Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-01-27, Aktenzeichen 1 K 150/09
ECLI:DE:VGMI:2009:0127.1K150.09.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % der zu vollstreckenden Kosten
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Kläger betreiben auf dem Grundstück E. Straße 54 in W. -L. eine
Hobbygeflügelzucht.

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Mit Allgemeinverfügung vom 26.03.2008 legte der Beklagte gemäß § 13 Abs. 3
der Verordnung zum Schutz gegen die Geflügelpest (GeflPestVO) ein Gebiet fest, in
dem Geflügel auch außerhalb geschlossener Ställe gehalten werden darf, ohne dass
es hierfür im Einzelfall einer Ausnahmegenehmigung bedarf. Für das übrige
Kreisgebiet, für das die Freilandhaltung auf Grund der Allgemeinverfügung vom
30.11.2007 generell ausgeschlossen war, wies er darauf hin, dass im Einzelfall
Ausnahmegenehmigungen zur Freilandhaltung nach § 13 Abs. 2 GeflPestVO erteilt
werden könnten. Die Geflügelhaltung der Kläger liegt innerhalb dieses übrigen
Kreisgebietes. Die Allgemeinverfügung erging unter Widerrufsvorbehalt. Danach
konnte sie insbesondere widerrufen werden, wenn die Voraussetzungen der
GeflPestVO nicht mehr vorliegen.

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Mit Bescheid vom 08.04.2008 erteilte der Beklagte den Klägern auf Antrag eine
Ausnahmegenehmigung zur Freilandhaltung von Geflügel gemäß § 13 Abs. 2
GeflPestVO und fügte hinzu, dass diese jederzeit widerrufen werden könne,
insbesondere bei einer Änderung der Sach- und Rechtslage, bei Verschärfung der
Seuchenlage oder bei Verstößen gegen tierseuchenrechtliche Vorschriften.

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Erstmals am 10.12.2008 wurde der Ausbruch der niedrigpathogenen aviären Influenza in
einem Geflügelbetrieb im Landkreis Cloppenburg in Niedersachsen amtlich festgestellt. In der
Folge wurde in insgesamt 32 in diesem Landkreis gelegenen Geflügelbetrieben eine
entsprechende Feststellung getroffen.

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Nach Durchführung einer Telefonkonferenz mit Vertretern der mit
Tierseuchenbekämpfung befassten Behörden in Nordrhein-Westfalen verfügte das Landesamt
für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) mit Schreiben
vom 15.12.2008, das u.a. auch an den Beklagten als Kreisordnungsbehörde gerichtet war,
dass im Hinblick auf die Ereignisse in Niedersachsen und zum Schutz der Geflügelbestände in
Nordrhein-Westfalen u.a. die Ausnahmegenehmigungen zur Freilandhaltung von Geflügel in
den Regierungsbezirken Detmold und Münster bis auf Weiteres widerrufen werden sollten.

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Mit Allgemeinverfügung vom 17.12.2008, bekannt gemacht im Amtsblatt des Kreises
Gütersloh vom 18.12.2008, widerrief der Beklagte seine Allgemeinverfügung vom
26.03.2008 und wies darauf hin, dass mit Inkrafttreten dieser Allgemeinverfügung im
gesamten Kreisgebiet gemäß § 13 Abs. 1 GeflPestSchV gehaltenes Geflügel aufzustallen sei.
Zur Begründung führte er aus, dass seit dem 10.12.2008 in den Gemeinden Garrel und Bösel
im Landkreis Cloppenburg/Niedersachsen niedrigpathogene aviäre Influenza des Subtyps H5
N3 in mehreren Geflügelbeständen amtlich festgestellt worden sei. Bis zum 17.12.2008 seien
14 Bestände betroffen, weitere Verdachtsbestände befänden sich dort in Abklärung. Das
Geschehen zeige eine deutliche Ausbreitungstendenz. Weder die Einschleppungsursache noch
konkrete Verbreitungsmechanismen seien derzeit geklärt. Wildvögel könnten ein Reservoir
auch für niedrigpathogene aviäre Influenzaviren sein. Bei letzteren bestehe die Gefahr der
Weiterentwicklung zu hochpathogenen aviären Influenzaviren. Auf Grund der bisher nicht
geklärten Einschleppungsursache und der Gefahr des möglichen Eintrags der Seuche durch
Wildvögel sei daher von einer erhöhten Gefährdung für die Geflügelbestände im Kreis
auszugehen. Durch die Aufstallung solle eine Minimierung dieses Risikos erreicht werden.
Der Widerruf sei geeignet, erforderlich und angemessen, da andere geeignete Maßnahmen zur
Minimierung des Risikos nicht ersichtlich seien und die Geflügelhalter nicht mehr als
erforderlich in ihren Rechten beeinträchtigt würden.

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Zugleich ordnete der Beklagte die sofortige Vollziehung der Allgemeinverfügung an und
begründete sie dahingehend, dass das öffentliche Interesse, auch während eines etwaigen
Klageverfahrens notwendige, wirksame, erforderliche und rechtzeitige
Tierseuchenbekämpfungsmaßnahmen durchführen zu können, das private Interesse der
betroffenen Geflügelhalter überwiege, bis zum Abschluss einer eventuellen rechtlichen
Überprüfung die Anordnungen nicht befolgen zu müssen. Die umgehende Aufstallung liege
im besonderen öffentlichen Interesse, weil eine Ausbreitung der niedrigpathogenen aviären
Influenza und die daraus resultierende Gefahr der Weiterentwicklung zur Geflügelpest mit
gravierenden wirtschaftlichen Folgen für alle Geflügelhalter der Region unbedingt soweit wie
möglich vermindert werden müsse.

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Mit Bescheid vom 18.12.2008 widerrief der Beklagte die den Klägern unter dem
08.04.2008 erteilte Ausnahmegenehmigung zur Freilandhaltung und wies darauf hin, dass das
Geflügel ab sofort aufzustallen sei. Die Begründung entspricht wörtlich derjenigen in der
Widerrufsverfügung vom 17.12.2008.

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Am 16.01.2009 haben die Kläger gegen die Allgemeinverfügung und gegen den
Widerrufsbescheid die vorliegende Klage erhoben.

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Zur Begründung machen sie zunächst geltend, dass die aus § 13 GeflPestSchV folgende
Stallpflicht rechtswidrig bzw. nichtig sei und verweisen insoweit auf ihr Vorbringen im
Verfahren 1 K 3615/06. Die angefochtenen Verfügungen seien allerdings auch dann
rechtswidrig, wenn man von der Anwendbarkeit dieser Regelung ausgehe. Es sei nicht
ansatzweise erkennbar, welche konkreten Auswirkungen die in den Verfügungen angeführten
Geschehnisse in Niedersachsen auf die Situation im Kreis Gütersloh bzw. im Umfeld der
Geflügelhaltung der Kläger habe. Zum einen seien nur niedrigpathogene aviäre Influenzaviren
festgestellt worden. Zum anderen sei ein Zusammenhang dieses ausnahmslos
Massenhaltungsbetriebe erfassenden Ausbruchsgeschehens mit Wildvögeln nicht erkennbar.
Ebenso wenig sei ersichtlich, dass und ggf. wodurch eine Ausweitung des
"Seuchengeschehens" auf den mehr als 125 km entfernten Standort der Kläger erfolgen oder
auch nur ernsthaft befürchtet werden könnte. Innerhalb der seit Erlass der Verfügungen
vergangenen vier Wochen seien weder im L1. H. und dessen Umgebung (insbesondere
im Bereich des T. C. ) noch im sonstigen Bundesgebiet weitere Vogelgrippefälle
aufgetreten. Auch habe es keine Erkenntnisse über das Auftreten des Virus bei Wildvögeln
gegeben. Die jüngsten Geschehnisse im L1. Cloppenburg böten auch keinen Anlass für
eine generelle Neubewertung des bundesweiten Seuchenrisikos, was letztlich durch den
Umstand bestätigt werde, dass das Friedrich-Löffler-Institut (FLI) bislang keinen Anlass
gesehen habe, die Risikobewertung vom 22.10.2008 zu ändern, derzufolge das Risiko eines
Eintrags der Geflügelpest durch Wildvögel als "gering" zu beurteilen sei. Im Übrigen sei die
getroffene Maßnahme mit § 13 Abs. 9 GeflPestSchV unvereinbar, wonach im Fall einer
amtlichen Feststellung der Geflügelpest von einer erteilten Ausnahmegenehmigung "im
Umkreis von 50 km um den Seuchenbestand" kein Gebrauch gemacht werden dürfe, bis die
angeordneten Schutzmaßregeln aufgehoben seien. Jedenfalls finde das Festhalten an einer
ausnahmslosen Aufstallungspflicht zum jetzigen Zeitpunkt keine Rechtfertigung mehr, da
sich zwischenzeitlich weder eine räumliche Ausweitung des "Seuchengeschehens" ergeben
habe, noch Erkenntnisse zu Tage getreten seien, die die Befürchtung einer Ausbreitung durch
Wildvögel stützen könnten. Nach dem Lagebericht Nr. 14 des Landeskrisenzentrums
Niedersachsen vom 16.01.2009 seien sämtliche Untersuchungsergebnisse von ca. 480
Wildvögeln negativ.

