Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-12-12, Aktenzeichen 9 L 2693/02
ECLI:DE:VGK:2002:1212.9L2693.02.00

Tenor

1.	Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

2.	Der Streitwert wird auf 10.000,00 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

I.

3

Die am 12. Februar 1976 geborene Antragstellerin absolvierte vom 01. Juli 1992
bis zum 30. Juni 1995 eine Berufsausbildung zur medizinischen Fußpflegerin. Die
Ausbildung erfolgte gemäß § 3 Ziffer 3 des Berufsausbildungsvertrages der Antrag-
stellerin entsprechend dem Ausbildungsberufsbild und dem Ausbildungsrahmenplan
des Zentralverbandes der Fußpfleger Deutschlands e.V. (nachfolgend: ZFD). Der
Ausbildungsplan des ZFD war Bestandteil des Berufsausbildungsvertrages. Im Jahre
1995 legte die Antragstellerin die nach der Ausbildungsordnung des ZFD vorgesehe-
ne praktische und theoretische Abschlußprüfung mit der Note "gut" ab. Mit Urkunde
vom 01. Juli 1995 wurde ihr die Bezeichnung "Medizinische Fußpflegerin" zuer-
kannt.

4

Die Antragstellerin ist seit dem 01. Juli 1995 als medizinische Fußpflegerin in der
medizinischen Fußpflegepraxis ihres Vaters, Herrn M. , in C. tätig. Vom
01. Januar 1999 bis zum 30. Juni 2002 war sie Mitgesellschafterin dieser Praxis, mitt-
lerweile ist sie wieder als Angestellte ihres Vaters tätig.

5

Mit Schreiben vom 08. April 2002 beantragte die Antragstellerin die Erlaubnis zur
Führung der Berufsbezeichnung "Podologin". Die Antragsgegnerin lehnte den Antrag
mit Bescheid vom 21. Mai 2002 ab. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus:
Gemäß der Richtlinien des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit
des Landes Nordrhein-Westfalen sei die von der Antragstellerin absolvierte Ausbil-
dung nicht gleichwertig mit der Ausbildung nach dem Gesetz über den Beruf der Po-
dologin und des Podologen (nachfolgend: PodG). Die beiden Ausbildungsgänge un-
terschieden sich hinsichtlich der Dauer der Ausbildung, der Qualifikation des Lehr-
personals und der Art der Prüfungen. Gegen den ablehnenden Bescheid erhob die
Antragstellerin mit Schreiben vom 11. Juni 2002 Widerspruch, der noch nicht be-
schieden worden ist.

6

Am 18. November 2002 hat die Antragstellerin bei dem erkennenden Gericht ei-
nen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt.

7

Die Antragstellerin trägt im Wesentlichen vor: Sie habe einen Anspruch auf Ertei-
lung der beantragten Erlaubnis, da die von ihr absolvierte Ausbildung der Ausbildung
nach dem PodG gleichwertig sei. Bereits der Wortlaut von § 10 Abs. 3 PodG spreche
dafür, das PodG und nicht die gemäß § 7 Abs. 1 PodG erlassene, höchst unter-
schiedlich ausgestaltbare Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen
und Podologen (nachfolgend: PodAPrV) als Vergleichsmaßstab heranzuziehen.
Auch stelle die Heranziehung der PodAPrV eine verfassungsrechtlich unzulässige
echte Rückwirkung dar und verstoße gegen die Wesentlichkeitstheorie. Beide Aus-
bildungsgänge verfolgten dieselbe Zielrichtung. Die nach dem ZFD-Curriculum fest-
gesetzte Ausbildungsdauer stehe der Ausbildung nach dem PodG in zeitlicher Hin-
sicht nicht nach. Die ZFD-Ausbildung habe - ebenso wie die nach dem PodG vorge-
schriebene Ausbildung - aus theoretischem Unterricht und praktischer Ausbildung
bestanden. Das tatsächliche Verhältnis von Theorie und Praxis sei für die Beurteilung
der Gleichwertigkeit nicht ausschlaggebend, solange die Ausbildung geeignet sei, die
Ausbildungsziele zu erreichen. Die Gleichwertigkeit der Ausbildung folge auch aus
dem systematischen Zusammenhang von § 10 Abs. 3 mit § 10 Abs. 1 Nr. 3 PodG
i.V.m. Nr. 5.3 des Runderlasses des Niedersächsischen Sozialministers vom 21.
Februar 1983. Durch den statischen Verweis auf den Runderlass habe der Bundes-
gesetzgeber die ZFD-Ausbildung und -Prüfung jedenfalls mittelbar anerkannt. Diese
Wertung des Gesetzgebers finde ihre Bestätigung in den Gesetzesmaterialien, wo
die Rede sei von einer "fachlichen Qualifikation durch die Verbandsprüfung des
ZFD". Überdies sei die ZFD-Ausbildung auch aus verfassungsrechtlichen Gründen
als gleichwertig anzuerkennen. Das Verbot der Führung der Berufsbezeichnung "Po-
dologin" oder "Medizinische Fußpflegerin" greife in die Freiheit der Berufsausübung
ein und müsse aus diesem Grunde durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls
gerechtfertigt sein. Den in diesem Beruf bereits tätigen Personen sei durch ange-
messene Übergangsregelungen Vertrauensschutz zu gewähren. Auch die Verwal-
tung müsse derartige Übergangsgregelungen in einer Weise handhaben, dass sie
praktische Relevanz erlangten. Das Verbot der Fortführung der Berufsbezeichnung
"Medizinischer Fußpfleger" stelle überdies einen unzulässigen Eingriff in den einge-
richteten und ausgeübten Gewerbebetrieb dar. Schließlich sei die ZFD-Ausbildung
sogar mit der Ausbildung nach der PodAprV gleichwertig: Zwar sei dieser Ausbil-
dungsgang in erheblichem Maße verschult. § 10 Abs. 3 PodG erfordere indes nicht
eine Gleichartigkeit oder gar Gleichheit der Ausbildungsgänge. Auch sei dem Auszu-
bildenden im Rahmen der praktischen ZFD-Ausbildung theoretisches Wissen vermit-
telt worden. Der Erlass der einstweiligen Anordnung sei geboten, da es der Antrag-
stellerin andernfalls ab dem 01. Januar 2003 verboten sei, die Berufsbezeichnung
"Medizinische Fußpflegerin" zu führen. Ohne Erlass der begehrten einstweiligen An-
ordnung werde die berufliche Tätigkeit, der sozialer Status und das berufliches An-
sehen der Antragstellerin in erheblichem Maße beeinträchtigt.

8

Die Antragstellerin beantragt,

9

anzuordnen, dass sie - die Antragstellerin - bis zur rechtskräftigen
Entscheidung über den Antrag vom 08. April 2002 und den Widerspruch vom
11. Juni 2002 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 21. Mai 2002 die
Berufsbezeichnungen "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin" führen
darf,

10

hilfsweise,

11

anzuordnen, dass die Antragsgegnerin der Antragstellerin bis zur
rechtskräftigen Entscheidung über den Antrag vom 08. April 2002 und den
Widerspruch vom 11. Juni 2002 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin
vom 21. Mai 2002 die Führung der Berufsbezeichnung "Podologin" und
"Medizinische Fußpflegerin" vorläufig erlauben muss.

12

Die Antragsgegnerin beantragt,

13

den Antrag abzulehnen.

14

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Hauptschwerpunkt der
Ausbildung nach dem PodG und der PodAPrV sei die Vermittlung grundlegender
medizinischer Kenntnisse. Das ZFD-Curriculum bleibe indes gerade in diesem
zentralen Bereich erheblich hinter den Vorgaben der PodAPrV zurück: 930 Stunden
medizinisch-theoretischer Ausbildung nach dem PodG stünden lediglich 144 Stunden
medizinisch-theoretischer Ausbildung nach dem ZFD-Curriculum gegenüber. Der
Einwand der Antragstellerin, in den 6500 Stunden praktischer Ausbildung sei auch
theoretisches Wissen vermittelt worden, rechtfertige keine andere Beurteilung. Denn
die praktische Ausbildung habe medizinischen Fußpflegern oblegen, die ersichtlich
nicht über die erforderliche Qualifikation für die Vermittlung eines Großteils des
medizinisch-theoretischen Wissens verfügt hätten. Die PodAPrV könne zu Recht als
Vergleichsmaßstab herangezogen worden. Die in § 10 Abs. 3 PodG angesprochene
"Ausbildung nach diesem Gesetz" erfasse auch die Regelung des § 7 PodG und die
auf dieser Grundlage erlassene PodAPrV. Nur so sei der Verwaltung ein hinreichend
konkreter Maßstab zur Gleichwertigkeitsprüfung an die Hand gegeben. Die
Heranziehung der PodAPrV stelle auch keine verfassungswidrige echte Rückwirkung
dar, da der Antragstellerin nicht die absolvierte Ausbildung aberkannt oder ihre
Bedeutung für die Vergangenheit geschmälert werde. Die Ablehnung der
Gleichwertigkeit beider Ausbildungsgänge greife nicht unverhältnismäßig in die Be-
rufsfreiheit der Antragstellerin ein, zumal der Antragstellerin die Teilnahme an einer
Ergänzungs- oder sonstigen Prüfung zumutbar sei. Auch fielen bloße Gewinn- und
Umsatzchancen nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Grundgesetz (GG).
Schließlich könne eine Ausbildung nicht allein deshalb als gleichwertig anerkannt
werden, um einer Übergangsvorschrift praktische Relevanz zukommen zu las-
sen.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

16

II.

17

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat weder mit dem Haupt-
noch mit dem Hilfsantrag Erfolg.

18

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das
Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in
Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn die Regelung zur Abwendung
wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen
Gründen nötig erscheint. Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294
Zivilprozessordnung (ZPO) sind Anordnungsgrund, mithin die Eilbedürftigkeit, und
Anordnungsanspruch, d.h. ein subjektives öffentliches Recht auf das begehrte
Verwaltungshandeln, glaubhaft zu machen.

19

Die Antragstellerin begehrt eine Vorwegnahme der Hauptsache, weil ihr
Rechtsschutzziel mit dem eines etwaigen Klageverfahrens übereinstimmt. Die
Führung der Berufsbezeichnungen "Podologin" und "Medizinische Fußpflegerin"
wäre für den betreffenden Zeitraum endgültig und könnte auch nach der
Hauptsacheentscheidung nicht mehr rückgängig gemacht werden. In einem solchen
Fall sind an den Anordnungsanspruch und an den Anordnungsgrund strenge
Anforderungen zu stellen. Eine Vorwegnahme der Hauptsache kommt demnach nur
in Betracht, wenn ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der
Hauptsache spricht und wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den
Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen
wären (vgl. Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, 12. Auflage 2000, § 123
Rdnr. 14).

20

Ein solch hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache
läßt sich derzeit nicht feststellen.

21

Dies gilt zunächst für den von der Antragstellerin geltend gemachten Anspruch
auf Führung der Berufsbezeichnungen "Podologin" und "Medizinische
Fußpflegerin".

22

Gemäß § 1 Satz 1 des Gesetzes über den Beruf der Podologin und des
Podologen (Podologengesetz - PodG) vom 4. Dezember 2001 (BGBl. 2001 I, S.
3320) bedarf der Erlaubnis, wer die Berufsbezeichnung "Podologin" führen will. Die
Berufsbezeichnung "Medizinische Fußpflegerin" darf ab dem 01. Januar 2003 nur
von Personen mit einer Erlaubnis nach Satz 1 oder einer Berechtigung oder
staatlichen Anerkennung nach § 10 Abs. 1 geführt werden, § 1 Satz 2 i.V.m. § 11
PodG. Da die Antragstellerin weder die nach dem PodG vorgeschriebene Ausbildung
absolviert hat - vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 PodG - noch im Besitz einer Berechtigung oder
staatlichen Anerkennung i.S.v. § 10 Abs. 1 PodG ist, kommt allein § 10 Abs. 3 PodG
als mögliche Anspruchsgrundlage in Betracht. Danach erhält eine Erlaubnis nach § 1
Satz 1, wer eine andere als in § 10 Abs. 1 genannte mindestens zweijährige
Ausbildung auf dem Gebiet der medizinischen Fußpflege vor Inkrafttreten dieses
Gesetzes abgeschlossen oder begonnen hat, die der Ausbildung nach diesem
Gesetz gleichwertig ist, und über die bestandene Prüfung ein Zeugnis besitzt.

23

Eine Gleichwertigkeit der in Rede stehenden Ausbildungen vermag das Gericht
indes nicht mit der für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlichen
Sicherheit festzustellen.

