Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-04-27, Aktenzeichen 7 K 1552/09
ECLI:DE:VGMS:2012:0427.7K1552.09.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar ge-gen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Die Berufung und die Sprungrevision werden zugelassen.

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T a t b e s t a n d :

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Die Klägerin begehrt von den Beklagten die Erstattung von Kosten für die Errichtung von zwei als Überschwemmungsflächen bezeichneten Hochwasserrückhaltebecken.

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Die Klägerin ist Eigentümerin der Bundeswasserstraße E. -F. -L. (E1. ). Bei dem ersten Ausbau des E1. in den Jahren 1937 bis 1939 wurden mehrere von Westen nach Osten fließende Gewässer mittels Rohrleitungsbauwerken, sogenannten Dükern, unter dem E1. hindurchgeführt. Im Rahmen des zweiten Ausbaus des E1. zu Beginn dieses Jahrhunderts wurde zum Zwecke der besseren Unterhaltung u.a. eine Erweiterung des Querschnitts des E2. -E3. und des G. -E3. von 1 m auf 1,5 bzw. 1,6 m geplant. Im Planfeststellungsverfahren forderte die Beklagte zu 1., diese Aufweitung der Düker wegen einer "hydraulischen Schwachstelle" im Bereich der östlich des E1. gelegenen Unterführung des Gewässers 120 unter der dortigen Bahnlinie zu überprüfen und soweit erforderlich Gegenmaßnahmen zu veranlassen. Es sei zu befürchten, dass das Gewässer 120 bei Starkregenereignissen den Hochwasserabfluss nicht aufnehmen könne. Der Beklagte zu 2. begrüßte zwar eine Aufweitung der Düker-Durchmesser, befürchtete aber zugleich, wegen des Wegfalls der stauenden Wirkung ergäben sich nun Überflutungen der Flächen östlich des E1. .

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In dem Erörterungstermin zur Planfeststellung am 10. Dezember 2002 wurden auch die Folgen der Vergrößerung des Durchmessers der beiden Düker thematisiert, ohne dass es zu einer Einigung bzw. Regelung kam.

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Im April 2003 forderte die Beklagte zu 1., entweder müsse das Gewässer 120 östlich des Kanals ausgebaut werden oder es müssten westlich des Kanals größere Regenwasserrückhaltebecken vorgesehen werden. Daher beantrage sie, der Klägerin als Vorhabenträger des E1. die Erstellung eines Regenrückhaltebeckens aufzuerlegen.

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Nach einem Vermerk des Wasserstraßen-Neubauamtes E4. über eine Besprechung mit Vertretern der Beklagten zu 1. vom 13. Mai 2003 wurde einvernehmlich festgelegt, dass ein Regenrückhaltebecken auf der westlichen Kanalseite im Bereich des Einlaufs des G. -E3. und ein Regenrückhaltebecken auf der östlichen Kanalseite im Bereich des Auslaufs des E2. -E3. als geeignete Schutzmaßnahme zu planen sind. Die Becken würden zunächst im Rahmen der Ausbaumaßnahme für den E1. erstellt, die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung werde die Kosten nach entsprechender Prüfung gegebenenfalls gegenüber Dritten geltend machen.

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Die Beklagte zu 1. äußerte daraufhin gegenüber der Klägerin, ihrer Einwendung gegen die Dimensionierung der E5. sei Rechnung getragen worden unter der Bedingung, dass sie im Planfeststellungsbeschluss nicht als künftiger Eigentümer und nicht als Kostenträger der Rückhaltebecken genannt werde. Die Beklagte zu 2. erklärte ebenfalls gegenüber der Klägerin, mit den vorgesehenen Planänderungen erledigten sich ihre Einwendungen.

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Mit Planfeststellungsbeschluss vom 6. Oktober 2003 stellte die Wasser- und Schifffahrtsdirektion West den Plan für den Ausbau des E. -F. -L. von km 30,230 bis km 38,631 fest. Danach wird u.a. der G. -E5. abgebrochen und an anderer Stelle neu gebaut mit einem Durchmesser von 1,6 m, der C. -E5. ersatzlos abgebrochen und der E2. -E5. neu gebaut mit einem Durchmesser von 1,5 m. Als Planänderung ist u.a. gemäß Ziff. 2.2.76 und 2.2.77 in das Verzeichnis der Wege, Gewässer, Bauwerke und sonstigen Anlagen (Bauwerksverzeichnis) als laufende Nr. 36 und 37 einzufügen je eine Überschwemmungsfläche westlich des Kanals bei km 33,550 bis 33,786 sowie östlich des Kanals bei km 34,955 bis km 35,080 als Speicherraum zur kurzfristigen Rückhaltung von Regenwasser. Diese Flächen sind als jeweils über einen Hektar große Rückhaltebecken näher beschrieben (Ziff. 2.5.54). In der Begründung (Ziff. 7.2 und 7.5) heißt es u.a., über die diesbezüglichen Forderungen der Beklagten brauche keine Entscheidung getroffen zu werden, da sie durch die Planänderung "Erledigung gefunden" hätten. Eine Entscheidung über die Kostentragung hinsichtlich der Errichtung der Rückhaltebecken wurde nicht getroffen.

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Nachdem die Rückhaltebecken im Jahr 2006 errichtet worden waren, begehrte die Klägerin von den Beklagten mehrfach erfolglos die Erstattung der Baukosten, die Kosten für den Erwerb einer der beiden Flächen sowie den Ausgleich eines Wertverlusts, der an der anderen, bereits zuvor in ihrem Eigentum stehenden Fläche eingetreten sei.

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Die Klägerin hat am 15. August 2009 Klage auf Erstattung der Kosten für die Schaffung der zwei Rückhaltebecken erhoben. Sie trägt im Wesentlichen vor, sie habe gegen die Beklagten einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch. Denn durch den Bau der Becken habe sie ohne Rechtsgrund eine Leistung an die Beklagten erbracht. Hierdurch hätten die Beklagten eigene Aufwendungen erspart. Nach § 87 Landeswassergesetz NRW (LWG) seien nämlich die Beklagten zum Ausgleich der Wasserführung verpflichtet gewesen. Sowohl die Rückhaltebecken als auch die Niederschlagswasser einleitenden Flächen lägen im Gebiet der Beklagten zu 1.; der Beklagte zu 2. sei durch die Rückhaltebecken auch begünstigt worden, da der Hochwasserschutz zu seinen Verbandsaufgaben gehöre und das Gewässer 120 im Verbandsgebiet liege.

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Die Beklagten seien ihrer Pflicht, das Gewässer 120 ausreichend zu dimensionieren oder andere Maßnahmen zum Ausgleich der Wasserführung zu ergreifen, nicht nachgekommen. Nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses von den Beklagten vorgenommene Maßnahmen seien unbeachtlich.

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Die Aufweitung der E5. sei nach den bei dem Ausbau des E1. zu beachtenden Regeln der Technik erfolgt. Nachteile aus der Zusammenlegung mehrerer Wasserläufe im Jahr 1939 könnten die Beklagten nicht mehr geltend machen.

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Der Bau der Rückhaltebecken sei auch nicht als Schutzauflage im Sinne des § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG angeordnet worden, da ein adäquater Zusammenhang zwischen dem Ausbau und den zu vermeidenden Gefährdungen am Gewässer 120 fehle. Die Dükeraufweitung habe keine natürlichen Rückhalteflächen westlich des Kanals beseitigt. Diese Flächen seien noch vorhanden, nur die Vorflutstörung in Form zu schmaler E5. sei beseitigt.

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Die Planung der Rückhaltebecken sei mit den Beklagten abgestimmt worden. Eine alternative Drosselung des Wassers innerhalb der E5. hätten die Beklagten abgelehnt. Die Gesamtkosten beliefen sich auf 572.847,94 Euro. Darin enthalten seien Baukosten in Höhe von 243.970,89 Euro, eigene Personalkosten in Höhe von 23.514,10 Euro und ein Minderwert der Grundstücke und Grunderwerbskosten in Höhe von 285.027,89 Euro.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagten als Gesamtschuldner zu verurteilen, an die Klägerin 572.847,94 Euro nebst 5 % Zinsen über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Klageerhebung zu zahlen.

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Die Beklagten beantragen,

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die Klage abzuweisen.

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Sie tragen im Wesentlichen vor, die Klage sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, da ein einfacherer Weg der Erlass eines Leistungsbescheids oder der Erlass rechts- bzw. fachaufsichtlicher Maßnahmen gewesen wäre. Die Klage sei auch unbegründet. Keiner der Beklagten habe durch den Bau der Rückhalteflächen einen Vermögensvorteil in Form ersparter Aufwendungen erlangt, denn hierfür seien sie nicht zuständig gewesen. Vielmehr sei die seitens der Klägerin vorgenommene Errichtung des E1. und Einsparung eines E3. ursächlich gewesen für die erhöhte Wasserführung. Die Beklagten seien ihren Pflichten zum Ausgleich der Wasserführung und ausreichenden Ausbau des Gewässers 120 nachgekommen. Der Bau der streitgegenständlichen Rückhalteflächen sei der Klägerin gemäß § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG auferlegt worden. Eine Kostenregelung zu Lasten der Beklagten sei nicht getroffen worden. Einer Bereicherung der Beklagten stehe entgegen, dass diese weder Eigentum an den Überschwemmungsflächen erlangt hätten noch Einfluss auf deren Betrieb. Schließlich bestünden gegen die Höhe der geltend gemachten Kosten zahlreiche Bedenken.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beteiligten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig, aber unbegründet.

