Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2005-03-16, Aktenzeichen 10 LC 139/03

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen einen Beschluss des Beklagten vom 20. November 2001, soweit durch ihn der Ortsvorsteher für die Ortschaft F. bestimmt worden ist.

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Für die Wahlen zum Rat der Stadt A., dem Beklagten, am 9. September 2001 gingen die Partei der Christlich Demokratischen Union Deutschlands - CDU - und die Freie Wählergemeinschaft A. - FWG - eine Wahlvorschlagsverbindung ein. Nach dem Ergebnis der Wahl entfielen auf die Liste der CDU 17 Sitze im Rat, auf die Liste der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands - SPD - 14 Sitze, auf die Liste der Wählergemeinschaft „BFB“ 2 Sitze und auf die Liste der Freien Demokratischen Partei - FDP - ein Sitz. Die FWG blieb ohne Sitz.

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In der Ortschaft F. erhielt die SPD 949 Stimmen, die CDU 793 Stimmen und FWG 433 Stimmen.

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In seiner konstituierenden Sitzung am 20. November 2001 bestimmte der Beklagte mit 19 Ja- und 16 Nein-Stimmen den Beigeladenen zu 2) auf Vorschlag der Beigeladenen zu 1) zum Ortsvorsteher der Ortschaft F..

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Die Klägerin, die SPD-Fraktion im Rat der Stadt A., hat am 22. Juli 2002 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen: Der Beigeladenen zu 1) habe das Vorschlagsrecht für die Bestimmung des Ortsvorstehers in der Ortschaft F. nach den einschlägigen Bestimmungen der Niedersächsischen Gemeindeordnung - NGO - nicht zugestanden. Zwar habe die Wahlvorschlagsverbindung der CDU und der FWG in der Ortschaft F. 1226 Stimmen und damit mehr Stimmen als der Wahlvorschlag der SPD erhalten. Daraus ergebe sich aber nicht das Recht der Beigeladenen zu 1), für die Ortschaft F. den Ortsvorsteher vorzuschlagen. Denn die FWG habe im Rat der Stadt A. keinen Sitz erhalten, so dass dort eine Gruppe von Ratsmitgliedern der CDU und der FWG nicht habe gebildet werden können. § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO verlange aber, dass der Vorschlag für einen Ortsvorsteher von der Fraktion komme, deren Mitglieder der Partei oder Wählergruppe angehörten, die in der Ortschaft die meisten Stimmen erhalten habe. Dies treffe auf die Beigeladene zu 1) aber nicht zu, denn ihre Mitglieder hätten in der Ortschaft F. weniger Stimmen als die Mitglieder der SPD erhalten. Auf die Stimmen, die die FWG in F. erhalten habe, könne sich die Beigeladene zu 1) nicht berufen, weil die FWG im Rat der Stadt A. weder als Fraktion noch als Gruppe vertreten sei.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Beschluss des Beklagten „Bestimmung der Ortsvorsteher“ vom 20. November 2001 aufzuheben, soweit der Ortsvorsteher für die Ortschaft F. bestimmt worden ist.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat er vorgetragen, dass die Wahlvorschlagsverbindung der CDU und der FWG in der Ortschaft F. mehr Stimmen als die SPD erhalten habe. Die Beigeladene zu 1) sei somit für die Bestimmung des Ortsvorstehers vorschlagsberechtigt. Unerheblich sei, dass die FWG im Rat der Stadt A. keinen Sitz erhalten habe; ausschlaggebend für das Vorschlagsrecht sei das Stimmenergebnis für die Wahlvorschlagsverbindung.

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Die Beigeladenen haben keinen Antrag gestellt.

