Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-14, Aktenzeichen 18 K 5215/05
ECLI:DE:VGD:2007:0314.18K5215.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Klägerin wird nachgelassen,
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des zu
vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Bei der Klägerin handelt es sich um eine von mehreren gemeinnützigen
Organisationen gegründete rechtsfähige Stiftung des bürgerlichen Rechts mit Sitz in
I, genehmigt durch die Bezirksregierung I am 15. November 2000. Nach § 2 der
Stiftungssatzung sind Zwecke der Stiftung die Förderung des Natur- und
Umweltschutzes sowie der Entwicklungszusammenarbeit, die insbesondere durch
Veranstaltung einer Lotterie verwirklicht werden sollen. Im vorliegenden Verfahren
erstrebt die Klägerin die Erteilung einer Genehmigung für eine Lotterie, die zunächst
in Nordrhein-Westfalen durchgeführt werden soll. Weitere Anträge für die
Durchführung auch in anderen Bundesländern sollen nachfolgen.

3

Dem vorliegenden Verfahren vorausgegangen ist das Klageverfahren 18 K
11762/96. Mit Urteil der Kammer vom 31. August 2001 wurde der Beklagte darin
verpflichtet, der Klägerin die beantragte Veranstaltung einer Lotterie für Umwelt und
Entwicklung ("Deutsche Postcodelotterie") in Nordrhein-Westfalen für ein Jahr zu
genehmigen. In den Entscheidungsgründen wurde u.a. ausgeführt, dass § 2 der
seinerzeit noch geltenden Lotterieverordnung insoweit mit Art. 12 GG unvereinbar
und damit (teilweise) nichtig sei, als die Vorschrift als Genehmigungsvoraussetzung
u.a. eine Bedürfnisprüfung verlange. Für das Bedürfniserfordernis nach § 2 Nr. 1 der
Lotterieverordnung, das in Form einer Berufszulassungsbeschränkung in Art. 12 GG
eingreife, fehle es an einer verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Der Rechtsstreit
wurde in der Berufungsinstanz übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt
erklärt, nachdem der Beklagte sich bereit erklärt hatte, der Klägerin eine
Genehmigung zur Durchführung der beantragten Lotterie - in Zusammenwirken mit
der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG (WestLotto) als Dienstleister -
durchzuführen.

4

Unter dem 11. August 2003 wurde der Klägerin auf Grundlage der
Lotterieverordnung die Genehmigung zur Durchführung einer Lotterie unter der
Bezeichnung "V" bis zum 31. Dezember 2004 erteilt.

5

Nach der oben genannten Entscheidung der Kammer vom 31. August 2001
hatten die Bundesländer intensive Beratungen zum Thema Lotteriewesen
durchgeführt. Unter der Federführung Nordrhein-Westfalens arbeiteten sie den
Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland aus, der am 1. Juli 2004 in Kraft
getreten ist. In Nordrhein-Westfalen ist das Zustimmungsgesetz am 23. Juni 2004 in
Kraft getreten.

6

Mit Schreiben vom 29. Oktober 2004 beantragte die Klägerin die Erteilung einer
Genehmigung zur Durchführung der Lotterie auch für das Jahr 2005. Diesen Antrag
lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 18. November 2004 ab. Die Ablehnung wurde
im wesentlichen wie folgt begründet: Die im Zusammenwirken mit WestLotto
durchgeführte Veranstaltung der Lotterie "V" habe im vorausgegangenen
Genehmigungszeitraum die gesetzlich zugelassene Kostenquote überschritten.
Dabei sei nicht maßgeblich, dass diese Überschreitung der Kostenquote nicht zu
einer Verringerung der anteiligen Zweckerträge geführt habe, sondern die erhöhten
Aufbaukosten von dritter Seite, nämlich vom Dienstleister WestLotto übernommen
worden seien. Aus § 9 Abs. 2 des Lotteriestaatsvertrages ergebe sich, dass die dem
Durchführer entstehenden Kosten auch dann der Veranstaltung der Lotterie
zuzurechnen seien, wenn sie nicht aus dem Umsatz der Lotterie finanziert
würden.

7

Im Dezember 2004 wurde das Dienstleistungsverhältnis zwischen der Klägerin
und WestLotto beendet. Die Lotterie "V" wurde eingestellt.

8

Mit Schreiben vom 7. Juli 2005, ergänzt durch Schreiben vom 25. August 2005,
beantragte die Klägerin erneut, die Genehmigung zur Veranstaltung einer Lotterie in
Nordrhein-Westfalen zu erteilen. In der Begründung des Antrages wurde u.a.
ausgeführt: Man habe sich entschieden, die Zulassung zur Veranstaltung einer
Lotterie zu beantragen, die sich nicht an den engen und verfassungswidrigen
Vorgaben der §§ 6 ff. des Lotteriestaatsvertrages orientiere, sondern auf die
Erwirtschaftung hoher Zweckerträge durch hohe Umsätze ausgerichtet sei. Der
Antrag werde in Kenntnis des Umstandes gestellt, dass die wirtschaftliche
Konzeption der Lotterieveranstaltung mit dem Wortlaut des § 9 des
Lotteriestaatsvertrages nicht vereinbar sei. Die Genehmigung wurde für die Dauer
von fünf Jahren beantragt.

9

Im August 2005 wies der Beklagte die anderen Bundesländern über deren
Innenministerien/-senatsverwaltungen bzw. Finanzministerien/-senatsverwaltungen
darauf hin, dass die Klägerin erneut einen Antrag auf Genehmigung der
Veranstaltung einer Lotterie gestellt und gleichzeitig angekündigt habe, dass die
Lotterieveranstaltung auch auf andere Bundesländer ausgedehnt werden solle.

10

Mit Schreiben vom 12. Oktober 2005 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass ihr
Antrag unvollständig sei. Im einzelnen wies er auf folgendes hin: Die Klägerin gehe
während der Anlaufphase der Lotterie von einem wirtschaftlichen Risiko aus. Das
erforderliche Start- und Investitionskapital solle von der Stiftung sichergestellt
werden. Angaben hierzu, insbesondere in welcher Höhe und von wem das Kapital
zur Verfügung gestellt werden solle, seien nicht gemacht worden. Ferner sei bislang
nicht dargetan, welche Dienstleister, von denen die Klägerin gesprochen habe, sich
konkret unter welchen Voraussetzungen und Bedingungen am Investitionsrisiko
beteiligen würden. Schließlich fehle es auch an verbindlichen Aussagen hinsichtlich
des Betriebsnetzes, über das die Lotterie angeboten werden solle.

11

Daraufhin gab die Klägerin mit Schreiben vom 21. Oktober 2005 an, dass die
dem Beklagten bekannten neun gemeinnützigen Organisationen als Stifter ein
Startkapital bis zu einem Höchstbetrag von jeweils 300.000,00 Euro bereit stellen
würden. Es könne der Klägerin nicht zugemutet werden, bereits jetzt Namen von
potentiellen Dienstleistern zu offenbaren, da zwischen dem Land Nordrhein-
Westfalen und der dann in Konkurrenz auftretenden Firma WestLotto GmbH
teilweise Personenidentität bestehe. Entsprechendes gelte für die erbetene
Mitteilung, über welches Vertriebsnetz die Lotterie angeboten werden solle. Es werde
angeregt, zur Reduzierung eines etwaigen Interessenkonfliktes die
Genehmigungserteilung unter die aufschiebende Bedingung der Mitteilung und
Genehmigung des Vertriebsnetzes zu stellen.

12

Mit Schreiben von November 2005 entgegnete der Beklagte, dass es nicht den
Tatsachen entspreche, dass die bei ihm mit der Glücksspielaufsicht betrauten
Beamten in den Gremien von WestLotto tätig seien. Der Anregung, die
Genehmigung unter die aufschiebende Bedingung zu stellen, dass sie erst wirksam
werde, wenn die betreffenden Dienstleister als unbedenklich anerkannt würden,
könne nicht gefolgt werden. Es sei vielmehr Pflicht der Klägerin, der
Genehmigungsbehörde alle für die Entscheidung relevanten Angaben und
Unterlagen zur Verfügung zu stellen. Nur so könne der Antrag ordnungsgemäß
geprüft werden.

13

Über den Antrag auf Genehmigung der Lotterie wurde seitens des Beklagten
bislang nicht entschieden.

14

Am 5. Dezember 2005 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.

15

Sie trägt vor, dass nicht damit zu rechnen sei, dass über ihren Antrag vom
7. Juli 2005 positiv entschieden werde. In diversen Gesprächen mit den beiden
zuständigen Beamten des Beklagten sei deutlich geworden, dass die Gründe, die
bereits zur Ablehnung des ursprünglichen Genehmigungsantrages vom 29. Oktober
2004 durch Bescheid vom 18. November 2004 geführt hätten, erneut zur Ablehnung
des aktuellen Antrages führen würden. Zwar verstoße die von der Klägerin geplante
Lotterie gegen einzelne Beschränkungen des Lotteriestaatsvertrages. Die dortigen
Restriktionen seien jedoch mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht vereinbar. In diesem
Zusammenhang verweist die Klägerin auf ihren beim Bundesverfassungsgericht im
Verfahren der Verfassungsbeschwerde im Bereich der Sportwetten eingereichten
Schriftsatz vom 23. März 2005. Die derzeitige staatliche Strategie ziele darauf hin,
Zeit zu gewinnen und die Vorteile des faktischen Monopols so lange wie möglich zu
nutzen. Sie, die Klägerin, sei aus wirtschaftlichen Gründen darauf angewiesen, dass
die Lotterieveranstaltung zeitnah aufgenommen werden könne. Würde sich der Start
der geplanten Veranstaltung erneut über mehrere Jahre verzögern, würden die
Chancen für ihr Lotterieprojekt, erfolgreich in der Bevölkerung angenommen zu
werden, weiter sinken. Soweit der Beklagte in der vorgerichtlichen Korrespondenz
zum Ausdruck gebracht habe, die fehlende Bekanntgabe möglicher künftiger
Kooperationspartner stünde einer Genehmigungserteilung entgegen, sei dem nicht
zu folgen. Es stehe noch nicht endgültig fest, ob sie überhaupt mit einem
Dienstleister als Durchführer agieren werde. Derzeit sei dies nicht beabsichtigt.
Richtig sei, dass sie mit einzelnen Partnern (z.B. Unternehmen der postalischen
Dienste, Unternehmen im Bereich der Filialisten) kooperieren werde. Bei der
Bekanntgabe etwaiger Partner handele es sich auch gar nicht um Auskünfte im
Sinne des § 9 Abs. 3 LoStV, die zur Überprüfung der ordnungsgemäßen
Durchführung der Lotterie erforderlich seien. Es bestünde im übrigen die Möglichkeit,
die Lotterie unter aufschiebender Bedingung der Prüfung der Zuverlässigkeit eines
etwaigen Durchführers zu genehmigen. Demgegenüber trägt die Klägerin später vor,
dass als Dienstleister ein großer, im europäischen Ausland tätiger und in einem
Mitgliedstaat der Europäischen Union zugelassener Lotterieveranstalter bereit stehe.
Im Hinblick auf die zwischenzeitlich ergangene Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum staatlichen Monopol im Bereich
der Sportwetten macht die Klägerin geltend, dass danach das Monopol im
Wettbereich allenfalls dann zu rechtfertigen sei, wenn die staatlichen
Lotterieveranstalter auf Werbung verzichteten und sich auf eine bloße
Informationstätigkeit beschränkten. Maßstab für eine solche Informationstätigkeit
dürften etwa die Beschränkungen sein, die den Anbietern von
verschreibungspflichtigen Medikamenten für öffentliche Hinweise auf ihren Produkten
auferlegt seien. Das Bundesverfassungsgericht habe für den Wettbereich dem Staat
auferlegt, unverzüglich das Werbeverhalten der Monopolsituation anzupassen und
jegliche expansive Vermarktung des Glückspiels zu verhindern. Der Beklagte
unterliege einer analogen Verpflichtung für das von ihm noch gehaltene Monopol
gewerblicher Lotterieveranstaltungen. Falls der Staat nicht innerhalb kurzer Zeit
erkennbar seine Werbeaktivitäten beende und sich auf eine zurückhaltende
Informationstätigkeit beschränke, würde dies die Verfassungswidrigkeit des
staatlichen Monopols für gewerbliche Lotterieveranstaltungen verdeutlichen. Im
übrigen gehe eine signifikante Suchtgefahr von Lotterieveranstaltungen nicht aus.
Die Rechtsprechung habe in zahlreichen Judikaten die Frage, ob von klassischen
Lotterien erhebliche Suchtgefahren ausgehen könnten, verneint. Die empirische,
sozialpsychologische und medizinische Suchtforschung bestätigten diese
Feststellungen. Letztlich instrumentalisierten die Länder ein nicht existentes
Suchtproblem im Zusammenhang mit den klassischen Lotterien, um ein
verfassungswidriges Monopol zu legitimieren. Das werde insbesondere auch
deutlich, wenn man die inkonsistenten Vorschriften des geplanten neuen
Glücksspielstaatsvertrages betrachte. Vor allem die vorgesehenen
Werbebeschränkungen entsprächen in keiner Weise den Anforderungen für ein
staatliches Monopol. Zu berücksichtigen sei in besonderem Maße auch, dass weder
das geltende noch das künftige Recht die - von der Klägerin immer wieder
angebotene - Begrenzung des Spielkapitals pro Spieler vorsehe. Eine Übertragung
der in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006
aufgestellten Grundsätze auf den Bereich des Lotteriewesens sei vor diesem
Hintergrund weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen zulässig. Die
bislang angeblich umgesetzten Maßnahmen insbesondere zur Reduzierung der
Werbung für Lottoprodukte seien zudem in keiner Weise konsequent an den - an sich
schon gar nicht übertragbaren - Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts
ausgerichtet. Vielmehr würden an einzelnen Annahmestellen und auch andernorts
nach wie vor in erheblicher Weise Spielanreize geschaffen. Das im
Lotteriestaatsvertrag faktisch normierte staatliche Lotteriemonopol verstoße aber
nicht nur gegen deutsches Verfassungsrecht, sondern auch gegen europäisches
Gemeinschaftsrecht. Betroffen seien die Dienstleistungs- und die
Niederlassungsfreiheit. Auf die europarechtlichen Grundfreiheiten könne sie sich
auch berufen. Der insoweit erforderliche grenzüberschreitende Bezug folge hier
daraus, dass der im europäischen Ausland bereit stehende Dienstleister in
Teilbereichen in ihre Tätigkeit eingebunden werde, z.B. im Bereich der Software.

