Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-11-02, Aktenzeichen 2 K 2785/97
ECLI:DE:VGMS:2000:1102.2K2785.97.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Kläger nicht zur Zahlung von Kosten für die
denkmalschutzrechtliche Maßnahme auf dem Grundstück K.-Straße in P. im Jahre
1997 verpflichtet waren.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

1

Tatbestand

2

Die Kläger sind seit dem 24. Februar 1997 Eigentümer des in P. gelegenen
Grundstücks K.-Straße 00 (Gemarkung P., Flur 000, Flurstück 000). Das Grundstück
liegt im Geltungsbereich des am 13. Mai 1996 vom Rat der Beklagten beschlossenen
Bebauungsplanes Nr. 00 „L.straße - T.Straße". In der Begründung gem. § 9 Abs. 8
BauGB wird darauf hingewiesen, dass das Plangebiet in der Nähe von
Urnenfriedhöfen der jüngeren Bronze-/Eisenzeit liege. In die zu erteilenden
Baugenehmigungen sei deshalb ein Hinweis aufzunehmen, dass bei Bodeneingriffen
Bodendenkmäler entdeckt werden könnten. Dies sei der Stadt Oelde als Untere
Denkmalbehörde und dem Westfälischen Amt für Bodendenkmalpflege in Münster
unverzüglich nach §§ 15 und 16 DSchG NRW anzuzeigen. Während der
Erschließung des Bebauungsplangebietes Nr. 52 „An der L.straße" und bei
Probeuntersuchungen im Bebauungsplangebiet „C. - Nord" seien die erwarteten
archäologischen Funde ausgeblieben. Für den räumlich weiter entfernt liegenden
Bereich des zu beschließenden Bebauungsplans würden deshalb keine
archäologischen Befunde erwartet und archäologische Voruntersuchungen nicht
erforderlich sein.

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Anfang des Jahres 1997 unternahm der Landschaftsverband Westfalen-Lippe
(Amt für Bodendenkmalpflege) archäologische Voruntersuchungen. Mit Schreiben
vom 30. April 1997 teilte er der Beklagten mit, dass im südlichen Bereich des
Bebauungsplangebietes Nr. 00 zahlreiche archäologisch relevante Funde und
Befunde festgestellt worden seien. Es handele sich im Einzelnen um drei
Brandbestattungen auf der südlichen Trasse der K.-Straße, vier Urnen auf den
Flurstücken 000 und 000, mehrere anthropogene Gruben auf dem Flurstück 000
sowie Siedlungskeramik auf dem städtischen Grundstück 000. Die Funde datierten
aus der vorrömischen Eisenzeit/römischen Kaiserzeit. In Höhe des städtischen
Grundstücks 000 seien auf der Trasse der geplanten K.-Straße ein Brunnen sowie
mehrere Pfostengruben, die zu einem rechteckigen Gebäudegrundriß gehörten,
aufgedeckt worden; nach formalen Kriterien seien die Befunde dem hohen bzw.
späten Mittelalter zuzurechnen. Die bisherigen Untersuchungen hätten gezeigt, dass
sich im südlichen Bereich des Bebauungsplangebietes ein relativ dicht belegtes und
gut erhaltenes Gräberfeld der vorrömischen Eisenzeit/römischen Kaiserzeit befinde.
Da sich die Fundstelle über eine große zusammenhängende Fläche erstrecke, werde
erwartet, dass sich hier die bisherigen Kenntnisse über Grabbau, Gebäudeformen,
Siedlungs- und Gräberfeldstrukturen in dieser Region wesentlich erweitern ließen.
Das Gräberfeld und die Siedlung der vorrömischen Eisenzeit/römischen Kaiserzeit
sowie die mittelalterliche Wüstung seien für die Geschichte der Stadt P. und die
archäologische Forschung von Bedeutung und erfüllten somit die Anforderungen, die
§ 2 DSchG NRW an ein Bodendenkmal stelle. Gem. § 3 DSchG NRW müssten die
Gebiete daher als Bodendenkmäler in die Denkmalliste der Stadt P. eingetragen
werden. Die Umsetzung des Bebauungsplanes sei deshalb eine erlaubnispflichtige
Maßnahme nach § 9 DSchG NRW. Solle der Beklagte aber im Verfahren nach § 9
DSchG NRW dazu kommen, dass überwiegende Interessen die Baumaßnahmen
verlangten, könne die entsprechende Erlaubnis nach § 9 Abs. 2 b) DSchG NRW mit
Auflagen und Bedingungen erteilt werden. Vor Umsetzung der Bauleitplanung müsse
auf jeden Fall nach §§ 9 Abs. 4 und 21 Abs. 4 DSchG NRW sichergestellt werden,
dass die Bodendenkmäler vor Baubeginn komplett durch eine archäologische
Ausgrabung geborgen würden. Das Westfälische Amt für Archäologie könne sich
bereiterklären, die notwendigen Untersuchungen für die Beklagte organisatorisch
und wissenschaftlich zu betreuen. Dazu seien verschiedene Auflagen notwendig. Im
Folgenden wurden sechs Regelungen aufgeführt. U.a. sollte danach die Beklagte
nach dem Verursacherprinzip die durch die archäologischen Grabungen anfallenden
Kosten übernehmen. Als geschätzte Kosten wurden bei einer
Gesamtuntersuchungsfläche von 12.000 qm 300.000 DM angegeben. Für die
Abwicklung des Projekts schlug das Westfälische Amt für Bodendenkmalpflege vor,
dass es selbst die Ausgrabungen entsprechend der üblichen Regelungen bei
eigenen Notgrabungen durchführe. Es werde das gesamte Material, Arbeitsgerät
(Bagger etc.) sowie das Personal für die Ausgrabungen nach den üblichen
Richtlinien beschafft, beauftragt und beaufsichtigt. Es werde alle anfallenden
Rechnungen sachlich und rechnerisch zeichnen und sie zur Anweisung an die
Beklagte weiterreichen. Die Beklagte stelle ihrerseits das notwendige Personal
(Studenten) ein und führe die monatlichen Lohnabrechnungen durch. Dieser Modus
habe sich in der Vergangenheit in anderen Fällen bereits bewährt.

