Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-02, Aktenzeichen 1 K 51/03
ECLI:DE:VGMS:2004:0602.1K51.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils zu
vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in
dieser Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Die Beteiligten streiten um die Voraussetzungen des § 26 Abs. 5 Nr. 1
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein - Westfalen (GO NRW) wegen der
Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, das sich gegen die Einrichtung der Funktion
eines Beigeordneten richtet.

2

Am 14. Februar 2002 beschloss der Beklagte den Stellenplan für das
Haushaltsjahr 2002. Wegen des Amtes eines Beigeordneten richtete er erstmals eine
Stelle der Besoldungsgruppe A 14 BBO ein (§ 2 Abs. 2 Eingruppierungsverordnung).
Der Beklagte ergänzte mit Beschluss vom 23. Mai 2002 die Hauptsatzung der
Gemeinde um den § 11 a. Die Satzungsregelung hat den folgenden Wortlaut:

3

„§ 11 a
Beigeordnete
(1) Es wird eine hauptamtliche Beigeordnete bzw. ein
hauptamtlicher Beigeordneter gewählt. Die gewählte Person ist
die allgemeine Vertretung der Bürgermeisterin bzw. des
Bürgermeisters.
(2) Der Rat kann eine weitere beamtete Person bestellen, die
die allgemeine Vertretung im Bedarfsfall übernimmt."

4

Die Änderung der Hauptsatzung wurde im Amtsblatt der Gemeinde I. vom 13.
Juni 2002 bekannt gemacht.

5

Am 15. Juli 2002 reichten die Kläger bei dem Beklagten ein Bürgerbegehren ein,
das 1.749, davon 1.588 gültige Unterschriften von Bürgerinnen und Bürgern der
Gemeinde I. enthielt. Das Bürgerbegehren hat den folgenden Wortlaut:

6

„Die Unterzeichnenden beantragen, dass folgende
Angelegenheit der Gemeinde I. zum Bürgerentscheid gestellt
wird:
‚Sind Sie dafür, dass § 11 a Hauptsatzung der Gemeinde I.,
wonach eine hauptamtliche Beigeordnete bzw. ein
hauptamtlicher Beigeordneter gewählt werden soll, wieder
aufgehoben wird?' „
Das Bürgerbegehren enthält eine Begründung und Ausführungen zur Notwendigkeit
eines Kostendeckungsvorschlags.

7

Am 10. Oktober 2002 entschied der Beklagte, dass das Bürgerbegehren nach
§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW unzulässig sei. Der Bürgermeister der Gemeinde teilte
den Klägern mit Bescheid vom 11. Oktober 2002 die Entscheidung des Beklagten
mit. Den dagegen eingereichten Widerspruch der Kläger wies der Beklagte am 28.
November 2002 zurück. Die Entscheidung über den Widerspruch wurde den Klägern
mit Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters vom 05. Dezember 2002
bekanntgegeben.

8

Die Kläger haben am 09. Januar 2003 Klage erhoben.

9

Am 27. März 2003 wählte der Beklagte einen Beigeordneten. Der Beigeordnete
wurde mit Wirkung zum 01. Juni 2003 als Wahlbeamter auf Zeit ernannt und trat
seinen Dienst bei der Gemeinde I. an.
Die Kläger tragen vor,
das Bürgerbegehren habe sich infolge der Wahl und Ernennung des Beigeordneten
nicht erledigt. Im Übrigen bestehe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse.
Die Voraussetzungen des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW lägen nicht vor.
Das Bürgerbegehren erstrecke sich nicht auf die - evtl. innerorganisatorische -
Bestimmung der Zahl der Beigeordneten, sondern auf die Frage, ob überhaupt ein
Beigeordneter gewählt werde.

