Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-07-14, Aktenzeichen 5 K 410/03
ECLI:DE:VGGE:2005:0714.5K410.03.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit es übereinstimmend in der
Hauptsache für erledigt erklärt worden ist.
Es wird festgestellt, dass der Beklagte vom 12. November 2002 bis zum Inkrafttreten
der Veränderungssperre am 03. Oktober 2003 verpflichtet war, der Klägerin den
beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid für die Errichtung eines SB-Marktes
auf dem Grundstück T.--------straße in F. (Gemarkung C. , Flur , Flurstücke
und ) zu erteilen.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 3/5 und der Beklagte zu 2/5.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Schuldner darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Gläubiger zuvor Sicherheit in der
derselben Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Mit der vorliegenden Klage begehrte die Klägerin ursprünglich die Erteilung eines
Bauvorbescheides zur Errichtung eines SB-Marktes. Nunmehr richtet sich ihr
Begehren auf die Feststellung, dass bis zu einem bestimmten Zeitpunkt ein Anspruch
auf Erteilung eines entsprechenden Bauvorbescheides bestanden habe. Der
Beklagte hält dem Vorhaben das Vorliegen einer Veränderungssperre entgegen.

3

Am 12. August 2002 beantragte die Klägerin beim Beklagten die Erteilung eines
Vorbescheides zum Neubau eines SB-Marktes zum Verkauf von Lebensmitteln und
Waren aller Art mit 699 m² Verkaufs-, 350 m² Nebenfläche sowie 72 Stellplätzen auf
dem Grundstück T.--------straße in F. (Gemarkung C. , Flur , Flurstücke
und ). Das Grundstück liegt nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans. Derzeit
ist es mit einer Garage bebaut. In der näheren Umgebung befinden sich ausweislich
der zum Verfahren beigezogenen Umgebungskarte Einzelhandelsbetriebe (G. ,
B. ), ein Baustoffhändler, zwei Kfz-Betriebe, ein Abschleppunternehmen, ein
Gastronomiebetrieb, eine Druckerei, mehrere Büros, ein Lager, ein
Postverteilzentrum, eine Privatschule, diverse Handwerks- und Industriebetriebe
sowie - in geringem Umfang - Wohnnutzung.

4

Bereits vor Antragstellung - am 18. Januar 2001 - hatte der Beklagte durch den
Ausschuss für Stadtentwicklung und Stadtplanung die Aufstellung eines
Bebauungsplanes für den Bereich „M. / S. Straße" (Vorlage Nr. )
beschlossen, der am 09. Februar 2001 im Amtsblatt der Stadt F. (57. Jahrgang,
Nr. 6) bekannt gemacht wurde. Damit sollte der Einzelhandel gesteuert werden. In
der Begründung der Beschlussvorlage heißt es:

5

Einzelhandelsnutzungen drängen zunehmend in
Gewerbegebiete und entziehen dem produzierenden
Gewerbe und den Büro- und Dienstleistungsnutzungen
dringend benötigte Flächen. Durch Verlagerungsprozesse
im Einzelhandel werden die Stadtteilzentren und die City
geschwächt und damit die zentralörtliche Gliederung
gefährdet. Im Gewerbegebiet „M. / S. Straße"
kann diesen Tendenzen mit dem bestehenden
Planungsrecht nicht begegnet werden.
Die Aufstellung des Bebauungsplanes soll dazu dienen,
eine bedarfsorientierte und stadträumlich sinnvolle
Steuerung der Einzelhandelsentwicklung zu gewährleisten,
sowie die Ausbreitung von Vergnügungsstätten und
Prostitutionsbetrieben zu verhindern.
Einher geht das Bestreben, Gewerbeflächen für das
produzierende Gewerbe und Dienstleistungsnutzungen
vorzuhalten in Bereichen, in denen solche Flächen knapp
sind.

6

Die Vorlage nahm Bezug auf die in dem Ausschuss für Stadtentwicklung und
Stadtplanung am 19. Oktober 2000 behandelte Vorlage , die die Grundlage dafür
bildete, dass der Ausschuss die Verwaltung zur Einleitung von 40
Bebauungsplanverfahren beauftragte, um die bestehenden Stadtteilzentren und
Nahversorgungsbereiche im Stadtgebiet von F. zu stärken und die gewerblichen
Bauflächen für das produzierende Gewerbe zu sichern.

7

Auf der Grundlage dieses Aufstellungsbeschlusses vom 18. Januar 2001 setzte
der Beklagte die Entscheidung über die Zulässigkeit des beantragten Vorhabens mit
Zurückstellungsbescheid vom 10. Oktober 2002 für die Dauer von 12 Monaten aus.
Die Durchführung des beantragten Vorhaben stünde im Widerspruch zu den mit dem
eingeleiteten Bauleitverfahren verfolgten Zielen. Seine Zulässigkeit würde die
Durchführung der Planung erheblich erschweren bzw. unmöglich machen.

8

Dagegen legte die Klägerin am 06. November 2002 Widerspruch ein. Sie
begründete ihren Widerspruch damit, dass noch keine hinreichend konkretisierte
Planung vorläge. Es fehle an einer sicherungsfähigen und sicherungsbedürftigen
Planung. So bleibe unklar, welche Festsetzungen in dem künftigen Bebauungsplan
getroffen werden sollten.

