Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-08-05, Aktenzeichen 4 K 1849/21

Tenor

Die Anträge auf vorläufigen Rechtsschutz werden abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 15.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin betreibt an dem Standort X in X die beiden Spielhallen „X“ und „X“. Für den Betrieb der Spielhallen erteilte die Antragsgegnerin am 11.06.2010 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO.

2

Am 27.02.2016 beantragte die Antragstellerin für beide Spielhallen eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz (LGlüG).

3

Mit Bescheiden der Antragsgegnerin vom 12.06.2017 wurden der Antragstellerin Erlaubnisse zum Betrieb der Spielhallen unter Befreiung von den Anforderungen des § 42 Abs. 1 LGlüG auf Grundlage der Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG erteilt und diese bis zum 31.12.2017 befristet. Mit Bescheiden vom 09.08.2017 lehnte die Antragsgegnerin die Erlaubniserteilung über den 31.12.2017 hinaus ab. In der Begründung wird ausgeführt, insoweit liege keine unbillige Härte vor.

4

Gegen die Bescheide vom 12.06.2017 und vom 09.08.2017 legte die Antragstellerin jeweils form- und fristgerecht Widerspruch ein.

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Mit E-Mail vom 07.12.2017 bat die Antragstellerin um die Zusage, dass bis zu einer bestandskräftigen Entscheidung über die Widersprüche weder Schließungsverfügungen noch Maßnahmen nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz ausgesprochen würden. Hierauf antwortete die Antragsgegnerin am 18.12.2017 per E-Mail, „seitens der Stadt X wird einstweilen von einer Schließungsverfügung und deren sofortiger Durchsetzung […] abgesehen. Sollte eine Betriebsschließung in Erwägung gezogen werden, wird der/die Betroffene zuvor in jedem Fall angehört. Von der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens nach § 48 Abs. 1 LGlüG wird einstweilen ebenfalls abgesehen“.

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Mit Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 18.01.2021 wurden die Widersprüche der Antragstellerin zurückgewiesen. Am 22.02.2021 erhob die Antragstellerin Klage gegen die ablehnenden Bescheide der Antragsgegnerin und den Widerspruchsbescheid (4 K 469/21) und beantragte die Verpflichtung der Beklagten, ihr für die beiden Spielhallen glücksspielrechtliche Erlaubnisse gemäß § 41 Abs. 1 LGlüG zu erteilen, hilfsweise unter Erteilung einer Härtefallbefreiung nach § 51 Abs. 5 LGlüG.

7

Mit Schreiben vom 26.03.2021 bat die Antragstellerin die Antragsgegnerin um Duldung des Betriebs der beiden Spielhallen bis zu einer rechtskräftigen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Hierauf antwortete die Antragsgegnerin unter dem 30.03.2021, dass sie keine Duldungen aussprechen werde.

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Am 15.06.2021 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht eine einstweilige Anordnung beantragt.

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Sie beantragt,

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1. vorläufig festzustellen, dass die von der Antragsgegnerin am 18.12.2017 erklärte Duldung des Betriebs der Spielhallen „X“ und „X“ an dem Standort X in X weiterhin gilt,

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2. hilfsweise die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Betrieb der beiden Spielhallen bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Klage der Antragstellerin (4 K 469/21) zu dulden,

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3. hilfsweise die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Betrieb der beiden Spielhallen bis zu der nach dem Landesglücksspielgesetz ab dem 01.01.2022 durchzuführenden Auswahlentscheidung zu dulden.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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die Anträge abzulehnen.

15

Der Kammer liegen die Verwaltungsakten der Antragsgegnerin (zwei Hefte) und des Regierungspräsidiums Freiburg (ein Heft) vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

II.

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1. Die Anträge sind statthaft und auch im Übrigen zulässig.

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a. Der Hauptantrag Ziffer 1 ist als Feststellungantrag statthaft. Im einstweiligen Anordnungsverfahren kann zulässigerweise ein Antrag auf vorläufige Feststellung (eines bestimmten Inhalts) gestellt werden (vgl. Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 123, Februar 2021, Rn. 35).

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b. Es kann offenbleiben, ob die Hilfsanträge Ziffern 2 und 3 sachdienlich sind, oder ob das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin nicht darauf gerichtet sein müsste, dass die Erteilung befristeter vorläufiger Erlaubnisse im Wege der einstweiligen Anordnung beantragt wird. Der Antragstellerin geht es ersichtlich darum, die beiden Spielhallen formal legal zu betreiben, wohl auch um etwaige strafrechtliche Konsequenzen, die sich aus einer unerlaubten Glücksspielveranstaltung eventuell ergeben können (§ 284 StGB, vgl. BGH, Urteil vom 27.02.2020 - 3 StR 327/19 -, juris Rn. 14ff.), zu vermeiden. Mit der Erteilung bloßer Duldungen könnte sie dieses Begehren möglicherweise nicht erreichen (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 13.07.2021 - 7 K 2107/21 -, juris Rn. 2; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26.09.2019 - 4 B 255/18 -, juris Rn. 7 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21.07.2020 - 6 S 1665/20 -, juris Rn. 11, sowie Beschluss vom 20.07.2021 - 6 S 2237/21 - juris Rn. 8f.). Jedenfalls fehlt es an einem materiell-rechtlichen Anspruch der Antragstellerin, der vorläufig durch eine Erlaubnis oder eine Duldung zu sichern wäre (siehe unten, 2.b.).

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Die Hilfsanträge sind auch nicht auszulegen als gemäß § 123 Abs. 5 VwGO an sich vorrangige Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO gerichtet auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der erhobenen Klage gegen die Befristung der glückspielrechtlichen Erlaubnisse in den Bescheiden vom 12.06.2017 und 09.08.2017. Denn bei der Befristung im Rahmen des § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG handelt es sich nicht um eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung im Sinne von § 36 Abs. 1 oder 2 LVwVfG, sondern um eine modifizierende Inhaltsbestimmung. Die zeitliche Befristung der Befreiung ist das wesentliche Regelungsmerkmal der Norm; die Befreiung ist als Übergangsregelung zur Vermeidung unbilliger Härten zwingend zu befristen. Eine isolierte Aufhebung der Befristung im Hauptsachverfahren scheidet offenkundig aus, weil eine Befreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG ohne Befristungsentscheidung nicht rechtmäßig wäre. Damit wäre ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht statthaft (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 13.07.2021 - 7 K 2057/21 -; anders wohl VG Freiburg, Beschluss vom 30.06.2021 - 9 K 1923/21 -).

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2. Die Anträge bleiben in der Sache ohne Erfolg.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Form der Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis treffen, wenn diese Regelung um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dazu hat die Antragstellerin die besondere Dringlichkeit der Anordnung (Anordnungsgrund) und das Bestehen des zu sichernden materiellen Anspruchs (Anordnungsanspruch) glaubhaft zu machen (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2, § 294 ZPO).

22

Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt. Es liegt nach der im Eilverfahren gebotenen summarischen Prüfung kein Anordnungsanspruch vor, der durch Erlass einer einstweiligen Anordnung zu sichern wäre.

23

a. Die Antragstellerin kann aus dem Inhalt der E-Mail der Antragsgegnerin vom 18.12.2017 im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung keine Rechte für den Betrieb der Spielhallen ableiten. Deshalb steht ihr auch kein Anspruch auf eine vorläufige gerichtliche Feststellung zu, dass die „erklärte Duldung des Betriebes der Spielhallen“ weiterhin gilt.

