Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-01, Aktenzeichen 2 M 63/17
ECLI:DE:OVGST:2017:0801.2M63.17.0A

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen ihre Heranziehung
zu einem Gewässerunterhaltungsbeitrag durch den Antragsgegner.

2

Mit Bescheid vom 22.02.2016 zog der Antragsgegner die
Antragstellerin zu einem Gewässerunterhaltungsbeitrag für das Jahr
2016 in Höhe von 163.024,10 € heran. Hiergegen legte die
Antragstellerin mit Schreiben vom 08.03.2016 Widerspruch ein, über
den – soweit ersichtlich – noch nicht entschieden ist. Die ersten
drei Raten in Höhe von je 40.756,03 € wurden von der Antragstellerin
gezahlt. Im Hinblick auf die letzte Rate in Höhe von 40.756,01 €
beantragte sie mit Schreiben vom 21.02.2017 die Aussetzung der
Vollziehung bis zum rechtskräftigen Abschluss des
Widerspruchsverfahrens. Mit Schreiben vom 14.03.2017 lehnte der
Antragsgegner diesen Antrag ab, nachdem er die Antragstellerin
bereits mit Schreiben vom 27.02.2017 zur Zahlung der 4. Rate
aufgefordert hatte.

3

Zuvor hatte der Antragsgegner am 25.11.2016 eine "Satzung
zur Änderung der Neufassung der Verbandssatzung vom 18.12.2009 des
Unterhaltungsverbandes C." beschlossen, die am 10.01.2017 genehmigt,
am 13.01.2017 ausgefertigt und am 28.01.2017 im Amtsblatt des
Landkreises Mansfeld-Südharz veröffentlicht worden war. Diese
Änderungssatzung enthielt unter Abschnitt A Nr. 11 als Anlage zu § 9
Abs. 2 der Verbandssatzung eine Liste der Interessenverbände der
Flächeneigentümer und Nutzer. Diese Bestimmung sollte gemäß
Abschnitt D rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft treten.

4

Mit Beschluss vom 29.05.2017 – 3 B 252/17 HAL – lehnte
das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin, die
aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid des
Antragsgegners vom 22.02.2016 anzuordnen, ab, da ernstliche Zweifel
an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides nicht bestünden.
Zwar sei die Verbandssatzung des Antragsgegners vom 18.12.2009
zunächst unwirksam gewesen, da die Anlage zu § 9 Abs. 2 mit der
Liste der Interessenverbände der Flächeneigentümer und Nutzer nicht
veröffentlicht worden sei. Dieser Mangel sei jedoch durch den Erlass
der Änderungssatzung vom 25.11.2016 geheilt worden. Die
Änderungssatzung sei insoweit rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft
getreten. Dies sei der Tag, an dem die Verbandssatzung vom
18.12.2009 habe in Kraft treten sollen. Eine vollständige
Neubekanntmachung der Verbandssatzung sei nicht erforderlich. Der
Beschluss des Verwaltungsgerichts Halle vom 01.09.2016 – 4 B 295/16
HAL – stehe dem nicht entgegen. Zwar habe das Verwaltungsgericht in
diesem Beschluss eine erneute vollständige Bekanntmachung der
Verbandssatzung einschließlich der Anlage für eine Heilung für
erforderlich gehalten. Der vorliegende Fall liege jedoch anders, da
in der vorliegenden Änderungssatzung hinreichend deutlich gemacht
worden sei, welche Verbandssatzung in welchem Umfang – rückwirkend –
geändert werden solle. Weitere Mängel seien von der Antragstellerin
nicht geltend gemacht worden.

II.

5

Die Beschwerde der Antragstellerin bleibt ohne Erfolg.
Die fristgemäß dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß
§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten keine Änderung der
verwaltungsgerichtlichen Entscheidung.

6

1. Der Satzungsgeber kann eine fehlerhafte Regelung in
einer Satzung, die zur Nichtigkeit der Satzung im Ganzen führt,
heilen, indem er einer Änderungssatzung mit einer wirksamen Regelung
Rückwirkung auf den Zeitpunkt beimisst, zu dem die zu ändernde
Satzung in Kraft treten sollte. Wird nämlich der Makel, der zur
Nichtigkeit der Satzung führt, durch eine Änderungssatzung geheilt,
die rückwirkend zum gleichen Zeitpunkt in Kraft tritt wie die
geänderte Satzung, kann der ursprüngliche Mangel die Nichtigkeit
nicht mehr bewirken (vgl. OVG LSA, Urt. v. 06.12.2001 – 1 L 314/01
–, UA S. 7 f.; Beschl. v. 08.03.2002 – 1 M 279/01 –, BA S.3 f.; vgl.
auch Urt. d. Senats v. 24.03.2015 – 2 L 44/13 –, juris RdNr. 44). In
diesen Fällen genügt es zur rückwirkenden Heilung
materiell-rechtlicher Mängel einer Satzung, wenn ein Beschluss über
die neugefasste Norm und die Rückwirkungsanordnung herbeigeführt und
dieser wie eine Satzung bekannt gemacht wird, ohne dass die gesamte
Satzung neu beschlossen und veröffentlicht wird (vgl. OVG MV,
Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M 140/98 –, juris RdNr. 38; OVG LSA,
Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L 24/10 –, juris RdNr. 7; Beschl. v.
08.10.2015 – 4 L 57/14 –, juris RdNr. 47). Hierbei können nicht nur
nichtige Satzungsbestimmungen rückwirkend durch gültige Bestimmungen
ersetzt, sondern auch lückenhafte Regelungen rückwirkend
vervollständigt werden (vgl. OVG MV, Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M
140/98 –, a.a.O. RdNr. 38; OVG LSA, Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L
24/10 –, a.a.O. RdNr. 7; Beschl. v. 08.10.2015 – 4 L 57/14 –, a.a.O.
RdNr. 47). Ebenso kann die zunächst unterbliebene Veröffentlichung
von Teilen der ursprünglichen Satzung mit heilender Wirkung
nachgeholt werden. Auch insoweit handelt es sich um einen Mangel der
Satzung, der durch rückwirkendes Inkraftsetzen der zunächst nicht
veröffentlichen Satzungsteile behoben werden kann.

7

Nach diesen Grundsätzen wurde der ursprüngliche Mangel
der Verbandssatzung des Antragsgegners vom 18.12.2009 durch die
Änderungssatzung vom 25.11.2016 geheilt. Der Mangel bestand in der
fehlenden Veröffentlichung der in § 9 Abs. 2 genannten Anlage (vgl.
VG Halle, Urt. v. 28.01.2014 – 4 A 225/13 –, juris RdNr. 27).
Bestandteil der Änderungssatzung vom 25.11.2016 ist unter Abschnitt
A eine "3. Änderungssatzung", die unter Nr. 11 als Anlage zu § 9
Abs. 2 eine Liste der Interessenverbände der Flächeneigentümer und
Nutzer enthält. Diese Regelung trat gemäß Abschnitt D der
Änderungssatzung vom 25.11.2016 rückwirkend zum 24.01.2010 in Kraft.
An diesem Tag sollte auch die Verbandssatzung vom 18.12.2009 in
Kraft treten. Hiermit wurde die zunächst fehlende Veröffentlichung
der Anlage zu § 9 Abs. 2 der Verbandssatzung rückwirkend mit
heilender Wirkung nachgeholt.

8

Zu Unrecht beruft sich die Antragstellerin für ihre
gegenteilige Auffassung auf die Beschlüsse des
Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt vom 06.05.2008 – 4
L 103/08 – (juris RdNr. 4) und vom 09.12.2004 – 1 M 421/04 –. Die
Antragstellerin unterliegt insoweit einem Missverständnis. Soweit in
den genannten Beschlüssen ausgeführt wird, spätere Änderungen einer
nichtigen Satzung gingen ins Leere, weil eine unwirksame Satzung
durch eine nachfolgende Änderung nicht wieder aufleben könne,
bezieht sich dies nur auf nachträgliche Änderungssatzungen ohne
Rückwirkung. Keineswegs soll mit dieser Formulierung zum Ausdruck
gebracht werden, dass die Heilung einer nichtigen Satzung durch eine
auf den Zeitpunkt ihres Inkrafttretens zurückwirkende
Änderungssatzung generell ausgeschlossen ist (vgl. OVG LSA, Beschl.
v. 03.05.2004 – 1 O 154/04 –, BA S. 2 f.).

9

Ein Fall, in dem die Heilung der Satzung durch eine
rückwirkende Änderung oder Ergänzung einzelner Vorschriften
ausgeschlossen ist, liegt hier nicht vor. Der Umfang des notwendigen
Nachbesserns einer an rechtlichen Mängeln leidenden Satzung und die
daran zu stellenden formellen und materiellen Anforderungen hängen
davon ab, an welchen rechtlichen Mängeln die Ausgangssatzung leidet.
Handelt es sich um Mängel, die von vornherein die gesamte Satzung
erfassen – wie dies etwa bei Bekanntmachungsmängeln der Fall ist –,
können bloße Änderungen einzelner Vorschriften weder eine Heilung
der geänderten noch ein "Wiederaufleben" der nicht geänderten
Satzungsteile bewirken. Vielmehr bedarf es in diesem Fall einer
erneuten Beschlussfassung über die gesamte Satzung und einer
entsprechenden Veröffentlichung dieser gesamten Satzung (vgl. OVG
MV, Beschl. v. 15.07.1999 – 1 M 140/98 –, a.a.O. RdNr. 37; OVG LSA,
Beschl. v. 18.01.2011 – 4 L 24/10 –, a.a.O. RdNr. 8; Beschl. v.
08.10.2015 – 4 L 57/14 –, a.a.O. RdNr. 48; vgl. auch Urt. d. Senats
v. 24.03.2015 – 2 L 44/13 –, a.a.O. RdNr. 43). Ein derartiger
Mangel, der von vornherein die gesamte Satzung erfasst, liegt hier
nicht vor. Der Mangel, der zunächst zur Unwirksamkeit der
Verbandssatzung vom 18.12.2009 führte, lag – wie bereits ausgeführt
– in der fehlenden Veröffentlichung der Anlage zu § 9 Abs. 2. Dies
stellt einen begrenzten Mangel dar, der durch Nachholung der
Veröffentlichung der zunächst fehlenden Anlage, verbunden mit einer
auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Verbandssatzung am
24.01.2010 bezogenen Rückwirkungsanordnung, behoben werden kann.

10

2. Zu Unrecht meint die Antragstellerin, der
Änderungssatzung vom 25.11.2016 fehle die notwendige "Transparenz"
und "Normenklarheit". Das trifft nicht zu. Die Änderungssatzung
lässt vielmehr – anders als die Antragstellerin meint – hinreichend
deutlich erkennen, dass es sich um eine Satzung zur Änderung der
Verbandssatzung vom 18.12.2009 handeln soll, welchen Inhalt die
Änderungen haben sollen und in welchem Umfang die Änderungen
rückwirkend erfolgen sollen. Das Verwaltungsgericht ist auch zu
Recht davon ausgegangen, dass der vorliegende Fall anders liegt als
der mit Beschluss vom 01.09.2016 – 4 B 295/16 HAL – entschiedene
Fall. Im dortigen Fall wurde im Amtsblatt des Landkreises
Mansfeld-Südharz vom 28.04.2014 im Anschluss an eine "Bekanntmachung
der Satzung zur Änderung der Verbandsatzung des
Unterhaltungsverbandes E." ohne nähere Erläuterungen als "Anlage"
eine "Liste der Interessenverbände der Eigentümer und Nutzer e.V."
abgedruckt. Demgegenüber werden vorliegend in einer Vorbemerkung zu
der Änderungssatzung vom 25.11.2016 sowohl der Anlass als auch der
Bezugspunkt und der Umfang der vorgenommenen Änderungen erläutert.
Dies ist – wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausführt – gut
nachvollziehbar.