4

In einem weiteren Schreiben vom selben Tage bat der Landschaftsverband
Westfalen-Lippe um vorläufige Eintragung des Bodendenkmals gem. § 4 DSchG
NRW in die Denkmalliste der Beklagten. Es sei aus den oben dargelegten Gründen
mit der Eintragung nach § 3 DSchG NRW zu rechnen.

5

In der Folgezeit trug die Beklagte das Bodendenkmal weder in die Denkmalliste
ein noch stellte sie das Objekt vorläufig unter Schutz. Vielmehr fand am 21. Mai 1997
eine Versammlung der Grundstückseigentümer des Baugebietes „L.straße/T.Straße"
statt. Dabei teilte der Beklagte den Betroffenen das Ergebnis der archäologischen
Untersuchungen mit und wies auf die Wahrscheinlichkeit eines erst später möglichen
Baubeginns hin, falls das Bodendenkmal in die Denkmalliste der Stadt eingetragen
werde. Allerdings sei die vom Westfälischen Amt für Bodendenkmalpflege beantragte
Unterschutzstellung bisher nicht vorgenommen worden, um nach Alternativen
suchen zu können. Die Kosten für die Untersuchungen auf den öffentlichen Flächen
betrügen rund ein Drittel der Gesamtkosten. Der Beklagte schlug vor, die übrigen
zwei Drittel der Kosten auf alle Grundstückseigentümer im Baugebiet zu verteilen.
Wären nämlich die Untersuchungen schon früher durchgeführt worden, wären die
dabei angefallenen Kosten mit Sicherheit in den Kaufpreis für das jeweilige
Grundstück eingeflossen. Wirtschaftlich hätten damit auch dann die neuen
Eigentümer die Kosten zu tragen. Im weiteren Verlauf der Diskussion kam es zu
unterschiedlichen Stellungnahmen, die später uneinheitlich interpretiert wurden. Man
einigte sich aber darauf, dass die Stadt auf den Vorschlag des
Landschaftsverbandes eingehen solle. Die von den Grundstückseigentümern zu
tragenden Kosten sollten aber auf 7 DM/qm Grundstücksfläche begrenzt
werden.

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Mit Schreiben vom 27. Mai 1997 wandte sich die Beklagte auch an die Kläger,
schilderte den Ablauf der Bürgerversammlung aus seiner Sicht und bat die Kläger,
die dem Schreiben beigefügte Einverständniserklärung zur Kostentragung und zum
Betretungsrecht unterschrieben zurückzusenden.

7

In ihrem Antwortschreiben vom 3. Juni 1997 führten die Kläger aus, der Verlauf
der Bürgerversammlung sei zumindest mißverständlich dargestellt worden. Es sei
nicht nachvollziehbar, warum die Grundstückseigentümer für die Grabungs- und
Dokumentationskosten aufkommen sollten. Eine denkmalschutzrechtliche
Rechtsgrundlage werde dafür nicht gesehen. Die beigefügte Einverständniserklärung
sei deshalb nicht dazu bestimmt, unabhängig von der Rechtslage eine vertragliche
Verpflichtung zu begründen.

8

Da auch andere Grundstückseigentümer die Einverständniserklärung nur mit
einem Vorbehalt versehen unterschrieben hatten, überprüfte die Beklagte die
kostenrechtlichen Aspekte des Falles. Unter dem 23. Juli 1997 teilte sie auch den
Klägern mit, Rechtsgrundlage für die Kostentragungspflicht sei nach der
Rechtsprechung des VG Aachen und der Auffassung des Ministeriums für
Stadtentwicklung, Kultur und Sport NRW das sog. Verursacherprinzip. Es habe ohne
weiteres die Möglichkeit bestanden, den Klägern eine Grabungserlaubnis mit der
Nebenbestimmung zu erteilen, dass dem Begünstigten (=Bauwilligen) die Kosten
auferlegt würden. Die Stadt P. habe die gemachten Funde nicht in die Denkmalliste
eingetragen, um diese sofort heben zu können und einen Baustopp zu vermeiden.
Gem. § 54 S. 2 VwVfG könne statt einer Grabungserlaubnis auch ein öffentlich-
rechtlicher Vertrag geschlossen werden, der zu denselben Rechtsfolgen für die
Eigentümer führe. Nach weiterem Schriftwechsel schlossen die Kläger und die
Beklagte am 5. August 1997 den Vertrag, der Hintergrund der vorliegenden
Streitigkeit ist. Nach § 1 des Vertrages hat die Beklagte die hier in Rede stehenden
Bodendenkmäler nicht unter Schutz gestellt, sondern im Interesse der Bauwilligen
die sofortige Bergung der gemachten Funde veranlaßt. In § 2 des Vertrages beruft
sich die Beklagte auf das zum nordrhein-westfälischen Denkmalschutzgesetz
entwickelte Verursacherprinzip. Daraus folge für die Begünstigten der Maßnahme
eine Pflicht zur Kostentragung, die zur Geschäftsgrundlage des Vertrages gemacht
wurde. Um eine Unterschutzstellung des Gebietes und die zeitaufwendige Erteilung
einzelner Grabungserlaubnisse unter Nebenbestimmungen über die
Kostentragungspflicht zu vermeiden, regele der Vertrag einvernehmlich die
Kostenaufteilung zwischen den Vertragsparteien. In § 4 des Vertrages schließlich
verpflichtete sich die Beklagte zur Rückzahlung bereits vereinnahmter Beträge oder
zur Nichterhebung, wenn und sobald bei einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung
festgestellt werde, dass die von der Beklagten angenommene Rechtspflicht nicht
bestehe.

9

Im Jahre 1997 wurden die archäologischen Untersuchungen vom Westfälischen
Amt für Bodendenkmalpflege durchgeführt. Die Kläger zahlten am 27. August 1998
den vertraglich auf sie entfallenden Kostenanteil von 6.111 DM.

10

Mit der bereits am 27. August 1997 erhobenen Klage begehren die Kläger die
Feststellung, dass sie nicht verpflichtet waren, Kosten für die Dokumentation,
Grabung und Bergung zu tragen. Sie sind der Ansicht, der Vertrag scheide als
Rechtsgrundlage eines Zahlungsanspruchs aus. Aus ihm ergebe sich eindeutig, dass
sie nur zur Zahlung verpflichtet seien, wenn eine gesetzliche Zahlungspflicht
existiere. Das sei nicht der Fall. Es sei fraglich, ob der Beklagte eine
Unterschutzstellung nach § 5 DSchG NRW hätte vornehmen können. Jedenfalls
hätten sie keine Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW, sondern eine Baugenehmigung
nach § 69 BauO NRW beantragt. Sie selbst hätten an Grabungsarbeiten gar kein
Interesse gehabt. Insofern unterscheide sich der Fall von demjenigen, über den das
VG Aachen geurteilt habe. Ein Prinzip könne keine Rechtsgrundlage sein. Das
DSchG NRW sehe eine Kostenübernahme durch die Grundstückseigentümer nicht
vor.

11

Die Kläger beantragen

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festzustellen, dass sie nicht zur Zahlung von 6.111 DM an die Stadt P. wegen
archäologischer Untersuchungen durch das Westfälische Amt für
Bodendenkmalpflege verpflichtet waren.

13

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

15

Sie ist der Ansicht, der Zahlungsanspruch gegen die Kläger habe bestanden. Bei
dem Vertrag handele es sich um einen wirksamen städtebaulichen Vertrag nach § 6
BauGB-MaßnG. Der Vortrag der Kläger, sie hätten keine Erlaubnis nach § 9 DSchG
NRW, sondern eine Baugenehmigung beantragt, gehe fehl. Zwar könne die
Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW vor und neben der Baugenehmigung beantragt
werden. Sofern das nicht erfolge, sei über die denkmalrechtliche Zulässigkeit des
Vorhabens und damit auch des Baubeginns angesichts der Konzentrationswirkung
der Baugenehmigung im Baugenehmigungsverfahren zu entscheiden. Die Kläger
hätten der Erlaubnis der oberen Denkmalbehörde gem. § 13 DSchG NRW bedurft;
diese Vorschrift sei hier gem. § 3 Abs. 1 S. 4 DSchG NRW anwendbar. Die von den
Klägern übernommene Gegenleistung sei auch angemessen, da auf diese Weise
das zeitliche Hindernis bei der Grundstücksbebauung beseitigt worden sei. Im
Übrigen hätten die Kläger trotz Klageerhebung die Zahlung geleistet, so dass § 62
VwVfG iVm § 814 BGB anwendbar sei.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten einschließlich der von der Beklagten übersandten
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage ist begründet.

19

Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Die Kläger begehren die
Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses. Unter Rechtsverhältnis
im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die
sich aus einem bestimmten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen
Regelung für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander ergeben. Im Jahre
1997 sind u.a. auf dem im Eigentum der Kläger stehenden Grundstück
archäologische Grabungen durch das Westfälische Amt für Bodendenkmalpflege
durchgeführt worden. Die Parteien streiten darüber, ob die Beklagte aus diesem
Lebenssachverhalt einen Zahlungsanspruch gegen die Kläger besitzt. Dabei handelt
es sich um ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis.

20

Der Feststellungsklage steht der Subsidiaritätsgrundsatz des § 43 Abs. 2 S. 1
VwGO nicht entgegen. Die Kläger können nicht auf die Möglichkeit einer
Leistungsklage auf Rückzahlung des entrichteten Betrages von 6.111 DM verwiesen
werden. Für die Frage der Subsidiarität ist der Zeitpunkt der Klageerhebung
maßgeblich. Dies bedeutet, dass eine bei Klageerhebung statthafte
Feststellungsklage zulässig bleibt, auch wenn der Kläger aufgrund veränderter
Umstände nunmehr in der Lage wäre, eine Leistungsklage zu erheben.

21

Vgl. von Albedyll in Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von Albedyll,
Verwaltungsgerichtsordnung, § 43 Rdnr. 27 m.w.H.

22

Die Kläger haben den streitigen Betrag am 27. August 1998 an die Beklagte
gezahlt. Zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 27. August 1997 wäre eine
Leistungsklage ausgeschlossen gewesen. Auf die in Rechtsprechung und Literatur
unterschiedlich bewertete Reichweite des Subsidiaritätsgrundsatzes bei
Feststellungsklagen gegen öffentlich-rechtliche Körperschaften kommt es deshalb
hier nicht an.

23

Die Klage ist auch begründet. Die Kläger waren nicht verpflichtet, an die Beklagte
wegen der Grabungsarbeiten in ihrem Grundstück im Jahre 1997 Zahlungen zu
leisten. Die Beklagte besaß diesbezüglich keinen vertraglichen, gesetzlichen oder
auf einem Verwaltungsakt beruhenden Anspruch.

24

Ein vertraglicher Anspruch könnte sich allein auf den am 5. August 1997
zwischen den Parteien geschlossenen Vertrag stützen. Dabei kann offen bleiben, ob
der Vertrag überhaupt eine eigenständige Anspruchsgrundlage bilden könnte oder
ob nicht das Bestehen eines gesetzlichen Anspruchs tatbestandliche
Voraussetzungen auch des schuldrechtlichen Anspruchs sein sollte. Gem. § 2 des
Vertrages beruft sich nämlich die Beklagte auf das zum DSchG NRW (angeblich)
entwickelte Verursacherprinzip. Daraus folge für die Begünstigten einer
denkmalschutzrechtlichen Maßnahme eine Pflicht zur Kostentragung. Sollte
allerdings bei einer verwaltungsgerichtlichen Überprüfung festgestellt werden, dass
die von der Beklagten angenommene Rechtspflicht nicht bestehe, so sind gem. § 4
des Vertrages bereits gezahlte Beträge zu erstatten und dürfen noch nicht gezahlte
Beträge nicht verlangt werden. Damit soll nach dem Willen der vertragsschließenden
Parteien die Zahlungspflicht der Kläger allein von einem grundsätzlich bestehenden
gesetzlichen Zahlungsanspruch abhängen.

25

Der öffentlich-rechtliche Vertrag vom 5. August 1997 ist unwirksam, weil § 1 des
Vertrages nichtig ist und dies zur Nichtigkeit des gesamten Vertrages führt. Gem. § 1
hat die Beklagte die im Baugebiet des Bebauungsplanes Nr. 00 „L.straße/T.Straße"
gefundenen Bodendenkmäler nicht unter Schutz gestellt, sondern im Interesse der
Bauwilligen in Zusammenarbeit mit dem Westfälischen Amt für Bodendenkmalpflege
die sofortige Bergung der Funde veranlaßt. Aus der Formulierung und der in den
Verwaltungsvorgängen dokumentierten Entstehungsgeschichte des Vertrages wird
hinreichend deutlich, dass die Beklagte sich vertraglich verpflichten wollte, Sachen,
die dem Bodendenkmalbegriff des § 2 Abs. 1 und 5 DSchG NRW entsprechen, nicht
in die Denkmalliste der Stadt P. einzutragen, um den Klägern (und) den anderen
Bauherren im Bereich des Bebauungsplanes Nr. 00 einen zügigen Baubeginn zu
ermöglichen. Eine derartige Verpflichtung der Unteren Denkmalbehörde mittels
Vertrages ist wegen Verstoßes gegen Rechtsvorschriften unwirksam.

