Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-05, Aktenzeichen 20 A 1165/16
ECLI:DE:OVGNRW:2019:0705.20A1165.16.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger begehrt Einsicht in Akten des Beklagten.

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Am 6. Juli 2013 trat das Gesetz über das Verbandsklagerecht und Mitwirkungsrechte für Tierschutzvereine (TierschutzVMG NRW) vom 25. Juni 2013 (GV. NRW. S. 416) in Kraft. Nach seinem § 4 Satz 2 in der Fassung von Art. 8 des Gesetzes zur Änderung von Vorschriften zum Befristungsmanagement im Geschäftsbereich des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz vom 20. September 2016 (GV. NRW. S. 790) trat es mit Ablauf des 31. Dezember 2018 außer Kraft.

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Der Kläger ist ein nach § 3 TierschutzVMG NRW anerkannter Tierschutzverein. Mit Schreiben vom 27. September 2014 wandte er sich an den Beklagten und gab an, im Betrieb der G. Schweinezucht KG in N. würden Sauen tierschutzwidrig in zu schmalen Kastenständen gehalten. Unter Bezugnahme auf das Verbandsklagerecht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW beantragte er, gegen diesen Zustand, der ein Eingreifen nach § 16a TierSchG erfordere, tätig zu werden. Ferner bat er um Mitteilung, ob und wie der Beklagte gegen die Missstände vorgehe.

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Der Beklagte teilte dem Kläger unter dem 13. November 2014 mit: Er habe den Betrieb durch Mitarbeiter des Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamts kontrolliert. Die Kastenstände seien bis zu 0,7 m breit. Über sein weiteres Vorgehen wolle er, um eine landesweit einheitliche Problemlösung zu erreichen, unter Einbeziehung des Ministeriums beraten. Er werde das Ergebnis der Gespräche abwarten.

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Mit Schreiben vom 15. November 2014 beantragte der Kläger, ihn gemäß § 13 Abs. 2 VwVfG NRW an dem Verwaltungsverfahren zu Maßnahmen nach § 16a TierSchG zu beteiligen und ihm Akteneinsicht zu gewähren. Er führte aus: Er könne seine rechtlichen Interessen nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 2 Abs. 5 TierschutzVMG NRW effektiv nur wahrnehmen, wenn ihm eine unmittelbare Verfahrensbeteiligung ermöglicht werde. Das ergebe sich auch aus der Rechtsprechung zum vergleichbaren Mitwirkungsrecht eines anerkannten Vereins im Naturschutzrecht. Auch das zuständige Ministerium sei der Auffassung, das Recht aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW könne von den Vereinen ohne vorherige Information und Mitwirkungsmöglichkeit nicht ausgeübt werden. Das TierschutzVMG NRW sei daher dahin auszulegen, dass den Vereinen Akteneinsicht zu gewähren sei.

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Der Beklagte lehnte den Antrag mit Schreiben vom 4. Dezember 2014 ab. Zur Begründung führte er aus: Der Kläger sei nicht nach § 13 Abs. 1 VwVfG NRW am Verfahren beteiligt. Er sei auch nicht nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW zu beteiligen. Durch den Ausgang des Verfahrens würden weder die rechtlichen Interessen des Klägers berührt noch sein Klagerecht in Verfahren nach § 16a TierSchG gestaltet oder beeinträchtigt. Sollte Ermessen hinsichtlich der Hinzuziehung des Klägers zum Verwaltungsverfahren bestehen, sei diese nicht notwendig. Der Sachverhalt sei hinsichtlich der Breite der Kastenstände ermittelt. Der Kläger könne hierzu nichts beitragen, sei aber auch ohne Beteiligung am Verwaltungsverfahren nicht gehindert, etwas beizutragen. Ungeklärt sei noch die rechtliche Würdigung des Sachverhalts. Das Land NRW beabsichtige, generell die Anforderungen an die Breite von Kastenständen in einem Gespräch unter Beteiligung auch des Klägers zu klären. Eine Akteneinsicht von nicht am Verfahren Beteiligten führe zur unbefugten Offenbarung persönlicher und sachlicher Verhältnisse.

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Auf Nachfrage des Klägers teilte der Beklagte ihm mit, bei dem Schreiben vom 4. Dezember 2014 handele es sich um eine Entscheidung durch Verwaltungsakt.

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Am 29. Dezember 2014 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung der Klage hat er ausgeführt: Es sei das grundsätzliche Problem zu lösen, im Vorfeld eines gegen das Unterlassen von Maßnahmen nach § 16a TierSchG gerichteten Klageverfahrens an die notwendigen Informationen zu gelangen. Von seinem Recht, das Unterlassen von Maßnahmen zu rügen, könne er effektiv lediglich dann Gebrauch machen, wenn er anhand der Verwaltungsvorgänge Kenntnis von den hierfür maßgeblichen Vorgängen erlangt habe. Ohne Akteneinsicht könne er keine substantiierte Klage erheben. Die Auffassung des Beklagten stehe im Widerspruch zu einem ministeriellen Erlass vom 12. Dezember 2014 zur Auslegung des TierschutzVMG NRW. Danach sei einem Verein zur Wahrnehmung der Rechte aus § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW entsprechend § 2 Abs. 5 TierschutzVMG NRW auf Verlangen Akteneinsicht zu gewähren. Diese Auslegung sei verfassungsrechtlich geboten. Für sie spreche Art. 19 Abs. 4 GG. Zudem sei er, der Kläger, durch seinen Antrag auf Einschreiten zum Beteiligten des hierauf einzuleitenden Verwaltungsverfahrens geworden. Daher habe er nach § 29 VwVfG NRW einen Anspruch auf Akteneinsicht. Jedenfalls habe er Anspruch auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren. Seine rechtlichen Interessen würden durch die Entscheidung über Maßnahmen nach § 16a TierSchG berührt. Darüber hinaus sei die Herstellung von Waffengleichheit nötig. Waffengleichheit erfordere die Kenntnis des Akteninhalts vor Prozessbeginn.

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Der Kläger hat beantragt,

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1. den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 4. Dezember 2014 zu verpflichten, ihm Einsicht in die gesamte bei ihm befindliche behördliche Akte in anonymisierter Form zu gewähren, die die "G. Schweinezucht KG" in I.-------weg 8, 49497 N. , betrifft und in denen der Beklagte in Kenntnis des in der Klagebegründung dargestellten Sachverhaltes gegen die betreffende Gesellschaft bzw. die für sie handelnden natürlichen Personen entweder Anordnungen nach § 16a TierSchG getroffen hat oder trotz Kenntnis des in der Klagebegründung dargestellten Sachverhaltes ein Tätigwerden nach § 16a TierSchG für nicht erforderlich hält,

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2. hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 4. Dezember 2014 zu verpflichten, ihn an dem Verwaltungsverfahren zu beteiligen, in welchem es um die Einleitung von Maßnahmen nach § 16a TierSchG in Kenntnis des in der Klagebegründung dargestellten Sachverhaltes gegen die "G. Schweinezucht KG" in I.-------weg 8, 49497 N. , geht,

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3. hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG gegen die "G. Schweinezucht KG" in I.-------weg 8, 49497 N. , bzw. deren Betreiber bzw. die für sie handelnden Personen einzuleiten und ihn daran gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG zu beteiligen,

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4. äußerst hilfsweise für den Fall der Abweisung der Klageanträge zu 1. bis 3. den Beklagten zu verurteilen, ihm Einsicht in die beim Beklagten vorhandenen Akten bzw. Aktenbestandteile zu gewähren, die die "G. Schweinezucht KG" in I.-------weg 8, 49497 N. betreffen und in denen entweder Anordnungen nach § 16a TierSchG getroffen worden sind oder trotz Kenntnis des in der Klagebegründung dargestellten Sachverhaltes ein Tätigwerden nach § 16a TierSchG für nicht erforderlich gehalten wird.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat vorgetragen: Die Klage sei, soweit sie hinsichtlich der Klageanträge zu 1. und 2. zulässig sei, nicht begründet. Das TierschutzVMG NRW begründe keinen Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht oder auf Beteiligung. Es gestehe Mitwirkungs- und Informationsrechte in bewusster Abstufung zum Gegenstand der jeweiligen Rechtsbehelfe zu. Bezogen auf Klagen zu Maßnahmen nach § 16a TierSchG sei ein Mitwirkungs- und Informationsrecht trotz hierauf gerichteter Anregungen im Gesetzgebungsverfahren nicht vorgesehen. Der Kläger sei auch nicht Beteiligter des Verwaltungsverfahrens. Sein Klagerecht sei eine im Interesse der Allgemeinheit übertragene Rügemöglichkeit, die keine Beteiligung ermögliche. Die Hinzuziehung des Klägers sei zudem ermessensfehlerfrei abgelehnt worden. Der Kläger könne sein Klagerecht auf der Grundlage der ihm erteilten Informationen wahrnehmen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Aus dem TierschutzVMG NRW ergebe sich kein Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht. Der Kläger sei auch nicht Beteiligter des Verwaltungsverfahrens und habe keinen Anspruch auf Beteiligung.

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Auf Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 14. Juli 2017 die Berufung zugelassen.

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Zur Begründung der Berufung trägt der Kläger vor:

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Die Klage sei trotz § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW zulässig. Das Gesetz gelte zumindest für am 31. Dezember 2018 anhängige Klageverfahren fort. § 4 Satz 2 des Gesetzes enthalte eine Verfallklausel, bei der die als Grundlagengesetz mit Vorrangwirkung auch gegenüber formal gleichrangigen Landesgesetzen konzipierten Vorgaben nach Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes vom 5. April 2005 (GV. NRW. S. 351) zu beachten gewesen wären. Die Vorgaben stünden nicht zur Disposition der Mehrheit im Landtag. Der Landesgesetzgeber habe sich insofern selbst gebunden. Die Vorgaben seien aber außer Acht gelassen worden. Es fehle an einer redaktionellen Anmerkung im Sinne von Art. 123 des Fünften Befristungsgesetzes. Bei der Verlängerung der Befristung des TierschutzVMG NRW durch das Gesetz vom 20. September 2016 sei die Pflicht zur Evaluierung missachtet worden. Das Ergebnis der Evaluierung sei dem Landtag nicht rechtzeitig vor dem 31. Dezember 2018 vorgelegt worden. Der Evaluierungsbericht sei so spät vorgelegt worden, dass sich die Mitglieder des zuständigen Ausschusses und des Landtags insgesamt eine verantwortliche Meinung nicht mehr hätten bilden können. Eine Anhörung von Sachverständigen vor dem 31. Dezember 2018 sei nicht möglich gewesen. Die Evaluierung genüge auch inhaltlich nicht den Anforderungen. Der Evaluierungsbericht sei nichtssagend und reiche für eine Anhörung zur Aufrechterhaltung des TierschutzVMG NRW nicht aus. Das verstoße auch gegen Art. 20a GG. Das Verfahren sei daher gemäß Art. 100 GG vorzulegen.