16

Die Klägerin beantragt,

17

den Beklagten zu verpflichten, die von ihr mit Schreiben
vom 7. Juli 2005 beantragte Veranstaltung einer Lotterie in
Nordrhein-Westfalen zu genehmigen.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Er trägt vor, dass die Klägerin die im Staatsvertrag zum Lotteriewesen in
Deutschland für die Zulassung einer Lotterie festgelegten Voraussetzungen in
mehrfacher Hinsicht nicht erfülle. Der Genehmigungsantrag sei planmäßig darauf
ausgerichtet, die aus ordnungspolitischen Gründen bestehenden Beschränkungen
privater Lotterieveranstaltungen zu sprengen. Diese Beschränkungen seien
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 sei für die Gesetzeslage in
Nordrhein-Westfalen richtungsweisend und auf die hiesigen Verhältnisse zu
übertragen. Dem Urteil sei durch das Bundesverfassungsgericht selbst die Qualität
einer Leitentscheidung im Sinne eines "Musterprozesses" beigemessen worden,
dessen Inhalt und Folgewirkung das gesamte Sportwettenrecht in Deutschland
betreffen sollten. Angesichts der somit auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu
übertragenen, vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Übergangslösung sei
der Antrag der Klägerin selbst bei einer unterstellten Verfassungswidrigkeit der
einschlägigen Normen des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland
unbegründet. Davon abgesehen verstoße jedoch keine einzige der von der Klägerin
planmäßig nicht beachteten Vorgaben des Staatsvertrages gegen
verfassungsrechtliche Vorgaben. Die Vorschriften des dritten Abschnitts,
insbesondere auch die von der Klägerin planmäßig ignorierten Regelungen seien zur
Umsetzung der Zielsetzungen des Staatsvertrages implementiert worden. Diese
Zielsetzungen seien vom Bundesverfassungsgericht als legitime Gemeinwohlziele
bestätigt worden. Die Regelungen des Staatsvertrages seien insgesamt zur
Umsetzung dieser Ziele geeignet, erforderlich und angemessen.
Der Beklagte trägt weiter vor, dass nicht nur in Bezug auf Sportwetten, sondern auch
im Hinblick auf Lotterieveranstaltungen zahlreiche Maßnahmen ergriffen worden
seien, um den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gerecht zu werden. So sei
es etwa zu einer Einschränkung der Vertriebswege, einer Reduzierung des
Werbevolumens und einer inhaltlichen Änderung der Werbeaussagen gekommen.
Durch WestLotto seien seit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts auch für die
sonstigen angebotenen Produkte keine Promotion-Aktionen mehr vorgenommen
worden. Unterschiedliche Maßnahmen der Suchtprävention (etwa durch
Warnhinweise) und zur Sicherstellung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts
durch WestLotto seien getroffen worden. Insgesamt sei dabei festzustellen, dass die
vorgenommenen Umsetzungsmaßnahmen auch im Bereich der Lotterien dem vom
Bundesverfassungsgericht geforderten Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem
Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft einerseits und der tatsächlichen Ausübung
des Monopols andererseits entsprächen.

21

Wegen der weiteren Einzelheit wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug
genommen.

22

Entscheidungsgründe:

23

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

24

Die Klage ist zulässig.

25

Insbesondere konnte sie nach § 75 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) trotz
bislang fehlender Entscheidung des Beklagten erhoben werden, da über den mit
Schreiben vom 7. Juli 2005 gestellten Antrag der Klägerin auf Genehmigung der
geplanten Lotterieveranstaltung bis heute ohne zureichenden Grund nicht
entschieden worden ist. Die dreimonatige "Mindestfrist" des § 75 Satz 2 VwGO ist
gewahrt worden. Ein zureichender Grund für die bislang fehlende Entscheidung ist
vom Beklagten weder dargetan worden noch ist er sonst ersichtlich. Nichts anderes
ergibt sich daraus, dass der Beklagte während des Genehmigungsverfahrens darauf
hingewiesen hatte, dass der Antrag unvollständig sei, weil u.a. der von der Klägerin
angesprochene Dienstleister nicht benannt worden sei, so dass dieser nicht auf
seine Zuverlässigkeit habe überprüft werden können. Ein zureichender Grund mag
zwar anzunehmen sein, wenn die Behörde - insbesondere in kompliziert gelagerten
Fällen - noch weitere Sachverhaltsaufklärung betreiben muss.

26

Vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 75 Rn. 13.

27

Fehlt es aber, wie hier, an einer entsprechenden - erforderlichen - Mitwirkung des
Antragstellers, besteht kein zureichender Grund für ein weiteres Zuwarten durch die
Behörde. Ein Antrag ist dann vielmehr negativ zu bescheiden. Vor diesem
Hintergrund kann hier zunächst dahinstehen, inwieweit die Benennung des
Dienstleisters zwingende Genehmigungsvoraussetzung für den Antrag der Klägerin
ist. Ein zureichender Grund dafür, nicht zu entscheiden, resultierte und resultiert
daraus jedenfalls nach dem Gesagten nicht, zumal die Klägerin im Klageverfahren
nunmehr, nachdem sie laut anfänglichem Vorbringen die Lotterieveranstaltung
selbst, d.h. ohne Dienstleister durchführen wollte, einräumt, einen Dienstleister aus
dem europäischen Ausland - für Teildienstleistungen - hinzuziehen, diesen aber nicht
gegenüber dem Beklagten offenbaren zu wollen. Im übrigen war der Antrag der
Klägerin auch nach Auffassung des Beklagten bereits unabhängig von der Frage der
Benennung des Dienstleisters wegen Verstoßes gegen weitere Normen des am
1. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrages zum Lotteriewesen in Deutschland
(LoStV) ablehnungsreif (wie noch auszuführen sein wird).
Vor diesem Hintergrund ist die Kammer nicht gehalten, das Verfahren nach § 75
Satz 3 VwGO zunächst auszusetzen und dem Beklagten eine Entscheidungsfrist zu
setzen.

28

Die Klage ist unbegründet.

29

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der beantragten Genehmigung
zur Durchführung der geplanten Lotterieveranstaltung in Nordrhein-Westfalen (NRW)
auf der Grundlage des § 6 Abs. 1 LoStV. In NRW beansprucht der LoStV aufgrund
des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 22. Juni
2004 (GVBl. 2004, S. 315) unmittelbare Geltung.

30

Nach § 6 Abs. 1 LoStV bedarf der Erlaubnis, wer außerhalb des § 5 Abs. 2 LoStV
eine Lotterie öffentlich veranstalten will. Über die Erteilung der Erlaubnis entscheidet
die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Zuständige Behörde ist
nach § 15 LoStV i.V.m. § 3 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages
zum Lotteriewesen in Deutschland (Lotterieausführungsgesetz - LoAG) vom
16. November 2004 (GVBl. 2004, S. 7126) der Beklagte.

31

Bei der von der Klägerin geplanten Lotterieveranstaltung handelt es sich um eine
öffentliche Lotterie im Sinne des § 6 Abs. 1 LoStV. Diesbezüglich wird auf die
Ausführungen im Urteil der Kammer vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 - (S. 35 f.
des Entscheidungsabdrucks) verwiesen. Das dort zu § 2 der damals noch geltenden
Verordnung über die Genehmigung öffentlicher Lotterien und Ausspielungen
(Lotterieverordnung) vom 1. Juni 1955 (GVBl. 1955, S. 119) - LottVO - Gesagte gilt
insoweit entsprechend.

32

Einer Genehmigung dieser Lotterie stehen jedoch Versagungsgründe nach den
§§ 6 ff. LoStV entgegen.

33

Angesichts des aktuellen Vortrages der Klägerin, sich jedenfalls im Hinblick auf
Teilleistungen eines Dienstleisters aus dem europäischen Auslands bedienen,
diesen aber nicht benennen zu wollen, spricht schon vieles dafür, dass die von der
Klägerin beantragte Genehmigung bereits wegen Verstoßes gegen die
- verfassungsrechtlich unbedenkliche - Vorschrift des § 8 Abs. 1 Nr. 2 LoStV (bei
überwiegender Durchführung der Veranstaltung durch einen Dritten wäre auch an §
8 Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. Abs. 1 Nr. 2 LoStV zu denken) nicht erteilt werden kann.
Danach darf eine Erlaubnis nur erteilt werden, wenn der Veranstalter zuverlässig ist,
insbesondere die Gewähr dafür bietet, dass die Veranstaltung ordnungsgemäß und
für die Spielteilnehmer sowie die Erlaubnisbehörde nachvollziehbar durchgeführt und
der Reinertrag zweckentsprechend verwendet wird. Aufgrund der bewussten
Nichtbenennung des Dienstleisters und des Umfangs von dessen Einbindung dürften
zumindest Zweifel an der Nachvollziehbarkeit der geplanten Lotterieveranstaltung
begründet sein. § 9 Abs. 3 Satz 1 LoStV normiert korrespondierend mit dem Gebot
der Nachvollziehbarkeit der Veranstaltung die Verpflichtung des Veranstalters, der
zuständigen Behörde alle Unterlagen vorzulegen und alle Auskünfte zu erteilen, die
zur Überprüfung der ordnungsgemäßen Durchführung der Lotterie erforderlich sind.
Es spricht einiges dafür, dass in dem bewussten Verschweigen von Angaben zum
Dienstleister ein Verstoß auch gegen diese Verpflichtung zu sehen ist, der schon für
sich eine Ablehnung des Genehmigungsantrages rechtfertigt.
Das braucht hier jedoch letztlich nicht abschließend beurteilt zu werden.

34

Denn der geplanten Lotterieveranstaltung stehen jedenfalls - wovon auch die
Klägerin ausgeht - die zwingenden Versagungsgründe des § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV
(i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LoStV) entgegen. So darf nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 a)
LoStV eine Erlaubnis nicht erteilt werden, wenn die Bekanntgabe der
Ziehungsergebnisse öfter als zweimal wöchentlich erfolgt. Bei der von der Klägerin
beantragten Lotterieveranstaltung sind ausdrücklich bis zu drei Ziehungen
wöchentlich vorgesehen (vgl. Ziffer 8.5.1 des Genehmigungsantrages vom 7. Juli
2005). Nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV darf eine Erlaubnis des weiteren nicht erteilt
werden, wenn der Höchstgewinn einen Wert von 1 Mio. Euro übersteigt. Hier soll
ausweislich Ziffer 8.7.3 des Genehmigungsantrages sowie von § 16 der dort als
Entwurf beigefügten Geschäftsbedingungen sogar ein Mindestgewinn von
1 Mio. Euro garantiert werden. Wird die Gewinnklasse 1 nicht besetzt, so sollen
zudem nach § 16 Abs. 5 der Geschäftsbedingungen und Ziffer 8.7.5 des Antrages 30
% auf die Gewinnklasse 1 der folgenden Ausspielung übertragen werden, so dass
sich automatisch ein Gewinn von über 1 Mio. Euro ergeben wird. Nach § 7 Abs. 2
Nr. 1 c) LoStV darf eine Erlaubnis schließlich nicht erteilt werden, wenn Teile des
vom Spieler zu entrichtenden Entgeltes zu dem Zweck angesammelt werden,
Gewinne für künftige Ziehungen zu schaffen (planmäßiger Jackpot). Nach § 16 Abs.
5 und 6 der Geschäftsbedingungen sowie nach Ziffer 8.7.5 und 8.7.6 des
Genehmigungsantrages ist entgegen dieser Vorgabe bei Nichtbelegung einer
Gewinnklasse der Aufschlag auf die kommende Ausspielung vorgesehen, so dass
Jackpots planmäßig insbesondere in der ersten Gewinnklasse angesammelt
werden.

