Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-02-16, Aktenzeichen 2 A 15/15

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Kennzeichnung eines Naturistenwanderweges im Naturschutzgebiet Lüneburger Heide.

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Seit Frühjahr 2012 wird auf der Internetseite „Naturistenweg.de“ ein ca. 10 km langer Wanderweg in der Lüneburger Heide beschrieben. Auf dieser Internetseite befinden sich u.a. eine Wegbeschreibung zum Start- und Endpunkt der Wanderung, dem Parkplatz A. Weg sowie eine Wanderkarte. Unterstützer der Naturistenbewegung stellten zudem im Jahr 2012 auf dem Parkplatz A. Weg ein vorläufiges Schild auf, auf dem sich ein Ausdruck der Wanderkarte befand.

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Nachdem es in der Folgezeit zu Beschwerden der in B. ansässigen Jugendherberge sowie der Gemeinde B. gekommen war, gab der Beklagte einem Mitglied der Projektgruppe Naturistenweg C. auf, das Hinweisschild auf dem Parkplatz zu entfernen. Dem wurde nachgekommen.

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Im Januar 2014 nahm sich dann die Klägerin der Angelegenheit an und teilte dem Beklagten unter dem 31. Januar 2014 mit, dass ihr aus dem Kreis der Naturistenfreunde eine Anfrage zugeleitet worden sei, ob in ihrem Gemeindegebiet ein Wanderweg ausgewiesen werden könne, auf dem interessierte Personen unbekleidet wandern könnten. Sie habe daraufhin das Einvernehmen der betroffenen Grundstückseigentümer eingeholt. Die Naturistenfreunde hätten einen inzwischen überarbeiteten Plan mit dem Verlauf des Weges im Internet veröffentlicht und mit der Zustimmung des Grundstückseigentümers und der Gemeinde am Startpunkt des Weges ein Hinweisschild aufgestellt. Leider sei, auch seitens der Gemeinde, versäumt worden, vorher eine Genehmigung einzuholen. Nunmehr stelle sie folgenden Antrag:

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„1. Erteilung der Erlaubnis den Verlauf dieses Weges mit zugelassener Forstmarkierungsfarbe an einzelnen Bäumen an seinen Abzweigungen zu kennzeichnen. Vorgeschlagen wird ein gelbes „N“ mit 10 cm Höhe. Ein Foto einer ersten Test-Markierung an einem Baumstück ist beigefügt.

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2. Montage eines Hinweisschildes welches auf den Naturistenweg verweist mit einem Kartenausschnitt worauf der Verlauf zu entnehmen ist. Vorgeschlagen wird die Montage seitlich an der vorhandenen Hinweistafel am Ausgangspunkt Parkplatz A. Straße.“

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Zur Begründung führte sie aus, dass es gegenwärtig aufgrund der fehlenden Wegemarkierung dazu komme, dass Naturisten den Weg unbemerkt verließen, wodurch es zu Irritationen mit bekleideten Einwohnern und Touristen gekommen sei. Durch eine Kennzeichnung des Weges könnten diese Irritationen vermieden werden; deshalb werde sie auch durch viele Einwohner und Gäste befürwortet. Die Naturistenfreunde seien auch ausgesprochene Naturliebhaber und es seien bisher keinerlei Beschwerden bezüglich der Beeinträchtigung der Natur aufgetreten. Zudem werde der Antrag vom Touristikverein C., von der Lüneburger Heide GmbH, von der Klosterkammer Hannover, dem Forstamt D. sowie vom Verein Naturschutzpark Lüneburger Heide unterstützt.

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Nach vorangegangener Anhörung lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 12. Mai 2014 ab. Zur Begründung führte er aus, dass im Naturschutzgebiet alle Handlungen verboten seien, die das Naturschutzgebiet oder einzelne Bestandteile zerstörten, beschädigten oder veränderten. Auch eine Befreiung könne nicht erteilt werden, weil aus den Vorrangzielen des regionalen Raumordnungsprogramms kein überwiegendes öffentliches Interesse abgeleitet werden könne. Der Bereich sei auch bereits durch ein Wanderwegenetz erschlossen. Zudem seien alternative Lösungen erkennbar, da der Naturistenweg auch außerhalb des Naturschutzgebietes verlaufen könne.

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Gegen diese Entscheidung legte die Klägerin unter dem 30. Mai 2014 Widerspruch ein. Sie werde durch die Ablehnung des Antrages in ihren Rechen aus Art. 28 Abs. 2 GG verletzt. Die Kennzeichnung des Naturistenweges und das Aufstellen eines Hinweisschildes falle bereits nicht unter den Verbotstatbestand der Naturschutzgebietsverordnung. Die Kennzeichnung eines bereits vorhandenen Weges stelle ein Annex zu § 5 Nr. 16 der Naturschutzgebietsverordnung (NSG-VO) dar, wonach die Benutzung nicht öffentlicher Wege im Naturschutzgebiet zulässig sei. Im Übrigen hätten Grundstückseigentümer das Aufstellen von Schildern nach § 6 NSG-VO zu dulden. Schließlich lägen auch die Voraussetzungen für eine Befreiung vor, da ein erhebliches Allgemeinwohlinteresse sowohl an der Nutzung des Weges als auch an der Vermeidung von Störungen zwischen Naturisten und anderen Touristen sowie bekleideten Einwohnern bestünde.

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Mit Bescheid vom 16. Januar 2015 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Es bestünden bereits Zweifel an der Zulässigkeit des Widerspruchs, da die Klägerin keinen Gemeinderatsbeschluss zur Ausweisung des Weges vorgelegt habe. Der Widerspruch sei aber auch unbegründet, da die Markierung und Beschilderung des Weges eine unzulässige Veränderung des Naturschutzgebietes darstelle. Auch für alle vorhandenen Wege sei eine Befreiung erforderlich gewesen, insoweit gelte der Gleichbehandlungsgrundsatz. § 5 Nr. 16 NSG-VO regele lediglich die Benutzung vorhandener Wege und nicht die Frage einer Wegemarkierung. Eine Befreiung könne aber nicht erteilt werden, weil es an dem dafür erforderlichen überwiegenden öffentlichen Interesse fehle. Zudem sei das Nacktwandern nicht allgemeinverträglich, wie verschiedene aktenkundige Beschwerden deutlich machten.

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Daraufhin hat die Klägerin am 27. Januar 2015 Klage erhoben. Die Klage sei zulässig. Ihr Gemeinderat habe am 18. März 2015 beschlossen, einen Naturistenweg zu widmen. Nach § 37 des Nds. Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung obliege es den Gemeinden als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises, Grundflächen in der freien Landschaft zu Wanderwegen o.ä. zu bestimmen. In dieses Recht greife der Beklagte durch die Verweigerung der Genehmigung für die Kennzeichnung des Naturistenwanderweges ein. Der Beklagte verkenne auch, dass der Weg, auf dem die Naturisten wandern möchten, bereits vorhanden sei. Die bloße Kennzeichnung des Weges durch „N“s an einzelnen Bäumen stelle keine Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung im Sinne des Naturschutzrechtes dar. Der Beklagte führe selbst aus, dass für die Beschilderung vorhandenen Wander-, Rad-, Reit-, Nordic Walking-, Kutschwege sowie Lehrpfade jeweils eine Genehmigung erteilt worden sei und dass der Gleichbehandlungsgrundsatz gelte. Danach müsse auch für den Naturistenwanderweg eine Genehmigung erteilt werden. Zudem diene die Kennzeichnung des Naturistenweges auch gerade der Vermeidung der von dem Beklagten angeführten Störung der öffentlichen Ordnung durch Nackte, da sich dann jeder darauf einstellen könne. Im Übrigen sei es nicht mehr zeitgemäß, unbekleidete Menschen als eine Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung anzusehen.

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Die Klägerin beantragt,

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1. festzustellen, dass das Anbringen von Wanderwegsmarkierungen in Form von 10 cm großen gelben „N“s an Bäumen mit zugelassener Forstmarkierungsfarbe entsprechend dem Antrag der Klägerin vom 31. Januar 2014 nicht nach § 4 Abs. 1 NSG-VO verboten ist,

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2. hilfsweise,

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den Beklagten zu verpflichten, ihr für die Kennzeichnung eines Naturistenwanderweges durch Anbringen von Wanderwegsmarkierungen in Form von 10 cm großen, gelben „N“s an Bäumen mit zugelassener Forstmarkierungsfarbe gemäß ihrem Antrag vom 31. Januar 2014 eine naturschutzrechtliche Befreiung nach § 8 NSG-VO zu erteilen und den Ablehnungsbescheid vom 16. Mai 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Januar 2015 aufzuheben, soweit diese Bescheide dem entgegenstehen.

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3. den Beklagten zu verpflichten, ihr für das Aufstellen eines Hinweisschildes gemäß ihrem Antrag vom 31. Januar 2014 eine naturschutzrechtliche Befreiung nach § 8 NSG-VO zu erteilen und den Ablehnungsbescheid vom 16. Mai 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Januar 2015 aufzuheben, soweit diese Bescheide dem entgegenstehen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung verweist er auf die Gründe des ablehnenden Bescheides sowie des Widerspruchsbescheides. Zudem sei die von der Klägerin angeführte strikte Trennung des Nacktwanderweges von den bereits vorhandenen und ausgewiesenen Routen nicht gänzlich möglich. Aufgrund der verschiedenen Beschwerden gegen den Naturistenweg im Naturschutzgebiet werde daran festgehalten, dass unbekleidete Wanderer zumindest für einen nicht nur unwesentlichen Bevölkerungsanteil nicht allgemeinverträglich i.S.d. § 59 BNatSchG seien. Dass auch das Markieren von Bäumen eine verbotene Veränderung darstelle, ergebe sich zudem aus dem Runderlass des Ministeriums vom 9. Juni 2008 und Ziffer 12.5 des dazugehörigen Bußgeldkataloges, wonach das „Anbringen von Schildern oder Beschriftungen, die nicht ausschließlich auf die Schutzausweisung hinweisen oder als Ortshinweise oder Warntafeln dienen“ eine Zuwiderhandlung sei, die in Naturschutzgebieten mit einer Geldbuße bis zu 5.000,00 EUR geahndet werden könne.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage hat mit dem unter 1. gestellten Feststellungsantrag Erfolg (1.). Demgegenüber hat die Klägerin keinen Anspruch auf die von ihr beantragte Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung für das Aufstellen eines Schildes (2.).

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1. Die Feststellungsklage ist zulässig und begründet.

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a) Die Feststellungsklage ist statthaft. Die Klägerin verfügt über ein berechtigtes Interesse an der Feststellung und ist klagebefugt.

