Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2000-02-22, Aktenzeichen 4 L 3101/99

Gründe

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Die Klägerin begehrt von dem Beklagten die Übernahme der Kosten, die durch eine Behandlung der ausländischen Staatsangehörigen I. J. im Januar/Februar 1995 entstanden sind. Bereits vor der Einreise der Frau J., die seit dem 14. März 1997 mit einem deutschen Staatsangehörigen verheiratet ist, in das Bundesgebiet hatte der Beklagte eine Verpflichtungserklärung gemäß § 84 Abs. 1 und 2 Ausländergesetz (AuslG) abgegeben. Das Sozialamt der Klägerin, an das sich das Krankenhaus -- dessen Trägerin ist die Klägerin -- wegen einer Übernahme der Kosten gewandt hat, hat eine Kostenübernahme abgelehnt. Das Verwaltungsgericht hat die von der Klägerin gegen den Beklagten im Dezember 1997 erhobene Zahlungsklage mit Urteil vom 22. Juni 1999 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

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Die Klage sei unzulässig. Jedenfalls in den Fällen des § 84 AuslG habe die Behörde nicht ein Wahlrecht, ob sie den behaupteten Anspruch im Wege der Leistungsklage oder durch Leistungsbescheid geltend mache. Die in § 84 Abs. 2 Satz 2 AuslG hervorgehobene Vollstreckbarkeit der Verpflichtung zur Kostenerstattung nach den Vorschriften des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes setze den vorherigen Erlass eines Leistungsbescheids voraus. Außerdem habe nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 24.11.1998 -- BVerwG 1 C 33.97 --, Buchholz 402.240 § 84 Nr. 2 = NVwZ 1999, 779 = DÖV 1999, 600 = FEVS Bd. 49, 289 = ZfSH/SGB 1999, 418 = InfAuslR 1999, 182) der Inanspruchgenommene einen Anspruch darauf, dass die anspruchsberechtigte öffentliche Stelle eine Entscheidung darüber treffe, ob aus Ermessensgründen von einer Heranziehung abgesehen werden solle; das aber setze notwendig den Erlass eines Bescheides voraus. Im Übrigen sei die Klage auch unbegründet, weil nicht "öffentliche Mittel" i.S. des § 84 Abs. 1 S. 1 AuslG für die Versorgung der Frau J. im Krankenhaus aufgewendet worden seien, die Behandlung und Versorgung der Frau J. dort vielmehr aufgrund eines privatrechtlichen Behandlungsvertrages erfolgt sei.

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Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung.

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Der Antrag der Klägerin ist nicht begründet.

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Nach § 124 Abs. 2 VwGO (i.d.F. des 6. VwGO-Änderungsgesetzes vom 1. November 1996, BGBl. I S. 1626) ist die Berufung nur zuzulassen,

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1. wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen,

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2. wenn die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist,

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3. wenn die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat,

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4. wenn das Urteil von einer Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, des Bundesverwaltungsgerichts, des Gemeinsamen Senats der obersten Gerichtshöfe des Bundes oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht oder

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5. wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die Entscheidung beruhen kann.

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Gemäß § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO sind in dem Antrag auf Zulassung der Berufung die Gründe, aus denen die Berufung zuzulassen ist, darzulegen.

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Im vorliegenden Verfahren liegt ein Zulassungsgrund nicht vor.

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Insbesondere bestehen nicht "ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils". Bei der Beurteilung, ob ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts i.S. von § 124 Abs. 2 Nr. 1 -- i.V.m. § 146 Abs. 4 -- VwGO bestehen, kommt es nicht darauf an, ob die von dem Gericht für seine Entscheidung angeführten Gründe zutreffen; notwendig sind vielmehr ernsthafte Zweifel an der Richtigkeit des von dem Verwaltungsgericht gefundenen Ergebnisses (OVG Lüneburg, B. v. 22.9.1997 -- 12 M 4493/97 --, V.n.b.; ebenso: HambOVG, B. v. 20.2.1997 -- Bs IV 19/97 --, DVBl. 1997, 1333; VGH BW, B. v. 21.4.1997 -- 8 S 667/97 --, VBlBW 1997, 380 = DVBl. 1997, 1327; HessVGH, B. v. 15.7.1997 -- 13 TZ 1947/97 --, HessJMBl. 1997, 818).

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Senat macht sich die tragenden Erwägungen des angefochtenen Urteils zu eigen und verweist deshalb auf sie (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO). Das Antragsvorbringen rechtfertigt eine andere Entscheidung nicht.

