Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-15, Aktenzeichen 3 A 684/10

Tenor

1. Der Bescheid des Beklagten vom 15.12.2008 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 07.06.2010 wird aufgehoben.

2. Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.

3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu einem Anschlussbeitrag (Schmutzwasser).

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Die Klägerin ist Eigentümerin des auf der Insel Hiddensee gelegenen Grundstücks Flurstücke G1, G2. Das Grundstück ist an die vom Zweckverband betriebene Schmutzwassereinrichtung angeschlossen.

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Mit Bescheid vom 15.12.2008 zog der Beklagte die Klägerin zu einem Anschlussbeitrag i.H.v. 8.059,80 EUR heran. Den hiergegen gerichteten Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 07.06.2010 zurück.

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Am 06.07.2010 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Sie ist der Auffassung, ihre Heranziehung sei rechtswidrig. Der Beitragsanspruch sei verjährt. Die Gemeinde Ostseebad Insel Hiddensee habe seit dem Jahre 1998 über eine wirksame Beitragssatzung verfügt, den Beitrag aber nicht festgesetzt. Damit sei die vierjährige Festsetzungsfrist abgelaufen. Der im Jahre 2003 erfolgte Beitritt der Gemeinde Ostseebad Insel Hiddensee zum Zweckverband und dessen Befugnis, Anschlussbeiträge zu erheben ändere an diesem Umstand nichts.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 15.12.2008 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 07.06.2010 aufzuheben.

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Der Beklagte verteidigt den angegriffenen Bescheid und beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Mit Beschluss vom 27.08.2012 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die beim Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe

I.

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Der Rechtsstreit kann trotz des Fehlens eines Vertreters des Beklagten in der mündlichen Verhandlung entschieden werden, denn der Beklagte ist ausweislich des Empfangsbekenntnisses vom 30.08.2012 ordnungsgemäß geladen worden. Die Ladung enthält einen Hinweis gemäß § 102 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

II.

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Die zulässige Klage ist auch begründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Ihm fehlt die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderliche Rechtsgrundlage.

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Die vorliegend allein maßgebliche Satzung des Zweckverbandes Wasserversorgung und Abwasserbehandlung Rügen über die Erhebung von Beiträgen für die zentrale Schmutzwasserbeseitigung (Schmutzwasserbeseitigungsbeitragssatzung - SBS) vom 21.06.2012 ist nichtig. Sie weist eine fehlerhafte Maßstabsregelung auf. Die Satzung ist damit unvollständig (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V) und insgesamt unwirksam. Soweit das erkennende Gericht bisher von einer Wirksamkeit der Satzung ausgegangen ist (vgl. VG Greifswald, Urt. v. 26.07.2012 – 3 A 1424/09 –), kann daran mit Blick auf die aktuelle Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern (Urt. v. 10.10.2012 – 1 L 289/11 – [dazu sogleich]) nicht mehr festgehalten werden.

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§ 3 Abs. 1 SBS bestimmt, dass der Anschlussbeitrag nach einem nutzungsbezogenen Flächenmaßstab berechnet wird. Bei der Ermittlung der beitragspflichtigen Grundstücksfläche wird die nach Absatz 4 ermittelte beitragsfähige Grundstücksfläche mit einem Geschossfaktor vervielfacht (Vollgeschossmaßstab). § 3 Abs. 4 lit. d 1. Halbsatz SBS bestimmt, dass bei Grundstücken, die (in Bezug auf ihre Tiefe) teils dem Innenbereich und im Übrigen dem Außenbereich zuzuordnen sind, oder bei denen (hinsichtlich ihrer Tiefe) fraglich sein kann, ob sie insgesamt dem Innenbereich zugeordnet werden können, als beitragsfähige Grundstücksfläche die Fläche zwischen der jeweiligen Straßengrenze und einer im Abstand von 50 m dazu verlaufenden Parallelen gilt.

