Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-04-19, Aktenzeichen 2 K 2251/10
ECLI:DE:VGMS:2011:0419.2K2251.10.00

Tenor

Der an den Kläger gerichtete Bescheid des Beklagten vom 23. September 2010 wird aufgehoben, soweit er dem Kläger die Beseitigung der an das Haus 00 im Wochenendhausgebiet N. (G. 0, 00000 T.) angebauten Garage und des angebauten Wintergartens aufgibt und hinsichtlich dieser Verpflichtung ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- und 500,- Euro androht.

Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kläger und der Beklagte tragen jeweils die Hälfte der Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d :

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Die Kläger haben ihren Hauptwohnsitz auf dem Grundstück Gemarkung T., Flur 00, Flurstück 000 (G. 0, Haus 00, 00000 T.). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans "Erholungsgebiet G. - Detailplan 3 - Wochenendhausgebiet N." der Stadt T. Der Kläger ist Miteigentümer dieses Grundstücks und Sondereigentümer des auf diesem Grundstück errichteten Gebäudes. Das Gebäude wurde mit Bescheid vom 16. April 1969 als Holz-Ferienhaus genehmigt. Die genehmigten Bauvorlagen sehen ein Gebäude mit einer Grundfläche von 6 x 5 m und einer überdachten Terrasse mit einer Größe von 6 x 1,5 m vor.

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Bei einer Ortsbesichtigung am 21. Januar 2009 stellte der Beklagte eine Grundfläche des Gebäudes von 8,83 m x 8,1 m fest. An die nördliche Seite des Wohngebäudes - an der Grenze zum Aufstellplatz des Wochenendhauses Nr. 27 - war eine geschlossene Garage mit den Abmessungen 8,83 m x 3,00 m angebaut worden. Südöstlich war das Gebäude um einen 3,80 x 4,40 m großen Wintergarten mit einer an der Längsseite in einer Breite von 0,70 m hervortretenden Überdachung erweitert worden. Der größte Abstand des Gebäudes zu dem Gebäude auf dem östlich angrenzenden Aufstellplatz Nr. 00 beträgt 3,35 m. Zur gemeinsamen Aufstellplatzgrenze hält das Gebäude, das aus einer einfachen Holzkonstruktion besteht, einen Abstand von 1,50 m ein.

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Nach Anhörung untersagte der Beklagte dem Kläger mit Verfügung vom 23. September 2010, das Wochenendhaus mit Nebenanlagen nach Ablauf von sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung zu nutzen. Zugleich gab er ihm auf, die angebaute Garage (im beigefügten Lageplan mit "1" gekennzeichnet) und den angebauten Wintergarten (im beigefügten Lageplan mit "2" gekennzeichnet) spätestens sechs Monate nach Bestandskraft der Verfügung zu beseitigen. Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen das angeordnete Nutzungsverbot drohte er ihm ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- Euro an. Falls der Kläger seiner Beseitigungspflicht nicht, nicht vollständig oder nicht fristgerecht nachkommen sollte, drohte er ihm hinsichtlich der angeordneten Beseitigung der Garage ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,- Euro und hinsichtlich der angeordneten Beseitigung des Wintergartens ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- Euro an. Mit Verfügung vom gleichen Tag untersagte der Beklagte auch der Klägerin, das Wochenendhaus mit Nebenanlagen nach Ablauf von sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung zu nutzen. Zugleich drohte der ihr für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein Zwangsgeld in Höhe von 500,- Euro an. Zur Begründung führte der Beklagte aus, das Wochenendhaus sei ohne die erforderliche bauaufsichtliche Genehmigung erheblich vergrößert, eine Garage und ein Wintergarten angebaut und ein Abstellgebäude errichtet worden. Die von den Klägern aufgenommene Dauerwohnnutzung sei ebenfalls nicht genehmigt worden. Die vorgenommenen baulichen Änderungen seien auch nicht genehmigungsfähig. Im Bebauungsplan sei eine Grundfläche der Wochenendhäuser von maximal 55 m² und eine Grundflächenzahl (GRZ) von 0,2 festgesetzt. Die Grundfläche des von den Klägern bewohnten Hauses betrage hingegen 88,24 m², die Grundflächenzahl insgesamt - unter Berücksichtigung der Nebenanlagen - 0,47. Die Errichtung einer Garage widerspreche den Festsetzungen des Bebauungsplans, der je Grundstück nur einen befestigten Pkw-Einstellplatz vorsehe. Die Garage liege im übrigen - wie der Wintergarten - teilweise außerhalb der festgesetzten Baugrenze, der Abstellraum befinde sich vollständig außerhalb der festgesetzten Baugrenze. Das Haus halte auch nicht den erforderlichen Abstand ein. Die angeordnete Nutzungsuntersagung und das an den Kläger gerichtete Beseitigungsverlangen seien geeignet und erforderlich, um baurechtmäßige Zustände wiederherzustellen und andere von entsprechenden Verstößen abzuhalten. Sie sei auch angemessen, da die Kläger das bauaufsichtliche Einschreiten durch ihre illegale Bautätigkeit selbst verschuldet hätten. Mit Bescheid vom gleichen Tag setzte der Beklagte gegen die Kläger außerdem eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 144,63 Euro fest.

