Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-04-30, Aktenzeichen 6 L 176/08
ECLI:DE:VGAC:2008:0430.6L176.08.00

Tenor

1.	Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

2.	Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 19.000,- EUR festgesetzt.

1

b e s c h l o s s e n :

2

1.	Der Antrag wird abgelehnt.

3

Der Antragsteller trägt die Kosten des
Verfahrens.

4

2.	Der Wert des Streitgegenstandes wird auf
19.000,- EUR festgesetzt.

5

G r ü n d e:

6

Der - bei sachgerechter Betrachtung mit Blick darauf, dass der
streitgegenständliche Erlaubniszeitraum ausweislich des vom Antragsteller beim
Antragsgegner am 27. Dezember 2007 gestellten Antrags auf das Jahr 2008
beschränkt ist, gemäß § 88 VwGO sinngemäße - Antrag,

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den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu
verpflichten, dem Antragsteller für die Zeit vom 1. Januar 2008
bis zum 31. Dezember 2008 eine straßenrechtliche
Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines mobilen
Bratwurstverkaufsstandes auf der B.-------straße in B. zu
erteilen,

8

hillfsweise,

9

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu
verpflichten, den Antrag des Antragstellers auf Erteilung einer
straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb
eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes auf der B.-------straße
in B. für die Zeit vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember
2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu
zu bescheiden,

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ist zulässig, aber unbegründet.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor
Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand
treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden
Zustandes die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder
wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur
Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis
zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um
wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus
anderen Gründen nötig erscheint (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Dabei hat der
Antragsteller sowohl die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung
(Anordnungsgrund) als auch das Bestehen eines zu sichernden materiellen
Anspruchs (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO in
Verbindung mit §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Maßgebend hierfür sind die rechtlichen
und tatsächlichen Verhältnisse im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts.

12

Dabei kann das Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem
Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und
unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in
einem Hauptsacheprozess erreichen könnte, es sei denn, dass eine bestimmte
Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist,
d. h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und
im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an
Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (Vorwegnahme
der Hauptsacheentscheidung).

13

Gemessen an diesem Maßstab ist die beantragte einstweilige Anordnung nicht
zu treffen.

14

Zum einen hat der Antragsteller das Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht
glaubhaft gemacht. Zum anderen steht dem Erlass einer einstweiligen Anordnung
ungeachtet dessen das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung
entgegen.

15

Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, dass ihm ein Anspruch auf
Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis zusteht. Er hat auch nicht
glaubhaft gemacht, dass er einen Anspruch auf eine Verpflichtung des
Antragsgegners hat, seinen diesbezüglichen Antrag unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

16

Als Anspruchsgrundlage für das antragstellerische Begehren kommt allein § 18
Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW in Betracht.

17

Hiernach bedarf die Sondernutzung der Erlaubnis der Straßenbaubehörde.

18

Bei der Benutzung der B.-------straße in B. , die der Antragsteller erstrebt,
handelt es sich um eine erlaubnispflichtige Sondernutzung.

19

Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ist Sondernutzung die Benutzung der
Straßen über den Gemeingebrauch hinaus unbeschadet des § 14 a Abs. 1 StrWG
NRW. Was Gemeingebrauch ist, definiert § 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW.

20

Die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten eine erlaubnispflichtige Sondernutzung
darstellt, ist allein nach den Bestimmungen des für die jeweilige Straße
maßgeblichen Landes- oder Bundesstraßenrechts zu beantworten, wobei allein der
Umfang der öffentlichen Widmung der Straßenfläche maßgebend ist.

21

Gemessen daran stellt die Nutzung der B.-------straße durch einen mobilen
Bratwurstverkaufsstand mit dem von dem Antragsteller nunmehr konzipierten
Zuschnitt (siehe dazu etwa das in der Beiakte I abgelegte Lichtbild) eine
Sondernutzung im Sinne des § 18 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW dar.

22

Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 der Satzung über Erlaubnisse und Gebühren für
Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der Stadt B. vom 10. November 1979
in der Fassung des 11. Nachtrages vom 28. August 2007 bedarf die Benutzung der
Straße zu nicht vorwiegend dem Verkehr dienenden Zwecken, wenn dadurch der
Gemeingebrauch beeinträchtigt wird, als Sondernutzung der Erlaubnis der Stadt,
soweit in § 3 der Satzung nichts anderes bestimmt ist.

23

Das Betreiben eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes stellt damit eine
Sondernutzung dar, weil darin eine Benutzung der Straße zu nicht vorwiegend dem
Verkehr dienenden - sondern vielmehr gewerblichen - Zwecken liegt und - aufgrund
dieser Überschreitung des Umfangs der öffentlichen Widmung der Straße - dadurch
der Gemeingebrauch beeinträchtigt wird.

