Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-11-16, Aktenzeichen 7 B 11078/11
ECLI:DE:OVGRLP:2011:1116.7B11078.11.0A

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 16. August 2011 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Gründe

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Die Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.

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Zu Recht ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Widerspruch des Antragstellers gegen den Kostenbeitragsbescheid des Antragsgegners vom 4. November 2010 gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung hat, weil Kostenbeiträge im Sinne von §§ 91 ff. SGB VIII "öffentliche Abgaben" im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sind (im Ergebnis ebenso OVG Bln-Bbg, Beschluss vom 16. November 2010 – OVG 6 S 17.10 – JAmt 2011, 214 f., OVG SH, Beschluss vom 24. August 2009 – 2 MB 12/09 u.a. – juris, NdsOVG, Beschluss vom 20. Januar 2009 – 4 ME 3/09 – juris, OVG LSA, Beschluss vom 21. Mai 2008 – 3 M 169/06 – NJW 2008, 3304 ff. und BayVGH, Beschluss vom 19. Dezember 2007 – 12 CS 07.2895 – FEVS 59, 334 ff.; a.A. etwa OVG NW, Beschluss vom 17. Dezember 2007 – 12 B 1214/07 – JAmt 2008, 40 f. und HessVGH, Beschluss vom 5. September 2006 – 10 TG 1915/06 – NJW 2007, 241 ff.).

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Gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage bei der Anforderung von "öffentlichen Abgaben und Kosten". § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO enthält indes keine Definition der Begriffe "öffentliche Abgaben" und "öffentliche Kosten". In der Begründung zum Regierungsentwurf des § 80 VwGO wird jedoch darauf hingewiesen, dass für Abgaben "mit Rücksicht auf die Steuergesetzgebung, die eine aufschiebende Wirkung nicht kennt, eine aufschiebende Wirkung nicht vorgesehen" worden sei (vgl. BT-Drucks. 3/55, S. 40). Dies erlaubt zunächst die Folgerung, dass nicht jeder Verwaltungsakt, der eine Geldleistung zum Gegenstand hat, sofort vollziehbar sein soll, sondern dass wie im Steuerrecht ein besonderes öffentliches Interesse am sofortigen Zahlungseingang bestehen muss. Zum anderen fällt ins Auge, dass es der Gesetzgeber bei der tatbestandlichen Ausgestaltung des § 80 Abs. 2 VwGO vermieden hat, an die Begriffe "Steuern", "Gebühren" und "Beiträge" anzuknüpfen, die im Zeitpunkt der Entstehung der Verwaltungsgerichtsordnung bereits geläufig waren (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 RAO in der Fassung vom 22. Mai 1931 [RGBl. I S. 161]) und die sich vor dem Hintergrund des Hinweises auf die Steuergesetzgebung zur Abgrenzung von denjenigen hoheitlich auferlegten Geldleistungen hätten anbieten können, die vom Ausschluss des Suspensiveffekts unberührt bleiben. Da zudem der Gesetzgeber den Suspensiveffekt auch bei der Anforderung "öffentlicher Kosten" ausgeschlossen hat, zu denen nach allgemeiner Ansicht die in einem Verwaltungsverfahren einschließlich des Widerspruchsverfahrens für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit einer Behörde entstehenden Gebühren und Auslagen gehören (vgl. nur Schoch in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblatt, Stand Juni 2011, § 80 Rn. 118 m.w.N.), Gebühren aber auch zu den klassischen Arten der "Abgaben" zählten (s.o.), ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit "Abgaben" in § 80 Abs. 2 VwGO nicht nur Steuern, Gebühren und Beiträge, sondern alle Abgaben gemeint hat, durch die die Befriedigung des durch die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben entstehenden öffentlichen Finanzbedarfs sichergestellt wird. Hierzu kann ein Hoheitsträger aber auch auf andere Abgaben als auf Steuern, Gebühren und Beiträge angewiesen sein. Unerheblich ist deshalb, wie eine "Abgabe" in diesem weiten Sinne ihrem materiellrechtlichen Gehalt nach zu qualifizieren ist. Das für den generellen Ausschluss des Suspensiveffekts erforderliche besondere öffentliche Interesse am sofortigen Zahlungseingang besteht bei einer derartigen "Abgabe" aber nur dann, wenn sie wie eine Steuer, eine Gebühr oder ein Beitrag eine Finanzierungsfunktion erfüllt. Das ist der Fall bei einer Einnahmequelle, die es einem Hoheitsträger ermöglicht, seine eigenen Ausgaben bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben voll oder jedenfalls teilweise zu decken. Die öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen sollen nämlich davor bewahrt bleiben, dass ihnen die Einnahmen, auf die sie angewiesen sind, nur deshalb auf unabsehbare Zeit vorenthalten werden, weil Abgabenpflichtige die Rechtsmittelmöglichkeiten, die ihnen zu Gebote stehen, ausschöpfen. Die Ausnahme vom Grundsatz der aufschiebenden Wirkung, der sonst das Verwaltungsrecht beherrscht, ist von dem gewichtigen Gemeinwohlinteresse legitimiert, die Funktionsfähigkeit der öffentlichen Hand zu gewährleisten, weil dadurch, dass etwaigen Störungen bei der Beschaffung der Mittel vorgebeugt wird, derer es zur effektiven Erfüllung öffentlicher Aufgaben bedarf, die Voraussetzungen für eine geordnete Haushaltsführung geschaffen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1992 – 4 C 30.90 – NVwZ 1993, 1112).

