Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-07-11, Aktenzeichen 1 A 1385/10
ECLI:DE:OVGNRW:2011:0711.1A1385.10.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

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Tatbestand

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Die Klägerin steht als Zollamtsrätin beim Zollkriminalamt in den Diensten der Beklagten. Mit Verfügung vom 28. Mai 2004 wurde sie mit Wirkung vom 1. August 2004 bis 31. Juli 2008 mit dem Ziel der Zuteilung als Zollverbindungsbeamtin an die deutsche Auslandsvertretung in Rom, Italien, in den Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes abgeordnet. Dieses teilte sie sodann für den genannten Zeitraum der Botschaft S. als Zollverbindungsbeamtin zu. Mit dem vorliegenden Verfahren macht die Klägerin bezogen auf ihre Tätigkeit als Zollverbindungsbeamtin einen Anspruch auf Gewährung der sog. Polizeizulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B geltend.

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Unter Berufung auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 11. August 2006 (1 A 3353/04) beantragte die Klägerin am 27. September 2006, ihr die Polizeizulage für ihre Tätigkeit als Zollverbindungsbeamtin zu zahlen. Das OVG NRW hatte einem Beamten für seine Tätigkeit als Zollverbindungsbeamter in X. die Polizeizulage zugesprochen. In den Gründen dieser Entscheidung hatte der Senat – bezogen auf den Begriff der "vollzugspolizeilichen Aufgaben" im Sinne der einschlägigen Zulagenbestimmung der Nr. 9 der Vorbemerkungen – u.a. ausgeführt, dass der vom Gesetzgeber als Maßstab herangezogene "klassische Polizeivollzugsdienst" sowohl präventiv als auch repressiv Maßnahmen zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten treffe. Diese Aufgabenstellung erschöpfe sich nicht in der Ausübung unmittelbaren Zwanges einschließlich des Schusswaffengebrauchs. Dementsprechend werde die durch die Ausübung des Polizeivollzugsdienstes herausgehobene Funktion in der Rechtsprechung auch in dem Erfordernis gesehen, in schwierigen Situationen und unter physischer und psychischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen. Kennzeichnend sei zudem die Bereitschaft, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben gegebenenfalls Leben und Gesundheit einzusetzen. Zusammengefasst sei für vollzugspolizeiliche Aufgaben somit kennzeichnend, dass die dienstliche Tätigkeit des Beamten sich nicht auf reine Verwaltungsaufgaben beschränke, sondern er praktisch "in der ersten Reihe" stehe und unmittelbar mit konkreten Sachverhalten sowie (mutmaßlich kriminellen) Personen konfrontiert sei. Seine Tätigkeit erfolge regelmäßig in einem Umfeld, in dem er unter anderem auch anderen Unannehmlichkeiten wie ungünstigen oder wechselnden Dienstzeiten, Aufenthalten im Freien und letztendlich auch Gefahren für seine Person ausgesetzt sei. Dies gelte nicht ausschließlich bei der aktiven Ausübung unmittelbaren Zwangs, sondern auch für "einfache" dienstliche Tätigkeit im Rahmen von Ermittlungen. Der Senat ging seinerzeit auf der Grundlage der weitestgehend dem damaligen Parteivortrag entstammenden Erkenntnisse zu den entscheidungserheblichen Tatsachen davon aus, dass die vom dortigen Kläger auf dem Dienstposten in X. wahrgenommenen Aufgaben nach der wesentlichen Prägung des Dienstpostens diesem Tätigkeitsbild hinreichend entsprachen, auch wenn der dortige Kläger – was unstreitig war – zur Ausübung unmittelbaren Zwanges nicht befugt war und Angehörigen des Gastlandes nicht in Ausübung hoheitlicher Staatsgewalt gegenübertreten konnte. Im Rahmen seiner koordinierenden (Ermittlungs-)Tätigkeit in Zusammenarbeit mit den polnischen Behörden als Kern seines Aufgabenbereichs habe der dortige Kläger – so der Senat – in einem weiteren Sinne aber durchaus hoheitliche Aufgaben wahrgenommen.

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Mit Bescheid vom 9. April 2008 lehnte die Bundesfinanzdirektion West den Antrag der Klägerin auf Gewährung der Polizeizulage für die Zeit ihrer Verwendung als Zollverbindungsbeamtin ab und führte zur Begründung aus: Die Aufgabenstellung eines Zollverbindungsbeamten im Ausland könne nicht mit einem polizeizulagenberechtigten Arbeitsbereich innerhalb des Zollkriminalamtes verglichen werden, weil ein solcher Zollverbindungsbeamter keine vollzugspolizeilichen Aufgaben wahrnehmen dürfe. 90 % bis 95 % der Tätigkeiten eines Zollverbindungsbeamten erstreckten sich auf das Gebiet der Rechts- und Amtshilfe. Den hiergegen von der Klägerin eingelegten Widerspruch wies die C. X1. mit Widerspruchsbescheid vom 16. Juni 2008 zurück und führte zur Begründung ergänzend aus: Die Zollverbindungsbeamten fungierten als Vermittler und koordinierendes Bindeglied zwischen deutschen Zolldienststellen und den jeweils zuständigen Behörden des Gastlandes zum Austausch von Informationen. Insbesondere übten sie keine Ermittlungstätigkeit aus und stünden bei einer etwaigen begleitenden Teilnahme an einer Ermittlung durch Behörden des Gastlandes nicht in erster Reihe mit den Ermittlern, sondern hätten sich im Hintergrund zu halten und damit nicht in eine Gefahrenzone zu begeben. Z. B. dürfe die Klägerin nach Punkt 2.2 der Dienstvorschriften bei Vernehmungen nicht ihre Fragen über die Beamten des Gastlandes an den Beschuldigten richten, sondern müsse sich einer aktiven Mitarbeit enthalten.

