Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-06-20, Aktenzeichen 22 K 7663/99
ECLI:DE:VGK:2000:0620.22K7663.99.00

Tenor

Die Anordnung der Beklagten vom 12. August 1999 wird aufgehoben,
soweit die Klägerin darin zur Auskunft über den vollen Inhalt aller Verträge der
Vertragstypen "Freistempelung von Sendungen" (Nr. 2 der Anordnung), "Kooperation
bei Infopostversand" (Nr. 9 der Anordnung), "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über
die Kooperation bei Infopostversand" (Nr. 10 der Anordnung) sowie "Einlieferung von
Großbriefen 200 und Maxibriefen 200" (Nr.12 der Anordnung) verpflichtet wird.
Ferner wird die Androhung von Zwangsgeld in Höhe von DM
1 Million aufgehoben. Im übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen Klägerin und Beklagte je zur Hälfte.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin wehrt sich gegen eine Auskunftsanordnung der Regu-
lierungsbehörde für Telekommunikation und Post der Beklagten
(Regulierungsbehörde).

3

Mit Schreiben vom 5. August 1998 bat die Regulierungsbehörde die Klägerin
unter Berufung auf § 30 Postgesetz (PostG) um Vorlage aller seit dem 1. Januar
1998 abgeschlossenen Verträge über Teilleistungen nach § 28 PostG und den
Zugang zu Postfachanlagen und Adressänderungen nach § 29 PostG. Sie wies
darauf hin, dass der Begriff "Teilleistungen" umfassend auszulegen sei und alle Teile
der Wertschöpfungskette erfasse.

4

Die Klägerin teilte unter dem 22. Oktober 1998 mit, sie habe bislang weder
Verträge über Teilleistungen noch über den Zugang zu Postfachanlagen und
Adressänderungen abgeschlossen. Zwar bestünden verschiedenste Verträge mit
Postkunden, wie etwa noch vom Bundesminister für Post und Telekommunikation
genehmigte Kooperationsverträge, Selbstbucherverträge oder Verträge über
Freistempelung. Hierbei handele es sich jedoch nicht um Teilleistungen i.S.v. § 28
PostG, denn die Leistungen der Kunden würden ausnahmslos vor der eigentlichen
Beförderungsleistung erbracht. Preisnachlässe würden in diesen Fällen lediglich
deshalb gewährt, weil bestimmte Vorarbeiten der Kunden die Beförderungsleistung
erleichterten. Diese werde aber nach wie vor in vollem Umfang ausschließlich von
der Klägerin erbracht.

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Darauf erließ die Regulierungsbehörde am 24. Februar 1999 eine schriftliche
Anordnung nach § 45 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 PostG, mit der sie die Klägerin
aufforderte, Auskunft über den gesamten Inhalt aller Verträge zu erteilen, die die
Klägerin seit dem 1. Januar 1998 über Teilleistungen i.S.v. § 28 PostG
abgeschlossen habe, insbesondere über die Verträge, die von der Klägerin als
"Koop-Verträge betr. Mengen, Schwachlasteinlieferung, Vorsortierung,
Maschinenlesbarkeit, Freimachung, Einlieferort und/oder Vorankündigung", "Verträge
über Selbstbucher", "Verträge über Freistempelung" und/oder "Koop-Verträge
Briefzusatzleistungen" geschlossen worden seien. Für den Fall, dass die geforderte
Auskunft nicht bis zum 24. März 1999 erteilt werde, drohte die Regulierungsbehörde
der Klägerin gemäß §§ 13, 11 Verwaltungsvollstreckungsgesetz (VwVG) und §§ 45
Abs. 4 PostG, 72 Abs. 10 Telekommunikationsgesetz (TKG) ein Zwangsgeld i.H.v. 1
Million DM an.

6

Hiergegen erhob die Klägerin rechtzeitig Klage (22 K 2251/99). Gleichzeitig legte
sie der Regulierungsbehörde ohne Anerkennung einer Rechtspflicht Muster der von
dieser als Teilleistungsverträge bezeichneten Verträge sowie Listen mit
Kundennamen vor, erläuterte den Inhalt der Verträge und verwies nochmals auf ih-
ren Rechtsstandpunkt.

7

Unter dem 12. August 1999 erließ die Regulierungsbehörde eine weitere
schriftliche Anordnung nach § 45 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 1 PostG, mit der sie die Klägerin
aufforderte, ihr bis zum
12. September 1999 Auskunft über den vollumfänglichen Inhalt aller Verträge zu
erteilen, die von der Klägerin seit dem 1. Januar 1998 über folgende
Teilleistungsvertragstypen abgeschlossen wurden:

8

1. Das "Selbstbuchen von Übergabe-Einschreibbriefsendungen/ Ein
wurf-Einschreibbriefsendungen/Nachnahmebriefsendungen",
2. die "Freistempelung von Sendungen",
3. die "Vorsortierung mit DV-Freimachung",
4. die "Freistempelung mit DV-Anlagen (Briefdienst)",
5. die "Freimachung von Sendungen mit DV-Anlagen und Postver-
sandsystemen (Briefdienst)",
6. die "Kooperation im Briefdienst",
7. die "Kooperation bei Briefzusatzleistungen",
8. die "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation im
Briefdienst (Briefe)",
9. die "Kooperation bei Infopostversand",
10. die "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation bei
Infopostversand",
11. die "Sortierzusatzvereinbarung" sowie
12. die "Einlieferung von Großbriefen 200 und Maxibriefen 200".

9

Die Regulierungsbehörde wies darauf hin, dass Auskunft über alle Verträge mit
einer der genannten Bezeichnungen zu erteilen sei, unabhängig davon, ob die
Verträge individuell ausgehandelt worden oder aufgrund von Allgemeinen
Geschäftsbedingungen zustande gekommen bzw. mit oder ohne Schriftform
vereinbart worden seien und ob sie mit Dritten oder mit Tochtergesellschaften oder
Beteiligungsunternehmen der Klägerin abgeschlossen worden seien.

10

Die Forderung nach Auskunft über den vollumfänglichen Inhalt aller Verträge
werde auch als erfüllt angesehen, wenn der jeweilige Vertragspartner unter
Zuordnung einer bestimmten Mustervereinbarung bzw. Angebotsvariante genannt
werde, wobei allerdings alle nicht aus der Mustervereinbarung erkennbaren
individuellen Vertragsdaten anzugeben seien.

11

Zur Begründung führte die Regulierungsbehörde folgendes aus:
Die im März 1999 übergebenen Unterlagen ließen keine Einzelheiten der
abgeschlossenen Verträge erkennen und seien daher unzureichend. Auch habe die
Klägerin nicht ausdrücklich versichert, dass die abgeschlossenen Verträge mit den
vorgelegten Musterverträgen identisch seien. Aus den Unterlagen seien
Vertragstypen identifizierbar, die Teilleistungen i.S.d. § 28 PostG beträfen, seit dem
1. Januar 1998 in einer Vielzahl von Fällen abgeschlossen und der
Regulierungsbehörde entgegen der Vorlagepflicht nach § 30 PostG vorenthalten
worden seien. Diese Teilleistungsverträge seien in der Auskunftsanordnung erfasst.
Die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG seien erfüllt: Die verlangte Aus-
kunft betreffe die wirtschaftlichen Verhältnisse eines im Postwesen tätigen
Unternehmens, sei geeignet, der Regulierungsbehörde die notwendigen Angaben für
die Prüfung zu verschaffen, ob die Klägerin ihren gesetzlichen Verpflichtungen
nachkomme, und erforderlich, da die Regulierungsbehörde über keine andere Er-
kenntnisquelle verfüge. Zudem belaste das Auskunftsverlangen die Klägerin nicht
unverhältnismäßig, da sein Inhalt und Umfang nicht über das Maß hinausgehe, zu
dem die Klägerin nach § 30 PostG ohnehin verpflichtet sei.

