Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-09-27, Aktenzeichen 5 A 4916/98
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0927.5A4916.98.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich gegen eine Ordnungsverfügung, mit
der Spielabläufe in einem "Laserdrom" untersagt werden, die
"ein 'spielerisches Töten' von Menschen zum Gegenstand
haben".

3

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks B.
Straße in B. , auf dem früher eine Glaserei betrieben
wurde. Im September 1992 beantragte sie einen Bauvorbescheid
für die Nutzungsänderung "von Glaserei in Wettkampfstudio
'Laserdrom'". In der Erläuterung zur Bauvoranfrage gab sie an,
es handele sich um einen nicht genehmigungspflichtigen Ausbau
der Betriebshalle mit realistischen Kulissen unterschiedlicher
Art, in denen mit Laserzielgeräten sportliche Wettkämpfe
ausgetragen werden sollten. Im Hinblick auf mögliche
"gesellschafts- und sozialrelevante" Bedenken gegen die
Nutzungsart bat die Beklagte die Klägerin um eine
nachvollziehbare Betriebs- und Einrichtungsbeschreibung. Die
am 1. März 1993 vorgelegte Betriebsbeschreibung der Klägerin
kennzeichnet das Vorhaben als "Einrichtung mit sechs
Schießbahnen mit elektronischen Laserzielgeräten". Unter dem
15. März 1993 erteilte die Beklagte den beantragten
Vorbescheid.

4

Im Mai 1993 beantragte die Klägerin für die beabsichtigte
Nutzungsänderung und den Einbau einer Zwischendecke eine
Baugenehmigung. Zur Erläuterung gab sie wiederum an, dass in
dem Wettkampfstudio sechs Schießbahnen sowie mobile Kulissen
unterschiedlicher Art angeordnet werden sollten. Ausweislich
der Bauzeichnung sollten die sechs Schießbahnen jeweils rund
15 m lang und 5 m breit sein. Die Beklagte erteilte mit
Bescheid vom 7. September 1993 die beantragte Baugenehmigung.

5

Vor Inbetriebnahme des Laserdroms kam es zu heftigen
Protesten in der Öffentlichkeit; viele Bürger wandten sich in
Unterschriftenlisten gegen die Eröffnung. Der Betrieb des
Laserdroms war Gegenstand einer parlamentarischen Anfrage im
Landtag Nordrhein-Westfalen sowie von schriftlichen Fragen im
Deutschen Bundestag.

6

Nach erfolgloser Bitte der Beklagten um eine genaue
Beschreibung des beabsichtigten Spielablaufs drohte sie der
Klägerin mit Schreiben vom 22. Februar 1994 den Erlass einer
Ordnungsverfügung für den Fall an, dass in dem Laserdrom ein
"spielerisches Töten" von Menschen ermöglicht werde. Es
bestehe die Befürchtung, dass die Betriebsstätte der Klägerin
in ähnlicher Art und Weise wie das Laserdrom in G.
betrieben werden solle; dafür spreche auch, dass Anlagen mit
der Bezeichnung "Laserdrom" im sogenannten Franchise-Verfahren
betrieben würden, bei dem ein "spielerisches Töten" von
Menschen vertraglich vorgeschrieben sei. In ihrer
Stellungnahme vom 28. März 1994 gab die Klägerin an, ihr
Vorhaben entspreche weder dem Laserdrom in G. noch
werde ihr Laserdrom im Franchise-Verfahren betrieben.
Gegenstand des Vorhabens sei ausweislich der
Betriebsbeschreibung ein Wettkampfstudio mit Schießbahnen, die
durch Kulissen gestaltet würden. Auf den Schießbahnen würden
feste Objekte installiert, die von einem Laserzielgerät
getroffen werden müssten. Ein "spielerisches Töten" finde
nicht statt.

7

Nach Eröffnung der Spielstätte am 1. August 1994 ergaben
Ermittlungen der Beklagten, dass dort auch auf Menschen
"geschossen" wurde. In einer rund 500 m² großen Halle war mit
Hilfe von Stellwänden ein weitläufiges Labyrinth aufgebaut.
Die Spieler trugen maschinenpistolenähnliche Schusswaffen
(Laserzielgeräte) und Stoffwesten, an denen im Brust- und im
Rückenbereich jeweils ein Sensorenempfänger befestigt war.
Zusätzlich waren in der Halle zehn feste Sensorenempfänger
installiert, die von den Spielern gefunden werden mussten.
Treffer wurden durch einen Infrarotstrahl erzielt. Zur
optischen Darstellung der "Schüsse" wurde zugleich mit dem
Infrarotstrahl ein Laserstrahl projiziert. Jeder Treffer wurde
durch ein akustisches und ein optisches Signal angezeigt. Ziel
des Wettkampfes war es, innerhalb einer vorgegebenen Spielzeit
von 15 Minuten eine möglichst hohe Punktzahl zu erreichen. Für
jeden Treffer auf einen fest installierten Empfänger erhielten
die Spieler Punkte. Getroffene Gegner wurden mit Punktabzügen
belastet. Ein Spieler, der fünf Treffer erhalten hatte, wurde
"blockiert" und musste an einer Ladestation seine Waffe neu
aufladen.

8

Mit Ordnungsverfügung vom 14. September 1994 untersagte die
Beklagte der Klägerin, in der Betriebsstätte Spielabläufe zu
ermöglichen bzw. zu dulden, die ein gezieltes Beschießen von
Menschen mittels Laserstrahl oder sonstiger technischer
Einrichtungen (z. B. Infrarot), also auf Grund einer
Trefferregistrierung ein "spielerisches Töten" von Menschen
zum Gegenstand haben. Für den Fall der Zuwiderhandlung wurde
der Klägerin ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,-- DM angedroht
und die sofortige Vollziehung angeordnet. Zur Begründung wurde
im Wesentlichen ausgeführt, dass eine Gefahr für die
öffentliche Ordnung vorliege. Die simulierten
Tötungshandlungen und die damit einhergehende Verharmlosung
von Gewalt verstießen gegen die grundlegenden
Wertvorstellungen der Allgemeinheit.

9

Am 20. September 1994 legte die Klägerin Widerspruch gegen
die Ordnungsverfügung ein, den die Bezirksregierung Köln mit
Widerspruchsbescheid vom 6. November 1995 als unbegründet
zurückwies. Ein Antrag der Klägerin auf Wiederherstellung der
aufschiebenden Wirkung ihres Rechtsbehelfs blieb in zweiter
Instanz ohne Erfolg (OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 1995
- 5 B 3187/94 -).

10

Die Klägerin hat am 21. November 1995 Klage erhoben, zu
deren Begründung sie im Wesentlichen vorgetragen hat: Die
Untersagungsverfügung sei rechtswidrig. Ein Verstoß gegen die
öffentliche Ordnung i.S.d. § 14 OBG NRW liege nicht vor. § 14
OBG NRW sei mangels hinreichender Bestimmtheit
verfassungswidrig. Der Betrieb des Laserdroms widerspreche
nicht den in Art. 1 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 2 Grundgesetz (GG)
zum Ausdruck kommenden Grundwerten; weder die Menschenwürde
noch das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit würden
bei dem konkreten Spielablauf unmittelbar verletzt. In ihrem
Betrieb würden keine kriegs- oder kriegsähnlichen Schauplätze
nachgestellt. Der Spielablauf in ihrem Laserdrom unterscheide
sich von dem in "Quasar-Anlagen", wo ausschließlich das
Treffen der Mitspieler zur Punktwertung führe. Bei dem
Spielablauf in ihrem Laserdrom spiele das Treffen von Gegnern
lediglich eine untergeordnete Rolle; es gehe nicht um die
Ausschaltung des Gegners, sondern um das Sammeln von Punkten
durch Treffer an fest installierten Zielen. Ein "spielerisches
Töten" von Menschen finde nicht statt; vielmehr komme es
lediglich auf das Blockieren des Gegners an. Ihre
zwischenzeitlich erneuerte Ausrüstung unterstütze das bislang
verwendete futuristische Ambiente in der Halle und weise keine
Ähnlichkeit mit aktiven oder passiven Bewaffnungsgegenständen
auf. Sie könne den Spielbetrieb nicht unter den von der
Beklagten angeordneten Einschränkungen eröffnen; nach dem im
Mai 1997 geschlossenen Vertrag mit ihrer Franchisegeberin, der
P. A. G. S. L. ., dürfe sie die von
jener hergestellten Gerätschaften und die Software zwar
benutzen, aber keine Eingriffe in die technische Anlage
(abgesehen von der Einbindung der von ihr selbst beschafften
Laserzielgeräte) bzw. in den Spielablauf vornehmen.

11

Sie sei in ihrer Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG verletzt.
Ein Verbot von Laserdromen könne nicht auf die
ordnungsrechtliche Generalklausel gestützt werden. Sie sei
ferner in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt.
Sportarten wie Boxen und Fechten oder einige asiatische
Kampfsportarten, die die Ausschaltung des Gegners zum Ziel
hätten, seien nicht verboten. Ferner würden in R.
eine gleichartige Anlage und im Zuständigkeitsbereich der
Beklagten ein Paintball-Feld ("Gotcha") jeweils unbeanstandet
betrieben. Gegen den Betrieb von Spielautomaten, an denen
Tötungshandlungen simuliert würden, und gegen den Vertrieb
derartiger Spiele werde ebenfalls nicht eingeschritten. Die im
Laserdrom verwandten Laserzielgeräte könnten im Handel als
Kinderspielzeug frei erworben werden; auch insoweit werde mit
zweierlei Maß gemessen. Es sei nicht dargetan, dass der
Spielbetrieb die Hemmschwelle für die Anwendung von Gewalt
herabsetze. Ebenso wenig werde durch den Spielbetrieb die
Anwendung von Gewalt verharmlost. Das Geschehen finde nicht in
der Öffentlichkeit, sondern in einer geschlossenen Halle
statt.

12

Die Ordnungsverfügung verstoße auch gegen Art. 59 des
Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft in der
Fassung des Maastrichter Vertrages - EGV - (jetzt Art. 49 in
der Fassung des Amsterdamer Vertrages - EG -). Danach dürfe
der Dienstleistungsverkehr zwischen den Staaten nicht
eingeschränkt werden. Im europäischen Ausland seien
vergleichbare Laserdrom-Anlagen seit langem anerkannt und
akzeptiert, ohne dass der Betrieb dort in vergleichbarer Weise
eingeschränkt werde. Wenn der Betrieb eines Betreibers aus dem
europäischen Ausland nicht eingeschränkt werden dürfe, müsse
dies auch für einen inländischen Betreiber gelten. Der freie
Dienstleistungsverkehr dürfe nur durch Regelungen beschränkt
werden, die durch das Allgemeininteresse gerechtfertigt seien;
ein solches Interesse liege hier nicht vor.

13

Schließlich habe die Beklagte mit der Erteilung der
Baugenehmigung einen Vertrauensschutztatbestand geschaffen,
der der Ordnungsverfügung entgegenstehe; die Beklagte hätte
wissen müssen, welche Spielabläufe in dem Laserdrom
beabsichtigt gewesen seien.

14

Die Klägerin hat beantragt,

15

die Ordnungsverfügung der Beklagten
vom 14. September 1994 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung K. vom 6. November
1995 aufzuheben.

16

Die Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Sie hat vorgetragen: Die Klage sei wegen fehlenden
Rechtsschutzinteresses unzulässig, weil der Klägerin
zwischenzeitlich eine Baugenehmigung für die Einrichtung eines
Kopiercenters und mehrerer Spielhallen in der ursprünglich für
das Laserdrom vorgesehenen Halle erteilt worden sei. Maßgebend
für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei der Zeitpunkt
der letzten Behördenentscheidung. Auf den erst im Mai 1997
geschlossenen Franchisevertrag komme es daher nicht an. Auch
die Frage, ob die Ordnungsverfügung mit Art. 59 EGV vereinbar
sei, stelle sich mithin nicht. Dessen ungeachtet sei die
Ordnungsverfügung mit der genannten Vorschrift vereinbar. Im
Übrigen habe sie keine Erkenntnisse über die Existenz von
sogenannten Paintball-Feldern in ihrem Zuständigkeitsbereich.

19

Mit Urteil vom 3. September 1998, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

20

Hiergegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen wegen grundsätzlicher Bedeutung
zugelassene Berufung der Klägerin.

