Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2018-12-14, Aktenzeichen 11 ME 541/18

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover - 10. Kammer - vom 18. September 2018 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 7.617,00 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.

2

Die in C. ansässige Antragstellerin betreibt die gewerbliche Vermittlung von Glücksspielen. Mit Bescheid vom 8. Oktober 2013 erteilte ihr der Antragsgegner die Erlaubnis, ab sofort bis einschließlich zum 7. Oktober 2018 als gewerbliche Spielvermittlerin die Angebote der staatlichen Lotteriegesellschaften (Lotto 6aus49, Spiel 77, Super 6, Eurojackpot und Glücksspirale) bundesweit im Internet über die Internetseite www. D..de zu vermitteln. Um an dem Angebot der Antragstellerin teilzunehmen, müssen sich die Spieler auf der Internetseite der Antragstellerin registrieren, ein Benutzerkonto anlegen und eine Altersverifikation durchlaufen. Die Bezahlung des Spieleinsatzes erfolgt ebenfalls auf elektronischem Weg (z.B. mit Kreditkarte oder per Sofort-Überweisung).

3

Mit Bescheid vom 23. Juni 2016 ergänzte der Antragsgegner die Erlaubnis vom 8. Oktober 2013 auf einen entsprechenden Antrag der Antragstellerin dahingehend, dass ihr die Vermittlung der genannten Glücksspiele auch über den Vertriebsweg „Einsatz produktspezifischer Voucher für das Kundenbindungssystem E.“ erlaubt wurde. Dabei können Teilnehmer dieses Kundenbindungssystems ihre zuvor primär durch Flugbuchungen erworbenen Bonusmeilen gegen produktspezifische Voucher eintauschen. Bei diesen produktspezifischen Vouchern handelt es sich um auf Karten aufgedruckte vorausgefüllte Lottoscheine mit einem sog. Aktivierungscode. Der Lottoschein kann über die Eingabe des Aktivierungscodes auf der Internetseite www. F..de die Teilnahme an dem Lotteriespiel ermöglichen. Die Aktivierung des Codes setzt ebenfalls eine Anmeldung über ein bestehendes Benutzerkonto oder die Einrichtung eines solchen sowie das Durchlaufen einer Altersverifikation voraus. Der Erwerber der Karte und derjenige, der den Code auf der Internetseite aktiviert, müssen nicht identisch sein. Der Kunde kann aber nur an dem angegebenen Spiel teilnehmen; eine Auszahlung des Gegenwerts oder eine Gutschrift auf einem Spielerkonto sind nicht möglich - daher die Bezeichnung „produktspezifisch“.

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Mit Schreiben vom 24. Juni 2016 teilte die Antragstellerin dem Antragsgegner mit, dass sie beabsichtige, produktspezifische Voucher (Aktivierungscodes) nunmehr auch in Supermärkten (G. und H.) sowie Tankstellen (I.) anzubieten. Sie gehe davon aus, dass der Verkauf auf Basis des Bescheides vom 23. Juni 2016 zulässig und insoweit lediglich anzeigepflichtig sei. Gleichwohl werde hilfsweise die Erteilung einer Erlaubnis für den Vertriebsweg „Einsatz von produktspezifischen Vouchern im Einzelhandel“ beantragt.

5

Nachdem der Antragsgegner Kenntnis davon erlangt hatte, dass die Antragstellerin über ihre Handelspartner in J. und K. bereits Aktivierungscodes anbot, untersagte er der Antragstellerin mit Bescheid vom 8. Juli 2016 den Vertrieb von produktspezifischen Vouchern (Aktivierungscodes) über andere Handelspartner als „E.“ und gab ihr auf, sämtliche produktspezifischen Voucher, die bereits über andere Handelspartner als „E.“ vertrieben wurden, sofort aus den Verkaufsstellen zu entfernen und die Rücknahme aus den Verkaufsstellen unverzüglich anzuzeigen und zu belegen. Darüber hinaus drohte er ein Zwangsgeld an. Auf die dagegen von der Antragstellerin erhobene Klage (10 A 4456/16) hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 15. März 2017 die Zwangsgeldandrohung aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Mit Beschluss vom gleichen Tag hat das Verwaltungsgericht auf den Eilantrag der Antragstellerin (10 B 4457/16) die aufschiebende Wirkung ihrer Klage hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung angeordnet und den Antrag im Übrigen abgelehnt. Die daraufhin von der Antragstellerin eingelegte Beschwerde hatte vor dem Senat Erfolg (Beschl. v. 8.2.2018 - 11 ME 130/17 -, juris). Daraufhin hat der Antragsgegner den Bescheid vom 8. Juli 2016 aufgehoben und der Senat hat das von der Antragstellerin gegen das Urteil vom 15. März 2017 eingeleitete Berufungszulassungsverfahren (11 LA 129/17) mit Beschluss vom 24. April 2018 nach Abgabe von übereinstimmenden Hauptsacheerledigungserklärungen seitens der Beteiligen eingestellt.

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Mit Bescheid vom 2. Mai 2017 lehnte der Antragsgegner den (hilfsweisen) Antrag der Antragstellerin vom 24. Juni 2016 auf Erteilung einer Erlaubnis für den „Einsatz von produktspezifischen Vouchern im Einzelhandel“ ab. Über die dagegen von der Antragstellerin erhobene Klage (10 A 4976/17) ist noch nicht entschieden worden.

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Mit Schreiben vom 18. April 2018 informierte die Antragstellerin den Antragsgegner darüber, dass sie sich entschlossen habe, ab dem 1. Juni 2018 wieder Aktivierungscodes für die Lotterien 6aus49, Eurojackpot sowie „L.“ in zahlreichen, in der Anlage im Einzelnen aufgelisteten Geschäften anzubieten. Man werde dabei wahrscheinlich bei H., G., I. und M. starten, alle weiteren aufgeführten Geschäfte (u.a. N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., AB., AC., AD.) folgten ab dem 1. September 2018.

8

Daraufhin legte der Antragsgegner dem Glücksspielkollegium in dessen 52. Sitzung in Frankfurt am Main am 16./17. Mai 2018 den Entwurf einer an die Antragstellerin gerichteten Untersagungsverfügung vor. Ausweislich der Niederschrift über diese Sitzung fasste das Glücksspielkollegium nach vorangegangenen Erläuterungen durch den Antragsgegner folgenden Beschluss:

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„Das Glücksspielkollegium stimmt dem Erlass einer Untersagungsverfügung gegenüber der A. gemäß anliegendem Bescheidentwurf (Stand: 16.05.2018) wegen des geplanten Einsatzes von produktspezifischen Vouchern im stationären Einzelhandel zu und macht sich die Begründung des Bescheidentwurfs zu eigen.“

10

Mit Bescheid vom 31. Mai 2018 untersagte der Antragsgegner der Antragstellerin den Vertrieb von Aktivierungscodes über andere Handelspartner als E. (Ziffer 1), drohte für eine Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,00 EUR an (Ziffer 2) und stellte der Antragstellerin Kosten in Höhe von 468,00 EUR in Rechnung (Ziffer 3). Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin am 21. Juni 2018 Klage (10 A 4148/18) erhoben, über die noch nicht entschieden worden ist. Den gleichzeitig gestellten Eilantrag hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss abgelehnt.

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Unter dem 17. September 2018 erteilte der Antragsgegner der Antragstellerin antragsgemäß die gebündelte Erlaubnis, im Zeitraum vom 8. Oktober 2018 bis zum 30. Juni 2021 als gewerbliche Spielvermittlerin Spielverträge und Spielbeteiligungen für die in der Anlage genannten Glücksspielprodukte (Lotto 6aus49, Glücksspirale, Spiel 77, Super 6, Eurojackpot und die Soziallotterie der L. -AE. gGmbH) zu vermitteln. Die Vermittlung der Soziallotterie wurde dabei abweichend von der Vermittlungserlaubnis für die staatlichen Lotterien bis zum 31. Dezember 2018 befristet.

12

Die gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 18. September 2018 von der Antragstellerin vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Prüfung der Senat als Beschwerdegericht gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung.

13

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die nach § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung vorliegend zu Lasten der Antragstellerin ausfällt, da sich der Bescheid vom 31. Mai 2018 im Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtmäßig erweisen wird.

14

Das Verwaltungsgericht hat zunächst zu Recht angenommen, dass die in Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheides verfügte Untersagung (I.) formell rechtmäßig ist, insbesondere, dass ein ordnungsgemäßer Beschluss des Glücksspielkollegiums vorliegt (1.). Ebenfalls zutreffend ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Untersagungsverfügung auch in materiell-rechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden ist (2.). Bei dem von der Antragstellerin begehrten Vertrieb der Aktivierungscodes in den von ihr genannten Geschäften handelt es sich um die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels. Der Vertrieb der Codes im Einzelhandel ist nicht von den der Antragstellerin erteilten Erlaubnissen zum Vertrieb im Internet umfasst, sondern bedarf einer gesonderten glücksspielrechtlichen Erlaubnis, über die die Antragstellerin nicht verfügt (a). Die dagegen von der Antragstellerin vorgebrachten Einwände rechtfertigen keine andere Beurteilung (b). Das Verwaltungsgericht ist auch zutreffend davon ausgegangen, dass die Untersagungsverfügung ermessensfehlerfrei und insbesondere verhältnismäßig ist (c). Die von der Antragstellerin hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung und der Kostenfestsetzung (Ziffern 2 und 3 des streitgegenständlichen Bescheides) vorgebrachten Einwände verhelfen ihrer Beschwerde ebenfalls nicht zum Erfolg (II.).

15

I. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass sich die auf § 19 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 9 a Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012, 190, 196, in Kraft getreten am 1.7.2012) - GlüStV - gestützte Untersagungsverfügung (Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheides) im Rahmen der summarischen Prüfung sowohl formell (1.) als auch materiell (2.) als rechtmäßig erweist.

16

1. Das Vorbringen der Antragstellerin, die Untersagungsverfügung sei formell rechtswidrig, weil es an einem ordnungsgemäßen Beschluss des Glücksspielkollegiums fehle, da dieses Kollegium einem anderen Bescheid(entwurf) zugestimmt habe und der Beschluss entgegen § 9 a Abs. 8 Satz 2 GlüStV nicht ordnungsgemäß begründet und deshalb ermessensfehlerhaft sei, ist zurückzuweisen.

17

Im hier vorliegenden ländereinheitlichen Verfahren dient das Glücksspielkollegium der Länder den zuständigen Behörden als Organ bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 9 a Abs. 1 bis 3 GlüStV (§ 9 a Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 GlüStV). Es besteht aus sechzehn Mitgliedern, wobei jedes Land durch seine oberste Glücksspielaufsichtsbehörde je ein Mitglied sowie dessen Vertreter bestimmt (§ 9 a Abs. 6 Satz 1 und Satz 2 GlüStV). Das Glücksspielkollegium gibt sich einvernehmlich eine Geschäftsordnung (§ 9 a Abs. 6 Satz 3 GlüStV) und fasst seine Beschlüsse mit einer Mehrheit von mindestens zwei Drittel der Stimmen seiner Mitglieder (§ 9 a Abs. 8 Satz 1 GlüStV). Die Beschlüsse sind zu begründen (§ 9 a Abs. 8 Satz 2 GlüStV). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen (§ 9 a Abs. 8 Satz 3 GlüStV). Die Beschlüsse sind für die zuständigen Behörden und die Geschäftsstelle bindend (§ 9 a Abs. 8 Satz 4 Halbsatz 1 GlüStV).

18

Der Pflicht zur Begründung seiner Beschlüsse kann das Glücksspielkollegium dabei grundsätzlich auch dadurch genügen, dass es einer von der zuständigen Behörde vorgelegten Beschlussvorlage einschließlich einer darin enthaltenen Begründung des vorgeschlagenen Beschlusses durch Bezugnahme zustimmt (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22.3.2017 - 13 B 1054/16 -, MMR 2017, 858, juris, Rn. 50; VG Hamburg, Urt. v. 13.9.2016 - 4 K 303/13 -, juris, Rn. 45; VG Berlin, Urt. v. 19.3.2015 - 23 K 261.13 -, juris, Rn. 49; VG Arnsberg, Urt. v. 10.10.2018 - 1 K 5592/17 -, juris, Rn. 72; vgl. auch OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 29.4.2014 - 2 A 10894/13 -, juris, Rn. 38; Bayerischer VGH, Urt. v. 19.9.2013 - 7 BV 13.196 -, juris, Rn. 45). Damit korrespondierend bestimmt § 3 Abs. 7 Satz 2 Halbsatz 2 der Geschäfts- und Verfahrensordnung des Glücksspielkollegiums vom 19. Februar 2014 (einsehbar im Internet, z.B. unter https://innen.hessen.de/sites/default/files/media/hmdis/140219_go_gluecksspielkollegium.pdf), dass von der Aufnahme der wesentlichen und tatsächlichen Gründe in der Sitzungsniederschrift abgesehen wird, soweit das Glücksspielkollegium einer Beschlussvorlage im Wortlaut und der Begründung folgt.

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Vorliegend hat das Glücksspielkollegium in seiner Sitzung am 16./17. Mai 2018 in Frankfurt am Main ausweislich der oben zitierten Niederschrift über diese Sitzung beschlossen, dass es dem Erlass einer Untersagungsverfügung gegenüber der Antragstellerin „gemäß anliegendem Bescheidentwurf (Stand: 16.05.2018)“ wegen des geplanten Einsatzes von produktspezifischen Vouchern im stationären Einzelhandel zustimmt und sich die Begründung des Bescheidentwurfs zu eigen macht (Bl. 015, BA 005). Soweit die Antragstellerin beanstandet, dass in der Niederschrift über den Beschluss ein Bescheidentwurf vom 16. Mai 2018 zitiert sei, sich in der Akte aber nur ein auf den 9. Mai 2018 datierter Entwurf befinde, während es einen Entwurf vom 16. Mai 2018 gar nicht gebe, ist dies zwar im Ausgangspunkt zutreffend. Gleichwohl führt diese fehlerhafte Bezugnahme in der Sitzungsniederschrift entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht dazu, dass es am Vorliegen eines ordnungsgemäßen Beschlusses des Glücksspielkollegiums mangelt. Denn eine Gesamtschau der hierzu vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge lässt erkennen, dass es sich bei der in der Sitzungsniederschrift enthaltenen Datumsangabe - ebenso wie bei der Beschlussvorlage (siehe Bl. 006, BA 005) - um einen offensichtlichen und damit unbeachtlichen Schreibfehler handelt. Ausweislich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge existierte zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Glücksspielkollegiums nur ein auf den 9. Mai 2018 datierter Entwurf der Untersagungsverfügung (Bl. 007, BA 005). Dieser Entwurf ist bis auf eine auch in der Niederschrift des Glücksspielkollegiums erwähnte redaktionelle Änderung (im Bescheid auf Seite 2., letzter Satz müsse es „untersagen“ anstatt „vertreiben“ heißen, was nachträglich korrigiert werde) mit der sodann unter dem 31. Mai 2018 ergangenen Untersagungsanordnung hinsichtlich der Ziffern 1 und 2 sowie der dazu ausgeführten Begründung identisch. Ein Entwurf mit dem Stand 16. Mai 2018 ist demgegenüber in den vorgelegten Verwaltungsvorgängen nicht enthalten und einen solchen hat es nach dem Vortrag des Antragsgegners auch zu keinem Zeitpunkt gegeben. Eine Gesamtschau der vorgelegten Verwaltungsvorgänge lässt demnach bei verständiger Würdigung nur den Rückschluss zu, dass das Glücksspielkollegium in seiner Sitzung am 16./17. Mai 2018 dem Erlass einer Untersagungsverfügung gemäß dem in der Akte befindlichen Bescheidentwurf vom 9. Mai 2018 zugestimmt und sich dessen Begründung zu eigen gemacht hat.

