Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-08-18, Aktenzeichen 4 B 4371/05

Gründe

1

I. Die Antragstellerin greift eine der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung an.

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Die Beigeladene errichtet gegenwärtig „12 Einzelverkaufsstätten mit 143 Einstellplätzen“. Das Baugrundstück gehört den Eheleuten Dr. R. und M. Z.. Es liegt westlich der Bundesstraße 6, die hier die Bezeichnung T Straße trägt, und liegt im Ortsteil Brinkum der Gemeinde Stuhr. Unweit nördlich liegt die Grenze zur Antragstellerin. Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich der Bebauungspläne Nr. ... (...) und Nr. ... der Gemeinde Stuhr, die als Art der baulichen Nutzung ein Gewerbegebiet festsetzen. Für die Bebauungspläne gilt die BauNVO i. d. F. von 1968. Der Flächennutzungsplan aus dem Jahr 1996 setzt für das Baugebiet „gewerbliche Bauflächen“ fest.

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Die „Dr. Z. & S Grundstücksverwaltungs GmBH GbR“, A...J...H..., 28355 Y betreibt an der T Straße südlich des Baugrundstücks den „X Park“. Dieser besteht derzeit aus verschiedenen Gebäuden mit einer Verkaufsfläche von insgesamt ca. 10.000 m². In ihrem Internetauftritt bewarb die „Dr. Z. & S Grundstücksverwaltungs GmBH GbR“ den „X Park“ (bis zur Sperre der Seite ihrerseits) als „Outlet Center“ und seine Erweiterung in einem „2. Bauabschnitt 2005“ („6500 m² hochwertige Verkaufsfläche“) auf das Baugrundstück sowie ein weiter nördlich gelegenes Grundstück.

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Am 15.12.2004 beantragte die Beigeladene die Erteilung einer Baugenehmigung zur Errichtung von 12 Einzelverkaufsstätten in zwei Gebäuden mit einer Geschossfläche von 4472,57 m² und einer Verkaufsfläche von 2929 m² mit 143 Einstellplätzen. In dem Gebäude „A“ sind fünf „Shops“ mit einer Verkaufsfläche zwischen 100 und 288 m², in dem Gebäude „B“ sieben „Shops“ mit zwischen 110 und 450 m² Verkaufsfläche vorgesehen. In dem Bauantrag machte die Beigeladene keine Angaben zur Nutzung der Verkaufsstätten. Sie legte eine Stellungnahme der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung vom Februar 2005 vor, wonach auf der Verkaufsfläche der Verkauf von Textilien geplant sei und der diesbezügliche Planumsatz 1 % der vorhandenen Kaufkraft des Kerneinzugsgebiet erreicht.

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Unter dem 08.03.2005 wandte sich die Antragstellerin an den Antragsgegner mit der Bitte, wegen der Auswirkungen des Vorhabens auf ihren Einzelhandel am Baugenehmigungsverfahren beteiligt zu werden.

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Mit Bescheid vom 17.03.2005 erteilte der Antragsgegner die beantragte Baugenehmigung, worin der Beigeladenen aufgegeben wird, vor Nutzungsbeginn der Einzelverkaufsstätten ausführliche Betriebsbeschreibungen zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen. Die Stellungnahme der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung ist nicht Gegenstand der Baugenehmigung.

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Bezüglich des Brandschutzkonzeptes und bautechnischer Nachweise erteilte der Antragsgegner der Beigeladenen eine Nachtragsgenehmigung unter dem 22.06.2005.

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Mit Schreiben vom 21.03.2005 teilte der Antragsgegner der Antragstellerin mit, dass sie keine Möglichkeit sehe, das Baugenehmigungsverfahren anzuhalten oder auszusetzen, denn die Beigeladene habe einen Anspruch auf die Baugenehmigung. Sie plane kein Einkaufszentrum, ihr Vorhaben sei genehmigungsfähig.

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Mit Schreiben vom 11.04.2005 erhob die Antragstellerin Widerspruch gegen die Baugenehmigung und begehrte, die Vollziehung der Baugenehmigung auszusetzen.

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Mit Bescheid vom 06.07.2005 wies der Antragsgegner den Widerspruch zurück und lehnte die Aussetzung der Vollziehung ab. In den Gründen verwies der Antragsgegner darauf, dass sich aus den vorgelegten Unterlagen ergebe, dass sich die Beigeladene auf die Branchen Textil- und Sportartikel festgelegt habe. Der Widerspruch könne keinen Erfolg haben, weil die Genehmigung nicht ein im Gewerbegebiet unzulässiges Einkaufszentrum betreffe. Es fehle das dafür erforderliche planvolle, auf Dauer angelegte Vorgehen mehrerer Betreiber. Dies hätte eine detailliertere Abstimmung erfordert als das zur Verfügung Stellen von Räumlichkeiten und die bloße Vorgabe zweier Sortimente.

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Am 22.07.2005 hat die Antragstellerin Klage zum Aktenzeichen 4 A 4345/05 erhoben, über die noch nicht entschieden ist.

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Am 25.07.2005 hat die Antragstellerin um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht und ihren Widerspruchsvortrag erneuert, dass die Genehmigung eines Einkaufszentrums im Gewerbegebiet unzulässig sei und die Antragstellerin berechtigt sei, die daraus folgende Rechtswidrigkeit wegen der Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebots geltend zu machen.

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Die Antragstellerin stellt den Antrag,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 22.07.2005 gegen die Baugenehmigung des Antragsgegners vom 17.03.2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Antragsgegners vom 06.07.2005 anzuordnen.

