Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-05-09, Aktenzeichen 6 K 506/06
ECLI:DE:VGAC:2006:0509.6K506.06.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 6. September 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung L. vom 16. Februar 2006 wird
aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrags
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin betreibt in E. -N. eine offene Getreideannahmestelle.
Nachdem sich Anwohner über erhebliche Staub- und Lärmbelästigungen beschwert
hatten, ordnete der Beklagte mit Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 folgendes
an:

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"1. Die o. g. offene Anlage zum Be- und Entladen von
Getreide ist vor der anstehenden Erntesaison (Beginn Anfang
Juli) des Jahres 2003 entweder
- einzuhausen und mit einer Randabsaugung zu versehen
oder
- eine Randabsaugung mit ausreichender Saugleistung zu
installieren,
so dass ein Betrieb ohne eine erhebliche Staubbelästigung
gewährleistet ist.

4

Die Entladung des Getreides auf Lkw hat so zu erfolgen,
dass die Fallstrecke des Getreides minimiert wird.

5

Die abgesaugte Luft ist in den v. g. Fällen so zu entstauben,
dass die im Abgas enthaltenen staubförmigen Emissionen
(Gesamtstaub einschließlich Feinstaub) die
Massenkonzentration von 20 mg/m³ nicht überschreiten.

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2. Die Anlage ist so zu betreiben, dass die von diesen Anlagen
verursachten Geräuschimmissionen folgende Werte ... nicht
überschreiten: ..."

7

Weiterhin hieß es in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003:

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"Sollten Sie den o. g. Anordnungen zu den genannten
Terminen nicht nachkommen, so wird Ihnen hiermit ... für die
Nichteinhaltung der Anordnung ein Zwangsgeld in Höhe von je
5.000,- EUR ... angedroht."

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Die Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 wurde der Klägerin am 18. Juni 2003
zugestellt. Widerspruch wurde nicht erhoben.

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Nachdem es im Sommer 2005 erneut zu Anwohnerbeschwerden gekommen war,
setzte der Beklagte mit Bescheid vom 6. September 2005, adressiert an den
"Geschäftsführer der Firma G. J. GmbH & Co. KG" und zugestellt am 19.
September 2005, ein Zwangsgeld i.H.v. 5.000,- EUR fest und drohte gleichzeitig ein
erneutes Zwangsgeld i.H.v. 10.000,- EUR an, "für den Fall, dass die in der
Ordnungsverfügung vom 17.06.2003 ... genannten Maßnahmen nicht bis zum
01.01.2006 vollständig erfüllt sind". Zur Begründung führte der Beklagte aus, örtliche
Überprüfungen hätten ergeben, dass die Klägerin die mit Ordnungsverfügung vom
17. Juni 2003 angeordneten Maßnahmen nicht durchgeführt habe. Eine erneute
Zwangsgeldandrohung sei notwendig, um eine Durchsetzung der "Anordnungen der
Ordnungsverfügung zu gewährleisten".

Die Klägerin erhob am 19. Oktober 2005 Widerspruch. Mit dem Beklagten habe im
Vorfeld der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 Einigkeit darüber bestanden,
dass eine Einhausung aus Platz- bzw. Zufahrtsgründen nicht realisierbar sei. In
Anbetracht der Verfügung sei innerhalb kurzer Zeit eine Randabsaugung durch eine
Fachfirma installiert worden. Zur Reduzierung der Fallstrecke des Getreides bei der
Verladung auf Lkw sei noch vor der Ernte 2003 ein flexibler Stutzen an das
Verladerohr angebracht worden. Der von der Randabsaugung abgesaugte Staub
werde nicht nach außen emittiert, so dass hiervon keine Belästigung ausgehen
könne. Vor der Ernte 2004 seien von einer Fachfirma noch weitere Ansaugschlitze
an der Randabsaugung angebracht worden. Dadurch habe sich die Absaugleistung
weiter verbessert. Vor der Ernte 2005 sei zudem das komplette Verladerohr erneuert
worden. Das neue Rohr sei so tief wie möglich angebracht worden. Dadurch sei
ersichtlich, dass die angeordneten Maßnahmen durchgeführt worden seien.