12

Für den Fall, dass die geforderte Auskunft nicht bis zum
12. September 1999 erteilt werde, drohte die Regulierungsbehörde der Klägerin
gemäß §§ 13, 11 VwVG und §§ 45 Abs. 4 PostG, 72 Abs. 10 TKG ein Zwangsgeld
i.H.v. 1 Million DM an. Sie erklärte, der höchstzulässige Zwangsgeldbetrag sei
auszuschöpfen gewesen, da die verlangte Auskunft erhebliche Bedeutung für ihre
Regulierungstätigkeit im Teilleistungsbereich habe und die Klägerin sich hartnäckig
weigere, ihrer Vorlagepflicht nach § 30 PostG nachzukommen.

13

Gegen die am 13. August 1999 zugestellte Auskunftsanordnung hat die Klägerin
am 13. September 1999 Klage erhoben. Zur Begründung macht sie folgendes
geltend:

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Die zweite Anordnung vom 12. August 1999 sei ohne notwendige erneute
Anhörung erlassen worden. Zudem sei die Anordnung zur Erfüllung der Aufgaben
der Regulierungsbehörde nicht erforderlich gewesen. Es bestehe generell kein
Bedürfnis zu einer Auskunftseinholung hinsichtlich evtl. bestehender
Teilleistungsverträge nach § 45 PostG, weil solche ohnehin nach § 30 PostG
vorzulegen seien und diese Vorlagepflicht mit Hilfe des Ordnungswidrigkei-
tenverfahrens gegebenenfalls auch durchgesetzt werden könne. Für eine
anderweitige Durchsetzung fehle es an einer Ermächtigungsgrundlage. Eine
umfassende Auskunftserteilung sei im übrigen aufwendiger als die bloße Vorlage der
geforderten Verträge. Wegen dieses Aufwandes sei die Anordnung
unverhältnismäßig. Desweiteren bedürfe es für den Erlass einer Auskunftsanordnung
eines konkreten Anfangsverdachts, dass die Klägerin ihre marktbeherrschende
Stellung missbrauche. Ein konkreter Hinweis auf einen derartigen Missbrauch liege
der Regulierungsbehörde nach deren eigenen Angaben aber nicht vor. Die Annahme
eines Verstoßes gegen die Vorlagepflicht des § 30 PostG könne das Erfordernis des
konkreten Anfangsverdachts nicht ersetzen. Desweiteren ergebe sich die
Rechtswidrigkeit der Anordnung daraus, dass es sich bei den in Bezug genommen
Verträgen durchweg nicht um Teilleistungsverträge handele und demgemäß
überhaupt keine Vorlagepflicht bestehe. Die Verträge beinhalteten nämlich keinerlei
Aufteilung der eigentlichen Beförderungsleistung i.S.d. Definition des § 4 Nr. 3
PostG. In allen Fällen erbringe der Kunde lediglich Vorleistungen, die es der Klägerin
erleichterten, die Postsendungen zu befördern, und gegebenenfalls auch zu
Beschleunigungen in der Beförderung führen könnten. Es bleibe jedoch dabei, dass
die Klägerin nach wie vor ohne Einschränkung die gesamte Beförderung der Post
selber durchführe, ohne dass aus dieser Beförderungskette ein Teil
herausgebrochen werde. Selbst bei einer weiteren Auslegung des
Beförderungsbegriffs dahin, dass auch über den reinen Beförderungsvorgang hinaus
erbrachte Zusatzleistungen Teilleistungen darstellen könnten, müsse hiervon
jedenfalls der Bereich der Entgeltsicherung herausgenommen werden. Vom Kunden
übernommene Leistungen auf diesem Gebiet beträfen nicht die Postdienstleistung,
sondern die Gegenleistung und seien nicht teilleistungsrelevant. Schließlich seien
sämtliche konzerninternen Verträge mit Tochtergesellschaften und Beteili-
gungsunternehmen schon deshalb von der Vorlagepflicht nach § 30 PostG
ausgenommen, weil sie nicht im Rahmen des Marktes für lizenzpflichtige
Postdienstleistungen abgeschlossen worden seien.

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Die Klägerin beantragt,

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die Auskunftsanordnung der Beklagten vom 12. August 1999 sowie die
gleichzeitig erlassene Zwangsgeldandrohung aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt folgendes vor:

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Die Auskunftsanordnung sei zur Erfüllung der der Regulierungsbehörde
übertragenen Aufgaben erforderlich gewesen. Die Entgeltregulierung bei
Teilleistungsverträgen gehöre zu den Aufgaben der Regulierungsbehörde. Um ihr
den notwendigen umfassenden Überblick über die im Teilleistungsbereich
vorhandenen Vertragsgestaltungen zu verschaffen, sehe § 30 PostG die gesetzliche
Pflicht zur Vorlage aller Teilleistungsverträge binnen eines Monats nach
Vertragsabschluss vor, und zwar auch ohne konkreten Anfangsverdacht. Diese
gesetzliche Vorlagepflicht müsse auch durchsetzbar sein. Allein die Einleitung eines
Bußgeldverfahrens führe nicht dazu, dass nach seinem Abschluss die streitbefange-
nen Verträge vorzulegen wären, und sei darüber hinaus wenig erfolgversprechend,
weil die Regulierungsbehörde den Inhalt der möglicherweise vorzulegenden Verträge
aufgrund der Vorlageverweigerung noch nicht kenne. Somit bleibe als Mittel zur
Durchsetzung das Auskunftsverlangen nach § 45 PostG. Die Regulierungsbehörde
unterstelle der Klägerin keineswegs einen pauschalen Missbrauch ihrer
marktbeherrschenden Stellung. Allerdings gebe es konkrete Hinweise auf einen
Verstoß gegen § 30 PostG. Unter den von der Klägerin vorgelegten
Vertragsformularen beinhalteten die in der Auskunftsanordnung aufgeführten
Vertragstypen eine Aufteilung lizenzpflichtiger Postdienstleistungen. Entgegen der
Auffassung der Klägerin sei als Beförderungsleistung nicht allein der
Transportvorgang im engeren Sinne anzusehen, sondern die gesamte damit
verbundene Wertschöpfungskette. Daher beinhalte der Beförderungsbegriff zum
einen auch zusätzliche, über den reinen Transport hinausgehende Leistungen, die
mit dem Beförderungsvorgang verbunden seien oder üblicherweise zum Be-
förderungsvorgang zählten. Zum anderen müsse aber auch der Bereich der
Entgeltsicherung, schon im Hinblick auf den Gesetzeszweck, Preismißbräuche zu
verhindern, als Bestandteil der Wertschöpfungskette angesehen werden. Jede
künstliche Aufspaltung des Gesamtvorganges der Beförderung in Einzelleistungen
sei abzulehnen. Die getroffene Anordnung sei auch verhältnismäßig. Einen mit der
Auskunftserteilung anfallenden hohen Arbeitsaufwand habe die Klägerin selber zu
vertreten, da sie es versäumt habe, der seit Anfang 1998 bestehenden
Vorlageverpflichtung für Teilleistungsverträge nachzukommen. Im übrigen könne die
Klägerin, statt umfassend Auskunft zu erteilen, auch schlicht sämtliche seit dem 1.
Januar 1998 abgeschlossenen Teilleistungsverträge vorlegen, wie dies § 30 PostG
ohnehin vorsehe.

