Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-07-17, Aktenzeichen 9 A 219/11
ECLI:DE:VGMAGDE:2012:0717.9A219.11.0A

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich als Kommune gegen die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandungsverfügung des Beklagten bezüglich der Entschädigungssatzung der Klägerin vom 11.08.2010.

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Mit der Entschädigungssatzung sprach die Klägerin u. a. ehrenamtlich Tätigen in den Bibliotheken L. und A-Stadt eine monatliche Aufwandsentschädigung zu. Der Beklagte beanstandete diese Entschädigungssatzung nach § 136 Abs. 1 Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt (GO LSA) kommunalaufsichtsrechtlich unter dem 02.12.2010. Die Entschädigungssatzung verstoße gegen § 33 GO LSA. Der mit der Entschädigungssatzung genannte Tätigkeitsbereich ehrenamtlich Tätiger in den Bibliotheken in L. und A-Stadt unterfalle nicht den Anwendungsbereich des § 33 GO LSA. Denn nach § 28 GO LSA sei der Kreis der ehrenamtlich Tätigen, die Anspruch auf Entschädigung nach § 33 GO LSA hätten, beschränkt. § 28 GO LSA beinhalte eine Legaldefinition des Begriffs der ehrenamtlichen Tätigkeit. Insoweit sei nicht jede ehrenamtliche Tätigkeit im weitesten Sinne bzw. in allgemeinem Sprachgebrauch von Bedeutung, sondern vielmehr nur die ehrenamtliche Tätigkeit im Sinne der Gemeindeordnung und damit jede unentgeltliche Mitwirkung bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben, die aufgrund behördlicher Bestellung erfolge. Die Bestellung erfolge durch Verwaltungsakt gegenüber dem Bürger. Zuständig für die Bestellung sei regelmäßig der Gemeinderat gemäß § 44 Abs. 2 Satz 1 GO LSA unter dem Aspekt der Allzuständigkeit des Gemeinderates bzw. vorrangig aus Spezialvorschriften. Daher könnten nach § 28 Abs. 1 und 3 GO LSA vier Fallgruppen unterschieden werden, die eine ehrenamtliche Tätigkeit in kommunalrechtlichem Sinne begründeten:

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Wahl in dem Gemeinderat oder Ortschaftsrat, § 28 Abs. 1 GO LSA;

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Durch gemeindliches Ehrenamt (§ 28 Abs. 1 GO LSA); dabei erfolge in der Regel eine Berufung in ein Ehrenbeamtenverhältnis auf Zeit;

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Bestellung zu ehrenamtlicher Mitwirkung, § 28 Abs. 1 GO LSA; dies jedoch nicht allgemein, sondern in konkreter, gesetzlich vorgesehener ehrenamtlicher Mitwirkung bei einzelnen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung, z. B. sachkundige Einwohner in beratenden Ausschüssen;

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Spezialfall: ehrenamtliche Tätigkeit in der Jugendpflege, § 28 Abs. 3 GO LSA.

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Darüber hinaus wurde in der kommunalaufsichtsrechtlichen Verfügung der Hinweis gegeben, dass die Erstattungsfähigkeit für Kosten für Dienstreisen nur am Dienst- oder Wohnort abgegolten werden könnten.

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Den dagegen eingelegten Widerspruch begründete die Klägerin damit, dass die Kommunalaufsichtsbehörde rechtswidrig in das verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsrecht der Klägerin eingreife. Die Klägerin unterliege nur der Rechtsaufsicht und nicht der Fachaufsicht durch die Aufsichtsbehörde. Die Klägerin könne den Kreis der ehrenamtlich Tätigen für eine Entschädigung eigenständig regeln. Ob § 28 Abs. 1 GO LSA eine Legaldefinition enthalte oder nicht, könne grundsätzlich dahingestellt sein. Jedenfalls müssten die unbestimmten Rechtsbegriffe „gemeindliches Ehrenamt“ und „eine Bestellung zu ehrenamtlicher Mitwirkung“ im Sinne der Gemeindeordnung ausgelegt werden. Bezüglich § 3 Abs. 1 des Bibliotheksgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt (BiblG LSA) bedeute dies, dass die Gemeinde allein über das „wie“ der Betreibung zu entscheiden habe. Folge man der Ansicht der Rechtsaufsicht, dürfe eine Gemeinde eine Bibliothek nur mit Entgeltbeschäftigten oder ohne das Zutun von Bürgern betreiben.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 26.07.2011 wies der Beklagte den Widerspruch unter vertiefter Begründung des Ausgangsbescheides als unbegründet zurück. Maßgeblich sei eine ehrenamtliche Tätigkeit im Sinne der Gemeindeordnung. Grundsätzlich sei eine ehrenamtliche Tätigkeit als solche im Sinne der Gemeindeordnung zu qualifizieren, wenn in den spezialgesetzlichen Regelungen zum jeweiligen Rechtsgebiet von einer ehrenamtlichen Tätigkeit die Rede sei. Das Bibliotheksgesetz des Landes Sachsen-Anhalt enthalte eine solche Regelung nicht. § 3 Abs. 4 letzter Satz BiblG LSA regele lediglich, dass die öffentlichen Bibliotheken unter fachlicher Leitung stünden. Eine ehrenamtliche Tätigkeit im Sinne der Gemeindeordnung könne hieraus nicht abgeleitet werden.

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Die Klägerin hat fristgerecht Klage erhoben und vertieft ihren bisherigen Vortrag. Mit Verweis auf die Kommentierung zur Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt von Wiegand/Grimberg (§ 28 Rz. 7) trägt sie vor, dass der Gemeinderat im Rahmen seiner Organisationshoheit entscheide, welche Ehrenämter er schaffe und ob er ggf. den Inhaber in das Ehrenbeamtenverhältnis berufe. Mit Verweis auf Klang/Gundlach (GO LSA, 2. Aufl., Rz. 2) heißt es, dass zum Ehrenamt im Hinblick auf § 28 GO LSA ein Katalog der darüber hinaus in Frage kommenden Tätigkeiten sich nicht aufstellen lasse, da die Gemeinde im Rahmen ihres Selbstverwaltungsrechts selbst entscheiden könne, welche Ehrenämter sie schaffen wolle. § 3 Abs. 1 BiblG LSA bestimme ausdrücklich, dass Kommunen öffentliche Bibliotheken unterhalten könnten. Es handele sich dabei um eine freiwillige Aufgabe des eigenen Wirkungskreises. Das Gesetz selbst beinhalte keine Regelungen darüber, wie diese Einrichtungen personell zu führen seien. Damit liege es allein in der Zuständigkeit der Gemeinde, darüber zu entscheiden. § 28 Abs. 1 GO LSA schränke die Kommune nicht ein, weitere nicht in der Gemeindeordnung oder anderen Gesetzen benannte Ehrenämter zu schaffen. § 33 Abs. 2 GO LSA bilde die Rechtsgrundlage dafür, dass ehrenamtlich Tätige nach Maßgabe einer Satzung eine angemessene Aufwandsentschädigung gewährt werden könnten.

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Die Klägerin beantragt,

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die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandungsverfügung des Beklagten vom 02.12.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26.07.2011 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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und verteidigt die kommunalaufsichtsrechtliche Anordnung und die darin vertretene Rechtsauffassung. Die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandung greife nicht in das verfassungsrechtlich geschützte Selbstverwaltungsrecht der Klägerin ein. Auch Aufgaben, die eine Gemeinde im Rahmen ihrer Selbstverwaltung wahrnehme, seien nach § 133 GO LSA von der Kommunalaufsicht in Form der Rechtsaufsicht zu überprüfen. Nur dies sei geschehen. § 28 Abs. 1 GO LSA beinhalte eine abschließende Regelung der erstattungsfähigen ehrenamtlichen Tätigkeit. In den von der Klägerin angeführten Vorschriften des Schiedsstellen- und Schlichtungsgesetzes bzw. des Brandschutz- und Hilfeleistungsgesetzes seien ausdrücklich für die darin geregelten Aufgaben ehrenamtlich Tätige vorgesehen. Dies treffe auf das Bibliotheksgesetz nicht zu. Vielmehr lasse der in § 4 Abs. 3 des Bibliotheksgesetzes enthalte Hinweis auf die „fachliche Leitung“ der Bibliotheken den Schluss nahe, dass hierfür zumindest hauptamtliche Kräfte vorzusehen seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage, über die im Einverständnis mit den Beteiligten durch den zuständigen Richter als Einzelrichter (Berichterstatter; § 87 a Abs. 2 und 3 VwGO) und ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) entschieden werden konnte, ist begründet. Die streitbefangene kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandungsverfügung in Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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1.) Der Beklagte hat die Entschädigungssatzung der Klägerin vom 11.08.2010 zu Unrecht bezüglich der Erstattungsfähigkeit ehrenamtlich Tätiger in den Bibliotheken L. und A-Stadt beanstandet.

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a.) Nach § 136 Abs. 1 GO LSA kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse, die das Gesetz verletzen, beanstanden und verlangen, dass sie von der Gemeinde aufgehoben werden. Das Beanstandungsrecht wegen eines Gesetzesverstoßes dient als Maßname der Kommunalaufsicht der Überwachung der Gesetzmäßigkeit der Kommunalverwaltung. Danach gilt, dass die Rechte der Kommunen geschützt und die Erfüllung ihrer Pflichten gesichert werden. Die Kommunalaufsicht hat die Entschlusskraft und Verantwortungsbereitschaft der Gemeinden zu fördern sowie Erfahrungen bei der Lösung kommunaler Aufgaben zu vermitteln (§ 133 Abs. 1 GO LSA). Als Korrelat zu der im Rahmen der Gesetze gewährleisteten kommunalen Selbstverwaltung ist sie auf die Sicherung dieser Gesetzesbindung begrenzt (Sächs. OVG, Urteil v. 26.05.2009, 4 A 486/08; juris). Die Kommunalaufsicht darf keine „Einmischungsaufsicht“ vornehmen (BVerfG, Beschl. v. 21.06.1988, 2 BvR 602/83; 2 BvR 974/83; juris).

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b.) Unter Beachtung dessen, geht die Kommunalaufsicht von unzutreffenden rechtlichen Voraussetzungen aus. Entgegen der Rechtsansicht des Beklagten ist der Anwendungsbereich des § 33 GO LSA nicht nur auf die in § 28 GO LSA beschriebene ehrenamtliche Tätigkeit beschränkt.

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a. a.) Nach § 33 Abs. 1 Satz 1 GO LSA hat, wer ehrenamtlich tätig ist, einen Anspruch auf Ersatz seiner Auslagen und seines Verdienstausfalls. Nach § 33 Abs. 2 Satz 1 der Norm kann ehrenamtlich Tätigen eine angemessene Aufwandsentschädigung nach Maßgabe einer Satzung gewährt werden. Die Regelung, die identisch mit der in anderen Gemeindeordnungen der Länder ist, geht davon aus, dass der ehrenamtlich Tätige durch seine unbesoldete Tätigkeit keinen finanziellen Schaden erleiden soll. Das kommunale Ehrenamt ist nach wie vor ein Dienst für die kommunale Gemeinschaft, der unentgeltlich und nicht berufsmäßig geleistet wird. Einem ehreamtlich Tätigen wird allerdings nicht zugemutet, wegen seines kommunalen Engagements finanzielle Nachteile zu erleiden.

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Ehrenamtliche Tätigkeit wird auch als bürgerschaftliches Engagement bezeichnet. Eine gesetzliche Definition ist nicht gegeben. Prägend für das Ehrenamt ist, die freiwillige, gemeinwohlorientierte und unentgeltliche Tätigkeit. Die größten Tätigkeitsbereiche findet man in den Feldern Sport, Kultur, Musik, Freizeit, Gesundheit, Soziales, Schule, Kindergärten, Bildungsarbeit, Umweltschutz, Naturschutz, Tierschutz, Politik, Kirche, Justiz, Unfall- und Rettungsdienste. Gewisse ehrenamtliche Tätigkeiten sind hingegen begrenzt freiwillig (vgl.: www.ehrenamt-deutschland.org).

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b. b.) Das Gericht ist mit dem Beklagten zwar zunächst der Auffassung, dass aufgrund dieser vielschichtigen Möglichkeiten ehrenamtlicher Tätigkeit, nicht jedwede allgemein gesellschaftlich und sozial gewünschte (vgl. die Definition) ehrenamtliche Tätigkeit unter dem Anwendungsbereich des § 33 GO LSA fällt. Denn entscheidend ist, dass es sich bei § 33 GO LSA um eine - kommunale - Entschädigungsnorm für ehrenamtliche Tätigkeit im Sinne der Gemeindeordnung handelt.

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Demnach liegt es nahe, bei der Bestimmung des Kreises der erstattungsfähigen ehrenamtlichen Tätigkeit (zunächst) auf § 28 GO LSA zurückzugreifen. Dies einmal deswegen, weil bereits der nahe redaktionelle Zusammenhang der Nennung der §§ 28 und 33 GO LSA innerhalb des vierten Abschnitts des ersten Teils der Gemeindeordnung dafür spricht und dies der unmittelbaren Beschreibung der Rechte und Pflichten der Einwohner und Bürger der Gemeinden dient. Aber auch deswegen, weil die in § 28 GO LSA genannten ehrenamtlichen Tätigkeiten den größten Teil der in einer Gemeinde anfallenden ehrenamtlichen Tätigkeiten abdecken wird.

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§ 28 GO LSA beschreibt, dass die Bürger verpflichtet sind, eine ehrenamtliche Tätigkeit (eine Wahl in den Gemeinderat oder Ortschaftsrat, ein gemeindliches Ehrenamt und eine Bestellung zu ehrenamtlicher Mitwirkung) für die Gemeinde zu übernehmen und auszuführen. Dies gilt nicht für das Ehrenamt des Kassenverwalters und des Ortsbürgermeisters (Abs. 1 der Norm). Entsprechendes bestimmt § 21 Landkreisordnung LSA. Den vorgenannten Tatbeständen ist gemein, dass sie in der Regel eine Berufung in ein Ehrenbeamtenverhältnis auf Zeit zur Folge haben oder die ehrenamtliche Mitwirkung nicht nach allgemeinen, sondern in konkreter, gesetzlich vorgesehener ehrenamtlicher Mitwirkung bei einzelnen Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung, z. B. sachkundige Einwohner in beratenden Ausschüssen geschieht. Dementsprechend beschreibt § 28 GO LSA nur und ausschließlich die ehrenamtliche Tätigkeit im Sinne der Gemeindeordnung zu deren Übernahme gleichzeitig die Verpflichtung (§ 28 Abs. 1 Satz 1 GO LSA) des Bürgers der Gemeinde (§ 20 GO LSA) gehört und nur aus bestimmten, ebenfalls gesetzlich geregelten Gründen (§ 29 GO LSA), abgelehnt werden kann. Die Ablehnung der Übernahme eines Ehrenamtes ohne wichtigen Grund stellt sogar eine Ordnungswidrigkeit dar und kann mit einer Geldbuße geahndet werden (§ 29 Abs. 2 GO LSA). § 30 GO LSA beschreibt weitere Pflichten des in diesem Sinne ehrenamtlich tätigen Bürgers, wie Uneigennützigkeit, Verantwortungsbewusstsein und Verschwiegenheit. Nach § 31 GO LSA bestehen Mitwirkungsverbote in bestimmten Angelegenheiten.

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Die gemeindliche ehrenamtliche Tätigkeit und auch die Pflicht zu einer solchen Übernahme korrespondiert mit den Rechten der Bürger und Einwohner an den Entscheidungen der Gemeinde mitzuwirken. So ist die Erstattungsfähigkeit etwa bei den Mitgliedern der Gemeinderäte und der damit vergleichbaren Gremien ohne Probleme gegeben und anerkannt. Gleiches gilt etwa für die Übernahme eines Wahlehrenamtes (vgl. dazu: VG Ansbach, Urt. v. 13.11.2008, AN 4 K 08.00840; juris). Diese Entschädigungszubilligung ist im Bereich der gewählten Kommunalvertreter selbstverständlich anerkannt und im Übrigen gesetzlich geregelt.

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Dazu zählen z. B. auch ehrenamtliche Tätigkeiten im Brandschutz. Denn der Brandschutz gehört zu den Aufgaben der Gemeinden und die ehrenamtliche Tätigkeit z. B. bei der freiwilligen Feuerwehr geschieht aufgrund behördlicher Bestellung (§ 28 Abs. 1 GO LSA) und beinhaltet die Mitwirkung bei der Pflichtaufgabe Brandschutz (vgl. §§ 1 und 2 des Brandschutz- und Hilfeleistungsgesetzes des Landes Sachsen-Anhalt; RdErl. des MI LSA v. 17.12.2008 – 31.21-10041).

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c. c.) Über diese unmittelbar aus § 28 GO LSA definierbare ehrenamtliche verpflichtende Tätigkeit, gibt es jedoch weitere ehrenamtliche Tätigkeiten, die die Entschädigungsregelung nach § 33 GO LSA auslösen können. Voraussetzung ist aber stets, deren gemeindliche Veranlassung, das heißt die ehrenamtliche Tätigkeit muss sich auf eine Gemeindeangelegenheit beziehen.

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Ungeachtet der Prüfung der Rechtmäßigkeit im Einzelnen finden sich im Netz zahlreiche kommunale Entschädigungssatzungen für vielfältige „gemeindliche“ ehrenamtliche Tätigkeiten. So bestimmt die Gemeinde Kriegsfeld, dass „einfache gemeindliche Tätigkeiten, wie z. B. Blumen gießen, Rasen mähen, Reinigung, handwerkliche Tätigkeiten von untergeordneter Bedeutung durch ehrenamtlich Tätige erledigt werden“ können, wofür eine Entschädigung anfällt. Weitere in Satzungen zu findende entschädigungsfähige ehrenamtliche Betätigungsfelder sind z. B. Ortschronisten, Pfleger der Gemeinde-Homepage oder Redakteur des Gemeindespiegels (Gemeinde Rackwitz).

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Damit sind die weiteren Anwendungsbereiche ehrenamtlicher (nichtgemeindlicher) Tätigkeit (vgl. Definition) z. B. in der Wirtschaft, bei Vereinen oder Verbänden aber auch sonstige staatliche Aufgaben, wie z. B. ehrenamtliche Richter, Schöffen, Schiedspersonen von der - gemeindlichen - Entschädigungsregelung nach § 33 GO LSA ausgeschlossen. Soweit in diesen Fällen vom Gesetzgeber eine Entschädigung gewollt ist, muss in den jeweiligen Spezialgesetzen eine Entschädigungsregelung enthalten sein (vgl. z. B. Justizvergütungs- und -entschädigungsgesetz für ehrenamtliche Richter).

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In diesem gemeindlichen Sinne dienen die von der Klägerin in der Entschädigungssatzung angesprochenen Tätigkeiten in den Bibliotheken L. und A-Stadt der gemeindlichen Aufgabenerfüllung. Denn bei der Vorhaltung einer Gemeindebibliothek handelt es sich um eine kulturelle Tätigkeit im Rahmen der durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung (vgl. § 3 Bibliotheksgesetz des Landes Sachsen-Anhalt). Dementsprechend verfügen zahlreiche Kommunen in den verschiedenen Bundesländern über satzungsrechtliche Regelungen zur Aufwandsentschädigung ehrenamtlich Tätiger in Büchereien und Bibliotheken (vgl. nur: Gemeinden Rackwitz und Arnsdorf in Sachsen, Gemeinde Kriegsfeld und Gemeinde Igel in Rheinland-Pfalz, Gemeinde Bernburg in Sachsen-Anhalt).

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Ist damit der Anwendungsbereich des § 33 GO LSA eröffnet, hat die Gemeinde bei der Festlegung der Aufwandsentschädigung einen Entscheidungsspielraum. Denn die Aufwandsentschädigung als solche für ehrenamtlich Tätige gehört wiederum zum Kernbereich örtlicher Angelegenheiten und kann durch Satzung (§§ 6, 44 Abs. 3 Nr. 1 GO LSA) geregelt werden (Sächs. OVG, Urteil v. 26.05.2009, 4 A 486/08; juris). Im Rahmen ihres Rechts, ihre örtlichen Angelegenheiten eigenverantwortlich zu regeln, ist es der einzelnen Gemeinde vorbehalten, entsprechend den örtlichen Gegebenheiten und unter Beachtung des Gleichheitsgrundssatzes den unbestimmten Rechtsbegriff der angemessenen Entschädigung für ihren Bereich auszufüllen (Bay VGH, Beschluss v. 03.04.2008, 4 N 07.1051; juris). In diesem Rahmen wird das Satzungsrecht der Gemeinde sodann „nur“ durch das allgemeine Haushaltsrecht beschränkt. Denn die Gemeinde darf nicht mehr an Entschädigung auskehren, als sie sich haushaltsrechtlich „erlauben“ kann. Diesbezügliche Einwendungen, das heißt zur Angemessenheit der Entschädigung hinsichtlich ihrer Höhe unter Verstoß gegen das Haushaltsrecht, hat die Kommunalaufsicht nicht erhoben und drängen sich auch dem Gericht nicht auf. Soweit der streitbefangene Bescheid darauf hinweist, dass die Erstattungsfähigkeit für Kosten für Dienstreisen nur am Dienst- oder Wohnort abgegolten werden können, sollte dies in einer überarbeiteten Fassung beachtet werden, lässt aber die Regelung in der Entschädigungssatz nicht als solche als rechtswidrig erscheinen.

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2.) Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Regelung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit findet ihre Rechtsgrundlage in den Vorschriften der §§ 167 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Streitwert ist in Verbindung mit dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Höhe der vorläufigen Festsetzung, mithin auf 15.000,00 Euro festzusetzen (§ 52 Abs. 1 GKG).