Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-06-28, Aktenzeichen 20 B 1345/00.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0628.20B1345.00AK.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen
den Genehmigungsbescheid der Antragsgegnerin vom 30. Juni 2000 wird
wiederhergestellt, soweit der Genehmigungsbescheid unter A.I.2. Feststellungen zu
Stoppbahnen enthält. Im Übrigen wird der Antrag auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Hälfte der Gerichtskosten und die Hälfte der
außergerichtlichen Kosten der Antragsgegnerin sowie der Beigeladenen. Die
Antragsgegnerin und die Beigeladene tragen jeweils ein Viertel der Gerichtskosten
und der außergerichtlichen Kosten der Antragstellerin. Die außergerichtlichen Kosten
im Übrigen trägt jeder Beteiligte selbst.

Der Streitwert beträgt 50.000,-- DM.

1

G r ü n d e

2

Der Antrag mit dem Begehren,

3

die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs der Antragstellerin gegen
den Genehmigungsbescheid der
Antragsgegnerin vom 30. Juni 2000
wiederherzustellen,

4

hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

5

Die im Genehmigungsbescheid gegebene Begründung für die
Anordnung der sofortigen Vollziehung der Regelungen unter
A.I.1-3. (C.III. des Genehmigungsbescheides) genügt den
Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Es wird konkret
dargetan, dass an der schnellstmöglichen Ausnutzbarkeit der
neu festgelegten Tragfähigkeit der Start- und Landebahn sowie
der als vorhanden und verwendbar festgestellten Stoppbahnen
ein besonderes privates und öffentliches Interesse bestehe.
Die angegriffenen baulichen und betrieblichen Maßnahmen sollen
die Voraussetzungen für eine Inanspruchnahme des Flugplatzes
vornehmlich im Regionalluftverkehr mit Strahlflugzeugen
verbessern, woran wegen bisher angefallener wirtschaftlicher
Verluste beim Flugbetrieb und noch nicht verfestigter
Etablierung des Flugplatzes am Markt ein dringendes Interesse
sowohl der Beigeladenen als auch des öffentlichen Wohls
gesehen wird; die Wettbewerbsfähigkeit des Flugplatzes soll
zur Vermeidung unter Umständen schwerwiegender und lang
andauernder Nachteile ohne Verzögerung gesteigert werden.
Diese Erwägungen stehen im Einklang mit dem Zweck des
Begründungserfordernisses nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Ob sie
sämtlich im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO tragfähig sind,
was die Antragstellerin in Abrede stellt, ist im Rahmen des
§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO nicht entscheidungserheblich. Die
Begründungspflicht ist formeller Natur. Den Ausschlag für die
Entscheidung des Gerichts über die beanspruchte Aussetzung der
Vollziehung geben nicht die von der Behörde zur Rechtfertigung
der Anordnung der sofortigen Vollziehung angeführten
Gesichtspunkte; das Gericht hat vielmehr aufgrund einer
eigenständigen Interessenabwägung anhand der objektiven
tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten zu entscheiden
(§§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

6

Das Unterbleiben einer gesonderten Erwähnung von Gründen
für die Anordnung der sofortigen Vollziehung in Bezug auf die
Neufassung der Auflage II.9 des Genehmigungsbescheides vom
7. Juli 1995 (A.I.3. des angefochtenen Genehmigungsbescheides)
stellt keine beachtliche Lücke in der Begründung nach § 80
Abs. 3 Satz 1 VwGO dar. Die neue Fassung der Auflage passt die
näher umschriebenen Voraussetzungen für die Verpflichtung der
Beigeladenen zur Vorlage eines erneuten "physikalischen
Fluglärmgutachtens" an die Eckdaten des von der Beigeladenen
beigebrachten fluglärmtechnischen Gutachtens X. vom
7. August 1996 an, das seinerseits von der Antragsgegnerin als
Beurteilungsgrundlage für die Fluglärmimmissionen herangezogen
worden ist, die sich unter Einfluss der vom
Genehmigungsbescheid erfassten Vorhaben einstellen werden. Die
Aktualisierung der Auflage ist demnach mit den als besonders
eilbedürftig charakterisierten Regelungen zum
Tragfähigkeitskennwert und zu den Stoppbahnen eng verknüpft.
Die in der Begründung nach § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO im Hinblick
auf diese Vorhaben niedergelegten Erwägungen erstrecken sich
inhaltlich auch auf die Neufassung der Auflage II.9 des
Genehmigungsbescheides vom 7. Juli 1995. Aus der Sicht der
Antragsgegnerin wird der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung
insgesamt durch die Dringlichkeit der Beseitigung von
Verkehrshemmnissen gefordert.

7

Die dem Senat aufgegebene Interessenabwägung verlangt die
Gegenüberstellung einerseits des Interesses der
Antragstellerin daran, dass der Flugplatz nicht auf der
Grundlage auch des angefochtenen Genehmigungsbescheides
genutzt werden darf, bevor das Widerspruchsverfahren und ein
sich gegebenenfalls anschließendes Klageverfahren
abgeschlossen sind, und andererseits des Interesses der
Beigeladenen daran, die baulichen und betrieblichen
Nutzungsmöglichkeiten des Flugplatzes potentiellen Nutzern
sofort unter den neu abgesteckten Rahmenbedingungen anbieten
zu können, sowie des öffentlichen Interesses am Vorhandensein
leistungsfähiger Einrichtungen der Luftverkehrsinfrastruktur.
Hierbei sind die Erfolgsaussichten des Widerspruchs der
Antragstellerin und einer von ihr eventuell zu betreibenden
Klage vorrangig in den Blick zu nehmen; eine Aufhebung des
Genehmigungsbescheides kommt in Betracht, wenn und soweit der
Bescheid rechtswidrig ist und außerdem Rechte der
Antragstellerin verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Ungewissheiten hinsichtlich der Erfolgsaussichten, die aus der
im Verfahren nach §§ 80 a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO lediglich
möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und
Rechtslage herrühren, ist durch Einbeziehung der sonstigen für
die sofortige Vollziehung des Genehmigungsbescheides
bedeutsamen Umstände in die Interessenabwägung Rechnung zu
tragen.

8

Hiernach überwiegt das Aufschubinteresse der
Antragstellerin, soweit der Genehmigungsbescheid Regelungen in
Bezug auf die Stoppbahnen enthält (A.I.2. Buchst. a und b des
Bescheides). Im Übrigen kommt dem Vollziehungsinteresse der
Beigeladenen und dem öffentlichen Interesse der Vorrang zu.
Die Prüfung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs der
Antragstellerin ergibt hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass
der Genehmigungsbescheid aufzuheben ist, nur hinsichtlich der
Regelungen zu den Stoppbahnen; hierbei handelt es sich um
einen eigenständigen, abtrennbaren Bestandteil des
Genehmigungsbescheides, der der isolierten Aufhebung
zugänglich ist. Die insoweit im Genehmigungsbescheid
getroffene Feststellung, dass die befestigten
Sicherheitsflächen vor Kopf der beiden Enden der Start- und
Landebahn als Stoppbahnen angelegt und betrieben und die dort
befindliche Überflurbefeuerung unter Flur verlegt werden
dürfen, ohne dass es hierfür der Durchführung eines
Planfeststellungs- oder Plangenehmigungs- oder
Genehmigungsänderungsverfahrens bedarf (A.I.2. Buchst. b),
stellt die angesprochenen Maßnahmen vom Erfordernis der
luftverkehrsrechtlichen Zulassung in einem der genannten
Verfahren frei. Mit Rechtsverbindlichkeit wird geklärt, dass
die Verwirklichung des Vorhabens nicht deshalb rechtswidrig
ist, weil es nicht in einem der luftverkehrsrechtlich bei
anlagenbezogenen bzw. betriebsbezogenen Änderungen regelmäßig
durchzuführenden planerischen Zulassungsverfahren im Wege der
förmlichen Gestattung freigegeben worden ist. Das beinhaltet
eine Zulassung des Vorhabens mit dem spezifischen
Regelungsgehalt, dass es ohne eine "eigentliche" Zulassung in
Gestalt von Planfeststellung, Plangenehmigung oder Genehmigung
ausgeführt werden darf und somit nicht wegen Unterbleibens
dieser Zulassung aufsichtsbehördlich unterbunden wird.

9

Vgl. Senatsurteil vom 26. August
1999 - 20 D 85/96.AK -, m.w.N.

10

Dem Vorhabenträger wird, anders als durch Planfeststellung,
Plangenehmigung oder Genehmigung nicht im Wege der
Rechtsgestaltung ein Recht zur Verwirklichung des Vorhabens
verschafft. Der Regelungsgehalt der Freistellung geht vielmehr
allein dahin, dass das Vorhaben der präventiven planerischen
Kontrolle nicht unterworfen wird; eine Planungsentscheidung
hinsichtlich der Zulässigkeit des Vorhabens, deren Kern die
umfassende planerische Abwägung der betroffenen,
widerstreitenden Belange ist, ergeht nicht. Das von der
Behörde bei der Entscheidung nach §§ 8 Abs. 3 Satz 1, 10
Abs. 1 Satz 3 LuftVG auszuübende Ermessen bezieht sich
demgemäß nicht auf die planerische Bewältigung von mit dem
Vorhaben einhergehenden Konflikten, sondern nur auf die
Möglichkeit, ein Planfeststellungs- oder
Plangenehmigungsverfahren trotz Vorliegens der Voraussetzungen
für ihr Unterbleiben durchzuführen.

