Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-04-24, Aktenzeichen 15 A 3021/97
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0424.15A3021.97.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit es die Kläger zu 4. und 6. betrifft.
Insoweit ist das erstinstanzliche Urteil mit Ausnahme der Kostenentscheidung
unwirksam.
Im übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.
Die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens, die bis zum 23. April 2001 entstanden
sind, tragen die Kläger zu 1. bis 6.. Die danach entstandenen Kosten tragen die
Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5..
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:
Durch Urteil vom 25. Mai 1994 wies das VG Minden die Klage 4 K
2083/93 des damaligen Stadtdirektors A. gegen die Stadt
B. ab, mit der jener die Aufhebung eines
Rückforderungsbescheides über Trennungsentschädigung in Höhe
von 18.203,20 DM beantragt hatte, die ihm für die Zeit
zwischen seinem Dienstantritt als Stadtdirektor am 1. Februar
1990 und Januar 1992 gewährt worden war. Im Berufungsverfahren
12 A 3455/94 vor dem erkennenden Gericht fragte der
Berichterstatter mit Verfügung vom 17. August 1995 an, ob das
Verfahren im Hinblick auf die unterschiedlichen Ausführungen
der Verfahrensbeteiligten zum Sachverhalt dadurch
einvernehmlich erledigt werden könne, dass sie sich auf die
Hälfte des zurückgeforderten Betrages einigten.
Der Bürgermeister setzte die Behandlung dieser Anfrage auf den
nichtöffentlichen Teil der Tagesordnung für die Sitzung des
Haupt- und Finanzausschusses am 13. September 1995
(Tagesordnungspunkt 23 "Personalangelegenheiten") und holte
zur Vorbereitung dieser Sitzung eine schriftliche
Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen Städte- und
Gemeindebundes zu der Frage ein, ob die gerichtliche Anfrage
öffentlich oder nichtöffentlich zu beraten sei. In der
Stellungnahme vom 13. September 1995 heißt es, der
Tagesordnungspunkt sei als Personalangelegenheit
nichtöffentlich zu beraten, sofern auf die Einzelheiten der
Gewährung von Trennungsentschädigung eingegangen werden solle.
Der Gesichtspunkt, dass der Rechtsstreit von dem erkennenden
Gericht "in öffentlicher Sitzung geführt" werde, ändere daran
nichts, weil der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit von
Gerichtssitzungen einerseits und von Rats- und
Ausschusssitzungen andererseits nicht deckungsgleich seien.
Vor Beginn der Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses vom
13. September 1995 beantragte die Klägerin zu 2. schriftlich,
den genannten Tagesordnungspunkt auf die nächste Sitzung zu
vertagen und dann öffentlich zu beraten. Nachdem der
Bürgermeister die Stellungnahme des Nordrhein-Westfälischen
Städte- und Gemeindebundes verlesen hatte, beschloss der
Ausschuss einstimmig, die Beratung dieses Tagesordnungspunktes
im nichtöffentlichen Teil vorzusehen und für die Abstimmung
die Öffentlichkeit herzustellen. Mit den 9 Stimmen der SPD-
Mehrheitsfraktion und gegen die 8 Stimmen der drei klagenden
Fraktionen empfahl der Haupt- und Finanzausschuss dem
beklagten Rat in Abwesenheit des damaligen Stadtdirektors den
Abschluss eines außergerichtlichen Vergleichs, wonach
Stadtdirektor A. die im Bewilligungszeitraum vom
1. Februar 1991 bis zum 31. Januar 1992 erhaltene
Trennungsentschädigung zurückzahlen und die Stadt auf den
Zinsanspruch verzichten solle.
