Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-12-07, Aktenzeichen 7A D 60/99.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2000:1207.7A.D60.99NE.00

Tenor

Der Bebauungsplan Nr. 400 - "Q. -Park" - der Stadt N. ist
nichtig.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Antragsteller ist Eigentümer des westlich der hier in
Nord-Süd-Richtung verlaufenden Straße Am C. G. liegenden
Grundstücks Am C. G. 82, das mit einem Einfamilienhaus
bebaut ist. Er wendet sich mit dem Normenkontrollantrag gegen
den Bebauungsplan Nr. 400 - "Q. " - der
Antragsgegnerin, der vornehmlich die Errichtung eines
Einkaufszentrums sowie den "Umbau" eines vorhandenen
Fußballstadions ermöglichen soll. Der Bebauungsplan tritt u.a.
an die Stelle des Bebauungsplans Nr. 183, der neben
Versorgungsflächen öffentliche Grünflächen mit dem
Sportbereich zugeordneten Zweckbestimmungen festsetzte.

3

Der Gesamtkomplex, der Gegenstand der Bebauungsplanung
geworden ist, im Folgenden mit dem durch den Bebauungsplan
gebildeten Begriff als Q. bezeichnet, liegt westlich
der I. Straße und südlich der sog. Umgehungsstraße (B 51),
die von dem Bundesautobahnanschluss im Südwesten
N. viertelkreisförmig in einem Abstand von grob 2 km zur
Stadtmitte verläuft und im Nordosten mit ihrer Anbindung an
der in östlicher Richtung aus N. herausführenden
X. Straße endet. Das Stadtzentrum (der "Stadtkern")
N. liegt vom Q. aus gesehen deutlich nördlich
der Umgehungsstraße; es wird durch die sog.
Q. umgeben.

4

Der Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 400 erfasst im
Westen einen etwa 550 m langen, im Norden an der
Eisenbahnlinie N. -M. beginnenden Abschnitt der selbst
als öffentliche Verkehrsfläche überplanten Straße Am C.
G. . In etwa parallel zu dieser Straße verläuft im Osten
des Bebauungsplangebiets die I. Straße, die B 54, die auf
etwa 800 m dergestalt überplant ist, dass sie gegenüber ihrem
bisherigen Ausbauzustand unter Inanspruchnahme auch von
Grundflächen, die mit Teilen von drei Wohnhäusern bebaut sind,
zwecks Anlage weiterer Fahrspuren verbreitert werden kann.
Entlang der Nordgrenze des Bebauungsplans weist dieser
nachrichtlich auf die vorhandene Bahnanlage hin. Parallel zu
ihr führt die hier nach Osten verschwenkende Straße Am C.
G. bis zur I. Straße; etwa 180 m vor der I.
Straße weitet sich die öffentliche Verkehrsfläche im Bereich
vorhandener Stellplatzflächen auf. Im Inneren des
Bebauungsplangebiets sieht der Bebauungsplan in seiner
nördlichen Hälfte, dort, wo auf Grundflächen im Eigentum der
Antragsgegnerin das Fußballstadion des SC Q. (das sog.
"Q. ") vorhanden ist, ein Sondergebiet mit der
Zweckbestimmung "Sport-N. " vor. In etwa
mittig im Plangebiet, an die I. Straße angrenzend, ist
der Standort einer vorhandenen Wassergewinnungsanlage als
Fläche für Versorgungsanlagen erfasst, die in einem
Wasserschutzgebiet der Zone I liegt, auf das der Bebauungsplan
nachrichtlich hinweist. An die Straße Am C. G. grenzt
im Westen des Plangebiets eine etwa 55 m x 70 m große Fläche
für den Gemeinbedarf mit der Zweckbestimmung Jugendheim an.
Das Jugendheim ist ebenso bereits vorhanden wie weitere das
Fußballstadion umgebende Anlagen, die als Bestand in den
Bebauungsplan eingezeichnet, jedoch nicht festgesetzt sind
(u.a. vier Sportplätze, mehrere Tennisplätze, eine Sporthalle,
ein Skaterpark, weitere Stellplätze entlang der Ost- und der
Südseite der Straße Am C. G. ). Ein überwiegend etwa
26 m breiter Streifen einer Fläche zum Anpflanzen von Bäumen,
Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen, der von der I.
Straße bis zur Straße Am C. G. reicht und an einer
Stelle durch eine Fußgängerbrücke überbrückt werden soll,
unterteilt das Bebauungsplangebiet. Südlich des
Pflanzstreifens ist im südlichen Drittel des
Bebauungsplangebiets ein etwa 140 m x 260 m großes, durch eine
Baugrenze bestimmtes Baufenster einem Sondergebiet mit der
Zweckbestimmung "Einkaufszentrum, Parkdecks" zugeordnet. Die
Schmalseiten dieses Baufensters sind zur Straße Am C.
G. bzw. zur I. Straße, die südliche Längsseite zur
außerhalb des Bebauungsplans gelegenen Bebauung entlang der
Nordseite der Straße Alte S. ausgerichtet. Die im
Sondergebiet zulässigen Gebäude müssen nach den Festsetzungen
des Bebauungsplans mit einem Flachdach errichtet werden. Die
Gebäudehöhe ist als Höchstmaß mit "Hmax. = 18.0 m" und für
einen Teilbereich entlang der I. Straße mit "Hmax. =
23.0 m" festgelegt. Zur Straße Am C. G. und zur südlich
an das Plangebiet angrenzenden Bebauung sieht der
Bebauungsplan auf Teilstrecken Lärmschutzwände, einen
Lärmschutzwall und weitere Flächen zum Anpflanzen von Bäumen,
Sträuchern und sonstigen Bepflanzungen vor. Für die gesamte
Ostseite der Straße Am C. G. und einen Teilbereich im
Norden schließt er Ein- und Ausfahrtsmöglichkeiten aus.

5

Durch textliche Festsetzungen bestimmt der Bebauungsplan
Einzelheiten zu den in den Sondergebieten zulässigen
Nutzungen, zu Schallschutzanforderungen, zur Gebäudehöhe, zur
Begrünung der Gebäudefassaden und der Stellplatzanlagen, zur
Bepflanzung der mit einem Pflanzgebot belegten Flächen sowie
zur zulässigen Überschreitung der Baugrenze entlang der
Nordgrenze des SO-Gebiets Einkaufszentrum durch untergeordnete
Bauteile und Treppenhäuser. Die Festsetzungen haben u.a.
folgenden Wortlaut:

6

"1.
Im Sondergebiet "Einkaufszentrum" sind
Einzelhandelsflächen von maximal
25.000 qm Verkaufsfläche zulässig,
darunter:

7

1.1
Ein SB-Warenhaus mit mindestens
6.000 qm und höchstens 9.000 qm
Verkaufsfläche mit einem Anteil von
maximal 60 % seiner Verkaufsfläche für
Food-Artikel (Nahrungs- und
Genussmittel).

8

1.2
Sonstige großflächige
Einzelhandelsbetriebe (größer als
700 qm Verkaufsfläche) bis zu einer
Gesamtverkaufsfläche von mindestens
6.000 qm und höchstens 9.000 qm, wobei
die Verkaufsfläche für
Bekleidungsfachmärkte auf insgesamt
maximal 5.000 qm und für
Elektrofachmärkte auf insgesamt maximal
3.000 qm begrenzt wird. Verkaufsflächen
für Food-Artikel sind hier
ausgeschlossen.

9

1.3
Einzelhandelsbetriebe mit jeweils unter
700 qm Verkaufsfläche, wobei
Einzelhandelsbetriebe mit weniger als
300 qm Verkaufsfläche nur bis zu einer
Gesamtverkaufsfläche von
höchstens 9.000 qm zulässig sind (§ 11
(2) BauNVO).

10

2.
Im Sondergebiet "Einkaufszentrum" sind
maximal 5.000 qm Geschossfläche für
endverbraucherorientierte
Dienstleistungen (Gastronomie etc.)
sowie 1.500 qm Geschossfläche für
Büronutzung zulässig (§ 11 (2)
BauNVO).

11

...

12

4.
Als Vorkehrung zum Schutz vor
schädlichen Umwelteinwirkungen sind die
Parkdecks nach Westen sowie nach Süden
(hier 100 m gemessen ab südwestlicher
Gebäudeecke) mit geschlossenen
Außenwänden zu versehen. Hierbei muss
ein Schalldämmmaß erreicht werden, dass
an den benachbarten Wohngebäuden die
Richtwerte nach TA-Lärm für WR-Gebiete
nicht überschritten werden (§ 9 (1)
Nr. 24 BauGB).

13

Ausnahmen sind zulässig, wenn durch
entsprechenden Nachweis auch
anderweitig der erforderliche
Immissionsschutz sichergestellt werden
kann.

14

5.
Der Bezugspunkt für die festgesetzten
Gebäudehöhen ist die Oberkante Fahrbahn
I. Straße (§ 9 (2) BauGB i.V.m.
§ 18 (1) BauNVO).

15

6.
Die festgesetzte, maximale Gebäudehöhe
darf im Einzelfall durch untergeordnete
Bauteile und technische Aufbauten
überschritten werden (§ 16 (6) BauNVO).

16

7.
Die Gebäudefassaden im Sondergebiet
"Einkaufszentrum" ab einer in der EG-
Zone geschlossenen Wandlänge von 10 m
sowie die festgesetzten Lärmschutzwände
(auf der dem Einkaufszentrum
abgewandten Seite) sind durch Rank-,
Schling- oder Kletterpflanzen
fachgerecht zu begrünen. Je 3 m
Wandlänge ist ein Pflanzbeet mit einer
Mindestgröße von 1 qm anzulegen. Die
Bepflanzung ist dauerhaft zu erhalten
(§ 9 (1) Nr. 25a und b BauGB). ..."

17

Das Plangebiet ist als Altlastenverdachtsfläche
gekennzeichnet.

18

Der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin sieht das
Stadtzentrum als Standort zur Bedarfsdeckung für den
regionalen und überregionalen Versorgungsbereich vor. Die
Siedlungsschwerpunkte der Antragsgegnerin sind mit der
Signatur SSP im Flächennutzungsplan gekennzeichnet und durch
eine rote Umgrenzungslinie markiert. Der Standort des
Q. liegt danach innerhalb des Siedlungsschwerpunkts,
der auch das Stadtzentrum erfasst.

19

Das mit Beschluss des Rates der Antragsgegnerin vom
30. Juni 1993 (Beschlussvorlage 234/93) weiterentwickelte
Konzept der "Einzelhandelspolitik der Stadt N. " stellt
u.a. darauf ab, dass "eine Ballung von großflächigen Märkten
an der Peripherie" nicht beabsichtigt sei. "Neue dezentrale
Märkte sollen die vorhandenen, weitgehend gut ausgebauten
zentrenorientierten Versorgungsstrukturen in N. nicht
beschädigen, sondern ergänzen. Daher ist bei Ausweisung und
Ansiedlung eines großflächigen Einzelhandels sortimentsbezogen
die Wirkung auf das Angebot in zentralen Lagen abzuschätzen."

20

Das Planverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf:

21

Seit Mitte der 80er Jahre wurden ausweislich der
Bebauungsplanbegründung Überlegungen angestellt, wie es
ermöglicht werden könne, das 1926 seiner Bestimmung übergebene
Fußballstadion des SC Q. zu sanieren oder neu zu bauen.
Der Fußballverein brachte 1991 das sog. Utrechter Modell in
die Diskussion, das im Prinzip auf dem Gedanken beruht, dass
ein privater Investor nicht nur das Einkaufszentrum errichtet,
sondern als Gegenleistung für die Übertragung der Flächen, auf
denen das Einkaufszentrum errichtet werden kann, anderen
öffentlichen Zwecken dienende Einrichtungen erstellt (hier:
ein Fußballstadion herrichtet). Die Verwaltung der
Antragsgegnerin besprach daraufhin mit der
F. Projektmanagement GmbH aus I. (im Folgenden: F.
bzw. Investor), ob und wie der Q. auf Grundlage des
Utrechter Modells verwirklicht werden könne. Am 15. September
1994 fasste der Rat der Antragsgegnerin das Projekt
betreffende "Grundsatzbeschlüsse". Unter Berücksichtigung
verschiedener Vorarbeiten und eingeholter Gutachten sowie der
von Trägern öffentlicher Belange erhobenen Einwendungen
stellte der Rat fest, dass "das Projekt zwei grundlegenden
Kriterien des gültigen Ratsbeschlusses zur
Einzelhandelspolitik in N. (Vorrang der Nordhälfte der
Stadt und Vermeidung einer Zentrenbildung) nicht
entspricht,...es sich jedoch insgesamt im Rahmen der
beschlossenen Ausweitungskapazitäten (bewegt)". Der Rat
beauftragte die Verwaltung u.a. mit weiteren auch
gutachterlich aufzuarbeitenden Klärungen, mit der Durchführung
von Verfahren zur Änderung des Gebietsentwicklungsplans und
des Flächennutzungsplans sowie mit der Weiterentwicklung des
Einzelhandelskonzepts.

22

Die Bebauungsplanung war am 17. Dezember 1996 Gegenstand
einer frühzeitigen Bürgeranhörung. Trägern öffentlicher
Belange wurde der Vorentwurf des Bebauungsplans im Jahre 1997
zugeleitet. Die Industrie- und Handelskammer, die
Handwerkskammer und das Staatliche Umweltamt N. erhoben
ebenso Bedenken gegen die beabsichtigte Planung wie eine
Vielzahl von im Einzugsbereich des geplanten Einkaufszentrums
gelegenen Nachbargemeinden.

23

Am 7. Oktober 1996 hatte die Antragsgegnerin die in § 20
LPlG NRW geforderte Anfrage an die Bezirksregierung N.
gerichtet. Mit Verfügung vom 31. Juli 1997 teilte die
Bezirksregierung N. der Antragsgegnerin mit, dass gegen
die Ausweisung eines Sondergebiets "Sport" keine
landesplanerischen Bedenken erhoben würden. "Gegen die
geplante Ausweisung eines Sondergebiets 'Einkaufszentrum'
werden keine landesplanerischen Bedenken erhoben, wenn im
Bebauungsplan neben der Festschreibung der jeweiligen
Obergrenzen die mir mit Schreiben vom 31. Januar 1997
vorliegenden textlichen Festsetzungen des
Bebauungsplanentwurfs Nr. 400 entsprechend umgesetzt werden
und die Einbindung dieses neuen Versorgungsstandortes in das
bestehende Zentren- und Versorgungssystem im Rahmen einer
städtebaulichen Abwägung deutlicher dargestellt wird." Mit
Schreiben vom 5. August 1997, bekräftigt unter dem
9. September 1997, bat das Ministerium für Umwelt, Raumordnung
und Landwirtschaft die Antragsgegnerin, keine weiteren
landesplanerischen Schritte einzuleiten, da die abschließende
Bewertung durch die Landesregierung noch ausstehe. Mit
weiterer Verfügung vom 9. September 1997 teilte das
Ministerium der Bezirksregierung mit, dass die
landesplanerische Anpassungserklärung vom 31. Juli 1997
unzureichend sei.

24

Nachdem die Verwaltung der Antragsgegnerin in Ausführung
der Grundsatzbeschlüsse vom 15. September 1994 weitere externe
Gutachten eingeholt hatte und eine
Umweltverträglichkeitsprüfung hatte durchführen lassen,
beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 10. September 1997,
das Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplans
weiterzuführen, den Bebauungsplanentwurf aufzustellen und
offenzulegen. Die Offenlage in der Zeit vom 29. September bis
29. Oktober 1997 wurde am 19. September 1997 bekannt gemacht.
Träger öffentlicher Belange wurden erneut beteiligt.

25

Mit Schreiben vom 26. November 1997 wies das Ministerium
für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft die Antragsgegnerin
darauf hin, dass der Rat mit seinem Offenlegungsbeschluss das
Risiko übernommen habe, eine Planung fortzuführen, von der
ungewiss sei, ob sie an die Ziele der Raumordnung und
Landesplanung angepasst sei. Die Bezirksregierung N.
nahm unter dem 13. März 1998 gegenüber dem Ministerium
ergänzend Stellung und führte u.a. aus, dass die I.
Straße die Rolle einer städtebaulichen Hauptentwicklungsachse
habe. Die städtebaulich relevante Verknüpfung zwischen
Stadionumbau und Einkaufszentrum bestehe in der zeitlich
getrennten Nutzbarkeit der Parkflächen. Mit Schreiben vom
25. November 1998 teilte die Bezirksregierung der
Antragsgegnerin schließlich mit, dass keine Veranlassung
bestehe, die Entscheidung vom 31. Juli 1997 zu korrigieren.

26

Auf die Offenlage des Bebauungsplanentwurfs brachten
zahlreiche Bürger sowie Interessenvereinigungen auch des
Einzelhandels Bedenken und Anregungen vor, u.a. der
Antragsteller mit Schreiben vom 27. Oktober 1997 sowie seine
Prozessbevollmächtigten für den Verein zur Förderung von
Wirtschaft, Handel und Verkehr e.V. mit Schreiben vom
23. Oktober 1997. Im Auftrag dieses Vereins erstellte das
Institut für Deutsches und Internationales Baurecht e.V. im
April 1998 ein Rechtsgutachten zu "Rechtsproblemen der
planerischen Zulässigkeit des Vorhabens Q. -Park in
N. ". Mit den Geräuschimmissionen des Vorhabens befasste
sich eine von der Wohnungsgesellschaft N. mbH in
Auftrag gegebene "Beurteilung der Alternativplanung" des TÜV
Rheinland vom 12. Mai 1998. Mit Schreiben vom 27. Oktober 1997
ließen andere an der Planung interessierte Nachbarn eine
Beurteilung der Lärmsituation in der Nachbarschaft des
Projekts Q. -Park in N. durch die L. Beratende
Ingenieure GmbH vom 13. Oktober 1997 vorlegen. Umlandgemeinden
erneuerten ihre Bedenken gegen die Planung des
Einkaufszentrums. Handwerkskammer, Industrie- und
Handelskammer und Staatliches Umweltamt N. wandten sich
wiederum gegen die Bebauungsplanung.

27

Am 16. Dezember 1998 prüfte der Rat der Antragsgegnerin die
vorgebrachten Bedenken und Anregungen, bekräftigte die
Änderung und Fortschreibung seines Einzelhandelskonzepts,
änderte den Flächennutzungsplan dahingehend, dass anstelle der
durch den Bebauungsplans Nr. 400 aufgehobenen Festsetzungen
des Bebauungsplans Nr. 183 (öffentliche Grünfläche mit dem
Sportbereich zugeordneten Zweckbestimmungen;
Versorgungsflächen) nunmehr die Sondergebiete mit den
Zweckbestimmungen "Sport-N. " bzw.
"Einkaufszentrum, Parkdecks" dargestellt wurden. Ferner
änderte er den Bebauungsplanentwurf hinsichtlich der
Formulierungen einzelner textlicher Festsetzungen und ließ als
maximale Gebäudehöhe in dem das Einkaufszentrum erfassenden
Sondergebiet im Bereich der I. Straße statt 21 m nunmehr
23 m zu. Von einer erneuten Offenlage oder eingeschränkten
Beteiligung Dritter sah er ab, da sämtliche von der Änderung
betroffenen Grundstücke im Eigentum der Antragsgegnerin
standen und andere Grundstückseigentümer oder Träger
öffentlicher Belange durch die Änderungen nicht betroffen
würden. Sodann beschloss der Rat der Antragsgegnerin den
Bebauungsplan mit seiner Begründung als Satzung. Der
Satzungsbeschluss wurde ebenso wie die Genehmigung der
Änderung des Flächennutzungsplans vom 18. März 1999 am
7. Mai 1999 öffentlich bekannt gemacht.

28

Am 15. April 1999 schloss die Antragsgegnerin mit dem
Investor den für die Umsetzung des Gesamtvorhabens
vorausgesetzten Kaufvertrag.

29

Der Antragsteller hat am 27. Mai 1999 den
Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung er
vorträgt:

30

Er sei angesichts der unmittelbaren Nähe seines Grundstücks zum
Gebäudekomplex des Einkaufszentrums und der durch seine Nutzung ausgelösten
Lärm- und Abgasimmissionen antragsbefugt. Niemand habe ihn dazu überreden
müssen, den Normenkontrollantrag zu stellen. Angesichts der grundsätzlichen
Bedeutung des Verfahrens verdiene es Anerkennung, wenn er Entlastung durch eine
Beteiligung derjenigen erfahre, die Anregungen und Bedenken gegen den
Bebauungsplan vorgebracht hätten. Unmittelbar gegenüber kleinen, im reinen
Wohngebiet gelegenen Einfamilienhäusern lasse der Bebauungsplan die Errichtung
eines 140 m langen und 18 m hohen Baukörpers zu, der erdrückende Wirkung habe.
Es werde unzumutbarer, durch die von der Antragsgegnerin eingeholten Gutachten
nicht zutreffend prognostizierter Lärm entstehen. Der Großteil der Besucher des
Fußballstadions werde zwar die Grundstückszufahrten an der I. Straße nutzen,
ein nicht unbedeutender Teil werde jedoch unmittelbar vor dem zum C. G.
gelegenen Südeingang einen Parkplatz suchen.

31

Der Bebauungsplan sei in verfahrensfehlerhafter Weise zustande
gekommen.

32

Aus dem Inhalt der Verwaltungsvorgänge der Bezirksplanungsbehörde (deren
Beiziehung der Antragsteller mit Schriftsatz vom 27. Oktober 1999 beantragt hat)
werde sich belegen lassen, dass die Landesplanungsbehörde von der
Unvereinbarkeit der Planungsabsichten der Antragsgegnerin mit den Zielen der
Landesplanung ausgegangen sei. Bezirksplanungsbehörde und Antragsgegnerin
hätten die ihnen bekannte Auffassung der Landesplanungsbehörde jedoch als
Verbündete bekämpfen wollen. Die Vorgaben aus § 20 Abs. 1 LPlG NRW seien
missachtet worden. Spätestens 1994 hätte die Antragsgegnerin bei der
Bezirksplanungsbehörde anfragen müssen, welche Ziele der Raumordnung und
Landesplanung für den Planbereich bestehen, habe jedoch erst 1996 eine Anfrage
an die Bezirksplanungsbehörde gerichtet. Es gebe Hinweise, dass diesem Prozedere
gemeinsame Strategieüberlegungen von Antragsgegnerin und
Bezirksplanungsbehörde zugrunde gelegen hätten (auch insoweit regt der
Antragsteller die Beiziehung von Akten an). Mit dem Schreiben der
Bezirksplanungsbehörde vom 31. Juli 1997 sei das nach § 20 Abs. 1 LPlG NRW
einzuhaltende Zielanpassungsverfahren nicht abgeschlossen worden, denn die
Bezirksplanungsbehörde habe ausdrücklich keinen Verwaltungsakt erlassen wollen.
Das Schreiben des Ministeriums für Umwelt,
Raumordnung und Landwirtschaft vom 5. August 1997 habe der Antragsgegnerin
verdeutlichen müssen, dass gegen die Bebauungsplanung weiterhin
landesplanerische Bedenken bestanden hätten.

