Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-10-12, Aktenzeichen 8 S 48/19

Tenor

Der Bebauungsplan „Zum Hecht“ der Stadt Überlingen und die dazugehörigen örtlichen Bauvorschriften vom 19. Dezember 2017 werden für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan „Zum Hecht“ der Antragsgegnerin vom 19.12.2017 und die dazugehörigen örtlichen Bauvorschriften.

2

Das Plangebiet im Überlinger Stadtteil N...x ist entlang der Bodensee-Uferlinie gelegen und hat eine Größe von ca. 5,36 ha. Es schließt den Bereich von der ufernahen Wasserfläche über Flächen des Landschaftsschutzgebiets Nr. 4.35.031 „Bodenseeufer“ sowie eine Zeile von Wohnhäusern bis zu der Verkehrsfläche der Straße „Zum Hecht“ ein. Es grenzt an das FFH-Gebiet Nr. 8220-342 „Überlinger See und Bodenseeuferlandschaft“ (mit geringfügigen Überlappungen am östlichen Ende sowie am Seeufer) sowie seeseitig an das Vogelschutzgebiet Nr. 8220-404 „Überlinger See des Bodensees“ an. Teilweise handelt es sich beim Plangebiet um ein Überschwemmungsgebiet für ein 100-jähriges Hochwasser (HQ 100). Die Antragstellerin ist Eigentümerin der beiden im Plangebiet gelegenen Grundstücke Flst. Nrn. ... sowie .... Das Grundstück Flst. Nr. ... („Zum Hecht xx“) mit einer Grundstücksfläche von 952 m² ist mit einem Wohnhaus (drei Vollgeschosse, eine Wohneinheit, Gebäudehöhe 8,30 m, Mansardendach) bebaut. Das Grundstück Flst.-Nr. ... ist 595 m² groß und bislang noch unbebaut.

3

Am 18.11.2015 beschloss der Gemeinderat, den Bebauungsplan aufzustellen. Am 21.09.2016 wurde die Auslegung des Planentwurfs beschlossen. Beide Beschlüsse wurden am 29.09.2016 öffentlich bekannt gemacht. Die öffentliche Auslegung (Planstand 30.08.2016) fand vom 10.10. bis 10.11.2016 statt. Die Antragstellerin erhob mit Anwaltsschreiben vom 09.11.2016 Einwendungen. Sie kritisierte die Beschränkung der zulässigen Dachformen sowie der Dachneigung, die geringen Gebäude- und Wandhöhen, die geringe Grundfläche, den geringen Abstand von Garagen zu den öffentlichen Verkehrsflächen sowie die Baumerhaltungspflicht. Nachdem im Rahmen der Behördenbeteiligung raumordnungsrechtliche Bedenken gegen den ausgelegten Planentwurf erhoben worden waren, fand hierzu am 19.01.2017 ein Gespräch zwischen Vertretern der Antragsgegnerin, des Regierungspräsidiums Tübingen sowie des Regionalverbands Bodensee-Oberschwaben statt. Entsprechend den Ergebnissen dieser Besprechung wurde der Planentwurf überarbeitet, wobei der mögliche Bebauungsumfang eingeschränkt wurde. Am 31.07.2017 wurde eine nochmalige öffentliche Auslegung (Planstand 06.07.2017) beschlossen. Der Beschluss wurde am 24.08.2017 öffentlich bekannt gemacht. Die erneute öffentliche Auslegung fand vom 04.09. bis 04.10.2017 statt. Die Antragstellerin erhob mit Anwaltsschreiben vom 02.10.2017 erneut Einwendungen. Zusätzlich zu ihrer vorherigen Eingabe rügte sie weitere Restriktionen der Bebaubarkeit als Eingriff in ihr Eigentumsrecht, beanstandete die Anwendung des § 13a BauGB und äußerte die Auffassung, die Antragsgegnerin sei mit den raumordnerischen Vorgaben falsch umgegangen, da sie sich im Übermaß für gebunden gehalten habe. In der Sitzung vom 19.12.2017 wurde der Bebauungsplan (Planstand 07.11.2017) einschließlich örtlicher Bauvorschriften nach § 74 LBO als Satzung beschlossen. Am 20.12.2017 wurde der Bebauungsplan vom Oberbürgermeister ausgefertigt und am 11.01.2018 öffentlich bekannt gemacht.

4

Mit Anwaltsschreiben vom 04.01.2019 erhob die Antragstellerin gegenüber der Antragsgegnerin Rügen gegen den bekannt gemachten Bebauungsplan.

5

Am 07.01.2019 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung macht sie geltend, der Antrag sei zulässig. Der Bebauungsplan verletze sie in ihren Rechten (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Bebaubarkeit ihrer Grundstücke werde in unverhältnismäßiger Weise beschränkt, durch die Festsetzungen zur maximal bebaubaren Grundfläche, zum vorgesehenen Mindestabstand von Garagen zu öffentlichen Verkehrsflächen, zur maximal zulässigen Wand- und Gebäudehöhe sowie zur Baumerhaltungspflicht. Es bestehe daher jedenfalls die Möglichkeit einer Verletzung ihres Eigentumsrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG durch die Anwendung des Bebauungsplans.

6

Der Normenkontrollantrag sei auch begründet:

7

(1) Der Bebauungsplan sei bereits aus formellen Gründen - wegen mehrerer beachtlicher Verfahrensfehler im Sinne von § 214 Abs. 1 Satz 1 BauGB - unwirksam, da die Antragsgegnerin den Bebauungsplan auf Grundlage des § 13a BauGB beschlossen habe. Die Voraussetzungen hierfür seien jedoch nicht erfüllt, da der Bebauungsplan keine Maßnahmen der „Innenentwicklung“ regele. Sinn und Zweck des § 13a BauGB sei - auch in Anbetracht der Vorgaben der Bodenschutzklausel gemäß § 1a Abs. 2 Satz 1 BauGB - eine Verringerung der Inanspruchnahme von Flächen für die bauliche Nutzung, indem durch Verfahrenserleichterungen diejenigen Bauleitpläne gefördert würden, die auf die Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und den Umbau vorhandener Ortsteile abzielten. Ferner sollten die Umstrukturierung noch vorhandener Nutzungen oder vorhandener Pläne, die Beschränkung von Nutzungen etwa zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche (vgl. § 9 Abs. 2a BauGB) sowie die Stabilisierung vorhandener Strukturen vom Begriff der Innenentwicklung des § 13a BauGB erfasst sein.

8

Sofern der Bebauungsplan aber nicht der Innenentwicklung, das heiße seinem Ziel und Inhalt nach der Entwicklung einer Fläche, diene, sondern den Bestand festschreiben und eine zukünftige Bebauung von Grünflächen im Plangebiet verhindern solle, könne ein beschleunigtes Verfahren gemäß § 13a BauGB nicht durchgeführt werden. Daher sei es nicht zulässig, auf den Begriff der Innenentwicklung abzustellen, wenn durch die Festsetzungen des Bebauungsplans eine solche Innenentwicklung (weitgehend) ausgeschlossen werden solle. Ausweislich der Begründung zum Bebauungsplan solle indessen eine Nachverdichtung der überwiegend bereits bebauten Grundstücke im überplanten Gebiet durch die Festsetzungen des Bebauungsplans gerade vermieden werden, gestützt auf die Begründung, dass hierdurch die raumordnungsrechtlichen Vorgaben, insbesondere die Rahmenbedingungen des Landesentwicklungsplans 2002 umgesetzt werden sollten (Begründung, Nr. 6). Tatsächlich werde durch die Überplanung des Areals die bauliche Nutzbarkeit der Grundstücke innerhalb des Plangebiets über das Maß der bereits vorhandenen prägenden Bebauung hinaus eingeschränkt. Die Planung solle ausweislich der Planbegründung auf eine Fixierung der bereits vorhandenen Bebauung abzielen, um eine übermäßige Nachverdichtung dieser Grundstücke am Seeufer zu verhindern (vgl. Begründung, Nr. 1).

9

(2) Der Aufstellung eines Bebauungsplans im beschleunigten Verfahren stehe auch § 13a Abs. 1 Satz 5 BauGB entgegen. Grundsätzlich reiche nach dieser Vorschrift bereits die Möglichkeit einer Beeinträchtigung der in § 1 Absatz 6 Nummer 7 Buchstabe b BauGB genannten Schutzgüter aus, um die Anwendung von § 13a BauGB auszuschließen. Anhaltspunkte für eine solche Beeinträchtigung lägen vor, wenn ein FFH-Gebiet oder ein Vogelschutzgebiet oder Teile hiervon unmittelbar überplant würden und Gegenstand der Planung eine den Schutzzweck störende Bodennutzung sei oder wenn eine störende Nutzung in der Umgebung eines FFH-Gebiets vorgesehen sei. Vorliegend rage der östliche Teil des Plangebiets teilweise in das als Natura 2000-Gebiet geschützte FFH-Gebiet Nr. 8220-342 („Überlinger See und Bodenseeuferlandschaft“). Darüber hinaus grenze das gesamte Plangebiet am Bodenseeufer an jenes FFH-Gebiet an. Ferner werde in dem von der Antragsgegnerin eingeholten artenschutzrechtlichen Fachbeitrag vom 30.08.2016, aktualisiert am 26.04.2017, ausgeführt, dass durch das Vorhaben „Eingriffe vorbereitet werden [könnten], die auch zu Störungen oder Verlusten von geschützten Arten nach § 7 Abs. 2 BNatSchG oder deren Lebensstätten führen können.“ Zusätzlich werde bezüglich der Säugetiere (Fledermäuse) ausgeführt, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass etwa bei einzelnen Rodungsmaßnahmen innerhalb des Plangebiets „Quartiere beschädigt oder zerstört werden oder auch Individuen verletzt oder getötet werden“. Auch bezüglich der im Plangebiet gefährdeten beziehungsweise stark gefährdeten Vögel ergebe sich danach die Gefahr der Schädigung und Zerstörung von Nestern beziehungsweise Gelegen sowie der baubedingten Tötung von Vögeln.

10

(3) Der Bebauungsplan weise auch materielle Rechtsfehler auf. Er sei nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungsfehlerhaft, da die Antragsgegnerin irrtümlich von einer strengen Bindung an die Vorgaben des Raumordnungsrechts ausgegangen sei und hieran anknüpfend ihre Belange als Grundstückseigentümerin im Rahmen der Abwägung nicht hinreichend berücksichtigt habe.

11

Die Antragsgegnerin habe sich zu Unrecht daran gehindert gesehen, eine weitere, großzügigere und der derzeitigen Bebauung entsprechende Bebaubarkeit im Plangebiet des Bebauungsplans zu regeln, indem sie die Vorgaben des Plansatzes 6.2.4 Z des Landesentwicklungsplans 2002 sowie die Grundsätze und Ziele aus dem Regionalplan Bodensee-Oberschwaben aus dem Jahre 1996 (Nr. 1.2) als zwingend entgegenstehend betrachtet habe. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sei diese trotz des Anpassungsgebots gemäß § 1 Abs. 4 BauGB nicht in der Weise an die Ziele der Raumordnung gebunden gewesen, dass keinerlei Raum mehr für eine Abwägung der öffentlichen und privaten Belange nach § 1 Abs. 7 BauGB bestanden habe.

12

Die Entwicklungsaufgaben, auf die sich die Antragsgegnerin berufen habe, seien schon nicht einschlägig. Denn bei den für die Bebauung vorgesehenen Flächen im Plangebiet handele es sich entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin weder um die „engere Uferzone“ im Sinne von Plansatz 6.2.4 Landesentwicklungsplan 2002 noch werde durch den Bebauungsplan neuer Raum für Siedlungen erschlossen. Die „engere Uferzone“ sei nicht so weit zu verstehen, wie dies vom Regierungspräsidium Tübingen und vom Regionalverband Bodensee-Oberschwaben im vorliegenden Fall angenommen worden sei. Die „engere Uferzone“ umfasse womöglich allein den „Seehag“, also den unmittelbaren Uferbereich, der in die Flachwasserzone übergehe und für den hier lediglich eine Grünfläche festgesetzt sei. Selbst wenn die „engere Uferzone" weiter, nämlich bis zur Grenze der das Bodenseeufer umgebenden Landschaftsschutzgebiete zu ziehen wäre, würden die Ziele der Raumordnung bei einer großzügigeren Regelung der Bebaubarkeit der im Plangebiet gelegenen Grundstücke nicht beeinträchtigt werden. Denn auch für diesen Bereich sehe der Bebauungsplan die Festsetzung von Grünflächen vor. Auch aus dem Regionalplan Bodensee-Oberschwaben 1996 ergebe sich keine strengere Bindung. Dieser konkretisiere in Plansatz 1.2 die Vorgaben des Landesentwicklungsplans 2002 sogar zugunsten der Baufreiheit, indem er vorsehe: „Die freie Landschaft in der engeren Uferzone soll grundsätzlich von Bebauung freigehalten und nur im ökologisch vertretbaren Umfang für die Erholung weiter erschlossen werden.“ Danach sei im Vergleich zum Landesentwicklungsplan 2002 die „freie Landschaft in der engeren Uferzone“ von Bebauung, nicht aber von einer nachträglichen Verdichtung freizuhalten. Zudem erfasse Plansatz 1.2 Regionalplan 1996 nach seinem ausdrücklichen Wortlaut nicht die gesamte engere Uferzone, sondern allein die noch freie Landschaft innerhalb der engeren Uferzone. Im Umkehrschluss habe der Regionalplan die Verdichtung von bereits bebauten Gebieten im Bereich des Bodenseeufers durchaus ermöglichen, jedenfalls aber nicht unterbinden wollen.