12

Mit Schreiben vom 26.01.2008, das u.a. an den Beklagten als Kreisordnungsbehörde
gerichtet ist, hat das LANUV nach erneuter Prüfung und in Abstimmung mit dem
Ministerium für Umwelt- und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz Nordrhein-
Westfalen seine Verfügung vom 15.12.2008 mit Wirkung zum 01.02.2009 u.a. insoweit
aufgehoben, als sie den Widerruf der Ausnahmegenehmigungen zur Freilandhaltung
anordnete.

13

Die Kläger beantragen,

14

die Allgemeinverfügung des Beklagten vom 17.12.2008 (Nr. 54/2008)
sowie den Widerrufsbescheid des Beklagten vom 18.12.2008
aufzuheben.

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Der Beklage beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er meint, mit dem Auftreten der niedrigpathogenen aviären Influenza im Bereich
Cloppenburg sei eine Verschärfung der Seuchenlage eingetreten, auch wenn das
FLI dieses bislang nicht in aktuellen Risikobewertungen thematisiert habe. Die bisher
vorliegenden Risikobewertungen des FLI bezögen sich im Übrigen nur auf die
Risiken zum Auftreten von hochpathogenen H5 N1-Viren und seien deshalb der
vorliegenden Situation nicht zu Grunde zu legen. Die angefochtenen Maßnahmen
beruhten auf einer Risikobewertung des Landesamtes für Natur, Umwelt und
Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV), die in Anlehnung an die in
Niedersachsen ergriffenen Maßnahmen erfolgt sei und darauf beruhe, dass
Eintragsquellen und Ausbreitungstendenz nicht geklärt gewesen seien. Der Widerruf
erteilter Ausnahmegenehmigungen sei auf die beiden Grenzbezirke zu
Niedersachsen beschränkt worden. Entgegen dem Vorbringen der Kläger bestehe
die Gefahrensituation fort, da es zuletzt noch am 19.01.2009 im Bereich
Cloppenburg zu neuen Ausbrüchen der niedrigpathogenen aviären Influenza
gekommen sei und die Eintragsquelle noch nicht habe geklärt werden können. Die
aktuellen Widerrufe unterschieden sich von früheren Widerrufsfällen dadurch, dass
sie zum einen auf Grund von niedrigpathogener aviärer Influenza getroffen worden
seien und zum anderen die Lage der Geflügelhaltung der Kläger in einem sog.
Risikogebiet für die Entscheidung nicht maßgeblich gewesen sei. Die von den
Klägern angesprochene Regelung in § 13 Abs. 9 GeflPestVO stehe den Widerrufen
nicht entgegen. Dort sei die Unwirksamkeit erteilter Ausnahmegenehmigungen kraft
Gesetzes geregelt. Der Widerruf solcher Genehmigungen außerhalb des 50-km-
Bereichs werde dadurch nicht eingeschränkt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf
den Inhalt der Gerichtsakte.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Sie ist, soweit sie auf Aufhebung der Allgemeinverfügung vom 17.12.2008
gerichtet ist, bereits mangels Klagebefugnis unzulässig. Der darin ausgesprochene
Widerruf verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten, weil die aufgehobene
Allgemeinverfügung vom 26.03.2008 keine die Kläger begünstigende Regelung
enthielt. Sofern der Beklagte dort unter Ziffer 2. ausgeführt hat, dass in einem näher
bezeichneten Bereich, in dem auch die Geflügelhaltung der Kläger liegt, die
Möglichkeit bestehe, Ausnahmegenehmigungen zur Freilandhaltung zu beantragen,
hat er lediglich auf die bereits in § 13 Abs. 2 GeflPestVO getroffene Regelung
hingewiesen. Der Widerruf der Allgemeinverfügung schmälert demnach die
Rechtsposition der Kläger nicht.

22

Eine die Kläger belastende Regelung liegt auch nicht in der Formulierung "Wer
im L1. H. Geflügel (...) hält, hat diese mit Inkrafttreten dieser
Allgemeinverfügung entsprechend § 13 Abs. 1 GeflPestVO in geschlossenen Ställen
(....) zu halten." Jedenfalls soweit den Geflügelhaltern eine individuelle
Ausnahmegenehmigung erteilt worden ist, liegt in dieser Formulierung lediglich ein
Hinweis auf die sich unmittelbar aus § 13 Abs. 1 GeflPestVO ergebende
Aufstallungspflicht. Denn eine Aufhebung dieser Genehmigung hat der Beklage einer
separaten Entscheidung vorbehalten, die im Fall der Kläger mit Widerrufsbescheid
vom 18.12.2008 ergangen und laut Vermerk erst am 19.12.2008 abgesandt worden
ist.

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Hinsichtlich des Widerrufsbescheides des Beklagten vom 18.12.2008 ist die
Anfechtungsklage zwar zulässig, in der Sache allerdings nicht begründet.

24

Der Widerrufsbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren
Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

25

Auf die seitens der Kläger angeführte Frage, ob die in § 13 Abs. 1 GeflPestVO
geregelte grundsätzliche Aufstallungspflicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges
Recht nichtig ist, kommt es im vorliegenden Verfahren nicht an. Geht man zu
Gunsten der Kläger von der Nichtigkeit dieser Regelung aus, entzieht die
angefochtene Aufhebung den Klägern eine nicht erforderliche Genehmigung und
verletzt sie mithin nicht in ihren Rechten.

26

Die Voraussetzungen des § 49 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW liegen vor. Danach darf
ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar
geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden,
wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist. Die Ausnahmegenehmigung
vom 08.04.2008 ist vorbehaltlich des jederzeitigen Widerrufs erteilt worden,
insbesondere bei einer Änderung der Sach- und Rechtslage, bei Verschärfung der
Seuchenlage oder bei Verstößen gegen tierseuchenrechtliche Vorschriften.

27

Der Beklagte hat auf Grund der Geschehnisse in Niedersachsen zu Recht eine
Verschärfung der Seuchenlage angenommen. Dem steht nicht entgegen, dass es
sich bei den in Niedersachsen nachgewiesenen Erregern lediglich um
niedrigpathogene aviäre Influenza des Subtyps H5N3 gehandelt hat. Denn auch
deren Auftreten bietet nach §§ 46 ff. GeflPestVO Anlass für konkrete
Schutzmaßnahmen, weil - insoweit unbestritten - Mutationen dieser
niedrigpathogenen in hochpathogene aviäre Influenza-A-Viren (Geflügelpest) zu
besorgen sind.

28

Die Kammer vermag auch nicht zu erkennen, dass der Beklagte das ihm
eröffnete Widerrufsermessen fehlerhaft ausgeübt hat. Insbesondere dürfte diese
Maßnahme nicht gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen. Die
Herbeiführung der flächendeckenden Aufstallung im Kreisgebiet ist ein geeignetes
und erforderliches Mittel, um das Risiko eines Eintrags der Geflügelpest in heimische
Geflügelbestände durch Wildvögel zu minimieren. Der Umstand, dass Wildvögel
grundsätzlich als Träger niedrigpathogener aviärer Influenza-Viren diese großräumig
verbreiten können, ist unstreitig. Wenn - wie hier im L1. Cloppenburg - ein Befall
mit niedrigpathogener aviärer Influenza in einer Geflügelhaltung festgestellt wird,
dieser Befall sich mit hoher Geschwindigkeit auf eine Vielzahl weiterer Ställe in der
näheren Umgebung ausweitet, und die Ursache sowie insbesondere der
Verbreitungsweg unklar sind, dürfen die zur Tierseuchenbekämpfung berufenen
Behörden auch damit rechnen, dass die Viren aus den betroffenen Stallanlagen auf
die Wildvogelpopulation der näheren Umgebung überspringen und von dort in relativ
kurzer Zeit weitergetragen werden können. Deshalb ist es nicht willkürlich, auch für
Geflügelhaltungen, die nicht in unmittelbarer Nähe des Ausbruchsherds liegen, die
Aufstallung zu verfügen, um einen Kontakt von Wildvögeln mit Geflügel zu
vermeiden. Insbesondere ergibt sich aus der von den Klägern angeführten Regelung
in § 13 Abs. 9 GeflPestVO keine räumliche Beschränkung für eine flächendeckende
Geflügelaufstallung. Danach darf, wenn bei einem gehaltenen Vogel oder einem
Wildvogel Geflügelpest amtlich festgestellt worden ist, von einer
Ausnahmegenehmigung nach Abs. 2 und 3 in einem Umkreis von 50 km um den
Seuchenbestand oder den Fundort kein Gebrauch gemacht werden. Der Beklagte
weist insoweit zu Recht darauf hin, dass diese Vorschrift erteilten
Ausnahmegenehmigungen unmittelbar die Wirksamkeit nimmt, ohne dass es einer
behördlichen Entscheidung bedarf. Der Verordnungsgeber geht also davon aus,
dass in jedem Fall eines - hier nicht gegebenen - Ausbruchs der Geflügelpest die
Gefahr einer Wildvogelübertragung im Umkreis von 50 km gegeben ist. Diese der
Verwaltungsvereinfachung dienende Regelung hindert allerdings nicht daran,
Ausnahmegenehmigungen, die für Betriebe außerhalb eines solchen 50 km- Radius
erteilt worden sind, aufzuheben, wenn im konkreten Fall auch außerhalb dieses
Bereichs eine Übertragungsgefahr angenommen wird. Die Entscheidung der
nordrhein-westfälischen Veterinärbehörden, für die nördlichen Bezirke Münster und
Detmold eine relevante Übertragungsgefahr durch das Geschehen im L1.
Cloppenburg anzunehmen, vermag die Kammer daher nicht als ermessensfehlerhaft
anzusehen.

29

Der Erforderlichkeit der Geflügelaufstallung im L1. H. steht auch nicht
entgegen, dass sämtliche über 480 Proben bei Wildvögeln im Umkreis des
Ausbruchsgebietes negativ ausgefallen sind. Bei dem beschriebenen
Ausbruchsszenario ist es nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner kurzfristig
die Aufstallung anordnet und diese solange aufrecht erhält, bis das Ergebnis einer
hinreichend umfangreichen Beprobung der Wildpopulation in der Umgebung des
Ausbruchsherdes den hinreichend sicheren Schluss zulässt, dass eine Übertragung
auf die Wildvogelpopulation nicht erfolgt ist. Es würde die Effektivität der
Tierseuchenbekämpfung erheblich gefährden, wenn man die Rechtmäßigkeit eines
Aufstallungsgebots davon abhängig machte, dass zuvor ein Nachweis für eine
Übertragung der Erreger von Geflügel auf Wildvögel gefunden wird.

30

Die Maßnahme ist letztlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Gemessen
an dem Ziel einer effektiven Tierseuchenbekämpfung haben die Kläger als betroffene
Geflügelhalter die mit der Aufstallung verbundenen Einschränkungen hinzunehmen.
Dies gilt auch für die mit der Aufstallung verbundenen gravierenden
Beeinträchtigungen für das Wohlbefinden der Tiere, das zu schützen Zweck des
Tierschutzgesetzes ist. Die Kammer verkennt nicht, dass insbesondere an
Freilandhaltung gewöhntes Geflügel durch vorübergehende Aufstallung erheblichem
Stress ausgesetzt wird und teilweise körperlichen Schaden nimmt, wie die Kläger in
der mündlichen Verhandlung eindrucksvoll dargelegt haben. Gleichwohl werden
diese Auswirkungen durch die Gewährleistung einer effektiven
Tierseuchenbekämpfung gerechtfertigt.

31

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154, 159 Satz 2 VwGO.

32

Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.