10

§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW wolle allein derartige Fragen von einem
Bürgerbegehren ausschließen, an denen die Bürger kein Interesse hätten, weil sie
den internen Bereich der Verwaltung nicht verließen. Im Sinne der Vorschrift
beschränke sich die innere Organisation der Gemeindeverwaltung auf die
traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt, deren
Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der
Behördenleitung bestimmt werde. Für solche Entscheidungen sei (auch) der
Beklagte nach § 41 Abs. 1 S. 2 lit. a GO NRW zuständig. Die Einführung des
Beigeordnetenamtes sei jedoch eine dem Bürgerbegehren zugängliche Frage der
Kommunalverfassung, die die Rechte und Pflichten der Gemeinde als solcher und
ihrer Organe, deren Stellung sowie deren Rechte und Pflichten gegenüber den
Gemeindebürgern und den anderen Organen beträfe. Die Vertretung der Gemeinde
nach außen durch einen Beigeordneten sei nicht nur eine Frage der inneren
Verwaltung. Der Beigeordnete könne die Gemeinde mit Außenwirkung vertreten (§§
68, 64 GO NRW). Beigeordnete griffen mit ihrer Tätigkeit in die Politik über,
vermittelten den politischen Willen in die Verwaltung und wirkten in die Öffentlichkeit
als eine Art „Gemeindeminister". Es handele sich um eine Gemeindeangelegenheit
von öffentlicher Bedeutung.

11

Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom
11. Oktober 2002 und des Widerspruchsbescheids vom 05.
Dezember 2002 zu verpflichten, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens zur Aufhebung des § 11 a der Hauptsatzung
der Gemeinde festzustellen,

12

hilfsweise

13

festzustellen, dass die Nichtzulassung des
Bürgerbegehrens zur Aufhebung des § 11 a der Hauptsatzung
der Gemeinde rechtswidrig war.

14

Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

15

Er trägt vor,
das Bürgerbegehren habe sich mit der Ernennung des Beigeordneten zum 01. Juni
2003 erledigt. Für die Kläger bestehe kein berechtigtes
Fortsetzungsfeststellungsinteresse.

16

Die Voraussetzungen des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW lägen vor. Das
Bürgerbegehren sei allein deshalb unzulässig, weil über die gestellte Frage nur
einheitlich entschieden werden könne und jedenfalls die Teilregelung in Satz 2 des
§ 11 a Abs. 1 der Hauptsatzung über die Vertretung im Amt die innere Organisation
der Gemeindeverwaltung betreffe.

17

Die Bestimmung der Zahl der Beigeordneten sei ebenfalls eine Regelung der
inneren Organisation der Gemeindeverwaltung, die sich nicht auf die Organisation
der Behörde „Bürgermeister" beschränke. Auch der Beklagte sei Teil der
Gemeindeverwaltung (§§ 40 f. GO NRW). Eine Beschränkung des § 26 Abs. 5 Nr. 1
GO NRW auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und
Geschäftsleitungsgewalt, deren Ausübung durch fachlich-technische
Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmt werde, erstrecke sich
nicht auf den Regelungsbereich des § 26 Abs. 1 GO NRW. Der Beigeordnete sei
kein selbständiges Organ der Gemeinde. Ihm komme mit der Funktion eines
Vertreters des Bürgermeisters nur eine abgeleitete und damit mittelbare
Organstellung zu. Die Bestimmung der Beigeordnetenzahl richte sich an der
notwendigen und zweckmäßigen Geschäftsverteilung aus.

18

Die Bestimmung des Geschäftskreises eines Beigeordneten betreffe ebenfalls
nur die innere Organisation der Gemeindeverwaltung.

19

Die Wahl von Beigeordneten sei die Folge einer entsprechenden
Verwaltungsorganisation.

20

Ungeachtet dessen sei das Bürgerbegehren nach §§ 26 Abs. 1 und 7, 7 Abs. 3
S. 3 GO NRW GO NRW unzulässig.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) ergänzend
Bezug genommen.

22

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

23

Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten durch den
Berichterstatter (§ 87 a Abs. 3 und 2 VwGO) und - nach Durchführung des
Erörterungstermins - unter Verzicht auf die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

24

I. Die Klage hat keinen Erfolg.
1. a) Die mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsklage ist zwar weiterhin
zulässig, weil sich das gegen § 11 a der Hauptsatzung gerichtete Bürgerbegehren
auch unter Mitberücksichtigung der Frist des § 26 Abs. 8 S. 2 GO NRW nicht erledigt
hat, nachdem die Planstelle durch einen Beamten auf Zeit besetzt wurde, dessen
Berufung in das Beamtenverhältnis für die Dauer von acht Jahren (§ 196 Abs. 2
Landesbeamtengesetz NRW) und damit länger als zwei Jahre (§ 26 Abs. 8 S. 2 GO
NRW) wirksam ist. Die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ermöglicht
eine erneute (Abhilfe- oder Nichtabhilfe-) Entscheidung des Beklagten oder die
Fortsetzung einer unmittelbar-demokratischen Willensbildung, die auf die Regelung
des § 11 a der Hauptsatzung und nicht auf das konkrete Beamtenverhältnis des
derzeitigen Stelleninhabers unmittelbar gerichtet sind (vgl. § 26 Abs. 6 S. 4 und S. 3
GO NRW). Dies bedarf jedoch keiner weiteren Begründung, weil die Klage in der
Sache keinen Erfolg hat.

