Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-06-10, Aktenzeichen 10 A 4789/19
ECLI:DE:OVGNRW:2022:0610.10A4789.19.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zuglassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist seit 2009 Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks A. 3 in L.-I. (Gemarkung S., Flur 15, Flurstück 973) (im Folgenden: Grundstück).

3

Im Dezember 1997 trug die Beklagte das Wohnhaus (im Folgenden: vorderes Wohnhaus) nebst Garage, Vorgarten und Garten als Baudenkmal in die Denkmalliste ein. In dem der Eintragung als Anlage beigefügten Gutachten heißt es zu den wesentlichen charakteristischen Merkmalen des Denkmals unter anderem:

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Das vordere Wohnhaus sei 1958-60 gebaut worden. Der Architekt sei H. I1., der Bauherr L1. L2. gewesen. Es handele sich um ein eingeschossiges, freistehendes Einfamilienhaus über winkelförmigem Grundriss mit geschlemmter, ursprünglich backsteinsichtiger Fassade, das teilweise unterkellert sei. Durch zwei Pultdächer unterschiedlicher Tiefe sei die Kubatur in der Tiefe und in der Höhe gestaffelt. Die erneuerten Metallfenster mit originalen Gittern lägen in der Mauerflucht. Die westliche Straßenfront habe vier hochrechteckige Fenster. Südlich schließe sich an das Gebäude eine geschlemmte Backsteinmauer an. Nördlich grenze die Stirnseite der weit zurückliegenden, mit dem Gebäude verbundenen, geschlemmten Backsteingarage an. Ein Metallzaun liege in etwa in der Gebäudeflucht. Die Garage, der Vorgarten und Garten (überwiegend Rasen, Rabatten, unregelmäßige Bepflanzung und Teich mit Bruchsteineinfassung) seien Bestandteile des Denkmals. Der 1949 neugegründete I. sei der jüngste Ort der Gemeinde S1., wobei dort erst nach dem 2. Weltkrieg eine umfangreiche Bebauung nach einheitlichen Bauauflagen erfolgt sei. Charakteristisch seien unter anderem die Grundstücksgrößen von mindestens 2.000 qm, die Raum für ausgedehnte Gartenanlagen böten. Das vordere Wohnhaus sei integraler Bestandteil des baulichen und wegen seiner einheitlichen Bauauflagen auch städtebaulichen Ensembles „Villenvorort I.“. Seine variationsreiche Kubatur, deren Plastizität durch ihr Spiel von Höhe und Tiefe, Schräge und Gerade sowie der individuelle Grundriss wiesen es als einen typischen Vertreter der 1950er-Jahre-Architektur aus, deren Wurzeln im Neuen Bauen lägen. Es sei ein wichtiges Werk im Oeuvre H. I2., der zu den bekannten L3. Architekten gehöre und unter anderem auch in der N. gebaut habe (P. 194, erbaut 1946-50).

5

Etwa 2012 wurde auf einem Teil der rückwärtigen Gartenfläche des Grundstücks ein zweites Wohnhaus mit der Bezeichnung A. 3a errichtet (im Folgenden: hinteres Wohnhaus). Die Zufahrt zu diesem Wohnhaus von der Straße aus führt an der nördlichen Grundstücksgrenze entlang.

6

Der Kläger bewohnte das vordere Wohnhaus bis Mitte 2021. In Abstimmung mit der Beklagten ließ er 2016 und 2017 die zum vorderen Wohnhaus gehörende Garage umbauen und um mehrere Wohnräume erweitern. Die frühere Garage wird nun nicht mehr als solche genutzt. Die ehemalige Haustür und die daneben ursprünglich vorhandene Wand aus Glasbausteinen ließ der Kläger entfernen und vor die Öffnung einen geschlossenen, ganz überwiegend aus Glas gefertigten Windfang setzen, in den die jetzige Haustür integriert ist und der den Zugang von den Wohnräumen im Altgebäude zu der früheren Garage und zu den daran angebauten Wohnräumen bildet.

7

Anfang Februar 2017 stellte die Beklagte fest, dass der Kläger den Vorgarten des vorderen Wohnhauses sowohl zur Straße hin (im Folgenden: straßenseitiger Zaun) als auch entlang der Zufahrt zu dem hinteren Wohnhaus (im Folgenden: seitlicher Zaun) mit einem etwa 2,10 m hohen Stahlgitterzaun mit eingezogenen Streifen aus blickdichtem Kunststoff hatte einfrieden und in den straßenseitigen Zaun ein etwa 1,80 m hohes, elektrisch betriebenes geschlossenes Tor aus Aluminium hatte einbauen lassen.

8

Unter dem 16. November 2017 hörte die Beklagte den Kläger zum Erlass einer von ihr beabsichtigten Ordnungsverfügung an, mit dem ihm die Beseitigung des seitlichen und des straßenseitigen Zauns sowie des Tores aufgegeben werden sollte. Der Kläger wies darauf hin, dass das Grundstück vor der Errichtung der Zäune von einer ursprünglich deutlich über 2,10 m hohen Hecke umgeben gewesen sei. Entlang des straßenseitigen Zauns solle eine neue Hecke angelegt werden und eine Höhe von 2,10 m erreichen, sodass der Zaun optisch nicht mehr auffallen werde. Im Übrigen orientiere sich der straßenseitige Zaun an den straßenseitigen Einfriedungen der Grundstücke A. 2 und 4. Die Zäune seien zum Schutz vor Einbrüchen und Überfällen sowie als Sichtschutz zur Wahrung seiner Privatsphäre erforderlich. Zweimal hätten Unbekannte versucht, in sein Haus einzudringen. Ohne die Zäune könne insbesondere der gläserne Windfang von der Straße aus ungehindert eingesehen werden, was die Vorbereitung von Einbrüchen erleichtere. Sowohl die Polizei als auch seine Hausratversicherung hätten ihm geraten, für einen Sichtschutz zu sorgen.

9

Die Beklagte erließ unter dem 7. Dezember 2017 eine Ordnungsverfügung, mit der sie dem Kläger aufgab, den straßenseitigen Zaun einschließlich des Tores sowie den seitlichen Zaun zu beseitigen.

10

Gegen die Ordnungsverfügung erhob der Kläger am 13. Dezember 2017 Klage bei dem Verwaltungsgericht (4 K 15732/17) und beantragte bei der Beklagten unter dem 2. Juli 2018 die Erteilung einer Baugenehmigung für die besagten Zäune und das Tor.

11

Anlässlich eines von dem Verwaltungsgericht anberaumten Erörterungstermins hob die Beklagte die Ordnungsverfügung vom 7. Dezember 2017 hinsichtlich des seitlichen Zauns auf und erklärte, sie werde hinsichtlich des straßenseitigen Zauns und des Tores aus der Ordnungsverfügung nicht vollstrecken, bevor nicht der Bauantrag vom 2. Juli 2018 bestandskräftig erledigt sei. Die Beteiligten erklärten das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt.

12

Mit Ordnungsverfügung vom 10. Januar 2019 gab die Beklagte dem Kläger unter Ziffer I auf, den seitlichen Zaun von der Straßenkante bis zur Vorderkante der früheren Garage innerhalb von zwei Monaten nach bestandskräftiger Erledigung des Bauantrags vom 2. Juli 2018 zu beseitigen. Unter Ziffer II drohte sie ihm für den Fall, dass er der Beseitigungsanordnung nicht nachkommen sollte, die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1.000 Euro an.

13

Den Bauantrag des Klägers vom 2. Juli 2018 lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 5. Februar 2019 ab, weil dem Bauvorhaben Vorschriften des Bauplanungsrechts und des Denkmalrechts entgegenstünden.

14

Der Kläger hat am 21. Januar 2019 Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 10. Januar 2019 und am 20. Februar 2019 Klage auf Erteilung der Baugenehmigung (8 K 1014/19) erhoben.

15

Zur Begründung seiner Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 10. Januar 2019 hat er im Wesentlichen sein früheres Vorbringen wiederholt. Mit seinen privaten Belangen habe sich die Beklagte nicht ausreichend auseinandergesetzt.

16

In der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts hob die Vertreterin der Beklagten die in der Ordnungsverfügung vom 10. Januar 2019 ausgesprochene Zwangsgeldandrohung auf. Die Beteiligten erklärten das Verfahren insoweit übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt.

17

Der Kläger hat daraufhin beantragt,

18

den Bescheid der Beklagten vom 10. Januar 2019 in der Gestalt, die er durch die Erklärung der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erfahren hat, aufzuheben.

19

Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

21

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

22

Im Klageverfahren 4 K 15732/17 hatte er wie folgt Stellung genommen: Das Baudenkmal sei eine freistehende, repräsentative Villa. Sie sei in einer großzügigen, parkartigen Gartenanlage errichtet worden, die zur Straße hin einen recht großen, mit einzelnen Büschen oder hochwachsenden Bäumen locker bepflanzten Vorgarten ausbilde. Diese Struktur entspreche der städtebaulichen Anlage des Villengebiets I., in dem großzügige Grundstücke von mindestens 2.000 qm und damit großräumige Gartenanlagen mit Vorgärten zur repräsentativen Darstellung der Villen vorgesehen gewesen seien. Zur Straße hin sei das Verhältnis von bebauter und unbebauter Fläche, von Hochbau und Freifläche mitbestimmend. Grünflächen wechselten sich mit Bebauung ab. Der Vorgarten und der Garten seien hier im Eintragungstext auch ausdrücklich als Bestandteil des Denkmals genannt. Ein übermannshoher Zaun aus Metallgittern und blickdichten Streifen aus Kunststoff verhindere jegliche Einsicht in den Vorgarten und auf die Straßenfassade der Villa. Dies störe nicht nur das Erscheinungsbild der Villa selbst, sondern auch die städtebauliche Anlage des Villengebiets I. bezogen auf die Straße A1. Die Abschottung durch eine derartige Einfriedung, die wie eine bauliche Anlage wirke, störe das bewusst bestimmte Verhältnis von bebauten Flächen und Freiflächen. Sie lasse sich auch nicht mit der Villenarchitektur der Nachkriegsmoderne vereinbaren, die sich mit ihrer zurückhaltenden Eleganz und Offenheit an der amerikanischen Moderne orientiere. Dazu zählten auch offene Vorgärten, die nicht oder nur mit niedrigen Anlagen eingefriedet seien und deren Rasenflächen ineinander übergingen und nur punktuell durch höher wachsende Pflanzen akzentuiert seien. Die meisten Grundstücke im Villengebiet I. seien lediglich durch hoch gewachsene Pflanzen zur Straße hin abgetrennt, was durch einen entsprechenden Rückschnitt leicht behoben werden könne.

