Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-05-17, Aktenzeichen 4 C 2/17
ECLI:DE:BVerwG:2018:170518U4C2.17.0

Tatbestand

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Der Kläger nimmt die Beklagte auf Entschädigung in Anspruch.

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Der Kläger ist Eigentümer forstwirtschaftlich genutzter Grundflächen, die zu einem Großteil im Naturschutzgebiet "Gränert" liegen. Die Errichtung einer Burg und Dammbauten durch Exemplare des im Naturschutzgebiet ansässig gewordenen Elbebibers führten ab 2003 zu Vernässungen, welche die Holzproduktion auf einem Teil der klägerischen Flächen unmöglich gemacht haben sollen.

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Aus gegebenem Anlass erließ die Beklagte unter dem 24. Januar 2008 eine ordnungsbehördliche Verfügung, die den Kläger verpflichtete, einstweilen jegliche Eingriffe, Öffnungen, Beseitigungen oder anderweitige Beeinträchtigungen im Einzelnen bezeichneter Biberdämme zu unterlassen. In der Begründung des Bescheides verneinte die Beklagte auch Ansprüche des Klägers auf Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung und eine Entschädigung für einen zukünftig noch zu erwartenden Schaden.

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Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger Klage erhoben und beantragt, die Verfügung aufzuheben, hilfsweise, die Beklagte zur Erteilung einer Befreiung, weiter hilfsweise sie zur Festsetzung einer Entschädigung zu verpflichten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Unterlassungsverfügung sei rechtmäßig, weil die Eingriffe des Klägers in die Biberdämme gegen das artenschutzrechtliche Störungsverbot sowie gegen § 4 Abs. 2 Nr. 20 der Verordnung über das Naturschutzgebiet "Gränert" vom 6. Januar 1998 (GVBl. II S. 90) verstießen. Mit den Hilfsanträgen sei die Klage unbegründet, da eine unzumutbare Belastung des Klägers durch die Untersagungsverfügung nicht festzustellen sei.

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Seine zunächst in vollem Umfang eingelegte Berufung hat der Kläger in der Berufungsbegründung auf den Hauptantrag und den Hilfsantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung einer Entschädigung für ab dem 24. Januar 2008 eingetretene und noch eintretende Schäden beschränkt. Den Hilfsantrag auf Erteilung einer Befreiung hat er im Berufungsrechtszug nicht mehr verfolgt, weil seine geschädigten Flächen selbst bei einer Öffnung der Biberdämme nicht mehr für die Holzproduktion nutzbar sein würden und infolge der langen Zeitdauer der Überflutung das System der Gewässerunterhaltung auf den betroffenen Flächen unbrauchbar geworden sei. In der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht haben die Beteiligten zudem den Rechtsstreit im Hauptantrag für erledigt erklärt.

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Den allein streitig gebliebenen Entschädigungsanspruch hat das Oberverwaltungsgericht verneint und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Anspruchsgrundlage sei § 68 Abs. 1 BNatSchG 2009, der u.a. voraussetze, dass Beschränkungen des Eigentums durch naturschutzrechtliche Vorschriften im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führten. Das Entschädigungsverlangen des Klägers für Belastungen, die zwischen dem 24. Januar 2008 und dem Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung am 29. Februar 2012 entstanden seien, könne schon wegen der rechtskräftig gewordenen, gerade auf deren Zumutbarkeit gestützten Ablehnung des Befreiungsbegehrens keinen Erfolg haben. Die Bindung, welche die ergangene Entscheidung erzeuge, erstrecke sich angesichts des die Regelungen der §§ 67 und 68 BNatSchG prägenden Vorrangs des Primärrechtsschutzes auch auf das Merkmal der Unzumutbarkeit der Belastung als Voraussetzung des Entschädigungsanspruchs nach § 68 BNatSchG. Die Entschädigungsforderung für Schäden, die nach der erstinstanzlichen Entscheidung aufgetreten seien oder noch aufträten, scheitere daran, dass schon nicht erkennbar sei, dass und ggf. welche eingetretenen oder absehbar noch zu erwartenden Belastungen erstmals die Annahme ihrer Unzumutbarkeit begründen sollten.

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Der Kläger hat gegen das Berufungsurteil die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt. Mit ihr verfolgt er sein Begehren auf Entschädigung für Schäden weiter, die nach dem 24. Januar 2008 verursacht worden sind und zukünftig noch verursacht werden.

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Die Beklagte und der Vertreter des Bundesinteresses verteidigen das angefochtene Urteil.

Entscheidungsgründe

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Die Revision des Klägers ist begründet. Das Berufungsurteil beruht auf einer Verletzung von Bundesrecht.