21

Zur Begründung ihrer Berufung macht die Klägerin im
Wesentlichen geltend: Die angegriffene Ordnungsverfügung sei
inhaltlich nicht hinreichend bestimmt. Es sei nicht erkennbar,
ob der gesamte Spielbetrieb "Laserdrom" oder lediglich eine
"Spielvariante" untersagt sei. Was mit den Begriffen
"spielerisches Töten" und "gezieltes Beschießen von Menschen"
gemeint sei, sei unklar. Im Laserdrom würden keine Menschen
gezielt beschossen; Zielobjekte seien nur die Empfangsgeräte.
Die streitbefangene Ordnungsverfügung sei auch deshalb
rechtswidrig, weil ihr der Vorbescheid vom 15. März 1993 sowie
die Baugenehmigung vom 7. September 1993 entgegenstünden.
Beide Bescheide hätten die Nutzung ihres Grundstücks als
"Laserdrom" zum Gegenstand. Auf wen oder was geschossen werde,
sei offen. In einem "Laserdrom" werde typischerweise nicht
lediglich auf Zielscheiben geschossen, sondern auch auf
Empfangsgeräte, die an Westen befestigt seien. Soweit sie, die
Klägerin, in ihrer Erläuterung zur Bauvoranfrage angegeben
habe, dass im Wettkampfstudio sechs Schießbahnen angeordnet
würden, sei sie hieran nicht gebunden, da mobile Kulissen
nicht Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens seien. Dass in
einem Laserdrom typischerweise nicht nur auf fest installierte
Objekte geschossen werde, habe die Beklagte auch deshalb
wissen können, weil in G. bereits ein Laserdrom in
Betrieb gewesen sei. Die Beklagte sei insoweit ihrer
Aufklärungspflicht nicht nachgekommen. Die Vereinbarkeit mit
der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sei Prüfungsgegenstand
des Baugenehmigungsverfahrens. Eine Ordnungsverfügung habe
nicht ohne Rücknahme der Baugenehmigung nach §§ 48, 49 VwVfG
ergehen dürfen. Unabhängig hiervon sei der Betrieb eines
Laserdroms mit der öffentlichen Ordnung i.S.v. § 14 OBG NRW
vereinbar. Die Darstellung oder Simulation von Gewalt sei in
Deutschland nicht durch Gesetz verboten. Dementsprechend
würden auch der Verkauf oder die Durchführung anderer Spiele
mit Tötungs- oder Gewaltsimulationen nicht untersagt. Dies
gelte etwa für den Fechtsport, für das Spiel "Gotcha" bzw.
"Paintball", für das bei in A.
angebotene Spiel "Laser Beamer" sowie für die Austragung
sogenannter "Ultimate Fights". Ihre Inanspruchnahme sei daher
willkürlich. Die Ordnungsverfügung sei abgesehen davon
lediglich zu dem Zweck erlassen worden, die Klägerin zu einem
Verkauf ihres Grundstücks zu zwingen. Denn die Beklagte habe
ein Interesse an der Aufwertung des betreffenden Areals. Hätte
die Beklagte den Vorbescheid wegen "moralischer Bedenken"
abgelehnt, hätte die Klägerin in ein anderes Nutzungskonzept
investiert, sodass ein Eigentumswechsel nicht wahrscheinlich
gewesen wäre. Ziel der Beklagten sei es daher gewesen, dass
die Klägerin zunächst das beabsichtigte Laserdrom
verwirkliche, um es dann nach getätigten Investitionen zu
verbieten. Die Fehlinvestitionen hätten auf die Klägerin einen
Kaufdruck ausüben sollen. Auffällig sei auch, dass die
Paginierung der Bauakten nachträglich geändert worden sei und
offenbar Seiten gefehlt hätten. So habe es etwa Paginierungen
wie "97 - 112" gegeben. Zudem sei die Bauakte III vernichtet
worden.

22

Die Klägerin beantragt,

23

das erstinstanzliche Urteil
abzuändern und die Ordnungsverfügung
der Beklagten vom 14. September 1994 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides
der Bezirksregierung K. vom
6. November 1995 aufzuheben.

24

Die Beklagte beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Sie verteidigt das angegriffene Urteil und führt ergänzend
aus: Die Baugenehmigung für das Wettkampfstudio Laserdrom sei
überholt, weil der Klägerin am 19. März 1996 eine neue
Baugenehmigung für zwei Spielhallen, ein Kopiercenter, ein
Fotofilmstudio, einen Imbiss sowie ein Verlagsvertriebsbüro
erteilt worden sei. Ihr, der Beklagten, sei nicht bekannt,
dass B. der Austragungsort von "Ultimate Fights" sei;
sollte die Klägerin konkrete Informationen vorlegen, würde
sie, die Beklagte, die notwendigen Schritte zur Untersagung
solcher Veranstaltungen einleiten. Hinweisen auf die
Veranstaltung von Gotcha-Spielen auf dem Gebiet der Stadt
B. sei sie nachgegangen. Die Ermittlungen hätten ergeben,
dass derartige Spiele in R. stattgefunden hätten; die
zuständige Ordnungsbehörde sei hierüber unterrichtet worden.
Soweit die Firma
in A. Laserspiele anbiete, sei sie, die
Beklagte, örtlich nicht zuständig, einen möglichen Verstoß
gegen die öffentliche Ordnung zu prüfen. Die Hinweise der
Klägerin auf den Verkauf von Paintball-Waffen in B.
Geschäften habe sie an das für das Waffenrecht zuständige
Polizeipräsidium B. weitergeleitet. Anlass für die von der
Klägerin beanstandete Änderung der Paginierung der Bauakten
sei der gewachsene Aktenumfang gewesen; die Bauakten seien
deshalb nach systematischen Gesichtspunkten neu geordnet und
paginiert worden. Die Bauakte III habe lediglich Kopien der
Bauakten I und II enthalten; die Kopien seien anlässlich einer
verfahrensbedingten Versendung der Bauakten I und II gefertigt
worden. Später sei der Band III aufgelöst worden.

27

Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die
Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge der
Beklagten verwiesen.

28

Entscheidungsründe:

29

Die Berufung der Klägerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage
zu Recht abgewiesen. Die angefochtene Ordnungsverfügung vom 14. September
1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 6. November 1995 ist
rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

30

1. Dem Erlass der Ordnungsverfügung steht nicht eine Bindung an den
Vorbescheid vom 15. März 1993 und die Baugenehmigung vom 7. September 1993
entgegen.

31

Dies folgt allerdings entgegen der Auffassung der Beklagten nicht bereits daraus,
dass der Geschäftsführer der Klägerin zwischenzeitlich eine Baugenehmigung für ein
anderes Projekt beantragt und erhalten hat. Die Baugenehmigung vom 7. September
1993 ist durch die nachträglich erteilte Baugenehmigung vom 19. März 1996
unberührt geblieben. Es ist nach der Landesbauordnung nicht ausgeschlossen, dass
ein Bauwilliger für alternativ auf einem Grundstück zu verwirklichende
unterschiedliche Projekte mehrere selbstständig nebeneinander bestehende
Baugenehmigungen erwirkt. Mit der Erteilung einer Baugenehmigung wird der
Bauherr nicht verpflichtet, das zur Genehmigung gestellte Vorhaben auszuführen.

32

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Oktober
1987 - 21 A 330/87 -, NVwZ 1988, 554,
555, bestätigt von BVerwG, Urteil vom
11. Mai 1989 - 4 C 1.88 -, BVerwGE 82,
61.

33

Offen bleiben kann, ob die zunächst erteilte Baugenehmigung mit der
Ausnutzung der weiteren erlischt; denn ein solcher Fall ist hier bisher nicht
eingetreten.

34

Die untersagte Spielvariante ist aber weder durch den Vorbescheid vom 15. März
1993 noch durch die Baugenehmigung vom 7. September 1993 als baurechtlich
zulässige Nutzungsform festgestellt bzw. gestattet worden. Der Regelungsgehalt der
Baugenehmigung wird durch den Bauschein und die dort in Bezug genommenen
Bauvorlagen einschließlich der Betriebsbeschreibung bestimmt, die nach dem
objektiv zu ermittelnden Erklärungsinhalt das betreffende Vorhaben ausmachen
sollen. Es ist Sache des Antragstellers, mit seinem Bauantrag festzulegen, was das
Vorhaben und damit der zu beurteilende Verfahrensgegenstand sein soll.
Gegenstand des Baugenehmigungsverfahrens und mithin zugleich Gegenstand der
rechtlichen Prüfung ist grundsätzlich das Vorhaben des Antragstellers, wie es durch
seinen Bauantrag und die zum Baugesuch eingereichten Bauvorlagen konkretisiert
und begrenzt wird.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Juli 1980
- 4 C 99.77 -, BRS 36 Nr. 158; BVerwG,
Beschluss vom 21. August 1991 - 4 B
20.91 -, BRS 52 Nr. 2; OVG NRW, Urteil
vom 12. September 1994 - 7 A 3672/92 -;
OVG Berlin, Beschluss vom 26. Januar
1995 - 2 S 35/94 -, NVwZ 1995, 1009 f.;
ferner Boeddinghaus/ Hahn/Schulte,
Bauordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, § 75 BauO NRW, Rn. 20 ff.

