Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Anerkenntnisurteil vom 2022-04-01, Aktenzeichen 4 B 395/22.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2022:0401.4B395.22NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der Antrag,

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den Vollzug von § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Ordnungsbehördlichen Verordnung über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonn- und Feiertagen der Antragsgegnerin vom 22.2.2022 im Wege der einstweiligen Anordnung auszusetzen,

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ist unbegründet.

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Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung kann das Normenkontrollgericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist.

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Hieran fehlt es. Die von der Antragstellerin angegriffenen Freigaben der Ladenöffnung am 3.4.2022, 11.9.2022, 6.11.2022 und 11.12.2022 im Ortsteil Stadtmitte von Bergisch Gladbach (vgl. hierzu § 1 Abs. 1 Nr. 2 der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 22.2.2022) sind gemessen an dem für eine normspezifische einstweilige Anordnung allgemein anerkannten besonders strengen Maßstab nicht offensichtlich rechtswidrig.

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Vielmehr spricht viel dafür, dass die umstrittene Verordnungsregelung sowohl formell wirksam erlassen worden [hierzu unter 1.] als auch von der Ermächtigungsgrundlage des § 6 Abs. 4 i. V. m. Abs. 1 LÖG NRW gedeckt ist, insbesondere dem in dieser gesetzlichen Regelung konkretisierten verfassungsrechtlichen Schutzauftrag aus Art. 140 GG i. V. m. Art. 139 WRV, der ein Mindestniveau des Sonn- und Feiertagsschutzes gewährleistet und für die Arbeit an Sonn- und Feiertagen ein Regel-Ausnahme-Verhältnis statuiert, gerecht wird [hierzu unter 2.].

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1. Die angegriffene Verordnungsregelung dürfte nicht wegen eines Verstoßes gegen das Anhörungserfordernis nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW unwirksam sein.

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Nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW sind vor Erlass der Rechtsverordnung zur Freigabe der Tage nach Absatz 1 die zuständigen Gewerkschaften, Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbände und Kirchen, die jeweilige Industrie- und Handelskammer und die Handwerkskammer anzuhören. Die Vorschrift zielt darauf ab, den Belangen der betroffenen Gruppen im Normerlassverfahren Stimme zu verleihen. Das Ergebnis der Anhörung soll als informatorische Grundlage in die Abwägungsentscheidung des Rats einfließen; dessen Entscheidung soll auf einer möglichst breiten Tatsachengrundlage getroffen werden. Allein dem Umstand, dass der Gesetzgeber mit dem Anhörungserfordernis nur eine vergleichsweise schwache Beteiligungsverpflichtung vorgesehen hat, kann nicht entnommen werden, dass er die Anhörung nicht für wesentlich erachtet hat, zumal er Regelungen über die Unbeachtlichkeit von Verfahrensmängeln, wie sie beispielsweise die §§ 214, 215 BauGB oder § 7 Abs. 6 GO NRW darstellen, nicht vorgesehen hat.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14.8.2020 ‒ 4 B 1219/20.NE ‒, juris, Rn. 20 ff., und vom 27.9.2018 ‒ 4 B 1410/18 ‒, juris, Rn. 20 ff.

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Leidet das Normsetzungsverfahren an einem wesentlichen Mangel, so hat dies Folgen für die Rechtsgültigkeit der Norm. Wesentlich im hier maßgeblichen Sinn ist ein Fehler im Verordnungsverfahren vorbehaltlich ausdrücklicher rechtsfolgenausschließender oder beschränkender gesetzlicher Regelung jedenfalls dann, wenn ein Verfahrenserfordernis, das der Gesetzgeber im Interesse sachrichtiger Normierung statuiert hat, in funktionserheblicher Weise verletzt wurde. Der Verstoß gegen Anhörungs- und Beteiligungspflichten, die der Gesetzgeber für das Verfahren des Erlasses von Rechtsverordnungen vorgesehen hat, führt dementsprechend regelmäßig zur Ungültigkeit der Verordnung.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 27.9.2018 ‒ 4 B 1410/18 ‒, juris, Rn. 36 f. und vom 19.5.2017 ‒ 4 B 599/17 ‒, juris, Rn. 11 f., m. w. N.

