Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2008-06-27, Aktenzeichen 10 LC 194/07

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Besetzung des Samtgemeindeausschusses der Samtgemeinde Brookmerland (Landkreis Aurich).

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Am 10. September 2006 fanden in der Samtgemeinde Brookmerland Neuwahlen zum Samtgemeinderat statt. Von den 16.113 gültigen Stimmen entfielen 8.052 auf den Wahlvorschlag der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands - SPD - (49,97 %), 3.793 auf den Wahlvorschlag der Christlich Demokratischen Union Deutschlands - CDU - (23,54 %), 3.751 auf den Wahlvorschlag der Brookmer Wählergemeinschaft - BWG - (23,28 %) und 517 auf den Wahlvorschlag der Partei BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN - Grüne - (3,21 %). Dem Beklagten gehören neben dem Samtgemeindebürgermeister 30 Ratsherren und Ratsfrauen an. Nach der Kommunalwahl 2006 ergab sich folgende Sitzverteilung: 15 Sitze entfielen auf die SPD, je 7 Sitze auf die CDU und die BWG und ein Sitz entfiel auf den Wahlvorschlag der Grünen. Noch vor der konstituierenden Sitzung des Beklagten am 27. November 2006 vereinbarten die Ratsmitglieder der SPD und das Ratsmitglied der Grünen die Bildung einer Gruppe.

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Auf seiner konstituierenden Sitzung am 27. November 2006 beschloss der Beklagte zunächst, die Zahl der Beigeordneten im Samtgemeindeausschuss von sechs auf acht zu erhöhen. Sodann stellte er durch Beschluss fest, dass die Gruppe SPD/Grüne fünf Bei-geordnete, die BWG-Fraktion zwei Beigeordnete und die Klägerin einen Beigeordneten benennen dürften. Dabei ging er davon aus, dass die Gruppe SPD/Grüne zunächst vier Beigeordnete sowie die Fraktionen von BWG und CDU jeweils einen Beigeordneten benennen dürften. Da der Gruppe SPD/Grüne mehr als die Hälfte aller Ratsherren und Ratsfrauen angehören, teilte der Beklagte ihr einen weiteren Sitz im Samtgemeindeausschuss zu (sogen. Vorausmandat). Der verbliebene Sitz wurde nach Losentscheid der Fraktion der BWG zugeteilt.

