Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-06-08, Aktenzeichen 6 B 8296/06

Gründe

I.

1

Der am C. geborene Antragsteller beantragte nach Abschluss seiner schulischen Ausbildung (Zeugnis der Hochschulreife vom 23.06.2005) und Ableistung des Zivildienstes mit Schreiben vom 19.06.2006 bei der Antragsgegnerin seine Zulassung zum Bachelor-Studiengang M.. Die Antragsgegnerin ließ ihn mit Bescheid vom 28.07.2006 zum Wintersemester 2006/2007 zum Studium in diesem Studiengang zu. Der Zulassungsbescheid enthält den Hinweis, dass die Einschreibung nach Annahme des Studienplatzes als vollzogen gelte, wenn der Antragsteller bis spätestens zum 15.08.2006 unter anderem einen abgestempelten Einzahlungsbeleg über den Semesterbeitrag vorgelegt habe. Dem Bescheid war u.a. ein mit „Informationen zu Studienbeiträgen gem. § 11 NHG“ überschriebenes Merkblatt beigefügt, wonach derjenige, der erstmals zum Wintersemester 2006/2007 an einer Hochschule in Niedersachsen eingeschrieben ist, einen Studienbeitrag von 500 € pro Semester zahlen muss. Das Merkblatt befasst sich weiter mit den Ausnahmen von der Pflicht zu Studienbeiträgen und der Möglichkeit einer Darlehensgewährung für Studienbeiträge.

2

Der Antragsteller nahm den angebotenen Studienplatz mit Erklärung vom 06.08.2006 an. Bereits am 03.08.2006 hatte er einen Studienbeitrag in Höhe von 500,00 € und 228,36 € für sonstige Beiträge an die Antragsgegnerin überwiesen.

3

Mit Schreiben vom 21.09.2006 beantragte der Antragsteller bei der Antragsgegnerin die Rückzahlung des Studienbeitrages von 500,00 € mit der Begründung, die Einschreibung habe bereits deshalb nicht von der Zahlung des Studienbeitrages abhängig gemacht werden dürfen, weil kein Beitragsbescheid ergangen sei. Außerdem stehe Art. 13 Abs. 2 c des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19.12. 1966 - UN-Sozialpakt - der Erhebung eines Studienbeitrages entgegen. Nach dieser Vorschrift solle der Hochschulunterricht insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden. Der UN-Sozialpakt habe den Rang von Bundesrecht und schließe deshalb die Wiedereinführung von Studienbeiträgen durch Landesgesetze aus.

4

Die Antragsgegnerin lehnte die Rückzahlung des Studienbeitrages von 500,00 € mit Bescheid vom 26.10.2006 ab und führte dazu aus, die Erhebung des Studienbeitrages bedürfe keines gesonderten Beitragsbescheides. Dem Antragsteller seien zusammen mit dem Zulassungsbescheid vom 28.07.2006 Informationsblätter über die Erhebung von Studienbeiträgen, Studentenschaftsbeiträgen, Studentenwerksbeiträgen und dem Verwaltungskostenbeitrag übersandt worden. Diese Mitteilungen seien als Verwaltungsakt zu werten, weil im Zulassungsbescheid vom 28.07.2006 ausdrücklich die Einschreibung von der Zahlung der Semesterbeiträge und damit auch des Studienbeitrages abhängig gemacht worden sei. Das Niedersächsische Hochschulgesetzes - NHG - stelle eine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung des Studienbeitrages dar.

5

Mit Schreiben vom 30.10.2006 beantragte der Antragsteller bei der Antragsgegnerin, die Vollziehung der Bescheide vom 26.10.2006 und vom 28.07.2006 auszusetzen, soweit mit ihnen ein Studienbeitrag für das Wintersemester 2006/2007 gefordert werde. Die Antragsgegnerin lehnte diesen Antrag mit Schreiben vom 09.11.2006 ab und führte dazu aus, der Antragsteller sei verpflichtet gewesen, den mit dem Zulassungsbescheid vom 28.07.2006 erhobenen Studienbeitrag zu zahlen. Die Erhebung eines Studienbeitrages sei ausdrücklich in dem durch das Haushaltsbegleitgesetz 2006 vom 15.12.2005 geänderten NHG vorgesehen. Danach werde von Studierenden in grundständigen Studiengängen für jedes Semester der Regelstudienzeit zuzüglich vier weiterer Semester ein Studienbeitrag von 500,00 € erhoben. Diese Regelung verstoße weder gegen verfassungsrechtliche noch gegen völkerrechtliche Vorschriften und deshalb auch nicht gegen den UN - Sozialpakt vom 19.12.1966.

