Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-08-20, Aktenzeichen 2 K 8316/18

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die räumliche Beschränkung ihres Aufenthalts als Geduldete auf das Gebiet der Landeshauptstadt durch den Beklagten.

2

Die Klägerin gibt an, Staatsangehörige Sri Lankas zu sein. Im April 2015 reisten sie mit zwei Kindern in das Bundesgebiet ein und stellte im Juni 2016 einen förmlichen Asylantrag. Bei ihrer Anhörung durch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge am 27.09.2016 gab die Klägerin unter anderem an, in Sri Lanka zwar eine Identitätskarte besessen zu haben, im Inland aber über keine Identitätsdokumente zu verfügen. Zu ihrem Ehemann habe sie keinen Kontakt mehr; ein älterer Bruder von ihr wohne in X., wo auch sie gewohnt habe. Ihr Onkel habe ihr bei ihrer Ausreise geholfen.

3

Mit Bescheid vom 14.11.2016 lehnte das Bundesamt den Antrag der Klägerin (und ihrer beiden damaligen Kinder) auf Asylanerkennung, Zuerkennung der Flüchtlingseigenschaft und Zuerkennung subsidiären Schutzes ab, stellte fest, dass komplementäre Abschiebungsverbote nicht vorliegen und drohte der Klägerin (und ihren Kindern) die Abschiebung an. Zur Begründung führte es unter anderem aus, es sei der Klägerin nicht gelungen, Zweifel an der Glaubhaftigkeit ihres Vortrags auszuräumen. Gegen den Bescheid erhob die Klägerin Klage, die die vierte Kammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart mit Urteil vom 10.07.2017 - A 4 K 8269/16 - abwies. In den Entscheidungsgründen des Urteils wird unter anderem ausgeführt, die Klägerin habe Vorfluchtgründe nicht glaubhaft machen können; ihre Angaben zu den Orten des angeblich Erlebten seien vage geblieben.

4

Am 15.06.2017 wurde der Klägerin im Inland eine weitere Tochter geboren. Deren von Amts wegen gestellten Asylantrag lehnte das Bundesamt mit Bescheid vom 05.09.2017 ab. Eine dagegen erhobene Klage ist noch bei der vierten Kammer des Verwaltungsgerichts anhängig (A 4 K 15306/17).

5

Nach Abschluss ihres Asylverfahrens erhielt die Klägerin von der unteren Ausländerbehörde ihres Wohnortes Stuttgart im Auftrag des Regierungspräsidiums Karlsruhe am 18.01.2018 erstmals eine Bescheinigung über die Aussetzung ihrer Abschiebung ausgehändigt, in welcher die untere Ausländerbehörde die Verpflichtung der Klägerin zur Wohnsitznahme in Stuttgart anordnete.

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Mit Verfügung vom 27.03.2018 forderte das Regierungspräsidium Karlsruhe die Klägerin auf, der für sie zuständigen unteren Ausländerbehörde bis zum 21.05.2018 Identitätsdokumente vorzulegen. Dagegen erhob die Klägerin Klage zur vierten Kammer des Verwaltungsgerichts (A 4 K 4181/18) und machte sinngemäß geltend, schon in ihrer Anhörung vor dem Bundesamt hätte sie klargestellt, zu keinem Verwandten in der Heimat mehr Kontakt zu haben.

7

Nachdem der 21.05.2018 ohne Vorlage von Dokumenten verstrichen war, wies das Regierungspräsidium die untere Ausländerbehörde an, in die der Klägerin am 16.07.2018 auszuhändigende Duldungsbescheinigung eine Beschränkung ihres Aufenthalts auf das Stadtgebiet Stuttgart aufzunehmen und verwies zur Begründung auf die fehlende Mitwirkung der Klägerin bei der Beschaffung von Identitätsdokumenten. Bei der Aushändigung der Bescheinigung übergab die untere Ausländerbehörde der Klägerin ein „Beiblatt“, in dem ausgeführt wird:

8

„Der Aufenthalt ist auf das Stadtgebiet Stuttgart beschränkt. Begründung: § 61 Abs. 1 c Satz 2 AufenthG. ... Rechtsbehelfsbelehrung: Gegen diese Entscheidung kann innerhalb eines Monats ... Klage erhoben werden.“

9

Am 17.07.2018 hat die Klägerin Klage gegen diese räumliche Beschränkung zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben, das den Rechtsstreit an das Verwaltungsgericht Stuttgart verwiesen hat. Diese Klage hat sie jeweils auf die weiteren räumlichen Beschränkungen in den ihr nachfolgend ausgehändigten Duldungsbescheinigungen erweitert, zuletzt jene vom 15.07.2019. Zur Begründung macht sie geltend, bei jeder Aushändigung der jeweiligen Duldungsbescheinigung mit räumlicher Beschränkung sei ihr erneut das „Beiblatt“ der unteren Ausländerbehörde ausgehändigt worden. Alle räumlichen Beschränkungen seien rechtswidrig, da bei ihr auf Grund des noch laufenden Asylerstverfahrens ihrer jüngsten Tochter ein Vollstreckungshindernis bestehe. Obwohl diese Tochter bis nach Hamburg reisen dürfe, „bestrafe“ man sie mit der Beschränkung auf Stuttgart, was „pure Menschenverachtung und des Rechtsstaats absolut unwürdig“ sei.

10

Die Klägerin beantragt,

11

ihre räumliche Beschränkung in der Duldungsbescheinigung vom 15.07.2019 aufzuheben

12

sowie

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festzustellen, dass ihre vorrangegangenen räumlichen Beschränkungen rechtswidrig waren.

