Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-04-02, Aktenzeichen 6 L 1504/01
ECLI:DE:VGD:2003:0402.6L1504.01.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (6 K 2906/01)
gegen Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom
3. Mai 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E
vom 1. März 2002 wird wiederhergestellt.

Die Kosten des Verfahrens werden der Antragsgegnerin auferlegt.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 25.564,59 Euro = 50.000,- DM
festgesetzt.

1

Gründe:

2

Der sinngemäße Antrag,

3

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin
vom 25. Mai 2001 gegen Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des
Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E vom 1. März 2002 wiederherzustellen,

4

hat Erfolg.

5

Er ist zulässig, wobei es in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung ist, ob die
Klage 6 K 2906/01 im Zeitpunkt ihrer Erhebung zulässig war. Denn die
Antragstellerin hat daneben den inzwischen teilweise zurückgewiesenen
Widerspruch erhoben, sodass die Klage jedenfalls nachträglich zulässig und der
Änderungsbescheid nicht unanfechtbar geworden ist.

6

Nach § 80 Abs. 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - hat ein Widerspruch
grundsätzlich aufschiebende Wirkung. Diese entfällt gem. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4
VwGO, wenn die Behörde, die den angegriffenen Verwaltungsakt erlassen hat, aus
Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses die sofortige Vollziehung des
Verwaltungsaktes anordnet. Das Gericht kann jedoch auf Antrag nach § 80 Abs. 5
VwGO die aufschiebende Wirkung wiederherstellen. Eine derartige
Wiederherstellung kommt dann in Betracht, wenn entweder die angefochtene
Verfügung offensichtlich rechtswidrig ist oder wenn aus sonstigen Gründen das
Interesse des Antragstellers an der beantragten Aussetzung der Vollziehung das
öffentliche Interesse an der sofortigen Durchsetzbarkeit des Verwaltungsaktes
überwiegt.

7

Die für eine Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO erforderliche und von dem
Gericht unter eigener Ermessensausübung zu treffende Abwägung des Interesses
der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung mit dem Interesse der
Allgemeinheit an einer wirksamen Abwehr von Gefahren für das Grundwasser fällt
vorliegend zu Gunsten der Antragstellerin aus. Das öffentliche Interesse an der
sofortigen Vollziehung von Ziff. I Punkte 1, 2 und 4 des angefochtenen Bescheides
der Antragsgegnerin tritt hinter das Interesse der Antragstellerin zurück, vorläufig von
der Vollziehung dieses Verwaltungsaktes verschont zu bleiben.
Die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes allein mögliche und gebotene
summarische Prüfung der Sach- und Rechtslage ergibt nicht, dass Ziff. I Punkte 1, 2
und 4 des angegriffenen Bescheides der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 1. März 2002
offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist und das private Interesse
der Antragstellerin deswegen zurücktreten muss. Zureichend gesicherte
Anhaltspunkte dafür, dass die vorgenannten Regelungen in dem Klageverfahren
6 K 2906/01 Bestand haben werden, bestehen nicht. Die abschließende Beurteilung
der Rechtmäßigkeit des Bescheides muss dem Verfahren zur Hauptsache
vorbehalten bleiben. Gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheides auch in der
Fassung des Widerspruchsbescheides bestehen jedoch jedenfalls die unten
dargestellten Bedenken.

8

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin folgt die Rechtswidrigkeit des
Änderungsbescheides allerdings nicht daraus, dass es zur Änderung der
Regelungen über die zur Verfüllung zugelassenen Materialien eines Änderungs-
Planfeststellungsbeschlusses bedurft hätte. Insoweit wird zunächst auf die nach
Auffassung der Kammer rechtlich zutreffenden Ausführungen auf den Seiten 8 bis 10
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E vom 1. März 2002 Bezug
genommen. Hervorzuheben ist insbesondere, dass die nunmehr geänderten
Regelungen nicht in der Form und im Verfahren der Planfeststellung
zustandegekommen sind, sondern durch einfache Planänderung. Das
planfestgestellte Vorhaben, nämlich die Herstellung eines oberirdischen Gewässers
in einer durch den Plan vorgegebenen bestimmten Gestalt, ändert sich durch den
Änderungsbescheid nicht und wird auch nicht unmöglich gemacht, mag die
Umsetzung des Plans für den Unternehmer, also die Antragstellerin, auch
schwieriger und wirtschaftlich weniger Gewinn bringend sein sowie länger dauern.
Die von dem Unternehmer geplante Gewinnerzielung ist nicht Gegenstand oder
Inhalt der Planfeststellung, sondern lediglich deren tatsächlicher Reflex. Die
wirtschaftliche Bedeutung der Änderung der Regelungen über die Verfüllung für den
Unternehmer spielt rechtlich eine Rolle lediglich im Zusammenhang mit der
Ausübung des Ermessens durch die Behörde, wenn die tatbestandlichen
Voraussetzungen für eine Änderung vorliegen.

9

Inhaltlich wirft der Änderungsbescheid in seinem hier interessierenden Teil
Fragen auf, deren abschließende Klärung nur im Hauptsacheverfahren erfolgen
kann.

10

Ungeklärt ist auch nach Erlass des Widerspruchsbescheides, ob die hier
interessierenden Teile des streitigen Bescheides unter dem Gesichtspunkt der
Rücknahme eines rechtswidrigen oder des Widerrufs eines rechtmäßigen
Verwaltungsakts oder der Ausfüllung eines Auflagenvorbehalts zu betrachten
sind.

11

Bei dem hier streitigen Teil des Bescheides der Antragsgegnerin vom
3. Mai 2001 bezüglich der Änderung der Planänderungsgenehmigung der
Bezirksregierung E vom 9. April 1994 in der Form des Änderungsbescheides der
Antragsgegnerin vom 13. Januar 1999 kann es sich der Sache nach um einen
Widerruf oder eine Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsaktes im Sinne
der §§ 48, 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NRW (VwVfG NRW) handeln. Der
Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. Mai 2001 enthält keinerlei Angaben darüber,
auf welche Rechtsgrundlagen er sich stützt. Er enthält lediglich den Hinweis, dass
der Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E vom 20. Oktober 1988, also
die zuletzt maßgebliche Fassung der Nr. 3.51 in der Form des Änderungsbescheides
der Antragsgegnerin vom 13. Januar 1999, unter dem Vorbehalt stehe, dass die
Festsetzung weiterer Auflagen vorbehalten bleibe. In dem Bescheid der
Bezirksregierung E vom 9. April 1994 war geregelt, dass zur Verfüllung der von der
Antragstellerin betriebenen Abgrabung bis 1 m über höchstem zu erwartendem
Grundwasserstand ausschließlich Material folgender Qualität zugelassen war: Nicht
nachteilig verändertes Locker- und Festgestein (entsprechend der Deponieklasse 1,
Typ: Bodenablagerungen des "Richtlinienentwurfs über die Untersuchung und
Beurteilung von Abfällen"), welches auch durch Langzeitwirkung keinen schädlichen
Einfluss auf die Umgebung und die Gewässer ausübt. Diese Regelung enthielt
einerseits einen belastenden Inhalt insoweit, als der Antragstellerin die Verfüllung mit
Material untersagt war, das die vorgenannten Qualitätsanforderungen nicht erfüllt.
Andererseits war durch den Bescheid geregelt - insoweit zugunsten der
Antragstellerin -, dass Material eingesetzt werden durfte, das den Anforderungen
entsprach. Diese für die Antragstellerin günstige Rechtsposition wird durch den
streitigen Bescheid dahingehend geändert, dass in dem Bereich bis zu 1 m über dem
höchsten zu erwartenden Grundwasserstand nunmehr die strengeren
Zuordnungswerte Z 0 der technischen Regeln der Länderarbeitsgemeinschaft Abfall -
(LAGA) - für "Anforderungen an die stoffliche Verwertung von mineralischen
Reststoffen/Abfällen - nachfolgend "LAGA-Regeln" genannt - sowohl im Feststoff als
auch im Eluat einzuhalten sind. Damit ist der begünstigende Teil der betroffenen
Regelung zum Nachteil der Antragstellerin verändert worden.

12

Anders als in der ursprünglichen Fassung des Bescheides der Antragsgegnerin
vom 3. Mai 2001, der diese Fragen gänzlich offen gelassen hatte, hat sich die
Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid auf den rechtlichen Standpunkt gestellt,
bei der Änderung der Regelung über die Verfüllung - hier bis zu einer Höhe von 23 m
über NN, also im Bereich des Grundwassers und im Bereich 1 m über dem höchsten
zu erwartenden Grundwasserstand - handele es sich um einen Anwendungsfall der
Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes i. S. des § 48 VwVfG NRW. Dies
setzt voraus, dass die bisherige Fassung der Verfüllungsregelung der Nr. 3.51 in
dem Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung E vom 20. Oktober 1988,
geändert durch die Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E vom
9. April 1994 in der zuletzt maßgeblichen Fassung des Änderungsbescheides der
Antragsgegnerin vom 13. Januar 1999, rechtswidrig war und dass die nunmehrige
Regelung, die durch den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E getroffen
worden ist, rechtmäßig ist. Ob dies der Fall ist, erscheint jedoch zweifelhaft.

13

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit bzw. Rechtswidrigkeit der
Verfüllregelungen in der Planänderungsgenehmigung der Bezirksregierung E
9. April 1994 in der Fassung des Änderungsbescheides der Antragsgegnerin vom
13. Januar 1999 können zunächst nur die im Zeitpunkt des Erlasses dieser
Bescheide geltenden Rechtsvorschriften sein.

14

Bei dem Einbringen von Verfüllmaterial in das mit dem Grundwasser in
Verbindung stehende Wasser des Baggersees der Antragstellerin handelt es sich um
eine gem. § 2 des Gesetzes zur Ordnung des Wasserhaushalts
(Wasserhaushaltsgesetz - WHG) vom 27. Juli 1957 (BGBl. I Seite 1110, berichtigt
Seite 1386) in der Neufassung der Bekanntmachung vom 12. November 1996
(BGBl. I Seite 1695) erlaubnispflichtige Benutzung gem. § 3 Abs. 1 Nr. 4 oder 5
WHG. An der Erlaubnispflichtigkeit ändert es nichts, dass das Einbringen im Rahmen
der planfestgestellten Herstellung eines oberirdischen Gewässers geschieht. Die
Planfeststellung umfasst auch die erforderlichen wasserrechtlichen Erlaubnisse,
soweit sie mitgeregelt sind, was hier der Fall ist. Die streitigen Regelungen
begrenzen inhaltlich die Zulassung der Einbringung von Fremdmaterial und regeln
das Kontrollverfahren.

15

Das Einbringen von Fremdmaterial (feste Stoffe), das dem Abfallbegriff unterfällt,
in das Gewässer wäre schon dann gemäß § 26 Abs. 1 WHG, der insoweit ein Verbot
enthält, nicht erlaubnisfähig gewesen, wenn es (lediglich) dem Zweck diente, sich
seiner zu entledigen, d. h. wenn es um Abfallbeseitigung ginge. Es dürfte sich aber
eher um Abfallverwertung handeln, da die Einbringung nicht lediglich dem Zweck
dient, das Material "loszuwerden", sondern auch dazu, Böschungen,
Flachwasserzonen oder Inseln zu gestalten.

16

Die Erlaubnisfähigkeit könnte aber auch an den Eigenschaften des bisher zur
Verfüllung zugelassenen Materials im Hinblick auf die Gefahr einer Verunreinigung
oder sonstigen nachteiligen Veränderung des Wassers scheitern. Bei der Beurteilung
der Rechtmäßigkeit der Erlaubnis ist davon auszugehen, dass das
Wasserhaushaltsgesetz und das Landeswassergesetz nur abstrakte Regelungen
über die Reinhaltung und den Schutz der oberirdischen Gewässer und des
Grundwassers enthalten, nicht dagegen konkrete Grenz- oder Schwellenwerte für die
Einleitung von Stoffen in ein oberirdisches Gewässer oder in das Grundwasser. Zu
den hohen Anforderungen, die das WHG an den Schutz insbesondere des
Grundwassers stellt, verweist das Gericht auf die Ausführungen des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 1. Oktober 2001,
20 A 1945/99, insbesondere S. 35 ff. Das Oberverwaltungsgericht hat dort
umfassend Rechtsprechung und Literatur zu dieser Frage zusammengestellt und
ausgewertet. Den Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, insbesondere auch
zur Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes, schließt sich das Gericht an.

17

Für die Versagung der Erlaubnis ist es nicht erforderlich festzustellen, dass
tatsächlich eine Verunreinigung des Gewässers eintritt. Ausreichend ist gemäß §§ 26
Abs. 2, 34 Abs. 1 WHG vielmehr, dass derartige Verunreinigungen zu besorgen sind,
d.h. dass vernünftige Gründe für die mögliche schädliche Verunreinigung dargetan
werden. Zu besorgen bedeutet, dass die Möglichkeit einer Verunreinigung auf Grund
der wasserwirtschaftlichen Erkenntnisse und Erfahrungen, sei es auch bei
ungewöhnlichen Umständen, nach menschlicher Erfahrung nicht als
unwahrscheinlich angesehen werden kann.

18

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. Juli 1965, IV C 54.65,
DVBl. 1966, 496 f.

19

Unmaßgeblich ist auch die Schwere des Grades der schädlichen Verunreinigung.
§§ 26 und 34 WHG sollen jede vermeidbare Verunreinigung verhindern.

20

Vgl. hierzu Sieder-Zeitler-Dahme, WHG, Rdnr. 8 zu § 34 WHG

21

Eine schädliche Verunreinigung des Grundwassers oder eine sonstige
nachhaltige Veränderung seiner Eigenschaften ist immer schon dann zu besorgen,
wenn die Möglichkeit eines entsprechenden Schadenseintritts nach den gegebenen
Umständen und im Rahmen einer sachlich vertretbaren, auf konkreten
Feststellungen beruhenden Prognose nicht von der Hand zu weisen ist; dabei ist von
einer konkreten Betrachtungsweise auszugehen.

