Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-08-30, Aktenzeichen 5 A 2892/14

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen eine natur- und bodenschutzrechtliche Anordnung des Beklagten, die ihm anlässlich begonnener Baggerarbeiten das weitere Kuhlen einer Hochmoorfläche untersagte.

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Der Kläger ist Landwirt und Eigentümer des Flurstücks 147/15 der Flur 1 der Gemarkung W. zu einer Größe von ca. 12 ha. Dieses liegt im Außenbereich und wies nach den – unstreitigen – Feststellungen des Beklagten und der Landwirtschaftskammer Niedersachsen eine bedeutsame natürliche Moorauflage auf. Nach dem unbestrittenen Vortrag des Klägers wird es durch dessen Vater bzw. einem Pächter seit über drei Jahrzehnten als Ackerland unter Einsatz einer Drainage landwirtschaftlich genutzt. Agrarförderungsrechtlich hat es Ackerstatus. Es wird im Moorschutzprogramm der Niedersächsischen Landesregierung (Neubewertung 1994, vgl. http://www.nlwkn.niedersachsen.de/naturschutz/biotopschutz/moorschutzprogramm/das-niedersaechsische-moorschutzprogramm-116062.html) als Hochmoorfläche innerhalb des ... Moor Nr. …, ausgewiesen.

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Am 25. Februar 2014 stellte der Beklagte auf Hinweis der Gemeinde W. anlässlich einer Ortsbesichtigung im Beisein eines Mitarbeiters der niedersächsischen Landwirtschaftskammer (Dr. R.) fest, dass mittels eines Baggers mit der vollständigen Kuhlung etwa der Hälfte des Flurstücks 147/15 begonnen wurde und etwa 2/3 der Fläche (rund 4 ha) bereits umgebrochen worden waren. Die Baggerarbeiten betrafen Tiefen von rund 2,7 m.

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Im Nachgang zur fernmündlichen Anordnung vom selben Tag untersagte der Beklagte dem Kläger mit Verfügung vom 27. Februar 2014 unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung mit sofortiger Wirkung das weitere Kuhlen auf dem Flurstück. Für den Fall der Nichtbefolgung drohte er ihm bei jedem Verstoß ein Zwangsgeld in Höhe von 1000 € an. Zur Begründung führte er unter anderem aus, die Anordnung sei gemäß §§ 4, 7 und 17 Bodenschutzgesetz – BBodSchG – gerechtfertigt. Eine Kuhlung des Hochmoorstandortes mit einer Moormächtigkeit von mehr als 1,20 m entspreche nicht der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft. Sie führe zwangsläufig zur Reduzierung des standorttypischen Humusgehalts und verändere nachhaltig die natürlichen Bodenfunktionen. Dies bestätige die Bewertung der landwirtschaftlichen Fachbehörde bei der Ortsbesichtigung am 25. Februar 2014. Die Kuhlungsmaßnahme stelle eine schädliche Bodenveränderung dar, die zu untersagen gewesen sei. Die Untersagung sei geeignet, erforderlich und angemessen, um eine Beeinträchtigung einer bedeutsamen Moorfläche zu verhindern. Da zu befürchten sei, dass während der üblichen Dauer eines Widerspruchs- und Klageverfahrens der Zustand der Moorfläche nachhaltig wie irreversibel geschädigt werde und auch sonst das öffentliche Vollzugsinteresse überwiege, sei die sofortige Vollziehung anzuordnen.

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Den Widerspruch des Klägers vom 26. Februar/5. März 2014 wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 2014 unter Vertiefung seiner Begründung zurück. Bodenschutzrechtlich sei ergänzend auf §§ 10 BBodSchG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 2 Niedersächsisches Bodenschutzgesetz – NBodSchG – abzustellen. Vorrangige Fachgesetze gemäß § 3 Abs. 1 BBodSchG stünden dieser Eingriffsermächtigung nicht entgegen. Die Kuhlungsmaßnahme stelle eine schädliche Bodenveränderung im Sinne von § 4 BBodSchG dar. Gegenteiliges folge auch nicht aus der Stellungnahme der Landwirtschaftskammer vom 5. Juni 2014, die lediglich den Hinweis auf die geänderte Auslegung der guten fachlichen Praxis enthalte. Hier gehe es nicht um die Durchsetzung von Vorsorgepflichten, sondern um die Vermeidung eines weiteren Schadens auf der verbleibenden Fläche, der bereits durch die Kuhlung einer Teilfläche eingetreten sei.

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Zusätzlich stützte der Beklagte die angeordnete Untersagung auch auf Naturschutzrecht (§ 3 Abs. 2 des Bundesnaturschutzgesetzes – BNatSchG – i.V.m. § 2 Abs. 1 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz – NAGBNatSchG –, § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 5 BNatSchG und § 17 Abs. 8 BNatSchG). Die Eigenschaft der Fläche als Moorstandort erschließe sich aus den Erkenntnissen des Ortstermins vom 25. Februar 2014, der fachgutachterlichen Stellungnahme der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom 5. Juni 2014, wonach die Moorauflage mindestens 1,8 m betrage, sowie der Aufnahme der Fläche in das Moorschutzprogramm der Landesregierung. Gemäß den Erlassen des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz – Nds. MELV – vom 20. November 2013 und 3. Juli 2014, den Leitlinien der Landwirtschaftskammer Niedersachsen vom Mai 2009 zur ordnungsgemäßen Landwirtschaft, Nr. 2.2.2.1 Nutzung, und den Geofakten 27 der Niedersächsischen Landesbehörde für Bergbau, Energie und Geologie – LBEG –, Stand Juli 2011, Nr. 2.2, gehörten Moorböden eindeutig zu den absoluten Grünlandstandorten, die aufgrund ihrer spezifischen Standortbegebenheiten keine ordnungsgemäße Ackernutzung zuließen bzw. nicht nachhaltig ackerfähig seien. Die natur- und bodenschutzrechtlich zu beachtenden Grundsätze der guten fachlichen Praxis einer landwirtschaftlichen Bewirtschaftung seien danach hier missachtet worden. Das Kuhlen mit einem Bagger in tiefe Lagen auf dieser Moorfläche (Moorauflage größer als mindestens 0,3 m) verändere die Bodenstruktur, das Bodenprofil, den Bodenhumusgehalt und die Bodeneigenschaften nachhaltig. Der standorttypische Moorkörper in seinem natürlich vorkommenden Zustand werde zerstört. Schließlich setze die Bodenbearbeitung einen Teil des im Boden gespeicherten Kohlenstoffes frei und löse somit unabhängig von der nachfolgenden Bodenfrucht stoffliche Umweltbelastungen aus. Gemäß Erlass des Nds. MELV vom 3. Juli 2014 sei zu verneinen, dass die Kuhlung hier eine Maßnahme zur Standortverbesserung von Mooren darstelle. Aufgrund der Vorgaben und der konkreten Feststellungen vor Ort seien die jeweiligen Bewirtschaftungsvorgaben so weit konkretisiert worden, dass hier hoheitliche Vollzugsmaßnahmen gerechtfertigt seien. Eine Befreiung nach § 67 BNatSchG sei dem Kläger weder erteilt worden noch lägen die Voraussetzungen hierfür vor, zumal die Kuhlung den Moorkörper unwiederbringlich zerstöre und Anhaltspunkte für eine unzumutbare Belastung des Klägers nicht vorgetragen sein. Zusätzlich werde die Untersagung der weiteren Kuhlung auf § 17 Abs. 8 BNatSchG gestützt. Vereinzelt werde in der Rechtsprechung aus § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ein unmittelbar geltendes gesetzliches Verbot des Grünlandumbruchs abgeleitet.

