Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-08-18, Aktenzeichen 7 C 11295/10
ECLI:DE:OVGRLP:2011:0818.7C11295.10.0A

§ 3 Abs. 7 sowie § 8 Abs. 6b, soweit der Klammerzusatz betroffen ist, der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin in der ab 2. Juli 2010 gültigen Fassung werden für unwirksam erklärt.

Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Antragsgegnerin wird nachgelassen, die Vollstreckung von Seiten des Antragstellers gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung der zu vollstreckenden Kosten abzuwenden, soweit nicht dieser zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Antragsteller begehrt die Feststellung der Unwirksamkeit von Normen in der Friedhofssatzung der Antragsgegnerin, mit denen in weiten Teilen des Ortsteilfriedhofs in Queichheim Erdbestattungen zum Teil verboten, zum Teil unter einen Ausnahmevorbehalt gestellt werden. Nach § 3 Abs. 7 der Friedhofssatzung in der geänderten Fassung gemäß dem Stadtratsbeschluss vom 29. Juni 2010, die am 2. Juli 2010 in Kraft getreten ist, sind auf dem Friedhof des Stadtteils Queichheim im Bereich der Belegfelder Rechts, Süd, Mitte, Links und Ost Erdbestattungen nicht gestattet. Ausnahmen können danach durch die Friedhofsverwaltung bei Einfachgräbern (§ 8 Abs. 4b der Satzung) und Zubettungen nur bei Verwendung eines Grabhüllensystems zugelassen werden. Nach § 8 Abs. 4b der Satzung werden als Wahlgrabstätten unterschieden Wahlgrabstätten als Einfach- oder Tiefgräber. Nach § 8 Abs. 6a Satzung ist in Einfachgräbern eine Erdbestattung, in Tiefgräbern sind nach § 8 Abs. 6b zwei Erdbestattungen zulässig. In einem Zusatz in Klammern heißt es in § 8 Abs. 6b: "(ausgenommen: Friedhof Queichheim)".

2

Hintergrund der Änderung waren Feststellungen zum Verwesungszustand von Leichen nach Ablauf der Ruhezeiten sowie geologische und hydrogeologische Untersuchungen zur Bodengeeignetheit auf dem Friedhof. In von den Friedhofsbeschäftigten aufgrund von Erfahrungen angegebenen Teilen des Friedhofs wurden zum Teil Leichen aufgefunden, deren Zersetzung nach etwa 25 bis 30 Jahren nicht in dem erforderlichen Maße fortgeschritten war. Diese wurden als "Wachsleichen" bzw. "schwarze wabbelige Leichen" bezeichnet.

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In einem ersten Gutachten des beauftragten Ingenieurbüros R. GmbH vom 4. Dezember 2001 wurde festgestellt, mit hoher Wahrscheinlichkeit sei anzunehmen, dass aufgrund der Bodenbeschaffenheit in der entsprechenden Zersetzungszone zeitweise oder auch dauerhaft Grundwasser anstehe und sich dadurch auch der Fund der Wachsleichen erkläre. Als Abhilfemaßnahme kämen grundsätzlich in Betracht:

4

- die Festlegung einer maximalen Grabtiefe und damit vermutlich das Verbot einer doppelt tiefen Grabbelegung, gegebenenfalls unter Aufschüttung von Teilbereichen;

- z. B. bei Schichtwasserzuführung die Ertüchtigung des Friedhofs durch Erstellung einer Ringdrainage im Zustrom oder Erstellung einer Sargfelddrainage zur Durchörterung der dichten Böden im relevanten Bereich;

- die Verwendung von sogenannten Grabhüllen- oder Grabkammersystemen.

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Nach weiteren Untersuchungen aus dem Jahre 2007 führte das Landesamt für Geologie und Bergbau in einer Stellungnahme vom 19. September 2007 aus, dass es sich in Teilbereichen des untersuchten Gebiets um einen zusammenhängenden Aquifer handele, bei dem mit Eintrag von Wasser in eine Sargzone von unten nicht zu rechnen sei. Bei anderen Messstellen sei dagegen vermutlich Schichtwasser vorhanden, bei dem die Möglichkeit der Absenkung des Wasserspiegels durch Drainageschlitze bestehe, die die dichten Schichten durchörtern würden und nach Absenkung des Wasserspiegels eine Erdbestattung ermöglichen könnten. Insgesamt seien aber die hydrogeologisch-hydraulischen Verhältnisse nicht ausreichend genau bekannt und sehr heterogen. Wenn auf die aufwendige Hydromelioration verzichtet werde, deren Erfolg noch nicht absehbar sei, komme in Betracht, auf dem Friedhof zukünftig nur noch Bestattungen mit Hilfsmitteln (Grabhüllen, Grabkammern) zuzulassen.

6

Diese Einschätzung wurde letztmals noch mit einer weiteren Stellungnahme des Landesamtes vom 18. Januar 2010 aufrechterhalten und dabei auf aktualisierte Untersuchungen des Ingenieurbüros R. GmbH Bezug genommen.

7

Nachdem sich der Stadtvorstand und der Hauptausschuss mit der Angelegenheit einer entsprechenden Satzungsänderung befasst hatten, heißt es in der Beschlussvorlage für eine in Aussicht genommene Beschlussfassung am 27. April 2010: "Erdbestattungen sind nur noch im Feld 'Nord' als Zubettungen und im Feld 'West' als Neuanlagen möglich; dort stehen etwa 40 Einzelgrabstätten zur Verfügung. Die Friedhofssatzung soll entsprechend geändert werden. In den übrigen Feldern können nur noch Urnenbestattungen gefahrlos durchgeführt werden. Grabnutzungsrechte, die über einen die Ruhezeiten übersteigenden Zeitraum hinaus erworben worden sind, können nicht mehr genutzt werden, weshalb auf der Grundlage einer Regelung in der Gebührensatzung auf Antrag die dafür entrichtete Gebühr anteilig zurückerstattet wird. Umbettungen können aufgrund der gegebenen Umstände aus den betroffenen Feldern nicht mehr erfolgen".

8

Abweichend von der bisherigen Regelung sollte danach der Hauptfriedhof auch für verstorbene Gemeindeanwohner des Stadtteils Queichheim zur Verfügung gestellt werden.

