Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2009-08-26, Aktenzeichen 4 LC 460/07

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit eines Bescheides, mit dem der Beklagte die Klägerin zu Rundfunkgebühren für den Zeitraum September 2003 bis Mai 2004 herangezogen hat.

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Die am ... Mai 1984 geborene Klägerin absolvierte in den Jahren 2003 und 2004 eine Ausbildung zur Hotelfachfrau und wohnte im Haushalt ihrer Eltern. In diesem Haushalt ist ihr Vater als Rundfunkteilnehmer angemeldet und leistet Rundfunkgebühren für ein Fernseh- und ein Radiogerät.

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Unter dem 21. September 2003 zeigte die Klägerin dem Beklagten an, dass sie selbst seit dem 1. August 2003 ein Fernsehgerät zum Empfang bereithalte, und beantragte zugleich eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht. Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 27. Mai 2004 ab. Den von der Klägerin dagegen erhobenen Widerspruch wies er mit Widerspruchsbescheid vom 5. Januar 2005 zurück. Die daraufhin von der Klägerin erhobene Verpflichtungsklage wies das Verwaltungsgericht Hannover mit Urteil vom 7. Juni 2005 - 3 A 646/05 - ab. Das von der Klägerin eingeleitete Verfahren auf Zulassung der Berufung gegen dieses Urteil wurde durch Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 13. Oktober 2005 - 4 LA 264/05 - eingestellt, nachdem die Klägerin ihren Zulassungsantrag zurückgenommen hatte.

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Mit Bescheid vom 3. Dezember 2004 setzte der Beklagte gegen die Klägerin für den Zeitraum von September 2003 bis Mai 2004 Rundfunkgebühren in Höhe von 145,35 EUR (= 9 Monate x 16,15 EUR/Monat) und Säumniszuschläge in Höhe von 5,11 EUR fest. Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 14. Dezember 2004 Widerspruch, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 5. Januar 2005 als unbegründet zurückwies.

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Am 12. Januar 2005 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und die Bewilligung von Prozesskostenhilfe beantragt. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, im streitbefangenen Zeitraum nicht rundfunkgebührenpflichtig gewesen zu sein, weil das von ihr vorgehaltene Fernsehempfangsgerät ein gebührenfreies Zweitgerät im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 2 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages (RGebStV) darstelle. Sie lebe mit ihren Eltern in häuslicher Gemeinschaft. Für deren Rundfunkgeräte würden bereits Gebühren entrichtet. Ihr Einkommen als Auszubildende habe im fraglichen Zeitraum den einfachen Sozialhilferegelsatz für volljährige Haushaltsangehörige in Höhe von 237,00 EUR/Monat nicht überstiegen. Zwar habe ihr monatliches Nettogehalt im fraglichen Zeitraum 329,71 EUR betragen. Hiervon seien jedoch die Aufwendungen für eine Monatsfahrkarte zur Ausbildungsstätte in Höhe von 118,00 EUR, der Beitrag für die Mitgliedschaft in der Gewerkschaft NGG in Höhe von 4,15 EUR und der Beitrag für eine Berufsunfähigkeitsversicherung in Höhe von 23,06 EUR abzusetzen gewesen. Der so bereinigte Betrag von 184,50 EUR/Monat habe ihr Einkommen im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV dargestellt.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Rundfunkgebührenbescheid des Beklagten vom 3. Dezember 2004 und dessen Widerspruchsbescheid vom 5. Januar 2005 aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat der Beklagte geltend gemacht, dass ausschließlich auf das Nettoeinkommen der Klägerin abzustellen sei. Einkommensmindernde Abzüge seien nach dem Wortlaut und der Intention des § 5 RGebStV nicht vorzunehmen. Damit verfüge die Klägerin über ein Einkommen, das den einfachen Sozialhilferegelsatz übersteige, so dass sie kein gebührenfreies Zweitgerät vorhalte. Eine andere Betrachtung verwische die Abgrenzung zu den Befreiungstatbeständen in § 6 RGebStV und begründe die Gefahr, dass die sich aus dieser Bestimmung ergebenden Tatbestandsvoraussetzungen unterlaufen und der Beklagte gezwungen würde, in einer Flut von Verwaltungsverfahren aufwändige Einzelfallprüfungen vorzunehmen. Dies widerspreche dem Ziel einer Vereinfachung des Gebührenbefreiungsverfahrens.

