Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-12-15, Aktenzeichen 9 A 5269/94
ECLI:DE:OVGNRW:1998:1215.9A5269.94.00

Tenor

Unter Zurückweisung der Berufung im übrigen wird das angefochtene Urteil
teilweise geändert.

Die Gebührenbescheide des Beklagten vom 3., 4., 6., 7., 10., zweimal vom 11., 13., 14.,
17., 18., 21., 24., 25., 27., 28. und 31. Mai 1993 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 20. Juli 1993 werden aufgehoben, soweit darin Gebühren für die Schlachttier- und
Fleischuntersuchung bei Rindern, Schweinen (einschließlich Trichinenuntersuchung) und
Schafen/Ziegen festgesetzt sind. Der Summenbescheid vom 31. Mai 1993, ebenfalls in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20. Juli 1993 wird aufgehoben, soweit er einen
Betrag von 100,20 DM übersteigt.

Der Beklagte wird verurteilt, an die Klägerin 7.400,60 DM zurückzuzahlen.

Der Beklagte trägt die Kosten beider Rechtszüge.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die
Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Durch die im Tenor aufgeführten 17 Gebührenbescheide von
Mai 1993, zusammengefaßt in einem Summenbescheid vom 31. Mai
1993 über 7.500,80 DM, zog der Beklagte die Klägerin zu
Gebühren für die Durchführung der Schlachttier- und
Fleischuntersuchung im Betrieb der Klägerin bei Rindern,
Schweinen (einschließlich Trichinenuntersuchung) und
Schafen/Ziegen und die Durchführung zweier bakteriologischer
Untersuchungen (á je 50,10 DM) heran.

3

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren
(Widerspruchsbescheid vom 20. Juli 1993) hat die Klägerin
Klage erhoben und geltend gemacht: Die in der Gebührensatzung
des Kreises festgelegten Gebührensätze verstießen gegen § 24
Abs. 2 Fleischhygienegesetz 1987 (FlHG 1987) und die dort in
bezug genommene Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über
die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von
frischem Fleisch und Geflügelfleisch (85/73/EWG) (nachfolgend:
Richtlinie 85/73/ EWG) und die darauf fußende Entscheidung des
Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die
Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu
erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG
(88/408/EWG) (nachfolgend: Entscheidung 88/408/EWG). Denn die
Gebührensätze des Kreises lägen über den EG-einschlägigen
Pauschalsätzen nach Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 5 der
Entscheidung 88/408/EWG, die für Rinder 4,5 ECU/Tier, für
Jungrinder 2,5 ECU/Tier, für Schweine 1,3 ECU/Tier und für
Schafe/Ziegen höchstens 0,5 ECU/Tier betrügen. Nach Ablauf der
Umsetzungsfrist nach Art. 11 der Entscheidung 88/408/EWG
(= 31. Dezember 1990) könne sich der Einzelne gegenüber dem
Mitgliedstaat auf diese Pauschalsätze berufen. Die
Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG
für eine Abweichung von den Pauschalsätzen lägen nicht vor.
Die konkrete Kalkulation der Gebührensätze entspreche im
übrigen nicht den Vorgaben der Entscheidung 88/408/EWG nebst
Anhang und der hierzu veröffentlichten Protokollerklärung des
Agrarrates und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften
vom 24. Januar 1989, Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989. Die
Gebührensätze seien insbesondere deshalb fehlerhaft, weil sie
je nach Anzahl der untersuchten Tiere gestaffelt seien. Dies
führe zu einer Begünstigung von Großabnehmern und damit zu
Wettbewerbsverzerrungen unter den Schlachtbetrieben.

4

Die Klägerin hat beantragt,

5

die Gebührenbescheide des Beklagten
vom 3., 4., 6., 7., 10., 11., 13., 14.,
17., 18., 21., 24., 25., 27., 28. und
31. Mai 1993 und den
Widerspruchsbescheid vom 20. Juli 1993
aufzuheben.

6

Der Beklagte hat beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Er hat geltend gemacht: Die Umsetzung der Richtlinie
85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG sei zulässigerweise
durch § 24 Abs. 2 FlHG 1987 den Ländern und seitens des Landes
Nordrhein-Westfalen durch das Gesetz über die Kosten der
Schlachttier- und Fleischbeschau (Fleischbeschaukostengesetz)
vom 24. Juni 1969, GV NW S. 449, in der Fassung des 3.
Gesetzes zur Funktionalreform vom 26. Juni 1984, GV NW S. 370,
den Kreisen, kreisfreien Städten und kreisangehörigen Gemeinde
übertragen worden. Die Voraussetzungen für eine Abweichung
nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG von den
Pauschalbeträgen des Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG
lägen vor. Denn im M. Kreis wichen die Lohnkosten,
die Struktur der Betriebe (keine Betriebe mit EG-Zulassung)
und das Verhältnis zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern
von dem Gemeinschaftsdurchschnitt ab, der für die Berechnung
der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgesetzten
Pauschalbeträge festgelegt worden sei. Auch im übrigen habe er
die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG, der Entscheidung
88/408/EWG, des § 24 FlHG 1987, des
Fleischbeschaukostengesetzes und des ergänzend anzuwendenden
Kommunalabgabengesetzes NW beachtet und in der Gebührensatzung
lediglich kostendeckende Gebührensätze festgelegt, wie sich im
einzelnen aus der Gebührenkalkulation ergebe. Maßgeblicher
Kostenfaktor sei der Tarifvertrag für Tierärzte und die darin
vorgesehenen Stückvergütungen und Wegestreckenentschädigung.
Im M. Kreis werde hauptsächlich in Kleinbetrieben
geschlachtet.

9

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

10

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wiederholt die
Klägerin ihr erstinstanzliches Vorbringen und macht geltend:
Die Richtlinie 85/73/EWG und die Entscheidung 88/408/EWG seien
nicht ordnungsgemäß in das nationale Recht umgesetzt worden.
Zumindest habe das Land Nordrhein-Westfalen von der ihm durch
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2
der Entscheidung 88/408/EWG eingeräumten Befugnis, unter den
dort genannten Voraussetzungen von den EG-Pauschalbeträgen
abweichen zu dürfen, bisher keinen Gebrauch gemacht und auch
keine Delegationsnorm erlassen, wonach diese Befugnis auf die
Kreise/Kommunen übertragen werde, immer vorausgesetzt eine
solche Delegation sei wegen der bundesweit anzuhaltenden
Abweichungskriterien nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung
88/408/EWG überhaupt zulässig. Das Fleischbeschaukostengesetz
sei keine entsprechende Delegationsnorm, weil es bereits
gegolten habe, bevor dem Land Nordrhein-Westfalen mit dem
Inkrafttreten des Fleischhygienegesetzes 1987 überhaupt die
entsprechende Befugnis eingeräumt worden sei. Unabhängig
hiervon könne eine Delegation der Abweichungsbefugnis vom Land
auf die Kreise/Kommunen auch deshalb nicht in Betracht kommen,
weil - wie sich aus dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts
vom 12. März 1997 ergebe - die Abweichungsbefugnis nach Art. 2
Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG auf das Vorliegen der
entsprechenden Voraussetzungen im Gesamtstaat Bundesrepublik
Deutschland abgestellt sei und es ein Unding sei, örtliche
Satzungsgeber hierüber entscheiden zu lassen. Selbst wenn eine
gültige Satzungsermächtigung vorläge, wären die Gebührensätze
der Gebührensatzung unwirksam, weil der Beklagte sich bei der
Kalkulation der Gebührensätze nicht an die Vorgaben der
Richtlinie 85/73/EWG, der Entscheidung 88/408/EWG und der
Protokollerklärung des Agrarrates vom 24. Januar 1989 gehalten
habe, wie in erster Instanz dargelegt worden sei.

