Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-09-03, Aktenzeichen 25 K 8570/04
ECLI:DE:VGK:2007:0903.25K8570.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

1

T a t b e s t a n d
Die Klägerin beantragte am 6. Dezember 2000 beim Bundesinstitut für Arzneimittel
und Medizinprodukte (BfArM) der Beklagten die Verlängerung der erstmals am
22. April 1996 erteilten Zulassung des Arzneimittels „ D. „ gemäß
§ 31 Arzneimittelgesetz (AMG). Mit Bescheid vom 3. März 2004 lehnte die Beklagte
eine Verlängerung der Zulassung ab. Mit Kostenbescheid vom 14. Juni 2004 erhob
die Beklagte für die Bearbeitung des Verlängerungsantrages Gebühren in Höhe von
3.567,75 EUR gemäß Ziffer 11.1 der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Anlage
zur Kostenverordnung zum Arzneimittelgesetz (AMGKostV) vom 10. Dezember 2003
(BGBl. I 2512). Der gegen den Kostenbescheid eingelegte Widerspruch der Klägerin
wurde nicht beschieden.

2

Die Klägerin hat am 6. Dezember 2004 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie
Folgendes vor:

3

Die Gebührenerhebung auf der Grundlage der erst 2004 in Kraft getretenen
AMGKostV verstoße gegen das grundsätzliche Verbot der echten Rückwirkung von
Rechtsvorschriften. Gemäß § 33 Abs. 3 AMG i. V. m. § 11 Abs. 1
Verwaltungskostengesetz (VwKostG) entstehe die Gebührenschuld einer
antragsgebundenen Amtshandlung bereits mit Eingang des Antrages, und zwar
sowohl dem Grunde als auch der Höhe nach. Nachträgliche Rechtsänderungen
hätten auf die einmal entstandene Gebühr keinen Einfluss. Die Vorschrift des § 11
Abs. 1 VwKostG gehe evtl. abweichenden Bestimmungen der AMGKostV, wie etwa
deren § 5, vor.

4

Des Weiteren verstoße die Festsetzung einer vom Verordnungsgeber 3 Jahre
nach Antragseingang erhöhten Gebühr gegen die rechtsstaatlichen Grundsätze der
Abgabenklarheit und des Vertrauensschutzes. Dies ergebe sich daraus, dass die
Entscheidung über die Zulassungsverlängerung gemäß § 31 Abs. 3 AMG innerhalb
von 3 Monaten nach Antragseingang zu treffen sei und die Kostenentscheidung
gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 VwKostG soweit möglich zusammen mit der
Sachentscheidung ergehen solle. Sinn dieser Regelung sei u.a. auch der Schutz des
Antragstellers vor einer Verzögerung des Zulassungsverfahrens durch die Behörde
in Erwartung höherer Gebührensätze. Halte die Behörde die gesetzliche Frist nicht
ein, dürfe dieses rechtswidrige Vorgehen dem Antragsteller nicht zum Nachteil
gereichen. Genau dies sei hier aber geschehen, da die für die
Zulassungsverlängerung anfallende Gebühr durch die Neufassung der AMGKostV
signifikant von 4.090,- EUR auf 4.757,- EUR erhöht worden sei.

5

Die Klägerin beantragt,

6

den Kostenbescheid der Beklagten vom 14. Juni 2004 aufzuheben
und die Beklagte zur Rückzahlung der gezahlten Kosten in Höhe von
3.567,75 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz
seit Rechtshängigkeit der Klage zu verpflichten.

7

Die Beklagte beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Sie macht Folgendes geltend: Es liege lediglich eine unechte und damit
zulässige Rückwirkung vor, da der maßgebliche Sachverhalt erst mit dem Ergehen
der Zulassungsverlängerungsentscheidung und dem damit verbundenen
Gebührenbescheid abgeschlossen gewesen sei. Erst mit der Sachentscheidung
habe sich die Höhe der zu erhebenden Gebühr konkretisiert. Die Anwendbarkeit der
neuen AMGKostV auf alte unbeschiedene Verlängerungsanträge ergebe sich aus
den §§ 5 und 6 AMGKostV. Durch die grundsätzliche Stichtagsregelung habe der
Beklagten eine am erhöhten Personal- und Sachaufwand orientierte
Gebührenerhebung nach der neuen AMGKostV ermöglicht werden sollen. Da die
Verlängerung der Zulassung auch im Jahr 2000 schon gebührenpflichtig gewesen
und Gebührenerhöhungen zur Anpassung an die allgemeine Kostensteigerung
voraussehbar gewesen seien, könne die Klägerin sich nicht auf Vertrauensschutz
berufen.