9

In der endgültigen Vorlage für die Beschlussfassung in der Stadtratssitzung vom 29. Juni 2010 heißt es zu den Alternativen für eine Sanierung des Friedhofs: "… von dem ursprünglichen Vorschlag, Drainschlitze anzulegen und eine Drainageschicht einzubauen, ist Abstand genommen worden. Die Drainage innerhalb des Friedhofsgeländes würde zu statischen Problemen bei den Grabeinfassungen und Grabmalen führen. Wegen des vermuteten Zuflusses von Schichtwasser von Süden her wäre eine ringartige Drainage um den gesamten Friedhof erforderlich, die unverhältnismäßige Kosten verursachen würde, ohne dass ein entsprechender Erfolg zu garantieren wäre."

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Erdbestattungen sollten danach nur unter bestimmten Bedingungen weiterhin ermöglicht werden und zwar - wo der Einbau technisch möglich sei - für einfach tiefe Gräber unter Verwendung von Grabhüllen.

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In dieser Hinsicht waren etwa Erkundigungen zum Grabhüllensystem "Weihe" vorausgegangen. Dabei handelt es sich um eine erdbefüllte Grabauskleidung mit integrierter Be- und Endlüftung aus beidseitig beschichtetem Geotextilgewebe. Die als wasser- und gasdicht beschriebene Hülle wird nach erfolgtem Grabaushub auf der Grabsohle aufgelegt, die Hüllenwände werden allseits hochgezogen und an den Grabwänden befestigt. In die Hülle wird Erdbefüllung (ca. 20 cm) eingebracht, der Sarg aufgelegt, die Seitenräume verfüllt und der Sarg mit ca. 20 bis 30 cm Erde bedeckt. Die Grabhülle wird mit einem Reißverschluss verschlossen. Die integrierten Lüftungsrohre münden etwa 20 bis 25 cm unter der Erdoberfläche. Mittels der Hülle soll einerseits Wasser abgehalten werden, andererseits ein Gasaustausch ermöglicht werden. Laut einem vorliegenden wissenschaftlichen Gutachten über einen Tierversuch durch den Privatdozenten Dr. med. G. vom 1. Oktober 2001 sollen nach zweijähriger Versuchsdauer keine Anzeichen für Leichenlipidbildung trotz der Verwendung an einem Problemstandort erkennbar gewesen sein.

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In der Sitzungsvorlage heißt es deshalb, wegen der durch die Grabhüllen gewährleisteten schnelleren Verwesung könnten diese nach Ablauf der Liegezeit herausgenommen und entsorgt werden, während der Inhalt im Grab verbleibe. Das Grab könne wiederbelegt werden. Es seien bis zu 100 Wahlgräber ermittelt worden, deren Restnutzungsdauer zurzeit bei einer Wiederbelegung die Einhaltung der Ruhefrist erlaube. Bisherige Nutzungsberechtigte sollten nicht mit den Kosten des Hüllensystems in Höhe von ca. 600,00 € belastet werden.

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Im Vorfeld der Beschlussfassung hatten sich nach Information in einer Bürgerversammlung aus der Bürgerschaft Stimmen erhoben, die die angedachte Lösung kritisierten. Einwendungen wurden vor allem im Hinblick auf bereits erworbene Nutzungsrechte an Wahlgrabstätten geäußert, wenn die Zulegung eines weiteren Verstorbenen etwa bei Eheleuten nicht mehr möglich sein werde. Die Verwaltung habe trotz der bereits bekannten Problematik darauf bestanden, dass Nutzungsrechte an Wahlgräbern im unproblematischen Feld West nicht erworben werden konnten, ehe nicht der Hauptteil Mitte vollständig belegt sei. Die früher ins Auge gefasste Drainagelösung solle bevorzugt werden, insbesondere solle auch nochmals untersucht werden, ob Zulegungen und Erdbestattungen bei geringerer Grabtiefe noch möglich seien. Bei den technischen Vorbehalten für die Ausnahmeregelung würden die trauernden Angehörigen vor der Bestattung in Ungewissheit gestürzt und die Vorstellung der Benutzung einer Plastikhülle, deren Funktion niemand garantieren könne, sei irritierend.

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Gegen die Satzungsänderung hat der Antragsteller mit am 25. November 2010 eingegangenem Schriftsatz Normenkontrollantrag eingereicht. Er macht geltend, dass er Nutzungsberechtigter an zwei zweistelligen Wahlgrabstätten (Tiefgräbern) sei, die in den Feldern "Mitte" (Reihe 16, Nr. 2 und 3) und "Links" (Reihe 32, Nr. 5 und 6) gelegen und von der Einschränkung der Erdbestattung betroffen seien. In einem der Gräber sei bereits sein Vater bestattet worden. Dort sei im Sterbefall die Beisetzung seiner Mutter vorgesehen. In der benachbarten Grabstelle sollten einst er und seine Ehefrau bestattet werden.

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Mit der Regelung werde in den Kern seines Rechtes, das den Schutz aus Art. 14 Abs. 1 GG genieße, eingegriffen, nämlich die Nutzung für die Bestattung, die Grabanlage und die Errichtung eines Grabmals. Der Wesenskern des Nutzungsrechts sei bei der vollständigen ersatzlosen Entziehung der Nutzung verletzt. Ein Eingriff werde damit auch in das Recht aus Art. 2 Abs. 1 GG ausgeübt, denn die allgemeine Handlungsfreiheit umfasse auch die ordnungsgemäße Nutzung der erworbenen Grabstätte. Es liege eine unzulässige Rückwirkung vor, weil unter Abwägung mit den öffentlichen Interessen das Vertrauen der Betroffenen in die Beständigkeit der Rechtslage hier vorgehe. Es erfolge der denkbar schwerste Eingriff in die Nutzungsrechte; hinzukomme die enttäuschte Erwartung, Familienangehörige in zusammenhängenden Grabstellen beerdigen zu können. Erforderlich sei zumindest eine Ausgleichs- oder Übergangsregelung. Die beanstandete Satzungsregelung verstoße auch deshalb gegen höherrangiges Recht, weil es an der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehle. Die allgemeine Satzungsermächtigung für Gemeinden nach § 24 Abs. 1 der Gemeindeordnung sei für den hier in Rede stehenden Eingriff nicht ausreichend. Zwar seien damit Regelungen gedeckt, die zur Benutzung der Einrichtung ergingen, allerdings nur, soweit sie mit dem Einrichtungszweck notwendigerweise verbunden seien. Es sei die Pflicht der Gemeinde, den Friedhof so zu gestalten, dass die Benutzungsrechte gewährleistet seien. Dies gelte auch im Blick auf die Bodenbeschaffenheit auf dem Friedhof, die nach § 1 der Landesverordnung zur Durchführung des Bestattungsgesetzes für die Leichenzersetzung geeignet sein müsse. Das Risiko der geeigneten Bodenbeschaffenheit könne nicht gleichsam auf die Benutzer abgewälzt werden, indem die Satzung die Verwendung von Grabhüllensystemen vorschreibe. Das Grabhüllensystem verletze die Rechte der Benutzer, denn das Problem der Bodenbeschaffenheit werde damit nicht behoben; zudem könnten Bohrungen, wie sie zur Gewährleistung der Standsicherheit der Grabmale gegebenenfalls erforderlich seien, nicht mehr durchgeführt werden, weil sonst die Gefahr der Verletzung der Grabhüllen bestehe. Des Weiteren könne die Standsicherheit der Grabmäler und die der Einfassungen benachbarter Gräber bei Einsatz der erforderlichen Schalungen nicht gewährleistet werden. Dabei sei zu berücksichtigen, dass eine Grabhülle nur nach Maßgabe der technischen Machbarkeit eingesetzt werden könne, eine Entscheidung darüber folglich erst nach Graböffnung gefällt werden könne.

