Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2009-09-24, Aktenzeichen 18 LP 9/08

Gründe

I.

1

Der Antragsteller begehrt die Verpflichtung des Beteiligten zur Rücknahme der mit Erlass vom 31. Mai 2007 - 13.4 - 03 000 VORIS 20480 - (Nds. MBl. S. 487) vorgenommenen Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen.

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In Anknüpfung an den Beschluss der Landesregierung vom 30. November 2004 (Nds. MBl. S. 860; mittlerweile ersetzt durch Beschluss vom 14. Juli 2009 - Nds. MBl. S. 742 -), der unter Ziff. 1.3 die weitgehende Delegation dienstrechtlicher Befugnisse für Beamte der Besoldungsgruppe A 15 mit Amtszulage und abwärts sowie für vergleichbare Angestellte mit Ausnahme der Dienststellenleitungen durch die Ministerien vorsah, nahm der Beteiligte mit Erlass vom 9. Januar 2006 - 13.4 - 03 000 VORIS 20480 - (SVBl. S. 34) zunächst eine Delegation dienstrechtlicher Befugnisse auf die öffentlichen berufsbildenden Schulen vor. Der Antragsteller wurde dabei nicht förmlich beteiligt. Das Verwaltungsgericht hatte insoweit mit Beschluss vom 21. Juni 2007 - 17 A 658/06 - die Verletzung eines Beteiligungsrechts des Antragstellers bejaht. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten ist Gegenstand des Parallelverfahrens 18 LP 12/07.

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Mit Erlass vom 31. Mai 2007 nahm der Beteiligte unter Aufhebung des Erlasses vom 9. Januar 2006 eine Delegation dienstrechtlicher Befugnisse sowohl auf die berufsbildenden als auch auf die allgemeinbildenden Schulen vor. Er übertrug die im Einzelnen aufgeführten dienstrechtlichen Befugnisse auf Gymnasien, Gesamt-, Real-, Haupt-, Förder-, Grund- und berufsbildende Schulen. Dies betrifft u. a. den Abschluss befristeter Arbeitsverträge für Vertretungslehrer, die Begründung des Beamtenverhältnisses und den Abschluss des Arbeitsvertrages, die Verlängerung und Herabsetzung der regelmäßigen Probezeit, die erste Verleihung eines Amtes (Anstellung) von Beamten, die Verleihung der Eigenschaft eines Beamten auf Probe und auf Lebenszeit, die nicht nur vorübergehende Übertragung eines Dienstpostens mit höherem Endgrundgehalt für Ämter bis zur Besoldungsgruppe A 14, die Änderung des Arbeitsvertrages durch Höhergruppierung für Beschäftigte bis zur Entgeltgruppe 13 und die Abordnung ohne das Ziel der Versetzung bis zur Dauer eines Schulhalbjahres. Ausnahmen sind insbesondere für Schulen mit weniger als 20 Vollzeitlehrereinheiten vorgesehen.

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Eine förmliche Beteiligung des Antragstellers erfolgte nicht. Mit Schreiben vom 9. Juli 2007 regte der Antragsteller zur Vermeidung weiterer verwaltungsgerichtlicher Verfahren an, dass der Beteiligte eine rechtsverbindliche Erklärung dahin abgebe, dass dann, wenn die Entscheidungen des Verwaltungsgerichts in Bestandskraft erwüchsen, bezüglich der anderen Schulformen in gleicher Weise verfahren werde wie für den Berufsschulbereich. Der Beteiligte antwortete hierauf, er werde eine rechtskräftige Entscheidung bezüglich der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die berufsbildenden Schulen selbstverständlich akzeptieren. Ergebe sich daraus, dass die Personalräte hätten beteiligt werden müssen, werde zukünftig so verfahren.

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Der Antragsteller hat am 17. Dezember 2007 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Die Maßnahme sei unter Nichtbeachtung seiner Beteiligungsrechte durchgeführt worden und sei daher zurückzunehmen. Die Landesregierung habe zur Umsetzung ihrer Ziele der Auflösung bzw. Einschränkung der Mittelbehörden und der Einführung der Eigenverantwortlichen Schule den Landesschulbehörden, bei denen es sich um die unverändert aus den Bezirksregierungen herausgelösten Abteilungen 4 handele, einen großen Teil ihrer bisherigen Aufgaben entzogen und den Schulen übertragen. Die Maßnahme sei nach § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG benehmenspflichtig, weil sie eine wesentliche Änderung von Organisationsplänen beinhalte. Die Aufstellung und wesentliche Änderung von Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen liege im Vorfeld von organisatorischen Maßnahmen, die gegenüber einzelnen oder mehreren Beschäftigten notwendig werden könnten. Sie schaffe meist Sachzwänge und stecke bereits den Rahmen für die dann noch erforderlichen Personalentscheidungen ab. Wegen der Tragweite solcher organisatorischer Maßnahmen solle die Beteiligung des Personalrats gewährleisten, dass die Personalvertretung möglichst frühzeitig die Belange der betroffenen Beschäftigten in den Entscheidungsprozess einbringen könne. Vorliegend lasse sich ein durchgehendes Gesamtkonzept des Beteiligten nachweisen. Im Jahre 2004 sei ein "Projekt" Schulverwaltungsreform initiiert worden, das die Einführung der Eigenverantwortlichen Schule und eines Schulinspektionssystems vorsehe. Ziel sei es außerdem, durch den Wegfall von Aufgaben oder durch deren Verlagerung von den seinerzeit 750 Stellen der Landesschulbehörde mindestens 250 entbehrlich zu machen. Entsprechendes folge aus den diversen Feinkonzepten für die zukünftige Struktur der Landesschulbehörde. In deren Fassung vom 18. Juli 2006 sei von einer Reduzierung um 343 Stellen die Rede. Die Wesentlichkeitsgrenze sei bei der in den Blick zu nehmenden Gesamtmaßnahme bei weitem überschritten. Bei der Frage der Wesentlichkeitsgrenze sei die Gesamtmaßnahme in den Blick zu nehmen. Die Änderung eines Organisationsplans liege mithin schon dann vor, wenn einer Organisationseinheit wesentliche Aufgaben entzogen würden. Aus dem Umstand, dass beispielsweise dem Personaldezernenten der Landesschulbehörde der größte Teil der Entscheidungskompetenz entzogen werde, resultiere zwangsläufig ein Personalabbau. Es gehe vorliegend nicht um einen bloßen Abbau von Aufgaben, sondern um eine Verlagerung. Das ergebe sich auch aus dem Umstand, dass den Schulen zur Bewältigung der neuen Aufgaben mit Erlass vom 7. Juni 2007 weitere Anrechnungsstunden zugewiesen worden seien. Darüber hinaus erfülle die Maßnahme den Benehmensherstellungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG. Auch dabei sei die gewichtige Änderung der Aufgabenstellung ausreichend.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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dem Beteiligten aufzugeben, die gemäß Runderlass vom 31. Mai 2007 - 13.4-03 000 VORIS 20480 - vorgenommene Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen zurückzunehmen.

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Der Beteiligte hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Der Beteiligte hat die Auffassung vertreten, dass eine Benehmensherstellungspflicht nach § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG zu verneinen sei. Die Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf allgemeinbildende Schulen stelle keine wesentliche Änderung von Organisationsplänen oder Geschäftsverteilungsplänen dar, weil hierdurch lediglich Aufgaben anderen Dienststellen zugewiesen würden, ohne dass eine Änderung oder gar wesentliche Änderung des Innenaufbaus der Schulen vorgegeben werde. Auch die Voraussetzungen des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG lägen nicht vor. Allgemeine Regelungen in diesem Sinne seien die, die die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr und Arbeitgeber treffe und die gestaltend in die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Beschäftigten eingriffen. Es müsse sich zudem um Regelungen handeln, die sich auf die Rechtsstellung des Beschäftigten als eine dem Dienstherrn mit selbständigen Rechten gegenüberstehende Rechtspersönlichkeit erstreckt und in die Rechtsstellung des Beschäftigten eingreifen könne. Regelungen, die nur die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle gestalteten und damit rein dienstliche Belange zum Gegenstand hätten, unterlägen dagegen nicht der Beteiligung des Personalrats, auch wenn sie sich mittelbar auf die Beschäftigten auswirkten. Die Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse erstrecke sich in diesem Sinne nicht auf die Rechtsstellung der Beschäftigten und greife nicht in deren Rechte ein. Die Regelung habe vielmehr rein dienstliche Belange zum Gegenstand. Die Schulleiter und Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen seien nur in ihrer Funktion als Amtsträger betroffen. Es liege auch keine im Wege der Analogie zu schließende Gesetzeslücke vor, weil kein Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 NPersVG erfüllt sei.

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Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag mit Beschluss vom 5. Juni 2008 stattgegeben. Eine Benehmensherstellungspflicht folge nicht aus § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG, weil eine wesentliche Änderung von Organisations- oder Geschäftsverteilungsplänen nicht gegeben sei. Bei Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen gehe es um die verwaltungsinterne Aufbau- und Ablauforganisation. Hierauf habe die vorgenommene Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse in den betroffenen Dienststellen nur einen mittelbaren Einfluss, die sich daher lediglich als Maßnahme im Vorfeld der Änderung von Organisationsplänen darstelle. Eine unmittelbare Regelung der Geschäftsverteilung und Organisation innerhalb einer Dienststelle sei nicht Gegenstand der streitigen Übertragung. Die bloße Zuweisung neuer Aufgaben an einzelne Beschäftigte oder die Neuverteilung von Aufgaben und internen Zuständigkeiten innerhalb fortbestehender Gliederungen stelle noch keine wesentliche Änderung von Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen dar. Die Voraussetzungen des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG seien hingegen zu bejahen. Die Bestimmung solle eine möglichst lückenlose Beteiligung der Personalräte bei allen Regelungen der Dienststelle sicherstellen, die innerdienstliche Angelegenheiten betreffen und Auswirkungen auf die Beschäftigten, Beschäftigtengruppen oder einzelne Beschäftigte haben. Die Übertragung der dienstrechtlichen Befugnisse berühre eine Vielzahl von Belangen der Schulleiter und der Lehrkräfte an den allgemeinbildenden Schulen und verändere die innerdienstlichen Strukturen in den Landesschulbehörden und vor allem in den Schulen. Die Schulleiter erhielten einen erheblichen Zuwachs an Kompetenzen und Zuständigkeiten, was nachhaltige Auswirkungen auch auf die übrigen Lehrer an den Schulen habe. Für diese würden die übertragenen dienstrechtlichen Befugnisse künftig nicht mehr verantwortlich von Bediensteten einer übergeordneten Behörde, sondern von Personen wahrgenommen, mit denen sie durch einen engeren sozialen Kontakt verbunden sind. Dies führe einerseits zu einer besseren Kenntnis der tatsächlichen Grundlagen notwendiger dienstrechtlicher Maßnahmen bei den Entscheidungsträgern, erhöhe andererseits aber die Gefahr des Einfließens persönlicher Sympathien und Abneigungen und damit sachfremder Faktoren in den Entscheidungsprozess. Neben den dienstlichen würden dadurch zumindest mittelbar auch die sozialen und persönlichen Beziehungen der beteiligten Lehrkräfte und der Schulleiter zueinander berührt. Auch wenn den Schulleitern nach § 44 Abs. 4 Nr. 3 NSchG die der Schule übertragenen dienstrechtlichen Befugnisse vorbehalten sind, werde durch die hier betroffene Maßnahme doch gerade der Umfang dieser Aufgaben entscheidend erweitert. Auch führe die Maßnahme zu einem erheblichen Weiterbildungsbedarf. Es liege auch ein Eingriff in die Rechtsstellung der Betroffenen vor, da den Schulleiterinnen und Schulleitern nicht nur ein erhebliches Mehr an Kompetenzen und Gestaltungsmöglichkeiten übertragen werde, sondern damit einhergehend auch Verantwortlichkeiten und Pflichten. Bei fehlerhaften Entscheidungen, die ggf. Schadensersatzansprüche auslösen können, würden sie unter Umständen auch zur Rechenschaft gezogen werden können. Selbst wenn man demgegenüber das Vorliegen der Voraussetzungen des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG verneinte, könnte der Antragsteller die Herstellung des Benehmens beanspruchen, weil beim Bestehen einer Beteiligungslücke regelmäßig davon auszugehen sei, dass es sich um eine echte Gesetzeslücke handelt, die von den zuständigen Gerichten nach dem mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers zu schließen sei.