11

3. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die
Änderungssatzung vom 25.11.2016 auch nicht selbst nichtig, weil die
Regelungen zu den Verbandsmitgliedern rückwirkend geändert worden
sind. Insbesondere läuft die rückwirkende Änderung der Regelung zu
den Verbandsmitgliedern in § 3 der Verbandssatzung zum Stichtag
24.01.2010 nicht "den gesetzlichen Regelungen des Wassergesetzes"
zuwider. § 104 Abs. 3 Satz 1 des Wassergesetzes für das Land
Sachsen-Anhalt in der am 01.01.2010 in Kraft getretenen Fassung des
Fünften Gesetz zur Änderung des Wassergesetzes für das Land
Sachsen-Anhalt (WG LSA) vom 10.12.2009 (GVBl. S. 637; nunmehr § 54
Abs. 3 Satz 1 WG LSA) regelte, dass Mitglieder der
Unterhaltungsverbände die Gemeinden im jeweiligen
Niederschlagsgebiet sind. Gemeinde im Sinne dieser Vorschrift ist
bei Verbandsgemeinden nicht die Mitgliedsgemeinde, sondern die
Verbandsgemeinde (vgl. Urt. d. Senats v. 25.04.2012 – 2 L 55/11 –,
juris RdNr. 30). Die Vorschrift des § 3 der Verbandssatzung des
Antragsgegners zu den Verbandsmitgliedern stimmt hiermit überein.
Rechtlich unbedenklich ist, dass diese Regelung (rückwirkend) zum
24.01.2010 in Kraft getreten ist, während die Regelung des § 104
Abs. 3 Satz 1 WG LSA a.F. bereits am 01.01.2010 in Kraft trat.
Weshalb die Änderungssatzung deshalb den gemäß § 55 Abs. 1 WG LSA
i.V.m. § 6 Abs. 2 Nr. 4 des Gesetzes über Wasser- und Bodenverbände
(Wasserverbandsgesetz – WVG) vom 12.02.1991 (BGBl. I S. 405),
geändert durch Gesetz vom 15.05.2002 (BGBl. I S. 1578),
erforderlichen Mindestinhalt nicht aufweisen soll, wie die
Antragstellerin meint, ist nicht nachvollziehbar.

12

Rechtliche Bedenken gegen die Änderungssatzung ergeben
sich auch nicht daraus, dass der Mitgliederkreis des Antragsgegners
im Zeitpunkt der Beschlussfassung vom 25.11.2016 eine andere
Zusammensetzung hatte als noch im Jahr 2010. Mitglieder des
Antragsgegners sind die Gemeinden im Niederschlagsgebiet. Da nichts
dafür ersichtlich ist, dass sich das Niederschlagsgebiet und damit
das Verbandsgebiet des Antragsgegners seit 2010 geändert hat, sind
die heutigen Mitgliedsgemeinden entweder mit den im Jahr 2010
bestehenden Mitgliedsgemeinden identisch oder deren
Rechtsnachfolger.

13

4. Die Änderungssatzung vom 25.11.2016 leidet auch –
entgegen der Ansicht der Antragstellerin – nicht an einem
Bekanntmachungsmangel. Insbesondere hätte die Satzung nicht bereits
nach dem Beschluss ausgefertigt werden müssen und erst dann
genehmigt und bekannt gemacht werden dürfen. Die Ausfertigung einer
Satzung ist rechtsstaatlich geboten. Sie bestätigt die Identität des
Normtextes mit dem vom Normgeber Beschlossenen
("Identitätsfunktion"). Demgegenüber gehört die Bestätigung der
Legalität des Normsetzungsverfahrens ("Legalitätsfunktion") nicht
zum Mindeststandard des bundesrechtlichen Rechtsstaatsgebots (vgl.
BVerwG, Beschl. v. 16.05.1991 – BVerwG 4 NB 26.90 –, juris RdNr. 19;
Beschl. v. 25.07.2000 – BVerwG 6 B 38.00 –, juris RdNr. 3; Beschl.
v. 04.09.2014 – BVerwG 4 B 29.14 –, juris RdNr. 5). Das bedeutet,
dass eine Satzung bereits nach der Beschlussfassung ausgefertigt
werden darf und nicht erst deren Genehmigung – soweit diese
erforderlich ist – abgewartet werden muss. Der Satzungsgeber ist
jedoch nicht gehindert, zunächst die Genehmigung abzuwarten und die
Satzung erst danach auszufertigen, wie dies der Antragsgegner getan
hat. Eine Verpflichtung, die Satzung unmittelbar nach
Beschlussfassung auszufertigen und die Genehmigung erst danach
einzuholen, folgt – entgegen der Auffassung der Antragstellerin –
auch nicht aus § 58 Abs. 2 WVG. Nach dieser Vorschrift bedarf die
Änderung der Satzung der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde. Sie
ist von der Aufsichtsbehörde öffentlich bekanntzumachen und tritt
mit der Bekanntmachung in Kraft, wenn nicht ein anderer Zeitpunkt
festgelegt ist. Aussagen zu einer bestimmten Reihenfolge von
Beschluss, Genehmigung und Ausfertigung der Satzung lassen sich
dieser Vorschrift nicht entnehmen.

14

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.
Hinsichtlich der Festsetzung des Streitwertes folgt der Senat der
Festsetzung des Verwaltungsgerichts.