Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-08-07, Aktenzeichen 12 A 431/14
ECLI:DE:OVGNRW:2015:0807.12A431.14.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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G r ü n d e :

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I.

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Der Kläger begehrt die Gewährung eines studiendauerabhängigen Teilerlasses nach § 18b Abs. 4 Satz 1 BAföG.

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Zum 1. September 2005 nahm der Kläger ein Studium der Forstwirtschaft an der Hochschule für angewandte Wissenschaft und Kunst, Fachhochschule I. , auf, das er am 14. Juli 2008 mit dem Bestehen der Bachelorprüfung abschloss. Während des Studiums bezog er Leistungen nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz.

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Mit Feststellungs- und Rückzahlungsbescheid vom 17. Februar 2013 stellte das Bun-desverwaltungsamt die Höhe der Darlehensschuld mit insgesamt 3.818,50 € fest. Es setzte das Ende der Förderungshöchstdauer auf den letzten Tag des Monats August 2008 und den Rückzahlungsbeginn auf den 30. September 2013 fest.

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Am 1. März 2013 beantragte der Kläger einen studiendauerabhängigen Teilerlass seiner Darlehensschuld nach § 18b Abs.4 BAföG. Das Bundesverwaltungsamt lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 13. März 2013 ab. Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies das Bundesverwaltungsamt durch Bescheid vom 18. April 2013 als unbegründet zurück; aus der maßgeblichen Studien-/Prüfungs-ordnung sei nicht ersichtlich, dass für den absolvierten Studiengang eine Mindestausbildungszeit i. S. d. § 18b Abs. 5 BAföG bestehe.

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Der am 17. Mai 2013 erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 13. Februar 2014 stattgegeben und die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 13. März 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. April 2013 verpflichtet, dem Kläger einen studiendauerabhängigen Teilerlass gemäß § 18b Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 5 und Abs. 3 Satz 1 BAföG zu gewähren. Entscheidungstragend hat das Verwaltungsgericht darauf abgestellt, dass der Kläger ein Studium mit einer Mindestausbildungszeit i. S. v. § 18b Abs. 4, Abs. 5 Satz 1 BAföG absolviert habe und zwischen deren Ende und dem Ende der Förderungshöchstdauer weniger als vier Monate lägen. Hinsichtlich weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und der Argumentation des Verwaltungsgerichts wird auf den Tatbestand und die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils verwiesen, mit dem die Berufung zugelassen worden ist.

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Zur Begründung ihrer am 20. Februar 2014 eingelegten Berufung trägt die Beklagte im Wesentlichen vor: Eine durch Rechtsvorschrift vorgegebene Mindestausbildungszeit liege nicht vor. Die Formulierungen in der Studien- und Prüfungsordnung deuteten darauf hin, dass die zeitlichen Angaben keine zwingenden Regelungen darstellten. Aus Werdegang und Zweck des § 18b Abs. 4 und 5 BAföG sei erkennbar, dass für die Festlegung einer Mindestausbildungszeit eine Norm erforderlich sei, die selbst abstrakt und generell eine bestimmte Dauer der Ausbildung verbindlich vorschreibe. Eine solche Norm habe das Verwaltungsgericht lediglich durch Auslegung ermittelt; tatsächlich fehle es aber an einer rechtsverbindlich zwingenden Normierung. Die Prüfungsordnung enthalte keine festen zeitlichen Vorgaben. Der modulare Aufbau des Studiums biete eine hohe Flexibilität bei der Studiengestaltung. Die Berechnung nach Kreditpunkten pro Semester stelle nur auf eine durchschnittliche Arbeitsbelastung ab. Prüfungsleistungen könnten auch studienbegleitend erbracht werden und die Zulassung zur Bachelorarbeit und zum Kolloquium sei zeitlich flexibel.

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Rein organisatorische Festlegungen könnten eine Bestimmung der Mindeststudienzeit durch Rechtsvorschrift nicht ersetzen. Möglichkeiten zu einer zeitlich früheren Beendigung des Studiums seien einzubeziehen. Auf den Vortrag im Klageverfahren werde Bezug genommen.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Auch er verweist auf seinen erstinstanzlichen Vortrag. Es verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, wenn er gegenüber anderen Studenten benachteiligt werde, für deren Studium die Mindestausbildungszeit und Förderungshöchstdauer so bemessen seien, dass ein Abschluss vor dem Ende der Förderungshöchstdauer möglich oder explizit eine dementsprechende Mindestausbildungszeit festgelegt worden sei. Sofern die zugrundeliegende Normierung durch die Hochschule ungenau sei und den Fakten nicht entspreche, müsse sie so ausgelegt werden, dass eine Mindestausbildungszeit anzunehmen sei. Die Begründung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Verfahren 1 BvR 2035/07 müsse auf den vorliegenden Fall analog angewendet werden. Soweit die Beklagte geltend mache, dass eine Verkürzung der Studienzeit durch anrechenbare Prüfungsleistungen theoretisch möglich gewesen sei, hätten vorangegangene Studien, in denen solche Leistungen erbracht worden wären, zu einer Vorverlagerung des Ablaufs der Förderungshöchstdauer geführt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

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II.

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Über die Berufung der Beklagten kann gemäß § 130a Satz 1 VwGO durch Beschluss entschieden werden, weil der Senat die Berufung einstimmig für begründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung für nicht erforderlich erachtet. Die Beteiligten sind hierzu nach § 130a Satz 2 i. V. m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO mit der gerichtlichen Verfügung vom 12. Juni 2015 angehört worden.

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Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Verpflichtungsklage des Klägers zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Gewährung des begehrten studiendauerabhängigen Teilerlasses, so dass der ablehnende Bescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 13. März 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. April 2013 rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten im Sinne von § 113 Abs. 5 VwGO verletzt.