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Hiergegen hat die Klägerin am 19. August 2008 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Sie sei in ihrer Funktion als Zollverbindungsbeamtin in S. überwiegend mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut gewesen. Die den Zollverbindungsbeamten konkret zugewiesenen Aufgaben, die in der geltenden "Dienstvorschrift für den Einsatz von Zollverbindungsbeamten" aufgeführt seien, seien (überwiegend) vollzugspolizeilicher Art: Danach habe der Zollverbindungsbeamte einen präventiven und repressiven Auftrag und werde sowohl ermittlungsinitiierend als auch beratend und ermittlungsunterstützend tätig. Seine Aufklärungs- und Unterstützungstätigkeit, seine Informationssammlung und -auswertung sowie sein sonstiger ermittlungsbezogener Einsatz orientierten sich in aller Regel an einem konkreten, relevanten Sachverhalt. Ihm oblägen Informationsgewinnung und -austausch. Darüberhinaus umfasse sein Aufgabenbereich die Anwesenheit bei Vernehmungen von Tatverdächtigen und Zeugen, bei Durchsuchungen und sonstigen Ermittlungsmaßnahmen. Alle diese in der Dienstvorschrift angeführten Tätigkeiten stünden in engem Zusammenhang mit Angelegenheiten der internationalen Rauschgiftkriminalität und des organisierten Verbrechens. Der vollzugspolizeiliche Charakter der Aufgaben folge auch schon aus dem in der Dienstvorschrift formulierten Anforderungsprofil, nach welchem umfangreiche Erfahrungen im Ermittlungsbereich des Zollfahndungsdienstes, vorzugsweise bei der Bekämpfung von Rauschgiftkriminalität verlangt würden. Dementsprechend stelle der Dienstherr die Tätigkeit eines Zollverbindungsbeamten auf der einschlägigen Homepage als "überwiegend operativ ausgerichtet" dar und nenne als Aufgabe u.a. die "Mitwirkung in operativen Fahndungs-, Amts- und Rechtshilfeangelegenheiten bei Zollstrafsachen". Die Tätigkeit eines Zollverbindungsbeamten, der weiterhin Beamter des Zollkriminalamtes sei und Aufgaben der Heimatdienststelle wahrnehme, sei demnach vollumfänglich der Tätigkeit eines Inlandsbediensteten des Zollkriminalamtes gleichzustellen, welche sich unstreitig als vollzugspolizeilich darstelle. Eine abweichende Bewertung folge auch nicht daraus, dass die Zollverbindungsbeamten während ihres Auslandseinsatzes (rechtlich zwingend) nicht selbst gegenüber Einwohnern des Gastlandes hoheitlich handeln und insbesondere keinen unmittelbaren Zwang – etwa durch Gebrauch der Schusswaffe – ausüben dürften. Vielmehr müsse insoweit ihre dargestellte Mitwirkung in typisch polizeilicher Aufgabenstellung mit ihren typischen Begleiterscheinungen ausreichen, zumal ihre Tätigkeit zumindest gegenüber den Behörden des Gastlandes als hoheitlich einzustufen sei. Zu der Tätigkeit eines Zollverbindungsbeamten zähle auch, in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen, sowie die Bereitschaft, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben ggf. Leben und Gesundheit einzusetzen. Dass auch der Dienstherr von einer latenten Gefährdung der Zollverbindungsbeamten ausgehe, werde durch die ihnen eingeräumte Befugnis belegt, zum Zwecke der Selbstverteidigung eine Dienstwaffe zu tragen. Die konkrete Tätigkeit der Klägerin habe exakt der beschriebenen (überwiegend) vollzugspolizeilichen Auftragsgestaltung entsprochen. Bei Vernehmungen habe sie eigene Fragen über die italienischen Beamten an die Beschuldigten richten können, und auf die Durchführung von Einsätzen habe sie beratend Einfluss genommen. In den meisten Fällen sei sie unmittelbar vor Ort gewesen, was eine nicht zu unterschätzende Gefährdung ihrer Person bedeutet habe. Besonders belastend sei für die Klägerin neben dieser latenten Gefährdung die einsatzbedingte Mehrarbeit gewesen. Diese vollzugspolizeilichen Tätigkeiten hätten im Falle der Klägerin auch die übrigen Aufgaben bei weitem überwogen. Der Schwerpunkt der Tätigkeiten habe nämlich beim Initiieren von Ermittlungen sowie bei der Teilnahme an Vernehmungen und sonstigen Maßnahmen der ausländischen Behörden gelegen. Nach ihren Aufzeichnungen habe sie während ihrer Abordnung zu 85,3 % vollzugspolizeiliche Tätigkeiten ausgeübt, und die Tätigkeit insgesamt habe überwiegend im Außendienst stattgefunden. Es sei auch nicht einzusehen, weshalb die in gleichartiger Funktion an die deutschen Auslandsvertretungen entsandten Beamten des BKA und der Bundespolizei die Polizeizulage weiter erhielten, dies aber nicht für die Zollverbindungsbeamten gelten solle. Die unterschiedliche Fassung des einschlägigen Zulagentatbestandes rechtfertige dies mangels inhaltlich begründbarer Unterschiedlichkeit jedenfalls nicht.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 9. April 2008 und des Widerspruchsbescheides vom 16. Juni 2008 zu verpflichten, ihr für die Zeit ihrer Verwendung als Zollverbindungsbeamtin in S. /J. die Polizeizulage zu gewähren.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat sie im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe in ihrer Funktion als Zollverbindungsbeamtin keine vollzugspolizeilichen Aufgaben wahrgenommen. Der im Besoldungsrecht nicht definierte Begriff der "vollzugspolizeilichen Aufgaben" erschließe sich aus den Gesetzesmaterialien und dem Landespolizeirecht. Es habe dem erklärten Willen des Gesetzgebers entsprochen, die Polizeizulage nur solchen (Zoll-) Beamten zugute kommen zu lassen, welche Aufgaben wahrnähmen, die denjenigen der Polizeivollzugsbeamten entsprächen, was die Anwendung unmittelbaren Zwangs – einschließlich des Schusswaffengebrauchs – einschließe. Das verwendete Kriterium ermögliche eine klare und sachgerechte Abgrenzung der vollzugspolizeilichen Tätigkeiten von sonstigen Tätigkeiten. Es stelle die conditio sine qua non für die Annahme vollzugspolizeilicher Tätigkeit dar, während alle anderen Aspekte nur Akzidenzien, also tätigkeitstypische Begleiterscheinungen darstellten, die für sich genommen die Annahme vollzugspolizeilicher Tätigkeit nicht rechtfertigen könnten. Zu diesen Akzidenzien gehörten insbesondere das Erfordernis, in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer Belastung schnell verantwortliche, möglicherweise einschneidende Maßnahmen treffen zu müssen, sowie die Bereitschaft, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben ggf. Leben und Gesundheit einzusetzen. Dies folge bereits daraus, dass die entsprechenden Kriterien auch von einer Vielzahl anderer Beschäftigtengruppen erfüllt würden, deren Tätigkeit – unstreitig – nicht als vollzugspolizeilich anzusehen sei. Zu denken sei insoweit etwa an Soldaten, Feuerwehrleute, Ärzte und Angehörige von Nachrichtendiensten. Nicht gefolgt werden könne der abweichenden Definition vollzugspolizeilicher Tätigkeit, die das OVG NRW im Urteil vom 11. August 2006 gegeben habe. Dass die dienstliche Tätigkeit des Beamten sich nicht auf reine Verwaltungsaufgaben beschränke, sondern eine erhöhte körperliche und intellektuelle Eignung sowie eine besondere Ausbildung erfordere, den Beamten praktisch "in die erste Reihe" stelle und in einem Umfeld erfolge, in dem dieser u.a. Unannehmlichkeiten wie ungünstigen oder wechselnden Dienstzeiten, Aufenthalten im Freien und letztendlich auch Gefahren für seine Person ausgesetzt sei, treffe nämlich auch auf die Tätigkeit der Angehörigen der bereits angeführten sonstigen Berufsgruppen zu, welche indes eindeutig keine vollzugspolizeilichen Aufgaben wahrnähmen. Den danach geltenden Anforderungen an eine vollzugspolizeiliche Tätigkeit habe die Tätigkeit der Klägerin während ihrer Abordnung nicht entsprochen. Die Klägerin sei dabei nämlich unstreitig schon nicht befugt gewesen, unmittelbaren Zwang anzuwenden, geschweige denn in diesem Zusammenhang Schusswaffen anzuwenden. Soweit einzelne Zollverbindungsbeamte im Ausland auf privater Initiative beruhend und im Rahmen der geltenden Bestimmungen des Gastlandes eine Schusswaffe bei sich führten – was bei der Klägerin wohl nicht der Fall gewesen sei –, täten sie dies allein aus Gründen der Eigensicherung. Der Vergleich der Tätigkeit der Klägerin mit derjenigen der Verbindungsbeamten der Vollzugspolizei, den die Klägerin anstelle, führe nicht weiter. Denn die Regelung in Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B differenziere insoweit bewusst: Sie knüpfe die Zulagengewährung nur im Bereich der Zollverwaltung ausdrücklich an die tatsächliche Betrauung der Bediensteten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben und lasse bei den übrigen von ihr erfassten Personenkreisen (z.B. bei den Polizeivollzugsbeamten) einen summarischen Funktionsbezug genügen. Dies begründe sich aus der besonderen Aufgabenstruktur der Zollverwaltung, die vollzugspolizeiliche, steuerliche und allgemeine Verwaltungsbereiche gleichermaßen einschließe.

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Selbst wenn man annehmen wollte, dass die Klägerin als Zollverbindungsbeamtin auch einzelne vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrgenommen habe, würde dies den behaupteten Anspruch noch nicht begründen. Denn ihr Dienstposten sei in einem solchen Falle nicht durch die zulagenberechtigende Funktion geprägt, und die vollzugspolizeilichen Einzeltätigkeiten machten auch keinen quantitativ besonders umfangreichen Teil der Gesamtaufgaben aus. Nach den aktuellen Erkenntnissen des BMF bestehe die Tätigkeit der Zollverbindungsbeamten bei Betrachtung des jeweiligen anteiligen Zeitaufwandes an der Gesamtarbeitszeit vielmehr zu weit über 80 % in der Bearbeitung von Rechts- und Amtshilfeverfahren, in denen diese Beamten als Mittler und koordinierendes Bindeglied zwischen deutschen Zolldienststellen und den zuständigen Behörden des Gastlandes fungierten und entsprechend notwendige Prozesse beschleunigten. Insbesondere werde der Zollverbindungsbeamte im Gastland nicht operativ ermittlungsinitiierend, sondern allenfalls ermittlungsunterstützend i.w.S. tätig, indem er die Ermittlungen des Gastlandes fördere und so einen reibungslosen Ablauf beim Zusammenwirken der jeweils zuständigen Behörden der Vertragsstaaten gewährleiste. Darüberhinaus nehme der Bereich der Zolldiplomatie (Förderung der bilateralen Zollbeziehungen durch Kontaktpflege, Informationsaustausch und Initiierung und Förderung gemeinsamer Projekte) einen breiten Raum ein. Bei der Tätigkeit mit reinem Zollbezug gehe es insbesondere um die Wahrnehmung der politischen und strategischen Interessen des Zolls. Weitergehende Tätigkeiten fielen dagegen nur in untergeordnetem Umfang an (und vollzugspolizeilichen Aufgaben überhaupt nicht). Die von der Klägerin vorgetragenen Zahlen seien nicht nachvollziehbar. Die Zollverbindungsbeamten – und dies gelte auch für die Tätigkeit der Klägerin – übten auch keine Ermittlungstätigkeit aus und stünden bei einer etwaigen begleitenden, strikt "passiven" Teilnahme an einer Ermittlung nicht in einer Reihe mit den Ermittlern des Gastlandes. Jegliche "aktive Teilnahme" an Ermittlungshandlungen der Dienststellen des Gastlandes bedeute eine eigenmächtige Überschreitung der eigenen Zuständigkeit und des akkreditierten Aufgabenbereichs. Eine dienstliche Notwendigkeit, sich in "Gefährdungssituationen" zu begeben, bestehe mit Blick auf den dargelegten Tätigkeitsbereich und das Gebot diplomatischer Zurückhaltung nicht. Im Übrigen habe die Klägerin auch nicht dargelegt, dass sie während ihrer Tätigkeit in S. irgendwelchen konkreten Gefährdungssituationen ausgesetzt gewesen sei. Die Beschreibung der Tätigkeit des Zollverbindungsbeamten auf der einschlägigen Homepage als überwiegend operativ ausgerichtet erlaube nicht den Schluss auf deren vollzugspolizeilichen Charakter. Dem Begriff "operativ" sei vielmehr allein strategischer Charakter in Bezug auf Ermittlungstätigkeiten beizumessen. Zudem bestehe die Aufgabenwahrnehmung in der Mitwirkung in operativen Fahndungsangelegenheiten, bei der sich der Beamte jedoch – wie ausgeführt – jeglicher hoheitlicher Maßnahmen zu enthalten habe.

