Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-12-08, Aktenzeichen 13 A 2091/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:1208.13A2091.07.00

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 24. Mai 2007 wird auf Kosten des Klägers
zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Antragsverfahren auf 5.000,00 EUR
festgesetzt.

1

Gründe

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist unbegründet. Die geltend
gemachten Zulassungsgründe, die gemäß § 124a Abs. 4 S. 4, Abs. 5 S. 2
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) nur im Rahmen der Darlegungen des Klägers
zu prüfen sind, liegen nicht vor.

3

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen
Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Bei diesem Zulassungsgrund, der die
Einzelfallgerechtigkeit gewährleistet, kommt es nicht darauf an, ob die angefochtene
Entscheidung in allen Punkten der Begründung richtig ist, sondern nur darauf, ob
ernstliche Zweifel im Hinblick auf das Ergebnis der Entscheidung bestehen.
Ernstliche Zweifel sind dabei anzunehmen, wenn gegen die Richtigkeit der
vorinstanzlichen Entscheidung nach summarischer Prüfung gewichtige
Gesichtspunkte sprechen, d. h. wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine
erhebliche Tatsachenfeststellung in der angefochtenen Gerichtsentscheidung mit
schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

4

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2000 - 1 BvR 830/00 -, NVwZ 2000, 1163;
BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 - 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838; OVG NRW,
Beschluss vom 30. Juni 2008 - 13 A 2201/05 -.

5

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, die
Entscheidung über die Mittelvergabe einschließlich der Förderrichtlinien stehe im
Ermessen des Zuwendungsgebers. Der Zuwendungsempfänger habe keinen
Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung der Förderrichtlinien. Die dagegen
vorgebrachten Einwände des Klägers greifen nicht durch.

6

Festzustellen ist zunächst, dass die vom Kläger beantragte "Verurteilung" der
Beklagten zur Aufhebung der Nebenbestimmung schon aus prozessualen Gründen
ausscheidet. In Betracht kommen vielmehr, da es sich bei dem Bewilligungsbescheid
um einen Verwaltungsakt handelt, entweder eine Verpflichtung der Beklagten zur
Neubescheidung oder eine (isolierte) Anfechtung der Nebenbestimmung. Letzteres
dürfte ausweislich der Klagebegründung gewollt sein. Für die vorliegende
Entscheidung ist diese Frage indes unerheblich; denn die Klage ist jedenfalls
unbegründet.

7

Der rechtliche Ansatz des Verwaltungsgerichts, dass Rechtsgrundlage der
Zuwendung die §§ 23, 44 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung (LHO) NRW in
Verbindung mit dem entsprechenden Haushaltsansatz sind, die Mittelvergabe selbst
aber im Ermessen der Bewilligungsbehörde steht, entspricht gefestigter
Rechtsprechung.

8

Vgl. BVerwG, Urteile vom 18. Juli 2002 - 3 C 54.01 -, DVBl. 2003, 139, und vom
8. April 1997 - 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220, jeweils m. w. N.

9

Unzweifelhaft ist auch, dass die Behörde bei der Ausgestaltung des konkreten
Zuwendungsverhältnisses eine wirksame Kontrolle der Verwendung der gewährten
öffentlichen Mittel sicherstellen muss. Dazu ist sie gemäß § 44 Abs. 1 S. 2 bis 4 LHO
NRW verpflichtet. Im Übrigen ist die Forderung nach einem Nachweis der
zweckentsprechenden Verwendung der Zuwendungen wesentlicher Bestandteil des
Zuwendungsverfahrens und für dessen ordnungsgemäße Durchführung sowie für
eine wirksame Kontrolle des zweckentsprechenden und wirtschaftlichen Einsatzes
der Steuermittel unverzichtbar.

10

Vgl. Krämer/Schmidt, Zuwendungsrecht und Zuwendungspraxis, Stand: 2007,
Teil E I 1.1 (S. 2).