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Im Übrigen seien von der Friedhofsverwaltung trotz der bekannten Probleme weiterhin Nutzungsrechte an Grabstätten eingeräumt worden; der Bürger sei als Laie in dem Glauben belassen worden, dass eine Erdbestattung ohne Einschränkung möglich sei. Daher sei es Verpflichtung des Friedhofsträgers, eine alternative Lösung zu finden, wie dies bei der Möglichkeit der Fall sei, durch Anlage von Drainschlitzen eine künstliche Grundwasser- bzw. Schichtwasserabsenkung herbeizuführen. Die Firma S. habe ein kostengünstiges Verfahren selbst für die entsprechende Sanierung einzelner Grabstellen entwickelt; damit habe sich der Satzungsgeber nicht ausreichend auseinandergesetzt.

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Der Antragsteller beantragt,

18

§ 3 Abs. 7 und den Klammerzusatz "(ausgenommen: Friedhof Queichheim)" in § 8 Abs. 6b der ab dem 2. Juli 2010 geltenden Friedhofssatzung der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie ist der Auffassung, dass die Bestimmungen rechtswirksam seien und nicht gegen höherrangiges Recht verstießen. Aufgrund der Untersuchungen habe sich herausgestellt, dass der Boden des Stadtteilfriedhofs Queichheim in den genannten Bereichen nicht den gesetzlichen Anforderungen im Blick auf die Leichenzersetzung genüge. Folgerichtig werde die Erdbestattung in den betroffenen Bereichen nicht mehr gestattet. Die Ermächtigungsgrundlage in § 24 Abs. 6 der Gemeindeordnung i.V.m. § 6 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes reiche für eine Regelung dieser Selbstverwaltungsangelegenheit aus. Die Regelung sei notwendig, um den Anforderungen an einen Bestattungsplatz gemäß § 1 der Landesverordnung Rechnung zu tragen. Der Antragsteller weise auch keinen Gesetzesverstoß auf, sondern vertrete den Standpunkt, dass sie, die Antragsgegnerin, Maßnahmen zur Herstellung einer Bodengeeignetheit habe durchführen müssen. Abgesehen davon, dass nach den eingeholten Gutachten alternative Lösungen weder erfolgversprechend noch im Verhältnis zu den entstehenden Kosten angemessen gewesen wären, könne im Normenkontrollverfahren nicht auf die Verbesserung von Bodenverhältnissen geklagt werden. Letztlich würde auch die Nichtigerklärung des § 3 Abs. 7 der Satzung zu keiner weiterführenden Benutzungsmöglichkeit führen, denn nach den gesetzlichen Regelungen dürften Bestattungen nur zugelassen werden, wenn gewährleistet sei, dass die Leichenzersetzung ordnungsgemäß erfolge. Dies sei jedoch ohne Hilfsmittel derzeit nicht der Fall. Gleichzeitig mit der Neufassung habe die Antragsgegnerin auch beschlossen, dass die Nutzungsberechtigten der betroffenen Wahlgräber nicht mit den Mehrkosten für die Hüllen belastet würden. Eine Übergangsregelung für "Altfälle" komme nach Rücksprache mit der Aufsichtsbehörde wegen der ungesetzlichen Zustände und angesichts der Vielzahl betroffener Fälle (82) nicht in Betracht. Eine nachträgliche Nutzungsbeschränkung stelle eine zulässige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar. Die Friedhofsgebührensatzung unterscheide nur nach der in Anspruch genommenen Oberfläche des Grabes, nicht indessen nach der Zahl der möglichen Bestattungen. Das Verfahren der Firma S. zur Sanierung von einzelnen Grabstätten habe gerade für bereits belegte Tiefgräber keine Lösungsmöglichkeit aufgewiesen. Im Übrigen seien auch die geologischen Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des Verfahrens ungeklärt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig.

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An der Antragsbefugnis des Antragstellers fehlt es hier entgegen der zunächst geltend gemachten Auffassung der Antragsgegnerin nicht. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Antrag jede natürliche Person stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Zu den geschützten Rechtspositionen zählt ohne Zweifel das hier geltend gemachte subjektiv-öffentliche Recht an einer Wahlgrabnutzung (vgl. zum Charakter dieses Rechts BVerwGE 11, 68, 71; OVG NW, Urteil vom 15. November 1991 - 19 A 1492/88 - juris). Auf ein solches Recht beruft sich der Antragsteller vorliegend. Er hat die Berechtigung an zwei doppelten Wahlgrabstätten erworben, deren Nutzungszeit nach den vorgelegten Urkunden (Bl. 149 sowie 151 der Gerichtsakten) zum einen bis 2055, zum anderen bis 2028 reicht. Dass die angegriffenen Satzungsbestimmungen in dieses Recht eingreifen, ist offenkundig, da hinsichtlich zuvor zur Wiederbelegung geeigneter tiefer Grabstellen, bei denen die Ruhefrist abgelaufen war, eine weitere Nutzung vollkommen untersagt wird. Nach der angefochtenen Bestimmung des § 3 Abs. 7 der Friedhofssatzung (FS) sind Erdbestattungen unter anderem in den hier betroffenen Feldern "Mitte" und "Links" nicht gestattet. Ausnahmen können danach durch die Friedhofsverwaltung nur bei Einfachgräbern (§ 8 Abs. 4b FS) sowie Zubettungen zugelassen werden. Da § 8 Abs. 4b FS Wahlgrabstätten für die Bestattung als Einfach- oder Tiefgräber vorsieht, erschließt sich daraus das vollständige Verbot der Erdbestattung in Tiefgräbern für diesen Bereich. Dass in § 8 Abs. 6b FS, wonach unter anderem in Gräbern zwei Erdbestattungen zulässig sind, als Klammerzusatz aufgenommen ist "(ausgenommen: Friedhof Queichheim)", hat lediglich klarstellenden Charakter und ändert auch nach Sinn und Zweck der Satzung sowie deren systematischem Aufbau an dem Regelungsgehalt des § 3 Abs. 7 FS nichts. Die Bestimmung ist mithin richtigerweise so zu verstehen, dass in Tiefgräbern die zweite, "tief gelegene" Grabstelle auf keinen Fall mehr genutzt werden darf.

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Der Antragsteller als Verfügungsberechtigter über die Grabstätte ist in seinen Dispositionen bereits jetzt von der Einschränkung betroffen, ohnehin aber in absehbarer Zeit, wenn durch einen Sterbefall die gewünschte Durchführung einer Erdbestattung in der tiefen Grabstelle nicht mehr durchgeführt werden kann. Was die Einschränkungen in den Satzungsbestimmungen für die in einem "einfachtiefen" Grab zur Verfügung stehende Grabstelle angeht, so erfolgt auch insoweit gegenüber dem vorher bestehenden Rechtszustand eine Einschränkung. Nach der Satzungsbestimmung des § 3 Abs. 7 Satz 2 FS ist die Nutzung nur noch als Ausnahme vorgesehen. Selbst wenn aus der Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin hervorgehen sollte, dass diese Möglichkeit zum Regelfall würde, nachdem entsprechende Bedenken in technischer Hinsicht wohl weitgehend nicht mehr bestehen, folgt eine Einschränkung der Erdbestattung doch insoweit, als die Bestattung nur noch "bei Verwendung eines Grabhüllensystems" zugelassen wird. Ohne dass der Gehalt dieser Einschränkung hier im Einzelnen qualifiziert werden müsste, liegt auch insoweit eine negative rechtliche Betroffenheit des erworbenen subjektiv-öffentlichen Rechts zur Nutzung der Wahlgrabstätte vor, so dass ohne weiteres die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründet ist. Die Einwendungen der Antragsgegnerin zur Antragsbefugnis können nicht durchgreifen. Sie sind im Kern von der Auffassung getragen, eine solche Rechtsposition könne nur nach Maßgabe der jeweils gültigen Friedhofssatzung bestehen, so dass gleichsam per definitionem ein Eingriff in eine Rechtsstellung gar nicht möglich sei. Zwar kann die Befugnis zu Eingriffen in Rechtspositionen durch Änderung der Friedhofsordnung bestehen; dabei muss aber der vorher eingeräumte Umfang der Nutzungsrechte angemessen berücksichtigt werden. Dass das aufgrund der vorher bestehenden Friedhofssatzung eingeräumte Nutzungsrecht gegenüber Einschränkungen eine wehrfähige Position darstellen kann, reicht für die Bejahung der Antragsbefugnis aus.

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Der Antrag ist auch begründet.

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Die Friedhofssatzung der Antragsgegnerin ist mit den zum 2. Juli 2010 in Kraft getretenen Änderungen in § 3 Abs. 7, der die Erdbestattung auf dem Stadtteilfriedhof in Queichheim betrifft, ungültig und daher insoweit für unwirksam zu erklären (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 AGVwGO Rh-Pf; § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Dies gilt entsprechend für den deklaratorischen Klammerzusatz in § 8 Abs. 6b der geänderten Fassung. Die Neuregelungen verstoßen gegen höherrangiges Recht, da sie in die bestehenden Nutzungsrechte in unverhältnismäßiger Weise eingreifen.

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Die vorgesehenen Einschränkungen der Erdbestattung können zwar wegen anders nicht behebbarer Mängel, die die Erfüllung des Friedhofszwecks in Frage stellen, gerechtfertigt sein. Sie haben aber erhebliches Gewicht und kommen einer teilweisen Außerdienststellung des Friedhofs in bestimmten Teilbereichen nahe. Bezogen auf das einzelne von der Einschränkung betroffene Nutzungsrecht an Wahlgrabstätten stellt das grundsätzliche Verbot von Erdbestattungen für die Berechtigten eine weitestgehende Entziehung der Nutzung dar. Das Verbot ist daher nur rechtmäßig, wenn es im Blick auf bestehende Rechte und nicht mehr rückgängig zu machende Dispositionen verhältnismäßig ist und nach dem Prinzip der möglichsten Schonung der erheblich betroffenen Rechte ein Ausgleich geschaffen wird. Dem wird die Satzungsänderung weder hinsichtlich des Vorgangs der Ermittlungen und Erwägungen noch im Ergebnis gerecht, insbesondere was mögliche Ausgleichsmaßnahmen angeht, die den Eingriff mildern.

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Die Änderung der Satzung ist nicht bereits deshalb rechtswidrig, weil der Einzelne ein Recht auf Aufrechterhaltung der bestehenden Wahlgrabstättenregelung geltend machen könnte und etwa der Friedhofsträger gehalten wäre, einen wegen der Bodenbeschaffenheit mangelhaften Friedhof ohne Rücksicht auf die Kosten zu sanieren. Aus zwingenden Gründen kann gegebenenfalls auch in bestehende Rechte eingegriffen werden. Allerdings ist dies nicht schon allein deshalb gerechtfertigt, weil dem Satzungsgeber bei der Schaffung von Wahlgrabstätten ein Ermessen zusteht. Das Bestattungsrecht (vgl. § 1 Abs. 1 des Bestattungsgesetzes - BestG -) enthält den Grundsatz des sogenannten Friedhofszwangs, nämlich dass aus Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung Bestattungen regelmäßig nur auf öffentlichen Bestattungsplätzen erfolgen dürfen; daraus resultiert zudem nach § 2 Abs. 1 BestG, dass die Gemeinden als Pflichtaufgabe der Selbstverwaltung die Aufgabe haben, Friedhöfe anzulegen, sofern nicht die Aufgabe unter bestimmten Bedingungen Trägern kirchlicher Friedhöfe übertragen ist. Dem Friedhofszwang entspricht auch ein einklagbarer öffentlich-rechtlicher Anspruch, auf einem Gemeindefriedhof bestattet zu werden, wobei indessen im Rahmen der Mindestpflichten für die Gemeinde § 2 Abs. 3 BestG lediglich die Einrichtung von Reihengräbern vorsieht, im Übrigen aber die Regelung des "Näheren", darunter auch die Einrichtung von Wahlgrabstätten, dem Friedhofsträger durch Satzung überlassen ist (vgl. zum Ganzen Urteil des Senats vom 4. Oktober 1994, 7 A 11102/94.OVG, AS 25, 67 = NVwZ 1995, 510). Die Einrichtung solcher Wahlgrabstätten steht danach zwar im pflichtgemäßen Ermessen des Satzungsgebers unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse und Begräbnissitten (vgl. auch BayVGH, BayVBl. 1980, 689; Gaedke, DÖV, 1985, 355, 356). Daraus folgt indessen noch nicht - nachdem solche Einrichtungen geschaffen worden sind - die Möglichkeit von deren beliebiger Abschaffung in Ausübung des dem Satzungsgeber eröffneten Gestaltungsspielraums. Die genannten Belange hat der Friedhofsträger bei der erstmaligen Ausgestaltung, besonders aber auch bei der Änderung der Benutzungsbedingungen des Friedhofs abzuwägen (vgl. auch Urteil des Senats vom 18. September 1979, 7 A 91/78, AS 15, 273, 277).

