Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-14, Aktenzeichen 13 K 233/08
ECLI:DE:VGD:2008:1114.13K233.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Klägerin wird gestattet, die Vollstreckung durch Sicherheitsleis-tung oder Hinterlegung in Höhe des aufgrund des Urteils vollstreck-baren Betrages abzuwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin steht als Leitende Regierungsschuldirektorin (Besoldungsgruppe A16 Bundesbesoldungsordnung [BBesO]) im Dienst des beklagten Landes. Sie war bis zum Jahr 2003 als Oberstudiendirektorin am Gymnasium O in F tätig. Ab dem 28. April 2003 war die Klägerin an die Bezirksregierung E abgeordnet. Dort wurde sie mit den Aufgaben einer schulfachlichen Dezernentin im Dezernat 00 beauftragt. Im Juli 2003 wurde die Klägerin zur Bezirksregierung Eversetzt. Sie ist seitdem weiter überwiegend im Dezernat 00 tätig.

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Mit Schreiben vom 11. September 2007 informierte die Bezirksregierung Edie bei ihr Beschäftigten darüber, dass die Landesregierung beschlossen habe, den Landesbediensteten Anreize zu gewähren, die zu einer beschleunigten Erwirtschaftung der in der Vergangenheit im Landeshaushalt ausgewiesenen kw-Vermerke beitragen sollten (kw = künftig wegfallend). Vorgesehen seien folgende Möglichkeiten: Abfindung, Beurlaubung, vorgezogener Ruhestand nach § 12 Gesetz über das Personaleinsatzmanagement Nordrhein-Westfalen (PEMG NRW), einstweiliger Ruhestand nach § 39 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Landesbeamtengesetz - LBG) und Altersteilzeit. Die für die Gewährung der Anreize erforderlichen Vereinbarungen der Ministerien mit dem Finanzminister stünden kurz vor dem Abschluss. Vorbehaltlich der genauen Vereinbarungsinhalte wurde den Beschäftigten weiterhin mitgeteilt, dass nach den Ergebnissen der Online-Abfrage höchstwahrscheinlich alle Bediensteten, die die Anreize Abfindung, Beurlaubung und vorgezogenen Ruhestand beantragen würden, auch mit einem entsprechenden Abschluss rechnen könnten. Die dann noch verbleibenden kw-Verpflichtungen würden sodann auf die Modelle einstweiliger Ruhestand und Altersteilzeit kontingentiert. Die endgültigen Kriterien würden veröffentlicht, sobald der angekündigte und allein maßgebliche Erlass des Innenministeriums vorliege. Wahrscheinlich werde es eine Frist bis zum 15. Oktober 2007 geben, um einen beabsichtigten Antrag für einen konkreten Anreiz einzureichen. Die Bewilligung der Anreize erfolge nicht nach der Reihenfolge des Eingangs.

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Mit Erlass vom 14. September 2007 - im Weiteren von dem beklagten Land zuweilen auch als Erlass vom 17. September 2007 bezeichnet - wies das Ministerium für Schule und Weiterbildung die Bezirksregierungen im Hinblick auf die in Aussicht genommene Gewährung von Altersteilzeit darauf hin, dass das beschlossene Anreizsystem nicht für alle Beschäftigten des Landes gelten würden. Sie seien untrennbar mit dem Personaleinsatzmanagement verbunden und könnten nur in diesem Rahmen angeboten werden. Das Anreizsystem diene allein dem beschleunigten und zugleich leistungserhaltenden Abbau von kw-Vermerken. Vor dem Hintergrund, dass in dem Bereich der oberen Schulaufsicht keine kw-Vermerke mehr vorhanden seien und die verbleibenden kw-Vermerke in den Schulämtern mit entsprechenden Ausscheidensfällen im Jahr 2008 hinterlegt seien, komme eine Gewährung von Anreizen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der oberen Schulaufsicht nicht in Betracht.

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Mit Schreiben vom 20. September 2007 informierte die Bezirksregierung E die bei ihr Beschäftigten entsprechend einem Erlass des Innenministeriums vom 18. September 2007 über die weitere Ausgestaltung des Anreizsystems. Den Beschäftigten wurde mitgeteilt, dass die Verhandlungen über die Vereinbarungen zwischen dem Innenministerium und dem Finanzministerium kurz vor dem Abschluss stünden. Die Anreize sollten bis zum 31. Dezember 2007 beantragt und genehmigt seien. Deshalb seien die Beschäftigten bereits heute aufgefordert, bis zum 15. Oktober 2007 verbindliche Anträge zu stellen. Die Gewährung der Anreize unterliege nach den Vorgaben des Finanzministeriums der folgenden Rangfolge: Abfindung, Beurlaubung, vorgezogener Ruhestand, einstweiliger Ruhestand und Altersteilzeit. Im Ergebnis bedeute das, dass alle Anträge auf Abfindung, Beurlaubung und vorgezogenen Ruhestand genehmigt werden könnten, sofern nicht in ganz besonderen Ausnahmefällen dienstliche Interessen entgegenstünden. Einstweiliger Ruhestand und Altersteilzeit würden dagegen kontingentiert sein.

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Daraufhin beantragte die Klägerin unter dem 20. September 2007, sie zum 1. März 2008 in den vorgezogenen Ruhestand zu versetzen.

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Am 6. November 2007 unterzeichneten das Innenministerium und das Finanzministerium die Vereinbarung nach § 7 Abs. 7 PEMG NRW für das Haushaltsjahr 2008. Mit Schreiben vom 7. November 2007 informierte die Bezirksregierung E die bei ihr Beschäftigten hierüber und teilte u.a. mit, dass vorgezogener und einstweiliger Ruhestand in einem Kontingent zusammengefasst seien. Aus haushaltswirtschaftlichen Gründen bestehe ein Vorrang des vorgezogenen Ruhestandes vor dem einstweiligen Ruhestand. Schulaufsichtsbeamtinnen und –beamte "im Sinne des Erlasses des MSW vom 17. September" seien von der Bewilligung von Anreizen ausgenommen.