10

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte sowie die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten Bezug
genommen.

11

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

12

Mit Einverständnis der Beteiligten konnte das Gericht ohne mündliche
Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

13

Die als Untätigkeitsklage zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene
Kostenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).

14

Der Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in Ziffer 11.1 der Anlage zur
AMGKostV i.V.m. § 2 AMGKostV in der ab dem 01. Januar 2004 geltenden Fassung.
Danach fällt für die Ablehnung eines Antrags auf Verlängerung der Zulassung eines
Arzneimittels mit neuem oder mit bekanntem Stoff nach § 31 Abs. 3 AMG eine
Gebühr in Höhe von 75% der Grundgebühr von 4.757,- EUR, also 3.567,75 EUR, an.

15

Der Gebührentatbestand ist hier erfüllt. Die neue Kostenverordnung ist
anzuwenden, da die Übergangsregelung des § 5 Abs. 1 AMGKostV nur für
bestimmte, vorliegend nicht einschlägige Fälle die Fortgeltung des alten
Kostenrechts anordnet. In der Anwendung der neuen Fassung der
Kostenverordnung auf Zulassungen, die vor dem 01. Januar 2004 beantragt worden
sind, liegt grundsätzlich auch keine unzulässige Rückwirkung. Eine echte
Rückwirkung (d. h. ein nachträgliches Eingreifen in abgewickelte, der Vergangenheit
angehörende Tatbestände) liegt nicht vor, weil die Gebühr als Gegenleistung für eine
Amtshandlung geschuldet wird, diese - die Entscheidung über die Zulas-
sungsverlängerung des Arzneimittels - hier jedoch erst zu einem Zeitpunkt erfolgte,
als die neue Kostenverordnung bereits in Kraft war. Dem steht nicht entgegen, dass
grundsätzlich gemäß § 11 Abs. 1 VwKostG die Gebührenschuld bei
antragsgebundenen Amtshandlungen dem Grunde und der Höhe nach schon mit
dem Eingang des Antrags entsteht,

16

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -; OVGE MüLü 47,
50, zu dem mit § 11 Abs. 1 VwKostG übereinstimmenden § 11 Abs. 1
a.F. des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (anders
ausdrücklich die heute geltende Fassung des § 11 Abs. 1 GebG NRW,
wonach die Gebühr bei Antragseingang nur dem Grunde nach, der
Höhe nach jedoch erst bei Beendigung der Amtshandlung entsteht);
ebenso zu § 11 Abs. 1 VwKostG, OVG NRW, Urteil vom 06. Dezember
2001 - 9 A 679/01 -; zur rückwirkenden Änderung von
gebührenrechtlichen Rechtsnormen s. auch OVG NRW, Beschluss vom
27. April 2006 - 3 B 1933/05 -.

17

Dass eine nach Antragseingang erfolgte Änderung der gebührenrechtlichen
Rechtsgrundlage zu Lasten des Antragstellers berücksichtigt wird, ist danach nicht
ausgeschlossen, allerdings muss sich eine solche Rechtsfolge an den für die
unechte Rückwirkung (bzw. tatbestandliche Rückanknüpfung) entwickelten
Maßstäben messen, also darauf überprüfen lassen, ob sie mit dem im
Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz (GG) verankerten Grundsatz
des Vertrauensschutzes vereinbar ist.

18

OVG NRW, Urteil vom a.a.O. 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, a.a.O.

19

In einem derartigen Fall ist zu prüfen, ob der Antragsteller darauf vertrauen
durfte, dass die bei Antragstellung geltende gebührenrechtliche Rechtslage fortgelten
würde, und dieses Vertrauen schützenswert ist. Dabei ist zunächst zu unterscheiden,
ob zum Zeitpunkt der Antragstellung überhaupt schon eine entsprechender
Gebührentatbestand existierte - der Antragsteller also jedenfalls dem Grunde nach
mit seiner Heranziehung rechnen musste - oder ob der gebührenpflichtige
Tatbestand erst nach Antragstellung erstmals normiert wird. Wird ein
Gebührentatbestand neu eingeführt, so sind im Lichte des Vertrauensschutzes relativ
strenge Anforderungen zu stellen; eine Vertrauensposition des Antragstellers - der
die Amtshandlung zum Zeitpunkt der Antragstellung für gebührenfrei halten durfte -
dürfte frühestens durch die Einleitung eines förmlichen, auf die Einführung der neuen
Tarifstelle oder Gebührenziffer zielenden Änderungsverfahrens des Normgebers
beseitigt werden, wenn dem Antragsteller die Änderungsabsicht bekannt war,

20

vgl. OVG NW, Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, a.a.O.