24

Die E-Mail der Antragsgegnerin vom 18.12.2017 ist nicht als eine mit Rechtswirkungen ausgestatte (sogenannte aktive) Duldung anzusehen, die - nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg - zwar eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG in ihrer rechtlichen Qualität nicht ersetzt, aber immerhin die gesetzliche Missbilligung des Weiterbetriebs einer Spielhalle nach Ablauf der Gültigkeitsdauer einer Erlaubnis ausschließt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21.07.2020 - 6 S 1665/20 -, Rn. 11, juris; zweifelnd VG Sigmaringen, Beschluss vom 29.06.2021 - 2 K 1941/21 -). Denn in der E-Mail wird der Begriff „Duldung“ an keiner Stelle genannt. Die in der E-Mail enthaltene Äußerung schöpfte den Antrag der Antragstellerin vom 07.12.2021 auch offensichtlich nicht aus. Im Gegensatz zu dem Gericht aus anderen Verfahren bekannten glücksspielrechtlichen Duldungen fehlt es zudem an der Bescheidform. Inhaltlich wird in der E-Mail der Weiterbetrieb auch nicht etwa gebilligt, sondern lediglich auf den Erlass einer Schließungsverfügung und die Einleitung eines Bußgeldverfahrens einstweilen verzichtet. Auf die Einleitung eines Bußgeldverfahrens kann (im Ermessenswege) jedoch nur verzichtet werden, wenn der Anfangsverdacht eines ordnungswidrigen Spielhallenbetriebs gegeben ist. Der erklärte einstweilige Verzicht auf ein Bußgeldverfahren nimmt dem Weiterbetrieb der Spielhallen nach Ablauf der Erlaubnis deshalb gerade nicht die gesetzliche Missbilligung, sondern setzt diese gerade voraus. Dass sich die Antragstellerin des ungewissen Inhalts der E-Mail vom 18.12.2017 bewusst war bzw. geworden ist, zeigt sich im Übrigen daran, dass sie am 26.03.2021 um eine Duldung nachsuchte.

25

Unabhängig davon entfaltet die E-Mail der Antragsgegnerin vom 18.12.2017 jedenfalls gegenwärtig keine Rechtswirkungen mehr, die im Rahmen einer vorläufigen gerichtlichen Anordnung festzustellen wären. Denn selbst wenn in dem Schreiben eine glücksspielrechtliche Duldung zu sehen wäre, unterliegt die Erklärung doch der ausdrücklichen Einschränkung, dass ihr Regelungsgehalt nur „einstweilen“ gelten soll. Spätestens mit ihrer Mitteilung vom 30.03.2021, dass keine Duldungsverfügungen ausgesprochen würden, hätte die Antragsgegnerin die Rechtswirkungen einer Duldung beendet. Warum aus dem Begriff „einstweilen“ eine Fortgeltung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens folgen sollte, hat die Antragstellerin nicht weiter ausgeführt. Vielmehr hat die Antragsgegnerin der Bitte der Antragstellerin, dass bis zu bestandskräftigen Entscheidung über die Widersprüche weder Schließungsverfügungen noch Maßnahmen nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz ausgesprochen werden, nur unter der Einschränkung entsprochen, dass hiervon lediglich „einstweilen“ abgesehen werde.

26

b. Die Antragstellerin hat voraussichtlich keinen - durch eine Duldung zu sichernden - Anspruch auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum Betrieb ihrer Spielhallen nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG oder auch nur auf Durchführung und Teilnahme an einem den gesetzlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahren zwischen konkurrierenden Spielhallen. Denn einem Anspruch auf chancengleichen Zugang zu einer wie hier eng regulierten beruflichen Tätigkeit, der sich nicht nur auf das Auswahlverfahren, sondern auch auf die Auswahlkriterien bezieht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.04.2018 - 6 S 2250/17 -, juris), steht bereits die offensichtlich fehlende Erlaubnisfähigkeit des Betriebs der verfahrensgegenständlichen Spielhallen entgegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 18f.).

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aa. Die von der Antragstellerin begehrte Erteilung von Erlaubnissen zum Betrieb ihrer Spielhallen nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG scheidet im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung jedenfalls deshalb aus, weil der Versagungsgrund des § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG in Verbindung mit § 42 Abs. 3 LGlüG (vgl. zu dessen Verfassungsmäßigkeit VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 -, juris; BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris) vorliegt. Mangels grundlegender Erlaubnisfähigkeit kommt der Antragstellerin daher auch kein mit der einstweiligen Anordnung sicherungsfähiger Anspruch auf Durchführung eines Auswahlverfahrens zwischen den im Hinblick auf das Abstandsgebot des § 42 Abs. 1 LGlüG konkurrierenden Spielhallen zu.
Nach § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die Voraussetzungen nach § 42 LGlüG nicht erfüllt sind. § 42 Abs. 3 LGlüG sieht vor, dass zu einer bestehenden Einrichtung zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen ein Mindestabstand von 500 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zu Eingangstür, einzuhalten ist. Dieser Vorgabe werden die Spielhallen der Antragstellerin nicht gerecht. Denn innerhalb eines Radius von 500 m befinden sich mehrere Schulen (X, X, X) und Jugendeinrichtungen.
Die Antragstellerin kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, das in § 42 Abs. 3 LGlüG normierte Abstandsgebot zu Einrichtungen zum Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen könne ihr nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG nicht entgegengehalten werden. Nach § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG gilt § 42 Abs. 3 LGlüG nur für Spielhallen, für die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 eine Erlaubnis nach § 33i GewO noch nicht erteilt worden ist.
Die Kammer lässt mit dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 -, juris Rn. 13) offen, ob § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG generell (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 12.12.2019 – 4 K 5340/18 –, juris Rn. 25) oder nur – zeitlich beschränkt – bei Vorliegen eines Härtefalls i.S.d. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 01.03.2018 - 2 K 12108/17 -; VG Sigmaringen, Beschluss vom 29.06.2021 - 2 K 1941/21 -; VG Freiburg, Beschluss vom 13.07.2021 - 7 K 2107/21 -, juris Rn. 10; Beschluss vom 23.07.2021 - 1 K 2093/21 -). zur Anwendung kommt. Für eine enge Auslegung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG sprechen möglicherweise die systematische Stellung der Vorschrift als Teil der Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 LGlüG (vgl. VG Freiburg, Beschluss vom 13.07.2021 - 7 K 2107/21 -, juris Rn. 10) sowie der allgemein erklärte Wille des Gesetzgebers (LT-Drs. 15/2431, S. 105), dem Jugendschutz, dem die Vorschrift des § 42 Abs. 3 LGlüG dient, ein besonderes Gewicht zu verleihen (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 01.03.2021 - 2 K 12108/17 -). Gegen die Anwendung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG nur im Rahmen einer befristeten Härtefallentscheidung wird aber mit dem Wortlaut der Vorschrift sowie mit der Gesetzesbegründung argumentiert, nach der § 42 Abs. 3 LGlüG nur für „neue Spielhallen“ gelten soll (LT-Drs. 15/2431, S. 51) und für die in § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG genannten Spielhallen „nicht nachträglich angewandt“ werde (LT-Drs. 15/2431, S. 113).
Die Kammer kann diese Frage offenlassen; denn auch bei einer weiten Auslegung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG (Anwendung auf alle erlaubten Altspielhallen ungeachtet eines Härtefalls) werden dessen Voraussetzungen von den Spielhallen der Antragstellerin nicht erfüllt. Zwar war sie im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 im Besitz einer Erlaubnis nach § 33i GewO für den Betrieb der hier in Rede stehenden Spielhallen. Die Regelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG kommt ihr aber nicht zugute. Denn es handelt sich nicht (mehr) um privilegierte Bestandsspielhallen.