In die Tagesordnung der Ratssitzung vom 25. September 1995
nahm der Bürgermeister für den nichtöffentlichen Teil den
Tagesordnungspunkt 31 "Rechtsstreitverfahren in einer
Personalangelegenheit" und für den öffentlichen Teil den
Tagesordnungspunkt 32 "Abschluss eines Vergleiches in einer
Personalangelegenheit" auf. Zu Beginn dieser Sitzung
beantragte die Klägerin zu 1., den Tagesordnungspunkt 31 in
den öffentlichen Teil der Sitzung zu verlagern, weil es ein
höher anzusiedelndes Recht der Öffentlichkeit auf Information
gebe und die Öffentlichkeit über die Hintergründe informiert
worden sei. Diesen Antrag lehnte der Rat mit 15 Stimmen der
drei klagenden Fraktionen bei 23 Gegenstimmen der SPD-Fraktion
und 3 Enthaltungen der Klägerin zu 3. ab. Nach
nichtöffentlicher Beratung unter dem Tagesordnungspunkt 32 (31
alt) beschloss der Rat unter dem Tagesordnungspunkt 33 (32
alt) in öffentlicher Sitzung mit 23 Stimmen der SPD-Fraktion
gegen 19 Stimmen der drei klagenden Fraktionen, dem
Beschlussvorschlag des Haupt- und Finanzausschusses zu folgen.
Beide Tagesordnungspunkte wurden in Abwesenheit des damaligen
Stadtdirektors behandelt.
Mit Schreiben vom 27. September 1995 beantragten die
Klägerinnen zu 1. - 3. beim Bürgermeister, den Ratsbeschluss
aufzuheben, weil er rechtswidrig sei. Beide
Tagesordnungspunkte seien im Zusammenhang im öffentlichen Teil
der Ratssitzung zu behandeln gewesen.
Am 6. November 1995 bestätigte der beklagte Rat wiederum nach
nichtöffentlicher Beratung in öffentlicher Sitzung die in der
Ratssitzung vom 25. September 1995 getroffene Entscheidung.
Unter dem 8. November 1995 unterzeichneten die
Prozessbeteiligten einen entsprechenden außergerichtlichen
Vergleich. Nach übereinstimmenden Erledigungserklärungen der
Anwälte stellte der Berichterstatter das Verfahren 12 A
3455/94 durch Beschluss vom 24. November 1995 ein.
Mit der am 28. November 1996 erhobenen Klage haben die drei
klagenden Oppositionsfraktionen (Klägerinnen zu 1. bis 3.)
sowie deren damalige Vorsitzende (Kläger zu 4. bis 6.) geltend
gemacht, die Sitzungen und Beschlüsse des beklagten Rates zum
Abschluss des Vergleichs verletzten den
Öffentlichkeitsgrundsatz. Dadurch seien sie, die Kläger, in
eigenen organschaftlichen Mitgliedschaftsrechten verletzt. Die
Wahrung des Öffentlichkeitsgrundsatzes obliege nicht nur dem
Rat insgesamt, sondern auch einzelnen Ratsmitgliedern und
Fraktionen. Ein Grund für den Ausschluss der Öffentlichkeit
habe nicht vorgelegen. Die generelle Möglichkeit, die
Öffentlichkeit in Personalangelegenheiten auszuschließen,
greife im vorliegenden Fall nicht ein, weil der ehemalige
Stadtdirektor selbst auf den dadurch bezweckten Schutz
verzichtet habe, indem er zum Streitfall eine Pressekonferenz
gegeben habe.
Die Kläger haben sinngemäß beantragt,
festzustellen, dass die Beschlüsse des
beklagten Rates vom 25. September 1995 und
vom 6. November 1995 über die Annahme des
Vergleichsvorschlags im Verfahren 12 A
3455/94 OVG NRW ihre organschaftlichen
Mitwirkungsrechte verletzen.
Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält sie für unzulässig, weil der Öffentlichkeitsgrundsatz
einzelnen Ratsmitgliedern und Fraktionen keine subjektiven
Rechte vermittele. Dieser Grundsatz sei auch nicht verletzt.
