Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-27, Aktenzeichen 9 A 4716/00
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0527.9A4716.00.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Bescheid des Beklagten vom 25. April 1996 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 31. Juli 1996 wird aufgehoben, soweit darin
Straßenreinigungsgebühren festgesetzt worden sind.

Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits beider Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender
Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger ist Eigentümer des Hausgrundstücks mit der Bezeichnung
N. weg 38 in N. . Das Grundstück grenzt mit der Vorder- und der Rückseite
an zwei herrenlose Parzellen, die ihrerseits jeweils zum N. weg führen. Bei den
Grundstücksparzellen handelt es sich um Stichwege, die 2,5 m breit und 32 m lang
sind und vom N. weg zu mehreren Reihenhäusern führen, u.a. auch zu dem
Haus des Klägers.

3

Der Beklagte zog den Kläger durch Bescheid vom 25. April 1996 u.a. für die
Monate März bis Dezember 1996 zu Straßenreinigungsgebühren von 84,00 DM
heran. Den hiergegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies der Beklagte durch
Bescheid vom 31. Juli 1996 zurück.

4

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat der Kläger im Wesentlichen geltend
gemacht: Die Zuwegung zu seinem Grundstück werde nicht gereinigt. Sein
Grundstück sei zwar tatsächlich, allerdings ohne rechtliche Sicherung erreichbar, da
die Stichwege herrenlos seien. Bei den Straßenreinigungsgebühren handele es sich
um eine Jahresabgabe, so dass für das Jahr 1996 keine zeitanteiligen Gebühren
erhoben werden dürften. Die Straßenreinigungsgebührensatzung des Beklagten sei
nichtig. Sie sei nur im Amtsblatt öffentlich bekannt gemacht, enthalte keine rechtlich
einwandfreie Regelung über die Entstehung der Gebührenschuld und behandle die
Winterwartung nicht gesondert. Auch die Gebührenkalkulation im Übrigen sei
fehlerhaft.

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Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 25. April 1996
in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom
31. Juli 1996 aufzuheben, soweit
Straßenreinigungsgebühren festgesetzt worden
sind.

7

Der Beklagte hat beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Er hat erwidert: Hinsichtlich der Winterwartung seien die Straßen der Stadt N. in
verschiedene Prioritäten eingeteilt worden. Unter die Priorität I (Gesamtlänge ca. 395
km) fielen alle Hauptverkehrsstraßen und alle Straßen mit Bus- und
Schulbusverkehr, unter die Priorität II (Gesamtlänge ca. 600 km) alle anderen Wohn-
und Wohnsammelstraßen. Die Straßen der Priorität II würden abgearbeitet, sobald
die Straßen der Priorität I entsprechend behandelt worden seien und soweit dann
noch Bedarf bestehe.

10

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, abgewiesen.

11

Mit der zugelassenen Berufung macht der Kläger ergänzend geltend: Mit der
satzungsgemäßen Verwendung eines undifferenzierten Frontmetermaßstabes
verbunden mit der gleichzeitigen Umlegung sämtlicher Kosten der Winterwartung auf
alle Grundstückseigentümer unabhängig von der Lage der Grundstücke verstoße der
Beklagte gegen höherrangiges Recht. Der Satzungsgeber müsse der
Prioritätenregelung bei der Festsetzung der Straßenreinigungsgebühr durch eine
entsprechend differenzierte Gebührenstruktur Rechnung tragen. Der Grundsatz der
Typengerechtigkeit könne den Verstoß gegen den Gleichheitssatz nicht rechtfertigen.
Es sei unerheblich, dass alle Gebührenschuldner an dem Vorteil der Räumung der
wichtigsten Straßen der Stadt partizipierten, denn eine so verstandene
Straßenreinigungsgebühr käme einer Winterwartungsabgabe für alle
Grundstückseigentümer in der geschlossenen Ortslage gleich. Selbst wenn die
Kosten der Winterwartung lediglich einen Anteil von 6 % der Gesamtkosten
ausmachten, vermöge dies die fehlende Differenzierung nicht zu rechtfertigen. Eine
Differenzierung sei ohne großen Verwaltungsaufwand möglich. Außerdem bestünden
Zweifel, ob die dem Typ widersprechenden Ausnahmen geringfügig seien. Der
weitaus überwiegende Teil der Straßen komme nur in den Genuss von
Vorsorgeleistungen.

12

Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem Klageantrag zu erkennen.

14

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

16

Er erwidert: Die Straßenreinigungssatzung sei eine geeignete
Ermächtigungsgrundlage; sie enthalte insbesondere einen geeigneten
Wahrscheinlichkeitsmaßstab. Die Zusammenfassung der Kosten für die
Winterwartung und für die Straßenreinigung zu einer einzigen Gebühr sei
grundsätzlich zulässig. Die gleichmäßige Erfassung des Vorsorgekostenanteils für
alle innerörtlichen Grundstückseigentümer sei ebenfalls grundsätzlich möglich.
Fraglich sei nur, ob bezüglich der Kosten der tatsächlichen Einsätze der
Winterwartung eine Differenzierung hätte erfolgen müssen. Dies sei vorliegend nicht
der Fall. Es existiere kein Plan, der bestimmte Straßen von der regelmäßigen
Winterwartung ausschließe oder bestimmte Straßen nur für extreme Witterungslagen
in den Winterdienst mit einbeziehe. Das konkrete Ob und Wie eines Einsatzes sei
vielmehr immer alleinige Angelegenheit des Einsatzleiters. Entsprechend enthalte die
Dienstanweisung für Aufsichtskräfte im Winterdienst vom 12. November 1985 eine
ausdrückliche Bestimmung, dass ausschließlich nach Weisung der Einsatzleitung
vorzugehen sei. Das klägerische Grundstück befinde sich innerhalb der
Fahrbahnpläne der Priorität II, in der es häufig zu Einsätzen gekommen sei. So sei
nach dem Streuplan Nr. 21, zu dem der N. weg gehöre, am 1. Februar 1996 und
am 8. Dezember 1998 die Winterwartung durchgeführt worden. Daraus werde
deutlich, dass eine Inanspruchnahme des Winterdienstes stattgefunden habe, die
über eine reine Vorsorgeleistung hinausgegangen sei. Die gewollte Ausrichtung auf
eine regelmäßige Winterwartung für alle und die tatsächliche Durchführung des
Winterdienstes stelle sich nicht so dar, dass die Eigentümer, deren Grundstücke von
einer Straße der Priorität II erschlossen würden, faktisch die Teilleistung des
variablen Winterdienstes nicht in Anspruch nähmen. Eine mangelnde Differenzierung
sei jedenfalls unter dem Aspekt der Typengerechtigkeit vertretbar. Das Verhältnis der
Kilometerzahlen der Straßen erster und zweiter Priorität zueinander sage nichts über
die Zahl der betroffenen Eigentümer aus, auf die allein abzustellen sei. Da die 600
Straßenkilometer der Priorität II zum großen Teil auch in den Randgebieten lägen,
bedeute dies, dass die Grundstücke dort durchgängig größer seien. Die eventuell
fehlerhaft umgelegten variablen Kosten für die Winterwartung lägen für das Jahr
1996 unter 6 % der gesamten Straßenreinigungskosten. Ein Verstoß in dieser Höhe
sei auf jeden Fall von mangelnder Intensität. Auch seien die verwaltungspraktischen
Schwierigkeiten bei der Umsetzung unterschiedlicher Gebührensätze erheblich. Im
Übrigen sei auch eine Differenzierung nach Straßen der Priorität I und Straßen der
Priorität II nicht sachgerecht.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

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Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Klägers ist begründet.

20

Der Klage ist stattzugeben. Der angefochtene Bescheid des Beklagten in der
Fassung des Widerspruchsbescheides ist, soweit darin Straßenreinigungsgebühren
festgesetzt worden sind, rechtswidrig und verletzt den Kläger insoweit in seinen
Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

21

Es fehlt für den hier interessierenden Zeitraum an einer wirksamen
Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Straßenreinigungsgebühren.
Die als Rechtsgrundlage in Betracht kommende Straßenreinigungsgebührensatzung
der Stadt N. vom 19. Dezember 1990 i.d.F. der Änderungssatzung vom
21. Dezember 1995 - SGS - ist materiellrechtlich unwirksam.

22

Der Gebührenmaßstab nach § 2 Abs. 1 - 7 SGS bei einer einheitlichen
Straßenreinigungsgebühr nach § 1 Abs. 2 SGS in Verbindung mit dem damals
gültigen Gebührentarif ist wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam
und die Satzung deshalb nach § 3 Abs. 1 des Gesetzes über die Reinigung
öffentlicher Straßen vom 18. Dezember 1975, GV.NRW. S. 706, in der hier noch
anzuwendenden Fassung vom 11. Dezember 1979, GV.NRW. S. 914, in Verbindung
mit § 2 Abs. 1 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 21. Oktober 1969, GV.NRW. S. 712, in der Fassung vom
16. Dezember 1992, GV.NRW. S. 561 (KAG a.F.) keine wirksame Rechtsgrundlage
für die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren.

23

Für das Maß der Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung muss nach § 6
Abs. 3 Satz 2 KAG a.F. auf Bemessungsgrößen abgestellt werden, die sich jedenfalls
nach einer pauschalierenden Betrachtung des Zusammenhangs zwischen der Höhe
der Gebühren und dem Maß der Inanspruchnahme als noch plausibel rechtfertigen
lassen und gegebenenfalls sachgerechte Differenzierungen zulassen.

24

Vgl.: OVG NRW, Urteil vom 16. September 1996
- 9 A 1888/93 -, NWVBl. 1997, 271= NVwZ-RR 1998,
136.

25

Dieser Voraussetzung wird die Satzungsregelung nicht gerecht. Nach § 2
Abs. 1 - 7 i.V.m. § 1 Abs. 2 SGS und dem Gebührentarif bemisst sich die Gebühr für
alle von der Stadt zu reinigenden Straßen - abgesehen von der
Reinigungshäufigkeit und der besonderen Bedeutung der Straße für den
Durchgangsverkehr - bei gleichem Gebührensatz einheitlich je nachdem, ob eine
Vollreinigung oder lediglich eine Fahrbahnreinigung erfolgt, nach dem
Frontmetermaßstab. Die diesem Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrunde liegende
Prämisse, dass alle erschlossenen Grundstücke, die gemäß der Anlage zur
Straßenreinigungsatzung gleich oft gereinigt werden, die öffentliche Einrichtung
"Straßenreinigung" in annähernd gleichem Umfang in Anspruch nehmen, trifft im
vorliegenden Fall indes nicht zu.

26

Zwar wird im Gebührentarif durch das Anknüpfen an die regelmäßige
Reinigungshäufigkeit, die im Wesentlichen bedingt ist durch die verkehrliche
Inanspruchnahme der jeweiligen Straße, grundsätzlich eine dem jeweiligen Maß der
Inanspruchnahme der Straßenreinigung entsprechende, differenzierte
Gebührenerhebung gewährleistet.

27

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. Februar 1997
- 9 B 3017/96 -.

28

Das gilt jedoch nicht unter dem Gesichtspunkt der Winterwartung. Wird die
Winterwartung der Straßen nach bestimmten Prioritäten in Anlehnung an ihre
jeweilige verkehrliche Bedeutung durchgeführt mit der Folge, dass schon aus
Kapazitätsgründen eine Vielzahl von Straßen geringerer Priorität regelmäßig nicht
oder nur bei extremen Witterungslagen wintergewartet wird, ist insofern der
erforderliche Zusammenhang mit dem Maß der Inanspruchnahme nicht mehr
gegeben. Denn in diesem Fall führt die Verwendung des gewählten Maßstabes zu
einer gleichmäßigen Umlegung der Kosten der Winterwartung auf alle
Grundstückseigentümer unabhängig davon, ob die ihre Grundstücke erschließenden
Straßen nach dem vom Beklagten verwendeten Prioritätenplan bloß unregelmäßig -
so der Beklagte - bzw. überhaupt nicht - so der Kläger für den N. weg -
wintergewartet werden. Einer Anknüpfung an die Prioritätenregelung kommt hier
schon deshalb maßgebliche Bedeutung zu, weil die Straßen der Priorität II erst dann
wintergewartet wurden, sobald die vorrangig abzuarbeitenden Einsatzpläne in der
Reihenfolge Brückenpläne, Raureifpläne, Fahrbahnpläne (Priorität I), Radwegpläne
und Fußgängerbrückenpläne erledigt worden sind. Die Winterwartung der
Fahrbahnen der Priorität II wurde auch nur durchgeführt, soweit dann noch Bedarf
bestand. Angesichts dieser das unterschiedliche Maß der Inanspruchnahme der
Winterwartung zu Ausdruck bringenden Prioritätenregelung hätte der Satzungsgeber
dem - grundsätzlich unabhängig vom konkreten Ausmaß der hieraus resultierenden
Gebührenbe- oder -entlastung - durch eine entsprechend differenzierte
Gebührenstruktur Rechnung tragen müssen. Entgegen der Auffassung des
Beklagten wird der erforderliche Zusammenhang zwischen der Höhe der Gebühr und
dem Maß der Inanspruchnahme der Winterwartung auch nicht dadurch hergestellt,
dass diverse Straßen bzw. Straßenabschnitte mehr als ein Mal in der Woche
gereinigt werden und die Gebühr entsprechend vervielfältigt wird. Dies trifft bereits
vom Ansatz her nicht zu. Nur einige wenige Straßen der Priorität I werden sechs Mal,
einige weitere zwei oder drei Mal wöchentlich gereinigt, die Mehrzahl aber nur ein
Mal pro Woche. Außerdem hat der Beklagte wiederholt dargelegt, dass sich das
Ausmaß der Winterwartung gerade nicht zwangsläufig an der Häufigkeit der
Normalreinigung orientiert, sondern die Einsatzpläne vornehmlich anderen
Gesichtspunkten Rechnung tragen.

29

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. September 1996,
a.a.O.

30

Die festgestellte Ungleichbehandlung der Gebührenschuldner bei der
Bemessung der Straßenreinigungsgebühr lässt sich auch nicht mit sachlichen
Gesichtspunkten wie den Grundsätzen der Verwaltungspraktikabilität und
Pauschalierung rechtfertigen. Danach ist dem Satzungsgeber bei der Gestaltung
abgabenrechtlicher Maßstabsregelungen gestattet, an die Regelfälle des
Sachbereichs anzuknüpfen und die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht
zu lassen, solange nicht mehr als 10 % der von der Regelung betroffenen Einzelfälle
dem Falltyp widersprechen, auf den die Maßstabsregelung zugeschnitten ist, die
Auswirkungen auf die Betroffenen nicht erheblich sind und Schwierigkeiten
- insbesondere verwaltungspraktischer Art - bestehen, die Härten zu vermeiden.

31

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. März 1995,
- 8 N 3.93 -, DÖV 1995, 826; OVG NRW, Urteil vom
17. März 1998 - 9 A 3871/96 - und Beschluss vom
17. Januar 2003 - 9 A 4829/99 -.

32

Diese Voraussetzungen liegen allesamt nicht vor. Keine der beiden sich im
Wesentlichen gegenüberstehenden Fallgruppen erfasst nur 10 % oder weniger aller
Fälle. Legt man die jeweils zu reinigenden Frontmeter zugrunde, so ergibt sich ein
Verhältnis von ca. 395 Straßenkilometer in der Gruppe der Priorität I zu ca. 600
Straßenkilometer für die Gruppe der Priorität II, d.h. ein Verhältnis von ca. 40 % zu
60 %. Nicht weiter führt der Einwand des Beklagten, maßgeblich sei nicht auf die
Frontmeter, sondern die Zahl der betroffenen Grundstücke abzustellen, gerade die
Grundstücke an Straßen der Priorität II seien im Durchschnitt größer. Ein Abstellen
auf die Zahl der Grundstücke würde zwar möglicherweise die Gruppe der
Grundstücke an Straßen der Priorität II unter 60 % sinken lassen. Damit würden sich
die beiden Gruppen aber allenfalls annähern, eventuell würde sich das Verhältnis
umkehren. Es ist jedoch nicht erkennbar, dass bei dieser Betrachtungsweise eine
Gruppe gleich oder kleiner als 10 % der Fälle ausmachte.

33

Auch der Einwand des Beklagten, die Kosten für die Winterwartung erforderten
keine differenzierte Gebührenregelung, weil die Vorsorgekosten ohnehin auf alle
Gebührenschuldner umgelegt könnten und die variablen Kosten allenfalls
642.967,-- DM (= Streumittel und Entgelte für Winterdienst) der Gesamtkosten der
Straßenreinigung von 10.811.736,-- DM ausmachen, greift nicht durch. Unabhängig
davon, ob der Beklagte in dem genannten Betrag tatsächlich alle variablen Kosten
erfasst hat – es spricht viel dafür, dass zusätzlich zumindest noch ein Teil des
Personalaufwandes anzusetzen wäre – führt ein differenzierter Gebührenmaßstab zu
unterschiedlich hohen Gebührensätzen und hätte deshalb Auswirkungen auf den
einzelnen Gebührenschuldner. Im Übrigen ist der Beklagte gehalten, die fixen Kosten
ebenfalls entsprechend dem unterschiedlich prognostizierten Vorsorgebedarf für die
jeweiligen Straßen bzw. Straßentypen zu verteilen.

34

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

35

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

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Rechtsmittelbelehrung

37

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten
werden.

38

Die Beschwerde ist beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 N. , innerhalb eines Monats nach Zustellung
dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil
bezeichnen.

39

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils
zu begründen. Die Begründung ist bei dem oben genannten Gericht einzureichen.

40

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die
Einlegung der Beschwerde und für die Begründung. Danach muss sich jeder
Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen
Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum
Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des
öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte
mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst,
Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum
Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen
Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

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