Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-11, Aktenzeichen 27 K 1376/05
ECLI:DE:VGK:2007:0511.27K1376.05.00

Tenor

Der Gebührenbescheid vom 8. November 2004 in der Gestalt des Wider-
spruchsbescheides vom 4. Februar 2005 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheiddung gegen Sicherheitsleistung in Höhe
von 110 % des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin ist Inhaberin einer Mobilfunklizenz und betreibt ein Mobilfunknetz.
Auf ihren Antrag hin, der am 22. März 2000 bei der Regulierungsbehörde für Post
und Telekommunikation (heute: Bundesnetzagentur) einging, wurde ihr mit Bescheid
vom 18. Mai 2000 das Nutzungsrecht an dem Rufnummernblock 0000 bestehend
aus 10 Millionen Rufnummern zugeteilt.

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Hierfür setzte die Regulierungsbehörde mit Gebührenbescheid vom 08. Juni
2000 eine Gebühr in Höhe von 10 Millionen DM (5.112.918,81 Euro) fest und stützte
sich dabei auf die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung in Verbindung
mit Ziffer B.4 des zugehörigen Gebührenverzeichnisses, wonach die Zuteilungsge-
bühr 1,00 DM pro Rufnummer betrug.

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Aufgrund laufender gerichtlicher Auseinandersetzungen um die Rechtmäßigkeit
der Gebührenerhebung kamen die Parteien mit Vereinbarung vom 03.07.2000 über-
ein, dass die Klägerin gegen den Gebührenbescheid weder im Klageweg noch im
Wege des einstweiligen Rechtsschutzes vorgehen werde. Sollte in einem Verfahren
gegen die Gebührenerhebung für die Zuteilung ein anderes Unternehmen gerichtlich
oder außergerichtlich die Festsetzung einer niedrigeren Gebühr als der gegenüber
der Klägerin festgesetzten erwirken, verpflichtete sich die Beklagte, unter Abände-
rung des Gebührenbescheids die Differenz zurück zu zahlen. Die Musterverfahren
führten mit der Zurückweisung der Revision durch das Bundesverwaltungsgericht am
30. April 2003 zur rechtskräftigen Aufhebung der dort angegriffenen Gebührenbe-
scheide mit der Begründung, dass die Gebührenregelung in Ziffer B.4. gegen das
Äquivalenzprinzip verstoße und damit der Gebührenerhebung keine wirksame Er-
mächtigungsgrundlage zu Grunde gelegen habe.

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Nachdem die Telekommunikations- Nummerngebührenverordnung im Mai 2004
in geänderter Fassung rückwirkend zum 01. Dezember 1999 in Kraft getreten war,
zog die Regulierungsbehörde die Klägerin (erneut) mit Gebührenbescheid vom 08.
November 2004 für die Rufnummernzuteilung zu Gebühren in Höhe von 500.000,00
Euro heran.

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Hiergegen legte die Klägerin am 23. November 2004 Widerspruch ein, den sie im
Wesentlichen damit begründete, dass die für die Zuteilung von Rufnummern für
Funknetze vorgesehene Gebührenhöhe von 0,05 Euro pro Rufnummer (immer noch)
gegen das Äquivalenprinzip verstoße. Sie betrage (immer noch) das 444fache des
angesetzten Verwaltungsaufwands in Höhe von 2.250,00 DM (ca. 1.125 EUR) und
stehe damit weiterhin in einem groben Missverhältnis zum Wert der mit ihr abgegol-
tenen Verwaltungshandlung.

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Nachdem die Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 04.
Februar 2005 zurückgewiesen hatte, hat die Klägerin am 02. März 2005 Klage erho-
ben, zu deren Begründung sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und ergänzend
die Auffassung vertritt, Mobilfunk-Rufnummern stellten keine „knappe" Ressource im
Sinne des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG dar, so dass gemäß Art. 11 Abs. 1 RL lediglich
kostendeckende Gebühren erhoben werden dürften.