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Das Verwaltungsgericht hat den Rechtsstreit durch Beschluss vom 22. September 2005 gemäß § 6 Abs. 1 VwGO auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Dieser hat den Antrag der Klägerin auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe mit Beschluss vom 23. September 2005 abgelehnt. Auf die hiergegen von der Klägerin erhobene Beschwerde hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht diese Entscheidung mit Beschluss vom 22. November 2005 - 10 PA 226/05 - geändert und der Klägerin die begehrte Prozesskostenhilfe bewilligt. Daraufhin hat der Einzelrichter den Rechtsstreit durch Beschluss vom 12. Oktober 2006 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 6 Abs. 3 Satz 1 VwGO auf die Kammer zurück übertragen.

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Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 6. Februar 2007 den Rundfunkgebührenbescheid des Beklagten vom 3. Dezember 2004 und dessen Widerspruchsbescheid vom 5. Januar 2005 aufgehoben und zur Begründung Folgendes ausgeführt: Die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig und verletzten die Klägerin in ihren Rechten. Die Klägerin sei nicht rundfunkgebührenpflichtig, weil es sich bei ihrem Fernsehgerät um ein gebührenfreies Zweitgerät im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV gehandelt habe. Die Klägerin habe mit ihrem Vater, der als Rundfunkteilnehmer erfasst sei und Rundfunkgebühren leiste, in häuslicher Gemeinschaft gewohnt. Ihr Einkommen habe den einfachen Sozialhilferegelsatz nicht überstiegen. Auf der Grundlage der Ausführungen im Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 22. November 2005 - 10 PA 226/05 - sei nämlich von dem (bereinigten) Einkommen im Sinne des § 76 Abs. 2 BSHG auszugehen. Der Beklagte verhalte sich widersprüchlich, wenn er das Einkommen im Sinne des § 5 RGebStV ohne Weiteres mit dem Nettoeinkommen gleichsetze und damit der Klägerin die Absetzungsmöglichkeiten des § 76 Abs. 2 Nr. 1 BSHG („auf das Einkommen zu entrichtende Steuern“) zubillige, die Zuerkennung der in diesen Vorschriften aufgezählten weiteren sozialhilferechtlichen Absetzungsvorgaben vom Einkommen jedoch ablehne. Dies könne auch nicht mit einem in der Rechtsprechung teilweise bemühten allgemeinen Sprachgebrauch begründet werden, wonach Einkommen das Nettoeinkommen ohne weitere Abzüge sei, denn von einem allgemeinen Sprachgebrauch könne im hier fraglichen Zusammenhang nicht ausgegangen werden. Es sei vielmehr entscheidend, dass einem Haushaltsangehörigen mit eigenem Einkommen ein auf seine Person bezogenes Existenzminimum verbleibe, bevor er zu Rundfunkgebühren herangezogen werde. Genau diese sozialpolitische Komponente sei mit der Vorschrift des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV beabsichtigt und könne aus der Historie der Vorschrift abgeleitet werden. Dieses Existenzminimum werde durch die Verordnung über die Festsetzung der Regelsätze bestimmt und sei mit dem Sozialhilferegelsatz für Haushaltsangehörige identisch. Die Grundlage für die Berechnung der Höhe des Sozialhilferegelsatzes enthalte jedoch nicht die Aufwendungen, die der Rundfunkteilnehmer für den Erwerb seines Einkommens einsetzen müsse, mithin die Aufwendungen, um überhaupt ein Einkommen zu erzielen, das gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV zum Ansatz gebracht werden könne. Deshalb habe der Bundesgesetzgeber im sozialhilferechtlichen Zusammenhang außer der vom Beklagten bereits zugestandenen Absetzungsmöglichkeit der auf das Einkommen zu entrichtenden Steuern (§ 76 Abs. 2 Nr. 1 BSHG) auch weitere Kosten, insbesondere Werbungskosten (§ 76 Abs. 2 Nr. 4 BSHG), als vom Einkommen absetzungsfähig anerkannt. Übersteige das so bereinigte Einkommen des Haushaltsangehörigen den Regelsatz nicht, sei auch ein weiteres Rundfunkgerät, das der Haushaltsangehörige vorhält, in der häuslichen Gemeinschaft mit dem Rundfunkteilnehmer rundfunkgebührenfrei. Soweit andere Gerichte den Haushaltsangehörigen darauf verwiesen, seinen Informationsbedarf notfalls auch anderweitig im Rahmen der Haushaltsgemeinschaft decken zu können, könne dem nicht gefolgt werden. Haushaltsangehörige, die bereits ein eigenes Einkommen erzielen, seien in der Regel dem Kindesalter entwachsen und hätten einen Anspruch darauf, eine eigene Auswahl unter den Informationsangeboten des Rundfunks zu treffen, ohne von der Entscheidungsdisposition des am Rundfunk teilnehmenden Haushaltsvorstandes abhängig zu sein. Der mit der Ermittlung des Einkommens im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV entstehende Verwaltungsaufwand sei dem Beklagten zudem zuzumuten.

