Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-05-27, Aktenzeichen 27 L 1602/10
ECLI:DE:VGD:2011:0527.27L1602.10.00

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Streitwert wird auf 100.100,00 Euro festgesetzt.

1

Der Antrag,

2

die aufschiebende Wirkung der Klage 27 K 6166/10 gegen die Ordnungsverfügung der Bezirksregierung Düsseldorf vom 23. August 2010 anzuordnen,

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hat keinen Erfolg.

4

I. Soweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Gebührenfestsetzung in Ziffer 4 der Ordnungsverfügung 23. August 2010 begehrt wird, ist der Antrag unzulässig. Die Antragstellerin hat vor Anrufung des Gerichts weder das nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO erforderliche "Vorverfahren" durchgeführt noch sind die Ausnahmetatbestände des § 80 Abs. 6 Satz 2 VwGO gegeben. Die Regelung des § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet eine nicht nachholbare Voraussetzung des Zugangs zum Verwaltungsgericht und muss aus diesem Grund schon bei Rechtshängigwerden des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO vorliegen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2008 - 14 B 529/08 -, NRWE, Beschluss vom 26. Februar 2004 - 15 B 302/04 -, NRWE; Schoch, in: Schoch / Schmidt-Aßmann / Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Loseblattwerk (Stand: Mai 2010), § 80 Rdnr. 343; Kopp / Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 16. Auflage (2009), § 80 Rdnr. 185.

6

Im Übrigen ist der Antrag zulässig.

7

Im Besonderen ist der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO statthaft. Die durch Einschreiben mit Rückschein an die Antragstellerin in der Republik Malta übersandten Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 dürften durch Bekanntgabe (§ 41 VwVfG NRW) im Wege der Zustellung wirksam geworden sein (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW).

8

Die Bekanntgabe setzt den Zugang des Verwaltungsaktes voraus. Gleichgültig ob die Bekanntgabe im Inland oder im Ausland erfolgt, beurteilen sich die an die Rechtmäßigkeit der Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes zu stellenden Voraussetzungen – auf Grund der Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) – nach den Regelungen der Verwaltungsverfahrensgesetze.

9

Vgl. Ohler / Kruis, Völkerrechtliche Voraussetzungen der Bekanntgabe inländischer Verwaltungsakte im Ausland, DÖV 2009, 93.

10

Nach § 63 Abs. 6 Satz 1 VwVG NRW hat die Bekanntgabe der Androhung von Zwangsmitteln durch Zustellung zu erfolgen. Eine Zustellung im Ausland erfolgt nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch Einschreiben mit Rückschein, soweit die Zustellung von Dokumenten unmittelbar durch die Post völkerrechtlich zulässig ist.

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Nach dem Willen des Gesetzgebers ermöglicht die durch Gesetz vom 7. März 2006 (GV. NRW 2006 S. 94) in das Landeszustellungsgesetz aufgenommene Vorschrift des § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW die Zustellung im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein, wenn dies "völkerrechtlich zulässig" ist, was nicht nur völkerrechtliche Übereinkünfte umfassen soll, sondern auch etwaiges Völkergewohnheitsrecht, ausdrückliches nichtvertragliches Einverständnis, aber auch Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll.

12

Vgl. LT-Drs. 14/913, S. 19.

13

Die Vorschrift hat den gleichen Wortlaut wie die Regelung zur Auslandszustellung der Novelle des Verwaltungszustellungsgesetzes des Bundes (VwZG) vom 12. August 2005 (BGBl. I 2005 S. 2354). In gleicher Weise hat die Landesregierung die Gesetzesbegründung der Bundesregierung (BT-Drs. 15/5216) zu § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG übernommen. Zuvor verwies das LZG NRW auf die Regelung des in der Sache durch § 9 VwZG ersetzten § 14 VwZG. Zwar war die Auslandszustellung durch die Post vor Erlass des § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG anerkannt,

14

vgl. Engelhardt / App, Verwaltungsvollstreckungsgesetz / Verwaltungszustellungsgesetz, 8. Auflage (2008), § 9 VwZG Rdnr. 3,

15

in § 14 VwZG jedoch (noch) nicht geregelt.

16

Es ist davon auszugehen, dass eine Zustellung nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 LZG NRW durch die Republik Malta – wie von einer Mehrzahl von Staaten – geduldet wird und ohne ausdrückliche Übereinkunft zulässig ist.

17

Auf eine Duldungs- und Tolerierungspraxis kann auf Grund der Feststellungen des Bundesministeriums der Finanzen in dem Anwendungserlass zur Abgabenordnung (AEAO) in Hinsicht auf die Zustellung von Steuerverwaltungsakten im Ausland geschlossen werden. Im Anwendungsbereich der Abgabenordnung erfolgt die Zustellung nach den Regelungen der VwZG. Im AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 wird festgestellt, dass ausgenommen im Einzelnen aufgeführter Staaten davon ausgegangen werden kann, dass eine Zustellung von Steuerverwaltungsakten an Empfänger im Ausland durch Einschreiben mit Rückschein nach § 9 VwZG erfolgen kann. Diese Verwaltungsvorschrift wurde nach der Novellierung des VwZG im Jahr 2006 in den AEAO aufgenommen. So führt das Bundesfinanzministerium im AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 26. Januar 2007 (Amtliches AO-Handbuch 2007) aus:

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"Soweit ein Verwaltungsakt im Ausland zuzustellen ist und nicht ein Fall des § 9 Abs. 1 Nr. 3 VwZG (vgl. Nr. 3.1.4.2) vorliegt, sollte vorrangig von der Möglichkeit der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein (§ 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG) bzw. der Zustellung elektronischer Dokumente (§ 9 Abs. 1 Nr. 4 VwZG) Gebrauch gemacht werden. Beide Zustellungsarten setzen aber voraus, dass sie "völkerrechtlich zulässig" sind. Diese Formulierung umfasst nicht nur völkerrechtliche Übereinkünfte, sondern auch etwaiges Völkergewohnheitsrecht, ausdrückliches nichtvertragliches Einverständnis, aber auch Tolerierung einer entsprechenden Zustellungspraxis durch den Staat, in dem zugestellt werden soll. Es kann davon ausgegangen werden, dass eine Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein oder eine Zustellung elektronischer Dokumente zumindest toleriert wird und daher völkerrechtlich zulässig ist; dies gilt nicht hinsichtlich folgender Staaten: Ägypten, Argentinien, Bulgarien, China, Republik Korea, Kuwait, Lettland, Mexiko, Norwegen, Russische Föderation, San Marino, Schweiz, Sri Lanka, Türkei, Ukraine, Venezuela, Zypern."

19

Die Aufzählung der Staaten, in Hinsicht welcher das Bundesfinanzministerium von keiner Tolerierung der Zustellung durch Einschreiben mit Rückschein ausgeht, ist nachgehend wiederholt revidiert worden. So sind in der Aufzählung in dem AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 22. Januar 2008 (Amtliches AO-Handbuch 2008) Bulgarien, Lettland und Norwegen weggefallen. In dem AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 in der Fassung vom 2. Januar 2009 (Amtliches AO- Handbuch 2009) sind weiter die Türkei und Zypern weggefallen und Liechtenstein und Slowenien hinzugekommen. Nachgehend haben sich in dem AEAO in der Fassung vom 2. Januar 2010 (Amtliches AO-Handbuch 2010) und vom 1. Januar 2011 (Amtliches AO-Handbuch 2011) keine Veränderungen ergeben. Daraus wird ersichtlich, dass das Bundesministerium der Finanzen seine Einschätzung der Tolerierungspraxis prüft und sich der AEAO zu § 122 AO Nr. 3.1.4.1 sonach als verlässliche Basis zur Bewertung der völkerrechtlichen Zulässigkeit der Zustellung im Sinne § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG erweist. Zugleich sind keine Gründe für eine Differenzierung zwischen der Rechtspraxis der Zustellung im Ausland in Bezug auf Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Abgabenordnung und Verwaltungsakte im Anwendungsbereich der Verwaltungsverfahrensgesetze ersichtlich.

20

Die Einschätzung sieht sich in Bezug auf die Republik Malta durch die von der Kammer in dem Verfahren 27 L 355/10 eingeholten und den Beteiligten durch Verfügungen vom 6. Mai 2011 und 26. Mai 2011 zur Kenntnis gebrachten Auskünfte des Auswärtigen Amts vom 2. Mai 2011 und 25. Mai 2011 bestätigt. In diesen führt das Auswärtige Amt aus, dass nach seiner Kenntnis die Regierung Maltas einer direkten postalischen Zustellung in Zivil- und Handelssachen nie widersprochen habe. Im Wege der Analogie sei anzunehmen, dass die Republik Malta auch einer verwaltungsrechtlichen direkten Zustellpraxis nach § 9 Abs. 1 Nr. 1 VwZG nicht widerspräche und die Zustellung eines Verwaltungsaktes einer deutschen Behörde an eine Person auf ihrem jeweiligen Staatsgebiet durch Einschreiben mit Rückschein dulde.

21

Abweichend von der Auffassung der Antragstellerin ergeben sich keine Zweifel an der Bekanntgabe aus dem Umstand, dass die Bezirksregierung Düsseldorf die Antragstellerin in der Ordnungsverfügung nicht als "F" sondern als "E" bezeichnet hat. Bei der Frage, wer Adressat eines Verwaltungsaktes sein soll, kommt es nicht auf den wörtlichen Ausdruck, sondern auf den durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt an.

22

Vgl. zum Vorstehenden OVG NRW, Urteil vom 20. August 2002 - 15 A 1031/01-, NVwZ-RR 2003, 327, m. w. N.

23

Die Ordnungsverfügung richtet sich nach dem erkennbaren Willen der Bezirksregierung Düsseldorf gegen die Antragstellerin, was diese im Ergebnis auch nicht in Abrede stellt. Sie ist im Impressum ihrer Internetseite unter dem Namen "E" aufgetreten, was die Bezirksregierung Düsseldorf zum Anlass genommen hat, diesen als Adressaten in der Ordnungsverfügung aufzuführen. Es handelt sich mithin nicht um eine Bekanntgabe an eine nicht existente Person, sondern um eine bloße Falschbezeichnung, welche jederzeit nach § 42 VwVfG NRW berichtigt werden könnte.

24

Bedenken an der Wirksamkeit der Bekanntgabe ergeben sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht daraus, dass die Ordnungsverfügung in Deutsch und nicht in Englisch abgefasst ist. Nach § 23 Abs. 1 VwVfG NRW ist die Amtssprache deutsch. Daraus folgt, dass ein Verwaltungsakt einer Behörde in Nordrhein-Westfalen zwingend in deutscher Sprache zu erlassen ist.

25

Vgl. BFH, Urteil vom 10. Juli 1981 - VII R 101/80 -, Juris; Schmitz, in: Stelkens / Bonk / Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Auflage (2008), § 23 Rdn. 48; Kopp / Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 10. Auflage (2008), § 23 Rdn. 5.

26

Es gibt hingegen keine Rechtsnorm, aus der sich ergibt, dass ein Verwaltungsakt, der gegenüber einem der deutschen Sprache nicht mächtigen ausländischen Adressaten ergeht, nur dann rechtswirksam ist, wenn er in der Sprache abgefasst ist, die der Adressat versteht oder mit einer entsprechenden Übersetzung versehen ist.

27

Vgl. BFH, Urteil vom 10. Juli 1981 - VII R 101/80 -, Juris, m. w. N.

28

Überdies muss sich die Antragstellerin entgegenhalten lassen, dass sie sich selbst nach Außen der deutschen Sprache bedient. So werden die Inhalte der Domain "www.E.com" auf Deutsch angeboten.

29

II. Soweit der Antrag zulässig ist, ist er jedoch unbegründet.

30

Die Kammer macht von dem ihr durch § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO eingeräumten Ermessen, der Klage aufschiebende Wirkung zu geben, Gebrauch, wenn das Interesse des Antragstellers, von Vollziehungsmaßnahmen (vorerst) verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Umsetzung des Verwaltungsaktes überwiegt. In diese Interessenabwägung ist im Besonderen die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zu vollziehenden Verwaltungsakts einzubeziehen, die zugleich im Übrigen die Gewichtung der Interessen zu beeinflussen vermag.

31

Die Ermessensentscheidung der Kammer fällt in Bezug auf die Ziffern 1 - 3 der Ordnungsverfügung vom 23. August 2010,

32

"1. es wird untersagt, in Nordrhein-Westfalen insbesondere mit den unter der Domain www.E.com aufrufbaren Angeboten im Internet öffentliches Glücksspiel i. S. d. § 3 GlüStV in Nordrhein-Westfalen zu veranstalten.

33

2. Die Anordnung zu Ziffer 1 ist innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides zu erfüllen.

34

3. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen die Ziffer 2 wird hiermit ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro (fünfzigtausend Euro) angedroht.",

35

zu Lasten der Antragstellerin aus. Denn bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Vieles dafür, dass sich die Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erweisen wird (1). Auch im Übrigen lässt sich ein Überwiegen des privaten Aufschubinteresses der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung nicht feststellen (2).

36

1. Die Ziffern 1 und 2 (a) sowie 3 (b) der Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 dürften sich als rechtmäßig erweisen.

37

Für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung ist wegen ihrer Dauerwirkung grundsätzlich die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts maßgeblich, mithin hier im Eilverfahren die zum Zeitpunkt der Entscheidung der Kammer.

38

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, NVwZ 2008, 301; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris., OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.

39

a) Es spricht bei summarischer Prüfung Überwiegendes für die formelle (aa) und materielle (bb) Rechtmäßigkeit der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der auf sie bezogenen Fristsetzung in Ziffer 2 der Verfügung.

40

aa) Die formelle Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung unterliegt keinen durchgreifenden Bedenken.

41

Gemäß § 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes (TMZ-Gesetz) ist die Bezirksregierung Düsseldorf die landesweit zuständige Aufsichtsbehörde für die Überwachung und Untersagung von Glücksspielen im Internet und der Werbung hierfür im Internet.

42

Die Regelung in Ziffer 1 der Verfügung genügt dem Bestimmtheitsgebot (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Diese Voraussetzung ist erfüllt, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts. Demnach ist ein Verwaltungsakt nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem Glücksspielsektor nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können.

43

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, MMR 2010, 350 = Juris (Rn. 31 ff.), m. w. N.

44

Diesen Anforderungen genügt die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 23. August 2010. Die Antragstellerin und die mit dem Vollzug der Anordnung befassten Mitarbeiter der Bezirksregierung Düsseldorf verfügen über die erforderliche Sachkenntnis, um auf der Grundlage des Tenors und der Begründung des Bescheids sowie der ihnen sonst bekannten Umstände, im Besonderen der aussagekräftigen und im Bescheid in Bezug genommenen Definition in § 3 Abs. 1 GlüStV, ersehen zu können, welche von der Antragstellerin auf ihren Internetseiten angebotenen Spiele als Glücksspiele einzuordnen und damit von der Ordnungsverfügung umfasst sind. Einer Prüfung und Aufzählung aller aus Sicht der Behörde als Glücksspiele zu qualifizierenden Spiele bedarf es nicht. Diese Frage muss vielmehr erst und allenfalls in einem etwaigen Vollstreckungsverfahren beantwortet werden.

45

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 775/09 -, a. a. O.

46

Nicht zu beanstanden ist in dieser Hinsicht schließlich die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 auch insoweit, als sie sich "insbesondere" auf die "unter der Domain www.E.com aufrufbaren Angebote" bezieht. Durch die Regelung wird klar und unzweideutig zum Ausdruck gebracht, dass die Anordnungen sowohl für die unter dieser Domain abrufbaren Internetseiten als auch für andere (bereits existierende oder erst künftig in das Internet eingestellte) Internetseiten der Antragstellerin gelten soll.

47

Vgl. VG Düsseldorf, Beschluss vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, ZfWG 2009, 211 = Juris.

48

bb) Nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes für die materielle Rechtmäßigkeit der Untersagungsanordnung in Ziffer 1 einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 der Verfügung.

49

Die Verfügung dürfte den gesetzlichen Anforderungen genügen (1) und die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung von Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken (2).

50

(1) Die in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung getroffene Regelung einschließlich der Fristsetzung in Ziffer 2 ist durch die Ermächtigungsgrundlage des § 9 Abs. 1 GlüStV gedeckt. Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Antragstellerin verstößt nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts und die Bezirksregierung Düsseldorf hat im Rahmen ihrer Verbandskompetenz gehandelt (a), die Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GlüStV sind erfüllt (b) und Ermessensfehler nicht gegeben (c).

51

(a) Die Ordnungsverfügung gegen die im Ausland ansässige Antragstellerin verstößt nicht gegen den Territorialitätsgrundsatz des Völkerrechts. Berührt ist vorliegend ausschließlich die Frage nach der Regelungsgewalt des Antragsgegners, nicht hingegen nach dem von der Regelungsgewalt abzugrenzenden, unzweifelhaft ohne Genehmigung des Fremdstaates unzulässigen Vollzug durch die Ausübung von Hoheitsgewalt im Ausland.

52

Aus dem Völkerrecht ergibt sich im Grundsatz keine Beschränkung der Regelungsgewalt eines Nationalstaats auf sein Hoheitsgebiet.

53

Vgl. Ohler, Die Kollisionsordnung des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Tübingen 2005, S. 327, m. w. N.; Epping / Gloria, in: Ipsen, Völkerrecht, 5. Auflage (2004), § 23 Rdnr. 87, m. w. N.

54

Die Erstreckung der Regelungsgewalt auf einen Auslandssachverhalt setzt im Kern ausschließlich einen Anknüpfungspunkt des Auslandssachverhaltes an einen Inlandssachverhalt und die Hoheitsgewalt des die Regelung setzenden Staates voraus.

55

Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. März 1983 - 2 BvR 475/78 -, BVerfGE 63, 343; Ohler, a. a. O. S. 328; Epping / Gloria, a. a. O., § 23 Rdnr. 88, m. w. N.

56

Ein ausreichender Anknüpfungspunkt in Hinsicht auf die Veranstaltung von Glücksspiel im Internet durch die Antragstellerin ergibt sich aus dem im Völkerrecht anerkannten und im Kartell- und Wettbewerbsrecht verwurzelten Wirkungsprinzip. Dieses Prinzip knüpft an die Auswirkung einer vom Ausland ausgehenden Handlung im Inland an.

57

Vgl. Ohler, a. a. O., S. 339, m. w. N.

58

Offen gelassen werden kann, welche Anforderungen im Einzelnen zur Eingrenzung des Wirkungsprinzips an die Qualität der Auswirkung im Inland zu stellen sind. Denn diese sind unzweifelhaft erfüllt, wenn aus dem Ausland – wie von der Antragstellerin – zielgerichtet auf Märkte im Inland eingewirkt wird. Diese Wertung spiegelt sich in dem vom Bundesgerichtshof im Bereich des Wettbewerbsrechts aufgestellten Grundsatz des Marktortprinzips wieder. Auf dieses zurückgreifend geht der Bundesgerichtshof davon aus, dass bei Wettbewerbsverletzungen im Internet die Wettbewerbsreglungen des Staates Anwendung finden, in welchem sich der Internetauftritt bestimmungsgemäß auswirken soll.

