Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-03-01, Aktenzeichen 1 A 1362/10
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0301.1A1362.10.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Beklagten abgelehnt.

Der Streitwert wird für das Berufungszulassungsverfahren auf 7,62 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Denn die von der Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO liegen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen zur Begründung des Antrags nicht vor.

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1. Das Antragsvorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Zweifel solcher Art, wie sie der Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO voraussetzt, sind begründet, wenn zumindest ein einzelner Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Daran fehlt es hier.

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Im Kern hat die Beklagte gegen die erstinstanzliche Entscheidung eingewandt, dass es sich bei den dem verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegenden Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts um Einzelfallentscheidungen handele, die keine bindenden Vorgaben für die durch den Erlass des Bundesministerium des Innern vom 6. Oktober 2008 – D6 213 106-2/40 – geschaffene Härtefallregelung beinhalteten. Auch habe das Bundesverwaltungsgericht bestätigt, dass dem Vorschriftengeber bei der Ausgestaltung der Beihilferegelungen ein weiter Gestaltungs- und Ermessensspielraum zukomme. Das Verwaltungsgericht lasse dabei offen, warum eine weitere Belastungsgrenze für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel nicht zulässig sein solle. Das Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 – sei auch deswegen nicht auf den zu entscheidenden Fall anwendbar, weil dort beanstandet worden sei, dass dem Beihilferecht eine dem § 31 Abs. 1 Satz 4 SGB V entsprechende Regelung fehle, nach der es Vertragsärzten in medizinisch begründeten Einzelfällen gestattet sei, auch solche nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel zu verordnen, die nach den Arzneimittelrichtlinien des Bundesausschusses nicht zugelassen seien. Die Einführung einer zusätzlichen Belastungsgrenze sei systemkonform und verletze die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern nicht.

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Der Senat hat in einem vergleichbaren Fall mit

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Beschluss vom 8. April 2011 – 1 A 2792/09 –, juris Rn. 4 – 14 = NRWE,

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Folgendes ausgeführt:

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"So ist es unerheblich, ob das Bundesverwaltungsgericht den Dienstherrn ggf. nicht auf eine ganz bestimmte Härtefallregelung festgelegt hat bzw. festlegen durfte, vielmehr noch ein gewisser Entscheidungsspielraum ("Korridor") zur näheren Ausfüllung der Härtefallregelung verblieben ist. Ein solcher Spielraum ist sicherlich unproblematisch gegeben, soweit der Dienstherr – unter entsprechender Änderung oder Ergänzung des bestehenden Rechts – eine für den Beihilfeempfänger "großzügigere" Härtefallregelung vorsehen sollte, als sie den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts entspricht. Darum geht es aber vorliegend nicht, ebenso wenig um Fragen der Reichweite der Rechtskraft der zu der betroffenen Thematik konkret vorliegenden höchstrichterlichen Entscheidungen. Maßgeblich ist hier vielmehr, ob die vom Bundesverwaltungsgericht in den Gründen dieser Entscheidungen allgemein formulierten und sinnvollerweise auf die den Beihilfevorschriften des Bundes unterfallenden Beamten einheitlich anzuwendenden Vorgaben, jedenfalls soweit es sich um aus der Rechtsordnung abgeleitete (Mindest)Anforderungen handelt, durch die streitige, an dem in der Antragsbegründung wiedergegebenen BMI-Rundschreiben orientierte Praxis der Beklagten (hinreichend) eingehalten werden. Das ist aus den nachstehenden Gründen aber zweifellos nicht der Fall.

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Die Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts, mit welchen dieses eine in den (seinerzeit geltenden) Beihilfevorschriften des Bundes gemessen an den Anforderungen der Fürsorgepflicht des Dienstherrn enthaltene Lücke geschlossen hat, sind – soweit hier von Interesse – inhaltlich eindeutig. So heißt es in den einschlägigen Entscheidungen jeweils wörtlich:

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Um die Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen im Übergangszeitraum zu gewährleisten, hält es der Senat für angezeigt, die Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel im Falle ihrer Notwendigkeit und Angemessenheit vorläufig im Rahmen des § 12 Abs. 2 BhV zusätzlich zu den in § 12 Abs. 1 genannten Aufwendungen zu berücksichtigen. Sobald der Gesamtbetrag der Eigenbehalte gemäß § 12 Abs. 1 BhV und der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel die maßgebende Belastungsgrenze des § 12 Abs. 2 BhV im jeweiligen Kalenderjahr überschreitet, sind derartige Aufwendungen nach den Kriterien der Notwendigkeit und Angemessenheit zu erstatten.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, BVerwGE 131, 234 ff. = DVBl. 2008, 1442 ff. = NVwZ 2009, 472 ff. = juris Rn. 22, vom 26. August 2009 – 2 C 62.08 –, ZBR 2010, 88 ff. = NVwZ-RR 2010, 366 ff. = juris Rn. 21, vom 6. November 2009 – 2 C 60.08 –, juris Rn. 23, und vom 5. Mai 2010 – 2 C 12.10 –, juris Rn. 20.

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Bei der sich hiernach unmittelbar aus der vom Bundesverwaltungsgericht verwendeten Formulierung erschließenden Maßgeblichkeit des

Gesamtbetrags

der jährlichen Aufwendungen sowohl für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel als auch für die verschiedenen von § 12 Abs. 1 BhV erfassten Eigenbehalte, was die Prüfung eines etwaigen Härtefalls anhand einer (insgesamt) festgelegten Belastungsgrenze betrifft, handelt es sich auch um eine verbindliche, insoweit keinen weitergehenden Ausgestaltungsspielraum zu Lasten der Beihilfeberechtigten einräumende Vorgabe.

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Zunächst geben die Formulierungen des Bundesverwaltungsgerichts für die Annahme, in dem konkreten Zusammenhang hätte ein solcher Spielraum belassen werden sollen, nichts her. Zudem fügt sich die in Rede stehende Vorgabe gerade auch in ihrer Beschränkung auf eine bestimmte Handlungsalternative systemgerecht in die im Rahmen des § 12 BhV schon bestehende Härtefallregelung ein, die dem Bundesverwaltungsgericht ersichtlich als Anknüpfungspunkt gedient hat. Denn nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BhV sind Beträge nach Absatz 1 innerhalb eines Kalenderjahres auf Antrag nicht mehr abzuziehen, soweit sie für den Beihilfeberechtigten und seine berücksichtigungsfähigen Angehörigen

zusammen

die – im Satz 2 des Absatzes 2 bestimmte – Belastungsgrenze überschreiten (Hervorhebung durch den beschließenden Senat). Es hat deswegen nahe gelegen und ist ohne weiteres einsichtig, auch wegen der vom Bundesverwaltungsgericht im Bereich des von ihm grundsätzlich gebilligten Beihilfeausschlusses der Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel festgestellten und zugleich geschlossenen Fürsorgelücke entsprechend zu verfahren, d.h. eine

Gesamt

betrachtung aller durch Eigenbehalte oder vergleichbare Leistungsausschlüsse für die Beihilfeempfänger entstehenden finanziellen Belastungen anzustellen. Dies impliziert zugleich, dass die betreffende Prüfung anhand einer einheitlichen, für alle diese Belastungen gemeinsam geltenden Belastungsgrenze vorgenommen wird. Insofern steht die durch das (als Bestandteil der Antragsbegründung mitgeteilte) BMI-Rundschreiben vom 6. Oktober 2008 erfolgte Einführung einer selbständig neben die in § 12 Abs. 2 BhV vorhandene Belastungsgrenze tretenden weiteren finanziellen Belastungsgrenze – wenn auch entsprechender Höhe – in Widerspruch zu dem inhaltlichen Programm der (seinerzeit) im Bund bestehenden beihilferechtlichen Härtefallregelung.

