Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-18, Aktenzeichen 11 K 673/08
ECLI:DE:VGAR:2008:1118.11K673.08.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 05.02.2008 wird aufgehoben, soweit
darin für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie Rückstandsuntersuchungen
Gebühren von mehr als 125,00 EUR festgesetzt worden sind.

Der Bescheid des Beklagten vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5767) wird
aufgehoben, soweit darin für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie
Rückstandsuntersuchungen Gebühren von mehr als 115,00 EUR festgesetzt worden
sind.

Der Bescheid des Beklagten vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5768) wird
aufgehoben, soweit darin für eine Schlachttier- und Fleischuntersuchung sowie eine
Rückstandsuntersuchung Gebühren von mehr als 5,00 EUR festgesetzt worden sind.

Die Kosten des Rechtsstreits trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar; der Beklagte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des zu vollstreckenden
Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Beteiligten streiten über die Heranziehung der Klägerin zu Gebühren für die
amtliche Schlachttier- und Fleischuntersuchung im Jahre 2008.

3

Die Klägerin betreibt einen Schlachthof in C. . Die vorgeschriebenen
Fleischhygieneuntersuchungen werden von Bediensteten des Beklagten
durchgeführt. Der Beklagte erhebt hierfür Gebühren auf der Grundlage der "Satzung
des Kreises T. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem
Fleisch- und Geflügelfleischhygienerecht" (Fleischhygienegebührensatzung -GS-
).

4

Für die entsprechende Untersuchung von 25 geschlachteten Rindern am
05.02.2008 sowie von in zwei verschiedenen Partien am 12.02.2008 geschlachteten
24 Rindern (einmal 23 Rinder, einmal 1 Rind) erhob der Beklagte durch Bescheid
vom 05.02.2008 und zwei Bescheide vom 12.02.2008 Gebühren in Höhe von
insgesamt 1.254,43 EUR. Im Einzelnen setzte er durch Bescheid vom 05.02.2008 für
25 untersuchte Rinder Beträge von 434,50 EUR (Schlachttier- und
Fleischuntersuchungsgebühren einschließlich der Gebühren für
Rückstandsuntersuchungen) sowie von 194,46 EUR (BSE-Gebühren), durch
Bescheid vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5767) für 23 untersuchte Rinder Beträge von
399,74 EUR (Schlachttier- und Fleischuntersuchungsgebühren einschließlich der
Gebühren für Rückstandsuntersuchungen) sowie von 194,46 EUR (BSE-Gebühren)
sowie durch einen weiteren Bescheid vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5768) für 1
untersuchtes Rind Beträge von 17,38 EUR (Schlachttier- und
Fleischuntersuchungsgebühren einschließlich der Gebühren für die
Rückstandsuntersuchung) sowie von 13,89 EUR (BSE-Gebühren) fest.

5

Gegen die in Höhe von insgesamt 851,62 EUR festgesetzten Schlachttier- und
Fleischuntersuchungsgebühren einschließlich der
Rückstandsuntersuchungsgebühren wendet sich die Klägerin mit der vorliegenden
Klage, die am 20.02.2008 bei Gericht eingegangen ist. Sie macht zur Begründung
geltend: Die angefochtenen Gebührenbescheide seien bereits in formeller Hinsicht
rechtswidrig, weil die Rechtsgrundlage für die erhobenen Gebühren in den
Bescheiden nicht näher bezeichnet sei. Insofern könne sich der Beklagte nicht auf
Begründungserleichterungen nach den einschlägigen Bestimmungen des
Verwaltungsverfahrensgesetzes berufen, weil diese nicht für zwar formularmäßige,
aber - wie hier - letztlich von Hand ausgefüllte Bescheide gälten. Im übrigen bestehe
seit dem 01.01.2007 eine völlig neue Rechtsgrundlage für die Erhebung von
Gebühren im Bereich der Fleischüberwachung und Fleischkontrolle. Auf diese
Änderung müsse der Rechtsunterworfene vor dem Hintergrund des
Rechtsstaatsprinzips und der Rechtsklarheit hingewiesen werden.

6

Aber auch in materiell-rechtlicher Hinsicht seien die Bescheide fehlerhaft. Das
ihnen zugrundeliegende Satzungsrecht des Kreises T. sei rechtswidrig und
deshalb nichtig. Dies folge in formeller Hinsicht bereits daraus, dass sich aus der
Satzung nicht ergebe, auf welche gesetzlichen Grundlagen sie gestützt sei. Insofern
werde auf Bestimmungen - wie etwa die Richtlinie 85/73/EWG, das
Fleischhygienegesetz und hierzu ergangene landesrechtliche Normierungen -
abgehoben, die längst aufgehoben seien. Weiterhin werde in diesem
Zusammenhang zwar die Verordnung (EG) Nr. 882/2004 genannt, es werde jedoch
nicht klargestellt, ob die Gebührenerhebung nunmehr auf diese Rechtsgrundlage
gestützt werde. Diese Unbestimmtheit erschwere die Prüfung der einschlägigen
Ermächtigungsgrundlage in einer Weise, die zur Nichtigkeit der betreffenden
Gebührensatzung führe.

