Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-03-01, Aktenzeichen 19 K 2102/99
ECLI:DE:VGK:2002:0301.19K2102.99.00

Tenor

Der Bescheid des Landrats als Kreispolizeibehörde H. vom
11. September 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung L. vom 18. Februar 1999 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand
Die im Jahre 1965 geborene Klägerin steht als Polizeiobermeisterin im Dienste des
Beklagten und wird bei der Kreispolizeibehörde H. eingesetzt.

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Sie wurde zum 01. Oktober 1991 in den mittleren Polizeivollzugsdienst des
Landes Nordrhein-Westfalen eingestellt. Im Jahre 1995 wurde sie zur
Kreispolizeibehörde H. versetzt, wo sie mit Wirkung zum 01. April 1995 unter
Verleihung der Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit zur Polizeimeisterin und im
Januar 1999 zur Polizeiobermeisterin (BesGr. A 8 BBesO) ernannt wurde.

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Seit Anfang Oktober 1997 war die Klägerin fast durchgehend dienstunfähig
erkrankt. Die polizeiärztlichen Untersuchungen im November 1997 und Januar 1998
ergaben, dass vorübergehende Dienstunfähigkeit für die Verwendung im Nachtdienst
und später auch für den Außendienst sowie den Wach- und Wechseldienst bestehe.
Auf Empfehlung des Polizeiarztes wurde die Klägerin ab Februar 1998 in die
Führungsstelle der Zentralen Kriminalitätsbekämpfung (ZKB) umgesetzt. Nachdem
der Polizeiarzt in der Folgezeit festgestellt hatte, dass die Klägerin voraussichtlich auf
Dauer für eine Verwendung im Wach- und Wechseldienst nicht mehr in der Lage sei,
wurde ein Gutachten des Polizeiärztlichen Dienstes des Landeskriminalamtes in
Düsseldorf eingeholt. Die Polizeiärztin Dr. T. kam in ihrem Gutachten vom 10.
August 1998 zu dem Ergebnis, dass bei der Klägerin eine ausgeprägte
psychovegetative Beschwerdesymptomatik in Zusammenhang mit
Wechseldiensttätigkeit und ein rezidivierendes
Lendenwirbelsyndrom bei Wirbelsäulenfehlstatik und Beinverkürzung (links) bestehe.
Insgesamt könne sie dauerhaft nicht mehr im Wach- und Wechseldienst eingesetzt
werden und werde den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht
mehr gerecht. Die psychosomatischen und vegetativen Störungen seien mit
Aufnahme des Tagesdienstes weitgehend abgeklungen. Einschränkungen für den
allgemeinen Verwaltungsdienst sehe sie - die Polizeiärztin - jedoch nicht.

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Der Landrat als Kreispolizeibehörde H. teilte der Klägerin daraufhin unter
dem 11. September 1998 mit, dass sie polizeidienstunfähig sei und er beabsichtige,
sie wegen weiterhin bestehender allgemeiner Dienstfähigkeit für einen
Laufbahnwechsel in die allgemeine innere Verwaltung des Landes Nordrhein-
Westfalen vorzuschlagen. Nachdem ein solcher Vorschlag unter dem 16. November
1998 erfolgt war, legten die Prozessbevollmächtigten der Klägerin am 20. November
1998 bezogen auf "die Frage der Feststellung der Polizeidienstfähigkeit (...) und den
damit verbundenen Folgen" Widerspruch ein. Zur Begründung machten sie im
Wesentlichen geltend, die Klägerin sei nach Maßgabe des neu gefassten § 194
Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG) weiterhin polizeidienstfähig. Sie könne
zwar keinen Wechseldienst, wohl aber als Polizeivollzugsbeamtin uneingeschränkt
Tagesdienst versehen.

