Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-10-11, Aktenzeichen 2 B 3707/05

Gründe

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Der Antrag der Antragsteller, den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs.1 Satz 2 VwGO zu verpflichten, ihr Bürgerbegehren zuzulassen, hat keinen Erfolg.

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Eine einstweilige Anordnung kann nur ergehen, wenn sowohl ein Anordnungsgrund, d.h. die Dringlichkeit der begehrten Regelung, als auch ein Anordnungsanspruch, d.h. der Anspruch auf die begehrte Leistung glaubhaft gemacht werden (§ 123 Abs.3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs.2, 294 ZPO).

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Hier fehlt es an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Das Bürgerbegehren ist nach der in diesem Verfahren erforderlichen, aber auch ausreichenden summarischen Prüfung aller Voraussicht nach zu Recht als unzulässig abgelehnt worden. Dabei ist der Zeitpunkt des Eingangs des Bürgerbegehrens der maßgebliche Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage hinsichtlich der materiellen Voraussetzungen ( siehe § 22 b Abs.6 Satz 1 NGO), also der 5. Juli 2005.

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Die Sachentscheidung des Bürgerbegehrens lautet gemäß der Unterschriftsliste, die dem Anschreiben vom 5. Juli 2005 beigefügt war:

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„Der Neubau eines Verwaltungsgebäudes zur Nutzung durch die Emder Stadtverwaltung am Alten Binnenhafen soll unterbleiben. Anders lautende Beschlüsse werden aufgehoben.“

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In der Begründung heißt es u.a.:

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„Die Mehrheit des Emder Rates beabsichtigt, im Rahmen der Wasserstadt am Hafentor ein neues Verwaltungsgebäude durch die stadteigene GeWoBa errichten zu lassen, um es anschließend von der GeWoBa für 20 Jahre anzumieten. Nach bisherigem Kenntnisstand soll die Mietzahlung pro Jahr 355.330 EURO kosten, in 20 Jahren also mehr als 7 Mio. EURO. Diese Kosten sind nicht solide zu finanzieren, da der städtische Haushalt ohnehin in Einnahmen und Ausgaben nicht gedeckt ist. Sie können bei weitem nicht durch den vorgesehenen Verkauf des Neptunhauses und anderer städtischer Gebäude gedeckt werden......

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Es ist zweifellos erforderlich, die derzeit ungenügenden Arbeitsbedingungen der Verwaltung im Neptunhaus zu verbessern. Die dafür notwendigen Kosten, die auch zeitgemäßen Brandschutz enthalten, werden mit unter 2 Mio. EURO geschätzt. Dies wäre eine weit günstigere Lösung.

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Der geplante Neubau bedeutet die Verschwendung städtischer Gelder, da alternativ die Renovierung und Sanierung eines vorhandenen Gebäudes möglich ist.

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Ein Vorschlag über die Kostendeckung gemäß § 22 b Abs.4 NGO ist nicht erforderlich, weil keine zusätzlichen Kosten entstehen, sondern gegenüber dem Neubau Einsparungen erzielt werden.“

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Die vorstehende Formulierung des Bürgerbegehrens ist bereits deshalb unzulässig, weil für den Bürger nicht klar und bestimmt genug erkennbar ist, welches Ziel mit dem erstrebten Ja für die gewünschte Sachentscheidung (vgl. § 22 b Abs.4 Satz 1 NGO) erreicht werden soll. Zumindest der Tenor des Bürgerbegehrens lässt die Interpretation zu, dass der Neubau eines Verwaltungsgebäudes durch die Stadt Emden verhindert werden soll und anders lautende Beschlüsse aufgehoben werden sollen. Eine solche Entscheidung ginge jedoch ins Leere, weil entsprechende Beschlüsse durch die entsprechenden Gremien nicht gefasst worden sind, Bauherr des neuen Verwaltungsgebäudes vielmehr die GEWOBA Emden mbH sein soll. Hierauf hat der Antragsgegner in seinem Bescheid vom 11. August 2005 zutreffend hingewiesen. Unter Berücksichtigung der Begründung des Bürgerbegehrens käme zwar auch eine Interpretation in Betracht, dass eine Anmietung eines neu errichteten Verwaltungsgebäudes durch die Stadt Emden verhindert werden und Ziel des angestrebten Bürgerentscheids sein soll. Diese Interpretationsmöglichkeit reicht indessen für die erforderliche inhaltliche Bestimmtheit des Bürgerbegehrens nicht aus, zumal die Antragsteller selbst in ihrer Antragsschrift von einer anderen Zielrichtung ausgehen, nämlich zu verhindern, dass die Stadt Emden ein neues Verwaltungsgebäude errichtet und sich dabei einer Eigengesellschaft, der GEWOBA bedient. Eine eindeutige Fragestellung ist aber maßgeblich dafür, ob unter den Unterzeichnern des Bürgerbegehrens die vom Gesetz geforderte Übereinstimmung in dem das Bürgerbegehren tragenden Willen besteht. Gerade im vorliegenden Fall könnte eine Zustimmung für das Bürgerbegehren bei einzelnen Bürgern unter Finanzierungsgesichtspunkten davon abhängen, ob die Stadt Emden selbst Bauherr oder lediglich auf vertraglich begrenzte Zeit Mieterin ist. Die Bestimmtheit der Fragestellung ist zudem entscheidend für die Frage, ob das Bürgerbegehren einen Gegenstand nach § 22 b Abs.3 Satz 2 NGO betrifft und deshalb unzulässig ist. Letztlich muss der Rat bei einer Entscheidung, den Bürgerentscheid nach § 22 b Abs. 9 Satz 2 NGO abzuwenden, genaue Kenntnis darüber haben, was nach dem Willen der Antragsteller Gegenstand der erstrebten Entscheidung sein soll (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 10. September 2004 - 10 ME 76/04 - m.w.N.).