25

b) Der angefochtene Bescheid und Widerspruchsbescheid sind nicht rechtswidrig
und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger haben keinen Anspruch
auf die begehrte Zulässigkeitsentscheidung des Beklagten.

26

Das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren ist gem. § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO
NRW unzulässig. Nach dieser Vorschrift ist ein Bürgerbegehren über die innere
Organisation der Gemeindeverwaltung unzulässig. Diese Voraussetzungen liegen
vor.

27

Die innere Organisation der Gemeindeverwaltung im Sinne der o. a. Vorschrift
umfasst nach der Rechtsprechung der Kammer die gesamte innere
Verwaltungsstruktur der Gemeinde. Sie ist - über die interne Ausgestaltung der
verschiedenen Verwaltungsorgane hinaus - Inbegriff der wechselseitigen
Beziehungen der Organe der Gemeindeverwaltung untereinander und gibt zugleich
den Rahmen für ihr Tätigwerden im Außenverhältnis der Gemeinde vor. Sie
unterscheidet sich dadurch zunächst von der äußeren Organisation der Gemeinde,
wonach sie durch die Gesamtheit ihrer Bürgerinnen und Bürger als
Körperschaftsmitglieder gebildet wird. Der Tatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO
NRW ist durch den Zusatz „der Gemeindeverwaltung" weiterhin gegenüber der
inneren Organisation der Gemeinde abgegrenzt, die nämlich nicht allein aus den
Verwaltungsorganen, sondern auch aus den Gemeindebürgerinnen und -bürgern in
ihrer Eigenschaft als Trägerorgan (etwa als Wahlbürgerschaft) besteht. Die innere
Organisation der Gemeindeverwaltung wird danach durch jede Entscheidung
betroffen, die Regelungen in Bezug auf die gemeindlichen Verwaltungsorgane und
ihre (inneren und äußeren) Zuständigkeiten trifft.

28

VG Münster, Beschluss vom 10. Januar 1996 - 1 L 1439/95 -; zum
Begriffspaar innere/äußere Organisation vgl. auch Wolff, Verwaltungsrecht
II, 3. Aufl., § 71 II a und b; Kluth, in: Wolff u. a., Verwaltungsrecht Band 3, 5.
Auflage, § 80 I. 1.
Von dieser Rechtsprechung der Kammer ist nach Auffassung des Gerichts nicht
abzuweichen. Dies gilt auch unter Mitberücksichtigung der vom
Oberverwaltungsgericht NRW geäußerten Zweifel.
OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1996 - 15 B 134/96 -, OVGE 45 S.
230 = NVwZ-RR 1997 S. 110 = StGRat 1996 S. 151 = Mitt NWStGB 1996 S.
107; vgl. auch Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, § 26 Anm. VI. und
(allein) für das hessische Landesrecht HessVGH, Beschluss vom 30.
September 2003 - 8 TG 2479/03 -, http://www.justiz.hessen.de/VGRecht/
Rechtsp.nsf/ = NVwZ-RR 2004 S. 281.
Nach dessen Ausführungen spreche angesichts der Wortwahl des Gesetzgebers viel
dafür, dass der von § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW erfasste Bereich auf die traditionellen
Gegenstände der Organisation- und Geschäftsleitungsgewalt beschränkt sei, deren
Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der
Behördenleitung bestimmt werde, ohne dass das Oberverwaltungsgericht NRW dies
letztendlich entscheiden musste. Diesen Ausführungen folgt das Verwaltungsgericht
nicht. § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW ist nicht auf den Bereich der traditionellen
Gegenstände der Organisation- und Geschäftsleitungsgewalt beschränkt, deren
Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der
Behördenleitung bestimmt werde.