6

Der Antragsteller hat am 16.11.2006 bei Gericht um vorläufigen Rechtschutz nachgesucht und zugleich Klage gegen den Bescheid vom 26.10.2006 erhoben (6 A 8295/06), über die noch nicht entschieden worden ist. Er trägt vor: Das dem Zulassungsbescheid beigefügte Informationsblatt zu den Studienbeiträgen sei kein Verwaltungsakt, da es hinsichtlich der Studienbeiträge keine individuelle Regelung und auch keine Rechtsmittelbelehrung enthalte. Er habe den Semesterbeitrag lediglich deshalb bezahlt, weil davon die Einschreibung abhängig gemacht worden sei. Es bestehe auch keine wirksame Rechtsgrundlage für die Erhebung von Studienbeiträgen. Der dies regelnde § 11 NHG verstoße gegen Art. 13 Abs. 2 c des UN-Sozialpaktes und damit gegen Bundesrecht. Studienbeiträge seien danach mit dem Recht auf gleichen Zugang zum Hochschulunterricht unvereinbar. Art. 13 Abs. 2 c des UN-Sozialpaktes sehe deshalb auch die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes vor. Dies schließe eine Wiedereinführung von Studienbeiträgen grundsätzlich aus. Studiengebühren dürften nur dann wieder neu eingeführt werden, wenn ohne ihre Erhebung die Durchführung der Universitätsausbildung in der erforderlichen Qualität nicht mehr möglich sei. Dafür sei weder etwas dargetan noch erkennbar.

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Der Antragsteller beantragt,

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die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 26.10.2006 anzuordnen.

9

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

11

Sie erwidert: Der Antrag sei unzulässig, weil mit dem Bescheid vom 26.10.2006 kein Studienbeitrag für das Wintersemester 2006/2007 erhoben worden sei. Der Studienbeitrag sei mit dem Schreiben „Informationen zu Studienbeiträge“ erhoben worden, das dem Zulassungsbescheid vom 28.07.2006 beigefügt gewesen sei. Dieses Schreiben sei als Allgemeinverfügung und damit als Verwaltungsakt zu werten. Der Antragsteller sei auch studienbeitragspflichtig, weil die Antragsgegnerin eine Hochschule in staatlicher Verantwortung und der Studiengang M. grundständig sei. Die Vorschrift des NHG über die Erhebung eines Studienbeitrages verstoße insbesondere auch nicht gegen den UN-Sozialpakt.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsvorganges verwiesen.

II.

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Der Antrag ist zulässig.

14

§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO ist im vorliegenden Fall zwar nicht unmittelbar anwendbar. Diese Vorschrift setzt voraus, dass ein Verwaltungsakt vorhanden ist, gegen den der Adressat sich mit der Anfechtungsklage zur Wehr setzen kann. Die Antragsgegnerin hat entgegen ihrer nachdrücklich geäußerten Ansicht keinen Verwaltungsakt erlassen, mit dem der Antragsteller zur Zahlung eines Studienbeitrages von 500,00 € für das Wintersemester 2006/ 2007 herangezogen worden ist. § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO ist aber im vorliegenden Fall entsprechend anwendbar, weil sich die Antragsgegnerin ausdrücklich berühmt, einen Beitragsbescheid über 500 € für das Wintersemester 2006/2007 erlassen zu haben.

15

Der zum Gegenstand dieses Verfahrens gemachte Bescheid der Antragsgegnerin vom 26.10.2006 ist nach ihrer ausdrücklichen Erklärung nicht als Beitragsbescheid zu werten. In diesem Bescheid wird nicht ein Studienbeitrag festgesetzt, sondern darauf verwiesen, dass der Studienbeitrag bereits durch das Informationsblatt über die Erhebung von Studienbeiträgen, Studentenschaftsbeiträgen, Studentenwerksbeiträgen und dem Verwaltungsbeitrag, das dem Zulassungsbescheid vom 28.07.2006 beigefügt gewesen sei, erhoben worden sei. Dementsprechend hat die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren geltend gemacht, die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 26.10.2006 sei unzulässig, weil mit ihm nicht der Studienbeitrag von 500,00 € erhoben, sondern lediglich dessen Rückzahlung abgelehnt worden sei.

16

Das dem Zulassungsbescheid vom 28.07.2006 beigefügte Informationsblatt über Studienbeiträge nach § 11 NHG ist entgegen der nachdrücklich und wiederholt geäußerten Ansicht der Antragsgegnerin kein Beitragsbescheid, und zwar auch nicht in der Form einer Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG. Ob ein behördliches Schriftstück einen Verwaltungsakt enthält, ist nach den Auslegungsgrundsätzen zu ermitteln, die für Willenserklärungen allgemein gelten (§§ 133, 157 BGB). Maßgebend ist deshalb nicht der innere, sondern der erklärte Wille der Behörde, wie der Empfänger ihn bei verständiger Würdigung verstehen konnte (BVerwG, Urt. v. 17.08.1995, NJW 1996, 1073; Urt. v. 12.01.1973, BVerwGE 41, 305; OVG Schleswig, Urt. v. 07.07.1999, NJW 2000, 1059; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl., § 35 Rn. 18). Nur wenn das behördliche Schreiben hinreichend klar erkennen lässt, das mit ihm gegenüber dem Adressaten eine verbindliche Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts gewollt ist, liegt ein Verwaltungsakt vor. Daran fehlt es bei dem von der Antragsgegnerin angesprochenen Informationsblatt zum Zulassungsbescheid vom 28.07.2006.

