Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2022-04-21, Aktenzeichen 10 LC 247/20

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 5. Kammer - vom 30. September 2020 geändert.

Es wird festgestellt, dass die nach § 12 Abs. 3 DüV bestehende Verpflichtung der Klägerin zur Vorhaltung von Lagerkapazitäten entfällt, wenn sie gemäß § 12 Abs. 5 DüV durch schriftliche vertragliche Vereinbarung mit einem Dritten sicherstellt, dass die das betriebliche Fassungsvermögen übersteigende Menge der von ihr erzeugten Gärrückstände entsprechend den Regelungen der Düngeverordnung landwirtschaftlich, insbesondere auch als Düngemittel, verwertet wird.

Die Beklagte trägt die Kosten beider Instanzen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass sie mit der Weitergabe der im Rahmen des Betriebs ihrer Biogasanlage anfallenden Gärrückstände an Dritte zur überbetrieblichen Verwertung im landwirtschaftlichen Sinne, insbesondere durch Verwendung als Düngemittel, ihre Pflichten aus § 12 Abs. 5 der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen - Düngeverordnung (DüV) - erfüllen kann.

2

Die Klägerin betreibt in dem zur Gemeinde A-Stadt gehörenden F. eine Biogasanlage mit einer Produktionskapazität von mindestens 1,2 Millionen Normkubikmetern je Jahr Rohgas. Nach der im Jahr 2017 erfolgten Änderung der Verordnung zur Neuordnung der guten fachlichen Praxis beim Düngen erkundigte sich die Klägerin bei der Beklagten über die rechtlichen Voraussetzungen zur Einhaltung des § 12 Abs. 5 DüV. In der noch heute im Wesentlichen gleichlautenden Fassung vom 28. April 2020 des § 12 DüV heißt es:

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(1) Das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdüngern und Gärrückständen aus dem Betrieb einer Biogasanlage, die als Düngemittel angewendet werden sollen, muss auf die Belange des jeweiligen Betriebes und des Gewässerschutzes abgestimmt sein. Das Fassungsvermögen muss größer sein als die Kapazität, die in dem Zeitraum erforderlich ist, in dem das Aufbringen der in Satz 1 genannten Düngemittel auf landwirtschaftlich genutzten Flächen nach § 6 Absatz 8 und 9 sowie in den nach § 13a Absatz 1 Satz 1 Nummer 1 bis 3 durch Rechtsverordnung ausgewiesenen Gebieten und in den nach § 13a Absatz 4 festgelegten Gebieten ferner nach § 13a Absatz 2 Nummer 3, 4 und 5 verboten ist.

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(2) Unbeschadet des Absatzes 1 Satz 2 haben Betriebe, die flüssige Wirtschaftsdünger, wie Jauche oder Gülle, oder Gärrückstände im Sinne des Absatzes 1 Satz 1 erzeugen, sicherzustellen, dass sie mindestens die in einem Zeitraum von sechs Monaten anfallenden flüssigen Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände sicher lagern können. Bei der Berechnung des Fassungsvermögens der Lagerbehältnisse […]

5

(3) Betriebe, die die in Absatz 2 Satz 1 genannten Wirtschaftsdünger erzeugen und nach dem in Anlage 9 Tabelle 2 genannten Umrechnungsschlüssel mehr als drei Großvieheinheiten je Hektar landwirtschaftlich genutzter Flächen halten, sowie Betriebe, die solche Wirtschaftsdünger oder in Absatz 2 Satz 1 genannte Gärrückstände erzeugen und über keine eigenen Aufbringungsflächen verfügen, haben ab dem 1. Januar 2020 sicherzustellen, dass sie mindestens die in einem Zeitraum von neun Monaten anfallenden flüssigen Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände sicher lagern können, wenn sie diese im Betrieb verwenden oder an andere zu Düngezwecken abgeben. Absatz 2 Satz 2 bis 4 gilt entsprechend.

6

(4) […]

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(5) Soweit der Betrieb, in dem die in den Absätzen 1 bis 4 genannten Stoffe anfallen, nicht selbst über die nach den Absätzen 1 bis 4 erforderlichen Anlagen zur Lagerung verfügt, hat der Betriebsinhaber durch schriftliche vertragliche Vereinbarung mit einem Dritten sicherzustellen, dass die das betriebliche Fassungsvermögen übersteigende Menge dieser Stoffe überbetrieblich gelagert oder verwertet wird.

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(6) Auf Verlangen der nach Landesrecht zuständigen Stelle haben die Inhaber der in den Absätzen 2 bis 5 genannten Betriebe durch die Vorlage geeigneter Unterlagen nachzuweisen, dass sie ihre Verpflichtungen erfüllen.

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In den an die Klägerin gerichteten Antwortschreiben vertritt die Beklagte die Auffassung, dass mit dem Begriff der „Verwertung“ in § 12 Abs. 5 DüV nur eine außerlandwirtschaftliche Verwertung, insbesondere keine Verwendung als Düngemittel gemeint sei.

10

Die Klägerin, die hingegen der Meinung ist, dass „Verwertung“ im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV auch die überbetriebliche landwirtschaftliche Verwertung, insbesondere durch eine Verwendung als Düngemittel umfasst, hat am 1. Oktober 2018 auf diese Feststellung gerichtete Klage erhoben. Zur Begründung ihrer Klage hat sie vorgetragen, die Auslegung der Vorschrift durch die Beklagte würde für sie - die Klägerin - bedeuten, dass sie ein zusätzliches Silo in einer Größenordnung von ca. 9.000 m³ zu errichten hätte, um eine neunmonatige Lagerdauer im Sinne des § 12 Abs. 3 DüV sicherstellen zu können. Die Kosten hierfür lägen bei mehr als 500.000 EUR. Falls die Verwertung der Gärreste auch zu landwirtschaftlichen Zwecken erfolgen können würde, insbesondere als Nutzung zu Düngezwecken, würde sie hingegen auf bereits vorhandene Abnahme- und Verwertungsverträge mit Dritten zurückgreifen können. Diese landwirtschaftlichen Betriebe, die als Gesellschafter an der Klägerin beteiligt seien, verfügten über ausreichende Lagerkapazitäten und Flächen, um die Vorgaben der Düngemittelverordnung zu den Ausbringungszeiten jederzeit vollumfänglich sicher erfüllen zu können. Die grammatikalische Auslegung des Begriffs „Verwertung“ stehe ihrer Auffassung nicht entgegen. Auch der Wortlaut des § 12 Abs. 5 DüV spreche nicht für das einschränkende Verständnis der Beklagten. Der Begriff des Verwertens sei ein Oberbegriff, der jedwede Verwendung umfasse. Die gesetzlichen Regelungen seien so zu verstehen, dass Biogasanlagenbetreiber, die ihre Gärreste an Dritte zu Düngezwecken abgäben, von der Pflicht zur Vorhaltung eigener Lagerkapazität befreit seien. Die Regelung des § 12 Abs. 5 DüV verfolge das Ziel, als Ausnahmevorschrift für die Behandlung anfallender Gärreste in den Sonderfällen der fehlenden eigenbetrieblichen Lagerkapazität sicherzustellen, dass mit diesen Gärresten in rechtmäßiger Weise verfahren werde. Ob dies durch eine landwirtschaftliche oder außerlandwirtschaftliche Verwertung erfolge, sei für die Zweckerreichung der verordnungsrechtlichen Regelung irrelevant. § 12 Abs. 5 DüV fordere anders als § 12 Abs. 3 DüV, dass die überbetriebliche Abgabe oder Verwertung des anfallenden Wirtschaftsdüngers mit festen vertraglichen Vereinbarungen flankiert sei, die gewährleisteten, dass das Düngerecht stets eingehalten werde und, dass die nicht im eigenen Betrieb gelagerten Düngemengen auch tatsächlich in den erforderlichen Mengen abgenommen und gelagert und / oder einer zulässigen Verwertung zugeführt würden. In den festen schriftlichen vertraglichen Vereinbarungen läge der relevante Unterschied zwischen den beiden Absätzen. In den Fällen des § 12 Abs. 5 DüV müsse daher lediglich, aber auch hinreichend, sichergestellt sein, dass ein auf schriftlichen Vereinbarungen beruhendes und aus diesem Grund auch überprüfbares Gesamtkonzept vorliege, bei dem die fehlende Lagerkapazität des Anlagenbetreibers dadurch kompensiert werde, dass sich Dritte dauerhaft dazu verpflichteten, die Gärreste abzunehmen und in einer den gesetzlichen Anforderungen entsprechenden Art und Weise als Düngemittel zu nutzen oder auf andere Weise zu verwerten, sei es mit oder ohne vorherige Lagerung. In welchem Maße es erforderlich sei, die Gärreste vor der Nutzung als Düngemittel zu lagern sei in § 12 Abs. 5 DüV dabei nicht näher geregelt, sondern im Rahmen der Bewertung des Gesamtkonzepts zu prüfen. Die vertraglichen Vereinbarungen würden zwingend voraussetzen, dass die Abnahmemengen und auch die Abnahmezeitpunkte unter Berücksichtigung der Lagerkapazitäten des Dritten mit den Regelungen des Düngerechts korrespondierten, sodass alle Mengen abgenommen und alle abgenommenen Mengen entsprechend der gesetzlichen Regelungen verwertet würden. Der von der Beklagten angeführte präventive Gedanke werde daher durch das von der Klägerin dargestellte Verständnis der Norm auch keinesfalls konterkariert, da § 12 Abs. 6 DüV gerade die Möglichkeit enthalte, die nach § 12 Abs. 5 DüV geforderten vertraglichen Vereinbarungen einsehen zu können und mit der Prüfung sicherzustellen, dass damit den Vorgaben des Düngemittelrechts Genüge getan sei.