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Am 1. Juli 2008 hat der Beteiligte Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts eingelegt. Die Übertragung der dienstrechtlichen Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen stelle keine Regelung dar, die sich auf die Rechtsstellung der Beschäftigten als eine dem Dienstherrn mit selbständigen Rechten gegenüberstehende Rechtspersönlichkeit erstrecke und in ihre Rechtsstellung eingreifen könne. Die Schulleiterinnen und Schulleiter würden allein in ihrer Funktion als Amtsträger betroffen, nicht aber in ihrer jeweiligen persönlichen Rechtsstellung. In Bezug auf mögliche Regressforderungen im Falle fehlerhafter Entscheidungen spreche das Verwaltungsgericht lediglich mittelbare Folgen im persönlichen Bereich an. Auch eine vom Gericht zu schließende Beteiligungslücke liege nicht vor.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 17. Kammer - vom 5. Juni 2008 zu ändern und den Antrag abzulehnen.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Zur Begründung verteidigt er den angefochtenen Beschluss und macht im Übrigen geltend, dass die Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse eine Änderung von Organisationsplänen beinhalte. Die Änderung eines Organisationsplans liege nicht nur vor, wenn dass Organigramm geändert werde, sondern schon dann, wenn einer Organisationseinheit wesentliche Aufgaben übertragen und einer anderen Einheit entzogen würden. Zumindest liege aber der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG vor. Die von dem Erlass erfassten Schulleiterinnen und Schulleiter seien erheblich in ihrer persönlichen Rechtsstellung betroffen. Bisher seien diese "primus inter pares" gewesen, nun würden sie mit den wesentlichen Merkmalen von Dienstvorgesetzten ausgestattet. Auch für die übrigen Beschäftigten ergäben sich erhebliche Auswirkungen. Der Aufgabenzuschnitt der Schulpersonalräte werde völlig verändert. Die Lehrkräfte seien mit einer völlig anderen Schulstruktur konfrontiert; so seien die Beurteiler zugleich für dienstrechtliche Maßnahmen zuständig, so dass etwa die Gefahr des Einfließens persönlicher Sympathien und Abneigungen erhöht sei.

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Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte 18 LP 9/08 Bezug genommen.

II.

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Die Beschwerde des Beteiligten hat Erfolg.

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Der Antrag des Antragstellers auf Verpflichtung des Beteiligten zur Rücknahme der mit Erlass vom 31. Mai 2007 vorgenommenen Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen ist zulässig, aber unbegründet. Eine Verletzung der Beteiligungsrechte des Antragstellers aus § 75 NPersVG liegt nicht vor, so dass dieser auch nicht verlangen kann, dass die Maßnahme nach § 63 Satz 2 NPersVG zurückgenommen wird.

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1. Der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG, wonach die Dienstelle das Benehmen mit dem Personalrat bei der Aufstellung oder wesentlichen Änderung von Organisationsplänen und Geschäftsverteilungsplänen herzustellen hat, ist nicht erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf abgestellt, dass es bei Organisations- und Geschäftsverteilungsplänen um die verwaltungsinterne Aufbau- und Ablauforganisation geht und Maßnahmen, die - wie hier - insoweit nur mittelbar eine Änderung zur Folge haben, den Beteiligungstatbestand noch nicht erfüllen. Der Sichtweise des Antragstellers, dass auch bereits mittelbar zu solchen Änderungen führende Maßnahmen die Beteiligungspflicht auslösen können, vermag der Senat nicht zu folgen. Zum einen würde sich bei dieser Sichtweise bei der späteren unmittelbaren Änderung etwa des Organigramms die Frage stellen, ob die Personalvertretung dann noch einmal - also letztlich doppelt - zu beteiligen wäre oder ob die Beteiligung bei Vorfeldmaßnahmen die Beteiligung bei der später folgenden konkreten Änderung der Organisations- und/oder Geschäftsverteilungsplänen das Beteiligungsrecht bereits "verbraucht" hat. Beides wäre in sich unschlüssig und zeigt deshalb auf, dass es bei § 75 Abs. 1 Nr. 6 NPersVG grundsätzlich nicht um Maßnahmen im Vorfeld von späteren konkreten Änderungen von Organisations- und/oder Geschäftsverteilungsplänen gehen kann. Der streitgegenständliche Erlass zur Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen beinhaltet daher keine wesentliche Änderung von Organisationsplänen, wenngleich er eine solche Änderung auch zwingend nach sich ziehen mag.

