Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-02-17, Aktenzeichen 20 B 1746/04
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0217.20B1746.04.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert beträgt auch im Beschwerdeverfahren 350.000,- EUR.

1

G r ü n d e

2

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Voraussetzungen für den Erlass der
beanspruchten einstweiligen Anordnung sind für keinen der Feststellungsanträge
erfüllt.

3

Eine einstweilige Anordnung, die - wie hier - darauf abzielt, die Hauptsache -
wenn auch zeitlich begrenzt und damit nur teilweise - vorwegzunehmen, kann
ergehen, wenn u. a. in der Hauptsache ein Erfolg mit hoher Wahrscheinlichkeit zu
erwarten ist (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Daran fehlt es wegen gewichtiger
Bedenken jedenfalls gegen die Begründetheit des Feststellungsbegehrens in der
Hauptsache. Diese Bedenken haben auch Bestand vor dem Erfordernis der
Effektivität vorläufigen Rechtsschutzes. Letzteres besagt, dass eine einstweilige
Anordnung zur Vermeidung vollendeter Tatsachen vorbehaltlich besonders
schwerwiegender Gründe auch unter Vorwegnahme der Hauptsache zu ergehen hat,
wenn sonst dem Antragsteller eine erhebliche, über Randbereiche hinausgehende
Verletzung in seinen Grundrechten droht, die durch eine Entscheidung in der
Hauptsache nicht mehr beseitigt werden kann.

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Die Anträge zu 1. sind auf die Feststellung gerichtet, dass die Anforderungen der
Versatzverordnung dem Herstellen, Inverkehrbringen und Einsatz des von der
Antragstellerin hergestellten Materials UTR 8/1 nicht (Hauptantrag zu 1.a) bzw. nicht
vor Ablauf der Übergangsfristen nach § 6 VersatzV (Hilfsanträge zu 1.b) und 1. c)
entgegenstehen. Bei sachgerechtem Verständnis (§ 88 VwGO) bezieht sich das
Begehren auf das Herstellen von und den Umgang mit UTR 8/1 insofern, als es um
den untertägigen Versatz in Steinkohlenbergwerken geht und sich nach Meinung des
Antragsgegners, wie sie vor allem in der an die nordrhein-westfälischen Bergämter
gerichteten Weisung der Bezirksregierung B. vom 4. Februar 2004 zur
Anwendung von § 6 VersatzV zum Ausdruck kommt, hierfür Einschränkungen aus
der Versatzverordnung ergeben. Die Antragstellerin will Klarheit über die
Auswirkungen der Versatzverordnung auf von ihr gesehene technische
Möglichkeiten des Einsatzes von UTR 8/1 im Steinkohlenbergbau erlangen.
Diesbezüglich besteht aufgrund von Meinungsunterschieden zwischen den
Beteiligten Unsicherheit und allein hierauf bezogen können die
Sachurteilsvoraussetzungen einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 und 2 VwGO
erfüllt sein.

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Die beanspruchten Feststellungen lassen sich auf der Grundlage der im
vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen Prüfung der Sach- und Rechtslage
nicht treffen. Die Versatzverordnung steht, soweit ihre Rechtsfolgen streitig sind, mit
ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit dem Herstellen, Inverkehrbringen und
Einsatz von UTR 8/1 entgegen. UTR 8/1 unterfällt § 4 Abs. 1 VersatzV und genügt
nicht den in dieser Vorschrift vorgegebenen stofflichen Anforderungen. Nach § 4
Abs. 1 Satz 1 VersatzV ist der Einsatz von Abfällen zur Herstellung von
Versatzmaterial sowie unmittelbar als Versatzmaterial nur zulässig, wenn u. a. die in
Anlage 2 Tabelle 1 aufgeführten Feststoffgrenzwerte im jeweiligen verwendeten
unvermischten Abfall nicht überschritten werden. Bei UTR 8/1 handelt es sich um ein
im Sinne dieser Bestimmung aus Abfällen hergestelltes Gemisch zur Verfüllung
untertägiger Grubenbaue. In der Anlage der Antragstellerin wird, wie die für ihre
Errichtung und ihren Betrieb erteilte Genehmigung vom 5. November 1990 sowie die
für UTR 8/1 ergangenen Allgemeinen Zulassungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 GesBergV
zeigen, aus unterschiedlichen mineralischen Abfallarten sowie ggf. Zement eine
Trockenmischung erstellt, die speziell für den Einsatz im Bergbau bestimmt ist und
mörtelähnliche Funktion hat. Die Mischung wird nach Zugabe von Anmischflüssigkeit
in untertägige Grubenbaue verbracht und härtet dort aus mit der Folge der Auffüllung
von Hohlräumen. Hierdurch werden die bauphysikalischen Eigenschaften der Abfälle
zu bergtechnischen oder bergsicherheitlichen Zwecken genutzt (§ 2 Nr. 1 Satz 1
VersatzV). Die in der nach Angaben der Antragstellerin gegenwärtig geltenden
Allgemeinen Zulassung vom 16. September 2003 wiedergegebenen Rezepturen für
UTR 8/1 weisen als Ausgangsstoffe mehrere Abfallarten, u. a.
Müllverbrennungsrückstände und Stäube sowie Sande, aus. Der dort aufgeführte
maximale Bleigehalt der Trockenmischung von 2500 mg/kg liegt deutlich über dem
entsprechenden Feststoffgrenzwert nach Anlage 2 Tabelle 1. Der zu den
Antragsunterlagen der Allgemeinen Zulassung gehörende Prüfbericht des I. -
Instituts des Ruhrgebiets vom 27. Februar 2002 (A 815 D/02/C) belegt, wiederum
bezogen auf die Mischung UTR 8/1, Konzentrationen auch an sonstigen
Schwermetallen oberhalb der Feststoffgrenzwerte. Demzufolge werden die
Feststoffgrenzwerte auch nicht in den zur Herstellung der Mischung verwendeten
einzelnen Abfällen eingehalten. Denn die Vermischung der unterschiedlichen Abfälle
kann allenfalls dazu führen, dass hohe Schwermetallkonzentrationen in einem
einzelnen unvermischten Abfall wegen der Zugabe geringer belasteter Abfälle im
entstehenden Gemisch nur "verdünnt" auftreten.

