Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-16, Aktenzeichen 9 A 3137/00
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1016.9A3137.00.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert.

Der Gebührenbescheid der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post vom
20. April 1998 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 9. März 1999 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt unter Einbeziehung des rechtskräftigen Teils der Kostenentscheidung
erster Instanz die Kosten des Rechtsstreits beider Rechtszüge.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die
Klägerin vor der Vollstrekkung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin, früher handelnd unter der Firma Mannesmann Mobilfunk GmbH,
betreibt das digitale zellulare Mobilfunknetz D2. Für den Betrieb dieses Netzes sind
Basisstationen erforderlich, mit denen über sog. Richtfunkstrecken Funksignale
übermittelt werden. Die Anlagen werden vor Inbetriebnahme durch die
Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP) bzw. wurden früher
durch das Bundesamt für Post und Telekommunikation (BAPT) an ihrem jeweiligen
Standort auf ihre elektromagnetische Verträglichkeit hin überprüft. Bei
Unbedenklichkeit einer Anlage im Hinblick darauf, dass von ihr außerhalb eines
bestimmten Sicherheitsabstandes keine Gesundheitsgefährdung durch
elektromagnetische Felder ausgeht, wird dies mit einer sog. Standortbescheinigung
bestätigt. Das Standortbescheinigungsverfahren wurde durch das seinerzeitige
Bundesministerium für Post und Telekommunikation (BMPT) erstmals in einer sog.
Amtsblattverfügung (Nr. 95/1992) geregelt; die Frage der Kostentragung war darin
nicht behandelt.

3

Zur Klärung u.a. der Kostenfrage schlossen die Mannesmann Mobilfunk GmbH
und die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch den Präsidenten des BAPT,
am 22. Juni 1993 einen „Rahmenvertrag über die Begutachtung von festen
Funksendestellen" (RV). Zur Kostenerstattungspflicht heißt es in § 4 Sätze 1 und 2
RV:

4

„Die Kosten für die Durchführung der
Begutachtungen werden von MMO (Mannesmann
Mobilfunk GmbH; Anmerkung des Gerichts)
getragen. Es gelten die als Anlage diesem Vertrag
beigefügten Pauschalen und Stundensätze jeweils
bezogen auf eine Funksendestelle."

5

Zur Laufzeit des Vertrages ist in § 7 RV geregelt:

6

„Der Vertrag beginnt mit Unterzeichnung durch
die Vertragsparteien. Er kann zum Ende eines
Kalenderjahres mit einer Kündigungsfrist von
6 Monaten gekündigt werden. Das Recht einer
Kündigung aus wichtigem Grund bleibt
unberührt."

7

Am 1. September 1997 trat die Verordnung über die Konformitätsbewertung, die
Kennzeichnung, die Zulassung, das Inverkehrbringen und das Betreiben von
Funkanlagen, die nicht zur Anschaltung an ein öffentliches Telekommunikationsnetz
bestimmt sind, und von Telekommunikationseinrichtungen
(Telekommunikationszulassungsverordnung) vom 20. August 1997, BGBl. I S. 2117
- TKZulV 1997 - in Kraft, in der erstmals rechtssatzmäßig das Erfordernis der
Erteilung einer Standortbescheinigung und eine diesbezügliche Gebührenregelung in
Form eines Gebührenrahmens von 50,00 DM bis 12.000,00 DM enthalten war (§§ 18
Abs. 2, 6 Abs. 2 TKZulV 1997 i.V.m. der Anlage 10 hierzu).

8

Mit Schreiben vom 6. Oktober 1997 teilte das BAPT der Klägerin mit, dass dem
Rahmenvertrag durch den Erlass der TKZulV 1997 zum 1. September 1997 die
Geschäftsgrundlage entzogen worden und dieser als wirkungslos anzusehen sei. Für
die Erteilung von Standortbescheinigungen würden nunmehr Gebühren nach der
TKZulV 1997 erhoben. Eine Verwaltungsanweisung, die die einzelnen
Gebührenpositionen darstellen solle, werde erarbeitet. Nachdem die Klägerin mit
Schreiben vom 23. Oktober 1997 erklärt hatte, sie gehe von einem Fortbestehen des
Vertrages aus und eine außerordentliche Kündigung sei nur unter den
Voraussetzungen des § 60 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) möglich,
kündigte das BAPT mit Schreiben vom 31. Oktober 1997 - der Klägerin zugegangen
am 3. November 1997 - den Rahmenvertrag „vorsorglich" unter Bezugnahme auf § 7
Satz 3 RV fristlos. Zur Begründung führte es aus, der wichtige Grund liege in dem
Umstand, dass nach Inkrafttreten der TKZulV 1997 für das Tätigwerden im Rahmen
des Standortbescheinigungsverfahrens Gebühren zu erheben seien. Bei einer
weiteren Anwendung des Rahmenvertrages verstoße es - das BAPT - wegen
Vornahme eines gesetzwidrigen Abgabenverzichts gegen seine Amtspflicht zur
gesetzmäßigen und gleichmäßigen Abgabenerhebung.