33

Das Bebauungsplanverfahren habe nicht dem rechtsstaatlichen Grundsatz fairer
Verfahrensgestaltung genügt, denn der Rat der Antragsgegnerin habe schon mit
seinem Grundsatzbeschluss eine Entscheidung zugunsten des Projekts Q.
getroffen und zudem die gesamte Dauer des Planverfahrens unter Missachtung des
§ 20 LPlG NRW genutzt, das landesplanerische Abstimmungsverfahren erst
unmittelbar vor dem Satzungsbeschluss zugunsten der Bebauungsplanung zum
Abschluss zu bringen.

34

Der Bebauungsplan sei mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung
nicht vereinbar. Verbindlich sei für die Bebauungsplanung die Vorgabe des § 24 Abs.
3 LEPro NRW, wonach Einkaufszentren nach Art, Lage und Umfang der
zentralörtlichen Gliederung der Gemeinde und der in diesem Rahmen zu sichernden
Versorgung der Bevölkerung entsprechen und zudem räumlich und funktional den
Siedlungsschwerpunkten zugeordnet sein müssten. Auch die Beteiligten seien im
Zielanpassungsverfahren davon ausgegangen, dass § 24 Abs. 3 LEPro NRW ein
Ziel der Raumordnung vorgebe. Zwar seien Ziele der Raum-ordnung auf den
nachgeordneten Planungsstufen der Bauleitplanung einer Verfeinerung und
Ausdifferenzierung zugänglich, an der strikten Bindung des örtlichen Planungsträgers
an die landesplanerische Letztentscheidung ändere dies jedoch nichts. Jedenfalls sei
das Planungsziel als Planungsleitlinie in die Abwägung einzustellen. Das
Sondergebiet sei weder räumlich noch funktional einem Siedlungsschwerpunkt
zugeordnet. Ein Einkaufzentrum der im Bebauungsplan vorgesehenen
Größenordnung könne nur dem Siedlungsschwerpunkt "Innenstadt" funktional
zugeordnet werden, der in N. die von der Q. eingegrenzte historische
Altstadt umfasse. Entsprechend habe die Antragsgegnerin in ihrem dem
Flächennutzungsplan zugrunde liegenden "Gliederungssystem abgestufter
Versorgungseinheiten" diesen Bereich einschließlich des östlich angelegten
Bahnhofsviertels als Standort für den regionalen und überregionalen
Versorgungsbereich dargestellt. Ziffer 3.1.2.3 des Einzelhandelserlasses rechtfertige
entgegen der mit Erlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und
Landwirtschaft aus November 1998 geäußerten Ansicht keine Ausnahme von der
nach § 24 Abs. 3 LEPro NRW erforderlichen Zuordnung zum räumlich und funktional
geeigneten Siedlungsschwerpunkt. Ebenso wenig rechtfertige die Finanzierung des
Stadionbaus die vom Siedlungsschwerpunkt losgelöste Planung. Die ausschließliche
Verfolgung des F. -Betreiberkonzepts stehe in krassem Widerspruch zu allen
sonstigen Planungen der Antragsgegnerin, etwa dem "Rahmenplan N. -Altstadt"
aus August 1995 oder der Broschüre "N. 2010 - Planungen und Projekte für ein
zukunftsfähiges N. - Grundlagen für die Fortschreibung des
Flächennutzungsplans 2010". Das Vorhaben sei dem Siedlungsschwerpunkt, der
N. Innenstadt, auch räumlich nicht zugeordnet. Die I. Straße gewährleiste
wegen der Entfernung dorthin keine räumliche und funktionale Verknüpfung der
deutlich voneinander abgesetzten Standorte. Ob das Vorhaben in der gewünschten
Größenordnung an einem anderen, zentral gelegenen Standort hätte verwirklicht
werden können, sei unerheblich.

35

Die Möglichkeit, einen für Bundesligaspiele tauglichen Stadionneubau nach dem
sog. Utrechter Modell finanzieren zu können, habe das Verfahren zur Aufstellung des
Bebauungsplans von Anfang bis Ende als Lösung erster Wahl entscheidend
bestimmt. Dies sei an zahlreichen, vom Antragsteller im Einzelnen aufgezählten
Vorgängen (zu deren Beleg er die Beiziehung verschiedener Akten anregt)
nachvollziehbar. Der Rat der Antragsgegnerin habe die Festsetzungen zum
Gegenstand von Verhandlungen mit dem Investor gemacht und sich in den Zwang
begeben, der Planung gegenläufige Belange zu opfern.

36

Der Bebauungsplan sei städtebaulich nicht gerechtfertigt, denn er sei kein
Planungs-, sondern ein Finanzierungsinstrument. Die Antragsgegnerin wolle das
Einkaufszentrum nicht, wenn sich für das Bauvorhaben "N. " kein Baurecht
absichern lasse. Es gehe der Antragsgegnerin nicht darum, ein städtebauliches
Konzept zu verwirklichen, sondern ein Projekt zu realisieren, für das Haushaltsmittel
nicht zur Verfügung stünden. Die Antragsgegnerin habe die Bebauungsplanung in
rechtsstaatlich unzulässiger Weise mit der in der Errichtung eines Fußballstadions
liegenden Gegenleistung gekoppelt. Sie sei dem verführerischen Angebot des
Investors erlegen. Die als städtebauliche Belange angeführten Gründe seien
nachgeschoben worden und dienten lediglich dazu, die Bedeutung der gewünschten
Finanzierung des Stadions im Wege des sog. Utrechter Modells zu relativieren oder
gar zu bagatellisieren. Dies ergebe sich bereits aus den Texten der
Beschlussvorlagen ungeachtet der Frage, wie sich die Schlussredaktion der
Verwaltungsformulierungen abgespielt habe (im Einzelnen bezieht sich der
Antragsteller auf Remonstrationen des damaligen technischen Beigeordneten zu den
Beschluss-vorlagen 928/94 und 929/94 gegenüber den Mitgliedern des
Hauptausschusses sowie auf weitere Beschlussvorlagen).

37

Die Planung sei auch deshalb städtebaulich nicht gerechtfertigt, weil die
Antragsgegnerin der Firma F. die Bauausführung nicht ohne vorausgehende
europaweite Ausschreibung habe übertragen dürfen. Die von der Antragsgegnerin
für die Planung ins Feld geführten Ziele seien unbeachtlich, soweit sie nur um den
Preis eines Gesetzesverstoßes erreichbar seien. Durch den einer
rechtsschutzsichernden Verfügung der Vergabeprüfstelle vom 23. Dezember 1998
widersprechenden Abschluss des notariellen Kaufvertrages am 15. April 1999 habe
die Antragsgegnerin die vergaberechtlichen Verpflichtungen zu vereiteln gesucht. Die
Bezirksregierung N. habe dementsprechend in einer noch nicht rechtskräftigen
Entscheidung festgestellt, dass das Vergabeverfahren der Vergabestelle rechtswidrig
gewesen sei. Das sog. Utrechter Modell sei ohne Verletzung der sich aus § 57a
Abs. 1 HGrG i.V.m. § 3 Abs. 1 VgV und den Normen der VOB/A ergebenden
Verpflichtungen nicht umsetzbar. Der von der Antragsgegnerin erhoffte
Landeszuschuss für die Förderung des Sportstätten-baus in Höhe von 4 Mill. DM
könne nicht gewährt werden, da die Förderrichtlinien die Gewährung von
Zuschüssen für Projekte ausschließen würden, die unter Verstoß gegen die
Vergaberichtlinien realisiert werden sollten. Der von der Antragsgegnerin mit dem
Investor geschlossene notarielle Kaufvertrag sei zudem nichtig, denn er verstoße
gegen § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW, wonach sich die Behörde mit einem öffentlich-
rechtlichen Vertrag keine unzulässige Gegen-
leistung versprechen lassen dürfe. Eine Gegenleistung sei unzulässig, wenn sie mit
der Leistung nicht in einem inneren, hier aber fehlenden Zusammenhang stehe. Was
sich die Gemeinde aus finanziellen Gründen nicht leisten könne, müsse sie sich
versagen.

38

Einzelne textliche Festsetzungen des Bebauungsplans seien unbestimmt. Die
textliche Festsetzung Nr. 4 lasse offen, ob die Parkdecks oder das gesamte
Einkaufszentrum die angegebenen Lärmwerte einhalten müssten. Würde die
Festsetzung mit der Antragsgegnerin dahin verstanden, dass sie sich nur auf die
Parkdecks beziehe, mache sie keinen Sinn, da auch von den sonstigen Teilen des
Einkaufszentrums und von benachbarten Betrieben relevante Lärmimmissionen zu
erwarten seien. Sie lasse offen, ob der Stellplatzlärm im Zusammenhang mit der
Sportnutzung nur die Werte der TA-Lärm oder die der 18. BImSchV einhalten müsse.
Unklar sei, ob auch die für die Nachtzeit geltenden Werte der TA-Lärm zu beachten
seien. Schließlich müsse nach der neuen TA-Lärm die Belastung der Umgebung
durch die südlich an das Einkaufszentrum angrenzenden vorhandenen
Gewerbebetriebe (Baustoff-Lagerplatz, Schlosserei, Baubetriebshof,
Dachdeckerbetrieb) berücksichtigt werden.

39

Die Höhenfestsetzung durch die textliche Festsetzung Nr. 5 sei unbestimmt, weil
der obere Bezugspunkt nicht angegeben und der untere Bezugspunkt ("Oberkante
Fahrbahn I. Straße") nicht festgelegt sei, denn die Höhe der I. Straße sei
ihrerseits nicht bestimmt. Die vorliegende Ausbauplanung gehe von Fahrbahnhöhen
zwischen 69,14 m und 69,7 m sowie von einer Höhe der Straßenbegrenzung
zwischen 68,70 m und 69,93 m aus. Bei Differenzen von 1,20 m vor dem
Einkaufszentrum sei zweifelhaft, ob eine der beiden Seiten oder die mittlere Höhe
maßgeblich sein solle. Gegen die Bestimmtheit des oberen Bezugspunktes spreche
die auf dem Flachdach vorgesehene Lärmschutzwand, die nicht als geringfügige
Abweichung angesehen werden könne.

40

Die textliche Festsetzung Nr. 7 lasse offen, wie die Begrünung der
Gebäudefassaden ab dem 1. Obergeschoss aussehen solle.

41

Der Bebauungsplan leide an durchgreifenden Abwägungsmängeln.

42

Der Abwägungsvorgang sei fehlerhaft, weil dem Rat die für die
Wohnungsgesellschaft N. mbH mit Schreiben vom 23. Oktober 1997
vorgetragenen Bedenken und Anregungen unvollkommen unterbreitet worden seien.
Ihm sei ferner die Einschätzung des Stadtdirektors G. (wiedergegeben in einer
Sendung des Westdeutschen Rundfunks vom 28. Januar 1997) nicht unterbreitet
worden, wonach das Einkaufszentrum mit den Vorgaben des § 24 Abs. 3 LEPro
NRW nicht vereinbar sei. Der Rat habe die im Offenlegungsverfahren vorgebrachten
Bedenken und Anregungen nicht ordnungsgemäß abwägen können, da die ihm
vorgelegte Zusammenfassung, Anlage 1.2 der Ratsvorlage 713/98 vom
1. Oktober 1998, nicht ausreichend gewesen sei. Beispielhaft seien die von der
Wohnungsgesellschaft N. mbH dargelegten Unzulänglichkeiten der Planung
zwar aufgelistet, jedoch nicht alle Argumente benannt worden; zum Teil seien
Anliegen sinnentstellend wiedergegeben worden. Mit der Einladung zur Ratssitzung
hätten den Ratsmitgliedern die notwendigen Sitzungsvorlagen übersandt werden
müssen, zu denen zumindest eine ausreichende Zusammenfassung des
wesentlichen Inhalts der vorgebrachten Bedenken und Anregungen gehört hätte.
Beispielsweise sei nicht ersichtlich, dass folgende Bedenken und Anregungen
abgehandelt worden seien: Fortbestand der im Aufbau befindlichen
Nahversorgungseinrichtungen im Bereich der Siedlung C. G. , soziale
Unverträglichkeit des Wegfalls stadtteilbezogener Nahversorgungseinrichtungen
ebendort, Ausweichen von Besuchern in das Wohngebiet C. G. bei Überlastung
des Parkhauses, Unbestimmtheit der textlichen Festsetzungen zur Abschirmung des
Parkdecks hinsichtlich der Frage, welche Lärmwerte bezogen auf die jeweilige
Nutzung einzuhalten seien, beschränkte Möglichkeiten der Stadionnutzung,
Lärmberechnungen unter Einbeziehung des Verkehrslärms auf der Straße Am C.
G. während der Spielzeiten, Maßgeblichkeit der Richtwertpegel auch für seltene
Veranstaltungen, bestimmte Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft als
Bestandteil der Ausgleichsbilanzierung. Der Verwaltung der Antragsgegnerin sei
bewusst gewesen, dass sie dem Rat eine unvollständige Zusammenfassung
unterbreitet habe, denn ausweislich eines Vermerks vom 16. Dezember 1998 habe
sie den Ratsmitgliedern Gelegenheit gegeben, die eingegangenen Bedenken und
Anregungen im vollständigen Wortlaut einzusehen.

43

Die in die Abwägung einzustellenden Belange seien fehlerhaft ermittelt, in ihrer
Bedeutung verkannt oder jedenfalls fehlgewichtet worden.

44

In die Abwägung sei einzustellen gewesen, welches Gewicht die mit der Leistung
von F. verbundenen finanziellen Vorteile für die Antragsgegnerin gegenüber den mit
der Planung verbundenen Nachteilen hätten. Zu dieser Frage verhalte sich die
Bebauungsplanbegründung nicht. Zu Erwägungen habe umso mehr Anlass
bestanden, als Besucher überdurchschnittlich gut besuchter Sportveranstaltungen
auf Ersatzstellplatzflächen im Gewerbegebiet S. -C. -Straße/T. straße
verwiesen würden, der Status quo durch das Vorhaben insoweit also gar nicht
überwunden werde, obwohl ein bundesligataugliches Stadion errichtet werden solle.

45

Wie der Kurzstellungnahme des Büros für Stadt- und Regionalplanung Dr. Q. G.
K. aus Juli 1999 zu entnehmen sei, sei die Antragsgegnerin von unzutreffenden
Auswirkungen des Q. auf ihre Nahversorgungszentren und auf benachbarte
Stadtzentren ausgegangen. Die von der Antragsgegnerin für die Bebauungsplanung
angeführten Ziele - Stärkung der oberzentralen Bedeutung N. , Kaufkraftbindung
und Kaufkraftzuwachs - hätten in städtebaulicher Hinsicht auf besserem Wege
erreicht werden können, wie der Beschluss des Rats zur Weiterentwicklung der
Einzelhandelspolitik der Antragsgegnerin vom 30. Juli 1993 belege. Die Umsetzung
dieser Zielvorstellungen werde durch die auf eine städtische Randlage konzentrierte
Planung außerordentlich erschwert. Vielmehr hätte die Antragsgegnerin einen
Standort für das Vorhaben im Bereich der Radialstraßen im Norden der Stadt
vorrangig in Betracht ziehen müssen. Auch dann würden neue Dauerarbeitsplätze
geschaffen, wie dies bei Errichtung des Einkaufszentrums im Bebauungsplanbereich
zu erwarten sei. Für die Planung am vorgesehenen Ort spreche nicht, dass die
Stellplatzanlage mit 2.000 Parkplätzen sowohl dem Einkaufszentrum als auch der
Stadionnutzung dienen könne. Im maßgebenden Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses habe nicht vorausgesetzt werden können, dass die
Einzelhandelskunden wegen der Ladenschlusszeiten die Stellplätze für die
Stadionbesucher automatisch nach 18.30 Uhr bzw. samstags nach 16.00 Uhr frei
machen würden.

46

Das Stadion könne wegen der Lärmimmissionen nur so eingeschränkt genutzt
werden, dass sein Ausbau und der Einsatz öffentlicher Mittel einschließlich der
Förderung durch Landesmittel nicht zu verantworten sei. Es sei bereits nicht
untersucht worden, mit welchen Lärmwerten zu rechnen sei, wenn Stadionbesucher
wegen Überfüllung des Parkhauses versuchen würden, ihre Fahrzeuge im
Wohnumfeld des Stadions abzustellen. Insbesondere sei wegen der mittelfristig zu
erwartenden Liberalisierung der Ladenöffnungszeiten unwahrscheinlich, dass für die
Stadionnutzung samstags im Parkhaus Stellplätze zur Verfügung gestellt werden
könnten. Das Stadion sei für die 2. Bundesliga daher nicht tauglich. Abzustellen sei
auf die bei bestimmungsgemäßer Nutzung des Stadions zu erwartenden
Lärmverhältnisse; das Stadion solle auch der Veranstaltung von Bundesligaspielen
dienen. Der Rat sei davon ausgegangen, dass die Immissionsrichtwerte der
18. BImSchV an einem Immissionspunkt um 1 dB(A) überschritten würden, was als
geringfügige Überschreitung hingenommen werden könne; die 18. BImSchV
bestimme jedoch eine absolute Zumutbarkeitsschwelle. Bei
Durchschnittsveranstaltungen (bis 5.000 Zuschauer) innerhalb der Ruhezeiten
würden die Immissionsgrenzen der 18. BImSchV nach dem von der Antragsgegnerin
erstellten Gutachten um bis zu 12 dB(A) und damit um bis zu 2 dB(A) über das selbst
für sog. seltene Ereignisse gesteigert zulässige Maß hinaus überschritten. Die von
der Antragsgegnerin ausweislich der Bebauungsplanbegründung durch Verlagerung
der Stellplatzzufahrt angenommenen Lärmminderungseffekte seien nicht zu
erwarten, weil in das Lärmgutachten bereits die geplante Zufahrt von der Nordseite
eingestellt worden sein dürfte. Veranstaltungen mit mehr als 5.000 Zuschauern
führten auch außerhalb der Ruhezeiten stets zur Überschreitung der Richtwerte der
18. BImSchV. Zu Unrecht nehme die Antragsgegnerin an, dass die Bonusregelung
für Altanlagen nach § 5 Abs. 4 der 18. BImSchV dies zulasse. Auf Neuanlagen an
Altstandorten sei die Bonusregelung nicht anwendbar. Allenfalls als seltene
Ereignisse seien außerhalb der Ruhezeiten Veranstaltungen mit mehr als
5.000 Zuschauern möglich. Ob regelmäßig stattfindende Ereignisse als seltene
Ereignisse eingestuft werden könnten, sei fraglich. Jedenfalls sei aber
bemerkenswert, dass eine Sportanlage so errichtet werden solle, dass ihr
bestimmungsgemäßer Betrieb zwangsläufig zu Regelwertüberschreitungen führe.
Auch helfe der Verweis auf das nachfolgende Baugenehmigungsverfahren nicht
weiter. Die Annahme, durch schalltechnische Optimierungsmaßnahmen am
Baukörper könnten die Schallimmissionen um 17 dB(A) reduziert werden, sei
abwegig. Ohnehin müssten die durch die Bebauungsplanung ausgelösten Konflikte
zu einem Mindestmaß im Planverfahren abgewogen werden. Dass bislang zu
Spielen des SC Q. N. in der Regel weniger als 5.000 Besucher gekommen
seien, rechtfertige weder die Richtwertüberschreitung noch den Bau eines Stadions
für 25.000 Zuschauer. Zu den zunehmend prägenden - über die Lärmbetrachtung
hinaus auch die Standortfrage berührenden - Begleiterscheinungen von
Bundesligaspielen gehöre das Verhalten gewaltbereiter Zuschauer sowie der Einsatz
ganzer Hundertschaften von Polizisten.

47

Die verkehrlichen Auswirkungen des Vorhabens seien fehlgewichtet. Es könne
schon nicht festgestellt werden, nach welcher Methode von der zulässigen
Nettoverkaufsfläche von 25000 qm auf durchschnittlich 25000 Kunden täglich
geschlossen worden sei. In die Prognose sei nicht eingestellt worden, dass zur
Verkaufsfläche 5000 qm Geschossfläche für endverbraucherorientierte
Dienstleistungen sowie 1500 qm Geschossfläche für Büronutzungen hinzukommen
würden. Aus diesen Gründen sei mit deutlich mehr Besuchern zu rechnen, als von
den Gutachtern angenommen worden sei. Die Prognose der Verkehrsbelastung sei
fälschlich davon ausgegangen, dass nach 18.30 Uhr/19.00 Uhr keine verkehrlichen
Probleme mehr zu erwarten seien. Die Prognose gehe ferner davon aus, dass von
den Besuchern 10% zu Fuß, 25% mit dem Fahrrad, 15% mit Verkehrsmitteln des
öffentlichen Personennahverkehrs (sog. Modal-Splitt) zum Einkaufszentrum kommen
würden. Ob sich die diesem Modal-Splitt zugrunde liegenden für N. spezifischen
Erfahrungen auf die Nutzer des Einkaufszentrums übertragen ließen, sei keineswegs
gesichert. Die Verkehrsmittelwahl sei jedenfalls stark wetterabhängig. Einen Beitrag
zur Konfliktlösung durch die Errichtung eines Haltepunkts an den im Norden des
Bebauungsplangebiets verlaufenden Bundesbahnstrecken habe die Antragsgegnerin
selbst nicht als gesichert angesehen. An Normalwerktagen werde nicht lediglich mit
25.000 Besuchern (und 800 Beschäftigten), sondern mit 25.000 bis 40.000, bei
Ladenschlusszeiten um 22.00 Uhr auch mit mehr Besuchern gerechnet werden
müssen. Ohnehin komme es nicht darauf an, welches Kundenaufkommen für einen
durchschnittlichen Werktag (unzulässigerweise hätten die Gutachter einen vom
Kundenaufkommen her erfahrungsgemäß schwachen Dienstag betrachtet) zu
prognostizieren sei, denn es gehe um ein konkretes Vorhaben, vor dessen
Auswirkungen die Allgemeinheit und die Nachbarschaft auch für den Fall
ausreichend geschützt sein müssten, dass bei bestimmungsgemäßer Nutzung 40000
oder gar 50000 Nutzer das Einkaufszentrum aufsuchen würden.

48

Der Ausgleich des Eingriffs in Natur und Landschaft sei nicht ausreichend,
nämlich nicht verbindlich gesichert. Es fehle bereits an einer Angabe, was mit der für
die Ersatzmaßnahmen vorgesehenen städtischen Parzelle geschehen solle. In den
gewollten Ausgleich des Eingriffs in Natur und Landschaft sei die mit der textlichen
Festsetzung Nr. 7 geregelte Begrünung der Gebäudefassaden eingeflossen. Die
Festsetzung lasse jedoch abwägungsfehlerhaft offen, welchen Umfang die
Begrünung haben solle; sie laufe für den Fall leer, dass der Investor mindestens alle
10 m eine Öffnung in der Wandfläche vorsehe.