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aa) Der unter 1. gestellte Feststellungsantrag ist nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft. Gemäß § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Unter einem Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO sind die aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer Rechtsnorm (des öffentlichen Rechts) sich ergebenden rechtlichen Beziehungen einer Person zu einer anderen Person oder zu einer Sache zu verstehen (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 21. Aufl. 2015, § 43 Rn. 11). Mit dem Klageantrag zu 1. streiten die Beteiligten um die Frage, ob die von der Klägerin beantragte Markierung zur Ausweisung eines Naturistenwanderweges dem Verbotstatbestand in § 4 Abs. 1 der Naturschutzgebietsverordnung „Lüneburger Heide“ (Verordnung der Bezirksregierung Lüneburg über das Naturschutzgebiet „Lüneburger Heide“ in den Landkreisen Harburg und Soltau-Fallingbostel vom 17.06.1993, Amtsbl. Lbg. Nr. 13 v. 01.07.1993 - im Folgenden: NSG-VO) unterfällt. Diese Naturschutzgebietsverordnung wurde auf der Grundlage der §§ 24, 29 und 30 des Nds. Naturschutzgesetzes (NNatG) i. d. F. v. 2.07.1990 (Nds. GVBl. S. 235) erlassen und gilt gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 des Nds. Ausführungsgesetzes zum BNatSchG (NAGB-NatSchG) vom 19.02.2010 (Nds. GVBl. S. 104) bis heute fort. Damit geht es vorliegend um die sich aus einem konkreten Sachverhalt (Antrag der Klägerin) aufgrund einer Rechtsnorm (§ 4 Abs. 1 NSG-VO) sich ergebenden rechtlichen Beziehungen (Verbotstatbestand erfüllt?) zwischen den Beteiligten, mithin um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i. S. d. § 43 VwGO.

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Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht der in § 43 Abs. 2 VwGO normierte Subsidiaritätsgrundsatz entgegen, da die Klägerin die Frage, ob die Markierung der Bäume vom Verbotstatbestand des § 4 Abs. 1 NSG-VO umfasst ist, nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage klären lassen kann.

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bb) Die Klägerin verfügt auch über ein berechtigtes Interesse an der Feststellung i. S. d. § 43 Abs. 1 letzter HS VwGO. Ein solches liegt vor, wenn die Rechtslage unklar ist, etwa weil die zuständige Behörde insoweit einer anderen Auffassung ist als die klagende Partei und diese ihr zukünftiges Verhalten an der Feststellung orientieren will (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, a. a. o., § 43 Rn. 24). So liegt der Fall hier, da die Klägerin und der Beklagte unterschiedliche Ansichten zu der Frage vertreten, ob die von der Klägerin begehrte Markierung unter den Verbotstatbestand des § 4 Abs. 1 NSG-VO fällt und daher einer naturschutzrechtlichen Befreiung nach § 8 Abs. 1 NSG-VO bedarf.

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cc) Schließlich ist die Klägerin auch klagebefugt i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO, da sie sich auf ihre Rechte aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG i. V. m. § 37 des Niedersächsisches Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (v. 21.03.2002, Nds. GVBl. 2002, 112 - NWaldLG -) berufen kann. Nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Gemäß § 37 NWaldLG obliegt es den Gemeinden als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises, Grundflächen in der freien Landschaft zu Wanderwegen, Radwegen, kombinierten Wander- und Radwegen oder Reitwegen (Freizeitwegen) zu bestimmen.

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Vorliegend streiten die Beteiligten darüber, ob die von der Gemeinde geplante Ausweisung eines Naturistenwanderweges im Rahmen der Gesetze - hier der einschlägigen naturschutzrechtlichen Bestimmungen - zulässig ist. Da der Beklagte die von der Klägerin begehrte Kennzeichnung des Weges in den streitgegenständlichen Bescheiden abgelehnt hat, ist die Klägerin dadurch möglicherweise in ihren Rechten aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG i. V. m. § 37 NWaldLG verletzt.

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Soweit der Beklagte im Widerspruchsbescheid die Zulässigkeit des Widerspruchs mit dem Hinweis darauf, dass die Klägerin keinen gemeindlichen Beschluss zur Ausweisung eines Naturistenweges vorgelegt habe, in Frage gestellt hat, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn der Rat der Klägerin hat in seiner Sitzung vom 18. März 2015 beschlossen, den Naturistenwanderweg dem öffentlichen Verkehr zu widmen, so dass der vom Beklagten geforderte Beschluss damit nunmehr vorliegt. Da es bei der hier vorliegenden Feststellungsklage maßgeblich auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung ankommt (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, a. a. O., § 43 Rn. 23), kann dieser - nach Erlass des Widerspruchsbescheides ergangene - Beschluss auch im vorliegenden Verfahren noch berücksichtigt werden. Ein möglicherweise zum Zeitpunkt der Antragstellung bestehender Legitimationsmangel des Bürgermeisters - der die Klägerin gemäß § 86 Abs. 1 Satz 2 NKomVG nach außen in allen Rechts- und Verwaltungsgeschäften sowie gerichtlichen Verfahren vertritt - wäre damit jedenfalls geheilt.

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b) Die Feststellungsklage ist begründet. Das von der Klägerin begehrte Anbringen von Wanderwegsmarkierungen in Form von 10 cm großen gelben „N“s an Bäumen mit zugelassener Forstmarkierungsfarbe ist nicht nach § 4 Abs. 1 NSG-VO verboten.

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§ 4 Abs. 1 NSG-VO lautet: „Nach § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG sind im Naturschutzgebiet alle Handlungen verboten, die das Naturschutzgebiet oder einzelne seiner Bestandteile zerstören, beschädigen oder verändern.“

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Entgegen der Ansicht des Beklagten stellt das von der Klägerin begehrte Anbringen von Wanderwegsmarkierungen an Bäumen mit zugelassener Forstmarkierungsfarbe keine vom Verbotstatbestand des § 4 Abs. 1 NSG-VO, § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG erfasste Handlung dar, da es nicht zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder einzelner seiner Bestandteile führt. Unter „Zerstörung“ ist dabei die vollständige oder teilweise Vernichtung der Gebietssubstanz oder einzelner Bestandteile zu verstehen, die beispielsweise anzunehmen ist, wenn Moore entwässert oder zur Torfgewinnung abgebaut, Wald gerodet oder Feuchtwiesen aufgeforstet werden (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Kommentar, Bd. II, Stand: Sept. 2016, § 23 BNatSchG Rn. 17; Heugel, in: Lütkers/Ever, BNatSchG, Kommentar, 2011, § 23 Rn. 12; Appel, in: Frenz/Müggenborg (Hrsg.), BNatSchG, Kommentar, 2. Aufl. 2016, § 23 Rn. 38). Demgegenüber ist unter dem Begriff der Beschädigung eine erhebliche Beeinträchtigung zu verstehen, die im Gegensatz zur Zerstörung nicht zu einem Verlust, wohl aber zu einer Verminderung der Qualität des Gebiets oder seiner Bestandteile führt, wie etwa das Abpflücken und Ausreißen von Pflanzen (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a. a. O.; Heugel, in: Lütkers/Ever, a. a. O., Appel, in: Frenz/Müggenborg (Hrsg.), a. a. O., § 23 Rn. 39). Das dritte - und vorliegend allein in Betracht kommende - Kriterium der Veränderung ist gegenüber den zuvor genannten Tatbestandsmerkmalen als Auffangtatbestand zu verstehen (Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, Kommentar, 2. Aufl. 2017, § 23 Rn. 33; Nds. OVG, Beschl. v. 15.12.2008 – 4 ME 315/08 –, zit. n. Juris, dort Rn. 10). Nach der zu § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG ergangenen Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts - die die Kammer aufgrund des Umstands, dass vorliegend auch auf § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG abzustellen ist (s.o.) im vorliegenden Fall für einschlägig hält und der sie folgt - umfasst eine Veränderung jede nicht völlig unerhebliche Abweichung von dem ursprünglichen Zustand im Naturschutzgebiet, die das Ziel der Schutzgebietsausweisung, das Naturschutzgebiet in seiner besonderen Eigenart zu erhalten, gefährdet (Nds. OVG, Beschl. v. 15.12.2008 – 4 ME 315/08 –, a. a. O.; vgl. zu § 23 BNatSchG auch J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner u. a., BNatSchG, Kommentar, 2. Aufl. 2003, § 23 Rn. 25.). Entscheidend ist somit, ob eine Handlung im Hinblick auf den Schutzzweck der Naturschutzgebietsverordnung den Tatbestand einer Veränderung erfüllt (Nds. OVG, Beschl. v. 15.12.2008 – 4 ME 315/08 –, a. a. O.; vgl. zu einer Thüringer Naturschutzgebietsverordnung: Thüringer OVG, Urt. vom 02.07.2003 – 1 KO 389/02 –, zit. n. Juris, dort Rn. 25; sowie zu § 23 BNatSchG: J. Schmidt-Räntsch, in: Gassner u. a., a. a. O.). Erfasst werden nur erhebliche Veränderungen, während sog. Bagatelleinwirkungen und Handlungen, die sich für die Natur und Landschaft als neutral darstellen, vom Veränderungsverbot ausgenommen sind (vgl. Hendrischke, in: Schlacke, a. a. O., § 23 Rn. 33; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, § 23 BNatSchG, Rn. 17 am Ende; Appel, in Frenz/Müggenborg (Hrsg.), a. a. O., § 23 Rn. 40; Heugel, in: Lütkers/Ever, a. a. O.). Beispiele für vom Veränderungsverbot erfasste Handlungen sind etwa die Errichtung von baulichen Anlagen, die Vornahme von Abgrabungen oder das Abladen von Schutt (Gellermann, in: Landmann/Rohmer, § 23 BNatSchG, Rn. 17 am Ende; Appel, in Frenz/Müggenborg (Hrsg.), a. a. O., § 23 Rn. 40; Heugel, in: Lütkers/Ever, a. a. O.).

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Soweit in der Rechtsprechung und in der Literatur zu § 23 Abs. 2 BNatSchG teilweise ausgeführt wird, dass in Naturschutzgebieten ein sog. „absolutes Veränderungsverbot“ im Sinne eines von dem konkreten Schutzweck losgelösten Verbots gelte (vgl. zur Rspr. z. B. VG Köln, Urt. v. 24.07.2012 – 14 K 4263/11 –, zit. n. Juris, dort Rn. 44; zur Lit. z. B. Heugel, in: Lütkers/Ever, a. a. O., § 23 Rn. 11; kritisch bzw. einschränkend demgegenüber auch Appel, in Frenz/Müggenborg (Hrsg.), a. a. O., § 23 Rn. 35; Hendrischke, in: Schlacke, a. a. O., § 23 Rn. 33; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 23 BNatSchG, Rn. 17), folgt die Kammer dem jedenfalls im Rahmen der vorliegend maßgeblichen Vorschriften der § 4 Abs. 1 NSG-VO, § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG nicht. Denn neben der zitierten, ausdrücklich zu § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG ergangenen Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts spricht dabei für die dargestellte „einschränkende“ Auslegung des Veränderungsverbotes auch der unterschiedliche Wortlaut der Vorschriften. Während nach § 4 Abs. 1 NSG-VO, § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG nur solche Handlungen verboten sind, die auch tatsächlich zu einer Veränderung des Naturschutzgebietes oder einzelner seiner Bestandteile führen, ist das nunmehr in § 23 Abs. 2 BNatSchG enthaltene Verbot insoweit weiter, als davon auch solche Handlungen erfasst werden, die nur zu einer Veränderung führen können. Der Umstand, dass nach § 4 Abs. 1 NSG-VO, § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG somit im Vergleich zur bundesrechtlichen Regelung hinsichtlich der verbotenen Handlungen ein strengerer Maßstab gilt, ist somit ein weiteres Argument dafür, jedenfalls im Anwendungsbereich der hier maßgeblichen Normen nicht von einem „absoluten“ - im Sinne eines vom dem konkreten Schutzweck losgelösten (vgl. dazu Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a.a.O., § 23 BNatSchG, Rn. 16; Appel, in Frenz/Müggenborg (Hrsg.), a. a. O., § 23 Rn. 34;), sondern von einem schutzzweckbezogenen Veränderungsverbot auszugehen.