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Einen Teilerlass nach § 18b Abs. 3 Satz 1 und 2 BAföG kann der Kläger offensichtlich nicht beanspruchen. Gemäß § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG werden auf Antrag des Auszubildenden 2.560 Euro des Darlehens erlassen, wenn dieser bis zum 31. Dezember 2012 die Ausbildung vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer mit dem Bestehen der Abschlussprüfung oder, wenn eine solche nicht vorgesehen ist, nach den Ausbildungsvorschriften planmäßig beendet. Nach Satz 2 werden 1.025 Euro erlassen, wenn der in Satz 1 genannte Zeitraum nur zwei Monate beträgt. Die Voraussetzungen für einen Teilerlass nach diesen Vorschriften erfüllt der Kläger nicht, weil er seine Ausbildung nicht wenigstens zwei Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer beendet hat. Nach den bestandskräftigen Festsetzungen des Bescheides vom 17. Februar 2013 endete die Förderungshöchstdauer mit dem Monat August 2008, so dass ein Erlass nur in Betracht käme, wenn die Ausbildung spätestens am 30. Juni 2008 abgeschlossen worden wäre. Der Kläger schloss sein Studium aber erst am 14. Juli 2008 mit dem Bestehen der Bachelorprüfung ab.

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Auch § 18b Abs. 4 BAföG bietet keine Grundlage für einen Erlassanspruch des Klägers. Nach Satz 1 dieser Vorschrift wird, sofern für eine Ausbildung eine Mindestausbildungszeit im Sinne von Absatz 5 festgelegt ist und zwischen deren Ende und dem Ende der Förderungshöchstdauer weniger als vier Monate liegen, auf Antrag der Erlass nach Absatz 3 Satz 1 auch gewährt, wenn die Ausbildung mit Ablauf der Mindestausbildungszeit beendet wurde. Der Erlass nach Absatz 3 Satz 2 wird auf Antrag auch gewährt, wenn die Mindestausbildungszeit um höchstens zwei Monate überschritten wurde (§ 18b Abs. 4 Satz 2 BAföG). Die Voraussetzungen dieser Bestimmungen liegen im Fall des Klägers nicht vor.

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Für die Ausbildung des Klägers fehlte es an der Festlegung einer Mindestausbildungszeit im Sinne des § 18b Abs. 5 BAföG. Diese Gesetzesregelung hat folgenden Wortlaut: Mindestausbildungszeit ist die durch Rechtsvorschrift festgelegte Zeit, vor deren Ablauf die Ausbildung nicht durch Abschlussprüfung oder sonst planmäßig beendet werden kann (Satz 1). Bei Ausbildungen, für die eine Mindeststudienzeit im Sinne von Satz 3 bestimmt ist und zugleich eine Abschlussprüfung vorgeschrieben ist, die insgesamt oder hinsichtlich bestimmter Prüfungsteile erst nach der Mindeststudienzeit begonnen werden darf, gilt die Mindeststudienzeit zuzüglich der Prüfungszeit im Sinne von Satz 4 als Mindestausbildungszeit (Satz 2). Mindeststudienzeit ist die durch Rechtsvorschrift festgelegte Mindestzeit für die reinen Ausbildungsleistungen, einschließlich geforderter Praktika, ohne Abschlussprüfung (Satz 3). Prüfungszeit ist die Zeit, die ab dem frühestmöglichen Beginn der Prüfung oder der bestimmten Prüfungsteile bis zum letzten Prüfungsteil regelmäßig erforderlich ist; wenn die Prüfungszeit nicht durch Rechtsvorschrift festgelegt ist, wird vermutet, dass sie drei Monate beträgt (Satz 4).

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Die dem Studium des Klägers zugrundeliegende Prüfungsordnung (im Folgenden: PrO), die als Rechtsvorschrift im Sinne des § 18b Abs. 5 Satz 1 u. 3 BAföG allein in Betracht kommt, legt weder eine Zeit fest, vor deren Ablauf die Ausbildung nicht durch Abschlussprüfung oder sonst planmäßig beendet werden kann, noch eine Mindestzeit für die reinen Ausbildungsleistungen.

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Die Frage, welche Anforderungen an die Festlegung einer Mindestausbildungszeit oder Mindeststudienzeit durch Rechtsvorschrift zu stellen sind, ist vor dem Hintergrund des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 -, BVerfGE 129, 49, und der nachfolgenden Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes zu beantworten. Mit der vorbezeichneten Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht den § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG mit Art. 3 Abs. 1 GG für unvereinbar erklärt, soweit er den großen Teilerlass der Rückforderung von Förderungsdarlehen davon abhängig macht, dass Auszubildende die Ausbildung vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer mit Bestehen der Abschlussprüfung beenden, obwohl in dem betreffenden Studiengang die gesetzlich festgelegte Mindeststudienzeit weniger als vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer endet (BGBl. I S. 1726). In den Gründen führte das Gericht u. a. aus:

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„Der Gesetzgeber ist zwar von Verfassungs wegen nicht gehalten, sämtliche studienorganisatorischen Besonderheiten zu berücksichtigen und zu überprüfen, ob es nach den individuellen Studienbedingungen eines jeden Studierenden in jedem Studiengang und an jeder Universität möglich ist, das Studium vier Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer zu beenden. Er muss die Verwaltung auch nicht zu einer entsprechenden umfangreichen Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung individueller Härten verpflichten. Generelle Hinderungsgründe, die sich wie hier die bindenden Mindeststudienzeiten aus Rechtsvorschriften ergeben, müssen aber in einer Regelung über die Gewährung eines studiendauerabhängigen Teilerlasses berücksichtigt werden.“ (juris Rn. 71)

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...

