Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2015-06-30, Aktenzeichen 4 LB 63/14

Tenor

Auf die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - Einzelrichter der 2. Kammer - vom 7. Juni 2013 geändert.

Der Beklagte wird unter Aufhebung seiner Bescheide vom 4. September 2012 verpflichtet, die Anträge der Kläger, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.

Die weitergehenden Berufungen werden zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die erstattungsfähig sind, tragen der Kläger zu 1), der Kläger zu 2), der Beklagte und die Beigeladene jeweils zu einem Viertel.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Beteiligten können die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Gegner vorher Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Kläger begehren die Verpflichtung des Beklagten, gegen einen von der Beigeladenen errichteten Zaun auf zwei Flurstücken im sogenannten Lüner Wäldchen einzuschreiten.

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Die Beigeladene ist Eigentümerin der Flurstücke .../14 und .../3 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg, die am südwestlichen Rand des Lüner Wäldchens liegen. Diese Flurstücke grenzen im Nordwesten an den Lüner Weg, im Süden an das Flurstück .../7, auf dem sich der Mühlenteich befindet, und im Nordosten an mit Waldbäumen bestockte Flächen.

3

An der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 ließ die Beigeladene im Frühjahr 2011 einen ca. 2 m hohen Stahlgitterzaun errichten.

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Mit Schreiben vom 11. Juni 2011 setzte der Kläger zu 1) die Hansestadt Lüneburg von dieser Maßnahme in Kenntnis. Zugleich machte er darauf aufmerksam, dass der Wald nunmehr auf einer Fläche von ca. 500 qm eingezäunt und der Weg, der von der Erbstorfer Landstraße quer durch das Lüner Wäldchen zum Lüner Weg führe, am südlichen Ende versperrt sei. Diesen Weg habe er ebenso wie viele andere Anwohner der Erbstorfer Landstraße und der angrenzenden Gebiete seit Jahrzehnten zu Fuß oder mit dem Fahrrad genutzt. Nunmehr müssten er und die anderen Nutzer des Weges einen gefährlichen Ersatzweg um das eingezäunte Areal herum nehmen.

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Nach Akteneinsicht stellte der Kläger zu 1) unter dem 22. August 2011 bei der Hansestadt Lüneburg den Antrag, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 anzuordnen.

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Das von der Hansestadt Lüneburg eingeschaltete Forstamt Göhrde führte in seiner Stellungnahme vom 8. September 2011 aus, dass auf der eingezäunten Fläche 10 starke Eichen stünden, im Gegensatz zur angrenzenden Waldfläche jedoch kein Unterwuchs vorhanden sei. Im Bereich des Zauns sei der Boden aufgefüllt worden, vereinzelt habe man dort noch Wurzelstöcke und nicht näher identifizierbare Sträucher gefunden. Die Fläche sei gegenwärtig nicht mehr eindeutig als Wald im Sinne des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung - NWaldLG - anzusehen.

7

Durch Bescheid vom 30. November 2011 lehnte die Hansestadt Lüneburg den Erlass einer bauaufsichtlichen Anordnung ab. Zur Begründung führte sie aus, dass der Kläger zu 1) weder Nachbar im baurechtlichen Sinne sei noch ein subjektiv-öffentliches Recht auf Durchsetzung der Maßgaben des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung habe.

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Nach Einlegung eines Widerspruchs gegen diesen Bescheid erhob der Kläger zu 1) am 19. April 2012 gegen die Hansestadt Lüneburg Klage auf bauaufsichtliches Einschreiten. Diese Klage wies das Verwaltungsgericht Lüneburg durch Urteil vom 7. Juni 2013 (2 A 60/12) ab. Der Antrag des Klägers zu 1), die Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil zuzulassen, wurde vom 1. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts durch Beschluss vom 19. September 2013 (1 LA 125/13) abgelehnt.

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Zwischenzeitlich hatten die Kläger mit Schreiben vom 16. Juli 2012 bei dem Beklagten beantragt, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 auf der Grundlage der Bestimmungen des Niedersächsisches Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung anzuordnen.

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Der Beklagte lehnte diese Anträge durch Bescheide vom 4. September 2012 ab. Zur Begründung führte er aus, dass als Rechtsgrundlage für ein Einschreiten der unteren Waldbehörde nur § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG in Betracht komme. Danach könne die Waldbehörde die zur Herstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderliche Anordnungen treffen, wenn Zäune mit den Maßgaben des § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar seien. Diese Vorschrift sei hier anwendbar. Zwar sei nicht ganz zu klären, ob es sich bei der eingezäunten Fläche um Wald handele. Diese gehöre aber zweifelsfrei zur freien Landschaft. Allerdings habe der Gesetzgeber der Waldbehörde bei der Entscheidung über ein Einschreiten ein Ermessen eingeräumt. Ein Anspruch auf ein Einschreiten bestünde nur dann, wenn eine Ermessensreduktion auf Null vorläge. Gravierende Gründe für eine derartige Ermessensreduktion lägen hier aber nicht vor. Folglich sei nach pflichtgemäßem Ermessen über die Anträge der Kläger zu entscheiden. Diese Ermessensentscheidung gehe zu Lasten der Kläger aus, da der Erlass einer Beseitigungsanordnung nicht geboten sei. Ein Nichteinschreiten führe zu keiner nennenswerten Benachteiligung derjenigen, die den Wald und die freie Landschaft zu Erholungszwecken aufsuchen oder diese Bereiche als Wegeabkürzung nutzen möchten. Zum einen handele es sich bei der eingezäunten Fläche mit einer Größe von maximal 600 bis 800 qm um eine im Vergleich zum Lüner Wäldchen sehr kleine dem Betretensrecht entzogene Fläche. Außerdem stünden im Lüner Holz noch genügend Flächen zur Erholung zur Verfügung. Ferner sei es Fußgängern und Radfahrern wie den Klägern weiterhin möglich, den Lüner Weg durch das Lüner Wäldchen zu erreichen. Der kurze Umweg, der dazu notwendig sei, sei den Nutzern zumutbar. Schließlich seien Einfriedungen mit nicht mehr als 2 m Höhe als Nebenanlagen zu höchstens 50 m entfernten Gebäuden baurechtlich genehmigungsfrei und werde in Anlehnung an das Baurecht auf ein Einschreiten gegen Einzäunungen in diesem Bereich verzichtet; der Zaun stehe zumindest teilweise in diesem Bereich.

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Daraufhin haben die Kläger am 20. September 2012 Klagen erhoben. Zu deren Begründung haben sie im Wesentlichen vorgetragen, dass die angefochtenen Bescheide rechtwidrig seien, weil sie das Recht auf Betreten der Landschaft in einem Naherholungsgebiet missachteten. Sie ließen nicht erkennen, dass der Beklagte seine Aufgaben zum Schutz des Waldes wahrnehme. Ferner habe der Beklagte verkannt, dass ein Waldeigentümer tatsächlich öffentliche Wege nach jahrelanger Duldung nicht mehr beliebig sperren könne. Der hier gesperrte Weg sei jahrzehntelang von Anwohnern genutzt worden. Dies habe die Beigeladene ca. zehn Jahre lang geduldet. Nunmehr müssten die Anwohner einen Umweg nehmen, der wegen aus dem Boden hervorstehender Granitsteine besonders gefährlich sei. Der Kläger zu 1) habe den Waldweg durch das Lüner Wäldchen, der vor der Errichtung des Zauns durch die Beigeladene auch über das jetzt abgezäunte Areal verlaufen sei, seit Jahren regelmäßig mit dem Fahrrad befahren, um in die Innenstadt bzw. zum Fuchsweg zu gelangen. Der Weg sei auch von dem Kläger zu 2) im Sommer regelmäßig mindestens zweimal in der Woche genutzt worden.

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Die Kläger haben beantragt,

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die Bescheide des Beklagten vom 4. September 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen,

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hilfsweise den Beklagten zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klagen abzuweisen,

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und erwidert, die Klagen seien unzulässig und unbegründet. Die Kläger seien nicht klagebefugt, da ihnen ein subjektiv-öffentliches Recht aus §§ 31 Abs. 1 und 4, 23 und 25 NWaldLG, das durch die Einzäunung der Flurstücke durch die Beigeladene verletzt sein könnte, nicht zustehe. Die Klagen seien darüber hinaus auch unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig seien. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 i.V.m. §§ 23 und 25 NWaldLG lägen zwar vor. Das ihm eingeräumte Ermessen sei aber nicht auf Null reduziert. Die von ihm getroffene Ermessensentscheidung zu Lasten der Kläger sei nicht zu beanstanden. Bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen überwögen die Belange der Beigeladenen die der Kläger, weil das gesperrte Grundstück lediglich die äußerste Ecke des Naherholungsgebietes bilde, so dass nur ein Bruchteil des Lüner Wäldchens nicht genutzt werden könne. Das Betretensrecht beinhalte jedoch keinen Anspruch auf Nutzung eines bestimmten Teilgebiets, sondern nur auf einen allgemeinen Zugang. Die Kläger könnten auch weiterhin auf dem abknickenden Weg in den Wald gelangen. Außerdem sei die Beigeladene berechtigt gewesen, den bestehenden Weg einzuziehen.