13

Unabhängig davon, dass im vorliegenden Fall die Tatbestandsmerkmale der raumordnungsrechtlichen Ziele „engere Uferzone“ und „freie Landschaft innerhalb der engeren Uferzone“ nicht erfüllt seien, seien von der Antragsgegnerin bei der Bauleitplanung auch weitere Ziele der Raumordnung zu berücksichtigen. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg handele es sich bei dem vom Regierungspräsidium und Regionalverband- angeführten Plansatz 6.2.4 Landesentwicklungsplan 2002 nicht um absolut verbindliche Ziele der Raumordnung, die einzeln einem Vorhaben entgegengehalten werden könnten. Vielmehr müssten auch die anderen, unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Zielsetzungen des Plansatzes 6.2.4 Landesentwicklungsplan 2002 durch die regionale und kommunale Planung in einen Ausgleich gebracht werden, wobei ein Planungsvorhaben nicht jedem Einzelziel genügen müsse. Zu den zu berücksichtigenden Zielen zählten auch die Ziele der Verdichtung von Siedlungen und der Ausnutzung von Baulücken.

14

Somit sei die Antragsgegnerin nicht raumordnungsrechtlich gezwungen gewesen, die Bebaubarkeit ihrer Grundstücke derart restriktiv festzusetzen. Es wäre kein Widerspruch mit den Zielen der Raumordnung entstanden, hätte die Antragsgegnerin die Bebauung großzügiger geregelt. Gemäß § 1 Abs. 7 BauGB seien bei der Aufstellung von Bauleitplänen die öffentlichen und privaten Belange gegen- und untereinander gerecht abzuwägen. Da das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht in hervorgehobener Weise zu den in der Abwägung zu berücksichtigenden Belangen gehöre, müssten die für die Bauleitplanung sprechenden Allgemeinbelange umso gewichtiger sein, je stärker der Bebauungsplan durch seine Festsetzungen die Befugnisse der Eigentümer einschränke. Diesen Anforderungen sei die Antragsgegnerin bei ihrer Abwägung nicht gerecht geworden. Sie habe von Anfang an für ihre Abwägungsentscheidung einen falschen Maßstab angesetzt. Aufgrund der Fehlannahme, dass eine strenge Bindung an die raumordnerischen Vorgaben bestehe, seien ihre Belange von vornherein nicht beziehungsweise nicht angemessen in die Abwägungsentscheidung einbezogen worden. Ihre privaten Belange als Grundeigentümerin seien fehlgewichtet worden.

15

(4) Der Festsetzung der zulässigen maximalen Grundfläche sei ebenfalls entgegenzuhalten, dass die Antragsgegnerin irrtümlich von einer strengen Bindung an raumordnerische Vorgaben gemäß § 1 Abs. 4 BauGB ausgegangen sei. Zudem führe die Antragsgegnerin hierzu aus (Begründung, Nr. 6): „Innerhalb des Geltungsbereichs werden im Wesentlichen die vorhandenen städtebaulichen Strukturen durch entsprechende Festsetzungen bauplanungsrechtlich fixiert und damit die städtebaulichen Rahmenparameter für die zukünftige Entwicklung des Quartiers vorgegeben.“ Die Festsetzungen hinsichtlich der maximal zulässigen Grundfläche sowie der entsprechenden Gliederung beziehungsweise Abstufung des Plangebiets hinsichtlich des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung orientierten sich jedoch nicht an der vorhandenen Bebauung. Hätte sich die Antragsgegnerin tatsächlich an der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorhandenen Bebauung orientiert, hätte sie eine großzügigere Festsetzung zur zulässigen Grundfläche vorsehen müssen.

16

(5) Auch bezüglich der Festsetzungen zur Gebäude- und Wandhöhe gebe die Antragsgegnerin in der Planbegründung vor, die „prägende Bebauung“ aufzugreifen (Begründung, Nr. 7.1.4). Allerdings deckten sich die planerischen Festsetzungen zur maximal zulässigen Gebäudehöhe nicht mit der tatsächlich vorhandenen Bebauung. Die tatsächliche Bebauung weise in zahlreichen Fällen eine Gebäudehöhe auf, die über die im Bebauungsplan enthaltenen Festsetzungen - teils deutlich - hinausgingen.

17

(6) Der Bebauungsplan setze in Nr. 7.1.5 zudem fest, dass Garagen im Hinblick auf die Freiraumqualität entlang der Straße „Zum Hecht“ einen Mindestabstand von 5,50 m zur Straße einhalten müssten. Die Antragsgegnerin verweise auch in diesem Zusammenhang auf die vorhandenen städtebaulichen Strukturen und insbesondere die „ablesbare Kante der Hauptbaukörper entlang der Straße „Zum Hecht“ in einem Mindestabstand von 5 m zur angrenzenden Straßenverkehrsfläche“ sowie „von Garagen weitestgehend freie Vorgartenzonen“ (Begründung, Nr. 6). Die Annahme von „von Garagen weitestgehend freien Vorgartenzonen“ sei allerdings schon im Grundsatz unrichtig. Zwar wiesen die vorhandenen Garagen im Plangebiet überwiegend einen Mindestabstand von 5 m zum Straßenraum auf. Auf zahlreichen Grundstücken innerhalb des Plangebiets unterschritten die bestehenden Garagen diesen Mindestabstand allerdings deutlich. Teilweise - so unter anderem auf ihrem Nachbargrundstück Flst. Nr. ... - grenze die Garage unmittelbar an die Straße an.

18

(7) In Nr. 12 des Bebauungsplans werde in Bezug auf bereits vorhandene Bäume geregelt, dass die im Planteil als zu erhaltend festgesetzten Einzelbäume dauerhaft zu erhalten, zu pflegen und bei natürlichem Abgang an gleicher Stelle sowie in gleicher Qualität zu ersetzen seien. Diese Baumerhaltungspflicht betreffe damit auch die auf ihrem (bebauten) Grundstück Flst. Nr. ... stehende Schwarzkiefer, die einen Kronendurchmesser von 9 m aufweise. Bei diesem Grundstück handele es sich um ein verhältnismäßig kleines Grundstück. Bei einer Verpflichtung zum Erhalt dieses Baums würde die Ausnutzbarkeit des Grundstücks erheblich eingeschränkt. Das gelte umso mehr, als der Bebauungsplan in Nr. 10.1 im Kronenbereich von Bäumen keine Garagen, überdachten Stellplätze/Carports, Stellplätze und Nebenanlagen zulasse. Bei einem Kronendurchmesser von 9 m sei damit eine bauliche Nutzbarkeit des betroffenen Bereichs faktisch unmöglich. Darüber hinaus werde in Nr. 10.9 des Bebauungsplans festgesetzt, dass je 300 m² Baugrundstück ein Laubbaum anzupflanzen und dauerhaft zu erhalten sei. Diese Festsetzung weise jedoch den nach § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB erforderlichen Zusammenhang mit der städtebaulichen Ordnung nicht auf und sei daher nicht durch städtebauliche Gründe gerechtfertigt.

19

(8) Zudem sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Bebauungsplan unwirksam, wenn er von Anfang an als funktionslos zu betrachten sei. Funktionslos könne eine bauplanerische Festsetzung sein, wenn und soweit die tatsächlichen Verhältnisse, auf die sie sich beziehe, ihre Verwirklichung auf unabsehbare Zeit ausschlössen und diese Tatsache so offensichtlich sei, dass ein in ihre (Fort-)Geltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdiene. Der Antragsgegnerin hätte sich aufdrängen müssen, dass sich die mit den Festsetzungen des Bebauungsplans verfolgten Ziele kurz- und mittelfristig, aber wohl auch langfristig nicht erreichen ließen. Denn das gesamte Plangebiet sei schon jetzt so bebaut, dass sich die Festsetzungen nur noch hinsichtlich der Bebauung des einzigen noch unbebauten Grundstücks durchsetzen könnten, während die vorhandene und in ihrem Bestand dauerhaft geschützte Bebauung überwiegend nicht den Festsetzungen des Bebauungsplans entspreche.

20

(9) Der Normenkontrollantrag sei auch hinsichtlich der örtlichen Bauvorschriften begründet:

21

Diese seien bereits aus formellen Gründen unwirksam, da die Antragsgegnerin diese ebenfalls im beschleunigten Verfahren nach § 13a Abs. 2 Nr. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2, § 3 Satz 1 BauGB erlassen habe und die Voraussetzungen hierfür nicht vorgelegen hätten. Gemäß § 74 Abs. 7 Satz 1 LBO richte sich das Verfahren für den Erlass örtlicher Bauvorschriften in vollem Umfang nach den für den Bebauungsplan geltenden Vorschriften, sofern die örtlichen Bauvorschriften - wie hier - in einem einheitlichen Rechtssetzungsverfahren zusammen mit einem Bebauungsplan beschlossen würden. Die örtlichen Bauvorschriften seien aber auch materiell fehlerhaft, da die Festsetzungen zu den zulässigen Dachformen und Dachneigungen unter Verstoß gegen das Abwägungsgebot zustande gekommen seien.

22

Die Antragstellerin beantragt,

23

den Bebauungsplan „Zum Hecht“ der Stadt Überlingen und die dazugehörigen örtlichen Bauvorschriften vom 19.12.2017 für unwirksam zu erklären.

24

Die Antragsgegnerin beantragt,

25

den Antrag abzuweisen.

26

Hierzu lässt sie ausführen, der Normenkontrollantrag sei zulässig, aber nicht begründet. Entgegen der Rechtsansicht der Antragstellerin handele es sich um einen nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB verfahrensrechtlich zulässigen Bebauungsplan der Innenentwicklung. Der Bebauungsplan sei auch materiell nicht rechtsfehlerhaft.

27

Dem Senat liegen die Verfahrensakten der Antragsgegnerin zum streitgegenständlichen Bebauungsplan (2 Ordner) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird darauf sowie auf die Senatsakte verwiesen.

Entscheidungsgründe

28

Der Antrag ist zulässig (I.) und begründet (II.).

29

I. Der Antrag ist zulässig.

30

1. Er ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft, soweit er sich gegen die bauplanungsrechtlichen Festsetzungen richtet. Bei der mitangefochtenen Satzung über örtliche Bauvorschriften auf der Grundlage der Landesbauordnung (§ 74 LBO) handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO, die nach diesen Vorschriften ebenfalls mit einem Normenkontrollantrag auf ihre Gültigkeit überprüft werden kann (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 14.02.2018 - 3 S 920/17 -, juris Rn. 19, und vom 09.05.2019 - 5 S 2015/17 -, VBlBW 2020, 103, juris Rn. 50; Senatsurteil vom 22.10.2019 - 8 S 2217/17 -, UA, S. 5 f.).

31

2. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Dies folgt schon daraus, dass sie Eigentümerin von Grundstücken im Plangebiet ist und geltend macht, die Bebaubarkeit ihrer Grundstücke werde „signifikant“ eingeschränkt. Die Antragsbefugnis wegen einer möglichen Eigentumsverletzung ist grundsätzlich zu bejahen, wenn sich ein Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar sein Grundstück betrifft. In diesem Fall kann der Eigentümer die Festsetzung gerichtlich überprüfen lassen, weil eine planerische Festsetzung Inhalt und Schranken seines Grundeigentums bestimmt (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG); die potenzielle Rechtswidrigkeit eines derartigen normativen Eingriffs braucht er nicht ungeprüft hinzunehmen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteile vom 27.08.2020 - 4 CN 4.19 -, BVerwGE 169, 219, juris Rn. 10, und vom 29.06.2021 - 4 CN 6.19 -, juris Rn. 11). Entsprechendes gilt hier mit Blick auf die örtlichen Bauvorschriften.

32

II. Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.

33

1. Der angegriffene Bebauungsplan leidet an einem materiellen Fehler, nämlich an einem beachtlich gebliebenen Fehler im Abwägungsvorgang, der zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans führt.

34

Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die für die Abwägung bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange (Abwägungsmaterial) nach deren Ermittlung und Bewertung (vgl. § 2 Abs. 3 BauGB) gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Die gerichtliche Kontrolle der Abwägung beschränkt sich auf die Nachprüfung, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob an Belangen eingestellt wurde, was nach Lage der Dinge eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange erkannt und der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wurde, der ihrer objektiven Gewichtigkeit entspricht (keine Abwägungsdisproportionalität). Hat die Gemeinde diese Anforderungen an ihre Planungstätigkeit beachtet, wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass sie sich im Zeitpunkt der Beschlussfassung (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) bei der Abwägung der verschiedenen Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet. Mängel im Abwägungsvorgang sind für die Wirksamkeit der Satzung allerdings nur erheblich, wenn sie nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich und nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden sind (vgl. zum Ganzen Senatsurteil vom 28.11.2019 - 8 S 2792/17 -, VBlBW 2020, 281, juris Rn. 71 m.w.N.).

35

Gemessen daran ist hier ein beachtlich gebliebener Fehler im Abwägungsvorgang gegeben, weil sich die Antragsgegnerin in ihrer Abwägung über das vorgegebene Maß hinaus an raumordnungsrechtliche Vorgaben gebunden sah und aus diesem Grund eine gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander nicht in dem gebotenen Maß vornahm. Die Antragsgegnerin ging zwar zu Recht davon aus, dass sie ihren Bebauungsplan nach § 1 Abs. 4 BauGB an die in Plansatz 6.2.4 Z des mit Verordnung vom 23.07.2002 (GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärten Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg (LEP 2002) sowie in Nr. 1.2 des mit Verordnung vom 27.03.1996 für verbindlich erklärten Regionalplans Bodensee-Oberschwaben niedergelegten, verbindlichen Ziele der Raumordnung anzupassen hatte (a). Ihr Verständnis der rechtlichen Bindung reichte jedoch zu weit, so dass sie ihre Abwägung unzulässig verkürzte (b).

