Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-10, Aktenzeichen 12 K 5177/14

Tenor

Die Bescheide des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 14. Oktober 2014 werden aufgehoben.

Die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten der Klägerinnen tragen der Beklagte und die Beigeladene jeweils zur Hälfte. Der Beklagte und die Beigeladene tragen ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beigeladene ist Schulträger des M.-Gymnasiums und der D.-Realschule. Beide Schulen werden von einer erheblichen Anzahl auswärtiger Schülerinnen und Schüler, nämlich Schülern der Klägerinnen, besucht.

2

Mit Urteil vom 30.11.1979 (VRS III 55/78) hatte das erkennende Gericht den Beklagten verpflichtet, das dringende öffentliche Bedürfnis zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zwischen der Beigeladenen und u. a. den Klägerinnen über die Beteiligung an den Kosten für den Bau des M.-Gymnasiums festzustellen. Dieses Urteil wurde durch Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (11 S 631/80 – VBlBW 1986, 344) bestätigt.

3

Die Beigeladene betreibt nun Generalsanierungen beider Schulen. Am 07.02.2013 führte der Vertreter der Beigeladenen mit Vertretern der Klägerinnen hierzu ein Informationsgespräch durch. Am 23.04.2013 gab es darüber hinaus eine Besichtigung beider Schulen durch Vertreter der Beigeladenen und der Klägerinnen.

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Am 21.03.2013 stellte der frühere Oberbürgermeister der Beigeladenen beim Ministerium für Kultus, Jugend und Sport einen Antrag auf Feststellung des dringenden öffentlichen Bedürfnisses zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung für die Generalsanierungen des M.-Gymnasiums und der D.-Realschule. Er bezog sich dabei auf die früheren Urteile. Die Rahmenbedingungen hätten sich seither nicht verändert. Es besuche weiterhin ein großer Anteil auswärtiger Schülerinnen und Schüler die beiden Schulen.

5

Nach Einholen von Stellungnahmen des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 19.06.2013, der Beigeladenen vom 15.07.2013 und des Innenministeriums vom 28.04.2014 stellte das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport mit Bescheiden vom 14.10.2014 - abgeschickt am 17.10.2014 - das "dringende öffentliche Bedürfnis zum Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung" für die Generalsanierung der D.-Realschule gegenüber der Beigeladenen und den Klägerinnen fest. Zur Begründung führte es insbesondere aus, der Beigeladenen sei nicht zumutbar, die finanziellen Auswirkungen der Schulträgerschaft allein zu tragen. Von einer dauerhaften Veränderung der Zahl der auswärtigen Schüler könne nicht ausgegangen werden. Die Leistungsfähigkeit der Beigeladenen sei durch eine seit vielen Jahren angespannte Haushaltslage gekennzeichnet. Sie habe keine nennenswerten Möglichkeiten, die Situation zu beheben. Die auf auswärtige Schüler entfallende Belastung betrage bei der D.-Realschule 190.740,00 EUR, für die parallel notwendige Sanierung des M.-Gymnasiums 2.253.000,00 EUR. Das seien Beträge von außergewöhnlichem Ausmaß, die jeweils berücksichtigt werden müssten.

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Am 19.11.2014 haben die Klägerinnen hiergegen beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben. Sie berufen sich insbesondere darauf, die Generalsanierung der D.-Realschule sei schon 2009 eingeleitet worden. Der Vorgang sei über Jahre hinweg ohne ihre - der Klägerinnen - Beteiligung gelaufen. Die Beigeladene habe keine ernsthaften Versuche unternommen, die begehrte öffentlich-rechtliche Vereinbarung herbeizuführen. Eine Generalsanierung falle nicht unter § 31 SchG. Die Voraussetzungen des § 28 SchG würden zu Unrecht in § 31 SchG einbezogen. Eine Bereitschaft der Beigeladenen zur Zusammenarbeit sei nicht anzunehmen. Innerhalb der Freiwilligkeitsphase hätten belastbare Unterlagen vorgelegt werden müssen, insbesondere hätte es einer Bezifferung und Begründung der Kosten und des auf auswärtige Schüler entfallenden Investitionsaufwandes bedurft. Ein öffentliches Bedürfnis liege nicht vor, es fehle auch an der Dringlichkeit. Mittlerweile würden für alle laufenden Schulkosten einschließlich der Unterhaltung der Gebäude staatliche Sachkostenbeiträge in Höhe von 90% gewährt. Bei ordnungsgemäßer Wirtschaft hätten Rücklagen für die Sanierung gebildet werden können. Die Beigeladene habe die notwendigen laufenden Renovierungsmaßnahmen nicht durchgeführt. Die Prognosen der Schülerzahlen seien nicht zutreffend. Es sei nicht berücksichtigt worden, dass die Klägerinnen zu 1 und zu 6 seit 2013 gemeinsam eine Gemeinschaftsschule betrieben. In den angefochtenen Bescheiden bleibe die Größenordnung des Haushaltsvolumens und der Finanzkraft der Beigeladenen offen. Aus der Leistungsfähigkeit der Beigeladenen ergäben sich keine Besonderheiten. Es seien keine dramatischen Zahlen ersichtlich. So führe die Beigeladene eine aufwändige Rathaussanierung durch und habe moderate Steuersätze. Sie habe auch eine hohe Steuerkraftsumme pro Einwohner. Beide Schulsanierungen hätten nicht im Zusammenhang gestanden und einer Einzelbetrachtung unterzogen werden müssen. Der Betrag von 190.740,00 EUR, der bei der Sanierung der D.-Realschule auf auswärtige Schüler entfalle, sei für die Beigeladene nicht unzumutbar. Die Beigeladene habe offenbar höhere Rücklagen als Darlehen gehabt. Die Beigeladene sei nicht bereit, ihre Einnahmesituation durch eigene Mittel zu verbessern. Im Haushalt der Beigeladenen seien die Ausgaben für die Sanierung abgedeckt. Vor Erlass der angefochtenen Bescheide habe keine Anhörung stattgefunden. Schließlich seien die gesetzlichen Regelungen nicht hinreichend bestimmt.

