Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-11-26, Aktenzeichen 13 A 4245/03
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1126.13A4245.03.00

Tenor

Der Antrag wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 4.000 EUR festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung.

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Der Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ist nicht gegeben.

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Bei diesem Zulassungsgrund, durch den die Einzelfallgerechtigkeit gewährleistet wird und der ermöglichen soll, unbillige oder ungerechte Entscheidungen zu korrigieren, kommt es nicht darauf an, ob die angefochtene Entscheidung in allen Punkten der Begründung richtig ist, sondern nur darauf, ob ernstliche Zweifel im Hinblick auf das Ergebnis der Entscheidung bestehen. Ernstliche Zweifel sind dabei anzunehmen, wenn der Erfolg der Berufung wahrscheinlicher ist als ihr Misserfolg bzw. dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in der angefochtenen Gerichtsentscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird; die Anforderungen an die Darlegung dieses Zulassungsgrundes dürfen dabei nicht überspannt werden.

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Vgl. dazu BVerfG, Beschlüsse vom 8. März 2001 1 BvR 1653/99 , NVwZ 2001, 552, und vom 23. Juni 2000 1 BvR 830/00 , NVwZ 2000, 1163; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Stand: September 2003, § 124 Rdnr. 26 ff; Redeker/von Oertzen, VwGO, 13. Auflage, § 124 Rdnr. 15 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 124 Rdnr. 7 a; Sodan/Ziekow, VwGO, Stand: Januar 2003, § 124 Rdnrn. 143 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 3. Februar 2004 – 13 A 4818/03 –, vom 28. Januar 2004 13 A 3406/03 – und vom 22. Mai 2002 – 13 A 853/02 –.

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In diesem Sinne bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Entscheidungsergebnisses des angefochtenen Urteils. Soweit seine Stellung als Kunde der Beigeladenen und Nutzer von deren Einrichtungen in Frage steht, hat das Verwaltungsgericht zu Recht die Verletzung eines subjektiv-öffentlichen Rechts des Klägers verneint und die Klage gegen den Beschluss der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post – RegTP – vom 26. Juli 2002 abgewiesen. Dabei kann dahinstehen, ob die Klage auch insoweit wegen fehlender Klagebefugnis des Klägers nach § 42 Abs. 2 VwGO als unzulässig anzusehen ist - wozu der Senat neigt - und die Klage bereits deshalb abzuweisen ist. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Klage abzuweisen, begegnet jedenfalls vom Ergebnis her keinen Bedenken. Das Vorbringen des Klägers ist nicht geeignet, solche zu begründen.

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Bei dem fraglichen Beschluss der RegTP vom 26. Juli 2002, der im Hintergrund auch bedeutsam war im – nicht rechtskräftigen – Beschluss des Fachsenats für Entscheidungen nach § 99 Abs. 2 VwGO des erkennenden Gerichts vom 13. Oktober 2004 (13a D 14/04; BVerwG 20 F 1.04), handelt es sich um die Zusammenfassung von Dienstleistungen und die Vorgabe von Maßgrößen für die durchschnittlichen Änderungsraten der Dienstleistungsentgelte (sog. Price-Cap-Regulierung) und damit um eine Entscheidung, auf deren Grundlage die Regulierungsbehörde eine Entgeltgenehmigung für lizenzpflichtige Postdienstleistungen erteilen kann (vgl. § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG). Der Kläger greift diesen Beschluss an, weil er im Endeffekt überhöhte Preise zu seinen und seiner Kunden Lasten befürchtet. Dass er die Regulierungsform des Price-Cap-Verfahrens für nicht gegeben hält, ist an dieser Stelle irrelevant. Gleichgültig, ob die Regulierung im Wege der Genehmigung von Einzelentgelten nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 PostG oder der Maßgrößenfestsetzung nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG erfolgt, kommt als Schutznorm gegen befürchtete überhöhte Entgelte nur § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG in Betracht.

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Das Verwaltungsgericht hat zutreffend dargelegt, dass diese Bestimmung dem Kläger ein subjektiv-öffentliches Recht nicht vermittelt. Es hat sich dabei zur Auslegung des Schutzzwecks des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung,

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vgl. Begründung des Regierungsentwurfs eines Postgesetzes – BT-Drucks. 13/7774, S. 24,

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dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts,

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Urteil vom 10. Oktober 2002 – 6 C 8.01 –, BVerwGE 117, 93 = NVwZ 2003, 605,

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angeschlossen. In jenem Urteil, von dessen Kenntnis durch die Beteiligten ausgegangen wird, hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass das Aufschlagsverbot des § 24 Abs. 2 Nr. 1 Telekommunikationsgesetz – TKG – keine drittschützende Wirkung zu Gunsten von Nutzern von Telekommunikationsdienstleistungen entfaltet, weil diese Bestimmung nicht dem Schutz der Individualinteressen der Nutzer, sondern dem Interesse der Allgemeinheit an der Sicherstellung und Förderung von Wettbewerb dient und mit der Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs der Wettbewerb als Institution und nicht die Interessen einzelner Nutzer gemeint sind.

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Der Senat vermag keine Gründe zu erkennen, die einer Übertragung der Auslegungskriterien des Bundesverwaltungsgerichts zu § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG auf § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG entgegenstehen. Systematik und Ausgestaltung der Entgeltregulierungsvorschriften des Postgesetzes folgen in wesentlichen Teilen den entsprechenden Vorschriften des zeitlich früher erlassenen Telekommunikationsgesetzes. Der Regelungsgehalt des § 20 Abs. 2 Satz 1 PostG und der des § 24 Abs. 2 TKG und insbesondere der jeweiligen Nummern 1 der Vorschriften stimmen inhaltlich überein. Zwar hat der Gesetzgeber im Unterschied zu § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG in § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG auf eine ausdrückliche Bezugnahme auf die Regelung des § 19 GWB verzichtet. Diese Abweichung im Wortlaut ist aber in der Sache unerheblich. Nach der Gesetzesbegründung (a. a. O.) entsprechen die in § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG enthaltenen Kriterien im Wesentlichen den Beurteilungsmaßstäben des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, so dass diese auch ohne ausdrücklichen wörtlichen Hinweis gelten. Zur Auslegung des § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 PostG kann somit uneingeschränkt auf die zur Regelung des § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG ergangene Rechtsprechung abgestellt werden. Dies gilt gleichermaßen für die Auslegung im Hinblick auf die ordnungspolitische Konzeption und die Regulierungsziele des Postgesetzes. Das Telekommunikationsgesetz und das Postgesetz folgen den gleichen Zielvorgaben und regulatorischen Rahmenbedingungen. Die Gesetze sind in Ausführung des Art. 87 f GG ergangen und spiegeln in ihrer gleichlautenden Zielsetzung den verfassungsrechtlichen Infrastrukturgewährleistungsauftrag und das verfassungsrechtliche Privatisierungs- und Liberalisierungsgebot wider. Gleichstimmig formulieren § 2 Abs. 2 PostG und § 2 Abs. 2 TKG in Konkretisierung der Leitvorstellung des Gesetzgebers die Wahrung der Interessen der Nutzer und die Sicherstellung eines chancengleichen und funktionsfähigen Wettbewerbs als Ziel der Regulierung im Bereich des Postwesens und im Telekommunikationswesen. Auch durch Regulierung im Bereich des Postwesens sollen nach dem Willen des Gesetzgebers die Rahmenbedingungen so gestaltet werden, dass der früher staatsmonopolistisch betriebene Postmarkt in einen funktionsfähigen Wettbewerbsmarkt überführt wird. Wie auf anderen Märkten sollen durch die Schaffung eines funktionsfähigen Wettbewerbs positive Wirkungen für Verbraucher und Wirtschaft entfaltet werden. Somit steht auch das Interesse der Kunden im Vordergrund der Regulierungspolitik. Dem einzelnen Nutzer wird hierdurch aber nicht im Sinne eines subjektiv-öffentlichen Rechts die Berechtigung zur Durchsetzung dieses Interesses eingeräumt.