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Mit Urteil vom 25. September 2003 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Rechtsgrundlage für die Bestimmung des Ortsvorstehers sei § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO. Danach bestimme der Rat die Ortsvorsteherin oder den Ortsvorsteher für die Dauer der Wahlperiode auf Grund des Vorschlags der Fraktion, deren Mitglieder der Partei oder Wählergruppe angehörten, die in der Ortschaft bei der Wahl der Ratsfrauen und Ratsherren die meisten Stimmen erhalten habe. Aus der gesetzlichen Klarstellung, dass die höchste Zahl der bei einer Wahl zum Rat für eine Partei oder Wählergruppe in der Ortschaft abgegebenen Stimmen das Vorschlagsrecht begründe, sei zu folgern, dass einer Fraktion im Rat dann nicht das Vorschlagsrecht zustehe, wenn diese zwar im Rat, nicht aber in der Ortschaft die meisten Stimmen erhalten habe. Unter diesen Voraussetzungen sei nicht die Beigeladene zu 1), sondern die Klägerin berechtigt gewesen, den Ortsvorsteher für die Ortschaft F. vorzuschlagen. Denn die Liste der SPD habe in dieser Ortschaft die meisten Stimmen erhalten. Unerheblich sei, dass die CDU zusammen mit der FWG in einer Wahlvorschlagsverbindung in F. mehr Stimmen als die SPD erhalten habe. § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO sehe nämlich vor, dass das Vorschlagsrecht einer Fraktion zustehe. Wegen dieses eindeutigen Wortlauts sei nicht davon auszugehen, dass auch Listen- oder Wahlvorschlagsverbindungen als Fraktionen anzusehen seien. Denn eine Fraktion setze sich nur aus Mitgliedern derselben Partei oder Wählergruppe zusammen. Eine Listen- oder Wahlvorschlagsverbindung sei aber ein Zusammenschluss unterschiedlicher Wahlvorschläge. Etwas anderes könne allenfalls dann gelten, wenn die Mitglieder einer Listen- oder Wahlvorschlagsverbindung nach der Wahl eine Gruppe im Rat gebildet hätten. Ein solcher Fall liege hier aber nicht vor, weil die FWG Ratsmitglieder nicht stelle und eine Gruppe mit der Beigeladenen zu 1) nicht habe bilden können. Entgegen der Auffassung der Beklagten sei eine Listenverbindung auch nicht als eine Wählergruppe im Sinne des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO anzusehen. Für die Ermittlung des Vorschlagsrechts für die Bestimmung des Ortsvorstehers in der Ortschaft F. könnten deshalb zu den für den Wahlvorschlag der CDU abgegebenen Stimmen auch nicht die für die FWG abgegebenen Stimmen hinzugerechnet werden. Denn nach den maßgeblichen Vorschriften des Niedersächsischen Kommunalwahlrechts werde zwischen Wählergruppen und Listenverbindungen deutlich unterschieden, so dass eine Gleichsetzung von Wählergruppe und Listenverbindung auszuschließen sei. Auch eine Analogie, hier also die Berücksichtigung der zu Gunsten einer Partei oder Wählergemeinschaft in der Ortschaft abgegebenen Stimmen, obwohl diese Partei oder Wählergemeinschaft im Rat keinen Sitz erlangt habe, komme insoweit nicht in Frage. Denn dagegen spreche, dass eine Listenverbindung im Gegensatz zu den Mitgliedern einer Partei oder Wählergruppe nicht auf eine politische Zusammenarbeit während der Wahlperiode im Rat ausgerichtet sei. Die Verbindung von Wahlvorschlägen solle es nur ermöglichen, dass die Stimmen, die auf die an der Verbindung beteiligten Wahlvorschläge entfallen seien, in Erwartung einer höheren Zahl von Sitzen rechnerisch wie ein einziger Wahlvorschlag behandelt werden. Eine spätere Zusammenarbeit oder Kooperation der an der Wahlvorschlagsverbindung beteiligten Parteien oder Wählergruppen im Rat sei dagegen nicht zwingend. Die gegenteilige Auffassung, die eine Analogie befürworte, gerate dann in unlösbare Schwierigkeiten, wenn eine an einer Wahlvorschlagsverbindung beteiligte Partei später im Rat als Fraktion mit Fraktionen solcher Parteien zusammenarbeite, die sich nicht an der Wahlvorschlagsverbindung beteiligt hätten. Welcher Stimmenmehrheit in einem solchen Fall das Vorschlagsrecht für die Bestimmung eines Ortsvorstehers zustehe, sei nicht verlässlich zu ermitteln.

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Gegen diese Entscheidung führen die Beigeladenen zu 1) und zu 2) die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung, zu deren Begründung sie ausführen: Das Verwaltungsgericht habe § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO fehlerhaft ausgelegt und angewandt. Streitentscheidend sei die Frage, wie § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO zu handhaben sei, wenn in einer Ortschaft eine Listenverbindung die meisten Stimmen erhalten habe. Im vorliegenden Fall, in dem nur eine an der Wahlvorschlagsverbindung beteiligte Partei Sitze im Rat erlangt habe, müsse der Fraktion, der die Mitglieder dieser Partei angehörten, das Vorschlagsrecht für die Bestimmung des Ortsvorstehers zustehen. Zwar helfe der Wortlaut der genannten Vorschrift in dieser Frage ebenso wenig weiter wie ihr systematischer Zusammenhang. Allerdings trage der Zweck der Vorschrift das oben genannte Ergebnis. Nach § 55 e NGO stehe es den Gemeinden frei, ob sie Ortschaften bildeten und ob diese durch Ortsräte oder Ortsvorsteher repräsentiert werden sollten. Die Ortsräte würden von den Bürgern der Ortschaft gewählt. Für die Bestimmung der Ortsvorsteher habe der Gesetzgeber dagegen ein „parteiendemokratisches Verfahren“ vorgesehen. Danach gäben die Parteipräferenzen der Wähler den Ausschlag, so wie sie auch die Stärkeverhältnisse im Ortsrat bestimmten. Bei der Wahl zu den Ortsräten könnten jedoch Parteien, die einander nahe stünden, Listenverbindungen eingehen. Diese Listenverbindungen bewirkten, dass die für eine in einer Listenverbindung stehende Partei abgegebenen Stimmen dann, wenn sie dieser Partei nicht zu einem (zusätzlichen) Sitz verhülfen, jedenfalls der anderen an der Listenverbindung beteiligten Partei zugute kämen. Es sei nun nicht erkennbar, weshalb diese „Verfeinerung“ des Wahlrechts nur bei der Wahl des Ortsrates, nicht aber auch bei der Bestellung des Ortsvorstehers wirksam werden sollte. Sie bewirke hier, dass die politische Gruppierung mit dem größten Rückhalt in der örtlichen Bevölkerung den Ortsvorsteher benennen könne. Nur dadurch erhalte der Ortsvorsteher die bestmögliche demokratische Legitimation. Das gelte vor allem dann, wenn von mehreren Parteien, die ihre Listen verbunden hätten, nur eine Partei Sitze im Rat erhalten habe. Denn sie repräsentiere dann zugleich die Wähler der mit ihr verbundenen Parteien, die keinen Sitz im Rat erhalten hätten. Wollte man dieser Lösung nicht folgen, so ergäbe sich eine Verletzung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl. Abzustellen sei nämlich auf die Wahlergebnisse in der konkreten Ortschaft. Diese Wahlergebnisse müssten sich auch in der Person des Ortsvorstehers widerspiegeln. Sei dies nicht der Fall, so liege ein Verstoß gegen die Gleichheit der Wahl vor. Einen solchen Verstoß enthalte die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts, denn die auf die Wahlvorschlagsverbindung der CDU und der FWG entfallenen Wählerstimmen hätten danach einen geringeren Erfolgswert als die Stimmen zugunsten der SPD. Die Wähler der SPD gäben nämlich mit weniger Stimmen den Ausschlag für die Bestimmung des Ortsvorstehers.

