Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-12-06, Aktenzeichen 9 A 2228/97
ECLI:DE:OVGNRW:2000:1206.9A2228.97.00

Tenor

Unter Zurückweisung der Berufung im Übrigen wird das angefochtene Urteil
teilweise geändert und wie folgt neu gefasst:

Die angefochtenen Gebührenbescheide des Beklagten i.d.F. des Widerspruchsbescheides
vom 18. August 1993 werden teilweise aufgehoben, nämlich

1.	Bescheid vom 4. Februar 1993 hinsichtlich eines Betrages von 773,77 DM,

2.	Bescheid vom 11. März 1993 hinsichtlich eines Betrages von 713,11 DM,

3.	Bescheid vom 7. April 1993 hinsichtlich eines Betrages von 917,35 DM,

4.	Bescheid vom 6. Mai 1993 hinsichtlich eines Betrages von 669,64 DM,

5.	Bescheid vom 4. Juni 1993 hinsichtlich eines Betrages von 691,39 DM,

6.	Bescheid vom 6. Juli 1993 hinsichtlich eines Betrages von 685,26 DM.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die vormalige Klägerin trägt die Verfahrenskosten erster Instanz, soweit sie die Klage
teilweise zurückgenommen hat.

Die übrigen Kosten erster und zweiter Instanz tragen der Kläger zu 1/7 und der Beklagte
zu 6/7.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor
der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die vormalige Klägerin, über deren Vermögen durch Beschluss
des Amtsgerichts M. bach vom 2. Mai 2000 (19 IN
20/00) das Insolvenzverfahren eröffnet worden ist, betrieb in
G. einen zugelassenen Schlacht- und
Zerlegungsbetrieb.

3

Für die Überwachung der Fleischzerlegung im Betrieb der
vormaligen Klägerin (sowohl im eigenen Betrieb gewonnenes als
auch zugekauftes Fleisch) im Zeitraum Januar bis Juni 1993 zog
der Beklagte die vormalige Klägerin durch die im Tenor
aufgeführten sechs Bescheide zu Gebühren von insgesamt
9.088,86 DM heran. Die Bescheide waren gestützt auf die
Satzung des Kreises über die Erhebung von Gebühren für
Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 24. Dezember
1990 i.d.F. der ersten Änderungssatzung vom 22. Dezember 1992
(Gebührensatzung 1993). Wegen der weiteren Einzelheiten der
Berechnung wird auf die sechs Bescheide Bezug genommen.

4

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren
(Widerspruchsbescheid vom 18. August 1993) hat die vormalige
Klägerin rechtzeitig Klage erhoben und geltend gemacht: Die in
der einschlägigen Gebührensatzung des Kreises N.
festgelegten Gebührensätze verstießen gegen § 24 Abs. 2
Fleischhygienegesetz 1993 (FlHG 1993) und die dort in Bezug
genommene Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985 über die
Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von
frischem Fleisch und Geflügelfleisch (85/73/EWG) (nachfolgend:
Richtlinie 85/73/EWG) und die darauf fußende Entscheidung des
Rates vom 15. Juni 1988 über die Beträge der für die
Untersuchungen und Hygienekontrollen von frischem Fleisch zu
erhebenden Gebühren gemäß der Richtlinie 85/73/EWG
(88/408/EWG) (nachfolgend: Entscheidung 88/408/EWG). Denn die
gestaffelten Gebührensätze des Kreises lägen über dem EG-
einschlägigen Pauschalsatz nach Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung
88/408/EWG, der 3 ECU/t Fleisch betrage. Nach Ablauf der
Umsetzungsfrist des Art. 11 der Entscheidung 88/408/EWG (bis
31. Dezember 1990) könne sich der Einzelne gegenüber dem
Mitgliedstaat auf diesen Pauschalsatz berufen, wie der
Europäische Gerichtshof (EuGH) durch Urteil vom 10. November
1992 klargestellt habe. Die Voraussetzungen nach Art. 3 Abs. 3
i.V.m. Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG für eine
Abweichung von dem Pauschalsatz lägen nicht vor, im Übrigen
könne diese Entscheidung nur der Bundesgesetzgeber, nicht der
Kreis durch Satzung treffen. Unter Anwendung des für den 1.
September 1992 festgelegten amtlichen Umrechnungskurses (1 ECU
= 2,02635 DM) hätte der Beklagte lediglich Gebühren in Höhe
von 3.896,46 DM festsetzen dürfen. Die konkrete Kalkulation
der Gebührensätze entspreche im Übrigen nicht den Vorgaben der
Entscheidung 88/408/EWG nebst Anhang und der hierzu
veröffentlichten Protokollerklärung des Agrarrates und der
Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 24. Januar
1989, Bundesanzeiger vom 22. Februar 1989.

5

Nachdem die vormalige Klägerin ursprünglich Aufhebung der
sechs Bescheide in voller Höhe beantragt hatte, hat sie
zuletzt sinngemäß beantragt,

6

die angefochtenen Gebührenbescheide
des Beklagten und insoweit auch den
Widerspruchsbescheid vom 18. August
1993 aufzuheben, soweit die
festgesetzten Gebühren folgende Beträge
übersteigen:

7

1.	Im Bescheid vom 4. Februar 1993
den Betrag von 644,09 DM,

8

2.	im Bescheid vom 11. März 1993
den Betrag von 537,28 DM,

9

3.	im Bescheid vom 7. April 1993
den Betrag von 732,42 DM,

10

4.	im Bescheid vom 6. Mai 1993 den
Betrag von 750,35 DM,

11

5.	im Bescheid vom 4. Juni 1993
den Betrag von 644,00 DM,

12

6.	im Bescheid vom 6. Juli 1993
den Betrag von 588,32 DM.