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Die Bezirksregierung L. wies den Widerspruch mit Bescheid vom 18. Februar
1999 zurück. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Der Widerspruch
sei bereits unzulässig, weil die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit für die
Klägerin keine nachteiligen Rechtswirkungen entfalte. Der Widerspruch wäre bei
unterstellter Zulässigkeit im Übrigen auch als unbegründet zurückzuweisen. Unter
Bezugnahme auf die in den Jahren 1997 und 1998 erfolgten Änderungen des
Beamtenrechtsrahmengesetzes und des Landesbeamtengesetzes führte die
Bezirksregierung L. dazu aus, die Klägerin sei nach den vorliegenden
polizeiärztlichen Feststellungen polizeidienstunfähig, aber allgemein dienstfähig. Eine
weitere Verwendung als Polizeivollzugsbeamtin im Bereich der Kreispolizeibehörde
H. sei nicht möglich. Die wenigen Stellen im polizeilichen Innendienst seien
den Beamten vorbehalten, denen ein Laufbahnwechsel aufgrund ihres Lebensalters
nicht mehr zuzumuten sei. Die Klägerin habe demnach einen Laufbahnwechsel zu
vollziehen und könne nicht beanspruchen, weiterhin mit nur eingeschränkter
Verwendung im Polizeivollzugsdienst eingesetzt zu werden.

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Die Klägerin hat am 19. März 1999 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie im
Wesentlichen aus, sie sei polizeidienstfähig. Selbst wenn das Ergebnis der
polizeiärztlichen Begutachtung zutreffend wäre, bestehe unter Berücksichtigung des
§ 194 Abs. 1 LBG in der derzeit geltenden Fassung Polizeidienstfähigkeit. Insoweit
wiederholt und vertieft sie ihr Widerspruchsvorbringen und führt ergänzend aus, bei
ihr lägen die Voraussetzungen des § 194 Abs. 1 2. HS. LBG vor, weil die von ihr
auszuübende Funktion die besonderen gesundheitlichen Anforderungen auf Dauer
nicht mehr uneingeschränkt erfordere. Bei der Kreispolizeibehörde H. seien
hinreichend viele Dienstposten vorhanden, auf denen sie trotz ihrer Erkrankung
uneingeschränkt als Polizeivollzugsbeamtin eingesetzt werden könne. Dieses
Verständnis entspreche auch dem Sinn und Zweck der Vorschrift, vorzeitige
Zurruhesetzungen zu vermeiden. Eine Beschränkung des Anwendungsbereichs der
Vorschrift auf dienstältere Polizeibeamte stehe mit deren Wortlaut nicht in Einklang.
Ergänzend nimmt sie auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom 31.
Mai 2000 - 1 K 1175/99 - Bezug.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Landrats als Kreispolizeibehörde H. vom
11. September 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung L. vom 18. Februar 1999 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und trägt zur Begründung vor, die Klage sei aus den im Widerspruchsbescheid
dargelegten Gründen bereits unzulässig. In der Sache tritt er den Bedenken gegen
das polizeiärztliche Gutachten entgegen und verteidigt seine zu § 194 LBG
vertretene Rechtsauffassung. Dazu führt er weiter aus, die Vorschrift diene bei
fortbestehender allgemeiner Dienstfähigkeit nicht dazu, den Laufbahnwechsel,
sondern nur die vorzeitige Zurruhesetzung zu vermeiden. Die fortdauernde
Beschäftigung im Polizeidienst trotz festgestellter Polizeidienstunfähigkeit sei nur für
lebensältere Beamte gedacht. Dies entspreche dem bisherigen Verständnis der
Norm und der seit 1996 bestehenden unveränderten Erlasslage.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genom-
men.

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Entscheidungsgründe
Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Das Schreiben des Beklagten vom
11. September 1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung L. beinhaltet die Verbindlichkeit beanspruchende Feststellung,
dass die Klägerin polizeidienstunfähig im Sinne des § 194 Abs. 1 LBG sei. Eine
solche Feststellung ist nicht lediglich eine nach § 44a Satz 1 VwGO eigenständig
unangreifbare behördliche Verfahrenshandlung, sondern entfaltet spätestens mit
Eintritt ihrer Unanfechtbarkeit für das anschließende weitere Verfahren, in dem unter
anderem über die Verwendung der Klägerin im Polizeivollzugsdienst, über den
Laufbahnwechsel nach § 194 Abs. 3 LBG oder eine anderweitige Verwendung zu
entscheiden ist, Bindungswirkung.

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Die zulässige Klage ist auch begründet. Der Bescheid des Landrats als
Kreispolizeibehörde H. vom 11. September 1998 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung L. vom 18. Februar 1999 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO.

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Nach § 194 Abs. 1 1. HS. LBG ist der Polizeivollzugsbeamte dienstunfähig, wenn
er den besonderen gesundheitlichen Anforderungen für den Polizeivollzugsdienst
nicht mehr genügt und nicht zu erwarten ist, dass er seine volle
Verwendungsfähigkeit innerhalb von zwei Jahren wiedererlangt
(Polizeidienstunfähigkeit). Die Polizeidienstfähigkeit setzt nach dieser Definition die
Verwendbarkeit des Beamten zu jeder Zeit, an jedem Ort und in jeder seiner
Amtsbezeichnung entsprechenden Stellung voraus (vgl. z.B. Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW),
Urteil vom 05. Juli 1996 - 6 A 2699/94 - m.w.N.).

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Unter Berücksichtigung dieses rechtlichen Maßstabes haben der Landrat als
Kreispolizeibehörde H. mit Bescheid vom 11. September 1998 sowie die
Bezirksregierung L. in ihrem Widerspruchsbescheid vom 18. Februar 1999
zutreffend festgestellt, dass die Klägerin den besonderen gesundheitlichen
Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr gerecht wird. Frau Dr. T.
vom Polizeiärztlichen Dienst des Landeskriminalamtes kam aufgrund einer
Untersuchung der Klägerin und aufgrund der Auswertung vorhandener ärztlicher
Unterlagen und Berichte in ihrem Gutachten vom 10. August 1998 zu dem Ergebnis,
dass bei der Klägerin im Wesentlichen eine ausgeprägte psychovegetative
Beschwerdesymptomatik in Zusammenhang mit Wechseldiensttätigkeit vorliegt.
Hinzu kamen ein rezidivierendes Lendenwirbelsyndrom bei Wirbelsäulenfehlstatik,
das längeres Sitzen erschwert und eine Beinverkürzung (links), die durch einen rund
einen Zentimeter hohen Ausgleich kompensiert werden könne. Aufgrund dieser
Befunde, an denen zu zweifeln für das Gericht kein Anlass besteht und denen die
Klägerin im weiteren Verlauf des Verfahrens nicht mehr substantiiert entgegen
getreten ist, gelangte Frau Dr. T. zu der nachvollziehbar begründeten Ein-
schätzung, dass die Klägerin auf Dauer nicht mehr im Wach- und Wechseldienst ein-
gesetzt werden kann.

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Die von dem Beklagten aus diesem medizinischen Befund gezogene
Schlussfolgerung, dass die Klägerin schon deshalb polizeidienstunfähig sei, weil sie
den besonderen Anforderungen des Polizeivollzugsdienstes nicht mehr voll gerecht
wird, ist im Ergebnis unzutreffend. Der mit Gesetz vom 10. Februar 1998 (GVBl.
NRW 1998, S. 134) eingefügte 2. Halbsatz des § 194 Abs. 1 LBG modifiziert den
bisher geltenden Begriff der Polizeidienstunfähigkeit und findet in dieser modifizierten
Form entgegen der Auffassung des Beklagten auch auf die Klägerin Anwendung.
Nach § 194 Abs. 1 2. HS. LBG führen Einschränkungen der gesundheitlichen
Eignung zur Polizeidienstunfähigkeit, es sei denn, die auszuübende Funktion
erfordert bei Beamten auf Lebenszeit diese besonderen gesundheitlichen
Anforderungen auf Dauer nicht mehr uneingeschränkt. Der im ersten Halbsatz des
§ 194 Abs. 1 LBG definierte Begriff der Polizeidienstunfähigkeit gilt demnach
uneingeschränkt nur noch für Polizeivollzugsbeamte auf Widerruf und auf Probe,
deren weitere Verwendung im Polizeivollzugsdienst bei Polizeidienstunfähigkeit im
engeren Sinne ausgeschlossen ist. Polizeivollzugsbeamte, denen ein Amt auf
Lebenszeit übertragen ist und die den besonderen Anforderungen des
Polizeivollzugsdienstes nicht mehr gerecht werden, jedoch - wie die Klägerin - nicht
dienstunfähig im Sinne des § 45 LBG sind, gelten nur unter den besonderen weiteren
Voraussetzungen des zweiten Halbsatzes des § 194 Abs. 1 LBG als
polizeidienstunfähig. Dieses Verständnis der Norm entspricht der
Gesetzesformulierung, die die Feststellung der Polizeidienstunfähigkeit an die
weitere Bedingung knüpft, dass auch eine im zweiten Halbsatz des § 194 Abs. 1
LBG umschriebene anderweitige Verwendung des Beamten im Polizeivollzugsdienst
nicht mehr in Betracht kommt. Dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers.
Den Ländern sollte im Rahmen der in den Jahren 1997 und 1998 angestrengten
Dienstrechtsreform durch eine Änderung des mit § 194 Abs. 1 LBG wortgleichen
§ 101 Abs. 1 BRRG die Möglichkeit eingeräumt werden, den bisher geltenden Begriff
der Polizeidienstunfähigkeit zu modifizieren. Es sollte die Möglichkeit geschaffen
werden, vorzeitige Versetzungen in den Ruhestand und die damit verbundenen
Personalkosten reduzieren zu können (vgl.: BT-Drucks. 13/1447, Seiten 4f; 13/5057,
Seite 64). Der Landesgesetzgeber hat die Änderung des § 101 Abs. 1 BRRG
wortgleich in das Landesbeamtengesetz übernommen und auch in der eigenen
Gesetzesbegründung keine von der Konzeption des Bundesgesetzgebers
abweichende Zielsetzung angegeben (vgl.: LT-Drucks. 12/2124, Seite 49). Der
Wortlaut des Gesetzes und die Gesetzesbegründung lassen nicht erkennen, dass
der modifizierte Begriff der Polizeidienstunfähigkeit nur für einen eingeschränkten
Kreis von Polizeivollzugsbeamten Anwendung finden soll, etwa für die Gruppe der
dienstälteren Lebenszeitbeamten, die nach der früheren Gesetzesfassung auch aus
sozialen Gründen nicht mehr weiterbeschäftigt werden durften und regelmäßig - da
ein Laufbahnwechsel nach § 194 Abs. 3 LBG für sie nicht mehr in Betracht gezogen
wurde - in den Ruhestand zu versetzen waren. Entsprechende Vorüberlegungen
lagen dem ursprünglichen Entwurf zur Änderung des § 101 Abs. 1 BRRG nicht
ausdrücklich, sondern allenfalls konkludent zugrunde (vgl.: BT-Drucks. 13/1447,
Seite 4), etwa weil die von dem Gesetzgeber aufgegriffene Problematik in der Regel
bei dienstälteren und seltener bei jüngeren Polizeibeamten auftritt. Allerdings ist eine
solche Einschränkung im Wortlaut des Gesetzesentwurfs und auch in der
endgültigen Gesetzesfassung sowohl im Bund als auch im Lande Nordrhein-
Westfalen in keiner Weise zum Ausdruck gekommen.

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Nicht mehr uneingeschränkt einsetzbare Polizeivollzugsbeamte sind demnach
nur dann in ein anderes Amt einer anderen Laufbahn (§ 194 Abs. 3 LBG) oder in den
(vorzeitigen) Ruhestand zu versetzen, wenn sie auch nicht mehr in bestimmten
Funktionen des Polizeivollzugsdienstes verwendet werden können, die nur geringere
gesundheitliche Anforderungen an den Beamten stellen. Bei der Beurteilung der
Frage, ob es im Sinne des § 194 Abs. 1 2. HS. LBG dem innegehabten Amt
entsprechende Funktionen im Polizeivollzugsdienst gibt, ist nicht etwa - wie es die
Prozessbevollmächtigten der Klägerin meinen - auf die Stellensituation bei der
Kreispolizeibehörde H. abzustellen. Vielmehr ist maßgebend, ob mit dem
abstrakt-funktionellen Amt einer Polizeimeisterin bzw. Polizeiobermeisterin im
Dienste des Landes Nordrhein-Westfalen verbundene Aufgaben trotz der
gesundheitlichen Einschränkungen noch wahrgenommen werden können. Dies folgt
daraus, dass Maßstab für die Polizeidienstfähigkeit ebenso wie für die allgemeine
Dienstfähigkeit das abstrakt-funktionelle Amt und nicht etwa das konkret-funktionelle
Amt (Dienstposten) ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1990 - 2 C 18.89 -, ZBR
1990, 352). Demnach ist zu prüfen, ob es im Zuständigkeitsbereich des Dienstherren
Dienstposten gibt, auf denen der Beamte grundsätzlich eingesetzt werden könnte.
Ob solche Dienstposten konkret verfügbar und insbesondere mit dem Betroffenen
besetzbar sind, ist demgegenüber für die Frage der Polizeidienstunfähigkeit ohne
Belang und erst bedeutsam, wenn über die weitere Verwendung des Beamten zu
entscheiden ist.

19

Die so umschriebenen Voraussetzungen der eingeschränkten
Polizeidienstfähigkeit liegen vor. Die Klägerin ist zumindest auf unabsehbare Zeit aus
gesundheitlichen Gründen nicht in der Lage, so genannten Wechseldienst
auszuüben und scheidet damit für einen in ihrer Laufbahn typischen
Tätigkeitsbereich der Polizeivollzugsbeamten aus. Wie die Polizeiärztin festgestellt
hat, sind die psychosomatischen und vegetativen Störungen der Klägerin seit der
Umsetzung in die Führungsstelle der Zentralen Kriminalitätsbekämpfung im Jahre
1998 weitgehend abgeklungen, so dass von ihr Innendienst ausgeübt werden kann.
Ob die von der Polizeiärztin festgestellten weiteren gesundheitlichen
Einschränkungen der Klägerin - rezidivierendes Lendenwirbelsyndrom bei
Wirbelsäulenfehlstatik und Beinverkürzung - neben der in der psychosomatischen
und vegetativen Störung möglicherweise zum Ausdruck kommenden reduzierten all-
gemeinen Belastbarkeit die Verwendung im Polizeivollzugsdienst noch zusätzlich
einschränken, bedarf keiner weiteren Sachverhaltsaufklärung und keiner
Entscheidung. Denn im Polizeivollzugsdienst des Landes Nordrhein-Westfalen gibt
es Dienstposten im so genannten Innendienst, die die Klägerin trotz ihrer
gesundheitlichen Beeinträchtigungen wahrnehmen kann. Wie der Vertreter des
Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargelegt hat, sind bei der
Kreispolizeibehörde H. nach der Besoldungsgruppe A 8 bewertete
Dienstposten der Laufbahn des mittleren Polizeivollzugsdienstes vorhanden, die eine
Wechseldiensttauglichkeit nicht erfordern. Im Einzelnen handelt es sich um
Dienstposten, deren Stelleninhaber sich mit der Auswertung von Verkehrsunfällen,
mit Verwaltungsaufgaben im Bereich der Polizeiinspektionen, mit vorbeugender
Verbrechensbekämpfung, der Personalwerbung und den Aufgaben der
Gleichstellungsbeauftragten befassen. Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner
weiteren Aufklärung mehr, ob in anderen Bereichen des Landes Nordrhein-Westfalen
Dienstposten vorhanden sind, die der Klägerin - abstrakt gesehen - übertragen
werden könnten.

20

Die Klägerin ist damit nach Maßgabe des § 194 Abs. 1 2. HS. LBG
polizeidienstfähig, so dass ihrer Klage stattzugeben war. Im Hinblick auf die von den
Prozessbevollmächtigten der Klägerin wiederholt vorgetragenen Rechtsansichten ist
jedoch klarstellend hinzuzufügen, dass aus den dargelegten Gründen allein aufgrund
des Vorhandenseins von entsprechenden Dienstposten keine Verpflichtung des
Landrats als Kreispolizeibehörde H. besteht, die Klägerin dort einzusetzen.
Auch wenn die privilegierte Versetzung nach § 194 Abs. 3 LBG nicht mehr in
Betracht kommt, ist der Rückgriff auf allgemeine beamtenrechtliche
Verwendungsentscheidungen nicht ausgeschlossen. Darüber war in diesem
Verfahren jedoch nicht zu entscheiden.

21

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

22

Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO
i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozes