Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-06-10, Aktenzeichen 6 B 4/20
ECLI:DE:VGSH:2020:0610.6B4.20.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin (AZ) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2.10.2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4.2.2020 wird angeordnet.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert beträgt 47.460,- €.

Gründe

1

Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der in dieser Sache parallel am 27.2.2020 anhängig gemachten Anfechtungsklage (AZ) gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 2.10.2018 über die Festsetzung der Kurabgabe für den Zeitraum vom 1.2.2018 bis zum 30.9.2018 i.H.v. 31.640,- € in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 4.2.2020 stellt die § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 4 Satz 2 VwGO statthafte Rechtsschutzform dar und ist auch im Übrigen nach Ablehnung des zuvor gestellten erfolglosen Antrags auf Aussetzung der Vollziehung zulässig (§ 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO); er ist im Weiteren begründet.

2

In öffentlichen Abgaben- und Kostensachen kommt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung einer erhobenen Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. VwGO nur in Betracht, wenn auf Grund summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs wahrscheinlicher ist als ein Misserfolg. Dies folgt aus der Wertung des Gesetzgebers, der mit dem in § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO geregelten Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten – wie etwa der Kurabgabe – zum Ausdruck gebracht hat, dass eine solche Abgabe regelmäßig zunächst zu erbringen ist, und dass das Risiko, im Ergebnis möglicherweise zu Unrecht in Vorleistung treten zu müssen, den Zahlungspflichtigen trifft. Dementsprechend ist ein Anordnungsantrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt VwGO in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO nur dann erfolgreich, wenn die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides ernstlichen Zweifeln begegnet oder wenn die Vollziehung für den abgaben- bzw. kostenpflichtigen Antragsteller eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Diese Voraussetzungen liegen im Hinblick auf die angefochtenen Bescheide vor.

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Als Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides kommt grundsätzlich § 10 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 KAG i.V.m. mit der Satzung der Stadt C über die Erhebung einer Kurabgabe vom 14.12.2017, in Kraft getreten am 1.2.2018, (im Folgenden: Kurabgabesatzung) in Betracht; auf welche sich die angefochtenen Bescheide auch beziehen. Vorliegend kann die verfahrensgegenständliche festgesetzte Kurabgabe allerdings nicht auf Grundlage dieser Kurabgabesatzung der Antragsgegnerin festgesetzt werden, da diese insgesamt unwirksam ist. Die Kurabgabesatzung verstößt gegen das Zitiergebot gemäß § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG sowie gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG.

4

Die Kurabgabesatzung gibt nicht die Rechtsvorschriften an, welche zum Erlass der Satzung berechtigen, § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG. Nach dieser Vorschrift müssen Satzungen die Rechtsvorschriften angeben, welche zum Erlass der Satzung berechtigen. Dies ist insbesondere bei belastenden Eingriffen wie der Abgabenerhebung erforderlich. Die Exekutive muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben. Außerdem dient das Zitiergebot der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Satzung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Satzung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt. Insofern gehört zur zutreffenden Angabe der zum Erlass der Satzung berechtigenden Rechtsvorschriften im Sinne des § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG nicht nur die genaue Angabe der zur Erhebung der Abgabe berechtigenden Norm des Kommunalabgabengesetzes, sondern bei kommunalen Abgaben auch deren nach dieser Norm namentlich zutreffende Bezeichnung. Berechtigt eine Norm zur Erhebung unterschiedlicher Abgaben – wie hier zur Erhebung der Kurabgabe und der Tourismusabgabe –, so gehört zur genauen Bezeichnung der zum Erlass der Satzung berechtigenden Rechtsvorschriften im Sinne des § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG auch die Nennung des zutreffenden Absatzes bzw. der zutreffenden Absätze der Norm, gegebenenfalls einschließlich des dazugehörenden Satzes oder der dazugehörenden Sätze, die zur Erhebung der gewählten Abgabe berechtigen (vgl. OVG Schleswig, Urteile vom 14.9.2017 - 2 KN 3/15 -, Juris Rn. 59 m.w.N. und vom 3.9.2019 - 2 KN 5/16 -, Juris Rn. 28 ff.).

5

Gemessen an diesen Vorgaben verstößt die Kurabgabesatzung, welche in der Eingangsformel § 10 KAG insgesamt und in § 1 der Satzung § 10 Abs. 1 KAG zitiert, gegen das Zitiergebot. Eine absatzscharfe Zitierung der relevanten Ermächtigungsgrundlage erfolgt dabei insgesamt nicht, obwohl § 10 KAG die Ermächtigung sowohl für die Kurabgabe (Abs. 2 Satz 1), als auch für eine Tourismusabgabe (Abs. 6 Satz 1) vorsieht. Selbst der in § 1 der Satzung zitierte § 10 Abs. 1 KAG stellt insgesamt keine Ermächtigungsgrundlage für eine Abgabenerhebung dar.