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Sie beantragt,

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den Gebührenbescheid vom 08. November 2004 in der Gestalt des Wider-
spruchsbescheides vom 04. Februar 2005 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, dass ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht vor-
liege. Bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 30. April 2003 sei
das Äquivalenzprinzip dahingehend verstanden worden, dass zwischen dem aus der
Sicht des Empfängers zu beurteilenden Wert der Amtshandlung und der Gebühr kein
gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Das Bundesverwaltungsgericht fordere
nunmehr zusätzlich, dass auch zwischen den durch die Amtshandlung entstandenen
Verwaltungskosten und der Gebühr kein gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe.
Den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts könne entnommen werden, dass
es den Gebührenbescheid allein wegen des gröblichen Missverhältnisses zwischen
den Kosten des Verwaltungsaufwandes und der Gebühr aufgehoben habe, nicht a-
ber wegen eines gröblichen Missverhältnisses zwischen dem Wert der Amtshand-
lung und der Gebühr. Im Hinblick darauf, dass bei der Beurteilung des Verhältnisses
zwischen Gebühr und Kosten des Verwaltungsaufwandes eine wertende Beurteilung
der Beklagten nötig sei, der Beklagten also ein Einschätzungsspielraum zustehe,
könne ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht festgestellt werden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist begründet.

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Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 08. November 2004 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 04. Februar 2005 ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Bundesnetzagentur
durfte von der Klägerin für die Zuteilung des Rufnummernblocks 0000 mit 10.000.000
Rufnummern mit Bescheid vom 18. Mai 2000 keine Gebühr in Höhe von 500.000,00
Euro erheben.

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Diese Gebührenfestsetzung ist rechtswidrig, weil ihr keine wirksame Gebühren-
regelung zu Grunde liegt.

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Die Gebührenfestsetzung beruht auf dem im Zeitpunkt der Verwirklichung des
Gebührentatbestandes geltenden § 43 Abs. 3 Satz 3 und 4 des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120 - TKG a.F.) i.V.m. §
1 der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999
(BGBl. I S.1887 - TNGebV) in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der
Telekommunikationsnummernverordnung vom 7. Mai 2004 (BGBl. I S. 868), die
rückwirkend zum 01. Januar 1999 in Kraft getreten ist. Diese sieht in der Anlage
unter der Gebührenposition B.4 für die Zuteilung von Blocks von zehnstelligen oder
elfstelligen Rufnummern für Funknetze der Nummernbereiche (0)15, (0)16 und (0)17
eine Gebühr in Höhe von 0,05 Euro je zugeteilter Rufnummer vor, so dass bei der
Zuteilung eines Blocks von 10.000.000 Rufnummern eine Gebühr in Höhe von
500.000,00 Euro anfällt.

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Dieser Gebührenhöhe steht nach der Begründung zur Änderungsverordnung ein
Verwaltungskostenaufwand in Höhe von 500,00 Euro für die Zuteilung eines
Rufnummernblocks gegenüber. Dieser Betrag liegt nochmals deutlich unter dem Be-
trag von 1.125,00 Euro, den das Bundesverwaltungsgericht in dem die
Vorläuferregelung betreffenden Urteil vom 30. April 2003

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- 6 C 5/02 -, NVwZ 2003, 1385

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zugrundegelegt hat. Damit übersteigt die nunmehr festgesetzte Gebühr die
Kosten des Verwaltungsaufwands um das 1000fache.

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Zwar ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber bei der Festsetzung der
Höhe der Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken nicht an das
Kostendeckungsprinzip gebunden war. Gemäß § 3 VwKostG, auf den § 43 Abs. 3
Satz 4 TKG a.F. verweist, sind Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der
den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der
Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung
andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Ist dagegen gesetzlich
vorgesehen, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben
werden, sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass das geschätzte
Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen
Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt.
Eine derartige ausdrückliche Beschränkung des Gebührenzwecks auf die
Kostendeckung ist hier weder in § 43 Abs. 3 TKG vorgesehen, noch ergibt sie sich
aus dem zur Zeit der Verwirklichung des Gebührentatbestandes geltenden Art. 11
der Richtlinie 97/13/EG. Dieser sieht zwar in Abs. 1 eine Beschränkung der
Gebührenhöhe auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes vor, erlaubt aber gemäß
Abs. 2 ein Abweichen hiervon, wenn auf knappe bzw. zu schonende Ressourcen
zurückgegriffen wird: In diesem Fall dürfen Abgaben erhoben werden, die die Not-
wendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung der Ressource sicherzustellen. Bei
der Zuteilung von Rufnummernblöcken im Mobilfunkbereich sind aber im Sinne der
Richtlinie knappe Ressourcen betroffen,

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vgl. VG Köln, Urteil vom 30. Juli 2004 - 11 K 43/01 -, MMR 2004,
776 unter Bezugnahme auf die Begründung des Beschlusses des
Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, NVwZ
2003, 1509; Schlussantrag des Generalanwaltes beim EuGH vom 09.
Dezember 2004 in den Verfahren C 327/03 und 328/03,

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mit der Folge, dass das Kostendeckungsprinzip bei der Bemessung der Gebühr
keine Anwendung findet.