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Mit Schreiben vom 15. November 2007 teilte die Bezirksregierung E der Klägerin mit, dass beabsichtigt sei, ihren Antrag auf Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand abzulehnen. Zur Begründung verwies die Bezirksregierung darauf, dass das Anreizsystem nur zur Anwendung kommen könnte, wenn sich das Innenministerium in einer Vereinbarung mit dem Finanzministerium zu einem beschleunigten Abbau von kw-Stellen verpflichtet habe. Vor dem Hintergrund, dass laut Mitteilung des Ministeriums für Schule und Weiterbildung im Bereich der oberen Schulaufsicht keine kw-Vermerke vorhanden seien, komme dementsprechend eine Gewährung von Anreizen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der oberen Schulaufsicht nicht in Betracht. Da die Klägerin zu diesem Personenkreis gehöre, könnten die beschlossenen Anreize von ihr nicht in Anspruch genommen werden. Die Klägerin erhielt Gelegenheit, sich hierzu zu äußern.

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Daraufhin machte die Klägerin mit Schreiben vom 28. November 2007 geltend, dass ihr lediglich ein Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 14. September 2007 bekannt sei. Insoweit sei jedoch zu berücksichtigen, dass durch das 2. Schulrechtsänderungsgesetz vom 27. Juni 2006 die gesetzlichen Aufgaben der staatlichen Schulaufsicht neu formuliert worden seien. Der in dem Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung von 14. September 2007 enthaltene Verweis auf kw-Vermerke beziehe sich auf die grundsätzlichen Entscheidungen zur Personalausstattung der Schulaufsicht vor dem 2. Schulrechtsänderungsgesetz. Die Auswirkungen dieses Gesetzes seien nicht berücksichtigt. Deshalb sei die auf dieser Basis getroffene Ausschlussentscheidung nicht plausibel und auch nicht sachgerecht.

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Dies gelte um so mehr, als der entsprechende Paradigmenwechsel mit einer Verlagerung zahlreicher Aufgaben aus der oberen Schulaufsicht auf die Schulen einhergehe. In ihrem Fall sei mit der im vergangenen Jahr bereits erfolgten Verlagerung der bisherigen Zuständigkeit für aufwändige Beurteilungsverfahren im ersten Beförderungsamt auf die Schulleitungen die Arbeitsdichte in diesem Bereich spürbar geringer geworden. Auch dienstliche Interessen stünden der Genehmigung ihres Antrags nicht entgegen, da das Dezernat 00 gegenüber der Personalausstattung zum 31. Juli 2007 einen Personalzuwachs um mindestens 30% zu verzeichnen habe und weitere Personalzugänge bevorstünden. Auch im Rahmen ihrer Zuständigkeit im Dezernat 00 stünden dienstliche Interessen dem Antrag nicht entgegen. Insbesondere sei dabei zu beachten, dass beschlossen worden sei, das Dezernat 00 aufzulösen und das von ihr betreute Teildezernat in das Dezernat 00 zu verlegen.

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Die beabsichtigte Ablehnung sei darüber hinaus mit Blick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz nicht nachzuvollziehen. Der Erlass beziehe sich auf Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der oberen Schulaufsicht. Die obere Schulaufsicht umfasse aber die verwaltungsfachliche, die ausbildungsfachliche, die fortbildungsfachliche, die schulfachliche und weitere Aufsichtsformen. Bei einer Vielzahl von Anträgen von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern aus dem verwaltungsfachlichen Bereich der oberen Schulaufsicht seien jedoch Anträge genehmigt worden. Nur Anträge aus dem fortbildungsfachlichen sowie aus anderen Bereichen der oberen Schulaufsicht seien an die Ministerien mit der Bitte um Entscheidung weitergeleitet worden. Diese unterschiedliche Handhabung verstoße gegen Artikel 3 Grundgesetz (GG). Sollte der Erlass entgegen seinem Wortlaut umgedeutet worden sein zur selektiven Anwendung auf nur eine kleine Gruppe von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der oberen Schulaufsicht, so verstoße dieses Vorgehen zusätzlich gegen die Fürsorgepflicht und gegen das Willkürverbot.

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Mit Erlass vom 6. Dezember 2007 teilte das Ministerium für Schule und Weiterbildung den Bezirksregierungen mit, dass das Anreizsystem nicht für alle Beschäftigten gelten würden. Vor dem Hintergrund, dass im nachgeordneten Bereich des Ministeriums für Schule und Weiterbildung keine kw-Vermerke mehr vorhanden seien, die nicht über Ausscheidensfälle in den Jahren 2008 bzw. 2009 realisiert werden könnten, komme eine Gewährung von Anreizen für Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des nachgeordneten Bereichs des Ministeriums für Schule und Weiterbildung nicht in Betracht.

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Mit Bescheid vom 10. Dezember 2007 lehnte die Bezirksregierung E den Antrag der Klägerin auf Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand ab. Zur Begründung verwies sie darauf, dass es das erklärte Ziel sei, den Abbau der kw-Vermerke zu beschleunigen, um so zur "Haushaltssolidarisierung" beizutragen. Dies sei durch die Entscheidung des Landtags zum Personaleinsatzmanagement umgesetzt worden. Dabei sei klargestellt worden, dass das Anreizsystem nicht für alle Beschäftigten des Landes in Betracht komme und dass die einzelnen Anreize nur gewährt werden könnten, wenn sich das Innenministerium in einer Vereinbarung mit dem Finanzministerium zu einem beschleunigten Abbau von kw-Vermerken verpflichte. Im Bereich des Ministeriums für Schule und Weiterbildung seien für schulfachliche Dezernentinnen und Dezernenten im Bereich der oberen Schulaufsicht keine kw-Vermerke zu erbringen. Da die PEM-Anreize allein dem Zweck dienten, kw-Vermerke beschleunigt zu realisieren, könnte dieser Zweck im Falle der Klägerin nicht erfüllt werden.

