Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-25, Aktenzeichen 7 K 1469/05
ECLI:DE:VGGE:2007:0425.7K1469.05.00

Tenor

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 3. Dezember 2003
und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung N. vom 15. März
2005 werden aufgehoben, soweit der Klägerin damit die Vermittlung von
Sportwetten in jeder anderen Betriebsstätte in C. untersagt worden
ist.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt ¾ und der Beklagte ¼ der Kosten des
Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden,
wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor in Höhe von 110 %
des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin meldete zum 1. März 2002 beim Beklagten u.a. das
Gewerbe „Vermittlung von Sportwetten" mit der Betriebsstätte F. Straße 6
in C. an. Sie vermittelte darin seit Beginn Sportwetten an eine deutsche
Firma mit Sitz in C1. .

3

Nach Anhörung untersagte der Beklagte der Klägerin mit auf § 15 Abs. 2
der Gewerbeordnung (GewO) gestützten Ordnungsverfügung vom
3. Dezember 2003 die Vermittlung von Sportwetten im Hause F. Str. 6
sowie in jeder anderen Betriebsstätte in C. , ordnete die Einstellung dieser
Tätigkeit innerhalb von vier Wochen nach Rechtskraft an und drohte für den
Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 Euro an.

4

Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein, den die Bezirksregierung
N. mit Widerspruchsbescheid vom 15. März 2005, zugestellt am 12. April
2005, zurückwies.

5

Am 10. Mai 2005 hat die Klägerin rechtzeitig Klage erhoben.

6

Mit Schreiben vom 11. August 2006 ordnete der Beklagte die sofortige
Vollziehung seines Bescheides vom 3. Dezember 2003 an. Dagegen hat die
Klägerin bei der Kammer um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes
nachgesucht (7 L 1290/06); dieser ist mit Beschluss vom 19. September 2006
abgelehnt worden; die hiergegen gerichtete Beschwerde ist durch Beschluss
des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW -
vom 27. Dezember 2006 (4 B 2250/06) zurückgewiesen worden.

7

Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin, die inzwischen die
Sportwetten an die Firma digibet Ltd. mit Sitz in Gibraltar vermittelt,
sinngemäß und zusammengefasst im Wesentlichen vor: Der Straftatbestand
des § 284 des Strafgesetzbuches - StGB - sei nicht erfüllt. Unter
Berücksichtigung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes
- EuGH - liege eine unzulässige Beschränkung der Dienstleistungs- und
Niederlassungsfreiheit des britischen Veranstalters vor. Wie zahlreiche
Werbemaßnahmen der Staatlichen Westdeutschen Lotteriegesellschaft
zeigten, gehe es keineswegs darum, den Spieltrieb einzudämmen, sondern
das staatliche Monopol werde dazu genutzt, um fiskalische Interessen zu
verfolgen. Von Sportwetten gehe auch keine besondere Gefährdung aus.
Eine im europäischen Ausland erteilte Konzession biete eine ausreichende
Grundlage dafür, Sportwetten auch in Deutschland anbieten zu dürfen. Ein
Vermittler von Sportwetten benötige nach ihrer Ansicht neben der
Gewerbeanmeldung keine besondere Konzession. Die Maßgaben, nach
denen das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) mit Urteil vom 28. März 2006
eine Übergangszeit für die Anwendung des Staatsmonopols zugelassen
habe, seien in Nordrhein-Westfalen nicht umgesetzt. Nach wie vor werde für
die unterschiedlichsten Lotterieprodukte und auch Oddsetwetten geworben.
Das Land betreibe keine kohärente Glücksspielpolitik. Es habe auch keine
Untersuchungen oder statistische Erhebungen zur Frage gegeben, ob und
inwieweit die Teilnahme an Sportwetten Suchtgefahren nach sich zöge. Auch
fehlten Feststellungen zur Angemessenheit des Sportwettenmonopols. Der
EuGH habe in seiner jüngsten Entscheidung „Placanica" vom 6. März 2007
ausdrücklich ausgeführt, dass ein Ausschluss privater Sportwettenanbieter
unverhältnismäßig sei. Auch die EU-Kommission habe den geplanten neuen
Staatsvertrag zum Glücksspielwesen im Hinblick auf das dort festgesetzte
Verbot der Internetwetten beanstandet und in einer weiteren Stellungnahme
auf die Gemeinschaftswidrigkeit in dreierlei Hinsicht verwiesen: Es lägen
diesen Regelungen keine Studien zugrunde, die sie rechtfertigen könnten; der
Entwurf erfasse nur Sportwetten und Lotterien, nicht aber Geldspielgeräte und
Pferdewetten, die auch privaten Anbietern offen stünden, und die
Verhältnismäßigkeit sei nicht gewahrt. Ein weiteres Mahnschreiben der
Kommission bestätige dies, und zwar unter Auswertung der Entscheidung des
EuGH in Sachen Placanica. Die Gerichte seien danach gehalten, die
Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts im gesamten Bereich des
Glücksspiels zu überprüfen.

