Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-22, Aktenzeichen 2 K 120/08
ECLI:DE:VGMI:2009:0122.2K120.08.00

Tenor

Die "Bescheide" der Beklagten vom 03.01.2008 werden aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin ist allein sorgeberechtigte Mutter von N. und Q. X. . Ihre
Söhne besuchten im Schuljahr 2007/2008 das G. -vom-T. -H. in C. .
Sie erhielten bis Ende des Schuljahrs 2006/2007 kostenlose Schulwegkarten vom
Schulträger.

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Die Stadt C. beschloss, ab Beginn des Schuljahres 2007/2008 anstelle von
Schulwegkarten Schülermonatskarten an die nach der Schülerfahrkostenverordnung
berechtigten Schüler auszugeben und dafür einen Eigenanteil in Höhe von 12,- EUR
für das erste Kind und 6,- EUR für das zweite Kind zu erheben. Den Antrag der
Klägerin auf Erteilung von Schulwegkarten ohne Erhebung eines Eigenanteils für das
Schuljahr 2007/2008 lehnte die Bürgermeisterin der Stadt C. mit Bescheid vom
14.09.2007 ab und wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom
11.10.2007 zurück. Die Klägerin erhob dagegen am 09.11.2007 Klage (2 K
2279/07).

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Die Klägerin stellte unter dem 30.08.2007 einen "Antrag auf Ausgabe von
Schülermonatskarten" an ihre Söhne für die Monate November und Dezember 2007
sowie Januar bis März 2008. Sie fügte hinzu, dass sie um Ausstellung einer
"Schulwegsfahrkarte" bitte. Am 03.01.2008 wurden mit dem Briefkopf "Stadtbus C.
" jeweils ein Schreiben im Hinblick auf den Schüler Q. X. und ein Schreiben
im Hinblick auf den Schüler N. X. mit dem Betreff "Bewilligung von
Schülermonatskarten (SMK) für das Schuljahr 2007/2008" an die Klägerin gesandt.
Als Zeichen ist in den Schreiben "SVB/Herr C1. " genannt. Als Kontaktdaten sind
solche des Stadtbusbüros angegeben. Des Weiteren finden sich Angaben zum
Geschäftsführer und zum Handelsregistereintrag. In den Schreiben wird u.a.
ausgeführt: "...antragsgemäß bewillige ich für das Schuljahr 2007/2008
Schülermonatskarten." Nach der Angabe der Rechtsgrundlagen für die Bewilligung
folgt der Hinweis, dass ein monatlicher Eigenanteil erhoben werde. Nach weiteren
Ausführungen zur Zahlung und eventuellen Erstattung wird erklärt: "Die Erhebung
des o.g. Elternanteils erfolgt namens und im Auftrag der Stadt C. als Schulträger".
Anschließend folgt eine Rechtsmittelbelehrung, die mit dem Worten beginnt: "Gegen
diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe Klage erhoben
werden." Die Schreiben enden mit "gez. C1. " und dem Hinweis, dass dieser
Bescheid automatisch erstellt worden sei und deshalb ohne Unterschrift gelte.

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Am 14.01.2008 hat die Klägerin dagegen Klage erhoben. Sie ist der Auffassung,
dass sich aus den Schreiben vom 03.01.2008 nicht erkennen lasse, dass hier die
erlassende Behörde die Stadt C. sei. Die Stadt C. benutze grundsätzlich
andere bzw. eigene Briefköpfe. Diese beinhalteten auch nicht die Bezeichnung
"Stadtbus C. ". Auch die Rechtmittelbelehrung enthalte keinen Hinweis auf die
erlassende Behörde. Jeder objektive Dritte habe davon ausgehen müssen, dass die
Stadtverkehrsgesellschaft den Bescheid erlassen habe.

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Die Klägerin beantragt,

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die Bescheide der Beklagten vom 03.01.2008 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

10

Sie ist der Ansicht, die Anfechtungsklage sei unzulässig. Die von der Klägerin
gegen die Bürgermeisterin der Stadt C. erhobene Verpflichtungsklage sei die
richtige Klageart. Für die Anfechtungsklage fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Die
Klage habe zudem nicht gegen die Stadtbus C. (= Stadtverkehrsgesellschaft
mbH, T1. ), sondern gegen die Stadt C. gerichtet werden müssen. Der Bescheid
lasse die erlassende Behörde - die Stadt C. - zweifelsfrei erkennen. Zwar stehe im
Briefkopf "Stadtbus C. ". Der Satz "Die Erhebung des og. Elternanteils erfolgt
namens und im Auftrag der Stadt C. als Schulträger" lasse jedoch keinen Zweifel
über die erlassende Behörde zu. Bei gebotener Auslegung sei die Nennung der
"Stadtbus C. " nur als Hinweis auf die innerhalb der Stadt C. zuständige Stelle
zu verstehen. "Stadtbus C. " werde lediglich im Zusammenhang mit der
Umsetzung und Abwicklung - etwa für Anfragen oder die Vereinbarung von
monatlichen Zahlungen - genannt, ohne dass daraus auf die Urheberschaft des
Bescheides zu schließen wäre. Des Weiteren sei die Anfechtungsklage unzulässig,
weil der Eigenanteil als untrennbarer Bestandteil der beantragten und bewilligten
Schülermonatskarte einer isolierten Aufhebung nicht zugänglich sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die
Gerichtsakte Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Obwohl die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten war, konnte
das Gericht verhandeln und entscheiden, da sie in der Ladung ausdrücklich auf diese
Möglichkeit hingewiesen worden ist (vgl. § 102 Abs. 2 VwGO).

