Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-12-19, Aktenzeichen 3 A 187/16

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Gewährung landwirtschaftsrechtlicher Subventionen.

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Die Klägerin betreibt Landwirtschaft auf Flächen in Niedersachsen (in M.) und Sachsen-Anhalt (in A.). Am 14.5.2012 stellte Frau U., die später die Betriebsübergabe an die Klägerin mitteilte, beim Beklagten einen "Antrag auf Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen 2012 Natura 2000 - Ausgleich für die Landwirtschaft (Bezugszeitraum 1.10.2012 bis 30.9.2013)" nach der Förderrichtlinie vom 3.6.2010 (MBl. LSA S. 452). Sie ging dazu die mit der Subvention verbundenen Verpflichtungen ein und gab die im Antrag vorgegebenen Erklärungen ab. Hierzu gehörte u.a.:

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"2. Ich erkläre, dass ich auf den Flächen zu keinen Nutzungsbeschränkungen aus anderen Gründen als die für die Schutzgebiete genannten Vorschriften verpflichtet bin, die finanziell ausgeglichen werden. Sollte dies doch der Fall sein, habe ich die erhaltenen Entgelte der Festsetzungsbehörde mitzuteilen."

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"4. Mir ist bekannt, dass die gleichzeitige Förderung verschiedener Bewirtschaftungsbedingungen nach o.g. Richtlinie oder von Maßnahmen mit gleicher Zielrichtung auf der selben Fläche (Mehrfachförderung) nicht zulässig ist, alle Flächenangaben auf Mehrfachförderung überprüft werden und unzulässige Doppelbeantragungen zu Sanktionen führen können".

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Nach dem schweren Juni-Hochwasser 2013 stellte die Klägerin am 29.11.2013 bei der Landwirtschaftskammer Niedersachsen einen Antrag auf Gewährung von Hochwasserhilfe.

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Mit Bescheid vom 11.12.2013 bewilligte der Beklagte der Klägerin auf ihren Auszahlungsantrag vom 13.5.2013 für den Bezugszeitraum vom 1.10.2012 bis 30.9.2013 eine Zuwendung von insgesamt 10.263,12 € für landwirtschaftliche Bewirtschaftungsbeschränkungen, die durch die Umsetzung der Richtlinie 209/147/EWG des Rates über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten oder der Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und Pflanzen entstehen. Der Bescheid nahm den Antrag, die Förderrichtlinie, die haushaltsrechtlichen Bestimmungen sowie weitere Rechtsgrundlagen in Bezug und enthielt ferner Auflagen und Hinweise. In Ziff. II. 7. wurde angekündigt, dass im Fall einer unzulässigen Mehrfachförderung der Bewilligungsbescheid rückwirkend zurückgenommen werde. In Ziff. II. 11. wurde darauf hingewiesen, dass nach der Hochwasserrichtlinie (Abschnitt 2 B 1) ein Hochwasserschadensausgleich gewährt wird und dass Anträge hierfür bis zum 30.6.2014 eingereicht werden können. Die Gewährung eines Schadensausgleichs nach der Hochwasserrichtlinie beeinflusse die Zahlung und die Höhe der Prämie. Wirtschaftliche Verluste dürften wegen des Verbots der Doppelförderung nicht zweimal ersetzt werden. Die Prämie werde nur für nicht ausgeglichene und verbleibende Beschränkungen gezahlt. Es werde nach Ablauf der Frist 30.6.2014 nochmals antragstellerbezogen abschließend geprüft.

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Nach Abgleich mit der Landwirtschaftskammer Niedersachsen wurde festgestellt, dass der Klägerin antragsgemäß mit Bescheiden der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 15.1.2014 und 27.9.2014 Hochwasserhilfe (einschließlich Soforthilfe) in Höhe von 154.625,74 € bewilligt worden war.

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Mit Bescheid vom 20.4.2015 nahm der Beklagte den Bescheid vom 11.12.2013 nach vorheriger Anhörung mit Wirkung für die Vergangenheit und Zukunft zurück und forderte von der Klägerin die – verzinsliche – Erstattung des Betrages von 10.263,12 €. Zur Begründung wurde ausgeführt, der Bewilligungsbescheid sei rechtswidrig, da er die Vorgaben der Bewilligungsrichtlinie ungenügend beachte und umsetze. Bei seinem Erlass sei das Verbot der Doppelförderung nicht berücksichtigt worden. Es bestehe kein Anspruch auf ungekürzte Gewährung des Natura-2000-Ausgleichs, da aufgrund der Gewährung eines Hochwasserschadensausgleichs auf den beantragten Flächen keine Natura 2000 ausgleichsfähigen Kosten und Einkommensverluste durch die Einhaltung von umweltspezifischen Bewirtschaftungsbeschränkungen entstanden seien. Im Zusammenhang mit dem Hochwasser 2013 als ein Fall höherer Gewalt sei der klarstellende Erlass des MLU v. 6.11.2013 ergangen. Danach könnten ein Natura-2000-Ausgleich und Entschädigung aufgrund Hochwasserschäden wegen derselben Zielstellung nicht gleichzeitig für dieselbe Fläche gewährt werden (Verbot der Doppelförderung). Die Klägerin habe bei der Landwirtschaftskammer Niedersachsen für hier von der Natura-2000-Förderung betroffene Flächen eine Zuwendung zur Unterstützung der vom Hochwasser 2013 betroffenen Landwirtschaftsbetriebe beantragt und erhalten. Es sei eine Entschädigung von 80 % auf der Grundlage eines Deckungsbeitrages von 600 € je ha Grünland ausgezahlt worden. In den Fällen, in denen der Totalschaden berücksichtigt worden sei, sei also tatsächlich kein Einkommensverlust entstanden, der durch den Natura-2000-Ausgleich kompensiert werden könnte.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 25.11.2015 wies das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt den Widerspruch der Klägerin vom 29.4.2015 unter Wiederholung und Vertiefung der Gründe des Ausgangsbescheides zurück. Ergänzend wurde ausgeführt, auch wenn eine Entschädigungszahlung für pauschalierte Hochwasserschäden nur in Höhe von 80 % gewährt worden sei, stelle dies de facto ein vollständiges Äquivalent des verlorenen Aufwuchses von Grünlandflächen dar. Weder die Gewährung der Hochwasserentschädigung noch die Natura-2000-Ausgleichszahlung sollten ein 100 %iges Äquivalent für die erlittenen Einkommenseinbußen darstellen, sondern seien vielmehr als Unterstützungsleistungen konzipiert. Beide Förderungen verfolgten mit der jeweils angestrebten Ertragsverlustkompensation die gleiche Zielstellung. Die Gewährung auf derselben Fläche stelle deshalb eine Mehrfachförderung dar. Eine darüberhinausgehende Zahlung des Natura-2000-Ausgleichs würde zur Überkompensation führen und die Klägerin gegenüber den vom Hochwasser betroffenen Landwirten, die ohne Bewirtschaftungsbeschränkungen gewirtschaftet hätten, besserstellen.

