Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-08-28, Aktenzeichen 3 M 439/14
ECLI:DE:OVGST:2014:0828.3M439.14.0A

Gründe

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Die Beschwerde bleibt ohne Erfolg.

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Die mit der Beschwerdebegründung vorgebrachten Einwände, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, greifen nicht durch.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht den Erlass der vom Antragsteller begehrten einstweiligen Anordnung, welche auf die Genehmigung des Betriebes der privaten Grundschule „(...) “ zum Beginn des Schuljahres 2014/2015 gerichtet ist, abgelehnt.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderem Grund nötig erscheint. Wenn die einstweilige Anordnung die Hauptsache teilweise vorweg nimmt, sind an deren Erlass erhöhte Anforderungen zu stellen. Das grundsätzlich geltende Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache tritt mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG und die darin verankerte Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nur dann zurück, wenn eine Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig bzw. unabweisbar ist. Das ist dann der Fall, wenn zum einen die bei Versagung einstweiligen Rechtsschutzes zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar schwer und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären sowie zum anderen ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für den Erfolg auch im Hauptsacheverfahren spricht. Je schwerer die sich aus der Versagung vorläufigen Rechtsschutzes ergebenden Belastungen wiegen, je geringer die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie im Falle des Obsiegens in der Hauptsache rückgängig gemacht werden können, desto weniger darf das Interesse an einer vorläufigen Regelung zurückgestellt werden. Entscheidend ist, dass die Prüfung eingehend genug ist, um den Antragsteller vor erheblichen und unzumutbaren, anders weder abwendbaren noch reparablen Nachteilen effektiv zu schützen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.09.2011 - 2 BvR 1206/11 -, juris m. w. N.).

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Die Anwendung dieser Maßstäbe führt hier zu dem Ergebnis, dass der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen ist. Zwar trifft es zu, dass die Erteilung der vom Antragsteller für das Schuljahr 2014/2015 begehrten vorläufigen Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der Grundschule „(...) “ insofern dringend ist, als eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren für Eltern, die zu diesem Zeitpunkt bereit sind, ihre Kinder auf diese Grundschule zu schicken, zu spät käme. Indes widerspricht die Erteilung einer solchen (vorläufigen) Genehmigung hier Wesen und Zweck des einstweiligen Rechtsschutzes nach § 123 VwGO im Hinblick auf das für dieses Verfahren grundsätzlich geltende Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache. Bei der Prüfung der Frage, ob der Antragsteller einen Anspruch auf Genehmigung der privaten Grundschule nach § 16 des Schulgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 2013 (SchulG LSA, GVBl. LSA, S. 68, zuletzt geändert durch Artikel 7 des Gesetzes vom 24.06.2014, GVBl. LSA S. 350) hat, stellen sich rechtlich und tatsächliche nicht einfach gelagerte Fragen, deren Klärung nur im Hauptsacheverfahren erfolgen kann. Dem Antragsteller ist es auch zuzumuten, sich auf das bereits anhängige Klageverfahren (Az.: 7 A 164/14 MD) verweisen zu lassen.

