Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-05, Aktenzeichen 12 A 297/11
ECLI:DE:VGSH:2015:0205.12A297.11.0A

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Neufestsetzung eines Auslandsverwendungszuschlags für seine Tätigkeit im Rahmen des Deutschen Einsatzkontingents UNIFIL.

2

Die Bundeswehr beteiligt sich seit 2006 an der Mission UNIFIL (United Nations Interim Force in Lebanon) zur Unterstützung bei der Absicherung der seeseitigen libanesischen Grenzen auf der Grundlage der Resolution 1701 (2006) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen vom 11. August 2006.

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Der im hier maßgeblichen Zeitraum im Rang eines Fregattenkapitäns (BesGr A 15) stehende Kläger wurde mit Verfügung der Einsatzflottille 1 vom 06. Juli 2010 für die Zeit vom 16. Juli bis zum 15. Oktober 2010 zum Deutschen Einsatzkontingent UNIFIL kommandiert. Für diesen Zeitraum erhielt der Kläger auf der Grundlage von § 56 BBesG in Verbindung mit der Verordnung über Zahlung eines Auslandsverwendungszuschlags (Auslandsverwendungszuschlagsverordnung - AuslVzV - vom 08.04.2009) einen Auslandsverwendungszuschlag, und zwar der Stufe 2, 3 bzw. - bis einschließlich August 2010 - Stufe 4, je nachdem, wo der Kläger mit seiner Fregatte eingesetzt war.

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Mit Erlass vom 26. Juli 2010 setzte das Bundesministerium der Verteidigung für die deutschen Einsatzkräfte UNIFIL mit Wirkung vom 01. September 2010 für innerhalb der Area of Interest und in Zypern eingesetzte Kräfte (einschl. der Kräfte an Bord von Schiffen/Booten der Maritime Task Force - MTF - in zyprischen Häfen, sofern sie nicht für die Dauer des Hafenaufenthalts aus der UN-Mission UNIFIL herausgelöst wurden) den Auslandsverwendungszuschlag auf Stufe 2 (aktueller Tagessatz 46,- Euro) und für im Libanon eingesetzte Kräfte (einschl. der Kräfte an Bord von Schiffen/Booten der MTF in libanesischen Häfen, sofern sie nicht für die Dauer des Hafenaufenthalts aus der UN-Mission UNIFIL herausgelöst wurden) auf Stufe 3 (aktueller Tagessatz 62,- Euro) fest. In Anwendung dieses Erlasses erhielt der Kläger für die Zeit vom 01. September bis 15. Oktober 2010 Auslandsverwendungszuschläge nur noch nach Stufe 2 (für die Einsatzgebiete Limassol, Limassol/See, See/Limassol und See) bzw. 3 (für Beirut, See/Beirut und Beirut/See).

5

Am 22. Dezember 2010 legte der Kläger Widerspruch gegen die Höhe des ausgezahlten Auslandsverwendungszuschlags für seinen UNIFIL-Einsatz ab September 2010 ein und bat um nachträgliche Berechnung auf der Grundlage der vor dem 01. September 2010 geltenden Stufen. Mit Bescheid vom 12. Januar 2011, dem Kläger am 18. Februar 2011 ausgehändigt, teilte die Bundeswehrverwaltungsstelle in Italien dem Kläger mit, dass sie das Schreiben des Klägers als Antrag auf Zahlung einer höheren AVZ-Stufe werte, diesem Antrag aber nicht entsprechen könne, da sie an die Neufestsetzung der AVZ-Stufen gemäß dem genannten Erlass gebunden sei.

6

Zur Begründung seiner gegen diesen Bescheid unter dem 28. Februar 2011 eingelegten Beschwerde führte der Kläger aus, dass die Voraussetzungen für eine Neufestsetzung des Auslandsverwendungszuschlags gemäß § 3 AuslVZV nicht vorgelegen hätten, weil sich die Verwendungsverhältnisse in Bezug auf die Mehraufwendungen und Belastungen nicht geändert hätten. Weder habe sich der Auftrag für die UNIFIL-Kräfte geändert noch habe sich die Situation im Libanon positiv entwickelt. Die Einschätzung der Bedrohung seitens des Bundesministeriums der Verteidigung sei unverändert auf Stufe 2 verblieben.

7

Durch Beschwerdebescheid vom 13. September 2011, dem Kläger am 24. Oktober 2011 ausgehändigt, wies das Bundesamt für Wehrverwaltung die Beschwerde des Klägers gegen den Bescheid vom 12. Januar 2011 als unbegründet zurück. Durch den genannten Erlass des Bundesministeriums der Verteidigung sei der Tagessatz gemäß § 3 Abs. 2 AuslVZV - neu - festgesetzt worden. Der Auslandsverwendungszuschlag könne nur in der Höhe gezahlt werden, die für den UNIFIL-Einsatz zum jeweiligen Zeitpunkt festgelegt sei. Die Regelungen in § 56 BBesG und § 3 AuslVZV seien eindeutig und ließen keinen Ermessensspielraum zu. Die Verwaltung sei als Organ der Exekutive an die gesetzlichen und rechtlichen Vorgaben gebunden und nicht befugt, Zahlungen zu leisten, die über den dort festgeschriebenen Rahmen hinausgingen.

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Am 23. November 2011 hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht erhoben. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus:

9

Die Entscheidung der Beklagten über die Festsetzung der AVZ-Höhen unterliege voll der gerichtlichen Überprüfung. Das OVG Nordrhein-Westfalen habe in seinem Urteil vom 13. Februar 2008 (Az. 1 A 4301/06) hervorgehoben, dass der oberen Dienstbehörde bei der Auslegung und Anwendung der Stufenregelung der AuslVZV kein Beurteilungsspielraum eröffnet sei. Weder § 58a BBesG noch der AuslVZV könne eine Ausnahme vom Grundsatz der uneingeschränkten Nachprüfung von Verwaltungsangelegenheiten entnommen werden. Es bestehe kein Ermessensspielraum der Exekutive.

10

Die Absenkung der Gefährdungsstufen verstoße gegen geltendes Recht, weil sich an den wesentlichen Umständen des Einsatzes seit seinem Beginn, zumindest seit der vorangegangenen Herabstufung im September 2008, der im Mai und Juni 2008 bürgerkriegsähnliche Zustände vorausgegangen seien, nichts wesentlich geändert habe.

11

Weder die Art und Dauer der Verwendung noch die Einschränkung der persönlichen Bewegungsfreiheit, der Privatsphäre und der Freizeitmöglichkeiten hätten sich wesentlich verändert. Zu den allgemeinen physischen und psychischen Belastungen gehöre weiterhin, dass die Unterbringung der Besatzungen in Zelten, Containern oder Massenunterkünften nach wie vor stattfinde, indem die Besatzungen unverändert an Bord der Einheiten und auf Zypern auch in einem mittelklassigen Hotel bzw. in einem Gebäude an der zypriotischen Kaserne untergebracht seien. Auch an der besonderen zeitlichen Beanspruchung während der gesamten Dauer der Verwendung und an den hohen Bereitschaftsstufen habe sich nichts geändert. Die Gesamtsituation sei nach wie vor gefährlich. Schließlich habe sich an den Klimabelastungen nichts geändert.

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Hinsichtlich der Gefahr für Leib und Leben hätten sich ebenfalls keine wesentlichen Änderungen ergeben. Das maritime Einsatzgebiet umfasse nicht nur die offene See. Es müsse zwischen dem libanesischen Hoheitsgebiet (einschl. der Hoheitsgewässer) und dem seewärtigen Bereich der Area of Maritime Operations (AMO) differenziert werden, wobei die inneren sechs Seemeilen der Territorialgewässer dem Festland zuzuordnen seien. Daher sei die Festsetzung eines einheitlichen AVZ für die gesamte AMO nicht rechtmäßig. Aus dem zweigeteilten Auftrag der MTF folgten als Einsatzgebiete:

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- auf See: Unterstützen der libanesischen Behörden bei der Verhinderung von Waffenschmuggel über See
- an Land: Ausbildungsunterstützung für die libanesische Marine und zwar im gesamten Küstenstreifen von Tripoli im Norden bis Tyr im Süden.