22

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.09.1980, 4 C 88.77, DÖV 1981,104 f.

23

Auf eine abstrakte, nicht an den konkreten Umständen orientierte
Gefährdungsabschätzung kann demnach auch unter Berücksichtigung des
Besorgnisgrundsatzes die Versagung einer Erlaubnis nicht gestützt werden.

24

Ob nach diesen Grundsätzen die bisheriger Verfüllregelung rechtswidrig war,
kann in diesem summarischen Verfahren nicht abschließend festgestellt werden.

25

Die Bezirksregierung E stellt in ihrem Widerspruchsbescheid im Wesentlichen
darauf ab, die bisher zugelassene Qualität des Verfüllmaterials (nicht nachteilig
verändertes Locker- und Festgestein (entsprechend der Deponieklasse 1, Typ:
Bodenablagerungen des "Richtlinienentwurfs über die Untersuchung und Beurteilung
von Abfällen"), welches auch durch Langzeitwirkung keinen schädlichen Einfluss auf
die Umgebung und die Gewässer ausübt) entspreche nicht dem zu fordernden
Standard, weil als Zulassungskriterium das Eluat des Abfalls zu Grunde gelegen
habe. Danach sollten die in Tabelle 3 des "Richtlinienentwurfs" geforderten Werte,
die nicht überschritten werden durften, sicher stellen, dass das Eluat einem Wasser
entspricht, das nach herkömmlichen Aufbereitungsverfahren als Trinkwasser
verwendet werden kann. Die dabei verwendeten Wertelisten stammen nach Angaben
der Bezirksregierung aus den Jahren 1975 bis 1980, sind nach deren Ansicht veraltet
und entsprechen nicht dem Stand der Technik.

26

Die Bezirksregierung vertritt die Auffassung, die Feststellung der
Schadstoffbelastung lediglich im Eluat genüge auch bei den anorganischen
Parametern (insbesondere Schwermetallen und Arsen) häufig nicht, um mögliche
Gefährdungen qualitativ und quantitativ abzuschätzen. Entscheidend für das
Gefährdungspotenzial seien die Mobilisierbarkeit und der Transfer von Schadstoffen.
Gerade bei Bodenaushub sowie Boden-/Bauschuttgemischen sei daher eine Analytik
der maßgeblichen Parameter sowohl im Hinblick auf den sofort verfügbaren, mobilen
Anteil (Eluat-Analyse) als auch auf den Gesamtgehalt (Feststoffanalyse) erforderlich.
Belastungen mit organischen Schadstoffen (KW, PAK) würden i.d.R. durch die
Eluat-Analyse nicht aufgezeigt. Würden keine Anforderungen an die
Schadstoffbegrenzungen in der Originalsubstanz (Feststoffwerte) gestellt oder
würden die Abfälle allein anhand des nicht geeigneten Deponieklasse 1-Kriteriums
beurteilt, könne dies bedeuten, Stoffe mit beliebig hohem Schadstoffpotenzial im
Rahmen des Wiedereinbaus ubiquitär zu verteilen. Die Eluat-Wertgrenze der
Deponieklasse 1 entspreche generell nicht mehr dem Stand der Technik im Bereich
der Verwertung von mineralischen Abfällen im Erd- und Landschaftsbau. Der Stand
der Technik habe sich inzwischen durch die technischen Regeln der LAGA
weiterentwickelt. Nur bei Einhaltung der Vorgaben der LAGA sei davon auszugehen,
dass relevante Schutzgüter nicht gefährdet würden.

27

Bei dieser Argumentation misst die Bezirksregierung allerdings zum einen dem
Umstand, dass die LAGA-Regeln - im Zeitpunkt des letzten Änderungsbescheides
der Antragsgegnerin von 1999 waren die LAGA-Regeln nach dem Stand vom
6. November 1997 maßgeblich - , die keinen Rechtsnormcharakter haben, nach dem
bei der Erstellung dieses Regelwerkes erteilten Auftrag (I. 1) gerade nicht das
Einbringen von Reststoffen/Abfällen im Gewässer behandeln, nicht die
angemessene Bedeutung zu. Zum anderen ist Folgendes zu beachten: In dem
Abschnitt „Rechtliche Grundlagen und Rahmenbedingungen" des Regelwerks
(I. 4.3), der das Wasserrecht betrifft, heißt es, dass es (beim Einbau von
Reststoffen/Abfällen) keiner wasserrechtlichen Erlaubnis bedürfe, sofern die
Anforderungen dieser technischen Regeln eingehalten würden. In den von diesen
Vorgaben abweichenden Fällen sei eine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich.

28

Daraus folgt, dass auch nach den Vorstellungen der Verfasser des Regelwerks,
die seine Anwendbarkeit auf die Einbringung in Gewässer ohnehin nicht vorgesehen
haben, eine Abweichung von dem Regelwerk nicht etwa schlechthin unzulässig ist,
sondern dass sie unter wasserrechtlichen Gesichtspunkten lediglich davon
ausgegangen sind, dass es bei Abweichungen einer wasserrechtlichen Erlaubnis
bedürfe. Daraus folgt, dass der Schluss der Bezirksregierung, aus der
Nichteinhaltung der LAGA-Regeln ergebe sich zwingend die Rechtswidrigkeit der
Verfüllungsregelungen von 1994/1999, in dieser Form bereits nicht vom Regelwerk
der LAGA getragen wird, das für den Bereich bis zum höchsten Grundwasserstand
ohnehin nicht anwendbar ist. Für den Bereich bis ein Meter darüber sind die
LAGA-Regeln zwar anwendbar. Auch insoweit gilt aber, dass die Frage, ob die
Verfüllung mit Material der Deponieklasse 1 erlaubnisfähig ist, sich nicht ohne
Weiteres verneinen lässt, weil die LAGA-Regeln lediglich davon ausgehen, dass nur
die Verfüllung mit Material der LAGA-Kategorie Z 0 erlaubnisfrei sei.

29

Nicht ohne weiteres zwingend ist ferner die Überlegung der Bezirksregierung, die
LAGA-Regeln, die für den oberirdischen Einbau gelten sollen, müssten "erst recht"
beim Einbau unter Wasser gelten. Ob sich im Wasser befindliches Verfüllmaterial
unter Luftabschluss physikalisch und chemisch im Hinblick auf die Auswaschung von
Schadstoffen ebenso verhält wie oberirdisch eingebautes Material, das etwa von
Niederschlagswasser unter Sauerstoffzufuhr durchsickert wird, vermag das Gericht
mangels entsprechender naturwissenschaftlicher Sachkunde nicht zu beurteilen.

30

Eine konkrete Gefahrenabschätzung haben weder die Antragsgegnerin noch die
Bezirksregierung vorgenommen. In diesem Zusammenhang wäre auch der Frage
nachzugehen, welche Rolle einer anthropogenen Verschlechterung der
Wasserqualität - soweit diese überhaupt eingetreten sein sollte - aufgrund der in der
Vergangenheit erlaubten Verfüllung zukommt, d.h. ob die zusätzliche weitere
Verfüllung mit gleichartigem oder sogar wesentlich "besserem" Material überhaupt
einen messbaren Einfluss auf die Wasserqualität hat. Keine Ausführungen enthalten
die angefochtenen Bescheide auch über die Nutzung des umliegenden Geländes
und daraus evtl. resultierende Vorbelastungen. Auch ist nicht ersichtlich, ob sich im
Abstrom des Grundwassers Trinkwasserschutzgebiete befinden, die Anlass zu
erhöhten Schutzanforderungen geben.

31

Soweit die Bezirksregierung im Widerspruchsbescheid die Regeln des Gesetzes
zum Schutz vor schädlichen Bodenveränderungen und zur Sanierung von Altlasten
(Bundes-Bodenschutzgesetz - BBodSchG) vom 17. März 1998 anführt, kann daraus
jedenfalls nicht auf die ursprüngliche Rechtswidrigkeit der geänderten
Verfüllregelungen geschlossen werden, weil es am 9. April 1994 bzw. am
3. Januar 1999 noch nicht in Kraft war. Das BBodSchG ist in seinen wesentlichen
Teilen erst am 1. März 1999, also nach dem Erlass des letzten
Änderungsbescheides vom 3. Januar 1999 in Kraft getreten. Darüber hinaus
erscheint es aus verfassungsrechtlichen Gründen fraglich, ob das BBodSchG und
darauf beruhende Regelwerke innerhalb von Gewässern überhaupt die maßgebliche
Grundlage für die Begrenzung von Verunreinigungen sein können. In der Literatur
wird die Auffassung vertreten, dass das Grundwasser aus dem Bodenbegriff des
BBodSchG ausgenommen ist und dass ausschließlich aus dem Wasserrecht folgt,
welche stofflichen und sonstigen Belastungen noch als tolerabel anzusehen
sind.

32

Vgl. Frenz und Sieben, Das Verhältnis von Bodenschutz- und Wasserrecht,
Zeitschrift für Wasserrecht 2001, S. 152 ff., (155/156), m.w.N.

