Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2000-08-31, Aktenzeichen 11 M 2876/00

Gründe

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Der Antrag des Antragstellers, die Verordnung über das Halten gefährlicher Tiere (Gefahrtier-Verordnung -- GefTVO) vom 5. Juli 2000 (Nds. GVBl. S. 149) -- in Kraft getreten am 8. Juli 2000 -- einstweilen bis zur Entscheidung in der Hauptsache außer Vollzug zu setzen, hat keinen Erfolg.

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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen. Da die einstweilige Anordnung "zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten" sein muss, gilt hier ein strengerer Maßstab als bei dem Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, für die es ausreicht, dass eine einstweilige Regelung zur Abwendung "wesentlicher" Nachteile "nötig erscheint". Die für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO sprechenden Gründe müssen daher so schwer wiegen, dass ihr Erlass unabweisbar erscheint (Kopp/Schenke, VwGO, Komm., 11. Aufl. 1998, § 47 Rdnr. 104; Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, VwGO, Komm., 1999, § 47 Rdnr. 135).

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Als derart schwerwiegende Gründe für den Erlass einer einstweiligen Anordnung kommen hier die Unfruchtbarmachung eines Hundes einer der in § 1 Abs. 1 GefTVO aufgeführten Rassen bzw. Typen (Bullterrier, American Staffordshire Terrier, Pitbull Terrier und deren Kreuzungen) im Falles des Bestehens oder die Tötung eines solchen Hundes im Falle des Nichtbestehens des in Absatz 2 dieser Vorschrift geforderten Wesenstests in Betracht. Nach Absatz 4 ist dem Tierhalter jedoch nach bestandenem Wesenstest "aufzugeben", den Hund innerhalb einer bestimmten Frist unfruchtbar machen zu lassen. Wird der Wesenstest nicht bestanden, so hat der Landkreis oder die kreisfreie Stadt nach Absatz 5 die Tötung des Hundes "anzuordnen". Gegen diese Verwaltungsakte hat der jeweils betroffene Tierhalter die Möglichkeit des Widerspruchs und der Anfechtungsklage, und falls der Sofortvollzug angeordnet worden ist, ferner die Möglichkeit eines Antrags gemäß § 80 Abs. 5 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Es sind auch keine Gründe ersichtlich, die die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes in diesen Fällen unzumutbar erscheinen ließen, da es insoweit jeweils nur um -- rechtzeitig erreichbaren (siehe hierzu auch die Erklärung des Antragsgegners in seinem Schriftsatz vom 16. August 2000, dass es in Niedersachsen allgemeiner Verwaltungsübung entspreche, einen derartigen Verwaltungsakt erst dann zu vollziehen, wenn dessen Adressaten ausreichend Zeit für die Herbeiführung einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung eingeräumt worden sei) -- Rechtsschutz gegenüber einem einzelnen Verwaltungsakt ginge, also nicht eine Vielzahl von Verfahren erforderlich wäre (vgl. hierzu Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 104). Ein Verfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO wäre insoweit zudem einfacher, im Bezug auf die vorläufige Verhinderung allein dieser schwerwiegenden Folgen (Unfruchtbarmachung bzw. Tötung) zielgerichteter und im Hinblick auf die Auswirkungen auf die übrigen Regelungen der Verordnung auch weniger schwerwiegend (vgl. Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a.a.O., § 47 Rdnr. 136). Es kommt hier daher nicht auf die in Literatur und Rechtsprechung umstrittene Frage (vgl. zum Meinungsstand Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 104 und Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a.a.O., § 123 Rdnr. 8, jeweils m.w.N.) an, ob der Rechtsschutz nach § 47 Abs. 6 VwGO grundsätzlich gegenüber anderen Rechtsschutzmöglichkeiten subsidiär ist. Zur Abwendung der genannten schwerwiegenden Nachteile ist hier jedenfalls aus den dargestellten Gründen der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO nicht dringend geboten.

