Verwaltungsgericht Göttingen ()
Urteil vom 2003-06-17, Aktenzeichen 4 A 4156/01

Tenor

Die Zinsregelung gemäß Nr. 3 des Bescheides des Beklagten vom 21.03.2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung () vom 31.07.2001 wird aufgehoben, soweit Zinsen in Höhe von mehr als 6 v. H. pro Jahr festgesetzt worden sind.

Die weitergehende Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1

Der Kläger betreibt einen landwirtschaftlichen Betrieb in (), Ortsteil (). Am 27.08.1991 stellte er einen Antrag auf Gewährung einer Flächenstilllegungs-Beihilfe in Form einer Dauerbrache für die Dauer von 5 Jahren für eine Stilllegungsfläche von 7,28 ha. Dabei erklärte er durch seine Unterschrift, er sei sich seiner Verpflichtung bewusst, der bewilligenden Stelle unverzüglich die Tatsachen mitzuteilen, die der Bewilligung, Weitergewährung, Inanspruchnahme oder dem Belassen der Zuwendung entgegen ständen oder für die Rückforderung der Zuwendung erheblich seien. Zu den vom Antrag des Klägers betroffenen Flurstücken gehörte auch das Flurstück 81, Flur 9, Gemarkung () (Gesamtgröße: 3,6193 ha) im Umfang von 3,5 ha.

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Durch Bewilligungsbescheid vom 23.01.1992 bewilligte der Beklagte dem Kläger für den Verpflichtungszeitraum 01.09.1991 bis 31.08.1996 eine Flächenstilllegungsbeihilfe im Umfang von 1.226,00 DM pro ha und Jahr und damit in Höhe von 8.925,28 DM pro Jahr. Der Bescheid verwies unter Ziffer 4. auf eine Anlage, die als Auszug aus den Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P) u. a. die Nebenbestimmung enthielt, ein Erstattungsanspruch sei nach dem jeweiligen Haushaltsgesetz mit 6 v. H. für das Jahr zu verzinsen. Der Kläger nahm die Beihilfe in vollem Umfang in Anspruch und erhielt bis zum Jahr 1996 Beträge in Höhe von insgesamt 44.626,40 DM ausgezahlt.

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Im Rahmen eines im Jahr 2000 erstmals durchgeführten sog. Forstabgleichs stellte der Beklagte fest, dass der Kläger im Oktober 1995 das Flurstück 81 der Flur 9 der Gemarkung () mit einer Fläche von 3,5 ha aufgeforstet und hierfür eine auf 20 Jahre angelegte Aufforstungsprämie bewilligt erhalten hatte. Im Rahmen einer Anhörung bestätigte der Kläger dies und führte aus, die Forstverwaltung habe seinerzeit auf eine Aufforstung noch im Jahr 1995 bestanden. Ihr sei die Überschneidung schriftlich angezeigt worden und daher bekannt gewesen. Er habe sich darauf verlassen, dass das Forstamt die Angelegenheit intern mit dem Beklagten regeln werde.

4

Auf Anfrage durch den Beklagten übersandte die Landwirtschaftskammer () - Forstamt () - dem Beklagten ein Schreiben des Klägers vom 13.05.1996 mit folgendem Wortlaut:

5

„Sehr geehrter Herr ()!

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Nach unserem Telefongespräch vom 7.05.96, teile ich Ihnen heute schriftlich mit, daß für das o. a. Flurstück für 1996 noch Stillegungsprämie beantragt wurde. Danach läuft das Grünbracheprogramm aus.

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Mit freundlichen Grüßen

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()“.

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Der Kläger trug ergänzend vor, er habe den Revierförster des Forstamts () im Oktober 1995 auf die Fortdauer der Agrarförderung im Jahr 1996 angesprochen. Der Förster habe geantwortet, dies sei kein Problem. Notwendig sei lediglich eine entsprechende Mitteilung gegenüber der Forstbehörde. Eine solche Mitteilung habe er abgefasst. Damit habe er seine Pflichten für erfüllt gehalten.

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Durch Bescheid vom 21.03.2001 widerrief der Beklagte den Bewilligungsbescheid vom 23.01.1992, forderte die gewährte Beihilfe in Höhe von insgesamt 44.626,40 DM zurück und führte aus, für die zurückgeforderten Beträge seien für den Zeitraum zwischen Auszahlung und Rückzahlung Zinsen in Höhe des Interbanken-Angebotssatzes vom letzten Arbeitstag des Monats der jeweiligen Auszahlung zuzüglich 2 % zu leisten.