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Ob die Einwände des Verwaltungsgerichts gegen die auch vom Bundesverwaltungsgericht in einer Vielzahl von Fällen vertretene Meinung, eine Behörde, die ermächtigt sei, einen Anspruch durch einen Leistungsbescheid geltend zu machen, könne wahlweise statt dessen auch eine Leistungsklage erheben (vgl. nur BVerwG, Urt. .v. 25.10.1967 -- BVerwGE 28, 153), überzeugen, braucht hier nicht entschieden zu werden. Denn das Verwaltungsgericht hat den Ausschluss der Leistungsklage in Fällen speziell von Ansprüchen allein aus einer Verpflichtungserklärung gemäß § 84 AuslG mit den -- das Urteil entgegen der Meinung der Klägerin selbständig tragenden -- Erwägungen begründet, die Regelung der Vollstreckbarkeit nach den Bestimmungen des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (§ 84 Abs. 2 S. 2 AuslG) setze ebenso notwendig den Erlass eines Leistungsbescheides voraus wie die vom Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 24.11.1998 -- BVerwG 1 C 33.97 --, a.a.O.) geforderte Entscheidung der anspruchsberechtigten öffentlichen Stelle über ein Absehen von der Heranziehung des Verpflichteten zum Kostenersatz.

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Soweit das Verwaltungsgericht meint, die Verpflichtung, die Kosten für den Lebensunterhalt eines Ausländers zu tragen, sei gemäß § 84 Abs. 2 Satz 2 AuslG nach Maßgabe des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes vollstreckbar und die Vollstreckung nach dem genannten Gesetz setze wiederum einen Leistungsbescheid voraus (§ 3 Abs. 2 a VwVG), befindet es sich im Einklang mit der Rechtsprechung auch des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichtes (NdsOVG, Urt. des 11. Senats v. 27.8.1998 -- 11 L 492/97 --, NdsVBl. 1999, 15 = NdsRpfl. 1999, 31 = FEVS Bd. 49, 316; vgl. auch BayVGH, Urt. v. 17.7.1997 -- 12 B 96.1165 --, InfAuslR 1998, 45 = info also 1998, 93 <LS> = NVwZ-RR 98, 264, ferner HessVGH, Urt. v. 29.8.1997 -- 10 UE 2030/95 --, ESVGH 48, 25 = NVwZ-RR 1998, 393 = InfAuslR 1998, 166 = DVBl. 1998, 287 <LS>). Der Einwand der Klägerin, in Fällen der vorliegenden Art erfolge eine Vollstreckung allenfalls nach den Vorschriften des Niedersächsischen Vollstreckungsgesetzes (NVwVG) und das enthalte eine dem § 1 Abs. 2 VwVG (Ausschluss im Wege des Parteienstreits vor den Verwaltungsgerichten zu verfolgender Ansprüche von der Vollstreckung im Verwaltungswege) entsprechende Regelung nicht, geht schon deshalb fehl, weil auch § 3 Abs. 1 NVwVG die Vollstreckung vom Vorliegen eines Leistungsbescheides abhängig macht und die Sondervorschrift des § 61 NVwVG (Vollstreckung privatrechtlicher Geldforderungen) hier offensichtlich nicht zum Tragen kommt.

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Ob die Regelung der Vollstreckbarkeit in § 84 Abs. 2 Satz 2 AuslG dazu führt, dass die Forderung ausschließlich durch einen zu einer Vollstreckbarkeit nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz führenden Bescheid geltend gemacht werden kann, oder ob nicht daneben auch der Weg der Leistungsklage eröffnet sein kann, ist hier nicht entscheidungserheblich (auch die vorgenannten OVG- bzw. VGH-Entscheidungen brauchten dies nicht abschließend zu beantworten). Denn der Ausschluss der Leistungsklage ergibt sich zum einen, wie auch das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, aus der Notwendigkeit für die Behörde, jedenfalls in atypischen Fällen über das "Ob" einer Geltendmachung der Erstattungsforderung und den Umfang im Einzelfall zu entscheiden. Zum anderen ergibt sich der Ausschluss der Leistungsklage nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 24.11.1998 -- BVerwG 1 C 33.97 --, a.a.O.) daraus, dass die Kostenerstattungspflicht hinsichtlich des Berechtigten und des Erstattungsumfangs der näheren Bestimmung bedarf. Hierzu hat das Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 24.11.1998 (a.a.O.) u.a. ausgeführt:

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"... Die Erklärung, die Kosten für den Lebensunterhalt eines Ausländers zu tragen (Verpflichtungserklärung), ist primär nicht auf die Erstattung öffentlicher Aufwendungen gerichtet und kann bereits deshalb nicht für sich die rechtliche Grundlage für die Durchsetzung eines Erstattungsanspruchs gemäß § 84 Abs. 1 AuslG bilden. Die aus einer Verpflichtungserklärung sekundär folgende gesetzliche Pflicht, Aufwendungen öffentlicher Stellen für den Lebensunterhalt des Ausländers zu erstatten, bedarf näherer Bestimmung im Hinblick auf den Anspruchsberechtigten und die zu erstattenden Aufwendungen. Diese Konkretisierung geschieht durch Verwaltungsakt. ...

