Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-05-25, Aktenzeichen 3 S 542/22

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsteller wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 8. Februar 2022 - 5 K 2197/21 - mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller gegen Ziffer 1 der Anordnung des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 21. Juni 2021 (B2100479) wird wiederhergestellt und diejenige des Widerspruchs gegen Ziffer 3 dieser Anordnung angeordnet

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht und des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 12.420,63 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragsteller begehren vorläufigen Rechtsschutz gegen eine bauordnungsrechtliche Anordnung des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 21.6.2021 (im Folgenden: Anordnung vom 21.6.2021). Mit dieser wurde den Antragstellern insbesondere unter Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgegeben, die „ungenehmigte Bewirtungsfläche mit Getränkeausschank auf dem Grundstück Flst.-Nr. ..., Gemarkung ..., zurückzubauen und das Grundstück somit in den ursprünglichen Zustand zurückzuversetzen“ (Ziffern 1 und 2).

2

Im März 2021 informierte die Stadt ... das Landratsamt über bauliche Veränderungen auf dem genannten, im Außenbereich i. S. v. § 35 BauGB gelegenen Grundstück in Gestalt der Errichtung einer Außenbewirtschaftungsfläche und eines (Holz-)Gebäudes für einen Getränkeausschank. Mit der Fläche soll die Bewirtschaftungsfläche der von der Antragstellerin zu 2. insbesondere auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... betriebenen Gaststätte „...“ vergrößert werden. Trotz mündlich und schriftlich verfügter Untersagung der Fortsetzung der Bauarbeiten wurden solche vorgenommen. Das Landratsamt versiegelte sodann die Baustelle.

3

Einen von den Antragstellern im März eingereichten Bauantrag lehnte das Landratsamt mit Entscheidung vom 21.6.2021 ab. Die Antragsteller erhoben am 8.7.2021 gegen die Entscheidung Widerspruch. Über diesen ist - soweit ersichtlich - noch nicht entschieden worden.

4

Am 29.7.2021 ging bei der Stadt ... ein weiterer Bauantrag der Antragsteller ein. Dieser sieht eine Bewirtschaftungsfläche von etwa 130 m2 (und dementsprechend eine Verkleinerung der bereits angelegten Fläche) und die Nutzung des (Holz-)Gebäudes als Geräteschuppen vor.

5

Gegen die Anordnung vom 21.6.2021 erhoben die Antragsteller ebenfalls am 8.7.2021 Widerspruch. Am 16.7.2021 stellten sie zudem beim Verwaltungsgericht Freiburg einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Diesen lehnte das Verwaltungsgericht mit dem angegriffenen Beschluss vom 8.2.2022 ab.

6

Die Antragsteller haben am 24.2.2022 Beschwerde gegen den ihrem früheren Prozessbevollmächtigten am 21.2.2022 zugestellten Beschluss erhoben. Sie haben diese mit am 18.3.2022 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz von diesem Tag begründet.

II.

7

Die fristgerecht eingelegte (vgl. § 147 Abs. 1 VwGO) und begründete (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) Beschwerde der Antragsteller hat Erfolg. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO bei Beschwerden gegen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes grundsätzlich beschränkt ist, erschüttern zwar nicht die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Rückbauverfügung sich im Widerspruchsverfahren aller Voraussicht nach als rechtmäßig erweisen wird (dazu 1.), jedoch dessen Annahme (vgl. Beschlussabdruck S. 8), dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung das Aussetzungsinteresse der Antragsteller bei der gebotenen Interessenabwägung überwiegt (dazu 2.). Infolge der sonach gebotenen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs der Antragsteller gegen Ziffer 1 der Anordnung vom 21.6.2021 ist auch die aufschiebende Wirkung dieses Widerspruchs gegen Ziffer 3 dieser Anordnung anzuordnen (dazu 3.).

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1. a) Entgegen der Auffassung der Beschwerde ist Ziffer 1 der Anordnung vom 21.6.2021 hinreichend bestimmt (vgl. § 37 Abs. 1 LVwVfG).

9

Ein Verwaltungsakt ist i. S. des § 37 Abs. 1 LVwVfG hinreichend bestimmt, wenn sein Adressat in der Lage ist zu erkennen, was von ihm gefordert wird, und zwar dergestalt, dass der behördliche Wille keiner unterschiedlichen subjektiven Bewertung zugänglich ist (vgl. - auch zum Folgenden - VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.1.2019 - 5 S 1913/18 - juris Rn. 34). Dabei muss sich die „Regelung“ (vgl. § 35 Satz 1 LVwVfG) nicht unmittelbar und nur aus dem Entscheidungssatz eines Bescheids ergeben. Es reicht aus, wenn sie sich aus dem gesamten Inhalt des Bescheids, insbesondere seiner Begründung sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen, unzweifelhaft erkennen lässt. Dabei ist entsprechend § 133 BGB der objektive Erklärungsgehalt aus der Sicht des Adressaten maßgebend.

10

Aus der maßgeblichen Sicht der Antragsteller ist Ziffer 1 der Anordnung vom 21.6.2021 hinreichend bestimmt. In der Sachverhaltsdarstellung der Anordnung ist im Einzelnen dargelegt, welche Veränderungen nach den Feststellungen des Landratsamts ungenehmigt auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... errichtet worden sind. Es liegt auf der Hand, dass sich die Anordnung des Rückbaus auf alle diese Veränderungen bezieht. Es ist auch offensichtlich, dass das Landratsamt mit dem „ursprünglichen Zustand“ den Zustand meint, dass das Grundstück an der von den baulichen Veränderungen betroffenen Stelle wieder naturnah als Wiese gestaltet werden soll. In der Begründung der Anordnung (S. 4 oben) wird dementsprechend auf die Befestigung des Bodens sowie die Beeinträchtigungen des Außenbereichs abgestellt. Zu einem naturnahen Zustand gehört das Aufstellen von Kinderspielgeräten (vgl. Beschwerdebegründung S. 10) ersichtlich nicht.

11

b) Zu Recht hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass die Beeinträchtigung des öffentlichen Belangs der natürlichen Eigenart der Landschaft nicht gemäß § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB unerheblich ist (vgl. Beschlussabdruck S. 5).

12

Nach § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB kann der baulichen Erweiterung eines zulässigerweise errichteten gewerblichen Betriebs, wenn die Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Gebäude und Betrieb angemessen ist, u. a. nicht entgegengehalten werden, dass sie die natürliche Eigenart der Landschaft beeinträchtigt.

13

aa) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.2.2011 - 4 C 9.10 - juris Rn. 21) muss ein von § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB begünstigtes Erweiterungsvorhaben nicht nur funktional, sondern auch räumlich eine Erweiterung des Betriebs darstellen. Denn § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB regelt eine konkret standortbezogene Begünstigung. Der Grundsatz größtmöglicher Schonung des Außenbereichs gilt auch im Anwendungsbereich des § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB. Die begünstigte Erweiterung muss daher einen engen räumlichen Bezug zum vorhandenen Bestand des Betriebs aufweisen. Das Gesetz lässt Bauvorhaben, die der Erweiterung eines im Außenbereich zulässigerweise errichteten Betriebs dienen, nur deshalb bevorzugt zu, weil der Außenbereich an dieser Stelle durch die vorhandenen zum Betrieb gehörenden baulichen Anlagen bereits vorgeprägt ist und deshalb angenommen werden kann, die Situation vor Ort habe sich auf diese bauliche Nutzung eingestellt.

14

Entgegen der Auffassung der Antragsteller (Beschwerdebegründung S. 7) ist von dem erforderlichen engen räumlichen Bezug in Bezug auf das Vorhaben der Antragsteller wohl nicht auszugehen. Dem Grundsatz größtmöglicher Schonung des Außenbereichs ist aller Voraussicht nach nicht Rechnung getragen. Wenn auch im Zusammenhang mit der Angemessenheit der Erweiterung im Verhältnis zum vorhandenen Betrieb weist das Verwaltungsgericht insoweit zu Recht darauf hin, dass die Außenbewirtschaftungsfläche in Gänze bislang weitgehend unberührte Flächen im besonders geschützten Außenbereich in ganz erheblichem Maß neu in Anspruch nimmt (Beschlussabdruck S. 6). Ergänzend und vor allem ist in diesem Zusammenhang von Bedeutung, dass die Außenbewirtschaftungsfläche nicht unmittelbar an das Betriebsgebäude bzw. bereits genehmigte Außenbewirtschaftungsflächen auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... anschließt, sondern einen Bereich für die (eigentliche) Gaststättennutzung erschließt, der durch eine Straße und damit ein trennendes Element von dem Grundstück Flst.-Nr. ... abgesetzt ist. Soweit der Bereich zuvor als „Kinderspielplatz“ mit ortsfesten Spielgeräten genutzt wurde, ist dies unerheblich; denn selbst die Antragsteller tragen nicht vor, dass die damit verbundene Nutzung im Zusammenhang mit dem Betrieb der Gaststätte durch eine Genehmigung gedeckt gewesen wäre. Die Antragsteller können sich im Übrigen auch nicht darauf berufen, dass auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... im nördlichen Bereich eine - möglicherweise legale - Parkplatznutzung erfolgt. Auch diese ist nach Auffassung des Senats, nicht zuletzt auch unter Betrachtung des nachfolgend abgedruckten, auf der Internetseite der Gaststätte am 19.5.2022 abgerufen Lichtbilds, nicht geeignet, den in Rede stehenden Bereich für eine Nutzung als Bewirtschaftungsfläche vorzuprägen.

15

Gelegenheit zur Stellungnahme zu der Voraussetzung eines engen räumlichen Bezugs zum vorhandenen Bestand des Betriebs musste den Antragstellern nicht gegeben werden. Bereits das Verwaltungsgericht hat sie der Sache nach angesprochen. Vor allem aber sind die Antragsteller auf sie in der Beschwerdebegründung eingegangen, so dass sie ohne Weiteres damit rechnen mussten, dass der Senat sich mit ihr beschäftigen würde. Abgesehen davon haben die Antragsteller mit ihrer Beschwerde ohnehin Erfolg.

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bb) Ohne dass es nach Vorstehendem darauf ankommt, weist der Senat darauf hin, dass das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen ist, dass für das Kriterium der Angemessenheit der in Rede stehenden Erweiterung des Gaststättenbetriebs auf die bisherige, genehmigte Bewirtschaftungsfläche abzustellen ist. Bei dieser handelt es sich um den maßgeblichen Faktor für die Bestimmung der Größe eines Gaststättenbetriebs; denn sie ist entscheidend für die Frage, wie viele Gäste in dem Betrieb (gleichzeitig) bedient werden können. Die Größe der Küche, der Lager, der Sanitärräume oder des Parkplatzes hat sich ihrerseits im Wesentlichen an der Größe der Bewirtschaftungsfläche zu orientieren. Erst recht ohne Bedeutung sind die Größe von Personalwohnungen oder von vermieteten Ferienwohnungen. Personalwohnung sind für einen Gaststättenbetrieb nicht zwingend notwendig. Die Vermietung von Ferienwohnungen ist eine von dem Betrieb der Gaststätte zu trennende Betriebstätigkeit.

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Selbst wenn sämtliche vom Verwaltungsgericht genannten Bewirtschaftungsflächen bei der Frage der Angemessenheit der betrieblichen Erweiterung und damit eine Betriebsfläche von ca. 250 m2 zu berücksichtigen wären, wäre die Erweiterung um knapp 240 m2 kaum als angemessen zu bezeichnen. Die bisherige Betriebsfläche würde fast verdoppelt werden.

18

c) Soweit die Beschwerde behauptet, rechtmäßige Zustände könnten auf andere Weise hergestellt werden, und insoweit auf das Vorhaben in Gestalt des Bauantrags vom Juli 2021 verweist, bleibt sie auch damit ohne Erfolg. Auch dem Vorhaben in seiner verkleinerten bzw. geänderten Gestalt steht nicht § 35 Abs. 4 Satz 1 Nr. 6 BauGB zur Seite, weil diese Vorschrift voraussichtlich keine Betriebserweiterung über die Straße hinweg auf das Grundstück Flst.-Nr. ... ermöglicht (s. o.).

19

2. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegt allerdings kein die Anordnung der sofortigen Vollziehung rechtfertigendes öffentliches Interesse vor.

20

Zutreffend geht das Verwaltungsgericht allerdings davon aus, dass im Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO - auch und gerade im Fall der Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Abbruchsanordnung - das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung (vgl. § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO), also entweder das öffentliche Interesse (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 1 VwGO) bzw. - was vorliegend nicht in Rede steht - das überwiegende Interesse eines Beteiligten (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 Alt. 2 VwGO) - an der sofortigen Vollziehung, in der Sache tatsächlich vorliegen muss (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.3.2013 - 8 S 159/13 - juris Rn. 3).

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Das (allgemeine) öffentliche Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Zustand reicht regelmäßig nicht aus, um ein besonderes öffentliches Interesse i. S. des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zu begründen (vgl. - auch zum Folgenden - VGH Bad.-Württ. Beschl. v. 11.3.2013 - 8 S 159/13 - juris Rn. 4). Denn der in Rede stehende Verwaltungsakt - hier Ziffer 1 der Anordnung vom 21.6.2021 - wird zumindest auch im öffentlichen Interesse erlassen. Ausreichend ist auch nicht, dass sich der Verwaltungsakt bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig erweist. Es müssen vielmehr zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts weitere, darüber hinausgehende und besondere Umstände vorliegen, um - ausnahmsweise - das öffentliches Interesse an der sofortigen, d. h. schon vor Eintritt der Bestandskraft des Verwaltungsakts zulässigen Vollziehung anzunehmen. Die Feststellung, ob solche Umstände vorliegen, erfolgt im Wege einer eigenen Abwägung des Gerichts, in der das durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG sowie Art. 67 Abs. 1 LV geschützte Interesse des Betroffenen an einem effektiven Rechtsschutz zu berücksichtigen ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 22.12.2021 - 10 S 3427/20 - juris Rn. 53).

22

Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts (Beschlussabdruck S. 9), das öffentliche Interesse ergebe sich nicht mit Blick auf den vom Antragsgegner in der Anordnung angeführten Belang, einer negativen Vorbildwirkung des Vorhabens müsse entgegengewirkt werden (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.3.2013 - 8 S 159/13 - juris Rn. 5), weil die Gefahr der Nachahmung bestehe. Der Antragsgegner hat der Auffassung des Verwaltungsgerichts im Beschwerdeverfahren auch nichts entgegengesetzt.

23

Der Senat stimmt dem Verwaltungsgericht auch insoweit zu, als dieses es abgelehnt hat (Beschlussabdruck S. 10 f.), das öffentliche Interesse i. S. des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO mit der Erwägung zu bejahen, der Rückbau der baulichen Anlage könne ohne wesentlichen Substanzverlust bewerkstelligt werden (vgl. auch VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.3.2013 - 8 S 159/13 - juris RN. 8).

24

Zu Recht beanstanden die Antragsteller jedoch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, das öffentliche Interesse liege vor, weil sie sich in Bezug auf die Beachtung bauordnungsrechtlicher Vorschriften als nicht rechtstreu erwiesen hätten (Beschlussabdruck S. 11) bzw. das gezeigte Verhalten der Antragsteller die Prognose rechtfertige, sie würden sich auch in naher Zukunft nicht von der endgültigen Fertigstellung der baulichen Anlage, insbesondere des Getränkeausschanks abhalten lassen (Beschlussabdruck S. 12). Der Senat teilt sie jedenfalls bezogen auf den Zeitpunkt seiner Entscheidung nicht.

25

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung einer Abbruchsanordnung ist ebenso wenig wie die Abbruchsanordnung selbst (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.3.2013 - 8 S 159/13 - juris Rn. 9) eine Maßnahme, mit der in der Vergangenheit liegende Verstöße gegen baurechtliche Vorschriften sanktioniert werden dürfen. Dementsprechend stellt etwa auch das Oberverwaltungsgericht für das Land Mecklenburg-Vorpommern in dem vom Verwaltungsgericht zitierten Beschluss vom 20.4.2016 (3 M 51/16, juris R. 13) nicht ausschlaggebend auf Verstöße gegen baurechtliche Vorschriften in der Vergangenheit, sondern darauf ab, ob der „Schwarzbauer“ nur durch die Anordnung des Sofortvollzugs Erfolg versprechend an der Fortsetzung seiner rechtswidrigen Betätigung gehindert werden kann.

26

Es wird auch von den Antragstellern nicht bestritten, dass sie in der Vergangenheit Baumaßnahmen ohne die erforderlichen Baugenehmigungen vorgenommen haben, insbesondere auch die hier in Rede stehenden baulichen Veränderungen auf dem Grundstück Flst.-Nr. .... Ihre Behauptung, sie seien wegen der Corona-Pandemie von der Genehmigungsfreiheit ausgegangen, ist wenig glaubhaft; jedenfalls aber hätten sie sich erkundigen müssen, ob dem so ist. Erschwerend kommt hinzu, dass gegen die Baueinstellungsverfügung verstoßen worden ist. Es wird aber vom Antragsgegner nicht vorgetragen und ist auch sonst nicht ersichtlich, dass damit zu rechnen ist, dass die Antragsteller unter Verstoß gegen die Versiegelung der Baustelle die Außenbewirtschaftungsfläche einschließlich des Getränkeausschanks vollends fertigstellen und dann dort den baurechtlich nicht genehmigten Gaststättenbetrieb aufnehmen werden. Soweit es im Jahr 2021 zu einer Entsiegelung der Baustelle kam, ist den Antragstellern dieser wohl (nach wie vor) nicht nachweisbar. Insbesondere aber spricht nach Lage der Akten nichts dafür, dass im Zusammenhang mit dem Siegelbruch die Bauarbeiten fortgesetzt wurden. Nach den vom Antragsgegner nicht bestrittenen Ausführungen der Antragsteller sind vielmehr seit der Versiegelung der Baustelle keine weiteren Bauarbeiten durchgeführt worden.

27

3. Infolge der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen Ziffer 1 der Anordnung vom 21.6.2021 entfällt die Vollstreckungsvoraussetzung des § 2 Nr. 2 LVwVG.

28

4. Der Senat weist im Übrigen darauf hin, dass, sollten die Antragsteller entgegen seiner Prognose handeln, dies nicht nur straf- und bußgeldrechtliche Konsequenzen haben kann, sondern auch Anlass für eine Abänderung dieses Beschlusses nach § 80 Abs. 7 VwGO sein dürfte.

III.

29

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

30

Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Der Senat schließt sich insoweit dem von den Beteiligten nicht beanstandeten Ansatz des Verwaltungsgerichts an (vgl. auch Nr. 1.7.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013, abgedruckt z. B. in Schoch/Schneider, VwGO, unter § 163).

IV.

31

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.