6

Ein Überschreiten der Feststoffgrenzwerte ist nicht wegen gleich hoher geogener
Grundgehalte (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 VersatzV) zulässig. Maßgeblich dafür, ob die
jeweiligen Gehalte die Gehalte des aufnehmenden Gesteins überschreiten, sind
sämtliche für die Grenzwertbetrachtung nach Anlage 2 entscheidungserheblichen
Schadstoffgehalte, also auch die Feststoffwerte. Eine Heranziehung allein der Werte
im Eluat, wie die Antragstellerin sie vornimmt, ist mit dem Wortlaut des § 4 Abs. 2
Nr. 1 VersatzV und dem systematischen Zusammenhang der Absätze 1 und 2 des
§ 4 VersatzV nicht vereinbar. Die Feststoffgrenzwerte für den einzelnen
unvermischten Abfall stehen als eigenständige Anforderungen neben den auf das
Versatzmaterial bezogenen Grenzwerten im Eluat. § 4 Abs. 2 Nr. 1 VersatzV dient
der Handhabung des solchermaßen bestimmten Schutzziels, nicht seiner Ersetzung
durch ein allein auf die Grenzwerte im Eluat (Anlage 2 Tabelle 2) begrenzten
Schutzniveaus. Die Erwägungen der Antragstellerin, eine "Immissionsneutralität" des
Versatzes lasse sich unter alleiniger Heranziehung des Schutzmaßstabes der
Eluatgrenzwerte bewirken, ändern am anders lautenden Regelungsgehalt des § 4
Abs. 2 Nr. 1 VersatzV nichts.

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Verfehlen danach die in das Gemisch UTR 8/1 eingestellten Abfälle die
Anforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV, dürfen sie nicht zur Herstellung von
Versatzmaterial oder als Versatzmaterial eingesetzt werden. Dabei kann auf sich
beruhen, ob die Abfalleigenschaft der Ausgangsstoffe sich in UTR 8/1 fortsetzt oder
wegen der von der Antragstellerin durchgeführten Behandlung der Abfälle zur
Trockenmischung vor der Einbringung in die Grubenbaue endet. Ist UTR 8/1 (noch)
Abfall, werden entgegen § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV Abfall zur Herstellung von
Versatzmaterial und gleichzeitig Abfall als Versatzmaterial unmittelbar eingesetzt. Ist
UTR 8/1 hingegen kein Abfall, sondern ein "Produkt", was ausschließlich unter dem
Blickwinkel eines schon mit dem Ende des Vermischungsprozesses
abgeschlossenen Vorgangs der Verwertung der Ausgangsstoffe denkbar ist, findet
die Herstellung des "Produkts" unter mit § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV nicht zu
vereinbarendem Einsatz von Abfällen statt. Den Feststoffkriterien nach § 4 Abs. 1
Satz 1 VersatzV unterliegen Abfälle sowohl dann, wenn sie als solche als
Versatzmaterial eingesetzt werden, als auch dann, wenn sie bei der Herstellung von
Versatzmaterial Verwendung finden. In beiden Fällen erfüllen sie - mittelbar oder
unmittelbar - Versatzzwecke und steht ihre ordnungsgemäße und schadlose
Verwertung zu diesen Zwecken in Rede (§ 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 Nr. 1 VersatzV).

8

Durch die Erstreckung der Anforderungen, die an (unmittelbar) als Abfall
eingesetztes Versatzmaterial gestellt werden, auf die Abfälle, unter deren
Verwendung Versatzmaterial hergestellt wird, werden die auf den Versatz unter Tage
ausgerichteten Verwertungsvorgänge insgesamt und gerade die vielfältigen
wirtschaftlich-technisch geprägten Gestaltungen erfasst, bei denen Abfälle vor ihrer
Ablagerung in den Grubenbauen zweckgerichtet aufbereitet werden und die
Einstufung des materialmäßigen Ergebnisses dieser Behandlung als Abfall
problematisch sein kann. Die Phase der Herstellung von Versatzmaterial aus
Abfällen gehört dagegen unzweifelhaft zur Entsorgung der Abfälle. Zugleich ist eine
den Anforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV genügende Herstellung des
Versatzmaterials Voraussetzung für dessen rechtmäßiges Entstehen und somit für
dessen Inverkehrbringen sowie Einsatz. Ergänzt wird dieses Regelungskonzept
durch § 5 VersatzV, wonach Abfälle zur Herstellung von Versatzmaterial sowie
unmittelbar als Versatzmaterial nur in den Verkehr gebracht werden dürfen, um sie
Anlagen zur Herstellung von Versatzmaterial oder untertägigen Grubenbauen
zuzuführen, in denen die Anforderungen nach den §§ 3 und 4 eingehalten werden.
Das schließt es, werden in einer Anlage zur Herstellung von Versatzmaterial - wie
derjenigen der Antragstellerin - die Anforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV
nicht gewahrt, bereits aus, dass die Abfälle dieser Anlage zugeleitet werden. Unter
Verstoß gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV kann demnach ein als "Nicht-Abfall" zu
bezeichnendes Produkt nicht rechtmäßig entstehen.

