Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-04-11, Aktenzeichen 2 E 10/16.N

Tenor

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten des Verfahrens vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der aufgrund des Urteils vollstreckbaren Kosten abwenden, falls nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe der zu vollstreckenden Kosten leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Wirksamkeit der Verordnung über den Bebauungsplan Eidelstedt 73.

2

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks … (Flurstücke …, …, … und … der Gemarkung Eidelstedt). Das Grundstück ist in L-Form mit zwei aneinandergebauten Gebäuden für den Einzelhandel bebaut, welche eine Nutzfläche von ca. 15.000 qm aufweisen. Das nordwestliche Gebäude (ca. 9.300 qm) ist vollständig an ein Handelsunternehmen vermietet; es wird dort ein Lebensmittelmarkt (…) betrieben, Teilflächen sind an weitere Einzelhändler, u.a. einen Spielzeugfachmarkt, untervermietet. Im südöstlichen Gebäude (ca. 5.500 qm) befinden sich ein Fitnessstudio sowie ein Baufachhandel. Südlich grenzt das im anderweitigen Eigentum stehende Grundstück … an, auf dem ein Baumarkt betrieben wird. Beide Grundstücke, samt einer zwischen ihnen liegenden Tankstelle und einem Regenrückhaltebecken im Südwesten, bilden das ca. 11 ha große Plangebiet der angegriffenen Verordnung, welches im Westen durch eine Bahntrasse, im Norden durch den … und im Osten durch die … begrenzt wird. Es ist – bis auf das Regenrückhaltebecken – identisch mit dem Geltungsbereich des Bebauungsplans Eidelstedt 12 vom 26. März 1968 (HmbGVBl. S. 65), der die vorgenannten Grundstücke als Gewerbegebiet ausweist.

3

Am 13. Oktober 2004 traf die Antragsgegnerin den Beschluss für die Aufstellung des Bebauungsplans Eidelstedt 67, u.a. mit dem Ziel, das Gewerbegebiet zu modifizieren und zentrenrelevanten Einzelhandel auszuschließen. Anlass hierfür waren mehrere Bauanträge der Voreigentümerin für den Umbau des südöstlichen Gebäudes der Antragstellerin in verschiedene Fachmärkte. Nach Ablehnung dieser Anträge durch die Antragsgegnerin im November 2005 legte die Voreigentümerin hiergegen Widerspruch ein und veräußerte sie im Februar 2007 das Grundstück … an die Antragstellerin. Am 3./4. September 2007 schloss diese mit der Antragsgegnerin eine Vereinbarung, welche entsprechend der Präambel der Beseitigung planungsrechtlicher Unsicherheiten über die zulässige Nutzungsart des Grundstücks ... dienen sollte. Nach § 1 der Vereinbarung sollte der südliche Gebäudeteil durch Fachmärkte für Fahrräder und Heimtextilien, der nördliche Gebäudeteil durch weitere Einzelhändler, vor allem zwei Lebensmittelmärkte, genutzt werden. § 2 beinhaltete die Erklärung der Antragsgegnerin: „Die in § 1 getroffene Regelung ersetzt einen Vorbescheid und entfaltet die gleiche Rechts- und Bindungswirkung, die ein solcher hätte“. In § 3 nahm die Antragstellerin die Widersprüche gegen die Ablehnungen der Bauanträge aus dem Jahr 2004 zurück.

4

Anlässlich eines Vorbescheidsantrags der Antragstellerin für die Nutzungsänderung des südöstlichen Gebäudes nach dem Auszug des damals dort ansässigen Möbelmarktes, initiierte die Antragsgegnerin ein Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans Eidelstedt 73. Im Aufstellungsbeschluss E 4/12 vom 10. Dezember 2012, bekanntgemacht am 18. Dezember 2012 (Amtl. Anz. S. 2438), gab sie an, dass der Planentwurf zum Ziel habe, das bestehende Gewerbegebiet südlich des… planungsrechtlich neu zu ordnen. Im Plangebiet sollte die Zulässigkeit des nicht zentrenrelevanten Einzelhandels und anderer gewerblicher Nutzungen differenzierter geregelt werden. Insbesondere sollte zum Schutz des Bezirksentlastungszentrums … die Zulässigkeit des zentrenrelevanten Einzelhandels ausgeschlossen werden. Nach Bekanntmachung am 8. März 2013 (Amtl. Anz. S. 356), fand die Öffentliche Plandiskussion am 19. März 2013 statt.

5

Die Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau beschloss am 23. Januar 2014 die Hamburger Leitlinien für den Einzelhandel. Diese enthalten Ziele für die Einzelhandelsentwicklung in Hamburg (Ziff. 1) und geben das System der Hamburger Zentren wieder (Ziff. 2). Zugleich führen sie Hamburger Sortimentslisten für nahversorgungs-, zentren- und nicht zentrenrelevante Sortimente (Ziff. 3) sowie Ansiedlungsregeln für Einzelhandelsbetriebe ein (Ziff. 4).

6

Die Stellungnahmen der Träger öffentlicher Belange zu dem Entwurf des Bebauungsplans Eidelstedt 73 fasste die Antragsgegnerin tabellarisch in einem Abwägungsvermerk zusammen, der mit dem Planentwurf Gegenstand des Arbeitskreises I am 11. Juli 2014 war. Der Beschluss zur öffentlichen Auslegung der Planunterlagen erging am 17. Oktober 2014 und wurde am 24. Oktober 2014 bekanntgemacht (Amtl. Anz. S. 1954). In der Zeit vom 3. November bis zum 3. Dezember 2014 lag der Entwurf des Bebauungsplans samt den umweltbezogenen Stellungnahmen und Fachgutachten öffentlich aus. Die Antragstellerin erhob ihre Einwendungen am 3. Dezember 2014. Die während der Auslegung erhobenen Einwendungen fasste die Antragsgegnerin in einer Auswertung zusammen (im Folgenden: Abwägungsvermerk II.1), die Gegenstand des Arbeitskreises II am 6. März 2014 war. Als dessen Ergebnis sah die Antragsgegnerin von ihrer ursprünglichen Absicht ab, für das Grundstück der Antragstellerin ein Sondergebiet festzusetzen. Es sollte als Gewerbegebiet mit einer gesonderten Festsetzung zum erweiterten Bestandsschutz des vorhandenen Lebensmitteleinzelhandels nach § 1 Abs. 10 BauGB (sog. Fremdkörperfestsetzung) ausgewiesen werden. Die erneute öffentliche Auslegung wurde am 5. Mai 2015 bekanntgemacht (Amtl. Anz. S. 853) und vom 18. Mai 2015 bis zum 1. Juni 2015 durchgeführt. Stellungnahmen konnten nur zu den geänderten Teilen des Planentwurfs vorgebracht werden. Eine Stellungnahme der Antragstellerin ging am 1. Juni 2015 bei der Antragsgegnerin ein. Die während der Auslegung erhobenen Einwendungen fasste die Antragsgegnerin erneut in einer Auswertung zusammen (im Folgenden: Abwägungsvermerk II.2), die Gegenstand des Arbeitskreises II zur erneuten Auslegung am 3. Juli 2015 war. Nach dem Abschluss der Rechtsprüfung am 3. August 2015 und dem positiven Votum des Stadtplanungsausschusses am 1. September 2015, stimmte am 24. September 2015 die Bezirksversammlung Eimsbüttel der Feststellung des Bebauungsplanentwurfs Eidelstedt 73 zu. Unter dem 30. September 2015 erteilte die Behörde für Stadtentwicklung und Umwelt ihre Genehmigung für den Planentwurf.

7

Der Bezirksamtsleiter stellte den Bebauungsplan am 23. Oktober 2015 durch die Verordnung über den Bebauungsplan Eidelstedt 73 fest, deren Bekanntmachung am 13. November 2015 (HmbGVBl. S. 305) erfolgte. Der Bebauungsplan trifft für die Verkehrsflächen des Plangebiets jeweils Festsetzungen entsprechend ihrer Funktion und weist es im Übrigen – mit Ausnahme eines Regenrückhaltebeckens – als Gewerbegebiet aus; dabei wird das Grundstück der Antragstellerin als GE 1 und das übrige Gebiet als GE 2 bezeichnet. Hinsichtlich des Maßes der baulichen Nutzung setzt der Plan jeweils als Höchstmaß vier Vollgeschosse sowie eine Grundflächenzahl (GRZ) von 0,6, eine Geschossflächenzahl (GFZ) von 1,6 und eine Gebäudehöhe (GH) von 32 über Normalhöhennull (NHN) fest.

8

Nach § 2 Nr. 1 der Planverordnung (im Folgenden: PlanVO) sind im

9

„ … Gewerbegebiet … Einzelhandelsbetriebe unzulässig, soweit sie nicht mit

10

– Matratzen, Lattenrosten,

11

– …

12

handeln. Je Betrieb dürfen zentrenrelevante Randsortimente auf bis zu 10 vom Hundert (v. H.) der jeweiligen Verkaufsfläche, maximal jedoch bis 1.200 m² Geschossfläche angeboten werden. Zentrenrelevante Sortimente sind:

13

– Nahrungs- und Genussmittel,

14

– … .

15

Ausnahmsweise können Tankstellenshops bis zu einer Geschossfläche von 150 m² zugelassen werden. Ausnahmsweise können Einzelhandelsbetriebe zugelassen werden, die in unmittelbaren räumlichen und betrieblichen Zusammenhang mit dem jeweiligen Handwerks- oder Gewerbebetrieb stehen und nicht mehr als 10 v. H. der mit Betriebsgebäuden überbauten Fläche sowie nicht mehr als 150 m² Verkaufs- und Ausstellungsfläche aufweisen.“

16

Nach § 2 Nr. 2 PlanVO bleiben innerhalb

17

„… der mit „(A)“ bezeichneten Fläche … die in den bestehenden baulichen Anlagen auf dem Flurstück 3531 der Gemarkung Eidelstedt genehmigten und bestehenden Einzelhandelsbetriebe mit zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten auf einer Geschossfläche von bis zu 5.800 m² allgemein zulässig. Es dürfen folgende zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente verkauft werden:

18

– Nahrungs- und Genussmittel,

19

– Getränke,

20

– Drogeriewaren,

21

– Kosmetik/Parfümerie,

22

– pharmazeutische Artikel (Apotheke),

23

– Schnittblumen und

24

– Zeitungen/Zeitschriften.

25

Der Gebäudebestand darf baulich geändert, erneuert oder durch einen entsprechenden Neubau ersetzt werden. Eine Erweiterung der vorhandenen Geschossflächen für zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente ist nicht zulässig.“

26

Mit Schreiben vom 15. Dezember 2015 übersandte die Antragsgegnerin an die Antragstellerin ihre Stellungnahme zu den vorgebrachten Einwendungen. Am 11. November 2016 hat diese bei der Antragsgegnerin ausdrücklich gem. § 215 BauGB Einwendungen gegen den bekanntgemachten Bebauungsplan erhoben.

27

Am selben Tag hat die Antragstellerin den Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:

28

Die Festsetzung eines Gewerbegebiets mit der Sortimentsbeschränkung nach § 2 Nr. 1 PlanVO sei rechtswidrig. Das Abwägungsmaterial sei fehlerhaft ermittelt und bewertet worden, weil die Vereinbarung zwischen den Beteiligten aus dem September 2007 nicht in den Abwägungsprozess einbezogen worden sei. Sie stehe mit den darin anerkannten Nutzungsmöglichkeiten einer derart umfassenden Sortimentsbeschränkung entgegen. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin sei die Wirksamkeit der Vereinbarung nicht in entsprechender Anwendung von § 73 Abs. 2 HBauO auf ein Jahr beschränkt gewesen, da dem der Sinn und Zweck der Vereinbarung sowie deren Systematik entgegenstehe. Der Wille der Beteiligten nach einer Beseitigung der planungsrechtlichen Unsicherheiten sei mit einer Begrenzung der Zeitdauer ihrer Einigung unvereinbar. Hierüber habe man nicht gesprochen und hätte ansonsten, wenn dies gewollt gewesen wäre, eine ausdrückliche Regelung getroffen. Überdies setze § 73 Abs. 2 HBauO eine Bekanntgabe des Vorbescheids voraus, die bei einer vertraglichen Regelung nicht erfolge. Deren Befristung auf ein Jahr wäre zudem unverhältnismäßig, weil anders als beim Vorbescheid der Ausgleich durch eine Verlängerungsmöglichkeit fehle. Ohnehin werde der von § 2 der Vereinbarung benutzte Begriff der „Rechts- und Bindungswirkung“ allgemein von dem der Geltungsdauer unterschieden. So habe der Gesetzgeber die Geltungsdauer des Vorbescheids nicht in der Grundnorm des § 63, sondern speziell in § 73 Abs. 2 HBauO geregelt.

29

Der Bebauungsplan sei darüber hinaus abwägungsfehlerhaft, weil die Antragsgegnerin die von ihr angeführten Konzepte für die Steuerung der Einzelhandelsentwicklung als strikte Vorgaben verstanden habe. Sie seien aber als Ergebnisse einer städtebaulichen Planung i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB bloß ein Aspekt der umfassenderen planerischen Abwägung. Jedenfalls sei die unter § 2 PlanVO festgesetzte Sortimentsliste rechtswidrig. Obwohl sie dem Schutz des Zentrums … dienen solle, übernehme der Bebauungsplan ohne entsprechenden Anpassungen die auf das gesamte Stadtgebiet bezogene Sortimentsliste der Hamburger Leitlinien für den Einzelhandel. Es hätte aber das zentrenrelevante Sortiment im Hinblick auf das konkret zu schützende Zentrum ermittelt werden müssen. Zumindest hätte die auf den Bezirk Eimsbüttel bezogene und von der verwendeten Sortimentsliste abweichende Liste des Nahversorgungs- und Einzelhandelskonzepts Eimsbüttel Berücksichtigung finden müssen.

30

Der Bebauungsplan verfehle darüber hinaus sein Ziel, den nicht zentrenrelevanten Einzelhandel im Plangebiet zu ermöglichen. Hierzu gehöre auch, dass großflächige Betriebe generell zulässig sein sollten. Die Gewerbegebietsfestsetzung bleibe jedoch hinter diesem Ziel zurück, weil aufgrund der nur schwierig zu widerlegenden Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO derartige Einzelhandelsbetriebe mit einer Geschossfläche von mehr als 1.200 qm typischerweise nur in einem Sondergebiet und damit nicht in einem Gewerbegebet zulässig seien.

31

Dem von der Antragsgegnerin anerkannten Interesse an der fortbestehenden Nutzung des von einem Lebensmittelmarkt genutzten Objekts trage die Fremdkörperfestsetzung nach § 1 Abs. 10 BauGB nicht ausreichend Rechnung. So verstoße § 2 Nr. 2 PlanVO gegen das Bestimmtheitsgebot, weil die Festsetzung ausdrücklich auf die genehmigten und bestehenden Betriebe abhebe und damit nach ihrem Wortlaut neue Betriebe auch dann ausschließe, wenn diese sich innerhalb der nach Satz 2 zulässigen Sortimente halten würden. Eine Nachnutzung der von dem Spielzeugfachmarkt genutzten Fläche durch Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten sei nicht zugelassen, hingegen sei eine Nutzung mit anderen Sortimenten nahezu ausgeschlossen. Letztere würden durch die bestehenden Einzelhandelsnutzungen in der näheren Umgebung bereits weitgehend abgedeckt, was die Antragsgegnerin nicht ausreichend berücksichtigt habe. Mit der Festsetzung werde auch nicht der von dem Nahversorgungs- und Einzelhandelskonzept Eimsbüttel geforderte dynamische Bestandsschutz erreicht. Da die erteilten Baugenehmigungen bereits einen Bestandsschutz vermittelten, beschränke sich ihre Sicherungsfunktion allein auf die Genehmigungsfähigkeit der vorhandenen Betriebe im Falle baulicher Änderungen. Hingegen sei weder eine Flächenausweitung noch die Ansiedlung neuer zentren- oder nahversorgungsrelevanter Betriebe möglich. Letztlich stelle sich die Frage, ob die Festsetzung überhaupt in dieser Form hätte erfolgen dürfen, da angesichts der Größe der Fläche (A) und der Bedeutung des Gebäudes für das Plangebiet wohl nicht die Voraussetzungen nach § 1 Abs. 10 BauGB vorlägen. Vielmehr wäre es notwendig gewesen, zur Sicherung und Fortentwicklung der bestehenden Nutzungen eine eigenständige Gebietsfestsetzung zu treffen.

32

Auch die Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung würden den rechtlichen Vorgaben widersprechen. Die Festsetzungen der GRZ und GFZ blieben deutlich hinter deren Obergrenzen nach der Baunutzungsverordnung zurück und nähmen damit der Antragstellerin weitere Entwicklungsmöglichkeiten. Gründe, die eine derartig gewichtige Einschränkung rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich.

33

Die Antragstellerin stellt den Antrag,

34

die Verordnung über den Bebauungsplan Eidelstedt 73 vom 23. Oktober 2015, bekanntgemacht am 13. November 2015, für unwirksam zu erklären.

35

Die Antragsgegnerin beantragt,

36

den Normenkontrollantrag abzulehnen,

37

und erwidert: Das Abwägungsmaterial sei fehlerfrei ermittelt und bewertet worden, insbesondere sei die zeitliche Geltungsdauer der Vereinbarung mit der Antragstellerin abgelaufen gewesen. Angesichts des eindeutigen Wortlauts von § 2 der Vereinbarung bestehe kein Auslegungsbedürfnis. Aus der Sicht eines objektiven Dritten lasse sich die Regelung der Rechts- und Bindungswirkung nur so verstehen, dass § 1 der Vereinbarung den gleichen (zeitlichen) Einschränkungen unterliegen solle wie ein stattdessen erteilter Vorbescheid. Der Begriff der Rechts- und Bindungswirkung eines Vorbescheids umfasse auch dessen zeitliche Geltungsdauer. Es hätte dieser Regelung nicht bedurft, wenn eine vorbehaltslose Zusicherung hätte erfolgen sollen. Bei der Vereinbarung handele es sich um einen sog. Dispensvertrag, mit dem die Fragen der planungsrechtlichen Zulässigkeit der einzelhandelsrelevanten Nutzungen der Antragstellerin sowie der zulässigen Verkaufsfläche geklärt werden sollten. Dieser Zweck werde nicht durch die aus § 2 folgende zeitliche Einschränkung entwertet. Vielmehr habe die Antragstellerin Rechtssicherheit für entsprechende nachfolgende Bauanträge erlangt; diese Möglichkeit nicht genutzt zu haben, liege nicht im Verantwortungsbereich der Antragsgegnerin. Dabei wäre eine Verlängerung der Vereinbarung möglich gewesen, da der Verweis in § 2 ersichtlich auch die Anwendung von § 73 Abs. 3 HBauO umfasst habe. Der Anwendung von § 73 Abs. 2 HBauO habe auch nicht die fehlende Bekanntgabe der Vereinbarung entgegengestanden, denn diese sei ersetzt worden durch den Abschluss des Vertrages am 4. September 2007. Selbst eine zeitlich unbegrenzte Geltung der Vereinbarung wäre nicht in der Lage gewesen, Festsetzungen im Bebauungsplan zu verhindern, die die in der Vereinbarung geregelten Nutzungsarten für die Zukunft ausschließen würden. So könne die Plangeberin unter sachgerechter Abwägung auch weitaus stärker wirkende Rechtspositionen, wie z.B. ausgenutzte Baugenehmigungen, auf ihren Bestand reduzieren. Es liege gerade im Wesen eines Bebauungsplans, die Rechtspositionen betroffener Grundstückseigentümer für die Zukunft zu ändern. Ferner bestehe keine konkrete Möglichkeit der Beeinflussung des Abwägungsergebnisses durch den behaupteten Mangel. Die Festsetzungen hätten selbst dann Bestand gehabt, wenn die Vereinbarung im Jahre 2015 noch Rechtswirkungen entfaltet hätte. Ziel des Bebauungsplans sei die Steuerung des zentrenrelevanten Einzelhandels entsprechend den Maßgaben der Hamburger Leitlinien für den Einzelhandel. Dass demgegenüber die in der Vereinbarung zum Ausdruck kommenden privaten Belange der Antragstellerin überwiegen würden, habe sie nicht vorgetragen.

38

Unzutreffend sei die Behauptung, das Einzelhandelskonzept sei strikt angewandt worden. Ausweislich der Abwägungsvermerke zu den beiden öffentlichen Auslegungen habe man sich vielmehr umfassend mit der Grundstücksnutzung und den Erweiterungsabsichten der Antragstellerin auseinandergesetzt. Im Ergebnis sei dem Ziel, Flächen soweit möglich für das produzierende Gewerbe vorzuhalten, Vorrang eingeräumt worden; demgegenüber habe die Antragstellerin nicht aufzeigen können, warum ihrem Interesse Vorrang einzuräumen gewesen wäre. Dass im Rahmen der Abwägung ein Interessenausgleich stattgefunden habe, ergebe sich zudem aus der Fremdkörperfestsetzung, die neben dem öffentlichen Belang einer flächendeckenden Nahversorgung dem privaten Belang der Antragstellerin an der Beibehaltung des Lebensmittelmarktes nebst ergänzenden Einzelhandelselementen Rechnung trage.

39

Unzutreffend sei es ferner, dass zum Schutz des Zentrums am … dessen zentrenrelevantes Sortiment hätte ermittelt werden müssen. Dessen habe es nicht bedurft, da der Bebauungsplan zum Ziel habe, das gesamtstädtische Zentrenkonzept zu schützen. Selbst für den Fall, dass dies den Einzelhandelsausschluss nicht tragen sollte, könne er auf das weitere Ziel gestützt werden, Flächen für das produzierende Gewerbe und für gewerbegebietstypische Nutzungen zukünftig verfügbar zu halten.

40

Die Fremdkörperfestsetzung sei nach ihrem Wortlaut hinreichend bestimmt. Danach könne nicht nur der Lebensmittelmarkt mit seinen ergänzenden Ladeneinheiten weiter betrieben werden, sondern es dürfe auch der Gebäudebestand baulich geändert und erneuert werden. Dies ergebe sich ergänzend aus der Planbegründung und der Stellungnahme zu den Einwendungen der Antragstellerin. Eine Erweiterung der Geschossfläche für derartige zentren- und nahversorgungsrelevante Sortimente, u.a. auf der Fläche des Spielzeugfachmarkts, sollte dagegen nicht zugelassen werden, da der vorhandene Bestand für die wohnortnahe Grundversorgung ausreiche. Dies stehe weder im Widerspruch zu dem Nahversorgungs- und Einzelhandelskonzept des Bezirks noch der Hamburger Leitlinien für den Einzelhandel. Die Festsetzung des § 2 Nr. 2 PlanVO sei zudem abwägungsfehlerfrei, weil eine Gemeinde befugt sei, eine vorhandene Nutzung ohne Erweiterungsmöglichkeiten festzuschreiben, wenn sie die damit sonst verbundenen städtebaulichen Auswirkungen verhindern wolle. Trotz dieser Festsetzung sei die Zweckbestimmung des Gewerbegebiets gewahrt, weil es eine weit über die betreffende Gebäudefläche hinausgehende bauliche Ausnutzung vorsehe. Insoweit sei von einer Unterordnung des betroffenen Gebäudes auszugehen, weshalb es dem gesamten Gewerbegebiet keine Prägung verleihe, die eine andere Nutzungsfestsetzung erfordert hätte.

41

Hinsichtlich der gerügten Maßfestsetzungen habe die Antragstellerin keinen Anspruch auf Ausschöpfung der in der Baunutzungsverordnung genannten Obergrenzen. Diese Festsetzungen seien mit Blick auf die aufgelockerte Wohnbebauung im Umfeld getroffen worden und würden die Nutzbarkeit ihres Grundstücks nicht unzumutbar beeinträchtigen. Sie böten durchaus Reserven zur baulichen Erweiterung der Gebäude, wenn ein Teil der bisherigen Stellplätze wegfalle oder in Garagen verlegt werden würde.

42

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten Bezug genommen, ebenso auf den Inhalt der beigezogenen Planaufstellungsakten und der Bauakten betreffend das Grundstück der Antragstellerin, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe

43

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.), aber unbegründet (II.).

I.

44

Der Normenkontrollantrag ist statthaft, da er sich gegen eine Rechtsverordnung wendet, die nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO i.V.m. § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB der Normenkontrolle unterliegt. Die angegriffene Verordnung über den Bebauungsplan Eidelstedt 73 wurde am 13. November 2015 bekanntgemacht, weshalb der am 11. November 2016 bei Gericht eingegangene Normenkontrollantrag rechtzeitig innerhalb der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt worden ist. Die Antragstellerin ist als Eigentümerin eines im Plangebiet gelegenen Grundstücks nach jener Vorschrift antragsbefugt. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass ihr aus § 1 Abs. 7 BauGB folgender Anspruch auf fehlerfreie Abwägung ihrer Belange (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1998, 4 CN 2.98, BVerwGE 107, 215, juris Rn. 8 und 12) durch die Einschränkung der Nutzungsmöglichkeiten ihres Grundstücks verletzt worden ist. Die noch bei Antragstellung zu berücksichtigende Präklusionsvorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO a.F. ist nicht mehr anwendbar. Sie ist durch Artikel 5 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl S. 1298, 1302) aufgehoben worden. Mangels einer Übergangsregelung gilt diese Aufhebung auch für bereits anhängige Verfahren (OVG Hamburg, Urt. v. 12.12.2017, 2 E 4/15.N m.w.N).

II.

45

Die Verordnung über den Bebauungsplan Eidelstedt 73 weist keine Festsetzungen auf, denen es an einer Rechtsgrundlage fehlt (1.), die nicht erforderlich sind (2.) oder gegen höherrangiges Recht verstoßen (3.). Der Bebauungsplan leidet unter keinem Ermittlungs- oder Bewertungsfehler (4.). Ebenso wenig liegt ein Abwägungsausfall (5.) oder ein fehlerhaftes Abwägungsergebnis vor (6.).

46

1. Sowohl die Festsetzung des von der Antragstellerin angegriffenen Einzelhandelsausschlusses (a) als auch die Fremdkörperfestsetzung (b) sind von einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage getragen.

47

a) Die in § 2 Nr. 1 Satz 1 PlanVO getroffene Festsetzung, dass in den Gewerbegebieten Einzelhandelsbetriebe unzulässig sind, soweit sie nicht mit bestimmten Sortimenten handeln, findet ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO.

48

Nach § 1 Abs. 5 BauNVO kann im Bebauungsplan u.a. festgesetzt werden, dass bestimmte, nach den §§ 2 ff. BauNVO allgemein zulässige Nutzungen unzulässig sind, sofern die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets gewahrt bleibt. Zu den Nutzungsarten, die auf diese Weise ausgeschlossen werden können, gehören Einzelhandelsbetriebe, welche gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO an sich in Gewerbegebieten allgemein zulässig sind. Deren Ausschluss ist auch dann an § 1 Abs. 5 BauNVO zu messen, wenn – wie hier – nach § 1 Abs. 9 BauNVO der vollständige Ausschluss der Nutzungsart durch Gegenausnahmen für bestimmte Arten von Anlagen wieder ein Stück weit zurückgenommen wird (BVerwG, Urt. v. 26.3.2009, 4 C 21.07, BVerwGE 133, 310, Rn. 12 f.). Die Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets wird durch den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben nicht beeinträchtigt (BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999, 4 BN 15.99, Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 27; zu allem: OVG Hamburg, Urt. v. 31.10.2012, 2 E 7/11.N, BauR 2013, 733, juris Rn. 50-52).

49

Nach § 1 Abs. 9 BauNVO kann u.a. bei Anwendung des Absatzes 5 festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten zulässigen baulichen Anlagen nicht zulässig sind, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Damit wird der Gemeinde erlaubt, innerhalb einzelner Nutzungsarten noch weiter zu differenzieren und nur bestimmte Arten von Anlagen, d.h. Unterarten von Nutzungen, mit besonderen Festsetzungen zu erfassen (BVerwG, Urt. v. 22.5.1987, 4 C 77.84, BVerwGE 77, 317, juris Rn. 20). Dies beinhaltet die Möglichkeit, einen gegenüber Absatz 5 weniger weitreichenden Ausschluss von Nutzungen festzusetzen („... dass nur bestimmte Arten der ... Anlagen ... nicht zulässig sind ...“, so BVerwG, a.a.O. Rn. 21), weshalb diese Vorschrift als Rechtsgrundlage für einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten herangezogen werden kann (BVerwG, Urt. v. 27.3.2013, 4 C 13.11, BVerwGE 146, 137, Rn. 8). Die städtebaulichen Gründe nach § 1 Abs. 9 BauNVO müssen kein gegenüber Absatz 5 zusätzliches Gewicht aufweisen, vielmehr muss es lediglich spezielle Gründe gerade für die feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzungen geben. Die besondere städtebauliche Begründung für einen auf bestimmte Arten der baulichen Anlagen begrenzten planerischen Zugriff der Gemeinde kann gerade in der konkreten Planungssituation und einer sich hieraus ergebenden Beschränkung auf einen Ausschnitt der an sich nach Absatz 5 insgesamt ausschließbaren Nutzungsarten liegen (BVerwG, Urt. v. 22.5.1987, a.a.O., juris Rn. 21).

50

Zentrales Ziel des Bebauungsplans Eidelstedt 73 ist die Regulierung der Einzelhandels- und Gewerbeentwicklung. Es sollen das Bezirksentlastungszentrum … und die Stadtteilzentren … und … entsprechend ihrer Funktionen im Hamburger Zentrensystem erhalten werden (Planbegründung, S. 1, unter Ziff. 1, Anlass der Planung). Ein mit diesem Ziel der Konzentration des Einzelhandels begründeter Ausschluss darf nur so weit reichen, wie eine Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben in den Zentren überhaupt in Betracht kommt (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.3.2009, 4 C 21.07, BVerwGE 133, 310, Rn. 20). Liegt – wie hier – das Plangebiet außerhalb der zu schützenden Zentren, ergeben sich aus dieser konkreten Planungssituation die besonderen städtebaulichen Gründe für eine Beschränkung des Einzelhandelsausschlusses nach § 1 Abs. 9 BauNVO, weil es notwendig ist, von ihm die nicht zentrenrelevanten Sortimente auszunehmen.

51

b) Nach § 2 Nr. 2 Satz 1 PlanVO bleiben – abweichend von § 2 Nr. 1 – innerhalb der mit (A) bezeichneten Fläche bestimmte Einzelhändler allgemein zulässig (sog. Fremdkörperfestsetzung). Die Fläche (A) stellt in der Planzeichnung den Standort des nordwestlichen Gebäudes auf dem Grundstück der Antragstellerin dar. Zugelassen bleiben dort die genehmigten und bestehenden Betriebe mit den in Satz 2 näher aufgelisteten zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimenten. Während nach Satz 3 das Gebäude baulich geändert, erneuert oder ersetzt werden darf, bleibt nach den Sätzen 1 und 4 die für jene Sortimente bereit stehende Geschossfläche auf 5.800 qm begrenzt. Dies begünstigt den Lebensmitteleinzelhändler sowie die Betriebe, an die er Teilflächen weitervermietet hat, mit Ausnahme des Spielzeugfachmarkts.

52

Diese Fremdkörperfestsetzung in dem vollständig bebauten Gewerbegebiet findet ihre Rechtsgrundlage in § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO. Hiernach kann im Bebauungsplan festgesetzt werden, dass Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen u.a. von vorhandenen baulichen Anlagen allgemein zulässig sind, die bei Festsetzung eines Baugebiets nach den §§ 2 bis 9 in überwiegend bebauten Gebieten unzulässig wären. Dabei kann die Unzulässigkeit der auf diese Weise abgesicherten Anlagen – wie hier – darauf beruhen, dass sie Nutzungsarten zuzurechnen sind, die gemäß § 1 Abs. 9 Bau-NVO an sich im festgesetzten Baugebiet ausgeschlossen sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999, 4 BN 15.99, BauR 1999, 1136, juris Rn. 12).

53

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin führt die Größe der Fläche (A) und ihres davon erfassten nordwestlichen Gebäudes nicht dazu, dass abweichend von § 1 Abs. 10 Satz 3 BauNVO die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets in seinen übrigen Teilen nicht mehr gewahrt bleibt. Als Baugebiet ist dabei das gesamte Gewerbegebiet und nicht nur das Segment GE 1 anzusehen, in dem sich die gesicherte Anlage befindet. § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO setzt diesen Begriff in Beziehung zu den §§ 2 bis 9 BauNVO und damit zu der Art der baulichen Nutzung, während die Einteilung des Gewerbegebiets in Segmente allein auf der unterschiedlichen Lärmkontingentierung (Planbegründung S. 19, unter 5.1) beruht, welche keine Beziehung zur Nutzungsart aufweist.

54

Die von der Antragstellerin aufgegriffene Formel, die Fremdkörperfestsetzung dürfe im Verhältnis zur Größe des Baugebiets nur ein kleineres „Einsprengsel“ von geringem Flächenumfang darstellen (vgl. Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 13. Aufl. 2019, § 1 Rn. 139; OVG Lüneburg, Urt. v. 18.9.2001, 1 L 3779/00, BauR 2002, 906, juris Rn. 38; OVG Münster, Urt. v. 28.6.2007, 7 D 59/06.NE, NuR 2008, 811, juris Rn. 170; VGH München, Urt. v. 4.8.2017, 15 N 15.1713, NVwZ-RR 2017, 953, juris Rn. 33), ist nicht hinreichend bestimmt zur Begründung des von ihr daraus gezogenen Schlusses, die Fläche (A) sei für eine Fremdkörperfestsetzung zu groß. Weder der Begriff des „Einsprengsels“ noch der des „untergeordneten Prozentanteils“, den die Fremdkörperfestsetzung vom gesamten Baugebiet nur einnehmen dürfe (OVG Münster, Urt. v. 30.10.2015, 7 D 5/14.NE, ZfBR 2016, 267, juris Rn. 54; VGH München, a.a.O.), vermitteln einen näheren Maßstab für die Bestimmung der Größe, den die gesicherte Anlage im Verhältnis zur Ausdehnung des Baugebiets nicht überschreiten darf.

55

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist dabei die im konkreten Fall vorgefundene Situation einer Bestandsüberplanung durchaus der Regelfall für die Anwendung des § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO. Nicht nur muss nach seinem Wortlaut das Gebiet bereits überwiegend bebaut sein, sondern die zu sichernden Anlagen stellen notwendigerweise einen Teil dieses vorgefundenen Bestandes dar, da sie „in (den) überwiegend bebauten Gebieten … vorhanden“ sein sollen; offenkundiger Zweck des § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO ist gerade die Standortsicherung der aufgrund der nunmehrigen Planung nicht (mehr) gebietstypischen Anlage (BVerwG, Beschl. v. 6.3.2002, 4 BN 11.02, BauR 2002, 1665, juris Rn. 4). Kann daher der Plangeber einerseits weder die vorgefundene Größe der zu sichernden Anlage beeinflussen ist er andererseits auch nicht stets frei, das Baugebiet beliebig zu vergrößern. Gerade bei einer Bestandsüberplanung können dessen Grenzen ebenso durch die vorhandene Bebauung weitgehend vorgegeben sein. Exemplarisch zeigt dies der vorliegende Fall, wo sich die Grenzen des Gewerbegebiets zu drei Seiten aus der vorhandenen Wohnbebauung ergaben. Zudem bestand für dessen Ausdehnung nach Norden kein Bedarf, da das dortige Gewerbegebiet bereits im Jahre 2001 neu überplant und nach § 2 Nr. 3 der Verordnung über den Bebauungsplan Eidelstedt 62 vom 24. April 2001 (HmbGVBl. S. 67) bereits mit einem Einzelhandelsausschluss, ausgenommen sind flächenbeanspruchende Güter, versehen worden war. Ist daher § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO seinem Wortlaut nach auch auf Situationen anwendbar, in denen der Plangeber das Größenverhältnis zwischen der zu sichernden Anlage und dem Baugebiet nicht beeinflussen kann, lässt sich dessen maximaler Wert nicht abstrakt numerisch, sondern nur durch eine wertende Betrachtung der tatsächlichen Verhältnisse im Einzelfall bestimmen. Entscheidend ist darauf abzustellen, dass die Fremdkörperfestsetzung ihren Charakter als Sonderregelung für eine Anlage nicht verliert, die in einem im Übrigen andersartigen Baugebiet liegt. Maßgeblich sind daher nach § 1 Abs. 10 Satz 3 BauNVO die Erfordernisse der Zweckbestimmung zu berücksichtigen, die je nach der Art des Baugebietes variieren und durch Fremdkörper in unterschiedlichem Ausmaß beeinträchtigt werden können. Die gesicherte Anlage darf dementsprechend lediglich eine Größe aufweisen, mit der sie das Baugebiet nicht derart dominieren kann, dass anderenfalls ein andersartiges Baugebiet festzusetzen wäre.

56

Im konkreten Fall wird die allgemeine Zweckbestimmung des Gewerbegebiets i.S.d. § 8 Abs. 1 BauNVO durch § 2 Nr. 2 PlanVO nicht beeinträchtigt, weil Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten zu den nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieben zählen. Selbst wenn man § 1 Abs. 10 Satz 3 BauNVO dahingehend auslegt, dass als Konsequenz der Anwendung des § 1 Abs. 10 Satz 1 BauNVO auf die nach § 1 Abs. 9 BauNVO ausgeschlossenen Nutzungen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999, 4 BN 15.99, BauR 1999, 1136, juris Rn. 12) auch die durch den Nutzungsausschluss eingeschränkte Zweckbestimmung des konkret festgesetzten Baugebiets in den Blick zu nehmen ist, ergibt sich kein anderes Bild. Die durch die Fremdkörperfestsetzung gesicherte Anlage der Antragstellerin dominiert nicht das Gewerbegebiet derart, dass eine andere Baugebietsfestsetzung zu treffen war. Bereits flächenmäßig – die Fläche (A) ist etwa 9.700 qm groß [5.800 qm für die gesicherten Nutzungen (Planbegründung S. 22) und ca. 3.900 qm für den Spielzeugfachmarkt (Bauvorlage 135/22 der Bauakte ...)] – nimmt sie mit 11,2% der Gewerbegebietsfläche von 8,95 ha (Planbegründung S. 31) nur einen untergeordneten Teil des Baugebiets ein. Die Einzelhandelsbetriebe auf der Fläche (A) stellen zudem nicht die Zweckbestimmung des gesamten Gewerbegebiets in Frage, zukünftig gewerbliche und produzierende Betriebe aufzunehmen, deren Nutzungen mehr der Kernfunktion eines Gewerbegebietes entsprechen sollen (Planbegründung S. 19, unter 5.1.1). Derartigen Betrieben, zu denen auch der nicht-zentrenrelevante Einzelhandel mit häufig großformatigen Gütern gehört, steht nicht nur abstrakt die weit überwiegende Fläche des Baugebiets zur Verfügung, sondern es sind auch konkret die auf dieser Fläche bereits vorhandenen Bestandsgebäude zu deren Aufnahme ohne weiteres geeignet. So konnte die Antragstellerin selbst in ihrem südöstlichen Gebäude mit einem Fitnessstudio und einem Baufachhandel derartige Gewerbebetriebe ansiedeln. Zu ihnen zählt auch der Baumarkt im südlich gelegenen Segment GE 2, das fast vollständig mit einem Gebäude bebaut ist. Zudem ist zu berücksichtigen, dass durch die Begrenzung der für den zentrenrelevanten Einzelhandel zur Verfügung stehenden Geschossfläche auf 5.800 qm (§ 2 Nr. 2 Satz 1 und 4 PlanVO) fast 40% der gesicherten Anlage langfristig ebenfalls jenen Nutzungen zugeführt werden können. Bei wertender Gesamtbetrachtung des Gewerbegebiets kann daher nicht festgestellt werden, dass es durch die Fremdkörperfestsetzung beherrscht wird und durch sie einen Charakter erhält, der mehr jener Festsetzung als dem eines klassischen Gewerbegebiets entspricht.

57

2. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin fehlt es weder der Festsetzung eines Gewerbegebiets (a) noch dem Einzelhandelsausschluss (b) oder der Fremdkörperfestsetzung (c) an der Erforderlichkeit i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB.

58

Nach jener Vorschrift haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung erforderlich ist; dies gilt für die Planung insgesamt und jede ihrer Festsetzungen. Was erforderlich ist, bestimmt sich nach der planerischen Konzeption der Gemeinde. Dabei ist ihr ein weiter Spielraum eingeräumt; der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Dazu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie im Gemeindegebiet Einzelhandelsbetriebe ansiedelt (BVerwG, Beschl. v. 10.11.2004, 4 BN 33.04, BauR 2005, 818, juris Rn. 4). Nicht erforderlich ist ein Bebauungsplan – bzw. eine seiner Festsetzungen – deshalb nur dann, wenn er einer positiven Planungskonzeption entbehrt und ersichtlich der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind (BVerwG, Urt. v. 10.9.2015, 4 CN 8.14, BVerwGE 153, 16, Rn. 11). § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB setzt der Bauleitplanung eine erste, wenn auch strikt bindende Schranke, die lediglich grobe und einigermaßen offensichtliche Missgriffe ausschließt. Für die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung ist hingegen das Abwägungsgebot maßgeblich, das gemäß § 1 Abs. 7 BauGB darauf gerichtet ist, die von der Planung berührten öffentlichen und privaten Belange gegeneinander gerecht abzuwägen und unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen zu vermeiden (BVerwG, Urt. v. 10.9.2015, a.a.O. Rn. 12).

59

a) Der Festsetzung eines Gewerbegebiets als Art der zulässigen Nutzung fehlt es nicht an der notwendigen Eignung zur Umsetzung der planerischen Ziele.

60

Soweit demgegenüber die Antragstellerin die Auffassung vertritt, die Gewerbegebietsfestsetzung sei unwirksam, weil sie abweichend von der Zielsetzung des Plans es nicht ermögliche, großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten allgemein zuzulassen, denn derartige Betriebe seien aufgrund von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO faktisch nur in Sonder- oder Kerngebieten zulässig, verkennt sie die vom Bebauungsplan Eidelstedt 73 verfolgten Ziele. Nach der Begründung des Bebauungsplans unter Ziff. 1 „Anlass der Planung“ (S. 1) ist sein Ziel die Regulierung der Einzelhandels- und Gewerbeentwicklung in seinem Geltungsbereich. Bisher seien Einkaufszentren und großflächige Verbrauchermärkte uneingeschränkt zulässig, was der Entwicklungsplanung für diesen Standort widerspreche. Er sei als ein Sonderstandort mit Fachmärkten einzustufen, der neben der Nahversorgungsfunktion nur noch nicht zentrenrelevante Hauptsortimente anbieten solle, um das Bezirksentlastungszentrum …und die Stadtteilzentren … und … entsprechend ihrer Funktion im Hamburger Zentrensystem dauerhaft zu erhalten. Da auch die Möglichkeit offen gehalten werden solle, weiterhin gewerblich-produzierende Betriebe anzusiedeln, werde die bestehende Gewerbegebietsfestsetzung beibehalten und der zentren- und nahversorgungsrelevante Einzelhandel begrenzt. Mit diesen Maßnahmen würden notwendige Gewerbeflächen gesichert und der Erhalt der Zentrenstruktur im Bezirk unterstützt.

61

Ungeachtet dessen, ob man hierin als zentrales Ziel der Planung die Sicherung des Hamburger Zentrenkonzepts oder – wie die Antragstellerin – den Schutz der drei namentlich genannten Zentren sieht, erschöpft sich damit der Bebauungsplan Eidelstedt 73 nicht in der Verhinderung einer bestimmten Bebauung bzw. Nutzung. Er verfolgt mit der Stärkung des Zentrenkonzepts bzw. dem Zentrenschutz eine positive Planungskonzeption städtebaulicher Art. Nach beiden Auslegungsvarianten stellt diese Planungskonzeption für die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben auf deren Sortimentsangebot und nicht deren Größe ab, weshalb die Zulassungsfähigkeit gerade großflächiger Einzelhandelsbetriebe – entgegen der Auffassung der Antragstellerin – kein Planungsziel darstellt. Zudem ist deren erschwerte Zulassungsfähigkeit nicht von der Plangeberin übersehen worden. So setzt sich die Begründung der Gewerbegebietsfestsetzung (Ziff. 5 „Planinhalt und Abwägung“, 5.1.1 „Gewerbegebiet“, S. 20) ausdrücklich mit § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 auseinander. Die Antragsgegnerin vertritt an dieser Stelle jedoch abweichend von der Antragstellerin die Auffassung, dass die in § 2 Nr. 1 PlanVO genannten Betriebe mit den nicht zentrenrelevanten Sortimenten in der Regel nicht die in § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 genannten Folgewirkungen aufweisen würden. Diese Auseinandersetzung der Antragsgegnerin mit jener Vorschrift zeigt auf, dass für sie die ungehinderte Zulassungsfähigkeit der großflächigen Einzelhandelsbetriebe kein relevantes Planungsziel gewesen ist.

62

Die erneute Festsetzung eines Gewerbegebiets ist hinreichend geeignet, einen Beitrag zur Sicherung des Hamburger Zentrenkonzepts zu leisten, selbst wenn dort großflächige Einzelhandelsbetriebe mit nicht-zentrenrelevanten Sortimenten nicht ohne weiteres zulässig sein sollten; dies gilt auch, sofern man nur auf den Schutz der namentlich genannten Zentren abstellt. Erst mit Hilfe der aufgrund der Neufestsetzung für dieses Gebiet nunmehr anwendbaren Absätze 5 und 9 des § 1 BauNVO 1990 kann die allgemeine Zulässigkeit bestimmter Nutzungsarten und Anlagen definiert werden, um die Zulassung von Einzelhandelsbetrieben nach ihren Sortimenten zu bestimmen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.11.2004, 4 BN 33.04, BauR 2005, 818, juris Rn. 4). Es ist dabei zu vernachlässigen, dass aufgrund des gleichfalls hier erstmalig anwendbaren § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 die Ansiedlung großflächiger Betriebe mit zulässigen Sortimenten erschwert wird, denn dies stellt die Eignung der Gewerbegebietsfestsetzung zur Zielerreichung nicht in Frage. Selbst wenn die Gemeinde ihre planerischen Zielsetzungen mit einer konkreten Planung nur teilweise umsetzt, werden die dem Abwägungsgebot unterfallenden Einzelheiten der Planung nicht Teil der städtebaulichen Erforderlichkeit im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Es kann im Rahmen einer ordnungsgemäßen Abwägung mit Blick auf das Gewicht der abwägungsrelevante Belange sogar geboten sein, die planerischen Zielsetzungen nicht oder nur mit Abstrichen zu verfolgen. Folglich kann allein aus dem Umstand, dass eine Festsetzung eine planerische Zielsetzung nur unvollständig umsetzt, nicht der Schluss gezogen werden, dass ihr die städtebauliche Rechtfertigung abzusprechen wäre. Die Gemeinde betreibt auch dann noch eine von der gesetzlichen Ermächtigung in § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB getragene städtebauliche Planung, wenn die getroffenen Festsetzungen jedenfalls geeignet sind, einen Beitrag zur Förderung der Planungsziele zu leisten (BVerwG, Urt. v. 10.9.2015, 4 CN 8.14, BVerwGE 153, 16, Rn. 13).

63

b) Die Festsetzung des § 2 Nr. 1 Satz 1 PlanVO, dass in den Gewerbegebieten Einzelhandelsbetriebe unzulässig sind, soweit sie mit zentrenrelevanten Sortimenten handeln, ist i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich erforderlich. Das Ziel dieser planerischen Festsetzung ist nicht der Schutz konkret benannter Zentren, sondern die Stärkung des Hamburger Zentrenkonzepts (aa). Dieses Konzept bildet den Kern der Hamburger Leitlinien für den Einzelhandel (im Folgenden: Leitlinien 2014). Diese Leitlinien 2014 entsprechen (cc) den Anforderungen an ein gemeindliches Planungskonzept, welches in der Lage ist, einen Einzelhandelsausschluss städtebaulich zu rechtfertigen (bb). Der Einzelhandelsausschluss ist daher entgegen der Ansicht der Antragstellerin auch ohne Ermittlung der für die nahegelegenen, konkret benannten Zentren relevanten Sortimente städtebaulich erforderlich.

64

aa) Das Normenkontrollgericht vermag sich nicht der Ansicht der Antragstellerin anzuschließen, dass der Bebauungsplan Eidelstedt 73 das Ziel verfolge, bestimmte lokale Zentren zu schützen. Zwar werden in der Planbegründung unter „1. Anlass der Planung“ (s.o. S. 17) das Bezirksentlastungszentrum … und die Stadtteilzentren … und … namentlich als diejenigen genannt, die es dauerhaft zu erhalten gelte. Dies bezieht sich jedoch ausdrücklich nur auf ihre Funktionen im Hamburger Zentrensystem. Dessen Erhalt und Stärkung stehen im Fokus der Planungskonzeption und bilden das zentrale Ziel des Bebauungsplans. Dabei liegt es in der Natur das Sache, dass der auf eine bestimmte Örtlichkeit in seinem Bezirk bezogene Bebauungsplan nur den „Erhalt der Zentrenstruktur im Bezirk Eimsbüttel unterstütz(en)“ kann. Für die Zielsetzung des Plans ist es ebenso unschädlich, dass als Anlass der Planung der Widerspruch der vorhandenen Plansituation zu den „Zielen der bezirklichen Entwicklungsplanung“ herangezogen wird. So orientiert sich diese im Einzelhandels- und Nahversorgungskonzept für den Bezirk Eimsbüttel (vgl. Planbegründung S. 4, Ziff. 3.3.1) niedergelegte Entwicklungsplanung mit den dort aufgelisteten zentralen Versorgungsbereichen (siehe Flyer „Städtebauliche Entwicklungsziele für die Zentren“; https://www.hamburg.de/contentblob/4506368/feb1a2bf66656d1d5a19d6cd258dc1cf/data/einzelhandel-flyer-i-einzelhandel.pdf) ohnehin selbst am Hamburger Zentrenkonzept und seinen zentralen Standorten samt ihrer Hierarchie (vgl. Leitlinien 2014, S. 11). Zudem wird in der Planbegründung den Leitlinien 2014 und damit dem Hamburger Zentrenkonzept als einem Element der Landesplanung (vgl. Planbegründung S. 2, unter 3.1.3) der Vorrang vor der nur als eine planerisch beachtliche Rahmenbedingung genannten bezirklichen Planung eingeräumt.

65

Die zentrale Stellung des Ziels der Stärkung des Hamburger Zentrensystems kommt ferner dort zum Ausdruck, wo sich die Planbegründung mit den auf das Gewerbegebiet bezogenen Festsetzungen auseinandersetzt. So wird diese Art der baulichen Nutzung mit den Entwicklungszielen der Leitlinien 2014 abgeglichen (S. 19, 2. Absatz von unten) und der Ausschluss zentrenrelevanter Einzelhandelssortimente ebenso auf die Ansiedlungsregelungen der Leitlinien 2014 zurückgeführt (S. 19, letzter Absatz, und S. 20, 2. Absatz) wie die Zulässigkeit von Betrieben mit nicht-zentrenrelevanten Haupt- (S. 20, letzter Absatz) und zentrenrelevanten Randsortimenten (S. 21, 1. Absatz).