9

Mit Bescheid vom 20. April 1998 setzte die zum 1. Januar 1998 geschaffene
RegTP für die Erteilung von Standortbescheinigungen in der Zeit vom 3. bis
27. November 1997 Gebühren in Höhe von insgesamt 176.332,00 DM fest.

10

Hiergegen hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und zu deren Begründung
vorgetragen: Die Beklagte sei wegen des Vertrages an der Gebührenerhebung
gehindert, zumindest aber gehalten, die Höhe der Gebühren entsprechend dem im
Rahmenvertrag enthaltenen Kostenverzeichnis zu bemessen. Der Rahmenvertrag
verdränge die gebührenrechtliche Regelung. Durch das Inkrafttreten der
TKZulV 1997 sei der Vertrag nicht aufgelöst oder gegenstandslos geworden. Ein
wichtiger Grund für eine fristlose Kündigung des Vertrags sei ebenfalls nicht
gegeben. Eine Änderung der Rechtslage - wie hier - stelle keinen Grund für eine
außerordentliche Kündigung dar. Das folge schon aus § 60 VwVfG, wonach ein
öffentlich-rechtlicher Vertrag, wie er hier gegeben sei, aufgrund einer
Rechtsänderung nur unter bestimmten Voraussetzungen angepasst bzw. gekündigt
werden könne. Diese Voraussetzungen - insbesondere die Unzumutbarkeit der
Weitergeltung des Vertrages - seien hier nicht erfüllt. Das gelte schon deshalb, weil
der Gebührenrahmen der TKZulV 1997 eine Gebührenfestsetzung in der Höhe
erlaube, wie sie die vertraglichen Vereinbarungen vorsähen, so dass der Vertrag
nicht im Widerspruch zur TKZulV 1997 stehe.

11

Im Laufe des Klageverfahrens - unter dem 24. Juni 1998 - kündigte die RegTP
den Rahmenvertrag gegenüber der Klägerin unter Bezugnahme auf § 7 Satz 2 RV
fristgerecht zum 31. Dezember 1998.

12

Am 2. September 1998 machte die RegTP die Amtsblattverfügung 102/1998
bekannt, die erstmals einzelne Gebührenpositionen im Zusammenhang mit der
Erteilung von Standortbescheinigungen enthielt.

13

Mit Änderungsbescheid vom 9. März 1999 reduzierte die RegTP die mit Bescheid
vom 20. April 1998 geforderten Gebühren im Hinblick auf unterlaufene Rechenfehler
auf einen Betrag von 142.537,20 DM.

14

Die Klägerin hat beantragt,

15

den Gebührenbescheid der Beklagten vom
20. April 1998 in der Gestalt des
Änderungsbescheides vom 9. März 1999
aufzuheben.

16

Die Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Sie hat u.a. vorgetragen: Der Rahmenvertrag sei durch die TKZulV 1997 nichtig
geworden. Er enthalte keinen Vorausverzicht auf künftige Gebührenansprüche. Ein
solcher Verzicht auf eine normativ geregelte Abgabe sei auch nicht zulässig.

19

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren im
Umfang der Gebührenreduzierung, die zu einer teilweisen Hauptsacheerledigung
geführt habe, eingestellt und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat
es im Wesentlichen ausgeführt: Die Gebührenfestsetzung sei rechtmäßig erfolgt. Ihr
stehe insbesondere der geschlossene Rahmenvertrag nicht entgegen. Dieser habe
wie geschehen fristlos gekündigt werden können, so dass das Vertragsverhältnis
zum 3. November 1997 beendet worden sei. Für Fälle nachträglicher
Rechtsänderungen - wie hier - finde nicht § 59 VwVfG i.V.m. § 134 des Bürgerlichen
Gesetzbuches (BGB) Anwendung, sondern sei § 60 VwVfG maßgeblich. Danach
müsse ein Vertrag bei einer Rechtsänderung, die zum Wegfall der
Geschäftsgrundlage führe, so angepasst werden, wie es den Interessen der
Beteiligten und den Wertungen der jeweiligen Sachnorm entspreche. Durch das
Inkrafttreten der TKZulV 1997 sei es zum Wegfall der Geschäftsgrundlage des
Rahmenvertrages - die gerade im Fehlen einer normativen Gebührenregelung
gelegen habe - gekommen. Nach dem Inkrafttreten der Verordnung sei dem
Beklagten ein Festhalten am Rahmenvertrag nicht mehr zumutbar gewesen. Wegen
des Gebots der Abgabengerechtigkeit habe eine ordentliche Kündigung nicht genügt,
sondern sich die in § 60 VwVfG vorgesehene Anpassung zur Verpflichtung
verdichtet, den Vertrag fristlos zu kündigen. Eine solche außerordentliche Kündigung
sei der Klägerin auch zumutbar.