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Der weitere Einwand der Antragstellerin, nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen (Beschl. v. 22.3.2017 - 13 B 1054/16 -, a.a.O., juris, Rn. 50) sei die Bezugnahme des Glücksspielkollegiums auf eine vorgelegte Beschlussvorlage nur dann ausreichend, wenn der Wille des Glücksspielkollegiums, sich die Begründung der Beschlussvorlage zu eigen zu machen, aus der Niederschrift über die Beschlussfassung oder aus sonstigen Unterlagen „klar und unmissverständlich“ hervorgehe, die Bezugnahme sei vorliegend aber aufgrund der Erwähnung eines falschen Entwurfsdatums gerade nicht „klar und unmissverständlich“, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Denn in der zitierten Entscheidung hat das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen maßgeblich darauf abgestellt, dass es in dem von ihm zu entscheidenden Fall aufgrund von widersprüchlichen Bezeichnungen verschiedener Nebenbestimmungen an einer klaren und nachvollziehbaren Begründung des Beschlusses des Glücksspielkollegiums gefehlt habe (OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22.3.2017 - 13 B 1054/16 -, a.a.O., juris, Rn. 52). Vergleichbare Widersprüche sind im vorliegenden Fall nicht gegeben; vielmehr handelt es sich bei der in der Niederschrift des Glücksspielkollegiums enthaltenen Bezugnahme auf einen Bescheidentwurf vom 9. Mai 2018 - wie ausgeführt - um einen unbeachtlichen Schreibefehler, da statt des erwähnten (nicht existenten) Entwurfs mit Stand vom 16. Mai 2018 offensichtlich der (in der Akte befindliche) Entwurf vom 9. Mai 2018 gemeint war. Im Übrigen können Schreibfehler, Rechenfehler oder ähnliche offenbare Unrichtigkeiten entsprechend § 319 Abs. 1 ZPO, § 42 VwVfG von der zuständigen Behörde ohne Weiteres - also auch ohne Verstoß gegen die in § 9 a Abs. 8 Satz 4 GlüStV normierte Bindungswirkung - berichtigt werden (vgl. Liesching/Brenner/W. Hambach, in: Streinz/Liesching/Hambach, Glücks- und Gewinnspielrecht in den Medien, Kommentar, 2014, § 9 a GlüStV, Rn. 36). Vor diesem Hintergrund könnte man vorliegend erwägen, in dem auf der Grundlage des Bescheidentwurfs vom 9. Mai 2018 und des Beschlusses des Glücksspielkollegiums vom 16./17. Mai 2018 erlassenen Bescheid des Antragsgegners vom 31. Mai 2018 zugleich eine konkludente Berichtigung des in der Sitzungsniederschrift enthaltenen Schreibfehlers zu sehen. Unabhängig davon bleibt jedenfalls festzustellen, dass der in der Sitzungsniederschrift enthaltene Schreibfehler dem Vorliegen eines ordnungsgemäßen Beschlusses des Glücksspielkollegiums nicht entgegensteht.

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Soweit die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 21. November 2018 ergänzend kritisiert hat, dass der streitgegenständliche Bescheid auch insofern von der Entwurfsfassung vom 9. Mai 2018 abweiche, als in dem Entwurf die Höhe der festgesetzten Kosten, das Zahlungsziel und das Kassenzeichen noch offen gewesen seien und der in Ansatz gebrachte Stundensatz abweichend von dem Entwurf statt mit 67,00 EUR mit 78,00 EUR je Stunde veranlagt worden sei, wodurch der Antragsgegner unter Verstoß gegen die Bindungspflicht von dem Beschluss des Glücksspielkollegiums abgewichen sei, ist ihr zunächst entgegenzuhalten, dass es sich hierbei um einen neuen, von ihrer bisherigen Beschwerdebegründung nicht erfassten Gesichtspunkt handelt, der erst nach Ablauf der Beschwerdebegründungsfrist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO und somit verspätet vorgebracht wurde. Ungeachtet dessen vermag dieser Einwand aber auch in der Sache nicht zu überzeugen. Dabei ist bereits in praktischer Hinsicht festzustellen, dass die Fragen, in welcher Höhe Kosten für den Erlass des streitgegenständlichen Bescheides festzusetzen sind, sowie welches Kassenzeichen bei der Überweisung anzugeben ist, weder zum Zeitpunkt der Entwurfsfassung am 9. Mai 2018 noch zum Zeitpunkt der Beschlussfassung durch das Glücksspielkollegium am 16./17. Mai 2018 final beantwortet werden konnten, da der Erlass des endgültigen Bescheides - und damit weiterer, kostenpflichtiger Verwaltungsaufwand - gerade noch ausstand. Ungeachtet dieser tatsächlichen Unmöglichkeit, die finalen Verwaltungskosten bereits vor Erlass des endgültigen Bescheides festzusetzen, verkennt die Antragstellerin in diesem Zusammenhang auch, dass sich die Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums nach § 9 a Abs. 5 GlüStV ausschließlich auf die Erfüllung der Aufgaben nach den Absätzen 1 bis 3 bezieht. Die für die behördliche Aufgabenerfüllung festzusetzenden Kosten richten sich jedoch nach den in § 9 a Abs. 4 GlüStV enthaltenen Regelungen, ergänzt um die Kostenvorschriften des jeweiligen Sitzlandes der handelnden Behörde (§ 9 a Abs. 4 Satz 5 und Satz 6 GlüStV). Daraus folgt, dass sich die Zuständigkeit des Glücksspielkollegiums nicht auf die Festsetzung der Verfahrenskosten bezieht, sondern diese - auch im Innenverhältnis - ausschließlich den nach § 9 a Absätze 1 bis 3 GlüStV zuständigen Behörden obliegt. Dementsprechend kann sich die von den Beschlüssen des Glücksspielkollegiums ausgehende Bindungswirkung (siehe § 9 a Abs. 8 Satz 4 GlüStV) auch nicht auf die Festsetzung der Verfahrenskosten beziehen. Damit korrespondierend hat der Antragsgegner die vorliegend festzusetzenden Kosten sowie die Angaben des Kassenzeichens im Bescheidentwurf vom 9. Mai 2018 ausdrücklich mit „XXX“ bezeichnet. Indem das Glücksspielkollegium diesem - hinsichtlich der Kosten noch ergänzungsbedürftigen Entwurf - zugestimmt hat, hat es damit zugleich zum Ausdruck gebracht, dass es die Entscheidung über die final festzusetzenden Kosten dem Antragsgegner überlässt. Diese Vorgehensweise ist, wie dargelegt, glücksspielstaatsvertragskonform.

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2. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht auch zutreffend davon ausgegangen, dass die Untersagungsverfügung in materieller Hinsicht rechtmäßig ist.

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Nach § 19 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 9 a Abs. 3 Satz 1 GlüStV übt die für die Erteilung von gebündelten gewerblichen Spielvermittlererlaubnissen zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde des Landes Niedersachsen - der Antragsgegner - gegenüber den Erlaubnisnehmern auch die Aufgaben der Glücksspielaufsicht nach § 9 Abs. 1 GlüStV mit Wirkung für alle Länder aus; sie kann dazu die erforderlichen Anordnungen im Einzelfall erlassen (vgl. ausführlich zu Fragen der behördlichen Zuständigkeiten bei länderübergreifender gewerblicher Spielvermittlung: Senatsbeschl. v. 8.2.2018 - 11 ME 130/17 -, NVwZ-RR 2018, 522, juris, Rn. 8 ff., m.w.N.). Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann die zuständige Behörde insbesondere u.a. die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele untersagen. Gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit der Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sind verboten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV).

24

Vorliegend hat die Antragstellerin dem Antragsgegner mit Schreiben vom 18. April 2018 mitgeteilt, dass sie sich entschlossen habe, ab dem 1. Juni 2018 wieder Aktivierungscodes für die Lotterien 6aus49, Eurojackpot sowie „L.“ in zahlreichen, in der Anlage im Einzelnen aufgelisteten Geschäften anzubieten. Bei diesem von der Antragstellerin beabsichtigten - und ausweislich des von dem Antragsgegner mit Schreiben vom 26. November 2018 ergänzend vorgelegten Verwaltungsvorgangs (BA 006) gegenwärtig jedenfalls in einigen Geschäften bereits praktizierten - Vertrieb der Aktivierungscodes handelt es sich um die Vermittlung unerlaubten Glücksspiels i.S.d. §§ 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3, § 4 Abs. 1 GlüStV, da diese Vermittlung einer gesonderten glücksspielrechtlichen Erlaubnis bedarf, die die Antragstellerin nicht besitzt.