36

a) Die Antragsgegnerin hatte ihren Bebauungsplan nach § 1 Abs. 4 BauGB an die in Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 sowie in Nr. 1.2 des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben niedergelegten, verbindlichen Ziele der Raumordnung anzupassen.

37

aa) Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Die Ziele der Raumordnung enthalten danach Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Unter Beachtung dieser Maßgaben kann die Gemeinde allerdings die in einem Ziel der Raumordnung und Landesplanung enthaltenen Vorgaben zielkonform ausgestalten und die Wahlmöglichkeiten ausschöpfen, die ihr dabei zu Gebote stehen (vgl. zum Ganzen: Senatsurteile vom 27.11.2018 - 8 S 286/17 -, VBlBW 2019, 297, juris Rn. 106, und vom 01.07.2020 - 8 S 2280/18 -, ZfBR 2021, 171, juris Rn. 72; jeweils m.w.N.).

38

Ziele der Raumordnung, an welche die Bauleitpläne gemäß § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen sind, sind die verbindlichen Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Nr. 2 ROG). Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines solchen Ziels hat, hängt dabei nicht von ihrer Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54). Selbst landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können danach die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festgelegt hat (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2020, a.a.O., juris Rn. 73 m.w.N.).

39

bb) Gemessen daran handelt es sich bei den in Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 (9. und 10. Spiegelstrich) niedergelegten Bestimmungen um verbindliche Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, an die der Bebauungsplan der Antragsgegnerin anzupassen war. Die Vorschriften enthalten nicht lediglich in der Abwägung zu berücksichtigende „Grundsätze“ der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG. Die Regelungen haben folgenden Wortlaut:

40

„Besondere regionale Entwicklungsaufgaben für den Bodenseeraum sind …

41

- die Lenkung der Siedlungsentwicklung innerhalb des Uferbereichs auf geeignete seeabgewandte Standorte,

42

- die Freihaltung der engeren Uferzone von weiterer Bebauung und Verdichtung,

43

...“

44

Bereits aus dem Wortlaut wird deutlich, dass eine die gesetzliche Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB begründende Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht eine bloße Anregung oder Abwägungsdirektive beabsichtigt war, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch die untere Planungsebene zugänglich wäre (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 09.04.2014 - 4 BN 3.14 -, ZfBR 2014, 479, juris Rn. 5). Auch in der Sache handelt es sich um räumlich und sachlich hinreichend bestimmte beziehungsweise bestimmbare, abschließend abgewogene textliche Festlegungen (vgl. auch Senatsurteil vom 24.05.2006 - 8 S 1367/05 -, VBlBW 2007, 182, juris Rn. 24; offen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2016 - 5 S 1149/15 -, BauR 2016, 2043, juris Rn. 69). Das für die engere Uferzone unter dem 10. Spiegelstrich konkret spezifizierte Teilziel kann auch nicht durch die allgemeineren, den übrigen Uferbereich betreffenden Teilziele relativiert werden. Soweit dem Senatsurteil vom 24.05.2006 (a.a.O.) etwas anderes zu entnehmen sein sollte, hält der Senat daran nicht fest. Zu dem Einwand der Antragstellerin, Nr. 1.2 des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben sei in Bezug auf eine weitere Bebauung der engeren Uferzone „großzügiger“, ist anzumerken, dass diese Bestimmung lediglich zur Konkretisierung von Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 herangezogen werden kann, allerdings ohne dessen Gehalt einzuschränken. Demgemäß ging die Antragsgegnerin dem Grunde nach zu Recht von einer raumordnungsrechtlichen Bindungswirkung von Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 (9. und 10. Spiegelstrich) aus (vgl. Planbegründung, Nr. 3, Nr. 6, Nr. 7.1.3, Nr. 7.1.4, sowie die entsprechenden Angaben in den Abwägungstabellen).

45

Soweit die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang annahm, das Plangebiet gehöre zur „engeren Uferzone“ im Sinne von Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 (10. Spiegelstrich), die von weiterer Bebauung und Verdichtung freizuhalten sei, spricht einiges für die Richtigkeit dieser Annahme.

46

Der Senat hat bislang offengelassen, welcher Bereich unter den Begriff der „engeren Uferzone“ des Bodensees fällt (vgl. Urteil vom 24.05.2006, a.a.O., juris Rn. 29). Die „engere Uferzone“ ist weder in der Begründung zu Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 noch in der Begründung zu Plansatz 1.2 (Z) des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben 1996 näher beschrieben. Beide beziehen sich auf den Bodenseeuferplan 1984 (abrufbar im Internet unter https://www.rvbo.de/Planung/Bodenseeuferplan), der die „engere Uferzone“ indes nicht näher darstellt. Auch im Bodenseeleitbild 1995 (S. 25) und im Internationalen Leitbild für das Bodenseegebiet 1982 (S. 11) ist die „engere Uferzone“ nicht näher definiert (vgl. Stellungnahme des Petitionsausschusses des Landtags betr. die Planung für den Bau eines Thermal- und Erlebnisbades, LT-Drucks. 13/3221, S. 7). Das Plangebiet ist auch nicht in einem Bereich gelegen, der nach der Raumnutzungskarte (Blatt Süd) als „schutzbedürftig für Naturschutz und Landschaftspflege“ einzustufen ist (Schraffierung mit hellgrünen, diagonalen Linien). Ebenso ist dem Bodenseeuferplan 1984 keine spezielle Aussage (etwa bei der Benennung der Vorrangbereiche für Natur- und Landschaftsschutz, Textteil Nr. 2.2, S. 20 ff.) zu entnehmen, nach der sich eine Einordnung des Plangebiets in die „engere Uferzone“ eindeutig aufdrängte.

47

Bei der Auslegung des Begriffs der „engeren Uferzone“ kann jedenfalls nicht auf wasser- oder naturschutzrechtliche Regelungen abgehoben werden (vgl. zur „Uferzone“ im Naturschutzrecht etwa § 61 Abs. 3 Nr. 1, § 21 Abs. 5 BNatSchG; siehe auch § 1 Abs. 6, § 5 Abs. 4 BNatSchG; zum „Ufer“ im Wasserrecht etwa § 38 Abs. 2 Satz 1, § 39 Abs. 1 Nr. 2, § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3, § 67 Abs. 2 Satz 1, § 68 Abs. 4 WHG). Da es bei dem Teilziel ersichtlich um die bereits im ersten Spiegelstrich erwähnte dauerhafte Bewahrung einer europäisch bedeutsamen Kultur- und Naturlandschaft im Bodenseeraum geht, verbietet sich eine zu enge Auslegung des Teilziels. Auch dem im Landesentwicklungsplan verwendeten Begriff des „Uferbereichs“ des Bodensees liegt im Übrigen ein sehr weites Verständnis zugrunde. Dazu gehört unter anderem die gesamte Gemeinde Überlingen einschließlich des Gemeindeteils N...x, wie sich aus der Begründung zu Nr. 1.2 des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben 1996 sowie aus dem insoweit nach wie vor heranzuziehenden Plansatz 3.9.15 des Landesentwicklungsplans 1983, auf dem der Landesentwicklungsplan 2002 ausdrücklich aufbaut (vgl. nur Vorwort zum Landesentwicklungsplan 2002), ergibt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2016, a.a.O., juris Rn. 68).

48

Das formulierte Teilziel hätte schließlich keine Bedeutung, wenn es sich lediglich auf solche Flächen beziehen würde, die bereits aus anderen Gründen nicht als Bauland in Betracht kommen, etwa die Flachwasserzonen und den sogenannten „Seehag“. Es muss sich daher um Bereiche handeln, die zwar im Grundsatz als Bauland in Betracht kommen, deren Bebauung jedoch zum Erhalt der Kultur- und Naturlandschaft verhindert werden soll; um die bloße Verhinderung der Nachverdichtung einer ohnehin unzulässigen Bebauung kann es dabei nicht gehen. Gemeint sein dürften daher solche Flächen, die aufgrund ihrer Nähe zum See beziehungsweise zu dessen Ufer eine entsprechende Prägung aufweisen. Dies dürfte jedenfalls bei den unmittelbar an den See angrenzenden Grundstücken anzunehmen sein.

49

b) Das Verständnis der Antragsgegnerin von ihrer angenommenen rechtlichen Bindung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB reichte jedenfalls zu weit, so dass sie ihre Abwägung unzulässig verkürzte.

50

Auf die Einwendung der Antragstellerin im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung vom 04.09. bis 04.10.2017, der ausgelegte Bebauungsplanentwurf führe zu einer weiteren, unzumutbaren Einschränkung der Bebaubarkeit ihrer Grundstücke, entgegnete die Antragsgegnerin, die im Bebauungsplanentwurf getroffenen Festsetzungen seien das Ergebnis einer sachgerechten Abwägung zwischen den öffentlichen und den privaten Belangen (S. 30 der Abwägungstabelle). Weiter gab die Antragsgegnerin die Stellungnahmen des Regierungspräsidiums Tübingen sowie des Regionalverbands Bodensee-Oberschwaben, jeweils vom 04.10.2017 zu den raumordnungsrechtlichen Vorgaben wieder und schloss daran die Bemerkung an, insofern werde von den Raumordnungsbehörden bestätigt, dass nur durch die nun getroffenen Festsetzungen eine Anpassung an die Ziele der Raumordnung gewährleistet sei. Den Anregungen und Bedenken werde daher nicht gefolgt (S. 31 der Abwägungstabelle). Bereits in diesen Ausführungen kommt zum Ausdruck, dass die Antragsgegnerin keinen Spielraum sah, ihre Planung zu überdenken, was offenbar darauf zurückzuführen ist, dass der Planentwurf in der vorliegenden Form (mehr oder weniger) auf die Ergebnisse des Gesprächs mit den Raumordnungsbehörden am 19.01.2017 zurückging (vgl. die Angaben der Antragsgegnerin in der Abwägungstabelle zur Behördenbeteiligung vom 10.10. bis 10.11.2016, S. 18 f., sowie die entsprechenden Bezugnahmen in den Schreiben des Regierungspräsidiums Tübingen und des Regionalverbands Bodensee-Oberschwaben, jeweils vom 04.10.2017). Die dabei zugrunde gelegte umfassende Bindung an den damals vorliegenden Planentwurf beruhte ersichtlich auf einem Rechtsirrtum, denn der Antragsgegnerin war es keinesfalls benommen, auch andere raumordnungsrechtskonforme Planungen zu erwägen. Es liegt auf der Hand, dass nicht nur der ausgearbeitete Planentwurf in Betracht kam, um dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB Genüge zu tun, sondern dass die Antragsgegnerin dem auch mit anderen Festsetzungen hätte entsprechen können, welche etwa durchweg den vorhandenen Bestand festgeschrieben hätten. Denn dem Plansatz 6.2.4 lässt sich nicht entnehmen, dass die in der „engeren Uferzone“ bereits vorhandene Bebauung mittel- oder langfristig zurückzuführen wäre. Dass die Antragsgegnerin ihren Abwägungsspielraum verkannte, kommt indessen auch an anderer Stelle zum Ausdruck. So führte sie auf den Vorhalt der Antragstellerin, die Stadt fühle sich zu Unrecht gehindert, eine weitere, großzügigere Bebauung im Plangebiet zuzulassen, aus, die für die Raumordnung maßgeblichen Behörden sähen die gebotene Anpassung an die Ziele der Raumordnung durch die nun vorliegende Planung als eingehalten an. Insofern bestünden - aufgrund der übergeordneten Ziele der Raumordnung - im Rahmen der grundgesetzlich garantierten kommunalen Planungshoheit keine weitergehenden Abwägungsspielräume zugunsten der privaten Eigentumsbelange (Abwägungstabelle S. 33). Diese Einschätzung war ersichtlich fehlerhaft, so dass der Antragsgegnerin ein - beachtlich gebliebener - Abwägungsfehler unterlaufen ist.

51

Zu keinem anderen Ergebnis käme man im Übrigen im Rahmen von § 2 Abs. 3, §§ 214, 215 BauGB, wenn man davon ausginge, der Rechtsirrtum der Antragsgegnerin über das Ausmaß der nach § 1 Abs. 4 BauGB bestehenden Bindung an Ziele der Raumordnung führe (bereits) auf einen formellen Bewertungsfehler.

52

2. Es kann offen bleiben, ob der angegriffene Bebauungsplan daneben an weiteren Mängeln leidet, insbesondere, ob er bereits in formeller Hinsicht rechtsfehlerhaft ist.

53

a) Ein beachtlich gebliebener Verfahrensfehler im Sinne von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 2a, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB (vgl. dazu Senatsurteile vom 16.10.2018 - 8 S 2368/16 -, VBlBW 2019, 211, juris Rn. 77 ff., und vom 14.07.2020 - 8 S 499/18 -, VBlBW 2021, 118, juris Rn. 35 ff.) könnte mit Blick auf die Anwendung des beschleunigten Verfahrens nach § 13a BauGB gegeben sein.

