Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-05-30, Aktenzeichen 15 B 522/14
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0530.15B522.14.00

Tenor

Die Beschwerde der Antragsteller gegen die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes durch den Beschluss des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 25. April 2014 wird zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000 Euro festgesetzt.

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Gründe

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Die zulässige Beschwerde der Antragsteller ist unbegründet. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebieten keine Änderung der angefochtenen Entscheidung.

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Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren - wie hier - auf die Vorwegnahme der Hauptsache zielt. Hierbei ist auch zu berücksichtigen, dass ein für zulässig erklärtes Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW Sperrwirkung entfaltet, d. h. dem Begehren entgegenstehende Entscheidungen der Gemeindeorgane nicht mehr getroffen oder mit dem Vollzug derartiger Entscheidungen nicht mehr begonnen werden darf. Im Wege einer einstweiligen Anordnung ist daher die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur zu bejahen, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 1. August 2013 ‑ 15 B 584/13 ‑, juris, Rdnr. 1 (= KommJur 2013, 374).

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Nach diesen Maßstäben ist der Antrag unbegründet, denn die Antragsteller haben auch im Beschwerdeverfahren keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. § 920 Abs. 2 ZPO).

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Das Bürgerbegehren "Wir wollen bleiben" zielt auf die Aufhebung des Ratsbeschlusses vom 28. November 2013, mit dem die Zusammenfassung der bisherigen Grundschulen X.-------- und N. ‑ unter Schließung der Letzteren ‑ zu einer neuen vierzügigen Grundschule, die zukünftig im Gebäude M.-------weg 8 untergebracht werden soll, sowie der Umzug der Katholischen Grundschule (T.---straße ) in das bisher von der Grundschule N. genutzte Gebäude beschlossen wurden.

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Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung der angefochtenen Entscheidung im Kern ausgeführt, die Antragsteller hätten voraussichtlich keinen im Hauptsacheverfahren zu verfolgenden Anspruch darauf, dass die Antragsgegnerin nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens feststelle. Die Begründung des Bürgerbegehrens sei in Bezug auf eine wesentliche Tatsache unrichtig. Nach der dem Ratsbeschluss zugrunde liegenden Verwaltungsvorlage verfolge die Antragsgegnerin mit der Reduzierung der Schulstandorte insbesondere auch das Ziel, durch die Veräußerung von Gebäuden und die Senkung von Betriebskosten einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten. Demgegenüber werde in der Begründung des Bürgerbegehrens behauptet, die vom Rat beschlossenen Maßnahmen trügen nicht zur Konsolidierung des Haushalts der Antragsgegnerin bei. Diese Behauptung erweise sich bei summarischer Prüfung als unrichtig. Es handele es sich bei der fraglichen Äußerung auch nicht um ein bloßes Werturteil, da die finanziellen Folgen der beschlossenen Maßnahme rechnerisch ermittelt werden könnten.

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Diese Erwägungen halten der Überprüfung im Beschwerdeverfahren stand.

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Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW muss ein Bürgerbegehren schriftlich eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage sowie eine Begründung enthalten. Die Begründung zählt damit zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Sie dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Soweit die Begründung im Übrigen auch dazu dient, für das Bürgerbegehren zu werben, kann sie zwar auch Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die Begründung eines Bürgerbegehrens im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache des Unterzeichners bleibt, der sich selbst ein Urteil darüber zu bilden hat, ob er den mit dem Bürgerbegehren vorgetragenen Argumenten folgen will oder nicht. Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der Überprüfbarkeit sind jedoch dann überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002 ‑ 15 A 5594/00 ‑, juris, Rdnr. 34 ff. (= NVwZ-RR 2002, 766); VG Düsseldorf, Beschluss vom 31. März 2009 ‑ 1 L 440/09 ‑, juris, Rdnr. 23; Becker, in: Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl. 2012, § 26 Erl. 2.3.2; von Lennep, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen Band I, Stand: März 2014, § 26 Erl. III. 2; Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben (Hrsg.), Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen Band I, Stand: Dezember 2013, § 26 Erl. 4.

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Ausgehend davon hat das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, dass die tragende Begründung des Bürgerbegehrens, soweit hier problematisch, einer inhaltlichen Kontrolle zugänglich ist. Der diesbezügliche Begründungsteil des Bürgerbegehrens lautet:

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"… Der Ratsbeschluss trägt nicht zur Konsolidierung des T1. Haushalts bei. Ganz im Gegenteil übersteigen die Betriebskosten des Standortes am M.-------weg die der Grundschulen T.--straße und X.-------- (Quelle: Haushaltsplanentwurf der Stadt T1. aus Juni 2013). Die Stadt nennt hier aber keine weiteren konkreten Zahlen wie damit die Konsolidierung erreicht werden soll. Zudem entstehen unnötige Mehrkosten durch den mehrfachen Umzug von ganzen Schulen. Auch hier kann die Stadt die tatsächlichen nötigen Umbaukosten am M.-------weg nicht beziffern, will aber das Geld, egal wie viel (Aussage der Parteien), zur Verfügung stellen, obwohl T1. unter Kontrolle der Kommunalaufsicht steht. Der Ratsbeschluss stellt daher mit dem zu Grunde liegenden Konzept keine akzeptable Lösung für die Grundschulen und auch nicht für die Haushaltskonsolidierung dar."

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Für die Abgrenzung zwischen Tatsachenbehauptungen und bloßen Wertungen kommt es insbesondere auf den objektiven Sinn einer Äußerung an; entscheidend ist also nicht die subjektive Absicht des Äußernden oder das subjektive Verständnis einzelner Adressaten, sondern das Verständnis, das ihr ein unvoreingenommenes Durchschnittspublikum beimisst. Das zugrunde gelegt erweist sich die für die Begründung des Bürgerbegehrens schon ihrer optischen Hervorhebung nach offenkundig wesentliche Aussage, der Ratsbeschluss trage nicht zur Konsolidierung des T1. Haushalts bei, im Kern als Tatsachenbehauptung und nicht lediglich als eine ‑ nach den Maßstäben von wahr und unwahr nicht oder nur eingeschränkt überprüfbare ‑ kritische Bewertung des verwaltungsseitig bezifferten Einsparpotentials der vom Rat beschlossenen Maßnahmen. Die Initiatoren des Bürgerbegehrens waren zwar nicht gehindert, die gemeindliche Kostenschätzung oder deren Nachvollziehbarkeit kritisch zu hinterfragen. Hierbei haben sie es aber bei objektivem Verständnis ‑ worauf das Verwaltungsgericht mit Recht hingewiesen hat ‑ nicht belassen, sondern einen bestimmten in Bezug auf seine inhaltliche Richtigkeit nachprüfbaren Umstand als objektiv gegeben bzw. nicht gegeben hingestellt. Ein objektiver, mit dem Bürgerbegehren nicht näher vertrauter billig und gerecht denkender Gemeindebürger konnte weder angesichts der Aussage selbst, der Ratsbeschluss trage nicht zur Haushaltskonsolidierung bei, noch im Hinblick auf die in diesem Zusammenhang gemachten weiteren Ausführungen zu den Betriebskosten der verschiedenen Standorte sowie zu den zusätzlichen Kosten mehrfacher Umzüge lediglich die Vorstellung gewinnen, die von der Verwaltung angegebene voraussichtliche Höhe der mit den beschlossenen Maßnahmen einhergehenden Haushaltsverbesserungen unterliege nach dem Dafürhalten der Initiatoren des Bürgerbegehrens erheblichen Zweifeln. Vielmehr musste ein unbefangener Betrachter zu der Auffassung gelangen, der Ratsbeschluss sei ‑ anders als beabsichtigt ‑ gar nicht geeignet, eine Haushaltsverbesserung herbeizuführen, oder bewirke in der Summe möglicherweise sogar das Gegenteil.

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Eine abweichende Beurteilung ist entgegen der Meinung der Antragsteller nicht deswegen veranlasst, weil auf den Unterschriftenlisten im Anschluss an die oben wiedergegebene Passage auch die (ebenfalls teilweise graphisch hervorgehobene) Kostenschätzung der Verwaltung abgedruckt war. Die Angabe der Kostenschätzung zielte darauf, die Vorgabe des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW zu erfüllen. Daraus ergab sich indes aus der maßgeblichen Sicht eines unvoreingenommenen Betrachters keine nachvollziehbare Relativierung der zuvor getroffenen Festlegung, der angegriffene Ratsbeschluss leiste keinen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung.

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Auch soweit das Verwaltungsgericht angenommen hat, die streitige Aussage, der Ratsbeschluss trage nicht zur Konsolidierung des T1. Haushalts bei, sei bei summarischer Prüfung falsch und damit irreführend, wird die Richtigkeit dieser Einschätzung durch das Beschwerdevorbringen nicht erschüttert.

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Das Verwaltungsgericht ist zunächst davon ausgegangen, die Antragsgegnerin habe nachvollziehbar dargelegt, dass sich aus der Zusammenfassung der bisherigen Grundschulen X.-------- und N. im Gebäude M.-------weg 8 und der Verlegung der katholischen Grundschule Einsparungen ergäben, die den städtischen Haushalt auch unter Berücksichtigung der nötigen Umbaumaßnahmen am M.-------weg jährlich um etwa 300.000 Euro entlasteten. Sodann hat es ausgeführt, unabhängig von diesen voraussichtlichen Einsparungen bei laufenden Aufwendungen erweise sich die fragliche Behauptung auch deshalb als unzutreffend, weil der geplante Verkauf der durch die Neukonzeption freiwerdenden Grundstücke aller Voraussicht nach ebenfalls zur Haushaltskonsolidierung beitrage. Denn durch den Verkauf der dann nicht mehr benötigten Grundstücke würden in erheblichem Umfang Mittel generiert ‑ die Antragsgegnerin rechne mit Erlösen von rund 3 Mio. Euro und einer Überschreitung des Buchwerts beider Grundstücke um rund 540.000 Euro ‑, die ansonsten kreditfinanziert werden müssten.

