Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-02-03, Aktenzeichen 5 Bf 228/18.Z

Tenor

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 8. Dezember 2017 wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes für das gesamte Verfahren wird auf 250.411,76 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

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Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die Versagung einer Zuwendung des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) zur Förderung eines Forschungsvorhabens auf dem Gebiet der erdgebundenen Astrophysik und Astroteilchenphysik rechtswidrig gewesen sei.

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Die Klägerin ist eine Universität mit Sitz in B. und verfügt über eine Fakultät für Physik und Astronomie. Seit dem Jahr 2002 nehmen wissenschaftliche Mitglieder der Klägerin an dem Forschungsverbundprojekt „H.E.S.S. Kollaboration deutscher Universitäten“ (H.E.S.S.-Projekt) teil. Am 2. September 2013 machte das BMBF die Richtlinien zur Förderung von ausgewählten Schwerpunkten der naturwissenschaftlichen Grundlagenforschung auf dem Gebiet „erdgebundene Astrophysik und Astroteilchenphysik“ vom 20. August 2013 bekannt. Die Förderperiode sollte vom 1. Juli 2014 bis zum 30. Juni 2017 andauern. Bereits am 17. Oktober 2012 hatte das BMBF der Beklagten nach § 44 Abs. 3 BHO für das Aufgabengebiet der naturwissenschaftlichen Grundlagenforschung die Befugnis verliehen, als Treuhänder des Bundes in den Handlungsformen des öffentlichen Rechts Zuwendungen zu gewähren.

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Im November 2013 stellte die Klägerin bei der Beklagten einen Antrag auf Gewährung einer Bundeszuwendung in Höhe von insgesamt 455.323,20 Euro im Rahmen der Förderrichtlinie zur Förderung des Forschungsvorhabens „Hochenergiegammastrahlung von aktiven galaktischen Kernen, beobachtet mit dem H.E.S.S.-Observatorium“. Auch die anderen am H.E.S.S.-Projekt beteiligten Universitäten stellten für ihre jeweiligen Teilprojekte einen Förderantrag. Insgesamt gingen bei der Beklagten 85 Förderanträge deutscher Universitäten und Forschungsinstitute ein.

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Vom 5. bis zum 7. März 2014 beriet der 12-köpfige BMBF-Gutachterausschuss für „erdgebundene Astrophysik und Astroteilchenphysik 2014-2017“ über die eingereichten Förderanträge. In der abschließenden Empfehlung des Gutachterausschusses zur Auswahl und Bewertung der Anträge wurde das Projekt der Klägerin nicht zur Förderung empfohlen. Die Beklagte schloss sich im weiteren Verlauf der Einschätzung des Gutachterausschusses an und lehnte den Antrag der Klägerin auf Gewährung einer Bundeszuwendung mit Bescheid vom 31. Oktober 2014 ab. Zur Begründung führte sie aus, das Vorhaben der Klägerin könne aufgrund begrenzt zur Verfügung stehender Haushaltsmittel, die eine Bewertung der Prioritäten erforderlich gemacht habe, im Verhältnis zu konkurrierenden Projekten nicht gefördert werden.

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Hiergegen legte die Klägerin am 1. Dezember 2014 Widerspruch ein. Sie rügte die Zusammensetzung des Gutachterausschusses und trug vor, die Mehrzahl seiner Mitglieder hätte nicht an der Entscheidung über den Antrag mitwirken dürfen. Mit Widerspruchsbescheid vom 2. Juni 2015 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Da durch den Erlass der Förderbescheide an die Träger der Vorhaben zum Beginn der Förderungsperiode die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel ausgeschöpft seien, sei der Widerspruch nur als Fortsetzungsfeststellungswiderspruch zulässig, jedoch in der Sache unbegründet. Die Zusammensetzung des Ausschusses sei nicht zu beanstanden.

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Am 3. Juli 2017 hat die Klägerin Klage erhoben und ergänzend vorgetragen, die Beklagte habe bei ihrer Ablehnung ihr Ermessen nicht, jedenfalls aber nicht ordnungsgemäß ausgeübt.

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Sie hat beantragt,

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festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 31. Oktober 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. Juni 2015 rechtswidrig ergangen ist.