11

Gegen die Rechtmäßigkeit der Feststellung zu A.I.2. Buchst. b des
Genehmigungsbescheides bestehen durchgreifende Bedenken; diese Bedenken
erfassen auch die Feststellung zu A.I.2. Buchst. a des Genehmigungsbescheides,
weil das dort festgestellte funktionelle Vorhandensein der Stoppbahnen und ihre
Verwendbarkeit (§ 35 Abs. 2 der 1. DVOLuftBO) den unter A.I.2. Buchst. b des
Genehmigungsbescheides als rechtmäßig festgestellten baulichen Zustand der
Flugplatzanlage voraussetzen. Der von der Antragsgegnerin im
Genehmigungsbescheid eingenommene Standpunkt, das die Stoppbahnen
betreffende Vorhaben der Beigeladenen beinhalte die Änderung der baulichen
Anlage des Flugplatzes und bedürfe somit, vorbehaltlich einer Freistellung nach § 8
Abs. 3 LuftVG, der Planfeststellung oder doch zumindest der Plangenehmigung (§ 8
Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LuftVG), weil der Flugplatz der Beigeladenen ein Landeplatz
mit beschränktem Bauschutzbereich ist, trifft zu. Die Ersetzung der
Überflurbefeuerung durch eine Unterflurbefeuerung stellt, da die Befeuerungsanlage
zur Flugplatzanlage zählt, für sich genommen eine Anlagenänderung dar. Der
Rahmen bloßer Erhaltungs- oder Erneuerungsmaßnahmen wird beträchtlich
überschritten. Zudem war die Überflurbefeuerung auf den vormals als
"Sicherheitsflächen" befestigten und nunmehr zu Stoppbahnen erklärten Streifen
angebracht, sodass das Vorhaben das in Gestalt der Befeuerungsanlage
bestehende faktische Hindernis einer Benutzung der Sicherheitsflächen zu
Rollvorgängen beseitigt. Unter dem Blickwinkel der äußerlichen Beschaffenheit und
der faktischen Nutzbarkeit für den Flugbetrieb unterscheiden sich die
Sicherheitsflächen nach der Entfernung der Überflurbefeuerung nicht von der
eigentlichen Start- und Landebahn. Darüber hinaus erweitert die Schaffung der
Stoppbahnen mittels der vorgenommenen "Umwidmung" der vorhandenen
Sicherheitsflächen die Flugbetriebsflächen; auch dies ist als Änderung der
Flugplatzanlage im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LuftVG zu werten. Eine auf
die Betrachtung des Wechsels der betrieblichen Zweckbestimmung des Baukörpers
der Sicherheitsflächen verengte funktionale Sichtweise, die den Weg zu einem
Genehmigungsänderungsverfahren (§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG) weisen würde,
vernachlässigt, dass eine solche "Umwidmung" mangels spezieller Rechtsgrundlage
nach den allgemeinen Kriterien für die Abgrenzung der Anwendungsbereiche der
§§ 6 und 8 LuftVG im Hinblick auf die Entstehung von Flugplatzanlagen zu beurteilen
ist, und verfehlt den Sinn des § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LuftVG, Anlegung und
Änderungen einer Flugplatzanlage - und damit die tatsächliche Ausstattung und
Erscheinung - grundsätzlich von einer vorherigen Planfeststellung oder
Plangenehmigung abhängig zu machen. Stoppbahnen zählen zu den Flächen eines
Flugplatzes, die, wenn auch nur im Falle eines notwendigen Startabbruchs, für das
Berollen mit Flugzeugen vorgesehen sind. Von Sicherheitsflächen, die lediglich
faktisch bei einem außerplanmäßigen Abkommen von der Start- und Landebahn
Sicherheit gegenüber der Entstehung schwerwiegender Schäden bieten können und
sollen, unterscheiden sich Stoppbahnen durch die sich aus den unterschiedlichen
Funktionen ergebenden abweichenden baulichen Anforderungen (Anhang 14,
Kapitel 3, Nrn. 3.4 und 3.6 des ICAO-Abkommens) und durch ihre Einbeziehung in
das regelgerechte Flugbetriebsgeschehen. Stoppbahnen bilden mit der verfügbaren
Startrollstrecke die verfügbare Startabbruchstrecke (§ 35 Abs. 2 der 1. DVOLuftBO),
sodass ihre Anlegung nach vorangegangener Herstellung der Startbahn (§ 35 Abs. 1
der 1. DVOLuftBO) die zulässige Startmasse jedes einzelnen Flugzeugs - in dessen
Betriebsgrenzen - erhöht (§ 24 Abs. 2 Satz 1 LuftBO, §§ 38 Abs. 1 Nr. 1, 43 Abs. 2
Nr. 1, 47 Abs. 1 der 1. DVOLuftBO), und dienen - je nach Startmasse des Flugzeugs
im Einzelfall - beim Startabbruch dazu, das Flugzeug zum Stehen bringen zu können.
In dieser Funktion für die sichere Abwicklung des Flugbetriebs sind Stoppbahnen,
sollen Flugzeuge eingesetzt werden, deren erforderliche Startabbruchstrecke länger
ist als die verfügbare Startrollstrecke, unerlässliche bauliche und rechtliche
Voraussetzungen für das Antreten des jeweiligen Fluges (§ 43 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1
der 1. DVOLuftBO). Damit erweitern die Stoppbahnen die Flugbetriebsflächen des
Flugplatzes der Beigeladenen und dessen luftseitige Kapazität. Soweit die
Antragstellerin weitergehend geltend macht, faktisch könne die Start- und Landebahn
mit einer Länge von 1.440 m genutzt werden, sodass Art und Zahl der einsetzbaren
Flugzeuge hieran zu messen seien, verhilft dieser Vortrag dem
Anfechtungsbegehren jedoch nicht zum Erfolg. Eine 1.200 m übersteigende Startroll-
bzw. Landestrecke des Flugplatzes ist behördlich nicht, namentlich nicht durch den
angegriffenen Genehmigungsbescheid, zugelassen. Sollten die Stoppbahnen nicht
nur zu dem in § 35 Abs. 2 der 1. DVOLuftBO beschriebenen Zweck verwendet
werden, was nicht ohne weiteres unterstellt werden darf, wäre dies unabhängig vom
Regelungsgehalt des angegriffenen Genehmigungsbescheides rechtswidrig;
rechtswidrige Benutzungen einer Flugplatzanlage sind gegebenenfalls
aufsichtsbehördlich zu unterbinden.

12

Die Bedeutung sowohl baulicher als auch funktionaler
Merkmale für die Planfeststellungs- bzw.
Plangenehmigungsbedürftigkeit von Maßnahmen nach § 8 Abs. 1
Satz 1, Abs. 2 LuftVG schließt es aus, dass das Erfordernis
der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung für die Stoppbahnen
allein deshalb entfällt, weil die als Stoppbahnen zu
verwendenden Flächen schon zu Sicherheitszwecken so befestigt
sind, dass sie den technischen Anforderungen an Stoppbahnen
standhalten und unter baulichen Gesichtspunkten schon
bestehen. Das Vorhandensein der Befestigung geht zurück auf
einen grundlegend anderen Zweck; dieser Zweck wird durch einen
anderen anlagenbezogen ersetzt, was die anlagenbezogene
Änderung ausmacht. Die Änderung bedarf zur Erreichung der
neuen Zweckbestimmung "Stoppbahnen" der planerischen
Zulassungsentscheidung. Die "Umwidmung" der Sicherheitsflächen
steht bezogen auf die Ausstattung der Flugplatzanlage der
baulichen Anlegung der Stoppbahnen gleich; die planerische
Zulassung ist zur Herbeiführung der neuen Zweckbestimmung der
befestigten Flächen nach Maßgabe des § 8 LuftVG mit Bezug auf
diese neue Zweckbestimmung vorzunehmen. Die tatsächlich
vorhandene Eignung als Stoppbahn ist dabei außer Betracht zu
lassen.

13

Die damit hinsichtlich der Stoppbahnen grundsätzlich
erforderliche Planfeststellung oder jedenfalls Plangenehmigung
konnte nur unterbleiben, wenn die in Frage stehende Änderung
von unwesentlicher Bedeutung ist. Ein Fall unwesentlicher
Bedeutung liegt, was Auswirkungen der Änderung auf Rechte
Dritter angeht, mit denen Vereinbarungen nicht getroffen
worden sind, vor, wenn unmittelbar durch die geänderte Anlage
Rechte anderer nicht beeinflusst werden (§ 8 Abs. 3 Satz 2
Nr. 2 LuftVG). Recht im Sinne dieser Vorschrift ist jedenfalls
jede Rechtsposition eines Betroffenen, welche diesem einen
Anspruch auf - notwendige - Schutzvorkehrungen (§ 9 Abs. 2
LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG) vermittelt.

14

Vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August
1999 - 4 C 3.98 -, Buchholz 316 § 75
VwVfG Nr. 18 (zu § 75 Abs. 2 Satz 2
VwVfG).

15

Beeinflusst wird ein Recht nicht erst dann, wenn es
beeinträchtigt wird, sondern schon dann, wenn es durch das
Vorhaben in abwägungserheblicher Weise betroffen wird. Das
folgt aus dem Regelungszusammenhang der abgestuften
Entscheidungsformen nach § 8 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 und Abs. 3
LuftVG; werden Rechte anderer (nur) nicht beeinträchtigt, kann
an Stelle eines Planfeststellungsbeschlusses eine
Plangenehmigung erteilt werden (§ 8 Abs. 2 LuftVG). Die durch
§ 8 Abs. 3 LuftVG eröffnete Möglichkeit, das Vorhaben von
jeder planerischen Zulassung auszunehmen, greift im Vorfeld
der Voraussetzungen für eine Plangenehmigung Platz. Die
Möglichkeit soll dann zum Tragen kommen, wenn ein Konflikt des
Vorhabens mit den rechtlich geschützten Belangen von
Planbetroffenen von vornherein ersichtlich ausgeschlossen ist,
das Vorhaben sich also nicht in planungsrechtlich relevanter
Weise nachteilig auf rechtlich geschützte Belange Dritter
auswirken kann.

16

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 13. April 2000 - 5 S 1136/98 -,
NVwZ 2001, 101; Kopp/Ramsauer, VwVfG,
7. Aufl., § 74 Rdnr. 177.

17

Denn ein durch das Vorhaben hervorgerufener oder mit ihm
verbundener Konflikt zwischen widerstreitenden rechtlich
geschützten Belangen ist planerisch mittels einer
Abwägungsentscheidung zu bewältigen, für die im Verfahren nach
§ 8 Abs. 3 LuftVG kein Raum ist. Ein solches Verfahren kann
voraussetzungsgemäß ausschließlich damit enden, dass der
Vorhabenträger das Vorhaben ohne Einschränkungen auch bloß in
Form von Schutzauflagen realisieren darf. Im Hinblick auf
Fluglärm hat sich die planerische Abwägung bei - an sich -
planfeststellungsbedürftigen Vorhaben auch auf Einwirkungen zu
beziehen, die unterhalb der Schwelle liegen, die durch eine
gerechte Abwägung nicht überwunden werden kann und ab der der
Schutz der Rechte anderer deshalb zwingend durch
Schutzauflagen sicher zu stellen ist. Abwägungserheblich ist
jede Lärmbeeinträchtigung, die nicht lediglich als nur
geringfügig einzustufen ist. Im Falle der Änderung einer
Flugplatzanlage ist die Abwägung auf den Zustand zu beziehen,
der sich infolge der Änderungsmaßnahme ergeben wird.

18

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober
1998 - 11 A 1.97 -, Buchholz 442.40 § 8
LuftVG Nr. 15.

19

Jedoch sind nicht sämtliche von dem Flugplatz ausgelösten
Lärmimmissionen gerade in dem die Änderung betreffenden
Verfahren planerisch zu bewältigen. Der Einbeziehung der von
der bisherigen Genehmigungslage unverändert gedeckten und
demnach dem bisherigen Bestand zuzurechnenden
Beeinträchtigungen bedarf es, sofern die hieraus erwachsende
Vorbelastung nicht bereits Grundrechte verletzt, nicht.

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom
15. September 1999 - 11 A 22.98 -,
Buchholz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 17.

21

Hieraus ergibt sich für die "Wesentlichkeit" einer Änderung
nach § 8 Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 LuftVG, dass eine Vorbelastung
infolge der zu ändernden Anlage bereits bei der Prüfung einer
durch die Änderung verursachten unmittelbaren Beeinflussung
der Rechte anderer zu berücksichtigen ist; die Vorschrift des
§ 8 Abs. 3 Satz 2 LuftVG könnte die ihr zugedachte Funktion
der Freistellung von einer planerischen Abwägung wegen der bei
der Änderung eines Flugplatzes typischerweise bereits
bestehenden Lärmbetroffenheit der Umgebung nicht erfüllen,
wenn die Vorbelastung als Element einer Minderung der
Schutzwürdigkeit der nachteilig betroffenen Belange erst auf
der Stufe des abwägenden Ausgleichs der widerstreitenden
Belange in Ansatz zu bringen wäre.

22

Die Beeinflussung der Rechte anderer geschieht im Hinblick
auf Fluglärm "unmittelbar", wenn eine Wertung aller Umstände
ergibt, dass der Änderung der Anlage nach ihrer Eigenart und
Zielrichtung als typische Folge eine Steigerung des Fluglärms
zuzuordnen ist.

23

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
11. Januar 2001 - 11 VR 16.00 -, DVBl.
2001, 402.