49

Der Baukörper des geplanten Einkaufszentrums habe gegenüber den
Wohnhäusern Am C. G. 80 und 82 erdrückende Wirkung. Auch wenn die
Abstandvorschriften beachtet würden, hätte angesichts der Größe des Plangebiets
und der Möglichkeit, das Gebäude gegenüber den Einfamilienhäusern des
Antragstellers und seiner Nachbarn zu staffeln, eine andere Lösung gefunden
werden müssen. Hinzu kämen der Anlieferungsverkehr sowie der Lärm und Trubel
am Nebeneingang des Einkaufszentrums. Ein Mindestmaß an Rücksichtnahme hätte
zu größeren Abständen und geringeren Gebäudehöhen führen müssen. Die
Wasserschutzgebietsverordnung "N. -Geist" vom 18. Juni 1990 lasse die
Errichtung des Einkaufszentrums nicht zu.

50

Der Antragsteller beantragt,

51

den Bebauungsplan Nr. 400
- "Q. -Park" - der Antragsgegnerin
für nichtig zu erklären.

52

Die Antragsgegnerin beantragt,

53

den Antrag abzulehnen.

54

Sie erwidert: Der Antrag sei unzulässig, nämlich rechtsmissbräuchlich. Der
Handelsverein habe nach einem Antragsteller für das vorliegende
Normenkontrollverfahren regelrecht gesucht. Es müsse angenommen werden, dass
der Handelsverein für den Antragsteller nicht nur die Verfahrenskosten übernehme,
sondern der Antragsteller für die Durchführung des Normenkontrollverfahrens ein
Entgelt erhalte.

55

Der Antrag sei auch unbegründet.

56

Der Bebauungsplan sei städtebaulich gerechtfertigt.Er bezwecke die Erhaltung
einer bedeutenden öffentlichen Sportanlage, verbunden mit der Errichtung eines
Einkaufszentrums (nebst Parkhaus) zur verbrauchernahen Versorgung der
Bevölkerung, und diene damit städtebaulichen Zielen. Unerheblich sei, ob die
Planung auf Ansiedlungswünsche eines privaten Investors zurückgehe und ob dieser
einen Projektentwurf erstellt habe. Auf vergaberechtliche Fragen komme es in
diesem Zusammenhang nicht an. Auch könne die Koppelung von Geldleistung und
Inaussichtstellen eines Bebauungsplans in einem Vertrag zulässig sein, wenn mit
dem Bebauungsplan und dem Vertrag - wie hier - städtebauliche Ziele verfolgt
würden.

57

Der Bebauungsplan genüge den Anforderungen des § 24 Abs. 3 LEPro NRW. Es
bestünden schon erhebliche Zweifel, ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW ein im Sinne des §
1 Abs. 4 BauGB bindendes und nicht nur ein allgemeines Ziel der Raumordnung sei.
Für letztere Annahme spreche, dass die wenig präzisen Formulierungen des
Gesetzes nicht mit der rechtsstaatlich gebotenen Eindeutigkeit erkennen ließen,
welche konkreten Grenzen der Planungshoheit der Gemeinde gezogen seien. Es
handele sich zudem um eine Soll-Vorschrift, also nicht um eine auf strikte Bindung
zielende Regelung. Jedenfalls habe sie, die Antragsgegnerin, die Vorgaben des § 24
Abs. 3 LEPro NRW durch die Standortentscheidung konkretisiert. Das
Einkaufszentrum sei dem Kern-Siedlungsschwerpunkt der Stadt zugeordnet, was
den Anforderungen des § 6 LEPro NRW entspreche.

58

Die Festsetzungen des Bebauungsplans seien hinreichend bestimmt. Die
textliche Festsetzung Nr. 4 sei eindeutig. Soweit die von dem Parkhaus
ausgehenden Geräusche dem Sportlärm zuzuordnen seien, sei im
Baugenehmigungsverfahren sicherzustellen, dass den Anforderungen der
18. BImSchV genügt werde. Bezugspunkte bei Höhenfestsetzungen müssten nur
soweit erforderlich angegeben werden. Der untere Bezugspunkt sei eindeutig
angegeben, denn es sei die Oberkante der I. Straße in Höhe des
Einkaufszentrums gemeint. Ein oberer Bezugspunkt habe nicht festgesetzt werden
müssen, da bei einem Flachdachgebäude keine Zweifel über die Gebäudehöhe
bestünden. Diese sei durch die Gebäudeoberkante entlang der Dachhaut bestimmt.
Die auf dem Dach vorgesehene Brüstung oder Lärmschutzwand sei als geringfügige
Abweichung von der festgesetzten Höhe genehmigungsfähig. Der Besorgnis des
Antragstellers, die textliche Festsetzung Nr. 7 könne umgangen werden, sei
unrealistisch. Einem Umgehungsversuch könne im Baugenehmigungsverfahren
entgegengetreten werden.

59

Der Bebauungsplan genüge den Anforderungen des Abwägungsgebots. Der Rat
habe alle Bedenken und Anregungen mit eigenem Abwägungswert in die Abwägung
eingestellt; auf einzelne Formulierungen komme es nicht an. Der Rat habe die
stadtentwicklungsplanerisch bedeutsamen Auswirkungen des geplanten
Einkaufszentrums ermittelt und abgewogen. Mit der vom Antragsteller in Bezug
genommenen Kurzstellungnahme des Planungsbüros K. werde eine Prognose
gegen die andere gesetzt; mit den in dieser Stellungnahme für die vermutete
Umsatzerwartung von 260 Mill. DM genannten Gründen lasse sich nahezu jede
Umsatzzahl behaupten. § 1 Abs. 5 Nr. 10 BauGB sei erst nach Einleitung des
Bebauungsplanverfahrens in Kraft getreten und daher nicht beachtlich gewesen. Ob
der Weiterentwicklungsbeschluss vom 30. Juni 1993 im Rahmen der Abwägung
beachtlich gewesen sei, könne dahinstehen. Gegenstand der planerischen
Abwägung sei das das Einkaufszentrum berücksichtigende fortgeschriebene
Einzelhandelskonzept. Der Antragsteller bemängele zu Unrecht die Belastung durch
Sportlärm, der gutachterlich hinreichend untersucht worden sei. Das Q.
existiere seit 1926; in einer solchen Situation des Nebeneinanders von
Wohnbebauung und Sportanlage seien beide Nutzungen mit einer Pflicht zur
gegenseitigen Rücksichtnahme belastet. Die Bewältigung der konkreten, vom Rat
gesehenen Lärmproblematik habe unter dem Gesichtspunkt planerischer
Zurückhaltung dem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben dürfen. Eine
sachgerechte Lösung sei dort möglich, da die 18. BImSchV die einzuhaltenden
Immissionsrichtwerte verbindlich festlege und die vorgegebenen Werte durch
Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung bis hin zur Festsetzung von
Betriebszeiten sichergestellt werden könnten. Die Verkehrslärmauswirkungen seien
gutachterlich ermittelt und bewertet worden. Auf dieser Grundlage sei die Planung
abgewogen. Im Zusammenhang mit der Parkhausnutzung stehende
Immissionsfragen könnten dem Baugenehmigungsverfahren vorbehalten bleiben. Es
könne durch Sachverständige unter Beweis gestellt werden, dass die vom
Antragsteller aufgeworfene Lärmproblematik im Baugenehmigungsverfahren lösbar
sei. Durch technische Maßnahmen könne der Verkehrsfluss auf der I. Straße
verbessert werden.

60

Die Auswirkungen der geplanten Vorhaben auf Natur und Landschaft seien
fehlerfrei bewertet worden. Der erforderliche Ausgleich werde auf einer städtischen
Parzelle durchgeführt. Die Finanzierung sei in die Investitionsplanung eingestellt. Die
geplanten Ersatzmaßnahmen förderten ihrerseits die
Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts, die Nutzungsfähigkeit der Naturgüter sowie
die Pflanzen- und Tierwelt, was durch Sachverständigengutachten jederzeit belegt
werden könne. Da sie, die Antragsgegnerin, Eigentümerin der Flächen sei, bedürfe
es keiner weitergehenden Festsetzung von Ausgleichsmaßnahmen und
Ausgleichsflächen im Bebauungsplan.

61

Das geplante Einkaufszentrum habe keine erdrückende Wirkung. Das
benachbarte, durch den Bebauungsplan Nr. 131 festgesetzte Wohngebiet habe den
Charakter einer Großsiedlung mit Hochhäusern bis zu 18 Vollgeschossen neben
einigen wenigen kleineren Wohngebäuden. Die bauordnungsrechtlichen
Grenzabstände würden ohnehin eingehalten. Von einer erheblichen Beeinträchtigung
gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse könne keine Rede sein.

62

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen zum
Bebauungsplanverfahren einschließlich der überreichten Gutachten sowie der vom
Antragsteller vorgelegten Unterlagen Bezug genommen.

63

Entscheidungsgründe:

64

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

65

A. Der Antrag ist zulässig.

66

Der Antragsteller ist antragsbefugt. Als ein die Antragsbefugnis begründendes
Recht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kommt auch das Recht auf Abwägung
der eigenen Belange im Rahmen der Abwägung nach § 1 Abs. 6 BauGB in Betracht,
welches dem Privaten ein subjektives Recht darauf gibt, dass sein Belang in der
Abwägung seinem Gewicht entsprechend abgearbeitet wird.

67

Vgl. BVerwG, Urteil vom
24. September 1998 - 4 CN 2.98 -,
BauR 1999, 134 = BRS 60 Nr. 46; Urteil
vom 26. Februar 1999 - 4 CN 6.98 -,
ZfBR 1999, 223.

68

Macht der Antragsteller - wie hier - eine Verletzung des Abwägungsgebots
geltend, so muss er allerdings einen eigenen Belang als verletzt benennen, und zwar
einen solchen, der für die Abwägung überhaupt beachtlich war. Nicht alle privaten
Belange sind in der Abwägung zu berücksichtigen, sondern nur solche, die in der
konkreten Planungssituation einen städtebaulich relevanten Bezug haben. Nicht
abwägungsbeachtlich sind danach insbesondere geringwertige oder mit einem Makel
behaftete Interessen sowie solche, auf deren Fortbestand kein schutzwürdiges
Vertrauen besteht oder die für die Gemeinde bei der Entscheidung über den Plan
nicht erkennbar waren.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Septem-
ber 1998 - 4 CN 2.98 -, a.a.O.;
Beschluss vom 9. November 1979 - 4 N
1.78, 4 N 2-4.79 -, BVerwGE 59, 87 =
BRS 35 Nr. 24.

70

Ausgehend von diesen Grundsätzen lässt sich dem tatsächlichen und rechtlichen
Vorbringen des Antragstellers die hinreichende Möglichkeit einer Verletzung des
drittschützenden Abwägungsgebots entnehmen. Er trägt in substantiierter Weise vor,
dass die Nutzung des "N. " zu auch sein Grundstück erfassenden, dort
nicht hinnehmbaren Immissionen führen werde. Die Frage der Dimensionen des
seinem Wohnhaus gegenüber vorgesehenen Einkaufszentrums ist im Hinblick auf
die durch den Bebauungsplan ermöglichte Massivität des Baukörpers ebenfalls
abwägungsbeachtlich gewesen.

71

Dem Antragsteller steht das für den Antrag erforderliche Rechtsschutzinteresse
zur Seite. Dass möglicherweise nicht der Antragsteller, sondern Dritte, die an der
Durchführung des Normenkontrollverfahrens ein eigenes Interesse haben, das
Kostenrisiko des Verfahrens tragen, ist ohne Belang. Maßgeblich ist allein, dass der
Antragsteller ein nachvollziehbares eigenes, rechtlich beachtliches Interesse an der
Durchführung des Normenkontrollverfahrens hat, wie sich aus seinem Vortrag ergibt.
Es ist nicht rechtsmissbräuchlich, wenn der Antragsteller zur Abwehr der ihm
drohenden Entwicklung einen Normenkontrollantrag stellt. Das
Rechtsschutzinteresse des Antragstellers verliert nicht deshalb eigenes Gewicht, weil
Dritte am Erfolg des Normenkontrollantrags ebenfalls interessiert sind und ihn
deshalb unterstützen.

72

B. Der Antrag ist begründet.

73

I. Der Bebauungsplan leidet allerdings nicht an Form- oder Verfahrensfehlern.

74

Der Antragsteller meint, der Bebauungsplan sei verfahrensfehlerhaft, weil die
Antragsgegnerin das in § 20 LPlG NRW vorgeschriebene Verfahren nicht beachtet
habe. § 20 Abs. 1 LPlG NRW gibt der Gemeinde auf, bei Beginn ihrer Arbeiten zur
Aufstellung eines Bauleitplans unter allgemeiner Angabe ihrer Planungsabsichten bei
der Bezirksplanungsbehörde anzufragen, welche Ziele für den Planungsbereich
bestehen. Ob die Anfrage vom 7. Oktober 1996 bei Beginn der Arbeiten zur
Aufstellung des Bebauungsplans oder - wie der Antragsteller meint - verspätet an die
Bezirksplanungsbehörde gerichtet worden ist, bedarf keiner Entscheidung. § 20 LPlG
NRW dient ausschließlich dem Zweck sicherzustellen, dass die Ziele der
Raumordnung und Landesplanung bei der gemeindlichen Bauleitplanung
hinreichende Berücksichtigung finden. Deshalb ist die Beteiligung der
Bezirksplanungsbehörde über die sich ohnehin aus § 4 Abs. 1 BauGB ergebende
Verpflichtung hinaus vorgegeben, ohne dass an eine nicht rechtzeitige Beteiligung
Folgerungen geknüpft wären, die die Rechtmäßigkeit des Bebauungsplans in Frage
stellen würden. § 20 Abs. 1 LPlG NRW fordert die Beteiligung der
Bezirksplanungsbehörde nicht im Hinblick auf deren Stellung im Planverfahren,
sondern nur deshalb, um die für die Bauleitplanung materiell beachtlichen Ziele der
Raumordnung und Landesplanung möglichst wirksam in das Planungsverfahren
einzubringen.

75

Ein zur Unwirksamkeit des Bebauungsplans führender Verfahrensfehler ergibt
sich ferner nicht aus der vom Antragsteller behaupteten Bindung der
Antragsgegnerin an die Vorstellungen des privaten Investors. Dass die
Antragsgegnerin den Verfahrensvorschriften des Baugesetzbuchs genügt hat, wird
vom Antragsteller nicht in Abrede gestellt. Damit steht ein Verfahrensfehler nicht in
Rede. Es ist eine Frage des materiellen Rechts, ob die Ergebnisse der
vorgeschriebenen und hier auch durchgeführten Verfahrenshandlungen in die
Bauleitplanung mit dem ihnen jeweils zukommenden Gewicht eingestellt worden sind
oder nicht.

76

II. Der Bebauungsplan weist zu seiner Nichtigkeit führende materielle Mängel
auf.

77

1) Die nach § 1 Abs. 3 BauGB für eine Bebauungsplanung erforderliche
städtebauliche Rechtfertigung ist allerdings gegeben. Was im Sinne dieser Vorschrift
erforderlich ist, bestimmt sich nach der jeweiligen planerischen Konzeption der
Gemeinde. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem
planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die Städtebaupolitik zu
betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Nicht
erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sind nur solche Bauleitpläne, die einer
positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen
dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht
bestimmt sind. Davon ist beispielsweise auszugehen, wenn eine planerische
Festsetzung lediglich dazu dient, private Interessen zu befriedigen oder eine positive
städtebauliche Zielsetzung nur vorgeschoben wird.

78

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
11. Mai 1999 - 4 BN 15.99 -, ZfBR 1999,
279 = BauR 1999, 1136.

79

Hier ist nicht anzunehmen, dass die Planung ausschließlich dazu dient, die
privaten Interessen des Investors zu bedienen. Die mit dem Bebauungsplan
ausdrücklich verfolgten Anliegen, einen Schwerpunkt für sportliche Einrichtungen mit
regionalem Einzugsbereich durch den "Umbau" des Q. zu einem
N. zu entwickeln und die Ergänzung und Ausdifferenzierung des
vorhandenen Einzelhandelsangebots der Stadt N. durch die Errichtung eines
Einkaufs- und Dienstleistungszentrums zu befördern (Bebauungsplanbegründung
Ziffer 6), sind durchaus beachtliche städtebauliche Belange, die die Planung im
Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB rechtfertigen. Der Einwand des Antragstellers, die
Planung trage dem privaten Wunsch des Investors, ein Einkaufszentrum zu errichten,
Rechnung, stellt die hinreichende Planrechtfertigung nicht in Frage. Die
städtebauliche Steuerungsfunktion der gemeindlichen Bauleitplanung wird
selbstverständlich auch durch die Interessen privater Investoren beeinflusst, denn die
gemeindliche Bauleitplanung vollzieht sich nicht abstrakt im freien Raum. So kann
die Gemeinde Bauwünsche, die mit dem bestehenden Baurecht nicht vereinbar sind,
zum Anlass nehmen, durch ihre Bauleitplanung entsprechende Baurechte zu
schaffen. Dies liegt im zulässigen Spektrum des planerischen Gestaltungsraums der
Gemeinde, sodass bei einer positiven Reaktion auf bestimmte Ansiedlungswünsche
der darauf bezogenen Planung nicht etwa von vornherein die städtebauliche
Rechtfertigung fehlt. Entscheidend für die Frage der Beachtung der Erfordernisse
des § 1 Abs. 3 BauGB ist allein, ob die jeweilige Planung - mag sie von privater Seite
initiiert worden sein oder nicht - in ihrer konkreten Ausgestaltung darauf ausgerichtet
und in ihrer konkreten Form der Durchführung dadurch motiviert ist, den betroffenen
Raum in der nach Maßgabe der gesetzlichen Bindungen insbesondere des § 1
Abs. 4 und Abs. 6 BauGB letztlich von der Gemeinde selbst zu verantwortenden
Weise sinnvoll städtebaulich zu ordnen. Dem Planverfahren vorgeschaltete
Besprechungen, Abstimmungen, Zusagen und Verträge können geradezu
unerlässlich sein, um überhaupt sachgerecht planen und eine angemessene
effektive Realisierung dieser Planung gewährleisten zu können.

80

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974
- IV C 50.72 -, BVerwGE 45, 309 (317) =
BRS 28 Nr. 4; Beschluss vom 13. Januar
1999 - 4 BN 51.98 -.

81

Dem Bebauungsplan Nr. 400 fehlt demnach nicht deshalb die städtebauliche
Rechtfertigung, weil sich die Antragsgegnerin in vorvertragsähnliche Verhandlungen
mit dem Investor begeben hat. Es ist unbeachtlich, wer das Bebauungsplanverfahren
angestoßen hat und welche Motive letztlich Veranlassung gegeben haben, in die
Prüfung einzutreten, ob es mit der gemeindlichen Stadtpolitik in Übereinstimmung
steht, die Vorhaben umzusetzen, die der Bebauungsplan ermöglicht. Unter dem
Gesichtspunkt der städtebaulichen Rechtfertigung des Bebauungsplans kommt es
nicht darauf an, ob das Bebauungsplanverfahren beeinflussende oder gar
bestimmende Erwägungen immer den städtebaulichen Entwicklungsvorstellungen
entsprachen, die im Zeitpunkt des jeweiligen Verfahrensabschnitts bestanden.
Maßgebend ist vielmehr das Ergebnis des Bebauungsplanverfahrens: Der als
Satzung beschlossene Bebauungsplan muss den Zielvorstellungen der Gemeinde
entsprechen, die sie für die Bebauungsplanung anführt. Will die Gemeinde den
Bebauungsplan mit allen seinen nach Maßgabe des § 1 Abs. 5 BauGB beachtlichen
Festsetzungen, steht seiner
städtebaulichen Rechtfertigung nicht entgegen, dass einem Dritten ein vertraglich
gesicherter Anspruch eingeräumt werden soll, die durch den Bebauungsplan
eröffneten Baumöglichkeiten ausschöpfen zu dürfen.

82

Dafür, dass die von der Antragsgegnerin für die Bebauungsplanung angeführten
Zielvorstellungen nur vorgeschoben wären, gibt es keinen durchgreifenden Anhalt.
Insbesondere steht die Erwartung der Antragsgegnerin, der Investor werde als
Gegenleistung für die Übertragung der die Errichtung des Einkaufszentrums
ermöglichenden Grundstücksflächen das "N. " sowie die "Parkdecks", die
Besuchern beider Sondergebiete zur Verfügung stehen sollen, errichten, der
Annahme nicht entgegen, die Antragsgegnerin wolle sowohl das Einkaufszentrum als
auch das Stadion, und zwar aus Gründen, die die jeweilige Planung selbständig
tragen.

83

Der Antragsteller meint zu Unrecht, als Gegenleistung für die Stadionerrichtung
überplane die Antragsgegnerin ein bislang (nahezu) wertloses Grundstück, damit
dort ein Einkaufszentrum errichtet werden könne. Die Bebauungsplanung sei
deshalb städtebaulich nicht gerechtfertigt, weil sie gegen das sogenannte
Koppelungsverbot verstoße. Das ist nicht der Fall.

84

Das Koppelungsverbot erfasst sowohl zivilrechtliche als auch öffentlich-rechtliche
Verträge. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, dass
eine Behörde die Erfüllung ihrer amtlichen Aufgaben grundsätzlich nicht ohne
gesetzliche Ermächtigung von "wirtschaftlichen Gegenleistungen" eines privaten
Dritten abhängig machen darf. Der "Ver-kauf von Hoheitsrechten" führt zur aus § 138
BGB herge-leiteten Nichtigkeit eines auf den "Verkauf" gerichteten zivilrechtlichen
Vertrags. Dies besagt aber nicht, dass es der Gemeinde generell verwehrt wäre,
über einen Vertrag ihre städtebaulichen Ziele zu verfolgen.

85

Vgl. BGH, Urteil vom 2. Oktober 1998
- IV ZR 45/98 -, NJW 1999, 208 m.w.N. =
BRS 60 Nr. 231.

86

Der öffentlich-rechtliche Vertrag ist ebenfalls dem Koppelungsverbots
unterworfen, wonach - zum einen - durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag nichts
miteinander verknüpft werden darf, was nicht ohnedies schon in einem inneren
Zusammenhang steht, und - zum anderen - hoheitliche Entscheidungen ohne
entsprechende gesetzliche Ermächtigung nicht von wirtschaftlichen Gegenleistungen
abhängig gemacht werden dürfen, es sei denn, erst die Gegenleistung würde ein der
Entscheidung entgegenstehendes rechtliches Hindernis beseitigen (kein "Verkauf
von Hoheitsrechten").

87

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1973
- IV C 22.72 -, BVerwGE 42, 331 =
BRS 37 Nr. 14; Urteil vom 13. Juli 1979
- 4 C 67.76 -, BRS 35 Nr. 126; Urteil
vom 11. Februar 1993 - 4 C 18.91 -,
BVerwGE 92, 56 = NVwZ 1993, 1099;
Urteil vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 -,
ZfBR 2000, 491 = BBauGB 2000, 73.

88

Eine rechtliche Verknüpfung zwischen dem in den Verhandlungen zwischen
Investor und Antragsgegnerin erörterten, im Detail durchgesprochenen Paket von
Leistungen und Gegenleistungen und der Bebauungsplanung besteht jedoch nicht in
dem Sinne, dass eine hoheitliche Maßnahme der Antragsgegnerin - hier die
Bebauungsplanung - vom Abschluss eines Vertrags oder einer sonstigen Leistung
des Privaten abhängig gemacht worden ist.

89

Der Bebauungsplan soll sowohl die Errichtung eines Einkaufszentrums nebst
Parkdecks als auch die "Sanierung" des Sportstadions ("N. ") ermöglichen.
Der Rat der Antragsgegnerin ist zudem davon ausgegangen, dass die "Sanierung"
des Q. durch den Investor erfolgen werde, der auch das Einkaufszentrum
baut. Der Bebauungsplan soll nicht nur im Sinne einer Angebotsplanung Planungs-
und Nutzungsziele absichern, sondern "die zur Projektrealisierung" erforderlichen
bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen schaffen (Bebauungsplanbegründung
Ziffer 6). Das Projekt war im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bereits in seinen
Details mit dem Investor abgestimmt (vgl. die Bebauungsplanbegründung Ziffern 1,
5.1, 7.2 und 7.3), wie die Beschlussvorlagen bestätigen, die dem Satzungsbeschluss
zugrunde gelegen haben. Danach sollen die Festsetzungen des Bebauungsplans
aufgrund einer Vereinbarung zwischen Stadt und Investor verwirklicht werden, deren
"wesentliche Eckpunkte" der Beschlussvorlage 951/98 und deren "nähere
Einzelheiten" der Beschlussvorlage 865/98 (beide in der Beschlussvorlage 713/98 in
Bezug genommen) zu entnehmen sind. Der Rat ging danach von einem detailliert
abgestimmten Paket von Leistungen des Investors und Gegenleistungen der Stadt
aus. Dem Investor sollten die im Eigentum der Stadt stehenden Flächen, auf denen
das Einkaufszentrum errichtet werden kann, nur gegen die noch zu vereinbarende
Gegenleistung übertragen werden, dass dieser "die Sanierung und Renovierung des
Q. zu einem bundesligatauglichen N. ...entsprechend dem
abgestimmten Raumbuch" (Beschlussvorlage 865/98, S. 3) übernimmt. Die
Bebauungsplanbegründung ist insofern missverständlich, wenn es dort unter der
Überschrift "Durchführungsmaßnahmen" heißt, dass "der Ausbau...nach
Bereitstellung der erforderlichen Geldmittel erfolgen" soll (vgl.
Bebauungsplanbegründung Ziffer 10). Tatsächlich hatte der Rat eine präzise
(teilweise gutachterlich aufbereitete) Vorstellung über Wert und Gegenwert der vom
Investor und der Stadt jeweils zu erbringenden Leistungen (vgl. Beschlussvorlage
865/98, S. 9 f.). Danach wurde vom Investor insbesondere die (von der Stadt zu
einem geringeren Teilbetrag bezuschusste) "Sanierung" des "N. " im
Gegenzug für die Übertragung der Flächen erwartet, die durch die Festsetzung eines
die Errichtung eines Einkaufszentrums ermöglichenden Sondergebiets ihren
besonderen wirtschaftlichen Wert erst erlangen sollten.

90

Aus diesen Zusammenhängen ergibt sich zwar ein beachtliches tatsächliches
Gewicht der in die Abwägung eingebrachten Interessen des Investors, jedoch keine
rechtliche Koppelung der Planungsentscheidung des Rats an (vor-)vertragliche
Vereinbarungen. Die in Aussicht gestellte Errichtung des "N. " ist nicht die
Gegenleistung für eine - nach Auffassung des Antragstellers - städtebaulich nicht
gerechtfertigte Bebauungsplanung, sondern bildet einen als angemessen erachteten
Gegenwert für die Übertragung der im Eigentum der Antragsgegnerin befindlichen
Grundstücksflächen, nachdem diese - städtbaulich gerechtfertigt - überplant worden
sind. Dass die Erwartung von Baumöglichkeiten, die auf Grundlage einer
Bebauungsplanung eröffnet werden, in einen Kaufvertrag über im
Bebauungsplangebiet gelegene Grundstücke selbst vor Satzungsbeschluss
einbezogen werden kann, und zwar auch mit einer Rücktrittsklausel für den Fall der
nicht (wirksamen) Überplanung, ist in der Rechtsprechung im Übrigen
anerkannt.

91

Vgl. BGH, Urteil vom 22. Novem-
ber 1979 - III ZR 186/77 -, BGHZ 76, 16
(25).

92

Die städtebauliche Rechtfertigung fehlt ferner nicht deshalb, weil das
Einkaufszentrum nicht gebaut werden soll, wenn sich der Investor nicht zugleich zur
Errichtung des "N. " verpflichtet. Die Verknüpfung der beiden
städtebaulichen Ziele (Sportförderung und Kaufkraftbindung) wäre allerdings
geeignet, Zweifel an einem städtebaulichen Konzept aufzuwerfen, das beide
Anliegen mit ihrer inhaltlich nicht aufeinander bezogenen Bedeutung als aus jeweils
eigenen städtebaulichen Gründen selbständig gewollt bejaht, wenn damit gerechnet
werden müsste, dass die Planung auf absehbare Zeit in ihrer zeitlich verknüpft
gewollten Ausführung nicht realisiert werden kann. Das ist jedoch nicht der Fall. Die
Realisierung des städtebaulichen Konzepts Q. in all seinen Bestandteilen ist
- die Wirksamkeit des Bebauungsplans unterstellt - wahrscheinlich. Für die
Veräußerung des etwa 51280 qm großen Grundstücks, auf dem das
Einkaufszentrum errichtet werden soll, erwartet die Antragsgegnerin eine
Gegenleistung im Wert von ungefähr 50 Millionen DM (vgl. Beschlussvorlage 865/98,
Seite 10). Der wirtschaftliche Gegenwert entspricht einem Kaufpreis von rund 975
DM/qm Grundstücksfläche und damit einem jedenfalls nicht unangemessenen Preis-
/Leistungsverhältnis. Es ist ungeachtet der konkreten Verhandlungen mit F.
durchaus wahrscheinlich, dass sich zu diesen Bedingungen auch andere geeignete
Investoren finden würden, wie im Übrigen der Vortrag des Antragstellers zum
vermeintlich mit Vergabegrundsätzen nicht zu vereinbarenden Abschluss des
Kaufvertrags vom 15. April 1999 impliziert.

93

Schließlich fehlt die städtebauliche Rechtfertigung für die Bebauungsplanung
nicht, weil sich die Antragsgegnerin zu dem Vorhaben als eigenen städtebaulichen
Zielen dienend nur deshalb bekannt hätte, um andere - ansonsten nicht realisierbare
- Ziele zu verwirklichen. Zwar ist unbestritten, dass die Antragsgegnerin aus eigenen
Mitteln nicht in der Lage ist, das Q. zu "sanieren", da Haushaltsmittel in der
erforderlichen Größenordnung für diesen Zweck nicht zur Verfügung gestellt werden
können. Dieser Umstand hinderte die Antragsgegnerin jedoch nicht, das vom
Investor vorgestellte Vorhaben nach ihrem Konzept städtebaulicher Entwicklung auf
seine städtebauliche Erforderlichkeit zu prüfen und die Realisierung des Vorhabens
als diesem Konzept entsprechend zu ermöglichen. So ist die Antragsgegnerin
vorgegangen. Wie allein die Vielzahl der Stellungnahmen, Gutachten und
Auswertungen zeigt, hat sich die Antragsgegnerin detailliert gerade auch mit der
Frage befasst, ob sie ein Einkaufszentrum der hier in Rede stehenden
Größenordnung im Stadtgebiet will; sie hat diese Frage bejaht. Ob die von der
Antragsgegnerin gegebene Antwort auf hinreichender Tatsachengrundlage und
abwägungsgerechter Gewichtung der betroffenen Belange erfolgt ist, ist keine Frage
städtebaulicher Erforderlich-keit der Bebauungsplanung.

94

Die Ratsentscheidung begegnet auch nicht deshalb unter dem Gesichtspunkt
städtebaulicher Rechtfertigung Bedenken, weil die Umsetzung des Bebauungsplans
nur durch einen Vertrag möglich wäre, der seinerseits mit dem Koppelungsverbot
nicht vereinbar oder aus anderen Gründen nichtig ist. Mit dem
"Durchführungsvertrag" sollte nur noch die Flächenveräußerung sowie ferner
geregelt werden, welche Gegenleistung die Antragsgegnerin für den Verkauf der in
ihrem Grundeigentum stehenden Flächen erlangen konnte. Ob diese Gegenleistung
in der Zahlung eines Geldbetrags oder einer geldwerten Naturalleistung
(Stadionsanierung) besteht, ist rechtlich nicht in dem Sinne erheblich, dass eine
unzulässige Koppelung des Grundstücksübertragungsvertrags mit einer hoheitlichen
Maßnahme in Rede stünde. Selbstverständlich kann die Gemeinde für die
Veräußerung von Grundstücksflächen eine ihrem wirtschaftlichen Wert
entsprechende Gegenleistung verlangen (die Wertbindung ist in der Regel gar
zwingend, vgl. § 90 GO NRW), soweit sie hieran nicht aus anderen Gründen
gehindert ist.

95

Die Umsetzung des Bebauungsplans ist ferner nicht nur auf Grundlage einer
Vertragsabwicklung möglich, die mit Vergabegrundsätzen in Widerspruch steht. Die
durch das Zweite Gesetz zur Änderung des Haushaltsgrundsätzegesetzes vom
26. November 1993, BGBl I 1928 in das Haushaltsgrundsätzege-setz eingefügten §§
57a ff. (vgl. nunmehr §§ 97 ff. GWB) regeln die Vergabe von Liefer-, Bau- und
Dienstleistungen (§ 57a Abs. 1 HGrG). Der Bebauungsplan selbst bestimmt nicht, an
wen zur Umsetzung seiner Festsetzungen Liefer-, Bau- oder Dienstleistungen
vergeben werden sollen. Allerdings ist der Rat der Antragsgegnerin davon
ausgegangen, dass sich F. als Gegenleistung für die Übertragung von
Grundstücksflächen, die die Errichtung des Einkaufszentrums ermöglichen,
vertraglich zur "Sanierung" des "N. -stadions" verpflichten werde. Ob ein
solcher Vertrag ein auf die Vergabe von Liefer-, Bau- oder Dienstleistungen im Sinne
des Haushaltsgrundsätzegesetzes gerichteter Vertrag ist, kann dahinstehen. Ein
etwaiger Fehler im Vergabeverfahren würde allenfalls die Vergabe der dem
Vergabeverfahren unterfallenden Leistungen betreffen, nicht aber die
Bebauungsplanfestsetzungen erfassen, die auch durch einen anderen Investor
umgesetzt werden können. Ob der Investor, mit dem die Antragsgegnerin
Vertragsverhandlungen geführt hat, oder ein anderer geeigneter Investor Stadion
und Einkaufszentrum errichten, ist für die Umsetzung des mit dem Bebauungsplan
verfolgten städtebaulichen Konzepts ohne Belang.

96

2. Die Festsetzungen des Bebauungsplans sind hinreichend bestimmt und von
gesetzlichen Ermächtigungsgrundlagen getragen.

97

Aus Gründen der Rechtsklarheit und damit der Rechtssicherheit müssen die
Festsetzungen eines Bebauungsplans so eindeutig und klar sein, dass dem
Bebauungsplan unmissverständlich zu entnehmen ist, wo und wie gebaut werden
darf. Das erforderliche Maß der Konkretisierung von Festsetzungen eines
Bebauungsplans richtet sich danach, was nach den Verhältnissen des Einzelfalls
(Planungsziele, örtliche Verhältnisse) für die städtebauliche Entwicklung und
Ordnung erforderlich ist.

98

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
24. Januar 1995 - 4 NB 3.95 -,
BauR 1995, 662 = BRS 57 Nr. 26.

99

a) Die textliche Festsetzung Nr. 4 ist bestimmt. Sie lässt keinen Zweifel, welchen
Lärmschutzansprüchen sie genügen will und verweist eindeutig auf die nach der TA-
Lärm und ihren Modalitäten zu ermittelnden Richtwerte. Ob der Betrieb des
Parkdecks weitergehenden Schutzmaßstäben genügen muss, ist keine Frage der
Bestimmtheit der Festsetzung des Bebauungsplans.

100

b) Die Höhenfestsetzungen sind ebenfalls hinreichend bestimmt. Die Festsetzung
"Hmax. = 18.0 m" bzw. "Hmax. = 23.0 m" beruht auf den §§ 16 Abs. 2 Nr. 4, 18 Abs.
1 BauNVO, wonach die Höhe baulicher Anlagen unter Bestimmung der
erforderlichen Bezugspunkte festgesetzt werden kann. Der obere Bezugspunkt des
Höhenmaßes ist mit der Angabe zulässiger Höhenentwicklung (18 m bzw. 23 m)
zweifelsfrei bestimmt, da sich aus der Festsetzung eines maximal zulässigen
Höhenmaßes zugleich die zulässige absolute Höhe des Baukörpers ergibt; er darf
mit der Oberkante seiner höchstgelegenen Bauteile das festgesetzte Höhenmaß
nicht überschreiten. Die Festlegung des oberen Bezugspunkts ist nicht deshalb
unbestimmt, weil der Bebauungsplan auf dem Flachdach eine Lärmschutzwand
vorsehen würde. In die Bebauungsplanurkunde ist zwar die Lage einer
Lärmschutzwand eingetragen, die die das Baufenster für das Einkaufszentrum
umgebende Baugrenze schneidet. Die Grenze des Baufensters ist jedoch nicht
notwendig mit der Außenwand des zulässigen Baukörpers identisch. Darüber hinaus
ist durch den Zusatz zur Kennzeichnung der Lage der Lärmschutzwand, "Anschluss
an Baukörper", klargestellt, dass die Lärmschutzwand nicht etwa auf dem Flachdach
des Gebäudes errichtet werden soll.

101

Der untere Bezugspunkt der Höhenfestsetzung ergibt sich aus der textlichen
Festsetzung Ziffer 5. Danach ist unterer Bezugspunkt für die festgesetzten
Gebäudehöhen die Oberkante Fahrbahn I. Straße. Die Höhenlage der
Verkehrsfläche ist zwar selbst nicht festgesetzt, doch war eine solche Festsetzung
auch nicht erforderlich, da die tatsächlichen Geländeverhältnisse den Bau (hier die
Verbreiterung) der I. Straße nur in einer Weise zulassen, die einen eindeutigen
Bezugspunkt für die Höhenfestsetzung ergibt.

102

Vgl. OVG NRW, Urteil vom
9. Juni 1997 - 7a D 7/94.NE -,
m.w.N.

103

Die I. Straße weist im Bereich des Einkaufszentrums nur ein äußerst geringes
Gefälle auf, wie der von der Antragsgegnerin im Verhandlungstermin überreichte
amtliche Lageplan zu der für die Errichtung des Einkaufszentrums erteilten
Baugenehmigung vom 13. September 2000 bestätigt. Der Antragsteller behauptet
keine anderen örtlichen Gegebenheiten, sondern bezweifelt einen eindeutigen
unteren Bezugspunkt der Höhenfestsetzung unter Hinweis auf die unterschiedliche
Höhe der Fahrbahn an ihrem östlichen und westlichen Rand. Es entspricht den
Regeln der Straßenbautechnik, eine Straße mit einem gewissen Gefälle zu den
Straßenrändern auszubauen und gegenüber diesen einen Gehweg auf höherem
Niveau anzulegen. Von einem derart üblichen Straßenausbau durfte der Rat der
Antragsgegnerin ausgehen und die Fahrbahnoberkante (nicht das Gehwegniveau)
mit der Höhenfestsetzung in Bezug nehmen. Da die Höhenfestsetzung auf eine
Beschränkung der Höhenentwicklung des Einkaufszentrums im Vergleich zur I.
Straße gerichtet ist, ist mangels widersprechender Angaben im Bebauungsplan der
höchste Punkt der Fahrbahnoberkante der I. Straße im Bereich des
Einkaufszentrums maßgebender unterer Bezugspunkt der Festsetzung.

104

Der Bebauungsplan musste die Höhenlage der Verkehrsfläche selbst nicht
festsetzen. Eine dahingehende Festsetzung kann zwar dann erforderlich sein, wenn
der Bebauungsplan der Tiefbauverwaltung einen auch unter dem Gesichtspunkt der
sogenannten planerischen Zurückhaltung nicht hinnehmbaren Spielraum zur
Ausgestaltung der Straße beließe.

105

Vgl. OVG NRW, Urteil vom
30. April 1993 - 7a D 179/91.NE -.

106

So liegt der Fall hier nicht. Der Rat der Antragsgegnerin durfte davon ausgehen,
dass die Tiefbauverwaltung den Straßenausbau entsprechend den
Geländeverhältnissen und in Anknüpfung an das in nördlicher und südlicher Richtung
anschließende Niveau der vorhandenen I. Straße veranlasst.

107

c) Die textliche Festsetzung Nr. 7 ist in dem gebotenen Maß bestimmt. Sie sieht
je 3 m Wandlänge ein Pflanzbeet zur Aufnahme von Rank-, Schling- oder
Kletterpflanzen vor, die zur Begrünung der Gebäudefassaden im Sondergebiet
"Einkaufszen-trum" ab einer in der Erdgeschosszone geschlossenen Wandlänge von
10 m sowie der festgesetzten Lärmschutzwände (auf der dem Einkaufszentrum
abgewandten Seite) dienen sollen. Unklarheiten ergeben sich bezüglich dieser
Regelung nicht deshalb, weil sie das Aussehen der Begrünung nicht
stockwerksweise festlegt, denn hinreichend bestimmt ist die Begrünung der
gesamten Gebäudefassaden ab festgelegten Mindestwandlängen gefordert. Ob mit
dieser Festsetzung zum gewollten Ausgleich des Eingriffs in Natur und Landschaft im
vorausgesetzten Umfang beigetragen wird, ist keine Frage der Bestimmtheit der
Festsetzung.

108

d) Die Festsetzungen der Sondergebiete genügen den
Bestimmtheitsanforderungen. Bei der Festsetzung der Art der baulichen Nutzung für
ein Sondergebiet gemäß § 11 Abs. 2 BauNVO ist der Plangeber nicht an die in §§ 2-
10 BauNVO angeführten Nutzungsarten und auch nicht an die in § 1 Abs. 4 bis
Abs. 9 BauNVO für die typisierten Baugebiete eröffneten Möglichkeiten der
Differenzierung gebunden.

109

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
7. September 1984 - 4 N 3.84 -, BRS 42
Nr. 55.

110

Ebenso wenig ist er bei der Verwendung von Begriffen aus dem
Nutzungsartenkatalog der Baunutzungsverordnung gehindert, diese entsprechend
der besonderen Zweckbestimmung des Sondergebiets abzuwandeln.

111

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
8. Mai 1989 - 4 B 78.89 -, BRS 49
Nr. 66.

112

Danach durfte der Rat ein Sondergebiet 1 mit der Zweckbestimmung Sport
"N. " festsetzen. Allerdings ergibt sich die Art der zulässigen Nutzungen im
Einzelnen dieses Sondergebiets "Sport-N. " nicht aus dem gewählten
Begriff selbst. Zur näheren Bestimmung muss und darf auf die
Bebauungsplanbegründung zurückgegriffen werden. Unter Ziffer 5.1 der
Bebauungsplanbegründung ist detailliert beschrieben, welche baulichen Anlagen im
Plangebiet errichtet werden dürfen.

113

Ebenso auslegungsbedürftig, aber auch auslegungsfähig ist der Begriff der
"Parkdecks", mit dem der Zweck des Sondergebiets 2 über den angegebenen Zweck
"Einkaufszentrum" hinaus festgelegt ist. Der Begriff "Parkdecks" ist aus sich heraus
zwar verständlich, lässt allerdings noch nicht deutlich werden, weshalb er einem
Sondergebiet zugeordnet werden müsste, da ein Einkaufszentrum ohnehin auf
Parkmöglichkeiten angewiesen ist und daher der Begriff des Einkaufszentrums selbst
regelmäßig entsprechende Baulichkeiten umfasst. Die Begründung des
Bebauungsplans ergibt den eigentlichen Zweck der Festsetzung eines
Sondergebiets auch für "Parkdecks". Denn danach sollen - wie ausgeführt - die
Parkdecks zur Abdeckung des Stellplatzbedarfs dienen, der dem Einkaufszentrum
und dem Sportbereich zuzuordnen ist.

114

3) Zur Fehlerhaftigkeit des Bebauungsplans führende Verletzungen der aus § 1
Abs. 4 BauGB folgenden Anpassungsanforderungen können entgegen der
Auffassung des Antragstellers gleichfalls nicht festgestellt werden, was jedoch
letztlich offenbleiben kann.

115

Gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne den Zielen der
Raumordnung und Landesplanung anzupassen. Ziele der Raumordnung sind, wie
§ 3 Nr. 2 ROG ausdrücklich klarstellt, verbindliche Vorgaben in Form von räumlich
und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder
Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen
Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung oder Sicherung
des Raums. Solche Ziele legen in Richtung auf die örtliche Planung
Rahmenbedingungen fest, die tendenziell auf weitere Konkretisierung angelegt sind.
Sie bieten Lösungen, die auf landes- oder regionalplanerischer Ebene keiner
Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der
Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung
zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene
planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der
Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte
aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch
eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, entfaltet es schwächere oder stärkere
Rechtswirkungen.

116

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BRS 54
Nr. 12 = BVerwGE 90, 329 = NVwZ 1993,
167.

117

Diese Rechtswirkungen bestehen darin, dass die planerischen Entscheidungen
der Gemeinde mit den Zielen der Raumordnung (und Landesplanung) in
Übereinstimmung gebracht werden müssen, wobei der Gemeinde allerdings - je nach
dem Konkretisierungsgrad der Zielaussage - durchaus Spielräume für eigene
planerische Aktivitäten verbleiben.

118

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
20. August 1992 - 4 NB 20.91 -,
a.a.O.

119

Die Ziele der Raumordnung werden in Nordrhein-Westfalen im
Landesentwicklungsprogramm, im Landesentwicklungsplan bzw. den
Gebietsentwicklungsplänen und in Braunkohleplänen dargestellt (vgl. § 11 LPlG
NRW). Das als Gesetz (vgl. § 12 LPlG NRW) beschlossene
Landesentwicklungsprogramm umfasst in seinen §§ 19 ff. "allgemeine Ziele" der
Raumordnung, die gemäß § 37 Abs. 2, Abs. 1 LEPro NRW bei raumbedeutsamen
Planungen auch von den Gemeinden zu beachten sind. Raumbedeutsam sind
Planungen, durch die - wie hier - Raum in Anspruch genommen oder die räumliche
Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst wird (vgl. § 3 Nr. 6 ROG). Der
für die von der Antragsgegnerin verfolgte Bebauungsplanung hier bedeutsame § 24
Abs. 3 LEPro NRW ist ein die Bebauungsplanung im Sinne des § 1 Abs. 4 BauGB
bindendes Ziel.

