Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-12-20, Aktenzeichen 3 So 82/19

Tenor

Die Beschwerde der Beklagten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 29. April 2019 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird zugelassen.

Gründe

I.

1

Der Kläger begehrt Zugang zu Informationen betreffend Befunduntersuchungen sowie restauratorischen Arbeiten im Foyer der Beklagten. Dieses Begehren machte er gegenüber der Beklagten im Wege einer „Transparenzanfrage“ geltend, die er auf das Hamburgische Transparenzgesetz stützte (HmbTG).

2

Das nach Ablehnung des geltend gemachten Informationsanspruchs vom Kläger angerufene Verwaltungsgericht Hamburg hat mit Beschluss vom 29. April 2019 vorab nach § 17a Abs. 3 GVG über die Zulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs entschieden und diese bejaht. Der Streit um einen Anspruch auf Informationszugang nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz sei eine öffentliche-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Vorliegend begehre der Kläger die Einsicht in bei der Beklagten vorliegende Unterlagen und stütze dieses Begehren auf die Vorschriften des Hamburgischen Transparenzgesetzes. Die streitentscheidende Anspruchsgrundlage des § 1 Abs. 2 HmbTG stelle sich insofern als Sonderrecht der öffentlichen Hand dar, da sie allein Träger hoheitlicher Gewalt, nämlich Behörden der Beklagten bzw. diesen gleichgestellte natürliche oder juristische Personen des öffentlichen oder Privatrechts, verpflichte. Die Streitigkeit sei weiter nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen. Insbesondere handele es sich bei dem Anspruch auf Einsicht in die Ausschreibungs- und Vergabeunterlagen nicht um eine Streitigkeit über die Vergabe von öffentlichen Aufträgen, für die der ordentliche Rechtsweg gegeben sei. Vergaberechtliche Vorschriften könnten zwar unter Umständen die Informationspflicht der Beklagten einschränken; das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten werde jedoch allein durch §§ 1 ff. HmbTG geregelt.

3

Hiergegen richtet sich die Beschwerde der Beklagten. Nach ihrer Ansicht liegt hier eine privatrechtliche Streitigkeit vor, weil es sich bei der Beklagten um eine juristische Person des Privatrechts handele. Sie bezieht sich zum Beleg ihrer Auffassung insbesondere auf das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 16. März 2017. Der Kläger verteidigt den angefochtenen Beschluss.

II.

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Die gemäß § 17a Abs. 4 Satz 3 GVG i.V.m. § 146 Abs. 1 VwGO statthafte und auch sonst zulässige Beschwerde der Beklagten ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat für die hier vorliegende Streitigkeit zu Recht den Verwaltungsrechtsweg bejaht.

5

Die Abgrenzung der Rechtswege ist von der Sache her zu treffen; Ausgangspunkt für die Prüfung muss die Frage sein, welcher Art das Klagebegehren nach dem zugrundeliegenden Lebenssachverhalt ist, aus dem er hergeleitet und mit dem er begründet wird (stRspr, vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.11.2016, 10 AV 1/16, BVerwGE 156, 320, juris Rn. 11; Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 15. Aufl. 2019, § 121 Rn. 23 f. m.w.N.). Das gilt auch für ein Verlangen auf Information; erst die Rücksicht auf den zugrundeliegenden Lebenssachverhalt erlaubt, den rechtlichen Gegenstand eines solchen Verlangens zu bezeichnen. Vorliegend macht der Kläger mit seiner Klage geltend, im Rahmen seiner Transparenzanfrage korrekte und vollständige Auskünfte erlangen zu wollen, und stützt sich dafür ausdrücklich auf das Hamburgische Transparenzgesetz. Dieses Begehren steht nicht im zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit einem bestimmten anderen Verwaltungsverfahren. Es dient auch nicht der Verfolgung subjektiver Hauptrechte oder -ansprüche. Das Begehren wird – anders als die Beklagte meint – nicht durch die Absicht des Klägers qualifiziert, im sachlichen Zusammenhang mit einem Vergabeverfahren seine Rechte gegenüber der Beklagten geltend zu machen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.11.2016, a.a.O., juris Rn. 12).

