Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-19, Aktenzeichen 6 K 2340/08
ECLI:DE:VGAC:2009:1019.6K2340.08.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 10. November 2008 wird aufgehoben.
Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d:

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Der Kläger stellte am 30. Mai 2000 Grundantrag auf Förderung der markt- und standortangepassten Landwirtschaft in der Form der Förderung der Festmistwirtschaft im Betriebszweig Mutterkuhhaltung. Er gab dabei an, der durchschnittliche jährliche Bestand an Großvieheinheiten (GVE) betrage in seinem Betrieb insgesamt 43,5. Davon gehörten 34,5 GVE zum Betriebszweig Mutterkuhhaltung.
Der Kläger verpflichtete sich in Ziff. 4 der Anlage D zum Grundantrag, für die Dauer von fünf Jahren, spätestens beginnend mit dem 1. Juli 2000, in dem beantragten Betriebszweig die Festmistwirtschaft durchgängig einzuführen oder beizubehalten und im Falle der Einführung jeden beantragten Betriebszweig vor Ende des ersten Verpflichtungsjahres vollständig auf Festmistwirtschaft umzustellen, den anfallenden Festmist auf betriebseigenen Flächen auszubringen, im Gesamtbetrieb einen durchschnittlichen jährlichen Viehbesatz von 2,0 GVE je Hektar nicht zu überschreiten und höchstens den Dünger auszubringen, der diesem Viehbesatz entspricht sowie zu keiner Zeit den im Jahresdurchschnitt zulässigen Viehbesatz im mehr als 10 % zu überschreiten. In Ziff. 9 des Grundantrages erklärte er, die aktuell geltenden Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung seien ihm bekannt. In Ziff. 6.1 des verpflichtete sich der Kläger, die in den Richtlinien genannten Bedingungen für die Dauer von fünf Jahren einzuhalten.
Mit Zuwendungsbescheid vom 29. Dezember 2000 bewilligte der Beklagte dem Kläger für die Dauer von fünf Jahren, und zwar für die Zeit vom 1. Juli 2000 bis zum 30. Juni 2005 eine maximale Gesamtzuwendung bis zu 25.875,- DM (13.196,25 EUR) für die Durchführung der Maßnahme Festmistförderung (Anlage D) auf der Grundlage von 34,5 GVE (Mutterkuhhaltung), was einer Fläche von 17,25 Hektar und einer Prämie in Höhe von 300,- DM bzw. 153 EUR je Hektar entspreche. Die jährliche Auszahlung belaufe sich auf maximal 2.639,25 EUR. Auf der Grundlage der Anträge auf Auszahlung sowie der Flächenverzeichnisse zum Antrag auf Beihilfen für die Landwirtschaft werde die Erfüllung der Zuwendungsvoraussetzungen jeweils neu geprüft und die jährliche Zuwendung in genauer Höhe abschließend bewilligt. Die vom Kläger im Antrag übernommenen Verpflichtungen und abgegebenen Erklärungen seien als Nebenbestimmungen Bestandteil des Bescheides und Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW. Im Falle der Nichteinhaltung von Auflagen könne der Zuwendungsbescheid ganz oder teilweise und auch mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben werden. Dies erfolge in Anwendung der Sanktionsregelung der Nr. 18.14 der Richtlinien. Die zu viel erhaltenen Zuwendungen seien dann zuzüglich Zinsen zurück zu erstatten.
