Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-25, Aktenzeichen 5 S 1047/14

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragsteller wenden sich gegen den Bebauungsplan „Gaisser“ der Antragsgegnerin vom 16.05.2013 für das gleichnamige Gewann im Südwesten der Insel Reichenau, mit dem die Siedlungsstruktur und Sichtbeziehungen auf der Insel erhalten und eine weitere Bebauung nur sehr eingeschränkt zugelassen werden sollen.

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Das Plangebiet erfasst den Bereich entlang der Dr.-Karl-Flesch-Straße im Nordwesten, der Unteren Rheinstraße im Nordosten, der Merzengasse im Westen, des „Schwyzer Wegs“ in der Mitte, der Straße „Zum Schatthütle“ im Süden und endet im Osten mit der Stedigasse. Die Antragsteller sind Miteigentümer des unbebauten Grundstücks Flst.-Nr. ..., das im Plangebiet liegt und südlich an die Untere Rheinstraße angrenzt. Der Plan setzt dieses Grundstück zusammen mit dem westlich angrenzenden Grundstück Flst.-Nr. ... als Fläche für die Landwirtschaft (§ 9 Abs. 1 Nr. 18 und Abs. 6 BauGB) und zugleich als von Bebauung freizuhaltende Fläche (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB) fest.

3

Dem Bebauungsplan liegt folgendes Verfahren zu Grunde:

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Nachdem der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 27.10.2008 ein Entwicklungskonzept für die Insel Reichenau beschlossen hatte, fasste er am 27.07.2009 zur Umsetzung dieses Konzepts den Beschluss, den Bebauungsplan „Gaisser“ aufzustellen; dieser Beschluss wurde am 06.08.2009 öffentlich bekannt gemacht. Am 22.03.2010 bestätigte der Gemeinderat die Fortschreibung des Entwicklungskonzepts. Der Planentwurf wurde nach Durchführung der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung in der Zeit vom 23.02.2012 bis 22.03.2012 öffentlich ausgelegt. Die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange wurden eingeholt. Die Antragsteller erhoben Einwendungen gegen die Beschränkung von Baurechten auf ihrem Grundstück. Eine zweite öffentliche Auslegung des teilweise geänderten Planentwurfs fand vom 10.04.2013 bis 24.04.2013 statt und wurde wegen eines Verfahrensfehlers vom 26.04.2013 bis zum 10.05.2013 wiederholt. Die Änderungen betrafen die Grundstücke der Antragsteller nicht; gleichwohl nahmen sie nochmals ausdrücklich Bezug auf ihre bereits erhobenen Einwendungen.

5

Am 16.05.2013 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Bebauungsplan nach Befassung mit den eingegangenen Stellungnahmen als Satzung. Diese wurde vom Bürgermeister am 21.05.2013 ausgefertigt; am 29.05.2013 wurde der Plan im Amtsblatt der Antragsgegnerin öffentlich bekannt gemacht.

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Am 26.05.2014 haben die Antragsteller Normenkontrollantrag gestellt und diesen auch begründet. Sie machen geltend, der Plan sei wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 6 und 7 sowie § 2 Abs. 3 BauGB unwirksam. Der generelle Bebauungsausschluss im Plangebiet, der auch ihr Grundstück erfasse, sei nicht vereinbar mit ihren privaten Belangen. Die Antragsgegnerin habe, ohne die konkret betroffenen Interessen im Einzelnen zu würdigen, ein grundsätzlich vorrangig zu schützendes öffentliches Interesse an der gänzlichen Freihaltung des Grundstücks aus Sichtgründen und wegen des spezifischen Splittersiedlungscharakters der Insel angenommen. Es sei nicht ordnungsgemäß in die Abwägung einbezogen worden, dass es sich bei dem Grundstück Flst.-Nr. ... um Innenbereich im Sinne des § 34 BauGB handele. Infolge der Bebauung der Grundstücke Flst.-Nrn. ... und ... sowie der etwas nördlicher gelegenen Grundstücke Flst.-Nrn. ..., ... und ... werde insgesamt der Eindruck eines geschlossenen Bebauungszusammenhangs vermittelt, der auch das Grundstück Flst.-Nr. ... erfasse. Insofern habe sich die Situation seit dem Jahr 1982 verändert, als der Verwaltungsgerichtshof im Verfahren über eine Bauvoranfrage die Bebaubarkeit des Grundstücks verneint habe.

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Zur Rechtfertigung des schwerwiegenden Eingriffs in ihr Grundrecht aus Art. 14 GG bedürfe es öffentlicher Belange von hinreichendem städtebaulichen Gewicht. Die Splittersiedlungsstruktur als allgemeine Siedlungsform auf der Insel Reichenau und die bloße Freihaltung einer Sichtbeziehung ohne Feststellung deren besonderer Schutzwürdigkeit genügten dafür nicht.

8

Durch eine Bebauung des Grundstücks Flst.-Nr. ... würde angesichts dessen, dass eine bloße Baulücke geschlossen würde, kein Eingriff in die Siedlungsstruktur vorgenommen; die Bebauung entspreche vielmehr den von der Antragsgegnerin aufgestellten Leitlinien. Es sei auch nicht zu erkennen, wie sie eine Sichtbeziehung beeinträchtigen könnte. Aufgrund der topographischen Lage des Grundstücks wäre auch im Fall der Bebauung eine Durchsichtigkeit von der Unteren Rheinstraße her denkbar, so dass mildere Maßnahmen etwa Festsetzungen zur Art und Weise der Bauausführung möglich gewesen wären. Zudem sei nicht ausreichend berücksichtigt worden, dass die südlich des Grundstücks vorhandene Bebauung mit einem mächtigen Gewächshaus die angegebene Sichtachse zum Bodensee und zum gegenüberliegenden Ufer bereits in einem solchen Maße beeinträchtige, dass selbst bei völliger Freihaltung des Grundstücks nicht einmal im Ansatz von einer schützenswerten Sichtbeziehung gesprochen werden könne.

9

Die Festsetzungen beschränkten sich nicht darauf, den Blick gezielt von wenig besonders geeigneten Stellen auf die markante Aussicht zu lenken, vielmehr solle offenbar ohne jede Gewichtung und Differenzierung ein weites Blickfeld freigehalten werden, das auch weniger eindrucksvolle Perspektiven umfasse. Dies sei rechtswidrig. Die gesamte Örtlichkeit sei angesichts der vorhandenen Bebauung gerade nicht von der Grundidee der Durchsichtigkeit geprägt. Auch die topographischen Spezifika seien nicht in die Abwägung einbezogen worden. Darüber hinaus fehle es an einer ausreichend bestimmten Definition einer Sichtbeziehung.

10

Eine Befassung mit alternativen Schutzmöglichkeiten zur Erhaltung angeblich schützenswerter Sichtbeziehungen etwa durch eine nur teilweise Bebaubarkeit oder eine angepasste Ausrichtung der Baukörper lasse die Planung gänzlich vermissen. Wenn wie hier Bauverbote entstünden, sei stets zu prüfen, ob die mit der Festsetzung zulässigerweise verfolgten Zwecke nicht auch unter einer weitergehenden Schonung des Grundbesitzes des betroffenen Eigentümers zu erreichen wären. Eine tatsächliche Auseinandersetzung mit den privaten Belangen, z.B. Grundstückstauschmöglichkeiten oder Entschädigungen, fehle. Selbst wenn hier nicht von einem Abwägungsausfall auszugehen wäre, läge ein beachtlicher Abwägungsfehler vor.

11

Durch die Festsetzung als nicht überbaubare Fläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB werde auch die privilegierte landwirtschaftliche Nutzung des Grundstücks ausgeschlossen, obwohl der Antragsteller zu 1 einen landwirtschaftlichen Gartenbaubetrieb führe. Diesen Eingriff in das Eigentumsgrundrecht habe die Gemeinde nicht in ihre Abwägung eingestellt.

12

Durch die Zulassung eines Baufensters auf dem Flurstück Nr. ... konterkariere die Antragsgegnerin im Übrigen ihre Ziele selbst und mache deutlich, dass das angebliche Ziel der Freihaltung von Sichtbeziehungen gerade nicht das Gewicht habe, welches ihm vorgeblich zugesprochen werde. Der fragliche Bereich sei von Bebauung geprägt und solle offensichtlich jetzt erst nachträglich durch den Bebauungsplan einen spezifischen Charakter erhalten.

13

Mit Blick auf die zugelassene Bebauung des Grundstücks Flst.-Nr. ... liege auch eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung vor. Das Grundstück Flst.-Nr. ... liege noch näher und damit in unmittelbarem Sichtbezugsbereich zum Untersee; seine Bebauung laufe daher den Zielsetzungen der Freihaltung von angeblich wichtigen Sichtbeziehungen in weit höherem Maße entgegen als die Bebauung des Grundstücks der Antragsteller.

14

Die Antragsteller beantragen,

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den Bebauungsplan „Gaisser“ der Antragsgegnerin vom 16.05.2013 für unwirksam zu erklären, soweit für das gesamte Grundstück Flst.-Nr. ... Fläche, die von der Bebauung freizuhalten ist, nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB festgesetzt worden ist.

16

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzuweisen.

18

Sie vertritt die Auffassung, der Antrag sei unbegründet. Es sollten die planungsrechtlichen Voraussetzungen für eine geordnete bauliche Entwicklung im Einklang mit den siedlungsstrukturellen und landschaftsplanerischen Zielen geschaffen werden, wie sie auch in unverbindlicher Form im Entwicklungskonzept für die Insel Reichenau zum Ausdruck kämen. Insbesondere solle der historische und heute noch erkennbare Streusiedlungscharakter erhalten werden; aus diesem Grund sollten Siedlungssplitter nicht erweitert werden. Daneben werde insbesondere der Schutz noch vorhandener hochwertiger Sichtbezüge angestrebt. Der Bebauungsplan sei auch vollzugsfähig. Auch wenn einige der angestrebten Ziele nur teilweise erreicht werden könnten, weil aufgrund der regen Bautätigkeit auf der Insel und dem sorglosen Umgang der Baurechtsbehörde mit der Erteilung von Baugenehmigungen innerhalb der vergangenen Jahrzehnte vielerorts der Streusiedlungscharakter nur noch eingeschränkt erkennbar sei, sei er dennoch in nicht unerheblichem Umfang zu erkennen. Ebenso seien schützenswerte Sichtbeziehungen tatsächlich noch vorhanden. Die früheren Sichtbezüge insbesondere von der Unteren Rheinstraße seien in der Vergangenheit zwar bereits durch zusätzliche Wohnbebauung und die Errichtung von Gewächshäusern eingeschränkt worden. In dieser Situation messe die Antragsgegnerin dem Schutz der noch vorhandenen Sichtlücken jedoch besondere städtebauliche Bedeutung bei. Die Untere Rheinstraße sei auch in touristischer Hinsicht bedeutsam, weil es sich um einen der meist genutzten Verkehrswege auf der Insel handele.

19

Die Antragsgegnerin habe die privaten Belange der Antragsteller zutreffend ermittelt und bewertet. Ihr sei bewusst gewesen, dass durch eine Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB bestehende Baurechte grundsätzlich ausgeschlossen würden. Sie habe sich auch mit der Frage auseinandergesetzt, ob eine teilweise Freihaltung nicht überbaubarer Flächen ausreichend sei, um die angestrebten städtebaulichen Ziele zu erreichen, wie etwa die Festsetzungen für die Grundstücke Flurstück Nrn. ..., ... und ... belegten.

20

Auch das Gebot gerechter Abwägung sei nicht verletzt. Belange des Orts- und Landschaftsbilds, des Erhalts hochwertiger Sichtbeziehungen und der herkömmlichen aufgelockerten Siedlungsstruktur stellten öffentliche Belange dar, die grundsätzlich zur planerischen Einschränkung oder gar Aufhebung bestehender Baurechte führen könnten.

21

Das Grundstück der Antragsteller befinde sich nach dem Entwicklungskonzept außerhalb der Siedlungszusammenhänge, die einer Nachverdichtung offen stünden. Es bestünden schützenswerte Sichtbeziehungen von der Unteren Rheinstraße sowohl zum Ufer der Insel als auch zum gegenüberliegenden Seeufer auf Schweizer Seite. Im Hinblick darauf sei eine bloß teilweise Freihaltung des Grundstücks von baulichen Anlagen nicht ausreichend. Die Beeinträchtigung durch das südlich anschließende Gewächshaus bestehe nicht in einem solchen Ausmaß, dass die Sichtbeziehungen nicht mehr schützenswert wären. Der Schutz dieser Belange überwiege nach Auffassung der Antragsgegnerin auch das Interesse an dem Fortbestand etwaiger bisheriger Baurechte auf diesem Grundstück. Abgesehen davon habe der Verwaltungsgerichtshof bereits 1982 entschieden, dass das Grundstück außerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liege. Die Umgebungsbebauung habe sich seitdem nicht in einem Ausmaß geändert, dass eine andere Bewertung angezeigt wäre.

22

Eine sachwidrige Ungleichbehandlung im Vergleich zu den Festsetzungen für das Grundstück Flurstück Nr. ..., auf dem im östlichen Bereich eine Bebauung zugelassen, während im westlichen und südlichen Teil eine private Grünfläche festgesetzt worden sei, liege nicht vor. Die städtebauliche und genehmigungsrechtliche Ausgangssituation dieses Grundstücks unterscheide sich von derjenigen des Grundstücks der Antragsteller. Für das Grundstück Flst.-Nr. ... sei im Jahr 2011 ein Bauvorbescheid erteilt worden, obwohl die Antragsgegnerin die Zurückstellung der Bauvoranfrage beantragt gehabt habe. Dagegen habe die Antragsgegnerin Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben. Auf der Grundlage einer Einigung mit dem Bauherrn über eine geringere Bebauung sei ein reduzierter Bauvorbescheid erteilt worden, dessen Umfang die planerischen Festsetzungen der Antragsgegnerin entsprächen. Die jetzt zugelassene Bebauung sei so angeordnet, dass der Seeblick insbesondere von der Unteren Rheinstraße möglichst weitgehend erhalten werde; zu diesem Zweck sei auch die Höhe des Gebäudes auf ein Vollgeschoss beschränkt worden und der westliche Grundstücksteil als Grünfläche festgesetzt worden. Das Baufenster befinde sich teilweise hinter zwei bereits vorhandenen, verhältnismäßig großen Carports. Auf diese Weise habe eine weiterreichende Bebauung entsprechend dem von Landratsamt bereits erteilten Bauvorbescheid abgewendet werden können.

23

Der Senat hat das Grundstück der Antragsteller und dessen nähere Umgebung in Augenschein genommen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Anlage zum Protokoll der mündlichen Verhandlung Bezug genommen.

24

Dem Senat liegt der angegriffene Bebauungsplan einschließlich der Verfahrensakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen sowie den Inhalt der gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

25

Der Antrag ist zulässig.

26

1. Gegen die Beschränkung des Antrags auf die Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB, nach der das Grundstück der Antragsteller von Bebauung freizuhalten ist, bestehen keine Bedenken. Denn die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen muss nicht den gesamten Bebauungsplan erfassen; dieser kann grundsätzlich auch nur teilweise für unwirksam erklärt werden. Ob die Voraussetzungen einer Teilunwirksamkeit (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11.09.2014 - 4 CN 3.14 -, BauR 2015, 221) tatsächlich vorliegen, ist für die Zulässigkeit eines beschränkten Antrags ohne Belang. Aus der Pflicht des Normenkontrollgerichts, auf einen zulässigen Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan dessen Wirksamkeit umfassend zu prüfen (BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100), ergibt sich, dass das Gericht bei seiner Entscheidung über einen eingeschränkt gestellten Antrag hinauszugehen hat, wenn die antragsgemäß für unwirksam zu erklärenden Festsetzungen mit den anderen, nicht angegriffenen Teilen des Bebauungsplanes in einem untrennbaren Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 -, BauR 1992, 48).

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2. Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Die Antragsteller haben ihn innerhalb der Jahresfrist nach Bekanntmachung des Plans gestellt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie sind antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie sich als Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung wenden, die unmittelbar ihr Grundstück betrifft. Auch § 47 Abs. 2a VwGO steht der Zulässigkeit ihres Antrags - ungeachtet der Fehlerhaftigkeit des Hinweises auf die Rechtsfolge nach § 47 Abs. 2a VwGO im Rahmen der Beteiligung (vgl. § 47 Abs. 2a Satz 2, 2. Hs. VwGO, § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB) - nicht entgegen. Die Antragsteller haben ihre jetzt geltend gemachten Einwände gegen die Planung im Wesentlichen bereits im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs vorgebracht und zudem bei der erneuten Auslegung wiederholt.

II.

28

Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die angegriffene Festsetzung einer von der Bebauung freizuhaltenden Fläche gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB ist wirksam.

29

Der Senat kann sich auf die Überprüfung dieser Festsetzung beschränken, weil ihre Wirksamkeit nicht von der Wirksamkeit der übrigen Festsetzungen abhängt. Insbesondere besteht zwischen der Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB auf dem Grundstück der Antragsteller und der diese überlagernden Festsetzung einer von der Bebauung freizuhaltenden Fläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB kein untrennbarer Zusammenhang. Vielmehr vermögen die Festsetzungen des Plans auch ohne die angegriffene Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB gerade im Hinblick auf die Abgrenzung zwischen Flächen für die Landwirtschaft und Wohn- und Mischgebietsflächen eine sinnvolle städtebauliche Ordnung zu bewirken und wären angesichts des Ziels der Antragsgegnerin, eine weitere Bebauung des Plangebiets möglichst weitgehend zu beschränken, im Zweifel auch als solche beschlossen worden.

30

1. Eine nach §§ 214 Abs. 1, 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtliche Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften liegt nicht vor.

31

a) Die Antragsteller machen eine Verletzung von § 2 Abs. 3 BauGB geltend, weil ihre konkret betroffenen Interessen nicht im Einzelnen gewürdigt worden seien und sich die Antragsgegnerin auch nicht mit alternativen Schutzmöglichkeiten zur Erhaltung angeblich schützenswerter Sichtbeziehungen - etwa durch eine nur teilweise Bebaubarkeit oder eine angepasste Ausrichtung der Baukörper - befasst habe. Tatsächlich hat die Antragsgegnerin aber eine umfassende Bestandsaufnahme aller überplanten Flächen vorgenommen, sich mit den Bauwünschen der Grundstückseigentümer befasst und auch die Möglichkeit einer nur teilweisen Bebauung erwogen, wie etwa die Festsetzungen für die Grundstücke Flst.-Nrn. ..., ... oder ... belegen. Dabei ist sie ausweislich ihrer Stellungnahme in der dem Satzungsbeschluss zu Grunde liegenden Abwägungstabelle auch im Einzelnen auf das Grundstück der Antragsteller eingegangen. In dieser Stellungnahme wird unter Verweis auf das Urteil des Senats vom 23.04.1982 - 5 S 2412/81 - zunächst dargelegt, dass eine Bebauung auf diesem Grundstück bereits damals abgelehnt worden sei, weil es dem Außenbereich zugehöre, und dass sich daran nichts geändert habe. Sodann wird weiter ausgeführt, an dieser Stelle komme neben dem Erhalt der historischen Siedlungsstruktur vor allem dem Erhalt der Sichtbezüge von der Unteren Rheinstraße zum Ufer und zum gegenüberliegendem Ufer auf der Schweizer Seite hohe Bedeutung zu. Im Bereich dieses Grundstücks befinde sich eine der aktuell noch bestehenden wenigen Sichtlücken zwischen Wohnbebauung und Gewächshäusern. Als eine der wichtigsten und meistgenutzten Verkehrswege auf der Reichenau sei die Untere Rheinstraße auch aus touristischer Sicht von besonderer Relevanz. Die Sichtbezüge zum Seeufer der Reichenau würden durch die aktuell vorhandene Gewächshausbebauung zwar eingeschränkt, insgesamt sei jedoch der Bezug zum See und vor allem zum gegenüberliegenden Schweizer Ufer deutlich gegeben und rechtfertige die Freihaltung (Abwägungstabelle Stand 12.05.2013, S. 11). Damit hat die Antragsgegnerin deutlich gemacht, dass nach ihrer Konzeption auch eine nur teilweise Bebauung des Grundstücks ausscheidet. Ihren Ausführungen ist entgegen der Auffassung der Antragsteller zudem ohne weiteres zu entnehmen, welche Sichtbezüge sie konkret für schutzwürdig erachtet. Aus dem Vorbringen der Antragsteller ergibt sich auch nicht, dass es konkrete Planungsalternativen gegeben hätte, die den Erhalt dieser Sichtbezüge sowie der Siedlungsstruktur in gleicher Weise gewährleisten würden wie die vollständige Freihaltung des Grundstücks. Die Argumentation der Antragsteller fußt vielmehr darauf, dass dem Schutz der Sichtbeziehungen und des Siedlungscharakters trotz bereits bestehender Beeinträchtigungen zu großes Gewicht in der Abwägung beigemessen worden sei. Dies ist keine Frage der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials nach § 2 Abs. 3 BauGB, sondern der materiellen Rechtmäßigkeit der Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB).

