Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-03-31, Aktenzeichen 20 B 1260/01.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0331.20B1260.01AK.00

Tenor

Unter Ablehnung des weitergehenden Begehrens wird die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Änderungsgenehmigung
der Antragsgegnerin vom 20. Juni 2001 für die Dauer des Widerspruchsverfahrens
insofern wiederhergestellt, wie die angegriffene Änderungsgenehmigung einen
Verkehr erlaubt, der an Samstagen und Sonntagen über den zeitlichen (planmäßige
Flugbewegungen zwischen 9.00 Uhr und 22.00 Uhr) und zahlenmäßigen (sechs
Flugbewegungen) Rahmen des im Erörterungstermin vorgelegten Flugplans
hinausgeht.
Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben; die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.
Der Streitwert wird auf 25.564,60 EUR (= 50.000 DM) festgesetzt.

1

Gründe
Der Antrag,
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der
Antragstellerin gegen die Änderungsgenehmigung
der Antragsgegnerin vom 20. Juni 2001
wiederherzustellen,
hat nur im Umfang des Beschlussauspruchs Erfolg.
Die dem Senat nach § 80a Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3, § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO
aufgegebene Entscheidung erfordert, die Interessen der Beteiligten zu gewichten.
Die dabei grundsätzlich vorrangig angezeigte Orientierung an den Erfolgsaussichten
des hauptsächlich zu bescheidenden Rechtsbehelfs (hier des Widerspruchs) führt
nicht zu einem eindeutigen Ergebnis, weil die streitige Änderungsgenehmigung bei
der hier nur möglichen summarischen Prüfung weder als offensichtlich rechtmäßig
noch als offensichtlich rechtswidrig bewertet werden kann.
Die Änderungsgenehmigung unterliegt rechtlichen Bedenken insbesondere dahin, ob
der von der Antragsgegnerin im Rahmen der ihr obliegenden Abwägung gefundene
Ausgleich zwischen den einander gegenüberstehenden Belangen mit Blick auf
abwägungserhebliche Interessen der Antragstellerin, zu denen unten noch näher
auszuführen ist, fehlerfrei gelungen ist. Diese Bedenken tragen aber ihrerseits nicht
den Schluss auf einen absehbaren vollen Erfolg des Widerspruchs und damit auf
eine greifbar geringe Schutzwürdigkeit der vor allem von der Beigeladenen
angeführten Interessen. Wegen der Einzelheiten wird auf die Ausführungen im
Erörterungstermin und die zugehörige Niederschrift Bezug genommen.
Hervorzuheben ist insoweit lediglich, dass sich den Belangen der Antragstellerin
durch die für ihre Zurückstellung offenbar zentrale Erwägung der Antragsgegnerin,
gegenüber dem militärischen Flugbetrieb stelle sich der zivile (Prognose-)Flugbetrieb
als Verbesserung dar, nicht gerecht werden lässt. Zwar stellt die Vorbelastung durch
militärischen Fluglärm nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts
auch bei Konversionsvorhaben einen im Ansatz berücksichtigungsfähigen Faktor
dar.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2001 - 11 C 14.00 -,
DVBl. 2001, 1848, 1855 unter Hinweis auf Beschluss
vom 10. Februar 1989 - 7 B 171.88 -, Buchholz
451.22 AbfG Nr. 32.
Dies entbindet die Luftfahrtbehörde aber nicht davon, die Lärmschutzbelange der
betroffenen Umgebung hinreichend detailliert zu ermitteln, in ihrer Gewichtigkeit zu
bestimmen und sie voll in die Abwägung einzustellen. Die Vorbelastung gewinnt erst
auf der nachfolgenden Abwägungsstufe des Ausgleichs widerstreitender Interessen
insofern Bedeutung, als die Belange dort nur entsprechend ihrer geminderten
Schutzwürdigkeit berücksichtigt zu werden brauchen. Eine fehlerfreie
Vorgehensweise setzt mithin voraus, dass zunächst Art und Ausmaß der
Immissionen oder der sonstigen belastenden Folgen des anstehenden Vorhabens für
die Betroffenen in vollem Umfang erfasst werden. Sodann ist der als Vorbelastung in
Betracht kommende militärische Fluglärm hinsichtlich seiner Art, zeitlichen Verteilung
und Wirkung sowie sonstiger für seine Beurteilung wesentlicher Gesichtspunkte einer
wertenden Betrachtung zu unterwerfen und konkret in Beziehung zu der künftigen
Lärmbelastung zu setzen, um alsdann neben den für das Vorhaben sprechenden
Faktoren in die Abwägung einzugehen. Dabei werden ferner der Zeitablauf und seine
Auswirkungen auf die Akzeptanz zu gewichten sein. Allein der Vergleich zwischen
Pegeln und Lärmzonen, wie dies in der Genehmigung auf der Grundlage der
Berechnungen namentlich des Gutachters X. geschehen ist, genügt insofern nicht.
Dort wo die Vorbelastung nicht greift oder kein hinreichendes Gewicht hat, bedarf die
Überwindung gegenläufiger Belange weitergehender Rechtfertigung.
Die für die Entscheidung somit maßgebliche weitere - von den Erfolgsaussichten des
Widerspruchs gelöste - Bewertung der Folgen bei Realisierung des Vorhabens und
einem späteren Erfolg im Rechtsschutzverfahren bzw. umgekehrt einer Aussetzung
und einem späteren Unterliegen im Verfahren führt dazu, die Ausnutzbarkeit der
Änderungsgenehmigung für die Zeit des Widerspruchsverfahrens an den
Wochenenden zu beschränken, nämlich auf den Flugbetrieb gemäß dem Umfang
des ab Mai 2003 geltenden Flugplans der vertraglich bereits weit gebundenen
Ryanair, wie ihn die Beigeladene im Erörterungstermin vorgelegt hat.
Dem Antrag voll zu entsprechen ist ebenso wenig gerechtfertigt, wie ihn insgesamt
abzulehnen. Das endgültige Ergebnis des Vorgehens der Antragstellerin gegen die
der Beigeladenen erteilte Genehmigung ist nicht hinreichend sicher abzusehen. Zwar
ist festzuhalten, dass die Genehmigung, wie sie sich derzeit darstellt, nicht
bedenkenfrei ist. Jedoch sind keine Rechtsfehler der Änderungsgenehmigung zu
erkennen, die im Sinne eines Versagungsgrundes zwingend die vollständige oder
teilweise Aufhebung der Genehmigung zur Folge haben. Zu Lasten der
Antragstellerin ist insofern einzustellen, dass die Reichweite ihrer Abwehrrechte
näherer Klärung bedarf - insbesondere unter Berücksichtigung des für die Aufnahme
von IFR-Flugbetrieb erforderlichen Staatsvertrages zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und dem Königreich der Niederlande - und die Tragfähigkeit einzelner
Einwände, etwa zum Eingriff in ihre bauplanungsrechtlichen Möglichkeiten, fraglich
ist. Zudem ist es der Antragsgegnerin nach allgemeinen Grundsätzen des
Planungsrechts unbenommen, einen von ihr erkannten oder auch nur als möglich
unterstellten formellen wie materiellen Mangel - gegebenenfalls unter Wiederholung
früherer Verfahrensabschnitte - zu beseitigen. Andererseits kann nicht ohne weiteres
gesagt werden, dass der Regelungsgehalt der Genehmigung bei eventuellem
Ausräumen der Bedenken im Widerspruchsverfahren unverändert bleiben kann und
wird. Im Einzelnen wird auch dazu auf die Ausführungen im Erörterungstermin
verwiesen.
Gerade mit Blick auf Mängel der Genehmigung ist nach Einschätzung des Senats für
die Zeit des Widerspruchsverfahrens das Interesse der Antragstellerin, von Fluglärm
verschont zu bleiben, jedenfalls für die Wochenendzeiten gewichtig und
schutzwürdig. Zum einen leuchtet ein, dass die Ausprägung wesentlicher Teile des
Gemeindegebietes der Antragstellerin als Ort für Erholung und Freizeit gerade in
diesen Zeiten zum Tragen kommt; zum anderen handelt es sich besonders hierbei
um Zeiten, für die der von der Antragsgegnerin in der Abwägung mit maßgeblichem
Rang einbezogene Gesichtspunkt der Vorbelastung nicht oder jedenfalls nicht in der
im Genehmigungsbescheid zugrunde gelegten Weise greift. Die nachhaltige
Ausrichtung der Antragstellerin darauf, Landschaft und Natur in ihrem
Gemeindegebiet für den Fremdenverkehr nutzen zu können, und der sich insofern
ergebende Lagevorteil sind im vorliegenden Verfahren ausführlich und schlüssig
dargetan worden; diese Ausrichtung klang aber auch bereits in den Einwendungen
im Genehmigungsverfahren an. Die Befürchtung der Antragstellerin, dass
touristischen Entfaltungsmöglichkeiten infolge einer Belastung mit Fluglärm Grenzen
gezogen werden, leuchtet ohne weiteres ein. Die Beeinträchtigung derartiger
Möglichkeiten, die nach deutschem Recht dem Bereich des gemeindlichen
Selbstgestaltungsrechts zuzuordnen sind, als von vornherein unbeachtlich
einzustufen, weil es sich um eine ausländische Gemeinde handelt, erscheint bei
einem so außerordentlich grenznahen Vorhaben wie dem der Beigeladenen nach
dem Stand des völker- und gemeinschaftsrechtlichen Umweltrechts kaum angängig.
Eine Betrachtung der Entwicklung, die die Antragstellerin in der Zeit der militärischen
Nutzung des Flughafens genommen hat, ist nicht geeignet, die Besorgnis einer
nachhaltigen Beeinträchtigung solcher Entfaltungsmöglichkeiten durchgreifend zu
mindern. Denn die vom militärischen Flugbetrieb ausgelöste Lärmbelastung stellte
sich insbesondere in zeitlicher Hinsicht entscheidend anders dar als diejenige, die
sich infolge des nach der streitigen Genehmigung zulässigen Flugverkehrs ergeben
würde. Die Antragstellerin hat unwidersprochen geschildert, dass gerade die
Wochenenden von Fluglärm verschont waren, von wenigen - zudem vorab
angekündigten - Ausnahmen abgesehen. Dass die Wochenenden für die Nutzung
des Angebots einer auf Freizeit und Erholung ausgerichteten Gemeinde von
erheblicher Bedeutung sind, bedarf keiner weiteren Ausführungen. Das Gewicht des
Interesses der Antragstellerin am Schutz gerade dieser Zeiten wird auch nicht
dadurch entscheidend gemindert, dass die Schonung während des militärischen
Flugbetriebs nicht rechtlich abgesichert war. Zwar spricht in der Tat nichts dafür,
dass die Antragstellerin seinerzeit Abwehrrechte gegen eine Ausübung des
Militärflugbetriebs an Wochenenden gehabt hätte. Bei der wertenden
Berücksichtigung von bloßen Entwicklungsmöglichkeiten in der Vergangenheit ist
aber von einer realistischen Betrachtungsweise auszugehen. Danach war zwar
- etwa für bestimmte politische Konstellationen - mit einer Intensivierung des
Verkehrs zu bestimmten Zeiten ohne Unterschied zwischen Wochen- bzw.
Wochenendtagen zu rechnen, nicht aber mit einer dauerhaften gleichmäßigen
Belastung auch an Wochenenden. Der Senat geht mithin davon aus, dass der
Stellenwert der Antragstellerin als Ausflugs- und Erholungsbereich mit Aufnahme des
Flugbetriebs an Wochenenden spürbar sinken wird. Gerade mit dem Aufenthalt in
Natur und Landschaft ist die Erwartung eines gewissen Grades an Ruhe namentlich
gegenüber technischem Lärmgeschehen verbunden, und die Besorgnis von
Besuchern, mit Fluglärm belästigt zu werden, kann vor allem nach gemachten
Erfahrungen einer Wiederkehr in das Gemeindegebiet auf einige Zeit
entgegenstehen.
Auf der anderen Seite ist nachvollziehbar und anzuerkennen, dass das Interesse der
Beigeladenen an der umgehenden Ausnutzung der ihr erteilten Genehmigung im
Rahmen des ausgehandelten Staatsvertrages für ihre wirtschaftliche Entfaltung von
hohem Wert ist, um nach umfangreichen Vorleistungen nunmehr Einnahmen erzielen
und - vor allem - um sich am Markt positionieren zu können. Auch leuchtet ohne
weiteres ein, dass es für die Beigeladene von großer Bedeutung ist, wie sie das
Angebot an Luftverkehrsverbindungen von ihrem Flughafen aus nach Art und Zeit
gestalten kann. Das spricht dafür, es der Beigeladenen nicht zu verwehren, die ihr
durch Luftverkehr der air aktuell eröffneten wirtschaftlichen Chancen
wahrzunehmen, und zwar auch, was den Betrieb an Wochenenden angeht.
Allerdings erscheint gleichwohl vertretbar und angezeigt, der Beigeladenen für die
Zeit der Überprüfung der Genehmigung im Widerspruchsverfahren gewisse über die
Regelungen der Genehmigung und des Staatsvertrages hinausgehende
Restriktionen aufzuerlegen. Hierfür ist zunächst entscheidend, dass diese
Restriktionen lediglich der Aufnahme weiterer Nutzungen in bestimmten Zeiten
entgegenwirken. Dass die Aufnahme dieses Flugverkehrs - schon in der
Anfangsphase der zivilen Nutzung - mit der vollständigen Ausnutzbarkeit des
Flughafens an allen Tagen steht und fällt, ist nicht überzeugend dargetan. In dieser
Hinsicht ist zunächst hervorzuheben, dass der Flughafen der Beigeladenen nach der
Zielrichtung der Genehmigung Bedeutung vorrangig als Kern eines auf die
Ansiedlung von Gewerbebetrieben angelegten "Euregionalen Zentrums für
Luftverkehr, Gewerbe und Logistik" erlangen soll. Es spricht aber nichts dafür, dass
der Wochenendbetrieb für die damit verbundenen Verkehrsaufgaben, insbesondere
für den Frachtverkehr, von entscheidender Bedeutung ist; dies hat auch die
Beigeladene nicht behauptet. Was die mit der vertraglichen Bindung an
Luftfahrtgesellschaften im low-cost-Passagier-Sektor nunmehr eingeleitete
Entwicklung angeht, so liegt sie zwar nicht außerhalb der genehmigungsrechtlich
gesehenen Verkehrsfunktion, die - wie erörtert - in nicht ganz unbedenklicher Weise
für vieles offen ist, aber doch eher am Rande des gewollten Spektrums. Insofern
bietet der Flughafen insbesondere mit der zeitlichen Erstreckung des erlaubten
Betriebs bis in den späten Abend hinein einen beträchtlichen Vorteil für den
mehrmaligen Umlauf von Fluggerät der den Flughafen benutzenden
Luftfahrtgesellschaften, der den Nachteil eingeschränkter Einbeziehbarkeit von
Wochenendtagen jedenfalls dann in gewissem Umfange ausgleichen kann - und so
einer Orientierung von Luftfahrtunternehmen zum Flughafen der Beigeladenen nicht
zwingend entgegensteht -, wenn kein konkurrierender Flughafen mit insofern
vergleichbaren und im Übrigen noch darüber hinausgehenden Möglichkeiten zur
Verfügung steht, der in etwa auch den ins Auge gefassten Einzugsbereich
insbesondere hinsichtlich des Passagieraufkommens abdeckt. Eine solche
naheliegende Alternative aber ist weder dargetan noch ersichtlich. Dem entspricht,
dass etwa die Firma air, die bereits im letzten Jahr Interesse an der fliegerischen
Nutzung gezeigt hatte, von der Beigeladenen damals aber wegen des noch
unzureichenden Zustands der baulichen Anlagen vertröstet werden musste, sich
durch die zeitliche Verzögerung einer Betriebsaufnahme nicht davon hat abhalten
lassen, das vermutete Beförderungspotenzial der Region zu einem späteren
Zeitpunkt auszuschöpfen. Die Abwicklung des konkret absehbaren Verkehrs ist mit
der Orientierung an dem aktuellen Flugplan der air gesichert. Für die Akquisition
zusätzlicher Luftfahrtgesellschaften neben der air ergibt die im Tenor verfügte
Beschränkung an den Wochenenden ebenfalls kein durchgreifendes Hindernis. Das
im Erörterungstermin angesprochene, in Gründung befindliche Unternehmen, mit
dem die Beigeladene in Verhandlungen steht (Air M. ), ist auf den
Geschäftsreiseflugverkehr ausgerichtet; dass dieser in der bis zur
Widerspruchsentscheidung vergehenden Zeit maßgeblich auf Wochenendbetrieb
angewiesen sein wird, ist ebenfalls nicht einmal geltend gemacht.
Schließlich ist nicht zur Überzeugung des Senats dargetan, dass ein - bei
entsprechendem Ausgang des Widerspruchsverfahrens mögliches - gegenüber den
tenorierten Beschränkungen verbessertes Angebot an Luftverkehr zu spät kommen
würde, um überhaupt noch auf Interesse zu stoßen - mithin die Folgen einer
vorübergehenden Beschränkung der Ausnutzbarkeit der Genehmigung überhaupt
nicht auszugleichen wären. Es spricht nichts Tragfähiges dafür, dass das
wirtschaftliche Interesse von Luftfahrtunternehmen an der Ausdehnung ihrer
Angebote insgesamt nachlassen wird, noch ist, wie gesagt, auch nur in etwa konkret
abzusehen, dass ein derzeit für den Flughafen der Beigeladenen vorgesehenes
Angebot kurzfristig an anderen Flughäfen platziert werden kann.