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Am 21.12.2015 hat die Klägerin Klage erhoben.

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Die Klägerin trägt vor: Der Bescheid vom 11.12.2013 sei zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtmäßig gewesen. Auch eine nachträgliche Änderung des Sachverhalts durch die Bewilligung der Hochwasserhilfe mit Bescheid vom 17.9.2014 könne nicht zur Rücknahme führen. Eine Umdeutung des Verwaltungsakts in einen Widerruf sei hier nicht zulässig. Auch die Voraussetzungen für einen Widerruf lägen nicht vor. Sie, die Klägerin, habe sämtliche Verpflichtungen nach der Natura-2000-Förderung eingehalten, insbesondere auf die 1. und 2. Mahd verzichtet. Erst danach sei das Hochwasser gekommen und habe die Flächen beschädigt. Der Beklagte lasse unberücksichtigt, dass Niedersachsen nur für einen Teil der betroffenen und im Natura-2000-Programm befindlichen Flächen Hilfeleistungen gewährt habe, nämlich nur für 86,75 ha und nur eine Pauschale von 600 €/ha. Eine Doppelförderung sei nicht nachgewiesen. Die Ausgleichszahlungen für Bewirtschaftungsbeschränkungen dienten nicht dem Aufbau einer völlig zerstörten Grünlandfläche, die nach Ablaufen des Hochwassers von Grund her habe wieder instandgesetzt, neu angesät und für einen längeren Zeitraum aus der Bewirtschaftung genommen werden müssen. Gerade dies sei Sinn und Zweck der Förderung durch die Aufbauhilfe. Genauso definiere Niedersachsen die gewährte Subvention im Bescheid vom 17.9.2014. Es sei daher in Abrede zu bringen, dass mit der gewährten Aufbauhilfe Einkommensnachteile oder Kosten hätten kompensiert werden sollen, die mit der naturschutzrechtlichen Bewirtschaftungsbeschränkung einhergingen. Beide Förderprojekte hätten eine völlig voneinander entkoppelte Zielrichtung. Durch den Pauschalbetrag von 600 €/ha habe Niedersachsen auch dem Umstand Rechnung getragen, dass konventionell betriebene Grünflächenbewirtschaftung bis zum Hochwasser eine wirtschaftliche Nutzung der Grünflächen habe durchführen können, nämlich bereits 1-2 Mahden hätte vornehmen können. Von einer Mehrfachförderung könne daher keine Rede sein. Der Beklagte verkenne im Übrigen, dass die Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt im vorliegenden Fall keine Anwendung finde, da Niedersachsen mit seiner eigenen Richtlinie und insbesondere mit der damit verbundenen und beabsichtigten Aufbauhilfe zur Beseitigung der Schäden eine andere Zielrichtung verfolge.

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Die Klägerin beantragt,

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den Rücknahme- und Erstattungsbescheid des Beklagten vom 20.4.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.11.2015 aufzuheben,

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hilfsweise,

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den Beklagten unter Aufhebung des Rücknahme- und Erstattungsbescheides vom 20.4.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 25.11.2015 zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 14.5.2012 auf Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen 2012, Natura 2000 - Ausgleich für die Landwirtschaft (Bezugszeitraum 1.10.2012 bis 30.9.2013) sowie den Auszahlungsantrag vom 12.5.2013 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte erwidert: Die Klage sei unbegründet, auch wenn der Bewilligungsbescheid vom 11.12.2013 zum Zeitpunkt seines Ergehens nicht rechtswidrig, sondern rechtmäßig gewesen sei. Die angefochtenen Bescheide seien einer Umdeutung nach § 47 VwVfG in einen rechtmäßigen Widerrufs- und Erstattungsbescheid (§ 49 VwVfG) zugänglich. Die Aufhebung stütze sich auf einen Verstoß gegen das Doppelförderungsverbot und eine Verletzung der Mitteilungspflichten. Der Zuwendungszweck der Natura-2000-Förderung sei durch das Hochwasser und die daran anknüpfende Unterstützungsleistung überlagert worden. Durch Ausgleich des Ausfalls der Grasernte als Totalverlust im Rahmen der Hochwasserschadensausgleichsförderung sei für einen Ausgleich einer Teileinbuße der Grasernte aufgrund von Bewirtschaftungseinschränkungen kein Raum mehr. Die in Niedersachsen gewährte Hochwasserschadenshilfe berücksichtige die der Klägerin entstandenen Kosten für Grassaatgut, Entsorgungskosten und Wiederherstellungskosten der Grünlandnarbe. Es gehe sehr wohl um die Kompensation von landwirtschaftlichen Einkommensminderungen, entweder bei umweltspezifischen Beschränkungen oder bei einer Naturkatastrophe. Insofern sei die Zielrichtung beider Programme durchaus gleich. Es liege mithin eine Doppelförderung vor, zumal beide Subventionen nicht ein vollständiges Äquivalent zubilligen wollten. Es werde auch dem klägerischen Vorbringen entgegengetreten, gut 30 ha hätten das Natura-2000-Programm im Bewirtschaftungsjahr 2012/13 vollständig durchlaufen, denn mindestens 108,17 ha hätten dem Hochwasserschadensausgleich unterlegen. Im Ergebnis gebe es keine Fläche der Klägerin, die entweder nicht der Doppelbeantragung unterfalle oder der Sanktionierung aufgrund festgestellter Flächendifferenzen. Unabhängig von der Zweckverfehlung liege auch ein Auflagenverstoß der Klägerin vor. Die Klägerin sei ihrer Verpflichtung aus Nr. 5.1 ANBest-P nicht nachgekommen, zu melden, dass sie die Hochwasserschadenshilfe als weitere Zuwendung erhalten habe.

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Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Die Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Die Klage ist als Anfechtungsklage i.S.v. § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO mit dem gestellten Hauptantrag zulässig. Gegenstand der Anfechtungsklage ist das Begehren der Aufhebung oder Änderung eines belastenden Verwaltungsakts durch Urteil (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 19. Aufl., § 42 Rn. 2). Der Bescheid des Beklagten vom 20.4.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 25.11.2015 stellt einen derartigen belastenden Verwaltungsakt dar, mit welchem der an die Klägerin ergangene Zuwendungsbescheid vom 11.12.2013 aufgehoben wurde. Bei dem vorausgehenden Bescheid vom 11.12.2013 handelte es sich um einen - eine Subvention bewilligenden - Zuwendungsbescheid und nicht etwa um einen vorläufigen Verwaltungsakt.

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Welchen Regelungsgehalt die Bescheide des Beklagten vom 11.12.2013 und 20.4.2015 aufweisen, ist nach den für Willenserklärungen allgemein geltenden Auslegungsgrundsätzen zu beurteilen und entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Regeln, die auch im öffentlichen Recht bei der Auslegung von Verwaltungsakten gelten, zu ermitteln. Hierzu sind in erster Linie die Bestimmungen im Verwaltungsakt selbst heranzuziehen. Ergänzend kann auf die Umstände zurückgegriffen werden, unter denen der Verwaltungsakt erlassen wurde, namentlich auf einen vorangegangenen Antrag oder auf die zugrunde liegenden Rechtsnormen. Die Auslegung eines Verwaltungsaktes richtet sich dabei nicht nach den subjektiven Vorstellungen des Adressaten oder der erlassenden Behörde. Maßgebend ist entsprechend der Auslegungsregel des § 133 BGB der erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen musste.

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Der Bescheid des Beklagten vom 11.12.2013 regelt nach seinem erkennbaren Inhalt die Gewährung einer Zuwendung für den Ausgleich von Natura-2000-Bewirtschaftungsbeschränkungen, ohne im konkreten Einzelfall unter dem Vorbehalt der späteren Nachprüfung und endgültigen Gewährung zu stehen. Der in Ziff. II. 11. des Bescheides erfolgte Hinweis, dass "nach Ablauf der Frist des 30.6.2014 nochmals antragstellerbezogen abschließend geprüft" werde, ob keine Doppelförderung vorliege, da die Gewährung eines Schadensausgleichs nach der Hochwasserrichtlinie die Zahlung und die Höhe der Prämie beeinflusse, knüpft allein an die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Beseitigung der Hochwasserschäden 2013 (Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013), Gemeinsamer RdErl. d. StK, d. MF, MI, MLV, MW, MLU, MK, MS v. 23.8.2013 (MBl. LSA S. 474) an. Die hierzu in Bezug genommene Frist des 30.6.2014 ergibt sich aus Ziff. 1.7.1 Abs. 1 der Richtlinie Hochwasserschäden 2013. Objektiv erkennbarer Wille des Beklagten war damit, dass für Landwirtschaftsbetriebe, auf welche die Hochwasserrichtlinie Sachsen-Anhalt anwendbar war, die endgültige Gewährung der Subvention nach Grund und Höhe der späteren antragstellerbezogenen abschließenden Prüfung vorbehalten bleiben sollte und der entsprechende Zuwendungsbescheid selbst noch keinen letztgültigen Vertrauensschutz auf das Behaltendürfen der Subvention zulässt.

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Die Klägerin fällt jedoch nicht unter die Bestimmungen der Richtlinie Hochwasserschäden Sachsen-Anhalt 2013. Nach dieser Richtlinie werden Zuwendungsempfänger gefördert, wenn sich der Betriebssitz des Unternehmens in Sachsen-Anhalt befindet. Daneben werden auch Unternehmen mit Betriebsstätten in Sachsen-Anhalt gefördert, deren Betriebssitz sich in einem anderen Bundesland befindet, welches keine Soforthilfe aufgrund der geografischen Lage des Schadensgebietes anbietet (Ziff. 1.1 Abs. 2 der Richtlinie). Für die Klägerin trifft diese Zuwendungsvoraussetzung nicht zu, denn ihr Betriebssitz befindet sich in Niedersachsen. Für ihre Flächen in Sachsen-Anhalt, die zur geografischen Lage des Schadensgebietes des Elbehochwassers 2013 gehören, bot das Land Niedersachsen eigene Hochwasserschadensregulierungen einschließlich Soforthilfe an (Hochwasser-Hilfsprogramm 2013 für die niedersächsische Land- und Forstwirtschaft, Erl. d. ML v. 23.7.2013, Nds. MBl. S. 597; Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Unterstützung der vom Hochwasser 2013 betroffenen Land- und Forstwirtschaft, Erl. d. ML v. 30.5.2014, Nds. MBl. S. 476). Empfänger der Soforthilfe sind danach landwirtschaftliche Unternehmen mit Betriebssitz in Niedersachsen; auch die in anderen Bundesländern gelegenen Flächen niedersächsischer Betriebe sind einzubeziehen (Ziff. 3 Abs. 1 und 2 des RdErl. d. ML v. 23.7.2013).

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Aus der Tatsache, dass der Beklagte gleichwohl die Ziff. II. 11. dem Bescheid vom 11.12.2013 beigefügt hat, folgt nicht, dass die Kriterien etwa eines vorläufigen Verwaltungsakts in diesem Punkt des Bescheides gegenüber der Klägerin erfüllt wären. Denn es fehlt an der hinreichenden Bestimmtheit, dass nach dem vorgenannten rechtlichen Rahmen der Landes-Förderrichtlinien die Klägerin von einer Geltung der Hochwasser-Richtlinie Sachsen-Anhalt für ihr Unternehmen ausgehen konnte. Ziff. II. 11. des Bescheides lief vielmehr für die Klägerin ins Leere.

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Die Klage ist unbegründet.

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Der die Aufhebung des Bewilligungsbescheides vom 11.12.2013 bewirkende Bescheid des Beklagten vom 20.4.2015 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.11.2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

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Unzutreffend ist, dass der Beklagte die im Bescheid vom 20.4.2015 verfügte Maßnahme als "Rücknahme" des Bewilligungsbescheides vom 11.12.2013 bezeichnet und auf § 48 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA gestützt hat. Nach dieser Norm kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder die Vergangenheit zurückgenommen werden. Ein Verwaltungsakt, der eine Geldleistung gewährt, darf dabei nur unter den einschränkenden Voraussetzungen der Abs. 2-4 des § 48 VwVfG zurückgenommen werden.

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Die Bewilligung der Natura-2000-Ausgleichszahlung im Bescheid des Beklagten vom 11.12.2013 war zum maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses nicht wegen eines bereits vorliegenden Verstoßes gegen das subventionsrechtliche Mehrfachförderungsverbot rechtswidrig. Die Klägerin hatte zwar kurz zuvor, am 29.11.2013, bei der zuständigen Landwirtschaftskammer Niedersachsen einen Antrag auf Hochwasserentschädigung für die im wesentlichen identischen Flächen gestellt, aber noch keinen Bewilligungsbescheid erhalten. Dieser datiert erst vom 15.1.2014.

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Der Bescheid des Beklagten vom 20.4.2015 und der Widerspruchsbescheid vom 25.11.2015 können jedoch gem. § 47 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 1 VwVfG LSA in einen rechtmäßigen Widerruf nach § 49 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA umgedeutet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.11.2009, GewArch 2010, 113; Struzina, Die Prüfung von Rücknahme und Widerruf, DÖV 2017, 906, 910 m.w.N.). Gem. § 47 Abs. 1 VwVfG kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Das ist hier sämtlich der Fall.

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Sowohl die Rücknahme als auch der Widerruf sind auf das gleiche Ziel der Aufhebung eines ergangenen begünstigenden Verwaltungsaktes gerichtet, in dessen Bestandskraft sie nachträglich eingreifen. Der für die Erklärung eines Widerrufs zuständige Beklagte hätte in der im Bescheid vom 20.4.2015 geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßigerweise den Widerruf verfügen dürfen, ohne dass Hinderungsgründe gem. § 47 Abs. 2, 3 VwVfG bestehen. Insbesondere sind auch die Rechtsfolgen für die Klägerin nicht ungünstiger als diejenigen der Rücknahme, sondern vorliegend letztlich die gleichen, § 47 Abs. 2 S. 1 VwVfG. Die Beklagte hat auch zulässigerweise gem. § 114 S. 2 VwGO im Lauf des Verfahrens die Ermessenserwägungen, welche für eine Rücknahme gem. § 48 VwVfG angestellt waren, auch auf den Fall des Widerrufs gem. § 49 Abs. 3 VwVfG erstreckt.

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Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Bescheid ist daher - anders als im Bescheid angegeben - § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 1 VwVfG LSA i.V.m. Art. 5 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 65/2011 zu der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005, da die streitgegenständliche Förderung ausweislich des Zuwendungsbescheides aus Mitteln des Europäischen Fonds für landwirtschaftliche Entwicklung (ELER) gewährt wurde. Grundsätzlich hindert ausschließendes vorrangiges Unionsrecht die Anwendung des § 49 VwVfG nicht. Das Unionsrecht weist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Urteile v. 21.9.1983 - C 215/82 -; v. 20.9.1990 - C 5/89 -; v. 17.5.1993 - C-290/91 -; v. 13.3.2008 - C-383/06 -, zit. nach juris) im gegenwärtigen Stand keine Rechtsvorschriften auf, die die Befugnis der Behörde dem Zuwendungsempfänger gegenüber regeln, in der Durchführung des Unionsrechts gewährte Prämien und Beihilfen zu widerrufen oder zurückzunehmen. Eine solche Befugnis lässt sich weder der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 v. 20.9.2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums noch der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 65/2011 v. 27.1.2011 entnehmen. Nach diesen Bestimmungen ist der Betriebsinhaber bei zu Unrecht gezahlten Beträgen zwar zur Rückzahlung dieser Beträge zuzüglich Zinsen verpflichtet. Hierdurch wird allerdings nur der äußere Rahmen vorgegeben und dem nationalen Gesetzgeber überlassen zu regeln, unter welchen Voraussetzungen ein die Beihilfe gewährender rechtswidriger begünstigender Bescheid bei Nichtvorliegen der Bewilligungsvoraussetzungen zurückgenommen werden kann sowie wann die Verpflichtung zur Rückzahlung einer zu Unrecht gewährten Beihilfe erfüllt ist und durchgesetzt werden kann. Mithin kommt das nationale Recht zur Anwendung, jedoch unter Beachtung der durch das Unionsrecht gezogenen Grenzen (vgl. EuGH, Urt. v. 13.3.2008, a.a.O.; BVerwG, Urt. v. 26.8.2009 - 3 C 15/08 -, zit. nach juris).

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Die materiellen Voraussetzungen nach § 49 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 VwVfG für den Widerruf des Zuwendungsbescheides lagen im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung vor. Danach kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird.

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Ein derartiger Widerrufsgrund ist im vorliegenden Fall dadurch gegeben, dass der Zweck der Natura-2000-Ausgleichszahlung, nämlich der Ausgleich von Einkommensverlusten des Landwirts aufgrund von Bewirtschaftungsbeschränkungen, durch das Hochwasserereignis 2013 entfallen war und ein Ausgleich durch die Bescheide der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 15.1.2014 und 27.9.2014 (Bl. 59, 100 der Gerichtsakte) für die Klägerin erfolgte. Ist aber der Zweck der Förderung bereits durch durch die Hochwasser-Aufbauhilfe erreicht, würde eine zusätzliche Belassung der demselben Zweck dienenden Mittel bei der Klägerin den Zweck durch Überkompensation verfehlen.

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So enthält bereits der von der Klägerin unterzeichnete Antrag vom 14.5.2012 den Hinweis des Beklagten (Ziff. 4.), dass "die gleichzeitige Förderung verschiedener Bewirtschaftungsbedingungen nach der Richtlinie oder von Maßnahmen mit gleicher Zielrichtung auf derselben Fläche (Mehrfachförderung) nicht zulässig ist, alle Flächenangaben auf Mehrfachförderung überprüft werden und unzulässige Doppelbeantragungen zu Sanktionen führen können". Ebenso weist der Bescheid vom 11.12.2013 (Ziff. II. 7.) darauf hin, dass im Fall einer unzulässigen Mehrfachförderung der Bewilligungsbescheid rückwirkend zurückgenommen werde.

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Eine parallele Förderung von Landwirten nach beiden Richtlinien (Richtlinie über die Gewährung von Ausgleichszahlungen für Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung in Natura-2000-Gebieten - Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft -, RdErl. des MLU vom 30.1.2008, MBl. LSA S. 240 ff., geändert durch RdErl. d. MLU v. 3.6.2010, MBl. LSA S. 452, u n d Hochwasser-Aufbauhilfe) wird nach der geübten Verwaltungspraxis des Beklagten nicht gewährt. Subventionen sind freiwillige Leistungen des Staates, auf die grundsätzlich kein Rechtsanspruch besteht. Subventionsnehmer haben lediglich einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Anwendung der zugrundeliegenden Vorschriften. Maßgebend dafür ist die geübte Verwaltungspraxis unter Berücksichtigung des Gleichheitsgebots und des Willkürverbots nach Art. 3 Abs. 1 GG. Auf diese Verwaltungspraxis wurde bereits mit dem Antragsformular sowie dem Ausgangsbescheid vom 11.12.2013 – Ziff. II. 7. – mit hinreichender Deutlichkeit hingewiesen. Von dieser Praxis ist der Beklagte nicht abgewichen. Die Anwendung der entsprechenden Regeln der Förderrichtlinie im Sinne des Verbots der Kumulierung von Fördermitteln ist weder gleichheitswidrig noch willkürlich. Sie ist insbesondere systemgerecht, da beide Richtlinien Bedacht nehmen auf die Kompensation wirtschaftlicher Verluste des Landwirts. Hierzu gehören ausgleichsfähige geringere Erträge nach der Natura-2000-Ausgleichsregelung wie auch der hochwasserbedingte Totalverlust. Dass insoweit eine Doppelförderung vorliegt und nach ständiger Praxis nicht aus beiden Fördermitteln gezahlt werden soll, war für die Klägerin als Adressatin des Bescheides vom 11.12.2013 – Ziff. II. 7. – nach dem objektiven Empfängerhorizont erkennbar. Hier hat die Klägerin bereits vor Bewilligung der Natura-2000-Ausgleichsförderung Soforthilfe im Rahmen des Hochwasser-Hilfsprogramms 2013 für die niedersächsische Land- und Forstwirtschaft beantragt und daraufhin mit entsprechenden Bescheiden der Landwirtschaftskammer Niedersachsen einen Hochwasserschadensausgleich erhalten. Sie steht mithin nicht kompensationslos da.

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Die Klägerin, der ein Hochwasserschadensausgleich bewilligt wurde, ist wegen des geltenden Verbots der Mehrfachförderung (Ziff. II. 7. des Bescheides vom 11.12.2013) von der Gewährung der Zuwendung nach der Natura-2000-Förderrichtlinie ausgeschlossen (a.A. VG Halle, Urt. v. 13.1.2017 - 1 A 19/15 -, das vom OVG Sachsen-Anhalt nicht inhaltlich bestätigt wurde, sondern aufgrund Beschl. v. 9.5.2017 - 1 L 39/17 - in Rechtskraft erwachsen ist, weil Gründe für eine Ergebnisunrichtigkeit des Urteils im dortigen Fall nicht dargelegt worden waren).

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Gegenstand der vorliegend von der Klägerin begehrten Zuwendung ist die Ausgleichszahlung für umweltspezifische, natur- und artenschutzspezifische Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung, die sich aus der Umsetzung der EU-Richtlinien über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten und der natürlichen Lebensräume wildlebender Tiere und Pflanzen ergeben (Ziff. 1.3, 2., 4.2 der Förderrichtlinie). Die Maßnahmen dienen der Umsetzung der Ziele des europäischen Schutzgebietsnetzes "Natura 2000" (Ziff. 1.2). Das Land gewährt dabei Zuwendungen zur Umsetzung von Natura-2000-Zielen (Ziff. 1.1 der Förderrichtlinie). Zuwendungsempfänger sind Landwirte im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005, die Flächen im Fördergebiet (…) des Landes bewirtschaften und ihren Betriebssitz in einem Mitgliedstaat der EU haben (Ziff. 3 der Förderrichtlinie). Ausgleichsfähige Flächen im Sinne dieser Richtlinie sind alle landwirtschaftlich genutzten Flächen in Sachsen-Anhalt, die als Natura-2000-Gebiet nach der Richtlinie 79/409/EWG oder der Richtlinie 92/43/EWG ausgewiesen sind (Ziff. 4.1 der Förderrichtlinie).

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Zu den erforderlichen Voraussetzungen der Natura-2000-Ausgleichszulage gehört insbesondere das Vorliegen einer ausgleichsfähigen Einkommensminderung, wie sich aus dem systematischen Zusammenhang der in der Förderrichtlinie in Bezug genommenen Rechtsgrundlagen der Subventionierung erschließt. Nach Ziff. 1.1 b) der Förderrichtlinie Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft i.V.m. Art. 38 (Zahlungen im Rahmen von Natura 2000) der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates vom 20.9.2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) - ABl. L 277/1 - wird Landwirten die Beihilfe nach Art. 36 lit. a) iii) jährlich je Hektar landwirtschaftlich genutzter Fläche zum Ausgleich von Kosten und Einkommensverlusten gewährt, die ihnen in dem betreffenden Gebiet durch die Umsetzung der Richtlinien 79/409/EWG, 92/43/EWG und 2000/60/EG entstehen.

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Die Klägerin beantragte mit ihrem Antrag auf Ausgleich von Bewirtschaftungsbeschränkungen 2012 (Bl. 1 ff. der Beiakte) in Ziff. I. die Förderung des Natura-2000-Ausgleichs für die Maßnahmen UVOO bis UAHA, die sich auf die Bindungsschlüssel des Anhangs I der Förderrichtlinie beziehen und bei Grünland bspw. das Verbot der Anwendung von Dünger, Einschränkungen des Viehbestands und zeitliche Nutzungsbeschränkungen enthalten (UEF2, UEB3, 103 €/ha). Einzelne Nutzungsbeschränkungen wie bspw. zeitliche Mäh-Gebote oder -verbote ergeben sich dabei teilweise aus EU-Recht, auf das in der Richtlinie verwiesen wird. Im Ergebnis der Natura-2000-Ziele darf der Landwirt jedoch trotz der auferlegten Beschränkungen auf den in Frage stehenden Flächen im zulässigen Umfang wirtschaften und landwirtschaftliche Einkünfte erzielen. Weil diese naturgemäß niedriger sind als bei intensiver, unbeschränkter Landbewirtschaftung, wird für die entstehende Einkommensdifferenz bzw. Einkommensminderung der Ausgleichsbetrag gewährt. Dieser Zweck der Förderung wird nicht dadurch geschmälert, dass die Zahlung ausweislich Ziff. 1.1 der Förderrichtlinie gleichzeitig zur Erreichung der Natura-2000-Ziele und damit auch im öffentlichen Interesse geleistet wird. Die Ausgleichszahlung erfüllt demgemäß einen doppelten Zweck und hat als Subventionszahlung einen typischen Anreiz- und Marktlenkungs-, aber auch Kompensations-Charakter. Sie wird mithin auch im Interesse des den Beschränkungen unterworfenen Landwirts gewährt und hat vom Umfang her insofern den Zweck eines Teil-Surrogats für entstehende Einkommensminderungen (vgl. Art. 38 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1698/2005 - ELER -).

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Ein derartiger ausgleichsfähiger Einkommensverlust der Klägerin ist auch Gegenstand des Hochwasser-Hilfsprogramms 2013 für die niedersächsische Land- und Forstwirtschaft, Erl. d. ML v. 23.7.2013, Nds. MBl. 2013, 597. Nach Ziff. 2. dieser Richtlinie bildet den rechtlichen Rahmen für das Hochwasser-Hilfsprogramm u.a. der Beschluss der Europäischen Kommission vom 27.6.2013:

42

Bereits nach Eintritt des Juni-Hochwassers 2013 legte die Europäische Kommission durch Beschluss vom 27.6.2013 - C (2013) 4169 final - fest, dass eine nationale Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von durch Naturkatastrophen verursachten Schäden in der Landwirtschaft mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vereinbar ist unter den im Beschluss gefassten Maßgaben und Erwägungen. Hierzu gehört, dass der Ausgleich für Einkommensminderungen durch Verluste oder Schäden an landwirtschaftlichen Gebäuden und Einrichtungen, Maschinen und Geräten, Tieren, Pflanzen und Feldvorräten gewährt wird (Ziff. 15). Für Schäden an Pflanzen wird der Ausgleich auf der Grundlage des durchschnittlichen Einkommens in den 3 letzten Jahren (durchschnittlicher Ertrag multipliziert mit dem durchschnittlichen Preis) abzüglich des Einkommens im Schadjahr berechnet (Ziff. 19). Der Schaden, für den ein Ausgleich gezahlt werden kann, wird bestimmt, indem vom überprüften Schadenswert etwaige Versicherungszahlungen und sonstige Ausgleichszahlungen abgezogen werden. Vom Gesamtschaden werden außerdem alle aufgrund der Naturkatastrophe nicht entstandenen Kosten abgezogen. Weitere Maßgaben sind in Ziff. 42 und 43 bezüglich des Ausgleichs geregelt:

43

(42) Wie die deutschen Behörden bestätigen, wird der Schaden für jeden Begünstigten getrennt berechnet. Im Schadjahr erzielte Erlöse werden vom Beihilfebetrag abgezogen. Beihilfefähig sind nur Schäden, für die ein direkter Zusammenhang mit der Naturkatastrophe nachgewiesen wurde. Die Beihilfe beläuft sich auf bis zu 100 % der beihilfefähigen Schäden.

44

(43) Außerdem haben die deutschen Behörden zugesichert, dass sie verschiedene Maßnahmen treffen werden, um eine Überkompensation auszuschließen (…).

45

In diesen Bestimmungen wird deutlich, dass Zahlungsgrund nach dem Hochwasser-Hilfsprogramm 2013 der dem Landwirt entstandene hochwasserbedingte Einkommensverlust ist.

46

Die in Niedersachsen mit Betriebssitz ansässige Klägerin hat mit ihrem Antrag vom 29.11.2013 bei der nach Ziff. 2. des Hochwasser-Hilfsprogramms 2013 für sie zuständigen Landwirtschaftskammer Niedersachsen innerhalb der nach Ziff. 9.1. der Richtlinie bis zum 12.12.2013 laufenden Frist einen derartigen Einkommensverlust - auch für die in Sachsen-Anhalt belegenen Flächen (Ziff. 3 Abs. 2 der Richtlinie) - geltend gemacht. Ausgleichsfähig sind nach der Richtlinie "grundsätzlich alle Schäden", die durch das Hochwasser entstanden sind (Ziff. 4. S. 1). Dazu zählen z.B. auch verringerte Erlöse (Ziff. 6. tir. 6). Da die Hochwasserhilfe eine Billigkeitsleistung im Sinne des Haushaltsrechts darstellt (Ziff. 8.), erfolgt die Ausgleichszahlung nach Schadenspauschalen flächenbezogen und nicht für jeden Landwirt nach dessen einzelbetrieblicher Verlustrechnung, so dass sich gem. Ziff. 6 tir. 1 der Richtlinie für die Umsatzeinbuße bei Totalausfall ein ermittelter und festgelegter Schaden in Höhe von 600 € je Hektar bei Grünland und Ackerfutter ergibt, der für die Klägerin im Soforthilfe-Bescheid vom 15.1.2014 und auf weiteren Antrag vom 29.8.2014 im Bescheid vom 27.9.2014 durch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen zuerkannt wurde. Aus dem Hochwasser-Hilfsprogramm 2013 hat die Klägerin als erweiterte Soforthilfe zunächst 50.000,- € erhalten.

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Eine weitere Leistung in Höhe von 104.625,74 € (insgesamt 154.625,74 € unter Anrechnung der Soforthilfe) hat die Klägerin auf ihren Antrag vom 29.8.2014 durch Bescheid der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 27.9.2014 erhalten. Dem zugrunde liegt der Erlass der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Unterstützung der vom Hochwasser 2013 betroffenen Land- und Forstwirtschaft, Erl. d. ML v. 30.5.2014, Nds. MBl. 2014, S. 476. Auch in dieser Richtlinie wird nochmals die Förderung des Ausgleichs hochwasserbedingter Schäden, auch an Flächen in anderen Bundesländern und auch für verringerte Erlöse (Ziff. 2.1, tir. 1, 4; 5.4.6) geregelt. Die Anrechnung der Soforthilfe ergibt sich aus Ziff. 4.1 der Richtlinie, der Schadenspauschbetrag von 600,- € je Hektar für die Umsatzeinbuße bei Totalausfall im Bereich Grünland und Ackerfutter aus Ziff. 5.4.1. Dabei wird der Schaden anhand einer pauschalisierenden Berechnung je Pflanzenart und Hektar berechnet. Grundlage dieser Pauschalierung ist die unbeschränkte Nutzung des landwirtschaftlichen Bodens. Aus diesem Grund ist in einer Zuwendung nach dem Hochwasser-Hilfsprogramm 2013/der Hochwasser-Aufbauhilfe 2013 bereits die Einkommensminderung einer nur beschränkten Nutzung der landwirtschaftlichen Fläche enthalten. Die Förderung kann bis zu 80 % des Schadens betragen und bei begründeten Härtefällen bis zu 100 % (Ziff. 5.2). Die Klägerin hat am 29.8.2014 innerhalb der bis zum 31.8.2014 laufenden Antragsfrist (Ziff. 7.4) den erforderlichen Antrag bei der zuständigen Landwirtschaftskammer Niedersachsen als Bewilligungsbehörde (Ziff. 7.3, 7.2) gestellt.

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Hiernach hat die Klägerin aufgrund der Hochwasser-Hilfe 2013 durch Bescheid der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 17.9.2014 (Bl. 59 der Gerichtsakte) einen Betrag in Höhe von 154.625,74 € erhalten, welcher den der Klägerin hochwasserbedingt entstandenen Einkommensverlust als Umsatzeinbuße bei Totalausfall einschließt. Damit ist nicht nur der Verlust der Ernte kompensiert, sondern auch der Schaden ohne Bestehen von Wirtschaftsbeschränkungen, die aufgrund der Richtlinie Natura 2000 – Ausgleich für die Landwirtschaft zu beachten sind. Die Kompensation umfasst dabei nach den berechneten Pauschalsummen auch Kosten, die infolge Beachtung der Natura-2000 bedingten Bewirtschaftungsbeschränkungen im Zeitraum vor dem Hochwasser angefallen sind. Die Klägerin kann mithin aus der Einhaltung der Natura-2000-Verpflichtungen vom 1.10.2012 bis zum Hochwasser im Juni 2013 keinen Anspruch auf teilweise Gewährung des Natura-2000-Ausgleichs herleiten. Daneben kommt nach der insoweit maßgebenden Verwaltungspraxis des Beklagten die Bewilligung des Natura-2000-Ausgleichs nur dann in Betracht, wenn die entsprechenden Verpflichtungen im gesamten Bewilligungszeitraum eingehalten werden.

49

Die der Klägerin damit sogar wie bei nicht an die Bewirtschaftungsbeschränkungen auf Natura-2000-Flächen gebundenen konventionellen Landwirtschaftsbetrieben ausgeglichenen Einkommensverluste können ihr nicht durch die weitere Zahlung aus dem mit Bescheid vom 20.4.2015 sinngemäß widerrufenen Bescheid vom 11.12.2013 nochmals ersetzt werden. Die von der Klägerin begehrte Ausgleichszahlung Natura 2000 scheidet demgemäß aus Gründen des Verbots der Mehrfachförderung aus. Die gleichzeitige Förderung einer Fläche wegen ihrer Extensivierung und ihrer Überflutung würde dazu führen, dass die Klägerin zweimal einen Ausgleich für einen Einkommensausfall erhalten würde, obwohl nur einmal eine Einkommensminderung eintritt. Wenn die Klägerin sowohl den Einkommensnachteil aufgrund der Lage der Flächen im Natura-2000-Bereich als auch den Einkommensnachteil aufgrund des Totalverlusts von Erträgen nach Hochwasserschäden in pauschalierter Form ersetzt bekäme, wäre die Summe der Ausgleichsleistungen in der Regel höher als der auszugleichende Nachteil. Deshalb kann die Klägerin keinen Anspruch auf die im vorliegenden Fall streitige Ausgleichsleistung gleichzeitig neben der bereits erhaltenen Hochwasserentschädigung haben, selbst wenn ihre Voraussetzungen gleichzeitig vorlägen.

50

Ermessensfehler i.S.v. § 114 VwGO sind im Bescheid der Beklagten vom 20.4.2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.11.2015 nicht ersichtlich. Sowohl die erklärte Rücknahme als auch die nach Umdeutung vorliegende Widerrufsverfügung sind Maßnahmen, die nach Ermessen ergehen. Im vorliegenden Fall ist insbesondere die rückwirkende und vollständige Aufhebung des Zuwendungsbescheides mangels besonderer Umstände nicht unverhältnismäßig und entspricht der Verwaltungspraxis des Beklagten. Zutreffend hat die Beklagte insoweit ausgeführt, dass das Interesse der Allgemeinheit an der Aufhebung des Zuwendungsbescheides infolge der Verpflichtung zum wirtschaftlichen und sparsamen Umgang mit Haushaltsmitteln gegenüber dem privaten Interesse der Klägerin, die bewilligte Zuwendung zur Auszahlung zu erhalten, überwiegt. Diese Erwägungen entsprechen auch bei einem Widerruf von Subventionen den Grundsätzen des sog. intendierten Ermessens, wonach mit Rücksicht auf die haushaltsrechtlichen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung (vgl. § 7 LHO) das Ermessen in der Regel nur durch die Aufhebung des Zuwendungsbescheides fehlerfrei ausgeübt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.6.1997, BayVBl. 1998, 27; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 2.12.1999 - A 1 S 89/99 -).

51

Die Forderung des ergangenen Bescheides, den Betrag von 10.263,12 € zu erstatten, beruht auf § 49 a Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA. Der Zinsanspruch folgt aus § 49 a Abs. 3 S. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 S. 1 VwVfG LSA.

52

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

53

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.