Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-03-31, Aktenzeichen 1 M 493/16

Tenor

Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 25. Oktober 2016 – 5 B 1513/16 HGW – wird mit Ausnahme der Streitwertfestsetzung teilweise geändert und wie folgt neu gefasst:

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 18. August 2016 wird hinsichtlich der Anordnung in Ziffer 4 insgesamt und hinsichtlich der Anordnung in Ziffer 7 insoweit wiederhergestellt, als dem Antragsteller eine Nutzung der Sperrfläche auch untersagt worden ist, soweit es sich nicht um eine intensive Landwirtschaftsnutzung handelt. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Beteiligten tragen die Kosten des gesamten Verfahrens jeweils zur Hälfte.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 10.000 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Beteiligten streiten um die Vollziehbarkeit einer naturschutzrechtlichen Verfügung.

2

Der Antragsteller ist Eigentümer des von ihm landwirtschaftlich genutzten Grundstücks Gemarkung L..., Flur ..., Flurstück ... mit einer Fläche von ca. 26 Hektar. Auf dem Grundstück befinden sich unter anderem zwei als Biotop geschützte Kleingewässer. In der Nähe der Fläche bestehen in einem EU-Vogelschutzgebiet zwei Horste von Weißstörchen und ein Schreiadlerhorst. Der Antragsteller stellte im Jahre 2015 fest, dass auf dem südlichen Teil des Flurstücks auf einer Fläche von ca. 14,5 Hektar der Boden umgebrochen und Entwässerungsanlagen errichtet worden waren. Bei einer Ortsbegehung am 16. September 2015 war das Kleingewässer mit einer Größe von ca. 4.000 Quadratmetern vollständig entwässert und das zweite Kleingewässer mit einer Größe von ca. 900 Quadratmetern im Wasserstand abgesenkt.

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Am 14. Januar 2016 erließ der Antragsgegner gegen den Antragsteller eine naturschutzrechtliche Ordnungsverfügung. Das Verwaltungsgericht Greifswald stellte auf Antrag des Antragstellers mit Beschluss vom 23. Februar 2016 – 5 B 458/16 HGW – die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen diese Verfügung teilweise wieder her.

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Im Sommer 2016 war die fragliche Fläche mit Getreide bestellt. Der Antragsgegner erließ am 18. August 2016 unter gleichzeitiger Aufhebung seines Bescheides vom 14. Januar 2016 eine weitere Ordnungsverfügung. Darin gab er dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung von Zwangsgeld auf, zwei näher bezeichnete Drainage-Schachtbauwerke durch Verfüllung mit Beton zu verschließen, den Anbau von ackerbaulichen Kulturen jeder Art sowie die Nutzung bzw. Bewirtschaftung einer näher bezeichneten Sperrfläche zu unterlassen. Zudem verfügte er ohne Anordnung der sofortigen Vollziehung und unter Androhung eines Zwangsgeldes die Entfernung aller fünf neu gesetzten Drainage-Schachtbauwerke und Verfüllung der entstandenen Löcher. Mit Widerspruchsbescheid vom 31. August 2016 erklärte der Antragsteller nochmals die Aufhebung seines Bescheides vom 14. Januar 2016.

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Am 2. September 2016 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Greifswald um vorläufigen Rechtsschutz mit dem Antrag nachgesucht, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 18. August 2016 wiederherzustellen. Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 25. Oktober 2016 – 5 B 1513/16 HGW – die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs hinsichtlich der Anordnungen in den Ziffern 1, 4 und 7 des genannten Bescheides wiederhergestellt und den Antrag im Übrigen abgelehnt. Der Beschluss wurde dem Antragsgegner am 1. November 2016 zugestellt. Mit einem an das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern adressierten Schreiben vom 4. November 2016 hat der Antragsgegner gegen den Beschluss Beschwerde eingelegt. Das Schreiben ist per Telefax am selben Tag beim Verwaltungsgericht Greifswald eingegangen, das dieses an das Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern weitergeleitetet hat, wo es am 9. November 2016 eingegangen ist. Bereits am 7. November 2016 war das Schreiben vom 4. November 2016 im Original beim Beschwerdegericht eingegangen. Am 11. November 2016 hat der Antragsgegner die Beschwerde begründet und dabei unter anderem auf eine mit Schreiben an den Antragsteller vom 10. November 2016 erfolgte Ergänzung seiner Verfügung vom 18. August 2016 Bezug genommen. Mit der Ergänzung war die Verfügung in räumlicher Beziehung durch Eintragungen in einer Karte näher konkretisiert worden. Der Antragsgegner begehrt mit seiner Beschwerde, den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 25. Oktober 2016 aufzuheben, soweit darin die aufschiebende Wirkung wiederherstellt worden ist.