8

Die Bundesrepublik habe insgesamt keinerlei Bereitschaft gezeigt, sich
mit den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts und des EuGH
auseinander zusetzen, sondern schon kurz nach der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts wieder mit Ländermehrheit eine Monopolregelung
angestrebt.

9

Der EuGH habe mit seiner Entscheidung vom 6. März 2007 - Placanica -
festgestellt, dass der völlige Ausschluss privater Anbieter diskriminierenden
Charakter habe und daher gemeinschaftsrechtswidrig sei. Auch gelte danach
der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts uneingeschränkt und ohne
Übergangsfrist. Daher müsse die dem entgegenstehende Rechtsprechung
der Verwaltungsgerichte nunmehr aufgegeben werden. Insoweit seien auch
die genannten Stellungnahmen der EU-Kommission im
Vertragsverletzungsverfahren zwingend zu berücksichtigen. Die italienischen
Regelungen, die der Entscheidung Placanica zugrunde gelegen hätten, seien
den deutschen vergleichbar. Auch dort seien in der Vergangenheit nur
Wettunternehmen zugelassen worden, die Sportwetten an die sog. CONI (ital.
Nationales olympisches Komitee), d.h. mittelbar staatliche Einrichtungen,
vermittelt hätten. Italien habe dies jetzt abgeschafft.

10

In Deutschland hätten private Wettanbieter schon dem Grunde nach keine
Möglichkeit, die Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten zu erhalten. Könne
aber eine solche „Verwaltungsformalität" gar nicht erfüllt werden - wie in
Deutschland von privaten Unternehmen -, so dürften nach der
Rechtsprechung des EuGH auch keine Sanktionen verhängt werden.
Hinsichtlich der Erforderlichkeit der Einschränkung der Dienstleistungs- und
Niederlassungsfreiheit stehe dem Staat nach der Placanica-Entscheidung
kein eigener Beurteilungsspielraum zu. Jedenfalls sei danach der gänzliche
Ausschluss Privater vom Markt unverhältnismäßig. In der Bundesrepublik
habe nicht einmal eine Prüfung dahingehend stattgefunden, ob sich das Ziel,
die Spielsucht einzudämmen, auch unter Zulassung privater Wettanbieter
erreichen lasse. Der EuGH habe dem betroffenen Staat die Pflicht auferlegt,
den Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht (Ausschluss vom Markt und
Sanktionierung) zu beseitigen. Solange solche Regelungen, die diese
Grundsätze berücksichtigten, aber in Deutschland nicht vorlägen, könne
gegen private Sportwettenanbieter weder verwaltungs- noch strafrechtlich
vorgegangen werden. Die Rechtsprechung des OVG NRW, wonach eine
Übergangsfrist für die Anwendung des Gemeinschaftsrechts gelte, sei nach
diesem Urteil zwingend aufzugeben.

11

Auch die Tatsache, dass der Deutsche Lottoblock an Plänen zur
Einführung eines Euro-Lottos mit einem Mega-Jackpot von 100 Millionen Euro
festhalte, verdeutliche den fehlenden Willen zur Reduzierung des
Glücksspielangebots.

12

Im Übrigen sei die Verfügung nicht hinreichend bestimmt, da sie die
Vermittlung von Sportwetten generell untersage.