14

Die Bedrohung in den Zonen 4 und in der 6-Sm-Zone vor der Küste sei erst im Herbst 2011, d.h. gut ein Jahr nach der zweiten Absenkung des Auslandsverwendungszuschlags und nach seiner Eingabe bzw. zeitgleich mit der hier vorliegenden Klage auf niedrig herabgesetzt worden. Bei Annäherung an den Libanon von See gingen die Einheiten in ihrer Bereitschaftsstufe jedoch deutlich hoch. Beim Durchfahren des 6-Sm-Küstenstreifens werde der sog. Bordverschlusszustand auf „Kriegsmarsch“ befohlen, und im Hafen von Beirut herrsche „Kriegshafenbereitschaft“. Anders als zu Beginn des Auftrags halte sich die Deutsche Marine durchaus auch in den engen Küstengewässern des Libanon auf, wo sie sich in der Reichweite von selbst gebastelten oder auch von kleinen, leicht transportablen und nur mit Hilfe von ein oder zwei Mann abzuschießenden Seeflugkörpern befinde. So habe es 2006 einen Flugkörperangriff der Hisbollah auf ein israelisches Kriegsschiff gegeben. Eine Gefährdung ergebe sich auch durch die Reichweite von Handfeuer- und Panzerabwehrwaffen, treibende Sprengfallen und mit Sprengstoff beladene kleine Boote. Insoweit habe sich die Bedrohungssituation an Bord der Schiffe sogar noch verschärft. Statt einer Herabstufung wäre vielmehr eine Heraufstufung gerechtfertigt gewesen. Deutsche Stellen bewerteten die Bedrohung deutlich geringer als die einsatzführenden Stellen der UN, denen die deutschen UNIFIL-Kräfte unterstellt seien, bzw. der MTF, die im Küstenvorfeld erhebliches Gefährdungspotenzial festgestellt hätten und bis heute an der entsprechenden Bedrohungseinschätzung festhielten, ungeachtet der Tatsache, dass es noch zu keinem unmittelbaren Gewaltakt gegen UNIFL auf See gekommen sei.

15

Die Erfüllung des Teilauftrags „Ausbildung der libanesischen bewaffneten Kräfte (LAF) - Navy“ habe erfordert, vermehrt in Beirut festzumachen und dort dann auch im Rahmen der Auftragserfüllung an Land zu gehen. Darüber hinaus gebe es an Land die im UNIFIL- Headquarter Dienst leistenden Soldaten und auch jede Menge Versorgungsfahrten in Beirut bzw. im Land zu erledigen. Auch wenn Beirut inzwischen von den Schiffen auftragsgemäß regelmäßig angelaufen werde, sei doch der Landgang durch die UNIFIL- bzw. nationalen Regeln des deutschen Kontingents stark eingeschränkt bis ausgeschlossen. Das liege vor allem an der aktuellen Einschätzung der Sicherheitslage bzw. der Bedrohung vor Ort. Der Libanon könne nach wie vor als minenverseuchtes Gebiet gelten. Terrorakte, organisierte Kriminalität und eine hohe Gewaltbereitschaft seien gerade der Grund, weshalb die Deutsche Marine im Rahmen des UNIFIL-Einsatzes im östlichen Mittelmeer patrouilliere. Im Land selbst gebe es nach wie vor bürgerkriegsähnliche Zustände mit Bombenanschlägen und Schießereien.

16

Aus den Reise- und Sicherheitshinweisen des Auswärtigen Amtes für den Libanon für die Jahre 2006 bis 2011 ergebe sich, dass die Sicherheitslage seit 2006 durch innenpolitisch fragile Verhältnisse mit latentem Potenzial für Anschläge bzw. jederzeitigem Ausbruch von Kampfhandlungen gekennzeichnet sei. Daher dürften etwa im Süd-Libanon Soldaten nur mit Splitterschutzwesten und Gefechtshelm in Fahrzeugen fahren. Die drei Sprengstoffanschläge aus dem Jahr 2011 mit mehreren Toten und Verletzten zeigten, dass sich die Absichten bewaffneter Kräfte im Libanon zwar möglicherweise nicht unmittelbar gegen deutsche Kräfte, wohl aber gegen UNIFIL-Kräfte richteten, zu denen die deutschen Soldaten ja gerade gehörten. Darauf, ob gezielt gegen deutsche Streitkräfte vorgegangen werde, komme es nicht an. Entscheidend sei, dass die vor Ort befindlichen Streitkräfte in Auseinandersetzungen einbezogen werden könnten. Während seines Einsatzes habe es zum Beispiel in der Nacht zum 29. September 2010 einen mit Handfeuerwaffen und Panzerfäusten ausgetragenen mehrstündigen Straßenkampf in Beirut gegeben. Dies habe sich weniger als zwei Kilometer vom Liegeplatz der Schiffe ereignet, und zwar an der Hauptverkehrsstraße zum Flughafen und nach Süden zum UNIFIL-Headquarter, die regelmäßig von deutschen Soldaten genutzt werde. Es sei purer Zufall gewesen, dass deutsche Soldaten nicht in das Feuergefecht geraten seien. Aus ihrem Auftrag ergebe sich auch, dass sie im Zweifel sogar genau dahin gehen müssten, wo es „knalle". Die UN lege die betreffenden Maßnahmen fest, und diese Maßnahmen seien dann im Rahmen der Operation auszuführen. Entgegen der Ansicht der Beklagten komme es nicht auf die konkrete Bedrohungssituation an, die permanenten Veränderungen unterliege, sondern auf die abstrakten Gefahren, denen die Soldaten ausgesetzt seien. Diese bestimmten das Denken und Fühlen der Soldaten im Einsatz, habe Konsequenzen für ihre psychische Gesundheit und ihr Verhalten insgesamt.

17

Das für die Festsetzung des AVZ zuständige Referat habe 2008 und 2010 keine ergebnisoffene Überprüfung durchgeführt, sondern aus fiskalischen Gründen klar das Ziel der Absenkung verfolgt. Eine ministeriell abgestimmte Bewertung und eine korrekte Ressortabstimmung hätten nicht stattgefunden. Dass eine Vorlage an den Bundesminister der Verteidigung zur Billigung einer AVZ-Festsetzung nur noch in Ausnahmefällen oder auf Weisung der Leitung erfolge, habe die Beklagte nicht durch entsprechende Unterlagen belegt. Es sei zu vermuten, dass das seinerzeit zuständige Referat PSZ III 2 die Änderung der Verwaltungspraxis bei Leitungsvorlagen eigenmächtig umgesetzt habe. Die Bewertung der Bedrohungsstufe seitens des Einsatzführungskommandos habe sich allen- falls bedingt mit der des zuständigen Fachreferats gedeckt. Die Beklagte attestiere eine weit geringere Gefährdung als jene, die im Einsatz selbst zur Umsetzung gelange. Den Soldaten würden von der UN aufgrund erheblicher Gefährdung jede Menge Sicherheitsauflagen gemacht. So seien für Bewegungen an Land Splitterschutzweste, Gefechtshelm und Handwaffe obligatorisch. Bei der Festsetzung des AVZ seien die Bedrohungs- und Gefährdungsbewertungen der UN nicht bekannt gewesen. Während die Bundesregierung in ihren Anträgen an den Bundestag zur Mandatsverlängerung zwischen 2007 und 2010 eine stetige Lageverbesserung konstatiert habe, habe sie dies 2011 dann wieder relativiert (s. entsprechende Bundestagsdrucksachen). Im Gegensatz zu den Jahren 2008 und 2009 sei das „Risiko eines bewaffneten Konflikts mit Israel“ 2010 nicht erwähnt worden, obwohl es am 03. August 2010 dann tatsächlich zu einem Grenzzwischenfall gekommen sei, der im Antrag vom 18. Mai 2011 dann sogar erwähnt worden sei (BTDrucks. 17/5864).

