Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2011-07-28, Aktenzeichen 11 LA 101/11

Gründe

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Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg, weil aus den vom Kläger dargelegten Gründen keine ernstlichen Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils bestehen.

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Der Kläger meldete für den 18. April 2009 eine öffentliche Kundgebung unter dem Motto "Antifaschistisches Straßentheater" in Hannover an. Nach den Feststellungen der Beklagten, in die Zeitungsberichte, Internetaufrufe u. a. auf der Seite "block-it-org", Flugblätter, Erfahrungen mit einer ähnlichen, bereits zuvor am 14. März 2009 durchgeführten Veranstaltung sowie das Kooperationsgespräch mit dem Kläger eingeflossen sind, sollte dabei geprobt werden, eine für den 1. Mai ebenfalls in Hannover angemeldete "rechtsextremistische" Versammlung (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 27.4.2009 - 11 ME 225/09 -, juris) zu verhindern und diese ggf. einzukreisen. Die Beklagte erließ deshalb am 16. April 2009 folgende Auflage:

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"Probeblockaden jedweder Art und Rollenspiele, deren Inhalt das probeweise Wegtragen von Versammlungsteilnehmern ist, die zu "Übungszwecken" eine Blockadeaktion simulieren, sowie sonstige schauspielerische Aktionen, die Blockadeaktionen darstellen, sind … untersagt."

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Das Verwaltungsgericht hat die dagegen gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage als zulässig, aber unbegründet abgewiesen. Die Auflage sei hinreichend bestimmt und zutreffend auf § 15 Abs. 1 VersG gestützt worden. Nach § 2 Abs. 2 VersG (ebenso jetzt § 4 NVersG) habe bei öffentlichen Versammlungen und Aufzügen jedermann Störungen zu unterlassen, die bezwecken, die ordnungsgemäße Durchführung zu verhindern. Hiergegen wäre durch die vom Kläger beabsichtigte Blockade des für den 1. Mai 2009 geplant gewesenen Aufzugs des "rechten Spektrums" verstoßen worden. Schon der Versuch, die mit den Worten des Klägers "als politischem Gegner identifizierte Versammlung" durch Blockademaßnahmen zu behindern, sei rechtswidrig. Der Kläger habe somit beabsichtigt, polizeiwidriges Verhalten einzuüben, und damit unmittelbar eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit verursacht, der die streitige Auflage entgegenwirke.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts bestehen aus den vom Kläger dargelegten Gründen nicht.

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Dabei kann aus den nachfolgenden Gründen offen bleiben, ob das Verwaltungsgericht zu Recht von einer Wiederholungsgefahr und dementsprechend vom Vorliegen des notwendigen Fortsetzungsfeststellungsinteresses ausgegangen ist oder dem entgegensteht, dass seit dem 1. Februar 2011 an die Stelle des im Zeitpunkt des Erlasses der umstrittenen Auflage im April 2009 in Niedersachsen noch fortgeltenden (Bundes-)Versammlungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. November 1978 (BGBl. I. S. 1789), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8. Dezember 2008 (BGBl. I. S. 2366), das Niedersächsische Versammlungsgesetz vom 7. Oktober 2010 (Nds. GVBl. S. 465, berichtigt S. 532) getreten ist und der nunmehr das "Störungsverbot" regelnde § 4 NVersG jedenfalls vom Wortlaut des § 2 Abs. 2 VersG abweicht.

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Unabhängig hiervon ergeben sich jedenfalls keine Zweifel an der Richtigkeit der das Urteil tragenden Annahme, das vom Kläger am 18. April 2009 vorgesehene Üben einer Blockade (= Probeblockade") der für den 1. Mai 2009 geplanten "rechtsextremistischen" Versammlung habe eine unmittelbare Störung der öffentlichen Sicherheit i. S. d. § 15 Abs. 1 VersG dargestellt.

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Zur öffentlichen Sicherheit gehört jedenfalls die Unversehrtheit der Rechtsordnung (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 21.4.1989 - 7 C 50/88 -, juris, Rn. 15; Senatsurt. v. 7.4.2009 - 11 LB 278/08 -, jeweils m. w. N.). Die "Rechtsordnung" i. d. S. umfasst wiederum nicht nur straf- oder bußgeldbewehrte, sondern auch sonstige, insbesondere öffentlich-rechtliche Normen. Dazu gehört auch § 2 Abs. 2 VersG. Danach hat bei öffentlichen Versammlungen und Aufzügen jedermann Störungen zu unterlassen, die bezwecken, die ordnungsgemäße Durchführung zu verhindern. Soweit der Kläger in der Begründung seines Zulassungsantrages vom 21. April 2011 sinngemäß geltend macht, eine Störung der öffentlichen Sicherheit i. S. d. § 15 Abs. 1 VersG liege bei einem Verstoß gegen § 2 Abs. 2 VersG nur dann vor, wenn zugleich der Straftatbestand des § 21 VersG erfüllt werde, oder es sei gar nur eine Störung der öffentlichen Ordnung gegeben, wenn zugleich der Ordnungswidrigentatbestand des § 29 Abs. 1 Nr. 4 VersG verwirklicht werde, kann ihm daher nicht gefolgt werden.

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Soweit er mit dem nachfolgenden Schriftsatz vom 29. Juni 2011 erstmals auch einen Verstoß gegen § 2 Abs. 2 VersG durch die Probeblockade in Abrede stellt, kann dieses Vorbringen schon aus formellen Gründen nicht mehr berücksichtigt werden. Denn es ist erst nach Ablauf der zweimonatigen Darlegungsfrist des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfolgt und vertieft vorhergehendes, fristgerechtes Vorbringen auch nicht lediglich. Im Übrigen überzeugt der Einwand auch sachlich weder nach dem Wortlaut noch nach dem Sinn und Zweck des § 2 Abs. 2 VersG. Diese Norm richtet sich ausdrücklich an "jedermann" und nicht lediglich an Teilnehmer der zu störenden Versammlung. Eine entsprechende Eingrenzung lässt sich auch nicht aus der Wortfolge " bei einer Versammlung" entnehmen. Andernfalls hätte sich die Formulierung "aus einer Versammlung heraus" oder "in einer Versammlung" aufgedrängt, die aber gerade nicht verwandt wird. Der vom Kläger dazu zitierte Kommentar von Dietzel/Gintzel/Kniesel (VersG, 15. Aufl., § 2, Rn. 8 und 39) ist insoweit nicht eindeutig, wenn das Verbot des § 2 Abs. 2 VersG danach einerseits (nur?) für alle, die sich in der Versammlung befinden, andererseits aber (auch?) für alle Anwesenden gelten soll und bei Versammlungen unter freien Himmel neben den Teilnehmern alle Anwesenden verpflichtet seien, Störungen zu unterlassen (vgl. auch Kniesel, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., H 359, wonach das Störungsverbot nach § 2 Abs. 2 VersG auch für Teilnehmer einer Gegendemonstration gelte). Dem vom Kläger vorgetragenen engen Verständnis des § 2 Abs. 2 VersG steht zudem der Sinn und Zweck der dadurch geschützten Versammlungsfreiheit entgegen. Damit ist jegliche Störung einer nicht verbotenen Versammlung mit dem Ziel der Verhinderung ihrer ordnungsgemäßen Durchführung unvereinbar. Bei dem vom Kläger vorgetragenen engen Verständnis des § 2 Abs. 2 VersG gilt also nicht der Umkehrschluss, dass von außen kommende Verhinderungsstörungen einer nicht verbotenen Versammlung zulässig sind; vielmehr wird das (dann ungeschriebene) Verbot entsprechender Störungen als selbstverständlich vorausgesetzt. Dann besteht aber erst recht kein Grund, § 2 Abs. 2 VersG eng auszulegen. Dagegen spricht schließlich auch der in Niedersachen an seine Stelle getretene § 4 NVersG. Danach ist es verboten, eine nicht verbotene Versammlung mit dem Ziel zu stören, deren ordnungsgemäße Durchführung zu verhindern. § 4 NVersG richtet sich somit nicht nur an Versammlungsteilnehmer, sondern auch an Nicht-Teilnehmer (vgl. nur Ullrich, NVersG, Kommentar, § 4, Rn. 2), ohne dass der Gesetzgeber insoweit eine Erweiterung des Störungsverbots nach § 2 Abs. 2 VersG beabsichtigte. Vielmehr sollten die "bestehenden Regelungen des § 2 Abs. 2 und des § 21 VersG zusammengefasst werden" (so die Begründung des Gesetzentwurfes, Nds. LT- Drs. 16/2075, S. 27, die im weiteren Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens nicht in Zweifel gezogen worden ist, Nds. LT- Drs. 16/2867 (Beschlussempfehlung) und 2913 (Bericht)).

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Das Verbot des § 4 NVersG erfasst zudem bereits Störungen im Vorfeld der Versammlung, sofern diese Handlungen bezwecken, die ordnungsgemäße Durchführung der Versammlung zu verhindern (Nds. LT- Drs. 16/2075, S. 27). Dass für § 2 Abs. 2 VersG ein engeres Verständnis gelten soll, er sich also nicht auf Störungen im Vorfeld einer nicht verbotenen Versammlung beziehe, hat der Kläger im Zulassungsverfahren nicht vorgetragen und drängt sich auch dem Senat nicht auf; andernfalls wäre § 2 Abs. 2 VersG auf solche Störungen zumindest entsprechend anwendbar.

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Nach diesem übereinstimmenden weiten Verständnis schließt das Störungsverbot nach § 2 Abs. 2 VersG (analog) und § 4 NVersG also auch Verhinderungsmaßnahmen im Vorfeld einer nicht verbotenen Versammlung ein, zu denen das gezielte Üben einer hierauf gerichteten Probeblockade gehört. Teilnehmer an einer nicht verbotenen Versammlung sollen nämlich bereits zeitlich vor Beginn der Versammlung vor Maßnahmen geschützt werden, die sie von der Teilnahme abhalten könnten. Dazu gehören nicht nur potentiell abschreckende hoheitliche Vorfeldmaßnahmen, wie etwa Durchsuchungen (vgl. dazu BVerfG, Beschl. v. 12.5.2010 - 1 BvR 2636/04 -, juris, Rn. 15) oder Behinderungen der Anfahrt, sondern auch gezielte Verhinderungsmaßnahmen durch Dritte unter Inanspruchnahme öffentlichen Verkehrsraums.

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Das vorgenannte Verständnis des § 2 Abs. 2 VersG steht im Einklang mit der nach Art. 8 GG geschützten Versammlungsfreiheit. Denn die gezielte "selbsthilfeähnliche" Verhinderung einer nicht verbotenen Versammlung wird vom Schutzbereich der Versammlungsfreiheit (der "Gegendemonstranten") gerade nicht mehr umfasst, wie der Senat wiederholt (vgl. zuletzt etwa mit Beschl. v. 7.6.2011 - 11 LA 48/10 - unter Bezugnahme auf das Senatsurt. v. 29.5.2008 - 11 LC 138/06 -, juris, Rn. 53, m. w. N.) in Übereinstimmung mit der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11.6.1991 - 1 BvR 772/90 -, BVerfGE 84, 203 ff:, v. 24.10.2001 - 1 BvR 1190/90, u. a. -, juris, Rn. 44, und v. 7.3.2011 - 1 BvR 388/05 -, juris, Rn. 35) entschieden hat.

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Dass es entgegen den vom Verwaltungsgericht nach § 117 Abs. 5 VwGO ausdrücklich in Bezug genommenen Feststellungen der Beklagten nicht Ziel der für den 18. April 2009 vom Kläger angemeldeten Kundgebung gewesen ist, dort gerade auch zu proben, die für den 1. Mai 2009 geplante "rechtsextremistische" Demonstration zu verhindern, oder dass sich die Probe nur auf den Fall beziehen sollte, dass die zu verhindernde Demonstration trotz Verbots durchgeführt werde, trägt der Kläger im Zulassungsverfahren nicht substantiiert vor und ist auch sonst nicht zu erkennen; die bei den Verwaltungsvorgängen befindlichen Aufrufe sprechen vielmehr eindeutig dagegen. Denn das am 18. April 2009 beabsichtigte sog. "Aktionstraining" sollte danach der Vorbereitung "einer großen, kollektiven Aktion des zivilen Ungehorsams" zur Verhinderung des "Nazimarsches am 1. Mai 2009" in Hannover dienen. Um rein "schauspielerische Situationen", das "Üben einer Meinungskundgabe in Blockadesituationen" oder das Üben - nach der zuvor zitierten Rechtsprechung noch von der Versammlungsfreiheit umfasster - kurzfristiger, symbolischer Blockaden sollte es sich also gerade nicht handeln. Diese Bewertung wird schließlich noch dadurch unterstrichen, dass bei Durchführung der für den 1. Mai 2009 geplanten "rechtsextremistischen" Demonstration erhebliche gewalttätige Übergriffe (auch) aus dem linksextremen Spektrum konkret zu befürchten waren, die die Beklagte nach den anderweitigen Feststellungen des Senats (vgl. Beschl. v. 27.4.2009, a. a. O., Rn. 33 f.) selbst unter Heranziehung der verfügbaren externen Polizeikräfte aus anderen Bundesländern zum Schutz der angemeldeten Versammlung nicht hinreichend hätte beherrschen können.