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Zur Wahrung der Rechte und rechtlich geschützten Interessen der nach § 6 Abs. 4 Satz 7 LÖG NRW Anzuhörenden genügt es weiter regelmäßig nicht, wenn diese im Normsetzungsverfahren lediglich pro forma angehört worden sind. Das Anhörungserfordernis kann seine Funktion grundsätzlich nur erfüllen, wenn Anhörungsschreiben die Anzuhörenden zuverlässig erreichen und im Rahmen der Anhörung abgegebene Stellungnahmen den Ratsmitgliedern bei der Beschlussfassung vorliegen oder jedenfalls ihrem wesentlichen Inhalt nach bekannt sind, so dass sie bei der Willensbildung berücksichtigt werden können.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 3.9.2021 – 4 B 1446/21.NE –, juris, Rn. 13 ff., m. w. N., und vom 27.9.2018 ‒ 4 B 1410/18 ‒, juris, Rn. 27 f., m. w. N.

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Diesen Maßstäben wird zwar nicht allein durch den lapidaren Hinweis in der Beschlussvorlage des Rats der Antragsgegnerin genügt, von den anzuhörenden Stellen seien auf die erfolgte Anhörung keine Einwände erhoben worden, die den Erlass der vorgelegten Verordnung konkret ausschlössen, zumal die Stellungnahmen der Vorlage nicht beigefügt waren.

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Gleichwohl kann der Senat eine funktionserhebliche Verletzung des Anhörungserfordernisses nicht feststellen. Ausweislich der Niederschrift über die Sitzung des Ausschusses für Infrastruktur und Umwelt, Sicherheit und Ordnung des Rats der Antragsgegnerin am 18.1.2022 sind dessen Mitglieder über den wesentlichen Inhalt der bereits am 17.1.2022 per E-Mail vorab übersandten Stellungnahme der Antragstellerin in Kenntnis gesetzt worden. Der Leiter des Fachbereichs Rechtsangelegenheiten der Antragsgegnerin hat die Ausschussmitglieder darüber informiert, dass die Antragstellerin alle vorgesehenen Sonntagsöffnungen ablehne und insbesondere darauf verweise, die Besucherprognosen seien nicht aussagekräftig genug. Damit hat er das Schreiben der Antragstellerin in seinem Kern (noch) zutreffend wiedergegeben. Darin heißt es unter Hinweis auf höchstrichterliche und obergerichtliche Rechtsprechung, es fehle an einer vergleichenden Besucherprognose; zudem sei die Grundlage der jeweiligen Schätzungen nicht nachvollziehbar. Der Einwand der Antragstellerin zu Beginn ihrer Stellungnahme, die Öffnung von Verkaufsstellen am Sonntag werde aus grundsätzlichen Erwägungen heraus abgelehnt, weil sie für die Beschäftigten des Einzelhandels bedeute, dass sie nichts mit ihren Freunden und Familien unternehmen könnten, wurde ausweislich des Protokolls der Ausschusssitzung in der Diskussion der Sache nach erörtert. Auch unter Berücksichtigung der in der Vergangenheit geführten Diskussionen um verkaufsoffene Sonntage wurde der Beschlussvorschlag von einem Mitglied der Ausschussmehrheit im Ergebnis als ein guter Kompromiss gesehen zwischen Sonntagsruhe und dem Bedürfnis des Handels, nach der langen coronabedingten Durststrecke die Umsätze zu steigern. Gleichwohl sollten verkaufsoffene Sonntage die Ausnahme bleiben. Indem sich der Ausschuss als fachlich spezialisierte Untergliederung des Rats nach verwaltungsinterner Prüfung der Sache nach grob mit den Einwänden der Antragstellerin auseinandergesetzt hat, wurden deren Interessen hinreichend in das Normgebungsverfahren eingebracht. Einer erneuten vertieften Erörterung in der beschlussfassenden Ratssitzung am 22.2.2022 bedurfte es danach nicht mehr. Wegen der alle politischen Kräfte einschließenden Organisationsstruktur sind die Ausschüsse imstande, die dem Plenum aufgetragene Repräsentation des Volkes weitgehend vorwegzunehmen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 27.3.1992 – 7 C 20.91 –, BVerwGE 90, 104 = juris, Rn. 17.