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b) Auch die Rüge der Antragsteller, es sei nicht ordnungsgemäß in die Abwägung einbezogen worden, dass ihr Grundstück bauplanungsrechtlich im Innenbereich liege, geht fehl. Ein Bewertungsfehler im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB liegt nicht vor. Vielmehr ist die Antragsgegnerin zu Recht davon ausgegangen, dass das Grundstück dem Außenbereich nach § 35 BauGB zuzurechnen ist und sich insoweit seit dem Urteil des Senats vom 23.04.1982 zu einer Bauvoranfrage für ein Altenteiler- und Landarbeiterwohnhaus auf dem Grundstück der Antragsteller (damals Flst.-Nr. ...) nichts geändert hat (vgl. Abwägungstabelle Stand 12.05.2013 S. 11).

33

Entgegen der Auffassung der Antragsteller liegt ihr Grundstück nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Ein Ortsteil in diesem Sinn ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (stRspr. BVerwG, grundlegend Urteil vom 06.11.1968 - IV C 31.66 -, BVerwGE 31, 22). Eine Siedlungsstruktur ist organisch, wenn sie im Gegensatz zur unerwünschten Splittersiedlung die angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs ermöglicht. Eine völlig regellose und in dieser Anordnung geradezu funktionslose Bebauung kann die Annahme einer organischen Siedlungsstruktur ebenso ausschließen wie eine bandartige oder einzeilige Bebauung. Auch eine historisch gewachsene Bebauung kann eine unorganische Splittersiedlung sein, wenn die Fortführung der Siedlungsstruktur eine angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs nicht zulässt (BVerwG, Beschluss vom 19.02.2014 - 4 B 40.13 -, BayVBl 2014, 477).

34

Danach bildet die in der Umgebung des Grundstücks vorhandene Bebauung, aus der die Antragsteller die Innenbereichsqualität ihres Grundstücks abzuleiten versuchen, mangels organischer Siedlungsstruktur schon keinen Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Der Augenschein hat gezeigt, dass sich entlang der Unteren Rheinstraße westlich und östlich des Grundstücks der Antragsteller verstreut einzelne Wohnhäuser unterschiedlichen Zuschnitts befinden, nämlich das größer dimensionierte Wohnhaus auf dem östlich angrenzenden Nachbargrundstück Flst.-Nr. ..., die Reihenhäuser auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ..., ... und ... an der Einmündung der Merzengasse, das von der Unteren Rheinstraße aus gesehen zurückgesetzt liegende Wohnhaus jenseits der Merzengasse auf dem Grundstück Flst.-Nr. ..., das nördlich der Unteren Rheinstraße liegende kleine Wohngebäude auf dem Grundstück Flst.-Nr. ..., das an der Kreuzung Untere Rheinstraße/Schwyzer Weg/Dr. Karl-Flesch-Straße befindliche Wohnhaus mit Doppelgarage (Flst.-Nr. ...) und das jenseits dieser Kreuzung liegende Wohnhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... Diese Häuser sind nicht nur von ihrem äußeren Erscheinungsbild unterschiedlich, sondern werden vor allem überwiegend durch Wiesen- und Ackergrundstücke optisch deutlich voneinander getrennt. So folgt westlich des Wiesengrundstücks der Antragsteller das Wiesengrundstück Flst.-Nr. ...; beide trennen die Reihenhäuser auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ..., ... und ... von dem Wohnhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... Östlich dieses Wohnhauses befindet sich mit dem Flurstück Nr. ... wiederum ein Wiesengrundstück; dann folgt das mit unterschiedlich ausgerichteten Gewächshäusern bebaute Grundstück Flst.-Nr. ..., an das im Osten das Grundstück Flst.-Nr. ... mit Wohnhaus und Garage angrenzt. Weiter in östlicher Richtung schließen sich nach dem Schwyzer Weg erneut Ackerflächen auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ... an; erst die östliche Hälfte des Grundstücks Flst.-Nr. ..., das um ein Vielfaches größer ist als seine Nachbargrundstücke, ist mit einem Wohnhaus und Gewächshäusern bebaut. Nördlich der Unteren Rheinstraße gegenüber dem Grundstück Flst.-Nr. ... liegt das Wiesengrundstück Flst.-Nr. ..., auf dem zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses neben einem kleineren Gewächshaus in der nordwestlichen Ecke noch ein weiteres, größeres Gewächshaus an der östlichen Grenze stand; es trennt das Wohnhaus auf dem östlich angrenzenden Grundstück Flst.-Nr. ... von der Wohnbebauung auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... und dem nördlich angrenzenden Flst.-Nr. ... jenseits des Abzweigs von der Dr. Karl-Flesch-Straße. Westlich der Einmündung der Dr. Karl-Flesch-Straße in die Untere Rheinstraße liegen vor dem Wohnhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... und gegenüber dem Wohnhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... wiederum zwei unbebaute Wiesengrundstücke (Flst.-Nrn. ... und ...); auf das Wohnhaus auf dem Flurstück Nr. ... folgen in westlicher Richtung gegenüber dem Grundstück Flst.-Nr. ... und dem Grundstück der Antragsteller zwei weitere unbebaute Wiesengrundstücke, an die sich westlich die mit großflächigen Gewächshäusern bebauten Grundstücke Flst.-Nrn. ..., ... und ... anschließen. Dieser ungeordneten Streuung von Wohngebäuden, die durch Wiesen, Äcker und Gewächshäuser voneinander getrennt sind, lässt sich keine Siedlungsstruktur entnehmen, die eine angemessene Fortentwicklung der Bebauung zuließe. Nach wie vor besteht bei der das Grundstück des Klägers umgebenden Bebauung, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 23.04.1982 festgestellt hat, der optische Eindruck der Zugehörigkeit zur freien Landschaft. Daran ändert die verhältnismäßig dichte, südlich an die Straße „Zum Schatthütle“ angrenzende Bebauung nichts; der Augenschein hat bestätigt, dass keinerlei Zusammenhang zwischen dieser Bebauung an der Uferrandzone des Bodensees und den etwa 100 m und mehr entfernten, deutlich höher im Bereich der Geländekuppe liegenden Wohngebäuden an der Unteren Rheinstraße besteht.

35

Angesichts der beschriebenen örtlichen Verhältnisse fehlt es zudem an einem Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB, an dem das Grundstück der Antragsteller als Baulücke teilnehmen könnte. Ein Bebauungszusammenhang setzt voraus, dass eine tatsächlich aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt (BVerwG, Beschluss vom 01.09.2010 - 4 B 21.10 -, juris, m. W. N.; s. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 05.08.2014 - 3 S 1673/12 -, NVwZ-RR 2014, 931). Einen solchen Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermitteln die verstreut liegenden Wohngebäude an der Unteren Rheinstraße einschließlich der von den Antragstellern in Bezug genommenen Häuser an der südlichen Dr. Karl-Flesch-Straße gerade nicht. Soweit die Antragsteller einen Bebauungszusammenhang auch aus den Gewächshäusern ableiten wollen, die sich auf den von ihnen angeführten Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ... oder auf den möglicherweise anstelle des bezeichneten unbebauten Flurstücks Nr. ... gemeinten Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ... befinden, ist ihnen entgegenzuhalten, dass zur Bebauung im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich nur Bauwerke gehören, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 02.04.2007 - 4 B 7.07 -, BauR 2007, 1383). Dazu gehören Gewächshäuser nicht (vgl. dazu auch Urteil des Senats vom 18.07.2008 - 5 S 1175/07 - zur Unteren Rheinstraße östlich des Plangebiets).

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c) Auch mit der Rüge, in die Abwägung sei nicht eingestellt worden, dass durch die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB auch jegliche sonst im Außenbereich mögliche privilegierte Bebauung ausgeschlossen werde, obwohl der Antragsteller zu 1 einen landwirtschaftlichen Gartenbaubetrieb führe, zeigen die Antragsteller keinen Ermittlungs- oder Bewertungsfehler im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB auf. Wie die Erwägungen zur Freihaltung des Grundstücks in der Abwägungstabelle belegen, war der Antragsgegnerin durchaus bewusst, dass ihre Festsetzung jegliche Bebauung ausschließt. Weshalb der Umstand, dass der Antragsteller zu 1 einen Gartenbaubetrieb führt, abwägungsrelevant gewesen sein sollte, ist nicht ersichtlich. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 23.04.1982 deutlich gemacht, dass der für eine privilegierte Bebauung des Grundstücks erforderliche räumliche Bezug zu dem etwa 1,5 km entfernten Betrieb des Antragstellers zu 1 in Niederzell fehlt (vgl. zu § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB: BVerwG, Urteil vom 22.11.1985 - 4 C 71.82 -, BauR 1986, 188; zu § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB: Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/Bielen-berg/Krautzberger, BauGB, Stand 11/2014, § 35 Rn. 50 m. w. N.).

37

d) Schließlich bestand entgegen der Auffassung der Antragsteller auch kein Anlass für die Antragsgegnerin, sich mit den Möglichkeiten eines Grundstückstausches oder einer Entschädigung zu befassen. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Abwägungstabelle zutreffend darauf hingewiesen, dass mögliche Grundstückstausche nicht im Bebauungsplanverfahren geregelt werden (vgl. Abwägungstabelle S. 31). Die Möglichkeit einer Entschädigung bei Festsetzung einer von der Bebauung freizuhaltenden Fläche ist im Planschadensrecht zwar unter bestimmten Voraussetzungen vorgesehen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 12, Abs. 2 und 3 BauGB). Sie stellt aber, anders als die Antragsteller möglicherweise meinen, keine planerische Alternative, sondern erst die Folge einer städtebaulich gerechtfertigten Planung dar (vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 15.09.2011 - 1 BvR 2232/10 -, BVerfGK 19, 50). Zudem hat die Antragsgegnerin in der Planbegründung ausdrücklich ausgeführt, sie halte die für die Festsetzungen sprechenden öffentlichen städtebaulichen Belange für hinreichend gewichtig, um Einschränkungen bestehender Baurechte zu rechtfertigen, auch soweit keine Entschädigungen zu leisten seien (Planbegründung S. 7, vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 26.08.2009 - 4 BN 35.09 -, BauR 2010, 54). Dass hier ein Entschädigungsanspruch der Antragsteller bestehen könnte, ist im Übrigen weder dargelegt noch ersichtlich (vgl. §§ 39 ff. BauGB; BVerwG, Urteil vom 11.04.2013 - 4 CN 2.12 -, BauR 2013, 1396).