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Die Beklagte ist dem entgegengetreten und hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 8. Dezember 2017 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und „festgestellt, dass die Ablehnung der von der Klägerin beantragten Bundeszuwendung durch den Bescheid der Beklagten vom 31. Oktober 2014 und den Widerspruchsbescheid vom 2. Juni 2015 rechtswidrig gewesen ist.“ Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, die Entscheidung sei formell fehlerhaft ergangen, weil die Beklagte ihre Entscheidung maßgeblich auf die Empfehlungen des vom BMBF berufenen Gutachterausschusses gestützt habe, dessen Besetzung gegen die Rechtsvorschriften zum Ausschluss beteiligter Personen am Verwaltungsverfahren (§ 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. 5, Satz 2 VwVfG) verstoßen habe. Ferner bestünden nicht geheilte Verfahrensfehler wegen einer unzureichenden Begründung der Verwaltungsentscheidungen der Beklagten und wegen des von ihr gewählten Zeitpunkts der Bekanntgabe. Auch ihre Ermessensausübung erweise sich als fehlerhaft im Sinne des § 114 Satz 1 VwGO. Durch die rechtswidrige Ablehnung des Antrags auf Gewährung der Bundeszuwendung sei die Klägerin in ihrem subjektiven Recht auf Gleichbehandlung und ermessensfehlerfreie Entscheidung über ihren Zuwendungsantrag verletzt worden.

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Gegen das ihr am 14. Mai 2018 zugestellte Urteil wendet sich die Beklagte mit ihrem Zulassungsantrag vom 14. Juni 2018, den sie am Montag, den 16. Juli 2018 begründet hat.

II.

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Der zulässige Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung bleibt in der Sache ohne Erfolg.

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1. Soweit die Beklagte zur Begründung vorträgt, die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Gutachterausschusses seien fehlerhaft, kommt eine Zulassung der Berufung nach §§ 124a Abs. 5 Satz 2, 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO nicht in Betracht.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind regelmäßig dann begründet, wenn gegen dessen Richtigkeit nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wurde. Richtigkeit im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO meint die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht dagegen die vollständige Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils liegen daher auch dann nicht vor, wenn zwar einzelne tragende Rechtssätze oder erhebliche Tatsachenfeststellungen in Frage gestellt sind, sich das Urteil aber aus anderen Gründen als richtig erweist und diese anderen Gründe ohne Weiteres auf der Hand liegen und ihre Heranziehung deshalb über den mit Blick auf den eingeschränkten Zweck des Zulassungsverfahrens zu leistenden Prüfungsumfang nicht hinausgeht (BVerfG, Beschl. v. 16.7.2013, 1 BvR 3057/11, juris Rn. 40; Kammerbeschl. v. 23.2.2011, 1 BvR 500/07, juris Rn. 15 ff.; BVerfG, Kammerbeschl. v. 21.1.2009, NVwZ 2009, 515; BVerfG, Kammerbeschl. v. 24.1.2007, NVwZ 2007, 805; BVerfG, Beschl. v. 3.3.2004, BVerfGE 110, 77, 83; BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004, Buchholz 310 § 124 VwGO Nr. 33).

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Nach diesen Maßstäben sind die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung nicht erfüllt.

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Allerdings spricht einiges dafür, dass der Vortrag der Beklagten die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Gutachterausschusses erschüttert. Die Beklagte weist zu Recht darauf hin, dass das Verwaltungsgericht die von ihm angenommene Verletzung von § 20 Abs. 1 Satz 2 VwVfG nicht begründet hat. Auch hat das Verwaltungsgericht Verstöße gegen § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 VwVfG festgestellt, ohne auf die möglicherweise einschlägige Ausnahmevorschrift des Halbsatzes 2 einzugehen. Es erscheint schließlich nicht ausgeschlossen, dass das Verwaltungsgericht im Rahmen der Prüfung von § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwVfG von einem zu weiten Begriff des „Beteiligten“ ausgegangen ist. Jedoch führt dies nicht zur Zulassung der Berufung.