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Es ist zunächst voranzustellen, dass anders als in anderen Bundesländen (§ 101 Abs. 2 des Schulgesetzes Nordrhein-Westfalen, Art. 98 Abs. 1 des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen, § 6 Abs. 3 des Landesgesetzes über die Errichtung und Finanzierung von Schulen in freier Trägerschaft Rheinland-Pfalz) in Sachsen-Anhalt eine vorläufig erteilte Ersatzschulgenehmigung gesetzlich nicht vorgesehen ist. Vielmehr sieht § 16 Abs. 2 SchulG LSA ausdrücklich vor, dass die Ersatzschulen nur mit vorheriger Genehmigung der Schulbehörde errichtet und betrieben werden dürfen. In § 16 SchulG LSA hat der Gesetzgeber mithin die Errichtung und den Betrieb einer Ersatzschule unter ein präventives Verbot mit Genehmigungsvorbehalt gestellt (vgl. Urt. d. Senates v. 15.12.2010 - 3 L 426/08 -, juris, siehe auch: SächsOVG, Beschl. v. 11.07.2012 - 2 B 224/11 -, juris). Eine vorläufig erteilte Genehmigung würde den Antragsteller berechtigen, die geplante Grundschule in der von ihm beabsichtigten Art und Weise zu errichten und zu betreiben. Dazu gehört neben der Anstellung von Lehrkräften insbesondere auch die Aufnahme von Schülern. Diese könnten an der Grundschule des Antragstellers dann ihre Schulpflicht erfüllen (vgl. § 36 Abs. 2 SchulG LSA). Bis zur Entscheidung im Hauptsacheverfahren erhielte der Antragsteller somit bereits das, was er ansonsten nur mit einer (stattgebenden) Klage erreichen kann. Eine solche (jedenfalls teilweise endgültige) Vorwegnahme der Hauptsache kommt aber wie oben schon ausgeführt nur (ausnahmsweise) dann in Betracht, wenn der Antragsteller auf sie angewiesen wäre, um den durch Art. 19 Abs. 4 GG verbürgten effektiven Rechtsschutz zu erlangen. Dafür ist hier nichts ersichtlich. Das Recht zur Errichtung privater Schulen steht für den Bereich der Ersatzschulen unter einem verfassungsrechtlichen Genehmigungsvorbehalt (vgl. Art. 7 Abs. 4 Satz 1 und 2 GG, Art. 28 Abs. 1 VerfLSA), der bei privaten Volksschulen die Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses umfasst (vgl. Art. 7 Abs. 5 GG). Ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung ist nur unter den in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und Abs. 5 GG aufgeführten Voraussetzungen verfassungsverbürgt. Im Übrigen regeln Art. 7 Abs. 2 bis 4 und Abs. 5 GG nur die Voraussetzungen, unter denen die Genehmigung für die Errichtung einer Ersatzschule zu erteilen oder zu versagen ist. Das Genehmigungserfordernis hat den Zweck, Schüler von Ersatzschulen vor einem ungleichwertigen Schulerfolg bzw. die Allgemeinheit vor unzureichenden Bildungseinrichtungen zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.01.2013 - 6 C 6.12 -, juris). Durch die Erteilung der Genehmigung wird festgestellt, dass Bedenken gegen die Errichtung der Schule nicht bestehen und dass der Besuch der Schule als Erfüllung der Schulpflicht gilt; damit wird ihr die freie Betätigung im schulischen Bereich in den ihr wesensgemäßen Formen des Privatrechts gewährt. Auch private Ersatzschulen nehmen öffentliche Bildungsaufgaben wahr (vgl. Niehues/Rux, Schulrecht, 5. Aufl., Rdnr. 1138). Vor diesem Hintergrund stellt der mit dem Abwarten der Hauptsachentscheidung verbundene Zeitverlust ebenso wenig einen unzumutbaren Nachteil dar wie die vom Antragsteller mit Blick auf die beabsichtigte Aufnahme des Schulbetriebs getroffenen sachlichen und personellen Vorbereitungen; diese sind ihrerseits vom Antragsteller selbst zu erfüllende weitere Genehmigungsvoraussetzungen. Dass sich für die Eltern, die ihre Kinder auf die Grundschule des Antragstellers schicken wollen, oder für die Kinder selbst schwerwiegende Nachteile ergeben, wenn sie stattdessen öffentliche Schulen oder eine andere Grundschule in freier Trägerschaft besuchen müssen, ist ebenfalls nicht erkennbar. Vielmehr ist zu berücksichtigen, dass in dem Fall, dass nach Aufnahme eines vorläufigen Schulbetriebes in einem Hauptsacheverfahren die Erteilung der Genehmigung für die in Rede stehende Grundschule endgültig versagt würde, die Kinder ggf. erst zum Beginn des Schuljahres 2015/2016 eine (staatliche) Grundschule zur Erfüllung ihrer Schulpflicht besuchen müssten. In Sachsen-Anhalt werden Kinder mit Beginn der Schulpflicht in die Schuleingangsphase i. S. d. § 4 Abs. 3 SchulG LSA aufgenommen, die sie in Abhängigkeit ihrer individuellen Lernvoraussetzungen und -bedürfnisse bis zu drei Schuljahre besuchen. In der Schuleingangsphase bilden die Schuljahrgänge 1 und 2 eine organisatorische und curriculare Einheit. Die Kinder sollen in der Schuleingangsphase gefördert werden, wenn sie noch nicht ihrem Alter entsprechend entwickelt sind (vgl. Bekanntmachung des Kultusministeriums des Landes Sachsen-Anhalt „Gemeinsamer Unterricht als Baustein inklusiver Bildungsangebote; Konzept des Landes Sachsen-Anhalt zum Ausbau des gemeinsamen Unterrichts an allgemeinbildenden Schulen“ vom 27.02.2013, SVBl. LSA, S. 67). Insoweit ist zumindest nicht auszuschließen, dass, wenn ein Schulwechsel während der Schuleingangsphase erfolgen müsste, Nachteile für die schulische Entwicklung der Kinder entstehen können.