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Die Klägerinnen beantragen,

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die Bescheide des Ministeriums für Kultus, Jugend und Sport vom 14.10.2014 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Er macht weiter geltend, der Anteil an auswärtigen Schülerinnen und Schüler habe an der D.-Realschule seit dem Schuljahr 2004/2005 bis zum Schuljahr 2013/2014 durchgehend über 50 % betragen. Eine Generalsanierung falle auch unter § 31 SchG, weil sie einen Neubau ersetze. Die gemeinsame Erfüllung der Aufgaben als Schulträger erscheine billig und gerecht. Nach konkreter Prüfung der finanzwirtschaftlichen Situation der Beigeladenen seien die für auswärtige Schülerinnen und Schüler aufzubringenden Kosten unzumutbar. Die Steuerkraftsumme und tatsächliche Nettosteuereinnahmen pro Einwohner lägen unter dem Durchschnitt in Baden-Württemberg. Die Steuerhebesätze lägen im oberen Bereich. Es bestehe eine angespannte Haushaltslage. Auch der Schuldenstand im Kernhaushalt sei hoch. Die Beigeladene habe keine aussichtslosen Versuche unternehmen müssen, zu einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zu kommen. Es sei zu berücksichtigen, dass das M.-Gymnasium und die D.-Realschule gleichzeitig saniert werden müssten. Es sei auch berücksichtigt worden, dass die Klägerinnen zu 1 und zu 6 gemeinsam Schulträger einer Gemeinschaftsschule seien.

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Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

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die Klage abzuweisen.

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Sie beruft sich ergänzend darauf, die Klägerinnen hätten mit Schreiben vom 22.12.2012 ausreichende Informationen bekommen. Bei dem Gespräch am 07.02.2013 sei eingangs auf die gewünschte finanzielle Beteiligung der Klägerinnen Bezug genommen worden. Sie - die Beigeladene - erfülle weiterhin Schulbedürfnisse für die Klägerinnen in erheblichem Umfang und habe sich mehrfach und eindeutig zur kommunalen Zusammenarbeit bereit erklärt. Auch eine Generalsanierung falle unter § 31 SchG. Ausgaben seien nicht in den Finanzausgleich einbezogen. Die Kostenlast beider Schulen sei einheitlich zu prüfen, weil für beide Schulen gleichzeitig Generalsanierung notwendig werde. Eine Mitsprache der Klägerinnen bei der Planung oder vor Beginn der Maßnahmen sei nicht geboten gewesen. Es gebe zwar keinen Beschluss des Gemeinderats, mit dem die Bereitschaft zur kommunalen Zusammenarbeit erklärt worden sei. Ein solcher Beschluss sei aber auch nicht notwendig. Denn der Abschluss einer Vereinbarung könne sich nur positiv für sie - die Beigeladene - auswirken. Die Verwaltung habe den Gemeinderat regelmäßig informatorisch über den Stand der Verhandlungen unterrichtet.

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In der mündlichen Verhandlung hat die Vertreterin der Beigeladenen noch dargelegt, die aus dem Finanzausgleich bereitgestellten Mittel seien vollständig für den Betrieb der Schulen - z.B. auch für Hausmeister und Sekretärinnen - ausgegeben worden.

16

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

17

Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

18

§ 31 SchG regelt den Schulverband. Gemäß Absatz 1 der Norm können Gemeinden, Landkreise und Regionalverbände mit Zustimmung der oberen Schulaufsichtsbehörde zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben Schulverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen (Satz 1). Sie sind hierzu verpflichtet, wenn die oberste Schulaufsichtsbehörde feststellt, dass ein dringendes öffentliches Bedürfnis hierfür besteht (Satz 2). Erfüllen Gemeinden und Landkreise die ihnen nach Satz 2 obliegende Verpflichtung nicht, trifft die Rechtsaufsichtsbehörde die notwendigen Maßnahmen (Satz 3). Daneben regelt § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG: Wird eine Regelung nach § 31 Abs. 1 SchG nicht getroffen, tritt an die Stelle einer Gemeinde der Landkreis, wenn nach Feststellung der obersten Schulaufsichtsbehörde eine Realschule, ein Gymnasium oder eine Sonderschule wesentliche überörtliche Bedeutung hat oder die Leistungsfähigkeit einer solchen Schule sonst nicht gewährleistet ist; die Feststellung dieser überörtlichen Bedeutung wird bei bestehenden Schulen nur auf Antrag des Schulträgers getroffen.

19

I. Dem Regelungsgedanken dieser Vorschriften liegt ein Vier-Stufen-Modell zugrunde:

20

Die erste Stufe gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG beinhaltet die "Freiwilligkeitsphase" (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985 – 11 S 631/80 – VBlBW 1986, 344). Diese "Freiwilligkeitsphase" ermöglicht nach der Konzeption des Gesetzgebers für den Regelfall eine eigenverantwortliche Bewältigung der Probleme, die im Zusammenhang mit der Einrichtung oder Fortführung öffentlicher Schulen, die auch von auswärtigen Schülern besucht werden, für einen Schulträger auftreten. Damit trägt das Schulgesetz dem durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 LV verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrecht der kommunalen Schulträger Rechnung. Der Regelung liegt die Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde, dass grundsätzlich die Schulträger die rechtlichen Pflichten aus ihrer besonderen Stellung in eigener Verantwortung ordnungsgemäß erfüllen. Dazu gehört die Verpflichtung, öffentliche Schulen einzurichten und fortzuführen, wenn ein öffentliches Bedürfnis hierfür besteht (§ 27 Abs. 2 SchG). Sofern eine Gemeinde für mehrere Gemeinden eines schulischen Bedarfsbereichs diese Verpflichtung erfüllt, entfällt aber nicht die gesetzliche Pflicht der Schulträgerschaft für die anderen Gemeinden in deren Einzugsbereich. Diese Pflicht besteht dann in der Form einer Rechtspflicht für die Gemeinden des Einzugsbereichs fort, sich (zumindest) an den sächlichen Kosten der Schule zu beteiligen. Eine solche Beteiligung wird regelmäßig in den gesetzlich vorgesehenen Rechtsformen des Schulverbandes oder der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erfolgen (vgl. insgesamt, VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.).