9

Der Umstand, dass das Feststellungsbegehren der Antragstellerin neben dem
Herstellen auch das Inverkehrbringen und den Einsatz von UTR 8/1 zum
Gegenstand hat, gibt, weil das Herstellen nach dem Vorstehenden unzulässig ist und
folglich zu unterbleiben hat, keinen Anlass, die Rechtmäßigkeit des Umgangs mit
dem hergestellten UTR 8/1 isoliert für sich zu prüfen. Die Rechtmäßigkeit des
Herstellens ist nach § 4 Abs. 1 VersatzV unabdingbare Voraussetzung für an die
"Produktion" anschließende Schritte der Vermarktung und der praktischen Nutzung
von UTR 8/1. Dafür, dass die Antragstellerin für sich in Anspruch nimmt, dass unter
Verstoß gegen die Anforderungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV hergestelltes
UTR 8/1 in den Verkehr gebracht und eingesetzt werden darf, und diese Frage zur
gerichtlichen Feststellung stellt, spricht nichts. Soweit die Bezirksregierung B. in
der schon erwähnten Weisung vom 4. Februar 2004 im Hinblick auf
Entsorgungsverträge nach § 6 VersatzV für die Übergangsfrist zwar das Herstellen
von UTR 8/1, nicht aber dessen Einsatz in Grubenbauen für zulässig hält, ist hierauf
nachstehend im Zusammenhang mit jener Vorschrift einzugehen. Die
Rechtsauffassung des Antragsgegners veranlasst jedenfalls nicht, die Auswirkungen
der Rechtswidrigkeit des Herstellens von UTR 8/1 auf theoretisch nachfolgende
Schritte des Umgangs mit diesem Stoff an dieser Stelle anders zu würdigen.

10

Durchgreifende Bedenken gegen die Vereinbarkeit von § 4 Abs. 1 Satz 1
VersatzV mit höherrangigem Recht bestehen nicht. Die Vorschrift dürfte auf einer
hinreichenden Ermächtigungsgrundlage beruhen. Die Versatzverordnung ist, soweit
sie vorliegend anzuwenden ist, erlassen worden auf der Grundlage von § 7 Abs. 1
Nr. 1, § 7 Abs. 2 iVm § 7 Abs. 1 Nr. 4 Buchstabe a) KrW-/AbfG. § 7 Abs. 2
KrW-/AbfG ermächtigt die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung nach Abs. 1
stoffliche Anforderungen festzulegen, wenn - bergbaufremde - Abfälle in der
Bergaufsicht unterstehenden Betrieben aus bergtechnischen oder
bergsicherheitlichen Gründen eingesetzt werden. § 7 Abs. 1 KrW-/AbfG enthält die
Ermächtigung, insbesondere zur Sicherung der schadlosen Verwertung, die
Einbindung von bestimmten Abfällen in Erzeugnissen zu beschränken (Nr. 1), und für
bestimmte Abfälle festzulegen, dass sie nur in bestimmter Menge oder
Beschaffenheit oder für bestimmte Zwecke in den Verkehr gebracht oder verwertet
werden dürfen (Nr. 4 Buchstabe a). Seinem Wortlaut nach lässt § 7 Abs. 2
KrW-/AbfG jedenfalls stoffliche Anforderungen an Material zu, das im Zeitpunkt
seines Einsatzes als Versatzmaterial Abfall ist. Mit dem Wortlaut der Vorschrift
vereinbar ist aber darüber hinaus ein Verständnis dahin, dass stoffliche
Anforderungen auch für Abfälle festgelegt werden dürfen, die für das Herstellen von
Versatzmaterial Verwendung finden. Denn die Ermächtigung ist bedingt dadurch,
dass die Abfälle zu bestimmten Zwecken in bergbaulichen Betrieben "eingesetzt"
werden. Es ist ohne weiteres möglich, unter dem Einsatz von Abfällen nicht nur
solche Maßnahmen zu verstehen, bei denen die Abfälle unmittelbar
bergbetrieblichen Zwecken zugeführt werden, sondern auch solche Maßnahmen, bei
denen die Abfälle durch eine dem bergbetrieblichen Gebrauch vorgeschaltete
Behandlung die Abfalleigenschaft - möglicherweise - verlieren und zum Bestandteil
des so hergestellten "Produktes" werden. Die durch den Begriff des Einsatzes
geforderte Beachtung der Funktion des Umgangs mit den Abfällen lässt die
Einbeziehung auch einer derartigen mittelbaren Nutzung der nach § 2 Nr. 1 VersatzV
für Versatzmaterial maßgeblichen bauphysikalischen Eigenschaften zu. Ein in diese
Richtung gehendes Verständnis des § 7 Abs. 2 KrW-/AbfG entspricht dem Sinn und
Zweck dieser Bestimmung, mittels stofflicher Anforderungen an Abfälle deren
Verwertung speziell durch Versatz zu steuern, also die Pflichten nach § 5 KrW-/AbfG
hinsichtlich der Voraussetzungen bergmännischen Versatzes zu konkretisieren.
Gemessen an diesem Regelungsziel ist es von allenfalls nachrangiger Bedeutung,
ob Abfälle direkt und als solche in den Versatz gelangen oder ob sie zunächst zu
einem spezifisch für den Versatz bestimmten Stoff werden, dessen Einordnung als
Abfall aufgrund nach wie vor in der Praxis nicht trennscharf anwendbarer
Abgrenzungskriterien zweifelhaft ist. Das ergibt sich auch daraus, dass § 7 Abs. 1
Nrn. 1 und 4 Buchstabe a) KrW-/AbfG ohnehin allgemein zu Anforderungen an das
Verwerten ermächtigt, die u. a. an die Inhaltsstoffe und die Beschaffenheit der
Abfälle anknüpfen. Den Regelungsgehalt des § 7 Abs. 2 KrW-/AbfG gleichwohl so zu
verstehen, dass die Versatzproblematik nur teilweise, nämlich für im Zeitpunkt des
Versatzes als Abfall einzustufende Stoffe, soll durch Verordnung geregelt werden
dürfen, hieße, aus dem speziellen Zweck der Vorschrift eine Privilegierung der
Verwertung zum bzw. durch Versatz herzuleiten. Das ist aber mit dem Sinn des § 7
KrW-/AbfG, den Regelungsgegenstand einer zu erlassenden Verordnung bezogen
auf bestimmte Methoden des Umgangs und der Verwertung von Abfall mit Blick auf
die Konkretisierung auch stoffbezogener Anforderungen an die Verwertung
einzugrenzen, nicht vereinbar.