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Die Bestimmung normiert eine so genannte „qualifizierte“ Tiefenbegrenzung, die von der „schlichten“ Tiefenbegrenzung zu unterscheiden ist. Die "schlichte" Tiefenbegrenzung gilt – vorbehaltlich des Falles einer grenzübergreifenden Bebauung – "immer", d.h. die rückwärtige, jenseits der Begrenzung gelegene Fläche eines Baugrundstücks bleibt ungeachtet ihrer bauplanungsrechtlichen Einstufung bei der Ermittlung des Beitrags regelmäßig unberücksichtigt. Sie ist damit sowohl auf „übertiefe“ Grundstücke anwendbar, die mit ihrer Gesamtfläche im unbeplanten Innenbereich liegen („zentrale Grundstücke“), als auch auf solche, die vom unbeplanten Innenbereich in den Außenbereich übergehen („Randlagengrundstücke“). Demgegenüber ist der Anwendungsbereich der "qualifizierten" Tiefenbegrenzung beschränkt: Sie greift nur in Fällen, in denen es sich bei der rückwärtigen Teilfläche eines Grundstücks um eine Außenbereichsfläche i.S.d. § 35 Baugesetzbuch (BauGB) handelt bzw. es zweifelhaft ist, ob die rückwärtige Teilfläche dem Außenbereich zuzuordnen ist. Ihr Anwendungsbereich ist damit auf „Randlagengrundstücke“ beschränkt. Dies ist nach der neueren Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern unzulässig.

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Im Anschlussbeitragsrecht dient die Tiefenbegrenzung in beiden Spielarten der Abgrenzung von bevorteilten und nicht bevorteilten Grundstücksflächen. Diese Abgrenzung ist erforderlich, weil nur Baugrundstücken - hierzu gehören neben Grundstücken im Geltungsbereich rechtsverbindlicher Bebauungspläne Grundstücke im unbeplanten Innenbereich - durch die beitragsfähige Einrichtung ein Vorteil geboten wird, Grundstücken bzw. Teilflächen von Grundstücken, die kein Bauland darstellen, dagegen nicht. Nach der bisherigen Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern erfolgte diese Abgrenzung über das Begriffspaar „Innen- bzw. Außenbereich“. So hat das Gericht mehrfach ausgeführt, dass die Tiefenbegrenzung der Abgrenzung von Innenbereichs- und Außenbereichsflächen dient (Urt. v. 14.09.2010 – 4 K 12/07 – juris Rn. 77 [zur „qualifizierten“ Tiefenbegrenzung]; Beschl. v. 29.10.2003 – 1 M 62/03 – juris Rn. 8 m.w.N. [zur „schlichten“ Tiefenbegrenzung]). Dies entspricht der Rechtsprechung anderer Oberverwaltungsgerichte (vgl. OVG Weimar, Urt. v. 18.12.2000 – 4 N 472/00 –, juris Rn. 111 OVG Magdeburg, Urt. v. 27.04.2006 – 4 L 186/05 –, juris Rn. 71; OVG Schleswig, Urt. v. 26.05.1999 – 2 K 23/97 –, juris Rn. 29). Soweit eine „schlichte“ Tiefenbegrenzung dennoch für zulässig gehalten wird, wird dies mit dem Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität begründet (OVG Schleswig a.a.O., Rn. 30). Die darauf aufbauende Rechtsprechung des erkennenden Gerichts (Urt. v. 27.08.2003 – 3 A 767/00) wurde vom OVG Mecklenburg-Vorpommern bestätigt (Beschl. v. 03.05.2005 – 1 L 268/03 – n.v.).

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An dieser Auffassung hält das OVG Mecklenburg-Vorpommern nun nicht mehr fest (Urt. v. 10.10.2012 – 1 L 289/11 – S.15 des Entscheidungsumdrucks). Zwar führt es in dem Urteil – wie bisher – aus, dass sich die Tiefenbegrenzungslinie zur Einhaltung des Vorteilsprinzips und zur Beachtung des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz - GG) an Kriterien für eine möglichst realitätsnahe Abgrenzung der Innen- von den Außenbereichsflächen im Geltungsbereich der Tiefenbegrenzung auszurichten hat (S. 12 des Entscheidungsumdrucks). Dann aber stellt es klar, dass bezogen auf die Frage des beitragsrelevanten Vorteils nicht baulich nutzbare – jenseits der ortsüblichen Bebauungstiefe bzw. der hierauf gegründeten Tiefenbegrenzungslinie liegende – Teilflächen „übertiefer“, vollständig im Innenbereich liegender Grundstücke den Außenbereichsteilflächen „übertiefer“ Grundstücke, die vom Innen- in den Außenbereich übergehen, gleichstehen können. (…) Wenn eine satzungsrechtliche Tiefenbegrenzung die typischen örtlichen Verhältnisse tatsächlich widerspiegelt, verstößt es folglich nicht gegen den aus Art. 3 Abs. 1 GG herzuleitenden Grundsatz der Abgabengerechtigkeit, und das in § 7 Abs. 1 Satz 3 KAG M-V normierte Vorteilsprinzip, bei vollständig im unbeplanten Innenbereich liegenden Grundstücken den die Tiefengrenze überschreitenden Grundstücksteilen, soweit sie nicht tatsächlich baulich oder gewerblich genutzt werden (können), keinen beitragsrelevanten Vorteil beizumessen (S. 16 des Entscheidungsumdrucks). Dabei bezieht sich das OVG Mecklenburg-Vorpommern ausdrücklich auf die zum Erschließungsbeitragsrecht ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 01.09.2004 – 9 C 15.03 –) und führt aus, dass sich der Senat bereits in dem Beschluss vom 03.05.2005 auf die zitierte Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezogen habe, wonach es keinen tragfähigen Grund gebe, die entwickelten Grundsätze für eine Tiefenbegrenzung auf einen wie auch immer gearteten „Randbereich“ des unbeplanten Innenbereichs im Übergang zum Außenbereich zu beschränken (S. 15 des Entscheidungsumdrucks).

