Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-06, Aktenzeichen 10 K 2139/18
ECLI:DE:VGAC:2020:1006.10K2139.18.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger ist Halter und Eigentümer eines Pkw der Marke Volkswagen (VW) mit dem amtlichen Kennzeichen xx - yy 000. Das Fahrzeug des Klägers ist mit einem Dieselmotor der Baureiche EA 189 des Herstellers VW versehen. In Fahrzeugen mit dieser Motorreihe wurde eine unzulässige Abschalteinrichtung verbaut. Der Automobilkonzern informierte den Kläger, dass der Motor seines Fahrzeugs von der Manipulationssoftware betroffen ist und er zum Aufspielen eines sogenannten Softwareupdates eine Vertragswerkstatt des Fahrzeugherstellers aufsuchen kann, sodass nach Aufspielen des Softwareupdates das Fahrzeug hinsichtlich des NOX-Ausstoßes wieder im Einklang mit den gesetzlichen Vorgaben steht. Von der Rückrufaktion und dem Aufspielen des Softwareupdates hat der Kläger keinen Gebrauch gemacht.

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Mit Schreiben vom 4. Januar 2018 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass sein Fahrzeug nicht (mehr) der entsprechenden EG-Typgenehmigung entspreche, da der Kläger nicht an der Rückrufaktion des VW-Konzerns teilgenommen habe. Die Beklagte forderte ihn auf ihr bis zum 30. Januar 2018 das Entfernen der verbauten unzulässigen Abschalteinrichtung durch eine Vertragswerkstatt des Fahrzeugherstellers nachzuweisen oder das Fahrzeug außer Betrieb zu setzen. Zugleich drohte sie die Untersagung des klägerischen Fahrzeugs sowie die zwangsweise Außerbetriebsetzung an und gab dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Prozessbevollmächtigte des Klägers erklärte gegenüber der Beklagten unter dem 10. Januar 2018, dass dem Kläger das Aufspielen des Softwareupdates nicht zumutbar sei.

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Mit Ordnungsverfügung vom 30. Mai 2018, dem Kläger zugestellt am 1. Juni 2018 forderte die Beklagte den Kläger auf bis zum 4. Juli 2018 den Nachweis einer Vertragswerkstatt des Fahrzeugherstellers vorzulegen, dass die unzulässige Abschalteinrichtung entfernt wurde, oder die Kennzeichenschilder zur Entstempelung und die Zulassungsbescheinigung Teil I (Fahrzeugschein) vorzulegen (Ziffer 1.). Darüber hinaus untersagte die Beklagte für den Fall, dass der Aufforderung in Ziffer 1. nicht nachgekommen werde, den Betrieb des Fahrzeugs und drohte die zwangsweise Außerbetriebsetzung an (Ziffer 2.). Die Beklagte begründete den Bescheid im Wesentlichen damit, dass das KBA festgestellt habe, dass das klägerische Fahrzeug im Hinblick auf die Stickoxid-Emissionen nicht der dem Fahrzeug zugrunde liegenden EG-Typgenehmigung entspreche. Das in dem Fahrzeug verbaute Abgasreinigungssystem sei mit einer unzulässigen Abschalteinrichtung versehen, die die Abgaswerte unzulässig erhöht. Das KBA habe deshalb angeordnet, dass die Fahrzeuge mit einer vorschriftsmäßigen Software aufzurüsten und die unzulässige Abschalteinrichtung zu entfernen ist. Das klägerische Fahrzeug sei nicht vorschriftsmäßig im Sinne der Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV), da Fahrzeuge, die nicht entsprechend nachgerüstet werden, nicht die formalen Zulassungsvorschriften erfüllen. Die Übereinstimmungsbescheinigung stimme entgegen § 6 Abs. 3 FZV nicht mit den tatsächlichen Gegebenheiten überein, da das Fahrzeug nicht einem Typ entspreche, für den eine EG-Typgenehmigung vorliege. Eine Abschalteinrichtung sei in der EG-Typengenehmigung nicht beschrieben worden. Die Voraussetzungen für ein Einschreiten gemäß § 5 Abs. 1 FZV würden somit vorliegen. Die Aufforderung zur Beseitigung des Mangels sowie die für den Fall der Zuwiderhandlung angeordnete Betriebsuntersagung sei geeignet und erforderlich, insbesondere vor dem Hintergrund, dass dem Kläger zunächst Gelegenheit gegeben werde den Mangel selbst zu beseitigen. Durch die Teilnahme an der Rückrufaktion würden dem Kläger auch keine übermäßigen Lasten auferlegt. Die Anordnung verstoße auch nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, da insofern die Interessen der Allgemeinheit überwiegen würden. Durch die unzulässig erhöhten Abgaswerte stelle das Fahrzeug einzeln und in der Masse eine Gefahr für die allgemeine Gesundheit und die Umwelt dar.

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Mit Schreiben vom 5. Juni 2018, bei Gericht eingegangen am selben Tag, hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor, dass die Probleme des klägerischen Fahrzeugs nicht durch das Aufspielen des Softwareupdates behoben werden könnten. Vielmehr führe dies zu weiteren schwerwiegenden Schäden am Motor des Fahrzeugs und darüber hinaus werde die Beweisführung des Klägers im Rahmen eines gegen den Hersteller VW anzustrengenden Verfahrens vereitelt.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 30. Mai 2018 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie bezieht sich zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags auf den Inhalt des angefochtenen Bescheids und führt zudem aus, dass der Kläger ausreichend Zeit gehabt habe vor der Teilnahme an der Rückrufaktion ein Beweissicherungsverfahren durchführen zu lassen, um einen Zivilrechtsstreit nicht zu gefährden.

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Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch die Berichterstatterin erklärt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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A. Die Klage, über die die Berichterstatterin mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (vgl. §§ 87a Abs. 2 und 3, 101 Abs. 2 VwGO), hat keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 30. Mai 2018 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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I. Taugliche Rechtsgrundlage für die Ziffern 1. lit. a und 2. des Bescheids ist § 5 Abs. 1 Fahrzeug-Zulassungsverordnung (FZV). Danach kann die Zulassungsbehörde dem Eigentümer oder Halter für den Fall, dass sich ein Fahrzeug als nicht vorschriftsmäßig nach der FZV, der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung (StVZO) oder der Elektrokleinstfahrzeuge-Verordnung erweist, eine angemessen Frist zur Beseitigung der Mängel setzen oder den Betrieb des Fahrzeugs auf öffentlichen Straßen beschränken oder untersagen. Nicht vorschriftsmäßig sind Fahrzeuge, die nicht den Zulassungsvorschriften oder den Bau- oder Betriebsvorschriften entsprechen, z.B. nicht verkehrssicher sind oder Bestimmungen über Lärm und Abgase nicht genügen. Eine fehlende Vorschriftsmäßigkeit liegt auch vor, wenn bei einem zugelassenen Fahrzeug die Betriebserlaubnis/Genehmigung erloschen ist.

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Bei der Untersagung des Betriebs eines Fahrzeugs auf der Grundlage dieser Regelung handelt es sich um einen Dauerverwaltungsakt, da das Fahrzeug auf Dauer von der Teilnahme am Straßenverkehr ausgeschlossen wird und sich das Verbot nicht mit einer einmaligen Befolgung erledigt. Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist daher, nachdem sich aus dem einschlägigen materiellen Recht nichts Abweichendes ergibt, der Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 2012 - 3 C 1/11 -, juris, Rn. 2, m. w. N.; Bay. VGH, Urteil vom 22. Oktober 2019 - 11 BV 19.824 -, juris, Rn. 30.

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1. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 FZV sind vorliegend erfüllt. Das klägerische Fahrzeug ist im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung nicht vorschriftsmäßig im Sinne des § 5 Abs. 1 FZV. Es entspricht nicht (mehr) einem genehmigten Typ im Sinne von § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV.

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Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 FZV dürfen Fahrzeuge auf öffentlichen Straßen nur in Betrieb gesetzt werden, wenn sie zum Verkehr zugelassen sind. Die Zulassung wird nach § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV auf Antrag erteilt, wenn das Fahrzeug einem genehmigten Typ entspricht oder eine Einzelgenehmigung erteilt ist und eine dem Pflichtversicherungsgesetz entsprechende Kfz-Haftpflichtversicherung besteht. Bei erstmaliger Zulassung ist gemäß § 6 Abs. 3 FZV der Nachweis, dass das Fahrzeug einem Typ entspricht, für den eine EG-Typengenehmigung vorliegt, durch Vorlage der Übereinstimmungsbescheinigung zu führen.

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a. Zwar ist davon auszugehen, dass das Fahrzeug des Klägers im Zeitpunkt der erstmaligen Zulassung der entsprechenden EG-Typgenehmigung entsprach, die das Kraftfahrt-Bundesamt (KBA) ursprünglich erteilt hatte. Die EG-Typgenehmigung bescheinigt dem Hersteller, dem sie erteilt wurde, dass der in der Genehmigung beschriebene Fahrzeugtyp den einschlägigen Verwaltungsvorschriften und technischen Anforderungen entspricht (vgl. Art. 3 Ziff. 5 der Richtlinie 2007/46/EG). Den Nachweis, dass sein Fahrzeug einem genehmigten Typ entspricht, konnte der Kläger zum damaligen Zeitpunkt durch die vom Hersteller ausgestellte Übereinstimmungsbescheinigung (vgl. § 6 Abs. 3 FZV) führen. Bei diesem Dokument handelt es sich um eine vom Hersteller ausgestellte Privaturkunde, der kraft Gesetzes eine besondere Wirkung beigemessen wird. Aufgrund der Übereinstimmungsbescheinigung kann ein einzelnes typgenehmigtes Fahrzeug von den Zulassungsbehörden zum Betrieb zugelassen werden, ohne dass eine weitere Prüfung der einschlägigen Rechtsvorschriften erforderlich ist. Sie bewirkt, dass der Inhaber eines einzelnen konkreten Serienfahrzeugs an der Legalisierungswirkung der EG-Typgenehmigung, die sich lediglich auf den abstrakten Fahrzeugtyp bezieht und lediglich zu Gunsten des Herstellers als Genehmigungsinhaber wirkt, in einem gewissen Maße teilnimmt. Er kann damit gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 FZV die Zulassung des Fahrzeugs beantragen und erhält sie unter Vorlage der Übereinstimmungsbescheinigung, da diese gemäß § 2 Nr. 7 FZV bescheinigt, dass ein Fahrzeug, ein System, ein Bauteil oder eine selbstständige technische Einheit zum Zeitpunkt seiner/ihrer Herstellung einem nach der jeweiligen EG-Typgenehmigungsrichtlinie genehmigten Typ entspricht. Auf dieser Grundlage wird die Zulassung nach § 3 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 FZV erteilt. Insofern kommt der Übereinstimmungsbescheinigung beim Zulassungsverfahren eine besondere Rechtsscheinwirkung zu. Sie dient der Harmonisierung und Vereinfachung sowie der gegenseitigen Anerkennung im Bereich des Fahrzeugzulassungsrechts. Gerade die Genehmigung eines abstrakten Fahrzeugtyps soll verhindern, dass einzelne nationale Behörden unter Anwendung unterschiedlicher Rechtsvorschriften für jedes Serienfahrzeug eine eigene Erlaubnis erteilen. Zudem werden die Zulassungsbehörden dadurch entlastet, dass die Einhaltung der Rechtsvorschriften bezüglich des Typs von den dafür zuständigen Behörden - wie dem KBA - geprüft werden und die Konformität des konkreten Fahrzeugs durch die Übereinstimmungsbescheinigung belegt werden soll. Dies trägt insgesamt zur Formalisierung des Verfahrens bei. Aufgrund dieser Systematik kann der Rechtsschein dieser Bescheinigung auch nur soweit gehen, wie der Inhalt des Bezugsobjekts, also der entsprechenden Typgenehmigung.

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b. Auf diese Rechtsscheinwirkung kann sich der Kläger zum maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt jedoch nicht mehr berufen. Denn das KBA hat die das Fahrzeug des Klägers betreffende ursprünglich erteilte EG-Typgenehmigung mit gegenüber dem Hersteller erlassenen Bescheid im Wege nachträglicher Nebenbestimmungen modifiziert. Im Fall der Fahrzeuge mit dem Motor EA 189 (Euro 5) hat es den Fahrzeugherstellern nach § 25 Abs. 2 EG-FGV die Pflicht auferlegt die Software aus allen Fahrzeugen zu entfernen und geeignete Maßnahmen zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit der Fahrzeuge zu ergreifen. Es sah dabei die im Rahmen einer Rückrufaktion (Rückrufcode 23Q7) vorzunehmende Anpassung der Software als geeignet und damit zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit ausreichend an. Die vom KBA erlassenen Nebenbestimmungen lassen die Wirksamkeit der Typgenehmigung unberührt, sie ändern die ursprüngliche Typgenehmigung aber inhaltlich ab.

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Die von den Bescheiden des KBAs betroffenen Fahrzeuge und damit auch das klägerische Fahrzeug entsprechen ohne Teilnahme an der Rückrufaktion nicht mehr der modifizierten EG- Typgenehmigung und können nicht mehr von der ursprünglichen Rechtswirkung der Typgenehmigung profitieren.

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VG Bremen, Urteil vom 5. März 2020 - 5 K 516/19 -, juris, Rn. 24 und 26, jeweils m. w. N.; Bay. VGH, Urteil vom 22. Oktober 2019 - 11 BV 19.824 -, juris, Rn. 31 ff.; Hess. VGH, Beschluss vom 20. März 2019 - 2 B 261/19 -, juris, Rn. 5 ff.; VG Stuttgart, Beschluss vom 6. Februar 2019 - 8 K 11401/18 -, juris, Rn. 15 ff., m. w. N., 21 (bestätigt durch VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 3. Februar 2020 - 10 S 625/19 -, juris, Rn. 8); OVG Berlin-Bbg., Beschluss vom 25. März 2019 - OVG 1 S 125.18 -, juris, Rn. 10; VG Düsseldorf, Urteil vom 24. Januar 2018 - 6 K 12341/17 -, nrwe.de, Rn. 273.

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2. Die Beklagte hat auch das ihr vorliegend zustehende Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Die von der Beklagten getroffene Ermessensentscheidung unterliegt nur der eingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Grundsätzlich räumt § 5 Abs. 1 FZV der Zulassungsbehörde sowohl ein Auswahl- als auch Entschließungsermessen ein.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. August 2018 - 8 B 865/18 -, juris, Rn. 18 f., m. w. N.; Bay. VGH, Urteil vom 22. Oktober 2019 - 11 BV 19.824 -, juris, Rn. 40.

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Allerdings sind Fallgestaltungen, in denen die Zulassungsbehörde trotz Vorschriftswidrigkeit des Fahrzeugs von einem Einschreiten absehen kann, allenfalls in besonders gelagerten Konstellationen denkbar. Ein solches Absehen von Maßnahmen käme etwa dann in Betracht, wenn der Fahrzeughalter im Anhörungsverfahren glaubhaft und nachvollziehbar darlegt, das Fahrzeug in allernächster Zeit dauerhaft stilllegen zu wollen. Hierfür bestehen jedoch vorliegend keine Anhaltspunkte.

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Ihr Auswahlermessen hat die Beklagte gemäß § 40 VwVfG entsprechend dem Zweck der Ermächtigung des § 5 Abs. 1 FZV ausgeübt und dabei die gesetzlichen Grenzen des Ermessens eingehalten.

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§ 5 Abs. 1 FZV sieht alternativ die Aufforderung zur Mängelbeseitigung innerhalb einer angemessenen Frist oder die Beschränkung oder Untersagung des Fahrzeugbetriebs auf öffentlichen Straßen vor. Dementsprechend hat die Beklagte in Ziffer 1. lit. a dem Kläger unter Fristsetzung bis zum 4. Juli 2018 die Möglichkeit gegeben einen Nachweis der Mängelbeseitigung zu erbringen und in Ziffer 2. für den Fall, dass dieser Aufforderung nicht nachgekommen wird, den Fahrzeugbetrieb im öffentlichen Verkehr untersagt. Es entspricht dem Zweck der Ermächtigung in § 5 Abs. 1 FZV, zugelassene, aber nicht vorschriftsmäßige Fahrzeuge bis zum Nachweis der Mängelbeseitigung nicht mehr am öffentlichen Straßenverkehr teilnehmen zu lassen. Mittelbar dient die Maßnahme der Reduzierung des Stickoxid-Ausstoßes der betroffenen Fahrzeuge im Normalbetrieb.

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a. Sowohl die verfügte Verpflichtung zum Nachweis der Mängelbeseitigung als auch die für den erfolglosen Fristablauf ausgesprochene Betriebsuntersagung sind zur Erfüllung dieses Zwecks offensichtlich geeignet. Das KBA geht davon aus, dass die betroffenen Fahrzeuge nach Teilnahme an der Rückrufaktion der modifizierten EG-Typgenehmigung entsprechen und damit wieder vorschriftsmäßig sind. Dem können sich die Zulassungsbehörden anschließen, ohne die technischen Einzelheiten des Software-Updates einer eigenen Überprüfung unterziehen zu müssen. Zu einer solchen Überprüfung sind die Zulassungsbehörden weder verpflichtet noch in der Lage. Vielmehr obliegt die Typgenehmigung und die Typprüfung von Fahrzeugen und Fahrzeugteilen allein dem KBA (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a KBAG, § 2 Abs. 1, § 25 EG-FGV). Für die Eignung der getroffenen Maßnahmen zur Erreichung des Zwecks der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage kommt es auch nicht darauf an, ob die Fahrzeuge nach Durchführung des Software-Updates die in Anhang I zur VO (EG) Nr. 715/2007 festgelegten Emissionsgrenzwerte einhalten und ob die Abschalteinrichtung damit als zulässig im Sinne von Art. 5 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 715/2007 anzusehen ist. Auch diese Prüfung ist allein Sache des KBAs und nicht der Zulassungsbehörden.

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Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 22. Oktober 2019 - 11 BV 19.824 -, juris, Rn. 43; VG Bremen, Urteil vom 5. März 2020 - 5 K 516/19 -, juris, Rn. 31.

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b. Beide getroffenen Maßnahmen sind zur Erreichung des Zwecks auch erforderlich.

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Zur Zweckerfüllung gleichermaßen geeignete, den Kläger aber weniger belastende Maßnahmen sind nicht ersichtlich.

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c. Schließlich sind beide Maßnahmen, insbesondere auch die Betriebsuntersagung, als verhältnismäßig im engeren Sinne anzusehen.

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Hiergegen kann der Kläger nicht mit Erfolg einwenden, er befürchte mögliche Folgeschäden für sein Fahrzeug, wenn er das Software-Update durchführen lasse. Dieser Einwand betrifft ebenso wie etwaige Nachteile in den zivilrechtlichen Verfahren im Falle des durchgeführten Software-Updates ausschließlich das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und dem Fahrzeughersteller und berührt nicht die Rechtmäßigkeit der von der Beklagten zur Wiederherstellung der Vorschriftsmäßigkeit des Fahrzeugs angeordneten Maßnahmen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. August 2018 - 8 B 865.18 -, juris, 28; Bay. VGH, Urteil vom 22. Oktober 2019 - 11 BV 19.824 -, juris, Rn. 46, m. w. N.

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Der Kläger wird durch die von der Beklagten verlangte Mängelbeseitigung nicht mit Kosten belastet. Die Kosten für das Software-Update trägt der Fahrzeughersteller. Der vom Kläger befürchteten Erschwerung der Beweisführung hätte er durch Antrag auf Begutachtung durch einen Sachverständigen im Wege des selbständigen Beweisverfahrens gemäß §§ 485 ff. ZPO begegnen können.

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Die von der Beklagten getroffene Güterabwägung ist auch nicht deshalb zu beanstanden, weil die Auswirkungen der Mängelbeseitigung für die Luftreinhaltung und den Gesundheitsschutz bezogen auf das einzelne Fahrzeug vergleichsweise gering sind. Insoweit ist für emissionsbegrenzende Maßnahmen bei gleichartigen Fahrzeugmängeln nicht auf das jeweilige Fahrzeug abzustellen, sondern auf die Gesamtzahl der von den Rückrufaktionen betroffenen Fahrzeuge.

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Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 22. Oktober 2019 - 11 BV 19.824 -, juris, Rn. 48, m. w. N.

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II. Die Beklagte konnte dem Kläger auch gemäß §§ 5 Abs. 2 i. V. m. 14 Abs. 1 FZV aufgeben, ihr den Fahrzeugschein bzw. die Zulassungsbescheinigung Teil I sowie die Kennzeichenschilder zur Entstempelung vorzulegen (Ziffer 1. lit. b der Ordnungsverfügung). Ist der Betrieb eines Fahrzeugs, für das ein Kennzeichen zugeteilt ist, untersagt, hat der Eigentümer oder Halter das Fahrzeug gemäß § 5 Abs. 2 FZV nach Maßgabe des § 14 FZV außer Betrieb setzen zu lassen oder der Zulassungsbehörde nachzuweisen, dass die Gründe für die Beschränkung oder Untersagung des Betriebs nicht oder nicht mehr vorliegen. Vorliegend sind - wie bereits ausgeführt - die Voraussetzungen für die Außerbetriebsetzung erfüllt.

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B. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.