20

Zur Begründung ihrer zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend: Die
Beklagte habe sich nur unter Einhaltung der vertraglich vereinbarten Kündigungsfrist
vom Vertrag lösen können, so dass die Gebührenerhebung für die Amtshandlungen
im November 1997 rechtswidrig sei. Die Voraussetzungen des § 60 VwVfG hätten
nicht vorgelegen. Insbesondere fehle es an einer wesentlichen Änderung der für den
Vertragsschluss maßgebend gewesenen Verhältnisse. Den Beteiligten sei nämlich
seinerzeit klar gewesen, dass es später zu einer gesetzlichen Gebührenregelung
kommen werde. Gerade deshalb sei die Kündigungsregelung aufgenommen worden.
In einem solchen Fall eines vorhersehbaren Wegfalls der Geschäftsgrundlage infolge
von Rechtsänderungen seien die Grundsätze des § 60 VwVfG nur subsidiär
anzuwenden; vorrangig müsse sich die Anpassung nach den vertraglichen Regeln
richten, die hier regelmäßig eine ordentliche Kündigung vorgesehen hätten. Die
ordentliche Kündigung nach § 7 Satz 2 RV stelle auch eine zumutbare
Anpassungsmöglichkeit an geänderte Verhältnisse in angemessener Zeit dar. Es
treffe nicht zu, dass eine ordentliche Kündigung des Vertrages dem Gebot der
Abgabengerechtigkeit nicht genügt hätte. Da alle bisherigen Mobilfunkbetreiber in der
Vergangenheit vergleichbare Rahmenverträge mit der Beklagten geschlossen hätten,
sei eine Gleichbehandlung möglich gewesen. Bis Ende 1998 seien auch keine
weiteren Netz- oder Hochfrequenzanlagenbetreiber hinzu gekommen. Ferner habe
es bis zum September 1998, als die Verwaltungsanweisung zur Ausfüllung des
Gebührenrahmens der Anlage 10 zu § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 bekannt gemacht
worden sei, nur den Gebührenrahmen gegeben, dessen Mindestgebühr von
50,00 DM mit der in § 4 RV geregelten übereingestimmt habe. Bis zu diesem
Zeitpunkt habe mithin eine Ungleichbehandlung zwischen Anlagenbetreibern mit
Rahmenverträgen und solchen ohne nicht zwingend auftreten müssen, weil gleich
hohe Entgelte hätten gefordert werden können. Des weiteren sei zu beachten, dass
es die Beklagte selbst gewesen sei, die die Änderung der TKZulV 1997 veranlasst
habe. Das Recht eines Normgebers zum Eingriff in bestehende Verträge müsse aber
dort enden, wo es der Normgeber als Vertragspartei in der Hand habe, einseitig
Gründe für eine außerordentliche Kündigung zu setzen. Jedenfalls sei die Beklagte
nicht zu einer fristlosen Kündigung befugt gewesen. Eine solche stelle immer nur die
ultima ratio dar und müsse daher umso eher ausgeschlossen sein, je mehr das
Eintreten des entsprechenden Ereignisses voraussehbar gewesen sei.

21

Die Klägerin beantragt - sinngemäß -,

22

das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und
nach dem Klageantrag zu erkennen,

23

hilfsweise,

24

das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und
den Gebührenbescheid der RegTP vom 20. April
1998 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom
9. März 1999 insoweit aufzuheben, als darin
Gebühren von mehr als 85.170,00 DM festgesetzt
sind.

25

Die Beklagte stellt keinen förmlichen Antrag. Der Sache nach verteidigt sie die
erstinstanzliche Entscheidung.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

27

Entscheidungsgründe:

28

Die zulässige Berufung, über die der Senat mit dem Einverständnis der
Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2
VwGO), hat in der Sache Erfolg. Der Klage ist im noch streitigen Umfang
stattzugeben. Der angefochtene Gebührenbescheid vom 20. April 1998 in der
Gestalt des Änderungsbescheides vom 9. März 1999 ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

29

Als Rechtsgrundlage des Bescheides kommt allein § 18 Abs. 2 TKZulV 1997
i.V.m. Gebührennummer 101 der Anlage 10 zur Verordnung in Betracht, die auf einer
wirksamen Ermächtigungsnorm beruht. Durch § 59 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996, BGBl. I, S. 1120 (TKG a.F.) ist das
BMPT ermächtigt worden, durch Rechtsverordnung, die nicht der Zustimmung des
Bundesrates bedarf, unter Beachtung einzelner europarechtlicher Richtlinien u.a. das
Verfahren der Zulassung von Endeinrichtungen (wozu ortsfeste Sendefunkanlagen
gehören; vgl. die Begriffsbestimmungen in § 3 Nr. 3 TKG a.F. sowie § 2 Nr. 2
TKZulV 1997) festzulegen. Durch § 64 Abs. 3 TKG a.F. erfolgte die Ermächtigung
des BMPT, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium des Innern, dem
Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium der Justiz und dem
Bundesministerium für Wirtschaft in den Verordnungen nach § 59 Abs. 4 TKG a.F.
nach Maßgabe des Verwaltungskostengesetzes die Gebührenpflichtigkeit der
geregelten Tatbestände im einzelnen, die Höhe der Gebühr und die Erstattung von
Auslagen zu regeln. Von dieser Ermächtigung ist durch § 18 Abs. 2 TKZulV 1997
Gebrauch gemacht worden, wonach u.a. für die Ausstellung einer
Standortbescheinigung nach § 6 Abs. 2 TKZulV 1997 Gebühren nach der Anlage 10
zur Verordnung erhoben werden. Nach deren Gebührennummer 101 ist für die
Amtshandlung „Erteilen einer Standortbescheinigung nach § 6 Abs. 2" ein
Gebührenrahmen von 50,00 bis 12.000,00 DM bestimmt. Anhaltspunkte für eine
Unwirksamkeit der TKZulV 1997 - insbesondere von § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 - sind
nicht ersichtlich; auch die Klägerin erhebt insoweit keine Bedenken.

30

Die auf der Grundlage der Regelung des § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 i.V.m. der
Anlage 10 zur Verordnung erfolgte Gebührenerhebung ist gleichwohl rechtlich zu
beanstanden.

31

Die RegTP war aufgrund des am 22. Juni 1993 zwischen der Klägerin und der
Bundesrepublik Deutschland geschlossenen und vorrangigen Rahmenvertrages
gehindert, von der Klägerin Gebühren für die Erteilung von Standortbescheinigungen
im November 1997 zu erheben. Der Vertrag wurde wirksam geschlossen (I) und ist
nicht aufgrund nachfolgend in Kraft getretener gesetzlicher Regelungen unwirksam
geworden (II). Da die Beklagte den Vertrag im maßgeblichen Zeitpunkt der
Amtshandlungen auch nicht wirksam gekündigt hatte (III), war die RegTP wegen des
Vorrangs (wirksamer) vertraglicher Regelungen an der streitgegenständlichen
Erhebung von Gebühren gegenüber der Klägerin für den genannten Monat
gehindert.

32

I. Der zwischen der Klägerin und der Bundesrepublik Deutschland geschlossene
Rahmenvertrag vom 22. Juni 1993 ist wirksam als öffentlich-rechtlicher Vertrag
zustandegekommen.

33

Die Beklagte hat sich im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Beziehung - geregelt sind
hier Fragen im Zusammenhang mit einer telekommunikationsrechtlich vorgesehenen
Amtshandlung - des Vertrages als Handlungsform bedient. Dies war ihr nicht schlechthin
verboten, so dass eine etwaige Nichtigkeitsbegründung durch Verstoß gegen ein
Vertragsformverbot (§ 54 S. 1 letzter Halbsatz VwVfG) ausscheidet.

34

Ebenso wenig sind Gründe dafür ersichtlich, dass die inhaltlichen
Vertragsmodalitäten, insbesondere soweit sie hier von Belang sind, im Zeitpunkt des
Vertragsschlusses unzulässig gewesen wären mit der Folge der Nichtigkeit nach §
59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB.

35

Zwar folgt aus Art. 20 Abs. 3 GG, dass Abgabenerhebungen nur nach Maßgabe
der Gesetze erfolgen dürfen, mithin mit Abgabepflichtigen keine Vereinbarungen
etwa über die Höhe der Abgabenschuld getroffen werden dürfen, die nicht im Gesetz
vorgesehen sind. Ein Vertrag, durch den einem Abgabenschuldner eine von Gesetz
nicht zugelassene Vergünstigung gewährt wird, verstößt gegen die für einen
Rechtsstaat fundamentalen Grundsätze der Gleichmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit
der Abgabenerhebung sowie gegen das Willkürverbot und wäre deshalb als Verstoß
gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten.

36

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1997
- 8 C 1.96 -, NVwZ 1998, 1061 (1062), und Urteil
vom 21. Oktober 1983 - 8 C 174.81 -, NVwZ 1984,
652, jeweils m.w.N.; ferner: OVG NRW, Urteil vom
18. November 1996 - 9 A 5350/94 -.

37

Ein solcher Vertrag ist hier jedoch nicht gegeben, so dass der Senat offen lassen kann, ob
ein entsprechender Verstoß in jedem Fall zwangsläufig die Nichtigkeitsfolge des § 59 Abs. 1
VwVfG nach sich zöge.

38

Vgl. in diesem Zusammenhang: BVerwG, Urteil vom
23. August 1991 - 8 C 61.90 -, BVerwGE 89, 7, wonach
sich dies nach dem jeweils einschlägigen
Verwaltungsverfahrensrecht und Fachrecht richtet;
verneinend im Hinblick auf das Gebot der gesetzmäßigen
Abgabenerhebung und auf § 59 VwVfG mangels
"qualifizierter Rechtswidrigkeit": Stelkens/Bonk/ Sachs,
VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 59; Rdnrn. 53 und 57, und
Kopp-Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 59 Rdn.10 f.;
wohl auch: OVG Bautzen, Beschluss vom 30. Juni 1997
- 3 S 391/97 -, LKV 1998, 237 (239).

39

Im Zeitpunkt des Abschlusses des Rahmenvertrages gab es keine gesetzlichen
Regelungen, die die Vereinbarung über die Kostentragung in Bezug auf die Amtshandlung
"Erteilung einer Standortbescheinigung" inhaltlich als unzulässig hätten erscheinen lassen
können. Nach § 2a Abs. 1 und 4 des Gesetzes über Fernmeldeanlagen (FAG) in der seinerzeit
geltenden Fassung war der BMPT u.a. ermächtigt, durch Rechtsverordnung das Verfahren für
die Zulassung von Endeinrichtungen und Funkanlagen sowie die gebührenpflichtigen
Tatbestände nebst Gebührensätzen und Auslagenerstattung zu regeln. In der auf dieser
Grundlage erlassene TKZulV vom 22. März 1991, BGBl. I S. 756, in der Gestalt der ersten
Änderungsverordnung vom 28. September 1992, BGBl. I S. 1678, finden sich aber keine
Regeln über die Erteilung von Standortbescheinigungen und deren Gebührenpflichtigkeit. Das
sog. Standortbescheinigungsverfahren war seinerzeit auf der Grundlage von § 4 Abs. 2
TKZulV lediglich in der Amtsblattverfügung 95/1992 geregelt, die zudem keine Regelungen
über die Kostenerstattung enthielt.

40

II. Der Rahmenvertrag ist nicht durch die am 1. September 1997 in Kraft getretene
TKZulV 1997 wegen eines (nachträglich entstandenen) gesetzlichen Verbots gemäß § 59
VwVfG i.V.m. § 134 BGB nichtig geworden.

41

Dabei kann vorliegend dahinstehen, ob sich dies - wie es das Verwaltungsgericht
angenommen hat - daraus ergibt, dass sich § 59 Abs. 1 VwVfG nur auf schon bei
Vertragsabschluss bestehende gesetzliche Verbote bezieht.

42

In diesem Sinne auch: Schumacher,
Intertemporaler Satzungserlass versus Vertrag - Das
Verhältnis einer nachträglich erlassenen
kommunalen Norm zu einem dieser
widersprechenden bestehenden Vertrag, VR 1995,
484 (486 f.).

43

Selbst wenn man davon ausginge, dass auch der Verstoß gegen ein erst nachträglich
aktuell werdendes gesetzliches Verbot (unter bestimmten Voraussetzungen) nach § 59 Abs. 1
VwVfG zur Nichtigkeit des Vertrages für die Zukunft führen könnte,

44

vgl.: HessVGH, Urteil vom 3. Februar 1999
- 5 UE 2492/92 -, der ein Unwirksamwerden eines
Vertrages infolge nach Vertragsschluss in Kraft
getretener Rechtsvorschriften wohl für grundsätzlich
möglich hält, ohne dieses Problem allerdings
ausdrücklich zu erörtern,

45

so fehlt es vorliegend jedenfalls an einem nachträglich entstandenen gesetzlichen Verbot.

46

Zwar wurde erstmals mit dem Inkrafttreten der TKZulV 1997, nach deren §§ 18 Abs. 2, 6
Abs. 2 für die Ausstellung von Standortbescheinigungen Gebühren nach Anlage 10 zur
Verordnung erhoben werden, ein Verbot vom Gesetz abweichender vertraglicher
Vereinbarungen aktuell. Denn ab diesem Zeitpunkt bestand für die Beklagte nicht nur eine
gesetzliche Gebührenerhebungspflicht, sondern war der zuständigen Behörde auch ein
Rahmen für die Höhe der zu erhebenden Gebühr für die einzelnen Amtshandlungen
vorgegeben.

47

Die in § 4 RV i.V.m. der Anlage hierzu getroffene Regelung über die Tragung der Kosten
im Zusammenhang mit der Begutachtung von Standorten für feste Funksendestellen steht
indes nicht im Widerspruch zur Regelung in der TKZulV 1997. Unter Gebührennummer 101
der Anlage 10 zur TKZulV 1997 wird der Behörde im Hinblick auf die Amtshandlung
"Erteilen einer Standortbescheinigung nach § 6 Abs. 2" ein Gebührenrahmen von 50,00 bis
12.000,00 DM eingeräumt. Sämtliche der in der Anlage zum Rahmenvertrag enthaltenen
Beträge für "kostenpflichtige Leistungen" im Sinne der Erteilung von
Standortbescheinigungen halten sich in diesem Rahmen, so dass von einer vom Gesetz
abweichenden vertraglichen Regelung keine Rede sein kann.

48

Daran ändert auch nichts, dass die in der Anlage zum Rahmenvertrag enthaltenen Beträge
nicht mit den Gebührensätzen übereinstimmen, die in der internen Verwaltungsanweisung
enthalten sind, die am 2. September 1998 als sog. Amtsblattverfügung 102/1998, Abl. RegTP
17/98, veröffentlicht - aber offenbar auch schon zuvor angewendet - worden ist. Diese
Verwaltungsanweisung stellt eine bloße Ausfüllung des gesetzlich vorgegebenen
Gebührenrahmens, das Ergebnis der Ausübung des eingeräumten Ermessens, aber keine
gesetzliche Regelung dar. Daher weichen die im Rahmenvertrag vereinbarten Beträge
allenfalls von einer später praktizierten Ermessensausübung ab. Dies reicht für einen Verstoß
gegen ein gesetzliches Verbot i.S.d. § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 134 BGB jedoch nicht aus.