35

Die Erteilung einer Genehmigung kommt ferner wegen Verstoßes gegen § 9
Abs. 1 LoStV (i.V.m. § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LoStV) nicht in Betracht. Nach dem
Spielplan müssen Reinertrag, die Gewinnsumme und die Kosten in einem
angemessenen Verhältnis zueinander stehen; die Kosten der Veranstaltung sind so
gering wie möglich zu halten. Reinertrag ist der Betrag, der sich aus der Summe der
Entgelte nach Abzug von Kosten, Gewinnsumme und Steuern ergibt. Für den
Reinertrag und die Gewinnsumme sollen im Spielplan jeweils mindestens 30 % der
Entgelte vorgesehen sein und es darf kein Grund zu der Annahme bestehen, dass
diese Anteile nicht erreicht werden. Der von der Klägerin vorgelegte Wirtschaftsplan
sieht abweichend davon für den Zweckertrag (=Reinertrag) einen Mindestwert von
lediglich jeweils 10 % innerhalb der ersten fünf Jahre vor. Zwar handelt es sich bei §
9 Abs. 1 Satz 3 LoStV um eine Sollvorschrift, so dass Abweichungen bei Vorliegen
besonderer Umstände möglich sind. Solche besondere Umstände sind während der
Anlaufphase für eine neue Lotterieveranstaltung denkbar. Nicht zu überzeugen
vermag insoweit der diesbezügliche Vortrag des Beklagten, wonach es sich bei der
von der Klägerin geplanten Lotterie nicht um eine neue Lotterie, sondern um die
Wiederbelebung einer bereits durchgeführten, aber gescheiterten
Lotterieveranstaltung handeln soll. Schon angesichts des seit der Einstellung der
Lotterie "V" im Dezember 2004 verstrichenen Zeitraums kann von einer bloßen
Wiederbelebung, bei der es möglicherweise keiner erneuten Anlaufphase bedürfte,
kaum die Rede sein. Auch kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Lotterie
"V" sich seinerzeit bereits in einer Weise etabliert hätte, dass nunmehr gleichsam
übergangslos eine Fortsetzung erfolgen könnte. Dagegen spricht im übrigen auch
das neue Konzept der nunmehr geplanten Lotterie. Entgegen der Auffassung der
Klägerin lässt sich jedoch auch nicht konstatieren, dass es ihr um eine Abweichung
von der Regel lediglich während der Anlaufphase der Lotterie gehe. Der vorgelegte
Wirtschaftsplan sieht einen Mindestwert für den Zweckertrag von 10 % jedenfalls für
die ersten fünf Jahre, also für den gesamten beantragten Genehmigungszeitraum
vor. Die insofern von der Klägerin geäußerte Annahme, für die Etablierung einer
Lotterieveranstaltung bedürfe es einer Anlaufzeit von fünf Jahren, erscheint
realitätsfern. Letztlich hat auch die Klägerin das nur behauptet, ohne irgendwelche
greifbaren Anhaltspunkte für eine solche These zu liefern.

36

Kommt bereits nach den vorangegangenen Ausführungen die Erteilung einer
Genehmigung für die von der Klägerin geplante Lotterie nicht in Betracht, kommt es
nicht mehr darauf an, ob noch weitere Versagungsgründe eingreifen.
Angemerkt sei jedoch, dass zumindest zweifelhaft ist, ob die vom Beklagten im
weiteren noch geäußerten weiteren Bedenken Versagungsgründe zu begründen
vermögen. So vertritt der Beklagte im Hinblick auf § 8 Abs. 1 Nr. 2 LoStV noch die
Auffassung, dass die Klägerin durch das Werben mit einem Millionengewinn bei den
Spielteilnehmern die Erwartung erwecke, dass der Gewinn aus dem Umsatz
erwirtschaftet werde und damit eine Bonität des Veranstalters vorgetäuscht werde,
die faktisch nicht bestehe. Die Auszahlung des Millionengewinns sei jedoch
angesichts des Kapitals der Klägerin von lediglich 108.000,00 DM (vgl. § 3 Abs. 1 der
Stiftungssatzung) nicht sichergestellt. Bei der beantragten Versicherungslösung
werde dem Verbraucher verschleiert, dass die Auszahlung des Gewinns einen
Zahlungsanspruch gegenüber der Versicherung voraussetze. Dies beinhalte für den
Spielteilnehmer einen Unsicherheitsfaktor, mit dem er nicht rechnen müsse. Die
Klägerin hält dem entgegen, dass die Versicherung des Millionengewinns
branchenüblich sei.
In der von der Klägerin angeführten Entscheidung des VG Hannover

37

- Urteil vom 12. Juni 1998 - 10 A 163/98 -, Bl. 11, 17 des
Entscheidungsabdrucks -

38

wird offenbar eine Versicherungslösung für akzeptabel gehalten. Einer
abschließenden Entscheidung hierzu bedarf es indes nicht angesichts der obigen
Ausführungen, nach denen der Lotterieveranstaltung der Klägerin bereits
anderweitige zwingende Versagungsgründe entgegen stehen.

39

Darf nach den geltenden Bestimmungen des LoStV die Genehmigung nicht
erteilt werden, kommt auch nicht etwa eine "reduzierte" Genehmigung in Betracht
(siehe den Wortlaut des § 6 Abs. 1 Satz 2 LoStV und des § 7 Abs. 2 LoStV), zumal
es nicht Aufgabe des Gerichts ist, insoweit eine "geltungserhaltende Reduktion"
herbeizuführen.

40

Nach Auffassung der Kammer vermögen auch die von der Klägerin
vorgetragenen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die §§ 6 ff. LoStV kein
anderes Ergebnis zu rechtfertigen.

41

Die Normen, die hier nach den vorangegangenen Ausführungen der Erteilung
einer Genehmigung zwingend entgegen stehen (§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und § 9 Abs. 1
LoStV), beinhalten zwar Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12
Abs. 1 Grundgesetz (GG). Die Veranstaltung der von der Klägerin geplanten
Lotterieveranstaltung fällt - auch ohne vorhandene Gewinnerzielungsabsicht - in den
Schutzbereich dieser Bestimmung. Insoweit verweist die Kammer zur Vermeidung
von Wiederholungen wiederum auf ihre den Beteiligten bekannte Entscheidung vom
31. August 2001 im Verfahren 18 K 11762/96.

42

Die §§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV greifen auch in den Schutzbereich des
Art. 12 Abs. 1 GG ein, indem sie rechtliche Vorgaben und Beschränkungen
reglementieren, bei deren Nichteinhaltung die Genehmigung einer privaten
Lotterieveranstaltung nicht erteilt werden darf. Damit schränken sie zwangsläufig die
Berufsfreiheit ein.

43

Jedoch sind die durch § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV verursachten Eingriffe in Art. 12
Abs. 1 GG nach Auffassung der Kammer verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Die
Berufsausübung kann nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG durch Gesetz oder aufgrund
eines Gesetzes geregelt werden. Auch die Berufswahl bzw. -zulassung ist nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht einschränkungslos
gewährleistet, sondern ebenfalls von der Regelungsbefugnis nach Art. 12 Abs. 1
Satz 2 GG erfasst. Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung wird dabei mit Hilfe der
so genannten "Drei-Stufen-Theorie" beurteilt, ausgehend davon, dass die
Eingriffsintensität unterschiedlich ausfällt, je nach dem, ob es sich um eine bloße
Berufsausübungsregelung (1. Stufe) oder um eine Berufswahlregelung handelt. Im
Rahmen der Berufswahlregelungen gilt es wiederum zu unterscheiden zwischen
subjektiven (2. Stufe) und objektiven (3. Stufe) Zulassungsschranken. Während
Berufsausübungsregelungen die Art und Weise der beruflichen Tätigkeit regeln,
knüpfen Berufszulassungsschranken schon den Zugang zum Beruf an sich an
bestimmte Bedingungen. Subjektive Zulassungsschranken sind anzunehmen, wenn
die Wahl des Berufs an von der Person abhängige Voraussetzungen geknüpft wird.
Um objektive Berufszulassungsschranken handelt es sich, wenn der Zugang zum
Beruf unabhängig von der Qualifikation der Person oder sonstigen subjektiven
Gesichtspunkten verwehrt wird.

44

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR
596/56 -, BVerfGE 7, S. 377 (405 f.); Urteil vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. -,
BVerfGE 11, S. 168 (183); Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 8. Auflage, Art. 12 Rn.
35 ff.; Tettinger, in: Sachs, GG, 3. Auflage, Art. 12 Rn. 100 ff.; Hofmann, in:
Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 10. Auflage, Art. 12 Rn. 50 ff.

45

Es spricht schon vieles dafür, dass es sich bei den hier in Rede stehenden
Beschränkungen durch die §§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV anders als bei dem
Erfordernis eines öffentlichen Bedürfnisses nach § 2 Nr. 1 LottVO

46

- siehe dazu die Kammerentscheidung vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 -,
Seite 21 f. des Entscheidungsabdruckes) -

47

nicht um solche Schranken handelt, die den Zugang zu dem Beruf objektiv
verwehren. Die Vorschriften reglementieren vielmehr Bedingungen und Modalitäten,
unter denen eine Lotterieveranstaltung von privaten Anbietern durchgeführt werden
darf. Die Klägerin trägt in diesem Zusammenhang indes vor, dass die privaten
Lotterieveranstaltern in den §§ 6 ff. LoStV auferlegten Beschränkungen derart weit
gingen, dass eine lukrative Lotterieveranstaltung gar nicht mehr möglich sei. Die
Vorschriften des 3. Abschnittes des LoStV dienten letztlich allein dem Zweck, den
Markt für staatliche Anbieter abzusichern. Insbesondere die engen Kosten- und
Gewinnvorgaben des § 9 Abs. 1 LoStV führten dazu, dass eine neue
Lotterieveranstaltung nicht erfolgreich neu am Markt etabliert werden könne. Das
Vorbringen der Klägerin zielt damit insgesamt auf die Einschätzung, dass die in Rede
stehenden Normen letztlich ein faktisches Staatsmonopol beinhalten, mithin eine -
faktisch - objektive Berufszulassungsschranke. Zweifelhaft ist insoweit aber schon,
ob diese Einschätzung der Klägerin überhaupt ohne weitere Differenzierung auf die
§§ 7 Abs. 2 Nr. 1 und 9 Abs. 1 LoStV zutreffen kann. Dagegen spricht, dass
jedenfalls den in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Einschränkungen die von der
Klägerin vorgetragene wirtschaftlich erdrosselnde Wirkung nicht beigemessen
werden kann. Zwar mag es zutreffen, dass die Attraktivität von
Lotterieveranstaltungen steigt, wenn die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV vorgesehenen
Vorgaben nicht eingehalten werden müssen. Andererseits ist von der Klägerin aber
auch nicht substantiiert vorgetragen und auch ansonsten nicht ersichtlich, dass nicht
auch "kleinere" Lotterien (welche wiederum zu unterscheiden sind von den in § 13
LoStV genannten kleinen Lotterien, dazu noch sogleich) bei einer entsprechenden
Ausgestaltung und einem ansprechenden Austragungsmodus Chancen haben, sich
auf dem Markt zu etablieren. Dem Vortrag der Klägerin lässt sich nicht entnehmen,
dass dies unmöglich sei. Sie selbst will sich mit dieser Alternative nicht begnügen,
sondern erstrebt nach eigenen Angaben die Durchführung einer
Lotterieveranstaltung in dem Umfang, der auch den staatlichen Anbietern zugebilligt
wird. Ob der Umstand, dass § 5 Abs. 4 LoStV dies nicht zulässt, als objektive
Zulassungsschranke für die Veranstaltung von "großen" Lotterien angesehen werden
kann, erscheint wiederum zumindest zweifelhaft, weil insoweit wohl nicht von einem
gesonderten Berufsbild des Veranstalters einer "großen" Lotterie gesprochen werden
kann, dessen Zugang Privaten gänzlich verwehrt bleibt.

48

Zur "Berufsbildlehre" vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -,
BVerfGE 13, 97 (117); Jarass, a.a.O., Rn. 28 ff.; Tettinger, a.a.O., Rn. 52 ff. mit
vielen weiteren Nachweisen.