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Die Kläger haben am 12. Oktober 2010 Klage erhoben.

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Sie machen geltend, der Nutzungsuntersagung stehe bereits die Genehmigung des Wochenendhauses entgegen, die bislang nicht zurückgenommen worden sei. Das Gebäude dürfe daher - auch zu dauerhaften Wohnzwecken - genutzt werden. Der Dauerwohnnutzung stehe der Bebauungsplan nicht entgegen. Denn dieser sei offensichtlich unwirksam und darüber hinaus funktionslos. In dem Gebiet werde überwiegend dauerhaft gewohnt, so dass es als faktisches Wohngebiet im Sinne von § 34 Abs. 2 BauGB in Verbindung mit § 3 oder 4 BauNVO einzuordnen sei. Die Untersagung der Nutzung sei unverhältnismäßig, jedenfalls soweit auch die Nutzung als Wochenendhaus untersagt worden sei. Nach den von ihm aufgestellten Kriterien hätte der Beklagte die Dauerwohnnutzung der Kläger dulden müssen. Im übrigen werde bei 109 Personen die Dauerwohnnutzung geduldet, während sie nur fünf Personen untersagt worden sei. Vor diesem Hintergrund hätte der Beklagte sein Entschließungsermessen dahingehend ausüben müssen, nicht einzuschreiten. Die Nebenanlagen seien nach § 65 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW genehmigungsfrei. Der Wintergarten sei nicht zu der maximal zulässigen Grundfläche hinzuzurechnen. Die Ursprungsfassung des Bebauungsplans habe im übrigen keine Einschränkungen für Nebenanlagen enthalten, so dass diese bestandsgeschützt seien. Die Zwangsgeldandrohung "für jeden Fall der Zuwiderhandlung" sei zu unbestimmt und die angedrohten Zwangsgelder überhöht.

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Die Kläger beantragen,

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die Bescheide des Beklagten vom 23. September 2010 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht in Ergänzung zu der Begründung der angefochtenen Bescheide geltend, die ursprünglich erteilte Baugenehmigung sei durch die vorgenommenen baulichen Veränderungen erloschen. Allein die formelle Illegalität rechtfertige die Nutzungsuntersagung. Der Beklagte habe im übrigen nicht nur die Dauerwohnnutzung, sondern jegliche Nutzung untersagt. Die Dauerwohnnutzung werde von ihm - bei Erfüllung weiterer Kriterien - nur dann geduldet, wenn keine sonstigen Baurechtsverstöße vorliegen. Der Bebauungsplan sei nicht unwirksam oder funktionslos. Das Gebiet wäre in diesem Fall als faktisches Wochenendhausgebiet zu beurteilen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet, soweit sich die Kläger gegen die Untersagung der Nutzung ihres Hauptwohnsitzes und den zugehörigen Gebührenbescheid wenden. Die von dem Beklagten in zwei Bescheiden verfügte Nutzungsuntersagung und der Gebührenbescheid sind rechtmäßig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

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Die Voraussetzungen des § 61 Abs. 1 BauO NRW für eine Nutzungsuntersagung liegen vor. Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden u.a. bei der Errichtung, der Nutzung und der Nutzungsänderung von baulichen Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich- rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Diesen Anforderungen wird die angefochtene Nutzungsuntersagung des Beklagten gerecht.

