Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-04-22, Aktenzeichen 2 S 598/13

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 1. März 2013 - 1 K 821/12 - geändert. Der Antrag der Antragstellerin wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 287,67 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag der Antragstellerin auf der Grundlage der mittlerweile gegebenen Sach- und Rechtslage zu Unrecht stattgegeben.

I.

2

Die Antragstellerin legte gegen die durch die Antragsgegnerin erfolgte Festsetzung einer Abwassergebühr für das Jahr 2000 in Höhe von 6.236,67 EUR Widerspruch ein. Gegenüber dem Landratsamt Schwarzwald-Baar-Kreis als Widerspruchsbehörde erklärte sie das Widerspruchsverfahren unter dem 25.8.2005 für erledigt. Hiervon wurde die Antragsgegnerin weder von der Widerspruchsbehörde noch von der Antragstellerin in Kenntnis gesetzt.

3

Mit Schreiben vom 12.4.2011 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, nach der inzwischen in Kraft getretenen neuen Abwassergebührensatzung ergebe sich für das Jahr 2000 eine Abwassergebühr in Höhe von 5.086,-- EUR statt der festgesetzten 6.236,67 EUR. Daraus resultiere eine Erstattung zu Gunsten der Antragstellerin in Höhe von 1.150,67 EUR für das Jahr 2000, die in den nächsten Tagen überwiesen werde.

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Mit dem hier streitgegenständlichen „Leistungsbescheid“ vom 3.2.2012 forderte die Antragsgegnerin diesen Erstattungsbetrag zurück, da sie zum Zeitpunkt der Erstattung keine Kenntnis davon gehabt habe, dass das Widerspruchsverfahren bereits erledigt gewesen sei. Hiergegen erhob die Antragstellerin Widerspruch und beantragte - erfolglos - die Aussetzung der Vollziehung.

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Auf Antrag der Antragstellerin hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 1.3.2013 die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid vom 3.2.2012 angeordnet. Zur Begründung hat es ausgeführt: Bei dem Schreiben vom 12.4.2011 handele es sich um einen Verwaltungsakt. Mit dem Schreiben habe die Antragsgegnerin eine Neuberechnung der Abwassergebührenschuld vorgenommen und diese Gebühren in Anwendung der neuen Gebührensatzung vom 6.10.2010 konkret berechnet. Ferner habe sie einen konkreten Rückerstattungsbetrag zugunsten der Antragstellerin ermittelt und eine baldige Zahlung angekündigt. Der objektive Erklärungswert sei damit auf die (Neu-)Regelung bzw. Konkretisierung des Abgabenschuldverhältnisses mit daraus folgenden Zahlungs- bzw. Erstattungspflichten gerichtet gewesen. Daran ändere nichts, dass die Antragsgegnerin die übliche äußere Bescheidform ebenso weggelassen habe wie eine Rechtsbehelfsbelehrung. Dass die Antragsgegnerin irrtümlich davon ausgegangen sei, der Widerspruch gegen den ursprünglichen Gebührenbescheid aus dem Jahr 2001 sei noch anhängig, sei ein unbeachtlicher Motivirrtum. Der Verwaltungsakt vom 12.4.2011 sei folglich Rechtsgrund der sich aus der Neufestsetzung der für das Gebührenjahr 2000 geschuldeten Gebühr folgenden Rückerstattung von 1.150,67 EUR gewesen. Im Leistungsbescheid vom 3.2.2012 habe die Antragsgegnerin zwar zugleich „die Erstattung zurückgenommen“. Indessen fehle es an deren Vollziehbarkeit kraft Gesetzes - die Rücknahme der Festsetzung und Erstattung sei zweifelsohne keine Anforderung einer öffentlichen Abgabe - sowie ferner an einer Anordnung des Sofortvollzugs im Einzelfall. Der rechtzeitig von der Antragstellerin erhobene Widerspruch vom 1.3.2012 entfalte deshalb aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO.

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Unter dem 15.3.2013 hat die Antragsgegnerin den Sofortvollzug des Bescheids vom 3.2.2012 insoweit angeordnet, als darin eine Rücknahme der mit Schreiben vom 12.4.2011 verfügten Erstattung zu sehen sei.

II.

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Unter Berücksichtigung der mittlerweile erfolgten Anordnung des Sofortvollzugs des Bescheids vom 3.2.2012 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag der Antragstellerin zu Unrecht stattgegeben.