59

Vgl. BGH, Urteil vom 30. März 2006 - I ZR 24/03 -, BGHZ 167, 91, und siehe auch Spindler, Internationale Kapitalmarktangebote und Dienstleistungen im Internet – Öffentlich-rechtliche Regulierung und Kollisionsrecht unter besonderer Berücksichtigung der E-Commerce-Richtlinie -, WM 2001, 1690, 1700 f. zu § 34c Abs. 1 GewO: "Marktortprinzip im öffentlich-rechtlichen Gewand", sowie ders., Herkunftslandprinzip und Vermittlung an ausländische Diensteanbieter, Anmerkung zu OLG Hamburg, Urteil vom 6. Dezember 2006 - 5 U 9/06, JurisPR-ITR 3/2007 Anm.4.

60

Das Glücksspielangebot der Antragstellerin ist gezielt (auch) auf Spieler aus Deutschland ausgerichtet. Bei Aufruf der Eingangsseite der in der Ordnungsverfügung genannten Domain durch einen Nutzer aus Deutschland werden die Inhalte vollständig auf Deutsch angeboten.

61

Für den Erlass des Veranstaltungs- und Werbeverbots in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung steht dem Land Nordrhein-Westfalen und damit der für das Land handelnden Bezirksregierung Düsseldorf die territoriale Hoheitsgewalt (Verbandskompetenz) zu. Die Hoheitsgewalt eines Landes bezieht sich auf das dieser Gebietskörperschaft zugehörige Territorium. Grundsätzlich ist sie auch darauf beschränkt.

62

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. März 1960 - 2 BvG 1/57 -, BVerfGE 11, 6; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2002 - 9 A 20/01 -, NVwZ 2002, 984; BayVGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, NVwZ-RR 2009, 202; Isensee, in: ders. / Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, 3. Auflage (2008), § 126 Rdn. 35.

63

Die Regelung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung hält sich in den Grenzen der Verbandskompetenz des Landes Nordrhein-Westfalen. Dies ergibt sich aus § 3 Abs. 4 GlüStV. Danach wird ein Glücksspiel dort veranstaltet und vermittelt, wo dem Spieler die Möglichkeit zur Teilnahme eröffnet wird. Auf den Wohnsitz bzw. Sitz des Anbieters (Veranstalter oder Vermittler) kommt es ebenso wenig an wie auf den Ort, an dem die Veranstaltung oder die Vermittlung des Glücksspiels technisch durchgeführt wird.

64

(b) Die Voraussetzungen für ein aufsichtsbehördliches Einschreiten nach § 9 Abs. 1 GlüStV sind erfüllt. Die Antragstellerin hat im Internet öffentliches Glücksspiel veranstaltet, was nach § 4 Abs. 4 GlüStV verboten ist. Die Veranstaltung ist auch ohne die nach § 4 Abs. 1 GlüStV erforderliche Erlaubnis erfolgt, die ihr wegen des Verbots in § 4 Abs. 4 GlüStV auch nicht erteilt werden kann.

65

Die Antragstellerin veranstaltet unter der Domain "www.E.com" unzweifelhaft öffentliches Glücksspiel. Bei den von der Antragstellerin angebotenen Poker- und Casinospielen handelt es sich unstreitig um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV.

66

Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Dieser Glücksspielbegriff ist deckungsgleich mit dem des Strafrechts in § 284 des Strafgesetzbuches (StGB).

67

Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Beschluss vom 29. April 2011 - 27 L 247/10 -.

68

(c) Ermessensfehler in Bezug auf die Anordnungen in den Ziffern 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 dürften nicht gegeben sein. Die Ermessensausübung hält sich in den gesetzlichen Grenzen. Im Besonderen ist der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.

69

Die Untersagung dürfte geeignet sein, das gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Etwas tatsächlich oder rechtlich Unmögliches wird mit der auf das Land Nordrhein-Westfalen beschränkten Untersagung, im Internet öffentliches Glücksspiel zu veranstalten, von der Antragstellerin nicht verlangt. Sie kann der räumlich beschränkten Untersagung jedenfalls dadurch nachkommen, dass sie den betreffenden Internetinhalt ganz, das heißt mit weltweiter Wirkung, aus dem Netz entfernt. Ob die Ergreifung einer derartigen (weitreichenden) Maßnahme zur Erfüllung des Gebots erwartet werden kann, ist keine Frage der Unmöglichkeit, sondern eine Frage der Angemessenheit.

70

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Februar 2010 - 13 B 1809/09 -, juris (Rn. 29), und vom 12. November 2009 - 13 B 959/09 -, juris (Rn. 32); Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 44 f.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris (Rn. 19).

71

Das der Antragstellerin unter Ziffer 1 der Verfügung aufgegebene Unterlassungsgebot ist ferner ein taugliches Mittel zu dem mit der Verfügung verfolgten Zweck, die Veranstaltung und Vermittlung im Internet zu unterbinden. Es genügt insoweit, dass das angeordnete Mittel "ein Schritt in die richtige Richtung ist",

72

vgl. Rachor, in: Lisken / Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 4. Aufl. (2007), Kap. F Rn. 211; Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 14. Aufl. (2008), § 11 Rn. 21,

73

die Maßnahme also zur Erreichung des Zwecks objektiv beiträgt.

74

Vgl. Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 420.

75

Die Anordnung ist auch erforderlich, um das gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet durchzusetzen. Ein milderes, ebenso geeignetes Mittel zur Erreichung dieses Zweckes ist nicht ersichtlich.

76

Schließlich stellt sich das Veranstaltungsverbot in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung auch als angemessen dar. Die mit einer Befolgung dieser Anordnung verbundenen praktischen Auswirkungen stehen nicht außer Verhältnis zu dem hiermit verfolgten Zweck.

77

Einen Weg zur Befolgung ihrer Untersagungsanordnung gibt die Bezirksregierung Düsseldorf der Antragstellerin nicht vor, sie überlässt es vielmehr – was ordnungsrechtlich nicht zu beanstanden ist –,

78

vgl. BVerwG, Urteil vom 5. November 1968 – I C 29.67 -, juris (Rn. 11); Drews / Wacke / Vogel / Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. (1986), S. 428 ,

79

der Entscheidungsfreiheit der Antragstellerin, welchen sie wählt. In den Gründen der streitgegenständlichen Verfügung nennt die Antragsgegnerin lediglich Verfahrensweisen, die nach ihrer Auffassung eine Befolgung des Unterlassungsgebots ermöglichen. Neben der gänzlichen Entfernung des betroffenen Inhaltes aus dem Netz oder der Lokalisierung der Spielinteressenten mittels Handyortung oder Festnetzlokalisation ist dies als Alternative die Methode der Geolokalisation – entweder bezogen auf das gesamte Bundesgebiet oder bezogen auf das Land Nordrhein-Westfalen, im letztgenannten Fall in Kombination mit einer systemseitigen Standortabfrage gegenüber dem Internetnutzer sowie gegebenenfalls einer ergänzenden Handyortung oder Festnetzlokalisation.

80

Hinsichtlich des auf Nordrhein-Westfalen beschränkten Veranstaltungs- und Vermittlungsverbotes dürfte für die Antragstellerin am wenigsten einschneidend, aber zur Umsetzung des Verbotes dennoch hinreichend wirksam eine mehrstufige Verfahrensweise in Form der Einfügung eines Disclaimers, des Einsatzes der Methode der Geolokalisation sowie – für den Fall, dass die Geolokalisation trotz des Disclaimers zur Annahme eines Standortes in Nordrhein-Westfalen führt – der nachgeschalteten Handyortung oder Festnetzlokalisation sein.

81

Vgl. hierzu im Einzelnen VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 17. Juli 2009 – 27 L 990/09 , juris (Rn. 68 ff.) und vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, juris (Rn. 116 ff.).

82

Sollte dieser Weg von der Antragstellerin ausgeschlossen oder nicht präferiert werden, steht es ihr aber auch frei, das auf Nordrhein-Westfalen bezogene Veranstaltungs- und Vermittlungsverbot über den Weg des Ausschlusses der Spielinteressenten aus dem gesamten Bundesgebiet mittels Geolokalisationstechnik zu befolgen. Eine Zuordnung von Spielinteressenten zu einem europäischen Land dürfte mittels dieser Methode mit einer Treffsicherheit von 99 % möglich,

83

vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 47 ff.); VG Ansbach, Beschluss vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 -, juris (Rn. 30); offenlassend: OVG Berlin- Brandenburg, Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris (Rn. 19),

84

und die Fehlerquote bei wertender Betrachtung zu vernachlässigen sein.

85

Vgl. VG Düsseldorf, Beschlüsse vom 17. Juli 2009 - 27 L 990/09 -, juris (Rn. 84 ff. und 116 f.), und vom 18. Mai 2009 - 27 L 1607/08 -, juris (Rn. 114 ff.).

86

Eine entsprechende Sperrung aller Nutzer, die von Deutschland aus auf die betreffende Website zugreifen, würde auch nicht zu unzumutbaren Nachteilen führen. Denn die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubten Glücksspiels im Internet ist nach dem flächendeckend in den Ländern ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag im gesamten Bundesgebiet verboten.

