Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-03-04, Aktenzeichen 20 D 21/98.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0304.20D21.98AK.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Klage- und des
Revisionsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
entsprechender Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Der Kläger ist Miteigentümer eines selbstgenutzten Wohngrundstücks in B. -H. ,
etwa km südwestlich des Flughafens Köln/B. . Er wendet sich gegen die
Abflugstrecke NORF, die das Luftfahrt-Bundesamt in § 3 Abs. 2 Nr. 2 der später
mehrfach geänderten 147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-Ordnung
("Festlegung von Flugverfahren für An- und Abflüge nach Instrumentenflugregeln
zum und vom Flughafen Köln/B. ") vom 11. Juli 1994 (BAnz Nr. 139) für Abflüge von
der Hauptstart- und -landebahn des Flughafens in Richtung 14 L, also in die
vorherrschende Betriebsrichtung Süden, für nach Westen weiterführende Flüge
festgelegt hat. Der Kläger sieht sich durch Fluglärm beeinträchtigt, dem er auf
seinem Grundstück infolge dieser Streckenführung ausgesetzt ist.
Von 1991/92 (29. bzw. 32. Durchführungsverordnung vom 20. August 1991 bzw.
7. Oktober 1992) bis zur Einrichtung der hier streitigen Abflugstrecke bestanden in
Startrichtung 14 zwei nach Westen führende Abflugstrecken mit den Bezeichnungen
NOR4F und NOR2H. Nur auf einer dieser Strecken (NOR2H) war das Abdrehen der
Luftfahrzeuge nach Westen erst nach Erreichen einer bestimmten Mindestflughöhe
vorgeschrieben. Da dies bei schweren oder sonst schlecht steigenden Flugzeugen
regelmäßig einen längeren Geradeausflug erforderte und damit einen längeren
Abflug nach sich zog, wurde die kürzere Strecke ohne Höhenbeschränkung (NOR4F)
bevorzugt. Dies führte dazu, dass die südwestlich des Flughafens Köln/B.
liegenden Siedlungsbereiche, vor allem der Städte Siegburg und Sankt Augustin,
häufig in niedrigen Höhen mit schwerem Gerät überflogen wurden. Mitte 1993 regte
deshalb die Stadt Sankt Augustin in der für den Flughafen Köln/B. gebildeten
Kommission nach § 32b LuftVG (Fluglärmkommission) an, die bestehende
Abflugroute NOR4F ersatzlos aufzuheben, sodass zur Nachtzeit nur noch die
Abflugstrecke NOR2H in Anspruch genommen werden könne. Zur Begründung
wurde ausgeführt, die bei Inbetriebnahme der bestehenden Abflugrouten
zugesicherten Lärmminderungen seien nicht eingetreten, vielmehr hätten
Beschwerden über nächtlichen Fluglärm wegen tieffliegender Maschinen in den
hiervon betroffenen Kommunen beträchtlich zugenommen; auch seien
Krankenhäuser in Siegburg und Sankt Augustin betroffen. Die DFS Deutsche
Flugsicherung GmbH (DFS) kam in einer Auswertung der zwischen dem 25. Oktober
und 4. November 1993 aufgezeichneten Flugspuren (FANOMOS-
Sonderuntersuchung) zu dem Ergebnis, dass sich die Gesamtbereiche beider
Abflugstrecken zwar nur geringfügig unterschieden, an den Ausdrucken der
rechnerisch ermittelten Durchschnittsflugspuren jedoch ein Unterschied festgestellt
werden könne: Die Durchschnittsflugspur der (höhenbeschränkten) Strecke NOR2H
werde gegenüber derjenigen der NOR4F nach der Rechtskurve um ca. 1 km nach
Süden verlagert - auf das Gebiet von B. -Beuel zu und genau über Hangelar -,
während die Durchschnittsflugspur der NOR4F in diesem Bereich offensichtlich eher
über unbebautes Gebiet führe. Jedoch sei der Bereich der Strecke NOR2H deutlich
weiter vom Flughafen entfernt und werde damit deutlich weniger belastet als Sankt
Augustin. Flugsicherungsbetrieblich stehe einer Umsetzung des Vorschlags der
Stadt Sankt Augustin nichts entgegen; hier müssten die Interessen gegeneinander
abgewogen werden. Die Fluglärmkommission beschloss daraufhin am 11. April
1994, die Strecke NOR4F solle zum nächstmöglichen Termin aufgehoben werden,
weil sie sich unter Lärmschutzaspekten nicht bewährt habe. Durch § 3 Abs. 2 Nr. 2
der genannten 147. DVO (in Kraft seit dem 18. August 1994) fasste das Luftfahrt-
Bundesamt die beiden bisherigen Abflugstrecken zu einer Strecke mit
Höhenbeschränkung unter der Bezeichnung NOR5F zusammen. Ein Abdrehen nach
Westen war danach auf dieser Strecke erst zulässig, wenn das Luftfahrzeug - je
nachdem, was später erreicht wurde - eine Entfernung von 5 nautischen Meilen (NM)
vom Flughafen-Funkfeuer (KBO) oder eine Höhe von 3.500 Fuß (ft) erreicht hatte.
Ein Abdrehen vor Erreichen des Funkfeuers LV, das als Ursache des Lärmproblems
betrachtet wurde, war nicht mehr zulässig. Wegen des variierenden Steigverhaltens
verschiedener Flugzeugbaumuster entfiel zugleich die Angabe eines festen
Abdrehpunktes nach Westen und des früher nach dem Abdrehen zu erfliegenden
Radials 107 NOR.

3

Der Kläger beantragte wegen seiner dadurch ausgelösten Betroffenheit durch
Luftverkehr mit Schreiben vom 16. Dezember 1997 eine Änderung der Abflugstrecke
NORF, was das Luftfahrt-Bundesamt mit Schreiben vom 9. Januar 1998 ablehnte.
Der Kläger hat am 23. Februar 1998 Klage erhoben.

4

Im Laufe des Klageverfahrens ist die Verordnung, auch im Hinblick auf die hier
streitige Abflugstrecke, mehrfach geändert worden. Mit der
11. Änderungsverordnung vom 10. Februar 1999 (gültig ab 25. März 1999) sind die
Strecken (bei Benutzung der Startbahn 14 L nunmehr in § 3 Abs. 2 Nr. 3) getrennt für
konventionelle und für rechnergestützte Abflüge beschrieben worden. Luftfahrzeuge
mit GPS/FMS-Ausrüstung können die Flugstrecken seither über kodierte Wegpunkte
mit dem so genannten NeSS-Verfahren erfliegen. Luftfahrzeuge, die den
vorausgesetzten Steiggradienten (zunächst 14,2 %, seit der
20. Änderungsverordnung vom 7. März 2001: 14,5 %) einhalten, dürfen nunmehr auf
die Strecke NORF nach Westen abdrehen, wenn sie 5 NM nach KBO und eine Höhe
von mindestens 4.000 ft erreicht haben; schlechter steigende Luftfahrzeuge müssen
in ihrem Flugplan die so genannte "lange Entlastungsroute" NORP angeben, auf der
ein Abdrehen nach Westen erst in einer Entfernung von 12,5 NM nach dem Abheben
zulässig ist; von Luftverkehr auf dieser Strecke wird der Kläger nicht berührt. Zurzeit
gilt die 147. Durchführungsverordnung in der Fassung der 23. Änderungsverordnung
vom 26. Oktober 2001 (BAnz vom 15. November 2001, S. 23429).

5

Der Senat hat die Klage mit Urteil vom 19. August 1999 als unzulässig abgewiesen.
Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Die allgemeine Leistungsklage
stehe für die Durchsetzung eines Anspruchs auf Verpflichtung zur Normaufhebung
nicht zur Verfügung. Außerdem fehle es an einer Rechtsverletzung im Sinne des
§ 42 Abs. 2 VwGO, weil die Beeinträchtigungen durch Lärm nicht auf die Verletzung
einer drittschützenden Norm zurückgeführt werden könnten. Eine etwaige aus
Grundrechten resultierende staatliche Schutzpflicht sei durch die für den Flughafen
zuständige Genehmigungsbehörde zu erfüllen.

