ziele des Landes zu beachten.

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Zum klägerischen Sondervermögen gehört das landeseigene Grundstück G1 in
E. Das Grundstück grenzt westlich an die F Straße, östlich an die L Straße und im
Süden an die unter Denkmalschutz stehende Anlage des ehemaligen Her Friedhofs.
Nördlich grenzt das im Eigentum der Landeshauptstadt E stehende Grundstück G2
an, das mit der "W" bebaut ist und an dem das Land ein Erbbaurecht hat. Das
landeseigene Grundstück ist mit einem zweigeschossigen Gebäudetrakt, dem
sogenannten Hauptgebäude, und im südwestlichen Bereich mit einem
eingeschossigen Hörsaalgebäude bebaut.

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Beide Grundstücke nutzt die S-Musikhochschule. In der "W" sind Teile der
Hochschulverwaltung untergebracht, im Hauptgebäude findet der Unterrichtsbetrieb
statt.

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Das Ministerium für Schule, Wissenschaft und Forschung NRW verfolgt das
Konzept, den Standort der S-Musikschule zu Lasten anderer
Musikhochschulstandorte in NRW zu stärken. Daher beabsichtigt der als Bauherr
auftretende Kläger die Neuerrichtung mehrerer Gebäude für den künftigen
Hochschulbetrieb auf dem landeseigenen Grundstück und dem stadteigenen
Grundstück in mehreren Bauabschnitten sowie als ersten Schritt eine Aufstockung
des vorhandenen Hauptgebäudes um ein weiteres Geschoss.

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Unter dem 23. März 2004 stellte der Kläger eine Bauvoranfrage über die
bauplanungsrechtliche Zulässigkeit und denkmalrechtliche Erlaubnisfähigkeit der
Aufstockung des Hauptgebäudes mit der postalischen Bezeichnung Gstraße 110 um
ein zweites Obergeschoss für die Nutzung als Übe- und Seminarräume einschließlich
des bauordnungsrechtlichen Stellplatzbedarfs. Unter dem 28. Juni 2004 erteilte der
Beklagte dem Kläger den Bauvorbescheid - Reg.-Nr.: 00-XX-0000/00 - wie beantragt.

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Für die Erteilung dieses positiven Bauvorbescheids zog der Beklagte den Kläger
mit Bescheid desselben Datums - Reg.-Nr.: 00-XX-0000/00 - zu einer Baugebühr in
Höhe von insgesamt 3.920,80 Euro heran. Wegen der Einzelheiten wird auf den
Inhalt des Bescheides Bezug genommen. Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben
vom 16. Juli 2004 Widerspruch ein mit der Begründung, wegen seiner Tätigkeit für
das Land NRW im Rahmen eines Kontrahierungszwanges nach § 8 Abs. 3 Satz 2 in
Verbindung mit Abs. 1 GebG NRW von Verwaltungsgebühren befreit zu sein. Diesen
Widerspruch wies die Bezirksregierung E mit Bescheid vom 8. Februar 2005 zurück
im Wesentlichen mit der Begründung, für die Annahme eines
Kontrahierungszwanges fehlte es an der erforderlichen Rechtsgrundlage und im
Übrigen an der nach § 8 Abs. 3 Satz 3 GebG NRW erforderlichen
Ausführungsbestimmung des Ministeriums für Städtebau und Wohnen, Kultur und
Sport - MSWKS - als zuständiger Aufsichtsbehörde. Wegen der Begründung im
Einzelnen wird auf die Gründe des Widerspruchsbescheides Bezug genommen.

8

Hiergegen hat der Kläger am 9. März 2005 Klage erhoben.

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In Vertiefung seiner Widerspruchsbegründung trägt er u. a. vor, mit der Änderung
des § 8 GebG durch Gesetz vom 18. Dezember 2002 habe der Gesetzgeber auch
das Ziel verfolgt, ihn im Rahmen der Bewirtschaftung landeseigener Grundstücke
von Gebühren zu befreien. Er nehme die bisherigen Aufgaben der früheren
Bauverwaltung nur in neuer Form wahr, weshalb er in diesem Bereich auch nicht in
Konkurrenz zu Dritten stehe. Das Fehlen einer Ausführungsbestimmung zu § 8
Abs. 3 Satz 3 GebG NRW sei unschädlich, da sie ohnehin nur der Klarstellung
dienen könne.