8

Nach der maßgeblichen gesetzlichen Regelung in § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 Satz 3 VwGO hängt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung in abgabenrechtlichen Verfahren davon ab, ob nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts bestehen. Solche Zweifel sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nur dann anzunehmen, wenn ein Erfolg von Rechtsbehelf oder Klage wahrscheinlicher ist als deren Misserfolg, wobei ein lediglich als offen erscheinender Verfahrensausgang die Anordnung nicht trägt (ausführl.: Beschluss vom 18.8.1997 - 2 S 1518/97 - m.w.N.). Einem Abgabenschuldner ist es bei offenem Verfahrensausgang regelmäßig zuzumuten, die Abgabe zunächst zu begleichen und sein Begehren im Hauptsachverfahren weiterzuverfolgen, falls in seinem Fall nicht ausnahmsweise eine besondere Härte - für deren Vorliegen hier keine Anhaltspunkte bestehen - gegeben ist.

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Solche ernstlichen Zweifel bestehen hier nicht (mehr). Es spricht Überwiegendes dafür, dass der Rechtsbehelf der Antragstellerin keinen Erfolg haben wird. Im Einzelnen:

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1. Das Verwaltungsgericht ist voraussichtlich zu Recht und mit zutreffender Begründung davon ausgegangen, dass es sich bei dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 12.4.2011 um einen Verwaltungsakt i.S.v. § 118 Satz 1 AO (i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3b KAG) handelt. Trotz der gewählten äußeren Form eines schlichten Anschreibens enthält es insbesondere eine Regelung. Die ursprünglich festgesetzten Abwassergebühren - u.a. für das Jahr 2000 - wurden neu berechnet und festgesetzt; außerdem wurde eine Erstattung des sich hieraus ergebenden Differenzbetrags verbindlich zugesagt. Nach seinem objektiven Erklärungswert stellt das Schreiben daher nicht nur eine bloße unverbindliche Ankündigung dar. Das Schreiben war bei objektiver Würdigung seines Inhalts vielmehr darauf gerichtet, eine Rechtsfolge zu setzen, und stellte somit aus der maßgeblichen Sicht des Empfängers unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände einen Verwaltungsakt dar.

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Der Ansicht der Antragsgegnerin, es habe sich bei dem Schreiben vom 12.4.2011 um eine bloße - nicht anfechtbare - Teilabhilfe im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens gehandelt, kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil zu diesem Zeitpunkt kein Widerspruchsverfahren mehr anhängig war, nachdem die Antragstellerin bereits im Jahr 2005 ihren Widerspruch für erledigt erklärt hatte. Dabei spielt es in diesem Zusammenhang keine Rolle, dass der Antragsgegnerin die Erledigung des Widerspruchsverfahrens bei Erlass des Schreibens vom 12.4.2011 nicht bekannt gewesen ist, da auf die Sicht des Empfängers des Schreibens abzustellen ist.

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2. Weiter ist das Verwaltungsgericht zu Recht davon ausgegangen, dass das als Verwaltungsakt auszulegende Schreiben vom 12.4.2011 (zunächst) dem mit dem angegriffenen Bescheid geltend gemachten Erstattungsanspruch der Antragsgegnerin entgegenstand, da es einen die Vermögensverschiebung rechtfertigenden Grund i.S.v. § 37 Abs. 2 AO (i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 2b KAG) darstellte. Die Auffassung des Antragsgegnerin, hierfür komme es allein auf die materielle Rechtslage und nicht auf den formalen Bestand eines rechtfertigenden Bescheids an, beruht auf einem fehlerhaften Verständnis der materiellen Rechtsgrundtheorie.

