Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2015-04-08, Aktenzeichen 2 KN 351/13

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Normenkontrollverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Antragsteller kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin zuvor Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Gegenstand des Normenkontrollverfahrens ist die am 1. August 2013 in Kraft getretene Satzung der Antragsgegnerin über die Bildung der Schulbezirke für den Primarbereich in der Samtgemeinde E. vom 26. Juni 2013 (im Folgenden: Schulbezirkssatzung), veröffentlicht im Amtsbl. f. d. Landkreis I. Nr. /20 v. 17. Juli 20 .

2

§ 1 der Schulbezirkssatzung lautet:

3

„Für die Grundschulen der Samtgemeinde E. werden folgende Schulbezirke festgelegt:

4

Grundschule

der Schulbezirk umfasst

J.

Flecken J.

K.

Gemeinde K.

L.

Gemeinde L.

L., Außenstelle M.

Gemeinden M., N. und O.

E.

Gemeinden P. und E.

5

Die Grundschüler des Ortes Q. der Gemeinde O. werden dem Schulbezirk der Grundschule R. (Stadt R.) zugewiesen.

6

Der Antragsteller wendet sich gegen die mit dieser Satzung veränderte Einteilung der Schulbezirke für die Grundschule L. und deren Außenstelle (vgl. § 106 Abs. 9 Nr. 3 NSchG, § 3 SchOrgVO) in M.. Die Grundschule L. und ihre Außenstelle in M. verfügten ursprünglich über einen gemeinsamen Schulbezirk, der die Gemeinden L., M., N. und O. umfasste. Den Eltern aus diesen Gemeinden stand also ein Wahlrecht zwischen den beiden Grundschulen zu. Dieses Wahlrecht übten nicht nur Eltern aus L., sondern auch Eltern aus O. und N. regelmäßig dahin aus, ihre Kinder - wohl auch wegen der besseren Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln - auf der Grundschule in L. beschulen zu lassen.

7

Wegen rückläufiger Schülerzahlen, die sich u.a. dahin auswirkten, dass in M. nur noch sehr wenige Schüler eingeschult wurden und in absehbarer Zeit eingeschult werden würden, wurde spätestens ab Oktober 20 in den zuständigen Gremien der Antragsgegnerin (Ausschüsse und Rat) über die Zukunft dieses Schulstandorts diskutiert. Die Diskussion verlief kontrovers; im Kern gab es zwei Lager, nämlich auf der einen Seite diejenigen, die eine Schließung der Außenstelle M. befürworteten und auf der anderen Seite diejenigen, die sich für den Erhalt dieses Standorts aussprachen. Im Laufe der Diskussion, in die u.a. Vertreter der betroffenen Schulen und Erziehungsberechtigte von Schülerinnen und Schülern eingebunden waren, wurden zur Problemlösung unterschiedliche Modelle entwickelt:

8

·

Schließung der Außenstelle M.

9

·

Jahrgangsübergreifende Beschulung in M. (sogen. offene Eingangsstufe oder Kombiklasse), um den Standort M. attraktiver zu machen

10

·

Änderung der Schulbezirke, um den Standort M. zu stärken

11

·

Einrichtung einer offenen Ganztagsschule in M., um den Standort M. attraktiver zu machen

12

Diese Modelle bzw. einzelne Varianten wurden in verschiedenen Informationsveranstaltungen, Ausschuss- und Ratssitzungen diskutiert (z.B. Schulausschusssitzung am 3. Mai 20 , Arbeitsgespräch am 12. Juli 20 , Schulausschusssitzung am 24. September 20 , Informationsveranstaltung am 14. November 20 , Sitzungen des Schulausschusses, des Samtgemeindeausschusses und des Rats vom 26., 27., und 28. November 20 ). Schon ab April 20 konzentrierte sich der Austausch im Wesentlichen auf die Option der Schulbezirksänderung (vgl. auch Protokoll der Informationsveranstaltung vom 29. April 20 in der Domäne E. und Sitzungsvorlage vom 21. Mai 20 ). Grund hierfür war, wie aus einer u.a. an die Fraktionsvorsitzenden gerichteten E-Mail des Samtgemeindebürgermeisters vom 11. April 20 hervorgeht, dass dies aus Sicht der Runde der Fraktionsvorsitzenden nach dem Diskussionsergebnis das zuletzt favorisierte Vorgehen war.

13

In seiner Sitzung am 26. Juni 20 beschloss der Samtgemeinderat der Antragsgegnerin die streitgegenständliche Schulbezirkssatzung.

14

Hiergegen richtet sich der am 9. Oktober 2013 gestellte Normenkontrollantrag des Antragstellers, mit dem er im Wesentlichen vorträgt, die Schulbezirkssatzung sei unwirksam, weil sie an formellen Mängeln leide und außerdem unter verschiedenen Abwägungsdefiziten zustande gekommen sei. Im Zentrum seiner Argumentation steht, dass die Antragsgegnerin den Standort M. um jeden Preis habe erhalten wollen und die erforderliche Abwägung der unterschiedlichen Interessen deshalb nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Außerdem sei der Schulweg nach M. für einen in N. wohnhaften Schüler unzumutbar.

15

Vor dem Hintergrund, dass er zum Schuljahr 2014/2015 eingeschult worden ist, hat der Antragsteller außerdem am 9. Oktober 2013 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes (2 MN 352/13) mit dem Ziel gestellt, die Schulbezirkssatzung bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren außer Vollzug zu setzen. Diesen Antrag hat der Senat durch Beschluss vom 8. April 2014 abgelehnt. Zur Begründung hat der Senat im Wesentlichen ausgeführt:

16

„a) Der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung ist nicht zur Abwehr schwerer Nachteile geboten. Dass der Antragsteller nicht die gewünschte Grundschule besuchen darf, stellt für sich genommen keinen solchen Nachteil dar. Aus dem Besuch der Grundschule M. ergeben sich für ihn auch keine sonstigen im Rahmen des § 47 Abs. 6 VwGO relevanten Nachteile. Die Bewältigung des Schulwegs zur Grundschule M. ist ihm zumutbar. Der Antragsteller, der auch für den Weg zu der von ihm favorisierten Grundschule in L. auf den Bus angewiesen wäre, kann für den Schulweg nach M. ebenfalls den(selben) Bus in Anspruch nehmen. Ausweislich des im Internet zugänglichen Fahrplans der Buslinie fährt der Bus ab N. um 07:34 Uhr (S. straße), 07:35 Uhr ( ) und 07:37 Uhr ( ) über L. (Schule; 07:44 Uhr) und erreicht M. (T. straße) um 07:50 Uhr. Gegenüber der Fahrt zur Grundschule in L. verlängert sich die Fahrtzeit mithin um gerade einmal 6 Minuten; die Gesamtfahrzeit beträgt 26 Minuten ab der Haltestelle S. straße. Die Rückfahrzeiten sind bei Nutzung der Buslinien oder sogar kürzer als die Hinfahrzeiten. Weder die Fahrzeitverlängerung für sich genommen noch die Gesamtfahrzeit ist unzumutbar. Dass der Antragsteller es aufgrund der vorgesehenen Fahrtroute zumindest auf dem Hinweg in Kauf nehmen muss, an der Grundschule L. vorbei zu fahren, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Dabei mag das von dem Antragsteller geschilderte Szenario, wonach er morgens gemeinsam mit seinem Bruder mit dem Bus bis zur Grundschule L. fahre, dieser dann aussteige und er, der Antragsteller, weiter zur Grundschule in M. fahren müsse, für den Antragsteller zwar möglicherweise unangenehm sein, verlangt von ihm aber jedenfalls kein außergewöhnliches Opfer. Gleiches gilt für den Umstand, dass er bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache eine andere Schule als sein Bruder besuchen muss, zumal es ihm unbenommen bleibt, sich deshalb um eine Ausnahmeregelung nach § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG zu bemühen.

17

(…)

18

b) Der Erlass der beantragten einstweiligen Anordnung ist auch nicht aus „anderen wichtigen Gründen“ geboten. Zwar ist die Schulbezirkssatzung der Antragsgegnerin ohne Anhörung des Samtgemeindeelternrats (§ 99 Abs. 1 NSchG) beschlossen worden. Hierin liegt aber kein offensichtlicher zur Unwirksamkeit der Schulbezirkssatzung führender Mangel (aa). Da die Schulbezirkssatzung im Übrigen keinen rechtlichen Bedenken unterliegt, kann nicht festgestellt werden, dass der Normenkontrollantrag mit großer Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird (bb).

19

aa) Die Antragsgegnerin hat auf die Rüge des Antragstellers mit Schriftsatz vom 26. Februar 2014 im Verfahren 2 KN 351/13 bestätigt, dass der Samtgemeindeelternrat in dem die Schulbezirkssatzung betreffenden Normsetzungsverfahren nicht beteiligt worden ist. Es spricht zwar einiges dafür, dass eine Beteiligung hätte erfolgen müssen und die Nichtbeteiligung des Samtgemeindeelternrats einen Verfahrensfehler darstellt, der die Nichtigkeit der Schulbezirkssatzung zur Folge haben könnte. Die sich in diesem Zusammenhang stellenden rechtlichen Fragen lassen sich aber im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend klären.

20

Nach § 97 Abs. 1 NSchG wird in Gemeinden und Samtgemeinden, die Träger von mehr als zwei Schulen sind, ein Gemeindeelternrat gebildet. Gemäß § 99 Abs. 1 NSchG können die Gemeindeelternräte Fragen beraten, die für die Schulen ihres Gebietes von besonderer Bedeutung sind. Schulträger und Schulbehörde haben ihnen die für ihre Arbeit notwendigen Auskünfte zu erteilen und rechtzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme und zu Vorschlägen zu geben. Das gilt nach Satz 3 dieser Norm insbesondere für schulorganisatorische Entscheidungen nach § 106 Abs. 1 NSchG. Zwar sieht Satz 1 dieser Regelung lediglich vor, dass die dort genannten Gremien „Fragen beraten“. Aus den Sätzen 2 und 3 wird aber deutlich, dass die Vorschrift ein Beteiligungsrecht im Sinne eines formellen Verfahrenserfordernisses regelt; dies ist auch mit Blick darauf gerechtfertigt, dass der Beteiligung der Elternräte gerade bei schulorganisatorischen Entscheidungen eine besondere Bedeutung zukommt, weil sie als Gremium die von der Entscheidung Betroffenen vertreten.

21

Nach dem Wortlaut des § 99 Abs. 1 NSchG - der die schulorganisatorischen Entscheidungen nur "insbesondere" anführt - spricht zunächst einiges dafür, dass der Samtgemeindeelternrat auch bei einer Entscheidung über die Festlegung der Schulbezirke zu beteiligen ist. Zwar handelt sich bei der Entscheidung über die Festlegung der Schulbezirke nicht um eine solche nach § 106 Abs. 1 NSchG, denn bei der Festlegung von Schulbezirken geht es nicht um die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung, Zusammenlegung, Teilung oder Aufhebung einer Schule. Es handelt sich aber - bezogen auf die Bedeutung der Entscheidung - um eine mit diesen Organisationsentscheidungen vergleichbare Entscheidung; diese bleibt in ihrer Bedeutung für die Schulen des Gemeindegebietes keinesfalls hinter den dort aufgeführten schulorganisatorischen Entscheidungen zurück. Dementsprechend sehen auch die Verwaltungsvorschriften zum Niedersächsischen Schulgesetz eine Beteiligung des (Samt-)gemeindelternrats vor, wenn es um die Festlegung von Schulbezirken geht (vgl. Verwaltungsvorschrift Nr. 3.5 zu § 63, abgedruckt in Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG, Kommentar, Loseblatt, Stand: Juli 2013, sowie die Kommentierung bei Brockmann/Littmann/Schippmann, § 99 Anm. 3).

22

Aus diesem Umstand allein lässt sich aber - anders als der Antragsteller meint - nicht ohne Weiteres folgern, dass die Nichtbeteiligung des Samtgemeindeelternrats bei der Änderung von Schulbezirken einen zur Unwirksamkeit der Satzung führenden Verfahrensfehler darstellt.

23

Im Hinblick auf die Fehlerfolgen einer Nichtbeteiligung ist nämlich zu bedenken, dass es sich bei den in § 106 Abs. 1 NSchG genannten Entscheidungen typischerweise nicht um Rechtssetzungsakte des Schulträgers handelt; die schulorganisatorischen Entscheidungen ergehen vielmehr regelmäßig in Gestalt einer Allgemeinverfügung (vgl. Brockmann/Littmann/Schippmann, a.a.O., § 106 Anm. 9.1). Für Verwaltungsakte hält das Verwaltungsverfahrensgesetz umfassende Heilungsmöglichkeiten und eine besondere Systematik der Fehlerfolgen vor (vgl. § 44-46 VwVfG). Demgegenüber erfolgt die Festlegung von Schulbezirken durch Satzung (vgl. Senatsurt. v. 21.5.1992 - 13 L 148/90 -, juris). Bei solchen Rechtssetzungsakten führt die Verletzung von Verfahrensvorschriften grundsätzlich zur Nichtigkeit (vgl. Wefelmeier in: Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Kommentar, Loseblatt, Stand: Dezember 2013, § 10 Rdnr. 23), soweit nicht spezifisch rechtssetzungstechnische Heilungsvorschriften eingreifen. § 10 Abs. 2 NKomVG kommt hier indes nicht zum Zuge, da diese Regelung nur die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften betrifft, die im NKomVG selbst enthalten oder aufgrund dieses Gesetzes erlassen worden sind.

24

Eine Auslegung des § 99 Abs. 1 NSchG dahin, dass diese Vorschrift nicht nur eine Beteiligung der Elternräte im Rechtssetzungsverfahren gebietet, sondern zugleich eine Nichtbeteiligung auch dem uneingeschränkten Rechtsfolgenregime für Rechtssetzungsverfahren unterwirft, könnte jedoch in Widerstreit zu dem Umstand treten, dass den Elternräten insoweit keine materiellen Rechte zustehen. Nach der Rechtsprechung des früher zuständigen 13. Senats dieses Gericht, (vgl. Beschl. v. 29.7.2005 - 13 ME 160/05 -, NVwZ-RR 2006, 327, m.w.N.) können Elternräte schulorganisatorische Maßnahmen jedenfalls inhaltlich nicht auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen lassen, weil ihnen § 99 Abs. 1 NSchG insoweit keine eigenen Rechte vermittelt. Dass der Gesetzgeber diese schwache materiell-rechtliche Position der Elternräte gerade dadurch kompensieren wollte, dass er ihnen eine besonders starke verfahrensrechtliche Rechtsstellung in (von § 99 NSchG nicht einmal direkt angesprochenen) Rechtssetzungsverfahren einräumte, drängt sich nicht auf. Eine Auslegung dahingehend, dass eine nur entsprechende Anwendung des § 99 Abs. 1 NSchG auf Rechtssetzungsverfahren geboten ist, die nicht zugleich das Fehlerfolgenregime für Rechtssetzungsverfahren übernimmt, ist vielmehr mindestens gleich wahrscheinlich (vgl. im Übrigen auch zur Annahme eines ungeschriebenen Grundsatz der Normerhaltung Bay. VGH, Urt. v. 4.8.2008 - 22 N 06.1407 -, UPR 2009, 37 u. juris Rdnrn. 37 ff., u. v. 25.1.2008 - 22 N 04.3471 -, ZfW 2010, 177 u. juris Rdnr. 19, OVG Greifswald, Urt. v. 14.10.2008 - 4 K 25/06 -, NuR 2009, 627 u. juris Rdnr. 104, OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 15.2.2007 - OVG 2 A 14.05 -, juris Rdnrn. 33 ff. sowie ferner BVerwG, Urt. v. 19.5.1998 - 4 A 9.97 -, BVerwGE 107, 1 u. juris Rdnr. 22).