13

Der Beklagte hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Er hat geltend gemacht, zwar seien die von ihm erhobenen
Gebühren für die Überwachung der Fleischzerlegung höher als
die im Gemeinschaftsrecht verankerten Gebühren. Art. 2 Abs. 2
der Entscheidung 88/408/EWG erlaube jedoch die Erhebung
höherer Gebühren, wenn in einem Mitgliedstaat die
tatsächlichen Untersuchungskosten von den Pauschalgebühren
nicht gedeckt würden. Anlass für die Erhebung höherer Gebühren
im Kreise N. seien die über dem Gemeinschaftsdurchschnitt
liegenden Lohnkosten für das Untersuchungspersonal. Das im
Kommunalabgabengesetz vorgesehene Kostendeckungsprinzip sei
bei der Gebührenkalkulation beachtet worden.

16

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage mit der Begründung stattgegeben,
das Fleischbeschaukostengesetz NW reiche als Ermächtigungsnorm
für den Erlass von Gebührensatzungen nicht aus, weil es nicht
hinreichend bestimmt sei.

17

Mit der zugelassenen Berufung wendet sich der Beklagte
gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, für die
Gebührensatzung des Kreises gebe es keine hinreichende
gesetzliche Ermächtigungsnorm. Er verweist auf das (neue), mit
Rückwirkung zum 1. Januar 1991 erlassene Gesetz über die
Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (Fleich- und
Geflügelfleischhygienekostengesetz - FlGFlHKostG NW -) vom
16. Dezember 1998, GV NRW S. 775, berichtigt GV NRW 1999,
S. 62, die Ausführungsverordnung hierzu (FlGFlHKostG-VO NRW)
vom 6. Mai 1999, GV NRW S. 156, mit Änderung vom 27. September
1999, GV NRW S. 563, und die ebenfalls mit Rückwirkung zum 1.
Januar 1991 erlassene Satzung des Kreises N. über die
Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem
Fleischhygienerecht vom 10. Juni 1999 (Gebührensatzung 1999)
mit Berichtigung vom 16. Juni 1999, speziell bezüglich der
Gebührensätze auf § 15 Abs. 3 Gebührensatzung 1999. Durch § 4
Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NW sei den Kreisen und kreisfreien
Städten erlaubt, nach Maßgabe der einschlägigen EG-
Bestimmungen abweichend von den EG-Pauschalbeträgen
betriebsbezogen kostendeckende Gebühren zu erheben. Die
Übertragung dieser Befugnis durch ein nationales Gesetz auf
eine kommunale Körperschaft sei sowohl nach EG-Recht als auch
nach Bundes- und Landesrecht zulässig, wie der EuGH in seinen
Urteilen vom 10. November 1992 und 9. September 1999 sowie das
Bundesverwaltungsgericht in mehreren Entscheidungen
festgestellt hätten. Auch die Rückwirkungsanordnung des § 6
Abs. 1 FlGFlHKostG NW sei nicht zu beanstanden, wie das
Bundesverwaltungsgericht in zwei weiteren Entscheidungen vom
27. April 2000 festgestellt habe. Die Begrenzung des § 6 Abs.
2 FlGFlHKostG NW sei dahin zu verstehen, dass nach neuem Recht
gegen die Gebührenpflichtigen keine höheren Kosten festgesetzt
werden dürften, als nach früherer Satzungslage - seine
Gültigkeit unterstellt - zulässig gewesen wäre.

18

Der Beklagte beantragt,

19

das angefochtene Urteil teilweise zu
ändern und die Klage abzuweisen.

20

Der Kläger, der mit Schriftsatz vom 11. August 2000 den
Rechtsstreit aufgenommen hat, beantragt,

21

die Berufung zurückzuweisen.

22

Er macht geltend, die einschlägigen EG-Bestimmungen ließen
eine Anhebung der Gebühren für Amtshandlungen auf dem Gebiet
der Fleischhygiene bis zur Höhe der tatsächlichen Kosten nur
bundeseinheitlich durch Bundesrecht zu. Auch § 4 Abs. 2
FlGFlHKostG NW sehe nur eine betriebsbezogene Anhebung der
Gebührensätze vor. Dies habe der zuständige Minister in einem
Erlass vom 24. Juli 2000 bekräftigt. Dieses Gesetz sei
allerdings, soweit es sich Rückwirkung beilege, unwirksam. Es
sei nicht zulässig, die bereits mit Wirkung zum 31. Dezember
1993 aufgehobene Entscheidung 88/408/EWG nachträglich wieder
in Kraft zu setzen und darauf aufbauend neue
Rechtsetzungskompetenzen zuzuordnen. Dass der Einzelne sich
auf die Pauschalsätze der Entscheidung 88/408/EWG berufen
könne, so lange diese nicht durch den Mitgliedstaat umgesetzt
sei, habe bereits der EuGH in seiner Entscheidung vom 10.
November 1992 ausgeführt. Im Übrigen ergebe sich aus § 6 Abs.
2 FlGFlHKostG NW, dass in der neuen Gebührensatzung 1999 keine
höheren Gebührensätze festgelegt werden dürften, als nach der
alten Satzungslage zulässig gewesen wären. Da der Senat in
seinem Urteil vom 15. Dezember 1998 (9 A 2229/97) die
Gebührensatzung 1993 für teilunwirksam erklärt habe, soweit
die Gebührensätze die EG-Pauschalsätze überstiegen, dürften in
der Gebührensatzung 1999 ebenfalls Gebührensätze nur bis zur
Höhe der EG-Pauschalsätze (hier: 6,08 DM für 1993) festgesetzt
werden. Hinzu komme eine Ermäßigung für im eigenen Betrieb
erzeugtes Fleisch um 50 %.