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Der Antragsgegner und die Beigeladene beantragen jeweils,

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den Antrag abzulehnen.

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Der Antragsgegner nimmt Bezug auf seine Erwägungen im Widerspruchsbescheid.

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Die Beigeladene verweist darauf, dass die Baugenehmigung rechtmäßig sei, da sie weder ein Einkaufszentrum noch einen Verbrauchermarkt betreffe. Gegen das erste spreche, dass das baugenehmigte Vorhaben isoliert betrachtet dafür zu klein sei. Es sei auch keine Erweiterung eines schon bestehenden Einkaufszentrums. Überdies sei die Antragstellerin nicht in eigenen Rechten betroffen, da das Vorhaben keine ausreichend gewichtigen Auswirkungen für sie zeitige.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs des Antragsgegners verwiesen, der Gegenstand der Beratung der Kammer war.

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II. Der Antrag ist zulässig.

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Die Antragstellerin begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage vom 22.07.2005 gegen die von dem Antragsgegner erteilte Baugenehmigung. Der Antrag ist zulässig, weil die Anfechtungsklage eines Dritten gegen eine Baugenehmigung keine aufschiebende Wirkung hat (§ 212a Abs. 1 BauGB). In solchen Fällen kann gemäß § 80 a Abs. 3, § 80 Abs. 5 VwGO beim zuständigen Gericht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage beantragt werden.

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Für dieses Verfahren ist die Antragstellerin auch antragsbefugt i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO, denn sie macht unter anderem geltend, die angefochtene Baugenehmigung sei unter Missachtung des in § 2 Abs. 2 BauGB geregelten interkommunalen Abstimmungsgebotes erteilt worden. Insoweit besteht in Rechtsprechung und Literatur inzwischen Einigkeit darüber, dass sich eine Nachbargemeinde unter Berufung auf eine Verletzung des interkommunalen Abstimmungsgebotes als Ausfluss und Konkretisierung der in Art. 28 Abs. 2 GG garantierten gemeindlichen Planungshoheit auch gegen eine Einzelgenehmigung für ein Bauvorhaben wehren kann (vgl. BVerwG, Urteile vom 15.12.1989 - 4 C 36/86 -, BVerwGE 84, 209 und vom 11.02.1993 - 4 C 15/92 -, NVwZ 1994, 285). Im vorliegenden Fall kommt deshalb als möglicherweise verletztes (subjektiv-öffentliches) Recht der Antragstellerin das auch in den Vorschriften über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Einzelvorhaben enthaltene „interkommunale Rücksichtnahmegebot“ in Betracht, dessen Verletzung hier nicht offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen werden kann.

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Der Antrag ist auch begründet.

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Die Kammer hat bei der Entscheidung nach § 80a Abs. 3 i.V.m. § 80 Abs. 5 VwGO eine Interessenabwägung zwischen den Interessen der Beteiligten - einerseits dem Interesse der Beigeladenen, von der kraft Gesetzes (§ 212a BauGB) sofort vollziehbaren Baugenehmigung Gebrauch machen zu können, ohne den Ausgang des Klageverfahrens abwarten zu müssen, andererseits dem Interesse der Antragstellerin, vor der Bestandskraft der Baugenehmigung nicht mit vollendeten Tatsachen konfrontiert zu werden - vorzunehmen. Diese fällt im Einklang mit der gesetzlichen Wertung des die sofortige Vollziehung der Baugenehmigung anordnenden § 212a Abs. 1 BauGB zugunsten der Antragstellerin aus. Maßgeblich hierfür ist, dass die Klage der Antragstellerin aller Voraussicht nach Erfolg haben dürfte. Denn nach der im vorliegenden einstweiligen Rechtsschutzverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage besteht eine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die von der Antragstellerin angegriffene Baugenehmigung Rechtsvorschriften verletzt, die zumindest auch ihrem Schutz als Nachbargemeinde zu dienen bestimmt sind.

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Die der Beigeladenen erteilte Baugenehmigung dürfte rechtswidrig sein, da sie die für das Baugebiet geltenden planungsrechtlichen Vorgaben missachtet.

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Das Bauvorhaben der Beigeladenen ist planungsrechtlich nach § 30 Abs. 1 BauGB wegen der Festsetzungen der Bebauungspläne Nr. ... (...) und Nr. ... der Gemeinde Stuhr als Gewerbegebiet (GE) zu beurteilen. Nach der zum Zeitpunkt des Erlasses der Bebauungspläne gültigen Baunutzungsverordnung 1968 - BauNVO 1968 - sind im Gewerbegebiet zulässig „Gewerbebetriebe aller Art mit Ausnahme von Einkaufszentren und Verbrauchermärkten im Sinne des § 11 Abs. 3, soweit diese Anlagen für die Umgebung keine erheblichen Nachteile oder Belästigungen zur Folge haben können“ (§ 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO 1968). § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 bestimmt ferner, dass Einkaufszentren und Verbrauchermärkte, die außerhalb von Kerngebieten erreichtet werden sollen und die nach Lage, Umfang und Zweckbestimmung vorwiegend der überörtlichen Versorgung dienen sollen, als Sondergebiete darzustellen und festzusetzen sind“. Entsprechend diesen Vorgaben ist die Genehmigung eines Einkaufszentrum in einem Gewerbegebiet nicht zulässig. Darüber sind sich die Beteiligten einig.

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Entgegen der Auffassung der Beigeladenen und des Antragsgegners handelt es sich bei dem genehmigten Vorhaben um ein bauplanungsrechtlich nicht zulässiges Einkaufszentrum; die angefochtene Baugenehmigung lässt jedenfalls den Betrieb eines solchen Einkaufszentrums zu.