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Mit dem angefochtenen Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und zur Begründung im Kern ausgeführt: Gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG werde eine Stellenzulage für die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion gewährt, die nach der Vorbemerkung II Nr. 9 der Bundesbesoldungsordnungen A und B – Anlage I zum BBesG – bei den mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung angenommen werde. Die Klägerin habe als Zollverbindungsbeamtin in S. jedoch keine vollzugspolizeilichen Aufgaben wahrgenommen. Die gesetzlich nicht definierte Aufgabe des Polizeivollzugs erfasse nach Auffassung des Gerichts im Kern das hoheitliche Handeln durch die Vollzugsbeamten in Gestalt der Anwendung unmittelbaren Zwangs. Allein daraus resultiere die für die Zulage erforderliche, herausgehobene, nicht durch die Amtsvergütung abgegoltene besondere Situation der Polizeivollzugsbeamten, die zum einen in der Gefährdung der eigenen Person in der Konfrontation mit (mutmaßlich) kriminellen Personen zu sehen sei, zum anderen aber auch in der schwierigen Entscheidung, in kritischen Situationen auch kurzfristig (Waffen-)Gewalt gegen Andere einsetzen zu müssen, ohne den Sachverhalt einer gründlichen Prüfung unterziehen zu können. Die mit der Polizeizulage entlohnten Besonderheiten des vollzugspolizeilichen Dienstes seien mithin in der hohen Verantwortung und der Gefährdung zu sehen, welche den Beamten träfen, gerade weil er zur Ausübung staatlicher Hoheitsmacht in Gestalt des unmittelbaren Zwanges nicht nur befugt, sondern auch verpflichtet sei. Diese Ausübung von Hoheitsgewalt sei für die Zulageberechtigung prägend, nicht hingegen seien dies bloße Randerscheinungen des vollzugspolizeilichen Dienstes, wie z.B. Aufenthalte im Freien, ungünstige Dienstzeiten oder dem vergleichbare Unannehmlichkeiten. Zu Letzterem seien auch etwaige Gefahrensituationen zu zählen, die lediglich bei Gelegenheit eines Einsatzes aufträten, ohne dass der betroffene Beamte zum Eingreifen verpflichtet sei. Entgegen der Auffassung des Senats könne es für die Gewährung der Zulage deswegen auch nicht ausreichend sein, dass die dienstliche Tätigkeit des Beamten sich nicht auf reine Verwaltungssachen beschränke, sondern er praktisch "in der ersten Reihe" stehe und unmittelbar mit konkreten Sachverhalten sowie (mutmaßlich kriminellen) Personen konfrontiert sei. Einem derart weiten Begriffsverständnis der vollzugspolizeilichen Aufgaben stehe im Übrigen auch die Entstehungsgeschichte der einschlägigen Zulagenbestimmung entgegen. Nach allem lasse sich die Tätigkeit des nicht mit hoheitlichen Befugnissen ausgestatteten Zollverbindungsbeamten nicht dem in Rede stehenden Zulagentatbestand zuordnen.

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Gegen dieses Urteil richtet sich die vom dem Verwaltungsgericht mit Blick auf die Abweichung von der Rechtsprechung des erkennenden Senats zugelassene und von der Klägerin – jeweils fristgerecht – eingelegte und begründete Berufung. Unter Vertiefung ihres bisherigen Vortrags macht sie im Wesentlichen geltend:

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Der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung des Begriffs der vollzugspolizeilichen Aufgaben sei nicht zu folgen. Mangels gesetzlicher Definition dieses Begriffs, in Anbetracht seiner offensichtlich bewusst nicht erfolgten Einschränkung auf die Anwendung unmittelbaren Zwangs und auch in Ansehung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26. Juni 1981 – 6 C 85.79 –) könne die Ausübung hoheitlicher Befugnisse und namentlich von unmittelbarem Zwang einschließlich des Schusswaffengebrauchs nicht zur zentralen und zugleich obligatorischen Voraussetzung für die Gewährung der Polizeizulage an Beamte der Zollverwaltung erhoben werden. Denn auch unabhängig hiervon bringe die Tätigkeit eines Zollverbindungsbeamten – wie bereits dargelegt – typische vollzugspolizeispezifische Besonderheiten mit sich, welche nicht durch die normale Ämterbesoldung abgegolten seien. Die Zollverbindungsbeamten blieben entgegen der Ansicht der Beklagten auch unbeschadet ihrer Abordnung an das Auswärtige Amt Beamte der Zollverwaltung, hier des Zollkriminalamts; dies werde etwa durch die Regelungen in der – maßgeblichen – seinerzeit geltenden Dienstanweisung unter Nr. 7.2.3 belegt. Ferner sei darauf hinzuweisen, dass die Klägerin vor Ort oft unmittelbar mit Kriminellen konfrontiert und dabei gerade auch deswegen nicht unwesentlich gefährdet gewesen sei, weil ihr die Ausübung jeglichen unmittelbaren Zwanges verwehrt gewesen sei. Im Übrigen werde die Gewährung der Polizeizulage im Inland nach der Praxis des Zollkriminalamtes auch nicht vom Führen einer Dienstwaffe abhängig gemacht. Es komme für den Begriff vollzugspolizeilicher Tätigkeit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 26. März 2009 – 2 C 1.08 – zu Fahndungshelfern im Steuerfahndungsdienst) nicht auf den Umfang der Eingriffsbefugnisse an, sondern auf die – hier gegebenen – tatsächlichen Erschwernisse. Der Zollverbindungsbeamte könne auch nicht einem Finanz-, Wirtschafts- oder Kulturreferenten in der Botschaft gleichgesetzt werden, da er anders als diese keinem Referat zugeteilt sei und die seine Tätigkeit betreffenden Vorgänge auch nicht über die Zentralregistratur, sondern in eigener Registratur erfasst würden. Dass der Schwerpunkt der Tätigkeit eines Zollverbindungsbeamten nicht im Bereich der Zollpolitik, sondern im Bereich der operativen Fahndungs-, Amts- und Rechtshilfeangelegenheiten liege, welche vollzugspolizeilichen Charakter aufwiesen, werde auch durch den Inhalt des Berichts der unabhängigen, mit hochrangigen Sachkennern besetzten sog. Werthebach-Kommission belegt. Dort sei insbesondere festgehalten, dass die Tätigkeit der Zollverbindungsbeamten kriminalpolizeilicher Natur und vergleichbar mit der Aufgabenwahrnehmung durch die Verbindungsbeamten des Bundeskriminalamtes sei, da die Zollverbindungsbeamten den Zollfahndungsdienst in seinen Ermittlungsverfahren unterstützten.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach ihrem Antrag erster Instanz zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und tritt dem Berufungsvorbringen des Klägers entgegen. Hierzu macht sie über ihr bisheriges Vorbringen hinausgehend im Wesentlichen geltend: Nach der Gesetzeslage komme es für die umstrittene Zulage bei Zollbeamten – anders als bei Polizeibeamten – darauf an, mit welchen konkreten Aufgaben sie betraut seien. Die Zollverbindungsbeamten würden von ihrer jeweiligen Stammdienststelle an das Auswärtige Amt abgeordnet und übernähmen – wie stets bei Abordnungen – eine neues konkret-funktionelles Amt. Diese Abordnung diene nicht nur, wie die Klägerin meine, einer reinen Organisationsanbindung. Für die Dauer ihres Einsatzes seien die Zollverbindungsbeamten vielmehr nicht mehr Angehörige der Bundesfinanzverwaltung, sondern gälten als Angehörige des Auswärtigen Dienstes und unterlägen den für diesen bestehenden Vorschriften. Sie verträten als Diplomaten die deutschen Interessen im Ausland und ihr Status unterscheide sich insofern nicht von demjenigen eines Finanzreferenten, Wirtschaftsreferenten oder Kulturreferenten an den deutschen Botschaften. Lediglich der fachliche Schwerpunkt – hier Zollpolitik – sei dabei ein anderer. Unabhängig davon, welche Definition man im Einzelnen zugrunde lege, nehme das Auswärtige Amt aber keinerlei vollzugspolizeilichen Aufgaben wahr; es verfüge nicht über Dienstposten mit entsprechenden Befugnissen und führe insbesondere auch keine strafrechtlichen "Ermittlungen" durch. Von daher werde ausdrücklich in Abrede gestellt, dass die Aufgaben eines Zollverbindungsbeamten mit denjenigen eines Bediensteten des Bundeskriminalamts vollständig vergleichbar seien. Die Aufgaben der Zollverbindungsbeamten an den deutschen Botschaften bestünden vielmehr (zusammengefasst) in der Berichterstattung über zollpolitisch, zollrechtlich oder kriminalstrategisch relevante Entwicklungen etc. in dem Gastland, in der strategischen und taktischen Beobachtung der dortigen Kriminalitätslage einschließlich der Maßnahmen zur Kriminalitätsbekämpfung, in der Kontaktpflege zu Behörden, Verbindungsbeamten anderer Staaten und zu sonstigen Stellen/Institutionen, in der Unterstützung der für die Bekämpfung des jeweiligen Kriminalitätsbereichs zuständigen deutschen Behörden bei ihren Ermittlungen in Bezug auf das Gastland und ggf. Drittländer (Informationssammlung und -auswertung; Mitwirkung in Amts- und Rechtshilfesachen mit Zollbezug), in der entsprechenden Unterstützung der für die Bekämpfung des jeweiligen Kriminalitätsbereichs zuständigen Behörden des Gastlandes, in der Betreuung deutscher Dienstreisender, in der Mitwirkung bei Planung und Durchführung von Maßnahmen der Ausstattungshilfe und der technischen Zusammenarbeit, in der allgemeinen Beratung der Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden des Gastlandes in Fragen der Kriminalitätsbekämpfung, in der Teilnahme an fachbezogenen Konferenzen und in der Beantwortung oder Vermittlung der Beantwortung von zollfachlichen Fragen aus dem oder an das Gastland. Das Verbot hoheitlicher Aufgabenwahrnehmung ergebe sich in aller Deutlichkeit schon aus der Dienstvorschrift vom 1. Juni 1999. Denn dort werde in Bezug auf den einzigen Aufgabenbereich, der aktive Ermittlungsarbeit und somit vollzugspolizeiliche Tätigkeiten betreffen könne (Vernehmungen, Durchsuchungen und andere Ermittlungsmaßnahmen), als Aufgabe nur die Anwesenheit des Zollverbindungsbeamten genannt und dessen aktive Mitarbeit für unzulässig erklärt. Eine Bewertung der Aufgaben eines Zollverbindungsbeamten als vollzugspolizeilich ergebe sich auch nicht aus der von der Klägerin herangezogenen Internet-Präsentation, welche notwendigerweise schlagwortartig und unpräzise sei, aber auch festhalte, dass die Zollverbindungsbeamten "eher im Hintergrund" agierten. Ebenso ohne rechtliche Relevanz für die Frage, ob die Zollverbindungsbeamten vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehmen, sei das sog. X2. -Gutachten. Denn es enthalte keine entsprechenden Bewertungen, stimme im Übrigen in seiner Beschreibung der Aufgabenschwerpunkte der Zollverbindungsbeamten mit der Aufgabenbeschreibung in der Dienstvorschrift überein und bestätige den Vortrag der Beklagten. Schließlich müsse der von der Klägerin vorgenommenen Gleichsetzung ihrer Aufgaben mit denen eines inländischen Bediensteten des Zollkriminalamtes in zweifacher Hinsicht widersprochen werden: Zum einen erhielten keinesfalls alle, sondern nur diejenigen beim Zollkriminalamt beschäftigten Bediensteten die Polizeizulage, welche tatsächlich mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut seien. Zum anderen hätten Zollverbindungsbeamte als zur Zurückhaltung verpflichtete, nicht zu hoheitlichem Handeln ermächtigte Angehörige des diplomatischen Corps auch keine schnellen Entscheidungen unter physischer und psychischer Belastung zu treffen und müssten bei ihrer Tätigkeit schon gar nicht Leben oder Gesundheit einsetzen.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (4 Hefte) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist nicht begründet.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung der begehrten Polizeizulage für den streitgegenständlichen Zeitraum ihrer Tätigkeit als Zollverbindungsbeamtin in S. vom 1. August 2004 bis zum 31. Juli 2008. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist daher nicht zu beanstanden.