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Keine Frage der Rechtmäßigkeit der angefochtenen Verordnung ist die von dem (im Hinblick aus das Alter und die Rassenzugehörigkeit seines Hundes nicht persönlich betroffenen) Antragsteller aufgeworfene Frage, ab welchem Alter der Wesenstest nach § 1 Abs. 2 Nr.1 GefTVO durchgeführt werden kann und ab welchem Zeitpunkt damit für. die in der Anlage 1 der GefTVO aufgeführten Hunde eine Befreiungsmöglichkeit von der Leinen- und Maulkorbpflicht nach § 2 Abs. 2 GefTVO besteht. Zwar empfehlen die Durchführungshinweise des Antragsgegners vom 12. Juli 2000, das Mindestalter der Hunde "sollte" beim Wesenstest 15 Monate betragen. Da die Verwaltungsgerichte an diese bloßen Hinweise nicht gebunden sind und die Verordnung selbst insoweit keine Altersgrenze enthält, besteht für die betroffenen Hundehalter die Möglichkeit, beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO mit dem Ziel der möglichst frühzeitigen Durchführung des Wesenstests zu stellen. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO kommt daher insoweit nicht in Betracht.

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Unmittelbar aus der Verordnung ergibt sich allerdings die Pflicht des Halters eines in § 1 Abs. 1 GefTVO aufgeführten Hundes zur Stellung eines Antrags auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Haltung eines solchen Hundes gemäß § 1 Abs. 2 GefTVO. Ein Verstoß hiergegen stellt eine Ordnungswidrigkeit nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 GefTVO dar. Mit der Stellung eines solchen Antrags ist die Anmeldung zum Wesenstest (§ 1 Abs. 2 Nr. 1) und der Nachweis der persönlichen Eignung und der notwendigen Sachkunde (§ 1 Abs. 2 Nr. 3) verbunden. Diese den Tierhalter treffenden Pflichten sind jedoch nicht als "schwerer Nachteil" im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO anzusehen und vermögen daher den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach dieser Vorschrift nicht zu begründen.

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Als weiterer Nachteil für Hund und Halter kommt in Betracht, dass nach § 5 Abs. 2 GefTVO alle von dieser Verordnung betroffenen Hunde bis zur Erteilung einer Genehmigung nach den §§ 1 oder 2 beim Verlassen einer Privatwohnung oder eines ausbruchsicheren Grundstücks einen Maulkorb tragen und angeleint sein müssen. Das Nichtbefolgen dieser Vorschrift stellt eine Ordnungswidrigkeit nach § 6 Abs. 1 Nr. 9 GefTVO dar. Es ist zwar nachvollziehbar, dass durch den Leinen- und insbesondere durch den Maulkorbzwang dem Hund Leiden zugefügt werden, weil er durch diese Beschränkungen seiner Bewegungsfreiheit nicht mehr in einer seinen Bedürfnissen entsprechenden Art und Weise mit anderen Hunden in "Sozialkontakt" treten kann und weil die Möglichkeit zu hecheln (die einzige Möglichkeit eines Hundes, den notwendigen Körpertemperaturausgleich zu erreichen) hierdurch eingeschränkt wird. Es ist jedoch zweifelhaft, ob bereits durch den Leinen- und Maulkorbzwang bis zur Entscheidung in der Hauptsache (11 K 2877/00) schwerwiegende Nachteile eintreten. Zwar hat der Antragsteller vorgetragen, dass ein bislang friedfertiger Hund auch durch eine kurzzeitige Beraubung jeglicher Freiheit und jedes artgemäßen Sozialverhaltens mit größter Wahrscheinlichkeit schwere psychische Schäden davontrage, möglicherweise sogar aggressiv und schlimmstenfalls tatsächlich zu einer Gefahr für die Umwelt werde. Aus der vom Antragsteller zur Glaubhaftmachung vorgelegten Stellungnahme der Fachtierärztin Dr. D. F.-P. zum Entwurf der am 28. August 1991 erlassenen Polizeiverordnung über das Halten gefährlicher Hunde in Baden-Württemberg ergibt sich zu dieser Frage jedoch nur, dass ein Leinen- und Maulkorbzwang "ungeheuerlich" sei und Hunde, die kein normales Sozialverhalten entwickeln dürften, Schaden nehmen würden. Aus dem vom Antragsteller ferner vorgelegten Auszug aus dem 1977 erschienenen "Trumlers Ratgeber für den Hundefreund" ergibt sich lediglich, dass Hunde an der Leine geführt gefährlicher seien als freilaufend. Die von dem Antragsteller behaupteten, bereits durch einen Leinen- und Maulkorbzwang über einen kurzen Zeitraum entstehenden schweren Schäden sind damit nicht hinreichend glaubhaft gemacht, da in diesen Stellungnahmen nur (teilweise pauschal) die allgemeinen Folgen, nicht jedoch die konkret drohenden Schäden durch einen Leinen- und Maulkorbzwang über einen verhältnismäßig kurzen Zeitraum dargestellt werden. Letztlich kann diese Frage jedoch dahingestellt bleiben, da die möglicherweise für die betroffenen Hunde (und deren Halter) insoweit eintretenden Nachteile im Falle der weiteren Wirksamkeit der Verordnung bis zur Entscheidung in der Hauptsache jedenfalls nicht schwerer wiegen als die Nachteile für die Allgemeinheit bei Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung.