120

Vgl. OVG NRW, Urteil vom
22. Juni 1998 - 7a D 108/96.NE -,
BRS 60 Nr. 1.

121

Ob eine der Regelungen der §§ 19 ff. LEPro NRW bindendes Ziel der
Raumordnung ist, folgt allerdings noch nicht allein daraus, dass sie in den
Abschnitten II und III Landesentwicklungsprogramm unter den Überschriften
"Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung für die räumliche Struktur
des Landes" bzw. "Allgemeine Ziele der Raumordnung und Landesplanung für
Sachbereiche" stehen. § 37 Abs. 2 LEPro NRW ist gleichermaßen nicht zu
entnehmen, dass jede der dort in Bezug genommenen Regelungen im Sinne des § 1
Abs. 4 BauGB bindenden Charakter hat. Maßgebend ist vielmehr, ob die in § 3 Nr. 2
ROG genannten Voraussetzungen - denen Planungsvorgaben genügen müssen, um
als Ziel der Raumordnung die Träger der Bauleitplanung bindende Wirkung entfalten
zu können - von den in den §§ 19 ff. LEPro NRW aufgeführten allgemeinen Zielen
jeweils erfüllt werden.

122

Vgl. OVG NRW, Urteil vom
11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -,
UPR 1999, 359 unter Bezug auf Hoppe,
Ziele der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG
1998) und Allgemeine Ziele der
Raumordnung und Landesplanung im
Landesentwicklungsprogramm - LEPro -
des Landes Nordrhein-Westfalen, NWVBl.
1998, 461.

123

Gemäß § 24 Abs. 3 LEPro NRW sollen Sondergebiete für Einkaufszentren nur
ausgewiesen werden, soweit die in ihnen zulässigen Nutzungen nach Art, Lage und
Umfang der angestrebten zentralörtlichen Gliederung sowie der in diesem Rahmen
zu sichernden Versorgung der Bevölkerung entsprechen und wenn sie räumlich und
funktional den Siedlungsschwerpunkten zugeordnet sind. Diese Regelung erfüllt die
Voraussetzungen des § 3 Nr. 2 ROG, insbesondere ist sie räumlich und sachlich
bestimmt. Nach Ansicht des Senats folgt weder aus der Verwendung des Wortes
"sollen" noch aus dem Wortlaut einzelner Tatbestandsmerkmale des § 24 Abs. 3
LEPro NRW, dass es sich nicht um eine bindende Planungsvorgabe handelt.

124

A.A. Hoppe, a.a.O., m.w.N.

125

Das Landesentwicklungsprogramm bestimmt Ziele der Raumordnung auf der
Grundlage eines Verfahrens, in das die Gemeinden und Gemeindeverbände
einbezogen sind (vgl. § 12 Satz 3 LPlG NRW). Es ist Teil der Landesplanung, deren
Aufgabe die übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung für eine
den Grundsätzen der Raumordnung entsprechende Landesentwicklung ist (vgl. § 1
LPlG NRW). Die Planung der Landesentwicklung ist durch das sog.
Gegenstromprinzip (vgl. § 1 Abs. 3 ROG) mit geprägt, das die wechselseitige
Berücksichtigung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume wie des
von der Planung erfassten Gesamtraums fordert. Die Vielfalt der in die
Gesamtplanung mit ihrem jeweiligen Gewicht einzustellenden Belange führt dazu,
dass die Zielvorgabe nur insoweit verbindlich und bestimmt sein muss, als die
Landesplanung einen Rahmen für die örtliche Planung vorgeben will und diesen
unter Beachtung der grundsätzlich der Gemeinde für ihre örtlichen Belange
zustehenden Planungshoheit vorgeben kann. Die Landesplanung muss keine Ziele
bestimmen, die nicht mehr konkretisierungsbedürftig sind, sondern kann sich auf die
auf weitere Konkretisierung angewiesene Setzung von Rahmenbedingungen
beschränken Daher steht die Verwendung des Wortes "sollen" in § 24 Abs. 3 LEPro
NRW der Annahme nicht entgegen, dass die Gemeinde an den durch § 24 Abs. 3
LEPro NRW vorgegebenen Rahmen grundsätzlich gebunden ist. Es entspricht dem
in der Rechtsanwendung üblichen Verständnis, die an das Wort "soll" angeknüpfte
Rechtsfolge als grundsätzlich, d.h. im Regelfall verbindlich ("muss") anzunehmen;
nur für den atypischen Ausnahmefall ist die Rechtsfolge nicht zwingend angeordnet.
Durch die Verwendung des Wortes "sollen" hat der Landesgesetzgeber dem
Umstand Rechnung getragen, dass mit der Orientierung von Sondergebieten für
Einkaufszentren an der zentralörtlichen Gliederung, der Versorgung der Bevölkerung
sowie den jeweiligen Siedlungsschwerpunkten nicht jede örtliche Besonderheit
berücksichtigt sein kann. So mag im atypischen Einzelfall die Errichtung eines
Einkaufszentrums städtebaulich in Übereinstimmung mit den Zielen der
Raumordnung gerechtfertigt sein, ohne dass den Zielvorgaben des § 24 Abs.3 LEPro
NRW vollen Umfangs genügt ist. Bei atypischen Gegebenheiten, soweit diese eine
Abweichung von den einzelnen Zielvorgaben rechtfertigen, verbleibt der Gemeinde
die Kompetenz, ein Sondergebiet für ein Einkaufszentrum abweichend von den sich
aus § 1 Abs. 4 BauGB in Verbindung mit §§ 24 Abs. 3, 37 LEPro NRW grundsätzlich
ergebenden Anforderungen zu planen. Dass die Ziele beachtet werden "sollen",
nimmt ihnen die strikte Verbindlichkeit nicht. Sind keine atypischen, nämlich von dem
dem Gesetz zugrunde liegenden Regelfall abweichende örtliche Besonderheiten
festzustellen, so sind alle Zielvorgaben zu beachten. Dass es in atypischen Fällen
anders sein kann, führt zu keiner anderen Erkenntnis, als dass es dann - bezogen
auf den jeweiligen atypischen Fall - an einer entsprechenden verbindlichen
Zielvorgabe fehlt.

126

Die weiteren Tatbestandsmerkmale des § 24 Abs. 3 LEPro NRW stellen die
Funktion der Vorschrift als eine den Rahmen zulässiger Bauleitplanung
beschränkende Zielaussage auch nicht - wie die Antragsgegnerin erwägt - deshalb in
Frage, weil die Tatbestandsmerkmale den rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsanforderungen nicht genügen würden. Bestimmtheitsanforderungen an
eine - bindende - Rahmenvorgabe sind naturgemäß weniger streng als dies bei einer
im Einzelnen konkret bindenden Regelung der Fall ist. § 24 Abs. 3 LEPro NRW ist
nicht auf Verbindlichkeit dergestalt ausgerichtet, dass seine Umsetzung in der
örtlichen Bauleitplanung lediglich ein Akt der Gesetzessubsumtion wäre, die nur zu
einem "richtigen" Ergebnis führen kann. Ziele der Raumordnung sind nicht
unbestimmt, weil sie lediglich den Rahmen der Bauleitplanung abstecken, für die
örtliche Planung innerhalb des abgesteckten Rahmens jedoch Raum für die
abwägende Konkretisierung lassen. Die bindende Wirkung des Raumordnungsziels
besteht nur soweit, wie das Ziel die örtliche Bauleitplanung einengend formuliert ist,
während die Gemeinde innerhalb des Rahmens mangels einengender Zielvorgabe
befugt ist, den verbleibenden Gestaltungsspielraum selbst auszufüllen.

127

Vgl. Runkel in
Bielenberg/Erbguth/Runkel,
Raumordnungsgesetz, K § 3 Rdnr. 48;
Spoerr, Raumordnungsziele und
gemeindliche Bauleitplanung, in:
Planung, Festschrift für Hoppe zum
70. Geburtstag, 2000, S. 343 (350).

128

Die Bestimmung, inwieweit die gemeindliche Planungshoheit durch die
Zielvorgabe des § 24 Abs. 3 LEPro NRW beschränkt ist, wie weit oder wie eng die
einzelnen Tatbestandsmerkmale dieser Norm zu verstehen sind, hat der
dargestellten Einbettung der allgemeinen Ziele der Raumordnung und
Landesplanung in das System der Planungshierarchie sowie dem Umstand
Rechnung zu tragen, dass die Ziele der Raumordnung und Landesplanung je nach
ihrem Regelungsgegenstand mehr oder weniger weitgehend auf die Konkretisierung
durch die örtliche Bauleitplanung verweisen oder gar angewiesen sind. Lässt eine
Zielvorgabe mehr als nur eine Zielkonkretisierung zu, steht damit noch nicht die
Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit des Ziels in Rede. Vielmehr ist es auch dann
bestimmt, wenn es lediglich den Rahmen möglicher örtlicher Bauleitplanung in dem
die eine oder die andere Entscheidung ermöglichenden Umfang absteckt. Wie weit
der Rahmen gezogen ist, regelt das Gesetz.

129

Davon ausgehend gilt Folgendes: Das Einkaufszentrum Q. ist räumlich und
funktional einem Siedlungsschwerpunkt zugeordnet. Ein Siedlungsschwerpunkt ist
der Standort in einer Gemeinde, der sich für ein räumlich gebündeltes Angebot von
öffentlichen und privaten Einrichtungen der Versorgung, der Bildung und Kultur, der
sozialen und medizinischen Betreuung, des Sports und der Freizeitgestaltung eignet
(§ 6 Satz 1 LEPro NRW). Das Landesentwicklungsprogramm legt damit nicht selbst
fest, wo die jeweiligen Gemeinden ihren Siedlungsschwerpunkt haben, sondern setzt
voraus, dass die Gemeinden ihre Entwicklung an entsprechend geeigneten
Bereichen ausrichten, selbst also eine Entscheidung über die Entwicklung der
Siedlungsschwerpunkte getroffen haben. Auch die Antragsgegnerin hat eine solche
Entscheidung getroffen und im Flächennutzungsplan Siedlungsschwerpunkte
dargestellt. Innerhalb des Siedlungsschwerpunkts, zu dem auch die Innenstadt
N. gehört, sieht der Bebauungsplan Nr. 400 die Errichtung des Einkaufszentrums
vor. Es ist diesem Siedlungsschwerpunkt damit nicht nur räumlich zugeordnet,
sondern wird von ihm umfasst. Ebenso wenig fehlt die funktionale Zuordnung zum
Siedlungsschwerpunkt. Der Siedlungsschwerpunkt hat die aus § 6 LEPro NRW
ableitbare Funktion, u.a. das Angebot privater Einrichtungen der Versorgung zu
bündeln; bei mehreren Siedlungsschwerpunkten eines Oberzentrums oder
Siedlungsschwerpunkten von Grund- und Mittelzentren wird darüber hinaus zu
fragen sein, ob das geplante Vorhaben der Funktion des Siedlungsschwerpunkts
auch insoweit dient, als es nicht seinem Zweck widerstreitende Auswirkungen hat,
weil es etwa Versorgungsfunktionen hat, die über den Versorgungsauftrag des
jeweiligen Siedlungsschwerpunkts oder des jeweiligen Grund- oder Mittelzentrums in
einer mit dem
System zentralörtlicher Gliederung nicht zu vereinbarenden Weise hinausgeht. Von
all dem ist hier keine Rede, denn das Einkaufszentrum ist in dem zentralen
Siedlungsschwerpunkt des Oberzentrums N. vorgesehen. Eine nähere
Eingrenzung des Bereichs innerhalb eines Siedlungsschwerpunkts, in dem ein
Einkaufszentrum etwa im Hinblick auf die sich aus § 11 Abs. 3 BauNVO ergebenden
abwägungserheblichen Belange verträglich vorgesehen werden kann, lässt sich dem
Tatbestandserfordernis der räumlichen und funktionalen Zuordnung zu einem
Siedlungsschwerpunkt nicht entnehmen. § 24 Abs. 3
LEPro NRW bindet die Gemeinde daher insoweit nicht weitergehend, sondern weist
die maßgebenden standortbezogenen Fragen der planerischen Entscheidung der
Gemeinde zu. Das Einkaufszentrum als solches entspricht der angestrebten
zentralörtlichen Gliederung. N. ist gemäß Ziffer 5.1; Anlage B Ziffer 10
Landesentwicklungsplan I/II - "Raum- und Siedlungsstruktur" - vom 1. Mai 1979,
MBl. 1979, 1080, der ebenfalls die Grundsätze und Ziele der Raumordnung und
Landesplanung bestimmt (vgl. § 11 LPlG NRW), Oberzentrum, in dem als
Mindestausstattung u.a. "Einkaufs- und Dienstleistungseinrichtungen in möglichst
vollständiger spezialisierter Differenzierung vorhanden sein" sollen (Ziffer 5.4
Landesentwicklungsplan I/II i.V.m. Anlage D Ziffer 3). Ein Einkaufszentrum gehört
zum mittlerweile typischen Leistungsangebot im Einkaufs- und Dienstleistungssektor;
es ist seiner Art nach daher in einem Oberzentrum zulässig, und zwar auch dann,
wenn es Größenordnungen erreicht, die zu Kaufkraftabflüssen aus umgebenden
Mittel- oder Grundzentren führen können.

130

Ob das Einkaufszentrum schließlich hinsichtlich seiner Lage und seines Umfangs
der angestrebten zentralörtlichen Gliederung entspricht, lässt der Senat offen. Der
Bebauungsplan Nr. 400 sieht das Einkaufszentrum allerdings nicht in Randlage
N. , sondern in dem den Stadtkern umfassenden Siedlungsschwerpunkt,
wenngleich an dessen Rand vor. Eine Zielvorgabe, die den Standort eines
Einkaufszentrums näher eingrenzen würde, ist § 24 Abs. 3 LEPro NRW jedenfalls
dann nicht zu entnehmen, wenn nicht gerade die geplante Lage des
Einkaufszentrums der Versorgung der Bevölkerung im Rahmen der zentralörtlichen
Gliederung widerspricht. Auch dürfte der Umfang des geplanten Vorhabens der
zentralörtlichen Gliederung nur dann nicht entsprechen, wenn die mit seiner Nutzung
verbundenen Kaufkraftabflüsse die das Oberzentrum umgebenden Mittel- und
Grundzentren nicht nur in der ihnen jeweils zukommenden Versorgungsaufgabe
beeinträchtigen, sondern diese in Frage stellen. Auf weitergehende Erwägungen zu
diesen Fragen kommt es nicht an, da der Bebauungsplan aus anderen Gründen
nichtig ist.

131

4. Der Bebauungsplan leidet an zu seiner Nichtigkeit führenden
Abwägungsmängeln, §§ 1 Abs. 6, 214 Abs. 3 BauGB.

132

Das Gebot, die öffentlichen und privaten Belange untereinander und gerecht
abzuwägen, wird zunächst dann verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung
überhaupt nicht stattfindet. Es ist ferner dann verletzt, wenn in die Abwägung an
Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden
muss. Schließlich liegt eine solche Verletzung auch dann vor, wenn die Bedeutung
der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der
Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven
Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen
Rahmens ist dem Abwägungsgebot jedoch genügt, wenn sich die zur Planung
berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des
einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs
entscheidet.

133

a) Die Antragsgegnerin ist allerdings in eine Abwägung eingetreten. Einer
Rechtsbindung, die eine echte Abwägungsentscheidung nicht zugelassen hätte, hat
sich die Antragsgegnerin nicht unterworfen. Zwar können im Planverfahren
eingegangene Bindungen etwa vertraglicher Art die das Planverfahren
abschließende Abwägung in unzulässiger Weise binden, es letztlich je nach Gewicht
der durch Vorentscheidungen geschaffenen Bindungen zu einer funktionslosen
Förmlichkeit degradieren. Dabei macht es letztlich keinen Unterschied, ob die
vorgegebenen Bindungen mehr rechtliche oder tatsächliche Qualität haben.

134

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974
- IV C 50.72 -, a.a.O.

135

Eine solche Situation kann hier nicht festgestellt werden. Der Antragsteller
bezieht sich für seine gegenteilige Auffassung auf das Gutachten des Instituts für
Deutsches und Internationales Baurecht e.V. aus April 1998, wonach die
Antragsgegnerin mit dem Investor jedenfalls vorvertragsähn-liche
Rechtsbeziehungen eingegangen sei, die gegen das sog. Koppelungsverbot
verstoßen würden. Auf eine derart unzulässige Koppelung hat sich der Rat jedoch
- wie oben (B II 1) ausgeführt - nicht eingelassen. Eine weitergehende unmittelbar
rechtlich verbindliche Verpflichtung der Antragsgegnerin, den Bebauungsplan zu
beschließen, wird vom Antragsteller weder behauptet noch ist sie sonst ersichtlich.

136

Auch eine rechtserhebliche Bindung tatsächlicher Art vermag der Senat nicht
festzustellen. Für eine dahingehende Annahme genügt nicht, dass der Wert der vom
Investor gebotenen
Leistung beachtlich ist. Die in Rede stehenden Anreize des Investors, eine ihn
begünstigende Planung in Angriff zu nehmen, sind nicht aus sich heraus
makelbehaftet, solange sie nur dazu führen, dass die Gemeinde in eine umfassende
Abwägung eintritt und zuvor erwägt, ob die angeregte Planung städtebaulich
gerechtfertigt ist. "Zuvor" darf allerdings nicht in dem Sinne missverstanden werden,
dass es auf die Frage ankäme, welche Motive Meinungsträger einer Gemeinde
bewogen haben könnten, den von einem Privaten unterbreiteten
Planungsvorstellungen näher zu treten. Maßgebend ist auch hier, ob die Gemeinde
im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses das Vorhaben will, weil es (auch) ihrem
städtebaulichen Konzept entspricht und dass sie in diesem Zeitpunkt eine fehlerfreie
Abwägung der von der Planung betroffenen Belange vornimmt.

137

b) Die Antragsgegnerin hat jedoch schon nicht alle abwägungsbeachtlichen
Umstände in dem für eine abwägungsgerechte Entscheidung erforderlichen Umfang
ermittelt.

138

Sie hat sich zunächst keine hinreichende Klarheit über die städtebaulichen
Auswirkungen des festgesetzten Sondergebiets für ein Einkaufszentrum
verschafft.

139

aa) Richtschnur der planerischen Abwägung bei der Ausweisung eines
Sondergebiets für ein Einkaufszentrum ist, dass der Plangeber sich hinreichende
Gewissheit über die etwaigen negativen städtebaulichen Auswirkungen bei
Realisierung der von ihm vorgesehenen Festsetzungen verschaffen muss. Dies
gebietet § 11 Abs. 3 BauNVO. Die Abwägung hat insbesondere die in § 11 Abs. 3
Satz 2 BauNVO genannten Aspekte in den Blick zu nehmen und in bewusster
Kenntnis der insoweit erkennbaren negativen Betroffenheiten abwägend darüber zu
befinden, ob die mit der Planung verfolgten (positiven) Zielsetzungen es im konkreten
Fall rechtfertigen, die etwaigen negativen Auswirkungen auf die vom Gesetzgeber
ausdrücklich genannten städtebaulich relevanten Belange hinzunehmen. Dabei
waren hier - neben Umwelteinwirkungen - insbesondere die Sicherung der
"Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich des zuzulassenden
Einkaufszentrums" und die "Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der
Gemeinde oder in anderen Gemeinden" von Bedeutung. Insoweit präzisiert und
konkretisiert § 11 Abs. 3 BauNVO das, was gemäß § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 8 BauGB
mit dem städtebaulich relevanten "Interesse an einer verbrauchernahen Versorgung
der Bevölkerung" ohnehin generell Gegenstand des Abwägungsprogramms nach § 1
Abs. 6 BauGB ist.

140

Die in Betracht kommenden Auswirkungen auf die Entwicklung zentraler
Versorgungsbereiche sowie auf die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung
hat die Antragsgegnerin auf Grundlage der von der H. Stadt- und Standortmarketing
(H. ) erstellten Gutachten aus August 1994, Juli 1995 und Juli 1997 prognostiziert.
Die Gutachten genügen nicht den Anforderungen an eine Prognose, die dem Rat der
Antragsgegnerin eine hinreichende Entscheidungsgrundlage im Hinblick auf die
benannten städtebaulichen Auswirkungen hätte geben können.

141

Eine Prognose hat das Gericht (nur) darauf zu prüfen, ob die Prognose mit den
im maßgebenden Zeitpunkt verfügbaren Erkenntnismitteln unter Beachtung der für
sie erheblichen Umstände sachgerecht erarbeitet worden ist. Das Gericht überprüft
insoweit die Wahl einer geeigneten fachspezifischen Methode, die zutreffende
Ermittlung des der Prognose zugrunde liegenden Sachverhalts und ob das Ergebnis
einleuchtend begründet worden ist. Ferner ist zu fragen, ob die mit jeder Prognose
verbundene Ungewissheit künftiger Entwicklungen in einem angemessenen
Verhältnis zu den Eingriffen steht, die mit ihr gerechtfertigt werden sollen. Es ist
hingegen nicht Aufgabe des Gerichts, das Ergebnis einer auf diese Weise
sachgerecht erarbeiteten Prognose als solches darauf zu überprüfen, ob die
prognostizierte Entwicklung mit Sicherheit bzw. größerer oder geringerer
Wahrscheinlichkeit eintreten wird oder kann.

142

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juli 1998
- 11 A 53.97 -, DVBl. 1998, 1188 =
Buchholz 442.40 § 10 LuftVG Nr. 8;
Hoppe/Grohfels, Öffentliches Baurecht,
Rdn. 105 ff.m.w.N..

143

Die Gutachten der H. berücksichtigen den entscheidungserheblichen
Sachverhalt unzureichend. Sie gehen davon aus, dass im Sondergebiet ein
bestimmter Betriebstyp verwirklicht wird, der aufgrund einer bestimmten
Flächenproduktivität einen Jahresumsatz von bis 205 Mill. DM erwirtschaften kann.
Dieser Umsatz wird zu Lasten der im Marktgebiet vorhandenen Geschäfte erzielt,
soweit er nicht Kaufkraft abschöpfen kann, die bisher aus dem Marktgebiet
herausgeflossen ist oder ungenutzt war; in welchem Maße die jeweiligen
Versorgungsbereiche betroffen sind, beurteilen die Gutachter auf der Grundlage
bestehender Kaufkraftflüsse nach der sog. ökonometrischen Methode. Danach ist
ausweislich der Gutachten für die Frage, welcher Anteil der bestehenden
Kaufkraftflüsse auf einen neuen Geschäftsstandort umgeleitet wird, einerseits die
Attraktivität des Geschäfts (Verkaufsfläche und Auswahl) und andererseits der
Zeitaufwand zur Erreichung der Einkaufsstätte maßgebend, wobei die Zeitdistanz
nach der Art des zu deckenden Bedarfs eine mehr oder weniger starke Bedeutung
hat (vgl. H. Gutachten aus Juli 1995, S. 108 f.). Der gutachterliche Ansatz ist bereits
insoweit nicht zweifelsfrei, als die Obergrenze des erwarteten Umsatzes mit 205 Mill.
DM angegeben ist und die Gutachter von diesem Wert als maßgebendem
Sachverhaltselement ausgegangen sind. Die Gutachten sind letztlich jedenfalls
deshalb keine geeignete Grundlage für die Prognose der vom Einkaufszentrum zu
Lasten anderer Versorgungsbereiche (Innenstadt, Nebenzentren,
Umlandgemeinden) zu erzielenden Kaufkraftbindung, weil die Gutachter die
Attraktivität des Einkaufzentrums unzureichend beachtet haben.

144

Die Gutachter gehen "basierend auf den Vorgaben des Inves-tors F. von einem
spezifischen Branchen- und Absatzformenmix" aus (Gutachten aus 1997, S. 6,
Gutachten aus 1994, S. 43). Der von den Gutachtern angenommene Branchenmix ist
in der exakten Größenordnung durch den Bebauungsplan jedoch nicht zwingend
festgeschrieben, wie dies durch eine über die textlichen Festsetzungen
hinausgehende Festlegung, welche Sortimente in welchem Umfang
(Verkaufsflächen) angeboten werden dürfen, möglich gewesen wäre. Der
Bebauungsplan schreibt nach dem Wortlaut seiner textlichen Festsetzungen in
Ziffern 1.1 bis 1.3 keine Einzelhandelsangebote zwingend vor, sondern bestimmt
lediglich für insgesamt drei Warengruppen auf die Verkaufsfläche bezogene
Nutzungsobergrenzen (SB-Markt mit maximal 60% "Food-Artikeln"; großflächige
Einzelhandelsbetriebe nur ohne "Food-Artikel", Bekleidungsfachmärkte bis 5000 qm
Verkaufsfläche, Elektrofachmärkte bis 3000 qm Verkaufsfläche). Im Übrigen ist das
Warenangebot seiner Art nach in das Belieben des Betreibers des Einkaufszentrums
gestellt. Über die aus den textlichen Festsetzungen ersichtlichen Beschränkungen
hinaus sollten bindende Festsetzungen vermieden werden, um dem Betreiber eine
flexible Reaktion auf die sich ändernden Markterfordernisse und Kundenwünsche zu
ermöglichen (Bebauungsplanbegründung Ziffer 7.2). Der Bebauungsplanbegründung
lässt sich zwar auch entnehmen, dass mit der textlichen Festsetzung Ziffer 1.1
zwingend ein SB-Warenhaus (Vollsortimenter) gefordert werden soll. Eine
Beschränkung der Warensortimente folgt aus dieser Festsetzung mit Ausnahme der
schon erwähnten Beschränkung der für "Food-Artikel" zulässigen Verkaufsfläche
aber nicht. Demnach lässt es der Bebauungsplan beispielsweise zu, dass auf
25.000 qm Verkaufsfläche ein SB-Warenhaus mit 6000 qm Verkaufsfläche, im
Übrigen aber ausschließlich Einzelhandelsbetriebe errichtet werden, deren
Angebotspalette, sofern die Verkaufsfläche dieser Betriebe unter 699 qm verbleibt,
inhaltlich völlig unbeschränkt ist und bei Betrieben mit einer Verkaufsfläche ab 700
qm nur bei Bekleidungsfachmärkten und bei Elektrofachmärkten einer Beschränkung
unterliegt.

145

Letztlich ohne Kenntnis des im Bebauungsplangebiet konkret zulässigen
Branchenmixes wäre das Gutachten der H. hinsichtlich der Umsatzerwartungen am
Standort des Einkaufszentrums nur dann von zutreffenden Voraussetzungen
ausgegangen, wenn der angenommene Umsatz von 205 Mill. DM im Bereich der zu
erwartenden Obergrenze liegen würde. Dies haben die Gutachter zwar der Sache
nach behauptet, nämlich ausgeführt, dass "der obere Prognosewert von 205 Mill.
DM" "bei einem absatzwirtschaftlich optimalen vielfältigen Branchenmix mit
Schwergewicht auf innenstadtrelevanten Sortimenten" (Gutachten Juli 1997, S. 7)
erreicht werden könne. Für die Behauptung der Gutachter ergibt sich aus den
vorliegenden Gutachten jedoch keine hinreichende Stütze. Die Gutachter sind in
ihren beiden Gutachten aus 1994 (S. 44) und 1997 (S. 6) von den einzelnen
Branchen zugeordneten Raumleistungen ausgegangen, die zwar in der Summe auf
den Umsatz von 205 Mill. DM führen, im Detail jedoch eine deutlich unterschiedliche
(zum Teil zwischen 1994 und 1997 unterschiedlich eingeschätzte) Raumleistung
annehmen. Den "Shops" auf ca. 6.000 qm Verkaufsfläche weisen die Gutachter 1994
eine Raumleistung von 8.333,-- DM je qm Verkaufsfläche, 1997 bezogen auf
5.000 qm Fachgeschäfte eine solche von 8.000,-- DM je qm Verkaufsfläche zu. Die
Bandbreite der ermittelten Raumleistungen reicht von 7.600,-- DM je qm
Verkaufsfläche (1997 angegeben für 5.000 qm Verkaufsfläche für zwei Textilhäuser)
bis 10.666,-- DM je qm Verkaufsfläche (1994 angegeben für 1.500 qm Fachmarkt
Unterhaltungselektronik). Unterstellt, die den jeweiligen Branchen zugeordneten
Raumleistungen seien für sich betrachtet zutreffend, ist doch nicht belegt oder
ersichtlich, dass ein optimaler Branchenmix nicht zu deutlich höheren Umsätzen
führen würde. Die Betriebe der Innenstadt N. weisen nach den Zahlen, von
denen die Gutachter ausgegangen sind, eine Verkaufsfläche von insgesamt
123.634 qm auf und erwirtschafteten 1.181,6 Mill. DM Umsatz (Gutachten 1994,
S. 1); dies ergibt eine Raumleistung von immerhin 9.557,-- DM je qm Verkaufsfläche,
gegenüber der von den Gutachtern für das Einkaufszentrum angenommenen
Raumleistung von insgesamt 8.200,-- DM je qm Verkaufsfläche. Worauf die aus
diesem Vergleich ableitbaren Differenzen beruhen sollen, zeigen die Gutachter nicht
auf.

146

Auf nähere Einzelheiten kommt es nicht an, da die Prognose der Gutachter zur
wahrscheinlichen Kaufkraftbindung durch das Einkaufszentrum die spezifischen
Besonderheiten des Ein-kaufszentrums, das im Bebauungsplanbereich errichtet
werden kann, nicht hinreichend berücksichtigt hat.

147

Die von den Gutachtern verwandte ökonometrische Methode ist - wie
ausgeführt - darauf angewiesen, mittels eines "empirisch ermittelten Koeffizienten"
die sog. Abflussquote, also den Anteil der Kaufkraft zu ermitteln, der zum neuen
Geschäft umgeleitet wird. Neben dem nach Branchengruppen gewichteten
Zeitaufwand zur Erreichung des Geschäfts ist die Attraktivität des Geschäfts von
maßgebender Bedeutung, um die Abflussquote zutreffend zu bestimmen. Die
Gutachter haben die die Attraktivität des Einkaufszentrums bestimmenden Faktoren
nicht zutreffend ermittelt. Die dem Gutachten 1995 zugrunde liegenden Befragungen
dürften für die Bestimmung des Attraktivitätsfaktors ohnehin ohne Belang und
deshalb auch nur bedingt geeignet gewesen sein, die Ergebnisse des Gutachtens
1994 "zu fundieren und...zu validieren". Denn "durch empirische Befragungen
?lassen sich? Kaufkraftflussumlenkungen zum Einkaufszentrum Q. -Park nicht ex
ante ermitteln..." (Gutachten 1995, S. 61). Hierauf kommt es jedoch letztlich nicht an.

148

"In die Berechnung von Attraktivitätsindizes für innerstädtische Zentren" beziehen
die Gutachter "den Gesamteindruck des Zentrums, die Topographie des Zentrums,
die Dichte des Geschäftsbesatzes, die Gebäudewirkung, die Schaufensterwirkung,
die Lauflagequalität, den Raum für Fußgänger, Parkmöglichkeiten in Zentrumsnähe,
Dimensionierung der Warenhäuser und anderer Magneten" ein (Gutachten 1994,
S. 97), in die Bewertung der Attraktivität der (agglomerierten) Geschäfte nur die
Verkaufsflächen und die Auswahl (Gutachten 1994, S. 100). Diese
Bewertungsgrundlage mag zu brauchbaren Ergebnissen in den Fällen führen, in
denen der Einfluss eines Geschäfts oder einer Geschäftsansammlung zu bewerten
ist, deren Attraktivität im Wesentlichen vom Warenangebot bestimmt wird. Auf einen
solchen Geschäftstyp stellt die Begutachtung ab. Das Gutachten 1994 benennt als
"Eckdaten des Einkaufszentrums" 25.000 qm Verkaufsfläche (zuzüglich 6.000 qm
Nebenfläche) und ca. 17.000 qm Bruttogeschossfläche für Nebennutzungen (S. 55).
Als "Nebennutzungen" sind 13.000 qm Bürofläche und 7.000 qm für ein Hotel
genannt, die im Gutachten jedoch keine gesonderte Berücksichtigung finden, da
"beide Vorhaben...unabhängig von der Entwicklung des Einkaufszentrums bewertet
werden (können)" (Gutachten S. 43). In die Gutachten 1995 und 1997 sind die
"Neben-flächen" ebenfalls nicht eingeflossen (vgl. Gutachten 1995, S. 16; Gutachten
1997, S. 6 f.). Dem Ansatz der Gutachter entsprechen die Befragungen von
Passanten und Haushalten, die auf bestimmten Branchen zugeordnete Artikel und
die entsprechende Zuordnung von Einzelhandelsbetrieben gerichtet waren, die
jedoch mit keinem Wort auf die Frage eingegangen sind, ob in N. etwa ein
Einkaufszentrum vermisst werde. So bezieht sich die Frage 5 der
Haushaltsbefragung (Frage 7 der Passantenbefragung: "Welche großflächigen
Einzelhandelsbetriebe vermissen Sie in N. ?") zwar auf ein "Kaufhaus", auch auf
einen als "sehr großer Supermarkt" definierten Verbrauchermarkt, nicht jedoch auf
ein Einkaufszentrum.

149

Ein Einkaufszentrum ist ein einheitlich geplanter, finanzierter, gebauter und
verwalteter Gebäudekomplex mit mehreren Einzelhandelsbetrieben verschiedener
Art und Größe, zumeist verbunden mit verschiedenartigen
Dienstleistungsbetrieben.

150

Vgl. BVerwG, Urteil vom
27. April 1990 - 4 C 16.87 -,
BauR 1990, 573 = NVwZ 1990, 1074 =
BRS 50 Nr. 67.

151

Ein solches Einkaufszentrum soll im festgesetzten Sondergebiet errichtet werden
können, nämlich ein Gebäudekomplex, der nicht nur den Betrieb von
Einzelhandelsbetrieben der unterschiedlichsten Art, sondern darüber hinaus neben
1.500 qm Geschossfläche für Büroflächen bis zu 5.000 qm Geschoss-fläche für
"endverbraucherorientierte Dienstleistungen (Gastronomie etc.)" ermöglicht. Mangels
näherer Beschränkung der zulässigen Dienstleistungen stehen dem Betreiber des
Einkaufszentrums 25.000 qm Verkaufsfläche für Einzelhandelsbetriebe zuzüglich
5.000 qm Geschossfläche für Dienstleistungsbetriebe und damit ein
Nutzungsspektrum zur Verfügung, das die Attraktivität des Zentrums deutlich über
die Attraktivität, die großflächigen Einzelhandelsbetrieben erfahrungsgemäß
zukommt, hinaus steigern wird.

152

Der Rat der Antragsgegnerin hat wohl auch gesehen, dass die
endverbraucherorientierten Dienstleistungen zur Attraktivität des Einkaufszentrums
beitragen. Seine Feststellung, es handele sich um einen "untergeordneten" Beitrag,
ist jedoch weder quantifiziert noch belegt. Ohnehin ist er davon ausgegangen, dass
"die Wirkungsanalyse in den gutachterlichen Untersuchungen auf die Kaufkraft- und
Umsatzumlenkungen im Handelsbereich konzentriert werden (konnten)", da die
"Zusammensetzung der endverbraucherorientierten Dienstleistungen (nicht
feststehe)" (Ziffer 5.4 der Anlage 1.2 zur Beschlussvorlage 713/98). Wollte der Rat
davon absehen, die mögliche Zusammensetzung der endverbraucherorientierten
Dienstleistungen festzuschreiben, hätte er seiner Abwägung eine Zusammensetzung
zugrunde legen (und diese in die gutachterliche Prüfung einbeziehen lassen)
müssen, die auf maximale Attraktivitätssteigerung des Einkaufszentrums
ausgerichtet ist.

153

Die nicht plausible Bewertung, welche Kaufkraft das Einkaufszentrum zu Lasten
der umliegenden Versorgungszentren binden wird, wirkt sich - ohne dass dies noch
näherer Vertiefung bedürfte - auf die Abwägung auch insoweit aus, als die
Auswirkungen des Vorhabens auf Nachbargemeinden zu prüfen waren und
- wenngleich auf einer Grundlage, die der Attraktivität des Einkaufszentrums keine
hinreichende Beachtung schenkte - geprüft worden sind. Immerhin sind dort schon
auf Grundlage der gutachterlichen Annahmen Umsatzeinbußen von grob 7 % - 9 %
je nach Versorgungsstandort in Betracht zu ziehen. Bei einer weiteren Steigerung
dieser Umsatzeinbußen um nur wenige Prozent sind dort versorgungsrelevante
Auswirkungen wahrscheinlich, die abzuwägen waren.

154

Vgl. OVG NRW, Urteil vom
5. September 1997 - 7 A 2902/93 -,
BRS 59 Nr. 70, wonach ein Umsatzverlust
von 10 % für innerstädtische
Einzelhandelsbetriebe nicht als
unwesentlich gewertet werden kann.
Diese relative Größenordnung des
Umsatzverlustes hat auch der Rat der
Antragsgegnerin zutreffend als
abwägungserheblich erkannt (vgl.
Stellungnahme zu Bedenken und
Anregungen, Ziffer 1.1 der Anlage 1.2
zur Beschlussvorlage 713/98).

155

Ein weiterer selbständig beachtlicher Mangel haftet dem Gutachten, jedenfalls
aber seiner Berücksichtigung durch den Rat an. Das Gutachten hat ermittelt, dass im
Bereich westlich der Straße Am C. G. im Bereich der Güter des täglichen
Bedarfs ein Umsatz von 21,6 Mill. DM erzielt wird (Gutachten 1995, S. 91).
Angesichts der unmittelbaren Nähe des Einkaufszentrums liegt die Annahme des
Antragstellers, den dortigen Geschäften würde die Existenzgrundlage entzogen,
nahe. Diese besonderen, sich aufdrängenden Auswirkungen auf die im
Bebauungsbereich Am C. G. vorhandenen Geschäfte haben weder das
Gutachten geprüft noch der Rat erkennbar in seine Abwägung eingestellt. Die
Vertreter der Antragsgegnerin haben sich in der mündlichen Verhandlung auf
Ziffer 7.4 der Anlage 1.2 zur Beschlussvorlage 713/98 bezogen. Dort heißt es, dass
nachteilige Auswirkungen durch das Projekt Q. auf die Realisierung der
Planungen der Wohnungsgesellschaft N. (Errichtung des neuen Lebensmittel-
SB-Marktes, Umbau der bestehenden Ladenzeile) nicht erkennbar seien, da die
Maßnahmen der Wohnungsgesellschaft kurz vor dem Abschluss stünden bzw. zügig
verwirklicht werden sollten. Mit diesen Erwägungen wird den betroffenen Belangen
keine Rechnung getragen. Dass die negativen Auswirkungen auf die Geschäftswelt
im fraglichen Bereich nicht davon abhängen, ob der Umbau der dortigen Ladenzeile
abgeschlossen ist, liegt auf der Hand.

156

Die Antragsgegnerin hat ergänzend die Ansicht vertreten, dass ein
Bebauungsplan keinen Konkurrenzschutz zu bewirken brauche. Auch dieser
Gedanke stützt die Annahme nicht, der Rat hätte sich mit den für die
Einzelhandelsgeschäfte im Bereich C. G. möglicherweise existenzerheblichen
Auswirkungen nicht abwägend befassen müssen. Daraus, dass es kein subjektives
verfassungskräftiges Recht eines Geschäftsbetriebs auf die Erhaltung des
Geschäftsumfangs und die Sicherung weiterer Erwerbsmöglichkeiten gibt, ist nicht zu
schließen, dass Interessen an der Erhaltung oder Nutzung von Erwerbschancen kein
Bestandteil des bei einer bestimmten Bebauungsplanung notwendigen
Abwägungsmaterials sind.

157

Vgl. BVerwG, Urteil vom
9. November 1979 - 4 N 1.78, 2.-4.79 -,
BVerwGE 59, 87 = BRS 35 Nr. 24.

158

Angesichts der Nähe des Einkaufszentrums wird die allgemein auf die Innenstadt
bezogene Stellungnahme des Rats der Antragsgegnerin unter Ziffer 4.3 Anlage 1.2
zur Beschlussvorlage 713/98 - es seien Betriebsaufgaben und Leerstände denkbar,
die nicht durch unternehmerisches Engagement abgewendet werden könnten - der
besonderen Situation der Geschäfte im Bereich der Wohnbebauung C. G. nicht
gerecht. Es ist auch keine nicht erörterungsbedürftige Selbstverständlichkeit, dass
das mit der Errichtung eines Einkaufzentrums verfolgte städtebauliche Anliegen die
existenzerheblichen Belange weniger im Umfeld vorhandener Einzelhandelsbetriebe
von vornherein überwiegen würde.

159

bb) Der Rat der Antragsgegnerin hat ferner die Verkehrsauswirkungen des
Vorhabens nicht hinreichend abgewogen. Allerdings steht nicht in Frage, dass dem
Rat die maßgebenden, sich aus der Vorhabenverwirklichung ergebenden Probleme
durch die eingeholten Gutachten weitgehend verdeutlicht worden sind. Dabei kann
hier offen bleiben, ob das in die Betrachtung eingestellte Verkehrsaufkommen in
zutreffenden Größenordnungen prognostiziert wurde und ob im Nahbereich des
Vorhabens nicht nur die dem durchschnittlichen Verkehrsaufkommen zuzuordnenden
Immissionsauswirkungen, sondern auch die Immissionsauswirkungen zu betrachten
waren, die bei hohem Besucheraufkommen zu erwarten sind. Der Rat hat den
Verkehrsauswirkungen jedenfalls nicht das ihnen zukommende Gewicht
beigemessen. Der Senat kann dahinstehen lassen, ob der Rat die Bedeutung des
Verkehrsflusses auf der I. Straße richtig gewichtet hat, denn jedenfalls hat er die
Frage, ob der vorhabenbedingte Verkehr selbst zu unzuträglichen Immissionen führt,
nicht hinreichend abgewogen.

160

Für die dahingehende Abwägung hat § 50 BImSchG die Funktion einer
Abwägungsdirektive. Nach dieser Bestimmung sind bei raumbedeutsamen
Planungen die für eine bestimmungsgemäße Nutzung vorgesehenen Flächen
einander so zuzuordnen, dass schädliche Umwelteinwirkungen auf die ausschließlich
oder überwiegend dem Wohnen dienenden Gebiete soweit wie möglich vermieden
werden.

161

Vgl. BVerwG, Urteil vom
28. Januar 1999 - 4 CN 5.98 -, BauR
1999, 867.

162

Sind schädliche Immissionsbelastungen zu erwarten, hat der Rat auch
abzuwägen, ob die mit der Bebauungsplanung verfolgten Ziele hinreichend gewichtig
sind, um an der Bebauungsplanung festzuhalten oder ob die Planung nicht im
Hinblick auf die mit ihr verbundenen Immissionsauswirkungen weniger gewichtig ist
und deshalb die der Planung entgegenstehenden Immissionsbelange in der
Abwägung nicht überwindbar sind.

163

Der Rat der Antragsgegnerin hat zur Beurteilung des zu erwartenden
Verkehrslärms die im Auftrag der F. erstellte "Schalltechnische Untersuchung zum
Umbau der I. Straße in den Bereichen vom Münstermannweg bis zur
Umgehungsstraße und vom E. weg bis zur U. straße " der L. und
C. Ingenieurbüro GmbH aus August 1998 zugrunde gelegt. Die Gutachter
haben die Wohngebäude I. Straße 301 bis 307, die unmittelbar östlich des
Bebauungsplangebiets an die I. Straße angrenzen und für die der einfache
Bebauungsplan Nr. 129 keine Gebietsart festsetzt, einem allgemeinen Wohngebiet
zugeordnet; der Rat der Antragsgegnerin ist ebenfalls von diesen Annahmen
ausgegangen. Die Gutachter haben die dort erwarteten Lärmimmissionen alternativ
auf der Grundlage eines Lkw-Anteils von 20 % des Verkehrsaufkommens tags und
nachts und auf der Grundlage eines Lkw-Anteils von 10 % tags/8 % nachts
errechnet. Selbst wenn vom niedrigeren Lkw-Anteil am gesamten Verkehrsauf-
kommen ausgegangen wird, ergeben sich auch auf dieser Grundlage
Beurteilungspegel, die weit oberhalb der in der 16. BImSchV bei einer wesentlichen
Änderung einer öffentlichen Straße für allgemeine Wohngebiete noch als zumutbar
angesehenen Immissionsgrenzwerte von 59 dB(A) tags/49 dB(A) nachts liegen. Sie
gehen selbst noch über die für Gewerbegebiete bestimmten Immissionsgrenzwerte
hinaus. So haben die Gutachter für den Immissionspunkt 41 (I. Straße 301 und
303) Beurteilungspegel von 73 dB(A) tags/63 dB(A) nachts bzw. 74 dB(A)
tags/64 dB(A) nachts, für den Immissionspunkt 43 (I. Straße 307) von bis zu
75 dB(A) tags/64 dB(A) nachts ermittelt.

164

Die Verkehrslärmerhöhung wird durch die Realisierung des Bebauungsplans
über das Maß hinaus gesteigert, das ohne das Vorhaben zu erwarten wäre. Zwar
nehmen die Gutachter eine nicht vorhabenbedingte Verkehrszunahme an, die
ebenfalls zu Beurteilungspegeln von 70 dB(A) tags/60 dB(A) nachts und mehr führen
wird. Diese hohe Vorbelastung wird jedoch nochmals um bis zu 1,3 dB(A) gesteigert,
im Bereich der Ein- und Ausfahrt zum Einkaufszentrum, die mit
Lichtzeichensignalanlagen versehen werden sollen, gar um nochmals mind. 3 dB(A)
(Gutachten S. 17; die von der BKR erstellte Umweltverträglichkeitsstudie für das
Projekt Q. -Park in N. , Phase II, September 1995 nennt eine Lärmzunahme
von bis zu 4 dB(A)). Um welches exakte Maß die Geräuschbelastung
vorhabenbedingt anwächst, ob die Gutachter, wie der Antragsteller meint, ein noch
höheres Verkehrsaufkommen hätten in Rechnung stellen müssen, bedarf hier keiner
weiteren Betrachtung. Denn selbst die der Antragsgegnerin jedenfalls nicht
ungünstige Prognose ist vom Rat der Antragsgegnerin nicht mit dem ihr für die
Abwägung zukommenden Gewicht berücksichtigt worden.

165

Die vorhabenbedingte Zunahme der durch den Kraftfahrzeugverkehr bewirkten
Geräuschbelastung ist auch insoweit erheblich, als sie Pegelsteigerungen um (nur)
bis zu 1,3 dB(A) bewirkt. Die (prognostizierte) Vorbelastung der zu der I. Straße
gelegenen, mit Wohnhäusern bebauten Grundstücke ist mit Beurteilungspegeln, die
70 dB(A) tags/60 dB(A) nachts erreichen oder überschreiten, derart erheblich, dass
jede Erhöhung abwägungsrelevant ist. Lärmwerte dieser Größenordnung deuten auf
einen städtebaulichen Missstand hin.

166

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
18. Dezember 1990 - 4 N 6.88 -, BRS 50
Nr. 25.

167

Der Rat der Antragsgegnerin hat diesen Ausgangspunkt der Sache nach auch
gesehen. Er hat die Voraussetzungen des § 1 Abs. 3 Satz 2 der 16. BImSchV bejaht.
Nach dieser Vorschrift ist die Änderung einer öffentlichen Straße wesentlich, wenn
durch einen erheblichen baulichen Eingriff der Beurteilungspegel des von dem zu
ändernden Verkehrsweg ausgehenden Verkehrslärms von mind. 70 dB(A)
tags/60 dB(A) nachts erhöht wird. Der Rat hat die geplante
Querschnittsumgestaltung mit teilweiser Querschnittsaufweitung der I. Straße
zwecks Anlage zusätzlicher Busspuren zutreffend als erheblichen baulichen Eingriff
in die I. Straße angesehen und auch nicht verkannt, dass die Lärmpegel von über
70 dB(A) tags/60 dB(A) nachts weiter erhöht werden. Das wahre Ausmaß des zu
erwartenden städtebaulichen Missstandes hat er allerdings nicht in seine Abwägung
eingestellt. Er hat sich nämlich nicht zu der von den Gutachtern L. und C.
verdeutlichten Problematik eingelassen, die sich daraus ergibt, dass rückwärtig
(östlich) der an der I. Straße gelegenen Wohngrundstücke die Eisenbahnlinie
N. /I. verläuft. Für den Immissionspunkt 41 ergibt sich - nach den Berechnungen
der Gutachter, auf die sich die Antragsgegnerin gestützt hat und von denen der
Senat zugunsten der Antragsgegnerin ausgeht - unter Berücksichtigung des
Schienenverkehrslärms und des Straßenverkehrslärms ein Gesamtbeurteilungspegel
von bis zu 74 dB(A) tags/69 dB(A) nachts (statt 74 dB(A) tags/64 dB(A) nachts ohne
Schienenverkehr), für den Immissionspunkt 43 bis 75 dB(A) tags/67 dB(A) nachts
(statt 75 dB(A) tags/64 dB(A) nachts). Die Gutachter haben hierzu ausgeführt, es sei
rechtlich ungeklärt, welche Konsequenzen aus der Überschreitung dieser
"Gesamtbelastungswerte" entstehen. Im Zuge der Ausbauplanung werde hierzu
möglicherweise eine genaue rechtliche Klärung vorliegen, so dass dann
abschließend resümiert werden könne (S. 16 des Gutachtens). Diese Annahme der
Gutachter ist unzutreffend. Es ist in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts vielmehr geklärt, dass der bei der wesentlichen
Änderung einer öffentlichen Straße maßgebende Beurteilungspegel zwar
grundsätzlich nicht als Summenpegel unter Einbeziehung von Lärmvorbelastungen
durch bereits vorhandene Verkehrswege zu ermitteln ist, dass jedoch dann etwas
anderes gilt, wenn die durch die wesentliche Änderung einer öffentlichen Straße
entstehende zusätzliche Lärmbeeinträchtigung zu einer Gesamtbelastung führt, die
eine Gesundheitsgefährdung darstellt.

168

Vgl. BVerwG, Urteil vom
21. März 1996 - 4 C 9.95 -,
BVerwGE 101, 1.

169

Bei Lärmwerten der hier in Rede stehenden Größenordnung hatte der Rat die
Gefahr einer möglichen Gesundheitsgefährdung zu würdigen und sich vor diesem
Hintergrund zu fragen, ob auf den mit Wohnhäusern bebauten Grundstücken I.
Straße 301 bis 307 selbst unter Berücksichtigung passiver Schallschutzmaßnahmen,
die ohnehin nur die Innenraumsituation erfassen, gesundheitsverträgliches Wohnen
noch möglich ist oder ob, falls dies nicht der Fall sein sollte, die benannten
Grundstücke nicht in das Plangebiet einbezogen werden müssten mit dem Ziel ihrer
Überplanung, also der Festsetzung einer anderen als der faktischen Wohnnutzung.
Die Erwägung des Rats, "eine pauschale Gesamtbetrachtung über alle Lärmquellen
(liefere) keine weiterführenden, abwägungserheblichen Erkenntnisse" (Ziffer 6.1 der
Anlage 1.2 zur Beschlussvorlage 713/98), verkennt das Gewicht der betroffenen
Belange.

170

Ferner hat der Rat das Gewicht des sich allein aus dem gesteigerten
Straßenverkehrsaufkommen, also ohne zusätzliche Berücksichtigung des
Schienenverkehrs, ergebenden Konflikts verkannt. Er hat verkürzend darauf
abgestellt, dass passiver Lärmschutz ausreichend sei, nämlich für jedes einzelne
vom Straßenverkehrslärm betroffene Haus die rechtlichen und tatsächlichen
baulichen Lärmschutzansprüche im weiteren Verfahren der Ausbauplanung
festgelegt werden müssten und könnten (Bebauungsplanbegründung S. 20 bis 22).
Der Rat hat sich jedoch nicht mit der vor der Zuordnung zwingender
Schutzansprüche vorrangigen Frage auseinandergesetzt, ob die Planungsziele
verfolgt werden sollten, obwohl sich dadurch städtebauliche Missstände anderenorts
in der genannten Größenordnung verschärfen. Auch insoweit war zu erwägen, ob an
der Bebauungsplanung ohne Überplanung der faktischen Wohnnutzung festgehalten
werden konnte.

171

Allerdings hat sich der Rat mit der Frage befasst, ob die mit dem Bebauungsplan
verfolgten Ziele (Stärkung der oberzentralen Funktionen der Stadt durch Entwicklung
eines Schwerpunktes für sportliche Einrichtungen mit regionalem Einzugsbereich;
Schaffung eines Einkaufs- und Dienstleistungszentrums in Ergänzung und
Ausdifferenzierung des vorhandenen Einzelhandelsangebots) anderenorts im
Stadtgebiet verwirklicht werden könnten (vgl. Erläuterungsbericht zur 97. Änderung
des Flächennutzungsplans, S. 5 ff.). Den in diesem Zusammenhang erarbeiteten
Gutachten und Stellungnahmen sowie ihrer würdigenden Wertung durch den Rat ist
jedoch zu entnehmen, dass der Rat den auch in den Standortprüfungen von den
Gutachtern teilweise angesprochenen Fragen nicht im Hinblick auf die sich
aufdrängende Erwägung nachgegangen ist, ob an der Planung insoweit festgehalten
werden sollte, als Wohnnutzung massiven und durch das Vorhaben gesteigerten
Lärmbelastungen ausgesetzt wird. Das Stadtplanungsamt der Antragsgegnerin hat in
der zum 15. Juni 1994 erarbeiteten "Standortdeduktion Q. -Park" ausdrücklich
darauf hingewiesen, dass "das Ergebnis der Standortdeduktion...keines-wegs
geeignet und keinesfalls hinreichend (ist), um daraus Aussagen zur absoluten
Verträglichkeit an einem der drei verbleibenden Standorte ableiten zu können." Die
vom BKR im Juli 1994 erarbeitete "Vergleichende Standorteignungsbeurteilung für
ein Einkaufs- und Dienstleistungszentrum in N. unter Umweltgesichtspunkten"
hat das Problem der Lärmbelastung der Anlieger der I. Straße nicht erkannt,
sondern weist dem Standort unter der Rubrik Lärm nur ein "geringes Risiko" zu, und
zwar wegen "temporärer Beeinträchtigung angrenzender Wohnnutzung Am C.
G. durch vorhabenbedingt bzw. veranstaltungsbedingt erhöhte Lärmbelastung"
(S. 23 des Gutachtens). Es würden sich "voraussichtlich keine wesentlichen
Mehrbelastungen ergeben" (S. 25), die Erhöhung der Lärmimmissionen sei
"geringfügig" (S. 31). Die vom C. erarbeitete "Umweltverträglichkeitsstudie für das
Projekt Q. -Park in N. , Phase II" ist zwar insofern differenzierter, als das vom
C. hinzugezogene Gutachten von I. und C. , "Verkehrliche Grundlagen und
Emissionsprognose..." sowie die "Schalltechnische Untersuchung" der Akustik
Q. GmbH vom 5. Juli 1995 Anlass zu einer differenzierten Betrachtung gaben. So
weist I. im Gutachten der Akustik Q. GmbH darauf hin, dass "für die Gebäude an
der I. Straße...die schon heute hohen Straßenverkehrslärmimmissionen von
größer 70 dB(A) am Tag und 60 dB(A) in der Nacht...durch die Kunden des
Einkaufszentrums und Besucher der Sportanlage noch zunehmen werden. (Es) ist
abzuwägen, ob die hier auftretenden Lärmimmissionen...ohne Durchführung von
Lärmsanierungsmaßnahmen...zu vertreten sind." Die Beurteilung von I. und
C. , es komme "zu keinen subjektiv spürbaren Pegelerhöhungen im engeren
Untersuchungsraum" blendet aus, dass bei der Bedeutung der absolut erreichten
Lärmbelastung auch nur geringe Erhöhungen der Immissionswerte bedeutsam sind.
In ihrer zusammenfassenden Beurteilung stellt die C. zwar zutreffend fest, dass von
einer erheblichen Beeinträchtigung der Wohnqualität im Bereich der I. Straße
auszugehen sei. "Straßenseitig ist ungestörter Schlaf bei teilgeöffneten Fenstern
nicht möglich." Es sei jedoch nur mit einer "geringfügigen" Erhöhung der
Straßenverkehrslärmimmissionen zu rechnen (nämlich bis zu 4 dB(A), S. 78 der
Umweltverträglichkeitsstudie). Abgesehen davon, dass wegen der absoluten
Lärmbelastung jeder Lärmzuwachs von Bedeutung ist, ist das C. - wie auch der Rat
der Antragsgegnerin - die Antwort auf die sich aufdrängende Frage, warum
Pegelerhöhungen bis 4 dB(A) unter den gegebenen Umständen als "geringfügig"
angesehen werden können, schuldig geblieben.

172

cc) Der Bebauungsplan ist ferner deshalb abwägungsfehlerhaft, weil der Rat die
schutzwürdigen Belange der Wohnbevölkerung im Bereich der Straße Am C. G. ,
vor unzumutbaren Sportlärmimmissionen verschont zu bleiben, nicht mit dem diesem
Belang zukommenden Gewicht in die Abwägung eingestellt hat.

173

Der Senat kann deshalb offen lassen, ob die Bebauungsplanung, die den
"vollständigen Umbau/Sanierung" (Bebauungs-planbegründung S. 5) des
vorhandenen Fußballstadions ermöglichen soll, ohne Verstoß gegen die
Sportanlagenlärmschutzverordnung vom 18. Juli 1991, BGBl. I 1588, (18. BImSchV)
überhaupt verwirklicht werden kann und ob aus diesem Grunde die städtebauliche
Erforderlichkeit der Bebauungsplanung zu verneinen ist. Die
Sportanlagenlärmschutzverordnung stellt zum Schutz der Allgemeinheit und der
Nachbarschaft vor schädlichen Umwelteinwirkungen Anforderungen an die
Errichtung und den Betrieb von Sportanlagen. Die in der Verordnung genannten
Richtwerte konkretisieren verbindlich die Zumutbarkeit von Sportlärm. Die Einhaltung
der Anforderungen der Verordnung ist insbesondere zu prüfen und durchzusetzen,
wenn die Anlage einer baurechtlichen Genehmigung bedarf.

174

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
12. August 1999 - 4 CN 4.98 -,
BVerwGE 109, 246 = BauR 2000, 229 =
NVwZ 2000, 550.

175

Der Bebauungsplan soll einen baugenehmigungspflichtigen "Umbau" des
Q. ermöglichen, der der Errichtung einer baulichen Anlage im Sinne des §
63 Abs. 1 BauO NRW in der hier noch maßgebenden Fassung der Bekanntmachung
vom 7. März 1995, GV NW 218 (BauO NRW 1995) gleichkommt. Dies ergibt sich
bereits aus der Projektbeschreibung (Ziffer 5.1 der Bebauungsplanbegründung),
wonach von dem bisherigen, durch einen "gravierenden Altersverschleiß"
(Bebauungsplan-begründung S. 2) gekennzeichneten Stadion ("Q. -Park"),
ausgehend vom bisherigen Spielfeldniveau, lediglich die Tri-bünenwälle insoweit
erhalten bleiben, als diese in den ge-planten umlaufenden 5 m hohen Erdwall
weitgehend integriert werden können. Von einem baugenehmigungspflichtigen
Gesche-hen ist auch die Antragsgegnerin ausgegangen, denn sie meint, die Lösung
bestimmter Fragen, namentlich des Immis-sionsschutzes, dem
Baugenehmigungsverfahren vorbehalten zu können (vgl. etwa
Bebauungsplanbegründung S. 18).

176

Der durch den Plan ermöglichte Betrieb des "N. -dions" lässt erhebliche
Lärmimmissionen für die angrenzend Wohnbebauung erwarten. Der Nutzungszweck
des "N. -stadions" ergibt sich aus dem in der Bebauungsplanbegründung Ziffer
6 benannten Ziel, wonach ein Schwerpunkt für "sport-liche Einrichtungen mit
regionalem Einzugsbereich" ent-wickelt werden soll, nur unvollkommen. Für den
Umfang der Nutzung, die ermöglicht werden soll, geben die Erwägungen einen
Anhalt, die das Bebauungsplanverfahren mit bestimmt haben. Mit dem
"Grundsatzbeschluss" vom 15. September 1994 ist der Rat davon ausgegangen,
dass mit jährlich etwa 30 Veranstaltungen des SC Q. im Stadion zu rechnen sei;
dies entspreche dem Leistungsniveau des Fußballvereins (Beschlussvorlage 929/94,
S. 23 R). Die von der Antragsgegnerin in Auftrag gegebene
Umweltverträglichkeitsstudie der C. , Phase II geht von 25 Spielen im Jahr, nämlich
20 Wochenendspielen nachmittags und weiteren fünf abendlichen Spielen an einem
Werktag aus (Projektbeschreibung der C. , Stand 4/95, S. 14). Diese Angaben sind
in die Schalltechnische Untersuchung der Akustikberatung Q. GmbH vom
5. Juli 1995 eingeflossen (S. 14 der Untersuchung). Zwar ist das Gutachten noch von
einer Errichtung des Fußballstadions im Süden des Plangebiets ausgegangen. Durch
die Alternativplanung hat sich am Nutzungszweck des Stadions, dem die
Bebauungsplanung dienen will, jedoch nichts geändert. Die Planung nahm die
langfristige Zukunftssicherung und im Hinblick darauf auch die
Sitzplatzanforderungen der FIFA und UEFA in den Blick (3. Ergänzung der
Beschlussvorlage 929/94 vom 8. September 1994, Seite 5). Das Ziel der "Sanierung
und Renovierung" soll weiterhin sein, dass das Stadion "bundesligatauglich"
(Beschlussvorlage 865/98, S. 3, 12; Beschluss des Rats vom 16. Dezember 1998)
ist.

177

In Übereinstimmung mit den Anforderungen der 18. BImSchV dürfte ein
bundesligataugliches Stadion auf Grundlage der Festsetzungen des
Bebauungsplans Nr. 400 nicht genehmigungsfähig sein, wie sich aus den vom Rat
herangezogenen Schallberechnungen des C. (S. 21 ff. der
Umweltverträglichkeitsstudie, Alternativplanung Januar 1996) zu den im Auftrag der
Wohnungsgesellschaft N. mbH erstellten Gutachten des TÜV Rheinland vom
12. Mai 1998 im Ergebnis ergibt. Das Gutachten des C. begegnet allerdings bereits
insoweit Bedenken, als es die Lärmauswirkungen von Spielen mit bis
5.000 Zuschauern als Regelfall angenommen hat; es handelt sich dabei um den
prognostizierten Mittelwert (vgl. C. , Projektbeschreibung S. 14 zur
Umweltverträglichkeitsstudie, Phase II; Gutachten der Q. GmbH vom 5. Juli 1995,
S. 14). Eine nachvollziehbare Basis für die Annahme, es handele sich hier um einen
Mittelwert, ergibt sich allenfalls insoweit, als der Ist-Zustand im Jahre 1995
ausweislich der Umweltverträglichkeitsstudie mit 3.000 Zuschauern angegeben ist.
Auf den Ist-Zustand kann für das Baugenehmigungsverfahren ersichtlich nicht
abgestellt werden. Im Baugenehmigungsverfahren steht ein Stadion zur
Genehmigung, das "bundes-ligatauglich" sein soll. Im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses spielte der SC Q. in einer Spielklasse unterhalb der
2. Bundesliga. Dass mit dem Erreichen höherer Spielklassen die Attraktivität der
Spiele und damit die durchschnittliche Zuschauerzahl zunimmt, liegt auf der Hand.
Die Annahme, es würden auch bei Erreichen der 2. oder gar der 1. Bundesliga
durchschnittlich nicht mehr als 5.000 Zuschauer zu erwarten sein, liegt deshalb fern.
Hierauf kommt es jedoch nicht an. Mit 5.000 Zuschauern ist gerade die Grenze
erreicht, die den Betrieb des Sportstadions (neben den weiteren im Plangebiet
gelegenen Sportanlagen) außerhalb der Ruhezeiten nach Ansicht des C. noch
zulässt, denn dann wird im Bereich des Immissionspunkts 10 der im reinen
Wohngebiet zulässige Immissionsrichtwert von 50 dB(A) erreicht. Auf diesen
Richtwert kommt es gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 6 Satz 1 18. BImSchV an, denn die
dortigen Grundstücke sind durch den Bebauungsplan Nr. 131 als reines Wohngebiet
festgesetzt. Die tatsächliche Nutzung weicht von der im Bebauungsplan
festgesetzten Nutzung auch nicht ab (vgl. § 2 Abs. 6 Satz 3 18. BImSchV).

178

Hinzu kommt Folgendes: Kommen mehr als 5.000 Zuschauer zu einem
Fußballspiel außerhalb der Ruhezeiten, werden die Immissionsrichtwerte mit
steigender Zuschauerzahl zunehmend überschritten. Nach Ansicht der Verwaltung
soll einer solchen Situation dadurch Rechnung getragen werden können, dass als
"Mittelwert" des sich je nach Zuschauerzahl und Stadionbauweise ergebenden
Zuschlags von 3 dB(A) bis 7 dB(A) ein Zuschlag von 5 dB(A) in die Bewertung
eingestellt werde (S. 5, Anlage 2.4 zur Beschlussvorlage 713/98). Die
Mittelwertbetrachtung verkennt jedoch, dass die 18. BImSchV Obergrenzen aufstellt
und die bei großer Zuschauerzahl tatsächliche Überschreitung des
Immissionsrichtwertes daher nicht dadurch weggerechnet werden kann, dass die
Richtwertüberschreitung bei Veranstaltungen mit geringerer Zuschauerzahl niedriger
ausfällt.

179

Zu Unrecht nimmt die Antragsgegnerin an, die zu erwartenden Überschreitungen
der Immissionsrichtwerte seien deshalb hinzunehmen, weil bei Benutzung der
bestehenden Sportanlagen die Immissionsgrenzwerte um bis zu 5 dB(A)
überschritten werden dürften. Die Antragsgegnerin bezieht sich für ihre Ansicht auf
§ 5 Abs. 4 18. BImSchV. Diese Bestimmung hat jedoch bereits einen
Anwendungsbereich, der auf den vorliegenden Sachverhalt nicht übertragbar ist.
Nach § 5 Abs. 4 18. BImSchV "soll" die zuständige Behörde von einer Festsetzung
von Betriebszeiten bei Sportanlagen absehen, die vor Inkrafttreten der 18. BImSchV
baurechtlich genehmigt oder - soweit eine Baugenehmigung nicht erforderlich war -
errichtet waren, wenn die Immissionsrichtwerte an den in § 2 Abs. 2 der Verordnung
genannten Immissionspunkten jeweils um weniger als 5 dB(A) überschritten werden.
Die Verordnung hat mit dieser Bestimmung Altanlagen einen Bonus insoweit
eingeräumt, als auch an Altanlagen zum Schutz der betroffenen Wohnbevölkerung
nachträgliche Anforderungen gestellt werden können. Grundsätzlich hat der
Verordnungsgeber den Interessenkonflikt zwischen Sport- und sonstiger
(insbesondere Wohn-)Nutzung aufgegriffen und die immissionsschutzrechtliche
Erheblichkeitsschwelle konkretisiert. Der Altanlagenbonus des § 5 Abs. 4 der
Verordnung schützt Altanlagen nicht vor nachträglichen Anordnungen, die sichern,
dass der Interessenkonflikt in einer der Verordnung entsprechenden Weise gelöst
wird, die Immissionsgrenzwerte des § 2 Abs. 2 der Verordnung also eingehalten
werden. Lediglich dann, wenn die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte nicht
anders verhindert werden kann als durch nachträgliche einschränkende Regelungen
der Betriebszeit, wird dem Anlieger in der Regel ("soll") zugemutet, Überschreitungen
der Immissionsgrenzwerte um weniger als 5 dB(A) hinzunehmen. Die Privilegierung
von Altanlagen in der 18.BImSchV rechtfertigt aber keine generelle Erhöhung der
Richtwerte bei der Beurteilung von Altanlagen

180

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23.
September 1999 - 4 C 6.98 -, BVerwGE
109,314 = NVwZ 2000,1050; OVG NRW,
Urteil vom 28. Mai 1993 - 21 A
1532/90 -, UPR 1994, 75.