24

Maßgebend für das Vorliegen abwägungserheblicher Belange
der Umgebung, namentlich der Antragstellerin, aus Anlass des
Vorhabens der Stoppbahnen ist mithin die Kausalität der
Stoppbahnen für die Belastung der Umgebung des Flugplatzes mit
zusätzlichem Fluglärm; auf Art und Umfang des baulichen
Aufwandes zur Anlegung der Stoppbahnen kommt es auch insoweit
nicht an. Es ist jedenfalls nicht mit der gebotenen
Verlässlichkeit festzustellen, dass die Stoppbahnen Rechte
anderer nicht beeinflussen; im Gegenteil spricht Überwiegendes
für eine Beeinflussung der Rechte der Nachbarn des
Flugplatzes. Die Verlängerung der verfügbaren
Startabbruchstrecke in beiden Startrichtungen um jeweils 120 m
ist im Allgemeinen und unter den Verhältnissen am Flugplatz
der Beigeladenen angesichts der lediglich 1.200 m langen
Startbahn auch im Besonderen flugverkehrs- und
fluglärmrelevant. Dabei kann auf sich beruhen, ob der Einsatz
von bislang am Flugplatz nicht verkehrenden Flugzeugtypen
überhaupt erst technisch ermöglicht wird und sich dies in
einer für die Umgebung des Flugplatzes nachteiligen
Veränderung der Fluglärmsituation auswirkt; eine unmittelbare
- und auch sonst wesentliche - Beeinflussung kann auch als
Folge einer Intensivierung eines seiner Art nach schon
stattfindenden Verkehrs eintreten.

25

Die durch die Existenz der Stoppbahnen nach dem oben
Gesagten bewirkte Erhöhung der zulässigen Startmasse
startender Flugzeuge führt jedenfalls unmittelbar zu einer
Anhebung der Nutzlast der bislang am Flugplatz der
Beigeladenen eingesetzten bzw. einsetzbaren Flugzeugtypen. Auf
die Herbeiführung dieses Ergebnisses zielt das Vorhaben ab. Es
soll eine (weitere) Voraussetzung dafür schaffen, dass die
Flugzeuge durch Passagiere und/oder Treibstoff in höherem Maße
als bislang ausgelastet werden. Pro Flug sollen mehr
Passagiere transportiert werden können; weiter entfernt
liegende Flugziele sollen ohne Zwischenlandung zum Auftanken
angesteuert werden können. Die diesbezüglich in der
Vergangenheit aufgetretenen "flugbetrieblichen Restriktionen"
haben nach eigener Auffassung der Antragsgegnerin dazu
beigetragen, dass der Regionalluftverkehr hinter der
prognostizierten Entwicklung zurückgeblieben ist und
Marktchancen für Strahlflugverkehr entgegen einem generellen
"Trend zum Jet" nicht genutzt werden konnten. Ins Auge gefasst
ist mit dem Vorhaben - sowie der Änderung des
Tragfähigkeitskennwertes - vor allem der erneute Einsatz des
von der Antragsgegnerin und der Beigeladenen wegen der
begrenzten Länge der Start- und Landebahn als "oberes
Referenzflugzeug" eingestuften Flugzeugtyps BAe-146/AVRO RJ;
nachdem - so der Genehmigungsbescheid - der "Trend zum Jet"
anfänglich nicht erkannt worden ist, soll ihm jetzt ein
entsprechendes flugplatzseitiges Angebot zur Verfügung
gestellt werden. Die Nutzlast von Flugzeugen ist augenfällig
entscheidend dafür, dass Flugzeuge auf dem Flugplatz der
Beigeladenen nicht nur technisch - und damit letztlich
hypothetisch - verkehren können, sondern dass diese
Möglichkeit sich auch im praktischen Flugbetrieb auswirkt,
weil der Verkehr wirtschaftlich und deswegen auf Dauer
tragfähig ist. Ohne eine wirtschaftlich sinnvolle Auslastung
von Flugzeugen durch zahlendes Publikum findet der von der
Beigeladenen erstrebte Regionalluftverkehr unter der zentralen
Marktbedingung des Verhältnisses von Kosten und Ertrag nicht
statt. Die durch die Erhöhung der Nutzlast wesentlich
(mit-)bestimmte wirtschaftliche Grundvoraussetzung für
Flugbewegungen ist mit der im Genehmigungsbescheid verwandten
Formulierung der Steigerung der "Attraktivität" des
Flugplatzes nicht zulänglich beschrieben. Angesichts dessen,
dass der genannte Strahlflugzeugtyp im Regionalluftverkehr
nach Meinung der Antragsgegnerin allgemein eine bedeutsame
Rolle einnimmt, Strahlflugzeuge am Flugplatz der Beigeladenen
zumindest zuletzt allein von dem inzwischen wirtschaftlich
gescheiterten Flugverkehrsunternehmen E. eingesetzt
worden sind und die Einstellung des Flugbetriebs seitens der
E. zumindest zeitweilig am Flugplatz der Beigeladenen zu
einem starken Einbruch des Bewegungsaufkommens im
Regionalluftverkehr geführt hat, geht es darum, den Flugplatz
baulich so herzurichten, dass realistische Marktchancen für
Strahlflugverkehr bestehen. Der Sache nach soll mittels der
Stoppbahnen eine (mit-)entscheidende Grundlage dafür gelegt
werden, dass sich das im Zusammenhang mit der Aufnahme des
Regionalluftverkehrs nach der Genehmigung vom 7. Juli 1995 für
den Verkehr nach Instrumentenflugregeln prognostizierte
Bewegungsaufkommen tatsächlich, nunmehr modifiziert
hinsichtlich des Anteils der Strahlflugzeuge, einstellt bzw.
unter Umständen übertroffen wird; die Stoppbahnen sind darauf
gerichtet, die Zahl der Flugbewegungen mit speziellen
- fluglärmrelevanten - Flugzeugen gegenüber dem derzeitigen
Stand zu steigern.

26

Das fluglärmtechnische Gutachten X. vom 7. August 1996
basiert zwar zahlenmäßig auf einem Start- und Landegeschehen,
wie es vor der Aufnahme des Regionalluftverkehrs im Jahre 1996
prognostiziert worden ist, weicht hiervon aber in der
Zusammensetzung des in erster Linie dem Regionalluftverkehr
zuzuordnenden Anteils der Bewegungen mit größeren und
schwereren Flugzeugen ab; von den 7.800 Bewegungen in den
sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres, die bisher
Flugzeugen der Klasse P2 zugeordnet wurden, werden jetzt 4.000
Bewegungen, also mehr als 50 %, als Verkehr mit
Strahlflugzeugen der Klasse S5 in die Prognose eingestellt.
Zusätzlich sind die in der Flugbetriebsprognose genannten
Flugziele seitens der Beigeladenen in erheblichem Maße
ausgetauscht und durch entfernter liegende Zielorte wie z.B.
Barcelona ersetzt worden. Die Stellungnahme N. (Aviation
Consultant) vom Juli 1999 zu den Flugleistungsbeschränkungen
nimmt, entsprechend der Aufgabenstellung seitens der
Beigeladenen, die erzielbaren Reichweiten für am Flugplatz der
Beigeladenen einsetzbare Flugzeuge zu ermitteln, mit den
Zielorten Mailand, Barcelona und Palma gleichfalls entfernte,
in der ursprünglichen Prognose für den Regionalluftverkehr
nicht aufgeführte Orte zum Gegenstand der Betrachtung. Da mit
zunehmender Entfernung der Flugziele bei Direktflügen als
Folge des höheren Teibstoffbedarfs der maximale
Auslastungsgrad mit Passagieren sinkt, der Zuspruch von
Passagieren aber gerade auch von den Flugzielen abhängt,
drängt sich hiernach die Annahme auf, dass ohne u.a. die
Stoppbahnen das lärmrelevante Bewegungsaufkommen am Flugplatz
der Beigeladenen weit hinter den insoweit im Zusammenhang mit
der Genehmigung vom 7. Juli 1995 prognostizierten Werten
zurückbleiben würde.

27

Schlägt die vorhabenbedingte Steigerung der höchst
zulässigen Nutzlast der Flugzeuge daher unmittelbar und
erheblich auf die Zahl der Flugbewegungen durch, ist auch bei
der Beurteilung der Beeinflussung der nachbarlichen
Lärmschutzbelange durch den den Stoppbahnen zuzurechnenden
Lärm nicht das fiktive Lärmgeschehen infolge eines theoretisch
am Flugplatz der Beigeladenen auch ohne die Stoppbahnen
abwickelbaren Flugverkehrs maßgebend. Entscheidend für eine
realitätsnahe Erfassung der Auswirkungen der Stoppbahnen ist
vielmehr, dass die Flugplatzanlage erstmalig auf die reale
Nachfrage nach von dem Flugplatz am Markt anzubietenden
Leistungen zugeschnitten werden soll, was gegenüber dem ohne
Durchführung (auch) des Vorhabens zu erwartenden Umfang der
Flugbewegungen zu einer starken Zunahme namentlich des
Strahlflugverkehrs führen soll. Das wiederum macht ein
erhebliches Mehr an Fluglärm für die Umgebung wahrscheinlich.

28

Dem Schluss auf eine Lärmmehrbelastung kann nicht
entgegengehalten werden, dass ein Überschreiten des bei Erlass
der Genehmigung vom 7. Juli 1995 prognostizierten
Bewegungsaufkommens nicht erwartet wird und eine signifikante
Lärmsteigerung gegenüber den insoweit im fluglärmtechnischen
Gutachten X. vom 18. Februar 1993 prognostizierten Ansätzen
von der Antragsgegnerin nicht angenommen wird. Nach eigener
Einschätzung der Antragsgegnerin im Genehmigungsbescheid ist
nicht zuletzt das Ausbleiben von Regionalluftverkehr mit
Strahlflugzeugen (mit-)ursächlich auf ohne die Stoppbahnen
gegebene Unzulänglichkeiten des Flugplatzes zurückzuführen.
Die 1993 erarbeitete Prognose ist daher aus der Sicht der bis
zum Erlass des angefochtenen Genehmigungsbescheides im Jahr
2000 zusätzlich gewonnenen Kenntnisse in nicht unerheblichem
Maße überholt; mit einer Herausbildung des ursprünglich - bei
Erteilung der Genehmigung vom 7. Juli 1995 - für
wahrscheinlich gehaltenen Fluggeschehens im
Regionalluftverkehr wird, sollte das Änderungsvorhaben
unterbleiben, nicht mehr gerechnet. Dass dennoch die 1995
gehegten Erwartungen zur Entwicklung der Anzahl der
Flugbewegungen noch im Jahre 2000 hinreichend sicheren
Aufschluss über die für wahrscheinlich zu erachtenden
Einwirkungen durch Fluglärm bieten sollen, ist nicht
nachzuvollziehen. Ebenso ist offen, warum die Abschätzung des
Bewegungsaufkommens nach wie vor auf das Jahr 2005 bezogen
ist, also ein im Vergleich mit in der Praxis üblichen
Prognosezeiträumen bemerkenswert kurzer Prognosehorizont
gewählt worden ist, obwohl vor dem Hintergrund der sonstigen
Begleitumstände nicht ansatzweise ein Anhaltspunkt dafür
erkennbar ist, der die Annahme eines sich ab 2005 ergebenden
zahlenmäßigen Stillstandes des Wachstums oder einer nicht
hinreichenden Verlässlichkeit der Prognosebasis stützen
könnte. Im angefochtenen Genehmigungsbescheid führt die
Antragsgegnerin u.a. die allgemeine Prognose zur Entwicklung
des Luftverkehrs an, die bis zum Jahr 2015 erhebliche
jährliche Steigerungsraten der Flugbewegungszahlen erwarten
lassen, und verweist auf allgemeine Anzeichen für eine
zunehmend größere Bedeutung des Regionalflugverkehrs und auf
die bislang ausgebliebene Etablierung des Flugplatzes der
Beigeladenen am Markt. Wenn die Nachfrage nach einem vom
Vorhaben abhängigen Angebot des Flugplatzes sich nicht in
einem völlig ungewissen Prognosejahr in nicht absehbarer
Zukunft einstellen soll, kann es im Sinne einer
Unvorhersehbarkeit weiterreichender Wirkungen (§ 75 Abs. 2
Sätze 2 bis 4 VwVfG) bei einer Planungsentscheidung im Jahre
2000 zumindest nicht ohne triftige Gründe sein Bewenden damit
haben, an dem 1995 gewählten Prognosehorizont festzuhalten und
so den prognostisch überblickten Zeitraum gegenüber 1995 trotz
der zwischenzeitlichen Erfahrungen um fünf Jahre zu verkürzen.
Im Rahmen der Neufassung der Auflage II.9 der Genehmigung vom
7. Juli 1995 nimmt die Antragsgegnerin denn auch eine
Neubegutachtung des Fluglärms spätestens zum 1. Januar 2010 in
den Blick.

29

Ferner ist die Veränderung in der Lärmbelastung der
Umgebung mit der vergleichenden Gegenüberstellung der
Prognosewerte der Gutachten X. vom 18. Februar 1993
einerseits und vom 7. August 1996 andererseits methodisch
nicht vollständig und sachgerecht erfasst. Der der 1993
erstellten Lärmprognose zugrunde liegende Umfang des
Flugbetriebs war bei Erlass des angegriffenen
Genehmigungsbescheides im Jahr 2000 bei weitem noch nicht
eingetreten. Statt der für den Regionalluftverkehr
wesentlichen 7.800 Flugbewegungen mit Flugzeugen der Klasse P2
in den sechs verkehrsreichsten Monaten eines Jahres, die
seinerzeit für das Prognosejahr 2005 angesetzt worden waren,
waren im Regionalluftverkehr im gesamten Jahr 1998 rund 8.400
und im Jahr 1999 rund 7.000 Bewegungen angefallen; für das
Jahr 2000 setzte die Antragsgegnerin im angefochtenen
Genehmigungsbescheid unter Auswertung des Flugplans ein
Aufkommen von rund 8.300 Bewegungen an, sodass das 1993
prognostizierte Aufkommen lediglich zu etwa 60 % abgewickelt
wurde. Demgemäß blieb auch die tatsächliche Lärmbelastung im
Jahre 2000 hinter dem insoweit für 2005 prognostizierten
Ausmaß zurück; die Antragsgegnerin legt im angegriffenen
Genehmigungsbescheid demzufolge keine tatsächlich gegebene
Vorbelastung in dem von ihr berücksichtigten Umfang zugrunde.
Die als Folge der Genehmigung vom 7. Juli 1995 seinerzeit
prognostizierte Lärmbelastung durch Regionalluftverkehr ist
der Beurteilung des Änderungsvorhabens auch nicht etwa
vorgegeben in dem Sinne, dass sie - gleichsam wie ein
Lärmkontingent - die schon zugelassene Obergrenze für die
lärmmäßigen Auswirkungen von zum Regionalluftverkehr
gehörenden Maßnahmen der Beigeladenen und deswegen den
planerisch schon abgesicherten sowie von der Umgebung des
Flugplatzes unanfechtbar hinzunehmenden Ausgangswert für eine
Mehrbelastung bilden würde. Die bisherige Genehmigungslage
deckt die Lärmbelastung, die (mit-)ursächlich auf den
Stoppbahnen beruht, nicht ab; die bereits genehmigte
technische Kapazität des Flugplatzes,

30

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom
15. September 1999 - 11 A 22.98 -,
a.a.O.,

31

wird, wie oben gesagt, durch die Stoppbahnen erhöht. Die
Antragsgegnerin nimmt gleichwohl eine plangegebene
Vorbelastung im Umfang mindestens der 1993 prognostizierten
Lärmbelastung an, hält also das Interesse der Umgebung an der
Vermeidung der tatsächlichen Zunahme des Verkehrs und des
damit einhergehenden Fluglärms für nicht schutzwürdig. Diese
Betrachtungsweise geht fehl; umso weniger geht es an, aus dem
Fehlen einer mengenmäßigen Betriebsbeschränkung in der
Genehmigung vom 7. Juli 1995 und der deshalb als eine
"letztlich unverbindlich bleibende Planungsfolge" eingestuften
Prognosebelastung auf eine noch höhere Vorbelastung der
Umgebung zu schließen. Eine plangegebene Vorbelastung, die
ebenso wie eine tatsächliche Vorbelastung Schutzansprüche
nachteilig betroffener Dritter in ihrem Umfang mindern kann,
ist gegeben, wenn aufgrund einer zwar noch nicht
verwirklichten, aber bereits verfestigten Planung Immissionen
zu erwarten sind. Der Betroffene muss mit der Verwirklichung
der Planung und den daraus sich ergebenden Belastungen
rechnen.

32

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
5. Oktober 1990 - 4 B 249.89 -, NVwZ-RR
1991, 118.

33

Was an planbedingtem Lärm zu erwarten ist, ist - im Sinne
einer Obergrenze - nach den Verhältnissen im Zeitpunkt der
früheren Planung zu bestimmen; eine in diesem Zeitpunkt nicht
vorhersehbare Lärmzunahme zählt von vornherein nicht zu einer
plangegebenen Vorbelastung.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. November
1983 - 4 C 40 und 41.80 -, Buchholz
407.4 § 1 FStrG Nr. 5.

35

Für die Berücksichtigung als eine plangegebene Vorbelastung
im Rahmen einer späteren Planung ist erforderlich, dass die
insoweit eingestellte Lärmbelastung im Zeitpunkt der neuen
Planung noch konkret zu erwarten ist. Die plangegebene
Vorbelastung wird einer tatsächlichen Vorbelastung
gleichgestellt, weil die Verwirklichung der Planung und der
daraus wachsenden Belastungen für die Umgebung hinreichend
wahrscheinlich ist. Eine sich noch nicht in den tatsächlichen
Immissionsverhältnissen niederschlagende Planung für die
Schutzwürdigkeit von Grundstücken in der wechselseitigen
Beeinflussung von emittierender Nutzung (Flugplatz) und
immissionsbetroffener Nutzung (Umgebung) zugrunde zu legen,
den bei der Planung vorgestellten Endzustand also gedanklich
vorwegzunehmen, ist nur dann vertretbar, wenn und solange die
Planung ihrem Inhalt nach bei der nachfolgenden
Planungsentscheidung noch der Verwirklichung harrt.

36

Vgl. Senatsbeschluss vom 28. Mai
1999 - 20 B 675/98.AK -.

37

Mit einem der Planung entsprechenden Maß an Lärmbelastung
muss deshalb - ohne das Vorhaben, das Gegenstand der neuen
Planung ist - noch zu rechnen sein. So ist es hier bezogen auf
die von der Genehmigung vom 7. Juli 1995 umfasste Planung aber
gerade nicht. Die unter dem 7. Juli 1995 genehmigten Maßnahmen
sind durch die Beigeladene schon verwirklicht worden;
ausgeblieben in gewissem Umfang ist allerdings der Zugriff auf
das von der Beigeladenen hierdurch erbrachte Angebot im Wege
der Inanspruchnahme des Flugplatzes durch
Luftverkehrsunternehmen. Selbst wenn man die Einschätzung der
Nachfragesituation im Ansatz als Element der Planung mit Bezug
zur plangegebenen Vorbelastung versteht, obwohl die Nachfrage
selbst nicht Gegenstand der Planung ist, sondern eine
- abzuschätzende - Folge der Planung, ist die Vorbelastung
zumindest auf das beschränkt, was an Nachfrage im Jahr 2000
noch konkret anstand.

38

Mit den Stoppbahnen reagiert die Beigeladene darauf, dass
sich der Flugverkehr an ihrem Flugplatz gerade nicht so
entwickelt hat, wie im Zusammenhang mit der Genehmigung vom
7. Juli 1995 prognostiziert worden war; der Flugverkehr ist
seinem Umfang nach hinter der Prognose erheblich
zurückgeblieben. Es ist schlicht ein Widerspruch in sich,
trotzdem den Standpunkt einzunehmen, der 1995 erwartete
Flugbetrieb würde auch ohne das jetzige Vorhaben abgewickelt
und stehe noch zur Verwirklichung an. Wäre das so, bestünde
keinerlei Veranlassung, mit dem Vorhaben das Verkehrsgeschehen
mit der Zielrichtung der Vermehrung des Flugverkehrs im
Regionalluftverkehr dahin zu beeinflussen, dass der schon 1995
in Aussicht genommene Flugbetrieb doch noch, jedoch in
modifizierter Form, stattfindet. In Wahrheit werden die
Voraussetzungen für den Flugbetrieb nachgebessert, weil - so
der angefochtene Genehmigungsbescheid ausdrücklich an anderer
Stelle - der 1995 nicht bedachte "Trend zum Jet" das Vorhaben
aus der Sicht der Beigeladenen unumgänglich gemacht hat. Der
Sache nach leitet die Antragsgegnerin aus der Genehmigung vom
7. Juli 1995 ein "Lärmkontingent" des Flugplatzes ab, dessen
Ausfüllung unter Vornahme 1995 nicht berücksichtigter
baulicher und betrieblicher Maßnahmen von der Umgebung ohne
weiteres hinzunehmen sei. Für eine solche Betrachtungsweise,
die die realen Ursachenzusammenhänge weitgehend ausblendet,
gibt es keine Grundlage.

39

Dass der vorhabenbedingte Fluglärm die Schwelle der
Abwägungserheblichkeit dennoch nicht erreicht, wird durch das
Gutachten X. vom 7. August 1996 wegen dessen konzeptionell
fehlerhaften - bzw. für die gebotene Prüfung unergiebigen -
Ausrichtung nicht belegt, sondern sogar widerlegt. Die
angestrebte Steigerung des Einsatzes von Strahlflugzeugen wird
dem Gutachten zufolge schon gegenüber den zuvor
prognostizierten - im Jahr 2000 nicht mehr realitätsnahen -
Verhältnissen in der näheren Umgebung des Flugplatzes, vor
allem unter bzw. nahe der Anfluggrundlinie, zu einer Anhebung
der äquivalenten Dauerschallpegel um bis zu mehr als 1 dB(A)
führen. Auch die mittleren Maximalpegel werden in bestimmten
Bereichen in einem Maße steigen, das nicht von vornherein
vernachlässigt werden kann. Wird die Tatsache berücksichtigt,
dass aus den vorgenannten Gründen die Abschätzung der Zunahme
des Fluglärms der Korrektur bedarf, und ferner eingestellt,
dass unter Umständen auch die erhöhte Zahl der
Einzelschallereignisse von Bedeutung ist, weist nichts auf
eine lediglich geringfügige und deshalb nicht
abwägungserhebliche Veränderung hin. Der Kritik der
Antragstellerin an den von der Antragsgegnerin angelegten
Bewertungskriterien für die Zumutbarkeit und die Gewichtung
von Fluglärm braucht deshalb im gegebenen Zusammenhang nicht
nachgegangen zu werden; auch die Beurteilung der
"Wesentlichkeit" des Vorhabens unter dem Blickwinkel einer
bevorstehenden "Umwidmung" der Stoppbahnen zu Teilen der
Start- und Landebahn ("Salamitaktik") bedarf keiner
Erörterung.

40

Die Abwägungserheblichkeit der Zunahme des Fluglärms
infolge der Stoppbahnen entfällt nicht deshalb, weil durch den
Genehmigungsbescheid gleichzeitig der Tragfähigkeitskennwert
geändert worden ist, sodass es auf die Erfolgsaussichten des
Vorgehens der Antragstellerin gegen diese Regelung im
vorliegenden Zusammenhang nicht ankommt. Die Neufestsetzung
des Tragfähigkeitskennwertes ist ebenfalls darauf gerichtet,
"flugbetriebserschwerende Umstände" zu beseitigen und die Zahl
der Flugbewegungen, insbesondere derjenigen mit
Strahlflugzeugen, zu erhöhen. Um das Ziel des
Genehmigungsbescheides zu erreichen, sind nach Einschätzung
der Antragsgegnerin sowohl die Stoppbahnen als auch der höhere
Tragfähigkeitskennwert nötig. Ausgangspunkt jeder planerischen
Abwägung sind das jeweilige Vorhaben und die von ihm
ursächlich ausgehenden Wirkungen. Werden funktionell und in
ihren Auswirkungen für den Vorhabenträger sich zu einem
einheitlichen Ganzen zusammenfügende Maßnahmen nicht zu einem
gemeinsam zu bescheidenden Vorhaben zusammengefasst und
folglich im Hinblick auf die behördliche Zulassung
unterschiedlich behandelt, kann das zu praktischen
Zurechnungsschwierigkeiten bei der Beurteilung der
Immissionsverhältnisse führen. Das Zusammentreffen mehrerer
Vorhaben eines Vorhabenträgers kann aber jedenfalls keinen
Einfluss darauf haben, dass das einzelne Vorhaben jeweils
eigenständige Ursachenbeiträge für die Immissionsverhältnisse
insgesamt, d.h. für zusätzlichen Flugverkehr und Fluglärm,
bildet. Bei Mitursächlichkeit mehrerer Vorhaben für eine
Veränderung des Fluggeschehens und des Fluglärms sind die
Vorhaben nebeneinander planerisch zu bewältigen.

41

Den durchgreifenden Zweifeln an der Rechtmäßigkeit der
Entscheidung, hinsichtlich der Stoppbahnen kein
Planfeststellungs-, Plangenehmigungs- oder
Genehmigungsänderungsverfahren durchzuführen, steht
schließlich nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin im
angefochtenen Genehmigungsbescheid eine Abwägung vorgenommen
hat, in die sie dem Wortlaut nach auch die Auswirkungen der
Stoppbahnen einbezogen hat. Die Antragsgegnerin hat hierbei
zugrunde gelegt, die fluglärmrelevanten Folgen der
aktualisierten Flugbetriebsprognose würden gleichermaßen durch
den neuen Tragfähigkeitskennwert und die Stoppbahnen
ausgelöst, und ist unter Hinweis auf das Gutachten X. vom
7. August 1996, das sich auf das prognostizierte Fluggeschehen
insgesamt bezieht, nicht gesondert auf die einzelnen
Ursachenbeiträge eingegangen. Die nach den Ausführungen im
Genehmigungsbescheid durchgeführte Abwägung auch der
Auswirkungen der Stoppbahnen auf die Umgebung besagt aber
nicht, dass die Antragsgegnerin entgegen der von ihr insoweit
verfügten Regelung nach § 8 Abs. 3 LuftVG doch eine
planerische Zulassungsentscheidung unter ordnungsgemäßer
abwägender Berücksichtigung der rechtlich geschützten Belange
der Fluglärmbetroffenen getroffen hätte. Zwar ist nicht zu
verkennen, dass eine im Rahmen der Begründung des
Genehmigungsbescheides erfolgte Abwägung nicht mit der unter
A.I.2. des Genehmigungsbescheides ausgesprochenen und
eingehend begründeten Feststellung harmoniert, durch die das
Vorhaben für planerisch zulassungsfrei erklärt wird. Diese
Unstimmigkeit zwischen dem Entscheidungssatz des
Genehmigungsbescheides und Teilen der gegebenen Begründung
ändert jedoch weder etwas an der Eindeutigkeit der verfügten
Regelung (§§ 133, 157 BGB) noch etwas daran, dass das Vorgehen
nach § 8 Abs. 3 LuftVG der Antragsgegnerin notwendig die
Erkenntnis versperrt hat, in wertender Ausfüllung eines
planerischen Gestaltungsspielraums über das "Ob" sowie "Wie"
der Stoppbahnen entscheiden zu dürfen und zu müssen.
Jedenfalls entkräften die im Genehmigungsbescheid enthaltenen
Ausführungen zur Abwägung nicht den Aussagegehalt der
angegriffenen Feststellung und belegen nicht, dass die
Antragsgegnerin sich entgegen der im Entscheidungssatz
fixierten Regelung ihrer Entscheidungsmöglichkeiten bewusst
und außerdem entschlossen gewesen wäre, ihre objektiv
gegebenen Entscheidungsmöglichkeiten auszuschöpfen. Die
Würdigung der Lärmsituation seitens der Antragsgegnerin und
die Erwägung, auf eine Ermittlung der durch die Stoppbahnen
bedingten Lärmmehrbelastung könne verzichtet werden, deuten im
Gegenteil darauf hin, dass die Antragsgegnerin der im Hinblick
auf den Tragfähigkeitskennwert nach eigenem Verständnis
zwingenden Abwägung nach ihrem Dafürhalten für das Ergebnis
unerhebliche Formulierungen im Hinblick auf die Stoppbahnen
hinzugefügt hat. Auf Fragen der Fehlerhaftigkeit bzw.
Fehlerfreiheit der Abwägung ist daher an dieser Stelle nicht
einzugehen.

42

Eine zur Teilaufhebung des Genehmigungsbescheides führende
Verletzung von Rechten der Antragstellerin als Folge des
Verstoßes gegen § 8 Abs. 3 LuftVG liegt nahe, ist zumindest
zureichend wahrscheinlich. Allerdings zieht das Unterbleiben
einer an sich notwendigen Planfeststellung oder
Plangenehmigung die Aufhebung der Entscheidung nach § 8 Abs. 3
LuftVG nicht ohne Rücksicht auf das Ergebnis in der Sache nach
sich. Die Wahl der Verfahrensart gehört zu den Anforderungen
des Verfahrensrechts, die Schutz allein im Hinblick auf die
Verwirklichung einer materiell-rechtlichen Rechtsposition
gewähren. Auswirkungen in der Sache hat ein Verstoß gegen
Verfahrensbestimmungen dann, wenn nach den Umständen des
jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass die
Entscheidung ohne den Verfahrensfehler anders ausgefallen
wäre.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember
1998 - 11 A 14.98 -, NVwZ-RR 1999,
296.

44

Diese Möglichkeit besteht. Sie folgt daraus, dass bei
zutreffender Erkenntnis der Wesentlichkeit der Änderung des
Flugplatzes durch die Stoppbahnen eine Abwägungsentscheidung
der Antragsgegnerin erforderlich gewesen wäre, was notwendig
mit Entscheidungsalternativen einhergegangen wäre. Diese
Alternativen sind nicht nur abstrakt denkbar, sondern aufgrund
der oben angesprochenen Bedenken gegen die ordnungsgemäße
inhaltliche Bewältigung der Fluglärmproblematik konkret
greifbar. Bei sachgerechter Ermittlung der vorhabenbedingten
Zunahme des Fluglärms und bei hierauf aufbauender fehlerfreier
Abwägung hätte sich die Antragsgegnerin zumindest mit der
Frage anderer bzw. zusätzlicher Lärmschutzauflagen zum
Ausgleich von Mehrbelastungen befassen können und müssen. Es
ist nicht erkennbar, dass die Grenzziehung für die Zuerkennung
passiven Lärmschutzes - Dauerschallpegel von mehr als
65 dB(A) - anhand von nach Lage der Dinge allein vertretbaren
Gewichtungen vorgenommen worden ist und eine für die Umgebung
des Flugplatzes günstigere Lärmschutzkonzeption rechtlich zu
beanstanden wäre. Einer Ergänzung im Sinne des § 10 Abs. 8
Satz 2 LuftVG ist die Entscheidung nach § 8 Abs. 3 LuftVG
nicht zugänglich, weil hier voraussetzungsgemäß
Schutzvorkehrungen zum Ausgleich widerstreitender Belange
nicht erforderlich sein können und damit rechtlich nicht
zulässig sind. Die fehlende normative Festlegung der
Zumutbarkeit von Fluglärm bringt es mit sich, dass die
Zumutbarkeitsgrenze im Einzelfall anhand der konkreten
Gegebenheiten zu bestimmen ist. Die Antragsgegnerin ist des
Weiteren nicht gehindert, in Ausfüllung ihres planerischen
Ermessensspielraums über das Lärmschutzniveau hinauszugehen,
das aus der äußersten Grenze der gerechten Abwägung abzuleiten
ist.

45

Hiervon wird in konkreter Weise auch die Antragstellerin betroffen, weil zum
Abwägungsmaterial rechtlich geschützte Belange der Antragstellerin gehören. Sie
verweist, was ihr Betroffensein durch die vorhabenbedingte Änderung des
Fluggeschehens anbelangt, auf Beeinträchtigungen ihrer Bauleitplanung und des
Betriebs kommunaler Einrichtungen. Im Vordergrund ihres Vortrags stehen die
lärmmäßigen Auswirkungen des Vorhabens auf die N. -Grundschule, die sich im
Stadtteil F. etwa 4 km vom südöstlichen Ende der Start- und Landebahn entfernt
in enger Nähe zur Fluggrundlinie befindet. Ausgehend davon, dass gemeindliche
Einrichtungen unter dem Gesichtspunkt der kommunalen Planungshoheit eine
wehrfähige, in die Abwägung einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde
Fachplanungen dann vermitteln, wenn sie erheblich beeinträchtigt werden,

46

vgl. BVerwG, Urteil vom 12. August
1999 - 4 C 3.98 -, a.a.O.,

47

hat der Senat in dem die Genehmigung vom 7. Juli 1995 betreffenden Verfahren
gleichen Rubrums,

48

Urteil vom 26. August 1999 - 20 D
85/99.AK -,

49

im Hinblick u.a. auf Funktionsbeeinträchtigungen der
N. -Grundschule ein Abwehrrecht der Antragstellerin
gegen das seinerzeitige Vorhaben nicht anerkannt. Diese
Beurteilung wird sich, was das Vorliegen jedenfalls in die
Abwägung einzustellender Belange der Antragstellerin angeht,
bei summarischer Prüfung nicht auf das Vorhaben der
Stoppbahnen übertragen lassen; in Würdigung der nunmehr in
Frage stehenden Lärmbelastung wird die Abwägungserheblichkeit
nachteiliger Wirkungen der Lärmzunahme auf die
zweckentsprechende Nutzung der Schule voraussichtlich zu
bejahen sein. Die Funktionsfähigkeit einer Schule wird durch
Fluglärm u.a. unter dem Blickwinkel von Störungen der
Möglichkeit zur Kommunikation betroffen. Insoweit hat der
Senat sich bislang, auch in dem die Genehmigung vom 7. Juli
1995 betreffenden Klageverfahren, an Maximalpegeln von
55 dB(A) (innen) orientiert. Der Gutachter X. hat in
Ergänzung seines Gutachtens vom 7. August 1996 den Standort
der N. -Grundschule einer eigenständigen
Einzelpunktbetrachtung (Einzelpunkt 30) unterzogen. Die
generelle Einschätzung des Gutachters für F.
(Einzelpunkt 24), der Übergang zu Flugbewegungen mit
Flugzeugen der Klasse S5 werde sich dahin auswirken, dass die
wesentlichen Lärmanteile in diesem Gebiet von Flügen der
Klasse S5 verursacht würden (Seite 18 f. des Gutachtens),
schlägt sich in der ergänzenden Stellungnahme zur N. -
Grundschule vom 10./11. September 1997 dahingehend nieder,
dass für den Einzelpunkt 30 nunmehr ein äquivalenter
Dauerschallpegel von 54,0 dB(A) und ein mittlerer Maximalpegel
von 74,7 dB(A) ermittelt worden sind. Diese Werte übersteigen
die entsprechenden Ergebnisse der Lärmprognose für die
Genehmigung vom 7. Juli 1995 (52,2 dB(A) bzw. 71,8 dB(A)) um
1,8 dB(A) bzw. 2,9 dB(A). Der Anteil der Maximalpegel von
70 dB(A) und mehr, der bei leicht geöffneten Fenstern in
Innenräumen unter Berücksichtigung der üblichen Dämmwirkung
von Fenstern Lärmbelastungen in der Größenordnung von 55 dB(A)
und mehr hervorrufen kann, bleibt mit 20,8 % bzw. 20,7 %
annähernd gleich. Indessen verändert sich die Verteilung der
einzelnen Pegelwerte innerhalb dieses Anteils in Richtung auf
deutlich stärkere Belastungen. Die Zahl lauterer
Einzelschallereignisse nimmt in der Weise zu, dass der Anteil
der Pegel von 80 dB(A) und mehr von 1,6 % auf 7,5 % steigt,
wobei erstmals Pegel zwischen 85 und 90 dB(A) auftreten und
sogar einen Anteil von 4 % erreichen. Danach dürfte zwar das
Maß der Dauerschallbelastung weiterhin nicht für nachhaltige
nachteilige Auswirkungen des Fluglärms auf die Erfüllung der
Zweckbestimmung der Schule sprechen, wenngleich nicht außer
Acht gelassen werden darf, dass etwa in der im Jahre 2000 vom
Umweltbundesamt herausgegebenen Stellungnahme
"Fluglärmwirkungen" eine Verschärfung der Anforderungen
gegenüber früheren Maßstäben vorgeschlagen wird. Ungeachtet
dessen kann jedenfalls die Zahl der Schallereignisse, die
Störungen des Unterrichts in den Räumen der N. -
Grundschule auslösen können, nicht mehr als bloß unbedeutend
und für die Abwägung zu vernachlässigen außer Betracht
bleiben. Abgesehen davon, dass in Innenräumen der
Störgeräuschpegel nach der angesprochenen Stellungnahme des
Umweltbundesamtes besonders für Kinder, vor allem solche
jüngeren Alters, erheblich niedriger anzusetzen ist als in der
Praxis bislang geschehen, bedingt die steigende Häufigkeit der
auffällig lauten und damit kurzfristig sehr störintensiven
Schallereignisse, dass nicht mehr von relativ seltenen
Geschehnissen gesprochen werden kann, auf die gemeinhin und
unproblematisch mit dem bloßen Schließen von Fenstern adäquat
reagiert zu werden pflegt. Vorsorglich sei angemerkt, dass mit
der sich danach ergebenden Abwägungserheblichkeit der
Lärmschutzbelange der Antragstellerin hinsichtlich der
N. -Grundschule noch nicht die Frage beantwortet ist, ob
bzw. wie dieser Belang abwägend überwunden werden kann. Nach
dem Vorstehenden kann dahingestellt bleiben, ob die
Antragstellerin auch in sonstiger Hinsicht abwägungserheblich
in ihrer Planungshoheit betroffen ist und ob sie zusätzlich
als Eigentümerin etwa der von ihr genannten Schul- und
Kindergartengrundstücke wie ein privater Grundstückseigentümer
in der Nachbarschaft eines lärmemittierenden Vorhabens nach
den allgemeinen Maßstäben,

50

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar
1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332
(391),

51

beanspruchen kann, dass ihre Lärmschutzbelange in der
Abwägung ordnungsgemäß Berücksichtigung finden.

52

Demgegenüber wird der Widerspruch der Antragstellerin dagegen, dass der in
der Genehmigung vom 24. Oktober 1968 auf "LCN 25" festgesetzte
Tragfähigkeitskennwert durch das Merkmal "PCN 30" ersetzt wird (A.I.1. des
Genehmigungsbescheides), voraussichtlich nicht zur Aufhebung dieser Regelung
führen. Eine Verletzung von Rechten der Antragstellerin wegen eines Verstoßes
gegen Verfahrensvorschriften ist insoweit nicht wahrscheinlich. Zwar dürfte
Überwiegendes dafür sprechen, dass an Stelle des von der Antragsgegnerin
durchgeführten Genehmigungsänderungsverfahrens nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
ein Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren nach § 8 Abs. 1 oder Abs. 2
LuftVG geboten war, da die Festlegung des Tragfähigkeitskennwertes ebenfalls als
Regelung über die Änderung der baulichen Anlage des Flugplatzes zu verstehen
sein dürfte. Das kann aber dahinstehen; denn auf den dann sich ergebenden
Verstoß gegen § 8 LuftVG könnte die Teilaufhebung des Genehmigungsbescheides
nicht gestützt werden. Den konkreten Umständen sind keine zureichenden
Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass die Antragsgegnerin aufgrund eines
Verfahrens nach § 8 Abs. 1 oder Abs. 2 LuftVG anders, zu Gunsten der
Antragstellerin, entschieden hätte; die Antragstellerin zeigt eine solche Möglichkeit
nicht substantiiert auf. Die Antragsgegnerin hat die Gestaltung des Verfahrens einem
Planfeststellungsverfahren - ohne Erörterungstermin - angenähert, vor allem die in
ihrem Aufgabenbereich betroffenen Träger öffentlicher Belange beteiligt sowie die
Öffentlichkeit im Wege der öffentlichen Bekanntmachung, der Auslegung der
Antragsunterlagen sowie der Möglichkeit der Anbringung von Anregungen und
Bedenken angehört. Die Antragsgegnerin hat ferner die von der Beigeladenen
erstellte Flugbetriebsprognose sowie Erkenntnisse aus dem Verfahren zur
Genehmigung vom 7. Juli 1995 herangezogen und sich anhand des öffentlich
ausgelegten fluglärmtechnischen Gutachtens X. vom 7. August 1996 einen
Überblick über die zu erwartende Fluglärmbelastung der Umgebung des Flugplatzes
verschafft. Die Entscheidung hat die Antragsgegnerin schließlich in planerischer
Abwägung getroffen. Soweit die von der Antragsgegnerin ausgewerteten Unterlagen
keinen oder keinen zutreffenden Aufschluss über entscheidungserhebliche
Gesichtspunkte geben mögen, ist nicht zu erkennen, dass der hieraus folgende
Mangel des Fehlens einer vollständig und richtig ermittelten Sachverhaltsgrundlage
für die Abwägungsentscheidung ursächlich auf das Unterbleiben eines Verfahrens
nach § 8 LuftVG zurückgeht. Die Einschätzung des Aussagewertes der im Verfahren
nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG beigezogenen Unterlagen durch die Antragsgegnerin
ist nicht verknüpft mit den Besonderheiten des durchgeführten Verfahrens im
Verhältnis zu einem Verfahren nach § 8 LuftVG. Es gibt auch keinen tatsächlich
greifbaren Anhalt dafür, dass bei dem in einem Planfeststellungsverfahren
durchzuführenden Erörterungstermin neue oder zusätzliche Umstände
hervorgetreten wären, die auf eine andere, für die Antragstellerin günstigere
Gewichtung abwägungserheblicher Belange hingewiesen oder wenigstens der
Antragsgegnerin Veranlassung zu weiterer Sachverhaltsaufklärung gegeben hätten.
Soweit inhaltliche Mängel der Abwägung in Rede stehen - worauf noch einzugehen
ist -, ist auch vor dem Hintergrund möglicher Ansprüche der Antragstellerin auf
ergänzende Schutzauflagen nicht erkennbar, dass diese Mängel gerade darauf
beruhen, dass ein Verfahren nach § 8 LuftVG nicht durchgeführt worden ist. Mit der
Kritik, die die Antragstellerin gegen den auf die Kausalität eines Verfahrensfehlers für
die Sachentscheidung abhebenden rechtlichen Prüfungsansatz vorbringt, hat sich
der Senat in dem die Genehmigung vom 7. Juli 1995 betreffenden Verfahren
gleichen Rubrums eingehend befasst; der Vortrag der Antragstellerin enthält keine
Gesichtspunkte, die den Senat im vorliegenden Verfahren veranlassen könnten, von
seiner bisherigen Rechtsauffassung abzurücken. Insbesondere ergibt sich aus der
Behauptung, die Tragfähigkeit der Start- und Landebahn bleibe in tatsächlicher
Hinsicht hinter dem Tragfähigkeitskennwert zurück bzw. die Tragfähigkeit sei erst
durch die 1995/96 durchgeführten Sanierungsmaßnahmen derart erhöht worden,
dass sie dem Tragfähigkeitskennwert genüge, kein zureichender Anhaltspunkt für die
Annahme, dass den materiellen Rechten der Antragstellerin ausschließlich oder doch
zumindest besser in dem von ihr befürworteten Verfahren nach § 8 LuftVG hätte
Geltung verschafft werden können. Die Antragstellerin enthält sich auch
diesbezüglich jeder Präzisierung möglicher positiver Auswirkungen eines
Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahrens auf ihre materiellen
Rechtspositionen; vor allem benennt sie keine eigenen abwägungserheblichen
Belange, die als Folge gerade des stattgefundenen Genehmigungsverfahrens nach
§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG außer Acht gelassen oder fehlgewichtet worden sind.

53

Auch das Beteiligungsrecht, das kommunalen
Selbstverwaltungskörperschaften in einem
luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren zusteht, gibt
keinen Anspruch auf Beteiligung in dem eigentlich "richtigen"
Verfahren.

54

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
13. September 1993 - 4 B 68.93 -,
Buchholz 442.40 § 25 LuftVG Nr. 1.

55

Dass die Antragstellerin nicht in einer ihrem
Beteiligungsrecht faktisch genügenden Weise zur Änderung des
Tragfähigkeitskennwertes angehört worden ist, obwohl die
Antragsgegnerin ihr unter Übermittlung der Antragsunterlagen
Gelegenheit zur Äußerung eingeräumt hat, ist nicht
ersichtlich. Soweit die Antragstellerin eine unzureichende
Beteiligung darin sieht, dass sie nicht zu den für eine
Umweltverträglichkeitsprüfung erheblichen Auswirkungen des
Vorhabens auf die Umwelt angehört worden sei, bezieht sie sich
auf die hinsichtlich der Stoppbahnen stattgefundene
Einzelfalluntersuchung. Hinsichtlich des
Tragfähigkeitskennwertes sind eine
Umweltverträglichkeitsprüfung oder eine
Einzelfalluntersuchung, zu der die Antragstellerin hätte
Stellung nehmen können, nicht durchgeführt worden. Dass eine
Verletzung des Beteiligungsrechts aus dem Absehen von einer
solchen Prüfung folgen könnte, trägt die Antragstellerin
selbst nicht vor. Soweit die Antragstellerin als Verletzung
ihres Beteiligungsrechts beanstandet, dass ihr die
gutachterliche Stellungnahme X. vom 10./11. September 1997
zur Fluglärmbelastung der N. -Grundschule im
Verwaltungsverfahren nicht zur Kenntnis gebracht worden ist,
ist eine Rechtsbeeinträchtigung nicht erkennbar. Die
gutachterliche Stellungnahme war nicht erforderlich, um der
Antragstellerin ihr Betroffensein durch das Vorhaben vor Augen
zu führen und sie in die Lage zu versetzen, ihr Interesse an
einer frühzeitigen und sachgerechten Äußerung zu den von der
Änderung des Tragfähigkeitskennwertes berührten kommunalen
Belange zu wahren. Die Stellungnahme vom 10./11. September
1997 diente dazu, dem von der Antragstellerin vorgetragenen
Einwand der Lärmbeeinträchtigung der N. -Schule
detailliert nachzugehen und die allgemeinen gutachterlichen
Aussagen vom 7. August 1996 in Verdichtung des Netzes der
gutachterlich bereits betrachteten Einzelpunkte speziell
hinsichtlich der Schule abzurunden. Das Bestreben der
Antragstellerin, über die durch das Gutachten X. vom
7. August 1996 vermittelten Kenntnisse u.a. von der
gutachterlichen Methodik und von den zentralen Ansatzpunkten
hinaus auch von der ergänzenden gutachterlichen Abschätzung zu
erfahren, betrifft deshalb nicht Informationen über Art und
Umfang des Vorhabens, die für eine fundierte Stellungnahme der
Antragstellerin notwendig waren, sondern lediglich die
Aufklärung über einen zur inhaltlichen Prüfung des von der
Antragstellerin bereits vorgebrachten kommunalen Belangs
zusätzlich ermittelten Umstand. Ebenso wenig liegt eine
Verletzung des Beteiligungsrechts der Antragstellerin darin,
dass ihr die Äußerungen der Beigeladenen zu den vorgebrachten
Einwänden nicht zur Stellungnahme zugeleitet worden sind.
Tatsachen, die darauf schließen lassen könnten, dass die
Antragstellerin speziell durch die Erwiderung der Beigeladenen
auf die vorgebrachten Einwendungen in die Lage hätte versetzt
werden müssen, ihre Belange interessengerecht an die
Antragsgegnerin heranzutragen, sind nicht gegeben. Die Absicht
der Antragstellerin, die Äußerungen der Beigeladenen
"ausräumen" zu können, zielt auf die Teilhabe an einem
umfassenden Meinungsaustausch über die Zulassung des Vorhabens
und geht über das hinaus, was an Ansprüchen aus dem kommunalen
Beteiligungsrecht abgeleitet werden kann.

56

Die konkrete Möglichkeit einer anderen Sachentscheidung
wird auch nicht hinsichtlich des Unterbleibens einer
Umweltverträglichkeitsprüfung deutlich; es sind keine
Tatsachen dafür zu Tage getreten, dass durch eine
Umweltverträglichkeitsprüfung tatsächlich nicht oder nur
unzureichend berücksichtigte, entscheidungserhebliche
Umweltbelange in das Blickfeld der Antragsgegnerin gerückt
worden wären oder an Gewicht im Rahmen der Abwägung gewonnen
hätten. Diese Annahme wird bestätigt durch die von der
Antragsgegnerin hinsichtlich der Stoppbahnen aufgrund der
gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben (Art. 4 Abs. 2 Satz 1
Buchst. a, Abs. 3, Anhang II Nr. 10 d, Nr. 13 der UVP-
Richtlinie in der Fassung der UVP-Änderungs-Richtlinie vom
14. März 1997) durchgeführte Einzelfalluntersuchung. Die
Antragsgegnerin ist insoweit zum Ergebnis gelangt, eine
Umweltverträglichkeitsprüfung sei nicht notwendig, und hat
hierbei die prognostizierte Fluglärmmehrbelastung in vollem
Umfang den Stoppbahnen zugerechnet. Unter dem Blickwinkel der
für eine Umweltverträglichkeitsprüfung wesentlichen und der
von der Antragsgegnerin bei der Einzelfalluntersuchung
berücksichtigten Kriterien (Art. 4 Abs. 3, Anhang III der UVP-
Richtlinie in der Fassung der UVP-Änderungs-Richtlinie) weisen
die Stoppbahnen und die Anhebung des Tragfähigkeitskennwertes
auch keine bedeutsamen Unterschiede auf, die darauf schließen
lassen könnten, dass hinsichtlich des Tragfähigkeitskennwertes
eine abweichende Auffassung der Antragsgegnerin im Bereich des
konkret Möglichen liegen würde. Beide Vorhaben zielen auf den
vermehrten Einsatz schwererer und größerer Flugzeuge
- hauptsächlich Strahlflugzeuge - auf dem Flugplatz ab und
setzen, um dieses Ziel zu erreichen, an für das zulässige
Start- und Landegewicht des jeweiligen Flugzeugs herausragend
wichtigen Faktoren der Beschaffenheit der Start- und Landebahn
an.

57

In materieller Hinsicht ist die Genehmigung des neuen
Tragfähigkeitskennwertes in Abwägung der einander
wiederstreitenden Belange ergangen; ein Abwägungsmangel mit
der Folge einer Teilaufhebung des Genehmigungsbescheides ist
nicht festzustellen. Der geltend gemachten Beeinträchtigung
städtischer Planungen und Einrichtungen durch Fluglärm ist
entgegenzuhalten, dass dem planerischen Mangel unzureichenden
Lärmschutzes typischerweise mit Schutzauflagen (§ 9 Abs. 2
LuftVG, § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG) begegnet werden kann. Ein
Mangel des planerischen Lärmschutzkonzeptes kann nur dann die
Aufhebung einer Planungsentscheidung nach sich ziehen, wenn er
für die Planungsentscheidung von so großem Gewicht ist, dass
dadurch die Ausgewogenheit der Gesamtplanung oder eines
abtrennbaren Planungsteils überhaupt in Frage gestellt wird.
Ist das nicht der Fall, besteht für den Lärmbetroffenen ein
gerichtlich mittels eines Verpflichtungsbegehrens zu
verfolgender Anspruch auf ergänzende Anordnung von
Schutzauflagen - ggf. auf Entschädigung in Geld nach Maßgabe
des § 74 Abs. 2 Satz 3 VwVfG -, jedoch kein Anspruch auf
Aufhebung der Planungsentscheidung. Dieser für
Planfeststellungsbeschlüsse entwickelte Grundsatz,

58

vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. Juni
1998 - 11 VR 9.97 -, Buchholz 442.40
§ 8 LuftVG Nr. 14,

59

findet bei einer Genehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG,
die die in Frage stehenden Änderungen luftverkehrsrechtlich
abschließend zulässt und bei der es sich deshalb gleichermaßen
um eine planerische Abwägungsentscheidung handelt, ebenfalls
Anwendung.

60

Vgl. Senatsurteil vom 17. September
1998 - 20 A 3483/91 - m.w.N.

61

Die Antragstellerin trägt nichts dafür vor, dass die
Gesamtkonzeption der Planung, den Flugplatz unter Beibehaltung
der für seine Nutzbarkeit besonders wichtigen Länge der Start-
und Landebahn zu ertüchtigen und hierdurch seine Auslastung
durch schwerere bzw. größere Flugzeuge zu steigern, durch das
Absehen von zusätzlichem aktiven oder passiven Lärmschutz aus
Anlass des Genehmigungsbescheides bedingt wäre. Auch das
Vorbringen der übrigen Beteiligten und der Inhalt der
Verwaltungsvorgänge lassen nicht den Schluss zu, dass die
bisherige Ausgestaltung des Lärmschutzkonzeptes (A.II.1. des
Genehmigungsbescheides) ausschlaggebende Bedeutung besitzt für
die Planung insgesamt. Insbesondere ergibt sich zumal in
Anbetracht der nach dem fluglärmtechnischen Gutachten X.
vom 7. August 1996 in Rede stehenden Lärmbelastungen der
Umgebung kein aussagekräftiger Hinweis darauf, dass die
Zulassung des Vorhabens damit steht und fällt, ob die
Beigeladene hierfür den "Preis" von Lärmminderungsmaßnahmen
erbringen muss. Die Zweifel der Antragstellerin daran, dass
das Vorhaben vernünftigerweise geboten ist
("Planrechtfertigung"), sind entscheidungserheblich nicht für
sich genommen, sondern im Zusammenhang mit der Prüfung der
Rechtmäßigkeit der Abwägung unter Einbeziehung der
Immissionsschutzbelange der Antragstellerin, also vor allem
dafür, ob die Lärmproblematik ordnungsgemäß bewältigt worden
ist. Der Bedarf an Regionalluftverkehr unter Einschluss des
geänderten Tragfähigkeitskennwertes ist, bezogen auf Rechte
der Antragstellerin, ein Kriterium für die Bestimmung des
Gewichts der in die Abwägung zu Gunsten des Vorhabens
einzustellenden Belange. Ein Fehlen des Bedarfs für das
Vorhaben berührt als solcher geschützte Belange der
Antragstellerin nicht. Hinsichtlich des außerdem angeführten
Risikos von Kollisionen fliegender Flugzeuge und hieraus
erwachsender Gefahren für die Antragstellerin sind
Anhaltspunkte, die die vom Senat im Verfahren betreffend die
Genehmigung vom 7. Juli 1995 insoweit vertretene
Rechtsauffassung erschüttern könnten, nicht vorgebracht worden
oder sonst erkennbar; in der Antragsschrift kommt die
Antragstellerin auf diesen Gesichtspunkt auch nicht mehr
zurück.

62

Soweit der Widerspruch der Antragstellerin die Änderung der
Auflage II.9 der Genehmigung vom 7. Juli 1995 betrifft (A.I.3.
des Genehmigungsbescheides), wird er voraussichtlich nicht zur
Aufhebung des Genehmigungsbescheides führen. Durch die Auflage
wird die Beigeladene verpflichtet, erneut ein physikalisches
Fluglärmgutachten vorzulegen, und zwar spätestens zum
1. Januar 2010, und früher, wenn die dem Gutachten X. vom
7. August 1996 zugrunde liegenden Eckpunkte der
Flugbetriebsprognose überschritten werden. Damit soll die
Auflage als Bestandteil des Lärmschutzkonzeptes sicherstellen,
dass die Antragsgegnerin von Steigerungen der
Fluglärmbelastung über das prognostizierte Maß hinaus Kenntnis
erlangt und gegebenenfalls regelnd eingreifen kann. Da das
Lärmschutzkonzept als ein Element und Ergebnis planerischer
Abwägung nur entweder mit der Genehmigung vom 7. Juli 1995
oder mit der vorliegend angefochtenen Genehmigung der Änderung
des Tragfähigkeitskennwertes verbunden sein kann, ist bei
etwaigen Mängeln nach den vorstehenden Ausführungen von
vornherein an Stelle eines Aufhebungsanspruchs lediglich ein
Anspruch auf Verbesserung des Lärmschutzkonzepts um
Lärmschutzmaßnahmen in Erwägung zu ziehen. Im Übrigen ist die
Beigeladene mit dem Gutachten X. vom 7. August 1996 der
Auflage in ihrer ursprünglichen Fassung nachgekommen, nachdem
die dort festgelegte Zahl von 200 Instrumentenflugbewegungen
mit Strahlflugzeugen im Flugbetrieb überschritten worden war.

63

Das Gewicht, das den Erfolgsaussichten des Widerspruchs der
Antragstellerin bei der Interessenabwägung nach §§ 80 a
Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO zukommt, wird durch sonstige Umstände
nicht aufgewogen. Es gibt keinen zureichenden Grund, der
Beigeladenen die Ausnutzung des Tragfähigkeitskennwertes trotz
der wahrscheinlichen Erfolglosigkeit des Anfechtungsbegehrens
zu verwehren. Es besteht auch kein Anlass, der Beigeladenen
trotz des absehbaren Ausgangs des Widerspruchsverfahrens
bezüglich der Stoppbahnen die Möglichkeit der Aufnahme eines
Flugbetriebs unter Berücksichtigung der Stoppbahnen zu
eröffnen. Auf Seiten der Antragstellerin ist hierbei zu
berücksichtigen, dass sie die durch die Stoppbahnen bedingte
zusätzliche Lärmbelastung während der nicht konkret absehbaren
Dauer der sofortigen Vollziehung des Genehmigungsbescheides
auch dann endgültig zu tragen hat, wenn ihrem Widerspruch
stattgegeben wird. Die Entscheidung über den Widerspruch wirkt
nur für die Zukunft und beendet außerdem den Streit nicht
endgültig, weil sich hieran gegebenenfalls ein mehrjähriges
Klageverfahren anschließt. Das Ausmaß der zusätzlichen
Lärmbelastung ist nicht verlässlich ermittelt und geklärt. Es
ist indessen, geht man von der mit dem angefochtenen
Genehmigungsbescheid vorgebrachten Nachfrage nach auf das
Vorhandensein der Stoppbahnen angewiesenem Flugverkehr aus,
konkret spürbar. Zumindest wird der Antragstellerin das Risiko
aufgebürdet, dass der Flugbetrieb den mit dem Vorhaben
bezweckten und zu einer Verschärfung der Lärmsituation
führenden Aufschwung nimmt. Dem Interesse der Antragstellerin,
diese Verschärfung zu vermeiden, steht auf Seiten der
Beigeladenen sowie der öffentlichen Infrastrukturbelange kein
gleichwertiges Interesse gegenüber. Die Beigeladene hat den
Regionalluftverkehr noch 1996 unter bestimmten
Rahmenbedingungen gerade hinsichtlich der Startabbruchstrecke
als aussichtsreich und reibungslos machbar aufgenommen. Ein
überzeugender Grund dafür, dass diese Bedingungen dennoch
nicht einmal mehr übergangsweise ohne schwerwiegende Nachteile
hingenommen werden können und mit besonderer Dringlichkeit
durch die Stoppbahnen verbessert werden müssen, fehlt. Andere
Flugzeugmuster als bislang sollen nach den Angaben der
Beigeladenen und der Antragsgegnerin nicht eingesetzt werden.
Es ist nicht im Einzelnen dargetan worden, dass die bisherige
Nutzlast der Flugzeuge sich tatsächlich in Einschränkungen an
sich beabsichtigter Betriebsabläufe nennenswert bemerkbar
gemacht hat. Die Beigeladene hat lediglich einen Flug genannt,
bei dem ein hoher Auslastungsgrad und ein entfernt liegendes
Flugziel zusammentrafen, ohne auch nur in Umrissen Tatsachen
zu bezeichnen, denen entnommen werden könnte, dass dieses
Ereignis als repräsentatives Beispiel für im täglichen Betrieb
auftretende Unzulänglichkeiten gelten kann. Ebenso ist kein
Beleg für die Annahme beigebracht worden, die Stoppbahnen
würden sich gegenwärtig oder jedenfalls kurzfristig in einer
entsprechenden Nachfrage niederschlagen und so die
wirtschaftliche Lage der Beigeladenen spürbar verbessern bzw.
das Fehlen von Stoppbahnen werde eine wirtschaftliche
Auslastung des Flugplatzes mangels an einer Nutzung
interessierter Luftverkehrsunternehmen von vornherein
vereiteln. Der gesehene "Trend zum Jet" war Ausgangspunkt
schon für das Gutachten X. vom 7. August 1996, das die
Beigeladene und die Antragsgegnerin für aussagekräftig auch
für den mit Hilfe der später (1999) als Vorhaben angezeigten
Stoppbahnen abzuwickelnden Flugverkehr halten. Es ist nicht
deutlich gemacht worden, dass die Stoppbahnen aufgrund von
Einsichten, die nach Erarbeitung des Gutachtens X. vom
7. August 1996 erzielt worden sind, als zwingendes Erfordernis
eines wirtschaftlich lebensfähigen Flugbetriebes auf dem
Flugplatz und dessen "Etablierung" einzustufen sind. Soweit
hierbei weniger die Erhöhung des Auslastungsgrades der
Flugzeuge mit Passagieren als die Vergrößerung der Reichweite
der Flugzeuge eine Rolle spielen sollte, gibt die Beigeladene
die 1995 in der Flugbetriebsprognose verlautbarte örtliche
Ausrichtung des Flugbetriebes auf, ohne hierfür in Würdigung
der tatsächlichen Gegebenheiten eine Erläuterung zu geben und
eine sofort oder doch alsbald abzudeckende Bedarfsituation
aufzuzeigen. Die unter weitgehender Beibehaltung der
Erwägungen im Genehmigungsbescheid vom 7. Juli 1995
vorgebrachte Argumentation im angefochtenen
Genehmigungsbescheid, die verkehrspolitischen Aufgaben und die
Entlastungsfunktion des Flugplatzes erforderten das Vorhaben,
ist lediglich allgemeiner Ausdruck des Angebotscharakters des
Vorhabens, nicht aber Ergebnis einer detaillierten Analyse,
die die bisherige Entwicklung des Regionalluftverkehrs vor dem
Hintergrund der hierbei 1995 angenommenen Eckpunkte sowie die
mit dem Vorhaben realistischerweise zu erwartenden
Marktchancen einbezieht. Sollte aufgrund der bisherigen Dauer
der sofortigen Vollziehbarkeit des Genehmigungsbescheides
Flugbetrieb unter funktionsgerechter Ausnutzung der
Stoppbahnen aufgenommen worden sein, ist die Einräumung einer
Übergangsfrist bis zur Wiederherstellung der aufschiebenden
Wirkung des Widerspruchs nicht angezeigt. Die Beigeladene hat
auf eigenes Risiko gehandelt; die für die Ausnutzung der
Stoppbahnen zentralen Umstände eines Starts sind umgehend
durch Beeinflussung der Passagierzahl und/oder der
Treibstoffaufnahme steuerbar. Welche Dispositionen auf der
Grundlage des Genehmigungsbescheides lediglich "innerhalb
eines angemessenen Zeitraums reversibel" sind, ist der von der
Antragsgegnerin gegebenen Begründung für die Anordnung der
sofortigen Vollziehung nicht zu entnehmen.

64

Damit ist die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
hinsichtlich der zu den Stoppbahnen getroffenen Feststellungen
wiederherzustellen. Jedoch besteht, soweit die Beigeladene von
der Regelung zu A.I.2. Buchst. b des Genehmigungsbescheides
bereits durch Umbau der Befeuerungsanlage Gebrauch gemacht
hat, unabhängig von allem anderen jedenfalls kein zureichender
Anlass, weitergehend im Sinne einer Regelung nach § 80 Abs. 5
Satz 3 VwGO die Rückgängigmachung der erfolgten Ausnutzung des
Genehmigungsbescheides durch Wiederherstellung der
Überflurbefeuerung anzuordnen. Dem Anliegen der
Antragstellerin, nicht infolge der Einbeziehung der vormaligen
"Sicherheitsflächen" in den Flugbetrieb mit zusätzlichem
Fluglärm belastet zu werden, ist dadurch ausreichend Genüge
getan, dass die Sicherheitsflächen weiterhin ausschließlich zu
ihrem bisherigen Zweck und nicht als Stoppbahnen verwendet
werden dürfen. Die Rechtmäßigkeit des Flugbetriebes insoweit
erforderlichenfalls wirkungsvoll durchzusetzen, ist Aufgabe
der behördlichen Überwachung des Flugplatzes. Derzeit ist eine
Erforderlichkeit, zum Schutz der Antragstellerin vorsorglich
einer möglichen rechtswidrigen Benutzung der
Sicherheitsflächen tatsächlich durch die Überflurbefeuerung
vorzubeugen, nicht zu erkennen; die behördliche
Überwachungstätigkeit zur Gewährleistung rechtmäßiger
Verhältnisse als "Augenwischerei" zu bezeichnen, entbehrt der
für einen solchen Vorwurf unerlässlichen tatsächlichen
Grundlage.

65

Hinsichtlich der Neufestsetzung des
Tragfähigkeitskennwertes scheidet eine Auslegung oder
Umdeutung des Antragsbegehrens dahingehend aus, dass die
Antragstellerin jedenfalls hilfsweise den Erlass einer
einstweiligen Anordnung in Bezug auf einen möglichen Anspruch
auf Lärmschutzauflagen begehrt (§ 123 Abs. 1 VwGO). Für ein
solches Rechtsschutzziel würde es absehbar an einem
Anordnungsgrund fehlen. Eine einstweilige Anordnung, die der
Antragstellerin für die Dauer des Widerspruchsverfahrens bzw.
des sich anschließenden Klageverfahrens die in der Hauptsache
erstrebte Rechtsposition vermitteln würde, würde die
Hauptsache - wenn auch zeitlich befristet - vorwegnehmen. Die
Hauptsache darf nur vorweggenommen werden, wenn dies zur
Abwendung sonst drohender unzumutbarer Nachteile geboten ist.
Derartige Nachteile für die Antragstellerin sind nicht zu
befürchten; es ist der Antragstellerin zuzumuten, ihre
Rechtspositionen im Hauptsacheverfahren zu wahren. Die
Mehrbelastung der Antragstellerin mit Fluglärm als Folge des
neuen Tragfähigkeitskennwertes wird nicht sogleich zu
tatsächlich wahrnehmbaren Beeinträchtigungen führen. Die vom
Gutachter X. ermittelte Fluglärmsituation ist für einen
Flugbetrieb prognostiziert, mit dem erst in einigen Jahren
gerechnet wird; Bezugspunkt des Gutachtens ist ein
Bewegungsaufkommen im Regionalluftverkehr - mit Flugzeugen der
Klassen P2 und S5 - von 7.800 Flugzeugen in den sechs
verkehrsreichsten Monaten. Das derzeitige Aufkommen im
Regionalluftverkehr bleibt zahlenmäßig hinter den
Prognoseansätzen deutlich zurück. Der Strahlflugzeugtyp
BAe-146/AVRO RJ, bei dem der bisherige Tragfähigkeitskennwert
sich im Betrieb nachteilig ausgewirkt hat, wird dem
Genehmigungsbescheid zufolge gegenwärtig ebenso wenig
eingesetzt wie andere Strahlflugzeuge. Welche Erfolge das
Bemühen der Beigeladenen um die Zunahme des Flugverkehrs, der
den Wert "LCN 25" überschreitet, haben wird, ist ungewiss und
wird sich erst in Zukunft erweisen. Nach jetzigem Stand ist
auch nicht davon auszugehen, dass die Entscheidung in der
Hauptsache nicht ergehen wird, bevor sich das prognostizierte
Bewegungsaufkommen mit der hierdurch ausgelösten
Lärmbetroffenheit der Antragstellerin verwirklicht hat. Es ist
auch nicht zu erwarten, dass während der Dauer des
Hauptsacheverfahrens vollendete Tatsachen geschaffen werden,
die über den Zeitpunkt der Entscheidung in der Hauptsache
hinauswirken. Sollte, was von der Beigeladenen und der
Antragsgegnerin verneint wird, infolge des neuen
Tragfähigkeitskennwertes der Einsatz bislang am Flugplatz
nicht verkehrender Flugzeugtypen stattfinden und sollten
Lärmschutzmaßnahmen gerade hiergegen zu ergreifen sein, lässt
sich die Einbindung dieser Flugzeuge in den Flugbetrieb
erforderlichenfalls rückgängig machen; hinsichtlich des
Flugzeugtyps BAe-146/AVRO RJ ist eine Rückkehr zur früheren
Praxis der Veränderung des Reifendrucks möglich.

66

Das Begehren der Antragstellerin, der Antragsgegnerin einstweilen die
Veröffentlichung der Ausweisung der Stoppbahnen zu untersagen, zielt bei
verständiger Auslegung darauf ab anzuordnen, während des vorliegenden
Verfahrens von der Veranlassung der Bekanntmachung der verlängerten
Startabbruchstrecke in den Nachrichten für Luftfahrer (§ 44 Abs. 2 und 3 LuftVZO)
abzusehen, und ist gegenstandslos, weil die Antragsgegnerin die Veröffentlichung
bereits unter dem 14. August 2000 - vor Stellung des vorläufigen
Rechtsschutzgesuchs der Antragstellerin - veranlasst hat und die abschließende
Bescheidung des Aussetzungsbegehrens durch den vorliegenden Beschluss
jeglicher Zwischenregelung die Grundlage entzieht.

67

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 3, 155 Abs. 1 Satz 1, 162 Abs. 3
VwGO und orientiert sich am jeweiligen Obsiegen bzw. Unterliegen der Beteiligten.
Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.