24

Vgl. insoweit auch OVG NRW, Beschluss vom 21. Oktober
1996 - 23 B 2966/95 -, juris Rn. 14 ff. (mit Blick auf einen
Warenverkauf aus einem mobilen Bauchladen); OVG Berlin,
Urteil vom 17. September 2003 - 1 B 15.03 -, juris Rn. 14 ff.
(hinsichtlich des Verkaufs von Bratwürsten mittels eines
umgehängten Gasgrills auf öffentlichem Straßenland); VG
Ansbach, Urteil vom 19. März 2007 - AN 10 K 05.04197 -, juris
Rn. 22 (zu einem mobilen Bratwurststand).

25

Ein Fall der Erlaubnisfreiheit nach § 19 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW in Verbindung
mit § 3 der hier in Rede stehenden Satzung der Stadt B. liegt nicht vor.

26

Der Antragsteller hat nicht glaubhaft gemacht, auf die solchermaßen erforderliche
straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis einen Anspruch zu haben.

27

Da die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis im Ermessen der Behörde steht,
bedürfte es dazu einer Reduzierung dieses Ermessens auf Null. Eine solche
Situation ist hier jedoch nicht gegeben.

28

Das behördliche Ermessen ist auf Null reduziert, wenn die für die Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis sprechenden Umstände derart überwiegen, dass nur die
Erteilung der Erlaubnis rechtmäßig sein kann.

29

Vgl. zu einem solchen Fall: OVG NRW, Urteil vom 20. April
2007 - 11 A 2361/05 -, juris Rn. 32.

30

Eine Ermessensreduzierung auf Null kommt in den Fällen der Selbstbindung der
Verwaltung in Betracht, insbesondere wenn die Behörde ihr Ermessen durch eine
bestimmte Verwaltungspraxis in der Vergangenheit gebunden hat. Die Bindung
erfolgt in diesen Fällen durch das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1
GG

31

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Auflage 2005, § 40 Rn.
31.

32

Weiterhin kann sich eine Reduktion des Ermessens auf Null im Einzelfall auch
daraus ergeben, dass sich die zur Verfügung stehenden
Entscheidungsmöglichkeiten deshalb verringern, weil alle übrigen zu unzulässigen,
weil unverhältnis-mäßigen oder unzumutbaren Ergebnissen führen.

33

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Auflage 2005, § 40 Rn.
31.

34

Schließlich ist das Ermessen auf Null reduziert, wenn der Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis entgegen stehende straßenrechtlich relevante
Gesichtspunkte nicht ersichtlich sind.

35

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. April 2007 - 11 A 2361/05 -,
juris Rn. 32.

36

Keiner dieser Fälle einer Ermessensreduzierung auf Null ist gegeben.

37

Eine Ermessensreduzierung auf Null ergibt sich nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG in
Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung.

38

Eine ständige Verwaltungspraxis des Antragsgegners, straßenrechtliche
Sondernutzungserlaubnisse in vergleichbaren Fällen zu erteilen, durch die der
Antragsgegner sich selbst gebunden haben könnte, gibt es nicht. Vielmehr verfolgt
der Antragsgegner seinem im Erörterungstermin vom 30. April 2008 bekräftigten
Vorbringen zufolge das Ziel, die B. Innenstadt - und gerade die
hochfrequentierte B.-------straße - von mobilen Verkaufsständen freizuhalten, um
diese aufzuwerten. Wie es in der Antragserwiderung heißt und im Erörterungstermin
wiederholt wurde, hat der Antragsgegner demjenigen des Antragstellers
vergleichbare Erlaubnisanträge jüngst abgelehnt bzw. entsprechende formlose
Anfragen abschlägig beantwortet. Dies entspricht im Übrigen auch der vom
Antragsgegner vorgelegten Dienstanweisung zur Satzung über Erlaubnisse und
Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen in der Stadt B. vom 10.
November 1979. Die Dienstanweisung bestimmt unter Nr. 1.3 c), dass
Verkaufsstände grundsätzlich nicht genehmigt werden. Eine der dort genannten
Ausnahmen - mobile Verkaufsfahrten im Reisegewerbe, Kioske, traditionelle
Verkaufsstände zu Karneval, Verkauf von Weihnachtsbäumen, Verkauf von
Grabschmuck zu Allerheiligen, Verkauf von Blumen vor dem Rathaus sowie auf dem
Münsterplatz - ist hier nicht einschlägig.