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2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegt der Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG, wonach das Einvernehmen mit dem Personalrat bei allgemeinen Regelungen, sofern sie nicht in den §§ 65 bis 67 sowie den vorstehenden Nummern aufgeführt oder Gegenstand von Vereinbarungen mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften nach § 81 sind, herzustellen ist, im Hinblick auf den streitgegenständlichen Erlass zur Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen nicht vor.

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a) "Allgemeine Regelungen" i.S.v. § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG sind all jene Regelungen, die die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt. Damit werden auch allgemeine Weisungen und Anordnungen erfasst, die im Rahmen des dem Dienstherrn/Arbeitgeber zustehenden allgemeinen Direktionsrechts gegenüber den Beschäftigten ergehen und gestaltend in deren innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange eingreifen. Die Regelungen müssen die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt, zumindest jedoch einen unbestimmten Teil von ihnen betreffen. Anordnungen, die nur die Aufgaben und Befugnisse einzelner bestimmter oder die Aufgaben und Befugnisse eines bestimmten, eng begrenzten Kreises von Beschäftigten betreffen, rechnen nicht zu den allgemeinen Regelungen. Ferner ist notwendig, dass es sich um eine Regelung handelt, die sich auf die Rechtsstellung des Beschäftigten "als eine dem Dienstherrn mit selbständigen Rechten gegenüberstehende Rechtspersönlichkeit" erstreckt und in diese Rechtsstellung eingreifen kann. Allgemeine Regelungen, die nur die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle gestalten und damit rein dienstliche Belange zum Gegenstand haben, unterliegen auch dann nicht der Beteiligung des Personalrats, wenn sie sich mittelbar im innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Bereich auf die Beschäftigten auswirken (vgl. zu den Voraussetzungen: Dembowski/Ladwig/Sellmann, Personalvertretung Niedersachen, Loseblatt, Stand: Mai 2009, § 75 Rdnrn. 117 - 121, m.w.N.).

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b) Gemessen an diesen Maßstäben stellt der Erlass zur Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keine allgemeine Regelung i.S.d. § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG dar:

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aa) Bei dem streitgegenständlichen Erlass handelt es sich um eine Regelung, mit der im behördlichen Organisationsgefüge Aufgaben bzw. sachliche Zuständigkeiten - nämlich die dienstrechtlichen Befugnisse - (zum Teil) verlagert werden. Damit wird unmittelbar (nur) die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle gestaltet. Eine solche Zuordnung von Zuständigkeiten über Behörden- und Dienstellengrenzen hinweg vermag den Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG auch dann nicht zu erfüllen, wenn sie bei den abgebenden Dienststellen zu einem Personalabbau und bei den aufnehmenden Dienststellen zu einem (korrespondierenden) Personalmehrbedarf führt. Dies folgt nach Auffassung des Senats systematisch bereits daraus, dass eine Aufgabenverminderung nur unter bestimmten Voraussetzungen den Beteiligungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG ("Einschränkung der Dienststelle oder eines wesentlichen Teils einer Dienststelle") erfüllen kann (vgl. dazu das Parallelverfahren 18 LP 10/08) und diese gesetzgeberische Entscheidung konterkariert würde, wenn man in jeder Verlagerung von sachlichen Zuständigkeiten unabhängig von den weiteren Voraussetzungen des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG eine allgemeine Regelung i.S.d. § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG erblicken wollte. Der Regelung des § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG lässt sich im Gegenteil entnehmen, dass bei einer Aufgabenverlagerung ohnehin nur der Aufgabenabbau bei einer Dienststelle - unter bestimmten Voraussetzungen - beteiligungspflichtig sein soll, nicht hingegen der Aufgabenzuwachs bei einer anderen Dienststelle. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass auch ein Aufgabenzuwachs beteiligungspflichtig sein soll, hätte es nahe gelegen, etwa in § 75 Abs. 1 Nr. 13 NPersVG neben der "Einschränkung" einer Dienststelle auch die "Erweiterung" einer Dienststelle zu erwähnen. Da dies gerade nicht geschehen ist, drängt sich die Schlussfolgerung auf, dass ein "von außen" bewirkter Aufgabenzuwachs einer Dienststelle als sachliche Zuständigkeitsregelung mit lediglich mittelbaren innerdienstlichen Auswirkungen nicht der Beteiligungspflicht nach § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG unterliegen soll.