87

Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 50); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 15. Juli 2009 – 6 S 1565/09 -, juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. Dezember 2009 – 1 S 213.08 -, juris (Rn. 18).

88

Zu dem Einwand der Unzuverlässigkeit der Geolokalisation hat das OVG NRW zuletzt im Beschluss vom 13. Juli 2010 - 13 B 676/10 - (Juris) ausgeführt:

89

"Der Senat hält an seiner Auffassung fest, dass es sich bei Geolokalisation um eine taugliche und technisch umsetzbare Methode zur Ermittlung des Aufenthalts der Besucher der Interseite der Antragstellerin innerhalb oder außerhalb Nordrhein- Westfalens handelt.

90

Vgl. hierzu Senatsbeschluss vom 8. Dezember 2009 - 13 B 958/09 - , a. a. O. unter Hinweis auf TÜV Rheinland, Gutachten zum Thema Geolokalisation von IP-Hosts vom 12. August 2008 und Stellungnahme vom 22. April 2009; Hoeren, "Gutachten IP-Geolokalisation" vom 1. Oktober 2008 sowie "Geolokalisation und Glücksspielrecht" vom 24. April 2008 sowie zur Anwendung der Geolokalisationstechnologie: Bay. VGH, Beschlüsse vom 19. Mai 2010 - 10 CS 09.2672 -, juris, vom 12. März 2010 - 10 CS 09. 1734 -, juris und vom 22. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455 = NVwZ-RR 2009, 202; OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 16. März 2009 - 1 S 224.08 -, juris.

91

Soweit die Antragstellerin meint, die Geolokalisation sei insbesondere auch wegen bestehender Umgehungsmöglichkeiten wie etwa durch Anonymisierung der IP- Adressen unzuverlässig und schon deshalb zur Ermittlung des Aufenthaltsorts des Spielers ungeeignet, denn anonymes Surfen führe dazu, dass der Teilnehmer nicht mehr geortet werden könne, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Eine Geolokalisation ist trotz einer Kürzung der aus 32-Bit-Zahlen bestehenden IP- Adresse um die acht niedrigstwertigen Bits, die eine ausreichende Anonymisierung gewährleistet, ohne einen größeren Qualitätsverlust möglich. Sogar eine stärkere Kürzung um bis zu sechzehn Bits führt, wenn es bei Lokalisierung allein auf das Land des Nutzers und nicht auf dessen exakten Aufenthaltsort ankommt, noch zu hinnehmbaren Genauigkeitsverlusten.

92

Vgl. hierzu Ulrich Kühn, Geolokalisation mit anonymisierten IP-Adressen, DuD 12/2009 m. w. N.; s. i. d. S. auch: Webanalyse und Datenschutz, www.econda.de; Webtrekk Web Analytics: Datenschutz, www.webtrekk.com; NET.THINKS, Piwik mit anonymisierter IP-Adresse, www.blog.netthinks.com.

93

Auch die von der Antragstellerin angeführte Umgehungsmöglichkeit durch sog. "Geospoofing" kann die Geeignet der Geolokalisationstechnik nicht in Frage stellen. Diese Umgehung ist nicht nur, wie die Antragstellerin meint, "mit wenigen Klicks" durchführbar (vgl. hierzu etwa das Angebot von PickAProxy.com unter www.consumingexperience.com). Darüber hinaus wird der Dienst nach einer entsprechenden Anzahl von "Klicks" nur für eine beschränkte Zeit (s. das Angebot von PickAProxy.com, das sich auf die Nutzung von einer Stunde bezieht) oder aber entgeltlich (s. hierzu z. B. das Angebot von Spoofmyip.com) angeboten. Außerdem wird z. B. bei PickAProxy.com ausdrücklich darauf hingewiesen, dass durch "Geospoofing" nur der Ausgangspunkt ausgeblendet wird, nicht aber die personenbezogenen Daten zugleich anonymisiert werden. Demzufolge ist ein sich dieser Methode bedienender Nutzer aus Nordrhein-Westfalen jedenfalls dann, wenn es zur Registrierung bei der Antragstellerin oder zum Vertragsschluss kommt, lokalisierbar, es sei denn, er macht bewusst wahrheitswidrige Angaben über seinen Wohn- oder Aufenthaltsort."

94

Dieser Einschätzung schließlich sich die Kammer an.

95

Vor diesem Hintergrund kann offenbleiben, ob es der Antragstellerin auch zuzumuten ist, zum Zwecke der Befolgung des Veranstaltungsverbotes den beanstandeten Inhalt ganz, das heißt weltweit aus dem Netz zu nehmen, wobei zu berücksichtigen sein könnte, in welchem Maße sie auch in anderen Ländern über Kunden verfügt, in denen die Veranstaltung von Glücksspiel zulässig ist.

96

Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 – 10 CS 08.2399 -, juris (Rn. 50); VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 – AN 4 S 09.01870 und 01887 -, juris (Rn. 29 bzw. 26).

97

Ferner dürfte die der Antragstellerin zur Erfüllung der Ziffer 1 der Verfügung in deren Ziffer 2 gesetzte Frist von zwei Wochen nach Bekanntgabe des Bescheides vom 23. August 2010 noch angemessen sein.

98

Vgl. mit dem gegenteiligen Ergebnis im Falle einer Frist von vier Tagen: VG Ansbach, Beschlüsse vom 27. Oktober 2009 - AN 4 S 09.01870 und 01887 -, juris (Rn. 32 bzw. 30); auf die Beschwerde zum erstgenannten Beschluss hat der Bayerische VGH im Beschluss vom 19. Mai 2010 - 10 CS 09.2672, juris (Rn. 25) für die gegebenenfalls erforderliche Anschaffung, Erprobung und endgültige Implementierung einer Geolokalisation eine Frist von vier Wochen für angemessen erklärt.

99

Die Antragstellerin musste seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags von dem Verbot der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet Kenntnis haben und wusste seit ihrer Anhörung vom 8. August 2010 davon, dass die Bezirksregierung Düsseldorf von ihr die Unterlassung der Veranstaltung von Glücksspiel im Internet in Nordrhein-Westfalen erwartet.

100

Schließlich leidet die Untersagungsverfügung nicht deshalb an Ermessensfehlern, weil die Bezirksregierung Düsseldorf in ihrer Begründung angenommen hat, dass die Veranstalter- und Vermittlertätigkeit wegen der Rechtsgültigkeit des Glücksspielmonopols generell nicht erlaubt werden könnte. Bei unterstellter Unionsrechtswidrigkeit der Monopolregelungen könnte eine Erlaubnis zwar nicht bereits unter Verweis auf diese abgelehnt werden. Das änderte aber nichts daran, dass im Streitfall eine Erlaubnis aus den Gründen des generellen Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV nicht erteilt werden kann und demgemäß das nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV auszuübende Ermessen wegen der Strafbarkeit verbotenen Glücksspiels (§ 284 StGB) regelmäßig zu Lasten des Glücksspielveranstalters und -vermittlers auf Null reduziert ist.

101

Vgl. Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 10); in diesem Sinne auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 10), m. w. N. und Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 37) sowie in Hinsicht das Verbot des § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13/09 -, Juris (Rn. 72).

102

(2) Die der Verfügung zu Grunde gelegten Rechtsgrundlagen zur Untersagung von Glücksspiel im Internet begegnen weder unter verfassungsrechtlichen noch unter unionsrechtlichen Gesichtspunkten durchgreifenden Bedenken. Dies gilt sowohl in Bezug auf das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV (a) als auch hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes des § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV (b).

103

(a) Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV und § 5 Abs. 3 GlüStV verstößt nicht gegen Verfassungsrecht,

104

vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338,

105

und ist zugleich unionsrechtlich nicht zu beanstanden.

106

Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (Rn. 22 ff.); OVG NRW, Beschlüsse vom 19. Januar 2011 - 13 B 1290/10 - und vom 23. November 2010 - 13 B 1016/10 -, Juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris; Hessischer VGH, Urteil vom 3. März 2011 - 8 A 2423/09 -, Juris; Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris; OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 - und vom 26. Oktober 2010 - OVG 1 S 154.10 -, Juris; OLG Köln, Urteil vom 19. November 2010 - 6 U 38/10 -, Juris; LG Düsseldorf, Urteil vom 3. November 2010 - 12 O 232/09 -, Juris.

107

Ein Verstoß gegen die in Rede stehende Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (früher Art. 49 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft) liegt nicht vor. Insoweit kann offenbleiben, ob das staatliche Sportwettenmonopol (§ 10 Abs. 2 und Abs. 5 GlüStV) gegen Unionsrecht verstößt.

108

Vgl. hierzu EuGH, Urteile vom 8. September 2010 - C-409/06 - [Winner Wetten], - C-316/07, C-409/07, C-410/07, C-358/07, C-359/07 und C-360/07 - [Markus Stoß] sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris -; BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.

109

Denn eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols erfasst das Internetverbot des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV nicht.

110

So Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 21) und hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV auch BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).

111

Sie würde unmittelbar nur zu einer Unanwendbarkeit der Vorschriften in § 10 Abs. 2 und 5 GlüStV führen. Aber auch mittelbar würde die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols nach den entsprechend heranzuziehenden Grundsätzen über die Teilnichtigkeit von Normen,

112

vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 24); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5),

113

die Anwendbarkeit der Vorschriften zum Internetverbot in § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV unberührt lassen.

114

Letzteres könnte ohne weiteres für sich allein stehen. Es ist insbesondere von der Frage des allgemeinen Regelungssystems im Glücksspielbereich (Monopol, Konzession, etc.) trennbar. Der Wortlaut des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV stellt keinerlei Bezug zum Monopol her. Die genannten Vorschriften enthalten insbesondere keine unmittelbar mit einem staatlichen Sportwettenmonopol zusammenhängenden oder daran anknüpfenden Anforderungen. Die Regelungssystematik spricht ebenfalls für eine Trennbarkeit beider Regelungen. Das Internetverbot ist im ersten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages ("Allgemeine Vorschriften") enthalten. Das staatliche Sportwettenmonopol ist hingegen im zweiten Abschnitt ("Aufgaben des Staates") geregelt. Aus einer möglichen Rechtswidrigkeit einer Spezialvorschrift folgt aber nicht die Unanwendbarkeit auch der allgemeinen Norm. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - ersichtlich keine einheitliche Regelung geschaffen wurde.

115

So hinsichtlich des Erlaubnisvorbehaltes nach § 4 Abs. 1 GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 64); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6).

116

Es kann auch hinreichend sicher angenommen werden, dass der Normgeber ein grundsätzliches Internetverbot auch bei der Wahl eines anderen Regelungsmodells im Glücksspielbereich eingeführt hätte.

117

Vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 7).

118

Denn mit ihm sollen – von der Wahl des Regelungsmodells unabhängige – speziell im Internet bestehende Gefahren im Hinblick auf die Bekämpfung der Wettsucht und den Jugendschutz, die sich insbesondere aus der dort gegebenen Anonymität des Spielenden und des Fehlens jeglicher sozialen Kontrolle ergeben, begegnet werden.

119

Vgl. Erläuterungen zum GlüStV in der Anlage des Regierungsentwurfs eines Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum GlüStV, LT-Drs. 14/4849, S. 37.

120

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. November 2010 in den Verfahren 8 C 13, 14 und 15/09. Im Urteil zum erstgenannten Verfahren macht das Bundesverwaltungsgericht ganz im Gegenteil hinreichend deutlich, dass eine Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Monopols die übrigen Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags grundsätzlich unberührt lässt:

121

"Der Erlaubnisvorbehalt für die Vermittlung von Sportwetten nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV besteht unabhängig von der Wirksamkeit des staatlichen Sportwettenmonopols. (...) Weder der Erlaubnisvorbehalt nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV noch die Einschränkung der Vermittlungstätigkeit durch Art. 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 AGGlüStV i.V.m. § 21 Abs. 2 GlüStV sind schon wegen der verfassungs- und unionsrechtlichen Bedenken gegen die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols im Glücksspielstaatsvertrag unwirksam. Die gegenteilige Auffassung der Revision übersieht, dass der Erlaubnisvorbehalt nicht allein dazu dient, das Angebotsmonopol durchzusetzen. Vielmehr soll er auch gewährleisten, dass die ordnungsrechtlichen Beschränkungen der Vermittlung beliebiger Angebote beachtet werden. Gleiches gilt für das Zuverlässigkeitserfordernis. Das aus § 21 Abs. 2 Satz 1 GlüStV abzuleitende Verbot der Vermittlung von Sportwetten im Sportvereinslokal knüpft ebenfalls nicht an die problematische Monopolregelung an. Es stellt nicht auf den Anbieter der Wetten ab, sondern verbietet nur eine bestimmte Art und Weise des Vertriebs."

122

BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15/09 - Juris (Rn. 73 und 77). Vgl. hierzu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 105); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7).

123

Gleiches gilt für die Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 8. September 2010. Indem der Gerichtshof in der Rechtssache C-46/08 [Carmen-Media] die Vorlagefragen drei und vier zur Vereinbarkeit des Erlaubnisvorbehaltes und des Internetverbotes mit den Grundfreiheiten beantwortet, ohne die unionsrechtlichen Bedenken gegen das Sportwettenmonopol zu erwähnen, obwohl diese zu den vorangegangenen Vorlagefragen erörtert worden sind und die weiteren Vorlagefragen ausdrücklich nur für den Fall der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols gestellt worden waren, macht er deutlich, dass insoweit kein inhaltlicher Zusammenhang besteht.

124

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 106); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 29).

125

Durch das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet und der Werbung hierfür wird der freie Dienstleistungsverkehr zwar beschränkt.

126

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa] und 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris.

127

Diese Beschränkung ist jedoch gemeinschaftsrechtlich gerechtfertigt.

128

So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 22 ff.).

129

Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspielen über das Internet und die Werbung hierfür dient zwingenden Gründen des Allgemeininteresses. Als solche sind der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung, die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen und die Verhütung von Störungen der sozialen Ordnung im Allgemeinen anerkannt.

130

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. November 2003 - C- 243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 67), vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 46), vom 8. September 2009 - C-42/07- [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 56) und vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 55).

131

Das Verbot des Veranstaltens und Vermittelns von Glücksspiel im Internet und der Werbung ist auch im unionsrechtlichen Sinne geeignet, die vom Land Nordrhein-Westfalen geltend gemachten Ziele zu verwirklichen.

132

Vgl. hierzu schon: OVG NRW, Beschluss vom 3. Dezember 2009 - 13 B 776/09 -, Juris.

133

Der Europäische Gerichtshof hat im Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 99 ff.) zu § 4 Abs. 4 GlüStV insoweit ausgeführt:

134

"[...], dass der Gerichtshof bereits anerkannt hat, dass eine Maßnahme, mit der die Ausübung einer bestimmten Form von Glücksspielen, nämlich von Lotterien, im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats schlicht verboten wird, mit solchen zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann (vgl. Urteil Schindler).

135

Im Ausgangsfall betrifft das streitige Verbot nicht die Vermarktung einer bestimmten Art von Glücksspielen, sondern einen bestimmten Vertriebskanal für Glücksspiele, nämlich das Internet.

136

Der Gerichtshof hatte bereits Gelegenheit, die Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hervorzuheben (vgl. Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 72).

137

Er hat insbesondere ausgeführt, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden (Urteil Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin International, Randnr. 70).

138

Desgleichen können sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher und insbesondere von Jugendlichen und Personen erweisen, die eine besonders ausgeprägte Spielneigung besitzen oder eine solche Neigung entwickeln könnten. Neben dem bereits erwähnten fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen Verbraucher und Anbieter stellen auch der besonders leichte und ständige Zugang zu den im Internet angebotenen Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen Angebots mit internationalem Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Ausgaben für das Spielen begünstigen und aufgrund dessen die damit verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen, die in ständiger Rechtsprechung herausgestellt worden sind, vergrößern können.

139

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Bestimmung des Niveaus des Verbraucherschutzes und des Schutzes der Sozialordnung im Glücksspielsektor verfügen, im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit nicht verlangt wird, dass eine von den Behörden eines Mitgliedstaats erlassene restriktive Maßnahme einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht (vgl. entsprechend Urteil vom 28. April 2009, Kommission/Italien, C-518/06, Slg. 2009, I-3491, Randnrn. 83 und 84).

140

Nach alledem ist anzuerkennen, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grundsätzlich als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und der Bekämpfung der Spielsucht sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt.

141

[...] Nach alledem ist auf die vierte Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 49 EG dahin gehend auszulegen ist, dass eine nationale Regelung, die das Veranstalten und das Vermitteln von Glücksspielen im Internet untersagt, um übermäßige Ausgaben für das Spielen zu verhindern, die Spielsucht zu bekämpfen und die Jugend zu schützen, grundsätzlich als zur Verfolgung solcher legitimer Ziele geeignet angesehen werden kann, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmlichere Kanäle zulässig bleibt."

142

Dementsprechend prüft inzwischen auch die Europäische Kommission, die das Internetverbot im Glücksspielstaatsvertrag als ungerechtfertigte Beschränkung der Grundfreiheiten moniert hatte,

143

vgl. Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 31. Januar 2008 im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 32 (33 ff.),

144

angesichts des schnellen Wachstums der Online-Gewinnspiele in Europa,

145

vgl. hierzu auch die "Key Facts" der Studie der Unternehmensberatung GOLDMEDIA zum "Glücksspielmarkt Deutschland - April 2010", http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,

146

und des Schutzbedürfnisses der Bürger selbst Maßnahmen einer zuverlässigen Regulierung dieses Marktes.

147

Vgl. EU-Kommission, Pressemitteilung vom 24. März 2011, Juris.

148

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV erfüllt auch die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit einer entsprechenden Beschränkung. Es erweist sich als geeignet, die Verwirklichung der angeführten legitimen Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass es kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt, geht nicht über das hinaus, was zu deren Erreichung erforderlich ist und ist auch unterschiedslos anwendbar.

149

Vgl. zu diesen Anforderungen EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - [Gambelli], Juris (Rn. 65 ff.); Urteile vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 406 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 77 ff.) sowie - C-46/08 - [Carmen Media], Juris, (60 ff.).

150

Insbesondere wird das Internetverbot dem vom Europäischen Gerichtshof in der Rechtssache Gambelli entwickelten,

151

vgl. Urteil vom 6. November 2003 - C- 243/01 -, Juris (Rn. 67),

152

und in den Urteilen vom 8. September 2010,

153

Rechtssachen C-316/07, C-358/07, C-359/07, C-360/07, C-409/07 und C-410/07 [Markus Stoß], Juris (Rn. 83, 88 und 97) sowie C-46/08 [Carmen Media], Juris (Rn 55 und 64),

154

hervorgehobenen Kohärenzgebot gerecht.

155

So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 23 ff.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15).

156

Dieses Gebot erfordert allerdings nicht, dass das gesamte Glücksspielrecht in jeder Hinsicht in sich konsistent und systematisch ist.