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Diese Voraussetzungen treffen auf den Kostenbeitrag gemäß §§ 91 ff. SGB VIII zu. Bei ihm handelt es sich um eine Beitragsleistung, die der Höhe nach von den konkreten Ausgaben für die zugrundeliegende Jugendhilfeleistung oder -maßnahme bis auf die Obergrenze in § 94 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII entkoppelt ist. Er wird, insoweit einer Steuer vergleichbar, entsprechend einem rechtsnormativ festgelegten Tatbestand erhoben, in dem der Kreis der Kostenbeitragspflichtigen wie auch der Katalog beitragspflichtiger Jugendhilfeleistungen und -maßnahmen festgelegt ist, und ergibt sich seiner Höhe nach aufgrund pauschalierender Beitragsstufen und Einkommensgruppen. Er hat damit ersichtlich die Funktion, wenigstens teilweise die Refinanzierung der Ausgaben des Jugendhilfeträgers sicherzustellen. Der Gesetzgeber hat durch die Neuregelung des Kostenbeitragsrechts in Gestalt des Gesetzes zur Weiterentwicklung der Kinder- und Jugendhilfe – KICK – vom 8. September 2005 (BGBl. I S. 2729) eine Steigerung des Mittelzuflusses an die Träger der öffentlichen Jugendhilfe auch ausdrücklich bezweckt, wie aus der Begründung zum ursprünglichen Regierungsentwurf hervorgeht (vgl. BT-Drucks. 15/3676 S. 48).

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Soweit demgegenüber gelegentlich eingewendet wird, der Kostenbeitrag solle in erster Linie den Nachrang der Jugendhilfe sicherstellen und habe deshalb keine Finanzierungsfunktion (vgl. etwa OVG NW, a.a.O. S. 41), trifft dies so nicht zu. Gemäß § 91 Abs. 5 SGB VIII tragen die Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Kosten für Jugendhilfeleistungen, für die nach § 91 Abs. 1 und 2 SGB VIII ein Kostenbeitrag erhoben werden kann, unabhängig von der Erhebung eines Kostenbeitrags. Soweit angesichts dessen überhaupt von einem Nachrang der Jugendhilfe im Verhältnis zum Leistungsempfänger oder den diesem zum Unterhalt Verpflichteten die Rede sein kann, ändert dies nichts daran, dass auch die beabsichtigte Sicherstellung oder gar Verschärfung des Nachrangs der öffentlichen Jugendhilfe (vgl. BT-Drucks. 15/3676 S. 2) der Zuordnung einer teilweisen Finanzierungslast dient (ebenso OVG SH, a.a.O. Rn. 13) und dadurch wenigstens teilweise die Refinanzierung der Ausgaben des Jugendhilfeträgers sicherstellen will (ebenso OVG Bln-Bbg, a.a.O. S. 214 f. und NdsOVG, a.a.O.Rn. 9).

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Eine Refinanzierungsfunktion für die Ausgaben des Jugendhilfeträgers reicht aus. Es ist nicht erforderlich, dass eine "öffentliche Abgabe" im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs des Hoheitsträgers dienen soll. Auch Gebühren und Beiträge, die nach einhelliger Meinung zu den "öffentlichen Abgaben" im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO zählen, werden zur Deckung der Kosten individueller Leistungen erhoben (ebenso OVG Bln-Bbg, a.a.O. S. 214 m.w.N.).

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Durch die normative Festlegung der Tatbestände, aufgrund deren der jugendhilferechtliche Kostenbeitrag dem Grunde nach verlangt werden kann, und der von den konkreten Ausgaben für die zugrundeliegende Jugendhilfeleistung oder -maßnahme weitgehend abgekoppelten Berechnung seiner Höhe unterscheidet sich dieser zugleich von einer nach allgemeiner Ansicht nicht unter § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO fallenden Heranziehung zu einem reinen Aufwendungsersatz für Kosten, die einer Behörde in einem konkreten Einzelfall der Aufgabenwahrnehmung entstanden sind und für die sie lediglich für einen Schuldner in Vorlage getreten ist, etwa bei der Heranziehung zu den Kosten eines Gefahrerforschungseingriffs, einer Abschiebung, einer Ersatzvornahme, der Unterbringung von Tieren, einer Beerdigung oder für Einsatzmaßnahmen der Unfallhilfe der Feuerwehr (vgl. zu diesen Fallgruppen die Nachweise im Beschluss des OVG SH, a.a.O. Rn. 12 sowie OVG RP, Beschluss vom 28. Juli 1998 – 1 B 11553/98.OVG – NVwZ-RR 1999, 27).

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Die Finanzierungsfunktion des Kostenbeitrages wird auch nicht etwa dadurch in Frage gestellt, dass es für die Jugendhilfeleistungen und -maßnahmen, für die nach §§ 91 ff. SGB VIII Kostenbeiträge verlangt werden können, vielseitige und individuelle Anlässe gibt und deshalb weder der Umfang der notwendigen Maßnahmen noch die hierfür aufzuwendenden Kosten einigermaßen abgeschätzt werden können, dass auch die Höhe des zu fordernden Kostenbeitrages in erheblichem Maße von individuellen Umständen wie dem Einkommen des Kostenbeitragspflichtigen und seinen Schuldverpflichtungen sowie der Zahl der untergebrachten Kinder und der gleichrangig unterhaltsberechtigten Personen abhängt und diesbezügliche Ermittlungen voraussetzt sowie dass von der Heranziehung im Einzelfall zudem ganz oder teilweise abgesehen werden soll, wenn sonst Ziel und Zweck der Leistung gefährdet würden oder sich aus der Heranziehung eine besondere Härte ergäbe (so aber HessVGH, a.a.O. S. 242 und OVG NW, a.a.O. S. 41).

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Zwar trifft es zu, dass es für die Jugendhilfeleistungen und -maßnahmen, für die nach §§ 91 ff. SGB VIII Kostenbeiträge verlangt werden können, vielseitige und individuelle Anlässe gibt.An deren Finanzierungsfunktion vermag aber der Umstand nichts zu ändern, dass sich ihre Höhe deshalb nicht schon vorab exakt ermitteln lässt (vgl. BVerwG, a.a.O. S. 1113). Die "Sicherung einer geordneten Haushaltsführung" (s.o.) erfordert nicht die "Stetigkeit und Verlässlichkeit des Mittelflusses" (so aber Schoch a.a.O. Rn. 113 f. sowie OVG NW, a.a.O. S. 41). Eine solche besteht zwar beim Steueraufkommen, nicht aber auch beim Aufkommen aus Gebühren und Beiträgen, das weitgehend vom Eintritt von – meist allerdings zahlreichen – Einzelfällen abhängt (im Ergebnis ebenso NdsOVG, a.a.O. Rn. 10). Zudem erlauben die Erfahrungen aus den vorangegangenen Jahren bei der Aufstellung des Haushalts eine sachgerechte Prognose sowohl der zu erwartenden Ausgaben für Jugendhilfeleistungen und -maßnahmen als auch der anzusetzenden Einnahmen, die dann ihren Niederschlag in entsprechenden Haushaltsansätzen finden können (ebenso OVG Bln-Bbg, a.a.O. S. 215 und NdsOVG, a.a.O.Rn.10).