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a) Die Antragstellerin verfügt zwar unstreitig über die gebündelte Erlaubnis zur gewerblichen Spielvermittlung (siehe dazu die ursprüngliche Erlaubnis vom 8.10.2013, nunmehr ersetzt durch die ab dem 8.10.2018 geltende Erlaubnis vom 17.9.2018). In beiden Bescheiden ist ausdrücklich ausgeführt, dass die Vermittlung der genannten Glücksspiele „über den Vertriebsweg 'Internet' für jedes internetprotokollfähige Endgerät eines Spielinteressenten“ erlaubt wird. In der Erlaubnis vom 17. September 2018 wird sodann - entsprechend der zuvor mit Bescheid vom 23. Juni 2016 erteilten Erlaubnis - weiter angeführt, dass die Vermittlung der genannten Glücksspiele auch über den Vertriebsweg „Einsatz produktspezifischer Voucher für das Kundenbindungssystem E. im Internet“ erlaubt wird. Sodann heißt es in beiden Erlaubnissen übereinstimmend: „Weitere Vertriebswege bedürfen einer gesonderten Erlaubnis“ (siehe S. 4, Ziffer II. der Erlaubnis vom 8.10.2013 und S. 2, Ziffer 2. der Erlaubnis vom 17.9.2018). Der von der Antragstellerin mit Schreiben vom 18. April 2018 angezeigte Vertrieb der Aktivierungscodes in den genannten Geschäften stellt gegenüber dem der Antragstellerin genehmigten Vertriebsweg „Internet“ bzw. dem Vertriebsweg „E. im Internet“ einen weiteren - und damit von den vorliegenden Erlaubnissen nicht umfassten, sondern einer gesonderten glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht unterliegenden - Vertriebsweg dar (vgl. VG Arnsberg, Urt. v. 10.10.2018 - 1 K 5592/17 -, juris, Rn. 31 ff.; VG Hamburg, Beschl. v. 5.5.2017 - 14 E 2868/17 -, S. 14, V.n.b; VG Mainz, Urt. v. 12.5.2014 - 6 K 17/13.MZ -, juris, Rn. 22). Dieses Ergebnis wird durch eine wertende Gesamtschau folgender Gesichtspunkte gestützt:

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aa) Zunächst ist festzustellen, dass die Begriffe „Vertriebsweg“ und „Vertriebsform“ im Glücksspielstaatsvertrag zwar erwähnt, aber nicht definiert werden. Die Auslegung der im Glücksspielstaatsvertrag sowie in den hierzu von den Ländern erlassenen Gesetzen enthaltenen Vorschriften spricht jedoch dafür, dass der Vertrieb der Aktivierungscodes im Einzelhandel gegenüber dem Vertrieb im Internet eine weitere „Vertriebsform“ bzw. einen neuen „Vertriebsweg“ darstellt und als solcher einer (gesonderten) glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht unterliegt. So bestimmt § 4 Abs. 7 Nr. 3 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (G. v. 17.12.2017, Nds. GVBl. 2007, 756, zul. geänd. d. G. v. 15.12.2016, Nds. GVBl., 301) - NGlüSpG -, dass in der Erlaubnis die Form des Vertriebs oder der Vermittlung festzulegen ist. Entsprechende Regelungen finden sich in nahezu allen anderen Bundesländern (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg; § 4 Abs. 4 Nr. 2 Glücksspielgesetz Sachsen-Anhalt; Art. 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 Bayerisches Gesetz zur Ausführung des GlüStV; § 7 Abs. 2 Nr. 3 Ausführungsgesetz zum GlüStV Berlin; § 3 Abs. 2 Nr. 3 Bremisches Glücksspielgesetz; § 4 Abs. 3 Nr. 3 Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag Nordrhein-Westfahlen; § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Hessisches Glücksspielgesetz; § 5 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 Ausführungsgesetz zum GlüStV Mecklenburg-Vorpommern; § 5 Abs. 5 Nr. 3 Landesglücksspielgesetz Rheinland-Pfalz; § 4 Abs. 6 Nr. 3 Saarländisches Gesetz zur Ausführung des GlüStV; § 3 Abs. 3 Nr. 3 Ausführungsgesetz zum GlüStV Schleswig-Holstein; vgl. auch § 9 Abs. 2 Satz 1 Hamburgisches Gesetz zur Ausführung des GlüStV) sowie in dem für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential geltenden dritten Abschnitt des Glücksspielstaatsvertrages (§ 17 Satz 2 Nr. 5 GlüStV). Nach diesen Vorschriften ist die Form des Vertriebs oder der Vermittlung damit Bestandteil der glücksspielrechtlichen Erlaubnis (vgl. VG Arnsberg, Urt. v. 10.10.2018 - 1 K 5592/17 -, juris, Rn. 30 ff.).

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Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 NGlüSpG setzt die Erteilung einer Erlaubnis zur Vermittlung eines öffentlichen Glücksspiels zudem voraus, dass bei der Einführung neuer Glücksspielangebote und bei der Einführung neuer oder der erheblichen Erweiterung bestehender Vertriebswege die Anforderungen des § 9 Abs. 5 GlüStV erfüllt werden. Der - auch vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angeführte - § 9 Abs. 5 Satz 1 GlüStV bestimmt wiederum, dass die Erlaubnis zur Einführung neuer Glücksspielangebote durch die in § 10 Abs. 2 und 3 GlüStV genannten Veranstalter voraussetzt, dass der Fachbeirat zuvor die Auswirkungen des neuen Angebotes unter Berücksichtigung der Ziele des § 1 GlüStV auf die Bevölkerung untersucht und bewertet hat und der Veranstalter im Anschluss an die Einführung dieses Glücksspiels der Erlaubnisbehörde über die sozialen Auswirkungen des neuen Angebotes berichtet. Gemäß § 9 Abs. 5 Satz 2 GlüStV stehen neuen Glücksspielangeboten die Einführung neuer oder die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege durch Veranstalter oder Vermittler gleich.

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Eine Gesamtschau der erwähnten Regelungen spricht somit dafür, dass die Vertriebsform Teil der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist und dass der hier in Rede stehende Verkauf der Aktivierungscodes im Einzelhandel gegenüber dem der Antragstellerin erlaubten Vertriebsweg über das Internet die Einführung eines neuen Vertriebswegs darstellt, der damit zugleich einer (eigenen) glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht unterliegt (vgl. VG Mainz, Urt. v. 12.5.2014 - 6 K 17/13.MZ -, juris, Rn. 22; VG Arnsberg, Urt. v. 10.10.2018 - 1 K 5592/17 -, juris, Rn. 30 ff.; VG Hamburg, Beschl. v. 5.5.2017 - 14 E 2868/17 -, S. 13 f., V.n.b; vgl. auch Hilf/Umbach, in: Becker u.a., Glücksspielregulierung, Kommentar, 2017, § 9 GlüStV, Rn. 82).

29

bb) Neben diesen normativen und systematischen Gesichtspunkten lässt sich für die genannte Sichtweise zudem - wie auch vom Verwaltungsgericht zutreffend erwähnt - die teleologische Auslegung des Glücksspielstaatsvertrages anführen. In diesem Zusammenhang kommt dabei neben den in § 1 Satz 1 GlüStV normierten Zielen des Staatsvertrages vor allem den in § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 GlüStV enthaltenen Regelungen eine besondere Bedeutung zu. Denn nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 GlüStV dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit der Erlaubnis der zuständigen Behörden des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden, wobei die Erlaubnis zu versagen ist, wenn das Veranstalten oder das Vermitteln des Glücksspiels den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderläuft. Durch das Zusammenspiel der genannten Vorschriften wird deutlich, dass das in § 4 Abs. Satz 1 GlüStV enthaltene allgemeine Verbot mit Erlaubnisvorbehalt eine zentrale und tragende Grundnorm ist, um die Verwirklichung der in § 1 Satz 1 GlüStV normierten Ziele zu erreichen (vgl. Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, Glücksspielrecht, Kommentar, 2. Aufl. 2013, § 4 GlüStV, Rn. 1; Bolay/Pfütze, in: Streinz/Liesching/Hambach, a.a.O., § 4 GlüStV, Rn. 1 f.). In § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV wird zudem klargestellt, dass kein Rechtsanspruch auf die Erteilung der Erlaubnis besteht. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass Glücksspiel grundsätzlich nicht als sozialadäquat betrachtet wird und der Erlaubnisvorbehalt nicht die rechtliche Freiheit des Einzelnen wiederherstellen soll, sondern ein vom Gesetzgeber grundsätzlich als verboten eingeordnetes Verhalten ausnahmsweise erlaubt werden kann (sog. repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, vgl. insges. Bolay/Pfütze, in: Streinz/Liesching/Hambach, a.a.O., § 4 GlüStV, Rn. 6; Uwer/Koch, in: Becker u.a., a.a.O., § 4 GlüStV, Rn. 1 und Rn. 14). Mit § 4 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV wird damit zugleich festgelegt, dass es außer der glücksspielrechtlichen Erlaubnis grundsätzlich keine andere Art hoheitlicher Entscheidung geben kann, mit der ein Glücksspielangebot im Anwendungsbereich des Staatsvertrages gestattet werden kann (Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 4 GlüStV, Rn. 1). Die Frage, ob die Veranstaltung oder Vermittlung eines bestimmten Glücksspiels im Einzelfall erlaubnisfähig ist, insbesondere ob sie mit den Zielen des § 1 GlüStV vereinbar ist, ist demnach nach der Systematik und dem Telos des Glücksspielstaatsvertrages zwingend im Rahmen eines glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahrens zu prüfen und zu entscheiden. Nach der Intention des Glücksspielstaatsvertrages tritt die Notwendigkeit der Durchführung eines glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahrens dabei umso mehr zu Tage, je schwieriger die Frage der Glücksspielstaatsvertragskonformität im Einzelfall zu beantworten ist. Hinsichtlich des von der Antragstellerin angestrebten Vertriebs der Aktivierungscodes im Einzelhandel ist die Frage, inwieweit dieser Vertrieb mit den in § 1 GlüStV genannten Zielen des Staatsvertrages - insbesondere dem in § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV normierten Ziel, wonach durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot der natürliche Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen gelenkt werden soll sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegengewirkt werden soll - vereinbar ist, nicht einfach zu beantworten. So ist etwa das Verwaltungsgericht Arnsberg der Ansicht, dass die Spielvermittlung im Rahmen des Vertriebswegs „Einsatz von Guthaben-Vouchern im Einzelhandel“ dem Ziel des § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV zuwider laufe und daher nach § 4 Abs. 2 Satz 1 GlüStV nicht genehmigungsfähig sei (VG Arnsberg, Urt. v. 10.10.2018 - 1 K 5592/17 -, juris, Rn. 87 ff.). Aber auch wenn man diese Ansicht nicht teilt, ist zumindest festzustellen, dass es sich bei der Frage der Glücksspielstaatsvertragskonformität des Vertriebs von Aktivierungscodes im Einzelhandel um eine komplexe Frage handelt, zu deren Beantwortung u.a. das zu Zwecken der Kanalisierung erforderliche Maß an Attraktivität des Spielangebots mit dem eigentlichen Ziel einer Dosierung des Spielangebots abgeglichen und in „praktische Konkordanz“ gebracht werden muss (vgl. Dietlein/Hüsken, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 1 GlüStV, Rn. 13). Eine derartig schwierige und komplexe Prüfung und Entscheidung soll nach den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages aber zwingend im Rahmen eines (eigenständigen) glücksspielrechtlichen Erlaubnisverfahrens erfolgen.

30

cc) Dafür, dass sich die Vertriebsformen „Internet“ und „Einsatz im Einzelhandel“ derart unterscheiden, dass der Vertrieb im Handel gegenüber dem Vertrieb im Internet eine weitere, zusätzliche und einer gesonderten Genehmigungspflicht unterliegende Vertriebsform darstellt, spricht schließlich auch die wirtschaftliche und praktische Reichweite eines einzelhändlerischen Vertriebs der Aktivierungscodes. Zunächst ist offensichtlich, dass durch die genannten Vertriebsformen unterschiedliche Spielkunden angesprochen werden sollen. Auf der einen Seite steht dabei der bisherige Kundenstamm der Antragstellerin, bei dem es sich überwiegend um technisch versierte, regelmäßige Internetnutzer handeln dürfte, die nicht nur gegenüber der Internetnutzung an sich, sondern auch gegenüber der Bezahlung über das Internet aufgeschlossen sind. Denn da die Bezahlung über den Vertriebsweg Internet ausschließlich elektronisch erfolgen kann, setzt die Teilnahme (ausschließlich) über das Internetangebot der Antragstellerin zusätzlich voraus, dass die Spieler über elektronische Bezahlmöglichkeiten (z.B. Kreditkarte, Sofort-Überweisung, Lastschrift oder PayPal) verfügen und auch - ggf. unter Zurückstellung gewisser Sicherheitsbedenken - bereit sind, diese zu nutzen. Demgegenüber können die Aktivierungscodes in den Geschäften ohne Einsatz elektronischer Zahlungsmittel - und damit in der Wahrnehmung von gegenüber den elektronischen Bezahlmöglichkeiten skeptischen Menschen „sicherer“ und „einfacher“ - erworben werden. Dementsprechend hat die Antragstellerin im Verwaltungsverfahren selbst ausgeführt, dass die Aktivierungscodes einerseits eine weitere Bezahlmethode für Bestandskunden seien. Andererseits „können darüber auch Kunden für das Lottospiel im Internet gewonnen werden, die gegenüber einer Onlinezahlung, insbesondere durch Hinterlegung ihrer Kreditkartendaten, bislang skeptisch sind“ (Schreiben der Antragstellerin vom 25.8.2016, Bl. 133, BA 002). Dadurch wird deutlich, dass durch den Vertrieb der Aktivierungscodes im Einzelhandel auch diejenigen Kunden angesprochen werden sollen, die dem (Lotto)Glücksspiel bereits zugewandt sind, sich jedoch bisher von gewissen „technischen Hürden“ haben abschrecken lassen.

31

Darüber hinaus zielt die beabsichtigte Ausweitung des Angebots durch den Verkauf in den Geschäften aber nicht nur auf eine qualitative, sondern vor allem auf eine quantitative Veränderung, sprich eine spürbare Neuakquise derjenigen, die bisher entweder gar nicht dem Glücksspiel zugewandt waren, oder ausschließlich an anderen Glücksspielarten teilgenommen haben. Nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin ist ihre bisherige, ausschließlich über das Internet abgewickelte Vermittlungstätigkeit defizitär. Nur durch die von ihr begehrte Ausweitung ihres Angebots durch den einzelhändlerischen Vertrieb der Aktivierungscodes könne sie noch wirtschaftlich sinnvoll arbeiten. Unabhängig vom Wahrheitsgehalt dieser - für den Senat im vorliegenden Verfahren weder nachprüfbaren noch entscheidungsrelevanten - Angaben ist das Begehren der Antragstellerin, die Aktivierungscodes im Einzelhandel anbieten zu können, unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten nachvollziehbar. Denn ausweislich des Jahresreports 2016 der Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder mit Stand vom 20. März 2018 (im Internet aufrufbar, siehe z.B. https://www.lottodeutschland.de/Downloads/Studien%20und%20Berichte/Jahresreport%202016_Gluecksspielaufsichtsbehoerden%20der%20Laender.pdf - im Folgenden: Jahresreport 2016) ist der Anteil der Umsätze, die durch das Internet eingenommen werden, im Bereich der Lotterien im regulierten Markt weiterhin gering. Zwar seien im Jahr 2016 über den Vertriebskanal Internet insgesamt 381 Mio. Euro an Bruttospielerträgen und somit um 83 Mio. Euro bzw. 28% mehr als im Jahr 2015 umgesetzt worden. Im Verhältnis zu den gesamten Brutto-Spielerträgen habe der Online-Vertrieb somit im Jahr 2016 einen Anteil von 3,5% gehabt. Das bedeute, dass das Volumen im regulierten (Lotterie)Markt nach wie vor großteils noch im stationären Vertrieb gemacht werde (S. 8 des Jahresreports 2016). An diesem Volumen möchte die Antragstellerin mit dem Vertrieb der Aktivierungscodes im stationären Einzelhandel ganz offensichtlich partizipieren. Damit beabsichtigt und bewirkt sie zugleich eine grundlegende Änderung ihres Geschäftsmodells sowie eine erhebliche Steigerung der Sichtbarkeit und Verfügbarkeit ihres Angebots und der von ihr vermittelten Glücksspiele. Vor dem Hintergrund, dass die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele nach dem Glücksspielstaatsvertrag, wie oben ausgeführt, einem umfassenden Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterliegt, spricht somit gerade auch die mit dem einzelhändlerischen Vertrieb verbundene Breitenwirkung dafür, diesen Vertriebsweg einer (eigenständigen) glücksspielrechtlichen Genehmigungspflicht zu unterstellen.