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1. Das Oberverwaltungsgericht hat den umstrittenen Entschädigungsanspruch zu Recht an § 68 Abs. 1 BNatSchG in der Fassung des seit 1. März 2010 geltenden Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege vom 29. Juli 2009 (BGBl. I S. 2542) und nicht an § 71 BbgNatSchG in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Mai 2004 (GVBl. I S. 350) gemessen. Nach § 68 Abs. 1 BNatSchG ist eine angemessene Entschädigung zu leisten, wenn Beschränkungen des Eigentums, die sich aufgrund von Vorschriften dieses Gesetzes, von Rechtsvorschriften, die aufgrund dieses Gesetzes erlassen worden sind oder fortgelten, oder von Naturschutzrecht der Länder ergeben, im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen, der nicht durch andere Maßnahmen, insbesondere durch die Gewährung einer Ausnahme oder Befreiung, abgeholfen werden kann.

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Regelungen in einem Naturschutzgesetz oder einer Naturschutzverordnung, die die Nutzbarkeit eines Grundstücks situationsbedingt einschränken, sind Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG (BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2001 - 6 CN 2.00 - BVerwGE 112, 373 <376>). Bei der Begrenzung von Eigentümerbefugnissen unterliegt der Gesetzgeber insoweit Schranken, als er die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis bringen muss und dabei insbesondere an den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebunden ist (BVerfG, Kammerbeschluss vom 15. September 2011 - 1 BvR 2232/10 - NVwZ 2012, 429 Rn. 35). Verlässt er den durch die Schranken gesetzten Rahmen, so ist die gesetzliche Regelung unwirksam, hierauf gestützte Beschränkungen oder Belastungen sind rechtswidrig und können im Wege primären Rechtsschutzes abgewehrt werden (BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 - 1 BvL 7/91 - BVerfGE 100, 226 <241>). Es ist dem Gesetzgeber allerdings grundsätzlich nicht verwehrt, Eigentumsbeschränkungen, die er im öffentlichen Interesse für geboten hält, auch in Härtefällen durchzusetzen, wenn er durch kompensatorische Maßnahmen ansonsten unverhältnismäßige oder gleichheitswidrige Belastungen des Eigentümers vermeidet und schutzwürdigem Vertrauen angemessen Rechnung trägt (BVerfG, Beschluss vom 9. Januar 1991 - 1 BvR 929/89 - BVerfGE 83, 201 <212 f.>). Ausgleichsregelungen im Anwendungsbereich des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in besonderen Härtefällen wahren sollen, bedürfen zum einen einer gesetzlichen Grundlage (BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 a.a.O. <245>). Sie sind zum anderen unzulänglich, wenn sie sich darauf beschränken, dem Betroffenen einen Entschädigungsanspruch in Geld zuzubilligen. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG verlangt, dass in erster Linie Vorkehrungen getroffen werden, die eine unverhältnismäßige Belastung des Eigentümers real vermeiden und die Privatnützigkeit des Eigentums so weit wie möglich erhalten. Als Instrumente stehen dem Gesetzgeber hierfür u.a. Ausnahme- und Befreiungsvorschriften zur Verfügung. Ist ein solcher Ausgleich im Einzelfall nicht oder nur mit unverhältnismäßigem Aufwand möglich, kann für diesen Fall ein finanzieller Ausgleich in Betracht kommen (BVerfG, Kammerbeschluss vom 15. September 2011 a.a.O. Rn. 41).

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§ 68 BNatSchG ist Teil des Kapitels 9 des Bundesnaturschutzgesetzes, das einen Teil der Fragen regeln soll, die sich im Zusammenhang mit einer verfassungskonformen Regelung der gesetzlich begründeten Einschränkungen des Eigentumsrechts nach Art. 14 GG stellen (Sauthoff, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, Vorbem. zu §§ 65 - 68 Rn. 1). Die Bestimmung dient im Zusammenspiel mit den Befreiungstatbeständen des § 67 BNatSchG dem verfassungsrechtlich gebotenen Verhältnismäßigkeitsausgleich nach Maßgabe der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BT-Drs. 16/12274 S. 76 f.). Nach dem hier einschlägigen § 67 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG kann u.a. von den Verboten des § 44 BNatSchG auf Antrag Befreiung gewährt werden, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfall zu einer unzumutbaren Belastung führen würde. Der Befreiung kommt Vorrang vor dem Entschädigungsanspruch zu, weil § 68 Abs. 1 BNatSchG den Entschädigungsanspruch von einer unzumutbaren Belastung abhängig macht, der nicht durch andere Maßnahmen, insbesondere durch die Gewährung einer Ausnahme oder Befreiung, abgeholfen werden kann.