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Unerheblich sei, ob die Fläche förderungsrechtlich Acker- oder Grünlandstatus besitze oder ob der Bewirtschafter eine Biogasanlage betreibe. Angesichts der ministeriellen Erlasse und der im Verfahren eingeholten Stellungnahme der Landwirtschaftskammer Niedersachsen sei auch nicht bedeutsam, ob der Kläger zuvor die Zustimmung der Landwirtschaftskammer in C. für die Kuhlungsmaßnahme erhalten habe. Die Stellungnahme der Landwirtschaftskammer vom 28. Februar 2014 beziehe sich lediglich auf die technische Ausführung der Maßnahme und verweise zur Frage der Übereinstimmung mit den Leitlinien der ordnungsgemäßen Landschaft auf einen weiteren rechtlichen Prüfungsbedarf. Die Pressemitteilung des ...vom 16. Januar 2014 beziehe sich auf das Kuhlen bzw. Tiefpflügen von mineralischen Böden und nicht auf organische Moorböden. Ein Vergleich dieser völlig unterschiedlichen Bodentypen sei unangebracht. Dort gehe es um eine Maßnahme zur Erhöhung des Humusanteils, während hier eine Verringerung zu besorgen sei. Bei mineralischen Böden könne eine Tiefpflugmaßnahme durchaus zur Humusanreicherung dieser Standorte führen. Dort werde durch das Kuhlen bzw. Tiefpflügen dieser mineralischen Böden Humus auch in tiefere, bisher humusfreie Bodenschichten eingebracht. Allerdings seien mineralische Böden durch einen geringen Humusanteil von ca. 2 - 8 % in der obersten Bodenschicht (oft nur in den ersten 0,20 - 0,35 m) gekennzeichnet. In den tieferen Bodenschichten (> 0,35 m) seien diese Böden in der Regel humusfrei. Beim klägerischen Flurstück handele es sich jedoch um einen eindeutigen Hochmoorboden mit einem Humusgehalt von nahezu 100 %. Auf Moorböden erfolge durch das Kuhlen ein Vermischen des Moorkörpers (nahezu 100 % Humus) mit einem humusfreien mineralischen Untergrund (Sand). Allein durch das Vermischen reduziere sich der Humusanteil der Moorauflage erheblich. Gleichzeitig führe diese tief wendende Bodenbearbeitung zu einem langfristig verstärkten Humusabbau dieser neu geschaffenen Moor-Sand-Mischkultur.

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Im Rahmen der jeweiligen Ermessensausübung sei dem öffentlichen Interesse an Einhaltung natur- und bodenschutzrechtlicher Vorschriften der Vorrang vor den wirtschaftlichen Belangen des Klägers zu geben.

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Der Kläger hat am 27. August 2014 Klage erhoben. Zwischenzeitlich wurde das Verfahren im Hinblick auf ein vorgreifliches Revisionsverfahren beim Bundesverwaltungsgericht ausgesetzt. Auch nach dem dort ergangenen Urteil hat der Beklagte seine Verfügung aufrechterhalten.

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Zur Begründung trägt der Kläger im Wesentlichen vor: Die Untersagungsverfügung sei weder bodenschutz- noch naturschutzrechtlich gerechtfertigt.

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Es sei hier kein schützenswerter Hochmoorstandort betroffen. Jahrzehntelang werde die Fläche schon ackerbaulich für Getreide und andere Feldfrüchte genutzt. Bereits sein Vater habe zur besseren Entwässerung über die gesamte Fläche eine Drainage aus Tonrohren eingebracht. Die Drainage sei 2003 mit einer Kunststoffdrainage ergänzt und optimiert worden. Auf Anregung des Pächters, eines Vollerwerb-Landwirts, habe er zur weiteren Verbesserung der Entwässerungsverhältnisse und Bewirtschaftung die Kuhlung in Auftrag gegeben, zumal auch seitens der Landwirtschaftskammer in C. oder des Kreislandvolkverbandes keine Bedenken geäußert worden seien. Die angeblich von einem Mitarbeiter der Landwirtschaftskammer Niedersachsen im Ortstermin vom 25. Februar 2014 geäußerte Einschätzung, die Kuhlung entspreche nicht der guten fachlichen Praxis, stehe im Widerspruch zu späteren schriftlichen Bewertungen vom 28. Februar 2014 sowie 5. Juni 2014 und lasse sich auch sonst nicht halten. Daher fehle in formeller Hinsicht das bodenschutzrechtlich erforderliche Einvernehmen der zuständigen Landwirtschaftsbehörde. Dies könne auch nicht wirksam durch ministeriellen Erlass vom 3. Juli 2014 erteilt werden. In materieller Hinsicht sei die Untersagung weder zur Vorsorge noch zur Gefahrenabwehr gerechtfertigt. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG werde die Vorsorgepflicht nach § 7 BBodSchG bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung durch die gute fachliche Praxis erfüllt. Dies habe zur Konsequenz, dass auf die Vorsorgepflicht des § 7 BBodSchG und insbesondere auf die Möglichkeit zur Formulierung von Anforderungen in einer Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 2 BBodSchG und die damit im § 7 Satz 4 BBodSchG verknüpfte Möglichkeit behördlichen Einschreitens nach § 10 BBodSchG nicht – auch nicht subsidiär – zurückgegriffen werden könne. Selbst unter der - unzutreffenden - Annahme, dass bei einer Verletzung der Vorsorgepflicht wegen Verstoßes gegen die gute fachliche Praxis § 7 BBodSchG zur Anwendung gelange, sei diese Rechtsauffassung wegen § 7 Satz 5 BBodSchG falsch, da sich die Erfüllung der Vorsorgepflicht bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung nicht nach den allgemeinen Vorschriften, sondern (ausschließlich) nach § 17 Abs. 1 und 2 BBodSchG richte. § 17 BBodSchG begründe zwar eine Vorsorgepflicht, gebe aber keinerlei Instrumente an die Hand, diese Pflicht zwangsweise durchzusetzen. Nach § 17 Abs. 3 BBodSchG sei ein Rückgriff auf die Eingriffsermächtigung aus §§ 4 und 10 BBodSchG ausgeschlossen, soweit sich aus den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis Anforderungen an die Gefahrenabwehr ergäben.

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Ebenso wenig könne die Untersagungsverfügung auf die erstmals in der Widerspruchsbegründung aufgeführte naturschutzgesetzliche Grundlage gestützt werden. Das Kuhlen der Fläche stelle keinen Verstoß gegen § 5 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 5 BNatSchG dar. Es fehle schon an einem absoluten Grünlandstandort oder sonst schützenswerten Moorstandort. Ohnehin regele § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG kein unmittelbar geltendes gesetzliches Verbot des Tiefenumbruchs auf Moorstandorten. Der Erlass eines „Dauergrünlanderhaltungsgesetzes“ in Schleswig Holstein belege, dass für Verbote einfachgesetzliche Vorschriften notwendig seien. Aus den Handlungsdirektiven des § 5 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 5 BNatSchG könne auch in Verbindung mit § 17 Abs. 8 BNatSchG bzw. § 3 Abs. 2 BNatSchG kein durchsetzbares Verbot abgeleitet werden, was die obergerichtliche Rechtsprechung in einem vergleichbaren Fall zeige. Die Fläche sei ein jahrzehntelang intensiv genutzter Acker. Sie habe prämienrechtlich Ackerstatus. Richtigerweise seien die im Herbst 2013 vergebenen und im Januar 2014 begonnenen Baggerarbeiten als Maßnahme zur Standortverbesserung von Mooren zu werten. Zu seinen Gunsten sei zu berücksichtigen, dass bis vor kurzem entsprechende Kuhlungsmaßnahmen noch der guten fachlichen Praxis entsprochen hätten. Diese Auffassung habe auch die erkennende Kammer im Verfahren 5 B 5618/13 in einer Verfügung vom 2. August 2013 vertreten, so dass seinerzeit Rechtsmittel eines Flächennachbarn gerichtet auf Einschreiten des Beklagten gegen vergleichbare Kuhlungsarbeiten eines Landwirts zurückgenommen worden seien. Die Behauptung, die Kuhlung der Fläche führe zwangsläufig zur Reduzierung des standorttypischen Humusgehaltes und verändere die natürlichen Bodenfunktionen, sei wissenschaftlich unsubstantiiert. Im Gegenteil vermuteten Wissenschaftler jüngst, dass auf diese Art und Weise der Bodenbearbeitung vermehrt organisches Material und damit Kohlenstoff über lange Zeit in den Boden gespeichert würden (vgl. Pressemitteilung des ...vom 16. Januar 2014). Die Erlasse des Nds. MELV vom 20. November 2013 und 3. Juli 2014 seien ungeeignet, einen Verstoß gegen die gute fachliche Praxis zu belegen. Ohnehin spreche der Erlass vom 20. November 2013 nur von Grünlandstandorten. Mit dem ministeriellen Erlass sollten lediglich „berührte Moore“ vor einem Umbruch bewahrt werden, nicht aber bereits mittels Drainage langjährig ackerbaulich genutzte Standorte. Er sei – bis heute – unzureichend veröffentlicht worden. Er sei rechtswidrig, weil das Ministerium nicht im Wege einer allein zulässigen Rechtsaufsicht, sondern unzulässig im Wege der Fachaufsicht Vorgaben gemacht habe. Mit seiner „Weisung“ an die Landwirtschaftskammer habe es in deren originäre eigenverantwortliche Zuständigkeit, d.h. in deren eigenen Wirkungskreis, eingegriffen. Denn, was die Leitlinien der ordnungsgemäßen Landwirtschaft angehe, handele die Landwirtschaftskammer im eigenen Wirkungskreis, weil sie nach dem niedersächsischen Landwirtschaftskammergesetz – LwKG – die Pflichtaufgabe habe, praxisorientierte Leitlinien (Vollzugshilfen) für die landwirtschaftlichen Betriebe über die Anforderungen einer ordnungsgemäßen Landwirtschaft und nachhaltigen Produktion zu erstellen. In ihrer Stellungnahme vom 5. Juni 2014 bestätigten die Mitarbeiter der Landwirtschaftskammer Dr. R. und Dr. K. die langjährige Ackernutzung der Fläche entsprechend dem aktuellen Stand des Wissens, verneinten deren Grünlandstatus im Rahmen der Agrarförderung sowie eine Nutzungsänderung und bewerteten die Kuhlungsmaßnahme als fachgerecht durchgeführt. Vor diesem Hintergrund werde bestritten, dass Dr. R. anlässlich der Ortsbesichtigung vom 25. Februar 2014 (wie im Vermerk des Beklagten vom 26. Februar 2014, Blatt 7 BA A, notiert) festgestellt habe, dass die vorgefundene Kuhlung der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft widerspreche. Dies gelte umso mehr, als die Landwirtschaftskammer auch in dem - autorisierten - gemeinsamen Vermerk mit dem Beklagten vom 22. Mai 2014 (Blatt 98 a BA 001 im Verfahren 5 A 4483/16) eine differenzierende und distanzierende Auffassung vertritt als in der vom Beklagten vorbereiteten Ursprungsfassung (Blatt 39 BA A). Verwunderlich sei in diesem Zusammenhang, dass der Beklagte im gerichtlichen Verfahren die Fassungen des Vermerks auswechsele. In der allein bedeutsamen, vom Leiter der Bezirksstelle Oldenburg-Süd Dr. K. mitgezeichneten Fassung des Vermerks bestätige die Landwirtschaftskammer nur eingeschränkt („in diesem Sinne“) einen Widerspruch des Kuhlens von Moorflächen zur guten fachlichen Praxis, nämlich „unter den Gesichtspunkten Moorschutz bzw. Klimaschutz bei Grünlandflächen unter heutigen Gesichtspunkten“. Außerdem stelle sie dort mit einer ergänzten Passage die geltende Rechtslage infrage und fordere rechtliche Vorgaben des Gesetzgebers für eine Verschärfung der guten fachlichen Praxis. Wie dort angekündigt halte sie ihre differenzierende und distanzierende Haltung in der nachfolgenden Stellungnahme vom 5. Juni 2014 aufrecht. Eine Bestätigung oder gar ein Einvernehmen der fachlichen Bewertung der Baggerarbeiten als unzulässige Kuhlungsmaßnahme seitens der Landwirtschaftskammer fehlten daher. Entsprechende Zweifel des Beklagten gingen auch aus dessen Schreiben vom 6. Juni 2014 an das Landwirtschaftsministerium hervor. Es dränge sich der Eindruck auf, dass das Ministerium den Beklagten trotz dessen eigener Zweifel zur Beachtung des Erlasses und zur Aufrechterhaltung der Verfügung angehalten habe. Auffällig sei, dass erstmals im Widerspruchsbescheid von § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG die Rede sei, was in der Sache auch fehlgehe. Ein unmittelbar geltendes Verbot ergebe sich auch hieraus nicht und könne auch angesichts jahrelanger Ackernutzung der streitigen Fläche nicht einzelfallbezogen bejaht werden.

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Schließlich sei das Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden. Unberücksichtigt sei geblieben, dass im Zeitpunkt der Untersagung bereits 2/3 der Fläche umgebrochen gewesen seien. Er – der Kläger – habe zumindest Vertrauensschutz im Hinblick auf die früher gebilligte Praxis, den eingeholten fachlichen Rat und die mangelnde Transparenz der Neubewertung durch ministeriellen Erlass vom November 2013. Trotz hoher getätigter Aufwendungen bleibe er auf einer nur teilweise gekuhlten und damit wertlosen Fläche sitzen. Den vorgelegten Unterlagen des Lohnunternehmers sei zu entnehmen, dass der Auftrag für die Kuhlungsmaßnahmen nach Verhandlungen im Spätsommer 2013 bereits im Oktober 2013 erteilt worden sei. Der Beklagte habe den bedeutsamen Umstand außer Betracht gelassen, dass die Drainage infolge der Kuhlungsarbeiten zerstört worden sei und zu befürchtende Staunässe die Fläche in dem jetzigen Zustand für seinen Pächter wertlos mache.

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In der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte den angefochtenen Bescheid insoweit aufgehoben, als dieser eine Zwangsgeldfestsetzung bei mehr als einem Fall der Zuwiderhandlung gegen die Untersagungsanordnung ermöglicht. Diesbezüglich haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 27. Februar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2014 aufzuheben und

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die Hinzuziehung seiner Bevollmächtigten zum Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er erwidert ergänzend: Das Vorbringen des Klägers stelle die festgestellte nachhaltige Veränderung/Zerstörung des standorttypischen Humusgehaltes, der natürlichen Bodenfunktionen, die Zerstörung einer knappen und nicht erneuerbaren natürlichen Ressource sowie die Freisetzung eines Teils des im Boden gespeicherten Kohlenstoffs nicht infrage. Ein Verstoß gegen Grundsätze der guten fachlichen Praxis sei sowohl aus § 17 Abs. 1 und 2 BBodSchG als auch aus § 5 Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 5 BNatSchG abzuleiten, was die als Einheit zu betrachtenden Bescheide zum Ausdruck brächten. Der vom Bundesverwaltungsgericht entschiedene Fall eines Grünlandumbruchs sei mit der hier bestehenden Fallgestaltung nicht vergleichbar, da es hier nicht um ein bloßes Tiefpflügen von 0,7 m, sondern um einen Tiefenumbruch von mehr als 1,8 m gegangen sei. Im Vordergrund stehe der Vorwurf der unwiderruflichen Veränderung der Bodenstruktur und Zerstörung der Fläche, wobei unbeachtlich sei, ob diese als Grünland- oder Ackerfläche zu bewerten sei. Die zu schützende Fläche sei auch hinreichend mit anderen Flächen mit entsprechend intakter Moorauflage vernetzt. Jedenfalls belegten die einzelfallbezogenen Feststellungen Verstöße, die über die Generalermächtigung, § 17 Abs. 8 BNatSchG oder § 13 BNatSchG und bodenschutzrechtliche Eingriffsermächtigungen unterbunden werden dürften. Soweit Landesrecht die bundesrechtlichen Eingriffsbefugnisse bei anzunehmenden Eingriffen in Natur und Landschaft ausschließe, sei dies verfassungswidrig, da gegen den in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG geregelten Klammerzusatz verstoßen werde. Der Inhalt des Erlasses des Nds. MELV vom 20. November 2013 sei wirksam und sei neben den tatsächlichen Feststellungen vor Ort zu berücksichtigen. Geltung und Reichweite seien zeitnah mehrfach bestätigt worden. Auch die ergänzend genannte bodenschutzrechtliche Ermächtigungsgrundlage trage die Untersagungsanordnung. Die handelnde Baudezernentin sei sowohl für naturschutz- als auch bodenschutzrechtliche Anordnungen zuständig. Jedenfalls mit ministeriellem Erlass vom 3. Juli 2014 sei ordnungsgemäß das erforderliche Einvernehmen der landwirtschaftlichen Fachbehörde erteilt worden. Hinsichtlich der strengeren Beurteilung der Zulässigkeit von Kuhlungsmaßnahmen sei der Kläger bösgläubig, zumindest aber sensibilisiert gewesen. Vertrauensschutz komme dem Kläger nicht zu. Er hätte die nachweislich erst im Januar/Februar 2014 durchgeführten Kuhlungsmaßnahmen stoppen können. Eigenmächtig geschaffene Fakten auf Teilen einer ursprünglich unberührten Moorfläche könnten nicht günstige Umstände zugunsten des Klägers begründen, um von weitergehenden Schutzmaßnahmen abzusehen.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Gerichtsakte im Parallelverfahren 5 A 4483/16 sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Das Verfahren war entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

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Im Übrigen ist die zulässige Klage nicht begründet.

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Die Untersagungsverfügung in dem Bescheid des Beklagten vom 27. Februar 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

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Mangels einer vorrangigen spezialgesetzlichen Regelung (1.) findet die naturschutzrechtliche Anordnung ihre Rechtsgrundlage in der sogenannten Generalklausel des § 3 Abs. 2 Halbsatz 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG und § 13 BNatSchG (2.). Eine weitere Rechtsgrundlage mit gleicher Reichweite bietet die bodenschutzrechtliche Generalklausel (3.). Die daran anknüpfende Zwangsgeldandrohung begegnet ebenso wenig rechtlichen Bedenken (4.).