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Die Klägerin hat erstinstanzlich beantragt,

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festzustellen, dass sie mit der Weitergabe der im Rahmen des Betriebs einer Biogasanlage am Standort F., A-Stadt in der Gemarkung G. in der Flur H. auf dem Flurstück I. anfallenden Stoffe an Dritte zur überbetrieblichen Verwertung im landwirtschaftlichen Sinne, insbesondere durch Verwendung als Düngemittel, ihre Pflichten aus § 12 Abs. 3 in Verbindung mit § 12 Abs. 5 DüV erfüllen kann.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

15

Eine Aufbringung zu Düngezwecken sei von dem Verwertungsbegriff des § 12 Abs. 5 DüV nicht umfasst. Mit § 12 DüV habe der Verordnungsgeber eine Regelung eingeführt, durch die insbesondere sichergestellt werden solle, dass Wirtschaftsdünger und Gärrückstände aus dem Betrieb einer Biogasanlage nur zu pflanzenbaulich sinnvollen und für den Gewässerschutz verträglichen Zeiten sachgerecht ausgebracht und verwertet würden. Um dem gerecht zu werden, seien die Zeiträume, in denen Düngemittel nicht ausgebracht werden dürften, deutlich erweitert worden. In diesen Zeiten müssten die Düngemittel in entsprechenden Anlagen zwischengelagert werden. In § 12 DüV werde ausschließlich das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdünger und Gärrückständen aus dem Betrieb einer Biogasanlage, die als Düngemittel angewendet werden sollen, geregelt. Der Begriff der Verwertung sei von dem Begriff der Verwendung zu unterscheiden. Unter „verwenden“ im Sinne der Düngeverordnung (vgl. § 12 Abs. 3 Satz 1 DüV) sei das Aufbringen (das Anwenden) von Düngemitteln zu verstehen. In § 12 Abs. 5 DüV habe der Verordnungsgeber im Gegensatz dazu gerade nicht den Begriff der Verwendung, sondern den der Verwertung gewählt. Anders als beim Verwenden setze die Verwertung voraus, dass die Stoffe, von denen in § 12 Abs. 5 DüV die Rede sei, auf bestimmte Art und Weise bearbeitet und nach dem Prozess des Verwertens in anderer Form einem neuen Zweck zugeführt würden. Hierbei handele es sich gerade nicht um die bloße Verwendung, d.h. die (unveränderte) Nutzung zu dem ursprünglichen Zweck. Der Fall einer Abgabe von Wirtschaftsdüngern oder Gärrückständen an Dritte zu Düngezwecken sei bereits in § 12 Abs. 3 DüV mit dem klaren Erfordernis der Vorhaltung von Lagerraum geregelt. Hätte der Verordnungsgeber mit Verwertung in Abs. 5 auch die Abgabe an andere zu Düngezwecken verstanden, hätte er auch hier auf den im Rahmen des Abs. 3 verwendeten Begriff der „Abgabe zu Düngezwecken“ oder eine vergleichbare Formulierung zurückgegriffen. Dies sei jedoch, insbesondere vor dem Hintergrund des präventiven Regelungsgehalts der Norm, gerade nicht erfolgt. Dies bedeute, dass Abs. 5 keine Rückausnahme von den Anforderungen des Abs. 3 darstelle. Vielmehr sei ungeachtet der möglichen und ohne weiteres düngerechtlich zulässigen Verwertung im Sinne einer von der düngefachlichen Verwendung klar abzugrenzenden „Fremdabsteuerung“ im Rahmen der guten düngerechtlichen Praxis stets die Mindestlagerkapazität vorzuhalten. Bei einer weiten Auslegung des Begriffs der Verwertung im Sinne einer „Aufbringung zu Düngezwecken“ würde § 12 Abs. 3 DüV im Ergebnis leerlaufen, da über § 12 Abs. 5 DüV dann eine Aufbringung gerade ohne das Vorhalten von Lagerkapazitäten erfolgen könne. Dies stünde im klaren Widerspruch zu der in Abs. 3 bereits enthaltenen und an das Vorhalten von Lagerkapazitäten gebundenen Regelung zur „Abgabe an andere zu Düngezwecken“. Der Verordnungsgeber hätte sich bei anderer Sichtweise die Implementierung der Lagerverpflichtung in Abs. 3 ersparen können. § 12 DüV schreibe unter Vorsorgegesichtspunkten den Umfang des erforderlichen Fassungsvermögens der Lager vor. Hierbei handele es sich um eine gesetzliche, nicht widerlegbare Vermutung. Die Vorschrift habe zum Zweck, dem düngerechtlichen Vorsorgegedanken dadurch Rechnung zu tragen, dass ausreichend Lagerraum vorgehalten werde, um sicherzustellen, dass die Aufbringung ordnungsgemäß, insbesondere zu den rechtlich vorgegebenen Zeiten erfolgen könne und dadurch der Zweck der Regelung, insbesondere präventiver Gewässerschutz, erfüllt werde. Eine Substitution von Lagerkapazität durch Flächen Dritter entspräche nicht dem Willen des Verordnungsgebers und der Systematik des düngerechtlichen Regelungswerks insbesondere der des § 12 DüV. Eine verminderte Lagerkapazität ermögliche der Verordnungsgeber nur in den Fällen, in denen ein Anfall von Düngemitteln tatsächlich ausgeschlossen sei (§ 12 Abs. 2 Satz 4 DüV) oder in denen Stoffe zur düngerechtlichen Verwendung nicht mehr anfielen (Verwertung, anderweitige „Absteuerung“ als durch Aufbringung gemäß § 12 Abs. 5 DüV). Durch die Lagerhaltung solle der Aufbringungsdruck in den genannten Zeiten reduziert bzw. ausgeschlossen werden. Eine Reduzierung der Lagerkapazitäten aufgrund von nachgewiesenen Aufbringungsflächen würde somit dem Schutzziel der Norm unmittelbar zuwiderlaufen. Damit sei ein Flächen- oder vertraglicher Aufbringungsnachweis zur Verminderung von Lagerkapazitäten grundsätzlich ungeeignet. Die Dungmengen bzw. die Gärreste würden kontinuierlich anfallen, damit also grundsätzlich auch während der „Vakanzzeiten“, sodass in dieser Zeit die Lagermenge nicht durch vorherige oder nachträgliche Mehrausbringung kompensiert werden könne. Ein anderes Ergebnis würde im Rahmen der Überwachung auch erhebliche Schwierigkeiten verursachen. Denn hierfür wäre die Kontrolle der ordnungsgemäßen Gärresteverwertung bei sämtlichen Abnehmern erforderlich. Bei der vorhandenen Struktur des überwiegenden Anteils der Biogasanlagen in Niedersachsen mit einer Vielzahl von Abnehmern wäre die Lagerraumkontrolle damit praktisch unmöglich und die Ziele der Düngeverordnung würden nicht erreicht werden können.