6

Das Bundesverwaltungsgericht hat dieses Urteil auf die vom Senat zugelassene
Revision des Klägers hin mit Urteil vom 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 - (Parallelurteil
veröffentlicht in NJW 2000, 3584) aufgehoben und die Sache zur anderweitigen
Verhandlung und Entscheidung an das erkennende Gericht zurückverwiesen.
Zur Begründung der Klage macht der Kläger geltend: Er und seine Familie würden
aufgrund der Neuregelung in erheblichem Umfang, insbesondere zur Nachtzeit,
durch Fluglärm beeinträchtigt. Wie sich aus einem im Auftrag der Stadt B. erstellten
Lärmgutachten der deBAKOM vom 4. November 1997 ergebe, seien die Grenzen
des Zumutbaren deutlich überschritten. Eine nachhaltige Schädigung seiner
Gesundheit sei zu befürchten. Sein Grundstück erleide einen deutlichen Wertverlust.
Seit der Einführung der NeSS-Abflugverfahren liege sein Haus sogar fast direkt
unterhalb der Strecke. Die angegriffene Rechtsverordnung, auf die diese Belastung
mit Fluglärm zurückgehe, sei rechtswidrig. Eine dem Gesetzesvorbehalt genügende
gesetzliche Ermächtigung sei nicht zu erkennen. Das Verfahren der
Flugroutenfestlegung sei vollkommen ungenügend, um die Probleme einer
Lärmverschiebung zu bewältigen. Eine Mitwirkung der betroffenen Bürger sei nicht
vorgesehen. Die Beratungen der Fluglärmkommission nach § 32b LuftVG könnten
ein rechtsstaatliches Verfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung nicht ersetzen. Die
gebotene planerische Interessenabwägung habe nicht stattgefunden. Dies folge
bereits daraus, dass zwischen den Beteiligten ein subjektives Recht auf Abwägung
streitig gewesen und den Lärmbetroffenen erst durch die Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts zuerkannt worden sei. Die politisch geprägten
Entscheidungen der Fluglärmkommission stellten keine ausreichende Grundlage für
die Abwägung dar, zumal nicht alle betroffenen Kommunen in diesem Gremium
vertreten seien. Den Mitgliedern der Fluglärmkommission seien zu keinem Zeitpunkt
ausreichende Unterlagen für eine Entscheidung zu NORF vorgelegt worden. Die
Entscheidung sei zudem auf unzureichender Tatsachengrundlage getroffen worden.
Aktuelles und hinreichend aussagekräftiges Datenmaterial, dessen Notwendigkeit im
Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts betont worden sei, habe weder 1994
noch später den Entscheidungen der Beklagten zugrunde gelegen. Die Beklagte
habe weder die Anzahl der zukünftig von Fluglärm betroffenen Bürger noch die Art
der Bebauung noch die Immissionsbelastung ausreichend ermittelt. Karten, aus
denen sich dergleichen hätte ergeben können, hätten nicht vorgelegen; die
verwendeten Karten seien schon wegen ihres Maßstabs ungeeignet.
Demographische Daten seien nicht erhoben worden, obwohl aktuelle
Einwohnerzahlen ergeben hätten, dass gerade die Ortsteile B. -H. und B. -
Beuel in den letzten Jahren stetig und überproportional an Einwohnern zugenommen
hätten. Dementsprechend sei übersehen worden, dass durch die Verschiebung der
Strecke nach Süden dicht besiedeltes Stadtgebiet von B. betroffen sei. Quantitative
und qualitative Ermittlungen und Bewertungen des Grades der Entlastung einerseits
und des Ausmaßes der neuen Betroffenheiten andererseits seien nicht angestellt
worden. Die DFS habe in der Fluglärmkommission vielmehr offen zugegeben, dass
Details zur Lärmsituation der Abflugstrecke NORF nicht bekannt seien. Es gebe
aber, wie die (andere Abflugrouten betreffende) "Vergleichsanalyse von Abflugrouten
des Flughafens Köln/B. aus fluglärmtechnischer Sicht unter besonderer Beachtung
des Nachtflugverkehrs" der Gesellschaft für Luftverkehrsforschung (Berlin) zeige,
sehr wohl Möglichkeiten, die Entscheidung insoweit auf eine sichere
Tatsachengrundlage zu stellen. Eine merkliche Entlastung der bisher Betroffenen sei
nicht bewirkt worden. Es sei ferner nicht bedacht worden, dass die Maschinen im
Kurvenflug wesentlich schlechter steigen und nicht genau auf der Route fliegen
könnten, was gerade bei schwer beladenen Frachtflugzeugen in der Nacht von
Bedeutung sei. Auch der Einsatz des neuen NeSS-Verfahrens führe nicht zu einer
Bündelung im Kurvenflug. Die Route NORP bringe nicht die erhoffte Entlastung. Sie
werde, anders als von der Beklagten angenommen, die von einer Aufteilung 60 : 40
ausgehe, nur von ein bis zwei Jumbojets in der Nacht genutzt bzw. zeitweise von nur
25 % des gesamten nach Süden abfliegenden Verkehrs. Zudem erreiche ein Drittel
der Flüge auf NORF die vorgeschriebene Mindesthöhe nicht. Auch steige die
Lärmbelastung jährlich, da der Flugverkehr in Köln/B. ständig zunehme. Alternative
Streckenführungen seien weder 1994 (zu NOR5F) noch 1999 (zu NOR9F) erwogen
worden. Es habe die Bereitschaft gefehlt, sich überhaupt mit Alternativen
auseinander zu setzen, denn die DFS sei auf die drei ihr von der Beklagten
vorgegebenen Möglichkeiten der Routenführung festgelegt gewesen. Die von der
Bonner Bürgerinitiative eingebrachte "mittlere" Route sei somit ohne weitere Prüfung
verworfen worden. Mangels ausreichender Datengrundlage sei aber die Behauptung
der Beklagten nicht nachvollziehbar, dass andere Lösungen größere Betroffenheiten
ausgelöst hätten bzw. dass die Ideallinien beider Abflugstrecken (kurz und lang) die
dichtest besiedelten Gebiete aussparten. So werde beispielsweise H. mit ca.
8.000 bis 10.000 Einwohnern im Kurvenflug mittig überflogen und von einem 2 bis
3 km breiten Lärmteppich bedeckt.

7

Der Kläger beantragt,

8

festzustellen, dass die Festlegung der Abflugstrecke
NORF von der Startbahn 14 L in § 3 Abs. 2 Nr. 3 der
147. Durchführungsverordnung zur Luftverkehrs-
Ordnung ihn, den Kläger, in seinen Rechten verletzt.

9

Die Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

10

Sie hält daran fest, dass die bis heute fortgeltende Grundentscheidung aus dem
Jahre 1994 nicht zu beanstanden sei, die bis dahin für die Startrichtung 14
vorgeschriebenen Abflugstrecken in der geschehenen Weise neu zu ordnen. Anlass
dafür seien Lärmschutzgesichtspunkte gewesen. Vor allem die im direkten
Abflugbereich der früheren Strecken liegende Stadt Sankt Augustin habe entlastet
werden sollen. Zwar hätte auch die Einhaltung des Kurvenflugs der seinerzeit
festgelegten Verfahren weiter verbessert werden können; die Festlegung einer
einzigen - langen oder kurzen - Streckenführung hätte aber eine unerwünschte
einseitige Lastenverteilung zuungunsten eines der jeweils schon betroffenen
Bereiche bedeutet. Demgegenüber nutze die Aufteilung der Flugverfahren in eine
kurze und eine lange Variante, die abhängig von der Steigleistung der Luftfahrzeuge
zu wählen seien, die Chance, den Fluglärm angemessener zu verteilen. Der Abflug
vom Flughafen Köln/B. nach Süden mit Flugzielen in westlicher Richtung beinhalte
die Schwierigkeit, einerseits die Städte Siegburg und Sankt Augustin zu umfliegen,
andererseits zu vermeiden, dass die Stadt Hennef sowie benachbarte Ortschaften
durch den Gesamtflugverkehr dieser Startrichtung mittig überflogen würden. Die
nunmehr festgelegten Nörvenich-Abflugstrecken lösten dieses Problem so gut wie
nach den Verhältnissen möglich. Die Ideallinien beider Abflugstrecken sparten die
am dichtesten besiedelten Gebiete aus. Es bleibe allerdings problematisch, während
eines Kurvenfluges oder unmittelbar danach einen schmalen Korridor zwischen
mehreren Ortschaften genau zu durchfliegen. In diesem Sinne habe H.
tatsächlich eine ungünstige Lage für eine solche Konstruktion. Jedoch könne der
Kläger aus seiner eigenen Betroffenheit nicht folgern, dass eine sachgerechte
Abwägung nicht stattgefunden habe. Es sei niemals angenommen worden, dass die
kurze NORF-Abflugstrecke, deren Ideallinie nach einem Kurvenflug nördlich des
klägerischen Wohngrundstücks verlaufe, über unbewohntes Gelände führe. Der
Beklagten sei vielmehr bei der Festlegung der Flugverfahren sehr wohl bewusst
gewesen, dass es sich bei B. -H. um besiedeltes Gebiet mit überwiegender
Wohnbebauung handele und dass die Nähe zur Ideallinie entsprechende
Betroffenheiten auslösen werde. Etwaige Alternativen, die in einem längeren
Geradeausflug aller Luftfahrzeuge mit späterer Kurveneinleitung bestehen müssten,
hätten zu anderen Betroffenheiten geführt, die mindestens das bei B. -H.
bestehende Ausmaß erreichen würden. Eben unter diesem Aspekt habe sich die
Beklagte für eine Aufteilung der Strecken nach der Steigleistung der Luftfahrzeuge
entschieden. Es sei unzutreffend, dass kein aussagekräftiges Kartenmaterial
vorgelegen habe. Die Planungsalternativen der DFS würden auf topographischen
Referenzkarten "TK 50.000" der Landesvermessungsämter erstellt. Aus diesen
Karten sei die Bevölkerungsdichte in relevanter und planungssicherer Art und Weise
erfassbar. Die Karten wiesen zwar nicht die gleiche Detailgenauigkeit und absolute
Aktualität auf wie kommunale Flächennutzungs- oder sonstige Bauleitpläne. Eine
größere Präzision im Einzelfall würde aber gleichzeitig bedeuten, dass der
Gesamtüberblick über die Planungssituation aller Flugverfahren verloren ginge.
Detailkenntnisse über die Bebauung mit Ein- oder Mehrfamilienhäusern usw. würden
hier im Übrigen keine weitergehenden Erkenntnisse ergeben haben. Die
Einschätzung, dass es in anderen Bereichen nicht zu inakzeptablen Neubelastungen
durch Fluglärm kommen werde, könne auch im Nachhinein nicht als fehlerhaft
angesehen werden. Das Lärmgutachten der deBAKOM rechtfertige nicht den
Schluss auf eine grundrechtswidrige Lärmbelastung des Klägers. Die vom Kläger
behaupteten Unzuträglichkeiten seien durch die erhebliche Zunahme von
Nachtflugverkehr am Flughafen Köln/B. und Veränderungen der eingesetzten
Flottenstruktur bedingt. Eine sorgfältige Planungsentscheidung sei nicht nur dann
möglich, wenn die Planung von wissenschaftlichen Untersuchungen begleitet würde.
Gerade das vom Kläger angeführte Gutachten der Gesellschaft für
Luftverkehrsforschung, das übrigens als Ergebnis eines Abstimmungsprozesses in
der Fluglärmkommission von vier durch ein anderes Flugverfahren betroffenen
Gemeinden in Auftrag gegeben worden sei, zeige, wie eng Verfahrensvarianten im
Hinblick auf die Art und das Ausmaß der Betroffenheiten beieinander liegen könnten.
Eine eindeutige Entscheidung für eine der untersuchten Variante lasse sich
demgemäß aus dem Gutachten nicht herleiten. Die späteren Änderungen der
Verordnung hätten keine Verbesserung der Belastungssituation des Klägers
gebracht.

11

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der in diesem und in den Verfahren 20 D 120 und 180/97.AK
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der Akten der DFS Bezug
genommen.