11

Die Klägerin beantragt,

12

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem Klageantrag zu erkennen
sowie den Beklagten zu verurteilen, die
zuviel erhobenen Gebühren
zurückzuzahlen.

13

Der Beklagte beantragt,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und macht
geltend, die Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG, von den EG-Pauschalbeträgen abweichen
zu dürfen, lägen nicht nur bezüglich des Kreisgebietes,
sondern auch bezüglich des Gesamtgebietes der Bundesrepublik
Deutschland vor, wie sich nunmehr nach Durchführung
bundesweiter Erhebungen aus der Bekanntmachung des
Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997
(Bundesanzeiger Nr. 204 vom 31. Oktober 1997) ergebe. Bei der
konkreten Berechnung der Gebührensätze habe er auch die
Vorgaben des Anhangs zu Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung
88/408/EWG beachtet und die Gebührensätze nur insoweit
angehoben, als dies zur Kostendeckung notwendig gewesen
sei.

16

Der Beteiligte führt aus, durch § 24 Fleischhygienegesetz
1987 und das Fleischbeschaukostengesetz seien die Kommunen und
Kreise in Nordrhein-Westfalen ermächtigt, die Gebühren auf dem
Gebiet der Fleischhygiene durch Satzung zu regeln. An
Satzungsermächtigungen seien nicht so strenge Anforderungen zu
stellen wie an Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen
im Sinne von Art. 80 Grundgesetz (GG). Insoweit unterscheide
sich die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen von der Rechtslage
in anderen Bundesländern, in denen die Gebühren jeweils durch
Rechtsverordnungen bestimmt worden seien. Er weist darauf hin,
daß der nordrhein-westfälische Gesetzgeber demnächst eine
Novelle zum Fleischbeschaukostengesetz erlassen werde, der zur
Behebung der aufgetretenen Rechtsunsicherheit rückwirkende
Kraft beigelegt werden solle.

17

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien und des
Sachverhalts im einzelnen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten ergänzend Bezug genommen.

18

Entscheidungsgründe

19

Die zulässige Berufung ist - bis auf einen geringfügigen
Teilbetrag von 100,20 DM bezüglich zweier bakteriologischer
Untersuchungen (s. unter III) - begründet (I u. II).

20

I.

21

Die angefochtenen Bescheide sind in dem aus dem Tenor
ersichtlichen Umfang rechtswidrig und verletzen die Klägerin
in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

II.

23

Auch die nachträgliche erhobene Zahlungsklage ist zulässig
und begründet.

24

Zu I.

25

Die seitens des Beklagten der Gebührenerhebung
zugrundegelegte Satzung des M. Kreises über die
Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem
Fleischhygienegesetz vom 12. Dezember 1990 in der Fassung der
3. Änderungssatzung vom 18. Dezember 1992 (GS) ist jedenfalls
bezüglich der in § 2 Abs. 1 GS festgelegten Gebühren für
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen in gewerblichen
Schlachtbetrieben bei Rindern, Schweinen (einschließlich
Trichinenuntersuchung) und Schafen/Ziegen unwirksam.

26

Bezüglich einer Gebührenbemessung abweichend von den
Pauschalsätzen des Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG
fehlt es an einer ausreichenden gesetzlichen Ermächtigung.

27

Zwar sieht § 1 Fleischbeschaukostengesetz vor, daß die
Kreise, die kreisfreien Städte und kreisangehörigen Gemeinden
durch Satzung die Erhebung von Gebühren regeln, soweit ihnen
als Ordnungsbehörden durch die Fleischbeschauzuständigkeits-
Verordnung (FlZV-NW) Aufgaben übertragen sind. Diese
ursprünglich zulässige landesrechtliche Regelung zur Erhebung
von Fleischbeschau - (Fleischuntersuchungs-)Gebühren seitens
der Kommunen und Kreise und zur Regelung der Gebührenerhebung
eigenverantwortlich durch Satzung,

28

vgl. hierzu Urteil des Senats vom
30. November 1989 - 9 A 2109/87 -,
NWVBl. 1990, 307; dort auch zur
Qualität dieser Gebühr als
Verwaltungsgebühr und zur Anwendung der
Gebührenvorschriften des
Kommunalabgabengesetzes NW,

29

ist jedoch jedenfalls mit Wirkung ab 1. Januar 1991 durch
die bundesrechtliche Regelung des § 24 Abs. 2
Fleischhygienegesetz (FlHG) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 24. Februar 1987, BGBl. I S. 649, teilweise - jedenfalls
in bezug auf die eigenverantwortliche Gebührenbemessung
seitens der kommunalen Körperschaften - unwirksam geworden.
Dies ergibt sich aus folgendem:

30

Das Rechtsgebiet der Fleischhygiene fällt in den Bereich
der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Artikel 74
Abs. 1 Nr. 20 GG. In diesem Bereich haben die Länder die
Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von
seinem Gesetzgebungsrecht keinen Gebrauch macht (Art. 72
Abs. 1 GG in der bis 14. November 1994 geltenden Fassung).

31

Zum Zeitpunkt des Erlasses des Fleischbeschaukostengesetzes
vom 24. Juni 1969 hatte der Bund bezüglich einer
Gebührenregelung auf diesem Gebiet nur in bezug auf Gebühren
für die Einfuhruntersuchungen Gebrauch gemacht,

32

vgl. § 23 des damals geltenden
Fleischbeschaugesetzes in der Fassung
des Änderungsgesetzes vom 18. April
1968, BGBl. I S. 305,

33

so daß der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber befugt
war, die Gebührenerhebung für die übrigen Amtshandlungen auf
dem Gebiet der Fleischhygiene - wie im
Fleischbeschaukostengesetz geschehen - zu regeln und die
Kommunen zur eigenverantwortlichen Gebührenregelung durch
Satzung zu ermächtigen.

34

Mit Erlaß des Gesetzes zur Änderung des
Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl. I S. 398, hat
der Bundesgesetzgeber - die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2
Nr. 3 GG in der Fassung bis 14. November 1994 (Bedürfnis nach
bundesgesetzlicher Regelung zur Wahrung der Rechts- oder
Wirtschaftseinheit) lagen vor - von der ihm zustehenden
Möglichkeit Gebrauch gemacht, Kostenvorschriften nicht nur für
Amtshandlungen bei der Untersuchung des in die Bundesrepublik
Deutschland (Zollgebiet) eingehenden Fleisches, sondern für
alle Amtshandlungen nach dem jetzt in Fleischhygienegesetz
umbenannten Gesetz und den zur Durchführung des Gesetzes
erlassenen Vorschriften zu erlassen, insbesondere also auch
für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung bei
Schlachtungen im Inland.

35

Vgl. § 23 Fleischbeschaugesetz in
der Fassung des Änderungsgesetzes vom
13. April 1986 = § 24 FlHG in der
Fassung der Bekanntmachung vom 24. Fe-
bruar 1987, BGBl. I S. 649.

36

Die Ausübung der Bundeskompetenz bewirkt nicht nur eine
Kompetenzsperre für den Landesgesetzgeber, neues Landesrecht
zu erlassen, soweit die bundesrechtliche Regelung reicht,
sondern führt auch dazu, daß früheres Landesrecht, soweit es
mit dem späteren Bundesgesetz unvereinbar ist, außer Kraft
gesetzt wird. Früheres Landesrecht bleibt nur insoweit gültig,
als die nunmehr erlassenen bundesrechtlichen Vorschriften eine
ausfüllbare Lücke lassen.

37

Vgl. Maunz/Dürig/Herzog, Kommentar
zum Grundgesetz, Art. 72 GG Rn. 5; von
Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar,
3. Aufl. 1996, Art. 72 GG Rn. 10;
Alternativ-Kommentar zum Grundgesetz,
2. Aufl. 1989, Art. 72 GG Rn. 2;
BVerwG, Urteil vom 27. September 1992 -
8 C 9.91 -, KStZ 1993, 74.

38

Das Außerkrafttreten von früherem, mit späterem Bundesrecht
unvereinbarem Landesrecht kann jedes Gericht feststellen, das
Entscheidungsmonopol des Bundesverfassungsgerichts nach
Art. 100 Abs. 1 GG erstreckt sich hierauf nicht.

39

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 6. Oktober
1959 - 1 BvL 13/58 -, BVerfGE 10, 124
(128); Beschluß vom 6. Dezember 1983
- 2 BvL 1/82 -, BVerfGE 65, 359
(373).

40

Die Gebührenregelung in § 24 FlHG in der Fassung von 1987
schränkt den bis dahin unbeschränkten Spielraum des
Landesgesetzgebers zur Gebührenregelung in unterschiedlicher
Weise ein. Während es nach § 24 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 FlHG
dem Landesgesetzgeber überlassen bleibt, die kostenpflichtigen
Tatbestände zu bestimmen, wobei nach § 24 Abs. 1 FlHG eine
Pflicht zur Gebührenerhebung und Gebührenregelung durch
Landesrecht besteht, ist die den Ländern ebenfalls eingeräumte
Kompetenz zur Gebührenbemessung an bestimmte Maßgaben
gebunden. Nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG sind die Gebühren nach
Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985
über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen
von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (ABl. EG Nr. L 32
S. 14) zu bemessen.

41

Daß der Bundesgesetzgeber im Rahmen der konkurrierenden
Gesetzgebung die Überlassung der Kompetenzausübung für den
Landesgesetzgeber mit Einschränkungen oder einzuhaltenden
Vorgaben versehen kann, ist allgemein anerkannt.

42

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 9. Mai
1973 - 2 BvL 43,44/71 -, BVerfGE
35,65/73; BVerwG, Urteil vom 29. August
1996 - 3 C 7.95 -, Agrarrecht 1997,
227; Maunz-Dürig-Herzog, a.a.O., Art.
72 GG Rn. 12, 13; von Münch-Kunig,
a.a.O., Art. 72 GG Rn. 13, 14, 15.

43

Die Einschränkung bezieht sich hier auf die Beachtung einer
bestimmten Richtlinie der Europäischen Gemeinschaften, der
Richtlinie 85/73/EWG. Hinsichtlich einer solchen Bezugnahme
ist gleichfalls anerkannt, daß der Gesetzgeber befugt ist, auf
fremdes, nicht von ihm formuliertes und in Kraft gesetztes
Recht eines anderen Kompetenzbereiches zu verweisen,
namentlich auch auf Normen und Begriffe des Rechts der
Europäischen Gemeinschaften.

44

Vgl. BVerfG, Beschluß vom
13. Oktober 1970 - 2 BvR 618/68 -,
BVerfGE 29, 198 (210) sowie Beschluß
vom 1. März 1978 - 1 BvR 786, 793/70,
168/71 und 95/73 -, BVerfGE 47, 285
(311); BVerwG, Urteil vom 29. August
1996, a.a.O.

45

Der relevante Gesamtregelungsinhalt der Norm ergibt sich in
solchen Fällen aus dem Zusammenwirken beider Normen. Soll nach
der Verweisungsnorm das Verweisungsobjekt in seiner jeweiligen
Fassung gelten, handelt es sich um eine „dynamische"
Verweisung. Soll hingegen der bei Erlaß der Verweisungsnorm
oder zu einem früheren Zeitpunkt geltende Normtext, auf den
verwiesen ist, maßgebend sein, liegt eine „statische"
Verweisung vor. Beide Verweisungsarten sind nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts grundsätzlich
möglich.

46

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März
1982 - 2 BvL 13/79 -, BVerfGE 60, 135
(155).

47

Wenn dem Wortlaut der Verweisungsnorm nicht zu entnehmen
ist, welcher Art die in ihr enthaltene Verweisung ist, muß
diese Frage durch Gesetzesauslegung beantwortet werden.
Besondere Bedeutung kommt in solchen Fällen dem
Sinnzusammenhang zu, in den die gesetzliche Vorschrift
eingebettet ist. Der Blick ist auch auf die
Entstehungsgeschichte und die Regelungsziele der Norm im
Umfeld der Verweisungsnorm zu richten.

48

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. März
1982, a.a.O.

49

Danach enthält § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG (in der Fassung von
1987) eine „dynamische" Verweisung.

50

Der Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG gibt keinen
eindeutigen Aufschluß darüber, ob die Richtlinie 85/73/EWG in
ihrer damaligen Ursprungsfassung oder in ihrer jeweiligen
Fassung für die Gebührenbemessung verbindlich sein soll. Der
Bundesgesetzgeber hat sich darauf beschränkt, die amtliche
Überschrift der Richtlinie zu zitieren und in Klammern die
Fundstelle für die Veröffentlichung der Richtlinie im
Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften anzuführen. Der
Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG in der Fassung von 1987
läßt eine Ausdeutung sowohl als statische als auch als
dynamische Verweisung zu.

51

Die Auslegung ergibt, daß § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG eine
dynamische Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer
jeweiligen Fassung enthält.

52

Anderer Ansicht: Thüringer OVG,
Beschluß vom 30. Juli 1997 - 2 EO
196/96 -, Leitsatz veröffentlicht in
DVBl. 1998, 153; Bay. VGH in seinem
Vorlagebeschluß an den EuGH vom
20. Oktober 1997, Amtsblatt der
Europäischen Gemeinschaften C 387,
S. 11, Rechtssache C - 374/97.

53

Die Änderung der Gebührenregelung des damals noch geltenden
§ 23 Fleischbeschaugesetz vom 28. September 1981, BGBl. I
S. 1045, durch das Gesetz zur Änderung des
Fleischbeschaugesetzes vom 13. April 1986, BGBl. I S. 398,
war im Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 30. April 1985
(BT-Drucks. 10/3279) noch nicht enthalten, sondern ist erst im
Verlaufe der parlamentarischen Beratung eingeführt worden (s.
Beschlußempfehlung und Bericht des Ausschusses für Jugend,
Familie und Gesundheit vom 3. Dezember 1985 (BT-Drucks.
10/4410)), und zwar als neu gefaßter § 23 Fleischbeschaugesetz
(= § 24 FlHG in der Fassung 1987). Sie diente - wie der
Einzelbegründung zu § 23 Fleischbeschaugesetz zu entnehmen ist
(BT-Drucks. 10/4410, S. 15) - der Umsetzung der (neuen)
Richtlinie des Rates für die Regelung der Kosten für amtliche
Untersuchungen bei Fleisch und Geflügelfleisch (gemeint war
die Richtlinie 85/73/EWG), die nach Auffassung des
Bundestagsausschusses bis zum 1. Januar 1986 in deutsches
Recht zu übernehmen war. Die parlamentarischen Gremien wollten
damit der Regelung in Art. 4 der Richtlinie 85/73/EWG i.V.m.
Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag nachkommen, wonach die
Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und
Verwaltungsvorschriften erlassen, um der Richtlinie spätestens
am 1. Januar 1986 nachzukommen.

54

Die Richtlinie 85/73/EWG war zum damaligen Zeitpunkt
lediglich eine Blankett-Vorschrift. Sie sah zwar in Art. 1
vor, daß die Mitgliedstaaten dafür Sorge tragen, daß ab
1. Januar 1986 für die in Abs. 1 1. und 2. Gedankenstrich
angeführten Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie
Hygienekontrollen Gebühren erhoben werden, um die Kosten
dieser Untersuchungen und Kontrollen zu decken und daß jede
direkte und indirekte Erstattung der Gebühren untersagt wird.
Die konkrete Festlegung der jeweiligen pauschalen Höhe der
Gebühren sowie die Einzelheiten und Grundsätze der Richtlinie
und ihrer Ausnahmen waren jedoch einer vom Rat auf Vorschlag
der Kommission mit qualifizierter Mehrheit zu treffenden
Entscheidung vorbehalten (Art. 2 Abs. 1 Richtlinie 85/73/EWG).
Art. 3 der Richtlinie 85/73/EWG sah vor, daß die Richtlinie
aufgrund der gewonnenen Erfahrungen gegebenenfalls zu ändern
sei. Angesichts dieses Blankett-Charakters der Richtlinie
85/73/EWG zum damaligen Zeitpunkt hätte es ausgereicht, wenn
der Gesetzgeber - wie in § 23 Abs. 1 Fleischbeschaugesetz
= § 24 FlHG geschehen - die Pflicht zur Erhebung
kostendeckender Gebühren und Auslagen festgelegt und in
Absatz 2 bestimmt hätte, daß die nähere Ausgestaltung durch
Landesrecht erfolgt. Der Gesetzgeber ist jedoch darüber
hinausgegangen und hat den Ländern bezüglich der
Gebührenbemessung vorgeschrieben, daß die Gebühren nach
Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG zu bemessen seien. Diese
ausdrückliche Bindung der Länder bezüglich der
Gebührenbemessung an die Richtlinie 85/73/EWG wäre überflüssig
und inhaltsleer, wenn sie sich ausschließlich auf die von den
Organen der Europäischen Gemeinschaften selbst noch nicht
umgesetzte Richtlinie 85/73/EWG in der (damals vorliegenden)
Ursprungsfassung als Blankett-Vorschrift bezogen hätte. Sie
machte dagegen Sinn, wenn sie auch die künftige und demnächst
zu erwartende Ausgestaltung der Richtlinie durch
Ratsentscheidung nach Art. 2 der Richtlinie 85/73/EWG und
durch Änderungsrichtlinien nach Art. 3 der Richtlinie
85/73/EWG einbezog, d. h. als dynamische Verweisung zu
verstehen ist.

55

Für diese Auslegung der Norm spricht insbesondere der
Umstand, daß der Bundesgesetzgeber die Ausgestaltung der
Gebührenregelung dem Landesrecht vorbehalten hat. Bei einer
statischen Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in der
damaligen Fassung wäre der Bundesgesetzgeber bei jeder
künftigen Änderung der Richtlinie 85/73/EWG verpflichtet
gewesen, im Hinblick auf die Anpassungsverpflichtung nach Art.
189 Abs. 3 EG-Vertrag seinerseits das Fleischhygienegesetz zu
ändern und jeweils neu zu bestimmen, daß die Länder nunmehr
auch die neue Änderungsrichtlinie zur Richtlinie 85/73/EWG zu
beachten haben. Da dem Bundesgesetzgeber bei Erlaß des
Änderungsgesetzes vom 13. April 1986 nicht unbekannt sein
konnte, daß EG-Richtlinien in diesem Bereich häufig geändert
und angepaßt werden, daß nach Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag ein
ständiger Anpassungszwang für die Mitgliedstaaten besteht,
ihre innerstaatliche Rechtsordnung den Zielen der jeweiligen
Änderung einer Richtlinie anzupassen, wäre eine statische
Verweisung - selbst wenn es sich bei der Richtlinie 85/73/EWG
nicht um eine Blankett-Vorschrift, sondern um eine konkrete
Regelungen enthaltende EG-Vorschrift gehandelt hätte - höchst
unpraktisch gewesen.

56

Bestätigt wird dieses Auslegungsergebnis durch das spätere
Verhalten des Bundesgesetzgebers. Zur Begründung der durch das
Gesetz zur Änderung veterinärrechtlicher,
lebensmittelrechtlicher und tierzuchtrechtlicher Vorschriften
vom 18. Dezember 1992, BGBl. I S. 2022, mit Wirkung ab
1. Januar 1993 in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG vor den Worten „zu
bemessen" eingefügten Worte „und der auf Grund dieser
Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe der Europäischen
Gemeinschaft" ist in der Begründung des Gesetzentwurfs der
Bundesregierung vom 31. August 1992 (BT-Drucks. 12/3201,
S. 36) ausgeführt, die Ergänzung diene der Klarstellung, daß
die Gebührenbemessung auch aufgrund von
Durchführungsbestimmungen nach der Grundrichtlinie 85/73/EWG
erfolge. Die Grundrichtlinie 85/73/EWG als Blankett-Vorschrift
war zum damaligen Zeitpunkt (1992) nicht nur gemäß ihrem Art.
2 Abs. 1 durch die Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988
über die Beträge der für die Untersuchungen und
Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu erhebenden Gebühren
gemäß der Richtlinie 85/73/EWG (88/408/EWG) (ABl. Nr. L 194,
S. 24) ausgefüllt, sondern durch eine Änderungsrichtlinie des
Rates vom 15. Juni 1988 mit Hygienevorschriften für Fleisch
für den Inlandsmarkt und zur Festlegung der gemäß der
Richtlinie 85/73/EWG für die Untersuchung dieses Fleisches zu
erhebenden Gebühren (88/409/EWG) (ABl. Nr. L 194, S. 28)
ergänzt worden. Bei angenommener statischer Verweisung auf die
Grundrichtlinie 85/73/EWG hätte der Gesetzgeber spätestens
jetzt Veranlassung gehabt, den Wortlaut des § 24 Abs. 2 Satz 2
FlHG dahin umzuformulieren, daß die Richtlinie 85/73/EWG in
ihrer jeweiligen Fassung bei der Gebührenbemessung zu beachten
sei.

57

Vgl. zur Änderung des Wortlauts des
§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG durch das
Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1992
als Klarstellung: BVerwG, Urteil vom
29. August 1996 - 3 C 7.95 -,
a.a.O.

58

Die Auslegung der „Maßgabe" in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG als
dynamische Verweisung auf die Richtlinie 85/73/EWG in ihrer
jeweiligen Fassung bedeutet, daß die den Ländern durch § 24
Abs. 2 FlHG eingeräumte Befugnis, durch Landesrecht die
Gebührenerhebung im einzelnen zu regeln, bezüglich des
Bereichs der Gebührenbemessung durch die strikte
bundesrechtliche Verpflichtung eingeengt war, den jeweiligen
Inhalt der Richtlinie 85/73/EWG zu beachten. Damit war die
Verpflichtung des Bundes aus Art. 189 Abs. 3 EG-Vertrag, gemäß
Art. 11 der Entscheidung des Rates vom 15. Juni 1988
(88/408/EWG) und gemäß Art. 6 der Richtlinie des Rates vom
15. Juni 1988 (88/409/EWG) die Vorgaben der Richtlinie
85/73/EWG bis zum 31. Dezember 1990 umzusetzen, für den hier
interessierenden Bereich der Gebührenbemessung qua Bundesrecht
auf die Länder übertragen. Einer solchen Übertragung der
Umsetzungsbefugnis auf innerstaatlicher Ebene steht EG-Recht
nicht entgegen, sofern diese Zuständigkeitsverteilung eine
ordnungsgemäße Durchführung der betreffenden Gemeinschaftsakte
ermöglicht.

59

Vgl. EuGH , Urteil vom 10. November
1992 - Rs C 156/91 -, NJW 1993, 315 zur
Umsetzung der Richtlinie 85/73/EWG und
der Entscheidung 88/408/EWG.

60

Die Richtlinie 85/73/EWG in der Fassung der
Ratsentscheidung 88/408/EWG und der Änderungsrichtlinie
88/409/EWG schreibt den Mitgliedstaaten vor, daß für die in
Art. 1 Richtlinie 85/73/EWG, Art. 1 der Entscheidung
88/408/EWG und Art. 4 der Änderungsrichtlinie 88/409/EWG
umschriebenen Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie
Hygienekontrollen die in Art. 2 Abs. 1 und Art. 3
(Gebührenanteil bei Zerlegung von Fleisch) der
Ratsentscheidung 88/408/EWG festgelegten durchschnittlichen
Pauschalbeträge zu erheben sind. Zwar sieht Art. 2 Abs. 2
Satz 1 der Ratsentscheidung 88/408/EWG vor, daß die
Mitgliedstaaten, in denen die Lohnkosten, die Struktur der
Betriebe und das Verhältnis zwischen Tierärzten und
Fleischbeschauern von dem Gemeinschaftsdurchschnitt, der für
die Berechnung der in Abs. 1 festgesetzten Pauschalbeträge
festgelegt wurde, abweichen, die Pauschalbeträge auf den Stand
der tatsächlichen Untersuchungskosten senken bzw. anheben
können. Sie haben dabei gemäß Art. 2 Abs. 2 Unterabsatz 2 der
Entscheidung 88/408/EWG von den im Anhang genannten
Grundsätzen auszugehen. Diese den Mitgliedstaaten eingeräumte
Abweichungsbefugnis,

61

vgl. hierzu BVerwG, Beschluß vom
12. März 1997 - 3 NB 3.94 -,

62

ist durch Bundesrecht, nämlich § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG
1987, den Ländern übertragen worden. Diese hatten demgemäß
durch Landesrecht zu bestimmen, ob sie von dieser
Abweichungsbefugnis Gebrauch machen wollten oder die
Abweichungsbefugnis ihrerseits auf andere Körperschaften
übertragen wollten.

63

Von dieser Abweichungsbefugnis hat das Land Nordrhein-
Westfalen bisher keinen Gebrauch gemacht. Es hat weder eine
Entscheidung dahin getroffen, daß für den Bereich Nordrhein-
Westfalen von den Pauschalsätzen abgewichen werden soll (mit
ggf. anschließender Ermächtigung der kommunalen
Körperschaften, die Einzelheiten durch Satzung zu regeln),
noch eine Entscheidung dahin, daß die dem Land zustehende
Abweichungsbefugnis als solche den kommunalen Körperschaften
übertragen wird. Die vor Inkrafttreten (18. April 1986) des
§ 23 Fleischbeschaugesetz (= § 24 FlHG) getroffene
Entscheidung des Landesgesetzgebers in Gestalt des
Fleischbeschaukostengesetzes vom 24. Juni 1969 in der Fassung
des Änderungsgesetzes vom 26. Juni 1984, den kommunalen
Körperschaften die Befugnis einzuräumen, durch Satzung
eigenverantwortlich - inhaltlich lediglich gebunden durch die
Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes NW - die Erhebung von
Fleischbeschaukosten zu regeln, ist keine Entscheidung nach
§ 24 FlHG. Die Ausübung einer dem Land durch Bundesgesetz
eingeräumten Befugnis (hier: § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG), unter
bestimmten Voraussetzungen von den zwingenden Vorgaben der
Richtlinie 85/73/EWG abweichen zu dürfen, setzt zwingend
voraus, daß das Land eine entsprechende Ermessensentscheidung
nach Einräumung dieser Befugnis trifft.

64

§ 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG enthält eine zwingende
bundesrechtliche Regelung, in welcher Weise die Länder die
Gebührenbemessung zu regeln haben, nämlich unter Bindung an
die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG in der jeweiligen
Fassung. Er läßt keinen Raum für abweichende landesrechtliche
Regelungen. Soweit das Fleischbeschaukostengesetz von dieser
Regelung abweicht, nämlich den kommunalen Körperschaften die
Regelung der Gebühren durch Satzung in Eigenverantwortung
- ohne Bindung an die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG -
überläßt, ist das Fleischbeschaukostengesetz wegen Verletzung
von Bundesrecht unwirksam geworden.

65

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 12. März
1997 - 3 NB 3.94 -.

66

Die Unwirksamkeit ist allerdings in zweierlei Hinsicht
einzugrenzen. Sie bezieht sich nur auf den Regelungsbereich
der Richtlinie 85/73/EWG, d.h. auf die dort umschriebenen
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie
Hygienekontrollen. Innerhalb dieses Bereichs erstreckt sich
die Unwirksamkeit des Fleischbeschaukostengesetzes wegen
Verstoßes gegen § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG wiederum nur auf einen
Teil dieser Regelung. Soweit das Fleischhygienegesetz in
seinem § 24 keine abschließende Regelung im Sinne von Art. 72
Abs. 1 GG trifft, nämlich in bezug auf die Frage, welche
Stelle innerhalb der Landesverwaltung das Verfahren der
Gebührenerhebung regeln soll, wer die kostenpflichtigen
Tatbestände festlegen soll und wer diesen Gebührentatbeständen
in Übereinstimmung mit zwingenden bundesrechtlichen
Gebührenpauschalen (hier: die Gebührenpauschalen der
Richtlinie 85/73/EWG) Gebührensätze zuordnen soll, blieb die
landesrechtliche Kompetenz zur Rechtsetzung unberührt. Dies
bedeutet, daß Landesrecht, das sich in diesem Rahmen hält,
durch das neue Bundesrecht nicht verdrängt wird und weiter
Gültigkeit besitzt. Eine landesrechtliche Regelung, die sich
darauf beschränkt hätte, den kommunalen Körperschaften die
Befugnis einzuräumen, durch Satzung das Verfahren der
Gebührenerhebung zu regeln, die Gebührentatbestände für
Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz zu bestimmen und
den jeweiligen Gebührensatz entsprechend zwingenden
gesetzlichen Vorgaben festzulegen, würde also Gültigkeit
behalten. Da sich das nordrhein-westfälische
Fleischbeschaukostengesetz gedanklich und inhaltlich auf eine
solche zulässige Kernaussage reduzieren läßt, ohne daß die
Klarheit und Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung darunter
leidet, ist das nordrhein-westfälische
Fleischbeschaukostengesetz im Wege verfassungskonformer
Auslegung dahin zu reduzieren, daß es mit diesem
eingeschränkten, sich unmittelbar aus § 24 FlHG ableitbaren
Inhalt weiter Bestand hat und nur die überschießende Regelung
unwirksam geworden ist (Teilunwirksamkeit).

67

Eine landesrechtliche Regelung mit diesem Inhalt zur
Regelung der im Gesetz festgelegten Umstände der
Gebührenerhebung durch Satzung ist inhaltlich hinreichend
bestimmt. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist
nämlich geklärt, daß die Grundsätze, die gemäß Art. 80 Abs. 1
GG für die Übertragung rechtsetzender Gewalt an die Exekutive
gelten, auf die Verleihung autonomer Satzungsgewalt an die
Gemeinden nicht anwendbar sind, daß deshalb bei der
Ermächtigung zum Erlaß gemeindlicher Satzungen eine
Bestimmtheit der Ermächtigung nur insoweit zu fordern ist, als
sich aus der Ermächtigung zweifelsfrei entnehmen lassen muß,
welchen Gegenstand die autonome Rechtsetzung betreffen darf.

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 17. Juli 1989
- 8 B 159.88 -, Buchholz 401.68 Nr. 24;
BVerfG, Beschluß vom 9. Mai 1972 - 1
BvR 518/62 und 308/64 -, BVerfGE 33,
125 (157 ff.); Beschluß vom 10. März
1998 - 1 BvR 178/97 -, HSGZ 1998, 327
(329).

68

Mangels Existenz einer landesrechtlichen Ermächtigung,
abweichend von den Pauschalsätzen der Entscheidung 88/408/EWG
durch Satzung die Höhe der Gebühren festzulegen, sind die
Gebührensätze in § 2 Abs. 1 GS unwirksam, soweit sie bezüglich
der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten
Fleischarten höhere Gebühren als die der EG-Pauschalgebühren
festsetzen.

69

Eine solche Fallgestaltung ist hier gegeben. Selbst die
niedrigsten Gebührensätze der gestaffelten Gebührensätze in
§ 2 Abs. 1 GS sind höher als die Pauschalsätze nach Art. 2
Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG. Diese betragen unter
Anwendung des nach Art. 9 der Entscheidung 88/408/EWG in der
Fassung der Änderungsentscheidung vom 14. Juni 1993
(93/386/EWG) und vom 21. September 1993 (93/513/EWG)
zugrundezulegenden amtlichen Umrechnungskurses für den
1. September 1992 (1 ECU = 2,02635 DM, s. Amtsblatt der
Europäischen Gemeinschaften Nr. C 226, S. 1) für ausgewachsene
Rinder 9,12 DM (= 4,5 ECU * 2,02635), für Jungrinder 5,07 DM
(= 2,5 ECU * 2,02635), für Schweine 2,63 DM (= 1,3 * 2,02635)
und für Schafe/Ziegen der schwersten Kategorie 1,01 DM (= 0,5
ECU * 2,02635). Demgegenüber hat der Beklagte bei Rindern
einen Gebührensatz von mind. 13,00 DM, bei Schafen/Ziegen von
mind. 4,50 DM und bei Schweinen (einschließlich
Trichinenuntersuchung von mind. 11,00 DM festgesetzt.

70

Die Teilunwirksamkeit der Gebührensatzfestsetzung führt zur
Gesamtungültigkeit der in § 2 Abs. 1 GS festgelegten
Gebührensätze, soweit diese sich auf die in Art. 2 Abs. 1 der
Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten Fleischarten Rindfleisch,
Schweinefleisch, Schaf- und Ziegenfleisch beziehen. Die
Entscheidung 88/408/EWG sieht nämlich eine Aufspaltung der
Gebührensätze bei Rindfleisch für ausgewachsene Rinder und für
Jungrinder vor, bei Schaf- und Ziegenfleisch eine Aufspaltung
nach drei Gewichtsklassen. Da die Gebührensatzung eine solche
notwendige Auffächerung der Gebührensätze, Gebührenmaßstäbe
und Gebührentatbestände nicht vorsieht, kann bezüglich der vom
Beklagten formulierten Einheitstatbestände für Rinder, Schafe
und Ziegen kein konkreter, reduzierter Gebührensatz festgelegt
werden. Auch bezüglich der Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen bei Schweinen kann kein reduzierter
Gebührensatz festgelegt werden. Denn der Beklagte hat in der
Gebührensatzung keinen isolierten Maßstab für Schlachttier-
und Fleischuntersuchungen bei Schweinen gebildet. Vielmehr hat
er einen Kombinationsmaßstab (Einheitsmaßstab) für die
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen einschließlich
Trichinenuntersuchung gewählt, obwohl die
Trichinenuntersuchung nicht von den Pauschalsätzen des Art. 2
Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG erfaßt wird, wie der Senat
in seinem Urteil vom heutigen Tage in dem Verfahren
9 A 2561/97 ausgeführt hat. Wegen der Zusammenfassung zweier
verschiedener Gebührenmaßstäbe in einem Gebührensatz ist es
nicht möglich, den Gebührensatz auf den EG-Pauschalsatz von
2,63 DM zu reduzieren. Denn dann entfiele eine zulässige
Gebühr für die Trichinenuntersuchung.

71

Damit ist die Anfechtungsklage, soweit sie sich gegen die
Festsetzung von Gebühren für die Schlachttier- und
Fleischuntersuchung bei Rindern, Schweinen und Schafen/Ziegen
richtet, begründet, d. h. hinsichtlich eines Gebührenbetrages
von 7.400,60 DM.

72

Zu II.

73

Die sich auf diesen Teil der Anfechtungsklage beziehende
Klageerweiterung in Gestalt eines Folgenbeseitigungsantrags
ist nach § 113 Abs. 1 Satz 2 und 3 VwGO zulässig.

74

Die Zahlungsklage ist auch - als gesetzlich geregelte
Stufenklage - begründet.

75

Nach Aufhebung der Gebührenbescheide sind die seitens der
Klägerin unstreitig auf diesen Teil der Gebührenfestsetzung in
Höhe von 7.400,60 DM geleisteten Zahlungen ohne Rechtsgrund
geleistet. Der Klägerin steht insoweit ein
Folgenbeseitigungsanspruch in Form eines Erstattungsanspruchs
zu.

76

Zu III.

77

Die Berufung ist nicht begründet, soweit sie sich auf die
in den Bescheiden vom 11. Mai 1993 (Nr. 950) und 24. Mai 1993
(Nr. 960) festgesetzten Gebühren für je eine bakteriologische
Untersuchung (á 50,10 DM) bezieht.

78

Die beiden angefochtenen Bescheide (und der Summenbescheid)
sind insoweit nicht rechtswidrig und verletzen die Klägerin
nicht ihren Rechten.

79

Vorab ist darauf hinzuweisen, daß die Erhebung von Gebühren
für die Durchführung derartiger Untersuchungen nicht unter die
nach § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 verbindliche Verbotsnorm des
Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG fällt.

80

Die bakteriologischen Untersuchungen fallen nicht unter die
Schlachttier- und Fleischuntersuchung nach der Richtlinie
64/433/EWG in der ab. 1. Januar 1993 anzuwendenden
kodifizierten Fassung des Anhangs zur Richtlinie 91/497/EWG
vom 29. Juli 1991 (Abl. Nr. L 268, S. 68). Sie ist keine
Schlachttieruntersuchung im Sinne des Anhang I Kapitel VI
Richtlinie 64/433/EWG, weil sie nicht am lebenden
Schlachttier, sondern nach der Schlachtung an Tierkörperteilen
vorgenommen wird. Sie gehört auch nicht zu der obligatorischen
Fleischuntersuchung nach Anhang I Kapitel VIII Nrn. 40 bis 41
A - E der Richtlinie 64/433/EWG. Diese besteht bei jedem Tier
aus dem Besichtigen, Durchtasten und Anschneiden bestimmter
Organe des Tieres, wobei dies je nach Tiergattung variieren
kann. Vielmehr handelt es sich insoweit um eine
Laboruntersuchung, die nur im Verdachtsfall gemäß Anhang I
Kapitel VIII Nr. 41 F der Richtlinie 64/433/EWG an den
wesentlichen Teilen eines verdächtigen Tieres, nicht an allen
Tieren vorgenommen wird (S. auch § 5 Abs. 3 Nr. 3 der
Fleischhygiene-Verordnung (FlHV) vom 30. Oktober 1986, BGBl. I
S. 1678, i.V.m. der Anlage 1 Kapitel III Nr. 3). Da diese
Laboruntersuchung nur durch den verdächtigen Zustand eines
bestimmten geschlachteten Tieres veranlaßt ist und einem
bestimmten Verursacher, dem Besitzer des verdächtigen Tieres,
angelastet werden kann, bestand für den EG-Richtliniengeber
keine Veranlassung, die Kosten für derartige
Sonderuntersuchungen dem Gebührenbereich nach Art. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG zuzuordnen und die Besitzer
unverdächtiger und gesunder Tiere mit derartigen Zusatzkosten
zu belasten.

81

Die bakteriologischen Fleischuntersuchungen im
Verdachtsfall sind auch keine Hygienekontrollen im Sinne der
Richtlinie 85/358/EWG und der Richtlinie 86/469/EWG. Die
Hygienekontrollen in den Schlachthöfen nach Art. 4 der
Richtlinie des Rates vom 16. Juli 1985 zur Ergänzung der
Richtlinie 81/602/EWG über ein Verbot von bestimmten Stoffen
mit hormoneller Wirkung und von Stoffen mit thyreostatischer
Wirkung (85/358/EWG) bzw. nach Art. 6 i.V.m. Anhang II und
nach Art. 8 der Richtlinie des Rates vom 16. September 1986
über die Untersuchung von Tieren und von frischem Fleisch auf
Rückstände (86/469/EWG) sind stichprobenweise EG-weit nach
einheitlichen Standards durchgeführte Untersuchungen auf
Rückstände und verbotene Stoffe im Sinne der erwähnten
Richtlinien. Sie werden im Interesse des (Fleisch)Verbrauchers
im Vorfeld eines konkreten Verdachtes an jedem Tier
durchgeführt, das in den Stichprobenraster fällt (siehe Art. 8
Abs. 1 Richtlinie 64/433/EWG).

82

Die Gebührenbescheide finden ihre Rechtsgrundlage in den
§§ 1, 4, 7 der Gebührensatzung.

83

Diese Satzungsbestimmungen, die den Gebührenpflichtigen,
den Gebührentatbestand, den Gebührenmaßstab und den
Gebührensatz sowie die Fälligkeit regeln, sind wirksam.

84

Gesetzliche Grundlage der Gebührenregelung in der
Gebührensatzung ist das Fleischbeschaukostengesetz i.V.m. § 24
FlHG 1987 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 18.
Dezember 1992, BGBl. I S. 2022, und den ergänzenden
Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes NW (§§ 1, 2, 4, 5),
soweit diese nicht durch § 24 FlHG verdrängt sind.

85

Wie der Senat unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte
des Fleischbeschaukostengesetzes in seinem

86

Urteil vom 30. November 1989
- 9 A 2109/87 -, NWVBl. 1990, 307,

87

ausgeführt hat, handelt es sich bei dem
Fleischbeschaukostengesetz um eine Spezialvorschrift auf dem
Gebiet des Gebührenrechts, durch die die Gebührenerhebung im
Bereich der damaligen Fleischbeschau (jetzt Fleischhygiene)
dem Bereich der kommunalen Gebühren mit ergänzender Anwendung
der Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes zugeordnet worden
ist und nicht dem Bereich der staatlichen Gebührenerhebung.
Hieran hat sich durch den späteren Erlaß des den Bereich der
staatlichen Gebühren neu regelnden Gebührengesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 23. November 1971, GV NW S. 354,
nichts geändert. Das Fleischbeschaukostengesetz geht als
Sondergesetz im Sinne von § 1 Abs. 2 Nr. 1 Gebührengesetz NW
dem Gebührengesetz vor.

88

Die in § 1 Fleischbeschaukostengesetz ausgesprochene
Ermächtigung an die Kreise, die Erhebung von Gebühren durch
Satzung zu regeln, soweit sie auf dem Gebiet der
Fleischbeschau als Ordnungsbehörden zuständig sind, ist eine
inhaltlich hinreichend bestimmte Ermächtigung. In der
höchstrichterlichen Rechtsprechung ist nämlich geklärt, daß
die Grundsätze, die gemäß Art. 80 Abs. 1 GG für die
Übertragung rechtsetzender Gewalt an die Exekutive gelten, auf
die Verleihung autonomer Satzungsgewalt an die Gemeinden nicht
anwendbar sind, daß deshalb bei der Ermächtigung zum Erlaß
gemeindlicher Satzungen eine Bestimmtheit der Ermächtigung nur
insoweit zu fordern ist, als sich aus der Ermächtigung
zweifelsfrei entnehmen lassen muß, welchen Gegenstand die
autonome Rechtsetzung betreffen darf.

89

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 17. Juli
1989 - 8 B 159.88 -, Buchholz 401.68
Nr. 24; BVerfG, Beschluß vom 9. Mai
1972 - 1 BvR 518/62 und 308/64 -,
BVerfGE 33, 125 (157 ff.); Beschluß vom
10. März 1998 - 1 BvR 178/97 -, HSGZ
1998, 327 (329).

90

Der Gegenstand der autonomen Rechtsetzungsbefugnis,
Gebührensatzungen auf dem Gebiet der Fleischhygiene zu
erheben, läßt sich dem Gesetz ohne weiteres entnehmen. Darüber
hinaus wird § 1 Fleischbeschaukostengesetz ergänzt zunächst
durch § 24 FlHG 1987 in der Fassung des Änderungsgesetzes vom
18. Dezember 1992, der - die frühere „Kann-Regelung" des § 4
KAG NW insoweit verdrängend - nunmehr zwingend die Erhebung
von Gebühren vorschreibt, und zwar als kostendeckende
Gebühren.

91

Vgl. Urteil des Senats vom 24. März
1992 - 9 A 2338/89 -.

92

Die Verpflichtung zur Erhebung kostendeckender Gebühren
bedeutet zweierlei: einmal, daß eine Gebührenerhebung mit
Unterdeckung unzulässig ist, zum andern, daß die zu erhebenden
Gebühren nach den bundesrechtlichen Grundsätzen zur
Kostendeckung die in dem entsprechenden Verwaltungszweig
entstehenden Kosten nicht übersteigen dürfen, es sei denn, die
in § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1987 in der Fassung des
Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 1992 für die
Gebührenbemessung in Bezug genommene Richtlinie 85/73/EWG
schreibt etwas anderes vor.

93

Vgl. Urteil des Senats vom 24. März
1992, a.a.O.

94

Wie bereits oben ausgeführt, fallen die bakteriologischen
Untersuchungen nicht unter den Anwendungsbereich der
Richtlinie 85/73/EWG und der Entscheidung 88/408/EWG, so daß
insoweit eine besondere Begrenzung der Gebührenbemessung und
der Gebührenhöhe durch Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG
(Pauschalsätze) nicht eingreift.

95

In Übereinstimmung mit diesen gesetzlichen Vorgaben hat der
Beklagte in § 1 der Gebührensatzung den Kreis der
Abgabeschuldner, in den §§ 1 und 4 den gebührenpflichtigen
Tatbestand und den Maßstab (Durchführung einer
bakteriologischen Fleischuntersuchung, Gebühr je Tier) und in
§ 4 der Gebührensatzung den Satz der Abgabe (50,10 DM je
untersuchtes Tier) festgelegt. Den konkret festgelegten
Abgabesatz von 50,10 DM/untersuchtes Tier hat der Beklagte
ermittelt auf der Basis veranschlagter 32 Untersuchungen pro
Jahr und einem veranschlagten Kostenvolumen von insgesamt
1.602,30 DM. Letzteres ist - wie sich aus der vorgelegten
Gebührenkalkulation ergibt - seinerseits kalkuliert unter
Zugrundelegung von Personalkosten für das Fach- und
Verwaltungspersonal (727,54 DM), Sachkosten (541,96 DM
bestehend aus Versandkosten und Auslagen in Gestalt von
Gebühren für das staatliche Veterinäruntersuchungsamt) und
Wegestreckenentschädigung laut Tarifvertrag (0,52 DM/km bei
angenommen 2 x 10 km pro Fall = 332,80 DM). Konkrete
Einwendungen gegen die Richtigkeit der Ansätze der
Gebührenkalkulation hat die Klägerin nicht erhoben. Auch der
Senat hat keine Anhaltspunkte dafür, daß die Kalkulation
fehlerhaft sein könnte.

96

Die Berufung war daher hinsichtlich dieses Teils der Klage
zurückzuweisen.

97

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1
Satz 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

98

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

99