49

Insbesondere den in § 7 Abs. 2 LoStV enthaltenen Beschränkungen lassen sich
nach Auffassung der Kammer keine berufsbildprägenden Wirkungen entnehmen.
Dies wird zwar in der Literatur zum Teil anders gesehen. So wird in der Begrenzung
der Höchstgewinnsumme auf eine Mio. Euro nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV eine
Besonderheit gesehen, die wegen ihrer Wirkung und Bedeutung den Status, die
Attraktivität und die Entwicklungsmöglichkeiten einer Lotterie bestimme und damit
von vornherein ihren Aktionsradius begrenze und ihr Erscheinungsbild präge.
Insofern habe die Festlegung der Höchstgewinnsumme von eine Mio. Euro durchaus
eine berufsbildprägende Kraft. Der LoStV selbst gehe nicht von einem einheitlichen
Lotteriebegriff aus, sondern unterscheide selbst schon zwischen kleinen Lotterien (§
13 LoStV), die vom Staatsvertrag ausgenommen würden, und den "anderen"
Lotterien (§ 5 Abs. 3 LoStV), wobei noch die ebenfalls aus dem Staatsvertrag
ausgenommenen staatlichen Lotterien hinzuzurechnen seien. Diese Dreiteilung führe
gewollt oder nicht gewollt zu einer Typisierung verschiedener Lotterien, deren
Unterscheidung nicht nur vom Veranstalter (Staat oder gemeinnützige
Einrichtungen), sondern auch von der ökonomischen Seite her definiert werde. Die
Festlegung der Höchstgewinnsumme müsse aus diesem Grunde als Versuch einer
Neudefinition des Berufsbildes des Lotterieunternehmers verstanden werden.

50

In diesem Sinne Ossenbühl, DVBl. 2003, S. 881 (884).

51

Diesem Ansatz kann allerdings nicht gefolgt werden. Nicht jede quantitative
Beschränkung einer beruflichen Tätigkeit vermag zugleich ein neues Berufsbild zu
prägen bzw. zu begründen. Letztlich ließe sich sonst stets argumentieren, eine
gesetzlich reglementierte bzw. mit Beschränkungen versehene berufliche Tätigkeit
weise ein anderes Erscheinungsbild auf als die entsprechende Tätigkeit in
unbeschränkter Form. Durch auferlegte Beschränkungen würden mithin stets in
gewisser Weise ein neues Berufsbild geprägt und objektive Zulassungsschranken
geschaffen. Eine Abgrenzung wäre nahezu unmöglich.

52

Letztlich verdeutlicht aber auch der Ansatz Ossenbühls, dass die §§ 6 ff. LoStV
jedenfalls nicht differenzierungslos als objektive Berufszulassungsschranken
angesehen werden können; auch er führt lediglich einzelne Beschränkungen des
LoStV (u.a die vorgesehene Höchstgewinnsumme) an, denen angeblich der
Charakter einer Berufszulassungsschranke beizumessen sei. Die durch die §§ 6 ff.
LoStV auferlegten Beschränkungen werden jedenfalls nicht pauschal als
Absicherung eines faktischen Staatsmonopols qualifiziert. Vor diesem Hintergrund ist
zu berücksichtigen, dass der Antrag der Klägerin eben nicht nur gegen die
Begrenzung der Höchstgewinnsumme nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b) LoStV, sondern auch
gegen die jeweils selbstständig tragenden Versagungsgründe des § 7 Abs. 2 Nr. 1 a)
und c) LoStV (maximal zweimal wöchentlich Bekanntgabe der Ziehungsergebnisse
und Verbot des planmäßigen Jackpots) verstößt.

53

Doch selbst wenn man die Beschränkungen nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV als
objektive Berufszulassungsschranken ansehen würde,

54

- zum insoweit fließenden Übergang zwischen den einzelnen Eingriffstufen bei
Art. 12 Abs. 1 GG vgl. Tettinger, a.a.O., Rn. 109 ff. mit weiteren Nachweisen -

55

wäre die verfassungsrechtliche Rechtfertigung zu bejahen.

56

Denn auch die insoweit für die höchste Eingriffsstufe zu stellenden
Anforderungen werden hier erfüllt.

57

Objektive Berufszulassungsvoraussetzungen sind nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts nur zulässig, wenn sie zur Abwehr nachweisbarer oder
höchstwahrscheinlich schwerer Gefahren für ein besonders wichtiges (überragendes)
Gemeinschaftsgut zwingend erforderlich sind.

58

Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, S. 377
(405 und 408); Urteil vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 u.a. -, BVerfGE 11, S. 168
(183); vgl. ferner die darauf Bezug nehmenden des Bundesverwaltungsgerichts
(BVerwG): Urteil vom 23. August 1994 - 1 C 18.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr.
230, S. 14 (16 f.) - Sportwettunternehmen -; Urteil vom 23. August 1994 - 1 C
19.91 -, Buchholz 11, Art. 12 GG Nr. 231, S. 22 (28 f.) - Spielbank -; Urteil vom 28.
März 2001- 6 C 2.01 -, NJW 2001, S. 2648 (2649) - Veranstaltung von Oddset-
Wetten -.

59

Als Gemeinschaftsgut von überragender Bedeutung sind hier die in § 1 Nrn. 1, 2
und 4 LoStV verankerten Ziele anzusehen. Ziel des Staatsvertrages ist es danach,
den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu
lenken, insbesondere ein Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern
(Nr. 1), übermäßige Spielanreize zu verhindern (Nr. 2), und sicherzustellen, dass
Glücksspiele ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden (Nr. 4).
Insbesondere die in diesen Kontext einzuordnende Bekämpfung der Spiel- und
Wettsucht stellt nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ein besonders
wichtiges Gemeinwohlziel dar. Nach dem gegenwärtigen Stand der Forschung stehe
fest, dass Glücksspiele und Wetten zu krankhaftem Suchtverhalten führen könnten.
Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) habe pathologische Spielsucht in die
internationale Klassifikation psychischer Störungen (ICD-10) aufgenommen. Ohne
dass abschließend zu klären sei, inwieweit angesichts dieses Befundes nach Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG eine Pflicht des Staates zum Schutz der Gesundheit der Bürger
bestehe, sei die Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren jedenfalls ein
überragend wichtiges Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen
nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und für die
Gemeinschaft führen könne.

60

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 98 f., NJW 2006, S.
1261 (1263); siehe auch im Hinblick auf die später noch in den Blick zu nehmende
gemeinschaftsrechtliche Ebene Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom
6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), Slg. 2003, S. I 13076, Rdnr. 67
m.w.N.

61

Das Bundesverfassungsgericht weist in seiner benannten Entscheidung sodann
darauf hin, dass unterschiedliche Glücksspielformen ein unterschiedliches
Suchtpotential aufwiesen. Bei weitem die meisten Spieler mit problematischem oder
pathologischem Spielverhalten spielten nach derzeitigem Erkenntnisstand an
Automaten, die nach der Gewerbeordnung betrieben werden dürften. An zweiter
Stelle der Statistik folgten Casino-Spiele. Alle anderen Glücksspielformen trügen
gegenwärtig deutlich weniger zu problematischem und pathologischem
Spielverhalten bei.

62

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 100, a.a.O.

63

Im Hinblick auf das Gefährdungspotential hervorgehoben werden damit
Automaten- und Casinospiele, während die anderen Glücksspielformen - also auch
Sportwetten und Lotterien - letztlich einer Ebene zugeordnet werden. Sodann
spezifiziert das Bundesverfassungsgericht die besonderen Gefährdungsaspekte im
Zusammenhang mit dem in der Entscheidung im Blickpunkt stehenden Bereich der
Sportwetten. Es geht dabei davon aus, dass Sportwetten für die große Mehrheit der
Spieler reinen Erholungs- und Unterhaltungscharakter haben dürften. Dennoch dürfe
der Gesetzgeber auch bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten schon aufgrund des
gegenwärtigen Erkenntnisstandes mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential
rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum
Anlass für Prävention nehmen. Dies gelte insbesondere im Hinblick auf den
Jugendschutz.

64

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 102, a.a.O.

65

Nach Auffassung der Kammer gelten im Hinblick auf das Lotteriespiel letztlich
vergleichbare Erwägungen. Zwar hat die Kammer in ihrer Entscheidung vom
31. August 2001 im Verfahren 18 K 11762/96 (Seite 23. f. des
Entscheidungsabdrucks) ausgeführt, dass Lottospielen im Gegensatz zum häufigen
Besuch einer Spielbank in der Bevölkerung als sozialadäquat anzusehen sei. Eine
Gleichsetzung der von (sonstigen) Glücksspielen ausgehenden Gefahren verbiete
sich schon deshalb, weil das Gefährdungspotential einer Lotterie mit üblicherweise
niedrigen Höchsteinsätzen ungleich geringer sei. Fälle von Spielsucht und
wirtschaftlichem Ruin seien dementsprechend bei Spielbankbesuchern, soweit
ersichtlich aber nicht bei Lottospielern bekannt geworden. Die bloß theoretische
Möglichkeit einer Ausuferung der Spielleidenschaft durch Teilnahme an einer
Vielzahl von Lotterien rechtfertige nicht die prinzipielle Gleichbehandlung jeglicher
Formen von Glücksspielen hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Gefahren.

66

Angesichts neuerer Erkenntnisse zum Thema Spielsuchtgefahren bei
Lotteriespielern Hält die Kammer jedoch an der bisherigen Einschätzung der von
Lotterien ausgehenden Gefahren nicht mehr in der aufgezeigten Weise fest.
Insbesondere kann danach von einer bloß theoretischen Möglichkeit einer
Ausuferung der Spielleidenschaft nicht mehr die Rede sein. Aktuelle Gutachten und
Forschungsergebnisse zeigen vielmehr, dass auch die Teilnahme an
Lotterieveranstaltungen durchaus mit problematischem bis pathologischem
Spielverhalten einhergehen kann, auch wenn die Gefahren als geringer eingeschätzt
werden als im Bereich der Sportwetten.

67

Wichtige Erkenntnisse in diesem Zusammenhang lassen sich vor allem solchen
Untersuchungen entnehmen, die sowohl das Gefährdungspotential von Lotterien als
auch das von Sportwetten in den Blick nehmen. Dazu zählt etwa der
Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes
NRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co.KG ("Das Gefährdungspotential
von Lotterien und Sportwetten - Eine Untersuchung von Spielern aus
Versorgungseinrichtungen") von Prof. Dr. rer. Nat. Gerhard Mayer und Dipl.-Psych.
Tobias Hayer von der Universität Bremen von Mai 2005. Die beiden Verfasser, auf
deren Arbeiten zum Thema Suchtpotential bei Sportwetten sich auch das
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 bezieht,
gelangen dabei zu dem Befund, dass 6 % der Spieler aus nordrhein-westfälischen
Beratungs- bzw. Behandlungseinrichtungen das Zahlenlotto ("6 aus 45") als
problembehaftete Glücksspielform bezeichneten (Platz 6 unter allen 16 aufgelisteten
Glücksspielformen). Seit Ende der 80er Jahre zeichne sich damit in Deutschland ein
nahezu unverändertes Bild ab: Zwischen 5 % und 7,5 % aller hilfesuchenden Spieler
erführen unter anderem im Zusammenhang mit dem Zahlenlotto
glücksspielbezogene Probleme bzw. bezeichneten das Lottospiel als eine
"dominierende Glücksspielform". Zwar belegt die Studie auch, dass das
Gefährdungspotential des Zahlenlottos im Vergleich zu dem bei Geldspielautomaten
als gering einzuschätzen ist. Jedoch dürfe die Existenz einer kleinen Gruppe an
Spielern nicht übersehen werden, für die sich eine Beteiligung am Zahlenlotto
keineswegs als harmloses Freizeitvergnügen gestalte, sondern vielmehr mit dem
Erleben erheblicher glücksspielbezogener Probleme einhergehe (Seite 150 f. des
Untersuchungsberichts).
Im Hinblick auf den Bereich der Sportwetten nach festen Quotenvorgaben ("Oddset")
gelangt die Untersuchung zu dem Befund, dass 10 % der hilfesuchenden Spieler aus
ambulanten oder stationären Spieler-Versorgungseinrichtungen diese
Glücksspielform als problembehaftet angäben. Unter den 16 problemverursachenden
Glücksspielformen nehme "Oddset" Platz 5 ein und verkörpere damit das Produkt mit
dem höchsten Gefährdungspotential aus dem Sortiment des Deutschen Lotto- und
Totoblockes (Seite 157 des Untersuchungsberichts).
Die Ergebnisse der vorgenannten Untersuchung werden bestätigt durch zwei
Ausarbeitungen der Interdisziplinären Suchtforschungsgruppe der Berliner Charité
(Grüsser/Plöntzke/Albrecht/Mörsen, "The addictive potential of lottery gambling",
Journal of Gambling Issues: Issue 19, January 2007,
http://www.camh.net/egambling/issue19/pdfs/grusser.pdf; Plöntzke/Albrecht/Grüsser,
"Wetten und Tippen: Formen potenziell problematischen Glücksspiels", psychomed
16/3, S. 142-146 [2004]). Die erstgenannte Abhandlung befasst sich mit dem
Gefährdungspotential von Lotterieveranstaltungen. Im Rahmen einer Studie wurden
dabei 171 aktive Lotteriespieler (40 Frauen und 131 Männer) auf problematisches
Spielverhalten hin getestet. Dabei sei bei 15,2 % der Probanden nach den
internationalen diagnostischen Kriterien für Sucht (DSM-IV-TR, 2000) pathologisches
Spielen festgestellt worden.
Die zweite Abhandlung befasst sich mit einer vergleichbaren Studie im Hinblick auf
Sportwetten und gelangt zu dem Ergebnis, dass bei 37 % der Probanden
(114 Personen) nach den internationalen diagnostischen Kriterien für psychische
Störungen (DSM-IV-TR, 2003) "pathologisches Spielen" diagnostiziert worden sei.
Auch die von der Klägerin vorgelegten Untersuchungsberichte liefern letztlich
entgegen der Auffassung der Klägerin keine gegenteiligen Erkenntnisse. Dies gilt
zunächst für den Bericht von Prof. Dr. Stöver, Bremer Institut für Drogenforschung
der Universität Bremen, von März 2007 ("Glücksspiele in Deutschland - Eine
repräsentative Untersuchung zur Teilnahme und Problemlage des Spielens um
Geld"). Dort heißt es zusammenfassend, dass der Anteil der Spielsüchtigen in
Deutschland sich je nach Glücksspielart erheblich unterscheide. Es seien vor allem
die Spielarten mit hoher Ereignisfrequenz, in welchen sich unverhältnismäßig viele
Personen mit Spielproblemen wiederfinden ließen. In diesem Zusammenhang seien
vor allem die Spielautomaten (8,7 %), die Pferdewetten (6,7 %) und die Casinospiele
(5,2 %) zu nennen. Auch die Personen, welche an Sportwetten teilnähmen, wiesen
überdurchschnittlich hohe Prävalenzen einer pathologischen Spielsucht auf (4,2 %).
Die Anteile der klassischen Lotterien lägen mit 2,3 % bis 1,6 % zum Teil deutlich
darunter. Insbesondere dem Zahlenlotto sei, wenn nebenher nichts anderes gespielt
werde, im Vergleich zu den erstgenannten Glücksspielformen nur ein sehr geringes
Gefährdungspotential zuzuschreiben. Der Anteil Spielsüchtiger betrage unter dieser
Spielerschaft gerade einmal 0,39 % (Seite 22 f. des Untersuchungsberichts). Ähnlich
wie das Bundesverfassungsgericht werden hier zunächst bestimmte
Glücksspielformen (Spielautomaten, Pferdewetten und Casinospiele) einer Ebene mit
erheblichem Gefährdungspotential zugeordnet. Sportwetten wird sodann immerhin
ein überdurchschnittliches Gefährdungspotential beigemessen. Die
Gefährdungswerte bei klassischen Lotterien werden geringer eingeschätzt. Es kann
jedoch keine Rede davon sein, dass ein Gefährdungspotential gänzlich negiert wird.
Wenn die Klägerin auf den Wert von unter 0,4 % abstellt, werden zudem die
Ergebnisse der Untersuchung nur verkürzt wiedergegeben. Dieser Wert soll laut
Untersuchungsbericht vielmehr nur dann gelten, wenn nebenher nichts anderes
gespielt wird. Im übrigen wurden für Lotto Werte von 1,4 % (problematisches
Spielverhalten) und 1,6 % (pathologisches Spielverhalten) und für die
Klassenlotterien von 4,0 % bzw. 2,3 % ermittelt.
Auf ähnlicher Linie bewegt sich die Abhandlung von Jens Kalke, Georg Farnbacher,
Uwe Verthein und Christian Haasen, Zentrum für Interdisziplinäre Suchtforschung
des Universitätskrankenhauses Eppendorf in Hamburg ("Das Gefährdungs- und
Abhängigkeitspotential von Lotterien - Erkenntnisstand in Deutschland"). Dort wird
auf die in dem oben erwähnten Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit,
Gesundheit und Soziales des Landes NRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH
& Co.KG von Mai 2005 genannten Zahlenwerte im Hinblick auf problematische
Sportwetter (etwa 10 %) und auf problematische Lottospieler (etwa 5 %)
hingewiesen. Zusammenfassend heißt es, dass Lotterien als Glücksspielform ein
Gefährdungspotential besäßen, welches im Vergleich zu Automaten, Casinos und
Sportwetten als vergleichbar gering eingeschätzt werden müsse. Dabei sei aber zu
berücksichtigen, dass für einen Teil der problematischen Glücksspieler Lotterien das
"Einstiegsspiel" gewesen seien und dass bei jugendlichen Problemspielern u.a. die
Glücksspielform "Lotterien" eine größere Bedeutung habe als bei erwachsenen
Problemspielern.

68

Zusammenfassend ist daher zu konstatieren, dass Lotterien zwar im Vergleich zu
anderen Glücksspielen ein geringeres Suchtpotential innewohnt, eine
Suchtgefährdung aber doch in einem nennenswerten und in den Blick zu nehmenden
relevanten Umfang vorhanden ist.

69

Auch die von der Klägerin überreichten Rechtsgutachten und gerichtlichen bzw.
behördlichen Entscheidungen vermögen letztlich nicht die Annahme zu rechtfertigen,
von Lotterieveranstaltung gehe keinerlei oder jedenfalls keine relevante
Suchtgefährdung aus. Die rechtlichen Abhandlungen und Gutachten sind insoweit
zum einen schon nicht geeignet, die auf den oben aufgezeigten wissenschaftlichen
Erkenntnissen basierende Einschätzung zur Frage der Suchtgefährdung bei
Lotterieveranstaltungen zu erschüttern. Zum anderen wird eine Suchtgefährdung
zumeist nicht gänzlich verneint, sondern im Verhältnis zu "harten" Glücksspielen (z.B.
in Spielbanken),

70

vgl. etwa Jarass, DÖV 2000, S. 753 (759 f.),

71

oder im Vergleich zu Sportwetten,

72

vgl. Pieroth, Erlaubnispflicht für gewerbliche Spielvermittlung am Maßstab des
Grundgesetzes - Rechtsgutachten zum Entwurf vom 12./14.9.2006 eines
Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland, Oktober 2006, S. 20;
Horn, Der Entwurf eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland
vom 12./14. September 2006 - Rechtsgutachtliche Stellungnahme zu einzelnen
Regelungen der gewerblichen Spielvermittlung, Oktober 2006, S. 39,

73

als gering als eingestuft. Dies steht nicht im Widerspruch zu dem oben
aufgezeigten Befund. Die von der Klägerin angesprochenen Entscheidungen,

74

u.a. Urteil der Kammer vom 31. August 2001 - 18 K 11762/96 -; VG München,
Entscheidung vom 5. August 1981 - M 2309 IX 80 -; Urteil vom 25. Januar 2001
- M 29 K 95.6137 -; Bayerischer VGH, Beschluss vom 25. Januar 2001
- 22 ZB 01.1160 -; VG Frankfurt am Main, Urteil vom 21. März 2002 - 2 E 1132/96
(V) -; VG Hamburg, Urteil vom 9. September 2001 - 16 VG 179/2001 -,

75

konnten noch nicht auf die nunmehr vorliegenden, freilich noch keine
abschließenden Erkenntnisse vermittelnden empirischen Erhebungen und
Abhandlungen zurückgreifen. Die in einem völlig anderen rechtlichen Kontext
stehenden Ausführungen des Bundeskartellamtes in seinem Beschluss vom 23.
August 2006 stehen im Hinblick auf die Frage der Suchtgefährdung ebenfalls nicht
im Widerspruch zu den obigen Erkenntnissen. Dort wird insbesondere auch Bezug
genommen auf den oben erwähnten Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit,
Gesundheit und Soziales des Landes NRW und an die Westdeutsche Lotterie GmbH
& Co.KG ("Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten - Eine
Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen") von
Prof. Dr. rer. nat. Gerhard Mayer und Dipl.-Psych. Tobias Hayer von der Universität
Bremen von Mai 2005 und dem Zahlenlotto ein geringeres Gefährdungspotential
beigemessen als den Sportwetten.

76

Insgesamt lässt sich auf der Grundlage der oben dargestellten Untersuchungen
feststellen, dass auch mit Lotterieveranstaltungen ein problematisches bis
pathologisches Spielverhalten verbunden sein kann. Ein tatsächlich vorhandenes
(nicht nur theoretisches) Gefährdungspotential, dessen Bekämpfung für sich
genommen als überragend wichtiges Gemeinschaftsgut im oben genannten Sinne
anzuerkennen ist, ist mithin nicht von der Hand zu weisen, ohne dass - wie bereits
dargelegt - verkannt wird, dass das Gefährdungspotential niedriger als im Bereich
der Sportwetten anzusiedeln ist. Dennoch handelt es sich dabei letztlich um einen
Unterschied gradueller Art, dem vor dem Hintergrund der Bestrebungen,
Suchtgefahren gar nicht erst zur Realität werden zu lassen, keine rechtliche
Bedeutung zukommt. Zudem zeigt der von der Klägerin übersandte
Untersuchungsbericht des Bremer Instituts für Suchtforschung von März 2007, dass
Lotterien möglicherweise nicht allein, aber zumindest im Zusammenhang mit
anderen Glücksspielformen zu einem problematischen bis pathologischen
Spielverhalten führen können. Dass die von Lotterien ausgehende Gefährdung nicht
unterschätzt werden darf, wird auch deutlich, wenn es in der Abhandlung des
Zentrums für Interdisziplinäre Suchtforschung des Universitätskrankenhauses
Eppendorf in Hamburg heißt, dass Lotterien als "Einstiegsspiel" und zudem für
jugendliche Problemspieler größere Bedeutung hätten. Schließlich muss auch
berücksichtigt werden, dass angesichts der extrem hohen Anzahl an Lotteriespielern
in der Bevölkerung und vor dem Hintergrund, dass das Lotteriespielen dort letztlich
als sozialadäquat angesehen wird, die bisherigen Erkenntnisse zum
Suchtgefährdungspotential keineswegs als abschließend anzusehen sind und auch
das Vorhandensein einer hohen Dunkelziffer vor diesem Hintergrund angenommen
werden kann. Auch in der Abhandlung des Zentrums für Interdisziplinäre
Suchtforschung des Universitätskrankenhauses Eppendorf in Hamburg wird
ausdrücklich darauf hingewiesen, dass gesicherte und detaillierte Erkenntnisse über
das Ausmaß problematischer Lottospieler in der Bevölkerung im Allgemeinen und
unter Lottospielern im Besonderen fehlten. Bisher seien nur sehr grobe Schätzungen
möglich, die sich in einer erheblichen Bandbreite zwischen 9.000 und 50.000 an
problematischen Lottospielern bewegten. Würden die Zahlen aus
Repräsentativerhebungen als Ausgangspunkt für eine vorsichtige Hochrechnung für
Deutschland genommen, ergebe sich bei einem unteren Prävalenzwert von 0,3 %
und bundesweit 17 Mio. Lottospielern eine Zahl von etwa 50.000 problematischen
Lottospielern. Gehe man nach groben Schätzungen von bundesweit 180.000 bzw.
etwa 400.000 beratungs- und behandlungsbedürftigen Glücksspielern aus und werde
hierbei - als unterste Schätzgröße - eine Zahl von 5 % zugrunde gelegt, bei denen
Lotterien eine problemverursachende Glücksspielform darstellten, komme man auf
eine Größenordnung zwischen 9.000 und 20.000 Personen in Deutschland.

77

Als weiteres überragendes Gemeinschaftsgut ist die Verhinderung von
Missbrauchs- und Manipulationsgefahren anzusehen. Wenn auch das
Suchtgefährdungspotential bei Sportwetten höher zu bewerten ist, sind insbesondere
Manipulationsrisiken, deren Verhinderung das Bundesverfassungsgericht ebenfalls
als legitimen Zweck ansieht, bei Sportwetten aber kaum für gegeben hält,

78

vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 103, a.a.O.,

79

bei Lotterieveranstaltungen eher zu besorgen. Auch daraus lässt sich eine
Rechtfertigung für ein gesetzgeberisches Handeln herleiten.

80

Dem Gesetzgeber ist bei der Frage, welche Maßnahmen zur Gefahrenabwehr,
zu der auch die Verhinderung der nach den vorangegangenen Ausführungen dem
Grunde nach anzunehmenden Gefährdung im Zusammenhang mit Lotterien gehört,
zu ergreifen sind, ein weiter Beurteilungs- bzw. Gestaltungsspielraum
eingeräumt.

81

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juli 2000 - 1 BvR 539/96 -, NVwZ 2001, S.
790 (794); Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 112, a.a.O., S.
1264.

82

Dabei ist er auch schon dann zum Handeln befugt, wenn die empirischen
Erkenntnisse - wie hier in Bezug auf die von Lotterieveranstaltungen ausgehenden
Gefahren - noch nicht abschließend sind und es dementsprechend noch einer
weiteren Beobachtung und Erforschung bedarf. So hat das
Bundesverfassungsgericht in seiner genannten Sportwetten-Entscheidung
ausgeführt, dass auch das Suchtpotential von Sportwetten mit festen Gewinnquoten
derzeit nicht abschließend beurteilt werden könne. Erste Untersuchungen sprächen
dafür, dass die Gefährlichkeit zwar geringer als bei den so genannten "harten"
Casino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Schon aufgrund des
gegenwärtigen Standes dürfe der Gesetzgeber mit einem nicht unerheblichen
Suchtpotential rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer
höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen.

83

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 101 f, a.a.O., S.
1263.

84

Dementsprechend ist der Gesetzgeber nach Auffassung der Kammer angesichts
der obigen Ausführungen auch im Hinblick auf Lotterieveranstaltungen aufgrund des
zwar geringer einzuschätzenden, aber jedenfalls vorhandenen
Gefährdungspotentials dem Grunde nach befugt, präventive Maßnahmen zu
ergreifen.

85

Im Hinblick auf den Bereich der Sportwetten (mit festen Gewinnquoten) hat das
Bundesverfassungsgericht es nun für grundsätzlich möglich und zulässig erachtet,
zum Zwecke der Gefahrenabwehr ein Staatsmonopol vorzuhalten. Diesen Weg hat
der Gesetzgeber im Zusammenhang mit Lotterieveranstaltungen nicht gewählt. Zwar
heißt es in § 5 Abs. 1 LoStV, dass die Länder im Rahmen der Zielsetzungen des § 1
die ordnungsrechtliche Aufgabe haben, ein ausreichendes Glücksspielangebot
sicherzustellen. Diese Aufgabe können die Länder gemäß § 5 Abs. 2 LoStV selbst,
durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche
Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar
oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen. Nach § 5 Abs. 4 LoStV darf jedoch
anderen als in den in Abs. 2 Genannten die Veranstaltung von Lotterien und
Ausspielungen nach den Vorschriften des Dritten Abschnitts des LoStV erlaubt
werden. Die §§ 6 ff. LoStV regeln sodann Voraussetzungen und Beschränkungen,
unter denen auch privaten Veranstaltern eine entsprechende Erlaubnis erteilt werden
kann bzw. darf. Dazu gehören auch die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten
Versagungsgründe, gegen die die von der Klägerin beantragte Genehmigung u.a.
verstößt (s.o.). Ein Staatsmonopol wird hierdurch nicht erzeugt, wenn man im
folgenden die Vorschrift des § 9 Abs. 1 LoStV und den dazu von der Klägerin
vorgetragenen Ansatz außer Betracht lässt, es handele sich dabei um eine
wirtschaftlich erdrosselnde Vorgabe, die letztlich ein faktisches Staatsmonopol im
Lotteriebereich bewirke.

86

Die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten Beschränkungen für private
Lotterieveranstalter sind zunächst geeignete Mittel zur Erreichung der oben
genannten Zielsetzungen. Ein Mittel ist bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne
geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei
die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei der
oben bereits beschriebene Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Es ist
vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten des
betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche Maßnahmen er im Interesse des
Gemeinwohls ergreifen will.

87

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Januar 1983 - 1 BvR 1008/79 u.a. -, BVerfGE
63, S. 88 (115); Beschluss vom 10. April 1997 - 2 BvL 45/92 -, BVerfGE 96, S. 10
(23); Beschluss vom 3. April 2001 - 1 BvL 32/97 -, BVerfGE 103, S. 293 (307);
Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 112, a.a.O., S. 1264.

88

Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber im Zusammenhang mit den
von Lotterieveranstaltungen ausgehenden Gefahren den Weg der
Marktbeschränkung für private Veranstalter wählt und ihnen letztlich nur die
Durchführung von "kleineren" Lotterien (siehe zu diesem Begriff bereits oben) mit
einer maximal zweimal wöchentlich erlaubten Bekanntgabe der Ziehungsergebnisse,
mit einem Höchstgewinn von maximal einer Mio. Euro und mit dem Verbot eines
planmäßigen Jackpots zugesteht. Es trägt zumindest zur Bekämpfung von
Suchtgefahren und auch zur Verhinderung von Missbrauchs- und
Manipulationsgefahren bei, wenn private Anbieter nur in kleinerem und damit letztlich
auch ungefährlicherem Rahmen Lotterien anbieten dürfen und dies im übrigen dem
Staat mit der Möglichkeit der effektiveren Selbstkontrolle vorbehalten bleibt.

89

a.A. im Hinblick auf die Festlegung einer Höchstgewinnsumme Ossenbühl,
a.a.O., S. 887, der allerdings den angesprochenen Beurteilungsspielraum des
Gesetzgebers nicht näher thematisiert.

90

Der Gesetzgeber durfte auch von der Erforderlichkeit der Beschränkungen des
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV ausgehen. Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit
verfügt er über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Infolge dieser
Einschätzungsprärogative können Maßnahmen, die der Gesetzgeber zum Schutz
eines wichtigen Gemeinschaftsguts wie der Abwehr der Gefahren, die mit dem
Veranstalten von Glücksspielen verbunden sind, für erforderlich hält,
verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber
bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen
feststellbar ist, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht kommen, die
gleiche Wirksamkeit versprechen, die Betroffenen indessen weniger belasten.

91

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 1968 - 1 BvL 5/64 u.a. -, BVerfGE
25, S. 1 (12); Beschluss vom 14. Oktober 1975 - 1 BvL 35/70 u.a. -; BVerfGE 40,
S. 196 (223); Beschluss vom 6. Oktober 1987 - 1 BvR 1086/82 u.a. -, BVerfGE 77,
S. 84 (106); Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 116, a.a.O.

92

Zwar erscheint es nicht ausgeschlossen, Verbraucher- und Jugendschutz sowie
die Vermeidung von Missbrauchs- und Manipulationsgefahren durch Normierung
geringerer Beschränkungen für private Lotterieveranstalter zu realisieren. Wenn der
Gesetzgeber allerdings im Hinblick auf die von Sportwetten ausgehenden Gefahren
davon ausgehen durfte, dass sie mit Hilfe eines auf die Bekämpfung von Sucht und
problematischem Spielverhalten ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich
verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer
Kontrolle privater Wettunternehmen

93

- so BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 118 f., a.a.O. -
,

94

ist es auch nicht zu beanstanden, wenn im Bereich der Lotterien der Markt vor
dem Hintergrund vorhandener, aber geringerer Gefahren für private Anbieter sogar
geöffnet, der Zugang jedoch mit Beschränkungen versehen wird, zumal - wie bereits
ausgeführt - nicht ersichtlich ist, dass jedenfalls durch § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV ein
Zugang zum Markt faktisch gar nicht möglich ist.

95

Gerade bei der Frage, wie weit die Beschränkungen zur Gewährleistung einer
effektiven Gefahrenabwehr gehen dürfen, ist der Beurteilungsspielraum des
Gesetzgebers zu beachten. Dies gilt auch für die Erwägung, ob nicht bei den zu
treffenden gesetzlichen Maßnahmen zwischen gemeinnützigen Anbietern, wie der
Klägerin, und rein gewerblichen Anbietern, denen es um die Erwirtschaftung eigener
Gewinne geht, unterschieden werden muss.

96

Ossenbühl, a.a.O., S. 887 geht demgegenüber offenbar davon aus, dass der
Gesetzgeber insoweit zur Differenzierung verpflichtet wäre.

97

Gegen eine solche Differenzierung spricht jedenfalls, dass die Effektivität der
Gefahrenabwehr, wie bereits dargelegt, eher gewährleistet ist, wenn nur "kleinere"
und damit ungefährlichere Lotterieformate in die Hände von Privaten gelegt werden
und zwar ungeachtet der Frage, ob diese gemeinnützige Zwecke verfolgen oder
nicht. Auch im übrigen ist nicht ersichtlich, dass durch die Vorgaben des § 7 Abs. 2
Nr. 1 LoStV der gesetzgeberische Beurteilungsspielraum im Zusammenhang mit der
Erforderlichkeit überschritten wurde. Mit dem Beklagten ist dabei insbesondere auch
davon auszugehen, dass es angesichts der Einschätzungsprärogative des
Gesetzgebers nicht darauf ankommt, ob die jeweiligen Parameter - etwa bei der
Höchstgewinnsumme nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 b LoStV - möglicherweise auch um einen
Bruchteil höher oder niedriger hätten festgesetzt werden können. Entgegen der
Auffassung der Klägerin ist es insbesondere auch nicht zu beanstanden, wenn
innerhalb des Lotteriebereichs nicht weiter zwischen eher gefährlichen (z.B. "R", "L")
und eher ungefährlichen Formaten, wie der von der Klägerin geplanten
Zahlenlotterie, unterschieden wird. Vielmehr bleibt es wiederum der Entscheidung
des Gesetzgebers vorbehalten, sich für eine abstrakte und pauschalierende
Betrachtungsweise zu entscheiden und den Lotteriebereich insgesamt den
aufgezeigten Beschränkungen zu unterstellen. Schon aus Effektivitäts- und
Praktikabilitätsgesichtspunkten erscheint es demgegenüber kaum angezeigt,
innerhalb der einzelnen Glücksspielbereiche weitere Unterdifferenzierungen
vorzunehmen.

98

In der Literatur wird sogar zum Teil eine grundsätzliche Gleichstellung von
Lotterien und anderen Glücksspielformen propagiert, vgl. Tettinger/Ennuschat,
Grundstrukturen des deutschen Lotterierechts, München 1999, S. 20; a.A.
Ossenbühl, a.a.O., S. 885.

99

Dabei ist vor allem zu berücksichtigen, dass die Übergänge oftmals - abhängig
von der jeweiligen Ausgestaltung der Spielvarianten - fließend sind und daher keine
trennscharfe Abgrenzung ermöglichen. Insbesondere kann auch eine an sich
harmlose Zahlenlotterie in der Weise umgestaltet werden, dass - etwa durch
Erhöhung der Anzahl der Ziehungen und deren Bekanntgaben - eine "aggressive"
und suchtfördernde Spielweise erzeugt wird. Um dem Einhalt zu gebieten, erweist
sich die allgemeine Reglementierung aller privaten Lotterieveranstaltungen (die nicht
dem Anwendungsbereich des § 13 LoStV unterfallen) in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV als
vom Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt. Dass dem Staat
demgegenüber die Veranstaltung "gefährlicherer" Lotterieformate erlaubt wird, ist
wiederum aufgrund der oben bereits angesprochenen und auch vom
Bundesverfassungsgericht grundsätzlich zugestandenen effektiveren
Beherrschbarkeit und Kontrollierbarkeit vom Staat selbst veranstalteter Glücksspiele
nicht zu beanstanden. Vor diesem Hintergrund kommt es nicht auf die von der
Klägerin im Schriftsatz vom 9. Februar 2007 ausdrücklich unter Beweis gestellte
Frage an, ob von der ihrerseits konkret beantragten Lotterieveranstaltung,
erforderlichenfalls ergänzt durch eine angemessene Spielkapitalbegrenzung je
Spieler, eine Spielsuchtgefahr ausgehen kann.

100

Die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV geregelten Versagungsgründe erweisen sich im
Ergebnis auch als verhältnismäßig im engeren Sinne. Auch insoweit knüpft das
erkennende Gericht zunächst an die Maßgaben in der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts zum Bereich der Sportwetten an. Nicht nur ein
gänzlicher Ausschluss, sondern auch eine - wie hier durch die Versagungsgründe in
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV vorgesehene - Beschränkung des Zugangs zum Lotteriemarkt
für private Anbieter ist nach Ansicht der Kammer nur dann zumutbar, wenn die
Beschränkungen auch in ihrer konkreten Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr
von Spielsucht und problematischem Spielverhalten dient.

101

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 119 ff., a.a.O, S.
1264 f.

102

Diesen Anforderungen genügen die Regelungen der LoStV jedenfalls in
Verbindung mit den mittlerweile seitens des Staates ergriffenen Maßnahmen zur
Umsetzung der zuvor bezeichneten Ziele. § 4 LoStV bestimmt über den allgemeinen
Verweis auf die Ziele des § 1 LoStV hinaus, dass die Veranstaltung, Durchführung
und gewerbliche Vermittlung von öffentlichen Glücksspielen den Erfordernissen des
Jugendschutzes nicht zuwiderlaufen und Werbemaßnahmen nach Art und Umfang
nicht irreführend und unangemessen sein dürfen sowie dass seitens der
Veranstalter, Durchführer und gewerblichen Spielvermittler Informationen über
Spielsucht, Prävention und Behandlungsmöglichkeiten bereitzuhalten sind. Allerdings
gewährleistet dies allein noch nicht eine Begleitung des Wettangebots durch aktive
Maßnahmen zur Suchtbekämpfung und zur Begrenzung der Wettleidenschaft. Vor
allem die Anforderungen an die Werbemaßnahmen zielen letztlich nur auf die
Verhinderung von grundsätzlich unlauterer oder im Einzelfall übertriebener Werbung,
verhindern aber keine ausschließlich am Ziel expansiver Vermarktung orientierte
Werbung.

103

So BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 131, a.a.O., S.
1265.

104

Im Hinblick auf den Bereich der Sportwetten in Bayern hat das
Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 klargestellt,
dass sich dieses Regelungsdefizit darin widerspiegele, dass auch tatsächlich eine
konsequente Ausrichtung der durch den Freistaat Bayern veranstalteten Wetten am
Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten sowie der
Begrenzung der Spiel- und Wettleidenschaft gegenwärtig nicht gegeben sei. Im
einzelnen wird dann weiter ausgeführt, dass die Veranstaltung der Sportwette
"Oddset" erkennbar auch fiskalische Zwecke verfolge und vor allem der Vertrieb von
"Oddset" nicht aktiv an einer Bekämpfung von Spielsucht und problematischem
Spielverhalten ausgerichtet sei.

105

So BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 132 ff., a.a.O., S.
1265 f.

106

Der daraus resultierenden Unvereinbarkeit des in Bayern bestehenden
staatlichen Wettmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG trägt das Bundesverfassungsgericht
dadurch Rechnung, dass es dem Gesetzgeber u.a. eine Übergangszeit einräumt, um
den Bereich der Sportwetten unter Ausübung seines rechtspolitischen
Gestaltungsspielraums unter Beachtung der näher aufgeführten Maßgaben neu zu
regeln. Während dieser Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung (bis
31. Dezember 2007) soll die bisherige Rechtslage mit der Maßgabe anwendbar sein,
dass der Freistaat Bayern unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen
dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht
einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines Monopols andererseits
herzustellen hat.

107

So BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 146 ff., a.a.O., S.
1267.

108

Soweit die in der Entscheidung näher bezeichneten Übergangsregelungen des
Bundesverfassungsgerichts auch auf den Bereich der Sportwetten in NRW zu
übertragen sein sollen,

109

vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -, Rn. 16;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss
vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -,

110

gilt dies nicht für Lotterieveranstaltungen, da es sich dabei um einen anderen
Bereich des Glücksspielwesens handelt, der auch vom Bundesverfassungsgericht in
seiner Entscheidung nicht ausdrücklich miteinbezogen wurde. Bei der Prüfung der
Frage, inwieweit insbesondere die Beschränkungen des § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV an
dem legitimen Ziel der Verhinderung von Spielsucht bzw. problematischem
Spielverhalten in hinreichender Weise ausgerichtet sind, sind allerdings die
Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts und die von ihm aufgestellten
Anforderungen zu berücksichtigen und entsprechend heranzuziehen, da letztlich die
gesetzlichen Regelungen für beide Bereiche dem Zweck der Bekämpfung von
Suchtgefahren dienen sollen. Zu beachten ist dabei nach Auffassung der Kammer
aber, dass im Lotteriebereich gerade kein umfassendes Staatsmonopol besteht,
sondern dass privaten Anbietern der Zugang - wenn auch unter Beschränkungen -
eröffnet wird (siehe dazu bereits oben). Diese in gewissem Rahmen vorhandene
Liberalisierung des Marktes, die auch vor dem Hintergrund der geringeren
Gefährlichkeit von Lotterieveranstaltungen im Vergleich zu Sportwetten gerechtfertigt
ist, muss auch Auswirkungen auf Art und Umfang der zur Bekämpfung der -
geringeren - Gefahren gebotenen Maßnahmen haben.
Im vorliegenden Verfahren kommt es darauf an, ob zum entscheidungserheblichen
Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung der staatliche Vertrieb von
Lotterieveranstaltungen in einer Weise an einer Bekämpfung von Spielsucht und
problematischem Spielverhalten ausgerichtet ist, die es rechtfertigt, für private
Anbieter den Markt nur in kleinerem Rahmen zu öffnen, wobei wiederum der dem
Staat sowohl bei entsprechenden gesetzlichen Regelungen als auch bei deren
Umsetzung zuzugestehende Beurteilungsspielraum,

111

siehe BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 149, a.a.O., S.
1267,

112

nicht verkannt werden darf.

113

Im Bereich der Sportwetten wurden in NRW bereits umfangreiche Maßnahmen
zur Bekämpfung der Suchtgefährdung getroffen, die jedenfalls den für die
Übergangszeit gemachten Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts gerecht
werden dürften.

114

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -; OVG
NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -; Beschluss vom 9. Oktober
2006 - 4 B 898/06 -; Beschluss vom 31. Oktober 2006 - 4 B 1774/06; Beschluss
vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 --; Beschluss vom 15. Januar 2007 - 4 B
1049/06 -; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -.

115

In NRW wurden seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom
28. März 2006 auch im Bereich des Lotteriewesens zahlreiche Umgestaltungen
vorgenommen. Insoweit wird zunächst auf die ausführliche Darstellung in dem auf
eine entsprechende gerichtliche Anfrage hin eingereichten Schriftsatz des Beklagten
vom 23. Februar 2007 (Bl. 600 ff. der Gerichtsakte) verwiesen. Die dort im einzelnen
dargelegten Vorgehensweisen (Einschränkung der Vertriebswege, Reduzierung des
Werbevolumens, inhaltliche Änderung der Werbeaussagen, Einstellung von
Promotion-Aktionen, Maßnahmen der Suchtprävention, Maßnahmen zur
Sicherstellung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch WestLotto)
belegen nach Auffassung der Kammer in hinreichender Weise, dass der Staat auch
im Hinblick auf das Lotteriewesen tätig geworden ist und sein Verhalten im
Zusammenhang damit in erheblicher Weise an der Bekämpfung von
Suchtgefährdungen und der Eindämmung der Spielleidenschaft ausrichtet.

116

Die von der Klägerin dazu mit Schriftsatz vom 12. März 2007 (Bl. 784 ff. der
Gerichtsakte) vorgebrachten Einwände führen letztlich nicht zu einer anderen
Betrachtungsweise. Dies gilt insbesondere für den Vortrag, Werbemaßnahmen für
Lotterieprodukte seien letztlich nicht in der gebotenen Weise beschränkt worden.
Wenn in diesem Zusammenhang etwa bemängelt wird, dass die bislang
vorgenommene Reduzierung von Lottoannahmestellen zur Erfüllung der Maßgaben
des Bundesverfassungsgerichts bei weitem nicht ausreiche, lässt sich eine solche
Forderung der Entscheidung vom 28. März 2006 schon nicht entnehmen.

117

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -; OVG
Hamburg, Beschluss vom 9. Oktober 2006 - 1 Bs 204/06 -.

118

Zum anderen wäre sie auch kontraproduktiv. Das Vorhalten einer ausreichenden
Zahl von Annahmestellen ist erforderlich, um den in der Bevölkerung vorhandenen
Spieltrieb auch für Lotterien zu bedienen und ein Ausweichen der Spieler auf illegale
Betreiber zu verhindern. Vor dem Hintergrund des verfolgten Gemeinwohlzieles gilt
es, eine expansive Vermarktung zu verhindern, die den Spieltrieb in der Bevölkerung
zusätzlich anheizt. Die Beschränkung von Werbevolumen (z.B. bei LOTTO von
geplanten 2,6 Mio. auf 1,1 Mio. Euro) und Werbemaßnahmen (Kündigung von
Werbeverträgen mit Verkehrsgesellschaften; Einstellung von Werbung auf
Werbeanlagen im öffentlichen Verkehrsraum) belegen ein entsprechendes Verhalten
im staatlichen Lotteriebetrieb. Entscheidender Faktor nach den Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts zum Sportwettenbereich ist aber auch nicht zwingend
eine quantitative Reduzierung des Werbevolumens. Entscheidend ist vielmehr, dass
sich die Werbung zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters bei Wahrung des
Ziels, legale Spielmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information und Aufklärung
über die Möglichkeit zum Spielen beschränkt.

119

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 151, a.a.O.

120

Dass dies nicht befolgt wird, lässt sich dem Vortrag der Klägerin und den hierzu
vorgelegten Anlagen nicht entnehmen. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf Art und
Weise der derzeit noch praktizierten Werbung für Lotterieprodukte. Dass etwa im
Internet - wenn auch im Vertrieb über einen Dritten (siehe dazu das von der Klägerin
in der mündlichen Verhandlung überreichte Schreiben von WestLotto vom 27.
November 2006) - noch für Produkte von WestLotto geworben wird, steht für sich
genommen noch nicht im Widerspruch zu den Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts. Den insoweit von der Klägerin als Kopie eingereichten
"Screenshots" lässt sich nach Auffassung der Kammer in keiner Weise ein besonders
auffordernder oder anreizender Charakter entnehmen. Auch kann nicht die Rede
davon sein, dass das Sachlichkeitsgebot insoweit überschritten wird. Es wird auf die
verschiedenen Spielvarianten hingewiesen, dabei aber auch an exponierter Stelle
jeweils am rechten Bildrand auf im Internet abrufbare Informationen zur Spielsucht
hingewiesen. Ebenso überschreiten auch die überreichten, in der Bildzeitung
veröffentlichten Anzeigen noch nicht den Rahmen der Sachlichkeit. Auch hier wird
wiederum deutlich sichtbar auf Suchtgefahren hingewiesen. Das vorgelegte
umfangreiche Fotomaterial zu den Lottoannahmestellen in mehreren Großstädten in
NRW belegt letztlich nichts anderes. Soweit mit Plakaten in oder unmittelbar vor
Annahmestellen geworben wird, entspricht dies wiederum der oben angesprochenen
Notwendigkeit, auf die Möglichkeit des Lotteriespiels aufmerksam zu machen. Dies
gilt auch im Hinblick auf den Umstand, dass sich die Annahmestellen in
Geschäftsbereichen befinden, die Kunden aus anderen Gründen aufsuchen (z.B.
Schreibwaren- und Zeitungsgeschäfte, Lebensmittelgeschäfte). Inhaltlich handelt es
sich zum Teil um pointierte, aber nach Auffassung der Kammer keineswegs
aggressive und das Gebot der Sachlichkeit überschreitende Werbeslogans. Das in
der mündlichen Verhandlung noch übereichte Rundschreiben von WestLotto an die
Annahmestellenleiter vom 26. September 2006 belegt entgegen der Ansicht der
Klägerin für sich genommen nicht die Intention, die Annahmestellenleiter zu einer
aggressiven und auffordernden Werbung zu veranlassen. Es zeigt zunächst lediglich,
dass WestLotto jedenfalls keine Bewerbung des neuen Produkts beabsichtigt. Daher
werden die Annahmenstellenleiter aufgefordert, das Produkt den Kunden mit
eigenem Engagement näher zu bringen. Dies muss jedoch auch wiederum vor dem
bereits aufgezeigten Hintergrund gesehen werden, dass der gänzliche Verzicht auf
das Werben für ein Lotterieprodukt kontraindiziert ist, weil es dem Zeck zuwider läuft,
auch den Lotteriespieltrieb in geordnete und kontrollierte Bahnen zu lenken. Die
schließlich noch vorgelegte Postwurfsendung, der freilich ein erheblicher
Auforderungs- und Anheizungscharakter zukommt, lässt sich schon nicht als
staatlicherseits veranlasste und praktizierte Form der Werbung zuordnen.

121

Nach allem geht die Kammer davon aus, dass der Staat in entsprechender
Anwendung der Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts zum Bereich der
Sportwetten auch das Lotteriewesen bereits jetzt in hinreichender Weise an dem
überragenden Gemeinwohlziel der Bekämpfung von Suchtgefahren orientiert und
insbesondere das Werbeverhalten daran ausrichtet.