18

Dies überrascht, denn bisher hat das OVG Mecklenburg-Vorpommern weder in dem Beschluss vom 03.05.2005 noch in einer anderen Entscheidung zur Tiefenbegrenzung im Anschlussbeitragsrecht auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.09.2004 (a.a.O.) zur Tiefenbegrenzung im Erschließungsbeitragsrecht Bezug genommen. Eine solche Bezugnahme ist auch nicht konkludent erfolgt, denn in dem Beschluss vom 03.05.2005 wird die Anwendbarkeit der Tiefenbegrenzung auf Einzelfälle übertiefer zentraler Innenbereichsgrundstücke mit dem Grundsatz der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 03.05.2005 – 1 L 268/03 – S. 8 des Entscheidungsumdrucks). Hätte das OVG Mecklenburg-Vorpommern bereits in dem Beschluss vom 03.05.2005 den Ansatz des Bundesverwaltungsgerichts verfolgt, so wäre die Anwendung der satzungsrechtlichen Tiefenbegrenzung auf übertiefe zentrale Innenbereichsgrundstücke nicht lediglich aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt, sondern aus Vorteilsgründen geboten (dazu sogleich). Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass die in dem Beschluss vom 03.05.2005 enthaltenden Ausführungen zur Zulässigkeit der schlichten Tiefenbegrenzung wortgleich sind mit den diesbezüglichen Ausführungen in dem Urteil des OVG Mecklenburg-Vorpommern vom 13.11.2001 (– 4 K 16/00 – juris Rn. 45), einer Entscheidung, die älter ist als das genannte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts. Weil bisher eine Bezugnahme auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.09.2004 fehlte, hat sich das OVG Mecklenburg-Vorpommern auch nicht mit der Frage auseinandergesetzt, ob der vom Bundesverwaltungsgericht für das Erschließungsbeitragsrecht entwickelte Ansatz überhaupt auf das Anschlussbeitragsrecht übertragbar ist (verneint vom OVG Weimar, Urt. v. 21.06.2006 – 4 N 574/98 – juris Rn. 163 f.).

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Gemessen an den im Urteil des OVG Mecklenburg-Vorpommern vom 10.10.2012 (– 1 L 289/11 –) aufgestellten Maßgaben ist die Normierung einer – wie hier – „qualifizierten“ Tiefenbegrenzung unzulässig, denn sie führt dazu, dass übertiefe, vollständig im unbeplanten Innenbereich gelegene Grundstücke regelmäßig vollständig berücksichtigt werden müssen. Nach dem ausdrücklichen Wortlaut des § 3 Abs. 4 lit. d 1. Halbsatz SBS ist die Anwendbarkeit der Tiefenbegrenzung auf Grundstücke beschränkt, „die (in Bezug auf ihre Tiefe) teils dem Innenbereich und im Übrigen dem Außenbereich zuzuordnen sind, oder bei denen (hinsichtlich ihrer Tiefe) fraglich sein kann, ob sie insgesamt dem Innenbereich zugeordnet werden können“. Auf „übertiefe“ Grundstücke, bei denen in Bezug auf ihre Tiefe die Innenbereichslage feststeht, kann die Vorschrift nicht angewandt werden.

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Diese Beschränkung widerspricht dem Vorteilsprinzip, denn es gibt keinen Grund, die entwickelten Grundsätze für eine Tiefenbegrenzung auf einen wie auch immer gearteten „Randbereich“ des unbeplanten Innenbereichs im Übergang zum Außenbereich zu beschränken (OVG Mecklenburg-Vorpommern, a.a.O., S. 15 des Entscheidungsumdrucks; vgl. auch BVerwG, Urt. v. 01.09.2004 – 9 C 15.03 – juris Rn. 23). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, auf die sich das OVG Mecklenburg-Vorpommern ausdrücklich bezieht, beruht dies auf der Erwägung, dass Grundstücken von vergleichbarer Größe und Ausnutzbarkeit durch die durch eine Anbaustraße bewirkte Erschließung grundsätzlich annähernd gleiche Vorteile verschafft werden. Bei besonders tiefen (namentlich landwirtschaftlich genutzten) Grundstücken in unbeplanten Gebieten fehlt diese Korrelation zwischen Größe und Vorteil: Der Erschließungsvorteil, dessen Umfang von der zulässigen baulichen Nutzung (Ausnutzbarkeit) abhängt, ist bei ihnen regelmäßig nicht größer als bei den durchschnittlich tiefen Grundstücken eines Abrechnungsgebiets. Daraus ergibt sich unmittelbar kraft Gesetzes die Notwendigkeit einer Tiefenbegrenzung bei solchen Grundstücken (BVerwG, Urt. v. 01.09.2004 – 9 C 15.03 – juris Rn. 22).

21

Anhaltspunkte dafür, dass das OVG Mecklenburg-Vorpommern den dargestellten Ansatz für das Anschlussbeitragsrecht modifiziert hat, sind nicht ersichtlich. Zwar führt es aus, dass, bezogen auf die Frage des beitragsrelevanten Vorteils, nicht baulich nutzbare – jenseits der ortsüblichen Bebauungstiefe bzw. der hierauf gegründeten Tiefenbegrenzungslinie liegende – Teilflächen „übertiefer“, vollständig im Innenbereich liegender Grundstücke den Außenbereichsteilflächen „übertiefer“ Grundstücke, die vom Innen- in den Außenbereich übergehen, gleichstehen können (S. 16 des Entscheidungsumdrucks). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass diese Gleichstellung im Ermessen des Ortsgesetzgebers steht. Insbesondere kann dieser nicht durch die Wahl der Tiefenbegrenzungsregelung darüber entscheiden, ob die rückwärtigen Teilflächen „übertiefer“ zentraler Innenbereichsgrundstücke im Rahmen des Vorteilsausgleichs zu berücksichtigen sind (so bei der „qualifizierten“ Tiefenbegrenzung) oder nicht (so bei der „schlichten“ Tiefenbegrenzung). Denn eine solche Annahme liefe darauf hinaus, dass der Ortsgesetzgeber darüber zu befinden hätte, ob die rückwärtigen Teilflächen „übertiefer“ zentraler Innenbereichsgrundstücke in beitragsrechtlicher Hinsicht bevorteilt sind. Das in § 7 Abs. 1 Satz 3 KAG M-V normierte Vorteilsprinzip unterliegt jedoch nicht der Disposition des Ortsgesetzgebers. Es ist – umgekehrt – Prüfungsmaßstab für die vom Ortsgesetzgeber zu normierende Maßstabsregelung und damit auch für die Regelung der Tiefenbegrenzung. Wenn – wie OVG Mecklenburg-Vorpommern angenommen – im Anschlussbeitragsrecht die rückwärtigen Teilflächen „übertiefer“ zentraler Innenbereichsgrundstücke nicht bevorteilt sind, ist es ausgeschlossen, diese Flächen zu berücksichtigten. Hieran hat sich die Maßstabsregelung im Anschlussbeitragsrecht zu orientieren. Eine Tiefenbegrenzungsregelung, die dem nicht Rechnung trägt, ist unwirksam.

22

Auf die übrigen Einwände der Klägerin kommt es entscheidungserheblich nicht an. Es sei vorsorglich aber darauf hingewiesen, dass eine Festsetzungsverjährung nicht eingetreten ist. Entgegen der Auffassung der Klägerin konnte die Satzung der Gemeinde Seebad Insel Hiddensee über die Erhebung von Beiträgen für die Herstellung der zentralen Schmutzwasseranlage (Herstellungsbeitragssatzung - HBS) vom 09.07.1998 die Entstehung der sachlichen Beitragspflicht und damit den Lauf der Festsetzungsfrist nicht auslösen, da die Satzung unwirksam ist (eingehend: VG Greifswald, Urt. v. 27.01.2010 – 4 A 194/09 – juris Rn. 34 ff).

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die Anschlussbeitragssatzungen des weitaus größten Teils der beitragsberechtigten Körperschaften im Zuständigkeitsbereich des erkennenden Gerichts weisen „qualifizierte“ Tiefenbegrenzungen auf, die nach der zitierten Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern nunmehr unzulässig sind.