26

Für die Beurteilung der Wirksamkeit des zwischen den Parteien geschlossenen
Vertrages kommt es nicht darauf an, ob es sich um einen städtebaulichen Vertrag
nach § 6 BauGB-MaßnG handelt. Danach konnte die Gemeinde einem Dritten durch
Vertrag die Vorbereitung und Durchführung städtebaulicher Maßnahmen nach dem
BauGB oder dem BauGB-MaßnG übertragen oder hierüber andere Vereinbarungen
treffen. Es spricht manches dafür, dass archäologische Grabungen keine
städtebaulichen Maßnahmen im vorbeschriebenen Sinne sind, sondern Maßnahmen
auf dem Gebiet des landesrechtlich geregelten Denkmalschutzes, weil sich Inhalt
und Umfang von Grabungsarbeiten nicht nach dem BauGB (und früher dem BauGB-
MaßnG), sondern nach dem DSchG NRW richten. Entsprechende
Kostenvereinbarungen dürften deshalb kaum städtebauliche Verträge im Sinne von §
6 BauGB-MaßnG, sondern öffentlich-rechtliche Verträge auf dem Gebiet des
Denkmalschutzrechts sein. Für diese gelten mangels spezialgesetzlicher Vorschriften
die §§ 54 ff VwVfG. NRW. Letztlich gilt nichts anderes, wenn man mit der Beklagten
den vorliegenden Vertrag als städtebaulichen Vertrag qualifiziert. Auch
städtebauliche Verträge sind öffentlich-rechtliche Verträge, so dass die §§ 54 ff
VwVfG. NRW. subsidiär zur Anwendung gelangen, soweit in der spezialgesetzlichen
Vorschrift keine Regelungen enthalten sind. § 6 BauGB-MaßnG enthielt keinen
eigenständigen Wirksamkeitsmaßstab, so dass jedenfalls § 59 VwVfG NRW auch für
städtebauliche Verträge nach § 6 BauGB-MaßnG Anwendung findet.

27

Die Kammer läßt offen, ob und in welchem Umfang der öffentlich-rechtliche
Vertrag auf dem Gebiet des Denkmalschutzrechts eine zulässige Handlungsform
darstellt. Für den Bereich der Unterschutzstellung von Sachen mit Denkmalqualität
besteht jedenfalls ein Vertragsinhaltsverbot. Gem. § 3 Abs. 1 S. 1 DSchG NRW sind
Denkmäler in die Denkmalliste einzutragen. Ein Spielraum besteht für die Untere
Denkmalbehörde weder auf der Tatbestandsseite für die Qualifizierung einer Sache
als Denkmal noch auf der Rechtsfolgenseite hinsichtlich des Eintragungsverfahrens.
Ein Vertrag, durch den sich die Untere Denkmalbehörde verpflichtet, eine Sache
nicht in die Denkmalliste einzutragen, obwohl jene die Voraussetzungen des § 2 Abs.
1 und 5 DSchG NRW erfüllt, verstößt gegen ein gesetzliches Gebot und ist deshalb
gem. § 59 Abs. 1 VwVfG. NRW. in Verbindung mit § 134 BGB und § 3 Abs. 1 DSchG
NRW nichtig.

28

So auch Schönstein in Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, Denkmalrecht
Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl., § 3 DSchG, Rdnr. 15.

29

Gesetzliche Verbote im Sinne von § 59 Abs. 1 VwVfG. NRW. und § 134 BGB
sind grundsätzlich nur solche, die entweder den Abschluß eines Vertrages, das heißt
eine Regelung der in Rede stehenden Angelegenheit durch Vertrag oder den Inhalt
der vertraglichen Regelung, schlechthin verbieten. Der Nichtigkeitsgrund des
Gesetzesverstoßes setzt deshalb voraus, dass sich das gesetzliche Verbot gegen
die Vornahme gerade eines Vertrages der vorliegenden Art zwischen den
Vertragsparteien, wie sie im konkreten Fall daran beteiligt sind, richtet und alle als
Vertragsparteien daran Beteiligten als Verbotsadressaten anspricht.

30

Vgl. Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., § 59 Rdnr. 11 mit
zahlreichen Hinweisen auf Rspr. und Lit.

31

Um ein gesetzliches Verbot im eben beschriebenen Sinn geht es hier. Aus der
Systematik des nordrhein-westfälischen Denkmalschutzrechts ergibt sich, dass die
Eintragungspflicht der Unteren Denkmalbehörde nicht disponibel ist. Für die
Unterschutzstellung von Denkmälern haben sich seit dem vorletzten Jahrhundert
zwei grundlegend unterschiedliche Systeme herausgebildet. Während die speziellen
denkmalrechtlichen Folgen nach dem Eintragungssystem an die Erfassung in einer
Denkmalliste anknüpfen, begnügt sich das Prinzip der Generalklausel mit einer
abstrakten Umschreibung der Denkmalwürdigkeit der zu schützenden Objekte und
unterwirft jene bereits dann dem Regime des Denkmalschutzrechts, wenn sie die
(materiellen) Tatbestandsmerkmale des Denkmalbegriffs erfüllen. Der nordrhein-
westfälische Gesetzgeber hat sich für das Eintragungsprinzip entschieden und
hierbei der Eintragung in die Denkmalliste konstitutive Bedeutung beigemessen.
Durch die Ausformung als gebundene Entscheidung hat der Gesetzgeber die mit der
Eintragung verbundenen Folgewirkungen nicht zum Entscheidungsmaßstab für die
Eintragung selbst gemacht, sondern die damit zusammenhängenden Fragen
belastender und begünstigender Art in eigenständige weitere Verfahren, etwa das
des § 9 DSchG NRW, verlagert; hier findet der unter dem verfassungsrechtlichen
Aspekt des Eigentumsschutzes und der Verhältnismäßigkeit notwendige Ausgleich
zwischen den öffentlichen und privaten Interessen statt. Damit kommt der Eintragung
in die Denkmalliste in Nordrhein-Westfalen weichenstellende und damit zentrale
Bedeutung zu. Der Gesetzgeber genügt mit der Eintragungspflicht der Unteren
Denkmalbehörde dem aus dem Rechtsstaatsprinzip folgenden Erfordernis der
Rechtssicherheit. Mit der Eintragung, aber auch nicht eher, entstehen die
denkmalschutzrechtlichen Pflichten und Rechte des betroffenen Eigentümers.
Zugleich wird durch § 21 Abs. 4 S. 1 DSchG NRW sichergestellt, dass in der
Folgezeit Entscheidungen nur im Benehmen mit dem Landschaftsverband und den
dort angesiedelten, mit besonderer Fachkunde ausgestatteten Ämtern für
Denkmalpflege bzw. Bodendenkmalpflege erfolgen. Auf diese Weise hat der
Gesetzgeber ein Regelungssystem geschaffen, dass die Belange des
Denkmalschutzes durch ein mehrstufiges Entscheidungssystem sichert. Dieses
Gesetzeskonzept schließt es grundsätzlich aus, dass die Untere Denkmalbehörde
durch eine vertragliche Absprache mit dem Eigentümer einer denkmalwerten Sache
diese dem Anwendungsbereich des DSchG NRW entzieht und so ein vom Gesetz
losgelöstes System von Rechten und Pflichten ermöglicht. Ließe man auf der Ebene
der Eintragung eines Objekts in die Denkmalliste die vertragliche Möglichkeit der
Nichteintragung zu, würden zugleich die gesetzlich eingeräumten Kompetenzen der
Oberen Denkmalbehörde, der Landschaftsverbände und des Landesdenkmalrates
beschnitten.