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Der Kläger beantragt,

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den Gebührenbescheid des Beklagten vom 28. Juni 2004
- Reg.-Nr.: 00-XX-0000/00 - und den Widerspruchsbescheid der
Bezirksregierung E vom 8. Februar 2005 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und trägt vor, die Ausführungsbestimmungen hätten konstitutive Wirkung, da
nach den Motiven des Gesetzgebers zur Änderung des § 8 GebG NRW die
Bestimmung derjenigen Tätigkeitsbereiche von Sondervermögen, in denen durch
Kontrahierungszwang oder sonstige öffentlich-rechtliche Bindungen kein Wettbewerb
mit privaten Anbietern stattfinde, erst durch Ausführungsbestimmungen erfolge.

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Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der
Bezirksregierung E Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage ist unbegründet.

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Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 28. Juni 2004 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vom 8. Februar 2005 sind rechtmäßig
und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlagen für den Gebührenbescheid sind §§ 1 Abs. 1 Nr. 1; 2 Abs. 1; 11
Abs. 1; 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW in Verbindung mit § 1 AverwGebO und den
Tarifstellen 2.4.1.1 bis 2.4.1.3, 2.4.6 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) in der
zum Zeitpunkt der Gebührenerhebung gültigen Fassung. Danach sind die
Voraussetzungen für die Entstehung der Gebührenschuld dem Grunde nach mit dem
Eingang der Bauvoranfrage des Klägers beim Beklagten als Bauaufsichtsbehörde
und der Höhe nach mit der Erteilung des Bauvorbescheids als Amtshandlung
gegeben, worüber zwischen den Beteiligten auch kein Streit besteht.

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Indessen ist der Kläger hier nach § 8 Abs. 3 Satz 2 GebG NRW von der
Baugebühr für die Erteilung des Bauvorbescheids nicht befreit.

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Grundsätzlich greift nach § 8 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW für Sondervermögen wie
den Kläger keine Gebührenfreiheit ein. Dies gilt nach Satz 2 der Vorschrift
ausnahmsweise nicht, soweit Sondervermögen des Landes oder Landesbetriebe im
Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher
Bindungen u. a. für das Land Nordrhein-Westfalen tätig werden. Nach Satz 3 der
Vorschrift erlässt die jeweils zuständige Aufsichtsbehörde des Sondermögens oder
des Landesbetriebes Ausführungsbestimmungen.

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Der Kläger wird für das Land Nordrhein-Westfalen tätig, denn er ist nach § 1
Abs. 1 Satz 1 BLBG ein teilrechtsfähiges Sondervermögen des Landes mit eigener
Wirtschafts- und Betriebsführung. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 BLBG hat der Kläger die
Aufgabe, Grundstücke und grundstücksgleiche Rechte für Zwecke des Landes nach
kaufmännischen Grundsätzen zu erwerben, zu bewirtschaften, zu entwickeln und zu
verwerten und dabei die baupolitischen Ziele des Landes zu beachten. Dies allein
reicht für die Befreiung von der Gebührenpflicht nicht aus, denn § 8 Abs. 3 Satz 2
GebG NRW verlangt dazu, dass diese Tätigkeit "im Rahmen eines
Kontrahierungszwanges oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen" erfolgt.

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Die Anwendbarkeit dieser Vorschrift setzt den vorherigen Erlass von
Ausführungsbestimmungen nach Satz 3 der Vorschrift nicht voraus, weil es sich
dabei lediglich um norminterpretierende Verwaltungsvorschriften handelt, mit denen
zwar den das Gesetz anwendenden Behörden Vorgaben zur Auslegung der
Rechtsbegriffe "Kontrahierungszwang" und "sonstige öffentlich-rechtliche Bindungen"
an die Hand gegeben werden, aber ohne dass damit den Behörden zugleich ein
gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum eingeräumt
werden sollte, der zunächst der Ausfüllung durch Verwaltungsvorschriften bedürfte.
Werden die Ausführungsbestimmungen nicht erlassen, so verbleibt es bei der
gesetzlich geregelten Gebührenfreiheit in den in Satz 2 der Vorschrift genannten
Fällen.

24

So Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom 17. Oktober 2005 - 9 K 3266/05 -
mit weiterer Begründung auch zur Entstehungsgeschichte der Norm.