122

Selbst wenn man die bislang staatlicherseits getroffenen Maßnahmen - trotz des
auch insoweit anzuerkennenden Beurteilungsspielraums - für noch unzureichend
hält, ist zu beachten, dass zwar die vom Bundesverfassungsgericht in seiner
Entscheidung zum Bereich der Sportwetten gesetzte Übergangsfrist hier keine
Anwendung finden kann, andererseits aber auch berücksichtigt werden muss, dass
die vom Bundesverfassungsgericht gegen die faktische Ausgestaltung des
staatlichen Wettmonopols erhobenen Einwände in ähnlicher Weise auch für die im
Dritten Abschnitt des LoStV geregelten Beschränkungen für Lotterieveranstaltungen
Geltung beanspruchen können und den Staat jedenfalls, wie zuvor gesehen, zu
entsprechenden zielführenden Reaktionen und Maßnahmen auch für den Bereich
des Lotteriewesens veranlasst haben. Von daher ist die gesetzte Übergangsfrist bis
Ende 2007 zumindest insoweit in die Überlegungen einzubeziehen, als auch im
Lotteriebereich davon ausgegangen werden muss, dass die staatlichen Maßnahmen
zur Bekämpfung von Suchtgefahren einer gewissen Umsetzungszeit bedürfen und
dementsprechend noch weiter optimiert werden. Dass sich diese Prognose bereits
jetzt, zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt treffen lässt, belegt der Umstand,
dass im Bereich der Sportwetten, wie oben erwähnt, von einer bislang hinreichenden
Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts ausgegangen werden
kann. Es besteht kein Anlass zu zweifeln, dass sich der Staat im Lotteriebereich auch
weiterhin entsprechend verhält und die erforderlichen Maßnahmen weiter optimiert.
Insoweit ist es insbesondere nicht zu beanstanden, dass staatlicherseits zunächst die
vom Bundesverfassungsgericht ausdrücklich für den - gefährlicheren -
Sportwettenbereich geforderten Maßnahmen umgesetzt und dann sukzessive auch
Umgestaltungen im Bereich der Lotterien vorgenommen wurden und möglicherweise
noch werden.

123

Die staatlicherseits ergriffenen tatsächlichen Maßnahmen zur Umsetzung der
Vorgaben des Bundesverfassungsgericht ändern zwar an dem vom
Bundesverfassungsgericht aufgezeigten Regelungsdefizit im LoStV zunächst nichts.
Der geplante Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ist noch nicht in
Kraft getreten und hat daher insoweit außer Betracht zu bleiben. Es kann daher auch
dahinstehen, inwieweit die dort geplanten Vorgaben (z.B. zum Thema Werbung) den
Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts gerecht werden. Solange sich der
Staat aber - wovon derzeit nach den vorangegangenen Ausführungen auch mit Blick
auf die nähere Zukunft auszugehen ist - faktisch an dem legitimen Gemeinwohlziel
der Bekämpfung von Suchtgefahren orientiert und die Ausgestaltung seiner
Lotterieveranstaltungen daran ausrichtet, kann derzeit eine Unvereinbarkeit mit
Art. 12 Abs. 1 GG nicht angenommen werden. Abschließend muss auch im
Zusammenhang mit den ergriffenen Maßnahmen im Bereich des Lotteriewesens
wiederum beachtet werden, dass der dabei für den Staat bestehende
Beurteilungsspielraum angesichts des insgesamt geringer als bei Sportwetten zu
wertenden Gefährdungspotentials und der - wenn auch beschränkten - Zulassung
privater Anbieter möglicherweise weiter reicht als bei der Absicherung eines
umfassenden Staatsmonopols.

124

Jedenfalls die in § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Versagungsgründe
verstoßen auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar werden private
Lotterieveranstalter hierdurch gegenüber staatlichen Veranstaltern, die den
genannten Beschränkungen nicht unterliegen, ungleich behandelt. Art. 3 Abs. 1 GG
verbietet jedoch keine Ungleichbehandlung schlechthin. Ein Verstoß gegen Art. 3
Abs. 1 GG liegt vielmehr nur dann vor, wenn es für die Ungleichbehandlung von im
wesentlichen gleichen Sachverhalten oder Personen keinen sachlichen
Differenzierungsgrund gibt oder wenn der Grund für die Ungleichbehandlung
geringer zu gewichten ist als das Interesse der ungleich behandelten Gruppe.

125

Vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 1951 - 1 BvR 201/51 -,
BVerfGE 1, S. 14 (16); Beschluss vom 9. August 1978 - 2 BvR 831/76 -, BVerfGE
49, S. 148 (165); Beschluss vom 26. Januar 1993 - 1 BvL 38/92 u.a. -, BVerfGE
88, S. 87 (96); Urteil vom 6. März 2002 - 2 BvL 17/99 -, NJW 2002, S. 1103 f.;
BVerwG, Urteil vom 18. Dezember 1992 - 7 C 12.92 -, DVBl. 1993, S. 787 f.

126

Nach diesen Maßstäben ist der Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG durch die in
§ 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV enthaltenen Regelungen nicht verletzt. Der sachliche
Differenzierungsgrund bzw. die höhere Gewichtung des Grundes für die
Ungleichbehandlung gegenüber dem Interesse der Klägerin ergibt sich aus den
obigen Ausführungen zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in
Art. 12 Abs. 1 GG. Bereits im Zusammenhang mit Art. 12 Abs. 1 GG wurde dargetan,
warum es gerechtfertigt ist, privaten Anbietern nur einen beschränkten Zugang zum
im übrigen durch staatliche bzw. staatlich beherrschte Anbieter bedienten
Lotteriemarkt zu eröffnen. Die dortigen Erwägungen u.a. zu effektiveren
Kontrollmöglichkeiten bei vom Staat selbst eröffneten und betriebenen
Gefahrenquellen gelten im Zusammenhang mit Art. 3 Abs. 1 GG entsprechend.

127

Ist mithin die Verneinung eines Anspruchs der Klägerin auf Erteilung einer
Genehmigung zur Durchführung der geplanten Lotterieveranstaltung schon allein
wegen Verstoßes gegen § 7 Abs. 2 Nr. 1 LoStV verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden, kommt eine von der Klägerin begehrte Vorlage des nordrhein-
westfälischen Zustimmungsgesetzes zum LoStV an das Bundesverfassungsgericht
im Wege der konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG schon deshalb
nicht in Betracht. Die auch zuvor schon offen gelassene Frage, ob durch die
Vorgaben des § 9 Abs. 1 LoStV ein faktisches Staatsmonopol geschaffen wird und
ob dies im Bereich des Lotteriewesens trotz geringeren Gefährdungspotential
geboten ist, braucht dementsprechend nicht abschließend beantwortet zu werden,
weil es darauf für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits nicht mehr
"ankommt" im Sinne des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG.

128

Auch die gegen die privaten Veranstaltern im Dritten Abschnitt des LoStV
auferlegten Beschränkungen noch vorgebrachten europarechtlichen Bedenken der
Klägerin rechtfertigen keine Entscheidung in ihrem Sinne. Weder auf die
gemeinschaftsrechtlich verbürgte Niederlassungsfreiheit noch auf die
Dienstleistungsfreiheit kann sich die Klägerin im vorliegenden Fall berufen.

129

Nach Art. 43 Abs. 1 Satz 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft (EGV) sind die Beschränkungen der freien Niederlassung von
Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats im Hoheitsgebiet eines anderen
Mitgliedstaats nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten. Art. 49 Abs. 1
Satz 1 EGV regelt, dass die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs
innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen
Staat der Gemeinschaft als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind,
nach Maßgabe der folgenden Bestimmungen verboten sind.

130

Die Klägerin fällt unter den Anwendungsbereich keiner der beiden Vorschriften.
Wie deren Wortlaut jeweils ausdrücklich belegt, können die Normen auf rein
mitgliedstaatsinterne Fälle nicht angewandt werden, also auf Fälle, die keinen
grenzüberschreitenden Bezug aufweisen. Die Regelung rein interner Sachverhalte
fällt in den ausschließlichen Zuständigkeitsbereich der Mitgliedstaaten.

131

Vgl. EuGH, Urteil vom 20. April 1988 - 204/87 - (Bekaert), Slg. 1988, S. 2029,
Rn. 11 f.; Urteil vom 16. November 1995 - C-152/94 - (van Buynder), Slg. 1995, S.
I-3981, Rn. 10; Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), a.a.O.,
S. I-13031, Rn. 46; Urteil vom 6. März 2007 - C-338/04 u.a. - (Placanica u.a.);
Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Auflage, Art. 43 EGV Rn. 6, Art. 49 EGV Rn. 7
jeweils mit Hinweis auf die ständige Rechtsprechung des EuGH; Geiger,
EUV/EGV, 4. Auflage, Art. 49 EGV Rn. 4.

132

Die in Deutschland ansässige Klägerin begehrt die Erteilung einer Genehmigung
zur Durchführung einer Lotterieveranstaltung zunächst ausschließlich in NRW. Die
Dienstleistung wird damit ausschließlich im Inland von einem inländischen Anbieter
erbracht. Auch ein sonstiger grenzüberschreitender Bezug ist entgegen der
Annahme der Klägerin nicht ersichtlich. Insbesondere ergibt sich ein solcher nicht
aus der von der Klägerin benannten Entscheidung des EuGH,

133

Urteil vom 14. Oktober 2004 - C-36/02 - (Omega), DVBl. 2004, S. 1476.

134

Die dieser Entscheidung zugrunde liegende Konstellation unterscheidet sich von
der vorliegenden bereits dadurch, dass dort einem inländischen "M"-Betreiber durch
behördliche Verfügung konkret untersagt wurde, seinen "M" nach der von einem
britischen Anbieter entwickelten und von diesem im Vereinigten Königreich
insbesondere durch Franchising rechtmäßig vermarkteten Spielvariante zu betreiben.
In diesem Fall nahm der EuGH eine - im Ergebnis gerechtfertigte - Beschränkung in
Bezug auf die Dienstleistungsfreiheit des britischen Anbieters an. Von einer
vergleichbaren Situation kann hier keine Rede sein, weil die Nichterteilung der
Genehmigung zur Durchführung einer Lotterieveranstaltung in NRW tatsächlich
ausschließlich die Klägerin betrifft. Es ist nicht ersichtlich, dass durch die Ablehnung
letztlich eine konkrete Dienstleistung eines in einem anderen Mitgliedstaat
ansässigen Anbieters (gezielt) beschränkt wird. In diesem Zusammenhang fehlt es
der Kammer im übrigen auch an irgendwelchen konkreten Erkenntnissen. Die
Klägerin weigert sich, den angeblich bereit stehenden Dienstleister namentlich zu
benennen. Auch Art und Umfang einer möglichen Einbindung in eine
Lotterieveranstaltung sind in keiner Weise substantiiert dargetan worden. Auf
Nachfrage in der mündlichen Verhandlung haben sich die Prozessbevollmächtigten
der Klägerin lediglich dahingehend geäußert, dass eine Inanspruchnahme der
Dienstleistungen anderer z.B. im Bereich der Software vorgesehen sei. Auch
angesichts dieser mangelhaften Tatsachengrundlage ist die Kammer gehindert,
einen dem der Entscheidung des EuGH zugrunde liegenden Fall vergleichbaren
grenzüberschreitenden Bezug festzustellen.

135

Angemerkt sei noch, dass auch bei unterstellter Anwendbarkeit der Art. 43 und
49 EGV eine Beschränkung dieser Freiheiten durchaus zulässig sein kann. Das
OVG NRW geht jedenfalls davon aus, dass das Sportwettenmonopol angesichts der
bisher erfolgten Umsetzung von Maßnahmen zur Suchtbekämpfung etc. noch mit
den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts vereinbar sei.

136

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1796/06 -;
Beschluss vom 15. Januar 2007 - 4 B 1049/06 -.

137

Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch nach der Rechtsprechung des EuGH
den Mitgliedstaaten ein Ermessen bei der Frage eingeräumt ist, welche Erfordernisse
sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben.

138

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.), a.a.O., S. I-
13097 f., Rn. 60 ff.; siehe dazu auch OVG NRW, Beschluss vom 22. November
2006 - 13 B 1796/06 -; Hessischer VGH, Beschluss vom 14. September 2006
- 11 TG 1653/06 -.

139

Etwas anderes dürfte auch nicht aus der aktuellen Entscheidung des EuGH,

140

Urteil vom 7. März 2007 - C-338/04 u.a. - (Placanica u.a.),

141

folgen. Auch dort stellt der EuGH klar, dass die sittlichen, religiösen oder
kulturellen Besonderheiten und die sittlich oder finanziell schädlichen Folgen für den
Einzelnen wie für die Gesellschaft, die mit Spielen und Wetten einhergehen, ein
ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen bei der Festlegung der zu
ergreifenden Maßnahmen rechtfertigen könnten. Es stehe den Mitgliedstaaten in
dieser Hinsicht - unter Beachtung der sich aus der Rechtsprechung des EuGH
ergebenden Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit - frei, die Ziele ihrer Politik auf
dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls das angestrebte
Schutzniveau genau zu bestimmen.

142

Kann sich die Klägerin auf die von ihr geltend gemachten
gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften nicht berufen, kommt auch eine Vorlage an
den EuGH zur Vorabentscheidung nach Art. 234 EG nicht in Betracht.

143

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

144

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1
Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1, 709 Satz 2
Zivilprozessordnung (ZPO).

145

Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Bei den hier im
Mittelpunkt stehenden Problemkreisen (insbesondere im Zusammenhang mit der
Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften des Dritten Abschnitts des LoStV) handelt es
sich um über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfragen von allgemeinem
Interesse, die im Sinne der Rechtseinheit klärungsbedürftig erscheinen.

146