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Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,

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die Klagen abzuweisen,

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und vorgetragen, sie sei zur Errichtung des Zauns bewogen worden, weil es immer wieder zu Diebstählen an und in ihrem Gartenhäuschen gekommen sei und ein Abrücken des Zauns weniger Blickkontakt zu ihrem Grundstück habe erwarten lassen. Seit der neue Zaun vorhanden und die Hürde, auf ihr Grundstück zu gelangen, höher sei, seien auch Manipulationen der Abwasser- und Zuwasserwehre am Mühlenteich nicht mehr aufgetreten. Dies habe die Leitung des Klosters Lüne der Hansestadt Lüneburg im Jahr 2011 bestätigt und darauf hingewiesen, dass durch die Zaunanlage auch ein unrechtmäßiges Abladen und Verbringen von Hausmüll, Unrat und Abfall nicht mehr möglich sei. Ferner habe die P... AG in einem an sie gerichteten Schreiben die Einzäunung befürwortet, da dadurch der auf dem Flurstück .../3 vorhandene Notwasserbrunnen geschützt werde. In der mit der Einzäunung verbundenen Aufhebung des über ihr Grundstück verlaufenden Weges könne sie auch keine Nachteile für Dritte und die Allgemeinheit erkennen. Zudem könnten die Kläger nicht geltend machen, durch die mit der Einzäunung verbundene Aufhebung des Privatwegs auf ihrem Grundstück in eigenen Rechten verletzt zu sein. Die Wegstrecke sei nicht spürbar verlängert worden. Auch das Betreten der freien Landschaft im Sinne des § 23 Abs. 1 NWaldLG sei den Klägern nicht mehr als unerheblich erschwert worden. Ferner gestatte § 25 Abs. 1 NWaldLG das Radfahren lediglich auf tatsächlich öffentlichen Wegen in der freien Landschaft. Diese Vorschrift setze tatsächlich öffentliche Wege voraus, besage aber nicht, dass solche Wege ihren Status nicht durch Maßnahmen der Wegeigentümer wieder verlieren könnten.

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Das Verwaltungsgericht hat durch Urteil vom 7. Juni 2013 den Bescheid des Beklagten vom 4. September 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides aufgehoben (gemeint sind die Bescheide des Beklagten vom 4. September 2012, ein Widerspruchsbescheid ist nicht erlassen worden) und den Beklagten verpflichtet, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 anzuordnen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Kläger gegen den Beklagten einen Anspruch auf Einschreiten gegen den von der Beigeladenen errichteten Zaun hätten. Anspruchsgrundlage sei § 31 Abs. 4 NWaldLG. Zwar komme für potentielle Besucher des Waldes nach dem Wortlaut dieser Bestimmung nur ein Anspruch auf fehlerfreie Ermessensausübung in Betracht. Die individualrechtliche Formulierung insbesondere des § 23 Abs. 1 NWaldLG verlange aber eine stärkere Ermessensbindung der Behörde. Daher sei das Ermessen im Allgemeinen nahezu auf Null reduziert. Die Kläger seien hier erheblich in eigenen Rechten betroffen. Nach § 23 Abs. 1 NWaldLG dürfe jedermann den Wald und die übrige freie Landschaft betreten und sich dort aufhalten. Dabei stelle sich die in § 23 Abs. 1 NWaldLG beschriebene Rechtsposition nicht nur als Reflex der Duldungsverpflichtung des Waldbesitzers dar, sondern vermittle den erholungssuchenden Waldbenutzern auch ein subjektives Recht. Allerdings sei es nach dem geltenden Rechtsschutzsystem erforderlich, dass eine Verletzung des Betretensrechts nicht nur abstrakt denkbar sei, sondern mit ihr auch konkret gerechnet werden müsse. Nach diesen Maßstäben seien die Kläger anspruchsberechtigt, da sie geltend machten, regelmäßig den nunmehr eingezäunten Waldweg benutzt und damit zu dem abgesperrten Wald- bzw. Landschaftsteil Zugang genommen zu haben. Daneben hätten die Kläger auch einen Anspruch auf Befahren des gesperrten Waldstücks nach § 25 Abs. 1 NWaldLG. Danach sei das Befahren mit Fahrrädern ohne Motorkraft auf tatsächlich öffentlichen Wegen gestattet. Bei dem hier streitigen Waldweg handele es sich um einen seit mehreren Jahrzehnten der Öffentlichkeit zugänglichen Weg, der zumindest von Radfahrern und Fußgängern genutzt worden sei. Die Beigeladene sei auch nicht mehr berechtigt, über die Wegenutzung frei zu verfügen und den Weg aus eigenem Entschluss der Öffentlichkeit wieder zu entziehen, weil sie die Nutzung des Weges jahrelang freiwillig geduldet habe und den Weg nur aus den hier nicht vorliegenden Gründen des § 31 NWaldLG sperren könne. Das dem Beklagten nach § 31 Abs. 4 NWaldLG eröffnete Ermessen sei auf Null reduziert. Für eine solche nach der gesetzlichen Regelung ohnehin regelmäßig anzunehmende Ermessensreduzierung spreche hier, dass den Klägern anderweitiger Schutz ihrer Rechte nicht möglich sei, nachdem die Hansestadt Lüneburg als Bauaufsichtsbehörde unter Verkennung der bauplanungsrechtlichen Rechtslage, die die Errichtung von Zäunen im Außenbereich grundsätzlich nicht gestatte, ein Einschreiten abgelehnt habe. Zudem sei die Einzäunung des alten Waldbestandes in unmittelbarer Nähe des Klosters Lüne derart massiv und öffentlichkeitswirksam erfolgt, dass eine Untätigkeit der zum Schutz des Waldes verpflichteten Behörde sicherlich andere Grundeigentümer zur Nachahmung motivieren würde. Schließlich sei der Zaun auch ganz offensichtlich baurechtswidrig, da er keinem privilegierten Vorhaben diene und als sonstiges Vorhaben öffentliche Belange beeinträchtige.

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Gegen diese Entscheidung des Verwaltungsgerichts richten sich die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen, die der Senat durch Beschluss vom 5. März 2014 (4 LA 171/13) wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zugelassen hat.

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Im Laufe des Berufungszulassungsverfahrens haben die Kläger mit Schreiben vom 17. Dezember 2013 beim Beklagten beantragt, die Beseitigung des von der Beigeladenen angelegten Gebüschstreifens am nordwestlichen Ende des Weges auf dem Flurstück .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen. Diese Anträge wurden nicht beschieden.

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Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte vor, dass das Verwaltungsgericht den Klagen zu Unrecht stattgegeben habe, weil seine Bescheide vom 4. September 2012 rechtmäßig seien und die Kläger nicht in ihren Rechten verletzten. Den Klägern stehe ein Anspruch auf Einschreiten gegen die von der Beigeladenen errichtete Zaunanlage unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt zu. Ein derartiger Anspruch könnte sich allenfalls aus § 31 Abs. 4 NWaldLG ergeben. Die Kläger könnten sich indessen weder auf eine Rechtsverletzung im Sinne dieser Vorschrift berufen noch liege eine Ermessensreduzierung auf Null vor. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Kläger erheblich in eigenen Rechten betroffen seien, sei unzutreffend. Zwar ergebe sich aus § 23 Abs. 1 NWaldLG ein Recht zum Betreten privater Waldgrundstücke und freier Landschaften. Die Kläger hätten aber nicht dargelegt, worin ihr Interesse am Betreten gerade des gesperrten Waldstücks liege. Ihr Vortrag habe sich lediglich auf den durch die Errichtung des Zauns nicht mehr befahrbaren Waldweg bezogen. Zur Anwendung komme demnach nur § 25 Abs. 1 NWaldLG, der das Betretensrecht auf Radfahrer erweitere, aber auf tatsächlich öffentliche Wege beschränke. Allein die Tatsache, dass der weiterhin bestehende abknickende Weg bei Dämmerung schwerer zu befahren sei, reiche nicht aus, um ein schutzwürdiges Interesse der Kläger am Befahren des gesperrten Waldwegs zu begründen. Da es den Klägern auf dem ungesperrten Weg weiterhin möglich sei, den Wald zum Zwecke der Erholung zu befahren, liege eine Verletzung eigener Rechte nicht vor. Des Weiteren scheitere ein Anspruch der Kläger auf Einschreiten auch daran, dass entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts weder eine gebundene Entscheidung noch eine Ermessensreduktion auf Null vorliege. Das Einschreiten nach § 31 Abs. 4 NWaldLG liege vielmehr im behördlichen Ermessen. Aber selbst wenn mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen sei, dass regelmäßig eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen sei, habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass die Rechtsausübung eines Besuchers des Waldes und der übrigen freien Landschaft keine Schikane darstellen dürfe und am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu messen sei. Soweit lediglich geringfügige Interessen betroffen seien, seien dem Betretensrecht gerade im Lichte der Verhältnismäßigkeit bei Sperrung nur eines kleinen Teils eines Waldes Schranken gesetzt. So liege der Fall hier. Die Beigeladene habe ein lediglich 570 qm großes Stück Wald bzw. freie Landschaft eingezäunt. Damit seien nur 2 % der Gesamtfläche des Lüner Wäldchens der Öffentlichkeit entzogen worden. Vor diesem Hintergrund sei die von ihm getroffene Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - Einzelrichter der 2. Kammer - vom 7. Juni 2013 zu ändern und die Klagen abzuweisen.

