Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-08-28, Aktenzeichen 5 A 124/01

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Rückzahlung einer Geldleistung für den Ausbau einer Straße.

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Die Beklagte ließ in den Jahren 1998/99 die Elbstraße in
Konau
Richtung
Popelau
auf der Grundlage eines Planfeststellungsbeschlusses ausbauen. Beabsichtigt war ein Ausbau mit bituminöser Straßendecke. Die Eheleute D. sind Eigentümer des Grundstücks E. in F.. Am Ende ihres Grundstücks sollte der Straßenausbau mit einem Wendehammer enden. Mit Schreiben vom 9. November 1998 und diversen nachfolgenden Schreiben wandten sie sich an die Beklagte, um in Höhe ihres Grundstücks eine veränderte Bauausführung zu erreichen. Zunächst äußerten sie den Wunsch, dass der Straßenausbau bereits nach dem Grundstück G. ende und die Straße zu den Grundstücken Nr. 23 und 25 als Schotterweg angelegt werde. Nachdem sie diese Variante aufgegeben hatten, führten sie mit der Beklagten Verhandlungen darüber, dass die Straße in Höhe ihres Grundstücks mit Natursteinpflaster anstelle einer Asphaltdecke ausgebaut werden sollte. Die dadurch entstehenden Mehrkosten sollten die Eheleute D. tragen. Die von der Beklagten beauftragte Niedersächsische Landgesellschaft mbH - NLG - schätzte die Mehrkosten gemäß ihrer Berechnung vom 12. Januar 1999 mit einem Betrag von 20.806,53 DM. Mit Schreiben vom 25. April 1999 unterbreiteten die Eheleute D. der Beklagten das Angebot, die Mehrkosten in Form einer Spende tragen zu wollen. Die genaue Gestaltung solle nach Besichtigung verschiedener in Neuhaus realisierter Lösungen vereinbart werden. Für den beabsichtigten Wendehammer solle ein Teilstück ihres Grundstücks an die Beklagte veräußert werden. Am 4. Mai 1999 fand eine Ortsbesichtigung statt, an der Frau H. teilnahm. Über den Ortstermin wurde ein Vermerk gefertigt, der von ihr und einem Mitarbeiter der Beklagten unterzeichnet wurde. In dem Vermerk hieß es u.a.:

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"Da mit dem Bauvorhaben entsprechend des Baufortschritts der Fa. Meyer kurzfristig der o.g. Bereich erreicht ist, stimmt Frau H. der in der hier beschriebenen Gestaltung zu und erklärt das Einverständnis zur Übernahme der festgestellten Mehrkosten durch Spende."

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Mit Schreiben vom 15. Mai 1999 benannte Frau H. die Klägerin als ihre Sponsorin für die Mehrkosten und bat die Beklagte, sich "offiziell" an die Klägerin zu wenden. In der Folgezeit machte die Beklagte gegenüber der Klägerin für den gewünschten Ausbau der Straße Mehrkosten von zunächst 46.749,48 DM geltend. Mit Schreiben vom 17. September 1999 äußerte die Klägerin gegenüber der Beklagten ihr Erstaunen über die Erhöhung der Mehrkosten gegenüber der Kostenschätzung vom 12. Januar 1999 und bat um einen persönlichen Gesprächstermin. Nachdem dieser stattgefunden hatte und von den Beteiligten eine nochmalige Kostenprüfung vereinbart worden war, stellte die Beklagte der Klägerin mit Schreiben vom 25. Januar 2000 Mehrkosten in Höhe von 42.634,83 DM in Rechnung. Die Erhöhung der Mehrkosten gegenüber der ursprünglichen Kostenschätzung begründete sie mit einer zwischenzeitlichen Erhöhung der Einheitspreise für die Pflastersteine. Mit Schreiben vom 23. Februar 2000 erklärte die Klägerin, dass ihr die kurzfristige Erhöhung des Kostenvoranschlags unverständlich sei. Sie halte auch den Abschluss eines Entschädigungsvertrags für erforderlich für den Fall, dass der privat finanzierte Zustand der Straße nachträglich geändert werde. Sie bitte diesbezüglich um einen schriftlichen Vorschlag. Sie werde zunächst eine "a.Cto.-Zahlung" von 15.000,-- DM leisten und nach Vereinbarung eines Vertrages den verbleibenden Betrag überweisen. Am 29. Februar und 7. April 2000 leistete die Klägerin Teilzahlungen in Höhe von jeweils 15.000,-- DM an die Beklagte. Zu einer schriftlichen Vereinbarung zwischen den Beteiligten über die Zahlungen kam es in der Folgezeit nicht. Nach erfolgloser außergerichtlicher Rückforderung des Betrages von 30.000,-- DM hat die Klägerin am 6. Juli 2000 Klage erhoben.

