Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-02-28, Aktenzeichen 4 LB 22/18
ECLI:DE:OVGSH:2019:0228.4LB22.18.00

Tenor

Die Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 9. Januar 2018 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit leistet in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin hat sich im Ausgangsverfahren gegen einen Leistungsbescheid nach einer Abschleppmaßnahme sowie die in diesem Zusammenhang festgesetzten Verwaltungskosten gewandt. Im Berufungsverfahren streiten die Beteiligten nur noch über die Höhe der Verwaltungsgebühren für den Erlass des Widerspruchsbescheides.

2

Die Erhebung von Verwaltungsgebühren ist im Verwaltungskostengesetz des Landes Schleswig-Holstein vom 17.01.1974 (GVOBl. S. 37), zuletzt geändert durch Art. 8 LVO vom 16.03.2015 (GVOBl. S. 96), geregelt. Es bestimmt u.a.:

3

§ 15 Verwaltungsgebühren in besonderen Fällen

4

(1)…

5

(2)…

6

(3)1Wird gegen eine kostenpflichtige Amtshandlung Widerspruch erhoben, sind für den Erlaß des Widerspruchsbescheides Verwaltungsgebühren und Auslagen zu erheben, soweit der Widerspruch zurückgewiesen wird. 2In diesem Fall ist eine Verwaltungsgebühr von mindestens fünf Euro bis zur Höhe der Verwaltungsgebühr, die für die Amtshandlung zu zahlen ist, zu erheben; § 9 Abs. 1 ist anzuwenden. 3…

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(4)1Richtet sich in einer kostenpflichtigen Angelegenheit der Widerspruch ausschließlich gegen die Kostenentscheidung, gilt Absatz 3 Satz 1 entsprechend. 2Die Verwaltungsgebühr für den Widerspruchsbescheid bei Kostenentscheidungen beträgt 10 v. H. des angefochtenen Betrages, mindestens fünf Euro.

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§ 22 Rechtsbehelf

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(1) Die Kostenentscheidung kann zusammen mit der Amtshandlung oder selbständig angefochten werden; der Rechtsbehelf gegen eine Amtshandlung erstreckt sich auch auf die Kostenentscheidung.

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(2) Wird eine Kostenentscheidung selbständig angefochten, ist das Rechtsbehelfsverfahren kostenrechtlich als selbständiges Verfahren zu behandeln.

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Am 4. Dezember 2015 parkte die Klägerin ihr Kraftfahrzeug auf einem entsprechend ausgeschilderten Sonderparkplatz für Schwerbehinderte in Kiel. Eine Überwachungskraft der Beklagten veranlasste daraufhin das Abschleppen des Fahrzeuges. Mit Leistungsbescheid vom 22. Juli 2016 setzte die Beklagte hierfür Kosten in Höhe von insgesamt 122,50 € fest (70,- € Auslagen an den Abschleppunternehmer, 49,- € Gebühren für die Ersatzvornahme, 3,50 € Zustellgebühr für den Leistungsbescheid). Ihren dagegen eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin damit, dass für sie nicht erkennbar gewesen sei, dass es sich um einen Behindertenparkplatz gehandelt habe. Sie habe einen Parkschein gelöst und diesen deutlich sichtbar im Fahrzeug ausgelegt. Ein sofortiges Abschleppen sei bei dieser Sachlage unverhältnismäßig gewesen. Mit Widerspruchsbescheid vom 22. November 2016 wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Zugleich setzte sie Kosten für den Widerspruchsbescheid in Höhe von insgesamt 52,45 € fest und stützte die darin enthaltene Gebühr auf § 15 Abs. 3 VwKostG.

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In ihrer dagegen rechtzeitig erhobenen Klage hat die Klägerin nochmals die Örtlichkeiten und Umstände des Parkvorgangs erläutert und ihre rechtlichen Bedenken gegen die Abschleppmaßnahme wiederholt und vertieft.

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Sie hat beantragt,

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den Leistungsbescheid vom 22.07.2016 und den Widerspruchsbescheid vom 22.11.2016 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat geltend gemacht, dass der Vortrag der Klägerin zu den örtlichen Verhältnissen unzutreffend sei.

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Durch Einzelrichterurteil vom 9. Januar 2018 hat das Verwaltungsgericht Schleswig die Klage im Wesentlichen abgewiesen. Der auf § 249 Abs. 1 LVwG i.V.m. § 3 Abs. 3 und § 20 Abs. 1 Nr. 8 VVKVO gestützte Leistungsbescheid sei rechtmäßig. Die Höhe der festgesetzten Kosten sei nicht zu beanstanden. Die dem Leistungsbescheid zugrunde liegende Ersatzvornahme in Gestalt der Durchführung einer Abschleppmaßnahme sei rechtmäßig, insbesondere verhältnismäßig gewesen (§§ 228 Abs. 1, 229 und 238 LVwG). Den Widerspruchsbescheid vom 22. Dezember 2016 hat es jedoch aufgehoben, soweit mit ihm Kosten von mehr als 15,70 € festgesetzt wurden. Da sich die Klägerin gegen einen Leistungsbescheid und damit allein gegen eine Kostenentscheidung gewandt habe, könne die Gebührenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren nicht auf § 15 Abs. 3 VwKostG, sondern nur auf § 15 Abs. 4 VwKostG gestützt werden. Die Verwaltungsgebühr dürfe sich daher – bei verfassungskonformer Auslegung der Norm gemäß Urteil der Kammer vom 14. November 2017 (3 A 342/15) – auf höchstens 10 v.H. des angefochtenen Betrages, mithin auf 12,25 € belaufen; hinzu komme die nicht zu beanstandende Zustellungsgebühr in Höhe von 3,45 €, sodass rechtmäßig nur eine Kostenforderung in Höhe von 15,70 € entstanden sei.

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Auf Antrag der Beklagten hat der Senat durch Beschluss vom 26. Juni 2018 die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, soweit der Widerspruchsbescheid vom 22. November (nicht: Dezember) 2016 aufgehoben worden ist.

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Die Beklagte ist der Auffassung, dass ihr für den Erlass des Widerspruchsbescheides eine Verwaltungsgebühr nach § 15 Abs. 3 VwKostG zustehe. Die Klägerin habe zwar formal Widerspruch gegen den Leistungsbescheid erhoben, aber keine Einwendungen gegen die Höhe oder Berechnung der festgesetzten Kosten erhoben. Vielmehr sei es ihr um die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme als Ersatzvornahme gegangen, die im Rahmen des Widerspruchsverfahrens vollumfänglich überprüft worden und deshalb als kostenpflichtige Amtshandlung i.S.d. § 15 Abs. 3 VwKostG anzusehen sei. Da die Ersatzvornahme regelmäßig sofort vollzogen werde, komme ein isoliertes Vorgehen dagegen nicht in Betracht. Der Betroffene sei gezwungen, den späteren Leistungsbescheid anzufechten, um die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme inzident überprüfen zu lassen. Die Kostenpflicht sei gesetzliches Merkmal der Ersatzvornahme und deren Geltendmachung durch Leistungsbescheid untrennbarer Annex bzw. Kehrseite derselben. Im Übrigen habe sich die Ersatzvornahme durch den Vollzug noch nicht erledigt und sei deshalb auch weiterhin rechtlich überprüfbar. Der Leistungsbescheid könne demgegenüber nicht als isolierte Kostenentscheidung i.S.d. § 15 Abs. 4 VwKostG angesehen werden. Wie § 22 Abs. 2 VwKostG solle diese Vorschrift lediglich dann zur Anwendung kommen, wenn ausschließlich um eine Kostenentscheidung und unabhängig von der zugrundeliegenden Sachentscheidung gestritten werde. Die reduzierte Gebühr sei nur gerechtfertigt, wenn die Behörde einen deutlich geringeren Arbeitsaufwand habe. Dieser Gedanke sei vom Gesetzgeber bei Erlass der Vorschrift berücksichtigt worden und werde durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Februar 1979 (Az. 2 BvL 5/76) zur Parallelvorschrift des damaligen § 15 Abs. 4 GebG NW bekräftigt. Jedenfalls sei es kostenrechtlich unbillig, von einem Verwaltungsaufwand auszugehen, der nur der Überprüfung einer angewandten Gebührenvorschrift entspreche, da der tatsächliche Aufwand hier um ein Vielfaches höher gewesen sei. Verwaltungsgebühren seien die Gegenleistung für eine Amtshandlung der Behörden und sollten die Kosten der Beteiligten decken.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 09.01.2018 (Az. 3 A 350/16) aufzuheben, soweit dieses den Widerspruchsbescheid vom 22. November 2016 aufgehoben hat und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin hat sich nicht geäußert.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen. Darüber hinaus hat der Senat die Akten des parallel geführten Verfahrens 3 A 342/15
(4 LB 20/18) beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht.

Entscheidungsgründe

25

Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Gebührenfestsetzung für die Entscheidung über den
Widerspruch gegen den Leistungsbescheid vom 22. Juli 2016 nur auf der Grundlage des § 15 Abs. 4 VwKostG ergehen kann und damit auf 10 v.H. des angefochtenen Betrages begrenzt ist.

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I. Dem Grundsatzurteil der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts vom 14. November 2017 (Az. 3 A 342/15, Umdr. ab S. 8) lag ein Leistungsbescheid nach einer Ersatzvornahme im Wege des Sofortvollzuges gemäß § 230 LVwG zugrunde. Dabei hat die Kammer ausgeführt, dass der angegriffene Leistungsbescheid keine anderen Regelungen als die Kostenentscheidung bezüglich einer vorausgegangenen Ersatzvornahme enthalte und deshalb für die Ermittlung der Verwaltungsgebühr für den Widerspruchsbescheid § 15 Abs. 4 Satz 2 VwKostG zur Anwendung komme. Dabei ermögliche es § 15 Abs. 4 Satz 1 VwKostG der Behörde zunächst überhaupt, durch den Verweis auf § 15 Abs. 3 Satz 1 VwKostG in Abweichung von § 7 Nr. 6 VwKostG eine Verwaltungsgebühr zu erheben; § 15 Abs. 4 Satz 2 VwKostG bestimme sodann die Höhe. Einer Anwendung des § 15 Abs. 3 Satz 1 und 2 VwKostG stehe schon der insoweit eindeutige Wortlaut entgegen. Danach komme eine Gebühr bis zur Höhe des festgesetzten Betrages im Ausgangsbescheid nur in Frage, wenn Widerspruch erhoben wird „gegen eine kostenpflichtige Amtshandlung“. Vorliegend richte sich der Widerspruch jedoch nicht gegen die Ersatzvornahme, sondern nur gegen den Leistungsbescheid. Damit liege ein Fall der isolierten Anfechtung einer Kostenentscheidung i.S.d. § 22 Abs. 2 VwKostG vor. Der Gesetzgeber habe sich insofern dafür entschieden, hinsichtlich der zu tragenden Gebührenlast in Gestalt des § 15 Abs. 4 Satz 2 VwKostG eine für den Betroffenen günstigere Regelung zu treffen, wenn Gegenstand des Widerspruchsverfahrens allein eine Kostenentscheidung sei und zwar unabhängig davon, ob die Rechtmäßigkeit der zu Grunde liegenden Amtshandlung zu prüfen sei.

27

II. Dieser Auffassung schließt sich der Senat auch für den hier vorliegenden Fall des Vollzuges gemäß § 229 Abs. 1 Nr. 2 LVwG im Ergebnis an. Zutreffende Rechtsgrundlage ist § 15 Abs. 4 VwKostG, da sich der in Rede stehende Widerspruch in beiden Fällen ausschließlich gegen eine Kostenentscheidung richtet.

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Einigkeit besteht darüber, dass § 15 Abs. 4 VwKostG nur in den Fällen des § 22 Abs. 2 VwKostG zur Anwendung kommt, wenn eine Kostenentscheidung selbständig und damit unabhängig von der ihr zugrundeliegenden Sachentscheidung angefochten wird (vgl. auch: Praxis der Kommunalverwaltung, VwKostG – Kommentar, § 15 Anm. 6; § 22 Anm. 3). In den Fällen des § 22 Abs. 1 und § 15 Abs. 3 VwKostG entsteht demgegenüber eine höhere Verwaltungsgebühr, weil dort sowohl die Sachentscheidung als auch die dazugehörige Kostenentscheidung Gegenstand des Widerspruchsverfahrens sind. Eine „kostenpflichtige Amtshandlung“ im Sinne einer Sachentscheidung stand vorliegend jedoch nicht zur Überprüfung.

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1. Bei dem angefochtenen Leistungsbescheid handelt es sich um eine „Kostenentscheidung“ i.S.d. § 15 Abs. 4 VwKostG. Mit ihm werden Verwaltungsgebühren und Auslagen, mithin Kosten i.S.d. § 1 Abs. 1 VwKostG geltend gemacht. Dies ist sein ausschließlicher Regelungsinhalt. Dass mit dem Leistungsbescheid im konkreten Fall Verwaltungsgebühren und Auslagen für eine durchgeführte Ersatzvornahme geltend gemacht werden, ändert daran nichts. Der Wortlaut des § 15 Abs. 4 VwKostG ist eindeutig und lässt in Abgrenzung zu § 15 Abs. 3 VwKostG keinen Spielraum für weitergehende Differenzierungen. Als „Kostenentscheidung“ kann der Leistungsbescheid nicht zugleich „kostenpflichtige Amtshandlung“ i.S.d. § 15 Abs. 3 VwKostG sein.

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2. Eine Verwaltungsgebühr nach § 15 Abs. 3 VwKostG ist nicht angefallen. Nach dem Regelungszusammenhang und der Systematik der kostenrechtlichen Normen im Landesrecht muss es sich bei der „kostenpflichtigen Amtshandlung“ i.S.d. § 15 Abs. 3 Satz 1 und § 22 Abs. 1 VwKostG um eine Sachentscheidung in Form eines Verwaltungsaktes handeln, denn nur gegen einen Verwaltungsakt kann entsprechend §§ 68 ff. VwGO Widerspruch eingelegt werden, auf den die Behörde mit einem – ggf. gebührenpflichtigen – Widerspruchsbescheid reagiert (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, VwKostG – Kommentar, § 22 Anm. 2).

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a. In Frage kommt insofern nur das an die Klägerin gerichtete Gebot nach § 42 Abs. 2 StVO i.V.m. Verkehrszeichen 314 mit Zusatzzeichen 1044.10, das auf einem allein für Schwerbehinderte zugelassenen Parkplatz abgestellte Fahrzeug sofort zu entfernen. Bei diesem Wegfahrgebot handelt es sich um einen in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO kraft Gesetzes vollziehbaren Verwaltungsakt, welches mit der Ersatzvornahme gemäß § 229 Abs. 1 Nr. 2, § 238 LVwG durchgesetzt wird (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 19.03.2002
- 4 L 118/01 -, juris Rn. 28 f.). Dieses Wegfahrgebot war jedoch nicht Gegenstand des Widerspruchsverfahrens.

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b. Bei der zwecks Durchsetzung des Wegfahrgebotes durchgeführten Ersatzvornahme (§§ 228, 238 Abs. 1 LVwG) handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um einen Realakt. Als Vollzugshandlung enthält sie keine Willensäußerung mit Regelungsgehalt und Rechtsfolge, sondern setzt nur eine durch Verwaltungsakt bereits bestimmte Rechtsfolgenanordnung durch, ist also nur auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet. Dies gilt unabhängig davon, ob sie im gestreckten Verfahren, im Wege des Sofortvollzuges oder der unmittelbaren Ausführung ergeht (so die heute h.M., vgl. nur Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 93-95, Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, Anh § 42 Rn. 33, beide m.w.N.). Entsprechend kann sie auch nicht Gegenstand eines Widerspruchsverfahrens i.S.d. §§ 68 ff. VwGO sein.

33

c. Vom tatsächlichen Vollzug zu unterscheiden ist dessen Androhung und ggf. Festsetzung. Soweit diese gesetzlich vorgeschrieben sind, wird mit ihnen in Form eines Verwaltungsaktes über die Art und Weise des Vollzuges oder über Einwendungen dagegen entschieden (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. § 35 Rn. 113). Derartige Maßnahmen sind hier jedoch nicht ergangen. Eine rechtsverbindliche „Anordnung“ der Ersatzvornahme ist weder gesetzlich vorgesehen noch tatsächlich ergangen.

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3. Nichts anderes ergibt sich unter Berücksichtigung des Umstandes, dass sich die Ersatzvornahme im Moment ihrer Anwendung als Zwangsmittel erledigt und danach nur die Kostenfolge aus §§ 238, 249 Abs. 1 und 3 LVwG i.V.m. der Landesverordnung über die Kosten im Vollzugs- und Vollstreckungsverfahren (Vollzugs- und Vollstreckungskostenverordnung - VVKVO - v. 18.09.2017, GVOBl. 2017, 462) verbleibt, die wiederum erst durch einen Leistungsbescheid realisiert wird. Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang aufgeworfene Frage, ob sich die Grundverfügung nach ihrem Vollzug bzw. ihrer Vollstreckung erledigt hat oder wegen ihrer für die nachfolgende Kostenerhebung erforderliche Titelfunktion noch wirksam ist (dazu VGH Mannheim, Beschl. v. 08.01.2002 - 10 S 2350/07 -, juris Rn. 32 und BVerwG, Urt. v. 25.09.2008 - 7 C 5/08 -, juris Rn. 12), ist auf die Anwendung eines Zwangsmittels als Vollzugsmaßnahme nicht übertragbar und deshalb hier irrelevant.

35

a. Voraussetzung für die Kostenerhebung nach einem Vollzug gemäß § 229 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 LVwG ist zum einen die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme und zum anderen die Wirksamkeit der Grundverfügung zum Zeitpunkt der Ersatzvornahme sowie deren Unanfechtbarkeit bzw. Vollziehbarkeit. Auf die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung kommt es nicht an; dagegen gerichtete Einwendungen sind vielmehr nach § 248 Abs. 2 LVwG rechtzeitig außerhalb des Vollzugsverfahrens geltend zu machen (OVG Schleswig, Urt. v. 19.03.2002 - 4 L 118/01 -, juris Rn. 28 ff. und v. 27.04.2006 - 4 LB 23/04 -, juris Rn. 88 ff.; zum Bundesrecht vgl. auch BVerwG, Urt. 13.04.1984 - 4 C 31/81 -, juris Rn. 12 und Urt. v. 25.09.2008 - 7 C 5/08 -, juris Rn. 11). Die Rechtmäßigkeit einer durchgeführten „Ersatzvornahme als Kostengrund“ (so ausdrücklich: LVerfG SH, Beschl. v. 03.04.2017
- 2/16 -, juris Rn. 48, 50) stellt demgegenüber zwar eine zwingende Voraussetzung für die Erhebung der durch sie verursachten Kosten dar, doch wird sie deshalb nicht zur „kostenpflichtigen Amtshandlung“ i.S.d. § 15 Abs. 3 VwKostG. Der Tatbestand der §§ 229 Abs. 1, 238, 249 Abs. 1 und 3 LVwG ist im vorliegenden Zusammenhang nur als Gebührentatbestand anzusehen.