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Voraussetzung eines jeden Erstattungsanspruchs ist das Fehlen eines die Vermögensverschiebung rechtfertigenden Grundes. § 37 Abs. 2 AO enthält keine ausdrückliche Regelung, wann die Leistung ohne Rechtsgrund erfolgt ist. Nach der materiellen Rechtsgrundtheorie ist der rechtliche Grund allein in der materiellen Rechtslage begründet. Die formelle Rechtsgrundtheorie sieht demgegenüber in der die materiellen Rechtslage konkretisierenden Steuerfestsetzung den Rechtsgrund für die Vermögensverschiebung, auch wenn der Bescheid nicht der materiellen Rechtslage entspricht. Im Ergebnis führen jedoch beide Auffassungen regelmäßig - und auch hier - zum gleichen Ergebnis. Denn auch nach der materiellen Rechtsgrundtheorie ist die Erstattung eines nach materiellem Recht ohne rechtlichen Grund gezahlten Betrages nur dann mit Erfolg durchsetzbar, wenn der Bescheid, der der Zahlung zugrunde gelegen hat, nach formellem Recht aufgehoben oder geändert wird; die formelle Bestandskraft eines Verwaltungsakts überlagert also die materielle Fehlerhaftigkeit (vgl. zum Ganzen: BFH, Urteil vom 29.10.2002 - VII R 2/02 - BeckRS 2002, 24001213; Koenig in: Pahlke/Koenig, AO, 2. Aufl. 2009, § 37 Rn. 29ff.; Drüen in: Tipke/Kruse, AO, § 37 Rn. 27ff., insbes. Rn. 37).

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Nach beiden Auffassungen stand das als Verwaltungsakt auszulegende Schreiben der Antragsgegnerin vom 12.4.2011 also zunächst dem Rückforderungsbegehren der Antragsgegnerin entgegen.

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3. Allerdings hat die Antragsgegnerin in ihrem Bescheid vom 3.2.2012 nicht nur den aufgrund des Schreibens vom 12.4.2011 erstatteten Betrag von der Antragstellerin zurückgefordert, sondern zugleich auch noch dieses Schreiben als Grundlage der damals erfolgten Erstattung aufgehoben. Zwar hatte der Widerspruch der Antragstellerin gegen die in dem Bescheid vom 3.2.2012 verfügte Aufhebung zunächst aufschiebende Wirkung. Mittlerweile hat die Antragsgegnerin jedoch unter dem 15.3.2013 gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO den Sofortvollzug des Bescheids vom 3.2.2012 insoweit angeordnet, als darin eine Rücknahme der mit Schreiben vom 12.4.2011 verfügten Erstattung zu sehen ist. Damit trifft die tragende Annahme des Verwaltungsgerichts nicht (mehr) zu, es fehle an der Vollziehbarkeit der Rücknahme der Erstattung, weil diese aufgrund des Fehlens einer Anordnung des Sofortvollzugs nicht sofort vollziehbar sei.

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Die zeitlich erst nach dem Beschluss des Verwaltungsgerichts ergangene Anordnung des Sofortvollzugs ist im vorliegenden Beschwerdeverfahren zu berücksichtigen. Die Antragsgegnerin kann nicht darauf verwiesen werden, die geänderte Sachlage in einem Abänderungsverfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO geltend zu machen. Die Frage, ob und in welchem Umfang ein neuer Vortrag im Beschwerdeverfahren berücksichtigt werden kann, ist zwar umstritten (für eine Berücksichtigung: VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 8.11.2004 - 9 S 1536/04 - NVwZ-RR 2006, 74; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., § 146 Rn. 42; Guckelberger in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 146 Rn. 82; a.A.: OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 20.12.2004 - 2 M 574/04 - juris; jeweils m.w. Nachw.). Nach Ansicht des Senats ist diese Frage jedoch im Grundsatz zu bejahen.

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Zur Klärung der Frage ist vom Zweck der Beschwerde auszugehen. Sie hat ebenso wie die Berufung die Aufgabe einer zweiten Tatsacheninstanz und bezweckt eine Überprüfung der angefochtenen Entscheidung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht. Daher kann es für den Erfolg der Beschwerde nicht entscheidend sein, ob das Ausgangsgericht auf der Grundlage der ihm bekannten Tatsachen richtig entschieden hat, sondern ob die Entscheidung über den Streitgegenstand im Ergebnis richtig ist. Hiervon ausgehend ist es nur folgerichtig, dass das Beschwerdegericht auch neue Tatsachen oder Änderungen der Rechtslage zu berücksichtigen hat, auf die sich der Beschwerdeführer fristgerecht beruft und die nach materiellem Recht im Zeitpunkt der Entscheidung des Rechtsmittelgerichts maßgeblich sind.

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4. Die Aufhebung bzw. Änderung des Bescheids vom 12.4.2011 ist voraussichtlich im Ergebnis zu Recht erfolgt. Dieser Bescheid war wohl objektiv rechtswidrig (a), sodass die Antragsgegnerin verpflichtet gewesen sein dürfte, ihn zu ändern (b).

19

a) Der Bescheid vom 12.4.2011 enthält die Änderung eines Abgabenbescheids, nämlich der Festsetzung der Abwassergebühr für das Jahr 2000. Rechtlicher Maßstab der Änderung sind demnach die §§ 172 ff. AO (i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG). Deren tatbestandliche Voraussetzungen dürften hier aber nicht gegeben sein.

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aa) Nach § 172 Abs. 1 Nr. 2a AO (i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG) darf ein Abgabenbescheid zugunsten des Abgabenpflichtigen nur aufgehoben oder geändert werden, wenn dieser vor Ablauf der Widerspruchsfrist (vgl. § 3 Abs. 3 Nr. 4 KAG) zugestimmt oder einen entsprechenden Antrag gestellt hat oder soweit die Behörde einem Rechtsbehelf abhilft. Diese Voraussetzungen sind hier wohl nicht gegeben.

21

Die zweite Alternative dieser Vorschrift - eine Abhilfe im Rahmen eines anhängigen Rechtsbehelfsverfahrens - ist im vorliegenden Fall ersichtlich nicht erfüllt. Wie bereits dargelegt, handelte es sich bei dem Schreiben vom 12.4.2011 schon deshalb nicht um eine Teilabhilfe im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens, weil die Antragstellerin bereits im Jahr 2005 ihren Widerspruch für erledigt erklärt hatte.

22

Aber auch die Voraussetzungen für eine Änderung auf Antrag oder mit Zustimmung des Abgabenpflichtigen liegen im vorliegenden Fall wohl nicht vor. Zwar ist in der Erhebung des Widerspruchs grundsätzlich eine (stillschweigende) Zustimmung zu einer Änderung des Verwaltungsakts zugunsten des Abgabenpflichtigen zu sehen (Koenig in: Pahlke/Koenig, AO, 2. Aufl., § 172 Rn. 25; Rüsken in: Klein, AO, 9. Aufl., § 172 Rn. 34). Hier hat die Antragstellerin zunächst Widerspruch gegen die Festsetzung der Abwassergebühren für das Jahr 2000 erhoben; sie hat jedoch im Jahr 2005 dessen Erledigung erklärt. Mit dieser Erklärung der Erledigung des Widerspruchs durch die Antragstellerin ist bei sachdienlicher Auslegung zugleich die mit der Einlegung des Widerspruchs erklärte Zustimmung zu einer Änderung des Abwassergebührenbescheids hinfällig geworden. Denn die Abgabe einer Erledigungserklärung kann nach dem objektiven Empfängerhorizont nur so verstanden werden, dass der angefochtene Verwaltungsakt - ggf. in mittlerweile geänderter Form - nunmehr akzeptiert und seine Änderung nicht mehr angestrebt wird.

23

bb) Der Änderungsbescheid vom 12.4.2011 lässt sich auch nicht auf § 173 Abs. 1 Nr. 2 AO (i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG) stützen. Nach dieser Vorschrift können Abgabenbescheide auch dann zu Gunsten des Abgabenpflichtigen geändert werden, wenn Tatsachen oder Beweismittel nachträglich bekannt werden, die zu einer niedrigeren Abgabe führen, und den Abgabenpflichtigen kein Verschulden an dem nachträglichen Bekanntwerden trifft. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass in Bezug auf die Festsetzung der Abwassergebühren für das Jahr 2000 Tatsachen oder Beweismittel in diesem Sinne nachträglich bekannt geworden sind. Das im Jahr 2010 erfolgte rückwirkende Inkrafttreten einer neuen Satzung stellt eine Rechtsänderung und keine Tatsache in diesem Sinne dar (Koenig in: Pahlke/Koenig, AO, 2. Aufl., § 173 Rn. 12).

24

Die mit Schreiben vom 12.4.2011 erfolgte Änderung ist schließlich auch nicht von § 175 Abs. 1 Nr. 2 AO gedeckt. Danach ist ein Steuerbescheid zu ändern, wenn ein Ereignis eintritt, das abgabenrechtliche Wirkung für die Vergangenheit hat. Der rückwirkende Erlass der neuen Satzung stellt indes kein rückwirkendes Ereignis im Sinne dieser Vorschrift dar (Koenig in: Pahlke/Koenig, AO, 2. Aufl., § 175 Rn. 38; Rüsken in: Klein, AO, 9. Aufl., § 175 Rn. 80).

25

b) Die Antragsgegnerin war wohl verpflichtet, den hiernach mit hoher Wahrscheinlichkeit rechtswidrigen Änderungsbescheid vom 12.4.2011 aufzuheben. Bei diesem Änderungsbescheid handelt es sich seinerseits ebenfalls um einen abgabenrechtlichen Verwaltungsakt, da er einen Abgabenbescheid geändert hat (vgl. BFH, Urteil vom 12.1.1989 - IV R 8/88 - BFHE 156, 4). Demzufolge ist auch seine Rechtmäßigkeit anhand der §§ 172 ff. AO (i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG) zu beurteilen.

26

Nach § 173 Abs. 1 Nr. 1 AO (i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG) sind Abgabenbescheide zu ändern, wenn Tatsachen oder Beweismittel nachträglich bekannt werden, die zu einer höheren Abgabe führen. Tatsache im Kontext des § 173 AO ist alles, was Merkmal oder Teilstück eines gesetzlichen Steuertatbestands sein kann, also Zustände, Vorgänge, Beziehungen oder Eigenschaften sowohl materieller als auch immaterieller Art (Koenig in: Pahlke/Koenig, AO, 2. Aufl., § 173 Rn. 7). Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen der Vorschrift vor, muss der Abgabenbescheid geändert werden, ohne dass der Behörde insoweit ein Ermessen eingeräumt wäre (Loose in: Tipke/Kruse, AO, § 173 Rn. 104).

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In der 2005 erfolgten Erklärung der Antragstellerin, ihr gegen den Abwassergebührenbescheid für das Jahr 2000 eingelegter Widerspruch habe sich erledigt, ist voraussichtlich eine relevante Tatsache in diesem Sinne zu sehen. Die Frage, ob noch ein offenes Widerspruchsverfahren anhängig war, ist für die Rechtmäßigkeit des Änderungsbescheids vom 12.4.2011 relevant. Insoweit kann auf die Ausführungen unter II.4.a)aa) Bezug genommen werden.

28

Diese Tatsache war der Antragsgegnerin bei Erlass des Änderungsbescheids vom 12.4.2011 nicht bekannt. Aus den Formulierungen im Betreff („Widersprüche gegen die Abwassergebühren…“) und in der Begründung („…werden die Gebühren für die Jahre in denen noch Widersprüche offen sind…“) geht eindeutig hervor, dass die Antragsgegnerin von offenen Widerspruchsverfahren ausging und ihr nicht bekannt war, dass diese bereits im Jahr 2005 für erledigt erklärt worden waren. Unschädlich ist in diesem Zusammenhang, dass das Landratsamt als Widerspruchsbehörde über die Erledigungserklärung der Antragstellerin informiert war, denn es ist grundsätzlich auf den Kenntnisstand der für die Erhebung der Abgabe örtlich und sachlich zuständigen Behörde - hier also der Antragsgegnerin - abzustellen (vgl. Loose in: Tipke/Kruse, AO, § 173 Rn. 28).

29

Schließlich dürfte die erneute Änderung nach § 173 Abs. 1 Nr. 1 AO (i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 4 c KAG) auch nicht nach dem Grundsatz von Treu und Glauben ausgeschlossen sein (vgl. hierzu: Rüsken in: Klein, AO, 9. Aufl., § 173 Rn. 80 ff.). Zwar wurzelt einerseits die unterbliebene Information der Antragsgegnerin über die Beendigung des Widerspruchsverfahrens durch das Landratsamt als Widerspruchsbehörde letztlich in der Sphäre der Behörden. Dafür erscheint andererseits die Antragstellerin aber auch nicht als besonders schutzwürdig. Sowohl aus dem Anschreiben der Antragsgegnerin vom 11.2.2011 als auch aus dem Bescheid vom 12.4.2011 selbst geht eindeutig hervor, dass die Antragsgegnerin bei Erlass dieses Bescheids von offenen Widerspruchsverfahren ausgegangen ist. Auch wenn man gegenüber der Antragstellerin wohl nicht den Vorwurf der arglistigen Täuschung im Sinne von § 172 Abs. 1 Nr. 2c AO erheben kann, hat sie jedenfalls sehenden Auges einen für sie offenkundigen Irrtum der Behörde ausgenutzt.

30

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren auf den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom 7./8.7.2004 (VBlBW 2004, 467).

31

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).