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Die Klägerin hat am 16. Januar 2007 Klage erhoben. Sie hat zur Begründung ausgeführt: Durch die angegriffene Zuteilung der Sitze im Samtgemeindeausschuss werde ihr Recht auf eine ihrer Stärke im Samtgemeinderat entsprechende Vertretung in den Ausschüssen verletzt. Der Gruppe SPD/Grüne hätten nur vier Beigeordnete zugeteilt werden dürfen, während ihr zwei Beigeordnete zustünden. Zwar entspreche die vom Beklagten festgestellte Zusammensetzung des Samtgemeindeausschusses der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO). Das in § 51 Abs. 3 NGO geregelte Vorausmandat sei aber verfassungswidrig. Die Norm verstoße gegen den Verfassungsgrundsatz, dass die Zusammensetzung von Ausschüssen immer spiegelbildlich zur Zusammensetzung des Plenums sein müsse. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit habe bei beschließenden Ausschüssen zudem eine erhöhte Bedeutung. Sie sei im Samtgemeindeausschuss bei weitem unter-, die Gruppe SPD/Grüne dagegen bei weitem überrepräsentiert. Zwar sei in verschiedenen Wahlgesetzen vorgesehen, dass ein Wahlvorschlag, der trotz einer absoluten Mehrheit der abgegebenen Stimmen auf Grund des Zählverfahrens nicht die Mehrheit der zu verteilenden Sitze erringe, ein Vorausmandat erhalte. In diesem Sonderfall werde in der Rechtsprechung eine Erfolgswertungleichheit durch das Vorausmandat nicht gesehen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtfertigung des Vorausmandates im Vermittlungsausschuss sei die den Wahlgesetzen zugrunde liegende Rechtfertigung eines Vorausmandats nicht auf die Ausschussbesetzung übertragbar. Eine Erfolgswertungleichheit und damit eine Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit könne allerdings durch gegenläufige verfassungsrechtliche Prinzipien gerechtfertigt werden. Solche verfassungsrechtlichen Prinzipien könnten darin gesehen werden, eine stabile parlamentarische Mehrheitsbildung zu gewährleisten oder die Funktionsweise des Parlaments zu sichern. Diese parlamentsbezogenen Grundsätze ließen sich auf die kommunalen Vertretungen aber nicht übertragen. Ein Gemeinderat sei kein Parlament, sondern ein Selbstverwaltungsorgan; seine Mehrheit trage weder eine Regierung noch den Bürgermeister. Auch gehe es vorliegend nicht um einen Ausgleich von Besonderheiten, die aus der Anwendung des Zählverfahrens nach Hare/Niemeyer resultierten. Zudem sei die Regelung über die Zuteilung eines Vorausmandats geeignet, das Stimmrecht des Bürgermeisters zu entwerten, weil es zur Mehrheitsbildung nichts beitragen könne. Jedenfalls sei die Regelung über die Zuteilung eines solchen Vorausmandates dann nicht anzuwenden, wenn - wie hier - die davon begünstigte Gruppe ihre absolute Mehrheit erst dadurch erhalten habe, dass sich auf Grund verschiedener Wahlvorschläge gewählte Ratsmitglieder nach der Wahl zusammengeschlossen hätten. Die Gruppe aus SPD und Grünen sei allein zum Zwecke einer günstigeren Sitzverteilung in den Ausschüssen gebildet worden.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Beschlusses vom 27. November 2006 zu verurteilen, über die Besetzung des Samtgemeindeausschusses der Samtgemeinde Brookmerland ohne vorab erfolgte Zuteilung eines zusätzlichen Sitzes an die aus der Fraktion der SPD und dem Ratsmitglied der Grünen bestehende Gruppe zu entscheiden.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat entgegnet: Die Klage sei bereits unzulässig. Die Klägerin erkenne selbst an, dass der angegriffene Beschluss den zwingenden Vorschriften der §§ 56, 51 NGO entspreche. Sie begehre daher im vorliegenden Verfahren die Verurteilung des Beklagten zu einem gesetzeswidrigen Verhalten. Die Klägerin könne, da sie nicht zum Kreis der gemäß Art. 54 Nr. 5 der Niedersächsischen Verfassung - NV - Kommunalverfassungsbeschwerdeberechtigten gehöre, auch nicht auf der Grundlage des Art. 54 Nr. 4 NV die Vorlage zum Staatsgerichtshof verlangen. Jedenfalls sei die Klage aber unbegründet. Mit der Regelung über die Zusammensetzung des Gemeinderats und seiner Ausschüsse habe der Gesetzgeber den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit mit dem Prinzip stabiler Mehrheiten in Einklang zu bringen. Je kleiner die Zahl der Ausschussmitglieder sei, desto schwieriger werde die Abbildung der Mehrheitsverhältnisse im Rat. Ohne Vorausmandat wäre die im Samtgemeinderat bestehende Mehrheit der Gruppe SPD/Grüne in dem Samtgemeindeausschuss nicht abgebildet worden. Mit Blick auf das Demokratieprinzip sei die Regelung über das Vorausmandat nach § 51 Abs. 3 NGO geboten. Auch sei die Bildung der Gruppe SPD/Grüne nicht zur Manipulierung der Ausschussbesetzung erfolgt, sondern nachdem sich die Ratsmitglieder beider Parteien in einer Vereinbarung über gemeinsame politische Ziele für die Wahlperiode geeinigt hätten.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 3. Juli 2007 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klage sei zulässig. Es handele sich bei sachgerechter Auslegung des Klageantrags um eine im Wege objektiver Klagehäufung (§ 44 VwGO) kombinierte Feststellungs- und allgemeine Leistungsklage. Auch sei der Beklagte hier der rich-tige Klagegegner. Der Beklagte werde durch den Ratsvorsitzenden vertreten. Eine Vertretung durch den Bürgermeister sei wegen möglicher Interessenkonflikte zwischen Rat und Bürgermeister nicht angebracht. Die Klage sei aber unbegründet. Der Beschluss des Beklagten vom 27. November 2006 sei rechtmäßig. Die von ihm festgestellte Zusammensetzung des Samtgemeindeausschusses entspreche den gesetzlichen Vorgaben in §§ 56 Abs. 3 Satz 1, 51 Abs. 2, 3 NGO. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei § 51 Abs. 3 NGO nicht verfassungswidrig. Diese Bestimmung verstoße nicht gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG. Aus dieser Bestimmung, die die in Art. 20 Abs. 1, 2 GG getroffene Grundentscheidung für Demokratie und Volkssouveränität auf die Ebene der Gemeinden übertrage, folge, dass die Ratsausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müsse. Der aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgende Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gewinne bei den so genannten beschließenden Ausschüssen, denen Angelegenheiten zur abschließenden Entscheidung übertragen seien, erhöhte Bedeutung, weil sie in ihrem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Ratsmitglieder ersetzten. Diese Grundsätze könnten auch auf das Verhältnis von Samtgemeinderat und Samtgemeindeausschuss bzw. von Rat und Verwaltungsausschuss nach der Niedersächsischen Gemeindeordnung übertragen werden, auch wenn der Samtgemeindeausschuss (Verwaltungsausschuss) eigenständiges Organ der Samtgemeinde (Gemeinde) sei. Denn der Verwaltungsausschuss sei nur dann ausreichend demokratisch legitimiert, wenn die relative Stärke der politischen Kräfte in ihm in etwa derjenigen in dem vom Gemeindevolk unmittelbar gewählten Rat entspreche. Die Zusammensetzung des Samtgemeindeausschusses der Samtgemeinde Brookmerland, wie sie vom Beklagten am 27. November 2006 festgestellt worden sei, entspreche dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz jedoch nicht. Die Anwendung des § 51 Abs. 3 NGO führe hier zu einer erheblichen Abweichung der politischen Kräfteverhältnisse in Samtgemeindeausschuss und Samtgemeinderat. Die von der Klägerin begehrte Verteilung der Beigeordneten allein nach § 51 Abs. 2 NGO ergäbe ein mathematisch wesentlich exakteres Spiegelbild des Rates. Daraus folge aber entgegen der Ansicht der Klägerin nicht die Verfassungswidrigkeit der Norm. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gelte nämlich für die Besetzung von Ausschüssen nicht uneingeschränkt. Er müsse im Konfliktfall mit dem Mehrheitsprinzip und dem Interesse an der Funktionsfähigkeit der Staatsorgane in Einklang gebracht werden. Eine Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit könne dadurch in begrenztem Umfang gerechtfertigt sein. Gemeinderäte seien zwar keine Parlamente, aber dennoch Repräsentationsorgane der Gemeindebürger; ihre durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich verbürgte Existenz sei Ausprägung der Grundentscheidung des Art. 20 Abs. 1, 2 GG für die Demokratie. Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit seien daher - wie auf parlamentarischer Ebene - auch im kommunalen Bereich in begrenztem Umfange gerechtfertigt, wenn nur dadurch im verkleinerten Gremium Sachentscheidungen ermöglicht würden, die eine realistische Aussicht auf Übereinstimmung mit dem Mehrheitswillen im Plenum hätten, oder wenn nur dadurch bei Sachentscheidungen der demokratisch gebildete Mehrheitswille in Erscheinung treten könne. Die §§ 56 Abs. 3 Satz 1, 51 Abs. 3 NGO dienten beiden Zielen: Sie stellten sicher, dass sich die Mehrheit im Rat, wie sie von den Bürgerinnen und Bürgern unmittelbar gewählt worden sei, auch bei Sachentscheidungen im Verwaltungs- bzw. Samtgemeindeausschuss durchsetzen könne. Ohne Anwendung des § 51 Abs. 3 NGO hätte die Gruppe SPD/Grüne aus eigener Kraft - das heißt ohne Hilfe des Samtgemeindebürgermeisters oder der Beigeordneter anderer Fraktionen - im Samtgemeindeausschuss nicht die absolute Mehrheit erreicht, die erforderlich sei, um sich bei den Sachentscheidungen des Samtgemeindeausschusses in jedem Falle durchsetzen zu können. Die Gruppe SPD/Grüne könnte damit mangels absoluter Mehrheit im Samtgemeindeausschuss - der in der Praxis das zentrale Entscheidungsorgan sei - ihre politischen Vorstellungen voraussichtlich zu großen Teilen nicht umsetzen. Dies stünde im Widerspruch zum Willen der Wähler, die in ihrer absoluten Mehrheit den Wahlvorschlägen dieser beiden Parteien die Stimme gegeben hätten. Wenn der Samtgemeindebürgermeister politisch der Ratsminderheit nahe stehe, könnten bei dieser Konstellation sogar die bei den Ratswahlen unterlegenen politischen Kräfte durch ihre Mehrheit im Samtgemeindeausschuss die Gemeindepolitik wesentlich mitprägen und somit das Ergebnis der Ratswahlen ein Stück weit in sein Gegenteil verkehren. Insofern sei die Situation hier mit der in § 36 Abs. 3 NKWG geregelten vergleichbar. Diese Vorschrift stelle mit der Zuteilung eines Vorausmandates sicher, dass sich bei der Umrechnung des Ergebnisses der Ratswahlen auf die Sitzverteilung im Rat nach Hare/Niemeyer selbst eine knappe absolute Mehrheit der Wählerstimmen in jedem Fall in einer absoluten Mehrheit der Ratssitze abbilde. Dies sei verfassungsgemäß. Die Argumente, mit denen das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 8. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02 - das Vorausmandat bei der Besetzung des Vermittlungsausschusses für auf Dauer verfassungsrechtlich nicht tragbar gehalten habe, seien demgegenüber auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts erforderten es Aufgabe und Funktion des Vermittlungsausschusses nicht, seine Besetzung zu Lasten des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes am Mehrheitsprinzip auszurichten. Denn der Vermittlungsausschuss sei vor allem ein Verhandlungs-forum, in dem Kompromisse gefunden werden sollten. Seine Arbeit sei nicht in erster Linie auf eine Sachentscheidung durch konstitutiven Beschluss, in dem sich eine bestimmte politische Mehrheit wieder finde, ausgerichtet. Demgegenüber sei der Samtgemeindeausschuss nicht nur ein Diskussionsforum zur Vorberatung der Ratsangelegenheiten, sondern er habe selbst eine Reihe wichtiger, originärer Entscheidungskompetenzen. Seine Arbeit sei durchaus darauf ausgelegt, dass in Abstimmungen durch konstitutiven Beschluss Sachentscheidungen getroffen würden, für die eine bestimmte Mehrheit die politische Verantwortung trage. Auch sei die Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit deshalb gerechtfertigt, weil die Entscheidungen des verkleinerten Gremiums möglichst eine realistische Aussicht haben sollten, mit dem Willen der Plenumsmehrheit übereinzustimmen. Dem liege letztendlich der Schutz der Funktionsfähigkeit des betroffenen Organs zugrunde. Der Geschäftsgang solle nicht durch politische Reibungen zwischen Ausschüssen und Plenum behindert werden. Die Funktionsfähigkeit des Samtgemeinderates wäre aber unter zwei Gesichtspunkten gefährdet, wenn § 51 Abs. 3 NGO nicht sicherstellte, dass die absolute Mehrheitsfraktion/-gruppe im Samtgemeinderat auch über eine absolute Mehrheit im Samtgemeindeausschuss verfüge. Der Wert dieser Beschlussempfehlungen des Verwaltungsausschusses nach § 57 Abs. 1 NGO wäre erheblich gemindert, wenn sie wegen politisch gegenläufiger Mehrheiten in Rat und Verwaltungsausschuss, die ohne § 51 Abs. 3 NGO bei einem der Ratsminderheit nahe stehenden Bürgermeister entstehen könnten, häufig von vornherein keine realistische Aussicht auf Übernahme durch den Rat hätten. Die Ratsminderheit könnte dann zusammen mit dem Bürgermeister die Ratsarbeit sogar nahezu lahm legen. Solange der Verwaltungsausschuss nämlich die Vorbereitung einer Angelegenheit nicht erkennbar abgeschlossen habe, sei der Gemeinderat an einer Beschlussfassung gehindert; ein dennoch gefasster Ratsbeschluss wäre unwirksam. Eine destruktiv arbeitende Ratsminderheit, die zusammen mit dem Bürgermeister eine Mehrheit im Verwaltungsausschuss habe, könnte also einen Beschluss der Ratsmehrheit in einer bestimmten Angelegenheit dadurch hinauszögern oder gar verhindern, dass sie die Vorberatung im Verwaltungsausschuss verzögere oder in der betroffenen Wahlperiode gar nicht mehr abschließe. Darüber hinaus drohe bei gegenläufigen Mehrheiten auch aus dem Einspruchsrecht des Verwaltungsausschusses nach § 60 NGO eine Gefahr für den reibungslosen Ablauf der Ratsarbeit. Denn der Verwaltungsausschuss übe insoweit eine (uneingeschränkte) Zweckmäßigkeitskontrolle aus. Eine im Vergleich zum Rat gegenläufige politische Mehrheit im Verwaltungsausschuss erhöhe deshalb drastisch die Gefahr einer großen Anzahl von Einsprüchen nach § 60 NGO. Wegen der aufschiebenden Wirkung solcher Einsprüche hätte die Ratsminderheit so ein Instrument in der Hand, die effektive Verwirklichung des Willens der demokratisch gewählten Ratsmehrheit erheblich zu behindern. Es sei auch nicht geboten, § 51 Abs. 3 NGO im Wege der verfassungskonformen Auslegung so auszulegen, dass er abweichend vom Wortlaut nur Gruppen erfasse, deren Mitglieder auf Grund eines einheitlichen Wahlvorschlages gewählt worden seien. „Fraktionen und Gruppen“ im Sinne des § 51 NGO seien nicht nur Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern, die auf Grund desselben Wahlvorschlags gewählt worden seien. Zwar ergebe sich aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, dass die Besetzung der Ratsausschüsse nicht seitens der Mehrheit zu Lasten der Minderheit durch Zusammenschluss zu einer bloßen Zählgemeinschaft beeinflusst werden dürfe, die als solche weder vom Volk gewählt worden sei noch über die Ausschusswahlen hinausgehende gemeinsame politische Ziele verfolge. Dies schließe es aber nicht aus, dass auch Gruppen nach § 39b NGO, deren Mitglieder auf Grund unterschiedlicher Wahlvorschläge gewählt worden seien, bei der Ausschussbesetzung berücksichtigt würden. Die Befugnis der gewählten Ratsmitglieder zur Bildung von Fraktionen und Gruppen sei ein wesentliches Element des freien Ratsmandates und führe nicht zu einer Verfälschung des Wählerwillens. Allerdings müsse eine kommunale Ratsfraktion oder -gruppe von Mitgliedern „mit in wesentlicher Hinsicht übereinstimmender politischer Überzeugung gebildet werden". Lägen solche weitergehenden gemeinsamen politischen Ziele vor, sei es unschädlich, wenn die Beeinflussung der Ausschussbesetzung auch ein Motiv für die Gruppenbildung gewesen sei. Hier hätten sich die Ratsmitglieder von SPD und Grünen unmittelbar nach der Wahl zusammengeschlossen. Grundlage der Gruppenbildung sei die Verständigung auf gemeinsame politische Ziele für die gesamte Wahlperiode gewesen. Deshalb könne hierin nicht ein „Ad-hoc-Bündnis“ allein zum Zwecke der Beeinflussung der Ausschussbesetzung, sondern eine auf Dauer angelegte und auf politischen Gemeinsamkeiten beruhende Zusammenarbeit gesehen werden. Dem sei die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten. Allein ihr Vortrag, die gemeinsamen politischen Vorstellungen von SPD und Grünen hätten nicht für einen gemeinsamen Wahlvorschlag bei den Wahlen zum Samtgemeinderat ausgereicht, könne nicht die für eine Gruppenbildung erforderlichen Gemeinsamkeiten ernsthaft in Zweifel ziehen. Es habe deshalb offen bleiben können, welche Punkte das gemeinsame politische Programm der Ratsmitglieder von SPD und Grünen umfasse. Bei Zusammenschlüssen, die wie hier unmittelbar nach der Wahl erfolgt seien, folge aus dem Grundsatz des freien Mandates eine Vermutung dafür, dass ausreichende Gemeinsamkeiten für eine Gruppenbildung bestünden. Daran werde man nur dann zweifeln können, wenn der Zusammenschluss erklärtermaßen allein wegen der Ausschussbesetzung erfolgt sei oder die Gruppenmitglieder politischen Parteien angehörten, die nach der allgemeinen Lebenserfahrung so weit auseinander lägen, dass eine „in wesentlicher Hinsicht übereinstimmende politische Überzeugung“ nahezu ausgeschlossen erscheine. Dann möge die genaue Erforschung des angeblichen gemeinsamen Programms geboten sein. Dagegen gehe es vorliegend um einen Zusammenschluss der Ratsmitglieder zweier Parteien, deren inhaltliche Nähe zueinander allgemein bekannt sei und die auf kommunaler wie auf Bundes- und Landesebene schon häufig zusammengearbeitet hätten.

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Dagegen führt die Klägerin die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung. Zu deren Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt sie im Wesentlichen vor: Die Entscheidung des Verwaltungsgerichts habe hinreichende Gründe nicht aufgezeigt, die bei der Bildung des Samtgemeindeausschusses ein Abweichen vom Verfassungsgrundsatz der Spiegelbildlichkeit rechtfertigen könnten. Erst recht gelte dies, wenn die Abweichung zugunsten einer Gruppe erfolge, der eine oder mehrere Fraktionen angehörten. Die Regelung in § 51 Abs. 3 NGO sei deshalb verfassungswidrig. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei die Durchbrechung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit nach Maßgabe der konkreten kommunalverfassungsrechtlichen Zuständigkeitsbestimmungen weder mit Blick auf das Mehrheitsprinzip noch zur Bildung stabiler Mehrheiten bzw. die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungskörperschaften gerechtfertigt. Das vom Verwaltungsgericht herangezogene Mehrheitsprinzip rechtfertige im parlamentarischen Bereich eine Einschränkung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit bei Vorliegen weiterer Gesichtspunkte, wie etwa dem Interesse an der Bildung stabiler Mehrheiten. Dieses Interesse lasse sich auf den kommunalen Bereich hingegen nicht übertragen. Ebenso sei die Annahme, aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sei zu folgen, dass auf Grund des Demokratieprinzips ein mit Mehrheit der Stimmen gewählter Wahlvorschlag auch immer die Mehrheit der Sitze in einem kollegial zusammengesetzten Gremium innehaben müsse, unzutreffend. Vielmehr habe das Bundesverfassungsgericht ein solches Prinzip mit Blick auf die Besetzung der Bundestagsbank im Vermittlungsausschuss mit der Begründung verneint, ein hinreichender Grund für die Durchbrechung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit fehle dort. Ein solches Interesse an stabilen parlamentarischen Mehrheiten sei nicht nur für die Vertreter des Bundestages im Vermittlungsausschuss, sondern auch für kommunale Vertretungen und deren Ausschüsse ohne Bedeutung. Unzutreffend sei der vom Verwaltungsgericht behauptete Widerspruch zum Willen der Wähler, die verschiedenen Wahlvorschlägen die absolute Mehrheit der Stimmen gegeben hätten. Einen Anspruch des einzelnen Wählers darauf, dass der von ihm gewählte Wahlvorschlag, auf den die Mehrheit der Stimmen entfallen sei, mit der Mehrheit der Sitze in dem gewählten Gremium vertreten sein müsse, gebe es nicht. Vielmehr könne sich nach dem angewandten Zählverfahren ergeben, dass der Wahlvorschlag, auf den eine knappe Mehrheit der Stimmen entfallen sei, nur die Hälfte der zu verteilenden Sitze erlange. Auch in diesem Fall bedürfe die Zuteilung des letzten Sitzes unter Durchbrechung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung, die hier nicht vorliege. Dem könne nicht entgegengehalten werden, die Zuteilung eines Vorausmandats im Falle einer Sitzverteilung nach dem System Hare/Niemeyer sei unstreitig verfassungsgemäß. Die bisherige Rechtsprechung, der zufolge der Gesetzgeber zwischen dem Zählverfahren nach d'Hondt und dem nach Hare/Niemeyer habe wählen können, könne nicht mehr aufrechterhalten werden. Weiter sei nicht zutreffend, dass die Regelung über ein Vorausmandat wegen des gewählten Zählverfahrens nach Hare/Niemeyer erforderlich geworden sei; vielmehr gewährleisteten auch andere Zählverfahren nicht, dass eine Mehrheit im Rat zu einer Mehrheit im Ausschuss führe. Soweit das Verwaltungsgericht angeführt habe, die spezifischen Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur Besetzung des Vermittlungsausschusses durch den Bundestag ließen sich auf die Besetzung eines Ausschusses im kommu-nalen Bereich nicht übertragen, komme es hierauf nicht an. Auch wenn die Funktionen der genannten Ausschüsse unterschiedlich seien, komme es maßgeblich darauf an, ob hinreichende Gründe für die Durchbrechung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit vorlägen. Auch gebe es im kommunalen Bereich von vornherein nicht eine relevante "Plenumsmehrheit" oder gar "Regierungsmehrheit", mit deren Willen die Entscheidungen eines anderen Gremiums oder Organs übereinstimmen müssten. So müsse im kommu-nalen Bereich die Ratsmehrheit eine Regierung nicht stellen. Die Tätigkeit des Rates sei im funktionellen Sinne nicht Legislative, sondern Ausübung von Verwaltung, so dass sie nicht auf die Verwirklichung eines "Regierungsprogramms" angelegt sei. Bei der Rats-arbeit stünden vor allem Sachfragen unterschiedlichster Art in Rede, so dass das Abstimmungsverhalten der Beigeordneten nicht notwendig parteipolitisch motiviert sei. Auch stehe die Stellung des Samtgemeindebürgermeisters der Annahme entgegen, die Mehrheit der Ratsherren und -frauen müsse notwendig auch die Mehrheit im Verwaltungsausschuss stellen. Dementsprechend habe das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 13. Februar 2008 - 2 BvR 1/07 - zu der im Kommunalwahlrecht von Schleswig-Holstein vorgesehenen 5%-Sperrklausel ausgeführt, die Erwägung, die Mehrheit im Plenum dürfe nicht zur Minderheit im Ausschuss werden, rechtfertige nicht mit der Sperrklausel verbundenen Abweichungen von den Grundsätzen der Chancengleichheit der Parteien und der Gleichheit der Wahl. Zudem habe es den Aspekt der "Funktions-fähigkeit einer Volksvertretung" bzw. der Bildung stabiler Mehrheiten als Rechtfertigung einer Sperrklausel mit Blick auf das kommunale Zuständigkeits- und Kompetenzgefüge als irrelevant zurückgewiesen. Insoweit sei die Wahrnehmung der Aufgaben des örtlich beschränkten Wirkungskreises durch die kommunale Vertretungskörperschaft mit der Ausübung von Staatsgewalt durch die Parlamente nicht zu vergleichen. Die Gemeindevertretungen seien Organe der Verwaltung, seien als Gesetzgeber nicht tätig und ihnen komme eine Kreationsfunktion für ein der Regierung vergleichbares Gremium nicht zu. Zudem seien auf der kommunalen Ebene stabile Mehrheitsverhältnisse für die Wahl des Bürgermeisters nicht mehr notwendig. Weiter sehe die Gemeindeordnung vor, dass der hauptamtliche Bürgermeister auch mit einem kommunalen Vertretungsorgan zusammenarbeiten könne und müsse, in dem die parteipolitische Mehrheit nicht notwendigerweise der Parteizugehörigkeit des Bürgermeisters entspreche. Neben der Sache lägen die vom Verwaltungsgericht angeführten Erwägungen hinsichtlich der Vorbereitungskompetenz und des Einspruchsrechts des Verwaltungsausschusses. Insoweit komme den Beschlüssen des Verwaltungsausschusses eine Verbindlichkeit nicht zu. Auch habe der Rat die Möglichkeit, Einsprüche des Verwaltungsausschusses zurückzuweisen. Jedenfalls könne die Regelung über das Vorausmandat nicht angewendet werden, wenn hierdurch eine Gruppe begünstigt werde, die aus unterschiedlichen Fraktionen oder Wahlvorschlägen hervorgegangen sei. Im Hinblick hierauf sei fraglich, ob bei der Bildung von Ausschüssen auch dann Gruppen zu berücksichtigen seien, wenn sich Fraktionen zusammenschlössen. So werde die Steuerung und Erleichterung der Ratsarbeit bereits durch die Fraktionen erfüllt. Daneben werde sich regelmäßig nicht sagen lassen, dass bei einem Zusammenschluss von Fraktionen zu einer Gruppe noch eine in wesentlicher Hinsicht übereinstimmende politische Überzeugung vorliege, da die gemeinsame politische Überzeugung bereits Kennzeichen der Fraktion sei. Es sei hier weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Fraktion der SPD und das Ratsmitglied der Grünen im Samtgemeinderat ein gemeinsames politisches Konzept bei der Ratsarbeit verfolgten. Zudem ließen sich hieraus keine Aussagen über die Zulässigkeit von Vorausmandaten ableiten. Dabei habe das Verwaltungsgericht unberücksichtigt gelassen, dass im vorliegenden Fall ein Wahlvorschlag nicht die Mehrheit der Stimmen erhalten habe; insoweit habe das Verwaltungsgericht allein auf die Mehrheit der Stimmen für die Wahlvorschläge von SPD und Grünen und deren gemeinsamen politischen Überzeugungen abgestellt. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht auf die Regelung in § 36 Abs. 3 NKWG verwiesen. Diese Bestimmung sehe ein Vorausmandat allein für den Fall vor, dass ein bestimmter Wahlvorschlag einer Partei oder Wählergruppe mehr als die Hälfte der Stimmen erhalten habe, nicht aber die Mehrheit der insgesamt zu vergebenden Sitze. Wenn hingegen gewählte Mitglieder eines Wahlvorschlages mit anderen erfolgreichen Bewerbern eine Gruppe bildeten, führe dies nicht zur Zuweisung eines Vorausmandats. Ein rechtfertigender Grund für eine hiervon abweichende Praxis bei der Bildung von Ausschüssen sei nicht erkennbar.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verurteilen, über die Besetzung des Samtgemeindeausschusses der Samtgemeinde Brookmerland erneut zu beschließen, ohne vorab der Gruppe SPD/Grüne einen Sitz zuzuteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens das angefochtene Urteil. Ergänzend führt er aus: Die Vorschrift des § 51 Abs. 3 NGO sei verfassungsgemäß. Ebenso wie bei der Besetzung des Vermittlungsausschusses von Bundestag und Bundesrat dürfe der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit aus Gründen des Mehrheitsprinzips und der Funktionsfähigkeit der Staatsorgane eingeschränkt werden, auch wenn der Samtgemeindeausschuss kein Parlament sei. Insoweit sei nicht die formale Zugehörigkeit des Samtgemeindeausschusses zur Exekutive maßgeblich, sondern die funktionelle Ähnlichkeit von Gemeinderat und -ausschuss mit den in Bezug genommenen Organen auf Bundesebene. Das in der Zusammensetzung des Beklagten abgebildete Kräfteverhältnis zwischen den Parteien könne im Samtgemeindeausschuss nur auf Grund der Regelung über das Vorausmandat hergestellt werden. Andernfalls bestünde zwischen der Gruppe SPD/ Grüne einerseits und den Beigeordneten von CDU und BWG ein ausgeglichenes Stimmenverhältnis; dies entspreche aber weder dem Wählerwillen noch den Mehrheitsverhältnissen im Samtgemeinderat. Die Klägerin habe nicht dargelegt, aus welchen Gründen das Mehrheitsprinzip, mit dem die demokratische Willensbildung als Mehrheitswille in Erscheinung trete, hinter dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zurücktreten müsse. Auch beim Samtgemeindeausschuss sei das Mehrheitsprinzip von Bedeutung. So entscheide der Ausschuss, der zentrales Entscheidungsorgan der Samtgemeinde sei, über Angelegenheiten, die nicht notwendig in die Entscheidungskompetenz des Rates und des Bürgermeisters fielen. Gegenläufige Mehrheiten in Samtgemeinderat und Samtgemeindeausschuss gefährdeten einen reibungslosen Ablauf der Ratsarbeit und stünden der Funktionsfähigkeit des Rates entgegen. Der Einwand der Klägerin, § 51 Abs. 3 NGO sei nicht anwendbar, wenn hierdurch eine Gruppe begünstigt würde, die aus unterschiedlichen Fraktionen oder Wahlvorschlägen hervorgegangen sei, greife nicht durch. Bei der Ausschussbesetzung sei maßgeblich, dass nicht lediglich eine Zählgemeinschaft vorliege. Bei der Gruppe von SPD und Grünen handele es sich aus den vom Verwaltungsgericht angeführten Gründen jedoch nicht um eine bloße Zählgemeinschaft.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte ergänzend Bezug genommen; er ist Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Klägerin bleibt ohne Erfolg. Die statthafte allgemeine Leistungsklage ist unbegründet, weil die Klägerin nicht die Neubildung des Samtgemeindeausschusses der Samtgemeinde Brookmerland beanspruchen kann.

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Der angefochtene Beschluss des Beklagten über die Besetzung des Samtgemeindeausschusses ist rechtmäßig und findet seine rechtliche Grundlage in § 71 Abs. 2 in Verbindung mit §§ 56 Abs. 3 Satz 1, 51 Abs. 2 und 3 Niedersächsische Gemeindeordnung - NGO - in der Fassung der Neubekanntmachung vom 28. Oktober 2006 (Nds. GVBl. S. 473). Dass die Besetzung des Samtgemeindeausschusses den Anforderungen der genannten Vorschriften entspricht, unterliegt keinen rechtlichen Bedenken und wird von der Klägerin auch nicht bestritten.

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Der Einwand der Klägerin, die Besetzung des Samtgemeindeausschusses mit der Zuteilung eines Vorausmandats zugunsten der Gruppe SPD/Grüne nach § 51 Abs. 3 Satz 1 NGO sei rechtswidrig, weil diese Bestimmung wegen Verstoßes gegen den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Samtgemeinderat und Samtgemeindeausschuss verfassungswidrig sei, greift nicht durch.

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Die Regelung über das Vorausmandat nach § 51 Abs. 3 Satz 1 NGO steht sowohl mit Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und den aus Art. 20 Abs. 1 und 2 Grundgesetz - GG - abgeleiteten Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie als auch mit dem insoweit inhaltsgleichen Landesverfassungsrecht (Art. 1 Abs. 2, 2 Abs. 1, 57 Abs. 2 Satz 1 Niedersäch-sische Verfassung) im Einklang.

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Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG muss das Volk in den Ländern, Kreisen und Gemeinden eine Vertretung haben, die aus unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Bestimmung überträgt die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Februar 1978 - 2 BvR 134/76, 2 BvR 268/76 -, BVerfGE 47, 253 [272] und Urteil vom 31. Oktober 1990 - 2 BvF 2/89, 2 BvF 6/89 -, BVerfGE 83, 37 [53]). Daraus folgt, dass die Gemeindevertretung, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, die Gemeindebürger repräsentiert. Diese Repräsentation vollzieht sich nicht nur im Gemeinderat, sondern auch in dessen Ausschüssen. Da sie der ganzen Volksvertretung, d.h. der Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder obliegt, haben alle Mitglieder grundsätzlich gleiche Mitwirkungsrechte. Entsprechendes gilt für die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleich gesinnter Mitglieder der Volksvertretung. Auch die Fraktionen sind somit im Plenum und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligen (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - BVerwG 8 C 18.03 -, BVerwGE 119, 305 [307]; Urteil des Senats vom 14. Dezember 2004 - 10 LC 100/03 -, NVwZ-RR 2006, 55 jeweils mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung).

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Grundsätzlich muss daher jeder Ausschuss des Gemeinderats ein verkleinertes Bild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln. Demnach dürfen Ausschüsse des Gemeinderats nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Ratsherren und Ratsfrauen mit entschieden haben. Vielmehr haben die einzelnen Fraktionen Anspruch auf Berücksichtigung bei der Besetzung der Ratsausschüsse nach Maßgabe ihrer jeweiligen Mitgliederzahl (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02 -, BVerfGE 112, 118 [133]; Urteil vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, 304 [323]; Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 [222]); BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003, a.a.O., BVerwGE 119, 305 [307]). Dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Rat und seinen Ausschüssen kommt bei sogen. beschließenden Ausschüssen, denen Angelegenheiten zur abschließenden Entscheidung zugewiesen sind, eine erhöhte Bedeutung zu. Dies liegt darin begründet, dass diese Ausschüsse in ihrem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit des Rates nicht nur teilweise vorwegnehmen, sondern insgesamt ersetzen (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003, a.a.O., BVerwGE 119, 305 [308] und Beschluss vom 7. Dezember 1992 - BVerwG 7 B 49.92 -, Buchholz 11 Art. 38 GG Nr. 87).

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Zu Recht und von den Beteiligten nicht bestritten hat das Verwaltungsgericht den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit auf die Besetzung des Samtgemeindeausschusses angewandt. Insoweit hat es die Auffassung vertreten, die bei der Besetzung von Ratsausschüssen zu beachtenden Grundsätze beanspruchten auch für die Besetzung des Verwaltungsausschusses nach §§ 56 Abs. 3, 51 Abs. 2 NGO Geltung, auch wenn es sich bei dem Verwaltungsausschuss nicht um einen Ausschuss des Rates im Sinne des § 51 Abs. 1 NGO, sondern um ein eigenständiges Organ der Gemeinde handele. Dabei komme es nicht auf die formale Ausgestaltung als „echter“ Ratausschuss oder als eigenständiges Organ an, sondern vielmehr sei entscheidend, ob der Verwaltungsausschuss auf Grund seiner Besetzung ausreichend demokratisch legitimiert sei. Erst in Verbindung mit dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz werde die Benennung der Beigeordneten durch die Fraktionen und Gruppen ein demokratisch legitimiertes Verfahren.

25

Im Hinblick hierauf ist davon auszugehen, dass dem Prinzip der Volkssouveränität die Notwendigkeit der demokratischen Legitimierung allen hoheitlichen Handelns zu entnehmen ist. Die Ausübung der Staatsgewalt durch besondere Organe der vollziehenden Gewalt ist als Handeln des Volkes nur anzuerkennen, wenn ein ausreichend enger Legitimationszusammenhang zu dem durch die Wahlen bekundeten Volkswillen besteht, d.h. das Volk einen effektiven Einfluss auf die Ausübung der Staatsgewalt durch diese Organe hat (vgl. BVerfG, Urteil vom 31. Oktober 1990 - 2 BvF 3/89 -, BVerfGE 83, 60 [71 f.]; Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 [66 f.]). Organe und Amtswalter der staatlichen und kommunalen Verwaltung bedürfen zur Ausübung von Staatsgewalt einer Legitimation, die - als eine demokratische - auf die Gesamtheit der Staatsbürger - das Volk - zurückgeht, jedoch regelmäßig nicht durch unmittelbare Volkswahl erfolgen muss. Nur für die Vertretungen der Gemeinden und Kreise schreibt das Grundgesetz im Hinblick auf die Bedeutung dieser Gebietskörperschaften als Träger dezentralisierter öffentlicher Verwaltung eine unmittelbare personelle Legitimation vor. In aller Regel genügt jedoch ein mittelbarer Legitimationszusammenhang, der durch eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk über die von diesem gewählte Vertretung zu den mit staat-lichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern hergestellt wird (BVerfG, Urteil vom 31. Oktober 1990, a.a.O., BVerfGE 83, 60 [72 f.] mit weiteren Nachweisen aus der Rechtsprechung des BVerfG; Beschluss vom 24. Mai 1995, a.a.O., BVerfGE 93, 37 [67]).

26

Bei dem Samtgemeindeausschuss handelt es sich nicht lediglich um einen Ausschuss des Samtgemeinderates im Sinne der §§ 71 Abs. 2, 51 Abs. 1 NGO, der nur eine Untergliederung des Samtgemeinderates mit beratender Funktion ist, sondern um ein eigenständiges Organ der Samtgemeinde (§ 75 Abs. 1 NGO), dem zahlreiche (abschließende) Entscheidungskompetenzen zugewiesen sind (vgl. etwa §§ 71 Abs. 2, 57 Abs. 2 und 3, 5a Abs. 3, 22a Abs. 5 Satz 1, 22b Abs. 7 Satz 1, 60, 66 Satz 1, 80 Abs. 4 Satz 2 NGO). Der Samtgemeindeausschuss erfährt im Gegensatz zu dem Samtgemeinderat und dem Samtgemeindebürgermeister nicht eine unmittelbare demokratische Legitimation des Staatsvolks durch Wahlen, sondern mittelbar auf Grund der Besetzung durch den Samtgemeinderat (§§ 71 Abs. 2, 56 Abs. 3 Satz 1, 51 Abs. 5 NGO). In Bezug auf die demokratische Legitimation bedarf es indessen nicht der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Plenum und Samtgemeindeausschuss.

27

Dass bei der Zusammensetzung des Samtgemeindeausschusses der verfassungsrecht-liche Grundsatz der Spiegelbildlichkeit zu beachten ist, ergibt sich vielmehr daraus, dass der Samtgemeindeausschuss nicht allein die Funktion quasi eines kollegial besetzten Verwaltungsvorstandes einer Samtgemeinde wahrnimmt, sondern zugleich die eines Ausschusses des Samtgemeinderates nach §§ 71 Abs. 2, 51 Abs. 1 NGO. Denn zu den Aufgaben eines Samtgemeindeausschusses zählt u.a. die Vorbereitung der Beschlüsse des Rates; insoweit nimmt er - ebenso wie die Ausschüsse des Rates - als Untergliederung des Rates auch eine beratende Funktion war.

28

Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit verlangt, dass der Ausschuss ein verkleinertes Bild des Plenums ist und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegelt. Die Zuweisung von Ausschusssitzen nach dem Stärkeverhältnis der Fraktionen und Gruppen bedarf, weil nur ganze Sitze verteilt werden können, des Einsatzes eines Zählverfahrens, das in eingeschränktem Umfang zu Abweichungen im Zuweisungsergebnis führen kann. Denn im Regelfall ist die Abbildung der Zusammensetzung des Plenums im Ausschuss auf Grund der im Vergleich zum Plenum deutlich geringeren Anzahl an Mitgliedern nicht exakt. Vergleichbar bei der Sitzzuteilung bei Wahlen, gibt es kein System der Verhältniswahl, das für die Verteilung der Sitze die absolute Spiegelbildlichkeit bzw. Erfolgsgleichheit sicherstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 8. August 1994 - 2 BvR 1484/94 -, NVwZ-RR 1995, 213; BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997 - BVerwG 8 B 19.97 -, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 43, Beschluss vom 16. Juli 1996 - BVerwG 8 PKH 10.96 -, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 40 und Beschluss vom 26. März 1996 - BVerwG 8 B 42.96 -, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 39, Urteil vom 29. November 1991 - BVerwG 7 C 13.91 -, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 35; Nds. Staatsgerichtshof, Urteil vom 20. September 1977 - STGH 1/77 -, StGHE 1, 335 [349, 356 f). Dies ergibt sich bereits daraus, dass bei der Zuteilung der Sitze eine bestimmte Anzahl von Sitzen einer Fraktion oder Gruppe (bzw. bei Wahlen eine bestimmte Anzahl von Reststimmen) zunächst unberücksichtigt bleiben. Denn eine Verteilung der Restsitze nach den gleichen Grundsätzen wie sie für die Verteilung der auf ganze Zahlen entfallenden Sitze bestimmt ist, ist nicht möglich. Hierbei handelt es sich um mit dem Zählverfahren systemimmanent bedingte Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit bzw. der Erfolgswertgleichheit bei Wahlen. In solchen Fällen - wie hier - hat der Gesetzgeber zu entscheiden, in welcher Richtung er eine unvermeidbare Abweichung in Kauf nehmen will. Für diese Entscheidung sind ihm verfassungsrechtliche Grenzen nicht gesetzt (vgl. eingehend zur Erfolgswertgleichheit bei Wahlen: Nds. Staatsgerichtshof, Urteil vom 20. September 1977, a.a.O., StGHE 1, 335 [349, 356 f.]; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 8. August 1994, a.a.O.). Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit darf der Gesetzgeber dem Gesichtspunkt, eine absolute Mehrheit der Stimmen für einen Wahlvorschlag müsse sich auch in der Sitzverteilung des Gemeinderates widerspiegeln, den Vorzug gegenüber dem Bestreben geben, alle Wählerstimmen möglichst gleichmäßig zu berücksichtigen; dies gilt selbst dann, wenn dadurch eine nicht unerhebliche Zahl von Reststimmen für andere Wahlvorschläge unberücksichtigt bleibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. August 1994, a.a.O.; BVerwG, Beschlüsse vom 25. Februar 1997, 16. Juli 1996 und 26. März 1996 sowie Urteil vom 29. November 1991, a.a.O.). Bezogen auf das Vorausmandat nach § 36 Abs. 3 Nds. Kommunalwahlgesetz hat der Nds. Staatsgerichtshof mit Blick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Wahlgleichheit (Gebot der Erfolgswertgleichheit) ausgeführt, bei dieser Vorschrift gehe es nicht darum, die Erfolgswertgleichheit in vermeidbarer Weise aufzuheben oder einzuschränken, sondern um die Abwägung der Vor- und Nachteile von unvermeidbaren Erfolgswertungleichheiten. Der Gesetzgeber habe bei seiner Entscheidung darüber zu befinden gehabt, ob das nach dem gewählten Zählverfahren nicht auszuschließende Ergebnis und die darin liegende Erfolgswertungleichheit in Kauf genommen werden sollten, dass ein Wahlvorschlag trotz absoluter Mehrheit der Stimmen nicht die absolute Mehrheit der Sitze erhalte, oder ob dieser Mangel dadurch vermieden werden sollte, dass in diesen Fällen der Wahlvorschlag, auf den die absolute Mehrheit der Stimmen entfallen sei, zu Lasten eines anderen Wahlvorschlags einen zusätzlichen Sitz erhalte. Eine solche Abwägung unvermeidbarer Ungleichheiten sei von der Sache her geboten. Die Entscheidung für den einen oder anderen Weg sei nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie systemgerecht sei und nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie das System durchbreche. Maßstab für die verfassungsrechtliche Beurteilung der gesetzgeberischen Entscheidung könne nicht die starre Konsequenz sein, mit der ein Wahlsystem durchgehalten werde, sondern nur, ob die Entscheidung von vernünftigen, sachgerechten und nicht willkürlichen Erwägungen getragen sei. Das treffe auf die Entscheidung des Gesetzgebers, dem Wahlvorschlag, der die absolute Mehrheit der Stimmen erhalten habe, auch die absolute Mehrheit der Sitze zu geben, zu. Da dieses Ziel nur zu Lasten eines anderen Wahlvorschlages zu erreichen sei, der ohne diese Regelung auf Grund der Verteilung nach der Reihenfolge der höchsten Zahlenbruchteile - entsprechend § 51 Abs. 2 Satz 3 NGO - einen (weiteren) Sitz erhalten hätte, halte sich diese auf Ausnahmefälle beschränkte, dem Demokratiegebot Rechnung tragende Korrektur in den Grenzen, innerhalb derer Abweichungen vom prinzipiellen Wahlsystem, die der Vermeidung von Disproportionen dienten, verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden seien (Nds. StGH, Urteil vom 20. September 1977, a.a.O., StGHE 1, 335 [364 f.]; vgl. zum Vorausmandat für den Wahlvorschlag, der die absolute Mehrheit der Stimmen erlangt hat: BVerwG, Beschluss vom 25. Februar 1997, a.a.O. und BVerfG, Beschluss vom 8. August 1994, a.a.O. unter Bezugnahme auf die Entscheidung des Nds. StGH). Diese Erwägungen treffen auch auf die Bestimmungen über die Sitzverteilung nach § 51 Abs. 2 und 3 NGO zu, da es auch hier um die Bewältigung entsprechender systemimmanenter Abweichungen des Zählverfahrens vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit geht. Hierbei ist es ohne Belang, ob insoweit ein angenommener spezifischer Zusammenhang mit dem Zählverfahren nach Hare/Niemeyer besteht oder nicht, da die beschriebenen systemimmanenten Abweichungen allen bekannten Zählverfahren - mehr oder weniger - anhaften. Hiernach hat der Gesetzgeber dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung des Ausschusses mit der des Rates regelmäßig hinreichend Rechnung getragen, wenn den Fraktionen und Gruppen entsprechend ihrer Stärke die auf ganze Zahlen entfallenden Sitze zugeteilt werden und hinsichtlich der Verteilung der restlichen Sitze dem Gesichtspunkt des Mehrheitsprinzips durch die Zuteilung eines Vorausmandats entsprochen wird.

29

Daneben ist das Verwaltungsgericht zu Recht unter Berufung auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Dezember 2004 davon ausgegangen, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit bei der Besetzung von Ausschüssen nicht uneingeschränkt gilt. Er muss im Konfliktfall mit dem Mehrheitsprinzip und dem Interesse an der Funktionsfähigkeit der Staatsorgane in Einklang gebracht werden. Hierdurch kann eine Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit in begrenztem Umfang gerechtfertigt sein. Insoweit macht sich der Senat die Ausführungen des Verwaltungsgerichts (Urteilsabdruck Seite 8 bis 11) zu Eigen und verweist zur Vermeidung von Wiederholungen gemäß § 130 b Satz 2 VwGO hierauf.

30

Die dagegen erhobenen Einwände der Klägerin greifen nicht durch. Zunächst meint die Klägerin, das in Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG und § 47 Abs. 1 Satz 1 NGO geregelte Mehrheitsprinzip stelle lediglich sicher, dass die demokratische Willensbildung als Mehrheitswille in Erscheinung treten könne; eine weitergehende Bedeutung komme dem Mehrheitsprinzip nicht zu. Zur Durchbrechung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit bedürfe es weiterer Gesichtspunkte, etwa die Bildung stabiler politischer Mehrheiten; dieser Gesichtspunkt lasse sich auf den kommunalen Bereich nicht übertragen. Weiter lasse sich der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht entnehmen, dass auf Grund des Demokratie- oder Mehrheitsprinzips einem mit der Mehrheit der Stimmen gewählten Wahlvorschlag auch immer die Mehrheit der Sitze zugeteilt werden müsse. Vielmehr sei das Gegenteil richtig. Eine Durchbrechung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit bei einem verkleinerten Gremium werde nur dann als zulässig angesehen, wenn nur dadurch Sachentscheidungen möglich würden, die eine realistische Aussicht hätten, mit dem Willen einer Regierungsmehrheit im Plenum übereinzustimmen. Ein solches Interesse an stabilen parlamentarischen Mehrheiten sei bei kommunalen Vertretungskörperschaften ohne Bedeutung.

31

Insoweit verkennt die Klägerin, dass auch im Bereich der kommunalen Vertretungsorgane ein beachtliches Interesse an stabilen Mehrheitsverhältnissen, gerade an übereinstimmenden Mehrheitsverhältnissen in den verschiedenen Kollegialorganen der Kommune besteht, auch wenn die Wahrnehmung der örtlichen Aufgaben durch die kommunale Vertretungskörperschaft mit der Ausübung von Staatsgewalt durch die Parlamente nicht in wesentlicher Beziehung übereinstimmt, weil die Kommunen und damit ihre Organe in erster Linie verwaltende Tätigkeit ausüben. Dies liegt vor allem in der Wahrung der Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane begründet. Das Verwaltungsgericht hat im Einzelnen dargelegt, dass unterschiedliche Mehrheiten in Rat und Verwaltungsausschuss die Funktionsfähigkeit des Rates nachhaltig stören können. Die Einschätzung des Gesetzgebers, aus diesem Grunde sowohl im Kommunalwahlrecht als auch in der Bestimmung über die Besetzung der Ausschüsse (§ 51 NGO) eine Regelung über die Zuteilung eines Vorausmandats für den Wahlvorschlag mit der absoluten Mehrheit an Stimmen bzw. für die Fraktionen oder Gruppen mit der absoluten Mehrheit der Ratsherren und -frauen im Rat zu treffen, unterliegt keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Im Hinblick hierauf kommt es nicht darauf an, ob von Verfassungs wegen ein mit der Mehrheit der Stimmen gewählter Wahlvorschlag stets die Mehrheit der Sitze erhalten muss, sondern ob eine gesetzliche Bestimmung, die diese Rechtsfolge vorsieht, mit der Verfassung im Einklang steht. Dies ist hier zu bejahen. So hat das Bundesverfassungsgericht es für verfassungsrechtlich unbedenklich erachtet, wenn der Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit eine kommunalwahlrechtliche Regelung über das Vorausmandat vorsieht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. August 1994, a.a.O.; ebenso: BVerwG, Beschlüsse vom 25. Februar 1997, 16. Juli 1996 und 26. März 1996 sowie Urteil vom 29. November 1991, a.a.O.). Diese Erwägungen tragen zugleich eine entsprechende Regelung über ein Vorausmandat bei der Besetzung von Ratsausschüssen.

32

Soweit das Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 8. Dezember 2004 - 2 BvE 3/02 - (BVerfGE 112, 118) ausgesprochen hat, dass Funktion und Aufgaben des Vermittlungsausschusses eine zwingende Ausrichtung der Besetzung des Ausschusses am Mehrheitsprinzip nicht in einem Umfang forderten, dass der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit im Zweifel zu weichen hätte, folgt hieraus nicht, dass bei der Besetzung des Samtgemeindeausschusses der Gesichtspunkt des Mehrheitsprinzips außer Betracht bleiben muss. Hierzu hat das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt, dass die genannte Entscheidung auf Grund der besonderen Aufgabe und Funktion des Vermittlungsausschusses, die in wesentlicher Beziehung mit der eines Samtgemeindeausschusses nicht übereinstimmt, nicht auf die Besetzung des Samtgemeindeausschusses übertragbar ist. Dem folgt der Senat. In diesem Zusammenhang hebt das Bundesverfassungsgericht die besondere Stellung und Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses hervor (BVerfGE 112, 118 [145]), die es rechtfertigen, dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit im Verhältnis zum Mehrheitsprinzip eine höhere Bedeutung beizumessen. Die Einrichtung des Vermittlungsausschusses von Bundestag und Bundesrat zielt auf die Aushandlung von Kompromissen zwischen den gesetzgebenden Körperschaften. Die Tätigkeit des Vermittlungsausschusses ist bezogen auf ein konkretes Gesetzgebungsverfahren auf einen Ausgleich der maßgeblichen politischen Meinungen gerichtet. Seine Arbeit ist nicht notwendig darauf angelegt, in jedem Fall zu einer Entscheidung zu kommen; das Vermittlungsverfahren kann auch ohne Entscheidungsvorschlag enden. Hieraus ist zu folgern, dass der Vermittlungsausschuss nicht als ein Gremium ausgestaltet ist, das konstitutive Beschlüsse fassen soll, in denen sich eine bestimmte politische Mehrheit wieder findet (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Dezember 2004, a.a.O., BVerfGE 112, 118 [144]). Im Gegensatz zum Vermittlungsausschuss verfügt der Samtgemeindeausschuss über zahlreiche abschließende Entscheidungskompetenzen, die im Rahmen der Selbstverwaltung auch von wesentlicher Bedeutung sind. Im Zusammenwirken mit dem Samtgemeinderat, der die für die Samtgemeinde grundsätzlichen, in §§ 71 Abs. 2, 40 NGO aufgeführten Entscheidungen trifft, und dem Samtgemeindebürgermeister, der im Wesentlichen die Beschlüsse des Rates und des Samtgemeindeausschusses auszuführen und die Verwaltung zu leiten und zu beaufsichtigen hat, ist der Samtgemeindeausschuss - auf Grund der zahlreichen Entscheidungskompetenzen - das für die Selbstverwaltung der Samtgemeinde zentrale Entscheidungsorgan. Eine effektive und funktionierende Selbstverwaltung auf der Ebene der Samtgemeinde ist nur dann gewährleistet, wenn der Samtgemeindeausschuss handlungsfähig ist. Dies wird auch durch die Regelung über die Bestimmung von Vertretern der Beigeordneten in § 57 Abs. 3 Satz 2 bis 4 NGO deutlich.

33

Entgegen der Ansicht der Klägerin kann aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 13. Februar 2008 zur Fünf-Prozent-Sperrklausel bei Kommunalwahlen in Schleswig-Holstein (- 2 BvK 1/07 -, NVwZ 2008, 407) nicht abgeleitet werden, dass die Modifikation des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes bei der Besetzung des Samtgemeindeausschusses durch die Möglichkeit eines Vorausmandats verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt sei. Zunächst ist hervorzuheben, dass sich das Bundesverfassungsgericht zur Verfassungsmäßigkeit einer Regelung über die Nichtberücksichtigung von Wählerstimmen (Fünf-Prozent-Sperrklausel) und der damit verbundenen Erfolgswertungleichheit abgegebener Wählerstimmen geäußert hat, die sich auf die Frage der verfassungsrechtlichen Recht-fertigung der Zuteilung von Restmandaten, die durch das Zählverfahren bedingt sind, nicht übertragen lässt. So lassen sich dieser Entscheidung des Bundesverfassungs-gerichts Ausführungen nicht entnehmen, dass es seine bisherige Rechtsprechung zur Verfassungsmäßigkeit eines Vorausmandats im Kommunalwahlrecht mit Beschluss vom 8. August 1994 - 2 BvR 1484/94 - nicht mehr aufrechterhält.

34

Unabhängig davon hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 13. Februar 2008 seine bisherige Rechtsprechung bestätigt, dass die mit der Fünf-Prozent-Sperrklausel verbundenen Ungleichheiten mit der Sicherung der Funktionsfähigkeit einer Volksvertretung gerechtfertigt werden könnten; dies gelte grundsätzlich auch für die Volksvertretungen in den Kommunen (vgl. Rdnr. 120 f. des Urteils). Bezogen auf das in Schleswig-Holstein geltende Kommunalverfassungsrecht hat es im Hinblick auf die Sicherung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung ausgeführt, mit dem Wegfall der Fünf-Prozent-Sperrkausel sei eine Gefährdung der Arbeit in den Ausschüssen der Gemeindevertretung nicht deshalb ernstlich zu befürchten, weil die Gemeindevertretungen aus mehr Fraktionen und Einzelbewerbern bestehen könnten. Zum einen sei eine Erhöhung der Zahl der stimmberechtigten Mitglieder in einem Ausschuss nicht zu befürchten. Zum anderen diene die Vorbereitung des Beschlusses der Gemeindevertretung durch ihre Ausschüsse gerade auch der Berücksichtigung der politischen Auffassung von Minderheitsfraktionen und Inhabern von Grundmandaten (vgl. Rdnr. 130, 141 f.). Diese Erwägungen beziehen sich ausschließlich auf Ausschüsse, die nach dem Kommunalverfassungsrecht Niedersachsens allein den Ratsausschüssen nach § 51 Abs. 1 NGO entsprechen. Sie lassen sich auf Grund ihrer besonderen Funktion und ihren Entscheidungskompetenzen aber nicht auf Samtgemeindeausschüsse übertragen. Wie dargelegt ist die Funktionsfähigkeit der kommunalen Vertretungsorgane Samtgemeinderat und Samtgemeindeausschuss dann gewährleistet, wenn in diesen Vertretungsorganen abweichende Mehrheitsverhältnisse nicht bestehen.

35

Der Senat folgt der Ansicht der Klägerin nicht, bei dem Zusammenschluss der Ratsfrauen und -herren von SPD und Grünen handele es sich nicht um eine Gruppe im Sinne des § 39b Abs. 1 NGO, sondern lediglich um eine allein zum Zwecke der Besetzung der Ausschüsse gebildete Zählgemeinschaft. Insoweit macht sich der Senat die Ausführungen des Verwaltungsgerichts hierzu (Urteilsabdruck Seite 12 bis 14) zu Eigen. Die Klägerin hat dem entgegenstehende Anhaltspunkte - etwa wiederholt abweichendes Stimmverhalten - nicht vorgetragen, obwohl der Rat vor mehr als 1 1/2 Jahren seine Arbeit aufgenommen hat. Solche Anhaltspunkte sind auch anderweitig nicht ersichtlich.

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