Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-02-13, Aktenzeichen 4 S 2861/06

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des
Verwaltungsgerichts Freiburg vom 13. November 2006 - 5 K 1731/06 -
geändert. Der Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen
Anordnung verpflichtet, den Antragsteller so zu behandeln, als sei
das zwischen den Beteiligten bestehende Beamtenverhältnis auf
Widerruf durch die dem Antragsteller gegenüber erfolgte Mitteilung
des Regierungspräsidiums Freiburg - Abteilung Schule und
Bildung - vom 29.12.2005 nicht mit Ablauf des 31.12.2005 beendet
worden.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens in beiden
Rechtszügen.

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des
Verwaltungsgerichts für beide Rechtszüge auf jeweils 3.419,20 EUR
festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde ist zulässig, da sie innerhalb der Frist des § 147 Abs. 1 VwGO beim Verwaltungsgericht eingelegt und fristgerecht (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) begründet worden ist und sich unter Darlegung der Beschwerdegründe entsprechend den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO hinreichend mit der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt.

2

Die Beschwerde ist auch begründet. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts hat der Antragsteller für die begehrte einstweilige Anordnung einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Denn bereits bei der im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage, welche für den Senat auf die mit der Beschwerde dargelegten Gründe beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), wird erkennbar, dass entgegen der dem Antragsteller durch Zustellung am 31.12.2005 eröffneten Mitteilung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 29.12.2005, derzufolge dem Antragsteller trotz der Verlängerung des ersten Ausbildungsabschnitts selbständiger Unterricht nicht übertragen werden konnte, das zwischen den Beteiligten bestehende Beamtenverhältnis auf Widerruf und damit der Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an Gymnasien nicht mit Ablauf des Monats der Zustellung dieser Mitteilung beendet worden ist. Angesichts der entgegenstehenden Auffassung des Antragsgegners, der Vorbereitungsdienst sei mit Ablauf des Jahres 2005 beendet worden, ist auch ein Anordnungsgrund gegeben (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Hierbei geht der Senat von folgenden Erwägungen aus:

3

Ausgangspunkt der rechtlichen Betrachtung ist die auf der Grundlage der §§ 18 Abs. 2 und 3, 39 Abs. 3 LBG und 35 Abs. 3 SchG ergangene Bestimmung des § 7 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung des Kultusministeriums über den Vorbereitungsdienst und die Zweite Staatsprüfung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an Gymnasien (APrOGymn) vom 10.03.2004 (GBl. S. 181). Danach endet das Beamtenverhältnis auf Widerruf eines Studienreferendars mit dem Ablauf des Monats, in dem das Regierungspräsidium dem Bewerber eröffnet, dass auch nach einmaliger Verlängerung des ersten Ausbildungsabschnitts nach § 10 Abs. 3 die Übernahme selbständiger Unterrichtsaufgaben nicht verantwortet werden kann. § 10 Abs. 3 APrOGymn besagt, dass der erste Ausbildungsabschnitt des Vorbereitungsdienstes (§ 11 Abs. 3) sich einmal um ein Unterrichtshalbjahr verlängert, wenn nach der Feststellung des Seminars oder der Schule nicht verantwortet werden kann, dass der Studienreferendar im zweiten Ausbildungsabschnitt selbständig unterrichtet; eine derartige einmalige Verlängerung ist im Falle des Antragstellers ausgesprochen worden. Zwar sind die Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 Satz 2 APrOGymn erfüllt, da das Regierungspräsidium dem Antragsteller unstreitig eröffnet hat, dass aufgrund des Berichts des Seminars vom 20.12.2005, der auf der Einschätzung der an der Ausbildung des Antragstellers Beteiligten, auch des Leiters der Ausbildungsschule, beruht, die Übernahme selbständiger Unterrichtsaufgaben durch den Antragsteller nicht verantwortet werden kann. Die sich daraus ergebende Rechtsfolge einer Beendigung des Beamtenverhältnisses und damit des Vorbereitungsdienstes ist jedoch entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts und des Antragsgegners nicht eingetreten, weil § 7 Abs. 2 Satz 2 APrOGymn von der gesetzlichen Ermächtigung des § 39 Abs. 3 LBG nicht erfasst und deshalb unwirksam sein dürfte.