7

Die Satzung stehe inhaltlich im übrigen im Widerspruch zu der am 01.01.2007 in
Kraft getretenen Verordnung 882/2004/EG. Diese regle ein Finanzierungssystem,
welches die amtlichen Kontrollen der Fleischuntersuchung in den Schlachtbetrieben
erfasse und insoweit einheitliche Mindestbeträge beziehungsweise Kostenbeiträge
für die Fleischuntersuchungen vorsehe. Hiernach sei für die Untersuchung eines
ausgewachsenen Rindes ein Betrag von 5,00 EUR, für die eines Jungrindes ein
Betrag von 2,00 EUR zu erheben. Diese Mindestgebühren der unmittelbar und
vorrangig anwendbaren Verordnung 882/2004/EG träten in unmittelbaren Konflikt zu
den von der Klägerin tatsächlich erhobenen Gebühren. Das Gemeinschaftsrecht
verdränge insoweit das nationale Recht, also auch die den streitigen Gebühren
zugrundeliegende Satzung des Kreises T. . Insoweit fehle den betreffenden
Bescheiden die erforderliche satzungsrechtliche Grundlage. Bereits aus diesem
Grunde sei die Anfechtungsklage begründet. Außerdem entspreche die
Kostenkalkulation, die den in jener Satzung festgelegten Gebührensätzen zugrunde
liege, nicht den Anforderungen des neuen Finanzierungssystems, welches durch die
Verordnung 882/2004/EG konstituiert worden sei. Nach wie vor würden in der
Kalkulation sowohl die Trichinenuntersuchung als auch die BSE-Untersuchung als
gesonderte Kostenpositionen berücksichtigt. Dies sei, wie sich aus Anhang VI der
betreffenden Verordnung ergebe, nicht zulässig. Dies gelte insbesondere auch
deshalb, weil die entsprechenden Positionen auch Personalkostenanteile enthielten.
Des weiteren seien in der Gebührenkalkulation allgemeine Sachkosten
berücksichtigt, was nach Anhang VI der Verordnung 882/2004/EG ebenfalls nicht
zulässig sei. Aus der vorliegenden Kalkulation ergebe sich ferner, dass die
Personalkosten nach dem Tarifvertrag außerhalb öffentlicher Schlachthöfe bestimmt
würden. Dieser Tarifvertrag sei indessen gekündigt und es sei nicht ersichtlich, dass
er gegenüber dem geltenden Gemeinschaftsrecht vorgreiflich sei. Abgesehen
hiervon sei nicht ersichtlich, ob in der Kalkulation bei den Personalkosten auch die
Sozialabgaben berücksichtigt seien, die im Anhang VI ebenfalls nicht genannt seien.
Schließlich sei nicht erkennbar, dass die Bundesrepublik beziehungsweise die
Bundesländer die in der Verordnung 882/2004/EG vorgeschriebenen
Mindestgebühren für die Untersuchung anderer Lebensmittel wie etwa Milch erhebe.
Insoweit könne nicht von der zwingend gebotenen vollständigen Anwendung der
betreffenden Verordnung gesprochen werden, weshalb in allen Bereichen keine
höheren Gebühren als die Mindestgebühren erhoben werden dürften. Hieran sei der
Beklagte in Bezug auf die hier streitigen Gebühren auch deshalb gehindert, weil er
der sich insoweit aus Art. 27 Abs. 12 Verordnung 882/2004/EG ergebenden
Notifikationspflicht nicht genügt habe. Aus diesen Gründen seien die angefochtenen
Bescheide überhöht, soweit der Beklagte für Fleisch- und
Rückstandsuntersuchungen einen Betrag von insgesamt mehr als 245,00 EUR
erhoben habe.

8

Die Klägerin beantragt,

9

1.	den Bescheid des Beklagten vom 05.02.2008 aufzuheben, soweit darin
für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen sowie
Rückstandsuntersuchungen Gebühren von mehr als 125,00 EUR
festgesetzt worden sind;

2.	den Bescheid des Beklagten vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5767)
aufzuheben, soweit darin für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen
sowie Rückstandsuntersuchungen Gebühren von mehr als 115,00 EUR
festgesetzt worden sind;

3.	den Bescheid des Beklagten vom 12.02.2008 (Blatt-Nr. 5768)
aufzuheben, soweit darin für eine Schlachttier- und
Fleischuntersuchung sowie eine Rückstandsuntersuchung Gebühren
von mehr als 5,00 EUR festgesetzt worden sind.

10

Der Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er trägt zur Begründung vor: Die angefochtenen Gebührenbescheide seien in
voller Höhe rechtmäßig. Sie litten zunächst nicht an formellen Fehlern. Auf die von
der Klägerin vermisste Begründung der Bescheide sei mit Blick auf die Bestimmung
in § 39 Abs. 2 Nr. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen verzichtet worden, die im vorliegenden Fall mit Rücksicht auf die Vielzahl
gleichartiger fortlaufend erlassener Gebührenbescheide anwendbar gewesen sei.
Auch in materieller Hinsicht seien die von der Klägerin angegriffenen Bescheide nicht
zu beanstanden. Soweit die Klägerin bemängele, dass die jenen Bescheiden
zugrundeliegende Satzung höhere Gebührensätze enthalte als
gemeinschaftsrechtlich vorgesehene, sei darauf zu verweisen, dass das
Gemeinschaftsrecht lediglich Mindestgebühren ausweise, von denen auf Grund
nationaler Regelungen nach oben abgewichen werden dürfe, sofern dies - wie hier
im Fall der einschlägigen Gebührensatzung des Kreises T. - in
gemeinschaftsrechtskonformer Weise geschehe. Die insoweit einschlägige
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 enthalte unter Anhang VI die Kriterien, die bei der
Berechnung der Gebühren zu berücksichtigen seien. Diesem Kriterienkatalog werde
die Kalkulation, die den in der Satzung festgelegten Gebührensätzen zugrunde liege,
in vollem Umfang gerecht. Die von der Klägerin bemängelten Sachkosten fielen unter
die in Anhang VI ausdrücklich als berücksichtungsfähig genannten Kosten für
Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie Reise- und Nebenkosten. Was
die Personalkosten anbetreffe, so ergäben sich aus den Bestimmungen im Anhang
VI der Verordnung (EG) 882/2004 keine weitergehenden Anhaltspunkte für die
Berechnung. Von daher sei es nicht fehlerhaft, die Höhe jener Kosten dem bei
Inkrafttreten der Satzung geltenden Tarifvertrag zu entnehmen. Im übrigen bezögen
sich die in der betreffenden Anlage ausdrücklich als berücksichtigungsfähig
bezeichneten „Löhne" und „Gehälter" selbstverständlich auf Bruttowerte, so dass die
tatsächlichen Personalkosten einschließlich etwaiger Nebenkosten wie etwa
Sozialversicherungsbeiträge und Kindergeld in die Gebührenkalkulation eingestellt
werden müssten. Der Hinweis auf Art. 27 Abs. 5 der Verordnung gehe fehl, weil sich
die dortige Regelung nicht auf die Gebührenkalkulation beziehe.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Streitakte und der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

15

Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zulässig.

16

Sie ist auch begründet. Die Gebührenbescheide des Beklagten vom 05.02.2008
und 12.02.2008 (Blatt-Nrn. 5767 und 5768) sind in dem angefochtenen Umfang
rechtswidrig und verletzen die Klägerin in eigenen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

17

Dies folgt jedoch entgegen der Annahme der Klägerin nicht daraus, dass die
betreffenden Bescheide an formellen Mängeln litten, welche insgesamt ihre
Rechtswidrigkeit zur Folge hätten. Was die formalen Anforderungen an
Kostenentscheidungen der hier fraglichen Art anbetrifft, so sind - anders als die
Klägerin meint - nicht die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen einschlägig, sondern die in § 14 Abs. 1 Satz 3 des
Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - GebG NRW - getroffenen
Regelungen. Dieses Gesetz findet im vorliegenden Fall gemäß § 1 Abs. 1 und 2
GebG NRW Anwendung, nachdem den Landkreisen die Schlachttier-, Fleisch- und
Rückstandsuntersuchungen als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung
übertragen ist (vgl. § 1 Nr. 1 der Verordnung über die Zuständigkeiten auf dem
Gebiet der Frischfleischhygiene vom 10.01.2006, GV NRW S. 42 in Verbindung mit
Art. 5 Nr. 1 der Verordnung (EG) Nr. 854/2004 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 29.04.2004, ABl. L 139 vom 30.04.2004, § 3 Abs. 1 des
Ordnungsbehördengesetzes - OBG -). Selbst wenn die hier streitigen Bescheide den
in § 14 Abs. 1 Satz 3 GebG NRW geregelten Formvorschriften nicht gerecht werden
sollten, so unterliegen sie mit Rücksicht auf die in § 127 der Abgabenordnung - AO -
enthaltene Bestimmung gleichwohl nicht der Aufhebung. Nach dieser Vorschrift, die
im vorliegenden Fall gemäß §§ 1 Abs. 3, 12 Abs. 1 Nr. 3 b des
Kommunalabgabengesetzes - KAG - Anwendung findet, kann die Aufhebung eines
Verwaltungsaktes, der nicht nach § 125 AO nichtig ist, nicht allein deshalb
beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über die Form
zustande gekommen ist, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte
getroffen werden können. Nachdem die Voraussetzungen des § 125 AO in Bezug
auf die hier streitigen Bescheide ersichtlich nicht vorliegen und es sich bei der
Festsetzung der hier fraglichen Gebühren um gebundene Entscheidungen gehandelt
hat, kommt eine Aufhebung dieser Bescheide wegen etwaiger Formmängel danach
nicht in Betracht.

18

Die Bescheide des Beklagten vom 05. und 12.02.2008 sind indessen aus
materiell-rechtlich Gründen in dem angefochtenen Umfang rechtswidrig, weil sie
insoweit einer ausreichenden Ermächtigungsgrundlage entbehren. Die hierfür allein
in Betracht kommenden Regelungen in §§ 1 Abs. 2 und 3, 2 Abs. 1 der Satzung des
Kreises T. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet
der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene vom 04.12.2007 (GS 2007) sind nämlich
wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig und unwirksam.

19

Der betreffenden Satzung liegt die landesrechtliche Ermächtigung in § 2 Abs. 3
Satz 1 GebG NRW zugrunde. Danach können Gemeinden und Gemeindeverbände
in ihrem Aufgabenbereich für Amtshandlungen, die in Gebührenordnungen im Sinne
des § 2 Abs. 2 GebG NRW erfasst sind, eigene Gebührenordnungen (Satzungen) mit
abweichenden Gebührensätzen erlassen.

20

Die Voraussetzungen dieser Ermächtigung sind im vorliegenden Fall gegeben.
Die Durchführung der Schlachttier-, Fleisch- und Rückstandsuntersuchungen ist den
Kreisen - wie oben bereits dargestellt - vom Land Nordrhein-Westfalen als
Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung übertragen worden. Das Land ist
seinerseits für den Vollzug der Überwachungsmaßnahmen im Bereich der
Frischfleischhygiene auf Grund der Bestimmungen in der Verordnung (EG) Nr.
854/2004 - der in der Bundesrepublik unmittelbare Geltung zukommt (Art. 249 Abs. 2
des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der
Veröffentlichungsfassung vom 24.12.2002, ABl. C 325/33) - sowie in § 38 Abs. 1
Satz 1 des Lebensmittel-, Bedarfsgegenstände- und Futtermittelgesetzbuches -
LFGB - auch zuständig, wobei diese Zuständigkeit die Befugnis umfasst, die
Erhebung von Auslagen und Gebühren in dem betreffenden Bereich zu regeln (Art.
83, 84 Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -).

21

Vgl.	insoweit grundlegend Bundesverfassungsgericht (BVerfG),
Beschluss vom 09.07.1969 - 2 BvL 25, 26/64 -, Entscheidungen des
BVerfG (BVerfGE) 26, 281 (299).

22

Was die Gebühren für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen anbetrifft, so hat
das Land Nordrhein-Westfalen dem durch die Bestimmungen in Tarifstelle (TS)
23.8.4 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen
Verwaltungsgebührenordnung - AVerwGebO NRW - in der hier anzuwendenden
Fassung der 10. Änderungsverordnung vom 10.12.2007, GVNW. S. 589, (vgl. § 2
Abs. 1 Satz 1 GebG NRW in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AVerwGebO) Rechnung
getragen. Dort sind für die betreffenden Untersuchungen im einzelnen
Gebührensätze festgelegt, die den gemeinschaftsrechtlich festgesetzten
Mindestgebühren nach Maßgabe von Art. 27 Abs. 2 und Anhang IV Abschnitt B
Kapitel I der - ebenfalls unmittelbar geltenden - Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des
Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.04.2004, ABl. L 191 vom
28.05.2004 S. 1) entsprechen. Von diesen Gebührensätzen durfte der Kreis T.
auf Grund der eingangs zitierten Bestimmung in § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW
abweichen. Dabei war er allerdings - was die Höhe der abweichend festgesetzten
Gebührensätze anbetrifft - an die gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 gebunden.

23

Diesen Maßgaben werden die Gebührensätze in § 2 Abs. 1 GS 2007 nicht
gerecht. Diese sehen - gestaffelt nach Zahl der Schlachtungen insgesamt je Tag (bis
35 / 36-64 / 65-119 / ab 120 Tiere) - für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung
von Rindern zwischen 16,70 und 8,35 EUR, von Schweinen zwischen 14,80 und
7,40 EUR und Schafen/Ziegen zwischen 6,15 und 3,10 EUR je Tier vor. Dabei
unterliegt es zunächst keinen Bedenken, dass der Satzungsgeber mit diesen
Gebührensätzen - wie die dem Gericht in der mündlichen Verhandlung zur Kenntnis
gegebene Kreistagsvorlage vom 22.11.2006 ausweist, mit der die für 2007
vorgesehenen und im Weiteren unverändert nach 2008 übernommenen
Gebührensätze begründet worden sind - auf die Erhebung kostendeckender
Gebühren abzielte. Dies entspricht vielmehr der gemeinschaftsrechtlichen Vorgabe in
Art. 27 Abs. 1 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, dass für amtliche Kontrollen
im Rahmen der Schlachttier- und Fleischbeschau (Art. 27 Abs. 2 in Verbindung mit
Anhang IV Abschnitt A) Gebühren zur Deckung der hierdurch entstehenden Kosten
erhoben werden, die jedenfalls nicht geringer sein dürfen als die
gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren nach Maßgabe des Anhangs IV
Abschnitt B. Der Mindestgrenze auf der einen entspricht eine Obergrenze auf der
anderen Seite: Die Gebühren dürfen gemäß Art. 27 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr.
882/2004 nicht höher sein als die von den zuständigen Behörden getragenen Kosten
in Bezug auf die Ausgaben gemäß Anhang VI (Abs. 4 a); sie können im übrigen auf
der Grundlage der von den zuständigen Behörden während eines bestimmten
Zeitraums getragenen Kosten als Pauschale festgesetzt werden oder gegebenenfalls
den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren entsprechen (Abs. 4 b).

24

Aus diesen Bestimmungen folgt, was die Festsetzung der Gebührensätze
anbetrifft, dreierlei:

25

1. Gebührensatzwirksam dürfen nur Kosten nach Maßgabe der in Anhang VI der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 vorgesehenen Kriterien werden.

26

2. Werden von den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren abweichende
Gebühren erhoben, so dürfen diese die nach den Kriterien in Anhang VI ermittelten
Kosten im Bereich der jeweils zuständigen Behörde nicht überschreiten, wobei
zuständige Behörde die für die Durchführung amtlicher Kontrollen zuständige
zentrale Behörde eines Mitgliedsstaates oder jede andere amtliche Stelle ist, der
diese Zuständigkeit übertragen wurde (Art. 2 Nr. 4 der Verordnung [EG] Nr.
882/2004).

27

3. Mit dieser Maßgabe können die Gebühren auf der Grundlage der Kosten, die
in einem - von der zuständigen Behörde bestimmten - (vergangenen) Zeitraum
entstanden sind, für die Zukunft als Pauschalen festgelegt und erhoben werden.

