Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-02-05, Aktenzeichen 15 A 1965/99
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0205.15A1965.99.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die
Vollstreckungsschuldner dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger
vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung vom 9. Dezember 1993 eine Satzung
über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. . Zu den Zielsetzungen des
Abfallwirtschaftskonzeptes gehörte unter anderem die thermische Behandlung der
aus technischen oder Vermarktungsgründen stofflich nicht wiederverwertbaren
brennbaren Abfälle unter Nutzung der entstehenden Energie und Wärme. In diesem
Zusammenhang wurden die Rückgewinnung magnetischer Stoffe aus der
entstehenden Verbrennungsschlacke sowie die thermische Behandlung geeigneter
Baumischabfälle, Klärschlämme und sonstiger brennbarer Restabfälle in der Satzung
angesprochen. Zur Verwirklichung der Zielsetzungen des Abfallwirtschaftskonzeptes
sah die Satzung eine angepasste anlagentechnische Infrastruktur, unter anderem
eine Anlage zur Restmüllverbrennung (MVA) mit einer Kapazität von 234.000 t/a,
spätestens bis zum 1. Januar 1997 am Standort des Abfallentsorgungszentrums
A. vor. Die Satzung wurde am 14. Dezember 1993 öffentlich bekannt
gemacht.

3

Im Jahre 1995 strengten die Kläger ein Bürgerbegehren mit der folgenden
Fragestellung an:

4

"Soll die in der Satzung über das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W. vom
14. Dezember 1993 vorgeschriebene thermische Abfallbehandlung gestrichen und
zu Gunsten einer biologisch-mechanischen (BMA) geändert werden?"

5

Zur Begründung wurde ausgeführt, infolge vergrößerter Anstrengungen zur
Müllvermeidung und -verwertung seien erheblich geringere Müllmengen angefallen,
als bislang prognostiziert. Eine BMA passe sich rückläufigen Müllmengen besser an.
Zudem sei der Bau der MVA A. doppelt so teuer wie zunächst angenommen
und ihr Betrieb zwei- bis dreimal teurer als der einer BMA. Er führe zu einer
Vervielfachung der Müllgebühren und zu einem Anstieg der Schadstoffemissionen.
Das Bürgerbegehren enthielt folgenden Kostendeckungsvorschlag:

6

"Eine BMA ist wesentlich preiswerter als die bereits im Bau befindliche MVA. Mit
den noch ausstehenden Investitionen für den Bau der MVA lässt sich der Bau einer
kompletten BMA finanzieren. Ein bedeutender Einspareffekt ergibt sich durch die
weitaus geringeren Betriebskosten, besonders bei den sich abzeichnenden
sinkenden Müllmengen."

7

Am 20. März 1996 legten die Initiatoren des Bürgerbegehrens
Unterschriftenlisten mit insgesamt 34.224 Unterschriften vor, von denen der Landrat
des Kreises W. 31.825 als gültig bewertete.

8

Mit Schreiben vom 26. März 1996 an die Kläger vertrat der Landrat die
Auffassung, das Bürgerbegehren sei unzulässig. Es enthalte keinen nach den
gesetzliche Bestimmungen durchführbaren Vorschlag zur Deckung der Kosten der
verlangten Maßnahme. Auch verfolge das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel,
weil die Einhaltung der gesetzlich vorgegebenen Grenzwerte bei der Deponierung
von Restabfällen bei biologisch-mechanischer Behandlung zurzeit nicht möglich sei.
Die biologisch-mechanische Abfallbehandlung sei im Kreis W. zudem nicht
zulässig, weil ab 1997 eine thermische Abfallbehandlungsanlage zur Verfügung
stehe und eine biologisch-mechanische Anlage die durch das LAbfG geforderte
zehnjährige Entsorgungssicherheit nicht gewährleiste. Das Bürgerbegehren sei
außerdem verfristet, weil es nicht auf eine Weiterentwicklung des
Abfallwirtschaftskonzeptes gerichtet sei, sondern sich gegen die Entscheidung des
Kreistages richte und daher gemäß § 23 Abs. 3 KrO NRW fristgebunden sei.
Schließlich richte es sich auf eine Angelegenheit, die in einem Verfahren mit
formalisierter Öffentlichkeitsbeteiligung zu entscheiden und dem Bürgerbegehren
nicht zugänglich sei.

9

Mit Schreiben vom 30. April 1996 traten die Kläger dem entgegen: Welche
Anforderungen an einen Kostendeckungsvorschlag zu stellen seien, sei dem Gesetz
nicht zu entnehmen. Den Anforderungen des Gesetzes sei bereits dadurch Genüge
getan, dass die begehrte Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes günstiger ausfalle
als das ursprüngliche Konzept. Das Bürgerbegehren verfolge auch kein
gesetzwidriges Ziel. Ob die TA Siedlungsabfall in einer gerichtlichen Überprüfung
den Stand der Technik zu definieren vermöge, sei höchst umstritten. Zumindest
hätten immer mehr der bestehenden biologisch-mechanischen Anlagen einen
Wirkungsgrad erreicht, der diesen Anforderungen genüge. Das Bürgerbegehren sei
auch nicht verfristet. Aus § 23 Abs. 8 Satz 2 KrO NRW sei abzuleiten, dass ein
Bürgerbegehren nach Ablauf von zwei Jahren seit dem Kreistagsbeschluss zulässig
sei. Schließlich ergebe sich die Unzulässigkeit des Begehrens nicht aus der
Notwendigkeit eines Planfeststellungsverfahrens, da es auf ein rein politisches Ziel
gerichtet sei, das ein Planfeststellungsverfahren nicht entfallen lasse.

10

In seiner Sitzung vom 27. Juni 1996 stellte der Beklagte durch Beschluss fest,
dass das Bürgerbegehren vom 20. März 1996 unzulässig sei. Mit gleich lautenden
Schreiben vom 1. Juli 1996 teilte der Landrat des Kreises W. den Beschluss dies
den Klägern mit und führte im Wesentlichen aus, das Bürgerbegehren sei unzulässig,
weil es keinen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für
die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalte. Es verfolge zudem
gesetzwidrige Ziele, denn es sei bislang nicht nachgewiesen, dass biologisch-
mechanisch vorbehandelte Abfälle in gleicher Weise in der Lage seien, den
Anforderungen der TA Siedlungsabfall zu genügen, wie thermisch behandelte. Das
Bürgerbegehren sei außerdem verfristet, weil es sich gegen den
veröffentlichungsbedürftigen Beschluss des Kreistages vom 14. Dezember 1993
richte und daher innerhalb von sechs Wochen nach der Bekanntmachung hätte
eingereicht werden müssen. Das Begehren ziele nicht auf eine Fortschreibung des
Abfallwirtschaftskonzeptes, sondern auf dessen grundlegende Änderung. Es sei
zudem unzulässig, weil es sich auf eine Angelegenheit beziehe, die im Rahmen
eines Planfeststellungsverfahrens zu entscheiden sei.

11

Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Kläger wies der Landrat des Kreises
W. nach entsprechendem Kreistagsbeschluss mit Widerspruchsbescheid vom 8.
Oktober 1996 als unbegründet zurück.

12

Die Kläger haben am 15. Oktober 1996 Klage erhoben.

13

Sie haben vorgetragen: Der Kostendeckungsvorschlag genüge den gesetzlichen
Vorgaben. Ein gesetzwidriges Ziel verfolge das Bürgerbegehren nicht. Es existierten
bereits biologisch-mechanische Anlagen, die den Anforderungen der TA
Siedlungsabfall genügten. Die TA Siedlungsabfall räume dem Beklagten innerhalb
des Übergangszeitraums bis 2005 Planungsfreiheit ein, die er dazu nutzen könne zu
prüfen, auf welche Weise er die gesetzlichen Vorgaben erfüllen wolle. Eine
bestimmte Form der Abfallbehandlung sei hierbei nicht vorgegeben. Das Ziel des
Bürgerbegehrens könne vom Kreis daher durchaus verfolgt werden, ohne gegen
gesetzliche Vorgaben zu verstoßen. Zudem zwinge das Bürgerbegehren den
Beklagten nicht dazu, überhaupt keine Restmengen mehr zur Abfallverbrennung zu
geben. Wegen vorhandener Überkapazitäten stünden andere MVA für eine
Übernahme dieser Restmengen zur Verfügung. Darüber hinaus verwiesen die Kläger
auf politische Bestrebungen, die Anforderungen der TA Siedlungsabfall zu Gunsten
mechanisch-biologischer Verfahren zu ändern.

14

Die Kläger haben beantragt,

15

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides
des Landrates des Kreises W. vom 1. Juli 1996
und des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober
1996 zu verpflichten, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens zur Änderung der Satzung über
das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W.
festzustellen.

16

Der Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Er hat sein bisheriges Vorbringen zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
wiederholt und vertieft sowie ergänzend auf die "Ordnungsbehördliche Verordnung
vom 9. April 1998 zur Verbindlichkeitserklärung des Abfallwirtschaftsplans Teilplan
Siedlungsabfälle für den Regierungsbezirk D. " hingewiesen.

19

Mit Urteil vom 26. Februar 1999 hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei
unbegründet, weil das Bürgerbegehren unzulässig sei. Es betreffe eine
Angelegenheit, die im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines
immissionsschutzrechtlichen bzw. abfallrechtlichen Zulassungsverfahrens zu
entscheiden sei. Ein Bürgerbegehren sei insofern gemäß § 23 Abs. 5 Nr. 5 der KrO
NRW unzulässig. Auch entspreche der Kostendeckungsvorschlag nicht den
Anforderungen des § 23 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW.

20

Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Kläger. Sie tragen vor: Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass es
sich bei Abfallwirtschaftskonzepten um Angelegenheiten handele, die im Rahmen
eines Planfeststellungsverfahrens oder eines der anderen in § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO
NRW genannten Verfahren zu entscheiden seien. Die Auffassung der
Verwaltungsgerichts gehe über die Grenzen einer zulässigen Wortlautinterpretation
hinaus. Die politische Entscheidung über eine Änderung oder Fortentwicklung des
Abfallwirtschaftskonzeptes sei von der in diesen Verfahren zu entscheidenden Frage
der Anlagengenehmigung zu trennen. In dem auf die Genehmigung einer
bestimmten Anlage gerichteten Verfahren werde lediglich geprüft, ob das konkrete
Projekt öffentliche und private Belange hinreichend berücksichtige. Eine
Bedürfnisprüfung finde gerade nicht statt. Zudem handele es sich bei der zur
Umsetzung des Bürgerbegehrens erforderlichen Entscheidung nach dem
Bundesimmissionsschutzgesetz um eine gebundene Entscheidung, die keinen Raum
für planerische Erwägungen oder Bedürfnisprüfungen gebe. Die Auffassung des
Verwaltungsgerichts entspreche nicht dem Sinn der Ausschlussregelung, solche
Angelegenheiten nicht zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens zu machen, die
vielschichtige Abwägungsprozesse erforderlich machten und sich nicht auf eine mit
Ja oder Nein zu beantwortende Frage reduzieren ließen. Denn die Entscheidung für
oder gegen ein Konzept erfordere im Gegensatz zu derjenigen über die Zulassung
eines konkreten Projekts gerade keinen spezifischen technischen Sachverstand.
Andernfalls liefe die Entscheidung des Gesetzgebers für eine plebiszitäre
Mitentscheidung praktisch leer, weil die Umsetzung bedeutender Angelegenheiten
regelmäßig Abwägungsprozesse erfordere. Für die Auffassung des
Verwaltungsgerichts spreche auch nicht eine größere Richtigkeitsgewähr
fachplanerischer Entscheidungen. Dieses Argument ließe sich auch gegen
Grundsatzentscheidungen vorbringen, die auf repräsentativ-demokratischen Wege
gefällt würden, die keineswegs stets auf einer detaillierten Planung beruhten. Auch
könne gegen das Bürgerbegehren nicht angeführt werden, dass es bereits
eingeleitete Planfeststellungsverfahren obsolet mache. Es sei ohne weiteres
denkbar, dass der Kreistag selbst ein für unzweckmäßig erkanntes
Planfeststellungsverfahren nicht weiterverfolge und den entsprechenden Antrag
zurücknehme.

21

Der Kostendeckungsvorschlag sei ausreichend. Das Verwaltungsgericht
überspanne die Anforderungen an die Initiatoren eines Bürgerbegehrens. Ein
Kostendeckungsvorschlag sei überdies entbehrlich, weil die Errichtung und der
Betrieb einer BMA keinerlei zusätzliche Kosten, sondern im Gegenteil erhebliche
Einsparungen verursache. Dies gelte auch mit Blick auf die Folgekosten. Zudem
habe sich die Annahme des Bürgerbegehrens, dass die Errichtung und der Betrieb
einer BMA wesentlich kostengünstiger seien als der einer MVA, durch die
nachträgliche Entwicklung als zutreffend herausgestellt. Schließlich könne ein
Bürgerbegehren auf eine kurze und plakative Darstellung seines Anliegens nicht
verzichten. Eine Gegenüberstellung von Zahlenwerten und Einzelheiten im Text des
Bürgerbegehrens würde die praktische Durchführbarkeit der Unterschriftensammlung
erheblich erschweren.

22

Die Kläger beantragen,

23

das angefochtene Urteil zu ändern und den
Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des
Landrates des Kreises W. vom 1. Juli 1996 und
des Widerspruchsbescheides vom 8. Oktober 1996
zu verpflichten, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens zur Änderung der Satzung über
das Abfallwirtschaftskonzept des Kreises W.
festzustellen.

24

Der Beklagte beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Er tritt dem Vorbringen der Kläger entgegen.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten (2 Hefter) Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht
abgewiesen.

30

Die Klage ist zulässig.

31

Das Begehren ist im Wege der Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2.
Halbsatz VwGO zu verfolgen, weil die Entscheidung des Kreistages über die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens durch Verwaltungsakt erfolgt. Insbesondere
kommt der Feststellung des Kreistages die erforderliche Außenwirkung zu. Mit ihr
stellt der Kreistag den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber verbindlich und
abschließend fest, ob die Voraussetzungen für die Durchführung eines
Bürgerentscheids vorliegen. Die Entscheidung betrifft dabei nicht eine
verteidigungsfähige Position des Innenrechts des Kreises, sondern ein subjektiv-
öffentliches Recht der Kreisbürger. Diese handeln nicht organschaftlich, sondern
machen eine Position des Außenrechts geltend.

32

Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid,
1997, S. 253 für das vergleichbare Bürgerbegehren
auf Gemeindeebene; vgl. ferner: OVG Greifswald,
Beschluss vom 24. Juli 1996 - 1 M 43/46 -, NVwZ
1997, 306 (307); Wansleben, in:
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Stand: Dezember 2001, § 26 GO Erl. 5.3;
Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-
Westfalen, Stand: März 2001, § 26 GO Erl. VII.1.;
anders: OVG Bautzen, Beschluss vom 6. Februar
1997 - 3 S 680/96 -, NVwZ-RR 1998, 253 (254);
Fischer, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid - ein
neues Element unmittelbarer Demokratie in der
Kommunalverfassung von Nordrhein-Westfalen,
NWVBl. 1995, 366 (369).

33

Zudem setzt das Gesetz nunmehr die Existenz eines Verwaltungsakts voraus,
wenn der durch das Änderungsgesetz vom 20. März 1996 (GV NRW S. 124)
eingefügte § 23 Abs. 6 Satz 2 KrO NRW bestimmt, dass die Vertreter des
Bürgerbegehrens gegen die Entscheidung des Kreistages Widerspruch erheben
können.

34

Die Kläger sind als Vertreter des Bürgerbegehrens gemäß § 61 Nr. 1 VwGO
beteiligtenfähig und nicht etwa die Gesamtheit aller Unterzeichner oder "das
Bürgerbegehren" als solches. Denn § 23 Abs. 6 Satz 2 KrO NRW weist ihnen eine
eigenständige Rechtsposition zu. Der Senat hat zu der Parallelvorschrift des § 26
Abs. 6 Satz 2 GO NRW entschieden, dass die Vertreter des Bürgerbegehrens nicht
wie Vertreter im zivilrechtlichen Sinne fremde Rechte geltend machen, sondern die
Interessen der Unterzeichner des Begehrens in einem materiellen Sinne
vertreten.

35

Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A
974/97 -, DVBl. 1998, 785.

36

Hieran ist für die sinngemäß gleichen Vorschriften der KrO NRW
festzuhalten.

37

Die Klage richtet sich zutreffend gegen den Kreistag als Behörde, § 78 Abs. 1
Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO NRW. Hiernach sind Anfechtungs-
und Verpflichtungsklagen gegen die Behörde zur richten, die den angefochtenen
Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat. Dies
ist im Fall der Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens der Kreistag.
Gegenstand des mit der Verpflichtungsklage geltend gemachten prozessualen
Anspruchs ist der materiell-rechtliche Anspruch auf eine das Bürgerbegehren
zulassende Entscheidung der Vertretungskörperschaft. Nur dieser ist die Kompetenz
hierzu eingeräumt.

38

Vgl. zu § 40 KWahlG: Urteil des Senats vom 28.
November 1980 - 15 A 1660/80 -, DVBl. 1981, 874;
Fehrmann, Kommunalverwaltung und
Verwaltungsgerichtsbarkeit, DÖV 1983, 311 (312);
Wansleben, in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/
Krämer/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht
Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2001, § 26
GO Erl. 5.3; anders: Ritgen, Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid, 1997, S. 256.

39

Das Verwaltungsgericht hat auch im Ergebnis zutreffend den Fortbestand eines
Rechtsschutzbedürfnisses bejaht. Es ist nicht durch das Inkrafttreten der
Ordnungsbehördlichen Verordnung vom 9. April 1998 zur Verbindlichkeitserklärung
des Abfallwirtschaftsplans Teilplan Siedlungsabfälle für den Regierungsbezirk
D. entfallen, welche nunmehr die Beseitigung der reaktiven Restabfälle aus
dem Kreis W. in der MVA A. vorschreibt. Ob die Zielsetzung des
Bürgerbegehrens mit diesen Bestimmungen vereinbar ist, ist ebenso eine Frage der
Zulässigkeit des Begehrens und damit der Begründetheit der Klage wie die Frage, ob
eine Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes nach Inbetriebnahme der MVA
möglich bleibt.

40

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
14. November 1983 - 1 S 1204/83 -, NVwZ 1985,
288.

41

Die Klage ist jedoch nicht begründet.

42

Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gemäß
§ 23 Abs. 6 Satz 1 KrO NRW festzustellen. Die ablehnenden Bescheide sind
rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO.

43

Es bedarf keiner abschließenden Entscheidung, ob das Begehren schon deshalb
unzulässig ist, weil es eine nicht von § 23 Abs. 1 KrO NRW umfasste Fragestellung
beinhaltet. Der Senat hat unter Hinweis auf den sinngleichen Wortlaut des § 26 Abs.
1 GO NRW entschieden, dass ein Bürgerbegehren zulässigerweise nur darauf
gerichtet sein kann, eine Entscheidung der Bürger anstelle des Rates
herbeizuführen. Ziel eines Bürgerbegehrens kann es daher nicht sein, dem Rat
lediglich Vorgaben für eine von ihm zu treffende Entscheidung zu machen.

44

Urteil des Senats vom 9. Dezember 1997 - 15 A
974/97 -, DVBl. 1998, 785 (786).

45

Ob das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren dieser rechtlichen Vorgabe
genügt, ist mit Blick auf die offene Fragestellung, die nicht ohne weiteres erkennen
lässt, durch wen die Änderung des Abfallwirtschaftskonzeptes erfolgen soll, nicht
gänzlich unzweifelhaft. Offen bleiben kann auch die in der zitierten Entscheidung des
Senats angesprochene Frage, ob die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes
durch Herauslösen einzelner unselbstständiger Teile im Sinne bloßer
Teilentscheidungen einem Bürgerentscheid zugeführt werden darf.

46

Ebenso bedarf es keiner Klärung der Frage, ob das Bürgerbegehren gemäß § 23
Abs. 3 Satz 1 KrO NRW verfristet ist, weil es sich der Sache nach gegen den
Kreistagsbeschluss vom 14. Dezember 1993 richtet,

47

vgl. hierzu: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom
18. Juni 1990 - 1 S 657/90 -, VBlBW 1990, 460
(461),

48

oder ob dem Ansatz der Kläger zu folgen ist, dass es als initiierendes Begehren
keiner Frist unterliegt. Ebenso kann offen bleiben, ob der im Bürgerbegehren
enthaltene Kostendeckungsvorschlag den gesetzlichen Vorgaben genügt und ob die
Umstellung auf eine biologisch-mechanische Abfallbehandlung den abfallrechtlichen
Anforderungen zu genügen vermag.

49

Denn dem Bürgerbegehren steht die Vorschrift des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW
entgegen. Hiernach sind Bürgerbegehren über Angelegenheiten unzulässig, die im
Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens oder eines förmlichen
Verwaltungsverfahrens mit Öffentlichkeitsbeteiligung oder eines abfallrechtlichen,
immissionsschutzrechtlichen, wasserrechtlichen oder vergleichbaren
Zulassungsverfahrens zu entscheiden sind. Die Entscheidung über die Ersetzung der
thermischen zu Gunsten einer biologisch-mechanischen Abfallbehandlung im
Abfallwirtschaftskonzept des Kreises betrifft eine solche Angelegenheit. Der Senat
folgt insoweit der Begründung der angegriffenen erstinstanzlichen Entscheidung und
nimmt ergänzend hierauf Bezug. Das Verwaltungsgericht geht zutreffend davon aus,
dass die Errichtung und der Betrieb ortsfester Abfallbeseitigungsanlagen zur
Lagerung oder Behandlung von Abfällen zur Beseitigung sowie die wesentliche
Änderung solcher Anlagen dem Genehmigungsverfahren nach dem Bundes-
Immissionsschutzgesetz - BImSchG - unterliegen. Dies folgt nach der Änderung des
Abfallgesetzes durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom
22. April 1993 (BGBl. I S. 466) nunmehr aus § 31 Abs. 1 des Kreislaufwirtschafts-
und Abfallgesetzes vom 27. September 1994 (BGBl. III/FNA 2129-27-2) - KrW-/AbfG
-, das am 6. Oktober 1996 in Kraft getreten ist.

50

Vgl. hierzu: Schink, Kontrollerlaubnis im
Abfallrecht, DÖV 1993, 725; Gaßner/Schmidt, Die
Neuregelung der Zulassung von
Abfallentsorgungsanlagen, NVwZ 1993, 946.

51

Auf der Grundlage der zuvor geltenden Gesetzeslage ergibt sich nichts
Abweichendes. Denn nach § 7 Abs. 1 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986
(BGBl. I S. 1410, 1412) unterlagen Errichtung und Betrieb von
Abfallentsorgungsanlagen dem abfallrechtlichen Planfeststellungsverfahren.

52

Stüer, Handbuch des Bau- und
Fachplanungsrechts, 2. Auflage 1998, Rdnr. 1786
ff.

53

Dieses wird vom Negativkatalog des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW gleichfalls
erfasst.

54

Das Bürgerbegehren ist nicht deshalb zulässig, weil es sich seiner Formulierung
nach nicht unmittelbar auf die Entscheidung über die Errichtung einer der in § 31
Abs. 1 KrW-/AbfG genannten Anlagen bezieht, sondern die Umformulierung des
Abfallwirtschaftskonzeptes des Kreises anstrebt. Hieraus kann nicht der Schluss
gezogen werden, das Begehren betreffe eine politische Vorfrage, die von der
Entscheidung über die Angelegenheit im Sinne des Negativkataloges des § 23 Abs.
5 Nr. 5 KrO NRW zu trennen sei. Eine solche Trennung zwischen einer politischen
Initiativentscheidung und der eigentlichen Sachentscheidung entspräche schon nicht
dem Ziel des von den Klägern vertretenen Bürgerbegehrens. Dieses strebt
erklärtermaßen die Abkehr von der Müllverbrennung zu Gunsten einer biologisch-
mechanischen Abfallbehandlung an, was nur im Wege eines förmlichen
Verwaltungsverfahrens zu erreichen ist.

55

Allerdings gibt der Wortlaut des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW Raum zur
Interpretation. Die Formulierung ("Angelegenheiten, die im Rahmen eines
Planfeststellungsverfahrens ... zu entscheiden sind.") schließt die Deutung nicht von
vornherein aus, hiervon werde die Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes
des Kreises nicht erfasst, weil diese als solche nicht in einem der dort genannten
Verfahren zu treffen sei. Indes ist zu beachten, dass der Gesetzgeber mit dem Begriff
der "Angelegenheiten" eine betont weite Umschreibung gewählt hat, die nicht auf das
konkrete Vorhaben abzielt, das Gegenstand eines der aufgeführten Verfahren ist,
sondern in einem umfassenderen Sinne Sachentscheidungen einschließt, die auf
das planungs- oder zulassungsbedürftige Vorhaben gerichtet sind. Auch knüpft die
Formulierung an diesen Begriff und nicht an das Planungs- oder
Genehmigungsverfahren an. Ist die mit dem Bürgerbegehren intendierte
Angelegenheit nur im Rahmen der genannten Verfahren zu verwirklichen, ist ein
hierauf gerichtetes Bürgerbegehren unzulässig.

56

Vgl. Ritgen, Bürgerbegehren und
Bürgerentscheid, 1997, S. 198 ff. unter Hinweis auf
die Regelung des § 17a Abs. 2 Nr. 7 RhPf GO:
Hiernach ist ein Bürgerentscheid unzulässig über
Vorhaben, für deren Zulassung ein entsprechendes
Verfahren notwendig ist; ders., Zu den thematischen
Grenzen von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid,
NVwZ 2000, 129 (134).

57

Sinn und Zielsetzung des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW sprechen letztlich
entscheidend gegen die von den Klägern vertretene Rechtsauffassung: Dies ergibt
sich nach Auffassung des Senats allerdings noch nicht allein aus der Begründung
zum Gesetzentwurf. Hierin ist ausgeführt, dass nicht alle denkbaren Fragen einer
Abstimmung durch die Bürger zugänglich sein könnten. Förmliche
Verwaltungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung gehörten nicht zum
Anwendungsbereich von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, weil die
einschlägigen Gesetze bereits die Mitwirkung der Bürger in einem formalisierten
Verfahren vorsähen. Dies gelte insbesondere für die wegen ihrer besonderen
Bedeutung beispielhaft aufgeführten Planfeststellungsverfahren.

58

LT-Drs. 11/4983, Seite 8.

59

Diese Begründung ist für die Bestimmung der Reichweite des Negativkatalogs
des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW wenig aussagekräftig, weil die Bürgerbeteiligung im
Wege des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides auf der einen und diejenige
in einem planungs- oder zulassungsrechtlichen Verfahren auf der anderen Seite
unterschiedlich ausgestaltet sind und unterschiedlichen Zielen dienen. Während die
Einführung plebiszitärer Elemente in die Kommunalverfassung die eigene
Entscheidung grundsätzlich aller Bürger über kommunale Angelegenheiten zum
Inhalt hat, beschränkt sich die Beteiligung der Planbetroffenen im
Planfeststellungsverfahren auf die Beteiligung an der planerischen Abwägung. Im
immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren fehlt es darüber hinaus an
dem Erfordernis planerischer Abwägung. Die Beteiligung beschränkt sich hier auf die
Möglichkeit vorhabenbezogener Einwendungen nach § 10 Abs. 3 Satz 2 BImSchG.

60

Vgl. Stüer, Handbuch des Bau- und
Fachplanungsrechts, 2. Auflage 1998, Rdnr. 1788.

61

Allerdings ist die gesetzgeberische Überlegung naheliegend, Entscheidungen,
die in einem förmlichen Verwaltungsverfahren zu treffen sind, vom Einflussbereich
der plebiszitären Entscheidung auszunehmen, weil diese die Berücksichtigung und
Abwägung einer Vielzahl öffentlicher und privater Interessen erfordern, die sich nicht
in das Schema einer Abstimmung mit "Ja" oder "Nein" pressen lassen.

62

v. Danwitz, Plebiszitäre Elemente in der
staatlichen Willensbildung, DÖV 1992, 601 (606);
Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997,
S. 200 f. (zu Planungsentscheidungen).

63

Das Verwaltungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass die Zulassung
technischer Großvorhaben und die hiermit in Zusammenhang stehenden Sachfragen
wegen ihrer Komplexität und besonderen Schwierigkeit in Fachgesetzen und
technischen Verfahrensregelungen normiert und regelmäßig nur mit spezifischem
technischen Sachverstand zu beurteilen sind. Es ist daher das gesetzgeberische Ziel
nachvollziehbar, Entscheidungen über derartige Großprojekte insgesamt vom
Anwendungsbereich des Bürgerbegehrens und des Bürgerentscheides
auszunehmen.

64

Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 25.
November 1997 - 7 A 12417/96 -, NVwZ 1998, 425
(426); OVG Greifswald, - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997,
306 (308); Hofmann, Erfolgsquote von
Bürgerbegehren, VR 2001, 51 (53).

65

Im Gegensatz zu der von den Klägern vertretenen Auffassung lässt sich ein
Argument für eine einschränkende Auslegung des § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW nicht
daraus gewinnen, dass das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren
keinen Raum für planerische Erwägungen oder Bedürfnisprüfungen gibt. Es ist
rechtlich nicht vorgegeben, dass solche Erwägungen zwingend dem unmittelbaren
Willen der Bürgerschaft überantwortet sein müssten. Es besteht insbesondere kein
Vorrang der Entscheidung eines Bürgerbegehrens vor derjenigen des
demokratischen Repräsentativvorgangs.

66

Vgl. Schmitt-Glaeser, Grenzen des Plebiszits auf
kommunaler Ebene, DÖV 1998, 824.

67

Es ist dem Gesetzgeber daher grundsätzlich unbenommen, Umfang und Art der
Bürgerbeteiligung zu regeln und bestimmte Sachbereiche anderen
Verfahrensregelungen vorzubehalten.

68

Gegen die Rechtsauffassung der Kläger spricht auch der Sinn kommunaler
Abfallplanung. Der Senat hat in anderem Zusammenhang betont, dass die gemäß
§ 5a des Landesabfallgesetzes vom 21. Juni 1988 (GV NRW S. 250) - LAbfG - von
den Kreisen aufzustellenden Abfallwirtschaftskonzepte ein eigenständiges
Planungsinstrument der entsorgungspflichtigen Körperschaften darstellen. Dieses
erlangt rechtliche Bedeutung nicht nur durch die sich hieraus ergebende
Selbstbindung der entsorgungspflichtigen Körperschaft, sondern vor allem dadurch,
dass seine Festsetzungen bei der überörtlichen Abfallentsorgungsplanung - nunmehr
über die Beteiligung der Kreise im Aufstellungsverfahren nach § 17 Abs. 1 Satz 2
LAbfG - bei der überörtlichen Planung Berücksichtigung finden. Hierdurch wird, wie
der Senat ausgeführt hat, dem sogenannten Gegenstromprinzip Rechnung getragen,
das bei überörtlichen Plänen mit Raumbezug, wie sie die Abfallentsorgungspläne
darstellen, gebietet, einerseits eine Ordnung des Gesamtraumes zu entwerfen und
dabei andererseits die Gegebenheiten und Erfordernisse der Einzelräume und damit
der entsorgungspflichtigen Körperschaften zu berücksichtigen.

69

Beschlüsse des Senats vom 3. April 1995 - 15 B
947/95 -, NWVBl. 1995, 304 (305) und vom 16. März
1995 - 15 B 2839/93 -, NWVBl. 1995, 300 (301).

70

Die Abfallwirtschaftskonzepte der Kreise bestimmen damit hinsichtlich der Art der
Entsorgung und der Standortfrage das Ergebnis der überörtlichen Planung ebenso
mit wie das späterer Planfeststellungs- und Genehmigungsverfahren. Sie gehen
damit in ihrer rechtlichen und tatsächlichen Wirkung über die bloße Förderung eines
bestimmten Projekts durch die politischen Gremien im Sinne eines
Konzeptbeschlusses deutlich hinaus.

71

Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom
15. Dezember 1998 - 7 A 12091/98 -, NVwZ-RR
1999, 598 (599); OVG Greifswald, Beschluss vom
24. Juli 1996 - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306
(308).

72

§ 29 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG verdeutlicht dies durch die Vorgabe, dass bei der
Bedarfsermittlung der überörtlichen Abfallwirtschaftsplanung die
Abfallwirtschaftskonzepte auszuwerten sind. Für verbindlich erklärte
Abfallwirtschaftspläne stellen wiederum im Anlagengenehmigungsverfahren nach § 6
Abs. 1 Nr. 2 BImSchG beachtliche öffentlich-rechtliche Vorschriften dar.

73

Erbguth, Aspekte der Abfallwirtschaftsplanung
und ihre Auswirkungen auf die Zulassung von
Abfallanlagen, UPR 1997, 60 (66).

74

Das Zusammenspiel unterschiedlicher Planungs- und Genehmigungsebenen im
Hinblick auf dieselbe Angelegenheit rechtfertigt es, ein Bürgerbegehren gegen ein
einzelnes Element dieses gestuften Verfahrens dann nicht zuzulassen, wenn - wie
vorliegend - die Angelegenheit selbst in einem der in § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW
genannten Verfahren zu entscheiden ist. Denn gerade auf eine zwingende Bindung
des Kreises im Hinblick auf bereits getroffene oder zukünftige Entscheidungen
kommt es dem Bürgerbegehren an. Die Begründung des Bürgerbegehrens lässt
unzweideutig erkennen, dass einerseits eine MVA verhindert und andererseits eine
BMA verwirklicht werden soll. Beide Vorhaben sind nur im Rahmen eines
immissionsschutzrechtlichen Verfahrens zu verwirklichen. Vor diesem Hintergrund
kann es nicht maßgebend darauf ankommen, dass sich das Begehren formal nicht
gegen die MVA selbst, sondern gegen deren planerischen Voraussetzungen richtet.

75

Zwar mag einzuräumen sein, dass durch § 23 Abs. 5 Nr. 5 KrO NRW der
Anwendungbereich und die Möglichkeiten des Bürgerbegehrens erheblich
eingeschränkt werden. Denn gerade die im Rahmen eines der dort genannten
Verwaltungsverfahren zu entscheidenden Angelegenheiten auf kommunaler Ebene
sind in besonderer Weise konfliktträchtig und geeignet, Emotionen für oder gegen
eine bestimmte Lösung hervorzurufen. Gleichwohl ist es dem Gesetzgeber nicht
verwehrt, bestimmte Sachbereiche von der plebiszitären Mitwirkung auszunehmen
und die Entscheidung der kommunalen Repräsentativorgane insoweit als vorrangig
anzusehen. Gerade im Bereich raumrelevanter Planungen wie der Abfallplanung
sind die kommunalen Vertretungskörperschaften dazu aufgerufen, gegenläufige
Interessen abzuwägen. Diesem Ziel sind Initiativen, die ausschließlich ein Anliegen
verfolgen, nicht von vornherein verpflichtet.

76

Hofmann, Erfolgsquote von Bürgerbegehren,
VR 2001, 51 (53).

77

Zudem gilt es, widerstreitende Sachentscheidungen zwischen dem
Bürgerbegehren auf der einen und dem förmlichen Verwaltungsverfahren auf der
anderen Seite zu vermeiden. Die Kläger gehen selbst davon aus, dass die
Grundsatzentscheidung für oder gegen ein Projekt im Gegensatz zu einem
Planungs- oder Genehmigungsverfahren grundsätzlich keinen spezifischen
Sachverstand erfordere. Es ist daher keineswegs ausgeschlossen, dass sich ein
durch ein erfolgreiches Bürgerbegehren angestoßenes Projekt im nachträglichen
Verwaltungsverfahren als unzulässig oder undurchführbar erweist. Solchermaßen
divergierenden Ergebnisse liefen dem gesetzgeberischen Ziel, mit der
Bürgerbeteiligung das kommunalpolitische Interesse der Bürger zu stärken und die
Akzeptanz der getroffenen Entscheidungen zu stärken, gerade zuwider.

78

Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid,
1997, S. 205.

79

Das Bürgerbegehren ist zudem gemäß § 23 Abs. 5 Nr. 8 KrO NRW unzulässig,
weil es ein gesetzwidriges Ziel verfolgt. Denn gemäß § 5a Abs. 1 Satz 2 LAbfG sind
die Festlegungen eines Abfallwirtschaftsplans bei der Aufstellung kommunaler
Abfallwirtschaftskonzepte zu beachten. Der - im Übrigen sogar auf Grund der
Ermächtigung des § 29 Abs. 4 und 8 KrW-/AbfG i.V.m. § 18 Abs. 1 Satz 1 LAbfG mit
Ordnungsbehördlicher Verordnung vom 9. April 1998 für verbindlich erklärte -
Abfallwirtschaftsplan Teilplan Siedlungsabfälle für den Regierungsbezirk D.
schreibt zur Vorbehandlung unvorbehandelter Siedlungsabfälle die Nutzung der
im Regierungsbezirk D. vorhandenen Müllverbrennungsanlagen ab dem 1.
Januar 2000 zwingend vor. Für den Bereich des Kreises W. geht der Plan von der
Nutzung der MVA A. ab deren Inbetriebnahme aus und bestimmt, dass der
Kreis W. seine thermisch zu behandelnden Restabfälle (weiterhin) in der
genannten MVA entsorgt (Nrn. 1.2.4.4, 4.3.1.15 und 6.3.3 des Plans).

80

Bei dieser Sachlage besteht kein Raum für die Festschreibung einer biologisch-
mechanischen Restabfallbehandlung im Abfallwirtschaftskonzept des Kreises. § 5a
Abs. 1 Satz 2 LAbfG lässt schon seinem Wortlaut nach nur die Interpretation im
Sinne eines strikten Gesetzesbefehls zu. Der Gesetzgeber hat mit der Formulierung,
dass die Festlegungen des Abfallwirtschaftsplans "zu beachten" sind, deutlich
gemacht, dass der überörtlichen Planung vor örtlichen Konzepten - nicht zuletzt um
der Effizienz überörtlicher raumbezogener Planung willen - der Vorrang
zukommt.

81

Zur Bedeutung überörtlicher Abfallplanung s.
Beschluss des Senats vom 16. März 1995 - 15 B
2839/93 -, NWVBl. 1995, 300 (302).

82

Denkbare Bestrebungen mit dem Ziel geänderter Entsorgungskonzepte sind
damit auf die überörtliche Ebene verwiesen. Dort kommt den betroffenen Städten,
Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden bei Aufstellung und Änderung der
Abfallwirtschaftspläne das in § 17 Abs. 1 Satz 2 LAbfG eingeräumte
Beteiligungsrecht zu. Die Möglichkeit widersprechender eigener Planung besteht
hingegen nicht.

83

Die Festschreibung der thermischen Abfallbehandlung im Abfallwirtschaftsplan
unterliegt keinen Bedenken. Ungeachtet der Frage, ob und in welchem Umfang eine
Inzidentkontrolle einzelner planerischer Festsetzungen im vorliegenden Verfahren
möglich ist, gehört die Darstellung der erforderlichen Abfallbeseitigungsanlagen
sowie die Ausweisung zugelassener Anlagen und geeigneter Flächen für sonstige
Abfallbeseitigungsanlagen ebenso zum zulässigen Planinhalt wie die Bestimmung,
welcher Anlage sich die Beseitigungspflichtigen zu bedienen haben (§ 29 Abs. 1
Sätze 2 - 4 KrW-/AbfG). Hierzu zählen auch Festsetzungen zur Entsorgungstechnik
und zur Art der Anlage selbst.

84

Erbguth, Aspekte der Abfallwirtschaftsplanung
und ihre Auswirkungen auf die Zulassung von
Abfallanlagen, UPR 1997, 60 (61).

85

Für das vorliegende Verfahren unerheblich ist es, dass der Abfallwirtschaftsplan
für den Regierungsbezirk D. erst 1998 und damit zu einem Zeitpunkt in Kraft
trat, in welchem die ablehnende Entscheidung des Beklagten über die Zulässigkeit
des Bürgerbegehrens bereits getroffen war. Denn bei der hier streitbefangenen
Verpflichtungsklage ist für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage grundsätzlich
auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen, es sei denn, das
dem Streit zu Grunde liegende materielle Recht ordnet anderes an.

86

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C
17.92 -, BVerwGE 97, 79 (81 f.); Urteil vom 20. März
1996 - 6 C 4.95 -, BVerwGE 100, 346 (347 f.).

87

Hierfür bestehen vorliegend keine Anhaltspunkte. Insbesondere ist es mit Sinn
und Zielsetzung eines Bürgerbegehrens nicht vereinbar, durch eine stattgebende
gerichtliche Entscheidung den Weg zu einem die Entscheidung des Kreistages
ersetzenden Bürgerentscheid (§ 23 Abs. 8 Satz 1 KrO NRW) zu eröffnen, wenn sich
das Bürgerbegehren im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung auf ein
gesetzwidriges Ziel richtet.

88

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

89

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

90

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

91