Das Landesglücksspielgesetz privilegiert sog. Altspielhallen nicht um ihrer selbst willen, sondern trägt dem rechtsstaatlichen Grundsatz des Vertrauensschutzes Rechnung, sofern und soweit sich Inhaber von Spielhallenerlaubnissen nach § 33i GewO hierauf berechtigterweise berufen können. Dies manifestiert sich in der Übergangsregelung des § 51 Abs. 3 bis 6 LGlüG, der - unterschiedliche Ausprägungen von Vertrauensschutz berücksichtigend - in einem Stufenverhältnis die Fortgeltung der Erlaubnisse nach § 33i GewO bis zum 30.06.2013 (§ 51 Abs. 4 Satz 2 LGlüG) bzw. bis zum 30.06.2017 (§ 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG) erstreckt hat und darüber hinaus in Anknüpfung an § 51 Abs. 4 Satz 1 LGlüG zur Vermeidung „unbilliger Härten“ die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter erleichterten Voraussetzungen für einen angemessenen Zeitraum vorsieht (§ 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG; vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 - juris Rn. 14).
Begibt sich der Betreiber einer Spielhalle des ihm durch das Landesglücksspielgesetz vermittelten Vertrauensschutzes, entfallen auch die hiermit einhergehenden Privilegierungen. Daher gewährt der Gesetzgeber - dem entsprechenden gewerberechtlichen Grundsatz folgend - bei einem Betreiberwechsel keinen Vertrauensschutz, weil der Neubetreiber nie selbst im Besitz einer vertrauensbegründenden Erlaubnis nach § 33i GewO war und die Erlaubnis des Vorbetreibers nicht übertragbar ist (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 112 f.). Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 03.05.2017 - 6 S 306/16 - juris Rn. 25, 27 ff.). Demzufolge kommt § 42 Abs. 3 LGlüG trotz der Regelung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG „ungeschmälert zur Anwendung“, wenn „ein solcher Betrieb (...) den Inhaber wechselt und damit eine neue Erlaubnis erforderlich wird“ (vgl. LT-Drs. 15/2431 S. 113). Dies bedeutet, dass der Gesetzgeber den Betreiberwechsel zur umfassenden Prüfung der Erlaubnisvoraussetzungen in den Blick genommen hat (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 - juris Rn. 15).
Eine solche Zäsur stellt in gleicher Weise der gesetzlich missbilligte, da ohne die erforderliche Erlaubnis erfolgende Weiterbetrieb einer Spielhalle nach Ablauf der Gültigkeitsdauer einer nach § 33i GewO oder § 41 Abs. 1 LGlüG erteilten Erlaubnis dar. Ist die Legalisierung des Spielhallenbetriebs mittels der erforderlichen Erlaubnis unterbrochen und liegt damit keine „nahtlose Fortschreibung“ der Erlaubnis nach § 33i GewO vor, bedarf es für den Weiterbetrieb der zu Unrecht weiterbetriebenen oder den Wiederbetrieb der zwischenzeitlich eingestellten Spielhalle - wie im Falle des Betreiberwechsels - einer neuen Erlaubnis. Der von § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG vermittelte Bestands- und Vertrauensschutz entfällt während erlaubnisfreier Zeiten. Es ist nicht ersichtlich, dass der als Übergangsvorschrift vorgesehene § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG nach dem Willen des Gesetzgebers zeitlich quasi unbegrenzt auf jede Spielhalle Anwendung finden soll, die einst eine Erlaubnis nach § 33i GewO innehatte. Vielmehr bedarf es - wie beim Betreiberwechsel - einer neuen Erlaubnis, in deren Rahmen § 42 Abs. 3 LGlüG ungeschmälert zur Anwendung kommt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26.11.2019 - 6 S 199/19 - juris Rn. 16; VG Stuttgart, Urteil vom 12.12.2019 - 4 K 5340/18 -, juris Rn. 24ff.).
Der Betrieb der Spielhallen der Antragstellerin ist seit dem 01.01.2018 nicht mehr von einer Erlaubnis gedeckt und wurde von der Antragsgegnerin seitdem auch nicht geduldet; selbst wenn man in der E-Mail der Antragsgegnerin vom 18.12.2017 eine aktive Duldung sähe, wäre sie jedenfalls mit der Mitteilung vom 30.03.2021 erloschen (siehe oben, 2.a.). Nachdem die Antragsgegnerin den (neuen) Duldungsantrag abgelehnt und die Antragstellerin erst nach längerer Zeit (konkret: nach zweieinhalb Monaten) einstweiligen Rechtsschutz beantragt hat, wäre schon dadurch die fortdauernde Billigung des Spielhallenbetriebs und damit die Voraussetzung für die Anwendung des § 51 Abs. 5 Satz 5 LGlüG entfallen.
Aus alledem folgt, dass für die Spielhallen der Antragstellerin schon allein wegen der Verletzung des Abstandsgebots nach § 42 Abs. 3 LGlüG offensichtlich keine glückspielrechtlichen Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 LGlüG erteilt werden können.
bb. Des Weiteren steht der Erteilung der begehrten Erlaubnisse nach § 41 Abs. 1 Satz 1 LGlüG auch der Versagungsgrund des § 41 Abs. 2 Nr. 2 LGlüG i.V.m. § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG entgegen. Beide Spielhallen verstoßen gegen das Abstandsgebot nach § 42 Abs. 1 LGlüG, weil sie untereinander sowie von mehreren weiteren Spielhallen weniger als 500 Meter entfernt sind. Da sich die Spielhallen im gleichen Gebäude befinden, liegt jeweils auch ein Verstoß gegen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG vor.
Offenbleiben kann, ob die Antragsgegnerin insoweit eine rechtmäßige Auswahlentscheidung getroffen hat. Denn jedenfalls der Verstoß gegen das Verbundverbot nach § 42 Abs. 2 LGlüG aufgrund der von der Antragstellerin auch weiterhin begehrten Erlaubnis für die beiden von ihr betriebenen Spielhallen im Gebäude X steht - wechselseitig - den jeweils begehrten Erlaubnissen entgegen. Auf eine Auswahlentscheidung durch die Antragsgegnerin dürfte es jedenfalls deshalb nicht ankommen, weil zunächst die Antragstellerin eine Auswahlentscheidung zu treffen hat, welche der beiden Spielhallen weiterbetrieben werden soll, bevor eine solche von der Antragsgegnerin eingefordert werden kann (vgl. VG Sigmaringen, Beschluss vom 23.02.2018 - 9 K 8377/17 -, S. 18).
c. Es kann dahinstehen, ob die Befristung der Erlaubnis bis zum 31.12.2017 in den Bescheiden vom 12.06.2017 und 08.09.2017 rechtmäßig war oder ob die Antragstellerin wegen des Vorliegens eines Härtefalls einen Anspruch auf eine längere Geltung der Erlaubnisse hatte. Denn jedenfalls im maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung liegen die Voraussetzungen für die Anwendung der Härtefallregelung des § 51 Abs. 5 LGlüG nicht mehr vor.
§ 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG sieht vor, dass die zuständige Behörde zur Vermeidung unbilliger Härten befristet für einen angemessenen Zeitraum auf Antrag von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Abs. 1 und 2 LGlüG befreien kann, wobei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung sowie der Schutzzweck dieses Gesetzes zu berücksichtigen sind. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer unbilligen Härte sind gemäß § 51 Abs. 5 Satz 4 LGlüG insbesondere dann gegeben, wenn eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten.
Aufgrund ihres Charakters als Übergangsvorschrift (vgl. die amtliche Überschrift) ist die Härtefallregelung jedenfalls mit zunehmendem zeitlichem Abstand zu ihrem Inkrafttreten im Jahr 2012 eng auszulegen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.04.2018 - 6 S 2250/17 -, juris Rn. 9). Die befristete Befreiung von den Anforderungen des § 42 LGlüG soll nur dazu dienen, die Gewerbetreibenden in die Lage zu versetzen, eine Anschlussnutzung der Betriebsräume zum Beispiel als Gaststätte bzw. einen stufenweisen Rückbau zu ermöglichen. Des Weiteren soll durch die befristete Suspendierung die Möglichkeit der Anpassung der Mietverträge gegeben werden (vgl. LT.-Drs. 15/2431, S. 113).

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Nachteile, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigten Folgen - Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen sowie Jugendschutz - in der Regel nicht eintreten würden. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen der „unbilligen Härte“ hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 40 m.w.N.).

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Die einen Härtefall begründenden Umstände müssen nach Maßgabe des § 51 Abs. 5 Satz 1, Abs. 4 Satz 1 LGlüG bis spätestens zum 18.11.2011 vorgelegen haben. Denn jedenfalls nach Veröffentlichung des Entwurfs des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrags in der entsprechenden Landtagsdrucksache in Baden-Württemberg am 18.11.2011 konnte auf den Fortbestand des § 33i GewO nicht mehr vertraut werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.11.2019 - 6 S 2384/19 -, juris Rn. 7). Die Härtefallgründe waren spätestens bis zum 29.02.2016 geltend zu machen. Erst danach geltend gemachte Umstände brauchen im Rahmen der Entscheidungsfindung über das Vorliegen einer unbilligen Härte nicht mehr berücksichtigt werden. Denn dem nach § 51 Abs. 4 Satz 3 LGlüG bis zum 29.02.2016 zu stellenden Erlaubnisantrag sind nach § 51 Abs. 5 Satz 3 LGlüG sämtliche für die Entscheidung erforderlichen Unterlagen und Nachweise beizufügen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.11.2019 - 6 S 2384/19 -, juris Rn. 24).
Im Rahmen des Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes müssen auch die Voraussetzungen eines Härtefalls nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft gemacht werden. Diesen Anforderungen genügt der Vortrag der Antragstellerin nicht. Im Einzelnen:
aa. Mit dem Einwand, sie sei durch den am 30.12.2010 auf 20 Jahre geschlossenen Mietvertrag bzw. durch die Nachtragsvereinbarung vom 07.03.2016 unbillig belastet, dringt die Antragstellerin nicht durch. Denn die Gewerberäume wurden nach dem Mietvertrag ausdrücklich zum Betrieb einer Spielhalle überlassen. Damit dürfte der Antragstellerin auch ohne die Nachtragsvereinbarung ein außerordentliches Kündigungsrecht zustehen, wenn die erforderliche Erlaubnis für den Betrieb der Spielhallen aufgrund einer Gesetzesänderung nicht erteilt wird (vgl. KG Berlin, Urteil vom 14.07.2014 - 8 U 140/13 -, juris Rn. 44; OLG Dresden, Urteil vom 24.06.2020 - 5 U 653/20 -, juris Rn. 27). Zumindest ist nicht glaubhaft vorgetragen, warum dies nicht der Fall sein sollte. Da die Nachtragsvereinbarung nach dem 18.11.2011 - und sogar nach dem 29.02.2016 - getroffen wurde, ist sie bei der Ermittlung der Belastungen der Antragstellerin nicht zu berücksichtigen. Weder der Gesetzgeber noch die Behörde haben die Antragstellerin zu entsprechenden Dispositionen veranlasst, diese erfolgten vielmehr auf ihr eigenes unternehmerisches Risiko (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris Rn. 189).
Unabhängig davon hat die Antragstellerin nicht dargelegt, ob und inwieweit sie den Übergangszeitraum zur Vorbereitung und Anpassung ihres Geschäftsbetriebs auf beziehungsweise an die veränderte Rechtslage genutzt und welche konkreten Maßnahmen sie unternommen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.08.2015 - 2 BvR 2190/14 -juris Rn. 26). Insbesondere ist nicht ersichtlich, wieso die gemieteten Räume nicht anderweitig wirtschaftlich genutzt oder untervermietet werden können.
Im Übrigen dürfte auch nicht hinreichend glaubhaft gemacht worden sein, dass die Antragstellerin und die Vermieterin der Gewerberäume wirtschaftlich als personenverschieden anzusehen sind und die Antragstellerin bzw. die für sie handelnden Personen deshalb nicht in der Lage sind, eine einvernehmliche Beendigung des Mietverhältnisses zu bewirken. Im Hinblick auf die von dem Regierungspräsidium und der Antragsgegnerin geäußerten Zweifel dürfte ein bloßer Verweis auf gesellschaftsrechtliche Grundsätze hierfür nicht genügen.
bb. Soweit die Antragstellerin geltend macht, bei einer Schließung müsste sie ihre Arbeitnehmer entlassen, betrifft dies in erster Linie ihre Arbeitnehmer und nicht sie selbst. Ihre Behauptung, bei Kündigung der Arbeitsverhältnisse wegen fehlender glücksspielrechtlicher Erlaubnisse habe sie Abfindungen in Höhe von insgesamt 53.980,56 Euro zu zahlen, hat die Antragstellerin in keiner Weise glaubhaft gemacht. Es ist insbesondere nicht dargelegt, aus welchem Rechtsgrund derart hohe Abfindungszahlungen fällig werden sollten. Mit Blick auf das am 18.11.2011 entfallene Vertrauen in den Fortbestand der Genehmigung nach § 33i GewO wären insoweit auch nur die drei Teilzeitmitarbeiter zu berücksichtigen, die nach den vorgelegten Unterlagen zu diesem Zeitpunkt bei der Antragstellerin beschäftigt waren.

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cc. Auch die von der Antragstellerin geltend gemachten Investitionen führen nicht zum Vorliegen einer unbilligen Härte. Investitionen, die nach dem 18.11.2011 (siehe oben) getätigt wurden, sind von vornherein nicht berücksichtigungsfähig. Die vor diesem Zeitpunkt getätigten Investitionen von 42.882,60 Euro dürften mittlerweile größtenteils abgeschrieben sein. Auch soweit dies nicht der Fall ist, liegt keine unbillige Härte vor. Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf verlustfreie Abwicklung ihrer nicht mehr erlaubnisfähigen Spielhallen. Denn wirtschaftliche Einbußen durch die Schließung einer Spielhalle sind typische Folge der Regelungen des Landesglücksspielgesetzes und daher grundsätzlich keine unbillige Härte im Sinne des § 51 Abs. 5 LGlüG (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14.07.2020 - 18 K 11422/18 -, juris Rn. 40 m.w.N.). Soweit die Antragstellerin vorträgt, pandemiebedingt mit existenzbedrohenden Verlusten konfrontiert zu sein, begründet dies aufgrund der eindeutigen Intention des Gesetzgebers ebenfalls keine unbillige Härte i.S.d. § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG; zudem hat die Antragstellerin die behauptete Existenzbedrohung nicht glaubhaft gemacht hat.

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dd. Dass die Antragstellerin seit dem 01.04.2016 für ein „Responsible Gaming“-Konzept 10.353,- Euro ausgegeben hat, dürfte bei der Prüfung eines Härtefalls ebenfalls unberücksichtigt bleiben. Denn zu diesem Zeitpunkt konnte sie nicht (mehr) darauf vertrauen, ihre Spielhallen dauerhaft betreiben zu dürfen. Zudem ist aus den vorgelegten Unterlagen nicht erkennbar, dass es sich um Investitionskosten für die Zukunft und nicht um laufende Ausgaben handelt.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 Satz 1, Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Der danach anzusetzende (Mindest-)Streitwert von 15.000,- EUR für jede der beiden Spielhallen ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes zu halbieren (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16.12.2019, - 6 S 837/19 -)