Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-29, Aktenzeichen 2 K 1163/05

Tenor

1. Ziffer 9 der Verfügung der Beklagten vom 22.02.2005 und deren Widerspruchsbescheid vom 02.05.2005 werden aufgehoben.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid, mit dem er zur Zahlung einer Verwaltungsgebühr für die Erteilung von Auflagen für eine von ihm angemeldete Versammlung herangezogen wird.

2

Der Kläger meldete mit Schreiben vom 21.02.2005 bei der Beklagten eine Demonstration an, die sich mit dem Thema „23. Februar hatte auch eine Vorgeschichte - Beispiel ...“ befassen und am 23.02.2005 in der Zeit von 17:30 Uhr bis 19:30 Uhr in ... vor der ... (ehemals ...) stattfinden sollte. Die erwartete Teilnehmerzahl wurde mit 150 Personen beziffert. Angemeldet wurden ferner ein Ordnerdienst, sowie Megaphone, Plakate, Transparente, Flugblätter und ein PKW mit Lautsprecheranlage.

3

Dem Datum liegt folgender geschichtlicher Hintergrund zu Grunde: Am 23.02.2005 gedachten die Bürger der Beklagten dem 60. Jahrestag des Bombardements ihrer Stadt. Am Abend des 23.02.1945 von ca. 19.50 Uhr bis 20.12 Uhr flogen 369 Flugzeuge der Royal Air Force einen Angriff auf das Stadtgebiet der Beklagten. Dabei wurden 731,5 Tonnen Explosivbomben sowie 820,2 Tonnen Brand- und Markierungsbomben abgeworfen. Die Kombination von Explosiv- und Brandbomben sowie die engen Straßen und die Art der Bebauung führten in der Tallage der Stadt zu einem „Feuersturm“, durch den die Gebäude in der Innenstadt nahezu komplett ausbrannten und über 17.000 Menschen der insgesamt 60.000 Einwohner der Stadt innerhalb kurzer Zeit getötet wurden. Bereits im Jahr 1947 bestimmte der Gemeinderat der Beklagten den 23. Februar zum allgemeinen Trauertag. Seither gedenkt die Bürgerschaft der Beklagten alljährlich an diesem Tag der Opfer des Großangriffs im Rahmen einer von der Stadt veranstalteten Gedenkfeier auf dem Hauptfriedhof, an der viele gesellschaftliche Gruppen, Verbände, Vereine, Repräsentanten der Kirchen sowie Vertreter der Partnerstädte und der durch Freundschaftsverträge verbundenen Städte, insbesondere der baskischen Stadt Guernica, teilnehmen. Die Kirchen erinnern durch Glockengeläut in der Zeit von 19.50 Uhr bis 20.12 Uhr an die Geschehnisse des 23. Februar 1945.

4

Vor diesem Hintergrund hat der Gemeinderat der Beklagten mit Beschluss vom 06.05.2003 nochmals bekräftigt, dass der 23. Februar jeden Jahres als offizieller Gedenktag der Stadt zu begehen ist. Nach dem Willen des Gremiums dient er dem friedlichen Gedenken an die Opfer des Bombenangriffs auf ... und ist ein Tag der Trauer und Besinnung. Sein Sinngehalt und seine Symbolkraft lägen in dem Bekenntnis zu Frieden, Gewaltverzicht, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, Pluralismus, Toleranz, Völkerverständigung und der Abkehr von gewaltbereiten, radikalen Ideologien, die diesem Bekenntnis zuwiderliefen.

5

Anlass dieses Beschlusses war folgende Entwicklung: Seit 1995 werden am 23. Februar während der Zeit des Bombardements auf dem Aussichtsplateau im Bereich des Parkplatzes Wartbergallee im Stadtgebiet der Beklagten Mahnwachen unter Mitnahme von Fackeln durchgeführt. Im Anschluss an eine solche Mahnwache kam es erstmals im Jahr 2002 zu erheblichen Ausschreitungen, als linksgerichtete Kreise Teilnehmer der Mahnwache, die als rechtsextremistisch eingestuft werden, angegriffen haben. Im Jahr 2003 eskalierte die Situation; nur durch ein Großaufgebot von ca. 1.000 Polizeikräften aus dem ganzen Land konnte der weitgehend störungsfreie Ablauf der Mahnwache und der entsprechenden Gegendemonstration gewährleistet werden. Straßen mussten gesperrt werden, Bürger konnten zeitweise ihre Häuser nicht verlassen oder aufsuchen. Im Jahr 2004 fiel der 23. Februar auf den Rosenmontag und die Beklagte hat unter Berufung auf einen polizeilichen Notstand wegen der vielen Faschingsumzüge die Versammlungen als extremistisch eingestufter Gruppierungen verboten.

6

Am 21.02.2005 fand ein Kooperationsgespräch zwischen dem Kläger und der Beklagten statt. Die Beklagte teilte dem Kläger mit, die Demonstration könne nicht im Bereich der ... zugelassen werden. Es müssten Auflagen hinsichtlich einer Verlegung der Örtlichkeit der Versammlung erteilt werden. Es wurden zwei Alternativstandorte besprochen. Eine Verlegung des Ortes der Demonstration wurde von dem Kläger nicht akzeptiert. Die Wahl des Kundgebungsortes sei unabhängig von der im Bereich der ... angemeldeten rechtsextremistischen Mahnwache erfolgt.

7

Mit Bescheid vom 22.02.2005 erteilte die Beklagte dem Kläger für die angemeldete Versammlung die Genehmigung, Megaphone und Lautsprecher im öffentlichen Verkehrsraum zu betreiben und Ordner einzusetzen. Der zeitliche und vor allem der räumliche Verlauf der Versammlung wurden - abweichend von der Anmeldung - durch Auflagen festgelegt. Unter Ziffer 9 der Verfügung wurde eine Gebühr in Höhe von 100,- EUR festgesetzt. Zur Begründung für die räumliche Verlegung wurde ausgeführt, die vom Kläger angemeldete Versammlung sei dem Antifaschistischen Projekt ... zuzuordnen, was sich aus Internetaufrufen ergebe. Um einen Zusammenstoß mit der am zur gleichen Zeit geplanten Versammlung des Freundeskreises ... e.V. zu vermeiden, könne die Demonstration nicht im Bereich der ... stattfinden.

8

Mit Schreiben vom 01.03.2005 legte der Kläger gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühr Widerspruch ein. An die Ausübung des Grundrechts der Versammlungsfreiheit dürfe keine Gebühr anknüpfen.

9

Mit Widerspruchsbescheid vom 02.05.2005 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Die Gebührenfestsetzung finde ihre Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 1 Landesgebührengesetz (LGebG). Eine sachliche Gebührenfreiheit nach § 9 LGebG liege nicht vor. Das notwendige Tätigwerden der Behörde sei durch die Ausübung des Grundrechts bedingt gewesen. Für eine öffentliche Leistung könne eine Gebühr bis 10.000 EUR erhoben werden (§§ 4 Abs. 4, 7 LGebG). Die Gebühr von 100,- EUR sei am unteren Ende des Gebührenrahmens festgesetzt worden. Die tatsächlich durch die Anmeldung der Versammlung entstandenen Kosten aller Beteiligten hätten die angesetzte Gebühr um ein Vielfaches überschritten. Die Versammlung habe eine große Bedeutung für den Kläger gehabt, auch diese Bedeutung müsse in die Gebührenhöhe einfließen.

10

Der Kläger hat am 02.06.2005 Klage erhoben. Er trägt im Wesentlichen vor, die Gebühr, die nach den Vorschriften des LGebG festgesetzt worden sei, werde der Bedeutung und Tragweite des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht gerecht. Die Rechtsausübung werde durch eine Gebührenfestsetzung in unzulässiger Weise beschnitten. In Folge der Gebührenfestsetzung sei zu befürchten, dass die Bürger auf die Ausübung ihres Grundrechts wegen des möglichen Gebührenrisikos verzichteten. Dies gelte insbesondere, weil Versammlungsveranstalter im Vorfeld nicht wissen könnten, in welchem Umfang sie bei der Anmeldung ihrer Versammlung mit Gebühren zu rechnen hätten. Ferner sei das LGebG nicht geeignet, das Recht auf Versammlungsfreiheit nach Art. 8 GG einzuschränken. Unabhängig davon sei der vorliegende Sachverhalt vom LGebG nicht erfasst. Der Auflagenbescheid sei nicht auf seine Veranlassung und/oder in seinem Interesse erfolgt. Eine Demonstration sei lediglich anmeldepflichtig. Er habe keinen Antrag auf die Vornahme von Amtshandlungen in seinem Interesse gestellt. Außerdem sei der Gebührenrahmen des LGebG zu groß und schränke das Recht auf Versammlungsfreiheit unverhältnismäßig ein. Auch sei die sachliche Gebührenfreiheit nach § 5 LGebG nicht berücksichtigt worden.

11

Der Kläger beantragt,

12

Ziffer 9 der Verfügung der Beklagten vom 22.02.2005 und deren Widerspruchsbescheid vom 02.05.2005 aufzuheben.

13

Die Beklagte beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Sie ist der Auffassung, dass sie die Verwaltungsgebühr zu Recht festgesetzt habe. Es gebe keine grundsätzliche Gebührenfreiheit für die Ausübung von Grundrechten. Bei Beachtung der maßgeblichen gebührenrechtlichen Grundsätze sei ausgeschlossen, dass die Versammlungsbehörde Gebühren festsetze, die faktisch zu einem Ausschluss der Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit führten. Die Verwaltungsbehörde habe ihr Ermessen sachgerecht ausgeübt. Sie habe im Widerspruchsbescheid auf den erheblichen Verwaltungsaufwand hingewiesen, der für die Bearbeitung der Angelegenheit entstanden sei. Dies sei gerade aufgrund der Auflage hinsichtlich der Örtlichkeiten deutlich zum Vorschein getreten. Auch könne bei dem festgesetzten Betrag in Höhe von EUR 100.- nicht von einem faktischen Ausschluss des Grundrechtes der Versammlungsfreiheit gesprochen werden. Im Übrigen stehe es dem Kläger frei, die Gebühren stunden zu lassen oder einen Erlass zu beantragen. Auch der Einwand des Klägers, die angegriffene Verfügung sei rechtswidrig, weil sie auf einer nicht hinreichend bestimmten Rechtsgrundlage beruhe, sei zurückzuweisen. Im Gebührenrecht sei die Verwendung von Rahmengebühren und Generalklauseln allgemein anerkannt, da nicht alle in Betracht kommenden Fallgestaltungen in einer Flut von Einzelpositionen sachgerecht geregelt werden könnten. Es liege auch keine sachliche Gebührenfreiheit vor, weil die Beklagte vorrangig im Interesse des Klägers zur Vermeidung einschneidenderer Grundrechtseingriffe tätig geworden sei.

16

Der Kammer haben die Akten der Beklagten sowie die Gerichtsakten zu den Parallelverfahren 2 K 1164/05 und 1869/05 vorgelegen. Hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

17

Die zulässige Klage ist begründet. Ziffer 9 der Verfügung der Beklagten vom 22.02.2005 und deren Widerspruchsbescheid vom 02.05.2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).Das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG steht einer Gebührenerhebung für die Erteilung von Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG entgegen.

18

Die Rechtsprechung hat sich bereits in zahlreichen Entscheidungen mit der Frage befasst, ob für die Erteilung von Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG Gebühren erhoben werden können. Dabei lassen sich im Wesentlichen drei verschieden Auffassungen unterscheiden:

19

Nach der ersten Auffassung ist die Gebührenpflichtigkeit versammlungsrechtlicher Verfügungen nicht zu beanstanden (vgl. VG Neustadt an der Weinstraße, Urt. v. 23.11.2005 - 5 K 1004/05.NW - und zu einem Versammlungsverbot: VG Karlsruhe, Gerichtsbescheid v. 28.02.2006 - 3 K 963/04 -). Durch das Gebührenrisiko könne sich kein Veranstalter veranlasst sehen, auf die Ausübung des Grundrechts aus Art. 8 GG von vornherein zu verzichten (in Rheinland-Pfalz ist für die Erteilung von Auflagen ein Gebührenrahmen von 25 bis 150 EUR vorgesehen).

20

Demgegenüber ist das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Urt. v. 16.05.2006 - 7 A 10017/06.OVG -, mit dem das oben genannte Urteil des VG Neustadt an der Weinstraße abgeändert und der angefochtene Gebührenbescheid aufgehoben worden ist) der Auffassung, dass der Veranstalter einer Versammlung nur dann als Kostenschuldner herangezogen werden kann, wenn durch ihn selbst oder die Teilnehmer seiner Versammlung nach den zur Zeit des Erlasses der Auflagenverfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet werde. Nur in diesem Fall könne die Kosten verursachende Leistung der Verwaltung auch seinem Pflichtenkreis zugerechnet werden. Andernfalls mache der Veranstalter allein von seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit Gebrauch, was gerade nicht geeignet sei, eine gebührenpflichtige Amtshandlung auszulösen. Gefahren, die durch zeitgleich geplante Gegendemonstrationen zu befürchten seien, habe der Veranstalter nicht veranlasst und Maßnahmen zu deren Beseitigung könnten keine Kostenpflicht auslösen. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Beschl. v. 16.04.2002 - 24 ZB 01.1338 -) stellt darauf ab, ob im Einzelfall aus Gründen der Gefahrenabwehr Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG erlassen werden mussten. Diese beiden Entscheidungen lassen sich dahingehend zusammenfassen, dass nicht bereits die Durchführung der erlaubnisfreien Versammlung die Gebührenpflicht auslöst, sondern erst die infolge mangelnder Kooperationsbereitschaft des Versammlungsanmelders veranlasste Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, welche zur Erteilung einer Auflage oder eines Verbotes führt.

21

Nach der dritten Auffassung widerspricht es dem Verständnis der Versammlungsfreiheit, wenn Versammlungsbehörden für von ihnen verbotene oder mit Auflagen versehene Versammlungen eine Verwaltungsgebühr erheben (vgl., wenn auch offen lassend, VG Gießen, Urt. v. 22.06.2004 - 2 E 1017/04 - und dem zustimmend VG Frankfurt am Main, Urt. v. 23.08.2005 - 5 E 1561/04(2) -). Wegen des möglichen Gebührenrisikos stehe zu befürchten, dass durch diese Praxis Bürger veranlasst werden könnten, auf die Ausübung ihres Grundrechts aus Art. 8 GG zu verzichten. Ob die kostenrechtliche Norm gegen Art. 8 GG verstößt, könne offenbleiben, da eine verfassungskonforme Auslegung möglich sei. Aufgrund des kooperationsfreudigen Verhaltens des Veranstalters könne keine Gebühr erhoben werden.

22

Das Gericht teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken der letztgenannten Auffassung. Die Beklagte stützt die Verwaltungsgebühr auf § 4 Abs. 1, 4 LGebG in der Fassung vom 14.12.2004. Danach setzen die Behörden, die die öffentliche Leistung erbringen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach diesem Gesetz fest (Abs. 1). Für eine Leistung, für die weder ein Gebührentatbestand noch Gebührenfreiheit vorgesehen ist, kann eine Gebühr bis 10.000 EUR erhoben werden (Abs. 4). Nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG ist zur Zahlung der Gebühren und Auslagen derjenige verpflichtet, dem die öffentliche Leistung zuzurechnen ist.

23

In verfassungskonformer Auslegung dieser gebührenrechtlichen Generalklausel, kann für die Erteilung von Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG keine Gebühr erhoben werden. Dies würde der Bedeutung der Versammlungsfreiheit widersprechen. Nach der grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Versammlungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 223/81, 1 BvR 341/81 - m.w.N.) hat dieses Grundrecht in einem freiheitlichen Staatswesen einen besonderen Rang. In ihrer Geltung für politische Veranstaltungen verkörpert die Freiheitsgarantie zugleich eine Grundentscheidung, die in ihrer Bedeutung über den Schutz gegen staatliche Eingriffe in die ungehinderte Persönlichkeitsentfaltung hinausreicht. Sie ist Ausdruck der Volkssouveränität und demokratisches Bürgerrecht zur aktiven Teilnahme am politischen Prozess. Die grundsätzliche Bedeutung der Versammlungsfreiheit wird insbesondere erkennbar, wenn die Eigenart des Willensbildungsprozesses im demokratischen Gemeinwesen berücksichtigt wird. In einer Demokratie muss die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen und nicht umgekehrt verlaufen; das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch in der Einflussnahme auf den ständigen Prozess der politischen Meinungsbildung, die sich in einem demokratischen Staatswesen frei, offen, unreglementiert und grundsätzlich staatsfrei vollziehen muss. Die ungehinderte Ausübung des Freiheitsrechts liegt damit im wohlverstandenen Gemeinwohlinteresse.

24

Wegen dieser besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf an die Ausübung dieses Grundrechts keine Gebührenpflicht anknüpfen. Denn aus einer solchen Gebührenpflicht resultiert die Gefahr, dass die Bürger auf die Ausübung ihres Grundrechts aus Art. 8 GG verzichten, was ein erheblicher Schaden für die demokratische Streitkultur bedeuten würde.

25

Nach Auffassung der Kammer ist es auch nicht mit Art. 8 GG vereinbar, dass die Gebührenpflicht an die mangelnde Kooperationsbereitschaft des Versammlungsanmelders im Vorfeld anknüpft. Der eine Versammlung anmeldende Bürger kann zwar im Vorfeld auf Sicherheitsbedenken der Behörde eingehen und damit die Erteilung von Auflagen abwenden, wodurch er auch eine Belastung mit Gebühren vermeiden kann. Hierdurch wird der Versammlungsanmelder aber häufig in Konflikt mit dem inhaltlichen Anliegen der konkret beabsichtigten Demonstration geraten. Den Ort einer Demonstration frei wählen zu können, ist ein durch die Versammlungsfreiheit geschützter Teilaspekt. Dass der Kläger die ehemalige ... als Versammlungsort wählte, ist inhaltlich eng mit der innerhalb der Versammlung geäußerten Meinung verknüpft. Gleiches gilt für den Zeitpunkt der Versammlung. Wenn die Kooperationsbereitschaft des Versammlungsanmelders hinsichtlich einer Verlegung des Versammlungsortes oder auch des Zeitpunktes eines Versammlung damit „belohnt“ wird, dass keine Gebühr anfällt, so besteht die Gefahr, dass die Versammlungsbehörde hierdurch Einfluss auf den Inhalt einer Versammlung erlangt. Der Anmelder einer Versammlung wird sich dann häufig kompromissbereit zeigen, um der Zahlung einer Gebühr zu entgehen. Demgegenüber hat die Gebühr für einen Versammlungsanmelder, der sich aus inhaltlichen Gründen einer Verlegung des Versammlungsortes verschließt, den Charakter einer Bestrafung für sein unkooperatives Verhalten. Ein solcher Einfluss der Behörden auf die Inhalte der Versammlung ist mit Art. 8 GG nicht vereinbar. An diesem Ergebnis ändert auch der Umstand nichts, dass es dem Bürger frei steht, Verbote oder Auflagen gerichtlich überprüfen zu lassen. Diese gerichtliche Kontrolle wird in vielen Fällen nicht in Anspruch genommen werden. Regelmäßig werden sich die Bürger von den Argumenten der Behörde überzeugen lassen oder davon absehen, die behördliche Entscheidung überprüfen zu lassen.

26

Selbständig tragend hat der im Landesgebührengesetz vorgesehene Gebührenrahmen bis 10.000 EUR erdrosselnde Wirkung. Diese sehr hohe maximale Gebühr erscheint für die Erteilung einer versammlungsrechtlichen Auflage unverhältnismäßig (vgl. demgegenüber die speziellen Regelungen in Rheinland-Pfalz: 25 EUR bis 150 EUR, siehe OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 16.05.2006 - 7 A 10017/06.OVG - und Bayern 30 DM bis 400 DM, siehe VGH München, Beschl. v. 16.04.2002 - 24 ZB 01.1338 -).

27

Darüber hinaus kann gemäß Art. 8 Abs. 2 GG die Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freien Himmel nur aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Beschränkungen der Versammlungsfreiheit und die Rechtsbeziehungen zwischen der Versammlungsbehörde und dem Veranstalter sind im Versammlungsgesetz geregelt. Das Versammlungsgesetz regelt diese Materie grundsätzlich abschließend. § 20 VersammlG bestimmt, dass das Grundrecht des Art. 8 GG durch die Bestimmungen dieses Abschnittes eingeschränkt wird. Das Landesgebührengesetz enthält demgegenüber keine dem Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechende Formulierung. Die Erhebung einer Gebühr für eine versammlungsrechtliche Auflage greift aber zumindest faktisch in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit ein. Die Kammer hat erhebliche Bedenken, ob eine solche über das Versammlungsgesetz hinausgehende Einschränkung durch ein landesrechtliches Kostengesetz bestimmt werden kann.

28

Abschließend weist das Gericht ergänzend darauf hin, dass bei Gebühren wegen der Erteilung von versammlungsrechtlichen Auflagen erhebliche Probleme bestehen, sich bei der Bemessung der Gebührenhöhe an die einfachgesetzlichen Vorgaben des Landesgebührengesetzes zu halten. Eine Gebühr soll nach § 7 Abs. 1 LGebG die mit der öffentlichen Leistung verbundenen Verwaltungskosten aller an der Leistung Beteiligten decken. Außerdem ist nach § 7 Abs. 2 LGebG die wirtschaftliche und sonstige Bedeutung der öffentlichen Leistung für den Gebührenschuldner zum Zeitpunkt ihrer Beendigung zu berücksichtigen. Schließlich darf die Gebühr nach § 7 Abs. 3 LGebG nicht in einem Missverhältnis zur öffentlichen Leistung stehen. Das Kostendeckungsprinzip des § 7 Abs. 1 LGebG wird nicht eingehalten. Die Kosten des Verwaltungsaufwands für die Erteilung der Auflagen sind um ein Vielfaches höher als die festgesetzte Gebühr. Die festgesetzte Gebühr hat in Ansehung des tatsächlich angefallenen Verwaltungsaufwandes damit einen eher symbolischen Charakter als dass sie dem vom Gesetzgeber verfolgten Ziel der Kostendeckung gerecht wird. § 7 Abs. 2 LGebG bereitet bereits deshalb Probleme, weil eine Versammlung keine wirtschaftliche Bedeutung für den Gebührenschuldner hat und die Ermittlung der sonstigen Bedeutung Schwierigkeiten bereitet. Außerdem ist es bei Gebühren wegen der Erteilung von versammlungsrechtlichen Auflagen schwierig die Vorgaben des § 7 Abs. 2 und 3 LGebG zugleich einzuhalten; die schwer zu ermittelnde sonstige Bedeutung der Versammlung für den Gebührenschuldner wird von dem hinter der öffentlichen Leistung stehenden Verwaltungsaufwand wenig beeinflusst. Regelmäßig besteht ein Zusammenhang zwischen dem Verwaltungsaufwand und dem Interesse des Gebührenschuldners an der öffentlichen Leistung. Der Gebührenschuldner kann den Verwaltungsaufwand über seinen Antrag entscheidend beeinflussen. Bei versammlungsrechtlichen Gebühren ist der Verwaltungsaufwand aber unabhängig von seinem Interesse. Gerade bei Versammlungen an Tagen mit großer historischer Bedeutung, ist der Verwaltungsaufwand besonders hoch, weil häufig bereits andere Versammlungen angemeldet sind oder erwartet werden. Aus zeitgleich geplanten Versammlungen resultieren besondere Gefahrenlagen, insbesondere wenn diese Versammlungen verschiedenen politischen Richtungen zuzurechnen sind. Das Interesse eines Anmelders an der Durchführung seiner Versammlung wird hierdurch aber nicht beeinflusst. Gleiches gilt für die sogenannte „Zweitanmeldung“. Der Beklagtenvertreter hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass bei der Bemessung der Gebührenhöhe in den Verfahren 2 K 1163/05 und 2 K 1164/05 der unterschiedliche Verwaltungsaufwand berücksichtigt wurde. Im Verfahren des Klägers war der Verwaltungsaufwand geringer, da man auf die Erkenntnisse aus den Ermittlungen in dem Parallelverfahren zurückgreifen konnte. Daher wurde nicht wie im Parallelverfahren 2 K 1164/05 eine Gebühr von 150 EUR festgesetzt, sondern nur eine Gebühr von 100 EUR. Diese Umstände zeigen, dass der Anmelder einer Versammlung nur wenig Einfluss auf den anfallenden Verwaltungsaufwand nehmen kann. Daher erscheint es schwierig bei der Festsetzung der Gebühr die Vorgaben von § 7 LGebG zu erfüllen.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

30

Die Zulassung der Berufung folgt aus § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Frage, ob die Erteilung versammlungsrechtlicher Auflagen gebührenpflichtig ist, ist von grundsätzlicher Bedeutung.

31

Beschluss

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 100,-- EUR festgesetzt.

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKG verwiesen.

Gründe

17

Die zulässige Klage ist begründet. Ziffer 9 der Verfügung der Beklagten vom 22.02.2005 und deren Widerspruchsbescheid vom 02.05.2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).Das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG steht einer Gebührenerhebung für die Erteilung von Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG entgegen.

18

Die Rechtsprechung hat sich bereits in zahlreichen Entscheidungen mit der Frage befasst, ob für die Erteilung von Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG Gebühren erhoben werden können. Dabei lassen sich im Wesentlichen drei verschieden Auffassungen unterscheiden:

19

Nach der ersten Auffassung ist die Gebührenpflichtigkeit versammlungsrechtlicher Verfügungen nicht zu beanstanden (vgl. VG Neustadt an der Weinstraße, Urt. v. 23.11.2005 - 5 K 1004/05.NW - und zu einem Versammlungsverbot: VG Karlsruhe, Gerichtsbescheid v. 28.02.2006 - 3 K 963/04 -). Durch das Gebührenrisiko könne sich kein Veranstalter veranlasst sehen, auf die Ausübung des Grundrechts aus Art. 8 GG von vornherein zu verzichten (in Rheinland-Pfalz ist für die Erteilung von Auflagen ein Gebührenrahmen von 25 bis 150 EUR vorgesehen).

20

Demgegenüber ist das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Urt. v. 16.05.2006 - 7 A 10017/06.OVG -, mit dem das oben genannte Urteil des VG Neustadt an der Weinstraße abgeändert und der angefochtene Gebührenbescheid aufgehoben worden ist) der Auffassung, dass der Veranstalter einer Versammlung nur dann als Kostenschuldner herangezogen werden kann, wenn durch ihn selbst oder die Teilnehmer seiner Versammlung nach den zur Zeit des Erlasses der Auflagenverfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet werde. Nur in diesem Fall könne die Kosten verursachende Leistung der Verwaltung auch seinem Pflichtenkreis zugerechnet werden. Andernfalls mache der Veranstalter allein von seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit Gebrauch, was gerade nicht geeignet sei, eine gebührenpflichtige Amtshandlung auszulösen. Gefahren, die durch zeitgleich geplante Gegendemonstrationen zu befürchten seien, habe der Veranstalter nicht veranlasst und Maßnahmen zu deren Beseitigung könnten keine Kostenpflicht auslösen. Auch der Bayerische Verwaltungsgerichtshof (Beschl. v. 16.04.2002 - 24 ZB 01.1338 -) stellt darauf ab, ob im Einzelfall aus Gründen der Gefahrenabwehr Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG erlassen werden mussten. Diese beiden Entscheidungen lassen sich dahingehend zusammenfassen, dass nicht bereits die Durchführung der erlaubnisfreien Versammlung die Gebührenpflicht auslöst, sondern erst die infolge mangelnder Kooperationsbereitschaft des Versammlungsanmelders veranlasste Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, welche zur Erteilung einer Auflage oder eines Verbotes führt.

21

Nach der dritten Auffassung widerspricht es dem Verständnis der Versammlungsfreiheit, wenn Versammlungsbehörden für von ihnen verbotene oder mit Auflagen versehene Versammlungen eine Verwaltungsgebühr erheben (vgl., wenn auch offen lassend, VG Gießen, Urt. v. 22.06.2004 - 2 E 1017/04 - und dem zustimmend VG Frankfurt am Main, Urt. v. 23.08.2005 - 5 E 1561/04(2) -). Wegen des möglichen Gebührenrisikos stehe zu befürchten, dass durch diese Praxis Bürger veranlasst werden könnten, auf die Ausübung ihres Grundrechts aus Art. 8 GG zu verzichten. Ob die kostenrechtliche Norm gegen Art. 8 GG verstößt, könne offenbleiben, da eine verfassungskonforme Auslegung möglich sei. Aufgrund des kooperationsfreudigen Verhaltens des Veranstalters könne keine Gebühr erhoben werden.

22

Das Gericht teilt die verfassungsrechtlichen Bedenken der letztgenannten Auffassung. Die Beklagte stützt die Verwaltungsgebühr auf § 4 Abs. 1, 4 LGebG in der Fassung vom 14.12.2004. Danach setzen die Behörden, die die öffentliche Leistung erbringen, für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen Gebühren und Auslagen nach diesem Gesetz fest (Abs. 1). Für eine Leistung, für die weder ein Gebührentatbestand noch Gebührenfreiheit vorgesehen ist, kann eine Gebühr bis 10.000 EUR erhoben werden (Abs. 4). Nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 LGebG ist zur Zahlung der Gebühren und Auslagen derjenige verpflichtet, dem die öffentliche Leistung zuzurechnen ist.

23

In verfassungskonformer Auslegung dieser gebührenrechtlichen Generalklausel, kann für die Erteilung von Auflagen nach § 15 Abs. 1 VersammlG keine Gebühr erhoben werden. Dies würde der Bedeutung der Versammlungsfreiheit widersprechen. Nach der grundlegenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Versammlungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.05.1985 - 1 BvR 223/81, 1 BvR 341/81 - m.w.N.) hat dieses Grundrecht in einem freiheitlichen Staatswesen einen besonderen Rang. In ihrer Geltung für politische Veranstaltungen verkörpert die Freiheitsgarantie zugleich eine Grundentscheidung, die in ihrer Bedeutung über den Schutz gegen staatliche Eingriffe in die ungehinderte Persönlichkeitsentfaltung hinausreicht. Sie ist Ausdruck der Volkssouveränität und demokratisches Bürgerrecht zur aktiven Teilnahme am politischen Prozess. Die grundsätzliche Bedeutung der Versammlungsfreiheit wird insbesondere erkennbar, wenn die Eigenart des Willensbildungsprozesses im demokratischen Gemeinwesen berücksichtigt wird. In einer Demokratie muss die Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen und nicht umgekehrt verlaufen; das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung äußert sich nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch in der Einflussnahme auf den ständigen Prozess der politischen Meinungsbildung, die sich in einem demokratischen Staatswesen frei, offen, unreglementiert und grundsätzlich staatsfrei vollziehen muss. Die ungehinderte Ausübung des Freiheitsrechts liegt damit im wohlverstandenen Gemeinwohlinteresse.

24

Wegen dieser besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf an die Ausübung dieses Grundrechts keine Gebührenpflicht anknüpfen. Denn aus einer solchen Gebührenpflicht resultiert die Gefahr, dass die Bürger auf die Ausübung ihres Grundrechts aus Art. 8 GG verzichten, was ein erheblicher Schaden für die demokratische Streitkultur bedeuten würde.

25

Nach Auffassung der Kammer ist es auch nicht mit Art. 8 GG vereinbar, dass die Gebührenpflicht an die mangelnde Kooperationsbereitschaft des Versammlungsanmelders im Vorfeld anknüpft. Der eine Versammlung anmeldende Bürger kann zwar im Vorfeld auf Sicherheitsbedenken der Behörde eingehen und damit die Erteilung von Auflagen abwenden, wodurch er auch eine Belastung mit Gebühren vermeiden kann. Hierdurch wird der Versammlungsanmelder aber häufig in Konflikt mit dem inhaltlichen Anliegen der konkret beabsichtigten Demonstration geraten. Den Ort einer Demonstration frei wählen zu können, ist ein durch die Versammlungsfreiheit geschützter Teilaspekt. Dass der Kläger die ehemalige ... als Versammlungsort wählte, ist inhaltlich eng mit der innerhalb der Versammlung geäußerten Meinung verknüpft. Gleiches gilt für den Zeitpunkt der Versammlung. Wenn die Kooperationsbereitschaft des Versammlungsanmelders hinsichtlich einer Verlegung des Versammlungsortes oder auch des Zeitpunktes eines Versammlung damit „belohnt“ wird, dass keine Gebühr anfällt, so besteht die Gefahr, dass die Versammlungsbehörde hierdurch Einfluss auf den Inhalt einer Versammlung erlangt. Der Anmelder einer Versammlung wird sich dann häufig kompromissbereit zeigen, um der Zahlung einer Gebühr zu entgehen. Demgegenüber hat die Gebühr für einen Versammlungsanmelder, der sich aus inhaltlichen Gründen einer Verlegung des Versammlungsortes verschließt, den Charakter einer Bestrafung für sein unkooperatives Verhalten. Ein solcher Einfluss der Behörden auf die Inhalte der Versammlung ist mit Art. 8 GG nicht vereinbar. An diesem Ergebnis ändert auch der Umstand nichts, dass es dem Bürger frei steht, Verbote oder Auflagen gerichtlich überprüfen zu lassen. Diese gerichtliche Kontrolle wird in vielen Fällen nicht in Anspruch genommen werden. Regelmäßig werden sich die Bürger von den Argumenten der Behörde überzeugen lassen oder davon absehen, die behördliche Entscheidung überprüfen zu lassen.

26

Selbständig tragend hat der im Landesgebührengesetz vorgesehene Gebührenrahmen bis 10.000 EUR erdrosselnde Wirkung. Diese sehr hohe maximale Gebühr erscheint für die Erteilung einer versammlungsrechtlichen Auflage unverhältnismäßig (vgl. demgegenüber die speziellen Regelungen in Rheinland-Pfalz: 25 EUR bis 150 EUR, siehe OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 16.05.2006 - 7 A 10017/06.OVG - und Bayern 30 DM bis 400 DM, siehe VGH München, Beschl. v. 16.04.2002 - 24 ZB 01.1338 -).

27

Darüber hinaus kann gemäß Art. 8 Abs. 2 GG die Versammlungsfreiheit für Versammlungen unter freien Himmel nur aufgrund eines Gesetzes beschränkt werden. Beschränkungen der Versammlungsfreiheit und die Rechtsbeziehungen zwischen der Versammlungsbehörde und dem Veranstalter sind im Versammlungsgesetz geregelt. Das Versammlungsgesetz regelt diese Materie grundsätzlich abschließend. § 20 VersammlG bestimmt, dass das Grundrecht des Art. 8 GG durch die Bestimmungen dieses Abschnittes eingeschränkt wird. Das Landesgebührengesetz enthält demgegenüber keine dem Zitiergebot nach Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG entsprechende Formulierung. Die Erhebung einer Gebühr für eine versammlungsrechtliche Auflage greift aber zumindest faktisch in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit ein. Die Kammer hat erhebliche Bedenken, ob eine solche über das Versammlungsgesetz hinausgehende Einschränkung durch ein landesrechtliches Kostengesetz bestimmt werden kann.

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Abschließend weist das Gericht ergänzend darauf hin, dass bei Gebühren wegen der Erteilung von versammlungsrechtlichen Auflagen erhebliche Probleme bestehen, sich bei der Bemessung der Gebührenhöhe an die einfachgesetzlichen Vorgaben des Landesgebührengesetzes zu halten. Eine Gebühr soll nach § 7 Abs. 1 LGebG die mit der öffentlichen Leistung verbundenen Verwaltungskosten aller an der Leistung Beteiligten decken. Außerdem ist nach § 7 Abs. 2 LGebG die wirtschaftliche und sonstige Bedeutung der öffentlichen Leistung für den Gebührenschuldner zum Zeitpunkt ihrer Beendigung zu berücksichtigen. Schließlich darf die Gebühr nach § 7 Abs. 3 LGebG nicht in einem Missverhältnis zur öffentlichen Leistung stehen. Das Kostendeckungsprinzip des § 7 Abs. 1 LGebG wird nicht eingehalten. Die Kosten des Verwaltungsaufwands für die Erteilung der Auflagen sind um ein Vielfaches höher als die festgesetzte Gebühr. Die festgesetzte Gebühr hat in Ansehung des tatsächlich angefallenen Verwaltungsaufwandes damit einen eher symbolischen Charakter als dass sie dem vom Gesetzgeber verfolgten Ziel der Kostendeckung gerecht wird. § 7 Abs. 2 LGebG bereitet bereits deshalb Probleme, weil eine Versammlung keine wirtschaftliche Bedeutung für den Gebührenschuldner hat und die Ermittlung der sonstigen Bedeutung Schwierigkeiten bereitet. Außerdem ist es bei Gebühren wegen der Erteilung von versammlungsrechtlichen Auflagen schwierig die Vorgaben des § 7 Abs. 2 und 3 LGebG zugleich einzuhalten; die schwer zu ermittelnde sonstige Bedeutung der Versammlung für den Gebührenschuldner wird von dem hinter der öffentlichen Leistung stehenden Verwaltungsaufwand wenig beeinflusst. Regelmäßig besteht ein Zusammenhang zwischen dem Verwaltungsaufwand und dem Interesse des Gebührenschuldners an der öffentlichen Leistung. Der Gebührenschuldner kann den Verwaltungsaufwand über seinen Antrag entscheidend beeinflussen. Bei versammlungsrechtlichen Gebühren ist der Verwaltungsaufwand aber unabhängig von seinem Interesse. Gerade bei Versammlungen an Tagen mit großer historischer Bedeutung, ist der Verwaltungsaufwand besonders hoch, weil häufig bereits andere Versammlungen angemeldet sind oder erwartet werden. Aus zeitgleich geplanten Versammlungen resultieren besondere Gefahrenlagen, insbesondere wenn diese Versammlungen verschiedenen politischen Richtungen zuzurechnen sind. Das Interesse eines Anmelders an der Durchführung seiner Versammlung wird hierdurch aber nicht beeinflusst. Gleiches gilt für die sogenannte „Zweitanmeldung“. Der Beklagtenvertreter hat in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass bei der Bemessung der Gebührenhöhe in den Verfahren 2 K 1163/05 und 2 K 1164/05 der unterschiedliche Verwaltungsaufwand berücksichtigt wurde. Im Verfahren des Klägers war der Verwaltungsaufwand geringer, da man auf die Erkenntnisse aus den Ermittlungen in dem Parallelverfahren zurückgreifen konnte. Daher wurde nicht wie im Parallelverfahren 2 K 1164/05 eine Gebühr von 150 EUR festgesetzt, sondern nur eine Gebühr von 100 EUR. Diese Umstände zeigen, dass der Anmelder einer Versammlung nur wenig Einfluss auf den anfallenden Verwaltungsaufwand nehmen kann. Daher erscheint es schwierig bei der Festsetzung der Gebühr die Vorgaben von § 7 LGebG zu erfüllen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Zulassung der Berufung folgt aus § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Frage, ob die Erteilung versammlungsrechtlicher Auflagen gebührenpflichtig ist, ist von grundsätzlicher Bedeutung.

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Beschluss

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 GKG auf 100,-- EUR festgesetzt.

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1 und 3 GKG verwiesen.