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2. Die Festsetzung des Grundstücks der Antragsteller als Fläche, die von Bebauung freizuhalten ist (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB), ist auch materiell rechtmäßig.

39

a) Sie ist als Bestandteil einer positiven städtebaulichen Planungskonzeption der Antragsgegnerin erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.06.2002 - 4 CN 4.01 -, BVerwGE 116, 296). Die Antragsgegnerin will mit der Freihaltung von Flächen ihr Entwicklungskonzept umsetzen, wonach die zentralen Bestandteile der Welterbestätte, zu der die Insel Reichenau im Jahr 2000 erklärt worden ist, und ihr Umfeld dauerhaft geschützt werden sollen. Die Besonderheit der Siedlungsstruktur in Form des „Streusiedlungscharakters“ (Planbegründung S. 6), der darauf zurückzuführen ist, dass die Klosterbauern einst verstreut jeweils bei ihren Feldern siedelten, weil die ganze Insel klösterlicher Grund und Boden war (vgl. Investitionsprogramm Nationale UNESCO-Welterbestätte, http://www.welterbeprogramm.de/INUW/DE/Projekte/Kommune/Reichenau/reichenau_node.html), soll gesichert und wichtige Sichtbeziehungen sollen freigehalten werden. Daher sollen die bestehenden Zäsuren erhalten, ein Zusammenwachsen der Splitter und Einzelgebäude an der Unteren Rheinstraße vermieden und eine weitere Bebauung in Richtung See ausgeschlossen werden (Planbegründung S. 5).

40

b) Abwägungsfehler liegen entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht vor. § 1 Abs. 7 BauGB verlangt bei der Aufstellung eines Bebauungsplans die gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander; maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses des Gemeinderats. Die gerichtliche Kontrolle der von der Gemeinde vorzunehmenden Abwägung hat sich nach ständiger Rechtsprechung darauf zu beschränken, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange richtig erkannt worden ist und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht. Das Eigentumsrecht ist bei der Abwägung in hervorgehobener Weise zu berücksichtigen; es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Gleichheitssatzes (BVerwG, Beschluss vom 15.05.2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573; BVerfG, Beschluss vom 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 -, BauR 2003, 1338; s. jüngst auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.12.2014 - 8 S 1445/12 -). Die Gemeinde darf durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Eine wirksame städtebauliche Planung setzt allerdings voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie bestehen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen (BVerwG, Beschluss vom 15.05.2013 - 4 BN 1.13 -, a. a. O.). Nach diesen Maßgaben ist die Abwägung der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden.

41

aa) Zwar ist die das Grundstück der Antragsteller betreffende Festsetzung einer Fläche, auf der bauliche Anlagen nicht errichtet werden dürfen (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB), eine besonders einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerwG, Beschluss vom 17.12.1998 - 4 NB 4.97 -, BauR 1999, 608). Ein Entzug von Bauland, der sich für den Betroffenen wie eine Teilenteignung auswirken kann und dem deshalb in der Abwägung erhebliches Gewicht beigemessen werden muss (BVerfG, Beschluss vom 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 -, BauR 2003, 1338), ist hier aber nicht damit verbunden. Denn anders als die Antragsteller meinen, ist ihr Grundstück, wie oben ausgeführt, nicht dem Innenbereich im Sinne des § 34 BauGB zuzurechnen. Schon deshalb ist der vorliegende Fall nicht mit demjenigen vergleichbar, den der erkennende Gerichtshof mit dem von den Antragstellern mehrfach zitierten Urteil vom 08.09.2010 (- 3 S 1381/09 -, juris) entschieden hat. Der Verlust von Bebauungsmöglichkeiten, die § 35 BauGB eröffnet, wiegt weit weniger schwer als ein Baulandentzug im Innenbereich. Denn Vorhaben im Außenbereich sind nicht ohne weiteres zulässig, sondern stehen unter dem Vorbehalt, dass öffentliche Belange nicht beeinträchtigt werden (§ 35 Abs. 2 BauGB) bzw. nicht entgegenstehen (§ 35 Abs. 1 BauGB, vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.01.2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364 zum Planschadensrecht; BVerwG, Urteil vom 17.02.1984 - 4 C 56.79 -, Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 211 zum Verhältnis der Rechtspositionen aus § 34 BauGB einerseits und § 35 Abs. 2 BauGB andererseits; s. auch Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielen-berg/Krautzberger, BauGB, Stand 11/2014, § 42 Rn. 35 a; Paetow, in: Berliner Kommentar, BauGB, Stand 4/2010, § 42 Rn. 12).

42

bb) Die von der Antragsgegnerin angeführten öffentlichen Belange sind hinreichend gewichtig, um das Interesse der Antragsteller am Erhalt der Bebauungsmöglichkeiten nach § 35 BauGB zu überwiegen. Die angegriffene Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB ist deshalb verhältnismäßig.

43

Planbegründung und Abwägungstabelle nennen insoweit entsprechend dem nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigenden Entwicklungskonzept den Schutz der historischen Siedlungsstruktur der Insel (dazu (1)) sowie die Freihaltung wichtiger Sichtbeziehungen (dazu (2)). Beides sind städtebauliche Gesichtspunkte, die bei der Bauleitplanung zu beachten sind (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) und Festsetzungen zur Freihaltung von Bebauung grundsätzlich zu rechtfertigen vermögen (vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.03.2008 - 3 S 2588/06 -, ESVGH 58, 209; BayVGH, Urteil vom 16.06.2006 - 1 N 03.2347 -, NuR 2006, 658).

44

(1) Die Bedeutung der gerade auch an dieser Stelle zu erhaltenden historischen Siedlungsstruktur (vgl. Abwägungstabelle, Stand 12.05.2013, S. 11) wird in der Planbegründung ausführlich dargelegt. Zunächst wird erläutert, dass die Reichenau als gesamte Insel zur Welterbestätte erklärt worden sei und damit eine Kulturlandschaft geschützt werde, die sich durch eine enge Beziehung zwischen den Kulturdenkmälern, insbesondere den drei Klosterkirchen von weltweiter Bedeutung, und der Landschaft auszeichne. Die Siedlungsstruktur mit den Streusiedlungen sei Bestandteil dieser zu schützenden Kulturlandschaft (Planbegründung S. 3). Sodann wird der Bezug zum Entwicklungskonzept für die gesamte Insel hergestellt, nach dem die zukünftige Bebauung auf der Insel nur noch innerhalb bestehender Baulücken im Siedlungszusammenhang oder in Form von behutsamen Abrundungen zugelassen werde und Siedlungssplitter dann nicht, auch nicht durch privilegierte Bauten, erweitert werden dürften, wenn dadurch ein Zusammenwachsen einzelner Siedlungsteile gefördert werde und dies in Widerspruch zur inseltypischen Siedlungsstruktur stehe (S. 4 f.). Schließlich wird unter „Bebauung und Nutzung“ (S. 6) ausgeführt, das gesamte Plangebiet stelle noch heute ein Zeugnis für diesen traditionellen Siedlungstypus dar. Trotz der erfolgten Nachverdichtung lasse sich das ursprüngliche Ortsbild ablesen und sei es für die weitere Entwicklung wichtig, die Besonderheiten nicht durch beliebige Auffüllungen völlig zu verwischen. Auch im Umweltbericht, der gleichzeitig Teil der Planbegründung ist (vgl. Planbegründung S. 14), wird nochmals betont, dass mit der Verpflichtung zum Schutz der Weltkulturerbestätte auch die Verpflichtung zur Beibehaltung des siedlungsstrukturellen und landschaftlichen Grundmusters der Insel einhergehe (Umweltbericht S. 7). Die Untere Rheinstraße stelle auch eine für Busse und PKW touristisch bedeutende Wegeverbindung dar, von der aus die inseltypische Siedlungsstruktur wahrgenommen werden könne (Umweltbericht S. 8). Auch wenn die historisch angelegte, lockere Streusiedlung im Laufe der letzten 50 Jahre stellenweise nachverdichtet worden sei und einzelne Siedlungssplitter entstanden seien, sei das ehemals lockere Streusiedlungsmuster aktuell trotzdem noch wahrnehmbar und kein durchgängiges Siedlungsband vorhanden (Umweltbericht S. 18).

45

Vor diesem Hintergrund, insbesondere aufgrund der dargelegten Bedeutung der historischen Streusiedlungsstruktur für den hohen kulturhistorischen Wert der Insel Reichenau in ihrer Gesamtheit, durfte die Antragsgegnerin dem Erhalt dieser Struktur gerade auch an der touristisch genutzten Unteren Rheinstraße in der Abwägung erhebliches Gewicht beimessen. Der Senat hat sich beim Augenschein davon überzeugt, dass die Streusiedlungsstruktur auch im Bereich des Grundstücks der Antragsteller noch zu erkennen ist und durch eine Bebauung des Grundstücks beeinträchtigt würde. Insoweit kann auf die Darstellung der örtlichen Gegebenheiten oben unter II.1.b) Bezug genommen werden.

46

(2) Auch die Bedeutung der zu schützenden Sichtbezüge wird in der Planbegründung näher dargelegt: Die Sichtbeziehungen von der Unteren Rheinstraße seien deshalb so wichtig, weil an vielen Stellen insbesondere durch den Bau relativ großer Gewächshäuser die Blicke verstellt seien und der Bezug zum See und in die freie Landschaft aufgelöst sei (S. 6). Weitere Bebauung werde insbesondere dann ausgeschlossen, wenn sie zu einer Beeinträchtigung der Sicht auf den See und in die Landschaft führen würde. Eine solche Sicht sei an vielen Stellen schon nicht mehr möglich, so dass die noch vorhandenen Sichtfelder von besonderer Bedeutung für das Orts- und Landschaftsbild seien (S. 6). Bei den wichtigsten Stellen sei nicht nur auf eine überbaubare Fläche verzichtet worden, sondern zusätzlich eine Fläche festgesetzt worden, die von Bebauung freizuhalten sei; hier seien auch keine privilegierten Bauten zugelassen (S. 6). In der Abwägungstabelle wird dann ausgeführt, dass es sich beim Grundstück der Antragstellerin um eine solche Stelle handele. Hier sei eine der aktuell noch bestehenden wenigen Sichtlücken gegeben, die insbesondere deshalb zu erhalten sei, weil die Untere Rheinstraße als einer der wichtigsten, meistgenutzten Verkehrswege auf der Reichenau auch aus touristischer Sicht von besonderer Relevanz sei. Vor allem der Erhalt der wertgebenden Sichtbezüge zum Ufer und zum gegenüberliegenden Ufer auf der Schweizer Seite sei hier von hoher Bedeutung. Die Sichtbezüge zum Seeufer der Reichenau würden durch die aktuell vorhandene Gewächshausbebauung zwar eingeschränkt, insgesamt sei jedoch der Bezug zum See und vor allem zum gegenüberliegenden Schweizer Ufer deutlich gegeben und rechtfertige die Freihaltung des Bereichs (Abwägungstabelle, Stand 12.05.2013, S. 11).

47

Angesichts dieser örtlichen Verhältnisse und der touristischen Relevanz der Unteren Rheinstraße durfte die Antragsgegnerin auch den Sichtbezügen vom Grundstück der Antragsteller zum Bodensee und seinen Ufern in der Abwägung deutliches Gewicht beimessen. Der Augenschein hat bestätigt, dass die von der Antragsgegnerin dargestellten Sichtbezüge tatsächlich bestehen. Von der Unteren Rheinstraße in Höhe des Grundstücks der Antragsteller kann man in südwestlicher Richtung ungehindert auf den Untersee blicken und auch den Ort Steckborn am Schweizer Ufer gut erkennen. Die seeseitige Bebauung entlang der Straße „Zum Schatthütle“ stört diesen Ausblick nicht; sie liegt nicht nur über 100 m entfernt von der Unteren Rheinstraße, sondern vor allem wegen des abfallenden Geländes deutlich tiefer. Die Dauerhaftigkeit dieser Sichtbeziehung vom Grundstück der Antragsteller in Richtung Steckborn wird dadurch gewährleistet, dass der Bebauungsplan auch auf den sich südwestlich anschließenden Grundstücken Flst.-Nrn. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... von Bebauung freizuhaltende Flächen festsetzt. Der Blick vom Grundstück der Antragsteller Richtung Süden ist derzeit zwar durch die auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ... vorhandenen Gewächshäuser noch deutlich eingeschränkt. Auch diese Grundstücke setzt der Bebauungsplan aber als Flächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB fest, so dass sie auf längere Sicht - mit Ablauf des Bestandsschutzes für die Gewächshäuser - von Bebauung frei sein werden. Zudem besteht jedenfalls für einen Erwachsenen auch über die Gewächshäuser hinweg noch teilweise Seesicht.

48

Soweit sich die Antragsteller in diesem Zusammenhang darauf berufen, angesichts der topographischen Lage ihres Grundstücks sei auch bei einer Bebauung eine Durchsichtigkeit denkbar, ist ihnen entgegenzuhalten, dass jede Bebauung die - gerade wegen der Höhenlage besonders reizvolle - Aussicht zumindest beeinträchtigen würde. Im Übrigen hat der Senat nicht zu entscheiden, ob allein die Sichtbezüge zum See und seinen Ufern die vollständige Freihaltung des Grundstücks der Antragsteller rechtfertigen können. Es genügt, dass diese zusammen mit dem öffentlichen Belang des Erhalts der historischen Siedlungsstruktur hinreichend gewichtig sind, um das gegenläufige Interesse der Antragsteller am Fortbestehen der Bebauungsmöglichkeiten nach § 35 BauGB zu überwiegen.

49

cc) Schließlich werden die Antragsteller entgegen ihrer Auffassung auch nicht gleichheitswidrig gegenüber dem Eigentümer des Grundstücks Flst.-Nr. ... südlich der Straße „Am Schatthütle“ benachteiligt. Für die Ausweisung eines Baufensters auf diesem bislang nur mit zwei Carports bebauten Grundstück bestand ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG. Die Antragsgegnerin hat darauf verwiesen, dass für die Bebauung dieses Grundstücks mit einem Wohnhaus am 15.11.2011 ein Bauvorbescheid erteilt worden war, den sie nicht ignorieren könne (Planbegründung S. 6). Dieser Bauvorbescheid ist zwar nicht bestandskräftig geworden, weil die Antragsgegnerin ihn angefochten hat. Sie hat aber dargelegt, dass sie sich mit dem Eigentümer des Grundstücks Flst.-Nr. ... auf ein gegenüber dem Bauvorbescheid reduziertes Vorhaben geeinigt habe. Das Gebäude sei jetzt so auf dem Grundstück platziert worden, dass der Seeblick insbesondere von der Unteren Rheinstraße aus möglichst weitgehend erhalten bleibe; außerdem sei die Gebäudehöhe beschränkt worden (Planeinschrieb WA 3: GH max. 408,5 ü.NN) und nur ein Vollgeschoss zulässig (Planbegründung S. 6). Die Ausgangslage auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... sei angesichts der östlich und westlich vorhandenen bandartigen Bebauung entlang der Südseite der Straße „Zum Schatthütle“, die nahezu keinen Streusiedlungscharakter mehr aufweise, mit der Situation auf den nördlich davon gelegenen Grundstücken nicht vergleichbar. Diese Ausführungen sind zutreffend. Der Senat hat sich auch insoweit beim Augenschein davon überzeugt, dass die Antragsgegnerin die örtlichen Gegebenheiten richtig dargestellt hat und dass die jetzt zulässige Bebauung des Grundstücks Flst.-Nr. ... angesichts der Begrenzung der Gebäudehöhe, des zum See hin abfallenden Geländes und der gegenüber dem Bauvorbescheid erfolgten Verschiebung des Baufensters Richtung See die Seesicht kaum beeinträchtigen können wird, zumal auf dem Grundstück nördlich des geplanten Gebäudes bereits zwei Carports bestehen.

III.

50

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

51

Beschluss vom 17. März 2015

52

Der Streitwert wird für das Normenkontrollverfahren endgültig auf EUR 20.000,-- festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 1 GKG).

53

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

I.

25

Der Antrag ist zulässig.

26

1. Gegen die Beschränkung des Antrags auf die Festsetzung gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB, nach der das Grundstück der Antragsteller von Bebauung freizuhalten ist, bestehen keine Bedenken. Denn die Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen muss nicht den gesamten Bebauungsplan erfassen; dieser kann grundsätzlich auch nur teilweise für unwirksam erklärt werden. Ob die Voraussetzungen einer Teilunwirksamkeit (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 11.09.2014 - 4 CN 3.14 -, BauR 2015, 221) tatsächlich vorliegen, ist für die Zulässigkeit eines beschränkten Antrags ohne Belang. Aus der Pflicht des Normenkontrollgerichts, auf einen zulässigen Normenkontrollantrag gegen einen Bebauungsplan dessen Wirksamkeit umfassend zu prüfen (BVerwG, Urteil vom 09.04.2008 - 4 CN 1.07 -, BVerwGE 131, 100), ergibt sich, dass das Gericht bei seiner Entscheidung über einen eingeschränkt gestellten Antrag hinauszugehen hat, wenn die antragsgemäß für unwirksam zu erklärenden Festsetzungen mit den anderen, nicht angegriffenen Teilen des Bebauungsplanes in einem untrennbaren Zusammenhang stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 -, BauR 1992, 48).

27

2. Der Antrag ist auch im Übrigen zulässig. Die Antragsteller haben ihn innerhalb der Jahresfrist nach Bekanntmachung des Plans gestellt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie sind antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO), weil sie sich als Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung wenden, die unmittelbar ihr Grundstück betrifft. Auch § 47 Abs. 2a VwGO steht der Zulässigkeit ihres Antrags - ungeachtet der Fehlerhaftigkeit des Hinweises auf die Rechtsfolge nach § 47 Abs. 2a VwGO im Rahmen der Beteiligung (vgl. § 47 Abs. 2a Satz 2, 2. Hs. VwGO, § 3 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs. BauGB) - nicht entgegen. Die Antragsteller haben ihre jetzt geltend gemachten Einwände gegen die Planung im Wesentlichen bereits im Rahmen der öffentlichen Auslegung des Planentwurfs vorgebracht und zudem bei der erneuten Auslegung wiederholt.

II.

28

Der Antrag ist jedoch nicht begründet. Die angegriffene Festsetzung einer von der Bebauung freizuhaltenden Fläche gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB ist wirksam.

29

Der Senat kann sich auf die Überprüfung dieser Festsetzung beschränken, weil ihre Wirksamkeit nicht von der Wirksamkeit der übrigen Festsetzungen abhängt. Insbesondere besteht zwischen der Festsetzung einer Fläche für die Landwirtschaft nach § 9 Abs. 1 Nr. 18a BauGB auf dem Grundstück der Antragsteller und der diese überlagernden Festsetzung einer von der Bebauung freizuhaltenden Fläche nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB kein untrennbarer Zusammenhang. Vielmehr vermögen die Festsetzungen des Plans auch ohne die angegriffene Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB gerade im Hinblick auf die Abgrenzung zwischen Flächen für die Landwirtschaft und Wohn- und Mischgebietsflächen eine sinnvolle städtebauliche Ordnung zu bewirken und wären angesichts des Ziels der Antragsgegnerin, eine weitere Bebauung des Plangebiets möglichst weitgehend zu beschränken, im Zweifel auch als solche beschlossen worden.

30

1. Eine nach §§ 214 Abs. 1, 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtliche Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften liegt nicht vor.

