Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-10-16, Aktenzeichen 1 S 2705/17

Tenor

Der Antrag wird verworfen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die Regelung der Bürgerfragestunde in der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 05.10.2017 (im Folgenden: GO). Dort ist bestimmt:

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„§ 23 Bürgerfragestunde

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(1) Der Gemeinderat kann bei öffentlichen Sitzungen Einwohnern und den ihnen gleichgestellten Personen und Personenvereinigungen nach § 10 Abs. 3 und 4 GemO die Möglichkeit einräumen, Fragen zu Gemeindeangelegenheiten zu stellen oder Anregungen und Vorschläge zu unterbreiten (Fragestunde).

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(2) Die Fragestunde findet in der Regel am Anfang der öffentlichen Gemeinderatssitzung statt. Ihre Dauer soll 30 Minuten nicht überschreiten. Jeder Frageberechtigte im Sinn des Absatzes 1 erhält drei Minuten Rederecht. In dieser Zeit können bis zu drei Fragen gestellt, Anregungen gegeben und Vorschläge gemacht werden. Die Fragen, Anregungen oder Vorschläge werden vom Vorsitzenden gesammelt und anschließend dazu Stellung genommen. Ist die Beantwortung oder Stellungnahme nicht sofort möglich, so werden diese direkt an den Fragenden nachgereicht. Widerspricht der Fragende nicht, kann die Antwort auch schriftlich gegeben werden.

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(3) Der Vorsitzende kann von einer Stellungnahme absehen, wenn dies das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner erfordern, insbesondere in Personal-, Grundstücks- und Baugenehmigungsverfahren, Sozialhilfe- und Abgabensachen sowie in Angelegenheiten aus dem Bereich der Sicherheits- und Ordnungsverwaltung."

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Diese Regelung beruht auf einem Beschluss des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 05.10.2017, mit dem er die bis dahin geltende Vorschrift zur Bürgerfragestunde teilweise änderte. Dabei blieb § 23 Abs. 1 GO unverändert. § 23 Abs. 2 und 3 GO lauteten vor der Änderung vom 05.10.2017 wie folgt:

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„(2) Zu den gestellten Fragen, Anregungen und Vorschlägen nimmt der Vorsitzende Stellung. Ist dies nicht sofort möglich, teilt der Vorsitzende dem Fragenden den Zeitpunkt der Stellungnahme mit. Widerspricht der Fragende nicht, kann die Antwort auch schriftlich gegeben werden.

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(3) Der Vorsitzende kann von einer Stellungnahme absehen, wenn dies das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner erfordern.“

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In der Vorlage der Verwaltung der Antragsgegnerin vom 26.09.2017, Drucksache Nr. 2017/039/1, ist zu den beabsichtigten Änderungen der Geschäftsordnung unter anderem ausgeführt:

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„Die Geschäftsordnung enthält Innenrechtssätze für den Gang der Beratungen und entfaltet deshalb keine Außenwirkung. Aus dem Innenrechts-charakter folgt, dass die Bestimmungen der Geschäftsordnung nur für den Gemeinderat berechtigend und verpflichtend sind.

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Darüber hinaus soll § 23, welcher die Bürgerfragestunde im Gemeinderat regelt, konkreter gefasst werden. Die Änderungen orientieren sich an dem Muster des Gemeindetags Baden-Württemberg. Vergleiche haben gezeigt, dass im Gegensatz zu Biberach viele Kommunen die Bürgerfragestunde detaillierter regeln.“

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In einer sich anschließenden Tabelle ist unter anderem aufgeführt, dass Rottenburg am Neckar, Friedrichshafen und Sigmaringen eine zeitliche Begrenzung der Bürgerfragestunde auf 30 Minuten vorsehen. Sodann heißt es weiter in der Vorlage:

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„Die Verwaltung schlägt vor, die Bürgerfragestunde weiterhin einmal im Monat (mit Ausnahme der sitzungsfreien Zeit) anzubieten, die Anzahl der Bürgerfragestunden also beizubehalten. Allerdings soll eine maximale Dauer von 30 Minuten nicht überschritten werden, da die Bürgerfragestunde nur eine von zahlreichen Beteiligungsmöglichkeiten der Bevölkerung darstellt.

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Durch die Ergänzung in § 23 Abs. 3 wird konkretisiert, auf welche Themen der Vorsitzende während einer Bürgerfragestunde nicht eingehen muss, wenn das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner dies erfordern.“

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In einer Synopse, die ebenfalls Gegenstand der Drucksache ist, werden die aktuelle Fassung und die neue Fassung der Vorschriften der Geschäftsordnung gegenübergestellt. In der Spalte „Bemerkungen“ der Synopse ist zu § 23 angeführt:

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„Um die Sitzungsökonomie zu optimieren, schlägt die Verwaltung vor, die Regelung der Bürgerfragestunde genauer zu definieren.“

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Mit am 12.12.2017 beim Verwaltungsgerichtshof eingegangenem Schriftsatz hat der Antragsteller einen Normenkontrollantrag gestellt. Er bringt vor, er sei seit 1972 Einwohner der Antragsgegnerin, sei seit 2000 dort als Architekt niedergelassen, Eigentümer zahlreicher Immobilien und Betreiber einer Gaststätte sowie mehrerer Herbergen im Gebiet der Antragsgegnerin. Er sei kommunalpolitisch interessiert und habe in der Vergangenheit die Fragestunde im Gemeinderat der Antragsgegnerin regelmäßig genutzt.

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Der einzelne Bürger habe zwar ein subjektives Recht auf Zutritt zu den öffentlichen Gemeinderatssitzungen. Er habe aber kein subjektives Recht auf eine Bürgerfragestunde. Der Antragsgegnerin stehe es frei, ob sie eine Bürgerfragestunde einrichte, wie sich aus § 33 Abs. 4 GemO ergebe. Wenn eine Gemeinde die Bürgerfragestunde in der Geschäftsordnung regele, habe sie aber hierbei die Funktionen der Bürgerfragestunde zu beachten. Ansonsten sei die Regelung nicht von der Ermächtigungsgrundlage in § 33 Abs. 4 Satz 3 GemO umfasst. Eine Begrenzung der Redezeit finde ihre Rechtsgrundlage in der Sitzungsgewalt des Vorsitzenden nach § 25 GO und § 36 Abs. 1 GemO. Beschränkungen des Rederechts der Einwohner der Bürgerfragestunde seien daher ausschließlich dann zulässig, wenn sie zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs erforderlich und auch im Übrigen verhältnismäßig seien. Ferner müsse eine Beschränkung des Rederechts in der Bürgerfragestunde Art. 3 GG beachten. Eine Redezeitbeschränkung müsse daher in Abhängigkeit von der Anzahl der Fragen stehen, um Einwohner mit mehreren Anliegen nicht zu benachteiligen. Schließlich werde die Bürgerfragestunde, sobald sich eine Gemeinde für die Einführung einer solchen ausspreche, vom Öffentlichkeitsgrundsatz als dem elementaren Verfahrensgrundsatz des Kommunalrechts erfasst.

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Nach diesen Maßstäben sei § 23 GO mit höherrangigem Recht nicht vereinbar. Es fehle an einem Anlass, Rederechtsbeschränkungen dauerhaft zu normieren. Es bestünden keinerlei Anhaltspunkte, dass die Sitzungen des Gemeinderats der Antragsgegnerin durch die Bürgerfragestunde erheblich verlängert worden seien. Eine Erforderlichkeit für die Sicherstellung der Ratsarbeit bestehe daher nicht. Die Regelung sei auch deswegen nicht erforderlich, da der Vorsitzende nach der Geschäftsordnung des Gemeinderats und nach § 36 Abs. 1 GemO die Fragestunde beenden könne. Schließlich hätte der Gemeinderat in seiner Geschäftsordnung ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur streitgegenständlichen Redezeitbeschränkung normieren müssen. In Betracht zu ziehen wäre eine Regelung gewesen, welche dem Sitzungsleiter ein Ermessen eingeräumt hätte. So wäre bei einer Soll-Vorschrift der Vorsitzende im Regelfall zum Tätigwerden verpflichtet, aber ebenso berechtigt gewesen, im Ausnahmefall davon abzuweichen und eine abweichende Anzahl von Fragen oder eine abweichende Redezeit in Abhängigkeit vom jeweiligen Einzelfall zuzulassen.

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Der Antragsteller beantragt:

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Die Geschäftsordnung des Gemeinderats der Antragsgegnerin in der Fassung vom 05.10.2017 ist unwirksam.

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Die Antragsgegnerin beantragt:

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Der Antrag wird abgewiesen.

