Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-08-04, Aktenzeichen 9 S 2315/09

Tenor

Artikel 1 Nummer 7 und Artikel 1 Nummer 8 der Ersten Satzung zur Änderung der Grundordnung der Universität Konstanz vom 24. Oktober 2008 werden für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich gegen eine Änderung der Grundordnung der Universität Konstanz, durch die die Mitgliedschaft in den beratenden Ausschüssen nicht mehr durch Wahlen, sondern aufgrund einer Bestellung durch den Senat auf Vorschlag des Rektors erfolgt.

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Der Antragsteller ist als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Fachbereich ... der Universität Konstanz angestellt und als Promotionsstudent eingeschrieben. Er bemühte sich bereits im Oktober 2008 um eine Bestellung als Mitglied des Ausschusses für Forschungsfragen und strebt künftig eine Mitgliedschaft im Ausschuss für Kommunikation und Information an.

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Der Auswahlmodus für die Mitglieder der Ausschüsse für Forschungsfragen, für Lehre und Weiterbildung sowie für Kommunikation und Information ist durch die Erste Satzung zur Änderung der Grundordnung der Universität Konstanz vom 24.10.2008 (Amtliche Bekanntmachungen der Universität Konstanz Nr. 53/2008) geändert worden. Während die Grundordnung der Universität Konstanz in der Fassung vom 30.09.2006 neben den Mitgliedern kraft Amtes eine Auswahl „aufgrund von Wahlen“ vorsah, bestimmt die Änderungssatzung nunmehr, dass die zusätzlichen Hochschullehrer, akademischen Mitarbeiter und Studierenden „aufgrund einer Bestellung durch den Senat auf Vorschlag des Rektors“ bestimmt werden.

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Art. 1 Nr. 7 der Änderungssatzung vom 24.10.2008 lautet:

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In § 9 Absatz 2 Nummer 2, § 10 Absatz 2 Nummer 2 und in § 11 Absatz 2 Nummer 2 werden die Worte „aufgrund von Wahlen“ durch die Worte „aufgrund einer Bestellung durch den Senat auf Vorschlag des Rektors“ ersetzt und danach als folgender Satz jeweils eingefügt:

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„Der Vorschlag des Rektors für die Mitglieder gemäß Nr. 2a) erfolgt im Benehmen mit den Dekanen, für die Mitglieder gemäß Nr. 2b) im Benehmen mit den Vertretern nach § 6 Abs. 2 Nr. 2b) sowie für die Mitglieder gemäß Nr. 2c) im Benehmen mit dem AStA.“

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Als Folgeänderung ist in Art. 1 Nr. 8 der Änderungssatzung bestimmt, dass in den geänderten Paragraphen jeweils das Wort „Wahlmitglieder“ durch die Worte „Mitglieder kraft Bestellung“ ersetzt wird. Die Novellierung ist vom Senat der Antragsgegnerin in der Sitzung vom 11.06.2008 einstimmig beschlossen, durch das Wissenschaftsministerium mit Schreiben vom 15.10.2008 genehmigt und mit Aushang im Schaukasten „Amtliche Bekanntmachungen“ vom 27.10.2008 bekannt gemacht worden.

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Gegen diese Neuregelung der Mitgliederauswahl hat der Antragsteller am 23.10.2009 Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Neufassung des Auswahlmodus führe faktisch zu einem unüberwindbaren Bestimmungsrecht des Rektors und entwerte damit die Mitwirkungsrechte aus § 9 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Hochschulen in Baden-Württemberg vom 01.01.2005 (GBl. S. 1; zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.2009, GBl. S. 809 - LHG -). Kritische Universitätsmitglieder, deren Mitwirkung in den Ausschüssen dem Rektor nicht genehm sei - wie dies im Falle des Antragstellers angesichts der bestehenden Auseinandersetzungen zwischen ihm und dem Rektor angenommen werden müsse -, seien damit faktisch von der Mitwirkung in den Gremien ausgeschlossen. Ein derartiges Bestimmungsrecht des Rektors sei mit geltendem Recht jedoch nicht vereinbar. Nach § 19 Abs. 1 Satz 3 LHG handle es sich bei den beratenden Ausschüssen vielmehr um solche des Senats. Eine (faktische) Mitgliederauswahl durch den Rektor sei daher unzulässig. Dies gelte umso mehr, als es ständiger Praxis der Antragsgegnerin entspreche, in den beratenden Ausschüssen abgelehnte Anträge im Senat nicht mehr zur Abstimmung zu stellen, sodass den Gremien jedenfalls faktisch eine Beschlusskompetenz zufalle.

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Überdies leide die Änderungssatzung auch an formellen Mängeln. So seien weder die öffentliche Anhörung vom 07.05.2008 noch die Senatssitzungen vom 13.02.2008 und vom 11.06.2008 ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Dies folge bereits daraus, dass ein Hinweis auf die Sitzungen nicht im Schaukasten „Amtliche Bekanntmachungen“ ausgehängt worden sei, auf den Universitätsmitglieder hinsichtlich wichtiger Angelegenheiten vertrauen dürften. Die bloße Einstellung auf der Homepage der Universität dagegen sei für die erforderliche ortsübliche Bekanntmachung nicht ausreichend. Auch das am Tag der öffentlichen Anhörung versandte Rundmail erfülle die an eine ordnungsgemäße Bekanntmachung zu stellenden Anforderungen nicht. Einerseits sei der Hinweis am selben Tag zu kurzfristig, andererseits sei diese Nachricht auch nicht an Mitarbeiter und Studenten versandt worden. Im Übrigen sei die öffentliche Anhörung dadurch zur Formalie entwertet worden, dass alle wesentlichen Fragen bereits vorab in einer - nicht öffentlichen - Arbeitsgruppe festgezurrt worden seien. Schließlich sei die maßgebliche Beschlussfassung in der Sitzung vom 11.06.2008 unter Verstoß gegen den Öffentlichkeitsgrundsatz erfolgt. Weder die Ladung noch das Protokoll enthielten einen Hinweis auf die Öffentlichkeit der Sitzung. Entgegen der von der Antragsgegnerin vorgetragenen Auffassung könne es sich insoweit auch nicht um ein Redaktionsversehen handeln. Es fehle nicht nur die Feststellung der Öffentlichkeit der Sitzung, vielmehr sei weder die sonst übliche Begrüßung der Öffentlichkeit noch deren Verabschiedung festgehalten. Aus dem Vermerk vom 18.06.2008 ergebe sich nichts anderes. Naheliegend sei vielmehr, dass die Antragsgegnerin unzutreffend davon ausgegangen sei, dass dem Erfordernis der Öffentlichkeit der Sitzung bereits dadurch Genüge getan werden könne, dass die Türen nicht verschlossen wurden. Im Übrigen spreche viel dafür, dass der Vermerk nachträglich erstellt und rückdatiert worden sei.

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Der Antragsteller beantragt,

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Art. 1 Nr. 7 und Nr. 8 der Ersten Satzung zur Änderung der Grundordnung der Universität Konstanz vom 24.10.2008 für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzuweisen.

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Sie führt aus, die vorgetragenen Einwände gegen das Zustandekommen der Norm seien nicht begründet. Weder das Landeshochschulgesetz noch die Verfahrensordnung der Universität sähen eine bestimmte Form der ortsüblichen Bekanntmachung für Senatssitzungen oder Anhörungen vor. Der Einwand fehlender „Ordnungsgemäßheit“ entbehre daher bereits der Grundlage. Insoweit verkenne der Antragsteller auch die Funktion von Mitteilungen auf der Homepage der Universität. Entgegen den Angaben des Antragstellers seien die Einladungen auch wie üblich am dazu vorgesehenen Schaukasten ausgehängt worden. Die zweite Lesung des Änderungsantrags am 11.06.2008 sei in öffentlicher Sitzung behandelt worden. Zwar fehle im Protokoll Nr. 7/2008 vom 18.06.2006 eine entsprechende Klarstellung; hieraus ergebe sich jedoch nicht der vom Antragsteller behauptete Mangel. Die fehlerhafte Protokollierung sei vielmehr nachträglich erkannt und mit Vermerk vom 18.06.2008 richtiggestellt worden. Das Fehlen einer formellen Protokollberichtigung ändere hieran nichts. Schließlich sei der Diskussion und Beratung des Senats auch nicht durch Arbeitsgruppen vorgegriffen worden; diese hätten lediglich Vorschläge erarbeitet, die bereits im Vorfeld der ersten Lesung mit Rundschreiben vom 29.11.2007 versandt worden seien.

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Die angegriffenen Bestimmungen seien auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden. Entgegen der vom Antragsteller vertretenen Auffassung handle es sich bei den in Rede stehenden Ausschüssen bereits nicht um Ausschüsse des Senats nach § 19 Abs. 1 Satz 3 LHG. Aufgabe der Gremien sei gemäß §§ 9, 10 und 11 der Grundordnung vielmehr auch die Beratung des Rektorats, sodass der Zuständigkeitsbereich nicht auf den Senat beschränkt sei. Unabhängig hiervon sei die getroffene Bestimmung auch bei Annahme von Senatsausschüssen nicht zu beanstanden, weil der Senat selbst das Bestellungsverfahren normiert habe. Auch im Anwendungsbereich des § 19 Abs. 1 Satz 3 LHG stehe es dem Senat jedoch frei, dem Rektor ein Vorschlagsrecht für die Ausschussmitglieder einzuräumen. Im Übrigen sei mit der Novellierung lediglich die ohnehin bestehende Praxis in die Grundordnung übernommen worden. Denn das Bestellungsverfahren habe sich auch seither schon aus den vom Senat am 21.02.2001 verabschiedeten Geschäftsordnungen der zentralen Ausschüsse ergeben.

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Hinsichtlich weiterer Einzelheiten wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und die beigezogene Verfahrensakte der Antragsgegnerin Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Normenkontrolle (I.) hat in der Sache Erfolg (II.). Das ordnungsgemäße Zustandekommen der angegriffenen Bestimmungen der Ersten Satzung zur Änderung der Grundordnung der Universität Konstanz kann nicht festgestellt werden (II.1.), auch wenn die Regelungen materiell nicht zu beanstanden sein dürften (II.2.).

I.

18

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

19

Die Grundordnung der Antragsgegnerin (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist als „andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthafter Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt, weil der Normenkontrollantrag am 23.10.2009 und damit innerhalb eines Jahres nach der am 27.10.2008 durch Aushang erfolgten Bekanntmachung der Änderungssatzung gestellt wurde. Der Antragsteller kann auch geltend machen, durch die angegriffenen Rechtsvorschriften in absehbarer Zeit in seinen Rechten verletzt zu werden, weil die von ihm angestrebte Mitgliedschaft in einem der Ausschüsse künftig einen Vorschlag des Rektors voraussetzt und das ihm in § 9 Abs. 2 Satz 1 LHG gewährleistete Mitwirkungsrecht damit erschwert werden kann.

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Auch das Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. Zwar gilt der vom Antragsteller gerügte Bestellungsmodus für die Mitglieder der Ausschüsse für Forschungsfragen, für Lehre und Weiterbildung sowie für Kommunikation und Information auch unabhängig von der Wirksamkeit der mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Bestimmungen der Universitäts-Grundordnung. Denn das Auswahlverfahren ist weitgehend wortgleich in den jeweiligen Geschäftsordnungen der Ausschüsse vom 21.02.2001 geregelt. In § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Ausschusses für Kommunikation und Information der Universität Konstanz etwa ist bestimmt:

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Die Mitglieder und Stellvertreter nach § 11 Abs. 2 Zi. 2 der Grundordnung werden auf Vorschlag des Rektors vom Senat bestellt. Der Vorschlag des Rektors für die Mitglieder gemäß § 11 Abs. 2 Zi. 2 a) und b) der Grundordnung wird im Benehmen mit den Fachbereichssprechern und für die Mitglieder gemäß § 11 Abs. 2 Zi. 2 c) im Benehmen mit dem AStA erfolgen. Wiederbestellungen als Ausschussmitglied sind zulässig.

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Hinsichtlich der unmittelbar geltenden Rechtslage vermag der Normenkontrollantrag daher selbst im Erfolgsfalle die vom Antragsteller erstrebte Wirkung nicht zu erzielen. Dementsprechend ist auch in der Entwurfsbegründung vom 21.01.2008 ausgeführt, die Neuregelung folge „den Geschäftsordnungen der Ausschüsse und der bisherigen Praxis“ (Bl. 18 der Verfahrensakte). Diese Geschäftsordnungen aber sind - unbeschadet einer etwaigen Rechtswidrigkeit - einer gerichtlichen Normenkontrolle entzogen, weil die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hierfür längst verstrichen ist. Die Regelungen hätten einem Beanstandungsverfahren nach § 47 VwGO auch unterzogen werden können, weil Geschäftsordnungen jedenfalls insoweit im Anwendungsbereich der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle liegen, als sie abstrakt-generelle Konkretisierungen der mitgliedschaftlichen Rechte in der Art einer Rechtsnorm enthalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.09.1987 - 7 N 1/87 -, NVwZ 1988, 1119; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, VBlBW 2003, 119). Die hier maßgeblichen Bestimmungen zum Bestellungsmodus künftiger Mitglieder wären daher selbst dann statthafter Antragsgegenstand einer Normenkontrolle gewesen, wenn man sie als Innenrechtssätze qualifizieren würde.

23

Allerdings erscheint nicht ausgeschlossen, dass sich die Rechtsstellung des Antragstellers im Falle der begehrten Unwirksamkeitserklärung gleichwohl verbessern kann. Denn unbeschadet der fehlenden Möglichkeit einer prinzipalen Normenkontrolle kann die entsprechende Geschäftsordnung in einem vom Antragsteller betriebenen Verwaltungsstreitverfahren inzident einer Überprüfung unterzogen und die hierauf basierende Bestellung des Ausschussmitglieder beanstandet werden. Die für das Normenkontrollverfahren geltende Ausschlussfrist ist insoweit nicht anwendbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.10.2006 - 4 BN 29/06 -, ZfBR 2007, 149). Insoweit erscheint nicht fernliegend, dass der Rechtscharakter des Regelungssystems, in dem der Bestellungsmodus angeordnet wird, von Bedeutung ist. Denn falls die Geschäftsordnungsautonomie für Regelungen, die die Auswahl und Bestellung der (künftigen) Mitglieder zum Gegenstand haben, nicht ausreicht, oder sonstige Unwirksamkeitsgründe hinsichtlich der Geschäftsordnung vorliegen würden, wäre die Unwirksamkeit der Grundordnung für den Erfolg eines etwaigen Rechtsmittels des Antragstellers ausschlaggebend.

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Trotz der in den Geschäftsordnungen der betroffenen Ausschüsse bestehenden Regelungen zum Bestellungsmodus der Mitglieder ist das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers für das Begehren, die entsprechenden Regelungen in der novellierten Grundordnung für unwirksam erklären zu lassen, daher gegeben.

II.

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Der Normenkontrollantrag ist auch begründet, weil Zweifel am ordnungsgemäßen Zustandekommen der Vorschriften nicht ausgeräumt werden können (1.). Inhaltlich sind die angegriffenen Regelungen der Grundordnung dagegen nicht zu beanstanden (2.).

26

1. Formelle Fehler der Satzung können - angesichts der fehlenden Dokumentierung wesentlicher Verfahrensschritte in der Behördenakte - nicht ausgeschlossen werden.

27

a) Allerdings war der Senat der Antragsgegnerin gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 LHG für die Beschlussfassung über die Grundordnung und ihre Änderungen zuständig und hat auch mit dem in § 20 Abs. 2 der Grundordnung vorgesehen Quorum entschieden. Der Aufsichtsrat wurde entsprechend der Vorgabe aus § 20 Abs. 1 Satz 3 Nr. 13 LHG beteiligt und gab in der Sitzung vom 10.06.2008 eine befürwortende Stellungnahme ab. Die darüber hinaus gemäß § 8 Abs. 4 Satz 2 LHG erforderliche Zustimmung des Wissenschaftsministeriums ist mit Schreiben vom 15.10.2008 erteilt worden.

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b) Die Beschlussfassung über die Änderung der Grundordnung leidet aber möglicherweise an Verfahrensfehlern; insbesondere kann nicht festgestellt werden, dass die maßgebliche Senatssitzung vom 11.06.2008 ordnungsgemäß einberufen und dem Öffentlichkeitsgrundsatz damit Rechnung getragen wurde.

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aa) Zutreffend hat der Antragsteller zunächst darauf hingewiesen, dass ein in nicht ordnungsgemäß einberufener Sitzung gefasster Beschluss wegen des vorausgegangenen Einberufungsmangels rechtswidrig ist. Die fehlerhafte Einberufung schlägt auf die Rechtmäßigkeit des in der Sitzung gefassten Beschlusses durch (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, VBlBW 2003, 119 m.w.N.). Maßgeblich ist jedoch grundsätzlich nur die abschließende Sitzung. Verfahrensfehler im Vorfeld des eigentlichen Satzungsbeschlusses dagegen führen regelmäßig nicht zur Rechtswidrigkeit des in einer nachfolgenden Sitzung gefassten Beschlusses (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 03.12.1999 - 3 S 2702/98 -). Die vorgetragenen formellen Mängel der vorbereitenden Sitzungen entfalten deshalb keine „Fortwirkung“. Anhaltspunkte dafür, dass ein untrennbarer Zusammenhang der Sitzungen bestanden haben könnte, sind nicht ersichtlich.

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Bei der Beschlussfassung über die Änderung der Grundordnung hat der Senat der Antragsgegnerin gemäß § 10 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 LHG auch öffentlich zu tagen. Die Sitzungsöffentlichkeit stellt sicher, dass die betroffenen Körperschaftsmitglieder Einblick in die Tätigkeit des Vertretungsorgans und ihrer einzelnen Mitglieder erhalten und sich dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik verschaffen können (vgl. dazu auch BVerfG, Urteil vom 04.07.2007 - 2 BvE 1/06 u.a. -, BVerfGE 118, 277 [353]; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 17. Aufl. 1990, Rn. 152). Zugleich unterzieht der Öffentlichkeitsgrundsatz die Organtätigkeit der allgemeinen Kontrolle und trägt so dazu bei, der Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen sowie dem Anschein vorzubeugen, dass „hinter verschlossenen Türen“ unsachliche Motive für die Entscheidung maßgebend gewesen sein könnten. Mit dem Zweck, eine gesetzmäßige und sachgerechte Arbeit zu ermöglichen und Missdeutungen der Willensbildung und Beschlussfassung zu vermeiden, dient der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit damit dem öffentlichen Interesse an demokratischer Legitimation und mitgliedschaftlicher Begleitung und Kontrolle (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1992 - 1 S 2242/91 -, VBlBW 1992, 375 für die kommunale Selbstverwaltung). Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit sogar von einem „allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie“ gesprochen (BVerfG, Urteil vom 14.01.1986 - 2 BvE 14/83 u.a. -, BVerfGE 70, 324 [358]). Gerade die Verabschiedung der Grundordnung, die als „Hochschulverfassung“ die grundlegenden Organisations- und Verfahrensfragen regelt, bedarf daher einer öffentlichen Verhandlung.

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bb) Inhalt des Öffentlichkeitsgrundsatzes ist indes nicht nur, dass die Sitzung selbst öffentlich abgehalten, es also grundsätzlich allen Interessierten nach einheitlichen Grundsätzen ermöglicht wird, den Sitzungsraum zu betreten und dem Sitzungsablauf zu folgen. Denn wenn die Betroffenen keine Kenntnis von der Sitzung erhalten, läuft der Schutzzweck auch dann leer, wenn nachfolgend die Sitzung selbst frei zugänglich abgehalten wird. Der Grundsatz der Öffentlichkeit beinhaltet daher auch, dass die Sitzung rechtzeitig bekannt gemacht wird (vgl. auch Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 9. Aufl. 2005, Rn. 253). Sofern hierfür normative Vorgaben fehlen, sind für die Bekanntgabe die in der Körperschaft „ortsüblichen“, also herkömmlicherweise verwendeten Publikationswege zu benutzen. Nur so kann die Funktion der Bekanntgabe sichergestellt werden, dass die Betroffenen in zumutbarer Weise Kenntnis von der Mitteilung erlangen können (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11.02.1972 - II 51/72 -, BWVBl 1972, 61).

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Aus rechtstaatlichen Gründen ist überdies erforderlich, dass der Interessierte weiß, wo er sich über alle wesentlichen Bekanntmachungen informieren kann (vgl. auch Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Stand: Juli 2008, § 4 Rn. 25). Er muss sich darauf verlassen können, dass die Veröffentlichungen durchgängig in derselben Weise vorgenommen werden. Nur so wird der Interessierte in die Lage versetzt, rechtzeitig Kenntnis von öffentlichen Bekanntgaben zu erhalten. Eine Bekanntmachungspraxis, die alternativ unterschiedliche Verkündungsarten wählt, wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Sie gibt selbst demjenigen kein lückenloses Bild vom Inhalt der Bekanntmachungen, der ein Forum im Auge behält. Es kann den Betroffenen aber nicht zugemutet werden, laufend zwei oder mehrere Verkündungsorgane zu überwachen (vgl. zur st.Rspr. bereits VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.12.1967 - II 128/65 -, ESVGH 19, 25 sowie Beschluss vom 11.02.1972 - II 51/72 -, BWVBl 1972, 61; hierzu auch Dolde, NJW 1975, 21 [25]).

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cc) Spezielle Regelungen über die Gestaltung der öffentlichen Bekanntgabe einer Senatssitzung der Antragsgegnerin sind nicht ersichtlich. Die Verfahrensordnung der Universität Konstanz in der Fassung vom 22.09.2006 enthält keine diesbezüglichen Anordnungen und die Satzung über Amtliche Bekanntmachungen der Universität Konstanz in der Fassung vom 22.07.2002 betrifft nur Satzungen (§ 2) sowie Verwaltungsvorschriften, Richtlinien und Allgemeinverfügungen (§ 6). Allerdings liegt nahe, die dort in § 3 getroffene Anordnung des Aushangs an der Anschlagtafel „Öffentliche Bekanntmachungen“ als einzige Rechtsvorgabe auch auf andere Bekanntgaben zu erstrecken. Auch die Antragsgegnerin selbst hat vorgetragen, dass heute entsprechend verfahren werde.

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Jedenfalls ist kein anderes, von der Antragsgegnerin üblicherweise verwendetes Publikationsmedium erkennbar. Vielmehr hat der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, die Entscheidung darüber, ob entsprechende Bekanntgaben im Internet, im Intranet oder durch Mailinglisten zu erfolgen hätten, sei „unsystematisch“ und „auf Zuruf“ erfolgt. Eine etablierte Praxis, nach der universitätsinterne Angelegenheiten stets durch Einstellung ins Intranet bekannt gemacht würden, kann demnach nicht festgestellt werden. Dem entspricht, dass zwar die öffentliche Anhörung vom 07.05.2008, nicht aber die Senatssitzung vom 11.06.2008 auf der Homepage angekündigt war. Nachdem die Antragsgegnerin unstreitig eine Schautafel „Amtliche Bekanntmachungen“ unterhält und für die Veröffentlichung wesentlicher Verlautbarungen - wie etwa Satzungen, Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften - auch verwendet, kann nur diese Publikationsform als ortsüblich bewertet werden. Hiermit stimmt überein, dass auch die Antragsgegnerin selbst vorgetragen hat, die Senatssitzungen vom 13.02.2008 und vom 11.06.2008 seien durch Aushang an der Schautafel bekannt gemacht worden.

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Damit muss die Antragsgegnerin eine fehlende Bekanntgabe in diesem, von ihr selbst als amtlich ausgewiesenen Bekanntmachungsorgan auch gegen sich gelten lassen. Das von ihr begründete Vertrauen beinhaltet auch den Schutz der negativen Publizität; Universitätsmitglieder dürfen sich also - mit anderen Worten - auch auf das Schweigen dieses Bekanntmachungsorgans verlassen. Auf die Frage, ob die fragliche Senatssitzung vom 11.06.2008 in sonstiger Weise bekannt gegeben war, kommt es deshalb nicht an.

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dd) Ob die das Rechtsetzungsverfahren abschließende Sitzung des Senats vom 11.06.2008 in dem hierfür maßgeblichen Schaukasten bekannt gegeben worden ist - und ggf. mit welchem Wortlaut und wie lange -, kann zum heutigen Zeitpunkt aber nicht mehr festgestellt werden. Entgegen der nach Angaben der Antragsgegnerin heute üblichen Praxis ist zum damaligen Zeitpunkt weder das Datum des Aushangs noch dessen Beendigung vermerkt und archiviert worden. Sowohl der Antragsteller als auch die Antragsgegnerin sind daher nicht in der Lage, für ihre sich widersprechenden Angaben substantiierte Anhaltspunkte, Belege oder auch nur Zeugen zu benennen. Eine Beweisaufnahme für das über zwei Jahre zurückliegende Geschehen könnte damit nicht mehr als schlichte Behauptungen ergeben. Konkretisierte Anknüpfungspunkte in tatsächlicher Hinsicht, mit denen eine Entscheidungsgewissheit begründet werden könnte, sind nicht ersichtlich.

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Allerdings sind Zweifel an der von der Antragsgegnerin abgegebenen Darstellung nicht von der Hand zu weisen, denn der von ihr geschilderte Geschehensablauf weist eine Reihe von Ungereimtheiten auf. Dies folgt zunächst schon daraus, dass die in den Akten befindliche Einladung der Senatsmitglieder vom 02.06.2008 zwar eine nachrichtliche Übermittlung an die Fachbereiche, Sektionen und Zentralen Einrichtungen enthält, ein Hinweis auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung indes nicht ersichtlich ist. Dementsprechend sind auch dem vom Antragsteller vorgelegten Internet-Auszug vom 11.06.2008 zwar verschiedene Hochschulveranstaltungen zu entnehmen, nicht aber die streitige Sitzung des Senats. Auch das Sitzungsprotokoll Nr. 7/2008 selbst weist eine öffentliche Sitzung nicht aus; sie kann auch dem Inhalt des Protokolls nicht entnommen werden. Allein der nachträglich erstellte Vermerk vom 18.06.2008 gibt an, dass die Öffentlichkeit „nicht ausgeschlossen war“. Woraus sich die tatsächliche Öffentlichkeit der Senatssitzung vom 11.06.2008 ergab und in welcher Weise diese sichergestellt wurde, ist indes auch dem Vermerk des Protokollführers nicht zu entnehmen.

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c) Die Nichtaufklärbarkeit des ordnungsgemäßen Zustandekommens geht hier zu Lasten der Antragsgegnerin. Denn diese hat es unterlassen, eine Dokumentation der behaupteten Bekanntgabe zu den Akten zu nehmen.

39

Anders als im Falle der Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses kann den vorgelegten Verfahrensakten nicht entnommen werden, ob - und ggf. mit welchem Text und wie lange - ein Aushang im Schaukasten erfolgte. Dies wäre der Antragsgegnerin durch ein Abheften des Aushangs mit einem Vermerk der Zeitdauer leicht möglich gewesen. Ohne eine entsprechende Dokumentation ist die spätere Beweisführung indes - wie der vorliegende Fall zeigt - kaum möglich (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 09.07.2007 - 2 BvR 206/07 -, NVwZ 2007, 1178, zum Erfordernis der Aktenkundigkeit, um nachträgliche Darlegungen nicht unzumutbar zu erschweren, sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 16.07.1970 - III 316/70 -, BWVBl 1971, 109, zur bei Bekanntmachungen erforderlichen Missbrauchskontrolle). Dementsprechend enthält auch die Verwaltungsvorschrift betreffend Amtliche Bekanntmachungen der Universität Konstanz vom 10.12.2001 in Nr. 5 die Verpflichtung, den ausgehängten Text mit entsprechenden Aushangvermerken zu archivieren, „da ansonsten ein Nachweis über den Aushang nicht geführt werden kann“.

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Die Unaufklärbarkeit wurzelt somit maßgeblich in dem Unterlassen einer ordnungsgemäßen Aktenführung. Es entspricht daher den Grundsätzen der an Rechtssphären orientierten Beweisverteilung, Behörden im Falle einer Verletzung der ihnen obliegenden Verpflichtung, die Einhaltung wesentlicher Verfahrensschritte in der Verfahrensakte zu dokumentieren, die Beweislast für das ordnungsgemäße Verfahren zu überbürden. Möglichkeiten für einen positiven Gegenbeweis kommen betroffenen Antragstellern regelmäßig nicht zu.

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Bei Berücksichtigung dieser Maßstäbe kann vorliegend nicht von einer ordnungsgemäßen, der Anstoßfunktion für die betroffene Öffentlichkeit genügenden Einberufung der Senatssitzung vom 11.06.2008 ausgegangen werden.

42

d) Da mit der Bekanntmachung die Effektivität des Öffentlichkeitsgrundsatzes gewährleistet werden soll, kann der Mangel auch nicht durch den in einer Abstimmung liegenden konkludenten Verzicht (vgl. zuletzt VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.02.2010 - 3 S 3064/07 -) oder das sonstige Verhalten der Organmitglieder geheilt werden. Denn das Öffentlichkeitsprinzip dient dem Schutz der Öffentlichkeit und damit dem Interesse der Allgemeinheit (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1992 - 1 S 2242/91 -, VBlBW 1992, 375). Der hier wegen der fehlenden Dokumentation nicht auszuschließende Fehler in der ortsüblichen Bekanntgabe der Senatssitzung vom 11.06.2008 ist daher beachtlich.

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2. Materielle Bedenken gegen die angegriffenen Bestimmungen bestehen dagegen nicht.

44

Rechtsgrundlage für die in Art. 1 Nr. 7 und Nr. 8 der Ersten Satzung zur Änderung der Grundordnung der Universität Konstanz vom 24.10.2008 enthaltenen Regelungen sind §§ 8 Abs. 4 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 3 LHG, wonach die von der Hochschule erlassene Grundordnung auch die Rechte und Pflichten der Angehörigen regelt, an der Selbstverwaltung und der Erfüllung der Aufgaben der Hochschule mitzuwirken. Als „Hochschulverfassung“ kommt der Grundordnung insbesondere die Aufgabe zu, Organe und Gliederungen der Hochschule zu konstituieren (vgl. Eiselstein, in: Haug (Hrsg.), Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2009, S. 36; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 07.05.2008 - Vf. 19-VII-06 -, NVwZ 2009, 177). Die Grundordnung hat daher auch die Aufgabe, Zusammensetzung und Bestellung der Organmitglieder festzuschreiben.

45

Dies folgt im Übrigen schon daraus, dass eine entsprechende Regelung durch die jeweilige Geschäftsordnung ausscheidet. Geschäftsordnungen sind Binnenrechtssätze zur Regelung der inneren Organisation des jeweiligen Organs und seiner Verfahrensabläufe (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, VBlBW 2003, 119). Regelungen über den Bestellungsmodus künftiger Mitglieder - wie die hier in Rede stehenden Vorschriften der Grundordnung - betreffen aber nicht die Binnenorganisation und entspringen damit auch nicht der auf die Strukturierung „innerer Angelegenheiten“ bezogenen Geschäftsordnungsautonomie. Vielmehr geht es insoweit erst um die Bildung des Organs, das nachfolgend geschäftsordnende Organisationsakte erlässt.

46

Entgegen der von der Antragsgegnerin vorgebrachten Meinung sind die von der Änderung betroffenen Ausschüsse auch als Senatsausschüsse im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 LHG einzuordnen. Dies ergibt sich - trotz der den Ausschüssen zugewiesenen Aufgabe, auch das Rektorat zu beraten - bereits aus der unmissverständlichen Anordnung in §§ 9 Abs. 1 Satz 1, 10 Abs. 1 Satz 1 und 11 Abs. 1 Satz 1 der Grundordnung. Danach werden die benannten Ausschüsse vom Senat gebildet. Dementsprechend ist auch die Beschlussfassung über die jeweiligen Geschäftsordnungen dem Senat übertragen worden.

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Hieraus folgt jedoch nicht, dass diese Ausschussmitglieder stets gewählt werden müssten. Vielmehr bestimmt § 10 Abs. 2 Satz 1 LHG, dass die Mitglieder eines Gremiums, deren Zugehörigkeit nicht bereits kraft Amtes bestimmt ist, für eine bestimmte Amtszeit „bestellt oder gewählt“ werden. Sonderbestimmungen ergeben sich insoweit zwar für die Mitglieder des Senats, die gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 2 LHG „auf Grund von Wahlen“ zu bestimmen sind. Entsprechendes gilt indes nicht für beratende Ausschüsse, die das Hauptorgan durch eine (ggf. durch externe Sachkunde verstärkte) Vorberatung entlasten und eine Entscheidungsgrundlage für die nachfolgende Beschlussfassung nur vorbereiten sollen. Insoweit ordnet § 19 Abs. 1 Satz 3 LHG lediglich an, dass derartige Ausschüsse vom Senat gebildet werden können. Auf welche Weise deren Mitglieder zu bestimmen sind, gibt das Gesetz jedoch nicht vor. Zwar liegt in einem demokratischen Staatswesen grundsätzlich die Wahl der Mitglieder als Bestellungsmodus nahe, die regelmäßig auch gesetzlich vorgeschrieben ist. Zwingend vorgegeben ist dies indes für nur beratende Vorbereitungsgremien nicht. Denn durch derartige Unterausschüsse werden Zuständigkeiten und Entscheidungsbefugnisse des Hauptorgans nicht vorweggenommen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18/03 -, BVerwGE 119, 305 [308]).

48

Durch die fehlende Festlegung des Gesetzgebers in § 10 Abs. 2 Satz 1 LHG, der § 37 Abs. 2 Satz 1 HRG inhaltsgleich wiederholt, ist die Auswahl des Bestellungsmodus für die Mitglieder beratender Senatsausschüsse damit der autonomen Entscheidung der Hochschule unterstellt. Diese verfügt im Rahmen ihrer Selbstorganisation über ein weites Ermessen. Mit dem Vorschlagsrecht des Rektors wird dieser Gestaltungsspielraum nicht überschritten (vgl. zum Vorschlagsrecht auch BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004 - 1 BvR 911/00 u.a. -, BVerfGE 111, 333 [363 ff.]). Dies folgt schon daraus, dass es ungeachtet dessen der Senat ist, der über die Bestellung der Ausschussmitglieder befindet. Insoweit kommt den bestellten Mitgliedern auch eine durch den Senat vermittelte demokratische Legitimation zu (vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 07.05.2008 - Vf. 19-VII-06 -, NVwZ 2009, 177, der sogar eine hälftige Bestellung des die Grundordnung erlassenden Hochschulrats durch den Wissenschaftsminister für zulässig hält). Im Übrigen kommt dem Ausschuss nicht die Möglichkeit zu, eine Entscheidung gegen oder ohne den Willen des Senats selbst herbeizuführen. Schließlich stünde dem Senat im Konfliktfall letztlich sogar die Möglichkeit zur Seite, den in der Grundordnung festgeschriebenen Bestellungsmodus selbst zu ändern.

49

Zweifel an der materiellen Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht bestehen daher nicht.

III.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

51

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO bestehen nicht.

52

Beschluss vom 3. August 2010

53

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

54

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

17

Die zulässige Normenkontrolle (I.) hat in der Sache Erfolg (II.). Das ordnungsgemäße Zustandekommen der angegriffenen Bestimmungen der Ersten Satzung zur Änderung der Grundordnung der Universität Konstanz kann nicht festgestellt werden (II.1.), auch wenn die Regelungen materiell nicht zu beanstanden sein dürften (II.2.).

I.

18

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

19

Die Grundordnung der Antragsgegnerin (vgl. § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO) ist als „andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift“ nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO statthafter Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahrens. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt, weil der Normenkontrollantrag am 23.10.2009 und damit innerhalb eines Jahres nach der am 27.10.2008 durch Aushang erfolgten Bekanntmachung der Änderungssatzung gestellt wurde. Der Antragsteller kann auch geltend machen, durch die angegriffenen Rechtsvorschriften in absehbarer Zeit in seinen Rechten verletzt zu werden, weil die von ihm angestrebte Mitgliedschaft in einem der Ausschüsse künftig einen Vorschlag des Rektors voraussetzt und das ihm in § 9 Abs. 2 Satz 1 LHG gewährleistete Mitwirkungsrecht damit erschwert werden kann.

20

Auch das Rechtsschutzbedürfnis ist gegeben. Zwar gilt der vom Antragsteller gerügte Bestellungsmodus für die Mitglieder der Ausschüsse für Forschungsfragen, für Lehre und Weiterbildung sowie für Kommunikation und Information auch unabhängig von der Wirksamkeit der mit dem Normenkontrollantrag angegriffenen Bestimmungen der Universitäts-Grundordnung. Denn das Auswahlverfahren ist weitgehend wortgleich in den jeweiligen Geschäftsordnungen der Ausschüsse vom 21.02.2001 geregelt. In § 2 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Ausschusses für Kommunikation und Information der Universität Konstanz etwa ist bestimmt:

21

Die Mitglieder und Stellvertreter nach § 11 Abs. 2 Zi. 2 der Grundordnung werden auf Vorschlag des Rektors vom Senat bestellt. Der Vorschlag des Rektors für die Mitglieder gemäß § 11 Abs. 2 Zi. 2 a) und b) der Grundordnung wird im Benehmen mit den Fachbereichssprechern und für die Mitglieder gemäß § 11 Abs. 2 Zi. 2 c) im Benehmen mit dem AStA erfolgen. Wiederbestellungen als Ausschussmitglied sind zulässig.

22

Hinsichtlich der unmittelbar geltenden Rechtslage vermag der Normenkontrollantrag daher selbst im Erfolgsfalle die vom Antragsteller erstrebte Wirkung nicht zu erzielen. Dementsprechend ist auch in der Entwurfsbegründung vom 21.01.2008 ausgeführt, die Neuregelung folge „den Geschäftsordnungen der Ausschüsse und der bisherigen Praxis“ (Bl. 18 der Verfahrensakte). Diese Geschäftsordnungen aber sind - unbeschadet einer etwaigen Rechtswidrigkeit - einer gerichtlichen Normenkontrolle entzogen, weil die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hierfür längst verstrichen ist. Die Regelungen hätten einem Beanstandungsverfahren nach § 47 VwGO auch unterzogen werden können, weil Geschäftsordnungen jedenfalls insoweit im Anwendungsbereich der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle liegen, als sie abstrakt-generelle Konkretisierungen der mitgliedschaftlichen Rechte in der Art einer Rechtsnorm enthalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.09.1987 - 7 N 1/87 -, NVwZ 1988, 1119; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, VBlBW 2003, 119). Die hier maßgeblichen Bestimmungen zum Bestellungsmodus künftiger Mitglieder wären daher selbst dann statthafter Antragsgegenstand einer Normenkontrolle gewesen, wenn man sie als Innenrechtssätze qualifizieren würde.

23

Allerdings erscheint nicht ausgeschlossen, dass sich die Rechtsstellung des Antragstellers im Falle der begehrten Unwirksamkeitserklärung gleichwohl verbessern kann. Denn unbeschadet der fehlenden Möglichkeit einer prinzipalen Normenkontrolle kann die entsprechende Geschäftsordnung in einem vom Antragsteller betriebenen Verwaltungsstreitverfahren inzident einer Überprüfung unterzogen und die hierauf basierende Bestellung des Ausschussmitglieder beanstandet werden. Die für das Normenkontrollverfahren geltende Ausschlussfrist ist insoweit nicht anwendbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.10.2006 - 4 BN 29/06 -, ZfBR 2007, 149). Insoweit erscheint nicht fernliegend, dass der Rechtscharakter des Regelungssystems, in dem der Bestellungsmodus angeordnet wird, von Bedeutung ist. Denn falls die Geschäftsordnungsautonomie für Regelungen, die die Auswahl und Bestellung der (künftigen) Mitglieder zum Gegenstand haben, nicht ausreicht, oder sonstige Unwirksamkeitsgründe hinsichtlich der Geschäftsordnung vorliegen würden, wäre die Unwirksamkeit der Grundordnung für den Erfolg eines etwaigen Rechtsmittels des Antragstellers ausschlaggebend.

24

Trotz der in den Geschäftsordnungen der betroffenen Ausschüsse bestehenden Regelungen zum Bestellungsmodus der Mitglieder ist das Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers für das Begehren, die entsprechenden Regelungen in der novellierten Grundordnung für unwirksam erklären zu lassen, daher gegeben.

II.

25

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet, weil Zweifel am ordnungsgemäßen Zustandekommen der Vorschriften nicht ausgeräumt werden können (1.). Inhaltlich sind die angegriffenen Regelungen der Grundordnung dagegen nicht zu beanstanden (2.).

26

1. Formelle Fehler der Satzung können - angesichts der fehlenden Dokumentierung wesentlicher Verfahrensschritte in der Behördenakte - nicht ausgeschlossen werden.

27

a) Allerdings war der Senat der Antragsgegnerin gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 LHG für die Beschlussfassung über die Grundordnung und ihre Änderungen zuständig und hat auch mit dem in § 20 Abs. 2 der Grundordnung vorgesehen Quorum entschieden. Der Aufsichtsrat wurde entsprechend der Vorgabe aus § 20 Abs. 1 Satz 3 Nr. 13 LHG beteiligt und gab in der Sitzung vom 10.06.2008 eine befürwortende Stellungnahme ab. Die darüber hinaus gemäß § 8 Abs. 4 Satz 2 LHG erforderliche Zustimmung des Wissenschaftsministeriums ist mit Schreiben vom 15.10.2008 erteilt worden.

28

b) Die Beschlussfassung über die Änderung der Grundordnung leidet aber möglicherweise an Verfahrensfehlern; insbesondere kann nicht festgestellt werden, dass die maßgebliche Senatssitzung vom 11.06.2008 ordnungsgemäß einberufen und dem Öffentlichkeitsgrundsatz damit Rechnung getragen wurde.

29

aa) Zutreffend hat der Antragsteller zunächst darauf hingewiesen, dass ein in nicht ordnungsgemäß einberufener Sitzung gefasster Beschluss wegen des vorausgegangenen Einberufungsmangels rechtswidrig ist. Die fehlerhafte Einberufung schlägt auf die Rechtmäßigkeit des in der Sitzung gefassten Beschlusses durch (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, VBlBW 2003, 119 m.w.N.). Maßgeblich ist jedoch grundsätzlich nur die abschließende Sitzung. Verfahrensfehler im Vorfeld des eigentlichen Satzungsbeschlusses dagegen führen regelmäßig nicht zur Rechtswidrigkeit des in einer nachfolgenden Sitzung gefassten Beschlusses (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 03.12.1999 - 3 S 2702/98 -). Die vorgetragenen formellen Mängel der vorbereitenden Sitzungen entfalten deshalb keine „Fortwirkung“. Anhaltspunkte dafür, dass ein untrennbarer Zusammenhang der Sitzungen bestanden haben könnte, sind nicht ersichtlich.

30

Bei der Beschlussfassung über die Änderung der Grundordnung hat der Senat der Antragsgegnerin gemäß § 10 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 19 Abs. 1 Satz 2 Nr. 12 LHG auch öffentlich zu tagen. Die Sitzungsöffentlichkeit stellt sicher, dass die betroffenen Körperschaftsmitglieder Einblick in die Tätigkeit des Vertretungsorgans und ihrer einzelnen Mitglieder erhalten und sich dadurch eine auf eigener Kenntnis und Beurteilung beruhende Grundlage für eine sachgerechte Kritik verschaffen können (vgl. dazu auch BVerfG, Urteil vom 04.07.2007 - 2 BvE 1/06 u.a. -, BVerfGE 118, 277 [353]; Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 17. Aufl. 1990, Rn. 152). Zugleich unterzieht der Öffentlichkeitsgrundsatz die Organtätigkeit der allgemeinen Kontrolle und trägt so dazu bei, der Einwirkung persönlicher Beziehungen, Einflüsse und Interessen sowie dem Anschein vorzubeugen, dass „hinter verschlossenen Türen“ unsachliche Motive für die Entscheidung maßgebend gewesen sein könnten. Mit dem Zweck, eine gesetzmäßige und sachgerechte Arbeit zu ermöglichen und Missdeutungen der Willensbildung und Beschlussfassung zu vermeiden, dient der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit damit dem öffentlichen Interesse an demokratischer Legitimation und mitgliedschaftlicher Begleitung und Kontrolle (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1992 - 1 S 2242/91 -, VBlBW 1992, 375 für die kommunale Selbstverwaltung). Das Bundesverfassungsgericht hat insoweit sogar von einem „allgemeinen Öffentlichkeitsprinzip der Demokratie“ gesprochen (BVerfG, Urteil vom 14.01.1986 - 2 BvE 14/83 u.a. -, BVerfGE 70, 324 [358]). Gerade die Verabschiedung der Grundordnung, die als „Hochschulverfassung“ die grundlegenden Organisations- und Verfahrensfragen regelt, bedarf daher einer öffentlichen Verhandlung.

31

bb) Inhalt des Öffentlichkeitsgrundsatzes ist indes nicht nur, dass die Sitzung selbst öffentlich abgehalten, es also grundsätzlich allen Interessierten nach einheitlichen Grundsätzen ermöglicht wird, den Sitzungsraum zu betreten und dem Sitzungsablauf zu folgen. Denn wenn die Betroffenen keine Kenntnis von der Sitzung erhalten, läuft der Schutzzweck auch dann leer, wenn nachfolgend die Sitzung selbst frei zugänglich abgehalten wird. Der Grundsatz der Öffentlichkeit beinhaltet daher auch, dass die Sitzung rechtzeitig bekannt gemacht wird (vgl. auch Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 9. Aufl. 2005, Rn. 253). Sofern hierfür normative Vorgaben fehlen, sind für die Bekanntgabe die in der Körperschaft „ortsüblichen“, also herkömmlicherweise verwendeten Publikationswege zu benutzen. Nur so kann die Funktion der Bekanntgabe sichergestellt werden, dass die Betroffenen in zumutbarer Weise Kenntnis von der Mitteilung erlangen können (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 11.02.1972 - II 51/72 -, BWVBl 1972, 61).

32

Aus rechtstaatlichen Gründen ist überdies erforderlich, dass der Interessierte weiß, wo er sich über alle wesentlichen Bekanntmachungen informieren kann (vgl. auch Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Stand: Juli 2008, § 4 Rn. 25). Er muss sich darauf verlassen können, dass die Veröffentlichungen durchgängig in derselben Weise vorgenommen werden. Nur so wird der Interessierte in die Lage versetzt, rechtzeitig Kenntnis von öffentlichen Bekanntgaben zu erhalten. Eine Bekanntmachungspraxis, die alternativ unterschiedliche Verkündungsarten wählt, wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Sie gibt selbst demjenigen kein lückenloses Bild vom Inhalt der Bekanntmachungen, der ein Forum im Auge behält. Es kann den Betroffenen aber nicht zugemutet werden, laufend zwei oder mehrere Verkündungsorgane zu überwachen (vgl. zur st.Rspr. bereits VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.12.1967 - II 128/65 -, ESVGH 19, 25 sowie Beschluss vom 11.02.1972 - II 51/72 -, BWVBl 1972, 61; hierzu auch Dolde, NJW 1975, 21 [25]).

33

cc) Spezielle Regelungen über die Gestaltung der öffentlichen Bekanntgabe einer Senatssitzung der Antragsgegnerin sind nicht ersichtlich. Die Verfahrensordnung der Universität Konstanz in der Fassung vom 22.09.2006 enthält keine diesbezüglichen Anordnungen und die Satzung über Amtliche Bekanntmachungen der Universität Konstanz in der Fassung vom 22.07.2002 betrifft nur Satzungen (§ 2) sowie Verwaltungsvorschriften, Richtlinien und Allgemeinverfügungen (§ 6). Allerdings liegt nahe, die dort in § 3 getroffene Anordnung des Aushangs an der Anschlagtafel „Öffentliche Bekanntmachungen“ als einzige Rechtsvorgabe auch auf andere Bekanntgaben zu erstrecken. Auch die Antragsgegnerin selbst hat vorgetragen, dass heute entsprechend verfahren werde.

34

Jedenfalls ist kein anderes, von der Antragsgegnerin üblicherweise verwendetes Publikationsmedium erkennbar. Vielmehr hat der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, die Entscheidung darüber, ob entsprechende Bekanntgaben im Internet, im Intranet oder durch Mailinglisten zu erfolgen hätten, sei „unsystematisch“ und „auf Zuruf“ erfolgt. Eine etablierte Praxis, nach der universitätsinterne Angelegenheiten stets durch Einstellung ins Intranet bekannt gemacht würden, kann demnach nicht festgestellt werden. Dem entspricht, dass zwar die öffentliche Anhörung vom 07.05.2008, nicht aber die Senatssitzung vom 11.06.2008 auf der Homepage angekündigt war. Nachdem die Antragsgegnerin unstreitig eine Schautafel „Amtliche Bekanntmachungen“ unterhält und für die Veröffentlichung wesentlicher Verlautbarungen - wie etwa Satzungen, Richtlinien oder Verwaltungsvorschriften - auch verwendet, kann nur diese Publikationsform als ortsüblich bewertet werden. Hiermit stimmt überein, dass auch die Antragsgegnerin selbst vorgetragen hat, die Senatssitzungen vom 13.02.2008 und vom 11.06.2008 seien durch Aushang an der Schautafel bekannt gemacht worden.

35

Damit muss die Antragsgegnerin eine fehlende Bekanntgabe in diesem, von ihr selbst als amtlich ausgewiesenen Bekanntmachungsorgan auch gegen sich gelten lassen. Das von ihr begründete Vertrauen beinhaltet auch den Schutz der negativen Publizität; Universitätsmitglieder dürfen sich also - mit anderen Worten - auch auf das Schweigen dieses Bekanntmachungsorgans verlassen. Auf die Frage, ob die fragliche Senatssitzung vom 11.06.2008 in sonstiger Weise bekannt gegeben war, kommt es deshalb nicht an.

36

dd) Ob die das Rechtsetzungsverfahren abschließende Sitzung des Senats vom 11.06.2008 in dem hierfür maßgeblichen Schaukasten bekannt gegeben worden ist - und ggf. mit welchem Wortlaut und wie lange -, kann zum heutigen Zeitpunkt aber nicht mehr festgestellt werden. Entgegen der nach Angaben der Antragsgegnerin heute üblichen Praxis ist zum damaligen Zeitpunkt weder das Datum des Aushangs noch dessen Beendigung vermerkt und archiviert worden. Sowohl der Antragsteller als auch die Antragsgegnerin sind daher nicht in der Lage, für ihre sich widersprechenden Angaben substantiierte Anhaltspunkte, Belege oder auch nur Zeugen zu benennen. Eine Beweisaufnahme für das über zwei Jahre zurückliegende Geschehen könnte damit nicht mehr als schlichte Behauptungen ergeben. Konkretisierte Anknüpfungspunkte in tatsächlicher Hinsicht, mit denen eine Entscheidungsgewissheit begründet werden könnte, sind nicht ersichtlich.

37

Allerdings sind Zweifel an der von der Antragsgegnerin abgegebenen Darstellung nicht von der Hand zu weisen, denn der von ihr geschilderte Geschehensablauf weist eine Reihe von Ungereimtheiten auf. Dies folgt zunächst schon daraus, dass die in den Akten befindliche Einladung der Senatsmitglieder vom 02.06.2008 zwar eine nachrichtliche Übermittlung an die Fachbereiche, Sektionen und Zentralen Einrichtungen enthält, ein Hinweis auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung indes nicht ersichtlich ist. Dementsprechend sind auch dem vom Antragsteller vorgelegten Internet-Auszug vom 11.06.2008 zwar verschiedene Hochschulveranstaltungen zu entnehmen, nicht aber die streitige Sitzung des Senats. Auch das Sitzungsprotokoll Nr. 7/2008 selbst weist eine öffentliche Sitzung nicht aus; sie kann auch dem Inhalt des Protokolls nicht entnommen werden. Allein der nachträglich erstellte Vermerk vom 18.06.2008 gibt an, dass die Öffentlichkeit „nicht ausgeschlossen war“. Woraus sich die tatsächliche Öffentlichkeit der Senatssitzung vom 11.06.2008 ergab und in welcher Weise diese sichergestellt wurde, ist indes auch dem Vermerk des Protokollführers nicht zu entnehmen.

38

c) Die Nichtaufklärbarkeit des ordnungsgemäßen Zustandekommens geht hier zu Lasten der Antragsgegnerin. Denn diese hat es unterlassen, eine Dokumentation der behaupteten Bekanntgabe zu den Akten zu nehmen.

39

Anders als im Falle der Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses kann den vorgelegten Verfahrensakten nicht entnommen werden, ob - und ggf. mit welchem Text und wie lange - ein Aushang im Schaukasten erfolgte. Dies wäre der Antragsgegnerin durch ein Abheften des Aushangs mit einem Vermerk der Zeitdauer leicht möglich gewesen. Ohne eine entsprechende Dokumentation ist die spätere Beweisführung indes - wie der vorliegende Fall zeigt - kaum möglich (vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 09.07.2007 - 2 BvR 206/07 -, NVwZ 2007, 1178, zum Erfordernis der Aktenkundigkeit, um nachträgliche Darlegungen nicht unzumutbar zu erschweren, sowie VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 16.07.1970 - III 316/70 -, BWVBl 1971, 109, zur bei Bekanntmachungen erforderlichen Missbrauchskontrolle). Dementsprechend enthält auch die Verwaltungsvorschrift betreffend Amtliche Bekanntmachungen der Universität Konstanz vom 10.12.2001 in Nr. 5 die Verpflichtung, den ausgehängten Text mit entsprechenden Aushangvermerken zu archivieren, „da ansonsten ein Nachweis über den Aushang nicht geführt werden kann“.

40

Die Unaufklärbarkeit wurzelt somit maßgeblich in dem Unterlassen einer ordnungsgemäßen Aktenführung. Es entspricht daher den Grundsätzen der an Rechtssphären orientierten Beweisverteilung, Behörden im Falle einer Verletzung der ihnen obliegenden Verpflichtung, die Einhaltung wesentlicher Verfahrensschritte in der Verfahrensakte zu dokumentieren, die Beweislast für das ordnungsgemäße Verfahren zu überbürden. Möglichkeiten für einen positiven Gegenbeweis kommen betroffenen Antragstellern regelmäßig nicht zu.

41

Bei Berücksichtigung dieser Maßstäbe kann vorliegend nicht von einer ordnungsgemäßen, der Anstoßfunktion für die betroffene Öffentlichkeit genügenden Einberufung der Senatssitzung vom 11.06.2008 ausgegangen werden.

42

d) Da mit der Bekanntmachung die Effektivität des Öffentlichkeitsgrundsatzes gewährleistet werden soll, kann der Mangel auch nicht durch den in einer Abstimmung liegenden konkludenten Verzicht (vgl. zuletzt VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.02.2010 - 3 S 3064/07 -) oder das sonstige Verhalten der Organmitglieder geheilt werden. Denn das Öffentlichkeitsprinzip dient dem Schutz der Öffentlichkeit und damit dem Interesse der Allgemeinheit (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.02.1992 - 1 S 2242/91 -, VBlBW 1992, 375). Der hier wegen der fehlenden Dokumentation nicht auszuschließende Fehler in der ortsüblichen Bekanntgabe der Senatssitzung vom 11.06.2008 ist daher beachtlich.

43

2. Materielle Bedenken gegen die angegriffenen Bestimmungen bestehen dagegen nicht.

44

Rechtsgrundlage für die in Art. 1 Nr. 7 und Nr. 8 der Ersten Satzung zur Änderung der Grundordnung der Universität Konstanz vom 24.10.2008 enthaltenen Regelungen sind §§ 8 Abs. 4 Satz 1, 9 Abs. 4 Satz 3 LHG, wonach die von der Hochschule erlassene Grundordnung auch die Rechte und Pflichten der Angehörigen regelt, an der Selbstverwaltung und der Erfüllung der Aufgaben der Hochschule mitzuwirken. Als „Hochschulverfassung“ kommt der Grundordnung insbesondere die Aufgabe zu, Organe und Gliederungen der Hochschule zu konstituieren (vgl. Eiselstein, in: Haug (Hrsg.), Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg, 2. Aufl. 2009, S. 36; Bay. VerfGH, Entscheidung vom 07.05.2008 - Vf. 19-VII-06 -, NVwZ 2009, 177). Die Grundordnung hat daher auch die Aufgabe, Zusammensetzung und Bestellung der Organmitglieder festzuschreiben.

45

Dies folgt im Übrigen schon daraus, dass eine entsprechende Regelung durch die jeweilige Geschäftsordnung ausscheidet. Geschäftsordnungen sind Binnenrechtssätze zur Regelung der inneren Organisation des jeweiligen Organs und seiner Verfahrensabläufe (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.06.2002 - 1 S 896/00 -, VBlBW 2003, 119). Regelungen über den Bestellungsmodus künftiger Mitglieder - wie die hier in Rede stehenden Vorschriften der Grundordnung - betreffen aber nicht die Binnenorganisation und entspringen damit auch nicht der auf die Strukturierung „innerer Angelegenheiten“ bezogenen Geschäftsordnungsautonomie. Vielmehr geht es insoweit erst um die Bildung des Organs, das nachfolgend geschäftsordnende Organisationsakte erlässt.

46

Entgegen der von der Antragsgegnerin vorgebrachten Meinung sind die von der Änderung betroffenen Ausschüsse auch als Senatsausschüsse im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 LHG einzuordnen. Dies ergibt sich - trotz der den Ausschüssen zugewiesenen Aufgabe, auch das Rektorat zu beraten - bereits aus der unmissverständlichen Anordnung in §§ 9 Abs. 1 Satz 1, 10 Abs. 1 Satz 1 und 11 Abs. 1 Satz 1 der Grundordnung. Danach werden die benannten Ausschüsse vom Senat gebildet. Dementsprechend ist auch die Beschlussfassung über die jeweiligen Geschäftsordnungen dem Senat übertragen worden.

47

Hieraus folgt jedoch nicht, dass diese Ausschussmitglieder stets gewählt werden müssten. Vielmehr bestimmt § 10 Abs. 2 Satz 1 LHG, dass die Mitglieder eines Gremiums, deren Zugehörigkeit nicht bereits kraft Amtes bestimmt ist, für eine bestimmte Amtszeit „bestellt oder gewählt“ werden. Sonderbestimmungen ergeben sich insoweit zwar für die Mitglieder des Senats, die gemäß § 19 Abs. 2 Nr. 2 LHG „auf Grund von Wahlen“ zu bestimmen sind. Entsprechendes gilt indes nicht für beratende Ausschüsse, die das Hauptorgan durch eine (ggf. durch externe Sachkunde verstärkte) Vorberatung entlasten und eine Entscheidungsgrundlage für die nachfolgende Beschlussfassung nur vorbereiten sollen. Insoweit ordnet § 19 Abs. 1 Satz 3 LHG lediglich an, dass derartige Ausschüsse vom Senat gebildet werden können. Auf welche Weise deren Mitglieder zu bestimmen sind, gibt das Gesetz jedoch nicht vor. Zwar liegt in einem demokratischen Staatswesen grundsätzlich die Wahl der Mitglieder als Bestellungsmodus nahe, die regelmäßig auch gesetzlich vorgeschrieben ist. Zwingend vorgegeben ist dies indes für nur beratende Vorbereitungsgremien nicht. Denn durch derartige Unterausschüsse werden Zuständigkeiten und Entscheidungsbefugnisse des Hauptorgans nicht vorweggenommen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18/03 -, BVerwGE 119, 305 [308]).

48

Durch die fehlende Festlegung des Gesetzgebers in § 10 Abs. 2 Satz 1 LHG, der § 37 Abs. 2 Satz 1 HRG inhaltsgleich wiederholt, ist die Auswahl des Bestellungsmodus für die Mitglieder beratender Senatsausschüsse damit der autonomen Entscheidung der Hochschule unterstellt. Diese verfügt im Rahmen ihrer Selbstorganisation über ein weites Ermessen. Mit dem Vorschlagsrecht des Rektors wird dieser Gestaltungsspielraum nicht überschritten (vgl. zum Vorschlagsrecht auch BVerfG, Beschluss vom 26.10.2004 - 1 BvR 911/00 u.a. -, BVerfGE 111, 333 [363 ff.]). Dies folgt schon daraus, dass es ungeachtet dessen der Senat ist, der über die Bestellung der Ausschussmitglieder befindet. Insoweit kommt den bestellten Mitgliedern auch eine durch den Senat vermittelte demokratische Legitimation zu (vgl. Bay. VerfGH, Entscheidung vom 07.05.2008 - Vf. 19-VII-06 -, NVwZ 2009, 177, der sogar eine hälftige Bestellung des die Grundordnung erlassenden Hochschulrats durch den Wissenschaftsminister für zulässig hält). Im Übrigen kommt dem Ausschuss nicht die Möglichkeit zu, eine Entscheidung gegen oder ohne den Willen des Senats selbst herbeizuführen. Schließlich stünde dem Senat im Konfliktfall letztlich sogar die Möglichkeit zur Seite, den in der Grundordnung festgeschriebenen Bestellungsmodus selbst zu ändern.

49

Zweifel an der materiellen Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht bestehen daher nicht.

III.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

51

Gründe für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO bestehen nicht.

52

Beschluss vom 3. August 2010

53

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).

54

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.