13

Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

14

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 3. Dezember 2003 in Gestalt
des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom 15. März 2005
aufzuheben.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Er hält die Rechtslage für geklärt, nachdem das
Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01) in
Sachen Sportwetten entschieden habe. Auch die Erstreckung der
Untersagung auf weitere potenzielle Betriebsstätten in C. sei
rechtmäßig.

18

Die Parteien haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung
schriftsätzlich verzichtet. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und
Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten einschließlich der
des Verfahrens 7 L 1290/06 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge
des Beklagten und der Bezirksregierung N. (Beiakten Hefte 1 bis 5).

19

Entscheidungsgründe:

20

Über die Klage kann im Einverständnis der Parteien ohne mündliche
Verhandlung entschieden werden, § 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

21

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 3. Dezember 2003 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung N. vom
15. März 2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit sie ihr die Vermittlung von Sportwetten in
der zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung betriebenen Spielhalle
untersagt.

22

Dabei ist vorweg anzumerken, dass die Verfügung auch bestimmt genug
ist, da sich schon aus der Begründung ergibt, dass sich die Untersagung nur
auf Sportwetten von Veranstaltern ohne nordrhein-westfälische Konzession
bezieht: Im Übrigen haben beide Parteien sie auch so verstanden und
umgesetzt.

23

Der Beklagte hat die Verfügung auf § 15 Abs. 2 der Gewerbeordnung
- GewO - gestützt. Danach kann die Fortsetzung des Betriebes von der
zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen
Ausübung eine Erlaubnis, Genehmigung, Konzession oder Bewilligung
(Zulassung) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird. Die
Voraussetzungen dieser Eingriffsermächtigung liegen vor. Wettunternehmen
für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1 des
Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG NRW -
der Zulassung durch die Landesregierung. Die Klägerin ist nicht im Besitz
dieser Erlaubnis, und sie kann ihr auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1 Satz 2
SportWettG NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des
Wettunternehmens auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder
solche juristischen Personen des privaten Rechts, deren Anteile überwiegend
juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören. Etwas anderes ergibt
sich auch nicht aus dem ergänzenden, am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen
Lotteriestaatsvertrag (GV NRW 2004, S. 315), der angesichts der Regelungen
im Lotterieausführungsgesetz NRW (nordrhein-westfälischen Gesetz zur
Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom
16. November 2004, GV NRW, S. 686) unmittelbar gilt. § 5 Abs. 4
Lotteriestaatsvertrag legt fest, dass anderen als den in Abs. 2 Genannten
(Länder, juristische Personen des öffentlichen Rechts, privatrechtliche
Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts
unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind) nur andere Lotterien und
Ausspielungen nach dem Dritten Abschnitt eröffnet sind; die begehrte eigene
Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten zu Festquoten durch
private Anbieter ist hiernach nicht möglich.

24

Das damit festgeschriebene Staatsmonopol ist entgegen der
Rechtsansicht der Klägerin gegenwärtig auch anwendbar, obwohl es
verfassungswidrig ist. Dies ergibt sich aus dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum bayerischen
Staatslotteriegesetz (Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten
Lotterien und Wetten vom 29. April 1999). Das in Bayern bestehende
staatliche Wettmonopol ist zwar in seiner derzeitigen Ausgestaltung wegen
Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Da
ein Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten aber
ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Bekämpfung der Spiel- und
Wettsucht sein kann und daher grundsätzlich aus verfassungsrechtlicher Sicht
die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols zulässig wäre, hat das
Bundesverfassungsgericht die bestehende Rechtslage übergangsweise bis
spätestens Ende 2007 für anwendbar erklärt, um dem Bundesgesetzgeber
und/oder dem Landesgesetzgeber Gelegenheit zu geben, das bestehende
Regelungsdefizit zu beseitigen,

25

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 146 ff.