29

Entscheidungen der Behördenleitung und damit des Bürgermeisters sind
regelmäßig nicht von einem Bürgerbegehren betroffen. § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW
steht in einem Regel-/ Ausnahmeverhältnis zu § 26 Abs. 1 GO NRW und erfasst
damit ausschließlich Regelungsbereiche, über die der Gemeinderat entscheidet. Die
nach § 41 Abs. 1 S. 2 lit. a GO NRW bestehende Regelungsbefugnis des Beklagten
erfasst damit ebenfalls keinen Organisations- oder Geschäftsleitungsbereich, dessen
Ausübung durch Zweckmäßigkeitserwägungen einer Behördenleitung bestimmt wird;
es entscheidet nach § 41 Abs. 1 GO NRW im Rahmen der internen Willensbildung
der Gemeinde ein anderes Organ und nicht die Behördenleitung (vgl. §§ 62 Abs. 1 S.
2 ff., 70 Abs. 4 S. 1 GO NRW).

30

Vgl. auch zur Differenzierung Organ und Behörde z. B. Kluth, a.a.O.,
§ 83 III 1, Rn. 137.
Die vom Gesetzgeber in § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW verwendete Wortwahl führt
ebenfalls nicht zu der Annahme, dass die Vorschrift allein den Bereich der
traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt erfasst,
deren Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der
Behördenleitung bestimmt wird. Mit dem Begriff der Gemeindeverwaltung wird nicht
„die Gemeindeverwaltung" oder „die Stadtverwaltung" im Sinne eines Verwaltungs-
und Behördenapparats, sondern „das Verwalten der Gemeinde" im Sinne der
Tätigkeit für die Gemeinde umschrieben. Die Gemeindeordnung verwendet den
Begriff der „Verwaltung der Gemeinde" und „Gemeindeverwaltung" nicht
ausschließlich in einem organisatorisch strukturellen, sondern in wesentlichen
Punkten in dem funktionell dynamischen Sinne der Tätigkeit des Verwaltens. Dies ist
insbesondere bei den Vorschriften der Fall, die - wie § 26 GO NRW - im
Zusammenhang mit der Willensbildung der Gemeinde stehen (§§ 40 Abs. 1, 41 Abs.
1 S. 1, 55 Abs. 1, 124 GO NRW).

31

Der Ausschluss von Bürgerbegehren über die innere Organisation der
Gemeindeverwaltung ist insoweit eine Ausprägung des Grundsatzes oder zumindest
mit dem Grundsatz vergleichbar, dass ein Bürgerbegehren nicht auf eine Vorgabe
gerichtet sein soll, sondern mit einem Bürgerentscheid die Sachentscheidung selber
treffen soll.

32

vgl. dazu z. B. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -
, NWVBl. 1998 S. 273.
Auf die Beeinflussung der Willensbildung für Sachentscheidungen gerichtete
Vorgaben können nicht nur inhaltlicher, sondern auch verfahrensmäßiger Art sein.
Mit einem Bürgerbegehren über die innere Organisation der Gemeindeverwaltung
wird aber in die Art und Weise der Willensbildung eingegriffen, nicht aber die
letztendliche Willensbildung für Fragen in der Sache selbst erreicht.

33

Den Begriff der Organisation der Gemeindeverwaltung im Sinne des § 26 Abs. 5
GO NRW auf die Tätigkeit des Bürgermeisters und der (weiteren) Beamten,
Angestellten und Arbeiter der Gemeinde zu beschränken, widerspricht auch das
Ergebnis, dass das Bürgerbegehren bzw. der Bürgerentscheid in einem solchen Fall
in die Art und Weise der Tätigkeit der Behörde „Bürgermeister" nur beschränkt, in die
Art und Weise der Tätigkeit des Rats einer Gemeinde und seiner
Unterorganisationen aber umfassend eingreifen könnte. Dies mag verdeutlicht
werden an den Beispielen, per Bürgerbegehren und -entscheid Ausschüsse des Rats
zu bilden oder aufzulösen, alle Entscheidungen, soweit sie nicht von § 41 Abs. 1 S. 2
GO NRW erfasst werden, auf ein anderes Entscheidungsorgan als den Rat, insbes.
einen Ausschuss, zu übertragen, Initiativrechte von fraktionslosen Mitgliedern zu
stärken bzw. im Rahmen der Gemeindeordnung zu beschränken oder auch „nur" den
Zeitpunkt von Ratssitzungen zu bestimmen. Für eine solche unterschiedliche
Behandlung der Gemeindeorganisation, je nachdem, ob das Organ und die Behörde
„Bürgermeister" oder ob der Rat betroffen ist, sieht das Gericht - neben § 26 Abs. 5
Nr. 2 GO NRW - keinen durchgreifenden Wertungsgesichtspunkt.