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Der Senat geht davon aus, dass nicht alle landesrechtlichen Regelungen, die vor der Beseitigung der Rahmengesetzgebungskompetenz (Art. 75 GG a.F.) und der Einführung der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz im Bereich Naturschutz und Landschaftspflege (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG) erlassen worden sind, den verfassungsrechtlichen Vorgaben zum Verhältnismäßigkeitsausgleich entsprachen. Dies mag auch für die Regelungen des Brandenburgischen Naturschutzgesetzes gelten. Mangels entgegenstehender Äußerungen in den Gesetzgebungsmaterialien (BR-Drs. 278/09 S. 241 ff.) kann der Senat unterstellen, dass der Gesetzgeber bei der Inkraftsetzung der Neufassung des Bundesnaturschutzgesetzes zum 1. März 2010 gewillt war, schon begonnene, aber noch nicht abgeschlossene Verwaltungs- und Gerichtsverfahren um naturschutzrechtliche Entschädigungen auch für zurückliegende Zeiträume auf eine einheitliche und verfassungskonforme Rechtsgrundlage zu stellen. Den Interessen im Land Brandenburg Betroffener widerspricht das nicht, weil die Regelung des § 68 Abs. 1 BNatSchG jedenfalls nicht ungünstiger ist als diejenige des inzwischen außer Kraft getretenen § 71 BbgNatSchG.

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2. Das Oberverwaltungsgericht hat den Tatbestand des § 68 Abs. 1 BNatSchG verneint, weil das Verbot, schadensverursachende Biberdämme zu öffnen, zu beseitigen oder anderweitig zu beeinträchtigen, in der Person des Klägers nicht zu einer unzumutbaren Belastung führe.

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a) Soweit es Schäden betrifft, die zwischen dem 24. Januar 2008 und dem Zeitpunkt der Verkündung des erstinstanzlichen Urteils am 29. Februar 2012 entstanden sind, hat sich das Oberverwaltungsgericht an einer eigenen Prüfung der Unzumutbarkeit der Belastung gehindert gesehen, weil das Verwaltungsgericht im Rahmen der Prüfung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 67 BNatSchG das Vorliegen einer unzumutbaren Belastung rechtskräftig verneint habe und damit auch für § 68 Abs. 1 BNatSchG feststehe, dass es an einer unzumutbaren Belastung fehle. Das ist mit Bundesrecht nicht vereinbar.

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aa) Der Ausgangspunkt des Oberverwaltungsgerichts, bei - wie hier - fehlender Identität der Streitgegenstände richte sich der Umfang der Bindungswirkung rechtskräftiger Urteile nach dem einschlägigen materiellen Recht, trifft allerdings zu.

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Nach § 121 Nr. 1 VwGO binden rechtskräftige Urteile die Beteiligten und ihre Rechtsnachfolger, soweit über den Streitgegenstand entschieden worden ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann § 121 Nr. 1 VwGO über seinen Wortlaut hinaus auch bei unterschiedlichen Streitgegenständen Bindungswirkung erzeugen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <26>). Der Senat hat keinen Anlass, diese Rechtsprechung in Frage zu stellen. § 121 Nr. 1 VwGO dient dem Rechtsfrieden und dem Schutz des Vertrauens in die Beständigkeit des Rechts (BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1992 - 1 C 12.92 - BVerwGE 91, 256 <258>). Die Vorschrift will eine wiederholte Inanspruchnahme der Justiz in derselben Sache sowie widersprechende gerichtliche Entscheidungen verhindern. Was durch eine gerichtliche Entscheidung klargestellt worden ist, soll nicht erneut zum Gegenstand eines Streits unter den Beteiligten gemacht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 1984 - 8 C 137.81 - BVerwGE 70, 156 <158>).

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Die Frage, wann es sich um dieselbe Sache handelt, kann bei Verschiedenheit der Streitgegenstände nicht mit Hilfe des Begriffs des Streitgegenstandes beantwortet werden, der durch den Klageanspruch und den Klagegrund bestimmt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Mai 1994 - 9 C 501.93 - BVerwGE 96, 24 <25>). Nach Sinn und Zweck der Rechtskraft ist von derselben Sache auszugehen, wenn der Sachverhalt, der im Vorprozess an einem gesetzlichen Tatbestandsmerkmal gemessen worden ist, im Folgeprozess erneut an diesem Tatbestandsmerkmal zu messen ist. Darauf, ob für den Vor- und den Folgeprozess dieselbe Norm entscheidungserheblich ist, kommt es nicht an. Auch unterschiedliche Normen können identische Tatbestandsmerkmale enthalten. Maßgebend ist insoweit das materielle Recht. Decken sich die Tatbestandsmerkmale und beanspruchen sie für denselben Sachverhalt Geltung, entfaltet ihre Bejahung oder Verneinung im Vorprozess für den Folgeprozess Bindungswirkung.

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bb) Das Oberverwaltungsgericht hat sich auch zu Recht auf den Standpunkt gestellt, dass das Tatbestandsmerkmal der unzumutbaren Belastung in § 67 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG - gleiches gilt für § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG - mit dem Tatbestandsmerkmal der unzumutbaren Belastung in § 68 Abs. 1 BNatSchG übereinstimmt.

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Wie bereits dargestellt, verfolgen § 67 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG und § 68 Abs. 1 BNatSchG den Zweck, die Verfassungsmäßigkeit naturschutzrechtlicher Verbote im Einzelfall sicherzustellen und unverhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums, die der Gesetzgeber mit dem Begriff der (im Einzelfall) unzumutbaren Belastung erfasst, in erster Linie mit dem Instrument der Befreiung und nachrangig durch eine Entschädigung auszugleichen. Das zwingt dazu, den Begriff der unzumutbaren Belastung in § 67 Abs. 2 und § 68 Abs. 1 BNatSchG in demselben Sinne zu verstehen. Ist danach eine Belastung zumutbar, scheiden Befreiung und Entschädigung aus.

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Die Auffassung des Klägers, § 68 Abs. 1 BNatSchG stelle weniger strenge Anforderungen an die unzumutbare Belastung als § 67 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG, trifft nicht zu. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 15. Juli 1981 - 1 BvL 77/78 - BVerfGE 58, 300) rechtfertigt nicht die Schlüsse, die der Kläger aus ihm zieht. Er enthält keinen Rechtssatz des Inhalts, dass Ausnahmen und Befreiungen einerseits, Entschädigungsansprüche andererseits an unterschiedliche und Entschädigungsansprüche an erleichterte Voraussetzungen geknüpft werden müssen. Der Einwand des Klägers, bei einem Gleichklang zwischen dem § 67 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG und § 68 Abs. 1 BNatSchG könne die Versagung einer Befreiung nie zu einer Entschädigung führen, geht fehl. Der Entschädigungsanspruch entsteht, wenn der unzumutbaren Belastung nicht durch die Gewährung einer Befreiung abgeholfen werden kann. Das ist beispielsweise der Fall, wenn die Durchführung des naturschutzrechtlichen Verbots zwar zu einer unzumutbaren Belastung führt, die Ermessensentscheidung ("kann") aber zu Lasten des betroffenen Eigentümers ausfallen muss, weil im Einzelfall das Interesse an der Durchsetzung des Verbots gewichtiger zu Buche schlägt als das Interesse des Betroffenen an der Ermöglichung bzw. Fortdauer der Nutzung, oder wenn die Erteilung einer Befreiung dem Betroffenen - wie hier geltend gemacht - nichts (mehr) nützt. In diesen Fällen greift auch der Grundsatz des Vorrangs der Befreiung nicht ein und ist der Betroffene nicht gehindert, seinen Anspruch auf ein Entschädigungsbegehren zu beschränken.

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cc) Die vom Oberverwaltungsgericht angenommene Bindungswirkung ist aber nicht eingetreten, weil der Sachverhalt, über den das Verwaltungsgericht mit der Abweisung der Klage auf Erteilung einer Befreiung entschieden hat, nicht identisch ist mit dem Sachverhalt, welcher der Klage auf Erteilung einer Entschädigung für behauptete Schäden zwischen dem 24. Januar 2008 und der Verkündung des erstinstanzlichen Urteils am 29. Februar 2012 zugrunde liegt. Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf Erteilung einer Befreiung mit der Begründung abgewiesen, dass eine unzumutbare Belastung im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung nicht vorgelegen habe. Den Sachverhalt zwischen dem 24. Januar 2008 und dem 29. Februar 2012 hat es nicht beurteilt. Für diesen Zeitraum liegt keine erstinstanzliche Entscheidung über das Vorliegen einer unzumutbaren Belastung in der Person des Klägers vor. Das Oberverwaltungsgericht hat sich daher zu Unrecht daran gehindert gesehen, das Tatbestandsmerkmal der unzumutbaren Belastung in § 68 Abs. 1 BNatSchG eigenständig zu prüfen. Zur Ermittlung des insoweit maßgeblichen Sachverhalts und zur erneuten Entscheidung ist die Sache nach § 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

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b) Das Oberverwaltungsgericht wird ferner nochmals der Frage nachgehen müssen, ob nach dem 29. Februar 2012 Belastungen eingetreten sind und noch eintreten können, die für den Kläger unzumutbar sind. An seine Würdigung, es sei schon nicht erkennbar, dass und ggf. welche eingetretenen oder absehbar noch zu erwartenden Belastungen erstmals die Annahme ihrer Unzumutbarkeit begründen sollten, ist der Senat nicht nach § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Sie beruht auf einem Vergleich von Sachverhalten vor und nach dem Stichtag, der unzulässig ist, solange der Sachverhalt vor dem Stichtag nicht geklärt ist.