Verwaltungsgericht Göttingen ()
Beschluss vom 2000-11-21, Aktenzeichen 7 A 7004/00

Tenor

Die am 14. März 2000 bei der B. C. durchgeführte Personalratswahl wird für ungültig erklärt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller ficht die Wahlen zum Personalrat bei seiner Dienststelle, der B. C., vom 14. März 2000 an.

2

Bereits mit Schreiben vom 31. Januar 2000 benannten drei Bedienstete dieser Dienststelle gegenüber dem Wahlvorstand für die Personalratswahl namentlich die Personen, die ihrer Auffassung nach wegen fehlender Beschäftigteneigenschaft nach dem Nds. Personalvertretungsgesetz (NPersVG) nicht wahlberechtigt seien, und legten zugleich Einspruch gegen die Richtigkeit des Wählerverzeichnisses für die Gruppe der Angestellten und die Gruppe der Arbeiter ein. Diesen Einspruch wies der Wahlvorstand mit Schreiben vom 3. Februar 2000 zurück.

3

Am 15. Februar 2000 beantragten die Bediensteten bei Gericht die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes (7 B 7001/00) und machten geltend, der Arbeiter N. O. sei lediglich im Rahmen einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme nach § 19 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) bei der B. C. beschäftigt, so dass für ihn das für die Beschäftigteneigenschaft erforderliche Arbeitsverhältnis wegen der Besonderheiten des Sozialhilferechts zu verneinen sei. Die übrigen namentlich benannten Personen aus den Gruppen der Angestellten und Arbeiter seien deshalb nicht wahlberechtigt, weil sie in keinem Beschäftigungsverhältnis zur B. Hattorf stünden, sondern (lediglich) Beschäftigte der jeweils nicht personalratsfähigen Mitgliedsgemeinden C., P., Q. und R. seien.

4

Der Vorsitzende der beschließenden Fachkammer gab dem Wahlvorstand der Personalratswahl 2000 der B. C. bei Ablehnung des Antrags im Übrigen durch Beschluss vom 28. Februar 2000 (7 B 7001/00) im Wege einstweiliger Verfügung auf, das Wählerverzeichnis (§ 4 der Wahlordnung für die Personalvertretungen im Land Niedersachsen – WO-PersV -) dahingehend zu berichtigen, dass für die Gruppen der Arbeiter und Angestellten bestimmte im gegenwärtigen Wählerverzeichnis genannte Personen gestrichen werden, und gemäß § 7 WO- PersV die Verteilung der Personalratssitze auf die Gruppen und Geschlechter mit der Maßgabe vorzunehmen, dass die Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder drei beträgt.

5

Ein Ersuchen der drei Bediensteten, diesen Beschluss gegen Ordnungsgeld bei Zuwiderhandlung für sofort vollstreckbar zu erklären, lehnte der Vorsitzende der beschließenden Kammer durch Beschluss vom 13. März 2000 als unzulässig ab (7 D 7003/00). Mit Beschluss vom 10. April 2000 (18 M 960/00) erklärte der Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen des OVG Lüneburg den Beschluss der Fachkammer vom 28. Februar 2000 (7 B 7001/00) für unwirksam und stellte das Verfahren nach Erledigung der Hauptsache in Folge der Durchführung der Personalratswahlen entsprechend der Wahlausschreibung ein.

6

Am 21. März 2000 hat der Antragsteller die Fachkammer angerufen. Er ist der Auffassung, der Wahlvorstand habe die Zuständigkeit des zukünftigen Personalrats über den Umweg der konkreten Wahl auf Beschäftigte erweitern wollen, die nicht Bedienstete der B. C. seien, sondern in anderen, nicht personalratsfähigen Dienststellen beschäftigt würden. Diese stünden in Arbeitsverhältnissen zu den einzelnen Mitgliedsgemeinden der B. C. und das Weisungsrecht für diese Bediensteten werde auch nicht von der B. ausgeübt, sondern obliege dem jeweiligen Gemeindedirektor der Mitgliedsgemeinde.

7

Aus der Gruppe der Angestellten seien betroffen die Damen S., T., U. und V. (lfd. Nr. 9, 20, 25 und 26 des Wählerverzeichnisses) und aus der Gruppe der Arbeiter die Bediensteten W., X., Y. (Z. und AA.), AB., AC. (AD. und AE.), AF. und AG. (lfd. Nr. 7, 13, 15-19, 23 und 24 des Wählerverzeichnisses). Darüber hinaus sei in der Gruppe der Arbeiter der Bedienstete B. betroffen, der lediglich im Rahmen einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme gemäß § 19 Bundessozialhilfegesetz (BSHG) einen „Arbeitsvertrag mit Arbeitern für Arbeiten nach § 19 BSHG“ mit seiner Dienststelle für die Zeit vom 01. November 1999 bis zum 31. Oktober 2000 geschlossen habe. Herr O. sei nicht wahlberechtigter Beschäftigter, denn bei Personen, die im Rahmen der Schaffung von Arbeitsmöglichkeiten und zur Gewöhnung an Arbeit aufgrund der §§ 19, 20 BSHG beschäftigt würden, sei das für die Beschäftigteneigenschaft erforderliche Arbeitsverhältnis wegen der Besonderheiten des Sozialhilferechts zu verneinen. Diese Beschäftigungsmaßnahme werde vom Landkreis AH. vollständig aus Sozialhilfemitteln gefördert. In § 5 des Arbeitsvertrages würden die Bestimmungen des BMT-G II im dort näher genannten Umfang ausgeschlossen.

8

Anstelle von 63 wahlberechtigten Beschäftigten vermindere sich diese Zahl auf lediglich 49 Wahlberechtigte (6 aus der Gruppe der Beamten, 24 aus der Gruppe der Angestellten und 19 aus der Gruppe der Arbeiter), so dass die Zahl der Mitglieder des Personalrats seiner Dienststelle nur noch drei betrage. Insgesamt hätten 6 Bedienstete unberechtigterweise (per Briefwahl) gewählt (2 Angestellte, 4 Arbeiter).

9

Der Antragsteller beantragt,

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die am 14. März 2000 bei der B. C. durchgeführte Personalratswahl für ungültig zu erklären.

11

Der Beteiligte beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

13

Er hält es für erforderlich, dass sonst nicht personalvertretungsrechtlich erfasste Beschäftigte der Mitgliedsgemeinden durch ihn mit vertreten werden und demgemäß auch wahlberechtigt sind.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die zwischen ihnen gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens, der Verfahren 7 B 7001/00 und 7 D 7003/00 sowie die beigezogenen Unterlagen Bezug genommen, die Gegenstand der Anhörung und Beschlussfassung gewesen sind.

II.

15

Der Antrag ist zulässig und begründet.

16

Bei der Wahl des Personalrats für die Dienststelle des Antragstellers am 14. März 2000 ist gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht i.S.v. § 21 NPersVG in Gestalt der Wahlberechtigung der nicht bei dieser Dienststelle, sondern bei den Mitgliedsgemeinden Beschäftigten verstoßen worden.

17

Nach dieser Norm kann die Dienststelle binnen einer Frist von 14 Tagen, vom Tage der Bekanntgabe des Wahlergebnisses an gerechnet, die Wahl unmittelbar beim Verwaltungsgericht anfechten, wenn gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, die Wählbarkeit oder das Wahlverfahren verstoßen worden ist und eine nach der Wahlordnung zulässige und beantragte Berichtigung nicht vorgenommen worden ist und der Verstoß das Wahlergebnis ändern oder beeinflussen könnte. So liegt der Fall hier.

18

Der Antragsteller ist als Leiter der Dienststelle anfechtungsberechtigt gemäß § 21 NPersVG. Ein Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht liegt darin, dass das Wählerverzeichnis auch Beschäftigte aufgeführt hat, die nicht der Dienststelle des Antragstellers, sondern den Mitgliedsgemeinden der B. C. angehören. Dieser rechtzeitig gerügte Verstoß ist vom Wahlvorstand nicht vor der Durchführung der Wahl behoben worden.

19

Zu Unrecht hat der Wahlvorstand den Berichtigungsantrag dreier Mitarbeiter der Dienststelle des Antragstellers auf Berichtigung des Wählerverzeichnisses abgelehnt. Denn aus den gesetzlichen Bestimmungen der §§ 4, 6 NPersVG ergibt sich mit Eindeutigkeit, dass wahlberechtigt i.S.v. § 11 Abs. 1 Nr. 1 NPersVG die Beschäftigten einer Dienststelle sind, wobei Dienststelle i.S.v. § 6 NPersVG jeweils selbständig die B. C. und die einzelnen Mitgliedsgemeinden sind. Jede dieser Gemeinden bildet ohne Rücksicht auf ihre Größe und die Gliederung ihres Verwaltungskörpers eine (einheitliche) Dienststelle (vgl. Dembowski u.a., PersVR, Stand: November 1999, § 6 NPersVG Rn. 7). Eine Ausnahme i.S.v. § 6 Abs. 4 NPersVG (Zusammenfassung mehrerer Dienststellen durch die oberste Dienstbehörde) wird vorliegend weder behauptet noch ist sonst ersichtlich, dass die Voraussetzungen dieser Ausnahmevorschrift gegeben sind. Angesichts der letztgenannten Ausnahmevorschrift scheidet eine (analoge) Anwendung von § 10 Abs. 2 NPersVG von vornherein aus. Nach dieser Vorschrift werden Dienststellen, bei denen die Voraussetzungen für die Wahl eines Personalrats (5 Wahlberechtigte und 3 wählbare Beschäftigte) nicht vorliegen, von der zuständigen Mittelbehörde oder obersten Dienstbehörde im Einvernehmen mit der Stufenvertretung einer benachbarten Dienststelle zugeteilt. Eine (erforderliche) Regelungslücke für eine analoge Anwendung dieser auf die Landesverwaltung zugeschnittenen Norm ist nicht ersichtlich. § 6 Abs. 4 NPersVG regelt, unter welchen Voraussetzungen Dienststellen i.S.v. Abs. 1 der Norm, unabhängig von ihrer Personalratsfähigkeit nach § 10 Abs. 1 NPersVG, welche verschiedenen obersten Dienstbehörden (vgl. §§ 80 Abs. 2, 75 Abs. 1 und 2, 67 Nds. Gemeindeordnung – NGO -) unterstehen, zu einer Dienststelle im personalvertretungsrechtlichem Sinne zusammengefasst werden können. Diese den „Allgemeinen Vorschriften“ des 1. Teils und Kapitels des Nds. Personalvertretungsgesetzes beigegebene Norm wird für den Bereich der kommunalen Dienststellen durch die einen spezielleren Fall betreffende Vorschrift des § 10 Abs. 2 NPersVG aus dem 2. Kapitel dieses Gesetzes nicht berührt. Deswegen kann eine Zusammenfassung – gleichgültig ob sie alle oder nur einen Teil der vier Mitgliedsgemeinden betrifft und ob sie mit oder ohne Einbeziehung der B. erfolgt – ausschließlich nach Maßgabe des § 6 Abs. 4 NPersVG erfolgen, so dass für eine Zuteilung analog § 10 Abs. 2 NPersVG kein Raum bleibt.

20

An dieser Rechtslage hat der Gesetzgeber bisher nichts geändert. Raum für richterliche Rechtsfortbildung bleibt bei dieser Sachlage nicht.

21

Nach § 21 NPersVG reicht es aus, dass der Verstoß des Wahlergebnis ändern oder beeinflussen könnte, d. h. es reicht aus, dass es eine Möglichkeit einer Änderung oder Beeinflussung gegeben hat. Dabei ist maßgeblich abzustellen auf den konkreten Kausalzusammenhang zwischen Mangel und Wahlergebnis, d. h. der konkrete Verstoß gegen eine Wahlvorschrift muss das konkrete Wahlergebnis geändert oder beeinflusst haben können (Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG, 10. Auflage 2000, § 21 Rn 23 f.; vgl. zusammenfassend zum insoweit wortgleichen Landesrecht in Nordrhein-Westfahlen: Cecior/Dietz/Vallendar, PersVR in NRW, § 22 Rn 73).

22

Vorliegend ergibt sich die konkrete Einflussmöglichkeit auf das Gesamtwahlergebnis bereits daraus, dass rechtmäßigerweise bei lediglich 50 Wahlberechtigten i.S.v. § 4 NPersVG lediglich drei und nicht fünf Personalratsmitglieder (§ 13 Abs. 1 NPersVG) hätten gewählt werden dürfen (vgl. zur Anfechtbarkeit in einem solchen Fall: Fricke/Frohner u. a., NPersVG, 1995, § 13 Rn 3). Darüber hinaus haben 6 Beschäftigte (2 Angestellte, 6 Arbeiter) unberechtigterweise an der Wahl teilgenommen. Auch darin ist eine konkrete Einflussmöglichkeit auf das Wahlergebnis, jedenfalls in der Gruppe der Arbeiter, die nicht mehr zwei, sondern nur noch einen Vertreter entsenden können, hinsichtlich der Reihenfolge der Gewählten (Listenwahl gab es nicht, die beiden Kandidaten hatten 13 bzw. 12 Stimmen erhalten) zu sehen.

23

Allerdings beruft sich der Antragsteller insoweit zu Unrecht auf einen Verstoß gegen wesentliche Vorschriften über das Wahlrecht, wenn er den bei ihm durch einen Arbeitsvertrag gemäß § 19 BSHG beschäftigten Arbeiter, Herrn O., nicht für wahlberechtigt i.S.v. § 11 Abs. 1 Nr. 1 NPersVG i.V.m. § 4 Abs. 1, 3 Nr. 2 NPersVG hält.

24

Danach sind wahlberechtigt Beschäftigte i.S.d. § 1, 4 Abs. 1 NPersVG, d. h. unter anderem Arbeiter der Verwaltungen der Gemeinden. Nach dem vorgelegten Arbeitsvertrag stand Herr O. bis zum 31. Oktober 2000 in einem Arbeitsverhältnis zur Dienststelle des Antragstellers mit einer durchschnittlichen regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit von 30 Stunden bei grundsätzlicher Geltung des Bundesmanteltarifvertrages für Arbeiter gemeindlicher Verwaltungen und Betriebe (BMT-G, § 2 Arbeitsvertrag vom 28.10.1999), wobei im Rahmen einer Nebenabrede (§ 5 des Vertrages) einzelne dort genannte Bestimmungen des BMT-G von einer Anwendung ausgeschlossen wurden; Herr O. wurde in die Lohngruppe 2 des BMT-G II eingestuft.

25

Diesem Arbeitsvertrag sind besondere Regelungen (außer der Überschrift), die eine Sonderstellung Herrn O. s rechtfertigen könnten, nicht zu entnehmen. Hinzu kommt, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. vom 26.01.2000 – 6 P 2.99 -, NVwZ 2000, 1182 ff.) nach § 19 Abs. 2 Halbsatz 1 Alternative 1 BSHG Beschäftigte, d. h. Personen, die als Sozialhilfeempfänger zum Zwecke der Ableistung gemeinnütziger Arbeit für den Arbeitgeber tätig werden und denen das übliche Arbeitsentgelt gewährt wird, auch als „Beschäftigte“ i.S.d. Bundespersonalvertretungsgesetzes anzusehen sind. Ausdrücklich führt das Bundesverwaltungsgericht (aaO.) aus, dass die Ausnahmevorschrift des § 4 Abs. 5 Nr. 2 BPersVG, die inhaltlich mit § 4 Abs. 3 Nr. 2 NPersVG übereinstimmt, nicht einschlägig ist. Nach dieser Ausnahmevorschrift gelten solche Personen nicht als Beschäftigte im Sinne des Gesetzes, die überwiegend zu ihrer Heilung, Wiedereingewöhnung, Besserung oder Erziehung beschäftigt werden. Zu dieser Personengruppe gehören Sozialhilfeempfänger, für die Gelegenheit zu gemeinnütziger Arbeit geschaffen wird, weder wenn sie „das übliche Arbeitsentgelt“ erhalten (§ 19 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 Alternative 1 BSHG – sowie hier Herr O.) noch wenn ihnen „Hilfe zum Lebensunterhalt zuzüglich einer angemessenen Entschädigung für Mehraufwendungen gewährt“ wird (§ 19 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 Alternative 2 BSHG). Die Ausnahmebestimmung im Personalvertretungsrecht will nach ihrer Zielsetzung nur die Personen erfassen, bei denen die Beschäftigung vorrangig als Mittel zur Behebung physischer, psychischer oder sonstiger in der Person des Beschäftigten liegender Mängel eingesetzt wird. Dementsprechend geht es bei der Wiedereingewöhnung um die Wiederherstellung eines normalen Verhältnisses dieser Beschäftigten zum allgemeinen Erwerbsleben. Die Wiedereingewöhnung ist darauf gerichtet, Personen, die einer geregelten Arbeit entwöhnt sind oder sich nie an solche Arbeit gewöhnt haben, an geregelte Arbeit heranzuführen. Die Beschäftigung muss vorwiegend aus therapeutischen Gründen erfolgen, wie etwa bei „Arbeitsscheuen, Nichtseßhaften oder Landstreichern“. Arbeitsverhältnisse nach § 19 Abs. 2 Halbsatz 1 Alternative 1 BSHG (wie das vorliegende) erfüllen diese Voraussetzungen nicht. Denn dem Sozialhilfesuchenden soll es ermöglicht werden, durch Verwertung seiner Arbeitskraft selbst für den Unterhalt zu sorgen, seine soziale Absicherung in den verschiedenen Zweigen der Sozialversicherung zu verbessern, seine Vermittlungschancen auf dem Arbeitsmarkt zu erhöhen und seinen Selbsthilfewillen zu stärken. Die mit verfolgten rehabilitativen Ziele sollen den Austauschcharakter des Arbeitsverhältnisses nicht zurückdrängen. Vielmehr sollen sie im Rahmen eines regulären Arbeitsverhältnisses erreicht werden. Die Arbeit ist nicht bloß Therapiemittel, sondern hat eine eigenständige Bedeutung. Die Verbesserung der Motivation und Vermittlungsfähigkeit stellt sich als Folgewirkung der Arbeit dar. Dies gilt – nach dem Bundesverwaltungsgericht (aaO.) - (sogar) für Fälle, in denen gar kein Beschäftigungsverhältnis begründet wird (vgl. § 19 Abs. 2 Halbsatz 1 Alternative 2 BSHG). Eine Beschäftigung nach § 19 Abs. 2 Satz 1 BSHG ist demgemäß zu unterscheiden von einer solchen nach § 20 Abs. 1 BSHG, welche regelmäßig nicht die Arbeitsbeschaffung, sondern die Beschäftigungstherapie zum Ziel hat (vgl. zum Vorstehenden umfassend: BVerwG, aaO; jetzt auch Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG, 10. Aufl. 2000, § 4 Rn 21). Die zuvor diskutierte Streitfrage, ob Beschäftigte im Rahmen einer Maßnahme gemäß §§ 19, 20 BSHG (Schaffung von Arbeitsgelegenheiten) beschäftigt i.S.v. § 4 Abs. 2 NPersVG sind (vgl. so für den Fall des Abschlusses eines Arbeitsvertrages noch: Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG, 8. Aufl. 1998, § 4 Rn. 21 m.w.N.) oder ob grundsätzlich bei auf diesen Bestimmungen beruhenden Beschäftigungsverhältnissen die Beschäftigteneigenschaft i.S.v. § 4 NPersVG (möglicherweise wegen der Ausnahmevorschrift des § 4 Abs. 3 Nr. 2 NPersVG wegen der Besonderheit des Sozialhilfegesetzes) zu verneinen ist (vgl. Dembowski u.a., aaO., m.w.N.), ist damit geklärt.

26

Zur Klarstellung weist die Fachkammer darauf hin, dass für die erneute Durchführung der mit dieser Entscheidung für ungültig erklärten Wahl (vgl. § 23 Abs. 1 Nr. 4 NPersVG) dieselben tatsächlichen Umstände – allerdings unter Vermeidung der für die erfolgreiche Anfechtung erheblichen Fehler - zu Grunde zu legen sind, die auch bei der für ungültig erklärten Wahl vorlagen. Das heißt insbesondere, dass für diese Wiederholungswahl auf das frühere (von den vorstehend aufgezeigten Fehlern bereinigte) Wählerverzeichnis zurückzugreifen ist, denn es sind nur diejenigen Beschäftigten wahlberechtigt, die auch für die erfolgreich angefochtene Wahl die Wahlberechtigung besaßen. Neu in die Dienststelle eingetretene Beschäftigte sind nicht wahlberechtigt; Beschäftigte, die seit der angefochtenen Wahl die Gruppe gewechselt haben, sind bei der Wiederholungswahl für ihre frühere Gruppe wahlberechtigt (vgl. umfassend: Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG, 10. Aufl. 2000, § 21 Rn 26 m. w. N.). Inzwischen ausgeschiedene Wahlberechtigte sind mit Vermerk zu streichen (Fricke u. a., Nds. PersVG, § 21 Rn 12; vgl. Cecior u. a., aaO., § 22 NPersVG NRW Rn 113).

27

Daraus ergibt sich zugleich, dass vorliegend die Zahl der zu wählenden Personalratsmitglieder drei beträgt, denn zum Stichtag (§ 13 Abs. 2 NPersVG – Tag des Erlasses des Wahlausschreibens) betrug die Zahl der Wahlberechtigten weniger als 51. Zur Vorbereitung der Wiederholungswahl ist gemäß §§ 23 Abs. 3 Hs. 2 i. V. m. 18 Abs. 2 S. 2 u. 3, Abs. 3 NPersVG von der Dienststelle eine Personalversammlung zur Wahl des Wahlvorstandes (nach der Maßgabe des § 18 Abs. 4 NPersVG) einzuberufen. Gemäß § 23 Abs. 3 NPersVG hat dieser Wahlvorstand bis zur ersten Sitzung des neu gewählten Personalrats die Befugnisse und Pflichten des Personalrats (dazu auch: Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG, 10. Aufl. 2000, § 23 Rn 19 ff.).

28

Eine Kostenentscheidung erfolgt in personalvertretungsrechtlichen Beschlusssachen gemäß § 83 Abs. 2 NPersVG i.V.m. § 12 ArbGG nicht.

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