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Ohne Erfolg wenden die Antragsteller in diesem Zusammenhang ein, dass die GEWOBA als kommunale Eigengesellschaft kommunale Verwaltungstätigkeit ausübe, die der Stadt Emden zugerechnet werden müsse. Wie die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 21. Februar 2005 (2 B 392/05) ausgeführt hat, handelt es sich bei derartigen Gesellschaften um rechtlich selbständige juristische Personen. Deshalb ist die Stadt Emden nicht unmittelbar Trägerin der Kosten, die im Zusammenhang mit der Neuerrichtung eines Verwaltungsgebäudes durch die GEWOBA anfallen. Die GEWOBA ist vielmehr als Eigentümerin und Vermieterin des nach dem Willen der Stadt Emden zu errichtenden neuen Gebäudes auch im Sinne des Bürgerbegehrens als rechtlich selbständig zu betrachten. Insoweit betrifft das Bürgerbegehren keine Angelegenheit der Stadt Emden im Sinne von § 22 b Abs. 3 Satz 1 NGO.

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Unzulässig wäre das Bürgerbegehren auch dann, wenn man es entgegen den obigen Ausführungen als hinreichend bestimmt und gegen ein Vorhaben der Stadt Emden gerichtet betrachten könnte. Denn entgegen § 22 b Abs. 4 Satz 2 NGO enthält es keine ausreichenden, nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschläge zur Deckung der mit der Ausführung der Entscheidung verbundenen Kosten oder Einnahmeausfälle. Hierzu reicht es nicht aus, eine Schätzung der Kosten für die Beseitigung ungenügender Arbeitsbedingungen der Verwaltung im Neptunhaus inklusive zeitgemäßen Brandschutzes in Höhe von „unter 2 Mio. EURO“ vorzunehmen und ansonsten auf § 22 b Abs. 4 NGO zu verweisen, wonach ein Kostendeckungsvorschlag entbehrlich sei, „weil keine zusätzlichen Kosten entstehen, sondern gegenüber dem Neubau Einsparungen erzielt werden.“