24

Zur Begründung macht sie geltend: Der Antrag sei bereits nicht statthaft, da die Geschäftsordnung des Gemeinderats mangels Außenwirkung keine Rechtsvorschrift im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei. Zudem fehle es dem Antragsteller an der Antragsbefugnis. Ein Rechtsanspruch auf Einführung und Durchführung von Fragestunden bestehe nicht. Die Einführung einer Fragestunde sei eine freiwillige Angelegenheit der Gemeinde. Daher sei die Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts hier gar nicht möglich. Der Normenkontrollantrag sei auch unbegründet. Der Gemeinde stehe beim Erlass von Geschäftsordnungen ein weites Ermessen hinsichtlich der Festlegung der Inhalte der Geschäftsordnung zu. Sie habe aufgrund ihrer Geschäftsordnungsautonomie die Befugnis, den ordnungsgemäßen Ablauf der Meinungs- und Willensbildung im gewählten Gemeindeorgan eigenständig zu regeln. Zur Sicherstellung des ordnungsgemäßen Verlaufs einer Gemeinderatssitzung sowie zu einer effizienten Sitzungsökonomie sei es nicht zu beanstanden, dass - entsprechend der Mustergeschäftsordnung des Gemeindetags Baden-Württemberg - bei der Eröffnung der Möglichkeit zur Stellung von Fragen im Sinne von § 33 Abs. 4 GemO eine Beschränkung hinsichtlich der Redezeit der Fragesteller sowie der Anzahl der zu stellenden Fragen sowie der Dauer des Tagesordnungspunkts aufgenommen würde. Die Funktion der Durchführung einer Fragestunde werde gerade nicht beeinträchtigt, sondern vielmehr erst geordnet gewährleistet. Zu berücksichtigen sei auch die Zielsetzung des Gesetzgebers. Mit der Fragestunde sei nicht eine ausführliche Diskussion, sondern die konkrete Beantwortung von einzelnen Fragen sowie die Schaffung der Möglichkeit zur Stellungnahme zu Anregungen und Vorschlägen bezweckt.

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Dem Senat liegt die Verwaltungsakte der Antragsgegnerin vor.

II.

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1. Der Senat entscheidet nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht durch Urteil, sondern durch Beschluss, da er eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind zu dieser Verfahrensweise angehört worden und haben gegen eine Entscheidung im Beschlussverfahren keine Einwände erhoben.

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Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist eine Entscheidung auf der Grundlage einer mündlichen Verhandlung die Regel, da eine mündliche Verhandlung in besonderem Maße eine umfassende Behandlung der Sache in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleistet. Die Entscheidungsform des Beschlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der Rechtsvorschrift zu befinden. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet das Oberverwaltungsgericht nach richterlichem Ermessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139, m.w.N.). Das richterliche Ermessen ist im Grundsatz an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpft. Das Gesetz macht eine Entscheidung durch Beschluss auch nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt. Unerheblich ist ferner, ob die Beteiligten mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden sind. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind. Außerdem darf das Normenkontrollgericht nicht durch Beschluss entscheiden, wenn zwingende rechtliche Vorschriften wie insbesondere Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.03.2011 - 4 BN 18.10 - juris Rn. 29 m.w.N.).

28

Dies zugrunde gelegt, übt der Senat sein Ermessen dahin aus, ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden. Der Sachverhalt ist einfach gelagert und bedarf keiner weiteren Aufklärung. Die rechtlichen Maßstäbe für die Überprüfung von Bestimmungen in Geschäftsordnungen von Gemeinderäten sind hinreichend geklärt. Die Beteiligten haben hierzu in der Antragsbegründung und der Antragserwiderung umfassend Stellung genommen und hatten Gelegenheit zur ergänzenden Stellungnahme im Anschluss an die Aufklärungsverfügung vom 14.08.2018. Aufgrund dieser Erörterung der streitentscheidenden Aspekte bedarf es einer mündlichen Verhandlung nicht. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK steht nicht entgegen, da durch die streitige Regelung das Recht am Grundeigentum und das Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums an Grundstücken, die zu den „zivilrechtlichen Ansprüchen" im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK gehören, hier nicht betroffen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203).

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2. Der auf die gesamte Geschäftsordnung des Gemeinderats der Antragsgegnerin in der Fassung vom 05.10.2017 bezogene Antrag ist gemäß § 88 VwGO sachgemäß dahin auszulegen, dass er sich nur gegen § 23 GO richtet. Der Antragsteller wendet sich ausschließlich gegen diese Norm. Deren Änderung ist Anlass und Grund für den gestellten Normenkontrollantrag. Einwendungen gegen andere Bestimmungen der Geschäftsordnung des Gemeinderats der Antragsgegnerin erhebt der Antragsteller nicht. Er ist dieser, bereits in der Aufklärungsverfügung vom 14.08.2018 dargelegten Auslegung seines Antrags auch nicht entgegengetreten.