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Die Kammer orientiert sich bei der Bestimmung, was unter einem Einkaufszentrum im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 zu verstehen ist, an der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses hat (zuerst mit Urteil vom 27.04.1990 - 4 C 16/87 -, UPR 1990, 339: zu § 11 Abs. 3 S 1 Nr. 1 BauNVO a. F.) den Begriff in der Weise bestimmt, dass ein Einkaufszentrum mit dem allgemeinen Sprachgebrauch (1. Fallgruppe) im Regelfall einen von vornherein einheitlich geplanten, finanzierten, gebauten und verwalteten Gebäudekomplex mit mehreren Einzelhandelsbetrieben verschiedener Art und Größe - zumeist verbunden mit verschiedenartigen Dienstleistungsbetrieben - voraussetzt. Sollen (2. Fallgruppe) mehrere Betriebe ohne eine solche Planung ein Einkaufszentrum im Rechtssinne darstellen, so sei hierfür außer ihrer engen räumlichen Konzentration ein Mindestmaß an äußerlich in Erscheinung tretender gemeinsamer Organisation und Kooperation erforderlich, welche die Ansammlung mehrerer Betriebe zu einem planvoll gewachsenen und aufeinander bezogenen Ganzen werden lässt. Erforderlich sei dann, dass die einzelnen Betriebe aus der Sicht der Kunden als aufeinander bezogen, als durch ein gemeinsames Konzept und durch Kooperation miteinander verbunden in Erscheinung treten. Diese Zusammenfassung könne sich in organisatorischen oder betrieblichen Gemeinsamkeiten, wie etwa in gemeinsamer Werbung unter einer verbindenden Sammelbezeichnung, dokumentieren. Nur durch solche äußerlich erkennbaren Merkmale ergebe sich die für die Anwendung des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO (a. F.) notwendige planvolle Zusammenfassung mehrerer Betriebe zu einem „Zentrum" und zugleich die erforderliche Abgrenzung zu einer beliebigen Häufung von jeweils für sich planungsrechtlich zulässigen Läden auf mehr oder weniger engem Raum. Demgegenüber komme (allenfalls) indizielle Bedeutung der Tatsache zu, ob notwendigerweise die notwendige Gesamtgröße eines Einkaufszentrums erheblich über der in § 11 Abs. 3 Sätze 3 und 4 BauNVO (n. F.) genannten Geschossflächengrenze liege, oder ob eine räumliche Konzentration von Einkaufsmöglichkeiten des Einzelhandels - ggf. im Zusammenhang mit einem Angebot an verschiedenartigen Dienstleistungen - im Einzelfall die Bedeutung eines „Zentrums" im Sinne einer Sog- oder Magnetwirkung auf die Kunden in der Umgebung habe. Letztlich ließ das Gericht (a. a. O.) offen, ob überhaupt eine abstrakte Begriffsbestimmung für das „Einkaufszentrum" gefunden werden könne, die für alle denkbaren Fälle zutreffe. Bezogen auf ein „Factory Outlet Center“ (Zweibrücken) entschied es später (Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5/01 -, UPR 2003, 35), dass es für die Annahme eines Einkaufszentrums („Gebäudekomplex, der Einzelhandelsbetriebe verschiedener Art und Größe, daneben aber auch Dienstleistungsbetriebe“) weniger auf ein umfassendes Warenangebot als auf die räumliche Konzentration von Einkaufsmöglichkeiten ankomme. Maßgebend sei, dass einzelne Betriebe aus der Sicht der Kunden als aufeinander bezogen, als durch ein gemeinsames Konzept und durch Kooperation miteinander verbunden in Erscheinung treten.

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Die streitgegenständliche Genehmigung betrifft die Errichtung von 12 Einzelverkaufsstätten mit 143 Einstellplätzen. Weitere Konkretisierungen enthalten der Bauantrag und die Genehmigung nicht. Die Genehmigung verlangt zwar von der Beigeladenen, „rechtzeitig vor Nutzungsbeginn .. die ausführlichen Betriebsbeschreibungen .. zur Prüfung und Genehmigung vorzulegen“ (Punkt 13 der Genehmigung vom 17.03.2005). Da jedoch in dem Bauantrag vom 13.12.2004 nichts zur Nutzung der Verkaufsstätte gesagt wird, lässt die Genehmigung den Verkauf jedweder Ware zu. Der Widerspruchsbescheid enthält den Hinweis, dass sich die Beigeladene auf die Branchen Textil- und Sportartikel festgelegt habe. Regelnden Charakter hat dieser Hinweis nicht. In ihrer Offenheit lässt die Baugenehmigung daher ein breites Spektrum von Nutzungen zu. Es liegt in der Hand der Beigeladenen, wie sie die Baugenehmigung ausnutzt. Dem Antragsgegner ist zuzugeben, dass der Bauantrag allein nicht auf ein planvolles, auf Dauer angelegtes Vorgehen der Betreiber schließen lässt. Die Baugenehmigung lässt allerdings eine Nutzung durch Einzelhandelsbetriebe zu, die durch ein gemeinsames Konzept und durch Kooperation miteinander verbunden sind, und dadurch insoweit die Voraussetzungen für das Vorliegen eines Einkaufszentrums erfüllen würden. Planung, Finanzierung, Bau und Verwaltung der genehmigten Verkaufsstätten liegen ohnehin in einer Hand, nämlich der der Beigeladenen. Lässt eine Baugenehmigung - ohne unbestimmt zu sein - bauplanungsrechtlich unterschiedlich zu bewertende Nutzungen zu, ist sie nur dann rechtmäßig, wenn jede der genehmigten Nutzungen bauplanungsrechtlich zulässig ist.