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Soweit der Kläger das von der Regulierungsbehörde durchgeführte Price-Cap-Verfahren zur Entgeltregulierung für falsch hält, führt auch das nicht zur Annahme einer Verletzung ihm zustehender subjektiv-öffentlicher Rechte. § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG und die daran anknüpfenden Regelungen der Absätze 2und 3 des § 21 PostG weisen isoliert betrachtet keinen Anhaltspunkt dafür auf, dass sie über das Schutzanliegen des § 20 PostG hinausgehend für sich einen Schutz des Kunden bewirken sollen. Die Bestimmungen sind ausschließlich an die Regulierungsbehörde gerichtet und regeln lediglich Verfahren und Methode der Entgeltregulierung. Indem § 21 Absätze 2 und 3 PostG den Prüfungsumfang und die zur Genehmigungsversagung führenden Verstöße gegen den normativen Entgeltmaßstab und sonstige entgeltrelevante Normen ansprechen, verdeutlichen sie, dass allenfalls jene Normen, nicht aber die Regelungen des § 21 PostG Schutznormcharakter für die Kunden der Beigeladenen haben.

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Das Vorbringen des Klägers, das Verwaltungsgericht habe ihm effektiven Rechtschutz verweigert und damit gegen Art. 19 Abs. 4 GG verstoßen, da von den genehmigten Entgelten nicht abgewichen werden dürfe, die Entgelte einer gerichtlichen Kontrolle nicht unterlägen und die geschützten Belange der Kunden der Beigeladenen, insbesondere im Hinblick auf die Höhe der zulässigen Entgelte, durch die angefochtene Entscheidung nicht ausreichend berücksichtigt worden seien, begründet ebenfalls keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts. Zum einen gibt der an der Gewährung von Individualrechtschutz orientierte Art. 19 Abs. 4 GG nicht die uneingeschränkte und umfassende Berechtigung eines jeden, gegen jede hoheitliche Maßnahme vorgehen zu können, sondern macht die Rechtschutzgewährung von einer Betroffenheit in eigenen subjektiven Rechten abhängig. Zum anderen handelt es sich bei der in Frage stehenden Entscheidung der RegTP vom 26. Juli 2002 nicht um eine Entgeltgenehmigung, die unmittelbare Auswirkungen auf das von den Nutzern von Postdienstleistungen zu entrichtende Entgelt hat. Beim Price-Cap-Verfahren fasst die Regulierungsbehörde in einem ersten Schritt nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG i. V. m. § 4 PEntgV eine Gruppe von Dienstleistungen in einem Korb zusammen und legt für diesen Korb ein Ausgangsentgeltniveau und eine zulässige Änderungsrate fest. Erst in einem zweiten Schritt werden auf Antrag der Beigeladenen, die allein durch die Regelungswirkung des ihr gegenüber als Verwaltungsakt anzusehenden Beschlusses der RegTP betroffen ist, die einzelnen Entgelte genehmigt. Die beantragte Genehmigung wird dabei erteilt, wenn die im ersten Schritt festgesetzten Maßgrößen für die Summe der in einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen eingehalten werden. Die Genehmigung der Entgelte wird somit zwar maßgeblich durch die Vorgabe der Maßgrößen beeinflusst. Mangels der Vorgabe konkreter Einzelpreise greift aber der Beschluss zur Festlegung der Maßgrößen nicht regelnd in die privatrechtlichen Rechtsverhältnisse zwischen der Beigeladenen und ihren Kunden ein. Die Festlegung der Maßgrößen führt demnach noch nicht zu einer rechtlichen Betroffenheit des Klägers. Eine Notwendigkeit, ein bei der Maßgrößenentscheidung der RegTP zu beachtendes subjektiv-öffentliches Recht der Nutzer von Postdienstleistungen zu bejahen, um den aus dem ehemaligen Staatsmonopolbetrieb hervorgegangenen privaten Anbieter an einer missbräuchlichen Ausnutzung seiner marktbeherrschenden Stellung im Bereich der Entgelterhebung zu hindern, folgt auch nicht aus dem u.a. die allgemeine Handlungsfreiheit schützenden Art. 2 Abs. 1 GG. Von der Verletzung einer aus diesem Grundrecht hergeleiteten entsprechenden Schutzpflicht kann erst dann die Rede sein, wenn Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen oder die getroffenen Regelungen und Maßnahmen gänzlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzniveau zu erreichen oder erheblich dahinter zurückbleiben. Daran gemessen, kommt die Verletzung eines grundrechtlich gebotenen Schutzes der Nutzer vor ungerechtfertigten Entgelten schon deshalb nicht in Betracht, weil der Gesetzgeber in §§ 19 ff. PostG die Entgelte für Postdienstleistungen in mehrfacher Hinsicht einer staatlichen Kontrolle unterstellt hat, was auch den von den Entgelten betroffenen Nutzern zu Gute kommt.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002

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- 6 C 8.01 -, a. a. O.

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Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.

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Eine Aufklärung tatsächlicher Entscheidungsvoraussetzungen ist nicht erforderlich. Das Vorbringen des Klägers, die Ermittlung der tatsächlichen Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung erfordere umfangreiche Beweisaufnahmen, ist insoweit unerheblich, weil wegen Fehlens eines möglicherweise verletzten subjektiv-öffentlichen Rechts des Klägers eine Überprüfung der Maßgrößen weder am Maßstab des § 20 Abs. 1 PostG noch des § 20 Abs. 2 Nr. 1 PostG erfolgen würde. Die Rechtssache weist auch keine das normale Schwierigkeitsmaß verwaltungsgerichtlicher Streitigkeiten nicht unerheblich übersteigende Problematik auf. Die sich stellende Rechtsfrage nach der Schutzwirkung der einschlägigen Entgeltregulierungsvorschriften des Postgesetzes zu Gunsten von Kunden der Beigeladenen war mit den Ausführungen des angegebenen Urteils des Bundesverwaltungsgerichts zur ähnlichen Vorschrift im Telekommunikationsgesetz mehr oder weniger vorgezeichnet und lässt sich, wie die vorstehenden Ausführungen erkennen lassen, bereits im Zulassungsverfahren beantworten.

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Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist gleichfalls nicht gegeben.

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Grundsätzliche Bedeutung weist eine Rechtsstreitigkeit dann auf, wenn sie eine über den Einzelfall hinausgehende, verallgemeinerungsfähige Frage tatsächlicher oder rechtlicher Art aufwirft, die der Rechtsfortbildung und/oder Rechtsvereinheitlichung dienlich sowie in der Berufung klärungsbedürftig und klärungsfähig ist.

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Eine derartige Frage steht unter Berücksichtigung der o. a. Ausführungen und des Vorbringens des Klägers nicht an. Die als grundsätzlich bedeutsam angesehene Frage, ob bzw. in welchem Umfang die Entgeltgenehmigungsvorschriften drittschützende Wirkung haben und nach welchen Maßgaben Entgeltgenehmigungen zu erteilen sind, kann - bezogen auf den Einzelfall des Klägers - im Zulassungsverfahren geklärt werden bzw. ist wegen fehlender Entscheidungserheblichkeit nicht klärungsbedürftig, so dass es der Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht bedarf. Gleiches gilt für den vom Kläger angesprochenen Klärungsbedarf bezüglich der Frage, nach welchen Maßgaben Entgeltgenehmigungen zu erteilen sind und welcher rechtliche Stellenwert der Price-Cap-Entscheidung nach § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG zukommt, soweit diese Frage in der Allgemeinheit und Unschärfe überhaupt beantwortbar wäre. Da der Kläger eine etwaige unzureichende oder unzutreffende Festlegung der Maßgrößen nicht geltend machen kann, ist die Beantwortung dieser Frage in einem Berufungsverfahren nicht entscheidungserheblich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14 Abs. 3 GKG in der bisherigen Fassung, die gemäß § 72 Nr. 1 GKG i. d. F. des Artikels 1 des Kostenrechtsmodernisierungsgesetzes – KostRMoG – vom 5. Mai 2004 (BGBl. I S. 718) für dieses Verfahren weiterhin gilt.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.