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Der Kläger ist nach den insoweit maßgeblichen Umständen des vorliegenden
Einzelfalles hier jedoch nicht "im Rahmen eines Kontrahierungszwanges oder
sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen" im Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 2
GebG NRW tätig geworden.

26

Die Tätigkeit des Sondervermögens "im Rahmen eines Kontrahierungszwanges
oder sonstiger öffentlich-rechtlicher Bindungen" im Sinne von § 8 Abs. 3 Satz 2
GebG NRW ist nach dem Zweck der Norm und ihrer Entstehungsgeschichte
auszulegen.

27

In diesem Sinne auch Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil vom
17. Oktober 2005 - 9 K 3266/05 -.

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Danach liegt eine "Bindung" in tatsächlicher Hinsicht im Sinne dieser
gebührenrechtlichen Vorschrift immer dann vor, wenn der Landesbetrieb oder das
Sondervermögen im konkreten Einzelfall sein betreffendes Produkt oder seine
jeweilige Dienstleistung für die öffentliche Hand unter solchen Rahmenbedingungen
zur Verfügung stellen, die eine Nachfrage- oder Angebotswettbewerbssituation nicht
zulassen und damit diesem Zur-Verfügung-Stellen den Charakter eines
wirtschaftlichen Veräußerungs- und Erwerbsvorgangs auf dem freien Markt nehmen.

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Diese Auslegung folgt aus der Entstehungsgeschichte der Norm, denn § 8
GebG NRW wurde durch Art. 2 des Gesetzes zur Änderung des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes vom
18. Dezember 2002 (GV. NRW 2003, Seite 24, 29) geändert, nachdem durch Art. 1
des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens "Bau- und
Liegenschaftsbetrieb NRW" und zum Erlass personalvertretungsrechtlicher
Regelungen vom 12. Dezember 2000 (GV. NRW 2000, Seite 754) zum
1. Januar 2001 der Kläger als teilrechtsfähiges Sondervermögen errichtet worden
war.

30

Diese Auslegung entspricht ferner dem vom Gesetzgeber mit dieser
Gesetzesänderung verfolgten Zweck. In der Drucksache 13/3192 des Landtages
Nordrhein-Westfalen zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes der
Landesregierung ist zur beabsichtigten Änderung des § 8 Abs. 3 GebG NRW
Folgendes ausgeführt:

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"Da ... der Bau- und Liegenschaftsbetrieb überwiegend die bisherige Tätigkeit
der früheren staatlichen Hochbauverwaltung fortführt, soll er in diesem Umfang
gebührenbefreit sein, sofern er weiterhin als einziger Anbieter auftritt. ...
Nach dem im Satz 1 und Satz 2 niedergelegten Grundsatz sollen die
Landesbetriebe und Sondervermögen allerdings dann nicht gebührenbefreit sein,
wenn sie mit Produkten oder Dienstleistungen im Wettbewerb mit privaten
Anbietern stehen und durch eine Gebührenfreiheit ein Wettbewerbsnachteil
zulasten dieser Konkurrenten eintreten könnte. Aus Gründen des
Konkurrentenschutzes soll deshalb eine Gebührenfreiheit ausgeschlossen sein,
wenn entweder Landesbetriebe oder Sondervermögen Produkte oder
Dienstleistungen auf dem freien Markt anbieten oder Dienststellen berechtigt sind,
derartige Produkte oder Dienstleistungen auf dem freien Markt zu erwerben.
Dort, wo wegen eines bestehenden Kontrahierungszwanges oder sonstiger
öffentlich-rechtlicher Bindungen (z. B. Organleihe) keine Wettbewerbssituation im
Verhältnis zu privaten Anbietern besteht, liegt kein Bedürfnis für einen
Konkurrentenschutz vor.
Da im Übrigen die Produkte und Dienstleistungen für die öffentliche Hand zur
Verfügung gestellt werden, besteht kein Anlass, für die bereits früher
gebührenbefreite Tätigkeit nicht auch zukünftig eine Gebührenfreiheit
vorzusehen. ..."

32

Der Kläger ist im konkreten Fall bei der Stellung der Bauvoranfrage vor dem
Hintergrund der derzeitigen und künftigen Nutzung der Liegenschaft durch die S-
Musikschule nicht im Rahmen einer wirtschaftlichen Tätigkeit wie ein sonstiger
privater Anbieter auf dem freien Immobilienmarkt aufgetreten.