11

Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Februar 2006 wies die Bezirksregierung L.
den Widerspruch zurück.

12

Die Klägerin hat am 16. März 2006 Klage erhoben.

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Zur Begründung trägt sie ergänzend im wesentlichen vor, fraglich sei bereits, ob
die Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 und der Bescheid vom 6. September
2005 überhaupt dem richtigen Adressaten zugestellt worden seien. Jedenfalls sei die
Zwangsgeldfestsetzung rechtswidrig. Die Klägerin habe Ziffer 1 der
Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 nämlich erfüllt. Zu berücksichtigen sei auch
der Zeitablauf, der dadurch eingetreten sei, dass der Beklagte mit der Festsetzung
des Zwangsgeldes bis nach der Ernte 2005 zugewartet habe.

14

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

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den Bescheid des Beklagten vom 6. September 2005 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung L.
vom 16. Februar 2006 aufzuheben.

16

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der vom Beklagten und der Bezirksregierung L. vorgelegten
Verwaltungsvorgänge (jeweils 1 Heft) Bezug genommen.

19

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

20

Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten gemäß §§ 87 a Abs. 2
und 3, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche
Verhandlung durch den Berichterstatter.

21

Die Klage ist zulässig und begründet.

22

Der Bescheid des Beklagten vom 6. September 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung L. vom 16. Februar 2006 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

23

Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung eines Zwangsgeldes ist § 64 Satz 1
des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW -).

24

Nach dieser Vorschrift setzt die Vollzugsbehörde das Zwangsmittel fest, wenn die
Verpflichtung innerhalb der Frist, die in der Androhung bestimmt ist, nicht erfüllt
wird.

25

Die Rechtmäßigkeit einer Zwangsgeldfestsetzung setzt u. a. voraus, dass diese
auf einer i.S.v. § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW), § 63 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW inhaltlich
hinreichend bestimmten Zwangsgeldandrohung beruht. Dies gilt auch dann, wenn
die Zwangsgeldandrohung bestandskräftig ist. Zwar führt die Bestandskraft einer
Zwangsgeldandrohung grundsätzlich dazu, dass sie ausreichende Grundlage für
eine androhungsgemäß erfolgende Zwangsgeldfestsetzung ist, ohne dass deren
Rechtmäßigkeit von der etwaigen Rechtswidrigkeit der bestandskräftigen Androhung
berührt würde. Dies hat zur Folge, dass die Bestandskraft der
Zwangsmittelandrohung Einwendungen etwa gegen die Verhältnismäßigkeit ihrer
Höhe oder die Wahl des angedrohten Zwangsmittels im Verfahren gegen die
Zwangsmittelfestsetzung auszuschließen vermag. Die Bestandskraft kann allerdings
nicht dazu führen, dass so schwerwiegende Fehler der Zwangsmittelandrohung für
die spätere Zwangsgeldfestsetzung unbeachtlich sind, die ihr die Geeignetheit für
den bestimmungsgemäßen Zweck nehmen, den Vollstreckungsschuldner erkennen
zu lassen, welches Zwangsmittel er in welchem Fall zu erwarten hat. Leidet die
Zwangsgeldandrohung an einem so schwerwiegenden Fehler, der ihre hinreichende
Bestimmtheit ausschließt, kann sie trotz Unanfechtbarkeit nicht taugliche Grundlage
für die Zwangsgeldfestsetzung sein. Dies ist notwendige Folge des
Aufeinanderbezogenseins der verschiedenen Stufen des
Verwaltungsvollstreckungsverfahrens. Einer Entscheidung darüber, ob eine
mangelnde Bestimmtheit bereits zur Nichtigkeit der Zwangsgeldandrohung führt (§
44 Abs. 1 VwVfG NRW), bedarf es daher nicht.

26

Vgl. Verwaltungsgerichtshof (VGH) Baden-Württemberg,
Urteil vom 17. August 1995 - 5 S 71/95 -, juris und Neue
Zeitschrift für Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport (NVwZ-
RR) 1996, 612 ff.; siehe auch Oberverwaltungsgericht für das
Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 11. Mai
2000 - 10 B 306/00 -, juris, demzufolge die Annahme näher liegt,
dass ein inhaltlich nicht hinreichend bestimmter Verwaltungsakt
ungeachtet seiner Unanfechtbarkeit wegen der Unklarheit über
die getroffene und zu vollstreckende Regelung nicht
vollzugsfähig ist und aus diesem Grund keine geeignete
Grundlage für die Verwaltungsvollstreckung bildet.

27

Die Androhung eines einheitlichen Zwangsgeldes im Hinblick auf eine Vielzahl
unterschiedlicher Handlungspflichten ist somit ungeachtet der Bestandskraft der
Androhungsverfügung keine taugliche Grundlage für eine spätere
Zwangsgeldfestsetzung, wenn nicht erkennbar ist, für den Verstoß gegen welche
Handlungs-, Duldungs- oder Unterlassungspflicht ein Zwangsgeld in welcher Höhe
angedroht ist. Eine Androhung zur Durchsetzung mehrerer Verpflichtungen muss
nämlich erkennen lassen, ob sie sich auf Verstöße gegen jede einzelne Verpflichtung
bezieht oder nur auf Verstöße gegen alle Verpflichtungen zugleich. Sie muss also
sozusagen "pflichtenscharf" ausgestaltet werden.

28

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. August 1995 -
5 S 71/95 -, juris und NVwZ-RR 1996, 612 ff.; Hessischer VGH,
Urteil vom 21. Oktober 1993 - 4 UE 1286/89 - juris, sowie
Bundesverwaltungsgericht, Gerichtsbescheid vom 26. Juni 1997
- 1 A 10.95 -, NVwZ 1998, 393 ff.

29

Gemessen an diesem Maßstab ist die streitgegenständliche Festsetzung eines
Zwangsgeldes rechtswidrig, weil die ihr zugrunde liegende - wenn auch
bestandskräftige - Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni
2003 inhaltlich nicht hinreichend bestimmt und deswegen jedenfalls nicht
vollzugsfähig ist. Denn es lässt sich ihr auch nach Vornahme einer Auslegung
entsprechend § 133 des Bürgerlichen Gesetzbuchs nicht hinreichend deutlich
entnehmen, ob sie sich auf einen Verstoß gegen alle der in Ziffer 1 der
Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 enthaltenen selbständigen
Handlungspflichten (Errichtung einer Einhausung mit Randabsaugung oder einer
Randabsaugung mit ausreichender Saugleistung, Minimierung der Fallstrecke des
Getreides, Entstaubung der abgesaugten Luft) - nur um diese geht es vorliegend -
bezieht oder ob es ihr zufolge für die Auslösung eines Zwangsgeldes i.H.v. 5.000,-
EUR ausreichte, wenn die Klägerin nur eine der in Ziffer 1 der Ordnungsverfügung
bezeichneten verschiedenen Verpflichtungen nicht erfüllte.

30

Vgl. zu den Bestimmtheitsanforderungen für eine
Zwangsgeldandrohung auch OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai
2000 - 10 B 306/00 -, juris.

31

Der Wortlaut der Zwangsgeldandrohung in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni
2003 lässt eine hinreichend eindeutige Antwort auf diese Frage nicht zu. Die
Formulierung von den "o. g. Anordnungen" erlaubt - zumal unter Berücksichtigung
des Umstands, dass die Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 neben ihrer Ziffer 1
auch noch eine Ziffer 2 beinhaltet, mit der gegen Geräuschimmissionen
eingeschritten wird - sowohl die Lesart, dass ein Zwangsgeld - in dem allein in Rede
stehenden Zusammenhang der (Nicht-)Erfüllung der Ziffer 1 - erst dann festgesetzt
werden kann, wenn die Klägerin keiner der Pflichten aus Ziffer 1 nachkommt, also im
Falle vollständiger Nichterfüllung, als auch die Sichtweise, dass ein Zwangsgeld
schon dann verhängt werden kann, wenn die Klägerin nur eine der Pflichten der
Ziffer 1 nicht erfüllt, mithin auch bei teilweiser Nichterfüllung. Der Inhalt der
Zwangsgeldandrohung wird weiterhin nicht klarer durch die im Singular gefasste
Wendung "Nichteinhaltung der Anordnung" in Verbindung mit dem Passus
"Zwangsgeld in Höhe von je 5.000,- EUR". Denn auch danach bleiben die
aufgeworfenen Zweifelsfragen offen, wenngleich mit Rücksicht auf das Wort "je" die
Annahme näher liegen könnte, die Zwangsgeldandrohung erstrecke sich auf jede
einzelne der Handlungspflichten der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003, also
auch auf jede einzelne der Handlungspflichten in ihrer Ziffer 1.

32

Dagegen spricht aber wiederum der weitere Verfahrensverlauf, weshalb der
letztendliche Bedeutungsgehalt der Zwangsgeldandrohung auch nicht anhand
dessen mit hinreichender Sicherheit erschlossen werden kann. Denn obwohl die
Klägerin nach Auffassung des Beklagten keine der sich aus Ziffer 1 der
Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 ergebenden drei Handlungspflichten,
zwischen denen der Beklagte im angefochtenen Bescheid ausdrücklich differenziert,
erfüllt hat, beschränkt sich die Zwangsgeldfestsetzung auf einen Betrag von 5.000,-
EUR.

33

Ein hinreichend bestimmter Inhalt der Zwangsgeldandrohung in der
Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 war schließlich auch nicht aufgrund der
Ausführungen der Vertreter des Beklagten im Erörterungstermin am 3. Mai 2006 zu
ermitteln. Vielmehr sind diese der Einschätzung des Gerichts, die
Zwangsgeldfestsetzung könnte sich infolge einer Unbestimmtheit der
vorausgegangenen Zwangsgeldandrohung als rechtswidrig erweisen, nicht entgegen
getreten.

34

Das Gericht erlaubt sich auf den im Erörterungstermin von den Vertretern des
Beklagten geäußerten Wunsch die Anmerkung, dass sich das Verdikt der
Unbestimmtheit der Zwangsgeldandrohung - wie sich aus den vorstehenden
Ausführungen an sich auch bereits ergibt - etwa vermeiden ließe, indem der Beklagte
diese explizit auf jede einzelne Handlungspflicht der Ziffer 1 der Ordnungsverfügung
vom 17. Juni 2003 bezöge. Denkbar wäre insoweit - nach entsprechender
Anpassung von Ziffer 1 der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 - beispielweise
eine Formulierung wie: "Für den Fall, dass die Klägerin die Verpflichtung aus Ziffer 1
b) bis zum ... nicht erfüllt, wird ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- EUR
angedroht."

35

Die weitere Zwangsgeldandrohung im streitbefangenen Bescheid i.H.v. 10.000,-
EUR ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten. Unter
Anwendung der dargestellten Grundsätze ermangelt auch sie der erforderlichen
Bestimmtheit. Wie bereits in der Ordnungsverfügung vom 17. Juni 2003 droht der
Beklagte das Zwangsgeld nicht "pflichtenscharf" an, sondern bezieht es zu pauschal
auf die "in der Ordnungsverfügung vom 17.06.03 ... genannten Maßnahmen."

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die
vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11,
711 der Zivilprozessordnung.