25

Angesichts der aufgezeigten rechtlich schwierigen Fragen kann jedenfalls nicht von einer offensichtlichen Unwirksamkeit der Schulbezirkssatzung aufgrund eines formellen Fehlers ausgegangen werden; es fehlt damit an der erforderlichen hohen Wahrscheinlichkeit eines Obsiegens des Antragstellers im Normenkontrollverfahren. Die Klärung der Fragen, ob § 99 Abs. 1 NSchG im vorliegenden Rechtssetzungsverfahren überhaupt anzuwenden ist und - wenn ja - ob die Nichtbeteiligung des Samtgemeindeelternrats die Annahme der Nichtigkeit der Schulbezirkssatzung rechtfertigt, muss einer näheren Prüfung im Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

26

bb) Die streitgegenständliche Schulbezirkssatzung der Antragsgegnerin unterliegt nach der im vorliegenden Verfahren allein gebotenen summarischen Prüfung keinen (weiteren) rechtlichen Bedenken. Sie verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

27

(1) Die Schulbezirkssatzung leidet nicht unter (weiteren) formellen Mängeln.

28

(a) Es ist zunächst nicht ersichtlich, dass es an einer ordnungsgemäßen Vorbereitung der Beschlussfassung des Rats gemäß § 85 Abs. 1 i.V.m. § 76 Abs. 1 Satz 1 NKomVG fehlt. Nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NKomVG bereitet die Hauptverwaltungsbeamtin oder der Hauptverwaltungsbeamte die Beschlüsse des Hauptausschusses vor; sie oder er soll im Rahmen der Vorbereitung der Beschlüsse des Hauptausschusses die Ausschüsse der Vertretung beteiligen (Satz 2). Der Hauptausschuss bereitet gemäß § 76 Abs. 1 Satz 1 NKomVG die Beschlüsse der Vertretung vor. Den Verwaltungsvorgängen ist - worauf die Antragsgegnerin zu Recht hinweist - zu entnehmen, dass gegen diese Vorgaben nicht verstoßen worden ist. Der Satzungsbeschluss des Rates der Antragsgegnerin vom 26. Juni 2013 ist durch Beratung und Beschlussfassung in der Sitzung des Samtgemeindeausschusses der Antragsgegnerin vom 24. Juni 2013 (Tagesordnungspunkt ) vorbereitet worden. Vorausgegangen sind die Beratung und Beschlussfassung im Schulausschuss der Antragsgegnerin vom 3. Juni 2013 (Tagesordnungspunkt ). Die Beschlussfassungen in den Ausschüssen und im Rat sind durch Beschlussvorlagen des Samtgemeindebürgermeisters vorbereitet worden.

29

(b) Zu Unrecht rügt der Antragsteller die personelle Besetzung des Schulausschusses. Die Entsendung von Schülervertretern in diesen Ausschuss kam nach § 110 Abs. 2 Satz 5 NSchG nicht in Betracht, da sich in der Trägerschaft der Antragsgegnerin nur Schulen der Primarstufe befinden. Deren Schülerinnen und Schüler erreichen das nach dieser Regelung erforderliche Alter nicht.

30

(2) Die Schulbezirkssatzung ist voraussichtlich in materieller Hinsicht nicht zu beanstanden.

31

Nach § 63 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 NSchG legen die Schulträger im Primarbereich für jede Schule durch Satzung einen Schulbezirk fest. § 63 Abs. 2 Satz 3 NSchG ermöglicht es, wenn - wie hier - eine Schule auf mehrere Standorte verteilt ist, für jeden Standort einen eigenen Schulbezirk festzulegen. Die Einteilung der Schulbezirke gehört als Teil der Schulträgerschaft gemäß § 101 Abs. 2 NSchG zum eigenen Wirkungskreis der Schulträger und ist nach pflichtgemäßem Ermessen vorzunehmen. Bei der Änderung eines bestehenden Schulbezirks handelt es sich wie bei der Aufhebung einer Schule um eine das Schulwesen betreffende Planungs- und Organisationsentscheidung. Da diese Maßnahme sowohl die Rechtsstellung der schulpflichtigen Kinder als auch die ihrer Erziehungsberechtigten berührt, muss sie dem Gebot der gerechten Abwägung genügen, dessen Verletzung der Rechtsschutzsuchende im Hinblick auf seine eigenen Belange rügen kann.

32

Zur Gewährleistung des Spielraums planerischer Gestaltungsfreiheit ist die Rechtskontrolle einer planerischen Schulorganisationsmaßnahme durch das Gericht auf die Prüfung einer etwaigen Verletzung des Gebots gerechter Abwägung beschränkt. Gegenstand dieser Prüfung ist insoweit nur, ob sämtliche tragfähigen Belange zutreffend abgewogen worden sind, nicht hingegen, ob alternative Entscheidungen möglich wären oder die getroffene Entscheidung die beste von ihnen ist. Schülern und ihren Erziehungsberechtigten steht bei schulorganisatorischen Maßnahmen kein umfassender Anspruch auf Abwägung ihrer privaten mit den öffentlichen Belangen zu. Gegen die Neuordnung von Schulbezirken können sie sich erst dann erfolgreich wehren, wenn sie in unzumutbarer Weise beeinträchtigt werden (BVerwG, Beschl. v. 23.10.1978 - BVerwG 7 CB 75.78 -, NJW 1979, 828 u. juris Rdnr. 10, Beschl. v. 25.10.1978 - BVerwG 7 B 195.78 -, DVBl. 1979, 354, u. juris Rdnr. 7, Senat, Urt. v. 22.4.2013 - 2 KN 57/11 -, NdsVBl 2013, 243, u. juris Rdnr. 22, OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 25.7.2006 - OVG 8 S 92.05 -, juris Rdnr. 23, Bayerischer VGH, Urt. v. 22.6.1994 - 7 N 91.2593 -, BayVBl 1994, 693 u. juris Rdnr. 27, OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 10.9.2003 - 2 M 435/03 -, juris Rdnr. 17).

33

Das Abwägungsgebot ist dann verletzt, wenn eine Abwägung der zu berücksichtigenden Interessen überhaupt nicht stattgefunden hat, wenn in die Abwägung an (zu berücksichtigenden) Belangen nicht eingestellt worden ist, was nach Lage der Dinge in sie hätte eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen ihnen in einer Weise vorgenommen worden ist, der zur objektiven Gewichtung einzelner Belange außer Verhältnis steht. Wie in anderen Bereichen auch muss die Planungsentscheidung mithin dem Gebot der gerechten Abwägung der für und gegen sie sprechenden Belange genügen, dessen Verletzung der Anfechtende im Hinblick gerade auf seine eigenen Belange rügen kann. Innerhalb dieses Rahmens besteht ein vom Gericht nur eingeschränkt überprüfbarer planungsrechtlicher Gestaltungsspielraum.

34

Bei Anwendung dieser Grundsätze lässt sich auch unter Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers ein Abwägungsfehler, auf den dieser sich erfolgreich berufen könnte, nicht feststellen. Die Antragsgegnerin hat im Rahmen ihrer Entscheidungen über die Neuordnung der Schulbezirke eine umfassende Interessenabwägung vorgenommen, in der insbesondere auch die Interessen der betroffenen Schülerinnen und Schüler der Grundschulen M. und L., deren Erziehungsberechtigten sowie ihre, der Antragsgegnerin, Interessen als Schulträger ermittelt und rechtsfehlerfrei gegenüber gestellt worden sind. Den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin ist zu entnehmen, dass der Meinungsbildungsprozess mehrere Jahre gedauert hat, verschiedene Modelle erwogen worden sind, mit denen den geringen Schülerzahlen in M. begegnet werden könnte und eine umfassende Beteiligung der Schulen und der betroffenen Elternschaft stattgefunden hat. Aus den vorgelegten Unterlagen lässt sich ebenfalls ersehen, dass im Laufe des Meinungsbildungsprozesses von den verschiedenen Beteiligten unterschiedliche Lösungsmodelle favorisiert wurden. Dass die Abwägung und Abstimmung schlussendlich nicht zu dem von dem Antragsteller gewünschten Ergebnis geführt hat, vermag einen rechtlich bedeutsamen Abwägungsfehler nicht zu begründen.

35

Dies vorausgeschickt, rechtfertigen die Einwände des Antragstellers in der Begründung seines Normenkontrollantrages keine andere Einschätzung:

36

(a) Das gilt zunächst, soweit der Antragsteller geltend macht, es sei bei der Entscheidung, den Standort M. zu erhalten und durch die Änderung der Schulbezirke zu stärken, nicht berücksichtigt worden, dass dadurch die in § 3 Nr. 4 SchOrgVO geregelte Voraussetzung für die Bildung von Außenstellen, nämlich zumutbare Schulwegbedingungen zu schaffen, geradezu in ihr Gegenteil verkehrt werde. Es trifft nicht zu, dass die Grundschule in M. nicht im Sinne des § 3 Satz 2 Nr. 4 SchOrgVO für Schülerinnen und Schüler unter zumutbaren Bedingungen erreichbar ist. Wie bereits dargelegt, ist für Kinder, die - wie der Antragsteller - in N. wohnen, weder die Fahrzeitverlängerung für sich genommen noch die Gesamtfahrzeit unzumutbar. Nur der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass die Buslinie auch die Schülerinnen und Schüler aus O. zur Grundschule in M. befördert; die Gesamtfahrzeit beträgt hier morgens im Vergleich zu vorher 25 Minuten nunmehr 31 Minuten. Die Rückfahrzeit ist auch hier kürzer. Damit ist jedenfalls nicht erkennbar, dass bei der Abwägung über die Schulbezirksänderung eine Überschreitung des nach der Rechtsprechung des Senats für einen Schüler des Primarbereichs zumutbaren Zeitaufwandes von 45 Minuten je Wegstrecke in Kauf genommen wurde (vgl. hierzu Beschl. v. 11.9.20132 LB 165/12 -, juris Rdnr. 23).

37

(b) Der Antragsteller rügt ferner, dass die angefochtene Satzung das Entstehen von Grundschulangeboten in L. und M. zur Folge habe, die jeweils die Einzügigkeit nach § 4 Abs. 1 SchOrgVO nicht erreichten. Ein Abwägungsfehler ist damit nicht geltend gemacht. Ein Verstoß gegen § 4 Abs. 1 SchOrgVO, wonach Grundschulen mindestens einzügig zu führen sind und dabei nach Absatz 3 eine Schülerzahl von 24 Schülern je Zug erforderlich ist, liegt schon deshalb nicht vor, weil es sich bei der Grundschule M. organisatorisch um eine Außenstelle der Grundschule L. handelt; die Voraussetzungen müssen also nur durch beide Schulen gemeinsam erfüllt werden. Ob die vom Rat der Antragsgegnerin getroffene Entscheidung für die Schulbezirksänderung mit Blick auf die an beiden Standorten vergleichsweise geringen zu erwartenden Schülerzahlen etwa aus pädagogischen oder organisatorischen Gesichtspunkten auch anders hätte ausfallen können, hat der Senat nicht zu beurteilen. Dass der Rat diese Entwicklung der Schülerzahlen im Rahmen seiner Abwägung nicht berücksichtigt hätte, ist jedenfalls nicht ersichtlich (vgl. auch die Niederschrift zur Samtgemeinderatssitzung vom 26. Juni 20 ). Die Entwicklung der Schülerzahlen ist außerdem beispielsweise in der Anlage zur Sitzungsvorlage des Schulausschusses vom 21. Mai 20 im Einzelnen dargestellt worden; ebenso befinden sich in den Verwaltungsvorgängen diverse Übersichten und Berechnungsmodelle zur Schülerentwicklung.

38

(c) Nicht durchgreifend ist auch der weitere Einwand des Antragstellers, es sei zu Unrecht nicht erörtert worden, inwieweit bei der Neuordnung der Schulbezirke Interessen von Kindern Rechnung getragen werden könne, deren Geschwister - wie in seinem Fall - bereits die Grundschule L. besuchten, dementsprechend sehe die Satzung kein „Geschwisterprivileg“ vor. Die Antragsgegnerin hat zutreffend darauf hingewiesen, dass Regelungsgegenstand der Satzung lediglich die Einteilung der Schulbezirke sei (§ 63 Abs. 2 Satz 1 NSchG) und über die Frage, ob Geschwisterkindern in Abweichung von § 63 Abs. 3 Satz 1 NSchG der Besuch derselben Schule ermöglicht werden könne, im Einzelfall nach § 63 Abs. 3 Satz 4 NSchG entschieden werden müsse.

39

(d) Der Antragsteller zeigt auch keinen Abwägungsfehler auf, indem er geltend macht, die Antragsgegnerin habe sich mit ihrer Entscheidung, die Schulbezirke zu ändern, über den Elternwillen hinweggesetzt und damit gegen § 106 Abs. 5 Ziffer 2 NSchG verstoßen. Ein Verstoß gegen diese Regelung liegt nicht vor. Zum einen liegt keine schulorganisatorische Entscheidung nach § 106 Abs. 1 bis 3 NSchG vor, denn es geht nicht um die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung, Zusammenlegung, Teilung oder Aufhebung einer Schule, sondern um die Festlegung von Schulbezirken. Zum anderen hat der Schulträger bei den organisatorischen Entscheidungen nach § 106 NSchG das Interesse der Erziehungsberechtigten oder der volljährigen Schülerinnen und Schüler auch (lediglich) zu berücksichtigen. Diesen Anforderungen hat die Antragsgegnerin genügt. Im Verwaltungsvorgang ist im Einzelnen dokumentiert, dass die betroffenen Erziehungsberechtigten umfänglich in den Meinungsbildungsprozess eingebunden worden sind.

40

Die Antragsgegnerin hat sich auch im Übrigen nicht über den geäußerten Willen der Erziehungsberechtigten hinweggesetzt, da es keinen einheitlichen Elternwillen gab (vgl. auch Niederschrift zur Samtgemeinderatssitzung vom 26. Juni 20 ). So wandten sich die Elternvertreter aus M. mit zwei Schreiben an die Antragsgegnerin und sprachen sich nachdrücklich für den Erhalt des Schulstandorts M. aus. Dem Antragsteller ist zwar zuzugeben, dass gegenüber den Eltern in der Besprechung am 29. April 20 - ausgehend von einzelnen Entscheidungsträgern - der Anschein erweckt worden sein mag, dass „sie selbst über den Schulort ihrer Kinder entscheiden können“ (vgl. Niederschrift zur Schulausschusssitzung vom 3. Juni 20 ). Dies entsprach aber nicht der mehrheitlichen Auffassung der Entscheidungsträger (vgl. Diskussion im Schulausschuss am 3. Juni 20 ). Abgesehen davon kann aus einer solchen Äußerung keine Ermessensbindung dahin hergeleitet werden, dass von einer Änderung der Schulbezirke abgesehen werde.

41

(e) Auch die weiteren von dem Antragsteller geltend gemachten Abwägungsdefizite liegen nicht vor. Dabei ist hervorzuheben, dass nicht jede einzelne Erwägung, die in den Willensbildungsprozess eingeflossen ist, in den Beschlussvorlagen oder Sitzungsniederschriften dokumentiert sein muss. Es reicht aus, dass sich aus einer Gesamtschau der vorliegenden Dokumente erschließt, welche Gesichtspunkte in die Abwägung eingeflossen sind und was für die Entscheidung für die Änderung der Schulbezirke ausschlaggebend war.

42

Es trifft ausweislich der vorgelegten Verwaltungsvorgänge nicht zu, dass die politischen Gremien der Antragsgegnerin einseitig oder überstürzt agiert haben. Die Antragsgegnerin hat auf den Seiten 6 bis 9 ihrer Antragserwiderung im Verfahren 2 KN 351/13 zutreffend geschildert, dass sich die unterschiedlichen Gremien über einen längeren Zeitraum sehr gründlich und ohne ein vorgefasstes Ergebnis mit der Zukunft des Schulstandorts M. befasst haben. Vor allem wird aus den vorgelegten Unterlagen deutlich, dass zu Beginn des Meinungsbildungsprozesses unterschiedliche Varianten in den Blick genommen worden sind; eine denkbare Variante war dabei allerdings stets die Änderung der Schulbezirke. Zu betonen ist in diesem Zusammenhang, dass bereits bei der Inbetriebnahme der Außenstelle M. erwogen worden war, beizeiten eine Änderung der Schulbezirke vorzunehmen, um diesen Standort zu sichern (vgl. hierzu die Schreiben der Elternvertreter der Grundschule M. vom 8. März und 28. Mai 20 , Niederschrift zur Schulausschusssitzung vom 3. Juni 20 und Niederschrift zur Samtgemeinderatssitzung vom 26. Juni 20 ). Entgegen der Behauptung des Antragstellers ist das Meinungsbild nicht erst in der Sitzung des Schulausschusses am 3. Juni 20 „gekippt“. Vielmehr entsprach es bereits vor diesem Zeitpunkt der mehrheitlichen Meinung der Fraktionen, den Standort M. zu erhalten und die Schulbezirke zu ändern (vgl. e-mail des damaligen Samtgemeindebürgermeisters vom 11. April 20 an die Fraktionsvorsitzenden und Niederschrift zur Besprechung vom 29. April 20 , Domäne E.).

43

Die Folge der Schulbezirksänderung, dass mehr Schülerinnen und Schüler mit dem Bus nach M. anreisen müssen, als bei einer Schließung der Außenstelle M. M. er Schülerinnen und Schüler mit dem Bus nach L. fahren müssten, ist in der Abwägung nicht unberücksichtigt geblieben; dem stand aber gegenüber, dass die Kinder aus N. und O. ohnehin Fahrschüler sind und sich ihre Strecke lediglich (geringfügig) verlängert, während die M. er Kinder den Schulweg bislang zu Fuß zurücklegen können (vgl. hierzu etwa das Schreiben der Elternvertreter der Grundschule M. vom 8. März 20 ).

44

Es ist schließlich nicht ersichtlich, dass in die Abwägung Fragen pädagogischen Inhalts, der Lehrerversorgung und wirtschaftliche Folgen zu Unrecht nicht eingestellt worden sind. Dabei ist zunächst berücksichtigen, dass sich - wie dargelegt - innerhalb der Gremien nach einiger Zeit abzeichnete, dass der Standort M. erhalten werden sollte. Vor diesem Hintergrund stellten sich aber die von dem Kläger angesprochenen wirtschaftlichen Fragen - etwa Nachnutzung des Schulgebäudes in M., Erweiterungsbedarf in L. - überwiegend nicht. Wirtschaftliche Gesichtspunkte wurden in der Diskussion gleichwohl nicht ausgeblendet, sondern bedacht, dass eine Schulschließung in M. endgültige Fakten schaffen und M. an Attraktivität verlieren werde (vgl. etwa Niederschrift zur Schulausschusssitzung vom 3. Juni 20 ).

45

Dass - für die Schüler nachteilige - Konsequenzen in der Lehrerversorgung eintreten könnten, und der Rat der Antragsgegnerin deshalb diesbezüglichen Fragen bei seiner Entscheidung eine besondere Bedeutung hätte beimessen müssen, ist nicht erkennbar. Im Übrigen wurden pädagogische Erwägungen angestellt (Vermeidung sogen. Kombiklassen, gemeinsamer Kindergartenbesuch der Kinder aus N., O. und M.) und die pädagogischen Konsequenzen der Schulbezirksänderung in der Abwägung berücksichtigt (vgl. Niederschrift zur Samtgemeinderatssitzung vom 26. Juni 20 ). Darüber hinaus ergibt sich aus den Verwaltungsvorgängen, dass sich die Antragsgegnerin mit Fragen der Betreuung (vgl. etwa Niederschrift zur Besprechung vom 29. April 20 , Domäne E.) und des Schülertransports auseinander gesetzt hat (vgl. Vermerk des ehemaligen Samtgemeindebürgermeisters vom 12. April 20 und Niederschrift zur Besprechung vom 29. April 20 , Domäne E., Niederschrift zur Samtgemeinderatssitzung vom 26. Juni 20 ). Ebenso wurde in den Blick genommen, dass die Grundschule L. bei einer Änderung der Schulbezirke wohl nicht mehr zweizügig fortgeführt werden kann. Unabhängig davon dürfte es dem Kläger auch verwehrt sein, sich auf eine mangelnde Berücksichtigung wirtschaftlicher Belange, die lediglich den Haushalt der Antragsgegnerin oder des Trägers der Schülerbeförderung berühren, zu berufen.“

46

Unter Berücksichtigung dieser Entscheidung trägt der Antragsteller abschließend vor:

47

Er habe inzwischen durch Bescheid der niedersächsischen Landesschulbehörde vom 3. Juni 2014 eine Ausnahmegenehmigung zum Besuch der Grundschule in L. erhalten, die bis zur Beendigung der 2. Klasse gelte. Das Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag sei aber gleichwohl nicht entfallen, da seine grundsätzliche Verpflichtung, die Schule in M. zu besuchen, unberührt bleibe. Zu berücksichtigen sei auch, dass er nach Ablauf von zwei Jahren eine neue Ausnahmegenehmigung beantragen müsse. Die niedersächsische Landesschulbehörde habe ihre Entscheidung damit begründet, dass er im Anschluss an den Schulunterricht von zwei Personen betreut werde, die in L. lebten. Daran sei bemerkenswert, dass die Behörde es offenbar als unzumutbar ansehe, nach Unterrichtsschluss mit dem Bus von M. nach L. zu fahren und dort die Betreuerinnen aufzusuchen. Es sei aber gleichgültig, ob er nach Unterrichtsschluss ein Betreuungsangebot in L. wahrnehme oder gleich nach Hause (N.) fahre, denn an der zu nutzenden Busverbindung ändere das nichts. Offenbar beurteile die niedersächsische Landesschulbehörde die Zumutbarkeit dieser Busnutzung anders als der Senat. Im Übrigen habe die Antragsgegnerin allen Anträgen auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung entsprochen; insgesamt handle es sich um neun Fälle. Damit habe die Antragsgegnerin ihre eigene Satzung - jedenfalls für die Dauer des gerichtlichen Verfahrens - faktisch außer Kraft gesetzt.

48

Die fehlende Beteiligung des Samtgemeindeelternrats im Normsetzungsverfahren stelle einen zur Unwirksamkeit der Schulbezirkssatzung führenden Verfahrensfehler dar. Die bei der Änderung von Schulbezirken vorzunehmende umfassende Interessenabwägung setze zwingend voraus, dass der Samtgemeinderat, der nicht nur die unmittelbar betroffenen Eltern, sondern nach § 97 Abs. 2 NSchG außerdem alle öffentlichen und freien Schulen im Bereich des Schulträgers auch hinsichtlich der Übergänge zu weiterführenden Schulen vertrete, vor dem Satzungsbeschluss als Gremium förmlich beteiligt werde. Die Erwägungen des Senats über die im Verwaltungsverfahrensgesetz vorgesehenen Heilungsmöglichkeiten von Verfahrensfehlern führten nicht weiter, weil die hier streitige Entscheidung durch eine Satzung getroffen worden sei und zwingend durch eine Satzung zu treffen sei. Tatsächlich habe es im Sommer 20 - also während der Beratungen zur angefochtenen Satzung - bei der Antragsgegnerin überhaupt keinen Samtgemeindeelternrat gegeben, der hätte beteiligt werden können. So habe an keiner der Schulausschusssitzungen ein Vertreter des Samtgemeindeelternrats teilgenommen und der Samtgemeindebürgermeister der Antragsgegnerin habe selbst auf einer Schulvorstandssitzung am 8. August 20 geäußert, er müsse sich mal um einen Samtgemeindeelternrat kümmern. Hierzu passe auch der Aktionismus, mit dem nunmehr der inzwischen arbeitsfähige Samtgemeindeelternrat von der Antragsgegnerin nach Erlass der angefochtenen Satzung - offenbar unter dem Eindruck der Entscheidung des Senats im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes - beteiligt worden sei. Der Samtgemeindeelternrat habe im Übrigen mit Schreiben vom 2. Mai 20 bekundet, dass die durch die Schulbezirkssatzung vorgenommene Änderung der Schulbezirke weder sinnvoll noch zweckmäßig sei. Diese Stellungnahme müsse aber als gegenstandslos behandelt werden, da sie verspätet sei.

49

Die Ausführungen des Senats zu den von ihm, dem Antragsteller, gerügten Mängeln bei der dem Satzungsbeschluss vorhergehenden Interessenabwägung überzeugten nicht. Der Senat habe nicht dargelegt, dass sich die Antragsgegnerin hinreichend inhaltlich mit den sich stellenden Fragen befasst habe. Es treffe auch nachweislich nicht zu, dass der Samtgemeinderat ohne ein vorgefasstes Ergebnis über die Zukunft des Schulstandorts M. beraten habe. So habe die Verwaltung mit Vorlage vom 22. Oktober 20 auf die Problematik hingewiesen und in Abstimmung mit der Lehrerschaft ein Auslaufen der Außenstelle M. empfohlen. Die politischen Gremien seien der Auffassung gewesen, es sei kein Beschluss erforderlich; die Außenstelle M. solle wie bisher weiterlaufen. In der Sitzung des Schulausschusses sei es dann nur noch um die Erhaltung der Außenstelle M. gegangen - egal wie. Die Erhaltung des Standorts sei zum reinen Selbstzweck geworden. Alle Überlegungen zur Stärkung des Standorts hätten bei den Eltern jedoch keinerlei Resonanz gefunden. So sei dann letztlich nur die Möglichkeit geblieben, die Schulbezirkssatzung zu ändern.

50

Zwar habe die Antragsgegnerin inzwischen eine Schülerbeförderung organisiert, mit der die Schüler aus N. und O. direkt nach M. und wieder zurück gebracht würden. Hierbei handle es sich aber um eine freiwillige Transportleistung, die mit Taxen durchgeführt werde. Diese Transportleistung könne von der Antragsgegnerin auch sehr kurzfristig wieder eingestellt werden.

51

Der Antragsteller beantragt,

52

die vom Rat der Antragsgegnerin am 26. Juni 20 beschlossene Satzung über die Bildung der Schulbezirke für den Primarbereich in der Samtgemeinde E. (Amtsblatt für den Landkreis I. Nr. /20 v. 17. Juli 20 , S. 223) für unwirksam zu erklären.

53

Die Antragsgegnerin beantragt,

54

den Antrag abzulehnen,

55

und trägt vor, die von dem Antragsteller erwähnen Ausnahmegenehmigungen beträfen nur in fünf Fällen einen Wechsel von M. nach L.. Im Übrigen werde die Rechtmäßigkeit der Satzung durch Ausnahmegenehmigungen nicht in Frage gestellt. Die Behauptung des Antragstellers, es habe zur Zeit der Aufstellung der Satzung keinen Samtgemeindeelternrat gegeben, treffe nicht zu. Es habe immer einen Samtgemeindeelternrat gegeben. Dieser sei zuletzt im April 20 gewählt worden; Neuwahlen seien im November 2014 erfolgt. Es habe zwar im Verfahren über die Aufstellung der Schulbezirkssatzung keine förmliche Beteiligung dieses Gremiums gegeben. Dieses Gremium und seine Mitglieder hätten aber gleichwohl Gelegenheit gehabt, über die mit der Satzungsgestaltung zusammenhängenden Fragen zu beraten und ihre Position vorzubringen. Dem Schulausschuss gehörten zwei Elternvertreter an, die vom Samtgemeindeelternrat gewählt würden und die auch selbst Mitglieder des Samtgemeindeelternrats seien. Diese Vertreter seien zur Sitzung des Schulausschusses am 3. Mai 20 benannt und in dieser Sitzung verpflichtet worden. An allen nachfolgenden Sitzungen hätten also immer zwei Mitglieder des Samtgemeindeelternrats teilgenommen.

56

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte in diesem Verfahren und im Verfahren 2 MN 352/13 sowie die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

57

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.

58

1. Der Antrag ist (weiterhin) zulässig. Insbesondere fehlt dem Antragsteller nicht mit Blick darauf das Rechtsschutzbedürfnis, dass er eine Ausnahmegenehmigung für den Besuch der Grundschule L. erhalten hat, er also derzeit entgegen § 1 der Schulbezirkssatzung nicht die Außenstelle M. besuchen muss. Am Rechtsschutzbedürfnis fehlt es nur, wenn sich die Inanspruchnahme des Gerichts für den Rechtsschutzsuchenden als nutzlos oder rechtsmissbräuchlich erweist (BVerwG, Beschl. v. 25.5.1993 - 4 NB 50.92 -, NVwZ 1994, 269, Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 47 Rdnr. 89 m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall, denn auch in Anbetracht der auf zwei Jahre befristeten Ausnahmegenehmigung ist der Normenkontrollantrag nicht schlechthin ungeeignet, die Rechtsstellung des Antragstellers zu verbessern.

59

2. Der Normenkontrollantrag ist unbegründet. Die Schulbezirkssatzung der Antragsgegnerin ist wirksam. Sie leidet weder an Verfahrensfehlern noch unterliegt sie materiell-rechtlichen Bedenken.

60

a) Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass der Samtgemeindeelternrat als Gremium im Normsetzungsverfahren nicht förmlich im Wege einer Anhörung zur beabsichtigten satzungsrechtlichen Regelung beteiligt worden ist; offenbar ist er von der Antragsgegnerin auch zu keinem Zeitpunkt als Gremium gezielt über die sich im Zusammenhang mit dem Schulstandort M. stellenden Fragen informiert worden. Ein beachtlicher Verfahrensfehler des Normsetzungsverfahrens, der die formelle Rechtswidrigkeit der Satzung und damit ihre Unwirksamkeit mit sich brächte, ist darin aber nicht zu sehen.

61

§ 99 Abs. 1 NSchG verpflichtet den Schulträger zwar auch dazu, die Gemeindeelternräte (hier: den Samtgemeindeelternrat) über beabsichtigte Normsetzungsverfahren, die für die Schulen des Gebietes von besonderer Bedeutung sind (hier: betreffend die Festlegung von Schulbezirken gemäß § 63 Abs. 2 NSchG; vgl. zur Verpflichtung des Schulträgers, Schulbezirke durch Satzung festzulegen, erk. Gericht, Urt. v. 21.5.1992 - 13 L 148/90 -, juris), so frühzeitig zu informieren, dass sie sich noch in diesen Prozess einbringen können. § 99 Abs. 1 NSchG stellt aber keine förmlichen Verfahrenserfordernisse für Normsetzungsverfahren auf, deren Nichtbeachtung die Sanktion der Unwirksamkeit einer ohne Beteiligung der Elternräte zustande gekommenen Rechtsnorm zur Folge hätte. Die Regelung ist nämlich im Normsetzungsverfahren nicht unmittelbar, sondern nur entsprechend anwendbar. Denn sie ist weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrer Systematik auf Normsetzungsverfahren zugeschnitten. Im Einzelnen:

62

Nach § 99 Abs. 1 Satz 2 NSchG haben Schulträger und Schulbehörde den Elternräten die für ihre Arbeit notwendigen Auskünfte zu erteilen und rechtzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme und zu Vorschlägen zu geben. Der Gehalt dieses Informations- und Äußerungsrechts erschließt sich zuvorderst mit Blick auf die Sätze 1 und 3 der Regelung. Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 NSchG besteht die Aufgabe der Elternräte darin, Fragen zu beraten, „die für die Schulen ihres Gebietes von besonderer Bedeutung sind“. Als Fragen von solch besonderer Bedeutung bezeichnet Satz 3 der Norm insbesondere „schulorganisatorische Entscheidungen“ nach § 106 Abs. 1 NSchG. Wird lediglich das Tatbestandsmerkmal der „besonderen Bedeutung“ der schulischen Angelegenheit in den Blick genommen, liegt zunächst die Annahme nahe, dass § 99 Abs. 1 Satz 2 NSchG auch auf die Fälle unmittelbar Anwendung findet, in denen der Schulträger - wie hier - Schulbezirke neu festlegt. Zwar handelt es sich dabei nicht um eine Maßnahme des § 106 Abs. 1 NSchG, denn diese Vorschrift benennt nur die Errichtung, Erweiterung, Einschränkung, Zusammenlegung, Teilung oder Aufhebung einer Schule. Die Festlegung von Schulbezirken ist aber wie jene Maßnahmen für die Schulen des Gebietes zweifellos ebenfalls „von besonderer Bedeutung“.

63

Ein solches Verständnis des § 99 Abs. 1 NSchG greift aber zu kurz. Denn es berücksichtigt nicht den - durch den Hinweis auf § 106 Abs. 1 NSchG unterstrichenen - Charakter der Norm, nach dem das Beteiligungsrecht auf „schulorganisatorische Entscheidungen“, nicht aber auf Normsetzungsverfahren zugeschnitten ist. Die in § 106 Abs. 1 NSchG genannten „Entscheidungen“ ergehen regelmäßig in Gestalt einer Allgemeinverfügung (vgl. Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG Kommentar, Loseblatt, Stand: Febr. 2015, § 106 Anm. 9.1). Rechtssystematisch können Entscheidungen durch Verwaltungsakt bzw. Allgemeinverfügung auf der einen und die Schaffung einer Rechtsnorm auf der anderen Seite aber nicht gleichgesetzt werden. Vor allem bestehen sowohl im Hinblick auf einzuhaltende Verfahrensvorschriften vor und bei der „Entscheidung“ einerseits und der Beschlussfassung über eine Rechtsnorm andererseits als auch hinsichtlich der Folgen eines Verfahrensfehlers bedeutsame Unterschiede. So hält das Verwaltungsverfahrensgesetz für Verwaltungsakte (“Entscheidungen“) umfassende Heilungsmöglichkeiten und eine besondere Systematik der Fehlerfolgen vor (vgl. § 44-46 VwVfG). Bei Rechtssetzungsakten führt die Verletzung von Verfahrensvorschriften dagegen grundsätzlich zur Unwirksamkeit (vgl. Wefelmeier in: Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Kommentar, Loseblatt, Stand: Dezember 2013, § 10 Rdnr. 23), soweit nicht spezifisch rechtssetzungstechnische Heilungsvorschriften eingreifen.

64

§ 99 Abs. 1 NSchG weist auch weder in Bezug auf seine Entstehungsgeschichte noch aufgrund seines Regelungsgehalts einen Bezug zu Normsetzungsverfahren auf.

65

§ 99 Abs. 1 NSchG geht auf § 73 Abs. 1 des ersten Niedersächsischen Schulgesetzes i.d.F. vom 1. August 1974 zurück. In der Begründung des zugehörigen Gesetzentwurfs (LT-Drs. 7/2190) wird darauf hingewiesen, dass die Regelung aus dem Niedersächsischen Elternvertretungsgesetz (§ 16 NEVG) übernommen worden sei. Die Entstehungsgeschichte dieser Regelung („Der Gemeindeelternrat kann Fragen beraten, die für die Schulen in der Gemeinde von wesentlicher Bedeutung sind. Schulträger und Schulaufsichtsbehörden haben dem Gemeindeelternrat die für seine Arbeit notwendigen Auskünfte zu erteilen und ihm Gelegenheit zur Stellungnahme und zu Vorschlägen zu geben.“) lässt indessen nicht darauf schließen, dass der Gesetzgeber mit ihr eine Verfahrensvorschrift über eine förmliche Beteiligung der Elternräte an Normsetzungsverfahren schaffen wollte: Im ursprünglichen Gesetzentwurf der Regierung vom 5. Februar 1969 (LT-Drs. 6/706) war die Bildung von Gemeindeelternräten nicht vorgesehen; im Gesetzentwurf hieß es lediglich in § 11: „Die Schulelternräte können aus ihrer Mitte Arbeitsgemeinschaften auf Gemeinde-, Landkreis- oder Regierungs- bzw. Verwaltungsbezirksebene … bilden“. In einem Gegenentwurf der Fraktion der FDP (LT-Drs. 6/734) wurde demgegenüber u.a. die Einrichtung von Elternräten auf Stadt- und Landkreisebene gefordert (§ 14) und ihnen ein Informations-, Stellungnahme- und Vorschlagsrecht zugestanden (§ 15 Abs. 1). § 16 NEVG fand seine Gestalt erst in den Sitzungen des Kultusausschusses (vgl. LT-Drs. 6/1207, § 14/3). Dabei ist hervorzuheben, dass die Bildung u.a. der Gemeindeelternräte schon nach dem Entwurf - wie auch nach dem späteren NEVG - nicht obligatorisch sein sollte (§ 1 Abs. 3). Zur Begründung der Änderungsvorschläge wurde angegeben (Stenographische Berichte des Nds. LT, Sechste Wahlperiode, 75. Sitzung am 8. April 1970, Spalten 6845 ff.), die Einrichtung von u.a. Gemeindeelternräten werde als Möglichkeit angeboten. Die Aufgaben seien bewusst weit gefasst worden. Im Vordergrund werde häufig das Gespräch mit den Schulträgern stehen; ein Bedürfnis könne aber auch für die Erörterung etwa von Fragen der Schulwegsicherung oder Schülerbeförderung oder solchen des inneren Schulbetriebs bestehen, für die Landes- und Kommunalbehörden ohne Rücksicht auf die Trägerschaft zuständig seien. Daraus wird deutlich, dass der Gesetzgeber keine formalisierten Beteiligungsrechte der - überdies nur fakultativ einzurichtenden - Gemeindeelternräte in Bezug auf Normsetzungsverfahren schaffen wollte, sondern vielmehr die Mitwirkung der Eltern nicht nur auf Schulebene, sondern auch auf höheren Ebenen stärken wollte. Durch die Einrichtung von Elternräten u.a. auf Gemeindeebene („Stufenvertretungen“) sollte wohl in erster Linie sichergestellt werden, dass Eltern auch an übergeordneten Belangen, die das gesamte Gemeindegebiet und nicht nur einzelne Schulen betreffen, teilhaben können. Zu diesem Zweck wurde ihnen ein institutionalisierter Rahmen geboten.

66

Dass § 99 Abs. 1 NSchG für Normsetzungsverfahren keine verfahrensrechtlichen Vorgaben enthält, lässt sich des Weiteren aus der fehlenden Ausgestaltung eines etwaigen „Beteiligungsrechts“ schließen. Der Wortlaut der Regelung „die notwendigen Auskünfte zu erteilen und rechtzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme und zu Vorschlägen zu geben“ ist sehr weit gefasst; danach könnte es beispielsweise ausreichen, wenn der Schulträger auf beliebige Art und Weise sicherstellt, dass die Elternräte - ggf. auch nur einzelne Vertreter - über das Anliegen der (hier) Schulbezirksänderung überhaupt zu irgend einem Zeitpunkt im Vorfeld des Normsetzungsverfahrens informiert werden. Es wäre dann schon ausreichend, dass der Schulträger die „Möglichkeit zum Meinungsaustausch“ schafft. Wäre es Anliegen des § 99 Abs. 1 NSchG, das Erfordernis einer förmlichen Beteiligung des Gremiums (auch) im Normsetzungsverfahren zu regeln, hätte es nicht nur nahegelegen, ein derart weites Verständnis der Regelung auszuschließen, sondern auch, den Rechtsanwender nicht darüber im Unklaren zu lassen, wie eine solche förmliche Einbindung der Elternräte im Normsetzungsverfahren im Einzelnen auszugestalten wäre. Eine förmliche Verfahrensvorschrift, deren Verletzung die Unwirksamkeit einer Norm nach sich zieht, bedarf zumindest einer so bestimmten Ausgestaltung, dass sich die Einhaltung der Bestimmung durch die rechtlich Verpflichteten sicherstellen und durch die zur Überprüfung Berufenen kontrollieren lässt (vgl. ähnlich BVerwG, Beschl. v. 25.10.1979 - 2 N 1.78 -, BVerwGE 59, 49). Dementsprechend ist etwa das Mitwirkungsrechts des Landeselternrats, das sich nach § 169 Abs. Abs. 3 Satz 5 NSchG ausdrücklich auf Gesetz- und Verordnungsentwürfe des Kultusministeriums erstreckt, deutlich detaillierter geregelt. § 99 Abs. 1 NSchG gibt indessen zu den Fragen, an welcher Stelle und auf welche Art und Weise die Elternräte am Normsetzungsverfahren zu beteiligen sein sollten, keine Antworten.

67

Gegen ein Verständnis der Norm, dass den Elternräten eine starke verfahrensrechtliche Position in einem Normsetzungsverfahren eingeräumt werden soll, spricht schließlich auch, dass diesen Gremien hinsichtlich der ihnen gewährten Beteiligungsrechte keine materiellen Rechte zustehen. Nach der Rechtsprechung des früher zuständigen 13. Senats dieses Gerichts (vgl. Beschl. v. 29.7.2005 - 13 ME 160/05 -, NVwZ-RR 2006, 327) können Elternräte schulorganisatorische Maßnahmen jedenfalls inhaltlich nicht auf ihre Rechtmäßigkeit überprüfen lassen, weil ihnen § 99 Abs. 1 NSchG insoweit keine eigenen Rechte vermittelt (vgl. hierzu auch VG Hannover, Beschl. v. 10.5.2005 - 6 B 1584/05 -, juris, m.w.N. aus der obergerichtlichen Rspr., Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG Kommentar, Loseblatt, Stand: Febr. 2015, § 99 Anm. 2). Dass der Gesetzgeber diese schwache materiell-rechtliche Position der Elternräte gerade dadurch kompensieren wollte, dass er ihnen eine besonders starke verfahrensrechtliche Rechtsstellung in Rechtssetzungsverfahren einräumt, liegt eher fern (so auch Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG Kommentar, Loseblatt, Stand: Febr. 2015, § 63 Anm. 4).

68

Vor diesem Hintergrund ist § 99 Abs. 1 NSchG auf Normsetzungsverfahren nicht unmittelbar, sondern nur entsprechend dahin anwendbar, dass der Schulträger verpflichtet ist, die rechtzeitige und hinreichende Information der Elternräte mit der Möglichkeit der Äußerung auch im Zusammenhang mit Normsetzungsverfahren zu gewährleisten, die Verletzung dieser Verpflichtung die Rechtmäßigkeit des Normsetzungsverfahrens aber unberührt lässt. Insofern ist die vorläufige Einschätzung im Senatsbeschluss vom 8. April 2014, aus den Sätzen 2 und 3 des § 99 Abs. 1 NSchG werde deutlich, dass die Vorschrift ein Beteiligungsrecht im Sinne eines formellen Verfahrenserfordernisses regele, dahin zu präzisieren, dass dies nicht für Normsetzungsverfahren gilt.

69

b) Der Senat hat in seinem - im Tatbestand zitierten - Beschluss vom 8. April 2014 im Einzelnen ausgeführt, warum die Schulbezirkssatzung in materiell-rechtlicher Hinsicht keinen Bedenken unterliegt. Hieran wird festgehalten, zumal der Antragsteller gegen diese Darlegungen im Hauptsacheverfahren nichts Substanzielles mehr vorgebracht hat. Zur Vermeidung von Wiederholungen nimmt der Senat auf diese Ausführungen Bezug. Zu ergänzen ist mit Blick auf die von dem Antragsteller nach Ergehen des Eilbeschlusses vorgebrachten Gesichtspunkte Folgendes:

70

Die Antragsgegnerin hat zutreffend hervorgehoben, dass die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen für den Besuch der Grundschule L. an verschiedene Schülerinnen und Schüler nicht geeignet ist, die Rechtmäßigkeit der Schulbezirkssatzung in Frage zu stellen. Damit wird vor allem nicht belegt, dass der Schulweg nach M. für Schülerinnen und Schüler, die - wie der Antragsteller - aus N. stammen, mit öffentlichen Verkehrsmitteln nicht zumutbar zurückgelegt werden kann. Wie der Senat in seinem Beschluss vom 8. April 2014 hervorgehoben hat, sind die Fahrzeiten für diese Schülerinnen und Schüler nicht unzumutbar. Den vom Antragsteller in der mündlichen Verhandlung plakativ formulierten Grundsatz „kurze Beine, kurze Wege“ gibt es als Rechtssatz allenfalls eingeschränkt, indem § 114 Abs. 2 Satz 1 NSchG den Landkreisen und kreisfreien Städten erlaubt, eine Mindestentfernung zwischen Wohnung und Schule zu bestimmen, von der an eine Beförderungs- oder Erstattungspflicht besteht (üblicherweise 2 km); dabei kann wohl auch nach Schuljahrgängen differenziert werden (vgl. Brockmann/Littmann/Schippmann, NSchG Kommentar, Loseblatt, Stand: Februar 2015, § 114 Anm. 3.1). Werden die Schüler aber (im Wesentlichen) ohnehin mit Kraftfahrzeugen befördert, kommt es nicht auf die Länge des Fahrweges an, sondern allenfalls darauf, ob die Fahrzeit zumutbar ist. Die hier in Rede stehenden Fahrzeiten sind indes - gemessen an dem Anschauungsmaterial, das der Senat in einer Vielzahl von Schülerbeförderungsverfahren gewonnen hat - vergleichsweise unproblematisch.

71

Die Erteilung einiger - zumal befristeter und während eines schwebenden gerichtlichen Verfahrens ergangener - Ausnahmegenehmigungen bietet auch keinerlei Anhaltspunkte für die Annahme eines (zur Unwirksamkeit der Satzung führenden) strukturellen Vollzugsdefizits.

72

Der Senat hat in seinem Beschluss vom 8. April 2014 entgegen der Auffassung des Antragstellers im Einzelnen dargelegt, dass sich die Antragsgegnerin im Vorfeld des Satzungsbeschlusses nicht nur über einen langen Zeitraum mit der Problematik des Standorts M. und den hierzu vertretenen gegenläufigen Interessen befasst hat, sondern sich mit den unterschiedlichen Modellen, die in Bezug auf den Schulstandort M. entwickelt worden sind, auch inhaltlich eingehend auseinandergesetzt hat (vgl. S. 10 f., 13 f. des amtlichen Entscheidungsabdrucks). Er hat dabei näher begründet, dass die Entscheidung nicht durch ein von vorneherein vorgefasstes Ergebnis geprägt war, sondern im Gegenteil verschiedene Modelle über einen geraumen Zeitraum unter Erhebung von Daten und Anstellung verschiedenster Erwägungen diskutiert wurden und dass die Entscheidungsfindung, wie sie sich in den Verwaltungsvorgängen darstellt, nachvollziehbar ist. Im Übrigen ist es gerichtlich nicht zu beanstanden, wenn Ratsmitglieder im Rahmen solcher Diskussionen einer bestimmten Auffassung zuneigen und diese auch vertreten. Vielmehr dürfte dies gerade typisch für einen politischen Meinungsbildungsprozess sein. Dass Entscheidungsträger im hier zu prüfenden Normsetzungsverfahren befangen gewesen wären und sich deshalb jeglichen vernünftigen Gegenargumenten von vorneherein verschlossen hätten, lässt sich dem Vortrag des Antragstellers nicht entnehmen und ist auch sonst nicht ersichtlich. Mag der Ärger des Antragstellers über das Ergebnis der getroffenen Entscheidung subjektiv nachvollziehbar sein, kann aus Sicht des Senats - wie sich aus den auch vom Antragsteller eingesehenen Verwaltungsvorgängen ergibt - objektiv gegenüber der Antragsgegnerin weder ein solcher Vorwurf noch der einer mangelnden Befassung mit den verschiedenen Interessen erhoben werden.

73

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

74

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

75

Gründe für eine Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE150001112&psml=bsndprod.psml&max=true