11

Auch bei einem Zuwendungsempfänger, der - wie der Kläger - eine wichtige, im
öffentlichen Interesse liegende Aufgabe erfüllt, können diese Vorgaben und
Grundsätze nicht außer Acht gelassen werden. Denn der Staat muss die ihm
anvertrauten und nur begrenzt zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel zur
Erfüllung seiner Aufgaben optimal einsetzen. Eine "unbürokratische" Ausgestaltung
des Zuwendungsverhältnisses ist daher auch in solchen Fällen nur bedingt
möglich.

12

Vgl. Krämer/Schmidt, a. a. O., Teil F X.

13

Soweit die Voraussetzungen für die Bewilligung einer Zuwendung und die
Ausgestaltung des konkreten Zuwendungsverhältnisses durch Richtlinien
festgeschrieben sind, ist die Behörde grundsätzlich an diese Vorgaben gebunden.
Zwar stellen derartige Verwaltungsvorschriften keine Rechtsnormen dar. Sie
entfalten jedoch eine ermessenslenkende Wirkung, da die nachgeordneten
Behörden sich zwecks Erreichung einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis nach
ihnen zu richten haben und Abweichungen vor dem Hintergrund des allgemeinen
Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) der Rechtfertigung bedürfen.

14

Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 21. August 2003 - 3 C 49.02 -, BVerwGE 118, 379,
und vom 23. April 2003 - 3 C 25.02 -, DVBl. 2004, 126.

15

Dem Zuwendungsbescheid der Beklagten vom 22. März 2004 lagen die
Richtlinien des Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und Gesundheit über die
Gewährung von Zuwendungen zur Förderung von Maßnahmen zur AIDS-Prävention
sowie zur Beratung und Betreuung von Menschen mit HIV und AIDS vom 6.
Dezember 1999 (MBl. NRW S. 1417) zugrunde. Nach Ziffer 6.4 in Verbindung mit
Anlage 3 dieser Richtlinien war die Verwendung der Zuwendungen im Wesentlichen
durch einen Sachbericht und eine Aufstellung der eingesetzten Fachkräfte
nachzuweisen. Im Zeitpunkt des Zuwendungsbescheides waren diese Vorgaben
indes durch den Erlass des Ministeriums für Gesundheit, Soziales, Frauen und
Familie vom 17. März 2004 (Az. III 2 - 2614) modifiziert worden. Demnach musste
die Teilnahme an dem Dokumentationsverfahren im Rahmen des "Programm-
Controllings" dem Zuwendungsempfänger verbindlich vorgegeben werden mit der
Folge, dass der bislang vorzulegende Sachbericht durch die Einreichung der im
Rahmen dieses Programms auszufüllenden Erhebungsbogen ersetzt wurde.
Dieselbe Vorgabe enthielten die neu gefassten, im Zeitpunkt der
Widerspruchsentscheidung geltenden Richtlinien des Ministeriums für Gesundheit,
Soziales, Frauen und Familie über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung
von Maßnahmen zur AIDS-Prävention sowie zur Beratung und Betreuung von
Menschen mit HIV und AIDS vom 7. Juli 2004 (MBl. NRW S. 624), die nach ihrer
Ziffer 7 auf den Fall wohl noch keine Anwendung finden.

16

Hat sich die Beklagte somit an den für sie grundsätzlich bindenden Richtlinien
orientiert, so kann die Forderung nach einer Vorlage der betreffenden
Erhebungsbogen nur dann rechtswidrig sein, wenn die Richtlinien ihrerseits gegen
rechtliche Vorgaben verstoßen oder aufgrund der Besonderheiten des vorliegenden
Falles eine Abweichung geboten war. Beides ist auf der Grundlage des Vortrags des
Klägers nicht erkennbar.