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Der geltend gemachte Anspruch findet in den dafür maßgeblichen Rechtsvorschriften keine Grundlage. Als mögliche Anspruchsgrundlage kommen allein § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) in Verbindung mit Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B (im Folgenden: Vorbemerkungen BBesO A/B), jeweils in der – bis zum 30. Juni 2009 geltenden – Fassung vom 6. August 2002 (BGBl. I S. 3020) mit nachfolgenden – hier nicht relevanten Änderungen – in Betracht. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften liegen in Bezug auf die streitbefangene Tätigkeit der Klägerin indes nicht vor.

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Nach § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG können für herausgehobene Funktionen Amtszulagen und Stellenzulagen vorgesehen werden. Wann dies im Einzelnen der Fall ist, hat der Besoldungsgesetzgeber in den Anlagen zum BBesG, insbesondere in den Vorbemerkungen BBesO A/B näher bestimmt und eingegrenzt. Die Stellenzulagen dürfen dabei nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden (§ 42 Abs. 3 Satz 1 BBesG).

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Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B enthält die Regelung einer Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben (sog. Polizeizulage). Nach dem Absatz 1 Satz 1 dieser Vorschrift, welche in dieser Fassung seit dem 1. Januar 2002 auf der Grundlage des 6. Besoldungsänderungsgesetzes vom 14. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3702) besteht, erhalten die Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der Länder, die Beamten des Steuerfahndungsdienstes, die Soldaten der Feldjägertruppe und die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A zustehen.

27

Anders als bei den übrigen aufgeführten Gruppen von Zulageberechtigten – und darunter namentlich den Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der Länder – hat der Besoldungsgesetzgeber die betreffende Zulageberechtigung der Beamten der Zollverwaltung, zu welchen die Klägerin zählt, sonach nicht im Sinne eines nur summarischen, in der Regel organisations- bzw. behördenbezogenen Funktionsbezugs ausgestaltet, sondern bei ihnen ausdrücklich einen Funktionsbezug vorausgesetzt. Das bedeutet, dass hier jeweils im Einzelfall geprüft werden muss, ob die konkrete Verwendung des Beamten nach der Prägung des von ihm wahrgenommenen Dienstpostens vollzugspolizeiliche Aufgaben betrifft. Das sieht der Wortlaut eindeutig vor, indem er fordert, dass der nach Maßgabe der Vorbemerkung Nr. 9 zulagenberechtigte Zollbeamte (gerade) mit Aufgaben der vorstehend genannten Art "betraut" sein muss.

28

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 – 2 C 1.08 –, ZBR 2009, 305 f. = juris, Rn. 11, 12 und 14, sowie Beschluss vom 22. Februar 2011 – 2 B 72.10 –, IÖD 2011, 100 = juris, Rn. 6 f. (jeweils in Abgrenzung von den durch die Entscheidung betroffenen Beamten des Steuerfahndungsdienstes); ferner Beschluss vom 31. Juli 2007 – 2 B 2.07 –, juris, Rn 5 f.

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Die betreffende Differenzierung ist mit Blick auf im Bereich der Zollverwaltung bestehende, insbesondere organisatorische Besonderheiten sachlich begründet und mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 2008 – 2 BvR 380/08 –, NVwZ 2009, 447; BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 2007 – 2 B 2.07 –, juris, Rn. 8 ff.; Bayerischer VGH, Urteile vom 11. Oktober 2006 – 14 B 03.2952 –, IÖD 2007, 165 ff. = juris, Rn. 30 ff., und vom 3. März 2011 – 14 B 10.361 –, juris, Rn. 19; ferner Senatsbeschluss vom 29. Januar 2008 – 1 A 2886/06 –, n.v.

31

Der Klägerin kann die begehrte Polizeizulage nicht gewährt werden, weil sie in der Zeit ihrer Verwendung als Zollverbindungsbeamtin in S. /J. nicht mit "vollzugspolizeilichen Aufgaben" im Sinne der gesetzlichen Zulagenregelung "betraut" war. Ihr steht die Zulage deswegen unabhängig davon nicht zu, ob sie – was die Beklagte bereits in Abrede stellt – während der Zeit ihrer Abordnung an das Auswärtige Amt weiterhin Beamtin "der Zollverwaltung" gewesen ist.

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Vgl. zu Letzterem – dies bejahend – mit näherer Begründung Senatsurteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 –, juris, Rn. 26 ff.