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Sofern das Verwaltungsgericht gegen die Berücksichtigung einer Listenverbindung bei der Bestimmung des Vorschlagsrechts anführe, eine Zusammenarbeit der Listenverbindungen im Rat sei im Verlaufe der Wahlperiode nicht zwingend, so sei dies für die hier zu beurteilende Fallkonstellation nicht erheblich. Vielmehr hätten sich die CDU und die FWG in einer Wahlvorschlagsverbindung zusammengefunden, die eine deutliche Stimmenmehrheit in der Ortschaft erzielt habe. Nur weil die FWG außerhalb der Ortschaft F. sehr wenige Stimmen erhalten habe, sei sie nicht im Rat vertreten. Es handele sich dabei aber lediglich um eine rechnerische Besonderheit, die allein mit dem Verfahren zur Berechnung der Sitzverteilung zu tun und keine Auswirkung auf die Frage der der Sitzverteilung zugrunde liegenden Mehrheitsverhältnisse habe. Schließlich spreche auch die Entstehungsgeschichte des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO dafür, für die Bestimmung des Ortsvorstehers auf die Stimmenmehrheit der Wahlvorschlagsverbindung abzustellen. Die Regelung gehe auf einen Vorschlag der sog. Thieme-Kommission zurück, nach dem bei der Bestimmung des Ortsvorstehers die Stimmenverhältnisse in der betreffenden Ortschaft im Vordergrund stehen müssten. Schließlich ergebe sich auch im Wege analoger Anwendung des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO, dass entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts der Beigeladenen zu 1) das Vorschlagsrecht für die Bestimmung des Ortsvorstehers zustehen müsse. Denn die Beigeladene zu 1) repräsentiere im vorliegenden Falle die Stimmen, die auf sie selbst entfallen seien und darüber hinaus auch die Stimmen, die die FWG erhalten habe. Da der Wähler seine Stimme in Kenntnis der Wahlvorschlagsverbindung abgegeben habe, sei es gerechtfertigt, alle für die an der Wahlvorschlagsverbindung beteiligten Parteien und Wählergruppen abgegebenen Stimmen derjenigen Fraktion zuzurechnen, die die Wahlvorschlagsverbindung im Rat vertrete.

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Die Beigeladenen zu 1) und 2) beantragen,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte stellt keinen Antrag, teilt aber die Auffassung der Beigeladenen zu 1) und 2).

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie tritt dem Vorbringen der Beigeladenen zu 1) und 2) entgegen und führt aus: Für das Vorschlagsrecht nach § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO sei es unter keinem denkbaren Gesichtspunkt von Belang, ob eine Partei eine Listenverbindung eingegangen sei oder nur eine der an der Listenverbindung beteiligten Parteien Sitze im Rat habe erringen können. Denn bereits nach dem Wortlaut der genannten Bestimmung sei für das Vorschlagsrecht allein die Zahl der Stimmen maßgeblich, die in der Ortschaft auf die Parteien entfallen seien, deren Ratsmitglieder im Rat eine Fraktion bildeten. Nicht entscheidend sei es, ob eine Partei bei der Wahl eine Listenverbindung eingegangen sei oder ob sie nach der Wahl im Rat mit anderen Fraktionen eine Gruppe bildeten. Denn Listenverbindungen seien keine Fraktionen im Sinne des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO. Dies folge bereits daraus, dass es sich bei der Verbindung von Wahlvorschlagslisten nur um ein Ereignis im Vorfeld der Wahl handele, das mit dem Wahlakt und der Feststellung des Wahlergebnisses seine Erledigung finde. Demgegenüber handele es sich bei einer Fraktion um einen Teil des durch die Wahl konstituierten Gremiums, des Rates. Nicht durchschlagend seien die Überlegungen der Beigeladenen zum Zweck der in Rede stehenden gesetzlichen Regelungen, denn die Überlegungen beruhten auf unzutreffenden Voraussetzungen. Entgegen der Annahme der Beigeladenen habe der Gesetzgeber ein parteiendemokratisches Verfahren für die Bestimmung des Ortsvorstehers nicht eingeführt. Richtig sei zwar, dass die vorliegende Regelung der Niedersächsischen Gemeindeordnung auf einen Vorschlag der sog. Thieme-Kommission zurückgehe. Kern des Anliegens der Kommission sei es aber gewesen zu verhindern, dass eine Mehrheit im Rat, die von den im Wahlergebnis zutage tretenden Mehrheitsverhältnissen abweiche, einen Ortsvorsteher durchsetze, ohne das Wahlergebnis in der Ortschaft berücksichtigen zu müssen. Unter diesen Voraussetzungen sei es jedenfalls nicht sachwidrig und auch nicht gleichheitswidrig gewesen, wenn der Gesetzgeber sich dafür entschieden habe, das Vorschlagsrecht den Ratsmitgliedern der Partei einzuräumen, die in der Ortschaft die meisten Stimmen erhalten habe. Der Gesetzgeber habe also davon absehen dürfen, möglichen Wahlvorschlagsverbindungen eine ausschlaggebende Bedeutung für das Vorschlagsrecht zur Bestimmung des Ortsvorstehers beizulegen. Dementsprechend sei auch der Annahme der Beigeladenen nicht zu folgen, dass im Falle einer Wahlvorschlagsverbindung derjenigen Fraktion das Vorschlagsrecht zustehen müsse, die nur durch die Addition der Stimmen für die an den Wahlvorschlagsverbindungen beteiligten Parteien die meisten Stimmen in der Ortschaft erhalten habe. Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergebe sich zudem, dass die Gründung sog. Zählgemeinschaften nicht dazu führen dürfe, dass Sitze im Gemeinderat anders verteilt werden als ohne solche Gemeinschaften. Das bedeute für das Vorschlagsrecht des Ortsvorstehers, dass die Bildung von Wahlvorschlagsverbindungen nicht eine Verschiebung des Vorschlagsrechts zu Lasten der in der Ortschaft - relativ - erfolgreichsten Partei und der entsprechenden im Rat vertretenen Fraktion bewirken dürfe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen, der Gegenstand der Beratung war.

