Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-04-21, Aktenzeichen 10 D 26/18.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2020:0421.10D26.18NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan Nr. „B. Straße/I.-straße (Gewerbegebiet G.), 1. Änderung“ (im Folgenden: Bebauungsplan). Das Plangebiet liegt circa 750 m nördlich des B-Zentrums B1./B2.-Center und circa 1.000 m südlich des D-Zentrums L. und damit außerhalb der im Masterplan Einzelhandel von 2011 für das F1. Stadtgebiet festgelegten Versorgungsbereiche. Eine Bauvoranfrage für das im Plangebiet gelegene, den Antragstellern gehörende Grundstück O.-straße 70 sowie weitere Ansiedlungswünsche im Plangebiet waren Anlass für den Beschluss des Planungsausschusses vom 19. Februar 2015 zur Aufstellung des Bebauungsplans.

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Der Planungsausschuss beschloss am 16. Juni 2016 die öffentliche Auslegung des Entwurfs des im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufgestellten Bebauungsplans, die in der Zeit vom 30. August 2016 bis zum 30. September 2016 erfolgte. Am 22. März 2017 beschloss der Rat den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde am 21. April 2017 im Amtsblatt bekannt gemacht.

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Nach der laut Planbegründung auf § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO gestützten textlichen Festsetzung Nr. 9 des Bebauungsplans sind Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten gemäß der auf der Planurkunde abgedruckten Sortimentsliste des Masterplans Einzelhandel 2011 in dem im Ursprungsplan festgesetzten Gewerbegebiet (Teilgebiete GE, GE 1, GE 1a und GE 2) und im Mischgebiet (Teilgebiete MI, MI 1 und MI 2) nicht zulässig. Die textliche Festsetzung Nr. 10 lässt gemäß § 1 Abs. 10 BauNVO für bestimmte vorhandene und genehmigte Einzelhandelsbetriebe bauliche Änderungen, Erneuerungen und Erweiterungen bis zur Grenze der Kleinflächigkeit (800 qm Verkaufsfläche) und für den Bekleidungsmarkt um maximal 10 % zu. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 11 sind im gesamten Plangebiet Vergnügungsstätten und nach der textlichen Festsetzung Nr. 12 im Gewerbegebiet (Teilgebiet GE 1) Anlagen für sportliche Zwecke mit Ausnahme der nördlich der I.-straße Nrn. 39-43 vorhandenen Tennishalle nicht zulässig. Zudem sieht der Bebauungsplan eine Umstellung von der BauNVO 1977 auf die BauNVO 1990 vor.

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Die Antragsteller haben am 27. März 2018 den Normenkontrollantrag gestellt und tragen im Wesentlichen vor: Der Bebauungsplan habe nicht im vereinfachten Verfahren gemäß § 13 BauGB aufgestellt werden dürfen. Er bereite die Zulässigkeit von Vorhaben vor, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterlägen, denn solche Vorhaben schließe er für die als Gewerbegebiet festgesetzten Flächen nicht aus. Die mit dem Bebauungsplan verfolgten Änderungen berührten zudem die Grundzüge der ursprünglichen Planung. Es könne nicht angenommen werden, dass der Rat einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten festgesetzt hätte, wenn er die spätere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Abweichung gekannt hätte. Bereits der Ursprungsbebauungsplan habe auch der Einzelhandelssteuerung gedient. Von dessen Ansatz weiche der Bebauungsplan in erheblichem Umfang ab.

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Der Bebauungsplan leide auch an materiellen Mängeln: Als reine Negativplanung sei er nicht erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB. Es fehle an einer substanziierten und nachvollziehbaren Begründung für den darin festgesetzten Einzelhandelsausschluss. Der Masterplan Einzelhandel 2011 gehe auf das Plangebiet beziehungsweise das Vorhabengrundstück gar nicht ein. Beide würden in der Planbegründung lediglich als nicht integrierter Standort bezeichnet. Im Aufstellungsverfahren sei auch nicht ermittelt worden, inwieweit die ausgeschlossenen Einzelhandelssortimente in den zentralen Versorgungsbereichen, die durch den Einzelhandelsausschluss geschützt werden sollten, überhaupt vorhanden seien. Kaufkraftabflüsse zu Lasten dieser zentralen Versorgungsbereiche als Folge der Ansiedelung von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet seien insoweit nicht zu befürchten. Der Masterplan Einzelhandel 2011 sei keine taugliche Grundlage für die mit dem Bebauungsplan umgesetzte Planung. Er sei nicht wirksam beschlossen worden. Darüber hinaus sei er in sich widersprüchlich und nicht geeignet, die Gesamtentwicklung des Einzelhandels im Stadtgebiet widerspruchsfrei zu ordnen, denn er sei lediglich eine Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts von 2006, das, wie der Senat mit Urteil vom 19. Juli 2011 – 10 D 131/08.NE – entschieden habe, eine solche Ordnung nicht habe bewirken können. Der Rat habe weder die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche, die er mit dem Einzelhandelsausschluss in dem Bebauungsplan schützen wolle, hinreichend bestimmt noch geprüft, ob dort jeweils die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung von ihrer Entwicklung dienenden Einzelhandelsbetrieben gegeben oder vorgesehen seien. Die Antragsgegnerin setze den Masterplan Einzelhandel 2011 auch nicht konsistent um. Ihre, der Antragsteller, Bauvoranfrage, die positiv hätte beschieden werden müssen, habe der Rat bei der Aufstellung des Bebauungsplans nicht berücksichtigt

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Die im Bebauungsplan getroffenen Regelungen zum Bestandsschutz seien unzureichend, weil sie nur auf bestimmte, konkret benannte Einzelhandelsunternehmen bezogen seien und nicht auch jeweiligen Grundstückseigentümer begünstigten.

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Auch die aufgrund des Ursprungsplans fortgeltende Freihaltung von Teilen des Plangebiets für den Bahn- und Straßenbau sowie der Ausschluss von Vergnügungsstätten seien unwirksam. Es gebe durchaus Vergnügungsstätten, die man als hochwertig bezeichnen könne und die aufgrund ihrer Art positive Auswirkungen auf das Stadt- und Straßenbild haben könnten.

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Die Antragsteller beantragen,

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den Bebauungsplan Nr. „B. Straße/I.-straße (Gewerbegebiet G.), 1. Änderung“ der Stadt F. für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie trägt vor, dass etwaige Mängel des Aufstellungsbeschlusses für die Wirksamkeit des Bebauungsplans ohne Belang seien. Die Voraussetzungen für die Aufstellung des Bebauungsplans im vereinfachten Verfahren hätten vorgelegen. Insbesondere begründe der Bebauungsplan nicht die Zulässigkeit von Vorhaben, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung unterlägen.

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Die Festsetzungen des Bebauungsplans seien städtebaulich erforderlich. Der Rat habe damit die Ergebnisse des Masterplans Einzelhandel 2011 umgesetzt. Das Plangebiet liege innerhalb eines nicht integrierten Bereichs, für den der Masterplan Einzelhandel 2011 keine Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten vorsehe. Auch die Abwägungsentscheidung des Rates sei nicht zu beanstanden. Die Bauvoranfrage der Antragsteller sei insoweit nicht von Bedeutung gewesen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge Bezug genommen (Beiakten Hefte 1 bis 3).

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Entscheidungsgründe:

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Der Senat entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

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Der zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet.

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Der Bebauungsplan hat weder formelle noch materielle Mängel.

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Soweit die Antragsteller zahlreiche formelle Mängel behaupten, ohne ansatzweise Umstände zu schildern, anhand derer diese vermeintlichen Mängel festgestellt werden könnten, besteht für den Senat kein Anlass, darauf einzugehen.

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Die Voraussetzungen des § 13 BauGB liegen vor.

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Nach § 13 Abs. 1 BauGB darf die Gemeinde bei der Änderung oder Ergänzung eines Bebauungsplans, die die Grundzüge der Planung nicht berühren, das vereinfachte Verfahren anwenden, wenn erstens der Bebauungsplan nicht die Zulässigkeit von Vorhaben vorbereitet oder begründet, die einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung nach Anlage 1 zum Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung oder nach Landesrecht unterliegen, und zweitens keine Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung der in § 1 Abs. 6 Nr. 7 Buchstabe b BauGB genannten Schutzgüter bestehen.

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Der Bebauungsplan begründet – wie die Antragsgegnerin zutreffend ausgeführt hat – nicht die Zulässigkeit von Vorhaben im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, sondern schließt im Wesentlichen bestimmte, nach dem Ursprungsplan zulässige Nutzungen aus.

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Auch werden durch die mit dem Bebauungsplan festgesetzten Änderungen nicht die Grundzüge der ursprünglichen Planung berührt. Ob eine Änderung des Ursprungsplans die Grundzüge der Planung berührt oder verminderten Gewichts ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich nach dem in dem Ursprungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Willen. Bezogen auf diesen Willen darf der Änderung des ursprünglichen Planinhalts keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Ursprungsplan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Es muss angenommen werden können, die Änderung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber ursprünglich gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung der für die Planung maßgeblichen Umstände einschließlich des Grundes für die ins Auge gefasste Änderung gekannt hätte.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. August 2009 – 4 CN 4.08 –, juris, Rn. 12.

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Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Der Bebauungsplan lässt die Festsetzungen des Ursprungsplans zur Art der baulichen Nutzung im Kern unberührt. Der Rat bezweckt mit den Änderungen der bisherigen Planinhalte im Wesentlichen eine Steuerung des Einzelhandels im Plangebiet insbesondere zum Schutz beziehungsweise zur Stärkung bestehender Einzelhandelszentren innerhalb des Stadtgebietes ohne die vorherige, mit dem Ursprungsplan verfolgte städtebauliche Ordnung wesentlich zu verändern.

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Der Bebauungsplan ist auch städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB.

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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die städtebauliche Erforderlichkeit einzelner Festsetzungen, soweit sie wie hier ein Einzelhandelskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB umsetzen sollen, ohne eine ins Einzelne gehende Prüfung zu bejahen. Insbesondere könne sich der Plangeber die rechtfertigende Wirkung eines Einzelhandelskonzepts auch in Teilen zunutze machen. Ebenso wenig seien die Festsetzungen daran zu messen, ob sie den Einzelhandel weitgehend ausschlössen. Solle der Ausschluss von Einzelhandel nur zum Schutz eines Versorgungszentrums festgesetzt werden, bedürfe es der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente. Dieses Erfordernis sei aber nicht im Planaufstellungsverfahren, sondern regelmäßig bei der Erstellung des Einzelhandelskonzepts zu erfüllen. Auch eine Darstellung der konkret zentrenschädlichen Sortimente in der Planbegründung sei nicht zu verlangen. Von der Eignung eines Einzelhandelsausschlusses zur Förderung des Zentrenschutzes sei grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Einzelhandelskonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Versorgungszentren entscheidenden und mithin zentrumsbildenden Sortimente festgelegt und diese Sortimente für ein Gebiet außerhalb der Versorgungszentren ausgeschlossen seien. Etwas anderes gelte nur in offensichtlichen Ausnahmefällen, in denen der Ausschluss zentrumsbildender Sortimente für ein bestimmtes Gebiet außerhalb der Versorgungszentren keinerlei Beitrag zum Zentrenschutz leisten könne.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 –, juris, Rn. 10 ff.

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In Anwendung dieser Maßstäbe ist der Bebauungsplan städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, soweit er in den im Ursprungsplan festgesetzten Gewerbe- und Mischgebieten in Umsetzung des Masterplans Einzelhandel 2011 zentren- und nahversorgungsrelevanten Einzelhandel ausschließt. Insbesondere kann insoweit nicht, wie die Antragsteller meinen, von einer bloßen Verhinderungsplanung die Rede sein.

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Im Übrigen kann hinsichtlich der weiteren Kritik der Antragsteller an dem Masterplan Einzelhandel 2011 auf das den Beteiligten bekannte Urteil des Senats vom 8. April 2019 – 10 D 19/17.NE – verwiesen werden. Es lässt sich nach den in jenem Urteil dargestellten Grundsätzen nicht feststellen, dass der hier im Bebauungsplan festgesetzte Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten letztlich nicht geeignet sein könnte, im vorgenannten Sinne zur Stärkung der benannten zentralen Versorgungsbereiche beizutragen.

32

Die Festsetzungen des Bebauungsplans sind hinreichend bestimmt und von einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen getragen.

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Nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB beachtliche Verstöße gegen das Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) zeigt der Vortrag der Antragsteller nicht auf.

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Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt zudem inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.

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Die Antragsteller haben innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 BauGB keine Rügen erhoben, mit denen sie dargelegt hätten, dass der Rat die abwägungsrelevanten Belange nicht ordnungsgemäß ermittelt, bewertet und im Verhältnis zu den Zielsetzungen der Planung und den sonstigen zu beachtenden Belangen in einen angemessenen Ausgleich gebracht habe.

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In Bezug auf eine von dem Plangeber beabsichtigte Einzelhandelssteuerung ist in der Rechtsprechung geklärt, dass nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Ergebnisse eines von der Gemeinde beschlossenen Einzelhandelskonzepts im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen sind. Solche Einzelhandelskonzepte sind allerdings keine den Rat bindenden Vorentscheidungen, da ihre Ergebnisse in der jeweiligen Bauleitplanung der Abwägung unterliegen. Ihre Vorgaben dürfen bei der Abwägung aller städtebaulich erheblichen Belange zurückgestellt werden.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Januar 2009 – 4 C 16.07 –, BVerwGE 133, 98, und vom 27. März 2013 – 4 CN 7.11 –, juris, Rn. 13.

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Der Rat hat seine Abwägungsentscheidung danach in fehlerfreier Weise an dem Masterplan Einzelhandel 2011 orientiert, ohne dass er sich an dessen Ergebnisse oder Vorgaben gebunden gesehen hätte.

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Die Stärkung der gemeindlichen Versorgungszentren ist ein gewichtiges städtebauliches Ziel. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken, zum Beispiel um die gemeindlichen Versorgungszentren beziehungsweise die örtliche Nachversorgungsquote zu stärken.

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Die mit der Antragsbegründung im Normenkontrollverfahren vom 27. März 2019 fristgerecht erhobenen Rügen der Antragsteller bieten keinen Anhalt für die Annahme, der Rat habe ihre durch Art. 14 GG geschützten Interessen oder die Interessen anderer Eigentümer von Grundstücken im Plangebiet fehlerhaft abgewogen.

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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats kann eine Gemeinde durch ihre Bauleitplanung die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene bauliche Nutzung eines bestimmten Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Überplanung dieses Gebiets durch einen Bebauungsplan weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie sprechen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des jeweiligen Grundeigentümers einschränken oder Grundstücke vollständig von einer Bebauung ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher vom Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat er folglich die Nachteile einer Planung für die Planunterworfenen zu berücksichtigen.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 17.

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Die Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegenen Grundstücke werden danach durch einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten nicht unangemessen beeinträchtigt, wenn ihnen trotz des Ausschlusses eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen verbleibt. Auch wenn die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die zulässigen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein grundsätzlich kein Abwägungsfehler.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –, juris, Rn. 23.

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Soweit die Antragsteller geltend gemacht haben, die Festsetzungen zum erweiterten Bestandsschutz im Mischgebiet seien fehlerhaft allein auf die konkret vorhandenen Betriebe bezogen und nicht auch zugunsten der jeweiligen Grundstückseigentümer getroffen worden, übersehen sie, dass der Rat von der Ermächtigungsgrundlage des § 1 Abs. 10 BauNVO ausschließlich zugunsten der in einem Baugebiet vorhandenen baulichen oder sonstigen Anlagen Gebrauch machen kann. Insoweit dient hier die Benennung der konkret vorhandenen Betriebe in der textlichen Festsetzung Nr. 10 ersichtlich der Konkretisierung der begünstigten Anlagen, schließt aber nicht, wie die Antragsteller befürchten, einen Wechsel des Mieters oder Betreibers der jeweiligen Anlage aus. Nach der textlichen Festsetzung Nr. 10 Buchstabe c sind allein Nutzungsänderungen, die den Einzelhandel mit anderen als den bisher vertriebenen zentrenrelevanten Sortimenten zum Gegenstand haben, unzulässig.

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Die erstmals mit Schriftsatz vom 9. Februar 2019 konkret auf die örtlichen Verhältnisse und insbesondere auf das B-Zentrum „B1./B2.-Center“ und das D-Zentrum „L.“ bezogenen Einwände der Antragsteller gegen die Abwägungsentscheidung des Rates können schon deshalb zu keiner anderen Bewertung führen, weil sie nicht gemäß § 215 Abs. 1 BauGB innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung des Bebauungsplans geltend gemacht worden sind. Dasselbe gilt für die ebenfalls in diesem Schriftsatz erstmals gerügten vermeintlichen Abwägungsmängel insbesondere zum Ausschluss von Vergnügungsstätten im Plangebiet.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.