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Gemäß § 22 b Abs. 4 Satz 2 NGO muss das Bürgerbegehren schriftlich eingereicht werden und eine Begründung sowie einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der mit der Ausführung der Entscheidung verbundenen Kosten oder Einnahmeausfälle enthalten. Zwar dürfen die Anforderungen an den Vorschlag nicht überspannt werden, weil die Antragsteller regelmäßig nicht über das Fachwissen einer Behörde verfügen. Deshalb genügen hinsichtlich der Kosten überschlägige, aber schlüssige Angaben über die geschätzte Höhe der anfallenden Kosten und die Folgen der Umsetzung der Maßnahme für den Gemeindehaushalt. Soweit die Maßnahme nicht nur einmalige Herstellungs- oder Anschaffungskosten verursacht, sind für darüber hinaus entstehende Folgekosten auch insoweit eine zu beziffernde Prognose und ein Vorschlag zur Deckung dieser Kosten notwendig. Bei der Bewertung dieser Prognose ist zu beachten, dass angesichts der Krise der öffentlichen Haushalte der Kostenfaktor der die Realisierung eines kommunalen Projekts bestimmende Gesichtspunkt ist. Deshalb darf der Aspekt der finanziellen Realisierbarkeit nicht vernachlässigt werden. Damit die Bürger und Bürgerinnen sich ihrer Verantwortung bei der Abstimmung bewusst werden, ist eine möglichst umfassende Information über die finanziellen Folgen eines Projekts unerlässlich. Dies schließt die Beschreibung der Mittel und Wege ein, mit denen sie aufgebracht werden sollen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 11. August 2003 - 10 ME 82/03 -, NVwZ-RR 2004, 62 <62 f.> = NST-N 2003, 234; Beschluss vom 10. September 2004 - 10 ME 76/04 -, Nds. VBl. 2005, 52). Diese Grundsätze gelten entsprechend für Bürgerbegehren, bei denen der geforderte Verzicht auf ein vom Rat beschlossenes Vorhaben mit einem Ausfall erwarteter Einnahmen (vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 20. November 1998 - 1 K 11351/96 -, NVwZ 1999, 684 <686>) oder mit dem Fortbestand anderweitiger Kosten verbunden ist. Eines Deckungsvorschlages bedarf es - ausnahmsweise - nur dann nicht, wenn die beantragte Maßnahme keine Kosten oder Einnahmeausfälle verursacht oder offensichtlich die günstigere zu einem von der Gemeinde beschlossenen Vorhaben darstellt (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 24. März 2000 - 10 M 986/00 -, Nds. VBl. 2000, 195, zu den Kosten). Ist Letzteres nicht ohne Weiteres erkennbar, so sind zumindest Darlegungen dazu nötig, auf Grund welcher Faktoren eine ggfls. vorgeschlagene Alternative für günstiger gehalten wird. Darüber hinaus rechtfertigt der Sinn und Zweck eines Vorschlages im Sinne von § 22 b Abs. 4 Satz 2 NGO es nicht, alle durch die Ausführung der Entscheidung äquivalent-kausal verursachten Vermögensminderungen einzubeziehen. Vielmehr muss ein Zurechnungszusammenhang zur Ausführung der Entscheidung bestehen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, NVwZ-RR 2004, 519 <520>; ähnlich VG Düsseldorf, Urteil vom 22. Oktober 2004 - 1 K 2006/03 -, Juris, das sinngemäß ausgeführt hat, zu den darzustellenden Kosten gehörten Folgekosten, der Verzicht auf Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen Alternative).

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Ausgehend von diesen Grundsätzen ist nicht ersichtlich, dass die Ausführungen der Antragsteller in der Begründung zum Bürgerbegehren ausreichend sind.

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Die Antragsteller verkennen, dass ein Kostenvergleich nicht nur die jährlichen Mietkosten für das neu zu errichtende Verwaltungsgebäude in Höhe von 355.330 EURO auf der einen Seite und den Erlös für den Verkauf durch den Neubau entbehrlich gewordener städtischer Gebäude sowie Aufwendungen für die Verbesserung ungenügender Arbeitsbedingungen und den Brandschutz im alten Verwaltungsgebäude in Höhe von geschätzt 2 Mio. EURO auf der anderen Seite betreffen darf. Damit die Bürger sich ihrer Verantwortung bei der Abstimmung bewusst werden, ist eine möglichst umfassende Information über die finanziellen Folgen eines Bürgerentscheids unerlässlich. Deshalb hätte es bei der Abwägung der sich gegenüberstehenden Kosten zumindest einer Prognose und überschlägigen Einbeziehung derjenigen Instandhaltungskosten bedurft, die erfahrungsgemäß in der Zeit des für den Neubau ins Auge gefassten Mietzeitraums in den vorhandenen älteren Gebäuden entstehen. Denn bereits in der Beschlussvorlage vom 11. April 2003 für den Finanzausschuss vom 28. April 2003 wurde darauf hingewiesen, dass der Instandsetzungs- und Instandhaltungsaufwand in den alten Verwaltungsgebäuden so immens sei, dass die Anmietung eines neuen Gebäudes gemäß Angebot der GEWOBA wirtschaftlicher sei. Darüber hinaus hätten Kosten zumindest schätzungsweise schlüssig deklariert werden müssen, die bereits im Zeitpunkt des Eingangs des Bürgerbegehrens für die Planung und Vorbereitung des neuen Verwaltungsgebäudes entweder unmittelbar im Verantwortungsbereich der Stadt Emden oder mittelbar als wahrscheinliche Ersatzansprüche bei der GEWOBA entstanden waren. Nach der Rechtsprechung der Kammer können die Antragsteller wegen der Bedeutung des Bürgerentscheids - er hat die Wirkung eines Ratsbeschlusses (§ 22 b Abs. 11 Satz 1 NGO) - demgegenüber nicht mit Erfolg geltend machen, im Zeitpunkt des Eingangs des Bürgerbegehrens seien ihnen entsprechende Zahlen nicht konkret bekannt gewesen (vgl. Beschluss vom 21. Februar 2005 - 2 B 392/05).

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