23

Der Beteiligte verweist auf das neue Gesetz, das erlassen
worden sei, um die durch widersprechende
Gerichtsentscheidungen entstandene Rechtsunsicherheit zu
beseitigen, sowie auf die Bekanntmachung des
Bundesministeriums für Gesundheit vom 24. Oktober 1997,
Bundesanzeiger vom 31. Oktober 1997, Nr. 204, Seite 13298,
wonach eine bundesweite Erhebung ergeben habe, dass für den
Bereich der Bundesrepublik Deutschland die Voraussetzungen für
eine Abweichung von den Pauschalsätzen nach Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG vorlägen.

24

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien und des
Sachverhalts im Einzelnen wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten und der von den Parteien eingereichten Unterlagen
ergänzend Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die zulässige Berufung ist lediglich bezüglich eines
Teilbetrages von 741,88 DM begründet, im Übrigen nicht (=
4.450,52 DM).

27

Im Berufungsrechtszug sind die sechs Gebührenbescheide über
zusammen 9.088,86 DM nur insoweit im Streit, als sie den
Betrag von 3.896,46 DM übersteigen, d.h. hinsichtlich eines
Betrages von 5.192,40 DM.

28

Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen
den Kläger nicht in seinen Rechten, soweit darin für
Kontrollen und Untersuchungen im Zerlegungsbetrieb der
vormaligen Klägerin Gebühren in Höhe des EG-Pauschalsatzes (3
ECU/t x 2,02635 = 6,08 DM/t) für angeliefertes Fleisch bzw. in
Höhe des um 30 % ermäßigten Satzes (für im eigenen Betrieb
gewonnenes Fleisch = 30 % von 6,08 DM = 4,26 DM) festgesetzt
worden sind (= insgesamt 4.607,89 DM). Sie sind rechtswidrig,
soweit höhere Gebühren festgesetzt worden sind (9.088,86 DM -
4.607,89 DM = 4.480,97 DM). Eine Aufhebung kommt jedoch nur in
Höhe der Antragstellung in Betracht. Insoweit ist zu
berücksichtigen, dass der Kläger bezüglich des Bescheides vom
6. Mai 1993 lediglich die Aufhebung i.H.v. 1.419,99 DM -
750,35 DM = 669,64 DM beantragt hat, obwohl der Bescheid
hinsichtlich eines Betrages von 1.419,99 DM - 719,90 DM =
700,09 DM rechtswidrig ist. Die Differenz von 700,09 DM -
669,64 DM = 30,45 DM ist von dem Betrag von 4.480,97 DM
abzuziehen; dies ergibt den Aufhebungsbetrag von 4.450,52 DM.

29

Unmittelbare Rechtsgrundlage für die angefochtene Erhebung
von Gebühren für die Überwachung der Fleischzerlegung im Jahre
1993 bis zur angegebenen Höhe von 4.607,89 DM sind die §§ 1,
8, 13, 14, 15 Abs. 1 und 3 der Gebührensatzung 1999.

30

Die genannten Regelungen sind - abgesehen von der
Teilunwirksamkeit der Gebührensatzbestimmung in § 15 Abs. 3
Unterabsatz zu § 8 Gebührensatzung 1999 - formell gültiges
Satzungsrecht und auch in materieller Hinsicht unbedenklich.

31

Gesetzliche Grundlage der Gebührenregelung in der Satzung
ist das Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetz NW.
Dieses Gesetz steht, soweit hier bezogen auf das Jahr 1993 von
Interesse, seinerseits mit höherrangigem Bundes- und
Gemeinschaftsrecht im Einklang, insbesondere mit den
Vorschriften über die Gesetzgebungskompetenz der Länder und
- soweit es sich Rückwirkung auf das Jahr 1993 beilegt - mit
dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 20 Abs. 3 Grundgesetz
(GG).

32

Das Rechtsgebiet der Fleischhygiene fällt in den Bereich
der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74
Abs. 1 Nr. 20 GG. In diesem Bereich haben die Länder die
Befugnis zur Gesetzgebung, solange und soweit der Bund von
seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch
gemacht hat (Art. 72 Abs. 1 GG). Der Bundesgesetzgeber hat -
bezogen auf das Jahr 1993 - in dem den Rechtszustand ab 1.
Januar 1993 wiedergebenden § 24 Fleischhygienegesetz i.d.F.
der Bekanntmachung vom 8. Juli 1993, BGBl. I S. 1189, (FlHG
1993) von seiner Gesetzgebungszuständigkeit in der Weise
Gebrauch gemacht, dass er

33

1.	die Erhebung kostendeckender Gebühren und
Auslagen vorschreibt (vgl. § 24 Abs. 1 FlHG
1993),
2.	die Bestimmung der kostenpflichtigen
Tatbestände dem Landesrecht überlässt (§ 24
Abs. 2 Satz 1 FlHG 1993),
und
3.	auch die Gebührenbemessung dem
Landesgesetzgeber überlässt (§ 24 Abs. 2 Satz 2
FlHG 1993),
wobei der Landesgesetzgeber allerdings an die
Maßgabe gebunden ist, dass hierbei die
Richtlinie 85/73/EWG in der jeweiligen Fassung
und die auf Grund dieser Richtlinie erlassenen
Rechtsakte der Organe der Europäischen
Gemeinschaft (für 1993 ist das die Entscheidung
88/408/EWG) zu beachten sind.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2000
- 1 C 7.99 - RdL 2000, 210 = DVBl.
2000, 1620 betreffend eine
Zerlegungsgebühr für 1993 und 1994; OVG
NRW, Urteile vom 15. Dezember 1998 - 9
A 2229/97 - betreffend
Zerlegungsgebühren für 1993 und 1994,
- 9 A 2561/97 - betreffend Gebühren
für Schlachttier- und
Fleischuntersuchungen in den Jahren
1992 bis 1994 und - 9 A 1290/93 -
betreffend Gebühren für Schlachttier-
und Fleischuntersuchungen im Jahre
1991.