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Der Besoldungsgesetzgeber hat den Begriff der "vollzugspolizeilichen Aufgaben" im vorliegenden Zusammenhang nicht näher definiert und somit offenbar als bekannt vorausgesetzt. Das spricht – die Auslegung nach dem Wortlaut betreffend – gegen einen spezifisch besoldungsrechtlichen Begriffsinhalt und im Zweifel für eine zumindest grundsätzliche Anknüpfung an das allgemeine (materielle) Begriffsverständnis in dem betroffenen Sachbereich, hier dem Polizeirecht. Mit anderen Worten: Als Maßstab für die erfasste Aufgabenart sollen im Prinzip (auch für die sonstigen von der Norm erfassten Beamtengruppen) die "klassischen" Aufgaben der Polizeivollzugsbeamten dienen, wie sie allgemein anerkannt sind und als solche wahrgenommen werden. Werden solche Aufgaben in bestimmten Sonderbereichen – wie hier der Zollverwaltung – nicht ausschließlich von solchen Beamten wahrgenommen, welche sich schon über ihre organisationsrechtliche Anbindung hinreichend bestimmen und abgrenzen lassen, sollen diese nach dem hier maßgeblichen Willen des Gesetzgebers gleichwohl an der Zulage teilhaben, allerdings allein unter der Voraussetzung, dass eine materielle Vergleichbarkeit der Aufgaben und der

durch sie

ausgelösten Belastungen/Erschwernisse mit dem genannten Vorbild der klassischen Aufgaben der Polizeivollzugsbeamten besteht. Ergänzend zur wörtlichen/grammatischen Auslegung ist das Tatbestandsmerkmal der vollzugspolizeilichen Aufgaben freilich auch im systematischen Zusammenhang der Gesamtregelung der Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B und unter Einbeziehung der Entstehungsgeschichte der Vorschrift näher zu würdigen und nicht zuletzt in Ausrichtung an dem erkennbaren Sinn und Zweck der Polizeizulage zu bestimmen. Im Einzelnen gilt hierzu Folgendes:

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Kennzeichnend für den vom Gesetzgeber als Maßstab herangezogenen "klassischen" Polizeivollzugsdienst – wie auch für den materiellen Inhalt polizeilicher Aufgaben – ist das sowohl präventive als auch repressive Tätigwerden der Beamten durch Treffen von (hoheitlichen)

Maßnahmen

zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung sowie zur Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten.

35

So auch Senatsurteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 –, juris, Rn. 35; vgl. ferner Tintelott, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Lsbl., Stand: März 2011, Vorb. Nr. 9 zu BBesO A/B Rn. 5.

36

Derartige Maßnahmen sind – etwa in Eilfällen und besonderen Gefahrensituationen – zum Teil unmittelbar und ohne besondere Vorbereitung bzw. nähere Feststellungen zum Sachverhalt zu treffen, in anderen Fällen, namentlich bei der Verfolgung von Straftaten, bedarf es dagegen nicht selten zunächst einer mehr oder weniger aufwändigen Ermittlungstätigkeit. In der Außenwahrnehmung prägend bleibt für die vollzugspolizeiliche Tätigkeit insgesamt aber vor allem – und insoweit stimmt der Senat nunmehr dem Verwaltungsgericht zu – die von einer entsprechenden Befugnis getragene unmittelbare Ausübung von Hoheitsgewalt im Verhältnis zum Bürger. Dies schließt (soweit erforderlich) gerade auch die Ausübung unmittelbaren Zwanges bis hin zum Schusswaffengebrauch ein. Wesentliches Kennzeichen für die "klassische" vollzugspolizeiliche Tätigkeit ist demgemäß die – selbstverständlich nur im Rahmen vorhandener gesetzlicher Ermächtigungen bestehende – Befugnis zum unmittelbaren hoheitlichen Zugriff auf Rechtspositionen des Bürgers in Ausübung des staatlichen Gewaltmonopols. Dass sich im Dienstalltag der Beamten vollzugspolizeiliche Tätigkeit hierin nicht erschöpft und neben dem Treffen von Vollzugsmaßnahmen vor Ort notwendig etwa auch begleitende bzw. unterstützende "Schreibtischtätigkeit" (in der Polizeiwache) anfällt, steht dabei außer Frage, tritt aber in der allgemeinen Wahrnehmung für die prägende Charakterisierung der Tätigkeit zurück.

37

Vgl. in diesem Sinne auch Bayerischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 – 14 B 10.361 –, juris, Rn. 25.

38

Ein nicht wesentlich an der Bedeutung der hoheitlichen Eingriffsbefugnis für die (Gesamt-) Tätigkeit ausgerichtetes Verständnis des Begriffs der vollzugspolizeilichen Aufgaben würde im Übrigen in der Praxis zu erheblichen Abgrenzungsproblemen führen. Denn allein die materielle Aufgabe der Gefahrenabwehr und/oder der Verfolgung von Straftaten als solche ist – ohne das zusätzliche Moment des möglichen sofortigen und unmittelbaren Zugriffs auf Rechtpositionen des Bürgers – nicht geeignet, die Polizeivollzugstätigkeit von der Tätigkeit anderer Behörden (wie z.B. Ordnungs- und Sicherheitsbehörden, Staatsanwaltschaften), welche ebenfalls Aufgaben im Bereich der Gefahrenabwehr bzw. der Verfolgung von Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten erfüllen, klar und zuverlässig abzugrenzen. Insofern hält der Senat inzwischen nach erneuter Prüfung auch die eher unscharfe Umschreibung, für die vollzugspolizeiliche Tätigkeit sei (zusammengefasst) kennzeichnend, dass die dienstliche Tätigkeit des Beamten nicht auf reine Verwaltungsaufgaben beschränkt sei, sondern der Beamte praktisch "in der ersten Reihe" stehe und unmittelbar mit konkreten Sachverhalten sowie mutmaßlich kriminellen Personen konfrontiert sei, was auch für die "einfache" dienstliche Tätigkeit im Rahmen von Ermittlungen gelte,

39

vgl. Senatsurteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 –, juris, Rn. 39,

40

für nur begrenzt zielführend und zum Teil auch inhaltlich für zu weit gegriffen. Zwar erfassen die seinerzeit angeführten Kriterien auch Wesensmerkmale der vollzugspolizeilichen Aufgaben mit. Sie lassen sich aber nicht hinreichend auf diese Art von Aufgaben beschränken, wie sich etwa daran zeigt, dass auch ein Sachbearbeiter einer Behörde "konkrete Sachverhalte" bearbeitet. Ob jemand häufig mit (mutmaßlich) kriminellen Personen "konfrontiert" ist, muss nicht notwendig auf seiner dienstlichen Aufgabenstellung beruhen, sondern kann ggf. auch durch sein eigenes ("überschießendes") Verhalten mit beeinflusst sein. Was "reine Verwaltungsaufgaben" meint, bleibt zumal in Zeiten, in denen auch im Polizeivollzugsdienst immer mehr Schreib- und Bürotätigkeit zu verrichten ist und selbst die Ermittlungstätigkeit sich von Maßnahmen "vor Ort" immer mehr zur Fleißarbeit im Büro am Computer, z.B. zwecks Abgleichs von Daten, entwickelt, relativ unbestimmt. "Einfache" dienstliche Tätigkeit im Rahmen von Ermittlungen kann, muss aber nicht notwendig vollzugspolizeilicher Natur sein. Am ehesten weist noch die Formulierung, dass der Polizeivollzugsbeamte sozusagen "in der ersten Reihe" stehe, einen Bezug zu den spezifischen Charakteristika der vollzugspolizeilichen Tätigkeit auf; auch dies bleibt dabei aber abstrakt und unbestimmt, zumal dann, wenn der Beamte (wie hier) Sicherheitskräfte des Gastlandes im Wesentlichen "nur" berät und begleitet und ihm zugleich die Befugnis zu hoheitlichem Handeln in Anwendung ggf. auch unmittelbaren Zwanges fehlt. Für die Gewährung der Polizeizulage an einen Beamten der Zollverwaltung kann es im Übrigen nicht entscheidend sein, wo der Beamte (ggf. aus eigenem Antrieb) "steht". Wie schon ausgeführt, kommt es vielmehr nach der objektiven Fassung des Zulagentatbestandes allein darauf an, was seine (bestimmungsgemäße) Aufgabe ist, mit der er "betraut" wurde.

41

Die angesprochenen Abgrenzungsschwierigkeiten sind hier auch entscheidungsrelevant, denn die Abgrenzung ist als solche nicht verzichtbar. Indem nämlich Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B für die Beamten der Zollverwaltung den konkreten Funktionsbezug in Gestalt der Betrauung mit "vollzugspolizeilichen Aufgaben" voraussetzt, knüpft die herausgehobene Funktion im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG eben daran an, dass Aufgaben

der genannten Art

erfüllt werden und nicht irgend welche anderen Aufgaben, deren Erfüllung die Betroffenen möglicherweise ebenfalls tatsächlichen Belastungen und Erschwernissen aussetzt, die denen des Polizeivollzugsdienstes in der Sache ähneln (wie z.B. Verantwortung für hohe Rechtsgüter, Einsatz-/Außendienst, unregelmäßige Dienstzeiten).

42

Auch mit Blick auf die Schaffung von mehr Rechtssicherheit hält es der Senat daher inzwischen für sachgerecht, die Erfüllung des Merkmals "vollzugspolizeiliche Aufgaben" davon abhängig zu machen, ob der Beamte jedenfalls auch die Aufgabe und Befugnis hat, hoheitliche Maßnahmen im Verhältnis zum Bürger zu treffen und hierzu erforderlichenfalls auch unmittelbaren Zwang bis hin zum Schusswaffengebrauch auszuüben. Denn diese Elemente prägen bei objektiver Betrachtung qualitativ die betreffende Tätigkeit, mögen sie dabei auch (insbesondere was den Schusswaffengebrauch betrifft) quantitativ den Tagesablauf des Beamten nicht durchweg wesentlich bestimmen. Damit wird für die Zulagengewährung auch nicht isoliert an die rechtlichen Befugnisse des Beamten angeknüpft,

43

vgl. zu diesbezüglichen Bedenken bezogen auf einen Fall des summarischen Funktionsbezugs: BVerwG, Urteil vom 26. März 2009 – 2 C 1.08 –, a.a.O. und juris, Rn. 14;

44

diese Befugnisse finden vielmehr lediglich mittelbar Eingang in die Betrachtung, indem sie für die Erfüllung der in Rede stehenden Aufgabe ihrerseits wesentlich sind und auf diese Weise die Art der Tätigkeit – auch für die spezifische Belastungssituation der betroffenen Beamten – kennzeichnend prägen. Mit Blick auf diesen Zusammenhang kann vom zulageberechtigenden Vorliegen besonderer Erschwernisse nur im Rahmen tatsächlich gegebener Befugnisse ausgegangen werden, weil auch nur insoweit ein Betrautsein mit (vollzugspolizeilichen) Aufgaben zugrunde gelegt werden kann.

45

Aus der – zur Wortlautauslegung hinzutretenden – Auslegung der Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B (hier was die Zulagenberechtigung von Beamten der Zollverwaltung betrifft) nach der Systematik, der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck der Vorschrift ergibt sich nichts Gegenteiliges. Vielmehr stützen auch diese Auslegungskriterien das zuvor dargelegte Verständnis des Tatbestandsmerkmals der "vollzugspolizeilichen Aufgaben".

46

Vorbild für die nachträgliche Einbeziehung weiterer (Sonder-)Bereiche in die Polizeizulage nach der Vorbemerkung Nr. 9 war und blieb stets der klassische Polizeivollzugsdienst im Bund und in den Ländern. Dementsprechend war die Vergleichbarkeit mit der Polizeivollzugstätigkeit das maßgebliche Kriterium für die (nachträgliche) Aufnahme in den Kreis der Zulageberechtigten. Eine Ausweitung der Zulagenberechtigung auf Beamte, die dem diesen Dienst wesentlich prägenden Bild von (Vollzugs-)Aufgaben nicht entsprachen, war dagegen nicht beabsichtigt.

47

Vgl. Senatsurteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 –, juris, Rn. 33 f., m.w.N.; allgemein zur Entstehungsgeschichte der Gesamtregelung der Nr. 9 der Vorbemerkungen: OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1998 – 12 A 3898/96 –, DÖD 1999, 91 ff. = juris, Rn. 7 ff.; Tintelott, in: Schwegmann/Summer, a.a.O., Vbm. Nr. 9 zu BBesO A/B Rn. 1.

48

Insofern fügt sich das hier vertretene Verständnis vom Begriff der vollzugspolizeilichen Aufgaben in das System der Gesamtregelung der Zulage ein. Gerade auch für den Bereich der Beamten der Zollverwaltung gilt insoweit nichts Abweichendes. So ist in der Gesetzesbegründung zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher und versorgungsrechtlicher Vorschriften 1980 vom 29. Januar 1980 ausgeführt, die (seinerzeitige) Erweiterung des Empfängerkreises der Polizeizulage (die im hier interessierenden Zusammenhang den "Zollfahndungsdienst" betraf) gehe davon aus, nur noch solche Beamten neu in die Zulage einzubeziehen, die überwiegend Aufgaben wahrnehmen, die denjenigen der Polizeivollzugsbeamten in Bund und Ländern entsprechen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schusswaffengebrauchs befugt sind. Dies sei bei den Beamten des Zollfahndungsdienstes der Fall.

49

Vgl. BT-Drucks. 8/3624, Seite 21 zu Artikel 1 Nr. 16; siehe auch Senatsurteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 –, juris, Rn. 35.

50

Damit ist die Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich des Schusswaffengebrauchs in den Gesetzesmaterialien sogar ausdrücklich als Anspruchsvoraussetzung angesprochen worden. Den insoweit erklärten Willen des "historischen Gesetzgebers" unberücksichtigt zu lassen, besteht hier keine Veranlassung,

51

vgl. ebenso OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1998 – 12 A 3898/96 –, DÖD 1999, 91 ff. = juris, Rn. 15; Bayerischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 – 14 B 10.361 –, juris, Rn. 24,

52

da dieser nach dem vom Senat oben Ausgeführten nicht von dem abweicht, was in der objektiven Fassung der Norm als ihr Inhalt zum Ausdruck kommt.

53

Vgl. demgegenüber zur fehlenden Berücksichtigungsfähigkeit eines (allein) in den Gesetzesmaterialien manifestierten subjektiven Willens, welcher mit der objektiven Gesetzesfassung kollidiert, etwa Senatsurteil vom 30. Mai 2011 – 1 A 2825/09 –, juris, Rn. 78 ff.

54

Bei den der Änderung aus dem Jahre 1980 zeitlich nachfolgenden Änderungen der Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B mit Blick auf die Beamten der Zollverwaltung hat es sich, soweit hier interessierend, um solche gehandelt, die wegen Änderung von Organisationsstrukturen innerhalb der betroffenen Verwaltung bzw. zur Klarstellung vorgenommen wurden. Dies schließt die Änderung durch Gesetz vom 14. Dezember 2001 ein, durch welche letztlich die hier maßgebliche Fassung der Vorschrift geschaffen wurde. Diese wegen einer Neuorganisation der Zollverwaltung erforderlich gewordene Änderung brachte zwar für die Beamten dieser Verwaltung (erstmals) einen Wechsel von der bisherigen Anknüpfung der Zulagenberechtigung an die Zugehörigkeit zu bestimmten, in der Regelung über die Polizeizulage ausdrücklich benannten Organisationseinheiten/Dienststellen des Zolls, welche zuvor mehrfach modifiziert worden war,

55

vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1998 – 12 A 3898/96 –, DÖD 1999, 91 ff. = juris, Rn. 7 ff.,

56

hin zu einer dienststellenunabhängigen funktionalen Betrachtung der konkreten Verwendung. Damit sollte zwar nunmehr prinzipiell allen Beamten der Zollverwaltung ohne Begrenzung auf bestimmte Dienststellen die Möglichkeit der Zulagengewährung eröffnet werden, dies freilich nur unter der (materiellen) Voraussetzung, dass sie auch eine vollzugspolizeiliche Tätigkeit wahrnahmen.

57

Vgl. die Begründung zum Entwurf eines Sechsten Gesetzes zur Änderung besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 10. Oktober 2001, BT-Drucks. 14/7097, Seite 17 zu Nummer 19 Buchstabe b; Tintelott, in: Schwegmann/Summer, a.a.O., Vorb. Nr. 9 zu BBesO A/B Rn. 1 (am Ende).

58

Folglich war auch mit dieser Änderung eine Erstreckung der Zulagenberechtigung jedenfalls auf solche Beamte, deren Tätigkeit dem "Vorbild" der Tätigkeit der Polizeivollzugsbeamten in Bund und Ländern nicht entsprach, weder beabsichtigt noch verbunden.

59

Der Sinn und Zweck der Zulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B geht dahin, von der allgemeinen Ämterbewertung, an welcher sich die Grundbesoldung der Beamten orientiert, nicht erfasste und insofern herausgehobene Besonderheiten der Anforderungen des Dienstes abzugelten. Dies bezieht sich hier konkret auf verschiedene Beamtengruppen, die nach der Wertung des Gesetzgebers vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrzunehmen haben und die

deswegen

besonderen, zusätzlich ausgleichsbedürftigen Belastungen in Gestalt von tatsächlichen Erschwernissen (der Dienstleistung) ausgesetzt sind. Zu diesen Besonderheiten gehören nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beispielsweise das Erfordernis, in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer Belastung schnell (in kürzester Zeit) verantwortliche, möglicherweise einschneidende Entscheidungen treffen zu müssen, und die Bereitschaft, in Erfüllung der übertragenen Aufgaben gegebenenfalls Leben und Gesundheit einzusetzen.

60

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 – 6 C 85.79 –, ZBR 1982, 88, und vom 24. Januar 1985 – 2 C 9.84 –, ZBR 1985, 197 f. = juris, Rn. 18, sowie Beschlüsse vom 22. Februar 2011 – 2 B 72.10 –, a.a.O. und juris, Rn. 6, und vom 3. Juni 2011 – 2 B 13.11 –, Rn. 10, zur Veröffentlichung in der Fachpresse vorgesehen; siehe auch Senatsurteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 –, juris, Rn. 37.

61

Dabei können diese Spezifika von besonderen dienstlichen Belastungen bei der Bestimmung des Kreises der Berechtigten der Zulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B aber nicht losgelöst von den begriffskennzeichnenden Elementen gerade der für

diese

Zulage maßgeblichen Aufgaben in den Blick genommen werden. Denn die angeführten Belastungsmerkmale bzw. zumindest Teile davon ließen sich auch auf andere Berufsgruppen beziehen (wie z.B. Soldaten, Feuerwehrleute, Mitarbeiter von Geheim- und Sicherheitsdiensten, Ärzte etc.). Die in Rede stehenden Belastungen müssen sich deswegen gerade aus der Wahrnehmung so gekennzeichneter vollzugspolizeilicher Aufgaben ergeben.

62

So auch Bayerischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 – 14 B 10.361 –, juris, Rn. 28.