21

Ein Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat zum
Teil Erfolg gehabt (VG Köln 22 L 2311/99, OVG NW 13 B 47/00).

22

Das Verfahren 22 K 2251/99 ist von den Beteiligten übereinstimmend in der
Hauptsache für erledigt erklärt worden, nachdem die Beklagte erklärt hat, aus der
Anordnung vom 24. Februar 1999 keine Rechtsfolgen mehr herleiten zu wollen.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug
genommen.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

25

Die zulässige Klage ist zum Teil begründet.

26

Die Auskunftsanordnung der Regulierungsbehörde vom 12. August 1999 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, soweit letztere darin zur
Auskunft über den vollen Inhalt aller Verträge der Vertragstypen "Freistempelung von
Sendungen" (Nr. 2 der Anordnung), "Kooperation bei Infopostversand" (Nr. 9 der
Anordnung), "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation bei
Infopostversand" (Nr. 10 der Anordnung) sowie "Einlieferung von Großbriefen 200
und Maxibriefen 200" (Nr. 12 der Anordnung) verpflichtet wird. Insoweit war die
Auskunftsanordnung gemäß § 113 Abs. 1 Verwaltungsgerichtordnung (VwGO)
aufzuheben. Im übrigen ist die Auskunftsanordnung rechtmäßig, denn sie findet ihre
hinreichende Rechtsgrundlage insoweit in § 45 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 1 PostG. Die
Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1 Million DM ist insgesamt rechtswidrig,
weshalb sie ebenfalls aufzuheben war.

27

Eine durch den Erlass der Auskunftsanordnung herbeigeführte Verletzung der
formellen Rechte der Klägerin liegt nicht vor.

28

Die Regulierungsbehörde war nicht gemäß § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz
(VwVfG) verpflichtet, die Klägerin vor Erlass der Anordnung vom 12. August 1999
erneut anzuhören, da eine solche Anhörung nach den Umständen des Einzelfalles
nicht geboten war. Das Oberverwaltungsgericht Münster hat hierzu in seinem Be-
schluss vom 26. Januar 2000 (13 B 47/00) ausgeführt: "Die Anhörung im
Verwaltungsverfahren soll dem Betroffenen Gelegenheit zur Äußerung zum
Verfahrensgegenstand und Verfahrensgang geben, um ihn vor
Überraschungsentscheidungen zu bewahren. Der Gegenstand des
Verwaltungsverfahrens und die konträren Rechtsauffassungen der Antragstellerin
und der Antragsgegnerin lagen aber bereits durch die vorangegangene
Korrespondenz und vor allem durch die Anordnung vom 24. Februar 1999 offen zu
Tage. Die Antragstellerin musste auch nach ihrem Schreiben vom 24. März 1999 und
den beigefügten Musterverträgen damit rechnen, dass von Seiten der
Antragsgegnerin eine Wiederholung und Präzisierung ihres - bis dahin nicht voll
erfüllten - Auskunftsverlangens erfolgen würde. Eine irgendwie veränderte
Konstellation, zu der die Antragstellerin hätte Stellung nehmen können und müssen,
war durch die für sie unerwartet lange Prüfung der vorgelegten Musterverträge nebst
Liste über die individuellen Verträge nicht eingetreten. Ihre Erwartung, die
Auseinandersetzung insbesondere auch über die Frage, ob dem Auskunftsverlangen
genügt sei, unförmlich fortsetzen zu können, gebot nicht die - weiter verzögernde -
Durchführung einer Anhörung. Im übrigen ist von der Antragstellerin weder
aufgezeigt noch ist ersichtlich, was sie anderes auf eine förmliche Anhörung als das
bis dahin Vorgetragene in das Verwaltungsverfahren hätte einbringen können oder
wollen." Diese Ausführungen macht sich die Kammer zu eigen. Sie sieht auch an-
gesichts des weiteren Vortrags der Klägerseite keine durchgreifenden Gründe, die
eine nochmalige Anhörung erforderlich gemacht hätten. Unabhängig davon wäre ein
etwaiger Anhörungsfehler aber auch dadurch geheilt worden, dass die Klägerin im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme
hatte (§ 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG).

29

Den in § 45 Abs. 2 PostG aufgestellten formalen Anforderungen ist in der
streitigen Auskunftsanordnung Genüge getan. Rechtsgrundlage, Gegenstand und
Zweck des Auskunftsverlangens wurden angegeben. Anhaltspunkte, dass die zur
Erteilung der Auskunft gesetzte Frist nicht angemessen gewesen sein könnte, sind
weder vorgetragen noch ersichtlich.

30

Die Beurteilung der materiellen Rechtmäßigkeit der angefochtenen
Auskunftsanordnung richtet sich nach § 45 Abs. 1 Nr. 1 PostG. Diese Vorschrift
ermächtigt die Regulierungsbehörde, von im Postwesen tätigen Unternehmen und
Vereinigungen von Unternehmen Auskunft über ihre wirtschaftlichen Verhältnisse,
insbesondere über Umsatzzahlen, zu verlangen, soweit dies zur Erfüllung der in
diesem Gesetz der Regulierungsbehörde übertragenen Aufgaben erforderlich ist.

31

Tatbestandliche Voraussetzung für ein rechtmäßiges Eingreifen der
Regulierungsbehörde ist somit zunächst, dass sich ihr Tätigwerden im Rahmen der
Aufgaben vollzieht, die ihr durch das Postgesetz zugewiesen worden sind, sie also
zweckgerichtet tätig wird, um ihre Aufgaben nach diesem Gesetz zu erfüllen. Im hier
allein interessierenden Bereich der Teilleistungsverträge obliegen der
Regulierungsbehörde u.a. die gesetzlichen Aufgaben der Entgeltregulierung (§ 28
Abs. 2 und 3 i.V.m. §§ 19 ff PostG), der besonderen Missbrauchsaufsicht (§ 32
PostG) und der allgemeinen Aufsicht über die über die Einhaltung der Vorschriften
des Postgesetzes (§ 44 PostG i.V.m. § 71 Telekommunikationsgesetz - TKG -),

32

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NW),
Beschluss vom 26. Januar 2000 - 13 B 47/00 -.

33

Sowohl aus der in § 45 PostG formulierten weiten Aufgabenstellung, der das dort
zur Verfügung gestellte Instrumentarium dienen soll, als auch aus der
systematischen Stellung der Vorschrift im 10. Abschnitt des Postgesetzes, der
allgemeine Vorschriften über Stellung, Aufbau, Aufgaben und Befugnisse der Re-
gulierungsbehörde zum Gegenstand hat, lässt sich schließen, dass § 45 PostG
jedenfalls der Durch- und Umsetzung der allgemeinen Rechtsaufsicht dienen soll. Im
Bereich dieser Aufgaben definiert § 45 PostG das der Regulierungsbehörde
offenstehende ordnungsrechtliche Instrumentarium. Ob § 45 PostG darüber hinaus
auch im Bereich der genannten speziellen Aufgaben der Regulierungsbehörde
Anwendung finden kann oder ob die einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen
insoweit abschließende spezielle Regelungen darstellen und keinen zusätzlichen
Rückgriff auf § 45 PostG zulassen, kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Denn die
angegriffene Auskunftsanordnung vom 12. August 1999 dient, wie darzulegen sein
wird, ausschließlich Aufgaben der allgemeinen Rechtsaufsicht, so dass sich die
Frage der Gesetzeskonkurrenz hier nicht stellt.