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Die Klägerin hat am 10. Januar 2008 Klage erhoben.

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Zu deren Begründung macht sie geltend, die Voraussetzungen für einen Anspruch auf einen Anreiz würden durch die Vereinbarungen zwischen den Ressorts und dem Finanzministerium festgelegt. Insoweit handele es sich um untergesetzliche Regelungen, die damit der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zugänglich seien. Im vorliegenden Fall verstoße der Ausschluss von Schulaufsichtsbeamten gegen höherrangiges Recht, namentlich gegen das Willkürverbot. Im Vergleich zu den übrigen Beamten, die in einem Dienstverhältnis zu dem beklagten Land stünden, finde eine Ungleichbehandlung statt.

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Sie, die Klägerin, sei im Geschäftsbereich des Innenministeriums tätig. In der Vereinbarung zwischen dem Innen- und dem Finanzministerium seien Schulaufsichtsbeamte aber nicht ausgenommen worden. Diese Ausnahme sei erst durch den Erlass des Innenministeriums vom 6. November 2007 eingeführt worden. Mangels Regelung in der Vereinbarung oder im Gesetz fehle aber die Grundlage für diesen Ausschluss.

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Außerdem sei sie Beamtin der Bezirksregierung und unterstehe damit dienstrechtlich generell dem Innenministerium. Es bestehe deshalb keine Rechtsgrundlage dafür, sie aufgrund einer Mitteilung des Ministeriums für Schule und Weiterbildung und ohne Zustimmung des Innenministeriums pauschal aus dem Anreizsystem herauszunehmen.

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Überdies betreffe der Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 14. September 2007 nur die Altersteilzeit und regele nicht generell den Ausschluss von Schulaufsichtsbeamten. Auch die Bezirksregierung E habe dies so verstanden. In deren Schreiben vom 20. September 2007 sei deshalb keine entsprechende Einschränkung vorgesehen gewesen.

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Ferner sei der Begriff der Schulaufsichtsbeamten zu unbestimmt. Er umfasse sowohl die schulfachlichen als auch die verwaltungsfachlichen Aufsichtsbeamten. Letztere dürften aber am Anreizverfahren teilnehmen. Die Forderung des Ministeriums für Schule und Weiterbildung an das Innenministerium sei deshalb nur als Empfehlung zu verstehen. In der Praxis sei keine klare Differenzierung zwischen schulfachlichen und verwaltungsfachlichen Beamten möglich. Ihre jeweiligen Tätigkeiten hätten Schnittpunkte; jede schulfachliche Entscheidung habe verwaltungsfachliche Komponenten und umgekehrt. Die Aufsichtsbeamten arbeiteten auch eng verzahnt.

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In jedem Fall sei die unterschiedliche Behandlung beider Gruppen willkürlich. Es sei nicht zutreffend, dass sich die Arbeitsdichte im Bereich der schulfachlichen Aufsichtsbeamten erhöht habe. Dies sei anhand der jüngeren Entwicklung nicht nachvollziehbar. Diese sei vielmehr durch eine Verlagerung von Aufgaben auf die verwaltungsfachlichen Aufsichtsbeamten gekennzeichnet, die mit einer abnehmenden Belastung für schulfachliche Aufsichtsbeamte einhergehe. Auch das angebliche Fehlen von kw-Stellen überzeuge nicht. Anhand der vorgelegten Unterlagen sei dies nicht nachvollziehbar. Da sowohl bei den Bezirksregierungen als auch bei dem Ministerium für Schule und Weiterbildung Stellen abgebaut werden müssten, sei es logisch nur konsequent, wenn auch im Bereich der oberen fachlichen Schulaufsicht ein Stellenüberhang bestehe.

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Schließlich sei das Vorhandensein von kw-Vermerken auch keine unbedingte Voraussetzung für die Inanspruchnahme von Anreizen. Ansonsten sei nicht erklärlich, warum verwaltungsfachliche Schulaufsichtsbeamte in den Ruhestand hätten versetzt werden dürfen, deren Stellen jedoch unmittelbar neu besetzt worden seien. Entsprechendes gelte für Abteilungsleiterstellen.

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Die Klägerin beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides der Bezirksregierung E vom 10. Dezember 2007 zu verpflichten, sie gemäß ihrem Antrag vom 20. September 2007 zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement zu versetzen und im Anschluss hieran in den vorgezogenen Ruhestand zu versetzen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung macht es geltend, das Innenministerium habe mit Erlass vom 6. November 2007 die Voraussetzungen mitgeteilt, unter denen die sog. PEM-Anreize bewilligt werden könnten. Grundlage hierfür seien die Vereinbarung zwischen dem Innen- und dem Finanzministerium sowie ggfs. die Sonderregelungen der zuständigen Ressorts für die jeweiligen Fachbediensteten. Hier seien die Sonderregelungen des Ministeriums für Schule und Weiterbildung zu berücksichtigen gewesen, wonach Schulaufsichtsbeamtinnen und beamte von der Bewilligung von Anreizen ausgenommen seien.