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Neben der Änderung der örtlichen Wünsche und Begräbnissitten können in erster Linie auch Belange der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eine Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten erforderlich machen. Dazu gehört die hier von der Antragsgegnerin angeführte Ungeeignetheit der Böden des Friedhofs zur Verwesung der Leichen. Nach § 1 Satz 1 der Landesverordnung zur Durchführung des Bestattungsgesetzes muss nämlich die Bodenbeschaffenheit von Bestattungsplätzen zur Leichenzersetzung geeignet sein, ohne dass die Gefahr von Geruchsbelästigungen oder des Eindringens von Zersetzungsprodukten in das Grundwasser besteht. Die Bestimmung ist aufgrund der Ermächtigung in § 20 Abs. 1 Nr. 1 BestG ergangen, die den Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an Bestattungsplätze festzulegen. Es kann dahinstehen, ob der genannte Tatbestand auch die Gefahr des Entstehens von sogenannten "Wachsleichen" erfasst, denn auch aus Gründen der Wahrung der Totenruhe und des würdigen Umgangs mit Verstorbenen ist es unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Ordnung angemessen, darauf zu achten, dass die Leichenzersetzung im Boden nicht durch einen zu hohen Wasserstand in den Gräbern gehindert wird, wie es hier teilweise durch anstehendes Grundwasser oder durch nicht abfließendes Schichtwasser der Fall ist. Von einer solchen Ungeeignetheit (vgl. dazu bei entsprechendem Wasserstand auch Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 10. Aufl., S. 46) durfte der Satzungsgeber vorliegend ausgehen, was die von ihm durch die Satzungsänderung angesprochenen "Felder" angeht. Hinweise darauf haben bereits die Berichte der örtlich auf dem Friedhof mit der Aushebung der Gräber befassten Beschäftigten ergeben. Diese Ungeeignetheit ist durch die seit dem Jahr 2001 eingeholten Boden- und Wasseruntersuchungen bestätigt wurden. Bereits in dem geotechnischen Gutachten der Firma R. GmbH vom 4. Dezember 2001, das auf Untergrunduntersuchungen sowie den Berichten der Friedhofsarbeiter beruht und im Übrigen in Einzelfällen in den betroffenen Problembereichen Feststellungen bei Aushubarbeiten getroffen hat, wird (Seite 5) festgestellt, dass an manchen Grabstätten nach Beendigung der Aushubarbeiten bis kurz vor Einbringen des Sarges Pumpmaßnahmen durchgeführt werden mussten, da Grundwasser ohne diese Maßnahmen bis auf 1,60 m unter der Geländeoberkante anstieg. Einschließlich einer zu fordernden stauwasserfreien Filterschicht von 70 cm unter dem Sarg sei aber auch bei Einfachgräbern von 1,60 m Tiefe gefordert, dass der "Grundwasserstand" mindestens 2,30 m unter der Geländeoberkante verbleibe.

31

Die exemplarischen Feststellungen sowie die aufgrund von Wasserstandsmessungen später gewonnenen Erkenntnisse reichen zusammen mit den geologischen Untersuchungen aus, die Bodenbeschaffenheit in den von der Satzungsänderung betroffenen "Feldern" als problematisch anzusehen. Bei einer Benutzungsregelung für den Friedhof ist es nicht tragbar, die im Einzelnen für jedes Grab gegebenen Verhältnisse zu untersuchen und davon etwa vor der Bestattung die Belegung abhängig zu machen. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Nutzungsberechtigten frühzeitige Klarheit über die Nutzungsmöglichkeiten haben müssen. Die Regelung eines Ausnahmevorbehalts nach Maßgabe der näheren Untersuchung einzelner Grabstätten scheidet damit als Regelungsmodell aus. Ebenso wenig ist es angesichts der Bedeutung einer Nutzungsordnung für die Allgemeinheit angängig, dem Einzelnen die "Sanierung" einzelner Grabstätten zu überantworten. Was indessen die allgemeinen Verhältnisse in den als Problemzone ausgemachten Bereichen angeht, darf der Satzungsgeber davon ausgehen, dass mit zumutbaren Aufklärungsmitteln, wie sie bis dahin ergriffen worden waren, keine ausreichend genauen Erkenntnisse der hydrogeologisch-hydraulischen Verhältnisse in dem Bereich des gesamten Friedhofs zu gewinnen waren. Nach der Stellungnahme des Landesamtes für Geologie und Bergbau vom 19. September 2007 ist davon auszugehen, dass die Boden- und Wasserverhältnisse des Friedhofs sehr heterogen sind, die Eignung für die Erdbestattung insbesondere durch die dichten tonigen Schlufflagen beeinflusst wird und die genaue Lage dieser nur in Teilbereichen vorkommenden stauenden Schichten nicht bekannt und nur sehr schwer feststellbar ist. Nach der Stellungnahme des Geologiedirektors Dr. K. in der gemeinsamen Besprechung vom 6. November 2007 könne man bei der Durchörterung einer Tonlinse nicht sicher sein, ob der Abfluss in tiefere Schichten möglich ist, weil sich darunter weitere Linsen befinden könnten. Nach den Angaben des Dipl.-Ing. Sch. bei derselben Gelegenheit wäre bei dem Sanierungsvorhaben durch Einbau einer Drainschicht mit Kosten von mehreren 100.000 € zu rechnen und gäbe es keine Sicherheit für einen dauerhaften Erfolg.

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Es kann dahingestellt bleiben, ob nach dem Satzungsbeschluss bekannt gewordene neue Erkenntnisse diese Ergebnisse in Frage stellen. Dem Satzungsgeber steht es in einer Situation der Ungewissheit grundsätzlich zu, auch durch Änderung der Benutzungsordnung Vorkehrungen gegen die Gefahren bei nicht ausreichender Leichenzersetzung zu treffen und damit möglichen Störungen der öffentlichen Ordnung im Hinblick auf den angemessenen Umgang mit den Toten entgegenzuwirken. Die bis dahin getroffenen Untersuchungsmaßnahmen können keineswegs als unzulänglich bezeichnet werden, was einzig dem Satzungsgeber das Recht zu solchen Maßnahmen absprechen lassen könnte.

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Wenn auch unter den hier gegebenen Umständen keine "Sanierungspflicht" eingefordert werden kann, darf der Satzungsgeber im Blick auf bestehende Nutzungsrechte aber auch nicht den Standpunkt einnehmen, die Folgen der mangelnden Bodenbeschaffenheit hätten ohne weiteres die Nutzungsberechtigten zu tragen. Der einzelne Grabnutzungsberechtigte ist nicht unmittelbar verantwortlich für die Geeignetheit der Begräbnisstätte, vielmehr hat er einen Nutzungsanspruch innerhalb eines "anstaltsrechtlichen" Benutzungsverhältnisses. Der Friedhofsträger und nicht der Nutzungsberechtigte hat grundsätzlich dafür zu sorgen, dass die Bestattungsplätze den Anforderungen hinreichender Bodenbeschaffenheit entsprechen. Ist ihm dies - wie hier - ausnahmsweise nicht zumutbar, so kann er seine Gewährleistungspflichten nicht ohne weiteres auf den Anstaltsnutzer abwälzen. Ist es aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen nicht möglich, von einem Eingriff in Nutzungsrechte abzusehen, weil Gründe der Störung der öffentlichen Ordnung auch das Einzelgrab betreffen, hat der Friedhofsträger seiner Verantwortung soweit wie möglich durch Schaffung eines Ausgleichs nachzukommen und darf den Nutzungsberechtigten nicht mit der Lösung seiner Probleme alleine lassen. Dies gilt erst recht, wenn in den Wesensgehalt des Grabnutzungsrechts eingegriffen wird.

34

Dies ist hier der Fall. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob dieser Wesensgehalt der Rechtsposition des Eigentumsgrundrechts (Art. 14 Abs. 1 GG) zuzurechnen wäre (vgl. dazu - offen lassend - OVG NRW, Urteil vom 15. November 1991, 19 A 1492/88 = NVwZ 1992, 1214 - juris Rdnr. 78; ebenso OVG RP, Urteil vom 19. April 1989 - 10 C 44/88 -, NVwZ 1990, 96 - juris Rdnr. 35; bejahend OVG NRW, Beschluss vom 10. November 1998 - 19 A 1320/98 - juris Rdnr. 25 -) oder eine grundrechtlich geschützte Position aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, durch die das würdige Totengedenken geschützt wird, betroffen ist. Dass insoweit eine wirtschaftliche Entschädigung den Rechtsverlust nicht vollständig ausgleichen kann, ist offensichtlich, wenn etwa die Möglichkeit entzogen wird, bei einem bereits Bestatteten einen weiteren Verstorbenen in demselben Grab zuzubetten, wie es Sinn und Zweck von Familiengräbern als Wahlgrabstätten ist. Dies schließt im Übrigen nicht aus, dass ähnlich wie bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 GG zum Ausgleich eines Eingriffs auch eine wirtschaftliche Kompensation erforderlich sein kann, um im Sinne einer Eingriffsmilderung auch die wirtschaftlichen Folgen - etwa einer Grabverlegung - zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund liegt mit dem Verbot der Erdbestattung vorliegend ein Eingriff in den Wesensgehalt der verliehenen Rechtsposition vor. Tiefgräber dürfen überhaupt nicht mehr zur Bestattung verwendet werden. Auch der Umstand, dass in darüber gelegenen Grabstellen die Erdbestattung mit Hilfe eines Grabhüllensystems gestattet werden kann, lässt von der eigentlichen Substanz des Rechts je nach Disposition und schützenswerter Vorstellung der Nutzungsberechtigten nichts mehr übrig. Die Erdbestattung zeichnet sich nämlich dadurch aus, dass sie nach herkömmlichem Verständnis und der Begräbnissitte zur Verwesung des Leichnams im Sarg führt; nach der Vorstellung des Verstorbenen und der Angehörigen werden der Leichnam und der Sarg gleichsam wieder "zu Erde". Dass nach Ablauf einer Ruhezeit eine technische Entsorgung, nämlich das Ausleeren der vorgesehenen Geotextilhülle, die nicht verrottbar ist, erforderlich wird, stört dieses Empfinden im Einzelfall unter Umständen erheblich und lässt diese Bestattung der Erdbestattung nicht als gleichwertig erscheinen. Dass daran nicht nur einzelne, sondern die Bevölkerung insgesamt erheblichen Anstoß nimmt, lässt sich den Reaktionen der örtlichen Bevölkerung vor der Satzungsänderung entnehmen. Dass in Einzelfällen nach Änderung der Satzung die Auferlegung der "Hüllenpflicht" hingenommen worden ist, spricht nicht dagegen, da die Betroffenen in einem unausweichlichen Dilemma waren, weil sie sonst die ortsnahe Bestattung hätten aufgeben müssen. Da die Erdbestattung die den herkömmlichen Anschauungen und den religiös weit verbreiteten Sitten entsprechende Bestattungsform darstellt, ist das hier bestehende Verbot unter Ausnahmevorbehalt, das die Benutzung der technischen Vorkehrungen verlangt, durchaus dem Verbot der Erdbestattung für die Betroffenen gleichzusetzen. Besonderes Gewicht gewinnt dieses Verbot in den Fällen nicht mehr rückgängig zu machender Entscheidungen, nämlich wenn eine Familienwahlgrabstätte bereits durch eine Bestattung in Anspruch genommen worden ist und wegen der nachvollziehbaren Hemmungen, eine Grabhülle zu verwenden, der Sinn und Zweck des gewählten Familiengrabs, nämlich die Zubettung eines Angehörigen, nicht mehr verwirklicht werden kann. Darauf, ob eine Mehrheit der Bevölkerung entsprechende Ansichten teilt, kommt es nicht einmal an, denn der Satzungsgeber muss auf die Anschauungen der einzelnen Nutzungsberechtigten Rücksicht nehmen.