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Gemessen an diesen Maßstäben stellt das von der Klägerin begehrte Anbringen von Wanderwegsmarkierungen an einzelnen Bäumen mit zugelassener Forstmarkierungsfarbe keine Veränderung des Naturschutzgebietes i. S. d. § 4 Abs. 1 NSG-VO, § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG dar. So ist bereits im Ausgangspunkt fraglich, ob diese Art der Markierung überhaupt eine erhebliche Abweichung von dem Zustand im Naturschutzgebiet bewirkt. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass das partielle Besprühen von einzelnen Bäumen mit zugelassener Forstmarkierungsfarbe den Bäumen in keiner Weise schadet, sie also insbesondere nicht in ihrem natürlichen Wachstum und ihrer natürlichen Entwicklung beeinträchtigt. Hinzu kommt, dass das Anbringen von Markierungen an Bäumen sowohl zur Markierung von Wanderwegen als auch im Rahmen der - nach § 5 Abs. 5 NSG-VO zulässigen - forstlichen Bewirtschaftung allgemein üblich ist und im hier betroffenen Naturschutzgebiet - wie sich u.a. aus den von der Kammer in der mündlichen Verhandlung in das Verfahren eingeführten Fotos ergibt - auch bereits an zahlreichen Stellen vorgenommen wurde. Insbesondere an Wegekreuzungen befinden sich im Naturschutzgebiet Lüneburger Heide regelmäßig entweder Hinweisschilder, Holzpfosten mit Markierungen, Findlinge mit Hinweisen und/oder Markierungen an Bäumen (siehe dazu die benannten Lichtbilder). Diese Tatsachen werden auch von dem Beklagten nicht in Abrede gestellt. Vielmehr beruft er sich selbst darauf, dass im Naturschutzgebiet bereits ein gut ausgebautes Wanderwegenetz bestehe und insbesondere der Bereich, in dem die weiteren Markierungen angebracht werden sollen „zu Erholungszwecken mit den verschiedensten Freizeitrouten ausgestattet“ sei. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass es sich im Vergleich zu der im Naturschutzgebiet bereits vorhandenen zahlreichen Markierungen von anderen (Fern-)Wanderwegen (siehe dazu etwa die zur Ausweisung der Themen- und Fernwanderwege angebrachten Markierungen) bei den von der Klägerin begehrten Markierungen um eine deutlich kleinere Anzahl und einen mit 10 km Gesamtlänge auch vergleichsweise kurzen Weg handelt. Unter Berücksichtigung all dieser angeführten Gesichtspunkte spricht bereits Überwiegendes dafür, dass das Anbringen von einigen wenigen zusätzlichen Markierungen - die sich im Übrigen auch hinsichtlich ihre Größe und Farbe nicht wesentlich von den vorhandenen Markierungen abheben - nicht zu einer wahrnehmbaren und damit nur unerheblichen Abweichung vom Zustand im Naturschutzgebiet führt und somit bereits aus diesem Grund nicht vom Verbotstatbestand des § 4 § 4 Abs. 1 NSG-VO, § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG erfasst ist.

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Aber selbst wenn man die Erheblichkeitsschwelle als überschritten ansähe, fehlt es jedenfalls an der für die Erfüllung des Verbotstatbestandes erforderlichen Gefährdung des Ziels der Schutzgebietsausweisung. Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 NSG-VO ist der Schutzzweck der Gebietsausweisung die Sicherung und Entwicklung eines großräumigen Landschaftsausschnitts der Zentralheide mit der historisch gewachsenen Heidelandschaft und angrenzenden Wäldern. Das Gebiet ist besonders geprägt durch den Wilseder Moränenzug, durch Flugsand- und Dünenfelder, Bach- und Trockentäler. Es ist Quellgebiet für zahlreiche Bäche und hat eine herausragende Bedeutung für den Biotop- und Artenschutz (§ 3 Abs. 1 Satz 2 NSG-VO). In § 3 Abs. 2 NSG-VO sind zudem insgesamt elf Ziele aufgeführt, die der Erklärung zum Naturschutzgebiet insbesondere dienen, wie etwa die Erhaltung und Entwicklung naturnaher genutzter und ungenutzter Wälder (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 NSG-VO). Nach § 3 Abs. 2 Nr. 11 NSG-VO bezweckt die Unterschutzstellung dabei auch die Erhaltung und ggf. Wiederherstellung der besonderen Eigenart, hervorragenden Schönheit, Ruhe und Ungestörtheit des Gebietes, auch im Hinblick auf seine Erholungsfunktion. Dass diese Schutzzwecke durch das von der Klägerin beabsichtigte Anbringen von (einigen zusätzlichen) Wanderwegsmarkierungen gefährdet würden, ist weder von dem Beklagten dargelegt noch ansonsten für die Kammer ersichtlich.

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Der Einwand des Beklagten, dass die beabsichtigten Markierungen an den Bäumen eine optische Veränderung darstellten, ist zwar im Ausgangspunkt zutreffend, führt jedoch zu keinem anderen Ergebnis. Denn wie dargelegt, kommt es nicht entscheidend darauf an, ob eine Veränderung äußerlich sichtbar ist (so dass etwa auch unterirdische Veränderungen verboten sein können, vgl. Schmidt-Räntsch, in: Gassner u. a., a. a. O.), sondern ob sie das Ziel der Schutzausweisung gefährdet. Dies kann hier jedoch, wie ausgeführt, nicht festgestellt werden. Vielmehr stellt sich die beabsichtigte Markierung sowohl für den Schutzzweck der Verordnung als auch für die Natur und Landschaft insgesamt als neutral und damit als von § 4 Abs. 1 NSG-VO, § 24 Abs. 2 Satz 1 NNatG nicht umfasst dar.