32

b) Die Einwände der Antragstellerin rechtfertigen keine andere Beurteilung.

33

aa) Dies gilt zunächst für die von ihr vertretene Ansicht, der Verkauf der Codes im Einzelhandel stelle keine neue Vertriebsform, sondern lediglich eine andere Bezahlmethode im Rahmen des bereits erlaubten Vertriebs über das Internet dar. Zwar ist es zutreffend, dass der Verkauf der Aktivierungscodes gegenüber der elektronischen Bezahlung im Internet zugleich die Möglichkeit einer anderen Bezahlmethode eröffnet (vgl. dazu obige Ausführungen unter I. 1. a) cc)). Auch sind grundsätzlich Fälle denkbar, in denen die schlichte Änderung einer Bezahlmodalität nicht zwangsläufig zugleich die Einführung eines neuen genehmigungspflichtigen Vertriebswegs darstellt (z.B., wenn im Rahmen der elektronischen Bezahlung über das Internet ursprünglich nur mit Kreditkarte bezahlt werden konnte und zukünftig auch die Bezahlung per Lastschrift ermöglicht werden soll). Im hier vorliegenden Fall erschöpft sich der Unterschied zwischen dem Vertriebsweg Internet und dem Vertriebsweg Einzelhandel jedoch gerade nicht in einer unterschiedlichen Bezahlmethode, sondern geht durch die mit dem Vertriebsweg Einzelhandel bezweckte qualitative und quantitative Ausweitung des Glückspielangebots sowie der damit verbundenen Breitenwirkung deutlich darüber hinaus. Die Einführung einer neuen Bezahlmethode kann somit mit der Einführung eines neuen Vertriebswegs zusammenfallen, muss es aber nicht. Dementsprechend schließen sich die Einführung einer neuen Bezahlmethode und die Schaffung eines neuen Vertriebswegs auch nicht gegenseitig aus. Vor diesem Hintergrund greift der Ansatz der Antragstellerin, es handele sich nicht um einen neuen Vertriebsweg, weil „nur“ eine neue Bezahlmethode eröffnet werde, zu kurz.

34

bb) Der weitere Einwand der Antragstellerin, bei dem Verkauf der Aktivierungscodes handele es sich deshalb nicht um eine neue Vertriebsform, weil der Spielvertrag nicht beim Kauf der Codes in den Geschäften, sondern erst bei deren Aktivierung auf ihrer Internetseite zustande komme, führt ebenfalls zu keiner anderen Beurteilung. Zwar trifft es zu, dass der Spielvertrag erst bei Eingabe der Codes und nach erfolgreichem Abschluss der dazu erforderlichen Registrierung sowie der Durchführung der Altersverifizierung auf der Internetseite der Antragstellerin zustande kommt, während der Kauf eines Aktivierungscodes in einem Geschäft für sich gesehen noch nicht unmittelbar die Gewinnchance begründet (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 21.11.2014 - 6 A 10562/14 -, DVBl 2015, 256, juris, Rn. 29 ff.; BVerwG, Urt. v. 9.7.2014 - 8 C 7/13 -, NJW 2014, 3175, juris, Rn. 10, jeweils m.w.N.). Für diese Sichtweise spricht auch, dass der Käufer des Aktivierungscodes diesen anschließend noch verschenken oder verlieren kann; in derartigen Fällen kommt der Spielvertrag entweder mit der vom Käufer beschenkten Person - sofern diese die Registrierung und Altersverifizierung erfolgreich durchläuft - oder eben gar nicht zustande (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urt. v. 21.11.2014 - 6 A 10562/14 -, a.a.O., juris, Rn. 32). Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass der Verkauf der Codes im Einzelhandel gegenüber dem der Antragstellerin erlaubten Vertriebsweg „Internet“ keinen neuen, einer eigenen glücksspielrechtlichen Genehmigungspflicht unterliegenden Vertriebsweg darstellt. Denn der Begriff des „Vertriebswegs“ ist bereits von seinem reinen Wortlaut her nicht auf den Ort beschränkt, an dem der Spielvertrag zustande kommt, sondern umfasst die gesamte Abwicklung der Beziehung zwischen Spieler und Veranstalter (VG Wiesbaden, Urt. v. 1.2.2011 - 5 K 718/10.WI -, juris, Rn. 64; VG Mainz, Urt. v. 12.5.2014 - 6 K 17/13.MZ -, juris, Rn. 22; VG Hamburg, Beschl. v. 5.5.2017 - 14 E 2868/17 -, S. 13, V.n.b; VG Arnsberg, Urt. v. 10.10.2018 - 1 K 5592/17 -, juris, Rn. 31 ff.). Ist - wie vorliegend - zwischen den Spieler und den Veranstalter noch ein Spielvermittler geschaltet, kann nichts anderes gelten. Der Vertrieb der Aktivierungscodes im Einzelhandel stellt damit einen glücksspielrechtlich relevanten Teil der Vermittlungstätigkeit der Antragstellerin dar.

35

cc) Soweit die Antragstellerin weiter im Einzelnen vorgetragen hat, warum die Erlaubnispflicht ihrer Ansicht nach weder aus den §§ 9 Abs. 5, 17 Satz 2 Nr. 5 GlüStV noch aus einer systematischen und teleologischen Auslegung des Glücksspielstaatsvertrages folge, ist sie auf obige Ausführungen (unter I. 1. a)) zu verweisen. Aus Sicht des Senats kommt es hinsichtlich der Frage nach einer Erlaubnispflicht des Vertriebs der Aktivierungscodes im Einzelhandel auf eine Gesamtschau sämtlicher, oben im Einzelnen dargelegter rechtlicher und tatsächlicher Gesichtspunkte an. Eine Gesamtschau dieser Gesichtspunkte rechtfertigt - wie ausgeführt - den Rückschluss, dass der Vertriebsweg Teil der glücksspielrechtlichen Erlaubnis ist und dass der genehmigte Vertriebsweg „Internet“ den Verkauf im Einzelhandel nicht umfasst, sondern einer eigenen Erlaubnispflicht unterliegt. Sofern die Antragstellerin hinsichtlich der Vorschriften der §§ 9 Abs. 5, 17 Satz 2 Nr. 5 GlüStV ausführt, dass diese auf sie nicht unmittelbar anwendbar seien, kommt es darauf bereits deshalb nicht an, weil diese isolierten Hinweise nicht geeignet sind, das Ergebnis der aus normativen, teleologischen, wirtschaftlichen und praktischen Gesichtspunkten bestehenden Gesamtschau in Frage zu stellen.

36

c) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist das Verwaltungsgericht auch zutreffend davon ausgegangen, dass die Untersagungsverfügung ermessensfehlerfrei und insbesondere verhältnismäßig ist.

37

aa) Nach der in diesem Zusammenhang bereits vom Verwaltungsgericht angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der auch der Senat folgt, kann das Verhältnismäßigkeitsgebot eine Behörde verpflichten, von der Untersagung einer formell illegalen Tätigkeit abzusehen, wenn die formell illegale Tätigkeit die materiellen Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt und dies für die Untersagungsbehörde im Zeitpunkt ihrer Entscheidung offensichtlich, d.h. ohne weitere Prüfung erkennbar war. In derartigen Fällen ist die Untersagung nicht mehr zur Gefahrenabwehr erforderlich (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 39/12 -, juris, Rn. 51; BVerwG, Urt. v. 26.19.2017 - 8 C 18/16 -, BVerwGE 160, 193, juris, Rn. 29, jeweils m.w.N.). Verbleibende Unklarheiten oder Zweifel an der Erfüllung der Erlaubnisvoraussetzungen rechtfertigen dagegen ein Einschreiten. In derartigen Fällen ist die Untersagung notwendig, die Klärung im Erlaubnisverfahren zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 14/12 -, BVerwGE 146, 303, juris, Rn. 54; OVG Saarland, Beschl. v. 8.6.2015 - 1 B 14/15 -, juris, Rn. 34; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 19.2.2014 - 3 L 20/12 -, juris, Rn. 36). Solange mithin nicht offensichtlich ist, dass die materielle Legalität vorliegt oder jedenfalls allein mit Nebenbestimmungen gesichert werden kann, bleibt die Untersagung zur Gefahrenabwehr erforderlich (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 14/12 -, a.a.O., juris, Rn. 55; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 39/12 -, juris, Rn. 52; OVG Saarland, Beschl. v. 8.6.2015 - 1 B 14/15 -, juris, Rn. 36).

38

Davon ausgehend ist der Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung nicht unverhältnismäßig, sondern vielmehr zur Gefahrenabwehr erforderlich. Hinsichtlich der Frage nach der Offensichtlichkeit der Erfüllung der materiellen Erlaubnisvoraussetzungen ist vorliegend zwischen dem Verkauf der Aktivierungscodes für die staatlichen Lotterien einerseits und dem für die Soziallotterie „L.“ andererseits zu differenzieren.

39

(1.) Hinsichtlich des Verkaufs der Aktivierungscodes für die staatlichen Lotterien hat die Antragstellerin mit Schreiben vom 24. Juni 2016 - aufgrund der von ihr vertretenen Ansicht, dass der einzelhändlerische Vertrieb keiner gesonderten Genehmigungspflicht unterliegt, „hilfsweise“ - beantragt, den Vertrieb der Aktivierungscodes auch außerhalb von „E.“ im Einzelhandel zu erlauben. Diesen Antrag hat der Antragsgegner mittlerweile mit Bescheid vom 2. Mai 2017 abgelehnt. Allein aufgrund der Tatsache, dass zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung hinsichtlich der Erlaubnisfähigkeit des Vertriebswegs Einzelhandel bereits ein behördlicher Ablehnungsbescheid vorlag, fehlt es an der Offensichtlichkeit der materiellen Legalität dieses Vertriebswegs. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass der Bescheid vom 2. Mai 2017 aufgrund der dagegen von der Antragstellerin erhobenen und noch nicht beschiedenen Klage noch nicht bestandskräftig ist, da allein die Existenz des - nicht offensichtlich nichtigen - Ablehnungsbescheides ausreicht, um die Offensichtlichkeit der Erlaubnisfähigkeit zu verneinen. Soweit das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang eine weitergehende Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen - faktisch eine Art Inzidentprüfung des Ablehnungsbescheides vom 2. Mai 2017 - vornimmt (vgl. dazu Seiten 10 bis 13 des Urteilsabdrucks), bedarf es dieser weitergehenden Prüfung zur vorliegend allein maßgeblichen Feststellung der (fehlenden) Offensichtlichkeit der materiellen Erlaubnisfähigkeit nicht. Dementsprechend sind auch die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang gegen die entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts sowie insgesamt gegen die Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides vom 2. Mai 2017 umfangreich vorgetragenen Beschwerdegründe (insbesondere Seiten 25 bis 35 ihres Schriftsatzes vom 22.10.2018) mangels Entscheidungserheblichkeit nicht geeignet, ihrer Beschwerde zum Erfolg zu verhelfen.

40

(2.) Soweit sich die vorliegende Untersagungsverfügung auch auf den Vertrieb von Aktivierungscodes für die von der Antragstellerin erstmalig im Schreiben vom 14. April 2018 erwähnte „L.“ bezieht, ist dazu zunächst Folgendes festzustellen: Bei „L.“ handelt es sich um eine von der gemeinnützigen L. -AE. gGmbH veranstaltete, am Vorbild der spanischen Weihnachtslotterie „El Gordo“ orientierte „AF.“, deren Ziehung einmalig am 26. Dezember 2018 stattfindet und deren Zweckerträge an verschiedene gemeinnützige Organisationen gespendet werden (Näheres unter www. AF..de). Nach dem unbestrittenen Vortrag des Antragsgegners verfügt die L. -AE. gGmbH über eine vom zuständigen Ministerium der Finanzen in Rheinland-Pfalz erteilte gebündelte Erlaubnis nach § 9 a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 i.V.m. § 12 Abs. 3 Satz 1 GlüStV. Anders als bei den staatlichen Lotterien (z.B. Lotto 6aus49, Spiel 77, Glücksspirale etc.) handelt es sich bei der „AF.“ damit um eine sog. Soziallotterie (vgl. zu diesem Begriff ausführlich: Bauch, Soziallotterien - Glücksspiel im Dienste des Gemeinwohls -, 2016, S. 43 ff.), Da sich der (hilfsweise) Erlaubnisantrag der Antragstellerin vom 24. Juni 2016 ausschließlich auf den Vertrieb von Aktivierungscodes für staatliche Lotterien bezog, betrifft auch der Ablehnungsbescheid vom 2. Mai 2017 - denklogisch - nur den Vertrieb von Aktivierungscodes für staatliche Lotterien.

41

Gleichwohl kann auch hinsichtlich des Vertriebs der Codes für „L.“ im Einzelhandel eine offensichtliche materielle Genehmigungsfähigkeit, die dem Erlass einer diesbezüglichen Untersagungsverfügung im Rahmen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes entgegenstehen könnte, nicht festgestellt werden. Denn anders als hinsichtlich des Vertriebs der Codes für die staatlichen Lotterien hat die Antragstellerin bisher für den Vertrieb der Codes für „L.“ im Einzelhandel zu keinem Zeitpunkt einen Antrag auf Erteilung der dafür erforderlichen glücksspielrechtlichen Erlaubnis gestellt. Wenn aber weder ein Erlaubnisantrag gestellt noch unabhängig davon aussagekräftige Unterlagen vorgelegt werden, aus denen sich ergibt, dass die Erlaubnisvoraussetzungen erfüllt sind, ist nicht ohne weitere Prüfung erkennbar, dass das Angebot zu erlauben wäre (BVerwG, Urt. v. 26.10.2017 - 8 C 18/16 -, a.a.O., juris, 29). Darüber hinaus ist die Erlaubnisfähigkeit hinsichtlich des Verkaufs von Aktivierungscodes für „L.“ auch deshalb nicht offensichtlich, weil es vor der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis eines entsprechenden Beschlusses des Glücksspielkollegiums bedarf (siehe § 9 a Abs. 5, Abs. 8 Satz 4 GlüStV). Ein solcher Beschluss kann wiederum nur im Rahmen eines Erlaubnisverfahrens eingeholt werden, welches bisher in Bezug auf den Vertrieb der Aktivierungscodes für „L.“ mangels eines entsprechenden Antrags der Antragstellerin weder eingeleitet noch durchgeführt wurde.

42

Soweit die Antragstellerin in diesem Zusammenhang weiter darauf verweist, dass Soziallotterien im Glücksspielstaatsvertrag ausdrücklich als „Lotterien mit geringem Gefährdungspotenzial“ angesehen würden und dabei in bestimmten Punkten (u.a. bei der Werbung) gegenüber anderen Lotterien privilegiert seien, und dass andere Soziallotterien vergleichbare Aktivierungscodes bzw. Guthabenkarten bereits im Einzelhandel anböten, lässt sich damit ebenfalls nicht die Offensichtlichkeit der Erlaubnisfähigkeit begründen. Denn soweit es zutreffen sollte, dass anderen Anbietern der Verkauf von Codes/Gutscheinen im Einzelhandel erlaubt wurde, impliziert dies gerade, dass diese anderen Anbieter zuvor ein entsprechendes Erlaubnisverfahren durchlaufen haben, während die Antragstellerin - wie ausgeführt - noch nicht mal einen entsprechenden Erlaubnisantrag gestellt hat. Im Rahmen eines solchen Erlaubnisverfahrens wäre dann auch zu prüfen, ob die von der Antragstellerin erwähnten glücksspielstaatsvertraglichen Privilegierungen für Soziallotterien vorliegend einschlägig sind und ob bzw. in welchem Umfang sie die Genehmigungsfähigkeit des von der Antragstellerin begehrten Vertriebs der Aktivierungscodes im Einzelhandel (positiv) beeinflussen.

43

bb) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht auch nicht rechtsfehlerhaft nicht berücksichtigt, dass ein Ermessensausfall vorliege, weil der Antragsgegner „das bestehende strukturelle Vollzugsdefizit“ nicht berücksichtigt habe. Ein strukturelles Vollzugsdefizit lässt sich insbesondere nicht mit dem Einwand der Antragstellerin begründen, dass gegenüber Anbietern, die anders als die Antragstellerin nicht über eine Grunderlaubnis verfügten, nicht im Rahmen des ländereinheitlichen Verfahrens nach § 9 a GlüStV vorgegangen werden könne, sondern es vielmehr gesonderter, zeitgleich erlassener Untersagungsverfügungen der jeweiligen Landesglücksspielaufsichtsbehörden bedürfe, die es jedoch nicht gebe. Unabhängig vom tatsächlichen Wahrheitsgehalt dieser Annahmen lässt sich damit ein Vollzugsdefizit bereits deshalb nicht begründen, weil der Antragsgegner nicht für das Handeln bzw. Unterlassen von anderen Landesglücksspielaufsichtsbehörden verantwortlich gemacht werden kann (vgl. Senatsbeschl. v. 18.6.2018 - 11 LA 237/16 -, ZfWG 2018, 428, juris, Rn. 70). Angesichts der Vielzahl von (illegalen) Glücksspielangeboten ist ein zeitgleiches Vorgehen sämtlicher Landesglücksspielaufsichtsbehörden gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich, so dass es auf ein systematisches Vorgehen der zuständigen Behörde ankommt (st. Senatsrspr., siehe z.B. Senatsbeschl. v. 4.9.2017 - 11 ME 206/17 -, NdsVBl 2018, 20, juris, Rn. 29). Unabhängig davon ist in der Rechtsprechung des Senats geklärt, dass auch in dem nicht lizensierten Bereich, etwa bei Online-Casinospielen, Online-Pokerspielen sowie im Bereich der Zweitlotterien ein strukturelles Vollzugsdefizit nicht besteht (Senatsbeschl. v. 31.7.2017 - 11 ME 220/16 -; Senatsbeschl. v. 17.8.2016 - 11 ME 61/16 -, juris, Rn. 40; Senatsbeschl. v. 12.4.2018 - 11 LA 501/17 -, juris, Rn. 40; Senatsbeschl. v. 12.12.2016 - 11 ME 157/16 -, ZfWG 2017, 54, juris, Rn. 14). Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin bietet keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung.

44

cc) Die Antragstellerin dringt auch nicht mit ihrem Einwand durch, das Verwaltungsgericht habe rechtsfehlerhaft nicht berücksichtigt, dass es mildere Mittel als die vollständige Untersagung des Vertriebs der Aktivierungscodes gebe. Soweit die Antragstellerin dabei eine zeitliche Befristung der Untersagung bis zur Erteilung einer Erlaubnis als vermeintlich milderes Mittel anführt, muss sie sich auch in diesem Zusammenhang vorhalten lassen, dass die Erlaubnis hinsichtlich des Vertriebs der Codes für die staatlichen Lotterien bereits durch Bescheid vom 2. Mai 2017 abgelehnt und diejenige für den Vertrieb von Codes für die Soziallotterie „L.“ von ihr bisher nicht beantragt wurde (vgl. dazu obige Ausführungen unter I. 1. c) aa)). Die von ihr weiter angeführte Duldung kommt ebenfalls nicht als milderes Mittel in Betracht, da eine derartige Duldung nicht gleichermaßen geeignet wäre, zu sichern und zu verhindern, dass durch die unerlaubte Tätigkeit vollendete Tatsachen geschaffen und ungeprüfte Gefahren verwirklicht werden. Schließlich ist die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch insofern nicht zu beanstanden, als es nicht explizit die Möglichkeit einer Unterscheidung zwischen den staatlichen Lotterien und der Soziallotterie in Betracht gezogen hat. Denn auch wenn das Verwaltungsgericht nicht ausdrücklich zwischen den unterschiedlichen Lotterieformen differenziert hat, ist es im Ergebnis zutreffend davon ausgegangen, dass weder in Bezug auf die staatlichen Lotterien noch in Bezug auf die Soziallotterie „L.“ eine offensichtliche Erlaubnisfähigkeit vorliegt (vgl. dazu obige Ausführungen unter I. 1. c) aa)). Die demnach verbleibenden Unklarheiten rechtfertigen somit das Einschreiten in Form einer vollständigen Untersagungsverfügung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 14/12 -, a.a.O., juris, Rn. 54; OVG Saarland, Beschl. v. 8.6.2015 - 1 B 14/15 -, juris, Rn. 34; OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 19.2.2014 - 3 L 20/12 -, juris, Rn. 36).

45

dd) Schließlich ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht zu beanstanden, dass das Verwaltungsgericht auch unter Berücksichtigung der Umstände, dass der Fachbeirat in seiner Sitzung am 20. September 2016 der Einführung der Guthabenvoucher im Einzelhandel unter Auflagen zugestimmt hat und dass der Antragsgegner in Bezug auf den Vertriebsweg über „E.“ die Ansicht vertreten hat, dass die produktspezifischen Voucher ein Mittel zur Kanalisierung des legalen Glücksspiel darstellten, zu keinem anderen Ergebnis gekommen ist. Denn das Verwaltungsgericht hat in Bezug auf die Entscheidung des Fachbeirats zutreffend darauf hingewiesen, dass diesem lediglich eine beratende Funktion zukommt, während die sachliche Entscheidungszuständigkeit allein bei den Glücksspielaufsichtsbehörden bleibt (vgl. auch Dietlein/Postel, in: Dietlein/Hecker/Ruttig, a.a.O., § 10 GlüStV, Rn. 10). Insofern ist auch die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Möglichkeit einer vom Votum des Fachbeirats abweichenden Entscheidungsfindung durch die Behörde durchaus in der Konsequenz der gesetzlichen Konstruktion liege, nicht zu beanstanden (vgl. auch VG Arnsberg, Urt. v. 10.10.2018 - 1 K 5592/17 -, juris, Rn. 79). Entsprechendes gilt, soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass der Antragsgegner seine Meinung über die Zulässigkeit des Vertriebs der Aktivierungscodes im Laufe des Verfahrens geändert habe. Ungeachtet des Umstandes, dass es einer Behörde im Rahmen eines komplexen und sich über mehrere Jahre hinziehenden Verwaltungsverfahrens - in dem zudem verschiedene andere Organe wie der Fachbeirat und das Glücksspielkollegium beteiligt wurden - freisteht, ihre Meinung zu ändern, hat das Verwaltungsgericht rechtsfehlerfrei darauf hingewiesen, dass „etwaige Vorauffassungen“ auch deshalb ohne Bedeutung sind, weil der Antragsgegner bei dem Erlass der streitgegenständlichen Untersagungsverfügung an den Beschluss des Glücksspielkollegiums vom 16./17. Mai 2018 gebunden war.

46

II. Soweit sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde auch gegen die in Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides enthaltene Zwangsgeldandrohung sowie gegen die in Ziffer 3 enthaltene Kostenfestsetzung wendet, und ihre diesbezügliche Beschwerde jeweils damit begründet, dass die Rechtswidrigkeit der in Ziffer 1 angeordneten Untersagung auch zur Rechtswidrigkeit der Verwaltungsvollstreckung und der Festsetzung der Kosten führe, dringt sie damit ebenfalls nicht durch. Denn wie oben unter I. aufgeführt, hält die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, dass der Erlass der Untersagungsverfügung (Ziffer 1 des angefochtenen Bescheides) im Rahmen des Eilverfahrens nicht zu beanstanden ist, einer Überprüfung im Beschwerdeverfahren stand.

47

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und Nr. 54.2.1 i.V.m. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).

48

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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