9

Am 31. Januar 2003 hat die Klägerin die vorliegende (Untätigkeits-)Klage
erhoben. Damit hat sie zunächst die Erteilung des beantragten Vorbescheides unter
Aufhebung des Zurückstellungsbescheides vom 10. Oktober 2002 begehrt. Das
Vorhaben solle in einem faktischen Gewerbegebiet verwirklicht werden und sei dort
bauplanungsrechtlich zulässig. Die Zurückstellung des Baugesuchs sei rechtswidrig.
Die Planungsabsichten des Beklagten stellten keine sicherungsfähige positive
Planung dar. Sie ziele einzig auf Verhinderung von Einzelhandelsbetrieben in
Gewerbegebieten ab.

10

Am 23. Juli 2003 hat der Rat der Stadt F. eine Satzung über eine
Veränderungssperre für den Bereich T.--------straße beschlossen. Diese ist am
02. Oktober 2003 im Amtsblatt der Stadt F. (59. Jahrgang, Nr. 40) öffentlich
bekannt gemacht worden und einen Tag später für maximal zwei Jahre in Kraft
getreten. Gemäß § 2 dieser Satzung dürfen im räumlichen Geltungsbereich der
Veränderungssperre, dem auch das streitige Grundstück unterfällt, u.a. Vorhaben im
Sinne des § 29 Baugesetzbuch (BauGB) nicht durchgeführt werden. Ausnahmen von
der Veränderungssperre können nur zugelassen werden, wenn überwiegende
öffentliche Belange nicht entgegen stehen (§ 3 der Satzung). Der räumliche
Geltungsbereich der Veränderungssperre deckt sich exakt mit den beiden
Flurstücken, auf denen das beantragte Vorhaben der Klägerin verwirklicht werden
sollte. Auf den Inhalt der der dem Satzungsbeschluss zugrunde liegenden
Ratsvorlage mit ausführlicher Begründung (Beiakte Heft 4, Bl. 89ff.) wird Bezug
genommen.

11

Mit Bescheid vom 23. Oktober 2003 hat der Beklagte die von der Klägerin
beantragte Bauvoranfrage unter Hinweis auf die Veränderungssperre abgelehnt.
Eine Ausnahme könne nicht zugelassen werden, da überwiegende öffentliche
Belange entgegen stünden: Die Ausführung des Bauvorhabens würde die
Verwirklichung der Bauleitplanung erschweren, wenn nicht sogar unmöglich
machen.

12

Dagegen hat die Klägerin am 17. November 2003 Widerspruch eingelegt.

13

Mit Schriftsatz vom 17. Februar 2004 hat die Klägerin das bereits anhängige
Klageverfahren insoweit für erledigt erklärt, soweit es auf die Aufhebung des
Zurückstellungsbescheides vom 10. Oktober 2002 gerichtet war. Der Beklagte hat
sich der teilweisen Erledigungserklärung mit Schriftsatz vom 17. Mai 2004
angeschlossen.

14

Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin vor, die Veränderungssperre stehe
ihrem Vorhaben nicht entgegen, da ihre Voraussetzungen nicht vorlägen. Es fehle an
einer hinreichend konkreten Planung für den künftigen Planbereich. Die Vorlage
2568/2000/6 des Ausschusses für Stadtentwicklung und Stadtplanung für die Sitzung
am 19. Oktober 2000 nehme Bezug auf 85 gewerbliche Bauflächen in F. , von
denen 45 durch aktuelles Planungsrecht oder privatrechtlich steuerbar seien; für die
40 übrigen sollten zur Sicherung 40 Aufstellungsbeschlüsse gefasst werden. Damit
habe der Beklagte zwar erkannt, dass Einzelhandel auf gewerblichen Bauflächen die
Funktionsfähigkeit der Stadt- und Stadtteilzentren gefährden könne. Er habe jedoch
keinerlei Vorstellungen über das erforderliche Mindestmaß an inhaltlicher
Konkretisierung für diese 40 Gebiete gehabt, d.h. über die Frage nach dem „Wie" der
Bewältigung des Problems. Die planerische Vorstellung habe darin bestanden, dass
zu entscheiden sein werde, in welcher Form und in welchem Umfang Einzelhandel
verträglich und zulässig sei bzw. um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten
Planungskonzepts zu gewinnen. Das gehe aus der Anlage 1 der erwähnten Vorlage
hervor, wonach die Konkretisierung der Bauleitplanung in den betroffenen
Gewerbegebieten Stück für Stück in den nächsten Jahren erfolgen solle, und zwar in
enger Abstimmung mit dem in Aufstellung befindlichen Regionalen
Einzelhandelskonzept für das Westliche Ruhrgebiet, sowie durch die Auftragvergabe
zur Erstellung eines Kommunalen Einzelhandelskonzepts für die Stadt F. durch
die Arbeitsgemeinschaft K. und L. sowie B1. . Auf der Grundlage dieses
Gutachtens sollten dann nach der Vorstellung des Beklagten für jedes Gebiet
individuelle Entscheidungen gefällt werden. Die Planungsvorstellungen sollten somit
erst durch die Gutachter erarbeitet werden. Es sei also gar nicht beabsichtigt
gewesen, in allen 40 erfassten Gewerbegebieten von vornherein den Einzelhandel
auszuschließen. Damit sei ungewiss, welche Regelung für das streitige Gebiet
getroffen werden sollte. Eine Planung, bei der „von Null bis Hundert" alles möglich,
also alles noch offen sei, könne nicht durch eine Veränderungssperre gesichert
werden. Es sei unzulässig, bestimmte Bereiche des Stadtgebiets - nämlich die
erfassten 40 Gewerbegebiete - zu Gunsten bestimmter Schutzgüter - nämlich der
integrierten Einzelhandelsstandorte - von Einzelhandelsbetrieben freizuhalten und
gegebenenfalls positiv geeignete Standorte für die Errichtung von
Einzelhandelsbetrieben festzusetzen.

