Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-25, Aktenzeichen 7 C 10574/12
ECLI:DE:OVGRLP:2012:1025.7C10574.12.0A

Die Satzung des Landkreises Bad Dürkheim vom 22. Juni 2011 über die Erhebung von Elternbeiträgen in Kindertagesstätten und in der Kindertagespflege wird für unwirksam erklärt, soweit sie Kindertagesstätten betrifft.

Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Antragsteller sind die Eltern des Kindes N., geboren am … 2001, das einen Hortplatz in der Kindertagesstätte der Gemeinde H. "I." in Anspruch nimmt. Sie begehren die Feststellung der teilweisen Unwirksamkeit der Satzung des Landkreises Bad Dürkheim vom 22. Juni 2011, auf deren Grundlage für den Besuch ihres Sohnes in dem Hort mit Bescheid vom 18. November 2011 ein Elternbeitrag "festgesetzt" worden ist.

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Nach § 1 Abs. 1 dieser Satzung werden für die Inanspruchnahme eines Platzes in einer Kindertagesstätte bzw. der Kindertagespflege im Landkreis Bad Dürkheim Elternbeiträge nach den Vorschriften der Satzung erhoben. § 2 Abs. 1 der Satzung stellt klar, dass der Besuch des Kindergartens für Kinder ab Vollendung ihres zweiten Lebensjahres bis zum Schuleintritt beitragsfrei ist (§ 13 Kindertagesstättengesetz Rheinland-Pfalz - KitaG). Nach Absatz 2 der Bestimmung wird für die Inanspruchnahme eines Krippen- bzw. Hortplatzes vom Landkreis ein monatlicher Elternbeitrag festgesetzt, dessen Höhe aus der Anlage 1 zu dieser Satzung in der jeweils geltenden Fassung ersichtlich ist. Nach Absatz 3 der Bestimmung wird ein Elternbeitrag gemäß § 13 KitaG für Krippen- und Hortplätze gestaffelt nach Einkommen und Kinderzahl erhoben. Die Höhe der Elternbeiträge wird danach vom Jugendhilfeausschuss festgesetzt und im amtlichen Bekanntmachungsblatt des Landkreises veröffentlicht. Nach § 5 Abs. 1 der Satzung erfolgt die Prüfung des Einkommens nach Maßgabe der "Richtlinien zur Elternbeitragserhebung in Krippen, Horten und altersgemischten Einrichtungen". Die Hortbeiträge sind nach Anlage 1.2 der Satzung in sechs Einkommensklassen von 20.280,00 € bis über 47.160,00 € gestaffelt und zudem nach der Kinderzahl differenziert (Familien mit einem, zwei oder drei Kindern). Sie betragen etwa für eine Familie mit einem Kind 58,50 € monatlich in der Stufe I bis hin zu 195,00 € in der Stufe VI. Familien mit vier und mehr Kindern zahlen keine Elternbeiträge.

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Die Festsetzung gegenüber den Antragstellern erfolgte auf der Grundlage von Nummer 2 der genannten Richtlinien, wonach das Einkommen dem monatlichen Bruttoverdienst nach Abzug von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen entspricht; bei Selbständigen sind danach von den Bruttoeinnahmen Steuern und Versicherungsbeiträge abzusetzen. Die Antragsteller sind demgegenüber der Auffassung, dass bei ihnen zusätzlich hohe Werbungskosten in Höhe eines Betrags von jährlich 14.889,00 € zu berücksichtigen seien, was statt zu einer Zuordnung zur höchsten Beitragsklasse VI mit 195,00 € monatlich zu einer Einstufung in die Klasse IV mit einem Beitrag von nur 117,00 € monatlich führen müsse.

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Die Satzung ist am 29. Juni 2011 im Amtsblatt des Landkreises Bad Dürkheim Nr. 35 bekannt gemacht worden.