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b. Entsprechendes gilt, wenn die Ersatzvornahme gemäß § 230 LVwG im Wege des Sofortvollzuges erfolgt, weil es an einem vorausgehenden Verwaltungsakt fehlt (so etwa im Fall der unter I. dargestellten Kammerentscheidung des Verwaltungsgerichts v. 14.11.2017 - 3 A 342/15 -). § 230 Abs. 1 LVwG verlangt in einem solchen Fall, dass die Behörde innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse handelt; nach Absatz 2 ist die oder der Verantwortliche unverzüglich zu benachrichtigen. Hier setzt die Rechtmäßigkeit des sofortigen Vollzugs im Wege der Ersatzvornahme auch die Rechtmäßigkeit einer hypothetischen Grundverfügung voraus (OVG Schleswig, Urt. v. 28.01.2016 - 4 LB 46/14 -, juris Rn. 29). Der damit verbundene erhöhte Prüfungsumfang ist dem Umstand geschuldet, dass der Vollzug ohne Grundverfügung nur in besonderen Fällen (bei einer anders nicht abwendbaren gegenwärtigen Gefahr) zulässig ist. Systematisch betrachtet handelt es sich aber auch insoweit nur um eine Voraussetzung für die sich aus dem Vollzug ergebende Kostenpflicht.

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c. Soweit sich die Beklagte auf ein Urteil des OVG Greifswald (v. 07.07.2016
- 1 M 203/16 -, juris Rn. 17) beruft und meint, dass die Geltendmachung der Kostenpflicht nach einer Ersatzvornahme durch Leistungsbescheid ein „untrennbarer Annex bzw. Kehrseite derselben“ sei, so gibt dies für die vorliegende Frage nichts her. Das OVG Greifswald hatte nicht zu klären, ob es sich bei einem angefochtenen Leistungsbescheid um eine isolierte Kostenentscheidung (hier i.S.d. § 15 Abs. 4 Satz 1 und § 22 Abs. 2 VwKostG) handelt. Es hatte vielmehr zu prüfen, ob ein Leistungsbescheid wegen der Kosten einer Ersatzvornahme noch als Vollzugsmaßnahme i.S.d. § 99 Abs. 1 SOG MV (vgl. § 248 Abs. 1 LVwG) anzusehen ist und deshalb die aufschiebende Wirkung eines dagegen gerichteten Widerspruches gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO entfällt.

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4. Die Wahl des Gebührentatbestandes kann nicht im Einzelfall von der Begründung des Widerspruches abhängig gemacht werden. Denn die Widerspruchsbehörde hat den angegriffenen Verwaltungsakt von Amts wegen auf seine Rechtmäßigkeit hin zu überprüfen und dies selbst dann, wenn der Widerspruch ohne jegliche Begründung erhoben worden ist (Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, Vorb § 68 Rn. 18, § 70 Rn. 5). Dessen ungeachtet weist auch die von der Klägerin vorgetragene Begründung in keine andere Richtung. Sie griff den Leistungsbescheid mit dem Argument an, dass sie nicht habe erkennen können, dass sie ihr Fahrzeug auf einem Behindertenparkplatz abstellte und dass die umgehend getroffene Vollzugsmaßnahme unverhältnismäßig gewesen sei. Dieses Vorbringen hatte nicht den Zweck, feststellen zu lassen, dass das Parkverhalten nicht rechtswidrig war, denn dies war im Falle der Ahndung des Parkverstoßes als Ordnungswidrigkeit zu klären. Ihr Vorbringen richtete sich allein gegen die Erhebung von Vollzugskosten und damit inzident gegen die Durchführung des Vollzuges. Dass es der Klägerin „erkennbar zumindest auch um eine Anfechtung der Sachentscheidung über die Ersatzvornahme gegangen“ sein soll (vgl. LVerfG SH, Beschl. v. 03.04.2017 - 2/16 -, juris Rn. 51 f., 56), überzeugt den Senat aus den bereits genannten Gründen nicht: Als „Sachentscheidung“ i.S.d. § 15 Abs. 3 VwKostG kommt nur das vollzogene Wegfahrgebot, nicht aber die Ersatzvornahme in Frage. Streitgegenstand der Anfechtungsklage ist hingegen die Behauptung der Klägerin, dass der angefochtene Leistungsbescheid als „Kostenentscheidung“ rechtswidrig sei. Wenn die Klägerin zur Begründung dieser Klage die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme in Frage stellt, greift sie damit die Kostenerhebung an und zwar nicht nur der Höhe nach, sondern auch dem Grunde nach.

39

5. Das vorstehende Ergebnis ist auch mit der Regelung des § 3 Abs. 1 VwKostG über die Bemessung der Gebührensätze vereinbar. Danach sind Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Verwaltungsgebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Maßstab kann insoweit nur die typisierende Frage sein, ob die Kostenentscheidung zusammen mit dem in der Sache ergangenen Verwaltungsakt als kostenpflichtige Amtshandlung (§ 15 Abs. 3 VwKostG) oder selbständig (§ 15 Abs. 4 VwKostG) angefochten wird. Während der durch die Verwaltungsgebühr abzugeltende Verwaltungs- oder Prüfungsaufwand in beiden Alternativen im Einzelfall geringer oder auch größer ausfallen kann, wird man aber jedenfalls in Bezug auf die Bedeutung für den Kostenschuldner davon auszugehen haben, dass diese bei einer selbständig angefochtenen Kostenentscheidung geringer ausfällt als bei einer Anfechtung zusammen mit der Sachentscheidung.

40

III. Der von der Beklagten geltend gemachte und mit einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts von 1979 (zum damaligen § 15 Abs. 4 GebG NW) unterlegte Wille des Gesetzgebers, dass § 15 Abs. 4 VwKostG nur gelten solle, wenn die Kostenentscheidung „unabhängig von der zugrundeliegenden Sachentscheidung“ überprüft werde, bleibt nach alledem unangetastet und erfordert auch keine weitergehende Prüfung.

41

1. Die vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze gelten lediglich für den Fall, dass eine Sachentscheidung in Form eines Verwaltungsaktes nebst Kostenentscheidung ergeht, der Widerspruch sich aber nur gegen die Kostenentscheidung richtet und es insoweit nicht mehr auf die Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung (= „kostenpflichtige Amtshandlung“ i.S.d. § 15 Abs. 3 Satz 1 VwKostG) ankommt (BVerfG, Beschl. v. 06.02.1979 - 2 BvL 5/76 -, juris Rn. 40, 42). Das Bundesverfassungsgericht hat keine Aussage darüber getroffen, welche Maßstäbe gelten, wenn die Sachentscheidung vollzogen wurde und mit der Kostenentscheidung lediglich die Kosten des Vollzuges geltend gemacht werden. Auf die Rechtmäßigkeit der Sachentscheidung kommt auch hier nicht an. Es ist nicht zu verkennen, dass sich bei den verschiedenen Kostenentscheidungen i.S.d. § 15 Abs. 4 VwKostG erhebliche Unterschiede im Prüfungsaufwand ergeben können. Eine differenziertere Regelung zu schaffen wäre aber Sache des Gesetzgebers.

42

2. Ob der Gesetzgeber dem denkbar unterschiedlichen Prüf- und Verwaltungsaufwand mit der starren Begrenzung auf 10 v.H. des angefochtenen Betrages in § 15 Abs. 4 Satz 2 VwKostG ausreichend gerecht geworden ist und ob die Vorschrift im Falle der Annahme ihrer Verfassungswidrigkeit verfassungskonform ausgelegt werden kann, wie es das Verwaltungsgericht zuletzt angenommen hat, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Denn gemäß § 128 VwGO erfolgt die Prüfung des Streitfalls nur innerhalb des Berufungsantrages. Gemäß § 129 VwGO darf das Urteil des Verwaltungsgerichts auch nur soweit geändert werden, als eine Änderung beantragt ist. Aus der Bindung an die Anträge ergibt sich unmittelbar auch das Verbot der reformatio in peius. Es besagt, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht zum Nachteil des Berufungsführers geändert werden darf, sofern nicht auch die Gegenseite Berufung oder Anschlussberufung eingelegt hat (Rudisile in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 35. EL Sept. 2018, Vorb § 124 Rn. 62, § 129 Rn. 5). Die Beklagte begehrt eine Änderung des Urteils durch Abweisung der Klage, reklamiert somit für sich die höhere Verwaltungsgebühr nach § 15 Abs. 3 VwKostG. Fragen der Verfassungskonformität des § 15 Abs. 4 Satz 2 VwKostG stellen sich daher nicht.

43

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

44

IV. Die Revision wird nicht zugelassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.