Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-03, Aktenzeichen 3 K 1122/99
ECLI:DE:VGGE:2006:0303.3K1122.99.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Änderung des Bescheides des Präsidenten des
Oberlandesgerichts I. vom 21. Januar 1999 und unter Aufhebung dessen
Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 1999 verpflichtet, dem Kläger eine weitere
Beihilfe in Höhe von 102,26 Euro (200,00 DM) nebst 5 Prozent Zinsen über den
Basiszinssatz ab dem 2. März 1999 zu bewilligen.

Die Kosten des Rechtsstreits trägt der Beklagte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollsteckbar.

Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger ist B. im Dienst des beklagten Landes. Am 14. Januar 1999
beantragte er beim Präsidenten des Oberlandesgerichts I. eine Beihilfe zu
Aufwendungen aus den Jahren 1998 und 1999 für sich und seine
berücksichtigungsfähige Ehefrau. Die für das Jahr 1999 geltend gemachten
Aufwendungen in Höhe von insgesamt 870,55 DM sah die Beihilfestelle des
Präsidenten des Oberlandesgerichts I. als beihilfefähig an und errechnete auf der
Grundlage des § 12 der Beihilfeverordnung (BVO) unter Berücksichtigung der
Beihilfebemessungssätze für den Kläger und seine berücksichtigungsfähige Ehefrau
eine Beihilfe in Höhe von 435,28 DM. Von dieser wurden auf der Grundlage des §
12a BVO 200,00 DM Kostendämpfungspauschale abgezogen und die dem Kläger für
das Jahr 1999 zukommende Beihilfe auf insgesamt 235,28 DM festgesetzt.

3

Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies der Präsident des OLG I. mit
Widerspruchsbescheid vom 11. Februar 1999, dem Kläger gegen
Empfangsbekenntnis zugestellt am 19. Februar 1999, zurück. Er führte aus, die
getroffene Entscheidung entspreche der Regelung des § 12a BVO, gegen den
verfassungsrechtliche Bedenken nicht bestünden.

4

Mit der am 2. März 1999 erhobenen Klage führt der Kläger aus:
Die Kostendämpfungspauschale sei bereits deshalb rechtswidrig, da ein Verstoß
gegen das Alimentationsprinzip vorliege. Inhalt des Besoldungsgesetzes könnten
zwar die konkret anfallenden Behandlungskosten im Krankheitsfall nicht sein, die
Bezüge enthielten aber einen Durchschnittssatz für Krankenversicherungsbeiträge.
Neben dieser Alimentation greife zur Abdeckung der konkreten Behandlungskosten
das Beihilfesystem. Ziel dieser beiden Systeme sei es, dass der Beamte trotz
anfallender Behandlungskosten seinen Lebensstandard und seine allgemeinen
Verbrauchs- und Lebensgewohnheiten beibehalten könne. Bei dieser
Betrachtungsweise werde deutlich, dass die Beihilfe als Ergänzung der
Regelalimentation gesehen werden könne, die eine Ausprägung der Fürsorgepflicht
sei. Es solle verhindert werden, dass der Beamte nach einer Erkrankung zusätzlich
belastet werde. Das könne nur erreicht werden, wenn der Beamte die Möglichkeit
habe, sich für alle in Betracht kommenden Krankheitsfälle zu zumutbaren
Bedingungen zu versichern. Gerade dieses werde durch die
Kostendämpfungspauschale ausgeschlossen. Diese Konstellation führe dazu, dass
der Grundsatz der Trennung und Ergänzung zwischen Alimentationsprinzip und
Beihilfesystem aufgehoben werde. Im Übrigen sei die Kostendämpfungspauschale
nicht an konkret anfallende Behandlungskosten gekoppelt, sondern greife auf das
Alimentationsprinzip durch und führe damit zu einer indirekten
Besoldungsminderung.

5

Der pauschale Abzug durch die Kostendämpfungspauschale sei auch unter dem
Gesichtspunkt der Regelungszuständigkeit rechtswidrig. Da es sich um eine
verkappte Besoldungsminderung handele, falle die Änderung der Höhe der
Dienstbezüge ausschließlich in den Kompetenzbereich des Bundes.

6

Die Regelung sei zudem unverhältnismäßig. Es gehe nicht darum, die Kosten im
Gesundheitswesen zu vermindern, sondern allein darum, den Landeshaushalt um
die eingehaltenen Beiträge zu entlasten. Demgemäss diene die
Kostendämpfungspauschale nicht dem Zweck der Minderung der Gesundheitskosten
sondern allein der Entlastung des Haushaltes.

7

Im Übrigen verstoße § 12a BVO auch gegen Artikel 33 Abs. 5 des
Grundgesetzes, weil der Gesetzgeber verpflichtet sei, Beamte nicht schlechter zu
stellen als private Arbeitnehmer. Zwar müssten sich auch privatrechtliche
Arbeitnehmer an den verursachten Krankheitskosten entsprechend der Höhe der
Krankheitskosten beteiligen. Vorliegend sei die Kostendämpfungspauschale jedoch
unabhängig von der Höhe der Kosten. Dies könne dazu führen, dass - je nach
Fallgestaltung - eine Beihilfe ganz entfalle, eine Beteiligung des Staates an den
Krankheitskosten seines Beamten im Einzelfall daher nicht mehr vorgenommen
werde. Insofern sei auch Art. 3 des Grundgesetzes tangiert. Denn die Belastung sei
relativ höher je geringer die Krankheitskosten im Jahr tatsächlich seien.

8

Zudem sehe § 12a BVO vor, dass bei Beamten der Besoldungsgruppen A 7 bis
A 11 ein Betrag in Höhe von 200,00 DM abgezogen werde. Dieser Aspekt verstoße
zum einen gegen die Fürsorgepflicht des Art. 33 Abs. 5 GG und zum anderen gegen
Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes. Obwohl er sich in der Besoldungsgruppe A 9
befinde und daher einen geringeren Besoldungsanspruch habe als Beamte, die sich
in der Besoldungsgruppe A 11 befänden, habe er den gleichen
Kostendämpfungspauschalbetrag zu zahlen, obwohl er ungefähr 1.100,00 DM
weniger in der letzten Dienstaltersstufe verdiene. Er werde daher ungleich höher
belastet.

9

Der Kläger beantragt,

10

das beklagte Land unter Änderung des Bescheides des Präsidenten des
Oberlandesgerichts I. vom 21. Januar 1999 und unter Aufhebung dessen
Widerspruchsbescheides vom 11. Februar 1999 zu verpflichten, ihm eine weitere
Beihilfe in Höhe von 200,00 DM (102,26 Euro) nebst 5 Prozent Zinsen über den
Basiszinssatz zu gewähren.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er vertritt die Ansicht, die Einführung der nach Besoldungsgruppen gestaffelten
Kostendämpfungspauschale verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Auf die
Ausführungen im Schriftsatz vom 19. August 1999 wird Bezug genommen.

14

Die Kammer hat mit Beschluss vom 28. Juni 2002 das Verfahren ausgesetzt und
die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts eingeholt zu der Frage, ob § 12a
der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und
Todesfällen in der Fassung des Art. 2 Abs. 8 Nr. 3 des Haushaltssicherungsgesetzes
vom 17. Dezember 1998 - GV NRW S. 750 - mit Art. 33 Abs. 5, Art. 74a Abs. 1 und 4
und Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes vereinbar ist.

15

Auf die Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Dezember 2003,
im Hinblick auf den inzwischen ergangenen Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106,
225 und die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C
24.02 - zu der in ihrer Struktur ähnlichen niedersächsischen
Kostendämpfungspauschale den Vorlagebeschluss zu überprüfen, entsprechend zu
ergänzen oder vollständig neu zu fassen, hat die Kammer mit Beschluss vom
10. Februar 2004 den Vorlagebeschluss vom 28. Juni 2002 aufrechterhalten und
dahingehend ergänzt, dass zusätzlich die Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts eingeholt werde, ob § 12a der Verordnung über die
Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen in der Fassung
des Art. 2 Abs. 8 Nr. 3 des Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998,
GVBl NRW S. 750 mit § 1 Abs. 4 des Bundesbesoldungsgesetzes in der Fassung
der Bekanntmachung der Neufassung vom 3. Dezember 1998 - Bundesgesetzblatt I,
3434 - und § 3 Abs. 1 des Beamtenversorgungsgesetzes in der Fassung des Art. 9
des Gesetzes vom 6. August 1998 - Bundesgesetzblatt I, 2026 - vereinbar sei.

16

Mit Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02, 12/02, 13/02 - hat das
Bundesverfassungsgericht die Vorlagen für unzulässig erklärt.

17

Die Parteien haben übereinstimmend auf eine mündliche Verhandlung
verzichtet.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakten und die beigezogenen Materialien (Beiakten Hefte 2 bis 4) Bezug
genommen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Die Kammer kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Parteien
hierauf verzichtet haben, § 101 Abs. 2 VwGO.

21

Die Klage ist begründet. Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung einer
weiteren Beihilfe in Höhe von 102,26 Euro. Die Kürzung der mit Antrag vom
13. Januar 1999 beantragten und mit Bescheid vom 21. Januar 1999 festgesetzten
Beihilfe für das Jahr 1999 in Höhe von 435,28 DM um 200,00 DM ist rechtswidrig und
verletzt den Kläger in seinen Rechten.

22

Nach § 12 BVO in der hier anzuwendenden Fassung des
Haushaltssicherungsgesetzes vom 17. Dezember 1998 steht dem Kläger zu seinen
geltend gemachten Aufwendungen in Höhe von 870,55 DM (Jahr 1999) unstreitig
eine Beihilfe in Höhe von 435,28 DM zu. Die Kürzung der Beihilfe um 200,00 DM
kann nicht auf § 12a BVO gestützt werden.

23

Ob § 12a BVO bereits in formeller Hinsicht gegen höherrangiges Recht verstößt,
insbesondere weil es an einer entsprechenden Ermächtigungsgrundlage mangelt,
bedarf keiner abschließenden Entscheidung. Die Kammer hat hinsichtlich der
Änderung des § 4 Abs. 1 Nr. 2a BVO und der Neufassung des Satzes 5 in § 88 LBG
die Ansicht vertreten, dass ein Gesetzgeber zeitgleich sowohl die
Ermächtigungsgrundlage als auch die darauf gestützte geänderte Norm erlassen
kann,

24

vgl. Urteil vom 16. Dezember 2005 - 3 K 4827/99 -.

25

Ob § 12a BVO sich im Rahmen einer "vertretbaren Selbstbeteiligung an den
Kosten" hält, bedarf keiner Entscheidung, da die Kammer § 12a BVO für
verfassungswidrig hält. Dieses festzustellen, unterliegt der eigenen
Prüfungszuständigkeit der Kammer,

26

vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02, 12/02, 13/02 -
.

27

Mit Beschluss vom 28. Juni 2002, den Parteien als Vorlagebeschluss an das
Bundesverfassungsgericht bekannt, hat die Kammer dargelegt, dass die
Kostendämpfungspauschale mit dem Grundgesetz nicht vereinbar ist. Sie hält durch
Art. 33 Abs. 5 GG geschützte hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums für
verletzt, weil den Beihilfeberechtigten unter Verstoß gegen die Alimentationspflicht
nicht versicherbare Selbstbehalte auferlegt werden, und hat unter Darlegung des
Verhältnisses Alimentation-Beihilfe dazu ausgeführt:

28

"Dabei folgt die Kammer der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
und des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die derzeitige Ausgestaltung der
Gesundheitsvorsorge der Beamten durch eine Kombination von in eigener
Verantwortung geleisteter Eigenvorsorge und ergänzender Beihilfe selbst kein
hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums,

29

- ständige Rechtsprechung, vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR
1067/80 - BVerfGE 58, 68; Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -
BVerfGE 83, 89 -, Beschuss vom 25. September 2001 - 2 BvR 2442/94 - juris KVRE
303280101: zu den rechtlichen und tatsächlichen Grenzen der Ablösung des
Beihilfenrechts vgl. Schwidden, Beamte in die gesetzliche Krankenversicherung?,
RIA 98, 60 und Axer, Beihilfe unter dem Regime der Sozialversicherung, DVBl. 97,
698 -

30

sondern Ausgestaltung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist. Die dieser
Auffassung entgegenstehenden Stimmen in der Literatur,

31

vgl. etwa Axer, Beihilfen unter dem Regime der Sozialversicherung, DVBl. 97,
698; Lecheler, Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland,
2. Auflage, Band III § 72: Der öffentliche Dienst Rdnr. 62; von "Sonderalimentation"
sprechen Summer/Rometsch, Alimentationsprinzip gestern und heute, ZBR 1981, S.
18; Jachmann, Zur Rechtsnatur der Beihilfevorschriften, ZBR 1997, 343,

32

überzeugen letztlich nicht.

33

Sie werden nicht dem Charakter der Beihilferegelungen als Instrument einer
flexiblen Reaktion auf unabwendbare und im Einzelfall auch unabsehbare
Nothilfelagen gerecht.

34

Dazu:	BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1967 - VI C 28.67 - BVerwGE 27, 189;
Urteil vom 30. April 1974 - II C
- 6.73 - BVerwGE 45, 172, Urteil vom 20. Oktober 1976 - VI C 187.73 - BVerwGE 51,
193; Urteil vom 16. Dezember 1976 - VI C 24.71 - DÖD 77, 55; Urteil vom 07.
Oktober 1965 - VIII C 63.63 - BVerwGE 22, 160; Urteil vom 28. April 1977 - II C 2.75
- BVerwGE 52, 358.

35

Auch erlaubt die Einbeziehung der Beihilferegelung in die Alimentation nicht, die
ergänzenden Beihilfeleistungen des Dienstherrn in ein angemessenes Verhältnis zu
den Mitwirkungspflichten,

36

vgl. dazu:	BVerwG Urteil vom 25. Juni 1987, 2 C 57.85, BVerwGE	75,
322; Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 124.63, Buchholz 238.91 Nr. 4 Ziffer 10 BhV
Nr. 1; Urteil vom 30. April 1974 - II C 6.73 - BVerwGE 45, 172; Urteil vom 21. März
1979 - 6 C 78.78 - ZBR 79, 233,

37

und Begrenzungen,

38

vgl. dazu:	BVerfG, Beschluss vom 16. September 1992 - 2 BvR 1161/89,
DVBl. 92, 1590; Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89;
BVerwG, Urteil vom 10. April 1997 - 2 C 7. 96 -, NJW 97, 3526; Urteil vom
30. November 1964 - VIII C 268.63, BVerwGE 20, 44; Urteil vom 29. April 1971
- II C 4.69 -, Buchholz 238.91 - BhV Nr. 2; Urteil vom 28. Juni 1964 - VIII C 334.63 -
BVerwGE 21, 258; Urteil vom 12. Juni 1967
- VI C 28.67 - BVerwGE 27, 189; Urteil vom 13. März 1980 - 6 C 1.79, BVerwGE 60,
88, Urteil vom 17. Dezember 1981 - 2 C 24.81 - RIA 82, 94, Urteil vom 26. Oktober
1967 - II C 62.67 -, BVerwGE 28, 174,

39

zu setzen, die sich daraus ergeben, dass das Beamten- und Richterverhältnis ein
prinzipiell auf Lebenszeit,

40

vgl. dazu:	BVerfG, Beschluss vom 07. Oktober 1992
- 2 BvR 1318/92 -, NVwZ 93, 467,

41

begründetes Dienst- und Treueverhältnis ist und diese gegenseitige Bindung es
im Bereich der Krankheitsfürsorge rechtfertigt, vom Bediensteten in Einzelfällen eine
Mitverantwortung für die zügige und sparsame Abwicklung des Krankheitsfalles zu
verlangen.

42

Den Stimmen in der Literatur, die die Beihilferegelung als Teil der
Alimentationspflicht ansehen, ist allerdings zuzugeben, dass die Absicherung der
Kosten aus Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, soweit es die hieraus
resultierenden, also außergewöhnliche Fallgestaltungen nicht betreffende
Regelbelastungen angeht, in der für die Bestimmung der hergebrachten Grundsätze
des Berufsbeamtentums maßgeblichen Zeit vor 1933 den Aufwendungen
zugerechnet worden ist, zu deren Finanzierung der Beamte auf Mittel aus seiner
Besoldung verwiesen werden konnte. Zur Bewältigung der damit verbundenen
allgemeinen Risiken wurden die Beschäftigten deshalb im Prinzip auf ihre Bezüge
verwiesen. Der Dienstherr ging davon aus, dass ein Teil der Alimentation für Kosten
aus Krankheits-, Geburts- und Todesfällen bestimmt war.

43

So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 155.63 -, BVerwGE
19, 10 (12),

44

Dieses Verständnis wird im Weiteren dadurch belegt, dass den Beamten schon
bei Einführung der gesetzlichen Krankenversicherung Vorsorgefreiheit gewährt
wurde. Eine solche Freistellung auch der Beamten des einfachen und mittleren
Dienstes ist nur verständlich, wenn der Grundsatz vorausgesetzt wird, dass die vom
Dienstherrn zur Verfügung gestellten Bezüge auch das Krankheitsrisiko im Prinzip
absichern.

45

Der Dienstherr leistete darüber hinaus nur bei äußersten Notlagen
Unterstützungen. Dem entspricht auch die Konzeption der Beihilfegrundsätze von
1923 (RBB 1923, 115) und 1928 (RBB 1928, Seite 197), die der Höhe nach
jedenfalls teilweise auch auf die den Beihilfeberechtigten zukommenden Bezüge
abstellten und auch durch die prinzipielle Einbeziehung des sonstigen Vermögens
des Beamten gekennzeichnet waren, so dass im Grundsatz nur bei einem
wirtschaftlichen Notstand im Rahmen der bereitgestellten Haushaltsmittel ohne
Rechtsanspruch Beihilfen bewilligt werden konnten.

46

Vgl. etwa Nr. 5 - 7 der Grundsätze für die Gewährung von Notstandsbeihilfen für
Reichsbeamte und Soldaten der Wehrmacht vom 21. April 1923 RBB 115 und §§ 41,
43 und 56 der Beihilfen bei Krankheits-, Geburts- und Todesfällen
(Notstandsbeihilfen) für Reichsbeamte und Soldaten der Wehrmacht vom
11. Dezember 1928 RBB
S. 197.

47

Es mag dahinstehen, ob die soziale Lage der Beamten zu Beginn der
ausdrücklichen Regelung von Notstandsbeihilfen bei Krankheits-, Geburts- und
Todesfällen tatsächlich noch den grundsätzlichen Verweis auf die Besoldung
rechtfertigt. Jedenfalls sind die Beihilfen trotz ihrer formalen Abhängigkeit von der
Haushaltslage und ihrer Ausgestaltung als Ermessensentscheidung tatsächlich als in
der Regel notwendige Ergänzung der Bezüge in Krankheitsfällen verstanden und
damit der vollständige Verweis der Beihilfeberechtigten auf die Besoldung und
Versorgung in den Hintergrund gedrängt worden.

48

Wegen dieser vom Charakter der Notstandsbeihilfen abweichenden Praxis ist bei
der Neubearbeitung der Beihilfegrundsätze vom 25. Juni 1942 (RBB 1942, Seite
157) formal auf die Ausgestaltung der Beihilfen als eine auf Notfälle im Rahmen der
Haushaltsmittel begrenzte Notstandsbeihilfe verzichtet und ein Rechtsanspruch auf
Beihilfen begründet worden. An dieses Verständnis knüpft das derzeitige
Beihilferecht bis heute unstreitig an.

49

Vgl. zur geschichtlichen Entwicklung des Beihilfenrechts im Übrigen: BVerwG,
Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 155.63 -, BVerwGE 19, 10; BayVGH, Entscheidung
vom 04. Dezember 1958 - 10-VII-58 -; DÖV 1959, 307; BVerwG, Urteil vom
19. Dezember 1963 - VIII C 26.63 - Buchholz, 235.1 Bayern Art. 47 BesG Nr. 1: Urteil
vom 30. November 1964 - VIII C 268.63, BVerwGE 20, 44; Urteil vom 25. Juni 1964 -
VIII C 23.63 -, BVerwGE 19, 49; Urteil vom 23. März 1972 - VI C 27.69 -, BVerwGE
40, 42; Urteil vom 07. Oktober 1965 - VIII C 63.63 -, BVerwGE 22, 160.

50

Diese historische Entwicklung hat zur Folge, dass erst im Lauf der seit 1942
gesicherten Rechtsentwicklung bei Krankheit, Geburts- und Todesfällen die
Beihilfeleistungen als Regelfälle für die Anwendung der Fürsorgepflicht angesehen
worden sind. Das bedeutet jedoch keineswegs, dass die Beihilfeleistungen allein
wegen dieser Zuordnung nunmehr mit den Alimentationspflichten des Dienstherrn
nicht mehr verknüpft sind. Dagegen spricht schon, dass nichts die Annahme
rechtfertigt, die Beihilfeleistungen seien zugestanden worden, obwohl der Dienstherr
von tatsächlich ausreichenden Bezügen allein aus der Besoldung und Versorgung
zur Absicherung insbesondere des Krankheitsrisikos ausgegangen ist. Für eine
derartige Vergünstigung, die einer generellen Besoldungserhöhung um die Beihilfen
entsprochen hätte, bestand zu keiner Zeit Anlass. Vielmehr waren für die teilweise
Absicherung des Krankheitsrisikos über die Beihilfe schon immer auch
Zweckmäßigkeitserwägungen maßgebend, die vielfältigen Überlegungen Rechnung
getragen haben. Dazu zählte nicht nur die weiter bestehende Notwendigkeit, in
außergewöhnlichen Notfällen Hilfe zu leisten, sondern auch die Vielfältigkeit der
denkbaren Hilfefälle und die eingeschränkte Möglichkeit, diese kostengünstig durch
Abschluss von Versicherungen umfassend abzusichern. Diese und andere Gründe
sparsamer und zweckmäßiger Mittelverwendung führten wesentlich dazu, zumindest
teilweise von einer globalen Absicherung der genannten Risiken über die Bezüge
abzusehen und an deren Stelle die Gesamtabsicherung insbesondere des
Krankheitsrisikos durch die Besoldung ergänzende, anlassbezogene Zuschüsse
vorzusehen. Das ändert am Grundverständnis, dass im Rahmen der Alimentation der
vollständige Schutz in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen gewährleistet ist, nichts.
Vielmehr stehen Beihilfeleistungen und Besoldung in einem
Gegenseitigkeitsverhältnis, sie sind nicht voneinander unabhängig, sondern
aufeinander bezogen.

51

Vgl. dazu insb. BVerwG, Urteil vom 26. September 1996
- 2 C 22/95 -, NVwZ - RR 1997, 482 m. w. N; Schwidden, Beamte in die gesetzliche
Krankenversicherung?, RIA 98, 60.

52

Nach wie vor gilt, dass Krankheit, Geburt und Tod als schicksalhafte, nach dem
traditionellen Verständnis durch den Beihilfeberechtigten nicht zu beeinflussende
Umstände, die das Leben des Beihilfeberechtigten in entscheidendem Umfang
prägen, von dem Grundsatz umfasst sind, dass das Alimentationsprinzip den
gesamten Lebensunterhalt,

53

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.
63 -, BVerwGE 20, 44; Urteil vom 07. Oktober 1965 - VIII C 63.63 - BVerwGE 22,
160; Urteil vom 30. Mai 1974 - II C 6.73 - BVerwGE 45, 172; Urteil vom 28. Juni 1990
- 2 C 35.87 -, BVerwGE 85, 209; dazu auch Pechstein, Familiengerechte Besoldung
als Verfassungsgebot, ZBR 2000, 1 (S. 4), Thiele, Amt , Berufsbeamtentum,
Alimentationsprinzip - missverstandenen Begriffe, DÖD 97, 1; Summer, Gehen wir
vorwärts oder gehen wir zurück?, ZBR 2002, 109 (110),

54

des Beihilfeberechtigten abdeckt und diese Gewährleistung des
Alimentationsprinzips prinzipiell unabdingbar, unverzichtbar und unteilbar vom
Dienstherrn zu gewährleisten ist. Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht in seiner
Entscheidung vom 30. März 1977,

55

- 2 BvR 1039, 1045/75 - BVerfGE 44, 249,

56

herausgestellt, dass "verfassungsrechtlich zwingend gefordert und damit
vorausgesetzt ist, dass

57

1. der Beamte weiterhin innerhalb des öffentlich-rechtlichen Dienst- und
Treueverhältnisses rechtlich und wirtschaftlich abgesichert ist,

58

2. die personelle Bindung zum Dienstherrn für die Unterhaltsgewährung
ungeschmälert bestehen bleibt und

59

3. die Angemessenheit des Unterhaltes nach Maßgabe des Alimentationsprinzips
im Gehalt selbst gewahrt ist."

60

Dieser Entscheidung,

61

vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 30. September 1987 - 2 BvR 933/82 -
BVerfGE 76, 257 (319 f),

62

wie auch der hieran anknüpfenden Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts ist zu entnehmen, dass Maßstab der Gewährleistungen
aus dem Alimentationsprinzip zum einen die Verhältnisse sind, wie sie sich aus der
tatsächlich gelebten Lebenswirklichkeit der vergleichbaren gesellschaftlichen
Schichten ergeben und sich andererseits die Abstufung der den Beamten
zukommenden Alimentation an der Amtsaufgabe zu orientieren hat und
amtsangemessen auszugestalten ist. Unbestritten ist in diesem Zusammenhang
gleichfalls, dass die sonstigen Vermögensverhältnisse des Beamten für die
Ausgestaltung der Alimentationsleistungen unerheblich sind, die Alimentation also
von der wirtschaftlichen Lage des jeweiligen Bediensteten,

63

- in den Worten des Bundesverfassungsgerichts "grundsätzlich ohne Rücksicht
auf seine individuellen Einkommens- und Vermögensverhältnisse", vgl. BVerfG,
Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, vgl. auch
BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987
- 2 N 1.86 - E 77, 345,

64

unabhängig allein nach der Amtsangemessenheit zu bemessen ist. Nach
ständiger Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts als auch des
Bundesverwaltungsgerichts hat diese Ausgestaltung des Dienst- und
Treueverhältnisses zur Folge, dass die Beamten und Richter wegen ihrer
umfassenden Absicherung aller Lebensumstände von der gesetzlichen
Krankenversicherung befreit sind und es deshalb ihrer eigenverantwortlichen
Vorsorgeentscheidung überlassen bleibt, wie sie sich mit den Mitteln aus ihren
Bezügen gegen die Risiken insbesondere der Erkrankung absichern. Selbst wenn
diese Vorsorgefreiheit als solche nicht als Teil der hergebrachten Grundsätze des
Berufsbeamtentums angesehen wird, was das Bundesverfassungsgericht in
ständiger Rechtsprechung ausdrücklich offengelassen hat, ist die mit der
vollkommenen Absicherung der Lebensumstände durch die Alimentation
gewährleistete Vorsorgefreiheit des Beamten jedenfalls gegenwärtig ein tatsächlicher
Grundsatz des Bundesrechts und als solcher zu beachten.

65

In konsequenter Umsetzung dieser Funktion des Alimentationsprinzips gehört
zum Lebensunterhalt eindeutig auch die Gewährleistung der Finanzierung einer -
den tatsächlichen Umständen der Gesellschaft Rechnung tragenden
amtsangemessenen - Krankenversicherung. Der Besoldungs- und
Versorgungsgesetzgeber ist deshalb vom Alimentationsprinzip her verpflichtet, dafür
Sorge zu tragen, dass eine angemessene Krankenversicherung finanziert werden
kann. Er ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts deshalb auch
verpflichtet, ggf. - bei einem zu hohem Anteil der Kosten der Gesundheitsvorsorge in
Bezug auf die amtsangemessenen Bezüge - die Alimentation entsprechend zu
erhöhen.

66

BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 (78);
BVerwG, Urteil vom 20. November 1964 - VIII C. 268,63 -; BVerwGE 20, 44, Urteil
vom 30. Juni 1983 - 2 C 36.81 - Buchholz 238.911 Nr. 4 BhV Nr. 1; BVerfG,
Beschluss vom 25. September 1991
- 2 BvR 2442/94 - juris KVRE 303280101.

67

Nur in diesem Zusammenhang kann und muss der Besoldungs- und
Versorgungsgesetzgeber die Leistungen aus öffentlichen Kassen, die den Risiken
Krankheit, Geburt und Tod Rechnung tragen, berücksichtigen. Unabhängig von der
Verpflichtung, die gesamten Lebensumstände beamtenrechtlich zu regeln, sind die -
regelmäßigen - Fürsorge-leistungen zu diesen Risiken der Entscheidung
zugrundezulegen,

68

zur Notwendigkeit, für Regelleistungen der Beihilfe generelle Regelungen zu
treffen, vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1967 - VI C 28.67 -, BVerwGE 27, 189,

69

in welcher Höhe ein Anteil der Besoldung zur Verfügung steht, dessen Einsatz
als Eigenvorsorge für die vom Beihilferecht erfassten Risiken dem
Beihilfeberechtigten obliegt. Die Pflicht zur Alimentation beschränkt sich wegen der
Einbeziehung der regelmäßigen Fürsorgeleistungen deshalb auf die Gewährleistung
eines Durchschnittssatzes zur Absicherung der Kosten, die dem Beihilfeberechtigten
durch den Abschluss einer beihilfekonformen Krankenversicherung entstehen.

70

Dazu, dass dieser Durchschnittssatz nicht dazu dient, die Krankenvorsorge voll
zu finanzieren, BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63 -, BVerwGE
20, 44; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1966 - VIII C 222.63 - Buchholz
238.91 Nr. 3 BhV Nr. 8 "Beihilfe ist Teil der Alimentierung"; vgl. auch BVerwG, Urteil
vom 24. Februar 1966 - VIII C 276.63 - BVerwGE 23, 288 = Buchholz 238.91 Nr. 4
Ziff. 9 BhV Nr. 1.

71

Dieser vom Dienstherrn unter Beachtung der regelmäßigen Fürsorgeleistungen
zu konkretisierende Durchschnittssatz zur Finanzierung einer angemessenen
Krankheitsvorsorge ist im wohlverstandenen Interesse des Beamten gebührend unter
Berücksichtigung der Amtsangemessenheit der Besoldung zur Verfügung zu stellen.
Dabei ist zu gewährleisten, dass auch die Ausgestaltung der Krankenversicherung
selbst amtsangemessen gestaltet wird. Insbesondere ist klargestellt, dass die
Gewährleistung des Mindeststandards des Sozialhilferechts für deren Bemessung
nicht relevant ist, sondern diesen auch im Krankheitsfall deutlich übersteigt.

72

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 24. November 1998
- 2 BvL 26/91 - u. a., BVerfGE 99, 300; Beschluss vom 22. März 1990 - 2 BvL 1/86,
BVerfGE 81, 363; Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039, 1045/75, BVerfGE
44, 249; BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1974 - II C 6.73 -, BVerwGE 45, 172 -; Urteil
vom 21. Januar 1982 - 2 C 46.81 - BVerwGE 64, 333.

73

Nur dieses Verständnis garantiert auch hinsichtlich der Krankheitsrisiken die
Aufrechterhaltung der Verpflichtungen aus dem Alimentationsprinzip. Die
Beihilfeleistungen als Teil der Leistungen des Dienstherrn aus der Fürsorgepflicht
sind deshalb in die Alimentationspflicht eingebunden. Anders ausgedrückt wird der
Alimentationspflicht nur deshalb durch die Bezüge genügt, weil der Besoldungs- und
Versorgungsgesetzgeber davon ausgehen kann, dass in Höhe der
Bemessungssätze ergänzende Fürsorgeleistungen in jedem Fall zur Verfügung
stehen und die Durchschnittssätze für die Eigenvorsorge des Beamten im
Krankheitsfall in der Besoldung und Versorgung sich deshalb daran orientieren, dass
das verbleibende Restrisiko einer Kostenbelastung bei Erkrankung in aller Regel
durch eine Versicherung abgedeckt werden kann.

74

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 28. November 1991
- 2 N 1.89 -, BVerwGE 89, 207.

75

Grundlage für diese Orientierung der Beihilfeleistungen am Alimentationsprinzip
als Randzone der Besoldung ist daher ein Verständnis des Beihilfesystems, das
dieser Bezogenheit auf den Alimentationsgrundsatz Rechnung trägt. Die
Beihilferegelungen sind in das Alimentationsprinzip eingebettet und wurden bei den
Regelungen der Besoldung und Versorgung vorausgesetzt, sie sind aber selbst nicht
Ausfluss des Alimentationsprinzips und damit nicht als hergebrachter Grundsatz des
Berufsbeamtentums anzusehen. Die Gestaltung der Beihilfeleistungen im Rahmen
der dienstrechtlichen Fürsorge findet nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts neben der oben
aufgezeigten flexibleren Gestaltung im Einzelnen ihre Rechtfertigung darin, dass es
sich um die schlicht zweckmäßige Reaktion auf Hilfebedürfnisse im Rahmen des
Dienstverhältnisses handelt. Dabei ist im Grundsatz zu beachten, dass neben der
durch Beihilfebemessungssätze garantierten generellen Teilabsicherung einer
amtsangemessenen Krankheitsvorsorge im Einzelfall auch auf unabsehbare und in
genereller Weise nicht angemessen finanzierbare - weil nicht oder nur mit
unverhältnismäßigem Aufwand zu versichernde - schicksalhafte Beeinträchtigungen
bei Risiken aus Krankheit, Geburt und Tod reagiert werden kann. Insoweit übernimmt
das Beihilferecht nach wie vor die Schutzfunktion, die nach den Unterstützungs- und
Beihilfegrundsätzen durch die Notstandsbeihilfen ausgefüllt wurde. Dem entspricht
es, dass in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs,

76

vgl.	dazu Urteil vom 08. Mai 1958, III ZR 25/57 - ZBR 1958, 246,

77

wie auch der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

78

vgl.	dazu BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 155.
63 -, BVerwGE 19.10,

79

hervorgehoben worden ist, dass die durch die Besoldungsgesetze festgelegten
Dienstbezüge der Deckung des regelmäßigen standesgemäßen Unterhalts dienen,
während in bestimmten Fällen der Dienstherr den Beamten und Richtern weitere
Beträge zukommen lassen muss. Das gilt jedenfalls dann, wenn aufgrund
individueller Umstände ein notwendiger und nicht vorhersehbarer Bedarf auftritt, der
mit der Summe der Einnahmen aus Beihilfebemessungssatz und Eigenvorsorge der
Beamte nicht gedeckt werden kann. Auch zur Deckung dieses besonderen, das
Vorsorgerisiko übersteigenden Bedürfnisses dient die Beihilfe. Weil sie auch
außergewöhnliche Belastungen als Teil der gesamten Lebensumstände des
Bediensteten absichern, sind die Beihilfen letztlich Konkretisierungen der
regelmäßige Bedarfslagen ergänzenden Fürsorgepflicht.

80

Soweit die Alimentation allerdings auch den regelmäßigen Bedarf einer
generellen Krankenvorsorge umfasst, liegt der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts die Überzeugung zugrunde, die gesetzlichen
Regelungen über die Besoldung und Versorgung enthielten einen hieran orientierten
und der Höhe nach von den Bemessungssätzen abhängigen Durchschnittssatz für
die Kosten einer angemessenen Krankenversicherung. Diese Auffassung erfährt ihre
Bestätigung daraus, dass das Bundesministerium des Innern bei der Einführung der
Beihilfevorschriften mit Rundschreiben vom 26. März 1959 (GMBl. 1959, Seite 167)
dargelegt hat, die Bemessungssätze der Beihilfe seien darauf abgestellt, dass der
Beihilfeberechtigte sich und seine Familie mit einem angemessenen Beitrag in einer
Krankenkasse versichere, damit er nicht durch Krankheit, Geburts- und Todesfälle in
eine wirtschaftliche Notlage gerate. Diese Selbstvorsorge gegenüber den
Wechselfällen des Lebens könne den Beamten, Richtern und
Versorgungsempfängern, die von der Pflicht zur Versicherung in der gesetzlichen
Krankenversicherung befreit seien, als eigene Leistung zugemutet werden. Die Hilfe
des Dienstherrn habe hier nur ergänzend einzugreifen.

81

Zur Beteiligung des Bundes als Dienstherr an den Krankheitskosten bei
Postbediensteten zu dieser Zeit vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1964 - VIII C 23.63
- BVerwGE 19, 48.

82

Dem entspricht die Erklärung des Bundesinnenministers zur Neuordnung der
Beihilfevorschriften im April 1985, wonach diese sich als Beitrag zu einer
leistungsfähigen Krankenversorgung der Beamten und Angehörigen des öffentlichen
Dienst erweise und die Funktion der Beihilfen darin zu sehen sei, im Krankheitsfall
die Leistung der von den Beamten aus ihren Bezügen zu bestreitenden
angemessenen Eigenvorsorge zu ergänzen. Sie seien damit im Ergebnis nichts
anderes als der dem Sozialstaatsgedanken entsprechende Anteil des Dienstherrn an
den Krankheitskosten. Der Anteil des Dienstherrn diene dazu, dass die
Krankenfürsorge auf eine wirtschaftliche Art erfüllt werde und nur die im tatsächlichen
Krankheitsfall notwendigen Kosten eingesetzt würden.

83

Vgl.	Nr. 46 des Presse- und Informationsamts der Bundesregierung vom 30.
April 1985, Seite 399, abgedruckt bei Schröder, Beckmann, Weber,
Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder, Band I BhV § 1 Anmerkung 1
(4).

84

Angesichts dieser durch oberste Bundesorgane und -gerichte festgestellten
Einbeziehung der Eigenvorsorge in die Regelungen nach dem Besoldungs- und
Versorgungsgesetzen ist es unerheblich, dass der für die Krankenversicherung
vorgesehene Durchschnittssatz - soweit erkennbar - bisher nicht beziffert worden
ist,

85

hierauf verweist SaarlVerfGH, Urteil vom 17. Dezember 1995 - C V 3/95 - Schütz,
Beamtenrecht, ES I C IV 2
Nr. 110, s. auch Hofmann, Anmerkung, ZBR 1992, 207,

86

was nichts daran ändert, dass das Besoldungs- und Versorgungsrecht von der
Existenz der Beihilfebemessungssätze ausgeht und diese als ergänzende
Leistungen des Dienstherrn voraussetzt.

87

Diese Einbindung der Beihilfeleistungen in die Alimentation kehrt allerdings den
Charakter der Fürsorgeleistung, die im Grundsatz dazu dient, Defizite im Dienst- und
Treueverhältnis bei konkreten Notlagen zugunsten des Bediensteten zu ergänzen, in
teilweise untypischer Weise um. Die Annahme eines hierauf aufbauenden
Durchschnittssatzes in den Bezügen macht nämlich die Beihilfe zu einer
Regelleistung, an die die Alimentation zur Gewährleistung einer angemessenen
Krankenvorsorge anknüpft. Zwar bleibt der ergänzende Charakter der Beihilfen auch
in diesem Fall erhalten, weil die Pflicht zur Fürsorge nach wie vor nur besteht, soweit
es darum geht, den krankheitsbedingten Bedarf zu decken. Das wird deutlich in der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur 100 %-Grenze,

88

Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89 -,

89

wenn dort klargestellt wird, dass der konkrete Bedarf für Fürsorgeleistungen der
Beihilfe sich danach bestimmten lässt, ob nach Anrechnung der für den einzelnen
Krankheitsfall tatsächlich zu erwartenden Versicherungsleistungen noch Belastungen
aus krankheitsbedingten angemessenen Aufwendungen verblieben. Zugleich macht
diese Entscheidung aber deutlich, dass sich der Beihilfeberechtigte bei der ihm
zumutbaren Eigenvorsorge auf die rechtssatzmäßig zugesagten
Beihilfebemessungssätze verlassen und sich beihilfekonform versichern kann.
Zudem wird klargestellt, dass der Durchschnittssatz in den Bezügen, der für die
zumutbare Eigenvorsorge von Besoldungs- und Versorgungsgesetzgeber
vorgesehen ist, in der Höhe durch die zu erwartenden Kosten einer
beihilfekonformen Versicherung bestimmt wird.

90

Die Kammer hält es deshalb für entscheidend, dass der nach der
Rechtsprechung von Bundesverwaltungsgericht und Bundesverfassungsgericht
anerkannte und vom Besoldungsgesetzgeber vorausgesetzte Durchschnittssatz in
den Bezügen, der der zumutbaren Eigenvorsorge im Krankheitsfall dient, nicht
beliebig modifizierbar und für den Bediensteten ohne Bindungen abänderbar ist. Die
vom Durchschnittssatz umfassten Teile der Alimentation haben vielmehr eine
rechtliche Sonderstellung, die sich aus ihrem Zweck ergibt, bezogen auf den Bereich
der Krankheitsvorsorge - sektoral - sicherzustellen, dass hiermit in
amtsangemessener Weise ein Gesundheitsschutz finanziert wird, der den
tatsächlichen Verhältnissen der arbeitenden Bevölkerung außerhalb des öffentlichen
Dienstes vergleichbar ist. Die Mittel des Durchschnittssatzes sollen deshalb in aller
Regel gewährleisten, dass der Bedienstete eine die zugesagte Beihilfe ergänzen-de
und die Kosten von Krankheitsfällen deckende private Versicherung bezahlen kann,
ohne zur Finanzierung dieses Lebensrisikos auf die für den allgemeinen amtsange-
messenen Lebensunterhalt vorgesehenen Bezüge zurückgreifen und damit hier
unangemessene Einschränkungen hinnehmen zu müssen.

91

Entsprechend hat es das Bundesverwaltungsgericht,

92

-	Urteil vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 -, BVerwGE 77, 332,

93

ausgeschlossen, die Leistungen aus der Versicherung, die der
Beihilfeberechtigte aus den ihm hierfür zur Verfügung gestellten Durchschnittssatz
finanziert hat, auf die Beihilfe anzurechnen (aaO, S. 335). Zugleich hat es den
Abschluss von Vorsorgeleistungen, die zu einer über 100% hinausgehenden
Erstattung von Krankheitskosten bei voller Auszahlung der Beihilfe führen, dahin
charakterisiert, diese beruhten auf dem Einsatz von Mitteln, die aus Teilen der
Alimentation entnommen seien, die vom Besoldungsgesetzgeber für andere Zwecke
vorgesehen seien.

94

Eine solche Zweckbindung eines Teils der Alimentation ist dem Besoldungsrecht,
wie die Anerkennung der dem Unterhalt von Kindern dienender
Alimentationsbestandteile belegt, nicht fremd. Die rechtliche Sonderstellung des für
die Krankenvorsorge einzusetzenden Durchschnittssatzes hat auch das
Bundesverfassungsgericht bestätigt.

95

Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -; BVerfGE 83, 89 (106).

96

Es ist zwar der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts im vorgenannten
Urteil nicht gefolgt, das den Ausschluss aller Krankenversicherungsleistungen von
der Anrechnung auf die Beihilfe angenommen hatte. Es hat aber gleichzeitig
festgestellt, dass die Anrechnung aller Versicherungsleistungen auf die Beihilfe
gerade deshalb hinnehmbar sei, weil die mit dem Durchschnittssatz finanzierten
beihilfekonformen Versicherungsleistungen eine volle Kostendeckung gemeinsam
mit der Beihilfe in aller Regel sichern. Diese Aufgabe kann der Durchschnittssatz in
der Besoldung nur leisten, wenn an verbindliche Regelleistungen der Beihilfe
angeknüpft wird. Die Annahme des Durchschnittssatzes setzt deshalb unabdingbar
die Existenz festgelegter Beihilfeleistungen voraus.

97

Die Einbeziehung des so verstandenen Durchschnittssatzes als Teil der
Besoldung und Versorgung ist in der Rechtsprechung fest verankert. Das
Bundesverwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht haben darauf
hingewiesen, dass der Anteil dieses Durchschnittssatzes an den Besoldungs- und
Versorgungsbezügen dadurch ständiger Anpassung unterliegt, dass die den
Durchschnittssatz enthaltende Besoldung und Versorgung stets einheitlich erhöht
worden ist und keine besonderen Beträge für die Vorsorge gegen die Belastung aus
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vorgesehen sind. An diese Annahme, die
Besoldung und Versorgung enthalte einen solchen Durchschnittssatz, knüpft auch
die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, wonach der Dienstherr darauf
zu achten hat, dass der Anteil des für eine angemessene Eigenvorsorge
vorzusehenden Durchschnittssatzes an der Besoldung oder Versorgung nicht dazu
führen darf, dass das Recht des Beamten und Richters auf amtsangemessene
Alimentation in unangemessener Weise eingeschränkt wird.

98

Vgl.	BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1986 - 2 BvR 1067/80 - BVerfGE 58,
68 (78); BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -, BVerwGE 60, 212.

99

Somit ist es Aufgabe des Besoldungs- und Versorgungsgesetzgebers, die damit
verbundenen Interessen der Beihilfeberechtigten etwa auch mit den
Haushaltsinteressen allgemein abzuwägen, wobei dem Gesetzgeber ein erheblicher
Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum zugebilligt wird.

100

BVerwG, Urteil vom 30. November 1964, - VIII C 268.63 -, BVerwGE 20, 44;
BVerfG, Beschluss vom 12. August 1977, - 2 BvR 1063/76 -, ZBR 78, 37.

101

Die von den Besoldungs- bzw. Versorgungsbe stimmungen vorausgesetzten
Regelbeträge in Form der Beihilfebe-messungssätze sind deshalb vom Dienstherrn
bei den Beihilfen zwingend zur Verfügung zu stellen, da nur so eine
amtsangemessene Eigenvorsorge der Beamten und Richter aus dem oben
umschriebenen Durchschnittssatz möglich ist. Zwar ist angesichts der Vielfältigkeit
der mit Krankheit, Geburt und Tod verbundenen Lebensrisiken unabhängig von der
Frage, ob eine Versicherung gegen alle Fallgestaltungen überhaupt denkbar ist, die
Entscheidung für die Beihilfe im wesentlichen dadurch geprägt, dass die
Finanzierung der umfassenden Versicherung aller Beihilfeberechtigten gegen alle
Risiken nach der Einschätzung sowohl des Dienstherrn als auch der obersten
Bundesgerichte letztlich zu teuer wäre. Aufgrund dieser schlichten
Nützlichkeitserwägung ist die als Zweckmäßigkeitsentscheidung gekennzeichnete
Absicherung,

102

vgl.	etwa schon BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1964 - VIII C 155.63 -,
BVerwGE 19, 10 (12),

103

dieser Risiken durch das Beihilfesys tem eingerichtet und durch die
Gerichte bestätigt worden. Diese Entscheidung steht in enger Verknüpfung mit der
Pflicht des Beihilfeberechtigten zur angemessenen Eigenvorsorge, die aus der
Existenz eines in den Bezügen hierfür vorgesehenen Durchschnittssatzes hergeleitet
wird. Hiernach hat der Bedienstete in sachgerechter Weise für regelhafte Risiken
angepasst an die Regelleistungen der Beihilfe selbst vorzusorgen. Deshalb
rechtfertigt die Einbeziehung auch dieser Regelleistungen in die Fürsorgepflicht
nicht, die von der Alimentation auch umfasste Absicherung des Krankheits-risikos als
Teil der gesamten Lebensumstände des Beamten oder Richters einzuschränken. Es
bleibt vielmehr dabei, dass die amtsangemessene Alimentation in den Worten des
Bundesverfassungsgerichts "von Verfassungswegen die Kosten einer
Krankenversicherung decken muss, die zur Abwendung krankheitsbedingter, durch
Leistungen aufgrund der Fürsorgepflicht nicht ausgeglichener Belastungen
erforderlich ist".

104

BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/98-, BVerfGE 83, 89,

105

Damit wird nicht nur die Abhängigkeit der diesbezüglichen Alimentation von der
Höhe der Fürsorgeleistungen deutlich, sondern es ist auch offenbar, dass die
Bemessungssätze des Beihilferecht für die Regelrisiken aus Krankheit, Geburt und
Tod so festzulegen sind, dass dem Beihilfeberechtigten bei Abschluss der so
finanzierbaren beihilfekonformen Versicherung keine erheblichen Belastungen mehr
bleiben dürfen.

106

BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -, Buchholz 238.911 Nr. 8 BhV, Nr.
1.

107

Das ändert nichts daran, dass der Beihilfeberechtigte zusätzlich bei
außergewöhnlichen Fallgestaltungen, die von Krankenversicherungen wegen
individueller Besonderheiten nicht angemessen abgedeckt werden können, auf eine
erhöhte Fürsorge durch den Dienstherrn vertrauen kann. Dabei ist durch die
Rechtsprechung des Bundesver-waltungsgerichts auch klargestellt ist, dass deren
Höhe durch die sonst an den Beamten ausgekehrte Alimentation als Obergrenze
beschränkt ist.

108

Vgl.	BVerwG, Urteil vom 21. Januar 1982 - 2 C 46.81 -, BVerwGE 64,
333.

109

Einziger Maßstab für die Bemessung der durch Beihilfe-leistungen zu
bewältigenden Lebensschicksale ist auch insoweit die tatsächlich maßgebliche
Bedürfnislage, wie sie sich in der Lebenswirklichkeit darstellt.

110

Neben diesen Beihilfeleistungen des Dienstherrn in ungewöhnlichen Einzelfällen
aus der Fürsorgepflicht bleibt aber festzuhalten, dass die Absicherung gegen
regelmäßig versicherbare unabwendbare Risiken aus Krankheit, Geburt und Tod
prinzipiell so zu gestalten ist, dass für ihren Eintritt aus der Summe der Erträge aus
der Eigenvorsorge und der Fürsorgeleistungen des Dienstherrn die Kost en der damit
verbundenen Aufwendungen beglichen werden können. Die Beihilfebemessung ist
deshalb von Verfassungs wegen so auszugestalten, dass sie gemeinsam mit der
Absicherung durch die beihilfekonforme Krankenversicherung ein Programm
aufweist, dass den Beihilfeberechtigten gegen Regelrisiken dieser Art verlässlich
absichert.

111

BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.81, Buchholz 238.911 Nr. 8 BhV Nr.
1; Urteil vom 18. September 1985
- 2 C 23.85 - DÖD 86, 110; Urteil vom 18. September 1985 - 2 C 47.84 - DÖD 86,
94.

112

Das führt zwangsläufig daz u, dass die Gestaltung der Regelungen zur Beihilfe
es den Beihilfeberechtigten ermöglichen müssen, eine mit den Beihilfeleistungen
konforme Krankenversicherung abzuschließen. Zwar haben das
Bundesverwaltungsgericht und das Bundesverfassungs-gericht immer wieder betont,
dass angesichts der Vielgestaltigkeit von Versicherungsbedingungen vom Dienst-
herrn nicht verlangt werden kann, dass die Beihilfe-regelungen und die
Versicherungsbedingungen immer nahtlos aufeinander abgestimmt werden müssen
und der Beihilfeberechtigte deshalb von den Kosten sämtlicher notwendiger und
angemessener Aufwendungen zwingend in jeden Einzelfall freizustellen ist.

113

BVerwG, Beschluss vom 04. April 1975 - VI B 65.74 - Buchholz, 238.911 Nr. 5
BhV Nr. 1; Urteil vom 20. Oktober 1976 - VI C 187.73 - BVerwGE 51, 193; Urteil vom
16. Dezember 1976 - VI C 24.71 - DÖD 1977, 55; Urteil vom 21. März 1979 - 6 C
25.76 - Buchholz, 238.91 Nr. 3 BhV Nr. 20; Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -
BVerwGE 60, 212; Beschluss vom 26. Juli 1984 - 2 B 132.83 - DVBl. 84, 963;
Beschluss vom 06. Februar 1998
- 2 B 13.98 -, juris WBRE 410004283.

114

Da eine solche Gewährleistung angesichts der Vielfältigkeit der
Versicherungsverhältnisse den Dienstherrn fraglos überfordern würde, haben die
Gerichte immer zugelassen, dass es zu Schutzlücken kommt, wenn es aus Gründen
der Verwaltungsvereinfachung zu Friktionen mit nicht genau angepassten
Versicherungsbedingungen kommt. Diese Möglichkeit solcher Schutzlücken wurde
aber immer dadurch eingegrenzt, dass sie nur soweit akzeptiert werden können, als
ihre Folgen nicht mit erheblichen Aufwendungen für den Beihilfeberechtigten
verbunden sind.

115

BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 - BVerfGE 83, 89; zur
Auslegung ist darauf hinzuweisen, dass das BVerwG ursprünglich bewusste
Ausschlüsse der Beihilfe nur bei "geringfügigen" Aufwendungen zulassen wollte, die
den Durchschnittssatz für Vorsorge in den Bezügen nicht "erkennbar" übersteigen
durften, vgl. Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63 -, BVerwGE 20, 44.

116

Im Übrigen ist immer wieder klargestellt worden, dass die abstrakten
Beihilferegelungen für Regelrisiken so zu gestalten sind, dass die von den
Beihilfevorschriften nicht erfassten Aufwendungen jedenfalls in aller Regel
versicherbar sein müssen, der Beihilfeberechtigte also durch den Abschluss einer
beihilfekonformen Versicherung in aller Regel einen vollen Ersatz,

117

vgl.	etwa BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63 -,
BVerwGE 20, 44; Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -, BVerwGE 60, 212,

118

für die von ihm in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen geleisteten
Aufwendungen erhält. Die Gewährleistung dieses Regelfalls ist der Maßstab für die
vom Dienstherrn zu beachtende Fürsorgepflicht.

119

Vgl.	auch hierzu BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -,
BVerfGE 83, 89, wenn dort auf S. 102 ausgeführt wird, es liege "nahe", eine
Krankenversicherung abzuschließen, welche die zustehenden Beihilfeleistungen
lediglich auf 100 % der entstandenen Aufwendungen ergänzt.

120

Das wird dadurch bestätigt, dass sich der Beihilfeberechtigte für den Fall einer
zurechenbar unterbliebenen Versicherung so behandeln lassen muss, als habe er
eine angemessene Versicherung aus eigenen Mitteln abgeschlossen.

121

So schon BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.63 -, BVerwGE
20, 44, Urteil vom 16. Dezember 1976 - VI C 24.71 - DÖD 77, 55; Urteil vom
17. Dezember 1981 - 2 C 24.81 -, DÖD 82, 94; BVerfG, Beschluss vom
06. Dezember 1988 - 2 BvL 18/84 -, BVerfGE 79, 223.

122

Die tatsächliche Absicherungsmöglichkeit bei diesen langfristig kalkulierbaren
Risiken durch ein umsetzbares Programm hat der Dienstherr auch bei Umgestaltung
der Beihilfevorschriften dadurch sicherzustellen, dass er in entsprechender Weise
auch auf die Möglichkeiten der Anpassung bestehender Versicherungsverträge an
die Änderung von Beihilfevorschriften Rücksicht nimmt.

123

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -,
Buchholz 238, 911 Nr. 8 BhV Nr. 1.

124

In diesem Rahmen ist die Möglichkeit und der Nachweis einer Versicherbarkeit
von Regelrisiken von Krankheit, Geburt und Tod für die Rechtmäßigkeit von
Beihilfevorschriften unabdingbar. Eine Kürzung von Beihilfeleistungen, die in
Kenntnis der fehlenden Möglichkeit der Versicher-barkeit der entstandenen
Schutzlücke eröffnet wird, ist vom Bundesverwaltungsgericht,

125

vgl.	Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 - BVerwGE 77, 345 (348,
349) und Beschluss vom 28. November 1991 - 2 N 1.89 - BVerwGE 89, 207,

126

ausdrücklich als unzulässig gekennzeichnet worden.

127

Angesichts dieser aus der Gewährleistung des Alimentationsprinzips
herzuleitenden inhaltlichen Prägungen der Regeln über die Bemessung der Beihilfe
ist es nur konsequent, wenn das Bundesverwaltungsgericht aus der Abhängigkeit
eines Teils der Bezüge von diesen Bestimmungen auch einen besoldungsrechtlich
vorausgesetzten bundeseinheitlichen Beihilfestandard annimmt, der den Spielraum
der Dienstherrn bei der konkreten Ausgestaltung der Beihilfebestimmungen auch
leistungsmäßig begrenzt. Abweichungen von diesem bundesrechtlichen Standard
sind danach den Ländern nur in geringem Umfang erlaubt, und zwar einerseits bei
der Festlegung der im Einzelfall beihilfefähigen Aufwendung und andererseits bei der
familiengerechten Ausgestaltung der Bemessungssätze. Die zugelassenen
Abweichungen dürfen aber weder das Prinzip der in aller Regel vollen
Kostenerstattung krankheitsbedingter Aufwendungen in Frage stellen,

128

so ausdrücklich Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 18. Mai 1990 - 2 NB
1.89 - Dokumentarische Berichte Ausgabe B 1990, S. 259,

129

noch insgesamt unangemessene Belastungen durch die Notwendigkeit einer
ergänzenden Krankenversicherung zur Folge haben.

130

Die gegen diese aus der Ergänzung des im Besoldungsrecht enthaltenen
Durchschnittssatzes hergeleitete Annahme eines Beihilfestandards gerichteten
Angriffe überzeugen nicht.

131

Soweit Hofmann,

132

vgl.	Anmerkung ZBR 92, 207 -,

133

der Annahme eines Beihilfestandards entgegenhält, der hiermit verknüpfte
Durchschnittssatz sei nicht beziffert worden und könne mangels eines historisch als
Ausgangspunkt dienenden Festbetrages auch nicht verlässlich festgelegt werden,
wird nicht hinreichend beachtet, dass eine solche Festlegung keineswegs zwingende
Voraussetzung für die Existenz des Durchschnittssatzes ist. Wie bereits dargelegt,
handelt es sich um einen historisch als vorgegeben angesehenen Besoldungsanteil,
der nach der Einschätzung des Besoldungsgesetzgebers ausreicht, dem
Beihilfeberechtigten den Abschluss einer beihilfekonformen Versicherung zu
ermöglichen. Diese unter Berücksichtigung der Beihilfeleistungen vorgenommenen
Prognose ist bisher noch nicht erfolgreich in Frage gestellt worden. Die von Hofmann
verlangte Bezifferung des Durchschnittssatzes ist aber nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts,

134

Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68 -,

135

erst erforderlich - dann allerdings anhand der genannten Kriterien auch möglich -,
wenn nachgewiesen werden soll, dass die mit der beihilfekonformen Versicherung
verbundenen Belastungen der Beihilfeberechtigten einen so hohen Anteil an den
Gesamtbezügen einnehmen, dass der amtsangemessenen Unterhalt hierdurch im
Übrigen in Frage gestellt ist. Das setzt nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts anhand der konkreten Lebensverhältnisse in der
Gesellschaft den Nachweis voraus, dass der Gesetzgeber den ihm für die
Bestimmung des Durchschnittssatzes gleichfalls eingeräumten Gestaltungsfreiraum
überschritten hat.

136

Im Übrigen ist das von Hofmann als Alternative erwogene Verständnis der
Beihilfe "als Ersatz für eine fehlende Beteiligung des Dienstherrn an den
Krankenversicherungsbeiträgen der Beamten und Versorgungsempfänger" nicht
geeignet, die von der Alimentationspflicht zwingend geforderte Absicherung des
Krankheitsrisikos nachweisbar sicherzustellen.

137

Ebenfalls nicht tragfähig ist die Kritik an der Annahme des Beihilfestandards, die
wiederholt von Schnellenbach,

138

Neue Entwicklungen im Beihilferecht NVwZ 88, 40; Die Fürsorgepflicht des
Dienstherrn, VArch 01, 2 (23),

139

vorgetragen wurde. Die Bindung an das vom Besoldungsrecht vorausgesetzte
tatsächliche Leistungsniveau setzt dessen rechtssatzmäßige Festlegung nicht
voraus. Das wird deutlich in der beispielhaften Regelung des § 23 Abs. 3 SGB XI, der
die Beihilfeberechtigten zu einer beihilfekonformen Pflegeversicherung verpflichtet
und
- obwohl ein bestimmtes Leistungsniveau garantiert werden soll - die
Beihilfeleistungen im einzelnen festlegt.

140

So richtig Axer, Beihilfe unter dem Regime der Sozialversicherung, DVBl. 97,
678; Schwidden, Beamte in die gesetzliche Krankenversicherung?, RIA 98, 60.

141

Auch der Einwand, es sei nicht möglich, einen Dienstherrn an das Beihilfeniveau
einer Mehrheit von Ländern zu binden, überzeugt nicht. Eine solche Bindung ist von
der bundesrechtlichen Besoldungsregelung nicht umfasst. Es geht vielmehr darum,
dass der Bundesgesetzgeber ein konkretes - und weitgehend einheitliches -
Leistungsniveau vorgefunden und dieses als - verbindliche - Basis der Bemessung
des Durchschnittssatzes zugrundegelegt hat, da nur auf dieser Basis die
vorgesehene Mittel ausreichen, um die nach dem Alimentationsprinzip notwendige
Finanzierung einer beihilfekonformen Krankenversicherung garantieren zu können.

142

In den aufgezeigten Grenzen sind die Leistungen der Beihilfe deshalb wegen
ihrer wechselseitigen Verknüpfung mit der Alimentation für eine angemessene
Krankenversicherung zwingend so festgelegt, dass sie gemeinsam mit den
Leistungen der vom Beihilfeberechtigten abgeschlossenen Versicherung die
krankheitsbedingten Aufwendungen in aller Regel in voller Höhe absichern. In
diesem Rahmen tritt daher der Charakter der Beihilfe als Fürsorgeleistung zurück,
weil sie in ihrer Höhe notwendige Alimentationsbestandteile ersetzt.

143

Da diese Alimentationsanteile für den Dienstherrn nicht verfügbar sind, ist hier
auch für sonst bei Fürsorgeleistungen angebrachte Erwägungen zur
Angemessenheit und Zumutbarkeit der vorgesehenen Hilfeleistung bzw. ihrer
Grenzen kein Raum. Dazu ist erst bei ergänzenden Leistungen des Dienstherrn
Anlass, die gerade nicht dazu dienen, die Gewährleistung des gesamten
Regelbedarfs eines Bediensteten abzusichern.

144

Diesem Ergebnis kann auch nicht entgegengehalten werden,
Fürsorgeregelungen seien immer ihrer Rechtsnatur nach durch
Zumutbarkeitskriterien geprägt, mit denen in flexibler und durch
Angemessenheitsüberlegungen bestimmter Weise lediglich ergänzend Hilfe geleistet
werde. Die hieran geknüpfte Folgerung, die Beihilfeberechtigten hätten daher
Einschränkungen in Bezug auf die Gesamtalimentation hinzunehmen, soweit ihr
amtsangemessener Unterhalt nicht insgesamt in Frage gestellt sei, verkennt, dass
die Fürsorgeleistungen der Beihilfe auf eine ohnehin bestehende Alimentationspflicht
angerechnet werden. Sie können daher die Leistungen aus der Alimentation zwar in
ihrer konkreten Ausgestaltung beeinflussen, im Gesamtergebnis aber nicht
beschränken. Das gilt um so mehr, als Fürsorgeleistungen ihrer Natur noch darauf
gerichtet sind, die Bediensteten zu begünstigen. Die teilweise "Ersetzung" des
Alimentationsanspruchs durch Fürsorgeleistungen würde aber dieser
begünstigenden Zielsetzung nicht gerecht, wenn die Beihilfeberechtigten hinnehmen
müssten, dass ihr prinzipiell keinen Zumutbarkeitserwägungen unterworfener
Anspruch auf Alimentation nunmehr durch eine Leistung kompensiert wird, die
insbesondere - wie es gerade die Kostendämpfungspauschale nach § 12a BVO
eindeutig offenlegt - unter einem Finanzierungsvorbehalt aus Haushaltsgründen
gestellt ist.

145

Die Kammer folgt wegen der durch das Alimentationsprinzip veranlassten
Bindungen der Beihilfe daher weder der Argumentation des Finanzministeriums des
Landes Nordrhein-Westfalen in der Stellungnahme vom 14. Juni 2002 noch dem
Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht Lüneburg,

146

Urteile vom 23. April 2002 - 2 LB 3367/01 und
2 LB 3476/01 -,

147

soweit darauf abgestellt wird, die Regelungen zur Kostendämpfung seien
zumutbar, weil mit ihnen eine geringere Belastung als 1 v. H. der Bruttobezüge
verbunden sei. Selbst wenn man akzeptieren wollte, dass bei isolierter Betrachtung
die Minderung der Bruttobezüge hingenommen werden könnte,

148

dazu, dass die sektorale Gegenüberstellung der Einzelbelastungen ohne
Rücksicht auf weitere Einschränkungen in den gesamten Leistungsbeziehungen
nicht tragfähig ist,
vgl. Schnellenbach, Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, VArch 01, 1 (24),

149

wären diese Überlegungen nicht tragfähig, da sie allein vom Schutzniveau der
Fürsorgepflicht ausgehen und die Bindung der Beihilfebemessung durch die
Vorgaben der Alimentationspflicht außer Acht lassen.

150

§ 12a BVO verstößt deshalb gegen den bundesverfassungsrechtlich
verbindlichen Beihilfestandard als Ausprägung der Alimentationspflicht.

151

Die Bestimmung ist so gestaltet, dass den betroffenen Beihilfeberechtigten
erhebliche Lasten bewusst aufgebürdet werden, die sich daraus ergeben, dass
Aufwendungen aus zweifelsfrei versicherungsfähigen Risiken zwingend aus dem Teil
der Bezüge finanziert werden müssen, der für die allgemeinen, nicht durch
Krankheitsfälle bedingten Lebenshaltungskosten vorgesehen ist. Durch die
Anbindung der Kostendämpfungspauschale an eine Bemessung gemäß § 12 Abs. 7
BVO ist eindeutig sichergestellt, dass diese Kosten von den Beihilfeberechtigten
nicht im Rahmen einer Krankenversicherung vorsorgend bewältigt werden können,
es ist vielmehr gerade das Ziel des § 12a BVO, die Beihilfeberechtigten mit den
Kosten der Pauschale zusätzlich über die bisher vorgenommenen - nach dem
Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 13. November 1990 im Anschluss an
die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

152

vgl. etwa Urteil vom 17. Dezember 1981 - 2 C 24.81 -, RiA 82, 94,

153

als "zumutbar" gekennzeichneten - Eigenvorsorge hinaus zu belasten.
Spätestens ab der Stufe 2 des § 12a Abs. 1 BVO sind die Beträge so hoch, dass von
"erheblichen Aufwendungen" im Sinne der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts gesprochen werden muss. Dabei stellt die Kammer klar,
dass der Begriff der "erheblichen Aufwendung" von ihr als merkbare Zusatzbelastung
verstanden wird und nichts mit der Frage zu tun hat, ob der Beihilfeberechtigte durch
diese Belastung insgesamt unzumutbar in seiner Lebensführung betroffen ist.

154

Zum traditionellen Verständnis von bewusst ungedeckten Kostenrisiken

155

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1964 - VIII C 268.
63 -, BVerwGE 20, 44, andererseits BVerwG, Urteil vom 29. April 1971 - II C 4.69 -
Buchholz 238.91 Nr. 2 BhV Nr. 2; Urteil vom 21. März 1976 - 6 C 25.76 -, Buchholz
238.91 Nr. 3 BhV Nr. 20; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 12. Juni 1985 - 6 C 24.84 -,
Buchholz 238.911 Nr. 8 BhV Nr. 1; Urteil vom 18. September 1985 - 2 C 23.85 -,
DÖD 86, 110; Urteil vom 18. September 1985 - 2 C 47.84 -, DÖD 86, 94,

156

Die Verfassungswidrigkeit der Kostendämpfungspauschale beruht gerade darauf,
dass der die Fürsorgepflicht auslösende Tatbestand, nämlich eine prinzipiell
versicherbare Aufwendung aus krankheitsbedingten Umständen, bewusst vom
Dienstherrn so geregelt wird, dass dem Beihilfeberechtigten ein Teil der
verfassungsverbürgten Hilfeleistung gezielt vorenthalten wird. Diese Würdigung wird
bestätigt durch die Neufassung des § 88 Satz 5 LBG, dessen Konkretisierung § 12a
BVO zweifelsfrei dient, wenn hier die Rede davon ist, Beihilfeberechtigte könnten
über die Eigenvorsorge hinaus zu einer "Selbstbeteiligung an den Kosten
herangezogen" werden. Das belegt nichts anderes als den Umstand, dass die
Verpflichtung des Dienstherrn bei den betroffenen Beihilfeberechtigten teilweise nicht
erfüllt wird. Denn bisher war unbestritten, dass die Beihilfen die Eigenvorsorge
prinzipiell so ergänzen, dass eine Absicherung des Krankheitsrisikos bei
beihilfekonformer Versicherung gewährleistet ist und Schutzlücken sich nur aus
Friktionen ergeben dürfen, die ihren Grund in der nicht völlig zu sichernden
Deckungsgleichheit der Bemessungssätze mit den jeweiligen
Versicherungsbedingungen haben und auch hier unter dem Vorbehalt stehen, dass
diese nicht für den Beihilfeberechtigten "unzumutbare Kosten oder Risiken" zur Folge
haben dürfen.

157

An dieser Ansicht hält die Kammer weiterhin fest. Hierzu hat sie nach
Aufforderung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Dezember 2003, im Hinblick
auf den inzwischen ergangenen Beschluss des Zweiten Senats des
Bundesverfassungsgerichts vom 7. November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfG 106,
225 und die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C
24.02 - zu der in ihrer Struktur ähnlichen Niedersächsischen
Kostendämpfungspauschale den Vorlagebeschluss zu überprüfen, im Beschluss vom
10. Februar 2004 ausgeführt:

158

"IV.
a) Die Kammer nimmt zur Kenntnis, dass die Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts vom 3. Juli 2003 - 2 C 24.02 u.a. -, die teilweise
Gegenstand des Verfahrens 2 BvR 1715/03 des Bundesverfassungsgerichts sind -
wie auch die nicht rechtskräftigen Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für
das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. November 2003 (1 A 4753/00 u.a.) -
entgegen der Auffassung der Kammer die Vereinbarkeit von
Kostendämpfungspauschalen mit dem Grundgesetz angenommen haben. Die
Kammer hebt in Konsequenz dieser Entscheidungen den Vorlagebeschluss vom 28.
Juni 2002 aber nicht auf, da sie den Wertungen der genannten Urteile nicht zu folgen
vermag. Soweit das Bundesverwaltungsgericht eine Kompetenz des Landes
Niedersachsen zur Einführung der Kostendämpfungspauschale mangels
entgegenstehendem Bundesrecht angenommen hat, ist darauf hinzuweisen, dass
die Entscheidungen sich nicht damit auseinandersetzen, dass das
Bundesverwaltungsgericht und das Bundesverfassungsgericht bisher davon
ausgegangen sind, die Alimentation im Rahmen der Besoldung und Versorgung
enthalte einen Durchschnittssatz, dessen Ziel es gerade sei, in aller Regel die
Aufwendungen für die zumutbare Eigenvorsorge abzu-
decken. Bei ihrer Entscheidung vom 28. Juni 2002 hat die Kammer wesentlich auf
die Konkretisierung der Alimentationspflicht durch diesen Durchschnittssatz
abgestellt. Sie hat insbesondere ausgeführt, dass sie der bisherigen Rechtsprechung
entnimmt, dass dem Dienstherrn nicht gestattet ist, die Beihilfebestimmungen so
auszugestalten, dass die Bediensteten in aller Regel gezwungen werden, in
erheblichem Maße auf die über den Durchschnittssatz hinausgehende
Regelalimentation zuzugreifen, um ihre notwendige medizinische Versorgung zu
gewährleisten. Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts gehen auf die Annahme,
die Alimentation enthalte einen so zweckgebundenen Durchschnittssatz, nicht ein,
sondern sehen die Einführung der Kostendämpfungspauschale als eine Teilregelung
an, die allein den Bereich der Ausgestaltung der zusätzlichen Beihilfen betrifft und
messen diese an einer von der Alimentationspflicht verselbständigten Pflicht zur
Fürsorge.

159

Demgegenüber hat die Kammer aus der Rechtsprechung zum in der Besoldung
und Versorgung enthaltenen Durchschnittssatz zur Eigenvorsorge gegen
Krankheitsrisiken Begrenzungen der Regelungsbefugnis bei der Ausgestaltung der
Beihilfe im Landesrecht entwickelt. Danach ist es ausgeschlossen, die Bediensteten
zur Finanzierung der notwendigen medizinischen Versorgung über diesen
Durchschnittssatz hinaus zur Kostentragung aus der Regelalimentation zu zwingen,
wenn dies nicht durch konkrete Erfordernisse gerechtfertigt werden kann, die sich
aus der Berechtigung des Dienstherrn herleiten lassen, die Notwendigkeit und
Angemessenheit beihilfefähiger Aufwendungen zu regeln. Deshalb ist § 12 a BVO
ein Eingriff in die vom Bundesgesetzgeber durch das Bundesbesoldungsgesetz und
das Beamtenversorgungsgesetz ausgeübte Gesetzgebungskompetenz wegen
Verstoßes gegen Art. 74 a Abs. 1 und 4 GG verfassungswidrig, wobei es nicht darauf
ankommt, ob die Kostendämpfungspauschale die amtsangemessene Alimentation
insgesamt unzumutbar einschränkt. Deshalb bedarf es auch keiner
Auseinandersetzung mit dem Vorbringen des Vertreters des Landes im Schriftsatz
vom 28. Mai 2003, Bedienstete in Nordrhein-Westfalen seien gegenüber
Beihilfeberechtigten des Bundes oder anderer Länder oder gegenüber den gesetzlich
Krankenversicherten bevorzugt. Selbst wenn dies der Fall wäre, rechtfertigte eine
solche - ohnehin kaum verständliche und offenbar auch nicht gewollte -
Privilegierung nicht das Vorgehen auf dem von der Kammer abgelehnten Weg des
§ 12 a BVO.

160

Das Bundesverwaltungsgericht hatte keine Veranlassung, zur Vereinbarkeit des
Vorgehens des Gesetzgebers in Nordrhein-Westfalen mit der Pflicht zum
bundesfreundlichen Verhalten Stellung zu nehmen. Das Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen hat in den genannten Urteilen eine mittelbare
Auswirkung der Regelungen zur Kostendämpfungspauschale auf die
bundesgesetzlich geregelte Besoldung zwar für möglich erachtet, einen im Sinne der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts offensichtlichen Missbrauch des
Gesetzgebungsrechts des Landes aber mit der Begründung nicht angenommen, die
"amtliche Gesetzesbegründung" lasse letztlich nicht erkennen, dass der
Landesgesetzgeber bei der Einführung der Kostendämpfungspauschale besoldungs-
oder versorgungsrechtliche Ziele verfolgt habe. Die Kammer hält die Bewertung des
Vorgehens des Gesetzgebers allein anhand der in den amtlichen Begründungen und
Landtagsdrucksachen wiedergegebenen Motive für nicht ausreichend. Sie genügt
schon deshalb nicht, weil gerade im Fall der bewussten Überschreitung von
Kompetenzgrenzen nicht auszuschließen ist, dass die damit verbundenen
Zielsetzungen nicht offen dargelegt werden. Das gilt umso mehr, als der Vertreter
des Landes in seinem Schriftsatz vom 28. Mai 2003 gegenüber dem
Bundesverfassungsgericht ausgeführt hat, die wesentlichen kompetenzmäßigen
Abgrenzungen seien bei der vor Einleitung des Gesetzesvorhabens ministeriell
durchgeführten verfassungsrechtlichen Prüfung vorgenommen worden. Es habe kein
Anlass bestanden, diese Überlegungen im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens
offenzulegen. Wenn in diesem Zusammenhang auf Seite 55 des Schriftsatzes vom
28. Mai 2003 ausgeführt wird, verfassungsrechtliche Stellungnahmen seien hier nicht
erforderlich, da es nicht Aufgabe des Gesetzgebers sei, auf jede "nicht zuletzt unter
dem Eindruck der Selbstbetroffenheit oder auch der - natürlich legitimen -
Lobbyarbeit" stehende Stellungnahme zu den Grenzen der geltend gemachten
Kompetenzen einzugehen, hat die Kammer für die Gleichsetzung insbesondere von
Lobbyarbeit mit der bei Einleitung des Gesetzgebungsverfahrens noch bestehenden
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere zum Beihilfestandard
wenig Verständnis. Im Übrigen vermag auch die im Schriftsatz zugestandene
"Risikobereitschaft" der Landesregierung und des Landesgesetzgebers nicht zu
erklären, warum die Kompetenzüberlegungen auch trotz eingehender
verfassungsrechtlicher Prüfung später nicht offengelegt worden sind, und zwar auch
nicht auf Anfrage der Kammer im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zur
Vorbereitung der mündlichen Verhandlung am 28. Juni 2002. Unabhängig davon
bleibt festzuhalten, dass die nunmehr zugestandene "Risikobereitschaft" allen Anlass
gegeben hätte, die konkreten Auswirkungen der geplanten
Kostendämpfungspauschale unter Berücksichtigung der tatsächlichen Kosten der
Eigenvorsorge zu erarbeiten und die entsprechenden Ergebnisse der Entscheidung
des Gesetzgebers zugrundezulegen. Dass dies nicht geschehen ist, hat das
Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen gegenüber der Kammer in
seinem Schriftsatz vom 14. Juni 2002 ausdrücklich bestätigt, wenn dort auf Seite 6
erklärt wird, ein Belastungsvergleich durch Beiträge zur privaten
Krankenversicherung in dem vom Verwaltungsgericht gewünschten Sinn könne
mangels entsprechender Daten nicht vorgelegt werden. Die Kammer hält ihre
Einschätzung aufrecht, dass die Entscheidungen der Landesregierung und des
Landtags durch vorgegebene Einsparziele geprägt waren und die Festlegung der für
einzelne Besoldungsgruppen als zumutbar bewerteten Kosten-
dämpfungspauschalen letztlich hierdurch motiviert war. Dabei stellt die Kammer nicht
in Abrede, dass das Bemühen um einen ausgeglichenen Haushalt und die
Begrenzung der Verschuldung eine zentrale, auch verfassungsrechtlich gebotene
Aufgabe des Haushaltsgesetzgebers ist. Sie bleibt aber dabei, dass sich der
Gesetzgeber bei seiner Entscheidung auf dieses Ziel in unangemessener Weise
beschränkt hat. Das wird nicht zuletzt bestätigt durch die Materialien zum
Haushaltsgesetz 2003 und dem hiermit verbundenen Gesetz zur Änderung der
Beihilfenverordnung, durch das die Kostendämpfungspauschale um nahezu die
Hälfte erhöht wurde. Als einzige nachvollziehbare Begründung für die angestrebte
"stärkere Beteiligung der Beihilfeberechtigten an den Krankheitskosten" wird
ausgeführt, die Neuregelung bewege sich "noch im Rahmen vergleichbarer
Eigenbeteiligungen des Bundes und der anderen Länder". (Drucksache 13/2800 S.
35). Weder ist diese Aussage erkennbar belegt worden, noch fand eine -
insbesondere für Beihilfeberechtigte mit mehr als zwei berücksichtigungsfähigen
Familienangehörigen naheliegende - Feststellung der bisherigen Belastungen mit
Kosten der Krankheitsvorsorge bzw. aus der Beteiligung an Krankheitskosten
statt.

161

b) Die Kammer verbleibt auch bei ihrer Auffassung, dass die gewählte Form der
Kostendämpfungspauschale mit den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG unvereinbar ist. Die Kammer nimmt
insbesondere Bezug auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 13.
November 1990
- 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, in der ausgeführt worden ist (S. 101 ff.):

162

"Der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge des
Beamten ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf die
vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestalten. Das bedeutet allerdings
nicht, dass er von Verfassungs wegen verpflichtet wäre, die Beihilfebestimmungen
den Krankenversicherungsmöglichkeiten lückenlos anzupassen. Dies wäre ihm
ohnehin nicht möglich, da er die Tarifgestaltung der Versicherungsunternehmen
insoweit nicht zu beeinflussen vermag. Gewisse Friktionen und Ungereimtheiten im
Zusammenspiel zwischen Beihilfe und Krankenversicherungsleistungen hat der
Beamte daher hinzunehmen, sofern sie für ihn nicht mit unzumutbaren Kosten oder
Risiken verbunden sind."

163

Die Ausgestaltung der Kostendämpfungspauschalen im nordrhein-westfälischen
Beihilferecht ist mit dieser Rücksichtnahmepflicht des Dienstherrn nicht vereinbar.
Das Bundesverfassungsgericht macht nämlich deutlich, dass bereits ohne
Kostendämpfungspauschale die Ausgestaltung des Beihilferechts die Möglichkeit
enthält, dass Bedienstete bis zur Grenze der Unzumutbarkeit Folgen von Friktionen
und Ungereimtheiten hinnehmen müssen, die sich aus der fehlenden
Übereinstimmung von Beihilferegelungen und Versicherungsleistungen ergeben. Die
nunmehr eingeführten Kostendämpfungspauschalen gehen über diese Begrenzung
der Rücksichtnahmepflicht hinaus, weil sie sich gerade nicht darauf beschränken, die
Lücken hinzunehmen, die sich aus einer nicht vollständigen Anpassung von
Versicherungsbedingungen und Beihilfebestimmungen ergeben. Die in Rede
stehende Kostendämpfung überschreitet die vom Bundesverfassungsgericht
gezogene Grenze dadurch, dass sie solche Friktionen und Ungereimtheiten nicht nur
hinnimmt, sondern bewusst herbeiführt und durch den Ausschluss kompensierender
Versicherungsleistungen in Höhe der Kostendämpfungspauschalen gerade solche
Lücken aufrechterhält. Unabhängig davon hat die Kammer im Beschluss vom
28. Juni 2002 dargelegt, dass die Höhe der Kostendämpfungspauschalen über die
Belastungen hinausgeht, die in der bisherigen Rechtsprechung als zumutbar
angesehen worden sind. Dies gilt zumindest bezüglich der objektiven Höhe ab der
Stufe 2 der Kostendämpfungspauschale nach § 12 a BVO. Gemessen an der vom
Bundesverfassungsgericht festgelegten Verpflichtung, Rücksicht auf die
vorhandenen Versicherungsbedingungen zu nehmen, erweist sich die
Kostendämpfungspauschale geradezu als Gegenteil einer solchen Rücksichtnahme.
Folge ist insbesondere eine gegenüber dem Regelfall noch gesteigerte Belastung
insbesondere bei den Bediensteten, die ohnehin schon Nachteile aus der fehlenden
Abstimmungen von Beihilfevorschriften und Versicherungsbedingungen in Kauf
nehmen müssen.

164

c) Soweit das Bundesverwaltungsgericht in den genannten Urteilen einen
Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes verneint, folgt die Kammer der
Auffassung des Gerichts schon im Ansatz nicht, da sie im Gegensatz zum
Bundesverwaltungsgericht nicht von einer Regelung allein im Rahmen der
beamtenrechtlichen Fürsorge, sondern auch von einem Bezug zur Alimentation
ausgeht. Im Übrigen bleibt festzustellen, dass sich das Bundesverwaltungsgericht
allein darauf bezieht, die getroffenen Regelungen seien angesichts der weiten
Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers und wegen des Charakters der
Beihilfeleistungen als Massenverfahren "noch hinnehmbar". In gleicher Weise
argumentiert das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in
seinen Urteilen vom 12. November 2003. Es lässt sich nicht leugnen, dass diese
Bewertung davon abhängt, welche Grenzen man der weiten Gestaltungsfreiheit des
Gesetzgebers im Rahmen von Typisierungen bei Tatbeständen der
Massenverwaltung zugesteht. Dass die Kammer diese Grenzen für verletzt hält, hat
sie in ihrem Beschluss vom 28. Juni 2002 dargelegt. Hiervon abzuweichen gibt der
schlichte Verweis auf die von der Kammer anerkannten Gestaltungsmöglichkeiten im
Massenverfahren keinen Anlass. Sowohl das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen als auch das Bundesverwaltungsgericht haben in den
genannten Entscheidungen zu den von der Kammer für notwendig gehaltenen
Eingrenzungen nicht im Einzelnen Stellung genommen, sondern die vom
Gesetzgeber vorgenommene Gestaltung wertend als hinnehmbar gekennzeichnet.
Angesichts dessen bleibt der Kammer nichts anderes als die Feststellung, dass sie
aus den bereits genannten Gründen an ihrer entgegenstehenden Wertung
festhält."

165

An dieser Rechtsansicht hält die Kammer fest.

166

Zur Vermeidung weiterer Wiederholungen wird auf die den Parteien bekannten
Beschlüsse vom 28. Juni 2002 und 10. Februar 2004 Bezug genommen, soweit die
Kammer neben dem Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 GG ausgeführt hat,

167

eine Landesgesetzgebungskompetenz für eine Regelung, die auf Finanzmittel
unmittelbar zugreife, die dem Beihilfeberechtigten durch die Besoldungs- bzw.
Versorgungsgesetze für den sonstigen nicht der krankheitsbezogenen Eigenvorsorge
dienenden Lebensunterhalt zur Verfügung gestellt würden, sei mit Art. 74a Abs. 1
und 4 GG unvereinbar,

168

§ 12a BVO überschreite die Grenzen, die das Rechtsstaatsprinzip und der damit
verknüpfte Grundsatz der Bundestreue bei Überlagerung von Sachkompetenzen
aufzeige,

169

das Alimentationsprinzip als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums
sei verletzt, soweit § 12a BVO vorsehe, dass die Selbstbeteiligung auch
Aufwendungen betreffe, die für das dritte und jedes weitere berücksichtigungsfähige
Kind eines Beihilfeberechtigten entstanden seien,

170

Art. 3 Abs. 1 GG sei weiter verletzt, indem die in § 12a BVO getroffene Regelung
zur Staffelung der Kostendämpfungspauschale an die Besoldungsgruppen -ohne
Berücksichtigung der konkreten Dienstaltersstufe- anknüpfe.

171

Im Übrigen hält die Kammer einen Verstoß gegen § 1 Abs. 4 des
Bundesbesoldungsgesetzes und § 3 Abs. 1 des Beamtenversorgungsgesetzes für
gegeben. Auch insoweit wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die den
Parteien bekannten Beschlüsse der Kammer vom 28. Juni 2002 und 10. Februar
2004 Bezug genommen.

172

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -,

173

Nach allem kann der vom Beklagten vorgenommene Abzug der
Kostendämpfungs-pauschale nicht auf § 12a BVO gestützt werden. Die Klage hat
somit Erfolg, wobei die Kammer auch befugt ist, den Beklagten zur Bewilligung der
beantragten Beihilfe ohne Abzug der Kostendämpfungspauschale zu verpflichten.
Ein Gericht ist nach Art. 20 Abs. 1 GG zwar an Gesetz und Recht gebunden und
muss daher grund-sätzlich die aufgrund des § 88 LBG erlassene Beihilfenverordnung
anwenden mit der Folge, dass es als rechtswidrig oder nichtig erkannte Normen nicht
durch andere Regelungen ersetzen kann. Im vorliegenden Fall liegt jedoch auch
ohne § 12a BVO eine vollständige, in sich geschlossene und für die Ermittlung der
Beihilfe nicht ergänzungsbedürftige Beihilfenverordnung vor, so dass die Klage auch
mit dem Verpflichtungsantrag Erfolg hat.

174

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
den Zinsanspruch beruht auf § 167 in Verbindung mit § 291 BGB.

175

Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167
VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

176

Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 1 Nr. 4, § 124a VwGO zuzulassen.