Die Öffentlichkeit sei zulässigerweise ausgeschlossen worden,
weil es sich um eine Personalangelegenheit des ehemaligen
Stadtdirektors gehandelt habe. Auf sein Recht auf vertrauliche
Behandlung der Angelegenheit habe dieser nicht durch
Mitteilung an die Presse verzichtet. Außerdem seien in der
Beratung über die Annahme des Vergleichsvorschlags
prozesstaktische Überlegungen anzustellen gewesen, deren
vorzeitiges Bekanntwerden gegenüber der Gegenseite habe
verhindert werden müssen.
Durch das angefochtene Urteil hat das Verwaltungsgericht die
Klage abgewiesen.
Gegen das ihnen am 28. Mai 1997 zugestellte Urteil haben die
Kläger am 27. Juni 1997 die Zulassung Berufung beantragt.
Diesem Antrag hat der Senat durch Beschluss vom 28. Juli 1997
entsprochen.
Zur Berufungsbegründung wiederholen die Kläger im wesentlichen
ihre Ausführungen aus dem erstinstanzlichen Verfahren.
Die Kläger beantragen,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden
vom 30. April 1997 zu ändern und nach dem
erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.
Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Er bezieht sich zur Begründung ebenfalls auf sein
erstinstanzliches Vorbringen.
In der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2001 haben die
Hauptbeteiligten übereinstimmend auf eine weitere mündliche
Verhandlung verzichtet. Hinsichtlich der Kläger zu 4. und 6.
haben die Hauptbeteiligten das Verfahren übereinstimmend in
der Hauptsache für erledigt erklärt, weil diese beiden Kläger
während des Berufungsverfahrens aus dem beklagten Rat
ausgeschieden sind.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des
Verfahrens 12 A 3455/94 (4 K 2083/93 VG Minden) sowie die
Verwaltungsvorgänge des beklagten Rates (3 Hefte) Bezug
genommen.
Entscheidungsgründe:
Der Senat kann nach den §§ 101 Abs. 2, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO
ohne weitere mündliche Verhandlung entscheiden, weil die
Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2001
ihr Einverständnis mit dieser Verfahrensweise erklärt haben.
Das Verfahren ist nach den übereinstimmenden
Erledigungserklärungen der Hauptbeteiligten entsprechend §§ 92
Abs. 3 Satz 1, 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO einzustellen, soweit es
die Kläger zu 4. und 6. betrifft; insoweit ist das
angefochtene Urteil nach § 173 VwGO in Verbindung mit § 269
Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO mit Ausnahme der
Kostenentscheidung für unwirksam zu erklären.
Im Übrigen ist die Berufung unbegründet. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage hinsichtlich der Klägerinnen
zu 1. bis 3. und 5. zu Recht abgewiesen. Sie ist zulässig,
aber unbegründet.
Die Klage der verbliebenen Klägerinnen ist als
Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch im
übrigen zulässig. Denn dieses Begehren ist auf die
Feststellung des Bestehens eines innerorganschaftlichen
Rechtsverhältnisses gerichtet. Gegenstand des Klagebegehrens
ist die Frage, ob die Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5.
berechtigt waren, vom beklagten Rat die Herstellung der
Sitzungsöffentlichkeit nicht nur, wie vom Bürgermeister schon
ohnehin vorgesehen, für die Beschlussfassung, sondern auch für
die Beratung des Tagesordnungspunktes der Annahme des
Vergleichsvorschlags im Verfahren 12 A 3455/94 OVG NRW zu
verlangen. Dieser von den Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5.
behauptete Anspruch ist ein konkretes organschaftliches
Rechtsverhältnis im Sinn des § 43 Abs. 1 VwGO.
Eine Klage auf Feststellung des Bestehens eines
organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler
Organe ("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage")
ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur
zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten
Rechtsposition um eine durch das Innenrecht eingeräumte
Zuständigkeit handelt, die dem klagenden Organ oder Organteil
als wehrfähiges subjektives Organrecht zur eigenständigen
Wahrnehmung zugewiesen ist. Ob das der Fall ist, ist durch
Auslegung der jeweils einschlägigen innerorganisatorischen
Norm zu ermitteln.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1988 -
7 B 208.87 -, NVwZ 1989, 470 = BayVBl. 1989,
378; BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992 - 1 S
2242/91 -, NVwZ-RR 1992, 373; Schnapp, VwArch
78 (1987), S. 407 (415).
Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis sowohl der drei
klagenden Ratsfraktionen (Klägerinnen zu 1. bis 3.) als auch
der Klägerin zu 5. zu bejahen. Die Klägerin zu 5. tritt im
vorliegenden Rechtsstreit in ihrer Eigenschaft als
Ratsmitglied, nicht hingegen in ihrer Eigenschaft als
(ehemalige) Vorsitzende der von ihr früher geführten
Ratsfraktion (Klägerin zu 2.) auf. Das ergibt sich sowohl aus
dem Rubrum der Klageschrift, in dem die Klägerin zu 5.
ausdrücklich als Ratsmitglied bezeichnet ist, als auch aus
deren Begründung, in der die auf Ratsmitglieder bezogene
Senatsrechtsprechung aus dem Jahr 1978 im Mittelpunkt der
Ausführungen zur Klagebefugnis steht. Bestätigt wird diese
Auslegung schließlich durch die Erledigungserklärungen
hinsichtlich der Kläger zu 4. und 6., die der
Prozessbevollmächtigte der Kläger im Hinblick auf das
Ausscheiden dieser Kläger aus dem beklagten Rat abgegeben hat,
nachdem er in der mündlichen Verhandlung vom 30. Januar 2001
auf die hier erörterte Problematik hingewiesen worden war.
Hierzu hätte nicht ohne weiteres Veranlassung bestanden, wenn
die Kläger zu 4. bis 6. die Klage in ihrer Eigenschaft als
Fraktionsvorsitzende erhoben hätten. Vielmehr wäre dann zu
prüfen gewesen, ob die Funktionsnachfolger der Kläger zu 4.
und 6. im Fraktionsvorsitz zur Weiterführung der Klage
berechtigt gewesen wären.
Der Klägerin 5. steht als Ratsmitglied ein eigenes wehrfähiges
subjektives Organrecht auf Wahrung des Grundsatzes der
Sitzungsöffentlichkeit in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den
Bürgermeister und durch den Rat zu. Insofern hält der Senat
entgegen vielfach geübter Kritik für das nordrhein-
westfälische Gemeinderecht an seiner früheren Rechtsprechung
fest.
OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1978 - XV A
1031/77 -, OVGE 35, 8 (12); Urteil vom 21. Juli
1989 - 15 A 713/87 -, NWVBl. 1989, 436 = DVBl.
1990, 160; zustimmend Fehrmann, DÖV 1983, 311
(316); ablehnend BWVGH, Urteil vom 24. Februar
1992 - 1 S 2242/91 -, NVwZ-RR 1992, 373;
Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-
Westfalen, 2. Aufl. 1997, § 7 C (S. 154 f.);
Schnapp, VwArch 78 (1987), 407 (428 ff.);
Sendler, DVBl. 1982, 923 (931); kritisch Hoppe,
NJW 1980, 1017 (1020 f.); Schröder, NVwZ 1985,
246 (247).
Einschlägige innerorganisatorische Norm, auf deren Auslegung
es für die hier zu erörternde Frage nach subjektiven
Organrechten auf Einhaltung der Sitzungsöffentlichkeit
ankommt, ist § 48 Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen (GO NRW) in der Neufassung der
Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV. NRW. S. 666), der die
Öffentlichkeit von Ratssitzungen regelt. Der Anwendbarkeit
dieser Vorschrift steht nicht entgegen, dass die Amtszeit des
zum 1. Februar 1990 gewählten Stadtdirektors A. im November
1995 noch nicht abgelaufen war und die Stadt B
demnach zu diesem Zeitpunkt noch über eine Doppelspitze
verfügte. Das führt nicht zur Anwendbarkeit der - im übrigen
inhaltsgleichen - Vorgängervorschrift in § 33 Abs. 2 der
Gemeindeordnung (GO NRW 1984) für das Land Nordrhein-Westfalen
in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984 (GV.