31

a) Die Antragsteller machen eine Verletzung von § 2 Abs. 3 BauGB geltend, weil ihre konkret betroffenen Interessen nicht im Einzelnen gewürdigt worden seien und sich die Antragsgegnerin auch nicht mit alternativen Schutzmöglichkeiten zur Erhaltung angeblich schützenswerter Sichtbeziehungen - etwa durch eine nur teilweise Bebaubarkeit oder eine angepasste Ausrichtung der Baukörper - befasst habe. Tatsächlich hat die Antragsgegnerin aber eine umfassende Bestandsaufnahme aller überplanten Flächen vorgenommen, sich mit den Bauwünschen der Grundstückseigentümer befasst und auch die Möglichkeit einer nur teilweisen Bebauung erwogen, wie etwa die Festsetzungen für die Grundstücke Flst.-Nrn. ..., ... oder ... belegen. Dabei ist sie ausweislich ihrer Stellungnahme in der dem Satzungsbeschluss zu Grunde liegenden Abwägungstabelle auch im Einzelnen auf das Grundstück der Antragsteller eingegangen. In dieser Stellungnahme wird unter Verweis auf das Urteil des Senats vom 23.04.1982 - 5 S 2412/81 - zunächst dargelegt, dass eine Bebauung auf diesem Grundstück bereits damals abgelehnt worden sei, weil es dem Außenbereich zugehöre, und dass sich daran nichts geändert habe. Sodann wird weiter ausgeführt, an dieser Stelle komme neben dem Erhalt der historischen Siedlungsstruktur vor allem dem Erhalt der Sichtbezüge von der Unteren Rheinstraße zum Ufer und zum gegenüberliegendem Ufer auf der Schweizer Seite hohe Bedeutung zu. Im Bereich dieses Grundstücks befinde sich eine der aktuell noch bestehenden wenigen Sichtlücken zwischen Wohnbebauung und Gewächshäusern. Als eine der wichtigsten und meistgenutzten Verkehrswege auf der Reichenau sei die Untere Rheinstraße auch aus touristischer Sicht von besonderer Relevanz. Die Sichtbezüge zum Seeufer der Reichenau würden durch die aktuell vorhandene Gewächshausbebauung zwar eingeschränkt, insgesamt sei jedoch der Bezug zum See und vor allem zum gegenüberliegenden Schweizer Ufer deutlich gegeben und rechtfertige die Freihaltung (Abwägungstabelle Stand 12.05.2013, S. 11). Damit hat die Antragsgegnerin deutlich gemacht, dass nach ihrer Konzeption auch eine nur teilweise Bebauung des Grundstücks ausscheidet. Ihren Ausführungen ist entgegen der Auffassung der Antragsteller zudem ohne weiteres zu entnehmen, welche Sichtbezüge sie konkret für schutzwürdig erachtet. Aus dem Vorbringen der Antragsteller ergibt sich auch nicht, dass es konkrete Planungsalternativen gegeben hätte, die den Erhalt dieser Sichtbezüge sowie der Siedlungsstruktur in gleicher Weise gewährleisten würden wie die vollständige Freihaltung des Grundstücks. Die Argumentation der Antragsteller fußt vielmehr darauf, dass dem Schutz der Sichtbeziehungen und des Siedlungscharakters trotz bereits bestehender Beeinträchtigungen zu großes Gewicht in der Abwägung beigemessen worden sei. Dies ist keine Frage der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials nach § 2 Abs. 3 BauGB, sondern der materiellen Rechtmäßigkeit der Abwägung (§ 1 Abs. 7 BauGB).

32

b) Auch die Rüge der Antragsteller, es sei nicht ordnungsgemäß in die Abwägung einbezogen worden, dass ihr Grundstück bauplanungsrechtlich im Innenbereich liege, geht fehl. Ein Bewertungsfehler im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB liegt nicht vor. Vielmehr ist die Antragsgegnerin zu Recht davon ausgegangen, dass das Grundstück dem Außenbereich nach § 35 BauGB zuzurechnen ist und sich insoweit seit dem Urteil des Senats vom 23.04.1982 zu einer Bauvoranfrage für ein Altenteiler- und Landarbeiterwohnhaus auf dem Grundstück der Antragsteller (damals Flst.-Nr. ...) nichts geändert hat (vgl. Abwägungstabelle Stand 12.05.2013 S. 11).

33

Entgegen der Auffassung der Antragsteller liegt ihr Grundstück nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Ein Ortsteil in diesem Sinn ist jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist (stRspr. BVerwG, grundlegend Urteil vom 06.11.1968 - IV C 31.66 -, BVerwGE 31, 22). Eine Siedlungsstruktur ist organisch, wenn sie im Gegensatz zur unerwünschten Splittersiedlung die angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs ermöglicht. Eine völlig regellose und in dieser Anordnung geradezu funktionslose Bebauung kann die Annahme einer organischen Siedlungsstruktur ebenso ausschließen wie eine bandartige oder einzeilige Bebauung. Auch eine historisch gewachsene Bebauung kann eine unorganische Splittersiedlung sein, wenn die Fortführung der Siedlungsstruktur eine angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs nicht zulässt (BVerwG, Beschluss vom 19.02.2014 - 4 B 40.13 -, BayVBl 2014, 477).

34

Danach bildet die in der Umgebung des Grundstücks vorhandene Bebauung, aus der die Antragsteller die Innenbereichsqualität ihres Grundstücks abzuleiten versuchen, mangels organischer Siedlungsstruktur schon keinen Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Der Augenschein hat gezeigt, dass sich entlang der Unteren Rheinstraße westlich und östlich des Grundstücks der Antragsteller verstreut einzelne Wohnhäuser unterschiedlichen Zuschnitts befinden, nämlich das größer dimensionierte Wohnhaus auf dem östlich angrenzenden Nachbargrundstück Flst.-Nr. ..., die Reihenhäuser auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ..., ... und ... an der Einmündung der Merzengasse, das von der Unteren Rheinstraße aus gesehen zurückgesetzt liegende Wohnhaus jenseits der Merzengasse auf dem Grundstück Flst.-Nr. ..., das nördlich der Unteren Rheinstraße liegende kleine Wohngebäude auf dem Grundstück Flst.-Nr. ..., das an der Kreuzung Untere Rheinstraße/Schwyzer Weg/Dr. Karl-Flesch-Straße befindliche Wohnhaus mit Doppelgarage (Flst.-Nr. ...) und das jenseits dieser Kreuzung liegende Wohnhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... Diese Häuser sind nicht nur von ihrem äußeren Erscheinungsbild unterschiedlich, sondern werden vor allem überwiegend durch Wiesen- und Ackergrundstücke optisch deutlich voneinander getrennt. So folgt westlich des Wiesengrundstücks der Antragsteller das Wiesengrundstück Flst.-Nr. ...; beide trennen die Reihenhäuser auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ..., ... und ... von dem Wohnhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... Östlich dieses Wohnhauses befindet sich mit dem Flurstück Nr. ... wiederum ein Wiesengrundstück; dann folgt das mit unterschiedlich ausgerichteten Gewächshäusern bebaute Grundstück Flst.-Nr. ..., an das im Osten das Grundstück Flst.-Nr. ... mit Wohnhaus und Garage angrenzt. Weiter in östlicher Richtung schließen sich nach dem Schwyzer Weg erneut Ackerflächen auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ... an; erst die östliche Hälfte des Grundstücks Flst.-Nr. ..., das um ein Vielfaches größer ist als seine Nachbargrundstücke, ist mit einem Wohnhaus und Gewächshäusern bebaut. Nördlich der Unteren Rheinstraße gegenüber dem Grundstück Flst.-Nr. ... liegt das Wiesengrundstück Flst.-Nr. ..., auf dem zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses neben einem kleineren Gewächshaus in der nordwestlichen Ecke noch ein weiteres, größeres Gewächshaus an der östlichen Grenze stand; es trennt das Wohnhaus auf dem östlich angrenzenden Grundstück Flst.-Nr. ... von der Wohnbebauung auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... und dem nördlich angrenzenden Flst.-Nr. ... jenseits des Abzweigs von der Dr. Karl-Flesch-Straße. Westlich der Einmündung der Dr. Karl-Flesch-Straße in die Untere Rheinstraße liegen vor dem Wohnhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... und gegenüber dem Wohnhaus auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... wiederum zwei unbebaute Wiesengrundstücke (Flst.-Nrn. ... und ...); auf das Wohnhaus auf dem Flurstück Nr. ... folgen in westlicher Richtung gegenüber dem Grundstück Flst.-Nr. ... und dem Grundstück der Antragsteller zwei weitere unbebaute Wiesengrundstücke, an die sich westlich die mit großflächigen Gewächshäusern bebauten Grundstücke Flst.-Nrn. ..., ... und ... anschließen. Dieser ungeordneten Streuung von Wohngebäuden, die durch Wiesen, Äcker und Gewächshäuser voneinander getrennt sind, lässt sich keine Siedlungsstruktur entnehmen, die eine angemessene Fortentwicklung der Bebauung zuließe. Nach wie vor besteht bei der das Grundstück des Klägers umgebenden Bebauung, wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 23.04.1982 festgestellt hat, der optische Eindruck der Zugehörigkeit zur freien Landschaft. Daran ändert die verhältnismäßig dichte, südlich an die Straße „Zum Schatthütle“ angrenzende Bebauung nichts; der Augenschein hat bestätigt, dass keinerlei Zusammenhang zwischen dieser Bebauung an der Uferrandzone des Bodensees und den etwa 100 m und mehr entfernten, deutlich höher im Bereich der Geländekuppe liegenden Wohngebäuden an der Unteren Rheinstraße besteht.

35

Angesichts der beschriebenen örtlichen Verhältnisse fehlt es zudem an einem Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB, an dem das Grundstück der Antragsteller als Baulücke teilnehmen könnte. Ein Bebauungszusammenhang setzt voraus, dass eine tatsächlich aufeinanderfolgende Bebauung trotz etwa vorhandener Baulücken nach der Verkehrsauffassung den Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittelt (BVerwG, Beschluss vom 01.09.2010 - 4 B 21.10 -, juris, m. W. N.; s. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 05.08.2014 - 3 S 1673/12 -, NVwZ-RR 2014, 931). Einen solchen Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermitteln die verstreut liegenden Wohngebäude an der Unteren Rheinstraße einschließlich der von den Antragstellern in Bezug genommenen Häuser an der südlichen Dr. Karl-Flesch-Straße gerade nicht. Soweit die Antragsteller einen Bebauungszusammenhang auch aus den Gewächshäusern ableiten wollen, die sich auf den von ihnen angeführten Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ... oder auf den möglicherweise anstelle des bezeichneten unbebauten Flurstücks Nr. ... gemeinten Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ... befinden, ist ihnen entgegenzuhalten, dass zur Bebauung im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich nur Bauwerke gehören, die dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienen (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 02.04.2007 - 4 B 7.07 -, BauR 2007, 1383). Dazu gehören Gewächshäuser nicht (vgl. dazu auch Urteil des Senats vom 18.07.2008 - 5 S 1175/07 - zur Unteren Rheinstraße östlich des Plangebiets).