15

Die Klägerin hat sodann beantragt,

16

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
23. Oktober 2003 zu verpflichten, ihr den beantragten
planungsrechtlichen Vorbescheid für den Neubau eines
SB-Marktes auf dem Grundstück T.--------straße in F.
(Gemarkung C. , Flur , Flurstücke und ) zu erteilen,
hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte bis zum
Inkrafttreten des § 34 Abs. 3 BauGB am 20. Juli 2004
verpflichtet war, den vorstehend bezeichneten Vorbescheid
zu erteilen.

17

Nachdem die Klägerin auf Grund zwischenzeitlich eingetretener Umstände kein
Interesse mehr an der Erteilung des Bauvorbescheides hat, hat sie das Verfahren
insoweit mit Schriftsätzen vom 25. April und 27. Juni 2005 für erledigt erklärt. Dem
hat sich der Beklagte mit Schriftsatz vom 30. Juni 2005 angeschlossen.

18

Nunmehr beantragt die Klägerin zwecks Vorbereitung eines
Schadensersatzanspruches gegen den Beklagten

19

festzustellen, dass der Beklagte bis zum Inkrafttreten
des § 34 Abs. 3 BauGB am 20. Juli 2004 verpflichtet war,
den beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid für den
Neubau eines SB-Marktes auf dem Grundstück T.--------
straße in F. (Gemarkung C. , Flur , Flurstücke
und ) zu erteilen,
hilfsweise festzustellen,
dass der Beklagte bis zum Inkrafttreten der
Veränderungssperre am 03. Oktober 2003 verpflichtet war,
den beantragten planungsrechtlichen Vorbescheid für den
Neubau eines SB-Marktes auf dem vorbezeichneten
Grundstück zu erteilen.

20

Der Beklagte beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Dem Vorhaben stehe eine wirksame Veränderungssperre entgegen. Eine
hinreichend konkretisierte Planung für den künftigen Planbereich sei gegeben, zumal
die Planung naturgemäß nicht bereits in allen Einzelheiten vorliegen müsse. Dem
verfolgten Ziel der „Sicherung gewerblicher Bauflächen vorrangig für Betriebe des
produzierenden Gewerbes und Dienstleistungen" sei ein möglichst weitgehender
Ausschluss anderer Nutzungsarten (einschließlich des Einzelhandels) inhärent. Der
beabsichtigten Steuerung des Einzelhandels läge u.a. die Untersuchung der EWG
von 1999 „Einzelhandel in Gewerbegebieten" zu Grunde. Darin seien eine Analyse
des Einzelhandelsbestandes aller Gewerbegebiete im F1. Stadtgebiet sowie
Empfehlungen für die Steuerung von Fehlentwicklungen enthalten. Diese
Empfehlungen würden in der Ausschussvorlage konkretisiert. Daraus ergebe sich,
dass eine positive planerische Vorstellung bereits entwickelt worden sei. Von einer
reinen Negativplanung könne keine Rede sein, da die Ansiedlung von
Einzelhandelsunternehmen gesteuert und nicht verhindert werden solle. Beim Erlass
einer Veänderungssperre müssten nur die Ziele und Zwecke der Planung und die die
Nutzung im Wesentlichen bestimmenden Elemente vorliegen. Die
Veränderungssperre diene der Gemeinde dazu, planerisch tätig zu werden und
überhaupt auch noch sinnvoll tätig werden zu können. Einer detaillierten Regelung,
in welchem Umfang Einzelhandel zugelassen werden solle, habe es nicht bedurft, da
diese Entscheidung dem späteren Planaufstellungsverfahren vorbehalten bleibe.
Andernfalls wäre das für die Veränderungssperre erforderliche Mindestmaß an
konkreter Planung nahezu identisch mit dem Maß des später zu beschließenden
Bebauungsplanes.

23

Der Berichterstatter hat am 09. September 2004 mit den Beteiligten einen
Erörterungstermin durchgeführt. Wegen des Ergebnisses wird auf die darüber
gefertigte Niederschrift vom selben Tage (Bl. 70 f der Gerichtsakte) Bezug
genommen. Hinsichtlich des Ergebnisses der am 03. März 2005 durchgeführten
mündlichen Verhandlung wird auf die Sitzungsniederschrift (102 ff) verwiesen.