6

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Antragsgegner übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

II.

7

1. Die Beschwerde ist zulässig. Sie ist insbesondere fristgemäß eingelegt (§ 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und begründet (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) worden. Die Beschwerde konnte fristwahrend auch beim Oberverwaltungsgericht eingelegt werden (§ 147 Abs. 2 VwGO).

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2. Die Beschwerde ist nur zum Teil begründet. In Beschwerdeverfahren ist der Gegenstand der gerichtlichen Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts an Hand derjenigen Gründe nachzuprüfen, die der Beschwerdeführer darlegt. Die Beschwerdebegründung gibt Anlass, die Entscheidung des Verwaltungsgerichts teilweise zu ändern und den Antrag des Antragstellers zum Teil abzulehnen.

9

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Abs. 2 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Die gerichtliche Entscheidung über den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ergeht auf der Grundlage einer Interessenabwägung. Gegenstand der Abwägung sind auf der einen Seite das private Interesse des Antragstellers, vorläufig vom Vollzug des Verwaltungsaktes verschont zu bleiben (Aussetzungsinteresse), und auf der anderen Seite das öffentliche Interesse an der Vollziehung des Verwaltungsaktes (Vollziehungsinteresse). Im Rahmen der Interessenabwägung ist der Gesichtspunkt der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes bzw. der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache zu berücksichtigen. In der Regel überwiegt das Vollziehungsinteresse, wenn sich der angegriffene Verwaltungsakt nach dem Prüfungsmaßstab des – summarischen – vorläufigen Rechtsschutzverfahrens als rechtmäßig erweist und der Rechtsbehelf in der Hauptsache voraussichtlich ohne Erfolg bleiben wird. Demgegenüber überwiegt grundsätzlich das private Aussetzungsinteresse, wenn sich der Verwaltungsakt nach diesem Maßstab als rechtswidrig erweist und der Rechtsbehelf in der Hauptsache voraussichtlich Erfolg haben wird, da an der Vollziehung eines rechtswidrigen Bescheides regelmäßig kein schutzwürdiges öffentliches Interesse besteht. Lässt sich die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht in diesem Sinne klären bzw. ist der Ausgang der Hauptsache offen, bedarf es einer Abwägung der (sonstigen) wechselseitigen Interessen.

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Gegenstand des Beschwerdeverfahrens ist die Vollziehbarkeit der Anordnungen in Ziffer 1 (Verschluss zweier Drainage-Schachtbauwerke), Ziffer 4 (Untersagung des Anbaus ackerbaulicher Kulturen) und Ziffer 7 (Untersagung der Nutzung der Sperrfläche) der Verfügung des Antragsgegners vom 18. August 2016. Soweit das Verwaltungsgericht den einstweiligen Rechtsschutzantrag des Antragstellers im Übrigen abgelehnt hat, ist der Beschluss vom 25. Oktober 2016 rechtskräftig geworden. Soweit sich die Beschwerde auf während der Begründungsfrist eingetretene und demgemäß bei der Entscheidung des Verwaltungsgerichts noch nicht berücksichtigte Gründe (namentlich eine Konkretisierung des Regelungsinhalts in räumlicher Hinsicht) stützt, ist die veränderte Sachlage für die Beschwerdeentscheidung zu berücksichtigen. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass diese Veränderung durch den Antragsgegner selbst herbeigeführt wurde. Die Ergebnisrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung kann auch mit einer Änderung entscheidungserheblicher Tatsachen jedenfalls innerhalb der Beschwerdebegründungsfrist in Zweifel gezogen werden (vgl. Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Auflage, § 146, Rn. 81 ff. und Kopp/Schenke, VwGO, 21. Auflage, § 146, Rn. 42, jeweils m.w.N. zum Streitstand).

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a) Soweit der Antragsgegner dem Antragsteller aufgegeben hat, zwei näher bezeichnete Drainage-Schachtbauwerke durch Verfüllung mit Beton zu verschließen, ist der Senat mit dem Verwaltungsgericht der Auffassung, dass der Antragsgegner damit als zuständige Ordnungsbehörde eine naturschutzrechtliche Maßnahme zur Durchsetzung von gesetzlich geschützten Biotopen in Gestalt der auf dem Grundstück des Antragstellers vorhandenen Kleingewässer erlassen hat (§ 8 Abs. 1 i.V.m. § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NatSchAG M-V). Durch die vom Antragsteller vorgenommene Drainage droht eine erhebliche Beeinträchtigung der Gewässer. Wenn der Antragsteller im Beschwerdeverfahren in nicht näher konkretisierter Weise vorträgt, er habe die Drainageanlage nicht errichtet, sondern nur eine defekte Drainageleitung repariert, spricht bei summarischer Prüfung der Sachlage schon das Vorhandensein der Feuchtbiotope gegen die Annahme, dass die entsprechenden Flächen schon vor der Baumaßnahme des Antragstellers trockengefallen waren.

12

Es spricht entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch Überwiegendes für die Annahme, dass die Anordnung verhältnismäßig ist. Der Antragsgegner durfte ein Mittel wählen, mit dem der angestrebte Schutz des beeinträchtigten Rechtsgutes für den Zeitraum bis zur Bestandskraft der weiterhin (aber ohne Vollziehungsanordnung) verfügten Beseitigung der Schachtbauwerke sicher erreicht werden konnte. Da dieser Zeitraum das Widerspruchsverfahren und ein eventuelles Klageverfahren umfasst und nicht nur unerheblich ist, musste sich der Antragsgegner nicht darauf beschränken, die Schachtbauwerke als wasserbauliche Anlagen nur provisorisch verschließen zu lassen, zumal die Kosten einer Verfüllung mit Beton ausweislich der mit der Beschwerde vorgelegten Unterlagen nicht unverhältnismäßig hoch sind und ein provisorischer Verschluss wiederum einen erhöhten behördlichen Überwachungsaufwand bedeuten würde. Ein konkretes milderes Mittel, das in gleich sicherer Weise den Zweck erreicht, bietet auch der Antragsteller nicht an. Soweit er das Ziel der Anordnung schon durch eine nicht näher bezeichnete Kappung von Drainageleitungen als erreicht sieht, konnte der Senat dies nach dem Akteninhalt nicht nachvollziehen. Die fortdauernde Notwendigkeit der Maßnahme wird im Gegenteil durch die wasserwirtschaftliche Stellungnahme der Fachbehörde des Antragsgegners vom 19. September 2016 hinreichend untersetzt.

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b) Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts war nicht zu ändern, soweit dem Antragsteller mit dem angefochtenen Bescheid der Anbau ackerbaulicher Kulturen jeder Art untersagt worden ist. Insoweit bleibt es bei der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers.

14

Allerdings beruhen die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs des Antragstellers nicht auf dem Umstand, dass der Antragsgegner für eine Verfügung, mit der die Wiederherstellung von Dauergrünland angeordnet wird, sachlich nicht zuständig wäre. Der Antragsgegner stützt seinen Bescheid nicht auf die Verbotsnorm des § 2 DGErhG M-V, sondern auf § 44 BNatSchG. Der Senat hat bereits entschieden, dass die naturschutzrechtlichen Befugnisse der unteren Naturschutzbehörden nicht durch den Umstand eingeschränkt werden, dass § 4 Abs. 1 DGErhG M-V die Überwachung und Durchsetzung des Umwandlungsverbotes für Dauergrünland den Staatlichen Ämter für Landwirtschaft und Umwelt zuweist (vgl. zu einem Grünlandumbruch in einem Europäischen Vogelschutzgebiet: OVG M-V, Beschl. v. 09.07.2015 – 1 M 155/15 –, Seite 8 des Umdrucks).

15

Es sprechen bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage zum jetzigen Zeitpunkt jedoch überwiegende Gründe gegen die Annahme des Antragsgegners, dass die Änderung der Bewirtschaftung der Fläche durch den Antragsteller gegen die Vorschriften des § 44 BNatSchG verstößt. Der Senat folgt insoweit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts in dessen Beschluss vom 23. Februar 2016 (– 5 B 458/16 HGW –, Seite 5 f. des Umdrucks). Nach § 44 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG ist es verboten, wild lebende Tiere der streng geschützten Arten und der europäischen Vogelarten während der Fortpflanzungs-, Aufzucht-, Mauser-, Überwinterungs- und Wanderungszeiten erheblich zu stören; eine erhebliche Störung liegt vor, wenn sich durch die Störung der Erhaltungszustand der lokalen Population einer Art verschlechtert. Es erscheint zweifelhaft, ob die Beseitigung von Nahrungsgrundlagen geschützter Arten, wie sie hier mit Blick auf Schreiadler und Weißstorch in Rede steht, als Störung im Sinne der Vorschrift angesehen werden kann. Denn dabei fehlt es an einer unmittelbaren Einwirkung auf das Tier selbst, die eine Reaktion im Verhalten hervorruft (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.04.2010 – 9 A 5/08 –, juris Rn. 118). Nach jetziger Erkenntnis ist auch nicht ersichtlich, dass der Grünlandumbruch den Tatbestand des § 44 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG erfüllt, wonach es verboten ist, Fortpflanzungs- oder Ruhestätten der wild lebenden Tiere der besonders geschützten Arten aus der Natur zu entnehmen, zu beschädigen oder zu zerstören. Der Begriff der Ruhestätte ist eng auszulegen und umfasst nicht den allgemeinen Lebensraum der geschützten Arten und sämtliche Lebensstätten, sondern nur einen abgrenzbaren und für die betroffene Art besonders wichtigen Fortpflanzungs- und Ruhebereich. Dieser muss einen nicht nur vorübergehenden, den artspezifischen Ansprüchen genügenden störungsfreien Aufenthalt ermöglichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.04.2016 – 9 A 9/15 –, juris Rn. 151). Es spricht daher vieles dafür, dass das in Rede stehende Nahrungshabitat keine Ruhestätte in diesem Sinne darstellt. Gleiches gilt für die Annahme einer Fortpflanzungsstätte. Der Schutz des Beschädigungs- und Zerstörungsverbots wird nicht dem Lebensraum der geschützten Arten insgesamt, sondern nur selektiv den ausdrücklich bezeichneten Lebensstätten zuteil, die durch bestimmte Funktionen für die jeweilige Art geprägt sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.05.2009 – 9 A 73/07 –, juris Rn. 90). Ob Nahrungsstätten durch die Vorschrift dann mittelbar geschützt sind, wenn der Fortpflanzungserfolg in unmittelbarem Zusammenhang zum Bestehen des Nahrungshabitats steht, etwa weil ohne dieses das Verhungern der Nachkommenschaft droht (vgl. Louis, NuR 2009, 91), muss hier nicht entschieden werden, da ein solcher Sachverhalt auch vom Antragsgegner nicht behauptet wird.