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Die von der Beklagten im Anschluss an den Auflagenbeschluss vorgelegten Dokumente seien teilweise für das laufende Verfahren unerheblich bzw. belegten nicht, dass sich die Verwendungsverhältnisse nicht nur vorübergehend wesentlich geändert hätten und das Umfeld nunmehr sicher sei. Dass kein Boarden von Schiffen ohne Zustimmung des Kapitäns mehr stattfinde und sich die Motivationslage der Hisbollah geändert habe, stelle nur Teilaspekte dar. Weitere Gefährdungsaspekte (erhöhtes Risiko terroristischer Attentate, Gefährdungen durch Salafisten, immer wieder aufflammende, mit Waffen ausgetragene Unruhen im Libanon, infektionsepidemiologische Gefährdungslage) bestünden weiterhin. Seit 2006 bis zur AVZ-Anpassung 2010 hätten sich weder das Gefährdungspotential noch die Sicherheits- bzw. Bedrohungslage im Libanon und in der Area of Maritime Operations (AMO) verbessert. Insoweit wären die von der Beklagten abweichenden Lageeinschätzungen von UNIFIL relevant, die die Beklagte bislang nicht zugänglich gemacht habe. Denn die Bedrohung richte sich nicht gegen Soldaten spezifischer Staaten. Außerdem liege die Operationsführung bei den UN, die für alle Angehörigen von UNIFIL entsprechende Sicherheitsmaßnahmen anordne. Die Entwicklung der Verwendungsverhältnisse sei entgegen der Darstellung der Beklagten nicht gründlich durchgeführt bzw. nachvollziehbar dokumentiert und begründet worden.

19

Der Kläger hat zunächst beantragt,

20

1. die Beklagte unter Änderung des Bescheides der Bundeswehrverwaltungsstelle vom 12. Januar 2011 in Gestalt des Beschwerdebescheides des Bundesamtes für Wehrverwaltung vom 13. September 2011 zu verpflichten, ihm für die Verwendungszeit vom 16. Juli bis 15. Oktober 2010 einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe IV des § 3 Abs. 1 AuslVZV zu gewähren, und

21

2. die Beklagte zu verurteilen, ihm den sich unter Anrechnung des bislang gewährten Zuschlages nach Stufe III bzw. II ergebenden Differenzbetrag nachzuzahlen.

22

Der Kläger beantragt nunmehr,

23

1. die Beklagte unter Änderung des Bescheides der Bundeswehrverwaltungsstelle vom 12. Januar 2011 in Gestalt des Beschwerdebescheides des Bundesamtes für Wehrverwaltung vom 13. September 2011 zu verpflichten, ihm für die Verwendungszeit vom 16. Juli bis 15. Oktober 2010 einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 2 für den Einsatzort Limassol, nach Stufe 3 für den Einsatzort Limassol/See bzw. See/Limassol und nach Stufe 4 für die Einsatzorte Beirut, See/Beirut bzw. Beirut/See zu gewähren, und

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2. die Beklagte zu verurteilen, den sich unter Anrechnung des bereits für die Verwendungszeit vom 16. Juli bis 15. Oktober 2011 gezahlten Auslandsverwendungszuschlags ergebenden Differenzbetrag an ihn auszuzahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

27

Sie erwidert im Wesentlichen:

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Entgegen der Ansicht des Klägers hätten sich Veränderungen ergeben, die eine Herabsetzung des Auslandsverwendungszuschlags von Stufe 3 auf Stufe 2 für die auf See eingesetzten Kräfte und von Stufe 4 auf Stufe 3 für die im Libanon eingesetzten Kräfte rechtfertigten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 28.05.2009 - 2 C 33/08 -) müsse zusätzlich zu der Berücksichtigung von physischen und psychischen Belastungen eine Gesamtwürdigung der Auslandsmission im Hinblick darauf erfolgen, mit welchen Gefahren für Leib und Leben die Teilnahme an der Auslandsmission bei genereller und typisierender Betrachtungsweise verbunden sei. Einzelfälle oder kurzfristige Gefährdungssituationen hätten keinen Einfluss auf die Höhe des Auslandsverwendungszuschlags, da dieser pauschal die besonderen Belastungen über die gesamte Einsatzdauer hin abdecken solle. Maßgeblich sei, ob die an der Auslandsmission teilnehmenden Soldaten nach den jeweiligen verwendungstypischen Einsatzbedingungen tatsächlich Gefahr liefen, von einer das Einsatzgebiet prägenden Gefährdungslage erfasst zu werden.

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Dass sich 2010 die Verwendungsverhältnisse für die deutschen UNIFIL-Kräfte nicht nur vorübergehend wesentlich geändert hätten im Sinne von § 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV, ergebe sich aus dem historischen Verlauf. Mit Erlass vom 09. November 2006 sei der AVZ für die Einsatzgebiete Libanon und Area of Interest auf Stufe 4 festgesetzt worden, weil die allgemeine Sicherheitslage als noch ruhig, aber nicht stabil bewertet worden sei. Es sei angenommen worden, dass die Hisbollah über eine große Anzahl leichter bis schwerer Waffen, die auch zur Luftabwehr und Seezielbekämpfung geeignet seien, verfüge. Weiter sei davon ausgegangen worden, dass die Ermächtigung der deutschen Marine Einheiten zum sog. „non-cooperative boarding" eine erhöhte Gefährdung für die betroffenen Besatzungen berge. Auch Angriffe der Hisbollah gegen UNIFIL-Schiffe seien zum damaligen Zeitpunkt nicht ausgeschlossen worden. Dies, zusammen mit den hohen physischen Belastungen insbesondere an Bord der Schnellboote, habe die Prognoseentscheidung der AVZ-Festsetzung der Stufe 4 getragen. In der Folgezeit hätten sich die Verwendungsverhältnisse der an der UNIFIL-Mission teilnehmenden deutschen Soldaten als dauerhaft weniger belastend dargestellt, als dies zu Beginn der deutschen Beteiligung angenommen worden sei. Die Gefahr des Wiederaufflammens des bewaffneten Konflikts mit Israel habe reduziert werden können, und die Annahme, dass mit offenen oder versteckten Angriffen der Hisbollah gerechnet werden müsse, habe sich nicht bestätigt. Anzeichen für eine offenkundige Bedrohung der deutschen UNIFIL-Kräfte hätten sich nicht gezeigt. Die getroffene Prognoseentscheidung sei daher mit Erlass vom 03. Juni 2008 insofern korrigiert worden, als der AVZ für die auf See innerhalb der Area of Interest eingesetzten deutschen UNIFIL-Kräfte auf die Stufe 3 abgesenkt worden sei. Die für diese Stufe notwendigen Voraussetzungen seien als noch erfüllt angesehen worden, obwohl aus heutiger Sicht schon damals nicht mehr von konkreten Gefährdungen habe ausgegangen werden können.

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Vor dem Hintergrund der kontinuierlichen und dauerhaften Verbesserung der Situation in den Einsatzgebieten und damit der weiteren positiven Entwicklung der Verwendungsverhältnisse für die deutschen UNIFIL-Kräfte sei nach Abstimmung mit den gemäß § 3 Abs. 2 AuslVZV zu beteiligenden Behörden mit Erlass vom 26. Juli 2010 zum 01. September 2010 eine weitere Anpassung des AVZ vorgenommen worden. Der Billigung der AVZ- Festsetzung seitens der Leitung des Bundesministeriums der Verteidigung habe es hier nicht bedurft, da die Absenkung in Anbetracht der fehlenden Gefährdung angezeigt und mit dem Führungsstab der Streitkräfte abgestimmt gewesen sei. Eine im April 2010 begonnene, sorgsame und gründliche Aufklärung der Verwendungsverhältnisse, in die alle Führungsstäbe einschließlich des Einsatzführungsstabes fachlich eingebunden gewesen seien, habe ergeben, dass es, bezogen auf die maritimen Aktivitäten, bisher keine Anschläge auf die MTF gegeben habe und keine Anzeichen für eine konkrete Gefährdung vorlägen. Das Umleiten, Abdrängen und „Boarden“ von verdächtigen Schiffen sei den libanesischen Streitkräften überlassen worden. Die Annahme einer konkreten Gefährdung durch die Hisbollah oder andere Gewaltakte habe nicht mehr aufrechterhalten werden können. Die vom Kläger aufgeführten Gefahren durch clanbedingte Auseinandersetzungen mit Waffen, organisierte Kriminalität und Terrorakte möchten zwar eine Gefahr für jedermann darstellen, der sich in dieser Region aufhalte und einschlägige Sicherheitshinweise nicht beachte. Diese Akte richteten sich jedoch nicht gezielt gegen die deutschen Streitkräfte, so dass eine absichtsvolle Einbeziehung deutscher Streitkräfte in diese Konflikte eher unwahrscheinlich sei. Der Schwerpunkt der Bedrohung liege zudem auf dem Land außerhalb des eigentlichen Einsatzraumes. Für die eigentlichen Einsatzgebiete könne nicht mehr von einer konkreten Gefährdung von Leib und Leben der deutschen UNIFIL-Kräfte als prägendes Merkmal für diesen Einsatz ausgegangen werden. Die vorgelegten Monats- und Jahresberichte belegten, dass es auch keine abstrakte Gefährdung in dem vom Kläger behaupteten Umfang gegeben habe. Damit fehle es aber an einer für die Mission verwendungstypischen und prägenden Gefährdungslage. Auch die vom Kläger genannte Bedrohung durch Flugkörper in küstennahen Gewässern stelle lediglich eine potentielle Gefährdung dar. Gesicherte Hinweise auf das Vorhandensein derartiger Seeflugkörper von militanten Gruppen gebe es nicht. Bei dem Zwischenfall am 03. August 2010 habe es sich um Kämpfe zwischen libanesischen und israelischen Kräften an der Waffenstillstandslinie gehandelt. Deutsche UNIFIL-Kräfte seien nicht betroffen gewesen. Die Gesamtlage sei weiter ruhig gewesen, wenn auch nicht stabil. Die Bedrohungslage für alle Zonen auf See sei mit „niedrig“, im südlichen Libanon mit „mittel“ bewertet worden.

31

Dass die UN den Gefährdungsgrad „YELLOW", der einen sog. „medium threat level" angebe, beibehalten habe, verbiete ihr nicht, unter Betrachtung der Auslandsmission in ihrer Gesamtheit eine eigene Gefährdungseinschätzung für die deutschen UNIFIL-Kräfte vorzunehmen.

32

Soweit sich der Kläger auf Einschränkungen der Bewegungsfreiheit, der Privatsphäre und Freizeitmöglichkeiten, die Unterbringungssituation sowie besondere zeitliche Belastungen berufe, treffe es zu, dass sich diesbezüglich die Bewertung der Verwendungsverhältnisse durch das Bundesministerium der Verteidigung seit Beginn der Mission im Jahr 2006 nicht verändert habe. Die vom Kläger geschilderten Umstände fielen jedoch nur unter die Voraussetzungen von § 3 Abs. 1 Nr. 2 AuslVZV und begründeten lediglich einen Auslandsverwendungszuschlag der Stufe 2. Die Unterbringung der im Libanon stationierten Soldaten erfolge in Wohncontainern innerhalb des Feldlagers bzw. bei nur zeitweisen Hafenaufenthalten an Bord der Schiffe in einheitstypischen Bordunterkünften. In Zypern würden die Soldaten je nach Verwendung in Bordunterkünften, einem zivil angemieteten Hotel mittleren Standards sowie in einer Unterkunft der zypriotischen Nationalgarde untergebracht. Darin belegten jeweils sechs Soldaten eine Stube von ca. 24 m2. Diese Umstände entsprächen nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 b) AuslVZV einem Auslandsverwendungszuschlag der Stufe 2. Dies gelte auch hinsichtlich der vom Kläger zutreffend aufgeführten Einschränkungen in der Bewegungsfreiheit sowie der zeitlichen und klimabedingten Belastungen.

33

Für die Beurteilung der Rechtsfrage, ob die Anpassung des AVZ zum 01. September 2010 zu Recht erfolgt sei, bedürfe es weder der Nachvollziehung der Rules of Engagement (ROE) noch komme es auf „UN-Papiere" an. Beide beließen die Lageeinschätzung und die Entscheidung, betr. die deutschen UNIFIL-Kräfte, bei der nationalen Führung. Wie diese eine AVZ-Festsetzung vornehme, d.h. mit oder ohne Einbindung der „Leitung", liege in ihrem Organisationsermessen.

34

Die Kammer hat am 06. Juni 2013 folgenden Auflagenbeschluss erlassen:

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Der Beklagten wird aufgegeben,

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1. dem Gericht die Bewertungen und deren Grundlagen zugänglich zu machen, die das Bundesministerium der Verteidigung veranlassten, durch Erlass vom 26. Juli 2010 mit Wirkung vom 01. September 2010 die Höhe des Auslandsverwendungszuschlags für die deutschen Einsatzkräfte UNIFIL neu festzusetzen,

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2. darzulegen, inwieweit es 2010 zu Zwischenfällen gekommen ist, von denen Einsatzkräfte der UNIFIL betroffen waren, und

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3. die Gebiete im Libanon zu benennen, in denen das deutsche UNIFIL Kontingent in der Zeit vom 01. September bis zum 15. Oktober 2010 eingesetzt war.

39

In Erfüllung dieses Beschlusses und der im Anschluss daran ergangenen gerichtlichen Verfügung vom 04. Februar 2014 hat die Beklagte Dokumente zur Gefährdungs- und Belastungslage in den Einsatzgebieten UNIFIL seit 2006 übersandt, auf deren Inhalt verwiesen wird (Beiakten „B“ und „C“).

40

Zu Ziffer 2) des Auflagenbeschlusses hat die Beklagte eine Stellungnahme des Einsatzführungskommandos der Bundeswehr (EinsFüKdoBw) vom 12. September 2013 vorgelegt (Beiakte „B“ am Ende). Danach sei bisher kein deutscher Soldat im Einsatz UNIFIL durch Anschläge oder sonstige Zwischenfälle im Einsatzland Libanon zu Schaden gekommen. Dennoch würden kontinuierlich Sicherheitsvorfälle registriert, die sich indirekt auch auf die deutschen Soldaten auswirkten (gewalttätige Demonstrationen und Streiks, organisierte Kriminalität, willkürliche Straßensperren, Behinderungen von UN-Inspektoren durch Milizangehörige verschiedener Gruppierungen, bewaffnete Auseinandersetzungen zwischen diesen Milizen, Attentate auf Personen und Einrichtungen verfeindeter Gruppierungen, Anschläge gegen UN-Patrouillen, Angriffe durch Hisbollah aus dem Südlibanon auf Israel und ggf. damit verbundene Vergeltungsaktionen). Die Vorfälle konzentrierten sich meistens auf sog. „Hot Spots“ wie Tripoli, Sidon, bestimmte Stadtteile von Beirut, Palästinenserlager, die Bekaa-Ebene und die Area of Operations (AO) von UNIFIL zwischen der sog. Blue Line und dem Litani-Fluss. Solche Vorfälle könnten vielfach nur durch den Einsatz der libanesischen Armee unter Kontrolle gebracht werden. Bei diesen Vorfällen komme es auf allen Seiten auch zu Verwundeten und Toten. Auch wenn deutsche Soldaten bisher nicht Ziel von Anschlägen oder sonstigen Übergriffen gewesen seien, wirkten sich die Vorfälle regelmäßig auf die Bewegungsfreiheit im Libanon aus (Straßensperren, Movement Restrictions durch HQ - Headquarter- UNIFIL). Für 2010 lägen zwei Meldungen über Vorfälle vor, ein Feuergefecht in der Area of Operations Sektor East und ein Schusswechsel in Beirut. Das deutsche Personal des Einsatzkontingents werde im Libanon im HQ Naqoura, an der Naval Scholl Jounieh, in der Naval Base Beirut und in der AO UNIFIL eingesetzt. Bei Bedarf könnten weitere Installationen der libanesischen Armee, wie z.B. die Küstenradarstationen sowie die deutsche Botschaft in Beirut durch deutsches Personal aufgesucht werden. Zur Aufgabenerfüllung bewege sich das deutsche Personal häufig zwischen den Dienstorten und ggf. den jeweiligen Unterbringungsorten, z.B. in Hotels in Beirut und Naqoura sowie dem Flughafen und dem Hafen von Beirut. Besatzungsangehörige von deutschen Einheiten, die den Hafen Beirut anliefen, könnten sich nach Vorgabe des Kontingentführers in den als sicher eingeschätzten Teilen Beiruts zum Landgang bewegen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die in Erfüllung des Auflagenbeschlusses und der gerichtlichen Verfügung vom 23. Oktober 2014 übersandten Unterlagen der Beklagten sowie die Lageberichte des Auswärtigen Amtes vom 19. März 2010, 26. April 2011 und 12. September 2012 Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Soweit der Kläger seine zunächst auf Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags (AVZ) der Stufe 4 für den gesamten Einsatzzeitraum und alle Einsatzgebiete gerichtete Klage mit Schriftsatz vom 31. Mai 2013 zurückgenommen hat, wird das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt.