21

Aus Wortlaut und Regelungszweck des § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG ("zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben") erschließt sich, dass sich Inhalt und Zweck der Vorschrift nicht auf den Neubau von Schulen beschränken kann. Die Vorschrift ist vielmehr für Maßnahmen einschlägig, die über die laufenden Schulkosten (wesentlich) hinausgehen, wie dies bei einer Generalsanierung der Fall ist. Dass die laufenden Schulkosten von § 31 Abs. 1 SchG nicht erfasst sind, ergibt sich dabei daraus, dass nach § 17 FAG Schulträger öffentlicher Schulen einen Beitrag zu den laufenden Schulkosten (Sachkostenbeitrag) erhalten der - pauschal - zu einem angemessenen Ausgleich der laufenden Schulkosten dienen soll. Für eine weitere Einschränkung des Anwendungsbereichs von § 31 Abs. 1 SchG sind hingegen keine (rechtlichen) Anknüpfungspunkte ersichtlich.

22

Art und Umfang der Mitwirkung der Umlandgemeinden an der Durchführung der notwendigen Maßnahme sind ebenso wie der Umfang der Kostenbeteiligung ggf. Gegenstand der abzuschließenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung.

23

Daraus lassen sich folgende Anforderungen für die Durchführung der "Freiwilligkeitsphase" herleiten:

24

Sobald die Notwendigkeit einer durchzuführenden Maßnahme im Sinne von § 31 Abs. 1 SchG festgestellt wird, ist in einem ersten Schritt zu klären, wie die Maßnahme im Einzelnen konkret durchzuführen ist, welche konkreten Kosten anfallen werden und welche Zuschüsse es gibt. Darüber hinaus ist festzustellen, aus welchen Gemeinden und in welcher Zahl die Schüler kommen.

25

Sofern der Schulträger weitere Gemeinden nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG einbeziehen will, muss er als zweiten Schritt (ausdrücklich und förmlich) seine Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit diesen Gemeinden erklären (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.). Eine solche Erklärung kann nicht durch den Bürgermeister, sondern muss durch den Gemeinderat erfolgen. Denn der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG ist kein Geschäft der laufenden Verwaltung, für das der Bürgermeister nach § 44 Abs. 2 Satz 1 GemO originär zuständig ist. Denn unter den Geschäften der laufenden Verwaltung werden nur solche Angelegenheiten des weisungsfreien Wirkungskreises verstanden, die weder nach der grundsätzlichen Seite noch für den Gemeindehaushalt von erheblicher Bedeutung sind und zu den normalerweise anfallenden Geschäften der Gemeinde gehören (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. vom 25.08.1995 – VBlBW 1996, 30). Es muss sich mithin um ein routinemäßig zu erledigendes alltägliches Geschäft handeln, ein Geschäft, dessen Erledigung aufgrund seiner Häufigkeit und Regelmäßigkeit zu den herkömmlichen und üblichen Aufgaben der Verwaltung gehört und deshalb "auf eingefahrenen Gleisen" möglich ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. vom 07.05.2007 - OVG 10 S 25.06 - juris). Um ein solches Geschäft handelt es sich bei dem beabsichtigten Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung im Sinne von § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG offensichtlich nicht.

26

Dem Einwand der Beigeladenen, einer Mitwirkung des Gemeinderats bedürfe es in diesem Verfahrensstadium nicht, weil der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung im Sinne von § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG sich nur "positiv" für den Schulträger auswirke, kann nicht gefolgt werden. Denn es ist davon auszugehen, dass eine solche Vereinbarung nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten des Schulträgers regeln wird. Dies zeigt ein Blick auf die Vertragsmuster, die in der Abhandlung "Beteiligung von Schülerwohngemeinden an Schulbaukosten" (BWGZ 1979, 689, 696 ff.) vorgeschlagen werden, ebenso wie die in den Akten befindliche Vereinbarung zwischen der Beigeladenen und den Umlandgemeinden aus dem Jahr 1990. Darüber hinaus kann eine solche ausgehandelte Vereinbarung regelmäßig auch einen Verzicht auf eine höhere Beteiligung der Umlandgemeinden beinhalten. Weiter wird der Standortvorteil des Schulträgers Gegenstand einer solchen Vereinbarung sein müssen, der grundsätzlich mit 5 bis 15% zu beziffern ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.). Beides sind keine Regelungen, die allein Vorteile bringen.

27

Als dritter Schritt im Rahmen der "Freiwilligkeitsphase" muss sich anschließend der Bürgermeister des Schulträgers an die zu beteiligenden Umlandgemeinden wenden und dort - förmlich - eine Beteiligung der jeweiligen Gemeinde an einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung einfordern. Hierzu gehört die gleichzeitige Übermittlung tragfähiger Informationen.

28

In den in Anspruch genommenen Umlandgemeinden müssen dann - aufgrund der oben dargelegten Mitwirkungspflichten - in einem vierten Schritt die jeweiligen Gemeinderäte eine Entscheidung dazu treffen, ob sie zur Mitwirkung an einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bereit sind oder nicht.

29

Die "Freiwilligkeitsphase" endet damit, dass es zu einer gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung kommt, die von den Gemeinderäten aller beteiligten Gemeinden gebilligt werden muss, oder sie endet damit, dass keine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zustande kommt.

30

Erst wenn es nicht zu einer gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung kommt, kann sich als zweite Stufe an die "Freiwilligkeitsphase" die "Zwischenphase" nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG anschließen, in der die oberste Schulaufsichtsbörde aktiviert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.).

31

Die "Zwischenphase" beginnt damit, dass ein Beschluss des Gemeinderats des Schulträgers ergeht, einen Antrag an das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport zu stellen, eine Feststellung im Sinne von § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG zu treffen. Auch für einen solchen Antrag muss Grundlage ein Beschluss des Gemeinderats sein, weil auch insoweit kein Geschäft der laufenden Verwaltung vorliegt.

32

In einem nächsten Schritt sind nach § 28 Abs. 1 LVwVfG von dem Kultusministerium die Umlandgemeinden anzuhören, die keine Bereitschaft erklärt haben, eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung abzuschließen. Soweit sich Umlandgemeinden zum Abschluss einer solchen Vereinbarung bereit erklärt haben, sind sie über das eingeleitete Verfahren zu informieren.

33

Die "Zwischenphase" endet dann mit Erlass oder Ablehnung der beantragten Feststellung durch das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport.

34

Die Durchführung der insgesamt dargelegten förmlichen Schritte erscheint notwendig, damit jeweils für alle Beteiligten klar ist, in welchem Teil einer Phase sich das Verfahren befindet. Nur dies gewährleistet, dass alle Beteiligten ihre Rechte ordnungsgemäß wahrnehmen können. Außerdem bleibt es den Beteiligten unbenommen, sich auch noch im Laufe des Verfahrens für eine Mitwirkung an einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zu entscheiden.

35

Auch die gesetzlich geregelten weiteren Stufen - die "Zwangsphase" nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG als dritte Stufe sowie das Verfahren nach § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG, die "Landkreisphase", als vierte Stufe - kommen erst dann in Betracht, wenn es in einer der vorhergehenden Phasen nicht zu einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung gekommen ist.

36

II. Vorliegend sind die angefochtenen Bescheide schon deshalb rechtswidrig, weil die "Freiwilligkeitsphase" nicht ordnungsgemäß durchlaufen wurde.

37

So fehlte es an einem Beschluss des Gemeinderats, mit dem die Beigeladene ihre Bereitschaft zur kommunalen Zusammenarbeit (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.) erklärte.

38

Weiter fehlte es an einer eindeutigen und mit hinreichenden Informationen versehenen Anforderung der Beigeladenen an die Klägerinnen, eine gemeinsame öffentlich-rechtliche Vereinbarung abzuschließen. Dabei genügten die im Schriftsatz der Beigeladenen vom 30.10.2015 genannten Unterlagen nicht den Anforderungen an antragfähige Informationen. Insbesondere ließen sich daraus nicht Notwendigkeit, Dringlichkeit und Umfang der an der D.-Realschule geplanten Sanierungsmaßnahmen entnehmen.

39

Schließlich fehlte es an einer förmlichen Voraussetzung für die Einleitung der "Zwischenphase". Denn es lag kein Beschluss des Gemeinderats der Beigeladenen vor, mit dem ihr Oberbürgermeister ermächtigt worden wäre, einen Antrag gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG an das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport zu stellen. Auch dies macht die angefochtenen Bescheide materiell fehlerhaft.

40

Offen bleiben kann, ob die angefochtenen Bescheide zudem deshalb rechtswidrig sind, weil vor deren Erlass keine förmliche Anhörung stattgefunden hatte. Es muss hier nicht entschieden werden, ob eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG auch in Verfahren möglich ist, in denen das Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) betroffen ist und die entscheidende Behörde einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum für die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses i.S.d. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.) hat sowie ob ggf. die in den Akten vorhandenen Äußerungen der Beigeladenen und des Beklagten und der Inhalt der mündlichen Verhandlung für eine solche Heilung genügten (vgl. z. B. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 12.08.2014 - 9 S 1722/13 -; HessVGH, Urt. vom 27.02.2013, DVBl 2013, 726).

41

III. Die Kammer weist zur eventuellen Vermeidung weiterer gerichtlicher Verfahren auf Folgendes hin:

42

Das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport hat wohl zu Recht ein öffentliches Bedürfnis im Sinne von § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG bejaht. Nach Auffassung der Kammer liegt ein solches "öffentliches Bedürfnis" für eine Schule jedenfalls dann (immer) vor, wenn zum maßgeblichen Zeitpunkt der Anteil auswärtiger Schüler an dieser Schule über die Dauer von mindestens fünf Jahren mehr als 50 % betrug. (vgl. die Erwägungen im Urteil des erkennenden Gerichts vom 30.11.1979 - VRS III 55/78 -). Maßgeblicher Zeitpunkt ist dabei der Tag, an dem der Gemeinderat des Schulträgers durch Beschluss die Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den Umlandgemeinden erklärt. Sollte ein Vorhaben früher begonnen werden müssen, ist der Beginn der Maßnahme der maßgebliche Zeitpunkt.

43

Wenn eine Schule zu mehr als 50 % von auswärtigen Schülern besucht wird, zeigt sich darin, dass der Schulträger überwiegend Aufgaben erfüllt, die nicht zu seinen eigenen Aufgaben gehört. Denn es gehört nicht zur Selbstverwaltungsaufgabe einer Gemeinde, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen vorzuhalten (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 12.08.2014, a.a.O.). Wenn dies über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren der Fall war, zeigt dies weiter, dass es sich nicht nur um ein vorübergehendes Phänomen handelt. Daraus lässt sich für einen Schulträger das Recht und die Notwendigkeit herleiten, alle Umlandgemeinden "mit ins Boot zu holen", deren Einwohner die Schule besuchen. Schon um jeglichen Druck auf Eltern zu vermeiden, sind im Rahmen des § 31 Abs. 1 SchG sämtliche Umlandgemeinden heranzuziehen, selbst wenn zum Stichtag nur einer ihrer Schüler die weiterführende Schule des Schulträgers besuchte.

44

Vorliegend kamen (jedenfalls) seit dem Schuljahr 2004/2005 durchgehend mehr als 50% der Schüler der D.-Realschule von außerhalb, d.h. den klagenden Umlandgemeinden.

45

Weiter war hier das öffentliche Bedürfnis i.S.d. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG auch "dringend" gewesen. Allerdings ist nach Auffassung der Kammer der Begriff "dringend" in Fortschreibung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (11 S 631/80) primär schulrechtlich und nicht finanztechnisch auszulegen. Dies bedeutet, dass er sich auf akut notwendige, eine konkrete Schule betreffende Maßnahmen bezieht, ohne dass dabei Grundsätze der Wirtschaftlichkeit eine Rolle spielen können. Umgangssprachlich formuliert ist eine Generalsanierung also dringend, "wenn es reinregnet", ein Neubau ist dringend, "wenn der Altbau aus allen Nähten platzt", und nicht etwa dann, wenn die Standortgemeinde "nicht genügend Eigenmittel" hat.