39

Der Antragsgegner hat eine ihn bindende ständige Verwaltungspraxis ferner
noch nicht dadurch begründet, dass er den Bratwurstverkaufsstand des
Antragstellers in den Jahren ab 2003 zunächst duldete und ihm jedenfalls für das
Jahr 2007 eine Sondernutzungserlaubnis erteilte. Zum einen ist in der punktuellen
Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis noch nicht die Begründung einer ständigen
Verwaltungspraxis zu sehen. Zum anderen hat der Antragsteller seinen
Bratwurstverkaufsstand - wie er im Erörterungstermin erläuterte - im November 2007
umgestaltet, weshalb sich die Entscheidungsgrundlage für den Antragsgegner
nunmehr wesentlich geändert hat.

40

Soweit der Antragsgegner für einen anderen mobilen Bratwurstverkaufsstand in
der B.-------straße für das Jahr 2008 offenbar eine Sondernutzungserlaubnis erteilt
hat, folgt daraus im Verhältnis zum Antragsteller aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung
mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung keine Ermessensreduzierung
auf Null. Denn dieser Fall ist mit dem des Antragstellers nicht zu vergleichen, weil der
andere Erlaubnisinhaber seinen mobilen Bratwurstverkaufsstand anders als der
Antragsteller nicht verändert hat und sich zudem - wie es im Anhörungsschreiben
des Antragsgegners vom 24. Januar 2008 heißt - über unmittelbar in der Nähe
befindliche angemietete Räume versorgt.

41

Zu dem von dem Antragsteller mit Schriftsatz vom 28. April 2008
angesprochenen Blumenhändler kann gleichfalls keine Parallele gezogen werden.
Dieser ist nach Aussage des Antragsgegners im Erörterungstermin nicht Inhaber
einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis.

42

Unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich ein Erlaubnisanspruch
im Anschluss daran auch nicht daraus herleiten, dass der Antragsgegner mit der
Versagung der Sondernutzungserlaubnis von einer langjährigen allgemeinen
Verwaltungspraxis abgewichen wäre, ohne dass dies sachlich gerechtfertigt wäre,
gleichmäßig gehandhabt würde und die Gründe hinreichend dargelegt worden
wären.

43

Vgl. dazu VG Braunschweig, Beschluss vom 22. November
2002 - 6 B 777/02 -, juris Rn. 18 ff. (für eine
Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen von
Imbissständen).

44

Weiterhin ist das Ermessen des Antragsgegners nicht deswegen auf Null
reduziert, weil die Ablehnung des Antrags für den Antragsteller zu einem
unverhältnismäßigen oder unzumutbaren Ergebnis führt.

45

Selbst wenn in der Ablehnung ein Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit
aus Art. 12 Abs. 1 GG zu sehen sein sollte, führt dieser Eingriff für den Antragsteller
weder zu einem unverhältnismäßigen noch zu einem unzumutbaren Ergebnis. Der
Antragsteller hat den Betrieb des mobilen Bratwurstverkaufsstands ursprünglich
unerlaubt aufgenommen und war später lediglich im Besitz einer befristeten
Erlaubnis. Unter diesen Gegebenheiten musste der Antragsteller damit rechnen,
dass er sein Geschäft womöglich nicht auf Dauer in der bisherigen Weise am Ort
seiner Wahl würde fortführen können. Ein Vertrauensschutz konnte sich nicht
herausbilden. Außerdem hat es der Antragsteller selbst in der Hand, die
Erlaubnisvoraussetzungen für eine Wiederaufnahme seiner Verkaufstätigkeit zu
schaffen. Der Antragsgegner hat ihm im Erörterungstermin in Aussicht gestellt, ihm
eine Sondernutzungserlaubnis für den Bereich Kreuzung H.-------straße /L.--------
straße - mithin ebenfalls im Innenstadtbereich - zu erteilen, wenn der Antragsteller zu
der früheren bauchladenähnlichen Verkaufsform zurückkehrte.

46

Zuletzt kann sich eine Ermessensreduzierung nicht daraus ergeben, dass der
Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entgegen stehende straßenrechtlich
relevante Gesichtspunkte nicht ersichtlich wären. Der Antragsgegner hat im
Ablehnungsbescheid vom 20. März 2008 straßenrechtlich relevante Aspekte
genannt, die - wie sogleich dargelegt werden wird - die Ablehnung tragen.

47

Daran anschließend hat der Antragsteller keinen Anspruch auf eine Verpflichtung
des Antragsgegners, seinen Erlaubnisantrag für das Jahr 2008 unter Beachtung der
Rechtsauffassung neu zu bescheiden, glaubhaft zu machen vermocht.

48

Der Bescheid vom 20. März 2008 ist frei von Ermessensfehlern.

49

Soweit die Behörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das
Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob die Ablehnung eines Verwaltungsakts
rechtswidrig ist, weil die Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem
Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht worden ist.

50

Der Antragsgegner hat die Grenzen des Ermessens nicht überschritten und von
dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG
NRW entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.

51

Dass der Antragsgegner die Grenzen des Ermessens nicht überschritten hat,
folgt aus den obigen Ausführungen zu Art. 3 Abs. 1 GG und zu dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit.

52

Der Antragsgegner hat von seinem Ermessen auch zweckentsprechend
Gebrauch gemacht. Er hat sich bei seiner Entscheidung nicht von sachfremden
Erwägungen leiten lassen.

53

Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche
Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen,
die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich
beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster
Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung
der öffentlichen Sache zulässt. Die behördliche Ermessensausübung bei der
Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis hat sich daher regelmäßig an Gründen zu
orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen
können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des
Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs,
der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener
Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder
sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h.
baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße und auf
Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes (Vermeidung einer "Übermöblierung"
des öffentlichen Straßenraumes, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes
u. ä.).

54

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2006 - 11 A
2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 = juris Rn. 21.

55

Gemessen an diesen Grundsätzen hat der Antragsgegner von seinem Ermessen
in einer dem Zweck des § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht. Die Ablehnungsentscheidung wird von Gründen selbständig
getragen, die einen sachlichen Bezug zur Straße aufweisen. Im Erörterungstermin
hat der Antragsgegner hervorgehoben, dass Hauptgrund der Ablehnung sei, die
Fußgängerzone in der B.-------straße aufzuwerten. Diesem Konzept laufe ein mobiler
Bratwurstverkaufsstand wie derjenige des Antragstellers zuwider. Zudem sei für den
Antragsteller wesentlich, dass der Antragsteller seinen Stand im Vergleich zu den
Vorjahren verändert habe, worin der Antragsgegner eine gewisse Manifestation des
Verkaufsstands sehe, der es entgegenzuwirken gelte.

56

Diese Gründe tragen die Ablehnung selbständig, weil es sich um
baugestalterische und städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße auf Grund
eines konkreten Gestaltungskonzeptes handelt. Es ist der Stadt in weitem Umfang
freigestellt, das "Gesicht" ihrer zentralen Straßen und Plätze zu bestimmen.

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Vgl. insoweit VG Ansbach, Urteil vom 19. März 2007 - AN 10
K 05.04197 -, juris Rn. 25 f. (zu einem mobilen Bratwurststand);
VG Osnabrück, Beschluss vom 24. März 2003 - 1 B 6/03 -, juris
Rn. 13 (für einen Bratwurstgrill).

58

In diesem Rahmen ist die Entscheidung des Antragsgegners unabhängig davon
als sachgerecht zu bezeichnen, ob der Antragsteller durch die neue Beschaffenheit
seines Bratwurstverkaufsstandes "mobiler" ist als zuvor oder ob er weniger
Straßenraum in Anspruch nimmt. In der letztgenannten Hinsicht ist übrigens zu
berücksichtigen, dass der Betrieb eines mobilen Bratwurstverkaufsstandes in einer
stark besuchten Innenstadtstraße schon deshalb nicht straßenrechtlich neutral ist,
weil stehen bleibende Kunden des Antragstellers den Verkehr auf der Straße
behindern können.

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Ungeachtet dessen steht dem Erlass einer einstweiligen Anordnung das Verbot
der Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung entgegen.

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Erginge eine einstweilige Anordnung im Sinne des Antragstellers, erhielte er
schon in vollem Umfang, wenn auch nur auf beschränkte Zeit und unter Vorbehalt
einer Entscheidung in der Hauptsache, was er nur in dem parallel anhängigen
Hauptsacheverfahren 6 K 761/08 erreichen könnte. Eine solche einstweilige
Anordnung ist zur Wahrung der Rechte des Antragstellers aber nicht schlechterdings
notwendig. Denn - wie dargelegt - würde der Antragsgegner ihm unter bestimmten
Voraussetzungen eine Sondernutzungserlaubnis für eine Fortsetzung seiner
Verkaufstätigkeit andernorts erteilen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

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Sie berücksichtigt, dass vorliegend wegen der begehrten Vorwegnahme der
Hauptsache der ungekürzte Streitwert der Hauptsache anzusetzen ist. Dabei
orientiert das Gericht sich an Nr. 43.1 des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ
2004, 1327), wonach bei streitiger Sondernutzung der Streitwert sich auf den zu
erwartenden Gewinn bis zur Grenze des Jahresbetrags beläuft. Dieser betrug nach
den Angaben des Antragstellers ca. 19.000,- EUR brutto im Jahr.

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