Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-07-24, Aktenzeichen 6 A 4728/18
ECLI:DE:OVGNRW:2020:0724.6A4728.18.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf die Wertstufe bis 9.000,00 Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet.

3

Die von der Klägerin geltend gemachten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 3 VwGO liegen nicht vor.

4

I. Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils.

5

Das Verwaltungsgericht hat zu Recht einen Anspruch der Klägerin auf Wiedereinstellung in den Vorbereitungsdienst für das Lehramt an Grundschulen, aus dem sie vor mehr als 20 Jahren entlassen worden ist, verneint. Dem geltend gemachten Anspruch steht § 5 Abs. 2 Satz 4 der Ordnung des Vorbereitungsdienstes und der Staatsprüfung für Lehrämter an Schulen vom 10. April 2011 in der Fassung vom 25. April 2016 (OVP NRW) entgegen. Danach soll eine Einstellung nicht erfolgen, wenn die Bewerberin nach einer früheren Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst die Wiedereinstellung beantragt, es sei denn, dass die Beendigung aus wichtigem Grund auf eigenen Antrag erfolgt ist. Wichtige Gründe sind insbesondere Familienzusammenführung, Kindererziehung, alleinige Verantwortung für einen ärztlich anerkannten Pflegefall, längere schwere Erkrankung oder berufliche Weiterqualifizierung für den Lehrerberuf außerhalb eines Vorbereitungsdienstes; ausbildungsfachliche Gründe sind keine wichtigen Gründe (§ 5 Abs. 2 Satz 5 OVP NRW). Ein wichtiger Grund in diesem Sinne lag im Zeitpunkt der antragsgemäßen Entlassung der Klägerin aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf mit Ablauf des Monats Juli 1999 unstreitig nicht vor. In ihrem schriftlichen Entlassungsantrag vom 29. Juli 1999 hat die Klägerin auch keinen Grund für die Beendigung ihres Vorbereitungsdienstes angegeben. Bereits im Oktober 1999 hat sie eine Ausbildung in der Krankenpflege begonnen, die sie im September 2002 mit bestandener Prüfung erfolgreich abgeschlossen hat. Bis zum Beginn ihrer Elternzeit im Jahre 2008 war sie als Krankenschwester tätig. Erst in ihrer Stellungnahme im Wiedereinstellungsverfahren vom 9. Dezember 2016 hat sie erstmals Gründe mitgeteilt. Sie habe es damals für das Beste gehalten, den Vorbereitungsdienst vorzeitig zu beenden, weil sie sich an ihrer Ausbildungsschule nicht wohlgefühlt habe, noch nicht die persönliche Reife besessen und unter dem Druck, den sie damals empfunden hätte, Körpergewicht verloren habe. Sie sei daher dem Rat ihrer Hausärztin gefolgt, ihre Belastungen zu reduzieren, und habe um ihre Entlassung gebeten. Mit diesem Vortrag ist offenkundig kein wichtiger Grund im Sinne von § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW dargelegt. Hierzu hat das Verwaltungsgericht das Notwendige ausgeführt (vgl. S. 6 f. des Urteilsabdrucks). Die diesbezüglichen Feststellungen teilt der Senat.

6

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht § 5 Abs. 2 Sätze 4 und 5 OVP NRW hier auch für anwendbar erachtet. Soweit die Klägerin dem entgegen hält, die im Zeitpunkt ihrer Entlassung geltende Bestimmung des § 4 der Ordnung des Vorbereitungsdienstes und der Zweiten Staatsprüfung für Lehrämter an Schulen - OVP NRW 1997 - (GV.NW. 1998, S. 2) habe keine Einschränkung für die Einstellung in den Vorbereitungsdienst vorgesehen; erst mit der Neufassung der OVP NRW durch Verordnung vom 19. Dezember 2001 habe der Verordnungsgeber mit Wirkung zum 1. Februar 2002 die Wiedereinstellung entlassener Lehramtsanwärter in § 4 Abs. 2 Satz 4 an das Vorliegen eines wichtigen Grundes bei Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst geknüpft, hindert dies die Anwendbarkeit von § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW bei der Entscheidung über den Antrag der Klägerin vom 7. November 2016 auf Wiedereinstellung nicht.

7

Die sinngemäß mit dem Zulassungsvortrag geforderte - nach Ansicht der Klägerin allein verfassungskonforme - Auslegung von § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW kommt nicht in Betracht. Diese Regelung entfaltet Rechtswirkung auch für „Altfälle“, in denen Lehramtsanwärter auf eigenen Antrag noch vor dem 1. Februar 2002 bestandskräftig entlassen worden sind. Entgegen der Rechtsansicht der Klägerin ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) insoweit keine Einschränkungen, insbesondere nicht aus den Grundsätzen über die Rückwirkung von Gesetzen oder anderen Gründen des Vertrauensschutzes.

8

Das Bundesverfassungsgericht unterscheidet bei rückwirkenden Gesetzen in ständiger Rechtsprechung zwischen Gesetzen mit echter Rückwirkung, die grundsätzlich nicht mit der Verfassung vereinbar sind, und solchen mit unechter Rückwirkung, die grundsätzlich zulässig sind. Eine Rechtsnorm entfaltet echte Rückwirkung, wenn sie nachträglich in einen abgeschlossenen Sachverhalt ändernd eingreift. Dies ist der Fall, wenn ihre Rechtsfolge mit belastender Wirkung schon vor dem Zeitpunkt ihrer Verkündung für bereits abgeschlossene Tatbestände gelten soll ("Rückbewirkung von Rechtsfolgen"). Eine Rechtsnorm entfaltet hingegen unechte Rückwirkung, wenn sie auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet.

9

Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 12. Februar 2019 - 1 BvR 2914/17 -, NVwZ 2019, 715 = juris Rn. 11 m. w. N.

10

Von § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW als materiellem Gesetz geht keine echte Rückwirkung aus. Es fehlt an einem nachträglichen Eingriff in einen bereits abgewickelten, der Vergangenheit angehörenden Tatbestand. Nur in Bezug auf die im Juli 1999 antragsgemäß erfolgte Entlassung liegt ein abgeschlossener Tatbestand vor. Auf diese Entlassung hat die Regelung des § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW entgegen der Rechtsauffassung der Klägerin keinen Einfluss mehr. Die Entscheidung der Bezirksregierung Köln aus dem Jahr 1999, die Klägerin antragsgemäß aus dem Vorbereitungsdienst zu entlassen, entfaltet keinerlei rechtliche oder tatsächliche Wirkung in Bezug auf eine künftige Wiedereinstellung. Ihre Rechtsfolgen erschöpfen sich in der sofortigen Beendigung des Vorbereitungsdienstes, der Entlassung der Klägerin aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf.

11

Ebenso wenig ist gemessen an den dargestellten Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts von der Unzulässigkeit einer hier allenfalls anzunehmenden unechten Rückwirkung auszugehen. Die Rechtsfolgen von § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW entwerten kein schützenswertes Vertrauen von Lehramtsanwärtern in den Bestand einer vor dem 1. Februar 2002 gegebenen Rechtsposition. Insoweit irrt die Klägerin bereits, wenn sie meint, das Fehlen jedweder Regelung in der OVP NRW 1997 zur Einstellung nach erfolgter Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst führe zu einem uneingeschränkten Anspruch auf jederzeitige Wiedereinstellung. Die erneute Einstellung bereits entlassener Lehramtsanwärter in den Vorbereitungsdienst stand vielmehr auch im Zeitpunkt ihrer Entlassung im Ermessen des Dienstherrn. Dieser war auch in der Vergangenheit nicht aus Rechtsgründen daran gehindert, sein Ermessen dahingehend auszuüben, dass er einen nach einem langen Zeitraum anderweitiger beruflicher Orientierung gestellten Antrag auf Wiedereinstellung ablehnt, wenn dieser lediglich auf ein wiederaufkeimendes persönliches Interesse am Lehrerberuf gestützt war. Es stellt sich daher bereits die Frage, ob durch § 4 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW 2001 (nachfolgend § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW) und die darin erstmals explizit geforderte Prüfung eines sachlichen, nämlich "wichtigen" Grundes überhaupt eine Rechtsänderung zum Nachteil der vor dem Inkrafttreten dieser Norm entlassenen Lehramtsanwärter eingetreten ist. Dafür spricht das im Wortlaut dieser Norm enthaltene und in die Nachfolgevorschriften übernommene Regel-Ausnahmeverhältnis. Danach soll eine Einstellung nicht erfolgen, wenn die Bewerberin oder der Bewerber nach einer früheren Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst die Wiedereinstellung beantragt, es sei denn, dass die Beendigung aus wichtigem Grund auf eigenen Antrag erfolgt ist. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine "Soll"- Vorschrift, wie sie hier vorliegt, im Regelfall für die mit ihrer Durchführung betraute Behörde rechtlich zwingend ist und sie verpflichtet, so zu verfahren, wie es im Gesetz bestimmt ist. Nur bei Vorliegen von Umständen, die den Fall als atypisch erscheinen lassen, darf die Behörde anders verfahren als im Gesetz vorgesehen und den atypischen Fall nach pflichtgemäßem Ermessen entscheiden. Im Regelfall ist das "Soll" ein "Muss".

12

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. November 2011 - 6 B 1319/11 -, juris Rn. 16.

13

Nimmt man hieran anknüpfend mit der Klägerin wegen der Ermessenseinschränkung eine unechte Rückwirkung der Neuregelung zur Wiedereinstellung an, ergeben sich keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Eine "unechte Rückwirkung" oder "tatbestandliche Rückanknüpfung" von Gesetzen ist grundsätzlich zulässig. Verfassungsrechtliche Schranken ergeben sich aus den rechtsstaatlichen Prinzipien der Rechtssicherheit sowie der Verhältnismäßigkeit. Diese sind überschritten, wenn der Einzelne sein Vertrauen auf den Fortbestand der bestehenden Rechtslage durch konkrete Grundrechtsbetätigung ins Werk gesetzt hat und die Enttäuschung dieses Vertrauens schwerer wiegt als die Interessen der Allgemeinheit an der Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen.

14

Vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 20. September 2016 - 1 BvR 1387/15 -, NVwZ 2017, 70f- = juris Rn. 48 sowie Beschlüsse vom 20. Juni 1978 - 2 BvR 71/76 -, BVerfGE 48, 403, 413 ff., vom 13. Mai 1986 - 1 BvR 99, 461/85 -, BVerfGE 72, 175, 196, vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 241 ff.; und vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44,

15

48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86.

16

Dass diese Grenzen hier überschritten sind, legt die Zulassungsbegründung nicht dar und ist auch sonst nicht ersichtlich. Für das Überwiegen der Interessen der Allgemeinheit an der Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen spricht das erkennbare öffentliche Interesse an einer zusammenhängenden Lehrerausbildung, die nur aus wichtigen sachlichen Gründen unterbrochen und nicht beliebig fortgesetzt werden kann; dies vermeidet andernfalls zwangsläufig auftretende Schwierigkeiten wie etwa abweichende Ausbildungsstände in Schulen und Zentren für schulpraktische Ausbildung, höheres Lebensalter der Wiedereinsteiger, veränderte Rahmenbedingungen und Kapazitätsprobleme mit Folgen für den späteren Berufseinstieg. Ziel der Begrenzung der Zahl von Wiedereinstellungen ist es offenkundig, dem Interesse der Allgemeinheit an einer zeitgemäßen, qualifizierten und zusammenhängenden Lehrerausbildung dadurch Rechnung zu tragen, dass nur wichtige, nicht allein in der Person des Lehramtsanwärters begründete Umstände, wie insbesondere die in § 5 Abs. 2 Satz 5 OVP NRW aufgeführten Gründe, im Regelfall zu einer erneuten Aufnahme in den Vorbereitungsdienst berechtigen sollen. Die Bedeutung dieses Anliegens des Verordnungsgebers für das Wohl der Allgemeinheit wiegt deutlich schwerer als von der Klägerin ins Feld geführten Vertrauensschutzgesichtspunkte. Denn der Grundsatz des Vertrauensschutzes geht nicht so weit, den Bürger für die Zukunft von jeder nachteiligen Änderung einer bisher begründeten Rechtsposition zu bewahren. Wie bereits dargestellt, sah auch die Gesetzeslage vor Inkrafttreten des § 4 Abs. 2 Satz 5 OVP NRW 2001 keinen uneingeschränkten Wiedereinstellungsanspruch für entlassene Lehramtsanwärter vor. Ebenso wenig gebietet Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass ein Beamter auf Widerruf den Vorbereitungsdienst nach seiner Entlassung zu einem Zeitpunkt seiner Wahl fortsetzen kann. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Zulassung zum Vorbereitungsdienst als Ausprägung der freien Wahl von Beruf und Ausbildungsstätte ist bereits durch die frühere Zulassung zum Vorbereitungsdienst eingeräumt worden. Etwaigen Ausnahmesituationen ist unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in ausreichendem Maße dadurch Rechnung getragen, dass die Aufzählung der "wichtigen Gründe" nicht abschließend ist und vom Regeltatbestand Ausnahmen möglich sind.

17

Vor diesem Hintergrund trifft auch die Rechtsansicht der Klägerin nicht zu, in ihrem Fall sei wegen eines Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip von einem ihre erneute Wiedereinstellung rechtfertigenden atypischen Fall auszugehen.

18

II. Die Rechtssache hat auch keine grundsätzliche Bedeutung. Die in der Zulassungsbegründung gestellten Fragen:

19

"Ist § 5 Abs. 4 Satz 2 OVP dahingehend auszulegen, dass die zur Entscheidung berufene Behörde ihr Ermessen im Rahmen eines Wiedereinstellungsantrages unter Annahme eines atypischen Falles und einer Ermessensreduzierung auf Null dahingehend auszuüben hat, dass dem Antrag stattgegeben wird, wenn der Antragsteller seinen Antrag auf Entlassung aus dem Vorbereitungsdienst, ohne einen wichtigen Grund angeben zu können, vor dem 1. Februar 2002 gestellt hatte?

20

Ist die Behörde im Rahmen der Ermessensausübung zumindest verpflichtet, den Umstand, dass zum Zeitpunkt des Entlassungsantrages eine Regelung dahingehend, dass eine Wiedereinstellung nur bei Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Entlassung erfolgen kann, zu beachten?"

21

lassen sich ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens in Anwendung der angeführten gefestigten höchstrichterlichen Rechtsprechung beantworten. Sie sind bei sachgerechter Auslegung der von der Klägerin gewählten Formulierung und bezogen auf die Norm des § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW mit den Ausführungen unter I. bereits beantwortet. Einer Fortentwicklung der Rechtsprechung zur Frage der echten Rückwirkung von Gesetzen - wie die Klägerin sie fordert - bedarf es nicht.

22

Entsprechendes gilt für die weiteren Fragen:

23

"Ist § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP wegen eines Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip, welcher durch eine echte - hilfsweise unechte - Rückwirkung der Regelung herbeigeführt wird, unwirksam?

24

Liegt ein Fall der echten Rückwirkung vor, wenn der Gesetzgeber für ein Verwaltungsverfahren, welches durch einen Antrag des Bürgers eingeleitet wird, eine Regelung trifft, wonach in dem Fall, dass der Bürger einen früheren Antrag ohne wichtigen Grund zurückgenommen hatte, ein neuer Antrag abzulehnen ist, und diese Regelung auch diejenigen Sachverhalte erfasst, in denen der 1. Antrag zu einem Zeitpunkt zurückgenommen wurde, bevor diese gesetzliche Regelung in Kraft getreten ist, der Antragsteller somit bei - ohne wichtigen Grund erfolgten - Rücknahme des Antrages nicht wissen konnte, dass er keinen neuen Antrag stellen kann?"

25

Wie oben (I.) dargestellt, liegt mit § 5 Abs. 2 Satz 4 OVP NRW keine untergesetzliche Norm vor, die echte Rückwirkung entfaltet.

26

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2, Sätze 2 und 3 GKG.

27

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).