54

Infolge der Wahl des beschleunigten Verfahrens statt des Regelverfahrens hat es die Antragsgegnerin unterlassen, eine Umweltprüfung im Sinne des § 2 Abs. 4 BauGB durchzuführen und nach § 2a Satz 2 Nr. 2 BauGB einen Umweltbericht zu erstellen, der im Regelverfahren als Teil der Begründung (§ 2a Satz 3 BauGB) nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit dem Entwurf öffentlich auszulegen und nach § 9 Abs. 8 BauGB der Begründung beizufügen ist. Dies wäre verfahrensfehlerhaft gewesen, wenn die Voraussetzungen des § 13a BauGB gefehlt haben sollten. Dieser Fehler wäre auch grundsätzlich beachtlich (zur analogen Anwendung der internen Unbeachtlichkeitsklausel des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB a.F. auf § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB a.F. vgl. allerdings BVerwG, Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264 sowie für die Festsetzung einer nur den Bestand sichernden privaten Grünfläche unter fehlerhafter Annahme der Voraussetzungen des § 13a BauGB: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.05.2018 - 3 S 2041/17 -, VBlBW 2018, 413, juris Rn. 38; zu den Grenzen: BVerwG, Urteil vom 04.11.2015 - 4 CN 9.14 -, BVerwGE 153, 174, juris Rn. 30; Senatsurteil vom 16.10.2018, a.a.O., juris Rn. 78; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21.03.2019, - 2 A 8.16 -, juris Rn. 39). Denn nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften unter anderem beachtlich, wenn die Vorschriften über die Begründung der Satzungen sowie ihrer Entwürfe nach §§ 2a, 3 Abs. 2 und § 9 Abs. 8 BauGB verletzt worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.11.2015, a.a.O., juris Rn. 29; Senatsurteil vom 16.10.2018, a.a.O., juris Rn. 77).

55

Im vorliegenden Fall ist in verschiedener Hinsicht fraglich, ob der Plan rechtmäßig im beschleunigten Verfahren aufgestellt wurde.

56

Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB kann ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung (Bebauungsplan der Innenentwicklung) im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden, soweit der Schwellenwert nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB (20.000 m² zulässige Grundfläche) unterschritten wird und auch keine Anhaltspunkte für die Zulassung UVP-pflichtiger Vorhaben (§ 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB) oder eine Beeinträchtigung des Schutzzwecks von Natura-2000-Gebieten vorliegen (§ 13a Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. b BauGB).

57

aa) Die Antragstellerin stellt in Frage, ob der Bebauungsplan überhaupt ein solcher „für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung“ im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB ist. Nachdem der Bebauungsplan eindeutig nicht auf eine Wiedernutzbarmachung von Flächen oder eine Nachverdichtung abzielt, kommt nur eine andere Maßnahme der Innenentwicklung als tatbestandlicher Anknüpfungspunkt infrage. § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB beschränkt den Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens mit diesem Merkmal inhaltlich. Dabei kommt es nicht darauf an, wie die Gemeinde die von ihr mit dem Bebauungsplan beabsichtigten Maßnahmen bezeichnet, sondern allein darauf, dass sie mit diesen „Innenentwicklung“ im Sinne der Vorschrift betreibt (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.06.2020 - 4 CN 5.18 -, BVerwGE 169, 29, juris Rn. 27, und vom 29.06.2021, a.a.O., juris Rn. 17).

58

Der unbestimmte Rechtsbegriff der „anderen Maßnahme der Innenentwicklung“ dient nach der Konzeption des § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB als Auffangtatbestand. Er umfasst alle Maßnahmen der Innenentwicklung, die nicht als Wiedernutzbarmachung von Flächen oder als Nachverdichtung zu beurteilen sind. Aus den genannten Beispielsfällen folgt jedoch eine inhaltliche Begrenzung zulässiger Maßnahmen. Die benannten Fälle bezeichnen städtebauliche Maßnahmen in dem Gebiet, welches überplant wird, und bringen damit zum Ausdruck, dass die maßgeblichen Ziele der Innenentwicklung (vornehmlich) im Geltungsbereich des Bebauungsplans erreicht werden müssen. Das gilt auch für „andere Maßnahmen der Innenentwicklung“. Diese müssen nach Ziel und Inhalt der Entwicklung der überplanten Fläche dienen, ein Bebauungsplan nach § 13a BauGB muss mithin die bauplanungsrechtliche Grundlage für Maßnahmen der Innenentwicklung selbst schaffen. Es reicht daher nicht aus, wenn aufgrund eines nur mittelbaren Ursachenzusammenhangs die Innenentwicklung in anderen Teilen des Siedlungsbereichs positiv beeinflusst wird. Die Ausrichtung auf die städtebauliche Entwicklung nach innen schließt des Weiteren die alleinige Verfolgung anderer Zielsetzungen aus, wie z.B. solche des Umweltschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2021, a.a.O., juris Rn. 18 m.w.N.).

59

Diese enge Auslegung ist auch unionsrechtlich geboten. Nach § 2 Abs. 4 BauGB bedarf im Grundsatz jede Bebauungsplanung einer Umweltprüfung; das gilt über § 1 Abs. 8 BauGB auch für die Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans. Mit dieser Vorgabe setzt der nationale Gesetzgeber die Vorgaben aus dem Unionsrecht um, insbesondere aus der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.06.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 S. 30 vom 21.07.2001). Das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB versteht sich dazu als Ausnahme, weil hier auf die Durchführung einer Umweltprüfung (§ 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB) verzichtet werden kann. Das ist unionsrechtlich zwar zulässig. Eine extensive Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „anderen Maßnahme der Innenentwicklung“, die dazu führt, dass das beschleunigte Verfahren ohne Umweltprüfung im Siedlungsbereich der Gemeinden zum Regelverfahren würde, wäre hiermit jedoch nicht vereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2021, a.a.O., juris Rn. 19 m.w.N.).

60

Ausgehend hiervon ließe sich gegen den vorliegenden Bebauungsplan einwenden, dass er nicht auf eine „Innenentwicklung“ in Gestalt einer Mehrbebauung oder sonst einer (quantitativ) stärkeren Ausnutzung der überplanten Flächen abzielt, sondern darauf, dem als absehbar betrachteten Strukturwandel mit dem Steuerungsinstrument des Bebauungsplans entgegenzutreten (Planbegründung, Nr. 1). Zu „Zielen und Zweck der Planung“ gibt die Antragsgegnerin an, die vorhandenen städtebaulichen Strukturen würden fixiert und damit die städtebaulichen Rahmenparameter für die zukünftige Entwicklung des Quartiers vorgegeben (Planbegründung, Nr. 6). Hierzu wird weiter angegeben, der Landesentwicklungsplan 2002 formuliere in Nr. 6.2.4, die engere Uferzone des Bodensees und damit auch das Plangebiet sei „von weiterer Bebauung und Verdichtung freizuhalten“. Um diesen raumordnungsrechtlichen Vorgaben gerecht zu werden, müssten sich die Festsetzungen des Bebauungsplans - insbesondere hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche und des Maßes der baulichen Nutzung - eng am heute vorhandenen Gebäudebestand orientieren (Planbegründung, Nr. 6). Noch deutlicher heißt es im Zusammenhang mit der Würdigung des artenschutzrechtlichen Fachbeitrags, es handele sich um die Überplanung eines Bestandsgebiets, das bereits heute vollständig bebaut sei. Ziel sei es, die vorhandene Bebauung eindeutig festzuschreiben. Im gesamten Plangebiet werde dabei auf die Schaffung „neuer“ Baurechte verzichtet, die über die bereits vorhandenen § 34-BauGB-Rechte hinausgehen würden (Planbegründung, Nr. 7.4.1).

61

Darauf gestützt ließe sich argumentieren, der Bebauungsplan verfehle den Zweck des § 13a BauGB, da diese Bestimmung darauf abzielt, die Inanspruchnahme von Flächen außerhalb des Siedlungsbereichs zu vermeiden (vgl. Begr. zum Gesetzentwurf der BReg., BT-Drucks. 16/2496, S. 1). Man könnte deshalb infrage stellen, ob einer Planung Verfahrenserleichterungen zugutekommen sollen, die - hier sogar ausdrücklich - nicht der Mehrausnutzung des überplanten Siedlungsbereichs dient. Ein Bedürfnis, die Planung zu beschleunigen, besteht jedenfalls nicht unter dem Gesichtspunkt einer zusätzlichen Flächenausnutzung, etwa zur Schaffung weiterer Wohnungen. Teilweise wird vertreten, ein Bebauungsplan nach § 13a BauGB müsse der Inanspruchnahme von Flächen im Außenbereich für die Siedlungstätigkeit entgegenwirken; unzulässig sei, wenn er lediglich den Bestand festschreiben solle (so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.05.2018, a.a.O., juris Rn. 34 ff.). Ein Bebauungsplan verfehle jedenfalls dann die gesetzliche Zielsetzung des § 13a BauGB, wenn er (fast) keine baulichen Ergänzungen oder Erweiterungen zulasse und eine Baulandreserve gezielt ungenutzt lasse (vgl. BayVGH, Urteil vom 18.10.2016 - 15 N 15.2613 -, juris Rn. 12).

62

Andererseits spricht auch einiges dagegen, im Rahmen des § 13a BauGB - gleichsam als ungeschriebene Tatbestandsvoraussetzung - zu verlangen, dass die bauliche Nutzbarkeit im Plangebiet erweitert wird. Denn es werden letztlich auch dann der Innenentwicklung dienende städtebauliche Ziele innerhalb des Plangebiets verfolgt, wenn eine Gemeinde - wie hier - einem drohenden Strukturwandel entgegenwirken und die eher unklaren, aus dem Rahmen des tatsächlichen Bestands abzuleitenden Maßgaben in einem unbeplanten Innenbereich im Wege planerischer Festsetzungen durch eindeutige Regeln ablösen will. Vom Wortlaut „andere Maßnahme der Innenentwicklung“ sind jedenfalls auch solche umfasst, die nicht zu einer rein quantitativ verstandenen „Mehr“-Entwicklung führen. Gegen ein maßgeblich quantitatives Verständnis spricht auch die Systematik des § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB, da neben den - beispielhaft genannten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.2017 - 4 BN 30.16 -, BauR 2017, 1632, juris Rn. 4) - Fällen der Wiedernutzbarmachung von Flächen sowie der Nachverdichtung noch Raum für den Auffangtatbestand „andere Maßnahme der Innenentwicklung“ bleiben muss, was nur sehr begrenzt der Fall wäre (z.B. Umnutzung mit mehr Nutzungsmöglichkeiten einer Art zulasten einer anderen Nutzungsart), wenn unter Innenentwicklung allein die Erhöhung baulicher Ausnutzungsmöglichkeiten verstanden würde. Auch rein qualitative städtebauliche Maßnahmen dürften daher eine Innenentwicklung darstellen können, die - etwa durch den Erhalt oder die Aufwertung des Charakters vorhandener Quartiere oder durch die Erhöhung der Rechtsklarheit in den vorhandenen Siedlungsbereichen als Mittel zur Erleichterung von Vorhaben - dazu beitragen, die Inanspruchnahme von Flächen außerhalb des Siedlungsbereichs zu vermeiden. Ob ein solcher Beitrag im Einzelfall konkret nachgewiesen werden kann, ist nicht entscheidend. Der Gesetzgeber will mit § 13a Abs. 1 BauGB (in einem allgemeineren Sinne) Planungen fördern, die der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und dem Umbau vorhandener Ortsteile dienen (vgl. Begr. zum Gesetzentwurf der BReg., BT-Drucks. 16/2496, S. 12, sowie BVerwG, Urteil vom 04.11.2015, a.a.O., juris Rn. 24; Beschluss vom 20.06.2017, a.a.O., juris Rn. 4).

63

Unter § 13a BauGB dürfte daher als „andere Maßnahme der Innenentwicklung“ auch die Überplanung von gewachsenen städtebaulichen Strukturen im Sinne von § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB fallen, die nach § 30 BauGB oder § 34 BauGB zu beurteilen sind, wenn damit der Zweck verfolgt wird, die vorhandenen städtebaulichen Strukturen bauplanungsrechtlich zu sichern oder für sie - gegebenenfalls in nur wenigen Beziehungen - die bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsregelungen zu ändern (vgl. Krautzberger, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/ders., BauGB, Stand: Mai 2021, § 13a Rn. 30; siehe auch VG Berlin, Urteil vom 15.11.2011 - 13 A 184.08 -, juris Rn. 30). Dazu kann dann auch die Änderung oder Beschränkung von Nutzungen zu rechnen sein (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.09.2014 - 2 D 89/13.NE -, BauR 2015, 1095, juris Rn. 36 f.; OVG Schleswig-Holstein, Urteile vom 29.08.2017 - 1 KN 10/16 -, juris Rn. 58, und vom 05.08.2021 - 1 KN 20/17 -, juris Rn. 38).

64

Ausgehend von dieser Auslegung dürfte der angegriffene Bebauungsplan die Voraussetzung erfüllen, einer „anderen Maßnahme der Innenentwicklung“ zu dienen, indem er die vorhandenen städtebaulichen Strukturen fixiert und damit die städtebaulichen Rahmenparameter für die zukünftige Entwicklung des Quartiers vorgibt. Davon, dass eine bauliche Entwicklung mit Hauptgebäuden geradezu verhindert würde (vgl. dazu BayVGH, Urteil vom 18.10.2016, a.a.O., juris Rn. 12), was womöglich eine andere Bewertung rechtfertigte, kann angesichts der (gegebenenfalls auch erst nach Abbruch des Bestandes) eröffneten Baumöglichkeiten - wenngleich diese nicht über das zuvor nach § 34 BauGB Erlaubte hinausgehen mögen - nicht die Rede sein. Im Rahmen des § 13a BauGB dürfte es auch zulässig sein, über die „Erhaltung vorhandener Ortsteile“ hinaus auf die Sicherung bestehender Nutzungsstrukturen abzuzielen. Im Übrigen enthält die Planung im vorliegenden Fall insofern eine „Weiterentwicklung“, als trotz der bislang im Plangebiet ausschließlich festgestellten Wohnnutzungen (vgl. Planbegründung, Nr. 5) kein reines Wohngebiet festgesetzt ist, sondern zur Eröffnung gewisser Spielräume ein allgemeines Wohngebiet (vgl. dazu Planbegründung, Nr. 7.1.1).

65

bb) Die Antragstellerin wendet allerdings weiter ein, es bestünden Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung des Schutzzwecks von Natura-2000-Gebieten (§ 13a Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. b BauGB).

66

Zutreffend ist, dass das Plangebiet unmittelbar an das FFH-Gebiet Nr. 8220-342 „Überlinger See und Bodenseeuferlandschaft“ angrenzt und sich am östlichen Ende sowie am Seeufer sogar geringfügig damit überlappt. Darüber hinaus grenzt es seeseitig an das Vogelschutzgebiet Nr. 8220-404 „Überlinger See des Bodensees“ an. Ob bereits diese Umstände für das Vorliegen von „Anhaltspunkten“ im Sinne von § 13a Abs. 1 Satz 5 BauGB ausreichend waren oder ob sonst - entgegen der Stellungnahme des Regierungspräsidiums Tübingen vom 17.11.2016 - von solchen Anhaltspunkten auszugehen war, mag hier dahinstehen.

67

cc) Fraglich ist des Weiteren, ob in das Plangebiet unzulässigerweise auch außerhalb des Siedlungsbereichs liegende Flächen einbezogen wurden.

68

Mit dem Tatbestandsmerkmal der Innenentwicklung beschränkt § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB auch und vor allem seinen räumlichen Anwendungsbereich. Überplant werden dürfen grundsätzlich nur Flächen, die von einem Siedlungsbereich mit dem Gewicht eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils umschlossen werden. Die äußeren Grenzen des Siedlungsbereichs dürfen durch den Bebauungsplan nicht in den Außenbereich hinein erweitert werden (vgl. Senatsurteile vom 10.06.2021 - 8 S 949/19 -, juris Rn. 40, und vom 16.10.2018, a.a.O., juris Rn. 76 unter Bezug auf BVerwG, Urteil vom 04.11.2015, a.a.O., juris Rn. 23; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 07.06.2018 - 1 C 11757/17 -, juris Rn. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21.03.2019 - 2 A 8.16 -, juris Rn. 31). Das Plangebiet erstreckt sich in südlicher Richtung hingegen auch auf ufernahe Wasserflächen des Bodensees (mit einzelnen Pflanzbindungen), teilweise unter Landschaftsschutz stehende Landflächen sowie weitere Landflächen außerhalb der äußeren Grenzen des Siedlungsbereichs (jeweils mit Festsetzungen). Allerdings werden dabei keine Festsetzungen getroffen, die auf eine Veränderung des Istzustandes gerichtet sind. Der etwa 5 m breite Streifen südlich der vorhandenen, durch „Baufenster“ gesicherten Wohnbebauung, der noch in das allgemeine Wohngebiet einbezogen ist, dürfte dabei wohl noch dem Siedlungsbereich zugerechnet werden können. Ob vor diesem Hintergrund die Überplanung von Flächen außerhalb des Siedlungsbereichs, auf denen freilich auch keine „Innenentwicklung“ vorgesehen ist, noch von § 13a BauGB gedeckt ist, weil jedenfalls die Grenzen des Siedlungsbereichs nicht in den Außenbereich erweitert werden, hat der Senat bislang offengelassen (Senatsurteil vom 22.06.2021 - 8 S 3260/19 -, UA, S. 8; vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 24.11.2020 - 1 MR 10/20 -, juris Rn. 36). Auch im vorliegenden Fall besteht kein Anlass, dies zu entscheiden.

69

b) Bedenken ausgesetzt ist des Weiteren, dass die Antragsgegnerin die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets bei verschiedenen Grundstücken auch auf das Gebiet der Landschaftsschutzgebietsverordnung „Bodenseeufer“ des Landratsamts Bodenseekreis Nr. 4.35.031 vom 15.09.1982 (LSG-VO) und bei den Grundstücken Flst. Nrn. xxx sowie ... auch noch auf das FFH-Gebiet Nr. 8220-342 „Überlinger See und Bodenseeuferlandschaft“ erstreckt hat.

70

Schutzzweck der Landschaftschutzgebietsausweisung ist die Erhaltung der Schönheit und Eigenart der Bodenseeuferlandschaft in ihrem kleinräumigen Wechsel von bewaldeten Kuppen, steilen Molassefelsen, Streuobst- und Wiesenflächen mit eingestreuten Äckern (§ 3 Satz 1 LSG-VO). Das Relief der Bodenseeuferzone in seiner Vielfalt mit abwechselnd steilen Felsen, Kuppen, Hügeln und Tobeln soll geschützt werden (§ 3 Satz 2 LSG-VO). Der durch den landschaftlichen Reiz und das schonende Klima hohe Erholungswert mit überregionaler Bedeutung soll für die Allgemeinheit gesichert werden (§ 3 Satz 3 LSG-VO). In dem Landschaftsschutzgebiet sind Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (§ 4 LSG-VO). Bei den gebietsbezogenen Erhaltungszielen des FFH-Gebiets könnten hier etwa die Ziele Nr. 6210, 6410, 6510, 9130, 91E0 berührt sein (vgl. https://lubw.baden-wuerttemberg.de/natur-und-landschaft/ffh-verordnung).

71

Insoweit könnte es der Planung bereits teilweise an der städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB fehlen (vgl. zur Bedeutsamkeit für jede Einzelfestsetzung etwa BVerwG, Urteile vom 25.11.1999 - 4 CN 17.98 -, NVwZ 2000, 813, juris Rn. 31, vom 18.03.2004 - 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239, juris Rn. 9, vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 -, BVerwGE 133, 310, juris Rn. 17, und vom 27.03.2013 - 4 C 13.11 -, BVerwGE 146, 137, juris Rn. 8; Beschluss vom 16.03.2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR 2006, 468, juris Rn. 9). Hierzu heißt es unter Nr. 7.3.3 der Planbegründung lediglich, der Bereich des Bestandsgebäudes „Zum Hecht xx“ werde trotz der Lage innerhalb des formal festgelegten Landschaftsschutzgebiets als Wohnbaufläche mit überbaubaren Grundstücksflächen festgesetzt, da der Schutzgebietszweck auf diesem Grundstück faktisch nicht mehr vorhanden sei und auch nicht mehr erreicht werden könne.

72

c) Zweifelhaft könnte daneben noch die Verbandskompetenz der Antragsgegnerin sein, soweit der Bebauungsplan geringe Teile des Bodensees - möglicherweise deshalb, weil die am Ufer gelegenen Buchgrundstücke mit ihren verzeichneten Grenzen bis ins Wasser reichen - erfasst. Zwar wird die Wasserfläche nur nachrichtlich wiedergegeben, jedoch finden sich dort immerhin verschiedene Pflanzbindungen für offenbar im Wasser stehende Bäume. Gegenstand der gemeindlichen Bauleitplanung ist nur das Gemeindegebiet. Zum Gemeindegebiet der Anrainergemeinden des Bodensees gehört aber nicht der Bodensee, auch nicht mit seinen ufernahen Wasserflächen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.07.1995 - 5 S 3071/94 -, VBlBW 1996, 66, juris Rn. 38 ff., und vom 15.01.1997 - 2 S 999/94 -, VBlBW 1997, 228, juris Rn. 23 ff.; Kibele, ZfW 2013, 195, 206). Es spricht viel dafür, dass das Gemeindegebiet an der Uferlinie im Sinne von § 7 Abs. 1 WG, bestimmt durch die Linie des Mittelwasserstands, endet (so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.01.1997, a.a.O., juris Rn. 25).

73

d) Soweit die Antragstellerin noch Mängel einzelner Festsetzungen rügt, etwa vermeintliche Widersprüchlichkeiten - vor allem im Verhältnis zum vorhandenen Baubestand - oder eine für sie unzumutbare Baumerhaltungspflicht (auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB gestützte Festsetzung Nr. 12 i.V.m. den auf § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB gestützten Festsetzungen Nrn. 10.1 und 10.9), braucht hierauf wegen des zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans führenden Abwägungsfehlers nicht mehr eingegangen zu werden.

74

e) Ebenso kann dahinstehen, ob dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB mit Blick auf Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 (10. Spiegelstrich) entsprochen ist, soweit der Bebauungsplan für das bislang unbebaute Ufergrundstück Flst. Nr. ... der Antragstellerin ein Baufenster in einem allgemeinen Wohngebiet festsetzt.

75

3. Die gemeinsam mit dem Bebauungsplan für das Plangebiet erlassenen örtlichen Bauvorschriften (vgl. § 74 Abs. 7 LBO) sind ebenfalls für unwirksam zu erklären. Zwar folgt nicht abstrakt aus der Unwirksamkeit eines Bebauungsplans die Unwirksamkeit örtlicher Bauvorschriften, die für den gleichen Geltungsbereich erlassen worden sind, da es sich bei den örtlichen Bauvorschriften um eine selbstständige Satzung handelt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.02.2021 - 5 S 2159/18 -, juris Rn. 58 m.w.N.). Im vorliegenden Fall stellen die örtlichen Bauvorschriften indes nach dem erkennbaren Willen der Antragsgegnerin, eine einheitliche Baustruktur zu schaffen, einen Teil einer Gesamtregelung dar, die mit der Unwirksamkeit des Bebauungsplans ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verliert. Insofern kann nicht angenommen werden, dass die Antragsgegnerin die örtlichen Bauvorschriften jedenfalls erlassen hätte (vgl. Senatsurteile vom 01.08.2013 - 8 S 2965/11 -, VBlBW 2014, 65, juris Rn. 41, und vom 24.07.2015 - 8 S 538/12 -, VBlBW 2016, 197, juris Rn. 63; auch BVerfG, Beschluss vom 28.11.1991 - 2 BvR 1772/89 -, NJW 1992, 1496).

76

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

77

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

78

B e s c h l u s s
vom 12. Oktober 2021

79

Der Streitwert wird auf 40.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs 2013). Dabei bezieht der Senat ein, dass die Antragstellerin die Beeinträchtigung der Bebaubarkeit von zwei räumlich voneinander getrennten Grundstücken geltend macht; die Satzung über örtliche Bauvorschriften wird aufgrund ihrer geringen Bedeutung nicht streitwerterhöhend berücksichtigt.

80

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

28

Der Antrag ist zulässig (I.) und begründet (II.).

29

I. Der Antrag ist zulässig.

30

1. Er ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthaft, soweit er sich gegen die bauplanungsrechtlichen Festsetzungen richtet. Bei der mitangefochtenen Satzung über örtliche Bauvorschriften auf der Grundlage der Landesbauordnung (§ 74 LBO) handelt es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO in Verbindung mit § 4 AGVwGO, die nach diesen Vorschriften ebenfalls mit einem Normenkontrollantrag auf ihre Gültigkeit überprüft werden kann (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 14.02.2018 - 3 S 920/17 -, juris Rn. 19, und vom 09.05.2019 - 5 S 2015/17 -, VBlBW 2020, 103, juris Rn. 50; Senatsurteil vom 22.10.2019 - 8 S 2217/17 -, UA, S. 5 f.).

31

2. Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt. Dies folgt schon daraus, dass sie Eigentümerin von Grundstücken im Plangebiet ist und geltend macht, die Bebaubarkeit ihrer Grundstücke werde „signifikant“ eingeschränkt. Die Antragsbefugnis wegen einer möglichen Eigentumsverletzung ist grundsätzlich zu bejahen, wenn sich ein Eigentümer eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks gegen eine bauplanerische Festsetzung wendet, die unmittelbar sein Grundstück betrifft. In diesem Fall kann der Eigentümer die Festsetzung gerichtlich überprüfen lassen, weil eine planerische Festsetzung Inhalt und Schranken seines Grundeigentums bestimmt (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG); die potenzielle Rechtswidrigkeit eines derartigen normativen Eingriffs braucht er nicht ungeprüft hinzunehmen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteile vom 27.08.2020 - 4 CN 4.19 -, BVerwGE 169, 219, juris Rn. 10, und vom 29.06.2021 - 4 CN 6.19 -, juris Rn. 11). Entsprechendes gilt hier mit Blick auf die örtlichen Bauvorschriften.

32

II. Der Antrag hat auch in der Sache Erfolg.

33

1. Der angegriffene Bebauungsplan leidet an einem materiellen Fehler, nämlich an einem beachtlich gebliebenen Fehler im Abwägungsvorgang, der zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans führt.

34

Nach § 1 Abs. 7 BauGB sind bei der Aufstellung von Bauleitplänen die für die Abwägung bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange (Abwägungsmaterial) nach deren Ermittlung und Bewertung (vgl. § 2 Abs. 3 BauGB) gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Die gerichtliche Kontrolle der Abwägung beschränkt sich auf die Nachprüfung, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob an Belangen eingestellt wurde, was nach Lage der Dinge eingestellt werden musste, ob die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange erkannt und der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen wurde, der ihrer objektiven Gewichtigkeit entspricht (keine Abwägungsdisproportionalität). Hat die Gemeinde diese Anforderungen an ihre Planungstätigkeit beachtet, wird das Abwägungsgebot nicht dadurch verletzt, dass sie sich im Zeitpunkt der Beschlussfassung (vgl. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB) bei der Abwägung der verschiedenen Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet. Mängel im Abwägungsvorgang sind für die Wirksamkeit der Satzung allerdings nur erheblich, wenn sie nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtlich und nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden sind (vgl. zum Ganzen Senatsurteil vom 28.11.2019 - 8 S 2792/17 -, VBlBW 2020, 281, juris Rn. 71 m.w.N.).