49

III. Fehlt es mithin an einem Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot, war der Beklagten
eine Loslösung vom Vertrag - in Ermangelung eines von ihr geltend gemachten
Anpassungsverlangens nach § 60 Abs. 1 Satz 1 erste Alt. VwVfG - nur im Wege einer
Kündigung möglich. Eine solche war im Zeitpunkt der die Gebühren- bzw.
Kostentragungspflicht auslösenden Amtshandlungen nicht wirksam erfolgt.

50

Die vorsorglich zum 31. Dezember 1998 ausgesprochene ordentliche Kündigung der
Beklagten nach § 7 Satz 2 RV erfasste von dem Zeitpunkt ihres Wirksamwerdens her nicht
die Amtshandlungen im Monat November 1997. Die durch die Beklagte vor den hier
abgerechneten Amtshandlungen ausgesprochene außerordentliche Kündigung hat den
Rahmenvertrag nicht wirksam beendet. Die Voraussetzungen für eine solche Kündigung
lagen nicht vor.

51

Unter welchen Voraussetzungen eine Kündigung aus wichtigem Grund zulässig sein
sollte, ist im Rahmenvertrag selbst nicht geregelt. Insbesondere nennt er weder abschließend
noch beispielhaft Umstände, die als wichtiger Grund anzusehen sein sollen. Nach § 7 Satz 3
RV bleibt das Recht einer Kündigung aus wichtigem Grund vielmehr "unberührt". Diese
Regelung zeigt, dass für das Recht auf Kündigung aus wichtigem Grund auf die allgemein
geltenden Rechtsvorschriften bzw. -grundsätze verwiesen werden sollte. Ein Wegfall der
Geschäftsgrundlage, auf den sich die Beklagte wegen des Inkrafttretens der TKZulV 1997
vorliegend allein beruft, kann deswegen nur dann zur außerordentlichen Kündigung
berechtigen, wenn sich aus allgemeinen Vorschriften oder Grundsätzen ein solches Recht
ergibt.

52

Insofern ist allein § 60 VwVfG einschlägig. Danach kann eine Partei eines
öffentlich-rechtlichen Vertrages diesen kündigen, wenn sich die für die Festsetzung
des Vertragsinhalts maßgebend gewesenen Verhältnisse seit Abschluss des
Vertrages wesentlich geändert haben (1) und dies zur Folge hat, dass dieser
Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht
zuzumuten ist (2), sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei
nicht zuzumuten ist (3). Diese Voraussetzungen sind nicht sämtlich erfüllt.

53

(1) Allerdings ist durch das Inkrafttreten der TKZulV 1997 eine wesentliche
Veränderung der für die "Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesenen"
Verhältnisse i.S.v. § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eingetreten.

54

Diese Norm trägt vor dem Hintergrund des ungeschriebenen Gebots "pacta sunt
servanda" dem auf Treu und Glauben (§ 242 BGB) beruhenden Gedanken
Rechnung, dass eine vertragliche Loslösung ausnahmsweise möglich sein muss,
wenn die Bindung für eine Vertragspartei unzumutbar geworden ist. Darauf gründen
sich die vor allem im Zivilrecht entwickelten Grundsätze über die Änderung bzw. den
Wegfall der Geschäftsgrundlage (heute in § 313 BGB ausdrücklich normiert), an die
§ 60 VwVfG mit der Bezugnahme auf die bei Vertragsschluss maßgebend
gewesenen Verhältnisse und deren Auswirkungen auf bestehende Verträge
anknüpft. Für die Beurteilung der Frage, ob eine wesentliche Änderung im Sinne der
Norm vorliegt, kann deshalb auf die allgemein anerkannte Definition der
"Geschäftsgrundlage" zurückgegriffen werden.

55

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9. März 1999
- 8 S 2877/98 -, NVwZ-RR 2000, 206 f.,
Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 Rdn. 1 ff.;
Kopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 2.

56

Darunter sind die grundlegenden Umstände zu verstehen, die zwar nicht zum
eigentlichen Vertragsinhalt geworden sind, aber auch nicht bloßer Beweggrund
geblieben sind, sondern von den Vertragspartnern zur gemeinsamen Grundlage des
Vertrages gemacht worden sind. Dies sind neben den bei Vertragsschluss offen zu
Tage getretenen gemeinsamen Vorstellungen beider Vertragsparteien
gegebenenfalls auch die einem der Vertragspartner erkennbaren und von ihm nicht
beanstandeten Vorstellungen der anderen Partei von dem Vorhandensein
bestimmter Umstände, die so erheblich sind, dass es ohne sie nicht zum
Vertragsschluss oder jedenfalls nicht zu einem Vertrag mit diesem Inhalt gekommen
wäre.

57

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30. August 2000
- 9 A 5294/97 -, Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60
Rdn. 10; Kopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 8
ff.

58

Zwar lässt sich weder dem Rahmenvertrag noch den sonstigen dem Senat
vorliegenden Unterlagen entnehmen, was konkret Geschäftsgrundlage des
Rahmenvertrages war. Aufgrund aller Umstände teilt der Senat aber die
Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass das Fehlen einer normativen Regelung
im Zusammenhang mit der Erteilung von Standortbescheinigungen und das
Bedürfnis nach einer gleichwohl fixierten, verlässlichen Regelung (auch hinsichtlich
der Kostentragung) mit ausschlaggebend für den Abschluss des Vertrages war, und
sei es nur bis zum Inkrafttreten einer gesetzlichen Regelung. Ansonsten wäre der
Vertragsabschluß kaum verständlich. Soweit die Beklagte dies in anderen Verfahren
ohne durchgreifende Anhaltspunkte zu nennen in Abrede gestellt hat, ist
anzumerken, dass dies allenfalls zur Folge hätte, dass sie sich noch nicht einmal auf
den ihr vom Verwaltungsgericht zuerkannten Anspruch auf Vertragsanpassung in
Form der Kündigung nach § 60 Abs. 1 VwVfG berufen könnte. War das Fehlen einer
normativen (Gebühren-)Regelung somit Geschäftsgrundlage des Vertrages, entfiel
diese durch das Inkrafttreten der TKZulV 1997, womit zugleich eine wesentliche
Änderung der Rechtslage i.S.d. § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eintrat.

59

(2) Nach § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG berechtigt jedoch nicht jede wesentliche
Änderung der Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend
gewesen sind, zur Kündigung des Vertrages. Voraussetzung ist vielmehr u.a., dass
es sich um eine derart wesentliche Änderung handelt, dass dem betroffenen
Vertragspartner ein weiteres Festhalten am Vertrag nicht zuzumuten ist. Hintergrund
der gesetzlichen Regelung ist, dass der Grundsatz der Vertragstreue auch im
öffentlichen Recht nur ausnahmsweise und allein dann durchbrochen werden darf,
wenn dies notwendig ist, um wesentliche, d.h. untragbare, mit Recht und
Gerechtigkeit schlechterdings unvereinbare Ergebnisse im öffentlichen Interesse zu
vermeiden.

60

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 Rdn. 17;
Kopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 8.

61

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

62

Der Senat kann offen lassen, ob dies schon deshalb gilt, weil der Wegfall der
Geschäftsgrundlage durch das Inkrafttreten der Regelungen zur Gebührenerhebung für die
Erteilung von Standortbescheinigungen in der TKZulV 1997 in die Risikosphäre der
Beklagten fiel.

63

Aus dem Vorrang vertraglicher oder spezialgesetzlicher Risikozuweisungen, wie er für
das zivilrechtliche Rechtsinstitut des Wegfalls der Geschäftsgrundlage allgemein anerkannt ist
und inzwischen in § 313 Satz 1 BGB seinen ausdrücklichen Niederschlag gefunden hat, folgt
allerdings grundsätzlich, dass für die Berücksichtigung eines Umstandes im Rahmen der
Erörterung der Zumutbarkeit kein Raum ist, wenn die Vertragsparteien das Risiko einer
wesentlichen Änderung der Verhältnisse einer Partei allein zugewiesen haben. Im Rahmen
des § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann nichts Anderes gelten.

64

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 9. März 1999,
a.a.O.; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 Rdn. 20;
Kopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 6;

65

Vorliegend fehlt es an einer einschlägigen, ausdrücklichen vertraglichen oder gesetzlichen
Risikozuweisung. Den Regelungen des Rahmenvertrages lässt sich nicht konkret entnehmen,
die Beklagte solle das "Risiko" einer Rechtsänderung i.S. der Einführung einer gesetzlichen
Gebührenregelung tragen (anders als dies etwa bei einer zusätzlichen Formulierung in § 7 wie
"Als wichtiger Kündigungsgrund gilt nicht die Einführung einer gesetzlichen
Gebührenregelung" der Fall wäre). Eine diesbezügliche gesetzliche Norm ist ebenfalls nicht
ersichtlich. Ob im Hinblick auf die Frage der Risikoübernahme bedeutend sein könnte, dass
beide Vertragsparteien, wie die Klägerin behauptet, den Eintritt der Änderung - hier den
Erlass der TKZulV 1997 mit der Ermächtigung zur Gebührenerhebung - im Zeitpunkt des
Vertragsschlusses vorausgesehen haben, kann dahinstehen.

66

Ein außerordentliches Kündigungsrecht der Beklagten scheidet jedenfalls aus einem
anderen Grund aus. Für die Beklagte war hier wegen der in § 7 Satz 2 RV vereinbarten
(ordentlichen) Kündigungsmöglichkeit mit halbjähriger Frist zum Jahresende ein Festhalten
am Vertrag bis zum Ablauf dieser Kündigungsfrist, hier am 31. Dezember 1998, zumutbar.

67

Sinn und Zweck des § 60 Abs. 1 VwVfG ist es, wie schon dargelegt, die Parteien
nicht an vertraglichen Absprachen festzuhalten, die aufgrund einer wesentlichen
Änderung der Geschäftsgrundlage ihre Ausgleichsfunktion verloren haben. Sieht ein
Vertrag aber die Möglichkeit seiner Beendigung in einem angemessenen Zeitraum im
Wege der (ordentlichen) Kündigung vor, so gibt er es den Parteien in die Hand, ihr
Rechtsverhältnis selbst neu zu ordnen. Vor diesem Hintergrund scheidet die
Annahme einer Unzumutbarkeit der weiteren Vertragsbindung - bis zum
frühestmöglichen Ablauf der ordentlichen Kündigungsfrist zum 31. Dezember 1998 -
für die Beklagte aus. Ihr war ein Festhalten am Vertrag bis zu diesem Termin
vielmehr zuzumuten.

68

Bis zur Bekanntmachung der Verwaltungsanweisung zur Ausfüllung des
Gebührenrahmens zu Gebührennummer 101 der Anlage 10 zu § 18 Abs. 2 TKZulV 1997 war
es der Beklagten ohne Weiteres möglich, die von ihr unter dem Gesichtspunkt der
Abgabengerechtigkeit als unzumutbar angesehene Ungleichbehandlung zwischen
Anlagenbetreibern mit Rahmenverträgen und solchen ohne dadurch zu vermeiden, dass sie
gegenüber den "vertragslosen" Anlagenbetreibern gleich hohe Entgelte wie im
Rahmenvertrag vereinbart und vom gesetzlichen Gebührenrahmen gedeckt forderte. Bis zu
dem genannten Zeitpunkt hatte die Beklagte es also selbst in der Hand, die befürchtete
Ungleichbehandlung zu verhindern.

69

Der danach noch verbleibende, für die Beklagte allenfalls "problematische" Zeitraum
zwischen dem 2. September 1998 als dem Zeitpunkt der Bekanntmachung der
Verwaltungsanweisung und dem 31. Dezember 1998 als dem Tag des Ablaufs der
(ordentlichen) Kündigungsfrist nach § 7 Satz 2 RV ist bereits relativ kurz und rechtfertigt
schon für sich genommen nicht die Annahme einer Unzumutbarkeit der weiteren
Vertragsbindung für die Beklagte. Darüber hinaus stehen der Beklagten für diesen Zeitraum
vertragliche Kostenerstattungsansprüche in einer Höhe von immerhin etwa 2/3 der in der
Verwaltungsanweisung geregelten jeweiligen Gebührensätze zu, sie geht also nicht etwa "leer
aus".

70

Ferner kann nicht unbeachtet bleiben, dass der Beklagten seit dem Inkrafttreten
des TKG a.F. zum 1. Juli 1996 angesichts der Regelung in § 64 Abs. 3 dieses
Gesetzes klar sein musste, dass in absehbarer Zeit eine Regelung der
Gebührenpflichtigkeit der Erteilung von Standortbescheinigungen durch Verordnung
erfolgen würde. Es hätte sich ihr daher aufdrängen müssen, den Vertrag bereits
rechtzeitig (vorsorglich) ordentlich zu kündigen. Jedenfalls konnte die Beklagte, da
die Vorarbeiten des BMPT zur TKZulV 1997 vom 20. August 1997 einige Monate in
Anspruch genommen haben dürften, den Vertrag zum 30. Juni 1997 (mit Wirkung
zum 31. Dezember 1997) ordentlich kündigen und damit selbst den
"Übergangszeitraum" so kurz wie möglich halten.

71

Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass ein Festhalten am Vertrag bis zum Ablauf der
Kündigungsfrist untragbare, mit Recht und Gerechtigkeit schlechterdings unvereinbare
Ergebnisse zur Folge hatte. Eine etwaige Ungleichbehandlung zwischen Anlagenbetreibern
mit Rahmenvertrag und solchen ohne konnte die Beklagte durch eine spätere
Bekanntmachung der Verwaltungsanweisung vermeiden.

72

Letztlich kommt ein (Sonder-)Kündigungsrecht des Beklagten nach § 7 Satz 3 RV i.V.m.
§ 60 Abs. 1 Satz 2 VwVfG zur Verhütung oder Beseitigung "schwerer Nachteile für das
Gemeinwohl" nicht in Betracht. Diese Kündigungsregelung ist eng auszulegen mit der Folge,
dass besondere, erhebliche und überragende Interessen der Allgemeinheit die Auflösung des
Vertrags gebieten müssen, weil dem Staat bzw. der Verwaltung ansonsten unzumutbare
Lasten auferlegt würden.
Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 60 Rdn. 28;
Kopp-Ramsauer, a.a.O., § 60 Rdn. 19.

73

Von einer solchen Konstellation kann nach dem o.G. nicht die Rede sein. Ein
Kündigungsrecht nach § 7 Satz 3 RV aus anderen Gründen als dem behaupteten Wegfall der
Geschäftsgrundlage ist ebenfalls nicht erkennbar.

74

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung
hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO,
708 Nr. 10, 711 ZPO.

75

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür (§ 132 Abs. 2 VwGO)
nicht vorliegen.

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