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Die von den Klägern aufgenommene Dauerwohnnutzung ist formell illegal. Eine Nutzung des Gebäudes zu Dauerwohnzwecken ist weder mit Bescheid vom 16. April 1969 noch zu einem späteren Zeitpunkt genehmigt worden. Eine Nutzung des Gebäudes als Wochenendhaus ist zwar mit Bescheid vom 16. April 1969 genehmigt worden. Diese Genehmigung ist jedoch jedenfalls mit der von den Klägern aufgenommen Dauerwohnnutzung erloschen. Denn die Nutzung eines Wochenendhauses als Wohngebäude stellt eine baugenehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar,

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-	vgl. hierzu: OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2006 - 7 A 4947/05 -, BauR 2007, 1009 = BRS 70 Nr. 187 -

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die den durch die Baugenehmigung vermittelten formellen Bestandsschutz entfallen lässt und damit schon deshalb unabhängig von baulichen Änderungen des Gebäudes zu dessen formeller Illegalität führt.

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Vgl. hierzu OVG NRW, Urteil vom 26. Juni 2006 - 7 A 3730/04 -, juris.

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Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner weiteren Prüfung des Gerichts durch Inaugenscheinnahme vor Ort, ob - wie von den Klägern in Zweifel gezogen - die von dem Beklagten vorgenommenen Abmessungen des Gebäudes und seiner Anbauten zutreffen und ob die mit Bescheid vom 16. April 1969 erteilte Baugenehmigung des Gebäudes als Holz-Ferienhaus auch wegen der ursprünglichen oder nachträglichen Entstehung eines "aliuds" erloschen ist.

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Die Nutzung des Gebäudes zu Dauerwohnzwecken oder als Wochenendhaus ist auch nach § 63 BauO NRW genehmigungsbedürftig. Das Vorhaben ist nicht nach § 65 Abs. 1 Nr. 3 BauO NRW genehmigungsfrei, da der Wochenendplatz nicht genehmigt ist.

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Die mithin festzustellende formelle Illegalität der Nutzung stellt einen Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Vorschriften im Sinne von § 61 BauO NRW dar und kann unabhängig von der materiellen Rechtmäßigkeit der Nutzung zu einer ermessensfehlerfreien Untersagung führen.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Juli 2009 - 10 B 617/09 -, BauR 2009, 1719 = BRS 74 Nr. 203, und vom 4. Mai 2010 - 10 B 418/10 -.

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Der Beklagte geht jedoch zu Recht davon aus, dass die Nutzung des Gebäudes sowohl zu Dauerwohnzwecken als auch als Wochenendhaus auch materiell rechtswidrig und damit nicht genehmigungsfähig ist. Denn das Gebäude genügt nicht den brandschutzrechtlichen Anforderungen der Bauordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, die vorliegend erfüllt sein müssen, da das Gebäude kein Wochenendhaus im Sinne der Verordnung über Camping- und Wochenendplätze (CW VO) darstellt. Wochenendplätze sind nach § 1 Abs. 4 CW VO in der bis zum 11. April 2011 geltenden Fassung Plätze, die nur zum Aufstellen oder Errichten von Wochenendhäusern mit einer Grundfläche von höchstens 40 m² und einer Gesamthöhe von höchstens 3,50 m dienen und die ständig oder wiederkehrend während bestimmter Zeiten des Jahres betrieben werden; bei der Ermittlung der Grundfläche bleiben ein überdachter Freisitz bis zu 10 m² Grundfläche oder ein Vorzelt unberücksichtigt. Das von den Klägern genutzte Gebäude weist hingegen nach Feststellungen des Beklagten eine Grundfläche von 88,24 m², nach Angaben des Klägers in der mündlichen Verhandlung eine "Wohnfläche" von ca. 55 m² auf. Das Gebäude muss daher nach § 14 Abs. 2 Satz 2, 2. Hs CW VO a. F. die Anforderungen an die Feuerwiderstandsdauer der Bauteile erfüllen.

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Vgl. hierzu auch: OVG NRW, Beschluss vom 15. April 2009 - 10 B 186/09 -, BauR 2009, 1436 = BRS 74 Nr. 147.

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Es verfügt jedoch nicht über die nach §§ 17 Abs. 1, 29 Abs. 1 Zeile 5 Spalte 2, 31 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW, §§ 117, 118 Abs. 1 Nr. 1 Abs. 2 und 4, § 124 Abs. 1, Spalte 2, Zeile 3 SBauVO erforderliche Gebäudeabschlusswand. Das Gebäude ist kein freistehendes Wohngebäude mit nicht mehr als einer Wohnung im Sinne von § 29 Abs. 1 Spalte 1 BauO NRW. Denn als "freistehend" sind unter Berücksichtigung der Regelung in § 31 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW nur solche Gebäude zu klassifizieren, die mindestens 2,50 m von einer Nachbargrenze oder von einem anderen vorhandenen (oder nach den baurechtlichen Vorschriften zulässigen) Gebäude mindestens 5 m entfernt sind.

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Vgl. hierzu Beschluss des erkennenden Gerichts vom 27. Januar 2009 - 2 L 682/09 -.

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Das Gebäude ist von dem Gebäude auf dem östlich angrenzenden Aufstellplatz jedoch nur maximal 3,35 m entfernt und hält zur gemeinsamen Aufstellplatzgrenze nur einen Abstand von 1,50 m ein. Dem Kläger ist auch keine Abweichung nach § 73 Abs. 1 BauO NRW genehmigt worden.

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Mit Blick auf diesen Verstoß gegen Bauordnungsrecht kann dahin stehen, ob auch die von dem Beklagten angeführten Verstöße gegen Bauplanungs- und Bauordnungsrecht vorliegen oder ob der Beklagte insoweit von einer unzutreffenden Rechtsauffassung ausgegangen ist.

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Die Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 500,- Euro findet ihre Rechtsgrundlage in § 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW. Nach § 55 Abs. 1 VwVG kann ein Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Das Zwangsmittel - hier das Zwangsgeld nach § 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 VwVG NRW - war nach § 63 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW schriftlich anzudrohen. Die Androhung konnte nach § 63 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW mit der Nutzungsuntersagung verbunden werden. Der von dem Beklagten für die Einstellung der Nutzung gesetzte Termin (nach Ablauf von sechs Monaten nach Bestandskraft der Verfügung) ist auch angemessen im Sinne von § 63 Abs. 1 Satz 2, 1. Hs. VwVG NRW. Die Kläger haben so ausreichend Gelegenheit, sich andernorts niederzulassen. Das angedrohte Zwangsgeld hält sich in dem von § 60 Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW gesetzten Rahmen und ist verhältnismäßig im Sinne von § 58 Abs. 1 VwVG NRW.

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Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr in Höhe von 144,63 Euro beruht auf §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW, § 1 AVerwGebO NRW und den Tarifstellen 2.8.2.2 und 30.5 des Allgemeinen Gebührentarifs zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung.

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Die auf Aufhebung der Beseitigungsverfügung nebst Zwangsgeldandrohung gerichtete Klage ist zulässig und begründet. Die Beseitigungsverfügung und die zugehörige Zwangsgeldandrohung sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Sie genügt nicht den Anforderungen des § 61 Abs. 1 BauO NRW. Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden u.a. bei der Errichtung, der Nutzung und der Nutzungsänderung von baulichen Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich- rechtlichen Vorschriften eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen.

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Die Beseitigungsverfügung des Beklagten ist jedoch ermessensfehlerhaft. Der bei der Ermessensausübung zu beachtende Grundsatz der Verhältnismäßigkeit erfordert, dass eine Maßnahme zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich ist, sowie dass die Belastung des Betroffenen in einem angemessenen Verhältnis zu den mit der Regelung verfolgten Interessen steht.

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Die Beseitigungsverfügung des Beklagten ist nicht zur Herstellung rechtmäßiger Zustände geeignet. Ausgangspunkt für die Beurteilung der Geeignetheit der Ordnungsverfügung ist der mit ihr angestrebte Zweck. Ziel bauordnungsbehördlichen Handelns hat es zu sein, baurechtswidrige Zustände zu beseitigen. Dies ergibt sich bereits unmittelbar aus der Regelung des § 61 Abs. 1 BauO NRW, die gerade die Einhaltung öffentlich-rechtlicher Vorschriften sicherstellen soll. Daher scheidet auch die Anordnung von Maßnahmen, die den vorgefundenen rechtswidrigen Zustand nur verändern oder reduzieren, grundsätzlich aus.

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Vgl. m. w. N.: OVG NRW, Urteil vom 22. August 2005 - 10 A 4694/03 -, BauR 2006, 90 = BRS 69 Nr. 189.

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Mit der Beseitigungsverfügung des Beklagten werden jedoch keine rechtmäßigen Zustände geschaffen. Mit der Beseitigung von Wintergarten und Garage wird zwar der Umfang der erforderlichen Gebäudeabschlusswand verringert. Das hiervon unberührte Wohngebäude benötigt eine solche jedoch weiterhin. Hinzu tritt, dass nach Auffassung des Beklagten auch das bestehen bleibende Wohngebäude die nach den Festsetzungen des Bebauungsplans zulässige Grundfläche überschreitet und daher so nicht bestehen bleiben kann. Der Abriss von Wintergarten und Garage ist vor diesem Hintergrund kein milderes Mittel, da er zur Herstellung rechtmäßiger Zustände nicht (gleich) geeignet ist.

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Auch im Hinblick auf die grundsätzlich bestehende Ermessensfreiheit der Bauaufsichtsbehörde ist es im Rahmen des bauordnungsbehördlichen Einschreitens im Wege einer Beseitigungsverfügung regelmäßig nicht ausreichend, wenn durch die angeordneten Maßnahmen lediglich eine Milderung oder Reduzierung des Rechtsverstoßes erreicht werden kann. Daraus, dass die Behörde grundsätzlich die Möglichkeit hat, von einem Einschreiten gegen rechtswidrige Zustände ganz abzusehen, kann nicht zwingend gefolgert werden, dass es dann erst recht in ihrem Ermessen stehen müsse, anstelle einer zur völligen Beseitigung des Zustandes geeigneten Maßnahme eine weniger scharfe, den Rechtsverstoß lediglich mildernde Maßnahme zu ergreifen. Die Behörde wirkt mit Erlass einer zur Herstellung rechtmäßiger Zustände ungeeigneten Teilabrissverfügung - anders als im Fall des rein passiven Absehens von einem Einschreiten - aktiv an der Beibehaltung oder Veränderung rechtswidriger Zustände mit. Die Verfügung eines Teilabrisses zieht in aller Regel erhebliche finanzielle Aufwendungen für den Verpflichteten nach sich. Haben die verfügten Rückbaumaßnahmen aber zur Folge, dass der verbleibende Baukörper keinerlei rechtliche Sicherung beanspruchen kann, sei es in Form einer (diesen Zustand abdeckenden) Baugenehmigung oder zumindest einer bestehenden Genehmigungsfähigkeit oder aktiven Duldung, stellen sich solche, nicht zur Beseitigung des rechtswidrigen Zustands dienenden Maßnahmen als unverhältnismäßig dar. Maßnahmen, die lediglich auf eine (erhebliche) Reduzierung des Rechtsverstoßes hinwirken, können sich nur in Ausnahmefällen als ermessensgerecht darstellen, wenn der Verpflichtete in schutzwürdiger Weise darauf vertrauen darf, dass die Behörde nicht die vollständige Beseitigung des rechtswidrigen Zustandes verfolgen werde.

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Vgl. m. w. N.: OVG NRW, Urteil vom 22. August 2005 - 10 A 4694/03 -, a.a.O.

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Hierfür bestehen vorliegend jedoch keinerlei Anhaltspunkte. Der Beklagte hat dem Kläger bereits mitgeteilt, dass das nach Abriss von Wintergarten und Garage verbleibende Wohngebäude ebenfalls nicht genehmigungsfähig wäre. Vor diesem Hintergrund sind weitere bauaufsichtliche Maßnahmen des Beklagten zu erwarten.

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Die rechtswidrige Beseitigungsverfügung darf nicht nach § 55 Abs. 1 VwVG NRW mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, so dass auch die diesbezügliche Androhung von Zwangsgeldern rechtswidrig ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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