21

Erfolgt die Einführung eines neuen Gebührentatbestandes für eine bis dahin
gebührenfreie Amtshandlung erst nach Beendigung der Amtshandlung, so handelt es
sich sogar - anders als vorliegend - regelmäßig um einen Fall der echten
Rückwirkung mit der Folge, dass die Anwendung der neuen Regelung auf
abgeschlossene Amtshandlungen nur in Ausnahmefällen möglich ist,

22

vgl. VG Köln, Urteil vom 25. Juni 2004 - 25 K 5984/03 -, bestätigt
durch OVG NRW, Beschluss vom 06. August 2007 - 9 A 3745/04 -.

23

Anders liegt der Fall, wenn die Amtshandlung zum Zeitpunkt der Antragstellung
jedenfalls dem Grunde nach gebührenpflichtig war, es also einen Gesetzesbefehl
gibt, nach dem für Amtshandlungen der in Rede stehenden Art eine Gebühr erhoben
werden soll, auch wenn diese der Höhe nach zum Zeitpunkt der Antragstellung noch
nicht bestimmt war,

24

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C
6.02 -, BVerwGE 118, 128 ff. = MMR 2003, 741 zur
Telekommunikationsnummerngebührenverordnung; ebenso OVG NRW,
Beschluss vom 18. Februar 2005 - , 9 B 148/05 -, MMR 2005, 395.

25

In einem solchen Fall muss der Antragsteller davon ausgehen, in den Grenzen
der allgemeinen gebührenrechtlichen Grundsätze zu einer Gebühr herangezogen zu
werden, und kann sich nicht darauf berufen, er habe nicht mit einer Gebühr in der
nun festgelegten Höhe rechnen können. Diese Rechtsprechung ist nach Auffassung
der Kammer zu übertragen auf den Fall, dass eine schon in einer Gebührenziffer
festgelegte Gebühr zwischen Antragstellung und Beendigung der Amtshandlung
erhöht wird. Insbesondere dann, wenn der Gesetzgeber kostendeckende Gebühren
verlangt - wie hier in § 33 Abs. 2 Satz 2 AMG -, muss der Antragsteller
grundsätzlich damit rechnen, dass der für die konkrete Gebührenhöhe zuständige
Verordnungsgeber die Gebührenhöhe auch während eines laufenden
Verwaltungsverfahrens überprüft und bei einer festgestellten Unterdeckung die
Gebühr erhöht, um die gesetzlich geforderte Kostendeckung zu erzielen. Ob es bei
einer solchen Ausgangslange gleichwohl Gründe gibt, aus denen der Antragsteller
darauf vertrauen darf, die Gebühr werde nicht in größerer Höhe als bei
Antragstellung erhoben, ist nach den Umständen des Einzelfalles zu entscheiden.
Ein Kriterium für diese Prüfung kann die wirtschaftliche Bedeutung der Gebühr für
den Gebührenschuldner sein; ferner sind normative Elemente, die sich aus den
jeweils einschlägigen Fachgesetzen ergeben - etwa fachgesetzlich geregelte
Bearbeitungsfristen - in die Einzelfallbetrachtung einzubeziehen.

26

Nach diesen Grundsätzen erweist sich die hier erfolgte Gebührenerhebung als
rechtmäßig. Die Anhebung der Gebühr mit Beginn des Jahres 2004 erfolgte, um eine
festgestellte Kostenunterdeckung bei der Bearbeitung von
Zulassungsverlängerungsanträgen von Arzneimitteln zu beseitigen, und hielt sich in
den durch das Kostendeckungsprinzip (§ 33 Abs. 2 Satz 2 AMG) gesteckten
Grenzen. Ein grobes Missverhältnis zwischen der Gebühr und dem Wert der
Leistung für den Empfänger ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

27

Auch auf eine verzögerte Bearbeitung der Zulassungsanträge kann sich die
Klägerin nicht berufen. Zwar kommt prinzipiell ein Verstoß gegen den Grundsatz des
Vertrauensschutzes dann in Betracht, wenn der Gesetzgeber mit einer
Fristbestimmung eine klare zeitliche Vorgabe für die Antragsbearbeitung gemacht
hat, auf deren Einhaltung das Unternehmen sich einrichten darf,

28

vgl. dazu die unter dem heutigen Datum ergangenen Urteile
der Kammer in den Verfahren 25 K 1727/06 und 25 K 1786/06.

29

Ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor. Anders als etwa in § 27 Abs. 1 AMG
kann im vorliegend einschlägigen § 31 Abs. 3 AMG keine gesetzlich angeordnete
Bearbeitungsfrist gesehen werden, auf deren Einhaltung die Klägerin zum Zeitpunkt
ihres Zulassungsverlängerungsantrages vertrauen durfte. Bereits durch Gesetz vom
16.08.1986 (BGBl.I, S.1296) ist § 31 Abs. 1 Nr. 3 mit Wirkung ab dem 1. Februar
1987 dahin abgeändert worden, dass die Arzneimittelzulassung im Falle der
Nichteinhaltung der Bearbeitungsfrist des § 31 Abs. 3 AMG nicht mehr erlischt,
sondern bis zur Verlängerungsentscheidung der Behörde unverändert weiter gilt.
Grund für diese Gesetzesänderung war nach der amtlichen Begründung, dass die
Verlängerungsfrist von drei Monaten in vielen Fällen nicht einzuhalten war. Die
Änderung sollte sicher stellen, dass die Zulassungsbehörde ausreichend Zeit zur
Prüfung gewinnt, ohne den Bestand der Zulassung durch bloßen Fristablauf in Frage
zu stellen.

30

Vgl. Sander: Arzneimittelrecht, Kommentar zum
Arzneimittelgesetz, 42. Lieferung Stand März 2006, Teil C, § 31 AMG,
A. Amtl. Begründung zum Zweiten Gesetz zur Änderung des AMG
.

31

Durch diese Gesetzesänderung war aus einer strikten gesetzlichen
Bearbeitungsfrist von 3 Monaten eine Sollvorschrift geworden, deren Nichtbeachtung
keine rechtlichen Auswirkungen mehr hatte und bis heute nicht hat,

32

vgl. Sander: Arzneimittelrecht aaO, § 31 AMG Anm. 6.

33

Da der Gesetzgeber selber demnach bereits viele Jahre vor der Beantragung der
Zulassungsverlängerung durch die Klägerin klargestellt hat, dass die Frist des
§ 31 Abs. 3 AMG häufig nicht einzuhalten ist und der Behörde eine ausreichende
Zeit zur Prüfung der Verlängerungsanträge über die drei Monate hinaus eingeräumt
werden soll, kann ihr in die Einhaltung der - in ihrem Wortlaut freilich unveränderten -
Frist des § 31 Abs. 3 AMG evtl. gesetztes Vertrauen jedenfalls nicht annähernd in
dem Maße schützenswert sein, wie dies hinsichtlich der Frist des § 27 Abs. 1 AMG
anzunehmen ist. Ob die Klägerin angesichts der im Jahre 2000 bereits seit 13 Jahren
im Einklang mit dem Gesetz ausgeübten Praxis bei Zulassungsverlängerungen
tatsächlich darauf vertraute, ihr Antrag werde binnen dreier Monate beschieden,
kann dahinstehen.

34

Bei der Einzelfallprüfung, ob eine Gebührenerhöhung während einer gegenüber
der Vorgabe des § 31 Abs. 3 AMG verlängerten Bearbeitungsphase von
Zulassungsverlängerungsanträgen gegen das Prinzip des Vertrauensschutzes
verstößt, ist nach Auffassung der Kammer ferner zu berücksichtigen, ob der
Antragsteller durch die relativ lange Prüfungsdauer weitere zusätzliche Nachteile
erleiden muss, oder ob der Nachteil der zwischenzeitlichen Gebührenerhöhung
durch einen Vorteil an anderer Stelle kompensiert wird,

35

siehe auch hierzu die unter dem heutigen Datum ergangenen
Urteile in den Verfahren 25 K 1727/06 und 25 K 1786/06.

36

Im Falle der Klägerin ist Letzteres geschehen. Aufgrund der Regelung des § 31
Abs. 1 Nr.3 AMG blieb das Arzneimittel „ D. „ während der über 3 Jahre
währenden Bearbeitung des Verlängerungsantrages zugelassen, obgleich die
Voraussetzungen für eine Zulassungsverlängerung materiell nicht gegeben waren,
wie der Ablehnungsbescheid zeigt. Wäre binnen dreier Monate entschieden worden,
hätte das Arzneimittel seine Zulassung erheblich früher verloren. Dieser Vorteil dürfte
die im Hinblick auf die wirtschaftliche Bedeutung einer solchen verlängerten
Zulassung eher geringfügig erscheinende Gebührenerhöhung mehr als
ausgleichen.

37

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.