Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-28, Aktenzeichen 4 K 730/00
ECLI:DE:VGMS:2003:1028.4K730.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger steht als Polizeikommissar im Dienst des beklagten Landes und
ist bei der Kreispolizeibehörde X tätig.

3

Am 23. Juli 1999 erstellte der Oberkreisdirektor als Kreispolizeibehörde X
auf der Grundlage der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes
Nordrhein-Westfalen (BRL Pol) für den Zeitraum vom 2. Dezember 1998 bis 1.
Juni 1999 über den Kläger eine dienstliche Beurteilung - Regelbeurteilung -, die
mit dem Gesamturteil abschloss: "Die Leistung und Befähigung des PK/ZS L
entsprechen im Allgemeinen den Anforderungen". Dieses Beurteilungsergebnis
entsprach dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers G.

4

Gegen die Beurteilung erhob der Kläger unter dem 27. September 1999
Widerspruch, zu dessen Begründung er im Wesentlichen angab: Die
Beurteilung sei rechtswidrig, weil durch Äußerungen des Oberkreisdirektors des
Kreises X den Erstbeurteilern bei der Besprechung vom 3. Mai 1999 sowie vor
der Personalversammlung eine in den Beurteilungsrichtlinien nicht vorgesehene
Quote von 20 % für die Note "2" bindend vorgegeben worden sei. Außerdem
seien die Erstbeurteiler dadurch beeinflusst worden, dass ihnen bedeutet
worden sei, eine Nichteinhaltung der Quote werde zu entsprechenden eigenen
Beurteilungen führen. Ferner sei bei einer Besprechung der Erstbeurteiler am
26. Mai 1999 für den Kläger die Note "2" bindend festgelegt worden, ohne dass
auf dessen Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung geachtet worden sei.
Dementsprechend habe der Erstbeurteiler in der Beurteilung nicht seine wahre
Auffassung zum Ausdruck gebracht. Dieser habe vielmehr gegenüber dem
Kläger angegeben, dessen Leistungen eigentlich besser einzustufen, sich aber
dem Druck beugen zu müssen. Die erteilte Note sei auch deshalb nicht
nachvollziehbar, weil der Kläger zuvor unter dem 1. März 1999 mit "3 Punkten"
beurteilt worden sei und Anhaltspunkte für eine Verschlechterung seiner
Leistungen des Klägers weder im Zeitraum bis zur Beurteilung vom 23. Juli
1999 noch im übrigen Beurteilungszeitraum ersichtlich seien. Zudem seien die
attestierten Submerkmale mit den Beschreibungsmerkmalen nicht
nachvollziehbar, soweit diese 2 Punkte enthielten. Insoweit fehle es an einem
Hinweis auf die Gründe für die Absenkung der Note im Vergleich zur vorherigen
Beurteilung.

5

In der zum Widerspruch eingeholten Stellungnahme des Erstbeurteilers G
vom 1. Dezember 1999 gab dieser u.a. an: Nach seiner vorherigen Beurteilung
seien die Leistungen des Klägers konstant gut geblieben. In der Besprechung
am 26. Mai 1999 habe er, G, versucht deutlich zu machen, dass die Leistung
des Klägers wesentlich besser als mit einer "2" zu beurteilen sei. In einem
weiteren Gespräch mit dem Leiter der Polizeiinspektion X sei ihm die
Unterstützung für eine bessere Benotung versagt worden. In der von ihm
gefertigten dienstlichen Beurteilung habe er nicht seine persönliche Auffassung
niedergelegt. Er habe sich dabei an die vermeintlich hohen Anforderungen der
Vergleichsgruppe orientiert. Dabei habe er die Unterpunkte mit einer "2"
bewertet, wo er der Auffassung gewesen sei, dass die Leistungen etwas hinter
den Leistungen der anderen Unterpunkte zurückgeblieben seien. Insgesamt
halte er die Leistung des Klägers für wesentlich besser, als es die vorliegende
Beurteilung aussage.

6

Unter dem 3. Dezember 1999 nahm der Leiter der Polizeihauptwache X u.a.
wie folgt Stellung: Innerhalb der Vergleichsgruppe, in der sich neben dem
Kläger noch weitere 42 Beamte befunden hätten, sei unter Berücksichtigung
der Quoten für 5 und 4 Punkte auch eine Quote für 2 Punkte festgelegt worden.
Seines Wissens habe sie bei ca 20 % liegen sollen. Unabhängig davon seien
ihm im Beurteilungszeitraum Januar bis Juni 1999 Vorfälle in Erinnerung, die
Defizite im Führungsverhalten des Klägers hätten erkennen lassen. Daher habe
er den Beamten mit 2 Punkten vorgeschlagen.