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Soweit der Beklagte in seinen ablehnenden Bescheiden zudem mit Vorrangzielen des regionalen Raumordnungsprogramms sowie der - aus seiner Sicht fehlenden - Allgemeinverträglichkeit des Nacktwanderns argumentiert, folgt daraus ebenfalls nichts anderes. Denn diese Argumente richten sich offensichtlich gegen das Nacktwandern an sich und betreffen damit Gesichtspunkte, auf die es im Rahmen des § 4 Abs. 1 NSG-VO, der ausschließlich auf naturschutzrechtliche Maßstäbe abstellt, nicht ankommt. Dessen ungeachtet ist weder von dem Beklagten vorgetragen noch für die Kammer ersichtlich, dass das Nacktwandern auf bereits bestehenden Wegen zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des Naturschutzgebietes oder einzelner seiner Bestandteile führen und damit naturschutzrechtlich nach § 4 Abs. 1 NSG-VO verboten sein könnte.

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Soweit der Beklagte zur Unterstützung seiner Ansicht, dass das Markieren von Bäumen eine verbotene Veränderung darstelle, auf den Runderlass des MU vom 9. Juli 2008 verweist, wonach das „Anbringen von Schildern oder Beschriftungen, die nicht ausschließlich auf die Schutzausweisung hinweisen oder als Ortshinweise oder Warntafeln dienen“ eine Zuwiderhandlung ist, die in Naturschutzgebieten mit einer Geldbuße bis zu 5000,00 EUR geahndet werden kann (siehe Ziffer 12.5 des ersten Abschnitts des Bußgeldkataloges der Richtlinien für die Verfolgung und Ahndung von Zuwiderhandlungen gegen Bestimmungen des Umweltschutzes, RdErl. d. MU v. 09.07. 2008 - 16-05130/3 -, Nds. MBl. 2008, 864), führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Denn diese dem Ordnungsrecht zuzuordnende Bestimmung ist für die im hier vorliegenden Verfahren allein maßgebliche naturschutzrechtliche Bewertung ebenfalls ohne Bedeutung. Insofern weist die Kammer lediglich zur Klarstellung darauf hin, dass es dem Beklagten unbenommen bleibt, gegen das - von ihm offenbar missbilligte - Nacktwandern ordnungsrechtlich vorzugehen. Umgekehrt können jedoch aus dem Ordnungsrecht keine maßgeblichen Rückschlüsse darauf gezogen werden, was naturschutzrechtlich zulässig oder verboten ist.

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Aufgrund des Erfolges des Hauptantrages bedarf es keiner Entscheidung über den unter 2. gestellten Hilfsantrag.

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2. Der unter 3. gestellte Antrag hat keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung für die Aufstellung eines Hinweisschildes. Die darauf gerichtete Verpflichtungsklage ist zulässig, aber unbegründet. Der Ablehnungsbescheid vom 16. Mai 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Januar 2015 ist insoweit rechtmäßig und kann die Klägerin daher auch nicht in ihren Rechten verletzten (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 VwGO).

41

Das von der Klägerin begehrte Aufstellen eines Hinweisschildes ist nach § 4 Abs. 1 NSG-VO verboten (a). Der Beklagte kann auch nicht verpflichtet werden, der Klägerin dafür eine Befreiung nach § 8 NSG-VO zu erteilen, weil die dafür erforderlichen (Tatbestands)Voraussetzungen nicht vorliegen (b).

42

a) Anders als das Anbringen der Baummarkierungen ist das Aufstellen eines Hinweisschildes eine Handlung, die einzelne Bestandteile des Naturschutzgebietes verändern würde (vgl. Heugel, in: Lütkes/Ewer, BNatSchG, Kommentar, 2011, § 23 Rn. 12). Bei einem Schild handelt es sich um eine bauliche Anlage, also eine aus Bauprodukten hergestellte, mit dem Erdboden verbundene oder auf ihm ruhende Anlage (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 NBauO). Das Errichten einer baulichen Anlage würde zu einer nicht völlig unerheblichen Abweichung von dem ursprünglichen Zustand im Naturschutzgebiet führen, durch die auch das Ziel der Schutzgebietsausweisung, das Naturschutzgebiet in seiner besonderen Eigenart zu erhalten, gefährdet würde. Denn durch das Schild würde ein „Fremdkörper“ in das Gebiet eingeführt, was u.a. dem Schutzziel, die besondere Eigenart, hervorragende Schönheit, Ruhe und Ungestörtheit des Gebietes zu erhalten (siehe § 3 Abs. 2 Nr. 11 NSG-VO), widerspräche.

43

b) Der Beklagte kann auch nicht verpflichtet werden, der Klägerin zum Aufstellen des Schildes eine naturschutzrechtliche Befreiung zu erteilen. Nach § 8 Abs. Nr. 1a) NSG-VO kann die zuständige Naturschutzbehörde auf Antrag von den Verboten der Verordnung eine Befreiung gewähren, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu vereinbaren ist. Gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 2 NSG-VO kann die zuständige Naturschutzbehörde auf Antrag von den Verboten der Verordnung eine Befreiung gewähren, wenn überwiegende Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern.

44

Die in dieser Vorschrift geregelten Befreiungsmöglichkeiten sollen - wie jede Befreiungsvorschrift - in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Fällen eine Einzelfallgerechtigkeit ermöglichen (vgl. Lau, in: Frenz/Müggenborg (Hrsg.), a. a. O., § 67 Rn. 2; Sauthoff, in: Schlacke (Hrsg.), a. a. O., § 67 Rn. 13). Es müssen also Besonderheiten vorliegen, die den betreffenden Fall deutlich von dem vom Normgeber zugrunde gelegten Regelfall unterscheiden (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.06.1987 – 6 C 3.97 – NuR 1998, 541, 543; OVG NRW, Urt. v. 19.01.2001 – 8 A 2049/99 – NVwZ 2001, 1179, 1180). Bei der Errichtung baulicher Anlagen innerhalb von Schutzgebieten handelt es sich dabei grundsätzlich nicht um einen atypischen Fall, da die Untersagung der Errichtung baulicher Anlagen im Schutzgebiet vom Normgeber regelmäßig gewollt ist (vgl. Lau, in: Frenz/Müggenborg (Hrsg.), a. a. O., § 67 Rn. 4, m. w. N.; VG Neustadt Weinstraße, Urt. v. 21.09.2006 – 4 K 181/06.NW –, zit. n. Juris).

45

Die in § 8 Abs. 1 Nr. 1a) NSG-VO normierte Befreiung zur Verhinderung einer nicht beabsichtigte Härte, mit dem für die betroffenen Grundstückseigentümer unzumutbare Belastungen der Schutzgebietsausweisung verhindert werden sollen (vgl. Lau, in: Frenz/Müggenborg (Hrsg.), a. a. O., § 67 Rn. 6, m. w. N.), liegt hier ersichtlich nicht vor.

46

Entgegen der Ansicht der Klägerin sind auch die Voraussetzungen für eine Befreiung nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 NSG-VO nicht erfüllt. Anders als es diese Vorschrift verlangt, ist die begehrte Befreiung nämlich nicht aus überwiegenden Gründen des Wohls der Allgemeinheit erforderlich.

47

Durch Gründe des Wohls der Allgemeinheit gedeckt sind alle Maßnahmen, an denen ein öffentliches Interesse besteht. Durch den Hinweis auf das „Gemeinwohl" stellt der Gesetzgeber klar, dass in die bilanzierende Betrachtung zugunsten einer Ausnahme nur Gründe des öffentlichen Interesses und nicht auch private Belange eingestellt werden dürfen. Es entspricht somit nicht jedes beliebige, sondern nur ein qualifiziertes öffentliches Interesse dem Gemeinwohl (BVerwG, Beschl. v. 20.02.2002 – 4 B 12/02 –, zit. n. Juris, dort Rn. 3 f.). Demgegenüber ist es nicht erforderlich, dass ein gesellschaftlicher Grundkonsens die Realisierung des Vorhabens billigt (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 19.08.2014 – 8 CS 14.1300 –, zit. n. Juris, dort Rn. 22; Sauthoff, in: Schlacke (Hrsg.), a. a O., § 67 Rn. 17). Liegt ein solches öffentliches Interesse vor, ist in einem weiteren Schritt zu prüfen, ob die festgestellten Gründe des Wohls der Allgemeinheit die Befreiung erfordern. Erforderlich in diesem Sinne ist eine Befreiung nicht erst dann, wenn den Belangen der Allgemeinheit auf keine andere Weise als durch die Befreiung entsprochen werden könnte, sondern schon dann, wenn es zur Wahrnehmung des jeweiligen öffentlichen Interesses vernünftigerweise geboten ist, mit Hilfe der Befreiung das Vorhaben an der vorgesehenen Stelle zu verwirklichen. Dass die Befreiung dem Gemeinwohl nur irgendwie nützlich oder dienlich ist, reicht allerdings nicht aus (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 07.08.2003 – 1 A 10196/03.OVG -, zit. n. Juris; Sauthoff, in: Schlacke (Hrsg.), a. a. O., § 67 Rn. 16). Zudem ist die Erforderlichkeit in der Regel auch dann zu verneinen, wenn Alternativlösungen bestehen, die keinen unzumutbaren Aufwand erfordern (vgl. Gellermann, in: Landmann/Rohmer, a. a. O, § 67 Rn. 13; OVG NRW, Urt. v. 11.09.2012 – 8 A 104/10 –, zit. n. Juris, dort Rn. 55; Bay. VGH, Beschl. v. 31.01.2008 – 15 ZB 07.825 –, zit. n. Juris, dort Rn. 8). Ist die Befreiung in diesem Sinne erforderlich, ist in einem letzten Schritt zu prüfen, ob diese Gründe des Wohls der Allgemeinheit die jeweils geschützten Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege, von denen zu befreien ist, in der konkreten Wertung überwiegen.

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Vorliegend lässt die Kammer ausdrücklich offen, ob die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführten Gründe - Ermöglichung des Nacktwanderns sowie Vermeidung von Störungen zwischen vom Weg abkommenden Naturisten und bekleideten Erholungssuchenden -, schützenswerte Allgemeinwohlgründe sind, oder ob dies, wie der Beklagte vertritt - aufgrund der bei ihm gegen das Nacktwandern eingegangenen Beschwerden und der aus seiner Sicht fehlenden Allgemeinverträglichkeit des Nacktwanderns - nicht der Fall ist. Denn unabhängig davon fehlt es jedenfalls an der Erforderlichkeit. Denn die von der Klägerin angeführten Ziele, das Nacktwandern an sich zu ermöglichen und zu vermeiden, dass es durch vom Weg abkommende Naturisten zu Störungen mit bekleideten Wanderern kommt, können bereits durch das (alleinige) Anbringen der Baummarkierungen erreicht werden. Dieses stellt damit zugleich eine zumutbare Alternativlösung dar. Da das Markieren der Bäume nicht vom Verbotstatbestand der Naturschutzgebietsverordnung erfasst ist (s.o.), kann die erste Markierung auch an einer vom Parkplatz A. Weg einsehbaren Stelle angebracht werden. Dadurch kann zugleich gewährleistet werden, dass die Wanderer, die diesen Parkplatz anfahren, die Bestätigung erhalten, den Ausgangspunkt der Wanderung erreicht zu haben und den richtigen „Einstieg“ in den Weg finden. Weitergehende Gründe, warum das Aufstellen des Schildes genau und ausschließlich an der von der Klägerin beantragten Stelle erforderlich sein soll, sind von ihr weder vorgetragen noch ersichtlich.