14

Der Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Die Beteiligten haben eine Entscheidung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer zugestimmt.

17

Die Kammer hat den Antrag der Klägerin auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe durch Beschluss vom 19.10.2018 abgelehnt, welcher vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg mit Beschluss vom 10.04.2019 - 11 S 2598/18 - abgeändert worden ist. Die vierte Kammer des Gerichts hat durch Urteil vom 19.10.2018 - A 4 K 4181/18 - die Klagen der Klägerin und ihrer beiden älteren Kinder gegen die Passverfügung des Regierungspräsidiums abgewiesen. In den Entscheidungsgründen dieses Urteils wird im Wesentlichen ausgeführt, die Klägerin habe beim Bundesamt entgegen ihrer Behauptung keine Dokumente vorgelegt und stattdessen damals Kontakte zu Verwandten behauptet.

18

Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Klägervertreter u.a. darauf verwiesen, dass die räumliche Beschränkung schon ihrer Ausdehnung nach falsch sei, weil sie auf den Bezirk der Ausländerbehörde, welche diese verfüge, also des Regierungspräsidiums Karlsruhe, erstreckt sein müsse. Jedenfalls sei sie aber wegen der Wirkungen auf die Klägerin und ihre Kinder unverhältnismäßig. Der Beklagtenvertreter hat dargelegt, man gehe nicht davon aus, dass die räumliche Beschränkung stets neu angeordnet werde. In wichtigen Fällen könne man eine Ausnahme beantragen, die rasch erteilt werde. Die Klägerin hat ergänzt, ihre älteren Kinder beschwerten sich bei ihr, dass sie anders als andere Kinder keine Ausflüge zu Zielen außerhalb Stuttgarts unternehmen könnten, weil sie die Beschränkung penibel einhalte. Sie selbst besuche gerne Veranstaltungen der Zeugen Jehovas, die sich meist zwischen Bad Cannstatt und Fellbach treffen würden.

19

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens wird auf den Inhalt der Gerichtsakte (einschließlich jener zum Verfahren der Passverfügung) und den Inhalt der dem Gericht vorliegenden Akte des Regierungspräsidiums Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage, über die der Berichterstatter entscheiden kann (§ 87a Abs. 2 u. 3 VwGO), ist zum Teil unzulässig (dazu II.), im Übrigen unbegründet (dazu I.).

I.

21

Soweit die Klägerin ihre aktuelle räumliche Beschränkung angreift, ist ihre Klage zulässig (dazu 1.), aber unbegründet (dazu 2.).

22

1. Die hiergegen erhobene Anfechtungsklage ist insbesondere statthaft (dazu a) und bedarf nicht der vorherigen Durchführung eines Vorverfahrens (dazu b).

23

a) Die von der Klägerin zu beachtende räumliche Beschränkung ihres Aufenthalts nach § 61 Abs. 1c AufenthG gilt nicht kraft Gesetzes. Vielmehr wird sie durch Verwaltungsakt angeordnet, nämlich als selbständige belastende Auflage zum begünstigenden Verwaltungsakt der Aussetzung der Abschiebung (vgl. BayVGH, Beschl. v. 03.06.2014 - 10 C 13.696 - juris Rn. 5 zu § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG damaliger Fassung; VG Cottbus, Urt. v. 18.05.2018 - 3 K 1888/15 - juris; Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, Stand Juli 2019, § 61 Rn. 19). Daher kann sie regelmäßig mit der Anfechtungsklage angegriffen werden.

24

Etwas Anderes würde allerdings gelten, wenn die Beschränkung mit der Duldungsbescheinigung (§ 60a Abs. 4 AufenthG) vom 16.07.2018 nur einmalig angeordnet wäre, über § 51 Abs. 6 AufenthG fortdauernd gelten würde und in den nachfolgenden Duldungsbescheinigungen daher nur deklaratorisch wiederholt worden wäre (so wohl VG Cottbus, a.a.O., Urt. v. 18.05.2018, a.a.O.). Zwar wird vertreten, wenn die Aufenthaltserlaubnis oder die Duldungsbescheinigung verlängert und erneut mit einer Auflage versehen werde, sei hierin regelmäßig die konkludente Aufhebung der vorangegangenen Auflage zu sehen mit der Folge, dass die Wirkung des § 51 Abs. 6 AufenthG mit dem Neuerlass geendet habe (so OVG Nieders., Beschl. v. 04.04.2017 - 8 PA 46/17 - juris Rn. 9; Fehrenbacher, in: HTK-AuslR, Stand 2019, zu § 51 Abs. 6 AufenthG). Ob das auch angenommen werden kann, wenn - wie hier - der Vertreter der zuständigen Behörde ausführt, man praktiziere dies gerade nicht so, sondern gehe von einer einmaligen Anordnung aus, kann dahinstehen.

25

Für die Adressatin der Duldungsbescheinigung, die Klägerin, wird durch das ihr mitausgehändigte „Beiblatt“ der unteren Ausländerbehörde, die nach § 10 AAZuVO mit der Ausstellung der Duldungsbescheinigung beauftragt ist, und eine erneute Begründung für die räumliche Beschränkung sowie eine darunter aufgeführte Rechtsbehelfsbelehrung enthält, der Eindruck erweckt, es handele sich um einen erneuten anfechtbaren Verwaltungsakt des Regierungspräsidiums. Solche jedenfalls „formellen Verwaltungsakte“ können mit der Anfechtungsklage angegriffen werden (BVerwG, Urt. v. 26.06.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.10.2016 - 1 S 1662/16 - juris).