12

Entscheidungsgründe

13

Die Klage ist - mit dem im Revisionsverfahren konkretisierten und im neuerlichen
Klageverfahren weiterverfolgten Begehren - zulässig, aber nicht begründet.
Der Kläger wendet sich gegen ein Flugverfahren im Sinne des § 27a LuftVO, das
vom Luftfahrt-Bundesamt auf der Grundlage des § 27a Abs. 2 LuftVO durch
Rechtsverordnung festgelegt worden ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat im
Revisionsurteil mit bindender Wirkung für das vorliegende Verfahren (§ 144 Abs. 6
VwGO) entschieden, dass dieses Rechtsschutzbegehren als Feststellungsklage
(§ 43 Abs. 1 VwGO) statthaft und auch sonst zulässig ist, der Kläger insbesondere
als Rechtsverletzung entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen kann, bei der
Festlegung des Flugverfahrens sei ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung
eigener rechtlich geschützter Interessen verletzt worden.

14

Die Feststellungsklage ist indessen nicht begründet, weil der Kläger von der
Festlegung des streitigen Abflugverfahrens nicht in seinen Rechten verletzt wird.
Die Festlegung dieses Abflugverfahrens beruht - wie in der Verordnung gemäß
Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG angegeben - auf der Ermächtigung gemäß § 32 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 LuftVG i.V.m. der Subdelegationsnorm des § 27a Abs. 2 LuftVO.
Durchgreifenden Bedenken ist die Ermächtigungsgrundlage nicht ausgesetzt:
Flugverfahren sind einer Festlegung durch untergesetzliche Norm nicht deshalb
verschlossen, weil sie im Sinne der Wesentlichkeitstheorie der Entscheidung des
parlamentarischen Gesetzgebers vorbehalten wären. Flugverfahren sind in ihrem
Kern Maßnahmen der bloßen Gefahrenabwehr. Sie bilden notwendige Regelungen
(vgl. § 32 Abs. 1 LuftVG) zur sicheren Abwicklung von Luftverkehr im Anschluss an
anderweitig bereits getroffene Grundentscheidungen, nämlich über die prinzipielle
Zulässigkeit von Luftverkehr im Luftverkehrsgesetz, dessen Verfassungsmäßigkeit
nicht fraglich ist (s. auch Art. 87d GG), und über den konkreten Flugbetrieb an einem
bestimmten Flugplatz in dessen luftverkehrsrechtlicher Genehmigung bzw.
Planfeststellung. Demgemäß regeln die Verfahren, wie in § 32 Abs. 3 Sätze 2 und 3
LuftVG hervorgehoben ist, die "zur Gewährleistung der Sicherheit des Luftverkehrs
und der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung notwendigen Einzelheiten über die
Durchführung der Verhaltensvorschriften nach Absatz 1 Satz 1 Nr. 1", die ihrerseits
u.a. "das Verhalten im Luftraum ..., Verhalten bei Start und Landung ..." betreffen.
Hierauf aufbauend greifen Flugverfahrensfestlegungen einen der jeweiligen
Planungsentscheidung für einen Flughafen zugrunde liegenden Teil der
prognostischen Annahmen - nämlich das so genannte Flugbetriebsmodell - wieder
auf. Dass das Luftfahrt-Bundesamt dabei auf Lärmschutz "hinzuwirken" hat, wie
§ 29b Abs. 2 LuftVG bestimmt, prägt die Entscheidung über Flugverfahren ebenso
wenig im Sinne einer unmittelbaren Grundrechtsrelevanz mit der Folge der
Notwendigkeit einer parlamentarischen Regelung, wie es bei planerischen
Entscheidungen der ebenfalls auf die Beachtung des Schutzes vor Fluglärm
verpflichteten Genehmigungs- bzw. Planfeststellungsbehörden (vgl. dazu § 6 Abs. 2
Satz 1 LuftVG) der Fall ist.

15

In der Konsequenz dieser Überlegungen liegt es, dass Flugverfahren nicht deshalb
als "wesentliche" Regelungen einem Parlamentsvorbehalt unterliegen, weil sie in
einzelnen Bereichen zu (fachplanerisch) unzumutbarem oder sogar zu
grundrechtsbeeinträchtigendem Fluglärm führen können. Wenn solchen Folgen im
Rahmen der Flugverfahrensplanung nicht angemessen vorgebeugt oder Rechnung
getragen werden kann, dann sind sie nicht schon allein und aufgrund der
entsprechenden Verordnung endgültig hinzunehmen, vielmehr kann und muss ihnen
gegebenenfalls durch Zugriff auf die luftverkehrsrechtliche Zulassungsentscheidung,
die den Betrieb des Flughafens trägt, wirksam begegnet werden. Dies hat der Senat
im vorliegenden Klageverfahren bereits in seinem aufgehobenen ersten Urteil vom
19. August 1999 im Einzelnen dargelegt; das Bundesverwaltungsgericht hat diese
Sicht im Revisionsurteil bestätigt. Hierauf wird wegen der Einzelheiten Bezug
genommen.

16

In der damit einhergehenden Notwendigkeit, Abhilfe gegebenenfalls in mehreren
Verfahren zu suchen, liegt für sich betrachtet keine verfassungsrechtlich bedenkliche
Rechtsschutzerschwerung. Die Aufspaltung ist Folge der unterschiedlichen
Handlungsformen (Verordnung und Verwaltungsakt) sowie der unterschiedlichen
Kompetenzen, nachdem der Bund von der verfassungsrechtlichen Ermächtigung,
(einzelne) Aufgaben der bundeseigenen Luftverkehrsverwaltung auf die Länder zu
übertragen (vgl. Art. 87d Abs. 2 GG), in § 31 Abs. 2 Nr. 4 und § 10 Abs. 1 LuftVG
- soweit hier einschlägig - nur hinsichtlich der Regelung der Bodennutzung der
Flugplätze (durch Genehmigung und Planfeststellung) Gebrauch gemacht hat, nicht
jedoch hinsichtlich der mit der Flugverfahrensplanung verbundenen
Luftraumnutzung.

17

Die Ermächtigung wahrt die Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 und 2 GG: § 32 Abs. 3
Satz 3 i.V.m. Satz 2 LuftVG lässt die Subdelegation der in Absatz 1 Nr. 1 der
Vorschrift dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (bislang:
Bundesministerium für Verkehr) erteilten Ermächtigung auf das Luftfahrt-Bundesamt,
wie in § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO geschehen, also eine Weiterübertragung im Sinne
des Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG, ausdrücklich zu. Einer Zustimmung des Bundesrates
zu der Verordnung des Luftfahrt-Bundesamtes bedurfte es, abweichend von § 32
Abs. 1 LuftVG, nicht, weil in § 32 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 LuftVG eine
"anderweitige bundesgesetzliche Regelung" im Sinne des Art. 80 Abs. 2 GG
getroffen ist. Schließlich sind Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung
hinreichend bestimmt: Nach der Vorgabe in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG ist
Regelungsgegenstand das Verhalten (von Luftfahrzeugführern bzw. Luftfahrzeugen)
im Luftraum, insbesondere bei Start und Landung. Dies wird in § 27a Abs. 1 und 2
LuftVO durch die Wendung "bei Flügen nach Instrumentenflugregeln", was die
technischen Notwendigkeiten des Sachbereichs "Instrumentenflugbetrieb"
einschließt, sowie durch die Begriffe "einschließlich der Flugwege, Flughöhen und
Meldepunkte" ausreichend - nämlich so weit abstrakt möglich - präzisiert.

18

Das vom Luftfahrt-Bundesamt angewandte Erlassverfahren führt nicht auf
Rechtsfehler zulasten des Klägers:

19

Insbesondere war das Luftfahrt-Bundesamt nicht gehalten, den Kläger am Verfahren
(individuell oder als Teil der Öffentlichkeit) zu beteiligen. Eine gesetzliche
Verpflichtung zur Beteiligung der Öffentlichkeit, die durch die Auswirkungen zu
verordnender oder zu ändernder Flugverfahren betroffen werden kann, besteht nicht.
Die Anhörungs- bzw. Beteiligungsvorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes
(hier: des Bundes) können nicht herangezogen werden, da es sich nicht um ein
Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG, sondern um ein
Rechtssetzungsverfahren im formellen Sinne handelt. Eine Beteiligungspflicht lässt
sich auch nicht aus vorrangigem Recht, insbesondere den Grundrechten, herleiten.
Aus dem oben schon Gesagten folgt, dass Flugverfahren im Kern Maßnahmen zur
Gefahrenabwehr, in die Lärmschutzaspekte eingebunden sind, darstellen. Originäre
Eingriffe in verfassungskräftig geschützte Positionen werden, anders als etwa bei der
Festlegung der ebenfalls durch Rechtsverordnung festzusetzenden
Lärmschutzzonen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm,
vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR 584/76 u.a. -, DVBl. 1981, 535 (537 f.),
nicht zugelassen. Vielmehr stellen die Lärmwirkungen einzelner Flugverfahren, wie
gesagt, lediglich Folgen der vorausgegangenen Entscheidungen über die
grundsätzliche Zulässigkeit und Zumutbarkeit des von einer konkreten Anlage
ausgehenden Fluglärms dar. Etwa ausgelösten Grundrechtsbetroffenheiten, die trotz
hinreichend erfolgter Berücksichtigung des Lärmschutzaspekts im Rahmen einer
konkreten Festlegung von Flugverfahren verbleiben, ist mit dem Mittel der Änderung
im Bereich der Genehmigung bzw. des Planfeststellungsbeschlusses zu begegnen;
so wird jedenfalls insgesamt auch die Erfüllung der - aus dem objektiv-rechtlichen
Gehalt des Art. 2 Abs. 2 GG folgenden - Pflicht der staatlichen Organe hinreichend
gewährleistet, sich schützend und fördernd vor die darin genannten Rechtsgüter zu
stellen und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von Seiten anderer zu
bewahren. Es besteht deshalb auch keine Notwendigkeit, aus Gründen des
Grundrechtsschutzes ein Verfahren mit der Funktion vorverlagerten Rechtsschutzes
und einem gegenüber dem materiellen Recht eigenständigen Gewicht zugunsten von
Drittbetroffenen zu fordern, wie dies im Atomrecht wegen der dort auftretenden, nach
Art und Umfang exponenziellen Risiken, die mit den vorliegend zu bewältigenden
Gefahren durch Fluglärm nicht ansatzweise vergleichbar sind, entwickelt worden ist.
Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 20. Dezember 1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 (62 ff.);
BVerwG, Urteil vom 5. Oktober 1990 - 7 C 55 und 56.89 -, BVerwGE 85, 368 (373 ff.); vgl. ferner zum
Abfallrecht: BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 1988 - 7 B 215.87 -, UPR 1989, 24..

20

Eine andere Betrachtung des Beteiligungsrechtes ist auch dann nicht geboten, wenn
man darauf abstellt, dass Flugverfahren ihrem materiellen Gehalt nach jedenfalls auf
der Grenze zwischen Norm und Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2
VwVfG liegen.

21

Vgl. dazu Czybulka/Wandres, Rechtsschutz gegen zivilen Fluglärm bei der Festlegung von "Flugrouten",
DÖV 1990, 1033 und Czybulka, Verwaltungsprozessuale Probleme bei der Klage gegen die Festlegung von "Flugrouten", DÖV 1991,
410.

22

Denn zum einen besteht, wie der Wertung in § 28 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu entnehmen
ist, auch bei Allgemeinverfügungen für die Behörde keine zwingende Notwendigkeit
zur vorherigen Anhörung, und zum anderen beschränkt sich der - gegebenenfalls
anzuhörende - Adressatenkreis auf die Luftfahrzeugführer, die zur Befolgung der
(vorgeschriebenen) Flugverfahren verpflichtet sind (vgl. § 27a Abs. 1 LuftVO).
Schließlich folgt aus dem Gebot, den für die beabsichtigte Planung erheblichen
Sachverhalt zu ermitteln, nicht die Pflicht des Verordnungsgebers, die potenziell
betroffenen Grundstückseigentümer anzuhören. Mangels gesetzlicher
Bestimmungen und aus vorrangigem Recht abzuleitender Pflichten liegt die
Gestaltung des Erlassverfahrens als Ausfluss der Aufgabenzuweisung im
sachgerecht auszuübenden Ermessen des Luftfahrt-Bundesamtes. Aufgrund dessen
ist das Luftfahrt-Bundesamt ermächtigt, selbst zu bestimmen, auf welche Weise es
sich die notwendigen Erkenntnisse, auch etwa über die jeweils zu beachtenden
örtlichen Verhältnisse und Besonderheiten, verschafft. Entscheidend für die
Ausübung des Ermessens ist insoweit, wie später noch näher darzulegen, das im
Einzelfall verfolgte Regelungskonzept. Danach besteht - wie auch im Revisionsurteil
hervorgehoben - zur Herbeiführung einer abwägungsgerechten Entscheidung mit
Blick auf anderweitig zur Verfügung stehende Erkenntnismittel keine generelle Pflicht
zu einer bis auf die Ebene der einzelnen Grundstücke vordringenden
Sachverhaltsaufklärung, die eine individuelle Anhörung bedingen könnte; vielmehr
kann eine - prinzipiell zulässige - generalisierende, großräumige Betrachtung
ausreichen. Für das hier konkret verfolgte Regelungskonzept war - wie später noch
ausgeführt wird - nicht mehr an Tatsachenerkenntnis erforderlich, als was anhand
der herangezogenen Unterlagen ermittelt worden ist. Im Übrigen ist klägerseitig auch
nichts aufgezeigt worden, was im Falle einer durchgeführten Anhörung vorgetragen
worden wäre und angesichts der Zielsetzung sowie der gewählten Vorgehensweise
der Beklagten für die konkret getroffene Entscheidung zugunsten des Klägers hätte
relevant werden können.

23

Unzulässige Einflussnahmen auf das Verfahren der Festlegung der Flugverfahren
sind nicht festzustellen: So ist nicht zu beanstanden, dass sich das Luftfahrt-
Bundesamt ganz maßgeblich der Hilfe der DFS bedient hat. Wie im Revisionsurteil
bereits anerkannt ist, darf das Luftfahrt-Bundesamt der DFS sogar im Wesentlichen
die Erarbeitung der Abwägungsentscheidung überlassen. Die Inanspruchnahme
einer so weit gehenden Hilfe ist sachgerecht, weil die DFS - als Nachfolgerin der
Bundesanstalt für Flugsicherung - die für die Vorbereitung von Flugverfahren
uneingeschränkt kompetente, personell und sachlich hinreichend ausgestattete
Stelle ist, bei der zudem die Kenntnis über ganz wesentliche Faktoren, von denen
eine möglichst optimale Festlegung von Flugverfahren abhängt, vorhanden ist.
Überdies ist die DFS - anders als das Luftfahrt-Bundesamt - mit ihren regionalen
Flugverkehrskontrollstellen jeweils vor Ort vertreten (vgl. auch § 27d LuftVG) und
nach §§ 27c Abs. 2, 31b Abs. 1 Satz 1 LuftVG i.V.m. der Verordnung zur
Beauftragung eines Flugsicherungsunternehmens vom 11. November 1992 (BGBl. I
S. 1928) u.a. mit der Überwachung und Lenkung der Bewegungen im Luftraum, also
auch mit der Durchführung der angegriffenen Verordnung im Einzelfall betraut (vgl.
die Verordnung über die Betriebsdienste der Flugsicherung [FSBetrV] vom
17. Dezember 1992, BGBl. I S. 2068). Eine Befassung der DFS mit Fragen des
Schutzes gegen Fluglärm bei konkreten Flughäfen ist zudem durch ihre Einbindung
in die Tätigkeit der Fluglärmkommissionen (vgl. § 32b LuftVG) gesetzlich verankert.
Die DFS ist auch keineswegs ein in ihren Entscheidungen grundsätzlich freies oder
beliebigen Einflüssen offenes privates Unternehmen; vielmehr kommt ihr als
Beliehener hinsichtlich ihrer Aufgaben Behördeneigenschaft zu und unterliegt sie
insofern der Rechts- und Fachaufsicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau-
und Wohnungswesen (vgl. § 31d Abs. 2 LuftVG), was ihre im Luftverkehrsgesetz als
selbstverständlich vorausgesetzte Neutralität - auch für das vorliegende Verfahren -
sichert.

24

Ebenso wenig ist im Ansatz zu beanstanden, dass das Luftfahrt-Bundesamt bei der
Gestaltung der streitigen Flugverfahren, insbesondere der zugrunde liegenden
Bewertung der widerstreitenden Lärmschutzbelange der Meinungsbildung in der
örtlichen Fluglärmkommission wesentliches Gewicht gegeben hat. Die
Fluglärmkommission ist ein nach § 32b Abs. 1 LuftVG eingerichtetes Gremium mit
einer beratenden Funktion, die nach der genannten Vorschrift in zentraler Weise
Lärmschutzaspekte umfasst, die auch bei der Festlegung von Flugverfahren zu
berücksichtigen sind (§ 29b Abs. 2 LuftVG). Flugverfahren können wegen der mit
ihnen verbundenen Verlagerung von Flugverkehr, gerade wenn diese wie hier
vorrangig auf Lärmschutz zielt, zu den betrieblichen Maßnahmen der so genannten
aktiven Lärmminderung gehören, also unmittelbar zum Beratungsgegenstand
"Maßnahmen zum Schutz gegen Fluglärm" im Sinne des § 32b Abs. 1 Satz 1 LuftVG.
Wenn auch ausdrücklich nur eine Beratung der Genehmigungsbehörde sowie der für
die Flugsicherung zuständigen Stelle vorgesehen ist, so ist doch nicht zweifelhaft,
dass einer wertenden Berücksichtigung der Meinungs- und Willensbildung in der
örtlichen Kommission, die unter Umständen bis hin zu einer detaillierten Umsetzung
eines in der Kommission gebilligten Flugverfahrens gehen kann, insbesondere
deshalb nichts im Wege steht - falls sie nicht sogar als aus der Sache heraus
angezeigt erscheint -, weil eine fundierte Kenntnis der für den Lärmschutz im
Rahmen der Festlegung von Flugverfahren relevanten Umstände gewährleistet ist,
nämlich durch die Mitgliedschaft von Vertretern der von Fluglärm betroffenen
Gemeinden und des - nicht zuletzt durch Beschwerden u.ä. über Problembereiche
informierten - Flughafenunternehmers sowie durch die Anwesenheit eines Vertreters
der Genehmigungsbehörde (vgl. § 32b Abs. 4 und 6 LuftVG).

25

Dass der DFS, der das Luftfahrt-Bundesamt die Erarbeitung des Flugverfahrens, die
Sachverhaltsaufklärung und die Abwägung überlassen hat und, wie gesagt,
überlassen durfte, die in der Kommission diskutierten Unterlagen und der dortige
Meinungsbildungsprozess vor Erlass der streitigen Rechtsverordnung umfassend
bekannt waren, ist aufgrund der Einbindung des Vertreters der für die
Flugverkehrskontrolle zuständigen Stelle (§ 32b Abs. 4 Satz 1 LuftVG) in die
Kommission bzw. der hier festzustellenden faktischen Teilnahme weiterer
Bediensteter der DFS an deren Sitzungen offenkundig, ergibt sich aber auch aus den
von der Beklagten vorgelegten Sitzungsniederschriften der Kommission für den
Flughafen Köln/B. und aus den Ausführungen des Beklagtenvertreters sowie des
Vertreters der DFS in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat. Ebenso wenig ist
fraglich, dass eine hinreichende Prüfung des letztlich gefundenen Flugverfahrens
durch das Luftfahrt-Bundesamt, das für die Entscheidung verantwortlich bleibt,
stattgefunden hat, wobei - wie vor allem die überzeugenden Schilderungen des
Ablaufs durch den Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
ergeben haben - neben den vorgelegten Kommissionsprotokollen vor allem die
laufenden Kontakte zur federführenden Fachgruppe Verfahrensplanung der DFS die
Grundlage waren. Ausweislich der über Jahre intensiv geführten Diskussionen und
der zahlreichen geprüften Varianten steht zur Überzeugung des Senats fest, dass
sich das Luftfahrt-Bundesamt bzw. die DFS nicht als Vollzugsorgan für einen - wie
auch immer zustande gekommenen - Beschluss der Kommission verstanden oder
geriert, sondern Erkenntnisse aus der Kommissionsarbeit verwertet hat.
Der Kläger ist durch das streitige Abflugverfahren nicht in seinem subjektiven Recht
auf gerechte Abwägung verletzt.

26

Dazu ist zunächst festzustellen, dass weder ein Abwägungsausfall noch das
gänzliche Ausblenden eines abwägungserheblichen und den Kläger berührenden
Belangs vorliegt. Wird gemäß dem Vorstehenden die vorbereitende Tätigkeit der
DFS und deren Kontakt zur örtlichen Fluglärmkommission einbezogen, so kann
schlechthin nicht bezweifelt werden, dass im Sinne eines Abwägens das Für und
Wider verschiedener Gestaltungsmöglichkeiten betrachtet worden ist und die
Lärmwirkungen dabei - als durchgängig prägendes Element - mit vorrangigem
Gewicht einbezogen worden sind. Dass sich zur Belastung gerade des klägerischen
Grundstücks keine Feststellungen oder Aussagen finden, weist wegen der - wie oben
bereits gesagt - zulässigen generalisierenden Betrachtung nicht auf eine
grundlegende Vernachlässigung klägerischer Belange hin. Das frühere Vorbringen
der Beklagten im vorliegenden Klageverfahren und das auf die Revision hin
aufgehobene Urteil des Senats ergeben ebenfalls nichts für einen groben
Abwägungsmangel der eingangs genannten Art. Es ging dort nicht darum, wie und
insbesondere unter Berücksichtigung welcher Aspekte die Streckenfestlegung
zustande gekommen ist, sondern um die Frage, inwieweit damit Rechte von
Betroffenen verbunden sind, die gegebenenfalls im Klagewege verfolgt werden
können. Ob ein Betroffener klageweise eine unzureichende Berücksichtigung seiner
Belange gerichtlich geltend machen kann, hat aber nichts mit der Frage zu tun, ob
seine Betroffenheit behördenseitig eingestellt und abgewogen worden ist. Auch wird
das Gewicht, das Belangen zu geben ist, entscheidend von gesetzlichen Wertungen
bestimmt, und hängt nicht von vornherein und maßgeblich davon ab, ob dem
Verordnungsgeber gerade auch die aus der Berührung individualrechtlicher
Positionen folgende Möglichkeit einer nachfolgenden gerichtlichen Kontrolle bewusst
war oder nicht.

27

Die weitere gerichtliche Prüfung der Abwägungsentscheidung wird durch - bereits im
Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts aufgezeigte - Besonderheiten
beeinflusst, die die Festlegung von Flugverfahren im Sinne des § 27a Abs. 2 LuftVO
prägen und sich im Wesentlichen aus der Natur derartiger Regelungen ergeben.
Die Besonderheiten rühren zunächst daher, dass - wie bereits gesagt - die
eigentliche Ursache einer möglichen Betroffenheit innerhalb der Abwägung bei der
Festlegung von Flugverfahren nicht mehr zur Disposition steht. Diese Ursache liegt
im vom konkreten Flugplatz ausgehenden Luftverkehr, dessen Zulässigkeit auf
anderweitig getroffenen Entscheidungen beruht, die im Verfahren zur Festlegung von
An- und Abflugstrecken vom Verordnungsgeber als gegeben hinzunehmen sind.
Auch erlaubt das als Ergebnis der Abwägung festzulegende Flugverfahren keine
klare und verbindliche Aussage über die tatsächliche räumliche Ausdehnung und die
Schwerpunkte des Lärmgeschehens im Bereich einzelner Strecken. Zwar ist mit
üblichen Berechnungsmethoden (etwa nach der Anleitung zur Berechnung nach dem
Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm) eine Prognose der langfristigen mittleren
Lärmbelastung jedenfalls innerhalb einiger Meilen um das Start- und
Landebahnsystem herum möglich. Jedoch ist die Bedeutung solcherart allgemein zu
gewinnender Aussagen als Entscheidungsgrundlage für den im Rahmen der
Flugverfahrensplanung zu bewirkenden Lärmschutz entscheidend gemindert. Die so
ermittelten Werte ergeben keine zulänglichen Erkenntnisse, wenn es um die durch
Flugverfahren ausgelösten konkreten Belastungen mit Einzelschallpegeln oder um
Belastungsdifferenzen im Vergleich von Grundstücken geht. Dies folgt daraus, dass
jedes Abflugverfahren zwar, zumindest in der Ebene, eine ideale Abfluggrundlinie
ergibt, der die Luftfahrzeugführer möglichst genau folgen müssen, weshalb die
Ideallinie notwendiger Maßstab für Durchführung und Bewertung des tatsächlichen
Fluggeschehens ist, dieses aber gleichwohl nicht wirklichkeitsgetreu abbildet.
Vielmehr ist jeder Ideallinie mit Blick auf den realen Flugbetrieb - auch unabhängig
von "Ausreißern" - ein so genanntes Flugerwartungsgebiet zugeordnet, das die
letztlich wegen nicht auszuräumender technischer Unzulänglichkeiten auch bei
regelgerechten Flügen und guter Fliegbarkeit der Strecken hinzunehmende Streuung
der Flugbewegungen umschließt. Die Ideallinie ist demgemäß nur als "average
track", d.h. als das unter günstigsten Bedingungen durchschnittlich Erreichbare,
gestaltet und zu verstehen. Neben den nicht vorhersehbaren Abweichungen der
einzelnen Flüge von der Ideallinie wird die Belastbarkeit allgemeiner Lärmaussagen
zu Lärmschutzzwecken für die Festlegung des Streckenverlaufs im Detail auch durch
weitere Faktoren weitestgehend eingeschränkt, insbesondere durch die innerhalb
von Kurzzeiträumen ständig variierende Inanspruchnahme der Strecken und durch
wechselnde Witterungsbedingungen, die zusätzlich für unvermittelte
Verteilungsänderungen des erzeugten Fluglärms sorgen können (vor allem als so
genannte Windverdriftungen des Lärms).

28

Besonderheiten bietet die Abwägung zu Flugverfahrensfestlegungen auch in
verfahrens- und wertungsmäßiger Hinsicht:

29

Verfahrensmäßig bilden sich Flugverfahren - wie gerade die vorliegende Sache
zeigt - oft nicht in einem einzigen, in sich geschlossenen Meinungsbildungsvorgang
heraus, sondern in einem vielschichtigen Entwicklungsprozess, der - insbesondere
wenn es, wie vorliegend, um Veränderungen der Streckenführung geht - auf
Früherem aufbaut, das möglicherweise nicht nochmals klar thematisiert wird. Denn
der Meinungsbildungsvorgang, der dem Erlass der Rechtsverordnungen zugrunde
liegt, ist anders als im Planfeststellungsverfahren nicht gesetzlich vorstrukturiert bzw.
formalisiert. Dies bedingt, dass der Prozess des Abwägungsvorgangs nur mit
Einschränkungen wirklich verlässlich aufklärbar und nachvollziehbar ist. Aber auch
die Substanz, die der Abwägung zugrunde liegt, kann sich im Laufe der Entwicklung
erheblich wandeln, sodass etwa ursprünglich Bedeutsames seinen Einfluss auf das
Ergebnis verlieren kann, ohne dass dies zuverlässig und in einer für
Rechtsschutzverfahren brauchbaren Weise greifbar wird.

30

Eine nachhaltige weitere Besonderheit der hier in Rede stehenden Abwägung ist,
dass die in ihr zu erarbeitende Konfliktlösung - einmal abgesehen von eventuell
berührten Belangen der Luftverkehrsunternehmen in Bezug auf einzelne
Flugstrecken - weithin nicht zwischen widerstreitenden Belangen eines "Störers" und
eines "Gestörten" zu finden ist, sondern sich zwischen den prinzipiell
gleichgelagerten und deshalb prinzipiell mit gleichem Gewicht zu veranschlagenden
Interessen der einzelnen in der Flughafenumgebung Lebenden am Fernhalten von
Lärmbeeinträchtigungen von ihrem Grundstück vollzieht. Dabei geht es insbesondere
nicht an, die durch ein neues Flugverfahren Entlasteten dem "Begünstigten" eines
emittierenden Vorhabens gleichzusetzen; denn die Entlasteten sind, anders als ein
Vorhabenträger, nicht Lärmverursacher.

31

Bei seinen Bewertungen hat der Verordnungsgeber ferner auch dann, wenn er mit
einer Regelung in erster Linie auf eine Verbesserung des Lärmschutzes abzielt,
neben dem für das gesamte potenzielle Überfluggebiet gleichermaßen geltenden
interessenbestimmenden Lärmaspekt stets weitere öffentliche Belange in seine
Abwägung einzustellen. Insofern wirkt sich aus, dass Flugverfahren
flugsicherungsbetriebliche Maßnahmen sind, die ganz vorrangig der sicheren,
geordneten und - gegebenenfalls auch Interessen der Luftfahrtunternehmen an der
Vermeidung von Umwegen berührenden - flüssigen Abwicklung des Luftverkehrs
verpflichtet sind und bleiben. Dies ergibt sich aus § 27c Abs. 1 LuftVG, aber auch
aus dem in § 27a Abs. 1 LuftVO betonten Zusammenhang der Flugverfahren mit den
Flugverkehrskontrollfreigaben nach § 26 LuftVO. Nur in dem durch das
flugsicherungsbetrieblich Verantwortbare im Einzelfall eröffneten Rahmen bleibt
Raum, bei der Gestaltung von Flugverfahren auf sonstige Aspekte Rücksicht zu
nehmen, so etwa nach Maßgabe des § 29b Abs. 2 LuftVG, auf den Schutz der
Bevölkerung vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken".
Die genannten Besonderheiten der Abwägung ziehen Auswirkungen auf die
gerichtliche Überprüfung nach sich:
Da auch der stärkste emittierte Fluglärm, soweit er auf eine wirksame
Zulassungsentscheidung zurückgeht, verteilt werden muss, aber wegen der
Besiedlungsdichte der Bundesrepublik Deutschland nie vollständig auf unbewohntes
Gebiet verlagert werden kann, ist die Höhe der Lärmbelastung, die sich infolge einer
Flugverfahrensfestlegung oder -änderung für einen beaufschlagten Siedlungsbereich
ergibt, für sich allein kein tragfähiges Indiz für eine unzureichende Berücksichtigung
der Lärmschutzinteressen. Auch die Inanspruchnahme der Abflugstrecke NORF in
Relation zur Inanspruchnahme der Entlastungsroute, die in der mündlichen
Verhandlung zwischen den Beteiligten unterschiedlich eingeschätzt worden ist, ist
hier nach dem oben Ausgeführten für die Abwägung ohne Bedeutung. Die
Inanspruchnahme hängt grundsätzlich als (Teil-)Ursache der sich tatsächlich
einstellenden Lärmbelastung im Wesentlichen von anderweitigen Vorentscheidungen
ab, die von der Beklagten nicht beeinflusst werden können und im Rahmen der
Flugverfahrensplanung hinzunehmen sind. Dass die Streckenauslastung mit Blick
auf den Kläger bestimmte Reaktionen der Beklagten nahelegen würde, erschließt
sich auch mit Blick auf die den Kläger treffende Nachtbelastung schon angesichts
der unten näher zu würdigenden Streckenkonzeption nicht ansatzweise, zumal die
prinzipielle Zulässigkeit von Nachtflugverkehr in § 29b Abs. 1 Satz 2 LuftVG
vorausgesetzt ist und dessen konkrete Auswirkungen, sollten sie hinsichtlich des
Klägers als unzumutbar einzustufen sein, im Genehmigungsverfahren abzuarbeiten
wären.

32

Zudem ist dem Verordnungsgeber für die Gestaltung der Flugverfahren und die
damit einhergehende Verteilung des Lärms notwendigerweise ein großes Maß an
Gestaltungsfreiheit zuzugestehen. Die hier gegebene Weite des der planerischen
Abwägung stets immanenten Gestaltungsspielraums folgt aus der dargelegten
grundsätzlichen Gleichrangigkeit der Lärmschutzinteressen in den potenziellen
Überfluggebieten sowie daraus, dass weder das Luftverkehrsgesetz noch die
Luftverkehrs-Ordnung "Planungsleitsätze" beinhalten, die bei der den Lärm
verteilenden Entscheidung strikt zu beachten, d.h. prinzipiell unüberwindbar wären.
Selbst nach § 29b Abs. 2 LuftVG ist das Luftfahrt-Bundesamt lediglich verpflichtet,
auf Schutz vor unzumutbarem Fluglärm "hinzuwirken", was im Sinne einer
Abwägungsdirektive eine Einbeziehung des - aus den oben genannten Gründen in
der Umsetzung ohnehin relativierten - Lärmaspekts in das Entscheidungsprogramm
der Ermächtigungsgrundlage bedeutet; ein prinzipieller Vorrang des Lärmschutzes
oder eine ohne weiteres umsetzbare Handlungsanweisung ist damit nicht verbunden.
Lassen sich aber Gewichtungen und anzuerkennende Gestaltungsgrundsätze nicht
auf gesetzliche Vorgaben zurückführen, so sind sie mit Anspruch auf
Allgemeinverbindlichkeit kaum überzeugend abzuleiten. Selbst innerhalb des
Lärmaspekts ist zwischen Alternativen zu entscheiden, von denen sich bei einer
abstrakten Betrachtung keine zwingend als schlechthin vorzugswürdig darstellt.
Solche Wertungen sind etwa zu treffen bei der Wahl
zwischen Bündelung und Streuung von Flugbewegungen (d.h. Lärmereignissen),
vgl. dazu Bundesvereinigung gegen Fluglärm e.V., Merkblatt LT009 "Bündeln oder Streuen?", in:
Oeser/Beckers, Fluglärm 2000, S. 368,
zwischen der Aufrechterhaltung bzw. sogar Verstärkung einer Altbelastung und
der Neubelastung bisher verschonter Gebiete,
zwischen Relationen von Bevölkerungszahl und Belastungsgrad (z.B.: mehr
Menschen mit weniger Ereignissen oder niedrigeren Pegeln oder weniger
Menschen mit mehr Ereignissen bzw. höheren Pegeln?) oder etwa
einer Bilanzierung aller sich ergebender Vor- und Nachteile.
Die Entscheidung zwischen solchen Möglichkeiten und den ihnen zugrunde
liegenden Wertungen gehört grundsätzlich zum Kern des Gestaltungsauftrags der
- demokratisch legitimierten - Behörde, bei dessen Ausfüllung Dritte oder auch ein
Gericht regelmäßig keine überzeugenderen, sondern nur andere Anworten haben
können.

33

Der notwendige Umfang der Sachverhaltsermittlung vor dem Verordnungserlass ist
nicht abstrakt und allgemeingültig festzulegen; insbesondere kann den - von der
Bindungswirkung nach § 144 Abs. 6 VwGO ohnehin nicht erfassten - Hinweisen des
Bundesverwaltungsgerichts im Revisionsurteil keine zwingende Vorgabe für die
Entscheidungsgrundlage entnommen werden. Die revisionsgerichtlichen
Ausführungen sind nach ihrem Gesamtzusammenhang darauf angelegt darzutun,
dass bestimmte klägerseitig angebrachte Rügen - deren tatsächliche Grundlage
auch im Revisionsverfahren nicht streitig war - dem Klagebegehren nicht zum Erfolg
verhelfen können, und zeigen in diesem Rahmen Wege zu einer als hinreichend
anzusehenden Sachverhaltsermittlung auf; dass diesen die Bedeutung eines
unerlässlichen Mindeststandards an Grundlagenmaterial zukommen soll, erschließt
sich nicht. Auszugehen ist vielmehr von den allgemeinen Grundsätzen zur
Vorbereitung von behördlichen Entscheidungen in tatsächlicher Hinsicht. Danach
beziehen sich die Ermittlungspflichten allein auf den entscheidungserheblichen
Sachverhalt. Umfang und Tiefe der jeweils gebotenen Ermittlungen richtet sich mithin
in den vorliegenden Fällen nach dem konkreten Regelungskonzept - dem
angestrebten Ziel und dem verfolgten Regelungsweg -, wobei angesichts der
besonderen sachlichen Eigenart der Festlegung von Abflugstrecken aus den oben
genannten Gründen in aller Regel eine großräumige Betrachtung ausreicht und
weitgehend auf Detailfeststellungen verzichtet werden kann, falls das Regelungsziel
nicht im Einzelfall etwas anderes oder mehr verlangt. Aus diesen Erwägungen greift
es zu kurz, wenn der Kläger vorbringt, die Festlegung der angegriffenen
Flugverfahren führe schon allein und deshalb zu einer Rechtsverletzung, weil die
Beklagte "Kartenmaterial sowie Unterlagen über die Einwohnerzahlen" von einem
Aussagegehalt und einem Gewicht, wie es klägerseitig als im Revisionsurteil
gefordert betrachtet wird, nicht als seinerzeit tatsächlich vorhanden und
berücksichtigt vorgewiesen hat. Dass die Entscheidung der Beklagten auch ohne
derartiges Material auf einer sachangemessenen, ausreichenden und zutreffenden
Grundlage beruht, steht jedenfalls - wie weiter unten noch auszuführen - zur
Überzeugung des Gerichts fest.

34

Im Übrigen ist - auch über die Sachverhaltsermittlung hinaus - generell zu beachten,
dass eventuell festzustellende Mängel nach einem für die Überprüfung von
Abwägungsentscheidungen allgemein geltenden Grundsatz, dessen Anwendung
nicht von einer ausdrücklichen gesetzlichen Normierung oder deren entsprechenden
Anwendung abhängt, nur erheblich sind, wenn sie auf das Abwägungsergebnis von
Einfluss gewesen sind,

35

vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B 63.01 -,

36

was voraussetzt, dass nach den Umständen des Falles die konkrete Möglichkeit
besteht, dass die planende Behörde ohne den Fehler zugunsten der Rechtsposition
des Dritten anders entschieden hätte.

37

Der sich so ergebende gerichtliche Prüfungsrahmen entspricht im Ergebnis im
Wesentlichen auch demjenigen, der in der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts für die gerichtliche Kontrolle untergesetzlicher Normen
entwickelt worden ist, und trägt so dem Charakter der Flugverfahrensfestlegung als
Rechtsverordnung Rechnung. Auch für die Prüfung von Rechtsverordnungen im
Übrigen ist geklärt, dass von einem weiten Gestaltungsspielraum innerhalb der
Vorgaben der Ermächtigungsnorm auszugehen ist, dass in der gerichtlichen
Überprüfung die Betrachtung des Entscheidungsprozesses zugunsten einer
Ergebniskontrolle zurücktritt - weil es auf das Ergebnis des
Rechtssetzungsverfahrens ankommt, also auf die erlassene Vorschrift in ihrer
regelnden Wirkung, nicht aber auf die die Rechtsnorm tragenden Motive dessen, der
an ihrem Erlass mitgewirkt hat -,
vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1995 - 7 NB 1.95 -, BVerwGE 99, 88; Beschluss vom 3. Mai 1995
- 1 B 222.93 -, Buchholz 451.45 § 113 HwO Nr. 2; Urteil vom 13. Dezember 1984 - 7 C 3.83 u.a. -,
BVerwGE 70, 318 (335); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. September 1982 - NC 9 S 1696/81
u.a. -, NVwZ 1983, 369 f., und dass die Grundsätze über die Ermessensausübung beim Erlass von
Verwaltungsakten nicht übertragbar sind. Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B
47.88 -, Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 73 (S. 17).

38

In Anwendung der sich aus dem Vorstehenden ergebenden Grundsätze ist nicht
festzustellen, dass die angegriffene Abflugstrecke den Kläger in seinem Recht auf
fehlerfreie Abwägung verletzt:

39

Die Beklagte hat mit der Neubeschreibung der angegriffenen Abflugstrecke (zurzeit
NOR1F), die mit der "langen Entlastungsroute" (zurzeit NOR2P) in untrennbarem
Zusammenhang steht, ein zu billigendes Ziel verfolgt und dieses auf tauglichem
Wege erreicht. Die sich aus der Kombination der genannten Flugverfahren
ergebende neue Streckenführung bezweckt - und bewirkt -, dass der bei
Betriebsrichtung Süd nach Westen abdrehende Flugverkehr den rechtsrheinischen
Bebauungsriegel im südwestlichen Nahbereich des Flughafens - gebildet namentlich
durch die Städte Troisdorf, Siegburg, Sankt Augustin, im weiteren Verlauf B. und
Bad Honnef - weitgehend schont: Der südwestliche Luftverkehr wird insgesamt nach
dem Abheben bis zu einem fixen Abdrehpunkt (heute: 5 NM = 9,26 km vom
Funkfeuer KBO) auf einem Geradeausflugsegment gebündelt und sodann gemäß
der Steigleistung der Luftfahrzeuge auf zwei Ideallinien aufgeteilt: Schlecht steigende
Luftfahrzeuge müssen weiterfliegen und dürfen erst in einer Entfernung von 12,5 NM
= 23,15 km von KBO abdrehen; sie überfliegen daher dicht besiedelte Gebiete
(insbesondere Bad Honnef) erst nach Erreichen einer größeren Höhe und berühren
das Grundstück des Klägers überhaupt nicht. Maximal steigfähige Luftfahrzeuge,
nämlich solche, die den Verfahrensplanungsgradient von zurzeit 14,5 % einhalten
und damit am Abdrehpunkt eine Mindestflughöhe von 4.000 ft erreichen (vgl.
Anmerkung zu NOR1F in § 3 Abs. 2 Nr. 3 der 147. DVO i.d.F. des 22. ÄndVO),
dürfen zwar bei 5 NM von KBO abdrehen, sparen aber bereits die dicht besiedelten
Städte Troisdorf, Siegburg und Sankt Augustin, die sie südlich umfliegen, völlig aus
und überfliegen sodann weniger dicht besiedelte rechtsrheinische Teile der Stadt
B. (Beuel und H. ) in der im gegebenen Abstand vom Flughafen
größterzielbaren Höhe; dabei führt die Strecke NORF sowohl im Kurvenbereich, in
dem der Luftverkehr unvermeidlich zu größerer Streuung neigt, wie auch im weiteren
rechtsrheinischen (westlich der A 59) und linksrheinischen Verlauf über wenig oder
unbesiedeltes Gebiet.

40

Nicht zu kritisierender Anlass für die Entscheidung zugunsten dieser
Streckenführung war eine massive Fluglärmproblematik im Raum Siegburg und
Sankt Augustin, wo aufgrund der früheren, d.h. seit 1991 gültigen Flugverfahren im
mäßigen Abstand nach dem Abheben von den Startbahnen zentrale
Siedlungsgebiete in breiter Streuung überflogen wurden. Diese Problematik war
objektiv erkennbar, nämlich schon aufgrund der Lagebeziehung zwischen dem
Flughafen und den Siedlungsgebieten, vor allem aber aus den - in der mündlichen
Verhandlung nochmals exemplarisch vorgelegten - Flugspuraufzeichnungen, die vor
Erlass der angefochtenen Regelung im Rahmen der F. -Sonderuntersuchung aus
Oktober/November 1993 anlassbezogen ausgewertet worden sind. Ein daraus
resultierender Handlungsbedarf im Sinne von Überlegungen zu einer Entschärfung
der Belastungssituation lag auf der Hand, zumal im Hinblick auf das vom Flughafen
weiter entfernte - damit eine größere Überflughöhe erlaubende -, eher schmalere und
weniger dicht besiedelte südlichere Gebiet ein nicht in gleicher Weise kritischer
Bereich erkennbar war. Den Lärmbeschwerden, namentlich aus Sankt Augustin, und
der Anregung aus der Fluglärmkommission kommt gegenüber diesen objektiven
Anhaltspunkten lediglich Gewicht im Sinne einer Anstoßwirkung mit zusätzlicher
indizieller Bedeutung zu, sodass ihr Aufgreifen durch die Beklagte keinesfalls auf
einen einseitigen und unsachlichen Einstieg in die Prüfung der Streckenführung
hinweist.

41

Mit der Aufteilung des Luftverkehrs und der den Kläger belastenden Bündelung all
jener Flugbewegungen mit maximal steigfähigem Fluggerät südlich um die
flughafennahen Siedlungsschwerpunkte herum hat die Beklagte eine
Handlungsalternative aufgegriffen, gegen die rechtlich nichts zu erinnern ist; denn sie
ist durch tragfähige Erwägungen gedeckt. Das objektiv erkennbare Ziel dieser
Bündelung ist insgesamt ein doppeltes: Der abfliegende Verkehr soll möglichst zügig,
also ohne unnötige Verlängerungen des Flugweges, in die eigentlich angesteuerte
Richtung - hier: nach Westen - abgeleitet werden; zugleich sollen die
Lärmbetroffenheiten auf das bei Wahrung von anerkannten fliegerischen Belangen
erzielbare Maß herabgesetzt werden. Beide Zielsetzungen können sich auf die oben
genannten gesetzlichen Wertungen - § 29b Abs. 2 LuftVG einerseits, § 27c Abs. 1,
Abs. 2 Nr. 1b LuftVG ("Verkehrsflussregelung"), § 9 Abs. 1 FSBetrV andererseits -
stützen, die in die Abwägung der Beklagten einzustellen und, da sie sich hier nach
Lage der Dinge gegenseitig hemmen, in einen angemessenen Ausgleich zu bringen
waren. Dieser Ausgleich ist der Beklagten mit der angegriffenen Regelung gelungen,
indem sie den abfliegenden Verkehr zunächst auf einem, dann auf zwei Wegen
gebündelt und dabei das Abdrehen für den am besten steigenden Teil des Verkehrs
jedenfalls so weit nach Süden verschoben hat, dass er den rechtsrheinischen
Siedlungszusammenhang an der ersten sich ergebenden Stelle quert, an der
angesichts erreichter Flughöhe ein Überfliegen unter Lärmschutzaspekten vertretbar
erscheint, während für den anderen Teil des Verkehrs - den mit schlechter
steigendem Fluggerät - eine weiter nach Süden führende Route vorgegeben wird.
Eine Lösung der den Anlass der streitigen Streckenfestlegung bildenden Problematik
unter Inkaufnahme einer andersgelagerten Belastung ist nicht zu beanstanden;
angesichts der Verhältnisse südlich/südwestlich des Flughafens war von vornherein
klar, dass insgesamt allein graduelle Verbesserungen in der Lärmbetroffenheit zu
erreichen waren. Auf diese nicht deshalb zu verzichten, weil absehbar keine
vollständige Schonung der Bevölkerung möglich ist, ist - zumal unter
Berücksichtigung der oben aufgezeigten Einschätzungsprärogative der Beklagten -
sachlich ohne weiteres vertretbar. Es ging der Beklagten nicht nur um die
Verlagerung einer vorhandenen und in den prägenden Faktoren (wie insbesondere
Lärmstärke, Zahl der Betroffenen sowie der Überflüge und deren Streubreite) im
Wesentlichen unverändert bleibenden Lärmbetroffenheit auf ein anderes, aber
ähnlich strukturiertes Siedlungsgebiet, sondern darum, die Lärmbetroffenheit
insgesamt herabzusetzen auf das nach Lage der Dinge erreichbare Minimum. Die
Beklagte hat damit jedenfalls eine Lösung der Lärmschutzproblematik gewählt, die
gegenüber dem früheren Zustand deutliche Vorteile aufweist.
Alternative Streckenführungen, wie sie auch der Kläger angesprochen hat, bieten
sich nicht in einer Weise an, die die Entscheidung für die festgelegte Variante
abwägungsfehlerhaft macht. Alle Varianten laufen darauf hinaus, den Riegel
verdichteter Bebauung im Rheintal an anderen Stellen zu überfliegen und sind
deshalb - wie aus dem vorliegenden Kartenmaterial erkennbar - mit je eigenen
Mischungen aus Vor- und Nachteilen verbunden, die es in Ansehung des vom
Gericht zu beachtenden Wertungs- und Gestaltungsspielraums der Beklagten
ausschließen, eine von ihnen als gegenüber der gefundenen Streckenaufteilung
schlechthin vorzugswürdig - die getroffene Abwägungsentscheidung unter diesem
Aspekt als willkürlich - anzusehen. Das gilt insbesondere auch für eine alleinige
Nutzung der Entlastungsroute NORP - sei es unter Aufhebung, sei es unter
zeitweiliger (insbesondere nächtlicher) Sperrung der den Kläger belastenden Strecke
NORF. Dies würde, wie seitens der Beklagten in der mündlichen Verhandlung
nachvollziehbar hervorgehoben, zu einer Konzentration des gesamten auf das
Funkfeuer NOR zufliegenden Luftverkehrs - auch und gerade zur Nachtzeit - auf
einer Route führen, die aus diesem Verkehr bereits die schweren und tieffliegenden,
deshalb von der Strecke NORF ausgeschlossenen Flugzeuge aufnehmen muss.
Zwangsläufige Folge wäre die zusätzliche Betroffenheit von bereits anderweitig nicht
wenig belasteten Gebieten. Diese Gebiete sind zwar in einer Entfernung vom
Flughafen, die in etwa derjenigen von H. entspricht, wesentlich dünner besiedelt
als dasjenige, in dem der Kläger wohnt; doch ist für die Lärmschutzinteressen der
dort betroffenen Wohnbevölkerung zusätzlich die geringere Höhe der jetzt schon die
Strecke nutzenden Flugzeuge einzustellen und ist für den weiteren Streckenbereich
eine sich verdichtende Besiedlung im Bereich beidseits der A 3 (nach Bad Honnef
hin) zu sehen, bei der es - wenngleich in größerer Höhe - ebenso wie im ersten
Streckenteil zu einer größeren Zahl von Überflügen käme als auf der vom Kläger
angegriffenen Route NORF. Wird zusätzlich berücksichtigt, dass eine alleinige
Nutzung der Entlastungsroute - neben von der Beklagten angesprochenen
möglichen Kapazitätsproblemen, denen hier kein Gewicht gegeben wird - wegen
einer Verlängerung der Abflugstrecke mit dem Interesse an einer flüssigen
Verkehrsabwicklung in gewissen Konflikt gerät, weil die Flugzeuge erst nach einem
gegenüber der Strecke NORF um 7,5 NM längeren Flug in südliche Richtung in die
eigentlich beabsichtigte Westrichtung (auf dem Radial 126 zurück auf NOR)
abdrehen dürfen und dabei weitere, nicht nur unerhebliche rechts- und
linksrheinische Wohngebiete überfliegen, so hält sich die gefundene Lösung alles in
allem noch in dem weiten Wertungs- und Gestaltungsraum der Beklagten, der - wie
oben gesagt - insbesondere die Ermächtigung einschließt, die zusätzliche Belastung
vorbelasteter Gebiete gegenüber der Neubelastung von Gebieten sowie die Relation
der Betroffenheiten hinsichtlich der Bevölkerungsdichte und der Lärmstärke
(Pegel-/Ereigniszahl) zu gewichten.

42

Ähnlich verhält es sich mit der vom Kläger favorisierten so genannten "mittleren"
bzw. "Dambroich" Route, wobei es keinen entscheidungserheblichen Unterschied
macht, ob diese Route als echte (NORF ausschließende) Alternative, d.h. alleinige
Abflugstrecke, als Strecke neben der bestehenden Entlastungsroute oder als Teil
einer Dreiteilung der Abflugverfahren betrachtet wird. Die "mittlere" Route, die das
Abdrehen nach Westen in einem größeren, weiter nach Süden führenden Bogen
erlauben würde, ist entgegen der Ansicht des Klägers von der Beklagten betrachtet
und aus Gründen verworfen worden, die letztlich nicht als abwägungsfehlerhaft
kritisiert werden können. Schon die vom Kläger in der mündlichen Verhandlung
vorgelegte Karte 2 der DFS, aber auch etwa das Protokoll der 64. Sitzung der
Fluglärmkommission vom 3. Dezember 1998 belegt, dass diese Abflugvariante
Gegenstand der Abwägung gewesen ist. Die "mittlere" Route mag zwar darin
vorteilhafter als die gefundene Lösung sein, dass Bonner Stadtgebiete in größeren
Höhen überflogen werden als dies zurzeit bei Beuel und H. der Fall ist. Jedoch
müssen im Gegenzug beim Weiterflug in nordwestliche Richtung stark verdichtete
linksrheinische Stadtgebiete von B. (insbesondere in der Linie Bad Godesberg bis
Endenich) in einem spitzen Winkel zum Verlauf des Rheins, also über mehrere
nautische Meilen, überflogen werden. Daraus ergibt sich wiederum - im Ergebnis
nicht anders als bei der Entlastungsroute - eine andere Relation der Betroffenheiten,
die in der Summe aus niedrigeren Schallpegeln, dafür aber einer erkennbar deutlich
größeren Betroffenenzahl resultiert. Der Vergleich zwischen den
Betroffenheitsrelationen fällt nicht in einer Weise eindeutig aus, die zu einer näheren
Befassung oder Rechtfertigung verpflichtet hätte oder gar die Entscheidung
zugunsten der vom Kläger bevorzugten Variante aufdrängt. Zudem ist, wie die
Beklagte in der mündlichen Verhandlung nochmals hervorgehoben hat, in den
Erörterungen seit 1994 darauf Bedacht genommen worden, möglichst keine völlig
neuen Betroffenheiten zu schaffen, die aber mit der mittleren Route, die auch
insofern mit NORF nicht vergleichbar ist, unvermeidbar einhergegangen wären.
Demgegenüber lagen die Bonner Siedlungsbereiche, zu denen auch das Grundstück
des Klägers gehört, bereits vor der angegriffenen Neuordnung - wenn auch mit einer
deutlich geringeren Belastung - im südlichen Bereich der den Strecken NOR2H und
NOR4F zugehörigen Flugerwartungsgebiete, wie die Ergebnisse der genannten
F. -Sonderuntersuchung von 1993 belegen. Gegen eine Dreiteilung der
Abflugverfahren, in der die "mittlere" Route zu den bestehenden Abflugverfahren
hinzutritt, spricht überdies, dass die Dreiteilung - bei Berücksichtigung der jeweils
zuzuordnenden Flugerwartungsgebiete - zu einer Streuung des Luftverkehrs über
das Stadtgebiet von B. geführt hätte, was einer Aufgabe des achtenswerten
Strebens der Beklagten nach Bündelung der Flugspuren und Konzentrierung des
Lärmgeschehens auf möglichst kleine und gering besiedelte Gebiete
gleichgekommen wäre.

43

Das Luftfahrt-Bundesamt ist von einem zutreffenden und für seine Entscheidung
hinreichend geklärten Sachverhalt ausgegangen. Die tatsächlichen Gegebenheiten,
soweit ihre Aufklärung nach den gewählten Entscheidungskriterien, die - wie oben
ausgeführt - den Ermittlungsumfang bestimmen, erforderlich war, waren anhand des
verwendeten - wenn auch auf den ersten Blick eher grob erscheinenden -
Kartenmaterials des Landesvermessungsamtes im Maßstab 1 : 50.000 (TK 50) in
angemessener Weise zu erfassen und zu beurteilen. Denn es kam nur auf die
großräumigen Zusammenhänge und Relationen zwischen der Lärmquelle und den
Siedlungsräumen an. Aus einer genaueren Kenntnis der Verhältnisse am Boden
hätten sich ersichtlich keine erheblichen Konsequenzen ergeben. Es ist nicht
ansatzweise ersichtlich, dass die Bevölkerungsdichte im Raum südlich/südwestlich
des Flughafens in relevanter Weise falsch eingeschätzt worden ist: Die
herangezogenen Karten lassen die Bebauungszusammenhänge und die Dichte der
jeweiligen Besiedlung erkennen und ergeben so deutliche Unterschiede
insbesondere zwischen den vor der Änderung der Flugstrecken und den nach der
angegriffenen Regelung betroffenen Bereichen und so klare Fakten im Hinblick auf
die angesprochenen Alternativen, dass auf Differenzierungen gemäß der Bebauung
etwa mit Ein- oder Mehrfamilienhäusern und die genaue Ermittlung etwaiger
gewerblicher Nutzung verzichtet werden konnte. Dass der Aussagegehalt der Karten
ein tatsächlich falsches Bild ergeben hätte oder die Informationen wegen des Alters
der Karten, die hinter dem jeweils aktuellen Stand bis zu vier Jahre zurückbleiben
können, im Entscheidungszeitpunkt in maßgeblichen Punkten überholt gewesen
wären, ist zur Überzeugung des Senats auszuschließen. Dagegen spricht schon die
Diskussion, die auf der Grundlage dieser Karten in der Fluglärmkommission unter
Beteiligung von Vertretern der betroffenen Gemeinden geführt worden ist - jedenfalls
seit 1998 auch mit Vertretern der Stadt B. , von denen ein Hinweis auf etwaige
gewichtige Besonderheiten oder Fehlvorstellungen zu erwarten gewesen wäre.
Ferner spricht dagegen, dass der in dem betroffenen räumlichen Bereich ansässige
und - wie seine fundierten und sachbezogenen Ausführungen in der mündlichen
Verhandlung zeigten - mit den Zusammenhängen vertraute und in der Sache
engagierte Kläger nichts dafür hat anführen können, dass tatsächlich unzutreffende
Annahmen von möglicherweise entscheidungserheblichem Gewicht eingeflossen
sind; vielmehr übt der Kläger im Wesentlichen, unter Bezugnahme auf einen
- überinterpretierten und ohnehin von der Bindungswirkung nicht erfassten - Hinweis
im Revisionsurteil des Bundesverwaltungsgerichts, eher abstrakt Kritik am Vorgehen
der Beklagten, vornehmlich am Kartenmaterial und am Unterlassen vermeintlich
notwendiger weitergehender Ermittlungen. Dem ist nicht zuletzt deshalb Bedeutung
zu geben, weil der Kläger im Vorfeld der mündlichen Verhandlung darauf
hingewiesen worden war, dass seine Rechtsauffassung zur Unzulänglichkeit der
Sachverhaltsaufklärung vor Erlass der Verordnung nicht unzweifelhaft sei. Hingegen
sprechen der vom Kläger vorgelegte Auszug aus dem Flächennutzungsplan und die
Bevölkerungsstatistik (Stand: 31. Dezember 2000) der Stadt B. (vgl. Beiakte Heft 3)
für die Richtigkeit der Annahme der Beklagten, der rechtsrheinische Bebauungsriegel
werde an einer nach den Verhältnissen zwischen dem Flughafen und B. sowie im
nördlichen Bonner Raum noch am ehesten verträglichen Stelle überquert. Eine
eventuelle Zunahme der Bevölkerung in B. -H. bzw. B. -Beuel, die der Kläger
übrigens erst für die Zeit nach der Neuordnung der Abflugstrecken im Jahre 1994
behauptet, vermag die - bis heute fortwirkenden - Grundannahmen der Planung nicht
zu erschüttern und hat daher keine Ergebnisrelevanz.

44

Dass die Beklagte bei ihrer Entscheidung bedeutsame und anerkannte Grundsätze
missachtet hätte, ergibt sich nicht. Auch sonstige Fehler mit einem möglichen
Aussagegehalt für die Wahrung der Rechte des Klägers sind nicht festzustellen. Die
Berücksichtigung der Lärmwirkungen als ein wesentliches Abwägungselement ist
oben schon dargestellt worden. Angesichts der fast durchgehenden Besiedlung links
und rechts des Rheins und der - trotz Bündelung - einzustellenden Streubreite der
Lärmereignisse war im Übrigen von vornherein klar, dass Lärmfreiheit durch keine
der denkbaren Süd-West-Abflugstrecken, die den Rhein notwendig queren müssen,
zu gewährleisten ist. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte aber
verdeutlicht, dass das Ziel einer Entlastung dicht besiedelter Gebiete erreicht werden
konnte, mithin der Belastung des Klägers ein positiver Effekt gegenübersteht. Die
exemplarisch vorgelegten F. -Ausdrucke belegen, dass die Flugspuren, zumal seit
der Einführung des NeSS-Verfahrens, die von der Beklagten angestrebte und als Ziel
nicht zu beanstandende, den Kläger freilich negativ treffende Bündelung der
Überflüge auf einem engen Band aufweisen. Soweit die verordnungsrechtliche (aus
sich heraus verbindliche, § 27a Abs. 1 LuftVO) Mindesthöhenvorgabe für das
Abdrehen beim Funkfeuer LV von Luftfahrzeugen tatsächlich nicht eingehalten wird,
wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung zu belegen versucht hat, handelt es
sich um Fehlverhalten von Luftfahrzeugführern, das als Ordnungswidrigkeit
anzusehen ist (vgl. § 43 Nr. 30 LuftVO). Auf die Rechtmäßigkeit der angegriffenen
Regelung schlagen derartige Verstöße aber ebenso wenig zurück wie etwaige
Defizite beim Vollzug der Regelung oder der dem Luftfahrt-Bundesamt
aufgegebenen Verfolgung von Verstößen (vgl. § 63 Nr. 1 LuftVG). Denn das
angegriffene Flugverfahren ist, was der Kläger selbst nicht bezweifelt, ohne weiteres
praktizierbar und für Missachtungen nicht anfälliger als andere Regelungen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über ihre
vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2,
§ 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.