35

Zu der dem Landesrecht durch § 24 Abs. 2 FlHG 1993
überlassenen Gebührenfestsetzung gehört auch die durch
Rechtssatz zu treffende Entscheidung, ob die
gemeinschaftsrechtlichen durchschnittlichen Pauschalbeträge
nach Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung
88/408/EWG zu erheben sind oder ob und gegebenenfalls wie
hiervon nach Maßgabe der Artikel 2 Abs. 2, 3 Abs. 3 der
Entscheidung 88/408/EWG abgewichen werden soll.

36

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August
1996 - 3 C 7.95 -, AgrarR 1997, 227;
Beschluss vom 21. April 1999 - 1 B
26.99 -, Buchholz 418.5 Nr. 18; Urteil
vom 27. April 2000 - 1 C 7.99 -,
a.a.O.; Urteile des Senats vom 15.
Dezember 1998, a.a.O.

37

Das Gemeinschaftsrecht steht einer solchen Verteilung der
Zuständigkeit zur Umsetzung von Gemeinschaftsrecht auf
innerstaatlicher Ebene nicht entgegen.

38

Vgl. EuGH, Urteil vom 10. November
1992 - Rs C - 156/91 -, NJW 1993, 315
zur Abweichungsbefugnis nach Art. 2
Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG;
Urteil vom 9. September 1999 - C -
374/97 -, DVBl. 1999, 1644 zur Erhebung
höherer Gebühren als die
Gemeinschaftsgebühren nach dem Anhang
zur Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der
Richtlinie 93/118/EG nach Art. 2 Abs. 3
der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der
Richtlinie 93/118/EG.

39

Demgemäß durfte der Landesgesetzgeber den Kreisen und
kreisfreien Städten die Befugnis übertragen, durch Satzung die
Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem
Fleischhygienegesetz zu regeln (§§ 1, 2 FlGFlHKostG NW), sie
bezüglich der Gebührenbemessung an die bundesgesetzlichen
Gebührenbestimmungen des § 24 FlHG 1993 in der jeweiligen
Fassung und die dort in Bezug genommenen EG-rechtlichen
Bestimmungen in der jeweiligen Fassung binden (§ 1 Nr. 1, § 3,
§ 4 Abs. 1 FlGFlHKostG NW). Insoweit unterscheidet sich die
Rechtslage nach dem Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetz NW nicht von der Rechtslage
zur Zeit der Geltung des Fleischbeschaukostengesetzes vom 24.
Juni 1969, GV NW S. 449 mit Änderung vom 26. Juni 1984, GV NW
S. 370.

40

Vgl. zur Rechtslage nach dem
Fleischbeschaukostengesetz die o.a.
Urteile des OVG NRW vom 15. Dezember
1998.

41

Das Fleischbeschaukostengesetz ist allerdings gemäß § 6
Abs. 3 und § 6 Abs. 1 Halbsatz 1 FlGFlHKostG NW mit Wirkung ab
1. Januar 1991 aufgehoben worden.

42

Dem Wortlaut nach neu und - wie sich aus der Rechtsprechung
des Senats zur Auslegung des Fleischbeschaukostengesetzes
ergibt - auch inhaltlich neu gegenüber der früheren Rechtslage
nach dem Fleischbeschaukostengesetz ist allerdings die
Regelung des § 4 Abs. 2 und 3 FlGFlHKostG NW. Danach können,
soweit die in § 3 FlGFlHKostG NW genannten EG-rechtlichen
Bestimmungen dies zulassen, für Amtshandlungen nach § 2
FlGFlHKostG NW Gebühren mit einer von den EG-rechtlich
vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren
abweichenden Höhe betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies
zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder
ausreichend ist und dies die in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NW
genannten EG-rechtlichen Regelungen zulassen (§ 4 Abs. 2 Satz
1 FlGFlHKostG NW). Auf die Abweichungen von den EG-rechtlich
vorgegebenen Pauschalbeträgen ist in den Satzungen gesondert
hinzuweisen (§ 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW). § 4 Abs. 3
FlGFlHKostG NW enthält eine Regelung bezüglich der insoweit zu
berücksichtigenden Kostenfaktoren. Durch diese Regelung hat
der Landesgesetzgeber nunmehr ausdrücklich von der ihm durch §
24 Abs. 2 Satz 2 FlHG 1993 (und vorher durch § 24 Abs. 2 Satz
2 FlHG 1987) eingeräumten Befugnis Gebrauch gemacht, nach
Maßgabe des EG-Rechts von den Pauschalbeträgen des EG-Rechts
abweichende kostendeckende Gebühren zu erheben, und diese
Befugnis seinerseits auf die Kreise und kreisfreien Städte
unter Bindung an die Vorgaben des § 4 Abs. 2 und 3 FlGFlHKostG
NW übertragen.

43

Neu ist ferner, dass nach § 2 FlGFlHKostG NW das
Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft
ermächtigt ist, die kostenpflichtigen Tatbestände durch
Rechtsverordnung zu bestimmen. Dies ist für den Bereich der
Fleischhygiene durch die ebenfalls mit Rückwirkung zum 1.
Januar 1991 versehene Verordnung zur Ausführung des Gesetzes
über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene
(FlGFlHKostG-VO NRW) vom 6. Mai 1999, GV NRW S. 156, mit
Änderung vom 27. September 1999, GV NRW S. 563, geschehen.

44

Beide Neuregelungen sind - wie keiner weiteren Ausführungen
bedarf - hinsichtlich der Verwirklichung von
Gebührentatbeständen für Amtshandlungen, die nach Verkündung
des Fleisch- und Geflügelfleischhygienekostengesetzes, d.h.
nach dem 31. Dezember 1998, vorgenommen worden sind,
unbedenklich.