26

b) Der Durchführung eines Vorverfahrens vor Erhebung der Klage der Klägerin bedurfte es auf Grund von § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO nicht, da es sich bei der räumlichen Beschränkung um einen Verwaltungsakt eines Regierungspräsidiums handelt.

II.

27

Die zulässige Klage dringt aber in der Sache nicht durch. Die angefochtene räumliche Beschränkung entspricht dem Gesetz und kann daher die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

28

Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 AufenthG ist der räumliche Aufenthalt von vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern - wie der Klägerin - zunächst auf das Gebiet des Bundeslandes beschränkt, was jedoch nur für kurze Zeit gilt (§ 61 Abs. 1b AufenthG). Unabhängig davon kann eine engere räumliche Beschränkung in den Fällen des § 61 Abs. 1c Satz 1 AufenthG behördlich angeordnet werden. Sie soll nach § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG auf den Bezirk der Ausländerbehörde angeordnet werden, wenn der Aus-länder die der Abschiebung entgegenstehenden Gründe durch vorsätzlich falsche Angaben oder durch eigene Täuschung über seine Identität oder Staatsangehörigkeit selbst herbeiführt (Alt. 1) oder zumutbare Anforderungen an die Mitwirkung bei der Beseitigung von Ausreisehindernissen nicht erfüllt (Alt. 2). Mit dieser Bestimmung sollen Ausländer, die über ihre Identität täuschen oder die bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten nicht ausreichend mitwirken, enger an den Bezirk der Ausländerbehörde gebunden werden, um ggf. sicherzustellen, dass sie für etwaige erforderliche Mitwirkungshandlungen - wie Vorführungen zur Botschaft des Herkunftslandes - leichter erreichbar sind und um ein mögliches Untertauchen zu erschweren (BT-Drs. 18/11546, S. 22).

29

Zuständig für die Anordnung einer solchen räumlichen Beschränkung auf Grund von § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG ist in Baden-Württemberg nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 u. Abs. 3 Nr. 2 AAZuVO das Regierungspräsidium Karlsruhe, das zu Recht vom Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Beschränkung ausgegangen ist (dazu 1.) keinen gerichtlich überprüfbaren Ermessensfehler begangen (dazu 2.) und die korrekte Rechtsfolge angeordnet hat (dazu 3.).

30

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beschränkung des Aufenthalts der Klägerin liegen vor.

31

Belege für vorsätzlich falsche Angaben oder Identitätstäuschungen der Klägerin (§ 61 Abs. 1c Satz 2 Alt. 1 AufenthG) fehlen bislang. Die Klägerin erfüllt jedoch derzeit ihr zumutbare Mitwirkungen „bei der Beseitigung von Ausreisehindernissen“ (§ 61 Abs. 1c Satz 2 Alt. 2 AufenthG) nicht.

32

a) Entgegen ihrer Behauptungen in diesem Verfahren und in ihrem Klageverfahren gegen die Passverfügung des Beklagten hat sie weder in ihrem Asylverfahren Identitätsdokumente vorgelegt noch damals angegeben, zu allen Verwandten im Herkunftsland keinen Kontakt mehr zu haben. Vielmehr hat sie damals vorgetragen, sie habe im Heimatland eine ID-Card besessen und Kontakt zu ihrem Bruder und ihrem Onkel, der ihre Ausreise sogar organisiert habe. Zudem haben sowohl das Bundesamt als auch eine andere Kammer des Verwaltungsgerichts ihre Angaben insgesamt, auch räumlicher Art, nicht als glaubhaft eingestuft. Es ist also nicht ersichtlich, weswegen die Klägerin nicht über Verwandte oder Bekannte an Identitätsdokumente gelangen können sollte. Auch in der mündlichen Verhandlung hat sie nichts Abweichendes geltend gemacht.

33

Eine Kontaktaufnahme zu Verwandten und über diese zu Behörden im Heimatland ist ihr auch nicht wegen des noch nicht abgeschlossenen Asylerstverfahrens ihrer jüngsten Tochter unzumutbar. Eine derartige Unzumutbarkeit besteht nur, solange das eigene Verfahren nicht abgeschlossen ist (vgl. dazu etwa Funke-Kaiser, in: GK-AsylG, Stand Mai 2019, § 15 Rn. 48), denn nur in diesem Fall gerät der Betroffene in den Verdacht, sich dem Schutz des Heimatstaates wieder unterstellen zu wollen (und damit in die Gefahr der Verwirklichung des Tatbestandes des § 72 Abs. 1 Nr. 1 AsylG).

34

b) Der Verwirklichung des Anordnungstatbestands steht weiter nicht entgegen, dass die Klägerin derzeit nicht nur wegen fehlender Dokumente, sondern auch aus einem anderen Grund nicht abgeschoben werden kann, weil das Asylerstverfahren der jüngsten Tochter noch nicht abgeschlossen ist. Die zweite Alternative des § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG stellt nach ihrem Wortlaut auf „zumutbare Anforderungen an die Mitwirkung bei der Beseitigung von Ausreisehindernissen“ ab. Damit hat sie von vornherein nur Ausreisehindernisse im Blick, deren Beseitigung einer Mitwirkung zugänglich ist, nicht aber solche, die unabhängig vom Verhalten des Betroffenen bestehen. Zudem verdeutlicht die Verwendung des Plurals „Ausreisehindernisse“, dass - anders etwa als bei § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 AufenthG (vgl. hierzu etwa OVG Nieders., Beschl. v. 15.05.2018 - 8 ME 23/18 - juris) - keine Kausalität der mangelnden Mitwirkung für alle etwa bestehenden Ausreisehindernisse gefordert wird. Vielmehr bleibt der Betroffene im Fall mehrfacher Hindernisse gehalten, solche, die er durch seine Mitwirkung beseitigen kann, auch zu beseitigen.

35

2. Gerichtlich überprüfbare Ermessensfehler bei der Anordnung der räumlichen Beschränkung lassen sich nicht erkennen (§ 114 Satz 1 VwGO, § 40 LVwVfG).

36

Verwendet ein Gesetz das Wort „soll“, wird für den Regelfall eine Bindung des Behördenhandelns vorgesehen. Von der für den Normalfall vorgesehenen Rechtsfolge kann die Behörde dann (nur) aus wichtigem Grund oder in atypischen Fällen abweichen (so zu § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG VG Greifswald, Beschl. v. 17.01.2019 - 2 B 4/19 HGW - juris). Ein atypischer Fall liegt vor, wenn die Besonderheiten des Einzelfalls und oder höherrangiges Recht ein Abweichen nahelegen (vgl. VG Bayreuth, Beschl. v. 07.05.2018 - B 6 S 18.14 - juris zu § 61 Abs. 1e AufenthG; Hailbronner, AuslR, Stand Jan. 2019, § 61 Rn 32c). Das lässt sich im Falle der Klägerin nicht erkennen. Hierzu macht sie im Wesentlichen geltend, ihre räumliche Beschränkung sei auf Grund der „Tiefe“ des Eingriffs in ihre Grundrechte und die ihrer Kinder unverhältnismäßig, zumal der Zweck der Beschränkung schon durch die von der unteren Ausländerbehörde getroffene Wohnsitzauflage erreicht werde. Dem ist nicht zu folgen.

37

a) Zu Unrecht nimmt die Klägerin an, der nach der Gesetzesbegründung (vgl. nochmals BT-Drs. 18/11546, S. 22) und vom Regierungspräsidium in ihrem Einzelfall verfolgte Zweck, ihr Bereitstehen für Mitwirkungshandlungen zu sichern, etwa Vorführungen bei der Botschaft ihres Herkunftslandes, werde bereits durch die von der unteren Ausländerbehörde verfügte Verpflichtung, in Stuttgart Wohnung zu nehmen, erfüllt. Das trifft nicht zu, da die auf § 61 Abs. 1d AufenthG gestützte Wohnsitzauflage für vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer, die wie die Klägerin ihren Lebensunterhalt nicht sichern können, zunächst eine andere Zielrichtung hat, nämlich die gleichmäßigere Verteilung von Soziallasten. Entscheidend ist aber, dass eine solche Wohnsitzauflage nach § 61 Abs. 1d Satz 4 AufenthG das vorübergehende Verlassen des Ortes der Auflage gestattet. Im Falle einer räumlichen Beschränkung ist dies dagegen nur nach Einholung einer behördlichen Erlaubnis, § 12 Abs. 5 AufenthG, möglich.

38

b) Bei der Frage nach der Tiefe eines Eingriffs der räumlichen Beschränkung in ihre Grund- und Menschenrechte und jene ihrer beiden älteren Kinder blendet die Klägerin nicht nur die Möglichkeit der Einholung der dargelegten Erlaubnis für ein Verlassen des beschränkten Bereichs im Einzelfall aus, sondern auch, dass sie und ihre beiden älteren Kinder vollziehbar ausreisepflichtig sind und sich mithin rechtswidrig im Bundesgebiet aufhalten. Mit anderen Worten: Sie sind jeden Tag zur Ausreise aus dem Bundesgebiet verpflichtet und die zwangsweise Durchsetzung ihrer Ausreisepflicht scheitert nach Aktenlage nur an fehlenden Identitätsdokumenten, an deren Beschaffung die Klägerin nicht mitwirkt.

39

Für Ausländer, die kein Recht zum Aufenthalt im Bundesgebiet haben und nur wegen fehlender Dokumente nicht abgeschoben werden können, ist die Intensität der Eingriffe in ihre Grund- und Menschenrechte durch eine Beschränkung ihres Rechts, im Bundesgebiet umher zu reisen, regelmäßig gering. Sie lässt sich nicht mit der Intensität des Eingriffs einer Auflage für Ausländer, die sich erlaubt im Bundesgebiet aufhalten, vergleichen (vgl. zu einem solchen Fall VG Hamburg, Urt. v. 10.09.2018 - 15 K 5745/15 - juris). Im Fall der Klägerin kommt noch hinzu, dass die konkrete räumliche Beschränkung schon keinen erkennbaren Eingriff in die von ihr besonders geltend gemachte Religionsfreiheit bewirkt, da die Veranstaltungen der Zeugen Jehovas, die auch Angebote auf Tamil beinhalten, in der S-Straße in Bad Cannstatt und damit im Stadtgebiet Stuttgart stattfinden, wie sich der Internetpräsenz dieser religiösen Vereinigung entnehmen lässt.

40

c) Etwas Anderes gilt allerdings für den durch die räumliche Beschränkung der Klägerin bewirkten mittelbaren Eingriff in die Bewegungsfreiheit der jüngsten zweijährigen Tochter der Klägerin, die auf Grund ihres noch nicht abgeschlossenen Asylerstverfahrens rechtlich bundesweit umherreisen könnte (vgl. §§ 56 u. 59a AsylG) und sich legal im Inland aufhält. Doch dass ein Kleinstkind in seiner Entwicklung wesentlich beschränkt wird, weil es nicht bundesweit oder jedenfalls landesweit umherreisen kann, lässt sich nicht hinreichend erkennen.