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Die Vorwegnahme der Hauptsache ist ferner nicht deshalb gerechtfertigt, weil ein Obsiegen des Antragstellers im Hauptsacheverfahren überwiegend wahrscheinlich wäre. Ausgehend vom derzeitigen Sach- und Streitstand hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass er einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der Grundschule hat. Die Erfolgsaussichten der anhängigen Klage sind derzeit vielmehr als offen anzusehen.

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Abgesehen von den sonstigen in den oben genannten Vorschriften normierten Genehmigungsvoraussetzungen ist für die Genehmigung einer privaten Grundschule die Vorschrift des Art. 7 Abs. 5 GG maßgeblich. Nach dieser Vorschrift ist eine private Volksschule nur zuzulassen, wenn die Unterrichtsverwaltung ein besonderes pädagogisches Interesse anerkennt oder, auf Antrag von Erziehungsberechtigten, wenn sie als Gemeinschaftsschule, als Bekenntnis- oder Weltanschauungsschule errichtet werden soll und eine öffentliche Volksschule dieser Art in der Gemeinde nicht besteht. Volksschule im Sinne des Grundgesetzes ist dabei insbesondere die Grundschule als eine „Schule für alle“. Vorliegend in Betracht kommt lediglich, dass der Antragsgegner nach der ersten Variante der Vorschrift ein besonderes pädagogisches Interesse für die vom Antragsteller konzipierte Grundschule anerkennt. Hierbei sind die vom Bundesverfassungsgericht (vgl. Beschl. v. 16.12.1992 - 1 BvR 167/87 -, juris) entwickelten Maßstäbe zugrunde zu legen. Danach ist das besondere pädagogische Interesse eine objektive Voraussetzung für die Genehmigung privater Volksschulen. Der Antragsteller hat die Darlegungslast für das von ihm zur Prüfung gestellte pädagogische Interesse (vgl. Gröschner in Dreier, Grundgesetz, § 7 Rdnr. 102).

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Es ist dabei nicht Aufgabe der Unterrichtsverwaltung, nach einem denkbaren pädagogischen Konzept für eine beantragte private Grundschule erst selbst zu suchen oder nur skizzenhaft vorgestellte Konzeptionen anhand allgemein verfügbarer pädagogischer Erkenntnisse zu interpretieren; der Antragsteller muss das von ihm entwickelte Konzept vielmehr auf das konkrete Vorhaben bezogen so substantiiert darlegen, dass der Unterrichtsverwaltung ein Vergleich mit bestehenden pädagogischen Konzepten und eine prognostische Beurteilung seiner Erfolgschancen und der möglicherweise mit ihm verbundenen Risiken und Gefahren für die Entwicklung der Schüler ohne weiteres möglich ist (BVerfG, Beschl. v. 16.12.1992, a. a. O.). Es ist zudem nicht Sache des Gerichts im gerichtlichen Verfahren, Lücken in der Darstellung zu schließen und ein nicht substantiiertes Konzept anhand von Absichtserklärungen inhaltlich zu ergänzen oder auszudeuten (vgl. OVG Bremen, Urt. v. 24.04.2012 - 2 A 271/10 -, juris).