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Die Beigeladene beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg - Einzelrichter der 2. Kammer - vom 7. Juni 2013 zu ändern und die Klagen abzuweisen,

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und trägt vor, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts aus mehreren Gründen zu beanstanden sei. Bei dem eingezäunten Bereich handele es sich nicht um Wald im Sinne des § 2 Abs. 3 NWaldLG. Das Forstamt habe die Waldeigenschaft dieser Fläche nicht zu bestätigen vermocht. Es bestehe auch Grund zu der Annahme, dass die in Rede stehende Fläche nicht Teil der freien Landschaft im Sinne der §§ 2 Abs. 1, 23 Abs. 1 NWaldLG sei. Sie betrachte diese Fläche, die unmittelbar an ihren Garten anschließe und bei dem Erwerb als garten- und parkartige Waldfläche bezeichnet worden sei, als Teil ihres privaten Wohnbereichs. Gärten und Parkanlagen, die im räumlichen Zusammenhang zu baulichen Anlagen, die zum dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt seien, stehen, gehörten aber nach § 2 Abs. 2 NWaldLG nicht zur freien Landschaft. Ginge man dennoch davon aus, dass es sich bei der hier in Rede stehenden Fläche um einen Teil der freien Landschaft im Sinne des § 23 Abs. 1 NWaldLG handele, wären die Kläger gleichwohl nicht in eigenen Rechten verletzt. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG dürfe zwar jeder Mensch die freie Landschaft betreten und sich dort erholen. Die Kläger hätten aber nicht geltend gemacht, die Fläche jeweils begangen zu haben oder künftig begehen zu wollen, sie haben vielmehr hervorgehoben, den Weg weiterhin mit dem Fahrrad befahren zu wollen. Damit fehle es hinsichtlich des Begehens der Flächen an einer geschützten subjektiven Rechtsposition. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hätten die Kläger auch keinen Anspruch auf Befahren des gesperrten Weges nach § 25 Abs. 1 NWaldLG. Zum einen sei der Weg nicht gesperrt worden, vielmehr sei er in der Öffentlichkeit nicht mehr vorhanden. Zum anderen sei die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass ein einmal freiwillig eingerichteter tatsächlich öffentlicher Weg der Öffentlichkeit nicht mehr entzogen werden könne, unzutreffend. Ihr sei es nicht verwehrt gewesen, den tatsächlich öffentlichen Weg auf ihrem Grundstück aufzuheben. Das Verwaltungsgericht sei ferner zu Unrecht davon ausgegangen, dass der Beklagte wegen einer Ermessensreduzierung auf Null zur Anordnung der Beseitigung des Zauns verpflichtet sei. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Ermessen der Waldbehörde schon im Allgemeinen auf Null reduziert sei, sei unzutreffend. Der Wortlaut des Gesetzes gebe dafür nichts her; der Gesetzgeber habe das Ermessen nicht über eine Sollbestimmung eingeschränkt. Das Ermessen sei im vorliegenden Fall auch nicht auf Null reduziert. Die Einzäunung lasse den Status der Fläche als Wald, wenn er denn gegeben sein sollte, unberührt. Die Öffentlichwirksamkeit der Einzäunung dürfte ebenfalls kein ermessensrelevantes Kriterium sein, jedenfalls keines, das zugunsten der Kläger zu einer Ermessensreduzierung auf Null führen könne. Vom Beklagten sei ebenfalls nicht zu berücksichtigen gewesen, dass die Hansestadt Lüneburg bislang nicht bauaufsichtlich gegen den Zaun vorgegangen sei, weil dieser Umstand keine waldrechtlichen Bezüge aufweise. Im Übrigen falle die Beurteilung der Baurechtswidrigkeit des Zauns und eines etwaigen Einschreitens dagegen ganz sicher nicht in die Zuständigkeit des Beklagten und erst Recht nicht in die Kompetenz der unteren Waldbehörde.

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Die Kläger beantragen,

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die Berufungen in vollem Umfang zurückzuweisen und den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung des Gebüschstreifens (einschließlich der beiden Feldsteinhaufen) am nordöstlichen Ende des Weges auf dem Flurstück .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen,

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hilfsweise, die Berufungen zurückzuweisen, soweit der Beklagte durch das erstinstanzliche Urteil zur Beseitigung der beiden Zaunteilstücke von je 5 m Länge, die den Weg über die Flurstücke .../3 und .../14 versperren, verpflichtet worden ist,

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weiter hilfsweise, die Berufungen zurückzuweisen, soweit die angefochtenen Bescheide aufgehoben worden sind, und den Beklagten zur erneuten Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten.

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Die Kläger verteidigen das erstinstanzliche Urteil und tragen u. a. vor, ein Rechtschutzinteresse für die Klagen vorweisen zu können. Für den Kläger zu 1) sei der Waldweg die günstigste Fahrradverbindung zur Innenstadt. Wenn er per Rad in die Stadt fahre, tue er das auch, um nicht das Auto oder den Bus nutzen zu müssen. Damit verfolge er auch Erholungszwecke. Der Kläger zu 2) fahre seit mehr als zehn Jahren oft vom Lüner Weg durch das Lüner Wäldchen zum Kasino am Fuchsweg. Das Radfahren durch das Wäldchen diene auch der Erholung. Sie könnten auch ein subjektives öffentliches Recht auf Nutzung des gesperrten Weges geltend machen. Das Verwaltungsgericht sei zutreffend davon ausgegangen, dass die eingezäunte Fläche bis zum Jahre 2011 Wald oder jedenfalls freie Landschaft gewesen sei. Tatsächlich stünden auf dem Grundstück noch heute etwa zehn stattliche Eichen. Bis zur Einzäunung habe es dort auch Grünpflanzen und ein kleines Gebüsch gegeben, wie es im Wald hinter dem Zaun noch vorhanden sei. Die Annahme des Beklagten, dass aus § 25 Abs. 1 NWaldLG kein schutzwürdiges Interesse an der Nutzung eines bestimmten Weges herzuleiten sei, übersehe, dass der Weg seit Jahrzehnten öffentlich genutzt und dies von den Eigentümern geduldet worden sei. Sie seien gerade deswegen berechtigt gewesen, den gesperrten Weg zu nutzen, weil es ein tatsächlich öffentlicher Weg im Sinne des Gesetzes gewesen sei und noch immer sei. Die Auffassung der Beigeladenen, dass sie jederzeit das Recht habe, den Privatweg aufzuheben, sei unzutreffend. Richtig sei vielmehr, dass der Gesetzgeber in § 25 Abs. 1 NWaldLG erstmals den Begriff des tatsächlich öffentlichen Weges geregelt und gerade für Radfahrer ein Benutzungsrecht geschaffen habe. Dieses Recht zum Betreten und Befahren einerseits und die Befugnisse der Eigentümer andererseits seien in den §§ 29 bis 31 NWaldLG in allen Einzelheiten geregelt. Danach sei der Eigentümer verpflichtet, die Benutzung öffentlicher Wege zu dulden, und dürfe nur die Entstehung neuer Wege verhindern und dann Wegesperren anlegen, wenn dies nach § 31 NWaldLG zulässig sei. Keineswegs sei es zulässig, einen tatsächlich öffentlichen Weg durch illegale Maßnahmen zu beseitigen. Die Annahme der Beigeladenen, dass es an einem Rechtsschutzbedürfnis für die Klagen fehle, weil der Weg nicht gesperrt worden, sondern in der Öffentlichkeit nach mechanischer Bearbeitung nicht mehr vorhanden sei, sei unzutreffend, da es auf den Zustand ohne den Zaun und die Wegsperren ankomme. Abgesehen davon sei auf dem Grundstück der Beigeladenen am nordöstlichen Zaun lediglich ein Gebüschstreifen angelegt und der ehemalige Weg zusätzlich durch zwei Steinhaufen gesperrt worden. Die Beseitigung dieses Gebüschstreifens sei ebenfalls anzuordnen. Sie hätten den Beklagten mit Schreiben vom 17. Dezember 2013 zum Erlass einer entsprechenden Beseitigungsanordnung aufgefordert. Diesen Antrag habe der Beklagte jedoch nicht beschieden, obwohl die Beigeladene durch den Gebüschstreifen eine zusätzliche Wegesperre im Sinne des § 31 NWaldLG geschaffen habe, die sie auch dann am Betreten des Weges hindere, wenn der Zaun beseitigt werde. Schließlich habe es auch keinen sachlichen Grund für die Errichtung des umstrittenen Zauns gegeben. Der Vortrag der Beigeladenen über Müll am Teich und Verstopfungen der Rohrleitung sei nicht glaubhaft. Dass auf dem eingezäunten Gelände Müll abgeladen oder dorthin verbracht worden sei, sei unzutreffend. Auch Verstopfungen des Mönchs und der Rohrleitungen zum Kloster Lüne seien Folgen normaler Verschlammung und mehr oder minder schlechter Bewirtschaftung des Teichs. Auch das Schreiben der P... AG vom 22. Oktober 2012 sei offensichtlich eine Gefälligkeitsbescheinigung. Aber selbst wenn es aus irgendeinem vernünftigen Grund einen Anlass für die Errichtung eines neuen Zauns gegeben haben sollte, hätte dieser Zaun im Verlauf des alten Jägerzauns an der südlichen Grenze der Flurstücke .../3 und .../14 gebaut werden können. Wenn der Beklagte schließlich meine, ihnen sei ein kleiner Umweg zuzumuten, so übersehe er, dass auch der Ersatzweg von der Grundstückseigentümerin jederzeit gesperrt werden könne und gegen diese Sperre rechtlich nichts einzuwenden wäre, weil der Ersatzweg kein öffentlicher Weg sei. Im Übrigen sei dieser wegen der Granitsteine, die dort aus dem Boden herausragten, besonders in der Dämmerung gefährlich.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen gegen das erstinstanzliche Urteil sind in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Unrecht unter Aufhebung seiner Bescheide vom 4. September 2012 verpflichtet, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen. Denn die Klagen sind mit den dahingehenden Hauptanträgen zwar zulässig, aber unbegründet. Entsprechendes gilt für die in den Hauptanträgen als minus enthaltenen Anträge, den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung der beiden fünf Meter breiten Zaunteilstücke, die den Weg über die Flurstücke .../3 und .../14 versperren, anzuordnen, und für die im Berufungsverfahren zusätzlich gestellten Anträge, den Beklagten zur Anordnung der Beseitigung des von der Beigeladenen angelegten Gebüschstreifens am nordwestlichen Ende des Weges auf dem Flurstück .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg zu verpflichten. Demgegenüber erweisen sich die Klagen mit den ausdrücklich gestellten Hilfsanträgen, die angefochtenen Bescheide aufzuheben und den Beklagten zur erneuten Bescheidung der den Zaun betreffenden Anträge der Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten, sowohl als zulässig als auch als begründet.

38

Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der von den Klägern erhobenen Verpflichtungsklagen liegen vor. Die Kläger sind insbesondere nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt, da sie geltend machen können, durch die Ablehnung der von ihnen beantragten Anordnungen zur Beseitigung des von der Beigeladenen errichteten Zauns durch die Bescheide des Beklagten vom 4. September 2012 in eigenen Rechten verletzt zu sein.

39

Eine Verpflichtungsklage ist begründet, wenn ein Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts gegeben ist (BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115, 118). Voraussetzung dafür ist das Bestehen eines Rechtssatzes, der die Behörde zum Erlass des Verwaltungsakts verpflichtet und zugleich einen subjektiven Anspruch darauf gewährt sowie den Kläger in den Kreis der Berechtigten einbezieht (BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115, 118). Ausgehend davon ist eine Klagebefugnis für eine Verpflichtungsklage anzunehmen, wenn das Vorliegen dieser Voraussetzungen nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115; Senatsurt. v. 3.3.2015 - 4 LC 39/13 -). Denn der Kläger kann in diesem Fall geltend machen, durch die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts in eigenen Rechten verletzt zu sein (BVerwG, Urt. v. 28.2.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115; Senatsurt. v. 3.3.2015 - 4 LC 39/13 -). Ein derartiger Fall liegt hier vor. Denn es ist keineswegs offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass die o. g. Voraussetzungen für einen Anspruch der Kläger auf Erlass der begehrten Anordnungen zur Beseitigung des von der Beigeladenen errichteten Zauns erfüllt sind.

40

Als Rechtssatz, der den Beklagten zum Erlass der von den Klägern begehrten Anordnungen ermächtigt, kommt § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG in Betracht. Danach kann die Waldbehörde die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Anordnungen treffen, wenn Verbote, Zäune, Sperren und sonstige Hindernisse mit § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar sind. Dass diese Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten im vorliegenden Fall erfüllt sind, ist keineswegs offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen. Die Tatbestandsvoraussetzungen dieser Norm sind vielmehr - wie den späteren Ausführungen zu entnehmen ist - zweifelsohne erfüllt.

41

Des Weiteren kann nicht von vornherein offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise als ausgeschlossen angesehen werden, dass das behördliche Ermessen, das § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG dem Beklagten bei der Entscheidung über ein Einschreiten zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes einräumt, im vorliegenden Fall auf Null reduziert ist, und der Beklagte daher gegen den Zaun vorgehen muss. Immerhin hat das Verwaltungsgericht eine derartige Ermessensreduzierung angenommen.

42

Schließlich ist auch keineswegs offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen, dass § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG den Klägern einen subjektiven Anspruch auf ein Einschreiten des Beklagten gegen den von der Beigeladenen errichteten Zaun gewährt. Ein dahingehender Anspruch setzt nach der sog. Schutznormtheorie (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 42 Rn. 83 m.w.N.) voraus, dass die Norm nicht nur dem öffentlichen Interesse an der Möglichkeit des Betretens der freien Landschaft, sondern zumindest auch dem Schutz des Betretensrechts Einzelner zu dienen bestimmt ist. Davon ist jedenfalls in Bezug auf das Betretensrecht derjenigen auszugehen, die sich aus der Vielzahl der Nutzungsberechtigten individualisierend herausheben (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 18.1.1983 - 5 S 2090/82 -, RdL 1983, 83; Klose/Orf, Forstrecht, Kommentar, 2. Aufl., § 14 Rn. 14). Dazu gehören zweifelsohne die Kläger. Diese haben nämlich zur Klagebegründung unwidersprochen vorgetragen, den Weg durch das Lüner Wäldchen, der vor der Errichtung des Zauns durch die Beigeladene teilweise über das jetzt abgezäunte Areal verlief, seit Jahren regelmäßig (Kläger zu 1.) bzw. im Sommer regelmäßig mindestens zweimal in der Woche (Kläger zu 2.) mit dem Fahrrad befahren zu haben, um in die Innenstadt bzw. zum Fuchsweg zu gelangen, und zugleich betont, den seit Jahrzehnten genutzten Fuß- und Radweg, dessen Nutzung einen guten Erholungswert habe, auch in Zukunft nutzen zu wollen. Der Kläger zu 1) hatte zudem schon in seinem Schreiben vom 11. Juni 2011 an die Hansestadt Lüneburg, mit dem er diese auf die Errichtung des Zauns hinwies, vorgetragen, den Weg seit Jahrzehnten zu Fuß oder per Fahrrad als Abkürzung in die Innenstadt genutzt zu haben. Der Kläger zu 2) hatte zur Begründung seines Antrags auf Anordnung der Beseitigung des Zauns vom 16. Juni 2012 ebenfalls angegeben, dass er den Waldweg im Sommer häufig, d. h. etwa zweimal in der Woche - auch zur Erholung - genutzt habe.

43

Die Kläger können neben der demnach bestehenden Klagebefugnis auch das für die Zulässigkeit der Klagen erforderliche Rechtsschutzinteresse vorweisen. Denn sie haben nachvollziehbar dargetan, auch in Zukunft ein konkretes Interesse am Befahren und Begehen des auf der abgezäunten Fläche früher vorhandenen Wegestücks zu haben.

44

Die Verpflichtungsklagen sind ebenfalls zulässig, soweit die Kläger im Berufungsverfahren beantragt haben, den Beklagten zu verpflichten, die Beseitigung des Gebüschstreifens einschließlich der beiden Feldsteinhaufen am nordöstlichen Ende des Weges auf dem Flurstück .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen. Zum einen sind die Klageänderungen, die in diesen Klageerweiterungen liegen, nach § 125 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 91 Abs. 1 VwGO zulässig, da sie sich als sachdienlich erweisen. Zum anderen sind die erweiterten Klagen als Untätigkeitsklagen nach § 75 Abs. 1 Satz 1 VwGO zulässig, weil der Beklagte die Anträge der Kläger vom 17. Dezember 2013 auf Erlass von Beseitigungsanordnungen nicht sachlich beschieden hat.

45

Die demnach zulässigen Klagen sind indessen - entgegen der Annahme der Vorinstanz - mit den Hauptanträgen unbegründet. Denn die Kläger haben keinen Anspruch auf die Verpflichtung des Beklagten, die Beseitigung des Zauns an der Nordwest- und der Nordostseite der Flurstücke .../3 und .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg ganz oder teilweise anzuordnen.

46

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Beklagte nicht verpflichtet, die Beseitigung des von der Beigeladenen errichteten Zauns anzuordnen. Zwar liegen die Voraussetzungen des § 31 Abs. 4 des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (NWaldLG) vom 21. März 2002 für den Erlass der von den Klägern verlangten Beseitigungsanordnungen vor. Eine Verpflichtung des Beklagten zum Einschreiten nach dieser Vorschrift besteht mangels dahingehender Ermessensreduzierung auf Null jedoch nicht.

47

Nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG, der als Ermächtigungsgrundlage für ein Tätigwerden des Beklagten als untere Waldbehörde allein in Betracht kommt, kann die Waldbehörde die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Anordnungen treffen, wenn Verbote, Zäune, Sperren und sonstige Hindernisse mit § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar sind. Ein solcher Fall liegt hier vor. Denn der von der Beigeladenen errichtete Zaun ist mit den Maßgaben des § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar.

48

Nach § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG darf der Waldbesitzer oder sonstige Grundbesitzende die Ausübung der Betretensrechte nach den §§ 23 bis 28 NWaldLG nur dann durch Zäune verhindern oder wesentlich erschweren, wenn dies aus den dort im Einzelnen aufgeführten Gründen erforderlich ist. Danach ist die Errichtung des umstrittenen Zauns nicht zulässig. Denn dieser verhindert die Ausübung von Betretensrechten nach den §§ 23 bis 28 NWaldLG, ohne dass seine Errichtung aus den in § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 9 NWaldLG genannten Gründen erforderlich ist.

49

Im vorliegenden Fall ergibt sich aus § 23 NWaldLG das Recht, die abgezäunte Fläche zu betreten. Nach Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift darf jeder Mensch die freie Landschaft betreten und sich dort erholen. Dieses Recht findet nach § 23 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG seine Grenze in einer für den Grundbesitzenden unzumutbaren Nutzung, insbesondere durch öffentliche Veranstaltungen oder eine gewerbsmäßige Nutzung. Nicht betreten werden dürfen nach § 23 Abs. 2 NWaldLG ferner Waldkulturen, Walddickungen, Waldbaumschulen sowie Flächen, auf denen Holz eingeschlagen wird, Äcker in der Zeit vom Beginn ihrer Bestellung bis zum Ende der Ernte, Wiesen während der Aufwuchszeit und Weiden während der Aufwuchs- oder Weidezeit. Ausgehend davon besteht auf der abgezäunten Fläche ein Betretensrecht.

50

Zunächst ist festzustellen, dass die abgezäunte Fläche zur freien Landschaft gehört. Nach § 2 Abs. 1 NWaldLG besteht die freie Landschaft aus den Flächen des Waldes und der übrigen freien Landschaft, auch wenn diese Flächen innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils liegen; Bestandteile dieser Flächen sind auch die zugehörigen Wege und Gewässer. Das abgezäunte Areal gehört zu derartigen Flächen. Der Senat hat keinen Zweifel daran, dass es sich bei der abgezäunten Fläche um einen Teil eines Waldes handelt. Wald ist nach § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG jede mit Waldbäumen bestockte Grundfläche, die aufgrund ihrer Größe und Baumdichte einen Naturhaushalt mit eigenem Binnenklima aufweist. Diese Voraussetzungen liegen in Bezug auf das sog. Lüner Wäldchen zweifelsohne vor. Die hier in Rede stehende Fläche ist Teil dieses Waldes, der sich im Südwesten bis zum Lüner Weg erstreckt. Die in den Verwaltungsvorgängen vorhandenen Fotos und Luftbilder belegen, dass das Gelände hier ebenso wie in anderen Bereichen des Lüner Wäldchens mit Waldbäumen bestockt ist, die weitgehend einen Kronenschluss aufweisen. Den Fotos und Luftbildern ist ferner zu entnehmen, dass sich zwischen der eingezäunten Fläche und den nördlich bzw. nordöstlich angrenzenden Bereichen des Lüner Wäldchens keine trennenden Landschaftselemente befinden, die den Zusammenhang der bestockten Flächen unterbrechen; vielmehr gehen die bestockten Bereiche ineinander über. Daher handelt es sich bei der eingezäunten Fläche um einen Teil eines Waldes im Sinne des § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG. Dem steht nicht entgegen, dass das Forstamt Göhrde in seiner von der Hansestadt Lüneburg eingeholten Stellungnahme vom 8. September 2011 ausgeführt hat, dass der eingezäunte Bereich gegenwärtig nicht mehr eindeutig als Wald im Sinne des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung anzusehen sei. Denn der Ansatz des Forstamtes, die eingezäunte Fläche isoliert auf ihre Waldeigenschaft hin zu untersuchen, ist zweifelsohne verfehlt, da eine derartig kleine Fläche für sich genommen kaum die Voraussetzungen des § 2 Abs. 3 Satz 1 NWaldLG erfüllen kann. Daher ist eine Beurteilung der eingezäunten Fläche und des nordöstlich angrenzenden Areals geboten, die zu dem eindeutigen Ergebnis führt, dass die hier in Rede stehende Fläche Teil eines Waldes ist, der sich im Südwesten bis zum Lüner Weg erstreckt.

51

Aber selbst wenn das abgezäunte Areal kein Wald wäre, ergäbe sich kein anderes Ergebnis. Denn diese Fläche wäre auch dann als freie Landschaft anzusehen, da sie in diesem Fall zur übrigen freien Landschaft im Sinne des § 2 Abs. 1 NWaldLG gehören würde. Dem lässt sich nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass Gärten und Parkanlagen, die im räumlichen Zusammenhang zu baulichen Anlagen, die dem dauernden Aufenthalt von Menschen bestimmt sind, stehen, nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 und 4 NWaldLG nicht zur freien Landschaft gehören. Denn bei der abgezäunten Fläche handelt es sich nicht um ein derartiges Areal.

52

Gehört diese Fläche demnach zur freien Landschaft, besteht dort nach § 23 NWaldLG ein Betretensrecht für jedermann. Dieses Betretensrecht erstreckt sich nämlich auf jeden Bereich der freien Landschaft, sofern dieser nicht zu den in § 23 Abs. 2 NWaldLG aufgeführten Flächen, die ausnahmsweise nicht betreten werden dürfen, gehört (Möller, Umwelt- und Landnutzungsrecht, Kommentar, 5. Aufl. 2013, Bd. III, 46.1.2; Klose/Orf, Forstrecht, Kommentar, 2. Aufl. 1998, § 14 Rn. 21), was auf die abgezäunte Fläche indessen nicht zutrifft.