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Mit dem am 25. Mai 2012 bei Gericht eingegangenem Normenkontrollantrag wird geltend gemacht, die Satzung sei wegen unzureichender Bestimmung des als Maßstab für die Beitragserhebung herangezogenen Einkommens sowie jedenfalls wegen eines Verstoßes gegen die durch Art. 3 Abs. 1 GG gewährleistete Abgabengerechtigkeit im Hinblick auf die unterschiedliche Behandlung von Selbständigen und Nichtselbständigen bei der Behandlung von Werbungskosten unwirksam und nichtig. Die Verweisung in § 5 Abs. 1 der Satzung auf die "Richtlinien zur Elternbeitragserhebung in Krippen, Horten und altersgemischten Einrichtungen" genüge dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht. Zwar sei unter Umständen eine statische oder dynamische Verweisung auf andere Rechtsnormen zulässig. Die Richtlinien hätten indessen nur verwaltungsinternen Charakter. Sie seien im Übrigen auch nicht in die Satzung einbezogen worden und zu deren Bestandteil gemacht worden. Die Einkommen von Selbständigen und Nichtselbständigen würden ohne sachlichen Grund ungleich behandelt, weil bei Nichtselbständigen Werbungskosten nicht berücksichtigt würden. Die Differenzierung zwischen "Bruttoverdienst" und "Bruttoeinnahmen" sei ein Vergleich zwischen Äpfeln und Birnen, der sich nicht rechtfertigen lasse. Die Intention des § 13 Abs. 2 und Abs. 4 KitaG, nach dem offenkundig gemäß der Leistungsfähigkeit der Betroffenen differenziert werden solle, werde verfehlt, wenn Werbungskosten und Betriebsausgaben keine Berücksichtigung fänden.

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Die Antragsteller beantragen,

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festzustellen, dass die Satzung des Landkreises Bad Dürkheim über die Erhebung von Elternbeiträgen in Kindertagesstätten und in der Kindertagespflege vom 22. Juni 2011 unwirksam ist, soweit Kindertagesstätten betroffen sind.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Normenkontrollantrag abzulehnen.

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Die Regelung entspreche der bundesrechtlichen Bestimmung des § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII. Sie verzichte darauf, den Einkommensbegriff des § 2 Einkommensteuergesetz in Bezug zu nehmen. Bei dem in der Satzung verwendeten Tatbestandsmerkmal des Einkommens handele es sich um einen der Auslegung zugänglichen unbestimmten Rechtsbegriff. Die vom Landkreis in den Richtlinien vorgenommene Definition sei nicht zu beanstanden. Eine Ungleichbehandlung von Selbständigen und Nichtselbständigen sei damit nicht verbunden. Bei allen Einkommenbeziehern würden Steuern und Versicherungsbeiträge in Abzug gebracht und Werbungskosten blieben bei allen Einkommensbeziehern unberücksichtigt. Es gehe im Übrigen bei der Heranziehung nicht um die Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, sondern lediglich um die Umlage eines geringen Kostenanteils der konkreten Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung. Darüber hinaus sei es zur Erleichterung der Beitragsberechnung erforderlich, einen Einkommensbegriff zugrunde zu legen, der eine möglichst einfache, für alle Beteiligten unbürokratische Handhabung gewährleiste.

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Der Senat hat die Beteiligten durch Schreiben vom 14. September 2012 darauf hingewiesen, dass Zweifel hinsichtlich einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für die Heranziehung der Eltern durch den Träger der Jugendhilfe bestünden, wenn es um den Besuch von Kindertageseinrichtungen von Gemeinden und freien Trägern gehe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

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Das Normenkontrollverfahren ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 AGVwGO Rheinland-Pfalz statthaft, weil danach das Oberverwaltungsgericht nach Maßgabe des § 47 VwGO über die Gültigkeit einer im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift, worunter die hier betroffene Satzung fällt, entscheidet.

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Die Antragsteller sind auch antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 VwGO, wonach den Antrag jede natürliche juristische Person stellen kann, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die angegriffene Norm bildet die Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung eines Elternbeitrags für den Kinderhort in der Kindertagesstätte H., den der Sohn der Antragsteller besucht. Auf der entsprechenden Satzungsgrundlage hat der Antragsgegner auch bereits einen den Hortbeitrag "feststellenden" Bescheid erlassen. Der in der mündlichen Verhandlung vom Antragsgegner vorgebrachte Umstand, dass der Landkreis davon ausgehe, dass der Elternbeitrag nicht ihm, sondern der besuchten Einrichtung zufließe, ändert daran nichts. Nach dem Wortlaut der Satzung in § 1 Abs. 1 "werden für die Inanspruchnahme eines Platzes in einer Kindertagesstätte … im Landkreis Bad Dürkheim Elternbeiträge nach den Vorschriften dieser Satzung erhoben". Da kein anderer Berechtigter für die Inanspruchnahme der Ermächtigung in der Satzung genannt wird, nimmt offenkundig der Landkreis als Satzungsgeber für sich in Anspruch, wenigstens in der Form eines "Grundlagenbescheides" die Elternbeiträge auf der Grundlage der Satzung festzusetzen. Dies reicht für das Vorliegen der Beeinträchtigung eines subjektiv öffentlichen Rechts der Eltern als Antragsteller aus, die in § 3a (Personensorgeberechtigte) als Beitragsschuldner genannt sind.

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Der Antrag ist auch begründet. Für die rechtsverbindliche Festsetzung eines Elternbeitrags für Kindertagesstätten fehlt es für den Antragsgegner an einer Ermächtigungsgrundlage, da die Erhebung nicht auf Einrichtungen kreiskommunaler Art bezogen ist, die es offenkundig auch nach dem Verständnis der Satzung selbst in der Form von Kindertagesstätten nicht gibt. In § 1 Abs. 1 der Satzung ist insoweit nämlich die Rolle des Landkreises dahin wiedergegeben, dass er "als Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Kindertagespflege gemäß den §§ 23, 24 SGB VIII fördert". Von einer kreiskommunalen Trägerschaft von Kindertagesstätten ist in der Regelung nicht die Rede. Die Erhebung von Elternbeiträgen - und auch nicht die bloße rechtsverbindliche Festsetzung zugunsten etwa eines anderen Gläubigers - findet ihre Ermächtigungsgrundlage nicht in § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII. Zwar heißt es dort, dass unter anderem für die Inanspruchnahme von Angeboten der Förderung von Kindern in Kindertageseinrichtungen nach §§ 22 bis 24 "Kostenbeiträge festgesetzt werden können". Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 25. April 1997 - 5 C 6.96 -, DVBl. 1997, 1438 - juris, Rn. 12 ff.) ist der Jugendhilfeträger selbst nicht Inhaber der Befugnis, Teilnahmebeiträge für den Besuch der Tageseinrichtungen eines Trägers der freien Jugendhilfe festzusetzen und zu erheben. Dies muss für kommunale Einrichtungen der örtlichen Ebene ebenso gelten, die als Träger von der Rechtspersönlichkeit des Landkreises als Träger der Jugendhilfe zu unterscheiden sind. Die vom Satzungsgeber vorliegend in Bezug genommene Satzungsermächtigung nach § 17 der Landkreisordnung erlaubt dem Landkreis auch lediglich den Erlass von Satzungen im Rahmen der Gesetze und der eigenen Aufgaben. Dazu gehört die Erhebung von Gebühren für die Benutzung von gemeindlichen Einrichtungen wie etwa Kindertagesstätten nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang ausgeführt (BVerwG, a.a.O., juris, Rn. 13): "… nach §§ 91 bis 93 SGB VIII trägt der Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Kosten der in § 91 SGB VIII genannten Leistungen und anderen Aufgaben und erhebt dafür Kostenbeiträge. Für die Erhebung der Kostenbeiträge ist also nicht entscheidend, wer die Jugendhilfeleistung (selbst) erbringt, sondern wer die Kosten der Jugendhilfeleistung trägt. Nach § 90 SGB VIII hingegen ist Anknüpfungspunkt für den Teilnahmebeitrag oder die Gebühr die Inanspruchnahme des Angebots der (freien oder öffentlichen) Jugendhilfe, hier die Teilnahme an der Tageseinrichtung. Der Teilnahmebeitrag oder die Gebühr stellt im Falle des § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 SGB VIII eine Art Entgelt- oder Gegenleistung … für die Förderung des Kindes in der Tageseinrichtung dar. Dieser Zielrichtung entsprechend steht sie dem Träger der Tageseinrichtung zu, in dem das Kind gefördert wird, und ist von ihm zu erheben. Also ermächtigt § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII den öffentlichen Träger zur Festsetzung von Teilnahmebeiträgen oder Gebühren nur für die Inanspruchnahme seiner eigenen Einrichtungen …".

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Im Übrigen steht der Erhebung von Elternbeiträgen durch einen Landkreis als Träger der öffentlichen Jugendhilfe, wie der zuvor für das Rechtsgebiet zuständige 12. Senat des OVG Rheinland-Pfalz ausgeführt hat (Urteil vom 16. Mai 2000 - 12 A 11586/99.OVG -, AS 28, 92, 291, ff.), § 13 des rheinland-pfälzischen Kindertagesstättengesetzes vom 15. März 1991 (GVBl. S. 79) - KitaG - entgegen, weil nach § 13 Abs. 1 KitaG die Befugnis zur Beitragserhebung nach der landesgesetzlichen Regelung ausdrücklich den Einrichtungsträgern zukommt. Nach die-ser Bestimmung erheben nämlich die Träger der im Bedarfsplan ausgewiesenen Kindertagesstätten Elternbeiträge zur anteiligen Deckung der Personalkosten, sodass die Schlussfolgerung berechtigt ist, dass der Elternbeitrag - der ohnehin nach der Regelung in § 13 Abs. 3 und Abs. 4 KitaG nur noch für Kinderkrippen und Kinderhorte erhoben wird - als Art Entgelt oder Gegenleistung für die Förderung des Kindes in der Kindertagesstätte zu verstehen ist und dementsprechend nur von dem Träger erhoben werden kann, der die Leistung erbringt bzw. dessen Kosten durch den Elternbeitrag anteilig gedeckt werden sollen (vgl. auch Praxis der Kommunalverwaltung, KitaG, § 13 Rn. 1, Stand 12/2009).

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Soweit für sogenannte "andere Kindertagesstätten", das heißt die nicht beitragsbefreiten Kindertagesstätten, nach § 13 Abs. 4 KitaG Elternbeiträge vom Jugendamt "festgesetzt" werden, handelt es sich dabei nach dem System der gesetzlichen Ausgestaltung nicht um eine gegenüber den Abgabepflichtigen rechtsverbindliche außenwirksame Festsetzung, sondern bloß eine Festlegung im internen Verhältnis zwischen dem Träger der Jugendhilfe und dem Träger der Einrichtung als förderungsrechtliche Festlegung der Förderungsvoraussetzungen. Einer rechtlichen Überprüfung sind diese Festsetzungen im Außenrechtskreis gegenüber den Beitragspflichtigen allenfalls inzident im Rahmen eines Rechtsstreits bei der Beitragsheranziehung zugänglich, bei privatrechtlicher Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses im Zivilrechtsweg, bei öffentlich-rechtlicher Ausgestaltung im Verwaltungsrechtsweg (vgl. Praxis der Kommunalverwaltung, a.a.O., § 13 Rn. 9; OVG RP, a.a.O. S. 293).

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Ist die Satzung bezüglich Kindertagesstätten bereits aus den aufgezeigten Gründen einer fehlenden Ermächtigungsgrundlage für unwirksam zu erklären, kommt es auf die sonst von den Antragstellern genannten Nichtigkeitsgründe nicht weiter an.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 genannten Art nicht vorliegen.