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Eine Gebühr, die - wie hier - die Kosten des Verwaltungsaufwandes um das
1000fache übersteigt, verletzt jedoch, das in § 3 Satz 1 VwKostG einfachgesetzlich
konkretisierte Äquivalenzprinzip. Zum Äquivalenzprinzip hat das
Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 30. April 2000 (- 6 C 5/02 - ,
NVwZ 2003, 1385) betreffend die Vorgängerregelung der hier streitentscheidenden
Regelung folgendes ausgeführt:

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„Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes-
)verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass
die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr
abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht (...). Danach sind
Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand
berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem
wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung
andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Bei Anwendbarkeit des
Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen
weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Bemessung
der Gebühr. Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes
beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen,
wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der
Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung entstandenen Kosten nicht
gänzlich ohne Bedeutung. (...) Das Äquivalenzprinzip verbietet eine Gebühr,
die sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen
Leistung - hier denjenigen der Zuteilungsentscheidung - entfernt. Aus diesem
Grund ist in § 3 Satz 1 VwKostG für derartige Verwaltungsgebühren
ausdrücklich vorgeschrieben, dass bei der Bestimmung der Höhe der Gebühr
der Verwaltungsaufwand „berücksichtigt" wird. Auch mit dieser Anforderung
entspricht das Äquivalenzprinzip einem Verfassungsgebot. Denn zum einen
darf der mit der Gebühr verfolgte Kostendeckungszweck schon um des
gebotenen Mindestmaßes an Sachgerechtigkeit und innerer
Regelungskonsistenz willen nicht ohne Auswirkungen auf die Höhe der
Gebühr bleiben (...). Zum anderen wird wegen der Begrenzungs- und
Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff GG) die
Höhe der Gebühr wesentlich von der besonderen
Finanzierungsverantwortlichkeit bestimmt, die der Gesetzgeber durch die
Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands eingefordert hat. Auch
dieser Zusammenhang, der durch die demokratische Funktion der
Entscheidung des Gesetzgebers über die verfolgten Gebührenzwecke
bestätigt wird, führt zu dem Schluss, dass bei der Bemessung der Gebühr der
mit ihr verfolgte Zweck der Kostendeckung - gegebenenfalls neben etwaigen
weitergehenden Gebührenzwecken - zumindest nicht gänzlich aus dem Auge
verloren werden darf (...).

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... Aus dem Gesagten folgt, dass entgegen der von der Revision vertre-
tenen Auffassung die Kosten des Verwaltungsaufwandes auch dann nicht
völlig vernachlässigt werden dürfen, wenn bei der Bemessung der Gebühr der
wirtschaftliche Wert der Amtshandlung in Rechnung gestellt wird. Auch in
diesem Fall muss der Entgeltcharakter der Gebühr dadurch gewahrt bleiben,
dass diese sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht völlig von den Kosten des
Verwaltungsaufwandes lösen darf."

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Hiervon ausgehend kann zwar festgestellt werden, dass die Gebühr in keinem
gröblichen Missverhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert einer Rufnummer steht. Der
Verordnungsgeber hat den wirtschaftlichen Wert der Rufnummernzuteilung ausge-
hend von einem geschätzten Umsatz von 79,00 Euro bis 156,00 Euro je Rufnummer
mit 50 Euro je zugeteilter Rufnummer angesetzt.

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Zur Zulässigkeit der Anknüpfung an geschätzte Jahresumsätze vgl.
im Einzelnen BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6/02 -,
NVwZ 2003, 1509 (1512).

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Die je Rufnummer anfallende Gebühr in Höhe von 0,05 Euro macht
demgegenüber lediglich 1/1000 des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummer aus, so
dass von einem gröblichen Missverhältnis zwischen dem Wert der
Verwaltungsleistung für den Gebührenschuldner und der Gebühr keine Rede sein
kann.

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Jedoch verletzt die Gebührenhöhe das Äquivalenzprinzip dadurch, dass sie die
Kosten des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung des Rufnummernblocks, die der
Verordnungsgeber ausweislich der Begründung zur Änderungsverordnung mit
500,00 EUR ansetzt, immer noch um das 1000fache übersteigt. Nach Auffassung
des Gerichts hat sie sich damit - absolut gesehen - im Sinn der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts (immer noch) vollständig von den tatsächlichen Kosten
des Verwaltungsaufwandes entfernt und vernachlässigt diesen Aufwand für die
Festlegung der Gebührenhöhe.

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Hieran ändert auch nichts, dass nach der Begründung der Änderungsverordnung
die Gebühr das geometrische Mittel zwischen den Kosten des Verwaltungs-
aufwandes in Höhe von 500,- EUR und dem von der Klägerin nicht weiter in Zweifel
gezogenen wirtschaftlichen Wert der Zuteilung je Rufnummer von 50,- EUR (bei
Zuteilung von 10 Mio. Rufnummern je Block also 50 Mio. EUR) bilden soll. Allein der
Umstand, dass sich zwischen dem Verwaltungsaufwand und der Gebühr irgendeine
wie auch immer geartete rechnerische Relation herstellen lässt, reicht eben gerade
nicht aus, um dem Äquivalenzprinzip zu genügen, sondern nur eine solche Relation,
die den Verwaltungsaufwand im Blick behält.

33

Ebenso wenig kann der Umstand, dass mit der Gebühr auch Lenkungszwecke
verfolgt werden sollen, ein derart weites Auseinanderklaffen zwischen den Kosten
des Verwaltungsaufwands und der Gebührenhöhe rechtfertigen. Zwar dürfen mit
einer Gebühr auch Lenkungszwecke verfolgt werden. Daher darf die Gebührenhöhe
unter Berücksichtigung des Ziels einer Verhaltenssteuerung festgelegt werden.

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BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, NVwZ 2003,
715 (717).

35

Hier ist jedoch schon nicht ohne weiteres nachvollziehbar, welche
Lenkungszwecke bei der Rufnummernzuteilung mit der Gebührenhöhe verfolgt
werden sollen. Die Begründung zu der Änderungsverordnung verweist in diesem
Zusammenhang darauf, dass es sich bei den Rufnummern um eine knappe
Ressource handele und die Gebühr im Interesse ihrer optimalen Nutzung am
wirtschaftlichen Wert der Rufnummer ausgerichtet werden solle. Die Frage der
optimalen Nutzung der Rufnummern durch den Betreiber ist jedoch schon für die
Entscheidung über die Zuteilung von Nummern wesentlich; so ist für die Zuteilung
neuer Rufnummern erheblich, wie viele der bisher dem Betreiber zugeteilten
Rufnummern von ihm bereits weitergegeben worden sind bzw. genutzt werden.
Daher ist nicht erkennbar und auch von der Beklagten nicht näher dargelegt worden,
dass und inwieweit dieser Lenkungszweck bei der Festsetzung der Gebührenhöhe,
die an die Zuteilung anknüpft, überhaupt noch zum Tragen kommen kann. Dies um
so weniger als die erhobene Gebühr gemessen an dem wirtschaftlichen Wert der
Rufnummernzuteilung für die Betreiber als Gebührenschuldner absolut gesehen
praktisch zu vernachlässigen ist und daher unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten
kaum zur Verhaltenssteuerung bei ihnen beitragen kann.

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Selbst wenn man jedoch bei einer wertenden Beurteilung des Verhältnisses
zwischen wirtschaftlichem Wert der Amtshandlung für die Klägerin,
Verwaltungsaufwand und Gebührenhöhe davon ausgeht, dass der Zuteilungsgebühr
eine Lenkungsfunktion zukommt, kann dieser Lenkungszweck nach der oben
dargelegten Rechtsprechung für sich genommen nicht rechtfertigen, dass sich die
Gebühr vollständig von dem zugrundeliegenden Verwaltungsaufwand lösen darf, wie
dies hier der Fall ist.

37

Ob der Bescheid darüber hinaus auch deshalb rechtswidrig ist, weil die
Gebührenforderung im Zeitpunkt des Erlasses des im vorliegenden Verfahren
angegriffenen Gebührenbescheides bereits nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG
verjährt und damit erloschen war, ist fraglich. Das hängt insbesondere davon ab, ob
die in § 20 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. VwKostG geregelte vierjährige Verjährungsfrist, die
gemäß § 11 VwKostG mit der Stellung des Antrags auf Zuteilung des
Rufnummernblocks zu laufen begonnen hat, als absolute Frist zu verstehen ist,

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vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2005 - 3 C 38/04 -,
NVwZ - RR 2005, 513, 514,

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mit der Folge, dass sie durch den Erlass des ersten von der Beklagten
aufgehobenen Gebührenbescheides nicht gemäß § 20 Abs. 3 VwKostG
unterbrochen werden konnte. Diese Frage bedarf hier jedoch keiner abschließenden
Entscheidung, da es - wie ausgeführt - an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage
für den angefochtenen Gebührenbescheid fehlt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des
Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167
Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 709 ZPO.