Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-18, Aktenzeichen 5 A 301/17

Tatbestand

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Die … geborene Klägerin ist als Sekundarschullehrerin an der Grundschule J. tätig und wendet sich gegen die Ablehnung ihres am 29.09.2016 gestellten Antrages auf Bewilligung von Altersteilzeit durch Ermäßigung der wöchentlichen Arbeitszeit um 50 v. H. für die Zeit ab dem 31.12.2016 bis zum Erreichen der gesetzlichen Altersgrenze mit Ablauf des 30.11.2028. Der Beklagte lehnte den Antrag mit Bescheid vom 26.10.2016 ab und führte zur Begründung aus, der Bewilligung stünden dringende dienstliche Belange entgegen, weil der angestrebte Grad der Unterrichtsversorgung von 102,5 % für die Grundschulen mit 101,1 % landesweit bzw. mit 100,92 % im Landkreis Jerichower Land aktuell nicht erreicht werde. Der anteilige Wegfall der Arbeitskraft der Klägerin könne aufgrund haushaltsrechtlicher Beschränkungen durch geeignetes Personal nicht kompensiert werden. Dem Interesse an der Sicherstellung der Unterrichtsversorgung sei Vorrang gegenüber den persönlichen Interessen der Klägerin an einer Altersteilzeitregelung einzuräumen.

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Mit dem dagegen erhobenen Widerspruch machte die Klägerin geltend, sie bestreite, dass die Unterrichtsversorgung im Landkreis bei nur 100,92 % liege, zumal das Land z.Z. 300 neue Lehrer einstelle. Abzustellen sei zudem nicht auf die Lage im Landkreis, sondern auf die im Land. Ungeachtet dessen könne der Anspruch der Klägerin auf Altersteilzeit nicht durch selbstgesetzte Ziele der Verwaltung beim Versorgungsgrad konterkariert werden. Die Entscheidung sei ermessensfehlerhaft, weil der Beklagte im Bescheid auf die Belange der Klägerin nicht eingegangen sei.

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Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 09.06.2017 zurück. Zur Begründung wiederholt sie ihre Ausführungen aus dem angefochtenen Bescheid und führt ergänzend aus, dem Land sei die Bewilligung nicht zuzumuten, weil das Altersteilzeitgesetz einen Anspruch für mehr als 5 % der Beschäftigten nicht begründe. Zum 01.08.2016 befänden sich indes von den insg. 19.743 Lehrern an allgemein- und berufsbildenden Schulen 1.797 Lehrer in einer Altersteilzeitbeschäftigung, so dass die Überlastquote mit 9,1 % deutlich überschritten sei. Der Sicherstellung der Unterrichtsversorgung sei bei der Abwägung mit den persönlichen Interessen der Klägerin der Vorrang einzuräumen.

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Mit der bereits am 10.05.2017 erhobenen Klage macht die Klägerin geltend, die Ablehnung der beantragten Altersteilzeit sei rechtswidrig, weil die Überlastquote nur auf Altfälle Anwendung finde und bei der Berechnung nicht auf die Verhältnisse landesweit, sondern auf die in der Dienststelle abzustellen sei. Ungeachtet dessen habe der Beklagte nicht offengelegt, wie er die Überlastquote ermittelt habe. Dringende dienstliche Gründe lägen nur vor, wenn die Belange der Behörde besonders wichtig seien und sich als zwingende Hindernisse darstellten. Das sei nicht der Fall. Bis 2025 sei mit im Wesentlichen gleichbleibenden Schülerzahlen zu rechnen. Da der Beklagte zusätzlich Lehrer einstelle, sei mit einem Überhang zu rechnen. Ferner habe der Beklagte trotz Überschreiten der Überlastquote weiter Altersteilzeit bewilligt, so dass die Klägerin auch aus Gründen der Gleichbehandlung einen Anspruch auf Altersteilzeit habe.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 26.10.2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 09.06.2017 zu verpflichten, über den Antrag auf Bewilligung von Altersteilzeit vom 29.09.2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er meint, der Bewilligung der Altersteilzeit stünden dringende dienstliche Belange entgegen. Kurz vor dem 31.12.2016 hätten allein im Nordbereich des Landes 150 Beschäftige Altersteilzeit beantragt. Sowohl aus Gründen der Unterrichtsversorgung wie auch als haushalterischen Gesichtspunkten sei es für das Land unzumutbar, diese Anträgen im Hinblick auf den Gleichheitssatz zu bewilligen. Wegen der absehbaren Altersabgänge seien bereits jetzt Neueinstellungen notwendig, die indes nur begrenzt im Rahmen von Neueinstellungskorridoren möglich seien. Hinzu komme ein zusätzlicher Bedarf durch das Anwachsen der Schülerzahlen in den kommenden Schuljahren von 171.523 im Schuljahr 2015/2016 auf 173.980 im Schuljahr 2020/2021. An den Grundschulen sei ein Anwachsen von 64.189 auf 65.929 Schüler im Schuljahr 2017/2018 zu erwarten. Dem rückläufigen Personalbestand stünden nach dem Personalentwicklungskonzept jährlich 370 Neueinstellungen gegenüber. Den 2.640 Neueinstellungen bis 2022 ständen 4.840 Abgänge durch Ruhestand und Fluktuation gegenüber, so dass 2022 etwa 2.200 Lehrkräfte fehlen würden. Hinzu komme, dass ausgeschriebene Stellen insbesondere im ländlichen Bereich nicht besetzt werden könnten.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet, weil die Ablehnung des beantragten Verwaltungsaktes mit dem Bescheid der Beklagten vom 10.09.2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 29.11.2013 rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf erneute Bescheidung ihres Antrages auf Bewilligung von Altersteilzeit unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2, 114 VwGO), weil der Beklagte sein Ermessen dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung entsprechend ausgeübt und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten hat.

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Rechtsgrundlage für die Bewilligung der Altersteilzeit ist § 66 Abs. 1 Satz 1 LBG LSA. Danach kann Beamtinnen und Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag Teilzeitbeschäftigung als Altersteilzeit mit der Hälfte der bisherigen Arbeitszeit, höchstens der Hälfte der in den letzten zwei Jahren vor Beginn der Altersteilzeit durchschnittlich zu leistenden Arbeitszeit, bewilligt werden, wenn dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen.

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Zwar ist der Beklagte bei der Bescheidung des Antrages der Klägerin in dem angefochtenen Bescheid und im Widerspruchsbescheid davon ausgegangen, der Bewilligung der Altersteilzeit in Form der Ermäßigung der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit stünden dringende dienstliche Belange entgegen, weil die zur Kompensation des Ausfalls der Klägerin in dem Umfang der Reduzierung der wöchentlichen Arbeitszeit eine Neueinstellung erforderlich werde. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 72 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BBG soll mit der Möglichkeit der Versagung der Altersteilzeit bei Vorliegen entgegenstehender dringender dienstlicher Belange dem Interesse an der sachgemäßen und möglichst reibungslosen Erfüllung der dienstlichen Aufgaben Rechnung getragen werden. Es soll die Berücksichtigung der Nachteile ermöglichen, die die Teilzeitbeschäftigung voraussichtlich für den Dienstbetrieb mit sich bringt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.12.2008 – 2 B 76/08 – Rdnr 5 ). Mit der Einengung der gegen die Teilzeitbeschäftigung sprechenden dienstlichen Belange auf solche, die "dringend" oder "zwingend" sind, kommt zum Ausdruck, dass die regelmäßig und generell mit einer Teilzeitbeschäftigung verbundenen Erschwernisse wie etwa die Einstellung einer Ersatzkraft oder die Notwendigkeit einer gewissen Umorganisation in der Regel bereits keine dringenden dienstlichen Belange darstellen (vgl. BVerwG, a. a. O., Rdnr. 6). Soweit der Beklagte meint, dringende dienstliche Belange stünden entgegen, weil eine Wiederbesetzung unter Berücksichtigung der aufgrund haushalterischer Vorgaben jährlich nur begrenzt verfügbaren Einstellungsmöglichkeiten nicht möglich sei, genügt dies als hinlänglich gewichtiger Grund, weil der Dienstherr sich mit diesen haushalterischen Restriktionen von sich aus der Möglichkeit begibt, auf einen zusätzlichen Personalbedarf rechtzeitig und angemessen reagieren zu können. Versperrt sich der Dienstherr aufgrund von ihm selbst verantworteter haushaltspolitischer Entscheidungen die Möglichkeit, die Schulen bedarfsgerecht mit Personal auszustatten, kann dies einem beamteten Lehrer als zwingender Versagungsgrund nicht entgegengehalten werden.

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Zwar bestimmt § 66 Abs. 1 Satz 2 LBG LSA, dass einer Bewilligung von Altersteilzeit dringende dienstliche Belange insbesondere dann entgegenstehen, wenn im Falle der Durchführung der Altersteilzeit im Blockmodell die Notwendigkeit der Wiederbesetzung der Planstelle während der Freistellungsphase nicht ausgeschlossen werden kann. Indes ist diese Regelung nach dem klaren Wortlaut der Regelung nur auf die Altersteilzeit im Blockmodell anzuwenden, die die Klägerin indes gerade nicht wünscht.

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Ist der Beklagte mithin zu Unrecht davon ausgegangen, dass die Möglichkeit der Bewilligung der beantragten Altersteilzeit wegen entgegenstehender dringender dienstlicher Belange aus Rechtsgründen ausscheidet, so ist die Versagung der beantragten Altersteilzeit gleichwohl rechtmäßig, weil der Beklagte seine ablehnende Entscheidung in den angefochtenen Bescheiden daneben auch auf eine aus Rechtsgründen nicht zu beanstandende Ermessensausübung gestützt hat. Ist die Behörde – wie hier – ermächtigt nach ihrem Ermessen zu handeln, so hat sie ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (§ 40 VwVfG).

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Der Beklagte hat seine Entscheidung, das Ermessen dahingehend auszuüben, die beantragte Altersteilzeit zu versagen, mit einer Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse auf der einen und den persönlichen Interessen der Klägerin an der Altersteilzeitbeschäftigung begründet und hat im Ergebnis der Sicherstellung der Unterrichtsversorgung den Vorrang eingeräumt. Dagegen ist aus Rechtsgründen nicht zu erinnern. Soweit die Klägerin im Widerspruchsverfahren geltend gemacht hat, der Beklagte habe die persönlichen Interessen der Klägerin an der Bewilligung der Altersteilzeit nicht in die Abwägung mit eingestellt, greift der Einwand nicht durch. Die Anforderungen an Ausmaß und Tiefe der Begründung einer sachgerechten Abwägung der individuellen Interessen des Beamten mit den öffentlichen Interessen hängt von den Umständen des Einzelfalles und namentlich davon ab, welche für die Behörde erkennbaren Besonderheiten des Einzelfalles dafür sprechen, den persönlichen Belangen des Beamten ein größeres Gewicht beizumessen. Hierzu trifft den Beamten eine Mitwirkungslast. Es ist an ihm, dem Dienstherrn aufzuzeigen, welche in seiner Sphäre liegenden konkret individuellen Besonderheiten es sein sollen, die seinen bei der Abwägung einzustellenden persönlichen Interessen ein besonderes Gewicht verleihen. Die Klägerin hat indes weder im Antrag noch im Widerspruchsverfahren dargelegt, welche individuellen Besonderheiten ihres Einzelfalles zu berücksichtigen sein sollen, die über das allgemein mit einem Altersteilzeitantrag zum Ausdruck gebrachte Interesse an einer bestimmten individuellen Lebensgestaltung hinausgehen. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, wenn der Beklagte seine Ermessensentscheidung in bündiger Kürze der Sache nach damit begründet, dass das öffentliche Interesse an einer Sicherstellung der Unterrichtsversorgung gegenüber den persönlichen mit dem Altersteilzeitantrag zum Ausdruck gebrachten Interessen des Beamten an einer vom gesetzlichen Regelfall abweichenden individuellen Gestaltung der Arbeitszeit überwiegt.

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Es gibt keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung nicht genügend hat Rechnung tragen können, weil er bei der Ausübung seines Ermessens von fehlerhaften Tatsachen ausgegangen wäre. Der Beklagte hat bei der Ermessensausübung maßgeblich darauf abgestellt, dass der Sicherstellung der Unterrichtsversorgung der Vorrang einzuräumen sei. Eine qualitätsgerechte Unterrichtsversorgung sei gefährdet, weil der Versorgungsgrad Mitte 2016 für die Grundschulen im Land 101,1 v. H. betragen habe und damit unter dem Soll von 102,5 v. H. liege. Diese Situation werde sich künftig weiter verschärfen, weil bei steigenden Schülerzahlen in den kommenden Jahren in erheblichen Umfang Altersabgänge bei den Lehrkräften gegenüberstünden. Den 2.640 geplanten Neueinstellungen bis 2022 stünden im selben Zeitraum etwa 4.840 Abgänge infolge von Ruhestand oder Fluktuationen gegenüber.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es nicht zu beanstanden, wenn der Dienstherr bei der Bestimmung von Art und Umfang der Unterrichtsversorgung einen Versorgungsgrad anstrebt, der das unter optimalen Umständen für eine flächendeckende vollständige Unterrichtsversorgung notwendige Mindestmaß überschreitet. Bei der Prognoseentscheidung, die der Beklagte hinsichtlich der Frage zu treffen hat, welche Auswirkungen eine Bewilligung von Altersteilzeit unter Berücksichtigung der im maßgeblichen Zeitpunkt des Beginns der beantragten Altersteilzeit absehbaren Entwicklungen der Schülerzahlen einerseits und der prognostischen personellen Ausstattung mit Lehrkräften andrerseits hat der Beklagte einen einer gerichtlichen Überprüfung nur begrenzt zugänglichen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der für eine solche Prognose anzustellenden organisatorischen Vorüberlegungen. Es ist Sache des Dienstherrn zu entscheiden, welche Anforderungen er in Bezug auf die Qualität der Aufgabenerfüllung stellt und ob und wie er Risiken für die Gewährleistung einer beständigen qualitativ hochwertigen Aufgabenerledigung Rechnung tragen will. Es ist nicht sachwidrig, wenn der Beklagte bei der Bemessung des für eine ordnungsgemäße Unterrichtsversorgung notwendigen Personalbestandes von einem Versorgungsgrad von 105 v. H. ausgeht und damit den für eine Versorgung theoretisch nur notwendigen Versorgungsgrad von 100 v. H. überschreitet, weil dieser vorsorgliche Aufschlag von 5. v. H. sicherstellt, dass die notwendige Unterrichtsversorgung auch dann sichergestellt ist, wenn und soweit einzelne Lehrkräfte kurzeitig krankheitsbedingt oder aufgrund anderer nicht vorhersehbarer Umstände ausfallen.

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Ohne Erfolg wendet die Klägerin ein, der Beklagte habe die gesetzlichen Grenzen des ihm eingeräumten Ermessens überschritten, weil er aus Gründen der Gleichbehandlung i. S. d. Art. 3 Abs. 1 GG im Hinblick auf seine Verwaltungspraxis in der Vergangenheit gehalten sei, auch dem Altersteilzeitantrag der Klägerin zu entsprechen. Denn der Beklagte habe dargelegt, dass er bereits 9,41 v. H. der beschäftigten Lehrern Altersteilzeit bewilligt habe, so dass er trotz Überschreitens der Überlastungsquote von 5 v. H. der Arbeitnehmer i. S. d. § 3 Abs. 1 Nr. 3 des Altersteilzeitgesetzes (im Folgenden: AltTZG) weiterhin Altersteilzeit bewilligt habe und deshalb nunmehr auch der Klägerin die beantragte Altersteilzeit nicht versagen dürfe. Der Beklagte hat in dem angegriffenen Widerspruchsbescheid aufgezeigt, dass er aufgrund der Ziffer 11 Abs. 2 des Haushaltsführungserlasses des Ministeriums der Finanzen vom 19.01.2015 (MBl. LSA S. 122) und des Erlasses des Kultusministerium vom 27.02.2015 wegen der personalwirtschaftlichen Situation und der für das Land nicht mehr tragbaren mit der Altersteilzeit einhergehenden zusätzlichen finanziellen Lasten seit dem 27.02.2015, abgesehen von einer sachlich begründeten Ausnahme zugunsten einer Gruppe von Fachpraxislehrern an Schulen, an denen der von diesen unterrichtete Bildungsgang weggefallen war und die anderweitig nicht verwendbar waren, keine Altersteilzeit mehr bewilligt habe. Zwar ist der Klägerin beizupflichten, wenn sie ausführt, die Behörde sei wegen des Gleichheitssatzes gehalten, eine Bewilligungspraxis gleichmäßig anzuwenden. Das heißt indes nicht, dass eine Behörde gezwungen ist, eine in der Vergangenheit ins Werk gesetzte Bewilligungspraxis beständig unverändert fortzuführen. Sie kann vielmehr ihre Ermessenspraxis für die Zukunft ändern, wenn sie auch dabei den Anforderungen des Gleichheitssatzes genügt und Sorge dafür trägt, dass die geänderte Bewilligungspraxis für die Zukunft gleichmäßig angewandt wird.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.