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Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung, die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ablehnungsbescheides, selbständig tragend auf mehrere Gründe gestützt. Außer der Zusammensetzung des Gutachterausschusses hat das Verwaltungsgericht zwei weitere „nicht geheilte Verfahrensfehler“ angenommen und darüber hinaus auch (materielle) Fehler bei der Ermessensausübung festgestellt. Das Ergebnis des verwaltungsgerichtlichen Urteils, der Ablehnungsbescheid sei rechtswidrig gewesen, würde sich nicht ändern, wenn sich die Begründung des Verwaltungsgerichts zur Zusammensetzung des Gutachterausschusses als fehlerhaft erweisen sollte. Stellt sich eine behördliche Entscheidung unter mehreren rechtlichen Gesichtspunkten als rechtsfehlerhaft dar, steht es dem Gericht in seiner Entscheidung frei, ob es sich bei der Feststellung der Rechtswidrigkeit auf einen rechtlichen Gesichtspunkt beschränkt oder weitere rechtliche Gesichtspunkte kumulativ anführt. Ist das Urteil des Verwaltungsgerichts aber auf mehrere selbständig tragende Gründe gestützt, so sind die Zulassungsgründe wegen eines jeden die Entscheidung tragenden Grundes darzulegen (vgl. VGH München, Beschl. v. 3.9.2012, 10 ZB 11.2153, juris Rn. 4). Die Beklagte hat sich in ihrem Zulassungsantrag aber ausdrücklich darauf beschränkt, die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Gutachterausschusses anzugreifen.

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Aus der Rechtskraftwirkung des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 121 VwGO) ergibt sich nicht, dass die Berufung bereits im Hinblick auf diesen sachlich beschränkten Angriff der Beklagten zuzulassen ist.

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Die Beklagte trägt in diesem Zusammenhang vor, da ursprünglich eine Bescheidungssituation vorgelegen habe, sei die Rechtskraftwirkung des Urteils unter Berücksichtigung der Grundsätze zu bestimmen, die für die Bestimmung der Rechtskraftwirkung eines Bescheidungsurteils gälten. Wie der Streitgegenstand einer Bescheidungsklage werde auch der Streitgegenstand der auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes gerichteten Klage durch die Gründe bestimmt, aus denen sich die Rechtswidrigkeit ergeben solle. Die Berufung sei daher schon dann (umfassend) zuzulassen, wenn nur die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Zusammensetzung des Gutachterausschusses zweifelhaft seien um zu verhindern, dass die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts hierzu in Rechtskraft erwachse. Sie, die Beklagte, sei ansonsten in zukünftigen Verfahren an diese fehlerhafte Begründung gebunden.

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Dem folgt der Senat nicht. Zwar ist mit der Beklagten davon auszugehen, dass sich die Rechtskraft von Bescheidungsurteilen auf die Entscheidungsgründe des Urteils erstreckt, so dass dort bei Erschütterung nur eines selbständig tragenden Grundes die vollständige oder jedenfalls teilweise Zulassung der Berufung in Betracht kommt um zu verhindern, dass die möglicherweise fehlerhaften Ausführungen des erstinstanzlichen Gerichts in Rechtskraft erwachsen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.7.2013, 5 C 8/12, juris; Beschl. v. 24.10.2006, 6 B 47/06, juris 14 ff.; OVG Münster, Beschl. v. 17.10.2013, 1 E 799/13, juris Rn. 3 ff.). Jedoch liegt vorliegend kein Bescheidungsurteil, sondern ein Fortsetzungsfeststellungsurteil vor. Nur bei Bescheidungsurteilen erwächst jedoch auch die Rechtsauffassung des Gerichts in Rechtskraft; für andere Urteile gilt dies nicht (so ausdrücklich BVerwG, Urt. v. 18.7.2013, a.a.O. Rn. 15). Das liegt daran, dass nur bei Bescheidungsurteilen die Rechtsauffassung des Gerichts unmittelbar Teil des Tenors wird (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Nur bei Bescheidungsurteilen hat die Rechtskraft auch immer Bedeutung für das gerade in Streit stehende Verfahren, denn nach Aufhebung des rechtswidrigen Verwaltungsaktes muss – unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts - ein neuer Verwaltungsakt in exakt derselben Angelegenheit, also bezüglich desselben Streitgegenstandes erlassen werden. Diese Besonderheiten unterscheiden das Bescheidungsurteil von allen anderen Urteilen.

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Gegenstand der materiellen Rechtskraft eines Urteils, das einem Begehren nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO stattgibt, ist demgegenüber die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes. Aufgrund einer derartigen rechtskräftigen gerichtlichen Entscheidung ist nicht mehr der Regelungsgehalt des rechtskräftig als rechtswidrig festgestellten Verwaltungsaktes rechtlich maßgebend, sondern die Rechtslage, die ohne ihn besteht. Als präjudizielle Bindung wirkt sich die Rechtskraft eines Urteils in einem zweiten Prozess, in dem die rechtskräftig entschiedene Frage vorgreiflich für die Beurteilung des nunmehr zur Entscheidung stehenden Rechtsverhältnisses ist, in der Weise aus, dass das rechtskräftige Urteil ohne Sachprüfung der Entscheidung in dem zweiten Verfahren zu Grunde zu legen ist. Ob Vorgreiflichkeit besteht, richtet sich zum einen nach dem Umfang der Rechtskraft der Entscheidung im Vorprozess, was sich wiederum nach dem Streitgegenstand dieses damaligen Prozesses bestimmt. Zum anderen hängt dies davon ab, ob die rechtskräftige Vorentscheidung ein Element liefert, das nach der einschlägigen materiell-rechtlichen Norm notwendig ist für den Subsumtionsschluss, der zu der im zweiten Prozess beanspruchten Rechtsfolge führt (BVerwG, Urt. v. 31.1.2002, 2 C 7/01, juris Rn. 13 ff.). Soweit Anfechtungsurteilen materielle Rechtskraftwirkung „im Hinblick auf nachfolgende Verwaltungsakte“ zugestanden wird, geschieht dies unter der Voraussetzung, dass eine unveränderte Sach- und Rechtslage besteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 8.12.1992, 1 C 12/92, juris Rn. 12).

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Nach diesen Maßstäben besteht keine „Vorgreiflichkeit“ des Urteils für weitere Anträge der Klägerin auf Forschungsförderung, und ist die Beklagte in zukünftigen Verfahren nicht an die Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts zur Zusammensetzung des Gutachterausschusses gebunden. Streitgegenstand der vorliegenden Fortsetzungsfeststellungsklage der Klägerin ist allein die Rechtmäßigkeit des Bescheides der Beklagten vom 31. Oktober 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Juni 2015 bezüglich der Fördermaßnahme „erdgebundene Astrophysik und Astroteilchenphysik 2014 bis 2017“. Künftige Entscheidungen der Beklagten würden sich auf neue Anträge der Klägerin in anderen (wenn auch möglicherweise ähnlich ablaufenden) Vergabeverfahren beziehen, so dass ein anderer Streitgegenstand vorliegt (vgl. auch OVG Münster, Urt. v. 3.12.2009, 20 A 628/05, juris Rn. 76). Die Herleitung des berechtigten Interesses aus der Wiederholungsgefahr bei der Fortsetzungsfeststellungsklage folgt aus der „Annahme, die Behörde werde sich an eine entsprechende gerichtliche Bewertung der Rechtsfrage halten, unabhängig von der Reichweite der Bestandskraft“ (vgl. Sodan-Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, zu § 113 Rn. 270). Dass Fortsetzungsfeststellungsurteile ggf. eine Bindungswirkung gegenüber den Zivilgerichten für spätere Schadensersatzprozesse entfalten, liegt daran, dass es sich bei einem solchen Schadensersatzbegehren letztlich um denselben Streitgegenstand handelt, wenn auch in anderer Gestalt (Naturalrestitution).

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2. Soweit die Beklagte geltend macht, die Rechtmäßigkeit der Zusammensetzung des Gutachterausschusses werfe sowohl im Rechtlichen als auch im Tatsächlichen besonders schwierige Fragen auf, führt dies ebenfalls nicht zur Zulassung der Berufung (§§ 124a Abs. 5 Satz 2, 124 Abs. 2, 124 a Abs. 2 Nr. 2 VwGO), weil die obigen Ausführungen auch für diesen Zulassungsgrund gelten. Selbst wenn insofern tatsächliche und/oder rechtliche Schwierigkeiten des Verfahrens vorlägen, wären die Fragen nicht klärungsbedürftig, weil sich der Tenor des verwaltungsgerichtlichen Urteils nicht ändern würde und das Urteil keine Rechtskraftwirkung auf zukünftige Vergabeverfahren entfaltet.

III.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 47, 52 Abs. 1 GKG und der Erwägung, dass der vorliegenden Fortsetzungsfeststellungsklage kein Verpflichtungs- sondern lediglich ein Bescheidungsbegehren der Klägerin zugrunde liegt (vgl. Nr. 1.3 und 1.4 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit). Deshalb hält es der Senat für interessengerecht, nur die Hälfte des ursprünglich in Rede stehenden Betrages von 500.823,52 Euro (455.323,20 Euro Förderung sowie 45.500,32 Euro Overheadkosten) festzusetzen.