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1. Vorrangige Verbote des Tiefenumbruchs von Moorstandorten oder Dauergrünland zu Ackerland - etwa für Gewässerrandstreifen und Überschwemmungsgebiete (§§ 38, 78 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG), Grünland in Natura 2000-Gebieten (§ 34 BNatSchG), Grünland mit Biotopeigenschaft (§ 30 BNatSchG), Grünland mit besonders geschützten Tier- und Pflanzenarten (§ 44 Abs. 1 BNatSchG) oder Grünland in durch Verordnung geschützten Schutzgebieten (§ 22 BNatSchG, § 52 WHG) - sind hier nicht einschlägig. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG fehlt trotz seines Wortlautes („auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ist ein Grünlandumbruch zu unterlassen“) der unmittelbare Verbotscharakter. Die darin enthaltene Handlungsdirektive vermag auch über die bundesrechtlich vorgesehene Eingriffsvorschrift in § 17 Abs. 8 BNatSchG nicht Berücksichtigung zu finden, sondern erst im Zusammenhang mit einzelfallbezogenen fachlichen Feststellungen zum generellen Schutz der Integrität von Natur und Landschaft. Entsprechendes gilt für die weitere Handlungsdirektive in § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG (standortangepasste Bewirtschaftung; Gewährleistung der nachhaltigen Bodenfruchtbarkeit und langfristige Flächennutzbarkeit).

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1.1 Nach Auffassung der obergerichtlichen Rechtsprechung (BVerwG, Urteil vom 1. September 2016 - 4 C 4.15 -, juris; Nds. OVG, Urteil vom 30. Juni 2015 - 4 LC 285/13 -, juris) enthält § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG kein eigenständiges Verbot, nach dem u.a. auf Moorstandorten ein Grünland- oder Tiefenumbruch zu unterlassen ist. Vielmehr eröffnet der Bundesgesetzgeber den Naturschutzbehörden über die Eingriffsregelungen (§§ 14 ff. BNatSchG) ein Instrumentarium, effektiv gegen eine landwirtschaftliche Bodennutzung vorgehen zu können, die nicht den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis im Sinne von § 5 Abs. 2 BNatSchG entspricht und nicht gemäß § 17 Abs. 1 und 3 BNatSchG zugelassen ist. Systematisch kommt § 5 Abs. 2 BNatSchG aufgrund seiner Stellung im ersten Kapitel des Bundesnaturschutzgesetzes und damit als "vor die Klammer gezogene Norm" vor allem im Zusammenhang mit §§ 14 ff. BNatSchG Bedeutung zu. Gemäß § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 BNatSchG ist u.a. die landwirtschaftliche Bodennutzung in der Regel nicht als Eingriff im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG anzusehen, wenn die Maßnahme den in § 5 Abs. 2 bis 4 BNatSchG genannten Anforderungen entspricht. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, liegt ein Eingriff vor (vgl. § 14 Abs. 1 BNatSchG), der der behördlichen Zulassung bedarf (§ 17 Abs. 1, 3 BNatSchG). Wird er ohne die erforderliche Zulassung durchgeführt, soll die zuständige Behörde die weitere Durchführung des Eingriffs untersagen (§ 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG); die Missachtung der Untersagungsverfügung ist bußgeldbewehrt (vgl. § 69 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG). § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG berechtigt nur zur Untersagung bereits begonnener ungenehmigter Eingriffe. Befürchtete bzw. bevorstehende Eingriffe können allenfalls nach der generellen Ermächtigung aus § 3 Abs. 2 BNatSchG nach pflichtgemäßem Ermessen untersagt werden (BVerwG, a.a.O., Rn. 25, 27).

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Mithin stellt § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG - und erst recht nicht § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG - zwar kein Verbot, aber zumindest eine (Handlungs-)Direktive (BVerwG , a.a.O., Rn. 17) dar, die – sei es im Rahmen der Eingriffsvorschriften oder einer sonstigen Abwägung – im Einzelfall in einen angemessenen Ausgleich mit der vom Gesetzgeber über die sogenannte allgemeine Landwirtschaftsklausel privilegierten Bodenbewirtschaftung gebracht werden muss.

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1.2 Zwar ist in Niedersachsen infolge der Abweichungsgesetzgebung über §§ 5 und 7 Abs. 1 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz (NAGBNatSchG) die Anwendung der Eingriffsregelungen ausgeschlossen. Nach § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG findet § 17 Abs. 3 BNatSchG keine Anwendung. Nach § 5 NAGBNatSchG sind Veränderungen der Gestaltung oder Nutzung von Grundflächen und Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die nicht von einer Behörde durchgeführt werden und die keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG bedürfen, abweichend von § 14 BNatSchG kein Eingriff. Mit dieser apodiktischen Eingriffsdefinition wird auch die Rechtsgrundlage des § 17 Abs. 8 BNatSchG ausgeschlossen, nach der begonnene und noch nicht abgeschlossene Eingriffe (i.S.d. der bundesgesetzlichen Vorgabe) untersagt werden sollen. Niedersachsen sieht in diesem Bereich nur für geschützte Landschaftsbestandteile gemäß § 22 Abs. 4 NAGBNatSchG eine Genehmigung vor, was hier jedoch nicht einschlägig ist.

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1.3 Ob diese Abweichungen mit höherrangigem Recht (Fehlen der Gesetzgebungskompetenz bei Überschreitung des Abweichungsspielraums nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG durch Aushöhlung des abweichungsfesten allgemeinen Grundsatzes des Naturschutzrechts aus § 13 BNatSchG) vereinbar sind, haben die Obergerichte (BVerwG, a.a.O., Rn. 22; Nds. OVG, a.a.O, Rn. 54) bislang ausdrücklich offen gelassen. Auch die Kammer ist trotz ihrer erheblichen Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Landes Niedersachsen (vgl. 1.3.1) für diese Abweichung nicht gehalten, das Verfahren auszusetzen und den Rechtsstreit dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen, weil sie abweichendes Landesrecht verfassungskonform im Zusammenspiel mit bundesrechtlichen Regelungen derart auslegen kann, dass ein Verstoß gegen formelles Verfassungsrecht vermieden wird (1.3.2).

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1.3.1 Nach Auffassung der Kammer spricht Überwiegendes dafür, dass die dargestellte weitgehende und sehr pauschale Beschränkung der Eingriffsregelung eine unzulässige Abweichung von dem in § 13 BNatSchG klargestellten allgemeinen – und nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG abweichungsfesten – Grundsatz darstellt (so auch die überwiegende Literatur: Blum, in: Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Kommentar, Stand März 2016, § 5 NAGBNatSchG Rn. 43 ff., 46 und Exkurs: § 13 BNatSchG Rn. 9; Koch, in: Schlacke (Hrsg.), GK-BNatSchG, 2012, § 13 Rn. 15; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht Bd. II, Stand: 70. EL, August 2013, § 13 Rn. 15; Guckelberger, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Auflage 2016, § 13 Rn. 7; Franzius, ZUR 2010, 346, 351; Lau, NuR 2011, 680, 684; Canzik, NdsVBl. 2011, 177, 182; Möckel, NuR 2016, 814, 818; Kolodziejcok, in: Kolodziejcok/Recken/Apfelbacher/Iven, Naturschutz, Landschaftspflege und einschlägige Regelungen des Jagd- und Forstrechts, Stand: EL 3/2013, § 13 BNatSchG Rn. 12: Länderabweichungen nur in engen Grenzen; darstellend: Möller, § 15 BNatSchG Rn. 50.3.3; a.A. wohl Meßerschmidt, Bundesnaturschutzrecht, Stand: 103. EL, Juni 2011, § 13 Rn. 12). § 13 BNatSchG ordnet die Anwendung der Vermeidens-, Ausgleichs- und Kompensationspflichten ohne jegliche Ausnahmen auf alle erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft an. Ihr Ausschluss für auch sonst nicht zulassungs- oder anzeigepflichtige Vorhaben würde demgegenüber die meisten land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Maßnahmen befreien und damit den Integritätsschutz für große Teile der Landesfläche vollständig aufheben. Nach den Gesetzesmaterialien (Nds. LT-Drs. 16/2216, S. 4 zu § 5/1) hatte auch der niedersächsische Gesetzgebungs- und Beratungsdienst verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Abweichung in §§ 5 und 7 NAGBNatSchG. Dass die Mehrheit in den gesetzgeberischen Gremien das rechtliche Risiko der Abweichung für überschaubar gehalten hat, ist für sich genommen keinerlei Rechtfertigung. Entsprechendes gilt für den Verweis auf die leichtere Nachvollziehbarkeit für Rechtsanwender. Ebenso wenig überzeugt der Hinweis, dass die Abweichung bloße Bagatelleingriffe erfasse, was in den Gesetzesmaterialien nicht ansatzweise näher begründet wird. Vielmehr drängt sich das Gegenteil auf. Denn in § 7 NAGBNatSchG wird das eingriffsbezogene Genehmigungserfordernis nach § 17 Abs. 3 BNatSchG insgesamt ausgeschlossen. Was genehmigungsfreie Veränderungen von Grünland betrifft, wird über §§ 5 und 7 NAGBNatSchG insgesamt ein sehr bedeutsamer Teil der Landwirtschaftsfläche in Niedersachsen (vgl. Möckel, ZUR 2015, 560 Fußnote 7 m.w.N.: Grünlandanteil - Stand 2013 - in Höhe von 27,4 % der Landwirtschaftsfläche in Niedersachsen, die ihrerseits rund 60 % [gleich 2,6 Mill. ha] der Landesfläche ausmacht) von der bundesgesetzlichen Vorgabe ausgenommen. Auch wenn nicht die gesamte Grünlandfläche zustandsbedingt eine gleich hohe Schutzwürdigkeit haben dürfte, lässt sich nicht leugnen, dass große Teile hiervon historisch bedingt besonders schutzwürdige Ausprägungen ihres Untergrundes (wie hier etwa gewachsene Moorschichten) und/oder ihrer Oberfläche (Vegetation mit hoher Artenvielfalt) aufweisen, ohne deswegen bereits Biotop-Qualität oder formellen Gebietsschutz erlangt zu haben. Ob ein Bagatelleingriff vorliegt, lässt sich belastbar nur im Einzelfall im Rahmen eines behördlichen Verfahrens feststellen, das nach der niedersächsischen Abweichungsgesetzgebung gar nicht oder jedenfalls in Genehmigungsverfahren nach den Eingriffsvorschriften stattfinden soll.