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Im Übrigen ist die auf Gewährung eines - höheren - AVZ gerichtete, mit einer allgemeinen Leistungsklage verbundene Verpflichtungsklage zulässig (§ 113 Abs. 4 VwGO; BVerwG, Urteil vom 28.05.2009 - 2 C 33.08 -, OVG Hamburg, Urteil vom 30.11.2012 - 1 Bf 264/10 -, OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.02.2008 - 1 A 4301/06 - und VG Potsdam, Urteil vom 12.01.2011 - 2 K 350/06 -, sämtlich zitiert nach juris). Sie ist jedoch nicht begründet.

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Rechtsgrundlage für die Gewährung eines AVZ ist § 56 BBesG in der hier maßgeblichen ab 01. Juli 2010 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 05. Februar 2009 (BGBl I S. 160). Der AVZ gilt die Belastungen ab, die mit einer besonderen Verwendung im Ausland verbunden sind (§ 56 Abs. 2 Satz 1 BBesG). Daraus folgt, dass sich die Gewährung nach denjenigen Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes richtet, die zur Zeit des Aufenthalts im Ausland in Kraft sind. Danach ist hier auf § 56 Abs. 1 und Abs. 2 BBesG in der genannten Fassung abzustellen, weil diese Bestimmungen im Zeitraum des Einsatzes des Klägers (16.07. bis 15.10.2010) in Kraft waren.

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Der AVZ wird gezahlt bei einer Verwendung im Rahmen einer humanitären und unterstützenden Maßnahme, die auf Grund eines Übereinkommens, eines Vertrages oder einer Vereinbarung mit einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung oder mit einem auswärtigen Staat auf Beschluss der Bundesregierung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen stattfindet (besondere Verwendung im Ausland, § 56 Abs. 1 Satz 1 BBesG). Diese Voraussetzung erfüllte der Kläger bei seinem Einsatz im deutschen Einsatzkontingent UNIFIL. Mit der Aufstellung der UNIFIL wurden die UN-Resolutionen 425 und 426 vom 19. März 1978 umgesetzt. Die Beobachtermission hatte ursprünglich die Aufgabe, den Abzug der israelischen Truppen zu bestätigen, den die Resolution 425 einforderte. Außerdem sollte sie dazu dienen, den Frieden und die Sicherheit im südlichen Libanon wiederherzustellen, und schließlich der israelischen Regierung helfen, die Souveränität und ihre Autorität in dem Gebiet wiederzuerlangen. Die Aufgaben der UNIFIL wurden in den folgenden Jahren mehrfach der veränderten Lage angepasst und das Mandat wiederholt verlängert (http://de.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Interim_Force_in_Lebanon). Am 13. September 2006 beschloss die Bundesregierung die Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an der UNIFIL. Am 20. September 2006 stimmte der Deutsche Bundestag dem Einsatz zu. Der Einsatz wurde durch jährliche Folgebeschlüsse verlängert.

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§ 56 BBesG legt die Voraussetzungen für die Gewährung des AVZ dem Grunde nach abschließend fest. Absatz 5 des § 56 BBesG ermächtigt das Bundesministerium des Innern, im Einvernehmen mit den genannten Bundesministerien durch Rechtsverordnung die Gewährung eines AVZ zu regeln. Diese Verordnungsermächtigung bezieht sich nur auf die Festlegung der Höhe des zu gewährenden Zuschlags, über die der Verordnungsgeber nach den Vorgaben des Absatzes 2 zu entscheiden hat. Nach Satz 3 dieses Absatzes wird der Zuschlag für jeden Tag der Verwendung gewährt und als einheitlicher Tagessatz, abgestuft nach dem Umfang der Mehraufwendungen und Belastungen, für jede Verwendung festgesetzt. Diese Regelung ist Ausdruck der Entscheidung des Gesetzgebers, dass die Teilnehmer einer Auslandsmission eine Belastungs- und Gefahrengemeinschaft bilden. Die einsatzbedingten Belastungen sollen einheitlich pauschal abgegolten werden (BVerwG, Urteil vom 24.02.2011 - 2 C 58/09 - unter Hinweis auf BTDrucks 12/4749 zu § 58a BBesG S. 9, zitiert nach juris, und Urteil vom 28.05.2009, a.a.O.).

47

In der zu diesem Zweck auf der Grundlage von § 56 Abs. 5 BBesG erlassenen Verordnung über Zahlung eines Auslandsverwendungszuschlags (Auslandsverwendungszuschlagsverordnung - AuslVZV -) in der hier anwendbaren Fassung der Bekanntmachung vom 08. April 2009 (BGBl I S. 809) hat der Verordnungsgeber unterschiedliche Belastungsstufen und generelle Kriterien für die Zuordnung einer Auslandsmission zu einer Stufe aufgestellt, die Höhe des für eine Stufe geltenden Tagessatzes festgelegt und das Verfahren für die Festsetzung des konkreten Zuschlags geregelt. § 3 Abs. 1 Nrn. 1 bis 6 AuslVZV sieht sechs Belastungsstufen vor, denen Tagessätze in unterschiedlicher Höhe zugeordnet sind. Der Zuschlag wird von der für die Verwendung zuständigen obersten Dienstbehörde für jede Auslandsmission als einheitlicher Tagessatz festgesetzt (§ 56 Abs. 2 Satz 3 BBesG, § 3 Abs. 2 AuslVZV), indem die Behörde die Auslandsmission einer der sechs Belastungsstufen zuordnet. Bei einer nicht nur vorübergehenden wesentlichen Änderung der Verwendungsverhältnisse wird der Tagessatz neu festgesetzt (§ 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV). Die Höhe des AVZ ergibt sich aus dem Tagessatz der Belastungsstufe und der Zahl der Verwendungstage des Beamten. Die Bestimmung der Belastungsstufe durch die oberste Dienstbehörde kann nicht gesondert angefochten werden. Ihre Rechtmäßigkeit wird im Rahmen der Klage auf Bewilligung eines höheren Zuschlags inzident geprüft (BVerwG, Urteil vom 28.05.2009, a.a.O.).

48

Aufgrund des Gebots des effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG haben die Verwaltungsgerichte die Festsetzung des einheitlichen Tagessatzes und damit die Zuordnung der Auslandsmission zu einer Belastungsstufe gemäß § 3 Abs. 1 Nrn. 1 bis 6 AuslVZV in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Die Gerichte sind weder an den von der Behörde festgestellten Sachverhalt noch an deren Auslegung und Anwendung der Tatbestandsvoraussetzungen des § 3 Abs. 1 Nrn. 1 bis 6 AuslVZV gebunden. Der obersten Dienstbehörde ist bei der Auslegung und Anwendung der Stufenregelungen des § 3 Abs. 1 Nrn. 1 bis 6 AuslVZV kein Beurteilungsspielraum eröffnet (BVerwG, Urteil vom 28.05.2009, a.a.O.).