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3. Der Normenkontrollantrag ist unzulässig und daher zu verwerfen.

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a) In Normenkontrollverfahren entscheidet der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. Danach ist der Normenkontrollantrag des Antragstellers schon nicht statthaft. Denn der mit dem Antrag angegriffene § 23 GO stellt keine normenkontrollfähige „Rechtsvorschrift“ im Sinne der genannten Vorschriften dar.

32

aa) Der Begriff der „Rechtsvorschrift“ im Sinne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO erfasst nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats zum einen landesrechtliche Satzungen und Rechtsverordnungen (untergesetzliche Rechtsvorschriften im formellen Sinn, vgl. BVerwG Beschl. v. 30.11.2017- 6 BN 1.17 - juris, m.w.N.; Senat, Urt. v. 24.06.2002 - 1 S 896/00 - VBlBW 2003, 119 und Beschl. v. 17.05.2018 - 1 S 2744/17 -).

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Als „Rechtsvorschrift“ anzusehen sind darüber hinaus nach der Zweckrichtung der Normenkontrolle und dem danach gebotenen weiteren Begriffsverständnis auch solche (abstrakt-generelle) Regelungen der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentliche Rechte unmittelbar berühren. Denn der Zweck der Normenkontrolle liegt darin, durch eine einzige Entscheidung eine Reihe von Einzelklagen zu vermeiden und dadurch die Verwaltungsgerichte zu entlasten sowie einer Vielzahl von Prozessen vorzubeugen, in denen die Gültigkeit einer bestimmten Rechtsvorschrift als Vorfrage zu prüfen wäre. Überdies ist sie geeignet, den individuellen Rechtsschutz zu verbessern (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.2004 - 5 CN 1.03 - BVerwGE 122, 264 und v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217; Beschl. v. 30.11.2017, a.a.O. und v. 25.09.2012 - 3 BN 1.12 - juris, jeweils m.w.N.). Dabei ist allerdings für jede Regelung gesondert zu prüfen, ob sie den Kriterien genügt, die für eine Rechtsvorschrift unabdingbar sind (BVerwG, Urt. v. 20.11.2003, a.a.O.; Beschl. v. 30.11.2017, a.a.O.). Einer Regelung kommt unmittelbare Außenwirkung zu, wenn sie nicht nur binnenrechtlich wirkt, sondern Bindungswirkung auch gegenüber den Bürgern oder anderen Rechtssubjekten entfaltet, durch sie gleichsam als „Schlussstein“ die gesetzlichen Vorgaben konkretisiert werden (BVerwG, Urt. v. 25.11.2004, a.a.O.; Beschl. v. 30.11.2017, a.a.O., und v. 25.11.1993 - 5 N 1.92 - BVerwGE 94, 335). Verwaltungsvorschriften oder andere binnenrechtliche Vorgaben, die keine unmittelbare verbindliche Außenwirkung entfalten, weil sie die subjektiv-öffentlichen Rechte des Bürgers nicht unmittelbar berühren, können hingegen mangels Rechtssatzqualität grundsätzlich nicht zum Gegenstand einer konkreten Normenkontrolle gemacht werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.01.1996 - 8 C 19.94 - BVerwGE 100, 262; Beschl. v. 20.07.1990 - 4 N 3.88 - Buchholz 406.11 § 5 BBauG/BauGB Nr. 7).

34

Abweichend von diesem Grundsatz werden vom Begriff der „Rechtsvorschrift“ allerdings neben abstrakt-generellen Regelungen mit unmittelbar verbindlicher Außenwirkung auch binnenrechtliche Bestimmungen erfasst, die von einem kommunalen Vertretungsorgan erlassen werden und Rechte und Pflichten der Mitglieder dieses Vertretungsorgans in abstrakt-genereller Weise regeln. Solche Binnenregelungen sind als Rechtssätze im materiellen Sinne einzuordnen (vgl. Senat, Urt. v. 24.06.2002, a.a.O.; Beschl. v. 28.04.2017 - 1 S 345/17 - VBlBW 2017, 460; BayVGH, Urt. v. 16.02.2000 - 4 N 98.1341 - NVwZ-RR 2000, 811; jeweils m.w.N.).

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bb) An diesen Maßstäben gemessen ist § 23 GO keine „Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und § 4 AGVwGO.

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(1) § 23 GO stellt keine untergesetzliche Rechtsvorschrift im formellen Sinn dar. Hierunter sind (nur) solche hoheitlichen Maßnahmen zu verstehen, die in die Form einer untergesetzlichen landesrechtlichen Rechtsvorschrift gekleidet sind (vgl. W.-R. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl., § 47 Rn. 27; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 94 f., 103), die also als Rechtsverordnung oder Satzung erlassen wurden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.11.2017, a.a.O.; W.-R. Schenke, a.a.O.). Das ist hier nicht der Fall.

37

(2) § 23 GO ist auch keine untergesetzliche Rechtsvorschrift im materiellen Sinne. Es handelt sich nicht um eine sonstige abstrakt-generelle Regelung der Exekutive, die rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfaltet und auf diese Weise dessen subjektiv-öffentliche Rechte unmittelbar berührt.

38

Die Geschäftsordnung des Gemeinderats der Antragsgegnerin beruht auf § 36 Abs. 2 GemO. Danach regelt der Gemeinderat seine inneren Angelegenheiten, insbesondere den Gang seiner Verhandlungen, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften durch eine Geschäftsordnung. Solche Geschäftsordnungen enthalten keine Außenrechtssätze und begründen keine Rechte der Einwohner (vgl. Aker, in: Aker u.a., GemO/GemHVO, § 36 GemO Rn. 17; Pautsch, in: Ade u.a., KommVerfR BW, § 36 GemO Nr. 2). Die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin vom 05.10.2017 überschreitet die Grenzen dieser Ermächtigung nicht und regelt lediglich innere Angelegenheiten des Gemeinderats der Antragsgegnerin. Sie trifft die typischen Binnenregelungen von Geschäftsordnungen. Dies war auch die Regelungsintention des Gemeinderats der Antragsgegnerin, wie sich der Drucksache Nr. 2017/039/1 entnehmen lässt: „Die Geschäftsordnung enthält Innenrechtssätze für den Gang der Beratungen und entfaltet deshalb keine Außenwirkung. Aus dem Innenrechtscharakter folgt, dass die Bestimmungen der Geschäftsordnung nur für den Gemeinderat berechtigend und verpflichtend sind.“

39

Dem entsprechend regelt § 23 GO den Ablauf der Bürgerfragestunde, indem festgelegt wird, wann sie stattfindet, welchen zeitlichen Rahmen sie hat und in welchem Verfahren Fragen, Anregungen und Vorschläge der Einwohner und Beantwortung oder Stellungnahmen des Vorsitzenden erfolgen. Es handelt sich daher um eine bloße Verfahrens- und Organisationsregelung, ohne dass dadurch Rechte oder Pflichten von Einwohnern im Außenrechtsverhältnis begründet würden. Dies war auch die Regelungsabsicht des Gemeinderats bei der Novellierung des § 23 GO, die darauf gerichtet war, die „Sitzungsökonomie zu optimieren“ und die bis dahin geltende Regelung des Ablaufs der Bürgerfragestunde konkreter und detaillierter zu regeln (Drucksache Nr. 2017/039/1). Etwas Anderes folgt auch nicht daraus, dass § 23 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GO bestimmen, dass jeder Frageberechtigte im Sinne des Absatzes 1 drei Minuten Rederecht erhält und dass in dieser Zeit bis zu drei Fragen gestellt, Anregungen gegeben und Vorschläge gemacht werden können. Damit werden keine subjektiv-öffentlichen Rechte der Einwohner begründet. Dies folgt zunächst aus dem Zweck der Regelung. Nach § 33 Abs. 4 Satz 1 Halbs. 1 GemO kann der Gemeinderat bei öffentlichen Sitzungen Einwohnern und den ihnen gleichgestellten Personen und Personenvereinigungen nach § 10 Abs. 3 und 4 GemO die Möglichkeit einräumen, Fragen zu Gemeindeangelegenheiten zu stellen oder Anregungen und Vorschläge zu unterbreiten (Fragestunde). Da die Gemeindeordnung keine Pflicht der Gemeinden vorsieht, Bürgerfragestunden einzurichten, ergibt sich aus dem Gesetz kein subjektives Recht der Einwohner auf Einrichtung und Durchführung einer Bürgerfragestunde. Ob eine Gemeinde eine Bürgerfragestunde ermöglicht, liegt in ihrem nicht überprüfbaren Ermessen. Vor diesem Hintergrund ist Zweck der Regelung des § 23 GO, dem Ablauf der Bürgerfragestunde einen organisatorischen Rahmen zu geben, auch soweit die Vorschrift von einem Frageberechtigten und dessen Rederecht spricht. Denn auch insoweit geht es allein darum, den Ablauf der Bürgerfragestunde zu strukturieren, wenn mehrere Einwohner Fragen, Vorschläge oder Anregungen vorbringen wollen. Gerade auch die Begründung der Neuregelung zeigt, dass eine Optimierung der Sitzungsökonomie beabsichtigt ist.