28

Weitere gemeinschaftsrechtliche Anforderungen an die Bemessung der
Gebührensätze bestehen nicht. Dies gilt namentlich für die in Art. 27 Abs. 5 der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 genannten Kriterien (a. Art des betroffenen
Unternehmens und die entsprechenden Risikofaktoren, b. Interessen der
Unternehmen mit geringem Durchsatz, c. traditionelle Methoden der Produktion, der
Verarbeitung und des Vertriebs, d. Erfordernisse von Unternehmen in Regionen in
schwieriger geografischer Lage). Wie es eingangs der Regelung in Art. 27 Abs. 5
heißt, „berücksichtigen" die Mitgliedsstaaten diese Kriterien bei der Festsetzung der
Gebühren. Das ist indessen lediglich in der Weise zu verstehen, dass insoweit
bestehende Besonderheiten zum Anknüpfungspunkt für die Bemessung der
Gebührensätze gemacht werden können. Dies folgt aus der Bestimmung in Art. 27
Abs. 6, der zufolge Mitgliedsstaaten, „wenn sie den in Absatz 5 Buchstaben b) bis d)
genannten Kriterien Rechnung tragen wollen" (Unterstreichung durch das Gericht),
von den gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren (unter näher bezeichneten
weiteren Voraussetzungen) nach unten abweichen können. Zwar ist hier der oben
unter a. genannte Umstand (Art des betroffenen Unternehmens etc.) nicht erwähnt;
es wäre indessen weder nach dem Wortlaut der betreffenden Norm noch aus
systematischen Gründen zu rechtfertigen, bezüglich der Verbindlichkeit der -
gleichrangig nebeneinander stehenden - Kriterien in Art. 27 Abs. 5 zu differenzieren
und die Berücksichtigung der einen (b-d) in das Ermessen des Mitgliedsstaates zu
stellen, ihn hingegen hinsichtlich der anderen (a) zu binden. Insofern stand es dem -
hier für den Mitgliedsstaat Bundesrepublik handelnden - Kreis T. frei, Kriterien
nach Maßgabe des Art. 27 Abs. 5 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 - so sich ihm
solche aufdrängten - bei der Bemessung der Gebührensätze zu berücksichtigen. Er
war hierzu indessen nicht verpflichtet.

29

Mit Blick auf die hiernach in gemeinschaftsrechtlicher Hinsicht allein verbindliche
Regelung in Art. 27 Abs. 4 ist die Kalkulation der Gebührensätze in § 2 Abs. 1 GS
2007 mit bisher nicht behobenen Mängeln behaftet, welche die Nichtigkeit der
entsprechenden Bestimmung zur Folge haben. Allerdings entsprechen die vom
Satzungsgeber eingestellten Kostenpositionen - entgegen der Auffassung der
Klägerin - vom Grundsatz her den Vorgaben in Anhang VI der Verordnung. Danach
können bei der Berechnung der Gebühren folgende Kosten berücksichtigt werden: 1.
Löhne und Gehälter des für die amtlichen Kontrollen eingesetzten Personals; 2. die
Kosten für das für die amtlichen Kontrollen eingesetzte Personal, einschließlich der
Kosten für Anlagen, Hilfsmittel, Ausrüstung und Schulung sowie der Reise- und
Nebenkosten und 3. Kosten für Probenahme und Laboruntersuchung. Die unter 1.
genannten Löhne und Gehälter umfassen - schon mit Blick auf die mit der Gebühr
angestrebte Kostendeckung - alle Einkommensbestandteile, also auch die vom
Arbeitgeber erbrachten Versicherungsleistungen und familienbezogene
Zusatzzahlungen, so dass es auf die von der Klägerin aufgeworfene Frage, ob der
Satzungsgeber bei den Personalkosten die Sozialabgaben berücksichtigt habe, nicht
ankommt. Es ist ferner - anders als die Klägerin meint - unerheblich, ob der
Tarifvertrag über die Regelung der Rechtsverhältnisse der amtlichen Tierärzte und
Fleischkontrolleure außerhalb öffentlicher Schlachthöfe, den der Satzungsgeber als
Grundlage für die Berechnung der Personalkosten herangezogen hat, gekündigt ist
oder nicht. Nachdem - wie in der mündlichen Verhandlung festgestellt worden und im
übrigen auch gerichtsbekannt ist - zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im
Dezember 2007 ein neuer Tarifvertrag noch nicht bestand, war es evident
sachgerecht, einen etwa bestehenden tariflosen Zustand bis zum Inkrafttreten eines
neuen Tarifvertrags durch die weitere Anwendung der vormaligen tariflichen
Regelungen zu überbrücken. Schließlich vermag die Kammer nicht festzustellen,
dass der Satzungsgeber durch die Bestimmungen in Anhang VI gehindert gewesen
sei, bei der Gebührensatzkalkulation die von der Klägerin bemängelten „allgemeinen
Sachkosten" zu berücksichtigen. Die Sachkosten, die der Satzungsgeber insoweit in
seine Kalkulation eingestellt hat, werden - zumindest vom Grundsatz her - von dem
Begriff der unter Anlage VI Nr. 2 angeführten „Kosten für das für die amtlichen
Kontrollen eingesetzten Personal" erfasst. Bei jenen Kosten handelt es sich - in
Abgrenzung zu den unter 1. erfassten Personalkosten - offensichtlich um die
Gesamtheit derjenigen Ausgaben, die erforderlich sind, um einen Einsatz des
Kontrollpersonals zu ermöglichen.

30

Die Gebührensätze in § 2 Abs. 1 GS 2007 verstoßen indessen aus anderen
Gründen gegen die sich aus Art. 27 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004
ergebenden Grenzen.

31

Wie oben bereits dargelegt, können für die amtlichen Kontrollen im Rahmen der
Schlachttier und Fleischbeschau von den gemeinschaftsrechtlichen
Mindestgebühren abweichende Gebühren auf der Grundlage der in einem
vergangenen Zeitraum entstandenen Kosten für die Zukunft als Pauschalen
festgelegt werden (Art. 27 Abs. 4 b). Dementsprechend hat der Satzungsgeber des
Kreises T. den hier fraglichen Gebührensätzen für 2008 die Kosten des Jahres
2007 zugrunde gelegt, die zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 04.12.2007
zwar noch nicht abschließend feststanden, vom Satzungsgeber aber - wie die
Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargetan haben - auf der
Grundlage der in 2006 angefallenen Kosten durch Fortschreibung veranschlagt
worden sind. Eine derartige Verfahrensweise unterliegt mit Blick auf das hier
anwendbare Gemeinschaftsrecht in methodischer Hinsicht keinen Bedenken.
Allerdings muss angesichts des in Art. 27 Abs. 4 a) der Verordnung (EG) Nr.
882/2004 normierten Kostenüberschreitungsverbots sichergestellt sein, dass dabei
nur solche Kosten Berücksichtigung finden, denen tatsächlich ein durch die
amtlichen Kontrollen im Sinne der TS 23.8.4.1 AGT in Verbindung mit Art. 27 Abs. 2
der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 und Anhang IV Abschnitt A bewirkter
Ressourcenverzehr zugrunde liegt.

32

Dieser Einschränkung hat der Satzungsgeber im vorliegenden Fall nicht
hinreichend Rechnung getragen.

33

Nach der vom Beklagten vorgelegten Gebührenbedarfsberechnung für das Jahr
2008 und der entsprechenden Kreistagsvorlage vom 22.11.2006, die - ursprünglich
auf das Jahr 2007 bezogen - auch für das Jahr 2008 Geltung beansprucht, hat der
Satzungsgeber die Ausgaben für den Untersuchungsbereich „Schlachttier- und
Fleischuntersuchung" mit insgesamt 247.063,58 EUR veranschlagt. Dem liegen
Personalkosten in Höhe von 228.871,88 EUR und Sachkosten in Höhe von
18.191,70 EUR zu Grunde. Dabei sind allerdings neben den Kosten für die
Fleischbeschau bei Rindern, Einhufern, Schweinen und Schafen/Ziegen in den
Betrieben auch die Kosten für die Fleischbeschau bei Hausschlachtungen, der
Untersuchung von Haarwild sowie die an Wildschweinen durchgeführte
Trichinenbeschau in diese Kostenmasse eingeflossen. Dies entspricht nicht den
rechtlichen Vorgaben. Denn die gemeinschaftsrechtlichen Mindestgebühren in
Anhang IV Abschnitt B Kapitel I der Verordnung (EG) Nr. 882/2004, deren Sätze der
nordrhein-westfälische Verordnungsgeber in TS 23.8.4.1 AGT übernommen hat und
auf die allein sich die Abweichungsbefugnis in § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG NRW folglich
beziehen kann, gelten - wie die Überschrift von Anhang IV ausweist - für die amtliche
Kontrolle von Gemeinschaftsbetrieben. Eine unter dem Gesichtspunkt der
Kostendeckung vorgenommene Abweichung von den gemeinschaftsrechtlichen
Mindestgebühren kann dementsprechend auch nur mit Kosten begründet werden,
die durch die Kontrollen in den entsprechenden Betrieben entstanden sind. Dies
schließt es aus, die Kosten für Schlachttier- und Fleischuntersuchungen, die
außerhalb von Schlachtbetrieben durchgeführt worden sind, jener Kostenmasse
zuzuschlagen. Gleiches gilt für die Kosten, die durch Trichinenuntersuchungen an
Wildschweinen beziehungsweise Fleischuntersuchungen an Haarwild verursacht
sind, nachdem gemeinschaftsrechtliche Mindestgebühren für derartige
Untersuchungen nicht vorgesehen sind. Dem entspricht, dass die Allgemeine
Verwaltungsgebührenordnung (in der Fassung der 8. Änderungsverordnung vom
22.07.2007) in TSen 23.8.4.9, 23.8.4.11 und 23.8.4.12 AGT für die letztgenannten
Untersuchungen gesonderte Gebühren vorsieht. Insofern hat der Satzungsgeber -
was die Ermittlung der Gebührensätze für Rinder, Einhufer, Schweine und
Schafe/Ziegen in § 2 Abs. 1 GS 2007 betrifft - eine nach unzutreffenden Parametern
ermittelte und hierdurch im Ergebnis überhöhte Kostenmasse zugrunde gelegt.

34

Überhöht ist - jedenfalls nach der dem Gericht vorliegenden
Gebührenbedarfsberechnung - auch der im Bereich der Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen nach Anlage 1 („Aufstellung der Personal- und Sachkosten,
die bei der Berechnung der Fleischbeschaugebühren berücksichtigt wurden") als
gebührenwirksam veranschlagte Personalkostenanteil von 228.871,88 EUR. Die
Bedarfsberechnung weist in Anlage 2 nämlich im Einzelnen aus, dass sich die
Kosten der Fleischbeschau für Rinder, Schweine und Schafe/Ziegen - ausgehend
von einer gestaffelten Stückvergütung nach Maßgabe des oben zitierten Tarifvertrags
und auf der Grundlage hochgerechneter Schlachtzahlen (2.239 Stück Rinder, 7.946
Stück Schweine und 6.479 Stück Schafe/Ziegen) - insgesamt auf lediglich
124.680,76 EUR beliefen. Rechnet man die in der Gebührenbedarfsberechnung
veranschlagten Stückvergütungen für Haarwild (306,68 EUR) sowie die dort als
„Ausgaben" deklarierten, nicht nach Sach- und Personalkosten aufgeschlüsselten
Beträge für Trichinenuntersuchungen bei Wildschweinen (16.843,65 EUR) sowie für
Hausschlachtungen (7.896,00 EUR) hinzu, so ergibt sich ein die Personalkosten
umfassender Gesamtbetrag von 149.727,09 EUR, der immer noch um 79.144,79
EUR unter dem vom Satzungsgeber tatsächlich für Personalkosten in die
Bedarfsberechnung eingestellten Betrag liegt.