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Die zulässige Klage hat Erfolg.

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Die Klage ist als Anfechtungsklage statthaft. Die Klägerin begehrt mit dieser
Klage nicht die Verpflichtung, Schülermonatskarten ohne Eigenanteil zu erteilen.
Dieses Begehren verfolgt sie mit der Klage 2 K 2279/07. Sie begehrt, wie sich aus
ihrem Klageantrag ergibt, die Aufhebung der in Form von Bescheiden verfassten
Schreiben der Beklagten vom 03.01.2008 und nicht, wie die Beklagte meint, nur die
isolierte Aufhebung des für die Schülermonatskarten geforderten Eigenanteils. Diese
Schreiben entsprechen ihrer Form und ihrem Inhalt nach Verwaltungsakten.
Maßgebend für die Beurteilung der Rechtsqualität von Erklärungen ist ihr objektiver
Erklärungswert, d.h. wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form,
Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung und aller
sonstigen ihm bekannten Umstände nach Treu und Glauben und objektiver
Auslegung analog §§ 133, 157 BGB die Erklärung oder das Verhalten verstehen
durfte oder musste.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 17.08.1995 - 1 C 15.94 -, BVerwGE
99, 101 ff.; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage 2008, § 35 Rn.
18 f. mit weiteren Nachweisen.

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Gemessen daran ist davon ausgehen, dass es sich bei den Schreiben vom
03.01.2008 um "Bescheide" handelt. Aus dem Aufbau, der Bezeichnung, der
Rechtsmittelbelehrung und dem Inhalt ist zu schließen, dass in der Form von
Verwaltungsakten gehandelt wurde. So ist als Betreff "Bewilligung von
Schülermonatskarten (SMK) für das Schuljahr 2007/2008" angegeben. Der Text
beginnt mit den Worten "... antragsgemäß bewillige ich für das Schuljahr 2007/2008
Schülermonatskarten." Damit bringt der Verfasser der Schreiben zum Ausdruck, er
treffe eine Regelung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts gegenüber der
Adressatin, nämlich die Bewilligung der Schülermonatskarten auf ihren Antrag. Dabei
handelt es sich um Merkmale eines Verwaltungsakts im Sinne von § 35 VwVfG
NRW. Auch der weitere Aufbau der Schreiben entspricht dem eines Bescheids. Die
Regelung wird im Folgenden begründet, indem die Rechtsgrundlagen genannt
werden. Nach einigen weiteren Angaben folgen jeweils eine Rechtsmittelbelehrung,
in der ausdrücklich davon ausgegangen wird, dass es sich bei den Schreiben um
Bescheide handelt ("Gegen diesen Bescheid kann innerhalb eines Monats nach
Bekanntgabe Klage erhoben werden."). Am Ende wird dies nochmals mit dem
Hinweis bestätigt, dass der Bescheid automatisch erstellt worden sei und deshalb
ohne Unterschrift gelte. Auch die Beklagte selbst bezeichnet die Schreiben vom
03.01.2008 im Rahmen des Klageverfahrens als "Bescheide".

18

Die Anfechtungsklage ist mit Blick auf das Vorstehende und den dadurch
zumindest erzeugten Rechtsschein einer Entscheidung durch Verwaltungsakt
statthaft. Da mit der Anfechtungsklage die Beseitigung eines solchen Rechtsscheins
durch Aufhebung der als Bescheide bezeichneten Schreiben und damit auch eine
Klarstellung gegenüber Dritten erreicht werden kann, ist diese Klageart zudem
gegenüber der Feststellungsklage effektiver.

19

Vgl. insoweit auch: BVerwG, Urteil vom 20.03.1964 - VII C
10/61 -, BVerwGE 18, 154 ff.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss
vom 12.01.1998 - B 2 S 432/97 -, juris; OVG Schleswig-Holstein,
Urteil vom 12.05.1999 - 2 L 26/98 -, NordÖR 2000, 210 f.; Urteil
vom 07.07.1999 - 2 L 264/98 -, NJW 2000, 1059 f.; vgl. zum
Streitstand im Übrigen: BVerwG, Urteil vom 21.11.1986 - 8 C
127.84 -, NVwZ 1987, 330 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage
2007, § 42 Rn. 4; Sodan, in: ders./Ziekow, VwGO, 2. Auflage
2006, § 43 Rn. 65.