NRW. S. 475). Denn § 48 Abs. 2 GO NRW zählt nicht zu den
Bestimmungen, die die Rechtsstellung hauptamtlicher
Bürgermeister betreffen und deshalb nach Art. VII Abs. 4 des
Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994
(GV. NRW. S. 270) erst zur Anwendung kamen, wenn entweder die
Bürger in unmittelbarer Wahl oder der Rat einen hauptamtlichen
Bürgermeister gewählt hatten.
Aus einer an Wortlaut, Systematik, Entstehungsgeschichte und
dem Zweck der genannten Vorschrift orientierten Auslegung
ergibt sich, dass der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit
zumindest auch den Ratsmitgliedern als wehrfähiges subjektives
Organrecht zugewiesen ist. Nach § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW sind
die Sitzungen des Rates öffentlich. Durch die Geschäftsordnung
kann die Öffentlichkeit für Angelegenheiten einer bestimmten
Art ausgeschlossen werden (§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW). Auf
Antrag des Bürgermeisters oder eines Ratsmitglieds kann für
einzelne Angelegenheiten die Öffentlichkeit ausgeschlossen
werden (§ 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW). Anträge auf Ausschluss der
Öffentlichkeit dürfen nur in nichtöffentlicher Sitzung
begründet und beraten werden (§ 48 Abs. 2 Satz 4 GO NRW).
Falls dem Antrag stattgegeben wird, ist die Öffentlichkeit in
geeigneter Weise zu unterrichten, dass in nichtöffentlicher
Sitzung weiter verhandelt wird (§ 48 Abs. 2 Satz 5 GO NRW).
Auf die Ausschussmitglieder und das Verfahren in den
Ausschüssen finden die für den Rat geltenden Vorschriften
entsprechende Anwendung (§ 58 Abs. 2 Satz 1 GO NRW).
Maßgeblicher Auslegungsgesichtspunkt für den Senat ist die
Systematik der Gemeindeordnung: Belegt schon das Antragsrecht
des Ratsmitglieds aus § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW, dass
subjektive Organrechte im Zusammenhang mit dem Grundsatz der
Sitzungsöffentlichkeit auch Ratsmitgliedern zustehen, so kommt
entscheidend hinzu, dass die Behandlung einer Angelegenheit in
nichtöffentlicher Sitzung das Ratsmitglied verpflichtet, über
diese Angelegenheit nach Maßgabe des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
Verschwiegenheit zu wahren. Denn als Angelegenheiten, deren
Geheimhaltung im Sinn des § 30 Abs. 1 Satz 1 GO NRW vom Rat
beschlossen wurde, gelten nach nahezu übereinstimmender
Auffassung in Rechtsprechung und Literatur diejenigen
Angelegenheiten, die auch ohne ausdrücklichen Ratsbeschluss in
nichtöffentlicher Sitzung beraten werden.
OVG NRW, Urteil vom 8. September 1954 - III A
1207/53 -, OVGE 9, 92 (97 f.); Urteil vom
20. Mai 1959 - III A 751/58 -, OVGE 15, 64
(70) = DVBl. 1959, 858 (859); VG Gelsenkirchen,
Urteil vom 12. November 1990 - 15 K 3472/89 -,
Eildienst StT NRW 1991, 215 (216);
Rehn/Cronauge, GO NRW, Stand: Mai 2000, § 30,
Anm. II. 2 c); ähnlich ("starkes Indiz")
BayVGH, Urteil vom 23. März 1988 - 4 B
86.02994 -, NVwZ 1989, 182 (183).
Durch diese gleichsam automatische Einbeziehung in die
Verschwiegenheitspflicht gerät jeder Ausschluss der
Sitzungsöffentlichkeit notwendig in Konflikt mit dem sonst
gegebenen Recht des Ratsmitglieds auf freie Mandatsausübung
(§ 43 Abs. 1 GO NRW), dessen wesentliches Element die Befugnis
ist, zu jeder Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft
öffentliche Überzeugungsbildung innerhalb und außerhalb der
Ratsgremien zu betreiben. Berät der Rat eine Angelegenheit in
nichtöffentlicher Sitzung, so liegt darin zugleich eine
Einschränkung des Mandatsausübungsrechts, die das Ratsmitglied
nur dann hinzunehmen hat, wenn die gesetzlichen oder
geschäftsordnungsrechtlichen Voraussetzungen für eine
derartige Verfahrensweise gegeben sind.
Der Wortlaut und der aus der Entstehungsgeschichte ableitbare
Zweck der in § 48 Abs. 2 Satz 1 GO NRW normierten
Sitzungsöffentlichkeit stehen diesem aus der Systematik des
Gesetzes gewonnenen Auslegungsergebnis nicht entgegen.
Unschädlich ist insbesondere zunächst, dass die
programmsatzartige Formulierung der Vorschrift nicht erkennen
lässt, wer aus ihr berechtigt und verpflichtet sein soll.
Vgl. zur Wortlautauslegung Schnapp, VwArch 78
(1987), S. 407 (428).
Das kann nicht die Schlussfolgerung rechtfertigen, der
Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit sei ein ausschließlich
objektiv-rechtlicher Rechtssatz, dessen Wahrung allein der
Kommunalaufsicht obliege. Dem steht die aus der
Entstehungsgeschichte zu entnehmende Zielsetzung der
Vorschrift entgegen, das Interesse des Bürgers am
kommunalpolitischen Geschehen und seine Bereitschaft zum
kommunalpolitischen Engagement durch Schaffung von Publizität
und Kontrolle der kommunalen Willensbildungs- und
Entscheidungsprozesse zu fördern. Diese Zielsetzung legt es
nahe, einen Anspruch zumindest des Bürgers auf Teilnahme an
und auf Herstellung oder Beibehaltung der Öffentlichkeit von
Rats- und Ausschusssitzungen anzunehmen.
So Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (431) m.
w. Nachw.
Gegen die hier vertretene Auslegung spricht auch nicht die in
§ 48 Abs. 2 Satz 4 GO NRW statuierte zwingende Verpflichtung
des Rates, über Anträge auf Ausschluss der Öffentlichkeit in
nichtöffentlicher Sitzung zu beraten. Diese gesetzliche
Bestimmung wird nicht dadurch unterlaufen, dass das
überstimmte Gemeinderatsmitglied nach der Ablehnung des
Antrags durch die Ratsmehrheit gerichtlichen Rechtsschutz in
Anspruch nehmen kann. Denn es ist nicht davon auszugehen, dass
das überstimmte Gemeinderatsmitglied auf diesem Weg eine
unberechtigte Preisgabe geheimschutzbedürftiger Tatsachen etwa
im Rahmen einer öffentlichen Gerichtsverhandlung erreichen
kann.
So aber BWVGH, Urteil vom 24. Februar 1992 - 1
S 2242/91 -, NVwZ-RR 1992, 373.
Denn auch das Verwaltungsprozessrecht sieht ausreichende
Maßnahmen vor, durch die das ungerechtfertige Bekanntwerden
geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen wirksam unterbunden werden
kann (Vorlageverweigerung nach § 99 VwGO, Ausschluss der
Öffentlichkeit nach den §§ 171 b, 172 GVG, Verzicht auf
mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO). Soweit § 99 VwGO
verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet, geht es dabei nicht
darum, das Bekanntwerden geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen
gegenüber Dritten in größerem Umfang als bisher zu
ermöglichen, sondern nur darum, inwiefern dem
Verwaltungsgericht selbst geheimhaltungsbedürftige Tatsachen
mitgeteilt werden müssen, die es bei seiner Entscheidung zwar
zu berücksichtigen hat, über die es aber gleichwohl
Verschwiegenheit gegenüber einem der Verfahrensbeteiligten zu
wahren hat (In-camera-Verfahren).
Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 27. Oktober 1999 -
1 BvR 385/90 -, BVerfGE 101, 106 (128).
In einem kommunalverfassungsrechtlichen Rechtsstreit der
vorliegenden Art, in dem ein Ratsmitglied gegen den Rat auf
Herstellung der Sitzungsöffentlichkeit klagt, stellt sich
dieses Problem nur eingeschränkt, weil alle
Verfahrensbeteiligten gleichermaßen zur Verschwiegenheit
verpflichtet sind.
Auch den klagenden Ratsfraktionen (Klägerinnen zu 1. bis 3.)
steht ein eigenes wehrfähiges subjektives Organrecht auf
Wahrung des Grundsatzes der Sitzungsöffentlichkeit in § 48
Abs. 2 Satz 1 GO NRW durch den Bürgermeister und durch den Rat
zu. Auch insoweit ergibt die systematische Auslegung der
genannten Vorschrift, dass Ratsfraktionen in bezug auf die
Sitzungsöffentlichkeit mit eigenen wehrfähigen Organrechten
ausgestattet sind. Anerkannt ist nämlich, dass der
Verpflichtung des Bürgermeisters aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO
NRW, einen durch eine Fraktion vorgeschlagenen
Tagesordnungspunkt in die Tagesordnung der Ratssitzung
aufzunehmen, ein subjektives Organrecht der Fraktion
korrespondiert. Diese hat einen Anspruch auf Aufnahme ihres
Vorschlags in die Tagesordnung des Rates, sofern der Vorschlag
die formalen Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
erfüllt.
OVG NRW, Urteil vom 16. Dezember 1983 - 15 A
2027/83 -, OVGE 37, 68 (69) = DVBl. 1984, 155;
Urteil vom 21. Dezember 1988 - 15 A 951/87 -,
OVGE 40, 266 (266); Beschluss vom 13. September
1995 - 15 B 2233/95 -, NWVBl. 1996, 7; Bick,
Die Ratsfraktion, 1989, S. 23.
Dieser Anspruch umfasst zwar nicht zugleich auch das Recht
darauf, dass der Rat den vorgeschlagenen Tagesordnungspunkt in
öffentlicher Sitzung berät. Aus § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2
GO NRW ergibt sich jedoch das grundsätzliche Recht der
Ratsfraktionen, ihre Auffassung öffentlich darzustellen,
soweit sie bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung im
Rat mitwirken. Dieses Recht ist durch das bereits zitierte
Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 in
die GO NRW aufgenommen worden, um die öffentliche Darstellung
von Fraktionsmeinungen, die zuvor in Rechtsprechung und
Literatur unterschiedlich beurteilt worden war,
vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 1992
- 15 B 2283/92 -, NWVBl. 1992, 395; Erichsen,
Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen,
2. Aufl. 1997, § 7 A 1 b (S. 100) m. w. Nachw.,
im Rahmen der verfassungsrechtlichen Grenzen für zulässig zu
erklären.
Gesetzentwurf der Landesregierung, LT-
Drucksache 11/4983, Begründung, S. 2, 13.
Wo diese verfassungsrechtlichen Grenzen der
Öffentlichkeitsarbeit von Ratsfraktionen im einzelnen
verlaufen, insbesondere unter welchen Umständen sie in eine
auch von § 56 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 GO NRW nicht gedeckte
Wahlwerbung umschlagen, bedarf aus Anlass der hier zu
behandelnden Frage keiner Entscheidung. Maßgeblich ist nur,
dass die ratsinterne Öffentlichkeitsarbeit den Fraktionen
durch die genannte Vorschrift als eigenes subjektives
Organrecht zugewiesen ist. Dass sich dieses Recht im Ergebnis
nicht auch auf die Preisgabe anvertrauter
geheimhaltungsbedürftiger Tatsachen erstreckt,
so zutreffend OLG Köln, Beschluss vom 29. April
1999 - 15 W 28/99 -, NVwZ 2000, 351,
ändert nichts daran, dass die genannte Vorschrift den
Ratsfraktionen jedenfalls ein subjektives Organrecht einräumt,
vermittels dessen sie die gerichtliche Klärung der Frage
verlangen können, ob eine bestimmte Angelegenheit nach Maßgabe
des § 48 Abs. 2 GO NRW und der zu dessen Ausführung ergangenen
Geschäftsordnungsbestimmungen geheimhaltungsbedürftig ist.
Die Klage der Klägerinnen zu 1. bis 3. und 5. ist jedoch nicht
begründet.
Die Ratsbeschlüsse vom 25. September 1995 (TOP 31 und 32) und
vom 6. November 1995 verletzen die Klägerinnen zu 1. bis 3.
und 5. nicht in ihren subjektiven Organrechten aus § 48 Abs. 2
Satz 1 GO NRW. Der Ausschluss der Sitzungsöffentlichkeit war
ungeachtet der Frage, ob es sich um eine
geheimhaltungsbedürftige Personalangelegenheit im Sinn des
§ 48 Abs. 2 Satz 2 GO NRW, § 6 Nr. 2 Satz 1 lit. a) der
Geschäftsordnung (GeschO) für den Rat und die Ausschüsse der
Stadt B vom 19. Dezember 1994 gehandelt hat,
jedenfalls durch § 48 Abs. 2 Satz 3 GO NRW, § 6 Nr. 3 GeschO
gerechtfertigt. Nach diesen Vorschriften kann auf Antrag des
Bürgermeisters oder eines Ratsmitglieds für einzelne
Angelegenheiten die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden. Von
dieser Verfahrensermächtigung hat der beklagte Rat im
vorliegenden Fall unausgesprochen, aber gleichwohl
ermessensfehlerfrei Gebrauch gemacht. Denn die Voraussetzungen
für eine nichtöffentliche Beratung liegen regelmäßig dann vor,
wenn das prozesstaktische Vorgehen in einem von der Gemeinde
geführten Rechtsstreit zum Gegenstand der Erörterung im Rat
gemacht werden soll. Diese Erörterung kann in der Regel nur
nichtöffentlich erfolgen, weil sonst der Beratungsinhalt der
Gegenseite vorzeitig bekannt werden könnte.
Seeger, Handbuch für die Gemeinderatssitzung,
4. Aufl. 1989, S. 63.
Dieser Ausschlussgrund lag hier vor. Denn es ging in den
streitgegenständlichen Tagesordnungspunkten um die Besprechung
der prozesstaktischen Überlegung, ob und mit welchem Inhalt
der vom Berichterstatter des Verfahrens 12 A 3455/94
vorgeschlagene Vergleich abgeschlossen werde. Dieser Zweck
rechtfertigte den Ausschluss der Öffentlichkeit hier ohne
weiteres, zumal Gegner in dem fraglichen Rechtsstreit vor dem
erkennenden Gericht der eigene Stadtdirektor war. Die Maßnahme
war auch nicht ungeeignet deshalb, weil der ehemalige
Stadtdirektor unabhängig von der Sitzungsöffentlichkeit aus
§ 48 Abs. 1 Satz 1 GO NRW a. F. zur Teilnahme an Ratssitzungen
verpflichtet war. Diese Teilnahmepflicht bestand hier
ausnahmsweise nicht, weil der ehemalige Stadtdirektor aufgrund
persönlicher Interessenkollision gehindert war, als Leiter der
Verwaltung an diesem Teil der Ratssitzung teilzunehmen; an
seine Stelle trat insoweit sein allgemeiner Vertreter.
Vgl. dazu Rehn/Cronauge, GO NRW, 10. Aufl.,
Stand: September 1994, § 48 GO a. F., Anm. I.
2.
Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2, 161 Abs. 2
VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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