24

Am 02. Dezember 2004 hat der Ausschuss für Stadtentwicklung und
Stadtplanung des Beklagten für das vorliegende streitige Gebiet einen erneuten
allgemeinen Aufstellungsbeschluss gefasst, der im Amtsblatt der Stadt F. vom
30. Dezember 2004 bekannt gemacht worden ist.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
vorliegende Gerichtsakte, die Gerichtsakte des Verfahrens 5 K 5088/02 sowie die
jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

26

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

27

Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)
ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten auf deren (erneute)
Durchführung verzichtet haben.

28

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig, da sie der Vorbereitung eines
möglichen Amtshaftungsprozesses dient. Sie ist jedoch nur in dem aus dem Tenor
ersichtlichen Umfang begründet.

29

I.
Die Klägerin hatte bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre am 03. Oktober
2003 einen Anspruch auf Erteilung des beantragten planungsrechtlichen
Vorbescheides. Der Zurückstellungsbescheid des Beklagten vom 10. Oktober 2002
rechtfertigte keine Aussetzung der Entscheidung über die Bauvoranfrage, da der am
06. November 2002 dagegen eingelegte Widerspruch gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1
VwGO aufschiebende Wirkung entfaltete. Der Beklagte hatte die sofortige
Vollziehung nicht angeordnet. Er war daher verpflichtet, die Bauvoranfrage nach der
zum damaligen Zeitpunkt geltenden Sach- und Rechtslage zu bescheiden.

30

Die Voraussetzungen des § 34 Abs. 1 Baugesetzbuch (BauGB) lagen bis zum
Inkrafttreten der Veränderungssperre am 03. Oktober 2003 vor. Das geplante
Vorhaben, welches wegen seiner geringen Verkaufs- und Geschossfläche nicht als
großflächiger Einzelhandelsbetrieb im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2
Baunutzungsverordnung (BauNVO) anzusehen ist, fügte sich nach Art und Maß der
baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche in die
Eigenart der näheren Umgebung ein; Gründe, die der gesicherten Erschließung
entgegenstünden, sind nicht ersichtlich. Hinsichtlich der Art der Nutzung kann
dahingestellt bleiben, ob die nähere Umgebung angesichts der dort vorhandenen
zahlreichen Gewerbebetriebe gemäß § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 8
BauNVO einem Gewerbegebiet entspricht oder ob es sich wegen der ebenfalls
vorhandenen Wohnbebauung um eine Gemengelage handelt; in jedem Fall fügte
sich das Vorhaben einschließlich seiner geplanten 72 Stellplätze allein schon
angesichts des schräg gegenüber ebenfalls an der T.--------straße gelegenen B. -
Marktes ein.

31

Die Verpflichtung des Beklagten zur Erteilung des beantragten
Bauvorbescheides bestand seit dem 12. November 2002, das ist drei Monate nach
Eingang der Bauvoranfrage beim Beklagten. Zwar enthält der Klageantrag der
Klägerin keine Angaben über den Zeitpunkt, ab dem die Feststellung über die
Verpflichtung zur Erteilung des Bescheides begehrt wird. Das führt jedoch nicht zur
Unbestimmtheit des Klageantrags. Das Gericht legt den Klageantrag so aus, dass
ein Anspruch nicht schon zum Zeitpunkt der Antragstellung bei der Behörde gemeint
sein kann, sondern bei verständiger Würdigung erst nach Ablauf einer
angemessenen Frist. In Anlehnung an § 75 Satz 2 VwGO hält das Gericht eine Frist
von drei Monaten für angemessen, zumal hier seitens des Beklagten in diesem
Zusammenhang keine besonderen Umstände geltend gemacht wurden.

32

II.
Die Klägerin hatte jedoch mit dem Inkrafttreten der Veränderungssperre am
03. Oktober 2003 keinen Anspruch mehr auf Erteilung des beantragten
Vorbescheides über den genannten Zeitraum hinaus. Insofern stand dem Vorhaben
§ 2 der Satzung über die Veränderungssperre entgegen, wonach im räumlichen
Geltungsbereich der Satzung, dem das Grundstück, auf dem der SB-Markt errichtet
werden sollte, unterfällt, u.a. die Errichtung von baulichen Anlagen nicht durchgeführt
werden darf.

33

Die Veränderungssperre ist wirksam. Zunächst sind die formellen
Voraussetzungen gegeben. Der dafür erforderliche Beschluss des Ausschusses für
Stadtentwicklung und Stadtplanung vom 18. Januar 2001 zur Aufstellung eines
Bebauungsplanes wurde ortsüblich, nämlich im Amtsblatt der Stadt F. vom
09. Februar 2001 bekannt gemacht. Der Planbereich war dabei eindeutig bezeichnet,
indem er sowohl textlich beschrieben wurde als auch aus der beiliegenden
Zeichnung hervorging. Sodann beschloss der Rat der Stadt F. in seiner Sitzung
am 23. Juli 2003 die Satzung über die Veränderungssperre, die anschließend im
Amtsblatt der Stadt F. vom 02. Oktober 2003 bekannt gemacht wurde und einen
Tag später in Kraft trat. Dabei ist unschädlich, dass die Veränderungssperre sich nur
auf die beiden Flurstücke bezog, auf denen der geplante SB-Markt entstehen sollte,
wohingegen der Aufstellungsbeschluss ein größeres, darüber hinausgehendes
Gebiet erfasste.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - IV C
39.74 -, BVerwGE 51, 121 = BRS 30 Nr. 76 = DÖV 1977,
290.

35

In materiell-rechtlicher Hinsicht war die Veränderungssperre zur Sicherung der
künftigen Planung erforderlich und hinreichend bestimmt (§ 14 Abs. 1 BauGB). Soll
eine Veränderungssperre der Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich
dienen, muss zur Zeit ihres Erlasses der Inhalt der beabsichtigten Planung auch
hinreichend bestimmt sein. Die Planung, die durch eine Veränderungssperre
gesichert werden soll, muss ein Mindestmaß dessen erkennen lassen, was Inhalt des
zu erwartenden Bebauungsplanes sein soll. Allein das Ziel, ein bestimmtes Vorhaben
zu verhindern, reicht hingegen nicht aus. Es ist auch nicht zulässig, dass erst nach
Erlass der Veränderungssperre die notwendige Konkretisierung der Planung erreicht
wird. Zweck der Veränderungssperre ist es, eine bestimmte Bauleitplanung zu
sichern. Sie darf nicht eingesetzt werden, um lediglich die Planungszuständigkeit der
Gemeinde zu sichern.

36

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. September 1976 - IV C
39.74 -, a.a.O. und vom 19. Februar 2004 - 4 CN16.03 und
4 CN 13.03 -, ZfBR 2004, 460 und 464; und, Beschluss
vom 05. Februar 1990 - 4 B 191.80 -, DÖV 1990, 476; OVG
NRW, Urteil vom 28. Januar 2005 - 7 D 35/03.NE -; OVG
des Saarlandes, Urteil vom 14. April 2004 - 1 N 1/04 -,
BauR 2005, 1122; Nds. OVG, Beschluss vom 21. Januar
2004 - 1 MN 295/03 -.

37

Umgekehrt ist nicht erforderlich, dass die Planung bereits einen Stand erreicht
hat, der nahezu den Abschluss des Verfahrens ermöglicht. Das
Konkretisierungserfordernis darf nicht überspannt werden, weil sonst die praktische
Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde. Eine Gemeinde wird
sich im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des Aufstellungsverfahrens auf ein
bestimmtes Planungsergebnis festlegen können. Es ist gerade Sinn der Vorschriften
über die Planaufstellung, dass der Bebauungsplan innerhalb des
Planungsverfahrens - insbesondere unter Beachtung des Abwägungsgebotes - erst
erarbeitet wird. Man darf daher für eine Veränderungssperre nicht so viel fordern wie
für einen fertig ausgearbeiteten Bebauungsplan; ansonsten bräuchte man das
Instrument der Veränderungssperre kaum noch und könnte sogleich den
Bebauungsplan aufstellen.

38

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. September 1976 - IV C
39.74 -, a.a.O., vom 15. August 2000 - 4 BN 35.00 -, BRS
64 Nr. 109, und vom 19. Februar 2004 - 4 CN16.03 und
4 CN 13.03 -, a.a.O.; Nds. OVG, Urteil vom 10. März 2004 -
1 KN 276/03 -, BauR 2004, 1121.

39

Welchen Grad die Konkretisierung der Planung erreicht haben muss, hängt von
den Umständen des Einzelfalles ab. Im vorliegenden Fall ging es der Gemeinde
darum, „eine bedarfsorientierte und stadträumlich sinnvolle Steuerung der
Einzelhandelsentwicklung zu gewährleisten, den Tendenzen zur Gefährdung der
zentralörtlichen Gliederung durch Einzelhandelsansiedlungen auf den
Gewerbeflächen zu begegnen, die Ausbreitung von Vergnügungsstätten und
Prostitution zu verhindern [sowie] die Gewerbeflächen für das produzierende
Gewerbe und für Dienstleistungen vorzuhalten."

40

So die Begründung in der Ratsvorlage Nr. für die
Ratssitzung am 23. Juli 2003.

41

Zur Erreichung dieser Ziele hat die Gemeinde die Art der Nutzung für das in
Frage stehende Gebiet bereits festgesetzt. Bereits beim Aufstellungsbeschluss vom
18. Januar 2001 war deutlich erkennbar, dass für dieses Gebiet eine Festsetzung als
Gewerbegebiet geplant ist.

42

Vgl. Vorlage Nr. für die Sitzung des Ausschusses für
Stadtentwicklung und Stadtplanung (ASP) am 18. Januar
2001.

43

Steht bereits bei Erlass der Veränderungssperre die Nutzungsart fest, so ist
damit eine wesentliche Mindestvoraussetzung für ihren Erlass erfüllt. Es liegt auf der
Hand, dass den Mindestanforderungen genügt ist, wenn die Gemeinde im Zeitpunkt
des Erlasses der Veränderungssperre bereits einen bestimmten Baugebietstyp ins
Auge gefasst hat. Denn die Art der baulichen Nutzung gehört zu den für die
Bauleitplanung wesentlichen Festsetzungselementen.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN
13.03 -, a.a.O.; BVerwG, Beschluss vom 15. August 2000 -
4 BN 35.00 -, a.a.O.; VGH Rhl.-Pf., Urteil vom 18. Mai
2000 - 1 C 10758/99 -, BRS 63 Nr. 124.

