Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-06-05, Aktenzeichen 1 A 1517/10
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0605.1A1517.10.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 17.926,90 Euro festgesetzt. Für das erstinstanzliche Verfahren wird der Streitwert unter von Amts wegen erfolgender Änderung der verwaltungsgerichtlichen Festsetzung (Beschluss vom 20. Mai 2010) für den Zeitraum bis zum Vorliegen übereinstimmender teilweiser Erledigungserklärungen in der mündlichen Verhandlung auf 22.702,91 Euro und für die Zeit danach auf 17.926,90 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Der allein ausdrücklich geltend gemachte Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist bereits nicht hinreichend dargelegt bzw. liegt auf der Grundlage der (fristgerecht vorgelegten) Darlegungen des Klägers nicht vor; auch greift eine u.U. sinngemäß erhobene Gehörsrüge (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) nicht durch.

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1. An der Richtigkeit des Urteils erster Instanz bestehen keine ernstlichen Zweifel, die eine Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO rechtfertigen. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Der die Zulassung der Berufung beantragende Beteiligte hat gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung (seiner Ansicht nach) zuzulassen ist. Darlegen in diesem Sinne bedeutet, unter konkreter Auseinandersetzung mit dem angefochtenen Urteil fallbezogen zu erläutern, weshalb die Voraussetzungen des jeweils geltend gemachten Zulassungsgrundes im Streitfall vorliegen sollen. Das Oberverwaltungsgericht soll allein aufgrund der Zulassungsbegründung die Zulassungsfrage beurteilen können, also keine weiteren aufwendigen Ermittlungen anstellen müssen.

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Vgl. etwa den Senatsbeschluss vom 18. November 2010 – 1 A 185/09 –, juris, Rn. 16 f. = NRWE, Rn. 17 f.; ferner etwa Seibert, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 186, 194.

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Das Zulassungsvorbringen weckt keine ernstlichen Zweifel im oben genannten Sinne.

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Der Kläger wendet sich zunächst gegen die (sinngemäße) Feststellung des Verwaltungsgerichts, die ihm – dem Kläger – gegenüber konkret erbrachten Zahlungen von Kaufkraftausgleich für die Monate Dezember 2007 bis Juli 2008 seien insoweit ohne Rechtsgrund erfolgt, als der Berechnung der Beträge ein den Kaufkraftausgleich von 5 v.H. überschreitender Kaufkraftausgleich, nämlich in Höhe von 40 v.H., zugrundegelegt worden sei. Er macht insoweit geltend: Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts entspreche die ministerielle Festlegung des Kaufkraftausgleichs für E. i.H.v. 5 v.H. nicht der gesetzlichen Vorgabe, nach welcher das Statistische Bundesamt nach näherer Maßgabe der §§ 54 Abs. 1, 7 Abs. 2 Satz 1 BBesG (a.F.) für den einzelnen ausländischen Dienstort die (die Höhe des festzusetzenden Kaufkraftausgleichs bestimmende) Teuerungsziffer ermittele. Dies sei für den Dienstort E. unstreitig nicht geschehen. Stattdessen seien die für B. /Äthiopien ermittelten Verhältnisse zugrundegelegt worden, dem E. mangels einer deutschen Auslandsvertretung zugeordnet sei. Diese Verknüpfung, welche auf der Grundlage der das Gericht mangels Normcharakter nicht bindenden Vorschrift des § 1 Abs. 2 AuslZuschlV vorgenommen worden sei, sei rechtswidrig. Denn der Umstand, dass die Bundesrepublik Deutschland in E. keine Auslandsvertretung unterhalte, sei keine sachliche Grundlage für die Annahme, die Kaufkraftverhältnisse seien in beiden Ländern vergleichbar.

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Dieses Zulassungsvorbringen, mit welchem die Fehlerhaftigkeit des (statistischen) Verfahrens zur Ermittlung des Kaufkraftunterschieds und damit ein Fehler der ersten Stufe der Regelung des Kaufkraftausgleichs

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– näher zu dem insgesamt dreistufigen Verfahren: v. Zwehl, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: März 2012, BBesG a.F. § 7 Rn. 9 ff. –

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gerügt wird, greift nicht durch. Es zeigt nicht auf, dass bei diesem Verfahren unsachgemäße Erwägungen angestellt worden sind.