46

Hieraus ergibt sich im vorliegenden Fall im Übrigen zwingend, dass das M.-Gymnasium und die D.-Realschule getrennt betrachtet werden müssen. Das leitet sich zum einen daraus her, dass es sich bei § 31 SchG um eine schulrechtliche Regelung handelt, die im 3. Teil des Schulgesetzes "Errichtung und Unterhaltung von Schulen" enthalten ist, und nicht etwa um eine Regelung des kommunalen Finanzwesens. Zum anderen ergibt sich dies daraus, dass - wie oben dargelegt - § 31 SchG nur für Maßnahmen größeren Umfangs einschlägig ist. Dies heißt im Ergebnis, dass § 31 SchG in Anspruch genommen werden kann, wenn eine die laufende Unterhaltung übersteigende Maßnahme akut und aktuell ansteht.

47

Es kann dagegen nicht angehen, die Frage der Dringlichkeit des öffentlichen Bedürfnisses mit den wirtschaftlichen Verhältnissen des Schulträgers und der beteiligten Umlandgemeinden zu verknüpfen. Denn deren jeweilige - oben dargelegte - Verpflichtung zur Mitwirkung an einer ausreichenden Schulversorgung besteht unabhängig von der Erfüllung der sonstigen Aufgaben der Gemeinden. Es ist und bleibt die ureigene Aufgabe jeder Gemeinde, diese Aufgaben ohne Einmischung anderer Gemeinden zu erfüllen. Eine wirtschaftliche Betrachtungsweise, wie sie im Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (a.a.O.) durchgeführt wurde, führt dagegen gerade dazu, dass sich die betroffenen Gemeinden veranlasst sehen, sich in diesen Aufgabenkreis des Schulträgers einzumischen. Dies zeigt besonders deutlich das bisherige vorliegende Verfahren, in dem die Klägerinnen erhebliche Kritik am wirtschaftlichen Verhalten der Beigeladenen äußern. So beanstanden sie insbesondere moderate Steuerhebesätze oder die Rathaussanierung der Beigeladenen. Dies geht soweit, dass die Klägerinnen der Beigeladenen vorwerfen, sie sei "bis heute offenbar nicht bereit, ihre Einnahmesituation durch eigene Mittel zu verbessern". Es ist offenkundig, dass dies alles nicht zum Aufgabenbereich der Klägerinnen gehört. Die Auslegung von § 31 Abs. 1 SchG kann mithin nicht dazu führen, den Umlandgemeinden Möglichkeiten zu eröffnen, sich derartig in ureigene Angelegenheiten der Beigeladenen, nämlich in den Kern ihres Selbstverwaltungsrechtes, einzumischen.

48

Soweit die Klägerinnen hiergegen eingewandt haben, die Rechtsauffassung des Gerichts könne dazu führen, dass sich viele Umlandgemeinden an städtischen Schulen beteiligen müssten, ist dies zutreffend. Unter dem Gesichtspunkt, dass die Umlandgemeinden durch die Schulträgerschaft einer anderen Gemeinde der eigenen Verpflichtung entledigt werden, ihre eigenen Schüler selbst zu beschulen, erscheint dies allerdings "billig und gerecht" (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.).

49

Bei dieser schulrechtlichen Auslegung ist § 31 Abs. 1 SchG schließlich verfassungsrechtlich hinreichend bestimmt. Würde § 31 SchG hingegen finanztechnisch ausgelegt, d. h. von den "genügenden Eigenmitteln" und also der Finanzstärke des Schulträgers abhängig gemacht, wäre - wie sich gerade im vorliegenden Fall zeigt - nicht klar, auf welche der unzähligen in Frage kommenden wirtschaftlichen Eigenheiten sowohl des Schulträgers als auch der Umlandgemeinden im Einzelfall tatsächlich entscheidungserheblich abzustellen ist.

50

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 1 VwGO.

51

Die Berufung wird aufgrund der landesweiten Relevanz der Auslegung von § 31 SchG, d.h. wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

52

Beschluss vom 10. November 2015

53

Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf

54

143.055,00 EUR

55

festgesetzt. Die Kammer legt zur Berechnung des Streitwerts in entsprechender Anwendung von Nr. 44.2 des aktuellen Streitwertkatalogs 75 % der nach den angefochtenen Bescheiden auf die Klägerinnen zukommenden, auf auswärtige Schülerinnen und Schüler entfallenden Belastung von 190.740,00 EUR zugrunde.

Gründe

17

Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

18

§ 31 SchG regelt den Schulverband. Gemäß Absatz 1 der Norm können Gemeinden, Landkreise und Regionalverbände mit Zustimmung der oberen Schulaufsichtsbehörde zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben Schulverbände bilden oder öffentlich-rechtliche Vereinbarungen abschließen (Satz 1). Sie sind hierzu verpflichtet, wenn die oberste Schulaufsichtsbehörde feststellt, dass ein dringendes öffentliches Bedürfnis hierfür besteht (Satz 2). Erfüllen Gemeinden und Landkreise die ihnen nach Satz 2 obliegende Verpflichtung nicht, trifft die Rechtsaufsichtsbehörde die notwendigen Maßnahmen (Satz 3). Daneben regelt § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG: Wird eine Regelung nach § 31 Abs. 1 SchG nicht getroffen, tritt an die Stelle einer Gemeinde der Landkreis, wenn nach Feststellung der obersten Schulaufsichtsbehörde eine Realschule, ein Gymnasium oder eine Sonderschule wesentliche überörtliche Bedeutung hat oder die Leistungsfähigkeit einer solchen Schule sonst nicht gewährleistet ist; die Feststellung dieser überörtlichen Bedeutung wird bei bestehenden Schulen nur auf Antrag des Schulträgers getroffen.

19

I. Dem Regelungsgedanken dieser Vorschriften liegt ein Vier-Stufen-Modell zugrunde:

20

Die erste Stufe gemäß § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG beinhaltet die "Freiwilligkeitsphase" (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985 – 11 S 631/80 – VBlBW 1986, 344). Diese "Freiwilligkeitsphase" ermöglicht nach der Konzeption des Gesetzgebers für den Regelfall eine eigenverantwortliche Bewältigung der Probleme, die im Zusammenhang mit der Einrichtung oder Fortführung öffentlicher Schulen, die auch von auswärtigen Schülern besucht werden, für einen Schulträger auftreten. Damit trägt das Schulgesetz dem durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 LV verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltungsrecht der kommunalen Schulträger Rechnung. Der Regelung liegt die Vorstellung des Gesetzgebers zugrunde, dass grundsätzlich die Schulträger die rechtlichen Pflichten aus ihrer besonderen Stellung in eigener Verantwortung ordnungsgemäß erfüllen. Dazu gehört die Verpflichtung, öffentliche Schulen einzurichten und fortzuführen, wenn ein öffentliches Bedürfnis hierfür besteht (§ 27 Abs. 2 SchG). Sofern eine Gemeinde für mehrere Gemeinden eines schulischen Bedarfsbereichs diese Verpflichtung erfüllt, entfällt aber nicht die gesetzliche Pflicht der Schulträgerschaft für die anderen Gemeinden in deren Einzugsbereich. Diese Pflicht besteht dann in der Form einer Rechtspflicht für die Gemeinden des Einzugsbereichs fort, sich (zumindest) an den sächlichen Kosten der Schule zu beteiligen. Eine solche Beteiligung wird regelmäßig in den gesetzlich vorgesehenen Rechtsformen des Schulverbandes oder der öffentlich-rechtlichen Vereinbarung erfolgen (vgl. insgesamt, VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.).

21

Aus Wortlaut und Regelungszweck des § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG ("zur gemeinsamen Erfüllung der ihnen als Schulträger obliegenden Aufgaben") erschließt sich, dass sich Inhalt und Zweck der Vorschrift nicht auf den Neubau von Schulen beschränken kann. Die Vorschrift ist vielmehr für Maßnahmen einschlägig, die über die laufenden Schulkosten (wesentlich) hinausgehen, wie dies bei einer Generalsanierung der Fall ist. Dass die laufenden Schulkosten von § 31 Abs. 1 SchG nicht erfasst sind, ergibt sich dabei daraus, dass nach § 17 FAG Schulträger öffentlicher Schulen einen Beitrag zu den laufenden Schulkosten (Sachkostenbeitrag) erhalten der - pauschal - zu einem angemessenen Ausgleich der laufenden Schulkosten dienen soll. Für eine weitere Einschränkung des Anwendungsbereichs von § 31 Abs. 1 SchG sind hingegen keine (rechtlichen) Anknüpfungspunkte ersichtlich.

22

Art und Umfang der Mitwirkung der Umlandgemeinden an der Durchführung der notwendigen Maßnahme sind ebenso wie der Umfang der Kostenbeteiligung ggf. Gegenstand der abzuschließenden öffentlich-rechtlichen Vereinbarung.

23

Daraus lassen sich folgende Anforderungen für die Durchführung der "Freiwilligkeitsphase" herleiten:

24

Sobald die Notwendigkeit einer durchzuführenden Maßnahme im Sinne von § 31 Abs. 1 SchG festgestellt wird, ist in einem ersten Schritt zu klären, wie die Maßnahme im Einzelnen konkret durchzuführen ist, welche konkreten Kosten anfallen werden und welche Zuschüsse es gibt. Darüber hinaus ist festzustellen, aus welchen Gemeinden und in welcher Zahl die Schüler kommen.

25

Sofern der Schulträger weitere Gemeinden nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG einbeziehen will, muss er als zweiten Schritt (ausdrücklich und förmlich) seine Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit diesen Gemeinden erklären (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.). Eine solche Erklärung kann nicht durch den Bürgermeister, sondern muss durch den Gemeinderat erfolgen. Denn der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung nach § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG ist kein Geschäft der laufenden Verwaltung, für das der Bürgermeister nach § 44 Abs. 2 Satz 1 GemO originär zuständig ist. Denn unter den Geschäften der laufenden Verwaltung werden nur solche Angelegenheiten des weisungsfreien Wirkungskreises verstanden, die weder nach der grundsätzlichen Seite noch für den Gemeindehaushalt von erheblicher Bedeutung sind und zu den normalerweise anfallenden Geschäften der Gemeinde gehören (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. vom 25.08.1995 – VBlBW 1996, 30). Es muss sich mithin um ein routinemäßig zu erledigendes alltägliches Geschäft handeln, ein Geschäft, dessen Erledigung aufgrund seiner Häufigkeit und Regelmäßigkeit zu den herkömmlichen und üblichen Aufgaben der Verwaltung gehört und deshalb "auf eingefahrenen Gleisen" möglich ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. vom 07.05.2007 - OVG 10 S 25.06 - juris). Um ein solches Geschäft handelt es sich bei dem beabsichtigten Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung im Sinne von § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG offensichtlich nicht.

26

Dem Einwand der Beigeladenen, einer Mitwirkung des Gemeinderats bedürfe es in diesem Verfahrensstadium nicht, weil der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung im Sinne von § 31 Abs. 1 Satz 1 SchG sich nur "positiv" für den Schulträger auswirke, kann nicht gefolgt werden. Denn es ist davon auszugehen, dass eine solche Vereinbarung nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten des Schulträgers regeln wird. Dies zeigt ein Blick auf die Vertragsmuster, die in der Abhandlung "Beteiligung von Schülerwohngemeinden an Schulbaukosten" (BWGZ 1979, 689, 696 ff.) vorgeschlagen werden, ebenso wie die in den Akten befindliche Vereinbarung zwischen der Beigeladenen und den Umlandgemeinden aus dem Jahr 1990. Darüber hinaus kann eine solche ausgehandelte Vereinbarung regelmäßig auch einen Verzicht auf eine höhere Beteiligung der Umlandgemeinden beinhalten. Weiter wird der Standortvorteil des Schulträgers Gegenstand einer solchen Vereinbarung sein müssen, der grundsätzlich mit 5 bis 15% zu beziffern ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.). Beides sind keine Regelungen, die allein Vorteile bringen.

27

Als dritter Schritt im Rahmen der "Freiwilligkeitsphase" muss sich anschließend der Bürgermeister des Schulträgers an die zu beteiligenden Umlandgemeinden wenden und dort - förmlich - eine Beteiligung der jeweiligen Gemeinde an einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung einfordern. Hierzu gehört die gleichzeitige Übermittlung tragfähiger Informationen.

28

In den in Anspruch genommenen Umlandgemeinden müssen dann - aufgrund der oben dargelegten Mitwirkungspflichten - in einem vierten Schritt die jeweiligen Gemeinderäte eine Entscheidung dazu treffen, ob sie zur Mitwirkung an einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bereit sind oder nicht.

29

Die "Freiwilligkeitsphase" endet damit, dass es zu einer gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung kommt, die von den Gemeinderäten aller beteiligten Gemeinden gebilligt werden muss, oder sie endet damit, dass keine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zustande kommt.

30

Erst wenn es nicht zu einer gemeinsamen öffentlich-rechtlichen Vereinbarung kommt, kann sich als zweite Stufe an die "Freiwilligkeitsphase" die "Zwischenphase" nach § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG anschließen, in der die oberste Schulaufsichtsbörde aktiviert wird (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.).

31

Die "Zwischenphase" beginnt damit, dass ein Beschluss des Gemeinderats des Schulträgers ergeht, einen Antrag an das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport zu stellen, eine Feststellung im Sinne von § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG zu treffen. Auch für einen solchen Antrag muss Grundlage ein Beschluss des Gemeinderats sein, weil auch insoweit kein Geschäft der laufenden Verwaltung vorliegt.

32

In einem nächsten Schritt sind nach § 28 Abs. 1 LVwVfG von dem Kultusministerium die Umlandgemeinden anzuhören, die keine Bereitschaft erklärt haben, eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung abzuschließen. Soweit sich Umlandgemeinden zum Abschluss einer solchen Vereinbarung bereit erklärt haben, sind sie über das eingeleitete Verfahren zu informieren.

33

Die "Zwischenphase" endet dann mit Erlass oder Ablehnung der beantragten Feststellung durch das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport.

34

Die Durchführung der insgesamt dargelegten förmlichen Schritte erscheint notwendig, damit jeweils für alle Beteiligten klar ist, in welchem Teil einer Phase sich das Verfahren befindet. Nur dies gewährleistet, dass alle Beteiligten ihre Rechte ordnungsgemäß wahrnehmen können. Außerdem bleibt es den Beteiligten unbenommen, sich auch noch im Laufe des Verfahrens für eine Mitwirkung an einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung zu entscheiden.

35

Auch die gesetzlich geregelten weiteren Stufen - die "Zwangsphase" nach § 31 Abs. 1 Satz 3 SchG als dritte Stufe sowie das Verfahren nach § 28 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 SchG, die "Landkreisphase", als vierte Stufe - kommen erst dann in Betracht, wenn es in einer der vorhergehenden Phasen nicht zu einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung gekommen ist.

36

II. Vorliegend sind die angefochtenen Bescheide schon deshalb rechtswidrig, weil die "Freiwilligkeitsphase" nicht ordnungsgemäß durchlaufen wurde.

37

So fehlte es an einem Beschluss des Gemeinderats, mit dem die Beigeladene ihre Bereitschaft zur kommunalen Zusammenarbeit (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.) erklärte.

38

Weiter fehlte es an einer eindeutigen und mit hinreichenden Informationen versehenen Anforderung der Beigeladenen an die Klägerinnen, eine gemeinsame öffentlich-rechtliche Vereinbarung abzuschließen. Dabei genügten die im Schriftsatz der Beigeladenen vom 30.10.2015 genannten Unterlagen nicht den Anforderungen an antragfähige Informationen. Insbesondere ließen sich daraus nicht Notwendigkeit, Dringlichkeit und Umfang der an der D.-Realschule geplanten Sanierungsmaßnahmen entnehmen.

39

Schließlich fehlte es an einer förmlichen Voraussetzung für die Einleitung der "Zwischenphase". Denn es lag kein Beschluss des Gemeinderats der Beigeladenen vor, mit dem ihr Oberbürgermeister ermächtigt worden wäre, einen Antrag gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG an das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport zu stellen. Auch dies macht die angefochtenen Bescheide materiell fehlerhaft.

40

Offen bleiben kann, ob die angefochtenen Bescheide zudem deshalb rechtswidrig sind, weil vor deren Erlass keine förmliche Anhörung stattgefunden hatte. Es muss hier nicht entschieden werden, ob eine Heilung nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 LVwVfG auch in Verfahren möglich ist, in denen das Recht auf Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) betroffen ist und die entscheidende Behörde einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Beurteilungsspielraum für die Annahme eines öffentlichen Bedürfnisses i.S.d. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.) hat sowie ob ggf. die in den Akten vorhandenen Äußerungen der Beigeladenen und des Beklagten und der Inhalt der mündlichen Verhandlung für eine solche Heilung genügten (vgl. z. B. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 12.08.2014 - 9 S 1722/13 -; HessVGH, Urt. vom 27.02.2013, DVBl 2013, 726).

41

III. Die Kammer weist zur eventuellen Vermeidung weiterer gerichtlicher Verfahren auf Folgendes hin:

42

Das Ministerium für Kultus, Jugend und Sport hat wohl zu Recht ein öffentliches Bedürfnis im Sinne von § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG bejaht. Nach Auffassung der Kammer liegt ein solches "öffentliches Bedürfnis" für eine Schule jedenfalls dann (immer) vor, wenn zum maßgeblichen Zeitpunkt der Anteil auswärtiger Schüler an dieser Schule über die Dauer von mindestens fünf Jahren mehr als 50 % betrug. (vgl. die Erwägungen im Urteil des erkennenden Gerichts vom 30.11.1979 - VRS III 55/78 -). Maßgeblicher Zeitpunkt ist dabei der Tag, an dem der Gemeinderat des Schulträgers durch Beschluss die Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit den Umlandgemeinden erklärt. Sollte ein Vorhaben früher begonnen werden müssen, ist der Beginn der Maßnahme der maßgebliche Zeitpunkt.

43

Wenn eine Schule zu mehr als 50 % von auswärtigen Schülern besucht wird, zeigt sich darin, dass der Schulträger überwiegend Aufgaben erfüllt, die nicht zu seinen eigenen Aufgaben gehört. Denn es gehört nicht zur Selbstverwaltungsaufgabe einer Gemeinde, schulische Angebote für Einwohner von Nachbarkommunen vorzuhalten (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 12.08.2014, a.a.O.). Wenn dies über einen Zeitraum von mindestens fünf Jahren der Fall war, zeigt dies weiter, dass es sich nicht nur um ein vorübergehendes Phänomen handelt. Daraus lässt sich für einen Schulträger das Recht und die Notwendigkeit herleiten, alle Umlandgemeinden "mit ins Boot zu holen", deren Einwohner die Schule besuchen. Schon um jeglichen Druck auf Eltern zu vermeiden, sind im Rahmen des § 31 Abs. 1 SchG sämtliche Umlandgemeinden heranzuziehen, selbst wenn zum Stichtag nur einer ihrer Schüler die weiterführende Schule des Schulträgers besuchte.

44

Vorliegend kamen (jedenfalls) seit dem Schuljahr 2004/2005 durchgehend mehr als 50% der Schüler der D.-Realschule von außerhalb, d.h. den klagenden Umlandgemeinden.

45

Weiter war hier das öffentliche Bedürfnis i.S.d. § 31 Abs. 1 Satz 2 SchG auch "dringend" gewesen. Allerdings ist nach Auffassung der Kammer der Begriff "dringend" in Fortschreibung des Urteils des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (11 S 631/80) primär schulrechtlich und nicht finanztechnisch auszulegen. Dies bedeutet, dass er sich auf akut notwendige, eine konkrete Schule betreffende Maßnahmen bezieht, ohne dass dabei Grundsätze der Wirtschaftlichkeit eine Rolle spielen können. Umgangssprachlich formuliert ist eine Generalsanierung also dringend, "wenn es reinregnet", ein Neubau ist dringend, "wenn der Altbau aus allen Nähten platzt", und nicht etwa dann, wenn die Standortgemeinde "nicht genügend Eigenmittel" hat.

46

Hieraus ergibt sich im vorliegenden Fall im Übrigen zwingend, dass das M.-Gymnasium und die D.-Realschule getrennt betrachtet werden müssen. Das leitet sich zum einen daraus her, dass es sich bei § 31 SchG um eine schulrechtliche Regelung handelt, die im 3. Teil des Schulgesetzes "Errichtung und Unterhaltung von Schulen" enthalten ist, und nicht etwa um eine Regelung des kommunalen Finanzwesens. Zum anderen ergibt sich dies daraus, dass - wie oben dargelegt - § 31 SchG nur für Maßnahmen größeren Umfangs einschlägig ist. Dies heißt im Ergebnis, dass § 31 SchG in Anspruch genommen werden kann, wenn eine die laufende Unterhaltung übersteigende Maßnahme akut und aktuell ansteht.

47

Es kann dagegen nicht angehen, die Frage der Dringlichkeit des öffentlichen Bedürfnisses mit den wirtschaftlichen Verhältnissen des Schulträgers und der beteiligten Umlandgemeinden zu verknüpfen. Denn deren jeweilige - oben dargelegte - Verpflichtung zur Mitwirkung an einer ausreichenden Schulversorgung besteht unabhängig von der Erfüllung der sonstigen Aufgaben der Gemeinden. Es ist und bleibt die ureigene Aufgabe jeder Gemeinde, diese Aufgaben ohne Einmischung anderer Gemeinden zu erfüllen. Eine wirtschaftliche Betrachtungsweise, wie sie im Urteil des VGH Baden-Württemberg vom 14.03.1985 (a.a.O.) durchgeführt wurde, führt dagegen gerade dazu, dass sich die betroffenen Gemeinden veranlasst sehen, sich in diesen Aufgabenkreis des Schulträgers einzumischen. Dies zeigt besonders deutlich das bisherige vorliegende Verfahren, in dem die Klägerinnen erhebliche Kritik am wirtschaftlichen Verhalten der Beigeladenen äußern. So beanstanden sie insbesondere moderate Steuerhebesätze oder die Rathaussanierung der Beigeladenen. Dies geht soweit, dass die Klägerinnen der Beigeladenen vorwerfen, sie sei "bis heute offenbar nicht bereit, ihre Einnahmesituation durch eigene Mittel zu verbessern". Es ist offenkundig, dass dies alles nicht zum Aufgabenbereich der Klägerinnen gehört. Die Auslegung von § 31 Abs. 1 SchG kann mithin nicht dazu führen, den Umlandgemeinden Möglichkeiten zu eröffnen, sich derartig in ureigene Angelegenheiten der Beigeladenen, nämlich in den Kern ihres Selbstverwaltungsrechtes, einzumischen.

48

Soweit die Klägerinnen hiergegen eingewandt haben, die Rechtsauffassung des Gerichts könne dazu führen, dass sich viele Umlandgemeinden an städtischen Schulen beteiligen müssten, ist dies zutreffend. Unter dem Gesichtspunkt, dass die Umlandgemeinden durch die Schulträgerschaft einer anderen Gemeinde der eigenen Verpflichtung entledigt werden, ihre eigenen Schüler selbst zu beschulen, erscheint dies allerdings "billig und gerecht" (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 14.03.1985, a.a.O.).

49

Bei dieser schulrechtlichen Auslegung ist § 31 Abs. 1 SchG schließlich verfassungsrechtlich hinreichend bestimmt. Würde § 31 SchG hingegen finanztechnisch ausgelegt, d. h. von den "genügenden Eigenmitteln" und also der Finanzstärke des Schulträgers abhängig gemacht, wäre - wie sich gerade im vorliegenden Fall zeigt - nicht klar, auf welche der unzähligen in Frage kommenden wirtschaftlichen Eigenheiten sowohl des Schulträgers als auch der Umlandgemeinden im Einzelfall tatsächlich entscheidungserheblich abzustellen ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 1 VwGO.

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Die Berufung wird aufgrund der landesweiten Relevanz der Auslegung von § 31 SchG, d.h. wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

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Beschluss vom 10. November 2015

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Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf

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143.055,00 EUR

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festgesetzt. Die Kammer legt zur Berechnung des Streitwerts in entsprechender Anwendung von Nr. 44.2 des aktuellen Streitwertkatalogs 75 % der nach den angefochtenen Bescheiden auf die Klägerinnen zukommenden, auf auswärtige Schülerinnen und Schüler entfallenden Belastung von 190.740,00 EUR zugrunde.