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Gegen dieses ihm am 13. Februar 2007 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 9. März 2007 die vom Verwaltungsgericht nach §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Zur Begründung der Berufung vertieft der Beklagte sein erstinstanzliches Vorbringen und wendet sich im Wesentlichen gegen den vom Verwaltungsgericht entwickelten Begriff des Einkommens im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV. Einkommen im Sinne dieser Bestimmung sei allein das Nettoeinkommen, so dass von dem nach Abzug von Lohnsteuer und Sozialversicherungsbeiträgen ausgezahlten Betrag auszugehen sei. Der Formulierung des § 5 RGebStV könne weder entnommen werden, dass der Einkommensbegriff des § 76 BSHG gelte, noch auf anderer Grundlage weitere Abzüge, wie etwa für Werbungskosten, vorzunehmen seien. Im Gegensatz zu der Befreiungsmöglichkeit aus sozialen Gründen nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO, die zur Bestimmung des maßgeblichen Einkommens ausdrücklich auf die §§ 76 ff. BSHG verwiesen habe, sehe die Befreiungsmöglichkeit nach § 5 RGebStV eine detaillierte Prüfung der Einkommensverhältnisse gerade nicht vor. Eine solche Prüfung könne den Rundfunkanstalten, da es sich bei den Befreiungsverfahren um ein Geschäft der Massenverwaltung handele, auch nicht zugemutet werden. Dies habe auch der Gesetzgeber erkannt, als er in § 5 RGebStV einen Verweis auf die §§ 76 ff. BSHG gerade nicht aufgenommen habe. Auch das weiterführende Argument des Verwaltungsgerichts, erwachsene Haushaltsangehörige hätten einen Anspruch auf eine eigene Auswahl der Informationsangebote der Medien und könnten nicht auf die Bedarfsdeckung in der Haushaltsgemeinschaft verwiesen werden, überzeuge nicht. Im Gegensatz zur Regelung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV i.V.m. §1Abs. 1 Nr. 7 BefrVO verfolge § 5 RGebStV nicht das Ziel, eine Haushaltsgemeinschaft, die insgesamt als Solidargemeinschaft nicht in der Lage sei, Rundfunkgebühren zu zahlen, von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien und auf diese Weise erst den Zugang zu einem Rundfunkgerät überhaupt zu ermöglichen. Das Leben in einer Haushaltsgemeinschaft erfordere vielmehr eine gegenseitige Rücksichtnahme und Absprachen unter den Haushaltsangehörigen. Die gemeinsame Nutzung von Räumlichkeiten und Gegenständen sei einer Haushaltsgemeinschaft immanent, so dass ein erwachsener Haushaltsangehöriger auch auf die Nutzung der im Haushalt vorhandenen, allgemein zugänglichen Geräte verwiesen werden könne. Jedenfalls sei nicht erkennbar, dass ein Verständnis des Einkommens im Sinne des § 5 RGebStV als "Nettoeinkommen" den Zugang des betroffenen Haushaltsangehörigen zum Informationszugang wesentlich erschweren oder ausschließen würde.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 7. Kammer - vom 6. Februar 2007 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen,

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und nimmt zur Begründung auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Bezug und vertieft diese. Der sozialpolitische Charakter der Rundfunkgebührenbefreiung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV werde durch die Entstehungsgeschichte der Regelung klar bestätigt. Ziel sei eine Privilegierung der Personen, die aufgrund ihres geringen Einkommens bedürftig im Sinne des Sozialhilferechts sind. Ausgehend von diesem Ziel könne nur das durch Anwendung des § 76 Abs. 2 BSHG bereinigte Einkommen maßgeblich sein. Hiergegen könne der Beklagte auch nicht mit Erfolg einwenden, eine individuelle Überprüfung der Einkommen und der Absetzungsbeiträge sei ihm wegen der Vielzahl von Verfahren nicht zuzumuten. Auch im Rahmen der Gebührenbefreiung nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO habe er eine solche Prüfung vornehmen müssen, so dass es keinen erheblichen zusätzlichen Aufwand darstelle, Ähnliches bei der Gebührenbefreiung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV zu prüfen. Hinzu komme die Verpflichtung, so viel Personal vorzuhalten, dass ein rechtmäßiges Handeln möglich sei. Allein die fehlende Verwaltungskraft könne die Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffes nicht beeinflussen. Schließlich treffe der Einwand des Beklagten, der betroffene Haushaltsangehörige könne sich bereits über das in der Haushaltsgemeinschaft vorhandene Erstgerät den gewünschten Informationszugang verschaffen, schon deshalb nicht zu, weil bei einem solchen Verständnis die Befreiung nach § 5 RGebStV ihren Sinn verlöre.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakte A) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die vom Verwaltungsgericht nach den §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung ist unbegründet. Denn das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.