26

Die in der Entscheidung getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen
treffen gleichermaßen auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu. Dies hat
das Bundesverfassungsgericht zuletzt mit Nichtannahmebeschluss vom
7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - entschieden. Dort heißt es wörtlich
(S. 12 f des amtlichen Umdrucks):

27

„Denn nach den vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März
2006 formulierten verfassungsrechtlichen Anforderungen ist zwar das in
Nordrhein-Westfalen bestehende staatliche Sportwettenmonopol auf Grund
seiner derzeitigen Ausgestaltung mit Art. 12 Abs. 1 GG ebenso unvereinbar
wie das Sportwettenmonopol in Bayern. ... Auch die einschlägigen
Regelungen des nordrhein-westfälischen Landesrechts sind jedoch nicht
nichtig. Bis zu einer gesetzlichen Neuregelung bleibt die bisherige Rechtslage
- wie das Oberverwaltungsgericht mit nicht zu beanstandender Begründung
dargelegt hat - daher mit der Maßgabe anwendbar, dass das gewerbliche
Vermitteln von Sportwetten durch private Wettunternehmen und die
Vermittlung von Sportwetten, die nicht vom Land Nordrhein-Westfalen
veranstaltet werden, unabhängig davon, ob in der Übergangszeit eine
Strafbarkeit nach § 284 StGB vorliegt, weiterhin als verboten angesehen und
ordnungsrechtlich unterbunden werden darf. Dies gilt jedenfalls, sofern das
Land Nordrhein-Westfalen unverzüglich damit beginnt, das bestehende
staatliche Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. ..."

28

Die Maßgaben, mit denen das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom
28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - die Übergangszeit bis zur gesetzlichen
Neuregelung verbunden hat, sind erfüllt.

29

Danach hat das Land NRW - ebenso wie der Freistaat Bayern -
unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der
Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht
einerseits und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Wettmonopols
andererseits herzustellen. Damit wird gerade nicht verlangt, dass der vom
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil (a.a.O., Rdnrn. 149 - 153)
formulierte Gesetzgebungsauftrag sofort umgesetzt wird; dieser muss erst am
Ende der bis zum 31. Dezember 2007 laufenden Übergangsfrist durch die
gesetzliche Neuregelung erfüllt sein,

30

BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006
- 2 BvR 2023/06 - Rdnr. 19.

31

In der Übergangszeit muss allerdings damit begonnen werden, das
bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht
und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. D.h. im Einzelnen,
dass der Staat die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von
Wetten nutzen darf und dass bis zu der Neuregelung die Erweiterung des
Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine Werbung, die über
sachliche Informationen zu Art und Weise der Wettmöglichkeiten
hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert, untersagt sind. Ferner hat die
staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens
aufzuklären,

32

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 157, 160.

33

In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass das Land
Nordrhein-Westfalen in hinreichender Weise damit begonnen hat, die
Maßgaben umzusetzen. Bereits durch Schreiben an die Geschäftsführung der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG vom 19. April 2006 (14-38.07.06-5)
hat das Innenministerium eingehende Auflagen in Bezug auf den
Wettgegenstand, die Werbung, die Vertriebskanäle und Maßnahmen zur
Suchtprävention erlassen. Danach ist insbesondere die Werbung so zu
gestalten, dass sie keinen Aufforderungscharakter enthält. Sie ist allein auf
Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten zu beschränken.
Grundsätzlich verboten sind die TV- und Radiowerbung, die Bandenwerbung
in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den Medien,
die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die
Durchführung von Promotionsaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc.
Außerdem ist deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen. Es besteht - auch
unter Berücksichtigung des umfangreichen aktuellen Tatsachenvortrags der
Beteiligten - kein Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese
Auflagen nicht hinreichend befolgt. Das der Kammer (auch) aus anderen
Verfahren vorliegende Werbematerial bezieht sich nicht auf die staatlichen
Oddset-Wetten und bietet deshalb für eine andere Bewertung keine
ausreichende Grundlage. Weder die nationale noch die
gemeinschaftsrechtliche höchstrichterliche Rechtsprechung fordert insoweit
eine einheitliche Betrachtung.

34

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 erstreckt
sich allein auf Oddset- Sportwetten und kann nicht ohne weiteres auf andere
Glücksspiele erstreckt werden.

35

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. März 2007 - 6 S
1972/06 - und OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -
Rdnr. 56 f.

36

So hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 26. März 2007

37

1 BvR 2228/02 -, www.bverfg.de/entscheidungen

38

die Verfassungsbeschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Oktober 2002 nicht zur Entscheidung
angenommen, mit der der Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit des
bayerischen Spielbankengesetzes wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG
gerügt hatte. Das (bayerische) staatliche Spielbankenmonopol ist nach dieser
Entscheidung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil es Maßgaben
aufweist, die

39

„einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive
Suchtprävention bilden,...die rechtlichen Vorkehrungen.....für die
Spielbankenaufsicht für eine hinreichende strukturelle Sicherung des
Vorrangs der ordnungsrechtlichen Ziele vor den finanziellen Interessen
sorgen..." und „auch die tatsächliche Handhabung des Spielbankenmonopols
...in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise an seinen
ordnungsrechtlichen Zielen orientiert"...ist. (a.a.O., Rdnrn. 50 - 65).

40

Das Bundesverfassungsgericht grenzt die verfassungsrechtliche
Beurteilung des Spielbankenmonopols in dieser Entscheidung ausdrücklich
von der des Sportwettenmonopols ab

41

a.a.O., Rdnr. 59.

42

Dies belegt, dass die derzeitige Verfassungswidrigkeit des staatlichen
Sportwettenmonopols nicht andere Bereiche des Glücksspiels erfasst,
sondern die jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelungen selbst anhand
der vom Bundesverfassungsgericht genannten Maßstäbe zu überprüfen sind,
obgleich eine gewisse Kohärenz der Glücksspielpolitik des Staates insgesamt
zu fordern ist. Auch gemeinschaftsrechtlich ist bisher eine Forderung
dahingehend, den Glücksspielmarkt eines Mitgliedsstaates für alle Sektoren
möglicher Glücksspiele einheitlich zu regeln, nicht ersichtlich.

43

Vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1°Bs 378/06 -,
Rdnr. 56.

44

Aus entsprechenden Gründen sieht die Kammer auch keinen Anlass, der
in anderen Klageverfahren angeregten Beweiserhebung zur Frage der
Werbeausgaben der Lottogesellschaften in den Jahren 2005 bis 2007
nachzugehen. Einerseits ist für die Frage, ob die Maßgaben des
Bundesverfassungsgerichts hinreichend umgesetzt sind und dadurch ein
verfassungs- (bzw. gemeinschaftsrechts-) konformer Zustand geschaffen
wird, in erster Linie auf die durch die staatlichen Organe vorgegebenen
Weisungen abzustellen und zu prüfen, ob diese ausreichen und deren
Einhaltung konsequent überwacht wird. Auf vereinzelte, dauerhaft auch nicht
völlig auszuschließende Verstöße kommt es dagegen nicht entscheidend an.
Das Bundesverfassungsgericht hat in dem bereits angeführten Beschluss
vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - noch einmal ausdrücklich
herausgestellt, dass für die Übergangszeit nur ein Mindestmaß an Konsistenz
verlangt wird, das aus Sicht der Kammer gegenwärtig gewährleistet ist. Zum
anderen ist die Betrachtung hier - wie dargelegt - nur auf das staatliche
Sportwettenmonopol zu richten.

45

Die notwendige Überwachung, ob die dargelegten Beschränkungen, die
die Landesregierung NRW den staatlichen Lottogesellschaften im
Werbeverhalten für staatliche Oddset-Wetten aufgegeben hat, befolgt werden,
ist derzeit ausreichend gesichert. Das Innenministerium hat die zuständigen
Ordnungsbehörden angewiesen, die Einhaltung der Auflagen zu beobachten
und Verstöße ggf. zu melden. Eine Erweiterung des Angebots staatlicher
Wettveranstaltungen ist nicht erkennbar. Vielmehr wurden die
Werbeaktivitäten des staatlichen Wettanbieters Oddset in erkennbarer und
spürbarer Weise reduziert. Auch in Anbetracht der seit dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit von gut einem Jahr sind die
angeordneten Maßnahmen einschließlich der Überwachung ihrer Befolgung
ausreichend, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die zulässige
Beschränkung der Berufsfreiheit während der Übergangszeit zu genügen.

46

Im Übrigen ist in dem bezeichneten Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts erneut herausgestellt, dass die Behörden
unabhängig von der Frage der Strafbarkeit in der Übergangszeit
ordnungsrechtlich gegen die Wettvermittlung vorgehen können.

47

Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O.,
Beschlussabdruck Seite 14.

48

Auch das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, das
nordrhein-westfälische Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen. Die
Nichtzulassung privater Wettunternehmer aus anderen EU-Staaten stellt zwar
eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit
aus Art. 43, 49 EGV dar. Solche Beschränkungen können jedoch aus
zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz,
Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu
überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung ist,
dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die Notwendigkeit
gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und dass sie
geeignet sind, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten,
dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten
beitragen. Die Behörden eines Mitgliedstaates dürfen die Verbraucher nicht
dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten
teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen,

49

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnrn.
67, 69.

50

Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen
Verfassungsrechts überein,

51

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 -, Rdnr. 144.

52

Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung der
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG genügt daher auch den
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für die Beschränkung der
Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit. Vor diesem Hintergrund ist
davon auszugehen, dass die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene
Rechtslage und die oben beschriebene Umsetzung der für die Übergangszeit
geforderten Maßnahmen zugleich bewirkt, dass das in Deutschland
bestehende staatliche Wettmonopol nicht mehr gegen Gemeinschaftsrecht
verstößt,

53

s. a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -;
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -;
BayVGH, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; OVG Bremen,
Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; OVG Hamburg, Beschluss
vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss
vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG; vgl. auch schon Urteil der
Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -, NRWE-Datei.

54

Im Ergebnis trägt nämlich die gesetzliche Regelung des staatlichen
Wettmonopols in ihrer Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht
und den hierauf beruhenden Anwendungsmodalitäten in tatsächlicher Hinsicht
den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen können. Hierauf ist nach der
Rechtsprechung des EuGH abzustellen und dies zu beurteilen ist auch Sache
des nationalen Gerichts,

55

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnr.
76.

56

Dabei ist für die positive Bewertung der tatsächlichen
Anwendungsmodalitäten aus europarechtlicher Sicht hier auch zu
berücksichtigen, dass nicht nur das Land NRW die Maßgaben des
Bundesverfassungsgerichts korrekt umsetzt, sondern dass dies grundsätzlich
auch bundesweit der Fall ist. So haben sich die zuständigen
Aufsichtsbehörden der Länder alsbald nach Ergehen der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts auf einen Maßnahmekatalog verständigt, um
gleichlautend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die
Übergangszeit Rechnung zu tragen,

57

OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - unter
Hinweis auf einen Schriftsatz des dortigen Senators für Inneres vom 18.
August 2006 über die Tagung der zuständigen Referenten der Länder vom
27./28. April 2006.

58

Verschiedene Obergerichte sind für ihre Bundesländer, jeweils unter
Würdigung der dort im einzelnen ergriffenen Maßnahmen, zu dem Ergebnis
gekommen, dass die bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben für die
Übergangszeit korrekt erfüllt werden,

59

OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B
10895/06.OVG -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs
206/06 - und vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06- ; OVG Bremen, Beschluss vom
7. September 2006 - 1 B 273/06 -; BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV
05.457 - und Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; VGH Baden-
Württemberg, Beschlüsse vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 - und vom
28. März 2007 - 6 S 1972/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006
- 4 B 961/06 - sowie zuletzt vom 18. April 2007 - 4 B 1246/06 -; a.A. OVG
Saarland, Beschluss vom 4. April 2007 - 3 W 23/06 -.

60

Für den Freistaat Bayern und für Nordrhein-Westfalen ist diese
Würdigung bereits vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden,

61

BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, Rdnr. 19
(Bayern); Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.
(NRW).

62

Bedenken gegen die Gemeinschaftsrechtskonformität ergeben sich auch
nicht aus den Vorgaben des EuGH in Sachen Lindman,

63

EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02- „Lindman", Rdnr. 25.

64

Auch verlangt der EuGH nicht, dass dem nationalen Gesetzgeber vor
Erlass eines die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Gesetzes eine
Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der
beschränkenden Maßnahmen vorgelegen haben muss. Auch muss nicht
durch Untersuchungen nachgewiesen werden, dass private Wetten aus dem
EU-Ausland „gefährlicher" sind als inländische Monopolwetten. Vielmehr
müssen lediglich die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat
geltend gemacht werden, von einer solchen Untersuchung begleitet sein. Vor
diesem Hintergrund ist es hier ausreichend, dass sich das
Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung auf eine wissenschaftliche
Untersuchung zu dem Gefahrpotential einer Ausweitung der Sportwetten für
suchtgefährdete Spieler gestützt hat,

65

OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und
vom 9. März 2007, a.a.O., Rdnr. 58.

66

Anhaltspunkte für die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der geltenden
Regelungen vermag die Kammer auch nicht dem Urteil des EuGH in Sachen
Placanica u.a.

67

Rechtssache C 338/04 u.a., Urteil vom 6. März 2007

68

zu entnehmen.

69

Im Ausgangspunkt geht es in jenem Verfahren um die Frage, ob die
italienischen Beschränkungen EU-ausländischer Buchmacher aus Gründen
der Betrugsbekämpfung gerechtfertigt werden können. Die italienischen
Rechtsvorschriften, die jenem Verfahren zugrunde liegen, sehen für private
Wirtschaftsteilnehmer, die im Bereich des Glücksspiels in Italien tätig werden
wollen, u. a. eine Konzession vor, die nach öffentlicher Ausschreibung
vergeben wird, wobei an jenem Vergabeverfahren nur bestimmte Arten von
Wirtschaftsunternehmen teilnehmen können.

70

Vgl. u.a. Rdnr. 40 des Urteils vom 6. März 2007, a.a.O.

71

Zu diesem Vergabeverfahren für privatwirtschaftliche Anbieter verhält sich
das Urteil Placanica in seinen Rdnrn. 59 bis 64. Ein solches
Konzessionsmodell existiert für Sportwettenanbieter im Bundesgebiet nicht,
weil - wie dargelegt - nach geltender Rechtslage ein staatliches Monopol
vorgegeben ist. Die Ausführungen des EuGH zum Konzessionssystem für
private Anbieter von Sportwetten sind somit für die hier maßgebliche
Rechtslage nicht von Bedeutung. Sie lassen sich nicht übertragen.

72

Entsprechendes gilt für die an Fehler in jenem Ausschreibungsverfahren
für private Sportwettenanbieter in Italien anknüpfenden Erwägungen des
EuGH zu strafrechtlichen Sanktionen (Rdnrn. 68 bis 71) und präventiven
polizeilichen Maßnahmen (Rdnrn. 65 bis 67). Die Unzulässigkeit derartiger
Maßnahmen und Sanktionen folgt nach dieser Rechtsprechung daraus, dass
das Konzessionssystem selbst gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es gegen
Art. 43, 49 EGV verstößt. Dies wurde nur unter dem Gesichtspunkt
angenommen, dass bestimmte Rechtsformen (Kapitalgesellschaften) in Italien
in der Vergangenheit ausgeschlossen waren. All dies ist bei der derzeit
geltenden Rechtslage in Deutschland - wie dargelegt - nicht der Fall.

73

Weitergehende Aussagen, die das Begehren der Klägerin stützen
könnten, sind diesen Abschnitten des Urteils nicht zu entnehmen.
Insbesondere findet die Schlussfolgerung, die Beanstandung des
italienischen Konzessionsmodells durch den EuGH lasse darauf schließen,
dass das deutsche Modell erst recht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht
verstoße, weil neben dem staatlichen Anbieter keine weiteren privaten
Anbieter am Markt zugelassen seien, die über eine EU-rechtliche Konzession
in seinem Mitgliedstaat verfügten, in dem Urteil keine Stütze. Vielmehr hat der
EuGH in den - vor Behandlung der genannten Themenblöcke stehenden -
allgemeinen Grundsätzen (Rdnrn. 41 bis 53) erneut nachdrücklich darauf
hingewiesen, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf
dem Gebiet der Glücksspiele festzusetzen und ggfs. das angestrengte
Schutzniveau genau zu bestimmen, soweit die Maßnahmen verhältnismäßig
sind (Rdnr. 48 des Urteils). Da die Ziele des italienischen Gesetzgebers darin
bestehen, Glücksspieltätigkeiten in kontrollierte Bahnen zu lenken, um ihrer
Ausbeutung zu kriminellen und/oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen
und damit gleichzeitig eine kontrollierte Expansion im Bereich der
Glücksspiele zu erreichen (vgl. Rdnr. 55 des Urteils), während in Deutschland
die kohärente und systematische Begrenzung der Spielgelegenheiten im
Vordergrund des jeweiligen gesetzlichen Staatsmonopols steht (vgl. zu
diesem Ziel: EuGH, Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 53) und die
italienische Zielsetzung nachrangig verfolgt wird, sind auch die vom EuGH
genannten Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen
Beschränkungen andere (so ausdrücklich: EuGH, a.a.O., Rdnr. 49). Allerdings
dürfte es danach - und dies ist ein neuer Aspekt, der aus dem Urteil
„Placanica" folgt -, gerechtfertigt sein, ebenso in Deutschland eine

74

„verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit
bereitzustellen, was das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen
gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich
bringen kann." (Rdnr. 55)

75

Die Maßgaben, die der EuGH insbesondere in der Rechtssache
Gambelli

76

a.a.O., Urteil vom 6. November 2003 - Rs C 243/01 -, dort Rdnrn. 62 und
67

77

für die Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit
durch staatliche Regeln zur Eindämmung der Spielgelegenheiten aufgestellt
und in Sachen Placanica noch einmal wiederholt hat (vgl. Urteil vom 6. März
2007, a.a.O., Rdnr. 52), sind eingehalten.

78

Vgl. dazu Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/07 -,
NRWE-Datei.

79

Auch besteht kein Anlass, das Verfahren auszusetzen und dem EuGH zur
Vorabentscheidung vorzulegen bzw. den Ausgang des
Vorabentscheidungsverfahrens abzuwarten, das das Verwaltungsgericht Köln
mit Beschluss vom 21. September 2006 (1 K 5910/05) bereits eingeleitet hat,
da die Kammer derzeit keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht sieht und
deshalb die Frage der Zulässigkeit einer europarechtlichen
Übergangsregelung nicht entscheidungserheblich ist.

80

Eine andere Beurteilung ist schließlich auch durch die im März 2007
geäußerte Auffassung der Kommission im EU-Vertragsverletzungsverfahren
(Nr. 2003/4350) einerseits und in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des
Lotteriestaatsvertrages der Bundesrepublik Deutschland (Notifizierung
2006/658 D - Entwurf eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in
Deutschland; Ausführliche Stellungnahme der Kommission) andererseits nicht
geboten. Die im Vertragsverletzungsverfahren dargestellte Ansicht der
Kommission zur Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des deutschen
Sportwettenmonopols teilt die Kammer - wie dargelegt - nicht. Die
letztgenannte Stellungnahme bezieht sich auf eine zukünftige, durch den
geplanten Lotteriestaatsvertrag noch zu schaffende Rechtslage und hat schon
deshalb keine durchgreifende Relevanz für die aktuell zu beurteilende
Rechtslage.

81

Entsprechendes gilt für das in der Pressemitteilung der CDU-Fraktion im
Thüringer Landtag vom 18. April 2007 zum Ausdruck gekommene Bestreben
der haushalts- und finanzpolitischen Sprecher der Unionsfraktionen in den
Bundesländern und der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag, eine Aufgabe des
Staatsmonopols im Bereich der Sportwetten herbeizuführen. Auch dieser
politischen Absichtserklärung kommt rechtsändernde Wirkung nicht zu.
Gleiches gilt für evtl. Pläne des Lotto-Blocks in der Zukunft.

82

Die angefochtene Verfügung und der Widerspruchsbescheid sind
allerdings rechtswidrig und verletzen die Klägerin daher auch in ihren
Rechten, soweit sie ihr die Vermittlung von Sportwetten in jeder anderen
Betriebsstätte in C. untersagen. § 15 Abs. 2 GewO erlaubt es der
zuständigen Behörde nämlich nur, die Fortsetzung eines illegal betriebenen
Gewerbes zu verhindern. Die Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut nur
Rechtsgrundlage für eine Schließungsverfügung und setzt das Bestehen
eines Betriebs notwendig voraus. Sie ermöglicht aber nicht, vorbeugend ein
Verbot auszusprechen, im Zuständigkeitsbereich der Behörde einen
- illegalen - Betrieb zu eröffnen.

83

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO und entspricht
- gemessen an den Streitwertanteilen - dem Verhältnis von Obsiegen und
Unterliegen. Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

84

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO hat.

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