157

So aber letztlich Dörr, Das Verbot gewerblicher Internetvermittlung von Lotto auf dem Prüfstand der EG-Grundfreiheiten, DVBl. 2010, 69 (74 f.); Klöck / Klein, Die Glücksspiel-Entscheidungen des EuGH und die Auswirkungen auf den Glücksspielstaatsvertrag, NVwZ 2011, 22 (25); dies., Anmerkung zu den Urteilen des EuGH in der Rs. Markus Stoß und Carmen Media ZfWG 2010, 356 (359), die zur Rechtfertigung ihrer Einschätzung, dass das Internetverbot gegen das Kohärenzgebot verstößt, neben der relativ liberalen Regelung der Pferdewetten auf die suchtgefährdenden Automatenspiele und die teilweise stimulierende Werbung für staatliche Sportwetten und Kasinos verweisen.

158

Erforderlich ist lediglich, dass die betreffende restriktive Regelung dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen.

159

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 65).

160

Gegenstand der Prüfung nach den Maßstäben des Köharenzgebotes ist daher nicht das gesamte Glücksspielrecht, sondern die konkrete streitbefangene Beschränkung.

161

So letztlich VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 15); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 31); Hambach / Hettich / Pfundstein, "Rechtssicherheit für Internetglücksspiele durch die Rechtsprechung des EuGH?", K&R 2010, 711 (712 f.).

162

Die Beschränkung liegt hier im Verbot eines bestimmten Vertriebskanals, nämlich des Internets. Inwieweit die Wetttätigkeiten über andere Vertriebswege, insbesondere den terrestrischen, konsistent und systematisch begrenzt werden, ist für die Frage der Beachtung des Köhärenzgebotes durch das Internetverbot unbeachtlich. Denn vom Internet gehen – wie sowohl der Europäische Gerichtshof als auch das Bundesverfassungsgericht mehrfach betont haben – für die zu schützenden Allgemeininteressen im Vergleich zu den anderen Vertriebsmöglichkeiten deutlich größere Gefahren aus.

163

Vgl. allgemein zur Suchtgefahr in Bezug auf Online-Glücksspiele: Adams, Was wird aus dem Glücksspielstaatsvertrag?, http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/Presse/2010/2010_11_29_PM_Gl% C3%BCcksspiel_Prof.Adams.pdf; Gemeinsame Pressemeldung der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (DHS), der Deutschen Gesellschaft für Suchtforschung und Suchttherapie e.V. (DG-Sucht) und des Fachverbandes Glücksspielsucht e.V. (FAGS) vom 16. Februar 2011, http://www.dhs.de/fileadmin/user_upload/pdf/news/2011-02-16_Pressemeldung_Fiedler.pdf.

164

Das Spielen per Internet ist nämlich durch ein hohes Maß an Bequemlichkeit sowie durch eine zeitlich unbeschränkte Verfügbarkeit des Angebots gekennzeichnet. Hinzu kommt ein im Vergleich zur Nutzung anderer Vertriebswege höherer Abstraktionsgrad, der geeignet ist, das virtuelle Glücksspiel in der Wahrnehmung des Spielers aus seinem Bedeutungszusammenhang herauszulösen und insbesondere die Tatsache des Einsatzes - und möglichen Verlustes von Geld - in den Hintergrund treten zu lassen.

165

Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, Juris (Rn. 40); in diese Richtung weisend bereits: BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Juris (Rn. 139).

166

Schließlich zeichnet sich das Internet als Vertriebsweg durch die große Menge und Häufigkeit eines entsprechenden Angebots mit internationalem Charakter aus, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität sowie durch fehlende soziale Kontrolle und den fehlenden unmittelbaren Kontakt zwischen dem Verbraucher und dem Anbieter gekennzeichnet ist.

167

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 103); ähnlich bereits: EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 34); EuGH, Urteil vom 8. September 2009 - C-42/07 - [Liga Portuguesa], Juris (Rn. 70).

168

Dabei ist ergänzend zu berücksichtigen, dass diesen Gefahren speziell Kinder und Jugendliche unterliegen, in deren Altersgruppe die Nutzung der interaktiven Medien besonders beliebt ist.

169

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 41).

170

Nur durch diese Begrenzung der Kohärenzprüfung lässt sich im Übrigen auch die – wie gesehen im Urteil des Europäischen Gerichtshofes in der Rechtssache Carmen Media (C-46/08) wie auch im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts im Verfahren 8 C 13.09 angelegte – getrennte Prüfung des allgemeinen Regelungsmodells (Monopol, Konzession, etc.) und einzelner spezieller Vorgaben wie etwa des Internetverbots realisieren.

171

Andererseits ist die Prüfung der Beachtung des Kohärenzgebotes durch die Regelungen des § 4 Abs. 4 und des § 5 Abs. 3 GlüStV nicht nur "sektoral" für den von ihnen betroffenen Bereich von Glücksspielarten vorzunehmen, sondern muss sich auf alle Arten von Glücksspielen erstrecken.

172

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. November 2010 - 8 C 13, 14 und 15.09 -, Juris.

173

Ausgehend von diesen Grundsätzen verletzt das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV das unionsrechtliche Kohärenzgebot nicht. Grundsätzlich sind nach diesen Vorschriften im Internet generell öffentliche Glücksspiele und die Werbung hierfür verboten. Das Verbot betrifft staatliche Anbieter ebenso wie private, nationale ebenso wie mitgliedstaatliche. Eine Inkohärenz ergibt sich weder im Hinblick auf die Möglichkeit der Veranstaltung und Vermittlung von Online-Pferdewetten, Online-Spielbanken oder Online-Spielautomaten noch in Anbetracht der nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel.

174

Hinsichtlich der Online-Pferdewetten gilt dies auch dann, wenn davon ausgegangen wird, dass der Anteil der pathologischen Spieler unter allen Teilnehmern an Pferdewetten (stationär wie online) recht beachtlich ist,

175

vgl. hierzu Stöver, Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spieles um Geld (Dezember 2006), http://www.gluecksspielsucht.de/materialien/un-tersuchungen_glinde_BISDRO.pdf; Landesstelle für Glücksspielsucht in Bayern, Glücksspielsucht in Bayern - Zahlen, Daten, Fakten, http://www.lsgbayern.de/fileadmin/user_upload/lsg/presse/Hinter-grund/Gluecksspielsucht_in_ Zahlen.pdf,

176

was den Fachbeirat Glücksspielsucht dazu bewogen hat, den Ländern eine Bundesratsinitiative für ein Verbot von Online-Wetten bei Pferderennen zu empfehlen.

177

Vgl. Beschluss des Fachbeirats nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GlüStV vom 12. März 2008 zum Verbot von Online-Pferdewetten, http://www.fachbeirat-gluecksspielsucht.de.

178

Denn die Pferdewetten bilden aufgrund ihrer geringen Popularität lediglich ein kleines Marktsegment, dem bezogen auf den gesamten Online-Glücksspielmarkt nur eine vernachlässigenswerte Bedeutung zukommt und das bei der notwendigen Gesamtbetrachtung nicht mit dem erheblichen Suchtpotential sonstiger Online-Sportwetten beziehungsweise Online-Glücksspiele allgemein zu vergleichen sein dürfte.

179

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. November 2010 - 4 B 733/10 -, Juris (Rn. 87); dass., Beschluss vom 2. Juli 2010 - 4 B 581/10 -, Juris (Rn. 82); Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 27); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 17); dass., Beschluss vom 11. November 2010 - 11 MC 429/10 -, Juris (Rn. 32); dass., Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 27); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10. Dezember 2009 - 6 S 1110/07 -, Juris (Rn. 65); a. A. VG Gera, Urteil vom 14. Dezember 2010 - 5 K 155/09 Ge -, Juris (Rn. 90 ff.).

180

Die geringe Bedeutung des gesamten Bereichs der Pferdewetten – stationär und online – wird anhand der vorliegenden Zahlen sowohl zu den Umsätzen (Spieleinsätzen) als auch zu den Bruttospielerträgen (die Beträge, die nach Abzug der Gewinnauszahlungen von den Spieleinsätzen verbleiben) deutlich. Nach den von der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen e.V. (DHS) angeführten Daten belief sich im Jahre 2008 der Umsatz im gesamten Bereich der Pferdewetten auf lediglich 0,3 % des Gesamtumsatzes der Glücksspielanbieter in Deutschland in Höhe von knapp 25 Mrd. Euro, das heißt auf ca. 75 Mio. Euro.

181

Vgl. DHS, Daten / Fakten - Glücksspiel, http://www.dhs.de/datenfakten/gluecksspiel.html, auf der Grundlage der Daten von Meyer, Jahrbuch Sucht 2010.

182

Selbst wenn die höheren Zahlen aus den "Key Facts" der Studie der Unternehmensberatung Goldmedia zum "Glücksspielmarkt Deutschland - April 2010",

183

http://www.goldmedia.com/publikationen/bestellung-key-facts-gluecksspielmarkt-deutschland.html,

184

und der "Marktuntersuchung zum deutschen Markt für Pferderennwetten (Jahre 2005 - 2009) von Schneider und Maurhart zugrundegelegt werden,

185

http://www.buchmacherverband.de/pdf/stellungnahmen/Markt_Pferdewetten_DE_April%202010.pdf?PHPSESSID_netsh50064=54cf9f187c876b25a6a2e87c28ed48b2,

186

die für das Jahr 2009 von Umsätzen im Bereich Pferdewetten in Höhe von insgesamt 251 Mio. Euro beziehungsweise knapp 290 Mio. Euro ausgehen, entspricht dies lediglich einem Anteil von etwa 3 % des Gesamtumsatzes des Wettmarktes, der wiederrum nur einen Bruchteil des gesamten Glücksspielmarktes darstellt.

187

Vgl. Goldmedia, a.a.O., S. 7 f..

188

Dabei ist zu berücksichtigten, dass von dem Gesamtumsatz im Bereich Pferdewetten auf den hier fraglichen Bereich der Online-Pferdewetten nach der Marktuntersuchung von Schneider und Maurhart lediglich etwa 17,5 % entfällt.

189

Nach der Marktuntersuchung von Schneider und Maurhart entfallen vom Gesamtumsatz bei Pferdewetten von knapp 290 Mio. Euro knapp 40 Mio. Euro auf spezialisierte Internetangebote wie pferdewetten.de und racebets.com und gut 11 Mio. Euro auf den Internetvertrieb über Buchmacher.

190

Auch von den gesamten Bruttospielerträgen auf dem Glücksspielmarkt Deutschland in Höhe von 10,3 Mrd. Euro im Jahre 2009 entfielen auf Pferdewetten lediglich 60 Mio. Euro und damit knapp 0,6 %.

191

Vgl. Goldmedia, a. a. O, S. 6.

192

Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 24. November 2010 im Verfahren 8 C 13.09 festgestellt: "Vielmehr durfte der Gesetzgeber aufgrund der jahrzehntelangen Erfahrungen im Bereich der Pferdesportwetten, wegen ihres vergleichsweise geringen Marktanteils und des äußerst geringen Anteils von Wetten mit festen Gewinnquoten davon ausgehen, dass das Suchtpotential dort deutlich geringer ist als im stark expandierenden Bereich sonstiger Sportwetten mit festen Gewinnquoten."

193

Juris (Rn. 82) unter Hinweis auf Diegmann / Hoffmann / Ohlmann, Praxishandbuch für das gesamte Spielrecht, S. 15 Rn. 43; Hecker / Ruttig, in: Dietlein / Hecker / Ruttig, Glücksspielrecht - Kommentar, § 21 GlüStV Rn. 29.

194

Überdies dürfen Pferdewetten seit langem aufgrund des Rennwett- und Lotteriegesetzes vom 8. April 1922 von konzessionierten privaten Buchmachern angeboten werden. Die Sonderstellung der Pferdewetten hat historische Gründe, die Fortgeltung dieser Sonderstellung hat ihre Ursache im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland. Die Existenz dieser Sonderstellung belegt kein willkürliches oder rechtsmissbräuchliches Vorgehen des Staates zur Förderung seiner eigenen fiskalischen Interessen. Die von Pferdewetten ausgehenden Suchtgefahren treffen nur einen sehr geringen Teil der Bevölkerung. Der Anreizwirkung von Pferdewetten im Internet sind bei lebensnaher Betrachtung im Wesentlichen diejenigen ausgesetzt, die im Bereich der Pferderennen über Kenntnisse verfügen und mit den im Wettangebot genannten Pferden eine auf deren Wettkampfqualitäten bezogene Vorstellung verbinden und die sich deshalb die Fähigkeit zuschreiben, auf den Rennausgang aussichtsreich wetten zu können. Im Unterschied hierzu bedarf die subjektiv so empfundene "Wettkompetenz" im Bereich der allgemeinen Sportwetten, grundsätzlich keiner besonderen Voraussetzungen, die nur von einem sehr kleinen Teil der Bevölkerung erfüllt würden. Bei den allgemeinen Sportwetten geht es im Wesentlichen um den Fußballsport und weitere Breitensportarten, durch die sich eine Vielzahl von Personen emotional angesprochen zu Ergebnisprognosen angeregt fühlen.

195

Vgl. Oberlandesgericht Frankfurt, Urteil vom 4. Juni 2009 - 6 U 93/07 -, Juris (Rn. 82).

196

Der Betrieb von Online-Spielbanken ist in Nordrhein-Westfalen nach gegenwärtiger Rechtslage nicht erlaubnisfähig. Spielbanken unterfallen nach § 2 Satz 2 GlüStV dem Verbot des § 4 Abs. 4 GlüStV. Der Betrieb einer Spielbank im Internet ist – wie in § 4 Abs. 2 des Gesetzes über die Zulassung öffentlicher Spielbanken im Land Nordrhein-Westfalen (Spielbankgesetz NRW – SpielbG NRW) wiederholend geregelt wird – verboten.

197

Vgl. Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26).

198

Soweit vor dem Inkrafttreten des GlüStV erteilte Genehmigungen zum Betrieb einer Spielbank zur Veranstaltung von Glücksspielen im Internet berechtigen,

199

vgl. hierzu VG Hannover, Urteil vom 1. Dezember 2008 - 10 A 4171/06 -, juris ; Urteil vom 20. August 2007 - 10 A 1224/07 -, Juris; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 31. März 2008 - 11 LA 458/07 -, Juris,

200

vermag dies keine Zweifel an der Kohärenz der durch den GlüStV verfolgten Glücksspielpolitik hinsichtlich des Online-Vertriebsweges zu begründen. Es handelt sich um auf dem Weg der vollständigen Verhinderung solcher Angebote hinzunehmende ungewollte Einzelfälle, welche die Konzeption der Glücksspielpolitik nicht in Frage stellen. Dies gilt umso mehr, als nach der Mitteilung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften,

201

vgl. Mitteilung der Regierung der Bundesrepublik Deutschland an die Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. Mai 2008 in dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2007/4866, ZfWG 2008, 173 (185 f.) -

202

solche Angebote zwischenzeitlich eingestellt worden sind,

203

vgl. den Hinweis auf die entfallene Verfügbarkeit des Online-Casinos der Spielbank Niedersachsen unter http://www.spielbanken-niedersachsen.de/Online-Casino sowie den Eintrag zur Einstellung des Online-Roulettes der Spielbank Wiesbaden zum 31. Dezember 2007 unter http://www.spielbank-wiesbaden.de/index.php?id=11,

204

oder von dem Bundesland auf einen Verzicht auf die Genehmigung oder deren Widerruf hingewirkt wird.

205

Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. Februar 2009 - 11 ME 367/08 -, Juris (Rn. 26).

206

Auch dem Betrieb von Online-Spielautomaten steht – soweit mit ihnen Glücksspiele im Sinne des §§ 3 Abs. 1 GlüStV, 284 StGB veranstaltet werden – das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV entgegen.

207

So auch Bayerischer VGH, Beschlüsse vom 1. April 2011 - 10 CS 10.2180 und 10 CS 10.589 -, Juris (jeweils Rn. 26); Hüsken, "Die verwaltungsrechtliche Zulässigkeit von Gewinnspielen im Internet", GewArch 2010, 336 (337, 342 f.); Postel, "Spielhallen im Internet ?", ZfWG 2009, 246 (250).

208

Schließlich stehen die nach dem Gewerbegesetz der Deutschen Demokratischen Republik erteilten Erlaubnisse zur Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel einer Kohärenz nicht entgegen. Diese Erlaubnisse berechtigen nach Auffassung der Kammer nicht (mehr) zur Vermittlung oder Veranstaltung von Glücksspiel im Internet. Es kann offen bleiben, ob diese Erlaubnisse generell oder in Einzelfällen ursprünglich auch die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet umfassten.

209

So zur Rechtslage vor Inkrafttreten des GlüStV: Sächsisches OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - BS 286/06 -, ZfWG 2007, 447 zu bwin e. K..

210

Jedenfalls durch das Inkrafttreten des generellen Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von öffentlichem Glücksspiel im Internet dürfte sich die Erlaubnis nicht mehr auf einen Vertragsabschluss im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV erstrecken. Die seinerzeit erteilten Erlaubnisse können ihrem Wesen nach nur insoweit, als es um die Zulassung des Gewerbes geht, Bestandsschutz vermitteln. Soweit es um die Ausübung des Gewerbes geht, unterliegt jeder Gewerbetreibende den sich naturgemäß im Laufe einer langjährigen Gewerbetätigkeit ändernden Berufsausübungsregeln.

211

Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 20. November 2008 - 10 CS 08.2399 -, ZfWG 2008, 455; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 3. April 2009 - 11 ME 399/08 -, Juris.

212

Das Verbot, öffentliches Glücksspiel im Internet zu veranstalten oder zu vermitteln, stellt eine solche Berufsausübungsregel dar.

213

Das auf das Internet bezogene Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV geht auch nicht über das hinaus, was zur Erreichung der angeführten Ziele erforderlich ist. Dies verlangt, dass das Ziel nicht durch eine andere Maßnahme, die die betroffene Rechtsposition weniger beeinträchtigen würde, gleich wirksam verfolgt werden kann.

214

Vgl. EuGH, Urteil vom 11. Mai 1989 - C-25/88 - [Wurmser], Juris (Rn. 13); Pache, "Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in der Rechtsprechung der Gerichte der Europäischen Gemeinschaften", NVwZ 1999, 1033 (1036); ders. in: Schulze / Zuleeg / Kadelbach, Europarecht - Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 2. Aufl., § 10 Rn. 57; Schroeder, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 30 EGV Rn. 53.

215

Insoweit ist jedoch dem Normgeber ein Beurteilungsspielraum dabei einzuräumen, ob ein milderes Mittel ebenso effektiv ist.

216

Vgl. zum Ermessen im Rahmen der Beurteilung der Erforderlichkeit EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-316, 358, 359, 360, 409 und 410/07 - [Markus Stoß], Juris (Rn. 79 und 81); Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 39); Pache, a. a. O., 1033 (1039).