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bb) Die vom Antragsteller angeführten und nicht in Abrede zu stellenden Konsequenzen für den innerdienstlichen und den persönlichen Bereich der Schulleiterinnen und Schulleiter ergeben sich nur als mittelbare Folge aus ihren neuen dienstrechtlichen Aufgaben, erstrecken sich aber nicht direkt auf ihre Rechtsstellung "als dem Dienstherrn mit selbständigen Rechten gegenüberstehende Rechtspersönlichkeit". Dies gilt für den vom Verwaltungsgericht genannten Weiterbildungsbedarf der Schulleiterinnen und Schulleiter und deren etwaige Schadensersatzpflichten bei Fehlentscheidungen. Derartige Konsequenzen ergeben sich bei der Übernahme neuer Aufgaben durch eine Behörde für deren Leitungen und Mitarbeiter regelmäßig, ohne dass damit eine direkte Regelung des innerdienstlichen Bereichs oder der persönlichen und sozialen Belange gegeben wäre. Gleiches gilt für die neuen Schulstrukturen, denen sich die übrigen Lehrkräfte gegenübergestellt sehen. Auch dies ist lediglich (mittelbare) Folge der Übertragung dienstrechtlicher Befugnisse auf die allgemeinbildenden Schulen, nicht aber Regelungsgegenstand des Übertragungserlasses, was aber für eine Beteiligungspflicht nach § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG erforderlich wäre. Auch die vom Antragsteller angeführten mit dem Aufgabenzuwachs bei den Schulleiterinnen und Schulleiter verbundenen neuen Aufgaben der örtlichen Schulpersonalvertretungen vermögen nicht - quasi im Rückschluss - das Vorliegen einer allgemeinen Regelung i.S.d. § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG zu begründen.

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cc) Hinzu kommt, dass der mit dem Erlass verbundene Aufgabenzuwachs bei den Schulen jeweils nur bei einem konkreten Beschäftigten pro Dienststelle - nämlich bei der jeweiligen Schulleiterin oder dem Schulleiter - eintritt und deshalb in Bezug auf das Tatbestandsmerkmal der "allgemeinen Regelung" auch deren "Allgemeinheit" äußerst fraglich ist, weil nicht die Beschäftigten der Dienststelle insgesamt oder zumindest ein unbestimmter Teil von ihnen betroffen ist. Nur wenn man alle betroffenen Dienststellen in den Blick nimmt, sind insgesamt mehrere Beschäftigte von einem konkreten Aufgabenzuwachs betroffen. Ob dies ausreicht, bedarf aber letztlich keiner Entscheidung, da eine allgemeine Regelung i.S.v. § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG bereits aus anderen Gründen zu verneinen ist.

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3. Eine vom Verwaltungsgericht hilfsweise angenommene Beteiligungspflicht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 22.02.1991- 6 PD 8/90 -, juris), nach der beim Bestehen einer Beteiligungslücke regelmäßig davon auszugehen sei, dass es sich um eine echte Gesetzeslücke handele, die von den zuständigen Gerichten nach dem mutmaßlichen Willen des Gesetzgebers zu schließen sei, scheidet aus. Der Beteiligte hat zutreffend darauf hingewiesen, dass das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf stets richterrechtlich zu schließende Gesetzeslücken lediglich die als unbegründet zurückgewiesene Nichtzulassungsbeschwerde zitiert hat. Für eine Analogie ist nach Auffassung des Senats zudem auch deswegen kein Raum, weil schon § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG selbst ersichtlich Auffangcharakter zukommt. Wenn im Einzelfall auch diese Auffangvorschrift nicht greift, verbietet sich die Annahme einer Gesetzeslücke und deren Schließung im Wege der Analogie durch Hinzudenken einer weiteren "ungeschriebenen Auffangvorschrift" von vornherein. Vielmehr hat das Nichteingreifen auch der Auffangvorschrift des § 75 Abs. 1 Nr. 15 NPersVG zur Folge, dass dann eben ein Beteiligungsrecht des Personalrats nicht gegeben ist.

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