Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-22, Aktenzeichen 1 K 2006/03
ECLI:DE:VGD:2004:1022.1K2006.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden,
wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages
leistet.

1

Tatbestand:

2

Nach ersten Überlegungen zum Neubau eines Rathauses im Jahre 1999 fasste
der Beklagte in öffentlicher Sitzung vom 11. Juli 2002 den Grundsatzbeschluss zur
Sanierung des historischen Rathauses sowie zur Errichtung eines Erweiterungsbaus.
Die Kosten wurden auf ca. 9,5 Millionen Euro geschätzt. Durch notariellen Vertrag
vom 25. September 2002 verkaufte die Stadt H1 das Verwaltungsgebäude
Nstraße 00, das im Zuge des Sanierungskonzeptes aufgegeben werden soll. Der
Vertrag enthält keine Rücktrittsklausel. Nachdem der Rat am 26. September 2002
seine Zustimmung erteilt hatte, sprach der Bürgermeister unter dem 27. September
2002 die - insoweit vorbehaltene - Genehmigung seitens der Stadt H1 aus.

3

Die Kläger sind die Initiatoren eines Bürgerbegehrens, das vom 29. September
2002 an Unterschriftenlisten mit dem folgenden Text auslegte:

4

„Bürgerbegehren zur Erreichung eines Bürgerentscheides

5

Die Unterzeichnenden beantragen, dass folgende Angelegenheit der
Stadt H1 zum Bürgerentscheid gestellt wird:
Die Sanierung des historischen Rathauses sowie die Errichtung
eines Erweiterungsbaus sollen (entgegen dem Beschluss des Rates
der Stadt H1 vom 11.07.2002) in H1 NICHT ausgeführt werden."

6

Begründung:

7

-	Das Vorhaben ist nicht verantwortbar angesichts der
Schuldenlage der Stadt H1. Der Fremdkapitalbedarf und somit die
zusätzliche Verschuldung beträgt ca. 6,6 Mio. Euro.

8

-	Erhebliche Kürzungen im sozialen Bereich sind zu
befürchten.

9

-	Das Vorhaben birgt finanzielle Unwägbarkeiten und Risiken und
stranguliert künftige Haushalte, da hierdurch der städtische Haushalt ab
dem Jahre 2005 mit rund 267.000 Euro jährlich zusätzlich belastet wird.

10

Kostendeckungsvorschlag:

11

- Dieses Bürgerbegehren fordert keine neuen Ausgaben, sondern den
Verzicht auf ein teueres Projekt und bewirkt somit eine Einsparung von
Steuergeldern.

12

(...)"

13

Mit Schreiben vom 9. Oktober 2002 wies der Bürgermeister die Kläger auf
Bedenken gegen den Kostendeckungsvorschlag hin. Die Verwirklichung des
Begehrens bedeute den Ausstieg aus bereits abgeschlossenen Verträgen über die
Vergabe von Aufträgen über Abbrucharbeiten, bodenarchäologischen
Untersuchungen und lasse entsprechende Schadensersatzforderungen der Partner
befürchten. Auch der Grundstückskaufvertrag über das Gebäude Nstraße 00 sei
nicht rückabwickelbar.

14

In seiner Sitzung vom 18. November 2002 fasste der Beklagte in geheimer
Abstimmung folgenden Beschluss:

15

„Das gegen den Beschluss des Rates der Stadt H1 vom 11.07.2002
gerichtete Bürgerbegehren betreffend die Sanierung des historischen
Rathauses sowie die Errichtung eines Erweiterungsbaus ist gemäß § 26
Abs. 2 Satz 1 GO nicht zulässig."

16

Zur Begründung wurde auf die Mangelhaftigkeit des Kostendeckungsvorschlages
verwiesen.

17

Hiergegen legten die Kläger Widerspruch ein, mit dem sie unter anderem
beanstandeten, die Voraussetzungen für eine geheime Abstimmung hätten nicht
vorgelegen und im Übrigen den Kostendeckungsvorschlag verteidigten. Da der
Verzicht auf das Vorhaben auf jeden Fall Geld spare, könne der
Kostendeckungsvorschlag ohnehin kurz ausfallen. Es sei ferner zu berücksichtigen,
dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens rechtlich und tatsächlich nicht den
Informationsstand von Fachleuten hätten. Dass das Gebäude Nstraße 00 bereits
bindend verkauft sei, habe man bei Einleitung des Bürgerbegehrens nicht gewusst.

18

In seiner Sitzung vom 11. Februar 2003 fasste der Rat folgenden Beschluss:

19

„Unter ausdrücklicher Bestätigung und Wiederholung der
Feststellung der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen den
Beschluss des Rates der Stadt H1 vom 11.07.2002 betr. die Sanierung
des historischen Rathauses sowie die Errichtung eines
Erweiterungsbaus wird der Widerspruch der Bürgerinitiative gegen den
Rathausneubau in H1 vom 13.12.2002 gegen den Bescheid des
Bürgermeisters vom 19.11.2002 zurückgewiesen."

20

Der Beschluss war in offener Abstimmung gefasst worden. Durch Bescheid vom
21. Februar 2003 teilte der Bürgermeister den Klägern die Entscheidung des Rates
mit. Der Bescheid enthielt die Rechtsmittelbelehrung, dass Klage erhoben werden
könne.

21

Zur Begründung der am 21. März 2003 erhobenen Klage wiederholen und
vertiefen die Kläger ihr Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Sie tragen
ergänzend vor: Da es sich um ein kassatorisches Bürgerbegehren handele, sei
überhaupt kein Kostendeckungsvorschlag erforderlich. Entsprechend sei etwa auch
der Rat der Stadt O in einer wesentlich gleich gelagerten Sache verfahren. Man
könne ihnen nicht Mängel im Kostendeckungsvorschlag vorhalten, die der Beklagte
durch unzureichende Unterrichtung selbst wesentlich zu verantworten habe. Im
Übrigen möge sich der Beklagte fragen, ob er selbst in der Lage zu substantielleren
Angaben gewesen wäre. Entgegen den nunmehr geäußerten Bedenken des
Beklagten sei die Klage zulässig. Keinesfalls sei der Widerspruchsbescheid eine
Wiederholung der Ausgangsentscheidung gewesen, gegen die erneut hätte
Widerspruch eingelegt werden müssen.

22

Die Kläger beantragen,

23

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
19. November 2002 sowie des Widerspruchsbescheides vom
21. Februar 2003 zu verpflichten, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens gegen den Ratsbeschluss vom 11. Juli 2002
betreffend die Sanierung des historischen Rathauses sowie die
Errichtung eines Erweiterungsbaus festzustellen.

24

Der Beklagte beantragt,

25

die Klage abzuweisen.

26

Er hält die Klage für unzulässig. Die Entscheidung über den Widerspruch sei der
Sache nach eine neue Ausgangsentscheidung gewesen. Hiergegen sei nicht die
Klage, sondern ein erneuter Widerspruch der zulässige Rechtsbehelf gewesen. Dass
die Rechtsmittelbelehrung auf die Klage verweise, ändere hieran nichts. Diese
Belehrung sei falsch, die dadurch in Gang gekommene Jahresfrist aber ebenfalls
verstrichen. In der Sache sei das Begehren unbegründet, unter anderem deshalb,
weil es an einem ordnungsgemäßen Kostendeckungsvorschlag fehle. Der
vorangegangene Baufortschritt mache die Durchsetzung des Anliegens ohnehin
unmöglich. Es setze außerdem den Bruch bereits geschlossener Verträge voraus
und sei damit auf ein gesetzwidriges Ziel gerichtet.

27

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gewesen sind.

28

Entscheidungsgründe:

29

Die Klage ist erfolglos.

30

I.

31

Sie ist zulässig. Der Auffassung des Beklagten, der Widerspruchsbescheid vom
21. Februar 2003 habe nicht den Weg zur Klage, sondern zu einem erneuten
Widerspruch eröffnet, folgt die Kammer nicht.

32

Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist Gegenstand der Anfechtungsklage der
ursprüngliche Verwaltungsakt, in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid
gefunden hat. Die materielle Befassung mit dem Widerspruch führt nach dieser
gesetzlichen Konzeption stets zu einer erneuten Sachbescheidung. Sie öffnet aber
nicht den Weg zu einer nochmaligen verwaltungsinternen Überprüfung durch
weiteren Widerspruch, sondern schließt die verwaltungsinterne Selbstkontrolle
gerade ab. Entsprechendes gilt für die Verpflichtungsklage. Es mag grundsätzlich
denkbar sein, dass die Behörde sich entschließt, anstelle eines
Widerspruchsbescheides durch Erlass eines erneuten Ausgangsbescheides das
Verwaltungsverfahren neu zu eröffnen. Hierfür muss es aber besondere
Anhaltspunkte geben.

33

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. Mai 1983 - 7 A 1384/82 -.

34

Allein in dem Umstand, dass eine erneute Sachentscheidung ergeht, liegen sie
nicht. Die den Klägern mitgeteilte Entscheidung des Beklagten wird als
Widerspruchsentscheidung bezeichnet. Dem entspricht die Rechtsmittelbelehrung.
Schließlich fehlt es auch an jeder Interessenlage auf Seiten beider Beteiligten, die
den Klägern den Schluss hätte nahe legen können, der Beklagte habe nicht
abschließend über ihren Widerspruch, sondern erneut über das ursprüngliche
Begehren entscheiden wollen.

35

Die Klage ist auch im Übrigen zulässig. Es besteht ein Rechtsschutzbedürfnis.
Zwar ist das von den Klägern bekämpfte Vorhaben inzwischen fortgeschritten. Es ist
aber weder tatsächlich noch rechtlich unmöglich, es wieder aufzugeben. Soweit
ersichtlich sind keine Fakten geschaffen worden, die (wie etwa der Abriss eines
Gebäudes) schlechthin nicht mehr umkehrbar wären. Dass die Stadt H1 sich in
zahlreichen Verträgen gebunden hat, führt weder zur - das Rechtsschutzbedürfnis in
Frage stellenden - rechtlichen Unmöglichkeit noch zur Annahme eines
gesetzwidrigen Ziels. Denn Verträge lassen sich auf Grund der Privatautonomie
grundsätzlich im Einvernehmen mit dem Vertragspartner wieder aufheben.

36

II.

37

Die Klage ist jedoch unbegründet.

38

Der Beklagte ist nicht verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen
die Sanierung des historischen Rathauses sowie die Errichtung eines
Erweiterungsbaus festzustellen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Den Klägern steht ein
solcher Anspruch nicht zu, weil der Beklagte zu Recht festgestellt hat, dass das
Bürgerbegehren unzulässig ist.

39

a) Ein Erfolg des Begehrens kann nicht aus Form- und Verfahrensfehlern
hergeleitet werden. Es spricht schon viel dafür, dass die Verfahrensweise des
Beklagten bei der ursprünglichen Abstimmung mit § 50 Abs. 1 Sätze 3 - 5 GO NRW
in Einklang stand. Nach Satz 5 dieser Vorschrift ist auf Antrag mindestens eines
Fünftels der Ratsmitglieder geheim abzustimmen. Dies besagt, dass ein Fünftel der
Ratsmitglieder gegen den Willen der übrigen vier Fünftel die geheime Abstimmung
durchsetzen kann. Die Norm schließt vom Wortlaut nicht aus, dass der Rat sich
mehrheitlich auf geheime Abstimmung verständigt, und es dann nicht mehr auf die -
eher formale - Frage ankommt, wie viele Ratsmitglieder dies beantragt haben.
Selbst wenn aber ein Fehler vorläge, wirkte er sich nicht im Sinne eines Erfolges des
Klagebegehrens aus. Denn die Entscheidung des Rates über die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens ist rechtlich gebunden. § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW vermittelt der
Vertretungskörperschaft weder Ermessen noch eine Einschätzungsprärogative.
Damit bleibt ein etwaiger Form- und Verfahrensfehler gemäß § 46 VwVfG NRW
folgenlos. Erst recht kann vom Gericht nicht die Verpflichtung des Beklagten zur
Zulassung eines gesetzwidrigen Begehrens verlangt werden.

40

b) Das Begehren ist deshalb unzulässig, weil es den Anforderungen des § 26
Abs. 2 Satz 1 GO NRW nicht genügt. Danach hat das Begehren unter anderem
„einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die
Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme zu enthalten." Hieran fehlt es.

41

Mit „Kosten der verlangten Maßnahme" nennt das Gesetz den finanziellen
Aufwand, der für die Gemeinde bei Verwirklichung des Begehrens im Ergebnis
anfiele. Das ist nicht nur die finanzielle Belastung, die erforderlich wäre, um das
Begehren unmittelbar umzusetzen, sondern schließt Folgekosten, den Verzicht auf
Einnahmen sowie die Kosten einer von dem Vorhaben indirekt erzwungenen
Alternative ein. Letzteres gilt mit der Einschränkung, dass die Kosten der Alternative
mit einiger Zwangsläufigkeit unmittelbar anfallen würden. Kosten, die sich erst über
die Verwirklichung mehrerer kaum kalkulierbarer Zwischenursachen ergeben
würden, bleiben außer Betracht.

42

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -.

43

Diese Sicht folgt aus der Funktion der Kostendeckungsvorschläge. Die
Beteiligung an einem Bürgerbegehren, das zur Ersetzung des Ratsbeschlusses
durch Bürgerentscheid führen soll (§ 26 Abs. 8 GO NRW) setzt bei den
Gemeindebürgern in besonderer Weise eine verantwortliche Entscheidungsfindung
voraus. Ihre Mitwirkung soll sich nach der gesetzlichen Konzeption nicht daran
erschöpfen, Forderungen zu definieren. Vielmehr soll auch das Bewusstsein der
Bürger für die mit der Maßnahme verbundenen Kosten geweckt und eine
verantwortliche Abwägung ermöglicht werden.

44

Allerdings dürfen an den Inhalt des Kostendeckungsvorschlages keine
überzogenen Anforderungen gestellt werden. Der Kostendeckungsvorschlag nimmt
am Rechtssetzungsbefehl des Bürgerentscheides keinen Anteil,

45

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -,

46

braucht also insbesondere die für eine Norm notwendige Bestimmtheit nicht
aufzuweisen. Er beruht im Wesentlichen auf Schätzungen, was prognostische
Unsicherheiten einschließt. Schließlich erwartet der Gesetzgeber bei den Initiatoren
des Bürgerbegehrens keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen
Fachkenntnisse. Dementsprechend verlangt er keinen Kostendeckungsvorschlag,
der ein solches Anforderungsprofil voraussetzt.

47

Sind hiernach an die Begründungstiefe des Vorschlages keine überzogenen
Anforderungen zu stellen, so sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für
eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein
müssen. Ebenso muss den Bürgerinnen und Bürgern deutlich gemacht werden, dass
es die Maßnahme nicht umsonst gibt, sondern dass - und wie - sie bezahlt werden
soll.

48

Vgl. hierzu im Einzelnen die Rechtsprechung der Kammer, etwa Urteil vom
26. Februar 1999 - 1 K 11023/96 - NWVBl. 1999, 356 sowie Urteil vom
13. Februar 1998 - 1 K 5181/96 - NWVBl. 1998, 368, jeweils m.w.N..

49

Den hiernach zu stellenden Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag
unter mehreren Gesichtspunkten nicht:

50

a) Die Anforderungen an die finanzielle Transparenz werden bereits mit der
Formulierung verfehlt, die Gemeinde solle auf ein „teueres" Projekt verzichten. Nach
dem zuvor Ausgeführten entfällt die Notwendigkeit eines
Kostendeckungsvorschlages bei sogenannten kassatorischen Bürgerbegehren nicht
von vornherein schon deshalb, weil ihr Erfolg unmittelbar auf Streichung von
Aufwand hinausläuft. Diese Konsequenz kann nur gelten, wo das angegriffene
gemeindliche Vorhaben alternativlos entfallen kann, wovon hier beide Beteiligte nicht
ausgehen. Wird ein Vorhaben angegriffen, dessen grundsätzliche Notwendigkeit
unbestritten, dessen konkrete Ausformung aber umstritten ist, genügt nach § 26
Abs. 2 GO NRW nicht, es mit der Begründung abzulehnen, es gäbe
kostengünstigere Alternativen. Vielmehr muss den Abstimmungsberechtigten eine
solche Alternative - samt den voraussichtlichen Kosten - zumindest namhaft gemacht
werden. Dies gilt auch, wo wie hier, gemeindliches Eigentum in Stand zu halten
ist:

51

Bedürfen Verwaltungsgebäude der Renovierung, bringen die notwendigen
Instandsetzungsmaßnahmen nicht zwangsläufig eine (zusätzliche)
Vermögensminderung. Zwar muss die Gemeinde Kosten aufbringen. Dem entspricht
aber eine Vermögensmehrung durch Behebung des Reparaturrückstaus; auch wird
unkalkulierbaren Schäden durch einen fortschreitenden Gebäudeverfall oder
plötzliche dringende Reparaturen vorgebeugt. Ist bei Wegfall des umstrittenen
Konzepts zwangsläufig eine Alternative (Aufschub, geringere Dimensionierung,
Konzeptänderung) nötig, muss sie nicht zwangsläufig billiger sein. Vielmehr kann
sich der von der Gemeinde gewählte Weg schon als der kostengünstigste
herausstellen. Damit kann die Gemeinde, wenn ihr dieser Weg durch
Bürgerentscheid versperrt wird, auf teurere Alternativen ausweichen müssen. Vor
diesem Hintergrund darf den Bürgern nicht einfach nahe gelegt werden, der Erfolg
des Begehrens werde in jedem Fall billiger kommen.

52

Zur Notwendigkeit, eine in den tragenden Elementen richtige Begründung zu
geben vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR
2002, 766.

53

Vielmehr müssen die Abstimmungsberechtigten zu einem Urteil über die
Alternative und ihre betriebswirtschaftliche Plausibilität befähigt werden.

54

Vgl. auch Urteil der Kammer vom 13. Februar 1998, a.a.O..

55

b) Hat die Gemeinde die Maßnahme, gegen die sich das Begehren richtet, zu
einem Teil bereits ins Werk gesetzt, gehört zu den „Kosten" des Bürgerbegehrens
auch ein schon angefallener Aufwand, der sich bei Verzicht auf das Vorhaben als
überflüssig erweist oder den die Gemeinde zur Rückabwicklung bereits getroffener
Verpflichtungen treffen muss. Jener Aufwand kann eine Höhe erreichen, dass selbst
eine nunmehr vorgenommene wesentlich geringere Dimensionierung des Projektes
die Gemeinde im Ergebnis teurer zu stehen käme als das Festhalten am
ursprünglichen Projekt, jedenfalls aber, dass die Einsparungen durch eine „kleinere
Lösung" deutlich geringer ausfallen als angenommen. Hierzu hat die Kammer in
ihrem Urteil vom 26. Februar 1999

56

- 1 K 11023/96 - NWVBl. 1999, 356

57

ausgeführt:

58

„Gegenüber den Abstimmungsberechtigten war deshalb offen zu legen,
welche finanziellen Folgen ein erfolgreicher Bürgerentscheid mit sich bringen
würde. Dies erforderte eine Unterrichtung der Bürger ... auch darüber, dass
zur Umsetzung des Bürgerbegehrens bestimmte, vom Kreistag bereits
eingeleitete Maßnahmen rückabzuwickeln wären, was Kosten mit sich
bringen würde. .... Erforderlich wäre eine Aufklärung darüber gewesen, dass
nicht unerhebliche Folgekosten, etwa Vertragsstrafen oder
Schadensersatzansprüche, auf den Kreis zukommen könnten, wenn er
infolge eines Bürgerentscheids die Verträge nicht mehr würde erfüllen
können. Sollten solche Ansprüche - wie die Kläger in der mündlichen
Verhandlung erstmals dargelegt haben - nach der Vertragsgestaltung ...
zweifelhaft sein, so lässt sich ihre Geltendmachung doch keinesfalls von
vornherein ausschließen. Auf das Risiko von Regressforderungen ... hätten
die Abstimmungsberechtigten im Rahmen des Deckungsvorschlages aber
mindestens hingewiesen werden müssen."

59

Hieran hat es das Begehren fehlen lassen. Wie zwischen den Beteiligten
unstreitig ist, hat der Beklagte bereits einige Aufträge vergeben, aus denen die Stadt
nicht ohne weiteres aussteigen kann. Darüber hinaus ist das Verwaltungsgebäude
Nstraße verkauft. Die Verwirklichung des Begehrens setzt voraus, dass die
Gemeinde jenes Gebäude zurückerwirbt. Zwar erscheint denkbar, dass der Käufer
und Investor für eine Rückübertragung zu gewinnen ist. Es drängt sich dann aber
auf, dass er auf der Entschädigung fehlgeschlagenen Planungsaufwandes und
seiner Gewinnerwartungen bestehen wird.

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Welche Höhe diese Kosten genau haben würden, ließ sich für die Kläger
allerdings nicht kalkulieren. Zum einen hatten sie bei Formulierung des Begehrens
keinen umfassenden Unterrichtungsstand. Selbst ein umfassend unterrichteter
Beteiligter hätte aber kaum voraussagen können, gegen welche Vertragsstrafen und
Entschädigungsleistungen bereits getroffene Abmachungen wieder rückgängig
hätten gemacht werden können. Beide Gesichtspunkte rechtfertigen es nicht, den
Gesichtspunkt gegenüber den Abstimmungsbeauftragten schlicht unerwähnt zu
lassen. Zwar verlangt der Gesetzgeber nichts Unmögliches. Der Ratsbeschluss über
den Verkauf des Grundstücks Nstraße war indes bereits vor Auslegung der
Unterschriftslisten gefasst. Schon deshalb war es nicht unmöglich, den
Abstimmungsberechtigten die damit verbundenen finanziellen Risiken jedenfalls
aufzuzeigen und darzutun, warum keine nähere Kalkulation möglich sei. Im Übrigen
verdeutlicht die von dem Kläger Q unterzeichnete Pressemitteilung vom
15. Oktober 2002, dass die finanziellen Auswirkungen des Begehrens den Initiatoren
vor Augen standen. Vor diesem Hintergrund kann auch der Gesichtspunkt keine
andere Entscheidung rechtfertigen, dass das Begehren (auch) wegen des
Fortschreitens der Sanierung unter Zeitdruck stand.

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Unerheblich ist, ob ein Teil der gemeindlichen Verpflichtungen mittelbar, d.h. über
zwischengeschaltete von der Gemeinde beherrschte Privatrechtssubjekte
abzuwickeln war. Denn Vermögensminderungen dieser Art machen den
Schutzgedanken des § 26 Abs. 2 GO NRW nicht weniger aktuell.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i.V.m.
§ 708 Nr. 11, § 711 sowie § 709 Satz 2 ZPO.

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