6

Streitigkeiten um den Informationszugang nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz als dem – wie oben ausgeführt – für die Bestimmung der Gerichtszuständigkeit geltenden Recht (§ 17 Abs. 1 Satz 1 GVG) sind nicht aufgrund einer aufdrängenden Sonderregelung den Verwaltungsgerichten zugewiesen. Dem in § 14 Abs. 7 HmbTG enthaltenen Hinweis auf den Rechtsschutz nach der Verwaltungsgerichtsordnung mag zwar zu entnehmen sein, dass der Gesetzgeber von der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte ausgegangen ist. Eine verbindliche Festlegung konnte der Landesgesetzgeber aber nicht treffen (vgl. § 40 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Die Rechtswegzuständigkeit entscheidet sich folglich nach der Generalklausel des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Danach handelt es sich vorliegend um eine der Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte unterliegende öffentlich-rechtliche Streitigkeit, obwohl die Beklagte eine juristische Person des Privatrechts ist.

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Ob eine Streitigkeit bürgerlich-rechtlicher oder öffentlich-rechtlicher Art ist, beurteilt sich nach der Rechtsnatur der Rechtsnormen, die das Rechtsverhältnis prägen, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird. Bürgerliches Recht ist Jedermannsrecht. Öffentlich-rechtlicher Natur sind demgegenüber diejenigen Rechtsnormen, welche einen Träger öffentlicher Gewalt gerade als solchen berechtigen oder verpflichten, die also einen öffentlichen Verwaltungsträger zur Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben mit besonderen Befugnissen ausstatten oder besonderen Regeln unterwerfen (stRspr, vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.11.2016, 10 AV 1/16, BVerwGE 156, 320, juris Rn. 5; GmS-OGB, Beschl. v. 10.7.1989, 1/88, BGHZ 108, 284, juris Rn. 8; BVerwG, Beschl. v. 12.4.2013, 9 B 37/12, NJW 2013, 2298, juris Rn. 6).

8

Die Rechte und Pflichten, die das Hamburgische Transparenzgesetz begründet, sind öffentliches Sonderrecht eines Verwaltungsträgers in diesem Sinne. Denn die streitentscheidenden Normen verpflichten nach § 1 Abs. 2 i.V.m. § 2 Abs. 3 und 5 HmbTG nur Behörden der Freien und Hansestadt Hamburg und diesen nach dem Hamburgischen Transparenzgesetz gleichgestellte juristische Personen des Privatrechts als Träger hoheitlicher Gewalt; als Sonderrecht der öffentlichen Hand sind sie folglich dem öffentlichen Recht zuzuordnen (vgl. BVerwG, Vorlagebeschl. v. 15.10.2012, 7 B 2/12, ZIP 2012, 2417, juris Rn. 11; GmS-OGB, Beschl. v. 10.7.1989, 1/88, BGHZ 108, 284, juris Rn. 8; BVerwG, Beschl. v. 21.11.2016, 10 AV 1/16, BVerwGE 156, 320, juris Rn. 10; BVerwG, Beschl. v. 2.5.2007, 6 B 10/07, BVerwGE 129, 9, juris Rn. 4).

9

Dies zugrunde gelegt handelt es sich im Rahmen der Frage der Rechtswegeröffnung bei der Beklagten um einen öffentlichen Verwaltungsträger, der einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung unterliegt. Denn die Regelung des § 2 Abs. 3 und 5 HmbTG stellt juristische Personen des Privatrechts aufgrund der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben ihrerseits Behörden gleich. So unterliegen natürliche und juristische Personen des Privatrechts den im Hamburgischen Transparenzgesetz geregelten Informationspflichten, soweit sie öffentliche Aufgaben übernehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und dabei der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg oder einer unter ihrer Aufsicht stehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts unterliegen (§ 2 Abs. 3 Halbs. 2 HmbTG). Diese Informationspflicht der juristischen Personen des Privatrechts ist als eine an die Wahrnehmung ursprünglich staatlicher Aufgaben geknüpfte Sonderpflicht zu behandeln. Die Definition privatrechtlicher Personen als Behörden ist eine begriffliche Besonderheit des Hamburgischen Transparenzgesetzes; es unterwirft die privatrechtlichen Personen einem öffentlich-rechtlichen Entscheidungsprogramm, so dass die Entscheidung über den Zugang zu den Informationen öffentlich-rechtlich geprägt ist. Zwar wird kein öffentlich-rechtliches Beleihungsverhältnis begründet (vgl. Bü-Drs. 21/17907, S. 17; Maatsch/Schnabel, Das Hamburgische Transparenzgesetz, 2015, § 13 Rn. 10). Einer Beleihung der juristischen Person des Privatrechts bedarf es aber zur Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs insoweit entgegen den Ausführungen des Bundesgerichtshofs in seiner Entscheidung vom 16. März 2017 (I ZR 13/16, NJW 2017, 3153, juris Rn. 10 m.w.N.), wonach ein Rechtsstreit dem Zivilrecht zuzuordnen sei, wenn an einem streitigen Rechtsverhältnis ausschließlich Privatrechtssubjekte beteiligt seien, ohne dass eine Partei mit öffentlich-rechtlichen Handlungsbefugnissen ausgestattet und entsprechend aufgetreten sei, nicht (so auch Maatsch/Schnabel, Das Hamburgische Transparenzgesetz, 2015, § 1 Rn. 23, § 13 Rn. 10; Soehring, Presserecht, 3. Aufl. 2000, § 4 Rn. 76; Löffler, Presserecht, 6. Aufl. 2015, § 4 Rn. 184; OVG Saarlouis, Beschl. v. 26.4.1996, 8 Y 5/96, n.v.; Koehler, NJW 2005, 2337). Vielmehr reicht das Bestehen der aufgezeigten öffentlich-rechtlichen Sonderpflicht dafür aus. Die sich daraus ergebende Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte für Streitigkeiten um den Informationsanspruch aller Behörden i.S.d. Hamburgischen Transparenzgesetzes ist auch sachgerecht. Es wäre nicht nachzuvollziehen, wenn die Zuständigkeit für die Entscheidung identischer Rechtsfragen von dem zufälligen Umstand der „Organisationsform“ der Verwaltung abhinge (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.5.2006, 3 B 78/05, NJW 2006, 2568, juris Rn. 8).

10

Unerheblich für die Rechtswegzuweisung ist insoweit auch die Frage, ob die Beklagte tatsächlich eine informationspflichtige Stelle i.S.d. § 2 Abs. 3 HmbTG ist. Dabei handelt es sich um eine anspruchsbegründende tatbestandliche Voraussetzung für den in § 1 Abs. 2 HmbTG geregelten Anspruch auf den Informationszugang, also um eine Frage der Begründetheit der Klage. Unter Rechtswegsgesichtspunkten reicht es jedenfalls aus, dass es nicht schlechthin ausgeschlossen ist, dass die Beklagte Normadressat ist.

III.

11

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Einer Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren bedarf es nicht, da für Beschwerdeverfahren der vorliegenden Art nach Nr. 5502 KV-GKG eine Festgebühr in Höhe von 60,- Euro erhoben wird.

12

Das Beschwerdegericht lässt die (weitere) Beschwerde gegen diesen Beschluss gemäß § 17a Abs. 4 Sätze 4 und 5 GVG wegen grundsätzlicher Bedeutung zu. Die Frage nach der Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs in Streitigkeiten um den Zugang zu Informationen juristischer Personen des Privatrechts hat über den konkreten Einzelfall hinausgehende Bedeutung. Sie erscheint im Hinblick auf die nicht entscheidungstragende, aber gleichwohl dezidiert geäußerte Auffassung des Bundesgerichtshofs in seinem Urteil vom 16. März 2017 (I ZR 13/16, NJW 2017, 3153, juris Rn. 10) auch klärungsbedürftig.