35

Allerdings ist dieser Personalkostenanteil in Anlage 2 der
Gebührenbedarfsberechnung („Umlage der Personal- und Sachkosten auf die
untersuchungspflichtigen Tiere nach Tarifstaffelung") um einen Sachkostenanteil
(„Sachkosten HHST 541") in Höhe von 97.232,33 EUR aufgestockt worden. Es ist
indessen nicht ersichtlich, woher der Satzungsgeber Sachkosten in entsprechender
Höhe genommen hat. In der Kostenaufstellung in Anlage 1 sind für den gesamten
Bereich der Kontrollen in Schlachthöfen (Hygienekontrollen, Fleisch- und
Trichinenbeschau, BSE-Kontrollen) zum einen Sachkosten in Höhe 3.052,54 EUR
(„Sachkosten**") für die Büroarbeitsplätze des Verwaltungspersonals, zum anderen
„übrige Sachkosten***" in Höhe von 20.213,00 EUR eingestellt. Insgesamt ergeben
sich damit für alle oben genannten Kontrollbereiche Sachkosten in Höhe eines
Gesamtbetrages von 23.265,54 EUR. Selbst wenn man zugunsten des Beklagten
Sachkosten in dieser Höhe berücksichtigt, so ergibt sich ein Betrag, der immer noch
deutlich unter dem in die Gebührenbedarfsberechnung in Anlage 2 eingestellten
Sachkostenbetrag von 97.232,33 EUR liegt.

36

Der Beklagte kann auch nicht mit dem - von seinen Vertretern in der mündlichen
Verhandlung erhobenen - Einwand durchdringen, dass in dem entsprechenden
Fehlbetrag Reisekosten enthalten seien, die in der Anlage 1 als Personalkosten
ausgewiesen seien. Allerdings umfasst der in Anlage 2 aufgenommene Anteil der
„Sachkosten der HHST 541", wie aus einer der Gebührenbedarfsberechnung
beigefügten Erläuterung folgt, auch den Posten „Wegstreckenentschädigung für
Fleischbeschaupersonal". Dies könnte in der Tat dafür sprechen, dass Reisekosten
in diesen Sachkostenanteil eingeflossen sind. Es stellt sich dann indessen die Frage,
warum die entsprechenden Kosten in der Aufstellung in Anlage 1 nicht als „übrige
Sachkosten" aufgeführt, sondern - entgegen der zwingenden Bestimmung in Anlage
VI Nr. 2 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 - mit den Personalkosten
zusammengefasst sind, wobei die Darstellung jener Kosten im übrigen keinerlei
Rückschluss darauf zulässt, dass und in welcher Höhe jeweils Reisekosten enthalten
sind. Abgesehen hiervon müsste sich der auf eine Wegstreckenentschädigung für
das Fleischbeschaupersonal entfallende Anteil an den Sachkosten - wie eine um die
teilidentische Position „übrige Sachkosten***" nach Anlage 1 bereinigte Darstellung
der „Sachkosten der HHST 541" nach Anlage 2 zeigt - auf 77.019,33 EUR belaufen.
Reisekosten in derartiger Höhe erscheinen jedoch bei einem Personalkostenanteil
von 149.727,09 EUR nicht als plausibel. Dies gilt zumindest in dem hier gegebenen
Fall, dass insoweit eine weitere Darstellung in der Gebührenbedarfsberechnung fehlt.

37

Schließlich sind die in der Gebührenbedarfsberechnung berücksichtigten Kosten
insoweit in kostenüberschreitender Weise überhöht, als hierbei in den Sachkosten -
wie die der Kostenstelle beigefügten Erläuterungen ausweisen - Positionen für
Rückstandsuntersuchungen und BSE-Untersuchungskosten enthalten sind.
Nachdem der Kreis T. für Rückstands- und BSE-Untersuchungen gesonderte
Gebühren erhebt (vgl. §§ 3 und 7a GS 2007), war für diese Kostenansätze bei den
Schlachttier- und Fleischbeschaugebühren ersichtlich kein Platz. Dabei ist es
angesichts dieser vom Satzungsgeber gewählten Aufteilung der Gebühren
unerheblich ist, dass er - wie nachfolgend noch auszuführen ist - gesonderte
Gebühren für Rückstandsuntersuchungen nicht hätte erheben dürfen.

38

Nach alledem taugt die den Gebührensätzen in § 2 Abs. 1 GS 2007 zu Grunde
liegende Gebührenbedarfsberechnung nicht zu deren Rechtfertigung; die vom
Satzungsgeber veranschlagte Kostenmasse, die durch die entsprechenden
Gebühren abgedeckt werden soll, erscheint vielmehr aus den oben dargestellten
Gründen als überhöht. Eine stimmige, den Grundsätzen des Art. 27 Abs. 4 der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 Rechnung tragende Betriebskostenabrechnung für
den hier fraglichen oder einen vergleichbaren vorhergehenden Zeitraum, welche die
in § 2 Abs. 1 GS 2007 normierten Gebührensätze ebenfalls rechtfertigen könnte, liegt
nicht vor. Dementsprechend ist diese Regelung unwirksam; sie scheidet als
Rechtsgrundlage für die angegriffene Teile der in den Bescheiden vom 05. und
12.02.2008 festgesetzten Schlachttier- und Fleischuntersuchungsgebühren aus.

39

Was die in diesen Bescheiden jeweils darüber hinaus festgesetzten Gebühren für
Rückstandsuntersuchungen in Höhe von 0,68 EUR je Rind anbetrifft, so sind diese
Festsetzungen mangels einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage ebenfalls
rechtswidrig. Eine Rechtsgrundlage ergibt sich zunächst nicht aus der einschlägigen
Gebührensatzung. Soweit diese in § 3 Abs. 1 Bestimmungen über die Erhebung von
Gebühren für Rückstandsuntersuchungen enthält, handelt es sich - auch mangels
der Festlegung abweichender Gebührensätze im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 1 GebG
NRW - ersichtlich nur um den Verweis auf entsprechende anderweitige Regelungen
in der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 3 GS 2007).
Diese sieht indessen in der hier anzuwendenden Fassung der 10.
Änderungsverordnung vom 10.12.2007 vor (vgl. TS 23.8.5 AGT letzter Satz), dass
die Gebühren für Rückstandsuntersuchungen Bestandteil der Mindestgebühren nach
TS 23.8.4 bis 23.8.4.5 AGT - also der Schlachttier- und
Fleischuntersuchungsgebühren - sind (im Ergebnis ebenso bereits die 8.
Änderungsverordnung vom 22.02.2007). Diese landesrechtliche Regelung steht im
Einklang mit höherrangigem Gemeinschaftsrecht. Die in Art. 27 Abs. 2 und 3 der
Verordnung(EG) Nr. 882/2004 getroffenen Regelungen sehen vor, dass (unter
anderem) bezüglich der in Anhang IV Abschnitt A genannten Tätigkeiten eine
Gebühr erhoben wird, die nicht niedriger sein darf als die in Anlage IV Abschnitt B
genannten Mindestbeträge. Die dort genannten Mindestgebühren beziehen sich auf
Fleischuntersuchungen (Kapitel I), die Kontrolle von Zerlegungsbetrieben (Kapitel II),
Wildbearbeitungsbetriebe (Kapitel III), Milcherzeugung (Kapitel IV) und die
Erzeugung und Vermarktung von Fischerzeugnissen und Erzeugnissen der
Aquakultur (Kapitel V). Diese zum Zwecke von amtlichen Kontrollen erhobenen
Gebühren können gemäß Art. 27 Abs. 4 auf der Grundlage der von den zuständigen
Behörden während eines bestimmten Zeitraums getragenen Kosten als
kostendeckende Pauschale festgesetzt werden. Zu den Tätigkeiten, für die nach
diesen Bestimmungen kostendeckende Pauschalen, mindestens aber die Gebühren
nach Anhang IV Abschnitt B erhoben werden, gehören gemäß Anhang IV Abschnitt
A Nr. 1 der Verordnung(EG) Nr. 882/2004 auch diejenigen Tätigkeiten, die unter die
Richtlinie 96/23/EG fallen, also namentlich die Rückstandsuntersuchungen, die im
Rahmen der nationalen Rückstandsüberwachungspläne erfolgen (vgl. auch Artikel 5
Abs. 1 Buchstabe f in Verbindung mit Anhang I Abschnitt I Kapitel II Teil F Nummer 1
Buchstabe C der Verordnung [EG] 854/2004). Nachdem die Gebührengruppen in
Anhang IV Abschnitt B Kapitel II bis V insoweit offensichtlich nicht einschlägig sind,
bedeutet dies, dass die Kosten für die entsprechende Untersuchung von Fleisch
ausgewachsener Rinder etc. im Grundsatz von den Mindestgebühren in Kapitel I
umfasst sind, wobei diese - wie dargelegt - durch kostendeckende Pauschalen
ersetzt werden können. Im Rahmen einer entsprechenden Pauschale sind die
Kosten für Rückstandsuntersuchungen ohne weiteres ansatzfähig, nachdem der
Aufwand für Probenahmen und Laboruntersuchungen ausdrücklich zu den
berücksichtigungsfähigen Kosten im Sinne des Art. 27 Abs. 4 a und Anhang VI der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 zählt (vgl. Nr. 3 dieses Anhangs). Zählt der Aufwand
für Rückstandsuntersuchungen hiernach zu den im Zusammenhang mit der
Fleischuntersuchung entstehenden Kosten, die ausschließlich durch eine -
kostendeckende - Pauschale im Sinne der Regelungen in Art. 27 Abs. 2 und 4 der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 abzugelten sind, so folgt bereits hieraus im
Umkehrschluss, dass die Erhebung einer gesonderten Gebühr für
Rückstandsuntersuchungen nicht in Betracht kommt. Die Erhebung einer derartigen
Sondergebühr ist daneben aber auch durch die Bestimmung in Art. 27 Abs. 10 der
Verordnung (EG) Nr. 882/2004 explizit verboten. Danach erheben die Mitgliedstaaten
- abgesehen von dem hier nicht interessierenden Sonderfall in Art. 28 - neben den in
Artikel 27 genannten Gebühren (in den Gebührengruppen des Anhangs IV Abschnitt
B Kapitel I bis V) keine sonstigen Gebühren für die Durchführung dieser
Verordnung.

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Dementsprechend unterliegen die angefochtenen Gebührenbescheide auch
insoweit der Aufhebung, als der Beklagte darin gesonderte
Rückstandsuntersuchungsgebühren festgesetzt hat.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über
die Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711
der Zivilprozessordnung (ZPO).

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