66

bb) Wie die Planungsleitlinien des § 1 Abs. 6 Nr. 4 und Nr. 8 Buchst. a) BauGB zeigen, ist die Steuerung des Einzelhandels ein legitimes städtebauliches Ziel. Die Gemeinden sind nicht darauf beschränkt, bereits eingeleitete Entwicklungen zu beeinflussen, sondern können aktiv auf eine Änderung der vorhandenen Situation einwirken. Es ist ihnen daher gestattet, die in den Zentren bisher nicht oder nur in geringem Umfang vertretenen „zentrumsbildenden“ Nutzungsarten in anderen Gemeindeteilen mit dem Ziel auszuschließen, eventuelle Neuansiedlungen den Zentren zuzuführen, um deren Attraktivität zu fördern. Die Stärkung der Zentren durch eine Konzentration von Einzelhandelsnutzungen auf sie ist daher ein Ziel, das deren Ausschluss in nicht zentralen Lagen rechtfertigen kann. Anders als bei einem nur zum Schutz eines (konkreten) Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschlusses bedarf es in diesem Fall regelmäßig keiner Ermittlung der konkret zentren-schädlichen Sortimente (BVerwG, Urt. v. 26.3.2009, 4 C 21.07, BVerwGE 133, 310, Rn. 19), geht es doch bei der Verfolgung des Ziels der Stärkung von Versorgungszentren nicht um die punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um eine planerische Lenkung und mithin eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung (BVerwG, Urt. v. 27.3. 2013, 4 C 13.11, BVerwGE 146, 137, Rn. 19).

67

Von der notwendigen Eignung eines Einzelhandelsausschlusses, das vom Plangeber ins Auge gefasste städtebauliche Ziel zu fördern, ist grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrenbildenden Sortimente festgelegt werden und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen werden. Etwas anderes kann nur in offensichtlichen Ausnahmefällen gelten, in denen der Ausschluss zentrenbildender Sortimente keinen Beitrag zum Zentrenschutz leisten kann (BVerwG, Urt. v. 27.3.2013, a.a.O.). Ein derartiges gemeindliches Planungskonzept i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.3.2013, a.a.O., Rn. 11) muss von dem hierfür zuständigen kommunalverfassungsrechtlichen Organ der Gemeinde erlassen und öffentlich bekanntgemacht worden sein (Köhler in: Schrödter, Baugesetzbuch, 8. Aufl. 2015, § 1 Rn. 489). Angesichts der der Gemeinde zustehenden planerischen Gestaltungsfreiheit beschränkt sich die gerichtliche Überprüfung darauf, ob das Konzept – welches die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Gemeindegebiet zu erfassen hat – nachvollziehbar und in sich widerspruchsfrei ist (Köhler a.a.O., Rn. 491). Dabei muss der Umfang der zentrenschädlichen Sortimente auf Ermittlungen beruhen (BVerwG, Urt. v. 26.3.2009, a.a.O., Rn. 26; Beschl. v. 9.6.2016, 4 B 8.16, ZfBR 2016, 699, juris Rn. 9).

68

cc) Diese Anforderungen werden von den Hamburger Leitlinien für den Einzelhandel erfüllt. Sie wurden von der vom Senat eingesetzten Senatskommission für Stadtentwicklung und Wohnungsbau am 23. Januar 2014 beschlossen und im Internet veröffentlicht (https://www. hamburg.de/contentblob/155378/7744c24bce90e6b0ce979d8b4dd67690/ data/leitlinien-einzelhandel.pdf). Ihr Ausgangspunkt ist das Hamburger Zentrenkonzept, das bereits den Darstellungen des Flächennutzungsplans zugrunde liegt. Dort werden die Zentren räumlich definiert als „Gemischte Bauflächen, deren Charakter als Dienstleistungszentren für die Wohnbevölkerung und für die Wirtschaft durch besondere Festsetzungen gesichert werden soll“. Es zielt auf eine flächendeckende, verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung. Um die Verträglichkeit von Einzelhandelsansiedlungen für die Hamburger Zentren zu gewährleisten, wurden 1996 die „Leitlinien für den Einzelhandel im Rahmen der Hamburger Stadtentwicklungspolitik“ beschlossen.

69

Mit diesem Hamburger Zentrenkonzept, basierend auf dem Flächennutzungsplan samt dessen Erläuterungsbericht und den Leitlinien von 1996, hat sich das Normenkontrollgericht bereits befasst (Urt. v. 31.10.2012, 2 E 7/11.N, BauR 2013, 733). Die Kombination des Flächennutzungsplans mit den damaligen Leitlinien stellte ein Einzelhandelskonzept dar, das dem Grunde nach den Anforderungen zur Steuerung der Einzelhandelsentwicklung genügte (OVG Hamburg, a.a.O., juris Rn. 61). Es mangelte jedoch an einer Konzeption für die Ansiedlung des Einzelhandels mit Betrieben von weniger als 800 qm, die der wohnungsnahen Versorgung dienen (OVG Hamburg, a.a.O., juris Rn. 66). Infolgedessen konnte ein umfassender Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben nicht auf den Schutz dieses Zentrenkonzepts gestützt werden (OVG Hamburg, a.a.O., juris Rn. 57).

70

Diese Lücke schließen nunmehr die Leitlinien 2014. Sie stellen ein nachvollziehbares und widerspruchsfreies Konzept für die Steuerung der Einzelhandelsentwicklung im gesamten Hamburger Stadtgebiet dar. Sie vermögen deshalb auch den Ausschluss derjenigen Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten aus dem Gewerbegebiet durch § 2 Nr. 1 PlanVO zu tragen, die nicht bereits als großflächige Betriebe ohnehin nur entsprechend § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO 1990 in Kern- oder Sondergebieten zulässig sind. Da es das zentrale Ziel des Bebauungsplans Eidelstedt 73 ist, das Hamburger Zentrenkonzept zu sichern (oben S. 19 f.), war die Antragsgegnerin entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht verpflichtet im Hinblick auf das dadurch mitgeschützte Bezirksentlastungszentrum … die konkret relevanten Sortimente für die Definition des Einzelhandelsausschlusses zu ermitteln.

71

Ziel der Leitlinien 2014 ist es, als Fortschreibung der Leitlinien von 1996 entsprechend den zwischenzeitlich veränderten rechtlichen Rahmenbedingungen das Zentrenkonzept planerisch umzusetzen (Leitlinien 2014, Einleitung, S. 3). So werden konkrete Zielsetzungen für die Planung der Einzelhandelsentwicklung formuliert (Ziff. 1, S. 4-6), deren Kern darin besteht, einer Ansiedlung von Einzelhandel außerhalb der Zentren entgegenzuwirken. Die Lage dieser Zentren und ihre Hierarchie untereinander werden wiedergegeben (Ziff. 2, S. 8-11) und um Kriterien für die planerische Ausweisung von zentralen Versorgungsbereichen ergänzt (S. 9). Zudem grenzt eine einheitliche Hamburger Liste zentren- von nicht-zentrenrelevanten Sortimenten ab (Ziff. 3, S. 12-15) und in den Ansiedlungsregeln wird unabhängig von der Betriebsgröße festgelegt, wie die zuvor definierten Ziele mit Blick auf die abgegrenzten Sortimente umgesetzt werden sollen (Ziff. 4, S. 16 f.). Die Leitlinien 2014 erfüllen damit ihren Anspruch, eine abschließende und verbindliche Konzeption darzustellen, die die Kriterien für eine Einzelhandelsansiedlung benennt und die Voraussetzungen für Ausnahmen von diesen Regeln definiert (Einleitung, S. 3).

72

Die einheitliche Hamburger Sortimentsliste beruht zudem auf einer hinreichenden Ermittlung der nahversorgungs-, zentren- und nicht-zentrenrelevanten Sortimente. Ihrer Erstellung vorausgegangen waren Erhebungen in den Bezirken Eimsbüttel und Bergedorf. Diese Erkenntnisse sind unter Berücksichtigung der Zielsetzung einer Ansiedlung in den Zentren durch das vorhandene Wissen in den Behörden der Antragsgegnerin und unter Mitarbeit der Handelskammer Hamburg ergänzt worden. Ferner ist ein Vergleich mit den Sortimentslisten mehrerer Großstädte durchgeführt worden, um zu prüfen, ob die Einstufung eines Sortiments als „zentrenrelevant“ realistisch ist. Dieses Vorgehen war willkürfrei, orientierte sich am vorhandenen Bestand und bezog eine realitätsnahe Perspektive mit ein, aus städtebaulichen Gründen weitere Sortimente in den Zentren anzusiedeln. Es ist daher nicht zu beanstanden. Die Leitlinien 2014 genügen deshalb den Anforderungen an ein städtebauliches Entwicklungskonzept i.S.d. § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB.

73

c) Die Fremdkörperfestsetzung nach § 2 Nr. 2 PlanVO ist erforderlich i.S.d. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB. Der Erhalt des Lebensmitteleinzelhändlers sowie weiterer Betriebe, an die er Teilflächen weitervermietet hat, ist geeignet, das Ziel des Bebauungsplans Eidelstedt 73 zu fördern, an diesem Standort auch eine Nahversorgungsfunktion anzubieten (s. oben unter a), S. 17). Dies entspricht zugleich den Ansiedlungsregeln der Leitlinien 2014, wonach Einzelhandelsbetriebe mit nahversorgungsrelevantem Kernsortiment auch außerhalb von Zentren verwirklicht werden können (ebenda S. 16, Ziff. 4.1.2).

74

Dem steht nicht entgegen, dass diese Betriebe bereits durch die erteilten Genehmigungen einfachen Bestandsschutz genießen. Nach § 2 Nr. 2 Satz 3 PlanVO darf der vorhandene Gebäudebestand baulich geändert, erneuert oder durch einen entsprechenden Neubau ersetzt werden. Diese baulichen Veränderungen tragen zum Erhalt der Betriebe bei und wären allein aufgrund der bereits erteilten Baugenehmigungen nicht zulässig. Soweit die Antragstellerin einen weitergehenden dynamischen Bestandsschutz für notwendig hält, der auch eine bauliche Erweiterung ermöglichen würde, ist dies allein ein Aspekt der planerischen Abwägung. Dass ein derartiger Bestandsschutz Teil der planerischen Zielsetzung sei, fordert entgegen der Ansicht der Antragstellerin selbst das Nahversorgungs- und Einzelhandelskonzept Eimsbüttel nicht. Aus dem im zugrundeliegenden Gutachten … (S. 181) verwendeten Begriff des „dynamischen Bestandsschutzes“ lässt sich nichts ableiten, da er keinen allseits anerkannten Inhalt aufweist. Die von der Antragstellerin darunter verstandene und gewünschte Fortentwicklung des Standorts wird hingegen nur für Einzelhandelsbetriebe mit nicht-zentrenrelevanten Sortimenten empfohlen.

75

Ohnehin kommt diesem von der Bezirksversammlung Eimsbüttel am 16. Dezember 2010 beschlossenen Entwicklungskonzept keine rechtliche Verbindlichkeit zu, da es nicht von dem zuständigen Gemeindeorgan beschlossen worden ist. Die Zuständigkeit für die Bauleitplanung in Hamburg und damit zugleich die Städtebaupolitik und ihre Konzepte liegt nach dem Gesetz über die Feststellung von Bauleitplänen und ihre Sicherung (Bauleitplanfeststellungsgesetz) i.d.F. vom 30. November 1999 (HmbGVBl. S. 271), hier i.d.F. der Änderung vom 13. Februar 2015 (HmbGVBl. S. 39), beim Senat. Er hat primär Bauleitpläne aufzustellen (§ 1 Abs. 1 Satz 1) und durch Rechtsverordnung festzustellen (§ 3 Abs. 1 Satz 1). Es kann dahinstehen, ob die Übertragung dieser Befugnisse auf die Bezirksämter durch § 1 Satz 1 der Verordnung zur Weiterübertragung von Verordnungsermächtigungen im Bereich der Bauleitplanung und der Landschaftsplanung (Weiterübertragungsverordnung-Bau) vom 8. August 2006 (HmbGVBl. S. 481), hier i.d.F. der Änderung vom 5. April 2013 (HmbGVBl. S. 141, 147), i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 1 und 2 Bauleitplanungsgesetz zur Folge hat, dass die Befugnis für die Erstellung städtebaulicher Konzepte auf die Bezirksebene übergeht. Selbst in diesem Falle ist nicht die interne Zuständigkeit der Bezirksversammlung begründet worden, denn der Bezirksamtsleiter ist der Träger der Verordnungsermächtigung an das Bezirksamt (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 30.4.2008, 2 E 4/05.N, BRS 73 Nr. 16, juris Rn. 121). § 6 Abs. 2 Bauleitplanfeststellungsgesetz weist der Bezirksversammlung nur eine Mitwirkungsbefugnis bei der rechtsverbindlichen Feststellung im Bauleitplanverfahren zu.

76

3. Die Festsetzungen des Bebauungsplans Eidelstedt 73 sind mit höherrangigem Recht vereinbar. Weder verstößt der Einzelhandelsausschluss gegen europäisches Recht in Form der Dienstleistungsrichtlinie (a) noch widerspricht die Fremdkörperfestsetzung dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot (b).

77

a) Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 30. Januar 2018 (C-31/16; Visser ./. Appingedam, ZfBR 2018, 368 ff.) sind die Art. 14 und 15 der sog. Dienstleistungsrichtlinie (Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt; ABl. L 376/36) auf einen Einzelhandelsausschluss in einem Bauleitplan anzuwenden (vgl. Janning, ZfBR 2018, 372; Battis/Hennig, DVBl 2019, 197, 200). Der Einzelhandel mit Waren falle unter den Dienstleistungsbegriff der Richtlinie (EuGH, Urt. v. 30.1.2018, a.a.O., Rn. 91), welche auch auf rein innerstaatliche Sachverhalte Anwendung finde (Rn. 110). Das Verbot des Einzelhandels mit Waren ohne großen Platzbedarf in Gebieten außerhalb des Stadtzentrums einer Gemeinde enthalte Anforderungen i.S.v. Art. 4 Nr. 7 der Richtlinie, da derartige Beschränkungen speziell die Aufnahme einer Dienstleistungstätigkeit beträfen und sie nur von Dienstleistern beachtet werden müssten (Rn. 124). Eine derartige Beschränkung des Einzelhandels mit Waren verstoße nicht gegen ein absolutes Verbot nach Art. 14 Nr. 5 der Richtlinie (Rn. 127 f.), sei aber als territoriale Beschränkung i.S.d. Art. 15 Abs. 2 Buchst. a) (Rn. 131) am Maßstab des Art. 15 Abs. 3 der Richtlinie zu prüfen. Diese territoriale Beschränkung sei deshalb nur dann zulässig, wenn sie die Bedingungen der Nichtdiskriminierung, Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit erfülle (Rn. 132). Ein Verbot, das den Zweck habe, im Sinne einer guten Stadt- und Raumplanung die Lebensqualität im Stadtzentrum zu erhalten und Leerstand im Stadtgebiet zu vermeiden, also dem Schutz der städtischen Umwelt diene, könne ein zwingender Grund des Allgemeininteresses sein, der eine territoriale Beschränkung zu rechtfertigen vermöge (Rn. 134 f.).

78

Dies entspricht der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Anforderungen der durch Art. 49 AEUV garantierten Niederlassungsfreiheit für den Bereich der Dienstleistungen (so Janning, a.a.O., S. 373). Hiernach sind nicht diskriminierende, mittelbare Einschränkungen, welche geeignet sind, die Ausübung der Niederlassungsfreiheit weniger attraktiv zu machen, gerechtfertigt, wenn die mit der Maßnahme verfolgten Ziele zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen und der unionsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt ist. Daher müssen die Maßnahmen geeignet sein, die Erreichung des mit ihnen verfolgen Ziels zu gewährleisten, und sie dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (BVerwG, Urt. v. 16.12.2010, 4 C 8.10, BVerwGE 138, 301, Rn. 22). Da der Schutz der städtischen Umwelt einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt, sind planungsrechtlich bewirkte Beschränkungen der Standorte von Einzelhandelsbetrieben aus Gründen der Stadtentwicklung und des Verbraucherschutzes grundsätzlich zulässig (BVerwG, Beschl. v. 30.5.2013, 4 B 3.13, NVwZ 2013, 1085, Rn. 4).

79

Gemessen hieran stellt der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten im Gewerbegebiet des Bebauungsplans Eidelstedt 73 eine zulässige territoriale Beschränkung der Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit gemäß Art. 15 Abs. 2 Buchst. a) der Dienstleistungsrichtlinie dar. Diese Anforderung gilt für alle Betreiber ungeachtet ihrer Herkunft, so dass eine nach Art. 15 Abs. 3 Buchst. a) unzulässige Diskriminierung aufgrund ihrer Staatsangehörigkeit bzw. ihres Sitzlandes ausscheidet. Sie ist erforderlich i.S.d. Art. 15 Abs. 3 Buchst. b), weil sie zur Stärkung des Zentrenkonzepts (s. oben 2. b), S. 19 ff.) und damit aus städtebaulichen Gründen zum Schutz der städtischen Umwelt erfolgt, weshalb sie durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt ist. Diese Anforderung ist entsprechend Art. 15 Abs. 3 Buchst. c) verhältnismäßig, da sie nicht durch eine weniger einschneidende Maßnahme ersetzt werden kann, die zum selben Ergebnis führt. Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten, die außerhalb der Innenstadt angesiedelt sind, setzen einen sich selbst verstärkenden Prozess in Gang. Sobald die Stadtbewohner mit ihren Autos dorthin fahren, gewinnt diese Örtlichkeit auch für andere Geschäfte an Attraktion, die sich bisher im Stadtzentrum befanden. Um die negativen Folgen des dadurch zunehmenden Verkehrsaufkommens und leerer Innenstädte zu verhindern, bleibt daher nur das Mittel, die Möglichkeiten für Dienstleistungserbringer zu beschränken, sich außerhalb des Stadtzentrums niederzulassen (im Anschluss an die Schlussanträge des Generalanwalts M. Spuznar vom 18.5.2017 in C-31/16, juris Rn. 148).

80

b) Die Fremdkörperfestsetzung in § 2 Nr. 2 PlanVO ist entgegen der Ansicht der Antragstellerin nicht in sich widersprüchlich und verletzt daher nicht das Bestimmtheitsgebot. Zwar stellt dem Wortlaut nach Satz 1 anscheinend nur auf genehmigte und bestehende Einzelhandelsbetriebe ab, was zum Ausschluss neuer Betriebe führen könnte, selbst wenn sie sich innerhalb der zulässigen Sortimente nach Satz 2 halten würden. Nach dem Sinn und Zweck jener Festsetzung ist demgegenüber auf die bestehenden Betriebstypen abzustellen, weshalb auch neue Betriebe auf der Fläche (A) zugelassen werden können.

81

Bebauungspläne müssen wie andere Rechtsnormen die Rechtslage für die Betroffenen eindeutig erkennbar umschreiben. Dies gilt sowohl für die Planzeichnung als auch für die textlichen Festsetzungen. Die gebotene Normenklarheit und -bestimmtheit fehlt allerdings nicht schon dann, wenn die planerische Festsetzung der Auslegung bedarf. Es ist ausreichend, wenn der Inhalt des Bebauungsplans durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei die Interpretation nicht durch den formalen Wortlaut beschränkt wird. Ausschlaggebend ist vielmehr der objektive Wille des Plangebers, soweit er wenigstens andeutungsweise im Verordnungstext einen Niederschlag gefunden hat (BVerwG, Beschl. v. 14.12. 1995, 4 N 2.95, Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 21, juris Rn. 14; OVG Hamburg, Urt. v. 7.6.2017, 2 E 12/11.N). Bei dieser Auslegung kommt der Planbegründung ein starkes Gewicht zu (BVerwG, a.a.O., juris Rn. 15).

82

Gegen eine auf den vorhandenen Betrieb und damit zugleich dessen Inhaber bezogene Auslegung des § 2 Nr. 2 PlanVO spricht bereits, dass § 1 Abs. 10 BauNVO keine Rechtsgrundlage für eine Regelung mit individuellem Personenbezug ist. Eine Festsetzung, die davon ausginge, dass mit einem Wechsel des Betreibers der erweiterte Bestandsschutz erlösche, wäre unzulässig (Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 13. Aufl. 2019, § 1 Rn. 132.1). Darf daher nicht an die Person des Betreibers angeknüpft werden, muss der Begriff des „Einzelhandelsbetriebs“ vom vorhandenen Bestand gelöst und weiter gefasst werden. Für eine derart erweiterte Auslegung spricht zudem, dass der Plangeber davon ausgehen konnte, dass auch ein Nachfolger des derzeitigen Betriebsinhabers von dem Bestandsschutz erfasst werden würde, den die vorhandenen Genehmigungen vermitteln.

83

Die konkrete Gestalt der durch die Fremdkörperfestsetzung geschützten Anlage und ihr darauf beruhender Bestandsschutz fußen im Wesentlichen auf der Baugenehmigung vom 1. Juni 1989 (Sn/BA 3/217/89). Diese war an die Betreiber des Lebensmittelmarktes und des Spielzeugfachmarkts gerichtet, welche zum Zeitpunkt der Planfeststellung im Oktober 2015 immer noch diese Geschäfte innehatten. Nach § 69 Abs. 2 Satz 2 HBauO 1986 gilt diese Baugenehmigung für und gegen die Rechtsnachfolger der Bauherrn und alle über die Bauanlage Verfügungsberechtigten. Aus ihr ergibt sich die „dingliche Wirkung“ der Baugenehmigung (OVG Hamburg, Urt. v. 11.11.2009, 2 Bf 201/06, NordÖR 2010, 29, juris Rn. 34; zu deren Reichweite: Beschl. v. 7.1.2013, 2 Bf 98/12.Z, juris Rn. 42), auf die sich jeder Betriebsnachfolger bei Beibehaltung der genehmigten Nutzung berufen kann. Der Modernisierung der Anlage mit der Schaffung der ergänzenden Ladeneinheiten liegt die letzte Baugenehmigung vom 19. August 2008 (E/ BP4/00211/2008), gerichtet an die Betreiberin des Lebensmittelmarktes, zugrunde. Der Plangeber konnte davon ausgehen, dass sie ähnlich weit wie die vorangegangene Baugenehmigung auszulegen sei, denn § 58 Abs. 2 HBauO 2006 ordnete in der bis zum 1. Mai 2018 geltenden Fassung die Gültigkeit bauaufsichtlicher Bescheide immerhin noch für und gegen die Rechtsnachfolger an; mit Art. 1 Nr. 31.1 des Änderungsgesetzes vom 23. Januar 2018 (HmbGVBl. S. 19) ist diese Wirkung – zur Sicherstellung (Bü.-Drs. 21/9420, S. 28) – wiederum auf alle über die bauliche Anlage Verfügungsberechtigten erstreckt worden.

84

Angesichts des bereits durch diese Genehmigungen in personeller Hinsicht vermittelten umfassenden Bestandschutzes, wäre § 2 Nr. 2 Satz 1 PlanVO, wonach die „bestehenden Einzelhandelsbetriebe“, unabhängig von den in Satz 3 gesondert geregelten baulichen Änderungen, „zulässig … bleiben“ sollen, überflüssig, würde man unter dem Begriff des „Betriebs“ nur den konkreten Bestand in der Hand eines bestimmten Inhabers verstehen. Die Vorschrift erhält nur dann einen eigenen Anwendungsbereich, wenn man den Begriff des „Einzelhandelsbetriebs“ vom vorhandenen Bestand löst und erweitert. Für eine Begriffserweiterung spricht auch die Planbegründung, wonach der erweiterte Bestandsschutz dazu dienen soll, den Lebensmittelmarkt mit seinen ergänzenden Ladeneinheiten dauerhaft zu erhalten (S. 23, erster Absatz). Eine derartige dauerhafte Sicherung des Marktes und seiner Funktion im Rahmen der Nahversorgung der umliegenden Wohngebiete (dazu Planbegründung S. 22, letzter Absatz) lässt sich erreichen, indem statt auf den konkreten Betrieb auf den durch ihn repräsentierten Betriebstyp abgestellt wird. Somit soll der Begriff des „Einzelhandelsbetriebs“ zum Ausdruck bringen, dass die zum Zeitpunkt der Planfestsetzung tatsächlich ausgeübten Nutzungen ihrem Typ nach zulässig bleiben. Dementsprechend ist § 2 Nr. 2 Satz 1 PlanVO dahingehend auszulegen, dass ein Lebensmittelmarkt sowie die in den ihn ergänzenden Ladeneinheiten vorhandenen Betriebsarten allgemein zulässig bleiben, sofern sie die § 2 Nr. 2 Satz 2 PlanVO aufgezählten Sortimente verkaufen.

85

4. Die Verordnung über den Bebauungsplan Eidelstedt 73 leidet unter keinem nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtlichen Ermittlungs- und Bewertungsfehler, der von der Antragstellerin in einer den Anforderungen des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB genügenden Weise geltend gemacht worden ist. Ihre Rüge, die Vereinbarung vom 3./4. September 2007 zwischen der Antragsgegnerin und ihr hätte im Abwägungsprozess berücksichtigt werden müssen, geht fehl. Diese Vereinbarung war zur Zeit der Planfeststellung bereits erloschen (a). Darüber hinaus kann ihr kein gesonderter Belang der Antragstellerin entnommen werden, der neben ihrem in der Abwägung berücksichtigen Interesse an der Beibehaltung des Status quo zu berücksichtigen gewesen wäre (b).

86

a) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war die Vereinbarung am Tag der Feststellung des Bebauungsplans, dem 23. Oktober 2015, erloschen. Die zeitliche Bindung der Vertragsparteien an diese Vereinbarung ergab sich aus deren § 2 und betrug nach der darin enthaltenen Verweisung auf § 73 Abs. 2 HBauO, in der Fassung bis zur Änderung durch Art. 1 Nr. 25 des Gesetzes vom 27. April 2010 (HmbGVBl. S. 337, 339), ein Jahr. Sie begann mit dem Tag der letzten Unterschrift durch die Antragsgegnerin am 4. September 2007 und endete mit dem Ablauf des 3. Septembers 2008.

87

Die Vereinbarung vom 3./4. September 2007 enthält folgende Bestimmung:

88

„§ 2
Erklärung FHH

Angesichts des Anliegens von …, die in § 1 dargestellte Nutzung des Grundstücks zu sichern, erklärt die FHH:

Die in § 1 getroffene Regelung ersetzt einen Vorbescheid und entfaltet die gleiche Rechts- und Bindungswirkung, die ein solcher hätte.“

89

Nach § 62 Satz 2 HmbVwVfG i.V.m. §§ 133, 157 BGB ist bei der Auslegung von derartigen Willenserklärungen eines öffentlich-rechtlichen Vertrags nicht bei dem Buchstaben des Vertragstextes stehenzubleiben, sondern der Sinn der Regelung unter Berücksichtigung der Verkehrssitte zu erforschen. Zu berücksichtigen ist der gesamte Wortlaut der Vereinbarung (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.9.1990, 4 C 21.89, BVerwGE 84, 257, juris Rn. 36, 38). Es ist nicht der innere, sondern der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Adressat bei objektiver Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Urt. v. 20.3.2003, 2 C 23.02, Buchholz 316 § 54 VwVfG Nr. 14, juris Rn. 23). Bei der Auslegung sind sämtliche Begleitumstände, das Gesamtverhalten der Parteien einschließlich der Vorgeschichte des Rechtsgeschäfts, frühere Übungen und das Verhalten nach Vertragsschluss zu berücksichtigen (Stelkens/Bonk/Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2018, § 54 Rn. 29), wobei die außerhalb des Vertragstextes liegenden Umstände nur zur Auslegung herangezogen werden können, wenn sich hierfür in der Vertragsurkunde selbst zureichende Anhaltspunkte finden lassen (BVerwG, Urt. v. 15.12.1989, BVerwGE 84, 236, juris Rn. 18; Mann/Sennekamp/Uechtritz, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2014, § 62 Rn. 34). Im Zweifel ist einer die Nichtigkeitsfolge vermeidenden Auslegung der Vorzug zu geben, sofern sie nicht dem objektiven Willen der Vertragsparteien widerspricht (Ziekow, Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. Aufl. 2013, § 54 Rn. 18).

90

Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist § 2 der Vereinbarung so zu verstehen, dass der dort in Bezug genommene § 1 auch in Bezug auf seine Geltungsdauer einem Vorbescheid gleich zu behandeln ist. Der Sinn und Zweck der Vereinbarung ergibt sich aus der Präambel und insbes. deren letzten Absatz, wonach sie geschlossen wird „um planungsrechtliche Unsicherheiten über die zulässige Art der Nutzung des Grundstücks, die bislang Investitionen entgegenstanden, nunmehr zu beseitigen …“. Welche Nutzungen nach dem Willen der Vertragsparteien zulässig sein sollen, ergibt sich sodann aus § 1. Hierin „akzeptiert“ bzw. „erklärt“ die Antragsgegnerin jeweils getrennt für die Flächen des Baumarkts bzw. des …-Markts bestimmte näher bezeichnete Einzelhandelsnutzungen als zulässig. Die Form der rechtlichen Absicherung dieser Erklärungen ergibt sich wiederum aus § 2. Darin wird ausdrücklich das Anliegen der Antragstellerin, jene Nutzungen zu sichern, von der Antragsgegnerin als Grund angegeben, um die in § 1 getroffene Regelung als einen Vorbescheid ersetzend zu behandeln. Verbunden durch ihren Wortlaut, wonach die Antragsgegnerin Erklärungen zur planungsrechtlichen Zulässigkeit bestimmter Nutzungen abgibt, denen die Wirkung eines Vorbescheids zukommen soll, stellen sich damit die §§ 1 und 2 als einheitliche Positionierung der Antragsgegnerin im Rahmen dieses Vergleichsvertrags dar. Dem steht mit § 3 Satz 2 die Erklärung der Antragstellerin gegenüber, die offenen Widersprüche gegen die Ablehnungen diverser Bauanträge zurückzunehmen; § 3 Satz 1 verdeutlicht, dass die §§ 1 und 2 die Geschäftsgrundlage dieser Rücknahmen darstellen und die Antragsgegnerin keine Kosten erheben will.

91

Der gegenseitige Charakter der Vereinbarung beschränkt sich auf eine Verknüpfung der beiderseitigen Erklärungen in den §§ 1 und 2 vor dem Hintergrund des gemeinsamen Zwecks, planungsrechtliche Unsicherheiten über die Art der Nutzung des Grundstücks der Antragstellerin zu beseitigen. Sie erhielt die angestrebte Planungssicherheit durch die Erklärungen der Antragsgegnerin, die ebenso bindend waren wie ein Vorbescheid. Damit wird sie genauso behandelt wie jeder andere Bauherr, der aus Gründen der Planungssicherheit bestimmte baurechtliche Fragen klären möchte. Als Ergebnis der Vertragsverhandlungen wird sie so gestellt, als wäre ein entsprechender Vorbescheidsantrag positiv beschieden worden. Während der Vorbescheid nach § 43 Abs. 1 Satz 1 HmbVwVfG mit seiner Bekanntgabe wirksam wird, tritt dies beim öffentlich-rechtlichen Vertrag mit seinem Abschluss ein. Der Tag der letzten Unterschrift, also der 4. September 2007, stellt daher entsprechend § 73 Abs. 2 HBauO zugleich den Beginn der Geltungsdauer für die Regelung in § 1 dar.

92

Anhaltspunkte dafür, diese Bindung der Antragsgegnerin in zeitlicher Hinsicht aufgrund des Zwecks der Vereinbarung über die eines Vorbescheids hinaus auszudehnen, sind insbesondere vor dem Hintergrund, dass auch dessen Funktion darin besteht, dem Bauherrn Planungssicherheit zu verschaffen, nicht veranlasst. Entgegen der Ansicht der Antragstellerin werden durch die zeitliche Begrenzung der in § 1 getroffenen Regelung weder der Zweck der Vereinbarung noch der Wille der Vertragsparteien entwertet. Soll diese Regelung einen Vorbescheid ersetzen und sollen ihr die gleichen Rechtswirkungen zukommen, gibt es keine Gründe dafür, sie nicht wie einen Vorbescheid nach § 73 Abs. 3 HBauO zu verlängern. Auf diese Verlängerung hat der Begünstigte – jedenfalls solange sich nicht die Sach- oder Rechtslage ändert – einen Rechtsanspruch (Niere in: Alexejew, Hamburgisches Bauordnungsrecht, Stand: Jan. 2018, § 73 HBauO, Rn. 35 m.w.N.). Es lag somit in der Hand der Antragstellerin, die Dauer der zeitlichen Bindung der Antragsgegnerin an die Vereinbarung entsprechend ihren eigenen Interessen bis zu einer Änderung der bauplanungsrechtlichen Lage auszudehnen. Hiervon keinen Gebrauch gemacht zu haben, kann nicht nachträglich zu einer anderen Auslegung der Vereinbarung und damit einer Veränderung ihres Inhalts zu Lasten der Antragsgegnerin führen.

93

Für die dargelegte zeitliche Begrenzung der Vereinbarung spricht auch ihre Entstehungsgeschichte, soweit sie sich aus der Bauakte, Anlage 130, des Grundstücks der Antragstellerin nachvollziehen lässt. Während der erste Entwurf von Seiten der Antragstellerin (Schreiben v. 26.6.2007 mit Entwurf HH\388913.1) noch sowohl für die Fläche des Bau- als auch des Lebensmittelmarkts die Erteilung von Baugenehmigungen vorsah, reduzierte der von ihr überarbeitete, zweite Entwurf (Anhang zur E-Mail R…v. 13.8.2007, HH\397423.1) dies zumindest für die Fläche des Lebensmittelmarkts auf die Erteilung von Vorbescheiden. Der zwischen beiden Parteien vereinbarte Terminfahrplan (E-Mail B… v. 9.8.2007) sah bereits keine Baugenehmigung, sondern nur noch Vorbescheide vor. Im Zuge der Überarbeitung dieses Entwurfs durch die Antragsgegnerin wurde aus deren Verpflichtung, die Vorbescheidsanträge positiv zu bescheiden („ENTWURF STAND 15.8.07/Überarbeitung RA“), ihre nunmehr in § 2 festgehaltene Erklärung, wonach die Regelung in § 1 einen Vorbescheid ersetze (o.g. Entwurf, nunmehr mit handschriftlichen Änderungen). Diese Überarbeitung wurde der Antragstellerin unter ausdrücklichem Hinweis auf den Charakter der §§ 1 und 2 als einen Vorbescheid ersetzend übersandt (E-Mail B… v. 16.8.2007). Damit hatten sich beide Seiten von der Vorstellung gelöst, die Antragstellerin erhalte Baugenehmigungen, und sich dahingehend verständigt, diese Genehmigungen unmittelbar durch einen Vorbescheid zu ersetzen. Der Wortlaut der §§ 1 und 2 ist demnach bewusst gewählt worden, um dieses Verhandlungsergebnis umzusetzen. Eine weitergehende Rechtsposition ist der Antragstellerin nicht eingeräumt worden.

94

Auch die Interessenlage der Antragstellerin gibt für eine ihr noch günstigere Auslegung dieses Vergleichs nichts her. Sie war mit dem Erwerb des Grundstücks im Februar 2007 in die Position als Bauherrin und Einreicherin jener drei Bauanträge aus dem Jahr 2004 (Anl. 128, 130 und 131 der Bauakte) eingetreten, gegen deren Ablehnung durch die Antragsgegnerin sich die mit der Vereinbarung zurückgenommenen Widersprüche richteten. Das dahinter stehende Vorhaben der Voreigentümerin, den im Oktober 2004 geschlossenen Baumarkt (südöstliches Gebäude) in ein Fachmarktzentrum mit Einzelhandelsnutzungen umzubauen, wurde durch die Eröffnung eines Möbelmarkts ebendort im März 2005 für die Dauer des dem zugrundeliegenden Mietvertrags nur aufgeschoben. Dennoch weiterhin die Erteilung der dafür notwendigen Baugenehmigungen anzustreben erhielt der Voreigentümerin – anschließend der Antragstellerin – die Chance, ihr Interesse an der Erhaltung ertragreicher Einzelhandelsnutzungen gegen die von der Antragsgegnerin seit 2004 (Aufstellungsbeschluss für Eidelstedt 67) betriebene Umplanung des Gewerbegebiets mit dem Ziel eines Ausschlusses derartiger zentrenschädlicher Nutzungen durchzusetzen. Mit der Vereinbarung als einem Vergleichsvertrag hat die Antragstellerin diese Chance genutzt. Für den Verzicht auf eine Baugenehmigung begrenzt auf die Fläche des ehemaligen Baumarkts, hat sie eine Rechtsstellung erhalten, die sowohl für jene Fläche als auch diejenigen des Lebensmittelmarktes einem Vorbescheid gleichkommt. Ein Nachgeben bei der Verbindlichkeit der baurechtlichen Erlaubnisse hat sie somit gegen die Ausdehnung der davon erfassten Fläche eingetauscht. Eine weitere Aufwertung dieser erreichten Rechtsstellung, mit der diese sich darüber hinaus gegen die angestrebte Änderung des Bebauungsplans durchsetzen könnte, findet keinen Anhaltspunkt mehr im Text der Vereinbarung.

95

b) Eine weitergehende Verpflichtung der Antragsgegnerin wäre im Übrigen nach § 54 Satz 1 Halbs. 2 HmbVwVfG nicht zulässig gewesen. Nach § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB besteht auf die Aufstellung von Bauleitplänen kein Anspruch; ein Anspruch kann nicht durch Vertrag begründet werden. Dies gilt auch für einzelne Festsetzungen und das Unterlassen derselben (BVerwG, Urt. v. 25.11.2005, 4 C 15.04, BVerwGE 124, 385, juris Rn. 17 f.; Beschl. v. 28.12.2005, 4 BN 40.05, Buchholz 406.11 § 1 BauGB Nr. 123, juris Rn. 5). Es bestand daher für die Antragsgegnerin ein gesetzliches Verbot, ihren Planungsspielraum durch eine Vorabfestlegung mit der Antragstellerin einzuschränken. Eine Auslegung der Vereinbarung, wonach sie Festsetzungen entgegengestehe, welche die in § 1 geregelten Nutzungsarten für die Zukunft ausschließen würden, ist mithin unzulässig. Ungeachtet der Geltungsdauer der Vereinbarung, können deshalb aus dieser keine Belange abgeleitet werden, die nicht ohnehin in der Abwägung zu berücksichtigen waren. Denn ohne eine Verpflichtung der Antragsgegnerin, der Vereinbarung widersprechende Festsetzungen zu unterlassen, ergibt sich aus dieser lediglich das Interesse der Antragstellerin, weiterhin Einzelhandelsnutzungen trotz etwaiger Zentrenrelevanz ausführen lassen zu können. Dies entspricht jedoch ohnehin ihrem in der Abwägung berücksichtigten Interesse an einem ungehinderten Fortbestand der bisherigen Nutzungsmöglichkeiten.

96

5. Das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB verpflichtet den Plangeber, die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen, was zuvorderst beinhaltet, dass überhaupt eine Abwägung stattfindet (BVerwG, Urt. v. 12.12.1969, IV C 105.66, BVerwGE 34, 301, juris Rn. 29; OVG Hamburg, Beschl. v. 12.2. 2010, 2 Es 2/09.N, NordÖR 2010, 245, juris Rn. 27).

97

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin beruht der Bebauungsplan Eidelstedt 73 nicht auf einem Abwägungsausfall, weil sich die Antragsgegnerin an das gesamtstädtische und bezirkliche Einzelhandelskonzept gebunden gefühlt habe. Die von ihr als Beleg hierfür angeführte Passage aus einer E-Mail des Rechtsamtes vom 19. September 2014, wonach vermieden werden solle, mit der Begründung zur Einzelhandelsthematik den Eindruck zu erwecken, die Festsetzungen des Bebauungsplans erfolgten „aufgrund“ des städtischen Einzelhandelskonzepts, ist bereits ungeeignet, diese Auffassung zu stützen. Diese E-Mail gibt einen Teil des Ergebnisses der Rechtsprüfung wieder, die vor der öffentlichen Auslegung des ersten Planentwurfs stattfand und bezieht sich daher nicht auf den letzten Stand der Planung und die späteren Festsetzungen. Die Antragsgegnerin hat nach jener Auslegung ihre Planungen für das nördliche Plangebiet – auf die Einwendungen der Antragstellerin hin – geändert und dort statt eines Sondergebiets für Fachmärkte und Nahversorgung ebenfalls ein Gewerbegebiet ausgewiesen.

98

6. Das Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB verpflichtet den Plangeber weiterhin, in die Abwägung an Belangen einzustellen, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss, die Bedeutung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange nicht zu verkennen und den Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorzunehmen, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange nicht außer Verhältnis steht. Innerhalb dieses Rahmens wird das Abwägungsgebot nicht verletzt, wenn sich der Plangeber in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969, IV C 105.66, BVerwGE 34, 301, juris Rn. 29; Urt. v. 5.7. 1974, IV C 50.72, BVerwGE 45, 309, juris Rn. 45; OVG Hamburg, Beschl. v. 12.2.2010, 2 Es 2/09.N, NordÖR 2010, 245, juris Rn. 27). Das Normenkontrollgericht hat allein die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Antragsgegnerin und nicht die Sachgerechtigkeit der vorgenommenen Abwägung zu prüfen. Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB ist in Bezug auf das Ergebnis nur verletzt, wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht oder er gegen Art. 3 Abs. 1 GG oder anderes vorrangiges zwingendes Recht verstößt. Die objektive Gewichtigkeit eines der betroffenen Belange darf nicht völlig verfehlt werden (OVG Hamburg, Urt. v. 13.4. 2011, 2 E 6/07.N, ZfBR 2012, 48, juris Rn. 89 und 95; Urt. v. 12.2.2014, 2 E 8/11.N). Gemessen hieran unterliegt das Abwägungsergebnis keinen Rechtsfehlern.

99

a) Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten (Haupt-)Sortimenten im Gewerbegebiet durch § 2 Nr. 1 PlanVO ist nicht unverhältnismäßig. Diese Festsetzung stellt keinen Eingriff in die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG, sondern lediglich eine Bestimmung von Inhalt und Schranken des Grundeigentums i.S.v. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.5.2013, 4 BN 1.13, ZfBR 2013, 573, juris Rn. 17). Sie erfolgt zum Erhalt und zur Stärkung des Hamburger Zentrensystems (s. oben 2.b), S. 19 ff.; Planbegründung S. 19) und räumt damit einem gewichtigen städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelang Vorrang ein vor dem Interesse der Grundeigentümer an der Beibehaltung der bisher zulässigen Nutzungen. Eine andere Festsetzung, die diesen Belang in gleich wirksamer Weise aber mit einer geringeren Beeinträchtigung der Interessen der Grundeigentümer verfolgen könnte, ist nicht ersichtlich (s. oben 3.a), S. 25 f.). Ebenso liegt keine unangemessene Benachteiligung ihrer Interessen vor. Die Verfügungsbefugnis der Grundeigentümer bleibt unangetastet und die Privatnützigkeit ihres Eigentums wird nur am Rande beschränkt, da diese Grundstücke weiterhin für eine Vielzahl von gewerblichen Nutzungen zur Verfügung stehen. Zwar ist zu erwarten, dass mit der Einschränkung im Bereich der umsatzstarken Einzelhandelsbetriebe zugleich die Renditemöglichkeiten sinken, doch werden derartige Chancen und Gewinne ohnehin nicht vom Schutz der Eigentumsgarantie erfasst (Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 15. Aufl. 2018, Art. 14, Rn. 21 m.w.N.), weshalb sie in der Abwägung mit dem Allgemeinwohlbelang die Position der Grundeigentümer nicht zu stärken vermögen.

100

b) Der Einwand der Antragstellerin, es sei abwägungsfehlerhaft, dass dem Einzelhandelsausschluss nicht die weniger weitgehende Sortimentsliste des Nahversorgungs- und Einzelhandelskonzepts Eimsbüttel zugrunde gelegt worden sei, bleibt ohne Erfolg. Abgesehen von der rechtlichen Unverbindlichkeit jenes Konzepts (s. oben 2. c), S. 23 f.), beansprucht es selbst ohnehin keine Verbindlichkeit für seine eigene Sortimentsliste. Vielmehr stellt diese ausdrücklich nur eine „Empfehlung zur Abstimmung einer Hamburger Sortimentsliste“ dar (Gutachten … S. 194 f., zu Tabelle 54). Auch wenn diese Empfehlung auf einer Erhebung des Einzelhandelsbestands im Jahre 2009 basiert (a.a.O., S. 199), ergibt sich aus jener Ermittlung der konkreten Zentrenrelevanz für den Bezirk nicht die Unverhältnismäßigkeit der Anwendung der stadtweiten Hamburger Sortimentsliste. Bei der Anwendung eines rechtlich einwandfreien gemeindeweiten Einzelhandelskonzepts auf der Ebene eines Bebauungsplans bedarf es keiner weiteren Differenzierung unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung und damit auch keiner weiteren Ermittlung etwa in Bezug auf Kaufkraftabflüsse bzw. -umverteilungen (BVerwG, Beschl. v. 9.6. 2016, 4 B 8.16, ZfBR 2016, 699, juris Rn. 9).

101

c) Weiter unterliegt die Antragstellerin bei der Art der Nachnutzung der Fläche für den Spielzeugfachmarkt keinen unverhältnismäßigen Beschränkungen.

102

So ist zum einen die für den erweiterten Bestandsschutz des unmittelbar angrenzenden Lebensmittelmarktes und seiner ergänzenden Ladeneinheiten vorgesehene Fläche von 5.800 qm nicht zu klein bemessen worden. Aus dem Bestandsschutz für den Lebensmittelmarkt lassen sich keine Ansprüche auf Erweiterung dieses großflächigen Einzelhandelsbetriebes ableiten, um ihn ggf. an die Marktlage anzupassen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.5.2013, 4 BN 1.13, ZfBR 2013, 573, juris Rn. 19, m.w.N.). Aus der Sicherung dieses Betriebstyps lässt sich daher nichts dafür entnehmen, dass die angrenzende Fläche des Spielzeugfachmarkts als Erweiterungsfläche und damit auch für den Verkauf zentrenrelevanter Sortimente zur Verfügung stehen müsste.

103

Ferner war der Antragsgegnerin bewusst, dass bei Aufgabe des bestehenden Betriebs eines Spielzeugfachmarktes nur eine Nutzung nachfolgen kann, die ein nicht zentrenrelevantes Sortiment anbietet. Dies ist das durchaus gewollte Ergebnis der Flächenbeschränkung auf 5.800 qm Geschossfläche durch § 2 Nr. 2 Satz 1 und 4 PlanVO für den Verkauf zentrenrelevanter Sortimente innerhalb der Anlage auf der Fläche (A). Ihre Annahme, der durch die Verordnung vorgesehene Katalog an zulässigen Nutzungen biete einen ausreichenden Spielraum für eine wirtschaftliche Nachfolgenutzung der Teilimmobilie (Planbegründung S. 23, vorletzter Absatz), wird nicht durch die Konkurrenz der in unmittelbarer Nähe vorhandenen Baumärkte bzw. eines Möbelfachmarktes in Frage gestellt. Schon die Größe der frei werdenden Fläche von etwa 3.900 qm bietet ausreichende Möglichkeiten z.B. Einzelhandelsbetriebe anzusiedeln, die in dem Segment der nicht zentrenrelevanten Sortimente aufgrund ihrer Spezialisierung konkurrenzfähig sein können. Die Attraktivität der Fläche wird zudem dadurch gesteigert, dass sie sowohl aufgrund der hohen Stellplatzzahl mit Fahrzeugen als auch aufgrund der Nähe zu einer Schnellbahnhaltestelle mit dem öffentlichen Nahverkehr gut erreichbar ist. Dass eine Nachnutzung grundsätzlich möglich ist, zeigen der Baufachhandel und das Fitnessstudio, welche sich im Juni 2017 im südöstlichen Gebäude angesiedelt haben. Zudem schließt die Fremdkörperfestsetzung nicht die Ansiedlung von Gewerbebetrieben anderer Art aus.

104

d) Die Antragstellerin wird durch das festgesetzte Maß der baulichen Nutzung für ihr Grundstück nicht unverhältnismäßig beschränkt. Entgegen ihrer Ansicht wird sie durch die Festsetzungen zur Grundflächen- (GRZ) und Geschossflächenzahl (GFZ), die hinter den Obergrenzen nach § 17 Abs. 1 BauNVO zurückbleiben, nicht in ihren Entwicklungsmöglichkeiten unangemessen behindert.

105

Die im Bebauungsplan Eidelstedt 73 einheitlich für das gesamte Gewerbegebiet getroffenen Festsetzungen einer GRZ von 0,6 und GFZ von 1,6 – bei der fehlenden Angabe einer GRZ im Segment GE 1 a (stattdessen wird die GFZ doppelt angegeben) dürfte es sich um einen Schreibfehler handeln – entsprechen den Festsetzungen des abgelösten Plans Eidelstedt 12. Da zudem die Anzahl der Vollgeschosse von III auf IV erhöht wird, fehlt es an einer Reduzierung der Bebauungsmöglichkeiten für die Antragstellerin. Die neue Festsetzung einer Gebäudehöhe auf 32 m über Normalnull bietet bei einer Geländehöhe von ca. 17,5 m über Normalnull ausreichend Platz für eine Ausnutzung der Vollgeschosszahl. Sie wird von der Antragstellerin nicht angegriffen und ist daher ohne Belang für eine mögliche Beeinträchtigung ihrer Rechte.

106

Der Einwand der Antragstellerin ist vielmehr darauf gerichtet, dass die Antragsgegnerin es unterlassen habe, ihre vorherige Stellung zu verbessern. Hinreichende Argumente für die Ansicht, das objektive Gewicht ihrer Belange stehe außer Verhältnis zur Beibehaltung des Status quo, hat sie weder vorgetragen noch drängen sie sich anderweitig auf. Zwar bleiben diese Maßfestsetzungen hinter den Obergrenzen für eine GRZ mit 0,8 und einer GFZ mit 2,4 zurück, jedoch hat der Planbetroffene keinen Anspruch darauf, dass diese Werte ausgeschöpft werden (z.B. Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 13. Aufl. 2018, § 17 Rn. 8 m.w.N.). Die Abweichung von den Obergrenzen wurde von der Antragsgegnerin erkannt. Gegen ihre Begründung hierfür, das Umfeld weise eine sehr aufgelockerte Wohnbebauung mit einer tatsächlich erreichten GRZ von 0,2 - 0,3 auf, worauf die Bebauung im Plangebiet maßvoll reagieren solle (Planbegründung S. 25, Abs. 2), ist nichts zu erinnern. Auch zu den baulichen Entwicklungsmöglichkeiten hat sich die Antragsgegnerin bereits in der Planbegründung geäußert (S. 25, Abs. 3, 4). Sie erkennt zutreffend, dass aufgrund der Anrechnung der Stellplätze bei der GRZ nach § 19 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 BauNVO selbst die sich hieraus ergebende Höchstgrenze von 0,8 überschritten wird. Ebenso richtig ist es jedoch, dass die Antragstellerin sich durch Erweiterungen in der Vertikalen (Parkgaragen statt Stellplätze, zusätzliche Geschosse) weitere Nutzflächen erschließen kann, da die GFZ mit der eingeschossigen Bebauung noch nicht ausgeschöpft ist. Hiergegen ist nichts einzuwenden.

III.

107

Die Kostenentscheidung richtet sich nach § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO. Gründe, die Revision gemäß § 132 VwGO zuzulassen, liegen nicht vor. Es werden keine neuen Rechtsfragen grundsätzlicher Natur aufgeworfen und es wird nicht von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts abgewichen.