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Das Aufstellen des Schildes ist insbesondere auch nicht erforderlich, um das Nacktwandern an sich zu ermöglichen. Dies wird u.a. dadurch deutlich, dass es den Naturisten auch in der Vergangenheit gelungen ist, sich vorab, insbesondre im Internet (unter www.naturistenweg.de), über den Naturistenweg zu informieren und ihre Wanderungen am Ausgangspunkt des Weges anzutreten. Diese Vorgehensweise entspricht im Übrigen der unter Wanderern - bekleideten und unbekleideten - üblichen Praxis, sich vor dem Antritt einer Wanderung mithilfe des Internets, Karten und Fachliteratur über Ausgangspunkte von Wanderungen sowie über die Bedeutung der zur Markierung verwendeten Zeichen zu informieren. Dementsprechend befinden sich auf dem Parkplatz A. Weg auch keine anderen Schilder mit Kartenausschnitten von Wanderwegen, die von diesem Startpunkt aus zugänglich sind. Sähe man demgegenüber das Aufstellen von Schildern mit Wanderkarten als erforderlich, um das Wandern an sich zu ermöglichen, müsste faktisch an jedem möglichen Einstiegspunkt jedes ausgewiesenen Wander-, Walking-, Reit-, Kutsch- und Fahrradweges eine Vielzahl von Schildern aufgestellt werden. Dies wäre mit den Schutzwecken der Naturschutzgebietsordnung, das Gebiet in seiner besonderen Eigenart und Ungestörtheit zu erhalten und die Errichtung weiterer, nicht zur gewachsenen historischen Kulturlandschaft gehörender (siehe dazu § 3 Abs. 2 Nr. 8 NSG-VO) baulicher Anlagen zu verhindern, unvereinbar.

50

Ergänzend weist die Kammer darauf hin, dass zusätzlich zu den von der Klägerin vorgetragenen Gesichtspunkten möglicherweise ein öffentliches Interesse daran bestehen kann, an denjenigen Stellen im Naturschutzgebiet, an denen der Naturistenweg bestehende Wander- und Nordic-Walking-Wege kreuzt bzw. überschneidet (vgl. dazu Bl. 10 VV sowie die auf naturistenweg.de veröffentlichte Karte), Hinweisschilder aufzustellen, um die bekleideten Wanderer darüber zu informieren, dass sie ggf. Naturisten begegnen können. Denn dadurch würde den bekleideten Wanderern die Möglichkeit gegeben, ihr Verhalten danach auszurichten und der Begegnung ggf. aus dem Weg gehen zu können (vgl. VG Karlsruhe, Beschl. v. 02.06.2005 – 6 K 1058/05 –, zit. n. Juris, dort Rn. 18). Die Frage, ob deshalb überwiegende Allgemeinwohlgründe das Aufstellen von Hinweisschildern an den Kreuzungs- bzw. Überschneidungsstücken erfordern, ist im hier vorliegenden Verfahren jedoch nicht zu entscheiden, denn die Kammer ist gemäß § 88 VwGO durch den Antrag der Klägerin auf die Prüfung beschränkt, ob eine naturschutzrechtliche Befreiung für das Aufstellen eines Schildes - wie von der Klägerin beantragt - auf dem Parkplatz E. Weg zu erteilen ist. Diesbezüglich lässt sich jedoch auch mit dem Gesichtspunkt der Informations- und „Warnfunktion“ von bekleideten Wanderern nicht begründen, dass das Aufstellen nur und genau an dieser Stelle erforderlich ist. Denn nach dem unbestrittenen Vortrag der Klägerin handelt es sich um einen abgelegenen, von anderen Erholungssuchenden so gut wie nie benutzten Parkplatz. Damit korrespondiert auch, dass man von diesem Parkplatz ausweislich des vorgelegten Kartenmaterials unmittelbar nur auf den Naturistenwanderweg gelangt, dieser Parkplatz bereits bei google Maps als „Naturistenweg“ beschrieben ist und es eine Vielzahl von anderen, vergleichsweise deutlich stärker frequentierten und größeren Parkplätzen gibt, die unmittelbaren Zugang zu den sonstigen Wander-, Walking-, Reit- und Kutschwegen in der Lüneburger Heide gewähren. Aber selbst für den danach eher unwahrscheinlichen Fall, dass sich ein nicht zu den Naturisten gehörender Erholungssuchender auf den Parkplatz A. Weg begibt, ohne über den Naturistenwanderweg informiert zu sein, wäre das von der Klägerin beantragte Schild nicht geeignet, eine ungewollte Begegnung mit den Naturisten zu verhindern. Zu diesem Zweck müsste das Schild vielmehr bereits für Autofahrer sichtbar an der Straße aufgestellt werden; dies ist von der Klägerin aber ebenfalls nicht beantragt und somit nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Insgesamt kann somit auch unter dem Gesichtspunkt der Information und „Warnung“ sonstiger Erholungssuchender nicht festgestellt werden, dass das Aufstellen des von der Klägerin begehrten Hinweisschildes nur und ausschließlich am Parkplatz Wehner Weg i. S. d. § 8 Abs. 1 Nr. 2 NSG-VO erforderlich ist.

51

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

52

Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.

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