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Zur Begründung führte der Beklagte aus, der Kläger habe die Voraussetzungen für die Gewährung der Flächenstilllegungs-Beihilfe nicht eingehalten, so dass die Bewilligung zu widerrufen sei. Er habe seine Verpflichtung, die angemeldete Fläche fünf Jahre lang in Form der Dauerbrache ununterbrochen stillzulegen, verletzt. Noch im Jahr 1996 habe er im Rahmen eines Agrarförderungsantrags nach der Kulturpflanzen-Ausgleichsregelung die streitige Fläche als Dauerbrachfläche bezeichnet. Erst in einem entsprechenden Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis vom 06.03.1997 habe er die Angabe gemacht, dass es sich um eine Laubwald-Fläche handele. Die Mitteilung an die Forstbehörde reiche nicht aus, um den bestehenden Informationspflichten zu entsprechen. Eine Abweichung von mehr als 2 ha bzw. mehr als 10 % der Fläche führe zur Streichung der gesamten Beihilfe. Eine Rückforderung für die Vergangenheit unterbleibe lediglich dann, wenn die Abweichung weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit beruhe. Dies sei hier nicht der Fall, da die Abweichung vom Kläger verschuldet worden sei. Vertrauensschutzgesichtspunkte ständen einer Rückforderung nicht entgegen.

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Am 05.04.2001 legte der Kläger hiergegen Widerspruch ein. Er äußerte die Auffassung, das Versäumnis, sein Schreiben vom 13.05.1996 an den Beklagten weiter zu leiten, falle in den Verantwortungsbereich der Landesverwaltung und sei daher nicht ihm zuzurechnen. Im Agrarförderantrag für das Jahr 1997 sei der Umstand der Aufforstung offengelegt worden. Er habe daher weder vorsätzlich noch fahrlässig gehandelt.

13

Durch Widerspruchsbescheid vom 31.07.2001 (dem Kläger zugestellt am 08.08.2001) wies die Bezirksregierung () den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung wiederholte sie die Ausführungen in dem angefochtenen Ausgangsbescheid.

14

Am 06.09.2001 hat der Kläger Klage erhoben. Er äußert die Auffassung, die vom Beklagten angewandte Verordnung (EWG) Nr. 1272/88 rechtfertige die Verhängung einer Sanktion nicht, da sie eine schwere Unregelmäßigkeit voraussetze, die hier nicht vorliege. Die Art. 15 und 15 a der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 vom 27.02.1992 seien auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, da der Bewilligungsbescheid vom 23.01.1992 datiere und eine rückwirkende Anwendung der Verordnung gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit verstoßen würde. Im Übrigen habe er nicht schuldhaft gehandelt. Nach fachkundiger Beratung durch den Revierförster habe er seine Pflichten für erfüllt gehalten. Er habe davon ausgehen dürfen, dass der Förster die Frage einer Doppelförderung mit dem Beklagten klären würde. Dass dies nicht geschehen sei, sei dem Land Niedersachsen zuzurechnen. Die vom Beklagten angewandte Vorschrift des Art. 15 der Verordnung (EWG) Nr. 466/92 verstoße gegen das Bestimmtheitsgebot und sei unverhältnismäßig. Letzteres gelte auch für die Zins-Bestimmung des Art. 15 a der Verordnung. Er rege an, die Sache zur Ermittlung des Inhalts und der Tragweite des Art. 15 der Verordnung dem Europäischen Gerichtshof vorzulegen.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 21.03.2001 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung () vom 31.07.2001 aufzuheben

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sowie

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die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten durch den Kläger im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er tritt den Ausführungen des Klägers entgegen und wiederholt und vertieft seinen bisherigen Vortrag.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, der Bezirksregierung () sowie des Forstamts () Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist im Wesentlichen nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 21.03.2001 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung () vom 31.07.2001 sind mit Ausnahme der getroffenen Zinsregelung rechtmäßig. Weder der Widerruf des Bewilligungsbescheides vom 23.01.1992 noch die Rückforderung der gewährten Beihilfe begegnen rechtlichen Bedenken.

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Rechtsgrundlage für den Widerruf des Bewilligungsbescheids ist § 10 Abs. 2 Satz 1 MOG, wonach rechtmäßige begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zu widerrufen sind, soweit eine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich nicht eingehalten worden ist.

25

Der den Kläger begünstigende Bewilligungsbescheid fällt in den Regelungsbereich des § 6 Abs. 1 Nr. 7 MOG, da es sich um eine flächenbezogene Beihilfe handelt. Damit ist der Anwendungsbereich des § 10 MOG eröffnet (BVerwG, Urteil vom 08.02.1996

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- 3 C 18/94 -, Buchholz 451.511 § 10 MOG Nr. 2). Der Bescheid ist auch rechtmäßig, denn ein späterer Verstoß gegen Auflagen berührt seine Rechtmäßigkeit nicht (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 11.04.1996 - 3 L 2297/94 -).