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Ein funktionserheblicher Mangel im Normgebungsverfahren liegt auch nicht darin, dass den Mitgliedern des Rats der Antragsgegnerin vor Beschlussfassung nicht die – soweit ersichtlich – einzige weitere Stellungnahme zu den geplanten Verkaufsöffnungen zur Kenntnis gebracht worden ist, die die Katholische Kirche abgegeben hat. Darin heißt es lediglich, es bestünden keine konkreten Einwände gegen die geplanten Sonntagsöffnungen; allerdings würden die grundsätzlichen Bedenken der Katholischen Kirche gegen die Öffnung an Sonntagen, die hinlänglich bekannt seien, aufrechterhalten. Die Stellungnahme lässt damit keine weiteren Gesichtspunkte erkennen, die durch Verwaltung und Ausschuss noch nicht berücksichtigt worden waren und sich auf die beabsichtigte Verordnungsgebung funktionserheblich hätten auswirken können, wären sie bei Beschlussfassung bekannt gewesen.

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2. Die angegriffene Verordnungsbestimmung aus der Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 22.2.2022 betreffend die streitgegenständlichen Ladenöffnungsfreigaben am 3.4.2022, 11.9.2022, 6.11.2022 und 11.12.2022 ist ausweislich der vom Rat der Antragsgegnerin am 22.2.2022 beschlossenen Vorlage Drucksachen-Nr. 0828/2021 auf § 6 Abs. 4, Abs. 1 LÖG NRW gestützt. Hiernach ist die zuständige örtliche Ordnungsbehörde ermächtigt, die Tage nach § 6 Abs. 1 LÖG NRW durch Verordnung freizugeben. Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LÖG NRW dürfen Verkaufsstellen an jährlich höchstens acht, nicht unmittelbar aufeinanderfolgenden Sonn- oder Feiertagen im öffentlichen Interesse ab 13 Uhr bis zur Dauer von fünf Stunden geöffnet sein. Gemäß Absatz 1 Satz 2 der Vorschrift liegt ein öffentliches Interesse unter anderem insbesondere vor, wenn die Öffnung im Zusammenhang mit örtlichen Festen, Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen erfolgt (Nr. 1). Nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW wird das Vorliegen eines solchen Zusammenhangs vermutet, wenn die Ladenöffnung in räumlicher Nähe zur örtlichen Veranstaltung sowie am selben Tag erfolgt.

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Bei Ladenöffnungen im Zusammenhang mit örtlichen Veranstaltungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LÖG NRW muss nach höchstrichterlicher Rechtsprechung gewährleistet sein, dass die Veranstaltung ‒ und nicht die Ladenöffnung ‒ das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Um das verfassungsrechtlich geforderte Regel-Ausnahme-Verhältnis zu wahren, muss die im Zusammenhang mit der Ladenöffnung stehende Veranstaltung selbst einen beträchtlichen Besucherstrom auslösen. Ferner müssen Sonntagsöffnungen wegen einer Veranstaltung in der Regel auf deren räumliches Umfeld beschränkt werden, nämlich auf den Bereich, der von der Ausstrahlungswirkung der jeweiligen Veranstaltung erfasst wird und in dem die Veranstaltung das öffentliche Bild des betreffenden Sonntags prägt. Die prägende Wirkung muss dabei von der Veranstaltung selbst ausgehen. Die damit verbundene Ladenöffnung entfaltet nur dann eine lediglich geringe prägende Wirkung, wenn sie nach den gesamten Umständen als bloßer Annex zur anlassgebenden Veranstaltung erscheint. Das kann für den Fall angenommen werden, dass die Ladenöffnung innerhalb der zeitlichen Grenzen der Veranstaltung ‒ also während eines gleichen oder innerhalb dieser Grenzen gelegenen kürzeren Zeitraums ‒ stattfindet und sich räumlich auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung beschränkt. Von einem Annexcharakter kann nur die Rede sein, wenn die für die Prägekraft entscheidende öffentliche Wirkung der Veranstaltung größer ist als die der Ladenöffnung. Die öffentliche Wirkung hängt wiederum maßgeblich von der jeweiligen Anziehungskraft ab. Die jeweils angezogenen Besucherströme bestimmen den Umfang und die öffentliche Wahrnehmbarkeit der Veranstaltung einerseits und der durch die Ladenöffnung ausgelösten werktäglichen Geschäftigkeit andererseits. Daher lässt sich der Annexcharakter einer Ladenöffnung kaum anders als durch einen prognostischen Besucherzahlenvergleich beurteilen. Erforderlich ist dabei, dass die dem zuständigen Organ bei der Entscheidung über die Sonntagsöffnung vorliegenden Informationen und die ihm sonst bekannten Umstände die schlüssige und nachvollziehbare Prognose erlauben, die Zahl der von der Veranstaltung selbst angezogenen Besucher werde größer sein als die Zahl derjenigen, die allein wegen einer Ladenöffnung am selben Tag ‒ ohne die Veranstaltung ‒ kämen. § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW entbindet von einer auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogenen Prognose im Einklang mit Verfassungsrecht aber dann, wenn gewährleistet ist, dass atypische Sachverhaltsgestaltungen nicht in die Nachweiserleichterung einbezogen werden.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3.9.2021 – 4 B 1427/21.NE –, juris, Rn. 8 f., unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom 11.11.2015 – 8 CN 2.14 –, BVerwGE 153, 183 = juris, Rn. 24 f., und vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 15 ff., 17 ff., 21, 23, 25 f.