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Der Rundfunkgebührenbescheid des Beklagten vom 3. Dezember 2004 und dessen Widerspruchsbescheid vom 5. Januar 2005 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), weil die Klägerin im streitgegenständlichen Zeitraum von September 2003 bis Mai 2004 für die von ihr in der Wohnung ihres Vaters bereitgehaltenen Rundfunkempfangsgeräte nicht rundfunkgebührenpflichtig gewesen ist.

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Rechtsgrundlage für die Erhebung von Rundfunkgebühren in Niedersachsen ist der durch Zustimmung des Landesgesetzgebers nach Art. 35 Abs. 2 der Niedersächsischen Verfassung in das Landesrecht inkorporierte Rundfunkgebührenstaatsvertrag vom 31. August 1991 - RGebStV - (Anlage zum Gesetz vom 3.12.1991, Nds. GVBl. 1991 S. 311) in der für den Gebührenzeitraum von September 2003 bis März 2004 maßgeblichen Fassung vom 6. Juli/7. August 2000 (Anlage zum Gesetz vom 15.12.2000, Nds. GVBl. 2000, 327) bzw. der für den Gebührenzeitraum ab April 2004 maßgeblichen Fassung vom 23./26. September 2003 (Anlage zum Gesetz vom 22.1.2004, Nds. GVBl. 2004 S. 27).

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Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV hat jeder Rundfunkteilnehmer - vorbehaltlich der Regelung des § 5 RGebStV - für jedes von ihm zum Empfang bereitgehaltene Rundfunkempfangsgerät eine Grundgebühr und für das Bereithalten jedes Fernsehgerätes jeweils zusätzlich eine Fernsehgebühr zu entrichten. Dies gilt nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 RGebStV nicht für weitere Rundfunkempfangsgeräte (Zweitgeräte), die von einer natürlichen Person oder ihrem Ehegatten in ihrer Wohnung oder ihrem Kraftfahrzeug zum Empfang bereitgehalten werden, wobei aber für Rundfunkempfangsgeräte in mehreren Wohnungen für jede Wohnung eine Rundfunkgebühr zu entrichten ist. Eine Rundfunkgebührenpflicht im Rahmen des § 5 Abs. 1 Satz 1 RGebStV besteht nach dessen Satz 2 auch nicht für Zweitgeräte, die von Personen zum Empfang bereitgehalten werden, welche mit dem Rundfunkteilnehmer in häuslicher Gemeinschaft leben und deren Einkommen den einfachen Sozialhilferegelsatz nicht übersteigt.

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Diese Voraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV waren in dem hier relevanten Zeitraum erfüllt. Der Vater der Klägerin war damals mit einem Radio- und einem Fernsehgerät Rundfunkteilnehmer im Sinne des § 1 Abs. 2 RGebStV. Die Klägerin lebte mit ihrem Vater auch in häuslicher Gemeinschaft. Das Einkommen der Klägerin überstieg im streitgegenständlichen Zeitraum zudem nicht den einfachen Sozialhilferegelsatz, der damals für Haushaltsangehörige vom Beginn des 19. Lebensjahres an - wie der Klägerin - bei 237 EUR lag (vgl. § 1 Nr. 6 der Niedersächsischen Verordnung über die Festsetzung der Regelsätze nach dem Bundessozialhilfegesetz vom 25.6.2003, Nds. GVBl. 2003 S. 221).

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Einkommen im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV sind alle Einkünfte in Geld oder Geldeswert, vermindert um die Absetzungsbeträge nach § 76 Abs. 2 BSHG (bzw. für Zeiträume ab dem 1.1.2005 nach § 82 Abs. 2 SGB XII).

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Diese Definition des Einkommens im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV ergibt sich allerdings nicht bereits aus dem Wortlaut dieser Regelung. Die grammatikalische Auslegung kann zwar sowohl an den allgemeinen Sprachgebrauch als auch an die spezielle Fachsprache anknüpfen. Beide Anknüpfungspunkte sind zur Bestimmung des Einkommensbegriffs nach § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV aber unergiebig.