32

In diesem Zusammenhang ist bedeutsam, dass sämtliche o.g. Literaturstimmen betonen, dass der Kerngehalt von § 13 BNatSchG nicht ausgehöhlt werden darf und allenfalls niedrigschwellige Arten von Eingriffen von den Ländern abweichend geregelt werden dürfen. Selbst Meßerschmidt hält die niedersächsischen Vorschriften nur „wahrscheinlich“ für verfassungsgemäß (a.a.O., Rn. 12), ebenso Negativlisten nur, soweit sie „unerhebliche“ Eingriffe betreffen (a.a.O., Rn. 11) und äußert an anderer Stelle Bedenken gegen eine landesrechtliche Modifikation der Privilegierung der Landwirtschaft, die deutlich über bundesgesetzliche Regelungen hinausgeht (a.a.O., Rn. 17) oder gegen verfahrensrechtliche Abweichungen, die § 13 BNatSchG leerlaufen lassen (a.a.O., Rn. 19).

33

Ob die niedersächsische Abweichung außer gegen den allgemeinen Grundsatz aus § 13 BNatSchG auch gegen den Schutzauftrag des Staates in Art. 20 a GG verstößt und ferner eine vor dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG nur schwer zu rechtfertigende Ungleichbehandlung gegenüber den in der übrigen Rechtsordnung genehmigungs- und anzeigepflichtigen Vorhaben darstellt (so: Möckel, NuR 2016, 814, 818), mag dahinstehen.

34

1.3.2 Trotz ihrer erheblichen Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz des Landes Niedersachsen für diese Abweichung war die Kammer nicht gehalten, das Verfahren auszusetzen und den Rechtsstreit dem Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG vorzulegen (zur Vorlagepflicht: Blum, in: Blum/Agena, Niedersächsisches Naturschutzrecht, Kommentar, Stand März 2016, Exkurs: § 13 BNatSchG Rn. 9), weil sie abweichendes Landesrecht verfassungskonform im Zusammenspiel mit bundesrechtlichen Regelungen derart auslegen kann, dass ein Verstoß gegen formelles Verfassungsrecht vermieden wird (so auch Blum, a.a.O., § 5 NAGBNatSchG Rn. 43 ff., 46, 51). Danach ist der Naturschutzbehörde in Niedersachsen in Fällen wie diesem zwar die Anwendung der Eingriffsregelungen (§§ 14 ff. BNatSchG) und insbesondere der Rechtsgrundlagen aus § 17 Abs. 3 und Abs. 8 BNatSchG versagt. Sie ist aber berechtigt, über die sogenannte Generalklausel des § 3 Abs. 2 Halbsatz 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 NAGBNatSchG „die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen“ zu treffen, um einen drohenden oder manifesten Verstoß gegen § 13 Satz 1 BNatSchG (vorrangige Vermeidung von erheblichen Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft) zu unterbinden oder rückgängig zu machen. Die abweichenden niedersächsischen Vorschriften lassen sich zwanglos verfassungskonform dahingehend auslegen, dass sie weder unmittelbar noch mittelbar auf Konkurrenzebene die Anwendung der sogenannten naturschutzrechtlichen Generalklausel verbieten. Folglich ist in Niedersachsen jeweils im Einzelfall zu prüfen, ob es sich bei der vom Verursacher vorgenommenen oder von ihm beabsichtigten Veränderung von Natur oder Landschaft um eine „erhebliche“ Beeinträchtigung oder lediglich um eine Bagatellbeeinträchtigung handelt. Es bleibt auf Tatbestands- und Ermessensebene hinreichend Raum, die Intention der landesgesetzlichen Abweichung in §§ 5 und 7 NAGBNatSchG zu wahren und einen verhältnismäßigen Ausgleich mit den abweichungsfesten Vorgaben des Bundesrechts zu finden. Auf Tatbestandsebene lässt sich der Wille des niedersächsischen Gesetzgebers wahren, Bagatelleingriffe zu privilegieren. Auf der Rechtsfolgenseite ist statt der Soll-Vorschrift des § 17 Abs. 8 BNatSchG, die bundesrechtlich ein Einschreiten im Regelfall gebietet, pflichtgemäßes Ermessen auszuüben, was es einschließt, vom Einschreiten ggf. abzusehen.

35

2. Nach § 3 Abs. 2 BNatSchG i.V.m. § 2 Abs. 1 NAGBNatSchG hat die zuständige Naturschutzbehörde – hier der Beklagte – die Einhaltung der Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes nebst höherrangiger europarechtlicher sowie nachrangiger Vorschriften zu überwachen und nach pflichtgemäßem Ermessen die im Einzelfall erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um deren Einhaltung sicherzustellen. Sind Natur oder Landschaft rechtswidrig zerstört, beschädigt oder verändert worden, kann sie gemäß § 2 Abs. 2 NAGBNatSchG auch die Wiederherstellung des bisherigen Zustandes anordnen. Zu den einzuhaltenden Vorschriften zählt auch der allgemeine Grundsatz aus § 13 BNatSchG. Nach dessen Satz 1 sind erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft vom Verursacher vorrangig zu vermeiden. Nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen sind durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen oder, soweit dies nicht möglich ist, durch einen Ersatz in Geld zu kompensieren (§ 13 Satz 2 BNatSchG).

36

Hiervon ausgehend hatte der Beklagte zutreffend einen bevorstehenden erheblichen Verstoß gegen § 13 BNatSchG durch den Kläger angenommen, der die verhältnismäßig und nach pflichtgemäßem Ermessen angeordnete Untersagung des weiteren Kuhlens rechtfertigte. Die teilweise eingriffsbezogenen Ausführungen des Beklagten lassen sich dabei unschwer der Sache nach auf das Beeinträchtigungsverbot des § 13 BNatSchG übertragen.

37

2.1 Bei ihren einzelfallbezogenen Betrachtungen hat die Naturschutzbehörde zwar u.a. auch die (bloßen) Direktiven des § 5 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 5 BNatSchG sowie andere abstrakte fachliche Vorgaben zu beachten, vermag es aber, aufgrund sorgfältiger Feststellungen konkret zwischen Bagatellbeeinträchtigungen und erheblichen Beeinträchtigungen zu unterscheiden. Selbstverständlich hat sie sich generell und insbesondere im Bereich der bisweilen schwierigen Abgrenzung, ob eine veränderte landwirtschaftliche Flächennutzung noch der guten fachlichen Praxis entspricht oder aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalles eine erhebliche Beeinträchtigung von Natur und Landschaft darstellt, an vorhandenen praxisorientierten Leitlinien zu orientieren. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass auch diese stets nur allgemeine und abstrakte Vorgaben enthalten, die bei Bedarf nicht von der Prüfung der Umstände des Einzelfalles entbinden. Außerdem ist zu beachten, dass in Niedersachsen über die oben dargestellte Abweichung in § 5 NAGBNatSchG eine direkte Anwendung des Landwirtschaftsprivilegs und der Regelvermutung bei Einhaltung der guten fachlichen Praxis in § 14 Abs. 2 Satz 1 und 2 BNatSchG über die verengte Eingriffsdefinition gerade ausgeschlossen ist.