45

Dem steht nicht entgegen, dass im vorliegenden Fall die nähere Umgebung
bereits faktisch überwiegend durch gewerbliche Nutzung geprägt ist; denn
unabhängig von der gegenwärtigen Nutzungsart trifft die Gemeinde bei jedem
Bebauungsplanverfahren immer die Entscheidung, ob die vorhandene Nutzung
beibehalten werden soll oder ob das Gebiet mit einer anderen Nutzung überplant
werden soll. Es wäre im vorliegenden Fall auch durchaus denkbar gewesen, einen
Bebauungsplan aufzustellen, in dem jedwede gewerbliche Nutzung künftig
ausgeschlossen ist und damit die vorhandene gewerbliche Nutzung zu überplanen
so wie es umgekehrt möglich ist, ein Gebiet, dass faktisch durch unbebaute
Grünflächen geprägt ist, zu überplanen und es als Gewerbegebiet festzusetzen. Im
Übrigen hat die Gemeinde für das Gebiet „M. / S. Straße" noch nicht
einmal die faktisch vorhandene Nutzung für den künftigen Bebauungsplan schlicht
„übernommen", da es angesichts der dort vorhandenen Wohnbebauung höchst
fraglich ist, ob bislang überhaupt ein faktisches Gewerbegebiet vorhanden ist oder ob
es sich nicht eher um eine Gemengelage handelt; wie bereits ausgeführt wurde.

46

Geht man von einer Gemengelage aus, so wird noch deutlicher, dass hier der
Planungswille der Gemeinde, künftig das Gebiet „M. / S. Straße" als
Gewerbegebiet festzusetzen, eine planerische Entscheidung voraussetzt, die bereits
getroffen worden ist, so dass das erforderliche Mindestmaß an Konkretisierung
vorhanden ist. Schließlich mag sogar manches dafür sprechen, dass die beiden
Flurstücke, auf die sich die Veränderungssperre bezieht, bislang nicht gewerblich
genutzt wurden. Insofern gilt hier auch konkret auf diese Flurstücke bezogen das zur
Entscheidung der Gemeinde über die künftige Nutzung der vorhandenen
Gemengelage in der Umgebung Dargestellte.

47

Die Gemeinde hatte insofern schon positive Vorstellungen über die künftige
Nutzung des Gebiets „M. / S. Straße", in dem sich auch die Flurstücke
befinden, auf dem der SB-Markt geplant war. Offen war zum Zeitpunkt des Erlasses
der Veränderungssperre lediglich noch die Frage, ob auch Einzelhandelsnutzung
zugelassen werden solle oder nicht. Da bereits die Nutzungsart im Allgemeinen
feststand und nur noch die eine Frage nach der Einzelhandelsnutzung offen war,
geht die Annahme fehl, bei der Planung sei von „Null bis Hundert" noch alles offen
gewesen. Dies ist eine unzulässige Verengung der Sichtweise, wenn man die einzige
in einem Bauleitverfahren noch offene Frage derart in den Vordergrund rückt, die
Betrachtung nur noch darauf fokussiert und alle anderen bereits geklärten Fragen
über die künftige Nutzungsart - wie hier gewerbliche Nutzung - ausblendet. Bei einer
solchen Vorgehensweise wäre konsequenterweise wohl kaum noch eine
Veränderungssperre zulässig. Denn es ist jeder Veränderungssperre eigen, dass sie
deshalb erlassen wird, weil die Planung noch nicht im Detail abgeschlossen und
fertig ist. Es ist eben geradezu charakteristisch, dass noch einzelne Fragen im
laufenden Aufstellungsverfahren geklärt werden müssen. Selbstverständlich ist bei
jeder noch zu klärenden Frage denklogisch eine Antwort von „Null bis Hundert"
möglich, andernfalls wäre die Frage ja auch schon geklärt und das
Aufstellungsverfahren bedürfte nicht mehr der Sicherung durch eine
Veränderungssperre. Mit der von der Klägerseite vertretenen Argumentation könnte
man somit - würde man ihr folgen - nahezu jedwede Veränderungssperre als zu
unbestimmt zu Fall bringen. Dann wäre das Instrument der Veränderungssperre
jedoch obsolet. Das dem nicht so sein kann, hat der Gesetzgeber deutlich gemacht,
indem er mit der Einfügung der §§ 14 ff BauGB diesem Plansicherungsinstrument
seine Berechtigung verliehen hat.

48

Darüber hinaus sind die von der Klägerseite herangezogenen Fälle aus der
Rechtsprechung mit dem vorliegenden Verfahren nicht vergleichbar. In jenen
Fällen

49

vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004 -
4 CN16.03 und 4 CN 13.03 -, a.a.O.,

50

ging es um eine unzulässige Verhinderungsplanung, mit der die Errichtung von
Windenergieanlagen verhindert werden sollte, ohne dass die Gemeinden
irgendwelchen positive Vorstellungen darüber hatten, in welcher Weise die Gebiete
überhaupt künftig genutzt werden sollten. Es gab lediglich die Absicht etwas zu
planen. Verglichen damit war die Planung der Gemeinde im vorliegenden Verfahren
wesentlich weiter und konkreter gediehen: wie bereits ausgeführt, war zum Zeitpunkt
des Erlasses der Veränderungssperre weitaus mehr vorhanden als die bloße Absicht
irgendetwas zu planen. Es war bereits geklärt, dass das Plangebiet einer
gewerblichen Nutzung zugeführt werden solle. Dem produzierenden Gewerbe und
Dienstleistungen sollten Flächen vorbehalten werden. Das ist eine wesentliche
planerische Grundentscheidung.

51

Geht es nur noch um die Frage des möglichen Ausschlusses des Einzelhandels
aus dem Gewerbegebiet, was übrigens für sich genommen gemäß § 1 Abs. 5 und 9
BauNVO grundsätzlich zulässigerweise in einem Bebauungsplan festgesetzt werden
darf,

52

vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. April 2004 - 7a D
142/02.NE -; OVG Rhl.-Pf., Urteil vom 18. Mai 2000 - 1 C
10758/99 -, a.a.O.; Hess. VGH, Urteil vom 08. Juli 1993 -
4 UE 1225/88 -, BRS 55 Nr. 6,

53

so ist dies zumindest im vorliegenden Fall keine unzulässige
Verhinderungsplanung, sondern eine zulässige Negativplanung, denn durch den
Ausschluss von Einzelhandel sollen die Stadt(teil)zentren gestärkt werden und es
werden auch positive Planungsziele erreicht, nämlich die Freihaltung gewerblicher
Bauflächen für das produzierende Gewerbe und Dienstleistungen. Ob dies
angesichts zahlreicher brach liegender Flächen im Stadtgebiet, die gewerblich
genutzt werden könnten, sinnvoll und erforderlich ist, bedarf angesichts der
verfassungsrechtlich garantierten Planungshoheit der Gemeinde keiner Beurteilung.
Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, die Veränderungssperre auf ihre Zweckmäßigkeit
zu überprüfen.

54

Zu berücksichtigen ist darüber hinaus, dass - wie schon erwähnt - die Planung
zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre nicht detailgetreu feststehen
muss. Es ist ein eher großzügiger Maßstab anzulegen. Das wird deutlich vor allem
mit Blick auf die Offenheit der Planung für Änderungen insbesondere auf Grund von
Bürgerbeteiligung und der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange.

55

Vgl. Reidt, in Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht,
6. Aufl. 2001, Rdnr. 2701.

56

Diese von Gesetzes wegen in den §§ 3 und 4 BauGB vorgeschriebenen
Beteiligungen würden ihren Sinn verlieren, wenn eine Planung detailgetreu
feststünde und keinen Veränderungen mehr zugänglich wäre. Gerade aus dem
Erfordernis der Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange ergibt sich
ja zwingend eine gewisse Offenheit der Planung während dieses Stadiums des
Aufstellungsverfahrens.

57

Nach den Planunterlagen sollen städtebauliche Gründe für die Steuerung des
Einzelhandels ausschlaggebend sein. Ob nun der Einzelhandel tatsächlich im Gebiet
„M. / S. Straße" ausgeschlossen werden soll, konnte zum Zeitpunkt des
Erlasses der Veränderungssperre nicht beurteilt werden. Der Sinn einer
Veränderungssperre besteht ja gerade darin, vorhandene planerische Ziele zu
sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen. Im Hinblick auf die Steuerung
des Einzelhandels bedarf es (zeit)aufwändiger Gutachten entsprechender Fachleute.
Das Ergebnis eines derartigen Gutachtens kann nicht kurzfristig vorgelegt werden.
Daher muss man einer Gemeinde zwangsläufig die Möglichkeit einräumen,
zumindest für die Stellen, an denen die (weitere) Ansiedlung von
Einzelhandelsbetrieben nach ihrer Einschätzung für die Stadt(teil)zentren
problematisch sein kann, zunächst eine Veränderungssperre zur Sicherung zu
erlassen und im Rahmen der Planung entsprechende Gutachten zur weiteren
Klärung der Frage einzuholen.

58

Vgl. Hess. VGH, Urteil vom 08. Juli 1993 - 4 UE
1225/88 -, a.a.O..

59

Damit wird hier nicht erst das Konzept der Planung im Planungsverfahren
entwickelt, was unzulässig wäre.

60

Abschließend sei darauf hingewiesen, dass die Gemeinde im vorliegenden Fall
zur Erreichung des legitimen planerischen Ziels, den Einzelhandel im Sinne der
Zentrenunschädlichkeit zu steuern, keine überzeugende und ebenso effektive andere
Möglichkeit hatte als so zu verfahren wie es geschehen ist. Zum Zeitpunkt des
Erlasses der Veränderungssperre lagen gutachterliche Untersuchungen,
insbesondere das Einzelhandelskonzept für die Stadt F. noch nicht vor. Eine
Aufstellung des Bebauungsplanes kam zu diesem Zeitpunkt noch nicht in Betracht,
weil noch keine verlässlichen Aussagen darüber getroffen werden konnten, ob
Einzelhandelsnutzung zu einer Gefährdung der Stadtteilzentren führt oder nicht.
Somit konnte auch noch keine Aussage darüber getroffen werden, ob im Gebiet
„M. / S. Straße" der Einzelhandel ausgeschlossen werden soll oder nicht.
Die Einholung von Gutachten war daher notwendig. Um jedoch in der Zwischenzeit
keine vollendeten Tatsachen zu schaffen und von der Entwicklung überrollt zu
werden, weil Bauvorbescheide und Baugenehmigungen zur Errichtung von
Einzelhandelsbetrieben ohne Erlass der Veränderungssperre hätten erteilt werden
müssen, so dass eine anschließende Steuerung des Einzelhandels nicht mehr
möglich gewesen wäre, gab es zum Erlass der Veränderungssperre als Instrument
zur Sicherung der Bauleitplanung keine Alternative.

61

Auch die Tatsache, dass die Gemeinde 40 Gewerbegebiete mit
Aufstellungsbeschlüssen überzogen hatte, führt nicht zur Unwirksamkeit der
Veränderungssperre. Gerade das belegt anschaulich, wie wichtig der Gemeinde die
Frage nach den künftigen Standorten von Einzelhandelsnutzung war. Hätte die
Gemeinde sich nur auf ein oder nur auf einige wenige gewerblich genutzte Flächen
beschränkt, so hätte sie zwar bezogen auf diese wenigen Flächen den Einzelhandel
steuern können, sie hätte aber keine Handhabe gehabt, der Ausbreitung des
Einzelhandels auf den anderen gewerblichen Flächen entgegenzuwirken. Das hätte
zur Folge haben können, dass auf Grund der Ausbreitung von Einzelhandel auf den
nicht gesteuerten Flächen eine Gefährdung der Stadt(teil)zentren eintreten könnte,
so dass die Steuerung und Regulierung bei den wenigen Gebieten im Hinblick auf
die Erreichung der Planungsziele dann auch keinen Effekt mehr hätte und sinnlos
wäre. Um die oben genannten Planungsziele der Gemeinde jedoch nicht zu
gefährden, musste die Gemeinde das gesamte Stadtgebiet und damit sämtliche
Gewerbeflächen gleichzeitig in den Blick nehmen. Ob es wiederum personell
überhaupt machbar war, gleichzeitig so viele Bebauungspläne aufzustellen, kann
dahingestellt bleiben, da diese Frage hier nicht entscheidungsrelevant ist. Im Übrigen
hat der Gesetzgeber den Gemeinden mit der in § 17 BauGB geregelten
Geltungsdauer einer Veränderungssperre zeitliche Grenzen für das Aufstellen eines
Bebauungsplanes gesetzt.

62

Von der wirksamen Veränderungssperre, die dem ursprünglich geplante
Vorhaben der Klägerin entgegen gehalten werden kann, sind Ausnahmen nach § 3
der Satzung über die Veränderungssperre, der der Vorschrift des § 14 Abs. 2 Satz 1
BauGB entspricht, nicht möglich. Das klägerische Vorhaben würde nämlich gerade
die Durchführung der Planung unmöglich machen oder zumindest wesentlich
erschweren, indem mit der Zulassung eines SB-Marktes in dem Gebiet „M.
/ S. Straße" das Ziel der Veränderungssperre unterlaufen würde.

63

Einer Entscheidung über den Hilfsantrag bedarf es nicht. Dieser dient hier
lediglich der Klarstellung. In der Sache ist das im Hilfsantrag formulierte Begehren für
den Zeitraum bis zum Inkrafttreten der Veränderungssperre bereits im Hauptantrag
enthalten.

64

III.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Soweit die Parteien das
Verfahren im Hinblick auf das ursprüngliche Verpflichtungsbegehren der Klägerin
übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war es einzustellen. Das Gericht hat
hinsichtlich dieses Teils gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nur noch nach billigem
Ermessen und unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes über
die Kosten des Verfahrens zu entscheiden. Es entspricht billigem Ermessen, der
Klägerin die Kosten dieses Verfahrensteils aufzuerlegen, weil sie mit ihrem Begehren
auf Erteilung des beantragten Vorbescheides zum Zeitpunkt der
Erledigungserklärung voraussichtlich unterlegen wäre.

65

Selbst wenn zugunsten der Klägerin davon ausgegangen wird, dass mit dem
„erneuten Aufstellungsbeschluss" vom 02. Dezember 2004 der bisherige
Aufstellungsbeschluss vom 18. Januar 2001 für das streitgegenständliche Gebiet -
und damit auch die daraufhin ergangene Veränderungssperre - hinfällig geworden ist
und somit dem geplanten Vorhaben die Veränderungssperre nicht mehr entgegen
gehalten werden konnte, ist die Klägerin der gerichtlichen Aufforderung vom 12. April
2005 nicht nachgekommen, wonach sie gebeten wurde darzulegen, dass von dem
geplanten Vorhaben keine schädlichen Auswirkungen im Sinne des § 34 Abs. 3
BauGB auf die C-Zentren „Südviertel" und „Südostviertel" zu erwarten sind. Diesen
Nachweis hat die Klägerin, der insoweit die Darlegungslast obliegt,

66

vgl. EAG Bau-Einführungserlass des Ministeriums für
Städtebau und Wohnen, Kultur und Sport des Landes
Nordrhein-Westfalen (IIA1-901.12) vom 30. Januar 2005;
Reidt, UPR 2005, 241, 246; Heilshorn/Seith, VBlBW 2004,
409, 410,

67

nicht erbracht.

68

Die vorgenommene Quotelung der Kosten ergibt sich daraus, dass das Gericht
die Zeiträume für das jeweilige Obsiegen bzw. Unterliegen zueinander ins Verhältnis
gesetzt hat.

69

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung
beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO).