Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-13, Aktenzeichen 20 K 2363/05
ECLI:DE:VGD:2006:1213.20K2363.05.00

Tenor

Ziff. 2) des Bescheides des Beklagten vom 27.04.2005 wird
aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110%
des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Landwirt und betreibt in I (Landkreis X), O Straße 7, einen
landwirtschaftlichen Betrieb zur Milcherzeugung mit der Liefer-Nr. 580. Durch
Pachtvertrag vom 28.03.2002 pachtete er den gesamten zur Milcherzeugung
genutzten Teilbetrieb des Beigeladenen (C Straße 12 in I) mit der Liefer-Nr. 412. Die
Übergabe erfolgte am 01.04.2002. Mit dem Pachtvertrag vereinbarten der Kläger und
der Beigeladene den Übergang der Anlieferungs-Referenzmenge vom Beigeladenen
auf den Kläger.

3

Mit Bescheid vom 05.04.2002, dem eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt war,
bescheinigte der Beklagte dem Kläger, dass mit Wirkung vom 01.04.2002 durch
Pacht eines ganzen Betriebes mit einer Fläche von 17,0 ha eine Milchreferenzmenge
von 235.922 kg mit einem durchschnittlichen Fettgehalt von 3,87 % nach §§ 7, 12
Zusatzabgabenverordnung (ZAV) vom Beigeladenen auf den Kläger übergegangen
sei. Der Bescheid enthielt die Auflage, dass der übernommene Betrieb nach der
Übernahme „mindestens zwei volle Milchwirtschaftsjahre als selbständige
Produktionseinheit bewirtschaftet" werden müsse. Anderenfalls werde die gesamte
übertragene Referenzmenge in die Landesreserve eingezogen.

4

Auf der Bescheinigung erklärten der Kläger und der Beigeladene unter dem
Datum vom 28.03.02, auf die Einlegung des Rechtsbehelfs - Widerspruch -
einvernehmlich zu verzichten.

5

Nachdem die Bundesfinanzdirektion L1 bei Durchführung des Prüfprogramms für
die Milchabgabenregelung Auffälligkeiten hinsichtlich des Anlieferverhaltens der
unter der Liefer-Nr. 412 erfassten Milchmenge ab dem 31.12.2002 festgestellt hatte,
fand am 24.03.2004 vor Ort ein Gespräch mit dem Kläger statt. Hierbei gab der
Kläger an, Tiere des übernommenen Betriebes auf seinen alten Betrieb gebracht und
einen Teil der Milch, die er auf diesem Betreib ermolken hatte, unter der Liefer-Nr.
412, bezogen auf den übernommenen Betrieb, an die Molkerei geliefert zu haben.
Eine Auswertung der Unterlagen ergab für den Zeitraum vom 31.12.2002 bis zum
31.03.2003 eine Menge von 28.793,2 Litern (= 29369, 1 kg), die unter der Liefer-Nr.
412 erfasst, dort aber nicht gemolken worden war.

6

Mit einem an den Kläger gerichteten Bescheid vom 16.09.2004 - von dem der
Beigeladene eine Durchschrift erhielt - zog der Beklagte die im Rahmen der
Gesamtbetriebspachtung übertragene Referenzmenge von 235.922 kg mit Wirkung
vom 01.04.2002 in die Landesreserve ein. Zur Begründung verwies er auf die der
Bescheinigung vom 01.04.2002 beigefügte Auflage.

7

Gegen diesen Bescheid erhoben sowohl der Kläger als auch der Beigeladene
Widerspruch.

8

Der Kläger führte darin aus: Es fehle bereits an einer Ermächtigungsgrundlage
für den Einzug der Referenzmenge in die Landesreserve, weil er nicht - wie dies in §
7 Abs. 2 S. 2 ZAV gefordert werde, die auf ihn übergegangene Milchreferenzmenge
einem anderen Milcherzeuger überlassen oder auf einen anderen Milcherzeuger
übertragen habe. Nach der damaligen Fassung des § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV sei zudem
überhaupt keine Bewirtschaftungsfrist von 2 Jahren erforderlich gewesen. Die
entsprechende Auflage in der Übertragungsbescheinigung sei deshalb rechtswidrig.
Außerdem habe er die Auflage erfüllt, denn er habe den übernommenen Betrieb bis
zum Abschluss des zweiten Milchwirtschaftsjahres nach der Übernahme, also bis
zum 31.03.2004, als selbständige Produktionseinheit bewirtschaftet. Richtig sei, dass
er von den ursprünglich mit dem Betrieb übernommenen 30 Milchkühen sukzessiv
einige Kühe zu seinem eigenen Betrieb verbracht habe. Dies falle jedoch in seine
Dispositionsfreiheit, denn die Bewirtschaftung als selbständige Produktionseinheit
erfordere nicht, dass die Produktion ununterbrochen und unverändert mit denselben
Kühen oder mit derselben Anzahl der Kühe fortgesetzt werde. Vielmehr könnten
einzelne Kühe ausgewechselt oder die Produktion verringert werden. Bis zuletzt
seien mindestens 16 Milchkühe in dem übernommenen Betrieb untergebracht
gewesen und dort gemolken worden. Dies lasse sich anhand der Lieferprotokolle der
Molkerei nachvollziehen und könne zudem vom Verpächter, dem Beigeladenen,
bestätigt werden. Durchgehend sei in dem übernommenen Betrieb Milch in einem
angemessenen Verhältnis zu der übernommenen Referenzmenge erzeugt worden.
Er schätze, dass mindestens 70.000 kg Milch in dem Pachtbetrieb gemolken und von
dort aus abgeliefert worden seien. Dass von den auf dem eigenen Betrieb
ermolkenen Mengen einige auf die Liefer-Nr. des übernommenen Betriebes
abgeliefert worden seien, beruhe auf der unzutreffenden Ansicht der Hauptzollämter,
wonach eine innerbetriebliche Saldierung der eigenen und der übernommenen
Referenzmenge nicht möglich sei. Zutreffend sei jedoch, dass einem Milcherzeuger
nur eine einzige Referenzmenge zustehe. Von daher sei es auch völlig unerheblich,
wo er - der Kläger - die Milch erzeugt habe. Nach einem Urteil des EUGH stehe es
einem Erzeuger frei, die ihm zugeteilte Referenzmenge in der Produktionsstätte
seiner Wahl zu erzeugen, sofern sich diese nur im Gebiet des betreffenden
Mitgliedsstaates befinde. Für die Einziehung einer Referenzmenge sei im Übrigen
nicht der Beklagte, sondern gemäß § 3 ZAV die Bundesfinanzverwaltung
zuständig.

9

Der Beigeladene machte mit seinem Widerspruch geltend, er werde durch die
Einziehung der Referenzmenge in seinen Rechten verletzt, weil durch die Einziehung
zu Gunsten der Landesreserve nach Beendigung des Pachtvertrages eine
Rückübertragung der Milchquote nicht mehr möglich sei. Im Übrigen verwies der
Beigeladene auf die Ausführungen des Klägers.

10

Durch Abhilfebescheid vom 27.04.2005 - dem Prozessbevollmächtigten des
Klägers zugestellt am 28.04.2005 - gab der Beklagte dem Widerspruch des Klägers
gegen den Einziehungsbescheid vom 16.09.2004 statt und hob den betroffenen
Bescheid auf. Zugleich widerrief der Beklagte gemäß § 49 Abs. 2 und 3 VwVfG die
Bescheinigung vom 05.04.2002 mit Wirkung vom 01.04.2002. Zur Begründung führte
er aus: Die Verpachtung eines gesamten Betriebes und die Übertragung der
entsprechenden Referenzmenge richte sich nach § 7 Abs. 2 S. 1 der
Milchabgabenverordnung (MAV). Ein Gesamtbetrieb sei gemäß dieser Vorschrift
während des Zeitraums von zwei vollen Milchwirtschaftsjahren als selbständige
Produktionseinheit weiter für die Milcherzeugung zu bewirtschaften. Eine solche
Bewirtschaftungsfrist habe auch schon in der zum Übertragungszeitpunkt
maßgeblichen Fassung der ZAV gegolten. Die in der Übertragungsbescheinigung
enthaltene Auflage sei deshalb zulässig gewesen. Auch müsse während des
genannten Zeitraums eine getrennte Bewirtschaftung des eigenen und des
übernommenen Betriebes mit zwei verschiedenen Kennummern sichergestellt sein.
Erst nach Ablauf dieser Frist könnten die beiden Referenzmengen zusammengeführt
werden. Da die Auflage nicht erfüllt worden sei, sei die Bescheinigung vom
05.04.2002 zu widerrufen. Der Widerruf richte sich nach § 49 Abs. 2 S. 1 Nr. 2
VwVfG bzw. § 49 Abs. 3 VwVfG analog. Die Ermächtigung umfasse auch einen
Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit. Für die Einziehung der Referenzmenge
sei allerdings nach § 3 MAV die Bundesfinanzverwaltung zuständig.

11

Der Kläger hat am 27.05.2005 Klage erhoben, mit der er die Aufhebung des im
Abhilfebescheid verfügten Widerrufs erstrebt.

12

Er trägt vor: Die Voraussetzungen für einen Widerruf lägen nicht vor, denn er
habe nicht gegen die in der Übertragungsbescheinigung erteilte Auflage verstoßen.
Er habe nämlich bis zum 31.03.2004 den vom Beigeladenen gepachteten Betrieb als
selbständige Produktionseinheit weiter bewirtschaftet. In dem übernommenen
Pachtbetrieb sei - abgesehen von einer kurzen Unterbrechung im Januar /Februar
2004 - durchgehend Milch erzeugt worden. Bei der im Abstand von zwei Tagen
erfolgten Abholung habe er vom Pachtbetrieb aus durchschnittlich ca. 600 kg Milch
abgeliefert. Die übernommenen Kühe seien in dem gepachteten Boxenlaufstall
untergebracht gewesen und dort gemolken worden. Im Kalenderjahr 2003 habe er
dann einige dieser Kühe vom Pachtbetrieb in den eigenen Betreib verbracht. Da die
Molkereien aufgrund einer unzutreffenden Weisung der Hauptzollämter in derartigen
Fällen die beiden Referenzmengen des Milcherzeugers während der
Bewirtschaftungsfrist nicht zu einer einzigen Referenzmenge zusammenzögen, habe
der Kläger die von diesen Kühen erzeugte Milch weiterhin unter der Liefernummer für
den Pachtbetrieb abgeliefert, damit diese Lieferungen auf die übergegangene
Referenzmenge hätten angerechnet werden können. Tatsächlich sei dies nicht
notwendig gewesen, weil eine Zusatzabgabe nur wegen Überschreitung der
gesamten Referenzmenge erhoben werden könne. Das Bundesfinanzministerium
habe dies mittlerweile anerkannt und seine Dienstanweisung entsprechend korrigiert.
Es sei daher unerheblich, unter welcher Liefernummer die Lieferungen von den
beiden Betriebsstätten erfasst worden seien, da im Rahmen der
Abgabenberechnung ohnehin die Liefermengen zusammengerechnet würden. Im
Übrigen ändere sich nichts daran, dass der Kläger erhebliche Mengen tatsächlich
vom Pachtbetrieb aus abgeliefert habe und unabhängig von seinem ursprünglichen
Betrieb Milch erzeugt habe. Ob die Höhe der vom Hauptzollamt N2 ermittelten
Liefermengen zutreffend sei, entziehe sich seiner Kenntnis. Im Januar und Februar
2004 habe er vorübergehend alle Milchkühe von dem Pachtbetrieb entfernt und nur
noch Trockenvieh dort untergebracht. Mitte März 2004 habe er dann wieder einige
Milchkühe in dem gepachteten Stall untergebracht und diese dort bis zum
31.03.2004 versorgt und gemolken.

13

Die Auflage vom 05.04.2002 sei in mehrfacher Hinsicht rechtswidrig. Die
angegebene Rechtsfolge sei unzutreffend gewesen und in der zum Zeitpunkt des
Erlasses der Übertragungsbescheinigung geltenden Fassung des § 7 Abs. 2 S. 1
ZAV sei keine Frist von zwei vollen Milchwirtschaftsjahren vorgesehen gewesen. Die
entsprechende Änderung sei erst durch die Änderungsverordnung vom 14.01.2004
erfolgt. Der Widerruf sei auch deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte verpflichtet
wäre, denselben Übertragungsbescheid erneut zu erlassen. Tatsächlich genüge für
den zu bescheinigenden Übergang der Referenzmenge bereits die Übergabe des zur
Milcherzeugung genutzten Betriebes aufgrund eines Pachtvertrages. Dies folge aus
der unmittelbar geltenden Vorschrift des Art. 7 Abs. 1 der EG VO Nr. 3950/02. Ob der
Pachtbetrieb als selbständige Produktionseinheit weiter bewirtschaftet werde, sei
nach dieser Vorschrift unerheblich. Die dem Übergang der Referenzmenge aufgrund
dieser Vorschrift entgegenstehende Vorschrift des § 7 Abs. 1 ZAV sei
verfassungswidrig und nichtig. Die gesamte Neuordnung des Übertragungssystems
durch die ZAV, insbesondere der völlige Ausschluss der flächengebundenen
Übertragung von Referenzmengen beruhe nicht auf einer hinreichend bestimmten
Ermächtigungsgrundlage im Sinne des Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG.

14

Der Kläger beantragt,

15

den Widerruf der Übertragungsbescheinigung vom
05.04.2002 durch Nr. 2 des Abhilfebescheides vom 27.04.2005
aufzuheben.

16

Der Beklagte beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Er bezieht sich auf die angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus: Zwar
sei unter Ziff. 2 des Bescheides die Bescheinigung gemäß § 49 VwVfG mit Wirkung
für die Vergangenheit widerrufen worden. Richtige Rechtsgrundlage sei indes § 10
Abs. 2 S. 1 MOG. Hiernach seien rechtmäßige begünstigende Bescheide in den
Fällen der §§ 6 und 8, auch nachdem sie unanfechtbar geworden seien, zu
widerrufen, soweit eine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich
entfallen oder nicht eingehalten worden ist. Es bestehe insoweit kein
Aufhebungsermessen. Rechne man die für ein Vierteljahr ermittelte Menge von
29.369 kg, die nicht auf dem angepachteten Hof ermolken, aber als solche deklariert
worden sei, auf ein ganzes Jahr hoch, so ergebe sich eine Menge von ca.
117.000 kg, was ca. 11-15 Milchkühen entspreche. Hieran zeige sich, dass der
Kläger nicht nur einige, sondern einen erheblichen Teil der Milchkühe des
Pachtbetriebes auf den eigenen Betrieb verbracht haben müsse. Mit Einführung der
ZAV sei vorgesehen worden, dass die Übertragung von Referenzmengen
ausschließlich über die Verkaufsstellen erfolgen sollte. Nur in bestimmten
Ausnahmefällen sollten die Referenzmengen unmittelbar übertragen werden können.
Eine dieser Ausnahmen sei die Gesamtbetriebsübernahme. Um zu verhindern, dass
der ausschließliche Verkauf über die Verkaufsstellen umgangen würde, z. B. durch
Verlagerung der Milchproduktion vom übernommenen Betrieb auf den bestehenden
Betrieb, habe § 7 Abs. 2 ZAV bestimmt, dass der übernommene Betrieb als
selbständige Produktionseinheit weiter zu bewirtschaften sei. Das Bundesministerium
habe durch Schreiben vom 9.10. und 12.10.2000 festgelegt, dass der Gesamtbetrieb
so zu übertragen sei, wie er bis zum Zeitpunkt der Übertragung bestanden habe und
dass der übernommene Betrieb mindestens so fortgeführt werden müsse. Eine
Aufstockung des übernommenen Betriebes, in welcher Form auch immer, sei
demnach möglich gewesen. Umgekehrt sei es jedoch unzulässig, den
übernommenen neuen Betrieb zu reduzieren und die Milchproduktion auf den alten
Betrieb zu verlagern. Genau dies habe der Kläger hier aber getan und auch
eingestanden. Dem Erfordernis der Weiterbewirtschaftung stehe es sicherlich nicht
entgegen, wenn es aufgrund natürlicher Umstände, z. B. Verenden der Tiere, zu
einer Reduzierung der Milchproduktion komme. Anders sei es bei
Betriebsleiterentscheidungen. Soweit in der ausgestellten Bescheinigung eine
zweijährige Mindestbewirtschaftungsfrist vorgeschrieben werde, sei dies unabhängig
von der Frage, ob es sich um eine Auflage handele, eine in § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV
enthaltene Voraussetzung. Denn diese Vorschrift setze die Weiterbewirtschaftung
auf unbestimmte Zeit voraus. Nach S. 2 werde aber nur in den ersten beiden
Milchwirtschaftsjahren eine Übertragung oder Überlassung der Referenzmenge mit
ihrer Einziehung geahndet. Dies bedeute, dass nach Ablauf der zwei
Milchwirtschaftsjahre eine Weiterbewirtschaftung nicht mehr erforderlich sei.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
ergänzend Bezug genommen.

20

Entscheidungsgründe:

21

Die als Anfechtungsklage statthafte Klage ist zulässig. Dem steht § 68 Abs. 1 S.
1 VwGO nicht entgegen, wonach vor Erhebung der Anfechtungsklage
Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des Verwaltungsakts - hier des Widerrufs - in
einem Vorverfahren nachzuprüfen sind. In entsprechender Anwendung von § 68
Abs. 1 S. 2 Nr. 2 VwGO war eine solche Nachprüfung vorliegend entbehrlich. Der
Abhilfebescheid enthielt zwar nicht erstmalig eine Beschwer des Klägers, denn im
Ausgangsbescheid war die Einziehung der Referenzmenge verfügt und der Kläger
hierdurch belastet worden. Indessen ist in dem Abhilfebescheid die eine Beschwer
(Einziehung der Referenzmenge) durch eine andere Beschwer (Widerruf der
Übertragungsbescheinigung) ersetzt worden, wobei die ausgesprochene Rechtsfolge
auf dem gleichen Sachverhalt beruhte und ihr letztlich auch dieselbe, vom Beklagten
bestätigte Rechtsansicht zugrunde lag, nämlich dass bei der in Rede stehenden
Betriebsübergabe die Anforderungen des § 7 Abs. 1 ZAV nicht eingehalten worden
waren.

22

Die zulässige Klage ist auch begründet. Der Widerruf der
Übertragungsbescheinigung ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen
Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

23

Die angefochtene Entscheidung lässt sich entgegen der Ansicht des Beklagten
nicht auf § 10 MOG stützen.

24

Nach dieser Vorschrift sind rechtmäßige begünstigende Bescheide in den Fällen
der §§ 6 und 8, auch nachdem sie unanfechtbar geworden sind, zu widerrufen,
soweit eine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich entfallen oder
nicht eingehalten worden ist, insbesondere die gewährte Vergünstigung nicht oder
nicht mehr nach Maßgabe des Bescheides verwendet wird; der Bescheid ist mit
Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen, soweit Regelungen im Sinne des § 1
Abs. 2 nichts anderes zulassen. § 48 Abs. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gilt
entsprechend, § 49a Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
ist anzuwenden.

25

Bei der vom Rechtsvorgänger des Beklagten ausgestellten Bescheinigung
handelt es sich um einen rechtmäßigen begünstigenden Bescheid, der seine
Rechtsgrundlage in § 17 Abs. 1 Nr. 1 der am 01.04.2000 in Kraft getretenen
Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung
(Zusatzabgabenverordnung) - ZAV - vom 12.01.2000 (BGBl. I S. 27) in der Fassung
der 1. Änderungsverordnung vom 06.02.2002 (BGBl. I S. 586) findet. Nach dieser
Vorschrift hat der Milcherzeuger in den Fällen des Übergangs von Anlieferungs-
Referenzmengen dem Käufer durch eine von der zuständigen Landesstelle
ausgestellte, mit Gründen versehene Bescheinigung nachzuweisen, welche
Anlieferungs-Referenzmengen, zu welchem Zeitpunkt, von welchem Milcherzeuger
und mit welchem Referenzfettgehalt auf ihn übergegangen sind.

26

Zwar kommt der behördlichen Bescheinigung keine konstitutive Wirkung zu, d.h.
sie bewirkt nicht den Übergang. Das Gesetz knüpft den Übergang der
Referenzmenge vielmehr an die Vereinbarung der Beteiligten. Daran änderte auch
nichts, dass unter Geltung der früheren Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) in
der Bescheinigung die Zulässigkeit der Vereinbarung festzustellen war,

27

BVerwG, Urteil vom 16.03.2005 - 3 C 18.04 - AUR 2006, 49, zu § 7 Abs. 2a S. 6 MGV.

28

Da aber einzig durch diese Bescheinigung der erforderliche Nachweis gegenüber
dem Käufer der Milch geführt werden kann, dass die entsprechende Referenzmenge
dem Anlieferer zusteht und die Vorlage der Bescheinigung mithin den abgabenfreien
Verkauf von Milch ermöglicht, handelt es sich um einen den Erzeuger
begünstigenden, feststellenden Verwaltungsakt.

29

Die Bescheinigung ist vom Beklagten auch rechtmäßig erteilt worden. § 17 Abs.
1 ZAV in der Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 06.02.2002 regelt die
Anforderungen, die an die vom Erzeuger vorzulegende und von der Landesstelle
auszustellende Bescheinigung zu stellen sind. Hiernach sind auf der Bescheinigung
anzugeben der Umfang des Übergangs, der Zeitpunkt, der Referenzfettgehalt und
der abgebende Milcherzeuger.

30

Da die Bescheinigung den Übergang feststellt, setzt sie voraus, dass tatsächlich
in dem dort genannten Umfang eine Referenzmenge übergegangen ist. Dies ist hier
der Fall.

31

Der Übergang richtet sich nach § 7 Abs. 1 S. 2 Halbs. 1 und § 7 Abs. 2 ZAV in
der Fassung der 1. Änderungsverordnung vom 06.02.2002 (ZAV 2002). Diese
Fassung - und nicht etwa die am 14.01.2004 durch die 2. Verordnung zur Änderung
der Zusatzabgabenverordnung in Kraft gesetzte veränderte Fassung - findet hier
Anwendung, denn zur Entscheidung des Rechtsstreits sind diejenigen Vorschriften
heranzuziehen, die sich für den Zeitpunkt des behaupteten
Referenzmengenübergangs Geltung beilegen,

32

BVerwG, Urteil vom 16.03.2005 - 3 C 18.04 - a.a.O.

33

Nach § 7 Abs. 1 S. 2 Halbs. 1 ZAV 2002 können Anlieferungs-Referenzmengen
flächenungebunden nach Maßgabe der Absätze 2 und 3 sowie der §§ 8 bis 11
übertragen werden. § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV 2002 bestimmt Folgendes: Wird ein
gesamter Betrieb, der als selbständige Produktionseinheit weiter für die
Milcherzeugung bewirtschaftet wird, auf Grund eines Kauf- oder Pachtvertrages oder
eines vergleichbaren Rechtsgeschäfts übergeben, übertragen oder zurückgewährt,
so können die Vertragsparteien den unmittelbaren Übergang der dem Abgebenden
zustehenden Anlieferungs-Referenzmenge auf den Käufer, Pächter oder Verpächter
schriftlich vereinbaren.

34

Aus der Formulierung „können die Vertragsparteien den unmittelbaren
Übergang.... schriftlich vereinbaren" wird deutlich, dass in den Fällen der
Betriebsübernahme ein Übergang nur stattfindet, wenn die genannten
Voraussetzungen des § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV 2002 für eine solche Vereinbarung des
unmittelbaren Übergangs vorliegen. Fehlt hingegen eine Voraussetzung, so können
die Vertragsparteien den Übergang nicht (wirksam) vereinbaren. Denn in einem
solchen Fall liegt ein Verstoß gegen das in § 7 Abs. 1 ZAV 2002 aufgestellte
gesetzliche Verbot bzw. Veräußerungsverbot vor, der zur Unwirksamkeit der
Vereinbarung gemäß § 134 BGB führt.

35

Zu den Voraussetzungen der Wirksamkeit einer Vereinbarung über den
Übergang eines gesamten Betriebes gehört, dass der übernommene Betrieb als
selbständige Produktionseinheit weiter bewirtschaftet wird,

36

Düsing/Kauch, Die Zusatzabgabe im Milchsektor, Schriften zum Agrarrecht, S. 213.

37

Eine selbständige Produktionseinheit kann entweder in Form eines
eigenständigen Betriebes oder in Form eines selbständigen Betriebszweiges geführt
werden. Maßgeblich ist, ob die Milcherzeugung mit den ihr dienenden sächlichen
Betriebsmitteln als selbständiger Produktionseinheit geführt werden kann,

38

vgl. insoweit auch das Schreiben des Bundesministeriums für Umwelt und Naturschutz,
Landwirtschaft und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 9.10. und
12.10.2000, S. 3.

39

Zum Zeitpunkt des Betriebsübergangs war dies unstreitig - und zwar bis zum
31.12.2002 - der Fall. Unregelmäßigkeiten wurden von der Finanzverwaltung erst ab
dem 01.01.2003 festgestellt.

40

Demnach waren hier bei Ausstellung der Bescheinigung alle Voraussetzungen
für den Übergang der Referenzmenge erfüllt: Der Beigeladene hatte seinen Betrieb
aufgrund Pachtvertrages an den Kläger übergeben, der Betrieb wurde (zunächst) als
selbständige Produktionseinheit fortgeführt und die Vertragsparteien hatten den
Übergang der Referenzmenge im Pachtvertrag vereinbart.

41

Der Widerruf nach § 10 MOG setzt weiter voraus, dass eine Voraussetzung für
den Erlass des Bescheides nachträglich entfallen oder nicht eingehalten worden ist.
An diesem Tatbestandsmerkmal fehlt es im vorliegenden Fall.

42

(Einzige) Voraussetzung für die Ausstellung der Bescheinigung, um deren
Widerruf es hier geht, ist, dass der bescheinigte Übergang der Referenzmenge
tatsächlich stattgefunden hat. Diese Voraussetzung ist nachträglich nicht entfallen.
Der an die Vereinbarung der Beteiligten geknüpfte Übergang der Referenzmenge
bleibt nämlich selbst dann wirksam, wenn der Kläger - wie der Beklagte meint - eine
erforderliche Mindestbewirtschaftungsfrist nicht eingehalten hätte.

43

Waren nämlich bei Abschluss der Vereinbarung sämtliche Voraussetzungen für
die Zulässigkeit einer Vereinbarung des unmittelbaren Referenzmengenübergangs
erfüllt, die Vereinbarung zwischen dem Kläger und dem Beigeladenen mithin
wirksam, so ist doch die Referenzmenge (zunächst) tatsächlich auf den Kläger
übergegangen, befand sich also in „Besitz" des Klägers. Alsdann wären - bei
Nichteinhaltung einer Mindestbewirtschaftungsdauer - doch allenfalls nachträglich
Tatsachen eingetreten, die zur Unzulässigkeit der Vereinbarung nach § 134 BGB
geführt hätten, wenn sie schon im Zeitpunkt der Vereinbarung vorgelegen hätten. Die
Zusatzabgabenverordnung regelt aber nicht, welche Folgen es hat, wenn nach
Abschluss der Vereinbarung derartige Tatsachen eintreten. Die Verordnung enthält
keine Bestimmung, wonach die Vereinbarung des Übergangs der Referenzmenge
nachträglich unwirksam wird, falls die Fortführung einer selbständigen
Produktionseinheit nach Abschluss der Vereinbarung und nach der Übergabe des
Betriebes eingestellt wird.

44

Eine andere Betrachtungsweise - Unwirksamkeit der Vereinbarung und mithin
des Referenzmengenübergangs bei Nichteinhaltung einer
Mindestbewirtschaftungsfrist - hätte zur Folge, dass der Übergang der Anlieferungs-
Referenzmenge entweder aufschiebend bedingt oder schwebend unwirksam - bis
zum Zeitpunkt, in dem feststeht, ob die Bewirtschaftungsfrist eingehalten wurde -
erfolgen würde. In einem solchen Fall müsste die Referenzmenge automatisch bei
Nichteinhaltung der Bewirtschaftungsfrist an den abgebenden Erzeuger zurückfallen.
Eine solche Rechtsfolge sieht die Zusatzabgabenverordnung aber ebenfalls nicht
vor.

45

Auch die dem Bescheid vom 05.04.2002 beigegebene Auflage, dass der
übertragene Betrieb „nach der Übernahme mindestens zwei volle
Milchwirtschaftsjahre als selbständige Produktionseinheit bewirtschaftet werden
muss" kann nicht im Sinne von § 10 MOG als Voraussetzung für den Erlass des
Bescheides gesehen werden, die nicht eingehalten worden ist.

46

Denn diese Auflage war keine Voraussetzung für den Erlass des Bescheides,
d.h. für die Ausstellung der Bescheinigung. Mit ihr machte der Beklagte die
Übertragung der Referenzmenge nicht von der Einhaltung der Bewirtschaftungsfrist
abhängig. Mit der Auflage wollte der Beklagte sicherstellen, dass die „übertragene
Referenzmenge" bei Nichteinhaltung einer Bewirtschaftungsfrist von zwei Jahren
eingezogen werden konnte. Sie erlegte dem Kläger zwar eine - ggfs. - selbständig
anfechtbare - Verpflichtung auf, jedoch war ihre Einhaltung nicht Voraussetzung
(Bedingung) für die Ausstellung der Bescheinigung. Vielmehr setzte die mit der
Auflage verbundene Androhung der Einziehung der Referenzmenge voraus, dass die
Referenzmenge auf den Kläger überging.

47

Demgemäß streiten sich die Beteiligten vorliegend auch nicht um die Frage, ob
der Übergang der Referenzmenge tatsächlich stattgefunden hat. Sie setzen ihn
vielmehr voraus. Wäre der Beklagte von der Unwirksamkeit des Übergangs der
Referenzmenge ausgegangen, so hätte er den ursprünglich ausgesprochenen
Einzug der Referenzmenge nicht gegenüber dem Kläger, sondern dem
Beigeladenen gegenüber verfügen müssen. In dem (aufgehobenen ) Bescheid vom
16.09.2004 hat er jedoch ausdrücklich die dem Kläger vom Beigeladenen
„übertragene Referenzmenge" eingezogen.

48

Ungeachtet dessen ist die Kammer der Ansicht, dass für den in § 7 Abs. 2 S. 1
ZAV 2002 geregelten Fall der Gesamtbetriebsübergabe eine bestimmte
Mindestbewirtschaftungsfrist nicht vorgeschrieben war. Eine derartige Frist ist
vielmehr erst durch die Zweite Verordnung zur Änderung der
Zusatzabgabeverordnung vom 14.01.2004 eingefügt worden. § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV
2004 bestimmt, dass die Weiterbewirtschaftung als selbständige Produktionseinheit
während des in S. 2 genannten Zeitraums erfolgen muss. Zwar heißt es in der
Begründung zum Verordnungsentwurf, durch die Änderung werde klargestellt, dass
gesetzliche Voraussetzung im Sinne des § 36 Abs. 1 VwVfG für eine Übertragung
der Referenzmenge nach dieser Vorschrift sei, dass der übergebene gesamte
Betrieb während des laufenden und der beiden folgenden Zwölfmonatszeiträume als
selbständige Produktionseinheit weiter bewirtschaftet werde.

49

Vgl. BR-Drucks. 816/03 S. 8.

50

Indessen lässt sich hieraus nicht schließen, dass die Änderung der Verordnung
in diesem Punkt rein redaktioneller Art gewesen ist. Die Begründung verdeutlicht
vielmehr, dass bis dahin unterschiedliche Interpretationen des Gesetzeswortlauts
vertreten wurden. Die hieraus resultierende Rechtsunsicherheit sollte beseitigt
werden. Damit ist aber nicht vorgegeben, welcher Auslegung der Vorschrift in der bis
dahin geltenden Fassung der Vorzug zu geben ist. Wenn in den Empfehlungen des
Agrarausschusses vom 08.12.2003,

51

vgl. BR-Drucks. 816/1/03, S. 2

52

davon die Rede ist, dass die „hier vorgesehene Zweijahresfrist" analog zu
anderen Fallgestaltungen angewendet werde, deutet dies eher darauf hin, dass die
Rechtslage an andere Fallgestaltungen angepasst werden sollte.

53

Die Vorschrift des § 7 Abs. 2 S. 2 ZAV 2002, in der die Einziehung der
Referenzmenge bei Überlassung oder Übertragung der nach S. 1 übergegangenen
Anlieferungs-Referenzmenge angeordnet wird, kann weder unmittelbar noch analog
angewendet werden.

54

Eine unmittelbare Anwendung scheitert schon daran, dass die Bestimmung eine
Übertragung oder Überlassung der nach S. 1 übergegangenen Anlieferungs-
Referenzmenge voraussetzt, woran es hier fehlt.

55

Gegen eine analoge Anwendung spricht, dass eine ungewollte Regelungslücke
nicht erkennbar ist. Vielmehr hätte der Verordnungsgeber, wenn er eine bestimmte
Bewirtschaftungsfrist hätte bestimmen wollen, diese - wie es später auch geschehen
ist - ausdrücklich anordnen können, zumal nicht nur in § 7 Abs. 2 S. 2 ZAV 2002 eine
ausdrückliche Frist bestimmt war, sondern beispielsweise auch in § 7 Abs. 3 Nr. 1
und 2 ZAV 2002 die schriftliche Vereinbarung des Referenzmengenübergangs davon
abhängig gemacht wurde, dass die Einhaltung bestimmter Fristen sichergestellt
wurde. Darüber hinaus sah § 7 Abs. 2 S. 2 ZAV 2002 die Einziehung der
Referenzmenge vor, so dass auch die ausgesprochene Rechtsfolge nicht zur
Regelung des Abs. 2 S. 1 passt. Es spricht deshalb alles dafür, dass es nach der
seinerzeit geltenden Fassung des § 7 Abs. 2 S. 1 ZAV 2002 im Falle der
Betriebsübernahme ausreichte, wenn der Übernehmer im Zeitpunkt der Übernahme
den zu übernehmenden Betrieb tatsächlich fortführen wollte,

56

Vgl. hierzu auch Düsing/Kauch, Die Zusatzabgabe im Milchsektor, Schriften zum
Agrarrecht, S. 216.

57

Es kann somit dahingestellt bleiben, in welchem Umfang der übertragene Betrieb
fortzuführen ist und ob der Kläger durch die vorgenommenen Änderungen die
Fortführung der selbständigen Produktionseinheit eingestellt hat, denn der Widerruf
der Übertragungsbescheinigung kann unabhängig von dieser Frage nicht auf § 10
MOG gestützt werden.

58

Der Widerruf ist aber auch nicht nach anderen Vorschriften rechtmäßig erfolgt.
Insbesondere bieten die Vorschriften des § 49 Abs. 2 und 3 VwVfG, auf die allein der
Beklagte den Widerruf der Referenzmengenbescheinigung zunächst gestützt hat,
keine Rechtsgrundlage für den Widerruf.

59

Die Regelung des § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG greift nicht, weil sich der Beklagte
den Widerruf nicht im Verwaltungsakt vorbehalten hatte. Dort hatte er stattdessen
den Einzug der Referenzmenge angekündigt bzw. angedroht.

60

Aber auch § 49 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG findet keine Anwendung. Nach dieser
Vorschrift darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er
unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur
widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und
der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb der ihm gesetzten Frist erfüllt hat.
Vorliegend hat der Beklagte aber den Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit
ausgesprochen.

61

Schließlich kann der Widerruf auch nicht auf Grundlage des § 49 Abs. 3 Nr. 2
VwVfG Bestand haben. Nach dieser Vorschrift darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt,
der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur
Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch
nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die
Vergangenheit widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage
verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb der ihm gesetzten
Frist erfüllt hat.

62

Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei der ausgestellten Bescheinigung um
einen Verwaltungsakt handelt, der eine Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur
Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, woran
Zweifel bestehen könnten, weil der Kläger aufgrund der Bescheinigung nicht
unmittelbar eine Geldleistung erhält, sondern von der Zahlung einer Abgabe befreit
wird. Allerdings kann eine Geldleistung darin gesehen werden, dass der
Milcherzeuger nach Maßgabe der ausgestellten Bescheinigung im Sinne einer
Schuldbefreiung nicht mit der Abgabe nach der ZAV bzw. der MGV belastet wird und
infolgedessen den vollen Milchpreis für sein Erzeugnis erhält,

63

vgl. zu der gleichgelagerten Vorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG: Urteil der Kammer vom
22.02.2006 - 20 K 6661/04 - JURIS unter Berufung auf OVG Koblenz, Urteil vom 23.03.1990 - 8
A 77/89 - AgraR 1991, 218 zur Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV sowie BFH, Urteile
vom 30.10.1990 - VII R 101/89 - BB 1991, 336 und vom 13.07.1993 - VII R 92/92 - für den
Referenzmengenfeststellungsbescheid.

64

Im vorliegenden Fall ist aber die Auflage von dem Beklagten ausdrücklich mit der
Androhung einer anderen Rechtsfolge als dem Widerruf verknüpft worden, nämlich
mit der Einziehung der übertragenen Referenzmenge.

65

Überdies handelt es sich bei der Vorschrift des § 49 Abs. 3 VwVfG nicht um eine
Vorschrift, die bei Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen die Rechtsfolge (hier:
den Widerruf) zwingend vorschreibt. Vielmehr räumt die gesetzliche Regelung der
Behörde ein Ermessen ein, welches die Behörde entsprechend dem Zweck der
Ermächtigung auszuüben und hierbei die gesetzlichen Grenzen des Ermessens
einzuhalten hat, § 40 VwVfG. Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach
ihrem Ermessen zu handeln, prüft das Gericht gemäß § 114 S. 1 VwGO auch, ob der
Verwaltungsakt rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens
überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung
nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist.

66

Hier ist das Ermessen aber in keiner Weise ausgeübt worden. Vielmehr heißt es
im Abhilfe- bzw. Widerspruchsbescheid insoweit nur, dass „aus diesem Grund" (also
wegen des Vorliegens der Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 und 3 VwVfG) der
Bescheid mit Wirkung zum 01.04.2002 widerrufen werde.

67

Dies spricht dafür, dass eine andere Möglichkeit, als die Bescheinigung zu
widerrufen, bei der angefochtenen Entscheidung vom 27.04.2005 gar nicht in
Betracht gezogen worden ist. Dieser Ermessensnichtgebrauch führt zur
Rechtswidrigkeit der getroffenen Maßnahme.

68

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Es entsprach nicht der
Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu
erklären und sie der unterliegenden Partei aufzuerlegen, weil der Beigeladene keinen
Antrag gestellt und sich somit nicht dem Kostenrisiko ausgesetzt hat, vgl. §§ 154
Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO.

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Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. § 709 ZPO.

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