16

c) Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs war schließlich teilweise wiederherzustellen, soweit der Antragsgegner dem Antragsteller jegliche Nutzung bzw. Bewirtschaftung der Sperrfläche untersagt hat, soweit es sich nicht um eine intensive Landwirtschaftsnutzung handelt.

17

Es bestehen jedenfalls zum maßgeblichen Zeitpunkt der Beschwerdeentscheidung keine durchgreifenden Bedenken an der Bestimmtheit der angefochtenen Bescheide mehr. Ein Verwaltungsakt ist dann im Sinne von § 37 Abs. 1 VwVfG M-V hinreichend bestimmt, wenn der Inhalt der getroffenen Regelung aus dem Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und den sonstigen bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen für den Adressaten so vollständig, klar und eindeutig erkennbar ist, dass er sein Verhalten danach richten kann. Im Einzelnen richtet sich der Maßstab für die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach dem jeweiligen Regelungsgehalt, den Besonderheiten des mit dem Verwaltungsakt anzuwendenden materiellen Rechts und den konkreten Umständen des Einzelfalls. Der Grundsatz der Bestimmtheit darf nicht dahin missverstanden werden, dass bei unvermeidlichen Vollzugsunsicherheiten der Verwaltungsakt nicht erlassen werden dürfte. Wie schon der Gesetzeswortlaut ergibt, kann es sich immer nur um eine „hinreichende“, das heißt den Umständen angemessene Bestimmtheit handeln (OVG M-V, Beschl. v. 24.01.2006 – 3 M 73/05 –, juris Rn. 8 f., m.w.N.). Es spricht vieles für die Annahme, dass die Bestimmtheit der naturschutzrechtlichen Anordnung 18. August 2016 in räumlicher Hinsicht durch die mit Schreiben des Antragsgegners vom 10. November 2016 erfolgte Ergänzung hinreichend konkretisiert worden ist. Die Verfügung nimmt für die räumliche Bestimmung der Sperrfläche auf eine Eintragung in einer zur Anlage des Bescheides gemachten Karte Bezug, in der diese Fläche zudem als Feuchtsenke beschrieben ist. Auch durch den Bezug auf die Situation in der Örtlichkeit, namentlich die Lage des Schachtbauwerkes kann der Antragsteller hinreichend genau erkennen, auf welche Fläche sich die angefochtene Verfügung bezieht. Es liegt in der Natur der Sache, dass eine Flächenbeschreibung mittels einer Karte schon wegen des Maßstabs gewissen Unschärfen unterliegt. Dies wird bei der Prüfung, ob der Antragsteller der Verfügung im ausreichenden Umfang nachgekommen ist, ggf. zu berücksichtigen sein.

18

Die Untersagungsverfügung war jedoch insoweit weiter außer Vollzug zu setzen, soweit dem Antragsteller damit auch Nutzungen verboten werden, die keine intensive Landwirtschaftsnutzung sind. Weiter reicht der Tatbestand des § 12 Abs. 1 Nr. 17 NatSchAG M-V nicht, auf den der Antragsgegner seine Verfügung stützt. Danach stellt nicht jede Verwendung von Ödland einen Eingriff in Natur und Landschaft dar.

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

20

Hinweis:

21

Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.