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Der dem Gesetzgeber bei der normativen Ausgestaltung des verfassungsrechtlich gebotenen Sonntagsschutzes eröffnete Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum lässt es zu, der kommunalen Normsetzung nicht für jeden Einzelfall eine auf die jeweiligen Besucherzahlen bezogene Prognose abzuverlangen. Vielmehr kann das den Sonntagsschutz ausgestaltende Gesetz bestimmte typische Fallkonstellationen vorgeben, in denen regelmäßig von einem Überwiegen der von der Veranstaltung angezogenen Besucherströme auszugehen ist. Ein atypischer Fall ist dann anzunehmen, wenn konkrete Tatsachen dafür sprechen, dass die Zahl der von der Ladenöffnung angezogenen Besucher die Zahl der Veranstaltungsbesucher überwiegt. Solche Indizien können sich etwa aus dem Umfang der von der Ladenöffnung betroffenen Verkaufsfläche oder der Zahl der erfassten Verkaufsstellen ergeben.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 25.

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Diesen Maßstäben werden die angegriffenen Freigaben aller Voraussicht nach gerecht. Sie sollen ausweislich der Beschlussvorlage im unmittelbaren räumlichen Umfeld der Veranstaltungsflächen der traditionellen Innenstadtfeste „Frühlingsfest“, „Stadt- und Kulturfest“, „Martinsmarkt“ und „Weihnachtsmarkt“ erfolgen und mit diesen Festen im Zusammenhang stehen. Die Antragsgegnerin nimmt in ihrer Beschlussfassung an, auch an den Verkaufssonntagen stehe jeweils nicht die Verkaufsöffnung, sondern die stadtteilbezogene Veranstaltung selbst im Mittelpunkt. Jede Veranstaltung habe einen solchen Eventcharakter, dass die Besucher allein aufgrund der Veranstaltung und des Erlebnisses und nicht aufgrund der Verkaufsöffnung in die Innenstadtbereiche gingen. Die gemäß § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW geforderte räumliche Nähe und zeitliche Übereinstimmung von Ladenöffnung und Veranstaltung seien jeweils gegeben. Aufgrund der Attraktivität der Veranstaltungen strahlten diese über die unmittelbaren Veranstaltungsflächen bis in die angrenzenden Bereiche aus, die aus dem der Beschlussvorlage beigefügten Lageplan ersichtlich seien. Während des Frühlingsfests sollen sich nach dem Akteninhalt ca. 50 Aussteller auf dem Konrad-Adenauer-Platz sowie in den beidseitig angrenzenden Fußgängerzonen (Hauptstraße) bis hin zur RheinBerg Galerie präsentieren. Neben der „Outdoormesse Klimaris“ zu den Themen „Fahrrad“, „Elektrisch Mobil“, Nachhaltig Wohnen“ und „Nachhaltig Leben“ soll in der Fußgängerzone eine „Foodmeile“ eingerichtet werden. Zudem sollen eine Hüpfburg, Trampolin-Bungee, ein Traktor-Parcours und ein Karussell das Angebot ergänzen. Auch während des Stadt- und Kulturfests soll ein breites Unterhaltungsprogramm angeboten werden, bei dem sich unter anderem etwa 50 örtliche Vereine präsentieren und welches insbesondere als Attraktion für Familien mit Kindern aus dem gesamten Stadt- und Kreisgebiet angesehen wird. Außerdem soll es einen Antikmarkt sowie ein Streetfood-Festival geben. Die gesamte Fußgängerzone sowie der Bereich hinter dem Bergischen Löwen soll mit mindestens 130 Verkaufsständen bestückt werden. Der Martinsmarkt soll sich nicht allein auf den Bereich um den Konrad-Adenauer-Platz konzentrieren, sondern auf die beidseitig angrenzende Fußgängerzone erweitert werden. Der Weihnachtsmarkt findet zwar allein auf dem Konrad-Adenauer-Platz statt, aufgrund der Besucher- und Laufströme geht die Antragsgegnerin aber auch bei dieser Veranstaltung von einer Ausstrahlungswirkung auf den gesamten von der Verkaufsöffnung betroffenen Bereich aus, zumal am 11.12.2022 zusätzlich ein Mitmachsingen geplant ist, bei dem von veranstaltenden Vereinen und Gästen gemeinsam Weihnachtslieder gesungen werden sollen.

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Diese Annahmen sind ausweislich der Verwaltungsvorgänge nicht offensichtlich unschlüssig.

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Vieles spricht dafür, dass die Ladenöffnungen bereits nach der Vermutungsregelung des § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW zulässig sind. Nach dem aus den Akten gewonnen Eindruck sollen die streitgegenständlichen Sonntagsöffnungen in der Stadtmitte Bergisch Gladbachs des Siedlungsbereichs Mitte mit insgesamt gut 48.000 Einwohnern erfolgen. Dort sollen sie im Zusammenhang mit den vier wichtigsten Festveranstaltungen im Jahr stattfinden, die in ihrer konkreten Ausgestaltung jeweils der Bedeutung der Antragsgegnerin als Kreisstadt und Mittelzentrum mit insgesamt gut 110.000 Einwohnern östlich des Oberzentrums Köln Rechnung tragen und welchen eine entsprechende Sogwirkung auch für das Umland zukommt. So ist den teilweise anschaulich bebilderten Presseartikeln zu den in der Vergangenheit durchgeführten Veranstaltungen zu entnehmen, dass die Veranstaltungen dicht gedrängte Menschenmengen in die Innenstadt gezogen haben. Das Frühlingsfest, zu dem die „mit Abstand größte Fahrradmesse im Bergischen“ gehört, soll danach im Jahr 2018 zehntausende Besucher angelockt haben. Das Stadt- und Kulturfest „als dreitätige Großveranstaltung“ hat in den Vorjahren „die gesamte Fußgängerzone […] mit Leben gefüllt.“ Auch der seit 2001 stattfindende Martinsmarkt mit mittelalterlichem Treiben, bei dem in den letzten Jahren „immer viel los“ war, hat sich als attraktive Veranstaltung sowohl für Kinder als auch für Erwachsene erwiesen. Schließlich ist der Weihnachtsmarkt in der Stadtmitte von Bergisch Gladbach „mit Abstand der größte der Region“ mit einem vielseitigen Angebot. Als „einer der großen Anziehungspunkte“ der Stadt wird er „stets gut besucht“.