4

Nach § 39 Abs. 3 LBG kann in den Ausbildungs- und Prüfungsordnungen - welche als Rechtsverordnungen von den Ministerien im Rahmen ihres Geschäftsbereichs und im Benehmen mit dem Innenministerium erlassen werden (§ 18 Abs. 2 und 3 LBG) - bestimmt werden, dass das Beamtenverhältnis eines Beamten auf Widerruf u.a. mit dem wiederholten Nichtbestehen einer Zwischenprüfung, die Voraussetzung für die Ablegung der Laufbahnprüfung ist, endet. Anders als das Verwaltungsgericht meint, spricht mehr dagegen als dafür, dass die verordnungsrechtliche Vorschrift des § 7 Abs. 2 Satz 2 APrOGymn gegen Art. 61 Abs. 1 Satz 1 und 2 LV verstößt, weil sie den vom Gesetzgeber durch § 39 Abs. 3 LBG gezogenen Rahmen der Verordnungsermächtigung nicht einhält. Denn bei der in § 10 Abs. 3 Satz 1 APrOGymn geregelten Feststellung des Seminars oder der Schule, ob es verantwortet werden kann, dass der Studienreferendar im zweiten Ausbildungsabschnitt selbständig unterrichtet, handelt es sich schwerlich um eine „Zwischenprüfung“ im Sinne des § 39 Abs. 3 LBG. Selbst wenn, wie das Verwaltungsgericht meint, nicht die formale Bezeichnung als Zwischenprüfung entscheidend sein sollte, sondern es ausreichen sollte, ob es sich der Sache nach um eine für den weiteren Fortgang der Ausbildung maßgebliche „Prüfung“ handelt, dürfte die Feststellung nach § 10 Abs. 3 Satz 1 APrOGymn nicht die an eine derartige Prüfung zu stellenden inhaltlichen Anforderungen erfüllen. Das folgt bereits daraus, dass das Landesbeamtengesetz unter einer „Prüfung“, wie sie in den Ausbildungs- und Prüfungsordnungen für die einzelnen Laufbahnen der Beamten und damit auch für die Laufbahn des höheren Schuldienstes an Gymnasien durch Rechtsverordnung geregelt werden kann, eine Leistungs-, Befähigungs- und Eignungsfeststellung versteht, die verschiedenen formell- und materiell-rechtlichen Anforderungen gerecht wird und dementsprechend strukturiert ist. Welche Anforderungen das Landesbeamtengesetz dabei im Blick hat, ergibt sich aus der die Vorgaben des Art. 61 Abs. 1 Satz 2 LV umsetzenden gesetzlichen Verordnungsermächtigung in § 18 Abs. 3 LBG. Danach verbindet der Landesgesetzgeber mit einer beamtenrechtlichen „Prüfung“ offenbar die Vorstellung, von einer solchen könne nur die Rede sein, wenn insbesondere die Prüfungsorgane, ihre Zusammensetzung und ihre Zuständigkeit (§ 18 Abs. 3 Nr. 7 LBG), die Anforderungen in der Prüfung sowie Art und Umfang der Prüfungsleistungen (§ 18 Abs. 3 Nr. 8 LBG), das Prüfungsverfahren sowie die Folgen von Verstößen gegen Prüfungsvorschriften (§ 18 Abs. 3 Nr. 10 LBG), die Bewertung der einzelnen Prüfungsleistungen und die Ermittlung des Prüfungsgesamtergebnisses (§ 18 Abs. 3 Nr. 11 LBG) und der Rücktritt von der Prüfung und die Wiederholbarkeit einer nicht bestandenen Prüfung (§ 18 Abs. 3 Nr. 12 LBG) rechtlich geregelt sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann deshalb das Vorliegen einer Prüfung wohl nur bejaht werden, wenn derartige formelle und inhaltliche Anforderungen erfüllt sind. Das gilt auch für die in § 39 Abs. 3 LBG als möglicher Inhalt einer Ausbildungs- und Prüfungsordnung genannte „Zwischenprüfung“, die Voraussetzung für die Ablegung der Laufbahnprüfung sein soll. Es ist nicht ersichtlich, weshalb eine derartige Zwischenprüfung geringeren Anforderungen als die in § 18 Abs. 3 LBG vorausgesetzten Prüfungen unterliegen soll, selbst wenn es sich bei den letzteren regelmäßig um die - für die Verwirklichung des Grundrechts der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) besonders bedeutsamen - Abschlussprüfungen handeln dürfte. Denn auch die Zwischenprüfungen, die Gegenstand der Verordnungsermächtigung des § 39 Abs. 3 LBG sind, haben erhebliche Bedeutung für die Verwirklichung des Grundrechts der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG), weil ihr Bestehen Voraussetzung für die Ablegung der abschließenden Laufbahnprüfung ist.

