Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-23, Aktenzeichen 7 K 431/02
ECLI:DE:VGD:2004:0623.7K431.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden der Klägerin auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt ein Unternehmen für Krankentransport mit Sitz in L. Unter
dem 9. Februar 2000 beantragte sie bei dem Beklagten die Erteilung einer
Genehmigung für die Ausübung von Krankentransport mit vier
Krankentransportwagen (KTW). Zu den vorgesehenen Betriebszeiten gab sie auf
Nachfrage des Beklagten an, drei Fahrzeuge sollten werktags von 08.00 bis
17.00 Uhr und ein Fahrzeug solle täglich rund um die Uhr in Betrieb sein.

3

Im Juni 2000 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass zurzeit durch ein externes
Unternehmen ein neuer Rettungsdienstbedarfsplan erstellt werde. Mit der
Fertigstellung sei ungefähr im Oktober des Jahres zu rechnen. Nach dem derzeit
geltenden Bedarfsplan müsse der Antrag abgelehnt werden. Daher stelle er die
Bearbeitung des Antrags zurück. Die Klägerin möge sich mit ihm in Verbindung
setzen, falls sie mit dieser Vorgehensweise nicht einverstanden sei. Mit Schreiben
vom 10. Juli 2000 bat die Klägerin um einen rechtsmittelfähigen Bescheid.

4

Nach Anhörung der Klägerin lehnte der Beklagte den Antrag mit Bescheid vom
18. Januar 2001 ab. Ein neuer Rettungsdienstbedarfsplan war bis dahin nicht erstellt
worden. Zur Begründung seiner Entscheidung berief der Beklagte sich auf eine zu
erwartende Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen
Rettungsdienst. Hierzu führte er im Wesentlichen aus: Der Krankentransport im
Gebiet der Stadt R werde derzeit durch den Rettungsdienst der Berufsfeuerwehr und
durch eingebundene Hilfsorganisationen sichergestellt. Die Eintreffzeiten von fünf bis
acht Minuten im Bereich der Notfallrettung würden eingehalten. Die Zahl der über die
Leitstelle der Berufsfeuerwehr abgewickelten Krankentransporte habe sich seit 1991
im Schnitt um weniger als 2 % gegenüber den Vorjahren erhöht. Mangels
gegenteiliger Erkenntnisse sei davon auszugehen, dass die Einsatzzahlen auch
zukünftig nicht wesentlich steigen würden. Die Genehmigung der vier beantragten
KTW würde zu einer Erhöhung der Transportkapazitäten um 41,6 % führen. Dies
stehe in keiner Relation zur Entwicklung der Einsatzzahlen. Die von der Klägerin
durchgeführten Transporte würden daher dem Rettungsdienst verloren gehen. Als
Träger des Rettungsdienstes sei er gleichwohl zur Sicherstellung des
Krankentransports verpflichtet. Er könne also nicht in dem Umfang, in dem
Genehmigungen für Unternehmer erteilt würden, KTW stilllegen. Die Vorhaltekosten
für Personal und Material würden weiter bestehen, in die Gebührenkalkulation
einfließen und zu einer massiven Gebührenerhöhung führen. Rechnerisch habe eine
Verminderung der Einsatzzahlen um 20 % bei unveränderten Kosten eine Erhöhung
der Einzelgebühr für den Krankentransport um 25 % zur Folge; bei einem Rückgang
der Transporte um 40 % erhöhe sich die Gebühr sogar um 67 %. Damit werde die
wirtschaftliche Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes in Frage gestellt.

5

Gegen diesen Bescheid, der am 24. Januar 2001 zugestellt wurde, erhob die
Klägerin am 19. Februar 2001 Widerspruch. Nachdem die im Rahmen der
Bedarfsplanung von dem Beklagten beauftragte Firma G unter dem
3. September 2001 ein Gutachten zur Organisation des Rettungsdienstes erstellt
hatte (G-Gutachten), wies die Bezirksregierung E den Widerspruch mit
Widerspruchsbescheid vom 19. Dezember 2001 zurück.

6

Die Klägerin hat am 21. Januar 2002, einem Montag, Klage erhoben. Zur
Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, in der Versagung der Genehmigung
liege eine nach Gemeinschaftsrecht unzulässige Wettbewerbsbeschränkung. Die
Versagungsentscheidung beruhe auf der Zuerkennung von Funktionsschutz zu
Gunsten des Rettungsdienstes. Darin liege der Missbrauch einer
marktbeherrschenden Stellung, der den Handel zwischen den Mitgliedstaaten
beeinträchtige. Abgesehen davon genieße der Rettungsdienst des Beklagten keinen
Funktionsschutz, weil im Bereich der Notfallrettung, wie sich aus dem
Widerspruchsbescheid ergebe, die Hilfsfrist von acht Minuten nur zu 87,7 % (richtig
laut G-Gutachten: 83,7 %) eingehalten werde. Mithin habe der Beklagte seine Pflicht
zur Schaffung eines bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienstes nicht
erfüllt, was nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) jedoch Voraussetzung für die Anwendung
der Funktionsschutzklausel sei. Die Annahme des Beklagten, die Erteilung der
beantragten Genehmigung führe zu einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit
des Rettungsdienstes, treffe auch in der Sache nicht zu. Der Beklagte könne auf die
Betätigung von privaten Unternehmen reagieren, indem er eigenes Personal sowie
Betriebsmittel reduziere und dadurch seine Vorhaltekosten senke. Die den Beklagten
treffende Sicherstellungsverpflichtung bedeute nicht, dass dieser stets ausreichende
eigene Kapazitäten vorhalten müsse. Vielmehr sei die Funktionsfähigkeit des
Rettungsdienstes auch dann sichergestellt, wenn der Beklagte darüber wache, dass
überhaupt ausreichende Kapazitäten, sei es allein durch private Anbieter oder durch
private Anbieter und den Rettungsdienst zusammen, bestünden. Sollte ein privater
Anbieter ausfallen, müsse der Beklagte dessen Kapazitäten übernehmen. Auch in
anderen privatisierten Bereichen der Daseinsvorsorge sei ein solches System der
Sicherstellung üblich. Hinzu komme, dass sie, die Klägerin, Leistungen des
Krankentransports wesentlich günstiger anbiete als der Rettungsdienst. Dies zeige
sich etwa im F, in dem sie bereits unternehmerisch tätig sei. Die Erteilung der
beantragten Genehmigung werde daher nicht zu einer Erhöhung, sondern zu einer
Senkung der Kosten führen. Ferner hätte der Beklagte rechtzeitig einen
aktualisierten Rettungsdienstbedarfsplan erstellen müssen; die Ablehnung des
Genehmigungsantrags auf der Grundlage des Bedarfsplans aus dem Jahr 1992 bzw.
des G-Gutachtens sei unzulässig.

7

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

8

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
18. Januar 2001 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom
19. Dezember 2001 zu verpflichten, ihr auf den Antrag
vom 9. Februar 2000 die Genehmigung zur
Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit
vier KTW zu erteilen.

9

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Zulassung der Klägerin mit vier
KTW beeinträchtige die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes. Zu diesem
Ergebnis seien er und die Widerspruchsbehörde zwar ohne neuen Bedarfsplan, aber
unter Berücksichtigung und Auswertung der Einsatzzahlen der letzten Jahre zu
Recht gelangt. Die stets beobachtete und neu beurteilte Entwicklung der
Einsatzzahlen mit jährlichen Veränderungen von durchschnittlich weniger als 2 %
ließen auch ohne Aufstellung eines neuen Bedarfsplans eindeutig erkennen, dass
die Erteilung der beantragten Genehmigung nicht nur zur Deckung eines
zusätzlichen Bedarfs nicht notwendig sei, sondern darüber hinaus zu einer
Beeinträchtigung der Versorgung führen werde. Dieses Ergebnis werde zusätzlich
abgesichert durch das während des Widerspruchsverfahrens erstellte und im
Widerspruchsbescheid berücksichtigte G-Gutachten. Der Umstand, dass im Bereich
der Notfallrettung die Eintreffzeiten nicht eingehalten würden, rechtfertige nicht die
Erteilung der beantragten Genehmigung. Die diesbezügliche Rechtsprechung des
OVG NRW könne nur als Grundsatz verstanden werden. Anders als in den dort
entschiedenen Fällen liege hier ein detailliertes Organisationsgutachten vor, das im
Einzelnen die Mängel im Rettungsdienst beschreibe und bestimmte
Änderungsvorschläge mache. Zu diesen gehöre indessen nicht eine Ausweitung der
Transportkapazitäten, sondern, bei verbesserter Organisation im Übrigen und einer
teilweisen örtlichen Verlagerung von Rettungswachen, im Gegenteil deren
Reduzierung.

12

Nachdem im August 2002 ein Entwurf fertig gestellt worden war, hat der Beklagte
im Februar 2003 einen neuen Rettungsdienstbedarfsplan verabschiedet.

13

Im Erörterungstermin vom 28. April 2004 haben sich die Beteiligten mit einer
Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
einschließlich der Anlagen (G-Gutachten vom 3. September 2001, Entwurf eines
Rettungsdienstbedarfsplans aus August 2002 und Rettungsdienstbedarfsplan aus
Februar 2003) ergänzend Bezug genommen.

15

Entscheidungsgründe:

16

Gemäß § 101 Abs. 2 VwGO konnte die Kammer im Einverständnis mit den
Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

17

Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 18. Januar 2001 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 19. Dezember 2001 ist
rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Die
Klägerin hat weder einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung zur
Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit vier KTW noch auf erneute
Bescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

18

Der Erteilung der beantragten Genehmigung nach den §§ 18 ff. RettG NRW, die
hier als Anspruchsgrundlage allein in Betracht kommen, steht die sog.
Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW entgegen, wonach die
Genehmigung zu versagen ist, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das
öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6
RettG NRW beeinträchtigt wird.

19

Das Genehmigungserfordernis und die Einschränkung der
Genehmigungsfähigkeit durch die Funktionsschutzklausel verstoßen nicht gegen
höherrangiges Recht. Sie sind insbesondere mit der Gewährleistung der
Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar. Dies gilt nicht nur für die
Notfallrettung,

20

vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 3. November 1994
- 3 C 17.92 -, BVerwGE 97, S. 79 ff. (zum Rettungsdienstgesetz des Landes
Berlin),

21

sondern auch für den Krankentransport,

22

vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, DVBl. 2000, S. 124 ff.
(zur Bedarfsgrenze als Versagungsgrund nach dem hessischen
Rettungsdienstgesetz); OVG NRW, Beschluss vom 2. August 1994
- 13 B 1085/94 -, NWVBl. 1995, S. 26 ff.,

23

für den hier eine Genehmigung allein beantragt ist. Zwar führen die genannten
Vorschriften, indem sie die Aufnahme einer Tätigkeit als Krankentransporteur von
einem staatlichen Zulassungsakt abhängig machen, zu einem Eingriff in die Freiheit
der Berufswahl. Der Zugang zum Beruf wird von der Erfüllung einer Voraussetzung
(keine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen
Rettungsdienst) abhängig gemacht, die außerhalb des Einflussbereichs des
Betroffenen liegt. Diese objektive Zulassungsbeschränkung ist aber gerechtfertigt zur
Abwehr einer schweren Gefahr für ein überragend wichtiges Gemeinschaftsgut,
nämlich das sachgerechte Funktionieren des Gesundheitswesens, das durch das
Entstehen zu großer Kapazitäten im Bereich des Rettungsdienstes einschließlich des
Krankentransports, der wesentlicher Teil der Gesundheitsversorgung der
Bevölkerung ist, beeinträchtigt würde.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, a.a.O.; ferner
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 7. Mai 2002 - 7 A 11626/01.OVG -, juris.

25

Entgegen der Ansicht der Klägerin verstoßen die erwähnten Vorschriften des
RettG NRW über die Zulassung von privaten Anbietern zum Krankentransport auch
nicht gegen Art. 86 Abs. 1 i.V.m. Art. 82 des Vertrages zur Gründung der
Europäischen Gemeinschaft (in der Fassung des Vertrages von Amsterdam - EGV -).
Gemäß Art. 86 Abs. 1 EGV werden die Mitgliedstaaten in Bezug auf öffentliche
Unternehmen und auf Unternehmen, denen sie besondere oder ausschließliche
Rechte gewähren, keine diesem Vertrag und insbesondere dessen Artikeln 12 und
81 bis 89 widersprechende Maßnahmen treffen oder beibehalten. Nach Art. 82
Satz 1 EGV ist mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar und verboten die
missbräuchliche Ausnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Gemeinsamen
Markt oder auf einem wesentlichen Teil desselben durch ein oder mehrere
Unternehmen, soweit dies dazu führen kann, den Handel zwischen den
Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. Ob die Voraussetzungen dieser Vorschriften für
eine gemeinschaftsrechtlich unzulässige Wettbewerbsbeschränkung hier erfüllt sind,
bedarf keiner Entscheidung. Selbst wenn der dem Rettungsdienst des Beklagten
durch § 19 Abs. 4 RettG NRW eingeräumte Funktionsschutz gegen Art. 86 Abs. 1, 82
EGV verstoßen würde,

26

wogegen allerdings spricht, dass die landesrechtliche Regelung keineswegs
zu einem generellen Ausschluss von Privatunternehmern führt, solche vielmehr,
wie sich aus dem eigenen Vorbringen der Klägerin ergibt und dem Gericht aus
mehreren vergleichbaren Klageverfahren bekannt ist, in zahlreichen Kreisen
und kreisfreien Städten Nordrhein-Westfalens mit unter der Geltung des
RettG NRW erteilten Genehmigungen Leistungen des Krankentransports und
(teilweise) sogar der Notfallrettung anbieten,

27

wäre dies gemäß Art. 86 Abs. 2 Satz 1 EGV gerechtfertigt. Danach gelten die
Vorschriften des Vertrages, insbesondere die Wettbewerbsregeln, für Unternehmen,
die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind
(nur), soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen
übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Hierzu hat
der Europäische Gerichtshof (EuGH) in einem ihm vom OVG Rheinland-Pfalz

28

durch Beschluss vom 23. November 1999 - 7 A 11769/98.OVG - (n.v.)

29

zur Vorabentscheidung vorgelegten Fall festgestellt, dass es sich bei der
Notfallrettung, die zum Wohl der Allgemeinheit flächendeckend zu jeder Zeit, bei
gleicher Qualität und bei einheitlichen Benutzungsentgelten den Transport von
verletzten und kranken Personen sicherstellen muss, unzweifelhaft um eine Aufgabe
von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse handelt. Weiter hat der EuGH ausgeführt,
Art. 86 Abs. 2 EGV erlaube es den Mitgliedstaaten, den Sanitätsorganisationen, die
sie mit derartigen Dienstleistungen betraut hätten (in jenem Fall war die
Durchführung des Rettungsdienstes gemäß rheinland-pfälzischen Landesrecht
vollständig auf Sanitätsorganisationen übertragen worden), ausschließliche Rechte
zu verleihen, die der Anwendung der Wettbewerbsregeln des EGV entgegenstehen
könnten, soweit Wettbewerbsbeschränkungen oder sogar der Ausschluss jeglichen
Wettbewerbs seitens anderer Wirtschaftsteilnehmer erforderlich sei, um die Erfüllung
der den begünstigten Sanitätsorganisationen übertragenen besonderen Aufgaben
sicher zu stellen.

30

Vgl. EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, DVBl. 2002, S. 182 ff.
(185 f.).

31

Wie sich aus der Entscheidung des Gerichtshofs ferner ergibt, darf zur
Verfolgung dieses Zieles insbesondere auch darauf Rücksicht genommen werden,
dass die Leistungserbringung sich für den Anbieter im Rahmen des wirtschaftlich
Zumutbaren halten muss. Dies setze regelmäßig die Möglichkeit eines Ausgleichs
zwischen weniger rentablen (= Notfallrettung) und rentableren (= Krankentransport)
Tätigkeiten voraus. Hieraus folgert der EuGH, dass die Rechtfertigung der
Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 86 Abs. 2 EGV für die Notfallrettung sich auf
den Krankentransport erstrecke, um eine „Quersubventionierung" im dargelegten
Sinne zu ermöglichen.

32

Vgl. EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, a.a.O., S. 186.

33

Allerdings knüpft der EuGH in der genannten Entscheidung die Rechtfertigung
der Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 86 Abs. 2 EGV daran, dass der
Rettungsdienst in der Lage ist, die Nachfrage nach Notfall- und
Krankentransportleistungen jederzeit zu decken (was im Falle des Rettungsdienstes
des Beklagten im Hinblick darauf, dass dort im Bereich der Notfallrettung die
Eintreffzeiten nicht eingehalten werden, derzeit unstreitig nicht der Fall ist). Daraus
kann die Klägerin indessen nichts für sich herleiten. Der Fall, der dem EuGH zur
Vorabentscheidung vorlag, unterscheidet sich nämlich von dem hier zu
entscheidenden dadurch, dass dort Genehmigungen für Notfallrettung und
Krankentransport in Streit standen.

34

Vgl. zu jenem Streitgegenstand das auf Grund der Vorabentscheidung des
EuGH ergangene Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 7. Mai 2002
- 7 A 11626/01.OVG -, juris; ferner den die Beschwerde gegen die Nichtzulassung
der Revision zurückweisenden Beschluss des BVerwG vom 22. Januar 2003
- 3 B 116.02 - (n.v.).

35

Insofern war es nur konsequent, dass der EuGH im Rahmen der Frage nach der
Rechtfertigung der Wettbewerbsbeschränkung auf eine Bedarfsdeckung in den
Bereichen Notfallrettung und Krankentransport abgestellt hat. Dagegen lässt sich der
Entscheidung nicht entnehmen, dass die Rechtfertigung der
Wettbewerbsbeschränkung auch dann von einer Bedarfsdeckung auch bei der
Notfallrettung abhängen soll, wenn, wie hier, nur eine Genehmigung für den
Krankentransport beantragt wurde. Dagegen spricht, dass es sich nach Auffassung
des EuGH bei dem Markt für Notfallrettung und dem für Krankentransport um zwei
getrennte Märkte handelt. Hierzu heißt es in der erwähnten Vorabentscheidung, die
fraglichen Dienstleistungen seien zwar ähnlich, doch seien sie hinsichtlich ihrer
Eigenschaften, Preise und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks weder
austauschbar noch substituierbar. Zum einen nämlich könne der Krankentransport
Leistungen der Notfallrettung, die Tag und Nacht hoch qualifiziertes Personal und
eine besonders hoch entwickelte Ausrüstung erfordere, nicht immer ersetzen; zum
anderen könne die Notfallrettung, die besonders teuer sei, nicht als Substitut des
Krankentransports angesehen werden.

36

EuGH, Urteil vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, a.a.O., S. 184.

37

Ferner ist - wozu der EuGH in dem von ihm entschiedenen Fall keinen Anlass
hatte, sich zu äußern - davon auszugehen, dass es sich auch bei dem
Krankentransportwesen als solchem, losgelöst von seiner Funktion als Mittel zur
Finanzierung der Notfallrettung, um eine Aufgabe von allgemeinem wirtschaftlichen
Interesse im Sinne des Art. 86 Abs. 2 EGV handelt. Nach der obergerichtlichen
Rechtsprechung ist die ordnungsgemäße Abwicklung des Krankentransports ein
außerordentlich wichtiges Gemeinschaftsgut. Auch wenn die transportierten
Patienten keiner akuten Lebensbedrohung unterliegen, kann eine unsachgemäße
Ausführung des Transportauftrags leicht beträchtliche Schmerzen hervorrufen und
sogar zu einer wesentlichen Verschlimmerung des Leidens beitragen. Schätzt der
Transporteur eine plötzlich eintretende Verschlechterung des Gesundheitszustandes
nicht richtig ein, können daraus sogar Lebensgefahren resultieren.

38

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, DVBl. 2000, S. 124 ff.
(125).

39

Angesichts des besonderen Stellenwerts, der danach dem Krankentransport im
Rahmen der Gesundheitsversorgung der Bevölkerung zukommt, bedarf es zur
Rechtfertigung der Wettbewerbsbeschränkung nach Art. 86 Abs. 2 EGV keines
Rückgriffs auf seine Funktion als Mittel zur Finanzierung der Notfallrettung im Wege
einer „Quersubventionierung". Der Schutz des Krankentransports erfährt seine
Rechtfertigung auch aus sich selbst heraus. Daher ist im Rahmen des Art. 86 Abs. 2
EGV nicht auf die Notfallrettung, sondern auf den Krankentransport abzustellen,
wenn, wie hier, allein eine Genehmigung für Krankentransport beantragt ist. Dass es
im Bereich des Krankentransports des Beklagten nennenswerte Versorgungsmängel
gibt, lässt sich nicht feststellen. Dies gilt selbst dann, wenn, wie der Vertreter der
Klägerin im Erörterungstermin geltend gemacht hat, die im
Rettungsdienstbedarfsplan vorgesehene Wartezeit von bis zu 30 Minuten nicht
durchgehend eingehalten wird, sondern bis zum Eintreffen des KTW beim Patienten
teilweise bis zu 45 Minuten vergehen. Bei der Wartezeit von 30 Minuten handelt es
sich nicht um eine zwingende, aus medizinischen Gründen gebotene Vorgabe,
sondern lediglich um eine vom Beklagten zwecks Optimierung der Organisation
festgelegte Planungsgröße. Da Krankentransporte, anders als Notfalleinsätze,
mangels eines lebensbedrohlichen Zustandes der zu befördernden Personen nicht
besonders eilbedürftig sind und in der Regel von dem anfordernden Arzt
vorausschauend disponiert werden können, ist, anders als bei der Notfallrettung,

40

vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 15. März 2004 - 13 B 16/04 -, juris,

41

ein Zielerreichungsgrad von 90 % nicht zu verlangen. Dem trägt der
Rettungsdienstbedarfsplan des Beklagten Rechnung, indem er (auf Seite 65 unter
9.1.3) eine Wartezeit von nicht mehr als 30 Minuten nur „in der Regel" vorsieht und
insoweit von einem bloßen „Richtwert" spricht. Mithin kann, selbst wenn im Einzelfall
tatsächlich Wartezeiten von bis zu 45 Minuten entstehen sollten, von einem
Versorgungsmangel keine Rede sein.

42

Vgl. Urteil der Kammer vom 31. März 2004 - 7 K 7982/02 -, n.v., in dem eine im
Rettungsdienstbedarfsplan des dortigen Beklagten vorgesehene Wartezeit von
60 Minuten als ausreichend angesehen wird.

43

Der sinngemäß erhobene Einwand der Klägerin, das Vorhandensein eines
Versorgungsmangels zeige sich jedenfalls daran, dass der Beklagte sich gezwungen
sehe, in nicht unbeträchtlichem Umfang Krankentransporte auch mit RTW
durchzuführen, geht fehl. Soweit teilweise - täglich zwischen 22.00 Uhr und 7.00 Uhr
sowie an Wochenenden - RTW für Krankentransporte zum Einsatz kommen, beruht
dies nicht darauf, dass zu wenig KTW vorhanden wären, sondern allein auf dem
Umstand, dass zu diesen Zeiten die KTW personell nicht besetzt sind. Dies
wiederum findet seine Ursache in dem im allgemeinen Interesse an einem
wirtschaftlichen Gesundheitswesen liegenden Bestreben des Beklagten, überflüssige
Personalkosten zu vermeiden und vorhandene Transportkapazitäten möglichst
sinnvoll und effektiv zu nutzen. Es liegt auf der Hand, dass es unwirtschaftlich und
mit dem Gebot einer sparsamen Mittelverwendung nicht zu vereinbaren wäre, wenn
auch in den genannten „Randzeiten" für Krankentransporte gesondertes Personal
vorgehalten würde.

44

Steht nach alledem die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG NRW mit
höherrangigem Recht in Einklang, gibt es zur Überzeugung der Kammer auch sonst
keinen Grund, sie hier nicht zur Anwendung kommen zu lassen.

45

Allerdings kann sich nach ständiger Rechtsprechung des OVG NRW eine
Behörde gegenüber Privatunternehmern nur dann auf die Funktionsschutzklausel
berufen, wenn sie selbst ihre Pflicht zur Schaffung eines bedarfsgerechten und
flächendeckenden Rettungsdienstes erfüllt hat, ein funktionsfähiger Rettungsdienst
also bereits existiert.

46

Vgl. Beschluss vom 15. März 2004 - 13 B 16/04 -, juris; Beschluss vom
5. Juli 2001 - 13 B 452/01 -, NZV 2001, S. 444; Beschluss vom 22. Oktober 1999
- 13 B 5617/98 -, NWVBl. 2000, S. 103 ff.; Beschluss vom 26. März 1996
- 13 B 1975/95 -, NZV 1996, S. 335; Beschluss vom 2. August 1994
- 13 B 1085/94 -, NWVBl. 1995, S. 26 ff.

47

Hierfür ist als wesentliches Kriterium (u.a.) auf die sog. Eintreffzeiten abzustellen
(vgl. § 19 Abs. 4 Satz 3 RettG). Im Rahmen der Notfallrettung soll - wie sich aus den
Materialien zum RettG NRW,

48

vgl. Landtags-Drucksache 11/3181, S. 51,

49

ergibt - jeder an einer Straße gelegene Notfallort in einer Eintreffzeit von fünf bis
acht Minuten innerörtlich und zwölf Minuten im ländlichen Bereich erreichbar sein.
Erst wenn diese Eintreffzeiten erreicht werden, kommt nach der Rechtsprechung des
OVG NRW die Funktionsschutzklausel zum Tragen, weil anderenfalls ein
funktionsfähiger und damit schützenswerter, den Ausschluss privater Unternehmer
rechtfertigender Rettungsdienst nicht besteht. Im Gebiet der Stadt E wird, wie
dargelegt, die für die Notfallrettung geltende Eintreffzeit von acht Minuten
gegenwärtig nicht erreicht.

50

Die Klägerin begehrt indessen keine Genehmigung für Notfallrettung, sondern für
Krankentransport. Zu der damit aufgeworfenen Frage, ob der Träger des
Rettungsdienstes sich auch dann nicht auf das Eingreifen der
Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG berufen kann, wenn zwar, wie hier, im
Bereich der Notfallrettung Defizite bestehen, der Privatunternehmer aber gar nicht
Notfallrettung, sondern Krankentransport betreiben möchte, hat das OVG NRW in
seinem Beschluss vom 22. Oktober 1999 ausgeführt:

51

„Werden die Hilfsfristen in der Notfallrettung nicht erreicht, steht dies der
Anwendung der Funktionsschutzklausel auch dann entgegen, wenn ein Privater
eine Genehmigung zum Krankentransport beantragt hat. In diesem Bereich
bestehen zwar keine exakten Hilfsfristen. Jedoch ist die einheitliche
Betrachtungsweise des öffentlichen Rettungsdienstes geboten, nachdem der
Gesetzgeber Notfallrettung und Krankentransport selbst zu einer medizinisch-
organisatorischen Einheit der Gesundheitsvorsorge und Gefahrenabwehr
ausgestaltet hat (so schon § 6 Abs. 1 RettG 1992). Deshalb ist auch der Teil
Notfallrettung zu beurteilen, wenn es aus Anlass der Beantragung einer
Genehmigung zum Krankentransport darum geht, ob es sich um einen
funktionsfähigen Rettungsdienst handelt, der in den Genuss des Schutzes des
§ 19 Abs. 4 RettG kommen kann."

52

Diese Einschränkung des Anwendungsbereichs der Funktionsschutzklausel, die
dazu führt, dass der Bereich Krankentransport selbst dann von vornherein keinen
Schutz genießt, wenn er, wie hier, funktionsfähig ist, hält die Kammer nicht für
überzeugend. Aus Wortlaut und Bedeutungszusammenhang des § 19 Abs. 4
RettG NRW lässt sich entgegen der Ansicht der Klägerin für eine solche
Einschränkung nichts herleiten. Zwar trifft es zu, dass die Vorschrift explizit auf einen
„funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6" abstellt, und dass gemäß § 6
Abs. 1 Satz 2 RettG NRW der Rettungsdienst die Notfallrettung und den
Krankentransport als medizinisch-organisatorische Einheit umfasst. Dieser Einheit ist
aber nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW
(„Die Genehmigung ist zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren
Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im
Sinne von § 6 beeinträchtigt wird") nicht in der Weise Rechnung zu tragen, dass die
gesetzliche Vorschrift nicht zur Anwendung kommt, sondern im Gegenteil dadurch,
dass ihr Regelungsgehalt umgesetzt wird, indem nämlich die Behörde prognostiziert,
wie sich die Erteilung der beantragten Genehmigung auf den Rettungsdienst
insgesamt (in seinen Bereichen Notfallrettung und Krankentransport) auswirken wird.
Auch im Übrigen ergibt eine Auslegung des § 19 Abs. 4 RettG NRW nach den
üblichen Methoden keinen Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Vorschrift in
Fällen wie dem hier zu entscheidenden nicht anwendbar ist. Eine Orientierung an der
Regelungsabsicht des Gesetzgebers, wie sie aus Entstehungsgeschichte und
Begründung der Vorschrift erkennbar wird, spricht eher gegen die Annahme, dass
ein funktionsfähiger Rettungsdienst bereits bestehen muss, bevor § 19 Abs. 4
RettG NRW zur Anwendung kommt. So lautete Satz 1 der Vorschrift in dem
Gesetzentwurf der Landesregierung: „Die Genehmigung ist zu versagen, wenn eine
flächendeckende Versorgung in Notfallrettung oder Krankentransport im
Genehmigungsbereich gewährleistet ist und durch die Erteilung der Genehmigung
das öffentliche Interesse an der Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes
beeinträchtigt würde".

53

Vgl. Landtags-Drucksache 11/3181, S. 20,

54

Der Umstand, dass in der dann Gesetz gewordenen Fassung für eine Versagung
der Genehmigung nicht mehr das Vorhandensein einer flächendeckenden
Versorgung, sondern nur noch eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an
einem funktionsfähigen Rettungsdienst vorausgesetzt wird, deutet nach Auffassung
der Kammer darauf hin, dass der Gesetzgeber die Frage, ob eine flächendeckende
Versorgung gewährleistet ist, aus dem „Prüfprogramm" der Vorschrift herausnehmen
wollte,

55

a.A. OVG NRW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 13 A 5617/98 -, NWVBl.
2000, S. 103 ff. (104),

56

was dagegen sprechen dürfte, ihr über den Umweg einer Einschränkung des
normativen Geltungsbereichs (Anwendung der Funktionsschutzklausel nur, wenn ein
funktionsfähiger Rettungsdienst besteht) doch wieder Entscheidungsrelevanz
zukommen zu lassen. Letztlich kann dies aber dahinstehen. Denn jedenfalls lässt
sich der Entstehungsgeschichte der Vorschrift nichts dafür entnehmen, dass - was
hier allein in Streit steht - das Vorhandensein einer funktionsfähigen Notfallrettung
auch dann Voraussetzung für die Anwendung der Funktionsschutzklausel sein soll,
wenn lediglich eine Genehmigung für den Krankentransport beantragt wurde.

57

Für den Bereich der Notfallrettung hat die Kammer sich der Rechtsprechung
des OVG NRW angeschlossen, vgl. Beschlüsse vom 7. September 2001
- 7 L 876/01 und 888/01 - und vom 26. April 2002 - 7 L 3745/01 -.

58

Im Gegenteil lässt die Verwendung des Wortes „oder" im Entwurf der
Landesregierung („ ... ist zu versagen, wenn eine flächendeckende Versorgung in
Notfallrettung oder Krankentransport im Genehmigungsbereich Gewähr leistet ist") es
als nahe liegend erscheinen, dass nach der Regelungsabsicht des Gesetzgebers die
Genehmigung nicht erst dann zu versagen ist, wenn in beiden Bereichen des
Rettungsdienstes keine flächendeckende Versorgung besteht. Zu keinem anderen
Ergebnis gelangt man unter Berücksichtigung des Umstandes, dass es dem
Gesetzgeber (u.a.) darum ging, die Einheit von Notfallrettung und Krankentransport
besonders zu betonen. Zwar trifft es zu, dass in § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW, der
auf § 6 verweist (nach dessen Abs. 1 Satz 2 beide Aufgabenbereiche eine
medizinisch-organisatorische Einheit der Gesundheitsvorsorge und Gefahrenabwehr
bilden), der Gesichtspunkt der Einheit deutlich zum Ausdruck kommt. Daraus lässt
sich aber keine Einschränkung des Anwendungsbereichs des § 19 Abs. 4
RettG NRW herleiten. Vielmehr realisiert sich die Einheit, wie dargelegt, gerade
durch Anwendung der Vorschrift, indem im Rahmen der zu treffenden
Prognoseentscheidung, ob eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses zu
erwarten ist, der Rettungsdienst als Ganzes in den Blick genommen wird. Schließlich
führt auch eine Auslegung, die sich von Sinn und Zweck der Vorschrift leiten lässt,
nicht auf eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der Funktionsschutzklausel in
Fällen, in denen, wie hier, zwar die Eintreffzeiten bei der Notfallrettung nicht
eingehalten werden, jedoch eine Genehmigung für Krankentransport begehrt wird.
Durch § 19 Abs. 4 RettG NRW soll eine Steuerung der Zulassung von Unternehmern
ermöglicht werden. Die Vorschrift hat das Ziel, die Funktionsfähigkeit des öffentlichen
Rettungsdienstes zu gewährleisten und diesen wichtigen Teil der medizinischen
Versorgung der Bevölkerung zu sichern. Durch sie soll ausgeschlossen werden, dass
unkoordiniert zusätzliche Vorhaltungen geschaffen werden, die eine sinnvolle
Auslastung der für den Rettungsdienst eingesetzten Fahrzeuge und Personen
einschränken.

59

Vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, Landtags-Drucksache 11/3181,
S. 55 f.

60

Es droht eine Verfehlung dieses Regelungsziels, wenn der Träger des
Rettungsdienstes keine rechtliche Möglichkeit hat, das Entstehen erheblicher
Überkapazitäten im Bereich des Krankentransportes zu verhindern. Daran ändert
sich nichts, wenn bei der Notfallrettung die Eintreffzeiten nicht eingehalten werden.
Im Gegenteil liegt es auf der Hand, dass durch die Schaffung erheblicher
Überkapazitäten die Funktionsfähigkeit des Rettungsdienstes - abgesehen von dem
bereits bestehenden Defizit im Bereich der Notfallrettung - zusätzlich beeinträchtigt
würde, indem im Bereich Krankentransport unveränderte Vorhaltekosten anfielen,
denen jedoch bei stagnierenden oder sogar sinkenden Einsatzzahlen keine
entsprechenden Einnahmen mehr gegenüber stünden. Dies gilt umso mehr, als die
Behörde keine Möglichkeit zur Begrenzung der Zahl zuzulassender KTW hätte, wenn
ihr die Prüfung des § 19 Abs. 4 RettG NRW verwehrt wäre. Private Anbieter könnten,
nur durch eigene betriebswirtschaftliche Interessen gelenkt und beschränkt, mit
beliebig vielen KTW auf den Markt drängen, solange in der Notfallrettung die
Eintreffzeiten nicht eingehalten sind. Jede Möglichkeit zur Steuerung der Kapazitäten
wäre der Behörde aus der Hand genommen. Letztlich würde auf diese Weise ein
„Teufelskreis" geschaffen, der es dem Träger des Rettungsdienstes immer schwerer
und letztlich unmöglich machen würde, den ihm gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1
RettG NRW obliegenden Sicherstellungsauftrag zu erfüllen.

61

Auch spricht wenig für die Annahme, dass die Nichtanwendung der
Funktionsschutzklausel geeignet ist, die vom OVG NRW betonte positive Wirkung,
dass nämlich bei Verfehlung der Eintreffzeiten der private Unternehmer zur
Zielerreichung zumindest hilfreich sein kann,

62

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Oktober 1999 - 13 A 5617/98 -, a.a.O.,
S. 104,

63

tatsächlich zu erreichen. Gerade der hier zu entscheidende Fall, in dem die
Verfehlung der Eintreffzeiten ausweislich des Rettungsdienstbedarfsplans nicht etwa
auf einer zu geringen Zahl von RTW, sondern auf einer ungünstigen Verteilung der
Rettungswachen beruht (weshalb der Beklagte gemäß dem „Soll-Konzept" des
Bedarfsplans zur Einhaltung der Eintreffzeiten nicht weitere Fahrzeuge in Dienst
stellen, sondern Rettungswachen verlagern wird), zeigt in aller Deutlichkeit, dass die
Schaffung zusätzlicher Fahrzeugkapazitäten im Bereich des Krankentransports zur
Zielerreichung bei der Notfallrettung nichts beiträgt.

64

Der in diesem Zusammenhang von der Klägerin erhobene Einwand, der Träger
des Rettungsdienstes müsse Fahrzeuge und Personal nicht im bisherigen Umfang
vorhalten, wenn ein Unternehmer Leistungen des Krankentransports anbiete,
vielmehr könne die Behörde auf private Betätigung reagieren, indem sie ihre
Organisation entsprechend reduziere, beruht auf einer Verkennung der Rechtslage.
Die Tätigkeit von Unternehmern kann den öffentlichen Rettungsdienst nicht (ganz
oder teilweise) ersetzen; ansonsten würde der Träger des Rettungsdienstes den
Sicherstellungsauftrag (§ 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW) verfehlen. Dieser gesetzliche
Auftrag besteht unabhängig davon, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang auch
Unternehmer Leistungen der Notfallrettung oder des Krankentransports anbieten. Es
geht nicht um ein Mit-, sondern um ein Nebeneinander von Rettungsdienst einerseits
und unternehmerischer Tätigkeit andererseits. Dies folgt aus der Systematik des
RettG NRW. Der Rettungsdienst (einschließlich der Sicherstellungsverpflichtung) ist
Gegenstand von dessen zweitem Abschnitt. Dem stellt das Gesetz die Betätigung
von Unternehmern in einem eigenen (dritten) Abschnitt gegenüber. Eben dieses
Nebeneinander war für den Gesetzgeber, wie dargelegt, der Grund dafür, die
Funktionsschutzklausel in das RettG NRW aufzunehmen. Einer solchen Regelung
hätte es nicht bedurft, wenn der Träger des Rettungsdienstes seine Organisation an
die Tätigkeit von Unternehmern (bis hin zu einem völligen Rückzug) anpassen
könnte. Die Zulassung privaten Krankentransports (ebenso wie privater
Notfallrettung) führt daher zwingend zu höheren Kapazitäten (wobei die Frage, ob
diese Kapazitätserhöhungen so erheblich sind, dass sie das öffentliche Interesse an
einem funktionsfähigen Rettungsdienst beeinträchtigen, dann Gegenstand des § 19
Abs. 4 RettG NRW ist). Nur in dem Fall, dass private Hilfsorganisationen oder
Unternehmer gemäß (dem zum zweiten Abschnitt des Gesetzes gehörenden) § 13
RettG NRW in den Rettungsdienst eingegliedert, also selbst Teil des
Rettungsdienstes sind, kann dessen Träger eigene Kapazitäten (seiner
Berufsfeuerwehr) reduzieren. Um eine solche Eingliederung der Klägerin in den
Rettungsdienst des Beklagten geht es hier jedoch nicht.

65

Nach alledem ist festzuhalten, dass in Fällen, in denen es, wie hier, um eine
Genehmigung für die Ausübung von Krankentransport bei bestehenden Mängeln im
Bereich der Notfallrettung geht, für die Frage, ob der Anwendungsbereich der
Funktionsschutzklausel eröffnet ist, nicht auf die Notfallrettung abzustellen ist,
sondern allein darauf, ob ein funktionierendes Krankentransportwesen besteht.

66

Vgl. rechtskräftigen Beschluss der Kammer vom 27. September 2002 im
zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - 7 L 167/02 -; in diese
Richtung gehend bereits rechtskräftiger Beschluss der Kammer vom
7. September 2001 - 7 L 888/01 -.

67

Dies ist bei dem Rettungsdienst des Beklagten, wie oben bereits im Einzelnen
ausgeführt, der Fall, sodass die Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG NRW
zur Anwendung kommt.

68

Auf der Grundlage dieser Vorschrift hat der Beklagte die von der Klägerin
beantragte Genehmigung für vier KTW in nicht zu beanstandender Weise versagt.
Wie dargelegt, ist die Genehmigung gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 RettG NRW zu
versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse
an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne von § 6 beeinträchtigt wird.
Hierbei sind insbesondere die Pflicht zur flächendeckenden Vorhaltung und die
Auslastung des öffentlichen Rettungsdienstes im vorgesehenen Betriebsbereich zu
berücksichtigen. Die Einsatzzahlen, die Eintreffzeit und die Dauer der Einsätze sowie
die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage sind dabei zu Grunde zu legen (Sätze 2
und 3 der Vorschrift). Aus der Formulierung „wenn zu erwarten ist" ist zu folgern,
dass die Behörde bei der Entscheidung einen gerichtlichen nur eingeschränkt
überprüfbaren Prognosespielraum hat. Es handelt sich um eine prognostische
Entscheidung mit wertendem Charakter und einem Einschätzungsfreiraum, die
gerichtlich nur daraufhin überprüfbar ist, ob die Behörde den maßgeblichen
Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen
Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht
offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat.

69

Vgl. (noch nicht rechtskräftiges) Urteil der Kammer vom 31. März 2004
- 7 K 7982/02 -, n.v.; ferner (jeweils zu einem ähnlichen Wortlaut des Gesetzes):
BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, DVBl. 2000, S. 124 ff. (126 f.);
OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19. Juni 2000 - 11 M 1026/00 -, juris;
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21. Februar 1997 - 10 S 3346/96 -,
DÖV 1997, S. 694 ff. und BayVGH, Urteil vom 8. November 1995 - 4 B 95.1221 -,
BayVBl 1996, S. 176 ff.

70

Hiervon ausgehend ist die von dem Beklagten bei der Ablehnung des Antrags
der Klägerin auf Zulassung zum Krankentransport mit vier KTW getroffene
Prognoseentscheidung frei von Rechtsfehlern. Der Beklagte hat seine Entscheidung
im Wesentlichen darauf gestützt, dass die Zulassung der vier KTW zu einer
Steigerung der vorhandenen Transportkapazitäten um rund 41,6 % führen würde, die
in keiner Relation zur Entwicklung der Einsatzzahlen stünde, sodass sich erhebliche
Überkapazitäten ergäben, die voraussichtlich massive Gebührenerhöhungen zur
Folge hätten. Diese Erwägungen vermögen die ablehnende Entscheidung zu tragen.
Nach der Rechtsprechung des BVerwG, die die Kammer teilt, ist die vom Beklagten
zur Begründung seiner Entscheidung vorgebrachte Verhinderung von
Überkapazitäten im Bereich des Rettungsdienstes einschließlich des
Krankentransports ein wichtiges öffentliches Anliegen, dessen Verfehlung die
sachgerechte Funktion des Gesundheitswesens insgesamt schädigt. Zu große
Kapazitäten verursachen überflüssige Investitions- und Vorhaltekosten, die im
Wesentlichen von den gesetzlichen Krankenkassen getragen werden müssen.
Überhöhte Preise, die sich aus der Vorhaltung von Überkapazitäten ergeben, stellen
daher eine massive Belastung der Allgemeinheit dar.

71

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 1999 - 3 C 20/98 -, a.a.O., S. 126; ferner
OVG Niedersachsen, Beschluss vom 19. Juni 2000 - 11 M 1026/00 -, juris.

72

Im Unterschied zu dem der zitierten Entscheidung des BVerwG zu Grunde
liegenden Hessischen Rettungsdienstgesetz, das eine Beteiligung am
Rettungsdienst nur im Rahmen des vorhandenen Bedarfs zulässt,

73

„faktisches Eingliederungsmodell", vgl. hierzu Schulte, Rettungsdienst durch
Private, Berlin 1999, S. 48 ff.,

74

sieht das RettG NRW allerdings ein Nebeneinander des Rettungsdienstes und
des Krankentransports durch Unternehmer vor („Trennungsmodell"). Dabei ist der
Rettungsdienst gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW so zu bemessen, dass die
bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen
der Notfallrettung und des Krankentransports sichergestellt ist. Demnach wäre, wenn
bereits jede Beeinträchtigung der Auslastung und jede Minderung der Erträge des
Rettungsdienstes für die Annahme einer Beeinträchtigung des öffentlichen
Interesses im Sinne des § 19 Abs. 4 RettG NRW ausreichten, für die Genehmigung
privater Leistungserbringung nur dann Raum, wenn der Träger des Rettungsdienstes
die ihm gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 RettG NRW obliegende
Sicherstellungsverpflichtung nicht erfüllte, sodass der private Unternehmer „in die
Bresche springen" könnte. Im Übrigen, bei Erfüllung des Sicherstellungsauftrags,
liefen die Vorschriften über die Genehmigung von Notfallrettung
und Krankentransport durch Unternehmer leer; das vom Gesetzgeber gewollte
„duale" System der Leistungserbringung hätte keine praktische Realisierungschance.
Aus diesen Gründen ist im Rahmen der behördlichen Prognoseentscheidung des
§ 19 Abs. 4 RettG NRW nicht auf eine Bedarfsdeckung, sondern auf das
Überschreiten der sog. Verträglichkeitsgrenze abzustellen.

75

Vgl. (rechtskräftigen) Beschluss der Kammer vom 27. September 2002 im
zugehörigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - 7 L 167/02 - und (noch
nicht rechtskräftiges) Urteil der Kammer vom 31. März 2004 - 7 K 7982/02 -, n.v.;
ferner VG Düsseldorf, Urteil vom 28. September 1998 - 25 K 2309/94 -, n.v.,
S. 12 des Entscheidungsabdrucks; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom
19. Juni 2000 - 11 M 1026/00 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
21. Februar 1997 - 10 S 3346/96 -, DÖV 1997, S. 694 ff.; BayVGH, Urteil vom
8. November 1995 - 4 B 95.1221 -, BayVBl. 1996, S. 176 ff.

76

Danach ist das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst
beeinträchtigt, wenn zu erwarten ist, dass die durch Erteilung der Genehmigung
entstehenden finanziellen Einbußen in irgendeiner Weise auf den Kernbereich des
Rettungsdienstes durchschlagen.

77

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 28. September 1998 - 25 K 2309/94 -, n.v.,
S. 12 des Entscheidungsabdrucks.

78

Hiervon ist indessen nicht erst dann auszugehen, wenn bei Zulassung der
Tätigkeit privater Unternehmer der Rettungsdienst „zusammenbräche". Zur Erfüllung
der ihm übertragenen Aufgabe einer bedarfsgerechten und flächendeckenden
Versorgung der Bevölkerung bedarf der Rettungsdienst einer hinreichenden
Finanzierungsgrundlage. Einer beliebigen Erhöhung der Entgelte zur Deckung der
Kosten sind Grenzen gesetzt. Angesichts der Bedeutung des Rettungsdienstes
einschließlich des Krankentransportes als besonders wichtigem Gemeinschaftsgut
und der Notwendigkeit, überflüssige (letztlich von den öffentlichen Kassen zu
tragende) Kosten zu vermeiden, ist vielmehr die Feststellung einer ernstlichen und
schwer wiegenden Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem - auch in
wirtschaftlicher Hinsicht - funktionsfähigen Rettungsdienst als Voraussetzung für die
Ablehnung eines Antrags nach §§ 18 ff. RettG NRW ausreichend (aber auch
erforderlich).

79

Von diesen Maßstäben hat der Beklagte sich leiten lassen. Er hat nicht etwa auf
eine Bedarfsdeckung, sondern darauf abgestellt, dass bei der sich aus einer
Genehmigung der vier beantragten KTW ergebenden Erhöhung der vorhandenen
Transportkapazitäten um rund 41,6 % bei nur leicht steigenden Einsatzzahlen die
wirtschaftliche Existenz seines Rettungsdienstes in Frage stünde. Diese Prognose ist
nicht offensichtlich fehlerhaft. Im Gegenteil erscheint es nahe liegend, dass eine
Kapazitätsausweitung in dem von der Klägerin erstrebten Ausmaß zu einem so
erheblichen Rückgang der Transportaufträge zu Lasten des Rettungsdienstes des
Beklagten führen würde, dass ein den Sicherstellungsauftrag gefährdender
Verdrängungswettbewerb ernsthaft zu befürchten wäre. Dies gilt umso mehr, als die
Klägerin nach eigenem Bekunden Leistungen des Krankentransports wesentlich
preisgünstiger anbieten kann als der Rettungsdienst des Beklagten (was darauf
beruhen dürfte, dass sie nicht dem Sicherstellungsauftrag unterliegt, insbesondere
keine - besonders kostenintensive - Notfallrettung betreiben muss). Auch ist es
nachvollziehbar, dass der Beklagte eine ins Gewicht fallende Erhöhung der
Einsatzzahlen, die geeignet wäre, die Ausweitung der Transportkapazitäten
(zumindest teilweise) zu kompensieren, für wenig wahrscheinlich hält. Im Zeitraum
von 1993 bis zum Erlass des Versagungsbescheides im Januar 2001 schwankten die
Einsatzzahlen zwischen 49.603 im Jahr 1993 (niedrigster Stand) und 56.596 im
Jahr 1996 (höchster Stand); im Jahr 2000 fanden 53.293 Krankentransporte statt. In
diesen acht Jahren (von 1993 bis 2000) stiegen die Einsatzzahlen insgesamt nur um
rund 7,4 %, mithin in einem Umfang, der weit hinter der beantragten Ausweitung der
Transportkapazitäten um rund 41,6 % zurückbleibt. In der Zeit nach Erlass des
Versagungsbescheides sind die Einsatzzahlen sogar gesunken (auf 48.794 im
Jahr 2001 und 44.615 im Jahr 2002). Vor dem Hintergrund dieser Entwicklung die
Zahl der vorhandenen KTW nicht zu reduzieren, sondern, wie von der Klägerin
angestrebt, massiv zu erhöhen, wäre eine Strategie, die der Rettungsdienst des
Beklagten voraussichtlich nicht verkraften könnte. Dessen Auslastung im Bereich
Krankentransport, die laut Rettungsdienstbedarfsplan ohnehin nur bei rund 69,5 %
liegt, würde sich aller Wahrscheinlichkeit nach rapide weiter verschlechtern. Darauf
könnte der Beklagte, wie oben dargelegt, nicht mit einem (teilweisen) Rückzug aus
dem Krankentransportwesen reagieren, weil er dann den gesetzlichen
Sicherstellungsauftrag nicht erfüllen würde. Daher entstünden erhebliche
Überkapazitäten mit entsprechenden Vorhaltekosten, die wiederum entweder zu
erheblichen Gebührenerhöhungen oder (bei Subventionierung durch den Beklagten)
zu einer zusätzlichen Belastung der städtischen Finanzen führen müssten; in jedem
Fall hätte die Allgemeinheit die Kosten zu tragen. Aus diesen Gründen ist die
Annahme des Beklagten, bei Zulassung der von der Klägerin beantragten vier KTW
sei die Verträglichkeitsgrenze überschritten, nicht zu beanstanden. Die Frage, ob bei
Zulassung von weniger als vier KTW eine Beeinträchtigung des öffentlichen
Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst (noch) nicht zu erwarten wäre,
ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Über sie hat der Beklagte nicht entschieden.
Es bestand für ihn hierzu auch keine Veranlassung. Denn die Erteilung von weniger
als vier Genehmigungen ist nicht als Minus in dem im Verwaltungsverfahren
gestellten Antrag enthalten. Die Zahl der Fahrzeuge, die mindestens zum Einsatz
kommen soll, hängt maßgeblich von betriebswirtschaftlichen Erwägungen der
Klägerin ab. Diese kann der Beklagte nicht durch eigene Überlegungen ersetzen. So
mag es etwa sein, dass sich die Durchführung von Krankentransport mit nur einem
oder zwei KTW im Gebiet der Stadt E für die Klägerin nicht lohnt. Daher durfte der
Beklagte nicht einfach unterstellen, dass die Klägerin zumindest eine Genehmigung
für die Zahl von KTW haben möchte, bei der die Verträglichkeitsschwelle (noch) nicht
erreicht ist.

80

Soweit die Klägerin schließlich geltend macht, der Beklagte habe die
Prognoseentscheidung nicht auf der Grundlage eines aktuellen
Rettungsdienstbedarfsplans getroffen, ändert dies nichts daran, dass die Prognose
- worauf es im Rahmen des § 19 Abs. 4 RettG NRW allein ankommt -
nachvollziehbar ist. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass das zu Grunde liegende
Zahlenmaterial über (niemals zu vermeidende) kleinere Ungereimtheiten hinaus in
einem die Richtigkeit der Prognose in Frage stellenden Ausmaß unzutreffend wäre,
sind nicht ersichtlich (und werden auch von der Klägerin nicht substanziiert
vorgetragen). Insbesondere lassen sich dem im Februar 2003 verabschiedeten
Rettungsdienstbedarfsplan keine Zahlen entnehmen, die der Entscheidung des
Beklagten nachträglich die Grundlage entziehen würden. Im Übrigen sei angemerkt,
dass es die Klägerin war, die auf eine Bescheidung ihres Antrags vor Erlass eines
neuen Rettungsdienstbedarfsplans gedrängt hat.

81

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 S. 1
ZPO.

82

Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zuzulassen, weil das
Urteil, wie dargelegt, von der Rechtsprechung des OVG NRW zur Anwendung der
Funktionsschutzklausel des § 19 Abs. 4 RettG NRW abweicht und auf dieser
Abweichung beruht (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO).

83