217

Danach ist die Entscheidung, wie weit ein Mitgliedstaat in seinem Gebiet den Schutz bei Glücksspielen ausdehnen will, seinem Ermessen überlasen. Ihm kommt die Beurteilung zu, ob es im Rahmen des angestrebten Zieles notwendig ist, derartige Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten oder nur einzuschränken und dazu mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen.

218

Vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - C-124/97 - [Läärä], Juris (Rn. 35); EuGH, Urteil vom 24. März 1994 - C-275/92 - [Schindler], Juris (Rn. 61).

219

Angesichts dessen ist es auch unionsrechtlich nicht zu beanstanden, dass der deutsche Normgeber ein allgemeines Internetverbot für die Veranstaltung von Glücksspielen im Sinne des § 3 Abs. 1 GlüStV zur Bekämpfung der größeren Gefahren des Glücksspiels auf diesem Vertriebsweg im Vergleich zu einer Regelung als wirksamer erachtet, die Internetglücksspiel grundsätzlich zulässt, aber Auflagen macht, die – wie etwa eine Identitäts- und Alterskontrolle sowie den Anschluss an zentrale Sperrdateien – der Suchtprävention und dem Jugendschutz dienen.

220

Vgl. zu diesem Ansatz: TÜV-Rheinland/Weissmann, Die Bedeutung der Studie "Was kann das Internet" in der Praxis; Koenig, "Wirkungen der Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Carmen Media Group Ltd., Markus Stoß u.a. und Kulpa Automatenservice Asperg GmbH u.a. im Hinblick auf den deutschen Glücksspielstaatsvertrag", Time Law News 4/2010, 2 (4 f.).

221

Schließlich sind die Internetverbote des § 4 Abs. 4 und § 5 Abs. 3 GlüStV auch unterschiedslos anwendbar, das heißt nicht diskriminierend. Soweit darauf verwiesen wird, dass die staatlichen Glücksspielanbieter ihre lokale Betriebsinfrastruktur ganz überwiegend aus den Monopoleinnahmen finanziert haben und die bisher rechtswidrig von einer Zulassung ausgeschlossenen privaten Glücksspielanbieter gegen diese bereits vorhandene Infrastruktur angesichts der immensen Investitionskosten kaum konkurrieren könnten, mit der Folge, dass das Internet für sie deshalb häufig die einzige realistische Zugangsmöglichkeit zum deutschen Glücksspielmarkt darstellte, und der Konsequenz, dass das Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV insofern eine faktisch diskriminierende und nicht zu rechtfertigende Beschränkungswirkung im Hinblick auf den Marktzugang von neuen Anbietern aus dem In- und Ausland entfalte,

222

vgl. Klöck / Klein, NVwZ 2011, 22 (25); Koenig, a. a. O. 2 (3 f.),

223

vermag dies keine Unanwendbarkeit des § 4 Abs. 4 GlüStV zu begründen. So zeigt die Vielzahl und Verschiedenartigkeit (nicht konzessionierter) Vermittlungsstellen, dass es sich um angreifbare Märkte handelt und ein Markteintritt nicht mit signifikanten, an eine Marktzugangsbarriere heranreichende Irreversibilitäten verbunden ist. Zudem würde eine erforderliche Marktöffnung und Zugangsregulierung keine Aufhebung des generell wirkenden Verbotes des § 4 Abs. 4 GlüStV gebieten, sondern allenfalls Ansprüche auf Zugang zu den vorhandenen Infrastrukturen des Marktbeherrschers.

224

(b) Schließlich ist auch der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, bei dessen Nichterfüllung das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele unerlaubtes Glücksspiel im Sinne der § 4 Abs. 1 Satz 2 und § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV darstellt, sowohl verfassungsrechtlich unbedenklich,

225

vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 - 1 BvR 928/08 -, NVwZ 2008, 1338; BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 78 ff.),

226

als auch mit Unionsrecht vereinbar. Auch dem stünde eine etwaige Unionsrechtswidrigkeit des Glücksspielmonopols nicht entgegen, da der Erlaubnisvorbehalt von diesem Monopol unabhängig besteht.

227

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 13.09 -, Juris (Rn. 77); OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 60 ff.); Bayerischer VGH, Beschluss vom 21. März 2011 - 10 AS 10.2499 -, Juris (Rn. 30); OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 14. Januar 2011 - OVG 1 S 221.10 -, Juris (Rn. 6 f.); Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 10. März 2011 - 11 MC 13/11 -, Juris (Rn. 7); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 5).

228

Die mit dem Erlaubnisvorbehalt verbundene Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit ist entsprechend obigen Ausführungen zum Internetverbot durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses (Suchtvorbeugung und -bekämpfung, Jugend- und Spielerschutz sowie Kriminalitätsbekämpfung) gerechtfertigt, insbesondere verhältnismäßig, weil zur Verwirklichung dieser Ziele geeignet und erforderlich; auch beruht das vorgesehene System der vorherigen behördlichen Erlaubnis angesichts der in § 4 Abs. 2 bis 4 GlüStV und § 4 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des GlüStV (GlüStV AG NRW) genannten Tatbestandsvoraussetzungen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien.

229

Vgl. zu diesen Anforderungen: EuGH, Urteil vom 8. September 2010 - C-46/08 - [Carmen Media], Juris (Rn. 84 ff.); EuGH, Urteil vom 3. Juni 2010 - C-203/08 - [Sporting Exchange], Juris (Rn. 50); EuGH, Urteil vom 6. März 2007 - C-338, 359 und 360/04 - [Placanica], Juris (Rn. 53 ff.); zum Erlaubnissystem nach dem GlüStV: OVG NRW, Beschluss vom 22. März 2011 - 4 B 48/11 -, Juris (Rn. 76 ff.); OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 8. Dezember 2010 - 6 B 11013/10 -, Juris (Rn. 5 f.); VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20. Januar 2011 - 6 S 1685/10 -, Juris (Rn. 9); Sächsisches OVG, Beschluss vom 4. Januar 2011 - 3 B 507/09 -, Juris (Rn. 7).

230

b) Die Zwangsgeldandrohung in der Ziffer 3 der Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 dürfte sich in gleicher Weise als rechtmäßig erweisen. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 55 Abs. 1, 60, 63 VwVG NRW.

231

Die Untersagungsanordnung in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 stellt einen sofort vollziehbaren und mit Zwangsmitteln durchsetzbaren Verwaltungsakt im Sinne des § 55 Abs. 1 VwVG NRW dar. Die Bezirksregierung Düsseldorf hat mit dem Zwangsgeld das richtige Zwangsmittel ausgewählt und den für Zwangsgelder nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW zulässigen Rahmen nicht überschritten. Bedenken gegen die Verhältnismäßigkeit der Höhe des angedrohten Zwangsgeldes bestehen nicht.

232

2. Vor diesem Hintergrund überwiegt auch im Übrigen das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Regelungen in den Ziffer 1 - 3 der Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 das Suspensivinteresse der Antragstellerin. Das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin an der (vorläufigen) Fortsetzung oder Wiederaufnahme der ihr untersagten Tätigkeit muss hinter dem öffentlichen Interesse, die von dieser Tätigkeit ausgehenden Gefahren für die Allgemeinheit – im Besonderen Suchtgefahren und Gefahren für den Jugendschutz – zu unterbinden, zurücktreten.

233

Vgl. zur Gefährlichkeit der Glücksspielvermittlung OVG NRW, Beschluss vom 30. Juli 2008 - 4 B 2056/07 -, ZfWG 2008, 264.

234

Nur so können die mit der Untersagung verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden.

235

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 1215/07 -, ZfWG 2008, 122.

236

Diese Schutzzwecke sind im Hinblick auf die grundsätzliche Vereinbarkeit des Verbots der Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspiel im Internet mit den verfassungsrechtlichen und unionsrechtlichen Anforderungen als legitim anzusehen und zugleich geeignet, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung einer Untersagungsverfügung zu begründen, mit der dieses Verbot durchgesetzt wird.

237

Zur sofortigen Vollziehbarkeit des Verbots unerlaubter Sportwettvermittlung vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. März 2009 - 1 BvR 2410/08 -, Juris.

238

III. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

239

IV. Die Streitwertfestsetzung beruht auf 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an Ziffer 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 (NVwZ 2004, 1327 = DVBl. 2004, 1525) geht die Kammer im Hauptsacheverfahren im Hinblick auf das Veranstaltungsverbot in den Ordnungsverfügung vom 23. August 2010 auf Grund der Angaben der Antragstellerin von einem Streitwert in Höhe von 200.000,00 Euro aus. Die Zwangsgeldandrohung bleibt nach Ziffer 1.6.2 Streitwertkatalog 2004 außer Betracht. In Hinsicht auf die angegriffene Gebührenfestsetzung ergibt sich im Hauptsacheverfahren nach § 52 Abs. 3 GKG ein ergänzend zu berücksichtigender Wert von 400,00 Euro. Der sich im Hauptsacheverfahren ergebende Wert wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes in Anwendung von Ziffer 1.5 Satz 1 Streitwertkatalog 2004 in Bezug auf die angeordnete Einschränkung der Glücksspielveranstaltung halbiert und hinsichtlich der Gebührenfestsetzung zu einem Viertel angesetzt. Die sich hieraus ergebenden Teilbeträge von 100.000,00 Euro und 100,00 Euro sind nach § 39 Abs. 1 GKG und Ziffer 1.1.1 Streitwertkatalog 2004 zu addieren.