Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-06-24, Aktenzeichen 1 M 54/08

Tenor

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Greifswald vom 14. März 2008 - 3 B 74/08 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 30.797,15 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Beteiligten streiten über die Erhebung von die Häfen der Insel Hiddensee betreffenden Kaibenutzungsgebühren.

2

Die ehemals amtsfreie Gemeinde Seebad Insel Hiddensee übertrug die Erhebung von Hafengebühren auf der Grundlage ihrer Eigenbetriebssatzung mit Wirkung zum 1. Januar 1999 auf ihren Eigenbetrieb "Hiddenseer Hafen- und Kurbetrieb". Mit Verordnung zur Auflösung der Ämter Gingst und Südwest-Rügen und zur Aufhebung der Amtsfreiheit der Gemeinde Insel Hiddensee sowie zur Neubildung des Amtes West-Rügen vom 22. Dezember 2004 verlor die Gemeinde Seebad Insel Hiddensee ihre frühere Amtsfreiheit. Nach § 2 Abs. 3 der zum 1. Januar 2007 in Kraft getretenen "Satzung der Gemeinde Seebad Insel Hiddensee für den Eigenbetrieb Hiddenseer Hafen- und Kurbetrieb" veranlagt und erhebt die Gemeinde Seebad Insel Hiddensee mit Zustimmung der Rechtsaufsichtsbehörde gemäß § 127 Abs. 1 Satz 5 KV M-V die Hafengebühren für ihre kommunalen Häfen und überträgt die Durchführung an den Hiddenseer Hafen- und Kurbetrieb.

3

Der Antragsgegner hat die Antragstellerin unter der Bezeichnung "Gemeinde Seebad Insel Hiddensee Der Bürgermeister Hiddenseer Hafen- und Kurbetrieb" mit Bescheiden vom 18. und 19. Dezember 2007 auf der Grundlage der Hafengebührensatzung der Gemeinde Seebad Insel Hiddensee für die kommunalen Häfen Kloster, Vitte und Neuendorf vom 28. November 2007 (HafGebS) zur Zahlung von Hafen- und Kaibenutzungsgebühren in Höhe von 43.776,46 Euro, 39.861,69 Euro sowie 39.550,48 Euro herangezogen. Die Antragstellerin erhob Widerspruch und beantragte die Aussetzung der Vollziehung der angefochtenen Bescheide. Der Bürgermeister der Gemeinde Seebad Insel Hiddensee lehnte den Antrag unter dem 15. Januar 2008 ab und wies auf die Möglichkeit einer Aussetzung der Vollziehung bei Leistung einer Sicherheit in Höhe der festgesetzten Beträge hin. Die Antragstellerin beantragte daraufhin bei dem Verwaltungsgericht Greifswald (3 B 74/08) die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO.

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Das Verwaltungsgericht ordnete mit Beschluss vom 14. März 2008 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Gebührenbescheide des Antragsgegners vom 18. und 19. Dezember 2007 an. Zur Begründung ist ausgeführt, es beständen ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Bescheide, da bei summarischer Prüfung nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Hafengebührensatzung der Gemeinde Seebad Insel Hiddensee vom 28. November 2007 unwirksam sei und den Bescheiden damit die erforderliche Rechtsgrundlage fehle. § 10 Abs. 1 b HafGebS verstoße gegen das Äquivalenzprinzip, wonach die Gebühren nach Art und Umfang der Inanspruchnahme zu bemessen seien. Damit sei die Staffelung ("Mengenrabatt") der Gebührensätze nach Fahrgast- und Transportaufkommen nicht zu vereinbaren. Eine Gebührendegression sei zwar nach dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht ausgeschlossen. Hier gebe aber das Landesrecht in § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG dem Grundsatz der Leistungsproportionalität vor. Die in § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG für Gebühren der Wasserver- und Abwasserentsorgung vorgesehene Möglichkeit degressiver Gebührengestaltung gelte nur für diesen speziellen Bereich. § 10 Abs. 1 b) HafGebS sei auch dann fehlerhaft, wenn man dem nicht folge und demgegenüber eine Gebührendegression allgemein für zulässig halte. Der Grundsatz der Abgabengerechtigkeit und das Äquivalenzprinzip begrenzten die Degression auf den vom Prinzip der Kostenproportionalität vorgegebenen Rahmen. Hier sollten mit der Kaibenutzungsgebühr hauptsächlich Fixkosten abgegolten werden. Daher könne der Gesichtspunkt der Kostenproportionalität im vorliegenden Fall die Gebührendegression nicht rechtfertigen.

5

Der Antragsgegner hat gegen den seiner Bevollmächtigten am 20. März 2008 zugestellten Beschluss am 3. April 2008 Beschwerde erhoben und diese am 16. April 2008 unter Übersendung einer Übersicht über die technisch-wirtschaftlichen Kennzahlen des Hiddenseer Hafen- und Kurbetriebes begründet. Auf die Rüge der Antragstellerin hat der Antragsgegner für das Beschwerdeverfahren je eine Prozessvollmacht des Bürgermeisters der Gemeinde Seebad Insel Hiddensee und des Amtes West-Rügen vorgelegt, die jeweils nur eine Unterschrift und kein Dienstsiegel aufweisen. Auf gerichtlichen Hinweis auf die Vorschriften der Kommunalverfassung hat der Antragsgegner eine mit zwei Unterschriften sowie Dienstsiegel versehene Prozessvollmacht des Amtes West-Rügen nachgereicht.

II.

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Die am 2. April 2008 per Telefax fristgemäß eingegangene und am 16. April 2008 ebenso fristgerecht per Telefax begründete Beschwerde, die nach Maßgabe ihrer Begründung allein gegen die Ziffern 1. und 2. des im Tenor genannten Beschlusses gerichtet ist, hat in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruches gegen die Gebührenbescheide des Antragsgegners vom 18. und 19. Dezember 2007 anzuordnen, zu Recht für zulässig und auch begründet gehalten. Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt kein anderes Ergebnis. Es kann daher dahinstehen, ob die Prozessbevollmächtigte des Antragsgegners zur Erhebung der Beschwerde ordnungsgemäß bevollmächtigt worden ist. Sie hat zwar auf entsprechende Rüge der Antragstellerin eine mit zwei Unterschriften sowie Dienstsiegel (vgl. § 38 Abs. 6 KV) versehene Prozessvollmacht des Amtes West-Rügen vorgelegt. Es stellt sich jedoch die Frage, ob der Antragsgegner im vorliegenden Prozess überhaupt durch das Amt vertreten wird. Das ist nur dann der Fall, wenn er das Amt seinerseits dahingehend bevollmächtigt hat. Sonst, und wenn nach § 127 Abs. 1 Satz 6 KV Beteiligter des Verfahrens nicht ohnehin das Amt ist (s. dazu grundlegend: Urteil des Senates v. 01.11.2000 - 1 L 130/98 -, LKV 2001, 520; OVG Greifswald, 30.08.2000 - 4 K 34/99 -), wird die Gemeinde durch den Bürgermeister selbst vertreten. Sie kann sich dann durch das Amt vertreten lassen, muss dies jedoch nicht. Ein Vertretungsverhältnis folgt nicht automatisch aus § 127 Abs. 1 Satz 6 KV (Senatsurteil v. 01.11.2000, a.a.O.). Dass hier die streitigen Gebührenbescheide von einer Gemeindebehörde und nicht vom Amt West-Rügen erlassen worden sind, ist unstreitig. Die Gemeinde könnte dazu auch befugt gewesen sein mit dem Ergebnis, dass nicht das Amt Beteiligter des Prozesses als Prozessstandschafter der Gemeinde ist (s. nachfolgend 2 a.). Ob die Gemeinde das Amt West-Rügen dann wirksam zur Prozessführung bevollmächtigt hat, ist im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes nicht abschließend zu klären, da die Beschwerde des Antragsgegners jedenfalls in der Sache keinen Erfolg hat.

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In Beschwerdeverfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist der Gegenstand der gerichtlichen Prüfung gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts an Hand derjenigen Gründe nachzuprüfen, die der Beschwerdeführer darlegt. Wie sich aus § 146 Abs. 4 Sätze 1 und 3 VwGO ergibt, können nur solche Gründe in die Prüfung einbezogen werden, die der Beschwerdeführer innerhalb der einmonatigen gesetzlichen Begründungsfrist vorbringt. Nach Ablauf dieser Frist können zwar fristgerecht - dem Darlegungserfordernis genügend - geltend gemachte Gründe vertieft, nicht aber neue Gründe in das Beschwerdeverfahren eingeführt werden.

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1. Der gegen die Zulässigkeit des Antrages der Antragstellerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 VwGO gerichtete Einwand des Antragsgegners, er habe der begehrten Aussetzung der Gebührenbescheide schon stattgegeben, und zwar unter der Bedingung, dass die Antragstellerin Sicherheit in Höhe der festgesetzten Beträge erbringe, ist nicht zu folgen. Der Antragsgegner hat den Antrag der Antragstellerin auf Aussetzung der Vollziehung der genannten Bescheide vom 21. Dezember 2007 mit Entscheidung vom 15. Januar 2008 ausdrücklich abgelehnt. Soweit es in diesem Zusammenhang heißt, die Aussetzung der Vollziehung könne gewährt werden, wenn eine Sicherheitsleistung in Höhe des festgesetzten Betrages der Gebührenbescheide über die Hafengebühren für die Jahre 2005 bis 2007 erbracht werde, liegt darin keine antragsgemäße Stattgabe, da die Antragstellerin die Aussetzung nicht unter der Bedingung einer solchen Sicherheitsleistung beantragt hat. Dem Gebührenschuldner bleibt in einem solchen Falle nur die Stellung eines Antrages nach § 80 Abs. 5 VwGO (vgl. BayVGH, 29.11.1995 - 4 B 94.2089 -, BayVBl. 1996, 279, 280). Es stellte sich im Übrigen die Frage nach der Sinnhaftigkeit des Vorschlages des Antragsgegners an die Antragstellerin, eine Sicherheitsleistung zu erbringen, wenn Gegenstand des Aussetzungsantrages gerade ist, von der Zahlung der geforderten Gebühren einstweilen, bis zur Entscheidung in der Hauptsache, freigestellt zu werden (vgl. dazu auch Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 14. Auflage, § 80, Rn. 37a).

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2. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag der Antragstellerin auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche zu Recht für begründet gehalten. Dem Verwaltungsgericht ist darin zu folgen, dass die den angefochtenen Bescheiden zugrundeliegende Hafengebührensatzung der Gemeinde Seebad Insel Hiddensee vom 28. November 2007 voraussichtlich rechtswidrig ist.

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a. Der Antragstellerin kann zunächst nicht entgegengehalten werden, dass sie ihren Antrag nicht gegen den richtigen Antragsgegner gerichtet hätte. Die Antragstellerin hat ihren Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gegen die Behörde richten wollen, die die streitigen Gebührenbescheide erlassen hat. Dies entspricht den gesetzlichen Bestimmungen (vgl. §§ 78 Abs.1 Nr. 2 VwGO, 14 Abs. 2 AGGerStrG; s. dazu Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Auflage, Rn. 902). Zwar ist mit dem "Bürgermeister der Gemeinde Seebad Hiddensee" nicht die richtige Bezeichnung dieser Behörde gewählt worden. Die korrekte Bezeichnung hätte nach dem derzeitigen Kenntnisstand des Senates "Gemeinde Seebad Insel Hiddensee Der Bürgermeister Hiddenseer Hafen- und Kurbetrieb" lauten müssen. Denn der "Hiddenseer Hafen- und Kurbetrieb" erhebt nach § 2 Abs. 3 der Satzung der Gemeinde Seebad Insel Hiddensee für den Eigenbetrieb "Hiddenseer Hafen- und Kurbetrieb" vom 12. Februar 2007 auch noch nach dem mit Verordnung vom 22. Dezember 2004 eingetretenen Verlust der Amtsfreiheit der Gemeinde Insel Hiddensee für diese mit Zustimmung der Rechtsaufsichtsbehörde gem. § 127 Abs. 1 Satz 5 KV die Hafengebühren. Damit wäre diese Aufgabe nicht gemäß § 127 Abs. 2 Satz 1 KV (Erhebung der Gemeindeabgaben durch das Amt) auf das Amt West-Rügen übergegangen, sondern bei der Gemeinde bzw. dem Eigenbetrieb der Gemeinde verblieben bzw. wieder dorthin zugeordnet worden. Ob sich ein Beschluss der Gemeinde nach § 127 Abs. 1 Satz 5 KV auch auf bei Erhebung von Abgaben nach § 127 Abs. 2 KV erstrecken kann, hat der Senat hier nicht abschließend zu entscheiden. Der Eigenbetrieb kann sodann in seinem Zuständigkeitsbereich (Veranlagung und Erhebung der Hafengebühren) als Organ und Behörde der Gemeinde mit der Fähigkeit zum Erlass von Verwaltungsakten tätig werden (vgl. Sächs. OVG, 30.06.2004 - 5 B 369/03 -, juris; Hess VGH, 19.09.2002 - 5 UE 1147/02 -, juris; OVG NW, 07.12.1988 - 22 A 1013/88 -, juris). Der Senat hat das Rubrum insoweit von Amts wegen berichtigt (vgl. dazu BVerwG, 03.03.1989 - 8 C 98/85, NVwZ-RR 1990, 44). Ob die Voraussetzungen des § 127 Abs. 1 Satz 5 KV (Anhörung des Amtes sowie Zustimmung der Rechtsaufsichtsbehörde) für die Durchführung von Selbstverwaltungsaufgaben durch die Gemeinde selbst vorliegen, kann nicht Gegenstand der Prüfung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes sein. Der Senat geht derzeit davon aus, dass diese Voraussetzungen gemäß § 2 Abs.3 der o.g. Satzung vom 12. Februar 2007 erfüllt sind.

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b. Die in § 10 Abs. 1 b) HafGebS degressiv geregelte Kaibenutzungsgebühr erscheint, wie in dem angefochtenen Beschluss des Verwaltungsgerichts ausgeführt, als rechtswidrig. Das Verwaltungsgericht hat zutreffenderweise den Standpunkt eingenommen, dass § 10 Abs. 1 b) HafGebS selbst dann fehlerhaft wäre, wenn man eine Gebührendegression für Benutzungsgebühren für nach den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes allgemein zulässig hielte. Der Senat lässt insbesondere die Frage, ob § 6 Abs. 3 KAG für Benutzungsgebühren grundsätzlich eine degressive Bemessung zulässt, als nicht entscheidungserheblich offen. Zudem handelt es sich dabei um eine Frage grundsätzlicher Bedeutung, die nicht geeignet ist, in einem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geklärt zu werden. Selbst wenn eine Gebührendegression entgegen den Ausführungen in dem angefochtenen Beschluss nach den landesrechtlichen Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes grundsätzlich zulässig wäre, dürfte nämlich die im vorliegenden Satzungsfall angeordnete Degression den Maßstäben des Kommunalabgabengesetzes und allgemeinen gebührenrechtlichen Prinzipien nicht widersprechen. Das ist vorliegend für die Kaibenutzungsgebühr nicht zu erkennen. Sie findet nach dem derzeitigen Erkenntnisstand des Senates über den Sinn der Regelung und die diesbezügliche Motivation des Satzungsgebers keine Stütze im Gesetz. Sie steht mit dem Grundsatz der Abgabengerechtigkeit nicht im Einklang. Das Beschwerdevorbringen vermag die Richtigkeit dieser auch von dem Verwaltungsgericht vertretenen Annahme nicht entscheidend in Zweifel zu ziehen.

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Die Kaibenutzungsgebühr ist nach der Hafengebührensatzung nach folgenden Grundsätzen geregelt: Nach § 2 c) HafGebS ist für die Benutzung der kommunalen Häfen u.a. eine Kaibenutzungsgebühr zu entrichten, und zwar nach § 10 Abs. 1 a) HafGebS für alle über die öffentlichen Kai- oder Brückenanlagen an und von Bord gehenden Fahrgäste des gewerbsmäßigen Personenverkehrs sowie für die über die Anlagen umgeschlagenen Güter, Fahrzeuge und Tiere. Gebührenmaßstab ist der einzelne Fahrgast. Gebührensatz ist der Betrag von 0,24 Euro für die ersten 100.000 Personen im Kalenderjahr, für alle weiteren Personen über 14 Jahre 0,10 Euro [§ 10 Abs. 1 b) HafGebS, zweiter und dritter Spiegelstrich]. Gebührenschuldner ist nach § 4 Abs. 4 HafGebS - neben weiteren in Betracht kommenden Personen - der Eigentümer und Nutzer des Fahrzeuges. Gebührenschuldner kann insbesondere nicht - wie die Antragstellerin meint - der einzelne Passagier sein. Die Kaibenutzungsgebühr wird per Bescheid erhoben, was die Gebührenschuldnerschaft des einzelnen Fahrgastes von vornherein ausschließt. Die in § 10 HafGebS bestimmte Degression wirkt sich mithin so aus, dass die Reederei, die weniger als 100.000 Fahrgäste im Kalenderjahr befördert, pro Fahrgast 24 Cent zahlen muss, die Reederei, die - wie die Reederei Hiddensee - etwa 500.000 bis 600.000 Passagiere im Jahr befördert, für die ganz überwiegende Mehrzahl der Fahrgäste aber nur eine um ca. 60 % verringerte Gebühr schuldet.

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Der aus Art. 3 Abs. 1 GG abzuleitende Grundsatz der Abgabengerechtigkeit bedeutet nach allgemeiner Auffassung die Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken gleiche Fälle gleich und ungleiche ihrer Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dies gilt jedenfalls, wenn die Gleichheit oder Ungleichheit der Sachverhalte so bedeutsam sind, dass ihre Beachtung unter Gerechtigkeitsgesichtspunkten geboten erscheint. Dem Gesetzgeber/Satzungsgeber ist in den Grenzen des Willkürverbotes weitgehende Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Ob die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden worden ist, ist nicht zu prüfen. Durchbrechungen des Gleichheitssatzes durch Typisierungen und Pauschalierungen können durch Erwägungen der Verwaltungsvereinfachung und -praktikabilität gerechtfertigt sein, solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der Ausnahmen gering ist. Die Grenze liegt dort, wo ein sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung wesentlich gleicher oder die gesetzliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte fehlt (so BVerwG, 28.03.1995 - 8 N 3/93 -, juris m.z.w.N.; vgl. auch OVG M-V, 12.03.2003 - 4 K 7/01 -, juris, Rn. 30).

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Vorliegend regelt die Hafengebührensatzung die Höhe der Kaibenutzungsgebühr in der Weise, dass das Reedereiunternehmen, das im Kalenderjahr bereits 100.000 Passagiere befördert hat, für die Benutzung der Kai- oder Brückenanlagen pro an und von Bord gehendem Fahrgast 0,10 Euro Gebühren zahlt, das Unternehmen, das diese Beförderungszahlen im Kalenderjahr nicht erreicht, hingegen 0,24 Euro. Unter Zugrundelegung der von der Antragstellerin zur Gerichtsakte gereichten Übersicht über die technisch-wirtschaftlichen Kennzahlen des Hiddenseer Hafen- und Kurbetriebs für 2006 bedeutet das etwa, dass die Reederei Hiddensee im Jahre 2006 pro Fahrgast ungefähr 0,123 Euro Kaibenutzungsgebühren geschuldet hat, die Antragstellerin hingegen wie alle weiteren dort aufgelisteten Unternehmen 0,24 . In absoluten Zahlen ausgedrückt heißt das, dass die Reederei Hiddensee für ca. 600.000 beförderte Fahrgäste etwa 74.000,- Euro Kaibenutzungsgebühren für 2006 zu zahlen hatte, die Antragstellerin für etwa 63.000 beförderte Personen ca. 15.000,- Euro. Die Reederei Hiddensee hat damit pro Fahrgast im Durchschnitt nur etwa die Hälfte der für die weiteren Unternehmen geltenden Benutzungsgebühr zahlen müssen. Für alle Unternehmen ist die Benutzung der öffentlichen Einrichtung "Hafen" bzw. seines "Kais" hingegen eine Leistung von gleichem Wert und gleicher Bedeutung. Sie nehmen den befestigten Uferbereich des Hafens, die Kaimauer, sowie eventuell weitere Einrichtungen, etwa spezielle Einrichtungen zum Beladen und Löschen von Schiffen (z. B. Kräne), in Anspruch. Für die unterschiedliche Belastung dieser sich nach Art und Umfang der Inanspruchnahme gleichenden Benutzungsfälle ist auch unter Berücksichtigung der weitgehenden Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers keine einleuchtende gebührenrechtliche Rechtfertigung ersichtlich.

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Als eine solche Rechtfertigung scheidet hier insbesondere, worauf das Verwaltungsgericht allein schon entscheidungstragend (vgl. Beschlussabdruck Blatt 7) abgestellt hat, der Gesichtspunkt der Kostenverursachung aus. Dieser besagt, dass der für die Bemessung der Gebühr (mit-) entscheidende Wert einer Leistung (Art und Umfang der Inanspruchnahme, vgl. § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG) durch die Aufwendigkeit der Leistungserstellung zumindest mitbestimmt werden kann und die Kosten der Benutzung daher ein leistungsbezogenes Kriterium darstellen können. Daher kann es gerechtfertigt sein, im Sinne einer Kostenproportionalität eine Abnahme (Degression) des Gebührensatzes zu regeln, wenn bei einem Anstieg der Leistungsmenge die Kosten nicht proportional, sondern relativ schwächer steigen. Im Falle einer Kostendegression bei zunehmender Leistungsmenge können dann ermäßigte Gebührensätze oder "Mengenrabatte" geregelt werden. Eine eine Gebührendegression rechtfertigende Kostenproportionalität kann jedoch nur dann angenommen werden, wenn bei zunehmender Leistungs-(Benutzungs)menge auch berechtigterweise von relativ schwächer mitsteigenden Kosten gesprochen werden kann (vgl. dazu eingehend Lohmann in Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Stand: Januar 2008, § 6, Rn. 689; Gössl, Kommunalabgabengesetz Baden-Württemberg, Kommentar, Stand: März 2008, §14, Nr. 2.2.1.4.3; so auch Dewenter/Habermann/Riehl/Steenbock/Arndt/Mücke, Kommunalabgabengesetz Schleswig-Holstein, § 6, Nr.10.4.1). Dies ist nicht möglich, wenn die Kosten der Einrichtung vom Umfang ihrer Inanspruchnahme unabhängig sind und demzufolge eine große Leistungsmenge bzw. steigende Anzahl der Benutzungsfälle keine relativ schwächer steigenden Kosten mit sich bringen können. Eine Rechtfertigung für eine degressive Gebührengestaltung besteht dann unter dem Aspekt der Kostenproportionalität gerade nicht (vgl. Siemers in Aussprung/Siemers/Holz, KAG M-V, Kommentar, Stand: April 2008, § 6, Nr. 7.1.3.2).

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So liegt der Fall aber hier. Der Anteil der invariablen Kosten an den Gesamtkosten der Hafeneinrichtung in Höhe von 347.000,- liegt nach Mitteilung des Antragsgegners bei 91 %. Die Kosten seien fast ausschließlich reine Erstellungskosten der Anlagen (Abschreibung, Eigenkapitalverzinsung, Miete, Versicherung, Personalkosten etc.). Diese fielen das gesamte Jahr über schon durch die Bereitstellung der Anlage und unabhängig vom Umfang der in Anspruch genommenen Leistung an. Damit fehlt die Rechtfertigung aus dem Gesichtspunkt der Kostenverursachung, mit steigender Benutzungshäufigkeit degressive Gebühren vorzusehen. Jedem Benutzungsfall ist ein gleich großer Anteil der Fixkosten zuzurechnen. Die Annahme des Antragsgegners, dass bei steigender Inanspruchnahme der Einrichtung der Anteil der Fixkosten pro Benutzungsfall sinke, ist zwar gerechtfertigt. Es entfällt jedoch auch bei steigender Benutzung rechnungsmäßig auf jeden einzelnen Fall der Inanspruchnahme ein gleich hoher bzw. niedriger Fixkostenanteil. Der Umstand, dass sich der jedem Benutzungsfall kalkulatorisch zuzurechnende Anteil der Fixkosten mit steigender Zahl der Benutzungen verringert, gilt für jeden einzelnen Benutzungsfall gleichermaßen und nicht für den die Einrichtung umfangreicher in Anspruch nehmenden Benutzer in einem besonderen, eine Privilegierung durch eine Gebührendegression rechtfertigenden Maße.

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Aus der in der Beschwerde in Bezug genommenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 21.10.1994 - 8 C 21/92 -, NVwZ-RR 1995, 348, 349) folgt nichts anderes. Hier hat das Bundesverwaltungsgericht keine Aussage zur Zulässigkeit einer Gebührendegression getroffen, sondern im Gegenteil eine die konkrete Müllentsorgungsleistung vernachlässigende, pauschalierende Gebührenanknüpfung an Haushalte, die nach Menge, Gewicht oder Personenzahl nicht differenziert und insoweit (außerhalb des Aspektes der "Kostenproportionalität") kostenorientiert war, für zulässig gehalten. Der weitere Rechtsprechungsnachweis bezieht sich nicht auf eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, sondern auf eine Entscheidung des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts (Urteil vom 11.12.2002 - 5 D 13/02 -, NVwZ-RR 2003, 890ff), die zu dem dortigen Landesrecht ergangen ist und schon deshalb im hier zu entscheidenden Verfahren nicht weiterführt.

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Auch der Einwand der Beschwerde, die Antragstellerin profitiere davon, dass die Reederei Hiddensee das wesentliche Gebührenaufkommen als diejenige zu tragen habe, die die Insel verkehrstechnisch zu versorgen habe, an Fahrpläne gebunden sei und ihre Schiffe auch in den Wintermonaten fahren lassen müsse, wenn die Antragstellerin ihren Verkehr in Ermangelung wirtschaftlicher Rendite einstelle, deshalb sei ein ausschließlich linearer Gebührenmaßstab nicht gebührengerecht, stellt keine Rechtfertigung für die in § 10 Abs. 1 HafGebS geregelte Gebührendegression dar. In der Sache macht die Antragstellerin damit geltend, der Reederei Hiddensee dürfe wegen ihrer zugunsten der Insel Hiddensee bestehenden Versorgungsverpflichtungen ein günstigerer Gebührentarif eingeräumt werden als anderen Reedereien, die rein angebots- und renditeabhängig fahren könnten. Dieser Gesichtspunkt findet jedoch keine Stütze im Gesetz. Nach § 6 Abs. 3 Satz 1 und 2 KAG ist die Gebühr nach Art und Umfang der Inanspruchnahme der Einrichtung zu bemessen. Dieser Maßstab der Leistungsproportionalität erfährt in Satz 4 eine Ergänzung, indem hier Grundgebühr und Mindestgebühr für zulässig erklärt werden. Darin könnte ein Hinweis auf den Aspekt der Kostenorientierung bei der Gebührenbemessung gesehen werden (vgl. in diesem Sinne ausführlich Lohmann, a.a.O., Rn. 689). Gleiches gilt für die Zulässigkeit degressiver Gebühren für die Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung nach § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG. An keiner Stelle des Gesetzes wird dem Satzungsgeber jedoch die Möglichkeit eingeräumt, außerhalb von Leistungs- oder Kostenorientierung liegende Zwecke für die Bemessung von Benutzungsgebühren heranzuziehen. Um solcherart der Gebührenbemessung - in diesem Sinne - "fremde" Zwecke handelt es sich aber, wenn die degressiv gestaffelte Kaibenutzungsgebühr als Ausgleich für die oben genannten Versorgungsverpflichtungen und damit zusammenhängende betriebswirtschaftlich weniger rentable Fahrgasttransporte der Reederei Hiddensee dienen soll.