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Dass die Absicht einer Nutzung etwa als „Factory Outlet Center“ auch nicht aus der Luft gegriffen ist, belegen verschiedene Indizien. Da ist zum einen der - im Laufe des Bauantragsverfahrens gelöschte - Internetauftritt (http://www.X-park.net), in dem damit geworben wird, das „Outlet Center X Park“ werde „im Jahr 2005 für unsere Kunden weiter ausgebaut (siehe: Planung)“, und Bestandteil der „Planung“ neben weiteren Projekten auch die genehmigten Vorhaben sind. Dafür sprechen auch die sich im Verwaltungsvorgang befindlichen Presseberichte, wonach die Beigeladene nach einem attraktiven Laden sucht, der als Magnet für das Zentrum fungieren soll (Kreis-Zeitung vom 19.07.2005).

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Legt man nach dem oben Gesagten eine Nutzung als „Factory Outlet Center“ zugrunde, bilden die vom Antragsgegner genehmigten „Einzelverkaufsstätten“ bereits für sich betrachtet ein Einkaufszentrum (1. Fallgruppe des Bundesverwaltungsgerichts): Es handelt sich - aus der maßgebenden Kundensicht - um eine räumliche Konzentration von Einkaufsmöglichkeiten, die durch einen zusammenfassenden Baukörper, einen gemeinsamen Parkplatz, einen gemeinsamen Betreiber und einen gemeinsamen Begriff, sowohl was die Örtlichkeit als auch die Nutzung („Outlet Center X Park 2. Bauabschnitt“) angeht, zusammengefasst sind. Der Kammer ist nicht ersichtlich, was gegen diese Einschätzung durchgreifend spricht. Wie der Antragsgegner zu der Auffassung gelangt, an einem planvollen, auf Dauer angelegten Vorgehen der Betreiber fehle es, erschließt sich dem Gericht nicht - wird auch nicht weiter begründet.

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Entgegen der Auffassung der Beigeladenen steht auch der aus ihrer Sicht zu geringe Umfang des Bauvorhabens (4.472 m² Geschossfläche und 2.929 m² Verkaufsfläche) der rechtlichen Einstufung als Einkaufszentrum nicht entgegen. Das Gericht ist der Auffassung, dass schon bei einer Verkaufsfläche von knapp 3.000 m² ein Einkaufszentrum vorliegen kann. Die BauNVO 1977 führte erstmals die Vermutung in § 11 Abs. 3 BauNVO ein, wonach großflächige (Einzel-)Handelsbetriebe Auswirkungen zeitigen, wenn die Geschossfläche 1500 m² überschreitet. Die Beigeladene orientiert sich an dieser Regel, wenn sie äußert, dass ein Einkaufszentrum eine „gravierende Überschreitung“ von 1500 m² Geschossfläche erreichen müsse. Abgesehen davon, dass die Beigeladene nicht begründet, warum ein Einkaufszentrum erheblich größer als ein großflächiger Einzelhandelsbetrieb sein muss, überschreitet die hier genehmigte Geschossfläche mit knapp 4.500 m² die Grenze von 1.500 m² erheblich. Die maßgebliche BauNVO 1968 enthält zudem die Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 S. 2 BauNVO 1977 nicht. Dafür, dass sie von wesentlich größeren Verkaufsstätten - in unserem Fall: über 4500 m² Geschossfläche - als die BauNVO 1977 ausgeht, um ein Einkaufszentrum oder einen Verbrauchermarkt annehmen zu können, spricht nichts. Das Bundesverwaltungsgericht misst - wie ausgeführt - der Größe des Einkaufszentrums keine maßgebliche Bedeutung bei. Entscheidend ist nämlich die Kundensicht. Für diese dürfte sich eine Ansammlung von 12 kleineren „Shops“ durchaus als Einkaufszentrum darstellen, wenn dort nur die gewünschte Warenauswahl zur Verfügung steht. Die Größe der „Shops“ ist auf die dargebotene Ware zugeschnitten. Jedenfalls Textilien (oder auch Schmuck, Uhren usw.) lassen sich in kleineren Ladenlokalen attraktiv anbieten.

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Unabhängig davon hält das Gericht das Bauvorhaben für eine Erweiterung des bereits bestehenden Einkaufszentrums (2. Fallgruppe des Bundesverwaltungsgerichts), so dass es zumindest unter diesem Gesichtspunkt bauplanungsrechtlich unzulässig wäre, weil es in einem Gewerbegebiet nicht verwirklicht werden darf. Die „Dr. Z. & S Grundstücksverwaltungs GmBH GbR“, die mit der Beigeladenen weitestgehend personenidentisch ist, vermietet in dem „X Park“ derzeit in den Gebäuden T Str. 107 - 113, 111 und 113 ca. 10.000 m² Verkaufsfläche. Von dieser entfallen (mit McTrek - der Outdoorschotte) 3957 m² auf die im Internetauftritt der „Dr. Z. & S Grundstücksverwaltungs GmBH GbR“ und der entsprechenden Unternehmen als Factory Outlet Stores beworbenen Ladenlokale (Nike, Tommy Hilfiger, adidas, Marc O'Polo, McTrek - der Outdoorschotte, Jackpot - InWear und Planet Outlet). Hinzu kommen weitere Ladenlokale (z. B. BOC, aldi, Tierfutter, ABC Schuhe, Takko, Hol Ab, Schlecker, Bäcker und Fleischer). Entscheidend dafür, ein Einkaufszentrum im Sinne der 2. Fallgruppe des Bundesverwaltungsgerichts anzunehmen, ist (s. auch den von den Beteiligten zitierten Beschluss des BVerwG vom 15.02.1995 - 4 B 84.94 -, zitiert nach JURIS) nicht der selbständige Bauantrag, der Gegenstand dieses Streites ist, sondern die ursprüngliche Gesamtplanung und dass ein „gewachsenes" Einkaufszentrum außer der erforderlichen räumlichen Konzentration weiter voraussetzt, dass die einzelnen Betriebe aus Kundensicht als aufeinander bezogen, als durch ein gemeinsames Konzept und durch Kooperation miteinander verbunden in Erscheinung treten. Genau diese Verbindung aber lässt die streitgegenständliche Baugenehmigung zu. Wie eine Gesamtplanung aussehen könnte, zeigt der inzwischen gelöschte Internetauftritt. Die Baugenehmigung gibt der Beigeladenen die Möglichkeit, ein Factory Outlet-Center in der dort beschriebenen Form zu betreiben.

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Die Beigeladene und der Antragsgegner benennen keinen durchgreifenden Grund, den bestehenden „X Park“ nicht als Einkaufszentrum anzusprechen. Angesichts der Konzentration zahlreicher Verkaufsstätten unter einem Begriff durch einen einheitlichen Betreiber dürfte dies eindeutig sein. Der Einwand der Beigeladenen, das Bauvorhaben sei nicht eine Erweiterung dieses Einkaufszentrums, sondern ein eigenständiges Vorhaben, überzeugt nicht. Die Beigeladene verweist darauf, es gäbe kein einheitliches „Centerkonzept“. Hiergegen spricht der Internetauftritt („2. Bauabschnitt“ des „X Parks“). Falls dieser einen unzutreffenden Eindruck hervorgerufen haben sollte, läge es an der Beigeladenen, diesen zu korrigieren. Tatsächlich aber schweigt sie über ihre Nutzungsabsichten. Dass keine bauliche Verbindung zwischen dem Bauvorhaben und dem bestehenden „Park“ besteht, ist nicht entscheidend. Ein Einkaufszentrum setzt aus Kundensicht nicht voraus, dass alle Verkaufsstätten in einem zusammenhängenden Gebäudekomplex liegen. Dass das Bauvorhaben einen eigenen Parkplatz mit eigener Zufahrt hat, ist ebenfalls nicht Indiz für die Trennung beider Komplexe. Von einem Einkaufszentrum erwartet ein Kunde nicht, dass alle Gebäude von einem Parkplatz bedient werden. Wenn ein „Park“ mehrere voneinander getrennte Parkplätze besitzt, vermittelt ihm dies nicht die Vorstellung, dieser bestehe tatsächlich aus mehreren „Zentren“. Warum der bestehende „X Park“ und das Bauvorhaben organisatorisch keine Gemeinsamkeiten aufweisen sollen, ist der Kammer nicht ersichtlich. Beide werde von demselben Betreiber verwaltet. Mitglieder der verschiedenen gegründeten Gesellschaften sind jeweils Dr. R. und M. Z.. Frau Z., die als Ansprechpartnerin des streitgegenständlichen Vorhabens fungiert, ist ausweislich des Internetauftritts auch Ansprechpartnerin für den „X Park“.

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Die Antragstellerin kann sich mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auch darauf berufen, durch die Genehmigung des Bauvorhabens der Beigeladenen in eigenen Rechten verletzt zu sein.

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Als betroffenes Recht kommt ihr Abwehrrecht aus dem „interkommunalen Rücksichtnahmegebot" in Betracht.

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Andere Rechte scheiden dagegen aus. Denjenigen Festsetzungen eines Bebauungsplanes, die kraft Bundesrecht eine nachbarschützende Funktion haben (wie z. B. die Festsetzung von Baugebieten; vgl. BVerwG, Urteil vom 16.09.1993 - 4 C 28/91 -, BVerwGE 94, 151) kommt drittschützender Charakter nur gegenüber den Grundstückseigentümern innerhalb des Plangebiets zu (vgl. - auch zum Gebietserhaltungsanspruch - OVG Lüneburg, Beschluss vom 11.12.2003 - 1 ME 302/03 -, BauR 2004, 789), wozu die Antragstellerin nicht zählt. Der Nachbarschutz beruht auf dem Gedanken, dass das Bodenrecht auf einen Ausgleich möglicher Bodennutzungskonflikte ausgerichtet ist und die Grundstückseigentümer über den Gedanken des wechselseitigen Austauschverhältnisses die Beachtung der diesem Ausgleich dienenden öffentlich rechtlichen Beschränkungen auch gegenüber den Nachbarn erzwingen können. Insoweit werden die Planbetroffenen im Hinblick auf die Nutzung ihrer Grundstücke zu einer rechtlichen Schicksalsgemeinschaft verbunden. In ein solches Austauschverhältnis bzw. eine solche rechtliche Schicksalsgemeinschaft ist die Antragstellerin als benachbarte Gemeinde ohne Grundstückseigentum im Plangebiet jedoch nicht einbezogen, mit der Folge, dass selbst bei einem Verstoß des Bauvorhabens gegen nachbarschützende Festsetzungen der Bebauungspläne die Antragstellerin dadurch nicht in ihren Rechten verletzt wäre.

38

Die Antragstellerin kann wahrscheinlich geltend machen, durch die Erteilung der Baugenehmigung in ihrer aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG hergeleiteten und in § 2 Abs. 2 sowie §§ 30 ff. BauGB einfach-gesetzlich geschützten kommunale Planungshoheit verletzt zu sein. Nach § 2 Abs. 2 BauGB sind - Satz 1 - die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden aufeinander abzustimmen und dabei - so Satz 2 - können sich Gemeinden auch auf die ihnen durch Ziele der Raumordnung zugewiesenen Funktionen sowie auf Auswirkungen auf ihre zentralen Versorgungsbereiche berufen.

39

In der Rechtsprechung und der Literatur ist anerkannt, dass eine Gemeinde die materielle Frage der Verletzung der Planungshoheit mit Rechtsbehelfen durchsetzen kann, die die Prozessordnung für die Überprüfung der Baugenehmigung zur Verfügung stellt, und zwar unabhängig davon, ob die Beteiligungsregel des § 36 BauGB greift (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.02.1993 - 4 C 25.91 -, BRS 55 Nr. 44, S. 128). Das hat das Bundesverwaltungsgericht jedenfalls für Außenbereichsvorhaben nach § 35 BauGB entschieden (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002, a. a. O.). Nach Auffassung mehrerer Obergerichte ist eine Berufung auf § 2 Abs. 2 BauGB auch dann möglich, wenn die Baugenehmigungsbehörde von den Festsetzungen eines Bebauungsplanes zu Unrecht abgewichen ist (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 14.08.1997 - 10 B 1869/97 -, BauR 1998, 93; ebenso OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.12.2002 - 1 ME 151/02 -, BRS 65 Nr. 69). Wenn Stimmen in der Literatur (z. B. Uechtritz, Interkommunales Abstimmungsgebot und gemeindliche Nachbarklage, in: NVwZ 2003, 176, 179) eine gemeindliche Nachbarklage in dem zuletzt geschilderten Fall für ausgeschlossen halten, weil Adressat des § 2 Abs. 2 BauGB die planende Gemeinde und nicht die Baugenehmigungsbehörde ist, fehlt es an einer überzeugenden Begründung, warum eine Nachbargemeinde sich zwar gegen eine ihre Rechte verletzende Planung, nicht aber eine ihre Rechte verletzende Genehmigung wenden darf.

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In welchem Umfang von dem angegriffenen Vorhaben Auswirkungen zu erwarten sein müssen, damit eine Gemeinde von der Genehmigung des Bauvorhabens auch in eigenen Rechten im Sinne des § 2 Abs. 2 S. 2 BauGB berührt ist, wird in der Rechtsprechung der Obergerichte unterschiedlich beurteilt. Die Antragstellerin fürchtet Auswirkungen von dem Bauvorhaben auf ihre zentralen Versorgungsbereiche. Dass das Bauvorhaben solche Auswirkungen zeitigt, ist unter den Beteiligten nicht im Streit. Darauf, dass - worauf die Beigeladene verweist - die Auswirkungen aber für die Antragstellerin kaum spürbar sind, kommt es nach der Rechtsprechung des OVG Lüneburg (Beschluss vom 15.12.2002, a. a. O.) nicht an. Das Gericht führt nämlich (zur Klage einer Nachbargemeinde gegen die Genehmigung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes im allgemeinen Wohngebiet, wenn dieser nur nach Planung eines Kern- oder Sondergebietes verwirklicht werden dürfte) aus:

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„.....Die angegriffene Entscheidung ist im Ergebnis nicht zu beanstanden. Dabei kommt es auf die Auswirkungen nicht an, welche das angegriffene Vorhaben auf die Versorgungssituation im Bereich der Antragstellerin hat. Denn das Vorhaben ist nach dem derzeit absehbaren Stand der Dinge planerisch objektiv unzulässig, weil es nur in einem Sondergebiet verwirklicht werden könnte. Bei dessen Planung hätten die Beigeladene zu 2) und die Samtgemeinde G. das Maß der Auswirkungen ermitteln müssen, welches das angegriffene Vorhaben auf die Versorgungsstruktur der Antragstellerin haben kann. Dieses Defizit bereits begründet die Verletzung gemeindenachbarlicher Rechte, welche die Antragstellerin jedenfalls jetzt zur Abwehr des Vorhabens berechtigt. ...

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Schon diese objektive Rechtswidrigkeit führt zur Verletzung gemeindlicher Nachbarrechte der Antragstellerin und damit zur Eilantragsstattgabe. Bislang hatte der Senat gemeindlichen Nachbareilanträgen nur dann entsprochen, wenn das angegriffene Vorhaben nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nur summarisch möglichen Prüfung des Sachverhalts § 2 Abs. 2 BauGB insbesondere dadurch verletzte, dass das bei Abwägung der konkurrierenden Interessen unmittelbar zu Auswirkungen gewichtiger Art führte, welche die antragstellende Gemeinde nicht durch zumutbare Anstrengungen zum Erhalt einer - noch - ausgeglichenen Versorgungsstruktur zu kompensieren vermochte (vgl. z.B. Senatsbeschl. v. 31.10.2000 - 1 M 3407/00 -, NST-N 2001, 159 = NdsRpfl. 2001, 277 u. v. 21.2.2002 - 1 MN 4128/01 -, V.n.b.). Die neuere ... Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 1.8.2002 - 4 C 5 und 9.01 -, bislang unveröffentlicht) gibt Anlass, davon abzurücken. Danach kann eine Nachbargemeinde Vorhaben ohne Nachweis der vom Vorhaben tatsächlich ausgehenden Auswirkungen auf ihre Versorgungsstruktur abwehren, wenn diese Auswirkungen in einem Bauleitplanverfahren auch in ihrem Interesse hätten erforscht werden müssen, ein solches Bauleitplanverfahren aber nicht durch- oder zu Ende geführt worden ist. In den vom Bundesverwaltungsgericht (a.a.O.) entschiedenen Fällen war das Vorhaben im Außenbereich zugelassen worden, hätte dort aber nicht genehmigt werden dürfen, weil es das Bedürfnis nach einer Planung auslöste, in der die konkurrierenden Belange durch eine abwägende Entscheidung zum Ausgleich zu bringen und darin auch die Interessen der Nachbargemeinde(n) einzustellen waren. Bestehe, so das Bundesverwaltungsgericht, ein qualifizierter Bedarf, diese miteinander widerstreitenden Interessen in einem Bauleitplanverfahren abzustimmen, an dem auch die antragstellende Gemeinde zu beteiligen ist/gewesen wäre und deren Ergebnis sie zum Gegenstand einer Normenkontrolle hätte machen können, dann werde sie schon durch das Unterlassen einer derartigen Planung in ihren eigenen Rechten verletzt und befugt, ein solches Vorhaben abzuwehren.

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Der Antragsgegner und die Beigeladene zu 1) verkürzen den Inhalt dieser Entscheidung, wenn sie ihre Aussagekraft auf Einkaufszentren beschränkt sehen wollen. Wesentliches Anliegen dieser Entscheidung ist vielmehr, Nachbargemeinden zu sichern, ihre Rechte in den vom Gesetz dafür vorgesehenen Planungsverfahren wahrnehmen zu können und nicht durch Baugenehmigungen „überfahren“ zu werden, welche ohne ein solches Planungsverfahren erteilt werden. Ruft ein Vorhaben - aus welchen Gründen auch immer - das Bedürfnis nach Abstimmung konkurrierender Interessen hervor, dann hat der dazu berufene Planungsträger das dafür vorgesehene Verfahren durchzuführen, bevor eine Baugenehmigung erteilt wird. Sind in diesem Verfahren die Rechte bestimmter Dritter - dazu gehören gemäß § 2 Abs. 2 BauGB und § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO auch Nachbargemeinden - zu beachten, steht diesen ein Abwehrrecht gegen „voreilig“, das heißt unter Außerachtlassung dieses Planungsbedürfnisses erteilter Baugenehmigungen zu ohne Rücksicht darauf, wie stark sie wirklich durch das Vorhaben betroffen werden. Welchen Umfangs dies der Fall ist, soll ja gerade erst in diesen dafür vorgesehenen Verfahren geklärt werden. Die Vermutensregel des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO 1990 steht dem nicht entgegen. Sie ist zwar gemäß § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO 1990 in dem oben beschriebenen Umfang widerlegbar. Greift sie aber - wie hier - als nicht widerlegt ein und sind daher die in Satz 2 der Vorschrift genannten Auswirkungen zu befürchten, hat dies ja nicht automatisch die Unzulässigkeit dieses Vorhabens schlechthin, sondern „nur“ zur Folge, dass den Auswirkungen in den dafür vorgesehenen Planungsverfahren nachzugehen und den Belangen benachbarter Gemeinden dort ausreichend Rechnung zu tragen ist. Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung (S. 13 UA) auch ausgeführt, § 2 Abs. 2 BauGB lasse sich nicht entnehmen, dass eine Planung, die durch Auswirkungen gewichtiger Art gekennzeichnet sei, bereits aus diesem Grund gegen das Abwägungsgebot verstoße. Die gegenläufigen Interessen der planenden Gemeinden können sich vielmehr - entsprechendes Gewicht der seitens der Beigeladenen zu 2) ins Feld zu führenden Belange vorausgesetzt - im Wege der Abwägung durchsetzen.

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Mit seiner Entscheidung gibt das OVG Lüneburg die Rechtsprechung auf, einen Nachweis von „Auswirkungen“ (welchen Umfangs auch immer) auf Seiten der Nachbargemeinde durch die planwidrige Baugenehmigung zu verlangen, um eine Rechtsverletzung anzunehmen. Von Auswirkungen vollkommen unberührt bleibende Gemeinden könnten zwar eine Rechtsverletzung (zutreffenderweise) deshalb nicht nach § 2 Abs. 2 BauGB beanstanden, weil die Norm nur diejenigen Gemeinden schützt, die dartun können, dass „Auswirkungen in einem Bauleitplanverfahren auch in ihrem Interesse hätten erforscht werden müssen, ein solches Bauleitplanverfahren aber nicht durch- oder zu Ende geführt worden ist“. Die Antragstellerin macht aber solche denkbaren Auswirkungen geltend. Die Beigeladene behauptet sie selbst mit der vorgelegten Stellungnahme der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung wäre die Antragstellerin daher in eigenen Rechten verletzt, ohne dass der Frage weiter nachgegangen werden müsste, welchen Umfang die Auswirkungen des Vorhabens aufweisen.

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Das allein rechtfertigt bereits die Stattgabe des Eilantrags. Das ergibt sich aus Folgendem:

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Das Gericht hat im Rahmen der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren durchzuführenden Interessenabwägung die Erfolgsaussichten der Klage zu beurteilen. In diesem Rahmen hat es auch in den Blick zu nehmen, wie sein Obergericht den Streit beurteilen würde. Vor diesem Hintergrund können Bedenken an dieser Rechtsprechung einen Erfolg im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht in Frage stellen, selbst wenn die Rechtsprechung in anderen Bundesländern für die Annahme einer Rechtsverletzung auf Seiten der Nachbargemeinde in der hier zu entscheidenden Fallkonstellation wenigstens „mehr als nur geringfügige“ Auswirkungen verlangt (vgl. zuletzt OVG Münster, Urteil vom 06.06.2005 - 10 D 145/04.NE - V. n. b. zum Centro Oberhausen). Die Auseinandersetzung damit muss dem Klageverfahren vorbehalten bleiben. Streitgegenstand des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens ist die Frage der Vollziehbarkeit einer angefochtenen Baugenehmigung. Da auf der Grundlage der Rechtsprechung des OVG Lüneburg ein Erfolg der Klage zu erwarten ist und auch keine Anhaltspunkte erkennbar sind, dass das OVG Lüneburg an seiner Rechtsprechung nicht festhalten wird, überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das Vollziehungsinteresse der Beigeladenen. Im Klageverfahren muss dann auch eine Auseinandersetzung mit Stimmen in der Literatur (vgl. Uechtritz und Rojahn, in: Battis, Das Erfordernis einer förmlichen Planung als Ausprägung des interkommunalen Abstimmungsgebots. Diskussionszusammenfassung. In: Jarass (Hrsg.), Interkommunale Abstimmung in der Bauleitplanung, Münster 2003, S. 19, 35; Uechtritz, Großflächiger Einzelhandel und kommunales Abstimmungsgebot, in: Jarass (Hrsg.), a. a. O., S. 59, 66 f.) erfolgen, die davor warnen, die Aussagen des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.08.2002 auf Vorhaben (u. a.) im beplanten Innenbereich zu übertragen, weil (Rojahn) die Mittel der Kommunalaufsicht einen hinreichenden Schutz nachbargemeindlicher Interessen gewährleisten. Nur soviel: Gerade der hier zu entscheidende Fall, in dem die Kommunalaufsicht selbst die rechtlichen Vorgaben missachtet, zeigt die Unzulänglichkeit dieser Kontrollmöglichkeit auf.

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Hat der Antrag bereits aus dem genannten Grund Erfolg, kommt es nicht mehr darauf an, ob die Antragstellerin einen Verstoß gegen Ziele der Raumordnung und ein darauf folgendes Planungsbedürfnis nach § 2 Abs. 2 S. 2 BauGB geltend machen kann mit der Begründung, sie sehe ihre zentralörtliche Funktion durch die Anlage eines Einkaufszentrums in der Gemeinde Stuhr, einem Unterzentrum, gestört.

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Auch dazu nur soviel:

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Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung des Raums. Die Ziele der Raumordnung sind gemäß § 3 Abs. 1 S. 1 Nds. ROG in Raumordnungsplänen (Landes-Raumordnungsprogramm/Regionale Raumordnungsprogramme) in beschreibender und zeichnerischer Darstellung festgelegt. Nach dem Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen (Gesetz über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen Teil I vom 02.03.1994, Nds. GVBl. S. 130, i. d. F. des Gesetzes vom 24.10.2002, Nds. GVBl. S. 738, s. www.lrop.niedersachsen.de) - LROP - sind Zentrale Orte als Standorte innerhalb der Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen festzulegen (B 6, 01 S. 2 LROP Teil I). Dabei ist von einer zentralörtlichen Stufung in Oberzentren, Mittelzentren und Grundzentren auszugehen (B 6, 02 S. 1 LROP Teil I). Die Gemeinde Stuhr zählt nicht zu den Oberzentren, das LROP regelt aber, dass u. a. Y für das niedersächsische Umland oberzentrale Bedeutung hat (B 6, 02 S. 5 LROP Teil I). Grundzentren werden nach dem LROP (Teil I B 6, 02 S. 7) in den Regionalen Raumordnungsprogrammen festgelegt. Nach dem Regionalen Raumordnungsprogramm 2004 für den Landkreis Diepholz vom 01.07.2005 (www.entera-online.com/rropDH2004/download/RROP_Diepholz_2004.pdf) - RROP - ist die Gemeinde Stuhr ein Grundzentrum (1.6, 02, D 02 RROP). Sie gehört nach dem LROP zum Ordnungsraum des Oberzentrums Y (C 1.4, 03 LROP Teil II i. V. m. der zeichnerischen Darstellung; s. a. 1.4, 03, D 3 RROP).

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In Ober- und Mittelzentren sind Maßnahmen vorrangig durchzuführen, die ihre Leistungsfähigkeit als Wirtschafts- und Dienstleistungszentrum erhalten und verbessern (C 1.4, 01 LROP Teil II; vgl. auch 1.4, 01, C 01 RROP). Ausdrücklich rechnet es das RROP zu den Zielen der Raumordnung (in 1.6, 03, C 03), dass Hersteller-Direktverkaufszentren aufgrund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zulässig sind. In Stuhr sind sie danach nicht zulässig. Offen bleibt jedoch die Frage, ob bereits dies der Antragstellerin das Recht gibt, gegen die Baugenehmigung vorzugehen, oder ob sie hierzu noch eine konkrete Störung ihrer oberzentralen Bedeutung durch das baugenehmigte Vorhaben dartun müsste.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 Satz 1 GKG und der regelmäßigen Streitwertannahme der Bausenate beim Nds. OVG (Nds. VBl. 2002, 192). Diese sehen einen Rahmen von 5.000 bis 100.000,- € für das Hauptsacheverfahren vor (Nr. 8 e). Für das Hauptsacheverfahren nimmt das Gericht einen Streitwert im mittleren Bereich in Höhe von 50000,- € an. Dieser Wert ist nach Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs des Bundesverwaltungsgerichts für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 07./ 08. Juli 2004 im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren.

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