17

Nicht zu folgen vermag der Senat der Auffassung des Klägers, es habe für die
Anordnung der in Rede stehenden Nebenbestimmung einer konkreten gesetzlichen
Grundlage bedurft. Die Bewilligung einer Zuwendung bedeutet grundsätzlich eine
reine Begünstigung des Empfängers. Für eine solche Maßnahme reicht - wie oben
bereits aufgezeigt - im Allgemeinen die Ermächtigung im Haushaltsgesetz aus. Eine
konkrete gesetzliche Grundlage ist nur ausnahmsweise erforderlich, und zwar im
Wesentlichen dann, wenn die Gewährung der Subvention Auswirkungen über das
konkrete Verhältnis zwischen Zuwendungsgeber und Zuwendungsempfänger hinaus
entfalten kann, etwa weil in Rechte Dritter eingegriffen wird oder verfassungsrechtlich
geschützte Institutionen wie z. B. die freie Presse tangiert sind.

18

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juni 1989 - 1 BvR 727/84 -, BVerfGE 80, 124
(132); BVerwG, Urteile vom 27. März 1992 - 7 C 21.90 -, BVerwGE 90, 112 (126),
und vom 6. November 1986 - 3 C 74.84 -, BVerwGE 75, 109 (116 f.); Ziekow,
Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2007, § 6 Rdnr. 15 f.; Krämer/ Schmidt, a. a. O., Teil D
I 1.1.2.

19

Nichts anderes kann für die konkreten Modalitäten der Zuwendungsbewilligung
gelten. Für die in Rede stehende Nebenbestimmung lässt sich im Übrigen eine
gesetzliche Grundlage in § 44 Abs. 1 S. 2 LHO NRW, § 36 Abs. 2 VwVfG NRW
ausmachen.

20

Dass die streitgegenständliche Nebenbestimmung in keinem sachlichen
Zusammenhang mit der Zuwendung steht und daher gegen § 36 Abs. 3 VwVfG und
das diesem entnommene "Kopplungsverbot" verstößt, ist nicht erkennbar. Wie sich
den Förderrichtlinien entnehmen lässt, soll durch die Zuwendungen des Landes eine
umfassende Versorgung mit Einrichtungen zur Aids-Prävention sowie zur Beratung
und Betreuung HIV-Infizierter gefördert werden. Vor diesem Hintergrund ist ohne
Weiteres nachvollziehbar, dass die mit dem Erhebungsbogen abgefragten
Informationen sich nicht auf die Tätigkeit der beiden mit dem (Personalkosten-)
Zuschuss geförderten Mitarbeiter beschränken, sondern die gesamte Arbeit des
Klägers im geförderten Bereich einschließlich der von ehrenamtlichen Mitarbeitern
geleisteten Tätigkeiten umfassen. Auf diese Weise will das Land die Umsetzung der
Förderziele insgesamt verfolgen, also eine Erfolgskontrolle vornehmen können. Ob
zur Erreichung dieses Ziels jedes der erhobenen Daten erforderlich ist, mag
dahinstehen. Denn zumindest lassen sich alle abgefragten Daten den geförderten
Tätigkeiten zurechnen, und sie stehen daher in einem Sachzusammenhang mit der
Zuwendungsgewährung.

21

Es liegt entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht deshalb ein Verstoß gegen
den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil die in Rede stehende
Nebenbestimmung ihn mehr belastet als andere Zuwendungsempfänger. Der
allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich
und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Aus ihm ergeben sich je nach
Regelungsgegen-stand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen,
die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an
Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen.

22

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2006
- 1 BvL 10/02 -, BVerfGE 117, 1 (30) m. w. N.; speziell für das Zuwendungsrecht
BVerwG, Urteil vom 21. August 2003 - 3 C 49.02 -, BVerwGE 118, 379.

23

Im Bereich der gewährenden Staatstätigkeit ist insoweit eine eher großzügige
Prüfung angezeigt, weil dem Staat hier regelmäßig ein weit größerer Spielraum offen
steht und Freiheitsrechte nicht oder weniger betroffen sind.

24

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2004 - 1 BvR 905/00 -, BVerfGE 110, 274 (293);
Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 9. Aufl. 2007, Art. 3 Rdnr. 21a m. w. N.

25

Eine strengeren Anforderungen unterliegende Prüfung ist, wie der Kläger zu
Recht vorträgt, insbesondere dann geboten, wenn eine Ungleichbehandlung
zwischen verschiedenen Personengruppen vorliegt oder wenn durch die
Ungleichbehandlung mittelbar auch Freiheitsrechte tangiert werden. Beides ist hier
nicht der Fall. Der Kläger sieht sich nicht als Teil einer durch die Zuwendungspraxis
benachteiligten Gruppe, sondern macht eine ausschließlich bei ihm bestehende
Sondersituation geltend. Auswirkungen auf sonstige grundrechtlich geschützte
Bereiche liegen, wie noch zu erörtern sein wird, nicht vor.

26

Nach alledem ist die Gleichbehandlung der verschiedenen in der Aids-Hilfe
engagierten Vereine und Organisationen trotz unterschiedlicher Mitarbeiterzahlen
rechtlich nicht zu beanstanden. Von einer willkürlichen, d. h. ohne sachlichen Grund
erfolgenden Gleichbehandlung kann keine Rede sein. Denn die einheitliche
Anwendung der Bestimmungen über das "Programm-Controlling" ist bereits aufgrund
des das Zuwendungsrecht prägenden Zwangs zu einer einheitlichen, durch
Förderrichtlinien strukturierten Verwaltungspraxis naheliegend. Eine Entbindung nur
des Klägers von den in Rede stehenden Dokumentationspflichten wäre anderen in
der Aids-Hilfe tätigen Vereinen kaum vermittelbar. Hinzu kommt, dass die
Datenerhebung erkennbar dem - nachvollziehbaren - Ziel dient, ein Gesamtbild über
die im Land vorhandenen Maßnahmen der Aids-Prävention und der Beratung und
Betreuung von HIV-Infizier-ten und Aids-Kranken zu erlangen und damit eine
Erfolgskontrolle des Förderprogramms insgesamt vornehmen zu können. Dazu ist
eine einheitliche Datenerhebung angezeigt. Schließlich ist es bei der Gewährung
eines Betriebskostenzuschusses, um den es sich der Sache nach handelt, auch
üblich und sinnvoll, dass der Zuwendungsgeber sich ein Bild über den
Gesamtbetrieb macht, schon um die geförderten Organisationen vergleichen und
eine sparsame und wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Gelder sicherstellen zu
können. Selbst wenn - wie vom Kläger geltend gemacht - nicht jede der abgefragten
Kennzahlen aussagekräftig sein sollte, dient die umfassende Durchleuchtung der
Tätigkeit des Klägers insgesamt einem nachvollziehbaren Ziel, ist also nicht
willkürlich.

27

Eine Verhältnismäßigkeitsprüfung in Bezug auf den Gleichheitssatz dürfte nach
den aufgezeigten Maßstäben kaum angezeigt, zumindest aber auf ein eher grobes
Raster zu beschränken sein. Angesichts der vorstehend genannten, gegen eine
Differenzierung zwischen verschieden großen Vereinen sprechenden Gründe
erscheint die Gleichbehandlung der Zuwendungsempfänger jedenfalls nicht
unverhältnismäßig. Insoweit ist auch zu berücksichtigen, dass der mit den
Erhebungsbogen verbundene Verwaltungsaufwand in einer größeren Organisation
zwar umfangreicher ist, aber auch auf eine größere Anzahl von Mitarbeitern verteilt
werden kann. Das ändert zwar nichts an der Richtigkeit der Überlegung des Klägers,
dass in seinem Falle bei einem vergleichbaren Zuwendungsumfang ein größerer
Anteil der von der Beklagten konkret geförderten Personalkapazität für die
Mitwirkung am "Programm-Controlling" gebunden wird. Es mildert aber die
tatsächlichen Folgen dieser Benachteiligung ab. Zudem hat die Beklagte den
Aufwand dadurch reduziert, dass sie die Tätigkeit eines nicht unerheblichen Teils der
Mitarbeiter des Klägers von der Erfassung über die Erhebungsbogen ausgenommen
hat und sich bei einem Teil der zu erfassenden Daten mit Schätzungen begnügt.

28

Auch die von dem Kläger geltend gemachten Verletzungen sonstiger
Grundrechte liegen nicht vor. Dabei mag offen bleiben, ob das pauschale Anführen
entsprechender Verletzungen in dem innerhalb der Begründungsfrist eingegangenen
Schriftsatz vom 2. Juli 2007 überhaupt den Darlegungserfordernissen des § 124 a
Abs. 4 S. 4 VwGO entspricht. Der Senat vermag derartige Grundrechtsverletzungen
jedenfalls nicht zu erkennen.

29

Der von dem Kläger angenommene Eingriff in das als Ausprägung des
allgemeinen Persönlichkeitsrechts (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 GG) entwickelte
Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung liegt nicht vor. Es gibt dem
Einzelnen die Befugnis, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung
seiner personenbezogenen Daten zu bestimmen. Durch dieses Grundrecht werden
daher nur persönliche Daten geschützt, also Daten zu den persönlichen und
sachlichen Verhältnissen einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person.

30

Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 - 1 BvR 2074/05, 1 BvR 1254/07 -,
NJW 2008, 1505; Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03 u.a. -, BVerfGE 118,
168, 184; Dreier, in: ders., GG, Bd. I, 2. Aufl. 2004, Art. 2 Rdnr. 80.

31

Die in den Erhebungsbogen einzutragende Gesamtzahl der ehrenamtlichen
Mitarbeiter sowie die Summe und der Inhalt der von ihnen eingebrachten
Gesamtarbeitszeit sind keine persönlichen Daten in diesem Sinne, da sie sich keiner
bestimmten Person zuordnen lassen. Sonstige Daten werden hinsichtlich der
ehrenamtlichen Mitarbeiter nicht erfragt, weshalb die Behauptung des Klägers, die
ehrenamtlichen Helfer würden durch die Nebenbestimmung gezwungen, persönliche
Daten preiszugeben, nicht nachvollziehbar ist. Ebensowenig können die Angaben
über das Geschlecht, den Migrationshintergrund und die Altersgruppe der Personen,
welche die Angebote des Klägers in Anspruch genommen haben, als persönliche
Daten qualifiziert werden. Diese Daten sollen bereits von dem Mitarbeiter, der mit der
betreffenden Person in Kontakt tritt, nur in anonymisierter Form aufgenommen und
an die mit der Ausfüllung des "Jährlichen Erhebungsbogens" befassten Mitarbeiter
weiter geleitet werden, wie sich aus dem zur Verfügung gestellten
"Kontaktbezogenen Erhebungsbogen" ergibt.

32

Auch die sonstigen, vom Kläger geltend gemachten Grundrechtsverletzungen
liegen nicht vor. Dass die ehrenamtlichen Helfer, die sich - dankenswerterweise -
freiwillig im Rahmen eines durch staatliche Zuwendungen geförderten Vereins
engagieren, dadurch in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG)
verletzt werden, dass sie in das mit der Förderung einhergehende Controlling
eingebunden sind und einige wenige Informationen schriftlich festhalten müssen,
vermag der Senat nicht zu erkennen.

33

Dahinstehen kann nach alledem, ob eine isolierte Aufhebung der in Rede
stehenden Nebenbestimmung durch das Gericht vorliegend überhaupt in Betracht
kommt. Der Umstand, dass der Beklagten bei der Ausgestaltung des
Zuwendungsverhältnisses ein erheblicher Spielraum zukommt und dass sie im
Rahmen ihrer Ermessensausübung für eine hinreichende Erfolgskontrolle zu sorgen
hat, lässt dies zumindest zweifelhaft erscheinen.

34

Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt ebenfalls nicht vor. Die
Rechtssache weist keine tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten auf, die das
Normalmaß vergleichbarer Streitigkeiten übersteigen.

35

Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 2 VwGO und §§ 47 Abs. 1 u. 3,
52

36

Abs. 2 GKG.

37

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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