36

Maßgebend für die Auslegung des Antrags wie des daraufhin ergehenden
Verwaltungsakts ist nicht das, was der Erklärende gewollt oder gedacht hat, sondern
der "objektivierte Sinngehalt", d. h. wie der Adressat unter Berücksichtigung des
Antrags bzw. des darauf ergehenden Bescheids und aller sonstigen ihm bekannten
oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung die
Erklärung oder das Verhalten verstehen durfte.

37

OVG NRW, Urteil vom 26. September
1991 - 11 A 1604/89 -, BRS 52 Nr. 144;
OVG NRW, Urteil vom 16. März 1984 - 11
A 302/84 -, BRS 42, Nr. 163.

38

Ausgehend von den danach maßgeblichen Bauantragsunterlagen betrifft die
Baugenehmigung vom 7. September 1993 ein Laserdrom mit sechs parallelen
Schießbahnen in der Art eines Schießstandes, nicht jedoch die Zulassung simulierter
Tötungshandlungen. Die für die beabsichtigte Art der gewerblichen Tätigkeit
maßgebliche Betriebsbeschreibung der Klägerin (vgl. § 5 Abs. 2
Bauprüfungsverordnung NRW), die Bestandteil sowohl der Bauvoranfrage als auch
des Bauantrags war, bringt unmissverständlich zum Ausdruck, dass in dem
Laserdrom sechs Schießbahnen eingerichtet und zusätzlich bewegliche Kulissen
aufgestellt werden sollen. Hiermit übereinstimmend sind in der zum Bauantrag
eingereichten Bauzeichnung sechs parallele Schießbahnen à 5 m Breite und 15 m
Länge in der Art eines Schießstandes eingezeichnet. Die Betriebsbeschreibung gibt
keinen Anhalt dafür, dass in der geplanten Betriebsstätte auf Menschen
"geschossen" werden soll. Auch die Erläuterung zur Bauvoranfrage, es würden
"sportliche wie auch wettbewerbsmäßige Wettkämpfe" ausgetragen, enthält keinerlei
Hinweis darauf, dass auf Menschen "geschossen" werden soll, sondern unterstreicht
den Sport- und Wettkampfcharakter der Schießbahnen. Aus der Bezeichnung
"Laserdrom" ergibt sich nichts anderes. Ihr kam kein feststehender, typisierter Inhalt
zu. Jedenfalls für die Zeit bis zur Erteilung des Vorbescheids und der
Baugenehmigung ist in Deutschland keine gefestigte Verkehrsauffassung des Inhalts
festzustellen, dass in einem Laserdrom zwangsläufig und typischerweise auf
Menschen geschossen wird. Eine solche Verkehrsauffassung konnte schon deshalb
nicht entstehen, weil nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten außer
der geplanten Betriebsstätte der Klägerin lediglich eine als "Laserdrom" bezeichnete
Anlage in G. existierte. Dessen ungeachtet geht die Betriebsbeschreibung der
Klägerin als speziellere Darstellung der beabsichtigten Nutzung der allgemeinen
Baubeschreibung als "Laserdrom" vor.

39

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. März
1984 - 11 A 302/84 -, BRS 42 Nr.
163.

40

Die Baubehörde hatte gerade wegen der bestehenden Zweifel, welche konkrete
Nutzung die Klägerin beabsichtigte, die Vorlage einer nachvollziehbaren,
verständlichen und unter Umständen mit einer Dokumentation versehenen Betriebs-
und Einrichtungsbeschreibung gefordert. Unter diesen Voraussetzungen war es
Aufgabe der Klägerin, unmissverständlich und hinreichend klar die beabsichtigte
gewerbliche Nutzung anzugeben. Mit ihrer Angabe in der Betriebsbeschreibung, es
würden sechs Schießbahnen eingerichtet, hat die Klägerin ihre wahren Absichten
hinsichtlich der zukünftigen Nutzung der Halle nicht zu erkennen gegeben. Ihre
wahren Ziele und Vorstellungen hat die Klägerin zunächst auch noch nach Erteilung
der Baugenehmigung verschleiert. Die Beklagte hatte die Klägerin um Erläuterung
des Betriebsablaufs gebeten verbunden mit der Frage, ob die Betriebsstätte der
Klägerin in derselben oder in ähnlicher Art und Weise wie das Laserdrom in G.
betrieben werde, wo Menschen "spielerisch getötet" würden. Daraufhin gab die
Klägerin mit Schreiben vom 28. März 1994 an, dass ihr Vorhaben nicht dem
Laserdrom in G. entspreche und dass ein "spielerisches Töten" nicht stattfinde.
Vielmehr sei - entsprechend der Betriebsbeschreibung und der erteilten
Genehmigungen - Gegenstand des Vorhabens ein Wettkampfstudio mit
Schießbahnen, auf denen feste, mit einem Sensor ausgestattete Objekte installiert
seien. Die durch Kulissen gestalteten Schießbahnen würden lediglich von Zeit zu Zeit
und nach Bedarf optisch verändert. Die Klägerin hat demnach noch im März 1994 an
ihrer Darstellung in der Betriebsbeschreibung festgehalten, in ihrer Betriebsstätte
solle nicht auf Menschen geschossen werden, sondern ausschließlich auf feste
Objekte, die auf Schießbahnen installiert seien. Gibt aber der Bauherr - wie hier die
Klägerin - in Abweichung von den wahren Absichten in den Bauvorlagen eine andere
als die gewollte Nutzung an, so ist die Bezeichnung, nicht das tatsächlich Gewollte
maßgeblich.

41

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. März
1984 - 11 A 302/84 -, BRS 42 Nr.
163.

42

Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus einer Stellungnahme des
Gewerbeaufsichtsamts zu möglichen Augenschäden durch Laserzielgeräte; denn
solche Schäden sind auch dann in Betracht zu ziehen, wenn ausschließlich auf feste
Ziele geschossen wird, der Infrarot- oder Laserstrahl aber versehentlich einen
Mitspieler trifft. Unerheblich für den Inhalt der Baugenehmigung ist schließlich, ob die
tatsächliche Einrichtung und der Spielablauf im Laserdrom der Klägerin, wie von ihr
unter Beweis gestellt, der Beschreibung ihres Architekten vom 28. März 1994
entsprechen.

43

2. Die angefochtene Ordnungsverfügung ist entgegen der Auffassung der
Klägerin hinreichend bestimmt (§ 37 Abs. 1 VwVfG NRW). Die Ordnungsverfügung
untersagt der Klägerin, in deren Betriebsstätte "'Spielabläufe' zu ermöglichen bzw. zu
dulden, die ein gezieltes Beschießen von Menschen mittels Laserstrahl oder
sonstiger technischer Einrichtungen (wie z. B. Infrarot), also auf Grund einer
Trefferregistrierung ein sogenanntes 'spielerisches Töten' von Menschen, zum
Gegenstand haben". Mit diesem Inhalt bringt die Ordnungsverfügung für den
verständigen Adressaten unmissverständlich zum Ausdruck, dass nicht der gesamte
Betrieb des Laserdroms, sondern lediglich eine bestimmte Spielvariante untersagt
wird. Untersagt ist jedes Schießen auf Menschen mittels Laser- oder Infrarotstrahl
(oder sonstiger technischer Einrichtungen), nicht jedoch sonstige Spielvarianten wie
der im Baugenehmigungsverfahren beschriebene Spielablauf (Schießen auf fest
installierte Objekte auf parallelen Schießbahnen). Der Einwand der Klägerin, bei ihr
werde nicht auf Menschen, sondern auf die am Körper getragenen Sensorempfänger
geschossen, liegt neben der Sache. Sowohl nach dem Tenor als auch nach der
Begründung der Ordnungsverfügung ist klar, dass diese Art der "Trefferregistrierung"
Gegenstand der Ordnungsverfügung ist.

44

3. Rechtsgrundlage der Ordnungsverfügung ist § 14 Abs. 1 OBG NRW. Danach
können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im
Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
abzuwehren.

45

a) Diese Vorschrift genügt, auch soweit sie Gefahren für die öffentliche Ordnung
erfasst, dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Das Gebot
hinreichender Bestimmtheit verwehrt es dem Gesetzgeber nicht, Generalklauseln
und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden.

46

BVerfG, Beschluss vom 8. August 1978
- 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89, 133;
BVerfG, Beschluss vom 26. September
1978 - 1 BvR 525/77 -, BVerfGE 49, 168,
181.

47

Ihre Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Rechtsnorm noch nicht die
rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit.

48

BVerfG, Beschluss vom 14. März 1967
- 1 BvR 334/61 -, BVerfGE 21, 209, 215
m. w. N.

49

Der Begriff der öffentlichen Ordnung, den auch das Grundgesetz (Art. 13 Abs. 7,
35 Abs. 2 GG) sowie das Europäische Gemeinschaftsrecht (Art. 56 Abs. 1 EGV/jetzt
Art. 46 Abs. 1 EG) verwenden, ist so bestimmt gefasst, wie dies nach der Eigenart
der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.

50

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom
26. September 1978, a.a.O.; BVerfG,
Beschluss vom 18. Mai 1988 - 2 BvR
579/84 -, BVerfGE 78, 205, 212.

51

Er ist darüber hinaus durch die Rechtsprechung in seinen allgemeinen
Anforderungen hinreichend deutlich umrissen.

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Februar
1970 - 1 C 11.69 -, DVBl 1970, 504,
506.

53

b) Die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 OBG NRW liegen vor. Die untersagte
Laserspielvariante stellt eine Störung der öffentlichen Ordnung dar.

54

Der Begriff der öffentlichen Ordnung, der in Art. 13 Abs. 7
GG und Art. 35 Abs. 2 Satz 1 GG seine verfassungsrechtliche
Anerkennung gefunden hat, umfasst die Gesamtheit jener
ungeschriebenen Regeln für das Verhalten des Einzelnen in der
Öffentlichkeit, deren Beobachtung nach den jeweils
herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung
eines geordneten Zusammenlebens betrachtet wird.

55

OVG NRW, Urteil vom 31. Mai 1988 - 5
A 2638/85 -; Beschluss vom 22. Juni
1994 - 5 B 193/94 -; Franßen, in:
Festgabe aus Anlass des 25-jährigen
Bestehens des
Bundesverwaltungsgerichts, 1978, Seite
201, 206; Drews/Wacke/Vogel/ Martens,
Gefahrenabwehr, 9. Auflage 1986, Seite
245.

56

Die insoweit herrschenden Anschauungen werden auch geprägt
durch die Wertmaßstäbe des Grundgesetzes. Im vorliegenden
Zusammenhang sind dies die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG),
das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2
Abs. 2 Satz 1 GG) und das staatliche Gewaltmonopol (Art. 20
GG). Die grundrechtlichen Wertmaßstäbe beeinflussen
insbesondere "Generalklauseln", die, wie § 14 OBG NRW mit dem
Tatbestandsmerkmal "öffentliche Ordnung", zur Beurteilung
menschlichen Verhaltens auf außerrechtliche Maßstäbe
verweisen. Denn bei der Entscheidung darüber, was diese
sozialen Gebote jeweils im Einzelfall fordern, muss in erster
Linie von der Gesamtheit der Wertvorstellungen ausgegangen
werden, die die Gesellschaft in einem bestimmten Zeitpunkt
ihrer geistig-kulturellen Entwicklung erreicht und in ihrer
Verfassung fixiert hat. Die geschichtlich wandelbaren
Anschauungen davon, was als maßgebliche unerlässliche
Ordnungsvoraussetzungen in der Rechtsgemeinschaft anzusehen
ist, werden auch durch rechtliche Gebote und Verbote
beeinflusst. Der Rechtsgehalt der Grundrechte entfaltet sich
daher mittelbar durch die ordnungsrechtliche Generalklausel
der "öffentlichen Ordnung".

57

Vgl. BVerfG, Urteil vom 15. Januar
1958 - 1 BvR 400/51 -, BVerfGE 7, 198,
insbesondere 206 und 215.

58

Menschenwürde und grundrechtliche Freiheiten sind mithin
konstituierende Bestandteile der öffentlichen Ordnung.

59

Franßen, a.a.O., S. 208.

60

Den sich so ergebenden Regeln für ein geordnetes
Gemeinschaftsleben widerspricht die von der Beklagten
untersagte Laserspielvariante, bei der Menschen "spielerisch
getötet" werden.

61

Mit dem Menschenbild des Grundgesetzes, insbesondere mit
der in Art. 1 Abs. 1 GG normierten Unantastbarkeit der Würde
des Menschen ist es unvereinbar, die simulierte Tötung von
Menschen zum Gegenstand und Ziel eines Unterhaltungsspiels zu
machen. Dabei kann dahinstehen, ob der Widerspruch zu den
grundgesetzlichen Wertungen allein schon aus der besonderen
Betroffenheit der am Spiel beteiligten Personen folgt.

62

Vgl. zum Schutz Betroffener: BVerwG,
Urteil vom 15. Dezember 1981 - 1 C
232.79 -, BVerwGE 64, 274, 278 f.;
kritisch dazu: Drews/Wacke/Vogel/
Martens, a.a.O., Seite 257 f.;
differenzierend: BVerwG, Urteil vom 30.
Januar 1990 - 1 C 26.87 -, BVerwGE 84,
314, 317 ff.

63

Auf die Mitwirkung und das Einverständnis der Mitspieler,
die als Spielfiguren, Zielobjekte oder "Stellvertreter"
fungieren, kommt es insoweit nicht an. Maßgeblich ist
vielmehr, dass Menschen zum Zeitvertreib und als Freizeitspaß
simuliert "getötet" werden. Der verwerfliche Charakter der von
der Beklagten untersagten Laserspielvariante besteht gerade in
der Verbindung von gestellten Tötungshandlungen und der
bezweckten Unterhaltung, mithin in dem Vergnügen an
simulierten Tötungshandlungen als Hauptreiz dieser
Spielvariante.

64

Der durch den Schutz der Menschenwürde und den Schutz des
menschlichen Lebens geprägten Wertordnung unserer Gesellschaft
widerspricht ferner das System des Spiels und seine
Zielsetzung, durch simulierte Kampf- und Tötungshandlungen ein
Verhalten einzuüben, wie es für Gewaltdelikte und gewalttätige
Auseinandersetzungen typisch ist.

65

Vgl. für ähnliche Laserspiele: Rh.-
Pf. OVG, Beschluss vom 21. Juni 1994 -
11 B 11428/94 -, NVwZ-RR 1995, 30, 31;
Lippstreu, GewArch 1993, 311, 312 ff.;
Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, § 33 i
Rn. 12 a; Hahn, in: Friauf,
Gewerbeordnung, § 33 i Rn. 14 f.;
Bericht des Wirtschaftsausschusses des
Deutschen Bundestages, BT-Drs. 12/8005,
Seite 27; Antworten des
Parlamentarischen Staatssekretärs
Funke, BT-Drs. 12/7058, Seite 8 f., und
BT-Drs. 12/7462, Seite 7; a. A.:
Bay.VGH, Beschluss vom 4. Juli 1994
- 22 CS 94.1528 -, NVwZ-RR 1995, 32,
33; für das sog. Gotcha-Spiel: OVG NRW,
Beschluss vom 26. Juni 2000 - 5 B
588/00 -.

66

Im Interesse des Spielerfolges und der Unterhaltung sollen
die Spieler (Kampf-)Handlungen simulieren und zur Perfektion
entwickeln, die von den genannten fundamentalen Normen
grundsätzlich missbilligt werden und überdies mit Strafe
bedroht sind. Zur Einübung derartiger Verhaltensweisen sind
allein bestimmte Personenkreise, wie Polizeibeamte und zur
Verteidigung ausgebildete Soldaten (Art. 12 a, 26 GG),
legitimiert, deren Aufgabe gerade die Eindämmung und Abwehr
von Gewalt ist. Demgegenüber ruft das Angebot an einen
unbestimmten Kreis von volljährigen Personen zur Teilnahme an
einem Gewalt- und Tötungsspiel die Gefahr hervor, dass ein
entsprechendes Verhalten in der Realität entgegen den
grundgesetzlichen und strafrechtlichen Wertungen auch
außerhalb der beschriebenen, rechtlich legitimierten
Ausnahmesituation als akzeptabel angesehen und damit ein
Abstumpfen gegenüber Gewalt- und Tötungshandlungen gefördert
wird. Es besteht die Gefahr, dass der im Spiel erlebte und
kultivierte Macht- und Lustgewinn durch "Tötungshandlungen"
Tabugrenzen in diesem Bereich verschiebt und
Grenzüberschreitungen vorbereitet.

67

Diese Gefahr besteht vor allem deshalb, weil die untersagte
Laserspielvariante die Gewalt- bzw. Tötungssituation in
realistischer Weise simuliert. Im Vordergrund der in Rede
stehenden Laserspielvariante steht das Ziel, den Gegner zu
treffen und kampfunfähig zu machen. Dabei muss der Schütze
stets auf die Körpermitte des Gegners zielen, damit der
"tödliche" Treffer zählt. Die Spieler werden so zu
kriegsähnlichen, nahkampfgleichen Verhaltensmustern gezwungen.
Bei diesem Kampfspiel "überlebt" und gewinnt nur derjenige,
der wie im militärischen Nahkampf handelt, reagiert und sich
bewegt. Die Realitätsnähe des Spiels wird entscheidend dadurch
erreicht, dass sich mehrere Menschen körperlich
gegenüberstehen, die zugleich als Schütze und als Ziel und
damit als zu tötende bzw. auszuschaltende Kontrahenten
fungieren. Verstärkt wird der Eindruck einer gewalttätigen
Auseinandersetzung durch die Ausrichtung des Spiels als
Gruppenwettbewerb. Die durch das körperliche Gegenüber der
Spieler gekennzeichnete Situation wird durch die Ausstattung
realitätsnah ergänzt. Die für die Durchführung des Spiels zur
Verfügung stehenden Laserwaffen weisen große Ähnlichkeit mit
einer Maschinenpistole, also einer für gewalttätige
Auseinandersetzungen der heutigen Zeit typischen Schusswaffe
auf. Die von den Spielern getragene Weste erweckt - auch in
ihrer neuen Version - im vorliegenden Spielzusammenhang den
Eindruck einer passiven Bewaffnung. Die in der Halle
aufgebauten Hindernisse und Tarnmöglichkeiten erweitern die
Variationsmöglichkeiten des simulierten Nahkampfes. Der
Einsatz von Tarnnetzen und Nebeleffekten verstärkt die
Kampfatmosphäre.

68

Der Reiz des Spiels wird auch ganz wesentlich durch das
Treffen des Gegners bestimmt. Das Spiel ist nach seinen Regeln
darauf angelegt, nicht nur auf fest installierte "Objekte",
sondern auch und gerade auf Menschen zu schießen und damit
Tötungshandlungen zu simulieren. Das zeitweise Ausschalten des
Gegners ist erstrebenswertes Zwischenziel zum Erreichen des
Spielerfolgs; das Spiel unterscheidet sich darin nicht von
realen Auseinandersetzungen, bei denen auch die Ausschaltung
des Gegners häufig "nur" ein Zwischenziel für andere Ziele
ist.

69

Unerheblich ist, ob das Spiel körperliche Kondition und
Geschicklichkeit voraussetzt und damit zugleich als
"sportliche" Betätigung anzusehen sein könnte. Gute
körperliche Konstitution und Geschicklichkeit mögen - wie auch
in realen kriegerischen und gewalttätigen Auseinandersetzungen
- Vorteile beim Kampf gegen den Gegner versprechen; für die
ordnungsrechtliche Beurteilung der simulierten Kampf- und
Tötungshandlungen ist dies ohne Belang. Soweit die Klägerin
darauf verweist, dass ein nicht unerheblicher Teil der
Bevölkerung den Spielen im Laserdrom positiv gegenüber stehe,
kommt es hierauf angesichts der maßgeblichen grundgesetzlichen
Wertungen nicht an.

70

c) Die Ermessensausübung der Beklagten ist nicht zu
beanstanden. Insbesondere steht der Gleichheitssatz des Art. 3
Abs. 1 GG einem Vorgehen gegen das Laserspiel der Klägerin
nicht entgegen. Die Entscheidung der Beklagten beruht nicht
auf sachfremden oder willkürlichen Erwägungen.

71

Unabhängig von der Frage, ob und inwieweit die Beklagte
überhaupt örtlich und sachlich für die Unterbindung von
Gewaltdarstellungen etwa in Filmen, im Fernsehen oder in
Westernstädten zuständig wäre, sowie unabhängig von der Frage
nach der Effizienz eines Vorgehens gegen anderweitige
Gewaltdarstellungen,

72

vgl. zur Effizienz der
Gefahrenabwehr als
Differenzierungskriterium: BVerfG,
Beschluss vom 9. März 1994 - 2 BvL
43/92 u.a. -, NJW 1994, 1577, 1584
f.,

73

besteht hier jedenfalls in den geschilderten Besonderheiten
der in Rede stehenden Laserspielvariante ein sachlicher Grund
zu differenzierter Behandlung. Durch die unmittelbare
körperliche Beteiligung der handelnden Spieler und die
Simulation eines möglichst authentischen Kampf- und
Tötungsszenariums wird eine Nähe zu realen Kampf- und
Tötungshandlungen der Gegenwart hergestellt, die weder bei
üblichen Kampfsportarten noch bei "herkömmlichen"
Kriegsspielen unter Verwendung von Kriegsspielzeug noch bei
der Inszenierung historischer Kampf- und Westernspiele
erreicht wird. Das Fechten ist heute - losgelöst von seiner
ursprünglichen historischen Bedeutung - eine Sportart, deren
Ausübung nicht (mehr) mit dem Töten des Gegners in Verbindung
gebracht wird und auch wegen der überholten Bedeutung der
Waffe kein Einüben in reale kriegerische oder gewalttätige
Auseinandersetzungen darstellt.

74

Auch Automaten mit Gewaltspielen und virtuelle Laserspiele
unterscheiden sich von der streitbefangenen
Laserspielvariante, weil bei ihnen die Spiele auf Leinwände
oder Bildschirme projiziert werden, ohne dass es zu einer
unmittelbaren körperlichen Betroffenheit kommt. Gleichwohl
sind auch solche "virtuellen" Spiele, die grausame oder
unmenschliche Gewalttätigkeiten gegen Menschen verherrlichen
oder verharmlosen, unter Strafe gestellt (§ 131 StGB) und
verboten.

75

Für die Behauptung der Klägerin, dass Spiele, bei denen mit
einem vergleichbaren Körpereinsatz Menschen aufeinander
schießen (z. B. Gotcha bzw. Paintball)

76

zum Verbot des Spiels Gotcha vgl.
OVG NRW, Beschluss vom 26. Juni 2000 -
5 B 588/00 -,

77

oder bei denen körperliche Gewalt ausgeübt wird (z. B. sog.
Ultimate Fights), im Zuständigkeitsbereich der Beklagten trotz
Kenntnis unbeanstandet stattfänden, fehlen jegliche
Anhaltspunkte. Die Beklagte hat nachdrücklich versichert, dass
sie gegen derartige Spiele sofort einschreiten werde, falls
ihr solche Veranstaltungen bekannt würden. Die Klägerin hat
trotz mehrfacher Aufforderung durch die Beklagte weder Zeit
noch Ort solcher Veranstaltungen benennen können. Soweit die
Klägerin darauf hingewiesen hat, dass Paintball-Waffen in
B. Geschäften verkauft würden, ist die Beklagte nicht
untätig geblieben, sondern hat diese Hinweise an das nach
ihrer Auffassung zuständige Polizeipräsidium B.
weitergeleitet.

78

Dass das Kinderspiel "Laser Beamer", das äußerlich keine
Ähnlichkeit mit der untersagten Laserspielvariante hat, nach
Darstellung der Klägerin käuflich in einem Spielegroßmarkt in
A. zu erwerben war, hindert ebenfalls nicht ein
Einschreiten der Beklagten; denn die Beklagte ist hierfür
schon nicht zuständig.

79

Die Beklagte hat sich bei ihrer Entscheidung auch nicht von
unlauteren Motiven leiten lassen. Für die Annahme der
Klägerin, die Beklagte habe ihr eine Baugenehmigung erteilt,
um sie zu Fehlinvestitionen zu verleiten, und sodann das
Laserdrom untersagt, um das Grundstück der finanziell
notleidenden Klägerin kaufen zu können, fehlt jeglicher
Anhaltspunkt. Diese Behauptung ist schon deshalb aus der Luft
gegriffen, weil die Klägerin selber gezielt ihre wahren
Betreiberabsichten im Vorbescheids- und
Baugenehmigungsverfahren verschleiert und damit das Risiko
fehlgeleiteter Investitionen verursacht hat. Anlass für das
Einschreiten der Beklagten waren Berichte von Besuchern über
den wahren, von der Darstellung der Klägerin in den
Bauantragsunterlagen abweichenden Spielablauf im Laserdrom.
Auch der unter Beweis gestellte Vortrag, dass es planerische
Überlegungen des Unternehmers K. und der Beklagten zur
höherwertigen Nutzung des Areals P. P.
(einschließlich des Grundstücks B. Straße ) gebe,
und dass die Beklagte ein Vorkaufsrecht zumindest an der
Zuwegung zu dem Grundstück der Klägerin habe, gibt keinen
Anhalt für die Schlussfolgerung der Klägerin; es entspricht
dem Wesen der Planung, mögliche zukünftige Veränderungen in
den Blick zu nehmen, die mit dem bestehenden Zustand
"kollidieren". Schließlich bestehen auch für die von der
Klägerin behaupteten (Bau-)Aktenmanipulationen angesichts der
plausiblen Erklärungen der Stadtoberinspektorin L. zur
Paginierung der Bauakten und Vernichtung der Kopiendoppel
keine Anhaltspunkte.

80

4. Die Ordnungsverfügung ist auch mit Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die
Untersagung einer bestimmten Laserspielvariante regelt die Berufsausübung. Die
polizeiliche Generalklausel ist eine hinreichend bestimmte gesetzliche Regelung der
Berufsausübung im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG.

81

BVerwG, Urteil vom 26. Februar 1970 - 1 C
11.69 -, DVBl 1970, 504, 505f.; s.a. BVerwG, Urteil
vom 23. Februar 1960 - 1 C 240.58 -, BVerwGE 10,
164

82

Berufsausübungsbeschränkungen entsprechen dem
Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, wenn sachgerechte und vernünftige Erwägungen
des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen, wenn das eingesetzte Mittel
geeignet und erforderlich zur Erreichung des erstrebten Zwecks ist und wenn die
Schwere des Eingriffs in angemessenem Verhältnis zu den verfolgten
Gemeinwohlinteressen steht.

83

BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958
- 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377, 378;
BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 - 1
BvR 52, 665, 667, 754/66 -, BVerfGE 30,
292, 316 f.

84

Diese Voraussetzungen sind gegeben. Die in Rede stehende
Beschränkung der Berufsausübung ist durch vernünftige Belange
des Gemeinwohls gerechtfertigt. Das Verbot dient der
Durchsetzung der durch die Wertmaßstäbe des Grundgesetzes,
insbesondere die Menschenwürde und das Recht auf Leben und
körperliche Unversehrtheit, geprägten unerlässlichen
Voraussetzungen eines geordneten Gemeinschaftslebens. Zur
Erreichung dieses Ziels ist die Untersagung der
Laserspielvariante geeignet und erforderlich. Die mit der
Untersagung bewirkte Beschränkung der Berufsausübung steht
auch nicht außer Verhältnis zum Verbotsziel. Denn durch die
untersagte Spielvariante werden Rechtsgüter von hohem
verfassungsrechtlichen Rang bedroht.

85

5. Die Untersagung der in Rede stehenden Laserspielvariante
verstößt nicht gegen den Vertrag zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft.

86

a) Insoweit bedarf es keiner Entscheidung, ob die
Bestimmungen über die Niederlassungsfreiheit (Art. 52 ff.
EGV/jetzt Art. 42 ff. EG) oder subsidiär die Vorschriften über
die Dienstleistungsfreiheit (Art. 59 ff. EGV/jetzt Art. 49 ff.
EG) Anwendung finden.

87

Vgl. zur Subsidiarität der
Vorschriften über Dienstleistungen
EuGH, Urteil vom 30. November 1995
- Rechtssache C-55/94 -, Slg. 1995,
I-4165, 4194 (Tz. 22).

88

Denn jedenfalls sind die hier in Rede stehenden
Beschränkungen der Niederlassungs- bzw. der
Dienstleistungsfreiheit nach denselben im vorliegenden
Zusammenhang anzuwendenden Maßstäben gerechtfertigt.

89

Zur Übereinstimmung der Maßstäbe
vgl. Lenz (Hrsg.), EG-Vertrag,
Kommentar, 2. Aufl. 1999, Art. 43 Rn.
11.

90

Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs sind
Hemmnisse für den freien Dienstleistungsverkehr bzw. die freie
Niederlassung auf Grund von - wie hier - unterschiedslos
anwendbaren nationalen Maßnahmen zulässig, wenn diese durch
zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind,
wenn sie geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen
angestrebten Zieles zu gewährleisten, und wenn sie nicht über
das zur Erreichung dieses Zieles Erforderliche hinausgehen.

91

EuGH, Urteil vom 21. September 1999
- Rechtssache C-124/97 -, Slg. 1999,
I-6067, 6116 (Tz. 31); EuGH, Urteil vom
24. März 1994 - Rechtssache C-275/92 -,
Slg. 1994, I-1039; zur
Niederlassungsfreiheit: EuGH, Urteil
vom 30. November 1995 - Rechtssache
C-55/94 -, Slg. 1995, I-4165, 4197 f.
(Tz. 37); EuGH, Urteil vom 15. Mai 1997
- Rechtssache C-250/95 -, Slg. 1997, I-
2471, 2500 (Tz. 26).

92

Diese Voraussetzungen sind gegeben. Das Verbot soll
verhindern, dass die durch die Wertmaßstäbe des Grundgesetzes
geprägten unerlässlichen Ordnungsvoraussetzungen missachtet
werden und simulierte Tötungshandlungen zum Gegenstand eines
öffentlich veranstalteten Unterhaltungsspiels werden. Es soll
der Gefahr begegnet werden, dass durch das realistische
"spielerische Töten" von Menschen Hemmungen im Bereich von
Gewalt- und Tötungsdelikten abgebaut und Tabus gebrochen
werden. Das Verbot dient damit auch dem vorbeugenden Schutz
gegen Gewaltdelikte und gehört zu den Anliegen der
Sozialpolitik und Verbrechensbekämpfung, die vom Europäischen
Gerichtshof als zwingende Gründe des Allgemeininteresses
angesehen werden.

93

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. März 1994
- Rechtssache C-275/92 -, Slg. 1994,
I-1039, 1096 f. (Tz. 57 ff.); EuGH,
Urteil vom 21. September 1999
- Rechtssache C-124/97 -, Slg. 1997,
I-6067, 6116 f. (Tz. 31 ff.).

94

Es herrscht grundsätzlich Übereinstimmung in den
Mitgliedstaaten, dass Gewaltdelikte vorbeugend zu bekämpfen
sind. Ferner besteht in der Europäischen Gemeinschaft ein
allgemeiner Konsens über die für das in Rede stehende Verbot
maßgeblichen Werte und Normen, nämlich die Menschenwürde, das
Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit sowie das
staatliche Gewaltmonopol. Unterschiedlich beurteilt wird
lediglich, in welcher Art und Weise unter Berücksichtigung
dieser Werte Gewaltdelikte vorbeugend bekämpft werden sollen.
Insoweit hat der Europäische Gerichtshof den Mitgliedstaaten
jedoch ein Ermessen eingeräumt, wie weit sie in ihrem Gebiet
den Schutz der Sozialordnung ausdehnen wollen. Dem jeweiligen
Mitgliedstaat kommt deshalb die Beurteilung zu, ob es im
Rahmen des angestrebten Ziels notwendig ist, die in Rede
stehende Spielvariante zu verbieten, Beschränkungen zu
unterwerfen oder in sonstiger Weise vorzugehen. Allein der
Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als
ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, hat keinen Einfluss auf
die Beurteilung der Notwendigkeit und der Verhältnismäßigkeit
der einschlägigen Bestimmungen. Diese sind allein im Hinblick
auf die von den jeweiligen nationalen Stellen verfolgten Ziele
und das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.

95

EuGH, Urteil vom 21. September 1999
- Rechtssache C-124/97 -, Slg. 1999,
I-6067, 6117 (Tz. 36).

96

Die Untersagung der in Rede stehenden Laserspielvariante
ist geeignet, der aufgezeigten Gefahr zu begegnen. Sie ist
auch nicht unverhältnismäßig; eine weniger einschneidende
Maßnahme mit gleicher Wirksamkeit ist nicht erkennbar.

97

b) Einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs
gemäß Art. 177 EGV (jetzt Art. 234 EG) bedarf es nicht. Auch
wenn die streitigen Fragen mit den vom Europäischen
Gerichtshof bereits entschiedenen nicht völlig identisch sind,

98

vgl. dazu EuGH, Urteil vom 6.
Oktober 1982 - Rechtssache 283/81 -,
Slg. 1982, 3415,

99

so kann doch auf der Grundlage der bisherigen
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs beantwortet
werden, unter welchen Voraussetzungen eine Beschränkung der
Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit gerechtfertigt
ist.

100

6. Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in
§§ 60, 61, 63 VwVG NRW.

101

7. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.

102

Die Revision ist zuzulassen, weil die maßgeblich durch Bundesrecht (Art. 1 Abs.
1, Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 20 GG) geprägte Frage, ob in einem Laserdrom
gewerblich angebotene Spiele, bei denen mit Infrarot- bzw. Laserstrahl auf
Menschen geschossen wird und Kampf- und Tötungshandlungen simuliert werden,
eine Störung der öffentlichen Ordnung darstellen, von grundsätzlicher Bedeutung ist
(§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).