Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-03-28, Aktenzeichen 19 K 2124/07
ECLI:DE:VGK:2008:0328.19K2124.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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T a t b e s t a n d

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Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Polizeivollzugsbeamter im Dienst des beklagten Landes. Nach dem Bestehen der II. Fachprüfung wurde er am 13. September 1991 zum Kriminalkommissar, am 23. Januar 1995 zum Kriminaloberkommissar und am 28. Januar 2000 zum Kriminalhauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) befördert. Im hier streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum wurde der Kläger bis zum 30. September 2004 als Wachdienstführer, danach als Sachbearbeiter eingesetzt.

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Aus Anlass der Umsetzung des Klägers erstellte das Polizeipräsidium (PP) L. unter dem 14. Oktober 2004 einen Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis 30. September 2004. Darin waren von den sieben Submerkmalen des Hauptmerkmals Leistungsverhalten drei mit 3 Punkten und vier mit 4 Punkten, die zwei Submerkmale des Hauptmerkmals Leistungsergebnis mit 3 Punkten, die drei Submerkmale des Hauptmerkmals Sozialverhalten mit 4 Punkten und die vier Submerkmale des Hauptmerkmals Mitarbeiterführung mit 3 Punkten bewertet worden.

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Am 6. März 2006 erteilte das PP L. für den Zeitraum vom 2. Juni 2002 bis 30. September 2005 die hier im Streit befindliche Regelbeurteilung, die mit dem Gesamturteil "die Leistung und Befähigung .... entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) schloss. Das Hauptmerkmal Leistungsverhalten wurde mit 4 Punkten, die Hauptmerkmale Leistungsergebnis, Sozialverhalten und Mitarbeiterführung jeweils mit 3 Punkten bewertet. Der Endbeurteiler hatte dabei den Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers zum Hauptmerkmal Sozialverhalten (5 Punkte), zum Hauptmerkmal Leistungsergebnis (4 Punkte), sowie zum Gesamturteil (4 Punkte) jeweils unter Hinweis auf den angewandten strengen, maßstabsorientierten Quervergleich abgesenkt.

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Mit seinem dagegen erhobenen Widerspruch rügte der Kläger die Abweichungsbegründung als fehlerhaft. Schon nach der bisherigen Rechtsprechung sei eine nichtssagende Begründung bei einer Abweichung um zwei Punkte - wie hier beim Hauptmerkmal Sozialverhalten - nicht ausreichend. Jedenfalls sei die Beurteilung unplausibel, weil die abgesenkten Bewertungen der Hauptmerkmale Leistungsergebnis und Sozialverhalten und das Gesamturteil in unauflösbarem Widerspruch zu der vom Endbeurteiler beibehaltenen Bewertung der Submerkmale stünden.

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Die Bezirksregierung Köln wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 23. April 2007, zugestellt am 26. April 2007, zurück. Darin wurde die angegriffene Regelbeurteilung näher begründet.

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Der Kläger hat am 29. Mai 2007 (Dienstag nach Pfingsten) Klage erhoben. Er hält die Beurteilung im Hinblick auf die vorgenommenen Absenkungen nach wie vor für unplausibel. Die Abweichungen vom Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers seien auch im Widerspruchsbescheid nicht hinreichend begründet worden. Soweit darin eine Absenkung auch der Submerkmalsbewertungen vorgenommen werde, stelle diese keine nähere Begründung, sondern lediglich eine Feststellung dar, die allein deshalb getroffen worden sei, um den Anforderungen der Rechtsprechung zu genügen. Es werde bestritten, dass der Endbeurteiler die im Widerspruchsbescheid wiedergegebenen Erklärungen abgegeben habe. Auch sei nicht erkennbar, warum die vom Erstbeurteiler vorgenommene Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsverhalten mit dem strengen Maßstab vereinbar gewesen sein solle, die Bewertung der Hauptmerkmale Leistungsergebnis und Sozialverhalten aber nicht. Eine nur formelhafte Begründung reiche nicht aus. Schließlich zieht der Kläger die Richtigkeit der Zusammensetzung der Vergleichsgruppe in Zweifel.

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Der Kläger beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 23. April 2007 zu verurteilen, die Regelbeurteilung des PP L. vom 6. März 2006 aufzuheben und über ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung für den Zeitraum vom 2. Juni 2002 bis 1. Oktober 2005 zu erstellen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es nimmt Bezug auf die Ausführungen des Widerspruchsbescheides und legt noch einmal zusammenfassend dar, welche Umstände zu den fraglichen Absenkungen geführt haben. In der mündlichen Verhandlung teilte der Vertreter des beklagten Landes ergänzend mit, dass 2/3 der vom Erstbeurteiler - der kurz nach der hier in Rede stehenden Regelbeurteilungsrunde in den Ruhestand getreten sei - in den Vergleichsgruppen A 11 und A 12 abgegebenen Beurteilungsvorschläge hätten abgesenkt werden müssen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge einschließlich der Personalakten des Klägers Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die zulässige Klage ist nicht begründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihn das beklagte Land unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt. Die angegriffene dienstliche Beurteilung des PP L. vom 6. März 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 23. April 2007 ist rechtmäßig.

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Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG). Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat -

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ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 Nr. 12.

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Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung vom 6. März 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 23. April 2007 rechtlich nicht zu beanstanden.

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Sie beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" (Runderlass des Innenministeriums NRW vom 25. Januar 1996 - IV B 1 - 3034 H in der Fassung der Änderung vom 19. Januar 1999) - im Folgenden: BRL -, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, www.nrwe.de.

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Die angegriffene Beurteilung ist unter Beachtung des in Nr. 9 BRL vorgesehenen Verfahrens vom Polizeipräsidenten unter Verwendung des in der Anlage 1 der Beurteilungsrichtlinien eingeführten Vordrucks abgegeben worden. Sie enthält den sogenannten Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers EKHK Q. (vgl. Nr. 9.1 BRL) und die damit übereinstimmende, dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung (vgl. Nr. 9.2 BRL) entsprechende - letztlich maßgebliche - Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils des Endbeurteilers. Zuvor war - wie von Nr. 3.6 verlangt - für den Zeitraum vom 1. Juni 2002 bis 30. September 2004 ein Beurteilungsbeitrag eingeholt worden.

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Die vom Beurteilungsvorschlag abweichende Bewertung des Endbeurteilers zu den Hauptmerkmalen Leistungsergebnis und Sozialverhalten sowie zum Gesamturteil ist in einer den Anforderungen von Nr. 9.2 BRL genügenden Weise begründet worden. Liegt der Grund für die Abweichung - wie hier - vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen - z.B. in einer zu wohlwollenden oder zu strengen Grundhaltung des Erstbeurteilers oder in einem allgemeinem Quervergleich unter gleichzeitiger Berücksichtigung der Richtsätze -, so muss die Abweichungsbegründung diesen Aspekt in den Mittelpunkt stellen. Allgemeine Erwägungen führen zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall und finden sich wegen ihrer fallübergreifenden Relevanz ebenso zwangsläufig in ähnlicher oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamter wieder. Trotz des formelhaften Eindrucks, den eine solche Abweichungsbegründung hinterlassen wird, kann daraus ein rechtlich relevantes Begründungsdefizit nicht hergeleitet werden. Insbesondere ist der Endbeurteiler nicht gehalten, konkrete Abwägungsvergleiche mit allen anderen Beamten der Vergleichsgruppe oder zumindest mit denjenigen Beamten vorzunehmen, denen er eine entsprechende Punktzahl zuerkannt hat -

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, www.nrwe.de.

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Danach genügt die hier gegebene Abweichungsbegründung den rechtlichen Anforderungen. Der Endbeurteiler hat insoweit ausgeführt, ein strenger, maßstabsorientierter Vergleich führe in Relation zu den Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe zu einer abweichenden Bewertung der Hauptmerkmale Leistungsergebnis und Sozialverhalten sowie des Gesamturteils. Diese Begründung macht im Sinne der Beurteilungsrichtlinien grundsätzlich ausreichend deutlich, auf Grund welcher einzelfallübergreifender Erwägungen - hier: vergleichende Betrachtung der Leistungen der der Vergleichsgruppe angehörenden Beamten - der Endbeurteiler dem Beurteilungsvorschlag nicht gefolgt ist. Die vom Kläger gegen die Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung der Vergleichsgruppe erhobenen Bedenken sind nicht nachvollziehbar. Das PP L. hat sich dabei am statusrechtlichen Amt orientiert und die Vergleichsgruppe folgerichtig aus den 356 der Besoldungsgruppe A 11 BBesO angehörenden Beamten gebildet. Dabei waren selbstverständlich auch diejenigen Beamtinnen und Beamten mit einzubeziehen, die - wie bis zu seiner Umsetzung auch der Kläger - in irgendeiner Weise mit Führungsfunktionen betraut waren.

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Auf die Einwendungen des Klägers ist im Widerspruchs- und Gerichtsverfahren zur weiteren Plausibilisierung der Abweichungen zulässigerweise -

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vgl. OVG NRW, a.a.O..

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ergänzt worden, dass sich der Kläger in einer sehr leistungsstarken Vergleichsgruppe befunden habe, der eine Vielzahl ausgesprochen diensterfahrener, leistungsstarker Beamtinnen und Beamten angehört habe, die zum Teil in schwierigen und verantwortungsvollen (Führungs-)Funktionen tätig gewesen seien. Ein hoher Anteil der zur Vergleichsgruppe A 11 gehörenden Beamten sei bereits in der letzten Beurteilungsrunde 2002 mit 4 Punkten beurteilt worden und habe - ohne zwischenzeitliche Beförderung - die eigene Leistung in der Folgezeit gleichwohl fortentwickelt bzw. zumindest aufrechterhalten. Demgegenüber habe der Kläger im letzten Jahr des Beurteilungszeitraums Leitungsaufgaben nicht wahrgenommen. Bis zum 30. September 2004 sei er zwar als Wachdienstführer der Kriminalwache mit Führungsaufgaben betraut gewesen; der dazu erstellte, sich über mehr als zwei Drittel des Beurteilungszeitraums erstreckende Beurteilungsbeitrag enthalte jedoch "lediglich" Benotungen im Grenzbereich von 3 zu 4 Punkten. Überdies musste nach den Angaben des Vertreters des PP L. in der mündlichen Verhandlung, an denen zu zweifeln kein Anlass besteht, ein großer Anteil der durch den Erstbeurteiler abgegebenen Beurteilungsvorschläge abgesenkt werden, woraus zu schließen ist, dass dieser den anzuwendenden strengen Maßstab in weitem Umfang verfehlt hatte. Speziell zu dem - um 2 Punkte abgesenkten - Hauptmerkmal Sozialverhalten wird schließlich ausgeführt, dass keine Feststellungen getroffen werden konnten, die das Sozialverhalten des Klägers in Orientierung an den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes bzw. der wahrgenommenen Dienstposten im Leistungsvergleich als herausgehoben oder gar überragend hätten erscheinen lassen. Bereits LKD T. als weiterer Vorgesetzter des Klägers sei nach einem in seiner Direktion angestellten Quervergleich zu der Feststellung gelangt, dass die Benotung des Sozialverhaltens mit dem Spitzenprädikat im Leistungsgefüge nicht tragfähig und auf 4 Punkte herabzustufen sei; diese Bewertung habe sodann in der direktionsübergreifenden Beurteilerbesprechung ihrerseits im weiteren Quervergleich keinen Bestand gehabt und sei letztlich auf 3 Punkte abgesenkt worden.
Mit diesen Erwägungen wird dem Kläger hinreichend verdeutlicht, warum der Beurteilungsvorschlag zu den Hauptmerkmalen Leistungsergebnis und Sozialverhalten sowie das vorgeschlagene Gesamturteil keinen Bestand hatten. Dass der Endbeurteiler den - auf 4 Punkte lautenden - Beurteilungsvorschlag für das Hauptmerkmal Leistungsverhalten demgegenüber mitgetragen hat, steht dazu nicht im Widerspruch. Denn als Grund für die Absenkung wird nicht lediglich eine generelle Maßstabsverfehlung durch den Endbeurteiler angeführt, sondern in erster Linie auf den Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe abgestellt; dieser ist aber - mit der Möglichkeit unterschiedlicher Ergebnisse - für jedes Merkmal gesondert vorzunehmen. Aus demselben Grund genügt die angeführte, insgesamt hinreichend konkretisierte Begründung auch zur Plausibilisierung der Absenkung des Hauptmerkmals Sozialverhalten um zwei Punkte.

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Die dienstliche Beurteilung leidet - entgegen der Ansicht des Klägers - auch nicht deshalb an einer fehlenden Plausibilität, weil zwischen den Bewertungen der Hauptmerkmale "Leistungsergebnis" und "Sozialverhalten" einerseits und den Bewertungen der zugehörigen Submerkmale andererseits ein nicht auflösbarer Widerspruch bestünde. Diese zunächst noch in der Beurteilung vom 6. März 2006 vorhandene fehlende Schlüssigkeit ist durch die Ausführungen im Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 23. April 2007 herbeigeführt worden.

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Im Einzelnen:

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Aus dem von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Gebot der Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen folgt u.a., dass das Gesamturteil einer Beurteilung nicht in einem unlösbaren Widerspruch zu den zugrunde liegenden Einzelbewertungen stehen darf -

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vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 1967 - 6 C44.64 - ZBR 1968, 42 und vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 sowie Beschluss vom 17. März 1993 - 2 B 25.93 -, Buchholz 237.7 § 104 NW LBG Nr. 6; OVG NRW, Urteil vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, NWVBl 2002, 158, m.w.N..

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Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein - Westfalen,

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vgl. Urteil vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 - (juris) sowie Beschluss vom 28. Juni 2006 - 6 B 618/06 -, IÖD 2006, 246 = ZBR 2006, 390 und Beschlüsse vom 7. Dezember 2006 - 6 B 2045, 2046, 2163 u. 2164/06 -, www.nrwe.de,

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der das Gericht folgt, ist im Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit einer in einem zweistufigen Beurteilungsverfahren abgegebenen dienstlichen Beurteilung zu fordern, dass sich der Endbeurteiler, der den Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers hinsichtlich des Gesamturteils und der Bewertung von Hauptmerkmalen abändert, auch zu den Benotungen der nachgeordneten Sub- bzw. Einzelmerkmale äußert. Insoweit bleibt es ihm überlassen, ob er die Bewertungen der Submerkmale im Einzelnen der von ihm vergebenen Bewertung des zugehörigen Hauptmerkmals unmittelbar anpasst oder aber die gebotene Anpassung in einer sonstigen geeigneten Weise - etwa durch entsprechende allgemeine Aussagen zu den Benotungen der Einzelmerkmale in der Abweichungsbegründung - herbeiführt.

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Vgl. zuletzt: OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 6 A 1414/05 -, www.nrwe.de.

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Diese Änderung / Ergänzung kann in zulässiger Weise auch im Widerspruchsverfahren und / oder im gerichtlichen Verfahren erfolgen,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 und Urteil vom 13. Dezember 2007, jeweils a.a.O., sowie Beschlüsse vom 7. August 2007 - 6 A 2317/07 - und vom 12. Oktober 2007 - 6 B 1329/07 -, www.nrwe.de.

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Vorliegend hat der Endbeurteiler im Vorlagebericht an die Widerspruchsbehörde "festgestellt", dass die vom Kläger erbrachten Leistungen in den dem Hauptmerkmal Leistungsergebnis zugeordneten Submerkmalen Leistungsgüte 3 Punkte bzw. Leistungsumfang 4 Punkte zum Ablauf des Beurteilungszeitraums noch nicht überstiegen hätten. Für das Hauptmerkmal Sozialverhalten gelte dies entsprechend für die Submerkmale Zusammenarbeit mit Kolleginnen und Kollegen (3), Verhalten gegenüber Vorgesetzten (4) sowie Umgang mit Bürgerinnen und Bürgern (3). Damit ist im Ergebnis - mit Ausnahme des letztgenannten, um zwei Punkte abgesenkten Submerkmals - eine lineare Absenkung der Submerkmale erfolgt, so dass eine hinreichende Übereinstimmung der Submerkmale mit den zugehörigen Hauptmerkmalen "Leistungsergebnis" und "Sozialverhalten" hergestellt war. Diese Absenkung der Submerkmale ist dem Kläger sodann mit dem Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 23. April 2007 eröffnet worden ("wird..... durch das PP L. ergänzend begründet, dass...") und ist damit wirksam erfolgt.

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Vgl. dazu OVG NRW, Beschlüsse vom 9. Mai 2007 - 6 B 218/07 - und vom 13. August 2007 - 6 B 650/07 -, www.nrwe.de.

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Die oben wiedergegebene, auf den Quervergleich der Beamten in der Vergleichsgruppe abstellende Begründung rechtfertigt neben der Änderung des Gesamturteils und der Hauptmerkmale Leistungsergebnis und Sozialverhalten auch die Absenkung der zu diesen gehörenden Submerkmale. Es ist insbesondere nicht erforderlich, dass jede Änderung eines Einzelmerkmals gesondert und individuell begründet wird -

vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli 2000 - 1 WB 49/00 -, juris.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.