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Die Veranstaltungen finden zudem in einer nicht allein aufgrund des vorhandenen Einzelhandels attraktiven Lage mit einer hohen „Aufenthaltsqualität“ statt,

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vgl. Einzelhandels- und Nahversorgungskonzept Stadt Bergisch Gladbach – Hauptband – vom 3.11.2015, S. 36,

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und nehmen jeweils einen Großteil der Freifläche der Fußgängerzone in Anspruch. Auch hinsichtlich des Weihnachtsmarkts, der allein auf dem Konrad-Adenauer-Platz stattfindet, bezieht sich die Ladenöffnung angesichts der aus den vergangenen Jahren ersichtlichen Attraktivität und Bedeutung für die ganze Region noch im Wesentlichen auf das unmittelbare Umfeld der Veranstaltung.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17.7.2019 – 4 D 36/19.NE –, juris, Rn. 63, insoweit höchstrichterlich bestätigt: BVerwG, Urteil vom 22.6.2020 – 8 CN 3.19 –, BVerwGE 168, 356 = juris, Rn. 26.

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Die Sonntagsöffnungen finden jeweils ausschließlich innerhalb des Zeitraums statt, in dem die Anlassveranstaltungen durchgeführt werden. Die Ladenöffnungen sind maßvoll auf Flächen beschränkt, die im Wesentlichen im unmittelbaren Umfeld der einzelnen Veranstaltungsorte liegen und ihnen dicht benachbart sind.

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Ein atypischer Ausnahmefall, in dem Indizien (etwa das Vorhandensein eines besonders großen Einkaufszentrums mit einer Sogwirkung, die diejenige der vier Traditionsfeste in der Stadtmitte von Bergisch Gladbach übersteigen könnte) auf die überwiegende Anziehungskraft der Ladenöffnung hindeuten, ergibt sich nach Aktenlage weder aus der Größe der von der Ladenöffnung insgesamt erfassten Verkaufsfläche noch aus der Einbeziehung der RheinBerg Galerie in die Freigabebereiche. Die Einzelhandelssituation stellt sich in der Stadtmitte Bergisch Gladbachs insgesamt als nicht atypisch dar. Die Stadtmitte, die eine Verkaufsfläche von insgesamt etwa 46.110 m2 mit etwa 168 Betrieben erfasst, übernimmt die zentrale Versorgungsfunktion für das gesamte Stadtgebiet und stellt bedeutende Angebote auch für den überörtlichen Einzugsbereich von Bergisch Gladbach zur Verfügung.

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Vgl. Einzelhandels- und Nahversorgungskonzept Stadt Bergisch Gladbach – Hauptband – vom 3.11.2015, S. 20, 32 f., 41.

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Unter Berücksichtigung des Einzugsbereichs des Mittelzentrums am Rande einer Großstadt erweist sich die Einzelhandelsausstattung in der Stadtmitte als angemessen. Ein Überangebot, das eine atypisch hohe Kaufkraftanziehung auslösen könnte, ist nicht zu erkennen. Im Gegenteil: Die Einzelhandelszentralität liegt gesamtstädtisch bei nur rund 92 %, im mittelfristigen Bedarfsbereich bei 96 %, so dass die Kaufkraftabflüsse sogar leicht überwiegen. In zahlreichen Warengruppen bestehen rechnerisch Entwicklungsbedarfe, während gerade bezogen auf das innenstadttypische Sortiment auch unter Berücksichtigung der RheinBerg Galerie kein Überangebot festzustellen ist.

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Vgl. Einzelhandels- und Nahversorgungskonzept Stadt Bergisch Gladbach – Hauptband – vom 3.11.2015, S. 21 f.

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Auf die RheinBerg Galerie entfallen mit rund 12.000 m2 Verkaufsfläche etwa ein Viertel der Verkaufsfläche in der Stadtmitte. Aktuell befinden sich 36 Betriebe in der Galerie.

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Vgl. die Angaben hierzu auf der Internetseite der Werbegemeinschaft RheinBerg Galerie e. V., abrufbar unter https://www.rheinberggalerie.de/shops.aspx.

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Die dem Senat übermittelten Frequenzzahlen aus den Monaten Januar bis März 2022 von etwa 62.000 Besuchern an sechs Öffnungstagen, also etwa 10.333 Besuchern über einen Zeitraum von zwölf Stunden täglich, deuten jedenfalls für sich genommen noch nicht konkret auf ein Überwiegen der von der Ladenöffnung angezogenen Besucher hin. Ein Vergleich mit den von der Antragsgegnerin für die jeweilige Veranstaltung zugrunde gelegten Besucherzahlen erweist sich insofern als unergiebig. Diese stellen nach Aktenlage keine belastbare Tatsachengrundlage dar. Anhand der übermittelten Verwaltungsvorgänge kann nicht nachvollzogen werden, worauf die Annahme des antragstellenden Handelsverbands beruht, für das vom 2. bis 3.4.2022 stattfindende Frühlingsfest sowie für den am Abend des 5.11. und am 6.11.2022 geplanten Martinsmarkt sei mit jeweils ca. 10.000 Besuchern, für das über zweieinhalb Tage stattfindende Stadt- und Kulturfest mit 20.000 bis 30.000 Besuchern und während des über vier Wochen stattfindenden Weihnachtsmarkts mit ca. 200.000 Besuchern über den Veranstaltungszeitraum verteilt zu rechnen. Den im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgelegten Zeitungsartikeln sind diese Zahlen nicht zu entnehmen. Für das Frühlingsfest heißt es im Gegenteil in einem der Artikel, es seien im Jahr 2018 bis zu 100.000 Besucher erwartet worden, wobei die Grundlage für diese grobe Angabe gleichfalls unklar bleibt (Anlage 1 zum Schriftsatz vom 30.3.2022, Seite 11, Blatt 383 der Gerichtsakte).

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Allein dass sich die von der Antragsgegnerin zugrunde gelegten Besucherzahlen gegebenenfalls als nicht richtig erweisen könnten, führt hingegen nicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Öffnungsregelung. Aus dem Rechtsstaatsgebot folgt kein generelles Begründungserfordernis für Rechtsnormen. Die materielle Rechtmäßigkeit einer untergesetzlichen Norm beurteilt sich grundsätzlich allein danach, ob das Ergebnis des Normsetzungsverfahrens den rechtlichen Maßstäben entspricht. Mit Abwägungsmängeln ist die Rechtswidrigkeit solcher Normen nur zu begründen, wenn der Normgeber – wie etwa im Bauplanungsrecht – gesetzlich an besondere Abwägungsdirektiven gebunden ist. Das ist hier nicht der Fall.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 12.12.2018 – 8 CN 1.17 –, BVerwGE 164, 64 = juris, Rn. 24 f.

41

Zwar geht es zulasten des Normgebers, wenn die Sitzungsunterlagen unvollständig oder gar unergiebig sind und sich deshalb auch bei Berücksichtigung der sonstigen Umstände der Beschlussfassung nicht feststellen lässt, ob dem Erlass der Öffnungsregelung eine schlüssige und vertretbare Prognose zugrunde lag. Allerdings spricht nach Aktenlage – wie ausgeführt – Überwiegendes dafür, dass die Antragsgegnerin sich auf die Freigabe von Ladenöffnungen jeweils im zeitlichen und örtlichen unmittelbaren Umfeld von zentralörtlichen Veranstaltungen beschränkt hat, die Sogwirkung auf die Gesamtstadt mit über 110.000 Einwohnern und darüber hinaus haben, ohne dass in die Freigabe einzelne atypisch „überdimensionierte“ Verkaufsflächen mit einem darüber hinausgehenden Einzugsbereich und einer offensichtlich höheren Attraktivität einbezogen sind. Danach liegt jedenfalls nicht offensichtlich ein atypischer Fall vor, der die Berufung auf die Vermutungsregelung nach § 6 Abs. 1 Satz 3 LÖG NRW ausschlösse, die der Gesetzgeber für typische Fallkonstellationen schaffen durfte, in denen regelmäßig von einem Überwiegen der von der Veranstaltung angezogenen Besucherströme auszugehen ist.

42

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

43

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 39 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG und trägt dem Umstand Rechnung, dass eine einstweilige Regelung bezogen auf vier Sonntagsfreigaben begehrt wird, für die der Senat in ständiger Praxis jeweils den Auffangstreitwert heranzieht.

44

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1.10.2020 ‒ 4 B 1444/20.NE ‒, juris, Rn. 54 f., m. w. N.

45

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).