Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2002-08-14, Aktenzeichen 7 LA 3159/01

Gründe

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Der Zulassungsantrag hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe des § 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO sind nicht gegeben.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) bestehen nicht.

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Das Verwaltungsgericht hat den von der Klägerin geltend gemachten Zinsanspruch unter Berufung auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 18.5.1973 - VII C 21.72 -, NJW 1973, 1854; vgl. ferner Urt. v. 27.10.1998 - 1 C 38.97 -, NJW 1999, 1201) und in Auseinandersetzung mit abweichenden Auffassungen in der zivilgerichtlichen Rechtsprechung und einem Teil der Literatur verneint. Weder hat die Klägerin einen einzelnen tragenden Rechtssatz dieser Entscheidung noch eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten infrage gestellt.

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Bereits im Ausgangspunkt geht die Kritik der Klägerin an der Entscheidung der Vorinstanz fehl. Entgegen ihrer Auffassung hat das Verwaltungsgericht keineswegs den Zinsanspruch der Klägerin dem Grunde nach bejaht, dann aber angenommen, dass die Klägerin ihrer Darlegungs- und Beweislast nicht nachgekommen sei. Das Verwaltungsgericht hat vielmehr zunächst die in einem Teil der Literatur und der zivilgerichtlichen Rechtsprechung vertretene Auffassung referiert, dass der Staat mit unberechtigt erhaltenem Geld in irgendeiner Form arbeite und daher auch entsprechende Nutzungen aus diesem Geld ziehe, weil diese Geldbeträge zu einer faktischen Erhöhung der Liquidität oder zur faktischen Verminderung eines etwaigen Fehlbestandes in öffentlichen Kassen führten und der Staat deshalb entweder bei Anlage derartiger Beträge Gewinnzinsen erziele oder bei Verwendung zur Schuldentilgung nur entsprechend geringere Kredite am Kapitalmarkt aufzunehmen brauche und daher in diesem Umfang Kreditzinsen erspare. Es hat diese Argumentation aber als nicht geeignet bezeichnet, die Ausgangsthese des Bundesverwaltungsgerichts, dass der Staat die ihm zur Verfügung stehenden Einnahmen regelmäßig nicht gewinnbringend anlege, sondern ausschließlich zur Erfüllung der ihm im Interesse der Allgemeinheit obliegenden Aufgaben verwende, begründet in Zweifel zu ziehen. Auch wenn der Staat mit den ihm zur Verfügung stehenden Geldmitteln grundsätzlich "wirtschaftlich umgehen" müsse, bedeute dies nicht gleichzeitig, dass er dadurch auch Nutzungen im Sinne des § 818 Abs. 1 BGB ziehe. Der entscheidende Unterschied zu einem "privaten Bereicherungsschuldner" liege gerade darin, dass dieser die von ihm vereinnahmten Geldbeträge in aller Regel "nutzbringend" - nämlich zur Mehrung seines privaten Vermögens - verwende, während der Staat derartige Geldmittel selbst dann, wenn er sie im Rahmen seiner Haushaltsführung im genannten Sinne wirtschaftlich einzusetzen habe, regelmäßig nicht im eigenen wirtschaftlichen Interesse, sondern zur Erfüllung seiner vielfältigen, letztlich allein im Interesse der Allgemeinheit liegenden Aufgaben einsetze.

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Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht das Begehren der Klägerin mit einer weiteren Begründung ("abgesehen von diesen grundsätzlichen Erwägungen ...") abgelehnt und ausgeführt, dass - selbst wenn im Hinblick auf möglicherweise nicht von der Hand zu weisende Beweisschwierigkeiten anstelle des konkreten Nachweises tatsächlich gezogener Nutzungen eine Schätzung treten könne - es im vorliegenden Fall jedenfalls an geeigneten tatsächlichen Anhaltspunkten fehle, um den dadurch eröffneten "Schätzungsspielraum" sachgerecht auszufüllen.