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Die Entscheidungen über die Versetzung zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement und über die Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand stünden im Ermessen des Dienstherrn. Eine Ermessensreduzierung auf Null bestehe nicht. Auch sei die Entscheidung nicht ermessensfehlerhaft. In diesem Zusammenhang sei zu berücksichtigen, dass dem Dienstherrn insoweit in mehrfacher Form Ermessen eingeräumt sei. Ein Ermessensspielraum bestehe zunächst mit Blick auf die Versetzung zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement gemäß § 4 Abs. 2 Satz 3 PEMG NRW. Ein Ermessen ergebe sich zudem aus § 12 PEMG NRW hinsichtlich der Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand. Schließlich bestehe ein Ermessensspielraum des Dienstherrn bei einer "Überzeichnung" des Anreizes, da in diesem Fall eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung zu treffen sei.

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Im vorliegenden Fall sei die Ablehnungsentscheidung ermessensfehlerfrei, weil auf der Grundlage der Erlasse des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 17. September 2007 und 6. Dezember 2007 eine Versetzung der Klägerin zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement und eine anschließende Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand nicht möglich gewesen seien. Diese Entscheidung verstoße auch nicht gegen Artikel 3 Abs. 1 GG. Die Differenzierung danach, ob unter Einbeziehung der regulären Altersabgänge noch realisierbare kw-Vermerke im Bereich der oberen Schulaufsicht vorhanden seien, beruhe auf sachlichen, mit der gesetzlichen Ermächtigung in § 4 Abs. 2 und § 12 PEMG NRW in Einklang stehenden Gründen. Diese Regelung knüpfe im Grundsatz daran an, dass durch die Versetzung zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement und die anschließende Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand ein haushaltsrechtlich bestehender kw-Vermerk mit einer bestimmten Person verbunden werde und dieser kw-Vermerk dann über das Landesamt für Personaleinsatzmanagement realisiert werde. Die Gewährung eines Anreizes sei danach an die Realisierung eines kwVermerks nach Maßgabe der haushaltsrechtlichen Bestimmungen und der zuvor getroffenen Organisationsentscheidung geknüpft, an welcher Stelle in der Verwaltung der kw-Vermerk realisiert werden solle. Die mögliche Differenzierung nach verschiedenen Verwaltungsbereichen und letztendlich auch nach Beschäftigungsgruppen sowie nach noch zu realisierenden kw-Vermerken sei damit bereits im Gesetz angelegt. Ziel sei nicht der bedingungslose und von den Erfordernissen der jeweiligen Aufgabenbereiche losgelöste beschleunigte kw-Stellen-Abbau. Vielmehr sollten für die Verwaltungsbereiche, in denen Stellen abzubauen seien, zusätzliche Möglichkeiten zur Realisierung von kwStellen geschaffen werden. Das Ziel des leistungserhaltendenden und zielgerichteten Stellenabbaus sei auch an den Tatbestandsvoraussetzungen der entgegenstehenden dienstlichen Belange in §§ 4, 12 PEMG NRW sowie an den Ausnahmeregelungen etwa zur Stellenbesetzung und Meldepflicht in § 7 PEMG NRW erkennbar.

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Die hiernach erforderliche Verbindung von kw-Vermerken und Beschäftigten fehle, wenn das beklagte Land im Rahmen der haushaltsrechtlichen Regelungen und seines weiten organisatorischen und personalwirtschaftlichen Ermessens festgelegt habe, dass bestimmte Aufgabenbereiche von der Erbringung von kw-Vermerken ausgenommen würden. Insbesondere seien hier die Fachstellen des Ministeriums für Schule und Weiterbildung im Bereich der Bezirksregierung von der Belastung mit kw-Vermerken ausgenommen. Dies entspreche auch dem Willen des Haushaltsgesetzgebers, der in den Vorbemerkungen Nr. 2 zu Titel 42201, Kapitel 03020, Einzelplan 03 für das Haushaltsjahr 2008 die Fachstellen des Geschäftsbereichs des Ministeriums für Schule und Weiterbildung bei den Bezirksregierungen von der weiteren Belastung mit kw-Vermerken ausgenommen habe. Dem Ministerium für Schule und Weiterbildung stehe insoweit ein organisations- und personalwirtschaftliches Ermessen zu. Im Rahmen dieses Ermessens seien die Fachstellen der oberen Schulaufsichtsbehörden von der weiteren Erbringung der auf den Geschäftsbereich des Ministeriums für Schule und Weiterbildung entfallenden spezifizierten und sonstigen kw-Vermerke ausgenommen worden, nachdem die dort zugewiesenen unspezifizierten kw-Vermerke bereits in den zurückliegenden Jahren erbracht worden seien. Dem liege die Erwägung zugrunde, dass mit Blick auf die derzeit und künftig verstärkt wahrzunehmenden schulfachlichen Aufgaben der oberen Schulaufsicht angesichts der bestehenden knappen Personalausstattung ein weiterer Stellen- und Personalabbau im Bereich der schulfachlichen Beamten nicht zu vertreten sei.

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Die Klägerin sei Schulaufsichtsbeamtin der oberen Schulaufsicht in diesem Sinne. Insoweit sei unerheblich, dass sie als Fachbeamtin der Bezirksregierung auf einer Haushaltsstelle im Einzelplan des Innenministeriums geführt werde. Die dienstrechtliche Stellung des Ministeriums für Schule und Weiterbildung als oberste Dienstbehörde bleibe auch für diesen Beamtenkreis nach § 12 Abs. 3 Landesorganisationsgesetz ausdrücklich unberührt.

