Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-11-03, Aktenzeichen 19 L 2044/03
ECLI:DE:VGK:2003:1103.19L2044.03.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme
etwaiger außergerichtlicher Kosten des Beigeladenen, die nicht
erstattungsfähig sind.

2. Der Streitwert wird auf 2.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe
Der sinngemäß gestellte Antrag,

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dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu untersagen,
die dem Polizeipräsidium (PP) L. im August 2003 zugewiesene Beförde-
rungsplanstelle der Besoldungsgruppe A 13 BBesG dem Beigeladenen zu über-
tragen und diesen in ein entsprechendes Amt zu befördern, solange nicht eine
erneute Auswahlentscheidung zwischen dem Antragsteller und dem Beigelade-
nen über die Vergabe dieser Beförderungsstelle unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts getroffen worden ist,

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hat keinen Erfolg.

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Eine einstweilige Anordnung des vorliegend begehrten Inhalts kann gemäß § 123
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO nur ergehen, wenn
der betreffende Antragsteller glaubhaft macht, dass ihm ein Anspruch auf eine be-
stimmte Leistung zusteht (Anordnungsanspruch), dieser Anspruch gefährdet ist und
durch vorläufige Maßnahmen gesichert werden muss (Anordnungsgrund).

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Diese Voraussetzungen sind in Bezug auf das Antragsbegehren des Antragstel-
lers nicht erfüllt. Ihm steht zwar insoweit ein Anordnungsgrund zur Seite, da das PP
L. ausweislich der Antragserwiderung vom 11. September 2003 beabsichtigt, den
Beigeladenen mit der bereits erteilten Zustimmung des örtlichen Polizeipersonalrats
unter Übertragung der streitbefangene Beförderungsstelle in ein Amt der Besol-
dungsgruppe A 13 BBesO zu befördern. Der Vollzug dieses Vorhabens würde die
von dem Antragsteller mit seinem Widerspruch gegen seine Nichtberücksichtung im
Beförderungsauswahlverfahren geltend gemachten Rechte endgültig vereiteln, da er
in einem Hauptsacheverfahren nach der nicht mehr rückabzuwickelnden Übertra-
gung der Beförderungsstelle an den Beigeladenen keinen effektiven Rechtsschutz
mehr erlangen könnte. Der Antragsteller hat aber einen sein Rechtschutzbegehren
rechtfertigenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.

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Nach geltendem Dienstrecht hat ein Beamter auch bei Erfüllung aller laufbahn-
rechtlichen Voraussetzungen grundsätzlich keinen Rechtsanspruch auf Übertragung
eines Beförderungsamtes. Er kann vielmehr nur verlangen, in seinem beruflichen
Fortkommen nicht aus gesetz- oder sachwidrigen Erwägungen des Dienstherrn be-
einträchtigt zu werden. Die Entscheidung über eine Beförderung obliegt nach Maß-
gabe des Personalbedarfs und des Vorhandenseins freier besetzbarer Planstellen
dem pflichtgemäßen Ermessen des für den Dienstherrn handelnden
Dienstvorgesetzten. Dieser hat sich bei seiner Ermessensausübung an dem durch
Art. 33 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich verbürgten und für Landesbeamte in
Nordrhein-Westfalen durch §§ 25 Abs. 6 Satz 1 und 7 Abs. 1 LBG NRW einfach-
gesetzlich konkretisierten Grundsatz der Bestenauslese (Leistungsgrundsatz) zu
orientieren. Danach ist der Dienstvorgesetzte gehalten, ein Beförderungsamt
demjenigen von mehreren Beförderungsbewerbern zu übertragen, der nach Eignung,
Befähigung und fachlicher Leistung für die Wahrnehmung der betreffenden
Dienstaufgaben gemäß den vom Dienstherrn aufgestellten Anforderungen am besten
qualifiziert erscheint. Im Übrigen ist die Auswahlentscheidung bei im Wesentlichen
gleicher Qualifikation nach pflichtgemäßem Ermessen zu treffen. Dem einzelnen
Beförderungsbewerber steht insoweit ein Anspruch auf eine rechts- und
ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu. Dieser sog.
Bewerbungsverfahrensanspruch ist gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO durch eine
einstweilige Anordnung in der Weise sicherungsfähig, dass dem Dienstherrn
untersagt werden kann, die streitbefangene Beförderungsstelle vorläufig bis zu einer
erneuten Auswahlentscheidung (endgültig) zu besetzen.

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Die Antragsteller hat indessen eine Verletzung dieses Rechts durch die Beförde-
rungsentscheidung des PP L. zugunsten des Beigeladenen nicht glaubhaft ge-
macht. Aufgrund einer im Anordnungsverfahren allein möglichen und gebotenen
summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage kann nicht festgestellt werden,
dass die angegriffene Auswahlentscheidung im Rahmen des nurmehr relevanten
Konkurrenzverhältnisses zwischen dem Antragsteller und dem Beigeladenen mit ü-
berwiegender Wahrscheinlichkeit gegen den Leistungsgrundsatz verstößt oder sonst
ermessensfehlerhaft ist.

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Für den vom Leistungsgrundsatz geforderten Qualifikationsvergleich ist nach ge-
festigter verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung in erster Linie auf die Ergebnisse
der jeweils letzten, hinreichend zeitnahen dienstlichen Beurteilung abzustellen, die
den aktuellen Leistungstand der Bewerber wiedergeben. Denn dienstliche Beurtei-
lungen dienen vornehmlich dem Zweck, einen am Leistungsgrundsatz orientierten
Vergleich der Beurteilten bei Entscheidungen über ihre Verwendung und ihre Beför-
derung zu ermöglichen (vgl. § 104 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 LBG NRW). Bei der Auswahl
unter mehreren nach Maßgabe der aktuellen dienstlichen Beurteilung im Wesentli-
chen gleich qualifizierten Beförderungsbewerbern ist es nach der neueren Recht-
sprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt, mit Blick auf
Art. 33 Abs. 2 GG grundsätzlich geboten, vorangegangene dienstliche Beurteilungen
als zusätzliche Erkenntnismittel zu berücksichtigen, selbst wenn sie sich auf ein nied-
rigeres Statusamt beziehen. Dabei handelt es sich ebenfalls um Erkenntnisse, die
über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beurteilten Aufschluss geben
und deswegen gegenüber sog. Hilfskriterien der Beförderungsauswahlentscheidung
(wie z.B. allgemeines Dienstalter, Beförderungsdienstalter oder Dauer der Zugehö-
rigkeit zu einer Laufbahngruppe) vorrangig heranzuziehen sind. Frühere Beurteilun-
gen verhalten sich zwar nicht zu dem erreichten aktuellen Leistungsstand des Beför-
derungsbewerbers im derzeit bekleideten statusrechtlichen Amt, können aber
gleichwohl vor allem bei einem Vergleich konkurrierender Bewerber bedeutsame
Rückschlüsse und Prognosen auf die künftige Bewährung in einem Beförderungsamt
ermöglichen. Das kommt namentlich dann in Betracht, wenn ältere Beurteilungen
positive oder negative Aussagen über Charaktereigenschaften, Kenntnisse,
Fähigkeiten, Verwendungen und Leistungen sowie deren voraussichtliche weitere
Entwicklung enthalten. Derartige Äußerungen, insbesondere bei einer Gesamt-
würdigung der vorhandenen dienstlichen Beurteilungen erkennbare positive oder
negative Entwicklungstendenzen, können bei gleichwertigen aktuellen Beurteilungen
von Bewerbern für die Beförderungsauswahlentscheidung den Ausschlag geben.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 19.12.2002 - 2 C 31.01 - Buchholz 237.9 § 20
SaarLBG Nr. 1 = IÖD 2003, 147 = DÖD 2003, 200 = ZBR 2003, 359 und vom
27.02.2003 - 2 C 16.02 - IÖD 2003, 170 = DÖD 2003, 2002.

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Ein derartiger erweiterter Qualifikationsvergleich anhand der Gesamturteile
früherer Beurteilungen setzt allerdings voraus, dass bei allen zuletzt gleichbeurteilten
konkurrierenden Bewerbern hinreichend vergleichbare Vorbeurteilungen vorliegen,
die in zeitlicher und sachlicher Hinsicht, d.h. insbesondere in Bezug auf die
Beurteilungszeiträume und die innegehabten Statusämter, einen Leistungsvergleich
nach dem Prinzip der Bestenauslese ermöglichen. Dies ist regelmäßig in solchen
Verwaltungsbereichen der Fall, in denen - wie im nordrhein-westfälischen
Polizeivollzugsdienst - über Beamte zu bestimmten Stichtagen und/oder in
bestimmten Zeitabständen Regelbeurteilungen erstellt werden. Frühere
Bedarfsbeurteilungen, die z.B. aus Anlass von Beförderungsbewerbungen oder
Versetzungen erteilt wurden, können in diesem Zusammenhang nur dann
herangezogen werden, wenn aufgrund einer Einzelfallprüfung ihre hinreichende
Vergleichbarkeit im Rahmen des jeweiligen Konkurrenzverhältnisses festgestellt wird.

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Vgl. dazu die (bisherige) Rspr. zum Hilfskriterium der
"Leistungsentwicklung": z.B. Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 17.12.1998 -
12 B 2041/98 -, DVBl. 1999, 934 und vom 14.08.2001 - 1 B 175/01 - (n.v.)
m.w.N.

12

Ein Rückgriff ausschließlich auf die Gesamturteile von Vorbeurteilungen der
Bewerber dürfte in solchen Auswahlverfahren ausscheiden, in denen ein
Beförderungsamt mit spezifischen Eignungs- und Qualifikationsmerkmalen nach den
Vorgaben eines vom Dienstherrn aufgestellten besonderen Anforderungsprofils zu
vergeben ist.

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Im Übrigen steht das Gebot, im Rahmen der Auswahl zwischen aktuell im
Wesentlichen gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern grundsätzlich vorrangig
frühere Beurteilungen zu berücksichtigen, bevor auf Hilfskriterien zurückgegriffen
wird, als Ausfluss des mit Verfassungsrang ausgestatteten Leistungsgrundsatzes
(Art. 33 Abs. 2 GG) nicht zur Disposition des Dienstherrn.

14

Vgl. hierzu im Grundsatz ebenso: VG Düsseldorf, Beschluss vom
14.10.2003 - 2 L 3192/03 -; a.A. offenbar: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom
06.10.2003 - 1 L 1950/03 -.

15

Ihm steht aber insoweit ein aus seinem Organisationsermessen zur Bestimmung
der Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsanforderungen eines Beförderungsamtes
folgender Gestaltungsspielraum zu, als er nach pflichtgemäßem Ermessen unter
Beachtung des Gleichheitssatzes des Art. 3 Abs. 1 GG darüber befinden kann, wie
weit er bei der Berücksichtigung von Vorbeurteilungen in die Vergangenheit
zurückgeht und wie er die Ergebnisse sowie den Erkenntniswert früherer
Beurteilungen im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs gewichtet.

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Bei Anwendung dieser Grundsätze bietet die angegriffene Auswahlentscheidung
nach dem gegenwärtigen Sachstand keinen Anlass zu rechtlichen Beanstandungen.
Das PP L. hat zunächst aufgrund eines Vergleichs der Ergebnisse der letzten
Regelbeurteilungen der konkurrierenden Beteiligten rechtsfehlerfrei angenommen,
dass diese für die zu besetzende (nicht mit einem besonderen Anforderungsprofil
verbundene) Beförderungsstelle nach ihrem aktuellen Leistungsstand
gleichermaßen qualifiziert und geeignet sind. Die dem Antragsteller und dem
Beigeladenen jeweils zum Stichtag des 01. Juni 2002 erteilten letzten
Regelbeurteilungen vom 20. September 2002 lauten übereinstimmend auf das
Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung übertreffen die Anforderungen in
besonderem Maße" (5 Punkte) und weisen demzufolge beide Bewerber gegenwärtig
als im Wesentlichen gleich qualifiziert aus. Bei dieser Sachlage war das PP L.
verpflichtet, eine Auswahlentscheidung vorrangig unter Heranziehung früherer
hinreichend vergleichbarer Regelbeurteilungen der konkurrierenden Beteiligten zu
treffen. Dabei gelangte ein vom PP L. neuentwickeltes "Bewertungssystem" für den
erweiterten Qualifikationsvergleich zwischen zuletzt im Wesentlichen
gleichbeurteilten Beförderungsbewerbern zur Anwendung, das ausweislich der
Erläuterungen in einem Informationsblatt für die Bediensteten und in der Antragserwi-
derung auf folgenden, in eine Tabelle mit "Wertungspunkten" umgesetzte Er-
wägungen beruht:

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" -	Berücksichtigung finden nur Beurteilungen, die seit 1996 nach den
neuen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW
(BRL Polizei) erstellt worden sind. Insgesamt kann es sich dabei nur um
eine aktuelle und maximal zwei Vorbeurteilung handeln.

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-	Die erste, jüngste Vorbeurteilung hat ein größeres Gewicht als die zweite,
ältere Vorbeurteilung.

19

-	Auswahlentscheidungen müssen dem Leistungsgrundsatz entsprechend
unter im Wesentlichen gleichbeurteilten Beamten getroffen werden. Dieser
Leistungsgrundsatz muss auch bei der Berücksichtigung von
Vorbeurteilungen gelten. Als wesentlich leistungsgleich sollen daher
Beamte gelten, die in einem höheren Amt um einen Punkt schlechter
vorbeurteilt sind, als Beamte in einem niedrigen Amt (z.B. vier Punkte in
A 8 entspricht fünf Punkte in A 7."

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Diese Erwägungen lassen nach summarischer Prüfung keine Rechts- oder
Ermessensfehler erkennen und stehen insbesondere im Einklang mit Sinn und
Zweck des Leistungsgrundsatzes.

21

Dass das PP L. in den erweiterten Qualifikationsvergleich nur solche
Vorbeurteilungen einstellt, die unter Geltung der am 16. Februar 1996 in Kraft
getretenen Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-
Westfalen (BRL Pol), Runderlass des Innenministeriums vom 25.01.1996 (MBl NRW
S. 278), geändert durch Runderlass vom 19.01.1999 (MBl. NRW S. 96), erstellt
worden sind, ist sachgerecht, da durch diese zeitliche Begrenzung des Rückgriffs auf
frühere Beurteilungen deren Vergleichbarkeit sichergestellt wird. Die unter
Anwendung der vormaligen Beurteilungsrichtlinien (vgl. Runderlass des
Innenministeriums vom 31.07.1970, MBl. NRW S. 1440, i.d.F. vom 23.11.1982,
MBl. NRW S. 1918) abgegeben Beurteilungen sind bereits wegen der materiellen
Änderungen des Beurteilungssystem mit den aufgrund der derzeitigen
Beurteilungsrichtlinien erteilten Beurteilungen nicht vergleichbar.

22

Soweit das PP L. bei der Gewichtung von Vorbeurteilungen zeitlich länger
zurückliegenden Beurteilungen eine geringere Bedeutung beimisst als jüngeren
Beurteilungen, entspricht diese Differenzierung allgemeinen
Beurteilungsgrundsätzen. Es folgt aus der Natur der Sache, dass dienstlichen
Beurteilungen, die sich auf frühere Stationen der Dienstlaufbahn eines Beamten
beziehen, mit zunehmender zeitlicher Entfernung von der Gegenwart eine stetig
verminderte Aussagekraft über dessen Qualifikation zukommt.

23

Schließlich ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn das PP L. in den
einzelnen Vorbeurteilungen zuerkannten Gesamturteile (Beurteilungsprädikate, vgl.
Nrn. 6.3 und 8.1 BRL Pol) nach der Wertigkeit des im Zeitpunkt des jeweils
Beurteilungsstichtages innegehabten statusrechtlichen Amtes im Rahmen des
erweiterten Qualifikationsvergleichs in der Weise gewichtet, dass einem in einem
höheren Statusamt erzielten Gesamturteil eine größere Bedeutung und ein höherer
Punktwert beigemessen wird als einem nach der Note gleichlautenden Gesamturteil
in einem niedrigeren Amt. Diese Differenzierung steht im Einklang mit den
Anforderungen des Leistungsgrundsatzes und der diesbezüglichen
verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung. Wenn Bewerber um ein Beförderungsamt,
die unterschiedliche statusrechtliche Ämter inne haben, in ihren aktuellen
dienstlichen Beurteilungen ein gleichlautendes Gesamturteil erlangt haben, so spricht
dies regelmäßig für die bessere Qualifikation des Bewerbers in dem höher
bewerteten Statusamt, weil dieses im Allgemeinen höhere Anforderungen an die
Leistungen des Inhabers stellt.

24

Vgl. die st. Rspr. des OVG NRW zum sog. laufbahnrechtlicher
Qualifikationsvorsprung: z.B. Beschlüsse vom 13.06.1991 - 6 B 1023/91 -, vom
29.09.1992 - 6 B 3209/92 - und vom 04.05.2000 - 6 B 455/00 -, n.v..

25

Diese Gewichtung gilt auch für den Vergleich von früheren Beurteilungen, da der
Erkenntniswert einer jeden Beurteilung für die Eignung, Befähigung und fachliche
Leistung des Beurteilten maßgebend durch die Wertigkeit des Amtes bestimmt wird,
auf das sich die Beurteilung bezieht.

26

Die vom PP L. nach den vorbeschriebenen Differenzierungsmerkmalen im
Interesse der Transparenz erstellte "Punktwert-Tabelle" zum Vergleich von
Vorbeurteilungen im Rahmen des erweiterten Qualifikationsvergleichs ist - soweit sie
im vorliegenden Fall Gegenstand der rechtlichen Prüfung ist - nicht zu beanstanden.
Sie setzt lediglich die vorgenannten - fehlerfreien - Wertungen durch Zuordnung von
Punktwerten um. Mit dieser Verfahrensweise bewegt sich das PP L. innerhalb des
dem Dienstherrn überlassenen Organisationsermessens und des ihm zustehenden
Bewertungsrahmens. Die vom Antragsteller hiergegen erhobenen Einwände
vermögen nicht zu überzeugen. Weder die Beurteilungsrichtlinien noch gar der
Leistungsgrundsatz verbieten die Berücksichtigung und Bewertung der Ergebnisse
der vorangegangenen Regelbeurteilungen in der vorbezeichneten Weise. Dies
bestätigt gerade der vorliegende Fall.

27

Das PP L. hat dem Beigeladenen einen Qualifikationsvorsprung zuerkannt, weil
er - bei gleicher aktueller Beurteilung - einen aus den beiden vorangegangenen
Regelbeurteilungen ermittelten besseren Punktwert (19 ) als der Antragsteller (17)
aufweist. Dieser Punktvorsprung beruht darauf, dass beide Bewerber in der
Regelbeurteilung von 1999 im gleichen Status (Kriminal- bzw.
Polizeihauptkommissar, Besoldungsgruppe A 12 BBesO) mit 4 Punkten gleich
beurteilt worden sind, der Beigeladene jedoch in der Regelbeurteilung von 1996 als
Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11
BBesO) die Spitzennote 5 Punkte, der Antragsteller als Kriminalhauptkommissar (Be-
soldungsgruppe A 12 BBesO) dagegen lediglich 3 Punkte erzielt hatte. Die dem
Beigeladenen zugeordneten höheren Wertungspunkte bringen dessen günstigere
Leis-
tungstendenz im hier maßgeblichen Zeitraum zum Ausdruck. Die Berücksichtigung
dieser günstigeren Leistungstendenz als ein den Eignungsvorsprung begründenden
Umstand ist mit Blick auf den Leistungsgrundsatz nicht nur sachgerecht, sondern
sogar geboten (vgl. BVerwG, Urteile vom 19.12.2002 und 27.02.2003, a.a.O.).

28

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Dabei
entspricht es nicht der Billigkeit, dem Antragsteller auch etwaige außergerichtlichen
Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, weil dieser keinen Sachantrag gestellt und
sich demzufolge selbst keinem eigenen Kostenrisiko (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO)
ausgesetzt hat.

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Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1, 15 GKG. Der
festgesetzte Wert entspricht dem hälftigen Betrag des gesetzlichen
Auffangstreitwertes des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.

30

Dieser Beschluss ist unanfechtbar, weil die Hauptbeteiligten nach Bekanntgabe des
Beschlusstenors Rechtsmittelverzicht erklärt haben und der Beigeladene durch den
Beschluss nicht beschwert ist.

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