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Hiervon abgesehen ist das Antragsvorbringen nicht geeignet, die angegriffene Entscheidung zu erschüttern, weil es den besonderen Umständen des hier zu beurteilenden Sachverhalts nicht gerecht wird. Es fehlt an einer schlüssigen Darlegung, dass sich aus dem Haushaltsrecht und dem Haushaltsgebaren der öffentlichen Hand ein konkreter Kausalzusammenhang zwischen den überzahlten Beträgen der Klägerin und einem Nutzungserfolg im Vermögen des Staates ergibt. Eine solche Darlegung verlangen auch diejenigen, die der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kritisch gegenüberstehen (vgl. Schön, NJW 1993, 3289, 3291). Ausgangspunkt der Überlegungen der Klägerin ist die These, dass der Staat unter Berücksichtigung der für ihn verbindlichen haushaltsrechtlichen Vorgaben, wonach insbesondere alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienten und nicht sofort benötigte Kassenmittel so anzulegen seien, dass über sie bei Bedarf verfügt werden könne, dazu verpflichtet sei, mit den ihm zur Verfügung stehenden Geldmitteln grundsätzlich wirtschaftlich umzugehen. Der Grundsatz der Gesamtdeckung gilt jedoch nicht einschränkungslos. Ausnahmsweise dürfen Einnahmen auf die Verwendung für bestimmte Zwecke beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben ist (§ 8 Satz 2 NLHO). So verhielt es sich hier. § 10 des Niedersächsischen Abfallabgabengesetzes (NAbfAbgG) vom 17. Dezember 1991 (Nds. GVBl. S. 373) bestimmte, dass das Aufkommen der Abfallabgabe nach Abzug des Verwaltungsaufwandes für die dort im Einzelnen genannten Maßnahmen im Zusammenhang mit der Vermeidung und Verwertung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen und Reststoffen sowie zur Erkundung und Bewältigung ökologischer Gefahren, Schäden und Folgelasten, die durch besonders überwachungsbedürftige Abfälle oder durch den Umgang mit gefährlichen, insbesondere wassergefährdenden Stoffen entstanden sind, zu verwenden war. Der Landesgesetzgeber wollte mit der Abfallabgabe, zu deren Erhebung als Sonderabgabe er sich im finanzverfassungsrechtlichen Gefüge befugt sah, gerade nicht Mittel für den allgemeinen Staatshaushalt gewinnen, sondern zielte mit ihrer Hilfe auf die Vermeidung und Verminderung von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen (vgl. LT-Drs. 12/1930, S. 26). Es ist die Eigenart von Sonderabgaben, dass sie nicht zur Beschaffung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden dürfen und ihr Aufkommen nicht zur Finanzierung allgemeiner Staatsaufgaben verwendet werden darf (vgl. BVerfGE 55, 274). Die mit der Erhebung der Sonderabgabe verbundene Zweckbindung hat zur Folge, dass das Abgabeaufkommen nicht in den allgemeinen Staatshaushalt fließt, sondern gleichsam einen "Sonderfonds" bildet. Unter diesen Umständen fehlt es aber an einer tragfähigen Grundlage für die Annahme, dass der Staat mit ihm zufließenden Mitteln insofern wirtschaftlich umgehe, als er sie entweder ertragbringend anlege oder Schuldzinsen erspare, weil mit den erhaltenen Geldern Kredite getilgt würden. Dieser Gedanke mag - ohne dass dies in diesem Zusammenhang näher erörtert werden müsste - im Hinblick auf allgemeine Haushaltsmittel eine gewisse Berechtigung haben. Er trifft aber auf zweckgebundene Mittel in Gestalt einer Sonderabgabe nicht in vergleichbarer Weise zu. Wie dargelegt schied eine Verwendung der Abfallabgabe zur Schuldentilgung aus. Es war auch nicht Zweck des Abgabeaufkommens, gewinnbringend angelegt zu werden. Vielmehr war das Aufkommen nach § 10 NAbfAbgG ausschließlich zu den in dieser Vorschrift genannten Zwecken zu verwenden.

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Selbst wenn davon auszugehen sein sollte, dass die Einnahmen aus der Abgabe nicht stets unmittelbar nach ihrem Eingang den zulässigen Verwendungszwecken zugeführt worden sind, rechtfertigte dies den geltend gemachten Zinsanspruch nicht. Die Annahme der Klägerin, die Einnahmen aus der Abfallabgabe hätten zumindest vorübergehend der Liquiditätsdeckung des Landeshaushalts gedient, ist - wie ausgeführt - unberechtigt, weil mit der Zweckbindung der Abgabe unvereinbar. Überdies fehlt es an tatsächlichen Anhaltspunkten dafür, dass die öffentliche Hand - wie die Klägerin weiter voraussetzt - von dem jeweiligen Zahlungszeitpunkt der Abgabe an und über längere Zeiträume Nutzungen hat ziehen können. Nach dem Regelungskonzept des Niedersächsischen Abfallabgabengesetzes oblag es den die Mittel verwaltenden Stellen, das Aufkommen der Abgabe möglichst zeitnah den angegebenen Verwendungszwecken zuzuführen. Deshalb erscheint der Vortrag der Beklagten, das Aufkommen aus der Abfallabgabe sei regelmäßig in jedem Haushaltsjahr durch die nach § 10 NAbfAbgG zulässigen Maßnahmen zumindest erschöpft worden, dem Senat ohne weiteres nachvollziehbar.