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Dazu, dass die ministerielle Regelung der Höhe des Kaufkraftausgleichs nach §§ 7, 54 BBesG a.F. nur eingeschränkter verwaltungsgerichtlicher Kontrolle unterliegt, vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 – 2 C 24/94 –, BVerwGE, 99, 355 = NVwZ-RR 1996, 583 = juris, Rn. 21 ff., dort unter Rn. 34 auch zu dem Prüfungsgesichtspunkt unsachgemäßer Erwägungen.

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Nach §§ 54 Abs. 1, 7 Abs. 2 Satz 1 BBesG a.F. (vgl. nunmehr § 55 BBesG) ermittelt das Statistische Bundesamt für den einzelnen (ausländischen) Dienstort nach einer wissenschaftlichen Berechnungsmethode auf Grund eines Preisvergleichs und des Wechselkurses zwischen den Währungen den Vomhundertsatz, um den die Lebenshaltungskosten am ausländischen Dienstort höher oder niedriger sind als am Sitz der Bundesregierung (Teuerungsziffer); bei einer positiven Teuerungsziffer wird der Kaufkraftausgleich, wenn die Ziffer eine durch 5 ohne Rest teilbare Zahl ist, auf diese Zahl und ansonsten auf die nächsthöhere durch 5 ohne Rest teilbare Zahl festgesetzt (vgl. Punkt 1.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Festsetzung des Kaufkraftausgleichs nach dem Bundesbesoldungsgesetz vom 24. September 2002, GMBl. 2002, S. 757; dort unter Punkt 1.2 auch zu den Fällen einer negativen Teuerungsziffer). Eine solche Ermittlung der Teuerungsziffer ist hier entgegen dem Zulassungsvorbringen erfolgt. Nach Nummer 2 Satz 7 der "Verfahrensregelung zur Ermittlung der Teuerungsziffer für den Kaufkraftausgleich" vom 24. September 2002, welche die in § 54 Abs. 1 Satz 1 BBesG a.F. genannten Ressorts in Anwendung dieser Norm getroffen haben, kann das Statistische Bundesamt für Dienstorte in Ländern ohne deutsche Auslandsvertretung – dies traf hier für E. unstreitig zu – den mit der Festsetzung des Kaufkraftausgleichs befassten Behörden eine Teuerungsziffer aufgrund zuverlässiger Zahlen dritter Stellen vorschlagen. Auf diese Regelung hat die Beklagte bereits im erstinstanzlichen Verfahren hingewiesen (vgl. die Anlage 4 zum Schriftsatz vom 12. August 2009 = Bericht des Bundesministeriums der Verteidigung vom 1. April 2009 an den Wehrbeauftragten, der den "Kaufkraftausgleich gemäß §§ 7 und 54 des Bundesbesoldungsgesetzes (BBesG) und Zuteilung des Dienstortes E. zu einer Stufe des Auslandszuschlags gemäß § 55 BBesG" und dabei u.a. den Fall des Klägers betrifft). Der angeführten Regelung der Nummer 2 Satz 7 der Verfahrensregelung entspricht, wie hier nur ergänzend festgehalten werden soll, auch der bereits am 21. Oktober 1963 dem Statistischen Bundesamt erteilte Gutachterauftrag, wonach dieses Amt bei der Auswertung der Preiserhebungen auch andere zuverlässige Unterlagen hinzuziehen darf.

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Der Gutachterauftrag ist abgebdruckt bei v. Zwehl, a.a.O., BBesG a.F. § 7 Rn. 10b, Fußnote 19.

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Das Statistische Bundesamt ist vorliegend nach Nummer 2 Satz 7 der Verfahrensregelung vorgegangen. Nach dem bereits angesprochenen Bericht des Bundesministeriums der Verteidigung vom 1. April 2009 an den Wehrbeauftragten hat das Statistische Bundesamt Daten, welche die UN für die Republik E. geliefert hat, umgerechnet und auf diese Weise zeitlich gestaffelt Teuerungsziffern vorgeschlagen (ab 1. Dezember 2007: minus 2 %; ab 1. März 2008: minus 4 %; ab 1. Juni 2008: minus 3 %; ab 1. Oktober 2008: 3 %; ab 1. Dezember 2008: 5 %). Dass die Ermittlung dieser Teuerungsziffern fehlerhaft erfolgt sein und namentlich auf sachwidrigen Erwägungen beruhen könnte, macht der Kläger aufgrund seines abweichenden Argumentationsansatzes schon nicht geltend. Die vorstehenden Ausführungen verdeutlichen zugleich, dass das (allerdings durch den insoweit fehlerhaften Inhalt des Beschwerdebescheides veranlasste) Zulassungsvorbringen ins Leere geht, die Teuerungsziffer bzw. der Kaufkraftausgleich für E. seien – sachwidrig – an den entsprechenden Werten für B. orientiert worden. Gleiches gilt für das Vorbringen, die Verknüpfung mit B. /Äthiopien sei auf der Grundlage des § 1 Abs. 2 AuslZuschlV vorgenommen worden, welcher – wie der Senat hinzufügt – in Bezug auf den Kaufkraftausgleich ersichtlich nicht einschlägig ist.

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Ferner wendet sich der Kläger gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, er könne sich nicht mit Erfolg auf einen Wegfall der Bereicherung berufen. Insoweit räumt er zwar zunächst ein, dass die Wehrbereichsverwaltung Ost ihm mit Schreiben vom 13. November 2007 mitgeteilt hat, der Kaufkraftausgleich sei "aufgrund eines fehlerhaften v.H.-Satzes beim Kaufkraftausgleich für den Dienstort E. (zurzeit 40 v.H.) (...) ab 01.12.2007 bis auf Weiteres unter Vorbehalt gestellt". Er habe aber nicht mit einer Verringerung des Kaufkraftausgleichs von 40 v.H. gleich auf nur noch 5 v.H. rechnen müssen. Der Kaufkraftausgleich sei in der Vergangenheit immer mal wieder korrigiert worden, jedoch nur in kleinen Schritten. Den jeweiligen Rückforderungsbetrag habe er problemlos aus seinen laufenden Einnahmen bezahlen können; in Höhe einer vor diesem Hintergrund zu erwartenden moderaten Rückforderung habe er auch Vorsorge getroffen. Dieses Vorbringen genügt schon nicht den angeführten Darlegungsanforderungen. Die Behauptung von Korrekturen des Kaufkraftausgleichs nur in kleinen Schritten und entsprechender moderater Rückforderungen ist substanzlos und in keiner Weise belegt. Sie findet im Übrigen auch in den vorgelegten Besoldungsvorgängen keinerlei Anhalt, in denen keine andere Rückforderung dokumentiert ist als die streitgegenständliche. Unabhängig von dem Vorstehenden überzeugt das Vorbringen aber auch der Sache nach nicht. Die Beklagte hat den Kaufkraftausgleich in vollem Umfang und nicht etwa nur eingeschränkt unter Vorbehalt gestellt. Zwar wäre es durchaus wünschenswert gewesen, den Kläger schon in dem Schreiben vom 13. November 2007 über den Umfang der anstehenden, bereits in der E-Mail des Bundesministeriums der Verteidigung (PSZ III 2) vom 8. November 2007 an das Bundesamt für Wehrverwaltung (= Anlage 2 zum Schriftsatz der Beklagten vom 12. August 2009) angesprochenen Absenkung des Kaufkraftausgleichs auf 0 v.H. zu informieren; es wäre dem Kläger aber ein Leichtes gewesen, insoweit bei seinem Dienstherrn nachzufragen.

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Der Kläger macht ferner geltend, dass der mit Schreiben vom 13. November 2007 erklärte Vorbehalt unwirksam gewesen sei; dies habe das Verwaltungsgericht übersehen. Die Unwirksamkeit folge aus dem Fehlen einer plausiblen, nachvollziehbaren Begründung und einer Angabe dazu, bis wann der dem Vorbehalt zugrundeliegende Umstand voraussichtlich geklärt sein werde. Warum indes die genannten Gesichtspunkte die Wirksamkeit eines Vorbehaltes wie des vorstehenden berühren können sollen, hat der Kläger nicht begründet. Dies erschließt sich auch sonst nicht. Denn die Funktion eines solchen (Rückforderungs-) Vorbehalts besteht allein in der Information des Besoldungsempfängers, dass über die zutreffende Berechnung der Bezüge (hier des Bezügebestandteils Kaufkraftausgleich) – aus welchem Grund auch immer – noch Ungewissheit besteht und eine abschließende Nachprüfung zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen soll. Bereits diese Information verschafft dem Besoldungsempfänger das erforderliche Wissen, dass er über die unter Vorbehalt gezahlten Bezüge bis zu der Nachprüfung nicht frei verfügen kann und dass er sich auf eine etwaige Rückforderung einzustellen hat.

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Vgl. das Senatsurteil vom 16. April 2007 – 1 A 527/06 –, Schütz BeamtR ES/C V 2.1. Nr. 5 = juris, Rn. 66 f., m.w.N.

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Aus welchen Gründen der behauptete Umstand, dass "der benötigte Zeitraum bis zur Aufhebung des Vorbehalts von acht Monaten in einem unangemessenen Verhältnis zum Bearbeitungsaufwand" stehen soll, sich – gleichsam rückwirkend – auf die Wirksamkeit des Vorbehalts auswirken soll, hat der Kläger nicht erläutert und erschließt sich auch sonst nicht. Im Übrigen ist mit Blick darauf, dass die Neufestsetzung des Kaufkraftausgleichs die Abstimmung von vier Ressorts voraussetzte, nicht ersichtlich, weshalb der genannte Zeitraum als unangemessen lang zu bewerten sein soll.

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Schließlich wendet der Kläger ein, entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts habe es sich um eine rückwirkende Änderung des Kaufkraftausgleichs gehandelt, welche nach den Verwaltungsvorschriften nur in besonderen Fällen erfolgen dürfe; einen solchen besonderen Fall habe die Beklagte aber nicht vorgetragen. Hinsichtlich der Auswirkungen stelle sich für ihn eine Vorbehaltszahlung, die nach Aufhebung des Vorbehalts zurückgefordert werde, nicht anders dar als eine rückwirkende Absenkung (des Kaufkraftausgleichs und die nachfolgende Rückforderung). Das überzeugt nicht. Während nämlich durch eine mit Rückwirkung erfolgenden Absenkung des Kaufkraftausgleichs und die entsprechende Rückforderung der vorbehaltlos erfolgten Zahlungen ein grundsätzlich schutzwürdiges Vertrauen des Beamten berührt wird, ist dies bei der Rückforderung unter Rückforderungsvorbehalt gestellter Zahlungen gerade wegen des Vorbehalts nicht der Fall. Der besondere, eine Absenkung des Kaufkraftausgleichs für die Vergangenheit rechtfertigende Fall liegt gerade darin, dass die entsprechenden Zahlungen nur unter besonders ausgesprochenem Vorbehalt erfolgt sind.

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2. Soweit in dem Zulassungsvorbringen, das Verwaltungsgericht sei in seinem Urteil auf die Argumente des Klägers zur Unwirksamkeit des Vorbehalts nicht eingegangen, auch die Rüge der Verletzung rechtlichen Gehörs und damit eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegen sollte, so kann auch dies eine Zulassung der Berufung nicht rechtfertigen. Denn ein Gehörsverstoß liegt insoweit nicht vor.

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Zum Grundsatz des rechtlichen Gehörs gemäß Art. 103 Abs. 1 GG gehört auch, dass das Gericht den Vortrag des Beteiligten zur Kenntnis nehmen und bei seiner Entscheidung in Erwägung zu ziehen hat. Das Gericht hat in den Entscheidungsgründen in angemessener Weise zum Ausdruck zu bringen, aus welchen Gründen es von einer Auseinandersetzung mit dem rechtlichen und tatsächlichen Vorbringen eines Beteiligten abgesehen hat. Es ist aber andererseits nicht verpflichtet, sich in den Entscheidungsgründen mit jedem rechtlichen und tatsächlichen Argument ausdrücklich zu befassen. Es darf ein Vorbringen außer Betracht lassen, das nach seinem Rechtsstandpunkt unerheblich oder offensichtlich unsubstantiiert ist. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass ein Gericht das von ihm entgegengenommene Vorbringen auch in seine Erwägungen einbezogen hat. Nur bei Vorliegen deutlich gegenteiliger Anhaltspunkte kann ein Verstoß gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör angenommen werden.

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Neumann in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 138 Rn. 108 unter Bezugnahme unter anderem auf BVerfG, Beschluss vom 21. Oktober 1981 – 1 BvR 1024/79 –, BVerfGE 58, 353 = NJW 1982, 30 = juris, Rn. 9, und BVerwG, Beschluss vom 25. November 1999 – 9 B 70.99 –, Buchholz 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 64 = juris Rn. 2; OVG NRW, Beschluss vom 12. Januar 2012 – 1 A 1799/11 –, juris, Rn. 38 f. = NRWE, Rn. 39 f.

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Danach ist ein Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs hier nicht festzustellen. Dass das Verwaltungsgericht den fraglichen Vortrag des Klägers zur Kenntnis genommen hat, wird bereits durch die gedrängte Wiedergabe dieses Vortrags im Tatbestand der angefochtenen Entscheidung belegt (UA Seite 4, letzter Absatz). Vor diesem Hintergrund und in Ermangelung deutlich gegenteiliger Anhaltspunkte ist hier in Anwendung der vorstehenden Grundsätze davon auszugehen, dass das Verwaltungsgericht das in Rede stehende Vorbringen auch in seine Erwägungen einbezogen hat. Das Verwaltungsgericht war auch nicht verpflichtet, in den Entscheidungsgründen auf dieses rechtliche Vorbringen gesondert einzugehen, weil dieses jeglicher Begründung ermangelte und ersichtlich neben der Sache lag (vgl. die hierauf bezogenen Ausführungen des Senats unter Punkt 1. dieses Beschlusses).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwerts für das erstinstanzliche Verfahren, welche der Senat in Anwendung der Regelung des § 63 Abs. 3 GKG ändert, beruht auf §§ 52 Abs. 3 und 39 Abs. 1 GKG. Sie berücksichtigt den Wert der insgesamt in Rede stehenden, sämtlich bezifferte Geldleistungen betreffenden Streitgegenstände bis zum Vorliegen übereinstimmender Teilerledigungserklärungen bzw. für die Zeit danach. Angefochten war zunächst der Rückforderungsbescheid, welcher allein Leistungen des Kaufkraftausgleichs für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. Juli 2008 betraf und mit welchem ein Betrag in Höhe von 11.547,38 Euro zurückgefordert wurde. Ferner begehrte der Kläger ausweislich des in der Klagebegründungsschrift vom 24. Februar 2009 angekündigten Antrags die Nachzahlung des Auslandszuschlages "für E. ab August 2008 bis einschließlich Januar 2009 in der bisherigen Höhe", also die Nachzahlung des Differenzbetrages zwischen den insoweit unter Ansatz der Stufe 10 tatsächlich erfolgten und den unter Ansatz der vom Kläger für zutreffend gehaltenen Stufe 12 zu erbringenden Zahlungen (2.215,05 Euro, vgl. die Anlage zum Änderungsbescheid vom 15. Juni 2009, "Nachzahlung AuslZ"). Schließlich war die Klage ursprünglich auf die Nachzahlung des Kaufkraftausgleichs für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis zum 31. Januar 2009, in welchem keinerlei solche Zahlungen erfolgt waren, in Höhe von 40 % der auf 60 v.H. verminderten Auslandsdienstbezüge des Klägers gerichtet; insoweit ergibt sich ein Betrag von 8.940,48 Euro. Der Senat hat seiner Berechnung dieses Betrages die Angaben in der erwähnten Anlage zugrundegelegt, in der für die genannten Monate jeweils ein Kaufkraftausgleich i.H.v. 5 % ausgewiesen ist. Die Summe der hier aufgeführten, den Wert der drei Streitgegenstände angebenden Beträge beläuft sich auf 22.702,91 Euro. Für die Zeit ab dem Vorliegen übereinstimmender teilweiser Erledigungserklärungen in der mündlichen Verhandlung reduziert sich dieser Betrag auf 17.926,90 Euro, da die Beklagte mit dem schon erwähnten Änderungsbescheid vom 15. Juni 2009, welcher zur Abgabe der Teilerledigungserklärungen geführt hat, dem klägerischen Begehren i.H.v. insgesamt 4.776,01 Euro nachgegeben (und den Rückforderungsbetrag angesichts dessen auf 6.771,47 Euro [richtig: 6.771,37 Euro, vgl. insoweit den in der erwähnten Anlage für Juni 2008 fehlerhaft in die Berechnung eingestellten Betrag von "1.425,24 Euro"] beschränkt) hat. Der Betrag von 4.776,01 Euro setzt sich aus drei Teilbeträgen zusammen: Kaufkraftausgleich von 5 % für den Zeitraum vom 1. Dezember 2007 bis zum 31. Juli 2008 (1.443,41 Euro), Kaufkraftausgleich von 5 % für den Zeitraum vom 1. August 2008 bis zum 31. Januar 2009 (1.117,55 Euro) und den Auslandszuschlag betreffender Differenzbetrag i.H.v. 2.215,05 Euro.

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Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 und 3, 39 Abs. 1 und 40 GKG. Sie berücksichtigt, dass der Kläger sich mit seinem Zulassungsantrag vollumfänglich gegen die angefochtene Entscheidung wendet, nach welcher sein erstinstanzlich zuletzt verfolgtes, nach den obigen Ausführungen mit einem Streitwert von 17.926,90 Euro zu bewertendes Begehren insgesamt ohne Erfolg geblieben ist.

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Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Streitwertfestsetzung nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO).