Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-05-07, Aktenzeichen 7 A 10052/09
ECLI:DE:OVGRLP:2009:0507.7A10052.09.0A

Tenor

Unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 29. Oktober 2008 werden der Bescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2005 und der Widerspruchsbescheid des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 20. Februar 2008 teilweise aufgehoben und der Beklagte verpflichtet, über den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit einem Krankentransportwagen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Im Übrigen wird die Berufung der Klägerin zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt 3/4 der Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1); der Beklagte und der Beigeladene zu 1) tragen jeweils 1/8 der Kosten des Verfahrens. Der Beigeladene zu 2) trägt seine außergerichtlichen Kosten selbst.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollsteckbar. Die Klägerin, der Beklagte und der Beigeladene zu 1) können die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung von Notfall- und Krankentransporten.

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Sie ist ein gewerbliches Rettungsdienstunternehmen und verfügt im Saarland über vier Standorte, von denen aus sie mit insgesamt 16 Fahrzeugen Krankentransporte durchführt. Am 28. Juli 2005 beantragte sie beim Beklagten, ihr eine Genehmigung zum Betrieb eines Notfall- sowie eines Krankentransports mit einem Rettungs- und einem Krankentransportwagen in Z. zu erteilen.

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Der Beklagte holte hierzu bei den beigeladenen Sanitätsorganisationen, dem Deutschen Roten Kreuz (DRK) und dem Arbeiter-Samariter-Bund (ASB), Stellungnahmen ein. Das DRK ist in Z. mit der Aufgabe des öffentlichen Rettungsdienstes betraut und beteiligt hieran den ASB. Die Beigeladenen halten in Z. insgesamt zwei Rettungstransportwagen, vier Krankentransportwagen sowie ein Notarzteinsatzfahrzeug vor. Hiervon stellt der ASB einen Rettungs- und einen Krankentransportwagen. Nachdem die Beigeladenen Angaben zur Anzahl der Transportleistungen, zur Auslastung der Fahrzeuge, zur Einhaltung von Fristen sowie zur erwarteten Entwicklung der Einsatzzahlen gemacht hatten, lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 20. Oktober 2005 ab. Die Klägerin erfülle zum einen nicht die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen nach § 18 Abs. 1 des Rettungsdienstgesetzes (RettDG). Zum anderen sei die Genehmigung wegen einer Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen Rettungsdienst nach § 18 Abs. 3 RettDG zu versagen. Nach Auswertung der Rettungsmittelstatistiken und der Datenerhebungen für den Zeitraum 1. Januar bis 31. August 2005 habe die Auslastungsquote der Rettungsmittel des DRK bei 30,55 %, diejenige des ASB bei 39,96 % gelegen. Bei 93,23 % aller erfassten Einsatzberichte mit Hilfsfristen hätten die Rettungsmittel des DRK den Einsatzort in 15 Minuten oder einer geringeren Zeit hilfsfristgerecht bedient, etwa gleiche Werte errechneten sich für den ASB. Aufgrund des geringen Auslastungsgrades sei die Haushaltslage im Versorgungsbereich Z. defizitär. Die beantragte Zulassung eines weiteren Rettungs- und eines Krankentransportwagens werde die Auftragslage der Beigeladenen verschlechtern und somit die negative Kosten- und Ertragslage forcieren. Die Gewährleistung eines flächendeckenden und bedarfsgerechten Rettungsdienstes zu tragbaren Kosten erscheine nicht hinreichend sicher, wenn der Kreis der Leistungserbringer erweitert werde.

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Hiergegen legte die Klägerin am 24. November 2005 Widerspruch ein, mit dem sie insbesondere die Unvollständigkeit und Fehlerhaftigkeit der von den Beigeladenen vorgelegten Daten beanstandete. Im Laufe des Widerspruchsverfahrens legte die Rettungsleitstelle dem Kreisrechtsausschuss statistische Daten für das dritte und vierte Quartal 2005 sowie für das erste Quartal 2006 für Z. vor. Auf die Beanstandung durch die Klägerin hin wurden die Daten um die Einsätze bereinigt, deren Dauer mit weniger als 20 Sekunden erfasst waren.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 20. Februar 2008 wies der Kreisrechtsausschuss des Beklagten den Widerspruch der Klägerin zurück. Zwar bestünden keine Zweifel an der erforderlichen Fachkunde der Klägerin. Die beantragten Genehmigungen seien jedoch gemäß § 18 Abs. 3 RettDG zu versagen, weil für den Bereich Z. ein funktionsfähiger Rettungsdienst bestehe. Die vorliegenden Daten seien aussagekräftig. Danach werde die Hilfeleistungsfrist bei Krankentransporten lediglich in 0,22 % der Fälle und bei Notfalleinsätzen lediglich in 4 % der Fälle überschritten. Die Hilfeleistungsfrist für Notfalleinsätze beginne mit dem Ausrücken des Fahrzeugs (Statusmeldung S 3) und ende mit dem Eintreffen am Einsatzort (Statusmeldung S 4). Die Auslastung der Beigeladenen zwischen 30 und 40 % lasse erwarten, dass eine Genehmigung zugunsten der Klägerin den öffentlichen Rettungsdienst auch in seiner wirtschaftlichen Funktionsfähigkeit beeinträchtige, weil hierdurch freie Kapazitäten ungenutzt blieben.