34

Bei Anwendung dieser Vorgaben liegen die Voraussetzungen des § 26 Abs. 5 Nr. 1
GO NRW vor, wenn sich das Bürgerbegehren auf die Bestimmung der Wahl eines
Beigeordneten und die Vertretungsregelung des Bürgermeisters richtet. Der
Qualifizierung des § 11 a der Hauptsatzung als Entscheidung zur inneren
Organisation der Gemeindeverwaltung steht die kommunalverfassungsrechtliche
Funktion und Stellung des Beigeordneten nicht entgegen.

35

Die kommunalverfassungsrechtliche Funktion des Beigeordneten und - daran
anknüpfend - die Bestimmung der Zahl der Beigeordneten geht nach der Auffassung
des Gerichts nicht über die innere Organisation der Gemeindeverwaltung hinaus.
Entgegen der Auffassung der Kläger ist die kommunalverfassungsrechtliche Stellung
eines Beigeordneten nicht mit der Stellung eines Ministers einer Regierung
vergleichbar.

36

Die Funktion eines Beigeordneten wird zwar kommunalverfassungsrechtlich
dadurch bestimmt, dass ein Beigeordneter einen Geschäftskreis leitet, ihm dafür -
entsprechend seiner Führungsverantwortung - eigene, der unumschränkten
Einflussnahme durch den Bürgermeister entzogene materielle
Verwaltungszuständigkeiten eingeräumt sind und ihm eine sein gesamtes
Arbeitsgebiet umfassende, durch den Bürgermeister nach außen nicht wirksam
beschränkbare Vertretungsmacht zusteht.

37

Vgl. zur GO NRW a. F. OVG NRW, Beschluss vom 28. September
1982 - 15 A 2376/79 -, S. 4; Beschluss vom 20. Juli 1990 - 12 B 390/90 -,
EStT NW 1991 S. 399
Aber gleichwohl trägt nicht er, sondern der Bürgermeister gemeinsam mit dem
Beklagten die Gesamtverantwortung für das kommunale Handeln.

38

OVG NRW, Beschluss vom 18. Dezember 2003 - 1 B 1750/03 -, S. 8;
Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung, § 62 GO Anm. 2.
Solange und soweit der Beklagte von seinem Recht nach § 73 Abs. 1 GO NRW
keinen Gebrauch macht, den Geschäftskreis des Beigeordneten festzulegen,
bestimmt der Bürgermeister - ggf. unter Beachtung einer beamtenrechtlichen
Zusicherung - dessen Arbeitsfeld (§ 62 Abs. 1 S. 3 GO NRW).

39

z. B. OVG NRW, Beschluss vom 18. Dezember 2003 - 1 B 1750/03 -, S.
4
Der Beigeordnete unterliegt der Leitungsbefugnis des Bürgermeisters. Der
Bürgermeister ist Dienstvorgesetzter aller Beamten und damit auch des
Beigeordneten. Der Beigeordnete ist an dessen fachlichen Weisungen gebunden
und diesem - und nicht unmittelbar dem Beklagten - für sein Arbeitsgebiet
verantwortlich.

40

OVG NRW, Urteil vom 18. September 1981 - 15 A 1306/79 -, NVwZ
1982 S. 318; Urteil vom 16. Januar 1992 - 12 A 60/90 -, NWVBl. 1992 S.
285.
Der Beigeordnete hat selbst als Mitglied des Verwaltungsvorstands kein
eigenständiges Letztentscheidungsrecht (vgl. § 70 Abs. 4 S. 1 GO NRW); der
Verwaltungsvorstand haut ausschließlich eine Mitwirkungsfunktion (§ 70 Abs. 2 GO
NRW).