6

Im Weiteren verstößt die Satzung im Hinblick auf die Höhe der festgesetzten Abgaben gegen § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG und ist deshalb auch insofern unwirksam. Ermächtigt das Gesetz zur Erhebung kostendeckender Abgaben, hat der Satzungsgeber durch Satzung die Bemessungsgrundlagen, insbesondere den Abgabesatz festzulegen (§2 Abs. 1 Satz 2 KAG). Die dafür erforderliche Kalkulation setzt vielfach Schätzungen, Prognosen und Wertungen voraus, die für die Höhe der durch die Abgabe zu deckenden Aufwendungen maßgeblich sind und daher allein der Gemeindevertretung überlassen bleiben müssen. Insoweit ist dem Satzungsgeber ein Einschätzungsermessen (Prognosespielraum) eingeräumt, das gerichtlich nur eingeschränkt überprüft werden kann, nämlich nur im Hinblick darauf, ob die vorgegebenen Grenzen überschritten sind. Da es auch allein der Entscheidung des Satzungsgebers obliegt, in welchem Umfang und welche Kosten durch die Tourismusabgabe zu decken sind, hat das Gericht auch diese Entscheidung zu respektieren und darf einzelne Kostenpositionen der Kalkulation nicht ohne oder gar gegen den Willen des Satzungsgebers verändern. Es würde Verwaltungstätigkeit ausüben und in das Ermessen des Satzungsgebers eingreifen. Eine reine Ergebniskontrolle des Abgabesatzes durch das Gericht ist damit ausgeschlossen. Schon die Ermittlung der Gesamtkosten der zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde ist von Ermessensentscheidungen, die der Bestimmung des Abgabesatzes in der Satzung vorausgehen müssen, abhängig.

7

Die Kammer kann sich aufgrund der vorstehend aufgezeigten Maßstäbe nicht an die Stelle der Antragsgegnerin setzen und eine eigene Begründung für die Errechnung des tourismusbedingten Anteils liefern. Sie hat vielmehr die der Beschlussvorlage zugrundeliegende Begründung der Antragsgegnerin zu überprüfen. Dabei ist eine Ermessensüberprüfung durch das Gericht bei Vorlage der Unterlagen zu der Satzung grundsätzlich möglich. Insoweit ist nicht entscheidend, dass jeder, der die Satzung beschlossen hat, dies auch aus denselben Ermessenserwägungen getan hat. Vielmehr ist es erforderlich, dass der Satzungsbeschluss auf Ermessenserwägungen gestützt wurde, die für jeden einsehbar und in einem gewissen Umfang auch belegbar sind. Die Ermessenserwägungen der Antragsgegnerin müssen danach alle für die Bemessung der Höhe des Allgemeininteresses wesentlichen Aspekte berücksichtigen. Damit der Satzungsgeber sämtliche Erwägungen berücksichtigen kann, müssen sie sich aus den der Stadtvertretung vorgelegten Unterlagen – etwa der Sitzungsvorlage, der Kalkulation und deren Anlagen oder sonstigen Unterlagen und/oder dem Protokoll der Sitzung der Stadtvertretung – ergeben. Es muss deutlich werden, dass sich der Ortsgesetzgeber bei seiner Entscheidung an den örtlichen Gegebenheiten orientiert hat. Ausreichend ist es in diesem Zusammenhang auch, dass die wesentlichen Unterlagen in einem vorbereitenden Ausschuss, zum Beispiel dem Finanzausschuss, vorgelegen haben und dort als Entscheidungsgrundlage diskutiert wurden (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 14.9.2017 - 2 KN 3/15 -, Juris Rn. 62 f., 68 m.w.N.).

8

Vorliegend sind die vorstehend dargelegten Voraussetzungen nicht erfüllt. Die hier fragliche Satzung wurde am 14.12.2017 von der Stadtvertretung der Antragsgegnerin beschlossen; dies ergibt sich im Übrigen auch – entgegen des entsprechenden Vortrags der Verfahrensbevollmächtigten der Antragsgegnerin – aus der Anlage B4. Aus dem Auszug zum entsprechenden Tagesordnungspunkt (9.1.) der Sitzung, als auch aus dem Auszug betreffend den ursprünglich vorgesehenen Tagesordnungspunkt in dieser Sache (9.), die über das über die Homepage der Antragsgegnerin erreichbare Rats- und Bürgerinformationssystem der Antragsgegnerin freizugänglich sind, ergibt sich nicht, dass zum Zeitpunkt der Beschlussfassung der Stadtvertretung die der Abgabenhöhe zugrundeliegende Kalkulation vorlag. Dasselbe gilt für den entsprechenden Auszug zur Sitzung des Tourismusausschusses der Antragsgegnerin vom 23.11.2017, der über das über die Homepage der Antragsgegnerin erreichbare Rats- und Bürgerinformationssystem der Antragsgegnerin freizugänglich ist, in welcher die Beschlussvorlage für die Stadtvertretungsversammlung beschlossen wurde. Auch aus dem über die Homepage der Antragsgegnerin erreichbaren Rats- und Bürgerinformationssystem der Antragsgegnerin ist nicht zu entnehmen, dass bei den entsprechenden Sitzungen die Kalkulation – etwa als Anlage – vorlag. Soweit die Antragsgegnerin gleichwohl pauschal vorträgt, dass bei der entsprechenden Beschlussfassung die Kalkulationen vorlagen, kann dem angesichts der entsprechenden fehlenden Hinweise oder Anhaltspunkte in den Sitzungsauszügen bzw. im Rats- und Bürgerinformationssystem nicht gefolgt werden; der entsprechende Vortrag ist nicht hinreichend substantiiert. Soweit die Antragsgegnerin darauf verweist, dass bei der Stadtvertretungssitzung vom 28.09.2017 sowie auf der vorhergehenden Sitzung des Tourismusausschusses vom 19.09.2017 die Kalkulation vorgelegen haben, lässt sich dies tatsächlich auch ohne Weiteres den vorgelegten Sitzungsauszügen (Anlage B2 und B3) sowie den entsprechenden Informationen im über die Homepage der Antragsgegnerin frei zugänglichen Rats- und Bürgerinformationssystem der Antragsgegnerin entnehmen. Dies ist für die hier fragliche am 14.12.2017 beschlossene Satzung aber unerheblich; die Sitzungen am 19.9.2017 bzw. 28.9.2017 bezogen sich beide auf die 11. Nachtragssatzung zur ursprünglichen Satzung vom 18.12.2008, welche durch die Satzung vom 14.12.2017 aufgehoben werden sollte. Der Umstand, dass beim Beschluss einer anderen Satzung eine Kalkulation vorlag, ändert nichts daran, dass beim Beschluss der Satzung vom 14.12.2017 eine solche nicht vorlag und auch nicht Bezug darauf genommen wurde. Damit ist aber nicht ersichtlich, dass der Satzungsgeber bei der Beschlussfassung am 14.12.2017 sämtliche Erwägungen berücksichtigen konnte. Zumal hier auch angesichts dessen, dass mit der am 14.12.2017 beschlossene Satzung ausweislich der Beschlussvorlage eine bis dahin bestehende Ausnahme für Gäste, die nach 18 Uhr an- und vor 11 Uhr abreisen, gestrichen wurde und angesichts dessen fraglich ist, ob die Kalkulation diesen Umstand überhaupt berücksichtigt und insofern eine hinreichende Grundlage für die Beschlussfassung im Dezember 2017 sein konnte.

9

Offenbleiben kann, ob die angefochtenen Bescheide schon allein deshalb aufzuheben sind, weil sie sich auf eine nichtige Satzung als Rechtsgrundlage beziehen oder, ob sie dann aufrechterhalten werden könnten, wenn vor der unwirksamen Satzung eine Satzung existiert hätte, die durch die unwirksame Satzung aufgehoben wurde, aber identische Abgabensätze auf Grundlage der vorhergehenden Satzung festgesetzt werden könnten, also die Rechtsgrundlage ausgetauscht werden. Dies wäre hier grundsätzlich zu bedenken, da § 1 sowie § 5 Abs. 1 der vorhergehenden Kurabgabensatzung der Stadt C in Gestalt der 11. Änderungssatzung vom 28.9.2017 dieselben Regelungen zur Ausgabendeckung sowie der Höhe des Abgabensatzes aufwies und diese zum 1.1.2018 in Kraft getreten ist. Gerade mit dieser 11. Änderungssatzung wurde eine Anpassung der Abgabe bzw. des Abgabensatzes vorgenommen. Allerdings verstößt auch diese 11. Änderungssatzung gegen das Zitiergebot, da sie im Einleitungssatz ebenfalls nur pauschal und nicht absatzscharf §10 KAG zitiert. Nach der Rechtsprechung des Schleswig-Holsteinischen OVG muss der Zitierpflicht aber im Einleitungssatz genügt werden (vgl. OVG Schleswig, Urteile 14.9.2017 - 2 KN 3/15 -, Juris Rn. 58; vom 18.1.2018 - 3 KN 4/14 -, Juris Rn. 36 und vom 3.9.2019 - 2 KN 5/16 -, Juris Rn. 24.). Dass in dem nach der 11. Nachtragssatzung geänderten § 1 § 10 Abs. 2 Satz 1 KAG zitiert wird („Die Stadt C erhebt … eine Kurabgabe im Sinne des § 10 Abs. 2 Satz 1 KAG“) steht dementsprechend der Annahme eines Verstoßes gegen das Zitiergebot nicht entgegen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung hat ihre Rechtsgrundlage in § 63 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 und 2 GKG. Dies bedeutet, dass der Wert der im angefochtenen Bescheid festgesetzten Kurabgabe in Höhe von 31.640,- € für die Bemessung des Streitwertes nach § 52 Abs. 3 Satz 2 GKG zu verdreifachen ist, weil sich der Streit erkennbar nicht nur auf den von dem angefochtenen Bescheid erfassten Zeitraum bezieht, sondern grundlegende Fragen mit insofern zukünftigen Auswirkungen in Bezug auf die Frage der Kurabgabe zwischen den Beteiligten betroffen sind. Angesichts des vorläufigen Charakters des Verfahrens ist vorliegend ein Abschlag vom Streitwert in Höhe von 50 % vorzunehmen, so dass sich der hier festgesetzte Streitwert ergibt.