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Die Frage, ob die anspruchsberechtigte öffentliche Stelle den Verpflichteten heranzuziehen hat oder unter welchen Voraussetzungen sie davon absehen kann, ist in § 84 AuslG nicht geregelt. Insbesondere lässt sich aus der Bestimmung der gesetzlichen Folgen einer Verpflichtungserklärung in § 84 Abs. 1 AuslG (Begründung eines Erstattungsanspruchs) nicht ableiten, dass die zuständige Stelle ausnahmslos verpflichtet wäre, einen danach gegebenen Erstattungsanspruch geltend zu machen. Eine Verweisung auf einschlägige Vorschriften in anderen Rechtsgebieten wie etwa im Abgabenrecht fehlt. Diese (unbeabsichtigte) Regelungslücke kann unter Heranziehung allgemeiner Rechtsgrundsätze geschlossen werden.

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Das Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und das Gebot, bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten (vgl. § 6 Abs. 1 HGrG), verlangen in der Regel, dass die öffentliche Hand ihr zustehende Geldleistungsansprüche durchzusetzen hat (vgl. BVerfGE 30, 292 <332>; Urteil vom 16. Juni 1997 -- BVerwG 3 C 22.96 -- BVerwGE 105, 55 <58>). Die Rechtsordnung sieht aber zugleich, wenn auch rechtstechnisch in unterschiedlichen Ausformungen, durchweg vor, dass von dieser Regel bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten abgewichen werden kann. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die strikte Anwendung der Gesetze Folgen haben kann, die vom Gesetzgeber nicht gewollt sind und mit den Grundsätzen der Gerechtigkeit und der Verhältnismäßigkeit, insbesondere der Rücksichtnahme auf die individuelle Leistungsfähigkeit nicht vereinbar wären. Zu erwähnen sind zunächst die im Abgabenrecht (vgl. insbesondere §§ 163, 227 AO; § 135 Abs. 5 BauGB) vorgesehenen Billigkeitsentscheidungen. Vor allem aber sind Rückforderungs- und Erstattungsansprüche typischerweise von Ermessensentscheidungen abhängig, bei denen auf die Umstände des Einzelfalls einzugehen ist (vgl. § 87 Abs. 2 Satz 3 BBG; § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG; § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG; vgl. dazu Urteil vom 8. Oktober 1998 -- BVerwG 2 C 21.97 --; §§ 48, 49, 49 a VwVfG; vgl. dazu Urteil vom 16. Juni 1997, a.a.O., S. 57 ff.; §§ 45, 47, 50 Abs. 2 SGB X; BSGE 60, 209 <214>; § 92 a Abs. 1 Satz 2 BSHG). Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen, ist danach nicht den vollstreckungsrechtlichen Instrumenten der Stundung, der Niederschlagung und des Erlasses vorbehalten (vgl. § 31 Abs. 2 HGrG; § 59 BHO), vielmehr bereits bei der Geltendmachung der Forderung von rechtlicher Bedeutung.

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Diese Grundsätze sind auf den Erstattungsanspruch nach § 84 Abs. 1 AuslG zu übertragen, weil der ihnen gemeinsame Rechtsgedanke auch hier Geltung beansprucht. Demgemäß ist der Verpflichtete im Regelfall zur Erstattung heranzuziehen, ohne dass es dahin gehender Ermessenserwägungen bedürfte. Ein Regelfall wird vorliegen, wenn die Voraussetzungen der Aufenthaltsgenehmigung einschließlich der finanziellen Belastbarkeit des Verpflichteten im Verwaltungsverfahren voll und individuell geprüft worden sind und nichts dafür spricht, dass die Heranziehung zu einer unzumutbaren Belastung des Verpflichteten führen könnte. Hingegen hat die erstattungsberechtigte Stelle bei atypischen Gegebenheiten im Wege des Ermessens zu entscheiden, in welchem Umfang der Anspruch geltend gemacht wird und welche Zahlungserleichterungen dem Verpflichteten etwa eingeräumt werden. Wann in diesem Sinne ein Ausnahmefall vorliegt, ist anhand einer wertenden Betrachtung aller Umstände des Einzelfalls zu entscheiden und unterliegt voller gerichtlicher Nachprüfung. Die zu den erwähnten haushalts- und abgabenrechtlichen Billigkeitsvorschriften entwickelten Fallgruppen sachlicher und persönlicher Härte (vgl. zusammenfassend Seer, in: Tipke/Lang, Steuerrecht, 15. Aufl., § 22 Rn. 333 ff.) können einen Anhalt dafür bieten. Im Übrigen ist unter Würdigung vornehmlich der Umstände, unter denen die jeweilige Verpflichtungserklärung abgegeben worden ist, zu klären, ob die Heranziehung zur vollen Erstattung der Aufwendungen gemäß § 84 Abs. 1 AuslG namentlich im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerechtfertigt ist oder ob es weiterer Erwägungen bedarf, um zu einem angemessenen Interessenausgleich zu gelangen. ..."