33

Nach der durch den Kläger in das Klageverfahren eingeführten gemeinsamen
Kabinettvorlage <Neuorganisation der Bau- und Liegenschaftsverwaltung des
Landes Nordrhein-Westfalen - Einführung eines modernen, betriebswirtschaftlich
orientierten Immobilienmanagements - Errichtung des Sondervermögens "Bau- und
Liegenschaftsbetrieb NRW"> von Finanzministerium und Ministerium für Städtebau
und Wohnen, Kultur und Sport vom 5. Dezember 2000 - im Folgenden:
Kabinettvorlage - ist die Hauptaufgabe des Klägers im Rahmen der
Eigentümerfunktion die wirtschaftliche Verwaltung des Grundstücksbestandes in der
durch Kabinettbeschluss vom 1. Februar 2000 vorgegebenen Vermieter-Mieter-
Beziehung gegenüber den nutzenden Ressorts.

34

Grundsätzlich gilt nach 2.1.1 der Kabinettvorlage für das dort vertretene
Mietmodell, dass die Nutzer die von ihnen genutzten Liegenschaften vom Kläger
anmieten. Das erforderliche Mietbudget wird ihnen über den Landeshaushalt
bereitgestellt. Die Nutzer erhalten nach einem Übergangszeitraum von sechs Jahren
die Möglichkeit, ihren Unterbringungs- und Dienstleistungsbedarf auch unabhängig
vom Kläger am Markt im Rahmen ihrer Mietbudgets zu decken. Allerdings wird bei
den bestehenden Unterbringungen durch eine Befristung der Mietverträge zunächst
ein Bestandsschutz für den Kläger und die Nutzer bewirkt, denn die vorstehenden
Handlungsmöglichkeiten für die Nutzer dürfen nicht zu einer Beeinträchtigung der
haushaltswirtschaftlichen Belange des Landes führen. Dieser Grundsatz greift auch
ein, soweit der Kläger nach 2.2 der Kabinettsvorlage in Nachfolge der Staatlichen
Bauverwaltung grundsätzlich für das Geschäftsfeld Planen und Bauen zuständig
bleibt. Obgleich die Nutzer auch bei neuem Unterbringungsbedarf in der Wahl ihres
Vertragspartners frei sind und der Kläger sich bei Neuunterbringungen auch auf dem
Geschäftsfeld Planen und Bauen der Konkurrenz mit anderen privaten Mitanbietern
stellen muss, unterliegen die Nutzer durch eine Deckelung ihres Mietbudgets für
einen Übergangszeitraum auch insoweit einer Beschränkung.

35

Obgleich die Bauvoranfrage der Errichtung künftiger Räumlichkeiten zwecks
neuem Unterbringungsbedarf der S-Musikschule dient und damit die aus
haushaltswirtschaftlichen Belangen für den Übergangszeitraum eingreifenden
Beschränkungen der Nutzerfreiheit nicht mehr zu Lasten der S-Musikschule greifen
dürften, handelt es sich dennoch nicht um einen Vorgang im Rahmen eines in den
freien Immobilienmarktes integrierten Mietmodells. Dies ergibt sich aus den
Sonderregelungen für die Hochschulen und Medizinischen Einrichtungen (2.2 und 4.
der Kabinettsvorlage). Zwar zahlen auch die Hochschulen - anders als die
Medizinischen Einrichtungen - Miete an den von ihnen genutzten landeseigenen
Grundstücken, aber zur Wahrung ihrer Autonomie werden bei nutzerspezifischen
Bedürfnissen die Maßnahmen im Einvernehmen mit den Hochschulen durchgeführt.
Was das heißt, wird unter IV. der vom Kläger in das Verfahren eingeführten
Entschließung des Landtages vom 6. Dezember 2000 zum Gesetz zur Errichtung
eines Sondervermögens "Bau- und Liegenschaftsbetrieb NRW" und zum Erlass
personalvertretungsrechtlicher Regelungen erläutert:

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"Die Hochschulen bleiben für die Gebäudebewirtschaftung in ihren
Einrichtungen verantwortlich. Es gilt das Vermieter-/Mieter-Modell. Dies beinhaltet
auch, dass sich die Hochschulen hinsichtlich des Planens und Bauens des
Bau- und Liegenschaftsbetriebes bedienen. ... Kleinere Baumaßnahmen können
die Hochschulen eigenverantwortlich durchführen. ... Die Hochschulen
entscheiden über die Priorität von Neubaumaßnahmen. ... Der Landtag geht
davon aus, dass im Zuge der weiteren Autonomisierung der Hochschulen auch die
Frage der Übertragung des Eigentums an den Liegenschaften auf die
Hochschulen erneut geprüft wird."

