Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-02-16, Aktenzeichen 25 K 8565/98
ECLI:DE:VGK:2001:0216.25K8565.98.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

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T a t b e s t a n d:

2

Mit Gebührenbescheid vom 12.10.1998 forderte die Beklagte von der Klägerin
für durchgeführte Maßnahmen aufgrund eines Funkverstoßes (irrtümliches
Funken auf einer nicht zugeteilten Frequenz im Rahmen eines probeweise
betriebenen Betriebsfunks) gem. § 48 Abs. 1 Telekommunikationsgesetz eine
Gebühr in Höhe von 1950 DM.

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Die Gebühr erfasst

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Verwaltungsmäßiges Bearbeiten eines Verstoßes
gegen Frequenzzuteilungsbedingungen ... 200 DM/
Funknetz plus 50 DM je Funkanlage gem. Tarifstelle
C.1 der Anlage zur
Frequenzgebührenverordnung mit 250 DM

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- Ausführen eines mobilen Messeinsatzes am
Ort des Störers gem. Tarifstelle C.3 mit 1200 DM

6

- Ausführen eines stationären Messeinsatzes
gem. Tarifstelle C.4 mit 500 DM

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Mit der rechtzeitig erhobenen Klage wird vorgetragen: Die Klägerin sei
schuldlos; die Herstellerfirma der Funkgeräte habe einen Fehler gemacht.

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Die Klägerin beantragt,

9

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 12.10.1998 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Wegen weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
Verwaltungsvorgänge verwiesen.

13

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Die Klage ist ohne Erfolg.

15

Der angefochtene Bescheid ist dem Grunde und der Höhe nach
rechtmäßig.

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Rechtsgrundlage für die angefochtene Gebührenerhebung
bezüglich Maßnahmen auf Grund von Verstößen gegen telekommunikationsrechtliche Vorschriften ist § 48 Abs. 1
Telekommunikationsgesetz (TKG - in Kraft ab 01.08.1996) in
Verbindung mit dem Gebührentarif C der Anlage zu § 1 Abs. 1 der
Frequenzgebührenverordnung (FGebV - rückwirkend in Kraft ab
01.08.1996) in Verbindung mit den Vorschriften des
Verwaltungskostengesetzes (VwKostG vom 23.06.1970).

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Letzteres ist nach seinem § 1 Abs. 2 und seinem § 2 auch ohne
besondere Erwähnung in § 48 Abs. 1 TKG anwendbar; der in § 48 Abs. 1 TKG
fehlende Hinweis auf die Geltung des VwKostG ist ein redaktionelles
Versehen des Gesetzgebers, der den in § 47 TKG des Regierungsentwurfs
noch enthaltenen Verweis auf das VwKostG ohne erkennbaren sachlichen
Hintergrund nicht in den sodann neu formulierten § 48 Abs. 1 TKG
übernommen hat und damit unbewusst von anderslautenden Formulierungen
in § 43 Abs. 3 und in § 16 Abs. 1 TKG abgewichen ist - vgl. BT-Drucksache
13/4864 (S. 32).

18

Gegen den Inhalt der genannten Vorschriften des TKG und der
FGebV bestehen keine grundsätzlichen rechtlichen Bedenken.

19

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.02.1979 - 2 BvL 5/76, NJW - 1979, S.
1345,

21

können Verwaltungskosten (Gebühren und Auslagen) dann auf gesetzlicher
Grundlage erhoben werden, wenn es sich um öffentlich-rechtliche Geldleistungen
handelt, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen auferlegt
werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistungen deren Kosten
ganz oder teilweise zu decken.

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Die von der Beklagten geltend gemachten Kosten und die zugrundeliegenden
Leistungen im Bereich der Funküberwachung sind nicht Folge bzw. Teil der
allgemeinen, aus Steuermitteln zu finanzierenden Verwaltungstätigkeit, sondern
beruhen auf einem individuell zurechenbaren (Fehl-)Verhalten von
Funkteilnehmern, das von dem durch Gesetz bzw. Verordnung eingeforderten
Verhalten abweicht. Die staatlichen Maßnahmen (Amtshandlungen) sind somit im
weiteren Sinne von den in Anspruch genommenen Kostenschuldnern veranlasst
worden, was eine Gebührenerhebung rechtfertigt (§ 13 Abs. 1 VwKostG).

23

Vergleichbare, auf Nichteinhaltung normierter Verhaltenspflichten beruhende
Gebührenregelungen finden sich etwa im Bereich des
Straßenverkehrszulassungsrechts,

24

vgl. die auf § 6 a des Straßenverkehrsgesetzes beruhende
Gebührenordnung für Maßnahmen im Straßenverkehr, die z.B.
Amtshandlungen auf Grund eines von Vorschriften der Straßenverkehrszulassungsordnung
abweichenden Verhaltens gebührenpflichtig macht,

25

und im Bereich des Ausbildungsförderungsrechts.

26

Vgl. § 12 der DarlehensVO, wonach Kosten für eine infolge
Nichtmitteilung eines Wohnungswechsels notwendig
gewordene Anschriftenermittlung in Höhe von 50,00 DM
erhoben werden - dem Grunde und der Höhe nach bestätigt
durch VG Köln, Urteil vom 11.04.1986, FamRZ 1986, 1254.

27

Inhalt, Zweck und Ausmaß der Verordnungsermächtigung - § 48
Abs. 1 TKG - lassen sich durch Auslegung des Gesetzestextes nach
Sinn und Zweck der Regelung und Sinnzusammenhang mit anderen
Vorschriften

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etwa der in § 48 Abs. 2, 3 TKG geregelten
Beitragserhebung und der in §§ 10,11 EMVG
normierten Gebühren- und Beitragserhebung -

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ermitteln und sind damit hinreichend bestimmt im Sinne von Art. 80 Abs. 1
Satz 2 Grundgesetz:

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Kostenpflichtig sind Verstöße gegen die §§ 44 bis 47 TKG, der Kreis der
Gebührenschuldner ergibt sich aus § 13 VwKostG, die möglichen Gebührenarten
sind in §§ 4, 5, 9 VwKostG benannt, das Verfahren der Gebührenerhebung richtet
sich ebenfalls nach Vorschriften des VwKostG. Die Maßstäbe für die
Gebührenhöhe sind zwar nicht in § 48 Abs. 1 TKG festgelegt, lassen sich aber
mangels Anwendbarkeit zwingender europarechtlicher Vorschriften

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die sog. Genehmigungsrichtlinie 97/13/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates
betrifft nur Genehmigungen und nicht Funk-
verstöße

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aus § 3 VwKostG entnehmen

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es gilt das sog. Äquivalenzprinzip und
nicht etwa das sog. Kostendeckungsprinzip -

34

und sind auch ohne Angabe der Gebührenhöhe bereits in der Ermächtigungsnorm hinreichend vorhersehbar.

35

Die Festlegung der Gebührenhöhe obliegt
dem Verordnungsgeber, vgl. BVerwG, Urteil vom
03.03.1994 - 4 C 1.93 - BVerwG E 95, 188 ff.,
vgl. VG Köln, Urteil vom 08.12.2000 - 11 K
10253/99 zur inhaltlichen Bestimmtheit des § 43
Abs. 3 TKG betr. die Gebührenerhebung für Telefonnummernzuteilungen.

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Soweit die kostenauslösende Maßnahme der Beklagten vor dem
21.05.1997, dem Zeitpunkt des Erlasses der FGebVO, vorgenommen
worden sein sollte, unterliegt sie der Gebührenpflicht nach deren § 3,
wonach die Verordnung rückwirkend zum 01.08.1996, also zeitgleich
mit dem TKG, in Kraft getreten ist.

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Diese sog. unechte Rückwirkung ist rechtlich unbedenklich, weil
die Gebühr bereits in § 48 Abs. 1 TKG vorgesehen und damit
vorhersehbar war, vgl. VG Köln, Urteil vom 08.12.2000 - 11 K
10253/99 zu einer ähnlichen Rückwirkungsnorm in der
Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung.

38

Die Gebühr nach § 48 Abs. 1 TKG ist dem Grunde nach mit der
Beendigung der Maßnahme entstanden, mit der ein
Frequenzzuteilungsverstoß erfasst bzw. ermittelt und sodann
technisch und rechtlich abgewickelt wurde (vgl. § 11 Abs. 1
VwKostG).

39

Dabei liegt ein Verstoß gegen die §§ 44 bis 47 TKG bereits dann vor, wenn
eine Frequenz - wie vorliegend - ohne vorherige Zuteilung bzw. gegen
Frequenzzuteilungsbedingungen oder -auflagen genutzt wird, unbeschadet der
rechtlichen Vorgabe des § 47 Abs. 1 Satz 2 TKG, wonach die Frequenzzuteilung
"nach Maßgabe" des - noch nicht nach den rechtlichen Vorschriften des § 46 TKG
erstellten - Frequenznutzungsplans erfolgt. Das Fehlen eines Nutzungsplans -
dieser liegt ebenso wie der gemäß § 45 TKG in Form einer Rechtsverordnung zu
erstellende Frequenzbereichszuweisungsplan lediglich im Entwurf vor und wird
von der Beklagten als interne Verwaltungsvorschrift angewandt - macht die unter
Geltung des TKG ausgesprochenen Frequenzzuteilungen nicht unwirksam oder
nichtig (sie sind im Regelfall bestandskräftig) und damit die Verstöße dagegen
nicht rechtlich bedeutungslos. Eine ansonsten eintretende
Rechtsanwendungssperre wäre angesichts der privaten, auch
Grundrechtspositionen berührenden Interessen der Funkteilnehmer an
verbindlichen Frequenzzuteilungen und dem öffentlichen Interesse an der
Sicherstellung einer effizienten und störungsfreien Nutzung von Frequenzen (§ 2
Nr. 5 TKG) nicht hinnehmbar und war vom Gesetzgeber ersichtlich nicht gewollt.
Die Untätigkeit des Verordnungsgebers hinsichtlich der Erstellung o.g. Pläne im
Sinne einer (Noch-) Nicht-Erfüllung eines klaren gesetzlichen Regelungsauftrags

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und nicht nur einer unverbindlichen
Handlungsermächtigung - vgl.
Korehnke/Grotelüschen in: Beck'scher TKG -
Kommentar § 44 Rn. 1,9 -

41

hat bislang auch nicht zu einem rechtlich wie funktechnisch nicht
hinnehmbaren Regelungsdefizit im Bereich der Frequenznutzung geführt; es ist
daher (ausnahmsweise) vertretbar, die in der Praxis der Frequenzzuteilung und
Frequenzüberwachung bewährte Handhabung der Beklagten, nach internen
Verwaltungsvorschriften zu handeln, für einen Übergangszeitraum als ausreichende
Ermächtigung für Frequenzzuteilungen und (gebührenpflichtige)
Überwachungsmaßnahmen anzusehen.

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Vgl. Korehnke/Grotelüschen, a.a.O., § 45 Rn. 19, 20 und BVerfG,
Beschluss vom 30.11.1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 (193-197), zu
einer vergleichbaren Fallkonstellation im Immissionsschutzrecht.

43

Die Klägerin hat auf einer ihr nicht zugeteilten Frequenz gesendet,
also gegen § 47 Abs. 1 Satz 1 TKG verstoßen

44

auf ein Verschulden kommt es nicht an -

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und regulierungsbedürftige Funkstörungen verursacht. Die entsprechende
Störungsmitteilung hat Maßnahmen der Beklagten ausgelöst, die nach den
Tarifstellen C.1, C.2 und C.4 der Anlage zur FGebV gebührenpflichtig sind.

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Zu den gebührenpflichtigen Maßnahmen gehört nicht nur das
"verwaltungsmäßige Bearbeiten" eines zuvor festgestellten Verstoßes,

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also etwa das Erstellen eines
Beanstandungsbescheides und Gebührenbescheides
unter Ausschluss der messtechnischen Kosten zur
Feststellung des Verstoßes und seines Verursachers -

48

wie es der Wortlaut des § 48 Abs. 1 TKG (Maßnahmen auf Grund von
Verstößen...) und des Gebührentarifs C.1 (Verwaltungsmäßiges Bearbeiten...)
nahelegen könnte, sondern das gesamte Verwaltungshandeln der Beklagten von
der messtechnischen Erkennung eines Verstoßes über die messtechnische
Feststellung der Verursachung bis zur aktenmäßigen (Schreibtisch-) Bearbeitung
des Verstoßes. Der Entschluss des Gesetzgebers, nicht nur die Zuteilung der
Frequenzen,

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so noch der Entwurf der Bundesregierung zu
einem TKG, vgl. BT-Drucksache 13/4864 (S. 32) -

50

sondern auch Maßnahmen aufgrund von Verstößen gegen die §§ 44 bis 47
TKG gebührenpflichtig zu gestalten, kann nicht dahingehend verstanden werden,
dass nur die relativ geringen Kosten der aktenmäßigen Bearbeitung eines zuvor
kostenintensiv durch Messtechnik festgestellten Verstoßes abgegolten werden
sollten. Der dem Gesetzgeber bekannte Grundsatz des Abgabenrechts, Amtshandlungen
aufgrund eines individuell zurechenbaren Verhaltens eines
Verursachers möglichst über Gebühren und nicht aus allgemeinen Steuermitteln
zu finanzieren, zwingt zu der Annahme eines weiten Begriffs der in § 48 Abs. 1
TKG genannten "Maßnahme", der insbesondere die Handlungen des Prüf- und
Messdienstes der Beklagten sowohl bei der routinemäßigen Funknetzüberprüfung
als auch bei der Störungsbearbeitung umfasst. In diesem Sinne hat auch der
Verordnungsgeber die Überschrift der Tarifstellen C.1 bis C.4 formuliert: "C
Gebühren für Maßnahmen des Prüf- und Messdienstes auf Grund von Verstößen
gegen die §§ 44 bis 47 TKG...".

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Die Beklagte hat hierzu nachvollziehbar dargelegt, dass in der Praxis der
Funküberwachung eine strikte Trennung zwischen im engeren Sinne
verwaltungsmäßigen und messtechnischen Aufgaben wegen Verzahnung der
Aufgabenstellungen nicht möglich ist, was auch den am Gesetzgebungsverfahren
beteiligten Fachkreisen bekannt gewesen sein muss.

52

Die vorliegend von der Beklagten durchgeführten Maßnahmen
waren typische messtechnische Methoden der Bearbeitung einer
Störungsmeldung und damit notwendig. Der dem Gebührenbescheid
zugrundeliegende Störungs-Feststellungsbescheid ist zudem
(mangels Anfechtung) bestandskräftig.

53

Die Tarifstellen C.1 bis C.4 der Anlage zur FGebV sind der Höhe
nach nicht zu beanstanden.

54

Die Beklagte hat die gem. § 9 VwKostG zulässige (und im
Gebührenrecht nicht untypische) Rahmengebühr der Tarifstelle C.1
(50 bis 3000 DM) in Form einer verwaltungsinternen Gebührentabelle
nach Art und Dauer der Bearbeitung eines Verstoßes differenziert und
dabei den mit der jeweiligen Maßnahme verbundenen Verwaltungsaufwand
- Personalkosten und Technikkosten - zugrundegelegt.
Die vom Beklagten für die Jahre 1996 bis 1999 nach Personal- und
Technikkosten unterteilte, aufgrund der tatsächlich angefallenen
Kosten erstellte Kostenrechnung dokumentiert in nachvollziehbarer
Weise, dass der zur Verfügung stehende Gebührenrahmen nicht
ausgeschöpft wurde, dass die in der verwaltungsinternen
Gebührentabelle im Bereich zwischen 50 und 250 DM festgelegten
Gebühren nicht einmal kostendeckend sind.

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Eine typische Fallbearbeitung im Bereich der Tarifstelle C.1
kostete 1996 482 DM und 1999 bereits 578 DM, damit
erheblich mehr als der Betrag, der den jeweils tatsächlich
erhobenen Gebührensätzen entspricht

Das wegen des Einsatzes teurer Messtechnik - ein Messkraftwagen
kostet in der Anschaffung zwischen 300.000 DM und 1.280.000 DM,
eine stationäre Peileinrichtung durchschnittlich 430.000 DM - erheblich
kostenintensivere Ausführen mobiler und/oder stationärer Messeinsätze
(Tarifstellen C.2, C.3, C.4) hat die Beklagte in der
Betriebsabrechnung der Jahre 1996 bis 1999 mit tatsächlichen Kosten
veranschlagt, die den Gebührenvorgaben der genannten Tarifstellen

56

C.2 Messeinsatz am Ort des Gestörten: 1800 DM

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C.3 Messeinsatz (nur) am Ort des Störers: 1200 DM

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C.4 stationärer Messeinsatz: 500 bis 3000 DM (Rahmengebühr) -

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in etwa entsprechen, tendenziell sogar kostenunterschreitend sind.

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Die von der Beklagten erstellte Gebührenkalkulation anhand der
tatsächlichen Betriebsergebnisse der Jahre 1996 bis 1999 ist
nachvollziehbar und lässt rechtlich relevante Kalkulationsfehler nicht
erkennen. Die Beklagte hat die entstandenen Personalkosten zu
Recht nicht nur mit den sog. Grundkosten angesetzt, sondern mit den
sog. Vollkosten auf der Grundlage der einschlägigen
Personalkostensätze des Bundes einschließlich aller
Versorgungsleistungen, Personalnebenkosten, Kosten für Gebäude
bzw. Mieten und Arbeitsmittel.

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So kostet etwa eine Personalstunde des
mittleren Dienstes der Beklagten 180 DM und
eine des gehobenen Dienstes 237 DM -

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Die Technikkosten sind unter Berücksichtigung betriebswirtschaftlich
notwendiger Abschreibungen und kalkulatorischer Zinsen für den Kapitalverzehr
nachvollziehbar berechnet worden.

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So kostet eine Betriebsstunde eines
Messwagens je nach Typ zwischen 149 und 174 DM
-

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Die Beklagte verwendet ein Abrechnungssystem, das
nachvollziehbar sicherstellt, dass die nach dem TKG und nach dem
EMVG möglichen Abgabenarten

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- Gebühren nach § 48 Abs. 1 TKG,
Beiträge nach § 48 Abs. 2,3 TKG,
Gebühren nach § 10 EMVG,
Beiträge nach § 11 EMVG -

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nicht vermengt werden und dass nach den Tarifstellen C.1 bis C.4 nur die
Verstöße abgerechnet werden, die einem Verursacher zuzurechnen sind.

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Der Verwaltungsaufwand für nicht zurechenbare Verstöße wird über Beiträge nach § 11 EMVG
oder über Beiträge nach § 48 Abs. 2, 3 TKG abgerechnet -

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Die von der Beklagten erstellte Gebührenkalkulation lässt insgesamt den
Schluss zu, dass die nach den Tarifstellen C.1 bis C.4 in Verbindung mit
verwaltungsinternen, rahmenausfüllenden Gebührentarifen erhobenen Gebühren
nicht nur dem verfassungsrechtlich gebotenen Äquivalenzprinzip entsprechen,

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also nicht unverhältnismäßig, insb.
sachgerecht und willkürfrei kalkuliert sind -

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sondern auch - und ohne dazu rechtlich verpflichtet zu sein - dem sog.
Kostendeckungsprinzip.

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Dieses Prinzip der strikten
Gewinnvermeidung ergibt sich vorliegend weder
aus der Verfassung, noch aus Gesetzen wie dem
TKG oder dem VwKostG noch aus europarechtlichen
Vorschriften -

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Die von der Klägerin vorgetragene Erstmaligkeit des Funkverstoßes gibt
keine Veranlassung zur Prüfung eines Gebührenerlasses oder einer Gebührenreduzierung.

73

Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.