Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-07-19, Aktenzeichen 8 S 775/05

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf EUR 100.000,-- festgesetzt.

Gründe

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I. Die Antragstellerin wendet sich gegen die (sofortige) Vollziehbarkeit einer Verfügung, mit der sie zu bestimmten im Luftsicherheitsgesetz vorgesehenen Maßnahmen der Eigensicherung auf dem von ihr betriebenen Flughafen angehalten wird.

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Mit Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2002 (ABl. EG L 355, S. 1) wurden Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt festgelegt. U. a. wurde bestimmt, dass das gesamte Personal, einschließlich der Flugbesatzungen, ein Jahr nach Inkrafttreten der Verordnung (ab dem 19.1.2004) zusammen mit allen mitgeführten Gegenständen zu durchsuchen ist, bevor ihnen der Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche (vgl. dazu die Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der Kommission vom 21.6.2004, ABl. EG L 221, S. 6) gestattet wird. Entsprechend dieser europarechtlichen Vorgabe (vgl. BT-Drs. 15/2361, S. 19) verpflichtet § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 des Gesetzes zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben vom 11.1.2005 (BGBl. I S. 78) - LuftSiG - den Unternehmer eines Verkehrsflughafens, zum Schutz des Flughafenbetriebs vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs eigene Mitarbeiter, Mitarbeiter anderer auf dem Flugplatz tätiger Unternehmen und andere Personen vor dem Zugang zu den sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche zu durchsuchen oder in sonstiger geeigneter Weise zu überprüfen sowie von diesen mitgeführte Gegenstände und Fahrzeuge zu durchsuchen, zu durchleuchten oder in sonstiger geeigneter Weise zu überprüfen.

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Die Antragstellerin erhob gegen diese Verpflichtung zur Durchführung von ihr für polizeiähnlich gehaltener Maßnahmen verfassungsrechtliche Bedenken und bat deshalb um einen rechtsbehelfsfähigen Bescheid. Das Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg verfügte darauf hin in Ausführung einer Weisung des Bundesministeriums des Innern unter Anordnung des Sofortvollzugs mit Bescheid vom 18.3.2005, dass die Antragstellerin die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG geregelten Kontrollen von Personen und Waren spätestens ab dem 15.4.2005 durchzuführen habe. Der Antragstellerin wurde ferner aufgegeben, ab diesem Stichtag nur Personal für diese Kontrollen einzusetzen, das die Prüfung als Luftsicherheitsassistent erfolgreich abgelegt hat, und ein diesen Anforderungen entsprechendes Luftsicherheitsprogramm vorzulegen.

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Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin am 9.4.2005 Anfechtungsklage erhoben und am selben Tag beantragt, die aufschiebende Wirkung dieser Klage anzuordnen. Für dessen sofortige Vollziehbarkeit bestehe kein öffentliches Interesse. Denn er sei offensichtlich rechtswidrig, weil er sich nicht auf eine verfassungskonforme Ermächtigungsgrundlage stützen könne. Die Gefahrenabwehr im Luftverkehr stelle eine Staatsaufgabe dar, die der Staat mit eigenen Kräften zu erfüllen und gegenüber Dritten durchzusetzen habe. Die Eigensicherungspflicht der Flughafenbetreiber könne in vorläufigen Maßnahmen zur Gefahrenabwehr bestehen, die auf das Hausrecht gestützt seien. Umfassende Maßnahmen zur Gefahrenabwehr ermögliche das Hausrecht nicht. Das Hausrecht ändere daher nichts an der grundsätzlichen Geltung des Staatsvorbehalts. Eine Übertragung der polizeilichen Aufgabe der Gefahrenabwehr auf den Eigensicherungspflichtigen ohne Beleihung sei unzulässig. Ebenso sei es unzulässig, die Eigensicherungspflicht als Polizeipflicht auszugestalten, d. h. den Sicherungspflichtigen in die Rolle eines Störers abzudrängen. Hinzu komme, dass in der Übergangsphase der Umsetzung des Luftsicherheitsgesetzes der status quo erhalten bleiben müsse, bis eine Konkretisierung der der Antragstellerin obliegenden Verpflichtungen erfolgt sei. Eine Güterabwägung der Schäden, die einträten, wenn die geltend gemachten Sicherheitsdefizite bestünden, mit den nur zeitweiligen finanziellen Einbußen der Antragstellerin bei Fortbestand der bisherigen Lage ergebe, dass die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung zur Vermeidung vollendeter Tatsachen geboten sei.

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Der Antragsgegner ist dem entgegen getreten. Mit dem angefochtenen Bescheid würden europarechtliche Vorgaben aufgrund eines gesetzlich geschaffenen Systems für eine einheitliche Verwirklichung von Kontrollen umgesetzt. Bei einer Aussetzung der Maßnahmen seien mangels gesetzlicher Regelung nicht nur die Durchführung der Kontrollen unklar, sondern die sichere Abwicklung des Flugbetriebs am Flughafen Stuttgart gefährdet. Es sei zudem zu befürchten, dass der Luftverkehr ab Stuttgart europaweit z. B. ergänzende Sicherheitsmaßnahmen an den Ziel- und Umsteigeflughäfen erfordere, was letztlich sogar dem Flughafenstandort Stuttgart schaden könne. Im Übrigen habe die Antragstellerin die Durchführung der Maßnahmen im Rahmen einer gemeinsamen Besprechung mit dem Bundesgrenzschutz und dem Ministerium für Umwelt und Verkehr selbst zugesagt. Ernsthafte Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG bestünden nicht. Insbesondere sei nicht ersichtlich, warum es dem Flughafenbetreiber, dem nach dem bisherigen § 19b LuftVG bereits eine Vielzahl von Sicherungspflichten oblegen hätten, die in § 8 LuftSiG übernommen worden seien, nicht möglich sein solle, den erforderlichen Sicherheitsstandard bei den Personal- und Warenkontrollen beim Zugang zu den sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flughafens zu gewährleisten, zumal die Antragstellerin Personal einsetzen müsse, das über die gleichen Qualifikationen verfüge wie das vom Bundesgrenzschutz für Fluggastkontrollen eingesetzte Personal.

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II. Der Antrag ist zulässig, insbesondere ist die instanzielle Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg für seine Bescheidung gegeben. Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 VwGO entscheidet der VGH im ersten Rechtszug über sämtliche Streitigkeiten, die das Anlegen, die Erweiterung oder Änderung und den Betrieb von Verkehrsflughäfen und Verkehrslandeplätzen mit beschränktem Bauschutzbereich betreffen. Der vorliegende Fall betrifft den Betrieb des Verkehrsflughafens Stuttgart, denn er darf nur betrieben werden, wenn die Antragstellerin die in der umstrittenen Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG geregelten Kontrollmaßnahmen vornimmt (i. Erg. ebenso: Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 48 RdNr. 9; a. A. - ohne nähere Begründung -: Hofmann/Grabherr, LuftVG, Stand: Febr. 2005, § 19 b RdNr. 52). Daran ändert der Umstand nichts, dass auch die Luftsicherheitsbehörde nach § 5 Abs. 1 LuftSiG alle Personen - also auch Flughafenangehörige und Flugpersonal - vor dem Betreten der nicht allgemein zugänglichen Bereiche eines Flugplatzes durchsuchen bzw. überprüfen darf. Denn dabei handelt es sich ersichtlich um zusätzliche Überwachungsmaßnahmen, die die Luftsicherheitsbehörde im Rahmen ihrer Aufgabe, Angriffe auf die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren (vgl. §§ 2 und 10 LuftSiG), zu treffen hat.

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Der Senat setzt sich damit nicht in Widerspruch zu seinem Beschluss vom 26.6.2002 - 8 S 1242/02 - (ZLW 2003, 473), wonach § 48 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 VwGO auf Klagen, mit denen sich ein Dienstleister gegen die auf die Verordnung über Bodenabfertigungsdienste auf Flugplätzen gestützte Auswahl eines seiner Konkurrenten für die Erbringung von Bodenabfertigungsdiensten wendet, keine Anwendung findet. Denn im dortigen Fall ging es weder um die Fragen der Zulässigkeit dieser Dienste noch des zulässigen oder notwendigen Umfangs oder der Art und Weise ihrer Erbringung, sondern allein darum, welcher Wettbewerber mit ihrer Erbringung betraut wird. Gestritten wurde damit um den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste, wovon der Betrieb des Flughafens allenfalls mittelbar betroffen ist. Im vorliegenden Fall ist der Flughafenbetrieb dagegen unmittelbar betroffen; denn der angefochtene Bescheid legt nicht nur fest, wer die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG geregelten Sicherungsmaßnahmen durchzuführen hat, sondern stellt auch Anforderungen an die Qualifizierung des Kontrollpersonals und an den Inhalt des Luftsicherheitsplans bzw. des Luftsicherheitsprogramms.

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Der Antrag ist aber nicht begründet. Es bestehen weder ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 18.3.2005 noch hat seine Vollziehung für die Antragstellerin eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge (vgl. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO).

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Der Bescheid konkretisiert die sich aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG ergebende Verpflichtung der Antragstellerin, eigene Mitarbeiter, Mitarbeiter anderer auf dem Flugplatz tätiger Unternehmen und andere Personen vor dem Zugang zu den sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen Bereiche zu durchsuchen oder in sonstiger geeigneter Weise zu überprüfen sowie von diesen mitgeführte Gegenstände und Fahrzeuge zu durchsuchen, zu durchleuchten oder in sonstiger geeigneter Weise zu überprüfen. Diese gesetzliche Verpflichtung begegnet entgegen der Auffassung der Antragstellerin keinen durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Senat geht dabei mit den Beteiligten davon aus, dass es sich nur um Eigensicherungsmaßnahmen handelt und deshalb unter „anderen Personen“ nicht die Fluggäste, sondern nur solche Personen zu verstehen sind, die auf dem Flughafen einer Beschäftigung nachgehen. Es dürfte sich damit um Flugzeugbesatzungen und die Inhaber von Flughafenausweisen handeln, die den Zugang zu Sicherheitsbereichen gestatten (vgl. Art. 1 und 3 der EG-VO Nr. 1138/2004 vom 21.6.2004).

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Die Verpflichtung der Flughafenunternehmer, diesen Personenkreis selbst oder durch Beauftragte gesondert zu kontrollieren, mag zwar wenig sinnvoll sein, wenn und soweit die Zugänge zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche identisch sind mit den Zugängen der Passagiere, weil infolge der Ablehnung einer Mitbenutzung der Kontrollstellen des Bundesgrenzschutzes bzw. (jetzt) der Bundespolizei als „Mischkontrollstellen“ (vgl. die Schreiben des Bundesministeriums des Innern vom 6.4. und 14.4.2005) für die Personal- und Warenkontrollen gesonderte Geräte und zusätzliches Personal eingesetzt werden müssen. Ein Grundgesetzverstoß ergibt sich daraus aber nicht. Insbesondere lässt der Vortrag der Antragstellerin nicht erkennen, dass der rechtsstaatliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt wäre.

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Auch ihre Ausführungen zum Gewaltmonopol des Staates und zu dessen Aufgabe der Gefahrenabwehr im Luftverkehr zeigen keinen Verfassungsverstoß auf. Denn zum einen betreffen die hier streitigen Kontrollen keine „umfassenden Maßnahmen zur Gefahrenabwehr“, die mit den Mitteln des Hausrechts nicht erbracht werden könnten, wie die Antragstellerin meint. Vielmehr soll nur ein verhältnismäßig eng begrenzter Personenkreis und das abgehende aufgegebene Gepäck überprüft werden. Die umfassende Gefahrenabwehr und -vorsorge bleibt dagegen den Luftsicherheitsbehörden vorbehalten (§ 5 Abs. 1 - 3 LuftSiG). Den Darlegungen der Antragstellerin lässt sich auch nicht entnehmen, welche konkreten Situationen eintreten könnten, die mit den Mitteln des Hausrechts und unter Berücksichtigung dieser besonderen Befugnisse der Luftsicherheitsbehörden nicht beherrschbar wären. Denn das Hausrecht des Flughafenbetreibers dürfte immer ausreichen, Personen, die sich nicht überprüfen lassen wollen, den Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche zu verwehren bzw. den Weitertransport von Gepäckstücken, die nicht als überprüft gekennzeichnet sind, zu verweigern. Davon abgesehen ermächtigt § 127 Abs. 1 StPO jedermann, unter bestimmten Bedingungen jemanden vorläufig festzunehmen. Zum anderen verbietet es der von der Antragstellerin in den Mittelpunkt ihrer Argumentation gerückte „Staatsvorbehalt“ dem Gesetzgeber nicht, den Betreibern besonders gefährdeter Einrichtungen Eigensicherungsmaßnahmen aufzugeben. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Hinblick auf die Befugnis des Gesetzgebers, die Zustandshaftung des Eigentümers für besonders gefährliche Bereiche konkret zu erweitern, gerade „die durch terroristische Aktivitäten gefährdeten Flughäfen“ als Beispiele genannt (Urteil vom 4.10.1985 - 4 C 76.82 - VBlBW 1986, 127). Auch in dem seitens der Antragstellerin auszugsweise zitierten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum bewaffneten Werksschutz bei kerntechnischen Anlagen (Urteil vom 19.1.1989 - 7 C 31.87 - BVerwGE 81, 185 = VBlBW 1989, 371) wird ausdrücklich hervorgehoben, dass es im - weiten - Ermessen des Gesetzgebers stehe, ob er die Objektsicherung auf dem Betriebsgelände gefährdeter oder gefährlicher Anlagen zu einer öffentlichen, durch die Polizei wahrzunehmenden Aufgabe macht oder sie für eine Übergangszeit bis zum Eintreffen der alarmierten Polizei dem Hausrecht des Betreibers überlässt. Ferner spricht eine ganz praktische Überlegung dafür, die Kontrollen des Personals, also von bereits bekannten und zuverlässigkeitsüberprüften Personen, dem Flughafenbetreiber aufzuerlegen, weil nur er unmittelbar erkennen kann, ob und welche - eventuell an sich verbotenen - Gegenstände im Sicherheitsbereich zu Arbeitszwecken benötigt werden (Schwenk/Giemulla, Handbuch des Luftverkehrsrechts, 3. Aufl. 2005, S. 144). Letztlich wird die Antragstellerin nicht stärker belastet als andere Betreiber gefährdeter oder gefährlicher Anlagen wie etwa Chemiebetriebe, für die es eine Selbstverständlichkeit darstellt, den Zugang von Personen und die Zufuhr von Waren zu ihrem Betriebsgelände zu überwachen.

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Die Vollziehung des Bescheides vom 18.3.2005 hat für die Antragstellerin auch keine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge. Ihr entstehen zwar Kosten für die Beschaffung des notwendigen Kontrollgeräts und die Schulung der Mitarbeiter bzw. die Kosten der Einschaltung privater Sicherheitsunternehmen. Diese kann sie aber mindestens teilweise über eine Erhöhung der Entgelte nach § 43 Abs. 1 LuftVZO an die Luftfahrtunternehmen abwälzen. Im Übrigen geht der Bescheid davon aus, dass die Antragstellerin anfallende Kosten im Falle des Obsiegens in der Hauptsache den Sicherheitsbehörden - wohl im Wege des Folgenbeseitigungsanspruchs - in Rechnung stellen könne.

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Nach allem ist der Aussetzungsantrag mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Da die Antragstellerin der Aufforderung, sich zur Höhe des Streitwerts zu äußern, nicht nachgekommen ist, kann der Senat bei dieser Festsetzung nur von der Einlassung des Antragsgegners im Hauptsacheverfahren ausgehen, die Antragstellerin habe im Rahmen der Änderung der Entgelte nach § 43 Abs. 1 LuftVZO mitgeteilt, dass ihr als Zusatzkosten infolge der Neuregelung des Luftsicherheitsgesetzes für die Geräte zur Personaldurchsuchung und für die Durchsuchung des Personals im Jahr 2005 Kosten von insgesamt 1.095.500 EUR entstünden. Da die Gerätekosten aber über einen längeren Zeitraum abgeschrieben werden und es sich vorliegend um ein Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes handelt, kann nur ein Bruchteil dieser Summe der Streitwertbestimmung zugrunde gelegt werden. Der Senat geht - unter Berücksichtigung des Umstands, dass die Kosten für die reine Warenkontrolle nicht beziffert sind - von etwa einem Zehntel dieses Betrages als angemessenem Streitwert aus.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO; §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).