41

3. Das Regierungspräsidium hat den Umgriff der räumlichen Beschränkung der Klägerin korrekt bemessen.

42

Nach § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG ist der Aufenthalt auf „das Gebiet der Ausländerbehörde“ zu beschränken. Die Klägerin macht geltend, dies könne nur der Zuständigkeitsbereich derjenigen Ausländerbehörde sein, welche die räumliche Beschränkung verfüge, hier also der des landesweit zuständigen Regierungspräsidium Karlsruhe. Diese Auslegung ist jedoch nicht zwingend in der bundesrechtlichen Vorschrift, die Zuständigkeiten ohnehin nicht zu regeln vermag (vgl. § 71 AufenthG), angelegt. Ebenso vertretbar ist die vom Regierungspräsidium vorgenommene Auslegung, gemeint sei die für die Klägerin regelmäßig zuständige Ausländerbehörde, etwa wenn sie einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis stellt, also die untere Ausländerbehörde (§ 4 Abs. 1 u. 2 AAZuVO), im Falle der Klägerin somit die Landeshauptstadt.

II.

43

Der Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin hinsichtlich ihrer vormals verfügten räumlichen Beschränkungen ist bereits unzulässig.

44

Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht auf Antrag aus, dass ein Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn sich dieser nach Erhebung der Anfechtungsklage erledigt und der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat. Zwar hatte die Klägerin jeweils Anfechtungsklagen gegen ihre vorhergehenden räumlichen Beschränkungen erhoben, die zulässig waren und sich nach Klageerhebung erledigt haben. Doch ist das weiter erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht erkennbar.

45

Aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können (BVerwG, Urt. v. 16.05.2013 - 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.09.2015 - 3 S 411/15 - VBlBW 2016, 31). Nach dem Wegfall der mit dem belastenden Verwaltungsakt verbundenen Beschwer kann ein Kläger - ebenso wie ein Beklagter - nur bei Vorliegen eines besonderen Interesses eine Sachentscheidung erzwingen (BVerfG, Beschl. v. 06.07.2016 - 1 BvR 1705/15 - NJW 2017, 545 Rn. 10). Hierzu hat die Rechtsprechung typische Fallgruppen herausgearbeitet (vgl. dazu etwa Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 111). Im Falle der Klägerin lässt sich keine dieser Fallgruppen erkennen.

46

Zwar behauptete sie das Bestehen eines solchen Interesses wegen Wiederholungsgefahr. Ein solches ist regelmäßig anzunehmen, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 26.15 - juris; Urt. v. 16.05.2013, a.a.O.). Hat sich die Wiederholungsgefahr jedoch - wie hier - bereits realisiert, ist ein berechtigtes Interesse zu verneinen; die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes ist für die Klägerin dann nutzlos, weil der Erlass des Verwaltungsaktes nicht mehr abgewendet werden kann. Zudem bedarf es der Feststellung nicht, weil die Klägerin den erlassenen Verwaltungsakt anfechten kann, um ihre Rechte wahrzunehmen, was sie mit dem ersten Teil ihres Antrags auch getan hat (so BVerwG, Urt. v. 02.11.2017, a.a.O.; OVG Magdeburg, Urt. v. 24.11.2010 - 3 L 91/10 - juris Rn. 23).

III.

47

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

48

Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar.

Gründe

20

Die Klage, über die der Berichterstatter entscheiden kann (§ 87a Abs. 2 u. 3 VwGO), ist zum Teil unzulässig (dazu II.), im Übrigen unbegründet (dazu I.).

I.

21

Soweit die Klägerin ihre aktuelle räumliche Beschränkung angreift, ist ihre Klage zulässig (dazu 1.), aber unbegründet (dazu 2.).

22

1. Die hiergegen erhobene Anfechtungsklage ist insbesondere statthaft (dazu a) und bedarf nicht der vorherigen Durchführung eines Vorverfahrens (dazu b).

23

a) Die von der Klägerin zu beachtende räumliche Beschränkung ihres Aufenthalts nach § 61 Abs. 1c AufenthG gilt nicht kraft Gesetzes. Vielmehr wird sie durch Verwaltungsakt angeordnet, nämlich als selbständige belastende Auflage zum begünstigenden Verwaltungsakt der Aussetzung der Abschiebung (vgl. BayVGH, Beschl. v. 03.06.2014 - 10 C 13.696 - juris Rn. 5 zu § 61 Abs. 1 Satz 2 AufenthG damaliger Fassung; VG Cottbus, Urt. v. 18.05.2018 - 3 K 1888/15 - juris; Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, Stand Juli 2019, § 61 Rn. 19). Daher kann sie regelmäßig mit der Anfechtungsklage angegriffen werden.

24

Etwas Anderes würde allerdings gelten, wenn die Beschränkung mit der Duldungsbescheinigung (§ 60a Abs. 4 AufenthG) vom 16.07.2018 nur einmalig angeordnet wäre, über § 51 Abs. 6 AufenthG fortdauernd gelten würde und in den nachfolgenden Duldungsbescheinigungen daher nur deklaratorisch wiederholt worden wäre (so wohl VG Cottbus, a.a.O., Urt. v. 18.05.2018, a.a.O.). Zwar wird vertreten, wenn die Aufenthaltserlaubnis oder die Duldungsbescheinigung verlängert und erneut mit einer Auflage versehen werde, sei hierin regelmäßig die konkludente Aufhebung der vorangegangenen Auflage zu sehen mit der Folge, dass die Wirkung des § 51 Abs. 6 AufenthG mit dem Neuerlass geendet habe (so OVG Nieders., Beschl. v. 04.04.2017 - 8 PA 46/17 - juris Rn. 9; Fehrenbacher, in: HTK-AuslR, Stand 2019, zu § 51 Abs. 6 AufenthG). Ob das auch angenommen werden kann, wenn - wie hier - der Vertreter der zuständigen Behörde ausführt, man praktiziere dies gerade nicht so, sondern gehe von einer einmaligen Anordnung aus, kann dahinstehen.