49

Erstmals mit Erlass vom 09. November 2006 setzte das Bundesministerium der Verteidigung einen AVZ für die UNIFIL-Mission fest. Danach stand den Einsatzkräften auf in See stehenden Schiffen innerhalb der sog. Area of Interest (maritimes Einsatzgebiet) oder im Libanon ein AVZ der Stufe 4 und den auf Zypern (einschl. an Bord von Schiffen in zyprischen Häfen) eingesetzten Kräften ein AVZ der Stufe 2 zu. Mit Erlass vom 03. Juni 2008 senkte das Bundesministerium der Verteidigung den AVZ mit Wirkung vom 01. September 2008 für die auf See innerhalb der Area of Interest eingesetzten Kräfte auf Stufe 3 ab. Mit Erlass vom 26. Juli 2010 wurde der AVZ mit Wirkung vom 01. September 2010 wegen nach Ansicht des Bundesministeriums veränderter Bedrohungslage und Belastungssituation erneut wie folgt angepasst:

50

Stufe 2 für innerhalb der Area of Interest und in Zypern eingesetzte Kräfte und
Stufe 3 für im Libanon eingesetzte Kräfte (einschl. der Kräfte an Bord von Schiffen/Booten der Maritime Task Force in libanesischen Häfen, sofern sie nicht für die Dauer des Hafenaufenthalts aus der UN-Mission UNIFIL herausgelöst wurden).

51

Nach § 3 Abs. 1 Nrn. 2, 3 bzw. 4 AuslVZV sollen

52

mit der Stufe 2 (Tagessatz 46 Euro) stärker ausgeprägte Mehraufwendungen und Belastungen, insbesondere durch a) besondere zeitliche Beanspruchung während der gesamten Dauer der Verwendung, die im Inland einen Dienstausgleich oder eine finanzielle Abgeltung zur Folge hätte, b) Unterbringung in Zelten, Massenunterkünften oder Containern oder c) hohe Kosten zur Beschaffung von qualitativ angemessenen Gütern des täglichen Bedarfs und für Zwecke der Kommunikation mit dem Heimatland, sofern nur eine unzureichende militärische oder vergleichbare Infrastruktur vorhanden ist,

53

mit der Stufe 3 (Tagessatz 62 Euro) über die Stufe 2 hinausgehende Belastungen, insbesondere durch a) besondere gesundheitliche Risiken, die im Heimatland üblicherweise nicht bestehen, oder b) hohes Potential an Waffen in der Zivilbevölkerung und davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates

54

und mit der Stufe 4 (Tagessatz 78 Euro) hohe Belastungen, insbesondere bei bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen, außerordentlicher Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen

55

abgegolten werden.

56

Wie § 3 Abs. 1 Satz 1 AuslVZV ergänzend verdeutlicht, sind mit den angesprochenen Mehraufwendungen und Belastungen solche „der Verwendung“ gemeint. Was den jeweiligen Grad der - materiellen - Mehraufwendungen und - immateriellen - Belastungen betrifft, so steigt dieser von Stufe 1 bis zur höchsten Stufe 6 kontinuierlich an. Die je Stufe zur zusätzlichen Erläuterung angeführten Regelbeispiele sind nicht isoliert, sondern zugleich vor diesem (Belastungs-)Hintergrund zu würdigen. Was der Verordnungsgeber unter Mehraufwendungen und Belastungen versteht, hat er darüber hinaus in § 2 AuslVZV näher konkretisiert und zugleich bestimmt, dass es sich um solche im Verwendungsgebiet und am Ort der besonderen Verwendung handeln muss. Berücksichtigt werden „allgemeine physische und psychische Belastungen“ (Nr. 1), eine „Gefahr für Leib und Leben“ (Nr. 2) und „Mehraufwendungen, die durch die besonderen Verhältnisse im Verwendungsgebiet, insbesondere durch Mängel und erschwerende Umstände bei Versorgung und Kommunikation entstehen, soweit keine reisekostenrechtlichen Ansprüche bestehen“ (Nr. 3). Für die ersten beiden Fallgruppen werden unter weiterer beispielhafter Spezifizierung Unterfälle benannt. Im Rahmen der Zuerkennung eines AVZ kommt es im Übrigen nicht darauf an, ob der einzelne Teilnehmer einer Mission einer Gefährdung oder besonderen Belastung ausgesetzt war, sondern ob solche typisierend für die jeweilige Mission als solche festgestellt werden können. Denn alle (deutschen) Teilnehmer an einer bestimmten Auslandsmission bilden, wie bereits ausgeführt, eine Belastungs- und Gefahrengemeinschaft, für die einheitlich pauschalierend der Auslandsverwendungszuschlag festgesetzt wird (OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O.).

57

Hinsichtlich der Einsatzgebiete Limassol, Limassol/See, See/Limassol und See ergeben sich weder aus dem Vorbringen des Klägers noch aus den von der Beklagten übersandten Unterlagen Anhaltspunkte dafür, dass insoweit in der Zeit vom 01. September bis zum 15. Oktober 2010 ein über Stufe 2 hinausgehender Auslandsverwendungszuschlag gerechtfertigt war (für den Zeitraum vom 16. Juli bis zum 31. August 2010 hatte die Beklagte für die Einsatzgebiete Limassol/See und See/Limassol bereits einen Zuschlag der Stufe 3 bewilligt). Der Kläger verweist insoweit auf allgemeine physische und psychische Belastungen, insbesondere die Unterbringung in Zelten, Containern oder Massenunterkünften, an Bord der Einheiten und auf Zypern auch in einem mittelklassigen Hotel bzw. in einem Gebäude an der zypriotischen Kaserne, auf die besondere zeitliche Beanspruchung, die hohen Bereitschaftsstufen, die gefährliche Gesamtsituation sowie die Klimabelastungen. Diese Gesichtspunkte finden sich in der Aufzählung in § 2 Nr. 1 AuslVZV und sind mit dem Zuschlag der Stufe 2 (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 AuslVZV) abgegolten. Der allgemeine Hinweis auf eine gefährliche Gesamtsituation ist nicht geeignet, einen Zuschlag der Stufe 3 zu begründen, der auch eine Gefahr für Leib und Leben durch besondere gesundheitliche Risiken oder ein hohes Potential an Waffen in der Zivilbevölkerung und davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates verlangt (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV). Der Führungsstab der Streitkräfte bewertete am 31. August 2010 die Bedrohungslage für alle Zonen auf See mit „niedrig“ (Anlage 16 „B“). Soweit der Befehlshaber des Einsatzführungskommandos im Rahmen seiner Stellungnahme vom 10. August 2010 zur Herabsetzung des AVZ (Anlage 27 „C“) auf zeitliche und hohe physische Belastungen der Bordbesatzungen im gesamten maritimen Bereich hinweist, sind diese ebenfalls durch den AVZ der Stufe 2 abgegolten, denn es fehlt im Einsatzgebiet Limassol/See und See/Limassol an besonderen gesundheitlichen Risiken, die im Heimatland üblicherweise nicht bestehen, und auch an einem hohen Potential an Waffen in der Zivilbevölkerung und einer davon ausgehenden Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates, wie es § 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV für einen AVZ der Stufe 3 verlangt.

58

Für die Einsatzgebiete Beirut, See/Beirut und Beirut/See stand dem Kläger in der Zeit vom 01. September bis 15. Oktober 2010 kein über Stufe 3 hinausgehender Auslandsverwendungszuschlag zu (für die Zeit vom 16. Juli bis 31. August 2010 war ihm ein Zuschlag der Stufe 4 bewilligt worden). Zu fordern wären nicht nur eine Gefahr für Leib und Leben durch besondere gesundheitliche Risiken oder ein hohes Potential an Waffen in der Zivilbevölkerung und davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 AuslVZV), sondern hohe Belastungen, insbesondere bei bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen, außerordentlicher Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV).

59

In den küstennahen Gewässer vor Beirut und in den Häfen des Libanon bestand in dem genannten Zeitraum keine einen Zuschlag der Stufe 4 rechtfertigende hohe Gefährdungslage. Was die Gefahr durch sog. Seeflugkörper anbelangt, kann der Kläger lediglich auf einen Flugkörperangriff der Hisbollah im Jahr 2006, also weit vor dem hier maßgeblichen Zeitraum, verweisen, der sich noch dazu nicht gegen die Einsatzkräfte der UNIFIL, sondern gegen ein israelisches Kriegsschiff richtete. Die Führung der Bundeswehr hat die einsatzbezogenen Umstände und Gegebenheiten, insbesondere die Sicherheits- und Bedrohungslage am 28. April und 25. Juni 2010 wie folgt eingeschätzt (Anlagen 9 und 13 „B“, 22 und 24 „C“): Es habe keine Anzeichen für eine konkrete Gefährdung gegeben. Eingriffsbefugnisse wie Umleiten, Abdrängen und Boarden würden durch die libanesischen Streitkräfte selbst und nicht durch die MTF ausgeübt. Ggf. bestehe eine Bedrohung bei Annäherung an den Küstenstreifen oder bei einem Aufenthalt in den Häfen des Libanon. Vor allem sog. Water Borne Improviced Explosive Device (WBIED) oder Beschuss durch Panzerabwehrwaffen (bislang noch nicht festgestellt) stellten eine potentielle Bedrohung für schwimmende Einheiten in Küstennähe dar. Es gebe keine Hinweise auf das Vorhandensein von Seezielflugkörpern. Insgesamt schätzte die Bundeswehrführung die Bedrohung im küstennahen Bereich und in Häfen des Libanon jedoch lediglich als „mittel“ ein. Zwar betont das Einsatzführungskommando der Bundeswehr in seiner Stellungnahme zur Herabsetzung des AVZ vom 10. August 2010 (Anlage 27 „C“), dass die Einsatzkräfte, die in den Zonen 2, 3 und 4 des maritimen Einsatzgebietes (vgl. dazu http://de.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Interim_Force_in_ Lebanon) eingesetzt seien, nicht nur ständig im unmittelbaren Küstensaum operierten, sondern auch an der sog. Bojenlinie, die sich als seewärtige Verlängerung der sog. Blue Line darstelle und an der regelmäßig unter Beteiligung israelischer Streitkräfte Vorkommnisse bis hin zum scharfen Waffeneinsatz stattfänden. Daher liege auch die asymetrische Bedrohung für die Zonen 2, 3 und 4 sowie für den Hafen Beirut gemäß Einschätzung des Commanders Task Force ebenfalls bei „threat level medium“ (YELLOW). Jedoch rechtfertigten die dargestellten Gefahren auch nach Einschätzung des Einsatzführungskommandos im Hinblick auf die eingeschränkte Gebietsgewalt des Libanon lediglich einen AVZ der Stufe 3. Dass es zwischen dem 01. September und dem 15. Oktober 2010 tatsächlich zu einem Angriff mit Handfeuer- und Panzerabwehrwaffen bzw. durch treibende Sprengfallen und mit Sprengstoff beladene kleine Boote gekommen wäre, macht der Kläger nicht geltend und ergibt sich auch nicht aus den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen. Der Kläger trägt selbst vor, dass es noch zu keinem unmittelbaren Gewaltakt gegen die UNIFIL auf See gekommen sei. Auch das Einsatzführungskommando der Bundeswehr betont in seiner Stellungnahme vom 12. September 2013 („B“ am Ende), dass bisher kein deutscher Soldat im Einsatz UNIFIL zu Schaden gekommen sei. Nach Auffassung des erkennenden Gerichts ist es, jedenfalls wenn es, wie hier, um einen abgeschlossenen Zeitraum in der Vergangenheit geht, zulässig, im Wege einer ex post Betrachtung zu prüfen, ob sich die vom Bundesministerium der Verteidigung angestellte Prognose, betr. den Grad der Gefährdung für die Teilnehmer einer Mission, bestätigt hat. So stellt etwa auch das OVG Nordrhein-Westfalen (a.a.O.) bei der Prüfung, inwieweit für ein Einsatzgebiet eine für die Stufe 4 ausreichende Minengefahr besteht, darauf ab, wie viele Minenunfälle es tatsächlich gegeben hat. Danach erweist sich die mit Erlass vom 26. Juli 2010 vorgenommene Einschätzung der Gefährdungslage seitens des Bundesministeriums der Verteidigung für die küstennahen Gewässer vor Beirut als zutreffend.

60

Die Einschätzung des Bundesministeriums ist auch für das Einsatzgebiet Beirut und den Libanon nicht zu beanstanden. Im hier maßgeblichen Zeitraum waren die deutschen Soldaten im Rahmen des UNIFIL-Einsatzes keinen hohen Belastungen durch Minen ausgesetzt (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV). Schätzungen zufolge gab es in der ehemaligen israelischen Sicherheitszone im Süd-Libanon 2010 noch rund 3.500 und Mitte 2011 noch 1.600 Minenfelder mit etwa 400.000 Minen. Hinzu kamen Mitte 2011 1.226 bestätigte Aufprallstellen sog. Streubomben, von denen 18 km2 noch nicht geräumt waren. Dadurch wurden seit Ende der Kampfhandlungen zwischen Israel und der Hisbollah im August 2006 mindestens 51 Personen getötet und mehr als 350 verletzt. Obwohl der größte Teil der Abwurfstellen mittlerweile geräumt ist, werden weiterhin einzelne Menschen durch Sprengkörper verletzt oder getötet (Lageberichte des Auswärtigen Amtes vom 19.03.2010, 26.04.2011 und 12.09.2012). Zwar gehört auch der Südlibanon zum Einsatzgebiet des Klägers, denn nach dem Waffenstillstand am 14. August 2006 rückte die UNIFIL dort ein, um mit der libanesischen Armee die von Israel während des bewaffneten Konfliktes besetzten Stellungen zu übernehmen und sicherzustellen, dass in dem Gebiet keine bewaffnete Miliz herumstreift (http://de.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Interim_ Force_ in_ Lebanon). Gleichwohl ist nicht davon auszugehen, dass die Einsatzkräfte der UNIFIL, wie es erforderlich wäre (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 07.08.2007 - 1 Bf 65/07.Z - zitiert nach juris), tatsächlich durch Minen bzw. Streubomben gefährdet waren. Vielmehr führte das Vorhandensein von Minen und Streubomben in erster Linie zu einer Einschränkung der persönlichen Bewegungsfreiheit der Soldaten, worauf auch das Einsatzführungskommando in seiner Stellungnahme vom 10. August 2010 (Anlage 27 „C“) hinweist. Die entsprechenden Felder bzw. Aufprallstellen waren bekannt, und die Soldaten waren aufgrund ihrer militärischen Ausbildung in der Lage, sich durch entsprechende Vorsichtsmaßnahmen zu schützen, konnten also bei realistischer Betrachtungsweise nicht mit Minen in Berührung kommen (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.05.2009, a.a.O.). Dementsprechend bewertet das Einsatzführungskommando der Bundeswehr in der genannten Stellungnahme auch im Hinblick auf danach in großer Menge vorhandene Landminen und Streubomben die Bedrohungslage im gesamten Libanon mit„threat level medium“ (YELLOW), d.h. dem zweitniedrigsten von insgesamt vier Alarmzuständen (s. Standard Operating Procedure, November 2009, Anlage 2 „D“). Dieser Alarmzustand galt, wie ausgeführt, ebenso in den küstennahen Gewässern und in den Häfen des Libanon und rechtfertigte auch dort nach Einschätzung des Einsatzführungskommandos lediglich einen AVZ der Stufe 3.

61

Bürgerkriegsähnliche Zustände im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslZVZ sind für 2010 nicht dokumentiert. Nach dem Abkommen, das die libanesischen Konfliktparteien in Doha unterzeichnet haben, und der Präsidentenwahl am 25. Mai 2008 waren die bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen beendet. Ende 2009/ Anfang 2010 fanden Versöhnungstreffen zwischen der drusischen und schiitischen Volksgruppe und ihren Parteien statt (Lagebericht des Auswärtigen Amtes vom 19.03.2010).

62

Am 28. April und 25. Juni 2010 hat die Führung der Bundeswehr die Sicherheits- und Bedrohungslage im Einsatzgebiet auf dem Festland wie folgt eingeschätzt (Anlagen 9 und 13 „B“, 22 und 24 „C“): Die größte Bedrohung gehe im Libanon derzeit von gewaltbereiten Salafiten aus. Der letzte Anschlag gegen UNIFIL habe am 08. Januar 2008 auf irische Truppenteile nahe Sidon auf der Küstenstraße stattgefunden. Militante Gruppierungen, Zellen und Einzelpersonen aus dem extremistischen Salafitenmilieu sähen die UNIFIL- Präsenz weiterhin als Bedrohung und Provokation durch die westliche Welt an. Vorwiegend fänden Anschläge militanter salafitischer Gruppierungen auf dem Festland statt. Die Hisbollah sei primär innenpolitisch ausgerichtet, daher sei derzeit keine eindeutige Motivlage für einen gezielten Angriff gegen UNIFIL erkennbar. Eine potentielle Gefährdung werde auch durch konfessionell- oder clanbedingte Auseinandersetzungen sowie organisierte Kriminalität hervorgerufen. Diese Bedrohungen seien latent vorhanden und könnten auch spontan auftreten. Der Schwerpunkt dieser Bedrohung liege aber außerhalb des eigentlichen Einsatzraumes. Es bestehe eine grundsätzliche Gefährdung, unbeabsichtigt in Gewalthandlungen mit einbezogen zu werden. Insgesamt sei die Sicherheitslage im Libanon überwiegend ruhig, aber nicht stabil. Ergänzend heißt es in einer Stellungnahme vom 21. Juni 2010, betr. die Situation im Hauptquartier Naqoura (Anlage 13 „B“): Dort eingesetzte Soldatinnen und Soldaten unterlägen aufgrund der aktuellen Bewertung der Sicherheitslage erheblichen Einschränkungen hinsichtlich der persönlichen Bewegungsfreiheit. Der Aufenthalt außerhalb der militärischen Anlage werde nur im Einzelfall genehmigt und unterliege besonderen Auflagen.

63

Eine hohe Belastung durch bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen, terroristische Handlungen und außerordentliche Gewaltkriminalität, wie es § 3 Abs. 3 Nr. 4 AuslVZV für einen Zuschlag der Stufe 4 verlangt, war danach für die Einsatzkräfte der UNIFIL nicht gegeben.

64

Die Führung der Bundeswehr bestätigte unter dem 31. August 2010 zwar zwei Sicherheitsvorfälle am 03. und 24. August 2010 (Zwischenfall an der Demarkationslinie zwischen Israel und dem Südlibanon - mehrstündiges Feuergefecht unter Einsatz schwerer Waffen mit mehreren Toten und Verletzten auf beiden Seiten - und mehrstündiges Straßengefecht in Beirut in ca. zwei Kilometer Entfernung zum Liegeplatz der Einheiten), kam in ihrer Stellungnahme (Anlage 16 „B“) allerdings zu dem Ergebnis, dass sich dadurch die Bedrohungslage nicht geändert habe. Die Bedrohungen seien latent vorhanden und könnten auch spontan auftreten, wobei der Schwerpunkt jedoch überwiegend außerhalb des eigentlichen UNIFIL Einsatzraumes liege. Im Fokus potentieller Attentäter lägen vorrangig die libanesischen Streitkräfte. Weiter heißt es in der Stellungnahme: Die schiitische Hisbollah habe ihren Machtbereich vor allem im südlichen Libanon aufrechterhalten und verfüge unverändert über militärische Infrastruktur und Waffen. Seit 2006 sei sie allerdings nachweisbar nicht mehr militärisch und/oder terroristisch in Erscheinung getreten, weder gegen Israel noch im Libanon. Aufgrund ihrer gegenwärtig primär innenpolitischen Ausrichtung erscheine eine Demonstration ihres militärischen Potentials momentan wenig wahrscheinlich. Eine eindeutige Motivlage für einen gezielten Angriff gegen UNIFIL sei absehbar nicht erkennbar. Grundsätzlich ließen sich Anschläge auf die UNIFIL Landkomponente bzw. Marineeinheiten bei Hafenaufenthalt in Beirut nicht ausschließen. Daneben bestehe eine Gefährdung auch darin, unbeabsichtigt in Gewalthandlungen mit einbezogen zu werden. Kollateralschäden im Einsatzgebiet des südlichen Libanon seien möglich, wenn Israel auf Raketenbeschuss mit Artilleriefeuer in den Libanon reagiere. Die Gesamtlage sei ruhig, aber nicht stabil. Die Bedrohungslage werde im südlichen Libanon (AOO UNIFIL) mit mittel bewertet. Dieser Einschätzung, die sich weitgehend mit der im August 2010 vorgenommenen Bewertung seitens des „Commander Task Force“ deckt (Anlage 1 „D“), wird ein AVZ der Stufe 3 gerecht, für den ein hohes Potential an Waffen in der Zivilbevölkerung und eine davon ausgehende Gefährdung, insbesondere bei eingeschränkter Gebietsgewalt des Staates Voraussetzung sind. Im Übrigen sind für die Festsetzung der AVZ in erster Linie die Gefährdungseinschätzungen seitens der Bundeswehrführung maßgeblich, denn der AVZ wird von der Beklagten gezahlt und nicht von den UN. Schließlich ist nicht dokumentiert, dass im hier maßgeblichen Zeitraum (September und Oktober 2010) ein Soldat der UNIFIL-Einsatzkräfte im Libanon zu Schaden gekommen ist. Auch unter diesem Gesichtspunkt hat sich die Einschätzung der Bedrohungslage seitens der Führung der deutschen Streitkräfte im Nachhinein als zutreffend herausgestellt.

65

Bei dem von dem Kläger geschilderten Straßenkampf im September 2010, der im Übrigen in den Reisehinweisen nicht weiter erwähnt wird, ist von einem Einzelvorfall auszugehen, wie er auch in anderen Großstädten vorkommen kann. Ob die vom Kläger behaupteten Sprengstoffanschläge im Jahr 2011 eine andere Einschätzung der Gefährdungslage rechtfertigen, kann dahinstehen, da es hier um einen anderen Zeitraum geht. Dies gilt auch für den Hinweis des Klägers auf mehrere italienische UNIFIL-Soldaten, die 2011 getötet worden seien. 2011 war der Kläger nicht mehr im Rahmen der UNIFIL tätig.

66

Eine andere Beurteilung der Gefährdungslage lassen auch die vom Kläger übersandten Reise- und Sicherheitshinweise des Auswärtigen Amtes nicht zu (s. im Einzelnen Blatt 39 f Gerichtsakte). Die Rules of Engagement (ROE), deren Entwicklung der Kläger für maßgeblich hält, stellen lediglich allgemeine Einsatzregeln dar und enthalten keine Aussage zur Bedrohungssituation im Einsatzgebiet im Jahr 2010. Daraus, dass die ROE seit 2006 nicht geändert wurden, kann nicht zwingend geschlossen werden, dass auch die Gefährdung der Soldaten im Einsatzgebiet im Hinblick auf die einzelnen Stufen des AVZ seitdem gleich geblieben ist.

67

Im Ergebnis lässt sich daher auch für das Einsatzgebiet Beirut und den Libanon kein Auslandsverwendungszuschlag der Stufe 4 rechtfertigen.

68

Erweist sich die von der Beklagten mit Erlass vom 03. Juni 2008 vorgenommene Festsetzung des AVZ für die Einsatzkräfte der UNIFIL Mission im hier maßgeblichen Zeitraum (September und Oktober 2010) somit im Ergebnis als zutreffend, kann dahinstehen, ob der Erlass innerministeriell ordnungsgemäß zustande gekommen ist. Zwar haben sich die Verwendungsverhältnisse, wie der Kläger einwendet, im September 2010 möglicherweise nicht wesentlich gegenüber denen im davorliegenden Zeitraum verändert. Dass der AVZ gleichwohl erst ab September neu festgesetzt wurde, war für die deutschen UNIFIL-Kräfte jedoch von Vorteil. Im Übrigen wird der Tagessatz erst dann neu festgesetzt, wenn die wesentliche Änderung nicht nur vorübergehend ist (§ 3 Abs. 3 Satz 2 AuslVZV), d.h. eine Anpassung erfolgt immer erst, nachdem die Verwendungsverhältnisse über einen längeren Zeitraum beobachtet wurden.

69

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO.

70

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.