35

Gemessen daran ist hier ein beachtlich gebliebener Fehler im Abwägungsvorgang gegeben, weil sich die Antragsgegnerin in ihrer Abwägung über das vorgegebene Maß hinaus an raumordnungsrechtliche Vorgaben gebunden sah und aus diesem Grund eine gerechte Abwägung der öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander nicht in dem gebotenen Maß vornahm. Die Antragsgegnerin ging zwar zu Recht davon aus, dass sie ihren Bebauungsplan nach § 1 Abs. 4 BauGB an die in Plansatz 6.2.4 Z des mit Verordnung vom 23.07.2002 (GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärten Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg (LEP 2002) sowie in Nr. 1.2 des mit Verordnung vom 27.03.1996 für verbindlich erklärten Regionalplans Bodensee-Oberschwaben niedergelegten, verbindlichen Ziele der Raumordnung anzupassen hatte (a). Ihr Verständnis der rechtlichen Bindung reichte jedoch zu weit, so dass sie ihre Abwägung unzulässig verkürzte (b).

36

a) Die Antragsgegnerin hatte ihren Bebauungsplan nach § 1 Abs. 4 BauGB an die in Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 sowie in Nr. 1.2 des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben niedergelegten, verbindlichen Ziele der Raumordnung anzupassen.

37

aa) Nach § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. „Anpassen“ bedeutet, dass die planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den - je nach Grad ihrer Aussageschärfe unterschiedlich konkretisierungsfähigen - Zielen der Raumordnung und Landesplanung in Übereinstimmung gebracht werden müssen. Die Ziele der Raumordnung enthalten danach Festlegungen, die in der Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hingenommen werden müssen und auch nicht im Wege der Abwägung überwunden werden können. Unter Beachtung dieser Maßgaben kann die Gemeinde allerdings die in einem Ziel der Raumordnung und Landesplanung enthaltenen Vorgaben zielkonform ausgestalten und die Wahlmöglichkeiten ausschöpfen, die ihr dabei zu Gebote stehen (vgl. zum Ganzen: Senatsurteile vom 27.11.2018 - 8 S 286/17 -, VBlBW 2019, 297, juris Rn. 106, und vom 01.07.2020 - 8 S 2280/18 -, ZfBR 2021, 171, juris Rn. 72; jeweils m.w.N.).

38

Ziele der Raumordnung, an welche die Bauleitpläne gemäß § 1 Abs. 4 BauGB anzupassen sind, sind die verbindlichen Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Nr. 2 ROG). Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines solchen Ziels hat, hängt dabei nicht von ihrer Bezeichnung ab, sondern richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 -, BVerwGE 119, 54). Selbst landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können danach die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festgelegt hat (vgl. Senatsurteil vom 01.07.2020, a.a.O., juris Rn. 73 m.w.N.).

39

bb) Gemessen daran handelt es sich bei den in Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 (9. und 10. Spiegelstrich) niedergelegten Bestimmungen um verbindliche Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG, an die der Bebauungsplan der Antragsgegnerin anzupassen war. Die Vorschriften enthalten nicht lediglich in der Abwägung zu berücksichtigende „Grundsätze“ der Raumordnung im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG. Die Regelungen haben folgenden Wortlaut:

40

„Besondere regionale Entwicklungsaufgaben für den Bodenseeraum sind …

41

- die Lenkung der Siedlungsentwicklung innerhalb des Uferbereichs auf geeignete seeabgewandte Standorte,

42

- die Freihaltung der engeren Uferzone von weiterer Bebauung und Verdichtung,

43

...“

44

Bereits aus dem Wortlaut wird deutlich, dass eine die gesetzliche Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB begründende Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht eine bloße Anregung oder Abwägungsdirektive beabsichtigt war, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch die untere Planungsebene zugänglich wäre (vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 09.04.2014 - 4 BN 3.14 -, ZfBR 2014, 479, juris Rn. 5). Auch in der Sache handelt es sich um räumlich und sachlich hinreichend bestimmte beziehungsweise bestimmbare, abschließend abgewogene textliche Festlegungen (vgl. auch Senatsurteil vom 24.05.2006 - 8 S 1367/05 -, VBlBW 2007, 182, juris Rn. 24; offen: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2016 - 5 S 1149/15 -, BauR 2016, 2043, juris Rn. 69). Das für die engere Uferzone unter dem 10. Spiegelstrich konkret spezifizierte Teilziel kann auch nicht durch die allgemeineren, den übrigen Uferbereich betreffenden Teilziele relativiert werden. Soweit dem Senatsurteil vom 24.05.2006 (a.a.O.) etwas anderes zu entnehmen sein sollte, hält der Senat daran nicht fest. Zu dem Einwand der Antragstellerin, Nr. 1.2 des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben sei in Bezug auf eine weitere Bebauung der engeren Uferzone „großzügiger“, ist anzumerken, dass diese Bestimmung lediglich zur Konkretisierung von Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 herangezogen werden kann, allerdings ohne dessen Gehalt einzuschränken. Demgemäß ging die Antragsgegnerin dem Grunde nach zu Recht von einer raumordnungsrechtlichen Bindungswirkung von Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 (9. und 10. Spiegelstrich) aus (vgl. Planbegründung, Nr. 3, Nr. 6, Nr. 7.1.3, Nr. 7.1.4, sowie die entsprechenden Angaben in den Abwägungstabellen).

45

Soweit die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang annahm, das Plangebiet gehöre zur „engeren Uferzone“ im Sinne von Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 (10. Spiegelstrich), die von weiterer Bebauung und Verdichtung freizuhalten sei, spricht einiges für die Richtigkeit dieser Annahme.

46

Der Senat hat bislang offengelassen, welcher Bereich unter den Begriff der „engeren Uferzone“ des Bodensees fällt (vgl. Urteil vom 24.05.2006, a.a.O., juris Rn. 29). Die „engere Uferzone“ ist weder in der Begründung zu Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 noch in der Begründung zu Plansatz 1.2 (Z) des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben 1996 näher beschrieben. Beide beziehen sich auf den Bodenseeuferplan 1984 (abrufbar im Internet unter https://www.rvbo.de/Planung/Bodenseeuferplan), der die „engere Uferzone“ indes nicht näher darstellt. Auch im Bodenseeleitbild 1995 (S. 25) und im Internationalen Leitbild für das Bodenseegebiet 1982 (S. 11) ist die „engere Uferzone“ nicht näher definiert (vgl. Stellungnahme des Petitionsausschusses des Landtags betr. die Planung für den Bau eines Thermal- und Erlebnisbades, LT-Drucks. 13/3221, S. 7). Das Plangebiet ist auch nicht in einem Bereich gelegen, der nach der Raumnutzungskarte (Blatt Süd) als „schutzbedürftig für Naturschutz und Landschaftspflege“ einzustufen ist (Schraffierung mit hellgrünen, diagonalen Linien). Ebenso ist dem Bodenseeuferplan 1984 keine spezielle Aussage (etwa bei der Benennung der Vorrangbereiche für Natur- und Landschaftsschutz, Textteil Nr. 2.2, S. 20 ff.) zu entnehmen, nach der sich eine Einordnung des Plangebiets in die „engere Uferzone“ eindeutig aufdrängte.

47

Bei der Auslegung des Begriffs der „engeren Uferzone“ kann jedenfalls nicht auf wasser- oder naturschutzrechtliche Regelungen abgehoben werden (vgl. zur „Uferzone“ im Naturschutzrecht etwa § 61 Abs. 3 Nr. 1, § 21 Abs. 5 BNatSchG; siehe auch § 1 Abs. 6, § 5 Abs. 4 BNatSchG; zum „Ufer“ im Wasserrecht etwa § 38 Abs. 2 Satz 1, § 39 Abs. 1 Nr. 2, § 41 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3, § 67 Abs. 2 Satz 1, § 68 Abs. 4 WHG). Da es bei dem Teilziel ersichtlich um die bereits im ersten Spiegelstrich erwähnte dauerhafte Bewahrung einer europäisch bedeutsamen Kultur- und Naturlandschaft im Bodenseeraum geht, verbietet sich eine zu enge Auslegung des Teilziels. Auch dem im Landesentwicklungsplan verwendeten Begriff des „Uferbereichs“ des Bodensees liegt im Übrigen ein sehr weites Verständnis zugrunde. Dazu gehört unter anderem die gesamte Gemeinde Überlingen einschließlich des Gemeindeteils N...x, wie sich aus der Begründung zu Nr. 1.2 des Regionalplans Bodensee-Oberschwaben 1996 sowie aus dem insoweit nach wie vor heranzuziehenden Plansatz 3.9.15 des Landesentwicklungsplans 1983, auf dem der Landesentwicklungsplan 2002 ausdrücklich aufbaut (vgl. nur Vorwort zum Landesentwicklungsplan 2002), ergibt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.06.2016, a.a.O., juris Rn. 68).

48

Das formulierte Teilziel hätte schließlich keine Bedeutung, wenn es sich lediglich auf solche Flächen beziehen würde, die bereits aus anderen Gründen nicht als Bauland in Betracht kommen, etwa die Flachwasserzonen und den sogenannten „Seehag“. Es muss sich daher um Bereiche handeln, die zwar im Grundsatz als Bauland in Betracht kommen, deren Bebauung jedoch zum Erhalt der Kultur- und Naturlandschaft verhindert werden soll; um die bloße Verhinderung der Nachverdichtung einer ohnehin unzulässigen Bebauung kann es dabei nicht gehen. Gemeint sein dürften daher solche Flächen, die aufgrund ihrer Nähe zum See beziehungsweise zu dessen Ufer eine entsprechende Prägung aufweisen. Dies dürfte jedenfalls bei den unmittelbar an den See angrenzenden Grundstücken anzunehmen sein.

49

b) Das Verständnis der Antragsgegnerin von ihrer angenommenen rechtlichen Bindung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB reichte jedenfalls zu weit, so dass sie ihre Abwägung unzulässig verkürzte.

50

Auf die Einwendung der Antragstellerin im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung vom 04.09. bis 04.10.2017, der ausgelegte Bebauungsplanentwurf führe zu einer weiteren, unzumutbaren Einschränkung der Bebaubarkeit ihrer Grundstücke, entgegnete die Antragsgegnerin, die im Bebauungsplanentwurf getroffenen Festsetzungen seien das Ergebnis einer sachgerechten Abwägung zwischen den öffentlichen und den privaten Belangen (S. 30 der Abwägungstabelle). Weiter gab die Antragsgegnerin die Stellungnahmen des Regierungspräsidiums Tübingen sowie des Regionalverbands Bodensee-Oberschwaben, jeweils vom 04.10.2017 zu den raumordnungsrechtlichen Vorgaben wieder und schloss daran die Bemerkung an, insofern werde von den Raumordnungsbehörden bestätigt, dass nur durch die nun getroffenen Festsetzungen eine Anpassung an die Ziele der Raumordnung gewährleistet sei. Den Anregungen und Bedenken werde daher nicht gefolgt (S. 31 der Abwägungstabelle). Bereits in diesen Ausführungen kommt zum Ausdruck, dass die Antragsgegnerin keinen Spielraum sah, ihre Planung zu überdenken, was offenbar darauf zurückzuführen ist, dass der Planentwurf in der vorliegenden Form (mehr oder weniger) auf die Ergebnisse des Gesprächs mit den Raumordnungsbehörden am 19.01.2017 zurückging (vgl. die Angaben der Antragsgegnerin in der Abwägungstabelle zur Behördenbeteiligung vom 10.10. bis 10.11.2016, S. 18 f., sowie die entsprechenden Bezugnahmen in den Schreiben des Regierungspräsidiums Tübingen und des Regionalverbands Bodensee-Oberschwaben, jeweils vom 04.10.2017). Die dabei zugrunde gelegte umfassende Bindung an den damals vorliegenden Planentwurf beruhte ersichtlich auf einem Rechtsirrtum, denn der Antragsgegnerin war es keinesfalls benommen, auch andere raumordnungsrechtskonforme Planungen zu erwägen. Es liegt auf der Hand, dass nicht nur der ausgearbeitete Planentwurf in Betracht kam, um dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB Genüge zu tun, sondern dass die Antragsgegnerin dem auch mit anderen Festsetzungen hätte entsprechen können, welche etwa durchweg den vorhandenen Bestand festgeschrieben hätten. Denn dem Plansatz 6.2.4 lässt sich nicht entnehmen, dass die in der „engeren Uferzone“ bereits vorhandene Bebauung mittel- oder langfristig zurückzuführen wäre. Dass die Antragsgegnerin ihren Abwägungsspielraum verkannte, kommt indessen auch an anderer Stelle zum Ausdruck. So führte sie auf den Vorhalt der Antragstellerin, die Stadt fühle sich zu Unrecht gehindert, eine weitere, großzügigere Bebauung im Plangebiet zuzulassen, aus, die für die Raumordnung maßgeblichen Behörden sähen die gebotene Anpassung an die Ziele der Raumordnung durch die nun vorliegende Planung als eingehalten an. Insofern bestünden - aufgrund der übergeordneten Ziele der Raumordnung - im Rahmen der grundgesetzlich garantierten kommunalen Planungshoheit keine weitergehenden Abwägungsspielräume zugunsten der privaten Eigentumsbelange (Abwägungstabelle S. 33). Diese Einschätzung war ersichtlich fehlerhaft, so dass der Antragsgegnerin ein - beachtlich gebliebener - Abwägungsfehler unterlaufen ist.