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Dem tritt die Beschwerde nicht mit Erfolg entgegen. Die Antragsteller machen zwar im Einzelnen geltend, etwaige bei laufenden Aufwendungen erreichbare Einsparungen stünden nicht fest, da die Kostenschätzung der Verwaltung lückenhaft sei. Sie stellen jedoch die weitere ‑ selbständig tragende ‑ Annahme des Verwaltungsgerichts, auch der geplante Grundstücksverkauf leiste einen Beitrag zu der beabsichtigten Haushaltskonsolidierung, nicht durchgreifend in Frage. Dass die erwarteten Verkaufserlöse nicht durch ein Marktwertgutachten belegt sein mögen, rechtfertigt für sich genommen nicht den Schluss, die von der Verwaltung angesetzten Zahlen seien rein hypothetisch oder jedenfalls derart überzogen, dass von einer (nennenswerten) Haushaltsverbesserung ‑ anders als vom Verwaltungsgericht angenommen ‑ nicht ausgegangen werden kann. Darüber hinausgehende Anhaltspunkte für eine (grob) unrealistische Einnahmeerwartung der Antragsgegnerin sind aber nicht dargetan und drängen sich nach Aktenlage auch nicht auf. Im Ergebnis Entsprechendes gilt für den weiteren Einwand der Beschwerde, es gebe noch keine Kaufinteressenten für die beiden Grundstücke. Allein aus dem Fehlen konkreter Kaufinteressenten zumal zu einem Zeitpunkt, als die Verkaufsabsichten der Antragsgegnerin noch gar nicht öffentlich bekannt gemacht worden waren, lässt sich nicht ableiten, dass ein Verkauf in absehbarer Zeit nicht zu realisieren sein wird. Sonstige greifbare Umstände, warum dies möglicherweise der Fall sein sollte, haben weder die Antragsteller vorgetragen noch sind solche unabhängig davon erkennbar.

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Eine in wesentlichen Elementen unrichtige Begründung führt in der Folge auch zur Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens. Nach der Rechtsprechung des Senats kommt es auf den Grund der unrichtigen Sachdarstellung nicht an. Insbesondere ist es unerheblich, ob die Begründung Tatsachen bewusst und in der Absicht entstellt, die Bürger zu täuschen. Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 2002, a. a. O., Rdnr. 39; VG Düsseldorf, Beschluss vom 31. März 2009, a. a. O.; Becker, a. a. O.; von Lennep, a. a. O.; Wansleben, a. a. O.; a. A. wohl Ritgen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, 1997, S. 140.

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Dem kann ‑ anders als die Beschwerde dies tut ‑ nicht entgegengehalten werden, von der Gefahr einer Verfälschung des Bürgerwillens könne in Bezug auf das Bürgerbegehren noch keine Rede sein, da § 26 GO NRW ein zweistufiges Verfahren vorsehe, wobei die Begründung ausschließlich dem "vorbereitenden" Bürgerbegehren zugeordnet sei, während die eigentliche Abstimmung erst im Rahmen des Bürgerentscheids erfolge. Diese Argumentation übergeht, dass bereits das Bürgerbegehren auf eine Willensbetätigung der stimmberechtigten Einwohner einer Gemeinde zielt. Die Bürger sollen in einem ersten Schritt darüber befinden, ob sie über eine bestimmte Angelegenheit an Stelle des Rates selbst entscheiden wollen. Die Frage ist von den Bürgern aber nur dann sachgerecht zu beantworten, wenn sie den Inhalt des Begehrens verstehen und seine Auswirkungen überblicken können. Das wiederum erfordert eine in den wesentlichen Tatsachenpunkten richtige Begründung. Hinzu kommt, dass schon das für zulässig erklärte Bürgerbegehren ‑ wie eingangs ausgeführt ‑ angesichts der Regelung des § 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW erhebliche Folgen entfaltet. Auch damit wäre es unvereinbar, wenn die Entscheidung der Bürger, ein Bürgerbegehren zu unterstützen, gegebenenfalls auf der Grundlage eines in maßgeblicher Hinsicht irreführend dargestellten Sachverhalts zustande gekommen wäre.

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Nicht zielführend sind in diesem Zusammenhang schließlich die Überlegungen der Beschwerde zu Funktion und Stellung der verwaltungsseitigen Kostenschätzung. Die Berechtigung der Antragsteller, die von der Verwaltung abgegebene Kostenschätzung politisch zu bewerten, unterliegt keinem Zweifel. Darum geht es vorliegend jedoch nicht. Dieses Recht stellt ebenso wenig wie der Umstand, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens der Pflicht enthoben sind, die finanziellen Folgen des Begehrens selbst zu ermitteln, einen Freibrief dafür dar, die Richtigkeit der Angaben der Verwaltung ohne eine entsprechende tatsächliche Grundlage in Abrede zu stellen.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 und 2 sowie 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG und folgt der Empfehlung unter Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).