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Die Klägerin macht einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch geltend und trägt vor, dass sie die Zahlungen an die Beklagte rechtsgrundlos geleistet habe. Bei der Erklärung der Frau H. vom 4. Mai 1999 habe es sich um eine bloße Absichtserklärung, nicht um eine rechtsverbindliche Verpflichtung gehandelt.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an sie 15.338,76 EUR (entspricht 30.000,- DM) nebst 4 % Zinsen seit dem 6. Juli 2000 zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hält den Verwaltungsrechtsweg für nicht gegeben und die Klage jedenfalls für unbegründet, weil die Klägerin aufgrund der zwischen den Eheleuten D. und der Beklagten getroffenen Mehrkostenvereinbarung über den Straßenausbau geleistet habe. Mit der Klägerin sei eine Erfüllungsübernahme vereinbart worden.

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Die nach dem Geschäftsverteilungsplan des Gerichts für den Rechtsstreit zunächst zuständig gewesene 3. Kammer hat mit Beschluss vom 25. September 2001, den die Beteiligten nicht angefochten haben, festgestellt, dass für die Klage der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten 5 A 124/01 und 5 A 8/02 sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig. Der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 VwGO ist aus den Gründen des Beschlusses vom 25. September 2001, auf den Bezug genommen wird, gegeben. Nachdem der Beschluss unanfechtbar geworden ist, ist die Feststellung über die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs für die Beteiligten bindend geworden.

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Die Klage ist begründet.

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Rechtsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch, der gesetzlich nicht normiert ist. Als Rechtsinstitut, das aus allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung hergeleitet wird, ist er allgemein anerkannt (vgl. BVerwG, Urteil v. 9.6.1975, BVerwGE 48, 279, 286 ff; Maurer, Allg. Verwaltungsrecht, 11. Aufl., § 28 Rdnrn. 20 ff). Der Erstattungsanspruch ist auf die Rückgewährung rechtsgrundlos erlangter Leistungen gerichtet. Voraussetzung für den Anspruch ist eine ohne Rechtsgrund erfolgte unmittelbare Vermögensverschiebung zugunsten des Bereicherten, die mit einer Entreicherung auf der anderen Seite einher gehen muss.