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Im vorliegenden Fall liegen solche atypischen Umstände vor, die es gebieten, vor einer Heranziehung des Beklagten über das "Ob" und den Umfang der Inanspruchnahme im Rahmen einer Ermessensentscheidung durch Verwaltungsakt zu befinden. Vor der Abgabe/Entgegennahme der Verpflichtungserklärung sind nach Aktenlage offenbar die wirtschaftlichen Verhältnisse des Beklagten und seiner Familie nicht geprüft worden, die Klägerin hat sogar ausdrücklich bestritten, dass eine solche Prüfung erfolgt sei (Schriftsatz vom 9.2.1998, dort S. 5; GA Bl. 22); der Beklagte hat bereits mit Schreiben vom 13. März 1995 und auch späterhin geltend gemacht, die Krankenhauskosten nicht bezahlen zu können. Im Rahmen des von dem Bundesverwaltungsgerichts erwähnten "angemessenen Interessenausgleichs" wäre auch zu berücksichtigen, dass Frau J. (jetzt: St.) mit einem deutschen Staatsangehörigen verheiratet ist und (nach Aktenlage) beide Eheleute berufstätig sind. Die Möglichkeit und Erfolgsaussicht einer Inanspruchnahme der Frau St. (geb. J.) ist von der Klägerin nicht erkennbar geprüft worden. Die Veränderung der Lebensverhältnisse der Beteiligten zur Zeit der Abgabe der Verpflichtungserklärung des Klägers (mit dem Ziel, Frau J. einen Aufenthalt im Bundesgebiet für ein Studium zu ermöglichen) und zur Zeit der Klageerhebung bzw. jetzt (während Frau J. verheiratet und berufstätig ist und ihr Aufenthaltsrecht aus der Ehe mit einem Deutschen ableitet) erfordert zumindest eine Prüfung, ob und ggf. in welchem Umfang eine Inanspruchnahme des Beklagten noch angemessen ist. Unter diesen Umständen hat das Verwaltungsgericht zu Recht eine Inanspruchnahme des Beklagten im Wege der Leistungsklage als fehlerhaft angesehen.

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Dass die Geltendmachung der Erstattungsforderung hier den Erlass eines Verwaltungsakts voraussetzt, gilt allerdings nur für den Fall, dass es sich bei den für die Behandlung der Frau J. aufgewendeten Mitteln um "öffentliche Mittel" gehandelt hat. Die Erstattung aufgewandter anderweitiger Mittel könnte nicht durch Verwaltungsakt, sondern nur im Wege einer auf Zahlung gerichteten (Leistungs-)Klage verlangt werden. Eine solche Klage kann aber schon deswegen nicht Erfolg haben, weil § 84 AuslG eine Rechtsgrundlage allein für die Forderung der Erstattung "öffentlicher Mittel" bietet, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Eine andere öffentlich-rechtliche Rechtsgrundlage für ein Verlangen auf Erstattung aufgewendeter nicht-öffentlicher Mittel ist nicht ersichtlich. Da sich somit die Klage hier in jedem Fall als unbegründet erweist, kommt es auf die rechtliche Bewertung der für die Krankenhausbehandlung aufgewendeten Mittel nicht entscheidend an.

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Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich zugleich, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts jedenfalls hinsichtlich der es selbständig tragenden Feststellung, die Erstattungsforderung könne im vorliegenden Fall nur durch Verwaltungsakt und nicht mit der Leistungsklage geltend gemacht werden, nicht von einer Entscheidung eines der in § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO genannten Gerichte abweicht und damit auch nicht auf einer solchen Abweichung beruht.

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Eine Bewertung des Zahlungsbegehrens der Klägerin als zivilrechtlich -- mit der Folge, dass der Rechtsstreit von Amts wegen an das zuständige Gericht der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu verweisen wäre (§ 17 a Abs. 2 GVG) -- scheidet hier aus. Die Klägerin sieht ihr Begehren selbst als öffentlich-rechtlich an. Auch bestehen zwischen der Klägerin (als Trägerin des Krankenhauses) und dem Beklagten keine vertraglichen Beziehungen, aus denen sich ein solcher Leistungsanspruch der Klägerin allein ergeben könnte.

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