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Unterstelle man das Auslaufen des TierschutzVMG NRW zum 31. Dezember 2018, sei es unvereinbar mit dem Grundsatz des Vertrauensschutzes, ihm, dem Kläger, die im Klageverfahren erlangte verfahrensrechtliche Position zu entziehen. Das Beseitigen dieser Position setze eine klare gesetzliche Regelung voraus. Eine solche Regelung liege nicht im Fehlen einer Übergangsregelung. Darüber hinaus habe der Senat das Berufungsverfahren trotz Entscheidungsreife lange Zeit vor dem 31. Dezember 2018 nicht gefördert. Liegenlassen einer Sache durch das Gericht führe nicht zur Unzulässigkeit der Klage.

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Die Klage sei auch begründet. Das Verwaltungsgericht habe das TierschutzVMG NRW hinsichtlich des Rechts auf Akteneinsicht fehlerhaft ausgelegt. Es habe das Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke nicht hinreichend geprüft. Mit Art. 19 Abs. 4 GG sei allein die im ministeriellen Erlass vom 12. Dezember 2014 enthaltene Auslegung vereinbar. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts verstoße gegen Art. 20a GG. Es könne nicht angenommen werden, dass Tierschutzvereinen geringere Rechte zuerkannt werden sollten als Naturschutzvereinen. Es verstoße gegen den Anspruch auf ein faires Verfahren und auf Waffengleichheit, wenn allein der Beklagte vor Erhebung der in Aussicht genommenen Klage hinsichtlich § 16a TierSchG über die wesentlichen Informationen zur Tierhaltung verfüge. Er, der Kläger, befinde sich insoweit in einer strukturell begründeten Beweisnot, die nur mittels eines Rechts auf Akteneinsicht behoben werden könne. Entscheidend sei sein rechtliches Interesse an der Akteneinsicht, das aus der Berechtigung zur Klageerhebung folge. Insoweit sei § 299 Abs. 2 ZPO zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht habe zudem einen Anspruch auf Akteneinsicht auf der Grundlage von § 40 VwVfG NRW nicht geprüft. Ein solcher Anspruch stehe ihm, dem Kläger, zu, weil er zur Durchsetzung seines Klagerechts ein auf andere Weise nicht zu befriedigendes Informationsinteresse habe. Zumindest habe der Beklagte insoweit sein Ermessen nicht ausgeübt. Ferner sei er, der Kläger, Antragsteller im Sinne von § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW. Durch die Entscheidung im Verwaltungsverfahren würden auch seine rechtlichen Interessen im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW berührt.

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Jedenfalls habe er ein schützenswertes Interesse an der Feststellung, dass ihm die beanspruchten Einsicht- und Beteiligungsrechte zugestanden hätten. Die streitigen Rechtsfragen seien auch für anderweitig eröffnete Verbandsklagen von Bedeutung.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und

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den erstinstanzlichen Anträgen zu 1. bis 3. zu entsprechen,

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im Weiteren für den Fall des Nichterfolgs der Klageanträge zu 1. bis 3. festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet war,

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a) ihm Akteneinsicht nach Maßgabe des

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Klageantrags zu 1. zu gewähren.

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b) ihn nach Maßgabe des Klageantrags zu 2. am

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Verwaltungsverfahren zu beteiligen.

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c) ein Verwaltungsverfahren im Sinne des

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Klageantrags zu 3. einzuleiten und ihn daran zu

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beteiligen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er trägt vor: Das TierschutzVMG NRW sei mit dem 31. Dezember 2018 außer Kraft getreten. Das führe zur Unbegründetheit der Klageanträge zu 1. und 2. und zum Entfallen des Feststellungsinteresses für den Klageantrag zu 3. Abgesehen hiervon habe das Verwaltungsgericht das Gesetz richtig ausgelegt. Bezogen auf das Recht zur Akteneinsicht gebe es im TierschutzVMG NRW keine planwidrige Regelungslücke. Der Erlass vom 12. Dezember 2014 besage als Äußerung des Ministeriums nichts anderes. Die das Akteneinsichtsrecht in den Fällen von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW betreffende Aussage in dem Erlass sei außerdem nach einem späteren Erlass nicht mehr anzuwenden. Das Fehlen von Mitwirkungsrechten bezogen auf das Klagerecht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW sei ein Korrektiv für dessen erhebliche Reichweite. Anderenfalls laufe das einzelfallbezogene Klagerecht auf ein vom Gesetz nicht beabsichtigtes generelles Informationsrecht hinaus. Das Ergebnis der einfachgesetzlichen Auslegung des TierschutzVMG NRW sei verfassungsrechtlich unbedenklich. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW erweitere die Rechte des Klägers und greife nicht in diese ein. Art. 20a GG verpflichte nicht zur Begründung eines Verbandsklagerechts und nicht zu einer bestimmten Ausgestaltung eines solchen Rechts. Der Grundsatz des fairen Verfahrens komme in einem gerichtlichen Verfahren zum Tragen, in dem nach dem Prozessrecht das Recht auf Akteneinsicht bestehe. Der Kläger könne sich die für eine Klage erforderlichen Informationen mit Hilfe eines seiner Mitglieder nach Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes verschaffen. Der Gewährung von Akteneinsicht im Wege des Ermessens stehe entgegen, dass der Kläger ein eigenes, gewichtiges und auf andere Weise nicht zu befriedigendes Informationsinteresse nicht dargelegt habe und der Gesetzgeber ein Akteneinsichtsrecht im TierschutzVMG NRW bewusst nicht gewähre. Das Verbandsklagerecht werde von § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW nicht erfasst. Die Möglichkeit der Erhebung einer Verpflichtungsklage nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW führe zur Unzulässigkeit der mit dem Klageantrag zu 3. verfolgten Feststellungsklage. Ein Verwaltungsverfahren sei auch eingeleitet worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Berufung hat keinen Erfolg.

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Die Klage ist unzulässig.

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Die erforderliche Klagebefugnis fehlt, soweit der Kläger mit dem Berufungsantrag die erstinstanzlichen Klageanträge auf Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung von Akteneinsicht (erstinstanzlicher Klageantrag zu 1.), hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten zur Beteiligung am Verwaltungsverfahren (erstinstanzlicher Klageantrag zu 2.) und weiter hilfsweise auf Feststellung der Verpflichtung des Beklagten zur Einleitung eines Verwaltungsverfahrens (erstinstanzlicher Klageantrag zu 3.) weiterverfolgt.

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Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Verpflichtungsklage (erstinstanzliche Klageanträge zu 1. und 2.), soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Das hierdurch begründete Erfordernis der Klagebefugnis gilt für Feststellungsklagen (erstinstanzlicher Klageantrag zu 3.) entsprechend. Es dient unabhängig von der Klageart dazu, Klagen, die nicht auf die Gewährung von Individualrechtsschutz ausgerichtet sind, bereits auf der Zulässigkeitsebene auszuschließen.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Dezember 2015 - 10 C 18.14 -, NVwZ-RR 2016, 344, und vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262.

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Die Klagebefugnis gehört zu den Sachurteilsvoraussetzungen, die im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Gericht erfüllt sein müssen. Sie ist dann zu verneinen, wenn die vom Kläger behaupteten Rechte offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise bestehen oder ihm zustehen können.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Mai 2018 - 3 C 18.16 - DVBl. 2019, 171, und vom 20. April 1994 - 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333.

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Das ist hier der Fall.

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Auf der Grundlage des TierschutzVMG NRW können die geltend gemachten Ansprüche auf Akteneinsicht oder auf Beteiligung am eingeleiteten oder noch einzuleitenden Verwaltungsverfahren in Bezug auf Maßnahmen des Beklagten nach § 16a TierSchG gegen die G. Schweinezucht KG offensichtlich nicht bestehen.

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Als Anspruchsgrundlage nach dem TierschutzVMG - dessen Weitergeltung unterstellt - kommt allein dessen § 2 in Betracht, der die Mitwirkungs- und Informationsrechte der nach § 3 des Gesetzes anerkannten Vereine regelt. § 2 TierschutzVMG NRW vermittelt aber bezogen auf Verwaltungsverfahren zu Anordnungen nach § 16a TierSchG, die vorliegend in Erwägung zu ziehen sind, zweifellos kein Recht auf Akteneinsicht oder auf Beteiligung. Das hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt; hierauf wird Bezug genommen. Der Wortlaut der Vorschrift ist insoweit eindeutig. Er gesteht Mitwirkungs- und Informationsrechte ausschließlich bei der Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften sowie, soweit es - wie hier - um Verwaltungsverfahren im Sinne von § 9 VwVfG NRW geht, in bestimmten Genehmigungs- und Erlaubnisverfahren zu. Das schließt, zumal die Mitwirkungs- und Informationsrechte für die einzelnen Fallgruppen inhaltlich mit deutlichen Abstufungen voneinander ausgestaltet sind, die Annahme aus, den Gegenständen des Klagerechts nach § 1 TierschutzVMG NRW korrespondiere jeweils ein außer-/vorprozessuales Recht auf Akteneinsicht oder auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren. Die Gegenüberstellung der Regelungen in § 1 TierschutzVMG NRW einerseits und in § 2 TierschutzVMG NRW andererseits ergibt vielmehr ohne Weiteres, dass der Klage gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW kein Mitwirkungs- oder Informationsrecht zugeordnet ist. Dabei kann von einem Versehen des Gesetzgebers oder einer unbeabsichtigten Regelungslücke nicht die Rede sein, zumal hierauf im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich unter Hinweis auf damit verbundene Schwierigkeiten für die Ausübung des Klagerechts hingewiesen worden ist.

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Vgl. LT-Stellungnahmen 16/483, 16/485, 16/509.

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Darüber hinaus wird ein Recht auf Akteneinsicht oder auf umfassende Beteiligung am Verwaltungsverfahren an keiner Stelle der im Tierschutz VMG NRW geregelten Mitwirkungs- und Informationsrechte begründet, obwohl auf der Hand liegt, dass die fraglichen Verwaltungsverfahren zumindest nicht durchgängig unter Beteiligung der Öffentlichkeit, wie sie etwa im Umweltschutzbereich je nach Verfahrensart gemäß § 73 VwVfG NRW stattfindet, geführt werden. Das legt, weil zudem vorausgesetzt werden kann, dass der Gesetzgeber sich der prozessualen Rechte auf Akteneinsicht (§ 100 VwGO) und auf Beteiligung am gerichtlichen Verfahren (Art. 103 Abs. 1 GG) bewusst war, die Folgerung nahe, dass nach dem Dafürhalten des Gesetzgebers von dem Klagerecht insgesamt ohne vorherige Akteneinsicht und umfassende Beteiligung am Verwaltungsverfahren hinreichend sachgerecht Gebrauch gemacht werden kann.