38

Mithin kommt es hier nicht entscheidungsrelevant darauf an, ob die Leitlinien der ordnungsgemäßen Landwirtschaft (LWK Niedersachsen 2009) in der ursprünglichen Fassung (Kapitel 2.1.7 Standortverbesserung, hier Kuhlung von Mooren) oder in der durch Erlasse des Nds. MELV vom 20. November 2013 und 3. Juli 2014 modifizierten Fassung (generelle Streichung der Kuhlung als standortverbessernde Maßnahme) anzuwenden sind. Selbst die ursprüngliche Fassung der Leitlinien hatte die Zulässigkeit eines Grünlandumbruchs auf Moorstandorten nur grundsätzlich, aber nicht generell vorgeschlagen und keineswegs eine Einzelfallprüfung der vorrangig an das Gesetz gebundenen Naturschutzbehörde ausgeschlossen. Unter Nr. 2.2.2.1 (Nutzung von Grünland) fanden (und finden) sich verschiedene Einschränkungen: So lassen etwa absolute Grünlandstandorte aufgrund spezifischer Standortgegebenheiten keine ordnungsgemäße Ackernutzung zu. Entscheidend für diese Abgrenzung sind die Standortfaktoren Wasserhaushalt, Gründigkeit, Humus-, Tongehalt, Topographie sowie Klimafaktoren. Zu den absoluten Grünlandstandorten zählen in der Regel unmeliorierte Brackmarschen, Moore und grundwassernahe Geeststandorte sowie starke Hanglagen. In Nr. 2.1.7 hieß es ausdrücklich, dass „standortverbessernde Maßnahmen unter dem Vorbehalt von gesetzlichen Beschränkungen und Genehmigungsvorschriften stehen (können), die im konkreten Fall zu prüfen sind.“ Auch die differenzierten Angaben in dem dortigen Anhang Kriterienkatalog „Nutzungsänderung von Grünlandstandorten in Niedersachsen“, etwa unter Nr. 2.2 Moore, wiesen auf eine mögliche abweichende Bewertung im besonderen Einzelfall hin. Ähnlich differenziert sind im Übrigen auch die abstrakten Vorgaben in den Geofakten 27 der Niedersächsischen Landesbehörde für Bergbau, Energie und Geologie – LBEG –, Stand Juli 2011, Nr. 2.2. insgesamt zeigt sich, dass die abstrakten Vorgaben durchaus auch auf Moorstandorte anzuwenden sind, die nicht nur als Grünland, sondern gelegentlich oder schon längerfristig als Ackerland genutzt werden. Eine Klärung der Streitfrage, ob durch die oben genannten ministeriellen Erlasse ohne weiteres wirksam die Leitlinien der Landwirtschaftskammer Niedersachsen modifiziert werden durften, bedurfte es daher nicht.

39

Entscheidend sind vielmehr Art und Inhalt der tatsächlich von der Naturschutzbehörde getroffenen Feststellungen. Dies gilt um so mehr in Fällen wie diesem, in denen die Naturschutzbehörde (auch) auf die tatsächlichen Umstände des Einzelfalles verweist und nicht die besondere Schutzwürdigkeit der Fläche pauschal aus abstrakten Vorgaben in § 5 Abs. 2 Nr. 1 oder Nr. 5 BNatSchG oder den modifizierten Leitlinien zur ordnungsgemäßen Landwirtschaft ableitet. Hierbei bedarf es einer umfassenden und sorgfältigen Sachverhaltsaufklärung, ob angesichts der grundstücksbezogenen Verhältnisse und der bisherigen Bewirtschaftung der Fläche die geänderte Struktur und Bewirtschaftung noch als natur- und landschaftsverträgliche Bodenbewirtschaftung angesehen werden kann (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 28. Mai 2015 - 4 LA 275/14 -, juris, allerdings zur - hier ausgeschlossenen - Eingriffsregelung, der Sache nach aber übertragbar). Der in einem anderen Fall von einem Berichterstatter der Kammer im Verfahren 5 B 5618/13 mit Verfügung vom 2. August 2013 gegebene Hinweis, dass die dortige Kuhlungsmaßnahme wohl der guten fachlichen Praxis entsprechen könne, steht dem nicht entgegen.

40

2.2. Hiervon ausgehend hatte der Beklagte durch seine tatsächlichen Feststellungen im Einzelfall in vertretbarer Weise eine bevorstehende erhebliche Beeinträchtigung der Natur, hier in Gestalt der unwiederbringlichen Zerstörung der historisch gewachsenen Moorschicht, angenommen. Auch das Gericht wertet den Wechsel von einer Ackernutzung auf einem bisher intakten Moorstandort (ohne bisherigen Tiefenumbruch unter Verwendung einer Drainage bei Pflügen in nur geringe Tiefen) zur Ackernutzung nach vollständigem Tiefenumbruch ähnlich wie den Wechsel von einer langjährig extensiv weidewirtschaftlich genutzten Wiesenfläche zur intensiven Ackernutzung, welche nach der Rechtsprechung über die „tägliche Wirtschaftsweise“ eines Landwirts hinausgeht und nicht von der Privilegierung der Landwirtschaftsklausel bzw. der guten fachlichen Praxis erfasst wird (vgl. etwa Bay. VGH, Beschluss vom 2. Februar 2016 - 14 ZB 15.147 -, juris m.w.N.).

41

Unbestritten hatte der Beklagte auf der streitigen Fläche eine noch natürliche Moorauflage von mindestens 2,2 m bis 2,7 m festgestellt, die durch die bereits begonnenen tiefgründenden Baggerarbeiten vollständig zerstört und mit anderen Bodenarten vermischt zu werden drohte. Zutreffend hat er die Fläche wegen ihrer natürlichen Moorauflage als schützenswerten Moorboden und „absoluten Grünlandstandort“ eingeschätzt, auf dem wegen der spezifischen Gegebenheiten eine landwirtschaftliche Nutzung nur eingeschränkt möglich war. Das Kuhlen mit einem Bagger in derart tiefe Lagen auf dieser Moorfläche verändert die Bodenstruktur, das Bodenprofil, den Bodenhumusgehalt und die Bodeneigenschaft nachhaltig. Der standorttypische Moorkörper in seinem natürlich vorkommenden Zustand wird zerstört. Zudem setzt die Bodenbearbeitung einen Teil des im Boden gespeicherten Kohlenstoffes frei und löst somit unabhängig von der nachfolgenden Bodenfrucht stoffliche Umweltbelastungen aus. Dies folgt aus dem Feststellungen des Beklagten vor Ort (Ortsbesichtigung am 25. Februar 2014 mit Lichtbildern) im Beisein eines fachkundigen Vertreters der Landwirtschaftskammer Niedersachsen. In nachvollziehbarer Weise folgert der Beklagte ferner eine trotz der ackerbaulichen Nutzung schützenswerte Moorschicht unterhalb des aufliegenden Bodens aus der Aufnahme in das Moorschutzprogramm der Landesregierung (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 30. Oktober 2009 - 4 MN 346/08 -, juris: „Entgegen der Annahme der Antragsteller handelt es sich bei dem Niedersächsischen Moorschutzprogramm nicht nur um ein politisches Programm, sondern um Erhebungen des tatsächlichen Zustandes der niedersächsischen Hochmoorflächen auf der Grundlage von Moorgutachten, Moorkataster und Umfragen bei den Landkreisen (MSP 1981, S. 6, 9 f.) und naturschutzfachliche Bewertungen, die gerade als Grundlage für die Darstellung und Begründung der Schutzwürdigkeit von Natur und Landschaft bei der Unterschutzstellung dienen sollen (NFB 1994, S. 6).“). An der Schutzwürdigkeit des Untergrundes ändert sich auch nichts durch den Status der Fläche im Bereich der Agrarförderung als Ackerland.

42

Soweit der Kläger sich darauf beruft, dass sein Vater und später ein Pächter die streitige Fläche über drei Jahrzehnte regelmäßig gepflügt, drainiert und für verschiedene Feldfrüchte als Acker genutzt haben, verkennt er die besondere Schutzwürdigkeit aufgrund der historisch gewachsenen Moorauflage, die vor dem teilweisen Umbruch im Januar/Februar 2014 allenfalls oberflächlich beschädigt, im Übrigen aber intakt gewesen ist. Diese Moorauflage begründet situationsbedingt die Eigenschaft als absoluten Grünlandstandort, auf dem naturgemäß eine intensive Bewirtschaftung wegen der Boden- und Wasserverhältnisse ausgeschlossen ist. Die behauptete Nutzung als Ackerfläche konnte nur mithilfe des Einbaus einer Drainage gelingen, die die Entwässerungsverhältnisse teilweise verbesserte. Die erwähnte teilweise oder weitreichende Zerstörung eben dieser Drainage im Zuge der bereits begonnenen Umbrucharbeiten belegt, dass für die behauptete vorausgegangene Ackerwirtschaft nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt ein vollständiger Tiefenumbruch erfolgte.

43

Die einzelfallbezogen festgestellte begonnene unwiederbringliche Zerstörung einer natürlich gewachsenen Moorauflage mit erheblichen Nachteilen für Boden, Vegetation, Wasser und Klima wird auch nicht in fachlicher Hinsicht durch die Pressemitteilung des ...vom 16. Januar 2014 (Blatt 32 BA A) infrage gestellt. Zutreffend hat der Beklagte im Widerspruchsbescheid ausgeführt, dass diese sich auf das Kuhlen bzw. flache Tiefpflügen von mineralischen Böden bezieht und nicht auf Tiefenumbrüche organischer Moorböden in Dimensionen wie hier. Ein Vergleich dieser unterschiedlichen Bodentypen ist unangebracht. Dort geht es um eine Maßnahme zur Erhöhung des Humusanteils, während hier eine Verringerung zu besorgen ist. Wegen der Einzelheiten wird auf die zutreffenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug genommen (Feststellung gemäß § 117 Abs. 5 VwGO). Unabhängig davon geht es dort um noch ungesicherte Erkenntnisse im Rahmen eines Forschungsvorhabens, während sich der Beklagte hier auf eine in zahlreichen abstrakten Festlegungen niedergelegte gesicherte Erkenntnis handelt, die hier einzelfallbezogen beurteilt wurde. Schließlich betreffen die Zusammenhänge um die Veränderung des Humusgehaltes des Bodens nur einen Teilaspekt, neben dem vor allem auch die Zerstörung der natürlich gewachsenen standortprägenden Moorauflage zu betrachten ist.

44

Die Feststellungen des Beklagten stehen auch nicht in unauflösbarem Widerspruch zu der fachlichen Einschätzung der niedersächsischen Landwirtschaftskammer, die in diesem Verfahren beteiligt wurde. Nach deren fachgutachterlicher Stellungnahme vom 5. Juni 2014 betrug die Moorauflage im Bereich der streitigen Fläche zwischen 2,2 m und 2,7 m. Dabei mag dahinstehen, ob – wie im Vermerk des Beklagten vom 26. Februar 2014 (Blatt 7 BA A) festgehalten – deren Mitarbeiter Dr. R.tatsächlich und uneingeschränkt vor Ort am 25. Februar 2014 die Aussage getroffen hat, dass die Maßnahme nicht der guten fachlichen Praxis der in Landwirtschaft entspricht. Die einschränkende Stellungnahme der Landwirtschaftskammer vom 28. Februar 2014 (Blatt 22 BA A, “die Kuhlung … kann als fachgerecht durchgeführt bezeichnet werden“) bezieht sich lediglich auf die technische Ausführung der Maßnahme und verweist zur Frage der Übereinstimmung mit den Leitlinien der ordnungsgemäßen Landwirtschaft auf einen weiteren rechtlichen Prüfungsbedarf. Ersteres gilt für die gleichlautende Aussage in der Stellungnahme vom 5. Juli 2014 (Blatt 43 BA A). Jedenfalls mit der Einschränkung „unter den Gesichtspunkten Moorschutz bzw. Klimaschutz bei Grünlandflächen unter heutigen Gesichtspunkten“ teilt die Landwirtschaftskammer ferner die Einschätzung, dass das beabsichtigte Kuhlen der Moorfläche der guten fachlichen Praxis widerspricht (Gemeinsamer Vermerk mit dem Beklagten vom 22. Mai 2014, Blatt 39 BA A bzw. Blatt 98 a BA 001 im Parallelverfahren 5 A 4483/16), wenngleich sie gleichzeitig formelle und inhaltliche Kritik an der Modifikation der Leitlinien der ordnungsgemäßen Landwirtschaft (LWK 2009) durch Erlasse des Nds. MELV äußert. Den Kernbereich festgestellter schützenswerter Moorflächen mit einer historisch gewachsenen Moorauflage stellt dies nicht infrage.

45

2.3 Der Kläger war als Eigentümer der Fläche Zustandsstörer und als Veranlasser der Baggerarbeiten Handlungsstörer, mithin richtiger Adressat der Maßnahme.

46

2.4 Der Bescheid unterlag keinen Ermessensfehlern i.S.v. § 114 Satz 1 VwGO. Seine Ermessenserwägungen hat der Beklagte von vornherein breit angelegt und einzelfallbezogen Naturschutzbelange mit den Interessen des Klägers sorgfältig abgewogen und keineswegs Einschränkungen oder Vorgaben nicht einschlägiger Vorschriften angenommen. Soweit er neben der letztlich einschlägigen naturschutzrechtlichen Generalklausel in den Bescheiden auch Ausführungen zu etwa § 5 Abs. 2 Nr. 1 und 5 BNatSchG oder § 17 Abs. 8 BNatSchG machte, war dies der komplizierten Rechtslage geschuldet. Jedenfalls hilfsweise hatte er umfassende Erwägungen angestellt und diese im gerichtlichen Verfahren konkretisiert.

47

Der Beklagte hatte von dem ihm insoweit eingeräumten Ermessen unter sachgerechter Abwägung der insoweit zu berücksichtigenden Umstände zweckentsprechend Gebrauch gemacht. Insbesondere war die angeordnete Maßnahme geeignet, die absehbare Zerstörung der natürlich gewachsenen Moorschicht und den dauerhaften Übergang zu einer intensiven Ackernutzung nach Tiefenumbruch zu vermeiden; sie war insoweit auch erforderlich. Des Weiteren unterliegt sie auch unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten keinen Bedenken, denn ein den Kläger weniger belastendes geeignetes Mittel war nicht ersichtlich. In diesem Zusammenhang konnte der Kläger auch nicht erfolgreich einwenden, die bereits jahrzehntelang ackerbaulich genutzte Fläche werde durch die teilweise Kuhlung für seinen Pächter wertlos. Die Beachtung der die Interessen der Allgemeinheit schützenden Bestimmungen des Naturschutzes rechtfertigt grundsätzlich auch erhebliche Nachteile zu Lasten der Eigentümer der entsprechenden Grundstücke. Insofern verkennt der Kläger die historisch und situationsbedingten Bewirtschaftungseinschränkungen des Standorts. Auch wenn auf einigen der umliegenden Flächen bereits ähnliche Umbruchmaßnahmen erfolgt sind, weist der Beklagte plausibel auf eine noch hinreichende Vernetzung mit anderen Flächen hin, die eine noch (weitgehend) intakte Moorauflage aufweisen. Zutreffend verweist der Beklagte ferner darauf, dass dem Kläger eine Befreiung nach § 67 BNatSchG weder erteilt worden sei noch die Voraussetzungen hierfür vorlägen, zumal die Kuhlung den mächtigen Moorkörper unwiederbringlich zerstöre und die Schwelle für eine unzumutbare Belastung des Klägers nicht vorgetragen oder ersichtlich sei. Im Übrigen durfte berücksichtigt werden, dass dem Kläger weiterhin die ackerbauliche Nutzung der Fläche ohne Tiefenumbruch entsprechend der langjährigen Vornutzung (gegebenenfalls unter Erneuerung einer Drainage und bei nur flachem Pflügen) oder aber eine Grünlandnutzung (gegebenenfalls mit Unterstützungsleistungen der Agrarförderung) verblieben. Auch der im gerichtlichen Verfahren erhobene Einwand, infolge der Kuhlungsarbeiten sei die vorhandene Drainage völlig zerstört worden, so dass Wasser aus der ungekuhlten Teilfläche in den schon gekuhlten Bereich drücke und die so entstehende Staunässe die Fläche für ihn wertlos mache, begründete keinen Ermessensfehler. Vertretbar verweist der Beklagte insoweit darauf, dass der Kläger den zwischenzeitigen Entwässerungszustand der teilgekuhlten Fläche selbst zu verantworten habe. Auch aus Sicht des Gerichts können eigenmächtig geschaffene Fakten auf Teilen eines Moorstandorts mit weitgehend unberührter Moorauflage weder generell noch im hiesigen Einzelfall günstige Umstände begründen, von weitergehenden Schutzmaßnahmen abzusehen. Was einen anzuerkennen Vertrauensschutz in die Kontinuität bisheriger Bewirtschaftungsweisen angeht, durfte der Kläger allenfalls erwarten, dass ihm der Beklagte gegebenenfalls gestattet, die zerstörte Drainage im zuvor vorhandenen Umfang wieder herzustellen. Schließlich ist nicht erkennbar, dass der Beklagte im Hinblick auf Vergabe und Beginn der Kuhlungsmaßnahme bedeutsame Belange des Klägers verkannt hat. Vertretbar verweist er darauf, dass der Kläger die nach seinen Angaben bereits im Oktober 2013 vergebenen Aufträge vor dem unstreitigen Beginn der Arbeiten im Januar/Februar 2014 noch hätte stornieren können, zumal in Fachkreisen die eingeschränkte Zulässigkeit von Tiefenumbrüchen auf Moorstandorten nach dem ministeriellen Erlass vom 20. November 2013 bekannt gewesen sein dürfte. Wie oben ausgeführt, ließen die abstrakten Vorgaben der Leitlinien der Landwirtschaftskammer Niedersachsen zudem auch in ihrer ursprünglichen Fassung durchaus einzelfallbezogene Feststellungen und Bewertungen zu, wenn es um mehr als Bagatelleingriffe ging. Substantiierte Angaben zur angeblich geäußerten Zulässigkeit des beabsichtigten Tiefenumbruchs seitens der Landwirtschaftskammer C. oder des Landvolkverbandes, die sich vor allem auf die besondere Dimension seines Vorhabens und die Zeit nach Ende November 2013 beziehen, hat der Kläger in diesem Zusammenhang nicht unterbreitet. Im Zweifel wäre er auch gehalten gewesen, eine verbindliche Klärung mit den Fachämtern des Beklagten herbeizuführen.

48

3. Eine weitere Rechtsgrundlage findet die Untersagungsanordnung in §§ 4, 7, 10 und 17 BBodSchG i.V.m. § 10 Abs. 1 Satz 2 Niedersächsisches Bodenschutzgesetz – NBodSchG –.

49

Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG kann die zuständige Behörde zur Erfüllung der sich u.a. aus §§ 4 und 7 BBodSchG ergebenden Pflichten die notwendigen Maßnahmen treffen. Anordnungen zur Beschränkung der land- oder forstwirtschaftlichen Bodennutzung sind gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 NBodSchG im Einvernehmen mit den land- oder forstwirtschaftlichen Fachbehörden zu erlassen. Da die hier handelnde Baudezernentin sowohl für naturschutz- als auch bodenschutzrechtliche Anordnungen der unteren Natur- und Bodenschutzbehörde zuständig war, handelte der Beklagte auch insoweit als nach § 10 Abs. 1 Satz 1 NBodSchG zuständige Behörde. Das erforderliche Einvernehmen der landwirtschaftlichen Fachbehörde liegt ebenfalls vor, zumal mit Erlass vom 3. Juli 2014 des Nds. MELV das Ministerium als - hinsichtlich der Auslegung von § 17 BBodSchG - zuständige oberste Bodenschutzbehörde sowie Rechts- bzw. Fachaufsicht der Landwirtschaftskammer Niedersachsen die im Einzelfall vertretene Auffassung der hier zugrunde zu legenden guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft gemäß § 17 Abs. 2 Nr. 2 und 3 BBodSchG gebilligt hatte. Im Übrigen leugnet auch die niedersächsische Landwirtschaftskammer in ihrer Stellungnahme vom 5. Juni 2014 nicht die unwiederbringliche Zerstörung der natürlichen Moorauflage mit nachteiligen Wirkungen für Boden, Wasser, Vegetation und Klima.

50

Nach den §§ 4 und 7 BBodSchG ist jeder Grundstückseigentümer dazu verpflichtet, sich so zu verhalten bzw. Vorsorge zu treffen, dass schädliche Bodenveränderungen nicht zu besorgen sind. Gemäß § 2 Abs. 3 BBodSchG sind schädliche Bodenveränderungen Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BBodSchG wird bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung die Vorsorgepflicht nach § 7 BBodSchG durch die gute fachliche Praxis erfüllt. Grundsätze dieser guten fachlichen Praxis sind die nachhaltige Sicherung der Bodenfruchtbarkeit und der Leistungsfähigkeit des Bodens als natürlicher Ressource (§ 17 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG). Nach § 17 Abs. 2 Satz 2 BBodSchG gehört hierzu insbesondere, dass die Bodenbearbeitung grundsätzlich standortangepasst zu erfolgen hat (Nr. 1), die Bodenstruktur erhalten oder verbessert wird (Nr. 2), Bodenverdichtungen so weit wie möglich vermieden werden (Nr. 3), Bodenabträge durch standortangepasste Nutzung möglichst vermieden werden (Nr. 4) und der standorttypische Humusgehalt des Bodens erhalten wird (Nr. 7). Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis gelten subsidiär auch für die Pflichten nach § 4 BBodSchG (§ 17 Abs. 3 i.V.m. § 3 Abs. 1 BBodSchG). Entgegen der Auffassung des Klägers lässt sich weder aus Wortlaut, Systematik, Sinn oder Zweck des § 17 Abs. 3 BBodSchG ableiten, dass ein Rückgriff auf die Eingriffsermächtigung zur Gefahrenabwehr aus §§ 4 und 10 BBodSchG ausgeschlossen ist, soweit sich aus den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis (überhaupt) Anforderungen an die Gefahrenabwehr ergeben. Nicht nur bei der Vorsorge, sondern erst recht bei der Gefahrenabwehr bilden unter anderem die Grundsätze der guten fachlichen Praxis den Maßstab für die Zuordnung einer landwirtschaftlichen Verhaltensweise als schädliche Bodenveränderung.

51

Hiervon ausgehend hatte der Beklagte auf der Grundlage der oben näher dargestellten einzelfallbezogenen Feststellungen unter Berücksichtigung einschlägiger abstrakter Vorgaben zutreffend angenommen, dass mit dem begonnenen Tiefenumbruch eine schädliche Bodenveränderung im Sinne von § 4 Abs. 1 BBodSchG verbunden war, die es auf der verbleibenden Fläche im Rahmen der Gefahrenabwehr zu verhindern galt. Denn die begonnene irreversible Zerstörung der historisch gewachsenen Moorauflage führt zwangsläufig zur Reduzierung des standorttypischen Humusgehaltes und diversen weiteren nachhaltigen Veränderungen der Bodenfunktionen, etwa Bodenverdichtungen und unnatürlichen Abweichungen von der bisherigen Bodenstruktur sowie der Bodennutzung (Ackernutzung allenfalls mittels Drainage und Pflügen in niedrige Tiefen). Zutreffend geht der Beklagte davon aus, dass in der einzelfallbezogenen Feststellung einer erheblichen Beeinträchtigung der Natur im Sinne von § 13 BNatSchG gleichzeitig eine schädliche Bodenveränderung nach § 4 Abs. 1 BBodSchG zu sehen ist.

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Der weit gefasste Schutzbereich des Bundesbodenschutzgesetzes war hier weder ausdrücklich noch sinngemäß ausgeschlossen. Maßnahmen zur Gefahrenabwehr können auf § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 4 BBodSchG gestützt werden, wenn die benannten Fachgesetze kein vorrangiges Regelungssystem zur Gefahrenabwehr enthalten (§§ 3 Abs. 1, 17 Abs. 3 BBodSchG). Hier ergeben sich aus den in § 3 Abs. 1 BBodSchG genannten Gesetzen keine vorrangigen Anforderungen an die Gefahrenabwehr. Insbesondere wird dort nicht das Bundesnaturschutzgesetz als vorrangig bezeichnet. Der sich hier ergebende Gleichklang der dort im Rahmen des Integritätsschutzes nach § 13 BNatSchG (oder der Eingriffsregelung nach §§ 14 ff. BNatSchG) ebenso anzustellenden Erwägungen zu den Grenzen der guten fachlichen Praxis einer landwirtschaftlichen Bodennutzung (vgl. oben) führt nicht dazu, dass die Vorschriften des BBodSchG der Sache nach verdrängt werden. Vielmehr ergibt sich die Anwendbarkeit einer weiteren Rechtsgrundlage, die aber keineswegs zu einer weiterreichenden Eingriffsbefugnis oder zu andersgearteten Rechtsfolgen führt. Dies gilt um so mehr, als auch das Bodenschutzrecht speziell für Tiefenumbrüche keine Spezialvorschriften mit konkreter gefassten Tatbestandsvoraussetzungen vorsieht, sondern über eine sogenannte Generalklausel und den weiten Schutzbereich des Gesetzes auf der Grundlage sorgfältiger fachlicher Feststellungen Maßnahmen im Einzelfall ermöglicht. Auf den hiesigen Fall bezogen bedeutet dies, dass die nicht zu beanstandenen Feststellungen des Beklagten auf Tatbestandsebene und seine ebenso vertretbaren Ermessenserwägungen die angeordnete Untersagung auch nach Bodenschutzgesetz tragen, aber in der gleichen Gründlichkeit auch geboten waren.

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4. Rechtliche Bedenken gegen die nicht näher vom Kläger angegriffene Zwangsgeldandrohung (für den ersten Fall einer Zuwiderhandlung) bestanden nach deren teilweiser Aufhebung in der mündlichen Verhandlung nicht.

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