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Die Annahme, dass sich "öffentliche Abgaben" im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO stets "nach leicht erkennbaren Merkmalen ermitteln" lassen (so Kunkel in LPK-SGB VIII, 4. Aufl. 2011, Anhang Verfahren Rn. 58), geht fehl. In vielen Fällen setzt auch die Berechnung der Höhe klassischer Abgaben – etwa bei der Einkommensteuer, bei Erschließungs- und Ausbaubeiträgen, beim Ausgleichsbetrag im Umlegungsverfahren, bei den nach § 19 FlurbG zu leistenden Beiträgen oder bei Fremdenverkehrsbeiträgen und Kurtaxen – ein aufwändiges Ermittlungsverfahren voraus oder erfordert sonst eine schwierige individuelle Berechnung im Einzelfall (ebenso BVerwG, a.a.O. S. 1113, OVG Bln-Bbg, a.a.O. S. 215, OVG SH, a.a.O. Rn. 13, NdsOVG, a.a.O. Rn. 7, OVG LSA, a.a.O. S. 3305 und BayVGH, a.a.O. S. 336).

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Auch der Umstand, dass in bestimmten Fällen unter Berücksichtigung der Zwecke der Jugendhilfe von der Erhebung des Kostenbeitrags abzusehen ist wie beispielsweise im Falle der Schwangerschaft einer Jugendlichen (§ 92 Abs. 4 Satz 2 SGB VIII) oder wenn sonst Ziel und Zweck der Jugendhilfeleistung gefährdet würden oder sich aus der Heranziehung eine besondere Härte ergeben würde (§ 92 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII), ändert nichts daran, dass der Kostenbeitrag der Finanzierung der öffentlichen Jugendhilfe dient. Eine Härtefallregelung, wie sie sich in § 92 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII findet, ist dem Abgabenrecht keineswegs fremd. So können nach § 227 Halbsatz 1 AO, der auf kommunale Abgaben entsprechend anzuwenden ist (vgl. etwa § 3 Abs. 1 Nr. 5 KAG RP), Ansprüche aus dem Abgabenschuldverhältnis ganz oder teilweise erlassen werden, wenn deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre (ebenso OVG Bln-Bbg, a.a.O. S. 215 und NdsOVG, a.a.O. Rn. 6 und 7).

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Schließlich wurde im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich vom Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Kostenbeitragsbescheid nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO ausgegangen, wie aus der Begründung zum ursprünglichen Regierungsentwurf hervorgeht (vgl. BT-Drucks.15/3676 S. 41). Der Hinweis, diese Auffassung sei nicht rechtsverbindlicher Inhalt des Gesetzes geworden und der Gesetzgeber hätte die Möglichkeit gehabt, mit Blick auf die bisherige gegenteilige Auffassung in Anwendung von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO eine Klarstellung vorzunehmen (so OVG NW, a.a.O. S. 41 und HessVGH, a.a.O. S. 242), geht fehl. Wenn der Gesetzgeber in Anbetracht der weitgehenden Neuregelung des Kostenbeitragsrechts – wie oben aufgezeigt, überdies zu Recht – davon ausgegangen ist, jedenfalls nunmehr sei der Kostenbeitrag nach §§ 91 ff. SGB VIII eine "öffentliche Abgabe" im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, so verbot sich der zusätzliche Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen Kostenbeitragsbescheid auf der Grundlage von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO als überflüssige Regelung.

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Die Entscheidung über die Kosten des Beschwerdeverfahrens folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, Gerichtskosten werden gemäß § 188 Satz 2 VwGO nicht erhoben.

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Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.