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Einen allgemeinen Sprachgebrauch, der mit dem Begriff "Einkommen" einen feststehenden Inhalt verbindet, vermag der Senat nicht zu erkennen. Die in der Rechtsprechung teilweise vertretene, aber nicht näher begründete Auffassung, der allgemeine Sprachgebrauch verstehe Einkommen als "Nettoeinkommen" und dieses als Brutto-Einkommen abzüglich Steuern und Sozialabgaben, nicht aber abzüglich der Werbungskosten (so Bay. VGH, Urt. v. 17.10.2006 - 7 BV 05.2898 -; VG München, Urt. v. 23.9.2005 - M 6a K 04.3180 -; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 9.6.2009 - 14 K 2823/08 -; so auch Hahn/Vesting, Rundfunkrecht, 2. Aufl., RGebStV § 5 Rn. 31) bzw. als die "tatsächlich zukommenden Einkünfte in Geld oder Geldeswert …, ohne dass hier Werbungskosten oder Ähnliches abgesetzt werden könnten" (so VG Sigmaringen, Urt. v. 15.9.2005 - 2 K 122/05 -), teilt der Senat nicht, da hinreichende Anhaltspunkte für ein solches generelles Begriffsverständnis im allgemeinen Sprachgebrauch fehlen. Diese Auffassungen übersehen zudem, dass vom zu versteuernden Einkommen aus nichtselbständiger Arbeit generell Werbungskosten in Höhe des Arbeitnehmer-Pauschbetrages nach § 9a Satz 1 Nr. 1 a EStG in Abzug gebracht werden (vgl. § 39 b Abs. 2 Satz 5 Nr. 1 EStG), die folglich die Steuerbelastung und damit auch die Höhe des Nettoeinkommens im Sinne der dargestellten Rechtsprechung der o.g. Verwaltungsgerichte beeinflusst haben. Bei konsequenter Anwendung des oben genannten Einkommensbegriffes müssten diese Vorwegabzüge nachträglich korrigiert werden. Gleiches gilt beispielsweise für die im Lohnsteuer-Ermäßigungsverfahren auf der Lohnsteuerkarte eingetragenen Freibeträge für den Arbeitnehmer-Pauschbetrag übersteigende weitere Werbungskosten nach § 39 a Abs. 1 Nr. 1 EStG. Eine konsequente Anwendung des von den genannten Verwaltungsgerichten angenommenen und auch vom Beklagten präferierten Einkommensbegriffs würde damit zu einer verwaltungsaufwändigen einkommenserhöhenden Korrektur des vorab erfolgten Werbungskostenabzugs zwingen. Unterließe man diese etwa im Hinblick auf Praktikabilitätserwägungen, stünde dies nicht nur im Widerspruch zur von den genannten Gerichten entwickelten Definition von Einkommen im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV. Es würde auch eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung im Vergleich zu solchen Rundfunkgebührengebührenpflichtigen eintreten, deren Einkommen - wie beispielsweise bei Selbständigen - nicht um die Werbungskosten in Höhe des Arbeitnehmer-Pauschbetrages nach § 9a Satz 1 Nr. 1 a EStG oder im Lohnsteuer-Ermäßigungsverfahren auf der Lohnsteuerkarte einzutragende Freibeträge für weitere Werbungskosten nach § 39 a Abs. 1 Nr. 1 EStG vermindert ist.

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Auch die juristische Fachsprache kennt keinen allgemein gültigen Einkommensbegriff. Vielmehr wird der Begriff "Einkommen" in zahlreichen Fachgesetzen verschieden definiert (vgl. bspw. §§ 9, 11 SGB II, § 71 SGB III, § 82 SGB XII, § 2 BEEG, § 21 BAföG, § 2 Abs. 4 EStG, §§ 1835 Abs. 5, 1836 c BGB, § 115 Abs. 1 ZPO, § 40 Abs. 2 StGB, und grundlegend Tipke, Das Einkommen als zentraler Begriff des öffentlichen Schuldrechts, in: JuS 1985, 345 ff.). Der Einkommensbegriff ist daher für jedes Rechtsgebiet, in dem er verwandt wird, nach Sinn und Zweck der Regelung gesondert zu ermitteln (vgl. OLG Brandenburg, Urt. v. 27.7.2004 - 11 U 11/04 -, NJOZ 2005, 621, 624).

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Ähnlich unergiebig wie der Wortlaut des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV sind die Materialien zum Rundfunkgebührenstaatsvertrag und den darauf bezogenen Zustimmungsgesetzen des Niedersächsischen Landtages. Diesen ist nicht zu entnehmen, welches Verständnis der Gesetzgeber dem in § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV verwandten Begriff "Einkommen" zugrunde gelegt hat (vgl. Gesetzentwurf der Niedersächsischen Landesregierung, Entwurf eines Gesetzes zu dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland, LT-Drs. 12/1970, S. 133).

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Demgegenüber zeigt die - auch die rechtshistorische Entwicklung berücksichtigende - teleologische Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV klar eine soziale Komponente dieser Regelung, die dafür spricht, zur Bestimmung des dort verwendeten Begriffs "Einkommen" auf den sozialhilferechtlichen Einkommensbegriff des § 76 BSHG zurückzugreifen. Der 10. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts hat in seinem Beschluss vom 22. November 2005 - 10 PA 226/05 - bei der Auslegung der Norm auch deren Vorläufernormen berücksichtigt und so Entwicklungslinien der § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV vorausgegangenen Regelungen herausgearbeitet:

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"Die Privilegierung von Rundfunkteilnehmern, die mit einem weiteren Rundfunkteilnehmer in häuslicher Gemeinschaft leben, wurde erstmals durch § 3 Abs. 1 der Bedingungen für die Errichtung sowie den Betrieb von Rundfunkempfangsanlagen (Anlage zu den Bestimmungen über den Rundfunk, Amtsblatt des Reichpostministeriums 1931, 509) geregelt. Hiernach durfte der Rundfunkteilnehmer an seine Empfangsanlage Hörvorrichtungen für Personen, die mit ihm in Wohnungsgemeinschaft leben, anschließen, auch wenn diese selbst keine Genehmigung besaßen. Eine Gebühr fiel in diesem Falle nicht an (§ 11 der Anlage 1, a.a.O.). Dies galt nach den Ausführungsbestimmungen (Amtsblatt des Reichspostministeriums 1931, S. 511 ff. [512]) sogar für (verköstigte) Untermieter (vgl. auch Nr. II A 1. c] der Verwaltungsanweisung zu den Bestimmungen über den Rundfunk, Amtsblatt des Reichspostministers 1940, 147, 148).

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Die Regelung des § 3 Abs. 1 wurde in § 4 Abs. 1 Nr. 1 des Staatsvertrags der Länder über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens vom 31. Oktober 1968 (Gesetz zu dem Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens vom 22. Dezember 1969, Nds.GVBl. S. 237) mit der Maßgabe übernommen, dass eine Unterhaltsleistung des Rundfunkteilnehmers an die weitere Person im Haushalt hinzutreten müsse; in der Gesetzesbegründung (LT-Ds. 6/843, S. 8) ist ausgeführt, dass durch diese Regelung Zweitgeräte in einem Haushalt weitgehend von der Gebührenpflicht ausgenommen würden.

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Durch den Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens vom 5. Dezember 1974 wurde diese weitgehende Freistellung von Zweitgeräten dahingehend eingeschränkt, dass die Gebührenfreistellung nur eintrat, wenn neben der häuslichen Gemeinschaft der Rundfunkteilnehmer die weitere Person „überwiegend unterhielt“. In der Gesetzesbegründung (LT-Ds. 8/491, S. 13) ist ausgeführt, dass es nunmehr nicht mehr genüge, dass der Rundfunkteilnehmer der weiteren Person in seinem Haushalt überhaupt irgend einen Unterhalt leiste, sondern dass er diese mindestens überwiegend unterhalten müsse.

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Mit dem Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland von 1991 wurde dann das Tatbestandsmerkmal des „überwiegenden Unterhalts“ durch den Rundfunkteilnehmer an seinen Haushaltsangehörigen durch das – konkretere – Tatbestandsmerkmal einer Obergrenze des Einkommens des Haushaltsangehörigen ersetzt. In der Begründung zum Niedersächsischen Zustimmungsgesetz zu diesem Staatsvertrag (LT-Ds. 12/1970, S. 133) ist ausgeführt, dass das bisherige Anknüpfen an den durch den Rundfunkteilnehmer geleisteten „überwiegenden Unterhalt“ unklar und etwa dann unbillig gewesen sei, wenn z.B. freiwillige hohe Unterhaltsleistungen zu einer Rundfunkgebührenfreiheit für Rundfunkteilnehmer in häuslicher Gemeinschaft geführt hätten. Das Abstellen auf den einfachen Sozialhilferegelsatz solle insoweit „eine Klarstellung und Präzisierung des bisherigen Tatbestandes“ erreichen und die genannten Unbilligkeiten beseitigen."

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Diese Entwicklungslinien verdeutlichen den Zweck der in § 5 Abs. 1 RGebStV getroffenen Regelung. Der ausschließlich private Bereich soll durch großzügige Ausnahmen vom Grundsatz der Gebührenpflicht für jedes Rundfunkgerät (§ 2 Abs. 2 Satz 1 RGebStV) privilegiert werden. § 5 Abs. 1 Satz 1 RGebStV stellt dabei unter den in den Nrn. 1 und 2 genannten Voraussetzungen einkommensunabhängig Zweitgeräte des Rundfunkteilnehmers oder Geräte des Ehegatten des Rundfunkteilnehmers von der Rundfunkgebühr frei. § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV befreit dagegen einkommensabhängig weitere Haushaltsangehörige von der Rundfunkgebühr für Geräte, die nicht durch die Haushaltsgemeinschaft, sondern zumindest im Wesentlichen nur durch den betreffenden Haushaltsangehörigen genutzt werden (vgl. Hahn/Vesting, a.a.O., § 5 Rn. 30). In dem Übergang von der ursprünglichen Freistellung sämtlicher Zweitgeräte in einer Wohnung über die Einführung eines Tatbestandsmerkmals des „(überwiegenden) Unterhalts“ hin zu einem Abstellen auf den einfachen Sozialhilferegelsatz des Haushaltsangehörigen als Einkommen kommt außerdem die Intention des Gesetzgebers zum Ausdruck, nicht Zweitgeräte in der Haushaltsgemeinschaft als solche, sondern nur diejenigen Geräte zu privilegieren, bei denen dies zum Schutz von Personen, die aufgrund ihres geringen Einkommens im Sinne des Sozialhilferechts bedürftig sind, notwendig ist (Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 22.11.2005 - 10 PA 226/05 -). Damit zeigt die Rundfunkgebührenbefreiung nach § 5 RGebStV klar eine soziale Komponente, so dass es nach Sinn und Zweck der Regelung gerechtfertigt ist, zur Bestimmung des in Absatz 2 Satz 1 der Regelung verwendeten Begriffs "Einkommen" auf den sozialhilferechtlichen Einkommensbegriff des § 76 BSHG zurückzugreifen.

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Gleiches ergibt sich, wenn man die Systematik des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV berücksichtigt. Der Gesetzgeber hat in dieser Norm bewusst die Begriffe "Einkommen" und "einfacher Sozialhilferegelsatz" gegenüber gestellt und einen Vergleich beider Parameter gefordert. Dieser Vergleich impliziert eine Vergleichbarkeit der Parameter. Dies spricht ganz entschieden dafür, dem einfachen Sozialhilferegelsatz nicht ein etwa existierendes umgangssprachliches Einkommen oder ein steuerrechtliches Einkommen, sondern - dem dargestellten Zweck der Regelung, haushaltsangehörige Personen, die aufgrund ihres geringen Einkommens bedürftig im Sinne des Sozialhilferechts sind, entsprechend - das Einkommen im Sinne des Sozialhilferechts, wie es von § 76 BSHG definiert wird, gegenüberzustellen.

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Dagegen kann entgegen der Auffassung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (a.a.O.) und des Verwaltungsgerichts München (a.a.O.) nicht eingewandt werden, der Gesetzgeber habe im Gegensatz zu der auf Antrag bestehenden Befreiungsmöglichkeit aus sozialen Gründen nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO, die zur Bestimmung des maßgeblichen Einkommens ausdrücklich auf die §§ 76 bis 78 BSHG verwies, in § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV gerade von einer solchen Bezugnahme abgesehen. Denn § 6 RGebStV in der hier maßgeblichen Fassung verwendet den Begriff "Einkommen" gar nicht. Er lässt in Absatz 1 Nr. 1 lediglich eine Gebührenbefreiung "aus sozialen Gründen oder aus Billigkeitsgründen für Rundfunkempfangsgeräte von natürlichen Personen im ausschließlich privaten Bereich" durch Rechtsverordnung der Landesregierungen zu. Erst diese exekutiven Verordnungen haben dann zur Konkretisierung der sozialen Gründe den Einkommensbegriff des § 76 BSHG verwandt (vgl. bspw. § 1 Abs. 1 Nr. 7 der Niedersächsischen Verordnung über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht - BefrVO - vom 3.9.1992, Nds. GVBl. S. 239, zuletzt geändert durch die Verordnung vom 12.12.2001, Nds. GVBl. S. 733). Ein Wille des Gesetzgebers, im Rahmen der Befreiung nach § 6 RGebStV den sozialhilferechtlichen Einkommensbegriff zur Anwendung zu bringen und diesen Begriff bei § 5 RGebStV auszuschließen, lässt sich daraus nicht herleiten.

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Ein einheitlicher sozialhilferechtlicher Einkommensbegriff im Rahmen der Befreiungen nach §§ 5 und 6 RGebStV widerspricht auch nicht deren Verhältnis zueinander. § 6 Abs. 1 Nr. 1 RGebStV i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO fordert zwar eine Gesamtbetrachtung des Haushaltseinkommens, aber nur deshalb, weil Folge auch eine Gebührenbefreiung aller Haushaltsangehörigen ist. § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV stellt hingegen auf das Einkommen eines Haushaltsangehörigen ab, weil auch nur dieser Haushaltsangehörige eine Gebührenbefreiung für die vom ihm bereit gehaltenen Rundfunkgeräte erlangen kann. Diese Systematik ist in sich widerspruchsfrei und zwingt keinesfalls zur Anwendung verschiedener Einkommensbegriffe.

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Schließlich greift auch der Einwand des Beklagten, die Befreiungsmöglichkeit nach § 5 RGebStV sehe eine detaillierte Prüfung der Einkommensverhältnisse nicht vor, eine solche Prüfung könne den Rundfunkanstalten auch nicht zugemutet werden, da es sich bei den Befreiungsverfahren um ein Geschäft der Massenverwaltung handele, nicht durch. Der Umstand, dass die Einhaltung gesetzlicher Vorgaben einen erhöhten Verwaltungsaufwand mit sich bringt, kann für die Bestimmung des Inhalts der gesetzlichen Vorgaben auch im Bereich der Massenverwaltung regelmäßig nicht maßgeblich sein; Gründe, von dieser Regel abzuweichen, sind hier nicht ersichtlich. Zudem setzt die von § 5 RGebStV ohne Frage geforderte Prüfung des Vorhandenseins von Einkommen in Höhe des einfachen Regelsatzes in jedem Fall eine materielle Prüfung im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens voraus. Dass diese Prüfung durch die Anwendung des sozialhilferechtlichen Einkommensbegriffs im Rahmen des § 5 RGebStV wesentlich erschwert würde, ist weder vom Beklagten dargetan, noch sonst ersichtlich. Es wäre auch kaum erklärbar, dass ein bei der Befreiung nach § 6 RGebStV hinnehmbarer Verwaltungsaufwand bei der Prüfung der Befreiungsvoraussetzungen des § 5 RGebStV nicht mehr hingenommen werden könnte. Im Übrigen trägt der haushaltsangehörige Rundfunkteilnehmer nach § 5 RGebStV selbst das Risiko einer etwa unterlassenen Anzeige bereit gehaltener Rundfunkgeräte, sollte sich im Nachhinein herausstellen, dass die Befreiungsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV nicht vorgelegen haben.

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Nach dem damit auch für § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV maßgeblichen Einkommensbegriff des § 76 BSHG ist die um Beträge nach § 76 Abs. 2 Nr. 2 BSHG - Abzüge nach § 76 Abs. 2 Nr. 1 BSHG sind, da der Grundfreibetrag nach § 32a Abs. 1 S. 2 Nr. 1 EStG nicht erreicht wurde, nicht erfolgt. - bereinigte Ausbildungsvergütung der Klägerin in Höhe von netto 329,71 EUR zumindest um die monatlichen Aufwendungen für die Fahrten zur Ausbildungsstätte in Höhe von 118,00 EUR zu kürzen (§ 76 Abs. 2 Nr. 4 BSHG, vgl. LPK-BSHG, 6. Aufl., § 76 Rn. 74, 119), so dass ein bereinigtes Einkommen verbleibt, das unter dem hier maßgeblichen Sozialhilferegelsatz in Höhe von 237 EUR/Monat liegt.

41

Nach alldem ist die Berufung mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

42

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision war ungeachtet einer etwaigen grundsätzlichen Bedeutung der Frage, was Einkommen im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 2 RGebStV ist, mangels Revisibilität des anzuwendenden Rechts nicht zuzulassen. Denn die Bestimmungen des Rundfunkgebührenstaatsvertrages sind erst durch § 10 RGebStV in der Fassung des 9. Rundfunkänderungsstaatsvertrages, der am 1. März 2007 in Kraft getreten ist, für revisibel erklärt worden. Die Revisibilität gilt damit nur für das Staatsvertragsrecht, das für die Rundfunkgebührenpflicht ab dem 1. März 2007 maßgeblich ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5.4.2007 - 6 B 15.07 -, Buchholz 422.2, Rundfunkrecht Nr. 42; Beschl. v. 18.6.2008 - 6 B 1.08 -, NVwZ-RR 2008, 704).

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