Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-07, Aktenzeichen 4 K 717/13.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2014:0407.4K717.13.NW.0A

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 12. Dezember 2012 und der Widerspruchsbescheid des Stadtrechtsausschusses der Beklagten vom 5. Juli 2013 werden aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Gegenseite vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Untersagung der gewerblichen Sammlung von Schrott und Metall im Gemeindegebiet der Beklagten.

2

Der Kläger führt seit 2011 einen Ein-Mann-Betrieb zur Sammlung von Schrott und Altmetall mit Sitz in Neustadt an der Weinstraße. Dabei holt er mit seinem Fahrzeug diesen Abfall auf Bestellung ab, führt daneben aber auch im näheren Umkreis - auch im Gebiet der Beklagten - Straßensammlungen durch.

3

Am 27. August 2012 zeigte er bei der Beklagten gemäß § 18 Kreislaufwirtschaftsgesetz - KrWG - die Sammlung von Metall und Schrott ab Juni 2012 in deren Stadtgebiet schriftlich an. Die von ihm gesammelten Abfälle bezifferte er dabei mit ca. 3 bis 7 Tonnen im Monat, die von ihm an Schrottgroßhändler in Ludwigshafen, Edenkoben, Neustadt, Lustadt und Worms zur Verwertung übergeben würden.

4

In seiner Stellungnahme vom 29. Oktober 2012 beantragte der von der Beklagten als Eigenbetrieb geführte Entsorgungs- und Wirtschaftsbetrieb Frankenthal (Pfalz) - EWF -, die Sammlung des Klägers zu untersagen. Zur Begründung führte er u.a. aus, er führe für diese Abfälle bereits eine haushaltsnahe und hochwertige Erfassung und Verwertung im gesamten Gebiet der Beklagten durch. Er habe ein Holsystem eingerichtet, welches sperrige Abfälle aus Metallschrott auf Abruf bei jedem privaten Haushalt flächendeckend abhole und einer dem KrWG entsprechenden Verwertung zuführe. Die Sammlung erfolge im Rahmen der Sperrabfallabholung und könne bis zu vier Mal im Jahr in Anspruch genommen werden. Die Kosten für die Abholung seien in der jährlichen Abfallgebühr enthalten. Abfälle aus Metall und Schrott könnten auch im Bringsystem in seinem Wertstoffcenter kostenlos abgegeben werden. Die Einsammlung von Metallschrott aller Art sei eine Einnahmequelle. Gewinne, die aus der kommunalen Wertstofferfassung durch gewerbliche Sammlungen abgeschöpft würden, gingen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger und damit indirekt den Gebührenzahlern verloren, so dass auch die in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG angesprochene Gebührenstabilität gefährdet sei.

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Mit Bescheid vom 12. Dezember 2012 untersagte die Beklagte dem Kläger die Durchführung der von ihm am 27. August 2012 angezeigten gewerblichen Sammlung von Schrott und Metall aus privaten Haushaltungen mittels Straßensammlung und sonstiger Sammlung in Frankenthal (Ziffer 1). Außerdem wurden Kosten in Höhe von insgesamt 95,60 € erhoben (Ziffer 2). Zur Begründung machte die Beklagte unter Bezugnahme auf die Stellungnahme des EWF im Wesentlichen geltend, dass der vom Kläger angezeigten gewerblichen Sammlung von Altmetallen überwiegende öffentliche Interessen entgegenstünden. Durch die gewerbliche Sammlung sei die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet, da die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt werde. Der EWF führe nämlich bereits seit Jahren selbst eine haushaltsnahe und effiziente Erfassung von Schrott und Metall durch. Eine flächendeckende und hochwertig getrennte Erfassung werde so sichergestellt.

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Den dagegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies der Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 2013, dem Kläger zugestellt am 11. Juli 2013, zurück. Begründet ist der Widerspruchsbescheid im Wesentlichen wie folgt:

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Dem Kläger sei die angezeigte Sammlung gemäß § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG zu Recht untersagt worden, weil die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten seien. Der vom Kläger angezeigten gewerblichen Sammlung von Schrott und Metall aus Privathaushalten stünden überwiegende öffentliche Interessen im Sinne von § 17 Absatz 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG entgegen. Nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG sei dies insbesondere dann der Fall, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährde. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit sei anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentliche beeinträchtigt werde (§17 Abs. 2 Satz 2 KrWG). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträgers sei u.a. dann anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst würden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführe (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) oder die Stabilität der Gebühren gefährdet würden (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG). So liege der Fall hier. Der EWF führe nämlich seit Jahren eine haushaltsnahe und getrennte Entsorgung von Schrott und Metallen im gesamten Stadtgebiet durch. Darüber hinaus werde auch die Stabilität der Gebühren gefährdet. Die Kosten für die Abholung des Metallschrotts seien in der jährlichen Abfallgebühr enthalten. Das Einsammeln von Metallschrott stelle eine Einnahmequelle dar. Gewinne, die aus der kommunalen Wertstofferfassung durch gewerbliche Sammlungen abgeschöpft würden, führten zwangsläufig zu einer Gebührenerhöhung. Im Jahr 2012 habe der EWF im Monat rund 21 Tonnen Metallschrott sowohl im Hol- als auch im Bringsystem eingesammelt. Im Jahr 2011 sei vom EWF eine monatliche Durchschnittsmenge von 17 Tonnen Metallschrott und 0,1601 Tonnen Aluminiumschrott gesammelt worden. Der Kläger gehe von einer monatlichen Sammelmenge von durchschnittlich 5 Tonnen aus. Dies stelle im Vergleich zu der im Jahr 2012 vom EWF eingesammelten Menge ein Viertel dar. Damit handele es sich bei dem vom Kläger eingesammelten Metallschrott nicht um eine geringe Menge. Hinzu komme, dass der Beklagten insgesamt 17 gewerbliche Sammlungen von Metallschrott mit einer beabsichtigten Sammelmenge von monatlich insgesamt rund 48 Tonnen angezeigt worden seien. Diese Gesamtmenge übersteige die vom EWF eingesammelte Menge bei weitem. Damit würden dem EWF erhebliche Gewinne fehlen, die bei der Gebührenkalkulation nicht mit eingerechnet werden könnten und somit zu einer gewichtigen Gebührenerhöhung führen würden. Letztendlich würde die gewerbliche Sammlung von Metallschrott im Stadtgebiet dazu führen, dass eine Sammlung von Metallschrott im Holsystem zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen vom EWF nicht mehr angeboten werden könnte.

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Der Kläger hat daraufhin am Montag, den 12. August 2013 Klage erhoben, zu deren Begründung er im Wesentlichen vorträgt:

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Die Tatbestandsvoraussetzungen der §§ 18 Abs. 5, Satz 2, 17 Abs. 2 Nr. 4 in Verbindung mit § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG seien nicht erfüllt. § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG bedürfe einer europarechtskonformen Auslegung, da die Regelungen fraglos die Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit einschränkten. Dabei sei die Rechtsprechung des EuGH zu Art. 106 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV - zu beachten. Das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG sei daher einschränkend so zu verstehen, dass nicht bereits dann eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorliege, wenn von Privaten dieselben Abfälle gesammelt würden. Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung könne nur dann angenommen werden, wenn dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht nur geringe Mengen Abfall entzogen würden. Da er - der Kläger - als kleingewerbetreibender Einzelunternehmer monatlich nur ca. 5 Tonnen Schrott und Metall sammele, sei nicht ersichtlich, aus welchem Grund die Beklagte hier von einer erheblichen Menge an gesammelten Abfällen ausgehe. Zwar beziffere die Beklagte in ihrem Widerspruchsbescheid die gesammelte Gesamtmenge von Schrott und Metall aus den Jahren 2011 und 2012, doch handele es sich dabei nicht um verifizierbare und konkretisierte Angaben im oben genannten Sinne. Hinzu komme, dass keinerlei Angaben vorhanden seien, inwiefern durch seine Sammlung die Funktionsfähigkeit des EWF beeinträchtigt bzw. die Entsorgungstätigkeit zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen gar unmöglich gemacht werde. Die Behörde habe nämlich unbeachtet gelassen, dass er ein Bestandssammler sei, der auch schon 2011 und 2012 dort Schrott gesammelt habe. Damit stehe die vom EWF angegebene Menge in keinem Bezug zu der ihm gesammelten Menge, weil der EWF diesen Metallschrott in den vergangenen Jahren trotz seiner – des Klägers – Sammeltätigkeit gesammelt habe. Schon diese Tatsache widerlege die Vermutung, dass durch das parallele Sammeln derselben Abfälle durch gewerbliche Sammler eine wesentliche Beeinträchtigung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers vorliege. Außerdem sammle dieser offenbar selbst nur eine geringe Menge an Metallschrott, so dass auch deshalb das Entsorgungssystem des EWF in Bezug auf diese Abfallfraktion nicht tangiert werde. Auch die Stabilität der Gebühren werde durch seine gewerbliche Sammlung nicht beeinträchtigt. Eine solche Gefährdung der Gebührenstabilität müsse konkret dargelegt werden. Nicht jede Verteuerung der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung führe schon zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Das sei vielmehr erst dann anzunehmen, wenn durch gewerbliche Sammlungen Abfälle in einer Größenordnung entzogen würden, dass eine Aufgabenerfüllung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen nicht mehr möglich sei. Diesen Anforderungen werde die Beklagte nicht gerecht. Diese argumentiere nämlich nur pauschal mit einer "zwangsläufigen Gebührenerhöhung".

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Selbst wenn aber überwiegende Interessen im Sinne von § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4, Abs. 3 Sätze. 1 und 3 KrWG der angezeigten Sammlung entgegenstünden, sei eine Untersagung der Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nur dann zulässig, wenn die Einhaltung der geforderten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten sei. Dabei sehe die Systematik des Gesetzes nicht ohne Grund in § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG vor, dass gewerbliche Sammlungen mit Auflagen, Befristungen oder Bedingungen zu belegen seien, um die gesetzlichen Anforderungen zu wahren. Erst wenn diese Möglichkeiten ausgeschöpft seien bzw. feststehe, dass sie nicht zum Ziel führten, komme eine Untersagungsverfügung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG als ultima ratio in Betracht. Auch damit setzten sich die angefochtenen Bescheide nicht in der gebotenen Weise auseinander.

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Der Kläger beantragt,

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der Bescheid der Beklagten vom 12. Dezember 2012 und den Widerspruchsbescheid des Stadtrechtsausschusses der Beklagten vom 5. Juli 2013 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

15

Zur Begründung verweist sie zunächst auf die Ausführungen im angefochtenen Bescheid und im hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid. Ergänzend trägt sie im Wesentlichen vor:

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Eine Differenzierung hinsichtlich der gesammelten Menge oder der Größe einer gewerblichen Sammlung habe der Gesetzgeber in den Regelbeispielen des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG gerade nicht vorgenommen. Daher könnten auch „kleine gewerbliche Sammlungen" untersagt werden. Der Umstand, dass der EWF seit Jahren eine haushaltsnahe und getrennte Entsorgung von Schrott und Metallen im gesamten Stadtgebiet durchführe, zeige, dass der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger ein besonderes Interesse an diesem Segment habe. Die Sammeltätigkeit des Klägers gefährde im Zusammenwirken mit den anderen 16 angezeigten gewerblichen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Würden diese Sammlungen nicht untersagt, wäre die Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht mehr rentabel. Dies hätte zur Folge, dass das Holsystem vom EWF eingestellt werden müsste. Seine Behauptung, er habe schon vor Inkrafttreten des KrWG in Frankenthal Metallschrott gesammelt, habe der Kläger bisher nicht nachgewiesen. Auf den Vertrauensschutz des § 18 Abs. 7 KrWG könne er sich daher nicht berufen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf die Schriftsätze der Parteien und die Verwaltungsakten. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Anfechtungsklage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 12. Dezember 2012, mit dem sie dem Kläger die Durchführung der gewerblichen Sammlung von Schrott und Metall aus privaten Haushaltungen mittels Straßensammlung und sonstiger Sammlung in ihrem Stadtgebiet untersagte, und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 2013 sind aufzuheben, denn diese Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten.

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Rechtsgrundlage der angefochtenen Untersagungsverfügung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG, der vorliegend als spezielle Ermächtigungsgrundlage gegenüber der abfallrechtlichen Generalklausel des § 62 KrWG Vorrang genießt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September 2013 - 10 S 1116/13 -, DVBl 2013, 1537; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21. März 2013 - 7 LB 56/11 -, NdsVBl 2013, 218; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 - W 4 S 12.1130 -, jeweils m.w.N.), in Verbindung mit § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten gewerblichen Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Personen ergeben, oder wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. Nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG besteht die Überlassungspflicht nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen oder schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG bestimmt, dass überwiegende öffentliche Interessen nach Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 einer gewerblichen Sammlung dann entgegenstehen, wenn sie in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, des von diesem beauftragten Dritten oder des aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 25 KrWG eingerichteten Rücknahmesystems gefährdet. Eine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist insoweit anzunehmen, wenn die Erfüllung seiner Pflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG). Eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers ist dabei wiederum anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) oder die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG).

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Diese „Regelungskaskade“ steht nach Auffassung der Kammer mit EU-Recht in Einklang, bedarf dazu aber einer europarechtskonformen Auslegung und Anwendung (1.). Den sich daraus ergebenden rechtlichen Anforderungen genügen die angefochtene Untersagungsverfügung und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid nicht (2.).

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1. Die gesetzlichen Überlassungspflichten im Abfallrecht stellen Beschränkungen der Warenverkehrsfreiheit (Art. 28 ff. AEUV) und der Wettbewerbsfreiheit (Art. 101 ff. AEUV) dar (so ausdrücklich auch die Gesetzesbegründung zu § 17 KrWG, BT-Drucks. 17/6052, Seite 85). Diese sind jedoch grundsätzlich europarechtlich gerechtfertigt. Bei der Entsorgung von Abfällen aus privaten Haushaltungen handelt es sich nämlich um eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV. Die mitgliedstaatliche gesetzliche Zuweisung von zur Verwertung bestimmten Abfallfraktionen aus privaten Haushaltungen an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (§ 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG) ist mithin dem Grunde nach durch Art. 106 Abs. 2 AEUV gedeckt. Diese Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit und der Wettbewerbsfreiheit nach Art. 106 Abs. 2 AEUV ist allerdings nur gerechtfertigt, soweit die Abfallentsorgung ohne monopolartige öffentlich-rechtliche Entsorgungsstrukturen rechtlich oder tatsächlich „verhindert“ würde. Dafür ist nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zwar eine Existenzgefährdung des mit der Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betrauten Aufgabenträgers nicht notwendig. Es genügt vielmehr, dass ohne die Exklusivrechte die Erfüllung der dem Unternehmen übertragenen Aufgaben gefährdet wäre oder dass jene Rechte erforderlich sind, um ihrem Inhaber die Erfüllung seiner Aufgaben zu wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu ermöglichen; bloße Zweckmäßigkeitserwägungen können dagegen die Schaffung von Monopolstrukturen nicht rechtfertigen (vgl. EuGH, Urteil vom. 17. Mai 2001 - Rs. C-340/99 -, Slg. 2001, I-4109 RdNr. 54; Urteil vom 15. Mai 2007 - Rs. C-162/06 -, Slg. 2007, I-9911 RdNr. 35 und RdNr. 41).

22

Der VGH Baden-Württemberg hat hierzu in seinem Beschluss vom 9. September 2013 (a.a.O.) weiter das Folgende ausgeführt:

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„Diesen europarechtlichen Anforderungen wird § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG dadurch gerecht, dass „überwiegende öffentliche Interessen“ nach § 17 Abs. 3 KrWG in Anlehnung an die Rechtsprechung des Gerichtshofs zu Art. 106 Abs. 2 AEUV konkretisiert werden. Darauf weist die Gesetzesbegründung ausdrücklich hin und betont, nach der Kollisionsklausel des § 17 Abs. 3 KrWG, für deren Auslegung „primär die Rechtsprechung des EuGH zu Artikel 106 Absatz 2 AEUV heranzuziehen“ sei, hätten öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger, Drittbeauftragte und Rücknahmesysteme „zwar Beeinträchtigungen hinzunehmen, ihre Funktionsfähigkeit muss jedoch gewahrt bleiben“ (BT-Drucks. 17/6052, Seite 87). Der Senat hat keinen Zweifel daran, dass dieses Verständnis des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG den Vorgaben des Art. 106 Abs. 2 AEUV in der Auslegung des Europäischen Gerichtshofs gerecht wird (ebenso VG Ansbach, a. a. O., RdNr. 73). Folglich steht die Normgeltung auch insoweit außer Frage.

24

Der „soweit“-Satz in Art. 106 Abs. 2 AEUV ist rechtsnormativer Ausdruck des Gebots der „Erforderlichkeit“ (Wernicke, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, a. a. O., Art. 106 AEUV RdNr. 63 und RdNr. 72). Seine Anwendung gerade auf dem Gebiet der Abfallentsorgung ist geklärt (EuGH, Urt. v. 25.6.1998 - Rs. C-203/96 - Slg. 1998, I-4075 RdNr. 67; Rs. C-209/98, a. a. O., RdNr. 79 ff.). Eine Beschränkung der Warenverkehrsfreiheit und der Wettbewerbsfreiheit ist rechtlich nur zulässig, soweit es dem Inhaber eines ausschließlichen Rechts ermöglicht werden muss, seine im Allgemeininteresse liegende Aufgabe unter wirtschaftlich tragbaren Bedingungen zu erfüllen; eingeschlossen ist darin die Möglichkeit eines Ausgleichs zwischen den rentablen und den weniger rentablen Tätigkeitsbereichen (EuGH, Urt. v. 19.5.1993 - Rs. C-320/91 - Slg. 1993, 2533 RdNr. 16, 17; Urt. v. 25.10.2001 - Rs. C-475/99 - Slg. 2001, I-8089 RdNr. 57; Rs. C-162/06, a. a. O., RdNr. 36). Von Bedeutung ist das Gebot der “Erforderlichkeit” bei trennbaren Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Steht ein milderes Mittel zur Gewährleistung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsstrukturen zur Verfügung, sind Monopolstrukturen im Entsorgungsbereich insoweit nicht erforderlich (Petersen, NVwZ 2009, 1063, 1070; Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521, 526), etwa wenn und soweit das mit der Aufgabenerfüllung betraute Unternehmen die Abfallentsorgung auch ohne die Privilegierung ordnungsgemäß erfüllen kann (EuGH, Rs. C-203/96, a. a. O., RdNr. 67). Verwiesen ist damit auf die Beurteilung im Einzelfall.

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Auch vor diesem europarechtlichen Hintergrund hat der Senat keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG. Die gesetzliche Regelung nimmt keine europarechtswidrige (vgl. dazu Petersen, NVwZ 2009, 1063, 1070; Suhl, AbfallR 2012, 201, 212 f.) pauschale Zuordnung der getrennt erfassten Abfälle zur Verwertung aus privaten Haushaltungen an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger vor. Ausdrücklich betont die Gesetzesbegründung, die Einräumung exklusiver Rechte für jene Aufgabenträger stehe unter dem Vorbehalt der „Erforderlichkeit“; daher komme den Ausnahmetatbeständen, insbesondere der gewerblichen Sammlung (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG), eine wichtige Funktion zu, weil der vom Gesetz eingeräumten Möglichkeit gewerblicher Sammlungen im Bereich der Hausmüllentsorgung der Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit der notwendige Raum gegeben und dadurch die Verhältnismäßigkeit der Überlassungspflichten sichergestellt werde (BT-Drucks. 17/6052, Seite 85 f.). Daraus wird deutlich, dass die grundsätzliche Zuständigkeit öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für getrennt gesammelte Abfallfraktionen deshalb europarechtskonform ist, weil auch gewerbliche Sammlungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zugelassen werden können (Petersen/Doumet/Stöhr, NVwZ 2012, 521, 526; Kropp, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., Art. 16 AbfRRL RdNr. 37). Stehen § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und Satz 1 des § 17 Abs. 3 KrWG gleichsam im Dienst des Art. 106 Abs. 2 AEUV, bedürfen Satz 2 und Satz 3 des § 17 Abs. 3 KrWG einer restriktiven, d. h. europarechtskonformen Auslegung (VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 39), damit die praktische Wirksamkeit der Vorgaben des EU-Rechts nicht etwa im Gesetzesvollzug unterlaufen wird.

26

Der Senat teilt die im Schrifttum (Suhl, AbfallR 2012, 201, 205 f.; Bickenbach, LKRZ 2012, 222, 227) geäußerten Bedenken an der Möglichkeit einer europarechtskonformen Handhabung jener gesetzlichen Bestimmungen nicht. Das Gesetz trifft keine starren Festlegungen, sondern verwendet auslegungsfähige unbestimmte Rechtsbegriffe (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG: „überwiegende öffentliche Interessen“; § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG: „Funktionsfähigkeit“ des Aufgabenträgers etc.) und normiert in Satz 2 und Satz 3 des § 17 Abs. 3 KrWG, wie noch darzulegen sein wird, widerlegbare Vermutungen. Auslegung und Anwendung der Öffnungsklausel des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG können demnach im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV gehandhabt werden. Die praktische Wirksamkeit des EU-Rechts ist folglich zu bewerkstelligen. Dazu trägt auch die Verteilung der Darlegungs- und Beweislast bei; im Rahmen des Art. 106 Abs. 2 AEUV obliegt dem Mitgliedstaat bzw. dem Aufgabenträger, der sich zu seinen Gunsten auf diese Bestimmung beruft, der Nachweis für das Vorliegen der Privilegierungsvoraussetzungen (EuGH, Rs. C-340/99, a. a. O., RdNr. 59; Rs. C-162/06, a. a. O., RdNr. 49). Diese verfahrensrechtliche Vorkehrung trägt zur europarechtskonformen Anwendung des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 KrWG bei, so dass auch von daher an der Normgeltung ernsthafte Zweifel nicht bestehen.“