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Angesichts der so gelagerten Verhältnisse mangelt es deshalb schon an tragfähigen Anknüpfungstatsachen für die von der Klägerin in Anspruch genommene Vermutung, dass der Staat aus den zu Unrecht gezahlten Abfallabgaben tatsächlich Nutzungen gezogen habe. Unter den vorliegend gegebenen besonderen Umständen wäre dem Verwaltungsgericht im Übrigen auch darin zu folgen, dass jedenfalls geeignete Anhaltspunkte für eine Schätzung fehlen.

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2. Die Rechtssache weist die von der Klägerin geltend gemachten besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) nicht auf. Da sich bei zutreffender Betrachtung Fragen der Liquiditätsdeckung des allgemeinen Haushalts und die dabei angewandten Steuerungsinstrumente nicht stellen, können die tatsächlichen Schwierigkeiten nicht - wie die Klägerin meint - in der Darstellung des Verhaltens der öffentlichen Hand am Geldmarkt liegen. Besondere rechtliche Schwierigkeiten lassen sich weder mit der "Frage der Beweislastumkehr" noch mit einer sich aus gegenüberstehenden Meinungen ergebenden "Ergebnisoffenheit" begründen, weil mit diesen Gesichtspunkten - wie oben ausgeführt worden ist - ein hinreichender Bezug zu den entscheidungserheblichen Fragen nicht hergestellt wird. Die sich tatsächlich stellenden Fragen lassen sich zudem bereits im Zulassungsverfahren beantworten.

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3. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im Berufungsverfahren dazu dienen kann, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu wahren oder die Fortbildung des Rechts zu fördern. Ihre Darlegung erfordert die Formulierung einer bestimmten obergerichtlich noch nicht geklärten und für die Entscheidung über die Berufung erheblichen Frage sowie die Angabe eines Grundes, weshalb diese im Interesse der Einheit oder Fortbildung des Rechts einer Klärung bedarf.

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Die von der Klägerin als klärungsbedürftig aufgeworfene Frage, "ob im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs analog § 818 Abs. 1 BGB von der öffentlichen Hand Zinsen im Sinne von Nutzungen herauszugeben sind, welche die öffentliche Hand entweder im Wege ersparter Aufwendungen für Kreditbeschaffung oder als Zinsgewinn aus eigenen Anlagen für zu Unrecht vom Bürger eingezogene Gebühren zu erstatten hat und im Rahmen der Anwendung des § 818 Abs. 1 BGB die im Zivilrecht herausgebildeten Grundsätze über die Beweislastumkehr zulasten der Beklagten Anwendung finden können," würde sich in dieser Form und in Anbetracht der Umstände des Falles nicht stellen. Entgegen der Ansicht der Klägerin hat das Verwaltungsgericht die formulierte Rechtsfrage auch nicht im Widerspruch zu gegenteiligen Auffassungen in der Literatur entschieden. Weder hat die Klägerin Auffassungen in der Rechtsprechung oder Literatur angeführt, noch sind diese sonst ersichtlich, die einen Zinsanspruch in Fällen der vorliegenden Art für begründet erachten. Ob § 238 Abs. 1 AO nur im Falle eines bestehenden "Gegenseitigkeitsverhältnisses" entsprechend angewandt werden kann, bedarf einer Klärung nicht, weil die Vorfrage einer tatsächlichen Nutzungsziehung durch die öffentliche Hand nicht zugunsten der Klägerin beantwortet werden kann und eine Schätzung oder Pauschalierung jedenfalls an dem Fehlen von Anknüpfungstatsachen scheitern müsste. Die "grundsätzliche Problematik der Erstattungsfähigkeit von Zinsansprüchen bei Rückerstattungen durch die öffentliche Hand" könnte im Rahmen eines Berufungsverfahrens ohnehin nicht geklärt werden.

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