Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-01-07, Aktenzeichen 20 A 4063/96
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0107.20A4063.96.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Der Beschluß ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert beträgt auch im Berufungsverfahren 8.000,-- DM.

1

G r ü n d e

2

I.

3

Die Klägerin ist ein Unternehmen der papierherstellenden Industrie. Auf ihren
Antrag erteilte ihr die Beklagte mit Bescheid vom 24. Juli 1990 für das Werk
H. die Erlaubnis zur Einleitung des in der betriebseigenen Kläranlage
gereinigten Abwassers in den T. kanal , ein Teilstück des Rechtsrheinischen
Kölner Randkanals. Hierbei setzte die Beklagte "Überwachungswerte" u.a. für
Stickstoff aus Ammoniumverbindungen (10 mg/l) und für Phosphor, gesamt (3 mg/l)
fest. Die Voraussetzungen für die Einhaltung der Überwachungswerte erläuterte die
Beklagte für den Zeitraum bis zum Außerkrafttreten der 19. Allgemeinen
Verwaltungsvorschrift über Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in
Gewässer (19. AbwasserVwV) sowie für den Zeitraum ab Inkrafttreten der
Neufassung der auf Abwasser aus der Papierproduktion anwendbaren
Verwaltungsvorschrift nach § 7 a Abs. 1 Satz 3 des Wasserhaushaltsgesetzes. In der
Begründung heißt es, die festgesetzten Überwachungswerte, denen das
einzuleitende Abwasser zu entsprechen habe, entsprächen den Werten der
19. AbwasserVwV. Es sei damit zu rechnen, daß im Zuge der Überarbeitung der
19. AbwasserVwV Anforderungen für die Parameter Stickstoff aus
Ammoniumverbindungen und Phosphor, gesamt vorgegeben würden. Deshalb
würden auch für diese Parameter Überwachungswerte, ausgehend vom derzeitigen
Kenntnisstand, festgesetzt. Die Klägerin sei hiermit einverstanden. Sollten in der
Neufassung der Verwaltungsvorschrift schärfere Anforderungen gestellt werden,
werde die Einleitungserlaubnis entsprechend ergänzt bzw. angepaßt.

4

Zum 1. Januar 1992 trat die 19. AbwasserVwV außer Kraft. An ihre Stelle trat
Anhang 19, Teil B zur Allgemeinen Rahmen-Verwaltungsvorschrift über
Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Rahmen-
AbwasserVwV). Nunmehr sind u.a. Mindestanforderungen für Stickstoff als Summe
aus Ammonium-, Nitrit- und Nitratstickstoff (10 mg/l) sowie für Phosphor, gesamt
(2 mg/l) vorgesehen.

5

Unter dem 1. Juni 1993 beantragte die Klägerin, die Überwachungswerte
rückwirkend ab dem 1. Januar 1992 anzupassen. Daraufhin setzte die Beklagte mit
dem streitigen 3. Änderungsbescheid vom 22. Juli 1993 mit sofortiger Wirkung den
Überwachungswert für Phosphor, gesamt auf 2 mg/l herab und für Stickstoff als
Summe aus Ammonium-, Nitrit- und Nitratstickstoff auf 10 mg/l fest. Eine
rückwirkende Anpassung der Überwachungswerte sei rechtlich nicht zulässig.

6

Gegen diesen Bescheid, der ihr am 4. August 1993 zugestellt wurde, legte die
Klägerin am 1. September 1993 Widerspruch ein. Die Anpassung müsse auch aus
Gründen der Gleichbehandlung zum 1. Januar 1992 wirksam werden. Die Beklagte
habe sich im Erlaubnisbescheid hierzu verpflichtet. Die Verzögerung der Anpassung
widerspreche den der Erlaubnis beigefügten Erläuterungen.

7

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 23. September 1994,
zugestellt am 4. Oktober 1994, zurück. Die Erlaubnis beinhalte keine Selbstbindung
hinsichtlich des Zeitpunktes der Anpassung an Anhang 19, Teil B der Rahmen-
AbwasserVwV. Eine rückwirkende Anpassung widerspreche der Systematik des
Abwasserabgabengesetzes. Eine effektive Überwachung sei bei rückwirkend
verschärften Werten nicht gewährleistet.