7

Unter dem 15. Dezember 1999 äußerte sich der Leiter der Polizeiinspektion
X u.a. wie folgt: In einer Leistungsrangfolge der Mitarbeiter der
Vergleichsgruppe ordne er den Kläger am hinteren Ende der Skala ein. Er sei
zwar nicht durch negatives Arbeits- oder Leistungsverhalten aufgefallen; ihm sei
es jedoch nicht gelungen, sich durch positiv herausragende Dinge darzustellen.
Diese Einstufung der Leistungen des Klägers habe er in einem Gespräch dem
Erstbeurteiler G mitgeteilt. Dabei habe er diesem erläutert, als Erstbeurteiler frei
und unbeeinflusst zu seinem Werturteil kommen zu müssen.

8

Der Kläger hat am 23. März 2000 Klage erhoben.

9

Mit Schreiben an die Bezirksregierung Münster vom 13. April 2000 führte
der Landrat des Kreises X u.a. aus: Die Behauptung einer Quotierung von
mindestens 20 % innerhalb jeder Vergleichsgruppe für die Vergabe der Note "2
Punkte" seinerseits sei ihm grundsätzlich unverständlich. Bezugnehmend auf
eine differenzierte und ausgewogene Verteilung der Noten der Mitarbeiter
innerhalb der Vergleichsgruppe habe er in der Besprechung am 3. Mai 1999
darauf aufmerksam gemacht, das gesamte Notenspektrum zu nutzen. Dabei sei
wiederholt betont worden, dass die Erstbeurteiler in ihren Entscheidungen
grundsätzlich frei seien. Der tatsächliche Anteil der Note "2 Punkte" in den
verschiedenen Vergleichsgruppen verdeutliche, dass eine Quotierung faktisch
nicht stattgefunden habe. Am 26. Mai 1999 sei ein Leistungsbild jedes
einzelnen Beamten der Vergleichsgruppe dargestellt und eine Einschätzung
vorgenommen worden. Unter Berücksichtigung der von der
Beurteilungsrichtlinie vorgebenen Werte für die 5- und 4-Punkte-Bewertung sei
in einem Quervergleich unter Anwendung eines einheitlichen
Bewertungsmaßstabs eine Abgrenzung der Leistungsbewertung mit "5", "4" und
"3" erfolgt. Eine Bewertung des Klägers mit "3" wäre einer an
Leistungsgesichtspunkten orientierten angemessenen Rangfolge abträglich
gewesen. Auch in dieser Diskussion sei die Unabhängigkeit des Erstbeurteilers
mehrfach betont worden. Dabei sei jedoch auch deutlich gemacht worden, dass
die in dieser Besprechung überwiegend einvernehmlich erfolgte Einstufung der
Leistungen der Mitarbeiter Anlass gebe, dem Endbeurteiler die Bewertung
anhand dieser sich daraus ergebenden Rangfolge vorzuschlagen.

10

Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Oktober 2000 wies die Bezirksregierung
Münster den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie im
Wesentlichen aus, die Anwendung von Richtsätzen und dem erforderlichen
Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe durch den Endbeurteiler sei
legitim, da hierdurch eine gerechte Abstufung gewährleistet werde, die dem
tatsächlichen Leistungsstand und einer gerechten Bewertung entspreche.
Hinsichtlich der weiteren Einwendungen des Klägers bezog sie sich im
Wesentlichen auf die Stellungnahme des Landrats vom 13. April 2000.

11

Zur Begründung der Klage wiederholt der Kläger die Begründung seines
Widerspruchs und trägt ergänzend im Wesentlichen vor, aus der Tatsache,
dass alle Beamten, die im Jahr 1999 befördert worden seien, lediglich 2 Punkte
erhalten hätten, ergebe sich, dass die Stanzeitvorgabe pauschaliert
angewendet worden sei, was unzulässig sei.

12

Der Kläger beantragt,

13

die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 23. Juli
1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Münster vom 26. Oktober 2000
aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, und
ihm unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
eine neue dienstliche Beurteilung zu erteilen.

14

Das beklagte Land beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Zur Begründung verweist es auf den Inhalt der Stellungnahme des Landrats
vom 13. April 2000, bestreitet, dass die Erstbeurteiler unter Androhung von
Repressalien verpflichtet worden seien, eine Quote von 20 % für die Note "2"
einzuhalten, und führt außerdem im Wesentlichen aus: Bei dem nach den
Beurteilungsrichtlinien vorzunehmenden Leistungsvergleich sei auch der
Zeitraum der Zugehörigkeit des zu beurteilenden Beamten zur
Vergleichsgruppe von Bedeutung, und mit welcher Konstanz er in dieser Zeit
Leistungen erbracht habe. Die vom Kläger behauptete "Standzeitvorgabe" habe
es aber nicht gegeben.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der zu den Akten gereichten Schriftsätze der Beteiligten und der vom
Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

19

Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.

20

Der angefochtene Bescheid der Bezirksregierung Münster vom 8.
November 1999 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 13. Januar
2000 ist nicht rechtswidrig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl.
§ 113 Abs. 5 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

21

Dienstliche Beurteilungen sind nach der ständigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt
nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige
Vorgesetzte soll nach dem Sinn der Regelung über die dienstliche Beurteilung
ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil abgeben. Dieses Werturteil soll sich
darüber verhalten, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich
vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen
Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Die
verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der
gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung wie folgt zu
beschränken: Zu prüfen ist, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder
den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat
oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein
gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder
gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

22

Vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom
29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DVBl. 2002, S. 1203 ff.;
Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1988
- 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12; OVG NRW,
Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -,
DÖD 2000, S. 161; Urteil vom 29. August 2001
- 6 A 2967/00 - m. w. N.

23

In diesen Grenzen verbleibt dem Dienstherrn für seine Einschätzung ein
wertend auszufüllender Spielraum. Dies gilt sowohl für die Einzelbewertungen
als auch für das Gesamturteil der Beurteilung.

24

Nach Nr. 9.1.2 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes
Nordrhein-Westfalen (Runderlass des Innenministeriums vom 25. Januar 1996,
MBl. NRW 278) - BRL - trägt der Schlusszeichnende die Letztverantwortung für
das Beurteilungsergebnis. Die Wahl eines zweistufigen Verfahrens mit einem
nur zu einem Beurteilungsvorschlag berufenen Erstbeurteiler, der den zu
Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt und einem Endbeurteiler, der auf
die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die Einhaltung der
Richtsätze besonders verpflichtet ist und als Schlusszeichnender den
Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll
zur Geltung bringen: das Prinzip vollständiger und richtiger Tatsachengrundlage
einerseits und dasjenige der durchgängigen Einhaltung gleicher
Beurteilungsstandards andererseits.

25

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999
- 6 A 3593/98 -.

26

Diesen Zielen dient insbesondere die Beurteilerbesprechung (9.2 BRL). Aus ihr
heraus sollen die für den Beurteilungszeitraum vorzunehmenden
vergleichenden Wertungen unmittelbar in die Beurteilung durch den
Endbeurteiler einfließen. Dies ist vorliegend indes nicht geschehen.

27

Der Hinweis des Klägers, bereits die Erstbeurteiler hätten in seiner
Vergleichsgruppe die durch Nr. 8.2.2 BRL vorgegebenen Richtsätze
berücksichtigt, trifft allerdings zu. Das ergibt sich insbesondere aus dem von
ihm angeführten "Ergebnisprotokoll der Besprechung der Erstbeurteiler... zur
Systematik des Beurteilungsverfahrens". Darin ist festgehalten worden, die
Erstbeurteiler hätten vereinbart, in der Unterabteilung, in der der Kläger
arbeitete, die "Quotierung... anzulegen" und "gemeinsam eine Rangfolge" (der
zu beurteilenden Beamten) "in der jeweiligen Besoldungsgruppe festzulegen".
Diese Handhabung der Erstbeurteiler beinhaltet jedoch keinen zur
Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung des Klägers führenden
Fehler.

28

Gemäß Nr. 9.1 Abs. 3 BRL beurteilt die Erstbeurteilerin oder der
Erstbeurteiler
unabhängig und ist nicht an Weisungen gebunden; sie/er hat nach eigenen
Kenntnissen und Erfahrungen zu beurteilen. Sinn und Reichweite dieser
Regelung erschließen sich vor allem aus ihrem systematischen
Zusammenhang mit den weiteren Vorschriften über das Beurteilungsverfahren,
namentlich der Letztverantwortung des Schlusszeichnenden für das
Beurteilungsergebnis (Nr. 9.2 BRL). Die Wahl eines zweistufigen Verfahrens mit
einem nur zu einem Beurteilungsvorschlag berufenen Erstbeurteiler, der den zu
Beurteilenden aus eigener Anschauung kennt, und einem Endbeurteiler, der auf
die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe und die Einhaltung der
Richtsätze besonders verpflichtet ist und als Schlusszeichnender den
Ausschlag gibt, soll zwei Prinzipien harmonisieren und möglichst wirkungsvoll
zur Geltung bringen: Das Prinzip vollständiger und richtiger
Tatsachengrundlage einerseits und dasjenige der durchgängigen Einhaltung
gleicher Beurteilungsstandards andererseits.
Hieraus leitet sich die Zielrichtung der Bestimmung über die Unabhängigkeit
und Weisungsfreiheit des Erstbeurteilers ab. Ihr Adressat ist in erster Linie der
Behördenleiter bzw. - sofern insoweit keine Identität besteht - der nächsthöhere
Dienstvorgesetzte in seiner jeweiligen Funktion als Endbeurteiler. Ihm soll eine
Einflussnahme auf den Erstbeurteiler, jedenfalls soweit sie die Intensität einer
Weisung annimmt oder sonst dessen Unabhängigkeit tangiert, verwehrt sein,
weil anderenfalls die mit der Zweistufigkeit des Verfahrens beweckten Ziele
gefährdet oder beeinträchtigt werden könnten. Davon zu unterscheiden sind
selbst auferlegte Bindungen, denen sich der Erstbeurteiler in Absprache mit
anderen Erstbeurteilern im Interesse gleichmäßiger Handhabung der
Beurteilungsrichtlinien unterwirft. Solche Absprachen dienen der Effizienz des
Beurteilungsverfahrens und haben mit einer Einschränkung der Befugnis zu
einer unabhängigen und nicht an Weisungen gebundenen Erstbeurteilung
nichts zu tun. Vielmehr erscheint, eine derartige Handhabung gerade bei
größeren Vergleichsgruppen wie hier als sinnvoll. Der Endbeurteiler soll die zur
einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze ohnehin berücksichtigen.

29

Ausgehend davon geht die Rüge des Klägers, die Erstbeurteiler hätten, wie
sich aus dem zitierten Hinweis in dem erwähnten Ergebnisprotokoll und aus
dem weiteren Hinweis auf eine nochmalige Konferenz der Erstbeurteiler zwecks
Vereinbarung einer "endgültigen Rangfolge" ergebe, unzulässigerweise eine
endgültige Reihenfolge der zu beurteilenden Beamten festgesetzt, schon im
Ansatz fehl. Festzuhalten ist zunächst, dass die Einstufungen der Erstbeurteiler
für den Endbeurteiler nicht verbindlich waren. Auch ist nicht erkennbar, dass
eine bereits auf der Ebene der Erstbeurteilungen, die lediglich
Beurteilungsvorschläge darstellten (Nr. 9.1 BRL), "endgültig" gebildete
Rangfolge der zu Beurteilenden den Endbeurteiler in einer durch die
Beurteilungsrichtlinien nicht gedeckten Weise beeinflusste. Die Anwendung
gleicher Beurteilungsmaßstäbe ist gerade seine verantwortliche Aufgabe. Sie
wird dadurch, dass die Erstbeurteiler im Rahmen der jeweiligen
Vergleichsgruppe eine ihrer abschließenden Meinung nach zutreffende
Rangfolge vorschlagen, in sachgerechter Weise unterstützt und nicht etwa
verfälscht. Soweit der Kläger meint, es dränge sich auf, dass nach zwei
Erstbeurteilerbesprechungen von einer unabhängigen und an Weisungen nicht
gebundenen Beurteilung durch die Erstbeurteiler nicht mehr auszugehen sei, ist
dem aus den oben dargelegten Gründen nicht zu folgen. Wenn der Kläger in
diesem Zusammenhang sinngemäß Bedenken gegen die Beteiligung des
Unterabteilungsleiters an den Erstbeurteilerbesprechungen hat, ist dazu zu
bemerken: Vor der Erstellung des Beurteilungsvorschlages sind nach den
Beurteilungsrichtlinien "Gespräche" - also nicht nur ein Gespräch - der
Vorgesetzten mit den Erstbeurteilern mit dem Ziel der Anwendung gleicher
Beurteilungsmaßstäbe zulässig und sinnvoll (Nr. 9.1 Abs. 4 BRL). Als
Vorgesetzter fungierte bei den Gesprächen, um die es hier geht, der Leiter der
Unterabteilung des Klägers. Der Umstand, dass dieser Vorgesetzte an den
Besprechungen der Erstbeurteiler teilgenommen hat und dabei auf die
Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe hingewirkt haben mag, bietet vor
diesem Hintergrund keinen Ansatz für die Annahme, die Erstbeurteiler hätten
ihre Aufgabe nunmehr nicht mehr unabhängig und weisungsungebunden
erfüllen können. Wenn die Praxis der Erstbeurteiler, bei ihren
Beurteilungsvorschlägen schon die Richtsätze zu berücksichtigen und dabei
eine Rangfolge unter den zu Beurteilenden herzustellen, auf eine
entsprechende Weisung der Vorgesetzten bzw. der Behördenleitung
zurückgegangen wäre, würde dies zwar einen Verstoß gegen Nr. 9.1 Abs. 3
BRL bedeuten. Nach der Überzeugung des Senats gab es aber eine
dahingehende Weisung nicht. Der Senat hält das Vorbringen des Klägers, auf
"Unterabteilungsebene" sei den Erstbeurteilern unter Missachtung ihrer
Weisungsunabhängigkeit die jeweilige Beurteilung bindend vorgegeben
worden, für nicht zutreffend (wird ausgeführt)

30

Der Kläger trägt gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens, da
er unterlegen ist. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.