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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 30. September 2020 die Klage als unbegründet abgewiesen und hierzu im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Der Verwertungsbegriff des § 12 Abs. 5 DüV umfasse nicht die Anwendung der Gärrückstände als Düngemittel. Dies folge bereits aus dem Wortlaut der Norm. Der Verordnungsgeber habe in § 12 Abs. 1, Abs. 3 und Abs. 5 DüV mit „anwenden“, verwenden“ und „verwerten“ unterschiedliche Begriffe genutzt, bei denen es sich nicht um Synonyme handele. Nach dem Duden sei „anwenden“ mit „gebrauchen, verwenden, mit etwas arbeiten“, „verwenden“ mit „(für einen bestimmten Zweck, zur Herstellung, Ausführung o.ä. von etwas) benutzen, anwenden“ und „verwerten“ mit „(etwas, was brachliegt, was nicht mehr oder noch nicht genutzt wird) verwenden, etwas daraus machen“ definiert. § 12 Abs. 3 DüV treffe zudem bereits eine Regelung für den Fall, dass Biogasanlagenbetreiber, die - wie die Klägerin - nicht über eigene Ausbringungsflächen verfügten, die Gärrückstände entweder „im eigenen Betrieb verwenden“ oder „an andere zu Düngezwecken abgeben“. Da der systematische Aufbau des § 12 DüV sich so darstelle, dass in Abs. 1 zunächst der allgemeine Grundsatz festgelegt werde, dass das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdüngern und Gärrückständen aus dem Betrieb einer Biogasanlage, die als Düngemittel angewendet werden sollen, größer sein müsse, als die Kapazität, die in dem Zeitraum erforderlich sei, in dem das Aufbringen der Düngemittel auf landwirtschaftlich genutzten Flächen verboten sei, und die folgenden Absätze 2 bis 4 dann konkrete Zeiträume für die unterschiedlichen Stoffe und Betriebsvarianten festlegten, sei nicht davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber mit § 12 Abs. 5 DüV diese zuvor normierten Grundsätze abändern hätte wollen. Die Pflicht der Anlagenbetreiber zur Lagerung bleibe auch bei der Inanspruchnahme der überbetrieblichen Lagerung (§ 12 Abs. 5 Alt. 1 DüV) unberührt. Nur dann, wenn „verwertet“ im Sinne des § 12 Abs. 5 Alt. 2 DüV dahingehend verstanden werde, dass die „Verwertung“ der Gärrückstände eine solche sei, die nicht deren Verwendung zu Düngezwecken umfasse, bliebe auch bei dieser zweiten Alternative des § 12 Abs. 5 DüV der Grundsatz des § 12 Abs. 3 DüV (Sicherstellung der Lagerung bei Gärrückständen, die an Dritte zu Düngezwecken abgegeben werden) unberührt. Anders als die Klägerin meine, sei auch in dem Erfordernis der vertraglichen Vereinbarungen keine diese Abweichung von den zuvor normierten Grundsätzen erklärende „Rechtfertigung“ zu sehen, da das Erfordernis der vertraglichen Vereinbarungen gleichermaßen für § 12 Abs. 5 Alt. 1 DüV („überbetrieblich gelagert“) gelte, der keine Abweichung von den Grundsätzen des § 12 DüV beinhalte. Zudem handele es sich bei § 12 DüV um eine präventive umweltrechtliche Schutznorm. Ziel der Düngeverordnung, damit auch des § 12 DüV, sei es, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung vorzubeugen. Hintergrund für die Lagerpflicht der Erzeuger betreffend die Gärrückstände, die in einem Zeitraum von 9 Monaten anfallen, sei ausweislich der Verordnungsbegründung, dass „Ausbringungsengpässe“ der Erzeuger vermieden werden sollten und nur in für den Gewässerschutz verträglichen und pflanzenbaulich sinnvollen Zeiten eine Ausbringung von Düngemitteln erfolgen solle.Deshalb müsse eine „Verwertung“, die dazu führe, dass eben diese Lagerkapazitäten nicht vorgehalten werden müssten, umwelt-, insbesondere gewässer- und bodenschutzrechtlich gleich geeignet sein, wie die Sicherstellung der Lagerung beim Erzeuger. Da Gärrückstände, die als Düngemittel angewendet werden sollten, wegen des damit verbundenen Nitrateintrags in Böden und Gewässer, boden- und gewässerschutzrechtlich relevant seien, entspreche es dem Vorsorgegedanken, dass nur eine Verwertung, bei der die Gärrückstände nicht zum Zwecke der Düngung anfielen, als boden- und gewässerschutzrechtlich „gleich sicher“ wie die Lagerung zu betrachten sei. Denn wenn die Stoffe nicht zur Düngung anfielen, bestehe auch nicht die Gefahr einer Gewässerverunreinigung durch übermäßigen Nitrateintrag, wohingegen die Stoffe dann, wenn sie nicht von dem Erzeuger gelagert werden müssten, gleichwohl durch Dritte als Düngemittel genutzt werden könnten, jedenfalls latent gewässer- und bodengefährdend seien. Hinzu komme, dass es dem Vorsorgegedanken widerspreche, die Verantwortung für den ordnungsgemäßen Umgang mit den Gärrückständen, die an Dritte zu Düngezwecken abgegeben werden sollten, auf Dritte zu übertragen. Denn der Verordnungsgeber habe eine klare Regelung dahingehend getroffen, dass ein Erzeuger für die ordnungsgemäße Lagerung verantwortlich sei. Dies sei auch bei § 12 Abs. 5 Alt. 1 DüV (überbetriebliche Lagerung), bei der der Verordnungsgeber ebenfalls schriftliche vertragliche Vereinbarungen fordere, der Fall, sodass sich kein Anhaltspunkt dafür ergebe, dass es dem Willen des Verordnungsgebers entspreche, einzig bei § 12 Abs. 5 Alt. 2 DüV einen Übergang der Verantwortung für die Lagerung der Gärrückstände zu ermöglichen. Der Verantwortungsübergang würde unabhängig vom Inhalt der vertraglichen Vereinbarungen und des seitens der Betreiber ausgearbeiteten Verwertungskonzepts erfolgen. Angesichts dessen sei es unerheblich, ob es dem Betreiber generell möglich wäre, ein Verwertungskonzept zu erstellen, das die Abnahmemengen und die Abnahmezeitpunkte unter Berücksichtigung der Lagerkapazitäten der Dritten regele, mit den Regelungen des Düngerechts korrespondiere und festlege, dass alle Mengen entsprechend der gesetzlichen Regelung abgenommen sowie verwertet würden, da der Gedanke, die Verantwortung der ordnungsgemäßen Lagerung durch vertragliche Vereinbarungen an Dritte abzugeben der konkret vom Verordnungsgeber vorgegebenen Ausgestaltung des Vorsorgegedankens zuwiderliefe. Untermauert werde dieses Argument durch die Verordnungsbegründung. Denn wenn eine Verwertung die Abgabe an Dritte zur Verwendung der Gärrückstände als Düngemittel umfassen würde, ergäbe sich für die zuständige Behörde ein erhöhter Kontrollaufwand, den der Verordnungsgeber bei den Ausführungen zu den „Veränderungen des Erfüllungsaufwands gegenüber der Düngeverordnung in der bisherigen Fassung“ nicht berücksichtigt hätte. Denn zusätzlich zu den von den Betreibern vorzuhaltenden Lagerkapazitäten wäre (regelmäßig) nachzuvollziehen und zu berechnen, welche Menge der Gärrückstände, die der Betreiber nicht lagern könne, wo gelagert würde und welche Kapazität die entsprechenden Lagerbehälter der Dritten aufweisen müssten. Der Verordnungsgeber habe bei seinen in der Verordnungsbegründung enthaltenen Ausführungen zum Kontrollaufwand einzig den erhöhten Kontrollaufwand der Verwaltung für die Berechnung der im Betrieb anfallenden Mengen der flüssigen Wirtschaftsdünger und dem Abgleich mit der vorhandenen Lagerkapazität aufgeführt. Ausführungen zu einem erhöhten Kontrollaufwand der Verwaltung für die Berechnung der Lagerkapazitäten von Dritten, die statt der Erzeugerbetriebe die Lagerverpflichtung übernähmen, fänden sich in der Verordnungsbegründung nicht. Auch stehe es dem präventiven Regelungsgehalt der Norm entgegen, wenn die Lagerverpflichtung auf einen Dritten, der von der Klägerin ausgewählt und - zunächst - keiner behördlichen Kontrolle unterzogen werde, übertragen würde. Denn dann bestünde die Gefahr, dass der Dritte den Betreiber täusche oder tatsächlich über kein den gesetzlichen Anforderungen genügendes Gärrestelager verfüge und dieses erst nach Vertragsschluss auffallen könnte, obwohl die Lieferungen bereits ab Vertragsschluss beginnen könnten.