34

Wesentlicher Gegenstand der allgemeinen Aufsicht über die Einhaltung der
Vorschriften des Postgesetzes ist die Beschaffung von Informationen. Ohne
hinreichende Kenntnisse der wirtschaftlichen Vorgänge im Bereich des Postwesens
(vgl. § 1 PostG) und der wirtschaftlichen Verhältnisse der auf dem Markt für Post-
dienstleistungen tätigen Unternehmen ist eine Regulierung durch Anwendung der
Vorschriften des Postgesetzes nicht möglich. Demgemäß sind Unternehmen
beispielsweise bei der Beantragung von Lizenzen (§§ 6 ff PostG) oder
Genehmigungen (etwa §§ 19 ff) ebenso zur Weitergabe der zur Beurteilung der
Rechtslage erforderlichen Informationen verpflichtet, wie im hier relevanten Bereich
der Teilleistungsverträge. Für den letztgenannten Bereich hat der Gesetzgeber die
beschriebene Informationspflicht in § 30 PostG konkretisiert, wonach u.a. Verträge
über Teilleistungen nach § 28 PostG der Regulierungsbehörde innerhalb eines
Monats nach Vertragsschluss von dem marktbeherrschenden Anbieter vorzulegen
sind. § 30 PostG beinhaltet folglich eine Rechtspflicht, deren Kontrolle und
Durchsetzung dem Bereich der allgemeinen Rechtsaufsicht zuzuordnen ist. Eine
solche Betrachtungsweise erscheint auch im Hinblick auf den Charakter der
genannten weiteren Aufgaben geboten, die sich der Regulierungsbehörde im Bereich
der Teilleistungsverträge stellen können. Die Behörde kann erst dann darüber
befinden, ob sie zu den Mitteln der Entgeltregulierung bzw. -kontrolle nach § 28 Abs.
2 und 3 PostG oder der besonderen Missbrauchsaufsicht nach § 32 PostG greifen
will oder gegebenenfalls muss, wenn sie zuvor definitiv festgestellt hat, dass
überhaupt ein Teilleistungsvertrag nach § 28 Abs. 1 PostG vorliegt. Voraussetzung
für diese Feststellung ist die Kenntnis vom Inhalt des Vertrages. § 30 PostG dient
dazu, ihr diese Kenntnis zu verschaffen und die entsprechenden Feststellungen zu
ermöglichen.

35

Für § 45 PostG ergeben sich daraus folgende Schlussfolgerungen:

36

Die Vorschrift kann von der Regulierungsbehörde grundsätzlich herangezogen
werden, um die Verpflichtung zur Vorlage von Teilleistungsverträgen nach § 30
PostG zu kontrollieren und gegebenenfalls durchzusetzen. Durchgreifende
Anhaltspunkte, dass § 45 PostG nur zur Kontrolle, nicht aber auch zur Durchsetzung
der genannten Vorlagepflicht herangezogen werden kann, sieht die Kammer
angesichts des dargelegten Anwendungsbereichs der Vorschrift, der die gesamte
allgemeine Rechtsaufsicht umfasst, nicht. Wäre die Regulierungsbehörde zur
Durchsetzung ihres Informationsanspruchs auf das Ordnungswidrigkeitenverfahren
angewiesen, könnte sie die ihr nach dem Postgesetz auferlegten Aufgaben letztlich
nicht erfüllen, da dieses Verfahren von seiner Anlage her schon nicht geeignet ist,
der Behörde Informationen zu verschaffen, sondern diese bereits voraussetzt.

37

In Fällen, in denen zwischen der Behörde und dem Anbieter streitig ist, ob es
sich bei einem bestimmten Vertrag um einen Teilleistungsvertrag handelt, reicht es
aus, dass aufgrund objektiver Umstände eine gewisse Wahrscheinlichkeit dafür
spricht, dass eine Vorlagepflicht nach § 30 PostG besteht. Denn andernfalls wäre
eine effektive Kontrolle nicht möglich. Diese auf tatsächlichen Umständen beruhende
Schwelle für ein Aktivwerden nach
§ 45 PostG im Rahmen der allgemeinen Rechtsaufsicht ist freilich zu unterscheiden
von dem Begriff des "Anfangsverdachts", wie er im Zusammenhang mit einem
Auskunftsersuchen nach § 72 TKG im Rahmen der besonderen Missbrauchsaufsicht
von der Rechtsprechung geprägt worden ist,

38

vgl. OVG NW, Urteil vom 2. April 1998 - 13 B 213/98 -.

39

In jenem Fall bedurfte es eines begründeten Anfangsverdachts für den
Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Ein solcher Anfangsverdacht ist
vorliegend nicht zu fordern. Vielmehr reichen in der hier einschlägigen Fallgestaltung
bereits Umstände aus, die den Verdacht begründen, es liege ein Verstoß gegen Vor-
schriften des Postgesetzes vor, um ein Vorgehen der Regulierungsbehörde nach §
45 PostG zu rechtfertigen. Ein völliger Verzicht auf das Vorliegen objektiver
Verdachtsmomente kann allerdings auch im Bereich der allgemeinen Rechtsaufsicht
nicht in Betracht kommen. Dies ergibt sich bereits aus der Aufnahme des Wortes
"erforderlich" in den Tatbestand des § 45 PostG. Hierdurch hat der Gesetzgeber
besonders darauf hingewiesen, dass auch die vorgesehenen allgemeinen
Maßnahmen zur Kontrolle und Durchsetzung der Vorschriften des Postgesetzes nur
unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zulässig sind, eine
belastende Maßnahme also nicht ohne konkreten Anlass ergriffen werden darf.

40

Von diesen Darlegungen ausgehend stellt sich die angefochtene
Auskunftsanordnung vom 12. August 1999 als reine Maßnahme der allgemeinen
Rechtsaufsicht nach §§ 44 PostG, 71 TKG dar. Anlass für die Auskunftsanordnung
war nämlich allein der Umstand, dass die Klägerin sich nicht bereit gefunden hat, der
Regulierungsbehörde die Verträge vorzulegen, die nach deren Auffassung der
Vorlagepflicht nach § 30 PostG unterfielen. Die Regulierungsbehörde hat
ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Auskunftsanordnung nicht wegen eines
konkreten Missbrauchsverdachts, sondern allein wegen des begründeten Verdachts
ergangen sei, die Klägerin verstoße gegen die ihr obliegende Vorlagepflicht nach
§ 30 PostG. Damit hält sich die Auskunftsanordnung in dem Rahmen, den das
Postgesetz für die allgemeine Rechtsaufsicht gesteckt hat.

41

Weitere Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Auskunftsanordnung ist nach
den bisherigen Ausführungen, dass der Regulierungsbehörde objektive
Anhaltspunkte dafür vorlagen, die für einen Verstoß der Klägerin gegen die
Vorlagepflicht nach § 30 PostG sprechen. Solche Anhaltspunkte können sich
insbesondere aus dem Inhalt der von der Klägerin mit Schreiben vom 24. März 1999
vorgelegten Vertragsmuster ergeben haben.

42

Die Vorlage der Vertragsmuster allein, z.T. mit Kundenlisten, erfüllten die
Verpflichtung aus § 30 PostG jedenfalls noch nicht, weil zum einen eine
ausdrückliche Versicherung, die tatsächlich abgeschlossenen Verträge entsprächen
in allen Fällen den Vertragsmustern, nicht abgegeben wurde, zum anderen eine
ausreichende Individualisierung der Vertragspartner anhand der vorgelegten
Unterlagen nicht möglich war. § 30 PostG verpflichtet den marktbeherrschenden
Anbieter nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht nur zur Vorlage von
Vertragsmustern, sondern zur Vorlage jedes einzelnen Teilleistungsvertrages
innerhalb eines Monats nach Vertragsabschluss.

43

Nicht gefolgt werden kann der Klägerseite in ihrer Auffassung, Verträge, die die
Klägerin mit Tochtergesellschaften oder Beteiligungsunternehmen schließe, seien
von der Vorlagepflicht des
§ 30 PostG generell ausgenommen. Soweit das Tochter- oder Betei-
ligungsunternehmen nicht als anderer Anbieter von Postdienstleistungen i.S.v. § 28
Abs. 1 Satz 2 PostG - also als Wettbewerber - auftritt, sondern als Kunde, der
Teilleistungen nachfragt, bewegt es sich auf dem gleichen Markt wie andere Kunden,
die gleiches tun. Ist die Muttergesellschaft - wie vorliegend - auf diesem Markt
marktbeherrschend, unterliegen die Teilleistungsverträge zwischen ihr und als
Kunden auftretenden Tochtergesellschaften der gleichen Vorlagepflicht und
Entgeltkontrolle wie Verträge mit "normalen" Kunden. Ob die Rechtslage anders zu
beurteilen ist, sofern die Tochtergesellschaft als Wettbewerber in den Genuss einer
Teilleistung kommt, kann vorliegend offenbleiben, da die angefochtene
Auskunftsanordnung einen derartigen Vertrag nicht zum Gegenstand hat.

44

Bei welchen Vertragstypen nun ernsthaft mit der Möglichkeit gerechnet werden
kann, sie unterfielen der Vorlagepflicht des § 30 PostG, mit der Folge, dass sie zum
Gegenstand der Auskunftsanordnung gemacht werden konnten, hängt von der
Bestimmung des Begriffs des Teilleistungsvertrages ab.

45

In seinem Beschluss vom 26. Januar 2000 (13 B 47/00) hat das O-
berverwaltungsgericht Münster zu diesem Begriff folgendes ausgeführt:
"Eine Teilleistung i.S.d. § 28 Abs. 1 PostG ist die um den vom Nachfrager/Kunden
als seine Vorleistung erbrachten Teil reduzierte vom marktbeherrschenden
Unternehmen ansonsten als Ganzes erbrachte Beförderungsleistung, wobei unter
Beförderung nicht nur der reine Beförderungsvorgang, sondern die gesamte Wert-
schöpfungskette vom Absender bis zum Empfänger zu verstehen ist.

46

Vgl. hierzu BT-Drucksache 13/7774, S.20.

47

Eine Beförderungsleistung ist als Postdienstleistung begrifflich eine an den
Kunden gerichtete Leistung, für die, um wertschöpfend zu wirken, der Beförderer
vom Leistungsempfänger ein Entgelt verlangt. Deshalb ist weder die Entrichtung des
Entgelts durch den Kunden noch die im Eigeninteresse des Beförderungsun-
ternehmens erfolgte Kontrolle oder Sicherung der Entgeltentrichtung eine
kundengerichtete Dienstleistung. Über dies ist die Entgeltkontrolle und -sicherung
keine Beförderungsleistung. Sie ist kein vom Entgelt des Kunden abgegoltener
Vorgang, damit nicht wertschöpfend im Sinne von gewinnbringend und kein Teil der
Wertschöpfungsebene der Beförderung.
...
Nicht jeder aus der Beförderungskette Einsammeln-Weiterleiten-Auslieferung (vgl. §
4 Nr. 3 PostG) herauslösbare und vom Kunden erbringbare Teil dürfte eine
Teilleistung begründen, sondern ausgehend vom Gesetzesanliegen der §§ 28 u. 30
PostG, der RegTP (Regulierungsbehörde) die Entgeltkontrolle zu ermöglichen und
wettbewerbswidrige Entgelte aufzudecken, nur ein die Beförderungskosten des
marktbeherrschenden Beförderers greifbar ermäßigender und deshalb mit einem
Entgeltnachlass zu berücksichtigender Kundenbeitrag."

48

Diese Beschreibung des Begriffs der Teilleistung i.S.v. § 28 PostG hält die
Kammer für überwiegend zutreffend. Allein hinsichtlich des zuletzt zitierten Satzes
bestehen Bedenken. Es erscheint fraglich, ob eine Teilleistung tatsächlich schon
dann definitiv ausscheiden kann, wenn die Beförderungskosten des Beförderers
durch den vom Kunden übernommenen Leistungsteil nicht greifbar ermäßigt werden
und der Beförderer deshalb keinen Entgeltnachlass gewährt. § 28 PostG gibt dem
Lizenznehmer - im Rahmen der wirtschaftlichen Zumutbarkeit - nämlich schon dann
auf, eine Teilleistung gesondert anzubieten, soweit dies nachgefragt wird.
Maßgeblich für die gesetzliche Verpflichtung zum Angebot einer Teilleistung ist also
nicht der wirtschaftliche Wert des ausgegliederten Leistungsteils für den
marktbeherrschenden Lizenznehmer, sondern für den Nachfrager, wobei allein eine
wirtschaftliche Unzumutbarkeit für den Lizenznehmer einen Ablehnungsgrund
darstellen kann. Freilich wird der Fall nur selten eintreten, dass die Ausgliederung
eines Teils der Beförderungsleistung für den Kunden auch ohne Entgeltnachlass des
Beförderers einen Vorteil erbringt. Sind derartige besondere Umstände nicht
erkennbar, wird die Einräumung eines Preisnachlasses seitens des Beförderers
zumindest als Indiz für das Vorliegen eines Teilleistungsvertrages gewertet werden
können.

49

Vgl. auch Beck'scher PostG-Kommentar/Sedemund: § 28 Anm. 36.

50

Auf der anderen Seite kann jedoch allein die Nichteinräumung eines
Preisnachlasses für eine bestimmte Vorleistung des Kunden nach Auffassung der
Kammer nur sehr eingeschränkt als Indiz gewertet werden, das gegen einen
Teilleistungsvertrag und damit gegen eine Vorlagepflicht spricht. Wäre die
Einordnung eines Vertrages als Teilleistungsvertrag von der tatsächlichen Gewäh-
rung eines Preisnachlasses abhängig, hätte es der marktbeherrschende Anbieter
allein durch seine Preisgestaltung in der Hand, sich der Vorlagepflicht nach § 30
PostG zu entziehen. Gleiches könnte er erreichen, indem er seine Preisnachlässe
auch dann nach außen hin ausschließlich als Preisnachlässe für Vorleistungen auf
dem Gebiet der Entgelterhebung deklarierte, wenn die Kosteneinsparungen
tatsächlich (auch) durch Vorleistungen auf dem Gebiet der Beförderungsleistungen
entstanden sind. Dies kann nicht richtig sein, da die Vorlagepflicht der
Regulierungsbehörde ja gerade die Kontrolle ermöglichen soll, ob entsprechende
Kosteneinsparungen bei der Beförderung auch an den Kunden weitergegeben
werden.

51

Die übrigen von Seiten der Beteiligten geäußerten prinzipiellen Einwände gegen
den oben zitierten Teilleistungsbegriff greifen nicht durch.

52

Der von Beklagtenseite vertretene weite Teilleistungsbegriff, nach dem auch die
bloße Überwälzung von Maßnahmen der Entgelterhebung, -kontrolle und -sicherung
auf den Kunden dazu führt, dass der beim Anbieter verbliebene Teil der Leistung als
Teilleistung anzusehen ist, lässt sich mit den Regelungen des Postgesetzes nicht
vereinbaren. § 28 Abs. 1 Satz 1 PostG bezeichnet ausdrücklich nur solche
Leistungen als Teilleistungen, die "Teile der von ihm (dem Lizenznehmer) erbrachten
Beförderungsleistungen" darstellen, wobei die Definition des Begriffs "Beförderung"
in § 4 Nr. 3 PostG zu beachten ist. Hierzu gehört die Entgelterhebung nicht, denn sie
betrifft gerade nicht die Beförderungsleistung, sondern die Gegenleistung für diese
Beförderungsleistung im Rahmen des synallagmatischen Rechtsverhältnisses. Der
für die Entgelterhebung anfallende Aufwand hat zwar Bedeutung für den
Unternehmenszweck der Gewinnerzielung, ein wertschöpfender Charakter im dem
Sinne, den das Gesetz durch seinen Wortlaut vorgibt, geht ihm jedoch ab.

53

Der von Klägerseite verfochtene enge Teilleistungsbegriff, der, ausgehend vom
Wortlaut des § 4 Nr. 3 PostG, lediglich die Fälle als Teilleistung einordnet, in denen
Teile des reinen Beförderungsvorganges vom Kunden übernommen werden, wird
dem Gesetzeszweck nicht gerecht. Gesetzgeberisches Anliegen war ausdrücklich,
die gesamte Wertschöpfungskette der Beförderung zu erfassen,

54

so BT-Drucksache 13/7774, S.20 und S.27.

55

Dies kommt im Wortlaut des § 28 Abs. 1 Nr. 1 PostG insoweit zum tragen, als
dort nicht von "Beförderung" oder "Beförderungsvorgang" die Rede ist, sondern von
"Beförderungsleistung". Auch der Umstand, dass § 4 Nr. 1 PostG von
"Postdienstleistungen" spricht, deutet darauf hin, dass die mit der Beförderung, also
dem Einsammeln, Weiterleiten oder Ausliefern von Postsendungen an den
Empfänger (§ 4 Nr. 3 PostG) verbundenen Dienstleistungen ebenfalls erfasst sein
sollen. Insoweit lässt das Gesetz eine Auslegung im Sinne des gesetzgeberischen
Anliegens durchaus zu. Bei der von der Klägerin vorgeschlagenen
Betrachtungsweise würden die vom PostG zur Verfügung gestellten
Regulierungsmöglichkeiten zudem an der wirtschaftlichen Realität vorbeigehen. Die
verschiedenen Produkte auf dem Markt für Postdienstleistungen unterscheiden sich
auch und gerade in den Zusatzleistungen, die in Zusammenhang mit dem reinen
Beförderungsvorgang angeboten werden. Für den Wettbewerb im Bereich des
Postwesens haben diese Zusatzleistungen eine besondere Bedeutung. Daher wäre
es kontraproduktiv und mit dem in § 1 PostG normierten Zweck der Wettbe-
werbsförderung durch Regulierung nicht vereinbar, diese Zusatzleistungen nicht der
Regulierung nach §§ 28, 30-32 PostG zu unterwerfen. Aber auch der Gesetzeszweck
der Gewährleistung flächendeckend angemessener und ausreichender
Postdienstleistungen (vgl. § 1 PostG) würde in diesem Fall gefährdet. Zu diesen zu
gewährleistenden Postdienstleistungen gehören nach § 1 Abs. 2 Post-
Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) nämlich auch Briefsendungen, die
ausschließlich durch besondere Zusatzleistungen zum eigentlichen
Beförderungsvorgang gekennzeichnet sind, wie etwa Einschreibsendung,
Wertsendung oder Nachnahmesendung, und bei denen gerade die
Aufrechterhaltung der Zusatzleistung gewährleistet werden soll. Im übrigen stellt
insbesondere § 1 Abs. 2 PUDLV, wonach auch die genannten besonderen
Versendungsformen von der Briefbeförderung umfasst werden, einen deutlichen
Hinweis darauf dar, dass der Begriff der Beförderung i.S.v. § 4 Nr. 3 PostG nicht nur
den reinen Beförderungsvorgang umfasst. Weiterhin ist anzumerken, dass die von
der Klägerin vertretene enge Sicht des Teilleistungsbegriffs zu einer künstlichen Auf-
spaltung und Atomisierung der Beförderungskette führen würde, was weder
praktikabel noch vom Gesetzgeber gewollt ist,

56

vgl. Beck'scher PostG-Kommentar/Sedemund: § 28 Anm. 22.

57

Schließlich ignoriert die Einbeziehung der mit der Beförderung
zusammenhängenden Wertschöpfungskette auch nicht Regelungen des
Gemeinschaftsrechts. Im Gegenteil: Gemäß Art. 2 Nr. 1 der Richtlinie 97/67/EG des
europäischen Parlaments und des Rates vom
15. Dezember 1997,

58

abgedruckt im Beck'schen PostG-Kommentar, S. 1057,

59

bezeichnet der Ausdruck "Postdienste" die Dienste im Zusammenhang mit der
Abholung, dem Sortieren, dem Transport und der Zustellung von Postsendungen.
Deutlicher, als dies in § 4 Nr. 1 und 3 PostG zum Ausdruck kommt, lässt sich der
Vorschrift damit entnehmen, dass nicht nur der eigentliche Beförderungsvorgang zu
den Postdienstleistungen gehört, sondern alle Dienste, die im Zusammenhang mit
den einzelnen Beförderungsschritten stehen. Gleichzeitig stellt Art. 2 Nr. 1 der
Richtlinie klar, dass auch das Sortieren zum Postdienst und damit zu den
Beförderungsleistungen i.S.v. § 28 Abs. 1 Satz 1 PostG gehört.

60

Ausgehend von diesen Ausführungen zum Begriff des Teilleistungsvertrages stellt
sich die angegriffene Auskunftsanordnung hinsichtlich der dort aufgeführten
Vertragstypen Nr. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8 und 11 als rechtmäßig dar, weil insofern aufgrund
der vorgelegten Vertragsmuster ausreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, dass
es sich bei den nach diesen Vertragsmustern abgeschlossenen Verträgen um
vorlagepflichtige Teilleistungsverträge i.S.v. §§ 28, 30 PostG handelt.

61

Im einzelnen:

62

Bei der "Vereinbarung über das Selbstbuchen von Übergabeeinschreibsendu-
gen/Einwurfeinschreib-sendungen/Nachnahmebrief-sendungen" (Typ I.1. der
Anordnung, Muster 1a der Anlage zum Schriftsatz vom 24. März 1999 = Beiakte 3 zu
22 L 2311/99) ergeben sich die Anhaltspunkte für die Vorlagepflicht allein aus dem
Umstand, dass der Einlieferer es im Rahmen der Selbstbuchung selbst übernimmt,
jeder einzelnen Sendung eine individuelle Identifikationsnummer zuzuweisen. Die
Zuweisung dieser Identifikationsnummer stellt im Falle der Einschreibsendungen den
entscheidenden Arbeitsvorgang dar, der es erst ermöglicht, eine bestimmte Sendung
nachträglich zu identifizieren und ihren Zugang beim Empfänger zu belegen. Ohne
die Zuweisung dieser Nummer bliebe die Zusatzleistung der Klägerin, die
Dokumentation der Übergabe oder des Einwurfs des Einschreibens, zwecklos, da
eine Zuordnung zu einer bestimmten Sendung nicht möglich wäre. Bei den normalen
Einschreibsendungen "am Schalter" wird die individuelle Identifikationsnummer
dagegen von der Klägerin der einzelnen Sendung zugewiesen. Damit handelt es sich
hier um eine vom Kunden übernommene Vorausleistung, die wegen ihres unmittel-
baren Zusammenhanges mit den für die Einschreibsendungen typischen
zusätzlichen Beförderungsleistungen als teilleistungsrelevant anzusehen ist, auch
wenn sie tatsächlich vor Einlieferung der Sendungen erfolgt. Dass die buchmäßige
Erfassung der Sendungen und Übergabe von Einlieferungslisten, wie die Klägerin
dargelegt hat, entgegen der Annahme des Oberverwaltungsgerichts wohl nicht der
Dokumentation, sondern der Entgeltkontrolle dient, kann an dieser Einschätzung
nichts ändern. Ebenso wenig ist hierfür von Bedeutung, ob die für Verträge dieser Art
gewährten Entgeltermäßigungen möglicherweise überwiegend für die
Vorausleistungen auf dem Gebiet der Entgeltkontrolle gewährt werden.
Der Vertrag zur "Kooperation bei Briefzusatzleistungen" (Typ I.7. der Anordnung,
Muster 2c aaO) ist auf Vertragstyp I.1. bezogen und zum Verständnis der gesamten
Rechtsbeziehungen zwischen Klägerin und Kunden hinsichtlich der Sendungen nach
Vertragstyp I.1. erforderlich. Daher und wegen der hier ebenfalls vom Kunden zu
besorgenden Zuordnung der Identifikationsnummer sind nach diesem Muster
abgeschlossene Verträge vorzulegen.

63

Die Verträge, die nach den Vertragsmustern "Vorsortierung mit DV-Freimachung"
(Typ I.3., Muster 1c aaO), "Freistempelung mit DV-Anlagen (Briefdienst)" (Typ I.4.,
Muster 1e) aaO) sowie "Freimachung von Sendungen mit DV-Anlagen und
Postversandsystemen (Briefdienst)" (Typ I.5., Musteranlage zum Schreiben vom
4. August 1999 = Beiakte 2 zu 22 L 2311/99, Blatt 20) abgeschlossen wurden,
unterfallen der Vorlagepflicht, weil nach allen drei genannten Vertragsmustern beim
Kunden eine Vorsortierung nach Postleitzahlen stattfindet (Typen I.4. und I.5.) oder
zumindest stattfinden kann (Typ I.3.). Bei Typ I.3. ergibt sich dies aus Ziffer 1.4 der
"Bedingungen für Entgeltermäßigung bei Vorsortierung", bei Typ I.4. aus den
"Bedingungen für die Freistempelung mit DV-Anlagen", Rubrik "Allgemeines", Nr. 5
(Beiakte 2 zu 22 L 2311/99, Blatt 19), bei Typ I.5. unmittelbar aus dem Schreiben der
Klägerin an die Regulierungsbehörde vom 4. August 1999 (aaO, Blatt 16). Eine nach
Postleitzahlen sortierte Einlieferung von Sendungen stellt nach Auffassung der
Kammer grundsätzlich eine teilleistungsrelevante Vorleistung des Kunden dar. Dass
es sich bei der Sortierung um eine Postdienstleistung und damit
Beförderungsleistung handelt, folgt schon aus Art. 2 Nr. 1 der o.g. Richtlinie
97/67/EG. Die Kammer ist auch der Überzeugung, dass eine komplette Vorsortierung
größerer Sendungsposten nach allen fünf Ziffern der Postleitzahl für die Klägerin
eine greifbare Entlastung im Bereich der Beförderungsleistungen darstellt,
unabhängig davon, ob diese die Entlastung nutzt und dafür Entgeltnachlässe
gewährt, oder ob sie Preisnachlässe nach außen hin ausschließlich auf nicht
teilleistungsrelevante Vorleistungen etwa im Bereich der Entgeltsicherung stützt. So
hat die Klägerseite der Kammer in der mündlichen Verhandlung nicht plausibel
machen können, dass eine nach Postleitzahlen sortierte Einlieferung größerer
Sendungsblöcke keinerlei Entlastungeffekt bei der anschließenden Sortierung im
Eingangsbriefzentrum darstellt. Zu denken wäre etwa an eine durch die
Vorsortierung erzielte Reduzierung der Fehlerrate bei nochmaliger Sortierung im
Eingangsbriefzentrum. Überdies zeigt Ziffer 6. der "Sortierzusatzvereinbarung" (Typ
I.11, Muster 2f aaO), dass die Klägerin der Vorsortierung nach Postleitzahlen sehr
wohl eine greif- und bezifferbare Bedeutung im Rahmen der Beförderungsleistung
beimisst. Nach jener Klausel stellt die Klägerin dem Kunden für eine
Rückübertragung der Vorsortierung einen Betrag von 0.02 DM je Sendung in
Rechnung, wobei es allerdings sogar nur um die Vorsortierung nach den ersten zwei
Ziffern der Postleitzahl geht. Für die hier in Rede stehende vollständige Vorsortierung
nach allen fünf Ziffern der Postleitzahl dürfte dies dann erst recht gelten, denn der
Kostenentlastungseffekt müsste hier noch entsprechend höher liegen.
Ebenso ist für die Kammer nicht nachvollziehbar, dass die Vorsortierung nach
Postleitzahlen ausschließlich der Ermöglichung einer Mengenkontrolle dienen soll
(vgl. "Bedingungen für die Freistempelung mit DV-Anlagen", Rubrik "Allgemeines",
Nr. 5 (aaO)). Wenn aber ernsthaft die Möglichkeit besteht, dass die Vorleistung
"Vorsortierung nach Postleitzahlen" teilleistungsrelevant sein könnte, so unterliegen
die entsprechenden Verträge nach den oben aufgestellten Grundsätzen der
Vorlagepflicht. Ob die Regulierungsbehörde nach Prüfung der vorgelegten Verträge
zum Ergebnis kommen wird, es handele sich definitiv um Teilleistungsverträge, ist
damit noch nicht vorherbestimmt und steht auf einem anderen Blatt.

64

Vorlagepflichtig sind schließlich auch die Vertragstypen "Ko-operation im
Briefdienst" (Typ I.6. der Anordnung, Muster 2a der Anlage zum Schriftsatz vom 24.
März 1999 = Beiakte 3 zu
22 L 2311/99), "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation im Briefdienst
(Briefe)" (Typ I.8, Muster 2e-1 aaO) sowie "Sortierzusatzvereinbarung" (Typ I.11,
Muster 2f aaO). Auch bei Vertragstyp I.6. findet eine Vorsortierung nach
Postleitzahlen statt, allerdings nur nach deren ersten zwei Stellen, den sog.
Leitregionen. Dieser im Vergleich zu den Vertragstypen I.3-5 geringere obligatorische
Vorleistungsaufwand ändert aber nichts daran, dass auch hier ein Teil der
Beförderungsleistung, nämlich der Sortierung der Briefsendungen, auf den Kunden
vorverlagert wird. Dass die nach Leitregionen vorsortierten Briefsendungen in sog.
Leitregionsbehältern eingeliefert werden müssen und eine Aufsplittung der
Sendungen einer Leitregion auf verschiedene Teileinlieferungen unzulässig ist,
spricht zudem dafür, dass die Klägerin durch die vorsortierte Einlieferung der Briefe
nach Leitregionen durchaus eine Verringerung ihres Sortieraufwandes anstrebt und
erreicht. Gehen derartige Leitregionsbehälter in den normalerweise für die
Vorsortierung zuständigen Briefzentren ein, können sie ohne weitere Sortierung an
die für die Endsortierung zuständigen Briefzentren weitergeleitet werden. Damit
erspart die Klägerin Arbeitsaufwand im Bereich der Beförderungsleistungen. Ob sie
für diese Ersparnis tatsächlich eine Entgeltermäßigung gewährt, spielt nach dem
Teilleistungsbegriff, wie ihn die Kammer versteht, letztlich keine Rolle.
Vertragstyp I.8 ist auf Typ I.6 bezogen und beinhaltet lediglich eine Erweiterung des
Vertrages auf 100%ige Tochterunternehmen des Kunden. Er ist folglich ebenso wie
Typ I.6 zu beurteilen.
Vertragstyp I.11 ist gleichfalls auf Typ I.6 bezogen und daher vorzulegen. Er
beinhaltet zwar die Rückübertragung der Vorsortierung der Sendungen nach
Leitregionen auf bestimmte Niederlassungen der Klägerin, jedoch nur bezogen auf
Standartbriefe und maschinenfähige Kompaktbriefe. Damit bleibt es dabei, dass die
übrigen Briefarten weiterhin vorsortiert eingeliefert werden müssen, so dass auch der
Abschluss einer "Sortierzusatzvereinbarung" an der Einordnung des zugehörigen
Vertrages über die "Kooperation im Briefdienst" nichts ändern kann.

65

Hinsichtlich der in der Auskunftsanordnung vom 12. August 1999 aufgeführten
Vertragstypen Nr. 2, 9, 10 und 12 kann die Kammer keine hinreichenden
Anhaltspunkte für das Vorliegen von Teilleistungsverträgen erkennen. Daher ist die
Anordnung insofern rechtswidrig, als Auskunft über den vollumfänglichen Inhalt der
nach diesen Vertragsmustern abgeschlossenen Verträge verlangt wird.

66

Gegenstand der Vereinbarung über die "Freistempelung von Sendungen" (Typ
I.2, Muster 1b aaO) ist ausschließlich eine Verlagerung von Leistungen, die der
Entgeltsicherung zuzuordnen sind. Die Freistempelung durch den Kunden ersetzt die
übliche Freimachung der Sendung mittels Briefmarke. Teilleistungsrelevante
Leistungen wie Sortiertätigkeiten o.ä. werden nicht verlagert.

67

Gleiches gilt für den Vertrag über die "Einlieferung von Großbriefen200 und
Maxibriefen200" (Typ I.12, Muster 3c aaO). Eine Sortierung in Briefbehältern findet
lediglich nach Art der Briefsendung, nicht nach Postleitzahlen statt und ist damit aus-
schließlich dem Bereich der Entgeltkontrolle zuzuordnen. Entgeltermäßigungen
werden für diese nicht teilleistungsrelevante Sortierung und in Form eines
Mengenrabatts gewährt. Sonstige die Beförderungsleistung betreffende
Vorleistungen richten sich nach den jeweiligen gesonderten Bedingungen, nicht aber
nach dieser Vereinbarung.

68

Auch der Vertrag über die "Kooperation bei Infopostversand" (Typ I.9, Muster 2b
aaO) und die "Zusatzvereinbarung zum Vertrag über die Kooperation bei
Infopostversand" (Typ I.10, Muster 2e-2 aaO) beinhalten keine Vorverlagerung
teilleistungsrelevanter Beförderungsleistungen auf den Kunden.
Kooperationsleistungen des Kunden nach Vertragstyp I.9 sind im wesentlichen die
Einhaltung bestimmter Einlieferungsmindestmengen, die Vorankündigung von In-
fopostaktionen sowie die Bereitschaft zur Verschiebung dieser Termine, die
Kennzeichnung von Gebinden mit Barcodes sowie die Bereitschaft zur
Zusammenarbeit bei der Erprobung neuer Entgeltsicherungssysteme etc. Keine
dieser Leistungen betrifft den Bereich der Wertschöpfungsebene im dargestellten
Sinne. Dies gilt auch für die vorgesehene Einlieferung der Infopost in vorsortierten
Massengebinden bei bestimmten Briefzentren. Die Wertschöpfungsebene bei dem
Produkt Infopost setzt seit jeher erst nach dieser Einlieferung ein. Die von der
Klägerin erbrachte Beförderungsleistung beinhaltet bei diesem speziellen Produkt
also typischerweise nicht das Einsammeln i.S.v. § 4 PostG sowie die
Eingangssortierung. Infolgedessen stellt die "Vorsortierung nach Bunden, Behältern
und Paletten" (vgl. Schreiben vom 4. August 1999, Beiakte 2 Blatt 17) keine
individualvertragliche Abwälzung eines Teils der Beförderungsleistung auf den
Kunden dar.
Da Vertragstyp I.10 auf Typ I.9 bezogen ist und lediglich eine Erweiterung des
Vertrages auf 100%ige Tochterunternehmen des Kunden beinhaltet, sind beide
Vertragstypen gleich zu beurteilen.

69

Auf der Rechtsfolgenseite erweist sich die angefochtene Auskunftsanordnung als
rechtmäßig.
Die von der Regulierungsbehörde verlangten Auskünfte betreffen die wirtschaftlichen
Verhältnisse der Klägerin, denn diese werden durch abgeschlossene
Teilleistungsverträge nicht unerheblich beeinflusst.
Ermessensdefizite sind nicht ersichtlich. Die Regulierungsbehörde hat sich im
Rahmen ihres Auswahlermessens für die Ausübung des Auskunftsrechts nach § 45
Abs. 1 Nr. 1 PostG und nicht für eine Ausübung des Prüfungsrechts nach § 45 Abs. 1
Nr. 2 PostG entschieden. Dies ist nicht zu beanstanden. Abgesehen davon, dass
eine Prüfung von Geschäftsunterlagen gegenüber einem Auskunftsverlangen wohl
kein milderes Mittel darstellen dürfte, war jedenfalls die Geltendmachung des
Auskunftsrechts schon deshalb geboten, weil nur so das Ziel erreicht werden konnte,
vollständige Informationen über die abgeschlossenen Teilleistungsverträge zu
erhalten. Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin stellt diese Maßnahme
nicht dar. Angesichts der ohnehin vom Postgesetz in § 30 vorgesehenen Pflicht zur
Vorlage aller Teilleitungsverträge erscheint der Auskunftsaufwand nicht unzumutbar,
zumal der Aufwand durch schlichte Vorlage von Kopien der relevanten Verträge
reduzierbar erscheint. Auch wenn im Ergebnis nicht ausgeschlossen werden kann,
dass damit möglicherweise Verträge vorgelegt würden, die sich nach abschließender
Prüfung durch die Regulierungsbehörde letztlich nicht als Teilleistungsverträge
erweisen, ist dies im Hinblick auf die nur so gewährleistete Erfüllung des gesetzlichen
Regulierungsauftrages hinzunehmen. Der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der
Klägerin usw. kann hier nur von untergeordnetem Interesse sein, da nicht die Gefahr
besteht, dass solche den Mitwettbewerbern der Klägerin bekannt gegeben werden
könnten.

70

Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 1 Million DM ist insgesamt
rechtswidrig. Dies folgt daraus, dass das Auskunftsverlangen, zu dessen
Durchsetzung das Zwangsgeld angedroht wurde, sich in maßgeblichen Teilen als
nicht rechtmäßig erwiesen hat. Den Ausführungen des OVG Münster in seinem
Beschluss vom 26. Januar 2000 (13 B 47/00) ist insofern nichts hinzuzufügen:" Das
Zwangsgeld ist für den Fall der Nichterteilung der geforderten Auskunft, und zwar der
Auskunft in vollem Umfang, angedroht und kann nicht etwa anteilig auf die
Nichterfüllung der weiterhin zwangsweise durchsetzbaren Teile der
Auskunftsanordnung umgelegt werden. Für diesen Teil erscheint die Androhung
eines Zwangsgeldes von 1 Mio. DM - ebenso wie dessen von der Antragsgegnerin
(hier: Beklagten) in Aussicht gestellte Festsetzung - unverhältnismäßig."

71

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

72