25

Für die Adressatin der Duldungsbescheinigung, die Klägerin, wird durch das ihr mitausgehändigte „Beiblatt“ der unteren Ausländerbehörde, die nach § 10 AAZuVO mit der Ausstellung der Duldungsbescheinigung beauftragt ist, und eine erneute Begründung für die räumliche Beschränkung sowie eine darunter aufgeführte Rechtsbehelfsbelehrung enthält, der Eindruck erweckt, es handele sich um einen erneuten anfechtbaren Verwaltungsakt des Regierungspräsidiums. Solche jedenfalls „formellen Verwaltungsakte“ können mit der Anfechtungsklage angegriffen werden (BVerwG, Urt. v. 26.06.1987 - 8 C 21.86 - BVerwGE 78, 3; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 20.10.2016 - 1 S 1662/16 - juris).

26

b) Der Durchführung eines Vorverfahrens vor Erhebung der Klage der Klägerin bedurfte es auf Grund von § 68 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO i.V.m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO nicht, da es sich bei der räumlichen Beschränkung um einen Verwaltungsakt eines Regierungspräsidiums handelt.

II.

27

Die zulässige Klage dringt aber in der Sache nicht durch. Die angefochtene räumliche Beschränkung entspricht dem Gesetz und kann daher die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

28

Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 AufenthG ist der räumliche Aufenthalt von vollziehbar ausreisepflichtigen Ausländern - wie der Klägerin - zunächst auf das Gebiet des Bundeslandes beschränkt, was jedoch nur für kurze Zeit gilt (§ 61 Abs. 1b AufenthG). Unabhängig davon kann eine engere räumliche Beschränkung in den Fällen des § 61 Abs. 1c Satz 1 AufenthG behördlich angeordnet werden. Sie soll nach § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG auf den Bezirk der Ausländerbehörde angeordnet werden, wenn der Aus-länder die der Abschiebung entgegenstehenden Gründe durch vorsätzlich falsche Angaben oder durch eigene Täuschung über seine Identität oder Staatsangehörigkeit selbst herbeiführt (Alt. 1) oder zumutbare Anforderungen an die Mitwirkung bei der Beseitigung von Ausreisehindernissen nicht erfüllt (Alt. 2). Mit dieser Bestimmung sollen Ausländer, die über ihre Identität täuschen oder die bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten nicht ausreichend mitwirken, enger an den Bezirk der Ausländerbehörde gebunden werden, um ggf. sicherzustellen, dass sie für etwaige erforderliche Mitwirkungshandlungen - wie Vorführungen zur Botschaft des Herkunftslandes - leichter erreichbar sind und um ein mögliches Untertauchen zu erschweren (BT-Drs. 18/11546, S. 22).

29

Zuständig für die Anordnung einer solchen räumlichen Beschränkung auf Grund von § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG ist in Baden-Württemberg nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 u. Abs. 3 Nr. 2 AAZuVO das Regierungspräsidium Karlsruhe, das zu Recht vom Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Beschränkung ausgegangen ist (dazu 1.) keinen gerichtlich überprüfbaren Ermessensfehler begangen (dazu 2.) und die korrekte Rechtsfolge angeordnet hat (dazu 3.).

30

1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Beschränkung des Aufenthalts der Klägerin liegen vor.

31

Belege für vorsätzlich falsche Angaben oder Identitätstäuschungen der Klägerin (§ 61 Abs. 1c Satz 2 Alt. 1 AufenthG) fehlen bislang. Die Klägerin erfüllt jedoch derzeit ihr zumutbare Mitwirkungen „bei der Beseitigung von Ausreisehindernissen“ (§ 61 Abs. 1c Satz 2 Alt. 2 AufenthG) nicht.

32

a) Entgegen ihrer Behauptungen in diesem Verfahren und in ihrem Klageverfahren gegen die Passverfügung des Beklagten hat sie weder in ihrem Asylverfahren Identitätsdokumente vorgelegt noch damals angegeben, zu allen Verwandten im Herkunftsland keinen Kontakt mehr zu haben. Vielmehr hat sie damals vorgetragen, sie habe im Heimatland eine ID-Card besessen und Kontakt zu ihrem Bruder und ihrem Onkel, der ihre Ausreise sogar organisiert habe. Zudem haben sowohl das Bundesamt als auch eine andere Kammer des Verwaltungsgerichts ihre Angaben insgesamt, auch räumlicher Art, nicht als glaubhaft eingestuft. Es ist also nicht ersichtlich, weswegen die Klägerin nicht über Verwandte oder Bekannte an Identitätsdokumente gelangen können sollte. Auch in der mündlichen Verhandlung hat sie nichts Abweichendes geltend gemacht.