17

Das Informationsblatt regelt nach Wortlaut und Inhalt nicht in einer für Dritte, insbesondere Studierende, erkennbaren Weise, dass mit ihm verbindlich ein Studienbeitrag von 500,00 € je Semester festgesetzt werden soll. Das Informationsblatt ist allgemein gefasst, beschreibt mögliche Ausnahmen von der Beitragspflicht sowie die Voraussetzungen für eine Darlehensgewährung und einen Erlass des Studienbeitrages wegen unbilliger Härte. Ein Bezug zur Person des Antragstellers wird nicht hergestellt, das Schreiben ist auch nicht als Bescheid oder Verfügung bezeichnet und ihm ist auch keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt worden. Es ist vielmehr ausdrücklich mit „Informationen zu Studienbeiträgen gem. § 11 NHG“ überschrieben. Der Empfänger dieses Schreibens kann deshalb bei verständiger Würdigung davon ausgehen, dass ihn dieses Schreiben nur über die Rechtslage informieren, diese jedoch nicht bezogen auf seine Person umsetzen soll.

18

Der Zulassungsbescheid vom 28.07.2006 selbst setzt keinen Studienbeitrag fest und enthält auch keine entsprechende Zahlungsaufforderung. Der Bescheid enthält diesbezüglich lediglich den Hinweis, dass die Einschreibung als vollzogen gelte, wenn bis zum 15.08. 2006 unter anderem ein abgestempelter Einzahlungsbeleg über den Semesterbeitrag eingereicht werde. Dass insoweit auf im Bescheid nicht näher bezeichnete Anlagen Bezug genommen wird, hat entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht zur Folge, dem Zulassungsbescheid im Hinblick auf die Erhebung eines Studienbeitrages die Bedeutung einer verbindlichen, einzelfallbezogenen Regelung und damit eines Verwaltungsaktes beizulegen. Bei der gebotenen verständigen Würdigung kann der Empfänger nicht von einem derartigen Bedeutungsgehalt des Zulassungsbescheides ausgehen. Derartige Unklarheiten gehen im Übrigen auch zu Lasten der Antragsgegnerin, die es ohne Weiteres in der Hand hat, durch sprachlich eindeutig abgefasste Erklärungen dem Empfänger eines Bescheides das mit ihm geregelte zu verdeutlichen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 12.01. 1973, BVerwGE 41, 305). Mangels Vorliegens eines Verwaltungsaktes, mit dem ein Studienbeitrag von 500 € für das Wintersemester 2006/2007 festgesetzt worden ist, kann Rechtsschutz nicht in unmittelbarer Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO gewährt werden.

19

§ 80 Abs. 5 S. 1 VwGO ist im vorliegenden Fall aber entsprechend anzuwenden, weil sich die Antragsgegnerin ausdrücklich berühmt, einen Bescheid über den Studienbeitrag von 500,00 € für das Wintersemester 2006/2007 erlassen zu haben. Sie ist - wie bereits dargelegt - irrtümlich der Ansicht, den Antragsteller mit dem den Zulassungsbescheid vom 28.07.2006 beigefügten Informationsblatt über Studienbeiträge verbindlich zu einem Studienbeitrag von 500,00 € für dieses Semester herangezogen zu haben. In dieser verfahrensrechtlichen Situation ist es nach Auffassung der Kammer geboten, vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO und nicht nach § 123 Abs. 1 VwGO zu gewähren.

20

In der obergerichtlichen Rechtssprechung ist bereits ausgesprochen worden, dass in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO Rechtsschutz gegen behördliche Maßnahmen, die sich dem Schein nach als Verwaltungsakt darstellen, zu gewähren ist (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 12.01.1998, B 2 S 432/97, zit. nach juris; VGH Kassel, Beschl. v. 20.08. 1980, ESVGH 31, 144; ebenso Finkenburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren 4. Auflage, 1998, Rdnr. 647). Auch gegen nichtige Verwaltungsakte kann Rechtschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO gewährt werden (vgl. VG Cottbus, Beschl. v. 08 .02.2007, 6 L 152/06, Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 80 Rdnr. 16). Das aus Art. 19 Abs. 4 GG abzuleitende Gebot effektiver Rechtsschutzgewährung legt es nahe, behördliche Maßnahmen und Schreiben, die sich dem äußeren Anschein nach als Verwaltungsakte darstellen, verfahrensrechtlich wie Verwaltungsakte zu behandeln. Diese Überlegung spricht dafür, Rechtsschutz auch dann nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren, wenn die Behörde sich ausdrücklich - wie hier - berühmt, eines ihrer Schreiben sei als Verwaltungsakt zu werten.

21

Der Antrag ist unbegründet.

22

Die Pflicht des Antragstellers zur Zahlung des Studienbeitrages ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz und bedarf deshalb keines konkretisierenden Heranziehungsbescheides. Es ist deshalb unerheblich, dass die Antragsgegnerin tatsächlich keinen Beitragsbescheid gegenüber dem Antragsteller erlassen hat, mit dem er zur Zahlung eines Studienbeitrages von 500,00 € für das Wintersemester 2006/2007 verpflichtet worden ist.

23

Nach § 11 Abs. 1 S. 1 NHG in der Fassung des Art. 6 Nr. 1 des Haushaltsbegleitgesetzes 2006 vom 15.12.2005 (Nds. GVBl. S. 426) erheben die Hochschulen in staatlicher Verantwortung von Studierenden in grundständigen Studiengängen sowie in Masterstudiengängen im Rahmen von konsekutiven Studiengängen für das lehrbezogene fachliche Leistungsangebot der Lehreinheiten und zentralen Einrichtungen sowie für Lehr- und Lernmaterialien Studienbeiträge. Die Studienbeiträge sind nach § 11 Abs. 1 S. 2 NHG für jedes Semester der Regelstudienzeit zuzüglich vier weiterer Semester in Höhe von 500,00 € zu erheben. Der Studienbeitrag wird nach § 14 Abs. 1 S. 1 NHG erstmals bei der Einschreibung und dann jeweils mit Ablauf der durch die Hochschule festgesetzten Rückmeldefrist fällig. Dies zeigt deutlich, dass die Pflicht zur Zahlung des Studienbeitrages nach dem Willen des Gesetzgebers nicht von dem Erlass eines Heranziehungsbescheides abhängig ist (ebenso VG Gelsenkirchen, Beschl. v. 09.03.2007, 4 L 204/07 zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen). § 19 Abs. 2 S. 2 NHG bestimmt dazu ergänzend, dass die Einschreibung abzulehnen ist, wenn die Zahlung der fälligen Abgaben und Entgelte nicht nachgewiesen ist.

24

Der Antragsteller ist auch materiellrechtlich verpflichtet, einen Studienbeitrag von 500,00 € für das Wintersemester 2006/2007 zu entrichten. Die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 S. 1 und 2 NHG liegen in seiner Person vor. Die Studienbeiträge sind nach § 72 Abs. 12 NHG von Studienanfängern - zu diesen gehört der Antragsteller - erstmals zum Wintersemester 2006/2007 zu erheben. Der Antragsteller bezweifelt auch nicht erkennbar, dass er nach den Vorschriften des NHG zur Zahlung eines Studienbeitrages verpflichtet ist.

25

§ 11 Abs. 1 S. 1 und 2 NHG verstoßen entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht gegen höherrangiges Recht. Dies gilt insbesondere für den vom Antragsteller unter Hinweis auf Lorenzmeier (Völkerrechtswidrigkeit der Einführung von Studienbeiträgen und deren Auswirkung auf die deutsche Rechtsordnung, NVwZ 2006, 759) ausdrücklich angesprochenen Art. 13 Abs. 2 c des internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Recht - UN-Sozialpakt - vom 19.12.1966, dem die Bundesrepublik Deutschland mit Vertragsgesetz vom 23.11.1973 (BGB II S. 1569) zugestimmt hat und der damit im Range eines Bundesgesetzes steht.

26

Nach Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt erkennen die Vertragsstaaten an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung des Rechts auf Bildung (Art. 13 Abs. 1 Satz 1 UN-Sozialpakt) der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss.

27

Es bestehen bereits erhebliche Zweifel, ob diese Vorschrift dem einzelnen Staatsbürger unmittelbare Rechte gewährt. Diese Vorschrift lässt dem Gesetzgeber eine erhebliche Gestaltungsfreiheit auch hinsichtlich der Frage, wie der Zweck erreicht werden soll, jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten und unabhängig von seiner finanziellen Leistungsfähigkeit den Hochschulunterricht zugänglich zu machen. Das Schweizerische Bundesgericht geht deshalb in gefestigter Rechtsprechung davon aus, dass sich Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt allein an den Gesetzgeber richtet und dem Einzelnen keine unmittelbaren Rechte einräumt (Schweizerisches Bundesgericht, Urt. v. 22.09.2000, BGE 126 I 240; Urt. v. 11.02.1994, BGE 120 I a 1). Dazu heißt es im Urteil vom 11.02.1994 u.a.:

28

„5.- a) Schließlich rügen die Beschwerdeführer eine Verletzung von Art. 13 Abs. 2 lit. c des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (nachfolgend: Sozialpakt), der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist (AS 1993 724 ff.; SR 0.103.1). Nach Art. 13 Abs. 1 des Sozialpaktes anerkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden auf Bildung. Abs. 2 lit. c dieser Bestimmung lautet:

29

"(2) Die Vertragsstaaten erkennen an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts

a) ...

b) ...

30

c) der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss; ..."

31

Die Beschwerdeführer erblicken in der angefochtenen Gebührenerhöhung eine Verletzung der staatsvertraglichen Verpflichtung, die allmähliche Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes einzuführen. Der angefochtene Erlass verstoße damit zugleich gegen die derogatorische Kraft des Bundesrechts (Art. 2 ÜbBest. BV).

