Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2017-10-30, Aktenzeichen 4 KN 275/17

Tatbestand

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Die Antragsteller wenden sich gegen die Verordnung des Antragsgegners über das Landschaftsschutzgebiet „Bever und Reither Bach“ im Bereich der Gemeinde Kutenholz, Samtgemeinde Fredenbeck, und der Gemeinde Brest, Samtgemeinde Harsefeld.

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Die genannte Verordnung wurde vom Kreistag des Antragsgegners am 17. Dezember 2012 beschlossen und am 20. Dezember 2012 im Amtsblatt für den Landkreis Stade veröffentlicht. Der eine Fläche von rd. 285 ha umfassende Geltungsbereich der Verordnung ist weitgehend deckungsgleich mit Teilbereichen des mit einer Gesamtfläche von 3.720,15 ha deutlich größeren FFH-Gebietes Nr. 30 „Oste mit Nebenbächen“, das durch die Entscheidung der Kommission vom 7. Dezember 2004 unter der Gebietsnummer DE 2520331 in die Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen wurde (ABl. EU Nr. L 387 vom 29.12.2004, S. 10; ABl. EU Nr. L 12 vom 15.1.2008, S. 14; ABl. EU Nr. L 338 vom 23.12.2015, S. 701).

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Zum Schutzzweck des Landschaftsschutzgebiets trifft die Verordnung folgende Regelung:

§ 2

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Schutzgegenstand und Schutzzweck

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(1) Das LSG ist besonders geprägt durch die Gewässerläufe von Bever und Reither Bach und den hohen Grünlandanteil mit einem verzweigten Gewässernetz. Mit Feucht- und Nassgrünländern, seggen-, binsen- oder hochstaudenreichen Nasswiesen, Au- und Bruchwäldern sowie Buchen- und Eichen-Hainbuchenwäldern kommen selten gewordene Landschaftselemente vor, die sich gleichzeitig durch eine besondere Eigenart auszeichnen.

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(2) Schutzzweck ist die Erhaltung, Pflege und Entwicklung der hauptsächlich durch Niedermoor geprägten Niederungslandschaft der Bever und des Reither Baches und ihrer Nebengewässer. Schutzzweck ist weiterhin die Erhaltung, Pflege und Entwicklung der auf die Lebensräume angewiesenen schutzbedürftigen Tier- und Pflanzenarten sowie den charakteristischen Lebensgemeinschaften.

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(3) Die Erklärung zum LSG bezweckt insbesondere

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1. die Erhaltung und Entwicklung naturnaher und ökologisch durchgängiger Fließgewässer als Teil des Gewässersystems der Oste mit typischer Wasser- und Ufervegetation und gewässerbegleitenden Gehölzbeständen mit Bedeutung als Lebensraum insbesondere für den Fischotter sowie für Fische und Libellen,

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2. die Erhaltung und Entwicklung naturnaher Waldkomplexe u. a. mit Erlen-Eschenwäldern, Erlenbruchwäldern, Birkenbruchwäldern, feuchten Eichen-Hainbuchenwäldern sowie Buchen- und Eichenmischwäldern,

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3. die Erhaltung und Entwicklung artenreicher Grünlandkomplexe insbesondere auf feuchten Standorten, u. a. mit seggen-, binsen- oder hochstaudenreichen Nasswiesen und mesophilem Grünland,

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4. die Erhaltung und Entwicklung von Hoch- und Übergangsmooren, Feuchtheiden, feuchten Hochstaudenfluren, Sauergras-, Binsen- und Staudenrieden sowie Landröhrichten,

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5. die Erhaltung und Entwicklung von Kleingewässern u. a. als Lebensraum des Kammmolchs,

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6. den Schutz und die Förderung charakteristischer Tier- und Pflanzenarten der Bachniederungen und Laubwälder sowie ihrer Lebensgemeinschaften,

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7. die Bewahrung der besonderen Eigenart des LSG.

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(4) Das LSG ist Teil des FFH-Gebietes DE 2520-331 „Oste mit Nebenbächen“ (landesinterne Nr. 30). Die Ausweisung des LSG ist ein Beitrag zum Aufbau und zum Schutz des Europäischen ökologischen Netzes „Natura 2000“. Sie dient damit der Umsetzung der Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-Richtlinie - Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen; ABl. EG Nr. L 206 S. 7; 1996 Nr. L 59 S. 63, in der zurzeit geltenden Fassung). Soweit unter Abs. 3 Nrn. 1-7 Erhaltungsziele im Sinne des § 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG integriert sind, werden diese in der Anlage konkretisiert.

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(5) Für die langfristige Entwicklung des LSG sind von besonderer Bedeutung

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1. die Erhaltung und Entwicklung der Fließgewässer als naturnahe, mäandrierende und durchgängige Fließgewässer mit gutem ökologischen Gewässerzustand, hoher Gewässergüte und niederungstypischen Biotoptypen als Lebensraum und Ausbreitungsweg für Tier- und Pflanzenarten,

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2. die Reduzierung der anthropogenen Stoffeinträge,

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3. die Wiederherstellung der niederungstypischen Standortbedingungen,

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4. die Erhaltung und Entwicklung des Grünlands, insbesondere extensiv genutzter Feuchtwiesen auf Niedermoortorf, in der weiträumigen Bachniederung der Bever als wichtiger Beitrag zum Wasservogelschutz,

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5. die Erhaltung und Entwicklung der Hoch- und Übergangsmoore als Lebensraum für gefährdete Tier- und Pflanzenarten der Moor- und Bruchwaldstandorte,

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6. die Erhaltung und Entwicklung der Moorwald- und Bruchwaldkomplexe als Lebensraum für gefährdete Tier- und Pflanzenarten,

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7. die Erhaltung von standorttypischen, naturnahen Waldkomplexen mit hohem Alt- und Totholzanteil sowie Höhlenbäumen als Lebensraumpotential für gefährdete Tier- und Pflanzenarten,

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8. die Erhöhung des Flächenanteils naturnaher Waldbestände,

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9. die Förderung der Ruhe und Ungestörtheit des LSG sowie

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10. die Erhaltung von kleinflächig ausgeprägten Sonderbiotopen wie beispielsweise Hochstaudenfluren und Ruderalflächen.

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Gemäß der Anlage zu § 2 Abs. 4 der Verordnung sind Erhaltungsziele im Sinne des § 7 Abs. 1 BNatSchG die Erhaltung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes der nachfolgend in der Anlage im Einzelnen aufgeführten zwei prioritären und acht sonstigen Lebensraumtypen des Anhangs I sowie von Populationen der nachfolgend in der Anlage im Einzelnen aufgeführten neun Tierarten des Anhangs II der Richtlinie 92/43/EWG (FFH-Richtlinie).

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Über die im Geltungsbereich der Verordnung verbotenen Handlungen und über Freistellungen von diesen Verboten trifft die Verordnung in den §§ 3 und 4 die folgenden Regelungen:

§ 3

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Schutzbestimmungen

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(1) Nach § 26 BNatSchG sind im LSG alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen. Insbesondere ist verboten:

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1. Pflanzen und Pflanzenteile einzubringen, zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören,

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(…)

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1. fließende oder stehende Gewässer anzulegen, zu beseitigen oder zu verändern sowie Entwässerungs- oder andere Maßnahmen vorzunehmen, die den Wasserhaushalt verändern können,

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(…)

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10. die Bodengestalt zu verändern, insbesondere durch Abgrabungen und Aufschüttungen, Sprengungen oder Bohrungen,

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1. Grünland umzubrechen,

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2. Art und Umfang der bisherigen Grundstücksnutzung entgegen dem Schutzzweck zu ändern,

38

3. Hecken, Bäume, Gebüsche und sonstige Gehölzbestände zu beseitigen, zu beschädigen oder zu verändern,

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4. Pflanzenschutzmittel anzuwenden,

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(…).

§ 4

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Freistellungen

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Folgende Handlungen werden als Abweichungen zugelassen und fallen nicht unter die Verbote des § 3 dieser Verordnung:

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(…)

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7. die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Acker- und Grünlandnutzung nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis im Sinne des § 5 BNatSchG wie folgt:

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7.1 ohne Umbruch von Grünland; ohne Anwendung von Pflanzenschutzmitteln mit Ausnahme von selektiv wirkenden Herbiziden gegen Brennnessel, Ampfer, Löwenzahn, Distel, Hahnenfuß sowie Jakobskreuzkraut; Nachsaat und Erneuerung von Grünland ausschließlich als Schlitz- oder Übersaat; Düngung nur im Umfang der durch die Nutzung entzogenen Nährstoffe,

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7.2 Ackernutzung zum Anbau von Getreide und Hackfrüchten im bisherigen Umfang bei ordnungsgemäßer Düngung entsprechend des Nährstoffentzugs und ordnungsgemäßer Anwendung von Pflanzenschutzmitteln; Umwandlung in Grünland ist zulässig,

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7.3 ohne zusätzliche Entwässerungsmaßnahmen,

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7.4 bei bestehenden Drainagen die ordnungsgemäße Unterhaltung; Instandsetzung bei gleicher Leistungsfähigkeit nach vorheriger Anzeige,

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7.5 unter Belassung eines Randstreifens von beidseitig mindestens 2,50 m Breite (gemessen ab der Böschungsoberkante; im Bereich von Überfahrten und Weiden mit bestehenden ortsfesten Einzäunungen ist die Einhaltung des Randstreifens nicht erforderlich) entlang der Gewässer 2. Ordnung (Asper Abzugsgraben, Bever, Abzugsgraben Frankenmoor und Reither Bach) und entlang des Verbindungsgrabens Tadel-Reither Bach

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ohne Anwendung von Pflanzenschutzmitteln

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ohne Düngung

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ohne Nutzung,

53

(…)

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11. die ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung

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11.1 auf Grundlage eines zwischen dem zuständigen Unterhaltungs-/Wasser- und Bodenverband und dem Landkreis Stade einvernehmlich abgestimmten Unterhaltungsplanes,

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11.2 bei Nichtvorliegen eines Unterhaltungsplanes nach Nr. 11.1 soweit dies zur Sicherung der Nutzbarkeit bebauter Grundstücke und privateigener land- und forstwirtschaftlicher Nutzflächen erforderlich ist,

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11.2.1 nur in der Zeit von Oktober bis Februar des Folgejahres; Abweichungen davon nur im Einvernehmen mit dem Landkreis Stade,

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11.2.2 unter besonderer Beachtung der Erhaltung und Förderung der ökologischen Funktionsfähigkeit des Gewässers, insbesondere als Lebensraum von wild lebenden Tieren und Pflanzen,

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11.2.3 Entkrauten der Sohle nur abschnittsweise oder einseitig,

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11.2.4 Grundräumungen und Auf-den-Stock-setzen von Ufergehölzen nur im Einvernehmen mit dem Landkreis Stade,

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(…).

62

Der Landkreis Stade kann bei den nach den Nrn. 1 bis 15 von seinem Einvernehmen abhängigen Freistellungen Regelungen zu Zeitpunkt, Ort und Ausführungsweise treffen, die geeignet sind, Beeinträchtigungen oder Gefährdungen des LSG, einzelner seiner Bestandteile oder des Schutzzweckes entgegenzuwirken oder kann sie ggf. auch untersagen.

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Weitergehende Vorschriften des § 30 BNatSchG und des § 24 NAGBNatSchG bleiben unberührt.

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Die Antragsteller - überwiegend Landwirte - sind Eigentümer oder Pächter von im Geltungsbereich der Verordnung gelegenen Flächen, die als Grünland oder Ackerland genutzt werden und zusammengenommen weite Teile des Geltungsbereichs der angegriffenen Verordnung umfassen. Bei den im Eigentum des Antragstellers zu 17) stehenden Flächen handelt es sich daneben zu einem kleinen Teil auch um Wald. Die vom Antragsteller zu 1) bewirtschafteten Flächen sind ebenfalls teilweise Waldflächen; ferner hält der Antragsteller zu 1) im Geltungsbereich der Verordnung eine Ausgleichsfläche vor.

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Die Antragsteller haben am 20. Dezember 2013 den Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Ihr Antrag sei zulässig, insbesondere seien sie als Eigentümer bzw. Pächter von im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung gelegenen Flächen antragsbefugt. Ihr Antrag sei auch begründet, da die angegriffene Landschaftsschutzgebietsverordnung mit höherrangigem Recht nicht vereinbar bei. Es fehle bereits an der erforderlichen Schutzwürdigkeit des Landschaftsschutzgebietes. Die in § 2 VO geregelten Schutzzwecke ließen sich im weit überwiegenden Teil des Geltungsbereichs der Verordnung nicht verwirklichen, da das Gebiet in fast allen Teilen aus intensiv bewirtschafteten und entsprechend artenarmen Grünland- und Ackerflächen bestehe. Diese Flächen zeichneten sich auch nicht durch eine Eigenart der Landschaft aus, da es sich um gewöhnliche und vom Menschen überprägte Strukturen handele. An der fehlenden Schutzwürdigkeit ändere es nichts, dass der Geltungsbereich der Verordnung weitgehend deckungsgleich sei mit Teilgebieten eines FFH-Gebietes. Insbesondere bestimme § 32 Abs. 2 BNatSchG, wonach u.a. FFH-Gebiete zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären sind, nicht, dass bei FFH-Gebieten die in § 26 Abs. 1 BNatSchG geregelte Erforderlichkeit der Schutzgebietsausweisung für einen besonderen Schutz von Natur und Landschaft nicht mehr zu prüfen sei. Da es sich bei § 32 Abs. 2 BNatSchG um eine Aufgabenzuweisungsnorm und nicht um eine Ermächtigungsgrundlage handele, habe sie für das Verhältnis zwischen Naturschutzbehörde und Bürger keine Bedeutung. Art. 4 Abs. 4 der FFH-Richtlinie verpflichte die Mitgliedstaaten zwar gegenüber der Europäischen Union, Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung als besondere Schutzgebiete auszuweisen. Die FFH-Richtlinie regele insoweit aber nur das „Ob“ der Unterschutzstellung, überlasse das „Wie“ des Schutzes hingegen weitgehend den Mitgliedstaaten. Die FFH-Richtlinie lasse hierfür neben hoheitlichen Regelungen auch konsensuale Handlungsformen wie z.B. Verträge mit den betroffenen Grundstückseigentümern zu, wie es § 32 Abs. 4 BNatSchG entsprechend regele. Im Übrigen seien die prioritären sowie die nicht prioritären Lebensraumtypen, deren Schutz das FFH-Gebiet „Oste mit Nebenbächen“ diene, im weitaus größten Teil des Verordnungsgebietes nicht anzutreffen. Deshalb sei es geboten, die Meldung und insbesondere die Abgrenzung des FFH-Gebietes einer Inzidentkontrolle zu unterziehen. Die Abgrenzung des FFH-Gebietes könne auch nicht durch die Einrichtung von Pufferzonen zum Schutz der Lebensraumtypen vor äußeren Einflüssen gerechtfertigt werden, denn es sei nicht einsichtig, warum landwirtschaftlich genutzte Flächen, die von den vorhandenen prioritären Lebensraumtypen 91D0 (Moorwälder) sowie 91E0 (Erlen-Eschenwälder an Fließgewässern) mehrere hundert Meter entfernt seien, in das gemeldete FFH-Gebiet einbezogen worden seien. Das gelte umso mehr, als der Erhaltungszustand dieser Waldtypen auf mindestens der Hälfte der im Schutzgebiet vorhandenen Flächen als „gut“ beurteilt worden sei. Letztlich habe der Antragsgegner selbst eingeräumt, dass große Teile des Landschaftsschutzgebiets nicht schutzwürdig seien, indem er vorgetragen habe, dass die Unterschutzstellung weniger dem Schutz vorhandener naturnaher Landschaft, sondern vielmehr der Rückentwicklung einer Agrarlandschaft in eine Naturlandschaft diene. § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG erlaube zwar auch die Festsetzung von Landschaftsschutzgebieten zur Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts. Hierdurch dürfe der Naturschutzverwaltung aber nicht ein beliebiger Zugriff auf Flächen eingeräumt werden. Die Urbarmachung der im Geltungsbereich der Verordnung liegenden Flächen der Beverniederung für die landwirtschaftliche Nutzung liege bereits etwa 200 Jahre zurück. § 26 BNatSchG erlaube es nicht, derart weit zurückliegende Maßnahmen der Landeserschließung wieder rückgängig zu machen. Darüber hinaus würden die Befugnisse von Eigentümern und Pächtern zur landwirtschaftlichen Grundstücksnutzung durch mehrere der in der Verordnung geregelten Verbote unverhältnismäßig beschränkt. Das gelte zunächst für § 4 Satz 1 Nr. 7.1 VO, wonach Nachsaat und Erneuerung von Grünland ausschließlich als Schlitz- oder Übersaat erfolgen dürfe und des Weiteren nur bestimmte selektiv wirkende Herbizide zur Grünlanderneuerung eingesetzt würden dürften. Für die Aufrechterhaltung der Produktivität des Grünlands sei es jedoch erforderlich, das Grünland alle sieben bis acht Jahre durch Anwendung eines Totalherbizides und gelegentlich auch noch einmal mit dem Pflug durch Umbruch der alten Grasnarbe zu erneuern. Die nach der Verordnung erlaubte Schlitz- und Übersaat sei demgegenüber keine gleichwertige Alternative. Bei dieser Methode bleibe der Altbestand der Gräser, der weniger produktiv sei, erhalten, und somit seien die neuen Gräser einer Konkurrenz ausgesetzt, die Platz und Nährstoffe koste. Die Produktivität des betroffenen Grünlandes sinke hierdurch schon nach etwa zwei bis drei Jahren spürbar. Für flächengebundene Betriebe, insbesondere Milchviehhalter, die ihr Futter von den Grünlandflächen gewännen, bedeute das, dass sie mehr Kraftfutter zukaufen müssten. Da es einen belegten Zusammenhang zwischen der Milchleistung und dem Futterwert des Grünfutters gebe, der auch durch die Zugabe von Kraftfutter nicht kompensiert werden könne, sinke somit der Ertrag des Betriebes bei gleichzeitig höheren Kosten, wodurch die Wettbewerbsfähigkeit und damit das wirtschaftliche Überleben des Betriebes bedroht würden. Ferner werde durch die Beschränkungen der Grünlandbewirtschaftung die Bekämpfung der Einwanderung von unbrauchbaren oder sogar giftigen Pflanzen erschwert. So könne ein Grünlandumbruch auch deshalb erforderlich werden, weil z.B. eine Ausbreitung des Löwenzahns oder des hochgiftigen Bärenklaus mit Pflanzenschutzmitteln nicht effektiv bekämpft werden könne. Die Beschränkung des Einsatzes von Pflanzenschutzmitteln auf einzelne abschließend aufgezählte selektive Herbizide sei auch nicht offen für künftige Entwicklungen, die durch das Auftreten von neuen Giftpflanzen in Deutschland eintreten könnten. Zudem erschwere das vollständige Verbot des Grünlandumbruchs die Bewirtschaftung der Flächen dadurch, dass Ungleichmäßigkeiten des Höhenniveaus, die insbesondere durch die Fahrspuren der Bewirtschaftungsfahrzeuge verursacht würden, nicht mehr ausgeglichen werden könnten. Auf lange Sicht, d.h. in Abständen von Jahrzehnten, sei die von der Verordnung verbotene vollständige Grünlanderneuerung daher unumgänglich, um das Grünland weiter zur Futtererzeugung nutzen zu können. Darüber hinaus ergäben sich aus den Vorgaben für die Grünlandbewirtschaftung auch Sekundäreffekte, die sich negativ auf die Überlebenschancen der betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe auswirken würden. So sinke aufgrund der Bewirtschaftungsbeschränkungen und der damit einhergehenden zurückgehenden Qualität des Grünlandes auch der erzielbare Verkaufspreis für die betroffene Fläche und mit diesem auch der Beleihungswert sowie der Pachtwert. Eine unverhältnismäßige Beschränkung der Eigentümerbefugnisse stelle auch die Freistellungsregelung in § 4 Satz 1 Nr. 7.2 VO dar, soweit darin die Ackernutzung von den Verboten der Verordnung nur zum Anbau von Getreide und Hackfrüchten im bisherigen Umfang freigestellt werde. Die Regelung bedeute, dass die Anbauflächen im Schutzgebiet nicht mehr für neuartige Entwicklungen im Ackerbau zur Verfügung stünden; z.B. sei die Nutzung von Flächen als Kurzumtriebsplantage oder zum Anbau von Sonderkulturen wie z.B. Spargel ausgeschlossen. Einer Enteignung gleich komme die Regelung in § 4 Satz 1 Nr. 7.5 VO, die für bestimmte Gewässerrandstreifen dem Eigentümer jegliche Nutzung untersage. Die Regelung sei auch nicht identisch mit den Vorgaben des § 38 WHG, da sie sowohl über den Anwendungsbereich dieser Norm als auch über den Umfang der dort geregelten Nutzungsbeschränkungen hinausgehe. Eine rechtswidrige Beschränkung der Eigentümerbefugnisse ergebe sich schließlich auch aus § 4 Satz 1 Nr. 11.2 VO, wonach im Falle des - bisher gegebenen - Nichtvorliegens eines Gewässerunterhaltungsplans das Entkrauten der Gewässersohle nur abschnittsweise oder einseitig und Grundräumungen nur mit Zustimmung des Antragsgegners zulässig seien. Die Regelungen würden eine Räumung der Gewässer faktisch verhindern, da eine einseitige Räumung der durchweg sehr schmalen Wasserläufe nicht möglich sei und eine abschnittsweise Räumung, bei der der Bagger mit dem Mähkorb mehrmals anrücken müsse, zu aufwendig und zu teuer sei. Da eine Handräumung ebenfalls zu aufwendig sei, werde dies zu einer Verkrautung der Gewässer und mittelfristig zu deren Rückstau führen, denn das Gefälle der Gewässer in der Beverniederung sei nur gering. Hierdurch würden die im Schutzgebiet gelegenen Flächen vernässen und für die Landwirtschaft unbrauchbar werden. Dieser Prozess werde auch dadurch gefördert, dass das in § 4 Satz 1 Nr. 7.5 VO geregelte Nutzungsverbot der Gewässerrandstreifen dazu führen werde, dass diese künftig verbuschen und sich bewalden würden und die Gewässer für eine Räumung langfristig unzugänglich würden. Zudem werde der Bewuchs der Randstreifen zu herabfallendem Laub, Ästen und Ähnlichem und damit zu einer Vermulchung der Gewässer führen. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass zwischenzeitlich auch der Landkreis Rotenburg (Wümme) für die in seinem Kreisgebiet gelegenen Flächen des FFH-Gebietes „Oste mit Nebenbächen“ den Entwurf einer Schutzgebietsverordnung vorgelegt habe. Es unterstreiche die Unverhältnismäßigkeit der vom Antragsgegner getroffenen Verbotsregelungen, dass der Verordnungsentwurf des Landkreises Rotenburg geringere Beschränkungen der landwirtschaftlichen Nutzung regele, obwohl dieser Landkreis die Errichtung eines Naturschutzgebietes beabsichtige und § 23 Abs. 2 BNatSchG für Naturschutzgebiete den Erlass von weitergehenden Verbotsregelungen zulasse als § 26 Abs. 2 BNatSchG für Landschaftsschutzgebiete.

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Die Antragsteller beantragen,

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die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet „Bever und Reither Bach“ im Bereich der Gemeinde Kutenholz, Samtgemeinde Fredenbeck, und der Gemeinde Brest, Samtgemeinde Harsefeld, im Landkreis Stade vom 17. 12. 2012 für unwirksam zu erklären.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er erwidert, der Normenkontrollantrag sei zulässig, aber unbegründet. Das Landschaftsschutzgebiet liege weitgehend im FFH-Gebiet Nr. 30 „Oste mit Nebenbächen“. Nach § 32 Abs. 2 BNatSchG, der auf Art. 4 Abs. 4 FFH-Richtlinie beruhe, seien FFH-Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Abs. 2 BNatSchG zu erklären. Daraus ergebe sich eine Rechtspflicht, das FFH-Gebiet mit Rechtsverbindlichkeit für Dritte als Schutzgebiet auszuweisen. Aufgrund dessen habe ihm - dem Antragsgegner - bei der Bestimmung und Abgrenzung des Landschaftsschutzgebiets kein Normsetzungsermessen mehr zugestanden, soweit dessen Flächen deckungsgleich mit dem FFH-Gebiet seien. Einwände gegen die Sachgerechtigkeit der Auswahl und Abgrenzung eines gelisteten FFH-Gebiets bedürften einer besonderen Substantiierung. Gegen die getroffene Auswahl und Abgrenzung des FFH-Gebiets „Oste mit Nebenbächen“ bestünden indessen keine durchgreifenden Bedenken. Um für die dort vorkommenden FFH-Lebensraumtypen und Populationen von FFH-Arten einen günstigen Erhaltungszustand zu gewährleisten, sei auch die Einrichtung von Pufferzonen zur Abschirmung gegen negative äußere Einflüsse sowie von Vernetzungskorridoren erforderlich gewesen. Die Zulässigkeit der Einbeziehung derartiger Flächen, die selbst nicht Standort eines FFH-Lebensraumtyps oder Lebensraum einer FFH-Art seien, in ein FFH-Gebiet ergebe sich bereits aus Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie. Im Übrigen könne auch nach § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 BNatSchG die für den Schutz notwendige Umgebung in ein Schutzgebiet einbezogen werden. Außerdem gelte es, Flächen, die bisher nicht Standort eines FFH-Lebensraumtyps oder Lebensraum einer FFH-Art seien, durch geeignete Maßnahmen zu solchen zu entwickeln. Ferner seien auch die in §§ 22, 26 BNatSchG geregelten Voraussetzungen für die Unterschutzstellung gegeben. Ziel der Verordnung sei es, die schutzwürdige und schutzbedürftige Niederungslandschaft des Bever-Gewässersystems als Teil des Gewässersystems Oste und die angrenzenden Bereiche zu erhalten und zu entwickeln. Übergeordnete Schutzzwecke seien der ganzheitliche Schutz sowie die Pflege und Entwicklung der vorkommenden niederungstypischen Ökosystemtypen, der Hoch- und Niedermoore und der Laubwälder. Naturnahe Bäche und Bachniederungen seien im nordwestdeutschen Flachland und insbesondere auch der Stader Geest zu einer Seltenheit geworden. Die hochgradige Gefährdung einiger vorkommender Arten und Biotoptypen habe es dringlich gemacht, das Gebiet als Lebensraum dieser Arten und Biotoptypen zu sichern. Die Abgrenzung des Landschaftsschutzgebiets habe sich u.a. an der Lage des FFH-Gebietes „Oste mit Nebenbächen“, der Kartierung der FFH-Lebensraumtypen im Rahmen des Natura 2000-Monitorings, der Kartierung der gesetzlich geschützten Biotope, den Aussagen des Fischotterprogramms Niedersachen und des Fließgewässersystems Niedersachsen, dem Vorkommen schutzwürdiger und schutzbedürftiger Pflanzen- und Tierarten und Lebensgemeinschaften, der Einwicklungsfähigkeit der Flächen im Sinne des Naturschutzes sowie der Nachvollziehbarkeit der Grenze des Landschaftsschutzgebietes im Gelände orientiert. Ein Landschaftsschutzgebiet müsse nicht auf 100 % seiner Fläche einen Zustand aufweisen, der nicht weiter verbesserungswürdig sei. Wie die FFH-Richtlinie sehe auch § 26 BNatSchG vor, dass Gebiete über ihren derzeitigen Zustand hinaus entwickelt werden könnten. Die von den Antragstellern vorgelegten Farbfotos belegten die Schutzwürdigkeit und -bedürftigkeit besonders eindrucksvoll. Sie verdeutlichten, in welch bedenklichem Ausmaß das Gebiet entgegen der rechtlichen Vorgaben der FFH-Richtlinie gegenwärtig tatsächlich bewirtschaftet werde. Die in der Landschaftsschutzgebietsverordnung geregelten Verbote gingen nicht über die Sozialbindung des Eigentums hinaus, da sie eine ordnungsgemäße landwirtschaftliche Nutzung der Flächen weiterhin zuließen. Im Übrigen würden die Verbotstatbestände nur den Erhalt des Status Quo sichern und seien nicht einmal ausreichend, um das FFH-Gebiet entsprechend den rechtlichen Vorgaben zu entwickeln; es werde mit ihnen lediglich gewährleistet, dass sich das Entwicklungspotential der Flächen nicht weiter verschlechtere. Für die Flächen würden im Übrigen ohnehin die Vorgaben der FFH-Richtlinie sowie die Vorgaben des Naturschutzrechts u.a. zum Biotopen- und Artenschutz sowie des Wasserrechts gelten. Die Verordnung regele also nichts, was den Grundstücken aufgrund ihrer Situationsgebundenheit nicht schon ohnehin anhafte. Die Grünlanderneuerung werde durch die Verordnung nicht vollständig verboten, sondern nur die Grünlanderneuerung durch Umbruch und/oder Anwendung eines Totalherbizides, während es zulässig sei, eine wirtschaftliche Grasnarbe durch die Erneuerung mit Schlitz- und Übersaatverfahren zu erhalten. Der Einsatz von Totalherbiziden sei keineswegs die einzige Möglichkeit, Grünland dauerhaft wirtschaftlich zu nutzen, sondern eine sehr umstrittene Methode. Er stelle eine Intensivierung der Flächenbewirtschaftung dar, die als Gefährdungsfaktor für die Artenvielfalt einer Ackernutzung gleichkomme, da mehr oder weniger artenreiche Grünlandflächen auf diese Weise „totgespritzt“ würden. Auch der Erhalt des FFH-Lebensraumtyps 6510 (Magere Flachlandmähwiese) sei bei der Anwendung von Totalherbiziden unmöglich. Das Verbot des Grünlandumbruchs solle dazu führen, dass es nicht zu einer Umwandlung von Grünland in Ackerflächen komme. Im Übrigen kämen im Schutzgebiet hauptsächlich Moorflächen vor, deren Umbruch bereits durch § 5 BNatSchG verboten werde. Die Einschränkung der Ackernutzung beim Anbau von Pflanzen, die nicht Getreide oder Hackfrüchte sind, diene der Sicherung des Ist-Zustandes des Gebietes und beuge negativen Veränderungen des Naturhaushalts und des Landschaftsbildes vor. Die bisherige Ackernutzung werde hierdurch auch nicht eingeschränkt. Die Beschränkungen der Gewässerunterhaltung seien unbedingt erforderlich, um den Erhaltungs- und Entwicklungszielen des FFH-Gebietes gerecht zu werden. Die Unterhaltung werde bisher über das erforderliche Maß hinaus betrieben, was insbesondere zum schlechten Erhaltungszustand der Lebensraumtypen 6230 (Fließgewässer mit flutender Wasservegetation) sowie 6430 (feuchte Hochstaudenfluren) geführt habe. Auch der Erhaltungszustand der für das FFH-Gebiet wertgebenden FFH-Tierarten, der von der Gewässerunterhaltung und der Bewirtschaftung der angrenzenden Flächen abhänge, sei schlecht. Die Unterhaltung der Gewässer sei auch in ausreichendem Umfang von den Verboten freigestellt. Der nach § 61 NWG zu gewährleistende ordnungsgemäße Abfluss sei weiterhin gegeben. Eine Vernässung der Flächen werde daher nicht eintreten. Hinsichtlich des nicht nutzbaren Gewässerrandstreifens sei zwischen den Erhaltungszielen des FFH-Gebietes und den Ansprüchen der Landwirtschaft umfangreich abgewogen worden, wobei dessen Breite gegenüber dem Verordnungsentwurf bereits von 5 m auf 2,5 m reduziert worden sei. Naturschutzfachlich hätte der Streifen, der Standort des Lebensraumtyps 6430 (feuchte Hochstaudenfluren) sei, allerdings deutlich breiter sein müssen, um seinen Zweck vollständig erfüllen zu können. Im Übrigen mache der Randstreifen auch die Unterhaltung der Gewässer nicht unmöglich. Es sei nicht zu erwarten, dass sich dort derart dichte Baumbestände bilden würden, dass die Zugänglichkeit der Gewässer künftig nicht mehr gegeben sei. Es gebe auch keinen Anspruch darauf, die einfachste Methode zur Gewässerräumung mittels Heranfahren mit dem Bagger wählen zu können. Unzugängliche Bereiche könnten effektiv von Hand geräumt werden, was übliche Praxis sei. Schließlich betreffe das Nutzungsverbot für die Gewässerrandstreifen nur einen geringen Teil der von den Antragstellern genutzten oder verpachteten landwirtschaftlichen Flächen.

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Während des laufenden Normenkontrollverfahrens hat der Antragsgegner die angegriffene Verordnung im Amtsblatt für den Landkreis Stade Nr. 23 vom 8. Juni 2017 erneut bekannt gemacht.

72

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakten sowie auf die in dem Parallelverfahren 4 KN 316/13 beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag der Antragsteller ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

74

I.) Beteiligt am Verfahren sind in entsprechender Anwendung von § 63 Nr. 1 VwGO auf Antragstellerseite die im Rubrum bezeichneten Personen und Personengesellschaften, die jeweils im Sinne der §§ 47 Abs. 2 Satz 1, 61 Nr. 1 VwGO beteiligungsfähig sind.

75

Der Landwirt V. ist hingegen dem Normenkontrollantrag nicht nachträglich als weiterer Antragsteller im Wege der subjektiven Antragsänderung (§ 91 Abs. 1 und 2 VwGO analog) beigetreten.

76

Bleibt in einem Verwaltungsprozess auf der Grundlage der beim Gericht eingereichten Schriftsätze unklar, wer in dem Verfahren als Kläger oder Antragsteller auftreten soll, muss der Vorsitzende oder der Berichterstatter in entsprechender Anwendung von § 82 Abs. 2 Satz 1 VwGO Gelegenheit zur Klarstellung geben (vgl. dazu Kopp/ Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 82 Rn. 1; Ortloff/Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 32. Ergänzungslieferung 2016, § 82 Rn. 4 – jew. m. w. Nachw.).

77

Entsprechend war hier zu verfahren, da der in der Antragsschrift vom 19. Dezember 2013 nicht als Antragsteller aufgeführte Landwirt W. in der Antragsbegründungsschrift vom 3. März 2014 an zwei Textstellen ohne klarstellende Erläuterungen als Antragsteller erwähnt worden war. Der Prozessbevollmächtigte der Antragsteller hat auf die Verfügung des Berichterstatters des Senats vom 5. September 2016 indessen klargestellt, dass er für den Landwirt W. keinen Normenkontrollantrag stellen wollte und dass es sich bei dessen zweifacher Erwähnung als Antragsteller in der Antragsbegründung um ein Versehen gehandelt hat.

78

Ergänzend weist der Senat darauf hin, dass er sich auch nicht veranlasst gesehen hat, der Anregung der Antragsteller zu folgen und den Landwirt W. zu dem Rechtsstreit beizuladen. Die Voraussetzungen für eine notwendige Beiladung gemäß § 65 Abs. 2 VwGO sind ersichtlich nicht gegeben, und ihr Vorliegen wird von den Antragstellern auch nicht geltend gemacht. Eine einfache Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO wäre zwar möglich, da der Landwirt W. im Schutzgebiet gelegene Grünlandflächen gepachtet hat und daher seine rechtlichen Interessen durch die Entscheidung des Senats über die Wirksamkeit der in der Landschaftsschutzgebietsverordnung geregelten Verbote berührt werden, soweit diese die Grünlandbewirtschaftung einschränken. Das für eine einfache Beiladung eröffnete Ermessen übt der Senat jedoch in ständiger Praxis dahingehend aus, dass er in einem Normenkontrollverfahren die Eigentümer und Pächter von im Schutzgebiet der angegriffenen Verordnung gelegenen Flächen nicht beilädt. Dies dient der Begrenzung und somit der Übersichtlichkeit des Prozessstoffes, zumal bei einer anderen Verfahrensweise regelmäßig ein größerer Personenkreis zum Rechtsstreit beigeladen werden müsste. Die hiervon betroffenen Personen werden durch diese Verfahrensweise des Senats auch nicht unangemessen in ihren Rechtsschutzmöglichkeiten beschränkt. Denn diejenigen, deren Grundstücknutzung durch die Verbote der Schutzgebietsverordnung beschränkt werden, hätten ohne weiteres selbst einen Normenkontrollantrag stellen können.

79

II.) Der Antrag ist statthaft, weil die angegriffene Verordnung des Antragsgegners nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 75 NJG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt.

80

Der Antrag erfüllt auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen. Er ist insbesondere innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Verordnung und damit innerhalb der Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden. Die Antragsteller sind überdies antragsbefugt. Soweit sie Eigentümer von im Geltungsbereich der Landschaftsschutzgebietsverordnung liegenden Grundstücke sind, können sie geltend machen, durch die Bestimmungen der Verordnung, die die Grundstücksnutzung einschränken, in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Entsprechendes gilt, soweit die Nutzungsbeschränkungen der Verordnung sich auf Flächen beziehen, die von einzelnen der Antragsteller zur landwirtschaftlichen Nutzung gepachtet worden sind (im Ergebnis ebenso zur Antragsbefugnis bei einem gegen einen Bebauungsplan gerichteten Normenkontrollantrag: BVerwG, Urt. v. 5.11.1999 - 4 CN 3.99 -, BVerwGE 110, 36; Nds. OVG, Urt. v. 15.1.2004 - 1 KN 128/03 -, NuR 2005, 595). Denn es ist zumindest möglich, dass diese Antragsteller aufgrund der Beschränkungen der landwirtschaftlichen Grundstücksnutzung durch die in der Verordnung geregelten Verbote in dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verletzt werden, das jede Form menschlichen Handelns ohne Rücksicht darauf schützt, welches Gewicht der Betätigung für die Persönlichkeitsentfaltung zukommt (vgl. BVerfG, Urt. v. 6.6.1989 - 1 BvR 921/85 -, BVerfGE 80, 137, 152 f. m. w. Nachw.). Als Pächter landwirtschaftlicher Flächen sind sie von den entsprechenden Verboten auch unmittelbar betroffen. Es handelt es sich bei ihnen somit nicht um beliebige Personen, die von der Antragsbefugnis des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auszunehmen wären (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 15.5.2000 - 6 CN 3.99 -, NVwZ 2000, 1296; Senatsurt. v. 2.11.2010 - 4 KN 109/10 -).

81

III.) Der demnach zulässige Normenkontrollantrag ist jedoch nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

82

1.) Die angegriffene Landschaftsschutzgebietsverordnung ist nicht wegen formeller Mängel insgesamt unwirksam. Insbesondere leidet sie nicht an einem Bekanntmachungsfehler.

83

Allerdings geht der Antragsgegner selbst offenbar davon aus, dass ihm bei der ursprünglichen Bekanntmachung der Verordnung ein Rechtsfehler unterlaufen ist, da er die Verordnung während des laufenden Normenkontrollverfahrens im Amtsblatt für den Landkreis Stade Nr. 23 vom 8. Juni 2017 zum Zwecke der Heilung erneut bekannt gemacht hat. Er hat dies schriftsätzlich mit einem Verweis auf die Urteile des Senats vom 2. Mai 2017 (- 4 KN 318/13 - und - 4 KN 319/13 -) begründet. In diesen rechtskräftig gewordenen Urteilen hatte der Senat eine andere Landschaftsschutzgebietsverordnung des Antragsgegners mit der Begründung für unwirksam erklärt, dass die Verkündung der Verordnung nicht den in § 14 Abs. 4 NAGBNatSchG geregelten Anforderungen genügt habe; namentlich waren Detailkarten und eine Übersichtskarte, die sämtlich Bestandteil der Verordnung waren, nur unvollständig und in einem gegenüber dem Originalmaßstab verkleinerten Maßstab abgedruckt worden, wobei der Abdruck der Übersichtskarte auch nicht mehr dem in § 14 Abs. 4 Satz 6 NAGBNatSchG geregelten Mindestmaßstab entsprochen hatte.

84

Ob die ursprüngliche Verkündung der im vorliegenden Verfahren angegriffenen Verordnung mit vergleichbaren Fehlern behaftet war, hat der Senat im Einzelnen nicht geprüft und ist auch nicht mehr entscheidungserheblich. Denn eventuelle Fehler bei der ursprünglichen Verkündung der Verordnung hat der Antragsgegner jedenfalls dadurch behoben, dass er die Verordnung und die dazugehörige maßgebliche Karte (vgl. § 1 Abs. 3 VO) in der Originalgröße von 1 : 15.000 vollständig erneut in seinem Amtsblatt verkündet hat. Hierdurch ist eine Heilung eventueller Rechtsfehler bei der ursprünglichen Verkündung mit Wirkung ex nunc ab dem Tag der erneuten Verkündung am 8. Juni 2017 eingetreten. Denn es bedarf keiner Wiederholung des gesamten Normsetzungsverfahrens, wenn eine Landschaftsschutzgebietsverordnung wegen eines Verfahrensfehlers nicht wirksam geworden bzw. nichtig ist. Es genügt vielmehr, den Fehler zu beheben und eventuell nachfolgende Verfahrensschritte zu wiederholen (vgl. Senatsurt. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - u. - 4 KN 319/13 -; Nds. OVG, Urt. v. 10.3.2005 - 8 KN 41/02 - u. Urt. v. 13.3.2003 - 8 KN 236/01 -; Bay. VGH, Urt. v. 28.10.1994 - 9 N 87.03911 u. 9 N 90.00928 -; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 4.6.1992 - 5 S 2616/91 -; Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Kommentar, Stand: Januar 2017, § 14 Rn. 56; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 24.5.1989 - 4 NB 10.89 - zu Bebauungsplänen).

85

2.) Des Weiteren bestehen keine Gründe für die Annahme, dass die Verordnung deshalb insgesamt unwirksam ist, weil die Festsetzung des gemäß § 1 VO in ihren Geltungsbereich eingezogenen Gebiets als Landschaftsschutzgebiet materiell-rechtlich zu beanstanden ist. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die dafür erforderlichen gesetzlichen Voraussetzungen vorgelegen haben und auch weiterhin vorliegen.

86

Nach § 19 Abs. 1 NAGBNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete im Sinne von § 26 Abs. 1 BNatSchG durch Verordnung als Landschaftsschutzgebiet festsetzen. Gemäß § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft 1. zur Erhaltung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wild lebender Tier- und Pflanzenarten, 2. wegen der Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder 3. wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung erforderlich ist.

87

a) Das nach § 1 Abs. 1 VO zum Landschaftsschutzgebiet erklärte Gebiet ist im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG schutzwürdig und schutzbedürftig.

88

Die Schutzwürdigkeit des Gebietes im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG zeigt sich bereits an dem Vorkommen von prioritären und sonstigen FFH-Lebensraumtypen sowie gesetzlich geschützten Biotopen in seinem Geltungsbereich:

89

Gemäß der von den Antragstellern vorgelegten Kartierung der im FFH-Gebiet „Oste mit Nebenbächen“ vorkommenden FFH-Lebensraumtypen befinden sich im Schutzgebiet der angegriffenen Verordnung die prioritären FFH-Lebensraumtypen 91D0 (Moorwälder) und 91E0 (Erlen-Eschenwälder an Fließgewässern) sowie die weiteren FFH-Lebensraumtypen 2360 (Fließgewässer mit flutender Wasservegetation), 6430 (feuchte Hochstaudenfluren), 6510 (magere Flachlandmähwiesen) sowie 9110 (Hainsimsen-Buchenwälder). Gemäß den vollständigen Gebietsdaten zum FFH-Gebiet „Oste mit Nebenbächen“ (zum Herunterladen bereitgestellt auf https://www.nlwkn.niedersachsen.de/naturschutz/natura_2000/downloads_zu_natura_2000/downloads-zu-natura-2000-46104.html) sind im FFH-Gebiet ferner Populationen der folgenden FFH-Arten vorhanden: des Kammmolchs (Triturus cristatus), der Libellenart der Grünen Keiljungfer (Ophiogomphus serpentinus), des Fischotters (Lutra lutra) sowie der Fischarten Rapfen (Aspius aspius), Steinbeißer (Cobitis taenia), Flussneunauge (Lampetra fluviatilis), Bachneunauge (Lampetra planeri) und Lachs (Salmo salar).

90

Zudem finden sich im Landschaftsschutzgebiet gemäß der ebenfalls von den Antragstellern in das Verfahren eingeführten Realnutzungskartierung, die vom Antragsgegner im Jahr 2011 abgeschlossenen worden ist und auf einer Auswertung von im April 2009 aufgenommenen Luftbildern und ergänzenden Geländekartierungen aus den Jahren 2009 und 2010 basiert (vgl. den Landschaftsrahmenplan für den Landkreis Stade - Neuaufstellung 2014 -, Textband, S.119 - zum Herunterladen bereitgestellt auf https://www.landkreis-stade.de/portal/seiten/landschaftsrahmenplan-901000474-20350.html), die folgenden Biotoptypen, die nach der von den Antragstellern nicht angegriffenen und aus Sicht des Senats auch sonst keinen Zweifeln unterliegenden Einschätzung des Antragsgegners dem gesetzlichen Schutz nach § 30 BNatSchG oder § 24 NAGBNatSchG unterfallen: Erlen- und Eschenwald der Auen und Quellbereiche (BE), Erlen-Bruchwald (WA), Birken- und Kiefern-Bruchwald (WB), Moor- und Sumpfgebüsch (BN), naturnaher Bach (FB), naturnahes nährstoffreiches Stillgewässer (SE), Sauergras-, Binsen- und Staudenried(NS), Landröhricht (NR) sowie seggen-, binsen- oder hochstaudenreiche Nasswiese (GN). Hinzu kommen nach der Realnutzungskartierung weitere Biotoptypen, die bei besonderer Ausprägung dem gesetzlichen Biotopschutz unterfallen.

91

Die Schutzwürdigkeit gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG besteht im Übrigen auch in denjenigen Teilen des Schutzgebietes, in denen keine FFH-Lebensraumtypen und gesetzlichen Biotope vorkommen und die landwirtschaftlich intensiv zur Grünfuttergewinnung oder als Ackerland genutzt werden.

92

§ 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ermöglicht die Einrichtung von Landschaftsschutzgebieten nicht nur zur Erhaltung, sondern ausdrücklich auch zur Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts. Deshalb können auch von Menschenhand gestaltete Kulturlandschaften schutzwürdig sein (vgl. Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 26 Rn. 8 m. w. Nachw.). Es genügt hierfür, dass die entsprechenden Flächen ein tatsächliches Entwicklungspotential für die Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder Regenerationsfähigkeit und nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter aufweisen (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 22 Rn. 5, § 26 Rn. 12). Das ist hier ersichtlich der Fall. Die vorhandenen und vorwiegend auf feuchten Böden gelegenen Flächen des Schutzgebiets, die bisher überwiegend intensiv als Grünland bewirtschaftet werden, haben bei einer Extensivierung der Nutzung ohne Zweifel erhebliches Potential für die Steigerung der Artenvielfalt, wie sie in § 2 Abs. 3 Nr. 3 VO ausdrücklich angestrebt wird. Insoweit kann keine Rede davon sein, dass - wie die Antragsteller meinen - der Antragsgegner bei der Abgrenzung des Schutzgebietes willkürlich auf nicht schutzwürdige landwirtschaftliche Flächen zugegriffen hat. Der Unterschutzstellung steht auch nicht entgegen, dass die Flächen schon seit sehr langer Zeit landwirtschaftlich genutzt werden. Dies ist ohne Belang, da - wie bereits gesagt - auch von Menschenhand gestaltete Kulturlandschaften schutzwürdig sein können. Rechtlich entscheidend ist für die Einbeziehung der intensiv genutzten landwirtschaftlichen Flächen in das Landschaftsschutzgebiet alleine ihr vorhandenes tatsächliches Entwicklungspotential hinsichtlich der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts.

93

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die Ausweisung des Landschaftsschutzgebiets nicht nur dem Schutz bestimmter FFH-Lebensraumtypen und Biotope, sondern gemäß der Anlage zu § 2 VO auch der Gewährleistung eines guten Erhaltungszustandes von bestimmten der FFH-Richtlinie unterfallenden Tierarten dient. Neben einer Reihe von Fischarten, dem Fischotter und der Libellenart der Grünen Keiljungfer, deren Lebensräume die das Verordnungsgebiet durchziehenden Bäche und sonstigen Wasserläufe bzw. deren Uferbereiche sind, zählt dazu auch der Kammmolch (Triturus cristatus).

94

Zu den Habitaten des Kammmolchs gehören zum einen die im Schutzgebiet vorhandenen Kleinweiher und Teiche, die er als Laichgewässer nutzt. Im Umfeld der Gewässer müssen darüber hinaus aber auch geeignete Landlebensräume in guter räumlicher Verzahnung vorhanden sein, beispielsweise Grünland, das von Feldgehölzen durchsetzt ist, Niedermoore, Laubwälder und Saumbiotope wie Uferrandstreifen, Hecken und Ähnliches. Kammmolche leiden nicht nur unter der Zerstörung und Beeinträchtigung von Kleingewässern durch Zuschüttung oder Eintrag von Müll und Umweltgiften (vor allem Pestizide aus der Landwirtschaft). Als „Teilsiedler“ mit jahreszeitlich unterschiedlichen Lebensräumen reagieren sie auch empfindlich auf Landschaftsveränderungen im weiteren Umfeld der Gewässer. So führt die Abholzung von Hecken und anderen Feldgehölzen zum Verlust von Sommer- bzw. Überwinterungshabitaten. Intensive Flächennutzungen haben eine Trennwirkung zwischen den Teillebensräumen, so dass dort kein ausreichender räumlicher Austausch von Individuen mehr stattfinden kann. Man spricht insoweit von einer Zerstückelung oder Verinselung der Habitate (vgl. zu alledem den Wikipedia-Eintrag „Nördlicher Kammmolch“).

95

Auch hieraus ergibt sich die Schutzwürdigkeit der im Verordnungsgebiet gelegenen landwirtschaftlichen Flächen, soweit sie im weiteren Umfeld der Kleinweiher und Teiche liegen. Dabei spricht für die Unterschutzstellung der Habitate des Kammmolchs im Verordnungsgebiet namentlich, dass es gerade im äußersten Nordwesten Deutschlands, in intensiv landwirtschaftlich genutzten und landschaftsstrukturell verarmten Gegenden größere Lücken in der Verbreitung der Kammmolch-Population gibt (a.a.O.). Dies wird durch die vollständigen Gebietsdaten des FFH-Gebietes „Oste mit Nebenbächen“ tendenziell bestätigt. Dort ist die Populationsgröße des Kammmolchs mit „r“ gekennzeichnet, was für „selten, mittlere bis kleine Population (rare)“ steht (a.a.O.).

96

Im Übrigen können in den Randbereich eines Schutzgebiets auch für sich selbst genommen nicht schutzwürdige Landschaftsbestandteile als „Pufferzone“ einbezogen werden, soweit dies vernünftigerweise geboten ist, um die schützenswerten Naturräume gegenüber für sie schädlichen Grundstücksnutzungen abzuschirmen (vgl. nur Nds. OVG, Urt. v. 14.12.2005 - 8 LA 204/05 -, NuR 2007, 271 = NdsVBl 2007, 227; vgl. ferner zu Mindestabständen potenziell schädlicher Grundstücksnutzungen von FFH-Gebieten Nds. OVG, Urt. v. 22.11.2012 – 12 LB 64/11 -, DVBl. 2013, 176 = NuR 2013, 196). Diesbezüglich sind hier nicht nur die FFH-Lebensraumtypen und gesetzlich geschützten Biotoptype in den Blick zu nehmen, sondern auch die Habitate der in der Anlage zu § 2 VO aufgeführten FFH-Arten, insbesondere die das Schutzgebiet durchziehenden Bäche und sonstigen Wasserläufe und deren Uferbereiche als Habitate der in der Anlage genannten Fischarten, des Fischotters und der Grünen Keiljungfer. Der Senat geht daher davon aus, dass die Einrichtung von „Pufferzonen“ insbesondere auch entlang der Wasserläufe geboten war, um diese in ihrer Eigenschaft als Lebensräume der genannten Tierarten vor Nährstoff- und Schadstoffeinträgen und sonstigen Störungen als Folge einer intensiven landwirtschaftlichen Nutzung von benachbarten Flächen zu schützen.

97

Nach alledem verbleiben aus Sicht des Senats keine Zweifel daran, dass sämtliche in das Schutzgebiet einbezogene Flächen schutzwürdig im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG sind. Derartige Zweifel ergeben sich insbesondere auch nicht daraus, dass in der Kartierung der FFH-Lebensraumtypen drei der in die Anlage zu § 2 VO aufgenommenen Lebensraumtypen innerhalb des Verordnungsgebiets nicht verzeichnet sind, nämlich die Lebensraumtypen 3150 (natürliche und naturnahe nährstoffreiche Stillgewässer mit Laichkraut-/Froschbiss-Gesellschaften), 6410 (artenreiche Pfeifengraswiesen) sowie 7140 (Übergangs- und Schwingrasenmoore). Aus diesem Umstand ergeben sich im Hinblick auf die im Schutzgebiet vorhandenen prioritären und sonstigen FFH-Lebensraumtypen, FFH-Arten sowie Biotope und wegen des Entwicklungspotentials des Schutzgebiets insgesamt für eine Steigerung der Artenvielfalt keine Bedenken gegen die Erforderlichkeit der Schutzgebietsausweisung insgesamt, sondern höchstens hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Normierung von einzelnen Erhaltungszielen in der Anlage zu § 2 VO und ggf. von einzelnen inhaltlich damit korrespondierenden Schutzzwecken in § 2 Abs. 3 und 5 VO. Diese Bedenken greifen aus Sicht des Senats allerdings nicht durch, da das Schutzgebiet zumindest im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG ein Entwicklungspotential für die genannten Lebensraumtypen aufweist, soweit sie derzeit tatsächlich im Schutzgebiet nicht vorkommen sollten. Für den FFH-Lebensraumtyp 3150 ist bereits fraglich, ob dieser im Schutzgebiet tatsächlich nicht vorhanden ist, da sich gemäß der Realnutzungskartierung im Schutzgebiet mehrere naturnahe nährstoffreiche Stillgewässer (SE) befinden. Soweit diese nicht bereits jetzt dem FFH-Lebensraumtyp 3150 entsprechen sollten, haben sie jedenfalls ersichtlich ein entsprechendes Entwicklungspotential. Entsprechendes gilt für den FFH-Lebensraumtyp 6410 aufgrund der gemäß der Realnutzungskartierung im Schutzgebiet vorhandenen seggen-, binsen- und hochstaudenreichen Nasswiesen (GN) sowie für den FFH-Lebensraumtyp 7140 aufgrund der im nördlichen Teil des Schutzgebiets gemäß der Kartierung der FFH-Lebensraumtypen vorhandenen Moorwälder (FFH-Lebensraumtyp 91D0) sowie der gemäß der Realnutzungskartierung vorhandenen Moor- und Sumpfgebüsche (BN). Das Entwicklungspotential für den FFH-Lebensraumtyp 7140 zeigt sich auch daran, dass dieser gemäß der Kartierung der FFH-Lebensraumtypen zumindest in der unmittelbaren westlichen Nachbarschaft des nördlichen Bereichs des Schutzgebiets auf Flächen, die zum Landkreis Rotenburg (Wümme) gehören, vorhanden ist.

98

Vergleichbares gilt im Hinblick darauf, dass drei in der Anlage zu § 2 VO erwähnte FFH-Arten offenbar im Schutzgebiet derzeit nicht heimisch sind. So ist der Begründung zum Entwurf der Verordnung zu entnehmen, dass im Schutzgebiet aktuell keine Fischotternachweise vorliegen. Im Hinblick darauf, dass der bevorzugte Lebensraum des Fischotters flache Flüsse mit einer reichen Ufervegetation und Überschwemmungsebenen sind und er mit allen Arten von Süßwasser-Lebensräumen zurechtkommt, solange die Gewässer klar und fischreich sind und ihm ausreichend Versteckmöglichkeiten entlang der Ufer bieten (vgl. Niedersächsischer Landesbetrieb für Wasserwirtschaft, Küsten- und Naturschutz - NLWKN -, Niedersächsische Strategie zum Arten- und Biotopschutz, Vollzugshinweise zum Schutz von Säugetierarten in Niedersachsen – Säugetierarten des Anhangs II der FFH-Richtlinie -, Fischotter (Lutra lutra), Stand: November 2011, S. 2, zum Herunterladen bereitgestellt auf http://www.nlwkn.niedersachsen.de/naturschutz/natura_2000/vollzugshinweise_arten_und_lebensraumtypen/vollzugshinweise-fuer-arten-und-lebensraumtypen-46103.html, sowie den Wikipedia-Eintrag „Fischotter“), ist aus Sicht des Senats jedoch die in der Verordnungsbegründung festgehaltene Auffassung des Antragsgegners, dass die Beverniederung mit ihren Nebenbächen ein potentieller Otterlebensraum ist, nachvollziehbar. Diese Einschätzung wird dadurch gestützt, dass auch nach der Niedersächsischen Strategie zum Arten- und Biotopschutz (NLWKN, a.a.O., S. 4) dem FFH-Gebiet „Oste mit Nebenbächen“ eine besondere Bedeutung für den Fischotter beigemessen wird. Im Übrigen zielt die Verordnung gerade auf die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes des Fischotters ab, so dass es nicht darauf ankommt, ob Fischotter im Schutzgebiet schon anzutreffen sind, sondern darauf, ob der Fischotter dort langfristig eine überlebensfähige Population bilden können wird, was zweifelsohne der Fall ist. Entsprechendes gilt für den Lachs (Salmo salar), für den gemäß der Anlage zu § 2 VO eine Wiederansiedlung im Schutzgebiet beabsichtigt ist, und für die Groppe (Cottus gobio), für die gemäß den vollständigen Gebietsdaten des FFH-Gebietes „Oste mit Nebenbächen“ im FFH-Gebiet bisher keine Nachweise gegeben sind und deren Status dort deshalb mit „u“ (= unbekannt) angegeben wird (a.a.O.).

99

Schließlich sind die in das Verordnungsgebiet einbezogenen Flächen in Bezug auf den in § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG normierten Schutzgrund auch schutzbedürftig. Die Schutzbedürftigkeit liegt insbesondere im Hinblick auf die intensive landwirtschaftliche Nutzung eines erheblichen Anteils der im Schutzgebiet gelegenen Flächen und die von dieser Nutzungsart ausgehenden Einwirkungen auf den vorhandenen lokalen Naturhaushalt, die zugleich dessen Entwicklung sowie die in § 2 VO geregelten Erhaltungsziele gefährden, auf der Hand und bedarf daher keiner näheren Begründung.

100

b) Das Gebiet ist ferner wegen der Eigenart seiner Landschaft auch gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG schutzwürdig und schutzbedürftig.

101

An die Eigenart der Landschaft sind im Rahmen des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG weniger strenge Anforderungen zu stellen als bei Naturschutzgebieten, für die § 23 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG eine besondere Eigenart der Natur oder Landschaft voraussetzt (Hervorhebung durch den Senat). Daher genügt es für die auf die Eigenart der Landschaft gestützte Errichtung eines Landschaftsschutzgebietes, wenn die Landschaft den typischen Charakter eines bestimmten Naturraumes aufweist (vgl. Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 26 Rn. 16). Die Schönheit des Landschaftsbildes ist hingegen nicht ausschlaggebend. Auch karge und eintönige Landschaften können aufgrund der Eigenart des Landschaftsbildes schutzwürdig und schutzbedürftig sein (ebd.).

102

Bei Anwendung dieses Maßstabes ist die Eigenart der Landschaft hier zu bejahen. Die von den Antragstellern eingereichten Landschaftsaufnahmen zeigen eine für das nördliche Niedersachsen durchaus typische, flache und offene Niederungslandschaft mit einem Wechsel von Grünlandflächen und Wasserläufen, die unterbrochen wird von Bäumen, die teils vereinzelt, teils in Ansammlungen oder Reihungen in der Landschaft stehen, daneben aber auch kleine Waldgebiete bilden. Dass die in vielen Bereichen des Schutzgebietes dominanten Grünlandflächen eine von Menschenhand geprägte Landschaftsform darstellen und aus Sicht der Antragsteller eine gewisse Monotonie aufweisen, steht der Bejahung der Eigenart der Landschaft nach dem Vorstehenden nicht entgegen. Im Übrigen kommen im Verordnungsgebiet mit Feucht- und Nassgrünländern, seggen-, binsen- und/oder hochstaudenreiche Nasswiesen, Au- und Bruchwäldern sowie Buchen- und Eichen-Hainbuchenwäldern auch selten gewordene Landschaftselemente vor, so dass auch deshalb der Schutzgrund gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG gegeben ist.

103

c) Da die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit des Gebiets somit auch unabhängig von der Ausweisung des überwiegenden Teils seiner Flächen als FFH-Gebiet außer Frage steht, kommt es auf die weitere von den Antragstellern problematisierte (und nach ihrer Ansicht zu verneinende) Frage, ob § 32 Abs. 2 BNatSchG den Naturschutzbehörden unabhängig von den Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 BNatSchG die Befugnis verleiht, FFH-Gebiete als Landschaftsschutzgebiete auszuweisen, nicht an. Für die Auffassung der Antragsteller, dass § 32 Abs. 2 BNatSchG keine den § 26 Abs. 1 BNatSchG verdrängende Befugnisnorm darstellt, spricht allerdings, dass § 32 Abs. 2 BNatSchG auf § 20 Abs. 2 BNatSchG und somit auf alle sieben dort geregelten nationalrechtlichen Schutzgebietstypen verweist, was zeigt, dass FFH-Gebiete nach der Auffassung des Gesetzgebers nicht zwingend als Landschaftsschutzgebiete auszuweisen sind. Für die Auffassung der Antragsteller, dass bei der Ausweisung von Flächen eines FFH-Gebiets als Landschaftsschutzgebiet die in § 26 Abs. 1 BNatSchG normierten Voraussetzungen vorliegen müssen, spricht ferner, dass der deutsche Gesetzgeber § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG in der seit dem 1. März 2010 geltenden Fassung um die Tatbestandsmerkmale „einschließlich des Schutzes von Lebensstätten und Lebensräumen bestimmter wildlebender Tier- und Pflanzenarten“ ergänzt hat. Mit dieser Gesetzesänderung sollte gerade die Eignung von Landschaftsschutzgebieten zum Schutz von Natura 2000-Gebieten verbessert werden (vgl. Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 26 Rn. 15; Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 32 Rn. 77). Diese Rechtsänderung wäre aber überflüssig gewesen, wenn der deutsche Bundesgesetzgeber im Sinn gehabt hätte, dass auf den Flächen von FFH-Gebieten Landschaftsschutzgebiete auch unabhängig von den Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 BNatSchG ausgewiesen werden können.

104

Im Übrigen stellt der Senat in diesem Zusammenhang klar, dass er in seinen Urteilen vom 2. Mai 2017 (- 4 KN 318/13 - und - 4 KN 319/13 -) nicht zum Ausdruck gebracht hat, dass die Ausweisung von Landschaftsflächen als FFH-Gebiet die Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG generell indiziert. Die Indizwirkung hat der Senat in den genannten Entscheidungen vielmehr einzelfallbezogen aus den konkreten Gegebenheiten des dortigen Sachverhalts, nämlich der Qualität des FFH-Gebiets, in dem eine größere Zahl von FFH-Lebensraumtypen und FFH-Tierarten heimisch waren, hergeleitet.

105

Im Hinblick darauf, dass das vorliegende Landschaftsschutzgebiet unabhängig von der Ausweisung eines großen Teils seiner Flächen als FFH-Gebiet schutzwürdig und schutzbedürftig im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG ist, kommt es schließlich auch nicht auf die von den Antragstellern problematisierte Frage an, ob das FFH-Gebiet in seinen hier interessierenden Teilbereichen fehlerhaft abgegrenzt und zu groß dimensioniert worden ist.

106

d) Liegen - wie hier - die Voraussetzungen einer Unterschutzstellung für Teile von Natur und Landschaft vor, so hat die Naturschutzbehörde grundsätzlich einen Handlungsspielraum, ob und wie sie das schützenswerte und schutzbedürftige Gebiet unter Schutz stellt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68.06 -; Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -). Dieser Grundsatz findet allerdings nach § 32 Abs. 2 BNatSchG hinsichtlich des „Ob“ einer Unterschutzstellung eine Einschränkung, wonach die in die Liste nach Artikel 4 Absatz 2 Unterabsatz 3 der FFH-Richtlinie aufgenommenen Gebiete nach Maßgabe des Artikels 4 Absatz 4 dieser Richtlinie und die nach Artikel 4 Absatz 1 und 2 der Richtlinie 2009/147/EG (Vogelschutzrichtlinie) benannten Gebiete entsprechend den jeweiligen Erhaltungszielen zu geschützten Teilen von Natur und Landschaft im Sinne des § 20 Absatz 2 BNatSchG zu erklären sind. Für das FFH-Gebiet „Oste mit Nebenbächen“, in welchem das durch die Verordnung ausgewiesene Landschaftsschutzgebiet weitgehend liegt, hat daher eine Pflicht zur Unterschutzstellung bestanden (vgl. Senatsurt. v. 2.5.2017 - 4 KN 318/13 - u. - 4 KN 319/13 -, Blum/Agena, a.a.O., § 16 Rn. 36). Auch in diesem Zusammenhang ist allerdings für die Rechtmäßigkeit der Schutzgebietsverordnung nicht entscheidungserheblich, ob das FFH-Gebiet - wie die Antragsteller meinen - fehlerhaft abgegrenzt und zu groß dimensioniert worden ist. Denn bei der Entscheidung darüber, wie das FFH-Gebiet unter Schutz gestellt wird, und ob und wie die übrigen Bereiche des Landschaftsschutzgebiets, die kein FFH-Gebiet umfassen, unter Schutz gestellt werden, verblieb der Naturschutzbehörde ohnehin ein Handlungsspielraum, der in erster Linie durch eine nach Maßgabe des naturschutzrechtlichen Abwägungsgebots im Sinne des § 2 Abs. 3 BNatSchG erfolgende, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer auf der anderen Seite geprägt ist (Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 -, v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 6.11.2002 - 8 KN 231/01 -, ferner BVerwG, Beschl. v. 29.1.2007 - 7 B 68/06 - u. Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102/88 -).

107

Diese gebotene Würdigung der sich gegenüber stehenden Interessen hat der Antragsgegner vorgenommen. Das zeigt schon die Verordnung selbst, die in § 4 zahlreiche Freistellungen von den Verboten des § 3 VO enthält und den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer insoweit den Vorrang vor den Naturschutzbelangen einräumt. Dieser Umstand und die Tatsache, dass die die Freistellung betreffenden Regelungen der Verordnung sehr differenziert sind, machen deutlich, dass der Verordnungsgeber sich mit dem Für und Wider der land- und forstwirtschaftlichen Nutzung des unter Schutz gestellten Gebietes detailliert befasst und die betroffenen Belange gewürdigt hat. Darüber hinaus bestätigen auch die Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners, dass dieser sich mit den Nutzungsinteressen der Grundeigentümer und sonstigen Nutzungsberechtigten auseinandergesetzt hat. Dies zeigt sich bei der vom Antragsgegner vorgenommenen Prüfung und Auswertung der im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Öffentlichkeit nach § 14 Abs. 1 und 2 NAGBNatSchG eingegangenen Bedenken und Anregungen, u. a. auch der Eingaben von mehreren Antragstellern. Die eingegangenen Stellungnahmen hat der Antragsgegner in einem Abwägungsprotokoll zusammengefasst und abgewogen, welches in der im parallelen Verfahren 4 KN 316/13 beigezogenen Beiakte A enthalten ist. Hieraus wird auch ersichtlich, dass der Antragsgegner den Verordnungsentwurf in einer Reihe von Punkten aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen überarbeitet hat. So hat er etwa in der Freistellungsregelung für die Landwirtschaft in § 4 Satz 1 Nr. 7.1 VO das ursprünglich vorgesehene vollständige Verbot der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf Grünland in eine Freistellung von bestimmten selektiven Herbiziden abgemildert und für die Nachsaat und Erneuerung von Grünland neben der ursprünglich nur vorgesehenen Übersaat auch die Schlitzsaat zugelassen. Den in § 4 Satz 1 Nr. 7.5 VO vorgesehenen Gewässerrandstreifen hat er von einer ursprünglich geplanten Breite von beidseitig je 5 m entlang der betroffenen Gewässer auf je 2,50 m reduziert. Daher bestehen keine begründeten Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner bei dem Erlass der Landschaftsschutzgebietsverordnung den Maßgaben des § 2 Abs. 3 BNatSchG, demzufolge die sich aus § 1 Abs. 1 BNatSchG ergebenden Anforderungen untereinander und gegen die sonstigen Anforderungen der Allgemeinheit an Natur und Landschaft abzuwägen sind, nicht oder unzureichend Rechnung getragen hat.

108

Im Übrigen würde eine unzureichende Ermittlung und Zusammenstellung der bei der Abwägung zu berücksichtigenden Umstände allein die Nichtigkeit einer Schutzgebietsverordnung ohnehin nicht nach sich ziehen (Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -, Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 25.9.2003 - 8 KN 2072/01 -, v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Dies wäre lediglich dann der Fall, wenn die Anforderungen, die an die Rechtmäßigkeit planerischer Entscheidung gestellt werden, (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 7.7.1978 - 4 C 79.76 u.a. -, BVerwGE 56, 110, 122 f., m. w. Nachw.) auch für Verordnungen, die gemäß § 26 BNatSchG erlassen werden, gelten würden. Das ist jedoch zu verneinen, weil die dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen, die bei Vorliegen der Voraussetzungen für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung den Handlungsspielraum der Naturschutzbehörde prägt (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102/88 -), mit der Abwägung aller in Betracht kommenden Belange bei einer Planungsentscheidung nicht identisch ist (BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988, a.a.O.; Senatsurt. v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -). Daher kommt es lediglich darauf an, ob die aufgrund der Abwägung getroffene Entscheidung über die Unterschutzstellung des Gebiets und die Verbote im Ergebnis zu beanstanden sind (Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - und v. 1.4.2008 - 4 KN 57/07 -, Senatsbeschl. v. 30.8.2016 - 4 LA 352/15 -; Nds. OVG, Urt. v. 24.8.2001 - 8 KN 209/01 - u. Urt. v. 14.12.2000 - 3 K 4802/99 -).

109

Dies ist hier jedoch nicht der Fall. Insbesondere spricht gegen die Verhältnismäßigkeit der vom Antragsgegner vorgenommenen Würdigung der sich gegenüberstehenden Interessen des Naturschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundeigentümer auf der anderen Seite nicht, das § 32 Abs. 4 BNatSchG als „milderes Mittel“ gegenüber einer Schutzgebietsfestsetzung auch die Möglichkeit des Vertragsnaturschutzes regelt. Denn § 32 Abs. 4 BNatSchG erlaubt es nur dann, von der Unterschutzstellung abzusehen, wenn durch vertragliche Vereinbarungen ein gleichwertiger Schutz gewährleistet ist. Gleichwertig bedeutet, dass zwar die rechtlichen Mittel verschieden, das tatsächliche Schutzniveau aber gleich ist, wobei Bezugspunkt der Gleichwertigkeit die unionsrechtlichen Anforderungen an den Schutz der Natura 2000-Gebiete sind (vgl. Möckel, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 32 Rn. 88; Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 32 Rn. 51). Gegen die Gleichwertigkeit vertraglicher Vereinbarungen für den Schutz von Natura 2000-Gebieten gegenüber normativen Schutzgebietsausweisungen bestehen aber grundlegende Bedenken, insbesondere wegen der fehlenden Verbindlichkeit von Verträgen gegenüber Dritten (vgl. Möckel, a.a.O., Rn. 93; Schumacher/Fischer-Hüftle, a.a.O., Rn. 58). Es liegt im Übrigen auf der Hand, dass die Möglichkeit, FFH-Gebiete durch Verträge mit den Grundeigentümern zu schützen, - wenn überhaupt - vornehmlich bei FFH-Gebieten mit einer überschaubaren Anzahl an Grundeigentümern in Betracht kommt und überdies zwingend die Kooperationsbereitschaft der Grundstückseigentümer voraussetzt. Dass es hier an beiden Voraussetzungen fehlt, zeigt sich ohne Weiteres daran, dass im vorliegenden Normenkontrollverfahren sowie den parallelen Verfahren 4 KN 316/13 und 4 KN 359/17 insgesamt 25 Antragsteller die Schutzgebietsausweisung angreifen, die zusammengenommen als Eigentümer oder Pächter einen Großteil der im Landschaftsschutzgebiet gelegenen landwirtschaftlich genutzten Flächen vertreten.

110

3.) Die in § 3 VO geregelten Verbotstatbestände und die damit korrespondierenden Freistellungsregelungen in § 4 VO sind ebenfalls ganz überwiegend rechtmäßig und daher wirksam (dazu b). Mit höherrangigem Recht unvereinbar und daher unwirksam ist lediglich die in § 4 Satz 1 Nr. 7.2 VO getroffene Freistellungsregelung für die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Ackernutzung, soweit diese die Ackernutzung auf den Anbau von Getreide und Hackfrüchten im bisherigen Umfang beschränkt (dazu a).

111

Ermächtigungsgrundlage für die in der Verordnung geregelten Verbote ist § 26 Abs. 2 BNatSchG. Danach sind in einem Landschaftsschutzgebiet unter besonderer Beachtung des § 5 Abs. 1 nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck entgegenlaufen. Die Naturschutzbehörde kann demnach unter besonderer Beachtung der besonderen Bedeutung einer natur- und landschaftsverträglichen Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft für die Erhaltung der Kultur- und Erholungslandschaft (§ 5 Abs. 1 BNatSchG) Handlungen, die den Gebietscharakter verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, verbieten. Dabei darf sie allerdings repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt nur dann erlassen, wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Handlungen den Gebietscharakter schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen, da landschaftsschutzrechtliche Verbote nicht weiter reichen dürfen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist (vgl. Senatsurt. v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 -; Nds. OVG, Urt. v. 18.3.2003 - 8 KN 236/01 -, m. w. Nachw.; BVerwG, Urt. v. 12.7.1956 - I C 91.54 -, BVerwGE 4, 57; Bay. VGH, Urt. v. 1.8.1988 - 9 N 87.01708 -; Blum/Agena, a.a.O., § 19 Rn. 57). Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen dementsprechend nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und überdies einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden (Senatsurt. v. 20.1.2016 - 4 KN 15/14 -, m. w. Nachw.; Blum/Agena, a.a.O., § 19 Rn. 56).

112

Neben § 26 Abs. 2 BNatSchG regelt § 32 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG, dass in FFH-Gebieten durch geeignete Gebote und Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen ist, dass den Anforderungen des Art. 6 der FFH-Richtlinie entsprochen wird. Damit dienen die in § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG neben anderen Maßnahmen erwähnten „geeigneten Verbote“ namentlich dem Schutz der ökologischen Erfordernisse der natürlichen FFH-Lebensraumtypen und der FFH-Arten, die in diesen Gebieten vorkommen (vgl. Art. 6 Abs. 1 FFH-Richtlinie), sowie der Vermeidung der Verschlechterung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten und von Störungen der Arten, für die diese Gebiete ausgewiesen worden sind, sofern solche Störungen sich im Hinblick auf die Ziele der FFH-Richtlinie erheblich auswirken könnten (vgl. Art. 6 Abs. 2 FFH-Richtlinie).

113

Der Senat neigt allerdings wie bei § 32 Abs. 2 BNatSchG auch bei § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG dazu, diese Vorschrift nicht als eigenständige Ermächtigungsgrundlage, sondern nur als Aufgabenzuweisungsnorm anzusehen, die die Naturschutzbehörden objektiv-rechtlich verpflichtet, sicherzustellen, dass in FFH-Gebieten den Anforderungen des Art. 6 FFH-Richtlinie entsprochen wird, ohne ihnen damit zugleich eine Befugnis für den Eingriff in Rechte der Bürger zu verleihen. Hierfür besteht auch kein Bedürfnis. Denn die Ermächtigungsgrundlagen in §§ 23 Abs. 2 Satz 1, 26 Abs. 2, 29 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG können ohne weiteres so ausgelegt werden, dass sie auch den Erlass von lokalen Verbotsnormen ermöglichen, die der Durchsetzung der in Art. 6 FFH-Richtlinie geregelten Vorgaben dienen.

114

Im Übrigen geht der Senat davon aus, dass selbst dann, wenn man § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG als eigenständige Ermächtigungsgrundlage ansehen würde, auch hierauf der Erlass von repressiven Verboten ohne Erlaubnisvorbehalt nur dann gestützt werden könnte, wenn von vornherein feststeht, dass die jeweilige verbotene Handlung den Anforderungen von Art. 6 FFH-Richtlinie schlechthin zuwiderläuft. Denn dies gebietet der auch im Unionsrecht geltende Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

115

a) Hieran gemessen erweist sich die Freistellungsregelung in § 4 Satz 1 Nr. 7.2 VO, soweit diese die Ackernutzung auf den Anbau von Getreide und Hackfrüchten im bisherigen Umfang beschränkt, als rechtswidrig und somit unwirksam.

116

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO ist es im Landschaftsschutzgebiet verboten, Pflanzen und Pflanzenteile einzubringen, zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören. Dieser weitreichende Verbotstatbestand schließt für sich genommen auch jegliche ackerbauliche Nutzung von landwirtschaftlichen Flächen aus. Dies wird jedoch wieder eingeschränkt durch die Freistellungsregelung in § 4 Satz 1 Nr. 7 VO, wonach die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Acker- und Grünlandnutzung nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis im Sinne des § 5 BNatSchG nicht unter die Verbote des § 3 VO fällt. Präzisiert wird dies u. a. in § 4 Satz 1 Nr. 7.2 VO, wonach die Ackernutzung zum Anbau von Getreide und Hackfrüchten im bisherigen Umfang bei ordnungsgemäßer Düngung entsprechend des Nährstoffentzugs und ordnungsgemäßer Anwendung von Pflanzenschutzmitteln als ordnungsgemäße und somit erlaubte landwirtschaftliche Nutzung gilt. Somit ergibt sich aus dem Zusammenspiel von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 4 Satz 1 Nr. 7.2 VO ein repressives Verbot der Ackernutzung, soweit diese nicht den in § 4 Satz 1 Nr. 7.2 VO geregelten Vorgaben entspricht.

117

Unbedenklich ist die Befreiungsregelung in ihrer Beschränkung auf eine Ackernutzung „bei ordnungsgemäßer Düngung entsprechend des Nährstoffentzugs und ordnungsgemäßer Anwendung von Pflanzenschutzmitteln“, da sich entsprechende Vorgaben bereits aus § 3 DüV und dem Pflanzenschutzgesetz ergeben.

118

Rechtswidrig und somit unwirksam ist jedoch die Beschränkung der Ackernutzung auf den Anbau von Getreide und Hackfrüchten im bisherigen Umfang.

119

Die Regelung ist so auszulegen, dass im Schutzgebiet keine neuen Sorten von Feldfrüchten angepflanzt werden dürfen, die dort bisher nicht heimisch waren. Dies ergibt sich zum einen aus dem Wortlaut der Norm, der sich ausdrücklich auf den Anbau „von Getreide und Hackfrüchten im bisherigen Umfang“ bezieht, und zum anderen aus der Begründung der Verordnung. Danach dient die Vorschrift der Klarstellung, dass die Ackernutzung, wie sie derzeit betrieben werde, weiterhin möglich sei. Einschränkungen fänden hier bis auf den Anbau von Sonderkulturen wie z.B. Spargel oder Erdbeeren nicht statt.

120

Mit diesem Regelungsgehalt, der es somit als repressives Verbot untersagt, Sorten von Getreide oder Hackfrüchten, die bisher im Schutzgebiet nicht angebaut worden sind, künftig dort anzupflanzen, ist die Regelung rechtswidrig. Denn es ist in keiner Weise ersichtlich, dass die Einbringung neuer Anbausorten ausnahmslos den Gebietscharakter verändern oder den besonderen Schutzzwecken der Verordnung einschließlich der Anforderungen des Art. 6 FFH-Richtlinie schlechthin zuwiderlaufen würde. Schon im Hinblick darauf, dass die im Landschaftsschutzgebiet gelegenen Flächen zum weit überwiegenden Teil nicht als Ackerland, sondern als Grünland genutzt werden, ist für den Senat nicht nachvollziehbar, dass jegliche Anpflanzungen neuer Sorten auf den im Schutzgebiet gelegenen Ackerflächen schädliche Auswirkungen auf die im Schutzgebiet gelegenen FFH-Lebensraumtypen, FFH-Arten, Biotope und die sonstigen in § 2 Abs. 2 bis 5 VO geregelten Schutzzwecke haben können. Es ist auch nicht ersichtlich, dass jegliche Anpflanzungen neuer Sorten zu einer Beeinträchtigung der Eigenart der Landschaft wird führen können. Eine entsprechende Beschränkung der landwirtschaftlichen Ackernutzung hätte der Antragsgegner daher nur als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt regeln dürfen, oder er hätte sich auf ein repressives Verbot des Anbaus von im Einzelnen abschließend aufgezählten Feldfruchtsorten beschränken müssen, soweit es einzelne Getreide- oder Hackfrüchtesorten geben sollte, bei denen von vornherein feststeht, dass deren Anbau den Gebietscharakter ausnahmslos verändern oder den Schutzzwecken der Verordnung schlechthin zuwiderlaufen würde.

121

b) Im Übrigen sind die in der Verordnung geregelten Verbotstatbestände rechtlich nicht zu beanstanden. Das gilt namentlich für die folgenden von den Antragstellern angesprochenen Regelungen:

122

aa) § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 14 VO verbietet im gesamten Landschaftsschutzgebiet die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln. Dieses Verbot wird durch die Freistellungsregelungen für die landwirtschaftliche Grundstücksnutzung in § 4 Satz 1 Nr. 7 VO jedoch dahingehend modifiziert, dass - wie bereits erwähnt - bei der Ackernutzung die „ordnungsgemäße“, d. h., den Vorgaben des Pflanzenschutzrechts entsprechende Anwendung von Pflanzenschutzmitteln erlaubt ist (Nr. 7.2), während die Nutzung von Grünland „ohne Anwendung von Pflanzenschutzmitteln mit Ausnahme von selektiv wirkenden Herbiziden gegen Brennnessel, Ampfer, Löwenzahn, Distel, Hahnenfuß sowie Jakobskreuzkraut“ zu erfolgen hat (Nr. 7.1). Aus dem Zusammenspiel von § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 14 VO und § 4 Satz 1 Nr. 7.1 VO ergibt sich somit ein repressives Verbot für den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln auf den Grünlandflächen im Schutzgebiet, soweit es sich nicht um die in der Verordnung genannten selektiven Herbizide handelt. Namentlich besteht damit ein repressives Verbot für den Einsatz von sogenannten Total- oder Breibandherbiziden auf Grünland.

123

Diese Regelung steht mit § 26 Abs. 2 BNatSchG in Einklang.

124

Zu den in § 2 Abs. 3 VO festgehalten besonderen Schutzzwecken der Verordnung gehört gemäß Nr. 3 der Regelung auch die Erhaltung und Entwicklung artenreicher Grünlandkomplexe insbesondere auf feuchten Standorten, u.a. mit seggen-, binsen- oder hochstaudenreichen Nasswiesen und mesophilem Grünland. Damit korrespondierend wird in § 2 Abs. 5 Nr. 4 VO hervorgehoben, dass die Erhaltung und Entwicklung des Grünlands, insbesondere extensiv genutzter Feuchtwiesen auf Niedermoortorf, in der weiträumigen Bachniederung der Bever als wichtiger Beitrag zum Wiesenvogelschutz für die langfristige Entwicklung des Landschaftsschutzgebietes von besonderer Bedeutung ist. Darüber hinaus wird in der Anlage zu § 2 VO das Erhaltungsziel i. S. d. § 7 Abs. 1 Nr. 9 BNatSchG für den FFH-Lebensraumtyp 6510 (magere Flachlandmähwiesen) dahingehend festgelegt, dass die Erhaltung und Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustandes als artenreiche, wenig gedüngte, vorwiegend gemähte Wiesen auf mäßig feuchten bis mäßig trockenen Standorten, teilweise im Komplex mit Feucht- und Nassgrünland, einschließlich ihrer typischen Tier- und Pflanzenarten angestrebt wird.

125

Der Einsatz von Totalherbiziden steht diesen besonderen Schutzzwecken der Verordnung schlechthin entgegen, da er stets zu einer Reduzierung der Tier- und Pflanzenarten auf der behandelten Fläche führt und somit der Erhaltung und Entwicklung artenreicher Grünlandkomplexe in jedem Einzelfall zuwiderläuft. Denn Pflanzenschutzmittel sind nach ihrer Definition in Artikel 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 (Pflanzenschutzmittelverordnung) für den Verwendungszweck bestimmt, Pflanzen oder Pflanzenerzeugnisse vor Schadorganismen zu schützen und deren Einwirkung vorzubeugen, in einer anderen Weise als Nährstoffe die Lebensvorgänge von Pflanzen zu beeinflussen, Pflanzenerzeugnisse zu konservieren, unerwünschte Pflanzen oder Pflanzenteile zu vernichten bzw. ein unerwünschtes Wachstum von Pflanzen zu hemmen oder einem solchen Wachstum vorzubeugen. Das gilt in besonderer Weise für sogenannte Total- oder Breitbandherbizide, die gerade dafür entwickelt worden sind und dazu dienen, eine möglichst große Bandbreite von Pflanzenarten abzutöten. Da von jeder Pflanzenart mehr oder weniger viele Insektenarten abhängig sind und von diesen über die Nahrungsketten wiederum andere Tiere, insbesondere Zugvögel und andere Vögel, birgt der Einsatz von Herbiziden darüber hinaus die Gefahr der generellen Artenverarmung in der Feldlandschaft (vgl. den Wikipedia-Eintrag „Herbizid“) und läuft namentlich dem von § 2 Abs. 5 Nr. 4 VO hervorgehobenen Wiesenvogelschutz zuwider. Soweit ausweislich der Realnutzungskartierung im räumlichen Geltungsbereich der Verordnung überwiegend nur artenarmes Intensivgrünland (GI) anzutreffen ist, läuft die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln dem in § 2 Abs. 3 Nr. 3 VO normierten Schutzzweck ebenfalls schlechthin zuwider, da dieser sich nicht auf die Erhaltung artenreicher Grünlandkomplexe beschränkt, sondern auch die Entwicklung der Flächen hin zu einem artenreichen Zustand zum Ziel hat.

126

Das uneingeschränkte Verbot von Breitbandherbiziden auf Grünland ist auch geeignet und erforderlich, da ein milderes, aber gleichermaßen geeignetes Mittel zur Verwirklichung der genannten besonderen Schutzzwecke der Verordnung nicht ersichtlich ist. Im Übrigen hat der Antragsgegner der Verhältnismäßigkeit dadurch Rechnung getragen, dass er von dem im ursprünglichen Entwurf der Verordnung noch vorgesehenen gänzlichen Verbot des Pflanzenschutzmitteleinsatzes auf Grünland Abstand genommen und zumindest die Anwendung von selektiv wirkenden Herbiziden gegen Brennnessel, Ampfer, Löwenzahn, Distel, Hahnenfuß sowie Jakobskreuzkraut erlaubt hat.

127

bb) Entsprechendes gilt für die Rechtmäßigkeit des in §§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 11, 4 Satz 1 Nr. 7.1 Halbs. 1 VO ausdrücklich geregelten repressiven Verbotes des Grünlandumbruchs. Zulässig ist die Nachsaat und Erneuerung von Grünland gemäß der Freistellungsregelung in § 4 Satz 1 Nr. 7.1 Halbs. 3 VO nur als Schlitz- oder Übersaat.

128

Der Grünlandumbruch mittels Pflugeinsatz führt zu einer Belüftung und Austrocknung der Böden sowie zur Beseitigung des gesamten vorhandenen Pflanzenbestandes, wodurch auch die Nahrungsquellen von ansässigen Tierarten verloren gehen. Zudem werden Habitate von vorhandenen Kleintierarten beseitigt. Auch dies läuft dem in § 2 Abs. 3 Nr. 3 VO geregelten Schutzzweck der Erhaltung und Entwicklung artenreicher Grünlandkomplexe insbesondere auf feuchten Standorten schlechthin zuwider. Im Hinblick auf die im Schutzgebiet vorhandenen Moorböden, Sauergras-, Binsen- und Staudenriede sowie Landröhrichte steht die Umwälzung, Austrocknung und Durchlüftung der entsprechenden Bodenflächen durch den Einsatz des Pfluges auch im Widerspruch zu dem in § 2 Abs. 3 Nr. 4 VO geregelten Schutzzweck. Darüber hinaus stellt der Grünlandumbruch gemäß der fachkundigen Einschätzung des Bundesamtes für Naturschutz einen wesentlichen Gefährdungsfaktor für den im nördlichen Teil des Schutzgebietes vorhandenen FFH-Lebensraumtyp 6510 (magere Flachland-Mähwiese) dar (vgl. dazu www.bfn.de/0316_typ6510.html). Ein milderes Mittel, das diesen Schutzzwecken in gleich geeigneter Weise Rechnung trägt wie das geregelte Verbot des Umbruchs von Grünland, ist auch hier nicht ersichtlich. Dem Übermaßverbot hat der Antragsgegner im Übrigen dadurch Rechnung getragen, dass er in Abweichung vom ursprünglichen Verordnungsentwurf für die Erneuerung der Grasnarbe neben der Übersaat als weitere Möglichkeit auch die Schlitzsaat zugelassen hat.

129

cc) Auch das Verbot der landwirtschaftlichen Nutzung eines Randstreifens von beidseitig mindestens 2,50 m Breite entlang der Gewässer zweiter Ordnung (Asper Abzugsgraben, Bever, Abzugsgraben Frankenmoor und Reither Bach) und entlang des Verbindungsgrabens Tadel-Reither Bach einschließlich des Verbots der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und der Düngung ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

130

Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO besteht im Landschaftsschutzgebiet das Verbot, Pflanzen und Pflanzenteile einzubringen, zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören. Dies kommt einem grundsätzlichen Verbot jeglicher landwirtschaftlichen Nutzung gleich. § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 14 VO verbietet zudem den Einsatz von Pflanzenschutzmitteln. Die Freistellungsregelung in § 4 Satz 1 Nr. 8.1 und 7.2 VO für die ordnungsgemäße landwirtschaftliche Acker- und Grünlandnutzung nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis im Sinne des § 5 BNatSchG wird durch die angegriffene Regelung in § 4 Satz 1 Nr. 7.5 VO wiederum eingeschränkt. Für den dort definierten Gewässerrandstreifen gilt die Freistellungsregelung für die landwirtschaftliche Nutzung aufgrund der Einschränkung „ohne Nutzung“ im Ergebnis nicht. Soweit zusätzlich die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln in den Gewässerrandstreifen aus der Freistellung ausgenommen worden ist, handelt es sich um eine klarstellende Bestimmung, da - wie ausgeführt - die Freistellungsregelungen des § 4 Satz 1 Nr. 7.1 und 7.2 VO in den Gewässerrandstreifen ohnehin nicht gelten. Entsprechendes ist der Fall, soweit gemäß § 4 Satz 1 Nr. 7.5 VO in den Gewässerrandstreifen durch die Formulierung „ohne Düngung“ auch diese Bewirtschaftungsmaßnahme von den Freistellungsregelungen des § 4 Satz 1 Nr. 7.1 und 7.2 VO ausgenommen worden ist.

131

Dieses Verbot der landwirtschaftlichen Nutzung des Gewässerrandstreifens, bei dem es sich um ein repressives Verbot ohne Erlaubnisvorbehalt handelt, steht mit § 26 Abs. 2 BNatSchG in Einklang.

132

Nach § 2 Abs. 3 Nr. 1 VO bezweckt die Erklärung zum Landschaftsschutzgebiet insbesondere die Erhaltung und Entwicklung naturnaher und ökologisch durchgängiger Fließgewässer als Teil des Gewässersystems der Oste mit typischer Wasser- und Ufervegetation und gewässerbegleitenden Gehölzbeständen mit Bedeutung als Lebensraum insbesondere für den Fischotter sowie für Fische und Libellen. Die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und die Ausbringung von Düngemitteln im unmittelbaren Randbereich von Gewässern läuft diesem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwider, da insbesondere Abschwemmungen und Erosion dazu führen können, dass die ausgebrachten Stoffe in das Gewässer gelangen (vgl. Landesanstalt für Umwelt, Messungen und Naturschutz Baden-Württemberg, Gewässerrandstreifen in Baden-Württemberg - Anforderungen und praktische Umsetzung -, Stand: November 2015, S. 22 ff., im Internet abrufbar unter www4.lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/255462). Eine erhöhte Nährstoffzufuhr im Gewässer durch einen diffusen Eintrag etwa von Stickstoff und Phosphor führt zu einem übermäßigen Wachstum der Pflanzen im Wasser, was bei starker Sonneneinstrahlung zu toxischer Sauerstoffübersättigung und in der Nacht aufgrund des Verfalls des Pflanzenmaterials zu Sauerstoffmangel im Gewässer führen kann. Gelangen Pflanzenschutzmittel in das Gewässer, können diese aufgrund ihrer Giftigkeit ebenfalls gravierende Folgen für die aquatische Flora und Fauna haben (vgl. ebd.). Dementsprechend ist in § 2 Abs. 5 Nr. 2 VO festgehalten, dass die Reduzierung der anthropogenen Stoffeinträge von besonderer Bedeutung für die langfristige Entwicklung des Landschaftsschutzgebietes ist. Eine Ufervegetation im Gewässerrandstreifen vermag demgegenüber vor allem den Eintrag von Phosphor und Bodenpartikeln in die Gewässer abzuhalten und schützt das Gewässer zudem vor windgetragenen Stoffen (vgl. ebd). Mit zunehmender Breite eines Gewässerrandstreifens steigt dessen Wirksamkeit im Hinblick auf den Rückhalt von Stickstoff, Phosphor, Pflanzenschutzmitteln und Sediment (vgl. Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt und ländliche Räume Schleswig-Holstein, Allianz für den Gewässerschutz, Empfehlungen für die Einrichtung von breiten Gewässerrandstreifen, Stand: Mai 2016, S.11, im Internet abrufbar unter http://www.schleswig-holstein.de/DE/Landesregierung/V/Service/Broschueren/Broschueren_V/Umwelt/pdf/Randstreifenbroschuere2016.pdf?__blob=publicationFile&v=3). Daraus folgt, dass bei der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und Ausbringung von Düngemitteln ohne Einhaltung eines Schutzstreifens zum Gewässer mit einem erhöhten schädlichen anthropogenen Stoffeintrag in das Gewässer zu rechnen ist. Die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und die Ausbringung von Düngemitteln in den Gewässerrandstreifen von beidseitig 2,50 m Breite (gemessen ab der Böschungsoberkante) steht daher dem in § 2 Abs. 3 Nr. 1 VO definierten besonderen Schutzzweck schlechthin entgegen.

133

Die landwirtschaftliche Nutzung des Gewässerrandstreifens läuft aber auch ohne Anwendung von Pflanzenschutzmitteln und ohne Düngung den Schutzzwecken der Verordnung generell zuwider. Soweit es das gänzliche Verbot der landwirtschaftlichen Nutzung in den Gewässerrandstreifen angeht, ist hier auch der besondere Schutzzweck des § 2 Abs. 3 Nr. 6 VO einschlägig. Danach bezweckt der Erlass der Verordnung insbesondere auch den Schutz und die Förderung charakteristischer Tier- und Pflanzenarten der Bachniederungen und Laubwälder sowie ihrer Lebensgemeinschaften. Dieser sehr allgemein gehaltene Schutzzweck wird gemäß § 2 Abs. 4 Satz 4 VO durch die in der Anlage festgehaltenen FFH-Erhaltungsziele konkretisiert. Von Bedeutung für den Gewässerrandstreifen ist insbesondere das dort für den Fischotter (Lutra lutra) definierte Erhaltungsziel, wonach eine vitale, langfristig überlebensfähige Population in den Gewässern des Gewässersystems der Oste angestrebt wird. Dies soll u.a. durch die Sicherung und Entwicklung naturnaher Gewässer und Auen, die insbesondere von einer natürlichen Gewässerdynamik, strukturreichen Gewässerrandbereichen mit vielfältigen Deckungsmöglichkeiten, hohem Fischreichtum, störungsarmen Niederungsbereichen, Bach begleitenden Auenwäldern und Ufergehölzen sowie einer hohen Gewässergüte geprägt sind, und mit der Förderung der Wandermöglichkeiten des Fischotters entlang der Fließgewässer einschließlich der Verbesserung des Populationsaustausches mit angrenzenden Fischottervorkommen geschehen. Die Bedeutung der Fließgewässer als Lebensraum für den Fischotter wird darüber hinaus auch in § 2 Abs. 3 Nr. 1 VO normiert. Dass der Fischotter gemäß der Begründung des Verordnungsentwurfs bisher im Schutzgebiet noch nicht gesehen worden ist, stellt diesen Schutzzweck, wie der Senat oben zur Schutzwürdigkeit des Gebiets im Sinne von § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG bereits näher ausgeführt hat, nicht in Frage.

134

In diesem Zusammenhang ist im Übrigen auch in den Blick zu nehmen, dass die FFH-Richtlinie für Tierarten, die große Lebensräume beanspruchen, die Bedeutung der Orte im natürlichen Verbreitungsgebiet dieser Arten, welche die für ihr Leben und ihre Fortpflanzung ausschlaggebenden physischen und biologischen Elemente aufweisen, für die Ausweisung von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung betont (vgl. Art. 1 Buchst. k) Unterabs. 2, Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 FFH-Richtlinie). Die Gewässerrandstreifen stellen ohne Zweifel derartige Orte dar, die für den große Lebensräume beanspruchenden Fischotter eine entsprechende Bedeutung haben:

135

Nach den Angaben zur Lebensweise und zum Lebensraum des Fischotters in der Niedersächsischen Strategie zum Arten- und Biotopschutz (NLWKN, a.a.O., S. 2) bevorzugt der Fischotter flache Flüsse mit einer reichen Ufervegetation, Auwäldern und Überschwemmungsgebieten. Wichtig für seine Lebensraumansprüche sind eine hohe Strukturvielfalt und Gewässerstrukturen, Mäander, Gehölze (Wurzelwerk in der Uferzone), Hochstauden und Röhrichte. Zudem benötigt er ein reiches Angebot an Ruhe- und Schlafplätzen für seine Schlafbaue und besonders geschützten Wurfbaue und ist auf eine Störungsarmut bzw. -freiheit angewiesen. In seiner Lebensweise ist der Fischotter hauptsächlich nachtaktiv und wandert weite Strecken (pro Nacht etwa 10 bis 20 km), vorwiegend entlang der Gewässer, aber auch mehrere Kilometer zwischen Gewässersystemen. Das Mindestareal für ein Fischotterrevier umfasst ca. 25 km. Als Schlafplätze nutzt er einfachste Verstecke wie Reisighaufen oder ausgespülte Ufer. Wurfbaue werden von ihm besonders sicher und ausgepolstert in Ufernähe angelegt.

136

Im Übrigen dient das repressive Nutzungsverbot für die Gewässerrandstreifen auch dem in § 2 Abs. 3 Nr. 4 und in der Anlage zu 2 VO geregelten Schutzzweck der Erhaltung und Entwicklung des FFH-Lebensraumtyps 6430 (feuchte Hochstaudenfluren). Denn zu den Hauptgefährdungsfaktoren für diesen Lebensraumtyp, der gemäß der Kartierung der FFH-Lebensraumtypen an zwei Stellen an Gewässerufern im Schutzgebiet vorkommt, gehören nach der fachkundigen Einschätzung des Bundesamtes für Naturschutz (abrufbar unter www.bfn.de/0316_typ6430.html) u.a. intensive Mahd oder Beweidung, Uferbefestigung, Aufforstung oder Bodenumbruch.

137

Aus alledem ergibt sich, dass eine landwirtschaftliche Nutzung in den beidseitig je 2,50 m breiten Gewässerrandstreifen entlang der in § 4 Satz 1 Nr. 7.5 VO genannten Gewässer den besonderen Schutzzwecken der Verordnung schlechthin zuwiderläuft.

138

Das Nutzungsverbot des Gewässerrandstreifens ist auch verhältnismäßig. Ein milderes, ebenso zur Schutzzweckerreichung geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich. In Bezug auf die Sicherung und Entwicklung des Lebensraumes des Fischotters wäre eine bloße Beschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung in den Gewässerrandstreifen in Form eines alleinigen Pflanzenschutzmittel- und Düngeverbots nicht in gleicher Weise als geeignet anzusehen, da dieser wie ausgeführt Flüsse mit reicher Ufervegetation bevorzugt und geschützte Schlafplätze sowie Schlafbaue und Wurfbaue in Ufernähe ohne störenden Einfluss einer landwirtschaftlichen Nutzung benötigt. Auch in Bezug auf die Verwirklichung des besonderen Schutzzwecks der Erhaltung und Entwicklung ökologisch durchgängiger Fließgewässer gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 1 VO stehen keine gleich geeigneten, aber milderen Mittel zur Verfügung.

139

Die bestehenden Vorschriften des Wasser-, Düngemittel- und Pflanzenschutzmittelrechts sind ebenfalls nicht ausreichend, die Erreichung der o.a. besonderen Schutzzwecke der Verordnung zu gewährleisten. Diesbezüglich wird zur näheren Begründung verwiesen auf das den Beteiligten bekannte Urteil vom 2. Mai 2017 (4 KN 318/13), in dem der Senat u. a. über die Rechtmäßigkeit eines vom Antragsgegner in einer anderen Landschaftsschutzgebietsverordnung geregelten Nutzungsverbots für einen Gewässerrandstreifen zu befinden hatte.

140

Der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne hat der Antragsgegner dadurch Rechnung getragen, dass er - erstens - die im ursprünglichen Verordnungsentwurf noch vorgesehene Breite des von jeglicher Nutzung freizuhaltenden Gewässerrandstreifens von beidseitig je 5 m auf beidseitig je 2,50 m verkleinert hat und - zweitens - zum Schutz vorhandener Nutzungen die Bereiche von Überfahrten und von Weiden mit bestehenden ortsfesten Einzäunungen von dem Nutzungsverbot ausgenommen hat. Damit besteht das Nutzungsverbot insgesamt auch nur für einen kleinen Anteil der von den betroffenen Landwirten im Schutzgebiet bewirtschafteten Flächen.

141

dd) Schließlich sind auch die in der Verordnung geregelten Beschränkungen der Gewässerunterhaltung mit höherrangigem Recht vereinbar.

142

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO ist es nicht nur im gesamten Verordnungsgebiet, also auch in und am Rande der Gewässer, verboten, Pflanzen und Pflanzenteile einzubringen, zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören. Darüber hinaus verbietet § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 8 VO auch, fließende oder stehende Gewässer anzulegen, zu beseitigen oder zu verändern sowie Entwässerungs- oder andere Maßnahmen vorzunehmen, die den Wasserhaushalt verändern können. Ausgenommen ist von diesen repressiven Verboten gemäß § 4 Satz 1 Nr. 11 VO die ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung. Sie hat nach Nr. 11.1 der Regelung auf der Grundlage eines zwischen dem zuständigen Unterhaltungs-/Wasser- und Bodenverband und dem Antragsgegner einvernehmlich abgestimmten Unterhaltungsplans stattzufinden. Einen derartigen Unterhaltungsplan gibt es für die im Schutzgebiet gelegenen Gewässer bisher allerdings nicht. Von alleiniger praktischer Bedeutung sind derzeit daher die in § 4 Satz 1 Nr. 11.2 VO getroffenen Vorgaben für die ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung bei Nichtvorliegen eines Unterhaltungsplans. Insbesondere sind hiernach das Entkrauten der Sohle nur abschnittsweise oder einseitig (Nr. 11.2.3) sowie Grundräumungen und Auf-den-Stock-setzen von Ufergehölzen nur im Einvernehmen mit dem Antragsgegner (Nr. 11.2.4), also nur mit Zustimmung des Antragsgegners erlaubt. Aus dem Zusammenhang der genannten Regelungen ergeben sich somit ein repressives Verbot, die Sohle abschnittsübergreifend oder beidseitig zu entkrauten, sowie präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt für Grundräumungen und das Auf-den-Stock-setzen von Ufergehölzen.

143

Diese Beschränkungen der Gewässerunterhaltung werden durch ein Zusammenspiel von mehreren Schutzzwecken der Verordnung einschließlich des Schutzes von mehreren in der Anlage zu § 2 VO genannten FFH-Lebensraumtypen und FFH-Arten gedeckt. An erster Stelle sind hier wie bei dem Nutzungsverbot für die Gewässerrandstreifen der Schutzzweck der Erhaltung und Entwicklung naturnaher und ökologisch durchgängiger Fließgewässer mit typischer Wasser- und Ufervegetation und gewässerbegleitenden Gehölzbeständen mit Bedeutung als Lebensraum insbesondere für den Fischotter sowie für Fische und Libellen (§ 2 Abs. 3 Nr. 1 VO) sowie der damit korrespondierende Schutz und die Förderung charakteristischer Tier- und Pflanzenarten der Bachniederungen und Laubwälder sowie ihrer Lebensgemeinschaften (§ 2 Abs. 3 Nr. 6 VO) zu nennen. Wie in der Begründung der Verordnung zutreffend hervorgehoben wird, kommt es bei Gewässerunterhaltungsmaßnahmen wie der Räumung mit dem Aushub zur Vernichtung von wenig bis gar nicht beweglichen Tieren oder deren Entwicklungsstadien; aufgewirbelte Tiere oder deren Stadien werden zum Teil verdriftet, und bereits im Sediment abgelagerte Nährstoffe werden aufgewirbelt und verursachen eine zum Teil erhebliche Sauerstoffzehrung. Hierdurch wird die Bedeutung der im Schutzgebiet gelegenen Gewässer als Lebensstätten für Pflanzen und Tiere bedroht. Das gilt namentlich auch für die in § 2 Abs. 3 Nr. 1 VO und in der Anlage zu § 2 VO ausdrücklich erwähnte FFH-Art des Fischotters, dessen Lebensraum das strukturreiche Ufer ist und für dessen Schutz nach der fachkundigen Einschätzung des Bundesamtes für Naturschutz u.a. eine naturverträgliche Gewässerunterhaltung erforderlich ist (vgl. www.bfn.de/0316_fischotter.html). Entsprechendes gilt für die in der Anlage zu § 2 VO genannte Libellenart der Grünen Keiljungfer, für die die Unterhaltung der Gewässer nach der Einschätzung des Bundesamtes für Naturschutz zu den Hauptgefährdungsursachen zählt. Besonderen Schutz bedürfen nach der Einschätzung des Bundesamtes für Naturschutz naturnahe Fließgewässerabschnitte als Habitate der Grünen Keiljungfer, und die natürliche Fließgewässerdynamik muss erhalten bzw. wiederhergestellt werden (vgl. www.bfn.de/0316_ gruene_keiljungfer.html). Darüber hinaus können auch die in der Anlage der Verordnung genannten FFH-Lebensraumtypen 3260 (Fließgewässer mit flutender Wasservegetation) und 6430 (feuchte Hochstaudenfluren) von Gewässerunterhaltungsmaßnahmen negativ betroffen sein, da für ihren Schutz die natürliche Fließgewässerdynamik bzw. Wasserstandsdynamik zu erhalten ist (vgl. auch hierzu die Einschätzungen des Bundesamtes für Naturschutz, abrufbar unter www.bfn.de/0316_typ3260.html sowie www.bfn.de/0316_typ6430.html). Schließlich dient die Verordnung auch der Erhaltung und Entwicklung naturnaher Waldkomplexe, u.a. mit Erlen- und Eschenwäldern (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 VO), womit der auch in der Anlage zu § 2 VO genannte FFH-Lebensraumtyp 91E0 (Erlen-Eschenwälder an Fließgewässern) angesprochen ist. Auch für diesen FFH-Lebensraumtyp gehört die Gewässerunterhaltung gemäß der Einschätzung des Bundesamtes für Naturschutz zu den Hauptgefährdungsursachen (vgl. www.bfn.de/0316_typ91e0.html).

144

Zur Erreichung der genannten Schutzzwecke sind die Beschränkungen der Gewässerunterhaltung auch geeignet und erforderlich. Im Hinblick darauf, dass die räumliche Staffelung von Gewässerunterhaltungsarbeiten - etwa ein seitenweises oder abschnittsweises Vorgehen oder die Belassung unbearbeiteter „Inseln“ - ein gängiges Instrument der artenschonenden Gewässerunterhaltung ist, wozu insbesondere auch ein abschnittsweises oder seitenweises Vorgehen beim Entkrauten der Sohle oder die Mahd einer zwischen den Ufern pendelnden Schneise gehört, damit eine Wiederbesiedlung entkrauteter Bereiche möglich wird (vgl. Landesanstalt für Umweltschutz Baden-Württemberg, Hinweise zur Grabenunterhaltung, S. 2 f. - zum Herunterladen bereitgestellt auf http://www.fachdokumente.lubw.baden-wuerttemberg.de/servlet/is/50075/?COMMAND=DisplayBericht&FIS=200&OBJECT=50075&MODE=METADATA), hat der Senat keine Bedenken an der Erforderlichkeit der diesbezüglichen Vorgabe in § 4 Satz 1 Nr. 11.2.3 VO. Im Hinblick auf den Schutzzweck der Verordnung, die das Schutzgebiet durchziehenden Fließgewässer als naturnahe Lebensräume für Tier- und Pflanzenarten zu erhalten oder zu entwickeln und die charakteristischen Tier- und Pflanzenarten der Bachniederungen zu schützen und zu fördern, ist ein milderes Mittel, das in gleicher Weise geeignet ist, das Entkrauten der Sohle artenschonend durchzuführen, nicht ersichtlich. Entsprechendes gilt für die in § 4 Satz 1 Nr. 11.2.4 VO geregelten präventiven Verbote für Grundräumungen und für das Auf-den-Stock-Setzen von Ufergehölzen, wobei der Senat davon ausgeht, dass die Beschränkung des Rückschnitts von Ufergehölzen insbesondere für den Schutz des Fischotters erforderlich ist, da der eigentliche Lebensraum dieser Tierart das strukturreiche Ufer ist und für den Schutz seiner Lebenssäume eine weitestgehende Vermeidung von Landschaftszerschneidungen erforderlich ist (vgl. www.bfn.de/0316_fischotter.html). Im Hinblick darauf, dass die Regelung in § 4 Satz 1 Nr. 11.2.4 VO ohnehin nur als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet ist, trägt sie aufgrund dieser Regelungstechnik bereits dem Verhältnisgrundsatz Rechnung. Der Antragsgegner hat daher im Einzelfall die Erlaubnis für eine Grundräumung oder für einen Rückschnitt von Ufergehölzen zu erteilen, wenn dies den Schutzzwecken der Verordnung nicht zuwiderläuft.

145

Als wirksam sieht der Senat die Regelungen in der Verordnung über die ordnungsgemäße Gewässerunterhaltung schließlich auch an, als § 4 Satz 1 Nr. 11.2.1 Halbs. 1 VO vorsieht, dass bei Nichtvorliegen eines mit dem Antragsgegner abgestimmten Unterhaltungsplans Maßnahmen der Gewässerunterhaltung nur in der Zeit von Oktober bis Februar des Folgejahres durchgeführt werden dürfen. Da nach Halbsatz 2 der Regelung Abweichungen davon nur im Einvernehmen, also nur mit Zustimmung des Antragsgegners möglich sind, handelt es sich der Sache nach nicht um eine repressive Untersagung, Gewässerunterhaltungsmaßnahmen außerhalb des geregelten Zeitraums durchzuführen, sondern lediglich um ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt.

146

Gemäß der Begründung der Verordnung soll die Einschränkung der Zeit zur Durchführung von Gewässerunterhaltungsmaßnahmen gewährleisten, dass Tiere und Pflanzen nicht unnötig gestört werden oder es nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen von Individuenpopulationen kommt. Der Antragsgegner hat hierzu im Prozess erläutert, dass er sich bei der Festlegung des Zeitraums, innerhalb dessen Unterhaltungsmaßnahmen stets erlaubt sind, an § 39 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 Halbs. 1 BNatSchG orientiert hat. Danach ist es verboten, Röhrichte in der Zeit vom 1. März bis zum 30. September zurückzuschneiden. Wie es bereits allgemein Zweck des § 39 Abs. 5 Satz 1 BNatSchG ist, bestimmte Strukturen zu schützen, die regelmäßig wichtige Lebensstätten gefährdeter Tierarten beinhalten, dient auch Nr. 3 Halbs. 1 der Vorschrift dem Schutz von Schilf- und Röhrichtbesiedlern während der Vegetationsperiode (vgl. BT-Drs. 16/12274, S. 67). Die Bezugnahme des Antragsgegners auf diese gesetzliche Regelung verdeutlicht, dass er mit der Regelung in § 4 Satz 1 Nr. 11.2.1 Halbs. 1 VO den Zweck verfolgt hat, die Schutzrichtung des § 39 Abs. 5 Nr. 3 BNatSchG innerhalb des Landschaftsschutzgebiets auf sämtliche Pflanzenarten der Gewässerufer als Lebensstätten der dort ansässigen Tierarten auszudehnen.

147

Mit dieser Zweckrichtung dient die in der Verordnung geregelte Beschränkung des Zeitraums für Gewässerunterhaltungsmaßnahmen der Erhaltung und Entwicklung von an Gewässersäumen gelegenen feuchten Hochstaudenfluren, Sauergras-, Binsen- und Staudenrieden sowie Landröhrichten als Lebensstätten der in diesen Biotoptypen ansässigen Tierarten und somit dem in § 2 Abs. 3 Nr. 4 VO geregelten Schutzzweck sowie dem in § 2 Abs. 3 Nr. 1 VO u.a. genannten Schutzzweck der Erhaltung und Entwicklung der typischen Ufervegetation und gewässerbegleitenden Gehölzbestände mit Bedeutung als Lebensraum insbesondere für den Fischotter sowie für Libellen. Einschlägig ist ferner auch die Anlage zu § 2 VO, die den bezweckten günstigen Erhaltungszustand für den FFH-Lebensraumtyp 6430 (feuchte Hochstaudenfluren) „als artenreiche Hochstaudenfluren an Gewässerufern (…) mit Übergängen zu bzw. im Zusammenhang mit Röhrichten, einschließlich ihrer charakteristischen Tier- und Pflanzenarten“ definiert.

148

Für die Erreichung dieser Schutzzwecke ist das präventive Verbot von Maßnahmen der Gewässerunterhaltung in der Zeit von März bis September auch geeignet. Der Geeignetheit der Verbotsnorm steht nicht entgegen, dass das Umweltbundesamt empfiehlt, bei kleinen Fließgewässern das Krauten der Sohle nicht vor Juli und möglichst vor Oktober sowie das Räumen der Sohle oder ein Beseitigen lokaler Abflusshindernisse am besten im Zeitraum von September/Oktober bis zum ersten Frost durchzuführen, um Störungen während der Laichzeiten der Fische, der Brutzeiten der Wasservögel und der Winterruhephasen der Fische und Amphibien zu vermeiden (vgl. Umweltbundesamt, Kleine Fließgewässer pflegen und entwickeln – Neue Wege bei der Gewässerunterhaltung, Januar 2009, S. 18 – zum Herunterladen bereitgestellt auf http://www.umweltbundesamt.de/publikationen/kleine-fliessgewaesser-pflegen-entwickeln). Von den genannten empfohlenen Zeiträumen für das Krauten sowie das Räumen der Sohle oder ein Beseitigen lokaler Abflusshindernisse weicht der in § 4 Satz 1 Nr. 11.2.1 VO geregelte Zeitraum, in dem Gewässerunterhaltungsmaßnahmen generell erlaubt sind, zwar teilweise ab, so dass die Norm für sich genommen eine Störung der Laichzeiten und der Winterruhephasen der Fische nicht gänzlich verhindert. In diesem Zusammenhang muss jedoch auch in den Blick genommen werden, dass die Gewässerunterhaltung zusätzlich durch die oben bereits angesprochenen weiteren Vorgaben des § 4 Satz 1 Nr. 11.2 VO beschränkt wird, die ganzjährig gelten und somit auch bei Gewässerunterhaltungsmaßnahmen in der Zeit von Oktober bis zum Februar des Folgejahres zu beachten sind: Das Entkrauten der Sohle ist nur abschnittsweise oder einseitig möglich (Nr. 11.2.3) und für Grundräumungen und Auf-den-Stock-setzen von Ufergehölzen besteht ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt (Nr. 11.2.4), so dass die Erlaubnis hierfür nur erteilt werden darf, wenn die im Einzelfall beabsichtigte Maßnahme den Schutzzwecken der Verordnung nicht zuwider läuft. Der Senat geht daher davon aus, dass aufgrund dieser zusätzlichen Restriktionen, denen die Gewässerunterhaltung unterworfen ist, etwaige Störungen von Fischen während der Laichzeiten oder während der Winterruhe weitgehend vermieden werden und jedenfalls nicht ein Ausmaß erreichen können, dass im Schutzgebiet ein günstiger Erhaltungszustand der in der Anlage zu § 2 VO genannten FFH-Fischarten nicht mehr gewährleistet ist.

149

Ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang darauf hin, dass er dazu neigen würde, die Regelung in § 4 Satz 1 Nr. 11.2.1 Halbs. 1 VO selbst dann nicht als unwirksam anzusehen, wenn durch die Vorgaben der Verordnung für die Gewässerunterhaltung Störungen von Fischen während der Laichzeiten oder während der Winterruhe nicht in ausreichendem Maß verhindert würden und deshalb für einzelne oder mehrere der in der Anlage zu 2 VO genannten FFH-Fischarten ein günstiger Erhaltungszustand im Schutzgebiet nicht gewährleistet wäre. In diesem Fall hätte der Antragsgegner zwar nicht der Verpflichtung aus § 32 Abs. 2 Satz 3 BNatSchG genügt, wonach in FFH-Gebieten durch geeignete Gebote und Verbote sowie Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen sicherzustellen ist, dass den Anforderungen des Art. 6 FFH-Richtlinie entsprochen wird. Der Senat neigt aber dazu, dass eine sich hieraus ergebende etwaige Rechtswidrigkeit des § 4 Satz 1 Nr. 11.2.1 VO nicht zu dessen Unwirksamkeit führen würde. Denn es würde dem Zweck der in § 32 Abs. 2 BNatSchG geregelten Pflicht zur Unterschutzstellung von FFH-Gebieten und der damit korrespondierenden in § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG geregelten Pflicht der Naturschutzbehörden u. a. zur Schaffung geeigneter Gebote und Verbote zur Durchsetzung der Anforderungen des Art. 6 FFH-Richtlinie widersprechen, wenn ein Verstoß gegen diese gesetzlichen Vorgaben stets zur Unwirksamkeit der entsprechenden Regelungen einer Verordnung führen würde. Jedenfalls dann, wenn ein in einer Schutzgebietsverordnung geregelter Verbotstatbestand zumindest teilweise geeignet ist, die Schutzzwecke der jeweiligen Verordnung zu fördern, wäre diese Rechtsfolge kontraproduktiv, weil sie dem Naturschutzzweck der FFH-Richtlinie und des zur Umsetzung derselben vom deutschen Gesetzgeber geschaffenen Naturschutzrechts zuwiderlaufen würde. Denn im Falle der Unwirksamkeitserklärung der Verbotsregelung wären im Schutzgebiet die dem Verbot unterfallenden naturschädlichen Handlungen wieder erlaubt und könnten daher zulasten des Naturhaushalts, der Lebensräume und der Tier- und Pflanzenarten wieder unbeschränkt ausgeführt werden. Der Senat tendiert daher zu der Auffassung, dass ein in einer Schutzgebietsverordnung geregeltes Gebot oder Verbot, das der Vorgabe des § 32 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG nicht vollständig entspricht, zwar rechtswidrig ist, gleichwohl aber wirksam bleibt. Die Rechtswidrigkeit hätte demnach lediglich zur Folge, dass der Normgeber zu einem Nachbessern der Verordnung verpflichtet wäre und hierzu von der Rechts- und Fachaufsicht auch angehalten werden könnte. Ferner könnte die EU-Kommission Versäumnisse deutscher Naturschutzbehörden bei der Schaffung der im Sinne von Art. 6 Abs. 1 und 2 FFH-Richtlinie geeigneten und nötigen Erhaltungsmaßnahmen auch zum Anlass nehmen, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland einzuleiten, wie sie es in der Vergangenheit gegenüber anderen Mitgliedstaaten zur Durchsetzung der Vorgaben der Vogelschutzrichtlinie und der FFH-Richtlinie bereits mit Erfolg getan hat (vgl. EuGH, Urt. v. 2.8.1993 - C-355/90 -, Slg. 1993, I-4221 = ZUR 1994, 305 = NuR 1994, 521; Urt. v. 18.3.1999 - C-166/97 -, Slg. 1999, I-1719 = ZUR 1999, 148 = NuR 1999, 501; Urt. v. 27.2.2003 - C-415/01 -, Slg. 2003, I-2081 = NuR 2004, 516).

150

Im Übrigen ist die jahreszeitliche Beschränkung der Gewässerunterhaltung auch erforderlich und verhältnismäßig im engeren Sinne. Namentlich hat der Antragsgegner dem Übermaßverbot damit Genüge getan, dass er die Vorschrift als präventives Verbot ausgestaltet hat. Somit dürfen Gewässerunterhaltungsmaßnahmen mit seiner Erlaubnis auch innerhalb des grundsätzlich verbotenen Zeitraums durchgeführt werden, soweit dies im jeweiligen Einzelfall den Schutzzwecken der Verordnung nicht zuwiderläuft.

151

Schließlich verstoßen die in den Verboten der Verordnung liegenden Beschränkungen der Eigentums- und Nutzungsrechte der Antragsteller ferner nicht gegen Art. 14 GG, weil sie sich als verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergibt sich daraus eine immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen - wie die Verordnung des Antragsgegners - lediglich nachgezeichnet wird (Senatsurt. v. 29.11.2016 - 4 KN 93/14 - u. v. 1.4.2007 - 4 KN 57/07 -; ferner BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 -, m. w. Nachw.). Regelungen des Naturschutzes, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 -; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 -). Als unzumutbare Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 -, Beschl. v. 18.7.1997, a.a.O.). Das ist hier jedoch nicht der Fall. Zum einen hat der Antragsgegner in § 4 VO differenzierte und weitreichende Freistellungen von den Verboten des § 3 VO getroffen, um damit die Weiterführung der land- und forstwirtschaftlichen Grundstücksnutzungen zu gewährleisten. Zum anderen besteht in den Fällen, in denen es durch die Verbote zu unzumutbaren Belastungen des jeweiligen Nutzungsberechtigten kommt, nach § 5 VO i. V. m. § 67 BNatSchG und § 41 NAGBNatSchG im Einzelfall die Möglichkeit, eine Befreiung von dem jeweiligen Verbot zu beantragen. § 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG bestimmt, dass von den Geboten und Verboten des Bundesnaturschutzgesetzes sowie nach dem Naturschutzrecht der Länder auf Antrag Befreiung gewährt werden kann, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde und die Abweichung mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar ist. Schließlich ist, sollte eine Befreiung im Einzelfall nicht in Betracht kommen, unter den Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 BNatSchG eine Entschädigung in Geld zu leisten. Diese Vorschrift bestimmt, dass eine angemessene Entschädigung in Geld zu leisten ist, wenn Beeinträchtigungen des Eigentums, die sich aufgrund von Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes, von Rechtsvorschriften, die aufgrund des Bundesnaturschutzgesetzes erlassen worden sind, oder von Vorschriften des Naturschutzrechtes der Länder ergeben, im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen, der nicht durch andere Maßnahmen, insbesondere durch Gewährung einer Ausnahme oder Befreiung abgeholfen werden kann.

152

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

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