Der Kläger stellte am 9. April 2001, am 18. April 2002, am 29. April 2004 und am 28. Juli 2005 jeweils Antrag auf Auszahlung der jährlichen Zuwendung. Auf der Grundlage der vom Kläger gemachten Angaben zu seinem Viehbestand bewilligte der Beklagte dem Kläger mit Auszahlungsbescheid vom 11. Dezember 2001 eine Beihilfe in Höhe von 4.709,99 DM (2.408,18 EUR) für 31,4 GVE, mit Auszahlungsbescheid vom 16. Dezember 2002 eine Beihilfe in Höhe von 1.537,65 EUR für 20,1 GVE, mit Auszahlungsbescheid vom 3. Dezember 2004 eine Beihilfe in Höhe von 459,- EUR für 6,0 GVE und mit Auszahlungsbescheid vom 5. Oktober 2005 eine Beihilfe in Höhe von 496,49 EUR für 6,49 GVE.
Der Beklagte hörte den Kläger mit Schreiben vom 15. Oktober 2008 zu seiner Absicht an, den Zuwendungsbescheid vom 29. Dezember 2000 teilweise zu widerrufen, die Auszahlungsbescheide teilweise zurückzunehmen und die überzahlten Beträge zurückzufordern. Der Kläger habe keinen Anspruch auf die Auszahlung der Zuwendung, soweit sie für mehr als 6 GVE bewilligt worden sei, da er seinen Viehbestand um mehr als 50 % reduziert habe.
Der Kläger erwiderte unter dem 27. Oktober 2008, er habe seinen Viehbestand reduzieren müssen, um die Verpflichtungen im Rahmen der Förderung der extensivierten Grünlandnutzung - unter anderem Reduzierung auf 1,4 GVE je Hektar - einhalten zu können. Einen entsprechenden Antrag habe er am 28. Juni 2001 gestellt und der Antrag sei auch genehmigt worden. In einem ausführlichen Beratergespräch sei ihm erklärt worden, dass die Teilnahme am Programm "extensivierte Grünlandnutzung" keine Konsequenzen für den Festmistantrag habe, weil mit dem neuen Förderprogramm zusätzliche Vorteile für die Umwelt verbunden seien. Man habe ihm noch 2004 ausdrücklich erklärt, er könne auch für 6 GVE den Antrag auf Festmistförderung stellen, was er dann auch getan habe. Er frage sich zudem, warum die Rückforderung erst jetzt erfolge.
Mit Bescheid vom 10. November 2008 widerrief der Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 29. Dezember 2000 und reduzierte die Bewilligung auf 6,0 GVE. Er nahm die Auszahlungsbescheide vom 11. Dezember 2001, vom 16. Dezember 2002 und vom 5. Oktober 2005 zurück, soweit sie eine Förderung für einen Viehbestand über 6,0 GVE beinhalteten und setzte die Förderung für die Wirtschaftsjahre 2000/2001, 2001/2002 und 2004/2005 auf 6 GVE fest. Gleichzeitig forderte er die zu Unrecht gewährten Fördermittel in Höhe von insgesamt 3.064,83 EUR zuzüglich Zinsen zurück. Zur Begründung trug der Beklagte vor, der Kläger habe sich mit dem Grundantrag aus dem Jahr 2000 unter Ziff. 6.1. verpflichtet, die eingegangene Verpflichtung für die Dauer von mindestens 5 Jahren einzuhalten. Dazu habe es gehört, auch den ursprünglichen Großviehbestand für den gesamten Bewilligungszeitraum beizubehalten. Diese Verpflichtung sei eine Auflage, die der Kläger nicht eingehalten habe. Mit dem Wegfall des Zuwendungsbescheides entfalle die Rechtsgrundlage für die Auszahlungsbescheide und der Rechtsgrund für die Auszahlung der Fördermittel.
Am 5. Dezember 2008 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er ergänzend vor, er habe zu keinem Zeitpunkt fehlerhafte Angaben gemacht. Seine Angaben seien auch jeweils als fehlerfrei akzeptiert worden. Dass er seinen Viehbestand habe reduzieren müssen, sei dem Beklagten infolge der Teilnahme am Förderprogramm "extensivierte Grünlandnutzung" bekannt gewesen. Er könne sich auf Vertrauensschutz und Verjährung berufen. Auch sei ihm keine Frist zur Erfüllung der Auflage gesetzt worden.
Der Kläger beantragt,

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den Teilwiderrufs-, Teilrücknahme- und Teilrückforderungsbescheid des Beklagten vom 10. November 2008 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er beruft sich zur Begründung auf den Inhalt des angefochtenen Bescheides.

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Wegen des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf den Inhalt des Protokolls der öffentlichen Sitzung vom 7. Oktober 2009 Bezug genommen.

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Der Rechtsstreit ist zur Entscheidung auf die Berichterstatterin als Einzelrichterin übertragen worden.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) hingewiesen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Die zulässige Klage ist begründet.

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Der Bescheid des Beklagten vom 10. November 2008 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Die tatbestandlichen Vorgaben für den Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 29. Dezember 2000 nach § 49 Abs. 3 Satz Nr. 2 VwVfG NRW lagen nach der Sach- und Rechtslage in dem maßgeblichen Zeitpunkt der Behördenentscheidung ebenso wenig vor wie die Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 VwVfG NRW für die Rücknahme der Auszahlungsbescheide vom 11. Dezember 2001, vom 16. Dezember 2002 und vom 5. Oktober 2005 oder für die Rückforderung überzahlter Beträge nach § 49 a Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW.

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Der Kläger ist nicht gem. Art. 71 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 817/2004 der Kommission vom 29. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Zuwendungen verpflichtet.

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Nach Art. 71 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 817/2004 ist der Einzelbegünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese Beträge gemäß den Bestimmungen von Art. 49 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission vom 11. Dezember 2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/1992 des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen zurück zu zahlen.

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Die Vorschrift des Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 ist allerdings in dem hier zu entscheidenden Fall anwendbar.

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Die Förderung der Festmistwirtschaft für den Betriebszweig Mutterkuhhaltung erfolgte auf der Grundlage der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung, Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 31. August 2000, II A 6-72.40.32 (Zuwendungsrichtlinie). Die Zuwendungsrichtlinie ist zwar am 30. Juni 2002 außer Kraft getreten, gilt jedoch für Anträge, die - wie hier - bis dahin bewilligt wurden, für den restlichen Verpflichtungszeitraum weiter, vgl. Nr. 21 der Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung, Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 18. November 2002, II -6-72.40.32.

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Die Zuwendungsrichtlinie gewährt Zuwendungen auf der Grundlage der Art. 22 ff. der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) in Verbindung mit der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1750/1999 der Kommission vom 23. Juli 1999 sowie deren Nachfolgeverordnungen (EG) Nr. 445/2002 der Kommission vom 26. Februar 2002 und (EG) Nr. 817/2004 der Kommission vom 29. April 2004.

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Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 ist einschlägig, obwohl die VO (EG) Nr. 817/2004 insgesamt durch Art. 64 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1974/2006 der Kommission vom 15. Dezember 2006 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) aufgehoben wurde. Sie gilt jedoch nach Art. 64 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1974/2006 weiterhin für Maßnahmen, die vor dem 1. Januar 2007 genehmigt wurden. Folgerichtig bestimmt Art. 65 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1974/2006, dass diese Verordnung erst für die Förderung der Gemeinschaft in dem ab dem 1. Januar 2007 beginnenden Programmplanungszeitraum Anwendung findet.

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Auch der Verweis des Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 auf Art. 49 der VO (EG) Nr. 2419/2001 bleibt trotz der Aufhebung der VO (EG) Nr. 2419/2001 in Art. 80 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem gemäß den Verordnungen (EG) Nr. 1782/2003 und (EG) Nr. 73/2009 des Rates sowie mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen gemäß der Verordnung (EG) Nr. 479/2008 des Rates unverändert in Kraft, da sie weiter für Beihilfeanträge gilt, die sich auf vor dem 1. Januar 2005 beginnende Wirtschaftsjahre oder Prämienzeiträume beziehen, vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 der VO (EG) Nr. 796/2004. Dies ist hier der Fall. Nach Art. 2 Nummer 24 der VO Nr. 796/2004 ist der Prämienzeitraum der Zeitraum, auf den sich Beihilfeanträge beziehen, unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Einreichung, vgl. auch die wortgleiche Definition des Art. 2 Buchst. t) der VO (EG) Nr. 2419/2001. Prämienzeitraum ist danach vorliegend der Zeitraum vom 1. Juli 2000 bis zum 30. Juni 2005. Die Vorschrift des Art. 73 der VO (EG) Nr. 796/2004, die in ihrem Regelungsgehalt der Vorschrift des Art. 49 der VO (EG) Nr. 2419/2001 entspricht, ist nach alledem nicht anwendbar.

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Vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 19. März 2009 - 10 S 1578/98 -, juris, Rn.37, der diese Frage offen lässt.

22

Der in dem Bescheid vom 18. Dezember 2008 erfolgte Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 29. Dezember 2000 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. September 2002 ist rechtswidrig.

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Der Beklagte ist allerdings zutreffend davon ausgegangen, dass für den Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 29. Dezember 2009 Landesrecht anwendbar war. Die Anwendung des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW ist weder aus gemeinschaftsrechtlichen Gesichtspunkten ausgeschlossen, noch sind vorrangige bundesrechtliche Regelungen einschlägig.

24

Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch, soweit Zuwendungen - wie hier - auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und mitfinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind.

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Vgl. z. B.: EuGH, Urteil vom 21. September 1983 - Rs. 205 bis 215/82 (Milchkontor) - Rn. 15ff., und Urteil vom 19. September 2002 - C-336/00 (Huber) -, Rn. 55; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22/02 -, NVwZ-RR 2004, 413, und zuletzt vom 26. August 2009 - 3 C 15/08 -, juris, Rn. 30; m.w.N aus der obergerichtlichen Rechtsprechung: VGH Mannheim, Urteil vom 19. März 2009 - 10 S 1578/98 -, juris, Rn. 20; VG Aachen, Urteil vom 1. Februar 2008 - 6 K 301/07 -, juris, Rn.22ff.

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Dies gilt auch, soweit das gemeinschaftsrechtliche integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem seit der Änderungsverordnung (EWG) Nr. 1678/1998 der Kommission vom 29. Juli 1998 genauere Regelungen über die Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge enthält, die weitgehend unverändert in Art. 49 der VO (EG) Nr. 2419/2001 übernommen wurden.

27

Seither sind zwar einige wichtige Teilaspekte wie etwa der Vertrauensschutz gemeinschaftsrechtlich geregelt. Die gemeinschaftsrechtliche Regelung ist aber unverändert nicht abschließend. So begründen Art. 71 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 817/2004 und Art. 49 der VO (EG) Nr. 2419/2001 zwar die materiell-rechtliche Pflicht des Betriebsinhabers zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beträge. Die Regelungen der VO (EG) 2419/2001 enthalten jedoch keine verfahrensrechtliche Ermächtigung der nationalen Behörden zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden und zum Erlass von Rückforderungsbescheiden. Insoweit ist weiterhin auf nationales Recht zurückzugreifen.

28

Vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 26. August 2009 - 3 C 15/08 -, juris, Rn. 30.

29

Die gegenteilige Auffassung,

30

vgl. VG Frankfurt, Urteil vom 22. März 2007 - 1 E 3984/06 -, juris, Rn. 13 und nachfolgend VGH Kassel, Urteil vom 19. Mai 2009 - 10 A 100/08 -, juris, Rn. 28,

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begegnet mit Blick auf den gemeinschaftsrechtlichen Grundsatz der verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten durchgreifenden Bedenken.

32

Der Grundsatz der verfahrensrechtlichen Autonomie ist in der Rechtsprechung des Gerichtshofs mittlerweile ausdrücklich anerkannt,

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vgl. EuGH, Urteil vom 7. Januar 2002 - C-201/02 (Wells), Rn.65; der Sache nach schon: Urteil vom 21. September 1983 - Rs. 205 bis 215/82 (Milchkontor) -, Leitsätze 2 und 3.

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Er findet seinen Ausdruck darüber hinaus unter anderem auch in dem allgemeinen Prinzip der begrenzten Ermächtigung des Art. 5 EU/Art. 7 Abs. 1 Satz 2 EG und dem Subsidiaritätsprinzip des Art. 2 EU/Art. 5 EG.

35

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs gehen die nationalen Behörden bei der Durchführung der Gemeinschaftsregelungen grundsätzlich nach den formellen und materiellen Bestimmungen des nationalen Rechts vor, soweit das Gemeinschaftsrecht einschließlich der allgemeinen gemeinschaftsrechtlichen Grundsätze - wie etwa des ausdrücklich genannten und im Ergebnis weitreichende Folgen auf das nationale Verfahrensrecht zeitigenden Effektivitätsprinzips - hierfür keine gemeinsamen Vorschriften enthält.

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Gemeinschaftsrechtliche Einwirkungen auf das mitgliedstaatliche Verfahrensrecht bedürfen wegen des hohen Rangs dieses, das institutionelle System der Gemeinschaft betreffenden Grundsatzes einer Rechtfertigung und sind nur innerhalb bestimmter Grenzen zulässig.

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Vgl. m.w.N: v. Danwitz, Europäisches Verwaltungsrecht, 2008, Kapitel 3, F, S. 302ff.

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Dies zu Grunde gelegt muss eine in die verfahrensrechtliche Autonomie der Mitgliedstaaten eingreifende Ermächtigung der nationalen Behörden zum Erlass von Aufhebungs- und Rückforderungsbescheiden in den entsprechenden gemeinschaftlichen Regelungen einen unzweideutigen Ausdruck finden. Daran fehlt es hier, auch, wenn Art. 49 der VO (EG) Nr. 2419/2001 in seinem Abs. 3 Satz 2 die Rückforderung und in Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 2 den Rückforderungsbescheid erwähnt. Diesen Vorschriften lässt sich nur entnehmen, dass der gemeinschaftliche Verordnungsgeber, wie der deutsche Bundes- und Landesgesetzgeber in § 49 a Abs. 1 VwVfG (NRW), zwischen der (gemeinschaftsrechtlich geregelten) materiell-rechtlichen Erstattungspflicht des Begünstigten und dem, den daraus folgenden Rückforderungsanspruch festsetzenden Rückforderungsbescheid unterscheidet.

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Auch die Erwägungsgründe zur VO (EG) Nr. 2419/2001 enthalten keine Hinweise darauf, dass die Verordnung die verfahrensrechtliche Rückabwicklung der zu Unrecht gezahlten Beträge ausnahmsweise abschließend auf gemeinschaftsrechtlicher Ebene regeln wollte. Nach dem Erwägungsgrund (46) der VO (EG) Nr. 2419/2001 sollten bei der Rückforderung zu Unrecht gezahlter Beträge (nur) die Voraussetzungen, unter denen der Betroffene sich auf den Grundsatz des guten Glaubens berufen kann, festgelegt werden. Eine darüber hinaus gehende Intention des Verordnungsgebers lässt sich dem Erwägungsgründen nicht entnehmen. Der Erwägungsgrund (48) geht vielmehr ausdrücklich davon aus, dass die Mitgliedstaaten alle weiteren Maßnahmen treffen sollten, die erforderlich sind, um die ordnungsmäße Durchführung der Verordnung sicher zu stellen.

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Das Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung des Zuwendungsbescheides. § 10 MOG trifft zwar Regelungen über die Rücknahme von begünstigenden Bescheiden in den Fällen des § 6 und § 8 MOG. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktordnungswaren. Dies sind gemäß § 2 MOG Erzeugnis oder Produkt bezogene Regelungen, nicht aber produktionsverfahrensbezogene Regelungen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22/02 -, NVwZ-RR 2004, 413; VGH Mannheim, Urteil vom 19. März 2009 - 10 S 1578/98 -, DVBl 2009, 797 und OVG Lüneburg, Urteil vom 21. Februar 2006 - 10 LB 45/03 -, juris, Rn. 27; VG Aachen, Urteil vom 1. Februar 2008 - 6 K 301/07 -, juris, Rn.30ff.

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Die Förderung der Festmistwirtschaft ist eine produktionsverfahrensbezogene Regelung. Sie beruht auf Art. 22 und 23 VO (EG) Nr. 1257/1999. Die Regelungen der VO (EG) Nr. 1257/1999 enthalten genau wie die Regelungen der Vorgängerverordnung (EWG) Nr. 2078/1992 keine Erzeugnis bezogenen Regelungen. Bereits die Vorgängerregelung stand nicht im Zusammenhang mit einem oder mehreren bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnissen, sondern betraf ausschließlich die Förderung weniger umweltschädigender und weniger intensiver Produktionsverfahren sowie die Verbesserung des Gleichgewichts auf den Märkten.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 19. September 2002 - C-336/00 (Huber)-Rn. 4 unter Hinweis auf die Erwägungsgründe (1), (5), (6) und (12) der VO (EWG) Nr. 2078/1992

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Dies wird für die Agrarumweltmaßnahmen nach Art. 22ff. der VO (EG) Nr. 1257/1999 ausdrücklich in dem Erwägungsgrund (31) zu dieser Verordnung bestätigt. Danach soll die Beihilferegelung für Agrarumweltmaßnahmen Landwirte weiterhin ermutigen, im Dienste der gesamten Gesellschaft Produktionsverfahren einzuführen bzw. beizubehalten, die der zunehmenden Notwendigkeit des Schutzes und der Verbesserung der Umwelt, der natürlichen Ressourcen, der Böden und der genetischen Vielfalt sowie des Erhalt der Landschaft und des ländlichen Lebensraums gerecht werden. Dem entsprechen schließlich auch die Zielvorgaben in Art. 22 Abs. 1 Buchst. a) bis f) der VO (EG) Nr. 1257/1999.

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Die Voraussetzungen der nach alledem einschlägigen und vom Beklagten zu Recht in Anspruch genommenen Regelung des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW lagen nicht vor. Danach darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit nur widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

46

Der Kläger hat nicht eine Auflage nicht erfüllt, die mit dem Zuwendungsbescheid vom 29. Dezember 2000 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 18. September 2002 verbunden war. Der Zuwendungsbescheid vom 29. Dezember 2000 war nicht mit der Auflage verbunden, dass der Kläger den im Grundantrag zu Grunde gelegten Großviehbestand für den gesamten Bewilligungszeitraum beizubehalten hat.

47

Dass der Kläger gegen die im Zuwendungsbescheid enthaltene Auflage verstoßen hat, jedes Jahr einen Auszahlungsantrag zu stellen , ist ohne Belang. Der Beklagte hat den Widerruf zu keinem Zeitpunkt auf diesen Verstoß gestützt und hat daher insoweit auch keine Ermessenserwägungen angestellt.

48

Die Verpflichtung, den im Grundantrag zu Grunde gelegten Großviehbestand für den gesamten Bewilligungszeitraum beizubehalten, folgt nicht aus der in Ziff. 6.1 des Grundantrags enthaltenen Verpflichtung, die in der Zuwendungsrichtlinie niedergelegten Bedingungen für die Dauer von fünf Jahren einzuhalten. Die Zuwendungsrichtlinie enthält nämlich im Rahmen der Förderung der Festmistwirtschaft nach Abschnitt D) Nummern 15ff. keine Bedingung des Inhalts, den ursprünglichen Großviehbestand in dem bezuschussten Betriebszweig über die gesamte Förderungslaufzeit beizubehalten. Auch ein Mindestdurchschnitt wird nicht festgelegt.

49

Gegenstand der Förderung ist die Einführung oder Beibehaltung der Festmistwirtschaft durchgängig in mindestens einem der Betriebszweige Milchviehhaltung, Mutterkuhhaltung, Bullenmast, Sauenhaltung oder Schweinemast, vgl. Nummer 15.1 der Zuwendungsrichtlinie.

50

Voraussetzung für die Zuwendung ist nach Nummer 16 der Zuwendungsrichtlinie, dass der Zuwendungsempfänger den Festmist auf betriebseigenen Flächen ausbringt, eine jährliche Nährstoffanalyse des Festmists vornehmen lässt und nachweisen kann, vgl. Nummer 16.1, in den berücksichtigten Betriebszweigen die in der Anlage 4 festgelegten Kriterien, insbesondere die Grundsätze einer artgerechten Tierhaltung einhält, vgl. Nummer 16.2, und im Gesamtbetrieb einen durchschnittlichen jährlichen Viehbesatz von 2,0 GVE (gemäß Anlage IA) je Hektar landwirtschaftliche Fläche nicht überschreitet und höchstens den Wirtschaftsdünger ausbringt, der diesem Viehbesatz entspricht, vgl. Nummer 16.3. Dass der Kläger gegen diese Zuwendungsvoraussetzungen oder die entsprechenden Verpflichtungen im Antrag verstoßen hat, hat der Beklagte nicht behauptet und ist auch sonst nicht ersichtlich. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Nummer 18.5 der Zuwendungsrichtlinie, wonach der Zuwendungsempfänger im Falle der Förderung der Festmistwirtschaft bei Aufgabe der Festmistwirtschaft in den berücksichtigten Betriebszweigen, außer in Fällen höherer Gewalt, die erhaltene Zuwendung zurückzahlen muss. Der Kläger hat die Festmistwirtschaft zwar in ihrem Umfang reduziert, er hat sie aber nicht insgesamt aufgegeben. Davon geht auch der Beklagte aus, der die ausgezahlten Beträge nicht insgesamt, sondern nur teilweise auf dem Niveau des geringsten Viehbestandes des Jahres 2004 zurückgefordert hat.

51

Eine Unterschreitung des GVE-Bestandes im Fall der Förderung der Festmistwirtschaft wird nur in Nummer 18.14.3 der Zuwendungsrichtlinie überhaupt erwähnt. Danach gelten die - flächenbezogenen - Nummern 18.14.2 und 18.14.2.1 bis 18.14.2.2 bei der Förderung der Festmistwirtschaft analog für Unterschreitungen des festgestellten GVE-Bestandes gegenüber dem erklärten GVE-Bestand. Eine Abweichung von mehr als 3% oder mehr als zwei Tieren führt hierbei zu einer Kürzung um das zweifache der festgestellten Differenz, bei einer Abweichung von mehr als 20% wird keine Zuwendung gewährt. Diese Sanktion betrifft jedoch nur den hier nicht gegebenen Fall, dass die Angaben im jährlichen Antrag auf Auszahlung nicht mit dem bei einer Kontrolle vorgefundenen tatsächlichen Sachverhalt in Einklang stehen. Die Angaben des Klägers in den jährlichen Auszahlungsanträgen standen jeweils mit den tatsächlichen Gegebenheiten im Einklang.

52

Eine Verpflichtung, den Tierbestand zu erhalten, lässt sich auch den Bewilligungsmodalitäten im Übrigen nicht mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen. Der Kläger durfte vielmehr davon ausgehen, dass die bloße Reduzierung des Tierbestandes in dem Betriebszweig Mutterkuhhaltung auch eine nur anteilmäßige Verringerung der Zuwendung nach sich zieht. Dem Kläger wurde in dem Zuwendungsbescheid vom 29. Dezember 2000 ausdrücklich ein maximaler Bewilligungsrahmen gewährt. Dieser Umstand rechtfertigt allein den Schluss, dass eine Überschreitung ausscheidet. Dass der Zuwendungsbescheid eine, wegen des Zusammenhangs zwischen dem Bestand an Großvieheinheiten und den Flächen allein durch eine Reduzierung des Viehbestand mögliche Unterschreitung des Rahmens dagegen als möglich voraussetzte, folgt aus dem ausdrücklichen Hinweis, dass die jährliche Zuwendung in genauer Höhe abschließend noch bewilligt werden muss, und zwar auf der Grundlage der Anträge auf Auszahlung sowie der Flächenverzeichnisse zum Antrag auf Beihilfe.

53

Etwas anderes ergibt sich auch nicht deshalb, weil die Zuwendung aufgrund des Art. 24 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 1257/1999 als Agrarumweltmaßnahme nach Art. 22 Abs. 2 Buchst. a) der VO (EG) Nr. 1257/1999 für den Kläger aus dem Zuwendungsbescheid erkennbar anhand der Flächen - hier 0,5 Hektar je GVE - berechnet wird, für die die Agrarumweltverpflichtungen gelten und deren Verbesserung die Maßnahme dient. Dass die Beibehaltung des ursprünglichen Großviehbestandes nach der flächenbezogenen Zielsetzung der Förderungsmaßnahme möglicherweise wünschenswert ist, ersetzt nämlich nicht die Beifügung einer entsprechenden Auflage. Diese unterliegt in materieller Hinsicht jedoch denselben Anforderungen wie andere Verwaltungsakte. Sie muss insbesondere im Sinne des § 37 Abs. 1 VwVfG NRW hinreichend bestimmt sein, d. h. ihr Inhalt muss für den Adressaten nach Art und Umfang aus sich heraus erkennbar und verständlich sein. Daran fehlt es hier.

54

Erweist sich nach alledem der Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 29. Dezember 2000 als rechtswidrig, kommt auch eine Rücknahme der Auszahlungsbescheide vom 11.Dezember 2001, vom 16. Dezember 2002 und vom 5. Oktober 2005 nach § 48 VwVfG NRW und eine Rückforderung der überzahlten Beträge nach § 49 a Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW nicht in Betracht.

55

Nach alledem war der Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

56

Die übrigen Nebenentscheidungen folgen aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.