Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-12-11, Aktenzeichen 1 K 2948/13

Tenor

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Kläger begehren die Ungültigkeitserklärung eines Bürgerentscheids und dessen Wiederholung.

2

Am 18.06.2013 beschloss der Gemeinderat der Beklagten, über die Bundesgartenschau 2023 einen Bürgerentscheid nach § 21 GemO gemeinsam mit der Bundestagswahl am 22.09.2013 durchzuführen. Zur Abstimmung wurde folgende Frage gestellt:

3

Soll Mannheim zur nachhaltigen Entwicklung eines Grünzugs Nordost im Jahr 2023 eine Bundesgartenschau durchführen, die überwiegend auf dem Gelände der ehemaligen Spinelli-Kaserne und unter Einbeziehung einer maximal 16 Hektar großen Teilfläche der Feudenheimer Au unter Beibehaltung ihres Status als Landschaftsschutzgebiet stattfindet?

4

Am 25.09.2013 stellte der Gemeindewahlausschuss für den Bürgerentscheid das endgültige Ergebnis des hiernach durchgeführten Bürgerentscheids fest. Von 229.996 Stimmberechtigten hätten 136.750 abgestimmt; ungültig seien 2086, gültig 134.682 Stimmen gewesen. Von den gültigen Stimmen seien 68.312 auf Ja, 66.370 auf Nein entfallen. Da die Zahl der gültigen Ja-Stimmen mehr als 25 % der Stimmberechtigten betrage, sei ein bindender Bürgerentscheid zustande gekommen.

5

Die Kläger, die beim Bürgerentscheid stimmberechtigt waren, haben am 22.10.2013 Klage beim Verwaltungsgericht Karlsruhe mit dem Begehren, den Bürgerentscheid für ungültig erklären und wiederholen zu lassen, erhoben. Sie machen geltend, die Beklagte habe gegen das Neutralitäts- und Sachlichkeitsverbot verstoßen, es habe eine unzulässige Beeinflussung bei der Briefabstimmung gegeben, die Fragestellung sei unsachlich und tendenziös, die Teilnahme von 16 und 17 Jahre alten Bürgerinnen und Bürgern sei mit dem Grundgesetz und der Landesverfassung nicht vereinbar, die Teilnahme von EU-Ausländern an der Abstimmung verstoße gegen das Grundgesetz und die Abstimmungsfreiheit sei sowohl durch den Inhalt als auch durch die Auslegung der amtlichen Abstimmungsbroschüre in den Abstimmungskabinen verletzt worden. Ihre Klage sei zulässig. § 41 Abs. 3 S. 1 Kommunalwahlgesetz (KomWG) sei verfassungswidrig, da er mit Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG unvereinbar sei. Er bedürfe zumindest einer verfassungskonformen Auslegung. Die Wahlrechtsgrundsätze der allgemeinen, freien, gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahl seien als ungeschriebenes Verfassungsrecht auch auf Abstimmungen anwendbar. Da eine Verletzung der Stimmrechtsgrundsätze bei einem Volksentscheid gerügt werden könne, müsse dies auch für kommunale Bürgerentscheide gelten. Wenn § 41 Abs. 3 KomWG eine gerichtliche Überprüfbarkeit bei Abstimmungen ausschließe, sei er verfassungswidrig. Der Umfang der verfassungsrechtlich gebotenen Abstimmungsüberprüfung bei kommunalen Abstimmungen sei im Lichte der Bedeutung des Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG und des Demokratieprinzips grundsätzlich weit, Prüfungsgegenstand sei daher nicht nur die Verletzung von Grundrechten und/oder einfachrechtlichen subjektiv-öffentlichen Rechten, sondern auch die Verletzung objektiven Rechts.

6

Sie beantragen:

7

Der Bürgerentscheid der Beklagten über die Durchführung einer Bundesgartenschau im Jahre 2023 vom 22.09.2013 ist ungültig und muss nach Maßgabe der Urteilsgründe wiederholt werden,

8

hilfsweise: festzustellen, dass der Bürgerentscheid der Beklagten über die Durchführung einer Bundesgartenschau im Jahre 2023 vom 22.09.2013 rechtswidrig ist und nach Maßgabe der Urteilsgründe zu wiederholen ist.

9

Die Beklagte beantragt,

10

die Klagen abzuweisen.

11

Sie hält sie unter Hinweis auf obergerichtliche Rechtsprechung für unzulässig. Auch in der Sache seien sie nicht begründet.

12

Dem Gericht lagen die einschlägigen Akten der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt dieser Akten sowie auf den Inhalt der zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

13

Die Klagen sind in Haupt- und Hilfsantrag unzulässig.

14

Hinsichtlich des Hauptantrags folgt dies daraus, dass weder spezialgesetzliche Vorschriften noch die Verwaltungsgerichtsordnung für das Begehren, den streitgegenständlichen Bürgerentscheid für ungültig zu erklären, eine statthafte Klageart zur Verfügung stellen. Soweit die Ungültigkeitserklärung begehrt wird, handelt es sich um eine Gestaltungsklage. Als Gestaltungsklage kennt die Verwaltungsgerichtsordnung nur die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO, die auf die Anfechtung von Verwaltungsakten beschränkt ist. Ein positiver Bürgerentscheid hat jedoch die Rechtsqualität eines Gemeinderatsbeschlusses und ist daher in der Regel - so auch hier (s.u.) - mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 LVwVfG). Soweit die Kläger in diesem Zusammenhang § 41 Abs. 3 S. 1 KomWG für verfassungswidrig erachten, würde dies, wollte man dem folgen, nicht zur Zulässigkeit des Hauptantrages führen. Die Anwendbarkeit des fünften Abschnittes des Kommunalwahlgesetzes würde dazu führen, dass die Rechtsaufsichtsbehörde die Gültigkeit des Bürgerentscheids zu prüfen (§ 30 KomWG) und über einen Einspruch zu entscheiden hätte (§ 31 KomWG). Nach Einspruchserhebung mit dem ggf. erforderlichen Quorum (§ 31 Abs. 1 S. 2 KomWG) und ablehnender Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde würde den Klägern zwar die Möglichkeit offenstehen, gegen den Rechtsträger der Rechtsaufsichtsbehörde eine Verpflichtungsklage mit dem Inhalt, den Einspruchsbescheid aufzuheben und den Träger der Rechtsaufsichtsbehörde zu verpflichten, den Bürgerentscheid für ungültig zu erklären (vgl. etwa: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.05.2007, - 1 S 567/07 -, VBlBW 2007, 377), zu erheben. Passivlegitimiert für eine solche Klage wäre jedoch das Land, nicht die Beklagte, denn bei der Wahlprüfung handelt es sich um eine rechtsaufsichtliche Maßnahme, die nach der Landesverfassung (Art. 75 Abs. 1 S. 1 LV) und Gemeindeordnung (§ 119 GemO) dem Land und nicht den Gemeinden obliegt.

15

Kann das Gericht somit den Bürgerentscheid nicht für ungültig erklären, ist es ihm auch nicht möglich, die Beklagte zu verurteilen, ihn zu wiederholen.

16

Auch im Hilfsantrag sind die Klagen unzulässig.

17

Die von den Klägern begehrte Feststellung, dass der Bürgerentscheid vom 22.09.2013 ungültig ist, kann nicht im Wege der verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage geltend gemacht werden.Die Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 1. Alt. VwGO) setzt den Streit um das Bestehen oder Nichtbestehen oder den Inhalt eines Rechtsverhältnisses voraus, wobei das Rechtsverhältnis durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet sein muss. Das Ergebnis eines Bürgerentscheids begründet jedoch kein Rechtsverhältnis zwischen den abstimmungsberechtigten Bürgern und der Gemeinde. Es werden keine subjektiven Rechte Einzelner betroffen. Der Bürgerentscheid schafft oder beendet keine konkreten Rechtsverhältnisse zwischen der Gemeinde und Einzelnen. Ein Bürgerentscheid hat gemäß § 21 Abs. 7 S. 1 GemO in der hier maßgeblichen bis zum 30.11.2015 geltenden Fassung (= § 21 Abs. 8 S. 1 n.F.) die Wirkung eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats. Daher hat er grundsätzlich nur interne Wirkung. Subjektive Rechte des einzelnen Bürgers werden weder durch einen Gemeinderatsbeschluss noch durch den Bürgerentscheid betroffen. Solche Rechtsbeziehungen können in der Regel erst aufgrund weiterer Entscheidungen oder Vollzugshandlungen in der Folge des Bürgerentscheids entstehen.Gegen derartige der Vollziehung eines Ratsbeschlusses dienende Maßnahmen kann bei Verletzung subjektiver Rechte vorgegangen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.04.2001 - 1 S 2283/00 -, VBlBW 2002, 118 = DVBl 2001, 1280 = DÖV 2002, 257; VG Neustadt (Weinstraße) Urteil vom 25.03.2013 - 3 K 857/12.NW -, LKRZ 2013, 266).

18

Im Übrigen machen die Kläger im vorliegenden Rechtsstreit nicht die Verletzung eigener subjektiver Rechte geltend, sondern machen sich zum Sachwalter der Rechte Dritter. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, er sei durch die gerügten Verhaltensweisen der Beklagten nicht in seinem Abstimmungsverhalten beeinflusst worden, die Klägerin hat erklärt, sie habe sich wegen dieser veranlasst gesehen, sich für den negativen Ausgang des Bürgerentscheids zu engagieren. Soweit sie Rechtsverletzungen durch die Beklagte rügen, hätten sie sich im Übrigen an das Regierungspräsidium Karlsruhe als Rechtsaufsichtsbehörde wenden können. Der Ausschluss der Anwendbarkeit des 5. Abschnitts des Kommunalwahlgesetzes steht nämlich einer Rechtskontrolle durch die zuständige Rechtaufsichtsbehörde nicht entgegen. Dabei kann überprüft werden, ob die materiellen Erfordernisse der Gemeindeordnung erfüllt und ob die Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Stand: Oktober 2013, § 21 Rn 29; vgl. zur Frage eines Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung in diesem Zusammenhang: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.11.1974 - I 453/74 -, BWVPr 1975, 203).

19

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 S. 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.

20

BESCHLUSS

21

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG auf 10.000 EUR festgesetzt.

22

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

13

Die Klagen sind in Haupt- und Hilfsantrag unzulässig.

14

Hinsichtlich des Hauptantrags folgt dies daraus, dass weder spezialgesetzliche Vorschriften noch die Verwaltungsgerichtsordnung für das Begehren, den streitgegenständlichen Bürgerentscheid für ungültig zu erklären, eine statthafte Klageart zur Verfügung stellen. Soweit die Ungültigkeitserklärung begehrt wird, handelt es sich um eine Gestaltungsklage. Als Gestaltungsklage kennt die Verwaltungsgerichtsordnung nur die Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO, die auf die Anfechtung von Verwaltungsakten beschränkt ist. Ein positiver Bürgerentscheid hat jedoch die Rechtsqualität eines Gemeinderatsbeschlusses und ist daher in der Regel - so auch hier (s.u.) - mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt (§ 35 S. 1 LVwVfG). Soweit die Kläger in diesem Zusammenhang § 41 Abs. 3 S. 1 KomWG für verfassungswidrig erachten, würde dies, wollte man dem folgen, nicht zur Zulässigkeit des Hauptantrages führen. Die Anwendbarkeit des fünften Abschnittes des Kommunalwahlgesetzes würde dazu führen, dass die Rechtsaufsichtsbehörde die Gültigkeit des Bürgerentscheids zu prüfen (§ 30 KomWG) und über einen Einspruch zu entscheiden hätte (§ 31 KomWG). Nach Einspruchserhebung mit dem ggf. erforderlichen Quorum (§ 31 Abs. 1 S. 2 KomWG) und ablehnender Entscheidung der Rechtsaufsichtsbehörde würde den Klägern zwar die Möglichkeit offenstehen, gegen den Rechtsträger der Rechtsaufsichtsbehörde eine Verpflichtungsklage mit dem Inhalt, den Einspruchsbescheid aufzuheben und den Träger der Rechtsaufsichtsbehörde zu verpflichten, den Bürgerentscheid für ungültig zu erklären (vgl. etwa: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.05.2007, - 1 S 567/07 -, VBlBW 2007, 377), zu erheben. Passivlegitimiert für eine solche Klage wäre jedoch das Land, nicht die Beklagte, denn bei der Wahlprüfung handelt es sich um eine rechtsaufsichtliche Maßnahme, die nach der Landesverfassung (Art. 75 Abs. 1 S. 1 LV) und Gemeindeordnung (§ 119 GemO) dem Land und nicht den Gemeinden obliegt.

15

Kann das Gericht somit den Bürgerentscheid nicht für ungültig erklären, ist es ihm auch nicht möglich, die Beklagte zu verurteilen, ihn zu wiederholen.

16

Auch im Hilfsantrag sind die Klagen unzulässig.

17

Die von den Klägern begehrte Feststellung, dass der Bürgerentscheid vom 22.09.2013 ungültig ist, kann nicht im Wege der verwaltungsgerichtlichen Feststellungsklage geltend gemacht werden.Die Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 1. Alt. VwGO) setzt den Streit um das Bestehen oder Nichtbestehen oder den Inhalt eines Rechtsverhältnisses voraus, wobei das Rechtsverhältnis durch subjektive Rechte und Pflichten gekennzeichnet sein muss. Das Ergebnis eines Bürgerentscheids begründet jedoch kein Rechtsverhältnis zwischen den abstimmungsberechtigten Bürgern und der Gemeinde. Es werden keine subjektiven Rechte Einzelner betroffen. Der Bürgerentscheid schafft oder beendet keine konkreten Rechtsverhältnisse zwischen der Gemeinde und Einzelnen. Ein Bürgerentscheid hat gemäß § 21 Abs. 7 S. 1 GemO in der hier maßgeblichen bis zum 30.11.2015 geltenden Fassung (= § 21 Abs. 8 S. 1 n.F.) die Wirkung eines endgültigen Beschlusses des Gemeinderats. Daher hat er grundsätzlich nur interne Wirkung. Subjektive Rechte des einzelnen Bürgers werden weder durch einen Gemeinderatsbeschluss noch durch den Bürgerentscheid betroffen. Solche Rechtsbeziehungen können in der Regel erst aufgrund weiterer Entscheidungen oder Vollzugshandlungen in der Folge des Bürgerentscheids entstehen.Gegen derartige der Vollziehung eines Ratsbeschlusses dienende Maßnahmen kann bei Verletzung subjektiver Rechte vorgegangen werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.04.2001 - 1 S 2283/00 -, VBlBW 2002, 118 = DVBl 2001, 1280 = DÖV 2002, 257; VG Neustadt (Weinstraße) Urteil vom 25.03.2013 - 3 K 857/12.NW -, LKRZ 2013, 266).

18

Im Übrigen machen die Kläger im vorliegenden Rechtsstreit nicht die Verletzung eigener subjektiver Rechte geltend, sondern machen sich zum Sachwalter der Rechte Dritter. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, er sei durch die gerügten Verhaltensweisen der Beklagten nicht in seinem Abstimmungsverhalten beeinflusst worden, die Klägerin hat erklärt, sie habe sich wegen dieser veranlasst gesehen, sich für den negativen Ausgang des Bürgerentscheids zu engagieren. Soweit sie Rechtsverletzungen durch die Beklagte rügen, hätten sie sich im Übrigen an das Regierungspräsidium Karlsruhe als Rechtsaufsichtsbehörde wenden können. Der Ausschluss der Anwendbarkeit des 5. Abschnitts des Kommunalwahlgesetzes steht nämlich einer Rechtskontrolle durch die zuständige Rechtaufsichtsbehörde nicht entgegen. Dabei kann überprüft werden, ob die materiellen Erfordernisse der Gemeindeordnung erfüllt und ob die Verfahrensvorschriften eingehalten worden sind (vgl. Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Stand: Oktober 2013, § 21 Rn 29; vgl. zur Frage eines Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Entscheidung in diesem Zusammenhang: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.11.1974 - I 453/74 -, BWVPr 1975, 203).

19

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 159 S. 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.

20

BESCHLUSS

21

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG auf 10.000 EUR festgesetzt.

22

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.