11

Soweit die Antragstellerin die in der Versatzverordnung zitierten Regelungen des
§ 7 KrW-/AbfG nicht als taugliche Ermächtigungsgrundlage für § 5 VersatzV ansieht,
lässt sie außer Acht, dass § 5 VersatzV im Einklang mit § 7 Abs. 1 Nr. 4
Buchstabe a) KrW-/AbfG Anforderungen an das Inverkehrbringen von Abfällen
enthält und nicht unmittelbar den Betrieb der Anlagen zur Herstellung von
Versatzmaterial oder den Betrieb der untertägigen Grubenbaue steuert. Die Pflichten
der Betreiber der Anlagen und/oder der Grubenbaue werden durch § 5 VersatzV
nicht ausgestaltet; es geht um das Material, das ihnen zugeleitet werden darf. Soweit
die Antragstellerin des weiteren annimmt, § 3 VersatzV überschreite die
Ermächtigungsgrundlage nach § 7 KrW-/AbfG, ist dies - unabhängig von allem
anderen - für die Wirksamkeit des § 4 VersatzV nicht entscheidungserheblich. § 3
VersatzV soll in Anknüpfung an § 5 Abs. 2 Satz 3 KrW-/AbfG gewährleisten, dass
hochwertig verwertbare metallhaltige Abfälle nicht dem Versatz zugeführt werden,
und beruht damit auf einem gegenüber § 4 VersatzV eigenständigen und für sich
sinnvollen Regelungsansatz. Der Schluss auf eine untrennbare Verflochtenheit der
beiden Vorschriften lässt sich nicht ziehen.

12

Zweifel von durchgreifendem Gewicht daran, dass § 4 Abs. 1 VersatzV die
Grenzen des der Bundesregierung zustehenden weiten Gestaltungsspielraums
wahrt, bestehen nicht. Insbesondere ist keine mit dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit nicht zu vereinbarende Beeinträchtigung geschützter
Rechtspositionen des betroffenen Personenkreises (§ 1 Abs. 2 VersatzV) nach Art.
12, 14 GG festzustellen. Die stofflichen Anforderungen begrenzen im Interesse der
Konkretisierung der abfallrechtlichen Grundpflichten nach § 5 KrW-/AbfG das von der
untertägigen Ablagerung schadstoffhaltigen Materials ausgehende
Gefährdungspotential für Schutzgüter des Abfallrechts. Das ist weder im
Ausgangspunkt noch in der Ausgestaltung im Einzelnen zu beanstanden. Unter
prinzipieller Anerkennung, dass Abfall durch bergmännischen Versatz verwertet wird,
wodurch im Ansatz die Fortsetzung entsprechender unternehmerischer Tätigkeiten
einschließlich derjenigen der Antragstellerin entgegen hieran vielfach geübter Kritik
nicht zuletzt von Mitgliedsstaaten der Europäischen Gemeinschaft gesichert wird, soll
der zunehmenden Verwendung besonders überwachungsbedürftiger Abfälle mit
ohnehin definitionsbedingt hohem Beeinträchtigungspotential sowie in der Praxis
steigender Belastung an hierfür als ungeeignet eingestuften Standorten
entgegengewirkt werden.

13

Vgl. BT-Drucks. 14/9579 S. 17 f.

14

Für die Abfälle, die den stofflichen Anforderungen nicht genügen, soll der
wirtschaftliche Anreiz einer untertägigen Ablagerung außerhalb der alternativ
ausreichend vorhandenen Entsorgungswege entfallen. Ebenso wie die untertägige
Deponierung von Abfällen bewirkt ihre Verwendung zum Versatz unumkehrbare und,
abhängig von der Art der Schadstoffe, auf sehr lange Zeit wirksame Risiken
schädlicher Umwelteinwirkungen. Es ist nicht fraglich, dass bei der Betrachtung der
Risiken und ihrer Beherrschung Aspekten der Langzeitsicherheit ausschlaggebende
Bedeutung zukommt. Anerkannt ist das seit langem durch die Anforderungen der TA-
Abfall an Untertagedeponien, die nach der TA-Abfall lediglich im Salzgestein
vorgesehen sind (Nr. 10), sowie der Technischen Regeln für den Einsatz von
bergbaufremden Abfällen als Versatz vom 22. Oktober 1996 (Nr. I.6.9.2.3). Ebenso
ist nicht zweifelhaft, dass das abgelagerte Material beim Versatz im
Steinkohlenbergbau, um den es vorliegend ausschließlich geht, mit der Einstellung
der Wasserhaltung typischerweise in unmittelbare Berührung mit Grundwasser
geraten kann. Ein vollständiger Einschluss des für den Versatz verwendeten
Materials wird durch umgebendes Steinkohlengebirge nicht als hinreichend
verlässlich gewährleistet angesehen (vgl. auch Nrn. 1.1, 2.1 des Anhangs 2 zu § 3
Abs. 5 DepV, Nrn. 1.1, 2.1 der Anlage 4 zu § 4 Abs. 3 Satz 2 VersatzV, Nrn. 10.1,
10.3.3 TA-Abfall). Das ausgehend hiervon mit § 4 Abs. 1 VersatzV in der
Verknüpfung mit der Ausnahmeregelung nach § 4 Abs. 2 VersatzV verfolgte
Schutzziel der immissionsneutralen Ablagerung wird bezogen auf Untertagedeponien
in Steinkohleformationen erwogen,

15

vgl. Sondergutachten "Abfallwirtschaft" des Rates von Sachverständigen für
Umweltfragen, BT-Drucks. 11/8493, Rdnrn. 1646 ff.,

16

und findet in den schon erwähnten Technischen Regeln - in den Einzelheiten
modifiziert - Ausdruck (Nrn. I.6.9.2.2, I.6.9.2.2.1). Der Sache nach werden als Folge
der Versatzverordnung für den Steinkohlenbergbau im Wesentlichen lediglich die
zum Versatz gelangenden Einsatzstoffe auf Rückstände aus der Kohleverfeuerung
reduziert, sofern nicht die sonstigen Einsatzstoffe die Grenzwerte einhalten, vgl. § 4
Abs. 2 Nr. 2 Buchstabe a) VersatzV.

17

Angesichts dieser legitimen konzeptionellen Eckpunkte erschließt sich für die in
§ 4 Abs. 1 und 2 VersatzV konkretisierend festgelegten Elemente des Schutzziels
weder eine mangelnde Erforderlichkeit noch eine Unverhältnismäßigkeit im engeren
Sinne. Im Gegenteil tragen sowohl das Nebeneinander der Feststoffgrenzwerte und
der Grenzwerte im Eluat als auch der Bezug der Feststoffgrenzwerte zum einzelnen
unvermischten Abfall dem Aspekt der Vorsorge gegenüber einer langfristig zu
besorgenden Mobilisierung lange Zeit wirksamer Schadstoffe in potentiell
schädlichen Konzentrationen Rechnung. Grenzwerte im Eluat erklären sich mit Blick
auf den Kontakt des eingebrachten Materials mit Grundwasser und das
wasserrechtliche Besorgnisprinzip ohne weiteres als unerlässlich. Die Verstärkung
des damit einhergehenden Schutzes durch zusätzliche Feststoffgrenzwerte ist wegen
des - wie ausgeführt - hohen Umweltrisikos, des für die untertägige Beseitigung stark
schadstoffhaltiger Abfälle geltenden Schutzstandards und der hierauf aufbauenden,
auf Standorte im Salzgestein angewiesenen Entsorgungsstrukturen sowie der
nötigen Schadlosigkeit jeglicher Verwertung zumindest nicht unvertretbar. Das vom
Schutzkonzept der Versatzverordnung abweichende Verständnis der Antragstellerin
von der Gewährleistung einer immissionsneutralen Ablagerung allein durch
Grenzwerte im Eluat ist auch angesichts der früheren Verwaltungspraxis in diesem
Punkt, vor allem der angesprochenen Technischen Regeln, weder technisch
zwingend noch gar verfassungsrechtlich vorgegeben. Bei den Feststoffgrenzwerten
den einzelnen unvermischten Abfall zu betrachten, entspricht dem weithin üblichen
und im Grunde unangefochtenen Grundsatz, dass zu vermeiden ist, dass auf die
Schadstoffkonzentration bezogene Anforderungen durch Zugabe unbelasteten
Materials faktisch entwertet und die Schadstofffracht letztlich ungehindert flächig
verteilt wird ("Verdünnungsverbot"). Die Höhe der einzelnen Grenzwerte schließlich
greift Werte auf, die schon bislang in anderen Regelungsbereichen mit Blick vor
allem auf den Gewässerschutz Anwendung finden und darauf abzielen, die
Verwertung mittels Versatz dem im Falle einer untertägigen Beseitigung
einzuhaltenden Standard anzupassen. Die Möglichkeit der Verschärfung bisher
geltender Schutzanforderungen und die hierdurch hervorgerufene Veränderung der
Rahmenbedingungen für die im Bereich des Bergversatzes unternehmerisch Tätigen
ist im Kern bereits angelegt in dem dynamischen Charakter der abfallrechtlichen
Grundpflichten. Zur Abmilderung von Härten ist die Versatzverordnung mit einer
Übergangsregelung (§ 6) versehen, durch die abgestufte Fristen bis zum
Wirksamwerden der Anforderungen eingeräumt werden. Die Umstellung auf die
neuen Anforderungen wird zudem erleichtert durch das Inkrafttreten der
Versatzverordnung erst drei Monate nach ihrer Verkündung, wodurch den
Betroffenen ermöglicht worden ist, die Voraussetzungen für das Eingreifen der
Übergangsregelung herbeizuführen. Einzustellen ist ferner, dass dem Erlass der
Versatzverordnung trotz der in der speziellen Ermächtigung nach § 7 Abs. 2
KrW-/AbfG liegenden Anerkennung eines Handlungsbedarfs langjährige
Diskussionen in Fachkreisen vorangegangen sind, die den betroffenen Unternehmen
nicht verborgen geblieben sein können.

18

§ 6 VersatzV kommt der Antragstellerin indessen nicht in größerem Umfang
zugute, als dies der Antragsgegner zugestanden hat. Verfassungsrechtlich dürfte
auch das nicht zu beanstanden sein. Dass UTR 8/1 hergestellt und zum Versatz
gebracht werden darf, sofern ein solcher Versatz in einem vor dem Stichtag
30. Oktober 2002 genehmigten bergrechtlichen Betriebsplan vorgesehen ist, zieht
der Antragsgegner nicht in Zweifel und bedarf deshalb von vornherein nicht der
Feststellung. Weitere bergrechtliche Zulassungen im Sinne des § 6 VersatzV galten
zum Stichtag für UTR 8/1 nicht. Die Allgemeine Zulassung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2
GesBergV lässt sich zwar auf bergrechtliche Bestimmungen zurückführen. Sie stellt
aber nicht, wie in § 6 VersatzV vorausgesetzt, eine vor dem 30. Oktober 2002
geltende rechtliche Grundlage dar für den Einsatz der Abfälle zur Herstellung von
UTR 8/1 und/oder den Einsatz von UTR 8/1. Zum einen ist durch die nach dem
Stichtag erteilte Allgemeine Zulassung vom 16. September 2003 die vorangehende
Zulassung vom 19. Juni 2002 abgelöst worden (Nebenbestimmung Nr. 4.2); die
bisherige Zulassung ist erloschen und scheidet damit als Basis für die Fortsetzung
der bisherigen Herstellung von und des Umgangs mit UTR 8/1 aus. Zum anderen
wird durch eine Allgemeine Zulassung nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 GesBergV das für
bestimmte gefährliche Stoffe unter Genehmigungsvorbehalt gestellte
Beschäftigungs- bzw. Umgangsverbot aufgehoben; infrage steht die gesundheitliche
Vorsorge bei der Aufsuchung, Gewinnung und Aufbereitung von Bodenschätzen (§ 1
GesBergV). Bei der Herstellung von UTR 8/1 aus Abfällen wird das Umgangsverbot
nicht aktuell. Der Vorgang des Herstellens ist u. a. immissionsschutzrechtlich und
abfallrechtlich, nicht aber bergrechtlich regelungsbedürftig. Er steht außerhalb des in
§ 1 GesBergV umrissenen Anwendungsbereichs. Dagegen unterfällt der Umgang mit
UTR 8/1 beim Versatz den Vorschriften der §§ 1, 4 Abs. 1 Nr. 2 GesBergV. Jedoch
wird der Regelungsbereich des § 6 VersatzV hierdurch nur berührt, wenn UTR 8/1
Abfall ist, was die Antragstellerin gerade nachdrücklich bezweifelt. Ist UTR 8/1 kein
Abfall, fehlt es an einem für die Anwendung des § 6 VersatzV tauglichen Gegenstand
der Allgemeinen Zulassung. Stuft man UTR 8/1 hingegen als Abfall ein, ist ein
ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Versatz dieses Stoffes und der
Allgemeinen Zulassung zu bejahen. Die Allgemeine Zulassung ist indessen bloße
Voraussetzung des Umgangs mit UTR 8/1 im Zuge des Versatzes; dies hat nicht zur
Folge, dass UTR 8/1 im Sinne des § 6 VersatzV aufgrund der Allgemeinen
Zulassung eingesetzt wird. § 6 VersatzV soll die Fortsetzung zum Stichtag
ausgeübter bzw. durch bergrechtliche Zulassungen oder rechtsgültige
Entsorgungsverträge rechtlich abgesicherter versatzbezogener Tätigkeiten
ermöglichen. Für die Umstellung von Versatzkonzepten soll den Bergwerken eine
angemessene Frist eingeräumt werden.