Entscheidungsgründe

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II. Die Berufung der Beigeladenen zu 1) und 2) ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass der von der Klägerin angegriffene Beschluss des Beklagten vom 20. November 2001 über die Bestimmung der Ortsvorstehers der Ortschaft F. rechtswidrig ist.

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Der Beschluss des Beklagten ist rechtswidrig, weil er auf der Grundlage eines Vorschlages ergangen ist, der nicht durch die Beigeladene zu 1), sondern nur durch die Klägerin hätte erfolgen dürfen.

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Rechtsgrundlage für die Bestimmung des Ortsvorstehers ist § 55 h Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung - NGO - in der Fassung vom 22. August 1996 (Nds. GVBl. S. 382), zuletzt geändert durch § 80 Abs. 1 des Gesetzes vom 5. Juni 2001 (Nds. GVBl. S. 348). Danach bestimmt der Rat die Ortsvorsteherin oder den Ortsvorsteher für die Dauer der Wahlperiode auf Grund des Vorschlags der Fraktion, deren Mitglieder der Partei oder Wählergruppe angehören, die in der Ortschaft bei der Wahl der Ratsfrauen und Ratsherren die meisten Stimmen erhalten hat.

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Nach dem Ergebnis der Wahl zum Rat der Stadt A. vom 9. September 2001 hat die Partei, der die Mitglieder der Klägerin angehören, in der Ortschaft F. 949 Stimmen erhalten. Die Partei, der die Mitglieder der Beigeladenen zu 1) angehören, hat 793 und damit ebenso wie alle übrigen, durch Ratsmitglieder im Rat der Stadt A. vertretenen Parteien weniger Stimmen als die SPD in der genannten Ortschaft erhalten. Unter diesen Voraussetzungen ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass der Klägerin, nicht aber der Beigeladenen zu 1) das Vorschlagsrecht für die Bestimmung des Ortsvorstehers zustand.

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Ohne Erfolg bleibt die dagegen gerichtete Auffassung der Beigeladenen, dass für die CDU zusammen mit der FWG in der Ortschaft F. 1226 Wähler und damit mehr Wähler als für die SPD gestimmt hätten, so dass der Beigeladenen zu 1) das Vorschlagsrecht zustehen müsse, weil sie infolge der eingegangenen Wahlvorschlagsverbindung eine höhere Stimmenzahl als die SPD repräsentiere. Bereits der Wortlaut des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO, der das Vorschlagsrecht einer „Fraktion“ zuweist, und der ihm insoweit zu entnehmende Sinn tragen nicht das von den Beigeladenen favorisierte Verständnis der Vorschrift. § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO sieht vor, dass die Ortsvorsteher auf Grund des Vorschlags einer „Fraktion“ bestimmt werden. Der Begriff der „Fraktion“ wird in der Niedersächsischen Gemeindeordnung (§ 39 b NGO) nur in Umrissen umschrieben (vgl. Menzel, KVR-NGO, § 51 Rdnr. 41). Einen gesetzlichen Anknüpfungspunkt für den Inhalt des Fraktionsbegriffs enthält aber § 39 b Abs. 2 Satz 1 NGO. Danach wirken Fraktionen und Gruppen bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung u.a. im Rat mit. Diese Mitwirkung der Fraktionen besteht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darin, den technischen Ablauf der Meinungsbildung und Beschlussfassung in der Vertretungskörperschaft zu steuern und zu erleichtern (vgl. BVerfG, Urt. vom 10. Dezember 1974 - 2 BvR 1/73, 2 BvR 902/73 -, BVerfGE 38, 273, 274; s.a. Beschl. des Senats vom 17. Januar 2002 - 10 LA 1407/01 -, NdsVBl. 2002, 135 und vom 4. Februar 2005 - 10 ME 104/04 -). Die Fraktionen haben damit ihren Grund in der Rechtsstellung der gewählten Volksvertreter (vgl. BVerfG, Urt. vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188, 218; Urt. vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, 304, 324 = NJW 1991, 2474, 2476). Diese Rechtsstellung umfasst u.a. das Recht der Ratsmitglieder, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen, um dadurch umfassende Entscheidungsprogramme zu entwickeln und durchzusetzen, wozu das Ratsmitglied allein nicht in der Lage wäre. Zur Verbesserung der Mandatstätigkeit ist das einzelne Ratsmitglied auf Unterstützung angewiesen, um seine politischen Vorstellungen verwirklichen zu können (vgl. Beschl. des Senats vom 24. März 1993 - 10 M 338/93 -, NVwZ 1994, 506, 507; Wefelmeier in: KVR-NGO, § 39 b Rdnr. 4). Aus diesen, den Fraktionen zukommenden Funktionen ergibt sich, dass Fraktionen freiwillige, regelmäßig auf die Dauer einer Wahlperiode angelegte Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern gemeinsamer politischer Grundanschauungen - zumeist einer Partei - sind, mit denen das Ziel verfolgt wird, die Vorstellungen der Fraktionsmitglieder aufeinander abzustimmen und diesen im arbeitsteiligen Zusammenwirken zu besserer Wirksamkeit zu verhelfen (vgl. BVerwG, Urt. vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 20.91 -, BVerwGE 90, 104, 105). Maßgebliches Kennzeichen einer Fraktion ist danach, dass sich gewählte Ratsmitglieder zur Verbesserung und Effektuierung ihrer Tätigkeit im Rat zusammenschließen. Auf die Frage, welche Anzahl von Wählerstimmen die Fraktionen repräsentieren, kommt es mit Blick auf ihre oben dargelegte Funktion nicht an. Die Anzahl der erzielten Wählerstimmen schlägt sich allenfalls in der Größe der Fraktion nieder. Mit dem Begriff der „Fraktion“ allein werden demnach die Wahlvorschlagsverbindungen und die auf sie entfallen Stimmen nicht angesprochen. Wahlvorschlagsverbindungen sind nämlich nicht auf eine Verbesserung der Tätigkeit der Ratsmitglieder im Rat selbst gerichtet sind. Die Wahlvorschläge werden vielmehr nur in Erwartung einer höheren Sitzzahl bei der Verteilung der Sitze im Vorfeld der Wahlen miteinander verbunden; eine spätere Zusammenarbeit der an der Wahlvorschlagsverbindung beteiligten Parteien und Wählergruppen im Rat ist dagegen nicht zwingend (vgl. Schiefel, Niedersächsisches Kommunalwahlrecht, 2. Auflage 1991, § 21 Anm. 2.1; vgl. zur Funktion sog. Zählgemeinschaften: BVerwG, Urt. vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 8 C 18.03 -, DVBl. 2004, 439). Der Wortlaut des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO und der dort enthaltene Begriff der „Fraktion“ stützt insoweit die Auffassung der Beigeladenen nicht.

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Auch die in § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO vorgesehene Verknüpfung von vorschlagsberechtigter Fraktion und der in der Ortschaft erzielten (höchsten) Stimmenanzahl trägt nicht das von den Beigeladenen erwünschte Ergebnis. Die genannte Regelung sieht insoweit vor, dass diejenige Fraktion berechtigt sein soll, den Ortsvorsteher einer Ortschaft vorzuschlagen, deren Mitglieder der Partei oder Wählergruppe angehören, die in der betreffenden Ortschaft die meisten Stimmen erhalten hat. Aus der Formulierung „Mitglieder der Partei oder Wählergruppe“ lässt sich - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - nicht schließen, dass damit auch eine Verknüpfung zwischen Fraktion und Wahlvorschlags- oder Listenverbindungen hergestellt werden sollte. Insbesondere wird mit dem insoweit in den Blick zu nehmenden Begriff „Wählergruppe“ nicht eine „Wahlvorschlagsverbindung“ erfasst. Mit den Begriffen „Partei“ und „Wählergruppe“ wird von § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO die im Niedersächsischen Kommunalwahlgesetz - NKWG - verwendete Wortwahl aufgegriffen. Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 NKWG ist eine „Wählergruppe“ eine Gruppe von Wahlberechtigten, die - im Unterschied zur Partei nach § 2 Abs. 1 des Parteiengesetzes (vom 31. Januar 1994, BGBl. I S. 149) - keine besonderen Anforderungen an die innere Struktur erfüllen muss; insbesondere muss sie nicht in einem organisatorisch verfestigten Rahmen auftreten, mitgliedschaftlich organisiert und durch Satzung verbunden sein (vgl. Schiefel, aaO, § 21 Anm. 1.3). Selbst wenn damit nur geringe Anforderungen an eine Wählergruppe gestellt werden, sind vom Begriff der Wählergruppe jedenfalls Wahlvorschlagsverbindungen nicht umfasst. Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung insoweit auf § 21 Abs. 1 Satz 1 und 2 NKWG hingewiesen und ausgeführt, dass die gesetzlichen Regelungen zwischen Wählergruppen und Wahlvorschlagsverbindungen differenzierten und deshalb diese Begriffe nicht gleichgesetzt werden dürften. Dies ist insoweit richtig, als in § 21 Abs. 1 Satz 1 NKWG die Berechtigten bestimmt werden, die Wahlvorschläge einreichen können, und in § 21 Abs. 1 Satz 2 NKWG die Möglichkeit vorgesehen ist, Wahlvorschläge - solche nach Satz 1 - für das Wahlgebiet miteinander zu verbinden. § 21 Abs. 1 NKWG gliedert also die Regelungsgegenstände „Wahlvorschlagsberechtigung“ und „Wahlvorschlagsverbindung“ in zwei Sätze. § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO nun knüpft sprachlich nur an den Wortgebrauch des Satzes 1 des § 21 Abs. 1 NKWG an; Wahlvorschlagsverbindungen werden durch die Fassung des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO nicht angesprochen. Dies bedeutet, dass nach der Formulierung dieser Bestimmung nicht erheblich ist, ob die Mitglieder einer Fraktion bei der Wahl zum Rat einer Gemeinde einer Wahlvorschlagsverbindung „angehören“. Wenn eine Fraktion - wie die Beigeladene zu 1) - sich unter diesen Umständen zur Ausübung ihres Vorschlagsrechts mit Erfolg auf eine Mehrheit der Stimmen berufen will, die für die an einer Wahlvorschlagsverbindung beteiligten Parteien oder Wählergruppen abgegeben worden sind, so wäre es wegen der oben dargestellten Aufgliederung der Regelungsgegenstände auf zwei Sätze erforderlich gewesen, in § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO auch einen hinreichend klaren sprachlichen Bezug zu den Wahlvorschlagsverbindungen im Sinne des § 21 Abs. 1 Satz 2 NKWG herzustellen. Dies hat der Gesetzgeber allerdings nicht getan.

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Eine solcher Bezug lässt sich entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch nicht durch den den gesetzlichen Regelungen zugrunde liegenden Zweck unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Willens herstellen. Der Ansicht der Beigeladenen, der Gesetzgeber habe durch die Bestimmung des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO ein parteiendemokratisches Verfahren zur Bestimmung des Ortsvorstehers vorgesehen, um eine bestmögliche demokratische Legitimation zu erreichen, so dass die auf eine Wahlvorschlagsverbindung insgesamt entfallenen Stimmen bei der Bestimmung des Vorschlagsrechts für den Ortsvorsteher zu berücksichtigen seien, folgt der Senat nicht.

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Zutreffend weisen die Beigeladenen zunächst darauf hin, dass es nach § 55 e NGO den Gemeinden frei steht, Ortschaften zu bilden und zu regeln, ob Ortsräte gewählt oder Ortsvorsteherinnen oder Ortsvorsteher bestimmt werden (vgl. Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, 7. Aufl. 2004, § 55 e Anm. 1). Zutreffend ist auch, dass der Gesetzgeber für die Wahl der Ortsräte die Möglichkeit vorgesehen hat, nach den dafür maßgebenden Vorschriften des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes Wahlvorschläge miteinander zu verbinden (§ 55 f Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 55 b Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 NGO und § 21 Abs. 1 Satz 2 NKWG). Unzutreffend ist allerdings der von den Beigeladenen daraus gezogene Schluss, diese von ihnen so bezeichnete „Verfeinerung“ des Wahlrechts, d.h. die gesetzliche Möglichkeit der Zusammenfassung zweier Wahlvorschläge zu einem rechnerisch einzigen Wahlvorschlag (vgl. Schiefel, aaO, § 21 Anm. 2.1), sei auch ohne weiteres auf das Verfahren zur Bestimmung des Ortsvorstehers zu übertragen. Die Bestimmung des Ortsvorstehers durch den Rat einer Gemeinde gebietet es nicht, die für die Ortsräte geltenden Regelungen anzuwenden.

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Die Bestellung der Ortsräte durch einen Wahlakt nach Maßgabe der Bestimmungen des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes hat ihren Grund in dem Erfordernis demokratischer Legitimation. Nach Art. 28 Abs. 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebenen der Gemeinden (BVerfG, Beschl. vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134, 286/76 -, BVerfGE 47, 253, 272; Urt. vom 31. Oktober 1990 - 2 BvF 2, 6/89 -, BVerfGE 83, 37, 53; BVerwG, Urt. vom 8. Dezember 2003 - BVerwG 8 C 18/03 -, DVBl. 2004, 439). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. vom 27. März 1992 - BVerwG 7 C 20.91 - BVerwGE 90, 104, 105; Urt. vom 8. Dezember 2003, aaO), die der Senat teilt, folgt daraus, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern ein Organ der Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich jedoch nicht nur im Plenum und in den Ausschüssen des Gemeinderats (BVerwG, Urt. vom 27. März 1992, aaO, S. 109 m. w. N.; Urt. vom 8. Dezember 2003, aaO), sondern auch in den Ortsräten (vgl. dazu auch BVerfG, Beschl. vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134, 286/76 -, BVerfGE 47, 253, 272/273 und OVG Koblenz, Urt. vom 15. Januar 1991 - 7 A 11123/90 -, NVwZ 1991, 500, 501). Denn der Ortsrat ist ein Gemeindeorgan, dem durch § 55 g Abs. 1 NGO eigenständige Rechte und Entscheidungsbefugnisse eingeräumt sind (vgl. Beschl. des Senats vom 27. April 1989 - 10 M 13/89 -, DVBl. 1989, 937; s. a. Nds. OVG, Urt. vom 30. Mai 1988 - 2 OVG A 16/87 -; Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, aaO, § 55 g Anm. 1; Benne, Ortschaftsrecht des Landes Niedersachsen 1982, S. 39 ff.); diese Rechtsstellung eines Gemeindeorgans bedarf einer hinreichenden demokratischen Grundlage, die durch die Regelungen des § 55 f Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 55 b Abs. 1 Sätze 3 bis 7 NGO und den Vorschriften des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes gewährleistet ist.

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Diese verfassungsrechtlich begründeten Erfordernisse an die Legitimation der Ortsräte sind allerdings nicht in gleichem Maße auf die Ortsvorsteherinnen und Ortsvorsteher zu übertragen. Diese haben keine Entscheidungs- sondern lediglich - wie der Ortsrat (§ 55 h Abs. 1 Satz 6 in Verbindung mit § 55 g Abs. 3 und 4 Satz 3 NGO) - Anhörungsrechte sowie Vorschlags- und Auskunftsrechte (§ 55 h Abs. 1 Satz 5 NGO). Hoheitliche Befugnisse nehmen die Ortsvorsteherinnen und Ortsvorsteher allenfalls durch die ihnen übertragenen Hilfsfunktionen für die Gemeindeverwaltung (§ 55 h Abs. 1 Satz 4 NGO) wahr. Diese im Vergleich mit denen der Ortsräte stark begrenzten Befugnisse mit geringem Entscheidungsgehalt rechtfertigen es, abweichend von den Regelungen für Ortsräte die Ortsvorsteherinnen und Ortsvorsteher durch den Rat der Gemeinde bestimmen zu lassen, ohne dass dieser Bestimmung eine unmittelbare Mitwirkung der Wahlberechtigten der Ortschaft zugrunde liegen müsste. Eine durch unmittelbare demokratische Wahlen verliehene Legitimation der Ortsvorsteherinnen und Ortsvorsteher ist vielmehr nicht geboten (vgl. Beschl. des Senats vom 8. Dezember 1997 - 10 L 4731/97 -, S. 3 des Entscheidungsabdrucks; VG Lüneburg, Urt. vom 22. Juli 1997 - 4 A 170/96 -, S. 9 und 10 des Urteilsabdrucks; Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung, aaO, § 55 h Anm. 1). Unter diesen Voraussetzungen ist es auch nicht erforderlich, aus Gründen der demokratischen Legitimation das Vorschlagsrecht nach § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO derjenigen Fraktion zuzubilligen, deren Mitglieder mit Mitgliedern anderer Parteien oder Wählergruppen eine Wahlvorschlagsverbindung im Sinne des § 21 Abs. 1 Satz 2 NKWG eingegangen sind und möglicherweise eine - relative - Mehrheit der Wahlstimmen repräsentieren. Zwar wäre der Gesetzgeber nicht gehindert gewesen, eine solche, aus Sicht der Beigeladenen vorzugswürdige Regelung vorzusehen. Im Rahmen des dem Gesetzgeber zustehenden Ermessens ist die Bestimmung des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO mit dem dargelegten Inhalt aber - auch verfassungsrechtlich - nicht bedenklich.

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Der Senat folgt auch nicht der weitergehenden Auffassung der Beigeladenen, dass die Beigeladene zu 1) infolge der Zusammenarbeit der CDU mit der FWG in der Ortschaft F. und der dort durch die Wahlvorschlagsverbindung erzielten Anzahl von Wählerstimmen ein Vertrauensvotum erhalten habe, das auch bei der Bestimmung des Vorschlagsrechts für den Ortsvorsteher berücksichtigt werden müsse. Die Beigeladenen stützen ihre Auffassung insoweit darauf, dass der Wähler seine Stimme bewusst in Kenntnis der in der Ortschaft F. betriebenen gemeinsamen Politik ausdrücklich der Wahlvorschlagsverbindung von CDU und FWG gegeben und damit seine Zustimmung zu den gemeinsam vertretenen politischen Positionen in der Ortspolitik deutlich gemacht habe. Diese Gründe rechtfertigen es allerdings nicht, die auf die Wahlvorschlagsverbindung von CDU und FWG insgesamt entfallenen Stimmen bei der Frage zu berücksichtigen, welcher Ratsfraktion das Vorschlagsrecht für die Bestimmung des Ortsvorstehers zukommt. Denn die an einer Wahlvorschlagsverbindung beteiligten Parteien, Wählergruppen und Einzelbewerber treten bei der Wahl selbständig auf; ihre Wahlvorschläge werden jeweils gesondert aufgestellt, eingereicht und auf dem Stimmzettel präsentiert (vgl. Schiefel, aaO, § 21 Anm. 2.1). Der Wähler wird nur in der Bekanntmachung des Wahlleiters (§ 36 Abs. 1 der Niedersächsischen Kommunalwahlordnung - NKWO - vom 24. April 2001, Nds. GVBl. S. 139) und auf dem Stimmzettel (§ 37 Abs. 3 NKWO in Verbindung mit Anlage 16) unter Angabe der beteiligten Parteien, Wählergruppen und Einzelwahlvorschläge auf das Bestehen von Wahlvorschlagsverbindungen hingewiesen (vgl. auch Schiefel, aaO, § 21 Anm. 2.1). Die Möglichkeit, eine Wahlvorschlagsverbindung als solche zu wählen, hat der Wähler nicht. Verbundene Wahlvorschläge gelten nur bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlvorschläge im Verhältnis zu den übrigen Wahlvorschlägen als ein Wahlvorschlag (§ 36 Abs. 3 NKWG). Daraus folgt, dass Wahlvorschlagsverbindungen einzig zum Ziel haben, eine höhere Anzahl von Sitzen im Rat zu erhalten, indem sonst nicht zur Zuteilung eines Sitzes führende Stimmen durch die Verbindung der Wahlvorschläge nunmehr mit Erfolg bei der Sitzverteilung berücksichtigt werden können. Eine darüber hinausgehende Bindung der an einer Wahlvorschlagsverbindung beteiligten Parteien und Wählergruppen an ein in der Wahl zum Ausdruck gekommenes Wählervotum besteht im Übrigen - wie bereits oben dargelegt - nicht; insbesondere besteht keine Pflicht der Parteien und Wählergruppen, die sich an einer Wahlvorschlagsverbindung beteiligt haben, zur weiteren Zusammenarbeit nach der Wahl (vgl. Schiefel, aaO, § 21 Anm. 2.1). Unter diesen Voraussetzungen geht die Annahme der Beigeladenen fehl, der Wähler unterstütze mit seiner Stimme für eine an einer Wahlvorschlagsverbindung beteiligte Partei oder Wählergruppe ausdrücklich auch immer die politischen Positionen der anderen an der Wahlverschlagsverbindung Beteiligten und dies erfordere die Berücksichtigung aller auf eine Wahlvorschlagsverbindung entfallenen Stimmen bei der Frage, welcher Ratsfraktion das Vorschlagsrecht für die Bestimmung des Ortsvorstehers zukommt. Die Annahme der Beigeladenen findet weder eine Grundlage in den Regelungen des Wahlrechts noch in der den Wahlvorschlagsverbindungen zukommenden Bedeutung.

33

Auch die historische Entwicklung des Rechts der Ortschaften und der Ortsvorsteherinnen und Ortsvorsteher spricht gegen die von den Beigeladenen vertretene Auffassung.

34

Nach § 55 b Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung in der Fassung vom 18. Oktober 1977 (Nds. GVBl. S. 497) wählte der Rat den Ortsvorsteher für die Dauer der Wahlperiode. Diese Regelung verlangte nicht, dass bei der Wahl des Ortsvorstehers auf die in der Ortschaft erzielten Stimmenverhältnisse bei den Wahlen zum Gemeinderat Rücksicht genommen werden musste. Nach Auffassung der Niedersächsischen Sachverständigenkommission zur Fortentwicklung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts konnte diese Regelung zu Zwistigkeiten führen. Denn der Ortsvorsteher sei - so die Kommission - in rund 70% der Gemeinden zugleich Ratsherr und damit fast immer Mitglied einer politischen Partei. Die Kommission führt in ihrem Bericht vom April 1978, S. 103 Nr. 3.2.10, aus, dass es ihr deshalb sinnvoll erscheine, dass entweder der politischen Gruppe, die in der Ortschaft bei der Wahl zum Rat die meisten Stimmen erhalten habe, ein Vorschlagsrecht zustehe, oder - was vielleicht noch besser sei - dass der Rat bei der Wahl des Ortsvorstehers die bei der Wahl des Rates in der Ortschaft erzielten Stimmenverhältnisse berücksichtige. Erziele eine Partei oder Wählervereinigung in der Ortschaft die absolute Mehrheit, so könne der Rat keine vom Vertrauen dieser Partei oder Wählervereinigung nicht getragene Person zum Ortsvorsteher wählen. In allen anderen Fällen habe der Rat einen gewissen Ermessensspielraum. Er könne den Kandidaten der relativ stärksten politischen Gruppe in der Ortschaft wählen oder eine in der Ortschaft besonders angesehene Persönlichkeit. Von dieser zweiten - aus der Sicht der Sachverständigenkommission „noch besseren“ - Möglichkeit hat der Gesetzgeber jedoch nicht Gebrauch gemacht (vgl. Beschl. des Senats vom 8. Dezember 1997, aaO). Denn er hat in § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO, der durch das Vierte Gesetz zur Änderung der Niedersächsischen Gemeindeordnung vom 24. Juni 1980 (Nds. GVBl. S. 253) den früheren § 55 b NGO ersetzt hat, nicht vorgesehen, dass der Rat die Stimmenverteilung bei der Wahl zum Rat der Gemeinde seiner Bestimmung des Ortsvorstehers zugrunde zu legen hat. Vielmehr hat der Gesetzgeber die Bestimmung des Ortsvorstehers an den Vorschlag der Fraktion geknüpft, deren Mitglieder in der Ortschaft die - relativ - meisten Stimmen erhalten haben. Er hat damit zu erkennen gegeben, dass es auf die Frage der Stimmenverteilung in der Ortschaft allein nicht ankommen solle. Dies schließt ein, dass auch nicht solche Stimmenverteilungen - allein - maßgeblich sein sollen, die das Ergebnis von Wahlvorschlagsverbindungen sind.

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Bestätigt wird diese historische Entwicklung durch den Bericht der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Niedersächsischen Kommunalverfassungsrechts (Landtags-Drucksache 12/6260, S. 128). Die Kommission spricht sich mehrheitlich gegen eine zur Diskussion gestellte Direktwahl des Ortsvorstehers aus. Vielmehr solle der Ortsvorsteher auch weiterhin durch den Rat bestimmt werden. Dagegen hält der Abgeordnete Oppermann die Bestimmung des Ortsvorstehers durch den Rat auf Grund eines Vorschlags der Fraktion, deren Mitglieder der Partei oder Wählergruppe angehören, die in der Ortschaft bei der Wahl zum Rat die meisten Stimmen erhalten hat, für ein gekünsteltes Verfahren. Stattdessen sollten die wahlberechtigten Einwohner der Ortschaft ihren Ortsvorsteher selbst wählen. Die Empfehlung der Enquete-Kommission, an der vorhandenen Regelung festzuhalten und ein direktdemokratische Verfahren nicht einzuführen, macht deutlich, dass die Enquete-Kommission eine Legitimation der Ortsvorsteherinnen und Ortsvorsteher durch eine Berücksichtigung der Stimmenergebnisse in der Ortschaft nicht für erforderlich hält. Es genügt demnach eine Legitimation durch die im Rat der Gemeinde vertretene Fraktion, deren Mitglieder einer Partei oder Wählergruppe angehören, die in der Ortschaft die - relativ - stärkste Zustimmung erhalten hat.

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Unter diesen Voraussetzungen vermag der Senat schließlich nicht der von der Beigeladenen vertretenen Auffassung zu folgen, das von ihnen für zutreffend gehaltene Ergebnis könne im Wege einer analogen Anwendung des § 55 h Abs. 1 Satz 1 NGO erreicht werden. Eine vom Gesetzgeber planwidrig nicht geschlossene Regelungslücke, die Voraussetzung für eine Analogie wäre, liegt nach den oben dargelegten Ergebnissen der Auslegung der in Rede stehenden Vorschrift nicht vor.

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