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Einer Versetzung in das Landesamt für Personaleinsatzmanagement und in den vorzeitigen Ruhestand stünden letztlich auch dienstliche Belange entgegen. Bei einer solchen Versetzung scheide die Nachbesetzung der Stelle zur weiteren Sicherung einer ordnungsgemäßen, quantitativ und qualitativ tragfähigen schulfachlichen Aufsicht durch entsprechend fachlich ausgebildete Beamte aus. Eine Wahrnehmung durch anderes Personal der Bezirksregierung sei nicht möglich, da diesem die erforderliche schulfachliche Ausbildung fehle. Insgesamt würde anderenfalls die reibungslose fachgerechte Erfüllung der Aufgaben der Schulaufsicht gefährdet. Die von der Klägerin angesprochenen Entlastungen beträfen nur Teilbereiche des Aufgabenbestandes der Schulaufsicht. Eine wesentliche Ausdünnung der schulaufsichtlichen Aufgaben sei nicht zu verzeichnen. Dem stünden vielmehr die Anforderungen an eine moderne und weiterentwickelte Schulaufsicht mit ihren verstärkten Anforderungen an den Beratungs- und Unterstützungsauftrag der Schulaufsicht entgegen. Im Übrigen sei die Einschätzung der Klägerin unerheblich. Es sei allein Sache des Landes, in Ausübung des ihm zustehenden Organisationsrechts zu entscheiden, welche Maßnahmen erforderlich seien, um eine funktionsfähige Verwaltung und damit eine ordnungsgemäße Erledigung der ihm gesetzlich übertragenen Aufgaben zu gewährleisten. Maßstab sei insoweit allein das öffentliche Interesse an einer bestmöglichen Erfüllung dieser Aufgaben. Deshalb liege auch kein Ermessensfehler darin, dass das beklagte Land davon abgesehen habe, dem Bereich der oberen Schulaufsicht neue, nicht spezifizierte kw-Vermerke des Einzelplans 05 zuzuordnen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

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Der Bescheid der Bezirksregierung E vom 10. Dezember 2007 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung [VwGO]). Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement und im Anschluss hieran in den vorgezogenen Ruhestand versetzt zu werden.

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Als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Versetzungsanspruch, kommt allein § 28 Abs. 1 Satz 1 LBG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht. § 28 Abs. 1 Satz 1 LBG stellt die Versetzung unter bestimmten Voraussetzungen, die hier in Gestalt des Antrags der Klägerin erfüllt sind, in das Ermessen des Dienstherrn. Daher kann sich ein Anspruch auf Versetzung zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement allenfalls aus der aus Artikel 3 Abs. 1 GG herzuleitenden Selbstbindung des beklagten Landes ergeben, über derartige Anträge mit dem Ziel der nachfolgenden Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand nach Maßgabe einer vom Dienstherrn geübten Verwaltungspraxis ermessensfehlerfrei zu entscheiden.

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Ebenso in Bezug auf Anträge auf Versetzung in den einstweiligen Ruhestand gemäß § 39 LBG im Rahmen der sog. PEM-Anreize Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Februar 2008 6 B 1896/07 , NRWE und juris; Beschluss vom 30. Juni 2008 - 6 B 971/08 -, NRWE und juris; Beschluss der Kammer vom 31. Oktober 2007 - 13 L 1735/07 -, NRWE und juris.

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Demgegenüber kann die Klägerin aus § 12 Satz 1 PEMG NRW keine Ansprüche herleiten. Diese Norm sieht lediglich vor, dass beim Landesamt für Personaleinsatzmanagement beschäftigte Beamte auf ihren Antrag in den Ruhestand versetzt werden können, sofern dienstliche Gründe nicht entstehen. Eine Aussage über die dieser Entscheidung vorgelagerte Entscheidung über die Versetzung an das Landesamt für Personaleinsatzmanagement enthält die Vorschrift nicht. Diese Entscheidung steht vielmehr im Ermessen des Dienstherrn.

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Vor diesem Hintergrund wird durch den hier einschlägigen ermessenslenkenden Erlass des Innenministeriums des beklagten Landes vom 6. November 2007 und die dem zugrundeliegende Vereinbarung zwischen dem Innenministerium und dem Finanzministerium sowie die entsprechende Verwaltungspraxis für Beamte im Geschäftsbereich des Innenministeriums eine Begünstigung über das geltende Landesbeamtenrecht hinausgehend geschaffen, auf eigenen Antrag auch vor Erreichen der Altersgrenze des § 45 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 LBG in den Ruhestand versetzt werden zu können. Für diejenigen Beamtinnen und Beamten, die – wie die Klägerin – zwar auf einer Planstelle des Innenministeriums geführt werden, dienstrechtlich aber dem Geschäftsbereich eines anderen Ministeriums zugeordnet sind, treten allerdings die Vorgaben des jeweiligen Ressorts für die Inanspruchnahme des in Rede stehenden Anreizes zu diesen Voraussetzungen hinzu.

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Die Befugnis des beklagten Landes, die Voraussetzungen für die Versetzung zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement und damit für die nachfolgende Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand auf untergesetzlicher Ebene zu regeln und dabei den Ressorts wegen etwaiger ressortspezifischer Besonderheiten die Regelungen für ihren Bereich zu überlassen, ergibt sich aus seinem Organisationsermessen. Insoweit sind organisatorische, personalwirtschaftliche und personalpolitische Erwägungen von Bedeutung. Die gerichtliche Überprüfung ist darauf beschränkt, ob die vorgenommene Eingrenzung des Kreises der für eine Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand in Betracht kommenden Beamten frei von Willkür und mithin durch sachliche Gründe gerechtfertigt ist.

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Ebenso für den Fall der Versetzung in den einstweiligen Ruhestand im Rahmen der sog. PEM-Anreize Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Februar 2008 6 B 1896/07 , NRWE und juris.

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Die auf der Grundlage der Gesamtheit dieser Regelungen betätigte Verwaltungspraxis legt die Bedingungen fest, unter denen die Fachbeamten bei den Bezirksregierungen zum Landesamt für Personaleinsatzmanagement versetzt werden können.

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Hieran gemessen ist der Bescheid des beklagten Landes vom 10. Dezember 2007 rechtlich nicht zu beanstanden.

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Das beklagte Land hat durch die Erlasse des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 14. September 2007 und insbesondere vom 6. Dezember 2007 den Kreis der Berechtigten rechtsfehlerfrei dahingehend bestimmt, dass bei der Bezirksregierung beschäftigte Schulaufsichtsbeamte keinen sog. PEM-Anreiz in Anspruch nehmen können.

45

Die Entscheidung, den Bereich der Schulaufsichtsbeamten bei den Bezirksregierungen aus dem Kreis der Anspruchsberechtigten auszunehmen, ist unmittelbarer Ausfluss der Organisationsgewalt des Dienstherrn. Dieser bestimmt, für welche Aufgabe er wieviel Personal einsetzen will.

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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 29. April 2004 - 2 C 21/03 -, BVerwGE 120, 382 (384): "Es ist in erster Linie Sache des Dienstherrn, zur Umsetzung gesetzlicher und politischer Ziele die Aufgaben der Verwaltung festzulegen, ihre Priorität zu bestimmen und ihre Erfüllung durch Bereitstellung personeller und sachlicher Mittel zu sichern." Ebenso Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 - 2 C 21/95 -, BVerwGE 101, 112 (114) m.w.N.: "Die Ausbringung von Planstellen im Haushaltsplan durch den Haushaltsgesetzgeber erfolgt gemäß dessen organisatorischer Gestaltungsfreiheit gemessen an den Bedürfnissen der staatlichen Verwaltung. ... Die gleiche Dispositionsfreiheit kommt dem Dienstherrn - soweit das nicht bereits durch den Haushaltsgesetzgeber geschehen ist - im Rahmen der Stellenplanbewirtschaftung zu." Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 28. Juli 2005 - 6 B 1104/05 -, NRWE und juris.

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Die Organisationsgewalt des Dienstherrn umfasst damit auch die Befugnis festzulegen, ob bestimmte Bereiche der Verwaltung im Hinblick auf die dort vorhandenen Stellen mit kw-Vermerken belastet werden sollen oder nicht. Daraus resultiert die Befugnis, ggf. bestimmte Bereiche von der Gewährung sog. PEM-Anreize auszunehmen.

48

Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Februar 2008 6 B 1896/07 , NRWE und juris.

49

Der einzelne Beamte hat grundsätzlich keinen Anspruch gegenüber seinem Dienstherrn auf eine bestimmte Personalausstattung der Organisationseinheit, in der er tätig ist. Entsprechend berühren auch die Entscheidungen des Dienstherrn, eine bestimmte Personalausstattung zu belassen oder zu verändern, nicht den Rechtskreis der betroffenen Beamten.

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Ebenso für die Frage der Dienstpostenbewertung Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 31. Mai 1990 - 2 C 16/89 -, ZBR 1990, 347: "[Der Haushaltssatzungsgeber] entscheidet mit der - im Rahmen des Besoldungsrechts vorzunehmenden - Ausbringung von Planstellen über die - insbesondere qualitativen - Anforderungen an die Erfüllung der auf den betreffenden Dienstposten wahrzunehmenden öffentlichen Aufgaben. Diese Entscheidung, einschließlich einer möglichen Abwägung der Prioritäten im Verhältnis zu anderen Aufgaben, dient allein dem öffentlichen Interesse, nicht auch einem beruflichen Fortkommensinteresse des mit der Wahrnehmung der Aufgaben betrauten oder zu betrauenden Beamten. Sie erfolgt somit auch nicht in Wahrnehmung der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht. Das gilt auch für die Vorbereitung der Entschließung des Satzungsgebers durch die Verwaltung. Die Frage, ob die in Betracht kommenden öffentlichen Interessen untereinander fehlerfrei abgewogen sind, berührt grundsätzlich nicht Rechte des Beamten."; ebenso für die Frage der Fortführung eines Auswahlverfahrens im Hinblick auf eine beabsichtigte Beförderung Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. April 1996 - 2 C 21/95 -, BVerwGE 101, 112 (115): "Als eine aus dem Organisationsrecht des Dienstherrn erwachsende verwaltungspolitische Entscheidung berührt der Abbruch des Auswahlverfahrens grundsätzlich nicht die Rechtsstellung von Bewerbern. Das für den Abbruch des Auswahlverfahrens maßgebliche organisations- und verwaltungspolitische Ermessen ist ein anderes als das bei einer Stellenbesetzung zu beachtende Auswahlermessen."

51

Die Entscheidung, die Schulaufsichtsbeamten bei den Bezirksregierungen von der Gewährung der sog. PEM-Anreize auszunehmen, verstößt auch nicht gegen das Willkürverbot aus Artikel 3 Abs. 1 GG.

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Eine willkürliche Entscheidung ergibt sich zunächst nicht daraus, dass die Klägerin anders als die übrigen Beschäftigten bei der Bezirksregierung E wegen ihrer Qualifizierung als (schulfachliche) Schulaufsichtsbeamtin von vornherein aus dem Kreis der Begünstigten ausgeschlossen ist.

53

Ein Verstoß gegen das Willkürverbot wird in diesem Zusammenhang nicht dadurch begründet, dass das beklagte Land mit der Bezugnahme auf Schulaufsichtsbeamte ein untaugliches und damit sachwidriges Abgrenzungskriterium gewählt hätte. Der Begriff des Schulaufsichtsbeamten ist gesetzlich in § 89 Abs. 5 Schulgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Schulgesetz NRW - SchulG) anerkannt. Er findet sich darüber hinaus etwa in § 1 Abs. 3 Nr. 2, § 2 Abs. 1 Satz 2 und § 3 Nr. 3 der Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des für den Schulbereich zuständigen Ministeriums vom 17. April 1994. Aus den zuletzt genannten Regelungen ergibt sich, dass Schulaufsichtsbeamte in diesem Sinne die im Bereich der Schulaufsicht tätigen Beamtinnen und Beamten sind, die dienstrechtlich grundsätzlich dem für den Schulbereich zuständigen Ministerium zugeordnet sind. Damit ist der Kreis der Betroffenen von den übrigen Beschäftigten der Bezirksregierung, die ebenfalls im Bereich der Schulaufsicht tätig sind, eindeutig abgrenzbar. Ob dies im Einzelfall für die Betroffenen unmittelbar erkennbar ist, ist insoweit nicht von Belang. Maßgeblich ist allein, dass die betroffenen Beamtinnen und Beamten aufgrund der Stelle, die sie innehaben und ihrer jeweiligen Ausbildung als grundsätzlich der Dienstaufsicht durch das für den Schulbereich zuständige Ministerium unterworfen zu identifizieren sind.

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Ein Verstoß gegen das Willkürverbot liegt insoweit auch nicht deshalb vor, weil die Klägerin hierdurch anders behandelt wird als andere Beamte der Bezirksregierung E. Als Schulaufsichtsbeamtin unterscheidet sich die Klägerin von den übrigen Beamtinnen und Beamten bei der Bezirksregierung E dadurch, dass sie fachaufsichtlich und in bestimmtem Umfang auch dienstrechtlich dem Ministerium für Schule und Weiterbildung zugeordnet ist. Die Tatsache, dass sie auf einer haushaltsrechtlich dem Innenministerium zugeordneten Stelle geführt wird, ändert hieran nichts. Dass die Klägerin im Rahmen der Vergabe der sog. PEM-Anreize anders behandelt wird als andere Bedienstete bei der Bezirksregierung E rührt daher, dass es das beklagte Land den Ressorts überlassen hat, insoweit für ihren Geschäftsbereich die abschließenden Erwägungen anzustellen, mit der Folge, dass es in den Ressorts unterschiedliche Voraussetzungen für die Gewährung der Anreize geben kann. Dies aber ist nicht zu beanstanden. Die Besonderheiten des beschlossenen Anreizsystems rechtfertigen es, den Ressorts insoweit ein eigenes Gestaltungsermessen einzuräumen, denn die Anreize werden nur ressortgebunden zur Verfügung gestellt. Anders ließe sich das mit dem Anreizsystem verfolgte Ziel, kw-Stellen abzubauen, nicht verwirklichen. In dem Umfang, in dem sich die Ressorts, denen die kw-Stellen in Einzelplänen zugewiesen sind, gegenüber dem Finanzministerium verpflichten, diese Stellen in einem bestimmten Umfang abzubauen, werden Anreize finanziert. Es begegnet keinen Bedenken, wenn im Rahmen der Vereinbarung zwischen dem Finanzministerium und dem jeweiligen Ressort Raum für die Regelung ressortspezifischer Besonderheiten bleibt. Dass eine solche ressortspezifische Handhabung nicht von vorneherein sachwidrig ist, lässt sich beispielsweise aus § 78 d Abs. 3 LBG NRW herleiten. Diese Norm lässt bei der Gewährung von Altersteilzeit ressortspezifische Unterschiede ausdrücklich zu.

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Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Februar 2008 6 B 1896/07 , NRWE und juris.

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Der danach grundsätzlich zulässigen ressortbezogenen Differenzierung liegen hier auch nicht etwa inhaltlich sachwidrige Erwägungen zu Grunde. Das beklagte Land hat im Einzelnen ausgeführt, warum die Personalausstattung der Schulaufsicht bei den Bezirksregierungen nicht verringert werden soll. Es hat dabei insbesondere verwiesen auf die Anforderungen an eine moderne und weiterentwickelte Schulaufsicht mit ihrem verstärkten Beratungs- und Unterstützungsauftrag, wie etwa der systembezogenen Begleitung der Schul- und Unterrichtsentwicklung, der Mitarbeit bei der Evaluation der Qualität schulischer Arbeit und deren Umsetzung, sowie auf den weiteren Abschluss von Zielvereinbarungen und den laufenden Ausbau der Qualitätsanalyse. Diese Erwägungen sind an den sachlichen Aufgaben der Schulaufsicht orientiert und deshalb nicht willkürlich. Die abweichende Einschätzung der Klägerin in Bezug auf den Personalbedarf in dem Bereich, in dem sie tätig ist, ist vor diesem Hintergrund rechtlich nicht maßgeblich. Insbesondere ist das Gericht angesichts des dem Dienstherrn zustehenden Organisationsermessens nicht berechtigt, dessen Entscheidung auf ihre sachliche Richtigkeit hin zu überprüfen. Anhaltspunkte dafür, dass die angeführten Überlegungen nur vorgeschoben sein könnten, um eine tatsächlich willkürliche, sachwidrige Entscheidung zu verdecken, liegen nicht vor.

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Eine willkürliche Entscheidung liegt ferner nicht etwa deshalb vor, weil sich die Aufgaben der Schulaufsicht in jüngerer Zeit von der sog. schulfachlichen Aufsicht hin zur sog. verwaltungsfachlichen Aufsicht verschoben hätten, wie die Klägerin geltend macht. Abgesehen davon, dass das beklagte Land diesem Vorbringen entgegengetreten ist, würde dieses Vorbringen aber selbst dann, wenn es zuträfe, nicht auf ein willkürliches Handeln des Dienstherrn führen. Wie oben bereits ausgeführt, obliegt es dessen Organisationsentscheidung, den Personalbedarf für eine konkrete Aufgabe zu bestimmen. Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, wenn er für bestimmte Teilbereiche einen aus Sicht der Beamtinnen und Beamten möglicherweise zu hohen Personalbestand vorsieht. Ob die Grenze des Willkürverbotes z.B. dann erreicht wäre, wenn in dem in Rede stehenden Bereich tatsächlich überhaupt keine Aufgaben mehr anfielen, kann an dieser Stelle dahinstehen; ein solcher Fall ist selbst nach dem Vorbringen der Klägerin nicht gegeben.

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In diesem Zusammenhang ist es auch unerheblich, dass die Herausnahme der Schulaufsichtsbeamten bei den Bezirksregierungen aus dem Kreis der Berechtigten weder in dem Erlass des Innenministeriums vom 18. September 2007 und dem diesbezüglichen Schreiben der Bezirksregierung E vom 20. September 2007 noch in der Vereinbarung zwischen dem Innenministerium und dem Finanzministerium aufgeführt ist. Zum einen ist im Lichte des Willkürverbotes des Artikel 3 Abs. 1 GG unter dem Aspekt der Selbstbindung der Verwaltung allein deren Praxis maßgeblich. Etwaige vorherige abweichende Äußerungen können den insoweit bestehenden Gestaltungsspielraum des Dienstherrn nur dann einschränken, wenn sie ein rechtlich geschütztes Vertrauen begründet haben. Einen solchen Vertrauenstatbestand haben die genannten Regelungen aber schon deshalb nicht geschaffen, weil die Erlasse des Innenministeriums und die Schreiben der Bezirksregierung E stets unter dem Vorbehalt der noch abzuschließenden Vereinbarung standen und die Klägerin mit der Information über diese Vereinbarung zwischen Innen- und Finanzministerium zeitgleich darauf hingewiesen worden war, dass Schulaufsichtsbeamte von der Bewilligung von Anreizen ausgenommen sind. Im Übrigen sind die sog. Fachstellen bei den Bezirksregierungen gerade dadurch gekennzeichnet, dass diese zwar haushaltsrechtlich dem Geschäftsbereich des Innenministeriums zuzuordnen sind, fachaufsichtlich und dienstrechtlich jedoch dem jeweils zustehenden Ressort zugeordnet sind. Eine im Rahmen des Artikel 3 Abs. 1 GG maßgebliche Verwaltungspraxis kann sich hier deshalb erst durch das Zusammenwirken des Innenministeriums mit dem jeweiligen Fachressort herausbilden.

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Die Beschränkung von sog. PEM-Anreizen auf solche Bereiche, in denen kw-Vermerke zu erwirtschaften sind, ist ebenfalls nicht willkürlich. Diese Anreize werden allein mit dem Ziel gewährt, den Abbau von kw-Stellen über die regelmäßigen Abgänge hinaus zu beschleunigen. Sie dienen deshalb unmittelbar der zusätzlichen Erwirtschaftung von kwVermerken. Die Entscheidung, solche Anreize in den Bereichen nicht zu gewähren, wo kw-Vermerke nicht zu erwirtschaften sind, ist deshalb nicht sachwidrig.

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Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang darauf verwiesen hat, dass verwaltungsfachlichen Schulaufsichtsbeamten sehr wohl PEM-Anreize gewährt worden seien, obwohl deren Stellen unmittelbar danach neu hätten besetzt werden müssen, führt dies zu keiner anderen Bewertung. Diese Beamten unterstehen dienstrechtlich dem Innenministerium und sind deshalb von der Herausnahme der Schulaufsichtsbeamten aus dem Kreis der Anreizberechtigten nicht erfasst. Zudem zeigt die Tatsache, dass die konkreten Dienstposten in der Folgezeit erneut besetzt worden sind, dass der Bereich der Schulaufsicht gerade nicht von einer Personalreduzierung betroffen sein sollte. Der durch diesen Anreiz zu realisierende kw-Vermerk musste deshalb in diesen Fällen an anderer Stelle bei der Bezirksregierung verwirklicht werden. Dass das Ministerium für Schule und Weiterbildung einen vergleichbaren Personaltausch in seinem Geschäftsbereich nicht zugelassen hat, ist durch sein Organisationsermessen gedeckt. Hinsichtlich der Schulaufsichtsbeamten bei den Bezirksregierungen ist es zudem sachlich dadurch begründet, dass diese auf Stellen aus dem Geschäftsbereich des Innenministeriums geführt werden, und schon deshalb ein etwaiger Personaltausch nur erschwert möglich wäre. Aus denselben Gründen kommt es nicht darauf an, ob Anreize auch den Abteilungsleitern bei der Bezirksregierung E gewährt worden sind, deren Stellen gleichfalls nicht weggefallen, sondern erneut besetzt worden sind.

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Steht der Klägerin nach alledem kein Anspruch auf eine Versetzung an das Landesamt für Personaleinsatzmanagement und auf eine nachfolgende Versetzung in den vorgezogenen Ruhestand zu, weil bei ihr schon die rechtlich nicht zu beanstandenden tatbestandlichen Voraussetzungen nicht gegeben sind, hat sie auch keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags. Deshalb kommt es auch nicht darauf an, ob die Entscheidung über die Versetzung der Klägerin als Beamtin des Besoldungsgruppe A 16 BBesO an das Landesamt für Personaleinsatzmanagement von der Zuständigkeitsregel des § 2 Abs. 1 Satz 3 der Verordnung über beamtenrechtliche Zuständigkeiten im Geschäftsbereich des für den Schulbereich zuständigen Ministeriums erfasst wird und deshalb nicht der Bezirksregierung oblag, sondern unmittelbar durch das Ministerium für Schule und Weiterbildung hätte getroffen werden müssen. Da in jedem Fall schon die Tatbestandsvoraussetzungen des geltend gemachten Anspruchs nicht gegeben waren, hätte auch das Ministerium keine andere Entscheidung treffen können und würde deshalb auch die Entscheidung durch die unzuständige Stelle nicht zu einem Anspruch der Klägerin auf erneute Bescheidung ihres Antrags führen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.