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Gegen dieses der Klägerin am 29. Oktober 2020 zugestellte Urteil hat sie am 24. November 2020 die wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung ihrer Berufung vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor, dass durch die von ihr mit Dritten geschlossenen Verträge zu jeder Zeit sichergestellt sei, dass die anfallenden Gärresterückstände im Einklang mit den Vorgaben des Düngemittelrechts verwendet würden, da die Abnehmer über ausreichende Flächen verfügten, auf denen gemäß den Vorgaben des Düngerechts außerhalb von Ausbringungssperrzeiten Gärreste als Düngemittel verwertet werden könnten. Nach dem in § 12 Abs. 1 DüV aufgestellten Grundsatz und der Begründung der Verordnung beschäftige sich die gesamte Norm des § 12 DüV nur mit solchen Gegenständen, die überhaupt zu Düngezwecken verwendet werden sollen. Sei eine anderweitige Verwertung beabsichtigt, greife § 12 DüV in seiner Gesamtheit überhaupt nicht, so dass auch keine Lagerkapazitäten und keine alternative Verpflichtung nach § 12 Abs. 5 DüV angeordnet werden müsse. Würde dieser also nur die außerlandwirtschaftliche Verwertung umfassen, würde er leerlaufen. § 12 Abs. 3 und Abs. 5 DüV würden gleichwertige Alternativen darstellen, die unterschiedliche Konstellationen umfassten. Die überbetriebliche Verwertung sei dabei nur deshalb in einem eigenen, späteren Absatz geregelt, weil sie sich auf die Absätze 1 bis 4 gleichermaßen beziehe und damit eine Wiederholung in jedem der Vorabsätze vermieden werde. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts nach denen die Verordnungsbegründung zum erhöhten Erfüllungsaufwand der Verwaltung keine Angaben zur Berechnung von Lagerkapazitäten von Dritten enthalten würde, sei unzutreffend. Denn in der Tabelle zur Veränderung des Erfüllungsaufwands gegenüber der Düngeverordnung in der bisher geltenden Fassung heiße es unter Nummer 56 zu § 12 Abs. 3 i.V.m. 5 DüV: „Ab 2020 Nachweis der Lagerkapazität von mindestens neun Monaten für Betriebe mit mehr als drei Großvieheinheiten je Hektar und Betriebe ohne eigene Aufbringungsflächen, die Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände erzeugen, bzw. von vertraglichen Vereinbarungen zur Verwertung.“ Die Überprüfung der vertraglichen Vereinbarungen sei also ausdrücklich vorgesehen. Dass diese natürlich die Beurteilung der Geeignetheit und der Lagerkapazitäten der Dritten umfasse, die die Gärreste überbetrieblich lagerten oder verwerteten, verstehe sich von selbst. Eine überbetriebliche Verwertung von Gärresten als Düngemittel führe auch nicht zu höheren Umweltgefahren als eine Eigenlagerung. Die Verantwortlichkeit für den Nachweis der erforderlichen Ausbringungsflächen (oder Lagerkapazitäten) - bei sich oder anderen - nach § 12 Abs. 3 und 5 DüV obliege weiterhin den Anlagenbetreibern. An der insgesamt erforderlichen Menge an Aufbringungsflächen (oder Lagerkapazitäten) ändere sich ferner nichts, diese werde nur gegebenenfalls auf mehrere Betriebe verteilt. Auch sei zu berücksichtigen, dass aufnehmende landwirtschaftliche Betriebe den Anforderungen der Düngeverordnung ebenso unterlägen wie die „abgebenden“ Betriebe. Auch sie würden sich an die geltenden Sperrzeiten und Höchstmengen für die Ausbringung halten müssen. Eine Umgehung der Vorschriften durch pflichtwidrige Düngung sei daher nicht mehr oder weniger wahrscheinlich, nur weil eine Weitergabe von Düngemitteln erfolge. Die Gefahr einer Täuschung des Biogasanlagenbetreibers durch Dritte hinsichtlich der vorhandenen Kapazitäten könne niemals völlig ausgeschlossen werden. Dies gelte aber auch für jedes andere von der Beklagten zu kontrollierende Verhalten nach der Düngeverordnung. Dies rechtfertige es aber nicht, ein ohnehin hoch reguliertes Verhalten vorsorglich allen Betroffenen - entgegen Wortlaut und Zweck der Norm - zu verbieten. Vielmehr sei es Aufgabe der Beklagten, ihren Aufsichtspflichten nachzukommen und gegebenenfalls von ihren Eingriffsbefugnissen Gebrauch zu machen.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und festzustellen, dass die nach § 12 Abs. 3 DüV bestehende Verpflichtung der Klägerin zur Vorhaltung von Lagerkapazitäten entfällt, wenn sie gemäß § 12 Abs. 5 DüV durch schriftliche vertragliche Vereinbarung mit einem Dritten sicherstellt, dass die das betriebliche Fassungsvermögen übersteigende Menge der von ihr erzeugten Gärrückstände entsprechend den Regelungen der Düngeverordnung landwirtschaftlich, insbesondere auch als Düngemittel, verwertet wird.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Auch sie wiederholt, vertieft und ergänzt ihr erstinstanzliches Vorbringen: Würde man der Auslegung der Klägerin folgen, könnten sich Erzeuger ihrer Verantwortung und ihren düngerechtlichen Verpflichtungen durch Abgabeverträge entziehen und die Verantwortlichkeit für den ordnungsgemäßen Umgang mit den anfallenden Stoffen auf Dritte abwälzen. Dies sei vom Verordnungsgeber nicht gewollt. Die gesamte Vorschrift des § 12 DüV sei so aufgebaut, dass keine Übertragung von Verantwortlichkeiten erfolge. Auch in Abs. 5 werde lediglich auf Lagerraum Dritter mit dem Formerfordernis einer schriftlichen Vereinbarung zurückgegriffen, die düngemittelrechtliche Verantwortlichkeit des Betreibers bleibe grundsätzlich unberührt. Es werde lediglich der Lagerraum eines Dritten dem düngerechtlich Verantwortlichen zugerechnet. Bei einer Abgabe an Dritte zu Düngezwecken würde der Lagerraum gerade nicht mitgeregelt und der Biogasanlagenbetreiber würde sich seiner Pflicht entziehen bzw. diese auf Ditte übertragen können, ohne sicherzustellen, dass der Lagerraum tatsächlich vorhanden sei. Dies würde grundlegend dem Prinzip des vorbeugenden Gewässerschutzes widersprechen. Deshalb könne mit Verwerten im Abs. 5 nur die außerlandwirtschaftliche Verwertung gemeint sein. Die Lagerkapazitäten seien auch Gegenstand des EuGH-Urteils vom 21.6.2018 – C-543/16 – gewesen. Der 3. Teil der 2. Rüge beschäftige sich mit dem Fassungsvermögen und der Bauweise von Behältern zur Lagerung von Dung. Dort werde auch ausgeführt, dass eine 6-monatige Lagerkapazität von der Kommission ausdrücklich als zu kurz angesehen worden sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Feststellungsklage der Klägerin zu Unrecht als unbegründet abgewiesen.

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I. Die auch im Übrigen zulässige Klage ist als Feststellungsklage statthaft, weil sie sich auf ein konkretes streitiges Rechtsverhältnis (vgl. dazu Senatsurteil vom 23.9.2021 – 10 LC 43/21 –, juris Rn. 40) bezieht. Sie betrifft die Frage, ob die Klägerin ihre sich aus § 12 Abs. 1 bis 4 DüV ergebenden Verpflichtungen - entgegen der Auffassung der Beklagten - auch durch eine vertraglich vereinbarte Abgabe der bei ihr anfallenden Gärrückstände an Dritte zur landwirtschaftlichen Verwendung, insbesondere zu Düngezwecken erfüllen kann, weil eine solche Abgabevereinbarung von § 12 Abs. 5 DüV erfasst wird. Wenn dies nicht der Fall wäre, drohten der Klägerin nach § 13 Abs. 1 DüngG Anordnungen durch die Beklagte. Die Klägerin hat auch ein Interesse an der baldigen Feststellung, da sie die Verpflichtungen aus § 12 DüV bereits treffen. Gemäß § 12 Abs. 3 DüV hat die Klägerin ab dem 1. Januar 2020 grundsätzlich sicherzustellen, dass sie mindestens die in einem Zeitraum von 9 Monaten anfallenden Gärrückstände sicher lagern kann. Der Zulässigkeit der Feststellungsklage steht auch nicht die Subsidiarität gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO entgegen, weil der Klägerin nicht zugemutet werden kann, entsprechende Anordnungen der Beklagten abzuwarten und dann gegen diese vorzugehen (vgl. dazu Senatsurteil vom 23.9.2021 – 10 LC 43/21 –, juris Rn. 44).

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II. Die Klage ist auch begründet. Denn Verwertung durch Dritte im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV umfasst auch eine landwirtschaftliche Nutzung von Gärrückständen als Düngemittel. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Sofern der Verordnungsgeber die Verwertungsmöglichkeiten durch Dritte (auf eine nichtlandwirtschaftliche Verwendung) hätte einschränken wollen, hätte er dies in der Formulierung der Norm hinreichend deutlich zum Ausdruck bringen müssen. Auch durch die Verordnung zur Änderung der Düngeverordnung und anderer Vorschriften vom 28. April 2020 (BGBl I 2020, 846) ist eine solche Klarstellung nicht erfolgt, obwohl bereits seit 2018 die unterschiedlichen Auffassungen über die Auslegung des § 12 Abs. 5 DüV (i.d.F.v. 26.05.2017) zumindest zwischen der Klägerin und der Beklagten ausgetauscht worden sind. Auch der Sinn und Zweck dieser Bestimmung und der Düngeverordnung insgesamt zwingt nicht zu einer einschränkenden Auslegung, da deren Ziele auch bei der Sicherstellung der gesetzeskonformen landwirtschaftlichen Verwendung erreicht werden können.

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1. Der Wortlaut des § 12 Abs. 5 DüV selbst begrenzt eine „Verwertung“ nicht auf eine außerlandwirtschaftliche Verwertung, sondern spricht allgemein von Verwertung, ohne dass der Normgeber diese weiter konkretisiert oder gar eingeschränkt hätte.

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Der Begriff „Verwertung“ als solcher schließt eine Nutzung der Gärrückstände durch Aufbringung auf landwirtschaftliche Flächen als Düngemittel nicht aus. Dies erscheint dem Senat angesichts der Verwendung des Begriffs im allgemeinen Sprachgebrauch auch eher fernliegend. Die vom Verwaltungsgericht herangezogene Definition des Dudens „(etwas, was brachliegt, was nicht mehr oder noch nicht genutzt wird) verwenden, etwas daraus machen“ steht diesem Verständnis nicht entgegen, sondern stützt dieses. Danach erscheint der Begriff „Verwertung“ allenfalls als eine besondere Art und Weise einer „Verwendung“ als Oberbegriff. Mit der Ausbringung von Gärrückständen als Düngemittel werden diese - wie von der Definition vorausgesetzt - verwendet, nämlich aus den Gärrückständen etwas, nämlich Düngemittel, gemacht, wobei der Duden auch gerade die Verwertung von Resten/Abfällen insofern als Beispiel anführt.

29

Die Auffassung der Beklagten, nach der eine Verwertung begrifflich voraussetze, dass die Gärrückstände auf bestimmte Art und Weise bearbeitet und nach dem Prozess des Verwertens in anderer Form einem neuen Zweck zugeführt werden müssten, wird weder durch die allgemeine Verwendung des Begriffs noch durch die Definition des Dudens gestützt.

30

Aus der Begründung des Verordnungsentwurfs ergibt sich, dass auch der Verordnungsgeber selbst davon ausgegangen ist, dass eine Verwendung von Gärrückständen zu Düngezwecken vom Verwertungsbegriff umfasst ist. Denn dort wird zur Zielsetzung des § 12 DüV ausgeführt, dass Gärrückstände „nur zu pflanzenbaulich sinnvollen und für den Gewässerschutz verträglichen Zeiten sachgerecht ausgebracht und verwertet“ werden sollen (BR-Drs. 148/17, S. 117). Die zeitlichen Verbote, auf die das vorstehende Zitat Bezug nimmt, betreffen gerade die Verwendung der Gärrückstände als Düngemittel. Das „Ausbringen“ und „Verwerten“ kann daher auch nur die Verwendung als Düngemittel umschreiben, da sich nur hierauf die zeitlichen Einschränkungen beziehen. Eine anderweitige Verwendung z.B. für die Erzeugung von Strom oder von Nährsubstraten (vgl. Nies, Die Berücksichtigung der Anforderungen des Düngerechts im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, AUR 2020, 9, 12) müsste daher nicht davon abhängig gemacht werden, dass diese nur zu pflanzenbaulich sinnvollen und für den Gewässerschutz verträglichen Zeiten erfolgt. Der Verordnungsgeber hat in der Begründung jedoch auch den Begriff der „Verwertung“ mit genau diesen zeitlichen Einschränkungen verknüpft.

31

Unabhängig davon scheint auch in der Praxis die Verwendung als Düngemittel unter den Begriff der „Verwertung von Gärrückständen“ zu fallen (vgl. etwa https://biogas.fnr.de/biogas-nutzung/gaerrestverwertung; https://www.lubw.baden-wuerttemberg.de/documents/10184/374683/07-kern-2016lubw_karlsruhe_END-internet.pdf/8a998ecb-2fc9-42d9-8768-c4c88d7a6262, etwa Folien 21, 25; https://www.recyclingmagazin.de/2020/08/24/gaerrueckstaende-aus-biogasanlagen-verwerten/; https://www.hfwu.de/fileadmin/user_upload/ISR/Bilder/Dokumente/Publikationen_Herbes/gfg_band_51_pfanzenbauliche_verwertung.pdf, Grusswort). Zutreffend hat die Klägerin zudem darauf hingewiesen, dass auch in § 6 Abs. 9 Satz 2 der Verordnung über das Inverkehrbringen von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln - Düngemittelverordnung (DüMV, BGBl I 2012, 2482), die Regelungen hinsichtlich des Inverkehrbringens bestimmter Düngemittel trifft, von Verwertung als Düngemittel die Rede ist. Wörtlich heißt es dort: „Eine Kennzeichnung ist ferner nicht erforderlich, wenn im eigenen Betrieb angefallener Dünger an einen landwirtschaftlichen Betrieb zur Verwertung als Düngemittel auf dessen Flächen abgegeben wird.“

32

Danach und auch unter Berücksichtigung, dass der Normgeber in § 12 Abs. 1 Satz 1 bzw. Abs. 3 Satz 1 DüV andere Formulierungen verwendet hat („Gärrückständen […], die als Düngemittel angewendet werden sollen“, „diese im Betrieb verwenden oder an andere zu Düngezwecken abgeben“), ergibt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keineswegs aus dem Wortlaut der Vorschrift, dass der Verwertungsbegriff des § 12 Abs. 5 DüV nicht die Anwendung der Gärrückstände als Düngemittel umfasst. Vielmehr ist - wie bereits ausgeführt - das Gegenteil der Fall. Die fehlende Bezugnahme in § 12 Abs. 5 DüV auf „Düngemittel“ bzw. „Düngezwecken“ und der Umstand, dass der Verordnungsgeber in § 12 Abs. 5 DüV nicht „Verwertung zu Düngezwecken“ formuliert hat, lässt vielmehr auf uneingeschränkte (gesetzeskonforme) Verwertungsmöglichkeiten schließen und begrenzt die Verwendung gerade nicht - wie in den anderen Absätzen - auf zu Düngezwecken. Eine Herausnahme der Verwertung als Düngemittel kann hieraus gerade nicht abgeleitet werden. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass Ausnahmen regelmäßig ausdrücklich benannt werden bzw. jedenfalls sein sollten.

33

Zudem setzen die Verpflichtungen zur Vorhaltung von Lagerkapazitäten nach § 12 Abs. 1 bis 3 DüV auch jeweils ausdrücklich voraus, dass die Gärrückstände „als Düngemittel angewendet werden sollen“. Würden die bei der Klägerin, die über keine Ausbringungsflächen verfügt, erzeugten Gärrückstände anders als zu Düngezwecken verwertet werden, bestünde nach § 12 Abs. 1 bis 3 DüV bereits keine Verpflichtung zur Vorhaltung von Anlagen zur Lagerung der Gärrückstände. Auch dies spricht dafür, dass mit „Verwerten“ im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV nicht nur die außerlandwirtschaftliche Verwendung gemeint sein kann, da dann eine Ausnahme von den Verpflichtungen zur Vorhaltung bestimmter Lagerkapazitäten nach § 12 Abs. 1 bis 3 DüV von vornherein nicht erforderlich wäre.

34

2. Eine Beschränkung des Begriffs „Verwertung“ im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV auf eine außerlandwirtschaftliche Verwendung bzw. nicht zu Düngezwecken folgt auch nicht aus der Systematik oder dem Sinn und Zweck der Vorschrift bzw. der Verordnung.

35

a) Die Düngeverordnung regelt die gute fachliche Praxis bei der Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln auf landwirtschaftlich genutzten Flächen und das Vermindern von stofflichen Risiken durch die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln auf landwirtschaftlich genutzten Flächen und auf anderen Flächen, soweit die Verordnung dies ausdrücklich bestimmt (§ 1 Abs. 1 DüV).

36

Mit der Neufassung der Verordnung vom 15. Februar 2017 sollte verstärkt auf den ressourcenschonenden Einsatz vom Pflanzennährstoffen hingewirkt und den erhöhten Anforderungen des Gewässerschutzes an eine sachgerechte Düngung durch zusätzliche Vorgaben Rechnung getragen werden (BR-Drs. 148/17, S. 68). Nach der Verordnungsbegründung dient die novellierte Verordnung auch der Umsetzung der EG-Nitratrichtlinie (91/676/EWG). Es habe sich weiterer Handlungsbedarf zur Reduzierung der landwirtschaftlichen Nährstoffeinträge in die Gewässer ergeben (BR-Drs. 148/17, S. 68). Wesentliche Änderungen sollten unter anderem die Präzisierung der bestehenden Beschränkungen für das Aufbringen von stickstoff- und phosphathaltigen Düngemitteln auf überschwemmten, wassergesättigten, gefrorenen oder schneebedeckten Böden, die Verlängerung der Zeiträume, in denen keine Düngemittel ausgebracht werden dürfen, und die Einführung eines solchen Zeitraums für Festmist sowie die Einführung bundeseinheitlicher Vorgaben für das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdüngern sein (BR-Drs. 148/17, S. 69 f.).

37

Mit § 12 DüV wurde eine neue Regelung ohne Vorbild in der bisher geltenden Düngeverordnung getroffen (BR-Drs. 148/17, S. 117). Die Vorschrift soll ausschließlich das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdüngern und Gärrückständen aus dem Betrieb einer Biogasanlage, die als Düngemittel angewendet werden sollen, regeln (BR-Drs. 148/17, S. 117). Die Kapazitäten der Anlagen müssten so großzügig bemessen sein, dass auch in zeitlichen Engpässen, z.B. auf Grund von Witterungsereignissen, eine sichere Lagerung der Stoffe möglich sei (BR-Drs. 148/17, S. 117). Nach § 12 Abs. 1 DüV muss daher das Fassungsvermögen von Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdüngern oder Gärrückständen aus dem Betrieb einer Biogasanlage größer sein als die Kapazität, die in dem Zeitraum erforderlich ist, in dem die Ausbringung nach den weiteren Vorschriften der Düngemittelverordnung, insbesondere nach § 6 Abs. 8 DüV verboten ist. Für Betriebe, die flüssigen Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 1 DüV erzeugen, ist das Fassungsvermögen dabei, unbeschadet des § 12 Abs. 1 DüV, mindestens für die in einem Zeitraum von 6 Monaten anfallende Menge zu bemessen (§ 12 Abs. 2 DüV). Betriebe, die über keine eigenen Aufbringungsflächen verfügen oder einen Viehbestand von mehr als 3 Großvieheinheiten je Hektar landwirtschaftlich genutzter Flächen halten, haben gemäß § 12 Abs. 3 DüV (abweichend von § 12 Abs. 2 DüV) ab dem 1. Januar 2020 über eine Lagerkapazität zu verfügen, die mindestens die in einem Zeitraum von 9 Monaten anfallenden flüssigen Wirtschaftsdünger oder Gärrückstände umfasst, wenn sie diese im Betrieb verwenden oder an andere zu Düngezwecken abgeben. Bei Betrieben, die Festmist von Huftieren oder Klauentieren oder Kompost erzeugen, muss, unbeschadet des § 12 Abs. 1 DüV, die Lagerkapazität mindestens die in zwei Monaten anfallende Menge betragen (§ 12 Abs. 4 DüV).

38

Danach hätte ein (Biogasanlagen-) Betrieb, wie der der Klägerin, ohne eigene Aufbringungsflächen grundsätzlich gemäß § 12 Abs. 3 DüV eine Lagerkapazität für die in 9 Monaten anfallenden Gärrückstände vorzuhalten, da diese an andere zu Düngezwecken abgegeben werden sollen.

39

Nach § 12 Abs. 5 DüV hat allerdings ein Betriebsinhaber, dessen Betrieb nicht selbst über die nach den Absätzen 1 bis 4 erforderlichen Anlagen zur Lagerung verfügt, durch schriftliche vertragliche Vereinbarung mit einem Dritten sicherzustellen, dass die das betriebliche Fassungsvermögen übersteigende Menge dieser Stoffe überbetrieblich gelagert oder verwertet wird.

40

Angesichts des klaren Wortlauts des § 12 Abs. 5 DüV sieht diese Vorschrift innerhalb der Systematik des § 12 DüV eine ausdrückliche und eindeutige Ausnahme von dem Erfordernis vor, gemäß § 12 Abs. 1 bis 4 DüV über eigene betriebliche Anlagen zur Lagerung von Wirtschaftsdünger oder Gärrückständen zu verfügen, für den Fall, dass die Lagerung bei einem Dritten oder die Verwertung durch einen Dritten durch eine schriftliche Vereinbarung sichergestellt ist. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist daher auch nicht stets die Mindestlagerkapazität vorzuhalten.

41

Im Falle einer vertraglich vereinbarten „Verwertung“ im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV zu Düngezwecken entfällt zwar die grundsätzlich durch § 12 Abs. 1 bis 4 DüV vorgesehene Verpflichtung des (Biogasanlagen-) Betreibers zur Vorhaltung von Lagerkapazitäten. Doch zum einen tritt an deren Stelle die Sicherstellung der überbetrieblichen Verwertung durch eine schriftliche vertragliche Vereinbarung mit einem Dritten, die auf Verlangen der zuständigen Behörde gemäß § 12 Abs. 6 DüV nachzuweisen ist. Zum anderen hat der Verordnungsgeber dies, wie gleichermaßen auch bei einer vertraglich vereinbarten überbetrieblichen Lagerung, ausdrücklich so vorgesehen, so dass diese Folge nicht zu einer einschränkenden Auslegung des Begriffs „Verwerten“ im Sinne der Beklagten und des Verwaltungsgerichts führen kann, für die ein Wille des Verordnungsgebers, auch in der Begründung des Verordnungsentwurfs, gerade nicht ersichtlich ist.

42

Durch § 12 Abs. 3 und Abs. 5 DüV werden auch nicht zwei identische Sachverhalte unterschiedlich geregelt. Denn in Abs. 3 werden weiterhin die Fälle erfasst, in denen ein (Biogansanlagen-) Betreiber, ohne dies durch schriftliche vertragliche Vereinbarungen im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV sicherzustellen, die Gärrückstände an andere zu Düngezwecken abgibt. Entgegen der Auffassung der Beklagten läuft daher § 12 Abs. 3 DüV auch nicht leer. Insoweit unterscheiden sich die beiden Absätze durch das Erfordernis bestimmter schriftlicher Vereinbarungen in § 12 Abs. 5 DüV. Dass auch die überbetriebliche Lagerung durch schriftliche Vereinbarungen nachweisbar sicherzustellen ist, steht dem - anders als das Verwaltungsgericht wohl meint - nicht entgegen. Denn auch im Falle der Lagerung bei einem Dritten muss die Einhaltung der Verpflichtungen des (Biogasanlagen-) Betriebs überprüft werden können.

43

b) Zwar wäre im Hinblick auf die Regelungen der Nitratrichtlinie 91/676/EWG (zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22.10.2008), und die Ziele des § 12 DüV, wonach unter anderem Wirtschaftsdünger und Gärrückstände aus dem Betrieb einer Biogasanlage nur zu pflanzenbaulich sinnvollen und für den Gewässerschutz verträglichen Zeiten sachgerecht ausgebracht und verwertet werden sollen, sowie auf die Ziele der Verordnung insgesamt, auf den ressourcenschonenden Einsatz von Pflanzennährstoffen hinzuwirken und landwirtschaftliche Nährstoffeinträge in die Gewässer zu reduzieren (vgl. BR-Drs. 148/17, S. 68), eine ausschließliche Lagerung von Gärrückständen, die als Düngemittel verwendet werden sollen, durch den Biogasanlagenbetrieb möglicherweise sicherer, als die Alternative einer vertraglichen Sicherstellung der Verwertung durch Dritte. Der Verordnungsgeber hat sich jedoch nicht für eine ausnahmslose Lagerverpflichtung der Biogasanlagenbetreiber entschieden, sondern mit § 12 Abs. 5 DüV ausdrücklich die Möglichkeit einer Befreiung hiervon vorgesehen.

44

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (und wohl auch von Nies, Die Berücksichtigung der Anforderungen des Düngerechts im baurechtlichen Genehmigungsverfahren, AUR 2020, 9, 12) wird durch die in § 12 Abs. 5 DüV vorgesehene Vereinbarung mit einem Dritten die Verantwortung für den ordnungsgemäßen Umgang mit den Gärrückständen nicht vollständig - und im Übrigen auch nicht viel weitergehender als bei der überbetrieblichen Lagerung bei Dritten - auf diesen übertragen und der Biogasanlagenbetreiber hiervon befreit. Denn dieser hat gemäß § 12 Abs. 5 DüV „durch schriftliche vertragliche Vereinbarung mit einem Dritten sicherzustellen“, dass die Gärrückstände (gemäß den rechtlichen Vorgaben) verwertet werden. Insoweit verbleibt ein Teil der Verantwortung bei dem Biogasanlagenbetreiber. Diese Verpflichtung, die (gesetzeskonforme) Verwertung vertraglich sicherzustellen, beinhaltet auch gewisse Anforderungen an die Auswahl der Abnehmer, die die Gärrückstände verwerten sollen, und an die Ausgestaltung der schriftlichen Vereinbarungen. Der Biogasanlagenbetreiber muss für die in §12 Abs. 5 DüV formulierte Sicherstellung jedenfalls aufgrund der vertraglichen Regelungen bei Beachtung der erforderlichen Sorgfalt davon ausgehen können dürfen, dass durch seinen Vertragspartner eine gesetzeskonforme, insbesondere auch § 6 Abs. 8 DüV beachtende Verwertung der ihm zu überlassenden Gärrückstände erfolgen wird. In der Regel wird hierfür auch erforderlich sein, dass in dem Vertrag vereinbart wird, welche bei dem Dritten vorhandenen Lagerkapazitäten (ausschließlich) für die bei dem Biogasanlagenbetrieb anfallenden Gärrückstände vorgehalten werden, da nur so die gesetzeskonforme Verwertung im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV ausreichend sichergestellt werden kann. Wie die Beklagte zu Recht vorbringt, dürfte insoweit eine Vereinbarung allein über bei dem Dritten vorhandene Ausbringungsflächen nicht ausreichend sein, um eine (gesetzeskonforme) Verwertung im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV sicherzustellen. Dementsprechend hat auch die Klägerin im vorliegenden Verfahren vorgetragen, dass die ihre Gärrückstände zur Verwertung abnehmenden landwirtschaftlichen Betriebe über ausreichende Lagerkapazitäten und Flächen verfügten, um die Vorgaben der Düngeverordnung zu den Ausbringungszeiten jederzeit vollumfänglich sicher erfüllen zu können. Dies kann sich die Beklagte von der Klägerin gemäß § 12 Abs. 6 DüV durch die Vorlage nachvollziehbarer und schlüssiger Unterlagen nachweisen lassen. In diesem Fall wäre nicht ersichtlich, weshalb die Ziele der Düngeverordnung und insbesondere des § 12 DüV nicht auch durch eine vertraglich vereinbarte Verwertung der Gärrückstände durch Dritte erreicht werden können sollten. Zwar mag sich dadurch der Prüfaufwand der Beklagten erhöhen, dies folgt jedoch aus der Regelung des § 12 Abs. 5 DüV selbst und betrifft das Verhältnis zwischen dem Verordnungsgeber und der gemäß § 12 Abs. 6 DüV nach Landesrecht zuständigen Stelle, hier der Beklagten (§ 12 Abs. 1 DüngG i.V.m. § 1 Nr. 4 LwKAufgÜtrV, Nds. GVBl. 2004, 621, zuletzt geändert durch durch Art. 7 der Verordnung vom 11.11.2020, Nds. GVBl. S. 451). Eine für die Klägerin und andere Betriebe nachteilige Auslegung des § 12 Abs. 5 DüV wird durch den erhöhten Prüfaufwand jedenfalls nicht gerechtfertigt oder gar erzwungen.

45

Auch wäre die Überprüfung der Lagermöglichkeiten bei den Abnehmern der Beklagten nicht - wie sie vorbringt - praktisch unmöglich, insbesondere wenn die für den (Biogasanlagen-) Betrieb dort vorgesehenen Lagerkapazitäten Teil der vertraglichen Vereinbarung sind. Soweit die Beklagte zusätzlich auf die Kontrolle der Abnehmer bei der Gärresteverwertung abstellt, wäre diese Kontrolle von düngeausbringenden Betrieben auf die Einhaltung der Vorgaben der Düngeverordnung unabhängig davon durchzuführen, ob vertragliche Vereinbarungen nach § 12 Abs. 5 DüV vorliegen oder ohne solche Vereinbarungen eine Abgabe zu Düngezwecken (worauf in § 12 Abs. 3 DüV Bezug genommen wird) erfolgt oder Wirtschaftsdünger von den erzeugenden Betrieben auf ihren eigenen Flächen ausgebracht wird. Der zur Verwertung abnehmende Dritte hat selbst jedenfalls gemäß § 12 Abs. 1 DüV bestimmte Lagerkapazitäten vorzuhalten, sofern er Gärrückstände aus dem Betrieb einer Biogasablage, die als Düngemittel angewendet werden sollen, lagert, und ist bei der Ausbringung der Gärrückstände als Düngemittel gleichsam zur Einhaltung der Vorgaben der Düngeverordnung verpflichtet und hat zudem bestimmte Aufzeichnungen anzufertigen sowie gegebenenfalls auf Verlangen vorzulegen (§§ 10, 13 Abs. 2 DüV). Bestimmte Verstöße können als Ordnungswidrigkeit verfolgt werden (§ 14 DüV i.V.m. § 14 Abs. 2 DüngG). Soweit er aufgrund der vertraglichen Vereinbarung einen Teil der Verantwortung für die Gärrückstände übernimmt, unterliegt er daher ebenfalls den gesetzlichen Vorschriften und behördlichen Kontroll- und Ahndungsmöglichkeiten.

46

Aus diesen Gründen ist es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gerade nicht unerheblich, ob der Betreiber einer Biogasanlage ein Verwertungskonzept erstellen kann, das die Abnahmemengen und die Abnahmezeitpunkte unter Berücksichtigung der Lagerkapazitäten der Dritten regelt, mit den Regelungen des Düngerechts korrespondiert und festlegt, dass alle Mengen entsprechend den gesetzlichen Regelungen abgenommen und verwertet werden. Denn ein solches in einer vertraglichen Vereinbarung festgehaltenes „Verwertungskonzept“ würde die in § 12 Abs. 5 DüV festgelegten Vorgaben des Verordnungsgebers erfüllen und die damit verbundene partielle Verlagerung der Verantwortlichkeit für die Lagerung der Gärrückstände würde die Ziele der Verordnung auch nicht konterkarieren. Bei einer gesicherten Verwertung der Gärrückstände entsprechend den Regelungen der Düngeverordnung würden die Ziele vielmehr gleichermaßen erreicht, wenngleich auch der Kontrollaufwand der zuständigen Behörden sich, auch aufgrund der Erhöhung der Anzahl der Verantwortlichen, steigern könnte. Dies wurde vom Verordnungsgeber allerdings offenbar in Kauf genommen. Hinsichtlich des Erfüllungsaufwands ist er in der Begründung des Verordnungsentwurfs davon ausgegangen, dass der Nachweis der Lagerkapazität oder von vertraglichen Vereinbarungen zur Verwertung zu erbringen und damit auch zu kontrollieren ist (BR-Drs. 148/17, S. 76 f.). Zwar ist dort nicht von einem bei der Prüfung von vertraglichen Vereinbarungen erhöhten Kontrollaufwand die Rede. Daraus kann aber nicht der Schluss gezogen werden, mit „Verwertung“ sei nur die Verwendung nicht zu Düngezwecken gemeint, zumal auch bei der überbetrieblichen Lagerung bei Dritten ein erhöhter Aufwand erforderlich ist, der sich aber ebenso wenig in den Ausführungen der Verordnungsbegründung wiederfindet.

47

Zwar bestehen bei der Einbeziehung Dritter zur Verwertung zusätzliche Missbrauchsrisiken. Diese ergeben sich aber auch bei der überbetrieblichen Lagerung und hat der Verordnungsgeber wohl mit der Regelung in § 12 Abs. 5 DüV in Kauf genommen, zumal ein nicht gesetzeskonformes Handeln nie, auch nicht bei der in § 12 Abs. 3 DüV vorgesehenen Vorhaltung eigener Lagerkapazitäten und einer Abgabe an andere zu Düngezwecken, gänzlich ausgeschlossen werden kann.

48

Soweit die Beklagte auf die in den Ausführungen des Europäischen Gerichtshofs wiedergegebene Auffassung der Kommission, nach der eine 6-monatige Lagerkapazität nicht ausreichend sei, Bezug nimmt, kann sich daraus ebenfalls nicht die von der Beklagten als einzig sachgerecht angesehene Auslegung ergeben. Denn selbst wenn die Regelungen in § 12 DüV der Nitratrichtlinie (91/676/EWG) nicht genügen würden, würde daraus nicht folgen, dass der in § 12 Abs. 5 DüV verwendete Begriff des „Verwertens“ als „Verwendung nicht zu Düngezwecken“ auszulegen wäre. Denn der Verordnungsgeber hat sich - wie bereits dargestellt - gerade nicht für eine solche Beschränkung der vertraglich zu vereinbarenden Verwertung entschieden und die umsetzungsbedürftige Richtlinie hindert ihn nicht an dem Erlass einer solchen Regelung, selbst wenn die Kommission und / oder der Europäische Gerichtshof später (erneut) zu der Auffassung gelangen, dass die Umsetzung den europarechtlichen Vorgaben nicht genügt.

49

Nach alledem schließt der Begriff des „Verwertens“ im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV eine schriftliche vertragliche Vereinbarung mit Dritten über die Abgabe zu Düngezwecken nicht aus, lässt diese aber für sich alleine in der Regel nicht als ausreichend erscheinen, eine den Vorgaben der Düngeverordnung und damit gesetzeskonforme Verwertung gemäß § 12 Abs. 5 DüV sicherzustellen. Vielmehr sind durch zusätzliche flankierende vertragliche Regelungen die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben, insbesondere der Regelungen der Düngeverordnung, etwa durch die Aufnahme von ausreichenden exklusiven Lagerkapazitäten bei dem Dritten für die Gärrückstände des Biogasanlagenbetreibers sicherzustellen.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

51

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

52

Die Revision wird zugelassen, weil der Rechtsfrage, ob eine Verwertung im Sinne des § 12 Abs. 5 DüV auch die Abgabe der bei dem Betrieb einer Biogasanlage erzeugten Gärrückstände zur Ausbringung als Düngemittel umfasst, grundsätzliche Bedeutung zukommt (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

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