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Das pädagogische Interesse ist dabei entweder das öffentliche Interesse an der Erprobung oder Fortentwicklung pädagogischer Konzepte oder aber das Interesse an der angemessenen pädagogischen Betreuung spezieller Schülergruppen, welchen das öffentliche Schulwesen keine hinreichenden Angebote macht oder machen kann. Ob ein solches Interesse besteht, beurteilt sich nach fachlichen Maßstäben, wobei auf die gesamte Bandbreite pädagogischer Lehrmeinungen Rücksicht zu nehmen ist. Ein besonderes pädagogisches Interesse als Rechtfertigung für eine Ausnahme von dem Grundsatz der „Schule für alle“ setzt eine sinnvolle Alternative zum bestehenden öffentlichen und privaten Schulangebot voraus, welche die pädagogische Erfahrung bereichert und der Entwicklung des Schulsystems insgesamt zu Gute kommt (BVerfG, Beschl. v. 16.12.1992, a. a. O.). Das jeweilige pädagogische Konzept muss im Einzelfall mit den Konzepten der staatlichen Schulverwaltung verglichen und seine Besonderheiten und Risiken müssen individuell nach pädagogisch-fachlichen Gesichtspunkten bewertet werden. Die Auslegung des Begriffs „besonderes pädagogisches Interesse“ durch die Unterrichtsverwaltung ist gerichtlich in vollem Umfang nachprüfbar (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.12.1992, a. a. O.). Wenn ein Träger einer privaten Ersatzschule die ablehnende Entscheidung der Schulbehörde mit gewichtigen Gründen in Zweifel zieht, kann das Verwaltungsgericht die streitigen Fragen mit Hilfe von Sachverständigen klären (vgl. Avenarius, Schulrecht, 8. Aufl., Rdnr. 15.632). Es besteht jedoch entgegen der Auffassung des Antragstellers kein Letztentscheidungsrecht der Gerichte in dem Sinne, dass sie ihre Beurteilung an die Stelle der behördlichen Bewertung setzen könnten hinsichtlich der Bewertung eines pädagogischen Konzepts im konkreten Fall (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.12.1992, a. a. O.). Die Anerkennung eines besonderen pädagogischen Interesses für eine bestimmte Schule ist keine uneingeschränkt rechtsgebundene, auf einer rein fachlichen Beurteilung beruhende Entscheidung. Vielmehr schließt sie Elemente wertender Erkenntnis ein, deren Ergebnisse nicht vollständig auf eine Anwendung der einschlägigen Verfassungsnorm zurückzuführen sind. Diese Entscheidung verlangt eine Gewichtung unterschiedlicher Belange, für die Art. 7 Abs. 5 GG keine vollständige rechtliche Bindung vorgibt. Den dadurch begründeten Handlungsspielraum muss die Verwaltung kraft ihrer eigenen verfassungsrechtlichen Legitimation ausfüllen. Sie unterliegt insoweit der parlamentarischen, nicht aber einer gerichtlichen Kontrolle (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.12.1992, a. a. O.).

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Von daher ist der Senat - zumal in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - nicht berufen, auf Grundlage der vorstehend genannten Maßstäbe eine eigene Bewertung des (ergänzten) pädagogischen Konzepts des Antragstellers vorzunehmen und die bisherige Bewertung des Antragsgegners zu ersetzen. Der Antragsteller hatte mit dem am 23. Dezember 2013 beim Antragsgegner eingegangenen Antrag ein pädagogisches Konzept eingereicht, in welchem die konzeptionellen Schwerpunkte der geplanten Schule, nämlich „Nachhaltiger Umgang mit Energien und Ressourcen“, „Lernen in und an der Natur“, „Wildnis-Pädagogik“, „Regionale Verbundenheit“, „Generationsübergreifendes Lernen“ und „Gute gesunde Schule“ näher erläutert wurden. Der Antragsgegner hatte mit Bescheid vom 28. Mai 2014 den Antrag auf Genehmigung der Ersatzschule abgelehnt und ausgeführt, dass die im Konzept des Antragstellers dargestellten Aspekte grundsätzlich den Anforderungen an eine moderne Grundschulpädagogik entsprächen. Ein besonderes pädagogisches Interesse könne daher durch die Unterrichtsverwaltung nicht anerkannt werden. Hierauf hatte der Antragssteller zum einen Klage gegen den ablehnenden Bescheid erhoben und zum anderen mit Schreiben vom 28. Juni 2014 das bisherige Konzept im Wesentlichen um zwei Aspekte, nämlich die Vermittlung der Unterrichtsinhalte im Rahmen eines bilingualen Unterrichts und die Berücksichtigung reformpädagogischer Ansätze nach Maria Montessori, Peter Petersen und Johann Heinrich Pestalozzi erweitert. Die Prüfung dieses erweiterten Konzepts durch den Antragsgegner ist noch nicht abgeschlossen. Ob nunmehr durch die Verknüpfung des bisherigen Konzeptes mit dem bilingualen Unterricht und der Berücksichtigung reformpädagogischer Ansätze das erweiterte Konzept, wie der Antragsteller mit der Beschwerdebegründung vorträgt, ein Alleinstellungsmerkmal gegenüber staatlichen Schulen und anderen Schulen in freier Trägerschaft aufweist und damit ein besonderes pädagogisches Interesse am Betrieb der streitgegenständlichen Grundschule besteht, kann auch nach den Ausführungen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren nicht mit der erforderlichen Gewissheit festgestellt werden. Es muss zwar grundsätzlich ausreichen, dass ein pädagogisches Konzept wesentliche neue Akzente setzt oder schon erprobte Konzepte mit neuen Ansätzen von einigem Gewicht kombiniert. Für die Frage, ob darin ein hinreichendes Maß an Innovation zu finden ist, kommt es jedoch auf eine umfassende Gesamtbetrachtung an. Maßstab ist insoweit der tatsächliche Zustand des öffentlichen Schulwesens, dem allenfalls noch unmittelbar bevorstehende Reformen zugerechnet werden können. Ein nach diesen Grundsätzen anzuerkennendes (besonderes) pädagogisches Interesse hat die Unterrichtsverwaltung ins Verhältnis zum grundsätzlichen verfassungsmäßigen Vorrang der öffentlichen Grundschule zu setzen; eine Anerkennung kommt nur in Betracht, wenn das pädagogische Interesse an der privaten Grundschule überwiegt (vgl. BayVGH, Urt. v. 22.04.2009 – 7 B 08.3284 -, juris). Dieses Überwiegen ist auch angesichts des Hinweises des Antragsgegners auf bilinguale und trilinguale Bildungsangebote an Grundschulen in Stendal, Barleben und Magdeburg jedenfalls nicht offenkundig. Soweit der Antragsteller darauf verweist, dass diese Bildungsangebote zwischen 25 und 40 Kilometer von der Gemeinde A-Stadt entfernt seien und diese Entfernungen für Grundschüler nicht zumutbar seien, ist darauf zu verweisen, dass eine durchschnittliche Schulwegzeit (Geh- und Fahrzeit) von 30 Minuten für Grundschüler generell als zumutbar angesehen wird (vl. Planungshinweise des Kultusministeriums zur Schulentwicklungsplanung vom 9. Juli 2003 unter Ziffer I.10, veröffentlicht im Internet unter www.mk-intern.bildung-lsa.de/Bildung/planungshinweise.pdf) und damit zumindest die Internationale Grundschule in Barleben von A-Stadt aus noch in einer vertretbaren Zeit erreichbar wäre.

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Hinzu kommt, dass bei der Genehmigung einer Ersatzschule mit besonderem pädagogischen Konzept die an der Schule eingesetzten Lehrkräfte von Beginn an - z. B. aufgrund persönlicher Erfahrungen oder einer entsprechenden besonderen Weiterbildung - in der Lage sein müssen, dieses Konzept umzusetzen (Niehues/Rux, a. a. O., Rdnr. 1171). Dies gilt insbesondere auch dann, wenn wie im vorliegenden Fall mit der Ergänzung des Konzeptes ein Ausbildungsschwerpunkt im reformpädagogischen Bereich gesetzt werden soll. Auch insofern trägt der Antragsteller als Schulträger die Darlegungslast.

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Mit Blick auf die dem Antragsteller obliegende Darlegungslast für das von ihm behauptete besondere pädagogische Interesse an der geplanten Grundschule verbleibt es daher bei der Einschätzung des Antragsgegners, dass der Antragsteller dieses bislang nicht nachgewiesen hat. Da ein Anspruch des Antragstellers auf die Erteilung einer (vorläufigen) Genehmigung mithin nicht besteht, kann eine einstweilige Anordnung zu dessen vorläufiger Regelung nicht ergehen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Der Streitwert war für das Beschwerdeverfahren und das erstinstanzliche Verfahren nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 63 Abs. 3 GKG auf 30.000,- € festzusetzen. In Anlehnung an den Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18. Juli 2013 beschlossenen Änderungen) zu Ziffer 38.2 (veröffentlicht unter www.bverwg.de/medien/pdf/streitwertkatalog.pdf) ist der Streitwert auf 30.000,- € festzusetzen. Da der Antragsteller eine faktische Vorwegnahme der Hauptsache begehrt, ist eine Reduzierung des Streitwertes im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht angezeigt.

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Die Entscheidung über den Streitwert folgt der erstinstanzlichen Wertfestsetzung.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).