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Die Klage ist als Leistungsbegehren statthaft. Der Klägerin fehlt hierfür auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis. Sie war nicht gehalten, stattdessen einen Leistungsbescheid gegenüber den Beklagten zu erlassen. Denn es ist keine Ermächtigungsgrundlage ersichtlich, die es der Klägerin erlaubt hätte, gegenüber den ihr nicht im Rahmen eines Subordinationsverhältnisses untergeordneten Beklagten einen Verwaltungsakt in Form eines Leistungsbescheides zu erlassen.

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Die Klage ist jedoch unbegründet.

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Denn die Klägerin hat gegenüber keinem der Beklagten einen Anspruch auf Erstattung der ihr bei Errichtung der zwei Hochwasserrückhaltebecken entstandenen Kosten.

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Ein solcher Anspruch folgt zunächst nicht aus einem zwischen den Beteiligten geschlossenen (öffentlich-rechtlichen) Vertrag.

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Eine etwaige Einigung der Beteiligten über die Errichtung der Rückhaltebecken umfasste – unabhängig vom Schriftformerfordernis des § 57 VwVfG – jedenfalls keine Einigung über eine Kostenerstattung durch eine der Beklagten. In dem Vermerk des Wasserstraßen-Neubauamtes E4. vom 14. Mai 2003 über eine Besprechung mit Vertretern der Beklagten zu 1. heißt es vielmehr nur, die Wasser- und Schifffahrtsverwaltung werde die Kosten nach entsprechender Prüfung gegebenenfalls gegenüber Dritten geltend machen.

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Aus dem Planfeststellungsbeschluss vom 6. Oktober 2003 folgt ebenso wenig ein Erstattungsanspruch der Klägerin. Der Planfeststellungsbeschluss einschließlich des die Rückhaltebecken umfassenden Bauwerksverzeichnisses (BA 10 Heft 2 S. 77) enthält nämlich keine diesbezügliche Kostenregelung.

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Dies entspricht auch der Rechtslage. Denn eine Dritten Kosten auferlegende Regelung bedarf entweder einer gesetzlichen Ermächtigung oder einer vertraglichen Einigung der Beteiligten,

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vgl. BVerwG, Urteile vom 7. September 1979 IV C 58.76, IV C 59.76 , BVerwGE 58, 281 = juris, Rn. 23 ff., und vom 4. Juni 1982 4 C 28.79 , BVerwGE 65, 346 = juris, Rn. 17,

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vorliegend ist aber keine dieser Voraussetzungen gegeben.

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Der geltend gemachte Erstattungsanspruch der Klägerin folgt auch nicht aus einer gesetzlichen Vorschrift.

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Die Voraussetzungen des § 41 Abs. 5 Bundeswasserstraßengesetz (WaStrG) liegen nicht vor. Zum Einen sind die Hochwasserrückhaltebecken keine Kreuzungsanlagen, zum Anderen sind die den E1. im Gebiet der Beklagten zu 1. kreuzenden Gewässer keine öffentlichen Verkehrswege im Sinne des § 40 Abs. 2 WaStrG,

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vgl. auch BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 IV C 37.72 , juris, Rn. 14; OVG Niedersachsen, Urteil vom 27. April 1992 3 L 122/89 juris, Rn. 20.

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Auch aus den §§ 74, 75 VwVfG folgt kein Erstattungsanspruch der Klägerin. Die Tatbestandsmerkmale der dort enthaltenen Kostenregelung des § 75 Abs. 2 Satz 5 VwVfG sind ersichtlich nicht gegeben.

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Ebenso wenig begründet § 88 Abs. 1 LWG einen Kostenerstattungsanspruch der Klägerin. Diese Vorschrift ermächtigt nur die Kreise, kreisfreien Städte, Gemeinden und Wasserverbände, den ihnen aus dem Ausgleich der Wasserführung (§ 87 LWG) entstehenden Aufwand auf die Veranlasser umzulegen. Die Klägerin ist keine der durch § 88 LWG ermächtigten Körperschaften.

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Unabhängig davon, ob sich bei der Errichtung der beiden Hochwasserrückhaltebecken um einen Gewässerausbau handelt, ist die Klägerin jedenfalls keine der in § 89 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 88 Abs. 1 LWG genannten Körperschaften.

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Die Klägerin ist auch dann nicht nach § 88 Abs. 1 (i.V.m. § 89 Abs. 3 Satz 1) LWG (analog) gegenüber einem der Beklagten berechtigt zur Umlegung des Aufwands des Ausgleichs der Wasserführung (bzw. des Gewässerausbaus), wenn die Errichtung der Rückhaltebecken eine notwendige Folgemaßnahme im Sinne des § 75 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gewesen sein sollte. Zwar hat diese Vorschrift kompetenzerweiternde Wirkung, da die Planungsbehörde hiernach in eigener Zuständigkeit Maßnahmen treffen kann, die an sich in den Zuständigkeitsbereich eines anderen Hoheitsträgers fallen, so dass der Planungsträger in die Position des nach der "normalen Zuständigkeitsordnung zuständigen Verwaltungsträgers einrückt",

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vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1999 4 A 27.98 BVerwGE 109, 192 = juris, Rn. 25.

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Die Kammer vermag jedoch nicht zu erkennen, dass ein solcher partieller Zuständigkeitswechsel hinsichtlich der Planung von notwendigen Folgemaßnahmen auch hinsichtlich der landesgesetzlichen Ermächtigung zur Umlage des Aufwands nach § 88 Abs. 1 (i.V.m. § 89 Abs. 3 Satz 1) LWG entgegen dem Gesetzeswortlaut eine Aktivlegitimation der Klägerin begründen könnte.

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Schließlich liegen auch die Voraussetzungen des § 103 Abs. 1 LWG nicht vor. Danach können Eigentümer von Grundstücken und Anlagen nach dem Maß ihres Vorteils zu den Aufwendungen herangezogen werden, wenn eine öffentlich-rechtliche Körperschaft ein Gewässer ausbaut. Unabhängig davon, ob der Bau der Rückhaltebecken ein Gewässerausbau oder eine Maßnahme zum Ausgleich der Wasserführung ist, macht die Klägerin gegenüber den Beklagten keinen Anspruch geltend, der sich auf deren Stellung als Eigentümer von Grundstücken oder Anlagen, die einen Vorteil erlangt haben, stützt. Zudem sieht § 103 Abs. 1 Satz 2 LWG vor, dass im Streitfall die zuständige Behörde den Beitrag nach Anhören der Beteiligten festsetzt. Das ist hier nicht geschehen; soweit ersichtlich hat die Klägerin dies noch nicht einmal beantragt.

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Die Klägerin hat auch keinen Erstattungsanspruch aus einem Auftragsverhältnis oder auftragsähnlichen Rechtsverhältnis in entsprechender Anwendung des § 670 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB). Denn die Beklagten haben sich nicht mit der Klägerin dahingehend geeinigt, dass diese im Auftrag eines der Beklagten tätig werden solle. Die Klägerin errichtete die Rückhaltebecken vielmehr, weil diese in das Bauwerksverzeichnis des Planfeststellungsbeschlusses aufgenommen worden waren.

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Ebenso wenig besteht ein Anspruch der Klägerin aus einer öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag.

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Die Klägerin hat mit der Errichtung der Rückhaltebecken nämlich kein (auch) fremdes, sondern ein eigenes Geschäft getätigt. Denn wegen der diesbezüglichen, nicht (teil-)nichtigen Festsetzungen in dem bestandskräftigen Planfeststellungsbeschluss war dies die eigene Angelegenheit der Klägerin als Träger des Vorhabens,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1979 IV C 58.76, IV C 59.76 , a.a.O., Rn. 29.

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Der Planfeststellungsbeschluss enthält keine abweichende Regelung, wonach die Errichtung der Rückhaltebecken ein für die Klägerin als Vorhabenträger (auch) fremdes Geschäft wäre. Vielmehr wurden die Becken auf Grund der nicht im Anhörungstermin erledigten, sondern von den Beklagten aufrecht erhaltenen Einwendungen gegen die Dükeraufweitung in das Bauwerksverzeichnis des Planfeststellungsbeschlusses aufgenommen. Die Ausführung dieses Verzeichnisses war das eigene Geschäft der Klägerin als Träger des Vorhabens.

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Daher kann offenbleiben, ob ein aus dem Rechtsinstitut der Geschäftsführung ohne Auftrag hergeleiteter Erstattungsanspruch auch daran scheitert, dass die Klägerin, so sie mit dem Bau der Rückhaltebecken ein (auch) fremdes Geschäft einer der Beklagten ausgeführt hätte, womöglich unzulässigerweise in deren Zuständigkeit übergegriffen hätte,

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vgl. Gurlit, in Erichsen/Ehlers (Hg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 14. Aufl., § 35 Rn. 11; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 17. Aufl., S. 755.

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Schließlich steht der Klägerin auch kein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch gegen einen der Beklagten zu.

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Seine Voraussetzungen und Rechtsfolgen entsprechen grundsätzlich den §§ 812 ff. BGB, soweit wie hier keine spezialgesetzlichen Regelungen bestehen. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist zwar auch bei der sogenannten Nichtleistungskondiktion, also einer sonstigen rechtsgrundlosen Vermögensverschiebung, die keine Leistung ist, möglich.

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Vgl. zum Ganzen BVerwG, Beschluss vom 16. November 2007 9 B 36.07 , juris, Rn. 12, und Urteil vom 27. September 2007 2 C 15.06 , juris, Rn. 15 f..

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Seine Voraussetzungen sind aber nicht erfüllt. Der Bau der beiden Rückhaltebecken durch die Klägerin hat keine dem materiellen Recht nicht entsprechende Vermögensverschiebung zu Gunsten einer der Beklagten bewirkt. Diese Gewerke waren auf Grund des bestandskräftigen Planfeststellungsbeschlusses samt des Bauwerksverzeichnisses vielmehr gerade die Angelegenheit der Klägerin als Trägerin des Vorhabens. Daher erfolgte die Errichtung der Rückhaltebecken nicht ohne, sondern mit Rechtsgrund. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

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Urteil vom 16. Dezember 1999 3 A 2.99 , BVerwGE 110, 180 = juris, Rn. 60,

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stellt einen solchen Rechtsgrund bereits eine rechtlich begründete Befugnis dar. Dies gilt erst recht für den vorliegenden Planfeststellungsbeschluss.

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Unabhängig von den vorstehenden Ausführungen ergibt sich aus § 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG, wonach durch die Planfeststellung

alle

öffentlich-rechtlichen Beziehungen zwischen dem Träger des Vorhabens und den durch den Plan Betroffenen rechtsgestaltend geregelt werden, dass bei Fehlen einer Kostenregelung in Planfeststellungsbeschluss, Gesetz und etwaigen Vereinbarungen der Vorhabenträger eine Kostenerstattung durch Dritte nicht über subsidiäre Rechtsinstitute wie die Geschäftsführung ohne Auftrag oder den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch erlangen kann.

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Etwas Anderes folgt nicht aus den von der Klägerin angeführten Entscheidungen des OVG Niedersachsen und des OVG NRW.

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Aus dem Urteil des OVG Niedersachsen vom 27. April 1992 3 L 122/89 kann nichts hergeleitet werden, weil ihm anders lautendes Landesrecht zu Grunde lag.

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Auch das Urteil des OVG NRW vom 22. Februar 1980 11 A 1554/77 ist unergiebig. Das OVG NRW hat einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch wegen des Vorliegens besonderer Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten jenes Verfahrens verneint und gerade ausgeführt, es könne dahinstehen, ob rechtliche Gesichtspunkte in Betracht kommen, die im Grundsatz eine Kostenbeteiligung der Beklagten rechtfertigen könnten oder aber von vornherein ausschließen (Bl. 9 UA).

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Aus der von der Klägerin bezeichneten Fundstelle in Friesecke, Kommentar zum Wasserstraßengesetz, ergibt sich nichts Anderes. Dort (§ 14b Rn. 4) heisst es nur, der Träger des Vorhabens sei zur Kostentragung verpflichtet hinsichtlich Schutzvorkehrungen zur Wahrung des Wohls der Allgemeinheit und zur Vermeidung nachteiliger Wirkungen auf Rechte oder Interessen Dritter. Daraus folgt nicht, dass der Vorhabenträger nur für solche Schutzvorkehrungen die Kosten zu tragen hat, nicht aber für von ihm ausgeführte, im Bauwerksverzeichnis des Planfeststellungsbeschlusses enthaltene Bauwerke bzw. Anlagen, wie sie die Rückhaltebecken darstellen.

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C) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

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Die Berufung ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen nach § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Sprungrevision ist zuzulassen, weil zugleich die grundsätzliche Bedeutung im Sinne § 132 Abs. 2 Nr. 1, § 134 VwGO gegeben ist und sich die Rechtsfrage auf revisibles Recht erstreckt (§ 137 VwGO).