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Die damit verbundene Verweisung auf andere Informationsquellen im Vorfeld eines Klageverfahrens beinhaltet auch nicht etwa eine faktische Vereitelung einer erfolgreichen Wahrnehmung des Klagerechts. Die Klage gegen Genehmigungen, Erlaubnisse und Anordnungen nach § 16a TierSchG kann nach deren Bekanntgabe an den anerkannten Verein oder, fehlt es an einer solchen Bekanntgabe, nach Erlangung der Kenntnis oder der Möglichkeit der Erlangung der Kenntnis von der entsprechenden Entscheidung erhoben werden (§ 1 Abs. 4 TierschutzVMG NRW). Dementsprechend vermittelt die Entscheidung Informationen, die bei der Erhebung einer Klage verwendet werden können. Anlass für eine Klage gegen das Unterlassen von Anordnungen nach § 16a TierSchG kann typischerweise nur bestehen, wenn das Klageziel zuvor erfolglos an die Behörde herangetragen worden ist. Eine solche Befassung der Behörde mit einem Anliegen muss inhaltlich zumindest einen konkreten Lebenssachverhalt und das Ziel, eine Anordnung nach § 16a TierSchG zu erlassen, erkennen lassen. Die erforderliche Konkretisierung eines an die Behörde gerichteten Antrags auf Einschreiten oder einer entsprechenden Anregung setzt Vorinformationen und Kenntnisse voraus, die in gleicher Weise zur Erhebung der Klage genutzt werden können. Für ein Recht auf Information oder Mitwirkung derart, dass sich der anerkannte Verein erstmals anhand beliebiger oder aller Akten der Behörde Anhaltspunkte für das Vorliegen von Sachverhalten verschafft, bei denen aus seiner Sicht unter Umständen eine Anordnung nach § 16a TierSchG gerechtfertigt sein könnte, spricht schlechterdings nichts.

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Die fehlende Einräumung der vom Kläger beanspruchten Mitwirkungsrechte ist mit höherrangigem Recht offensichtlich vereinbar. Das Land NRW ist nicht verpflichtet, einem anerkannten Verein in Angelegenheiten des Tierschutzes Mitwirkungsrechte in Verwaltungsverfahren oder Klagerechte zuzuerkennen. Darauf, ob und inwieweit es überhaupt ermächtigt ist, derartige Rechte zu begründen, kommt es nicht an. Eine Herleitung der geltend gemachten Mitwirkungsrechte im Wege der verfassungskonformen Auslegung von § 2 TierschutzVMG NRW scheidet damit aus.

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Art. 9 GG vermittelt einem Verein kein Recht, seine - hier auf die Förderung des Tierschutzes gerichteten (§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 TierschutzVMG NRW) - satzungsmäßigen Ziele gegenüber Dritten oder Behörden durchzusetzen.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 2001 - 1 BvR 481/01 u. a. -, NVwZ 2001, 1148; BVerwG, Urteil vom 16. Juli 1980 - 7 C 23.78 -, DVBl. 1980, 1010.

61

Art. 19 Abs. 4 GG gewährleistet den Rechtsweg, wenn jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt wird. Dadurch wird Rechtsschutz zum Schutz von vorausgesetzten subjektiven Rechten garantiert. Welche Rechte ein Kläger geltend machen kann, bestimmt sich nicht nach Art. 19 Abs. 4 GG, sondern nach den Grundrechten und sonstigen verfassungsmäßigen Rechten sowie nach den Regeln des einfachen Rechts.

62

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 2005 - 2 BvR 2236/04 -, BVerfGE 113, 273, und Beschluss vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 207/87 -, BVerfGE 83, 182.

63

§ 1 TierschutzVMG NRW eröffnet indessen die Möglichkeit der Einlegung von Rechtsbehelfen, ohne dass der anerkannte Verein durch den Gegenstand der Klage in eigenen Rechten betroffen wird. Die dadurch geschaffene Verbandsklage stellt kein Mittel zur Wahrung subjektiver Rechte des Verbandes dar. Vielmehr bezweckt sie im öffentlichen Interesse die Durchsetzung von Vorschriften, die nach der sonstigen Rechtsordnung lediglich dem Schutz von Interessen der Allgemeinheit - und der von behördlichen Maßnahmen Betroffenen - dienen und demzufolge für Verfahren des subjektiven Rechtsschutzes, die von an ihrer Vollziehung Interessierten geführt werden, keine entscheidungserheblichen Rechte begründen. Für die Mitwirkungsrechte nach § 2 TierschutzVMG NRW gilt Entsprechendes.

64

Art. 20a GG begründet keine subjektiven Rechte und, darauf aufbauend, keine Klagerechte oder Mitwirkungsrechte von Vereinigungen, deren satzungsmäßiger Zweck auf die Förderung von in der Vorschrift genannten öffentlichen Belangen gerichtet ist. Es handelt sich um eine Staatszielbestimmung mit bindender Wirkung für die staatlichen Organe. Der Gesetzgeber kommt der ihm obliegenden Verpflichtung zum Schutz der genannten Belange im Rahmen der Rechtsetzung nach. Hierbei steht ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zur Konkretisierung von Art und Weise sowie der Mittel zur Erreichung der Ziele zu.

65

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, NVwZ 2011, 289, und vom 10. November 2009 - 1 BvR 1178/07 -, NVwZ 2010, 114; BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 11 A 86.95 -, BVerwGE 101, 73.

66

Davon ist der Tierschutz nicht ausgenommen.

67

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. Okober 2010 - 2 BvF 1/07 -, a. a. O; Hirt/Moritz/Maisack, TierSchG, 3. Aufl., Art. 20a GG Rn. 11 ff.; A. Epiney in v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, 7. Aufl., Art. 20a Rn. 88.

68

Dabei verpflichtet Art. 20a GG nicht zum höchstmöglichen Maß an Tierschutz, sondern, weil die Vorschrift die rechtliche Ebene für eine Abwägung zwischen den Interessen an der Tiernutzung und am Schutz der Tiere schafft, zur Abwägung tierschutzrechtlicher und gegenläufiger Belange. Selbst wenn man Art. 20a GG ein bestimmtes Schutzniveau entnimmt, das nicht unterschritten werden darf, stellt die Vorschrift es dem Gesetzgeber frei, ob er eine Verbandsklage und Mitwirkungsrechte der Verbände einführt oder nicht und wie er die Klage sowie Mitwirkungsrechte gegebenenfalls inhaltlich ausgestaltet

69

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 2001 - 1 BvR 481/01 u. a. -, a. a. O., Gärditz, EurUP 2018, 487 (492); Schlacke in LT-Stellungnahme 15/1112, S. 8 f.

70

Den Vollzugsdefiziten, die in Nordrhein-Westfalen als Grund für die Einführung der Verbandsklage und der Mitwirkungsrechte anerkannter Vereine hinsichtlich des Tierschutzrechts genannt worden sind,

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vgl. LT-Drucks. 16/177, S. 1, 11 f.,

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kann ohne derartige Instrumente in einer Weise begegnet werden, die dem dem Gesetzgeber auferlegten Schutz der Tiere genügt. Die Ausrichtung von Art. 19 Abs. 4 GG auf den Schutz anderweitig begründeter subjektiver Rechte bringt es allgemein mit sich, dass die Wahrung des ausschließlich dem Gemeinwohl dienenden Rechts der vollziehenden Gewalt überantwortet ist. Es spricht nichts dafür, dass die vollziehende Gewalt nicht, soweit es zur Verhinderung von Vollzugsdefiziten gerade im Tierschutzbereich erforderlich sein sollte, so ausgestaltet und ausgestattet werden kann, dass sie ihren Aufgaben entsprechend Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) gerecht werden kann. Einer solchen Bindung und Legitimation unterliegen anerkannte Vereine nicht. Sie sind in ihrer Funktion beim Vollzug des Rechts nicht dem Gemeinwohl in seiner Gesamtheit verpflichtet, sondern werden tätig im Interesse lediglich einzelner Aspekte.

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Aus Art. 29a Abs. 1 LV NRW, wonach die Tiere unter dem Schutz des Landes, der Gemeinde und Gemeindeverbände stehen, ergibt sich nichts anderes.

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Die Ansprüche des Klägers können auf der Grundlage von § 2 TierschutzVMG NRW auch deshalb nicht bestehen, weil die Vorschrift ebenso wie § 1 des Gesetzes inzwischen außer Kraft getreten ist mit der Folge, dass etwaige durch das TierschutzVMG NRW bis zu seinem Außerkrafttreten vermittelten Rechte inzwischen - jedenfalls - erloschen sind.

75

Nach § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW tritt das Gesetz mit Ablauf des 31. Dezember 2018 außer Kraft. Die in der ursprünglichen Fassung des Gesetzes auf den 31. Dezember 2017 festgesetzte Frist ist durch Art. 8 des Gesetzes vom 20. September 2016 durch Ersetzung der Jahreszahl "2017" durch "2018" um ein Jahr verlängert worden. Eine weitere Verlängerung der Frist hat in dem hierauf gerichteten Gesetzgebungsverfahren keine Mehrheit gefunden.

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Vgl. LT-Drucks. 17/4107 und 17/4528 S. 4; LT-PlBPr. 17/45 Nr. 3.

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Die Befristung des Gesetzes ist wirksam. Sie ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

78

Die Bemessung des zeitlichen Schutzumfangs des TierschutzVMG NRW hält sich innerhalb des Gestaltungsspielraums, der dem Gesetzgeber verfassungsrechtlich nach dem oben Gesagten hinsichtlich der Schaffung und inhaltlichen Ausgestaltung der durch das Gesetz begründeten Rechte zusteht. Die zeitliche Begrenzung des Gesetzes ist integraler Bestandteil auch der durch das Gesetz selbst begründeten Rechte. Die materiellen Rechte eines nach dem Gesetz anerkannten Tierschutzvereins vermitteln ihm keinen Anspruch auf dessen unbefristete Geltung. Auch Art. 20a GG schließt es nicht aus, eine einmal zur Verbesserung des Tierschutzes eingeführte Verbandsklage und hierzu geschaffene Mitwirkungsrechte von Tierschutzvereinigungen wieder aufzuheben oder auslaufen zu lassen. Es ist Sache des Gesetzgebers, zu bestimmen, ob die von Art. 20a GG erfassten Sachgebiete einer Neuregelung bedürfen oder nicht. Der verfassungsrechtliche Schutzauftrag gebietet es nicht, im Sinne eines Verbesserungsgebotes bzw. Verschlechterungsverbotes einen einmal festgelegten Schutzstandard in allen Einzelheiten zumindest beizubehalten.

79

Vgl. hierzu Hirt/Maisack/Moritz, a. a. O., Art. 20a Rn. 21; A. Epiney in v. Mangoldt/Klein/Starck, a. a. O., Art. 20a Rn. 65; Krings in Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 14. Aufl., Art. 20a Rn. 25 ff.

80

Der Abwägung der zu berücksichtigenden Belange, die dem Gesetzgeber zusteht und seiner Gestaltung überantwortet ist, ist die Möglichkeit wesenseigen, dass zu einem bestimmten Zeitpunkt auf die Förderung des Tierschutzes angelegte Maßnahmen gemildert oder aufgegeben werden, wenn eine neuerliche Abwägung ein Übergewicht anderer Belange ergibt. Dass hierbei bezogen auf das TierschutzVMG NRW Erwägungen auch hinsichtlich der Zweckmäßigkeit einer Verbandsklage eine Rolle spielen, liegt in der Natur der Sache. Der Tierschutz wird durch das Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW auch nicht in für ihn zentralen Punkten abgeschwächt oder gar weitgehend aufgegeben. Der Wegfall der mit dem Gesetz bezweckten Stärkung des Vollzugs des Tierschutzrechts hat, sofern diese erreicht worden sein sollte, allenfalls Auswirkungen auf die Effektivität der Durchsetzung des Tierschutzrechts in der Realität. Dem Evaluierungsbericht der Landesregierung zufolge sind diese Auswirkungen allenfalls von punktueller Bedeutung für den Vollzug insgesamt.

81

Vgl. LT-Vorlage 17/1470.

82

Sie deuten keineswegs auf ein grundsätzliches Versagen der Tierschutzbehörden des Landes hin. Es gibt keinen Anhaltspunkt dafür, dass diese Einschätzung, der sich der Gesetzgeber im Ergebnis angeschlossen hat, unvertretbar sein könnte. Der Schutz der Tiere durch das Land (Art. 29a Abs. 1 LV NRW) findet weiterhin statt.

83

Aus der Befristung des TierschutzVMG NRW und den Umständen, unter denen der Gesetzgeber die festgesetzte Frist hat verstreichen lassen, ergeben sich nicht wegen Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes vom 5. April 2005 (GV. NRW. S. 351) Bedenken gegen das Außerkrafttreten des Gesetzes. Die zuletzt genannten Vorschriften entfalten keine Bindungswirkung, die bei der Befristung und der Entscheidung über ihre Verlängerung hätte missachtet werden können. Der Gesetzgeber war nicht gehindert, das TierschutzVMG NRW zu befristen und mit der Befristung in einer Weise umzugehen, die von Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes abweicht. Damit kann dahingestellt bleiben, ob die Verlängerung der Frist durch das Gesetz vom 20. September 2016 und die Ablehnung einer weiteren Verlängerung der Frist inhaltlich mit ihnen im Einklang stehen.

84

Art. 122 des Fünften Befristungsgesetzes regelt eine Berichtspflicht der Landesregierung im Zusammenhang mit der Evaluierung von Gesetzen, Art. 123 des Gesetzes die Anfügung einer Fußnote bei der Veröffentlichung von Gesetzen mit Verfallklausel. Beide Vorschriften sind eingebunden in den Komplex der Regelungen, die in Nordrhein-Westfalen nach Entscheidungen der Landesregierung vom März und Juli 2003 zum Abbau einer Überregulierung beschlossen worden sind und die Überprüfung der bestehenden Gesetze auf die Notwendigkeit ihrer Aufrechterhaltung sowie die grundsätzliche Befristung aller zukünftigen Gesetze vorsehen. Den zur Umsetzung dieses Vorhabens erlassenen Vorschriften liegen einheitliche, in der Begründung zum Ersten Befristungsgesetz vom 18. Mai 2004 (GV. NRW. S. 248) genannte Ziele und Methoden zugrunde.

85

Vgl. LT-Drucks. 13/6479, S. 1, 65.

86

Beabsichtigt war eine Befristung der Gesetze, soweit von ihr nicht ausnahmsweise im Interesse der Rechtssicherheit und Beständigkeit abgesehen wurde, durch gesetzliche Anordnung eines Verfallsdatums oder durch gesetzliche Anordnung einer Berichtspflicht gegenüber dem Landtag, um durch Evaluierung die Notwendigkeit und Wirksamkeit der einzelnen Vorschriften zu ermitteln und die Entscheidung über ihre Aufrechterhaltung oder Aufhebung vorzubereiten.

87

Vgl. LT-Drucks. 13/4868, S. 55 ff.; Becker, NVwZ-Extra 17/2010, S. 1 f.

88

Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes greifen inhaltlich über den zentralen Gegenstand dieses Gesetzes, die Gesetze und Verordnungen aus der Zeit von 2001 bis 2004 unter dem Gesichtspunkt ihrer möglichen Aufhebung und Befristung zu überprüfen, hinaus. Sie zielen darauf ab, die generelle Vorgehensweise des Gesetzgebers hinsichtlich der Befristungen festzulegen.

89

Vgl. LT-Drucks. 13/6721, S. 5 f. der Anlage.

90

Das verschafft ihnen aber in der Hierarchie der Rechtsvorschriften keinen Vorrang gegenüber anderen Gesetzen des Landes. Es steht dem Gesetzgeber in den Grenzen des höherrangigen Rechts frei, bestehende Gesetze zu ändern. Er ist dabei nicht an in der Vergangenheit auf derselben Rangebene festgelegte Kriterien für die Änderung von Gesetzen oder ihre Beibehaltung gebunden. Im Verhältnis zwischen mehreren einfachen Gesetzen gelten vielmehr die überkommenen Prinzipien, dass das spätere Gesetz dem früheren und das spezielle Gesetz dem allgemeinen vorgeht. Das ergibt sich bezogen auf das Prinzip des "lex posterior" ohne weiteres daraus, dass Gesetze aufgrund parlamentarischer, also politisch geprägter, Mehrheitsentscheidungen zustande kommen und die parlamentarische Mehrheit von Wahlen für die jeweilige Wahlperiode abhängt. Das Festschreiben in der Vergangenheit getroffener gesetzgeberischer Entscheidungen außerhalb der mit Vorrang ausgestatteten Bestimmungen liefe der Gesetzgebungskompetenz des Parlaments späterer Legislaturperioden zuwider.

91

Daran ändern auch die durch Gesetzesänderungen potentiell hervorgerufenen Nachteile für die Rechtssicherheit und das Vertrauen in den Fortbestand der Rechtslage nichts.

92

Die für die Gesetzgebung maßgeblichen Grenzen ergeben sich aus ihrer Bindung an die verfassungsmäßige Ordnung (Art. 20 Abs. 3 GG). Zur verfassungsmäßigen Ordnung gehört die Gesamtheit der im Grundgesetz enthaltenen Normen. Die verfassungsmäßige Ordnung beinhaltet für die hier maßgebliche Ebene des Landesrechts den Vorrang des Bundesrechts (Art. 31 GG). Das schließt einfachgesetzliche Regelungen des Landesrechts wie diejenigen der Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes auch dann nicht ein, wenn sie ihrem Inhalt nach als Grundsätze für zukünftige Gesetze dienen sollen und auf eine Selbstbindung gerichtet sind. Die Rechtsordnung enthält zwar einfachgesetzliche Vorschriften mit einem Rang zwischen dem sonstigen einfachen Gesetzesrecht und dem Verfassungsrecht. Diese gehen aber auf Sonderregelungen zurück, die auf das Fünfte Befristungsgesetz und das TierschutzVMG NRW keine Anwendung finden. Eine allgemeine Kategorie des

93

- einfachen - Gesetzes mit erhöhter Bindungswirkung für spätere - einfache - Gesetze, der durch seine Änderung Rechnung getragen werden muss, damit das spätere und mit ihm inhaltlich nicht im Einklang stehende Gesetz wirksam erlassen werden kann, findet in der verfassungsmäßigen Ordnung keine Grundlage. Das vom Kläger herangezogene Haushaltsgrundsätzegesetz vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), das in seinem § 1 zur Einhaltung der in ihm geregelten Grundsätze bei der Gesetzgebung verpflichtet, entzieht sich insofern einer Verallgemeinerung. Es beruht in diesen Rechtswirkungen auf der spezifischen Gesetzgebungskompetenz des Art. 109 Abs. 4 GG.

94

Vgl. G. Kirchhof in v. Mangoldt/Klein/Starck, a. a. O., Art. 109 Rn. 121; Kube in Maunz-Dürig, GG, Art. 109 Rn. 241.

95

Der Vorrang der allgemeinen Regeln des Völkerrechts vor den Gesetzen (Art. 25 Satz 2 GG), auf den der Kläger in der mündlichen Verhandlung Bezug genommen hat, bestätigt die Existenz von Recht mit einem Rang oberhalb des einfachen Gesetzes und unterhalb der Verfassung.

96

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2015 - 2 BvL 1/12 -, BVerfGE 141, 1.

97

Diese Normebene der in Rede stehenden Regeln ist jedoch verfassungsrechtlich ebenfalls durch besondere, nicht verallgemeinerungsfähige Bestimmung festgelegt.

98

Danach geht das TierschutzVMG NRW den Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes wegen der zeitlichen Reihenfolge, in der die Gesetze erlassen worden sind, nach dem allgemeinen Grundsatz des "lex posterior" vor. Das gilt unabhängig davon, ob man § 4 Satz 2 TierschutzVMG als Anwendungsfall der Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes oder als spezielle Bestimmung betrachtet.

99

Dem Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW aufgrund seines § 4 Satz 2 steht auch nicht entgegen, dass die nach Art. 123 des Fünften Befristungsgesetzes bei einer Verfallklausel, wie sie § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW enthält, durchzuführende und bezogen auf das TierschutzVMG NRW durchgeführte Evaluierung der Vorbereitung der endgültigen Entscheidung über die Notwendigkeit dieses Gesetzes dient. Dadurch erlangt die Evaluierung nicht die Funktion eines auf die Stärkung des Tierschutzes ausgerichteten Verfahrensschritts. Bei der Evaluierung eines Gesetzes handelt es sich um ein Mittel zur Überprüfung seiner Wirksamkeit im Hinblick auf die ihm beigelegten Zwecke. Bezogen auf das TierschutzVMG NRW bildet die Evaluierung ein Instrument zur Beurteilung der Notwendigkeit der Beibehaltung der durch das Gesetz begründeten Verbandsrechte. Die Evaluierung hat insoweit anders als die in § 16b Abs. 1 Satz 2 TierSchG normierte Pflicht zur Anhörung der Tierschutzkommission vor dem Erlass von Rechtsverordnungen und allgemeinen Verwaltungsvorschriften

100

- vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 12. Oktober 2010 - 2 BvF 1/07 -, a. a. O. -

101

und die in § 15 Abs. 1 Satz 2 TierSchG vorgesehene Beteiligung von Kommissionen zur Unterstützung der Behörden keine spezifisch tierschutzrechtliche Funktion. Aus ihr ergeben sich keine inhaltlichen Anforderungen an eine Änderung des TierschutzVMG NRW. Insbesondere sperrt das Erfordernis der Evaluierung nicht das Auslaufen oder eine Aufhebung des TierschutzVMG NRW aufgrund seiner vollständigen Neubewertung.

102

Ein Grund für die vom Kläger angeregte Vorlage des Verfahrens gemäß Art. 100 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 75 Abs. 1 Nr. 5 LV NRW, § 12 Nr. 7 VGHG NRW an das Bundesverfassungsgericht oder den Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen besteht danach insgesamt nicht.

103

§ 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW ist vorliegend anwendbar.

104

Nach dem klaren Wortlaut der Vorschrift tritt das Gesetz mit Ablauf des 31. Dezember 2018 insgesamt außer Kraft. Damit fallen die in § 2 des Gesetzes geregelten Mitwirkungs- und Informationsrechte für die Zeit nach diesem Datum weg. Außerdem entfällt das in § 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW enthaltene prozessuale Verfahrensrecht, Rechtsbehelfe einlegen zu können, ohne die Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen. Die Änderungen entfalten Geltung für das vorliegende Verfahren.

105

Die Mitwirkungsrechte nach § 2 TierschutzVMG NRW sind - ebenso wie die Klagerechte - in Anlehnung an vergleichbare Regelungen im Naturschutzbereich konzipiert.

106

Vgl. LT-Drucks. 16/177, S. 11 ff.

107

Dementsprechend sind die Mitwirkungsrechte als subjektive Rechte zu verstehen, die selbständig gerichtlich durchgesetzt werden können.

108

Vgl. (zum Naturschutzrecht) BVerwG, Urteile vom 7. Dezember 2006 - 4 C 16.04 -, NVwZ 2007, 576, und vom 12. November 1997 - 11 A 49.96 -, BVerwGE 105, 348.

109

Der Wegfall subjektiver Rechte während eines zu ihrer Durchsetzung geführten Klageverfahrens auf Verpflichtung der Behörde bzw. auf Feststellung der Verpflichtung der Behörde ist für die gerichtliche Entscheidung beachtlich. Denn die Rechte bestehen in einem solchen Fall im für die gerichtliche Überprüfung maßgeblichen Zeitpunkt nicht mehr.

110

Aspekte des Vertrauensschutzes stehen dem nicht entgegen. Ein Kläger muss generell damit rechnen, dass Ansprüche, die er mit einer Klage verfolgt, aufgrund von Änderungen der Sach- und Rechtslage, die nach Erhebung der Klage eintreten, während des Verfahrens verloren gehen. Das unterliegt insoweit auch bezogen auf § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW nicht den Kriterien, die bei Änderungen des Prozessrechts während anhängiger gerichtlicher Verfahren anzuwenden sind. Bezogen auf diese Ansprüche geht es nicht um eine Verschärfung verfahrensrechtlicher Anforderungen an den Zugang zum Gericht. Mit den Möglichkeiten, auf den Wegfall der Ansprüche prozessual durch Erklärung des Rechtsstreits für in der Hauptsache erledigt oder, sofern die diesbezüglichen Voraussetzungen erfüllt sind, durch den Übergang auf die (Fortsetzungs-)Feststellungsklage zu reagieren, sind die Belange des Klägers auch prozessual hinreichend gewahrt.

111

Aus den Grundsätzen, die bezogen auf Rechtsänderungen mit Rückwirkung gelten, ergibt sich vorliegend nichts anderes. § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW wirkt zwar bei zum 31. Dezember 2018 geltend gemachten und noch nicht endgültig durchgesetzten bzw. abgelehnten Mitwirkungsrechten auf gegenwärtige und noch nicht abgeschlossene Sachverhalte so ein, dass die betroffenen Rechtsbeziehungen nachträglich, vom Zeitpunkt der Geltendmachung aus betrachtet, entwertet werden. Das ist indessen in der Vorschrift von Anfang an angelegt. Der Wegfall der Mitwirkungsrechte beruht nicht auf einer nach Erlass des Gesetzes vorgenommenen Gesetzesänderung, sondern auf dem vorhersehbaren Ablauf des Zeitraums, für den sie begründet worden waren. Den anerkannten Vereinen wird durch den Zeitablauf kein Recht entzogen, das sie zu irgendeinem Zeitpunkt innehatten. Das TierschutzVMG NRW ist seit seinem Inkrafttreten befristet und enthält für die Zeit nach seinem Außerkrafttreten keine Übergangsregelung für anhängige Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren. Es konnte anfänglich in zeitlicher Hinsicht Vertrauen allenfalls gegenüber einer nachträglichen Verkürzung der Frist hervorrufen, die indessen nicht vorgenommen worden ist. Die ursprünglich auf den 31. Dezember 2017 festgelegte Frist ist nicht eingeschränkt, sondern um ein Jahr verlängert worden. Zweck der Verlängerung war es, angesichts einer als bislang nicht ausreichend angesehenen Beurteilungsbasis für die Evaluierung Zeit zu gewinnen, um die Evaluierung vornehmen und gegebenenfalls ein Gesetzgebungsverfahren zur Entfristung des TierschutzVMG NRW durchführen zu können.

112

Vgl. LT-Drucks. 16/12312, S. 1, 21.

113

Die im Gesetzgebungsverfahren geäußerte Absicht, innerhalb der verlängerten Frist eine Evaluierung und gegebenenfalls eine Entfristung des Gesetzes vorzunehmen, ging mit dem Hinweis einher, dass es einer entsprechenden Gesetzesänderung bedürfe, um eine gegebenenfalls gewünschte Fortgeltung des Gesetzes über das Verfalldatum hinaus zu erreichen.

114

Vgl. LT-Drucks. 16/12312, S. 21.

115

Das konnte auch von den vom Gesetz betroffenen anerkannten Vereinen nur dahin verstanden werden, dass die Befristung des Gesetzes als solche weiterhin galt, die Beibehaltung des Gesetzes offen war und die Entscheidung hierüber bis zum Ablauf der verlängerten Frist in der Schwebe gehalten werden sollte. Der Wortlaut von § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW lässt auch in der geänderten Fassung keinen Zweifel daran zu, dass das Gesetz insgesamt mit dem bezeichneten Datum vollständig außer Kraft treten würde, sofern gesetzlich nichts anderes bestimmt würde. Bezogen auf die Fortgeltung des Gesetzes über den in § 4 Satz 2 genannten Zeitpunkt hinaus und seinen Regelungsgehalt ab diesem Zeitpunkt konnte allenfalls eine durch nichts gesicherte Hoffnung bestehen. Das musste auch den anerkannten Vereinen wie dem Kläger bewusst sein.

116

Die zur Begründung des Gesetzentwurfs zur später mehrheitlich abgelehnten zweiten Verlängerung der Geltungsdauer des TierschutzVMG NRW angeführte Erwägung, anhängige Klagen zum Abschluss bringen zu können und die Evaluierung unter ihrer Einbeziehung vornehmen zu lassen, lässt mit der weitergehenden Zweckbestimmung, eine Fortsetzung oder alternativ eine Weiterentwicklung des Gesetzes vornehmen zu können,

117

vgl. LT-Drucks. 17/4107, S. 1, 5,

118

zwar die Zielsetzung erkennen, das Gesetz nicht auslaufen zu lassen. Dabei handelt es sich aber unübersehbar um eine politische Absichtserklärung der den Gesetzentwurf tragenden Fraktionen. Sie konnte eine über den Wortlaut von § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW hinausgehende Erwartung hinsichtlich der Fortgeltung des Gesetzes nicht verlässlich stützen.

119

Angesichts dessen bedurfte es auch keiner Übergangsregelung für den Fall des Außerkrafttretens des Gesetzes. Das für das Erfordernis von Übergangsregelungen und deren inhaltliche Ausgestaltung maßgebliche Gebot des Vertrauensschutzes bezieht sich auf die Dauerhaftigkeit der bestehenden Rechtslage.

120

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 4. Mai 2012 - 1 BvR 367/12 -, BVerfGE 131, 47, und vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE 76, 256.

121

Die bis zum 31. Dezember 2018 bestehende Rechtslage schloss lediglich die Möglichkeit einer in der und für die Zukunft erst noch zu schaffenden Rechtslage ein. Dadurch wird die bis zu diesem Datum gerade nicht vollzogene Verwirklichung dieser Möglichkeit nicht zu einem Bestand, der Schutz verdienen könnte. Schutzwürdig sind vor allem gegebene Rechte gegenüber ihrer Aufhebung oder Einschränkung. Der Inhalt der Rechte wird auch durch die Regelungen zu ihrer zeitlichen Geltung bestimmt. Bezogen auf den Zeitraum nach Ablauf der festgelegten zeitlichen Geltungsdauer der Rechte gibt es lediglich Erwartungen oder Vermutungen. Diese werden, wird die Beibehaltung oder Begründung der Rechte - wie hier - nicht verlässlich in Aussicht gestellt, vom Gesetz als solche nicht geschützt. Dispositionen, die auf der Grundlage ungesicherter Hoffnungen hinsichtlich der zukünftigen Rechtslage getroffen werden, fallen auch dann in die Risikosphäre der Betroffenen, wenn diese insoweit etwas ins Werk gesetzt haben. Das gilt bezogen auf das TierschutzVMG NRW umso mehr deshalb, weil die durch dieses Gesetz begründeten Rechte ausschließlich auf Gesichtspunkte der Wahrung des Allgemeinwohls zurückgehen, die in der subjektiven Rechtsstellung der anerkannten Vereine keinen Anknüpfungspunkt finden.

122

Eine Übergangsregelung zur Abmilderung der Rechtsfolgen des Außerkrafttretens des TierschutzVMG NRW ist auch nicht etwa versehentlich unterblieben. Ihr Fehlen ist die folgerichtige Konsequenz der anfänglichen Befristung des Gesetzes und der sich hieraus für die anerkannten Vereine ergebenden Notwendigkeit, sich im eigenen Interesse auf den Wegfall der durch das Gesetz begründeten Rechte einzurichten. Zudem wusste der Gesetzgeber bei der Ende 2018 getroffenen Entscheidung, es bei § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW in der Fassung des Gesetzes vom 20. September 2016 zu belassen, dass zu diesem Zeitpunkt die auf der Grundlage des Gesetzes eingeleiteten Gerichtsverfahren noch nicht abgeschlossen waren. Zur Begründung des Entwurfs zur Verlängerung des Gesetzes wurde darauf hingewiesen, das Auslaufen des Gesetzes führe zur Einstellung der anhängigen Gerichtsverfahren.

123

Vgl. LT-Drucks. 17/4107, S. 5.

124

Im Evaluierungsbericht zum TierschutzVMG NRW heißt es nach der Darstellung unter anderem der auf seiner Grundlage betriebenen behördlichen und gerichtlichen Verfahren zusammenfassend, aus der Sicht der Landesregierung seien die Praxiserfahrungen wenig aussagekräftig hinsichtlich der Frage, ob es zur effektiven Erfüllung des Tierschutzes und der Staatszielbestimmungen in Art. 20a GG und Art. 29a der LV NRW der mit dem Gesetz vermittelten Informations-, Mitwirkungs- und Klagerechte bedürfe.

125

Vgl. LT-Vorlage 17/1470.

126

Bezieht man das Außerkrafttreten des Klagerechts nach § 1 TierschutzVMG NRW ein, weil der Kläger aus dem Klagerecht Schlussfolgerungen hinsichtlich der inhaltlichen Reichweite der durch § 2 des Gesetzes vermittelten sowie der streitgegenständlichen Ansprüche zieht, ergeben sich auch daraus keine tragfähigen Bedenken gegen den durch § 4 Satz 2 des Gesetzes bewirkten Wegfall des Gesetzes als Anspruchsgrundlage für das Klagebegehren und gegen das damit - jedenfalls - verbundene Erlöschen der entsprechenden Ansprüche.

127

Eine Änderung des Verfahrensrechts erfasst nach den Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts auch anhängige Verfahren.

128

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juli 1992 - 2 BvR 1631/90 u. a. -, BVerfGE 87, 48; BVerwG, Beschluss vom 11. November 2002 - 7 AV 3.02 -, NVwZ 2003, 490.

129

Eine Ausnahme kann aufgrund des Grundsatzes des Vertrauensschutzes geboten sein. Vertrauensschutz ist dabei allgemein dann zu beachten, wenn der Gesetzgeber auf eine bislang gegebene verfahrensrechtliche Lage einwirkt, in der sich ein Betroffener befindet.

130

Vgl. BVerwG, Urteile vom 21. Januar 2016 - 4 A 5.14 -, BVerwGE 154, 73, und vom 24. März 2010 - 4 CN 3.09 -, NVwZ 2010, 782.

131

Er beinhaltet in den Fällen der nachträglichen Beschränkung von Rechtsbehelfsmöglichkeiten, dass die Neuregelung auf anhängige Verfahren nur dann angewandt werden darf, wenn das durch eine Übergangsbestimmung eindeutig vorgegeben wird.

132

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Juni 1992 - 2 BvR 1631/90 u. a. -, a. a. O.; BVerwG, Urteil vom 12. März 1998 - 4 CN 12.97 -, BVerwGE 106, 237.

133

Eine nachträgliche Beschränkung des Klagerechts oder der Rechtsmittelbefugnis wird durch § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW nach dem Vorstehenden nicht bewirkt. Der durch das Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW bedingte Verlust der Rechtsbehelfsmöglichkeiten anerkannter Vereine beruht nicht auf einer nachträglichen gesetzlichen Regelung. Durch das Außerkrafttreten des Gesetzes werden zwar in - wie hier - anhängigen gerichtlichen Verfahren anerkannter Vereine die Aussichten des Klägers auf eine Sachentscheidung über sein Klagebegehren nach Einlegung der Klage und gegebenenfalls während des Rechtsmittelverfahrens verschärft, weil ihm die Erleichterungen von § 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW nicht mehr zugutekommen. Die dem zugrunde liegende Rechtsänderung ist aber ohne weiteres mit Ablauf des in § 4 Satz 2 des Gesetzes bestimmten Datums eingetreten und war dem Gesetz für den Fall ausbleibender Änderungen dieser Vorschrift von Anfang an immanent.

134

Das Kriterium der Rechtsmittelsicherheit bei einer Verbandsklage nach § 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW geht ferner mangels einer aus dem Gesetz abzuleitenden klagefähigen Rechtsposition, die dem Kläger nach dem Außerkrafttreten des Gesetzes noch zustehen könnte, an den konkreten Gegebenheiten des vorliegenden Verfahrens vorbei. Die Zulässigkeit der vorliegenden Klage beurteilt sich in Bezug auf § 42 Abs. 2 VwGO nicht nach § 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW, sondern nach der Möglichkeit der Geltendmachung einer Verletzung in eigenen Rechten. Bezogen auf den möglichen Anspruch auf Mitwirkung gemäß § 2 TierschutzVMG NRW sind die Voraussetzungen für den Zugang zum Gericht unverändert; verändert haben sich die für die Erfüllung der Voraussetzungen wesentlichen Umstände. Der Kläger hat des Weiteren eine Klage im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierSchG, die mittels der von ihm beanspruchten Mitwirkung im Verwaltungsverfahren ermöglicht oder vorbereitet werden könnte, nicht erhoben. Er kann sie nach Außerkrafttreten des Gesetzes auch nicht mehr zulässigerweise erheben.

135

Darüber hinaus setzen die der Rechtsprechung zum Vertrauensschutz bei nachträglichen Veränderungen der Zugangsmöglichkeiten zum gerichtlichen Rechtsschutz zugrunde liegenden Erwägungen voraus, dass - die Veränderung ausgeklammert - ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Gewährung von Rechtsschutz besteht. Bezogen auf die Eröffnung der Verbandsklage durch § 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW besteht ein derartiger Anspruch aber nicht. Die Verbandsklage ist nicht auf eine nach Art. 19 Abs. 4 GG unerlässliche Betroffenheit in subjektiven Rechten zurückzuführen.

136

Die Dauer des Gerichtsverfahrens, namentlich des zweitinstanzlichen Verfahrens, hindert die Anwendung von § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW nicht. Zwar dürfen sich Versäumnisse des Gerichts unter bestimmten Voraussetzungen nicht zu Lasten des Betroffenen auswirken. Anerkannt ist das etwa bezogen auf das Versäumen von Fristen, zu dem Fehler des Gerichts beigetragen haben.

137

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 26. Februar 2008 - 1 BvR 2327/07 -, NJW 2008, 2167, und vom 4. Mai 2004 - 1 BvR 1892/03 -, BVerfGE 110, 339.

138

Das betrifft Fälle, in denen es um die Vereitelung des Zugangs zu einer gerichtlichen Entscheidung durch gerichtliches Fehlverhalten geht und dem Betroffenen subjektive Rechte zustehen, deren Schutz er nach Art. 19 Abs. 4 GG beanspruchen kann. Mit dem Fristablauf nach § 4 Satz 2 TierschutzVMG NRW endet indessen jede aus dem TierschutzVMG NRW resultierende Rechtsposition eines anerkannten Vereins und damit des Klägers, die bei einer Sachentscheidung Berücksichtigung finden könnte. Die Zulässigkeit der Klage scheitert im Kern nicht an der Verfahrensdauer, sondern daran, dass der Gesetzgeber sich ausweislich des Evaluierungsberichts

139

- LT-Vorlage 17/1470 -

140

im Wissen um die Anhängigkeit unter anderem des vorliegenden Verfahrens entschlossen hat, das TierschutzVMG NRW durch unveränderte Beibehaltung seines § 4 Satz 2 auslaufen zu lassen. Das kommt in der Sache einer Aufhebung des Gesetzes und der durch dieses begründeten Rechte gleich. Fragen des Vertrauensschutzes stellen sich maßgeblich in dieser Richtung. Der Umstand, dass die Klage bei einer gerichtlichen Sachentscheidung vor dem 31. Dezember 2018 möglicherweise - die vorstehenden Ausführungen zur Auslegung von § 2 TierschutzVMG NRW dahingestellt - zu der begehrten Verpflichtung des Beklagten bzw. zu der hilfsweise erstrebten Feststellung der Verpflichtung geführt hätte, mag die Frage aufwerfen, ob eine Pflicht bestand, dem gesetzlich festgelegten Wegfall der im Verfahren verfolgten Ansprüche durch eine eigene Entscheidung zeitlich möglichst zuvorzukommen. Für eine derartige Verpflichtung fehlt es jedoch an einer Grundlage. Sie liefe faktisch auf die gerichtliche Kompensation oder Korrektur der bewussten Entscheidung des Gesetzgebers hinaus, von einer gesetzlichen Übergangsregelung abzusehen, nach der die durch das TierschutzVMG NRW begründeten Rechte, seien sie verwaltungsverfahrensrechtlicher oder prozessualer Art, fortgelten, soweit sie in dem in § 4 Satz 2 des Gesetzes bezeichneten Zeitpunkt bereits geltend gemacht werden oder von ihnen in anhängigen Verfahren Gebrauch gemacht wird. Eine solche Kompetenz kommt den Gerichten nicht zu.

141

Auch das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht vermittelt dem Kläger die geltend gemachten Ansprüche offensichtlich nicht.

142

Anspruch auf Akteneinsicht haben nach § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW unter bestimmten Voraussetzungen die Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens.

143

Der Kläger gehört nicht zu dem in § 13 VwVfG NRW festgelegten Kreis der Beteiligten des Verwaltungsverfahrens, das sich auf Anordnungen nach § 16a TierSchG gegen die G. Schweinezucht KG wegen der von ihr praktizierten Haltung von Sauen in Kastenständen bezieht.

144

Von den in § 13 Abs. 1 VwVfG NRW genannten Voraussetzungen kommt für den Kläger allenfalls die Eigenschaft als Antragsteller (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW) in Betracht. Der Kläger weist aber bezogen auf das in Rede stehende Verwaltungsverfahren die Merkmale eines Antragstellers im Sinne dieser Vorschrift nicht auf. Antragsteller ist insoweit vorbehaltlich spezieller Regelungen derjenige, der sich in eigener Sache und damit zur Wahrnehmung eigener Rechte oder rechtlicher Interessen mit dem Ziel an die Behörde wendet, einen Verwaltungsakt zu erlassen (§ 9 VwVfG NRW).

145

Vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 13 Rn. 15, § 22 Rn. 63; Ritgen in Knack/Hennecke, VwVfG, 10. Aufl., § 13 Rn. 18.

146

Einen Bezug zu eigenen Rechten oder rechtlichen Interessen des Klägers hat sein auf die Mitwirkung am Verwaltungsverfahren gegen die G. Schweinezucht KG gerichteter Antrag vom 15. November 2014. Dieser Antrag bezieht sich jedoch nicht auf den hier maßgeblichen Verfahrensgegenstand. Seinen mit Schreiben vom 27. September 2014 angebrachten Antrag auf Einschreiten nach § 16a TierSchG gegen die G. Schweinzucht KG hat der Kläger dagegen nicht in eigener Sache gestellt, sondern im Interesse der Öffentlichkeit. Er hat mit dem Schreiben im Hinblick auf den vorgebrachten Sachverhalt um Abhilfe unter Berufung auf die ihm wegen der Stellung als nach § 3 TierschutzVMG NRW anerkannter Verein zustehende Möglichkeit nachgesucht, Rechtsbehelfe nach Maßgabe der Verwaltungsgerichtsordnung einlegen zu können, ohne die Verletzung eigener Rechte geltend machen zu müssen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW). Ein sonstiger Bezug zu dem Verfahrensgegenstand, aufgrund dessen der Antrag etwas Anderes sein könnte als ein im öffentlichen Interesse geäußertes Ersuchen um Tätigwerden, scheidet von vornherein aus.

147

§ 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW vermittelt - bezogen auf seine Geltungsdauer - ein Verbandsklagerecht. Das Klagerecht beruht nicht auf der Betroffenheit eigener Rechte oder rechtlicher Interessen der anerkannten Vereine durch die potentiellen Gegenstände der in § 1 Abs. 1 Satz 1 TierschutzVMG NRW genannten Klageverfahren und geht nicht mit einem den Vereinen zustehenden subjektiven Recht auf Einhaltung des Tierschutzrechts einher. Vielmehr hat es ausschließlich die gerichtliche Durchsetzung des Tierschutzrechts zum Gegenstand (§ 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 TierschutzVMG NRW) und dient es lediglich dem öffentlichen Interesse daran. Die Zuerkennung eines Klagerechts ist ein staatliches Instrument zur Verbesserung des Vollzugs des Tierschutzrechts. Dessen Zweck ist es, privaten Organisationen die Funktion eines Treuhänders für Interessen der Tiere beizulegen und ihnen hierfür die Möglichkeit der Einwirkung auf die Tätigkeit der Behörden zu eröffnen. Insoweit gilt für nach § 3 TierschutzVMG NRW anerkannte Vereine nichts anderes als für anerkannte Vereinigungen im Bereich des Natur- und Umweltschutzes, die im Allgemeininteresse mit Klage- und Mitwirkungsrechten ausgestattet sind (§§ 63 f. BNatSchG, § 2 UmwRG). Diese Vereinigungen werden durch die Ausübung der Mitwirkungsrechte, die ihnen durch besondere Vorschriften jenseits der allgemeinen Öffentlichkeitsbeteiligung eingeräumt sind, nicht zu Beteiligten im Sinne von § 13 VwVfG NRW.

148

Vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 13 Rn. 9; Ramsauer in Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl., § 13 Rn. 15.

149

Sie sind Beteiligte eigener Art ohne subjektiv-rechtlichen Bezug zum Gegenstand der Verwaltungsverfahren. Die Vereinigungen nehmen an den Verwaltungsverfahren auf der Grundlage der ihnen wegen der Anerkennung zustehenden Rechte und nach deren Maßgabe teil, soweit sie nicht Rechte wahrnehmen, die der Öffentlichkeit insgesamt zustehen.

150

Das TierschutzVMG NRW besagt unabhängig von seinem Außerkrafttreten wegen Zeitablaufs auch im Übrigen nichts anderes. Die durch das Gesetz zugunsten der anerkannten Vereine begründeten Klage-, Mitwirkungs- und Informationsrechte schließen dem Wortlaut nach eine Antragsbefugnis der Vereine in Bezug auf den Erlass von Anordnungen nach § 16a TierSchG nicht ein. Selbst wenn dem Gesetz ein derartiges Initiativrecht zu entnehmen sein sollte, bedeutet das nicht, dass ein Verein durch seine Ausübung mittels eines an die Behörde gerichteten Antrags auf Erlass einer Anordnung nach § 16a TierSchG zum Antragsteller im Sinne von § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW wird. Das fragliche Recht auf Einleitung eines Verwaltungsverfahrens durch einen solchen Antrag steht den Vereinen jedenfalls ausschließlich im öffentlichen Interesse zur Durchsetzung des Tierschutzrechts zu. Zur eigenen Sache der Vereine gehört allenfalls die Einleitung des Verwaltungsverfahrens als solche. Der Gegenstand des Verwaltungsverfahrens wird vom eigenen Rechtskreis der Vereine aber nicht umfasst.

151

Nichts anderes ergibt sich daraus, dass die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW auf Erlass einer Anordnung nach § 16a TierSchG aus prozessualen Gründen grundsätzlich einen vor Klageerhebung erfolglos gestellten Antrag bei der Behörde auf Vornahme der Anordnung voraussetzt.

152

Vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 1. Juni 2017 - 9 C 2.16 -, BVerwGE 159, 95, und vom 28. November 2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39.

153

Das bedeutet allenfalls, dass das TierschutzVMG NRW hinsichtlich des Klagerechts von der Möglichkeit der Anbringung eines solchen Antrags ausgeht. Das mag dafür sprechen, eine entsprechende Antragsbefugnis anzuerkennen. Dadurch ändert sich jedoch, wie ausgeführt, nichts daran, dass der Verein einen entsprechenden Antrag lediglich als Teil der Öffentlichkeit bzw. für diese und in deren Interesse stellen kann.

154

Auch der vom Kläger in der mündlichen Verhandlung zur Begründung der geltend gemachten Beteiligtenstellung nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 VwVfG NRW herangezogenen Vorschrift des § 75 VwGO lässt sich nichts anderes entnehmen. Diese Bestimmung verhält sich nicht zu den Beteiligten eines Verwaltungsverfahrens, sondern enthält eine spezifische, nicht verallgemeinerungsfähige Regelung zu den Sachurteilsvoraussetzungen im Verwaltungsprozess.

155

Ein von § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW losgelöster Anspruch auf Akteneinsicht nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht steht dem Kläger ebenfalls offensichtlich nicht zu. Ein solcher Anspruch kann nach allgemeinen Grundsätzen unter der Voraussetzung berechtigten Interesses auf der Grundlage pflichtgemäßen Ermessens der Behörde bestehen.

156

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juni 1984 - 5 C 73.82 -, BVerwGE 69, 278; BGH, Beschluss vom 14. Juli 2015 - KVR 55/14 -, NJW 2015, 3648; Kallerhoff/Mayen in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 29 Rn. 18 f.

157

Er ist vorliegend aber offensichtlich ausgeschlossen.

158

Dabei kann auf sich beruhen, ob und inwieweit der Anspruch neben dem sich aus dem Informationsfreiheitsgesetz vom 27. November 2001 (GV. NRW. S. 806) ergebenden Anspruch auf Zugang zu Informationen anwendbar ist. Für einen gesetzlich nicht näher ausgestalteten Anspruch auf Akteneinsicht nach Ermessen, durch den im Ergebnis die differenzierten Regelungen des Informationsfreiheitsgesetzes unterlaufen werden, dürfte schwerlich Raum sein. Jedenfalls besteht für den Kläger offensichtlich kein von § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW losgelöster Anspruch auf Akteneinsicht nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht. Das gilt selbst dann, wenn das TierschutzVMG NRW noch Geltung entfalten würde.

159

Unterstellt, die Regelungen des TierschutzVMG NRW seien - entgegen dem Vorstehenden - nicht außer Kraft getreten, scheitert der Anspruch schon an der abschließenden Konzeption dieses Gesetzes. Die Mitwirkungsrechte der nach § 3 TierschutzVMG NRW anerkannten Vereine in § 2 TierschutzVMG NRW sind im Einzelnen geregelt. Die in § 2 TierschutzVMG NRW enthaltene Abstufung der Mitwirkungsrechte ist nach § 2 Abs. 4 des Gesetzes als abschließend mit Ausnahme der in anderen Rechtsvorschriften vorgeschriebenen inhaltsgleichen oder weitergehenden Formen der Mitwirkung konzipiert. Die zusätzliche Heranziehung ungeschriebener allgemeiner Grundsätze zu Mitwirkungsmöglichkeiten widerspricht § 2 Abs. 4 TierschutzVMG NRW und führt dazu, die in § 2 Abs. 1 und 2 TierschutzVMG NRW enthaltenen Begrenzungen praktisch zu unterlaufen.

160

Jedenfalls verfügt der Kläger offensichtlich nicht über ein berechtigtes Interesse an der Akteneinsicht im Sinne der vorstehenden Grundsätze. Eine solche Akteneinsicht ist kein Selbstzweck. Berechtigt kann ein Interesse an ihr dann sein, wenn es über das bloße Ziel der Beschaffung von Informationen nach eigenem Belieben hinausgeht und, weil es anerkennenswerten Zwecken dient, schutzwürdig ist. Das trifft dann zu, wenn das Interesse an der Akteneinsicht im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Rechten steht. Die Schutzwürdigkeit des Interesses an der Akteneinsicht folgt aus dem Erfordernis des Schutzes des wahrzunehmenden Rechts.

161

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2013 - 3 C 20.12 -, AUR 2014, 73, sowie Urteile vom 5. Juni 1984 - 5 C 73.82 -, a. a. O., und vom 16. September 1980 - 1 C 89.79 -, BVerwGE 61, 40.

162

Ein solches Schutzerfordernis besteht hier nicht. Dabei kann auf sich beruhen, dass als Recht des Klägers, dessen Wahrung in diesem Zusammenhang entscheidungserheblich sein kann, keine Grundrechte oder sonstigen ihm zustehenden subjektiven Rechte in Rede stehen, sondern allein das durch das TierschutzVMG NRW im öffentliche Interesse begründete Klagerecht.

163

Der Kläger verfügt über das berechtigte Interesse selbst dann nicht, wenn ein anerkannter Verein im Ausgangspunkt wegen seines Verbandsklagerechts ein solches Interesse an der Einsicht in Akten haben kann, die den potentiellen Gegenstand einer in Erwägung gezogenen Klage betreffen. Er ist jedenfalls aufgrund der konkreten Umstände des gegebenen Einzelfalls nicht auf die Akteneinsicht angewiesen, um von dem Verbandsklagerecht sach- und interessengerecht Gebrauch machen zu können. Denn der Kläger verfügt über ausreichende Informationen, um eine Klage im Sinne von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW in Bezug auf den Gegenstand seines Antrags vom 27. September 2014 zu erheben.

164

Bereits der Antrag enthält die Aussage, die in dem Betrieb eingesetzten Kastenstände seien mit einer Breite von 0,7 m und weniger angesichts der Größe der Sauen zu schmal, was gegen § 24 Abs. 4 Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung verstoße. Dem Antrag beigefügt ist eine Ausarbeitung des Klägers vom 12. September 2014, nach der gegenüber Ferkelproduktionsbetrieben wegen Verstoßes gegen die vorgenannte Vorschrift Anordnungen zur Breite der Kastenstände zu erlassen seien. Der Beklagte hat den Kläger zudem unter dem 13. November 2014 von der bei einer Besichtigung des Betriebs festgestellten Breite der Kastenstände von bis zu 0,7 m und der Entscheidung in Kenntnis gesetzt, unter ministerieller Beteiligung Wege zu einer landesweiten Lösung des Problems der Haltung von Sauen in Kastenständen abzuklären. Unmissverständlich für den Kläger, der mit der tierschutzrechtlichen Fragestellung der Haltung von Sauen in Kastenständen ausweislich seines Antrags gut vertraut ist, beinhaltet die, dass zum einen die Kastenstände in dem Betrieb je nach Größe der Sauen nicht den einschlägigen Mindestabmessungen genügen und zum anderen der Beklagte gegen diesen Zustand noch nicht eingeschritten ist. Bestätigt wird das durch eine in den beigezogenen Verwaltungsvorgängen des Beklagten enthaltene Internet-Veröffentlichung des Klägers vom 12. November 2014, in der er angibt, dass er aufgrund des Verbandsklagerechts mehreren Behörden in Nordrhein-Westfalen Betriebe mit tierschutzwidriger Haltung von Zuchtsauen in zu engen Kastenständen gemeldet habe, dass die gemeldeten Betriebe Sauen in Kastenständen von bis zu 0,7 m halten, dass eine solche Vorgehensweise gegen das Tierschutzrecht verstoße und dass er von dem Verbandsklagerecht Gebrauch machen werde, wenn die Behörden nicht eingriffen. In der Zeit nach dem 13. November 2014 war der Kläger zudem einbezogen in den Runden Tisch, der zur Erörterung und Festlegung des behördlichen Vorgehens hinsichtlich der Verwendung der Kastenstände gebildet worden ist.

165

Ein tragfähiger Anhaltspunkt dafür, dass der Kläger gleichwohl wegen des Fehlens der durch die beanspruchte Akteneinsicht zu beschaffenden Informationen außerstande gewesen sein könnte, eine genügend substantiierte Klage zu erheben oder den Entschluss über die Erhebung der Klage unter angemessenen Rahmenbedingungen zu treffen, ist weder dargetan worden noch sonst ersichtlich. Das nach dem Vorbringen des Klägers einer Klage entgegenstehende Hindernis mangelnder Kenntnis wesentlicher Umstände ist bezogen auf die konkret in Rede stehende Klage gegen die Unterlassung von Anordnungen nach § 16a TierSchG hinsichtlich des Einsatzes der Kastenstände durch die G. Schweinezucht KG unvereinbar mit dem gesicherten Kenntnisstand des Klägers zum möglichen Gegenstand der Klage, wie er sich aus seinen Angaben gegenüber dem Beklagten und der Öffentlichkeit sowie der diesbezüglich erteilten amtlichen Auskunft des Beklagten ergibt. Die erstrebte Akteneinsicht ermöglicht die Überprüfung der Richtigkeit der vom Beklagten erteilten Auskunft. Sie mag als Methode des Informationszugangs gegenüber einer Auskunft auch prinzipielle Vorteile bieten, die es dem Kläger erleichtern, die Klage vorzubereiten sowie ihre Zweckmäßigkeit und ihre Erfolgsaussichten besser abzuschätzen. Sie kann für den Kläger auch vorteilhaft sein, weil sich in der Akte unter Umständen Angaben finden, die Aufschluss über Tatsachen geben, die über das Unterlassen von Anordnungen nach § 16a TierSchG bei bestehender Möglichkeit solcher Maßnahmen hinausgehen. Das Interesse an der Erlangung solcher Kenntnisse zielt aber auf eine bloße Ausforschung des Beklagten. Die sach- und interessengerechte Entscheidung über die Erhebung einer Klage hängt von diesen Kenntnissen aber nicht ab. Das liegt auch § 1 Abs. 1 Satz 1, § 2 TierschutzVMG NRW zugrunde, wonach die Klage auf der Grundlage der Kenntnisse erhoben werden kann, die durch die vorgesehenen Möglichkeiten der Mitwirkung, die ein Recht auf eine umfassende Akteneinsicht nicht beinhalten, und die angegriffene Entscheidung erworben werden. Erklärter Zweck der Klage ist denn auch die abstrakte und prinzipielle Klärung der Reichweite der einem anerkannten Verein nach dem TierschutzVMG NRW zustehenden Mitwirkungsrechte in Fällen, für die die Möglichkeit einer Verbandsklage nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW eröffnet ist. Daraus ist ein berechtigtes Interesse nicht abzuleiten.