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Dieser überzeugenden Rechtsauffassung schließt sich die Kammer an und teilt auch die weiteren rechtlichen Schlussfolgerungen des VGH Baden-Württemberg, wonach im Hinblick auf die europarechtlichen Vorgaben das Vorliegen einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG durch eine gewerbliche Sammlung von Abfällen aus privaten Haushaltungen auf konkrete, nachprüfbare Tatsachen gestützt werden muss und die für den Erlass einer Untersagungsverfügung zuständige Behörde insoweit die Darlegungslast trägt. Dabei besteht eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Sinne von § 17 Abs. 3 Satz 2 und Satz 3 Nr. 1 KrWG nicht per se beim Nebeneinander von gewerblicher und kommunaler Sammlung gleicher Abfallarten. Die Untersagung einer gewerblichen Abfallsammlung ist daher nicht bereits dann gerechtfertigt, wenn seitens des öffentlich rechtlichen Entsorgungsträgers eine hochwertige Erfassung oder Verwertung der betreffenden Abfallart erfolgt; vielmehr muss auch in diesem Fall eine wesentliche Beeinträchtigung seiner Tätigkeit vorliegen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09. Oktober 2013 - 8 B 10791/13 -, NVwZ-RR 2014, 135), wobei dies nur auf der Grundlage konkreter Zahlen und Fakten beurteilt werden kann (vgl. VG Würzburg, Urteil vom 12. November 2013 - W 4 K 13.326 -, juris). Gleiches gilt auch für das Regelbeispiel in § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrwG, wonach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auch dann anzunehmen ist, wenn durch die gewerbliche Sammlung die Stabilität der Gebühren gefährdet wird. Auch insoweit trägt die Behörde die Darlegungslast dafür, dass durch die gewerbliche Sammlung eine wesentliche Erhöhung der Abfallgebühren droht, wobei eine solche wesentliche Veränderung der Abfallgebühren nicht bereits dann eintritt, wenn wie bei jeder gewerblichen Sammlung der hierbei erzielte Erlös nicht mehr in die Gebührenkalkulation des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einbezogen werden kann (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09. Oktober 2013, a.a.O.;OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 19. Juli 2013 - 20 B 122/13 -, juris).

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Schließlich muss die Untersagungsverfügung auch der in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG normierten Rechtmäßigkeitsanforderung der „Erforderlichkeit“ genügen. Dazu hat der VGH Baden-Württemberg in seinem Beschluss vom 9. September 2013 (a.a.O.) zutreffend ausgeführt:

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„Eine Untersagungsverfügung darf nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nur erlassen werden, wenn die Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG „anders nicht zu gewährleisten ist“. Diese gesetzliche Vorgabe stellt eine Konkretisierung des Übermaßverbots (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit i. w. S.) dar (NdsOVG, a. a. O., S. 221). Die Untersagung, d.h. ein vollständiges Verbot einer gewerblichen Sammlung stellt im Vergleich mit anderen Reglementierungen (dazu unten B. III. 2. b) den intensivsten Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eines gewerblichen Sammlers dar und kommt daher bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen nur als ultima ratio in Betracht (NdsOVG, a.a.O., S. 221; OVG NRW, Beschl. v. 19.07.2013 - 20 B 122/13 - juris RdNr. 18; VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 47; Dippel, in: Schink/Versteyl, a. a. O., § 18 RdNr. 24). Dies setzt voraus, dass die Untersagungsverfügung im konkreten Fall die einzige geeignete Maßnahme zur Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG ist (OVG Hamburg, a. a. O., RdNr. 12). Die Beachtung dieser Anforderungen stellt § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG dadurch sicher, dass die zuständige Behörde zu einer entsprechenden Prüfung verpflichtet ist (Schomerus, in: Ver-steyl/Mann/Schomerus, a. a. O., § 18 RdNr. 16).

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In der Sache nimmt die Formulierung „anders nicht zu gewährleisten“ – wie schon die Gesetzessystematik nahelegt – die in § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG genannten behördlichen Befugnisse in Bezug, weil deren Ausübung die Berufsfreiheit des gewerblichen Sammlers weniger belasten würde als ein vollständiges Verbot (OVG Hamburg, a. a. O., RdNr. 12; Dippel, in: Schink/Versteyl, a. a. O., § 18 RdNr. 24). Trifft das im konkreten Fall zu, steht ein milderes Mittel zur Sicherung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zur Verfügung, so dass durch ein behördliches Vorgehen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG dem durch § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG angeordneten „Interventionsminimum“ (Gebot des schonendsten Eingriffs) Rechnung zu tragen ist (NdsOVG, a. a. O., S. 221; VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 48). Dabei sind „Bedingung“, „Befristung“ und „Auflage“ nicht im Sinne des § 36 VwVfG als Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts zu verstehen, sondern es handelt sich um behördliche Eingriffsmaßnahmen durch eigenständigen Verwaltungsakt (so ausdrücklich die Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 17/6052, Seite 89; ferner z. B. Schwind, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, a. a. O., § 18 KrWG RdNr. 52). Die Qualifizierung als „Nebenbestimmung“ scheidet schon deshalb aus, weil es an einem die gewerbliche Sammlung zulassenden Verwaltungsakt (Genehmigung, Erlaubnis etc.) fehlt; denn eine gewerbliche Sammlung muss nicht behördlich zugelassen werden, sie ist lediglich anzuzeigen (§ 18 Abs. 1 KrWG). Insoweit verhält es sich hier rechtsdogmatisch nicht anders als im Versammlungsrecht; da eine Versammlung nicht genehmigungsbedürftig ist, sondern nur anmeldepflichtig (§ 14 VersG), meint „Auflage“ im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG nicht eine Nebenbestimmung zu einem begünstigenden Verwaltungsakt, sondern bezeichnet eine eigenständige Verfügung, also einen Verwaltungsakt (BVerfG, Beschl. v. 21.3.2007 - 1 BvR 232/04 - NVwZ 2007, 1183, 1184).

31

Nach diesem System abgestufter Eingriffsbefugnisse muss die zuständige Behörde im konkreten Fall darlegen, warum an Stelle des Verbots nicht eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers (bzw. des von diesem beauftragten Dritten) in Betracht kommt (NdsOVG, a. a. O., S. 221; VG Würzburg, a. a. O., RdNr. 49). Durchzuführen ist stets eine zweistufige Prüfung: Zunächst ist der Erlass von Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG zwecks Sicherstellung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu prüfen; kommt ein milderes Mittel im konkreten Fall nicht in Betracht, ist eine Untersagung der gewerblichen Sammlung zu prüfen (Schwind, in: v. Lersner/Wenden-burg/Versteyl, a. a. O., § 18 KrWG RdNr. 64; Schomerus, in: Ver-steyl/Mann/Schomerus, a. a. O., § 18 RdNr. 16; eingeräumt auch von Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136, mit der – hier nicht gegebenen – Einschränkung des absoluten Schutzes des Ausschreibungswettbewerbs nach § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 KrWG). Der zuständigen Behörde ist es folglich versagt, sogleich zur Untersagungsverfügung zu greifen, ohne zuvor den Erlass milderer Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG ausgelotet zu haben.

32

§ 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG normiert, anders als § 62 KrWG, eine gebundene Verwaltungsentscheidung. Wenn die tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind, muss die zuständige Behörde eine Untersagung der gewerblichen Sammlung vornehmen; Ermessen räumt das Gesetz der Behörde nicht ein. Im Regelungsgefüge des § 18 Abs. 5 KrWG fungiert Satz 2 allerdings als ultima ratio; das Verbot einer angezeigten Sammlung kommt nur in Betracht, wenn die Einhaltung bestimmter gesetzlicher Vorgaben „anders nicht zu gewährleisten ist“, d. h. Maßnahmen nach Satz 1 des § 18 Abs. 5 KrWG insbesondere die Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG nicht sicherzustellen vermögen.“

33

2. Diesen gesetzlichen Anforderungen werden die Untersagungsverfügung vom 12. Dezember 2012 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 2013 nicht hinreichend gerecht. Die Beklagte hat weder die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 i. V. m. § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 3 Nrn. 1 und 2 KrWG hinreichend dargelegt (a.) noch sich in gebotener Weise damit auseinandergesetzt, ob an Stelle des Verbots der gewerblichen Sammlungen nicht eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Betracht kommt (b.).

34

a. Die Beklagte hat nicht dargetan, dass „überwiegende öffentliche Interessen“ im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 KrWG deshalb zu bejahen sind, weil die gewerbliche Sammlung des Klägers in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dadurch gefährdet (§ 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG), dass die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wesentlich beeinträchtigt wird (§ 17 Abs. 3 Satz 2 Alt. 2 KrWG).