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„Der festgestellte Verfassungsverstoß beschränkt sich auf die Fälle, in denen § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG in Verbindung mit den Vorschriften zur Mindeststudienzeit einerseits und zur Förderungshöchstdauer andererseits dazu führt, dass Studierenden in ihrem Studiengang ein großer Teilerlass von vornherein objektiv unmöglich ist, weil sie ihr Studium nicht mindestens vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer beenden können.“ (juris Rn. 79)

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…

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„Die Unvereinbarkeitserklärung hat weiterhin zur Folge, dass der Gesetzgeber zur rückwirkenden, gleichheitsgerechten Neuregelung für den gesamten Zeitraum verpflichtet ist, auf den sich die Unvereinbarkeitserklärung bezieht … . Dies bedeutet, dass die Neuregelung unabhängig vom Zeitpunkt des Studienabschlusses alle noch nicht bestands- oder rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und Gerichtsverfahren erfassen muss, die die Gewährung eines großen Teilerlasses zum Gegenstand haben und einen Studiengang betreffen, in dem wegen Rechtsvorschriften zu Mindeststudienzeiten und zur Förderungshöchstdauer die Voraussetzungen des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG von vornherein nicht erfüllbar waren. Wie der Gesetzgeber den festgestellten Gleichheitsverstoß beseitigt, steht in seinem Ermessen.“ (juris Rn. 81)

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Diese Verpflichtung des Gesetzgebers hat zum Erlass des Vierundzwanzigsten Gesetzes zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (24. BAföGÄndG) vom 6. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2569) geführt, mit dem die Absätze 4 bis 5a in den § 18b BAföG eingefügt wurden. In der zugehörigen Bundestagsdrucksache zum Gesetzentwurf (BT-Drucks. 17/7334) heißt es hierzu einleitend:

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„A. Problem und Ziel

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Die Änderungen dienen der kurzfristigen Umsetzung eines Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni 2011, mit dem dieses dem Gesetzgeber bis zum 31. Dezember 2011 eine Neuregelung zu Darlehensteilerlassen für einen frühzeitigen Studienabschluss auferlegt und § 18b Absatz 3 Satz 1 BAföG für Studiengänge mit durch Rechtsvorschrift festgelegter Mindeststudienzeit zugleich mit Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes (GG) für unvereinbar erklärt hatte. Auch wenn die betreffende Vorschrift durch das Dreiundzwanzigste Gesetz zur Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes ohnehin bereits für Studienabschlüsse nach dem 31. Dezember 2012 u. a. gerade wegen zwischenzeitlich nicht mehr zu gewährleistender Einzelfallgerechtigkeit abgeschafft worden war, ist durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts für die verbleibende Gültigkeitsdauer eine Neuregelung erforderlich geworden. Diese soll sicherstellen, dass in dieser Zeit kein Studierender von vornherein allein deshalb von einem großen oder kleinen Teilerlass nach § 18b Absatz 3 Satz 1 und 2 BAföG ausgeschlossen ist, weil ihm ein ausreichend frühzeitiger Abschluss noch vor Ablauf der Förderungshöchstdauer durch das Zusammenspiel der Regelungen über Mindeststudiendauer, Förderungshöchstdauer und über den seiner Einflussnahme entzogenen Prüfungsablauf unmöglich gemacht wird.

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B. Lösung

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Rechtlich verbindlich vorgeschriebene Mindestausbildungszeiten einschließlich erforderlicher Prüfungszeiten werden bei der Gewährung eines Geschwindigkeitsteilerlasses nach § 18b Absatz 3 BAföG künftig nach den Maßgaben der neuen Absätze 4 und 5 gesondert berücksichtigt. Falls sich Prüfungszeiten an reine Mindeststudienzeiten anschließen, die allein in einer Rechtsvorschrift bestimmt sind, ohne dass dort auch die gesamte Dauer der Mindestausbildungszeit ausdrücklich bestimmt wird, werden sie zusätzlich mit der Dauer angesetzt, die in diesen Studiengängen für einen erfolgreichen Studienabschluss auch noch nach Ablauf der Mindeststudienzeit regelmäßig erforderlich ist. In diesen Fällen bemisst sich die für den Teilerlass zusätzlich maßgebliche Prüfungsdauer unmittelbar nach der Rechtsvorschrift, wenn diese – wie bspw. beim Studium der Humanmedizin – einen kalendarisch festgelegten Zeitraum bestimmt, innerhalb dessen die Prüfungen abgenommen werden. Für Studiengänge, in denen trotz geregelter Mindeststudienzeit die Dauer einer noch nach deren Ablauf mindestens zusätzlich anzusetzenden Prüfungszeit selbst nicht unmittelbar aus der maßgeblichen Regelung erkennbar wird, wird für die Teilerlassberechtigung pauschal eine dreimonatige Prüfungszeit als erforderlich vermutet und zusätzlich zur Mindeststudienzeit der Erlassentscheidung als insgesamt maßgebliche Mindestausbildungszeit zu Grunde gelegt. Die nach dieser Auffangregelung geltende pauschale Vermutung einer dreimonatigen Prüfungsdauer kann nur durch konkreten Nachweis widerlegt werden, dass regelmäßig eine noch längere oder aber kürzere Prüfungszeit, die der Einflussnahme des Geförderten entzogen ist, nach Ablauf der Mindeststudienzeit unvermeidlich ist. Dies gewährleistet die Administrierbarkeit der Erlassregelung auch bei fehlender konkreter Bestimmung der Prüfungsdauer durch eine auf den betreffenden Studiengang bezogene Rechtsvorschrift.

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C. Alternativen

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Nach den verfassungsgerichtlichen Vorgaben möglich wäre auch eine unterschiedslose Gewährung des (großen) Geschwindigkeitsteilerlasses an alle Absolventen, die ihr Studium innerhalb der Regelstudienzeit abgeschlossen haben sowie des kleinen Geschwindigkeitserlasses, wenn der Abschluss binnen 2 Monaten nach Ablauf der Regelstudienzeit erfolgt ist. Dies würde eine ganz erhebliche Ausweitung des Berechtigtenkreises bedeuten und die ursprüngliche Regelung von der Honorierung gerade nur besonders früher Studienabschlüsse tendenziell zum Regelerlass für erfolgreiche Studienabsolventen verkehren. Alternativ denkbar wäre eine Beschränkung der Ausweitung zwar ebenfalls auf Fälle mit zwingenden Mindeststudienzeiten, aber unter jeweils konkreter Berücksichtigung der für den betroffenen Studiengang objektiv regelmäßig erforderlichen Prüfungszeiten durch Verpflichtung aller Prüfungsstellen zur Ausstellung entsprechender Bescheinigungen – auch hinsichtlich der noch zu berücksichtigenden bis fünf Jahre zurückliegenden Abschlussjahrgänge. Dies würde gegenüber der vorgeschlagenen Lösung einer Regelvermutung einen erheblichen administrativen Mehraufwand bei den Prüfungsstellen sowie beim Bundesverwaltungsamt auslösen.“

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Die in der Drucksache abschließend dargestellte eigentliche Gesetzesbegründung beschränkt sich im Wesentlichen auf eine Wiederholung vorstehender Erwägungen.

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Vor diesem Hintergrund besteht zunächst keine Veranlassung, den Begriff der „Rechtsvorschrift“ in § 18b Abs. 5 Satz 1, 3 und 4 BAföG nach dem Rang einer solchen Vorschrift differenzierend einzuengen. Dass in dem der bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidung zugrunde liegenden Fall eine Mindeststudienzeit per Gesetz (Bundesärzteordnung) bzw. Rechtsverordnung (Approbationsordnung für Ärzte) vorgegeben war, ist insoweit ohne Bedeutung, weil sowohl das Bundesverfassungsgericht als auch ihm nachfolgend der Bundesgesetzgeber mit dem 24. BAföGÄndG einschränkungslos auf „Rechtsvorschriften“ - mithin jeglicher Art - abstellen. Als Rechtsvorschrift wird im Allgemeinen eine gesetzliche oder auf gesetzlicher Grundlage ergangene Vorschrift generell-abstrakter Natur verstanden.

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Vgl. zu diesem Verständnis des Begriffs der Rechtsvorschrift im Kontext des § 18b Abs. 4 und 5 BAföG bereits OVG NRW, Beschluss vom 27. August 2013 - 12 A 1243/13 -, juris.

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Ungeachtet der Frage, welche Regelungen im Einzelnen (noch) unter diesen Begriff fallen, zählen jedenfalls die von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erlassenen Satzungen zu den Rechtsvorschriften.

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Vgl. nur BVerwG, Beschlüsse vom 25. September 2012 - 3 BN 1.12 -, juris, vom 30. November 2007

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- 6 BN 4.07 -, juris, und vom 15. September 1987

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- 7 N 1.87 -, DVBl 1988, 790, juris; Urteil vom 25. November 2004 - 5 CN 1.03 -, BVerwGE 122, 264, juris.

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Die von einer öffentlich-rechtlich - i. d. R. als Körperschaft - organisierten Hochschule erlassenen Studien- und Prüfungsordnungen sind ihrem Rechtscharakter nach Satzungen,

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vgl. Waldeyer, in: Hochschulrecht in Bund und Ländern, Stand September 2014, § 16 HRG Rn. 6; Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 2. Auflage 1986, Rn. 308, 324; Salzwedel, in: Handbuch des Wissenschaftsrechts, Bd. 1, 2. Auflage 1996, S. 719, 723, speziell zum nordrhein-westfälischen Landerecht: Gloria, in: Leuze/Bender, UG NRW, Stand Februar 1996, § 85 Rn. 2 f., 17,

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so dass auch die hier einschlägige Prüfungsordnung als Rechtsvorschrift anzusehen ist.

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Zureichende Ansatzpunkte dafür, dass der Gesetzgeber bei dem Erlass des 24. BAföGÄndG nur bestimmte durch Rechtsvorschriften festgelegte Mindestausbildungszeiten im Blick gehabt habe, ergeben sich aus dem Gesetzgebungsverfahren

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- auch in Ansehung der verfahrensauslösenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni 2011 - nicht. Auf unklare Vorstellungen über die Tragweite der Neuregelung, die sich lediglich in dem prognostizierten Volumen der Mindereinnahmen bzw. Mehrausgaben niedergeschlagen haben (vgl. BT-Drs. 17/7334, S. 2), aber nicht ansatzweise in dem Wortlaut der Regelung und der eigentlichen Gesetzesbegründung zum Ausdruck gebracht worden sind, kommt es hierbei nicht an.

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Soweit die Beklagte in diesem Zusammenhang - in anderen Verfahren mit gleicher rechtlicher Problematik - geltend gemacht hat, Mindestausbildungszeiten i. S. d. § 18b Abs. 4 und 5 BAföG setzten eine parlamentsgesetzliche Regelung voraus und müssten durch den Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt sein, liest sie Anforderungen in das Gesetz hinein, die in der Gesetzesbegründung zum 24. BA-föGÄndG keine Stütze finden und sich auch nicht auf die dem Gesetzgebungsverfahren zugrunde liegende Entscheidung vom 21. Juni 2011 zurückführen lassen. Das Abstellen des Bundesverfassungsgerichts auf „generelle Hinderungsgründe, die sich … aus Rechtsvorschriften ergeben“ (juris Rn. 71), gibt für eine zulässige Differenzierung zwischen unbeachtlichen Satzungsvorschriften einer Hochschule und beachtlichen Vorschriften des Bundes- oder Landesrechts nichts her. Der generell-abstrakte Charakter kennzeichnet Rechtsvorschriften jeglicher Art, auch örtliches Satzungsrecht. Dass der Kreis der Normadressaten in diesem Fall kleiner ist als bei Vorschriften mit überörtlicher Geltung, ändert hieran nichts. Es ist auch weder durch die Beklagte dargetan noch sonst erkennbar, dass es gemessen an Art. 3 GG zulässig wäre, bei der Handhabung des studiendauerbedingten Teilerlasses zwischen örtlichen und überörtlichen bzw. untergesetzlichen und gesetzlichen Rechtsvorschriften zu unterscheiden. Soweit das Bundesverfassungsgericht ausgeführt hat, der Gesetzgeber sei „von Verfassungs wegen nicht gehalten, sämtliche studienorganisatorischen Besonderheiten zu berücksichtigen und zu überprüfen, ob es nach den individuellen Studienbedingungen eines jeden Studierenden in jedem Studiengang und an jeder Universität möglich ist, das Studium vier Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer zu beenden“, bezog sich dies - bei richtiger Lesart - auf faktische Hindernisse für einen frühzeitigeren Studienabschluss, wie nachstehend noch dargelegt wird. Solchen Hindernissen in jedem Einzelfall nachgehen zu müssen, würde in der Tat einen weitgehend unüberschaubaren Verwaltungsaufwand auslösen. Anderes gilt jedoch für die - ohne Weiteres zu bewältigende - Prüfung der satzungsrechtlichen Vorgaben der jeweiligen Hochschulen. Dass der Gesetzgeber diese Prüfung nicht vorgesehen habe, ist den Ausführungen in der Gesetzesbegründung zum Punkt „Vollzugsaufwand“,

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vgl. BT-Drs. 17/7334, S. 2 („Infolge der Ausweitung des Kreises der Anspruchsberechtigten für den Geschwindigkeitsteilerlass nach § 18b Absatz 3 BAföG wird es zu entsprechend höheren Antragszahlen kommen, die im Vollzug beim Bundesverwaltungsamt zu bewältigen sind.“),

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auf die sich die Beklagte - wiederum in anderen Verfahren - berufen hat, nicht ansatzweise zu entnehmen.

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Im Übrigen belegt die eingeführte formularmäßige Bescheinigung, die auch aus weiteren Streitverfahren bekannt ist und von den Hochschulen mit Blick auf das Vorliegen einer Mindestausbildungs- oder -studienzeit auszufüllen war, dass das Bundesverwaltungsamt zunächst durchaus von einer grundsätzlichen Relevanz des universitären Satzungsrechts ausgegangen ist. Gleiches gilt im Übrigen offenbar auch für das federführende Bundesministerium, wie sich aus dem in einem anderen Verfahren geführten Schriftverkehr mit dem Bundesverwaltungsamt erschließt. Wenn sich das Ministerium dort mit den Regelungen der einschlägigen Studien- und Prüfungsordnung auseinandergesetzt und, nachdem es darin ein „Beschleunigungspotenzial“ ausgemacht hat, die abschließende Bitte ausgesprochen hat, daher den begehrten Teilerlass zu versagen, deutet diese Argumentation darauf hin, dass das Satzungsrecht der Hochschulen durchaus als potentielle Rechtsvorschrift i. S. d. § 18b Abs. 5 BAföG angesehen wurde; anderenfalls hätte es der Befassung mit den satzungsrechtlichen Vorschriften von vornherein nicht bedurft.

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Anforderungen an das Vorhandensein einer gesetzlichen Grundlage für die Regelung von Mindestausbildungszeiten, die sich aus dem sog. Facharztbeschluss des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1972 ergeben,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Mai 1972 - 1 BvR 518/62, 1 BvR 308/64 -, BVerfGE 33, 125, juris,

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haben in dem Gesetzgebungsverfahren zum 24. BAföGÄndG keine erkennbare Rolle gespielt. Sie sind unter Berücksichtigung des hochschulrechtlichen Erfordernisses staatlicher Mitwirkung (vgl. § 16 Satz 1 Halbsatz 2 HRG) auch nicht ohne Weiteres auf universitäre Prüfungsordnungen zu übertragen.

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Vgl. dazu Salzwedel, a. a. O., S. 719 f., mit Bezugnahme auf BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972 - 1 BvL 32/70, 1 BvL 25/71 -, BVerfGE 33, 303, juris.

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Davon abgesehen ist im vorliegenden Fall angesichts der ohnehin gegebenen Strukturierung des Fachhochschulstudiengangs auch nicht zu erkennen, dass das Hinzutreten einer rechtlich geregelten Mindestausbildungszeit einen intensiven Eingriff in die Berufsfreiheit der Studenten darstellt, der in den bei Erlass der Hochschulsatzungen vorhandenen bundes- und landesgesetzlichen Vorschriften des Hochschulrechts nicht schon eine hinreichende Grundlage gefunden hat.

57

Das - in anderen Verfahren zutage getretene - Bemühen der Beklagten, in der Rechtfertigung durch „wichtige Gemeinschaftsbelange“ eine weitere Einschränkung des Begriffs der Mindestausbildungszeit i. S. d. § 18b Abs. 4 und 5 BAföG zu sehen, hat gleichermaßen kein rechtliches Fundament. Auch zu diesem - vermeintlichen - Erfordernis verhält sich weder die Begründung zum 24. BAföGÄndG noch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni 2011. Der vorstehend zitierte Facharztbeschluss vom 9. Mai 1972, auf den sich die Beklagte in diesem Kontext berufen hat, sagt zu einer Notwendigkeit wichtiger Gemeinschaftsbelange nichts aus. Parallelen zu der - ebenfalls bereits zitierten - Numerus-clausus-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 1972 lassen sich nicht ziehen; die dort angesprochenen strengen Anforderungen betreffen absolute Zulassungsbeschränkungen, die in ihrer Eingriffsintensität mit den hier in Rede stehenden Regelungen nicht vergleichbar sind. Dass die Rechtfertigung einer Mindestausbildungszeit durch den Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter ein zulässiges Differenzierungskriterium für die rechtliche Ausgestaltung des studiendauerbedingten Teilerlasses bilden sollte, hat die Beklagte ebenfalls nicht aufzuzeigen vermocht.

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Wie strikt Regelungen zu sein haben, damit von der Festlegung einer „Zeit, vor deren Ablauf die Ausbildung … nicht beendet werden kann“ (§ 18b Abs. 5 Satz 1 BAföG) bzw. von einer „Mindestzeit für die reinen Ausbildungsleistungen“ (Satz 3) die Rede sein kann, erschließt sich aus der Begründung zum 24. BAföGÄndG und der dem Gesetzesvorhaben vorangegangenen Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts.

59

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 21. Juni 2011 auf Rechtsvorschriften abgestellt, die einen großen Teilerlass „von vornherein objektiv unmöglich“ (juris Rn. 79) machten bzw. deretwegen die Voraussetzungen des § 18b Abs. 3 Satz 1 BAföG „von vornherein nicht erfüllbar“ waren (juris Rn. 81), weil diese Vorschriften es verhinderten, das Studium mindestens vier Monate vor dem Ende der Förderungshöchstdauer zu beenden. Wenn das Gericht in Abgrenzung zu solchen „generellen Hinderungsgründen, die sich … aus Rechtsvorschriften ergeben,“ klargestellt hat, dass der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht gehalten sei, sämtliche studienorganisatorischen Besonderheiten zu berücksichtigen und zu überprüfen, ob es nach den individuellen Studienbedingungen eines jeden Studierenden in jedem Studiengang und an jeder Universität möglich sei, das Studium vier Monate vor Ablauf der Förderungshöchstdauer zu beenden (juris Rn. 71), ist das offenkundig in dem Sinne zu verstehen, dass rein faktische, also nicht in abstrakt-generellen rechtlichen Regelungen angelegte Hinderungsgründe für einen hinreichend frühzeitigen Ausbildungsabschluss aufgrund ihrer Unüberschaubarkeit nicht in den Blick zu nehmen sind, selbst wenn sie eine Vielzahl von Auszubildenden (in einem bestimmten Studiengang oder an einer bestimmten Hochschule) gleichermaßen betreffen. Diese Differenzierung sollte mit der Einführung der Absätze 4 bis 5a des § 18b BAföG aufgegriffen werden, wie sich aus der Bezugnahme auf die entscheidungstragenden Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in der Gesetzesbegründung erschließt. Der Gesetzgeber verfolgte ausdrücklich das Ziel, mit der Neuregelung sicherzustellen, dass kein Studierender von vornherein allein deshalb von einem großen oder kleinen Teilerlass nach § 18b Abs. 3 Satz 1 und 2 BAföG ausgeschlossen ist, weil ihm ein ausreichend frühzeitiger Abschluss noch vor Ablauf der Förderungshöchstdauer durch das Zusammenspiel der Regelungen über Mindeststudiendauer, Förderungshöchstdauer und über den seiner Einflussnahme entzogenen Prüfungsablauf „unmöglich gemacht wird“, und sah deshalb eine entsprechende Berücksichtigung u. a. von „in einer Rechtsvorschrift verbindlich vorgeschriebenen Mindestausbildungszeiten“ vor (vgl. BT-Drucks. 17/7334, S. 1 und 5).

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Ob eine solche verbindliche Rechtsvorschrift vorliegt, hängt nicht zwingend davon ab, dass Begriffe wie „Mindestausbildungszeit“, „Mindeststudienzeit“ oder „Mindestzeit“ Verwendung finden und damit einhergehend entsprechende Zeitvorgaben - z. B. zu einer Anzahl von Semestern oder Jahren, die das Studium (mindestens) zu umfassen hat - explizit verbalisiert werden. Solches mag die verwaltungspraktische Identifizierung einschlägiger Rechtsvorschriften erleichtern, ist jedoch nicht notwendige Voraussetzung für deren Verbindlichkeit. Diese kann sich auch ohne derartige Begrifflichkeiten aus dem Wortlaut und Sinnzusammenhang der Vorschriften ergeben. Wie in anderen Bereichen der Rechtsanwendung obliegt es der Verwaltung und den Verwaltungsgerichten, die Normaussage gegebenenfalls mit der üblichen Interpretationsmethodik zu ermitteln. Bescheinigungen der Hochschulen über das Vorliegen oder Nichtvorliegen einer Mindestausbildungs- oder -studienzeit i. S. v. § 18b Abs. 5 BAföG kommt dabei selbstverständlich keine konstitutive Wirkung zu. Sie können allenfalls als Indiz dafür zu werten sein, dass die damit zum Ausdruck gebrachte rechtliche Wertung der Hochschule als Urheberin der maßgeblichen Satzungsvorschriften in der Sache zutrifft.

61

Auch ein der Studien- oder Prüfungsordnung angehängter Studienplan kann - allein oder im Zusammenspiel mit weiteren Satzungsregelungen - die Festlegung einer Mindestausbildungs- oder Mindeststudienzeit durch Rechtsvorschrift beinhalten, wenn er verbindliche - und nicht nur empfehlende - Vorgaben zum Ablauf der Ausbildung enthält.

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Zum möglichen Charakter eines Studienplans als Rechtsnorm vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 29. November 1985 - 9 S 658/84 -, NVwZ 1986, 855; Gloria, a. a. O., § 85 Rn. 41.

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Aus der Entstehungsgeschichte des 24. BAföGÄndG erschließt sich ohne Weiteres, dass in den Studien- und Prüfungsordnungen vorgesehene (Ausnahme-) Möglichkeiten für eine Verkürzung der Ausbildung, soweit diese innerhalb des jeweiligen Ausbildungsgangs angelegt sind, bei der Prüfung des Vorliegens einer Rechtsvorschrift i. S. d. § 18b Abs. 4 und 5 BAföG grundsätzlich zu berücksichtigen sind und der Annahme einer festgelegten Mindestausbildungs- oder -studienzeit insofern entgegenstehen können. Denn eine von vornherein bestehende Unmöglichkeit der Erfüllung der Voraussetzungen für einen großen Teilerlass, auf die das Bundesverfassungsgericht und der Bundesgesetzgeber abgestellt haben, kann ihrerseits dadurch ausgeschlossen sein, dass die für die Ausbildung geltenden rechtlichen Regelungen es ermöglichen, die Ausbildung zu einem früheren Zeitpunkt als regelmäßig vorgesehen abzuschließen, so dass dann von einem generellen rechtlichen Hinderungsgrund für den großen Teilerlass nicht mehr die Rede sein kann, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob im jeweiligen Einzelfall des Auszubildenden die Verkürzungsmöglichkeit nach den individuellen Gegebenheiten tatsächlich in Anspruch genommen werden konnte.

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Anderes gilt indes für die Option der Anrechnung von Leistungen, die in einem anderen Studiengang erbracht worden sind. Ein Rückgriff auf solche, außerhalb des jeweiligen Ausbildungsganges angelegte Umstände kommt nicht in Betracht. Dagegen spricht schon die hinter den Vorschriften zum studiendauerabhängigen Teilerlass stehende allgemeine Zielsetzung, einen Anreiz zur frühzeitigeren Beendigung der Ausbildung zu schaffen. Dieser Anreiz kann nicht wirksam zum Tragen kommen, wenn die Verkürzung der Ausbildung nur davon abhängt, dass anderweitig erbrachte Ausbildungsleistungen angerechnet werden, da eine solche Anrechnung auf entsprechenden früheren Ausbildungszeiten aufbaut. Dementsprechend haben die rechtlichen Möglichkeiten zu einer Anrechnung von Studienzeiten und Studienleistungen in der ärztlichen Ausbildung (vgl. § 12 ÄApprO) bei der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni 2011 auch keine Rolle gespielt.

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Die Maßgeblichkeit verbindlicher Festlegungen durch eine Rechtsvorschrift wird in der Systematik des § 18b Abs. 5 BAföG nur insoweit durchbrochen, als nach dessen Satz 4 Halbsatz 2 für die Bestimmung der zeitlichen Dauer der Prüfungszeit - bei Fehlen einer solchen Festlegung - die gesetzliche (widerlegbare) Vermutung aufgestellt wird, diese betrage drei Monate. Nur im Kontext der Prüfungszeit kommt es nach dem Gesetz auf den Aspekt der Regelmäßigkeit an. Im Übrigen verbleibt es bei dem Grundsatz, dass rechtliche Regelungen, die eine bestimmte Ausbildungs- und Studienzeit nur für den Regelfall vorgeben, keine Festlegungen im Sinne des § 18b Abs. 5 BAföG darstellen.

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Ungeachtet dieses Befundes ist allein aus der satzungsmäßigen Festlegung einer Regelstudienzeit nichts Stichhaltiges dagegen abzuleiten, dass diese mit einer Mindestausbildungszeit i. S. v. § 18b Abs. 5 Satz 1 BAföG deckungsgleich sein kann. Denn die Hochschulen sind von Gesetzes wegen generell gehalten, Regelstudienzeiten vorzusehen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1 HRG), was somit auch für solche Studiengänge gilt, bei denen sich aus weiteren Satzungsvorschriften ergibt, dass die Ausbildung vor Ablauf der Regelstudienzeit nicht beendet werden kann. Ob und gegebenenfalls wie der Gesetzgeber solche Fallgestaltungen von einem Teilerlass hätte ausschließen können, weil sich in diesen Konstellationen ein vorzeitiger Studienabschluss - als eigentlicher Anreiz für die Begünstigung - von vornherein nicht realisieren lässt und der Teilerlass somit auf eine schlichte „Belohnung“ für ein erfolgreich absolviertes Studium hinausläuft - ein Konzept, das der Gesetzgeber in der Allgemeinheit gerade nicht umsetzen wollte (vgl. BT-Drucks. 17/7334, S. 2 „C. Alternativen“) -, bedarf hier keiner näheren Betrachtung. Letztlich hat sich der Gesetzgeber mit den durch das 24. BAföGÄndG geschaffenen Regelungen für ein Modell entschieden, bei dem das Vorliegen einer durch Rechtsvorschrift festgelegten Mindestausbildungszeit selbst bei Deckungsgleichheit mit einer Regelstudienzeit - eine Differenz von „weniger als vier Monaten“ besteht auch bei einem Zusammenfallen der Endzeitpunkte - im Ergebnis dazu führt, dass sich die zeitlichen Grenzen für den einen Teilerlass eröffnenden Ausbildungsabschluss zugunsten der Absolventen dergestalt nach hinten verschieben, dass die Berechtigung zur Inanspruchnahme eines Teilerlasses von einem vorzeitigen Abschluss der Ausbildung - d. h. vor Ende der Regelstudienzeit bzw. Förderungshöchstdauer - nicht mehr zwingend abhängt. Deckt sich die Regelstudienzeit mit einer verbindlich festgelegten Mindestausbildungszeit, besteht ein Anspruch auf einen großen Teilerlass nach § 18b Abs. 4 Satz 1 i. V. m. Abs. 3 Satz 1 BAföG, wenn die Ausbildung mit dem Ablauf dieser Zeiten beendet wird; ein kleiner Teilerlass fällt bei einer Überschreitung dieses Rahmens um maximal zwei Monate an (vgl. § 18b Abs. 4 Satz 2 i. V. m. Abs. 3 Satz 2 BAföG).

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Die vorstehend dargestellten Grundsätze führen dazu, dass für das vom Kläger betriebene Studium eine Mindestausbildungszeit i. S. d. § 18b Abs. 5 Satz 1 BAföG nicht vorlag. Die dem Studium des Klägers zugrundeliegende Prüfungsordnung enthält keine zeitliche Festlegung i. S. d. § 18b Abs. 5 Satz 1 u. 3 BAföG.

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Soweit das vom Kläger abgeschlossene Studium der Forstwirtschaft nach § 27 Abs. 1 PrO sechs Semester dauert, ist diese Zeitangabe nicht dahingehend zu verstehen, dass ein vorzeitiger Abschluss der Ausbildung ausgeschlossen war. Gegen ein solches Verständnis spricht schon § 4 Abs. 1 PrO; hiernach wird die Studienzeit, innerhalb der das Studium abgeschlossen werden kann (Hervorhebung durch den Senat), im jeweiligen besonderen Teil der Prüfungsordnung geregelt. Die Modulübersicht in § 32 PrO sieht für das 1. bis 6. Semester zwar bestimmte Studieninhalte vor, soll jedoch keine Verbindlichkeit dahingehend entfalten, dass die angegebenen Veranstaltungen zwingend nur in dem jeweiligen Semester belegt werden können. Das folgt aus § 27 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 1 PrO, wonach in § 32 ein möglicher Studienverlauf aufgezeigt wird (Hervorh. d. d. Senat). Ob und inwieweit von diesem Studienverlauf faktisch abgewichen werden konnte, ist - wie dargelegt - nicht entscheidend. Soweit § 27 Abs. 2 Satz 1 PrO regelt, dass der Gesamtumfang der Pflicht- und Wahlpflichtbereiche „180 Credits“ beträgt, ist aus der Angabe von „30 Kreditpunkte(n) pro Semester“ in § 4 Abs. 5 Satz 1 PrO nicht abzuleiten, dass das Studium nicht vor Ablauf von sechs Semestern beendet werden konnte. Denn der letztgenannte Verhältniswert soll lediglich die „durchschnittliche Arbeitsbelastung“ widerspiegeln; die Prüfungsordnung schließt es nicht aus, eine höhere Zahl von Kreditpunkten in einem Semester zu erzielen. Daher führen auch die Mindestwerte in den §§ 29 Abs. 2 Satz 1, 30 Abs. 2 und 31 Abs. 1 PrO (105 Credits; 135 Credits; 151 Credits) nicht zu entsprechenden Mindestzeiten.

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Mit seiner Argumentation, die Begründung des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni 2011 - 1 BvR 2035/07 - müsse „analog“ auf seinen Fall angewendet werden, verkennt der Kläger, dass das Verfassungsgericht gerade zwischen „generellen Hinderungsgründen, die sich … aus Rechtsvorschriften ergeben“, und nicht entsprechend rechtlich kodifizierten „studienorganisatorischen Besonderheiten“ bzw. „individuellen Studienbedingungen“ differenziert hat (vgl. juris Rn. 71). Wenn die hier zugrundeliegende Prüfungsordnung eine verbindliche Festlegung einer Mindestausbildungszeit oder Mindeststudienzeit nicht enthält und es dem Kläger aus rein faktischen Gründen der Studienorganisation nicht möglich war, das Studium in kürzerer Zeit zu beenden, macht dies die Prüfungsordnung nicht „ungenau“. Angesichts der Maßgeblichkeit des geltenden Rechts kommt es ersichtlich auch nicht darauf an, ob von einer Mindestausbildungszeit auszugehen wäre, wenn die Hochschule bei der Formulierung der Satzung „andere Worte gewählt“ hätte.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen. Auch mit Blick darauf, dass das Bundesverwaltungsgericht auf die Beschwerden der Beklagten hin die Revision gegen die in der Anhörungsverfügung vom 12. Juni 2015 genannten Urteile des Senats vom 15. Dezember 2014 nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen hat (Beschlüsse vom 22. Juni 2015 - 5 B 22.15 (5 C 24.15), 5 B 23.15 (5 C 25.15), 5 B 24.15 (5 C 30.15), fehlt es an einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache i. S. v. § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Dass satzungsrechtliche Regelungen mit dem hier in Rede stehenden Inhalt die Anforderungen des § 18b Abs. 5 BAföG nicht erfüllen, ist als hinreichend geklärt anzusehen. Die Frage, ob das Satzungsrecht der Hochschulen überhaupt als Rechtsvorschrift i. S. d. § 18b Abs. 5 BAföG in Betracht kommt, ist für den Ausgang des vorliegenden Streitverfahrens nicht entscheidungserheblich.