36

c) Auch mit der Rüge, in die Abwägung sei nicht eingestellt worden, dass durch die Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB auch jegliche sonst im Außenbereich mögliche privilegierte Bebauung ausgeschlossen werde, obwohl der Antragsteller zu 1 einen landwirtschaftlichen Gartenbaubetrieb führe, zeigen die Antragsteller keinen Ermittlungs- oder Bewertungsfehler im Sinne des § 2 Abs. 3 BauGB auf. Wie die Erwägungen zur Freihaltung des Grundstücks in der Abwägungstabelle belegen, war der Antragsgegnerin durchaus bewusst, dass ihre Festsetzung jegliche Bebauung ausschließt. Weshalb der Umstand, dass der Antragsteller zu 1 einen Gartenbaubetrieb führt, abwägungsrelevant gewesen sein sollte, ist nicht ersichtlich. Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 23.04.1982 deutlich gemacht, dass der für eine privilegierte Bebauung des Grundstücks erforderliche räumliche Bezug zu dem etwa 1,5 km entfernten Betrieb des Antragstellers zu 1 in Niederzell fehlt (vgl. zu § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB: BVerwG, Urteil vom 22.11.1985 - 4 C 71.82 -, BauR 1986, 188; zu § 35 Abs. 1 Nr. 2 BauGB: Söfker, in: Ernst/ Zinkahn/Bielen-berg/Krautzberger, BauGB, Stand 11/2014, § 35 Rn. 50 m. w. N.).

37

d) Schließlich bestand entgegen der Auffassung der Antragsteller auch kein Anlass für die Antragsgegnerin, sich mit den Möglichkeiten eines Grundstückstausches oder einer Entschädigung zu befassen. Die Antragsgegnerin hat in ihrer Abwägungstabelle zutreffend darauf hingewiesen, dass mögliche Grundstückstausche nicht im Bebauungsplanverfahren geregelt werden (vgl. Abwägungstabelle S. 31). Die Möglichkeit einer Entschädigung bei Festsetzung einer von der Bebauung freizuhaltenden Fläche ist im Planschadensrecht zwar unter bestimmten Voraussetzungen vorgesehen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 Nr. 12, Abs. 2 und 3 BauGB). Sie stellt aber, anders als die Antragsteller möglicherweise meinen, keine planerische Alternative, sondern erst die Folge einer städtebaulich gerechtfertigten Planung dar (vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 15.09.2011 - 1 BvR 2232/10 -, BVerfGK 19, 50). Zudem hat die Antragsgegnerin in der Planbegründung ausdrücklich ausgeführt, sie halte die für die Festsetzungen sprechenden öffentlichen städtebaulichen Belange für hinreichend gewichtig, um Einschränkungen bestehender Baurechte zu rechtfertigen, auch soweit keine Entschädigungen zu leisten seien (Planbegründung S. 7, vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 26.08.2009 - 4 BN 35.09 -, BauR 2010, 54). Dass hier ein Entschädigungsanspruch der Antragsteller bestehen könnte, ist im Übrigen weder dargelegt noch ersichtlich (vgl. §§ 39 ff. BauGB; BVerwG, Urteil vom 11.04.2013 - 4 CN 2.12 -, BauR 2013, 1396).

38

2. Die Festsetzung des Grundstücks der Antragsteller als Fläche, die von Bebauung freizuhalten ist (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB), ist auch materiell rechtmäßig.

39

a) Sie ist als Bestandteil einer positiven städtebaulichen Planungskonzeption der Antragsgegnerin erforderlich im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.06.2002 - 4 CN 4.01 -, BVerwGE 116, 296). Die Antragsgegnerin will mit der Freihaltung von Flächen ihr Entwicklungskonzept umsetzen, wonach die zentralen Bestandteile der Welterbestätte, zu der die Insel Reichenau im Jahr 2000 erklärt worden ist, und ihr Umfeld dauerhaft geschützt werden sollen. Die Besonderheit der Siedlungsstruktur in Form des „Streusiedlungscharakters“ (Planbegründung S. 6), der darauf zurückzuführen ist, dass die Klosterbauern einst verstreut jeweils bei ihren Feldern siedelten, weil die ganze Insel klösterlicher Grund und Boden war (vgl. Investitionsprogramm Nationale UNESCO-Welterbestätte, http://www.welterbeprogramm.de/INUW/DE/Projekte/Kommune/Reichenau/reichenau_node.html), soll gesichert und wichtige Sichtbeziehungen sollen freigehalten werden. Daher sollen die bestehenden Zäsuren erhalten, ein Zusammenwachsen der Splitter und Einzelgebäude an der Unteren Rheinstraße vermieden und eine weitere Bebauung in Richtung See ausgeschlossen werden (Planbegründung S. 5).

40

b) Abwägungsfehler liegen entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht vor. § 1 Abs. 7 BauGB verlangt bei der Aufstellung eines Bebauungsplans die gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander; maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses des Gemeinderats. Die gerichtliche Kontrolle der von der Gemeinde vorzunehmenden Abwägung hat sich nach ständiger Rechtsprechung darauf zu beschränken, ob in die Abwägung an Belangen eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange richtig erkannt worden ist und ob der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, die zu ihrer objektiven Gewichtigkeit in einem angemessenen Verhältnis steht. Das Eigentumsrecht ist bei der Abwägung in hervorgehobener Weise zu berücksichtigen; es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Gleichheitssatzes (BVerwG, Beschluss vom 15.05.2013 - 4 BN 1.13 -, ZfBR 2013, 573; BVerfG, Beschluss vom 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 -, BauR 2003, 1338; s. jüngst auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.12.2014 - 8 S 1445/12 -). Die Gemeinde darf durch ihre Bauleitplanung die bauliche Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Eine wirksame städtebauliche Planung setzt allerdings voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie bestehen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen (BVerwG, Beschluss vom 15.05.2013 - 4 BN 1.13 -, a. a. O.). Nach diesen Maßgaben ist die Abwägung der Antragsgegnerin nicht zu beanstanden.

41

aa) Zwar ist die das Grundstück der Antragsteller betreffende Festsetzung einer Fläche, auf der bauliche Anlagen nicht errichtet werden dürfen (§ 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB), eine besonders einschneidende Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerwG, Beschluss vom 17.12.1998 - 4 NB 4.97 -, BauR 1999, 608). Ein Entzug von Bauland, der sich für den Betroffenen wie eine Teilenteignung auswirken kann und dem deshalb in der Abwägung erhebliches Gewicht beigemessen werden muss (BVerfG, Beschluss vom 19.12.2002 - 1 BvR 1402/01 -, BauR 2003, 1338), ist hier aber nicht damit verbunden. Denn anders als die Antragsteller meinen, ist ihr Grundstück, wie oben ausgeführt, nicht dem Innenbereich im Sinne des § 34 BauGB zuzurechnen. Schon deshalb ist der vorliegende Fall nicht mit demjenigen vergleichbar, den der erkennende Gerichtshof mit dem von den Antragstellern mehrfach zitierten Urteil vom 08.09.2010 (- 3 S 1381/09 -, juris) entschieden hat. Der Verlust von Bebauungsmöglichkeiten, die § 35 BauGB eröffnet, wiegt weit weniger schwer als ein Baulandentzug im Innenbereich. Denn Vorhaben im Außenbereich sind nicht ohne weiteres zulässig, sondern stehen unter dem Vorbehalt, dass öffentliche Belange nicht beeinträchtigt werden (§ 35 Abs. 2 BauGB) bzw. nicht entgegenstehen (§ 35 Abs. 1 BauGB, vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 27.01.2005 - 4 C 5.04 -, BVerwGE 122, 364 zum Planschadensrecht; BVerwG, Urteil vom 17.02.1984 - 4 C 56.79 -, Buchholz 406.11 § 35 BBauG Nr. 211 zum Verhältnis der Rechtspositionen aus § 34 BauGB einerseits und § 35 Abs. 2 BauGB andererseits; s. auch Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielen-berg/Krautzberger, BauGB, Stand 11/2014, § 42 Rn. 35 a; Paetow, in: Berliner Kommentar, BauGB, Stand 4/2010, § 42 Rn. 12).

42

bb) Die von der Antragsgegnerin angeführten öffentlichen Belange sind hinreichend gewichtig, um das Interesse der Antragsteller am Erhalt der Bebauungsmöglichkeiten nach § 35 BauGB zu überwiegen. Die angegriffene Festsetzung nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB ist deshalb verhältnismäßig.

43

Planbegründung und Abwägungstabelle nennen insoweit entsprechend dem nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigenden Entwicklungskonzept den Schutz der historischen Siedlungsstruktur der Insel (dazu (1)) sowie die Freihaltung wichtiger Sichtbeziehungen (dazu (2)). Beides sind städtebauliche Gesichtspunkte, die bei der Bauleitplanung zu beachten sind (vgl. § 1 Abs. 6 Nr. 5 BauGB) und Festsetzungen zur Freihaltung von Bebauung grundsätzlich zu rechtfertigen vermögen (vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.03.2008 - 3 S 2588/06 -, ESVGH 58, 209; BayVGH, Urteil vom 16.06.2006 - 1 N 03.2347 -, NuR 2006, 658).

44

(1) Die Bedeutung der gerade auch an dieser Stelle zu erhaltenden historischen Siedlungsstruktur (vgl. Abwägungstabelle, Stand 12.05.2013, S. 11) wird in der Planbegründung ausführlich dargelegt. Zunächst wird erläutert, dass die Reichenau als gesamte Insel zur Welterbestätte erklärt worden sei und damit eine Kulturlandschaft geschützt werde, die sich durch eine enge Beziehung zwischen den Kulturdenkmälern, insbesondere den drei Klosterkirchen von weltweiter Bedeutung, und der Landschaft auszeichne. Die Siedlungsstruktur mit den Streusiedlungen sei Bestandteil dieser zu schützenden Kulturlandschaft (Planbegründung S. 3). Sodann wird der Bezug zum Entwicklungskonzept für die gesamte Insel hergestellt, nach dem die zukünftige Bebauung auf der Insel nur noch innerhalb bestehender Baulücken im Siedlungszusammenhang oder in Form von behutsamen Abrundungen zugelassen werde und Siedlungssplitter dann nicht, auch nicht durch privilegierte Bauten, erweitert werden dürften, wenn dadurch ein Zusammenwachsen einzelner Siedlungsteile gefördert werde und dies in Widerspruch zur inseltypischen Siedlungsstruktur stehe (S. 4 f.). Schließlich wird unter „Bebauung und Nutzung“ (S. 6) ausgeführt, das gesamte Plangebiet stelle noch heute ein Zeugnis für diesen traditionellen Siedlungstypus dar. Trotz der erfolgten Nachverdichtung lasse sich das ursprüngliche Ortsbild ablesen und sei es für die weitere Entwicklung wichtig, die Besonderheiten nicht durch beliebige Auffüllungen völlig zu verwischen. Auch im Umweltbericht, der gleichzeitig Teil der Planbegründung ist (vgl. Planbegründung S. 14), wird nochmals betont, dass mit der Verpflichtung zum Schutz der Weltkulturerbestätte auch die Verpflichtung zur Beibehaltung des siedlungsstrukturellen und landschaftlichen Grundmusters der Insel einhergehe (Umweltbericht S. 7). Die Untere Rheinstraße stelle auch eine für Busse und PKW touristisch bedeutende Wegeverbindung dar, von der aus die inseltypische Siedlungsstruktur wahrgenommen werden könne (Umweltbericht S. 8). Auch wenn die historisch angelegte, lockere Streusiedlung im Laufe der letzten 50 Jahre stellenweise nachverdichtet worden sei und einzelne Siedlungssplitter entstanden seien, sei das ehemals lockere Streusiedlungsmuster aktuell trotzdem noch wahrnehmbar und kein durchgängiges Siedlungsband vorhanden (Umweltbericht S. 18).

45

Vor diesem Hintergrund, insbesondere aufgrund der dargelegten Bedeutung der historischen Streusiedlungsstruktur für den hohen kulturhistorischen Wert der Insel Reichenau in ihrer Gesamtheit, durfte die Antragsgegnerin dem Erhalt dieser Struktur gerade auch an der touristisch genutzten Unteren Rheinstraße in der Abwägung erhebliches Gewicht beimessen. Der Senat hat sich beim Augenschein davon überzeugt, dass die Streusiedlungsstruktur auch im Bereich des Grundstücks der Antragsteller noch zu erkennen ist und durch eine Bebauung des Grundstücks beeinträchtigt würde. Insoweit kann auf die Darstellung der örtlichen Gegebenheiten oben unter II.1.b) Bezug genommen werden.

46

(2) Auch die Bedeutung der zu schützenden Sichtbezüge wird in der Planbegründung näher dargelegt: Die Sichtbeziehungen von der Unteren Rheinstraße seien deshalb so wichtig, weil an vielen Stellen insbesondere durch den Bau relativ großer Gewächshäuser die Blicke verstellt seien und der Bezug zum See und in die freie Landschaft aufgelöst sei (S. 6). Weitere Bebauung werde insbesondere dann ausgeschlossen, wenn sie zu einer Beeinträchtigung der Sicht auf den See und in die Landschaft führen würde. Eine solche Sicht sei an vielen Stellen schon nicht mehr möglich, so dass die noch vorhandenen Sichtfelder von besonderer Bedeutung für das Orts- und Landschaftsbild seien (S. 6). Bei den wichtigsten Stellen sei nicht nur auf eine überbaubare Fläche verzichtet worden, sondern zusätzlich eine Fläche festgesetzt worden, die von Bebauung freizuhalten sei; hier seien auch keine privilegierten Bauten zugelassen (S. 6). In der Abwägungstabelle wird dann ausgeführt, dass es sich beim Grundstück der Antragstellerin um eine solche Stelle handele. Hier sei eine der aktuell noch bestehenden wenigen Sichtlücken gegeben, die insbesondere deshalb zu erhalten sei, weil die Untere Rheinstraße als einer der wichtigsten, meistgenutzten Verkehrswege auf der Reichenau auch aus touristischer Sicht von besonderer Relevanz sei. Vor allem der Erhalt der wertgebenden Sichtbezüge zum Ufer und zum gegenüberliegenden Ufer auf der Schweizer Seite sei hier von hoher Bedeutung. Die Sichtbezüge zum Seeufer der Reichenau würden durch die aktuell vorhandene Gewächshausbebauung zwar eingeschränkt, insgesamt sei jedoch der Bezug zum See und vor allem zum gegenüberliegenden Schweizer Ufer deutlich gegeben und rechtfertige die Freihaltung des Bereichs (Abwägungstabelle, Stand 12.05.2013, S. 11).

47

Angesichts dieser örtlichen Verhältnisse und der touristischen Relevanz der Unteren Rheinstraße durfte die Antragsgegnerin auch den Sichtbezügen vom Grundstück der Antragsteller zum Bodensee und seinen Ufern in der Abwägung deutliches Gewicht beimessen. Der Augenschein hat bestätigt, dass die von der Antragsgegnerin dargestellten Sichtbezüge tatsächlich bestehen. Von der Unteren Rheinstraße in Höhe des Grundstücks der Antragsteller kann man in südwestlicher Richtung ungehindert auf den Untersee blicken und auch den Ort Steckborn am Schweizer Ufer gut erkennen. Die seeseitige Bebauung entlang der Straße „Zum Schatthütle“ stört diesen Ausblick nicht; sie liegt nicht nur über 100 m entfernt von der Unteren Rheinstraße, sondern vor allem wegen des abfallenden Geländes deutlich tiefer. Die Dauerhaftigkeit dieser Sichtbeziehung vom Grundstück der Antragsteller in Richtung Steckborn wird dadurch gewährleistet, dass der Bebauungsplan auch auf den sich südwestlich anschließenden Grundstücken Flst.-Nrn. ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... und ... von Bebauung freizuhaltende Flächen festsetzt. Der Blick vom Grundstück der Antragsteller Richtung Süden ist derzeit zwar durch die auf den Grundstücken Flst.-Nrn. ... und ... vorhandenen Gewächshäuser noch deutlich eingeschränkt. Auch diese Grundstücke setzt der Bebauungsplan aber als Flächen nach § 9 Abs. 1 Nr. 10 BauGB fest, so dass sie auf längere Sicht - mit Ablauf des Bestandsschutzes für die Gewächshäuser - von Bebauung frei sein werden. Zudem besteht jedenfalls für einen Erwachsenen auch über die Gewächshäuser hinweg noch teilweise Seesicht.

48

Soweit sich die Antragsteller in diesem Zusammenhang darauf berufen, angesichts der topographischen Lage ihres Grundstücks sei auch bei einer Bebauung eine Durchsichtigkeit denkbar, ist ihnen entgegenzuhalten, dass jede Bebauung die - gerade wegen der Höhenlage besonders reizvolle - Aussicht zumindest beeinträchtigen würde. Im Übrigen hat der Senat nicht zu entscheiden, ob allein die Sichtbezüge zum See und seinen Ufern die vollständige Freihaltung des Grundstücks der Antragsteller rechtfertigen können. Es genügt, dass diese zusammen mit dem öffentlichen Belang des Erhalts der historischen Siedlungsstruktur hinreichend gewichtig sind, um das gegenläufige Interesse der Antragsteller am Fortbestehen der Bebauungsmöglichkeiten nach § 35 BauGB zu überwiegen.

49

cc) Schließlich werden die Antragsteller entgegen ihrer Auffassung auch nicht gleichheitswidrig gegenüber dem Eigentümer des Grundstücks Flst.-Nr. ... südlich der Straße „Am Schatthütle“ benachteiligt. Für die Ausweisung eines Baufensters auf diesem bislang nur mit zwei Carports bebauten Grundstück bestand ein hinreichend gewichtiger sachlicher Grund im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG. Die Antragsgegnerin hat darauf verwiesen, dass für die Bebauung dieses Grundstücks mit einem Wohnhaus am 15.11.2011 ein Bauvorbescheid erteilt worden war, den sie nicht ignorieren könne (Planbegründung S. 6). Dieser Bauvorbescheid ist zwar nicht bestandskräftig geworden, weil die Antragsgegnerin ihn angefochten hat. Sie hat aber dargelegt, dass sie sich mit dem Eigentümer des Grundstücks Flst.-Nr. ... auf ein gegenüber dem Bauvorbescheid reduziertes Vorhaben geeinigt habe. Das Gebäude sei jetzt so auf dem Grundstück platziert worden, dass der Seeblick insbesondere von der Unteren Rheinstraße aus möglichst weitgehend erhalten bleibe; außerdem sei die Gebäudehöhe beschränkt worden (Planeinschrieb WA 3: GH max. 408,5 ü.NN) und nur ein Vollgeschoss zulässig (Planbegründung S. 6). Die Ausgangslage auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... sei angesichts der östlich und westlich vorhandenen bandartigen Bebauung entlang der Südseite der Straße „Zum Schatthütle“, die nahezu keinen Streusiedlungscharakter mehr aufweise, mit der Situation auf den nördlich davon gelegenen Grundstücken nicht vergleichbar. Diese Ausführungen sind zutreffend. Der Senat hat sich auch insoweit beim Augenschein davon überzeugt, dass die Antragsgegnerin die örtlichen Gegebenheiten richtig dargestellt hat und dass die jetzt zulässige Bebauung des Grundstücks Flst.-Nr. ... angesichts der Begrenzung der Gebäudehöhe, des zum See hin abfallenden Geländes und der gegenüber dem Bauvorbescheid erfolgten Verschiebung des Baufensters Richtung See die Seesicht kaum beeinträchtigen können wird, zumal auf dem Grundstück nördlich des geplanten Gebäudes bereits zwei Carports bestehen.

III.

50

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

51

Beschluss vom 17. März 2015

52

Der Streitwert wird für das Normenkontrollverfahren endgültig auf EUR 20.000,-- festgesetzt (vgl. § 52 Abs. 1 GKG).

53

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.