Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-21, Aktenzeichen 6 A 249/13
ECLI:DE:VGHALLE:2015:0921.6A249.13.0A

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung eines Imbisswagens.

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Sie ist Eigentümerin des Grundstückes Gemarkung W., Flur ..., Flurstück F1. Das Grundstück grenzt an der westlich gelegenen Grundstücksgrenze an einen Weg (Gemarkung W., Flur ..., Flurstück F2). Grundstück und angrenzender Weg sind zwischen der zum W...er Park gehörenden …-Insel und dem Besucherparkplatz des W…er Parkes gelegen.

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Mit Schreiben vom 02. Mai 2013 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Sondergenehmigung für das Aufstellen eines Imbisswagens auf dem Weg vor ihrem Grundstück. Die Klägerin beabsichtigte, den Imbisswagen an zwei Tagen in der Woche, in der Regel samstags und sonntags, jeweils ca. 11.00 Uhr bis 17.00 Uhr, aufzustellen und zu betreiben. Da sowohl in den Parkanlagen selbst, mithin auf dem Gelände der Kulturstiftung D.-W., als auch im Stadtgebiet, z.B. vor dem Gebäude „Eichenkranz“ ein entsprechendes Angebot vorgehalten werde, gehe sie davon aus, dass öffentlich-rechtliche Belange ihrem Anliegen nicht entgegenstehen würden. Da die öffentliche Straße zudem seit Errichtung der Umgehung nicht mehr für den Durchgangsverkehr genutzt werden könne, sei von dem Betrieb des Imbisswagens eine Beeinträchtigung des fließenden Verkehrs und damit etwaiger verkehrssicherheitsrechtlicher Belange nicht zu erwarten.

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Am 14. Mai 2013 führten die Beteiligten eine Ortsbesichtigung durch.

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Mit Bescheid vom 16. Mai 2013 lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte sie aus, der Straßenhandel sei nach § 2a Abs. 4 der Sondernutzungssatzung der Beklagten u.a. auch im Bereich der C-Straße im Ortsteil W. verboten. Die beantragte Stellfläche der Klägerin befinde sich im Nebenbereich der C-Straße im Ortsteil W.. Folglich sei die Aufstellung des Imbiss- und Verkaufswagens im beantragten Bereich verboten.

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Die Klägerin legte hiergegen mit Schreiben ihrer Bevollmächtigten vom 17. Juni 2013, bei der Beklagten eingegangen am 20. Juni 2013, Widerspruch ein. Sie verwies darauf, dass die beantragte Sondernutzung nicht für die C-Straße bzw. den befahrenen Teil der C-Straße begehrt werde. Vielmehr befinde sich ihr Grundstück am verkehrsberuhigten Teil der C-Straße (ehemalige Ortsdurchfahrt). Eine Nutzung durch Fahrzeugverkehr sei in diesem Teilbereich nicht mehr möglich. Durch die Aufstellung des Imbiss- und Verkaufswagens würden weder der öffentliche Verkehr noch Rechte Dritter beeinträchtigt. Auch die Sondernutzungssatzung der Beklagten schließe die Zulässigkeit der beantragten Sondernutzung nicht aus.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 19. November 2013 wies der Landkreis Wittenberg den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung schloss er sich im Wesentlichen den Argumenten der Beklagten an. Nach § 2a Abs. 4 der Sondernutzungs- und Grünflächensatzung der Beklagten sei unter anderem im Bereich der C-Straße (innerorts) im Ortsteil W. der Straßenhandel durch Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße verboten. Da der Antrag der Klägerin auf Sondernutzung eine der in § 2a Abs. 4 der Satzung aufgezählten Straßen im Ortsteil W. betreffe, sei ihr Antrag abzulehnen. Die Verpflichtung zur Ausübung des Ermessens sei nicht vorgesehen, da es sich um eine gebundene Regelung handele.

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Die Klägerin hat am 18. Dezember 2013 bei dem erkennenden Gericht Klage erhoben.

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Sie trägt vor, die Erteilung der von ihr begehrten Erlaubnis für die Aufstellung eines Imbisswagens sei nach der geltenden Sondernutzungssatzung der Beklagten nicht ausgeschlossen. So sei der geplante Aufstellort des Imbisswagens auf dem als Feld-/ Wirtschaftsweg ausgewiesenen Weg nicht als Bestandteil der öffentlichen C-Straße anzusehen. Der Weg sei vielmehr ein selbständiger Weg. Schon die alte C-Straße, die unmittelbar an der Seespitze des W...er Parks vorbeigeführt habe, habe keinerlei Bezugspunkte zu dem Weg gehabt. Insbesondere sei dieser kein sich an die C-Straße anschließender unselbständiger Rad- oder Gehweg. Dies werde aus alten Aufnahmen, die den ursprünglichen Verlauf der C-Straße zeigten, deutlich. Der Weg habe nach der Umverlegung der C-Straße seinen Charakter als Feld- und Wirtschaftsweg beibehalten und sei in seiner Nutzungsmöglichkeit weit herabgestuft worden, da – entgegen früherer Möglichkeiten – eine Nutzung des Weges für die Anlieger durch PKW nicht mehr möglich sei. Der Weg weise im vorderen, d.h. im südwestlichen Teil, eine einfache Befestigung mit Rasengittersteinen auf. Im hinteren nördlichen Teil, der Angrenzung an die neue C-Straße, sei die ursprüngliche Wegbefestigung aufgenommen und die Durchfahrt für Kfz mittels zweier großer Steinblöcke verhindert worden. Schließlich sei auch in dem Planfeststellungsbeschluss für das Straßenbauvorhaben „Bundesstraße B 107, Stadt W., Verlegung an der …insel“ vom 25. Oktober 2005 der Weg als Feld-/Wirtschaftsweg bezeichnet.

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Der Weg gehöre auch nicht zum „Bereich“ der C-Straße. In Anlehnung an das anzuwendende Straßengesetz des Landes Sachsen-Anhalt seien zum Bereich einer Straße gehörend nur angrenzende Haltestellenbuchten für den Linienverkehr, Parkstreifen und Parkplätze als eigene Wegeanlage oder unmittelbar an die Fahrbahn anschließend sowie Rad- und Gehwege zu verstehen. Auch die grammatikalische Auslegung des Begriffs meine mit „Bereich“ nur unmittelbar an der Straße liegende/angrenzende Flächen und Gebiete, die von dem Einfluss der Straße im weitesten Sinne noch irgendwie erfasst würden. Das sei hinsichtlich des Feld- und Wirtschaftsweges nicht der Fall. Die C-Straße weit an diesem vorbei, er gehöre nicht zu deren angrenzenden Verkehrsflächen und sei auch räumlich durch großzügige Grün- und Ackerflächen von dieser getrennt. Der Weg sei jedenfalls zum Zeitpunkt der Antragstellung auch deshalb nicht Bestandteil oder Abzweig der C-Straße, da er nicht im Bestandsverzeichnis der Straßen mit entsprechender Bezeichnung geführt werde. Nur wenn eine Straße im Bestandsverzeichnis eingetragen sei, werde vermutet, dass die nach § 6 Abs. 3 erforderliche Zustimmung erteilt und die Widmung vollzogen sei. Soweit Straßen in dem Bestandsverzeichnis nicht oder nicht mehr ausgewiesen seien, werde vermutet, dass es sich nicht um eine Gemeindestraße oder eine sonstige öffentliche Straße handele. Ungeachtet dessen sei davon auszugehen, dass der Weg, der den verkehrlichen Bedürfnissen angepasst und damit in seinem Umfang den Teil der öffentlichen Straße und dem Verkehr nicht nur vorübergehend entzogen worden sei, als eingezogen im Sinne des § 8 Abs. 6 StrG LSA gelte.

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Selbst wenn der Weg als öffentliche Straße dem Bereich der C-Straße zugehörig zu bezeichnen wäre, habe die Beklagte jedoch nicht das ihr zustehende Ermessen ausgeübt. Die Beklagte sei davon ausgegangen, dass ihr gar kein Ermessen zustände. Dies sei fehlerhaft. Bei der Ausübung des Ermessens seien die Grundsätze der Selbstbindung der Verwaltung zu beachten. Danach könne die Beklagte nicht willkürlich von ihrer eigenen oder der sonst allgemein von den Behörden im Geltungsbereich des Gesetzes bisher in vergleichbaren Fällen eingehaltenen Praxis abweichen. Da der beabsichtigte Straßengebrauch durch sie, die Klägerin, auch als Grundrechtsausübung zu werten sei, sei auch die Bedeutung des jeweils einschlägigen Grundrechts zu berücksichtigen. Die Versagung der Sondergenehmigung verletze auch ihre Rechte aus Artikel 3 und Artikel 12 GG. Denn die Beklagte greife mit der Versagung der Sondernutzungserlaubnis auch in das Recht der Berufsausübung – hier in der Form des Betreibens eines Imbissstandes – ein. Ein Eingriff in die Berufsfreiheit sei nur dann gerechtfertigt, wenn dieser Eingriff einen legitimen Zweck verfolge, für dessen Erreichung der Eingriff geeignet, notwendig und verhältnismäßig im engeren Sinne sei. Mangels erkennbarer Ermessenserwägungen seien schon etwaige Gründe, die der Ausübung des Betriebs des Imbissverkaufes entgegenstünden, nicht ersichtlich. Des Weiteren verstoße die Versagung auch gegen Artikel 3 GG, da die Beklagte miteinander vergleichbare Fälle nach unterschiedlichen Grundsätzen behandele. So sei zu berücksichtigen, dass der innerorts gelegene Großparkplatz mit Kiosk und Toilettenanlage an der C-Straße aber auch die an der C-Straße 2 gelegene Wildkammer mit Imbiss zu den von der Satzung grundsätzlich erfassten Straßen gehörten, in deren Bereich der Straßenhandel durch Anbieten von Waren und Leistungen aller Art verboten sei.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 16. Mai 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landkreises Wittenberg vom 19. November 2013 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, ihr eine Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung eines Imbisswagens an der südwestlichen Grundstücksgrenze des in der Gemarkung W., Flur ..., Flurstück F1 gelegenen Grundstückes, auf dem Weg, Gemarkung W., Flur ..., Flurstück F2, zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verteidigt den angegriffenen Bescheid und den Widerspruchsbescheid. Ergänzend führt sie aus, die Straße, an der die Klägerin den Imbissstand aufstellen wolle, sei eine Gemeindestraße nach § 51 Abs. 3, § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA. Die Straße Flur ..., Flurstück F2 sei nämlich bereits zu DDR-Zeiten öffentliche kommunale Straße gewesen. Einer förmlichen Widmung nach § 6 StrG LSA habe es danach nicht bedurft. Auch eine Einziehung der Straße nach § 8 StrG LSA sei nicht erfolgt. Eine Einziehung erfordere stets einen Rechtsakt. Eine faktische Außerkraftsetzung genüge insoweit ebenso wenig wie die bloße Nichtbenutzung. An einem auf Einziehung gerichteten Rechtsakt fehle es jedoch vorliegend. Vielmehr ergebe sich aus dem beigefügten Grundbuchauszug, dass die in Rede stehende Straße nach wie vor dem Straßenverkehr diene. Auch die Einziehungsfiktion nach § 8 Abs. 6 Satz 1 StrG LSA sei nicht einschlägig. Die in Rede stehende Straße sei schon nicht begradigt worden, verlegt oder anderweitig angepasst im Sinne dieser Vorschrift. Die öffentliche Straße sei dem öffentlichen Verkehr auch nicht nur vorübergehend entzogen worden. Selbst bei Ausschluss von Kfz-Verkehr durch Rasengittersteine und Steinblöcke sei jedenfalls die Nutzung als Rad- und Gehweg nicht ausgeschlossen oder beschränkt. Die Nutzung als Rad- und Gehweg genüge indes für die Annahme einer öffentlichen Straße. Daran ändere selbst eine abweichende Beschilderung nichts.

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§ 2a Abs. 4 der Sondernutzungs- und Grünflächensatzung der Beklagten sei von der Ermächtigung des § 50 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 StrG LSA gedeckt. Danach könnten Gemeinden durch Satzung Sondernutzungen in Gemeindestraßen von der Erlaubnis befreien und die Ausübung regeln. Vorliegend schließe § 2a Abs. 4 der Sondernutzungs- und Grünflächensatzung den Straßenhandel durch Anbieten von Waren und Leistungen auch nur territorial begrenzt aus. Der dahinter stehende, legitime Zweck bestehe letztlich in der Freihaltung der betreffenden Ortsteile von störenden gewerblichen Tätigkeiten aus Gründen des Denkmalschutzes und des Naturschutzes mit Blick auf den W...er Park. Die betreffenden Gebiete seien Teil des Weltkulturerbes und seien als solche in besonderem Maße von störenden Einflüssen freizuhalten. Auch der Hilfsantrag sei unbegründet, da der Betrieb des Imbisswagens eine Sondernutzung darstelle, die über die Widmung hinausgehe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen. Diese sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Sie ist zulässig und teilweise begründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 16. Mai 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landkreises Wittenberg vom 19. November 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin hat gegen die Beklagte zwar keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis, jedoch auf Neubescheidung ihres Antrages (§ 113 Abs. 1 Satz 5 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die beantragte Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen eines Imbisswagens auf dem an der südwestlichen Grundstücksgrenze ihres Grundstückes Gemarkung W., Flur ..., Flurstück F1, verlaufenden Weg (Gemarkung W., Flur ..., Flurstück F2) ist § 2 Abs. 1 der Satzung über die Erlaubnisse für Sondernutzungen an Gemeindestraßen und Ortsdurchfahrten sowie für Nutzungen der öffentlichen Grünflächen der Stadt A-Stadt (Sondernutzungs- und Grünflächensatzung) vom 23. April 2013, veröffentlicht im Amtsblatt der Stadt A-Stadt vom 30. April 2013 (im Folgenden: SNS) i.V.m. § 50 Abs. 1 Ziffer 1 Straßengesetz LSA (im Folgenden: StrG LSA).

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Danach bedarf die Benutzung einer öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus einer Erlaubnis durch die Beklagte.

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Dass es sich bei dem Aufstellen und Betrieb eines Imbisswagens auf einer öffentlichen Verkehrsfläche weder um Gemeingebrauch im Sinne des § 14 Abs. 1 StrG LSA noch um Anliegergebrauch im Sinne des § 14 Abs. 4 StrG LSA handelt, bedarf keiner vertieften Erörterung.

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Bei der Fläche, auf der die Klägerin ihren Imbisswagen abstellen will, handelt es sich auch um eine öffentliche Straße im Sinne der §§ 3 Abs. 1, 2 Abs. 1 StrG LSA.

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Gemäß § 2 Abs. 1 StrG LSA sind öffentliche Straßen diejenigen Straßen, Wege und Plätze, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Gemeindestraßen sind Straßen, die überwiegend dem Verkehr innerhalb einer Gemeinde oder dem nachbarlichen Verkehr zwischen Gemeinden oder dem weiteren Anschluss von Gemeinden oder räumlich getrennten Ortsteilen an überörtliche Verkehrswege dienen oder zu dienen bestimmt sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA). Die zwischen den Beteiligten streitige Wegfläche hat nicht gemäß § 6 StrG LSA durch öffentlich bekannt gemachte Allgemeinverfügung die Eigenschaft einer öffentlichen Straße erhalten. Eine derartige förmliche Widmung hat unstreitig nicht stattgefunden. Es liegt auch keine Eintragung des Weges in ein Bestandsverzeichnis der Beklagten vor. Dies zieht gemäß § 4 Abs. 3 Satz 2 StrG LSA zwar die Vermutung nach sich, dass es sich nicht um eine Gemeindestraße oder eine sonstige öffentliche Straße handelt.

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Der streitgegenständliche Weg ist jedoch nach § 51 Abs. 3 StrG LSA eine Gemeindestraße im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG LSA.

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§ 51 StrG LSA selbst enthält zwar keine Widmungsfiktion, die geeignet wäre, die Vermutung nach § 4 Abs. 3 Satz 2 StrG LSA zu entkräften (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 25. Juni 2009 – 4 L 459/08 – und Beschluss vom 12. Januar 2000 – A 1 S 85/99 – juris), sondern setzt vielmehr das Vorhandensein öffentlicher Straßen voraus. Maßgeblich ist daher, wie die betreffende Wegefläche zum Zeitpunkt ihrer Fertigstellung und der anschließend erfolgten Nutzung unter den Bedingungen des seinerzeit geltenden Rechts einzuordnen war. Die Vorschrift geht darauf zurück, dass das Recht der DDR eine förmliche Straßenwidmung nicht kannte; maßgeblich für die Einstufung als öffentliche Straße war allein die Freigabe für die öffentliche Nutzung durch die zuständigen Stellen, in der Regel also der tatsächliche Anschluss an das bestehende Straßennetz (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19. Mai 2010 – 3 L 465/08 -, juris, unter Verweis auf BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2002 – 8 C 24.01 -, VIZ 2003, 284 und OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 09. April 1997, a.a.O.). Nach § 3 Abs. 2 der Verordnung über das Straßenwesen vom 18. Juli 1957 (GBl. I DDR 377) – DDR-StrVO 1957 – waren kommunale Straßen – zu diesen zählten gemäß § 1 Abs. 1d DDR-StrVO 1957 Stadt- und Gemeindestraßen, -wege und -plätze – öffentlich, wenn bisher ihre Benutzung durch die Verkehrsteilnehmer seitens der Rechtsträger bzw. Eigentümer nicht widersprochen wurde; sie wurden öffentlich, wenn die Räte der Kreise bzw. die Räte der Städte und Gemeinden sie nach Zustimmung der Rechtsträger oder Eigentümer dem öffentlichen Verkehr freigaben. Die am 01. Januar 1975 in Kraft getretene Straßenverordnung der DDR vom 22. August 1974 (GBl.DDR I, S. 515, StrVO 1974) setzte diese Rechtslage im Wesentlichen fort. Danach waren öffentliche Straßen alle Straßen, Wege und Plätze, die der öffentlichen Nutzung durch den Fahrzeug- und Fußgängerverkehr dienen (§ 3 Abs. 1 Satz 1 StrVO 1974). Die in § 4 Abs.1 und 3 StrVO 1974 vorgesehene „Entscheidung über die Öffentlichkeit“ einer (Gemeinde-) Straße durch die Räte der Städte und Gemeinden erlangte (geringe) praktische Bedeutung wiederum nur im Falle von Unklarheiten oder Streitigkeiten (BVerwG, Urt. v. 30.10.2002, a. a. O.) sowie im Falle des Entzugs der Öffentlichkeit einer Straße.

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Entscheidend für die Einstufung als „öffentliche Straße“ war somit allein die - zugelassene, gebilligte oder geduldete - tatsächliche Nutzung der Straße für den öffentlichen Verkehr bei Inkrafttreten der StrVO 1957 am Tag der Verkündung (§ 26 Abs. 1 StrVO 1957), dem 31. Juli 1957 (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 10.11.1997, a. a. O.). Nach dem Vorbringen der Beteiligten und unter Berücksichtigung der vorgelegten Unterlagen ist von einer unwidersprochenen Nutzung der Wegefläche durch „die Verkehrsteilnehmer“ im Sinne der DDR-StrVO 1957 auszugehen.

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Eine Straße ist dann öffentlich und damit dem allgemeinen Verkehr zugänglich, wenn sie entweder ausdrücklich oder mit stillschweigender Duldung des Verfügungsberechtigten tatsächlich für jedermann ohne Beschränkung auf einen abgegrenzten, durch persönliche Beziehungen verbundenen Personenkreis zur Benutzung zugelassen ist und auch so genutzt wird. Der Öffentlichkeit eines Weges steht dabei nicht entgegen, wenn sich die Bestimmungen des Weges auf einzelne Verkehrsarten (etwa Fußgänger- oder Radverkehr) oder auf einzelne Verkehrszwecke (Weg zu einer Schule oder sonstigen öffentlichen bzw. privaten Einrichtung) beschränkt, sofern der Weg zumindest in der einen oder anderen Weise jedermann offensteht, selbst wenn er zeitweilig nicht oder z.B. aufgrund der Witterungsverhältnisse nur beschränkt genutzt werden kann. Eine rechtlich nicht öffentliche Straße liegt demgegenüber dann vor, wenn von Seiten des Verfügungsberechtigten wirksame Vorsorge dafür getroffen wurde, dass nur Personen Zutritt erhalten, die in engen persönlichen Beziehungen zum Eigentümer des Straßengrundes stehen oder in eine solche treten wollen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 19. Mai 2010, a.a.O.).

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Anhaltspunkte für die Beantwortung der Frage, ob der hier betroffene Weg tatsächlich als öffentlicher Weg genutzt worden ist, können sich aus der Ausübung der Wegeaufsicht, Eintragungen in Karten, Plänen und Katastern, der Beschaffenheit und der Funktion (dem Zweck) der (Wege-)fläche ergeben (vgl. dazu Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, Seite 130f.). Nach dieser vorzunehmenden Gesamtschau war der streitige Weg an der südwestlichen Grenze des Grundstückes der Klägerin zum maßgeblichen Zeitpunkt, dem 31. Juli 1957, ein öffentlicher Weg im vorgenannten Sinne.

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Nach den vorliegenden Unterlagen ist zwar nicht feststellbar, dass der Weg selbst zu dem geometrisch angelegten Netz gehört, welches das Erscheinungsbild des D.-W...er Gartenreiches, einer Kulturlandschaft mit dem Status eines Unesco-Welterbes prägt und seit seiner Anlegung durch Leopold den III. AE. Franz Fürst und Herzog von Anhalt D. und AE. Wilhelm von Erdmannsdorf in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts von jedermann betreten und genutzt werden darf. Es ist jedoch davon auszugehen, dass dieser Weg zum hier maßgeblichen Zeitpunkt tatsächlich für jedermann ohne Beschränkung auf einen abgegrenzten, durch persönliche Beziehung verbundenen Personenkreis zur Benutzung zugelassen war und auch so genutzt wurde.

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Die Existenz des Weges ist dem vorgelegten Auszug aus der historischen Gemarkungskarte W., Kartenblatt 17, Jahrgang 1865 bis ca. 1954 zweifelsfrei zu entnehmen und ist auch zwischen den Beteiligten unstreitig. Er war danach von vornherein als Abzweigung von der alten C-Straße angelegt und reichte bis zum …wall. In der Mutterrolle, Blatt …, ist das Grundstück als Feldweg bezeichnet. Im Flurbuch von W. ist das damals noch als Flurstück 47 geführte Grundstück bezeichnet mit „Zur P…“. Als Nutzungsart ist „Weg“ angegeben. Der Weg führte von vornherein durch ein landwirtschaftlich genutztes Gebiet mit Ackerflächen, die als „Das neue Feld“ bezeichnet wurden. Da der Weg bereits vor 1957 für die Nutzung und Erschließung der angrenzenden Ackerflächen offensichtlich notwendig war, ist davon auszugehen, dass der streitgegenständliche Weg schon vor dem 31. Juli 1957 als eine erkennbare und auf Dauer angelegte Wegeanlage vorhanden war.

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Es ist aus den Unterlagen auch nicht ersichtlich, dass dieser Weg rein tatsächlich nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich war. Der Weg befindet sich ausweislich des vorliegenden aktuellen Grundbuchauszuges (Grundbuch von W., Bl. 1368) im Eigentum der Beklagten. Zuvor befand sich der Weg im Eigentum der Rechtsvorgängerin der Beklagten, der Stadt W., bzw. ausweislich des vorliegenden Eigentümerverzeichnisses der Stadt W. im „Eigentum des Volkes“. Es ist auch weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass das Grundstück, auf dem der Weg verläuft, vormals in Privateigentum stand. Dies spricht dafür, dass der Weg jedenfalls nicht von den Eigentümern der anliegenden Grundstücke ausschließlich zur Nutzung durch sie als Anlieger hergestellt worden ist. Der Weg war vor der Fertigstellung der neuen C-Straße auch zu keinem Zeitpunkt durch Tore, Poller, Schranken, Ketten oder ähnliches an den Abzweigungen zur alten C-Straße versperrt. Es ist auch zu keinem Zeitpunkt eine Beschilderung durch die Beklagte oder den vormaligen Rat der Stadt W. angebracht worden, mit welchem der Zugang zu diesem Weg beschränkt worden ist. Die Fläche der als „Das neue Feld“ bezeichneten Flurstücke war auch sonst nicht in ihrer Gesamtheit durch Mauern oder Zäune umfasst, was den Schluss zuließe, dass der streitige Weg nur der Erreichbarkeit von Flächen innerhalb eines nach außen hin abgeschlossenen Areals diente und daher den Charakter eines nur einem beschränkten Personenkreis zugänglichen Privatweges hätte. Ob der Weg auch durch Autos befahrbar war oder lediglich dem öffentlichen Fußgänger- und Fahrradverkehr zugänglich war, ist insoweit unerheblich. Im Übrigen führte die Klägerin selbst noch in ihrem Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vom 02. Mai 2013 aus, dass die „öffentliche Straße … seit Errichtung der Umgehung nicht mehr für den Durchgangsverkehr genutzt werden kann“. Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass der streitgegenständliche Weg im Jahr 1957 und noch weit danach - nämlich auch noch nach 2000 - als öffentlicher Weg für den Durchgangsverkehr genutzt wurde.

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Der nach alledem bereits seit dem Ende des 18. Jahrhunderts tatsächlich und ohne Widerspruch des jeweils verfügungsberechtigten Rechtsträgers öffentlich genutzte Weg hat seinen Charakter als öffentliche Straße auch nicht nach dem Bau der neuen C-Straße verloren. Dem steht insbesondere nicht der Umstand entgegen, dass – wie die Klägerin vorträgt – seither die tatsächliche Nutzung für den Durchgangsverkehr durch das Aufstellen von Pollern bzw. Findlingen unmöglich gemacht wurde. Eine ausdrückliche Einziehung durch Allgemeinverfügung im Sinne des § 8 Abs. 1 StrG LSA ist nicht erfolgt. Von einer Entwidmung kann auch nicht allein deshalb ausgegangen werden, weil der Weg im Planfeststellungsbeschluss über den Bau der neuen C-Straße vom 25. Oktober 2005 als Wirtschaftsweg bezeichnet wird. Denn für eine wirksame Einziehung (Entwidmung) bedarf es eines förmlichen Verfahrens nach § 8 StrG LSA mit den dort vorgesehenen Garantien der Publizität und des rechtlichen Gehörs. Nur mit einer - hier nicht vorliegenden - bestandskräftigen Einziehung im Ergebnis eines solchen förmlichen Verfahrens entfällt der Gemeingebrauch, mithin der Charakter als öffentliche Straße.

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Der Weg ist auch nicht eingezogen worden im Sinne des § 8 Abs. 6 StrG LSA. Nach dieser Regelung gilt für den Fall, dass eine Straße begradigt, unerheblich verlegt oder in sonstiger Weise den verkehrlichen Bedürfnissen angepasst wird und damit ein Teil der öffentlichen Straße dem Verkehr nicht nur vorübergehend entzogen wird, dieser Teil mit der Sperrung als eingezogen. Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht gegeben. Zwar wurde in unmittelbarer Nähe des hier streitgegenständlichen Wegegrundstückes die neue C-Straße gebaut. Die neue C-Straße stellt jedoch keine Verlegung oder sonstige Anpassung des hier streitgegenständlichen Wegegrundstücks dar. Vielmehr handelt es sich insoweit um den Bau einer neuen Straße.

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Auf die Erteilung der danach erforderlichen Sondernutzungserlaubnis besteht grundsätzlich kein Rechtsanspruch. Diese steht vielmehr nach § 18 Abs. 1 Satz 2 StrG LSA im Ermessen der Behörde, hier der Beklagten als der nach §§ 18 Abs. 1, 42 Abs. 2 StrG LSA zuständigen Straßenbaulastträgerin. Das ergibt sich auch daraus, dass § 18 Abs. 1 Satz 2 StrG LSA keine tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis vorsieht (vgl. zum insoweit wortgleichen § 18 StrG Niedersachsen: OVG Niedersachsen, Urteil vom 19. Februar 2015 – 7 LC 63/13 -, juris, Rdnr. 42). Die Prüfung beschränkt sich daher auf die Frage, ob die Ablehnung der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist (§ 114 Satz 1 VwGO). So liegt es hier.

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Die Beklagte hat im angegriffenen Bescheid vom 16. Mai 2013 keine Ermessenserwägungen angestellt. Auch der Landkreis Wittenberg stellte im Widerspruchsbescheid vom 19. November 2013 keine Ermessenserwägungen an, sondern verwies auf § 2 a Abs. 4 SNS. Die Verpflichtung zur Ausübung des Ermessens sei darin nicht vorgesehen, da es sich um eine gebundene Regelung handele. Die behördliche Entscheidung leidet danach an einem Ermessensdefizit. Die Beklagte kann insoweit nicht mit Erfolg darauf verweisen, dass die Ermessensausübung mit Erlass der Sondernutzungssatzung der Beklagten vorweggenommen worden sei. Denn sie hat insoweit nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung gerecht werdenden Weise von ihrem Ermessen Gebrauch gemacht.

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Das Verfahren auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis soll sicherstellen, dass die Behörde vollständige Kenntnis von Ort und Umfang der beabsichtigten Straßennutzung erhält, damit sie von vornherein erkennbare Störungen verhindern oder in zumutbaren Grenzen halten sowie die unterschiedlichen und teilweise gegenläufigen Nutzungsabsichten der Straßennutzer ausgleichen kann. Für ihre Entscheidung muss die Behörde dementsprechend die betroffenen Interessen gegeneinander abwägen. Zu berücksichtigen hat sie dabei insbesondere das Interesse des Antragstellers an der Durchführung des Vorhabens und die öffentlichen Belange, deren Schutz der zuständigen Behörde anvertraut ist. Da das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in § 18 StrG LSA in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs dient, darf die Behörde ihrer Ermessensentscheidung insoweit nur Gesichtspunkte zugrunde legen, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Dazu gehören die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, die Aufrechterhaltung eines störungsfreien Gemeingebrauchs, der Schutz der Straßenanlieger vor Störungen und der Schutz der Straßensubstanz, aber auch alle anderen Gesichtspunkte, die noch in engem Zusammenhang mit dem Widmungszweck der Straße stehen, wie etwa auch denkmalschutzrechtliche Belange (vgl. u.a. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 02. August 2006 – 11 A 2642/04 – juris).

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Dabei kann die Ermessensausübung durch verwaltungsinterne Richtlinien oder Anordnungen, durch einen Beschluss des Stadtrates oder auch durch Satzung für eine gleichmäßige Handhabung allgemein geregelt und für den Regelfall damit vorgezeichnet werden. § 50 Abs. 1 Ziff. 1 StrG LSA sieht auch ausdrücklich vor, dass die Gemeinde Sondernutzungen in den Ortsdurchfahrten und in Gemeindestraßen von der Erlaubnis befreien und die Ausübung regeln kann. Eine solche Ermessensbindung kommt dem von der Behörde vor allem zu berücksichtigenden Grundsatz der Gleichbehandlung entgegen; sie orientiert sich nicht am konkreten Einzelfall, sondern am typischen Einzelfall. Dabei darf es aber nicht zu einer Durchnormierung des Verwaltungsermessens durch die Ermessensrichtlinien kommen. Denn dies würde dazu führen, dass das Verwaltungsermessen im Ergebnis wieder beseitigt würde. Der Wesenskern der Ermessensentscheidung, also die Wertabwägung der konkret-individuellen Interessen- und Konfliktlage, muss bei aller Generalisierung daher gewahrt bleiben (vgl. OVG Niedersachsen, Beschluss vom 14. März 2001 - 11 LA 565/01 - juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 40 Rn. 51). Insoweit müssen entweder schon alle im Regelfall beachtlichen Gesichtspunkte bei dem Erlass von ermessenslenkenden oder –bindenden Satzungen, Richtlinien und Beschlüssen angemessen berücksichtigt werden oder aber es muss für die Verwaltung hinreichend Spielraum verbleiben, dem Einzelfall gerecht werden zu können. In jedem Fall muss aber die Behörde bei ihrer Ermessensausübung berücksichtigen (können), ob ein Fall wesentliche Besonderheiten im Vergleich zum Regelfall aufweist und insoweit gegebenenfalls zusätzlich eigene Ermessenserwägungen anstellen (können).

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Die SNS und der auf ihrer Grundlage erlassene Bescheid der Beklagten werden diesen Anforderungen nicht gerecht. § 2a Abs. 4 SNS sieht vor, dass im Kernbereich des Erhaltungssatzungsgebietes des Ortsteiles Oranienbaum im Bereich zwischen Schlossstraße und Försterstraße sowie zwischen AE.-Graf-Straße und Mittelstraße der Straßenhandel durch Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße verboten ist. Das gleiche gilt danach im Bereich Eichenkranz – Angergasse, neuer Wall, alter Wall, C-Straße (innerorts) sowie Bereich Amtsgasse, Kirchgasse, Förstergasse, Erdmannsdorfstraße, W...er Markt im Ortsteil W.. Dass die Beklagte bei Beschluss dieser Regelung bereits Erwägungen angestellt hat, die auch die Interessen möglicher Antragsteller auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis berücksichtigen, ist nicht ersichtlich. Das vorgelegte Protokoll über den Beschluss der SNS am 23. April 2013 lässt entsprechende Erwägungen nicht erkennen. Aus dem vorliegenden Protokoll der Stadtratssitzung geht insoweit lediglich hervor, dass es sich um die Anpassung bestehenden Ortsrechtes an die aktuellen Verhältnisse nach der Gebietsreform handelte. Auch sonst ist nicht ersichtlich, dass im Rahmen des Satzungserlasses entsprechende Erwägungen angestellt wurden. Die Beklagte trägt hierzu lediglich vor, dass der Zweck der in § 2 a Abs. 4 SNS getroffenen Regelung in der Freihaltung der betreffenden Ortsteile von störenden gewerblichen Tätigkeiten aus Gründen des Denkmalschutzes mit Blick auf den W...er Park sei. Die betreffenden Gebiete seien Teil des Weltkulturerbes und seien als solche in besonderem Maße von störenden Einflüssen fernzuhalten. Eine Berücksichtigung der Interessen möglicher Antragsteller auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis ist insoweit nicht ersichtlich.

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Bei einer strikten Anwendung der in § 2 a Abs. 4 SNS getroffenen Regelung bleibt jedoch für eine Ausübung von Ermessen kein Raum mehr. Eine Bewertung des individuellen Einzelfalls durch die zuständige Behörde ist vielmehr verwehrt, die einmal getroffene Festlegung dauerhaft verbindlich und abschließend, eine Abweichung auch im Ausnahmefall nicht möglich. Die Beklagte ist dementsprechend auch im angegriffenen Bescheid davon ausgegangen, dass ihr für die Ausübung von Ermessen kein Raum mehr bleibt. Der Ablehnungsbescheid erweist sich bereits aus diesem Grunde als rechtswidrig, weshalb der Klage insoweit stattzugeben ist. Vor diesem Hintergrund kann auch offen bleiben, ob der Weg, auf dem die Klägerin ihren Imbisswagen aufstellen möchte, im „Bereich“ der C-Straße (innerorts) i.S.d. § 2 a Abs. 4 SNS liegt. Allerdings spricht unter Berücksichtigung des Zweckes dieser Regelung vieles dafür, dass mit „Bereich“ der C-Straße auch abzweigende Nebenstraßen bzw. -wege gemeint sind.

42

Allerdings hat die Klägerin keinen darüber hinausgehenden Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis. Dies wäre nur dann der Fall, wenn das Ermessen der Beklagten insoweit auf Null reduziert wäre. Anhaltspunkte dafür, dass nur die begehrte Erlaubniserteilung als ermessensgerecht in Betracht käme, sind indes nicht ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.