51

Zu keinem anderen Ergebnis käme man im Übrigen im Rahmen von § 2 Abs. 3, §§ 214, 215 BauGB, wenn man davon ausginge, der Rechtsirrtum der Antragsgegnerin über das Ausmaß der nach § 1 Abs. 4 BauGB bestehenden Bindung an Ziele der Raumordnung führe (bereits) auf einen formellen Bewertungsfehler.

52

2. Es kann offen bleiben, ob der angegriffene Bebauungsplan daneben an weiteren Mängeln leidet, insbesondere, ob er bereits in formeller Hinsicht rechtsfehlerhaft ist.

53

a) Ein beachtlich gebliebener Verfahrensfehler im Sinne von § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 2a, § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB (vgl. dazu Senatsurteile vom 16.10.2018 - 8 S 2368/16 -, VBlBW 2019, 211, juris Rn. 77 ff., und vom 14.07.2020 - 8 S 499/18 -, VBlBW 2021, 118, juris Rn. 35 ff.) könnte mit Blick auf die Anwendung des beschleunigten Verfahrens nach § 13a BauGB gegeben sein.

54

Infolge der Wahl des beschleunigten Verfahrens statt des Regelverfahrens hat es die Antragsgegnerin unterlassen, eine Umweltprüfung im Sinne des § 2 Abs. 4 BauGB durchzuführen und nach § 2a Satz 2 Nr. 2 BauGB einen Umweltbericht zu erstellen, der im Regelverfahren als Teil der Begründung (§ 2a Satz 3 BauGB) nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit dem Entwurf öffentlich auszulegen und nach § 9 Abs. 8 BauGB der Begründung beizufügen ist. Dies wäre verfahrensfehlerhaft gewesen, wenn die Voraussetzungen des § 13a BauGB gefehlt haben sollten. Dieser Fehler wäre auch grundsätzlich beachtlich (zur analogen Anwendung der internen Unbeachtlichkeitsklausel des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB a.F. auf § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB a.F. vgl. allerdings BVerwG, Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264 sowie für die Festsetzung einer nur den Bestand sichernden privaten Grünfläche unter fehlerhafter Annahme der Voraussetzungen des § 13a BauGB: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.05.2018 - 3 S 2041/17 -, VBlBW 2018, 413, juris Rn. 38; zu den Grenzen: BVerwG, Urteil vom 04.11.2015 - 4 CN 9.14 -, BVerwGE 153, 174, juris Rn. 30; Senatsurteil vom 16.10.2018, a.a.O., juris Rn. 78; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21.03.2019, - 2 A 8.16 -, juris Rn. 39). Denn nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB ist eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften unter anderem beachtlich, wenn die Vorschriften über die Begründung der Satzungen sowie ihrer Entwürfe nach §§ 2a, 3 Abs. 2 und § 9 Abs. 8 BauGB verletzt worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 04.11.2015, a.a.O., juris Rn. 29; Senatsurteil vom 16.10.2018, a.a.O., juris Rn. 77).

55

Im vorliegenden Fall ist in verschiedener Hinsicht fraglich, ob der Plan rechtmäßig im beschleunigten Verfahren aufgestellt wurde.

56

Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB kann ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung (Bebauungsplan der Innenentwicklung) im beschleunigten Verfahren aufgestellt werden, soweit der Schwellenwert nach § 13a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB (20.000 m² zulässige Grundfläche) unterschritten wird und auch keine Anhaltspunkte für die Zulassung UVP-pflichtiger Vorhaben (§ 13a Abs. 1 Satz 4 BauGB) oder eine Beeinträchtigung des Schutzzwecks von Natura-2000-Gebieten vorliegen (§ 13a Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. b BauGB).

57

aa) Die Antragstellerin stellt in Frage, ob der Bebauungsplan überhaupt ein solcher „für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung“ im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB ist. Nachdem der Bebauungsplan eindeutig nicht auf eine Wiedernutzbarmachung von Flächen oder eine Nachverdichtung abzielt, kommt nur eine andere Maßnahme der Innenentwicklung als tatbestandlicher Anknüpfungspunkt infrage. § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB beschränkt den Anwendungsbereich des beschleunigten Verfahrens mit diesem Merkmal inhaltlich. Dabei kommt es nicht darauf an, wie die Gemeinde die von ihr mit dem Bebauungsplan beabsichtigten Maßnahmen bezeichnet, sondern allein darauf, dass sie mit diesen „Innenentwicklung“ im Sinne der Vorschrift betreibt (vgl. BVerwG, Urteile vom 25.06.2020 - 4 CN 5.18 -, BVerwGE 169, 29, juris Rn. 27, und vom 29.06.2021, a.a.O., juris Rn. 17).

58

Der unbestimmte Rechtsbegriff der „anderen Maßnahme der Innenentwicklung“ dient nach der Konzeption des § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB als Auffangtatbestand. Er umfasst alle Maßnahmen der Innenentwicklung, die nicht als Wiedernutzbarmachung von Flächen oder als Nachverdichtung zu beurteilen sind. Aus den genannten Beispielsfällen folgt jedoch eine inhaltliche Begrenzung zulässiger Maßnahmen. Die benannten Fälle bezeichnen städtebauliche Maßnahmen in dem Gebiet, welches überplant wird, und bringen damit zum Ausdruck, dass die maßgeblichen Ziele der Innenentwicklung (vornehmlich) im Geltungsbereich des Bebauungsplans erreicht werden müssen. Das gilt auch für „andere Maßnahmen der Innenentwicklung“. Diese müssen nach Ziel und Inhalt der Entwicklung der überplanten Fläche dienen, ein Bebauungsplan nach § 13a BauGB muss mithin die bauplanungsrechtliche Grundlage für Maßnahmen der Innenentwicklung selbst schaffen. Es reicht daher nicht aus, wenn aufgrund eines nur mittelbaren Ursachenzusammenhangs die Innenentwicklung in anderen Teilen des Siedlungsbereichs positiv beeinflusst wird. Die Ausrichtung auf die städtebauliche Entwicklung nach innen schließt des Weiteren die alleinige Verfolgung anderer Zielsetzungen aus, wie z.B. solche des Umweltschutzes (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2021, a.a.O., juris Rn. 18 m.w.N.).

59

Diese enge Auslegung ist auch unionsrechtlich geboten. Nach § 2 Abs. 4 BauGB bedarf im Grundsatz jede Bebauungsplanung einer Umweltprüfung; das gilt über § 1 Abs. 8 BauGB auch für die Änderung, Ergänzung oder Aufhebung eines Bebauungsplans. Mit dieser Vorgabe setzt der nationale Gesetzgeber die Vorgaben aus dem Unionsrecht um, insbesondere aus der Richtlinie 2001/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.06.2001 über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (ABl. L 197 S. 30 vom 21.07.2001). Das beschleunigte Verfahren nach § 13a BauGB versteht sich dazu als Ausnahme, weil hier auf die Durchführung einer Umweltprüfung (§ 13a Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 13 Abs. 3 Satz 1 BauGB) verzichtet werden kann. Das ist unionsrechtlich zwar zulässig. Eine extensive Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „anderen Maßnahme der Innenentwicklung“, die dazu führt, dass das beschleunigte Verfahren ohne Umweltprüfung im Siedlungsbereich der Gemeinden zum Regelverfahren würde, wäre hiermit jedoch nicht vereinbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.06.2021, a.a.O., juris Rn. 19 m.w.N.).

60

Ausgehend hiervon ließe sich gegen den vorliegenden Bebauungsplan einwenden, dass er nicht auf eine „Innenentwicklung“ in Gestalt einer Mehrbebauung oder sonst einer (quantitativ) stärkeren Ausnutzung der überplanten Flächen abzielt, sondern darauf, dem als absehbar betrachteten Strukturwandel mit dem Steuerungsinstrument des Bebauungsplans entgegenzutreten (Planbegründung, Nr. 1). Zu „Zielen und Zweck der Planung“ gibt die Antragsgegnerin an, die vorhandenen städtebaulichen Strukturen würden fixiert und damit die städtebaulichen Rahmenparameter für die zukünftige Entwicklung des Quartiers vorgegeben (Planbegründung, Nr. 6). Hierzu wird weiter angegeben, der Landesentwicklungsplan 2002 formuliere in Nr. 6.2.4, die engere Uferzone des Bodensees und damit auch das Plangebiet sei „von weiterer Bebauung und Verdichtung freizuhalten“. Um diesen raumordnungsrechtlichen Vorgaben gerecht zu werden, müssten sich die Festsetzungen des Bebauungsplans - insbesondere hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche und des Maßes der baulichen Nutzung - eng am heute vorhandenen Gebäudebestand orientieren (Planbegründung, Nr. 6). Noch deutlicher heißt es im Zusammenhang mit der Würdigung des artenschutzrechtlichen Fachbeitrags, es handele sich um die Überplanung eines Bestandsgebiets, das bereits heute vollständig bebaut sei. Ziel sei es, die vorhandene Bebauung eindeutig festzuschreiben. Im gesamten Plangebiet werde dabei auf die Schaffung „neuer“ Baurechte verzichtet, die über die bereits vorhandenen § 34-BauGB-Rechte hinausgehen würden (Planbegründung, Nr. 7.4.1).

61

Darauf gestützt ließe sich argumentieren, der Bebauungsplan verfehle den Zweck des § 13a BauGB, da diese Bestimmung darauf abzielt, die Inanspruchnahme von Flächen außerhalb des Siedlungsbereichs zu vermeiden (vgl. Begr. zum Gesetzentwurf der BReg., BT-Drucks. 16/2496, S. 1). Man könnte deshalb infrage stellen, ob einer Planung Verfahrenserleichterungen zugutekommen sollen, die - hier sogar ausdrücklich - nicht der Mehrausnutzung des überplanten Siedlungsbereichs dient. Ein Bedürfnis, die Planung zu beschleunigen, besteht jedenfalls nicht unter dem Gesichtspunkt einer zusätzlichen Flächenausnutzung, etwa zur Schaffung weiterer Wohnungen. Teilweise wird vertreten, ein Bebauungsplan nach § 13a BauGB müsse der Inanspruchnahme von Flächen im Außenbereich für die Siedlungstätigkeit entgegenwirken; unzulässig sei, wenn er lediglich den Bestand festschreiben solle (so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.05.2018, a.a.O., juris Rn. 34 ff.). Ein Bebauungsplan verfehle jedenfalls dann die gesetzliche Zielsetzung des § 13a BauGB, wenn er (fast) keine baulichen Ergänzungen oder Erweiterungen zulasse und eine Baulandreserve gezielt ungenutzt lasse (vgl. BayVGH, Urteil vom 18.10.2016 - 15 N 15.2613 -, juris Rn. 12).

62

Andererseits spricht auch einiges dagegen, im Rahmen des § 13a BauGB - gleichsam als ungeschriebene Tatbestandsvoraussetzung - zu verlangen, dass die bauliche Nutzbarkeit im Plangebiet erweitert wird. Denn es werden letztlich auch dann der Innenentwicklung dienende städtebauliche Ziele innerhalb des Plangebiets verfolgt, wenn eine Gemeinde - wie hier - einem drohenden Strukturwandel entgegenwirken und die eher unklaren, aus dem Rahmen des tatsächlichen Bestands abzuleitenden Maßgaben in einem unbeplanten Innenbereich im Wege planerischer Festsetzungen durch eindeutige Regeln ablösen will. Vom Wortlaut „andere Maßnahme der Innenentwicklung“ sind jedenfalls auch solche umfasst, die nicht zu einer rein quantitativ verstandenen „Mehr“-Entwicklung führen. Gegen ein maßgeblich quantitatives Verständnis spricht auch die Systematik des § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB, da neben den - beispielhaft genannten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.06.2017 - 4 BN 30.16 -, BauR 2017, 1632, juris Rn. 4) - Fällen der Wiedernutzbarmachung von Flächen sowie der Nachverdichtung noch Raum für den Auffangtatbestand „andere Maßnahme der Innenentwicklung“ bleiben muss, was nur sehr begrenzt der Fall wäre (z.B. Umnutzung mit mehr Nutzungsmöglichkeiten einer Art zulasten einer anderen Nutzungsart), wenn unter Innenentwicklung allein die Erhöhung baulicher Ausnutzungsmöglichkeiten verstanden würde. Auch rein qualitative städtebauliche Maßnahmen dürften daher eine Innenentwicklung darstellen können, die - etwa durch den Erhalt oder die Aufwertung des Charakters vorhandener Quartiere oder durch die Erhöhung der Rechtsklarheit in den vorhandenen Siedlungsbereichen als Mittel zur Erleichterung von Vorhaben - dazu beitragen, die Inanspruchnahme von Flächen außerhalb des Siedlungsbereichs zu vermeiden. Ob ein solcher Beitrag im Einzelfall konkret nachgewiesen werden kann, ist nicht entscheidend. Der Gesetzgeber will mit § 13a Abs. 1 BauGB (in einem allgemeineren Sinne) Planungen fördern, die der Erhaltung, Erneuerung, Fortentwicklung, Anpassung und dem Umbau vorhandener Ortsteile dienen (vgl. Begr. zum Gesetzentwurf der BReg., BT-Drucks. 16/2496, S. 12, sowie BVerwG, Urteil vom 04.11.2015, a.a.O., juris Rn. 24; Beschluss vom 20.06.2017, a.a.O., juris Rn. 4).

63

Unter § 13a BauGB dürfte daher als „andere Maßnahme der Innenentwicklung“ auch die Überplanung von gewachsenen städtebaulichen Strukturen im Sinne von § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB fallen, die nach § 30 BauGB oder § 34 BauGB zu beurteilen sind, wenn damit der Zweck verfolgt wird, die vorhandenen städtebaulichen Strukturen bauplanungsrechtlich zu sichern oder für sie - gegebenenfalls in nur wenigen Beziehungen - die bauplanungsrechtlichen Zulässigkeitsregelungen zu ändern (vgl. Krautzberger, in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/ders., BauGB, Stand: Mai 2021, § 13a Rn. 30; siehe auch VG Berlin, Urteil vom 15.11.2011 - 13 A 184.08 -, juris Rn. 30). Dazu kann dann auch die Änderung oder Beschränkung von Nutzungen zu rechnen sein (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 30.09.2014 - 2 D 89/13.NE -, BauR 2015, 1095, juris Rn. 36 f.; OVG Schleswig-Holstein, Urteile vom 29.08.2017 - 1 KN 10/16 -, juris Rn. 58, und vom 05.08.2021 - 1 KN 20/17 -, juris Rn. 38).

64

Ausgehend von dieser Auslegung dürfte der angegriffene Bebauungsplan die Voraussetzung erfüllen, einer „anderen Maßnahme der Innenentwicklung“ zu dienen, indem er die vorhandenen städtebaulichen Strukturen fixiert und damit die städtebaulichen Rahmenparameter für die zukünftige Entwicklung des Quartiers vorgibt. Davon, dass eine bauliche Entwicklung mit Hauptgebäuden geradezu verhindert würde (vgl. dazu BayVGH, Urteil vom 18.10.2016, a.a.O., juris Rn. 12), was womöglich eine andere Bewertung rechtfertigte, kann angesichts der (gegebenenfalls auch erst nach Abbruch des Bestandes) eröffneten Baumöglichkeiten - wenngleich diese nicht über das zuvor nach § 34 BauGB Erlaubte hinausgehen mögen - nicht die Rede sein. Im Rahmen des § 13a BauGB dürfte es auch zulässig sein, über die „Erhaltung vorhandener Ortsteile“ hinaus auf die Sicherung bestehender Nutzungsstrukturen abzuzielen. Im Übrigen enthält die Planung im vorliegenden Fall insofern eine „Weiterentwicklung“, als trotz der bislang im Plangebiet ausschließlich festgestellten Wohnnutzungen (vgl. Planbegründung, Nr. 5) kein reines Wohngebiet festgesetzt ist, sondern zur Eröffnung gewisser Spielräume ein allgemeines Wohngebiet (vgl. dazu Planbegründung, Nr. 7.1.1).

65

bb) Die Antragstellerin wendet allerdings weiter ein, es bestünden Anhaltspunkte für eine Beeinträchtigung des Schutzzwecks von Natura-2000-Gebieten (§ 13a Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 1 Abs. 6 Nr. 7 lit. b BauGB).

66

Zutreffend ist, dass das Plangebiet unmittelbar an das FFH-Gebiet Nr. 8220-342 „Überlinger See und Bodenseeuferlandschaft“ angrenzt und sich am östlichen Ende sowie am Seeufer sogar geringfügig damit überlappt. Darüber hinaus grenzt es seeseitig an das Vogelschutzgebiet Nr. 8220-404 „Überlinger See des Bodensees“ an. Ob bereits diese Umstände für das Vorliegen von „Anhaltspunkten“ im Sinne von § 13a Abs. 1 Satz 5 BauGB ausreichend waren oder ob sonst - entgegen der Stellungnahme des Regierungspräsidiums Tübingen vom 17.11.2016 - von solchen Anhaltspunkten auszugehen war, mag hier dahinstehen.

67

cc) Fraglich ist des Weiteren, ob in das Plangebiet unzulässigerweise auch außerhalb des Siedlungsbereichs liegende Flächen einbezogen wurden.

68

Mit dem Tatbestandsmerkmal der Innenentwicklung beschränkt § 13a Abs. 1 Satz 1 BauGB auch und vor allem seinen räumlichen Anwendungsbereich. Überplant werden dürfen grundsätzlich nur Flächen, die von einem Siedlungsbereich mit dem Gewicht eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils umschlossen werden. Die äußeren Grenzen des Siedlungsbereichs dürfen durch den Bebauungsplan nicht in den Außenbereich hinein erweitert werden (vgl. Senatsurteile vom 10.06.2021 - 8 S 949/19 -, juris Rn. 40, und vom 16.10.2018, a.a.O., juris Rn. 76 unter Bezug auf BVerwG, Urteil vom 04.11.2015, a.a.O., juris Rn. 23; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 07.06.2018 - 1 C 11757/17 -, juris Rn. 20; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 21.03.2019 - 2 A 8.16 -, juris Rn. 31). Das Plangebiet erstreckt sich in südlicher Richtung hingegen auch auf ufernahe Wasserflächen des Bodensees (mit einzelnen Pflanzbindungen), teilweise unter Landschaftsschutz stehende Landflächen sowie weitere Landflächen außerhalb der äußeren Grenzen des Siedlungsbereichs (jeweils mit Festsetzungen). Allerdings werden dabei keine Festsetzungen getroffen, die auf eine Veränderung des Istzustandes gerichtet sind. Der etwa 5 m breite Streifen südlich der vorhandenen, durch „Baufenster“ gesicherten Wohnbebauung, der noch in das allgemeine Wohngebiet einbezogen ist, dürfte dabei wohl noch dem Siedlungsbereich zugerechnet werden können. Ob vor diesem Hintergrund die Überplanung von Flächen außerhalb des Siedlungsbereichs, auf denen freilich auch keine „Innenentwicklung“ vorgesehen ist, noch von § 13a BauGB gedeckt ist, weil jedenfalls die Grenzen des Siedlungsbereichs nicht in den Außenbereich erweitert werden, hat der Senat bislang offengelassen (Senatsurteil vom 22.06.2021 - 8 S 3260/19 -, UA, S. 8; vgl. auch OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 24.11.2020 - 1 MR 10/20 -, juris Rn. 36). Auch im vorliegenden Fall besteht kein Anlass, dies zu entscheiden.

69

b) Bedenken ausgesetzt ist des Weiteren, dass die Antragsgegnerin die Festsetzung eines allgemeinen Wohngebiets bei verschiedenen Grundstücken auch auf das Gebiet der Landschaftsschutzgebietsverordnung „Bodenseeufer“ des Landratsamts Bodenseekreis Nr. 4.35.031 vom 15.09.1982 (LSG-VO) und bei den Grundstücken Flst. Nrn. xxx sowie ... auch noch auf das FFH-Gebiet Nr. 8220-342 „Überlinger See und Bodenseeuferlandschaft“ erstreckt hat.

70

Schutzzweck der Landschaftschutzgebietsausweisung ist die Erhaltung der Schönheit und Eigenart der Bodenseeuferlandschaft in ihrem kleinräumigen Wechsel von bewaldeten Kuppen, steilen Molassefelsen, Streuobst- und Wiesenflächen mit eingestreuten Äckern (§ 3 Satz 1 LSG-VO). Das Relief der Bodenseeuferzone in seiner Vielfalt mit abwechselnd steilen Felsen, Kuppen, Hügeln und Tobeln soll geschützt werden (§ 3 Satz 2 LSG-VO). Der durch den landschaftlichen Reiz und das schonende Klima hohe Erholungswert mit überregionaler Bedeutung soll für die Allgemeinheit gesichert werden (§ 3 Satz 3 LSG-VO). In dem Landschaftsschutzgebiet sind Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen (§ 4 LSG-VO). Bei den gebietsbezogenen Erhaltungszielen des FFH-Gebiets könnten hier etwa die Ziele Nr. 6210, 6410, 6510, 9130, 91E0 berührt sein (vgl. https://lubw.baden-wuerttemberg.de/natur-und-landschaft/ffh-verordnung).

71

Insoweit könnte es der Planung bereits teilweise an der städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB fehlen (vgl. zur Bedeutsamkeit für jede Einzelfestsetzung etwa BVerwG, Urteile vom 25.11.1999 - 4 CN 17.98 -, NVwZ 2000, 813, juris Rn. 31, vom 18.03.2004 - 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239, juris Rn. 9, vom 26.03.2009 - 4 C 21.07 -, BVerwGE 133, 310, juris Rn. 17, und vom 27.03.2013 - 4 C 13.11 -, BVerwGE 146, 137, juris Rn. 8; Beschluss vom 16.03.2006 - 4 BN 38.05 -, ZfBR 2006, 468, juris Rn. 9). Hierzu heißt es unter Nr. 7.3.3 der Planbegründung lediglich, der Bereich des Bestandsgebäudes „Zum Hecht xx“ werde trotz der Lage innerhalb des formal festgelegten Landschaftsschutzgebiets als Wohnbaufläche mit überbaubaren Grundstücksflächen festgesetzt, da der Schutzgebietszweck auf diesem Grundstück faktisch nicht mehr vorhanden sei und auch nicht mehr erreicht werden könne.

72

c) Zweifelhaft könnte daneben noch die Verbandskompetenz der Antragsgegnerin sein, soweit der Bebauungsplan geringe Teile des Bodensees - möglicherweise deshalb, weil die am Ufer gelegenen Buchgrundstücke mit ihren verzeichneten Grenzen bis ins Wasser reichen - erfasst. Zwar wird die Wasserfläche nur nachrichtlich wiedergegeben, jedoch finden sich dort immerhin verschiedene Pflanzbindungen für offenbar im Wasser stehende Bäume. Gegenstand der gemeindlichen Bauleitplanung ist nur das Gemeindegebiet. Zum Gemeindegebiet der Anrainergemeinden des Bodensees gehört aber nicht der Bodensee, auch nicht mit seinen ufernahen Wasserflächen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 07.07.1995 - 5 S 3071/94 -, VBlBW 1996, 66, juris Rn. 38 ff., und vom 15.01.1997 - 2 S 999/94 -, VBlBW 1997, 228, juris Rn. 23 ff.; Kibele, ZfW 2013, 195, 206). Es spricht viel dafür, dass das Gemeindegebiet an der Uferlinie im Sinne von § 7 Abs. 1 WG, bestimmt durch die Linie des Mittelwasserstands, endet (so VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.01.1997, a.a.O., juris Rn. 25).

73

d) Soweit die Antragstellerin noch Mängel einzelner Festsetzungen rügt, etwa vermeintliche Widersprüchlichkeiten - vor allem im Verhältnis zum vorhandenen Baubestand - oder eine für sie unzumutbare Baumerhaltungspflicht (auf § 9 Abs. 1 Nr. 25 BauGB gestützte Festsetzung Nr. 12 i.V.m. den auf § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB gestützten Festsetzungen Nrn. 10.1 und 10.9), braucht hierauf wegen des zur Gesamtunwirksamkeit des Bebauungsplans führenden Abwägungsfehlers nicht mehr eingegangen zu werden.

74

e) Ebenso kann dahinstehen, ob dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB mit Blick auf Plansatz 6.2.4 Z LEP 2002 (10. Spiegelstrich) entsprochen ist, soweit der Bebauungsplan für das bislang unbebaute Ufergrundstück Flst. Nr. ... der Antragstellerin ein Baufenster in einem allgemeinen Wohngebiet festsetzt.

75

3. Die gemeinsam mit dem Bebauungsplan für das Plangebiet erlassenen örtlichen Bauvorschriften (vgl. § 74 Abs. 7 LBO) sind ebenfalls für unwirksam zu erklären. Zwar folgt nicht abstrakt aus der Unwirksamkeit eines Bebauungsplans die Unwirksamkeit örtlicher Bauvorschriften, die für den gleichen Geltungsbereich erlassen worden sind, da es sich bei den örtlichen Bauvorschriften um eine selbstständige Satzung handelt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.02.2021 - 5 S 2159/18 -, juris Rn. 58 m.w.N.). Im vorliegenden Fall stellen die örtlichen Bauvorschriften indes nach dem erkennbaren Willen der Antragsgegnerin, eine einheitliche Baustruktur zu schaffen, einen Teil einer Gesamtregelung dar, die mit der Unwirksamkeit des Bebauungsplans ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verliert. Insofern kann nicht angenommen werden, dass die Antragsgegnerin die örtlichen Bauvorschriften jedenfalls erlassen hätte (vgl. Senatsurteile vom 01.08.2013 - 8 S 2965/11 -, VBlBW 2014, 65, juris Rn. 41, und vom 24.07.2015 - 8 S 538/12 -, VBlBW 2016, 197, juris Rn. 63; auch BVerfG, Beschluss vom 28.11.1991 - 2 BvR 1772/89 -, NJW 1992, 1496).

76

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

77

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

78

B e s c h l u s s
vom 12. Oktober 2021

79

Der Streitwert wird auf 40.000,-- EUR festgesetzt (vgl. § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.1 des Streitwertkatalogs 2013). Dabei bezieht der Senat ein, dass die Antragstellerin die Beeinträchtigung der Bebaubarkeit von zwei räumlich voneinander getrennten Grundstücken geltend macht; die Satzung über örtliche Bauvorschriften wird aufgrund ihrer geringen Bedeutung nicht streitwerterhöhend berücksichtigt.

80

Der Beschluss ist unanfechtbar.