19

Vgl. BT-Drucks. 14/9579 S. 21 zu § 6.

20

Das kommt mittelbar auch den Abfallerzeugern und den Betreibern von Anlagen
zur Herstellung von Versatzmaterial zugute. Denn die Anforderungen der §§ 3, 4 und
5 VersatzV sind uneingeschränkt, also auf allen Stufen der zum Versatz führenden
Kette, erst nach Ablauf der Zulassungen und vertraglichen Bindungen einzuhalten.
Ein Versatzkonzept setzt eine hinreichende Verfestigung in Form konkretisierter
Vorstellungen über Versatztätigkeiten voraus; allgemein gehaltene Absichten
genügen, wie die Anknüpfung an geltende Zulassungen oder rechtsgültige
Entsorgungsverträge verdeutlicht, nicht. Eine zureichende Absicherung eines
Konzepts stellt die Allgemeine Zulassung daher schon deshalb nicht dar, weil sie sich
nicht auf bestimmte Grubenbaue bezieht, in denen UTR 8/1 konkret verwendet
werden soll, sondern den Umgang mit dem Stoff generell sowie aus nur
gesundheitlicher Sicht des Schutzes von Beschäftigten regelt, wodurch die
Möglichkeit eines Einsatzes von UTR 8/1 lediglich flankierend begleitet wird. Erst
nach einer Konkretisierung der allgemeinen Umgangsbefugnis auf einzelne
Grubenbaue, wie sie typischerweise durch einen Betriebsplan bewirkt wird, der
wiederum die Prüfung sämtlicher Zulassungsvoraussetzungen (§§ 55 Abs. 1, 48
Abs. 2 BBergG) voraussetzt, kann ein Einsatz als Versatzmaterial erfolgen. Der
Betriebsplan ist insofern auch nicht etwa ein wertungsmäßig zu vernachlässigender
bloß formeller Aspekt. Durch seine Zulassung wird vielmehr das Versatzvorhaben
verbindlich festgelegt und zur Ausführung freigegeben. Dass mit einer
bergrechtlichen Zulassung im Sinne des § 6 VersatzV nicht auch eine Allgemeine
Zulassung nach § 4 GesBergV gemeint ist, wird auch anhand der zur Begründung
der Versatzverordnung angeführten Ausgangslage deutlich, in der die Allgemeine
Zulassung ausdrücklich nur unter dem Blickwinkel der Voraussetzungen für den
Einsatz von Bergbauzement sowie neben den Verfahren nach §§ 51 f. BBergG
angesprochen wird.

21

Vgl. BT-Drucks. 14/9579 S. 17.

22

Die für die Herstellungsanlage von UTR 8/1 erteilte Genehmigung vom
5. November 1990 enthält keine im Sinne des § 6 VersatzV bergrechtliche Regelung
über den Einsatz von Abfällen. Die Bindung des herzustellenden Materials an den
Einsatz im Bergbau (Nebenbestimmung III.6) ist auf immissionsschutzrechtliche bzw.
abfallrechtliche Bestimmungen gestützt. Die Erwägung der Antragstellerin, die
Übergangsregelung müsse aus verfassungsrechtlichen Gründen schon allein wegen
der Genehmigung vom 5. November 1990 zum Tragen kommen, bedingt kein
anderes Verständnis. Verfassungsrecht gebietet es nicht, dem Betreiber einer Anlage
bei einer Neuregelung der Anforderungen an die Einsatzstoffe und die Verwendung
des hergestellten Erzeugnisses die bisherigen Marktchancen für eine Übergangszeit
wirtschaftlich völlig ungeschmälert zu erhalten. Geboten ist eine das
Verhältnismäßigkeitsprinzip beachtende, vor allem berechtigtes Vertrauen auf den
Fortbestand der Rechtslage angemessen berücksichtigende Überleitung.

23

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober 1988 - 1 BvR 743/86 u. a. -, BVerfGE
79, 29 (46 f.); Berkemann in: Umbach/Clemens, Grundgesetz, Art. 14 Rdnrn. 362,
365 ff. m.w.N.

24

Insofern ist hier nach dem oben Gesagten einzustellen, dass der maßgebliche
Stichtag über den Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 4 VersatzV hinaus in die Zukunft
verschoben worden ist und bergrechtliche Zulassungen ohne weiteres auch die
Antragstellerin begünstigen, und zwar immerhin noch mehr als drei Jahre nach
Inkrafttreten der Versatzverordnung. Ohne eine bergrechtliche Zulassung war am
Stichtag der Absatz von UTR 8/1 am Markt eben nicht als schutzfähiger sowie
vertrauenswürdiger Bestand gesichert, sondern waren allenfalls tatsächliche
Erwartungen und Chancen gegeben, deren Realisierung von ungewissen
Marktentwicklungen abhängig war. Ohnehin besteht auch für die Antragstellerin die
Möglichkeit fort, Versatzmaterial unter Verwendung von Abfällen herzustellen und auf
dem Markt anzubieten; erforderlich ist lediglich eine Anpassung der Rezeptur an die
veränderten Vorgaben. Darauf, dass die Bedingungen für den Wettbewerb bei der
Erbringung von Entsorgungsdienstleistungen bzw. für das Anbieten von
Versatzmaterial gleich bleiben, besteht schon im Ansatz keinerlei Anspruch.

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Vor dem Stichtag abgeschlossene rechtsgültige Entsorgungsverträge, aufgrund
deren UTR 8/1 hergestellt oder als Versatzmaterial eingesetzt wird, sind ebenfalls
nicht erkennbar. Die von der Antragstellerin mit den Erzeugern der Abfälle und den
Abnehmern der Mischung, den Bergwerksunternehmen, getroffenen vertraglichen
Abreden belegen derartige Verträge nicht. Gegenstand der Verträge muss ihrer
Bezeichnung sowie dem Anwendungsbereich der Versatzverordnung zufolge die
Entsorgung, hier also die Verwertung, von Abfall sein. Das Erfordernis der
Rechtsgültigkeit der Verträge verlangt, wie die Alternative der geltenden
bergrechtlichen Zulassungen zeigt und der beabsichtigte Schutz bestehender
Versatzkonzepte bestätigt, rechtsverbindliche Festlegungen zu konkreten Vorhaben
des Versatzes. Verhindert werden soll eine Beeinträchtigung der Realisierung
solcher Vereinbarungen durch die Anforderungen nach §§ 3, 4 und 5 VersatzV.
Entscheidendes Merkmal sind danach bindende vertragliche Regelungen über
Versatzaktivitäten. Die Vertragsbeziehungen zwischen Erzeugern und Betreibern von
Anlagen zur Herstellung von Versatzmaterial bedürfen dabei, wie ausgeführt, keiner
gesonderten Berücksichtigung; sie werden durch den Schutz bestehender
Versatzkonzepte und in dem sich dadurch ergebenden Rahmen mittelbar
gleichermaßen begünstigend erfasst.

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Den von der Antragstellern vorgelegten Verträgen mit Bergbauunternehmen sind
verbindliche Absprachen über konkrete Versatztätigkeiten mittels UTR 8/1 - zumal für
die nach Meinung der Antragstellerin potentiell bis zum Ablauf der Übergangsfrist
(1. März 2006) zu verfüllenden Grubenbaue - nicht zu entnehmen. Jedenfalls reichen
die Absprachen nicht über die ohnehin durch Betriebspläne zugelassenen und
deshalb für das Feststellungsbegehren unerheblichen, zum Teil gegenwärtig bereits
praktizierten Versatzmaßnahmen hinaus. Der Vertrag vom 19. September
1995/4. Oktober 1995, zu dessen Verlängerung über die ursprünglich vereinbarte
Laufzeit bis Ende 2003 (§ 10 Abs. 1) hinaus nichts vorgetragen ist, ist ein aus

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füllungsbedürftiger Rahmenvertrag über "Reststoffe" und deren untertägige
Verwertung. Für ein Konzept, mittels UTR 8/1 bestimmte Grubenbaue zu verfüllen,
ist der Vertrag unergiebig. Die Verträge für die Bergwerke "M. /P. " und
"M1. " enthalten, unabhängig von weiteren Fragen, keine Regelungen über
Mindestabnahmepflichten. Darüber hinaus verlangt der Rahmenvertrag unter dem
Gesichtspunkt der Qualität der Reststoffe (§ 4) deren Zulässigkeit. Die Antragstellerin
macht selbst geltend, gegen die Bergwerke keine (Schadensersatz-)Ansprüche zu
haben, weil UTR 8/1 als Folge der Versatzverordnung unzulässig sei. Diese
Einschätzung steht im Einklang mit dem Umstand, dass die Antragstellerin nicht
einmal behauptet, die Bergbauunternehmen seien vertraglich verpflichtet, die
Zulassung von Betriebsplänen zum Versatz mit UTR 8/1 zu beantragen. Das lässt
insgesamt nicht die für die Anwendung des § 6 VersatzV notwendige Annahme zu,
dass konkrete Versatzaktivitäten schon vor dem Stichtag vertraglich in einer Art und
Weise verbindlich festgelegt worden sind, die durch die Einhaltung der
Anforderungen nach §§ 3, 4 und 5 VersatzV gestört werden könnten.

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Auch die auf die Genehmigungsfähigkeit von Betriebsplänen zum Versatz mit
UTR 8/1 zielenden Feststellungsanträge zu 2. bleiben jedenfalls aus den
vorstehenden Erwägungen ohne Erfolg. Da UTR 8/1 wegen des Verstoßes gegen
§ 4 Abs. 1 Satz 1 VersatzV nicht hergestellt werden darf, sind Fragen der Zulassung
einer Verfüllung von Grubenbauen mit dem - rechtswidrig - hergestellten Material
ohne jede praktische Bedeutung. Darüber hinaus ist die Zulässigkeit des
einzubringenden Materials im Betriebsplanverfahren zu prüfen, weil es sich bei § 4
Abs. 1 VersatzV um ein in ein öffentlich-rechtliches Verbot gekleidetes
überwiegendes öffentliches, außerbergrechtliches Interesse handelt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Dezember 1990 - 7 C 18.90 -, NVwZ 1991, 992.

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Damit ist bei gegebener Unzulässigkeit des Materials die Zulassung eines das
Material einbeziehenden Betriebsplanes ausgeschlossen.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG.

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