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Auch der Einwand der Beschwerde, bei einer ausschließlich linearen Staffelung der Gebühren subventionierten die "Großbenutzer" die "Kleinbenutzer", denn letztere profitierten gerade durch die Großbenutzer von sinkenden Gebühren, daher sei es gerecht, diesen Effekt durch eine einfache Degression auszugleichen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Bei gebotener auf den einzelnen Benutzungsfall gerichteter Betrachtungsweise "profitieren" die kleineren Reedereien wie die Antragstellerin nicht in größerem Maße von den hohen Benutzungszahlen der "Großbenutzer" der Einrichtung als diese selbst. Ihnen wird nur im Sinne der Leistungsproportionalität eine im Verhältnis ihrer Gebührenschuld höhere Gegenleistung geboten. Von einer Subventionierung, d.h. Bezuschussung könnte eher im Falle der hier streitigen Gebührendegression gesprochen werden. Die Absenkung des Gebührensatzes auf 0,10 pro Fahrgast geht zu Lasten der kleineren Reedereien, die bei einer leistungs- und kostenproportionalen Bemessung unter Verzicht auf eine Degression von einem für alle Benutzungsfälle geringeren Gebührensatz profitiert hätten.

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Die Gebührendegression des § 10 Abs. 1 HafGebS kann auch nicht angesichts § 6 Abs. 3 Satz 4 KAG Bestand haben, wonach die Erhebung einer Grundgebühr oder Mindestgebühr zulässig ist. Der Gesetzgeber hat mit der Einführung der Grundgebühr dem Umstand Rechnung getragen, dass bereits das Bereitstellen einer Einrichtung Kosten verursacht und zwar auch schon dann, wenn sie nicht oder noch nicht in Anspruch genommen wird. Die Grundgebühr kann auch erhoben werden, wenn die Vorhalteleistungen in Anspruch genommen werden (OVG M-V, 12.03.2003 - 4 K 7/01 -, juris, Rn. 29). Die Grundgebühr beruht auf der Erwägung, dass die Aufrechterhaltung der Betriebsbereitschaft der betreffenden Einrichtung invariable Betriebskosten verursacht, was es rechtfertigt, diese Vorhaltekosten unabhängig von dem Maß der Benutzung im Einzelfall vorab auf die Benutzer der Anlage zu verteilen (vgl. BVerwG, 01.08.1986 - 8 C 112/84 -, juris; Schulte/Wiesemann in Driehaus, a.a.O., § 6 Rn. 215 mit Hinweis auf BVerwG, 12.08.1981 - 8 B 20.81 -, juris). Eine derart orientierte Verteilung eines Teiles der invariablen Kosten der Hafeneinrichtung mag nach dem Inhalt der Beschwerde womöglich im Sinne des Antragsgegners liegen. Die gewählte Degression in § 10 Abs. 1 HafGebS ist jedoch keine derartige Grundgebühr. Denn sie belastet Fahrgastunternehmen, die die Häfen nur in ganz begrenztem Umfang anlaufen, nicht im Sinne einer solchen einen Teil der Fixkosten auf alle Benutzer vorab verteilenden Grundgebühr. So ist nach den o.g. Kennzahlen des Hiddenseer Hafen und Kurbetriebes auf die benutzungsschwächste Reederei in den Jahren 2004 bis 2006 lediglich eine Gebührensumme von 94,08 Euro, 99,84 Euro und 389,76 Euro entfallen. Eine nennenswerte Beteiligung an den Fixkosten der Hafeneinrichtung kann darin nicht gesehen werden.

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Auf die von Antragstellerseite aufgeworfene Frage der Ordnungsgemäßheit der der Hafengebührensatzung zugrundeliegenden Kalkulation ist nicht mehr einzugehen. Fragen des Gebührenmaßstabes und der Gebührenkalkulation können ohnehin im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes grundsätzlich nicht abschließend beantwortet werden (vgl. Senatsbeschluss, 14.09.2000 - 1 M 121/99 -, NordÖR 2001, 172).

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Der Einwand des Antragsgegners, das Verwaltungsgericht hätte die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches der Antragstellerin nur gegen Sicherheitsleistung aussprechen dürfen, weil ein erheblicher Teil der Gebührenforderung nicht auf die Kaibenutzungsgebühr entfalle, greift nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, dass es einen Fall der Teilnichtigkeit der Hafengebührensatzung nicht zu erkennen vermag und deshalb die gesamte Satzung für unwirksam hält. Auf diese zutreffenden Ausführungen wird Bezug genommen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Damit fehlt jedoch auch der in den angefochtenen Bescheiden neben der Kaibenutzungsgebühr erhobenen Hafengebühr die satzungsrechtliche Grundlage mit der Folge ihrer Rechtswidrigkeit. Schon danach bleibt für eine teilweise Anordnung der aufschiebenden Wirkung oder Anordnung einer Sicherheitsleistung kein Raum.

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c.) Die Wirksamkeit der Hafengebührensatzung erscheint außerdem noch aus einem weiteren Grund, der sich dem Senat ohne tiefergehende Prüfung aufgedrängt hat, ernstlich zweifelhaft. Der zwischen den Beteiligten diskutierte Punkt, wer Schuldner der Kaibenutzungsgebühren ist, das Reedereiunternehmen oder der einzelne Passagier, führt auf die Frage der nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG notwendigen satzungsmäßigen Bestimmung des Kreises der Gebührenschuldner. Nach § 4 Abs. 4 Satz 1 HafGebS sind für Gebühren, die auf Fahrzeuge, Geräte und sonstige Schwimmkörper entfallen, deren Eigentümer und/oder Benutzer gebührenpflichtig. "Für die Gebühren" - so heißt es in § 4 Abs. 4 Satz 2 HafGebS weiter -, "ist gebührenpflichtig:

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a) wer die Leistung veranlasst hat oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird,

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b) wer die Entrichtung der Gebühren durch eine Erklärung übernommen hat oder

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c) wer für die Gebührenschuld eines anderen kraft Gesetzes haftet"

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Damit stellt sich zum einen die Frage, in welchem sinnvollen Verhältnis die Sätze 1 und 2 des § 4 Abs. 4 HafGebS zueinander stehen sollen, insbesondere welche Gebührenpflichtigen Satz 2 meint, wenn zuvor bereits mit den Eigentümern und Benutzern von Fahrzeugen, Geräten und Schwimmkörpern ein Kreis von Gebührenschuldnern bestimmt worden ist. Vor allem aber steht die oben wiedergegebene Aufzählung (Buchstaben a bis c) weiterer Gebührenschuldner im klaren Widerspruch zu § 6 Abs. 4 Abs. 1 KAG, wonach Gebührenschuldner derjenige ist, der die mit der öffentlichen Einrichtung gebotene Leistung in Anspruch nimmt. Das ist nach dem Willen des Gesetzgebers (LT-Drs. 1/2558, S. 24) der Beteiligte des mit der Verwirklichung des Gebührentatbestandes zugleich entstehenden öffentlich-rechtlichen Gebührenschuldverhältnisses, also derjenige, der die gebührenpflichtige Einrichtung in Anspruch nimmt, mithin allein derjenige, der im Verhältnis zur Gemeinde die Gebühr schuldet (vgl. Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Kommentar, Stand: Januar 2008, § 2, Rn. 51). Für die Bestimmung weiterer Personen als Gebührenpflichtige ist danach kein Raum. Dies gilt auch für den Kreis der Kostenschuldner nach §13 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwKostG, an den § 4 Abs. 4 Satz 2 HafGebS offenbar angelehnt ist. §6 Abs. 4 Satz 1 KAG ist die für die Person des Schuldners von kommunalabgabenrechtlichen Benutzungsgebühren entscheidende Spezialbestimmung. Sie wird durch die für staatliche Verwaltungsgebühren geltende Bestimmung des § 15 VwKostG nicht verdrängt oder erweitert.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

29

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 GKG.

30

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz3 GKG).