Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-25, Aktenzeichen 17 K 7157/99
ECLI:DE:VGD:2002:0625.17K7157.99.00

Tenor

Die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 des Bescheids der Beklagten vom 11.
August 1999 - Az. 52.08.05.11-15er Übertr./99 in der Gestalt des dazu ergangenen
Widerspruchsbescheids vom 7. Oktober 1999 werden aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden den Beteiligten je zur Hälfte auferlegt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Jeder Beteiligte kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht
der andere Beteiligte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist eine kommunale Eigengesellschaft in der Rechtsform der GmbH.
Alleinige Gesellschafterin ist der Kreis L1. Am 16. September 1998 beantragte die
Klägerin bei der Beklagten, ihr die den Kreis L1 treffende Entsorgungspflicht nach §
16 Abs. 2 KrW-/AbfG befristet zu übertragen, sofern es sich nicht um Hausmüll
handelt. Der Kreis L1 stimmte dem Antrag zu. Die Beklagte erließ den begehrten
Übertragungsbescheid, fügte ihm aber folgende Nebenbestimmungen bei:

3

1.1 Die "L-Abfallwirtschaftsgesellschaft mbH" (L) muss über eine
Zertifizierung nach der Verordnung über Entsorgungsfachbetriebe (EfbV)
für die Tätigkeiten des übertragenen Pflichtenkreises verfügen, die sie
ausübt.

4

1.2

5

1.3 Die L darf mit Tätigkeiten, die in den übertragenen Pflichtenkreis fallen,
nur Dritte beauftragen, die über eine Zertifizierung für diese Tätigkeit nach
der EfbV verfügen.

6

1.4

7

1.5 Soweit Dritte beauftragt worden sind, die noch nicht zertifiziert sind,
müssen diese spätestens bis zum 31.12.1999 zertifiziert sein und die
Zertifikate der Bezirksregierung übersandt worden sein.

8

1.6

9

U. a. gegen diese Nebenbestimmungen legte die Klägerin Widerspruch ein. Sie
begründete den Widerspruch insofern im Wesentlichen damit, dass die Sach- und
Fachkunde, die § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG verlange, auch anders als durch
die Zertifizierung nachgewiesen werden könne. Dem Zertifizierungserfordernis
hinsichtlich evtl. zu beauftragender Dritter hielt die Klägerin entgegen, dass auch
Entsorgungsfachbetriebe nicht zertifizierte Betriebe umfänglich beauftragen dürften.
Dies dürfe sie nach der Nebenbestimmung nicht und sei deswegen schlechter
gestellt.

10

Den Widerspruch wies die Beklagte mit Bescheid vom 7. Oktober 1999 zurück.
Sie habe den Widerspruch hinsichtlich ihres Zertifizierungsverlangens deswegen
zurückgewiesen, weil die Sach- und Fachkunde sowie die Zuverlässigkeit nicht nur
zum Zeitpunkt der Antragstellung gegeben sein müssten, sondern auch während der
ganzen Zeit der Übertragung. Sollten diese Voraussetzungen wegfallen, müsse sie
die Möglichkeit zum Widerruf der Übertragung haben. Aus denselben Gründen wies
die Beklagte den Widerspruch gegen die anderen angegriffenen Nebenbestimmung
zurück. Sie führte weiter aus, eine Schlechterstellung der Klägerin gegenüber
Entsorgungsfachbetrieben bestehe nicht, weil in § 7 Abs. 3 Ziff. 1-6 EfbV die
Subunternehmerbeauftragungen an eine Vielzahl von Voraussetzungen geknüpft sei.
Die Beklagte begründete die Beifügung der Nebenbestimmung im Hinblick auf das
ihr insoweit gewährte Ermessen damit, dass sie die Zielvorstellungen des KrW-/AbfG
habe wahren wollen.

11

Gegen den am 11. Oktober 1999 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die
Klägerin am 9. November 1999 fristgemäß Klage erhoben.

12

Hierin wiederholt und vertieft die Klägerin die im Widerspruch vorgetragenen
Argumente. Im Wesentlichen stützt sie sich darauf, dass eine Zertifizierung nach der
EfbV weder in § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG bzgl. der Nebenbestimmung 1.1 noch in § 16
Abs. 1 KrW-/AbfG bzgl. der Nebenbestimmungen 1.2/1.3 vorgesehen sei. Der
Nachweis der Zuverlässigkeit, Sach- und Fachkunde könne auch mit weniger kosten-
und aufwandsintensiven Möglichkeiten erbracht werden. Außerdem meint sie, das
Zertifizierungserfordernis diene nur dazu, der Beklagten die Aufsicht über das
dauernde Vorliegen der Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG zu erleichtern,
was aber unzulässig sei. Schließlich sei die Nebenbestimmung 1.3
unverhältnismäßig, weil die Klägerin keinen Einfluss auf bereits beauftragte Dritte
habe und so diese ggfs. bezahlen müsse, ohne eine Entsorungsleistung in Anspruch
nehmen zu können.

13

Die Klägerin beantragt,

14

die Nebenbestimmungen Ziffer 1.1, 1.2, 1.3 des Bescheides
der Beklagten vom 11.08.1999 - Az. 52.08.05.11-16er/Übertr./99 -
in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7.10.1999 -
aufzuheben.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Die Beklagte wiederholt und vertieft die im Widerspruchsbescheid angegebenen
Gründe. Hauptgrund für die Nebenbestimmungen sei es sicherzustellen, dass die
Übertragungsvoraussetzungen während der gesamten Übertragungsdauer vorlägen.
Das Zertifizierungsverfahren sei auf Grund der mit ihm verbundenen Deregulierung
hierzu geeignet. Die Beklagte führt zu ihrer Ermessensbetätigung aus, dass sie dann,
wenn sie selbst fortlaufend überwachen würde, dieselben Nachweise verlangen
würde, wie sie nach der EfbV vorzulegen seien. Sie hält vielmehr die Überwachung
im Zertifizierungsverfahren für weniger einschneidend als eine behördliche. Da eine
evtl. Beauftragung nach § 16 Abs. 1 KrW/AbfG nicht mehr durch eine öffentlich-
rechtliche Körperschaft erfolge, müsse aus denselben Gründen wie bei der Klägerin
selbst eine Überwachung durch das Zertifizierungsverfahren erfolgen. Hinsichtlich
der bereits beauftragten Subunternehmer verweist die Beklagte auf Ziffer 1.5 der
Nebenbestimmungen des Übertragungsbescheids, nach der sie sich weitere
Regelungen über den Nachweis der Zuverlässigkeit und der Sach- und Fachkunde
vorbehalten habe und deswegen im Einzelfall eine abweichende Regelung treffen
könne.

18

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Vewaltungsvorgangs der Beklagten
verwiesen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Das Gericht kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung
entscheiden, weil die Beteiligten sich hiermit einverstanden erklärt haben.

21

Die Klage ist in dem aus Ziffer 1 der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang
begründet, im Übrigen ist sie unbegründet.

22

Die Nebenbestimmung 1.1 ist nicht rechtswidrig und verletzt die Klägerin nicht in
ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Nebenbestimmung 1.1 ist auch nicht
in einer die Ermessensgrenzen verletzenden Weise dem Übertragungsbescheid
beigegeben worden, § 114 Satz 1 VwGO (A). Die angegriffenen
Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in
ihren Rechten (B).

23

A.

24

I.

25

Zweifel bestehen an der Zulässigkeit der Klage bzgl. der angegriffenen
Nebenbestimmung 1.1, und zwar hinsichtlich der Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO.
Es erscheint zweifelhaft, ob die Klägerin sich auf die Verletzung einer Norm stützen
kann, welche zumindest auch ihren Interessen zu dienen bestimmt ist. Denn wie
sogleich unter II. dargelegt wird, dient § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG jedenfalls nicht dem
Schutz der Klägerin. Erkennt man in der angefochtenen Nebenbestimmung 1.1 eine
sog. modifizierende Auflage, wäre die Klage als Verpflichtungsklage auszulegen, für
welche die Klagebefugnis fehlte. Es gibt jedoch Literaturstimmen, die § 16 Abs. 2
KrW-/AbfG drittschützende Wirkung zuerkennen. Außerdem ist die trennscharfe
Abgrenzung zwischen modifizierender Auflage, (einfacher) Auflage und Bedingung
oft - wie hier - nur schwer möglich. Da nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts die Klagebefugnis aber nur dann fehlt, "wenn
offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger
behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können" (sog.
Möglichkeitstheorie),

26

Bundesverwaltungsgericht, Urt. vom 13. Juli 1973 - VII C 6.72, in: BVerwGE
44, 1, 3; Bundesverwaltungsgericht, Urt. vom 17. Juni 1993 - 3 C 3/89, in: NJW
1994, 1604; gebilligt vom Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 9. Januar 1991
- 1 BvR 207/87, in: BVerfGE 83, 182, 196,

27

und der Klage bzgl. der Nebenbestimmung 1.1 ohnehin in der Sache kein Erfolg
beschieden war, hat die Kammer die Frage der Zulässigkeit hier offen gelassen.

28

II.

29

Die Klage ist hinsichtlich der Nebenbestimmung 1.1 unbegründet, weil die
Beklagte die angegriffene Nebenbestimmung der Übertragungsverfügung
rechtmäßig und ermessensfehlerfrei beigefügt hat. Die Rechtmäßigkeit von
Nebenbestimmungen richtet sich u. a. danach, ob es sich beim Hauptverwaltungsakt
(hier: die Übertragung) um einen gebundenen Verwaltungsakt handelt, auf den der
Antragsteller einen Anspruch hat, oder ob es sich um einen im Ermessen der
Behörde stehenden Verwaltungsakt handelt, vgl. § 36 Abs. 1 und Abs. 2
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Auf den Erlass des Hauptverwaltungsakts in
Gestalt der Übertragungsverfügung hat die Klägerin keinen Anspruch.

30

1. Die Übertragung der Entsorgungspflichten nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG stellt
sich als Beleihung dar. Das Institut der Beleihung geht zurück auf Otto Mayer, der in
ihm einen Verwaltungsakt sah, "durch welchen über dem, über welchem er ergeht,
dem Beliehenen, rechtliche Macht gegeben wird über ein Stück öffentlicher
Verwaltung zur Ausübung eigenen Namens."

31

Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, Bd. II, 3. Auflage, München/Leipzig 1924,
Nachdruck Berlin 1969 S. 243 unter der Überschrift "Verleihung öffentlicher
Unternehmen".

32

Durch die Verleihung wird der Beliehene verpflichtet, "das öffentliche
Unternehmen auf seine Kosten ins Werk zu setzen und zu betreiben".

33

Mayer (a. a. O), S. 258.

34

Die Regelung des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG ist der Vorschrift des § 4 Abs. 2
Tierkörperbeseitigungsgesetz nachgebildet. Diese Vorbildnorm wird als
Beleihungsnorm angesehen,

35

Bundesgerichtshof, Urt. vom 22. November 1994 - III ZR 66/94, in: BGHR NW
LTierKBG § 9 Abs 2 Genehmigung 1.

36

Auch § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG wird im Einklang mit der Ansicht der Kammer von
der Gesetzesbegründung und der ganz überwiegenden Literatur als
Beleihungstatbestand aufgefasst,

37

BT-Drucks. 12/5672, S. 45; BT-Drucks. 12/7284, S. 18; von Lersner in: von
Lersner/Wendenburg, Recht der Abfallbeseitigung, Loseblatt (Stand: Nov. 2001), §
16 KrW-/AbfG Rn. 29, 31; Kahl, in: DVBl 1995, 1327, 1329; Bleicher, in: Der
Landkreis 1994, 552, 554; Schink, in: Der Gemeindehaushalt, 1994, 241, 242;
Peters, in: Umwelt- und Planungsrecht 1997, 211; Hoppe/Beckmann/Kauch,
Umweltrecht, 2. Aufl. (2000), § 30 Rn. 131.

38

Zum Teil wird dem entgegengehalten, es liege zwar eine Übertragung von
Pflichten vor, nicht jedoch eine Übertragung von Rechten. Die bloße
Pflichtenüberwälzung genüge indes nicht, um eine Beleihung anzunehmen.

39

Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, 2. Aufl. (1998), § 16 Rn. 18 ff;
sich anschließend: Weidemann, in: DVBl 1998, 661, 665 ff.

40

Ob diese Auffassung zu § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG in ihrer Allgemeinheit zutrifft,
mag dahinstehen. In § 9 Abs. 4 Satz 1 des Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen (AbfG NRW) wird demjenigen, dem nach § 16 Abs. 2 KrW/AbfG die
Entsorgungspflichten übertragen worden sind, das Recht zur Gebührenerhebung
eingeräumt. Die Gebührenerhebung ist ein typisches Hoheitsrecht des Staates,
sodass die Kammer am Beleihungscharakter des Übertragungsaktes nach § 16 Abs.
2 KrW-/AbfG im Land Nordrhein-Westfalen keine Zweifel hegt.

41

Für diesen Fall zustimmend Burgi, Der Beliehene - ein Klassiker im modernen
Verwaltungsrecht, in: Staat, Kirche, Verwaltung, Festschrift für Hartmut Maurer
zum 70. Geburtstag, hrsg. von Max-Emanuel Geis und Dieter Lorenz (2001), S.
581, 588 f. (dort Fn. 54).

42

2. Bei der Beleihung handelt es sich um die Ausgliederung von Hoheitsgewalt auf
einen Privaten. Der Staat handelt dabei im Rahmen seiner Organisationsgewalt, bei
deren Wahrnehmung er grundsätzlich nur dem öffentlichen Interesse verpflichtet ist,
nicht aber dem von Privaten. Nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG steht die Übertragung der
Entsorgungspflichten im Ermessen der zuständigen Behörde. Die ist in Nordrhein-
Westfalen gemäß § 63 KrW-/AbfG in Verbindung §§ 34 ff. AbfG NRW und Ziffer
30.1.2 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des
Technischen Umweltschutzes vom 14. Juni 1994 die Bezirksregierung, hier die
Beklagte.

43

Eine Ermessensnorm allein begründet noch keine subjektive Rechtsposition.
Eine solche ist nur begründet, wenn die Norm zumindest auch den Interessen des
Einzelnen zu dienen bestimmt ist. § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG ist aber nicht den
Interessen der Klägerin zu dienen bestimmt. Die Klägerin ist Dritte im Sinne der
Vorschrift. Nach der Entstehungsgeschichte der Norm hatte der Gesetzgeber allein
die Entlastung der Entsorgungsträger im Auge und nicht die Interessen der
"Dritten".

44

BT-Drucks. 12/7284 S. 18.

45

Deswegen wird auch ein Anspruch des Dritten auf Beleihung abgelehnt, selbst
wenn die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG erfüllt sind.

46

von Lersner (a. a. O.) § 16 Rdn. 35; Fluck, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-,
Abfall- und Bodenschutzrecht, Loseblatt (Stand: Aug. 2001), § 16 Rdn. 161;
Schink, in: Die Öffentliche Verwaltung 1995, 881, 887.

47

Hiergegen wird eingewandt, im Lichte des Schutzbereichs der Berufsfreiheit (Art.
12 Grundgesetz) müsse gesetzestechnisch von einem präventiven Verbot mit
Erlaubnisvorbehalt gesprochen werden, sodass der Dritte einen Anspruch auf
Übertragung habe, wenn die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG erfüllt
seien.

48

Kahl (a. a. O.) S. 1330; ihm im Ergebnis folgend Frenz (a. a. O.) § 16 Rdn.
15.

49

Diese Interpretation kann jedoch im vorliegenden Klageverfahren nicht fruchtbar
gemacht werden, da sich die Klägerin, deren Alleingesellschafterin der Kreis L1 ist,
nicht auf Grundrechte berufen kann. Sie ist keine Grundrechtsträgerin.

50

Die Klägerin ist als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) zwar eine
juristische Person des Privatrechts. Ihre Gesellschafterin ist aber eine Gemeinde,
also eine juristische Person des öffentlichen Rechts. Nach Art. 19 Abs. 3 GG "gelten
Grundrechte für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf
diese anwendbar sind". Juristische Personen des öffentlichen Rechts können sich
nicht auf Grundrechte stützen, da sie keine Rechte, sondern Kompetenzen
wahrnehmen. Ihnen fehlt die grundrechtstypische Gefährdungslage. Der Staat (in
allen Erscheinungsformen) ist Verpflichteter der Grundrechte, nicht Berechtigter.
Beide Rechtsstellungen können vom Staat nicht gemeinsam eingenommen werden.
Ausnahmen gelten nur hinsichtlich der Justizgrundrechte sowie solcher juristischen
Personen des öffentlichen Rechts, die unmittelbar dem Lebensbereich der Bürger
zugeordnet werden (Rundfunkanstalten, Universitäten; grundrechtsfähig unabhängig
von ihrer Organisationsform sind die Kirchen und Religions- und
Weltanschauungsgemeinschaften).

51

Bei der Klägerin handelt es sich zwar nicht um eine juristische Person des
öffentlichen Rechts, gleichwohl kann sie sich nicht auf Individualgrundrechte mit der
Begründung berufen, sie sei eine Gesellschaft des Privatrechts. Andernfalls wäre die
Frage der Grundrechtsfähigkeit der öffentlichen Hand in nicht geringem Umfang
abhängig von der (frei) wählbaren Organisationsform,

52

vgl. zur fehlenden Grundrechtsfähigkeit einer Gesellschaft des Privatrechts, die
vollständig in öffentlicher Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. Juni
1977 - 1 BvR 108/73 u. a., in: BVerfGE 45, 63, 78 ff; keine Grundrechtsträgerschaft
eines privatrechtlichen Unternehmens, das sogar zu mehr als 20 % in privater
Hand ist, Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in:
NJW 1990, 1783.

53

Das Bundesverfassungsgericht hat weiter festgestellt, dass Grundrechte für
juristische Personen des privaten Rechts grundsätzlich nicht gelten, soweit diese
öffentliche Aufgaben wahrnehmen.

54

Bundesverfassungsgericht, Beschl. vom 16. Mai 1989 - 1 BvR 705/88, in: NJW
1990, 1783 mit weiteren Nachweisen der älteren Rechtsprechung des
Gerichts.

55

Bei der Abfallentsorgung handelt es sich um eine öffentliche Aufgabe, wie sich
aus § 15 KrW-/AbfG ergibt, in dem diese den öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträgern zugewiesen wird.

56

Zur Verwendung des Begriffs der öffentlichen Aufgabe in der Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichts und der Literatur s. Schulte, Rettungsdienst durch
Private (1999) S. 62-71.

57

Eine grundrechtsgeleitete Interpretation des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG und damit
ein Übertragungsanspruch scheidet für die Klägerin auch nach der zitierten
Literaturauffassung aus. Die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung 1.1 richtet sich
somit nach den Regeln, die für Verwaltungsakte gelten, die im behördlichen
Ermessen stehen.

58

3. Nach § 16 Abs. 4 Satz 2 KrW-/AbfG kann die Übertragung der
Entsorgungspflichten mit Nebenbestimmungen versehen werden, insbesondere
unter Bedingungen erteilt und mit Auflagen oder dem Vorbehalt eines Widerrufs
verbunden werden. Selbst wenn man von dem für die Klägerin günstigsten (=
rechtsschutzintensivsten) Fall ausgeht, dass es sich bei der Nebenbestimmung 1.1
um eine selbstständige Auflage handelt, erweist sich diese als rechtmäßig und
ermessensfehlerfrei.

59

Anders als die Klägerin meint, war die Beklagte nicht nach § 36 Abs. 1
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) gehalten, die Übertragungsverfügung nur mit
solchen Nebenbestimmungen zu versehen, die sicherstellen sollen, dass die
gesetzlichen Voraussetzungen des Verwaltungsaktes erfüllt sind. Denn, wie soeben
dargelegt, hat die Klägerin keinen Anspruch auf die Pflichtenübertragung. Auf der
Auffassung, dass nur das Vorliegen der Tatbestandvoraussetzungen durch die
Nebenbestimmungen abgesichtert werden dürfe, beruht jedoch im Kern die
Klagebegründung. Dies zeigt sich deutlich, wenn die Klägerin meint, die nach § 16
Abs. 4 KrW-/AbfG beizufügenden Nebenbestimmungen dürften nur dazu dienen, die
Erfüllung der Übertragungsvoraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG
sicherzustellen. Eine solche Eingrenzung der Nebenbestimmungen nach Maßgabe
des § 36 Abs. 1 VwVfG besteht jedoch nicht. Insbesondere ist nicht erkennbar,
woraus sich eine Begrenzung allein auf die Nr. 1 des § 16 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG
ergeben sollte.

60

Doch auch wenn der Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts im Ermessen
der Behörde steht, also unter die Regelung des § 36 Abs. 2 VwVfG fällt, gelten die
Regelungen des § 36 Abs. 1 VwVfG insoweit, dass die Behörde nicht dazu befugt ist,
den ihr eingräumten gesetzlichen Ermessenrahmen auszudehnen. Das bedeutet,
dass die Beifügung der angegriffenen Nebenbestimmung 1.1 dem Zweck der
ermessenseröffnenden Norm entsprechen und im Übrigen ermessensfehlerfrei sowie
verhältnismäßig im weiteren Sinne sein muss (vgl. § 114 Satz 1 VwGO, § 40 VwVfG)
.

61

Die Beklagte hat hinsichtlich der Nebenbestimmung 1.1 weder die gesetzlichen
Grenzen des ihr eingeräumten Ermessens bei der Entscheidung, die
Entsorgungspflichten im Rahmen einer Beleihung einem privaten Dritten zu
übertragen, überschritten noch von dem Ermessen in einer dem Zweck nicht
entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Der Zweck der Ermächtigung zur
Beifügung von Nebenbestimmungen ist in § 16 Abs. 4 KrW-/AbfG nicht darauf
beschränkt, den Nachweis zu erhalten, dass die Übertragungsvoraussetzungen des
§ 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 dauerhaft vorliegen. Das Ermessen ist vielmehr danach
auszufüllen, ob und wie die Wahrnehmung der Entsorgungspflichten durch dafür
geeignete Personen ohne Beeinträchtigung öffentlicher Interessen sicherzustellen
ist,

62

vgl. Frenz (a. a. O.) § 16 Rn. 33.

63

Diese Auslegung ergibt sich auch aus der Entstehungsgeschichte der Norm. Die
Ermächtigung zur Beifügung von Nebenbestimmungen wurde nämlich damit
begründet, dass die Nebenbestimmungen die "ordnungsgemäße Pflichterfüllung
durch Dritte" rechtlich absichern können,

64

BT-Drucks. 12/7284 S. 18.

65

Schließlich hat der Gedanke der (dauerhaften) Sicherstellung einer
ordnungsgemäßen Entsorgung auch nach der Beleihung eines Privaten (= nach dem
Beleihungsakt) im Normtext des § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG Ausdruck
gefunden.

66

Die Nebenbestimmung 1.1 soll es der Übertragungsbehörde also ermöglichen,
die dauerhafte Pflichterfüllung zu sichern. Diesem Ermächtigungszweck dient die
angegriffene Nebenbestimmung 1.1 ausweislich des entscheidenden (vgl. § 79 Abs.
1 VwGO) Widerspruchsbescheids. Diese Nebenbestimmung läuft damit auch dem
Zweck des Übertragungsverwaltungsakts nicht zuwider und überschreitet nicht die
Grenze des § 36 Abs. 3 VwVfG. Sie hält sich vielmehr im Rahmen der
Zweckbestimmung.

67

Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte sachfremde Erwägungen eingestellt hat,
gibt es nicht. Solche hat die Klägerin auch nicht vorgetragen. Auch im Übrigen hat
die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere hat
sie nicht gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot verstoßen. Es kann keinen Zweifeln
unterliegen, dass die Zertifizierung nach der EfbV ein geeignetes Mittel ist, um die
ordnungsgemäße Erfüllung der übertragenen Pflichten sicherzustellen. Dies wird von
der Klägerin auch nicht bestritten. Die Art und Weise der Sicherstellung
auszuwählen, trifft aber den Kern der behördlichen Zweckmäßigkeitsentscheidung
bei der Mittelauswahl. Die Klägerin führt selbst aus, dass es verschiedene Wege gibt,
die ordnungsgemäße Sicherstellung der übertragenen Entsorgung zu Gewähr
leisten. Dazwischen auszuwählen und den zweckmäßigsten herauszusuchen obliegt
der zuständigen Behörde. Insoweit ist die Entscheidung der Behörde der
verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen, § 114 Satz 1 VwGO. Es ist nicht zu
beanstanden, wenn die Beklagte nicht nur den Zeitpunkt der
Übertragungsentscheidung in den Blick nimmt, sondern sich auch der darauf
folgenden Zeit zuwendet, wie sich aus § 16 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG ergibt.
Wenn die Klägerin vorträgt, dass auch die Übertragungsbehörde die Sicherstellung
der Entsorgung überprüfen könnte, genügt dies nicht, um einen Rechtsfehler im
Sinne des § 40 VwVfG darzutun, da es sich hierbei nur um eine andere - auch
zweckmäßige - Variante der Zielerreichung handelt. Dass diese Variante der Klägerin
wesentliche Erleichterungen finanzieller oder organisatorischer Art einträgt als die
nach der EfbV, hat die Klägerin nicht in einer Form dargelegt, die dem Gericht zur
weiteren Sachaufklärung Anlass geboten hätte.

68

Gegen das Übermaßverbot verstößt eine Behörde im Rahmen des § 16 Abs. 2, 4
KrW-/AbfG nicht bereits dann, wenn sie eine Zertifizierung nach der EfbV verlangt.
Die Klägerin übernimmt die Entsorgungspflichten des Kreises Kleve, d. h., tritt im
übertragenen Bereich (Abfälle zur Beseitigung aus anderen Herkunftsbereichen als
aus privaten Haushaltungen oder dem kommunalen Bereich) vollständig an dessen
Stelle. Angesichts der Reichweite der Pflichtenübertragung und dem öffentlichen
Interesse an einer ordnungsgemäßen Abfallentsorgung (u. a. Gefahrenabwehr) ist
die Anforderung an die Klägerin, sich nach der EfbV zertifizieren zu lassen, also die
sächlichen, personellen und organisatorischen Voraussetzungen der Entsorgung
dauerhaft überprüfbar vorzuhalten, nicht zu beanstanden.

69

Wenn die Klägerin einwendet, die Beklagte dürfe diese Anforderungen im
Hinblick auf die zukünftige Sicherstellung der Entsorgung nicht stellen, weil sie auch
beim eigentlichen Übertragungsakt hierauf verzichtet habe, lässt sich hieraus nichts
gegen die Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung herleiten. Wenn die Beklagte -
auch um der Klägerin in deren Interesse die Möglichkeit zu geben, bis zum Vorliegen
der Zertifizierung bereits tätig zu werden - die Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz
1 KrW-/AbfG als gegeben erachtet, ohne einen Nachweis nach der EfbV zu
verlangen, kann hieraus nicht abgeleitet werden, dass sie dies für die Zukunft nicht
darf. Die Zertifizierung nach der EfbV dient zumindest auch dem Feststellen der
tatbestandlichen Voraussetzungen des § 16 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 KrW-/AbfG. Der
klägerische Einwand, die Beklagte verfolge unzulässig nur ihr Interesse an
erleichterter Überwachung, geht daher fehl.

70

B.

71

Die Klage ist begründet, soweit sie die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 angreift.
Diese Nebenbestimmungen sind rechtswidrig, weil sie die Grenzen des der
Beklagten eröffneten Ermessensrahmens überschreiten und so die Klägerin in ihren
Rechten verletzen.

72

I.

73

Die Klage gegen die Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 ist zulässig, weil es sich
hierbei um selbstständig durchsetzbare Auflagen handelt. Diese können mit der
erhobenen Anfechtungsklage angegriffen werden, weil eine Rechtsvertretung der
beliehenen Klägerin jedenfalls als möglich erscheint.

74

II.

75

Die Voraussetzungen der Beauftragung Dritter mit der Erfüllung der Pflichten von
Entsorgungsverpflichteten sind in § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG niedergelegt. Nach § 16
Abs. 1 Satz 3 KrW-/AbfG müssen die beauftragten Dritten über die erforderliche
Zuverlässigkeit verfügen. Das Tatbestandsmerkmal der Zuverlässigkeit darf in
diesem Zusammenhang nicht so ausgestaltet werden, dass es nur noch erfüllt ist,
wenn der Dritte nach der EfbV zertifiziert ist. Durch Nebenbestimmungen dürfen
keine zusätzlichen tatbestandlichen Voraussetzungen geschaffen werden.

76

"Zuverlässigkeit" im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 3 KrW-/AbfG ist nach der
Gesetzesbegründung folgendermaßen zu verstehen: "Die Dritten müssen über die
erforderliche Zuverlässigkeit verfügen. Sie müssen damit die erforderliche
persönliche Eignung besitzen, den Auftrag entsprechend den Vorschriften des KrW-
/AbfG zu erfüllen. Der Begriff der Zuverlässigkeit umfasst neben der Sachkenntnis
und den finanziellen Voraussetzungen auch die sonstigen persönlichen
Verhältnisse",

77

BT-Drucks. 12/7284 S. 18.

78

Der Begriff der Zuverlässigkeit ist damit in dem weiten Sinne des sonstigen
Gewerberechts zu verstehen. Ausdrücklich wird in der Gesetzesbegründung aber auf
die Sachkenntnis abgestellt. Diese ist von der Sach- und Fachkunde, wie sie § 16
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG voraussetzt, zu unterscheiden. Sachkenntnis ist im
Vergleich wesentlich geringer einzustufen, etwa in dem Sinne, dass elementare
Kenntnisse und Fähigkeiten vorhanden sein müssen. Über diese Anforderungen
gehen aber die Voraussetzungen, die nach der EfbV erfüllt sein müssen, damit eine
Zertifizierung erteilt wird, weit hinaus. Soweit der Übertragungsbescheid dies in
seinen Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 verlangt, überschreitet er den der Beklagten
eröffneten Ermächtigungsrahmen.

79

§ 16 Abs. 1 und Abs. 2 KrW-/AbfG weisen eine konsistente parallele Struktur von
Übertragungsumfang und zu erfüllenden Voraussetzungen auf. Die Einschaltung
eines Beauftragten (Erfüllungsgehilfe/Verwaltungshelfer) nach § 16 Abs. 1 KrW-
/AbfG greift noch nicht so tief in das Organisations- und Verantwortungsgefüge des
KrW-/AbfG ein, denn nach § 16 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG bleiben die
Entsorgungsverpflichteten entsorgungsverantwortlich und der Beauftragte tritt nicht in
eigenem Namen den Bürgern gegenüber. Deswegen verlangt das Gesetz hier nur,
dass der Beauftragte zuverlässig ist.

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Anders liegen die Dinge im Fall des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG. Dort wird der
Entsorgungsverpflichtete aus seiner Pflichtenstellung mit allen rechtlichen
Konsequenzen entlassen. Der Beliehene tritt den Bürgern im eigenen Namen und in
eigener Zuständigkeit und Verantwortung entgegen. Deswegen stellt § 16 Abs. 2
Satz 1 KrW-/AbfG in seinen Nummern 1 bis 3 hieran auch sehr viel weitgehendere
Anforderungen. Während es der Übertragungsbehörde möglich ist, in diesem
Zusammenhang eine Zertifizierung nach der EfbV zu verlangen (s. oben unter A), ist
ihr dies bei der bloßen Drittbeauftragung verwehrt. Schon wegen der wesentlich
weniger bedeutsamen Rechtsfolgen darf die Beklagte aus systematischen Gründen
nicht dieselben Anforderungen an die Beauftragung eines Dritten nach § 16 Abs. 1
KrW-/AbfG stellen wie an die Übertragung nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG. Solche
Anforderungen hat die Beklagte in den Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 aber
gestellt und damit den ihr eröffneten Ermessensrahmen überschritten.

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Dem steht nicht die Regelung des § 7 EfbV entgegen. In § 7 Abs. 2, 3 EfbV sind
Modalitäten festgelegt, unter denen Entsorgungsfachbetriebe Dritte im Rahmen der
zertifizierten Tätigkeiten beauftragen können. Die angegriffenen
Nebenbestimmungen 1.2 und 1.3 gehen, da sie ohne Ausnahme eine Zertifizierung
der zu beauftragenden oder beauftragten Dritten fordern, noch über die
Anforderungen des § 7 Abs. 2, 3 EfbV hinaus, die nämlich von der Zertifizierung
Ausnahmen zulassen. Aber selbst wenn die Nebenbestimmung nur auf § 7 Abs. 2, 3
EfbV verweisen würde, wäre diese Verweisung nicht in Einklang mit § 16 Abs. 1
KrW-/AbfG zu bringen. Wie bereits vorstehend zum Verhältnis von § 16 Abs. 1 und §
16 Abs. 2 KrW-/AbfG erläutert, erlaubt das Tatbestandsmerkmal der Zuverlässigkeit
keine so weit gehenden Eingriffe wie die in § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG aufgezählten
Voraussetzungen, insbesondere die geforderte Sach- und Fachkunde.

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C.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 Abs. 2, Abs.
1 Satz 1 VwGO i.V.m 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

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