Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-29, Aktenzeichen 13 K 2422/07
ECLI:DE:VGD:2008:0229.13K2422.07.00

Tenor

Die Beklagte wird unter entsprechender teilweiser Aufhebung ihres
Beihilfebescheides vom 25. September 2006 und unter Aufhebung ihres
Widerspruchsbescheides vom 16. März 2007 verpflichtet, dem Kläger auf seinen Antrag vom
13. September 2006 hin über das bereits Gewährte hinaus eine Beihilfe in Höhe von
20,00 Euro zu gewähren.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des auf Grund des Urteils
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit
in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger wendet sich gegen den Minderungsbetrag nach § 12 Abs. 1 Satz 2
der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfen in Krankheits-, Pflege- und
Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV). Er ist beihilfeberechtigter
Versorgungsempfänger und hat seinen ständigen Wohnsitz in Spanien.

3

Mit Bescheid vom 25. September 2006 setzte die Beklagte auf den Antrag des
Klägers vom 13. September 2006 hin eine Beihilfe für zwei Zahnarztrechnungen
seiner Ehefrau vom 10. November 2005 und 9. September 2006 fest. Bei der
Berechnung zog sie für jede Rechnung einen Eigenbehalt gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2
BhV in Höhe von 10,00 Euro ab.

4

Der Kläger wandte sich mit seinem Widerspruch gegen diese Abzüge. Er und
seine Ehefrau nähmen keine deutschen medizinischen Leistungen in Anspruch, weil
sie ständig im Ausland lebten. Daher könne vom ihm auch nicht verlangt werden,
dass er zur Sanierung des deutschen Gesundheitswesens beitrage.

5

Mit Widerspruchsbescheid vom 16. März 2007, zugestellt am 7. Mai 2007, wies
die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass sich
die Abzüge aus einer Anwendung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ergäben. Ein
Ermessensspielraum bestehe nicht. Auch für freiwillig und nicht im Auftrag des
Dienstherrn im Ausland lebende Beihilfeempfänger würden die Vorschriften der BhV
gelten.

6

Der Kläger hat am 8. Juni 2007 (Tag nach einem gesetzlichen Feiertag) Klage
erhoben.

7

Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren.
Ergänzend macht er geltend, für ihr Vorgehen könne sich die Beklagte auch nicht
darauf stützen, dass bei nicht im Inland entstandenen Aufwendungen von den
Verhältnissen an einem (fiktiven) Wohnort im Inland auszugehen sei.

8

Der Kläger beantragt sinngemäß,

9

die Beklagte unter entsprechender teilweiser Aufhebung
ihres Beihilfebescheides vom 25. September 2006 und unter
Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 16. März 2007
zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 13. September 2006
hin über das bereits Gewährte hinaus eine Beihilfe in Höhe von
20,00 Euro zu gewähren.

10

Die Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in den angefochtenen
Bescheiden. Außerdem macht sie geltend, dass mehrere Verwaltungsgerichte,
insbesondere das
Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, die Rechtmäßigkeit der in Rede stehenden
Regelung bestätigt hätten. Der Auslandsaufenthalt des Klägers ändere nichts an der
Anwendbarkeit dieser Regelung.

13

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung
einverstanden erklärt.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

15

Entscheidungsgründe:

16

Das Gericht kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten
ihr Einverständnis dazu gegeben haben, § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO).

17

Die Klage ist zulässig und begründet.

18

Der Kläger hat einen Anspruch auf weitere Beihilfe in Höhe von 20,00 Euro.
Soweit der Bescheid der Beklagten vom 25. September 2006 sowie deren
Widerspruchsbescheid vom 16. März 2007 die Gewährung der Beihilfe in dieser
Höhe versagen, sind sie rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten,
§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

19

Der Anspruch auf Bewilligung einer weiteren Beihilfe in dieser Höhe folgt aus den
Beihilfevorschriften.

20

Die Beihilfevorschriften sind grundsätzlich in der im Zeitpunkt der Entstehung der
Aufwendungen geltenden Fassung anzuwenden und damit hier in der Fassung der
27. und 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften
(Änderungsverwaltungsvorschrift) vom 17. Dezember 2003 (GMBl. 2004 S. 227) und
vom 30. Januar 2004 (GMBl. 2004, S. 379), die - soweit hier von Bedeutung - am
1. Januar 2004 in Kraft getreten sind. Die Beihilfevorschriften konkretisieren die
gesetzlich in § 79 Bundesbeamtengesetz (BBG) normierte Fürsorgepflicht des
Dienstherren, nach der der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und
Treueverhältnisses für das Wohl der Beamten und seiner Familie, auch für die Zeit
nach Beendigung des Beamtenverhältnisses, zu sorgen hat.

21

Die Konkretisierung durch Verwaltungsvorschriften genügt zwar nicht den
Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes, jedoch gelten die
Beihilfevorschriften zumindest für einen Übergangszeitraum weiter, um dem
Gesetzgeber die Möglichkeit einzuräumen, die erforderlichen Regelungen zu treffen.
Sie sind wie revisible Rechtsnormen auszulegen.

22

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 1. September 2004 -
1 A 4294/01 -, vom 24. Mai 2006 - 1 A 3706/04 - und vom 24. November 2006 - 1 A 461/05 -;
Beschluss vom 14. Februar 2007 - 1 A 1048/05 -, jeweils veröffentlicht in NRWE und juris.

23

Im Falle des Klägers ist von einer Weitergeltung der Beihilfevorschriften für die im
Zeitraum von November 2005 bis September 2006 entstandenen Aufwendungen
(noch) auszugehen, so dass sie trotz des fehlenden Gesetzescharakters
grundsätzlich als Anspruchsgrundlage heranzuziehen sind.

24

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103, und
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10. März 2006 -
1 A 1142/04 -, veröffentlicht in NRWE und juris.

25

Die Beklagte ist aber nicht nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV berechtigt, bei der
Berechnung der Beihilfe für die beiden in Rede stehenden Zahnarztrechnungen
einen Eigenbehalt gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV in Höhe von jeweils 10,00 Euro
abzuziehen.

26

Nach dieser Vorschrift, die durch die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur
Änderung der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 neu eingefügt worden ist,
mindert sich die Beihilfe um einen Betrag von 10,00 Euro je Kalendervierteljahr je
Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen für jede erste
Inanspruchnahme von ambulanten ärztlichen, zahnärztlichen oder
psychotherapeutischen Leistungen (sog. Praxisgebühr). Dies gilt nicht für - hier nicht
in Betracht kommende - Aufwendungen nach Satz 3.

27

Der von der Beklagten vorgenommene Abzug von insgesamt 20,00 Euro bezieht
sich auf zahnärztliche Behandlungen der Ehefrau des Klägers im vierten
Kalendervierteljahr 2005 und im dritten Kalendervierteljahr 2006. Er stimmt, anders
als der Kläger meint, auch insoweit mit den Vorgaben des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV
überein, als unberücksichtigt bleibt, dass der Kläger und seine Ehefrau - wie
vorgetragen wird - in Deutschland keine medizinischen Leistungen in Anspruch
nehmen. Denn auf diesen Umstand kommt es bei der Anwendung des § 12 Abs. 1
Satz 2 BhV nicht an. Im übrigen steht hier nicht in Frage, dass die beiden
Zahnarztrechnungen vom 10. November 2005 und 9. September 2006 in voller Höhe
beihilfefähig sind. Allein um eine etwaige Herabsetzung der Beihilfefähigkeit der
Höhe nach geht es aber bei der ebenfalls angesprochenen Vorschrift, dass unter
bestimmten Voraussetzungen von den Verhältnissen an einem (ggf. fiktiven)
Wohnort im Inland auszugehen ist (vgl. § 13 Abs. 1 BhV).

28

Die Beklagte durfte aber keine Eigenbehalte gemäß § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV
abziehen, weil die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der
Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 bzgl. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV wegen
Verstoßes gegen höherrangiges Recht nicht wirksam ist. Die Kammer hält insoweit
an ihrer bisherigen anderslautenden Rechtsprechung,

29

etwa Urteil vom 24. Januar 2007 - 13 K 8322/04 -, und vom 19. März 2007 - 13 K 4413/06 -,
beide veröffentlicht in NRWE und juris,

30

nicht mehr fest und folgt im Ergebnis der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,

31

Urteil vom 12. November 2007 - 1 A 995/06 -, nicht rechtskräftig, veröffentlicht in NRWE
und juris.

32

Die Bewertung, dass § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV unwirksam ist, steht nicht im
Widerspruch zu dem erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni
2004. In diesem wird ausgeführt, dass die Weitergeltung der Beihilfevorschriften
anzunehmen sei, damit gewährleistet ist, dass die Leistungen im Falle der Krankheit,
Pflegebedürftigkeit und Geburt nach einem einheitlichen Handlungsprogramm
erbracht werden, das hinsichtlich des Inhalts bislang in aller Regel keinen Anlass zu
Beanstandungen aus der Sicht höherrangigen Rechts geboten hat.

33

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103.

34

Damit sind einerseits der Zweck der Weitergeltung, nämlich die
Leistungserbringung nach einem einheitlichen Handlungsprogramm, und
andererseits die Grenzen der Weitergeltung bestimmt. Daraus lässt sich indes nicht
ableiten, dass sämtliche damaligen Regelungen der Beihilfevorschriften
fürsorgepflichtkonform waren oder dass damit alle, insbesondere auch weitreichende
Änderungen der Beihilfevorschriften unbedenklich zugelassen wären. Vielmehr wird
durch die Beschränkung auf den Regelfall und die Bezugnahme auf die
Vergangenheit deutlich, dass die Aussage zum einen nur den Status quo zum
Zeitpunkt der Entscheidung betraf und zum anderen nicht jede damals geltende
Regelung der Beihilfevorschriften als unter Fürsorgepflichtgesichtspunkten
unbedenklich angesehen wurde.

35

Auch lässt sich dem Urteil eine zumindest mittelbare Billigung des mit Wirkung
vom 1. Januar 2004 neu eingefügten § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV durch das
Bundesverwaltungsgericht nicht entnehmen. Zwar hat es zur Verdeutlichung der von
ihm aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken u.a. die Änderungen der
Beihilfevorschriften, die durch die 28. Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung
der Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 erfolgt sind, und damit auch die hier
streitbefangene Regelung des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV angesprochen und sich im
Anschluss daran trotz des vor diesem Hintergrund beanstandeten Defizits normativer
Regelungen allgemein für die einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften
ausgesprochen. Dass es sich in diesem Zusammenhang nicht ausdrücklich zu der
Weitergeltung von § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV geäußert hat, kann aber nicht als Billigung
verstanden werden.

36

So aber Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-Pfalz, Urteil vom
23. September 2005 - 10 A 10534/05 -, NVwZ 2006, 954; Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom
15. März 2006 - 3 K 4681/04 -, veröffentlicht in NRWE und juris.

37

Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht, da § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV bei der
Entscheidung über den konkreten Rechtsstreit keine Rolle spielte, diesen Punkt nach
Auffassung der Kammer offen gelassen. Entsprechendes gilt im Ergebnis für eine
weitere Entscheidung,

38

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 19. Juli 2007 - 2 B 56/07 -, veröffentlicht in
juris,

39

bei der es allein um die als Revisionszulassungsgrund aufgeworfene Frage ging,
ob § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV im Hinblick auf freiwillig in der gesetzlichen
Krankenversicherung versicherte Beamte zu einer gegen Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz
verstoßenden Benachteiligung führt.

40

Die Unwirksamkeit der 28. Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Änderung der
Beihilfevorschriften vom 30. Januar 2004 bzgl. § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV folgt daraus,
dass mit dieser neu eingefügten Vorschrift die Grenzen einer Weitergeltung - wie sie
vom Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die Beihilfevorschriften anerkannt
wurden - inhaltlich überschritten sind. Bei der darin geregelten Eigenbeteiligung
(Praxisgebühr) handelt es sich um eine Systemänderung, die bereits begrifflich die
Bedeutung einer Weitergeltung überschreitet.

41

Mit der Einführung der Praxisgebühr wurde eine entsprechende Regelung der
gesetzlichen Krankenversicherung (§ 28 Abs. 4 Sozialgesetzbuch V, SGB V) in das
Beihilferecht übernommen. Die Be- und Entlastungen, welche die gesetzlich
Krankenversicherten infolge des Gesetzes zur Modernisierung der gesetzlichen
Krankenversicherung vom 14. November 2003 treffen, sollten „wirkungsgleich" u.a. in
die Beihilferegelungen für Beamte übertragen werden.

42

Vgl. Beschlussempfehlung des Ausschusses für Gesundheit und Soziale Sicherheit vom
24. September 2003, BT-Drs. 15/1584, Nr. IV.

43

Eine dem § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV vergleichbare Regelung gab es bis dahin in
den Beihilfevorschriften nicht. Zwar sahen diese bereits seit 1993 Zuzahlungen für
Arznei- und Verbandmittel vor.

44

Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Urteil vom 15. März 2007 - 4 B 31.05 -
und Verwaltungsgericht Frankfurt, Urteil vom 25. April 2005 - 9 E 3436/04 -, beide veröffentlicht
in juris, die von einer Wirksamkeit des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ausgehen.

45

Eine derartige, von den konkreten Aufwendungen losgelöste und pauschalierte
Form der Eigenbeteiligung, wie sie die Praxisgebühr darstellt, war dem System des
Beihilferechts jedoch bis dahin fremd. Sie erweitert den Kreis der
Eigenbeteiligungsregelungen nicht nur quantitativ, sondern auch qualitativ. Die
Einführung dieser neuen Art der Eigenbeteiligung kann deshalb nach Auffassung der
Kammer nicht als eine bloße Fortschreibung bisher vorhandener Regelungen
eingestuft werden.

46

Damit liegt in Bezug auf § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV einer der in der erwähnten
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,

47

Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103,

48

genannten „erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfe- und
Vorsorgestandard" vor, die dem parlamentarischen Gesetzgeber vorbehalten sind.
Eine solche gesetzgeberische Entscheidung fehlt jedoch.

49

§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ist daher wegen Verstoßes gegen den
Gesetzesvorbehalt nicht wirksam geworden und kann einen Ausschluss des
Anspruchs des Klägers nicht begründen.

50

Vgl. zur im Ergebnis selben Bewertung von § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 BhV: Verwaltungsgericht
Düsseldorf, Urteil vom 25. Januar 2008 - 13 K 25/07 - und Verwaltungsgericht Göttingen, Urteil
vom 4. Oktober 2006 - 3 A 608/05 -, DÖD 2007, 233; vgl. zur im Ergebnis gegenteiligen
Bewertung von § 12 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a) BhV: Verwaltungsgericht Düsseldorf, Urteil
vom 29. Februar 2008 - 13 K 1005/07 -.

51

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

52

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

53

Die Berufung ist zuzulassen, weil die Frage der Wirksamkeit einer
Beihilfeminderung nach § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV grundsätzliche Bedeutung hat, § 124
Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

54