8

Die Klägerin hat am 28. Oktober 1994 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ihr
bisheriges Vorbringen wiederholt.

9

Die Klägerin hat beantragt,

10

den 3. Änderungsbescheid vom 22. Juli 1993 zu
der wasserrechtlichen Erlaubnis vom 24. Juli 1990
insoweit zu ändern, als die herabgesetzten
Überwachungswerte für Stickstoff anorganisch und
Phosphor gesamt bereits ab 1. Januar 1992 gelten
sollen.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das
Bezug genommen wird, abgewiesen.

14

Gegen diese Entscheidung, die ihr am 4. Juli 1996 zugestellt worden ist, hat die
Klägerin am 31. Juli 1996 Berufung eingelegt. Sie trägt ergänzend und vertiefend
vor, wegen der nicht rechtzeitigen Änderung der Erlaubnis würden von ihr
Abwasserabgaben in Höhe von annähernd 400.000,-- DM zu Unrecht erhoben. Die
Beklagte habe sich im Erlaubnisbescheid selbst gebunden, die Erlaubnis mit Wirkung
ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der schärferen Anforderungen an die
Abwassereinleitung anzupassen. Außerdem seien die Anforderungen des Anhangs
19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV auch ohne Umsetzung im Erlaubnisbescheid
verbindlich geworden. In der Praxis hielten die Wasserbehörden die Regelungen der
Rahmen-AbwasserVwV etwa hinsichtlich der Prüfung der Einhaltung der
Überwachungswerte ohne Anpassung der Erlaubnisbescheide für anwendbar.

15

Die Klägerin beantragt - sinngemäß -,

16

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

17

Die Beklagte hat sich im Berufungsverfahren nicht geäußert.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.

19

II.

20

Der Senat entscheidet über die Berufung nach Anhörung der Beteiligten gemäß
§ 130 a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) durch Beschluß, weil er sie
einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich
hält.

21

Die Berufung hat keinen Erfolg. Der angefochtene Bescheid ist, soweit er
hinsichtlich des Wirksamwerdens der verfügten Änderungen der wasserrechtlichen
Erlaubnis angegriffen wird, rechtmäßig; die Klägerin hat keinen Anspruch auf
Änderungen mit Wirkung bereits ab dem 1. Januar 1992 (§ 113 Abs. 5 VwGO).

22

Rechtsgrundlage des 3. Änderungsbescheides sind §§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 7 a
Abs. 1 Sätze 1 und 3, Abs. 2 des Wasserhaushaltsgesetzes in der Fassung vor
Inkrafttreten des Sechsten Gesetzes zur Änderung des Wasserhaushaltsgesetzes
(WHG), § 52 Abs. 1 Satz 1 b, Abs. 2 des Landeswassergesetzes (LWG). Mit der
durch den angegriffenen Bescheid verfügten Änderung wird die der Klägerin erteilte
Einleitungserlaubnis durch nachträgliche Anforderungen an die Beschaffenheit des
einzuleitenden Abwassers an die seit der Erteilung der Erlaubnis fortentwickelten
Mindestanforderungen hinsichtlich der Herabsetzung der Schadstofffracht des
Abwassers angepaßt. Die Mindestanforderungen für das Einleiten von Abwasser aus
der Herstellung von Papier, die im Zeitpunkt des Ergehens der Erlaubnis vom 24. Juli
1990 in der nach § 7 a Abs. 1 Satz 3 WHG erlassenen 19. AbwasserVwV
niedergelegt waren, wurden durch Anhang 19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV um
Begrenzungen der Schadstofffracht für die vorliegend streitigen Parameter Stickstoff
als Summe aus Ammonium-, Nitrit- und Nitratstickstoff sowie Phosphor, gesamt
ergänzt und damit erhöht. Diese Verschärfung der Mindestanforderungen erlangte
am 1. Januar 1992 mit Inkrafttreten des Anhangs 19, Teil B und gleichzeitigem
Außerkrafttreten der 19. AbwasserVwV (Art. 3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift
zur Änderung der Allgemeinen Rahmen-Verwaltungsvorschrift über
Mindestanforderungen an das Einleiten von Abwasser in Gewässer vom 4. März
1992, GMBl. 1992, 178) Geltung.

23

Im Hinblick auf bereits vorhandene, den gestiegenen Mindestanforderungen
indessen nicht genügende Einleitungserlaubnisse bedeutete dies die Erforderlichkeit
der Umstellung des jeweiligen Erlaubnisbescheides, um die Erfüllung der aktuellen
Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen (§§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 7 a Abs. 2
WHG, § 52 Abs. 1 Satz 1 b, Abs. 2 LWG). Durch die Festlegung der neuen
Anforderungen an die Beschaffenheit des einzuleitenden Abwassers wird
ordnungsrechtlich der Rahmen eingeschränkt, innerhalb dessen das Gewässer
rechtmäßig benutzt werden darf, der also zur Vermeidung von Sanktionen wegen
unbefugter Gewässerbenutzung einzuhalten ist; die auf der gegebenen
Einleitungserlaubnis beruhende Befugnis zur Gewässerbenutzung wird durch eine
derartige Anpassung im Einklang mit den gestiegenen materiellen Erfordernissen für
die Minderung der Schadstofffracht des Abwassers gehalten. Dies trifft für die
Einleitungserlaubnis vom 24. Juli 1990 in der Fassung vor dem angegriffenen
Änderungsbescheid zu; die Einleitungserlaubnis weist für Stickstoff als Summe aus
Ammonium-, Nitrit - und Nitratstickstoff keinen Grenzwert und für Phosphor, gesamt
mit 3 mg/l einen oberhalb der Vorgaben des Anhangs 19, Teil B der Rahmen-
AbwasserVwV (2 mg/l) liegenden Wert auf. Erst die bescheidmäßige Umstellung der
Erlaubnis vom 24. Juli 1990 auf die Mindestanforderungen nach Anhang 19, Teil B
der Rahmen-AbwasserVwV konnte die sich aus der Erlaubnis (formell) ergebende
Einleitungsbefugnis der Klägerin begrenzen. Die durch die Einleitungserlaubnis
begründete Rechtsposition der Klägerin blieb durch das Inkrafttreten des neuen
Regelwerkes unberührt, weil zum einen die Rahmen-AbwasserVwV als bloße
Verwaltungsvorschrift keine unmittelbaren Außenwirkungen gegenüber
Abwassereinleitern entfaltete und zum anderen die Erlaubnis kraft ihrer
Bestandskraft ihre Wirksamkeit ungeachtet der geänderten materiellen
Anforderungen an ihre Erteilung bzw. Aufrechterhaltung behielt.

24

Die im Widerspruchsbescheid verlautbarten Erwägungen, mit denen die Beklagte
eine rückwirkende Umstellung des Erlaubnisbescheides abgelehnt hat, sind frei von
Rechtsfehlern. Das Ziel der Beklagten, die sich aus der Erlaubnis ergebende
Einleitungsbefugnis (nur) für die Zukunft zu beschränken, steht im Einklang mit dem
Sinn und Zweck der Ermächtigung, die Schadstofffracht des Abwassers auch bei
schon erteilten Einleitungserlaubnissen entsprechend den aktuellen
Mindestanforderungen zu mindern, mithin auf die Beschaffenheit des einzuleitenden
Abwassers Einfluß zu nehmen. Einer solchen Beeinflussung ist allein das zukünftige
Verhalten des Einleiters zugänglich. Eine Herabsetzung der Einleitungsbefugnis mit
Wirkung für die Vergangenheit macht wasserrechtlich keinen Sinn: Eine solche
Verfahrensweise könnte allenfalls zur Folge haben, die geschehenen Einleitungen je
nach dem Ergebnis von Überwachungsmaßnahmen im nachhinein als unbefugt zu
qualifizieren, nicht aber dazu beitragen, Schadstoffeinträge in das zur Einleitung
benutzte Gewässer zu vermeiden.

25

Die Auswirkungen der - aus der Sicht der Klägerin verspäteten - Umstellung des
Erlaubnisbescheides auf die Höhe der von der Klägerin zu entrichtenden
Abwasserabgaben rechtfertigt keine andere Rechtsauffassung. Allerdings sind in
dem die Abwassereinleitung nachträglich beschränkenden Bescheid von Amts
wegen die Überwachungswerte im Sinne des § 4 Abs. 1 des
Abwasserabgabengesetzes (AbwAG) - hier anzuwenden in der Fassung der
Bekanntmachung vom 6. November 1990, BGBl. I, S. 2432 - festzusetzen (§ 69
Abs. 1 Satz 1 LWG). Die Beklagte hat dem dadurch Rechnung getragen, daß sie
"Überwachungswerte" mit sowohl wasserrechtlichem als auch
abwasserabgabenrechtlichem Aussagegehalt festgesetzt hat. Die Erwägungen der
Klägerin, durch rückwirkende Umstellung des Erlaubnisbescheides Ermäßigungen
des Abgabensatzes zu erlangen, werden den der Bemessung der Abwasserabgabe
zugrunde liegenden gesetzlichen Bestimmungen nicht gerecht. Mit der in § 4 Abs. 1
AbwAG normierten sog. Bescheidlösung, also der Anknüpfung an die Festlegungen
des die Abwassereinleitung zulassenden Bescheides, erlangt im Grundsatz die
Einleitungsbefugnis ausschlaggebende Bedeutung für die Höhe der
Abwasserabgabe. Hinsichtlich der Berücksichtigung des tatsächlichen
Einleitungsverhaltens enthält das Abwasserabgabengesetz besondere Regelungen,
von denen die Klägerin aber keinen Gebrauch gemacht hat. Insbesondere hat die
Klägerin, wie aus ihren Angaben gegenüber dem Landesumweltamt zu schließen ist,
hinsichtlich des im Erlaubnisbescheid schon berücksichtigten Parameters Phosphor,
gesamt keine Erklärung im Sinne des § 4 Abs. 5 AbwAG und hinsichtlich des
Parameters Stickstoff als Summe aus Ammonium-, Nitrit - und Nitratstickstoff keine
mit den Werten nach Anhang 19, Teil B der Rahmen-AbwasserVwV
übereinstimmende Erklärung im Sinne des § 6 AbwAG abgeben. Diesen Mangel an
nach dem Abwasserabgabengesetz notwendigerweise zukunftsgerichteten
Erklärungen der Klägerin durch rückwirkende Festsetzung bzw. Änderung der
vorliegend in Frage stehenden Überwachungswerte zu korrigieren, würde im
Ergebnis bewirken, trotz der in der Vergangenheit gegebenen weitergehenden - von
der Klägerin ihren Angaben zufolge lediglich nicht wahrgenommenen -
Einleitungsbefugnis in abwasserabgabenrechtlicher Hinsicht auf die tatsächliche
Beschaffenheit des eingeleiteten Abwassers zurückzugreifen. Das verbietet sich;
eine solche Ablösung der wasserrechtlichen Soll-Beschaffenheit des Abwassers von
den abwasserabgabenrechtlich erheblichen Abwasserverhältnissen ist mit der
Systematik der Bescheidlösung in ihrer gesetzlichen Modifizierung sowie dem Sinn
der Abwasserabgabe nicht vereinbar. Denn die Abwasserabgabe soll ein
ökonomisches Mittel zur Durchsetzung der wasserrechtlichen Ziele bilden, d.h. den
auf Abwassereinleitungen zurückgehenden Schadstoffeintrag in Gewässer mindern.
Bestätigt wird diese Unvereinbarkeit dadurch, daß die Klägerin mit ihrem
Klagebegehren ersichtlich die Folgerung daraus zieht, daß sie nach ihrer Darstellung
die mit dem angegriffenen Änderungsbescheid festgesetzten Überwachungswerte
schon in der Vergangenheit eingehalten hat. Unabhängig davon, daß der behördliche
Vollzug vor Erlaß des 3. Änderungsbescheides weder wasserrechtlich noch
abwasserabgabenrechtlich auf die Einhaltung der später festgelegten Werte
ausgerichtet gewesen sein kann, verdeutlicht dies, daß eine rückwirkende
Verschärfung von Überwachungswerten Ergebnisse zeitigt, die den Regelungen des
Abwasserabgabengesetzes zuwiderlaufen.

26

Etwas anderes gilt auch nicht wegen der von der Klägerin aufgegriffenen
Aussagen im Erlaubnisbescheid vom 24. Juli 1990. Der Äußerung, die Erlaubnis
werde entsprechend der Neufassung der Verwaltungsvorschrift nach § 7 a WHG
ergänzt bzw. angepaßt, ist schon ihrem Wortlaut nach keine Erklärung zum Zeitpunkt
einer solchen Neuregelung zu entnehmen. Auch für die Klägerin lag es auf der Hand,
daß die Beklagte angesichts der Ungewißheiten über den Inhalt der
Verwaltungsvorschrift und über den Zeitpunkt ihres Erlasses im Erlaubnisbescheid
noch keine verbindliche Regelung über das zeitliche Wirksamwerden ihrer
zukünftigen Maßnahmen treffen wollte und sachgerecht auch nicht treffen konnte. An
einer verbindlichen Festlegung in dieser Richtung bestand, für die Klägerin
unverkennbar, kein Interesse der Beklagten; die Klägerin konnte ebenfalls
angesichts der möglicherweise erforderlich werdenden Sanierungsmaßnahmen und
der dafür benötigten Übergangsfristen kein Interesse daran haben, die später
anstehenden Entscheidungen vorwegzunehmen. Immerhin beruhen die im
Erlaubnisbescheid vom 24. Juli 1990 festgesetzten Überwachungswerte ausweislich
der Stellungnahme des Staatlichen Amtes für Wasser- und Abfallwirtschaft Bonn vom
27. Juni 1990 zum Einleitungsantrag der Klägerin auf eben diesem Antrag, ohne daß
die Klägerin zu erkennen gegeben hätte, die mit dem Erlaubnisantrag erstrebte
Einleitungsbefugnis sei betrieblich nicht in vollem Umfang veranlaßt. Der Unterschied
zu den im Erlaubnisbescheid gegebenen Erläuterungen zur Einhaltung des
Überwachungswertes erklärt sich, für die Klägerin gleichfalls nicht zu verkennen,
daraus, daß nach dem seinerzeit bekannten Stand der Überarbeitung der
19. AbwasserVwV mit der Einarbeitung dieses Regelungskomplexes in die Rahmen-
AbwasserVwV zu rechnen war, was hinsichtlich der in den Erläuterungen
angesprochenen Meßmethoden auf Nummern 2.2.3, 2.2.4 Rahmen-AbwasserVwV
führte; hingegen waren die einzelnen Parameter und Grenzwerte der als Anhang zur
Rahmen-AbwasserVwV erwarteten Verwaltungsvorschrift nicht sicher abzuschätzen,
so daß im Erlaubnisbescheid insoweit - wie ausdrücklich angeführt - der damalige
Kenntnisstand zum Tragen kam. Der 1. Änderungsbescheid vom 25. Mai 1992, der
die "Erläuterungen" unter Hinweis auf Nummern 2.2.3, 2.2.4 Rahmen-AbwasserVwV
neu faßte und auf die gesetzliche Ermächtigung zu nachträglichen Änderungen der
Einleitungsbefugnis verwies, spiegelt dies abermals wider.

27

Für eine sachlich nicht begründete Ungleichbehandlung zu Lasten der Klägerin
ist nichts ersichtlich. Die diesbezüglich von der Klägerin angeführten Sachverhalte
betreffen Fragestellungen außerhalb des Gegenstandes des vorliegenden
Verfahrens.

28

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozeßordnung in entsprechender Anwendung.

29

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2,
137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen, §§ 130 a Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 4 VwGO.

30

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 2 des
Gerichtskostengesetzes.