53

Auf das Betretensrecht nach § 23 NWaldLG können sich schließlich auch die Kläger berufen. Dass sie den Weg durch das Lüner Wäldchen und damit auch das Wegestück in dem jetzt abgezäunten Bereich in der Vergangenheit nicht ausschließlich zur Erholung genutzt haben und dies möglicherweise auch in Zukunft nicht beabsichtigen, ändert daran nichts. Nach § 23 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG besteht zwar ein Zusammenhang zwischen dem Betreten der freien Landschaft und der Erholung. Dieser ist aber schon dann gewahrt, wenn das Betreten der freien Landschaft seiner äußeren Form nach einem Aufenthalt zur Erholung entspricht. Mit der Formulierung in § 23 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG „und sich dort erholen“ wird ausweislich des schriftlichen Berichts des Berichterstatters des Ausschusses für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten zum Entwurf eines Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung (LT-Drs. 14/3220 S. 17) nämlich „zum Ausdruck gebracht, dass die Betretensrechte nicht in erster Linie von den persönlichen Motiven des Waldbenutzers abhängen können“, zumal „die subjektive Seite einer Waldbenutzung tatsächlich oft nicht feststellbar sein dürfte“, sondern „vor allem von der äußeren Form einer Benutzung der freien Landschaft, die objektiv einem Erholungsbesuch entspricht.“ Bei einem Begehen des Weges durch das Lüner Wäldchen oder dem Befahren desselben mit einem Fahrrad handelt es sich aber zweifelsohne um ein Betreten der freien Landschaft, das seiner äußeren Form nach einem Aufenthalt zur Erholung entspricht. Abgesehen davon liegt es auf der Hand, dass ein Gang oder eine Fahrradfahrt durch das Lüner Wäldchen objektiv auch der Erholung dient. Daher steht dem Betretensrecht der Kläger nicht entgegen, dass sie mit der Nutzung des Weges durch das Lüner Wäldchen auch die von ihnen zurückzulegende Strecke abkürzen wollen.

54

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts besteht hingegen kein Betretensrecht nach § 25 Abs. 1 NWaldLG.

55

Nach § 23 Abs. 3 NWaldLG gilt das Fahren in den Fällen des § 25 Abs. 1 NWaldLG als Betreten im Sinne des Gesetzes. Nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG wiederum ist das Fahren mit Fahrrädern ohne Motorkraft und mit Krankenrollstühlen mit Motorkraft auf tatsächlich öffentlichen Wegen gestattet. Tatsächlich öffentliche Wege sind nach § 25 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG private Straßen und Wege, die mit Zustimmung oder Duldung der Grundeigentümerin, des Grundeigentümers oder der sonstigen berechtigten Personen tatsächlich für den öffentlichen Verkehr genutzt werden; dazu gehören u. a. Wander- und Radwege.

56

Bei dem Weg, der vor der Einzäunung über die abgezäunte Fläche verlief, hat es sich früher um einen solchen tatsächlich öffentlichen Weg im Sinne des § 25 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG gehandelt. Dieser Weg war nämlich ein privater Weg, der mit Zustimmung oder Duldung der Beigeladenen und der vorherigen Grundeigentümer tatsächlich für den öffentlichen Fuß- und Radverkehr genutzt worden ist. Dieser Weg hat aber im Vorfeld der Einzäunung des Geländes seine Eigenschaft als tatsächlich öffentlicher Weg verloren. Denn die Beigeladene hat als Grundstückseigentümerin durch die Vergabe des Auftrags zur Errichtung des Zauns und - für die Öffentlichkeit sichtbar - durch die die Einzäunung vorbereitenden Maßnahmen vor Ort deutlich zu erkennen gegeben, dass sie mit der öffentlichen Nutzung des Weges nicht mehr einverstanden ist und diese auch nicht mehr dulden will.

57

Der Beigeladenen war es auch unbenommen, die Zustimmung bzw. Duldung zur Nutzung des Weges in Ausübung ihrer Eigentümerbefugnisse zu “widerrufen“. Das Niedersächsische Gesetz über den Wald und die Landschaftsordnung enthält nämlich keine Bestimmung, die die Eigentümerbefugnisse insoweit einschränkt. Das Gesetz bietet insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass das Einverständnis bzw. die Duldung durch den Grundstückseigentümer - wie vom Verwaltungsgericht angenommen - „im Hinblick auf die einschränkend anknüpfenden Regelungen des Betretungsrechts hinsichtlich der Fortsetzung zu einer Pflicht wird“. In der Literatur wird zwar die Auffassung vertreten, dass in den Fällen, in denen der Grundeigentümer den Weg durch Zustimmung oder Duldung zum tatsächlich öffentlichen Weg hat werden lassen, eine Duldungspflicht aufgrund des öffentlich-rechtlichen Betretungsrechts das Verfügungsrecht des Grundstückseigentümers in der Weise überlagert, dass er den Weg hinsichtlich der zugelassenen Benutzungsart grundsätzlich nur aus den Gründen des § 31 NWaldLG sperren lassen kann (so Möller, Umwelt- und Landnutzungsrecht, Kommentar, 5. Aufl. 2013, Bd. III, Rn. 46.5.4). Für diese Rechtsauffassung findet sich im Gesetz jedoch keine Stütze.

58

Nach § 25 Abs. 1 Satz 2 NWaldLG sind tatsächlich öffentliche Wege private Straßen und Wege, die mit Zustimmung oder Duldung der Grundeigentümerin, des Grundeigentümers oder der sonstigen berechtigten Person tatsächlich für den öffentlichen Verkehr genutzt werden. Demnach hängt die Eigenschaft eines Weges als tatsächlich öffentlicher Weg von der Zustimmung oder Duldung des Berechtigten zur tatsächlichen Nutzung für den öffentlichen Verkehr ab. Liegt diese Zustimmung oder Duldung nicht mehr vor, entfällt automatisch auch die Eigenschaft eines Weges als tatsächlich öffentlicher Weg. Dass vorher ein Befahrensrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG bestanden hat, ändert daran nichts. Denn dieses Befahrensrecht setzt einen tatsächlich öffentlichen Weg voraus, der seinerseits nur besteht, solange der Grundstückseigentümer mit der Nutzung des Weges für den öffentlichen Verkehr einverstanden ist oder diese duldet. Folglich entfällt das Befahrensrecht, wenn der Weg seinen Status als tatsächlich öffentlicher Weg infolge des Widerrufs der Zustimmung oder Duldung des Grundstückseigentümers verliert. Mithin kann keine Rede davon sein, dass das Befahrensrecht die Verfügungsmacht des Grundstückseigentümers überlagert und ihn daran hindert, die Zustimmung bzw. Duldung zu “widerrufen“.

59

Etwas anderes lässt sich auch nicht aus § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG herleiten. Danach dürfen Waldbesitzende und sonstige Grundbesitzende die Ausübung der Betretensrechte nach den § 23 bis 28 NWaldLG verbieten bzw. durch Zäune, Sperren oder sonstige Hindernisse verhindern oder wesentlich erschweren, wenn dies aus den dort im Einzelnen aufgeführten Gründen erforderlich ist. Diese Bestimmung bietet keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass der “Widerruf“ der Zustimmung bzw. Duldung des Grundstückseigentümers zur Nutzung eines Weges als tatsächlich öffentlicher Weg nur unter den dort genannten Voraussetzungen zulässig sein soll. Denn § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG regelt weder das Entstehen noch die Beendigung von Betretensrechten, um die es hier geht, sondern lediglich die Voraussetzungen, unter denen die Ausübung der Betretensrechte verboten, verhindert oder wesentlich erschwert werden darf. Das Gesetz unterscheidet also zwischen dem Bestehen von Betretensrechten, das in den §§ 23 ff. NWaldLG geregelt ist, und dem Verbieten, Verhindern und Erschweren der Ausübung der Betretensrechte, das nur unter den Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG zulässig sind. Außerdem setzt das Verbieten, Verhindern oder Erschweren der Ausübung der Betretensrechte nach § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG voraus, dass derartige Betretensrechte überhaupt bestehen, was im Falle des Befahrensrechts nach § 25 Abs. 1 NWaldLG die Existenz eines tatsächlich öffentlichen Wegs und damit die Zustimmung bzw. Duldung des Grundstückeigentümers mit der tatsächlichen Nutzung zum öffentlichen Verkehr voraussetzt. Daher kann aus § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG nicht hergeleitet werden, dass der “Widerruf“ der Zustimmung bzw. Duldung des Grundstückseigentümers zur Nutzung eines Wegs als tatsächlich öffentlicher Weg und damit die Beendigung des Befahrensrechts nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG nur unter den dort genannten Voraussetzungen zulässig sein soll.

60

Schließlich lässt sich auch nicht mit Erfolg einwenden, dass für § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG in Bezug auf das Befahrensrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG kein Anwendungsbereich verbliebe, wenn der “Widerruf“ der Zustimmung oder Duldung zur öffentlichen Nutzung des privaten Weges nicht von den in § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 9 NWaldLG genannten Voraussetzungen abhängig wäre. Denn § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG erfasst auch Fälle, in denen ein Grundstückseigentümer die Ausübung von Befahrensrechten durch die dort aufgeführten Maßnahmen nur zeitweilig verhindern will, ohne den Bestand eines tatsächlich öffentlichen Weges durch den “Widerruf“ seiner Zustimmung oder Duldung in Frage zu stellen. Abgesehen davon ist eine isolierte Betrachtung des Anwendungsbereichs des § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG in Bezug auf das Befahrensrecht nach § 25 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG ohnehin nicht angebracht, weil Hindernisse wie Zäune und Sperren regelmäßig auch die Ausübung des Betretensrechts nach § 23 NWaldLG verhindern oder wesentlich erschweren und schon deshalb an den Maßgaben des § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG zu messen sind.

61

Nach alledem geht der Senat davon aus, dass der “Widerruf“ der Zustimmung bzw. Duldung zur tatsächlichen Nutzung eines Weges zum öffentlichen Verkehr nicht nur unter den Voraussetzungen des § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG, sondern auch aus anderen Gründen möglich ist, sofern dem keine auferlegten Benutzungsrechte entgegenstehen (Klose/Orf, § 14 Rn. 38), was hier jedoch nicht der Fall ist. Folglich ist ein Befahrensrecht nach § 25 Abs. 1 NWaldLG mit dem “Widerruf“ der Zustimmung bzw. Duldung zur Nutzung des Wegs durch die Beigeladene entfallen. Daher wird die Ausübung eines Betretensrechts in der Gestalt eines Befahrensrechts nach § 25 NWaldLG durch den Zaun nicht verhindert.

62

Letztlich kann aber dahinstehen, ob der von der Beigeladenen errichtete Zaun die Ausübung eines Betretensrechts in der Gestalt eines Befahrensrechts nach § 25 NWaldLG verhindert. Denn die Einzäunung hat jedenfalls zur Folge, dass die Ausübung des Betretensrechts nach § 23 NWaldLG verhindert wird. Dies wiederum bewirkt, dass der Zaun mit § 31 Abs. 1 Satz 1 NWaldLG nicht vereinbar ist. Denn es nicht ersichtlich, dass dessen Errichtung aus den in § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 9 NWaldLG genannten Gründen erforderlich ist.

63

Demnach ist die Waldbehörde nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG befugt, die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Anordnungen zu treffen und damit auch die Beseitigung des rechtswidrigen Zauns anzuordnen.

64

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der Beklagte indessen nicht verpflichtet, von dieser Befugnis Gebrauch zu machen.

65

Die Entscheidung der Waldbehörde über ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG steht in deren pflichtgemäßen Ermessen, da die Waldbehörde nach dem eindeutigen Wortlaut dieser Vorschrift die erforderlichen Anordnungen nicht treffen muss, sondern treffen kann. Bei diesem behördlichen Ermessen handelt es sich auch keineswegs um ein sogenanntes intendiertes Ermessen, d. h. ein Ermessen, das im Regelfall dahingehend auszuüben ist, dass die Behörde die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Anordnungen trifft, weil der Gesetzgeber davon abgesehen hat, vorzuschreiben, dass ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG erfolgen soll. Ferner kann entgegen der Auffassung der Vorinstanz keine Rede davon sein, dass das Ermessen „im Allgemeinen nahezu auf Null“ reduziert sei, weil - so das Verwaltungsgericht - die individualrechtliche Formulierung insbesondere des § 23 Abs. 1 NWaldLG eine stärkere Ermessensbindung der Behörde verlange. Denn der Umstand allein, dass § 23 Abs. 1 NWaldLG jedermann ein Recht zum Betreten der freien Landschaft einräumt, rechtfertigt eine Reduzierung des behördlichen Ermessens „im Allgemeinen nahezu auf Null“ nicht. Anderenfalls würde sich die Rechtslage kaum von der unterscheiden, die im Falle der Normierung eines intendierten Ermessens bestünde. Ein intendiertes Ermessen sieht § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG aber gerade nicht vor.

66

Schließlich liegt hier auch keine Ermessensreduzierung auf Null in der Weise vor, dass jede andere Entscheidung als die, die Beseitigung des Zauns anzuordnen, ermessensfehlerhaft wäre.

67

Entgegen der Auffassung der Vorinstanz lässt sich eine derartige Ermessensreduzierung nicht damit begründen, dass der Zaun ganz offensichtlich baurechtswidrig sei und die Bauaufsichtsbehörde des Beklagten bei derartigen Konstellationen in der Vergangenheit regelmäßig eingeschritten sei. Dabei kann offen bleiben, ob der Zaun tatsächlich baurechtswidrig ist, da eine Baurechtswidrigkeit des Zauns keine Reduzierung des der Waldbehörde nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG eingeräumten Ermessens auf Null bewirken würde. Ob die Bauaufsichtsbehörde des Beklagten bei derartigen Konstellationen in der Vergangenheit regelmäßig eingeschritten ist, ist im vorliegenden Zusammenhang ebenfalls nicht von Belang.

68

Eine Reduzierung des der Waldbehörde zustehenden Ermessens auf Null lässt sich auch nicht aus dem vom Verwaltungsgericht angesprochenen Umstand, dass die Einzäunung des Waldbestandes in unmittelbarer Nähe des Klosters Lüne derart öffentlichkeitswirksam erfolgt sei, dass eine Untätigkeit der zum Schutz des Waldes verpflichtete Behörde sicherlich andere Grundeigentümer zur Nachahmung motivieren würde, herleiten. Denn die Möglichkeit allein, dass andere Grundeigentümer in vergleichbarer Lage rechtswidrigerweise Zäune errichten, bewirkt noch keine Ermessensreduzierung auf Null. Etwas anderes könnte zwar dann gelten, wenn derartige Maßnahmen in nicht unerheblicher Zahl in der näheren Umgebung demnächst konkret zu erwarten wären. Dafür sind hinreichende Anhaltspunkte aber weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich.

69

Eine Reduzierung des dem Beklagten bei der Entscheidung über ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldlG zustehenden Ermessens auf Null ergibt sich auch nicht daraus, dass die Eigentümerin des Grundstücks, über den der Weg seit der Sperrung durch den Zaun am südwestlichen Ende verläuft, ihre Zustimmung oder Duldung zur Nutzung für den öffentlichen Verkehr “widerrufen“ kann. Denn es bestehen überhaupt keine Anhaltspunkte dafür, dass die Grundstückseigentümerin, eine Stiftung, die von der Hansestand Lüneburg verwaltet wird, in absehbarer Zukunft eine derartige Maßnahme erwägt oder gar beabsichtigt. Allein die nicht auszuschließende Möglichkeit, die Zustimmung zur öffentlichen Nutzung des Weges oder deren Duldung zu “widerrufen“, ist ersichtlich nicht geeignet, das Ermessen des Beklagten auf Null zu reduzieren.

70

Schließlich lässt sich eine Ermessensreduzierung auf Null entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht damit begründen, dass den Klägern anderweitiger Schutz ihrer Rechte nicht möglich sei, nachdem auch die Hansestadt Lüneburg als Bauaufsichtsbehörde ein Einschreiten gegen die Beigeladene abgelehnt habe. Ob eine Ermessensreduzierung auf Null vorliegt, beurteilt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nämlich nicht danach, ob den Klägern anderweitiger Schutz ihrer Rechte nicht möglich ist, sondern allein danach, ob ein Verzicht des Beklagten auf ein waldrechtliches Einschreiten gravierende und nicht mehr hinnehmbare Nachteile für die Betretungsberechtigten zur Folge hat. Davon kann hier indessen keine Rede sein. Denn zum einen handelt es sich bei der abgezäunten ca. 570 qm großen Fläche in Relation zur Gesamtfläche des Lüner Wäldchens um eine relativ kleine Fläche, die dem Betretensrecht entzogen ist; für die Erholungsuchenden stehen demnach im Lüner Holz noch genügend Flächen zur Verfügung. Zum anderen ist es Fußgängern und Radfahrern und damit auch den Klägern weiterhin möglich sei, von der Erbstorfer Landstrasse aus durch das Lüner Wäldchen zum Lüner Weg zu gelangen, da der Waldweg größtenteils wie bisher nutzbar ist und nur an seinem südwestlichen Ende ein kleiner Umweg genommen werden muss, der für die Benutzer zumutbar ist.

71

Dass u. a. in dem Bereich, in dem der Ersatzweg von dem bisherigen Weg abknickt, Granitsteine der Einfassung des ehemaligen Mühlengrabens aus dem Boden hervorstehen, ändert daran nichts. Zwar besteht insoweit - vor allem in der Dämmerung - ein gewisses Gefahrenpotential. Dieses ist aber keineswegs so erheblich, dass es eine Ermessensreduzierung auf Null begründen könnte. Angesichts dessen besteht auch keine Notwendigkeit, den von den Klägern in der mündlichen Verhandlung hilfsweise gestellten Beweisanträgen nachzugehen. Der Durchführung der beantragten Ortsbesichtigung bedarf es abgesehen davon auch schon deshalb nicht, weil die vom Beklagten mit Kurzmitteilung vom 22. Juni 2015 vorgelegten und in der mündlichen Verhandlung eingesehenen Fotos die Lage der Granitsteine hinreichend dokumentieren und damit eine ausreichende Grundlage für die Beurteilung des Gefahrenpotentials bieten.

72

Nach alledem erweisen sich die Klagen mit den Hauptanträgen, den Beklagten zur Anordnung der Beseitigung des Zauns zu verpflichten, als unbegründet.

73

Soweit die Kläger als minus eine Verpflichtung des Beklagten zur Beseitigung der beiden fünf Meter breiten Zaunteilstücke, die den Weg über die Flurstücke .../3 und .../14 versperren, begehren, sind die Klagen ebenfalls nicht begründet. Denn der Beklagte ist auch insoweit mangels Ermessensreduzierung auf Null zum behördlichen Einschreiten nicht verpflichtet.

74

Unbegründet sind die Klagen auch hinsichtlich der von den Klägern begehrten Verpflichtung, die Beseitigung des Gebüschstreifens (einschließlich der Steinhaufen) an dem nordöstlichen Ende des Weges auf dem Flurstück .../14 der Flur ... der Gemarkung Lüneburg anzuordnen. Denn insoweit liegen schon die Voraussetzungen für ein behördliches Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG nicht vor, weil der Gebüschstreifen und die Steinhaufen die Ausübung der Betretensrechte nach § 23 Abs. 1 NWaldLG weder verhindern noch wesentlich erschweren. Es liegt auf der Hand, dass das jenseits des Gebüschstreifens liegende Areal ohne erhebliche Schwierigkeiten betreten werden kann, wenn der Zaun beseitigt ist. Ein Befahrensrecht nach § 25 NWaldLG, dessen Ausübung durch den Gebüschstreifen und die Steinhaufen verhindert oder wesentlich erschwert werden könnte, besteht - wie bereits oben ausgeführt - nicht.

75

Die Klagen sind hingegen begründet, soweit die Kläger hilfsweise beantragt haben, die angefochtenen Bescheide aufzuheben und den Beklagten zur erneuten Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu verpflichten. Denn die angefochtenen Bescheide sind ermessensfehlerhaft und verletzen die Kläger daher in ihren Rechten.

76

Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung, gegen die Errichtung des Zauns nicht einzuschreiten, ausweislich der angefochtenen Bescheide mit drei Erwägungen begründet. Zum einen handele es sich bei der abgezäunten maximal 600 bis 800 qm großen Fläche bezogen auf die Gesamtgröße des Lüner Wäldchens um eine relativ kleine Fläche, die dem Betretensrecht entzogen sei. Zum anderen sei es Fußgängern und Radfahrern weiterhin möglich, den Lüner Weg durch den Wald zu erreichen, da der Waldweg größtenteils weiterhin zu benutzen sei und nur an dem südwestlichen Ende ein kleiner Umweg genommen werden müsse, der zumutbar sei. Schließlich werde in Anlehnung an das Baurecht, demzufolge Einfriedungen nicht mit nicht mehr als 2 m Höhe als Nebenanlagen von höchstens 50 m entfernten Gebäuden genehmigungsfrei seien, auf ein Einschreiten gegen derartige Einzäunungen verzichtet; im vorliegenden Fall stehe der Zaun zumindest teilweise in einem solchen Bereich.

77

Während die Einbeziehung der beiden erstgenannten Gesichtspunkte in die Ermessenserwägungen nicht zu beanstanden ist, weil diese sachgerechte Kriterien für die nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG zu treffende Ermessensentscheidung über eine waldrechtliches Einschreiten gegen den von der Beigeladenen errichteten Zaun darstellen, erweist sich die Berücksichtigung des dritten Gesichtspunkts als fehlerhaft. Ob der von der Beigeladenen errichtete Zaun teilweise baugenehmigungsfrei ist, ist für die allein nach waldrechtlichen Gesichtspunkten zu treffende Ermessensentscheidung über ein Einschreiten nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG nämlich nicht von Belang. Auch bei dem Umstand, dass ein Zaun in einem Abstand von weniger als 50 m von einem Gebäude, dem er als Nebenanlage dienen soll, entfernt steht, handelt es sich um kein für die Ausübung des Entschließungsermessens nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG relevantes Kriterium. Abgesehen davon steht der Zaun hier mehr als 50 m vom Wohnhaus der Beigeladenen entfernt. Daher stellt die Berücksichtigung der vorstehenden Umstände bei der Entscheidung über ein Einschreiten gegen den von der Beigeladenen errichteten Zaun einen Ermessensfehlgebrauch dar.

78

Des Weiteren ist die von dem Beklagten getroffene Ermessensentscheidung auch deshalb zu beanstanden, weil der Beklagte bei der Ausübung seines Entschließungsermessens den vom Verwaltungsgericht angesprochenen Umstand, dass die Einzäunung derart öffentlichkeitswirksam erfolgt ist, dass eine Untätigkeit der Waldbehörde andere Grundeigentümer sicherlich zur Nachahmung motivieren würde, völlig außer Acht gelassen hat. Es liegt auf der Hand, dass die Waldbehörde bei der nach § 31 Abs. 4 Satz 1 NWaldLG zu treffenden Entscheidung darüber, ob sie die zur Wiederherstellung eines rechtmäßigen Zustandes erforderlichen Maßnahmen ergreift, wenn ein Zaun mit den Maßgaben des § 31 Abs. 1 NWaldLG nicht vereinbar ist, prüfen muss, ob die Gefahr besteht, dass andere Grundstückseigentümer durch eine Duldung des materiell rechtswidrigen Zauns motiviert sein könnten, in vergleichbaren Lagen unzulässige Zäune zu errichten. Denn für die Ausübung des Entschließungsermessens ist es durchaus relevant, ob die Folgen eines Verzichts auf ein Einschreiten auf diesen konkreten Einzelfall beschränkt sind oder ob bei einem Verzicht auf das Einschreiten die Entstehung weiterer rechtswidriger Zustände in vergleichbaren Fällen befürchtet werden muss. Besteht eine solche Gefahr, sprechen nämlich auch generalpräventive Gesichtspunkte für ein Einschreiten im vorliegenden Fall. Dass diese Voraussetzungen hier vorliegen, ist nicht auszuschließen. Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung selbst darauf hingewiesen, dass in anderen Bereichen seines Zuständigkeitsgebiets Zäune unter Verstoß gegen die Maßgaben des Niedersächsischen Gesetzes über den Wald und die Landschaftsordnung errichtet worden sind. Daher hätte er bei der von ihm getroffenen Ermessensentscheidung die Gefahr der Nachahmung im Falle eines behördlichen Untätigbleibens gewichten und in seine Erwägungen einbeziehen müssen. Die Begründung der angefochtenen Bescheide gibt gleichwohl keine Anhaltspunkte, dass dieser Aspekt bei der Ausübung des Entschließungsermessens Berücksichtigung gefunden hat. Folglich weist die von dem Beklagten getroffene Ermessensentscheidung insoweit ein Defizit auf, das ebenfalls die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide zur Folge hat.

79

Sind die angefochtenen Bescheide aber rechtswidrig, ist der Beklagte verpflichtet, die Anträge der Kläger auf ein Einschreiten gegen den Zaun unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu bescheiden. Zur Klarstellung weist der Senat darauf hin, dass der Beklagte bei der von ihm zu treffenden neuen Ermessensentscheidung über ein Einschreiten gegen den von der Beigeladenen rechtswidrigerweise errichteten Zaun auch dem Umstand wird Rechnung tragen müssen, dass in der örtlichen Presse über das gerichtliche Verfahren und den zugrunde liegenden Sachverhalt eingehend berichtet worden ist und damit die Gefahr, dass andere Grundstückseigentümer im Falle einer Duldung des rechtswidrig errichteten Zauns der Beigeladenen zur Aufstellung unzulässiger Zäune in vergleichbaren Lagen motiviert werden könnten, möglicherweise erheblich gestiegen ist.

80

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 162 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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