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Der Kläger hat unwidersprochen dargelegt, dass das Ministerium für Schule,
Wissenschaft und Forschung NRW das Konzept verfolgt, den Standort der S-
Musikschule gegenüber den Standorten anderer Musikhochschulen zu stärken. Die
zu schaffenden Räume werden der öffentlichen Hand zur Verfügung gestellt werden;
denn Gegenstand der Bauvoranfrage und des Bauvorbescheids ist, dass die mit der
Aufstockung des Hauptgebäudes um ein zweites Obergeschoss zu schaffenden
Übungs- und Seminarräume dem Musikhochschulbetrieb dienen. Es handelt sich bei
der Stellung der Bauvoranfrage durch den Kläger zudem um ein Element eines
Vorgangs, an dem andere potentielle private Anbieter von Immobilien zur
Befriedigung des neuen bzw. künftigen Unterbringungsbedarfs, der durch die
ministeriell beabsichtigte Stärkung der Stellung der S-Musikschule im Verhältnis zu
anderen Musikhochschulen erzeugt wird, nicht beteiligt sind. Nach den vorstehenden
Grundsätzen ist nämlich davon auszugehen, dass sich die S-Musikschule des
Klägers bei der Verwirklichung dieses Konzeptes insbesondere durch
Erweiterungs- und Neubauvorhaben auf dem jetzigen Standort bedient.

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Damit ist der Kläger von der erhobenen Gebühr nach § 8 Abs. 3 Satz 2
GebG NRW aber noch nicht befreit, weil die vorstehende, sich aus einer bloßen
Verwaltungspraxis ergebende "Bindung" - soweit ersichtlich - nicht
"öffentlich-rechtlich" begründet ist. Wie sich aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt,
setzt die Gebührenfreiheit voraus, dass die tatsächlichen Rahmenbedingungen,
unter denen der Kläger seine jeweilige Tätigkeit für das Land Nordrhein-Westfalen
erbringt und die ihn im jeweiligen Einzelfall keinem Nachfrage- oder
Angebotswettbewerb mit privaten Konkurrenten aussetzen, für den Kläger
rechtsverbindlich durch Rechtsvorschriften des öffentlichen Rechts in Gestalt
förmlicher Gesetze, Satzungen oder Rechtsverordnungen oder zumindest durch ihn
bindende innerdienstliche Weisungen wie ministerielle Erlasse vorgegeben sind.
Diese Auslegung wird durch die Drucksache 13/3192 des Landtages
Nordrhein-Westfalen zum Entwurf des Gesetzes zur Änderung des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes und des Gebührengesetzes der
Landesregierung zur beabsichtigten Änderung des § 8 Abs. 3 GebG NRW gestützt,
wenn es darin heißt:

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"Dort, wo wegen eines bestehenden Kontrahierungszwanges oder sonstiger
öffentlich-rechtlicher Bindungen (z. B. Organleihe) keine Wettbewerbssituation im
Verhältnis zu privaten Anbietern besteht, liegt kein Bedürfnis für einen
Konkurrentenschutz vor."

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Ein Mangel an Wettbewerbssituation im Verhältnis zu privaten Anbietern "wegen
öffentlich-rechtlicher Bindungen" ist aber nur dann gegeben, wenn gerade die
öffentlich-rechtliche Bindung die Tätigkeit des Klägers dem freien Marktgeschehen
entzieht. Daran fehlt es hier.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in
Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Das Gericht lässt die Berufung zu, weil die Voraussetzungen des § 124a Abs. 1
Satz 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO vorliegen. Die Frage der
Auslegung von § 8 Abs. 3 Sätze 2 und 3 GebG NRW stellt sich an einer Vielzahl
ähnlich gelagerter Sachverhalte und bedarf deshalb einer obergerichtlichen Klärung.