35

Soweit sich die Beklagte insoweit auf das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG beruft, wonach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers insbesondere dann anzunehmen ist, wenn durch die gewerbliche Sammlung Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, liegt dem angefochtenen Bescheid vom 12. Dezember 2012 ersichtlich die Rechtsauffassung zugrunde, dass die bloße Existenz eines Systems der haushaltsnahen oder sonstigen hochwertigen getrennten Erfassung und Verwertung der Abfälle durch den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger für den Ausschluss einer gewerblichen Sammlung genügt. Ein solches Verständnis des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG ist nach den obigen Ausführungen nicht europarechtskonform und verfehlt damit das geltende Recht, wonach auch in diesem Fall eine wesentliche Beeinträchtigung der Tätigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch konkrete Zahlen und Fakten dargelegt werden muss. Diesen Anforderungen genügt weder der Bescheid vom 12. Dezember 2012 noch der Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 2013. Zwar lässt sich dem Widerspruchsbescheid ergänzend entnehmen, dass der EWF im Jahr 2012 im Monat rund 21 Tonnen Metallschrott und im Jahr 2011 eine monatliche Durchschnittsmenge von 17 Tonnen Metallschrott sowie 0,1601 Tonnen Aluminiumschrott gesammelt hat, wohingegen beim Beklagten insgesamt 17 gewerbliche Sammlungen von Metallschrott mit einer beabsichtigten Sammelmenge von monatlich insgesamt rund 48 Tonnen angezeigt worden sind. Darauf lässt sich jedoch die Behauptung einer wesentlichen Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers schon deshalb nicht stützen, weil mit den Angaben zu den von gewerblichen Sammlern angezeigten Sammelmengen nicht nachgewiesen ist, welche Sammelmengen dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger künftig tatsächlich entzogen werden. Die Argumentation der Beklagten beruht auf der Prämisse, dass die Bürger das Entsorgungs- und Verwertungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers aufgrund der Sammlung des Klägers und anderer gewerblicher Sammlungen in weit geringerem Umfang als bisher in Anspruch nehmen würden. Die Richtigkeit dieser Annahme erscheint jedoch durchaus zweifelhaft und ist durch nichts belegt. So lässt die Beklagte völlig unberücksichtigt, ob und wie viele der gewerblichen Sammler sogenannte „Bestandssammler“ sind, die auch schon in den Jahren 2011 und 2012 gewerbliche Sammlungen von Altmetall in ihrem Gemeindegebiet durchgeführt haben, so dass die bloße Fortsetzung dieser Sammeltätigkeiten keine erheblichen negativen Auswirkungen auf die Sammelmenge des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers erwarten lässt. Außerdem dürften viele Bürger trotz (neuer) gewerblicher Sammlungen das Entsorgungs- und Verwertungssystem des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers weiterhin nutzen, zumal es der Beklagten offen steht, ihren Bürgern die Vorzüge des eigenen Bring- und Holsystems gegenüber den gewerblichen Sammlungen zu vermitteln.

36

Auch soweit die Beklagte die Untersagungsverfügung auf das Regelbeispiel des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 KrWG stützt, wonach eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers auch dann anzunehmen ist, wenn die Stabilität der Gebühren gefährdet wird, genügen ihre Darlegungen nicht den gesetzlichen Anforderungen. Ihr Vortrag erschöpft sich insoweit darin, dass das Einsammeln von Metallschrott eine Einnahmequelle darstelle und Gewinne, die aus der kommunalen Wertstofferfassung durch gewerbliche Sammlungen abgeschöpft würden, zwangsläufig zu einer Gebührenerhöhung führen würden. Damit hat die Beklagte aber eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht hinreichend dargetan. Der Nachweis einer solchen wesentlichen Beeinträchtigung würde nämlich voraussetzen, dass anhand konkreter Zahlen belegt wird, dass durch die gewerblichen Sammlungen eine wesentliche Erhöhung der Abfallgebühren droht (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 09. Oktober 2013, a.a.O.). Dies ist im vorliegenden Fall nicht erfolgt.

37

b. Darüber hinaus liegt aber auch ein Verstoß gegen die in § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG normierte Rechtmäßigkeitsanforderung der „Erforderlichkeit“ der Untersagungsverfügung vor. Wie oben dargelegt, ist vor Erlass einer auf § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG gestützten Untersagungsverfügung von der Behörde stets zu prüfen, ob nicht - als milderes Mittel - durch Maßnahmen nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG die Voraussetzungen nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sichergestellt werden können. Insoweit kann beispielsweise eine angemessene Befristung der gewerblichen Sammlung in Betracht kommen, um danach an Hand der neu gewonnenen Erkenntnisse die Voraussetzungen der Sammlung erneut prüfen zu können (vgl. Schwind, in: v. Lersner/Wendenburg/Versteyl, Recht der Abfallbeseitigung, § 18 KrWG RdNr. 57). Auch die mengenmäßige Begrenzung der gewerblichen Sammlung kann ein taugliches Mittel zur Sicherstellung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG sein (vgl. Dageförde/Thärichen, AbfallR 2013, 125, 136). Mit diesen Fragen hat sich die Beklagte nicht auseinander gesetzt und damit die im Rahmen des § 18 Abs. 5 KrWG gesetzlich vorgeschriebene zweistufige Prüfung nicht durchgeführt.

38

War nach alledem die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 12. Dezember 2012 aufzuheben, so kann auch die in diesem Bescheid enthaltene Kostenfestsetzung in Höhe von 95,60 € keinen Bestand haben.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf den §§ 167 Abs. 2 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

40

Beschluss

41

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).

42

Die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren wird gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig erklärt.