41

Vgl. Erichsen, Kommunalrecht NRW, 2. Auflage, § 7 A 4, S. 133 f.
Soweit ein Beigeordneter berechtigt ist, eine von der Meinung des Bürgermeisters
abweichende Auffassung im Hauptausschuss vorzutragen (§ 70 Abs. 4 S. 2 GO
NRW), bewirkt dies keine Folgerungen, die ein Letztentscheidungsrecht des
Beigeordneten verursachen oder die den Rechtskreis der Gemeindeverwaltung
verlassen.

42

Vgl. zu den Folgerungen Held u. a., Kommunalverfassungsrecht NRW,
§ 70 GO Anm. 6.2
Die Vertretungsmacht im eigenen Arbeitsgebiet des Beigeordneten beinhaltet
ausschließlich eine Beschränkung der Art und Weise des Leitungsrechts des
Bürgermeisters, auch wenn sie nach außen grds. nicht beschränkbar ist.

43

Vgl. zu § 51 Abs. 2 GO NRW a. F. OVG NRW, Urteil vom
18. September 1981 - 15 A 1306/79 -, NVwZ 1982 S. 318.
Im Übrigen ist sie nicht Gegenstand der Hauptsatzung, sondern unmittelbare
gesetzliche Folge der Bestellung zum Beigeordneten (§ 68 Abs. 2 GO NRW).

44

Auch die Vertretungsmacht eines Beigeordneten nach §§ 64, 68 Abs. 1 S. 1 GO
NRW als allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters führt entgegen der Auffassung
der Kläger nicht dazu, dass mit § 11 a der Hauptsatzung eine Entscheidung zur
äußeren Organisation getroffen wird. Sie ist nicht Wesensmerkmal der Funktion und
Stellung eines Beigeordneten. Im Fall der Bestellung einer Mehrzahl von
Beigeordneten ist nicht jeder Beigeordneter zugleich allgemeiner Vertreter des
Bürgermeisters. Die Bestimmung eines allgemeinen Vertreters bedarf einer
besonderen Entscheidung.

45

Mit der Bestellung zum allgemeinen Vertreter nach § 11 a Abs. 1 S. 2 der
Hauptsatzung ist im Übrigen eine Zuweisung bestimmter Dienstgeschäfte (nur) für
den dienstlichen Aufgabenbereich und damit den internen Bereich verbunden.

46

Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung, § 68 Anm. I. 1; OVG NRW, Urteil
vom 12. November 1975 - 12 A 596/74 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius,
Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, GO NW § 51 Nr. 4, S.
33; das VG Arnsberg knüpfte im Urteil vom 21. März 1974 - 1 K 1588/73 -,
Kottenberg/Rehn/von Mutius, Rechtsprechung zum kommunalen
Verfassungsrecht, GO NW § 51 Nr. 3, S. 24 ausdrücklich an das innere
Gefüge einer Verwaltung an.
Der als allgemeiner Vertreter tätige Beigeordnete ist ebenfalls im Vertretungsfall an
die Weisungen des Bürgermeisters intern gebunden. Er kann zwar im
Außenverhältnis wirksam seine Vertretungsmacht ausüben, darf sie aber im
Innenverhältnis nicht entgegen den Vorgaben des Bürgermeisters nutzen.

47

Ungeachtet dessen haben auch Entscheidungen in dem Bereich der
traditionellen Gegenstände der Organisation- und Geschäftsleitungsgewalt, deren
Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der
Behördenleitung bestimmt wird, eine Außenwirkung. Regelung des Bereichs der
inneren Organisation sind im Übrigen auch sonst nicht frei von Bezugspunkten zum
Außenrecht. Dies folgt bereits daraus, dass jede innerorganisatorische Entscheidung
zur Änderung von Geschäftsverteilung Außenrechtsbezüge über das öffentliche
Dienstrecht hat, weil jede innerorganisatorische Entscheidung nicht nur die
Amtswaltersphäre, sondern weiterhin die privaten Rechte des betroffenen
Bediensteten miterfasst.

48

Vgl. z. B. Kluth, in: Wolff u. a., Verwaltungsrecht, Band 3, 5. Auflage,
§ 80 Rn. 65 f., 79.
Mit jeder Änderung der Geschäftsverteilung für die Bediensteten der Gemeinde ist
insoweit eine Veränderung der Außenvertretung verbunden. Die Bediensteten sind in
ihrem Geschäftsbereich regelmäßig zur Außenvertretung des Bürgermeisters
bevollmächtigt, soweit sie nicht Verpflichtungen zu Lasten der Gemeinden eingehen.
Nur für den letzteren Bereich regelt § 64 GO NRW eine besondere
Gesamtvertretungsmacht.