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Da die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache in Anbetracht der Vielzahl und der Schwierigkeit der bei der Beurteilung der Nichtigkeit oder Teilnichtigkeit der GefTVO (vgl. zur grundsätzlich bestehenden Möglichkeit der Feststellung der Teilnichtigkeit Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a.a.O., § 47 Rdnrn 112 ff.) sich stellenden rechtlichen und tatsächlichen Fragen -- u. a. Verhältnis der GefTVO zum Tierschutzrecht, Geeignetheit des Wesenstests, abstrakte Gefährlichkeit der betroffenen Hunderassen, Wahrung des Verhältnismäßigkeits- und des Gleichheitsgrundsatzes -- noch nicht absehbar sind, müssen die Gründe, die für die Unwirksamkeit der Verordnung vorgebracht werden, hier außer Betracht bleiben (vgl. OVG Saarland, Beschl. v. 6.7.1992, DÖV 1992, 1019; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.9.1999, NVwZ-RR 2000, 529; Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 106; Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll, a.a.O., § 47 Rdnr. 136). Es sind daher in Anlehnung an die vom Bundesverfassungsgericht zu § 32 BVerfGG entwickelten Grundsätze (vgl. hierzu u. a. BVerfG, Beschl. v. 5.11.1991, BverfGE 85, 94) allein die in der Sache betroffenen Interessen und insbesondere die Folgen für den Antragsteller, die Allgemeinheit und für Dritte, die eintreten würden, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, gegenüber den Nachteilen, die entstünden, wenn die einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber keinen Erfolg hätte, unter Berücksichtigung der Art, Schwere und Zumutbarkeit der jeweiligen Folgen und Nachteile und der Reparabilität der Folgen gegeneinander abzuwägen (vgl. OVG Saarland, Beschl. v. 6.7.1992, a.a.O.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 27.9.1999, a.a.O.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 106, m.w.N.). Sind die Nachteile, die dem Antragsteller entstehen können, wenn die Anordnung nicht ergeht, nicht schwerwiegender als die Nachteile, die der Allgemeinheit oder Dritten entstehen, wenn im Falle des Erlasses der begehrten Anordnung der Normenkontrollantrag in der Hauptsache abgewiesen wird, so ist in der Regel der Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO abzulehnen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.11.1991, a.a.O, zu § 32 BverfGG; Kopp/Schenke, a.a.O., § 47 Rdnr. 106).

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Hier kommt nach den obigen Feststellungen auf Seiten des Antragstellers (und aller von der Verordnung betroffenen Hundehalter) als gegenwärtiger, sich unmittelbar durch die Verordnung ergebender Nachteil von hinreichendem Gewicht allein der Leinen- und Maulkorbzwang in Betracht. Insbesondere mit der Maulkorbpflicht ist eine deutliche Beeinträchtigung des Sozialverhaltens und des Wohlbefindens des hiervon betroffenen Hundes verbunden, wobei es allerdings fraglich ist, ob bereits durch einen vorübergehenden Maulkorb- und Leinenzwang bis zur Entscheidung in der Hauptsache irreparable Schäden eintreten können. Auf der anderen Seite ist zu berücksichtigen, dass die GefTVO dem Schutz der Allgemeinheit vor dem hohen Gefährdungspotential, das bei den von der Verordnung erfassten Tierarten bestehen soll, und insbesondere dem Schutz vor dem übersteigerten und leicht auslösbaren Angriffs- und Kampfverhalten dient, das als Verhaltensstörung (Hypertrophie des Aggressionsverhaltens) sich besonders ausgeprägt in bestimmten Zuchtlinien der Bullterrier, American Staffordshire-Terrier und Pitbull-Terrier zeigen soll (siehe hierzu das vom Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten herausgegebene Gutachten zur Auslegung von § 11 b des Tierschutzgesetzes vom 2.6.1999, S. 31 f.). Die GefTVO dient damit -- wie gerade die Fälle schwerer Verletzungen und Tötungen von Menschen durch sog. Kampfhunde in der jüngsten Vergangenheit gezeigt haben -- dem Schutz von Gesundheit und Leben der Bevölkerung und stützt sich im Hinblick auf die Ausprägung und das Zusammentreffen besonderer Eigenschaften bei den betroffenen Rassen und Typen auf eine jedenfalls nachvollziehbare Gefahreneinschätzung. Bleibt die angefochtene Verordnung vorerst wirksam, so sind zwar Sozialverhalten und Wohlbefinden der betroffenen Hunde bis zur Entscheidung in der Hauptsache beeinträchtigt und möglicherweise erleiden manche Hunde durch den Maulkorbzwang auch dauerhafte Verhaltensstörungen, andererseits ist aber bis zur Entscheidung in der Hauptsache das Risiko weiterer Verletzungen oder gar Tötungen von Menschen durch die von der Verordnung erfassten Hunde gerade durch den Maulkorb- und Leinenzwang erheblich gemindert. Würde demgegenüber die begehrte einstweilige Anordnung erlassen, sich aber im Hauptsacheverfahren die angegriffene Verordnung als (insgesamt oder zumindest teilweise) rechtmäßig erweisen, so wäre die Bevölkerung im Hinblick auf die inzwischen bestehenden zahlreichen Regelungen auf örtlicher Ebene zwar nicht völlig schutzlos gegenüber den vom Antragsgegner angenommenen und in diesem Falle im Hauptsacheverfahren bestätigten Gefahren seitens der sog. Kampfhunde. Da jedoch die einzelnen kommunalen Regelungen nicht lückenlos und zudem sehr unterschiedlich sind und auch ihre konsequente Anwendung und Durchsetzbarkeit (im Hinblick auf eine Vielzahl von möglichen Widerspruchsverfahren und eventuellen gerichtlichen Verfahren) fraglich erscheint, wäre der Schutz der Allgemeinheit vor diesen Gefahren zumindest erheblich reduziert. Angesichts der hohen Bedeutung der durch die GefTVO geschützten Rechtsgüter haben daher die mit der Verordnung für die betroffenen Tiere und deren Halter unmittelbar und gegenwärtig verbundenen Nachteile zumindest vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache zurückzutreten. Dem Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes wird der Senat durch eine möglichst frühzeitige Entscheidung über den Normenkontrollantrag im Hauptsacheverfahren Rechnung tragen.

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Der Erlass einer einstweiligen Anordnung ist hier daher nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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