166

Der vom Kläger angeführte Rechtsgedanke von § 299 Abs. 2 ZPO besagt nichts Weitergehendes.

167

Aus den von ihm herangezogenen Grundsätzen des fairen Verfahrens und der Waffengleichheit ergibt sich nichts anderes. Sie finden nach Klageerhebung Anwendung. Zudem gehen sie in den vom Kläger aus ihnen für die Situation vor Klageerhebung gezogenen Folgerungen an den konkreten Gegebenheiten für eine Klage gegen das Unterlassen der von ihm beantragten Maßnahmen nach § 16a TierSchG vorbei.

168

Ein Anspruch auf Akteneinsicht nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht besteht auch dann nicht, wenn ‑ wovon nach dem Vorstehenden auszugehen ist ‑ die Regelungen des TierschutzVMG NRW außer Kraft getreten sind. Zwar entfällt dann eine mit der spezialgesetzlichen Ausgestaltung der Mitwirkungsrechte verbundene Sperrwirkung dieses Gesetzes gegenüber der Geltung der allgemeinen Grundsätze für die Gewährung von Akteneinsicht. In diesem Fall fehlt es jedoch deshalb an einem berechtigten Interesse des Klägers an der Akteneinsicht, weil er ohne das durch das TierschutzVMG NRW vermittelte Verbandsklagerecht nicht über eine Rechtsposition verfügt, von der er mit Hilfe der durch die Akteneinsicht erlangten Informationen Gebrauch machen kann. Eine auf Tätigwerden des Beklagten nach § 16a TierSchG gerichtete Klage im Sinne des Antrags vom 27. September 2014 hat er nicht erhoben und kann er auch nicht mehr zulässigerweise erheben.

169

Ein Anspruch des Klägers auf Hinzuziehung zu dem Verwaltungsverfahren, das die von ihm beantragten Anordnungen nach § 16a TierSchG betrifft, - und in deren Folge (§ 13 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW) auf Akteneinsicht - scheidet offensichtlich aus. Die in § 13 Abs. 2 VwVfG NRW festgelegten Voraussetzungen für eine solche Hinzuziehung sind nicht erfüllt.

170

Der Ausgang des Verwaltungsverfahrens hat keine rechtsgestaltende Wirkung für den Kläger (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW).

171

Er kann außerdem die rechtlichen Interessen des Klägers nicht berühren (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW). Bei derartigen Interessen muss es sich um solche handeln, die dem eigenen subjektiven Rechtskreis des Hinzuzuziehenden zuzuordnen sind.

172

Vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, a. a. O., § 13 Rn. 32, 34; Ritgen in Knack/Hennecke, a. a. O., § 13 Rn. 38.

173

Denn die Hinzuziehung dient nicht zuletzt dazu, dem Hinzugezogenen die Möglichkeit zu verschaffen, seine Interessen im Verfahren zu wahren, um auf dessen Ausgang Einfluss zu nehmen. Sie zielt auf den Schutz materiell-rechtlicher Positionen des Hinzugezogenen.

174

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.97 -, NVwZ-RR 1998, 22.

175

Über eine solche Position verfügt der Kläger nach dem Vorstehenden nicht. Sein Interesse am aus seiner Sicht "richtigen" Ausgang des Verwaltungsverfahrens ist nicht durch ein subjektives Recht geschützt. Der Kläger hat auch unter Einbeziehung des TierschutzVMG NRW keinen Rechtsanspruch auf Einhaltung des Tierschutzrechts. Das TierschutzVMG NRW vermittelt ihm lediglich im Interesse der Allgemeinheit verfahrensrechtliche Handhaben dem Tierschutzrecht zur Umsetzung zu verhelfen.

176

Das Begehren des Klägers, hilfsweise das Bestehen der geltend gemachten Ansprüche zu einem Zeitpunkt in der Vergangenheit festzustellen, ist unzulässig. Dabei kann das Außerkrafttreten des TierschutzVMG NRW als erledigendes Ereignis eingestuft werden, weil der Kläger sein Rechtsschutzziel, soweit es von diesem Gesetz abhängt, zumindest aus diesem Grund nicht (mehr) erreichen kann. Es fehlt jedenfalls an dem für die Feststellung notwendigen berechtigten Interesse.

177

Bezogen auf die erstinstanzlichen Verpflichtungsanträge zu 1. und 2. hinsichtlich der Akteneinsicht und - hilfsweise - der Hinzuziehung zum Verwaltungsverfahren ergibt sich das Erfordernis eines solchen Interesses aus § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO in entsprechender Anwendung. Das Interesse kann rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art sein. Entscheidend ist, dass die gerichtliche Entscheidung geeignet ist, die Position des Klägers in diesen Bereichen zu verbessern. Berechtigt ist das Interesse an der Feststellung typischerweise in den anerkannten Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses und eines beabsichtigten Schadensersatzprozesses. Es kann auch bei einem schwerwiegenden Eingriff in Grundrechte vorliegen.

178

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2018 - 6 B 56.18 -, NVwZ-RR 2019, 443, und Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, BVerwGE 146, 303.

179

Keine dieser Alternativen ist gegeben.

180

Näher in Erwägung zu ziehen ist ein Feststellungsinteresse allein unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr. Es besteht aber auch insoweit nicht, weil die kennzeichnenden Merkmale einer Wiederholungsgefahr nicht erfüllt sind. Eine Wiederholungsgefahr setzt in diesem Zusammenhang neben der Gefahr einer zukünftigen vergleichbaren Entscheidung voraus, dass die rechtlichen und tatsächlichen Umstände, die für den Erlass des Verwaltungsakts maßgeblich waren, im Wesentlichen unverändert geblieben sind.

181

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Dezember 2018 - 6 B 56.18 -, a. a. O., und Urteil vom 16. Mai 2013 - 8 C 14.12 -, a. a. O.

182

Eine konkrete Wahrscheinlichkeit dafür, dass gegen den Kläger zukünftig eine mit dem Bescheid vom 4. Dezember 2014, durch den der Beklagte seinen Antrag vom 15. November 2014 abgelehnt hat, vergleichbare Entscheidung ergeht und der Kläger erneut Ansprüche im Sinne seines erstinstanzlichen Begehrens verfolgt, ist auszuschließen. Gegenstand des Verpflichtungsbegehrens sind Ansprüche des Klägers, für deren Beurteilung nach dem oben Gesagten bis zu seinem Außerkrafttreten das TierschutzVMG NRW von wesentlicher Bedeutung war. Das TierschutzVMG NRW ist durch Fristablauf ersatzlos ausgelaufen. Es ist ungewiss, ob in Nordrhein-Westfalen zukünftig erneut Regelungen in der Art dieses Gesetzes erlassen werden, welchen inhaltlichen Aussagegehalt sie haben und ob der Kläger zum Personenkreis gehört, dem dann Klage-, Mitwirkungs- und Informationsrechte zustehen. Die vom Kläger geltend gemachte Bedeutung der Feststellung für andere erlassene oder noch zu erlassende Gesetze über Verbandsklagen sowie Mitwirkungs- und Informationsrechte anerkannter Vereinigungen betrifft weder die nach dem TierschutzVMG NRW maßgebliche Sach- und Rechtslage noch handelt es sich bei ihr um andere "Früchte des Prozesses", um die der Kläger nach dem Gedanken des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO nicht gebracht werden darf. Soweit bei der Beurteilung der Ansprüche des Klägers nach den Vorschriften des TierschutzVMG NRW Fragen auftreten, welche sich vergleichbar bei anderen Gesetzen über Klage-, Mitwirkungs- und Informationsrechte von Vereinigungen stellen können, geht es um Einzelheiten der Begründung, die ein berechtigtes Feststellungsinteresse nicht stützen. Die Möglichkeit, unter Umständen Begründungserwägungen zu Ansprüchen nach dem TierschutzVMG NRW auf andere Gesetze übertragen zu können, ist abstrakter Art und bezieht sich nicht auf keine Wiederholung der Entscheidung des Beklagten vom 4. Dezember 2014. Auch ein Interesse des Klägers an der Klärung von Fragen, die sich möglicherweise bei anderen Vereinigungen und in anderen Rechtsbereichen des gesamten Verbandsklagerechts stellen können, betrifft keine Gefahr der Wiederholung. Zu einer gerichtlichen Sachentscheidung, die für den Kläger oder gar Dritte lediglich als gutachterliche Stellungnahme zu einzelnen Gesichtspunkten von Interesse sein kann, die bei Gesetzen in der Art des TierschutzVMG NRW eine Rolle spielen können, besteht kein Anlass. Das trifft auch bezogen auf die gerichtliche Einschätzung der Rechtswirkungen von Art. 122 und 123 des Fünften Befristungsgesetzes für später erlassene Gesetze zu.

183

Bezogen auf das mit dem weiteren Hilfsantrag zum erstinstanzlichen Klageantrag zu 3. verfolgte Feststellungsbegehren folgt das Erfordernis des berechtigten Interesses aus § 43 Abs. 1 VwGO. Das zu beurteilende Rechtsverhältnis liegt, betrachtet man es unter dem Blickwinkel des TierschutzVMG NRW, in der Vergangenheit. Die Berechtigung des Interesses an seiner Feststellung ist nach den Kriterien zu beurteilen, die im Hinblick auf § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gelten.

184

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1997 - 1 C

185

2.95 -, NJW 1997, 2534.

186

Die danach geltenden Anforderungen an ein berechtigtes Interesse sind nicht erfüllt. Die Ausführungen zum fehlenden berechtigten Feststellungsinteresse bezüglich der erstinstanzlichen Verpflichtungsanträge zu 1. und 2. gelten entsprechend.

187

Bejaht man entgegen dem Vorstehenden die Möglichkeit des Bestehens der geltend gemachten Ansprüche, weil diese nicht mit dem im Rahmen der Beurteilung der Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO erforderlichen Grad an Sicherheit auszuschließen ist, ist die Klage unbegründet. Dem Kläger stehen die beanspruchten Rechte nach dem oben Gesagten nicht bzw. nicht mehr zu.

188

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

189

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Insbesondere werfen die entscheidungserheblichen Bestimmungen des TierschutzVMG NRW keine bundesrechtlichen Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf. Das trifft auch hinsichtlich der Rechtsfolgen des Außerkrafttretens dieses Gesetzes für anhängige Klage- bzw. Rechtsmittelverfahren zu.