45

Aber auch soweit das Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetz NW nach seinem § 6 Abs. 1
Halbsatz 1 rückwirkend zum 1. Januar 1991 in Kraft treten
soll, ist die gesetzliche Regelung, soweit sie sich wie hier
auf Amtshandlungen bezieht, die im Jahre 1993 vorgenommen
worden sind, nicht zu beanstanden; insbesondere liegt kein
Verstoß gegen Art. 20 Abs. 3 GG vor.

46

Allerdings ist die Rückwirkung belastender Vorschriften,
insbesondere von Steuer- und Abgabengesetzen, grundsätzlich
unvereinbar mit dem Gebot der Rechtsstaatlichkeit, zu dessen
wesentlichen Elementen die Rechtssicherheit gehört, die
ihrerseits für den Bürger in erster Linie Vertrauensschutz
bedeutet. Dieser Vertrauensschutz greift aber nach der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
ausnahmsweise dann nicht durch, - d.h. die Rückwirkung ist
insoweit zulässig - wenn beispielsweise die Rückwirkung durch
"zwingenden Gründe des gemeinen Wohls" gefordert ist, wenn die
rückwirkende Norm eine unklare oder verworrene Rechtslage
bereinigt, wenn die betroffene Rechtsstellung einen
Vertrauensschutz nicht genießt oder wenn ein Vertrauen auf
ihren Fortbestand nicht begründet war.

47

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember
1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261
(271); Beschluss vom 23. März 1971 - 2
BvL 2/66 -, 2 BvR 168 u.a./66 -,
BVerfGE 30, 367 (385); Beschluss vom
14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE
72, 200 (257 ff.); Beschluss vom
15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -,
DVBl. 1997, 420; ferner BVerwG, Urteil
vom 19. Februar 1971 - 7 C 43.67 -,
KStZ 1971, 116.

48

Nach diesen Maßstäben ist die Anordnung des rückwirkenden
Inkrafttretens des Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetzes NW unbedenklich, soweit
es den Kreisen und kreisfreien Städten erlaubt, für
Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz Gebührensatzungen
zu erlassen, Gebühren bis zur Höhe der EG-Pauschalbeträge zu
erheben und - soweit nicht von der EG-Regelung erfasste
Untersuchungshandlungen in Rede stehen - kostendeckende
Gebühren vorzusehen. Denn insoweit hat der Gesetzgeber
lediglich klargestellt und wiederholt, was sich durch
Auslegung nach der bisherigen gesetzlichen Regelung unter
Anwendung des Fleischbeschaukostengesetzes NW ergab.

49

Vgl. zur Rechtslage nach dem
Fleischbeschaukostengesetz: OVG NRW,
Urteile vom 15. Dezember 1998,
a.a.O.

50

Auch die gemäß § 2 Satz 1 Halbsatz 1 FlGFlHKostG-VO NRW
rückwirkende Definition der kostenpflichtigen Tatbestände für
Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz in der jeweiligen
Fassung nach § 1 Abs. 1 dieser Verordnung ist nicht zu
beanstanden, denn sie schafft keine weiter gehenden
Tatbestände, als sie bereits in den einschlägigen Kreis- und
kommunalen Satzungen festgelegt waren.

51

Aber auch soweit sich die Rückwirkungsanordnung auf die
Regelung des § 4 Abs. 2 und 3 FlGFlHKostG bezieht, ist sie
gerechtfertigt, weil sie eine wegen der Verflechtung des
nationalen Rechts mit dem Gemeinschaftsrecht unklare, objektiv
lückenhaft gewordene Rechtslage einer Bereinigung unterzieht.
Bereits durch die sowohl in § 24 Abs. 2 FlHG 1987 als auch in
§ 24 Abs. 2 FlHG 1993 in Bezug genommene Richtlinie 85/73/EWG
war den Mitgliedstaaten aufgegeben, dafür Sorge zu tragen,
dass eine Gebühr erhoben wird, um die Kosten zu decken, die
durch die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen und
Hygienekontrollen einschließlich Zerlegungskontrollen
entstehen. Die Erhebung kostendeckender Gebühren und Auslagen
sahen auch § 24 Abs. 1 FlHG 1987 und § 24 Abs. 1 FlHG 1993
vor. Die Entscheidung des Rates 88/408/EWG enthielt in Art. 2
Abs. 2 die Befugnis, die in Art. 2 Abs. 1, 3 und 4 sowie in
Art. 3 Abs. 1 dieser Entscheidung genannten Pauschalbeträge
auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten anzuheben.
- Nur der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass
auch die bis 31. Dezember 1993 umzusetzende Richtlinie
85/73/EWG i.d.F. der Änderungsrichtlinie 93/118/EG in Art. 2
Abs. 3 die Möglichkeit vorsieht, einen höheren Betrag als die
Gemeinschaftsgebühr zu erheben, sofern die erhobene
Gesamtgebühr die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht
überschreitet. Die durch die Richtlinie 96/43/EG kodifizierte
Richtlinie 85/73/EWG enthält in Art. 5 Abs. 3 eine gleich
lautende Vorschrift. - Durch § 24 Abs. 2 FlHG 1987 und § 24
Abs. 2 FlHG 1993 ist diese Befugnis seitens des Bundes auf die
Länder übertragen worden. Das Land Nordrhein-Westfalen
glaubte, durch das Fleischbeschaukostengesetz und die darin
enthaltene Ermächtigung an die Kreise und kreisfreien Städte,
hinsichtlich der ihnen übertragenen Tätigkeit auf dem Gebiet
der Fleischhygiene Gebührensatzungen unter Beachtung des
vorgehenden Bundes- und Landesrechts zu erlassen, seine
Rechtssetzungsbefugnis in vollem Umfang auf die Kreise und
kreisfreien Städte übertragen zu haben. Die Kreise und
kreisfreien Städte, darunter auch der Kreis N. , haben von
dieser teils tatsächlichen, teils - hinsichtlich der
Abweichungsbefugnis - nur angenommenen Befugnis Gebrauch
gemacht und Gebührensatzungen erlassen, durch die die ihnen
tatsächlich entstandenen Kosten, soweit sie durch EG-
rechtliche Untersuchungshandlungen veranlasst waren, umgelegt
werden sollten. Bei dieser Ausgangslage konnte kein
Wirtschaftsteilnehmer, der die Schlachtung, das Zerlegen oder
die Einlagerung vornehmen ließ, und auch kein Inhaber eines
Schlacht-, Zerlegungs- oder Einlagerungsbetriebs darauf
vertrauen, dass Gebühren nur bis zur Höhe der EG-
Pauschalbeträge erhoben würden. Dem Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes ist hinreichend dadurch Rechnung getragen,
dass nach § 6 Abs. 2 FlGFlHKostG NW die rückwirkende Anwendung
des Gesetzes bei der Kostenfestsetzung im Einzelfall nicht zu
höheren Kostenfestsetzungen führen darf, als dies nach der
bisherigen Rechtslage - seine Gültigkeit unterstellt -
zulässig gewesen wäre.

52

Entgegen der Ansicht des Klägers ergibt sich eine
schutzwürdige Vertrauensposition auch nicht aus dem EG-Recht
oder der Rechtsprechung des EuGH zur unmittelbaren Anwendung
von EG-Entscheidungen und EG-Richtlinien. Nach Art. 189 Abs. 4
EWG-Vertrag (= Art. 249 Abs. 4 EG-Vertrag Amsterdamer Fassung)
sind Entscheidungen in allen Teilen für diejenigen
verbindlich, die sie bezeichnen. Die für das vorliegende Jahr
1993 in Rede stehende Entscheidung 88/408/EWG, die nach ihrem
Art. 11 bis zum 31. Dezember 1990 zur Anwendung zu bringen war
und gemäß Art. 2 der Richtlinie 93/118/EG mit Wirkung vom 31.
Dezember 1993 aufgehoben worden ist, richtet sich
ausschließlich an die Mitgliedstaaten. Gleichwohl kann nach
der Rechtsprechung des EuGH eine Bestimmung einer an einen
Mitgliedstaat gerichteten Entscheidung diesem Mitgliedstaat
entgegengehalten werden, wenn sie ihrem Adressaten eine
unbedingte und hinreichend klare und genaue Verpflichtung
auferlegt.

53

Vgl. EuGH, Urteil vom 10. November
1992, a.a.O.

54

In diesem die Auslegung der Entscheidung 88/408/EWG
betreffenden Urteil hat der EuGH ausgeführt, dass sich ein
Einzelner nach Ablauf der Umsetzungsfrist des Art. 11 der
Entscheidung 88/408/EWG gegenüber einem Mitgliedstaat auf
Art. 2 Abs. 1 dieser Entscheidung berufen kann -
Entsprechendes muss dann auch für Art. 3 Abs. 1 der
Entscheidung 88/408/EWG gelten -, um sich der Erhebung von
Gebühren zu widersetzen, die höher sind als die in dieser
Bestimmung vorgesehen, wenn die Voraussetzungen, von denen
diese Entscheidung die Möglichkeit abhängig macht, die in Art.
2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgesetzten
Gebührenbeträge anzuheben, nicht erfüllt sind. Art. 2 Abs. 2
der Entscheidung 88/408/EWG, der über Art. 3 Abs. 3 der
Entscheidung 88/408/EWG sinngemäß auch für die
Zerlegungspauschalgebühr nach Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung
88/408/EWG gilt, macht die den Mitgliedstaaten eingeräumte
Möglichkeit, von den Pauschalbeträgen abzuweichen, von der
Voraussetzung abhängig, dass in dem betreffenden Mitgliedstaat
die Lohnkosten, die Struktur der Betriebe und das Verhältnis
zwischen Tierärzten und Fleischbeschauern von dem
Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen, der für die Berechnung
der in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG festgesetzten
Pauschalbeträge festgelegt worden ist. Diese Voraussetzung ist
erfüllt, wenn - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem
Beschluss vom 12. März 1997 - 3 NB 3.94 -, ausgeführt hat, die
in Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG aufgeführten
Faktoren im Durchschnitt der Bundesrepublik Deutschland und
unter Berücksichtigung aller genannten Faktoren im
Gesamtergebnis vom Gemeinschaftsdurchschnitt abweichen. Dass
diese Abweichungskriterien für den Gesamtbereich der
Bundesrepublik Deutschland jedenfalls in den Jahren 1991 bis
1993 erfüllt waren, hat eine bundesweite Erhebung aus dem
Jahre 1997 ergeben, auf die das Bundesministerium für
Gesundheit in seiner Bekanntmachung vom 24. Oktober 1997,
Bundesanzeiger vom 31. Oktober 1997, hingewiesen hat. Der
Senat hat keine Veranlassung, die Vollständigkeit und
Richtigkeit der tatsächlichen Grundlagen dieser bundesweiten
Erhebung anzuzweifeln. Danach entfällt auch nach der
Rechtsprechung des EuGH für den Einzelnen in der
Bundesrepublik Deutschland die Möglichkeit, sich wegen nicht
fristgerechter Umsetzung der Entscheidung 88/408/EWG auf die
Pauschalbeträge dieser Entscheidung zu berufen.

55

Entgegen der Ansicht des Klägers wird durch die
rückwirkende Inkraftsetzung des Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetzes NW die am 31. Dezember
1993 außer Kraft getretene Entscheidung 88/408/EWG nicht
wieder in Kraft gesetzt. Die Rückwirkungsanordnung bezieht
sich lediglich auf das nationale Gesetz, beschränkt sich auf
den zeitlichen Geltungsrahmen der Entscheidung 88/408/EWG vom
1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 und schließt nur eine
Normlücke im Bereich des nationalen Rechts, die ungewollt
offen geblieben war.

56

Die Gebührensatzung 1999 hält sich, soweit sie in §§ 1, 8
den Gebührenschuldner und den Gebührentatbestand für
Amtshandlungen in zugelassenen Zerlegungsbetrieben festlegt,
an die Vorgaben der §§ 1 bis 3 FlGFlHKostG NW. Bei der
Gebührenbemessung ist die Vorschrift des § 5 Abs. 4
Unterabsatz 1 FlGFlHKostG NW beachtet worden, wonach für die
Zeit vom 1. Januar 1991 bis 31. Dezember 1993 die
Gebührensätze für die Kontrollen und Untersuchungen im
Zusammenhang mit der Zerlegung je Tonne Fleisch zu bemessen
sind, das in einem Zerlegungsbetrieb angeliefert wird (siehe §
15 Abs. 3, Unterabsatz zu § 8 Gebührensatzung 1999).

57

Bei der Festlegung der Höhe der Gebührensätze hat sich der
Satzungsgeber jedoch nicht an die Vorgabe des § 4 Abs. 1 Satz
1 FlGFlHKostG NW gehalten, wonach für Amtshandlungen nach § 2
(hier: Untersuchungen und Kontrollen in Zerlegungsbetrieben
gemäß § 1 Abs. 1 Buchstabe b FlGFlHKostG-VO NRW) grundsätzlich
nur die Erhebung der Gebühr in Höhe der in den in § 3 Abs. 2
FlGFlHKostG NW aufgeführten europäischen Richtlinien genannten
Pauschalbeträge möglich ist. Der Pauschsatz für die Kontrollen
und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung von
Fleisch beträgt nach Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG
3 ECU/t angelieferten Fleisches (mit Knochen). Unter Anwendung
des nach Art. 9 der Entscheidung 88/408/EWG i.d.F. der
Änderungsentscheidung vom 14. Juni 1993 (93/386/EWG) und vom
21. September 1993 (93/513/EWG) zu Grunde zu legenden
amtlichen Umrechnungskurses für den 1. September 1992 (1 ECU =
2,02635 DM) (siehe Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften
Nr. C 226, S. 1) sind das 6,08 DM. Der Beklagte hat
demgegenüber nach der monatlichen Menge des verarbeiteten
Materials gestaffelte Gebührensätze festgelegt, die zudem mit
6,20 DM bis 24,00 DM sämtlich über dem Pauschalsatz von 6,08
DM liegen.

58

Ob eine solche Gebührenstaffelung mit Gebührensätzen
oberhalb des EG-Pauschalsatzes materiell mit § 4 Abs. 2 Satz 1
FlGFlHKostG NW vereinbar ist, d.h. ob es sich um
"betriebsbezogen" erhobene und zur Deckung der tatsächlichen
Kosten erforderliche Gebühren handelt, kann offen bleiben.
Denn die Gebührensatzung 1999 verstößt in Bezug auf die
Zerlegungsgebühr für das Jahr 1993 gegen die zwingende
Formvorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 2 FlGFlHKostG NW. Danach
ist auf die Abweichung von den EG-rechtlich vorgegebenen
Pauschalbeträgen in den Satzungen gesondert hinzuweisen. Die
Gebührensatzung 1999 enthält in Bezug auf Zerlegungsbetriebe
keinen Hinweis auf die Abweichung von dem EG-Pauschalbetrag.
Der Hinweis in § 1 Abs. 2 Gebührensatzung 1999 bezieht sich
ausschließlich auf Schlachtbetriebe. Dies ergibt sich nicht
nur aus dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift, sondern auch
aus dem Umstand, dass der Satzungsgeber sich in der
Gebührensatzung 1999 an die Begriffsbestimmungen des EG-
Rechts, des Bundesrechts und des Landesrechts hinsichtlich der
verschiedenen Betriebsformen (siehe hierzu Anhang Art. 3 Abs.
1 A, B, D, der Richtlinie 64/433/EWG des Rates über die
gesundheitlichen Bedingungen für die Gewinnung und das in
Verkehrbringen von frischem Fleisch in der kodifizierten Form
der Richtlinie 91/497/EWG, § 11 Fleischhygieneverordnung in
der Neufassung vom 21. Mai 1997, BGBl. I S. 1138, sowie § 1
Abs. 1 Buchstabe a bis c FlGFlHKostG-VO NRW) anlehnt und
zwischen Gebühren für Schlachtbetriebe (§§ 2 bis 4
Gebührensatzung 1999), Gebühren für Amtshandlungen in
zugelassenen Zerlegungsbetrieben (§ 8 Gebührensatzung 1999)
sowie Gebühren für Amtshandlungen in Kühl- und Gefrierhäusern
und sonstigen Betrieben (§ 9 Gebührensatzung 1999)
unterscheidet. Auch die in § 1 Abs. 2 Gebührensatzung 1999
aufgeführten vier Abweichungskriterien beziehen sich
ausschließlich auf Schlachtbetriebe (§ 1 Abs. 2, 1., 2. und 4.
Spiegelstrich Gebührensatzung 1999) und haben auch sonst
keinen erkennbaren Bezug zu den Untersuchungen und
Kontrollverhältnissen in Zerlegungsbetrieben. Beispielsweise
spielt die in Spiegelstrich 3 erwähnte "andere Kostenstruktur
bei den Vergütungen im Vergleich zu den Tierarten" nach den
Festsetzungen in §§ 8, 15 Abs. 3 Unterabsatz zu § 8
Gebührensatzung 1999 keine Rolle. Denn der Kreis erhebt die
Gebühr nach angelieferten Gewichttonnen Fleisch, ohne nach
Tierarten zu unterscheiden. Bei einem solchen Maßstab
"Gewichttonne angelieferten Fleisches" entstehen auch keine
unterschiedlich hohen Personalkosten je Tier, wie in § 1 Abs.
2 Spiegelstrich 4 Gebührensatzung 1999 als Abweichungsmerkmal
aufgeführt ist.

59

Der Verstoß gegen die Formvorschrift des § 4 Abs. 2 Satz 2
FlGFlHKostG NW führt dazu, dass die Gebührenfestsetzung in
§ 15 Abs. 3 Unterabsatz zu § 8 Gebührensatzung 1999 unwirksam
ist, soweit sie den EG-Pauschalsatz von 6,08 DM/t übersteigt.
In Höhe des EG-Pauschalsatzes ist die Gebührensatzfestsetzung
wirksam. Denn gemäß §§ 3, 4 FlGFlHKostG NW, § 24 Abs. 2 Satz 2
FlHG 1993 sowie Art. 3 Abs. 1 und 2, Art. 2 Abs. 1 und Art. 5
Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG ist der Kreis verpflichtet,
Gebühren in Höhe des EG-Pauschalsatzes zu erheben.

60

Die Gebührensatzbestimmung in § 15 Abs. 3 Unterabsatz zu §
8 Abs. 2 Gebührensatzung 1999, wonach, wenn die Zerlegung in
dem Betrieb stattfindet, in dem das Fleisch gewonnen wird,
sich die Gebühr um 30 v.H. ermäßigt, ist demgegenüber wirksam.
Sie beruht auf der Ermächtigungsnorm der §§ 3, 4 FlGFlHKostG
NW i.V.m. Art. 3 Abs. 4 der Entscheidung 88/408/EWG, wonach
die Pauschalgebühr des Art. 3 Abs. 1 der Entscheidung
88/408/EWG im Falle des im eigenen Betrieb gewonnenen
Fleisches um bis zu 50 v.H. verringert werden kann.
Anhaltspunkte dafür, dass der Satzungsgeber sein Ermessen
fehlerhaft ausgeübt hat, wenn er die erleichterten
Kontrollbedingungen in diesen Fällen mit einem Abschlag von 30
v.H. bewertet, sind nicht erkennbar. Angesichts der Tatsache,
dass der Satzungsgeber in der Gebührensatzung 1999 an dem
Ermäßigungssatz von 30 v.H. festhält, obwohl der Senat eine
entsprechende Satzungsbestimmung in der früheren
Gebührensatzung 1993 (dort § 6 Abs. 2) unter Anwendung des
Rechtsgedankens des § 139 BGB für unwirksam erklärt hat (um
dem Kreis Gelegenheit zu geben, die Höhe des Ermäßigungssatzes
zu überdenken), muss geschlossen werden, dass der
Satzungsgeber das Ermäßigungspotential bei der Kontrolle der
Zerlegung von im eigenen Betrieb gewonnenen Fleisch generell
mit 30 v.H. einschätzt, unabhängig von der Höhe der Gebühr für
die Kontrolle der Zerlegung des angelieferten Fleisches. Der
Gebührensatz für im eigenen Betrieb gewonnenes zerlegtes
Fleisch beträgt danach 30 % von 6,08 DM = 4,26 DM/t.

61

Unter Anwendung dieser Gebührensätze hätte der Beklagte die
vormalige Klägerin nur zu folgenden Beträgen heranziehen
dürfen:

62

1. Gebührenbescheid vom 4. Februar 1993: 124,183 t à
4,26 DM = 529,02 DM + 43,860 t à 6,08 DM = 266,67 DM,
zusammen: 795,69 DM, also 773,77 DM weniger als die
festgesetzten 1.569,46 DM.

63

2. Gebührenbescheid vom 11. März 1993: 160,972 t à 4,26 DM
= 685,74 DM + 7,884 t à 6,08 DM = 47,93 DM, zusammen: 733,67
DM, also 713,11 DM weniger als die festgesetzten 1.446,78
DM.

64

3. Bescheid vom 7. April 1993: 172,957 t à 4,26 DM =
736,80 DM + 34,006 t à 6,08 DM = 206,76 DM, zusammen: 943,56
DM, also 917,35 DM weniger als die festgesetzten 1.860,91
DM.

65

4. Bescheid vom 6. Mai 1993: 109,089 t à 4,26 DM =
464,72 DM + 41,970 t à 6,08 DM = 255,18 DM, zusammen: 719,90
DM. Laut Antrag soll der Bescheid jedoch nur aufgehoben
werden, soweit ein Betrag von 750,35 DM überschritten ist. Das
sind 669,64 DM weniger als die festgesetzten 1.419,99 DM.

66

5. Bescheid vom 4. Juni 1993: 55,186 t à 4,26 DM =
235,09 DM + 78,196 t à 6,08 DM = 475,43 DM, zusammen: 710,52
DM, also 691,39 DM weniger als die festgesetzten 1.401,91
DM.

67

6. Bescheid vom 6. Juli 1993: 95,196 t à 4,26 DM =
405,53 DM + 49,181 t a 6,08 DM = 299,02 DM, zusammen: 704,55
DM, also 685,26 DM weniger als die festgesetzten 1.389,81
DM.

68

Die Kostenentscheidung folgt hinsichtlich der Rücknahme der
Klage aus § 155 Abs. 2 VwGO, im Übrigen aus § 155 Abs. 1 Satz
1 VwGO unter Berücksichtigung des Maßes des wechselseitigen
Obsiegens und Unterliegens. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

69

Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

70