49

Im Übrigen besteht - wie hier - im Falle der Bestimmung nur eines Beigeordneten
für den Beklagten wegen der Bestimmung des allgemeinen Vertreters kein
Entscheidungsermessen (§ 68 VwGO). Soweit sich das Bürgerbegehren gegen § 11
a Abs. 1 S. 2 der Hauptsatzung richtet, ist es daher bereits gem. § 26 Abs. 5 Nr. 9
GO NRW unzulässig.

50

Dass die Bestimmung der Zahl der Beigeordneten eine Angelegenheit der Kom-
munalverfassung und eine Angelegenheit von öffentlicher Bedeutung in der Ge-
meinde ist, begründet nicht die Annahme eines Akts der äußeren Organisation der
Gemeindeverwaltung. Richtig ist zwar, dass eine kommunalverfassungsrechtliche
Angelegenheit grundsätzlich Gegenstand eines Bürgerbegehrens und -entscheids
sein kann. § 26 Abs. 1 und 5 GO NRW knüpfen nicht an eine Betroffenheit der
Kommunalverfassung an. Jede Angelegenheit der Gemeinde kann unterschiedslos
Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein, ohne dass es auf eine Qualität oder den
Grad der Wichtigkeit ankommt (§ 26 Abs. 1 GO NRW), soweit nicht die
Voraussetzungen eines Ausnahmetatbestands vorliegen. § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW
schließt das Bürgerbegehren für alle Fälle aus, die die innere Organisation der
Gemeindeverwaltung betreffen. Auch dieser Ausschlusstatbestand steht schon nach
seinem Wortlaut nicht unter dem Vorbehalt, dass die Kommunalverfassung nicht
betroffen ist. Ein Vergleich mit § 41 Abs. 1 S. 1 GO NRW zeigt demgegenüber auf,
dass der Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW gerade auch für
kommunalverfassungsrechtliche Vorgaben gelten kann. Dem Bürgerbegehren sind
auch sonst mit § 26 Abs. 5 Nrn. 1 bis 10 GO NRW Angelegenheiten von öffentlicher
Bedeutung entzogen.

51

Vgl. weiterhin zu einer anderen Konstellation, in der eine
kommunalverfassungsrechtliche Entscheidung dem Bürgerbegehren
entzogen ist, gerade OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1996 - 15 B
134/96 -, OVGE 45 S. 230 = NVwZ-RR 1997 S. 110 = StGRat 1996 S. 151 =
Mitt NWStGB 1996 S. 107 (Beibehaltung der kommunalen Doppelspitze).
Das wertende Ergebnis der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens wird im Rahmen
einer Gesamtschau der betroffenen gegenseitigen Interessen bestätigt. Wie sich aus
der Begründung des Bürgerbegehrens ergibt, richtet sich das Begehren nicht gegen
die Bestellung eines Beigeordneten als solchen, sondern gegen die von Gesetzes
wegen daran anknüpfenden weiteren Aufwendungen (vgl. § 7 Abs. 1
Stellenobergrenzenverordnung und § 2 Abs. 2 Eingruppierungsverordnung, § 5 Abs.
1 Nr. 1 Stellenobergrenzenverordnung), die das Bürgerbegehren mittelbar als ein
solches nach § 26 Abs. 5 Nr. 2 und/oder Nr. 3 GO NRW erscheinen lassen.

52

2. Der Hilfsantrag ist nicht rechthängig geworden, nachdem die Bedingung der
Unzulässigkeit des Hauptantrags nicht eingetreten ist.

53

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708
Nr. 11, 711 ZPO.

54

Die Zulassung der Berufung folgt aus §§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO. Zwar liegt keine Abweichung von der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts NRW vor, weil die mit Beschluss vom 12. Februar 1996 -
15 B 134/96 - geäußerten Bedenken für die Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts nicht entscheidungstragend waren. Die Sache hat aber
grundsätzliche Bedeutung in Bezug auf die Auslegung der landesrechtlichen
Vorschrift des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW. Eine (sonstige) Entscheidung des
Oberverwal-tungsgerichts NRW zu § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW ist nicht
ersichtlich.

55