Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-10, Aktenzeichen 5 K 1472/15

Tenor

Der Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 02.06.2015 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 02.11.2015 wird aufgehoben. Das beklagte Land wird verpflichtet, die Bürgermeisterwahl der Stadt X vom 19.04.2015 für ungültig zu erklären und auszusprechen, dass der Klägerin die im Rahmen des Einspruchsverfahrens entstandenen notwendigen Aufwendungen durch die Beigeladene zu 1 zu erstatten sind.

Die Gerichtskosten des Verfahrens und die außergerichtlichen Kosten der Klägerin tragen das beklagte Land zur Hälfte und die Beigeladenen zu 1 und 2 zu je einem Viertel. Das beklagte Land und die Beigeladenen tragen ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des beklagten Landes, eine Bürgermeisterwahl für ungültig zu erklären.

2

Die beigeladene Stadt bestimmte laut Bekanntmachung in ihrem Amtsblatt ("Stadtzeitung") vom 13.02.2015 den 19.04.2015 als Tag der Wahl des Bürgermeisters bzw. der Bürgermeisterin. Neben dem Beigeladenen zu 2, der amtierender Bürgermeister war, bewarb sich u.a. auch die Klägerin.

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In der Ausgabe des Amtsblatts vom 13.03.2015 erschien auf den Seiten 5 und 6 ein Bericht, verfasst von X, Journalist des "netzwerks Südbaden“ „mit“ Bürgermeister X zum Thema "In X wird kräftig investiert“. Darin heißt es auszugsweise:

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"Im April stellt sich Xs Bürgermeister X (58) noch einmal zur Wahl. Zum vierten Mal will der gebürtige Schwabe Stadtoberhaupt der alten Zähringerstadt werden und dagegen spricht rein gar nichts. Seit 1991, seit X zum ersten Mal zum Bürgermeister der Stadt gewählt wurde - der Xgrößten im Landkreis X, ist X auf einem ziemlich strikten Erfolgskurs. … Erst in diesen Tagen hat eine Meldung über eine neue Industrieansiedlung in der 12.000 Einwohner Stadt Schlagzeilen gemacht. Das ambitionierte schweizerisch deutsche Möbelunternehmen X … hat ein 16 ha großes Industriegebiet auf Xer Markung erworben. … Für die Gemeinde und Bürgermeister X ist der Deal mit X einerseits ein Glücksfall, andererseits wohl auch ein Erfolg geschickter kommunaler Wirtschaftspolitik. Ursprünglich hatte der international aufgestellte Automobilzulieferer X 1970 in X ein 60 ha großes Industriegebiet erworben. 3000 Arbeitsplätze, so die Planung damals, sollten hier im X entstehen. Das Projekt wurde eingedampft: Heute sind 600 Mitarbeiter bei der Nachfolgefirma… in X tätig, die Gemeinde erwarb 25 ha aus dem Grundstücksgeschäft wieder zurück. Kein schlechtes Geschäft. Es gelang X, auf einen Teil des Areals neben der deutschlandweit X Bäckerei X… die Firmen… anzusiedeln... X, der auch Wirtschaftsförderer der Stadt ist ("Die Unternehmer wollen mit dem Bürgermeister reden, deshalb mache ich das lieber selbst“), ist jedenfalls zufrieden … Es gibt spezielle Programme, um die Abgänger von Xer Schulen … für eine Ausbildung vor Ort zu interessieren. Durchaus mit Erfolg, sagt Bürgermeister X. … Dabei war Xs Weg zu einer der erfolgreichsten Städte in Südbaden keineswegs programmiert, im Gegenteil. … Heute steht die Stadt vor der Herausforderung, im Wettbewerb der Kommunen auch eine gewichtige Rolle zu spielen. X, übrigens auch Teamchef der Deutschen Fußballnationalmannschaft der Bürgermeister und Inhaber einer Trainer-A-Lizenz, sieht das sportlich: Bis 2022, dann kommt eine Landesgartenschau nach X, wird die Stadt wieder an den Rhein gerückt sein. Es ist ein Mammutprojekt, eng verzahnt mit der Weiterentwicklung des Integrierten Rheinprogramms … In der Innenstadt wird derzeit ein über 3000 m² großes Areal entwickelt, das sich im Besitz der Stadt befindet – zur Zeit sind allerdings noch die Archäologen dabei, die historische Substanz zu erkunden. Projektentwickler ist der Bürgermeister, der sich auf der jüngsten Immobilienmesse ExpoReal schon mal umgeschaut hat, welcher Einzelhändler als Publikumsmagnet nach X mit seiner ganz besonderen Stadtstruktur passen könnte. …“

5

Der Ausgabe des Amtsblatts vom 17.04.2015 lag eine vierseitige Wahlbroschüre des Beigeladenen zu 2 bei. Das Titelblatt zeigt sein Bild mit den Worten: „X“, „Bürgermeister“ „Gemeinsam und weiter erfolgreich in die Zukunft“. Die Broschüre, die kein Impressum enthält, schließt mit den Worten „Ihr X, Bürgermeister“.

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Bei der Wahl am 19.04.2015 gaben laut der öffentlichen Bekanntmachung des Wahlergebnisses im Amtsblatt vom 24.04.2015 von 9.470 Wahlberechtigten 4190 (44,25 %) ihre Stimme ab. 23 Stimmen waren ungültig, 4.167 Stimmen waren gültig. Es entfielen auf den Beigeladenen zu 2 2.456 (58,94 %), auf die Klägerin 1.552 (37,25%), auf den weiteren Bewerber X 156 (3,46 %) und auf sonstige Personen 15 gültige Stimmen.

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Die Klägerin erhob am 30.04.2015 Einspruch und trug vor: Bei dem Bericht in der „Stadtzeitung“ vom 13.03.2015 handele es sich um eine unzulässige Wahlbeeinflussung, weil dieser Bericht offenkundig eine Wahlempfehlung in amtlicher Eigenschaft darstelle. Dafür spreche das Medium Amtsblatt, die Verantwortlichkeit des Beigeladenen zu 2 für die Stadtzeitung und seine Nennung als Mitverantwortlicher für die Berichterstattung. In dem Bericht würden die Grenzen einer zulässigen Öffentlichkeitsarbeit überschritten. Hinzu komme, dass der Bericht anders als andere im Stadtanzeiger enthaltenen Berichte keine bzw. kaum aktuelle Geschehnisse zum Gegenstand habe. Der darin liegende Verstoß gegen das Neutralitätsgebot werde dadurch verstärkt, dass ihr Wunsch vom 07.04.2015 um Veröffentlichung eines werbenden Textes im Amtsblatt von einer Mitarbeiterin der Stabsstelle des Bürgermeisters mit einem Vorschlag zur neutralen Veröffentlichung beantwortet worden sei. Daran zeige sich, dass die beigeladene Stadt nur zum Vorteil des Amtsinhabers werbende Veröffentlichungen im Amtsblatt gestattet habe. Nach alldem könne dahinstehen, ob auch die dem Amtsblatt vom 07.04.2015 beigefügte Wahlbroschüre des Beigeladenen zu 2 gegen das Neutralitätsgebot verstoße. Dafür spreche allerdings schon die enge räumliche Verbindung von Broschüre und Amtsblatt und der Umstand, dass der Broschüre kein Impressum beigefügt gewesen sei. Ein Verstoß gegen die Bestimmungen über die Wahlzeit und eine rechtswidrige Wahlbeeinflussung liege darin, dass auf der Homepage der beigeladenen Stadt am Wahltag in der Zeit zwischen 16:00 Uhr und 17:51 Uhr in Fettdruck zu lesen gewesen sei:

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"Keiner der Bewerber hat die notwendige Mehrheit von über 50 % der gültigen Stimmen erreicht.
Die Neuwahl findet am 3.5.2015 statt.“

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Darunter seien unter der Überschrift „TEST Ergebnis der Bewerber TEST“ unter einem Balkendiagramm mit Prozentangaben auch eine Tabelle mit Stimmergebnissen und eine Wahlstatistik gezeigt worden. Damit habe die Beigeladene zu 1 gegen ihre Verpflichtung verstoßen, während der Wahlzeit (bis 18:00 Uhr) die Veröffentlichung von (angeblichen) Wahlergebnissen zu unterlassen. Es sei nicht auszuschließen, dass ein unbefangener, flüchtiger Leser übersehen hätte, dass es sich nur um ein Testbild gehandelt habe, und deshalb zur Auffassung gelangt sei, dass es auf seine Stimme nicht mehr entscheidend ankomme, weil sowieso eine Neuwahl stattfinden müsse. Denkbar sei auch, dass Wähler den Eindruck erhalten hätten, die Entscheidung könne knapp zulasten des Beigeladenen zu 2 ausgehen und nur deshalb in der verbleibenden Wahlzeit noch ihre Stimme abgegeben hätten. Durch diese Vorabveröffentlichung habe die Beigeladene zu 1 auch gegen das Verbot unzulässiger Wahlpropaganda in und nahe der Wahlräume verstoßen. Schließlich habe die Beigeladene zu 1 gegen das Gebot der Öffentlichkeit der Wahl verstoßen, indem der Wahlvorstand des Wahllokals 5 (Kreisgymnasium) bei der Auszählung der Stimmen mehrere Wähler angewiesen habe, 4 bis 5 m von den Zähltischen Abstand zu halten; denn dadurch hätten die Zeugen die Auszählung der Stimmen nicht einsehen können. Die geltend gemachten Verstöße seien auch jeweils erheblich. Insoweit genüge ein möglicher, nicht ganz fernliegender Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis. Ein solcher Zusammenhang sei bei einer unzulässigen Wahlbeeinflussung regelmäßig anzunehmen, wenn es dafür keine gegenteiligen Anhaltspunkte gebe. Hinsichtlich des Verstoßes gegen die Öffentlichkeit der Stimmauszählung sei insoweit von Bedeutung, dass sie im Wahlbezirk 5 mit lediglich 32 % der Stimmen ihr schlechtestes Ergebnis erhalten habe, während der Beigeladene zu 2 dort außergewöhnlich gut abgeschnitten habe.

10

Die beigeladene Stadt nahm am 15.05.2015 wie folgt Stellung: Der Bericht im Amtsblatt vom 13.03.2015 sei in dessen redaktionellem Teil erschienen. Verantwortlich für diesen Teil sei ein Mitarbeiter der Stadtverwaltung. Es handele sich um einen Bericht über ein Gespräch des genannten Journalisten mit dem Beigeladenen zu 2 zur wirtschaftlichen Situation und Entwicklung von X, das im Januar 2015 stattgefunden habe und in der Februarausgabe von „X“ veröffentlicht worden sei. Zu der Wiedergabe eines Test-Wahlergebnisses sei es wie folgt gekommen: Ab 16.30 Uhr sei auf der Homepage der Stadt ein Link freigeschaltet gewesen. Statt des vorgesehenen Textes „das Ergebnis der Bürgermeisterwahl können sie am 19.04.2015 ab ca. 19:00 Uhr hier abrufen“ sei ein nicht gelöschtes Testergebnis gezeigt worden. Der von der Klägerin vorgelegte Screenshot sei unvollständig. Am obersten Rand des Bildschirms sei (ebenfalls) in großen Buchstaben zweimal das Wort Test erschienen. Der Fehler habe um 17:05 Uhr behoben werden können. Das Bild sei insgesamt 28 mal extern aufgerufen worden. Der Einspruch der Klägerin sei unzulässig. Sie mache nicht die Verletzung eigener Rechte geltend, sondern rüge nur objektiv-rechtliche Verstöße. Der Einspruch sei im Übrigen auch unbegründet. Der Artikel in der „Stadtzeitung“ vom 13.03.2015 könne die Wahl nicht unzulässig beeinflusst haben, weil er vom Wahltermin zu weit entfernt gewesen sei. Damals sei der Beigeladene zu 2 noch der einzige Bewerber gewesen. Der Artikel sei zudem sachlich, neutral, frei von Wahlwerbung und Wahlkampfpolemik. Auch die Verteilung des Wahlprospekts des Beigeladene zu 2 mit der „Stadtzeitung“ vom 17.04.2015 über den X Verlag sei nicht zu beanstanden. Diese Praxis sei von einem Gemeinderatsbeschluss aus dem Dezember 1992 gedeckt. Die versehentliche Veröffentlichung eines Test-Wahlergebnisses auf der Homepage der Stadt sei dem Themenkreis der Bekanntmachung des Wahlergebnisses zuzurechnen. Fehler dabei könnten bei der Anfechtung der Wahl nicht gerügt werden. Es habe sich auch nicht um eine unzulässige Wahlbeeinflussung gehandelt. Bei der Auszählung der Stimmen sei die Öffentlichkeit gewahrt worden. Die Mitglieder des Wahlausschusses hätten Beobachter der Auszählung auf einen zulässigen Mindestabstand von 2 bis 3 m verwiesen. Die geltend gemachten Verstöße wären auch nicht erheblich.

11

Auf Nachfrage des Landratsamts teilte der Beigeladene zu 2 laut einem Vermerk des Landratsamts vom 22.05.2015 telefonisch mit, dass er die Kosten für den Druck und die Verteilung seines Wahlprospekts aus eigenen Mitteln getragen habe und legte insoweit an ihn ausgestellte Rechnungen vor.

12

Mit Bescheid vom 02.06.2015 wies das Landratsamt den Einspruch der Klägerin zurück und führte aus: Der Einspruch sei zulässig. Die Klägerin mache die Verletzung eigener Rechte geltend. Der Einspruch sei aber nicht begründet. Mit dem Bericht „In X wird kräftig investiert“ sei allerdings gegen den Grundsatz der freien Wahl, die daraus folgende Neutralitätspflicht des Bürgermeisters und das Gebot der Chancengleichheit verstoßen worden. Der Bericht sei nicht ausschließlich neutral gehalten und sachbezogen. Zahlreiche Äußerungen darin seien als positiv gegenüber dem amtierenden und wieder kandidierenden Beigeladenen zu 2 einzuordnen, es sei auch nicht auszuschließen, dass dies auch als Werbung für den Verbleib des bisherigen Bürgermeisters verstanden werde. Die Grenzen zulässiger Öffentlichkeitsarbeit seien insoweit überschritten. Es bestehe aber nicht die - erforderliche - konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit, dass dieser Wahlfehler das Wahlergebnis beeinflusst habe. Dazu sei der Vorsprung des Beigeladenen zu 2 mit 904 Stimmen zum Ergebnis der Klägerin zu groß; auch habe er die im ersten Wahlgang erforderliche absolute Mehrheit von 2.084 Stimmen um 372 Stimmen nicht nur knapp übertroffen. Dass dieses deutliche Wahlergebnis auf den festgestellten Wahlfehler zurückzuführen sei, sei damit eine allenfalls theoretische und äußerst fernliegende Möglichkeit. Auch sei der Bericht mehr als fünf Wochen vor der Wahl zu einem Zeitpunkt erschienen, als sich noch keine weiteren Bewerber gemeldet gehabt hätten; es erscheine als sehr fraglich, ob der Bericht dem Wähler bei der Stimmabgabe in Anbetracht der geänderten Bewerberkonstellation und des sich anschließenden Wahlkampfs noch in Erinnerung gewesen war. Zudem entspreche es der Lebenserfahrung, dass zahlreiche Wähler bis kurz vor der Wahl relativ offen seien und sich erst zuletzt (spontan) entschieden, ob und ggf. welchen Bewerber oder welche Bewerberin sie überhaupt wählten. Die weiteren gerügten Wahlmängel lägen nicht vor. Die Verteilung der Wahlbroschüre des Beigeladenen zu 2 mit der Ausgabe der „Stadtzeitung“ vom 17.04.2015 habe nicht gegen das Neutralitätsgebot verstoßen. Diese Wahlbroschüre habe nicht den Eindruck eines amtlichen Schriftstücks erweckt. Sie sei von dem Beschluss des Gemeinderats vom 07.02.1992 gedeckt, der zulasse, dass in der „Stadtzeitung“ Wahlwerbung in Anzeigen- oder Beilagenform vor den anstehenden Wahlterminen aufgenommen werden dürften. Auch habe der Beigeladene zu 2 die Wahlbroschüre selbst in Auftrag gegeben und deren Verteilung bezahlt. Soweit erkennbar, sei die Wahlbroschüre damit auch nicht durch den Einsatz persönlicher oder sachlicher Mittel der Beigeladenen zu 1 verteilt worden. Von der Veröffentlichung eines Testwahlergebnisses seien die Vorschriften über die Wahlzeit nicht berührt. Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass diese Veröffentlichung objektiv geeignet gewesen sei, den Wählerwillen zu beeinflussen, weil es als Testbild und nicht als Wiedergabe eines amtlichen (Zwischen-)Ergebnisses erkennbar gewesen sei. In der Veröffentlichung des Testbilds liege auch keine unzulässige Wahlpropaganda. Schließlich ergebe sich aus der Wahlniederschrift des Wahlvorstands im Wahlbezirk 5 und aus den Angaben der Beigeladenen nicht, dass die Vorschriften über die Öffentlichkeit der Auszählung der Stimmen verletzt worden seien.

13

Die Klägerin hat am 01.07.2015 Klage erhoben. Sie trägt ergänzend vor: Auch die gemeinsame Verteilung der Wahlbroschüre des Beigeladenen zu 2 mit der Ausgabe des Amtsblatts der Beigeladenen zu 1 vom 17.04 2015 sei rechtswidrig gewesen. Es verstoße gegen das Neutralitätsgebot, dass diese Möglichkeit nicht jedem Kandidaten in gleicher Weise zur Verfügung gestanden habe. Der vorgelegte Gemeinderatsbeschluss beziehe sich nicht auf den Vertrag mit dem X Verlag. Er betreffe auch nur Parteien und Gruppierungen, nicht aber Kandidaten für eine Bürgermeisterwahl. Dementsprechend seien die anderen Kandidaten auch nicht über eine solche Möglichkeit informiert worden. Gegen das Neutralitätsgebot verstoße auch, dass die Wahlbroschüre vor allem wegen der wiederholten Nennung der Amtsbezeichnung „Bürgermeister“ und auch wegen der darin angegebenen e-mail Adresse „BM-X@web.de“ den Eindruck habe erwecken müssen, dass es sich bei der Beilage um eine amtliche Information handele. Nach Aktenlage sei zudem davon auszugehen, dass die Wahlbeilage nicht von dem Beigeladenen zu 2 persönlich, sondern durch öffentliche Mittel finanziert worden sei. Mit diesem Einwand sei sie auch nicht präkludiert, es reiche vielmehr aus, dass sie mit ihrem Einspruch auch die Verteilung der Wahlbroschüre mit dem Amtsblatt gerügt habe. Die vorgelegten Rechnungen seien erst nach der Wahl erstellt worden; in der Rechnung des X Verlags sei zudem als Datum der Bestellung der 13.05.2015 angegeben. Dies alles begründe den Anschein, dass der Beigeladene zu 2 vereinbart habe oder stillschweigend davon ausgegangen sei, dass die Verteilung der Prospekte für ihn kostenfrei sei. Dass bei der Auszählung der Stimmen im Wahlbezirk 5 von dem Stadtrat X. und von Frau X. angewiesen worden sei, von dem Auszähltisch einen Abstand von 4 bis 5 m einzuhalten, könne von mehreren Zeugen bestätigt werden. Auch dieser Wahlfehler führe zur Ungültigkeit der Wahl. Ob eine Stimmenmehrheit von 372 Stimmen deutlich oder weniger deutlich sei, hänge vom Stimmenverhältnis und von der Wahlbeteiligung ab. Hier sei zu berücksichtigen, dass der Bericht in der „Stadtzeitung“ allen Haushalten und damit allen Wählern zugegangen sei. In der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei eine Ursächlichkeit eines Wahlfehlers bei einem vergleichbaren Ergebnis angenommen worden. Der zeitliche Abstand des Wahlfehlers zum Wahltag ändere daran nichts, zumal den Wählern der Artikel durch einen kritischen Leserbrief in der Badischen Zeitung vom 10.04.2015 nochmals in Erinnerung gerufen worden sei. In der Rechtsprechung werde davon ausgegangen, dass das Gebot äußerster Zurückhaltung amtlicher Organe mit der Bestimmung des Wahltags bzw. für einen Zeitraum von drei Monaten bis zum Wahltag gelte. Überhaupt werde bei einer unzulässigen Wahlbeeinflussung ohne weiteres die konkrete Möglichkeit der Erheblichkeit des Wahlfehlers angenommen. Gleiches gelte hinsichtlich der gemeinsamen Verteilung von Amtsblatt und Wahlbroschüre des Beigeladenen zu 2 und auch hinsichtlich der Veröffentlichung des Testwahlergebnisses. Insoweit treffe - was Zeugenaussagen und eine von der Klägerin eingeholte gutachterliche Stellungnahme des Informatikers X. vom 04.08.2015 erweisen würden - nicht zu, dass diese nur bis 17:05 Uhr abrufbar gewesen sei.

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Die Klägerin beantragt,

15

den Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 02.06.2015 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 02.11.2015 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, die Bürgermeisterwahl der Stadt X vom 19.04.2015 für ungültig zu erklären und auszusprechen, dass der Klägerin die im Rahmen des Einspruchsverfahrens entstandenen notwendigen Aufwendungen durch die Beigeladene zu 1 zu erstatten sind,

16

hilfsweise, den Bescheid des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 02.06.2015 in der Fassung des Ergänzungsbescheids vom 02.11.2015 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, das Ergebnis der Bürgermeisterwahl neu festzustellen und auszusprechen, dass der Klägerin die im Rahmen des Einspruchsverfahrens entstandenen notwendigen Aufwendungen durch die Beigeladene zu 1 zu erstatten sind,

17

weiter hilfsweise, den Ergänzungsbescheid vom 02.11.2015 aufzuheben das beklagte Land zu verpflichten, auszusprechen, dass der Klägerin die im Rahmen des Einspruchsverfahrens entstandenen notwendigen Aufwendungen durch die Beigeladene zu 1 zu erstatten sind.

18

Das beklagte Land und die Beigeladenen zu 1 beantragen,

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die Klage abzuweisen.

20

Das beklagte Land verteidigt den angefochtenen Bescheid.

21

Die Beigeladene zu 1 trägt ergänzend vor: Der Bericht im Amtsblatt vom 13.03.2015 sei keine unzulässige Wahlwerbung gewesen. Es handele sich um zulässige Öffentlichkeitsarbeit, mit der auf die erfolgreiche Entwicklung der Stadt hingewiesen werde. In der Gesamtschau werde der Beigeladene zu 2 zwar lobend erwähnt, stehe aber nicht derart im Vordergrund, dass der gesamte Artikel als persönlicher Erfolgsbericht und Wahlempfehlung erscheine. Es fehle auch, was in der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gefordert werde, an einer Häufung von Anzeigen und Erfolgsberichten in der Wahlkampfzeit, die zu jenem Zeitpunkt mangels weiterer Bewerber noch gar nicht begonnen gehabt habe. Die gemeinsame Verteilung von Amtsblatt und Wahlbroschüre sei nach dem erwähnten Gemeinderatsbeschluss und der Praxis seit 1992 auch Einzelpersonen offen gestanden. Auf diese Möglichkeit habe sie die Klägerin nicht gesondert hinweisen müssen; insoweit habe ihr Verweis auf den X Verlag genügt. Die Annahme der Klägerin, die Wahlbroschüre habe den Eindruck erweckt, eine amtliche Bekanntmachung zu sein, liege fern. Der Beigeladene zu 2 habe die Wahlbroschüre privat organisiert, bestellt und bezahlt. Das zeigten die vorgelegten Rechnungen. Durch die - kurzfristige - Veröffentlichung von Testergebnissen könne nicht gegen die Bestimmungen über die Wahlzeit verstoßen werden; im Übrigen habe dadurch auch nicht der Wählerwille beeinflusst werden können. Der insoweit auch erhobene Vorwurf einer unzulässigen Wahlpropaganda in der Nähe des Wahllokals sei nicht nachvollziehbar. Im Übrigen habe die Klägerin selbst am Wahltag auf ihrer Facebook-Seite mit folgendem Aufruf um Stimmen geworben: „Die Wahllokale haben noch 1 h geöffnet. Wir können es schaffen. Die Sensation ist möglich.“ Die geltend gemachten Wahlmängel wären auch nicht erheblich. Für den Bericht im Amtsblatt vom 13.03.2015 folge dies aus dem deutlichen Vorsprung des Beigeladenen zu 2.

22

Mit Bescheid vom 02.11.2015 hat das Landratsamt den angefochtenen Bescheid vom 02.06.2015 ergänzt um die Entscheidung, dass die der Klägerin im Rahmen des Einspruchsverfahrens entstandenen Aufwendungen von der Beigeladenen zu 1 nicht zu erstatten seien. Zur Begründung hat es ausgeführt: Ob und im welchem Umfang die Aufwendungen des Einsprechenden zu erstatten seien, entscheide die Rechtsaufsichtsbehörde nach ihrem Ermessen. Von den vier gerügten Wahlfehlern habe nur einer vorgelegen; dieser sei aber nicht für das Ergebnis der Wahl erheblich gewesen. In Anbetracht des gesamten Wahlvorgangs sei dieser Fehler als geringfügig zu bewerten.

23

Der Kammer liegt ein Heft Akten des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vor.

Entscheidungsgründe

24

Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft (vgl. § 32 Abs. 1 KomWG) und auch sonst zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO); denn sie macht die Verletzung ihrer Rechte als Bewerberin geltend; deshalb bedurfte es für ihren fristgerechten Einspruch (§ 31 Abs. 1 KomWG) auch nicht des Beitritts weiterer Wahlberechtigter (§ 31 Abs. 1 Satz 3 KomWG). Ein Widerspruchsverfahren war nicht geboten (§ 31 Abs. 3 KomWG).

25

Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Wahlprüfungsbescheid in der Fassung des Ergänzungsbescheids ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; denn die Klägerin kann beanspruchen, dass das beklagte Land die Wahl für ungültig erklärt und dass ihr die notwendigen Aufwendungen im Einspruchsverfahren von der Beigeladenen zu 1 erstattet werden (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

26

Die Wahl ist gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG u.a. dann für ungültig zu erklären, wenn das Ergebnis der Wahl dadurch beeinflusst werden konnte, dass ein Bewerber oder Dritte eine gegen ein Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung begangen haben. Das gleiche gilt gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG, wenn wesentliche Vorschriften über die Wahlvorbereitung, die Wahlhandlung oder über die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses unbeachtet geblieben sind.

27

Zu Recht hat schon das Landratsamt in dem erwähnten, vom Beigeladenen zu 2 mitverfassten Beitrag im Amtsblatt vom 13.03.2015 eine gegen ein Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung im Sinn von § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG gesehen. Verstoßen wurde dadurch gegen die Wahlgrundsätze der freien und der gleichen Wahl (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 1 GemO), wovon das Recht auf Chancengleichheit und das Gebot der Neutralität staatlicher Stellen im Wahlkampf umfasst ist.

28

Eine von den Organen der Gemeinde im Wahlkampf ausgehende Beeinflussung der Wähler zugunsten oder zum Nachteil eines Bewerbers stellt insbesondere dann eine unzulässige Wahlbeeinflussung dar, wenn dies unter Inanspruchnahme des Amtsblatts geschieht. Denn das Amtsblatt ist das amtliche Verkündungsorgan der Gemeinde und muss daher dem Gebot parteipolitischer Neutralität in besonderem Maße Rechnung tragen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - VBlBW 1992, 423 m.w.N.).

29

Dies gilt auch und insbesondere für jegliche, auf den ersten Blick neutrale Öffentlichkeitsarbeit in Form von sogenannten Arbeits-, Leistungs- oder Erfolgsberichten. So ist etwa die Wiedergabe einer Rede (eines Rechenschaftsberichts) des kandidierenden Bürgermeisters vor dem Gemeinderat im Amtsblatt, zehn Tage vor dem Wahltag, als eine unzulässige Wahlbeeinflussung gewertet worden, obwohl diese Rede durchaus ausgewogen auch den Anteil des Stadtrats und der Vereine an der positiven Entwicklung der Gemeinde betont hatte (VG Meiningen, Urt. v. 24.10.2006 - 2 K 444/06 - juris, Rdnr. 38 ff.).

30

Der hier zu beurteilende Artikel geht über eine solche auf den ersten Blick neutrale (und dennoch bereits unzulässige) Öffentlichkeitsarbeit noch weit hinaus, weil er die - vor allem wirtschaftlichen - Erfolge der Stadt während der zurückliegenden Amtsperioden des Beigeladenen zu 2 im Wesentlichen auf ihn allein zurückführt, ihm für die angeführten Aufgaben der Stadt in der Zukunft eine gleichsam alleinige Lösungskompetenz zuspricht und ihn zudem gleich zu Beginn ausdrücklich zur Wiederwahl empfiehlt („gegen seine Wiederwahl spricht rein gar nichts“).

31

Dass der Beitrag erst auf Seite 5 und 6 des Amtsblatt im sogenannten redaktionellen Teil des Amtsblatts stand, der allerdings auch nicht klar von seinem amtlichen Teil abgegrenzt ist, mindert den amtlichen Charakter der Veröffentlichung nicht wesentlich. Denn auch für den redaktionellen Teil des Amtsblatts trägt die Beigeladene die Verantwortung; auch die darin stehenden Beiträge werden vom Leser der Gemeinde zugeordnet.

32

Durch diesen Bericht konnte das Ergebnis der Wahl auch im Sinne von § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG beeinflusst werden.

33

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (zuletzt VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.05.2007 - 1 S 567/07 - VBlBW 2007, 377) dient diese "Erheblichkeitsklausel" dem Ziel, das Wahlergebnis möglichst weitgehend zu sichern. Dieser Grundsatz der Bestandssicherung ist zwar weniger ausgeprägt als in manchen anderen Bundesländern (vgl. § 80 Abs. 1 Nr. 4 BbgKWahlG und dazu OVG Berl.-Bbg., Beschl. v. 20.07.2015 - OVG N 12 18.14 -). Nach ihm werden aber Rechtsverstöße, die nicht eine konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses begründen, in Kauf genommen, weil die Wähler im Rahmen des Vertretbaren vor unnötiger Belastung mit Neuwahlen und Gemeinden und Landkreise vor dem damit verbundenen Aufwand bewahrt werden sollen.

34

Der vom Gesetz geforderte mögliche ursächliche Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis ist daher nur gegeben, wenn sich aus dem mit der Wahlanfechtung geltend gemachten und tatsächlich vorliegenden Gesetzesverstoß nicht nur eine theoretische, sondern eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses ergibt. Entscheidend ist danach nicht die abstrakt vorstellbare Auswirkung, sondern nur der unter den konkreten Verhältnissen mögliche Einfluss des Wahlfehlers (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.12.1985 - 1 S 2083/85 -, EKBW, KomWG, § 32 E 36, S. 4).

35

Das Ergebnis einer Bürgermeisterwahl, bei der lediglich zwei Bewerber angetreten sind, ist dann durch einen Wahlfehler möglicherweise beeinflusst, wenn ohne den Verstoß die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass der andere Bewerber gewählt worden wäre. Das Stimmenverhältnis kann dabei von entscheidender Bedeutung sein; je knapper der Wahlausgang, desto leichter wird ein möglicher Einfluss auf das Wahlergebnis nachzuweisen sein und umgekehrt (vgl VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - VBlBW 1992, 423).

36

Hat, wie hier, einer der Bewerber im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen erreicht, liegt ein erheblicher Wahlfehler dann vor, wenn ohne diesen Fehler die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass dieser Bewerber die absolute Mehrheit nicht erreicht hätte und es also zu einem zweiten Wahlgang gekommen wäre, in dem der im ersten Wahlgang unterlegene Bewerber eine neue - nicht ganz fernliegende - Chance gehabt hätte.

37

Anders als dies der Vertreter des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung geäußert hat, ist hinsichtlich der möglichen Kausalität und damit Erheblichkeit eines Wahlfehlers kein weniger strenger Maßstab anzulegen als bei der Feststellung des Wahlfehlers selbst. Für beide Voraussetzungen bedarf es der Überzeugungsgewissheit (vgl., für das gerichtliche Verfahren, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Gibt es, wie hier, Umstände, die für die Möglichkeit sprechen, dass der Wahlfehler das Ergebnis beeinflusst hat, und solche, die eher dagegen sprechen, ist damit nicht etwa eine entsprechende Überzeugungsgewissheit ausgeschlossen. Denn die Wahlprüfungsbehörde muss sich nicht davon überzeugen, dass der Wahlfehler auf das Ergebnis durchgeschlagen hat (so, siehe oben, die Rechtslage in Brandenburg), sondern nur, dass eine solche Möglichkeit besteht. Diese ist nur ausgeschlossen, wenn kein Zweifel daran besteht, dass diese Möglichkeit eine rein abstrakte, ganz fernliegende ist.

38

Dies kann die Kammer in dem hier zu beurteilenden Fall nicht feststellen. Es ist nicht ganz fernliegend und deshalb nicht auszuschließen, dass der Beigeladene zu 2, wäre der ihn immer wieder lobend herausstellende Bericht im Amtsblatt nicht erschienen, die absolute Mehrheit der Stimmen (knapp) verfehlt und die Klägerin in einem zweiten Wahlgang eine nicht ganz fernliegende Chance gehabt hätte.

39

Dafür spricht neben dem Stimmergebnis der Klägerin das vergleichsweise knappe Überschreiten der Schwelle zur absoluten Mehrheit. Denn 372 Stimmen entsprechen nur etwa 4 % der Wahlberechtigten bzw. weniger als 9 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen.

40

In der Rechtsprechung ist die Erheblichkeit eines festgestellten Wahlmangels schon bei deutlich größeren Stimmenabständen (in absoluten Zahlen wie in Prozent) bejaht worden. Dabei ist zu Grunde gelegt worden, dass eine im Amtsblatt erscheinende unzulässige Wählerbeeinflussung zahlreiche Leser des Amtsblatts veranlasst haben kann, sich für die bevorstehende Wahl auf den Amtsinhaber festzulegen. Andere Wähler könnten den Artikel zum Anlass genommen haben, sich zu entschließen, auf keinen Fall zur Wahl zu gehen, weil sie den später hinzugekommenen Bewerbern keine Chance einräumten (vgl., VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - a.a.O.).

41

Dementsprechend hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu einem als Werbung für den wieder kandidierenden Bürgermeister zu verstehenden Wahlaufruf durch den Wahlvorstand den Wahlfehler als möglicherweise ursächlich für das Ergebnis angesehen, obwohl der Vorsprung des Amtsinhabers 67,5 % zu 28,9 % bei einer Wahlbeteiligung von 49,9 % betrug (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - a.a.O.; vgl. auch zu amtlichen Wahlbeeinflussungen seitens außenstehender Amtsträger VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.12.1985 - 1 S 2428/85 - VBlBW 1986, 310 und Urt. v. 07.11.1983 - 1 S 1311/83 - DVBl 1985, 170, sowie VG Koblenz, Urt. v. 02.07.2013 - 1 K 62/13.KO - juris, Rdnr. 35 das die Ursächlichkeit des Wahlfehlers bei einem Stimmenunterschied von 10% bejaht hat).

42

Gegen diese Rechtsprechung ließe sich einwenden, dass auch die Vermutung nicht fernliegend ist, ein solcher Bericht könnte im Gegenteil zu einer Mobilisierung von Wählern geführt haben, die gerade nicht den Amtsinhaber wieder wählen wollten. Auch ist letztlich nicht zu beantworten, wie groß der Anteil der Wählerschaft sein könnte, der überhaupt das Amtsblatt liest und der eine solche Wahlempfehlung bewusst oder auch nur unterbewusst (wie bei Werbung häufig) zur Kenntnis nimmt.

43

Diese Ungewissheit führt aber nicht dazu, nach den oben dargelegten Grundsätzen schon die Möglichkeit einer Wahlbeeinflussung durch die Veröffentlichung auszuschließen. So spricht für eine erhebliche Breitenwirkung, dass ein Amtsblatt, das an jeden Haushalt ausgeteilt wird, im Unterschied zu allen anderen Medien, jeden Wähler erreichen kann, weiter, wie schon ausgeführt, der amtliche Charakter der Wahlempfehlung als Empfehlung der Gemeinde selbst und nicht nur des Amtsinhabers. Auch liegt nahe, dass jedenfalls der politisch besonders interessierte Teil der Bevölkerung die Wahlempfehlung wahrgenommen und, soweit von ihr beeinflusst, auch im jeweiligen Einflussbereich weitergegeben hat.

44

Allerdings ist der Wahlausgang nicht allein maßgeblich für die Beurteilung, ob ein Wahlfehler für das Wahlergebnis ursächlich gewesen sein kann. Insoweit kommt es auch auf das Gewicht des Wahlfehlers an (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 20.07.2015 - 12 N 18.14 - juris, Rdnr. 6 und 12).

45

Dieses Gewicht ist bei unzulässigen Wahlempfehlungen jedoch allgemein sehr und im hier zu entscheidenden Fall - wie schon ausgeführt - besonders hoch. Dieses Gewicht wird nicht dadurch gemindert, dass zum Zeitpunkt des Erscheinens des Amtsblatts sich neben dem Beigeladenen zu 2 noch kein weiterer Bewerber gemeldet hatte. Unerheblich ist auch, ob der Zeitpunkt, gut fünf Wochen vor der Wahl, der sogenannten „heißen Wahlkampfphase“ zuzurechnen ist. Denn der Zeitpunkt lag jedenfalls weit jenseits des Zeitpunkts der Bekanntmachung der Wahl und schon sehr nahe an dem Tag des Ablaufs der Einreichungsfrist (vgl. § 10 KomWO) und deshalb gerade nicht mehr im sogenannten Vorwahlkampf.

46

Dass die Wähler am Wahltag nicht mehr unter dem „frischen“ Eindruck des Berichts standen, sondern danach noch Gelegenheit hatten, in dem - vergleichsweise kurzen - Wahlkampf die Kandidaten kennen zu lernen und sich mit ihren Fähigkeiten und Leistungen näher zu befassen, nimmt dem den Beigeladenen zu 2 empfehlenden Bericht im Amtsblatt nicht seine wesentliche und möglicherweise wahlentscheidende Bedeutung. Denn diese Bedeutung ist nicht nur durch die amtlich erscheinende Empfehlung des Beigeladenen zu 2 geprägt, sondern auch dadurch, dass das Amtsblatt, anders als jedes andere Medium, praktisch jeden Wähler im Ort erreicht hat. Auch stand den anderen Bewerbern - anders als bei anderen Arten unzulässiger Wahlbeeinflussung, etwa als beim Aufstellen unrichtiger Behauptungen über einen Bewerber - nicht die Möglichkeit eines „Gegenschlags“ zur Verfügung. Denn sie konnten ihre Vorzüge nur in eigenen Wahlprospekten oder durch Anzeigen und damit weder in amtlicher Form noch mit der gleichen Breitenwirkung herausstellen.

47

Damit kommt es auf das Vorliegen weiterer möglicherweise ursächlicher Wahlfehler nicht an. Insoweit bemerkt die Kammer gleichwohl:

48

In der Verteilung der Wahlbroschüre des Beigeladenen zu 2 mit dem letzten, zwei Tage vor der Wahl erschienenen Amtsblatt liegt wohl kein Wahlfehler. Diese Möglichkeit hat die Beigeladene zu 1 allen Kandidaten eröffnet. Dass dies nicht für Einzelkandidaten gegolten hat, ist nicht ersichtlich. Dass die Klägerin von dieser Möglichkeit nichts wusste, ist nicht der Beigeladenen zu 1 zuzurechnen. Insbesondere hätte diese die Klägerin auf diese Möglichkeit nicht hinweisen müssen, auch wenn dies dem Gedanken der Fairness entsprochen hätte. Die Beigeladene zu 1 hat die Klägerin durch ihren Hinweis zur Möglichkeit, im Amtsblatt Anzeigen aufzugeben, insoweit auch nicht getäuscht. Der Wahlprospekt des Beigeladenen zu 2 konnte von einem verständigen Leser auch nicht als Bestandteil des Amtsblatts aufgefasst werden. Zwar entsprach sein Format dem des Amtsblatts. Die Papierqualität war aber erheblich aufwändiger, das Layout deutlich anders und der Text zweifelsfrei als allein werbend abgefasst. Die Verwendung der Berufsbezeichnung Bürgermeister ist dabei nicht zu beanstanden. Dass ein Impressum fehlte, führte nicht dazu, dass der Leser von einer amtlichen Beilage ausgehen musste.

49

Soweit die Klägerin im Anschluss an die Ermittlungen des Landratsamts im Einspruchsverfahren erstmals im Klageverfahren angesprochen hat, dass die vom Beigeladenen zu 2 eingereichten Rechnungen für die Verteilung des Wahlprospekts und die Beilage im Amtsblatt erst nachträglich erstellt worden sein könnten, und damit, wie sie in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, angedeutet hat, der Beigeladene zu 2 könnte diese Leistungen zunächst umsonst in Anspruch genommen haben, hätte die Kammer dem wohl schon deshalb nicht weiter nachzugehen brauchen, weil die Klägerin diesen Einwand innerhalb der Einspruchsfrist nicht erhoben hatte (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG). In ihrem Einspruch wird auch nicht mittelbar angedeutet, der Beigeladene zu 2 könnte sich insoweit staatlicher Mittel bedient haben; insoweit liegt der Sachverhalt anders als beim Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16.05.2007 (1 S 567/07 - VBlBW 2007, 377).

50

Die Vorabveröffentlichung von Zwischenwahlergebnissen auf der Homepage stellt nach den konkreten Umständen wohl schon keinen Wahlfehler dar. Ein Verstoß gegen die Wahlzeit (§ 20 KomWG) und eine unzulässige Wahlpropaganda in oder in der Nähe des Wahlraums (§ 28 Abs. 2 KomWO) liegen fern. Es handelte sich wohl auch nicht um eine unzulässige Wahlbeeinflussung. Ob dies schon daraus folgt, dass ein vernünftiger Wähler jedenfalls nach kurzem Nachdenken kaum davon ausgehen konnte, dass die Stimmenauszählung schon vor 18.00 Uhr begonnen hatte und nahezu vollständig abgeschlossen war, kann dahinstehen. Jedenfalls aber hätte dieser Umstand für den vernünftigen Wähler Anlass sein müssen, das gezeigte Bild näher zu betrachten. Dann müsste ihm aufgefallen sein, dass auch wenn man den von der Klägerin vorgelegten Screenshot zugrunde legt, mehrfach das Wort Test auftauchte und die angegebene Wahlbeteiligung unrealistisch hoch war. Im Übrigen wäre diese Veröffentlichungspanne wohl auch nicht erheblich für das Wahlergebnis gewesen. Denn es liegt fern, dass eine nennenswerte Zahl von Wählerinnen und Wählern den betreffenden Link auf der Homepage der Beigeladenen zu 1 vor 18.00 Uhr überhaupt aufgerufen hat und dadurch in der Wahlentscheidung noch hätte beeinflusst werden können.

51

Schließlich lag wohl auch kein Verstoß gegen die Öffentlichkeit der Auszählung der Stimmen vor (§ 21 KomWG, § 37 Abs. 8 KomWO). Einzuhalten ist ein „gehöriger Mindestabstand“ zu den Zähltischen, der allerdings nicht ermöglichen soll, dass die amtlichen Stimmzettel und Wahlunterlagen eingesehen werden können; vielmehr geht es darum, dass die Öffentlichkeit darauf achten kann, dass der Gesamtvorgang der Stimmauszählung insgesamt ordnungsgemäß erfolgt (Quecke u.a., Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., § 21 Rdnr. 9), dass also etwa die vorhandenen Wahlurnen vollständig - und nur diese - geleert und alle Stimmen ordnungsgemäß gezählt werden. Dabei hat der Gesetzgeber aus gutem Grund keinen festen Abstand festgelegt. Denn im Einzelfall können die Einrichtung des Wahlraums und auch die Zahl der Beobachter mit dafür ausschlaggebend sein, welcher Mindestabstand als gehörig anzusehen ist. Ohnehin dürfte im Allgemeinen ein Abstand von 4 m zum Auszählungstisch durchaus noch als „gehörig“ anzusehen sein (vgl. für den umgekehrten Fall, dass das Wahlgeheimnis verletzt ist, wenn die Wähler aus einer Entfernung von 3,80 bis 5 m beim Wahlvorgang beobachtet werden können, VG Karlsruhe, Urt. v. 16.10.2013 - 4 K 2001/13 - juris).

52

Die Klägerin hat, wegen ihres Erfolgs im Wahlanfechtungsverfahren, Anspruch auf Erstattung ihrer Aufwendungen im Einspruchsverfahren durch die Beigeladene zu 1 (§ 31 Abs. 2 Satz 1 KomWG). Der dies verneinende Ergänzungsbescheid des Landratsamts vom 02.11.2015 (der noch aufgrund von § 31 Abs. 2 Satz 2 KomWG ergangen ist) war auch deshalb rechtswidrig, weil er angenommen hat, insoweit sei maßgeblich, wieviele der geltend gemachten Wahlfehler festgestellt worden seien. Denn darauf kommt es nicht an. Vielmehr kann eine Erstattung der Aufwendungen im Einspruchsverfahren, wie die Erstattung von notwendigen Aufwendungen in einem Widerspruchsverfahren (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO) vollständig nur abgelehnt werden, wenn es solcher Aufwendungen zur Verfolgung des Rechtsschutzziels nicht bedurfte. Für die Beauftragung eines Rechtsanwalts bedeutet dies, dass die Aufwendungen insoweit nur dann als nicht notwendig angesehen werden können, wenn der Einsprechende seine Einspruchsgründe ohne Weiteres selbst hätte vorbringen können. Dies war hier aber ersichtlich nicht der Fall. Ob die von der Klägerin noch im Einzelnen zu benennenden Aufwendungen jeweils notwendig waren, etwa ihre evtl. Aufwendungen für die von ihr eingeholte sachverständige Beurteilung der Angaben der Beigeladenen zu 1 zu der Veröffentlichungspanne im Internet, ist erst im Festsetzungsverfahren (vgl. § 47 Abs. 3 Satz 2 KomWO) zu prüfen.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 159 Satz 1 und § 162 Abs. 3 VwGO mit § 100 Abs. 1 ZPO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1 VwGO) liegen nicht vor.

Gründe

24

Die Klage ist als Verpflichtungsklage statthaft (vgl. § 32 Abs. 1 KomWG) und auch sonst zulässig. Die Klägerin ist klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO); denn sie macht die Verletzung ihrer Rechte als Bewerberin geltend; deshalb bedurfte es für ihren fristgerechten Einspruch (§ 31 Abs. 1 KomWG) auch nicht des Beitritts weiterer Wahlberechtigter (§ 31 Abs. 1 Satz 3 KomWG). Ein Widerspruchsverfahren war nicht geboten (§ 31 Abs. 3 KomWG).

25

Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Wahlprüfungsbescheid in der Fassung des Ergänzungsbescheids ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten; denn die Klägerin kann beanspruchen, dass das beklagte Land die Wahl für ungültig erklärt und dass ihr die notwendigen Aufwendungen im Einspruchsverfahren von der Beigeladenen zu 1 erstattet werden (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

26

Die Wahl ist gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG u.a. dann für ungültig zu erklären, wenn das Ergebnis der Wahl dadurch beeinflusst werden konnte, dass ein Bewerber oder Dritte eine gegen ein Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung begangen haben. Das gleiche gilt gemäß § 32 Abs. 1 Nr. 2 KomWG, wenn wesentliche Vorschriften über die Wahlvorbereitung, die Wahlhandlung oder über die Ermittlung und Feststellung des Wahlergebnisses unbeachtet geblieben sind.

27

Zu Recht hat schon das Landratsamt in dem erwähnten, vom Beigeladenen zu 2 mitverfassten Beitrag im Amtsblatt vom 13.03.2015 eine gegen ein Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung im Sinn von § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG gesehen. Verstoßen wurde dadurch gegen die Wahlgrundsätze der freien und der gleichen Wahl (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 1 GemO), wovon das Recht auf Chancengleichheit und das Gebot der Neutralität staatlicher Stellen im Wahlkampf umfasst ist.

28

Eine von den Organen der Gemeinde im Wahlkampf ausgehende Beeinflussung der Wähler zugunsten oder zum Nachteil eines Bewerbers stellt insbesondere dann eine unzulässige Wahlbeeinflussung dar, wenn dies unter Inanspruchnahme des Amtsblatts geschieht. Denn das Amtsblatt ist das amtliche Verkündungsorgan der Gemeinde und muss daher dem Gebot parteipolitischer Neutralität in besonderem Maße Rechnung tragen (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - VBlBW 1992, 423 m.w.N.).

29

Dies gilt auch und insbesondere für jegliche, auf den ersten Blick neutrale Öffentlichkeitsarbeit in Form von sogenannten Arbeits-, Leistungs- oder Erfolgsberichten. So ist etwa die Wiedergabe einer Rede (eines Rechenschaftsberichts) des kandidierenden Bürgermeisters vor dem Gemeinderat im Amtsblatt, zehn Tage vor dem Wahltag, als eine unzulässige Wahlbeeinflussung gewertet worden, obwohl diese Rede durchaus ausgewogen auch den Anteil des Stadtrats und der Vereine an der positiven Entwicklung der Gemeinde betont hatte (VG Meiningen, Urt. v. 24.10.2006 - 2 K 444/06 - juris, Rdnr. 38 ff.).

30

Der hier zu beurteilende Artikel geht über eine solche auf den ersten Blick neutrale (und dennoch bereits unzulässige) Öffentlichkeitsarbeit noch weit hinaus, weil er die - vor allem wirtschaftlichen - Erfolge der Stadt während der zurückliegenden Amtsperioden des Beigeladenen zu 2 im Wesentlichen auf ihn allein zurückführt, ihm für die angeführten Aufgaben der Stadt in der Zukunft eine gleichsam alleinige Lösungskompetenz zuspricht und ihn zudem gleich zu Beginn ausdrücklich zur Wiederwahl empfiehlt („gegen seine Wiederwahl spricht rein gar nichts“).

31

Dass der Beitrag erst auf Seite 5 und 6 des Amtsblatt im sogenannten redaktionellen Teil des Amtsblatts stand, der allerdings auch nicht klar von seinem amtlichen Teil abgegrenzt ist, mindert den amtlichen Charakter der Veröffentlichung nicht wesentlich. Denn auch für den redaktionellen Teil des Amtsblatts trägt die Beigeladene die Verantwortung; auch die darin stehenden Beiträge werden vom Leser der Gemeinde zugeordnet.

32

Durch diesen Bericht konnte das Ergebnis der Wahl auch im Sinne von § 32 Abs. 1 Nr. 1 KomWG beeinflusst werden.

33

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (zuletzt VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.05.2007 - 1 S 567/07 - VBlBW 2007, 377) dient diese "Erheblichkeitsklausel" dem Ziel, das Wahlergebnis möglichst weitgehend zu sichern. Dieser Grundsatz der Bestandssicherung ist zwar weniger ausgeprägt als in manchen anderen Bundesländern (vgl. § 80 Abs. 1 Nr. 4 BbgKWahlG und dazu OVG Berl.-Bbg., Beschl. v. 20.07.2015 - OVG N 12 18.14 -). Nach ihm werden aber Rechtsverstöße, die nicht eine konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses begründen, in Kauf genommen, weil die Wähler im Rahmen des Vertretbaren vor unnötiger Belastung mit Neuwahlen und Gemeinden und Landkreise vor dem damit verbundenen Aufwand bewahrt werden sollen.

34

Der vom Gesetz geforderte mögliche ursächliche Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis ist daher nur gegeben, wenn sich aus dem mit der Wahlanfechtung geltend gemachten und tatsächlich vorliegenden Gesetzesverstoß nicht nur eine theoretische, sondern eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses ergibt. Entscheidend ist danach nicht die abstrakt vorstellbare Auswirkung, sondern nur der unter den konkreten Verhältnissen mögliche Einfluss des Wahlfehlers (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.12.1985 - 1 S 2083/85 -, EKBW, KomWG, § 32 E 36, S. 4).

35

Das Ergebnis einer Bürgermeisterwahl, bei der lediglich zwei Bewerber angetreten sind, ist dann durch einen Wahlfehler möglicherweise beeinflusst, wenn ohne den Verstoß die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass der andere Bewerber gewählt worden wäre. Das Stimmenverhältnis kann dabei von entscheidender Bedeutung sein; je knapper der Wahlausgang, desto leichter wird ein möglicher Einfluss auf das Wahlergebnis nachzuweisen sein und umgekehrt (vgl VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - VBlBW 1992, 423).

36

Hat, wie hier, einer der Bewerber im ersten Wahlgang die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen erreicht, liegt ein erheblicher Wahlfehler dann vor, wenn ohne diesen Fehler die konkrete Möglichkeit bestanden hätte, dass dieser Bewerber die absolute Mehrheit nicht erreicht hätte und es also zu einem zweiten Wahlgang gekommen wäre, in dem der im ersten Wahlgang unterlegene Bewerber eine neue - nicht ganz fernliegende - Chance gehabt hätte.

37

Anders als dies der Vertreter des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung geäußert hat, ist hinsichtlich der möglichen Kausalität und damit Erheblichkeit eines Wahlfehlers kein weniger strenger Maßstab anzulegen als bei der Feststellung des Wahlfehlers selbst. Für beide Voraussetzungen bedarf es der Überzeugungsgewissheit (vgl., für das gerichtliche Verfahren, § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Gibt es, wie hier, Umstände, die für die Möglichkeit sprechen, dass der Wahlfehler das Ergebnis beeinflusst hat, und solche, die eher dagegen sprechen, ist damit nicht etwa eine entsprechende Überzeugungsgewissheit ausgeschlossen. Denn die Wahlprüfungsbehörde muss sich nicht davon überzeugen, dass der Wahlfehler auf das Ergebnis durchgeschlagen hat (so, siehe oben, die Rechtslage in Brandenburg), sondern nur, dass eine solche Möglichkeit besteht. Diese ist nur ausgeschlossen, wenn kein Zweifel daran besteht, dass diese Möglichkeit eine rein abstrakte, ganz fernliegende ist.

38

Dies kann die Kammer in dem hier zu beurteilenden Fall nicht feststellen. Es ist nicht ganz fernliegend und deshalb nicht auszuschließen, dass der Beigeladene zu 2, wäre der ihn immer wieder lobend herausstellende Bericht im Amtsblatt nicht erschienen, die absolute Mehrheit der Stimmen (knapp) verfehlt und die Klägerin in einem zweiten Wahlgang eine nicht ganz fernliegende Chance gehabt hätte.

39

Dafür spricht neben dem Stimmergebnis der Klägerin das vergleichsweise knappe Überschreiten der Schwelle zur absoluten Mehrheit. Denn 372 Stimmen entsprechen nur etwa 4 % der Wahlberechtigten bzw. weniger als 9 Prozent der abgegebenen gültigen Stimmen.

40

In der Rechtsprechung ist die Erheblichkeit eines festgestellten Wahlmangels schon bei deutlich größeren Stimmenabständen (in absoluten Zahlen wie in Prozent) bejaht worden. Dabei ist zu Grunde gelegt worden, dass eine im Amtsblatt erscheinende unzulässige Wählerbeeinflussung zahlreiche Leser des Amtsblatts veranlasst haben kann, sich für die bevorstehende Wahl auf den Amtsinhaber festzulegen. Andere Wähler könnten den Artikel zum Anlass genommen haben, sich zu entschließen, auf keinen Fall zur Wahl zu gehen, weil sie den später hinzugekommenen Bewerbern keine Chance einräumten (vgl., VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - a.a.O.).

41

Dementsprechend hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zu einem als Werbung für den wieder kandidierenden Bürgermeister zu verstehenden Wahlaufruf durch den Wahlvorstand den Wahlfehler als möglicherweise ursächlich für das Ergebnis angesehen, obwohl der Vorsprung des Amtsinhabers 67,5 % zu 28,9 % bei einer Wahlbeteiligung von 49,9 % betrug (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.02.1992 - 1 S 2266/91 - a.a.O.; vgl. auch zu amtlichen Wahlbeeinflussungen seitens außenstehender Amtsträger VGH Bad.-Württ., Urt. v. 02.12.1985 - 1 S 2428/85 - VBlBW 1986, 310 und Urt. v. 07.11.1983 - 1 S 1311/83 - DVBl 1985, 170, sowie VG Koblenz, Urt. v. 02.07.2013 - 1 K 62/13.KO - juris, Rdnr. 35 das die Ursächlichkeit des Wahlfehlers bei einem Stimmenunterschied von 10% bejaht hat).

42

Gegen diese Rechtsprechung ließe sich einwenden, dass auch die Vermutung nicht fernliegend ist, ein solcher Bericht könnte im Gegenteil zu einer Mobilisierung von Wählern geführt haben, die gerade nicht den Amtsinhaber wieder wählen wollten. Auch ist letztlich nicht zu beantworten, wie groß der Anteil der Wählerschaft sein könnte, der überhaupt das Amtsblatt liest und der eine solche Wahlempfehlung bewusst oder auch nur unterbewusst (wie bei Werbung häufig) zur Kenntnis nimmt.

43

Diese Ungewissheit führt aber nicht dazu, nach den oben dargelegten Grundsätzen schon die Möglichkeit einer Wahlbeeinflussung durch die Veröffentlichung auszuschließen. So spricht für eine erhebliche Breitenwirkung, dass ein Amtsblatt, das an jeden Haushalt ausgeteilt wird, im Unterschied zu allen anderen Medien, jeden Wähler erreichen kann, weiter, wie schon ausgeführt, der amtliche Charakter der Wahlempfehlung als Empfehlung der Gemeinde selbst und nicht nur des Amtsinhabers. Auch liegt nahe, dass jedenfalls der politisch besonders interessierte Teil der Bevölkerung die Wahlempfehlung wahrgenommen und, soweit von ihr beeinflusst, auch im jeweiligen Einflussbereich weitergegeben hat.

44

Allerdings ist der Wahlausgang nicht allein maßgeblich für die Beurteilung, ob ein Wahlfehler für das Wahlergebnis ursächlich gewesen sein kann. Insoweit kommt es auch auf das Gewicht des Wahlfehlers an (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 20.07.2015 - 12 N 18.14 - juris, Rdnr. 6 und 12).

45

Dieses Gewicht ist bei unzulässigen Wahlempfehlungen jedoch allgemein sehr und im hier zu entscheidenden Fall - wie schon ausgeführt - besonders hoch. Dieses Gewicht wird nicht dadurch gemindert, dass zum Zeitpunkt des Erscheinens des Amtsblatts sich neben dem Beigeladenen zu 2 noch kein weiterer Bewerber gemeldet hatte. Unerheblich ist auch, ob der Zeitpunkt, gut fünf Wochen vor der Wahl, der sogenannten „heißen Wahlkampfphase“ zuzurechnen ist. Denn der Zeitpunkt lag jedenfalls weit jenseits des Zeitpunkts der Bekanntmachung der Wahl und schon sehr nahe an dem Tag des Ablaufs der Einreichungsfrist (vgl. § 10 KomWO) und deshalb gerade nicht mehr im sogenannten Vorwahlkampf.

46

Dass die Wähler am Wahltag nicht mehr unter dem „frischen“ Eindruck des Berichts standen, sondern danach noch Gelegenheit hatten, in dem - vergleichsweise kurzen - Wahlkampf die Kandidaten kennen zu lernen und sich mit ihren Fähigkeiten und Leistungen näher zu befassen, nimmt dem den Beigeladenen zu 2 empfehlenden Bericht im Amtsblatt nicht seine wesentliche und möglicherweise wahlentscheidende Bedeutung. Denn diese Bedeutung ist nicht nur durch die amtlich erscheinende Empfehlung des Beigeladenen zu 2 geprägt, sondern auch dadurch, dass das Amtsblatt, anders als jedes andere Medium, praktisch jeden Wähler im Ort erreicht hat. Auch stand den anderen Bewerbern - anders als bei anderen Arten unzulässiger Wahlbeeinflussung, etwa als beim Aufstellen unrichtiger Behauptungen über einen Bewerber - nicht die Möglichkeit eines „Gegenschlags“ zur Verfügung. Denn sie konnten ihre Vorzüge nur in eigenen Wahlprospekten oder durch Anzeigen und damit weder in amtlicher Form noch mit der gleichen Breitenwirkung herausstellen.

47

Damit kommt es auf das Vorliegen weiterer möglicherweise ursächlicher Wahlfehler nicht an. Insoweit bemerkt die Kammer gleichwohl:

48

In der Verteilung der Wahlbroschüre des Beigeladenen zu 2 mit dem letzten, zwei Tage vor der Wahl erschienenen Amtsblatt liegt wohl kein Wahlfehler. Diese Möglichkeit hat die Beigeladene zu 1 allen Kandidaten eröffnet. Dass dies nicht für Einzelkandidaten gegolten hat, ist nicht ersichtlich. Dass die Klägerin von dieser Möglichkeit nichts wusste, ist nicht der Beigeladenen zu 1 zuzurechnen. Insbesondere hätte diese die Klägerin auf diese Möglichkeit nicht hinweisen müssen, auch wenn dies dem Gedanken der Fairness entsprochen hätte. Die Beigeladene zu 1 hat die Klägerin durch ihren Hinweis zur Möglichkeit, im Amtsblatt Anzeigen aufzugeben, insoweit auch nicht getäuscht. Der Wahlprospekt des Beigeladenen zu 2 konnte von einem verständigen Leser auch nicht als Bestandteil des Amtsblatts aufgefasst werden. Zwar entsprach sein Format dem des Amtsblatts. Die Papierqualität war aber erheblich aufwändiger, das Layout deutlich anders und der Text zweifelsfrei als allein werbend abgefasst. Die Verwendung der Berufsbezeichnung Bürgermeister ist dabei nicht zu beanstanden. Dass ein Impressum fehlte, führte nicht dazu, dass der Leser von einer amtlichen Beilage ausgehen musste.

49

Soweit die Klägerin im Anschluss an die Ermittlungen des Landratsamts im Einspruchsverfahren erstmals im Klageverfahren angesprochen hat, dass die vom Beigeladenen zu 2 eingereichten Rechnungen für die Verteilung des Wahlprospekts und die Beilage im Amtsblatt erst nachträglich erstellt worden sein könnten, und damit, wie sie in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, angedeutet hat, der Beigeladene zu 2 könnte diese Leistungen zunächst umsonst in Anspruch genommen haben, hätte die Kammer dem wohl schon deshalb nicht weiter nachzugehen brauchen, weil die Klägerin diesen Einwand innerhalb der Einspruchsfrist nicht erhoben hatte (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG). In ihrem Einspruch wird auch nicht mittelbar angedeutet, der Beigeladene zu 2 könnte sich insoweit staatlicher Mittel bedient haben; insoweit liegt der Sachverhalt anders als beim Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 16.05.2007 (1 S 567/07 - VBlBW 2007, 377).

50

Die Vorabveröffentlichung von Zwischenwahlergebnissen auf der Homepage stellt nach den konkreten Umständen wohl schon keinen Wahlfehler dar. Ein Verstoß gegen die Wahlzeit (§ 20 KomWG) und eine unzulässige Wahlpropaganda in oder in der Nähe des Wahlraums (§ 28 Abs. 2 KomWO) liegen fern. Es handelte sich wohl auch nicht um eine unzulässige Wahlbeeinflussung. Ob dies schon daraus folgt, dass ein vernünftiger Wähler jedenfalls nach kurzem Nachdenken kaum davon ausgehen konnte, dass die Stimmenauszählung schon vor 18.00 Uhr begonnen hatte und nahezu vollständig abgeschlossen war, kann dahinstehen. Jedenfalls aber hätte dieser Umstand für den vernünftigen Wähler Anlass sein müssen, das gezeigte Bild näher zu betrachten. Dann müsste ihm aufgefallen sein, dass auch wenn man den von der Klägerin vorgelegten Screenshot zugrunde legt, mehrfach das Wort Test auftauchte und die angegebene Wahlbeteiligung unrealistisch hoch war. Im Übrigen wäre diese Veröffentlichungspanne wohl auch nicht erheblich für das Wahlergebnis gewesen. Denn es liegt fern, dass eine nennenswerte Zahl von Wählerinnen und Wählern den betreffenden Link auf der Homepage der Beigeladenen zu 1 vor 18.00 Uhr überhaupt aufgerufen hat und dadurch in der Wahlentscheidung noch hätte beeinflusst werden können.

51

Schließlich lag wohl auch kein Verstoß gegen die Öffentlichkeit der Auszählung der Stimmen vor (§ 21 KomWG, § 37 Abs. 8 KomWO). Einzuhalten ist ein „gehöriger Mindestabstand“ zu den Zähltischen, der allerdings nicht ermöglichen soll, dass die amtlichen Stimmzettel und Wahlunterlagen eingesehen werden können; vielmehr geht es darum, dass die Öffentlichkeit darauf achten kann, dass der Gesamtvorgang der Stimmauszählung insgesamt ordnungsgemäß erfolgt (Quecke u.a., Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 5. Aufl., § 21 Rdnr. 9), dass also etwa die vorhandenen Wahlurnen vollständig - und nur diese - geleert und alle Stimmen ordnungsgemäß gezählt werden. Dabei hat der Gesetzgeber aus gutem Grund keinen festen Abstand festgelegt. Denn im Einzelfall können die Einrichtung des Wahlraums und auch die Zahl der Beobachter mit dafür ausschlaggebend sein, welcher Mindestabstand als gehörig anzusehen ist. Ohnehin dürfte im Allgemeinen ein Abstand von 4 m zum Auszählungstisch durchaus noch als „gehörig“ anzusehen sein (vgl. für den umgekehrten Fall, dass das Wahlgeheimnis verletzt ist, wenn die Wähler aus einer Entfernung von 3,80 bis 5 m beim Wahlvorgang beobachtet werden können, VG Karlsruhe, Urt. v. 16.10.2013 - 4 K 2001/13 - juris).

52

Die Klägerin hat, wegen ihres Erfolgs im Wahlanfechtungsverfahren, Anspruch auf Erstattung ihrer Aufwendungen im Einspruchsverfahren durch die Beigeladene zu 1 (§ 31 Abs. 2 Satz 1 KomWG). Der dies verneinende Ergänzungsbescheid des Landratsamts vom 02.11.2015 (der noch aufgrund von § 31 Abs. 2 Satz 2 KomWG ergangen ist) war auch deshalb rechtswidrig, weil er angenommen hat, insoweit sei maßgeblich, wieviele der geltend gemachten Wahlfehler festgestellt worden seien. Denn darauf kommt es nicht an. Vielmehr kann eine Erstattung der Aufwendungen im Einspruchsverfahren, wie die Erstattung von notwendigen Aufwendungen in einem Widerspruchsverfahren (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO) vollständig nur abgelehnt werden, wenn es solcher Aufwendungen zur Verfolgung des Rechtsschutzziels nicht bedurfte. Für die Beauftragung eines Rechtsanwalts bedeutet dies, dass die Aufwendungen insoweit nur dann als nicht notwendig angesehen werden können, wenn der Einsprechende seine Einspruchsgründe ohne Weiteres selbst hätte vorbringen können. Dies war hier aber ersichtlich nicht der Fall. Ob die von der Klägerin noch im Einzelnen zu benennenden Aufwendungen jeweils notwendig waren, etwa ihre evtl. Aufwendungen für die von ihr eingeholte sachverständige Beurteilung der Angaben der Beigeladenen zu 1 zu der Veröffentlichungspanne im Internet, ist erst im Festsetzungsverfahren (vgl. § 47 Abs. 3 Satz 2 KomWO) zu prüfen.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 159 Satz 1 und § 162 Abs. 3 VwGO mit § 100 Abs. 1 ZPO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1 VwGO) liegen nicht vor.