24

Bei dem Begriff der Gleichwertigkeit handelt es sich um einen gerichtlich voll
nachprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff. Als Vergleichsmaßstab sind insoweit vor
allem die in der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für Podologinnen und
Podologen (PodAPrV) vom 18. Dezember 2001 getroffenen Regelungen
heranzuziehen. Entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin scheidet das
PodG als alleiniger Prüfungsmaßstab ersichtlich aus, da der Gesetzgeber in den §§ 3
und 4 PodG lediglich die wesentlichen Grundzüge der Ausbildung, wie
Ausbildungsziel, -form und -dauer festgelegt hat. Diese Vorgaben, die auch nach
dem eindeutigen gesetzgeberischen Willen der näheren Ausgestaltung bedürfen,
ermöglichen indes nicht den im Rahmen des § 10 Abs. 3 PodG anzustellenden
wertenden Vergleich. Überdies ist mit der "Ausbildung nach diesem Gesetz" i.S.v. §
10 Abs. 3 PodG offensichtlich auch die Regelung des § 7 PodG und letztlich die auf
dieser Grundlage erlassene Rechtsverordnung gemeint. Die Heranziehung der
PodAPrV stellt entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch keinen Verstoß gegen
das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Rückwirkungsverbot dar. Echte Rückwirkung
in diesem Sinne liegt vor, wenn der Gesetzgeber in bereits abgeschlossene
Tatbestände eingreift und diese nachträglich veränderten Bedingungen unterwirft.
Unechte Rückwirkung ist anzunehmen, wenn das Gesetz für noch andauernde
Tatbestände mit Wirkung für die Zukunft veränderte Rechtsfolgen vorsieht. Demnach
führt die Anwendung der PodAPrV allenfalls zu einer unechten Rückwirkung. Denn
der in der Rechtsverordnung festgesetzte Ausbildungsstandard zeitigt lediglich für die
zukünftige berufliche Tätigkeit der Antragstellerin Auswirkungen. Die berufliche
Stellung der Antragstellerin in der Vergangenheit wird hiervon nicht berührt. Eine
unechte Rückwirkung ist, auch unter dem Aspekt des Vertrauensschutzes, indes
grundsätzlich zulässig. Dies gilt auch im vorliegenden Falle, zumal das Berufsbild
des medizinischen Fußpflegers bzw. Podologen bislang nur in einigen
Bundesländern gesetzlich geregelt war und die Antragstellerin insoweit auch nicht
auf den Fortbestand des bestehenden Zustands vertrauen durfte.

25

Hiervon ausgehend ist bei der gebotenen summarischen Prüfung zumindest
offen, ob die ZFD-Ausbildung der Ausbildung nach dem PodG gleichwertig ist. Das
gilt vor allem im Hinblick auf Sinn und Zweck des PodG, das den Bereich der
medizinischen Fußpflege erstmalig bundeseinheitlich regelt. Nach dem Willen des
Gesetzgebers soll sich das Berufsbild des Podologen von dem bisherigen
Tätigkeitsfeld und Niveau der medizinischen Fußpfleger deutlich unterscheiden.
Ausschlaggebend hierfür war das bis dahin in den Bundesländern existierende
unterschiedliche Ausbildungsniveau, das den heutigen Anforderungen an die
medizinisch erforderliche Qualität der fußpflegerischen Versorgung nicht mehr
genügte. Dabei war es erklärtes Ziel des Gesetzgebers, den Ärzten einen
qualifizierten Podologen zur Seite zu stellen, der wichtige Aufgaben in der
Prävention, bei der Therapie und der Rehabilitation übernehmen kann. Hierfür ist ein
umfangreiches Wissen in der Medizin unumgänglich. An das Ausbildungsniveau sind
hohe Anforderungen zu stellen (vgl. BT-Ds 14/5593, S. 10).

26

Indes setzen beide Ausbildungsgänge bereits im Bereich der medizinischen
Wissensvermittlung unterschiedliche Maßstäbe. Sind nach der PodAPrV insgesamt
930 Stunden für die medizinisch-theoretische Ausbildung vorgesehen, schreibt das
ZFD-Curriculum hierfür lediglich 136 bzw. - unter Berücksichtigung des
Pflichtseminars Skalpell-Technik - 144 Stunden vor. Auch bei einer wertenden
Betrachtung sind insoweit qualitative Unterschiede bei der Wissensvermittlung nicht
auszuschließen. Denn insbesondere der Umfang des Lehrstoffs, aber auch der
vermittelte Schwierigkeitsgrad können angesichts des unterschiedlichen zeitlichen
Ansatzes zwangsläufig nicht übereinstimmen. In diesem Zusammenhang sind
insbesondere die unterschiedlichen Stundenansätze für die Fächer Anatomie (120
Std. gegenüber 22 Std.), spezielle Krankheitslehre (250 Std. gegenüber 37 Std.) und
Hygiene (80 Std. gegenüber 10 Std.) erwähnenswert. Auch sieht das ZFD-
Curriculum eine Vermittlung der Fächer Psychologie, Arzneimittellehre, Geriatrie,
Mikrobiologie und Innere Medizin nicht vor.

27

Überdies setzen beide Ausbildungsgänge hinsichtlich der Vermittlung von
Theorie und Praxis unterschiedliche Schwerpunkte. Während die Ausbildung nach
dem PodG in hohem Maße verschult ist - der theoretische und praktische Unterricht
umfasst zwei Drittel der gesamten Ausbildung - ist die ZFD-Ausbildung
schwerpunktmäßig auf eine praktische Ausbildung ausgerichtet. Nach dem ZFD-
Curriculum waren neben den 6500 Std. praktischer Ausbildung lediglich 272 Stunden
Theorie zu absolvieren. Hierbei handelte es sich um - in der Regel im dritten Lehrjahr
- einmal wöchentlich stattfindenden Fachschulunterricht und um
Wochenendpflichtseminare. Der Ansicht der Antragstellerin, dieses Defizit werde
durch das im Rahmen der praktischen Ausbildung vermittelte theoretische Wissen
ausgeglichen, ist nicht zu folgen. Denn das im praktischen Ausbildungsalltag
vermittelte Wissen hängt immer vom konkreten Einzelfall - nämlich dem gerade zu
behandelnden Patienten - ab und kann dabei zwangsläufig nicht das gesamte
Spektrum eines Unterrichtslehrplans erfassen.

28

Ferner sieht das ZFD-Curriculum eine Ausbildung im klinischen Bereich nicht vor,
was angesichts des angestrebten interdisziplinären Zusammenwirkens von
Podologen und Ärzten nicht unbedeutend erscheint.

29

Schließlich ist § 10 Abs. 3 PodG auch nicht aus verfassungsrechtlichen Gründen
dahingehend auszulegen, dass die ZFD-Ausbildung zwangsläufig als gleichwertig
anzuerkennen ist. Zunächst sind weder das PodG noch die PodAPrV offensichtlich
verfassungswidrig. Die Kammer kann nicht erkennen, dass die vom Gesetzgeber
geschaffenen Regelungen einen unzulässigen Eingriff in die Berufsfreiheit derjenigen
bedeuten, die bislang im Bereich der medizinischen Fußpflege tätig waren. Durch die
Einführung des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt hat der Gesetzgeber eine subjektive
Berufszulassungsschranke errichtet, die durch das überragend wichtige
Gemeinschaftsgut des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung gerechtfertigt ist.
Bei der Festsetzung neuer Berufsbilder steht dem Gesetzgeber grundsätzlich ein
gestalterischer Freiraum zu. Dies gilt auch hinsichtlich der näheren Gestaltung von
Übergangsvorschriften, die gerade bei der Neufixierung von Berufsbildern aus
Gründen des Vertrauensschutzes unerläßlich sind. Der verfassungsrechtliche
Vertrauensschutz geht allerdings nicht so weit, den Staatsbürger vor jeder
Enttäuschung zu bewahren. Speziell im Bereich des Gesundheitsschutzes genießen
erworbene Besitzstände keinen umfassenden und absoluten Schutz. Demzufolge
begegnet auch die Übergangsvorschrift des § 10 PodG keinen grundsätzlichen
verfassungsrechtlichen Bedenken. Denn der Gesetzgeber hat insoweit eine gestufte
Übergangsregelung getroffen und damit die Interessen derjenigen berücksichtigt, die
bisher in diesem Bereich tätig waren. Schließlich bestehen keine Anhaltspunkte
dafür, dass die begehrte Anerkennung im konkreten Einzelfall der Antragstellerin
verfassungsrechtlich geboten ist. Insoweit steht außer Zweifel, dass eine
Gleichwertigkeit der in Rede stehenden Ausbildungsgänge nicht bereits deshalb
angenommen werden kann, um der Übergangsvorschrift des § 10 Abs. 3 PodG
praktische Relevanz einzuräumen. Auch treten möglicherweise betroffene
Eigentumspostionen der Antragstellerin hinter dem überragend wichtigen
Gemeinschaftsgut des Schutzes der Gesundheit der Bevölkerung zurück.

30

Hat demnach die Antragstellerin bereits für den Hauptantrag keinen
Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht, so hat auch der Hilfsantrag ersichtlich
keinen Erfolg, da als mögliche Anspruchsgrundlage insoweit ebenfalls nur die
Vorschrift des § 10 Abs. 3 PodG in Betracht zu ziehen ist.

31

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 VwGO.

32

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1
Gerichtskostengesetz (GKG), wobei im Hinblick auf die begehrte Vorwegnahme der
Hauptsache der für das Hauptsacheverfahren geltende Streitwert (vgl. hierzu OVG,
Beschluss vom 21. Mai 2002 - 13 B 1210/02 -) in Ansatz zu bringen ist.

33