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Schließlich verfehlt eine gesonderte Belastungsgrenze für die zusätzlich zu den Eigenbehalten im Sinne des § 12 Abs. 1 BhV entstehenden Belastungen der Beihilfeberechtigten durch Aufwendungen für – hier – nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel auch erkennbar die Zielrichtung der vom Bundesverwaltungsgericht im vorliegenden Zusammenhang aus Rechtsgründen verlangten Härtefallregelung. Eine derartige Handlungsweise des Dienstherrn vermag nämlich den sich aus der verfassungsrechtlichen Fürsorgepflicht für das Beihilferecht als alimentationsergänzende Leistungen ergebenden Anforderungen schon im Ansatz nicht zu entsprechen. Das ergibt sich aus Folgendem:

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Die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht des Dienstherrn ergänzt die ebenfalls durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationspflicht des Dienstherrn. Sie fordert, dass der Dienstherr den amtsangemessenen Lebensunterhalt der Beamten und ihrer Familien auch in besonderen Belastungssituationen wie Krankheit oder Pflegebedürftigkeit sicherstellt. Der Dienstherr muss demgemäß dafür Sorge tragen, dass Beamte in diesen Lebenslagen nicht mit erheblichen finanziellen Aufwendungen belastet bleiben, die sie nicht mehr in zumutbarer Weise aus ihrer Alimentation bestreiten können. Dies ist auf der Grundlage des gegenwärtig praktizierten "Mischsystems" zu beurteilen, in dem zur Eigenvorsorge der Beamten durch Abschluss einer auf die Beihilfevorschriften abgestimmten Krankenversicherung die ergänzende Beihilfegewährung tritt. Zwar verlangt die verfassungsrechtliche Fürsorgepflicht in diesem Zusammenhang weder, dass Aufwendungen der Beamten in Krankheitsfällen durch Leistungen einer beihilfekonformen Krankenversicherung und ergänzende Beihilfen vollständig gedeckt werden, noch, dass die von der Beihilfe nicht erfassten Kosten in vollem Umfang versicherbar sind. Unbeschadet dessen dürfen Beihilfeausschlüsse bzw. –kürzungen aber – wie gesagt – nicht zu Belastungen von solchem Gewicht führen, dass die Betroffenen sie mit den Mitteln, die ihnen der Dienstherr aufgrund der Alimentationspflicht zur Verfügung stellt, nicht mehr zumutbar bewältigt bzw. aufgefangen werden können. Dies verlangt unter anderem auch geeignete Sicherungs- und Schutzmaßnahmen des Dienstherrn zur Vermeidung unzumutbarer Härten, selbst wenn diese sich nur in Einzelfällen oder bestimmten Fallgruppen ergeben können.

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Vgl. statt vieler BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 –, a.a.O. und juris Rn. 13, 15, 21 f.

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Bestimmen sich die Härtefälle – wie in der vom Bundesverwaltungsgericht in dem einschlägigen Zusammenhang als Anknüpfungspunkt gewählten Regelung des § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BhV – auf der Grundlage einer nach abstrakt-generellen Gesichtspunkten festgelegten finanziellen Belastungsgrenze (hier: in Anknüpfung an das jährliche Einkommen), so ist es für die nähere Ausgestaltung dieser Grenze wesentlich, dass sie die betroffenen Beihilfeberechtigten auch effektiv schützen kann. Dieser Schutz betrifft nach der zuvor erläuterten Zielrichtung im Kern die Vermeidung eines unzumutbaren Eingriffs in die Gesamtalimentation. Wenn es diesbezüglich hier auch unmittelbar nur um die von Beihilfeleistungen nicht gedeckten Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel geht, markiert die in Rede stehende Belastungsgrenze – will sie ihre Funktion erfüllen – letztlich doch die allgemeine Schwelle für die von dem Beamten im Jahr aus seiner Alimentation zu erbringende Eigenbeteiligung an den krankheitsbedingten Aufwendungen für sich und seine Familie. Denn der als Maximalbelastung festgelegte Anteil des Jahreseinkommens entspricht verständigerweise dem, was der Fürsorgegeber bezogen auf die Eigenbelastung der Beihilfeberechtigten ohne Gefährdung der Alimentation als insgesamt noch angemessen und zumutbar ansieht. Damit ist die vom Bundesverwaltungsgericht vorgegebene (einheitliche) "Gesamtbetrachtung" zugleich aus Gründen übergeordneten Rechts jedenfalls für den Regelfall gefordert.