Eine nachhaltige Beeinträchtigung der öffentlichen Interessen, die mit der
Ermöglichung des Flugbetriebs verfolgt werden, ist durch eine teilweise Begrenzung
der Ausnutzbarkeit des Flughafens nicht zu besorgen. Zweifellos hat das öffentliche
Interesse daran, den wirtschaftlich-strukturellen Problemen der Flughafenumgebung
möglichst zeitnah nach dem Ende der militärischen Nutzung zu begegnen,
erhebliches Gewicht. Seine Wahrung ist aber nur bedingt und mittelbar mit der
sofortigen vollen Ausnutzbarkeit der Genehmigung verbunden. Soweit es um die
erstrebte Ansiedlung von luftverkehrsaffinem Gewerbe und damit um die Schaffung
von Arbeitsplätzen geht, ist zum einen einzustellen, dass für endgültige
unternehmerische Entscheidungen eine verlässlichere Grundlage wesentlich sein
dürfte, als sie eine lediglich vollziehbare Genehmigung darstellt. Zum anderen ist
fraglich, ob der für den Flughafen der Beigeladenen konkret anstehende Verkehr
selbst - also low-cost-Passagierverkehr - tatsächlich und nachhaltig die gewünschten
positiven wirtschaftlichen Auswirkungen auslösen oder zumindest als bedeutsamer
wirtschaftlicher Faktor angesehen werden kann, der allein oder zumindest
maßgeblich einen Flughafenbetrieb finanziell tragen und die weiter gewünschten
Entwicklungen nach sich ziehen kann. Anderweitig gemachte Erfahrungen in dieser
Richtung oder in etwa konkrete Abschätzungen sind nicht angeführt oder ersichtlich.
Dass es an anderen Flughäfen im low-cost-Bereich erheblichen Zuspruch gegeben
hat, besagt allein nichts für eine als öffentliches Interesse in Rechnung zu stellende
wirtschaftliche Entwicklung der Umgebung auch am Flughafen der Beigeladenen.
Für die so genannte Planrechtfertigung und auch für die planerische Abwägung in
einer Zulassungsentscheidung mögen solche Ungewissheiten unter
Berücksichtigung des von der Rechtsprechung gebilligten Angebotscharakters von
Infrastruktureinrichtungen kein entscheidendes Hindernis darstellen. Im Rahmen der
gerichtlichen Abwägung der Interessen für die Zeit der Überprüfung einer
Zulassungsentscheidung allerdings ist diesen Ungewissheiten Gewicht zu geben.
Mit den tenorierten betrieblichen Einschränkungen ist den widerstreitenden
öffentlichen und privaten Interessen einstweilen angemessen Rechnung getragen.
Den Planungen der Beigeladenen, soweit ihnen verfestigte Bindungen
korrespondieren, wird mit ihnen nicht die Grundlage entzogen. Andererseits braucht
die Antragstellerin bis zu einer Entscheidung über ihren Widerspruch keine
unkontrollierte oder später nur mit Mühe zurückzuführende Ausdehnung des für sie
relevanten Luftverkehrs in den sensiblen Zeiten zu befürchten; insbesondere steht
die jetzt getroffene Regelung der Hinzunahme weiterer Destinationen am
Wochenende entgegen. Aufgrund der vom Senat zugelassenen insgesamt sechs
Flugbewegungen täglich ist an den beiden Tagen der Wochenenden mit je drei das
Gemeindegebiet der Antragstellerin berührenden Flugbewegungen (je nach
Betriebsrichtung Starts oder Landungen) zu rechnen. Diese finden wegen der
Ausrichtung an dem gegenwärtig veröffentlichten Flugplan zudem am Tage
zwingend zwischen 9 und 22 Uhr statt, sodass die empfindlichsten Morgenstunden
und die Nachtzeit ausgespart sind. Die Antragstellerin an Wochenenden vollständig
vor Flugbewegungen über ihrem Gebiet zu bewahren ist nicht angezeigt, weil sie mit
einer solchen Schonung im weiteren Verlauf des Verfahrens nicht sicher rechnen
kann und die Aufnahme von Wochenendflugverkehr jedenfalls aktuell für den
Flughafen der Beigeladenen erhebliche Bedeutung hat. Der (VFR-)Sichtflugverkehr
bleibt an Wochenenden vollständig ausgesetzt, weil eine besondere Dringlichkeit
insofern nicht dargetan oder erkennbar ist. Der Sichtflugverkehr, der die
angesprochene touristische Erholungsfunktion durchaus stören kann, ist zwar auf die
Inanspruchnahme niederländischen Luftraums nicht angewiesen; es ist aber auch
nicht sichergestellt, dass er für das Gemeindegebiet der Antragstellerin keine
Bedeutung haben wird.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO; wegen des
Gewichts des Unterliegens der Antragsgegnerin entspricht es nicht der Billigkeit, die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, um deren Rechtsposition in der Sache
gestritten wird, für erstattungsfähig zu erklären. Die Streitwertfestsetzung folgt aus
§§ 73 Abs. 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

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