23

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

24

Der seitliche Zaun verändere das Denkmal selbst und sei nicht bloß im Hinblick auf den Umgebungsschutz zu beurteilen. Er greife substanziell in die Gestaltung des Vorgartens und optisch in das äußere Erscheinungsbild des Denkmals ein. Die erforderliche denkmalrechtliche Erlaubnis für diese Eingriffe habe der Kläger weder beantragt noch erhalten. Dem Verbleib des seitlichen Zauns stünden Gründe des Denkmalschutzes entgegen. Er beeinträchtige denkmalwertbegründende Merkmale des vorderen Wohnhauses und des zugehörigen Vorgartens derart erheblich, dass ein sachverständiger Betrachter diese denkmalwertbegründenden Merkmale nicht mehr abzulesen vermöge. Ein Erleben des Denkmals für sich betrachtet und als Bestandteil des städtebaulichen Ensembles Villengebiet I. sei nicht mehr möglich. Dem stünden keine hinreichend gewichtigen privaten Interessen des Klägers an der Beibehaltung des seitlichen Zauns gegenüber. Die Beklagte habe die Grenzen des ihr zustehenden Ermessens nicht überschritten. Sachfremde Erwägungen seien nicht zu erkennen. Die dem Kläger aufgegebene Beseitigung des seitlichen Zauns sei auch verhältnismäßig. Insbesondere sei kein milderes Mittel ersichtlich, das die Beeinträchtigung des Denkmals in gleicher Weise rückgängig machen würde. Der Einwand, die Beklagte habe ihr Ermessen gleichheitswidrig ausgeübt, sei unberechtigt.

25

Am 23. September 2021 fand betreffend das Grundstück A. 4 ein Orts- und Erörterungstermin des Verwaltungsgerichts im Verfahren 4 L 1535/21 statt. Gegenstand dieses Verfahrens auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes war die Festsetzung eines Zwangsgeldes zur Durchsetzung einer Ordnungsverfügung, mit der dem Antragsteller in jenem Verfahren die Beseitigung eines straßenseitigen Zauns auf seinem Grundstück aufgegeben worden war. Nach dem Protokoll des Orts- und Erörterungstermins gingen die Beteiligten offenbar davon aus, dass für eine straßenseitige Einfriedung des Grundstücks A. 4 die Erteilung einer denkmalrechtlichen Erlaubnis grundsätzlich in Betracht komme. Der Antragsteller in jenem Verfahren erwäge insoweit zwei Varianten eines Antrags auf Erteilung einer entsprechenden Erlaubnis: Die Einfriedung könnte einschließlich der in diese integrierten Tore insgesamt blickdurchlässig gestaltet werden. Dazu würden aus dem Stabgitterzaun die Lamellen entfernt. Die Plattenkonstruktion mit Briefkasten, Klingel und Lichtsteuerung bliebe erhalten. Oder die Türanlage könnte, wie vor Jahren erlaubt, aber nicht ausgeführt, bündig mit der Garage im Rahmen einer nicht blickdurchlässigen Stahlkonstruktion errichtet werden. Daran würde sich entlang der Zuwegung zum Haus auf der Gartenseite sowie auf der anderen Seite entlang der Garagenzufahrt zum dortigen Gartenteil jeweils ein circa zwei Meter hoher blickdurchlässiger Zaun bis an die Straße und entlang der Straße anschließen. In beiden Varianten würde hinter dem Zaun eine blickdichte Bepflanzung angelegt. Zusätzlich könne die beseitigte bauzeitliche blickdichte Türkonstruktion hinter dem blickdurchlässigen Zaun wiederhergestellt werden. Die Antragsgegnerin erklärte, dass sie von der weiteren Vollstreckung der Ordnungsverfügung bis zum 15. Dezember 2021 absehen werde. Sollte bis zu diesem Tag kein entsprechend den vorstehenden Überlegungen erarbeiteter Erlaubnisantrag bei ihr eingegangen sein, werde die Zwangsvollstreckung fortgesetzt. Sie werde die Vollstreckung auch dann fortsetzen, wenn ein Erlaubnisantrag abgelehnt werde. Der Antragsteller in jenem Verfahren nahm sodann seinen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und die zugehörige Klage im Verfahren 4 K 4488/21 zurück.

26

Mit der von dem Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger vertiefend vor, dass der seitliche Zaun keiner denkmalrechtlichen Erlaubnis bedürfe, da er das Denkmal nicht beeinträchtige. Jedenfalls stünden denkmalrechtliche Belange dem Verbleib des Zauns nicht entgegen, weil die durch den Zaun bedingten Beeinträchtigungen des Denkmals, wenn man solche unterstelle, allenfalls gering seien, während eine erzwungene Beseitigung des Zauns seine eigenen privaten Belange in eklatanter Weise missachte. Die Ordnungsverfügung sei überdies sowohl ermessensfehlerhaft als auch gleichheitswidrig. Wie aus der Begründung der Eintragung in die Denkmalliste deutlich hervorgehe, habe der Vorgarten selbst keinerlei Denkmalwert. Die unbebaute Fläche des Grundstücks sei ausschließlich zur Bewahrung einer gewissen Großzügigkeit unter Denkmalschutz gestellt worden, sodass sich der Schutzzweck der Eintragung allein auf das Gebäude beziehe. Damit wirke sich der seitliche Zaun allenfalls auf die nähere Umgebung des allein geschützten vorderen Wohnhauses aus. Die bloße Verhinderung der Wahrnehmbarkeit eines Baudenkmals von der Straße her sei grundsätzlich nicht als Beeinträchtigung dieses Baudenkmals zu bewerten, da die Denkmalwürdigkeit eines Baudenkmals im Regelfall nicht durch eine solche Sichtbeziehung bestimmt werde. Jedenfalls wäre eine mögliche Beeinträchtigung des geschützten vorderen Wohnhauses durch den seitlichen Zaun nur geringfügig, denn dieser könne das Erscheinungsbild des Denkmals überhaupt nur bei einem bestimmten Blickwinkel des Betrachters beeinflussen. Zudem ergebe sich der Denkmalwert des vorderen Wohnhauses nicht daraus, dass es von der Straße aus wahrnehmbar sei, sondern aus seiner besonderen Architektur, deren Aussage durch die nur aus einer Blickrichtung unterbundene Wahrnehmbarkeit nicht nachhaltig berührt werde. Soweit das Verwaltungsgericht vornehmlich auf die Einordnung des vorderen Wohnhauses in das „Villenviertel I." abgestellt habe, sei dessen zwischenzeitliche Entwicklung unberücksichtigt geblieben. Viele der in diesem Villenviertel gelegenen Grundstücke seien heute mit vergleichbar hohen oder sogar noch höheren und massiveren Einfriedungen umgeben. Insoweit komme es nicht darauf an, ob jedes einzelne der dort aufstehenden Gebäude unter Denkmalschutz stehe. Die Begründung der Eintragung in die Denkmalliste mache die Denkmalwürdigkeit des vorderen Wohnhauses gerade an seiner integrierten Lage in dem Villenviertel fest, ohne diese Lage auf die unter Denkmalschutz gestellten Gebäude innerhalb des Villenviertels zu reduzieren. In dem Villenviertel sei eine bauliche Struktur, die sich etwa durch niedrige oder gar keine straßenseitigen Einfriedungen der Grundstücke auszeichne, weitgehend nicht gegeben, obgleich der maßgebliche Bebauungsplan vom 30. Juli 2001 (im Folgenden: Bebauungsplan) straßenseitige Einfriedungen nur bis zu einer Höhe von 1,0 m zulasse. Gegen die zahlreichen höheren Einfriedungen in der Umgebung schreite die Beklagte trotz mehrfacher entsprechender Hinweise, die er, der Kläger, gegeben habe, nicht ein und dulde damit diese Entwicklung. Früher habe auf seinem Grundstück eine dem seitlichen Zaun vergleichbar hohe Hecke gestanden, die die Wahrnehmbarkeit des vorderen Wohnhauses von der Straße aus ebenfalls eingeschränkt habe. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, eine solche Hecke ließe den Charakter einer „offenen von Grünflächen umgebenen Villa" unberührt, sei in sich widersprüchlich. Den vermeintlichen Beeinträchtigungen des Denkmals durch den seitlichen Zaun stünden seine eigenen persönlichen Belange gegenüber, die erheblich seien. Vor der Errichtung der Zäune habe es mehrere Einbruchsversuche gegeben und es sei einige Male versucht worden, sein Grundstück auszuspähen. Diese Vorkommnisse stünden im Kontext mit der Fokussierung professioneller Einbrecherbanden auf das Villenviertel I., die die Ortsgemeinschaft veranlasst habe, einen privaten Wachdienst mit dem Schutz der dortigen Grundstücke und Häuser zu beauftragen. Die Schutzfunktion des seitlichen Zauns könne nicht verneint werden, weil er, der Kläger, sich etwa bestandskräftig zur Beseitigung des straßenseitigen Zauns verpflichtet habe. Diese Verpflichtung gelte nämlich nur für den Fall, dass die von ihm beantragte Baugenehmigung für den straßenseitigen Zaun bestandskräftig versagt werden sollte. Das Verwaltungsgericht habe über seine Klage gegen die Versagung der Baugenehmigung durch die Beklagte noch nicht entschieden. Der mit den Zäunen beabsichtigte Schutz vor Einbrechern lasse sich weder durch einen an den Fenstern des vorderen Wohnhauses angebrachten Sichtschutz noch durch sonstige Schutzmaßnahmen erreichen. Der Zaun solle nämlich die Ausspähung des Grundstücks verhindern oder zumindest wesentlich erschweren und in Verbindung mit dem elektrisch betriebenen Tor ermöglichen, dass ein Fahrzeug, mit dem man auf das Grundstück fahre, dort sicher verlassen werden könne, ohne dass die Insassen befürchten müssten, beim Aussteigen überfallen zu werden. Schließlich verstoße die Beklagte mit ihrer Ordnungsverfügung gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, da sie nicht gegen vergleichbare Einfriedungen von Grundstücken im Villenviertel I., etwa auf dem Grundstück A. 4, vorgehe. Vor dem Hintergrund der in dem Verfahren 4 L 1535/21 zwischen dem dortigen Antragsteller und der Beklagten getroffenen Einigung könne er unter dem Aspekt der Gleichbehandlung eine entsprechende denkmalrechtliche Erlaubnis für die von ihm errichteten Zäune und das Tor verlangen.

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Der Kläger beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 30. Oktober 2019 (4 K 377/19) die Wiederherstellungsanordnung der Beklagten vom 10. Januar 2019 (Az.: 48/2 Kr) aufzuheben.

29

Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

31

Sie hält die Denkmäler auf dem Grundstück des Klägers und auf dem Grundstück A. 4 jedenfalls im Hinblick auf die denkmalbezogenen Auswirkungen von Einfriedungen für nicht vergleichbar und ist nicht bereit, dem Kläger für die auf seinem Grundstück errichteten Zäune und das Tor eine denkmalrechtliche Erlaubnis entsprechend der für das Grundstück A. 4 angedachten Erlaubnis zu erteilen.

32

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

33

Der Vorsitzende des Senats hat die Örtlichkeit am 24. Juni 2021 in Augenschein genommen und die Sache vor Ort mit den Beteiligten erörtert. Hinsichtlich der dabei getroffenen Feststellungen wird auf das Protokoll des Ortstermins vom selben Tage verwiesen.

34

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts in den Verfahren 4 K 2173/11, 4 K 1532/17, 4 L 1535/21 und 4 K 4488/21 sowie den der vorgelegten Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 bis 13) Bezug genommen.

35

Entscheidungsgründe:

36

Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

37

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

38

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet. Die Ordnungsverfügung der Beklagten vom 10. Januar 2019 ist, soweit sie nicht aufgehoben worden ist, rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

39

Nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW a.F. (§ 25 Abs. 1 DSchG NRW n.F.) kann die Denkmalbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen von demjenigen, der eine nach dem Denkmalschutzgesetz erlaubnispflichtige Handlung ohne Erlaubnis durchführt, grundsätzlich die Wiederherstellung des bisherigen Zustands des Baudenkmals verlangen.

40

Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift liegen im Hinblick auf die von dem Kläger verlangte Beseitigung des seitlichen Zauns im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung vor.

41

Das vordere Wohnhaus auf dem Grundstück A. 3 ist einschließlich des zughörigen Gartens als Baudenkmal in die Denkmalliste der Stadt L. eingetragen und damit nach der Konstruktion des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzes ein Baudenkmal. Der Kläger hat, indem er den zu dem Baudenkmal gehörenden Vorgarten durch den besagten Zaun teilweise hat einfrieden lassen, das Baudenkmal verändert, ohne im Besitz einer dafür nach § 9 DSchG NRW a.F. erforderlichen Erlaubnis zu sein. Er hat für diese Baumaßnahme weder eine denkmalrechtliche Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW a.F. noch eine Baugenehmigung erhalten, bei deren Erteilung die Belange des Denkmalschutzes angemessen zu berücksichtigen gewesen wären (§ 9 Abs. 3 DSchG NRW a.F.).

42

Allerdings hängt die Rechtmäßigkeit des Wiederherstellungsverlangens nach § 27 Abs. 1 DSchG NRW a.F. beziehungsweise § 25 Abs. 1 DSchG NRW n.F. regelmäßig davon ab, dass die formell illegale Handlung, deren Folgen durch die Wiederherstellung des bisherigen Zustands rückgängig gemacht werden sollen, nicht materiell-rechtlich erlaubnisfähig ist.

43

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, BRS 58 Nr. 32, und vom 26. September 2000 – 8 A 769/97 –, BRS 77 Nr. 166.

44

Wäre die beanstandete Handlung nämlich nach den denkmalrechtlichen Vorschriften erlaubnisfähig, könnte dem Eigentümer die Veränderung des Baudenkmals oder die denkmalrechtlich relevante Veränderung seiner engeren Umgebung, die er formell illegal bereits vorgenommen hat, auf seinen entsprechenden Antrag hin nicht verwehrt werden.

45

Die Errichtung des seitlichen Zauns ist nicht erlaubnisfähig.

46

Nach § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW n.F. muss die Erlaubnis für die Veränderung eines Baudenkmals oder für die denkmalrechtlich relevante Veränderung seiner engeren Umgebung im Sinne des § 9 Abs. 2 DSchG NRW n.F. erteilt werden, wenn Gründe des Denkmalschutzes nicht entgegenstehen oder wenn – was hier nicht in Betracht kommt – ein überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt.

47

Das Ergebnis der nicht in das Ermessen der Denkmalbehörde gestellten Entscheidung über die Erlaubnis zur Veränderung eines Baudenkmals oder zur denkmalrechtlich relevanten Veränderung seiner engeren Umgebung hängt von einer Abwägung aller für und gegen die Veränderung sprechenden Belange ab, die gerichtlich vollständig überprüfbar ist. Dabei lassen sich die Gründe des Denkmalschutzes, die die Erteilung der Erlaubnis hindern können, nicht abstrakt bestimmen, sondern müssen stets aus den Besonderheiten des zur Entscheidung stehenden konkreten Falles abgeleitet werden. Es ist bezogen auf das jeweilige Baudenkmal zu prüfen, ob und inwieweit die Schutzzwecke des Denkmalschutzgesetzes durch die beabsichtigte Veränderung gestört oder vereitelt werden könnten.

48

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, BRS 58 Nr. 32.

49

Bei dieser Prüfung kommt den Gründen für die Unterschutzstellung besonderes Gewicht zu, da sie die mit der Unterschutzstellung verbundene Einschränkung der Eigentümerbefugnisse rechtfertigen. Die für Abwägungsentscheidung im Rahmen des § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW n.F. relevanten Gründe des Denkmalschutzes ergeben sich daher in erster Linie aus der Eintragung in die Denkmalliste und aus dem über die Unterschutzstellung erteilten Bescheid, weil darin, für den Eigentümer des Baudenkmals erkennbar, die Grundlage für die ihm auferlegte Belastung formuliert ist.

50

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. Juli 2000 – 8 A 4631/97 –, juris, Rn. 35.

51

Dass eine Erlaubnis nach § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW n.F. nur verweigert werden darf, wenn Gründe des Denkmalschutzes der Veränderung des Baudenkmals oder der denkmalrechtlich relevanten Veränderung seiner engeren Umgebung „entgegenstehen“, bedeutet, dass diese Gründe ein stärkeres Gewicht haben müssen als die für die geplante Veränderung streitenden Interessen. Nicht jede Beeinträchtigung denkmalrechtlicher Belange kann deshalb unter dem Etikett entgegenstehender Gründe des Denkmalschutzes die Verweigerung einer beantragten Erlaubnis für die Veränderung oder die Feststellung der materiellen Illegalität einer formell illegal durchgeführten Veränderung rechtfertigen. Anders als bei der Entscheidung über die Unterschutzstellung einer Sache, die unabhängig von privaten Interessen allein von dem Denkmalwert der Sache bestimmt wird, sollen die Erlaubnisse nach § 9 Abs. 3 Satz 1 DSchG NRW n.F. gegebenenfalls dabei helfen, den Eigentümern von Baudenkmälern eine flexible, profitable und zeitgerechte Nutzung ihres Eigentums zu ermöglichen, soweit dies denkmalrechtlich vertretbar ist.

52

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1996 – 10 A 1453/92 –, BRS 58 Nr. 32, m.w.N.

53

Die Vorschrift soll wesentlich dazu beitragen, dass die in § 1 Abs. 1 Satz 3 DSchG NRW n.F. genannte Aufgabe des Denkmalschutzes, auf eine sinnvolle Nutzung der Baudenkmäler hinzuwirken, erfüllt werden kann, um letztlich das Ziel der möglichst weitgehenden Erhaltung denkmalwerter Substanz auf Dauer zu gewährleisten (§ 8 Abs. 1 Satz 2 DSchG n.F. NRW).

54

Es kann offen bleiben, ob die bestandskräftige Unterschutzstellung des Vorgartens durch die einschlägigen Vorschriften des Denkmalschutzgesetzes gedeckt ist und die möglicherweise dafür zu benennenden denkmalrechtlichen Gründe der Erteilung der begehrten Erlaubnis für die Veränderung des Vorgartens durch den seitlichen Zaun entgegenstehen könnten. Jedenfalls beeinträchtigt der seitliche Zaun das Erscheinungsbild des unter Schutz gestellten vorderen Wohnhauses und der angebauten ehemaligen Garage im Sinne des § 9 Abs. 2 DSchG NRW n.F.

55

Das denkmalrechtliche Erscheinungsbild im Verständnis dieser Vorschrift ist als der von außen sichtbare Teil eines Baudenkmals zu verstehen, an dem jedenfalls der sachkundige Betrachter den Denkmalwert, der dem Baudenkmal innewohnt, abzulesen vermag. Da das Erscheinungsbild des Baudenkmals mit Blick auf Maßnahmen in seiner engeren Umgebung geschützt wird, muss die Beziehung des Baudenkmals zu seiner engeren Umgebung außerdem für den Denkmalwert von Bedeutung sein.

56

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. März 2012 – 10 A 2037/11 –, juris, Rn. 68.

57

Nach nordrhein-westfälischem Recht hängt die Denkmaleigenschaft einer Sache davon ab, ob es ein öffentliches Interesse an deren Erhaltung und Nutzung gibt. Ein solches Interesse ist zu bejahen, wenn die Sache bedeutend für die Erdgeschichte, für die Geschichte des Menschen, für die Kunst- und Kulturgeschichte, für Städte und Siedlungen oder für die Entwicklung der Arbeits- und Produktionsverhältnisse ist und an ihrer Erhaltung und Nutzung wegen künstlerischer, wissenschaftlicher, volkskundlicher oder städtebaulicher Bedeutung ein Interesse der Allgemeinheit besteht. Je nachdem, welche dieser Bedeutungs- und Erhaltungskategorien für die Unterschutzstellung ausschlaggebend waren und für welche Teile der Sache sie bejaht worden sind, kommt einem Baudenkmal ein individueller Aussagewert zu, der mit dem ihm innewohnenden Denkmalwert identisch ist und auch sein denkmalrechtliches Erscheinungsbild – wie es in § 9 Abs. 2 DSchG NRW n.F. geschützt ist – maßgeblich prägt. Zur Ermittlung des individuellen Aussagewertes eines Baudenkmals ist in erster Linie auf die Eintragung in der Denkmalliste und auf die ihr beigefügte Begründung abzustellen, denn nach nordrhein-westfälischem Recht ist die Eintragung für die Denkmaleigenschaft von Baudenkmälern, Gartendenkmälern und beweglichen Denkmälern konstitutiv (§ 5 Abs. 1 DSchG NRW n.F.).

58

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. März 2012 – 10 A 2037/11 –, juris, Rn. 69.

59

Eine Beeinträchtigung des denkmalrechtlich geschützten Erscheinungsbildes eines Baudenkmals im Sinne des § 9 Abs. 2 DSchG NRW n.F. liegt vor, wenn der mit dem Erscheinungsbild angesprochene Denkmalwert durch eine Veränderung seiner Umgebung herabgesetzt wird.

60

So ist es hier. Das vordere Wohnhaus und die daran angebaute ehemalige Garage erfüllen die Eintragungsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 und 2 DSchG NRW n.F. jedenfalls insoweit, als deren Unterschutzstellung ihre architekturgeschichtliche Bedeutung hervorhebt und darin auch die Gründe für ihre Erhaltung und Nutzung sieht. In der Anlage zur Eintragung in die Denkmalliste heißt es dazu, dass die variationsreiche Kubatur, die Plastizität durch ihr Spiel von Höhe und Tiefe, Schräge und Gerade sowie die individuelle Grundrissgestaltung das Gebäude als einen typischen Vertreter der 50er-Jahre-Architektur auswiesen, deren Wurzeln im Neuen Bauen lägen. Ferner sei das Wohnhaus ein wichtiges Werk im Oeuvre H. I2., der zu den bekannten L3. Architekten gehöre und unter anderem auch in der N. gebaut habe. Im gerichtlichen Verfahren hat der Beigeladene ergänzend ausgeführt, dass das Baudenkmal zur Straße hin durch das Verhältnis von bebauter und unbebauter Fläche, von Hochbau und Freifläche mitbestimmt sei. Die Abschottung hinter einer dichten Einfriedung, die wie eine bauliche Anlage wirke, störe dieses bewusst bestimmte Verhältnis von bebauten Flächen und Freiflächen. Sie ließe sich auch nicht mit der Villenarchitektur der Nachkriegsmoderne vereinbaren, die sich mit ihrer zurückhaltenden Eleganz und Offenheit an der amerikanischen Moderne orientiere. Dazu zählten auch offene, nur niedrig oder gar nicht umfriedete Vorgärten, deren Rasenflächen ineinander übergingen und nur punktuell durch höher wachsende Pflanzen akzentuiert würden. Diese in zulässiger Weise konkretisierte Beschreibung des Denkmalwertes des vorderen Wohnhauses und der ehemaligen Garage durch den in besonderem Maße sach- und fachkundigen Beigeladenen macht sich der Senat zu eigen. Sie entspricht im Hinblick auf ihre tatsächlichen Grundlagen den Eindrücken, die der Vorsitzende des Senats bei einer Ortsbesichtigung gewonnen hat. Diese Eindrücke hat der Vorsitzende dem Senat anhand der bei der Ortsbesichtigung gefertigten Fotos vermittelt.

61

Der geschlossene seitliche Zaun, der mit mehr als 2,0 m Höhe den Vorgarten in seiner gesamten Tiefe wie eine Wand durchschneidet, steht in krassem Gegensatz zu der oben beschriebenen Offenheit, auf die die architektonische Gestaltung des vorderen Wohnhauses angewiesen ist, um in der beabsichtigten Weise wirken zu können, und die nach dem Vorstehenden seinen Denkmalwert mitbestimmt.

62

In dem Wunsch des Klägers nach einer Ausweitung seiner Privatsphäre, die auch den Vorgartenbereich und die auf seinem Grundstück liegende Zuwegung zu dem vorderen Wohnhaus erfassen soll, sieht der Senat keinen Belang, der mit den vorstehend beschriebenen denkmalrechtlichen Belangen zumindest gleichgewichtig wäre. Dies gilt ebenfalls, soweit er dafür ein mit der gehobenen Wohnlage begründetes besonderes Sicherheitsbedürfnis geltend macht. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass entlang der an die Straße grenzenden Seite des Grundstücks kein entsprechender Zaun errichtet werden darf. Nach den gestalterischen Festsetzungen des Bebauungsplans sind zu den angrenzenden Straßenverkehrsflächen Einfriedungen nur bis zu einer Gesamthöhe von 1,0 m zulässig. Belastbare Anhaltspunkte dafür, dass der Bebauungsplan oder jedenfalls die besagte Festsetzung etwa wegen Funktionslosigkeit unwirksam sein könnte, sind nicht ersichtlich.

63

Bebauungspläne oder einzelne ihrer Festsetzungen sind nur in äußerst seltenen Fällen funktionslos. Eine Festsetzung tritt nur dann außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt und wenn diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Entscheidend ist, ob die Festsetzung noch geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen sinnvollen Beitrag zu leisten. Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zugrunde liegt, wird nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann.

64

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Dezember 1998 – 4 CN 3.97 –, juris, Rn. 22.

65

Allein der Umstand, dass es Grundstücke im Geltungsbereich des Bebauungsplans gibt, die diesen Vorgaben nicht entsprechen, reicht also für eine Funktionslosigkeit nicht aus.

66

Es ist auch nicht ersichtlich, dass der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Befreiung von der gestalterischen Festsetzung haben könnte. Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass eine solche Befreiung ausscheidet, weil sie die Grundzüge der Planung berühren würde.

67

Ob die Grundzüge der Planung berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto eher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption nahe, die nur im Wege der Umplanung möglich ist. Die Befreiung kann nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseitezuschieben. Sie darf – jedenfalls von Festsetzungen, die für die Planung tragend sind – nicht aus Gründen erteilt werden, die sich in einer Vielzahl gleichgelagerter Fälle oder gar für alle von einer bestimmten Festsetzung betroffenen Grundstücke anführen ließen.

68

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. März 1999 – 4 B 5.99 –, juris, Rn. 6.

69

Letzteres ist hier der Fall, denn der Kläger macht für die Erforderlichkeit des Zauns ein Sicherheitsbedürfnis geltend, das nach seinem Vortrag für alle Grundstücke im Villenviertel I. gleichermaßen vorliegt. Die mit der fraglichen Festsetzung bezweckte einheitliche Gestaltung des Straßenbildes als wesentlicher Aspekt der insoweit verfolgten Planungskonzeption würde verfehlt, wenn für eine unbestimmte Zahl von Grundstücken oder gar für alle Grundstücke im Plangebiet straßenseitige Einfriedungen von mehr als 1,0 m Höhe durch die Erteilung von Befreiungen gestattet würden.

70

Kann der Kläger eine Baugenehmigung für den ohne eine solche Genehmigung errichteten, mehr als 2,0 m hohen straßenseitigen Zaun und das darin integrierte Tor nicht erhalten, wäre hier der zu seinen Gunsten sprechende Belang der Privatsphäre und des Sicherheitsbedürfnisses ohnehin insgesamt hinfällig.

71

Überdies ist der Senat davon überzeugt, dass der Kläger, der das Grundstück mit dem vorderen Wohnhaus in Kenntnis seiner Denkmaleigenschaft und der damit verbundenen Einschränkungen im Hinblick auf bauliche Veränderungen erworben hat, sein Sicherheitsbedürfnis und seinen Wunsch nach mehr Privatsphäre auch auf eine Weise befriedigen könnte, die das Erscheinungsbild des vorderen Wohnhauses weniger beeinträchtigen würde, als die besagten Zäune und das Tor.

72

Der Einwand des Klägers, die Beklagte verstoße mit ihrer Ordnungsverfügung gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, da sie nicht gegen vergleichbare Einfriedungen von Grundstücken im Villenviertel I., etwa auf dem Grundstück A. 4, vorgehe, ist unberechtigt.

73

Es ist anerkannt, dass eine ordnungsrechtliche Beseitigungsanordnung von dem Adressaten nicht allein mit dem Argument abgewehrt werden kann, die Behörde schreite gegen Rechtsverstöße in vergleichbaren anderen Fällen nicht ein. Art. 3 Abs. 1 GG gewährt keinen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Dieser Grundsatz entbindet die Behörde allerdings nicht von der Verpflichtung, ihre ordnungsrechtliche Tätigkeit maßgeblich auch am Gleichheitssatz auszurichten. Ermächtigt das Gesetz dazu, unter bestimmten Voraussetzungen etwa die Beseitigung von baulichen Anlagen anzuordnen, so lässt sich aus Art. 3 Abs. 1 GG die Forderung ableiten, das eingeräumte Ermessen in gleichgelagerten Fällen gleichmäßig auszuüben. Ergreift oder unterlässt die Behörde Maßnahmen zur Bekämpfung rechtswidriger Zustände, so hat sie in allen vergleichbaren Fällen in der gleichen Art und Weise zu verfahren. Das bedeutet bei einer Vielzahl von Verstößen jedoch nicht, dass sie gleichzeitig tätig werden muss. Entschließt sie sich zu einem Einschreiten, so ist es ihr unbenommen, die Verhältnisse nach und nach zu bereinigen. Ihr ist es indes verwehrt, systemlos oder willkürlich vorzugehen. Beschränkt sie sich darauf, einen Einzelfall herauszugreifen, so handelt sie dem Gleichbehandlungsgebot zuwider, es sei denn, dass sie hierfür sachliche Gründe anzuführen vermag.

74

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. April 1995 – 4 B 55.95 –, juris, Rn. 4 f.; OVG NRW, Urteil vom 7. April 2014 – 10 A 1814/12 –, juris, Rn. 47.

75

Da es hier um eine denkmalrechtliche Ordnungsverfügung auf der Grundlage einer denkmalrechtlichen Ermächtigung geht, ist die Betrachtung auf solche Grundstücke zu beschränken, auf denen ein Baudenkmal steht, welches nach seiner Unterschutzstellung ohne die erforderliche Erlaubnis oder Genehmigung verändert oder dessen Erscheinungsbild durch bauliche Maßnahmen in seiner engeren Umgebung beeinträchtigt worden ist. Gegen den Eigentümer des Grundstücks A. 4 hat die Beklagte im Hinblick auf die formell illegal errichtete Einfriedung dieses Grundstücks eine denkmalrechtliche Beseitigungsanordnung mit dem Ziel der Wiederherstellung des bisherigen Zustands erlassen. Der Eigentümer hat die gegen ihn eingeleiteten Vollstreckungsmaßnahmen zur Durchsetzung der Beseitigungsanordnung mit einer Klage bei dem Verwaltungsgericht angegriffen. Die Klage hat er zurückgenommen, nachdem die Beklagte in einem im Rahmen des Klageverfahrens durchgeführten Ortstermin zugesagt hat, über die Erteilung einer denkmalrechtlichen Erlaubnis für eine veränderte Einfriedung nach einem entsprechenden Antrag des Eigentümers neu zu entscheiden. Dass damit auch eine Aussage über die baurechtliche Zulässigkeit einer künftigen Einfriedung getroffen werden sollte, lässt sich dem Protokoll des Verwaltungsgerichts nicht entnehmen. Soweit der Kläger – quasi ins Blaue hinein – pauschal eine Ungleichbehandlung gegenüber dem Eigentümer des Grundstücks A. 4 und gegenüber weiteren Denkmaleigentümern beklagt, legt er nicht ansatzweise dar, inwieweit die Fälle, die er meint, mit seinem eigenen überhaupt vergleichbar sind und die behauptete ungleiche Behandlung willkürlich ist. So ist die unter Denkmalschutz stehende Bebauung auf dem Grundstück A. 4 in vielerlei Hinsicht anders gestaltet als die Bebauung auf dem Grundstück des Klägers und sind die Gründe für ihre Unterschutzstellung jeweils andere. Der Denkmalwert des Gebäudes auf dem Grundstück A. 4, das mehr oder weniger zentral auf dem teils modellierten Gelände errichtet ist, sodass sich ein Vorgarten wie auf dem Grundstück des Klägers nicht klar abgrenzen lässt, wird vornehmlich daraus abgeleitet, dass es ein besonderes Beispiel für das organische Bauen sei. Der Umstand, dass die Beklagte gleichwohl die Einfriedung des Grundstücks ursprünglich als mit den Gründen des Denkmalschutzes nicht vereinbar angesehen hat und nicht nachvollziehbar sein mag, aus welchen Gründen sie von dieser rechtlichen Einschätzung möglicherweise abgerückt ist, lässt nicht auf eine willkürliche Ungleichbehandlung der beiden in Rede stehenden Fälle schließen. Soweit die Beklagte erwägen sollte, dem Eigentümer des Grundstück A. 4 neben einer denkmalrechtlichen Erlaubnis für die Einfriedung seines Grundstücks hinsichtlich der Höhe dieser Einfriedung eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans zu erteilen, wäre diese Befreiung nach dem Vorstehenden vermutlich rechtswidrig. Auf eine solche Befreiung könnte sich der Kläger allerdings nicht berufen, denn er kann nicht verlangen, dass zu seinen Gunsten aus Gründen der Gleichbehandlung ein begünstigender Verwaltungsakt erlassen wird, für den die rechtlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind. Die Beklagte mag in einem solchen Fall überlegen, ob sich die jeweilige Behandlung der sich quasi gegenüberliegenden Grundstücke mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung vereinbaren lässt.

76

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

77

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

78

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.