33

Steht somit die Rechtswidrigkeit der bisherigen Verfüllungsregelung nicht fest, so
ist es in dem summarischen Verfahren nicht Aufgabe des Gerichts, nach weiteren
Gründen für eine denkbare Rechtswidrigkeit zu forschen.

34

Vorsorglich weist das Gericht zur Klarstellung und Vermeidung von
Missverständnissen auf Folgendes hin: Mit den vorstehenden Ausführungen soll
nicht gesagt werden, dass es rechtswidrig ist, wenn bei "neuen" Verfüllregelungen
die LAGA-Werte mangels besserer Kriterien wie Grenzwerte behandelt werden und
wenn deshalb eine Verfüllung mit Material, das diese Werte nicht erfüllt, nicht
zugelassen wird. Da auf eine wasserrechtliche Erlaubnis ebenso wie auf eine
wasserrechtliche Planfeststellung ein Rechtsanspruch nicht besteht, dürfte es auch
nicht zu beanstanden sein, wenn - soweit eine Verfüllung überhaupt zugelassen
wird - nur Material in Betracht gezogen wird, das die Werte des abgebauten Materials
zumindest in jeder Hinsicht einhält. Dies ist aber vorliegend nicht Gegenstand des
Verfahrens und daher nicht abschließend zu beantworten. Die Frage, ob bereits
erteilte Zulassungen rechtswidrig sind, wenn sie von diesen Begrenzungen
abweichen, lässt sich mit den Gründen des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung nicht beantworten.

35

Die vorstehenden Überlegungen stehen nicht im Widerspruch zur
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen u.a.
in den Beschlüssen vom 18. April 2000 - 20 B 470/00 - und vom 26. April 2002
-- 20 B 909/01 -. In beiden Fällen ging es um die Änderung der
Zulassungsregelungen zum Einbau von Material oberhalb von 1 m über dem
höchsten Grundwasserstand. Ferner ging es um die Änderung von - widerruflichen -
Erlaubnissen im Rahmen von Abgrabungsgenehmigungen, nicht aber um
Planfeststellungsbeschlüsse gem. § 31 WHG.

36

Nicht abschließend klärungsbedürftig ist im vorliegenden Verfahren des
vorläufigen Rechtsschutzes die Frage der Einhaltung der Jahresfrist des § 48 VwVfG
NRW. Ungeachtet der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Frage
des maßgeblichen Zeitpunkts bei Änderung der rechtlichen Einschätzung auf Seiten
der Behörde dürfte sich jedenfalls die Frage stellen, ob bei voller Kenntnis der
Aufsichtsbehörde von allen maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Fragen die
Laufzeit der Jahresfrist von einer zeitlich in das Belieben der Aufsichtsbehörde
gestellten Entschließung über eine bestimmte Vorgehensweise und die damit
verbundene Anweisung an die nachgeordneten Behörden abhängig gemacht werden
darf.

37

Die Bezirksregierung E hat sich in ihrem Widerspruchsbescheid hilfsweise auf die
Regelungen des § 49 VwVfG NRW (Widerruf eines rechtmäßigen Verwaltungsaktes)
berufen. Einen Widerrufsvorbehalt (§ 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG) enthalten weder der
ursprüngliche Planfeststellungsbeschluss noch die nachfolgenden Planänderungen.
Wasserrechtliche Erlaubnisse sind allerdings von Gesetzes wegen (§ 7 Abs. 1 Satz 1
WHG) widerruflich. Ob dies jedoch auch für im Rahmen von
Planfeststellungsentscheidungen erfolgte Benutzungszulassungen gilt, erscheint
fraglich. Ein Planfeststellungsbeschluss verleiht eine wesentlich höhere Sicherheit für
das Vorhaben als eine Erlaubnis. Er ist nicht von Gesetzes wegen widerruflich.
Gemäß § 75 Abs. 2 VwVfG NRW sind nach Unanfechtbarkeit des
Planfeststellungsbeschlusses Ansprüche auf Unterlassung des Vorhabens, auf
Beseitigung oder Änderung der Anlagen oder auf Unterlassung ihrer Benutzung
ausgeschlossen. Diese Regelung betrifft zwar unmittelbar nur das Verhältnis zu
Dritten, verdeutlicht aber die starke Stellung des Vorhabenträgers. Wie weit dadurch
auch das Verhältnis zur Planfeststellungsbehörde geprägt wird, bedarf hier keiner
abschließenden Klärung. Eingreifen könnte allenfalls der Widerrufstatbestand des
§ 49 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG ("um schwere Nachteile für das Gemeinwohl zu verhüten
oder zu beseitigen"). Ob die letztgenannten Voraussetzungen vorliegen, erscheint im
Hinblick auf die Ausführungen zur Frage der Rechtswidrigkeit der
Verfüllungsregelungen und das bisherige Fehlen einer konkreten Gefahrenanalyse
nicht nahe liegend. Als Grundlage für den streitigen Änderungsbescheid kommt
schließlich noch der im Planfeststellungsbeschluss enthaltene Auflagenvorbehalt in
Betracht. Es erscheint aber aus den oben genannten Gründen zweifelhaft, ob es sich
bei den Verfüllungsregelungen um eine Auflage handelt.

38

Unabhängig davon, ob es sich bei der streitigen Änderung um die Rücknahme
oder den Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsaktes oder das Gebrauch
machen von einem Auflagenvorbehalt handelt, handelt es sich in allen Fällen um
eine Ermessensentscheidung, die nach den Maßstäben des § 114 VwGO der
gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Weder der Bescheid der Antragsgegnerin noch der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung E vermögen den Anforderungen an eine
sachgerechte Ermessensausübung zu genügen. Der Bescheid der Antragsgegnerin
enthält insoweit so gut wie keine Erwägungen. Der Widerspruchsbescheid
beschränkt sich im Wesentlichen auf die Überlegung, dass in Anbetracht der hohen
existenziellen Bedeutung des Grundwassers für die Allgemeinheit die wirtschaftlichen
Interessen der Antragstellerin an der Aufrechterhaltung des
Planfeststellungsbeschlusses in der bisherigen Form zurücktreten müssten. Diese
Erwägungen sind unzureichend. Die Antragstellerin hatte sich nach der
ursprünglichen Fassung des Planfeststellungsbeschlusses darauf einzurichten, dass
sie für die landschaftliche Gestaltung und Rekultivierung des herzustellenden
Gewässers nach Abschluss der Abgrabung ausschließlich Material aus dem
Abgrabungsvorhaben selbst verwerten dürfe. Diese Regelung hat die
Bezirksregierung 1994 auf Drängen der Antragstellerin zu deren Gunsten verändert
ohne dass - außer den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin - andere
einleuchtende Gründe hierfür ersichtlich gewesen wären. Auf diese geänderte
Zulassungsregelung durfte die Antragstellerin sich wirtschaftlich einrichten. Auf ihr
beruhte ihre künftige wirtschaftliche Planung. Insoweit genoss sie einen gewissen
Vertrauensschutz, der allerdings nicht unbegrenzt ist. Wenn die Antragsgegnerin und
die Bezirksregierung E sich darüber hinwegsetzen wollten, so bedurfte es einer ins
Einzelne gehenden Abwägung der widerstreitenden Interessen. In diesem
Zusammenhang hätte darauf eingegangen werden müssen, mit welchen Mehrkosten
bzw. Mindererlösen die Änderung für die Antragstellerin verbunden ist, ob das
Abgrabungsvorhaben überhaupt noch wirtschaftlich betrieben werden kann, ob der
Zeitplan für den Abbau und für die Rekultivierungsmaßnahmen in Anbetracht der
geänderten Regelungen noch einhaltbar war und ist und ob nicht möglicherweise
eine Änderung der Gesamtplanung (z.B. Verzicht auf bestimmte
Gestaltungselemente wie Inseln und Flachwasserzonen) in Erwägung zu ziehen
waren, was allerdings mit den planerischen Vorstellungen naturschutzrechtlicher und
landschaftsrechtlicher Prägung Konflikte hervorrufen würde. Mit der pauschalen
Überlegung, dass im Kreise Wesel und in den angrenzenden Gebieten grundsätzlich
genügend Material vorhanden ist, das dem Zuordnungswert Z 0 der LAGA entspricht,
ist die Frage nicht beantwortet, ob derartiges Material auch der Antragstellerin aus
Baumaßnahmen oder ähnlichen Vorhaben in der vorgesehenen Rekultivierungszeit
in ausreichendem Maße tatsächlich zur Verfügung steht. Soweit die Antragstellerin
allerdings mit Schriftsatz vom 31. März 2003, auf den Bezug genommen wird,
geltend macht, die Bezirksregierung habe in einem Beschlussvorschlag vom
3. September 2002 im Zusammenhang mit einer Änderung des
Gebietsentwicklungsplans 99 abweichend von der Darstellung im
Widerspruchsbescheid nunmehr angegeben, für eine Verfüllung des Baggersees
stehe nicht in ausreichendem Umfang Material mit dem Zuordnungswert Z = der
LAGA-Regeln zur Verfügung, so kann daraus zugunsten der Antragstellerin nichts
hergeleitet werden, weil sich der Beschlussvorschlag der Bezirksregierung auf die
Frage der Gesamtverfüllung des Baggersees bezieht, für die offenkundig mehrere
Millionen cbm an Material benötigt würden, während es hier nur um den Rest einer
Teilverfüllung geht.

39

Wenn Material mit dem Zuordnungswert Z = der LAGA-Regeln etwa eigens
abgebaut und zugekauft werden müsste, könnte sich die Weiterführung des
planfestgestellten Gesamtvorhabens als wirtschaftlich undurchführbar erweisen. Nun
hat allerdings die Antragstellerin im Verwaltungs- und Widerspruchsverfahren zur
Klärung dieser Fragen ihrerseits wenig beigetragen. Sie hat sich insbesondere
geweigert, nähere Angaben zur Menge des noch benötigten Materials zu machen,
das bis zu einer Höhe von 1 Meter über dem höchsten zu erwartenden
Grundwasserstand benötigt würde. Ihre Angaben hierzu waren auch widersprüchlich.
So sind die Angaben im Erörterungstermin vom 13. Juli 2001 (ca. 20.000 cbm) nur
schwer in Einklang zu bringen mit der nunmehrigen Mengenangabe von ca.
500.000 cbm. Die letztgenannte Menge ist nicht unerheblich. Einerseits verdeutlicht
dies die Probleme der Antragstellerin bei der Beschaffung. Andererseits vergrößert
die Menge das mögliche Gefährdungspotenzial.

40

Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Antragsgegnerin und die
Bezirksregierung gegebenenfalls von Amts wegen entsprechende Berechnungen
oder Schätzungen hätten anstellen müssen, um eine sachgerechte
Ermessensentscheidung treffen zu können. Irgendwelche nachprüfbaren
Erwägungen oder Ermittlungen zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der Änderung
enthalten die angefochtenen Entscheidungen nicht einmal im Ansatz. Dabei ist
darauf hinzuweisen, dass wirtschaftliche Einbußen bis hin zur Unmöglichkeit der
Fortführung des Vorhabens einer Änderung der Verfüllregelungen dann nicht
entgegenstehen dürften, wenn sie zur Verhinderung einer konkreten und belegten
Gefährdung im Sinne der §§ 26, 34 WHG geboten wären. Umgekehrt kommt eine
Änderung der Regelungen aber um so weniger in Betracht, je weniger die
wirtschaftlichen Belastungen der Antragstellerin in einem angemessenen Verhältnis
zu den besorgten Nachteilen für die Gewässer stehen.

41

Da die Ermessenserwägungen im Klageverfahren gem. § 114 VwGO zwar nicht
nachgeholt, wohl aber ergänzt werden können, lässt sich aus den unzureichenden
Ermessensgründen derzeit noch nicht abschließend auf eine Rechtswidrigkeit der
hier interessierenden Teile des Änderungsbescheides schließen.

42

Bei der damit von den Erfolgsaussichten der Klage losgelösten Abwägung der
gegenläufigen Interessen besitzt das öffentliche Interesse ein geringeres Gewicht als
dasjenige der Antragstellerin.

43

Die Antragsgegnerin und die Bezirksregierung haben dazu nichts vorgetragen,
was über die Bedeutung des Besorgnisgrundsatzes und die abstrakte
Gefährdungseinschätzung hinausgeht. Eigene Erkenntnisse für eine konkrete
Gefährdung der Trinkwasserversorgung oder -bevorrratung durch die streitige
Verfüllung liegen dem Gericht nicht vor. Auch unter Berücksichtigung des
Umstandes, dass die einmal verfüllten Stoffe de facto unter Kostengesichtspunkten
selbst bei Unterliegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren mit hoher
Wahrscheinlichkeit nicht wieder entfernt werden dürften, ist damit nach Auffassung
der Kammer ein nicht hinnehmbares Risiko nicht verbunden. Die nur mit
voraussichtlich nicht tragbaren Kosten zu behebenden bereits eingetretenen
Verschlechterungen der Verfüllsituation gegenüber der ursprünglichen
Planfeststellung beruhen auf der aus heutiger Sicht schwer nachvollziebaren, aber
bereits weitgehend abgewickelten Zulassungsentscheidung der Bezirksregierung E
von 1994, die entgegen der Stellungnahme des staatlichen Amtes für Wasser- und
Abfallwirtschaft Düsseldorf erfolgte.

44

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 und
73 Abs. 1 des Gerichtskostengesetzes in der Fassung bis zum Inkrafttreten des
Gesetzes zur Umstellung des Kostenrechts und der
Steuerberatergebührenverordnung auf Euro (KostREuroUG) vom 27. April 2001
(BGBl. I 751) am 1. Januar 2002. Mangels näherer Anhaltspunkte legt die Kammer
den festgesetzten Betrag zugrunde, der den Auffangwert erheblich
überschreitet.

46