181

Im Übrigen geht es hier nicht darum, den Betrieb einer Altanlage von der
Erfüllung nachträglicher Auflagen abhängig zu machen. Der Sache nach ist - wie
ausgeführt - ein Stadionneubau geplant. Dieser muss den im Zeitpunkt der
Genehmigung geltenden rechtlichen Anforderungen genügen. Den Bestandsschutz
von Altanlagen berücksichtigende Bonusregelungen tragen dem Umstand
Rechnung, dass sich eine ehemals zulässige Nutzung bei Prüfung nach Maßgabe
der neueren Sach- und Rechtslage als nunmehr unzulässig erweisen kann, ohne
dass deren Genehmigungsfähigkeit erneut in Rede stünde, der Bestand also in
gewissen Grenzen hinzunehmen ist. Entfällt dieser Zusammenhang, weil die Anlage
insgesamt auf ihre Zulässigkeit neu zu prüfen ist, entfällt auch die Berechtigung,
einen Altanlagenbonus zu gewähren. Die Berücksichtigung einer Vorbelastung durch
eine bislang bestehende Sportanlage sieht auch die 18. BImSchV für den Fall ihrer
Neuerrichtung nicht vor.

182

Ebenso wenig dürfte das "N. " auf Grundlage des § 5 Abs. 5 18.
BImSchV genehmigungsfähig sein. Danach soll die zuständige Behörde von einer
Festsetzung von Betriebszeiten absehen, wenn infolge des Betriebs einer oder
mehrerer Sportanlagen bei seltenen Ereignissen nach Nr. 1.5 des Anhangs zur
18. BImSchV die Immissionsrichtwerte um bestimmt definierte Werte nicht
überschritten werden. Seltene Ereignisse sind besondere Ereignisse und
Veranstaltungen, wenn sie an höchstens 18 Kalendertagen eines Jahres in einer
Beurteilungszeit oder mehreren Beurteilungszeiten auftreten (Ziffer 1.5 des Anhangs
zur 18. BImSchV). Auf die Anwendung dieser Bestimmung kommt es bereits bei
Betrieb der Anlage außerhalb der Ruhezeiten jedenfalls dann an, wenn mehr als
5.000 Zuschauer das Stadion aufsuchen. Dass dies nur an 18 Kalendertagen eines
Jahres der Fall sein wird, ist nach dem zugrunde zu legenden Ziel, den Bau eines
bundesligatauglichen Stadions zu ermöglichen, unwahrscheinlich. Es kann daher
dahinstehen, ob der Ansicht des Antragstellers gefolgt werden kann, wonach im
Sinne eines (Bundesliga-) Spielplans regelmäßige Ereignisse, die sich zudem auf die
Wochenenden konzentrieren, nicht als seltene Ereignisse gemäß der 18.BImSchV
angesehen werden können. Die Gutachter sind von jährlich 25 Spielen im Stadion
ausgegangen. Diese Annahme ist realistisch. Allein die regelmäßigen
Bundesligaspiele zwingen sowohl in der 1. als auch in der 2. Bundesliga während
einer Spielzeit zu 17 Heimspielen. Hinzu treten Pokalspiele, Freundschaftsspiele,
Vorbereitungsspiele, Turniere. Dass bei mindestens sieben von 25 Spielen die
Zuschauerzahl unter 5.000 liegen wird, ist nicht wahrscheinlich, letztlich aber
unerheblich. Der bestimmungsgemäße Betrieb des "N. " soll es jedenfalls
möglich machen, dass zu mehr als 18 Spielen mehr als 5.000 Zuschauer kommen,
ohne dass für diesen Fall wirksame Beschränkungen der Baugenehmigung oder
nachträgliche Anordnungen in Betracht kämen, sofern nicht der Spielbetrieb mit mehr
als 5.000 Zuschauern dann völlig unterbunden würde. Zwar haben die Vertreter der
Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass durch
Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung eine entsprechende Beschränkung der
Zuschauerzahl erreicht werden solle. Gegenstand der Abwägung des Rats war
jedoch dessen Anliegen, ein bundesligataugliches Stadion herzurichten und nicht ein
solches, das für diesen Zweck angesichts der erforderlichen
Nutzungsbeschränkungen nicht über die gesamte Spielzeit zur Verfügung steht.

183

Letztlich kann der Senat dahinstehen lassen, ob der Bebauungsplan aus den
vorstehenden Gründen überhaupt insoweit vollzugsfähig ist, als er die Errichtung
eines Stadions zulässt. Jedenfalls genügen die diesbezüglichen Erwägungen des
Rats den Anforderungen des Abwägungsgebots nicht.

184

Der Rat hat in seine Abwägung "vier Nutzungsfälle" eingestellt, und zwar die
"Durchschnittsveranstaltung (bis zu 5.000 Zuschauer)" außerhalb der Ruhezeiten,
die "Durchschnittsveranstaltung" innerhalb der Ruhezeiten, die "Großveranstaltung
(mehr als 5.000 Zuschauer)" außerhalb der Ruhezeiten und die "Großveranstaltung"
innerhalb der Ruhezeiten (S. 17 der Bebauungsplanbegründung). Dieser Ansatz ist
bereits insofern verfehlt, als er unterstellt, der Spielbetrieb werde in der Regel nicht
zu größeren Belastungen des Wohnumfelds führen, als sie mit der "Durchschnitts-
veranstaltung" verbunden sind. Der Rat hat diese Veranstal-tung als zumutbar
angesehen, obwohl er gleichzeitig ein bundesligataugliches Stadion ermöglichen,
also eine Nutzung absichern will, die bei sportlichem Erfolg des SC Q.
durchschnittliche Zuschauerzahlen wahrscheinlich macht, die über das
prognostizierte Zuschaueraufkommen hinausgehen und die deshalb keine
"Durchschnittsveranstaltungen" mehr sind. Die Erwägungen des Rats haben daher
das Schutzbedürfnis der Wohnbevölkerung nicht mit dem ihm zukommenden
Gewicht in die Abwägung eingestellt. Allerdings hat der Rat der Antragsgegnerin
auch auf die Zulässigkeit von "Großveranstaltungen" sowie auf
"Durchschnittsveranstaltungen" innerhalb und außerhalb der Ruhezeiten abgehoben
und damit der Sache nach zum Ausdruck gebracht, dass er auch diese
Veranstaltungen (mit Ausnahme wohl der "Großveranstaltung" innerhalb der
Ruhezeiten) als zulässig ansieht. Seine Erwägungen gehen insoweit zu einem Teil
von einem falschen oder fehlerhaft berücksichtigten Sachverhalt aus und verkennen
darüber hinaus die schutzwürdigen Belange der angrenzenden Wohnbevölkerung.
Der Rat hat zwar erkannt, dass bei einer "Durchschnittsver-anstaltung" innerhalb der
Ruhezeiten selbst unter Berücksichtigung des § 5 Abs. 5 18. BImSchV und unter
Zugrundelegung des Gutachtens der C. die Immissionsrichtwerte nicht überall
eingehalten werden können, da auch dann noch an einem Immissionspunkt der
Immissionsgrenzwert um 2 dB(A) überschritten werde. Diese Feststellung ist nicht
etwa deshalb unbeachtlich, weil nur ein Immissionspunkt von der
Immissionswertüberschreitung betroffen wird, denn der durch § 2 Abs. 2 i.V.m. § 5
Abs. 5 18. BImSchV vermittelte Schutz hängt nicht von der Zahl der betroffenen
Wohngrundstücke ab. Die Erwägung des Rats, "entsprechende Minderungseffekte"
seien "durch die vorgesehene Verlagerung der Stellplatzzufahrt zu erwarten",
verkennt, dass in das Gutachten des C. die Stellplatzzufahrt in der geplanten Art
(von der I. Straße aus) bereits eingestellt worden ist (vgl. Stellungnahme des C. ,
Alternativplanung 1996, S. 20 sowie Anhang "Lageplan des Raummodells,
Pegelquellen 90-95 für die Zufahrten). Für die "Großveranstaltung" außerhalb der
Ruhezeiten hat der Rat eine "durchschnittliche" Pegelerhöhung um 5 dB(A)
angenommen. Diese Annahme stimmt - wie ausgeführt - mit dem Rechenmodell der
18. BImSchV nicht überein. Die Pegelüberschreitung um 5 dB(A) hält der Rat im
Hinblick auf den "Altanlagenbonus" für vertretbar. Der Rat hält die Regelung für
anwendbar, weil "das Stadion am bestehenden Standort ohne Kapazitätserweiterung
saniert werden soll." Auch dies ist - wie ausgeführt - nicht zutreffend.

185

Der Rat hat gesehen, dass die "Großveranstaltung" innerhalb der Ruhezeit
"problematisch" ist. Dennoch hat er an der Planung festgehalten. Auf absehbare Zeit
werde eine Stadionnutzung unter "Vollauslastung" höchst selten eintreten; die
durchschnittlichen Zuschauerzahlen hätten in den vergangenen Jahren ganz
erheblich...unter der in der Prognose angenommenen Zuschauerzahl (5.000) für
"Durchschnittsveranstaltun-gen" gelegen. Diese Erwägungen sind bereits
unschlüssig. Der planermöglichte Neubau des "N. " erfolgte gerade nicht
in der Erwartung einer Beibehaltung der relativ geringen Besucherzahlen. Vielmehr
soll das Stadion den sportlichen Aufstieg des SC Q. N. ermöglichen und der
Aufnahme der damit verbundenen erheblich höheren Zahl von Zuschauern dienen;
dieser vom Satzungsgeber für möglich gehaltene und sicher erwünschte Zustand war
abwägend zu berücksichtigen. Der Rat konnte sich nicht auf eine deutliche
Mindernutzung verlassen. Bei einer dahingehenden Perspektive wäre ohnehin
abzuwägen gewesen, ob dann ein Stadion der geplanten Größenordnung
städtebaulich erforderlich ist. Der Rat hat ferner darauf abgestellt, dass sich die
Richtwertüberschreitungen "ausschließlich auf die eine Wohnbebauung Am C.
G. beziehen". Welche Schlussfolgerungen der Rat hieraus ziehen wollte, bleibt
offen. Von einer Änderung des Bebauungsplans Nr. 131 hat er jedenfalls abgesehen.
Schließlich hebt der Rat darauf ab, dass sich die Immissionssituation gegenüber dem
heutigen Zustand aufgrund des "Kapseleffekts" verbessern werde. Auch diese
Erwägung genügt einer abwägungsfehlerfreien Entscheidung nicht. Es gibt keinen
planungsrechtlichen Grundsatz, dass einem bestehenden städtebaulichen Missstand
bereits dann hinreichend begegnet wäre, wenn auf Grundlage einer
Bebauungsplanung nur eine gewisse Verbesserung erreicht würde. Miteinander
grundsätzlich unvereinbare Nutzungsformen - hier: Wohnen in einem reinen
Wohngebiet und das daran unmittelbar angrenzende Sondergebiet für die Errichtung
("Umbau") eines Bundesligastadions, das den Anforderungen der 18. BImSchV ohne
Altanlagenbonus nicht genügt - sollen möglichst nicht nebeneinander geplant
werden. Dieses sog. Trennungsgebot gilt in erster Linie für die Bauleitplanung bisher
unbebauter Flächen.

186

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Juli 1974
- IV C 50.72 -, BVerwGE 45, 309 =
Buchholz 406.11 § 1 BBauG Nr. 9 =
BRS 28 Nr. 4 für das Verhältnis von
Industriegebiet und Wohnen.

187

Es kann auf die Überplanung vorhandener Gemengelagen nicht vorbehaltlos
übertragen werden. Ist es in einer Gemengelage beispielsweise bislang zu
Unzuträglichkeiten zwischen den verschiedenen Nutzungsformen nicht gekommen,
kann das Nebeneinander von bisher vorhandenen Nutzungen in den Bebauungsplan
übernommen werden, wenn eine Änderung etwa zu finanziellen Belastungen der
Gemeinde führen würde.

188

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom
20. Januar 1992 - 4 B 71.90 -, BauR
1992, 344 = NVwZ 1992, 663 = BRS 54
Nr. 18 m.w.N.

189

Dass es durch die Nutzung des "Q. " bislang schon zu Konflikten mit der
angrenzenden Wohnnutzung gekommen ist, belegt das von der Antragsgegnerin
eingeholte Gutachten des C. . Das C. hat für ein Fußballspiel mit 800 Zuschauern
eine Überschreitung der für Ruhezeiten geltenden Immissionsrichtwerte der
18. BImSchV um bis zu 17 dB(A) ermittelt. Es mag allerdings eine
Bebauungsplanung auch dann den Anforderungen an eine sachgerechte Abwägung
genügen, wenn sie einen bestehenden Nutzungskonflikt nicht völlig beseitigt,
sondern lediglich entschärft. Vorausgesetzt ist jedoch, dass die verbleibenden
Unzuträglichkeiten Gegenstand der Abwägung sein können und der Nutzungskonflikt
nicht ohnehin zu minimieren gewesen wäre, ohne dass es seiner Festschreibung auf
niedrigerem Niveau bedurft hätte. Der Rat hätte sich deshalb über das Maß der von
der an das Stadion angrenzenden Wohnbevölkerung hinzunehmenden Vorbelastung
durch die Nutzung des "Q. " Klarheit verschaffen müssen. Es genügte für
eine sachgerechte Abwägung nicht, die Lärmimmissionen des bestehenden Stadions
zu ermitteln. Darüber hinaus hätte ermittelt werden müssen, ob in Erfüllung der sich
aus § 2 Abs. 1 18. BImSchV ergebenden Pflichten - also zur Einhaltung der
Immissionsrichtwerte - Maßnahmen hätten ergriffen werden können, die in § 3
18. BImSchV beispielhaft umschrieben sind; die Maßnahmen können von der
zuständigen Behörde auch angeordnet werden (vgl. § 5 Abs. 2 18. BImSchV). Zu
den danach möglichen Maßnahmen dürfte gehören, die Zufahrt zum Parkplatz an der
Großsporthalle bei Stadionnutzung auszuschließen (§ 3 Nr. 4 18. BImSchV), den
Betrieb der Lautsprecheranlage zu "optimieren", beispielsweise mit einem
Schallpegelbegrenzer zu versehen (§ 3 Nr. 1 18. BImSchV), sowie bauliche
Schallschutzmaßnahmen am Stadion oder davor (Schallschutzwände)
vorzuschreiben (§ 3 Nr. 2 18. BImSchV). Ob nach all diesen Maßnahmen weiterhin
ein Zustand bestünde, der es der Wohnnutzung im Hinblick auf die bestehende
Vorbelastung durch das "Q. " gleichermaßen zumutbar machen könnte, die
Verfestigung des städtebaulichen Missstandes durch Neuerrichtung eines
bundesligatauglichen Stadions hinzunehmen, hat der Rat nicht erwogen. Hierzu
hatte er nicht nur im Hinblick auf die Regelungen der 18. BImSchV, sondern auch
deshalb Veranlassung, weil sich Lärmminderungsmaßnahmen mit erheblichem Effekt
am "Q. " geradezu aufdrängten. So hat die während des Fußballspiels SC
Q. gegen Eintracht U. durchgeführte Messung (Gutachten des C. ,
Alternativplanung, Juni 1996) bei 800 Zuschauern ergeben, dass die vorhandene
Lautsprecheranlage wesentlich für die Gesamtschallimmissionen am Messpunkt Am
C. G. 40 war, nämlich über die im Übrigen gemessenen Maximalpegel um bis zu
8 dB(A) hinausging.

190

Die Abwägung genügt auch nicht deshalb den Anforderungen des § 1 Abs. 6
BauGB, weil der Rat die Bewältigung lärmtechnischer Detailfragen dem
Baugenehmigungsverfahren hätte zuordnen können. Die Gemeinde darf von einer
abschließenden Konfliktbewältigung im Bebauungsplan Abstand nehmen, wenn die
Durchführung der als notwendig erkannten Konfliktlösungsmaßnahmen außerhalb
des Planungsverfahrens auf der Stufe der Verwirklichung der Planung sichergestellt
ist.

191

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
14. Juli 1994 - 4 NB 25.94 -, Buchholz
406.11 § 1 Nr. 75 = BRS 56 Nr. 6;
Urteil vom 8. Oktober 1998 - 4 CN
7.97 -, BauR 1999, 359 = NVwZ 1999, 414
= BRS 60 Nr. 52.

192

Die Grenzen zulässiger Konfliktverlagerung sind indes überschritten, wenn
bereits im Planungsstadium absehbar ist, dass sich der offen gelassene
Interessenkonflikt auch in einem nachfolgenden Verfahren nicht sachgerecht lösen
lassen wird.

193

Vgl. BVerwG, Urteil vom
11. März 1988 - 4 C 56.84 -, Buchholz
406.11 § 9 BBauG Nr. 30 = BRS 48 Nr. 8;
Beschluss vom 17. Februar 1984 - 4 B
191.83 -, BVerwGE 69, 30 = BRS 42
Nr. 30; Beschluss vom 21. Februar 2000
- 4 BN 43.99 -, BauR 2000,1460.

194

Ob eine Konfliktbewältigung durch späteres Verwaltungshandeln gesichert oder
wenigstens wahrscheinlich ist, hat die Gemeinde, da es um den Eintritt zukünftiger
Ereignisse geht, prognostisch zu beurteilen.

195

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
14. Juli 1994 - 4 NB 25.94 -,
a.a.O.

196

Der Rat hat ein durch das "Raumbuch" bereits sehr konkret beschriebenes
Vorhaben, das in die schalltechnischen Untersuchungen einbezogen worden ist, auf
seine Verträglichkeit mit der angrenzenden Wohnnutzung untersucht. Er konnte
jedoch nicht als sicher davon ausgehen, dass sich die maßgebenden Lärmpegel
durch die angedachten Schallminderungsmaßnahmen würden einhalten lassen. Mit
den in der Bebauungsplanbegründung angesprochenen Maßnahmen lässt sich keine
Lärmminderung erreichen. Der Rat nennt "Maßnahmen am Stadionbaukörper"
(Bebauungsplanbegründung S. 18), ohne diese zu spezifizieren. Angesichts des
Umstandes, dass in die Prognoseberechnungen bereits ein allseitig geschlossenes
Stadion mit voll überdachten Tribünen und schalltechnisch optimierter
Lautsprecheranlage einbezogen worden ist, wäre zu erwägen gewesen, welche
Maßnahmen am Stadionbaukörper noch zusätzliche Schallminderungseffekte haben
könnten. "Betriebs-zeitbeschränkungen" versprechen ebenfalls keinen nachhaltigen
Effekt, da - wie ausgeführt - jedes Fußballspiel lärmtechnisch jedenfalls dann
problematisch wird, wenn mehr als 5.000 Zuschauer ins Stadion kommen.

197

5. Die dargelegten Mängel im Abwägungsvorgang sind gemäß § 214 Abs. 3
Satz 2 BauGB erheblich. Der Mangel im Abwägungsvorgang ist erheblich, wenn er
offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen ist. Ein
offensichtlicher Mangel ist gegeben, wenn konkrete Umstände positiv und klar auf
einen solchen Mangel hindeuten. Von Einfluss gewesen ist ein Mangel auf das
Abwägungsergebnis, wenn nach konkreter Betrachtungsweise die Möglichkeit des
Einflusses auf das Abwägungsergebnis besteht. Nicht ausreichend ist hingegen,
dass die Entscheidung ohne den Mangel möglicherweise (theoretisch) anders
ausgefallen wäre.

198

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
20. Januar 1995 - 4 NB 43.93 -, BRS 57
Nr. 22.

199

Auf die Umstände, die in die Abwägung einzustellen waren, nach den
vorstehenden Ausführungen jedoch nicht in hinreichendem Umfang eingestellt oder
abgewogen worden sind, ist im Planverfahren von zahlreichen Einwendern
hingewiesen worden. Zum Teil haben bereits die von der Antragsgegnerin oder vom
Investor beauftragten Gutachter auf Probleme aufmerksam gemacht. Es liegt im
Übrigen auf der Hand, dass eine sachgerechte Abwägung der Antragsgegnerin hätte
Veranlassung geben müssen, die konkreten Planfestsetzungen zu überdenken und
insbesondere zu erwägen, ob ein bundesligataugliches Fußballstadion bei den hier
gegebenen räumlichen Verhältnissen angrenzend an reine und allgemeine
Wohngebiete in verträglicher Weise festgesetzt werden kann und ob die
wirtschaftlichen und verkehrlichen Auswirkungen des Einkaufszentrums hinreichend
erfasst waren.

200

6. Die vorstehend beschriebenen Mängel des Bebauungsplans können nicht in
einem ergänzenden Verfahren im Sinne des § 215a BauGB behoben werden und
führen daher nicht lediglich zur Unwirksamkeit, sondern zur Nichtigkeit des
Bebauungsplans. Dies gilt nicht nur für die beschriebenen Abwägungsmängel in ihrer
Gesamtheit, sondern auch für die dargelegten Abwägungsmangel im Einzelnen,
soweit sie die Festsetzung des Sondergebiets "N. " und das
Einkaufszentrum betreffen. All diese Mängel berühren den Kern der
Abwägungsentscheidung, nämlich die Fragen, ob die Sondergebietsvorhaben am
vorgesehenen Standort überhaupt und bejahendenfalls in der konkret
dimensionierten Art abwägungsgerecht möglich sind. Ein in einem ergänzenden
Verfahren behebbarer Mangel eines Bebauungsplans liegt jedoch nicht vor, wenn
der festgestellte Mangel so schwer wiegt, dass er den Kern der
Abwägungsentscheidung betrifft.

201

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
8. Oktober 1998 - 4 CN 7.97 -, DVBl.
1999, 243 = BRS 60 Nr. 52; Beschluss
vom 10. November 1998 - 4 BN 45.98 -,
ZfBR 1999, 106 = BRS 60 Nr. 53; Urteil
vom 16. Dezember 1999 - 4 CN 7.98 -,
BauR 2000,684.

202

Im Hinblick auf die dargestellten durchgreifenden Mängel des Bebauungsplans
hat der Senat von der Prüfung abgesehen, ob der Bebauungsplan an weiteren zu
seiner Unwirksamkeit oder Nichtigkeit führenden Abwägungsmängeln leidet, etwa
den Anforderungen des interkommunalen Abstimmungsgebots genügt oder die
Auswirkungen des dem Einkaufszentrum noch zurechenbaren Zu- und
Abgangsverkehrs auf die Anlieger der I. Straße hinreichend erfasst wurden.

203

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

204

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

205

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

206