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Ob durch die untersagte Probeblockade zugleich der Straftatbestand des § 111 StGB verwirklicht worden wäre (vgl. VG Aachen, Urt. v. 1.6.2011 - 6 K 363/11 -, juris), kann deshalb offen bleiben.

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Ist somit der Erlass der umstrittenen Auflage zur Verhinderung einer Probeblockade dem Grunde nach gemäß § 15 Abs. 1 i. V. m. § 2 Abs. 2 VersG rechtmäßig, so entspricht auch der Wortlaut dieser - erkennbar in Anlehnung an die Verfügung, die dem des Beschluss des Baden-Württembergischen Verwaltungsgerichtshofes vom 19. Februar 2000 (- 1 S 414/00 -, NVwZ 2000, 1201) zu Grunde lag, erlassenen - Auflage den Anforderungen des § 37 Abs. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Abs. 1 NVwVfG).

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Dem Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG wird die Behörde gerecht, wenn der Adressat einer Verfügung erkennen kann, was von ihm gefordert wird und entsprechend sein Verhalten danach einrichten kann (vgl. zum Folgenden Senatsbeschl. v. 10.11.2010 - 11 LA 298/10 -, juris, Rn. 13; Senatsurt. v. 7.4.2009 - 11 LB 278/08 -, a. a. O., m. w. N.). Daher darf der Verwaltungsakt nicht unterschiedlichen subjektiven Bewertungen zugänglich sein. Die Konkretisierung dessen, was ge- und verboten ist, muss sich aus der Verfügung selbst ergeben und darf nicht der Vollstreckung überlassen bleiben. Dies gilt insbesondere dann, wenn die Nichtbeachtung des Verwaltungsaktes bußgeld- oder strafbewehrt ist. Hieran gemessen ist die umstrittene Auflage hinreichend bestimmt.

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Denn sie war für den Kläger und (andere) potentielle Teilnehmer an der für den 18. April 2009 geplanten Kundgebung erkennbar darauf gerichtet, alle Handlungen zu verbieten, mit denen die für den 1. Mai 2009 von ihnen geplante Blockade bzw. ihr Verhalten bei deshalb zu erwartenden polizeilichen Gegenmaßnahmen probiert oder simuliert werden sollte. Eine weitergehende Konkretisierung war nicht möglich, aber auch nicht erforderlich. Dass damit von der Auflage auch Tätigkeiten umfasst waren, die ggf. isoliert in anderem Zusammenhang rechtmäßig sein können, wie etwa das Einüben, sich unterzuhaken, ist nicht zu beanstanden. Denn die für das "Aktionstraining" am 18. April 2009 untersagten Tätigkeiten sollten nach den hier zu Grunde zu legenden Feststellungen der Beklagten gerade Teil eines einheitlichen Konzepts zur Verhinderung der "rechtsextremistischen" Demonstration am 1. Mai 2009 und nicht Bestandteil einer schauspielerischen Aktion oder des Übens von symbolischem Widerstand sein. Im Übrigen ist die Versammlung am 18. April 2009 nicht verboten, den (potentiellen) Teilnehmern also insbesondere nicht die grundrechtlich geschützte Möglichkeit genommen worden, ihre ablehnende Haltung gegenüber der für den 1. Mai 2009 geplanten "rechtsextremistischen" Demonstration bereits im Vorfeld öffentlich kund zu tun, dabei zur Teilnahme an rechtmäßigen Gegenmaßnahmen aufzurufen und hierauf potentielle Teilnehmer vorzubereiten.

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