32

b) Gemäß Art. 84 Abs. 1 lit. c OG kann mit der staatsrechtlichen Beschwerde die Verletzung von Staatsverträgen mit dem Ausland gerügt werden, sofern nicht die Anfechtung eines kantonalen Entscheides wegen zivil- oder strafrechtlicher Vertragsbestimmungen in Frage steht. Diese letztere Ausnahme greift hier nicht Platz. Die Staatsvertragsbeschwerde gemäß Art. 84 Abs. 1 lit. c OG kann sich auch gegen kantonale Erlasse richten (Walter KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2. Auflage, Bern 1994, S. 92 f.). Der Beschwerdeführer kann sich dabei aber nur auf Bestimmungen berufen, welche unmittelbar anwendbar (self-executing) sind; die Staatsvertragsbeschwerde dient lediglich der Durchsetzung solcher Völkerrechtsnormen (auf kantonaler Ebene), welche die Rechtsstellung des Einzelnen direkt regeln (KÄLIN, a.a.O., S. 90 f.; Arthur HAEFLIGER, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Bern 1993, S. 31). Dies setzt voraus, dass die angerufene staatsvertragliche Regelung inhaltlich hinreichend bestimmt und klar ist, um im Einzelfall Grundlage eines Entscheides bilden zu können. Die erforderliche Bestimmtheit geht vor allem bloßen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch Bestimmungen, die eine Materie nur in Umrissen regeln, dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- oder Entscheidungsspielraum lassen oder bloße Leitgedanken enthalten, sich also nicht an die Verwaltungs- oder Justizbehörden, sondern an den Gesetzgeber richten (so BGE 106 Ib 182 E. 3 S. 187; vgl. auch BGE 118 Ia 112 sowie KÄLIN, a.a.O., S. 90 f.).

33

c) Der von den Beschwerdeführern angerufene Sozialpakt enthält in Art. 6 - 15 einen Katalog wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, zu deren vollen Verwirklichung sich jeder Vertragsstaat unter Ausschöpfung aller seiner Möglichkeiten und mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen sowie durch internationale Hilfe und Zusammenarbeit, verpflichtet (Art. 2 Abs. 1). Die von der Schweiz mit diesem Pakt eingegangenen völkerrechtlichen Verpflichtungen haben insofern programmatischen Charakter; die Vorschriften des Paktes richten sich - anders als die direkt anwendbaren Garantien des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte, dem die Schweiz gleichzeitig ebenfalls beigetreten ist (AS 1993 747 ff.; SR 0.103.2) - nicht an den Einzelnen, sondern an die Gesetzgeber der Vertragsstaaten, welche die Vertragsbestimmungen als Richtlinien für ihre Tätigkeit zu beachten haben (so Botschaft des Bundesrates vom 30. Januar 1991 betreffend den Beitritt der Schweiz zu den beiden internationalen Menschenrechtspakten von 1966, BBl 1991 I 1193 und 1202). Bundesrat und Parlament gingen dementsprechend davon aus, die Vorschriften des Sozialpaktes gewährten dem Einzelnen, von allfälligen wenigen Ausnahmen abgesehen, grundsätzlich keine subjektiven und justiziablen Rechte, welche der Bürger vor schweizerischen Verwaltungs- und Gerichtsbehörden anrufen könnte (BBl 1991 I 1202; Amtl.Bull. NR 1991 S. 1494, SR 1991 S. 930). Entsprechende Meinungsäußerungen finden sich auch in der Literatur (Manfred Nowak, in: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, Basel und Frankfurt a.M. 1991, S. 8; Giorgio MALINVERNI, in: Die Schweiz und die UNO-Menschenrechtspakte, 1991, S. 54 - 56).

34

Der dargelegte Unterschied zwischen dem Sozialpakt einerseits und dem Pakt über bürgerliche und politische Rechte anderseits kommt unter anderem darin zum Ausdruck, dass der erste Pakt in Art. 16 ff. als internationales Durchsetzungsinstrument lediglich die Prüfung der von den Vertragsstaaten abzuliefernden Berichte vorsieht (vgl. dazu Nowak, a.a.O., S. 18 ff.), welche allenfalls zu Bemerkungen und Empfehlungen führen kann. Demgegenüber sieht der Pakt über bürgerliche und politische Rechte sowohl ein fakultatives Staatenbeschwerdeverfahren wie auch ein fakultatives Individualbeschwerdeverfahren vor (vgl. dazu Nowak, a.a.O., S. 21 ff.), wobei sich die Schweiz aber nur dem Staatenbeschwerdeverfahren unterworfen hat (vgl. AS 1993 I 749 und 778. Näheres dazu bei Claude Rouiller,

Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques,

ZSR 111/1992 I S. 107 ff.).

35

d) Was die hier in Frage stehende Bestimmung von Art. 13 Abs. 2 lit. c des Sozialpaktes angeht, leuchtet das Gesagte ohne weiteres ein, soweit es um die Verpflichtung der Vertragsstaaten geht, den Hochschulunterricht "auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen". Aus dieser Vorschrift lässt sich kein individualrechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Gestaltung der Zulassungsvoraussetzungen und auf eine bestimmte Begrenzung oder Reduktion allfälliger Gebühren ableiten; es ist dem Ermessen des zuständigen nationalen Gesetzgebers anheimgestellt, wann, mit welchen Mitteln und in welchem Zeitraum er das in Art. 13 Abs. 2 lit. c gesetzte Ziel erreichen will, sofern er die betreffende Forderung nicht überhaupt schon als erfüllt betrachtet.

36

Hingegen könnte sich fragen, ob die genannte Bestimmung des Sozialpaktes nicht insofern einen justiziablen, unmittelbar anwendbaren Gehalt hat, als sie dem nationalen Gesetzgeber eine Erhöhung bestehender Gebühren, welche in bezug auf das anerkannte Vertragsziel einen Rückschritt bedeuten würde, verbietet. Die Vorschrift erweist sich aber selbst in dieser Richtung als zu wenig bestimmt. Ihr eigentliches Ziel geht dahin, dass der Hochschulunterricht jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten, unabhängig von seiner finanziellen Leistungsfähigkeit, zugänglich gemacht werden soll. Die Wahl der "geeigneten Mittel" ist dem Gesetzgeber anheimgestellt; der "insbesondere" postulierte allmähliche Verzicht auf Gebührenerhebung ist nur ein möglicher Weg. Da die in der Schweiz üblichen Universitätsgebühren bloß einen Bruchteil der gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachen, vermöchte eine bloße Gebührenreduktion oder selbst ein voller Gebührenverzicht den Zugang zum Studium für finanziell bedürftige Studenten nicht sicherzustellen; dieses Hindernis lässt sich nur durch die Gewährung von Stipendien beseitigen. Der zuständige Gesetzgeber besitzt damit eine erhebliche Gestaltungsfreiheit, welche Mittel er zur Erreichung des durch Art. 13 Abs. 2 lit. c des Sozialpakts gesetzten Zieles wählen und wie er diese Mittel aufeinander abstimmen will. Die Beschwerdeführer können sich demnach gegenüber der angefochtenen Gebührenerhöhung auf diese Vorschrift schon deshalb nicht berufen, weil ihr die erforderliche Bestimmtheit abgeht. Dazu kommt, dass sie sich klarerweise allein an den Gesetzgeber richtet, was ihre Geltendmachung mittels Staatsvertragsbeschwerde gemäß Art. 84 Abs. 1 lit. c OG - unabhängig von ihrer Bestimmtheit - zum vornherein ausschließt. Nach dem Gesagten kann auch keine Verletzung von Art. 2 ÜbBest. BV (derogatorische Kraft des Bundesrechts) vorliegen, ohne dass abgeklärt werden müsste, wieweit diese Verfassungsgarantie hier überhaupt gesondert zum Zuge kommen könnte.“

37

Ob Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt dem einzelnen Studierenden subjektive Rechte vermittelt oder sich ausschließlich an den Gesetzgeber wendet, kann im vorliegenden Verfahren letztlich offen bleiben (ebenso Urteile der Kammer vom 30.05.2007, 6 A 2759/06 und 6 A 2908/06).

38

§ 11 Abs. 1 S. 1 und 2 NHG verstoßen nach Auffassung der Kammer auch dann nicht gegen diese Vorschrift, wenn man davon ausgeht, dass zumindest die in Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt enthaltene Verpflichtung zur allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts unmittelbar anwendbares Recht darstellt (so VG Minden, Urt. v. 26.03.2007, 9 K 3614/06; Riedel/Söllner, Studiengebühren im Lichte des UN - Sozialpaktes, JZ 2006, 270, 273; Lorenzmeier, Völkerrechtswidrigkeit der Einführung von Studienbeiträgen und deren Auswirkung auf die deutsche Rechtsordnung, NVwZ 2006, 759). Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt ist im Wege der teleologischen Reduktion einschränkend dahin auszulegen, dass die Erhebung eines Entgelts für den Hochschulunterricht zulässig ist, wenn gewährleistet ist, dass jeder nach seinen Fähigkeiten unabhängig von seiner sozialen Herkunft und seinen finanziellen Möglichkeiten einen chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung hat (vgl. Urt. der Kammer v. 30.05.2007, 6 A 2759/06 und 6 A /06; VG Minden, Urt. v. 26.03.2007, 9 K 3614/06). Das VG Minden hat dazu im Urteil vom 26.03. 2007 (zit. nach juris) ausgeführt:

39

„Die Voraussetzungen für eine teleologische Reduktion in dem vorgenannten Sinn,

40

vgl. zur teleologischen Auslegung als einer anerkannten und verfassungsrechtlich nicht zu beanstandenden Auslegungsmethode: BVerfG, Beschluss vom 19 Juni 1973 - 1 BvL 39/69, 14/72 - BVerfGE 35, 263 (279 f.); BVerfG, Beschluss vom 30. März 1993 - 1 BvR 1045/89, 1381/90, 1 BvL 11/90 - BVerfGE 88, 145 (167); BVerfG, Beschluss vom 07. April 1997 - 1 BvL 11/96 -, NJW 1997, 2230 (2230 f.); BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2004 - 1 BvR 737/00 -, NJW 2004, 2662,

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sind gegeben.

42

Der teleologischen Auslegung liegt die Vorstellung zu Grunde, dass der Richter am Wortlaut einer Norm nicht Halt zu machen braucht. Seine Bindung an das Gesetz (Art. 20 Abs. 3, Art. 97 Abs. 1 GG) bedeutet nicht Bindung an dessen Buchstaben mit dem Zwang zur wörtlichen Auslegung, sondern Gebundensein an Sinn und Zweck des Gesetzes.

43

vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2004 - 1 BvR 737/00 -, NJW 2004, 2662.

44

Die im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ausgesprochene Verpflichtung zur allmählichen Einführung von Studiengebühren sollte einen chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung ermöglichen. Wird diese Zielsetzung auf anderem Wege erreicht, entfällt die Notwendigkeit dieses Ziel durch die Unentgeltlichkeit der Hochschulbildung anzustreben.

45

Dass die Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts seinerzeit von den Vertragsstaaten als ein wesentliches Instrument zur Erreichung des Ziels, einen chancengleichen Hochschulzugang zu eröffnen, verstanden wurde, steht dem nicht entgegen.

46

Zum einen zählt die Unentgeltlichkeit der Hochschulbildung nicht zum Kernbereich des Rechts auf Bildung.

47

vgl. Riedel, Gutachten zur Vereinbarkeit von allgemeinen Studiengebühren mit dem Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, S. 11; Riedel/Söllner, Studiengebühren im Lichte des UN-Sozialpakts, JZ 2006, 270 (273).

48

Zum anderen legt der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte im Staatenberichtsverfahren die Vorschrift gleichfalls in dem hier verstandenen Sinn aus.

49

Der Ausschuss ist zwar in seiner Allgemeinen Bemerkung 13 vom 08. Dezember 1999 - E/C.12/1999/10 - unter Nr. 6 noch von einer uneingeschränkten Staatenpflicht ausgegangen. Auch hat er im Anschluss an den 3. Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland vom 11. Januar 2000 - E/C12/4/Add.3 - unter Nr. 29 seiner Schlussfolgerungen vom 31. August 2001 - E/C.12/1/Add.68 - seine Besorgnis ausgedrückt, dass mehrere Bundesländer sich von dem Grundsatz der kostenlosen weiterführenden Schulbildung entfernt haben, die in einigen Fällen zur Deckung der Verwaltungskosten der Bundesländer und nicht zur Ausgabendeckung der Universitäten verwendet wurden, und unter Nr. 47 dieser Schlussfolgerungen der Regierung Deutschlands empfohlen, in den nationalen Regelungen für weiterführende Bildung eine Senkung der Studiengebühren einzuführen, mit dem Ziel diese abzuschaffen.

50

Er hat jedoch bereits zuvor in seinen Schlussfolgerungen vom 10. Dezember 1998 - E/C.12/1/Add.31 - nach dem 3. Staatenbericht Kanadas die Regierung unter Nr. 49 lediglich gedrängt, ein ausreichendes Programm zu entwickeln und auszubauen, mit dem den finanziellen Schwierigkeiten für gering verdienende Studierende im Bereich der Tertiärbildung begegnet wird.

51

Im Anschluss an den 4. Staatenbericht Großbritanniens fordert er in seinen Schlussfolgerungen vom 05. Juni 2002 - E/C.12/1/Add.79 - die Regierung unter Nr. 41 auch nur dringend auf, effektive Maßnahmen zu ergreifen, die sicherstellen, dass die Einführung von Studiengebühren und Studierendendarlehen keine negativen Auswirkungen auf Studierende mit einem weniger privilegierten Hintergrund haben.

52

Zuletzt hat der Ausschuss im Anschluss an den 3. Staatenbericht Österreichs, das im Jahr 2001 für Studierende Studienbeiträge eingeführt hat, deren Höhe sich auf 363,36 EUR pro Semester belaufen, in seinen Schlussfolgerungen vom 25. Januar 2006 - E/C.12/AUT/CO/3 - unter Nr. 17 zwar seine Besorgnis über die Einführung von Studiengebühren und die damit im Zusammenhang stehende Abnahme der Zahl von Erstsemester-Studierenden zum Ausdruck gebracht. Er hat die Regierung unter Nr. 31 seiner Schlussbemerkungen jedoch nur ermahnt, mit allen zur Verfügung stehenden Möglichkeiten, insbesondere durch ein ausgedehntes System angemessener Studienunterstützung, sicherzustellen, dass Bewerber von Familien mit niedrigem Einkommen den gleichen Zugang zur Hochschulbildung haben wie Bewerber von Familien mit höherem Einkommen.“

53

Von einer einschränkenden Auslegung des Art. 13 Abs. 2 c UN - Sozialpakt ist erkennbar auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 26.01.2005 (BVerGE 112, 226, 245) zur Verfassungswidrigkeit des bundesrechtlichen Verbots der Erhebung von Studiengebühren in § 27 Abs. 4 HRG in der Fassung des Gesetzes vom 08.08.2002 (BGBl. I S. 3138; 6. HRGÄndG) ausgegangen. Es hat in diesem Zusammenhang ausgeführt:

54

„Soweit finanzielle Erwägungen danach bei der Wahl des Studienorts überhaupt eine Rolle spielen, ist zu beachten, dass Studiengebühren in der bislang diskutierten Größenordnung von 500 € je Semester im Vergleich zu den - von Ort zu Ort unterschiedlichen - Lebenshaltungskosten von nachrangiger Bedeutung sind. Vor allem aber ist davon auszugehen, dass die Länder in eigenverantwortlicher Wahrnehmung der sie - nicht anders als den Bund - treffenden Aufgabe zu sozialstaatlicher, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen (Art. 3, Art. 7 Abs. 4 Satz 3, Art. 12 Abs. 1 GG; Art. 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Buchstabe c des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 <BGBl II 1973 S. 1569>; vgl. BVerwGE 102, 142 <147>; 115, 32 <37, 49>) bedachter Regelung bei einer Einführung von Studiengebühren den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreise angemessen Rechnung tragen werden.“

55

Dass § 11 Abs. 1 S. 1 und 2 NHG gegen Vorschriften des Grundgesetzes verstößt, hat der Antragsteller nicht geltend gemacht. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits mit Urteil vom 23.01.1996 entschieden, Art. 12 Abs. 1 GG setze nicht voraus, dass die Studiermöglichkeiten kostenfrei zur Verfügung stehen (BVerwGE 102, 142, 147). Das Bundesverfassungsgericht hat im Urteil vom 26.01.2005 (BVerfGE 112, 226, 245) an diese Rechtsprechung angeknüpft und erkennbar angenommen, dass die Erhebung eines Entgelts für den Hochschulunterricht verfassungsrechtlich zulässig ist, wenn gewährleistet ist, dass jeder nach seinen Fähigkeiten unabhängig von seiner sozialen Herkunft und seinen finanziellen Möglichkeiten einen chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung hat.

56

Der Kammer liegen in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme vor, der Niedersächsische Gesetzgeber habe das Gebot, jedem nach seinen Fähigkeiten unabhängig von seiner sozialen Herkunft und seinen Möglichkeiten einen chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung zu eröffnen, nicht hinreichend beachtet. Der Antragsteller hat sich mit diesem Gesichtspunkt nicht auseinandergesetzt und hat deshalb dazu auch nichts vorgetragen. Auch die Antragsgegnerin hat zu den Auswirkungen der Erhebung von Studienbeiträgen nichts vorgetragen. Der Gesetzgeber hat die besondere finanzielle Situation von Studierenden zunächst dadurch berücksichtigt, dass er mit § 11 a NHG Studierenden und Studienbewerbern einen Anspruch auf Gewährung eines Studiendarlehens in Höhe des Studienbeitrages eingeräumt hat. Auch sieht § 11 Abs. 2 NHG Ausnahmen von der Erhebung der Studienbeiträge vor. Im Übrigen ermöglicht § 14 Abs. 2 S. 1 NHG in besonderen Härtefällen den ganzen oder teilweisen Erlass des Studienbeitrages. Ob mit diesen gesetzlichen Regelungen der chancengleiche Zugang zur Hochschulbildung sichergestellt ist, lässt sich mangels hinreichend verlässlicher Unterlagen allerdings in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend beantworten.

57

Dies führt jedoch nicht zum Erfolg des Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Die Entscheidung des Niedersächsischen Gesetzgebers, den chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung in der vorgenannten Weise sicherzustellen, kann von den Gerichten nur eingeschränkt überprüft und nur dann beanstandet werden, wenn die Wertungen und Beurteilungen des Gesetzgebers offensichtlich fehlerhaft sind ( VG Minden, Urt. v. 26.03.2007, 9 K 3614/06, zur Rechtslage in Nordrhein - Westfalen). Das VG Minden hat dazu im Urteil vom 26.03.2007 u.a. ausgeführt:

58

„Lassen sich aber sowohl für eine ausreichende Sicherstellung des chancengleichen Hochschulzugangs durch das nordrhein-westfälische Studienbeitragsmodell als auch dagegen beachtliche Gesichtspunkte finden, ohne dass einer von beiden durch hinreichend verlässliche Untersuchungen belegbar ist, ist bei der gerichtlichen Nachprüfung Zurückhaltung geboten. Soweit Wertungen und tatsächliche Beurteilungen des Gesetzgebers von Bedeutung sind, kann sich das Gericht über sie grundsätzlich nur hinwegsetzen, wenn sie - anders als hier - widerlegbar sind.

59

vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Juni 1977 - 1 BvL 14/76 -, BVerfGE 45, 187 (237 f.).

60

Sollte sich im Nachhinein entgegen der gesetzgeberischen Einschätzung herausstellen, dass finanzschwache Studierende durch die Studienbeiträge von der Aufnahme eines Studiums abgehalten werden, ist der Landesgesetzgeber gehalten, die gesetzlichen Regelungen zu ändern.“

61

Das Gericht kann mithin derzeit nicht davon ausgehen, dass § 11 Abs. 1 S. 1 und 2 NHG gegen Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt oder andere höherrangige Rechtsvorschriften verstößt, so dass gegen die gesetzlich begründete Pflicht des Antragstellers, einen Studienbeitrag von 500 € für das Wintersemester 2006/2007 zu zahlen, keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken bestehen.

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