32

Ungeachtet des denkmalschutzrechtlich offenbar verträglichen Endes der
Angelegenheit zeigt der konkrete Fall die mit der Handlungsform des Vertrages
einhergehenden Gefahren. Die zwischen den Beteiligten gefundene Lösung zielte
maßgeblich darauf ab, die bei gesetzeskonformem Vorgehen zu berücksichtigenden
Belange des Denkmalschutzrechtes aus dem Baugenehmigungsverfahren oder
einem hiermit einhergehenden Verfahren nach § 9 DSchG NRW herauszuhalten.
Das widerspricht jedoch der vom Gesetzgeber gewollten Verzahnung von bau- und
denkmalschutzrechtlichen Erlaubnisverfahren.

33

Der Vertrag ist auch nicht gem. § 54 S. 2 VwVfG. NRW. zulässig. Auf diese
Vorschrift stützt sich die Beklagte mit Nachdruck. Danach kann die Behörde, statt
einen Verwaltungsakt zu erlassen, einen öffentlich-rechtlichen Vertrag mit
demjenigen schließen, an den sie sonst den Verwaltungsakt richten würde. Da das
Objekt nicht in die Denkmalliste der Stadt P. eingetragen worden ist, hätte die
Beklagte eine Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW nicht erteilen können. Für die
Erteilung der Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW ist die Obere
Denkmalbehörde zuständig. Das ist für den Bereich der Stadt P. der Landrat
(seinerzeit der OKD) des Kreises Warendorf, § 20 Abs. 1 Nr. 2 DSchG NRW. Die
Möglichkeit des § 54 S. 2 VwVfG. NRW. steht nur der für den Erlaß des
Verwaltungsaktes zuständigen Behörde zu; das war die Beklagte in Bezug auf eine
Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW nicht. Im Übrigen unterliegen auch die
nach dieser Vorschrift zulässigen Verträge den - hier erfüllten -
Unwirksamkeitsvoraussetzungen des § 59 Abs. 1 VwVfG. NRW.

34

Die Unwirksamkeit von § 1 ergreift den gesamten Vertrag. Gem. § 59 Abs. 3
VwVfG. NRW. führt die Nichtigkeit eines Vertragsteils zur Gesamtnichtigkeit, wenn
nicht anzunehmen ist, dass der Vertrag auch ohne den nichtigen Teil geschlossen
worden wäre. Die Nichteintragung des Bodendenkmals in die Denkmalliste stellt die
vertragliche Hauptleistungspflicht der Beklagten dar. Wesentliches Ziel des Vertrages
ist die Herbeiführung der Unbeachtlichkeit der Vorschriften des DSchG NRW in dem
parallel laufenden Baugenehmigungsverfahren. Ohne die Regelung des § 1 verlöre
der Vertrag seinen Sinn.

35

Die Kläger sind auch nicht kraft Gesetzes zur Zahlung von Grabungskosten
verpflichtet. Dabei kann die Kammer offenlassen, ob das DSchG NRW ein
Verursacherprinzip kennt und gegebenenfalls welchen Inhalt und Umfang es hat.
Grundsätzlich bedarf die Anerkennung eines derartigen Prinzips der normativen
Verankerung. Das DSchG NRW regelt nicht ausdrücklich Kostenpflichten im
Zusammenhang mit Grabungsarbeiten. Einer speziellen Vorschrift des DSchG NRW
ist das Verursacherprinzip nicht immanent. Auch gibt es kein die gesamte
Rechtsordnung beherrschendes, etwa verfassungsrechtlich geprägtes Prinzip dieses
Inhalts. Bedenklich ist ferner die Übernahme des Verursacherprinzips aus anderen
Teilrechtsordnungen. Die Beklagte hat sich diesbezüglich auf das Umweltrecht
gestützt. Der dort in der Tat anerkannte Grundsatz läßt sich indes aus einer Vielzahl
(spezial)gesetzlicher Vorschriften, z.B. Art. 174 Abs. 2 Unterabsatz 1 Satz 2 EGV, §
11 KrW-/AbfG, § 1 UmweltHG, ableiten und findet auf dieser gesetzlichen Grundlage
seine Berechtigung. Auch für das Umweltrecht ist jedoch anerkannt, dass die
Hauptprinzipien dieses Teilrechtsgebietes und damit auch das Verursacherprinzip
nur den Charakter von umwelt- und rechtspolitischen Handlungsmaximen haben,
solange sie nicht gesetzlich verankert und so zu unmittelbar verbindlichen und
anwendbaren Rechtssätzen erstarkt sind.

36

Vgl. Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 3. Aufl., S. 24.

37

Der Existenz eines Verursacherprinzips, seinen Voraussetzungen und
Rechtsfolgen muß die Kammer aber nicht weiter nachgehen, weil es hierauf nicht
ankommt. Soweit bisher Kostentragungspflichten aus dem Verursacherprinzip
abgeleitet wurden, betraf dies eingetragene Bodendenkmäler, für die die
landesrechtlichen Denkmalschutzgesetze in vollem Umfang galten. Der mehrfach
erwähnten Klage des Landes Brandenburg vor dem Bundesverwaltungsgericht lag
ein Planfeststellungsbeschluß des Eisenbahn-Bundesamtes für den Bau einer ICE-
Trasse zugrunde, der dem Land als Planungsträger die Kosten für die Bergung von
eingetragenen Bodendenkmälern auferlegte (Az.: 11 A 80.95). Der Fall gibt schon
deshalb für die nordrhein-westfälische Rechtslage nichts her, weil er hinsichtlich der
denkmalrechtlichen Fragen an § 12 Abs. 2 DenkmSchG Bra anknüpft, der die
Kostenerstattungspflicht ausdrücklich regelt und in Nordrhein-Westfalen keine
Entsprechung hat. Der vom VG Aachen durch Urteil vom 30. August 1994
entschiedene Fall betraf ebenfalls ein eingetragenes Bodendenkmal. Hier ging es um
die Zulässigkeit einer Nebenbestimmung zu einer auf der Grundlage von § 13
DSchG NRW erteilten Grabungserlaubnis (Az.: 5 K 3521/92). Im Vordergrund des
Falles stand allerdings die Frage, ob der Bauherr, ein
Energieversorgungsunternehmen, für die Verlegung einer Gasfernleitung der
Grabungserlaubnis nach § 13 DSchG NRW bedarf, wenn ihm zuvor bereits eine
Erlaubnis nach § 9 DSchG NRW erteilt worden ist. Das Verwaltungsgericht hat diese
Frage umfassend untersucht und bejaht. Zur Kostentragungspflicht des Verursachers
findet sich lediglich ein längeres wörtliches Zitat aus der Kommentierung von
Memmesheimer/Upmeier/Schönstein zu § 22 DSchG NRW, die sich das Gericht
offenbar zu eigen gemacht hat. In Rechtskraft sind die Gründe dieses Urteils nicht
erwachsen, weil das OVG NRW in seiner Berufungsentscheidung vom 14. Februar
1996 festgestellt hat, dass die Fortsetzungsfeststellungsklage des
Energieversorgungsunternehmens bereits unzulässig gewesen sei (Az.: 7 A
4925/96). In der Literatur findet sich lediglich die vom VG Aachen in Bezug
genommene Kommentierung zu § 22 DSchG NRW. Die Existenz des
Verursacherprinzips im nordrhein-westfälischen Landesrecht wird dort nicht
begründet, sondern unterstellt. Hiervon ausgehend wird angenommen, dass die
Verpflichtung zur Kostentragung demjenigen auferlegt werden könne, der
zielgerichtet nach Bodendenkmälern suchen und graben will, als auch dem, der ein
in die Denkmalliste eingetragenes oder vorläufig unter Schutz gestelltes ortsfestes
Bodendenkmal beseitigen oder verändern will.

38

Vgl. Schönstein in Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, aaO, DSchG § 22 Rdnr.
20.

39

Soweit in Rechtsprechung und Literatur bisher die Geltung des
Verursacherprinzips angenommen wurde, ist stets Voraussetzung, dass das zu
schützende Objekt dem Regime der denkmalschutzrechtlichen Regelungen unterlag.
Das setzt jedoch grundsätzlich die Eintragung in die Denkmalliste voraus, die
konstitutiven Charakter besitzt. Die Eintragungsfähigkeit einer Sache begründet
hingegen noch keine denkmalschutzrechtlichen Pflichten und Rechte. Die Beklagte
hat hier von einer Eintragung und einer vorläufigen Unterschutzstellung entgegen §§
3 und 4 DSchG NRW abgesehen, so dass das Verursacherprinzip im Verhältnis der
Parteien grundsätzlich keine Geltung beanspruchen kann.

40

Ausnahmsweise gelten die §§ 13 bis 19 DSchG NRW für Sachen, die den
Anforderungen des § 2 Abs. 1 und 5 DSchG NRW entsprechen, aber nicht in die
Denkmalliste eingetragen sind. Ob hier ein Anwendungsfall des § 13 DSchG NRW
vorliegt, die Kläger also zusätzlich zu einer Baugenehmigung und möglicherweise
einer Erlaubnis nach § 9 Abs. 1 DSchG NRW einer Grabungserlaubnis bedurft
hätten, begegnet Zweifeln. § 13 Abs. 1 DSchG NRW setzt voraus, dass jemand
„nach Bodendenkmälern graben will". Der Wortlaut der Norm legt ein auf
Bodendenkmäler bezogenes zielgerichtetes Handeln des Grabenden nahe und
könnte deshalb ein subjektives Element enthalten. § 13 DSchG NRW behandelt die
planmäßige und systematische Suche und Ausgrabung von Bodendenkmälern,

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so auch Upmeier in Memmesheimer/Upmeier/Schönstein, aaO, DSchG § 13
Rdnr. 3,

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und erfaßt möglicherweise nicht den Fall der Ausnutzung einer anderweitig
erteilten öffentlich-rechtlichen Erlaubnis, bei der sich die notwendigen Erdarbeiten
nur als zwangsläufige, in der Regel nur in Kauf genommene Folge ergeben. Ein
derartiges Verständnis der Norm würde nicht zu denkmalschutzrechtlichen
Unzuträglichkeiten führen, weil die Belange des Denkmalschutzes in dem
anderweitig durchzuführenden Genehmigungsverfahren ausreichend berücksichtigt
werden können. Letztlich kann die Frage jedoch offen bleiben. Selbst wenn man zu
Lasten der Kläger von der Geltung des Verursacherprinzips bei nicht eingetragenen
Bodendenkmälern ausginge, würde sich dies im Verhältnis der Parteien für die
Beklagte nicht anspruchsbegründend auswirken. Denn § 13 DSchG NRW kann
allenfalls ein Rechtsverhältnis zwischen dem Ausgrabenden und der Oberen
Denkmalbehörde begründen, die die Beklagte nicht ist. Hierauf wurde bereits
hingewiesen.

43

Die Beklagte hat auch keinen Anspruch auf Kostentragung aus einem
Verwaltungsakt. Ob es möglich gewesen wäre, eine Genehmigung mit
entsprechender Nebenbestimmung zu versehen, mag dahinstehen. Dabei ist zu
beachten, dass § 36 VwVfG. NRW. nur die verfahrensrechtlichen Voraussetzungen
der Nebenbestimmungen regelt, nicht hingegen ihre materiell-rechtliche Zulässigkeit.
Letztere beurteilt sich nach dem jeweiligen Fachrecht. Die Frage nach dem
Verursacherprinzip, seinen Voraussetzungen und Folgen wird durch § 36 VwVfG.
NRW. nicht beantwortet, sondern stellt sich weiterhin als denkmalschutzrechtliches
Problem. Weiterer Ausführungen hierzu bedarf es nicht, weil die Beklagte keinen
Verwaltungsakt an die Kläger gerichtet hat.

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Dem Begehren der Kläger kann auch nicht der Rechtsgedanke des § 814 BGB
entgegengehalten werden. Danach kann das zum Zwecke der Erfüllung einer
Verbindlichkeit Geleistete nicht zurückgefordert werden, wenn der Leistende gewußt
hat, dass er zur Leistung nicht verpflichtet war. Die rechtshindernde Einwendung
paßt hier schon deshalb nicht, weil die Kläger im vorliegenden Verfahren keinen
bereicherungsrechtlichen Ausgleichsanspruch gegen die Beklagte verfolgen. Auch
ihr Feststellungsbegehren ist nicht auf das Bestehen eines eigenen Anspruchs
gerichtet, sondern auf das Nichtbestehen eines Anspruchs der Beklagten. Die
Voraussetzungen des § 814 BGB sind im Übrigen offensichtlich nicht gegeben, weil
die Leistenden (hier: die Kläger) positive Kenntnis der Nichtschuld besitzen müssen.
Zum Leistungszeitpunkt im August 1998 war die Frage der Kostenpflicht der Kläger
gerade offen und sollte durch diesen Prozeß gelöst werden. Auf die grundsätzlich
und eigentlich vorrangige Frage, ob der Rechtsgedanke des Kondiktionsauschlusses
bei Kenntnis des Leistenden von der Nichtschuld für den öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruch gilt oder wegen des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung nicht gilt,

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so etwa OVG Koblenz, Urteil vom 28. November 1991 - 1 R 10312/89 -, NVwZ
1992, 796 ff,

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ist deshalb nicht mehr einzugehen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf § 167 Abs. 1 VwGO, §§
708 Nr. 11 und 711 ZPO.

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