27

Der Kläger hat dadurch gegen die ihm als Anlage 2 zum Bescheid vom 23.01.1992 bekannt gegebenen Zuwendungsvoraussetzungen (Nr. 4.1 und Nr. 2.1 der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen an landwirtschaftliche Betriebe in Niedersachsen für die Stilllegung landwirtschaftlicher Ackerflächen... - Flächenstilllegungs-Programm -, RdErl. d. ML v. 11.7.1991, Nds. MBl. S. 1214) verstoßen, dass er die zur Förderung angemeldeten Ackerflächen nicht während des gesamten Verpflichtungszeitraums vom 01.09.1991 bis zum 31.08.1996 ohne Unterbrechung gemäß Nr. 2.2.2 des Flächenstilllegungs-Programms brach liegen lassen hat. Er hat vielmehr auch nach seinem eigenen Vortrag im Oktober 1995 das Flurstück 81 der Flur 9 der Gemarkung () zu einer Größe von 3,5 ha aufgeforstet und durch den Abbruch der fünfjährigen Brache den Zuwendungszweck des Flächenstilllegungs-Programms verletzt, das auch Belangen des Umwelt- und Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Raumordnung dient (Nr. 1.1 des Flächenstilllegungs-Programms).

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Der Bescheid war nach § 10 Abs. 2 MGO mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen, denn gemäß Art. 4 i. V. m. Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr.1272/88, zuletzt geändert durch VO (EWG) Nr. 466/92, wird die Beihilfe für die gesamte Dauer der Stilllegungsverpflichtung gestrichen, wenn die Differenz zwischen der beantragten und der festgestellten Fläche mehr als 10 % ausmacht. Vorliegend hat die beantragte Stilllegungsfläche eine Größe von insgesamt 7,28 ha. Die Größe der beanstandeten Fläche beträgt 3,5 ha, so dass sich eine Flächendifferenz von 48,08 % ergibt.

29

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Verordnung (EWG) Nr. 466/92 vorliegend auch anwendbar. Sie ist am zehnten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften (28.02.1992) in Kraft getreten und gilt daher seit dem 09.03.1992. Der Verstoß des Klägers gegen die Subventionsrichtlinien erfolgte erst mit der Aufforstung des streitbefangenen Flurstücks im Oktober 1995. Wie sich aus Art. 2 Abs. 2 der VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 vom 18.12.1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. EG Nr. L 312/1) ergibt, ist auf den Zeitpunkt dieses Verstoßes abzustellen. Nach der genannten Regelung kann eine verwaltungsrechtliche Sanktion nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Aus diesem Grund stellt sich vorliegend auch nicht das Problem einer Rückwirkung von Rechtsnormen.

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Es bedarf auch nicht - wie der Kläger meint - einer Vorlage an den EuGH, weil der Anwendungsbereich des Art. 15 der VO (EWG) Nr. 1272/88 i. d. F. der VO (EWG) Nr. 466/92 unklar sei. Es ist eindeutig, dass es ausreicht, dass die Abweichung zwischen der angemeldeten und der festgestellten Fläche zu irgendeinem Zeitpunkt innerhalb des Fünf-Jahres-Zeitraums vorliegt und dass der Umfang der Abweichung nicht auf sämtliche Jahre dieses Zeitraums aufzuteilen ist. Liegt die Abweichung zwischen 2 % und 20 Ar und 10 % und 2 ha, so wird die Subvention gemäß Art. 15 Abs. 1 der Verordnung nach der festgestellten Fläche abzüglich der Differenz berechnet und es erfolgt eine Kürzung für die Vergangenheit, es sei denn, der Betroffene weist nach, nicht schuldhaft gehandelt zu haben. Ist die Differenz - wie im vorliegenden Fall - dagegen höher als soeben angemerkt, so wird die Beihilfe gemäß Art. 15 Abs. 2 S. 1 der Verordnung für die gesamte Dauer der Stilllegungsverpflichtung gestrichen. Beihilfen, die in zurückliegenden Jahren gezahlt wurden, werden lediglich dann nicht zurückgefordert, wenn der Begünstigte beweisen kann, dass der Unterschied weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist (Art. 15 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung, der als Vorschrift des Gemeinschaftsrechts der in § 10 Abs. 2 MOG bestimmten Pflicht zur Rückforderung vorgeht). Die Kammer folgt auch nicht der Auffassung des Klägers, diese unzweideutige Regelung verstoße gegen den auch im Bereich des EU-Rechts geltenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Diesem Grundsatz ist durch die Neufassung des Art. 15 der VO (EWG) Nr. 1272/88 mit der VO (EWG) Nr. 466/92 für Verstöße im Bereich der Subventionierung der Stilllegung von Anbauflächen ausreichend Rechnung getragen worden (vgl. zur Frage der Verhältnismäßigkeit einer ähnlichen Sanktionsregelung in Art. 16 der VO (EWG) Nr. 4115/88 i. d. F. der VO (EWG) Nr. 838/93: BayVGH, Urteil vom 03.02.1994 - 19 B 93.82 -, RdL 1994, 333).