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Hiergegen hat die Klägerin am 4. Juni 2008 Klage erhoben. Der Beklagte sei fehlerhaft und auf unzureichender Tatsachengrundlage davon ausgegangen, in Z. sei ein funktionsfähiger Rettungsdienst gewährleistet. Die Feststellung der Funktionsfähigkeit sei unerlässlich, da ansonsten nicht beurteilt werden könne, ob und inwiefern der öffentliche Rettungsdienst durch die Erteilung zusätzlicher Genehmigungen beeinträchtigt werde. Für diese Prognoseentscheidung seien insbesondere die flächendeckende Vorhaltung und die Auslastung im Rettungsdienstbereich sowie die Einsatzzahlen, die Eintreffzeiten, die Dauer der Einsätze und die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage zu berücksichtigen. Entscheidend für die Beurteilung sei die Einhaltung der Hilfeleistungsfrist. Diese beginne entgegen der Auffassung des Beklagten mit dem Eingang des Hilfeersuchens. Die Einsatzdokumentationen seien zudem größtenteils unvollständig und fehlerhaft. Eine Verträglichkeitsgrenze, ab der die Finanzierung der Notfallrettung und die Wirtschaftlichkeit des Rettungswesens insgesamt beeinträchtigt würden, habe der Beklagte nicht ermittelt.

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Dem Klageabweisungsantrag des Beklagten hat sich der beigeladene ASB angeschlossen. Das beigeladene DRK ist der ablehnenden Entscheidung des Beklagten beigetreten, es hat jedoch keinen Antrag gestellt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 29. Oktober 2008 abgewiesen. Der Beklagte habe die beantragte Genehmigung zu Recht unter Hinweis auf § 18 Abs. 3 RettDG ablehnen dürfen. Eine umfassende Funktionsprüfung des öffentlich-rechtlich organisierten Systems des Rettungsdienstes finde im Zulassungsverfahren privater Rettungsdienstunternehmer nicht statt. Es sei lediglich zu prüfen, ob der Rettungsdienst am konkreten Standort offensichtlich funktionsunfähig sei. Insgesamt betrachtet gebe es keine Anhaltspunkte für bestehende Defizite im Rettungsdienstsystem am Standort Z., welche die Anwendung des § 18 Abs. 3 RettDG ausschlössen. Nach den Auslastungsquoten und den durchschnittlichen Einsatzzahlen verfüge der Rettungsdienst in Z. über freie Kapazitäten. Anhand der Leitstellendaten ließen sich keine gravierenden Mängel bei der Einhaltung der Hilfeleistungs- und der Wartefrist feststellen.

9

Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Das Verwaltungsgericht habe sich nicht auf die Prüfung beschränken dürfen, ob der Rettungsdienst in Z. offensichtlich funktionsunfähig sei. Im Übrigen sei eine Verträglichkeits- anstelle einer Bedarfsprüfung geboten gewesen. Wenn es nur auf den Bedarf ankäme, sei eine von einem privaten Unternehmen beantragte Genehmigung stets zu versagen, da der Aufgabenträger zur Bedarfsdeckung stets verpflichtet sei. Werde eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Rettungsdienstes vom Träger nicht nachgewiesen, sei eine beantragte Genehmigung zu erteilen. So liege der Fall hier, da der Beklagte - auch unter Berücksichtigung der im Berufungsverfahren vorgelegten Zahlen aus dem Jahr 2008 - den tatsächlichen Bedarf auf der Grundlage des Sicherstellungsauftrags nicht ordnungsgemäß geprüft und dargelegt habe und zudem die erforderliche Verträglichkeitsprüfung vollständig schuldig geblieben sei. Ob der gesetzliche Sicherstellungsauftrag erfüllt sei, richte sich maßgeblich nach der Einhaltung der Hilfeleistungsfrist. Hierbei sei jedoch nach § 8 Abs. 2 RettDG entgegen der Auffassung des Beklagten und des Verwaltungsgerichts nicht auf die reine Fahrzeit eines Rettungsfahrzeugs abzustellen, sondern auf den Eingang des Hilfeersuchens bei der Leitstelle. Die Dokumentationspflicht werde nicht erfüllt, sodass der Beklagte seiner Aufgabe nicht nachkommen könne, die Einhaltung der Hilfeleistungsfrist nachzuweisen. Die Fehlerquote sei insbesondere bei Krankentransporten sehr hoch, bei denen die Besonderheiten eines Notfalleinsatzes, nämlich die besondere Eilbedürftigkeit, nicht griffen. Das Verwaltungsgericht gehe von einer vagen Schätzung aus, wenn es eine Auslastungsquote von 30 bis 40 % feststelle. Die weitere Entwicklung der Auslastung sei unklar. Auch eine vom Verwaltungsgericht angenommene Gebührenerhöhung im Falle der Genehmigungserteilung, die nicht mehr anhand des Datenmaterials begründet werde, rechtfertige die Ablehnung der Genehmigungserteilung nicht.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße vom 29. Oktober 2008 den Bescheid des Beklagten vom 20. Oktober 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 20. Februar 2008 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die beantragte Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit einem Krankentransportwagen und zur Wahrnehmung von Aufgaben der Notfallrettung mit einem Rettungswagen ausgehend vom Standort Z. zu erteilen.

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Der Beklagte und der Beigeladene zu 1), der ASB, beantragen,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigen das Urteil des Verwaltungsgerichts. Ergänzend legt der Beklagte Daten zur Auslastung der Rettungsmittel der Beigeladenen im Jahr 2008 sowie eine Auswertung der Fristüberschreitungen für Rettungs- und Krankentransporte bezogen auf die Zeit von Juli bis Dezember 2008 vor. Er sieht sich hierdurch in seiner bisherigen Bewertung bestätigt.

15

Der Beigeladene zu 2), das DRK, stellt keinen Antrag.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie auf die beigezogenen Verwaltungs- und Widerspruchsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zum Teil begründet.

18

Die Klägerin hat - abweichend von der Entscheidung des Verwaltungsgerichts - einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags auf die Erteilung einer Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit einem Krankentransportwagen ausgehend vom Standort Z.. Ihre Klage auf Verpflichtung des Beklagten, eine entsprechende Genehmigung sowie eine solche zur Wahrnehmung von Aufgaben des Notfalltransports mit einem Rettungstransportwagen in Z. zu erteilen, ist demgegenüber unbegründet.

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Als Anspruchsgrundlage für die von der Klägerin begehrte Erteilung einer Genehmigung zur Durchführung von Notfall- und Krankentransporten kommen allein §§ 14 ff., 18 Abs. 1 und 3 des Landesgesetzes über den Rettungsdienst sowie den Notfall- und Krankentransport i.d.F. vom 22. April 1991 (GVBl. S. 217), zuletzt geändert durch Gesetz vom 12. Juni 2007 (GVBl. S. 91), - RettDG - in Betracht. Danach ist bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen grundsätzlich ein Anspruch auf die Erteilung einer Genehmigung für den Notfall- und Krankentransport vorgesehen (Urteil des Senats vom 7. Mai 2002, AS 30, 64 [66]). Zu den gesetzlichen Voraussetzungen für die Erteilung gehört - neben den Anforderungen an den Betrieb und den Unternehmer, die hier nicht im Streit stehen - jedoch, dass der Versagungsgrund des § 18 Abs. 3 RettDG nicht eingreift. Nach dieser Bestimmung ist die Genehmigung dann zu versagen, wenn zu erwarten ist, dass durch ihren Gebrauch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen Rettungsdienst im Sinne des § 2 Abs. 1 RettDG beeinträchtigt wird (§ 18 Abs. 3 Satz 1 RettDG). Hierbei sind im Rahmen der Festlegung des Landesrettungsdienstplans (§ 4 Abs. 6 RettDG) insbesondere die flächendeckende Vorhaltung und Auslastung im Rettungsdienstbereich zu berücksichtigen, wobei auch die Einsatzzahlen, die Hilfeleistungsfrist und die Wartezeit (§ 8 Abs. 2 RettDG), die Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Kosten- und Ertragslage zugrunde zu legen sind (§ 18 Abs. 3 Satz 2 RettDG). Nach der Rechtsprechung des Senats umfasst die Funktionsfähigkeit im Sinne des § 18 Abs. 3 RettDG auch die wirtschaftliche Funktionsfähigkeit. Das System Rettungsdienst kann seine Funktion auf Dauer nur erfüllen, wenn es wirtschaftlich arbeitet (Urteil des Senats vom 7. Mai 2002, a.a.O., S. 66). Zu einer Beeinträchtigung im Sinne des § 18 Abs. 3 Satz 1 RettDG kommt es dann, wenn das System nicht ausgelastet ist. Sinn und Zweck des Versagungsgrundes bestehen gerade darin, das Hinzutreten zusätzlicher Kapazitäten zu verhindern, solange das von der öffentlichen Hand vorgehaltene und finanzierte System nicht sinnvoll ausgelastet ist (Urteil des Senats vom 7. Mai 2002, a.a.O., S. 68). Ein Bedarf an privaten Notfalltransportleistungen kann deshalb lediglich anerkannt werden, wenn die von den beigeladenen Sanitätsorganisationen vorgehaltenen Kapazitäten nicht ausreichen, um den auftretenden Bedarf zu decken. Demgegenüber darf - bei gemeinschaftsrechtskonformer Auslegung - die Erteilung einer Genehmigung an einen privaten Anbieter nur verweigert werden, wenn und solange die mit dem Rettungsdienst beauftragten Sanitätsorganisationen über freie Kapazitäten verfügen. Die Funktionsschutzklausel des § 18 Abs. 3 Satz 1 RettDG kommt somit nur zur Anwendung, solange eine bedarfsgerechte und flächendeckende Versorgung mit Leistungen des Notfall- und Krankentransports durch die mit dem Rettungsdienst betrauten Sanitätsorganisationen sichergestellt ist. Sobald im System Rettungsdienst die Auslastungsgrenze erreicht ist, wenn mithin ein Bedarf in einem Umfang auftreten sollte, der mit den von den Sanitätsorganisationen vorgehaltenen Fahrzeugen nicht mehr gedeckt werden kann, darf dem privaten Interessenten § 18 Abs. 3 Satz 1 RettDG nicht mehr entgegengehalten werden (Urteil des Senats vom 7. Mai 2002, a.a.O., S. 73).

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Wie sich aus der Wortfolge „... wenn zu erwarten ist, dass ... beeinträchtigt wird“ (§ 18 Abs. 3 Satz 1 RettDG) ergibt, hat die Behörde bei der Entscheidung über die beantragte Genehmigung eine Prognose darüber anzustellen, ob die Zulassung des privaten Rettungsdienstunternehmers eine Beeinträchtigung in diesem Sinne zur Folge haben wird. Bei der hier anzustellenden Beurteilung ist der Behörde durch das Rettungsdienstgesetz ein Prognosespielraum eingeräumt, der nur eingeschränkt einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich ist. Das Gericht hat die auf diesen Versagungsgrund gestützte Ablehnung nur daraufhin zu überprüfen, ob die Behörde den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und ihre Entscheidung auf sachgerechte, nicht willkürliche Erwägungen gestützt hat (Urteil des Senats vom 7. Mai 2002, a.a.O., S. 68 f.). Eine weitere Beschränkung des gerichtlichen Prüfungsmaßstabs in dem Sinne, dass lediglich zu prüfen sei, ob der Rettungsdienst am konkreten Standort offensichtlich funktionsunfähig sei, geht damit nicht einher. Das Verwaltungsgericht kann sich zur Begründung seiner hiervon abweichenden Auffassung nicht auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 25. Oktober 2001 (Slg. 2001, I-8089 - Ambulanz Glöckner) berufen. Danach ist § 18 Abs. 3 RettDG gemäß Art. 86 Abs. 2 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (ehemals Art. 90 Abs. 2) gerechtfertigt, soweit er nicht ausschließt, dass unabhängigen Unternehmern eine Genehmigung erteilt wird, falls die mit dem Rettungsdienst betrauten Sanitätsorganisationen offensichtlich nicht in der Lage sind, die Nachfrage im Bereich der Leistungen des Notfall- und des Rettungstransports zu decken (a.a.O., I-8158 Rn. 65). Der Gerichtshof trifft damit lediglich eine negative Feststellung in dem Sinne, was aus Sicht des Gemeinschaftsrechts ausgeschlossen sein muss. Eine darüber hinausgehende Aussage zur Prüfungsdichte der Verwaltungsgerichte bei der Anwendung des Rettungsdienstgesetzes durch die Behörden kann der Entscheidung indessen nicht entnommen werden.

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Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung, hier vor dem Berufungsgericht (vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. September 2008 - 13 A 1557/06 -, juris Rn. 34; BayVGH, Urteil vom 18. Oktober 2005 - 21 B 99.1017 -, juris Rn. 30), sodass die vom Beklagten im Berufungsverfahren neu vorgetragenen Tatsachen zur Lage des Rettungsdienstes in Z. zu berücksichtigen sind. Erweist sich danach die Verwaltungsentscheidung als fehlerhaft, ist die Behörde entsprechend § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu erneuter Bescheidung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten (vgl. OVG NRW, a.a.O., Rn. 77; BayVGH, a.a.O., Rn. 74; VGH BW, DÖV 1997, 694). Das Gericht darf die Sache nicht in der Weise „entscheidungsreif“ machen, dass es die der Behörde obliegende prognostische Entscheidung selbst trifft. Allenfalls dann, wenn eine Sachlage gegeben ist, die keinen Raum für die der streitigen Behördenentscheidung zugrunde liegende Einschätzung lässt, darf das Gericht die Behörde zu der von der Klägerin begehrten Entscheidung verpflichten.

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1. Der Klägerin steht weder ein Anspruch auf die Erteilung einer Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Notfalltransports mit einem Rettungstransportwagen in Z. noch ein entsprechender Neubescheidungsanspruch zu. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte die Erteilung einer solchen Genehmigung unter Hinweis auf § 18 Abs. 3 RettDG abgelehnt hat.

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a) Ein wesentliches Kriterium für die Frage, ob eine flächendeckende und bedarfsgerechte Versorgung mit Leistungen des Notfalltransports durch die mit dem Rettungsdienst betrauten Sanitätsorganisationen sichergestellt ist, stellt gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 RettDG die Einhaltung der Hilfeleistungsfrist dar. Nach ihrer Legaldefinition in § 8 Abs. 2 Satz 1 RettDG soll jeder an einer öffentlichen Straße gelegene Einsatzort in der Regel innerhalb einer Fahrzeit von maximal 15 Minuten nach dem Eingang des Hilfeersuchens bei der Leitstelle erreicht werden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist diese Regelung so zu begreifen, dass die Hilfeleistungsfrist nicht bereits mit dem Eingang des Hilfeersuchens bei der Leitstelle, sondern erst mit dem Ausrücken des Rettungstransportwagens zum Einsatzort (sog. Statusmeldung S 3) beginnt. Der Gesetzeswortlaut mag zwar insoweit missverständlich sein, als er auf den Eingang des Hilfeersuchens Bezug nimmt. Die getroffene Auslegung setzt jedoch am eindeutigen Begriff der Fahrzeit an und entspricht Sinn und Zweck der Bestimmung. § 8 Abs. 2 RettDG soll den zuständigen Behörden Vorgaben für die Vorhaltezeiten und die Anzahl von Rettungswachen machen. Bei den entsprechenden Festlegungen kommt es maßgeblich auf deren sinnvolle örtliche Verteilung an. Diese lässt sich vor allem aus maximalen Fahrzeiten ableiten. Auch der Vergleich mit der Definition der Wartefrist für den Bereich der Krankentransporte in § 8 Abs. 2 Satz 2 RettDG ergibt, dass es für den Beginn der Hilfeleistungsfrist auf das Ausrücken des Rettungstransportwagens ankommt. Die Wartefrist beginnt - im Unterschied zur Hilfeleistungsfrist - nach dem Gesetzeswortlaut ausdrücklich mit dem Eingang der Anforderung des Fahrzeugs bei der Leitstelle. Der Gesetzgeber hat § 8 Abs. 2 RettDG insgesamt mit dem Landesgesetz zur Änderung des Brand- und Katastrophenschutzgesetzes, des Rettungsdienstgesetzes und anderer Gesetze vom 5. April 2005 (GVBl. S. 104) neu gefasst. Wenn er eine inhaltliche Übereinstimmung beim Beginn der Hilfeleistungsfrist sowie der Wartefrist hätte schaffen wollen, hätte er den Wortlaut der Definitionen entsprechend angepasst.

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b) Gleichwohl folgt aus diesem Verständnis der Hilfeleistungsfrist im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 RettDG nicht, dass die Zeit vom Eingang eines Hilfeersuchens bei der Leitstelle bis zum Ausrücken des Rettungstransportwagens unbedeutend wäre. § 18 Abs. 3 RettDG enthält keine abschließende, sondern lediglich eine beispielhafte Aufzählung der Umstände, die für die Beeinträchtigungsprüfung erheblich sind. Notfalltransporte betreffen lebensbedrohlich Verletzte oder Erkrankte (sog. Notfallpatienten, vgl. § 2 Abs. 2 Satz 1 RettDG). Ziel des Rettungsdienstes ist es, den Notfallpatienten schnellstmöglich qualifizierte Hilfe zuteil werden zu lassen. Nach notfallmedizinischen Erkenntnissen muss die definitive klinische Therapie bei wesentlichen notfallmedizinischen Krankheitsbildern nach höchstens 90 Minuten beginnen. Um diese Vorgaben erreichen zu können, muss die stationäre Diagnostik und Therapie spätestens 60 Minuten nach Notrufeingang beginnen. (Eckpunkte „Notfallmedizinische Versorgung der Bevölkerung in Klinik und Präklinik“, im Internet veröffentlicht unter: http://www.bundesaerztekammer.de/downloads/Eckpunkte_Notfallversorgung1.pdf). Um dies zu erreichen und damit einen funktionsfähigen Notfallrettungsdienst sicherzustellen, muss der gesamte Ablauf der Rettungskette ab Eingang des Hilfeersuchens bei der Leitstelle funktionieren. Diese muss zügig die notwendigen Dispositionen treffen, d.h. insbesondere das Hilfeersuchen bearbeiten und das gebotene Rettungsmittel sowie die Rettungswache, die den Einsatz übernehmen soll, auswählen (vgl. § 9 Abs. 3 RettDG). Auch die Zeit zwischen Eingang des Einsatzauftrags bei der Rettungswache und dem Ausrücken des Rettungstransportwagens (Ausrückfrist) muss möglichst kurz gehalten werden. So sieht auch der aufgrund des § 4 Abs. 6 RettDG vom Ministerium des Innern und für Sport erlassene Landesrettungsdienstplan vom 17. Dezember 2007 (StAnz 2008, S. 193), geändert am 3. Dezember 2008 (StAnz 2009, S. 65), unter Punkt A. III. 1.1 vor, dass der Rettungsdienst bei Notfalleinsätzen am Tag in weniger als einer Minute und in der Nacht (22.00 Uhr bis 6.00 Uhr) in weniger als zwei Minuten ausgerückt sein soll.

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c) Der Beklagte hat zutreffend die Bedeutung der Fristen für die Prüfung von § 18 Abs. 3 RettDG erkannt und durfte von einem funktionsfähigen Notfallrettungsdienst in Z. ausgehen. Ausweislich des dem Widerspruchsbescheid zugrunde liegenden Zahlenmaterials kam es in der Zeit von Juli 2005 bis März 2006 zu insgesamt 2.946 Notfalleinsätzen, bei denen in lediglich 143 Fällen - das entspricht 4,85 % - die Hilfeleistungsfrist überschritten wurde. Hieraus kann geschlossen werden, dass die beigeladenen Sanitätsorganisationen imstande sind, den Bedarf an Notfalltransporten ordnungsgemäß zu erfüllen. Eine höhere Quote bei der Einhaltung der Hilfeleistungsfrist ist nicht geboten. Die Hilfeleistungsfrist soll nach § 8 Abs. 2 Satz 1 RettDG „in der Regel“ eingehalten werden. Damit ist zum Ausdruck gebracht, dass Überschreitungen - wenn auch nur in geringem Maße - hinzunehmen sind. Auch die zeitliche Höhe der Überschreitungen lässt nicht den Schluss zu, der Notfallrettungsdienst in Z. sei nicht funktionsfähig. Bei nahezu der Hälfte der Überschreitungen betrug diese nicht mehr als drei Minuten (69 Fälle der 143 Überschreitungen). Bei lediglich 29 Einsätzen wurde die Hilfeleistungsfrist um mehr als zehn Minuten überschritten. Vereinzelte „Ausreißer“ stellen die Funktionsfähigkeit nicht in Frage. Das Datenmaterial für die zweite Jahreshälfte 2008 bestätigt die Würdigung des Beklagten. Danach kam es bei 471 Einsätzen zu 22 Überschreitungen der Hilfeleistungsfrist. Dies bedeutet eine Quote von 4,67 %.

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Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, das von der Beklagten zugrunde gelegte Zahlenmaterial zu den Rettungstransportwagen-Einsätzen sei unbrauchbar. Gerade bei der zeitkritischen Aufgabe der Notfalleinsätze steht die Hilfeleistung im Vordergrund und genießt Vorrang vor der statistischen Erfassung. Es ist deshalb nachvollziehbar, wenn nicht ausnahmslos zu allen Einsätzen plausible Daten dargelegt werden können. Die Anzahl der wegen offensichtlicher Fehlerhaftigkeit nicht berücksichtigungsfähigen Datensätze erreicht vorliegend für den Bereich der Notfalleinsätze nicht einen Grad, der die Verwertbarkeit der Gesamtstatistik in Zweifel ziehen könnte. Der ursprüngliche Datensatz mit 2.989 Notfalleinsätzen musste lediglich um 43 Einsätze bereinigt werden. Selbst wenn man - den kaum realistischen Fall - unterstellt, in sämtlichen dieser Fälle sei die Hilfeleistungsfrist nicht eingehalten worden, erscheint die hypothetische Überschreitungsquote mit 6,22 % (gerade noch) hinnehmbar. Anhaltspunkte für unvertretbare Verzögerungen bei der Disposition durch die Leistelle oder beim Ausrücken hat der Senat nach Befragung der Vertreter der beigeladenen Sanitätsorganisationen in der mündlichen Verhandlung nicht feststellen können. Überschreitungen der Ausrückzeit nach dem Landesrettungsdienstplan (a.a.O.) sind durch den Leistungserbringer gegenüber der zuständigen Behörde bzw. gegenüber dem Ärztlichen Leiter Rettungsdienst schriftlich zu begründen. Hierzu ist es in Z. nicht gekommen.

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d) Im Übrigen ist nicht zu beanstanden, dass der Beklagte auf der Grundlage der von den beigeladenen Sanitätsorganisationen vorgelegten Daten zur Auslastung eine wirtschaftliche Beeinträchtigung des Notfallrettungsdienstes erwartet, wenn Leistungserbringungen durch die Klägerin hinzutreten. Notfalltransporte sind seltener als Krankentransporte. Gleichwohl müssen Rettungstransportwagen sowie das erforderliche Personal ihrer Funktion nach zu jeder Tages- und Nachtzeit vorgehalten werden. Notfalltransporte durch einen weiteren Anbieter führen zwangsläufig zu einer Reduzierung der Auslastung der vorhandenen Leistungserbringer, ohne dass diese darauf kaufmännisch reagieren könnten. Dies führt - wie bereits dargelegt - zu einer nach § 18 Abs. 3 RettDG beachtlichen wirtschaftlichen Beeinträchtigung, wenn die mit der Notfallrettung betrauten Unternehmen über freie Kapazitäten verfügen. So liegt der Fall hier. Der beigeladene ASB ist in seiner Prognose für das Jahr 2005 von einer Auslastung des von ihm vorgehaltenen Rettungstransportwagens von 36,01 % ausgegangen. Die Auswertung für das Jahr 2008 führt bei einer Auslastung von 37,01 % zu keiner erheblichen Veränderung. Das beigeladene DRK hat für Januar bis August 2005 eine Auslastung für sämtliche Fahrzeuge von 30,55 % berechnet, sodass für den Bereich der Notfalltransporte von einer noch geringeren Auslastung auszugehen ist. Dies bestätigt seine Auswertung für das Jahr 2008, wonach im Rettungstransportwagen-Bereich die Auslastung 23,56 % beträgt. Bei einer derart geringen Auslastung der für Notfalltransporte vorgehaltenen Rettungsmittel bedarf es keiner weiteren Ermittlungen, welche konkreten wirtschaftlichen Auswirkungen mit einer Genehmigung zugunsten der Klägerin verbunden wären. Der Beklagte musste vor diesem Hintergrund - entgegen der Auffassung der Klägerin - keine genaue Verträglichkeitsgrenze bestimmen.

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2. Demgegenüber ist die Entscheidung des Beklagten rechtswidrig, soweit sie die Ablehnung einer Genehmigung zur Wahrnehmung von Aufgaben des Krankentransports mit einem Krankentransportwagen betrifft. Wegen des Prognosespielraums des Beklagten kann die Klägerin zwar keine Verpflichtung des Beklagten zur Genehmigungserteilung, jedoch eine solche zur Neubescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verlangen.

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a) Diesem Anspruch der Klägerin steht nicht bereits entgegen, dass die Klage im Bezug auf den Betrieb eines Rettungstransportwagens unbegründet ist. Das Begehren der Klägerin ist nämlich teilbar. Eine Genehmigung zum Betrieb eines Krankentransportwagens ist rechtlich unabhängig von einer solchen zum Betrieb eines Rettungstransportwagens. Den Äußerungen der Klägerin in der mündlichen Verhandlung kann nicht entnommen werden, dass sie derzeit allein an einer Genehmigung für beide Rettungsdienstaufgaben interessiert ist.

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b) Die Rechtswidrigkeit der Ablehnungsentscheidung ergibt sich daraus, dass der Beklagte den maßgeblichen Sachverhalt nicht zutreffend und vollständig ermittelt hat.

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aa) Der Beklagte hat seiner Entscheidung eine unzutreffende Berechnung der sogenannten Wartezeit zugrunde gelegt.

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Der Krankentransport hat kranken, verletzten und sonstigen hilfsbedürftigen Personen, die keine Notfallpatienten sind, fachgerechte Hilfe zu leisten und sie unter Betreuung, in der Regel mit Krankentransportwagen, zu befördern (§ 2 Abs. 3 RettDG). Die Wartezeit bis zum Eintreffen des Krankentransportwagens soll in der Regel 40 Minuten nach Eingang der Anforderung des Fahrzeugs bei der Leitstelle nicht überschreiten; dies gilt nicht für Krankentransporte, die mindestens am Tag zuvor angefordert werden können (§ 8 Abs. 2 Satz 2 RettDG). Die so definierte Wartezeit ist gemäß § 18 Abs. 3 Satz 2 RettDG bei der Prüfung des Versagungsgrundes des § 18 Abs. 3 Satz 1 RettDG zu berücksichtigen.

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Entgegen dieser gesetzlichen Bestimmung der Wartezeit ist der Beklagte bei seiner Entscheidung - wie bei den Notfalltransporten - von Daten zur Fahrzeit ausgegangen. Die Fahrzeit beginnt mit dem Ausrücken des Krankentransportwagens (Statusmeldung S 3) und endet mit dem Eintreffen bei der hilfsbedürftigen Person (Statusmeldung S 4). Sie berücksichtigt weder die Dispositions- noch die Ausrückzeit und ist somit zwingend kürzer als die Wartezeit im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 2 RettDG. Anhaltspunkte dafür, dass die Daten gleichwohl ein schlüssiges Bild über die Funktionsfähigkeit des Krankentransportbereichs in Z. liefern könnten, bestehen nicht. Dagegen dürfte vielmehr sprechen, dass die Datensätze nicht zwischen kurzfristigen Einsätzen, für die allein die Wartefrist gilt, und solchen differenzieren, die „mindestens am Tag zuvor angefordert werden können“. Bei letzteren kann es kaum auf die Fahrzeit, sondern muss es insbesondere darauf ankommen, ob ein mit dem Hilfsbedürftigen vereinbarter Termin eingehalten wird.

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bb) Zudem sind die ermittelten Daten mit einer hohen Fehlerquote behaftet. Von den ursprünglich 5.772 von der Leitstelle für den Zeitraum Juli 2005 bis März 2006 mitgeteilten Einsätzen konnten 1.416 wegen offensichtlich mangelnder Plausibilität nicht berücksichtigt werden. Das entspricht einem Anteil von annähernd 25 %. Bezogen auf den Abschnitt Januar bis März 2006 beträgt der Anteil sogar 45,93 %. Anders als im Bereich der Notfalltransporte kann nicht hilfsweise unterstellt werden, bei allen unberücksichtigten Einsätzen sei die Wartefrist überschritten worden, ohne dass dies Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit der Ablehnung hätte. Bei Krankentransporten, für welche die Wartefrist gilt, handelt es sich zwar in der Regel nicht um dringende Fahrten, die innerhalb einer bestimmten Frist zu erledigen sind. Ein Überschreiten der Wartefrist erscheint deshalb in einem größeren Umfang vertretbar als bei den Notfalltransporten. Sollte allerdings das Maß an Überschreitungen ein Viertel aller Einsätze erreichen, wäre das allenfalls dann hinnehmbar, wenn der zeitliche Umfang der Überschreitungen als gering angesehen werden könnte.

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cc) Schließlich hat sich die Entscheidungsgrundlage tatsächlich durch die Entwicklung der Auslastung im Krankentransportbereich verändert, sodass sich die diesbezügliche Prognose des Beklagten nicht aufrecht erhalten lässt. Auszugehen ist von den Einsatzzahlen einschließlich nicht plausibler Datensätze. Auch wenn diese keine Aussagekraft zur Einhaltung der Fristen besitzen, haben sie die Auslastung der Rettungsmittel beeinflusst, da es keine Anhaltspunkte dafür gibt, dass die Einsätze nicht tatsächlich durchgeführt worden wären. Demnach musste der Beklagte von 5.772 Krankentransportwagen-Einsätzen in der Zeit Juli 2005 bis März 2006 ausgehen. Diese Summe erhöht sich auf 7.696, wenn man sie - ein gleichbleibendes Aufkommen unterstellt - auf zwölf Monate hochrechnet. Von Juli bis Dezember 2008 sind nach den Daten der Leitstelle in Z. 6.301 Krankentransportwagen-Einsätze angefallen, d.h. bei entsprechender Hochrechnung 12.602 Krankentransportwagen-Einsätze in zwölf Monaten. Dies bedeutet eine Steigerung von 63,75 %, bei der ein zusätzlicher Bedarf an Kranktransportleistungen nicht fernliegend erscheint. Hierfür kann auch die Einzelauswertung des beigeladenen ASB sprechen. Diese weist im Jahr 2008 zwischen 11.00 und 13.00 Uhr eine Auslastung von 100 % für den Krankentransportwagen und von 84,4 % für den - auch für Krankentransporte genutzten - Rettungstransportwagen aus. Für die Zeit zwischen 9.00 und 11.00 Uhr liegen die entsprechenden Werte bei 89,74 % für den Krankentransportwagen und immerhin noch 44,3 % für den Rettungstransportwagen. Bei der Neubescheidung wird der Beklagte vor diesem Hintergrund insbesondere diese Spitzenzeiten in den Blick nehmen und prüfen müssen, ob die bedarfsgerechte Versorgung mit Leistungen des Krankentransports sichergestellt ist.

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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO und - soweit sie den Beigeladenen zu 1) betrifft - aus § 154 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, der Klägerin die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1) entsprechend dessen Obsiegen aufzuerlegen, da dieser durch seine Antragstellung ein Kostenrisiko eingegangen ist (§ 162 Abs. 3 VwGO). Dem Beigeladenen zu 2) steht mangels Antragstellung kein Kostenerstattungsanspruch zu.

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Die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

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Beschluss

40

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 15.000,00 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 1 GKG).