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Eine unmittelbare Vermögensverschiebung zugunsten der Beklagten hat durch die bewirkten Zahlungen der Klägerin in Höhe von 30.000,-- DM stattgefunden. Ein Rechtsgrund für die Zahlungen hat gefehlt. Als Rechtsgrund im Sinne des Erstattungsanspruchs kommen vor allem vermeintliche vertragliche Verpflichtungen, darüber hinaus auch Gefälligkeiten oder die Erfüllung einer sittlichen oder Anstandspflicht in Betracht (vgl. Palandt, BGB, 61. Aufl., § 812 Rdnrn. 68 ff). Im Falle der Klägerin war Rechtsgrund für ihre Geldzahlungen nicht eine - zwischen den Beteiligten streitige - vertraglich vereinbarte Mehrkostenerstattungspflicht der Eheleute D. gegenüber der Beklagten. Die Klägerin hat an die Beklagte vielmehr im Vorgriff auf eine mit ihr selbst zu schließende "Sponsorenvereinbarung" geleistet. Für eine dahin gehende Leistungsbestimmung sprechen das Schreiben der Klägerin vom 23. Februar 2000 und der zeitliche Zusammenhang, in dem sich die Klägerin zu ihren Zahlungen geäußert hat. In dem Schreiben vom 23. Februar 2000 hat die Klägerin ihr Unverständnis über die Verdoppelung des von der Beklagten geforderten Mehrkostenbetrages geäußert und darüber hinaus Vorgaben für eine Zahlung des zuletzt geforderten Betrags von 42.634,83 DM durch sie gemacht. Sie hat den Abschluss eines Entschädigungsvertrags für erforderlich gehalten für den Fall, dass die von ihr zu fördernde Natursteinpflasterung wieder beseitigt wird. Sie hat weiterhin um eine schriftliche Vereinbarung gebeten und zunächst eine "a.Cto.-Zahlung", d.h. eine Vorauszahlung, in Aussicht gestellt mit der Ankündigung, den verbleibenden Betrag nach Vereinbarung eines Vertrags zu überweisen. Den Erklärungen lässt sich entnehmen, dass die Klägerin selbst als Vertragspartnerin der Beklagten auftreten und nicht lediglich eine bestehende oder vermeintlich bestehende Schuld der Eheleute D. oder allein der Frau H. tilgen wollte. Gegen letzteres spricht auch, dass die Eheleute D. bereits im Frühjahr 1999 ihre Vertragsverhandlungen mit der Beklagten geführt haben. Sie haben mit Schreiben vom 25. April 1999 gegenüber der Beklagten signalisiert, die Mehrkosten für den Straßenausbau durch eine Spende tragen zu wollen. Des Weiteren hat Frau H. anlässlich des Ortstermins am 4. Mai 1999 durch Unterzeichnung eines schriftlichen Vermerks ihr Einverständnis zur Übernahme der Mehrkosten durch eine Spende erklärt. Dass die Klägerin mit den Teilzahlungen im Jahr 2000 vertragliche Verpflichtungen der Eheleute D. aufgrund dieser Erklärungen erfüllen wollte, lässt sich ihrem Schreiben vom 23. Februar 2000 nicht entnehmen. Ebenso wenig kann das Schreiben als Schuldbeitritt oder - im Verhältnis zu den D. - als Erfüllungsübernahme ausgelegt werden. Die Bezeichnung der ersten Teilzahlung als "a.Cto.-Zahlung" spricht dafür, die Leistung der Klägerin als Vorausleistung auf eine im Einzelnen noch zu konkretisierende Sponsorenvereinbarung anzusehen. Zu einer solchen Abmachung ist es dann nicht mehr gekommen. Die Leistung der Klägerin ist deshalb rechtsgrundlos erbracht worden.

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Die Vorschrift des § 814 BGB , wonach das zum Zwecke der Erfüllung einer Verbindlichkeit geleistete u.a. dann nicht zurück gefordert werden kann, wenn der Leistende gewusst hat, dass er zur Leistung nicht verpflichtet war, steht der Geltendmachung des Erstattungsanspruchs nicht entgegen. Eine entsprechende Anwendung des § 814 BGB auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ist nicht möglich. Bei dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch handelt es sich um ein gewohnheitsrechtlich anerkanntes, eigenständiges Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts, bei dem die Besonderheiten des öffentlichen Rechts zu berücksichtigen sind. Auf einen Erstattungsanspruch des Bürgers gegen die Verwaltung passt der Rechtsgedanke des § 814 BGB nicht, weil die öffentliche Hand dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet ist und ihr Handeln darauf gerichtet sein muss, eine ohne Rechtsgrund erfolgte eingetretene Vermögensverschiebung zu beseitigen und rechtmäßige Zustände wieder herzustellen (vgl. OVG Rheinland/Pfalz, Urteil vom 28.11.1991, NVWZ 1992, 796; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl., Seiten 432 ff.; Detterbeck/Windthorst/Sproll, Staatshaftungsrecht, § 25 Rdnr. 24). Im Übrigen liegen auch die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 814 BGB nicht vor. Die Klägerin hat die streitgegenständlichen Geldzahlungen in Höhe von 30.000,-- DM nicht in Erfüllung einer nicht bestehenden Schuld geleistet, sondern als Vorausleistung ("
a-conto
") im Vorgriff auf eine noch abzuschließende Sponsorenvereinbarung. Durch diesen Vorbehalt hat sie zum Ausdruck gebracht, nicht freiwillig und ohne Rückforderungsrecht auf eine nicht bestehende Schuld leisten zu wollen (vgl. auch Palandt, a.a.O., § 814 Rdnrn. 5 f).

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Auf einen Wegfall der Bereicherung kann die Beklagte sich ebenfalls nicht berufen. Die Besonderheiten des öffentlichen Rechts schließen eine analoge Anwendung des § 818 Abs. 3 BGB auf den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch ebenso wie eine analoge Anwendung des § 814 BGB aus (Ossenbühl, a.a.O.; Detterbeck/Windthorst/Sproll, a.a.O., Rdnrn. 10 ff.). In tatsächlicher Hinsicht ist die Bereicherung der Beklagten auch nicht weggefallen. Wegen des teilweisen Ausbaus der Elbstraße mit Natursteinpflaster hat sie zwar höhere Aufwendungen gehabt. Diese kann sie aber nicht gegenüber der Klägerin "saldieren", weil die Aufwendungen nicht der Klägerin, sondern den Eheleuten D. zugute gekommen sind. Im Übrigen sind die Aufwendungen bereits in einem früheren Zeitpunkt entstanden. Mit den Ausbauarbeiten in Höhe des Grundstücks der Eheleute D. wurde im Mai 1999 begonnen, die Fertigstellung der Ausbauarbeiten insgesamt war im Herbst 1999. Die nachfolgende Vermögensverschiebung durch die Geldzahlungen der Klägerin am 29. Februar und 7. April 2000 konnte im Hinblick darauf nicht mehr wegfallen.

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Der Erstattungsanspruch der Klägerin ist nicht nach dem auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatz von Treu und Glauben ausgeschlossen. Voraussetzung dafür wäre, dass das Erstattungsverlangen den Wertvorstellungen aller billig und gerecht Denkenden widerspricht (vgl. Detterbeck/Windthorst/Sproll, a.a.O., § 25 Rdnr. 23). Das ist aber nicht der Fall. In der von der Beklagten zitierten Entscheidung des OVG Lüneburg vom 13. August 1991 (NJW 1992, 1404) hat das Oberverwaltungsgericht zu einem vertraglichen Erfüllungsanspruch aus einer Vereinbarung über Mehrkosten bei der Verlegung eines Schmutzwasserkanals ausgeführt, dass die Berufung des Kostenschuldners auf die Formnichtigkeit des Vertrages treuwidrig sei, weil der Vertrag von der Gegenseite erfüllt worden und eine sachgemäße Rückabwicklung nicht möglich sei. Es sei in hohem Maße unbillig, wenn der Kostenschuldner Vorteile aus dem Rechtsgeschäft ohne weiteren Ausgleich behalten dürfe. Die Schlussfolgerungen des Oberverwaltungsgerichts lassen sich auf den vorliegenden Fall nicht übertragen. Die Klägerin hat von der Beklagten keine Leistung erhalten, die sie behalten kann und der gegenüber ihr Rückforderungsverlangen unbillig erscheinen würde. Die Beklagte hat an die Eheleute D. "geleistet", indem sie die Elbstraße vor deren Grundstück hat aufwändiger herstellen lassen. Als die Beklagte den aufwändigeren Ausbau in Auftrag gegeben hat, bestand aufgrund der Äußerungen der Eheleute D. zwar die Erwartung, dass ihr die Mehrkosten erstattet würden. Ihr Vertrauen darauf hat sie aber in die Eheleute D. gesetzt und nicht in die Klägerin, auf die die Eheleute D. erstmalig mit Schreiben vom 15. Mai 1999 hingewiesen haben, d.h. nach Beginn der Bauarbeiten.

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Das nachfolgende Verhalten der Klägerin, auf die von den Beteiligten beabsichtigte nachträgliche Sponsorenvereinbarung zunächst Vorauszahlungen zu leisten und diese dann nach dem Scheitern der Vertragsverhandlungen zurück zu fordern, kann unter den gegebenen Umständen nicht als treuwidrig angesehen werden, auch wenn offen geblieben ist, warum die Klägerin am 29. Februar und dann nochmals am 7. April 2000 Vorauszahlungen an die Beklagte geleistet hat. Die Rechtsprechung billigt grundsätzlich widersprüchliches Verhalten (vgl. Palandt, a.a.O., § 242 Rdnr. 55 mit weiteren Nachweisen). Widersprüchliches Verhalten ist dann missbräuchlich, wenn für den anderen Teil ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden ist und der andere Teil im Hinblick hierauf bestimmte Dispositionen trifft. Ein dahin gehender Missbrauchsvorwurf lässt sich gegenüber der Klägerin nach den zuvor gemachten Ausführungen nicht erheben, weil die Beklagte nicht Dispositionen aufgrund von Äußerungen oder einem Verhalten der Klägerin getroffen hat. Die Klägerin muss sich auch nicht das Verhalten der Eheleute D. zurechnen lassen. Diese sind nicht als ihre Vertreter aufgetreten. Zu berücksichtigen ist weiterhin, dass die Beklagte ihrerseits nicht alles getan hat, damit es zum Vertragsschluss mit der Klägerin kommen konnte. Am 6. März 2000 hat sie den Eheleuten D. und der Klägerin einen Vertragsentwurf zukommen lassen, der Modalitäten über den Rückbau des Natursteinpflasters im Fall neuer verkehrstechnischer Überlegungen enthielt. Die Modalitäten waren zuvor von den Klägerin gefordert worden. In einem Vermerk vom 30. März 2000 führte der Gemeindedirektor der Beklagten dann aber aus, dass das Angebot vom 6. März 2000 im Hinblick auf die zwischenzeitlich entstandene Diskussion über eine Verlängerung der Elbstraße in Richtung Gülstorf nicht "umzusetzen" und die Forderung einzuziehen sei. Dass allein die Klägerin den Vertragsschluss in treuwidriger Weise verhindert hätte, ist danach nicht zu erkennen. Die Beklagte hat vielmehr selbst dazu beigetragen, dass die von der Klägerin geforderte Entschädigungsregelung nicht zustande gekommen ist. Damit entfällt auch der Vorwurf eines (einseitig) treuwidrigen Verhaltens gegenüber der Klägerin.

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Ergänzend zu der von der Beklagten zitierten Entscheidung des OVG Lüneburg ist auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Rückabwicklung von nichtigen öffentlich-rechtlichen Verträgen hinzuweisen. In seinem Urteil vom 10. August 2000 (NVwZ 2001, 206) hat das Bundesverwaltungsgericht klar gestellt, dass bei Nichtigkeit eines öffentlich-rechtlichen Vertrages nach dem VwVfG oder damit übereinstimmender Verwaltungsverfahrensgesetze der Länder die Geltendmachung eines Erstattungsanspruchs des Bürgers nicht schon dann dem Grundsatz von Treu und Glauben widerspricht, wenn das Rückabwicklungsverhältnis dadurch gestört ist, dass der Staat die von ihm erbrachte Leistung nicht mehr zurück erhalten kann. Mit dem Wegfall des Vertrages entbehre die Leistung des Bürgers in den Händen der Behörde für die Zukunft der Rechtfertigung. Der daran anknüpfende Erstattungsanspruch des Bürgers sei in der Nichtigkeitsfolge des Verwaltungsverfahrensrechts bereits angelegt. Erst wenn besondere, in der Person oder im Verhalten des Erstattung begehrenden Bürgers liegende Umstände hinzu treten, könne das Rückforderungsbegehren treuwidrig sein. Gemessen an diesen Maßstäben können für die Klägerin, die ihre Geldleistung an die Beklagte nicht aufgrund eines (nichtigen) Vertrages, sondern im Vorgriff auf eine vertragliche Verpflichtung erbracht hat, keine strengeren Anforderungen an die Geltendmachung des Erstattungsanspruchs gestellt werden. Besondere, in ihrer Person oder in ihrem Verhalten liegende Umstände, die ihre Begehren als treuwidrig erscheinen lassen, liegen nach den zuvor gemachten Ausführungen nicht vor.

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Rechtsfolge des Erstattungsanspruchs ist, dass die Beklagte den an sie geleisteten Betrag von 30.000,-- DM (= 15.338,76 EUR) an die Klägerin zurück zu zahlen hat. Der Zinsanspruch folgt aus § 291 BGB (analog).

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