63

Dies berücksichtigend lässt sich etwa das angesprochene Erfordernis des schnellen verantwortlichen Handelns in schwierigen Situationen, namentlich mit der Möglichkeit des Treffens

einschneidender

Maßnahmen, ohne Weiteres auf die nach den obigen Ausführungen des Senats die klassische Polizeivollzugstätigkeit kennzeichnenden Elemente beziehen wie insbesondere die aufgabentypische Befugnis zum unmittelbaren sofortigen hoheitlichen Einschreiten bzw. Zugriff unter erforderlichenfalls Anwendung von unmittelbarem Zwang bis hin zum Schusswaffengebrauch. Entsprechendes gilt für die (nach der Aufgabenstellung gegebenenfalls vom Dienstherrn erwartete) Bereitschaft zum Einsatz von Leben und Gesundheit, die ihrerseits damit im Zusammenhang zu sehen ist, dass es im Rahmen des sog. Außendienstes gerade in Situationen des Einschreitens/Zugriffs typischerweise zur unmittelbaren Konfrontationen mit mutmaßlich kriminellen und gewaltbereiten Personen kommen kann.

64

Weitere durch den Polizeivollzugsdienst hervorgerufene dienstliche Belastungen wie etwa solche, die nach dem Absatz 3 der Nr. 9 der Vorbemerkungen durch die Polizeizulage

mit

abgegolten werden (Aufwand durch bzw. für Posten- und Streifendienst, Nachtdienst und Verzehr), treten im Verhältnis dazu zurück. Sie sind insofern für sich genommen nicht geeignet, einen Anspruch auf die Polizeizulage zu begründen. Das gilt jedenfalls dann, wenn – wie für Beamte der Zollverwaltung – hierfür eine konkrete Verwendung in einer vollzugspolizeilich geprägten Tätigkeit Voraussetzung ist, es aber an den für diese Tätigkeit im Kern prägenden Belastungen und Erschwernissen, wie solchen der zuvor erörterten Art, fehlt. Mit Blick darauf hält der Senat auch nicht mehr daran fest, dass es für die Gewährung der Polizeizulage an einen Zollbeamten gegebenenfalls schon (die Tätigkeit wesentlich mit prägend) ausreicht, wenn die Tätigkeit regelmäßig in einem Umfeld erfolgt, in dem er unter anderem Unannehmlichkeiten wie ungünstigen Dienstzeiten und Aufenthalten im Freien ausgesetzt ist.

65

Vgl. demgegenüber noch Senatsurteil vom 11. August 2006 – 1 A 3353/04 –, juris, Rn. 39.

66

Ausgehend von den dargelegten Maßstäben sind die Zollverbindungsbeamten bei den deutschen Auslandsvertretungen, wie hier die Klägerin als seinerzeitige Zollverbindungsbeamtin in S. /J. , nicht mit vollzugspolizeilichen Aufgaben im Sinne der Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B betraut. Entscheidend hierfür ist, dass ihre Tätigkeit nach den insoweit maßgeblichen Vorstellungen und Vorgaben des Dienstherrn nicht so ausgelegt ist, dass sie dem umfassenden, klassischen Bild einer vollzugspolizeilichen Tätigkeit entspricht. So müssen sich die Zollverbindungsbeamten im Gastland nach außen jeglicher hoheitlicher Tätigkeit enthalten und ist es ihnen insbesondere versagt, in Ausübung des staatlichen (deutschen) Gewaltmonopols unmittelbar auf Rechtspositionen von Personen des Gastlandes oder eines Drittlandes zuzugreifen, geschweige denn ihnen gegenüber unmittelbaren Zwang bis hin zum Schusswaffengebrauch auszuüben. Dies ist zwischen den Beteiligten im Kern unstreitig, entspricht der von Angehörigen des Auswärtigen Dienstes (vgl. zur Einordnung der Zollverbindungsbeamten als solche § 13 Abs. 1 GAD) allgemein zu übenden Zurückhaltung und ergibt sich konkret auch aus dem Inhalt der u.a. den Auftrag und die Aufgaben des Verbindungsbeamten näher bestimmenden "Dienstvorschrift für den

Einsatz

von Zollverbindungsbeamten" in der am 1. Juni 1999 in Kraft getretenen Fassung. Die inzwischen geltende, mit Wirkung vom 9. November 2009 in Kraft getretene Fassung der Dienstvorschrift ist für den streitbefangenen Gewährungszeitraum noch nicht anwendbar.

67

Nach Ziffer 2.1 der hier anwendbaren Dienstvorschrift hat der Zollverbindungsbeamte zwar einen präventiven und repressiven Auftrag und wird er sowohl ermittlungsinitiierend als auch ermittlungsunterstützend tätig. Auch orientieren sich seine Aufklärungs- und Unterstützungstätigkeit, seine Informationssammlung und auswertung und sein sonstiger ermittlungsbezogener Einsatz in aller Regel an einem konkreten, relevanten Sachverhalt. Daneben obliegt ihm die strategische und taktische Beobachtung der Kriminalitätslage im Gastland bzw. der Region einschließlich der Maßnahmen zur Kriminalitätsbekämpfung. Bei all dem vertritt der Zollverbindungsbeamte die Interessen der deutschen Zollverwaltung, insbesondere des Zollkriminalamts und unterstützt sonstige deutsche Strafvollstreckungsorgane. Zugleich ist in der betreffenden Ziffer – und darauf kommt es im vorliegenden Zusammenhang an – aber auch geregelt, dass der Zollverbindungsbeamte sich im Gastland jeglicher hoheitlicher Tätigkeit zu enthalten und etwaige Auflagen dieses Landes zu beachten hat. Nach Ziffer 2.2 der Dienstvorschrift zählt zu den im Rahmen der übertragenen Zuständigkeit grundsätzlich obliegenden Aufgaben des Zollverbindungsbeamten – neben vielem anderen – auch die

Anwesenheit bei

Vernehmungen von Tatverdächtigen und Zeugen sowie bei Durchsuchungen und anderen Ermittlungsmaßnahmen (Hervorhebung durch den Senat). Schon dies verdeutlicht für jenen Bereich an sich polizeivollzugsspezifischer Maßnahmen, dass der Zollverbindungsbeamte sie eben nicht selbst und eigenverantwortlich treffen darf, sondern sie nur – im Wesentlichen beobachtend – begleiten soll. In einem Klammerzusatz ist insoweit nämlich ausdrücklich bestimmt, dass eine

aktive

Mitarbeit hierbei nicht zulässig ist (Hervorhebung durch den Senat).

68

Angesichts der Vielzahl der dem Zollverbindungsbeamten im Übrigen nach Ziffer 2.2 der Dienstvorschrift obliegenden Aufgaben(bereiche), welche im Schwerpunkt die Informationsgewinnung, den Informationsaustausch und die Auswertung von Informationen bei der Unterstützung sowohl der deutschen Ermittlungsbehörden als auch der Behörden des Gastlandes und ggf. der von der Akkreditierung erfassten Drittländer bei ihren Ermittlungsverfahren (einschließlich Rechts- und Amtshilfe) und das Knüpfen der dazu nötigen Kontakte mit anderen Institutionen, Behörden und Personen betreffen, darüber hinaus aber auch ermittlungsunabhängige Verwaltungstätigkeiten wie die Mitwirkung bei Planung und Durchführung von Maßnahmen der Ausstattungshilfe und der technischen Zusammenarbeit (Beratung und Schulung) sowie die Teilnahme an fachbezogenen Tagungen und Konferenzen mit einschließen, besteht im Übrigen nicht einmal ein greifbarer Anhalt dafür, dass die zuvor angesprochene begleitende Anwesenheit bei Ermittlungsmaßnahmen unmittelbar "vor Ort" typischerweise einen Schwerpunkt des Gesamtaufgabenbereichs eines Zollverbindungsbeamten ausmacht. Auch die Angaben der Klägerin hierzu im vorliegenden Verfahren bleiben vage und pauschal ("oft" bzw. "in den meisten Fällen"). Was die Zahlenangaben zur Abgrenzung der "ermittlungsspezifischen Tätigkeit" von den "reinen Verwaltungssachen" betrifft, sind diese im vorliegenden Zusammenhang nicht aussagekräftig, weil auch die koordinierende bzw. unterstützende Tätigkeit, etwa durch die grenzüberschreitende Einholung oder Weitergabe bestimmter ermittlungsrelevanter Informationen, keine "reine Verwaltungstätigkeit" darstellt, ohne dabei allerdings notwendig mit der Teilnahme an von Behörden/Institutionen des Gastlandes vorgenommenen Vernehmungen, Durchsuchungen oder ähnlichen im Außendienst anfallenden Ermittlungsmaßnahmen verknüpft zu sein.

69

Aus den von der Klägerin im Zuge des vorliegenden Verfahrens weiter in Bezug genommenen Berichten, Internet-Veröffentlichungen und sonstigen Unterlagen ergibt sich im Kern kein abweichendes Bild von den Aufgaben, mit denen ein Zollverbindungsbeamter typischerweise betraut ist. Insbesondere findet sich auch dort kein Anhalt dafür, dass dieser im Rahmen etwa der Einbeziehung in konkrete Ermittlungen zur grenzüberschreitenden Bekämpfung der mittleren, schweren und insbesondere der Organisierten Kriminalität – einem Polizeivollzugsbeamten vergleichbar – selbst unmittelbar Maßnahmen trifft (treffen darf), welche hoheitlich in die Rechtssphäre von Personen eingreifen. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang hervorhebt, dass auch die ermittlungsunterstützende Tätigkeit der Zollverbindungsbeamten – auch nach Darstellung der Beklagten auf der einschlägigen Homepage zum Thema "Zollverbindungsbeamte" – (überwiegend) "operativ" ausgerichtet sei, kann dies nicht mit vollzugspolizeilicher Tätigkeit in dem im Wege der Auslegung oben näher präzisierten Sinne der Zulagennorm gleichgesetzt werden. Es kennzeichnet vielmehr lediglich die Mitwirkung im Rahmen – wie beim strategischen Vorgehen – gezielt geplanter bzw. abgestimmter Einsätze ("Operationen"), wobei das Vorgehen allerdings nicht erst längerfristig wirken, sondern zeitnah erfolgen soll.

70

Das unter Ziffer 3.3 der Dienstvorschrift für die Tätigkeit des Zollverbindungsbeamten (seinerzeit) zugrunde gelegte fachliche Anforderungsprofil geht zwar davon aus, dass der Bewerber unter anderem über umfangreiche Erfahrungen im Ermittlungsbereich des Zollfahndungsdienstes, vorzugsweise bei der Bekämpfung der Rauschgiftkriminalität verfügen soll. Daraus lässt sich aber nicht ableiten, dass das Tätigkeitsspektrum des Zollverbindungsbeamten exakt demjenigen eines im Inland tätigen Beamten des Zollfahndungsdienstes entspricht. Zum einen können in einem Anforderungsprofil auch Kenntnisse und Erfahrungen verlangt werden, die im Rahmen der in Rede stehenden Tätigkeit nicht aktuell benötigt werden, aber etwa als Hintergrundwissen von Nutzen sein können. Zum anderen unterscheiden sich die beiden angesprochenen Tätigkeitsbereiche – in hier relevanter Weise – tatsächlich voneinander. So führen die Behörden des Zollfahndungsdienstes auch eigenständig und eigenverantwortlich Ermittlungen durch. Sie treffen alle geeigneten, erforderlichen und angemessenen Maßnahmen zur Verhütung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten, zur Aufdeckung unbekannter Straftaten sowie zur Vorsorge für künftige Strafverfahren im Zuständigkeitsbereich der Zollverwaltung. (§ 26 Abs. 2 Zollfahndungsdienstgesetz – ZFD). Dabei haben die Zollfahndungsämter und ihre Beamten dieselben Rechte und Pflichten wie die Behörden und Beamten des Polizeidienstes nach den Vorschriften der Strafprozessordnung; die Zollfahndungsbeamten sind Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft (§ 26 Abs. 1 ZFG). Auch dem Zollkriminalamt und seinen Beamten stehen entsprechende Befugnisse zu (vgl. § 16 ZFG).

71

Vgl. zu ähnlichen Unterschieden zwischen den Tätigkeitsbereichen des Zollfahndungsdienstes und den Mobilen Kontrollgruppen seinerzeit OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1998 – 12 A 3898/96 –, DÖD 1999, 91 ff. = juris Rn. 20.

72

Der von der Klägerin behauptete Umstand, dass den Zollfahndungsbeamten die Polizeizulage auch dann gewährt wird, wenn sie im Einzelfall keine Dienstwaffe führen sollten, ist vor diesem Hintergrund ohne Belang.

73

Schließlich kann den Zollverbindungsbeamten die Polizeizulage nicht unter dem Gesichtspunkt zuerkannt werden, dass sie aufgrund der Anforderungen ihrer dienstlichen Tätigkeit in deutlich höherem Maße Gefahren für Leib und Leben ausgesetzt wären, als dies bei sonstigen Beamten der entsprechenden Besoldungsgruppen der Fall ist. Erst recht spricht nichts dafür und wird von Seiten der Beklagten in Abrede gestellt, dass der Dienstherr von ihnen die Bereitschaft erwarten würde, die genannten hohen Rechtsgüter in Erfüllung der im Gastland übertragenen Aufgaben (bewusst) "einzusetzen". Dem Vortrag der Klägerin lassen sich in diesem Zusammenhang keine substantiierten Angaben zu etwaigen konkreten Gefährdungssituationen im Rahmen ihrer Tätigkeit in S. entnehmen. Einen solchen Vortrag zu leisten hätte sich der Klägerin, wäre es tatsächlich zu solchen Gefährdungssituationen gekommen, indes schon deshalb aufdrängen müssen, weil die Beklagte auf dessen Fehlen bereits im erstinstanzlichen Verfahren hingewiesen hat. Die abstrakte Gefährdung etwa in Bezug auf die Anwesenheit bei Vernehmungen, Durchsuchungen oder anderen Ermittlungshandlungen in unmittelbarer Konfrontation mit mutmaßlich kriminellen Personen, die nach dem oben dazu Ausgeführten typischerweise nicht einmal den Schwerpunkt der den Dienstposten des Verbindungsbeamten insgesamt prägenden Aufgaben bildet, schätzt der Senat als nicht so bedeutend ein, dass sie vom Grad und der Qualität her derjenigen im Polizeivollzugsdienst im Bund und in den Ländern entsprechen würde. Denn es ist nicht oder jedenfalls wenig wahrscheinlich, dass eine mutmaßlich kriminelle Person – auch im Bereich der schweren und organisierten Kriminalität – sich bei den betreffenden Anlässen gerade gegen eine solche Person gewaltsam wendet, die sich – wie der Zollverbindungsbeamte – im Hintergrund zu halten hat und sich jedenfalls nicht aktiv an dem konkreten Ermittlungsgeschehen beteiligen darf. Entsprechendes gilt auch für die Gefahr etwaiger Vergeltungsmaßnahmen (etwa von Eigentumsverletzungen, der Bedrohung von Familienmitgliedern). Letzteres betrifft im Übrigen keinen Umstand, der spezifisch an eine vollzugspolizeiliche Tätigkeit anknüpfen würde. Insofern gefährdet sind vielmehr prinzipiell alle Personen, die (in erkennbarer Weise) in die Bekämpfung schwerer bzw. organisierter Kriminalität eingebunden sind, darunter beispielsweise auch Staatsanwälte und Richter. Demgegenüber nimmt die Polizeizulage insbesondere die (Eigen-)Gefährdung desjenigen Beamten in den Blick, der selbst Mittel des unmittelbaren Zwangs einsetzen darf und diese zur Ergreifung von Tätern gegebenenfalls auch einsetzen muss. Es ist sachlich gerechtfertigt, wenn der Besoldungsgesetzgeber diese besondere Gefährdung qualitativ anders – und zwar höher – bewertet, da es gerade in Situationen des unmittelbaren Zugriffs unter Einsatz von staatlichen Zwangsmitteln typischerweise zu gewaltsamen (Gegen-) Reaktionen potentiell gewaltbereiter Täter kommen kann.

74

Dass es den Zollverbindungsbeamten (auf Antrag) gestattet ist, zur Eigensicherung eine Schusswaffe mit sich zu führen, weist nicht zwangsläufig in die Richtung, dass mit Blick auf die dienstliche Tätigkeit auch tatsächlich eine der Gefährdung der Polizeivollzugsbeamten hinreichend entsprechende objektive Gefährdungslage typischerweise besteht bzw. hier in Bezug auf die Klägerin bestanden hat. Vielmehr kann die zugestandene Eigensicherung auch eine aus Gründen der Fürsorge erfolgte bloße Vorsichtsmaßnahme sein. Sie kann dabei im Einzelfall auch auf Umständen beruhen, die nicht (in erster Linie) in der dienstlichen Tätigkeit gründen, sondern die "allgemeine Gefährlichkeit" des Aufenthalts an dem jeweiligen ausländischen Dienstort widerspiegeln. Im Übrigen hat die Klägerin dem gegnerischen Vorbringen, dass sie bei ihrer Tätigkeit in S. wohl keine Schusswaffe zur Eigensicherung bei sich geführt habe, nichts entgegengesetzt.

75

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

76

Der Senat hat die Revision gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, weil er der Auslegung des Begriffs der vollzugspolizeilichen Aufgaben im Sinne der Nr. 9 der Vorbemerkungen BBesO A/B und seiner Anwendung auf die Gruppe der Zollverbindungsbeamten – zumal vor dem Hintergrund der Modifizierung seiner eigenen Rechtsprechung – grundsätzliche Bedeutung zumisst. Zugleich soll damit – nicht zuletzt aus Gründen der Gleichbehandlung – auch der Klägerin der Weg zum Bundesverwaltungsgericht eröffnet werden, nachdem der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem zu den gleichen Fragestellungen ergangenen Urteil vom 3. März 2011 – 14 B 10.361 – die Revision zugelassen hat und diese von dem dort betroffenen, in der Berufungsinstanz ebenfalls unterlegenen Kläger inzwischen eingelegt worden ist.