20

Wegen des mit den Schreiben der Beklagten vom 03.01.2008 erzeugten
Rechtsscheins auch im Hinblick auf eine Durchsetzbarkeit ist davon auszugehen,
dass die Klägerin ein Rechtsschutzbedürfnis für die von ihr erhobene
Anfechtungsklage hat.

21

Vgl. zur Beseitigung des Rechtsscheins im Hinblick auf
nichtige Verwaltungsakte: Happ, in: Eyermann, VwGO, 12.
Auflage 2006, § 42 Rn. 15; Kopp/Schenke, a.a.O., Vorb. § 40 Rn.
44 und § 42 Rn. 3.

22

Die Klage ist auch begründet. Da die Beklagte nicht ermächtigt war, in der Form
des Verwaltungsakts zu handeln, sind ihre "Bescheide" vom 03.01.2008 aufzuheben.

23

Die Beklagte ist - wie bereits ausgeführt - mit den Schreiben vom 03.01.2008 der
Form nach durch Verwaltungsakt tätig geworden. Entgegen der Auffassung der
Beklagten ist nach den für die Auslegung dieser Schreiben bereits genannten
Maßstäben davon auszugehen, dass es sich um ihre "Bescheide" und nicht die der
Stadt C. handelt. Die an die Klägerin gerichteten Schreiben vom 03.01.2008 sind
mit dem Briefkopf "Stadtbus C. " versehen. Dabei handelt es sich um die Beklagte,
die Stadtverkehrsgesellschaft mbH, T1. . Als Zeichen ist jeweils angegeben "T1.
/Herr C1. " und darunter als Kontaktdaten die des Stadtbusbüros. Des Weiteren
finden sich Angaben zum Geschäftsführer und zum Handelsregistereintrag. Die
Schreiben enden mit "gez. C1. ", der nach dem angegebenen Zeichen ein
Mitarbeiter der Beklagten ist. Diese Umstände sprechen dafür, dass die Stadtbus
C. (= Stadtverkehrsgesellschaft mbH) Urheber der Schreiben ist.

24

Aus dem Satz "Die Erhebung des og. Elternanteils erfolgt namens und im Auftrag
der Stadt C. als Schulträger" lässt sich nicht entnehmen, dass die "Bescheide"
von der Stadt C. stammen und die Beklagte lediglich die Umsetzung und
Abwicklung übernommen hat. Vielmehr geht daraus nur hervor, dass der Eigenanteil
namens und im Auftrag der Stadt C. erhoben wird. Dass etwa auch die
Bewilligung der Schülermonatskarten durch die Stadt C. erfolgt und die Schreiben
ihr zuzurechnen sind, ergibt sich daraus nicht. Ist aber die Bewilligung der
Schülermonatskarte durch die Beklagte zu beanstanden, so gilt dies auch für die
Erhebung des Eigenanteils namens und im Auftrag der Stadt C. , weil es sich
insoweit um einen untrennbaren Bestandteil der bewilligten Schülermonatskarten
handelt, worauf die Beklagte selbst hingewiesen hat.

25

Vgl. zur Untrennbarkeit des Eigenanteils von der Bewilligung
der Schülerfahrkarte auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom
27.07.2005 - 4 K 1648/02 -, juris.

26

Die Beklagte ist nicht ermächtigt, in der Form eines Verwaltungsakts zu handeln,
weil sie keine Behörde im Sinne von § 35 VwVfG NRW i.V.m. § 1 Abs. 2 VwVfG
NRW ist. Gemäß § 1 Abs. 2 VwVfG NRW ist Behörde im Sinne dieses Gesetzes jede
Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Dazu muss sie mit
Hoheitsmacht ausgestattet sein.

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Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 35 Rn. 30.

28

Bei der Beklagten handelt es sich um eine GmbH, die grundsätzlich
privatrechtlich tätig wird. Es gibt keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass sie Aufgaben der
öffentlichen Verwaltung wahrnimmt und insoweit mit Hoheitsmacht ausgestattet ist.
Insbesondere ist weder ersichtlich noch vorgetragen, dass eine Beleihung der
Beklagten vorliegt. Davon geht sie selbst nach ihren Ausführungen im
Klageverfahren auch nicht aus.

29

Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass, wenn es sich bei den Schreiben vom
03.01.2008 um Bescheide der Stadt C. handeln sollte, mit Blick auf das
Vorstehende davon auszugehen ist, dass die Verwaltungsakte die erlassende
Behörde nicht erkennen lassen und sie deshalb nach § 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW
nichtig sind.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.