31

Der Kläger hat die Abweichung zwischen der angemeldeten und der festgestellten Fläche auch in einer ihm zurechenbaren Weise herbeigeführt. Er hat selbst eingeräumt, das Flurstück 81 der Flur 9 der Gemarkung () in einem Umfang von 3,5 ha aufgeforstet zu haben. Er ist durch den Bewilligungsbescheid einschließlich seiner Anlagen ausreichend auf die geltende Rechtslage hingewiesen worden und es musste ihm bewusst sein, dass er im Fall einer Verletzung der von ihm übernommenen Pflichten mit einer Rückforderung der Beihilfe zu rechnen hatte. Er kann sich auch nicht darauf berufen, die Abweichung sei deshalb weder auf Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurück zu führen, weil er den Revierförster des Forstamts () während der Aufforstungsarbeiten im Oktober 1995 mündlich informiert und dem Forstamt den Umstand der Aufforstung mit Schreiben vom 13.05.1996 mitgeteilt habe. Er durfte sich nicht darauf verlassen, dass der Revierförster seine Erklärungen an den Beklagten weiterleiten würde, sondern hätte vor Beginn der Aufforstung selbst für dessen Benachrichtigung sorgen und anfragen müssen, ob ein Herausnehmen des Flurstücks aus der Agrarförderung möglich sei. Dies gilt auch dann, wenn der Revierförster sich in der im Tatbestand dieses Urteils dargestellten Weise geäußert haben sollte, so dass die Kammer dem Beweisangebot des Klägers, den Förster als Zeugen zu vernehmen, nicht nachgeht. Der Kläger ist bereits bei Antragstellung darauf hingewiesen worden, dass alle Änderungen, die sich auf die Subventionsgewährung auswirken könnten, der Bewilligungsbehörde - und damit dem Beklagten - mitzuteilen seien. Diesem gegenüber hat er sich auch noch bei Auszahlung der Prämie für das Jahr 1996 nicht geäußert, obwohl ihm hätte auffallen müssen, dass die Prämie trotz der Aufforstung weiter in voller Höhe geleistet wurde. Spätestens jetzt hätte ihm klar sein müssen, dass das Forstamt () dem Beklagten eine entsprechende Mitteilung nicht gemacht hatte. Trotzdem meldete sich der Kläger nicht beim Beklagten, sondern gab vielmehr noch anlässlich einer anderen Agrarförderung für das Jahr 1996 an, das betreffende Flurstück sei im Rahmen einer Grünbrache stillgelegt.

32

Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes spielen im Rahmen des Widerrufs nach § 10 Abs. 2 MOG keine Rolle, da dieser im Gegensatz zu § 10 Abs. 1 MOG nur § 48 Abs. 4 VwVfG, nicht aber § 48 Abs. 2 VwVfG für entsprechend anwendbar erklärt.

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Die gemäß § 10 Abs. 2 S. 2 MOG zu beachtende Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG ist gewahrt. Der Beklagte hat das Ergebnis des Forstabgleichs im Mai 2000 erhalten. Der angefochtene Widerrufsbescheid datiert vom 21.03.2001.

34

Die im Bescheid vom 21.03.2001 enthaltene Zinsforderung ist teilweise rechtswidrig und deshalb im tenorierten Umfang aufzuheben. Eine Entscheidung über die Zinsen ist durch Nebenbestimmung zum Bewilligungsbescheid vom 23.01.1992 bereits dem Grunde nach getroffen worden. Zwar ist die endgültige Berechnung der Zinshöhe einem weiteren Bescheid vorbehalten, der erst nach Rückzahlung der Beihilfe ergehen kann. Der Bewilligungsbescheid enthält jedoch bereits eine Regelung zum Zinssatz und legt fest, dass später zu erstattende Beihilfen nach dem jeweiligen Haushaltsgesetz mit 6 v. H. für das Jahr zu verzinsen seien. Diese Regelung ist bestandskräftig geworden und für den Kläger im Vergleich zu der im angefochtenen Bescheid getroffenen Zinsregelung günstiger. Es bestehen auch keine Bedenken gegen ihre Rechtmäßigkeit. Eine Rechtsgrundlage, sie im Rahmen eines Widerrufs- und Rückforderungsbescheides zu Lasten des Klägers zu ändern, sieht die Kammer nicht.

35

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3 VwGO. Den Erfolg des Klägers durch die teilweise Aufhebung der Zinsregelung bewertet das Gericht als gering.

36

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

37

Da ausschließlich der Kläger kostenpflichtig ist, ist eine Entscheidung über den Antrag entbehrlich, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären (vgl. Eyermann, VwGO, 11. Aufl. 2000, § 162 Rn. 14).

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