Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-01-21, Aktenzeichen 8 K 2498/19

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Breisgau-Hochschwarzwald vom 27.11.2018 verpflichtet, der Klägerin die am 16.07.2018 beantragte Baugenehmigung für den Neubau einer Automatentankstelle auf dem Grundstück Flurstück-Nr. ..., Gemarkung ..., ... Straße ..., zu erteilen.

Der Beklagte und der Beigeladene tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Automatentankstelle.

2

Die Klägerin ist ein mittelständisches Unternehmen der Mineralölwirtschaft mit Sitz in .... Sie betreibt deutschlandweit eigene Automatentankstellen zum Vertrieb von Kraft- und anderer Betriebsstoffe für den gewerblichen Kraftverkehr. Sie ist Mitglied beim Verbund ..., der ihren Kunden deutschland- und europaweit das Tanken 24 Stunden am Tag ermöglicht. Mit Antrag vom 16.07.2018, der beim Beigeladenen am 19.07.2018 einging, beantragte die Klägerin eine Baugenehmigung für die Errichtung einer LKW-Automatentankstelle auf einem gepachteten Teil des Betriebsgrundstücks des Speditionsunternehmens ... GmbH in der ... Straße ..., Gemeinde ... (Flurstück-Nr. .... Das Grundstück liegt im Bereich des qualifizierten Bebauungsplans „...“ des Beigeladenen, in einem Bereich der seit der 1. Änderung und Erweiterung (in Kraft getreten am 07.12.2011) als Gewerbegebiet festgesetzt ist (Ziffer 1.1.1 der textlichen Festsetzungen). Die Städte und Gemeinden ..., ..., ..., ... und ... haben für das Verbandsgebiet die Aufgaben der verbindlichen Bauleitplanung auf den Beigeladenen übertragen (§ 2 der Verbandssatzung in der Neufassung vom 28.11.2014).

3

In ihrer Sitzung am 25.07.2018 „beschloss“ die Verbandsversammlung des Beigeladenen einstimmig unter TOP 2a, die 3. Änderung des Bebauungsplans „...“ im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB aufzustellen und die Verwaltung zu beauftragen, die Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung und die öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs durchzuführen. Unter TOP 2b beschloss die Verbandsversammlung des Beigeladenen sodann die Satzung über den Erlass einer Veränderungssperre. Der Protokollauszug der Verbandsversammlung vom 25.07.2018 verweist auf den „Sachverhalt siehe Tischvorlage“. In der Verfahrensakte des Beigeladenen befindet sich eine „Beratungsvorlage zu TOP 2a“ mit Stand: 25.07.2018, in dem sich neben der Planbegründung (im Folgenden als „ursprüngliche Planbegründung“ bezeichnet) folgende textliche Festsetzung findet:

4

„1.1.1.5 Im Gewerbegebiet sind Tankstellen nicht zulässig. Diese Regelung gilt nicht für betriebsinterne Tankstellen.“

5

Zudem gab es eine „Tischvorlage zu TOP 2a“ mit Stand vom 25.07.2018 mit folgender textlichen Festsetzung, „da die Entwürfe der Begründung und der planungsrechtlichen Festsetzungen nach juristischer Überprüfung geringfügig ergänzt“ wurden:

6

„1.1.1.5 Im Gewerbegebiet sind Tankstellen unzulässig. Betriebseigene Tankstellen, d.h. Tankstellen, die einem Gewebebetrieb untergeordnet sind und nur den Betriebsangehörigen zur Nutzung offen stehen, können ausnahmsweise zugelassen werden.“

7

Auch die Planbegründung wurde an einigen Stellen modifiziert und ergänzt. Der Aufstellungsbeschluss mit dem Hinweis auf die öffentliche Auslegung und die Veränderungssperre wurden am 27.07.2018 in der Badischen Zeitung bekannt gemacht.

8

Mit Verweis auf die Veränderungssperre versagte der Beigeladene am 30.07.2018 sein Einvernehmen zur Erteilung der beantragten Baugenehmigung.

9

Vom 06.08.2018 bis einschließlich 17.09.2018 erfolgte im Verwaltungsgebäude des Beigeladenen die öffentliche Auslegung mit der ursprünglichen Planbegründung und der folgenden textlichen Festsetzung:

10

„1.1.1.5 Im Gewerbegebiet sind Tankstellen nicht zulässig. Diese Regelung gilt nicht für betriebsinterne Tankstellen.“

11

Am 26.10.2018 beantragte die Klägerin eine Ausnahme von der Veränderungssperre, da es zwischen der beantragten Pooltankstelle und einer Betriebstankstelle keine städtebaulich erheblichen Unterschiede gebe.

12

Mit Bescheid vom 27.11.2018 lehnte der Beklagte den Bauantrag und den Antrag auf Ausnahme von der Veränderungssperre ab. Der Bauantrag widerspreche den bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen. Einer Ausnahme von der Veränderungssperre stünden öffentliche Belange entgegen.

13

In ihrer Sitzung vom 28.11.2018 beschloss die Verbandsversammlung des Beigeladenen einstimmig die 3. Änderung des Bebauungsplans „...“ mit folgender textlichen Festsetzung:

14

„1.1.1.5 Im Gewerbegebiet sind Tankstellen unzulässig. Betriebseigene Tankstellen, d.h. Tankstellen, die einem Gewebebetrieb untergeordnet sind und nur den Betriebsangehörigen zur Nutzung offen stehen, können ausnahmsweise zugelassen werden.“

15

In der Begründung zur 3. Änderung führte der Beigeladene an: Die im Gewerbepark immer knapper werdenden Gewerbeflächen sollten dem arbeitsplatzintensiveren produzierenden Gewerbe vorbehalten werden, deshalb sei der grundsätzliche Ausschluss von flächenintensiven Tankstellen mit einer nur geringen städtebaulichen Dichte städtebaulich gerechtfertigt. Zudem solle kein zusätzlicher Verkehr in die Seitenstraßen der ... hineingezogen werden. Die vorgesehene Ausnahme für betriebseigene Tankstellen sei städtebaulich damit zu begründen, dass derartige Tankstellen typischerweise einen nur sehr untergeordneten Teil eines größeren Betriebsareals einnähmen. Zudem könne betrieblich veranlasster Verkehr auf öffentlichen Straßen vermieden werden, wenn dieser nur der Kraftstoffaufnahme diene. Außerdem löse eine betriebseigene Tankstelle nicht mehr Ziel- und Quellverkehr aus als durch einen Betrieb ohnehin entstünde. Bei betriebseigenen Tankstellen sei demnach nicht zu befürchten, dass es zur Überlastung auf den Erschließungsstraßen im Plangebiet oder im übrigen Gewerbepark kommen werde.

16

Die Bekanntmachung der Satzung erfolgte am 30.11.2018 in der Badischen Zeitung mit folgendem Hinweis auf § 215 BauGB:

17

Mit Schreiben vom 27.12.2018 legte die Klägerin Widerspruch ein, den sie am 01.02.2019 wie folgt begründete: Bei der beantragten Automatentankstelle handele es sich nicht um eine „Tankstelle“ im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 der textlichen Festsetzungen. Tankstellen als Verkaufsstellen für Kraftstoffe entwickelten sich immer mehr zu Dienstleistungs- (bspw. Waschanlage, Kfz-Service) und Einzelhandelsbetrieben für den täglichen Bedarf, die einen hohen Ziel- und Quellverkehr erzeugten und flächenintensiv seien. Davon unterscheide sich die beantragte Automatentankstelle deutlich; mit einer überbauten Fläche von 130 bis 140 m² nehme diese nur eine geringe Fläche in Anspruch, die in das Verhältnis zur Gesamtfläche des 10.500 m² großen Betriebsgeländes der ... GmbH gesetzt werden müsse. Die Automatentankstelle richte sich an den gewerblichen Schwerverkehr und vor allem - neben den Frachtführern des Partnerspeditionsbetriebs (... GmbH) - an Fahrzeuge von Betrieben mit Sitz in unmittelbarer Umgebung der Automatentankanlage, deshalb sei nicht zu erwarten, dass die Automatentankstelle zusätzlichen LKW-Verkehr in den Gewerbepark hineinziehe. Darüber hinaus sei die geplante Automatentankanlage als „betriebseigene Tankstelle“ im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 2 der textlichen Festsetzungen anzusehen, da die Klägerin mehr als die Hälfte des Absatzes allein durch Eigenfahrzeuge und Frachtführer der verpachtenden ... GmbH erwarte.

18

Die Klägerin hat am 03.06.2019 bei dem Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben, wiederholt ihr Vorbringen und führt ergänzend aus, seit Erhebung und Begründung des Widerspruchs habe sie weder vom Landratsamt noch vom Regierungspräsidium etwas gehört. Mit weiterer Begründung vom 09.01.2020 macht sie geltend, dass die 3. Änderung des Bebauungsplans „...“ schon deswegen unwirksam sei, da der Beigeladene den Entwurf des Bebauungsplans nach der Offenlage geändert, er ihn aber entgegen § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht erneut öffentlich ausgelegt habe. Der Begriff der „betriebsinternen Tankstellen“ sei durch die Änderung weiter eingeschränkt worden. Mit Schreiben vom 26.11.2019 sei gegenüber dem Beigeladenen die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften gerügt worden. Der Fehler sei auch nicht nach § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB unbeachtlich geworden, denn die öffentliche Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses sei ungenügend. Der Beigeladene habe sprachlich unvollständig und inhaltlich unverständlich auf die Unbeachtlichkeit der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften im Sinne von § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB hingewiesen.

19

Die Klägerin beantragt,

20

unter Aufhebung des Bescheids des Beklagten vom 27.11.2018 den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin die am 16.07.2018 beantragte Baugenehmigung für den Neubau einer Automatentankstelle auf dem Grundstück Flurstück-Nr. ..., Gemarkung ..., ... Straße ... zu erteilen.

21

Der Beklagte beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Der Beklagte trägt vor, der Widerspruch sei dem Regierungspräsidium Freiburg nicht vorgelegt worden, da man davon ausgegangen sei, dass die Klägerin kein Interesse mehr an der beantragten und abgelehnten Baugenehmigung habe. Denn die Grundstückseigentümerin habe am 06.06.2019 einen Bauantrag für die Aufstellung neuer Lagerräume für Kleinhandwerker gestellt, bei dessen Verwirklichung der Neubau der LKW-Automatentankstelle in der beantragten Form nicht mehr möglich sei. Planungsrechtlich sei die beantragte Pooltankstelle nicht zulässig, da es sich um keine „betriebseigene“ Tankstelle handele. Zudem sei sehr wohl mit einem weiteren erheblichen LKW-Verkehr zu rechnen, da laut Internetauftritt der Klägerin bereits 2.000 Kunden mit Tankkarten ausgestattet seien, auch eine Nutzung mit Fremdkarten möglich sei und im Bereich der A5 zwischen ... und ... bislang keine Pooltankstelle durch die Klägerin betrieben werde. Der Bau- und Betriebsbeschreibung sei zu entnehmen, dass gesondert noch eine Baugenehmigung für separate Stahlkonstruktionen für Werbeaufsteller und Preistafeln im Außenbereich beantragt werde, beides - für Außenstehende erkennbar - sei jedoch für eine betriebseigene Tankstelle nicht erforderlich.

24

Darauf hat die Klägerin repliziert, dass sie weiterhin Interesse an der Realisierung des Bauvorhabens habe; es bliebe bei der Verpachtung der Teilfläche auf dem Betriebsgrundstück der ... GmbH.

25

Der mit Beschluss vom 04.12.2019 Beigeladene beantragt,

26

die Klage abzuweisen.

27

Er trägt vor, die geplante Automatentankstelle sei nach Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 der textlichen Festsetzungen unzulässig, da eine Tankstelle im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO geplant sei. Städtebaulich unbeachtlich sei, welches Zahlungssystem die Klägerin verwende und dass sie nicht plane, neben dem Verkauf von Brennstoffen Dienstleistungen aus dem Bereich des „kleinen Kundendienstes“ (etwa Waschanlagen) oder andere Waren (Reisebedarf, Lebensmittel) anzubieten, die ebenfalls vom städtebaulichen Begriff der „Tankstelle“ umfasst seien. Diese tatsächlichen Veränderungen im Tankstellenbereich führten nicht dazu, dass reine Verkaufsstellen zur Abgabe von Betriebsstoffen an Kraftfahrzeuge ohne weitere Serviceangebote etwa keine Tankstellen im städtebaulichen Sinne mehr seien. Auch sei unerheblich, dass sich das Angebot der Klägerin nur an einen begrenzten Kundenkreis richtete. Eine ausnahmsweise Zulässigkeit nach Ziffer 1.1.1.5 Satz 2 der textlichen Festsetzungen scheide schon deshalb aus, weil die Klägerin keine „betriebseigene Tankstelle“ plane, denn die Tankstelle wende sich nicht nur an die Betriebsangehörigen der Klägerin, sondern auch an Dritte. Unerheblich sei weiterhin, dass die Klägerin beabsichtige, vor allem die Angehörigen des verpachtenden Betriebs der ... GmbH mit Kraftstoffen zu versorgen, denn es sei keine Beschränkung auf die Betankung des betriebseigenen Fuhrparks der ... GmbH vorgesehen. Der Hinweis auf die Rügepflicht nach § 215 Abs. 1 BauGB sei weder unvollständig noch missverständlich oder irreführend. Allein der Umstand, dass der Halbsatz nach Nr. 3 nicht „ausgerückt“ sei, führe nicht zu dessen Mangelhaftigkeit, denn jeder Leser verstehe ohne Weiteres, dass der Hinweis nur dann Sinne ergebe, wenn sich der letzte Halbsatz auf alle vorangehenden Nummern beziehe.

28

Dem Gericht liegen die Akte des Beklagten (2 Hefte) und die Bebauungsplanunterlagen des Beigeladenen (1 Ordner und 4 Hefte) vor. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung. Auf ihren Inhalt sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands verwiesen.

Entscheidungsgründe

29

Die Klage hat Erfolg.

I.

30

Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist das gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO erforderliche Vorverfahren gemäß § 75 VwGO entbehrlich. Denn die Widerspruchsbehörde hat über den am 27.12.2018 eingelegten Widerspruch bis heute ohne ersichtlichen Grund nicht entschieden. Unerheblich ist das Vorbringen des Beklagten, dass dieser davon ausgegangen sei, die Klägerin habe kein Interesse mehr an der Erteilung der Baugenehmigung für die beantragte Automatentankstelle.

31

Auch das erforderliche Sachbescheidungsinteresse der Klägerin ist gegeben. Die Klägerin hat hinreichend dargetan, weiterhin ein Interesse an der Erteilung einer Baugenehmigung für das bezeichnete Grundstück zu haben.

II.

32

Die Klage ist begründet, denn die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 27.11.2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 BauGB).

33

Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist § 58 Abs. 1 Satz 1 Landesbauordnung (- LBO -). Danach ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Dem nach § 49, § 38 Abs. 2 Nr. 9 LBO genehmigungspflichtigen Bauvorhaben stehen - zum für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung - keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen, insbesondere keine Vorschriften des Bauplanungsrechts.

34

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Bauvorhabens beurteilt sich nach § 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit dem qualifizierten Bebauungsplan „...“. Gemäß § 30 Abs. 1 BauGB ist im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthält, ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.

35

1. Das geplante Bauvorhaben widerspricht zwar Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „...“ in der Fassung der 3. Änderung vom 30.11.2018 (dazu unter a). Dieser Widerspruch ist jedoch im Ergebnis unerheblich, da die 3. Änderung des Bebauungsplans „...“ verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist (dazu unter b). Dies führt zur Unwirksamkeit der gesamten Ziffer 1.1.1.5 der textlichen Festsetzungen (dazu unter c).

36

a) Entgegen der Ansicht der Klägerin widerspricht das geplante Bauvorhaben der durch die 3. Änderung ergänzten textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „...“, da es sich um eine Tankstelle im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 der textlichen Festsetzungen handelt, die im Plangebiet unzulässig ist (dazu unter aa). Es liegt zudem keine „betriebseigene Tankstelle“ im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 2 der textlichen Festsetzungen vor (dazu unter bb).

37

aa) Es handelt sich bei der geplanten Automatentankanlage um eine „Tankstelle“ im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 der textlichen Festsetzungen.

38

Tankstellen im städtebaulichen Sinne sind Verkaufseinrichtungen für Betriebsstoffe für Kraftfahrzeuge, die üblicherweise verbunden sein können mit Anlagen des „kleinen Kundendienstes“ wie Wagenwaschen und Wagenpflege zur Behebung kleinerer Mängel und Pannen (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 24.03.1981 - 1 BA 52/80 - BeckRS 1981, 311563815; Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 13. Aufl., 2019, § 2 Rn. 23; Vietmeier, in: Bönker/Bischopink, Baunutzungsverordnung, 2. Aufl., 2018, § 4 Rn. 91) und mit „kleinen Einkaufsmöglichkeiten“ von Süßwaren, Getränke, Tabak und Zeitschriften (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.10.2017 - 8 S 1606/15 - juris, Rn. 34; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger [- E/Z/B/K -], Baugesetzbuch, Loseblattslg, § 4 BauNVO Rn. 137 [Stand September 2019]).

39

Die Klägerin plant die Errichtung einer Automatentankstelle, an der es ...- und auch Fremdkarteninhabern möglich ist, Diesel und AdBlue für ihre Kraftfahrzeuge zu tanken. Es handelt sich um eine Verkaufseinrichtung für Kraftstoffe. Unerheblich ist, dass die Klägerin keine zusätzlichen (Dienst-)Leistungen des sogenannten „kleinen Kundendienstes“ oder „kleine Einkaufsmöglichkeiten“ anbietet. Ausschlaggebend für die städtebauliche Einordnung als „Tankstelle“ ist allein der Verkauf von Betriebsstoffen für Kraftfahrzeuge, denn ohne diesen läge ansonsten nur ein Gewerbebetrieb oder ein Einzelhandelsbetrieb im Sinne der Baunutzungsverordnung vor. Die zusätzlichen Serviceleistungen sind damit keinesfalls notwendige Voraussetzung zur Erfüllung des städtebaulichen Tankstellenbegriffs, sondern sind allenfalls geeignet, weitere städtebauliche Fragen aufzuwerfen (vgl. dazu Söfker, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg, § 6 BauNVO Rn. 39 ff. [Stand September 2019]). Dies bedarf vorliegend jedoch keiner Erörterung, da weitere Serviceleistungen gerade fehlen.

40

Ebenfalls ist unerheblich, dass sich die Automatentankstelle nicht an alle Kraftfahrzeugfahrer richtet, sondern nur an einen bestimmten Kundenkreis, nämlich Inhaber einer ...-Karte oder einer akzeptierten Fremdkarte und dass die Bezahlung durch einen Automaten mit der Tankkarte abgewickelt wird. Es handelt sich dabei nur um Modalitäten der Verkaufsabwicklung von Betriebsstoffen. Im Ergebnis geht es um den Verkauf von Betriebsstoffen auch an Dritte, was nicht zuletzt durch die Werbetafel und das Preisschild hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt. Die geplante Tankstelle ist geeignet, die städtebaulichen Auswirkungen herbeizuführen, die der Plangeber vor Augen hatte, mögen auch die verkehrlichen Auswirkungen einer „normalen“ Tankstelle nicht erreicht werden.

41

bb) Entgegen der Ansicht der Klägerin handelt es sich bei ihrem Bauvorhaben auch nicht um eine „betriebseigene Tankstelle“ im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 2 der textlichen Festsetzung, die im Plangebiet ausnahmsweise zulässig ist.

42

Nach der Begriffsbestimmung der textlichen Festsetzung sind unter „betriebseigenen Tankstellen“ Tankstellen zu verstehen, die einem Gewerbebetrieb untergeordnet sind und nur den Betriebsangehörigen zur Nutzung offenstehen.

43

Das geplante Tankstellenvorhaben der Klägerin ist weder „einem Gewerbebetrieb untergeordnet“ (dazu unter [1]) noch erfüllt es das Erfordernis, dass nur Betriebsangehörige die Tankstelle nutzen dürfen (dazu unter [2]).

44

[1] „Einem Gewerbebetrieb untergeordnet“ zu sein setzt voraus, dass die Tankstelle einem Gewerbebetrieb sowohl funktionell als auch in räumlich gegenständlicher Hinsicht zugeordnet werden kann (vgl. zum Begriff des „Unterordnens“ im Rahmen von § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO: Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 14 BauNVO Rn. 27 [Stand September 2019] mit zahlreichen Nachweisen aus der ständigen Rechtsprechung).

45

Zwar könnte der räumlich-gegenständliche Zusammenhang zum Speditionsbetrieb der ... GmbH noch gewahrt werden, denn insoweit soll die geplante Tankstelle auf dem Betriebsgelände der ... GmbH errichtet werden. Mit einer angegebenen überbauten Fläche von 130 m² bis 140 m² nimmt das Vorhaben nach dem maßgeblichen Gesamteindruck auch nur einen untergeordneten Teil des 10.500 m² großen Betriebsgrundstücks ein.

46

Allerdings besteht keine funktionelle Unterordnung des klägerischen Bauvorhabens zur ... GmbH. Eine funktionelle Unterordnung setzt einen speziellen Funktionszusammenhang zwischen Tankstelle und Gewerbebetrieb voraus, also ein Mindestmaß sachlicher Zusammengehörigkeit. Das Verständnis des § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO, der allein nicht maßgeblich ist, aber der Orientierung dient, verlangt darüber hinaus, dass die Bedeutung der Nebenanlage über die Eigenschaft als Annex oder Anhängsel zur Hauptnutzung nicht hinausgeht, dass ihr ergo der eigene, selbständige Nutzungszweck fehlt (Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 14 BauNVO Rn. 28 [Stand September 2019]).

47

Nach diesem engen Verständnis ist eine funktionelle Unterordnung ausgeschlossen, denn die Automatentankstelle dient nicht nur der Versorgung des Fuhrparks beziehungsweise der Speditionsführer der ... GmbH mit Betriebsstoffen, sondern allen ...-Tankkarten- und Fremdkarteninhabern, hat somit einen eigenen, selbständigen Nutzungszweck.

48

Bei einem weiteren Begriffsverständnis der funktionellen Unterordnung im Sinne einer bloßen Zuordnung ist eine gewisse sachliche Zusammengehörigkeit von geplanter Automatentankstelle und ... GmbH nicht von der Hand zu weisen, sofern es den Tatsachen entsprechen sollte, dass die Fahrzeuge der ... GmbH an der geplanten Tankstelle getankt werden. Dabei wird aber außer Acht gelassen, dass die ... GmbH als Speditionsbetrieb und die Klägerin als Tankstellenbetreiberin jeweils eigenständige Unternehmen unterschiedlicher Branchen sind, die - mit Ausnahme eines etwaigen Pachtvertrages - über keine funktionelle Zusammengehörigkeit verfügen.

49

[2] Zudem steht die geplante Tankstelle nicht nur „Betriebsangehörigen“ zur Nutzung offen.

50

Dies ist bei der geplanten Automatentankstelle unter keinem möglichen Blickwinkel der Fall, denn die Tankstelle kann und soll neben den Angehörigen der verpachtenden ... GmbH, bei denen schon in Zweifel zu ziehen ist, ob sie „Angehörige“ des Betriebs der Klägerin sind, von allen ...-Karteninhabern, die keinesfalls als Betriebsangehörige der Klägerin angesehen werden können, und auch von Fremdkarteninhabern benutzt werden.

51

b) Der Widerspruch gegen die textliche Festsetzung des Bebauungsplans ist jedoch unerheblich, da die 3. Änderung, mit der Ziffer 1.1.1.5 ergänzt wurde, unwirksam ist. Das Verfahren zur 3. Änderung verletzt eine Verfahrensvorschrift (dazu unter aa). Dieser Fehler ist auch nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden (dazu unter bb).

52

aa) Das Verfahren zur 3. Änderung des Bebauungsplans „...“ verstößt gegen § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Es wurde nicht die im Aufstellungsverfahren beschlossene Version der Ziffer 1.1.1.5 der textlichen Festsetzung und ihrer Planbegründung öffentlich ausgelegt, sondern nur ihre Ursprungsfassung.

53

Auch wenn im Protokoll aus der Verbandsversammlung des Beigeladenen als Planungsverband (§ 205 BauGB) vom 25.07.2018 nicht der Wortlaut der beschlossenen Version zitiert wird, ist dennoch deutlich zum Ausdruck gebracht worden, dass der Beigeladene über die längere Fassung der Ziffer 1.1.1.5 der textlichen Festsetzungen abgestimmt hat. Dies ergibt sich aus den Verweis „Sachverhalt siehe Tischvorlage“. Die Tischvorlage zu TOP 2a enthielt eine ergänzte Planbegründung und eine geänderte „längere“ Version der Ziffer 1.1.1.5.

54

Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats, mindestens jedoch für die Dauer von 30 Tagen, oder bei Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Dauer einer angemessen längeren Frist öffentlich auszulegen.

55

Die Öffentlichkeitsbeteiligung hat mehrere Zwecke: sie dient der Beschaffung und Vervollständigung des notwendigen Abwägungsmaterials, soll den von der Planung Betroffenen die Möglichkeit geben, ihre Interessen und Rechte frühzeitig geltend zu machen und in den Entscheidungsprozess einzubringen. Endlich soll der Bürger in den Prozess der Vorbereitung politischer (Planungs-)Entscheidungen aktiv teilnehmend einbezogen werden (BVerwG, Beschluss vom 18.12.1987 - 4 NB 2.87 - juris, Rn. 21; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 - juris, Rn. 34). Das Auslegungsverfahren nach § 3 Abs. 2 BauGB hat damit zentrale rechtsstaatliche Bedeutung, denn das Auslegungsverfahren dient dazu, die Öffentlichkeit über die konkreten Planungsabsichten der Gemeinde zu unterrichten (vgl. dazu Krautzberger, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 3 Rn. 31 [Stand September 2019]). Dies wird nicht zuletzt dadurch erkennbar, dass die Verletzung der Vorschrift über die Öffentlichkeitsbeteiligung des § 3 Abs. 2 BauGB ein beachtlicher Verfahrensfehler ist (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB).

56

Daraus erhellt sich, dass die ausgelegten Entwürfe mit der Fassung übereinstimmen müssen, die das zuständige Gemeindeorgan beschlossen hat (Krautzberger, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 3 Rn. 37 [Stand September 2019]). Denn nur so kann sichergestellt werden, dass das Offenlageverfahren seine Unterrichtungsfunktion für die Öffentlichkeit erfüllen kann. Etwas Anderes kann allenfalls dann gelten, wenn die Ergänzung lediglich eine klarstellende Bedeutung hat (vgl. dazu die Rechtsprechung bezüglich der Pflicht zur erneuten Offenlage gemäß § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB: BVerwG, Beschluss vom 18.12.1987 - 4 NB 2.87 - juris, Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.12.2012 - 3 S 261/10 - juris, Rn. 50). Die Änderung der textlichen Festsetzung hat nicht lediglich deklaratorische Bedeutung, vielmehr erfährt Ziffer 1.1.1.5 Satz 2 der textlichen Festsetzung eine grundsätzlich neue Formulierung mit deutlich definierter Einschränkung, was sich auch in einer ausführlicheren Planbegründung niederschlägt.

57

bb) Der Verfahrensfehler ist auch nicht nach § 214 Abs. 1 Nr. 1, § 215 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich. Zwar hat die Klägerin die Verletzung der Verfahrensvorschrift nicht innerhalb der Rügefrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB gerügt (dazu unter [1]), jedoch ist die Rüge auch noch nachträglich möglich, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB in der öffentlichen Bekanntmachung fehlerhaft ist (dazu unter [2]).

58

[1] Gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wird eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrensvorschrift unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist.

59

An die Rüge dürfen keine übersteigerten Anforderungen gestellt werden. Vorausgesetzt wird aber, dass der Sachverhalt, auf dem die angebliche Rechtsverletzung beruht, so bezeichnet wird, dass die Gemeinde aufgrund dieser Darlegung die Möglichkeit hat, den Sachverhalt im Einzelnen aufzuklären und die Frage der Rechtsverletzung zu prüfen (vgl. zu dieser Anstoßwirkung: BVerwG, Beschlüsse vom 11.11.1998 - 4 BN 50.98 - juris, Rn. 4, und vom 02.01.2001 - 4 BN 13.00 - juris, Rn. 5). Eine bloß pauschale Rüge erfüllt diese Anforderung nicht (Sennekamp, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 56 [Stand Februar 2016]). Die Rüge kann grundsätzlich auch in einem an das Gericht gerichteten Schriftsatz innerhalb eines Verfahrens, an dem der Beigeladenen beteiligt ist, wirksam erhoben werden (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 22.10.1991 - 4 N 670/88 - juris, Rn. 55; Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 33 [Stand September 2019] mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung).

60

Innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung hat die Klägerin gegenüber dem Beigeladenen die Verletzung der Verfahrensvorschrift nicht gerügt. Insbesondere genügt das Schreiben der Klägerin an den Beigeladenen vom 26.11.2019 nicht den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Rüge, da dort nur allgemein die „Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB“ gerügt, aber kein Sachverhalt dargelegt wird, aus dem sich die Verletzung der Verfahrensvorschrift ergeben könnte.

61

Erst im Schreiben vom 03.01.2020 an das Gericht legte die Klägerin den Sachverhalt dar, aus dem sich die Verletzung des § 3 Abs. 2 BauGB ergibt. Zum Zeitpunkt dieses Schreibens war der Plangeber bereits beigeladen. Unschädlich ist auch, dass die Klägerin § 4a Abs. 3 BauGB als verletzte Verfahrensvorschrift bezeichnete, da sie insoweit den Sachverhalt ausführlich darlegte. Die richtige Subsumtion eines Sachverhalts unter eine Verfahrensvorschrift kann für eine wirksame Rüge dagegen nicht verlangt werden.

62

[2] Die Rüge ist auch noch ein Jahr nach Inkrafttreten der Satzung möglich, da die Belehrung über die Rügepflicht in Bezug auf die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB nicht den Anforderungen des § 215 Abs. 2 BauGB genügt.

63

Nach § 215 Abs. 2 BauGB ist bei Inkraftsetzung der Satzung auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.

64

Die Hinweispflicht hat eine Anstoßfunktion und für die Vollständigkeit und Klarheit des Hinweises gelten die Grundsätze für Rechtsbehelfsbelehrungen, das heißt sie dürfen keinen irreführenden Inhalt haben und nicht geeignet sein, einen Betroffenen von der Geltendmachung von Einwendungen abzuhalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.10.1989 - 4 NB 7.89 - juris, Rn. 14; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 - juris, Rn. 63, und vom 08.05.2012 - 8 S 1739/10 - juris, Rn. 75). Insgesamt sind hohe Anforderungen an die Klarheit des Hinweises zu stellen, da der durch einen irreführenden Bekanntmachungshinweis verursachte Rügeverzicht erhebliche Konsequenzen haben kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 - juris, Rn. 63).

65

Der Hinweis auf die Rügepflicht in der öffentlichen Bekanntmachung ist insoweit missverständlich. Die Voraussetzungen an eine wirksame Mängelrüge („wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit dieser Bekanntmachung schriftlich gegenüber dem Zweckverband unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind“) beziehen sich durch den fehlerhaften Einzug optisch nur auf „3. nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs“, nicht aber auf „1. eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften“ (und die unter 2. genannte Verletzung des § 214 Abs. 2 BauGB, die hier aber keine weitere Relevanz hat). Um dieses Missverständnis zu vermeiden, ist der Konditionalsatz („wenn-Halbsatz“) im Gesetzestext nicht eingerückt und zusätzlich durch einen Absatz optisch von der Nr. 3 getrennt (vgl. Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien vom 24. Juni 2004, BGBl. I 2004, S. 1359, 1377]. Beides fehlt beim Hinweis des Beigeladenen in seiner öffentlichen Bekanntmachung.

66

Dass der Satz nach dieser Lesart („Unbeachtlich werden demnach 1. eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften“) - vor allem auch im Zusammenhang mit dem vorausgehenden Satz („Auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften und von Mängeln der Abwägung sowie die Rechtsfolgen des § 215 Abs. 1 BauGB wird hingewiesen.“) - unvollständig erscheint, weil insoweit erwartet wird, dass die bestimmten Voraussetzungen für die Mängelrüge auch genannt werden, ist unschädlich, da diese Erwartungshaltung auf einem juristischen Normverständnis beruht. Eine juristische Vorbildung im Allgemeinen und das Wissen um den Aufbau von juristischen Normen im Speziellen ist jedoch nicht Ausgangspunkt für die gerichtliche Kontrolle von Rechtsbehelfsbelehrungen. In Bezug auf die Verletzung von Verfahrensfehlern im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB hat der Hinweis auf die Rügepflicht keine Anstoßfunktion, da die Öffentlichkeit davon ausgehen muss, dass diese Verfahrensfehler ohnehin - unabhängig von einer Rüge - unbeachtlich sind.

67

Unschädlich ist auch, dass der vorausgehende Satz des Hinweises auf § 215 Abs. 1 BauGB verweist und die Bestimmung im Gesetzestext fehlerfrei abgedruckt ist, denn der pauschale Verweis auf den ersten Absatz des § 215 BauGB erfüllt nach herrschendem Verständnis wegen der fehlenden Anstoßfunktion unstreitig nicht die Anforderungen an die Hinweispflicht des § 215 Abs. 2 BauGB (vgl. Sennekamp, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 80 [Stand Februar 2016]; Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 52 [Stand September 2019]) und ist erst recht nicht geeignet, die durch den fehlerhaften zweiten Satz der Rügebelehrung herbeigeführte Irreführung wieder auszuräumen oder zu „heilen“.

68

Ein unterbliebener Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB auf die Rügevoraussetzungen des § 215 Abs. 1 BauGB bei der Bekanntmachung des Bebauungsplans führt nicht zu dessen Nichtigkeit, sondern nur dazu, dass die Rügen uneingeschränkt geltend gemacht werden können (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.07.1995 - 3 S 1242/95 - juris, Rn. 18; Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 55 [Stand September 2019]). Gleiches gilt auch im Falle des fehlerhaften Hinweises (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 - juris, Rn. 65). Die Rüge der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB ist damit auch noch ein Jahr nach Inkrafttreten der Satzung möglich. Die Rüge mit Schreiben vom 03.01.2020 ist nicht verfristet.

69

c) Erweist sich das Verfahren zur 3. Änderung des Bebauungsplans als fehlerhaft, hat dies die Unwirksamkeit der gesamten Änderung zur Folge. Insbesondere verbietet sich eine unterschiedliche Behandlung der Sätze 1 und 2 der Ziffer 1.1.1.5. Zwar ließe sich argumentieren, dass Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 nur eine deklaratorische Änderung erfahren habe (von „nicht zulässig“ in „unzulässig“) und die Offenlage der Ursprungsfassung insoweit nicht fehlerhaft gewesen sei. Dies verkennt aber, dass die beiden Sätze der textlichen Festsetzung insoweit zusammengehören und auch die ursprüngliche Planbegründung nicht unerheblich ergänzt wurde.

70

2. Das Bauvorhaben verstößt auch nicht gegen sonstige Festsetzungen des Bebauungsplans, insbesondere nicht gegen die textliche Festsetzung der Ziffer 1.1.1, die ein Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO) festsetzt. Nach § 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO sind Tankstellen im Gewerbegebiet zulässig. Bei der geplanten Tankstelle handelt es sich wie oben bereits aufgezeigt um eine Tankstelle im städtebaulichen Sinne. Im Übrigen ist die Erschließung des Flurstücks im Plangebiet gesichert.

71

3. Das Bauvorhaben verstößt auch nicht gegen sonstige von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Der Beklagte hat im gesamten verwaltungsgerichtlichen Verfahren keinen bauordnungsrechtlichen Einwand erhoben, der der Genehmigungserteilung entgegenstehen könnte und nicht durch Nebenbestimmung ausräumbar wäre.

72

Die Kosten des Verfahrens tragen gemäß § 154 Abs. 1 und 3, § 159 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO der Beklagte und der Beigeladene jeweils zur Hälfte.

73

Anlass, die Berufung aus den Gründen des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO zuzulassen, besteht nicht.

Gründe

29

Die Klage hat Erfolg.

I.

30

Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 2. Alt. VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist das gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO erforderliche Vorverfahren gemäß § 75 VwGO entbehrlich. Denn die Widerspruchsbehörde hat über den am 27.12.2018 eingelegten Widerspruch bis heute ohne ersichtlichen Grund nicht entschieden. Unerheblich ist das Vorbringen des Beklagten, dass dieser davon ausgegangen sei, die Klägerin habe kein Interesse mehr an der Erteilung der Baugenehmigung für die beantragte Automatentankstelle.

31

Auch das erforderliche Sachbescheidungsinteresse der Klägerin ist gegeben. Die Klägerin hat hinreichend dargetan, weiterhin ein Interesse an der Erteilung einer Baugenehmigung für das bezeichnete Grundstück zu haben.

II.

32

Die Klage ist begründet, denn die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 27.11.2018 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 BauGB).

33

Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist § 58 Abs. 1 Satz 1 Landesbauordnung (- LBO -). Danach ist die Baugenehmigung zu erteilen, wenn dem genehmigungspflichtigen Vorhaben keine von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegenstehen. Dem nach § 49, § 38 Abs. 2 Nr. 9 LBO genehmigungspflichtigen Bauvorhaben stehen - zum für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung - keine öffentlich-rechtlichen Vorschriften entgegen, insbesondere keine Vorschriften des Bauplanungsrechts.

34

Die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Bauvorhabens beurteilt sich nach § 30 Abs. 1 BauGB in Verbindung mit dem qualifizierten Bebauungsplan „...“. Gemäß § 30 Abs. 1 BauGB ist im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, der allein oder gemeinsam mit sonstigen baurechtlichen Vorschriften mindestens Festsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthält, ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.

35

1. Das geplante Bauvorhaben widerspricht zwar Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 der textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „...“ in der Fassung der 3. Änderung vom 30.11.2018 (dazu unter a). Dieser Widerspruch ist jedoch im Ergebnis unerheblich, da die 3. Änderung des Bebauungsplans „...“ verfahrensfehlerhaft zustande gekommen ist (dazu unter b). Dies führt zur Unwirksamkeit der gesamten Ziffer 1.1.1.5 der textlichen Festsetzungen (dazu unter c).

36

a) Entgegen der Ansicht der Klägerin widerspricht das geplante Bauvorhaben der durch die 3. Änderung ergänzten textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans „...“, da es sich um eine Tankstelle im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 der textlichen Festsetzungen handelt, die im Plangebiet unzulässig ist (dazu unter aa). Es liegt zudem keine „betriebseigene Tankstelle“ im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 2 der textlichen Festsetzungen vor (dazu unter bb).

37

aa) Es handelt sich bei der geplanten Automatentankanlage um eine „Tankstelle“ im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 der textlichen Festsetzungen.

38

Tankstellen im städtebaulichen Sinne sind Verkaufseinrichtungen für Betriebsstoffe für Kraftfahrzeuge, die üblicherweise verbunden sein können mit Anlagen des „kleinen Kundendienstes“ wie Wagenwaschen und Wagenpflege zur Behebung kleinerer Mängel und Pannen (vgl. OVG Bremen, Urteil vom 24.03.1981 - 1 BA 52/80 - BeckRS 1981, 311563815; Fickert/Fieseler, Baunutzungsverordnung, 13. Aufl., 2019, § 2 Rn. 23; Vietmeier, in: Bönker/Bischopink, Baunutzungsverordnung, 2. Aufl., 2018, § 4 Rn. 91) und mit „kleinen Einkaufsmöglichkeiten“ von Süßwaren, Getränke, Tabak und Zeitschriften (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.10.2017 - 8 S 1606/15 - juris, Rn. 34; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger [- E/Z/B/K -], Baugesetzbuch, Loseblattslg, § 4 BauNVO Rn. 137 [Stand September 2019]).

39

Die Klägerin plant die Errichtung einer Automatentankstelle, an der es ...- und auch Fremdkarteninhabern möglich ist, Diesel und AdBlue für ihre Kraftfahrzeuge zu tanken. Es handelt sich um eine Verkaufseinrichtung für Kraftstoffe. Unerheblich ist, dass die Klägerin keine zusätzlichen (Dienst-)Leistungen des sogenannten „kleinen Kundendienstes“ oder „kleine Einkaufsmöglichkeiten“ anbietet. Ausschlaggebend für die städtebauliche Einordnung als „Tankstelle“ ist allein der Verkauf von Betriebsstoffen für Kraftfahrzeuge, denn ohne diesen läge ansonsten nur ein Gewerbebetrieb oder ein Einzelhandelsbetrieb im Sinne der Baunutzungsverordnung vor. Die zusätzlichen Serviceleistungen sind damit keinesfalls notwendige Voraussetzung zur Erfüllung des städtebaulichen Tankstellenbegriffs, sondern sind allenfalls geeignet, weitere städtebauliche Fragen aufzuwerfen (vgl. dazu Söfker, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg, § 6 BauNVO Rn. 39 ff. [Stand September 2019]). Dies bedarf vorliegend jedoch keiner Erörterung, da weitere Serviceleistungen gerade fehlen.

40

Ebenfalls ist unerheblich, dass sich die Automatentankstelle nicht an alle Kraftfahrzeugfahrer richtet, sondern nur an einen bestimmten Kundenkreis, nämlich Inhaber einer ...-Karte oder einer akzeptierten Fremdkarte und dass die Bezahlung durch einen Automaten mit der Tankkarte abgewickelt wird. Es handelt sich dabei nur um Modalitäten der Verkaufsabwicklung von Betriebsstoffen. Im Ergebnis geht es um den Verkauf von Betriebsstoffen auch an Dritte, was nicht zuletzt durch die Werbetafel und das Preisschild hinreichend deutlich zum Ausdruck kommt. Die geplante Tankstelle ist geeignet, die städtebaulichen Auswirkungen herbeizuführen, die der Plangeber vor Augen hatte, mögen auch die verkehrlichen Auswirkungen einer „normalen“ Tankstelle nicht erreicht werden.

41

bb) Entgegen der Ansicht der Klägerin handelt es sich bei ihrem Bauvorhaben auch nicht um eine „betriebseigene Tankstelle“ im Sinne der Ziffer 1.1.1.5 Satz 2 der textlichen Festsetzung, die im Plangebiet ausnahmsweise zulässig ist.

42

Nach der Begriffsbestimmung der textlichen Festsetzung sind unter „betriebseigenen Tankstellen“ Tankstellen zu verstehen, die einem Gewerbebetrieb untergeordnet sind und nur den Betriebsangehörigen zur Nutzung offenstehen.

43

Das geplante Tankstellenvorhaben der Klägerin ist weder „einem Gewerbebetrieb untergeordnet“ (dazu unter [1]) noch erfüllt es das Erfordernis, dass nur Betriebsangehörige die Tankstelle nutzen dürfen (dazu unter [2]).

44

[1] „Einem Gewerbebetrieb untergeordnet“ zu sein setzt voraus, dass die Tankstelle einem Gewerbebetrieb sowohl funktionell als auch in räumlich gegenständlicher Hinsicht zugeordnet werden kann (vgl. zum Begriff des „Unterordnens“ im Rahmen von § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO: Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 14 BauNVO Rn. 27 [Stand September 2019] mit zahlreichen Nachweisen aus der ständigen Rechtsprechung).

45

Zwar könnte der räumlich-gegenständliche Zusammenhang zum Speditionsbetrieb der ... GmbH noch gewahrt werden, denn insoweit soll die geplante Tankstelle auf dem Betriebsgelände der ... GmbH errichtet werden. Mit einer angegebenen überbauten Fläche von 130 m² bis 140 m² nimmt das Vorhaben nach dem maßgeblichen Gesamteindruck auch nur einen untergeordneten Teil des 10.500 m² großen Betriebsgrundstücks ein.

46

Allerdings besteht keine funktionelle Unterordnung des klägerischen Bauvorhabens zur ... GmbH. Eine funktionelle Unterordnung setzt einen speziellen Funktionszusammenhang zwischen Tankstelle und Gewerbebetrieb voraus, also ein Mindestmaß sachlicher Zusammengehörigkeit. Das Verständnis des § 14 Abs. 1 Satz 1 BauNVO, der allein nicht maßgeblich ist, aber der Orientierung dient, verlangt darüber hinaus, dass die Bedeutung der Nebenanlage über die Eigenschaft als Annex oder Anhängsel zur Hauptnutzung nicht hinausgeht, dass ihr ergo der eigene, selbständige Nutzungszweck fehlt (Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 14 BauNVO Rn. 28 [Stand September 2019]).

47

Nach diesem engen Verständnis ist eine funktionelle Unterordnung ausgeschlossen, denn die Automatentankstelle dient nicht nur der Versorgung des Fuhrparks beziehungsweise der Speditionsführer der ... GmbH mit Betriebsstoffen, sondern allen ...-Tankkarten- und Fremdkarteninhabern, hat somit einen eigenen, selbständigen Nutzungszweck.

48

Bei einem weiteren Begriffsverständnis der funktionellen Unterordnung im Sinne einer bloßen Zuordnung ist eine gewisse sachliche Zusammengehörigkeit von geplanter Automatentankstelle und ... GmbH nicht von der Hand zu weisen, sofern es den Tatsachen entsprechen sollte, dass die Fahrzeuge der ... GmbH an der geplanten Tankstelle getankt werden. Dabei wird aber außer Acht gelassen, dass die ... GmbH als Speditionsbetrieb und die Klägerin als Tankstellenbetreiberin jeweils eigenständige Unternehmen unterschiedlicher Branchen sind, die - mit Ausnahme eines etwaigen Pachtvertrages - über keine funktionelle Zusammengehörigkeit verfügen.

49

[2] Zudem steht die geplante Tankstelle nicht nur „Betriebsangehörigen“ zur Nutzung offen.

50

Dies ist bei der geplanten Automatentankstelle unter keinem möglichen Blickwinkel der Fall, denn die Tankstelle kann und soll neben den Angehörigen der verpachtenden ... GmbH, bei denen schon in Zweifel zu ziehen ist, ob sie „Angehörige“ des Betriebs der Klägerin sind, von allen ...-Karteninhabern, die keinesfalls als Betriebsangehörige der Klägerin angesehen werden können, und auch von Fremdkarteninhabern benutzt werden.

51

b) Der Widerspruch gegen die textliche Festsetzung des Bebauungsplans ist jedoch unerheblich, da die 3. Änderung, mit der Ziffer 1.1.1.5 ergänzt wurde, unwirksam ist. Das Verfahren zur 3. Änderung verletzt eine Verfahrensvorschrift (dazu unter aa). Dieser Fehler ist auch nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden (dazu unter bb).

52

aa) Das Verfahren zur 3. Änderung des Bebauungsplans „...“ verstößt gegen § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Es wurde nicht die im Aufstellungsverfahren beschlossene Version der Ziffer 1.1.1.5 der textlichen Festsetzung und ihrer Planbegründung öffentlich ausgelegt, sondern nur ihre Ursprungsfassung.

53

Auch wenn im Protokoll aus der Verbandsversammlung des Beigeladenen als Planungsverband (§ 205 BauGB) vom 25.07.2018 nicht der Wortlaut der beschlossenen Version zitiert wird, ist dennoch deutlich zum Ausdruck gebracht worden, dass der Beigeladene über die längere Fassung der Ziffer 1.1.1.5 der textlichen Festsetzungen abgestimmt hat. Dies ergibt sich aus den Verweis „Sachverhalt siehe Tischvorlage“. Die Tischvorlage zu TOP 2a enthielt eine ergänzte Planbegründung und eine geänderte „längere“ Version der Ziffer 1.1.1.5.

54

Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind die Entwürfe der Bauleitpläne mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats, mindestens jedoch für die Dauer von 30 Tagen, oder bei Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Dauer einer angemessen längeren Frist öffentlich auszulegen.

55

Die Öffentlichkeitsbeteiligung hat mehrere Zwecke: sie dient der Beschaffung und Vervollständigung des notwendigen Abwägungsmaterials, soll den von der Planung Betroffenen die Möglichkeit geben, ihre Interessen und Rechte frühzeitig geltend zu machen und in den Entscheidungsprozess einzubringen. Endlich soll der Bürger in den Prozess der Vorbereitung politischer (Planungs-)Entscheidungen aktiv teilnehmend einbezogen werden (BVerwG, Beschluss vom 18.12.1987 - 4 NB 2.87 - juris, Rn. 21; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 - juris, Rn. 34). Das Auslegungsverfahren nach § 3 Abs. 2 BauGB hat damit zentrale rechtsstaatliche Bedeutung, denn das Auslegungsverfahren dient dazu, die Öffentlichkeit über die konkreten Planungsabsichten der Gemeinde zu unterrichten (vgl. dazu Krautzberger, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 3 Rn. 31 [Stand September 2019]). Dies wird nicht zuletzt dadurch erkennbar, dass die Verletzung der Vorschrift über die Öffentlichkeitsbeteiligung des § 3 Abs. 2 BauGB ein beachtlicher Verfahrensfehler ist (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB).

56

Daraus erhellt sich, dass die ausgelegten Entwürfe mit der Fassung übereinstimmen müssen, die das zuständige Gemeindeorgan beschlossen hat (Krautzberger, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 3 Rn. 37 [Stand September 2019]). Denn nur so kann sichergestellt werden, dass das Offenlageverfahren seine Unterrichtungsfunktion für die Öffentlichkeit erfüllen kann. Etwas Anderes kann allenfalls dann gelten, wenn die Ergänzung lediglich eine klarstellende Bedeutung hat (vgl. dazu die Rechtsprechung bezüglich der Pflicht zur erneuten Offenlage gemäß § 4a Abs. 3 Satz 1 BauGB: BVerwG, Beschluss vom 18.12.1987 - 4 NB 2.87 - juris, Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.12.2012 - 3 S 261/10 - juris, Rn. 50). Die Änderung der textlichen Festsetzung hat nicht lediglich deklaratorische Bedeutung, vielmehr erfährt Ziffer 1.1.1.5 Satz 2 der textlichen Festsetzung eine grundsätzlich neue Formulierung mit deutlich definierter Einschränkung, was sich auch in einer ausführlicheren Planbegründung niederschlägt.

57

bb) Der Verfahrensfehler ist auch nicht nach § 214 Abs. 1 Nr. 1, § 215 Abs.1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich. Zwar hat die Klägerin die Verletzung der Verfahrensvorschrift nicht innerhalb der Rügefrist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB gerügt (dazu unter [1]), jedoch ist die Rüge auch noch nachträglich möglich, da der Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB in der öffentlichen Bekanntmachung fehlerhaft ist (dazu unter [2]).

58

[1] Gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wird eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrensvorschrift unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist.

59

An die Rüge dürfen keine übersteigerten Anforderungen gestellt werden. Vorausgesetzt wird aber, dass der Sachverhalt, auf dem die angebliche Rechtsverletzung beruht, so bezeichnet wird, dass die Gemeinde aufgrund dieser Darlegung die Möglichkeit hat, den Sachverhalt im Einzelnen aufzuklären und die Frage der Rechtsverletzung zu prüfen (vgl. zu dieser Anstoßwirkung: BVerwG, Beschlüsse vom 11.11.1998 - 4 BN 50.98 - juris, Rn. 4, und vom 02.01.2001 - 4 BN 13.00 - juris, Rn. 5). Eine bloß pauschale Rüge erfüllt diese Anforderung nicht (Sennekamp, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 56 [Stand Februar 2016]). Die Rüge kann grundsätzlich auch in einem an das Gericht gerichteten Schriftsatz innerhalb eines Verfahrens, an dem der Beigeladenen beteiligt ist, wirksam erhoben werden (vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 22.10.1991 - 4 N 670/88 - juris, Rn. 55; Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 33 [Stand September 2019] mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung).

60

Innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung hat die Klägerin gegenüber dem Beigeladenen die Verletzung der Verfahrensvorschrift nicht gerügt. Insbesondere genügt das Schreiben der Klägerin an den Beigeladenen vom 26.11.2019 nicht den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Rüge, da dort nur allgemein die „Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB“ gerügt, aber kein Sachverhalt dargelegt wird, aus dem sich die Verletzung der Verfahrensvorschrift ergeben könnte.

61

Erst im Schreiben vom 03.01.2020 an das Gericht legte die Klägerin den Sachverhalt dar, aus dem sich die Verletzung des § 3 Abs. 2 BauGB ergibt. Zum Zeitpunkt dieses Schreibens war der Plangeber bereits beigeladen. Unschädlich ist auch, dass die Klägerin § 4a Abs. 3 BauGB als verletzte Verfahrensvorschrift bezeichnete, da sie insoweit den Sachverhalt ausführlich darlegte. Die richtige Subsumtion eines Sachverhalts unter eine Verfahrensvorschrift kann für eine wirksame Rüge dagegen nicht verlangt werden.

62

[2] Die Rüge ist auch noch ein Jahr nach Inkrafttreten der Satzung möglich, da die Belehrung über die Rügepflicht in Bezug auf die Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB nicht den Anforderungen des § 215 Abs. 2 BauGB genügt.

63

Nach § 215 Abs. 2 BauGB ist bei Inkraftsetzung der Satzung auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung von Vorschriften sowie auf die Rechtsfolgen hinzuweisen.

64

Die Hinweispflicht hat eine Anstoßfunktion und für die Vollständigkeit und Klarheit des Hinweises gelten die Grundsätze für Rechtsbehelfsbelehrungen, das heißt sie dürfen keinen irreführenden Inhalt haben und nicht geeignet sein, einen Betroffenen von der Geltendmachung von Einwendungen abzuhalten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.10.1989 - 4 NB 7.89 - juris, Rn. 14; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 - juris, Rn. 63, und vom 08.05.2012 - 8 S 1739/10 - juris, Rn. 75). Insgesamt sind hohe Anforderungen an die Klarheit des Hinweises zu stellen, da der durch einen irreführenden Bekanntmachungshinweis verursachte Rügeverzicht erhebliche Konsequenzen haben kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 - juris, Rn. 63).

65

Der Hinweis auf die Rügepflicht in der öffentlichen Bekanntmachung ist insoweit missverständlich. Die Voraussetzungen an eine wirksame Mängelrüge („wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit dieser Bekanntmachung schriftlich gegenüber dem Zweckverband unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden sind“) beziehen sich durch den fehlerhaften Einzug optisch nur auf „3. nach § 214 Abs. 3 Satz 2 BauGB beachtliche Mängel des Abwägungsvorgangs“, nicht aber auf „1. eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften“ (und die unter 2. genannte Verletzung des § 214 Abs. 2 BauGB, die hier aber keine weitere Relevanz hat). Um dieses Missverständnis zu vermeiden, ist der Konditionalsatz („wenn-Halbsatz“) im Gesetzestext nicht eingerückt und zusätzlich durch einen Absatz optisch von der Nr. 3 getrennt (vgl. Gesetz zur Anpassung des Baugesetzbuchs an EU-Richtlinien vom 24. Juni 2004, BGBl. I 2004, S. 1359, 1377]. Beides fehlt beim Hinweis des Beigeladenen in seiner öffentlichen Bekanntmachung.

66

Dass der Satz nach dieser Lesart („Unbeachtlich werden demnach 1. eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB beachtliche Verletzung der dort bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften“) - vor allem auch im Zusammenhang mit dem vorausgehenden Satz („Auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften und von Mängeln der Abwägung sowie die Rechtsfolgen des § 215 Abs. 1 BauGB wird hingewiesen.“) - unvollständig erscheint, weil insoweit erwartet wird, dass die bestimmten Voraussetzungen für die Mängelrüge auch genannt werden, ist unschädlich, da diese Erwartungshaltung auf einem juristischen Normverständnis beruht. Eine juristische Vorbildung im Allgemeinen und das Wissen um den Aufbau von juristischen Normen im Speziellen ist jedoch nicht Ausgangspunkt für die gerichtliche Kontrolle von Rechtsbehelfsbelehrungen. In Bezug auf die Verletzung von Verfahrensfehlern im Sinne des § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB hat der Hinweis auf die Rügepflicht keine Anstoßfunktion, da die Öffentlichkeit davon ausgehen muss, dass diese Verfahrensfehler ohnehin - unabhängig von einer Rüge - unbeachtlich sind.

67

Unschädlich ist auch, dass der vorausgehende Satz des Hinweises auf § 215 Abs. 1 BauGB verweist und die Bestimmung im Gesetzestext fehlerfrei abgedruckt ist, denn der pauschale Verweis auf den ersten Absatz des § 215 BauGB erfüllt nach herrschendem Verständnis wegen der fehlenden Anstoßfunktion unstreitig nicht die Anforderungen an die Hinweispflicht des § 215 Abs. 2 BauGB (vgl. Sennekamp, in: Brügelmann, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 80 [Stand Februar 2016]; Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 52 [Stand September 2019]) und ist erst recht nicht geeignet, die durch den fehlerhaften zweiten Satz der Rügebelehrung herbeigeführte Irreführung wieder auszuräumen oder zu „heilen“.

68

Ein unterbliebener Hinweis nach § 215 Abs. 2 BauGB auf die Rügevoraussetzungen des § 215 Abs. 1 BauGB bei der Bekanntmachung des Bebauungsplans führt nicht zu dessen Nichtigkeit, sondern nur dazu, dass die Rügen uneingeschränkt geltend gemacht werden können (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.07.1995 - 3 S 1242/95 - juris, Rn. 18; Stock, in: E/Z/B/K, Baugesetzbuch, Loseblattslg., § 215 Rn. 55 [Stand September 2019]). Gleiches gilt auch im Falle des fehlerhaften Hinweises (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.07.2008 - 3 S 2772/06 - juris, Rn. 65). Die Rüge der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1-3 BauGB ist damit auch noch ein Jahr nach Inkrafttreten der Satzung möglich. Die Rüge mit Schreiben vom 03.01.2020 ist nicht verfristet.

69

c) Erweist sich das Verfahren zur 3. Änderung des Bebauungsplans als fehlerhaft, hat dies die Unwirksamkeit der gesamten Änderung zur Folge. Insbesondere verbietet sich eine unterschiedliche Behandlung der Sätze 1 und 2 der Ziffer 1.1.1.5. Zwar ließe sich argumentieren, dass Ziffer 1.1.1.5 Satz 1 nur eine deklaratorische Änderung erfahren habe (von „nicht zulässig“ in „unzulässig“) und die Offenlage der Ursprungsfassung insoweit nicht fehlerhaft gewesen sei. Dies verkennt aber, dass die beiden Sätze der textlichen Festsetzung insoweit zusammengehören und auch die ursprüngliche Planbegründung nicht unerheblich ergänzt wurde.

70

2. Das Bauvorhaben verstößt auch nicht gegen sonstige Festsetzungen des Bebauungsplans, insbesondere nicht gegen die textliche Festsetzung der Ziffer 1.1.1, die ein Gewerbegebiet (§ 8 BauNVO) festsetzt. Nach § 8 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO sind Tankstellen im Gewerbegebiet zulässig. Bei der geplanten Tankstelle handelt es sich wie oben bereits aufgezeigt um eine Tankstelle im städtebaulichen Sinne. Im Übrigen ist die Erschließung des Flurstücks im Plangebiet gesichert.

71

3. Das Bauvorhaben verstößt auch nicht gegen sonstige von der Baurechtsbehörde zu prüfenden öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Der Beklagte hat im gesamten verwaltungsgerichtlichen Verfahren keinen bauordnungsrechtlichen Einwand erhoben, der der Genehmigungserteilung entgegenstehen könnte und nicht durch Nebenbestimmung ausräumbar wäre.

72

Die Kosten des Verfahrens tragen gemäß § 154 Abs. 1 und 3, § 159 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO der Beklagte und der Beigeladene jeweils zur Hälfte.

73

Anlass, die Berufung aus den Gründen des § 124 Abs. 2 Nrn. 3 und 4 VwGO zuzulassen, besteht nicht.