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Ob der Fürsorgegeber in dem interessierenden Zusammenhang überhaupt Teilbelastungsgrenzen (für bestimmte Beihilfeausschlüsse) festlegen darf, bedarf anlässlich dieses Berufungszulassungsverfahrens keiner näheren Befassung. Denn die Belastungsgrenze nach § 12 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 BhV, an welche das Bundesverwaltungsgericht für den hier betroffenen Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Bundesbeihilfeverordnung als Vorbild auch einer bezogen auf die von der Beihilfefähigkeit grundsätzlich ausgeschlossenen Aufwendungen für nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel gebotenen Härtefallregelung anknüpft, stellt – wie schon an anderer Stelle ausgeführt – keine solche bloße Teilbelastungsgrenze dar. Jedenfalls in einem solchen Fall erweist es sich aber als fürsorgewidrig, wenn auf die schon bestehende (Gesamt-)Belastungsgrenze – wie mit dem in Rede stehenden BMI-Rundschreiben vom 6. Oktober 2008 geschehen – für einen bisher im Rahmen der Härtefallregelung nicht berücksichtigten Beihilfeausschluss noch eine selbständig neben diese Grenze tretende (Einzel-)Belastungsgrenze "aufgesattelt" wird. Denn es liegt auf der Hand, dass Letzteres zu einer relevanten Verschiebung der bisher geltenden Belastungsgrenze in Gestalt von deren Anhebung (bei einer wie hier der anderen Grenze entsprechenden Bemessung des Einkommensanteils sogar Verdoppelung) führt. Die Angemessenheit einer solchen gravierenden Anhebung kann dabei namentlich bei – wie hier – fehlender Begründung für eine etwa beabsichtigt gewesene (generelle) Änderung der bestehenden Belastungsgrenze nicht im Ansatz nachvollzogen werden."

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An dieser Rechtsauffassung, die auch für das vorliegende Verfahren ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung ausschließt, hält der Senat uneingeschränkt fest.

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Ergänzend sei lediglich darauf hingewiesen, dass die Bezugnahme des Bundesverwaltungsgerichts in seiner Entscheidung vom 26. Juni 2008 – 2 C 2.07 – auf § 31 Abs. 1 Satz 4 SGB V keinen Einfluss auf die zuvor zitierten Erkenntnisse hat. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat auf diese Norm erst Bezug genommen, nachdem es zuvor einen Verstoß gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn festgestellt hat (juris Rn. 15 ff.) und nachdem es betont hat, dass das Bestreben nach einer Angleichung der Systeme Eingriffe in den durch Art. 33 Abs. 5 GG geschützten Kernbereich der Fürsorgepflicht "erst recht" nicht zu rechtfertigen vermag (juris Rn. 18). Erst im Anschluss hieran hat es ausgeführt, dass "zudem" die Regelungen des Rechts der gesetzlichen Krankenversicherung, namentlich § 31 Abs. 1 Satz 4 SGB V, nicht wirkungsgleich auf das Beihilferecht übertragen worden seien (juris Rn. 19). Diese Bezugnahme enthält lediglich eine Verstärkung des vorher bemühten Arguments, dass das Anstreben einer Systemangleichung keine Fürsorgepflichtverstöße rechtfertigen kann.

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2. Die Berufung ist ferner nicht wegen einer – von der Beklagten angenommenen – grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.

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Als grundsätzlich bedeutsam hat der Kläger zunächst die Frage aufgeworfen,

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ob die Ausgestaltung der Härtefallregelung die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt.

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Diese Frage ist indes nicht klärungsbedürftig, weil sich ihre Beantwortung klar aus dem zuvor zitierten Beschluss des Senats sowie der dort zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt.

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Die weiter aufgeworfene Frage,

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ob die Urteilsgründe einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts für den Vorschriftengeber verbindlich sind,

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ist schon deswegen nicht als grundsätzlich zu erachten, weil sie für die Entscheidung des erkennenden Senats nicht von Bedeutung ist. Der Anspruch des Klägers beruht nicht etwa auf der Bindungswirkung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, sondern auf der in Art. 33 Abs. 5 GG garantierten Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

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Dieser Beschluss ist nach § 152 Abs. 1 VwGO und – hinsichtlich der Streitwertfestsetzung – gemäß §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).