5

Davon abgesehen stellt auch nach dem allgemeinen Rechtsverständnis eine „Prüfung“ qualitativ mehr dar als eine bloße Feststellung nach § 10 Abs. 3 APrOGymn, ein Studienreferendar sei zur Übernahme selbständiger Unterrichtsaufgaben geeignet. Anders als das Verwaltungsgericht meint, ist eine Prüfung gerade dadurch gekennzeichnet, dass in formalisierter Weise, also gerade durch die Einrichtung eines entsprechenden Verfahrens und unter Beachtung von Kriterien, wie § 18 Abs. 3 LBG sie vorschreibt, die Eignung, Befähigung oder Leistung eines Prüflings bestimmt wird. Die durch das Erfordernis eines bestimmten Verfahrens erreichte Verbesserung der Rechtsposition eines Prüflings dient der Sicherung seiner Grundrechte aus Art. 3 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG und stellt einen Ausgleich für die in materiell-rechtlicher Hinsicht beschränkte gerichtliche Kontrolldichte dar. Wenn das Verwaltungsgericht insoweit ausführt, in den Fällen des § 10 Abs. 3 APrOGymn werde durch das Seminar und die Schule die Befähigung des Referendars zur Erteilung selbständigen Unterrichts „überprüft“ und dies stelle der Sache nach eine „Prüfung“ dar, vermag der Senat daher dieser Auffassung nicht beizutreten. Denn eine bloße Überprüfung von Kenntnissen und Fähigkeiten, wie sie etwa die Feststellung nach § 10 Abs. 3 APrOGymn darstellt, entbehrt, auch wenn es gewisse verfahrensrechtliche Erfordernisse geben mag, gerade der ausgeprägten verfahrensrechtlichen Sicherungen, wie sie einer Prüfung im Rechtssinne eigen sind. Eine derartige Überprüfung ist keine formalisierte Prüfung im herkömmlichen Sinne, wie sie in den formellen und materiellen Einzelheiten in einem Gesetz oder einer darauf gestützten Rechtsverordnung geregelt ist (vgl. etwa VGH Bad.-Württ., Urteil vom 26.10.2005 - 9 S 2343/04 -, ESVGH 56, 96 = VBlBW 2006, 146).

6

Die Annahme des Antragsgegners, das zwischen ihm und dem Antragsteller bestehende Beamtenverhältnis auf Widerruf sei nach § 7 Abs. 2 Satz 2 APrOGymn mit Ablauf des Monats Dezember 2005 kraft Gesetzes beendet worden, trifft deshalb wohl nicht zu. Der Antragsteller befände sich folglich nach wie vor im ersten Ausbildungsabschnitt des Vorbereitungsdienstes (§ 11 Abs. 3 APrOGymn). Bei sachdienlicher Auslegung des von ihm gestellten Antrags, ihm im Wege der einstweiligen Anordnung zu gestatten, den Vorbereitungsdienst fortzusetzen, beschränkt sich sein Begehren deshalb auf die (vorläufige) Verpflichtung des Antragsgegners, ihn so zu behandeln, als sei das zwischen ihm und dem Antragsgegner bestehende Beamtenverhältnis auf Widerruf durch die ihm gegenüber erfolgte Mitteilung des Antragsgegners vom 29.12.2005 nicht mit Ablauf des 31.12.2005 beendet worden. Denn eine Fortsetzung des Vorbereitungsdienstes in der Weise, dass der Antragsteller nunmehr in den zweiten Ausbildungsabschnitt (§ 11 Abs. 4 APrOGymn) aufrücken könnte, ist von vornherein nicht möglich, weil er darin selbständigen Unterricht mit eigenem Lehrauftrag halten müsste. Das Vorbringen des Antragstellers, die ihm eröffnete Feststellung des Seminars, es sei auch nach einmaliger Verlängerung des ersten Ausbildungsabschnitts nicht zu verantworten, ihm selbständige Unterrichtsaufgaben zu übertragen, sei rechtswidrig und verletze ihn in seinen Rechten, weil Unterrichtsbesuche nicht oder zu kurzfristig angekündigt worden seien und sachfremde Erwägungen angestellt worden seien und weil seine Fähigkeiten auch in der Sache unzutreffend gewürdigt worden seien, kann daran nichts ändern. Denn die Frage der Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit einer derartigen Feststellung und der daraus folgenden subjektiven Rechtsverletzung eines Studienreferendars ist entsprechend den allgemein für das Beurteilungswesen im Beamtenverhältnis entwickelten Grundsätzen zu beantworten (vgl. den Senatsbeschluss vom 21.04.2004 - 4 S 759/04 -). Das bedeutet, dass der Dienstherr allgemeine und pauschal formulierte Werturteile in den Beurteilungen durch nähere schriftliche Darlegungen spätestens in dem der Anrufung der Verwaltungsgerichte zwingend vorgeschalteten (§ 126 Abs. 3 BRRG) Vorverfahren erläutern, konkretisieren und dadurch plausibel machen muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1980, BVerwGE 60, 245). Da dem Dienstherrn im Rahmen der ihm erteilten Beurteilungsermächtigung ein Beurteilungsspielraum zusteht, wäre in der Hauptsache regelmäßig allein eine Klage auf Neubescheidung der streitigen Feststellung nach § 10 Abs. 3 APrOGymn sachdienlich. Daraus folgt, dass beim derzeitigen Verfahrensstand eine einstweilige Anordnung, der Antragsteller möge in den zweiten Ausbildungsabschnitt übernommen werden, mangels eines derart weitgehenden Anordnungsanspruchs rechtlich nicht möglich ist. Ein dahin gehendes Verständnis des Antrags wäre also bereits nicht sachdienlich.

7

Zum weiteren Verfahrensgang bemerkt der Senat, dass eine Entlassung des Antragstellers aus dem Vorbereitungsdienst auch bei Unwirksamkeit des § 7 Abs. 2 Satz 2 APrOGymn möglich ist. Eine Ermächtigungsgrundlage für eine Entlassungsverfügung dürfte in § 7 Abs. 3 Nr. 2 APrOGymn zu sehen sein, da das nicht behebbare Fehlen der Fähigkeit, selbständige Unterrichtsaufgaben zu übernehmen und in den zweiten Ausbildungsabschnitt zu gelangen, wohl einen wichtigen Grund darstellt. Außerdem könnte ggf. die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 44 LBG herangezogen werden.

8

Bei dieser Rechtslage bedurfte es keiner Erörterung der Frage, ob der Antragsteller, wie er meint, durch die von ihm angegriffene negative Feststellung nach § 10 Abs. 3 APrOGymn, wie sie im Bericht des Seminars vom 20.12.2005 enthalten ist, in seinen Rechten verletzt wird.

9

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

10

Die Festsetzung und Änderung des Streitwerts für das Verfahren in beiden Instanzen folgt aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 1 und 52 Abs. 1 und Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 GKG (3,25facher Betrag der maßgeblichen monatlichen Anwärterbezüge). Dabei hält der Senat wegen der geringeren Bedeutung des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes die Hälfte des in einem Hauptsacheverfahren anzunehmenden Streitwerts (6,5facher Betrag der monatlichen Anwärterbezüge) für angemessen.

11

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 und 66 Abs. 3 Satz 3 GKG ).