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Die durch öffentliche Belange an sich gerechtfertigte Neuordnung auf dem Friedhof trifft bestehende Rechte in ganz besonderem Maße und erfordert gewöhnlich eine Übergangsregelung, zumindest eine den Eingriff mildernde Ausgleichsregelung. So ist es bei der Schließung und Außerdienststellung von Friedhöfen an sich unvermeidlich, dass Bestattungen in Wahlgräbern, deren verbleibende Nutzungszeit das Abwarten der Ruhefristen noch zulässt, weiterhin stattfinden können (vgl. Gaedke, a.a.O., S. 178, Rdnr. 48; ebendort S. 61, Rdnr. 11). Allenfalls wenn beim einzelnen Grab eben dieselben Gründe vorliegen, die zur Schließung der Anlage führen müssen, kann danach auch das einzelne Recht der Sondernutzung eingeschränkt werden. Der Satzungsgeber hat daher bei schwerwiegenden Eingriffen in bestehende Nutzungsrechte unter dem Gesichtspunkt einer dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragenden Regelung zu überlegen, ob durch eine Übergangsregelung für alte Rechte sowohl dem Nutzungsrecht als auch in ausreichendem Maße den öffentlichen Belangen Rechnung getragen werden kann (vgl. zur Notwendigkeit gesetzlicher Übergangsregelungen BVerfGE 32, 122; 43, 242, 288).

36

Der Senat kann dahingestellt bleiben lassen, ob die Neuregelungen schon wegen Fehlens einer entsprechenden Übergangsregelung unwirksam sind. In Betracht kommt dies im Blick auf die Notwendigkeit der Berücksichtigung von sonst scheiternden Fällen einer "Zulegung" (vgl. Hinweis des Senats in der Niederschrift vom 23. März 2011). Sinn und Zweck der Wahlgrabstätten werden gleichsam zunichte gemacht, wenn die gewünschte Zubettung eines Angehörigen scheitert, obwohl das Nutzungsrecht noch für eine Zeit fortbesteht, die der Mindestruhefrist entspricht. Aber auch sonst - wenn auch nicht mit dem gleichen Gewicht - hat der Satzungsgeber Fälle zu bedenken, in denen es mit einer mehr oder weniger langen Verlängerung des Nutzungsrechtes möglich wäre, den Zweck des Familiengrabs zu wahren. Mit dem Institut des Wahlgrabs ist nämlich an sich auch die Möglichkeit der Verlängerung der Nutzungsrechte verbunden. Die von der Antragsgegnerin im Anschluss an die mündliche Verhandlung vom 23. März 2011 geltend gemachten besonderen Erwägungen, die gegen die Möglichkeit einer Übergangsregelung für Altfälle wegen ihrer Vielzahl sprechen, sind so nicht überzeugend. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Antragsgegnerin selbst in Kenntnis der Problematik den Erwerb von Wahlgrabstätten versagt hat, in denen die Bodenbeschaffenheit ordnungsgemäß war, ehe nicht die hier in Frage stehenden Felder in der Mitte des Friedhofs vollständig belegt seien. Im Übrigen bleibt zu sehen, dass nach der gemeinsamen Besprechung vom 6. November 2007 eine Gefährdung des Grundwassers auszuschließen war und danach Wachsleichen eher als ein Problem der Pietät und als ein ästhetisches Problem dargestellt wurden. Zudem wurde betont, dass gleichartige Verhältnisse in Rheinland-Pfalz auch sonst häufig anzutreffen seien. Die Antragsgegnerin hat - von den Aufsichtsbehörden soweit ersichtlich unbeanstandet - sogar jahrelang in Kenntnis der schwierigen Bodenverhältnisse die Schaffung neuer Problemfälle hingenommen. Deshalb stellt sich die Frage, warum im Sinne der Regelung einer Übergangslösung für die im Wesen ihres Nutzungsrechts betroffenen Alt-fälle bei entsprechendem Wunsch der Angehörigen nicht noch für eine überschaubare Zeit die Erdbestattung erlaubt bleiben könnte. Die von der Antragsgegnerin genannte Zahl von 82 betroffenen Fällen muss nicht dafür sprechen, dass dies mit der Zahl der Fälle gleichzusetzen ist, in denen die öffentliche Ordnung durch die Gefahr einer weiteren Schaffung von "Wachsleichen" gestört wäre. Es ist dabei zu berücksichtigen, dass die Urnenbestattung schon heute einen überwiegenden Anteil aufweist, im Übrigen weiter zunimmt. Zudem ist auch sonst nicht in jedem Fall zu erwarten, dass die Betroffenen von dem Gebrauch einer Hülle absehen wollen bzw. überhaupt noch auf einer Bestattung an dieser Stelle bestehen. Schließlich ist nach den erwogenen Erkenntnissen bei den "oberen" Grabstellen in einer Tiefe bis 1,60 m nicht mit entsprechend hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten, dass in jedem Falle die Problematik auftritt. Nachgewiesen ist sie insoweit eher in vereinzelten Fällen. Der bei Messungen (Messpunkt 4) ermittelte höchste Wasserstand betrug am 11. November 2002 zwar 1,20 m unter Geländeoberkante, indessen weisen Messungen aus den Jahren 2004 bis 2008 (Bl. 154, 155 der Verwaltungsakten) darauf hin, dass selbst an den "ungünstigen" Messpunkten 4 und 5 die Wasserstände nicht über 1,70 m unter Geländeoberkante hinausreichten, zumeist wesentlich darunter lagen. Damit ist zwar keine wasserfreie Zersetzungszone unter dem Sarg von etwa 70 cm garantiert. Es ist aber auch nicht geklärt, ob tatsächlich in großem Maße mit der Entstehung von Wachsleichen zu rechnen ist und ob nicht gegebenenfalls weitere Maßnahmen zur Vorsorge und Abwendung einer entsprechenden Gefahr möglich sind. Die Herangehensweise, die den Unsicherheiten vorbeugend Rechnung trägt, ist zwar in "Neufällen" nicht zu beanstanden; im Blick auf die erheblich betroffenen Rechtspositionen in Altfällen indessen gilt dieser großzügige Maßstab nicht.

37

Die Frage einer notwendigen Übergangslösung kann aber dahingestellt bleiben, da die Änderungsregelungen schon deswegen rechtswidrig und unwirksam sind, weil der Satzungsgeber das Gewicht des Eingriffs und die Notwendigkeit von mildernden Ausgleichsmaßnahmen nicht hinreichend beachtet hat. Diese ist schon im Ansatz dadurch verkannt, dass er sich keine hinreichende Klarheit über das Gewicht der rechtlichen Betroffenheit verschafft hat. Bei der Entschlussfassung hat offensichtlich die Vorstellung eine Rolle gespielt, es stünden zwei rechtlich gleichwertige technische Lösungen zur Lösung des Problems zur Verfügung, zum einen die kostenaufwendige Bodensanierung durch Drainagen, zum anderen die Verwendung von Grabhüllensystemen, so dass letztlich zu der kostengünstigeren Lösung einer Erdbestattung unter Zuhilfenahme einer Geotextilhülle gegriffen wurde. Dass die Sanierung durch Drainagen zur möglichen Aufrechterhaltung der Erdbestattung, das Hüllensystem indessen zu dessen weitgehender Abschaffung und einem schweren Eingriff in bestehende Wahlgrabnutzungsrechte führen würde, findet sich in den Beschlusserwägungen in keiner Weise wieder. In der Vorlage zum Stadtratsbeschluss vom 29. Juni 2010 heißt es insoweit (S. 3), die Grabnutzungsberechtigten hätten diese Gräber in der Erwartung erworben, die entsprechenden Flächen über den gesamten Zeitraum nutzen zu können. Als Folge daraus wird indessen lediglich festgestellt, in den Altfällen sei es daher angemessen, die Nutzungsberechtigten nicht mit den Mehrkosten für die Grabhüllen zu belasten. Zu der Alternative der "ringartigen" Drainage werden die unverhältnismäßigen Kosten herausgestellt und daran anschließend ausgeführt, dass als einzig vertretbare Lösung sich für "einfach tiefe" Gräber die Bestattung in Grabhüllen anbiete, wo der Einbau technisch möglich sei. Die in den Bürgerversammlungen und schriftlichen Eingaben geltend gemachten Bedenken und die Schilderungen der Belastungen des Nutzungsrechts und des erheblichen Eingriffs in die Zwecke der Familiengrabstätten werden in dieser Vorlage nicht erwähnt. Nicht mehr aufgegriffen werden damit auch bereits in einem Vermerk vom 20. Januar 2000 angestellte Überlegungen, dass, soweit "wegen Einschränkung bisher vergebener Nutzungsrechte Vermögenseinbußen auftreten, Entschädigungsansprüche für die Berechtigten gegeben sein können".

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Der erhebliche Eingriff in bestehende Rechte durfte nicht ohne Abmilderung durch ein vom Stadtrat gebilligtes Ausgleichskonzept vorgenommen werden. Die Öffnung des Hauptfriedhofs für Queichheimer Bürger hat für "Altfälle" keine entscheidende Bedeutung. Die Übernahme der Kosten einer Grabhülle regelt keinen Ausgleich für Fälle, die die Erdbestattungserlaubnis verlieren. Mit der Rückgabe des Rechts bei noch nicht belegten Grabstätten gegen teilweise Erstattung der Gebühren konnte es nicht sein Bewenden haben, zumal auch dies nicht Gegenstand der Beschlusserwägungen war. Erforderlich war die verbindliche Option des Tausches mit einem zur Erdbestattung geeigneten Grab in den von der Problematik der "Zulegung" nicht betroffenen Fällen. Im Blick auf betroffene Familiengräber, in denen die Zulegung scheitern musste, waren Überlegungen anzustellen, der Gewährleistungsverantwortung des Friedhofsträgers - soweit gewünscht - auf andere Weise Rechnung zu tragen. Die Umgestaltung der Grabnutzungsrechte aus zwingenden Gründen des öffentlichen Interesses mit dem erheblichen Rechtseingriff kann dabei einen wichtigen Grund auch für eine Umbettung sein, sofern die Betroffenen mit dieser sowie der Errichtung einer Grabstätte an anderer geeigneter Stelle einverstanden sind. Entsprechend dem Grundsatz, dass der Friedhofsträger infolge seiner Gesamtverantwortung für den Friedhof die Folgekosten solcher Maßnahmen zu tragen hat, ist innerhalb eines solchen Ausgleichskonzepts grundsätzlich das Angebot der Kostenübernahme für Umbettungen und die Abräumung und Neuerrichtungen der Grabstätte erforderlich (vgl. dazu Gaedke, a.a.O., S. 61 Rdnr. 11; ebenso a.a.O. S. 178 Rdnr. 48).

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Ohne ein solches zugleich mit den Einschränkungen von alten Rechten verfügtes Ausgleichskonzept wäre der Einzelne auf die ungewisse, isolierte Verfolgung seiner Rechte angewiesen, was nicht zumutbar erscheint. Es kann daher nicht Sache der Friedhofsverwaltung sein, auf entsprechendes Verlangen in Härtefällen Abhilfemaßnahmen zu treffen, wenn dem nicht ein bereits im Rahmen der Satzungsgebung verabschiedetes, verbindliches, verlässliches und transparentes Gesamtkonzept zugrunde liegt.

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Sollte der Satzungsgeber beabsichtigen, die Regelungen mit einem angemessenen Ausgleichskonzept zu wiederholen, ist er gehalten, bis dahin greifbaren Anhaltspunkten für eine kostengünstigere Sanierung im Rahmen der Abwägung nachzugehen. So ist nicht auszuschließen, dass das vom Antragsteller im Laufe des gerichtlichen Verfahrens dargestellte Sanierungsverfahren der Firma S. - gegebenenfalls unter Einschaltung einer Stellungnahme des Landesamtes für Geologie und Bergbau - einer näheren Überprüfung zu unterziehen ist, zumal nach Angaben des Antragstellers bayerische Gemeinden dieses Verfahren in der Zwischenzeit vielfach mit Erfolg angewandt haben.

41

Von einer Einbeziehung der im Zuge der Satzungsänderung geschaffenen Regelung zur Öffnung des Hauptfriedhofes auch für Queichheimer Einwohner in die Unwirksamkeitserklärung war abzusehen, da gegen die Regelung keine selbständigen Bedenken bestehen und sie auch nicht in einem untrennbaren Zusammenhang mit den für unwirksam erklärten Regelungen des Satzungsgebers steht.

42

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit wegen der Kosten und die Abwendungsbefugnis auf §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

43

Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).