33

Eine Kontaktaufnahme zu Verwandten und über diese zu Behörden im Heimatland ist ihr auch nicht wegen des noch nicht abgeschlossenen Asylerstverfahrens ihrer jüngsten Tochter unzumutbar. Eine derartige Unzumutbarkeit besteht nur, solange das eigene Verfahren nicht abgeschlossen ist (vgl. dazu etwa Funke-Kaiser, in: GK-AsylG, Stand Mai 2019, § 15 Rn. 48), denn nur in diesem Fall gerät der Betroffene in den Verdacht, sich dem Schutz des Heimatstaates wieder unterstellen zu wollen (und damit in die Gefahr der Verwirklichung des Tatbestandes des § 72 Abs. 1 Nr. 1 AsylG).

34

b) Der Verwirklichung des Anordnungstatbestands steht weiter nicht entgegen, dass die Klägerin derzeit nicht nur wegen fehlender Dokumente, sondern auch aus einem anderen Grund nicht abgeschoben werden kann, weil das Asylerstverfahren der jüngsten Tochter noch nicht abgeschlossen ist. Die zweite Alternative des § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG stellt nach ihrem Wortlaut auf „zumutbare Anforderungen an die Mitwirkung bei der Beseitigung von Ausreisehindernissen“ ab. Damit hat sie von vornherein nur Ausreisehindernisse im Blick, deren Beseitigung einer Mitwirkung zugänglich ist, nicht aber solche, die unabhängig vom Verhalten des Betroffenen bestehen. Zudem verdeutlicht die Verwendung des Plurals „Ausreisehindernisse“, dass - anders etwa als bei § 60a Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 AufenthG (vgl. hierzu etwa OVG Nieders., Beschl. v. 15.05.2018 - 8 ME 23/18 - juris) - keine Kausalität der mangelnden Mitwirkung für alle etwa bestehenden Ausreisehindernisse gefordert wird. Vielmehr bleibt der Betroffene im Fall mehrfacher Hindernisse gehalten, solche, die er durch seine Mitwirkung beseitigen kann, auch zu beseitigen.

35

2. Gerichtlich überprüfbare Ermessensfehler bei der Anordnung der räumlichen Beschränkung lassen sich nicht erkennen (§ 114 Satz 1 VwGO, § 40 LVwVfG).

36

Verwendet ein Gesetz das Wort „soll“, wird für den Regelfall eine Bindung des Behördenhandelns vorgesehen. Von der für den Normalfall vorgesehenen Rechtsfolge kann die Behörde dann (nur) aus wichtigem Grund oder in atypischen Fällen abweichen (so zu § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG VG Greifswald, Beschl. v. 17.01.2019 - 2 B 4/19 HGW - juris). Ein atypischer Fall liegt vor, wenn die Besonderheiten des Einzelfalls und oder höherrangiges Recht ein Abweichen nahelegen (vgl. VG Bayreuth, Beschl. v. 07.05.2018 - B 6 S 18.14 - juris zu § 61 Abs. 1e AufenthG; Hailbronner, AuslR, Stand Jan. 2019, § 61 Rn 32c). Das lässt sich im Falle der Klägerin nicht erkennen. Hierzu macht sie im Wesentlichen geltend, ihre räumliche Beschränkung sei auf Grund der „Tiefe“ des Eingriffs in ihre Grundrechte und die ihrer Kinder unverhältnismäßig, zumal der Zweck der Beschränkung schon durch die von der unteren Ausländerbehörde getroffene Wohnsitzauflage erreicht werde. Dem ist nicht zu folgen.

37

a) Zu Unrecht nimmt die Klägerin an, der nach der Gesetzesbegründung (vgl. nochmals BT-Drs. 18/11546, S. 22) und vom Regierungspräsidium in ihrem Einzelfall verfolgte Zweck, ihr Bereitstehen für Mitwirkungshandlungen zu sichern, etwa Vorführungen bei der Botschaft ihres Herkunftslandes, werde bereits durch die von der unteren Ausländerbehörde verfügte Verpflichtung, in Stuttgart Wohnung zu nehmen, erfüllt. Das trifft nicht zu, da die auf § 61 Abs. 1d AufenthG gestützte Wohnsitzauflage für vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer, die wie die Klägerin ihren Lebensunterhalt nicht sichern können, zunächst eine andere Zielrichtung hat, nämlich die gleichmäßigere Verteilung von Soziallasten. Entscheidend ist aber, dass eine solche Wohnsitzauflage nach § 61 Abs. 1d Satz 4 AufenthG das vorübergehende Verlassen des Ortes der Auflage gestattet. Im Falle einer räumlichen Beschränkung ist dies dagegen nur nach Einholung einer behördlichen Erlaubnis, § 12 Abs. 5 AufenthG, möglich.

38

b) Bei der Frage nach der Tiefe eines Eingriffs der räumlichen Beschränkung in ihre Grund- und Menschenrechte und jene ihrer beiden älteren Kinder blendet die Klägerin nicht nur die Möglichkeit der Einholung der dargelegten Erlaubnis für ein Verlassen des beschränkten Bereichs im Einzelfall aus, sondern auch, dass sie und ihre beiden älteren Kinder vollziehbar ausreisepflichtig sind und sich mithin rechtswidrig im Bundesgebiet aufhalten. Mit anderen Worten: Sie sind jeden Tag zur Ausreise aus dem Bundesgebiet verpflichtet und die zwangsweise Durchsetzung ihrer Ausreisepflicht scheitert nach Aktenlage nur an fehlenden Identitätsdokumenten, an deren Beschaffung die Klägerin nicht mitwirkt.

39

Für Ausländer, die kein Recht zum Aufenthalt im Bundesgebiet haben und nur wegen fehlender Dokumente nicht abgeschoben werden können, ist die Intensität der Eingriffe in ihre Grund- und Menschenrechte durch eine Beschränkung ihres Rechts, im Bundesgebiet umher zu reisen, regelmäßig gering. Sie lässt sich nicht mit der Intensität des Eingriffs einer Auflage für Ausländer, die sich erlaubt im Bundesgebiet aufhalten, vergleichen (vgl. zu einem solchen Fall VG Hamburg, Urt. v. 10.09.2018 - 15 K 5745/15 - juris). Im Fall der Klägerin kommt noch hinzu, dass die konkrete räumliche Beschränkung schon keinen erkennbaren Eingriff in die von ihr besonders geltend gemachte Religionsfreiheit bewirkt, da die Veranstaltungen der Zeugen Jehovas, die auch Angebote auf Tamil beinhalten, in der S-Straße in Bad Cannstatt und damit im Stadtgebiet Stuttgart stattfinden, wie sich der Internetpräsenz dieser religiösen Vereinigung entnehmen lässt.

40

c) Etwas Anderes gilt allerdings für den durch die räumliche Beschränkung der Klägerin bewirkten mittelbaren Eingriff in die Bewegungsfreiheit der jüngsten zweijährigen Tochter der Klägerin, die auf Grund ihres noch nicht abgeschlossenen Asylerstverfahrens rechtlich bundesweit umherreisen könnte (vgl. §§ 56 u. 59a AsylG) und sich legal im Inland aufhält. Doch dass ein Kleinstkind in seiner Entwicklung wesentlich beschränkt wird, weil es nicht bundesweit oder jedenfalls landesweit umherreisen kann, lässt sich nicht hinreichend erkennen.

41

3. Das Regierungspräsidium hat den Umgriff der räumlichen Beschränkung der Klägerin korrekt bemessen.

42

Nach § 61 Abs. 1c Satz 2 AufenthG ist der Aufenthalt auf „das Gebiet der Ausländerbehörde“ zu beschränken. Die Klägerin macht geltend, dies könne nur der Zuständigkeitsbereich derjenigen Ausländerbehörde sein, welche die räumliche Beschränkung verfüge, hier also der des landesweit zuständigen Regierungspräsidium Karlsruhe. Diese Auslegung ist jedoch nicht zwingend in der bundesrechtlichen Vorschrift, die Zuständigkeiten ohnehin nicht zu regeln vermag (vgl. § 71 AufenthG), angelegt. Ebenso vertretbar ist die vom Regierungspräsidium vorgenommene Auslegung, gemeint sei die für die Klägerin regelmäßig zuständige Ausländerbehörde, etwa wenn sie einen Antrag auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis stellt, also die untere Ausländerbehörde (§ 4 Abs. 1 u. 2 AAZuVO), im Falle der Klägerin somit die Landeshauptstadt.

II.

43

Der Fortsetzungsfeststellungsantrag der Klägerin hinsichtlich ihrer vormals verfügten räumlichen Beschränkungen ist bereits unzulässig.

44

Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht auf Antrag aus, dass ein Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn sich dieser nach Erhebung der Anfechtungsklage erledigt und der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat. Zwar hatte die Klägerin jeweils Anfechtungsklagen gegen ihre vorhergehenden räumlichen Beschränkungen erhoben, die zulässig waren und sich nach Klageerhebung erledigt haben. Doch ist das weiter erforderliche Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht erkennbar.

45

Aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergibt sich, dass die Verwaltungsgerichte nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden können (BVerwG, Urt. v. 16.05.2013 - 8 C 14.12 - BVerwGE 146, 303; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.09.2015 - 3 S 411/15 - VBlBW 2016, 31). Nach dem Wegfall der mit dem belastenden Verwaltungsakt verbundenen Beschwer kann ein Kläger - ebenso wie ein Beklagter - nur bei Vorliegen eines besonderen Interesses eine Sachentscheidung erzwingen (BVerfG, Beschl. v. 06.07.2016 - 1 BvR 1705/15 - NJW 2017, 545 Rn. 10). Hierzu hat die Rechtsprechung typische Fallgruppen herausgearbeitet (vgl. dazu etwa Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 113 Rn. 111). Im Falle der Klägerin lässt sich keine dieser Fallgruppen erkennen.

46

Zwar behauptete sie das Bestehen eines solchen Interesses wegen Wiederholungsgefahr. Ein solches ist regelmäßig anzunehmen, wenn die hinreichend bestimmte Gefahr besteht, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird (BVerwG, Urt. v. 02.11.2017 - 7 C 26.15 - juris; Urt. v. 16.05.2013, a.a.O.). Hat sich die Wiederholungsgefahr jedoch - wie hier - bereits realisiert, ist ein berechtigtes Interesse zu verneinen; die Feststellung der Rechtswidrigkeit des erledigten Verwaltungsaktes ist für die Klägerin dann nutzlos, weil der Erlass des Verwaltungsaktes nicht mehr abgewendet werden kann. Zudem bedarf es der Feststellung nicht, weil die Klägerin den erlassenen Verwaltungsakt anfechten kann, um ihre Rechte wahrzunehmen, was sie mit dem ersten Teil ihres Antrags auch getan hat (so BVerwG, Urt. v. 02.11.2017, a.a.O.; OVG Magdeburg, Urt. v. 24.11.2010 - 3 L 91/10 - juris Rn. 23).

III.

47

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

48

Gründe, die eine Berufungszulassung durch das Verwaltungsgericht ermöglichen (§ 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nrn. 3 u. 4 VwGO), sind nicht erkennbar.