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(3) § 23 GO ist auch kein für den Antragsteller normenkontrollfähiger Innenrechtssatz im materiellen Sinn. Soweit darin bestimmt ist, in welcher Art der Bürgermeister zu Fragen, Anregungen und Vorschlägen Stellung nimmt (§ 23 Abs. 2 Sätze 3 und 4, Abs. 3 GO), mag darin die Regelung von Rechten und Pflichten eines Mitglieds dieses Vertretungsorgans in abstrakt-genereller Weise liegen. Eine solche Regelung ist aber nur für die betroffenen Organe und Organteile normenkontrollfähig (BVerwG, Urt. v. 27.06.2018 - 10 CN 1.17 - juris Rn. 24 ff.).

41

b) Dem Antragsteller fehlt zudem die Antragsbefugnis. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO hat jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Es genügt dabei, wenn die geltend gemachte Rechtsverletzung möglich erscheint. Die Antragsbefugnis fehlt, wenn unter Zugrundelegung des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt werden können (vgl. Senat, Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2200/08 - ESVGH 60, 65 = VBlBW 2010, 29; Urt. v. 28.07.2009 - 1 S 2340/08 - ESVGH 60, 125 = VBlBW 2010, 33; Urt. v. 24.10.2013 - 1 S 347/13 - juris Rn. 42; BVerwG, Urt. v. 24.09.1998 - 4 CN 2.98 - BVerwGE 107, 215; Beschl. v. 29.12.2011 - 3 BN 1.11 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 183). Ein subjektiv-öffentliches Recht auf Einrichtung und Durchführung einer Bürgerfragestunde besteht, wie ausgeführt, nach der Gemeindeordnung nicht. Ein solches Recht wird auch nicht durch § 23 GO begründet.

42

4. Der Normenkontrollantrag wäre - seine Zulässigkeit unterstellt - auch unbegründet. Es liegt im Regelungsermessen des Gemeinderats der Antragsgegnerin, eine Regelung zur Organisation der Bürgerfragestunde zu treffen, auch wenn es in der Vergangenheit keine Probleme gegeben haben sollte. Entgegen der Auffassung des Antragstellers bedarf es daher keines besonderen Anlasses, eine solche Regelung zu treffen.

43

Diese ist auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Für den behaupteten Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist nichts ersichtlich. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, die Redezeitbeschränkung in Abhängigkeit von der Anzahl der Fragen zu regeln, um Einwohner mit mehreren Anliegen nicht zu benachteiligen, besteht nicht. Der Gleichbehandlungsgrundsatz gebietet nicht, einem Einwohner mit mehreren Anliegen mehr Redezeit zuzugestehen als einem Einwohner mit nur einem oder wenigen Anliegen. Anderenfalls könnte es passieren, dass ein Einwohner mit nur einem oder wenigen Anliegen dieses gar nicht vortragen kann, da die 30 Minuten durch die Anliegen der Einwohner mit mehreren Anliegen ausgeschöpft sind. Die Regelung ist daher inhaltlich sachgerecht. Zudem bleibt es Einwohnern mit mehreren Anliegen unbenommen, Anliegen, die sie binnen drei Minuten nicht vortragen konnten, bei der nächsten Bürgerfragestunde vorzubringen. Daher war es auch nicht geboten, dem Sitzungsleiter durch eine Soll-Vorschrift Ermessen einzuräumen, damit er hinsichtlich der Anzahl der Fragen oder der Redezeit im Einzelfall von der Drei-Minuten-Regelung abweichen kann. Diese Regel bewirkt eine gleichmäßige Berücksichtigung der Anliegen aller Einwohner, die von der Bürgerfragestunde Gebrauch machen wollen. Der behauptete Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip liegt daher ebenfalls nicht vor.

44

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe hierfür nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 52 Abs. 2 GKG.