Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-01-24, Aktenzeichen 15 B 2713/04
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0124.15B2713.04.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die zulässige Beschwerde, mit der die Antragstellerin ihren erstinstanzlichen
Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes mit dem Begehren,

3

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen
Anordnung zu verpflichten, die Antragstellerin so zu
behandeln, als ob ihr Fraktionsstatus im Kreistag des
S. -T. -Kreises zukommt, insbesondere die ihr
zukommenden Partizipations- und Antragsrechte zu
beachten,

4

weiterverfolgt, hat unter Zugrundelegung der allein maßgeblichen im
Beschwerdeverfahren vorgetragenen Gründe (§ 146 Abs. 4 Satz 6 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat
den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung zu Recht abgelehnt. Der
zulässige Antrag ist unbegründet. Der Antragstellerin steht der geltend gemachte
Anordnungsanspruch (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 der
Zivilprozessordnung) nicht zu. Dieser Anspruch in der Hauptsache ist darauf
gerichtet, dass der Antragsgegner der Antragstellerin die Fraktionsrechte zugesteht,
also die Rechte, die ihr zustünden, wenn sie eine Fraktion im Sinne des 40 Abs. 1
der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (KrO NRW) wäre. Dieser Status
kommt ihr jedoch nicht zu.

5

Nach der genannten Vorschrift sind Fraktionen freiwillige Vereinigungen von
Mitgliedern des Kreistages mit einer - hier mit 3 Personen erreichten - Mindestzahl.
Weitere ausdrückliche Voraussetzungen stellt das Gesetz nicht auf. Sie ergeben sich
jedoch aus dem Begriff der Fraktion. Dieser wird maßgeblich durch deren in § 40
Abs. 2 Satz 1 KrO NRW vorgegebene Funktion geprägt.

6

Vgl. ebenso § 56 Abs. 2 Satz 1 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
(GO NRW) für Fraktionen in den
Gemeindevertretungen.

7

Danach wirken die Fraktionen bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung
in der Vertretung mit. Sie prägen die Willensbildung und Entscheidungsfindung im
Plenum vor, indem sie vor der Plenardebatte und -abstimmung in interner
Meinungsbildung Willensblöcke bilden, die sie im Plenum möglichst geschlossen zur
Geltung bringen. Dadurch wird die Parlamentsarbeit im Plenum erleichtert, das auf
die Vorarbeit der Fraktionen angewiesen ist, da eine umfassende erstmalige
Meinungsbildung jedes einzelnen Vertreters im Plenum kaum geleistet werden
kann.

8

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III
A 551/73 -, Kottenberg/Rehn, Rechtsprechung zum
kommunalen Verfassungsrecht des Landes NRW,
§ 30 GO NW a.F., Nr. 4, S. 27; Erichsen,
Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2.
Aufl., § 7 A 1 b.

9

Diese Funktion ist nicht nur rechtlich durch § 40 Abs. 2 Satz 1 KrO NRW
zugewiesen, sondern prägt auch die politische Realität von Fraktionen in
Deutschland seit der Bildung entsprechender Vereinigungen in der Frankfurter
Nationalversammlung. Daher werden sowohl im allgemeinen als auch im juristischen
Sprachgebrauch als Fraktionen regelmäßig nur Vereinigungen politisch
gleichgesinnter Volksvertreter bezeichnet.

10

Vgl. Brockhaus, Die Enzyklopädie, 19. Aufl., Bd.
7, S. 525 (Stichwort: Fraktion); Bick, Die Ratsfraktion,
Diss. 1989, S. 22; Rehn/Cronauge/von Lennep,
GO NRW, 2. Aufl., § 56 Anm. I 3; Gern, Deutsches
Kommunalrecht, 3. Aufl., Rn. 420; Stober,
Kommunalrecht der Bundesrepublik Deutschland, 2.
Aufl., § 5 VII 1; zu den Fraktionen im nordrhein-
westfälischen Landtag Bertrams,
Fraktionsfinanzierung und Rechnungsprüfung durch
den Landesrechnungshof, NWVBl. 2005, 10
(13).

11

Auch in der Rechtsprechung wird eine grundsätzliche politische
Übereinstimmung zur möglichst gleichgerichteten und dadurch politisch wirksameren
Ausübung der den einzelnen Fraktionsmitgliedern zustehenden Kompetenzen als
zum Wesen der Fraktion gehörig angesehen.

12

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. März 1992 - 7 C
20.91 -, NVwZ 1993, 375 ( 376); OVG NRW,
Beschluss vom 21. November 1988 - 15 B 2380/88 -,
NJW 1989, 1105 f.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss
vom 2. Dezember 1987 - 10 C 33/86 -, DVBl. 1988,
798; Urteil vom 22. Januar 1986 - 10 C 35/85 -, DöV
1986, 800 f.; Hess. VGH, Beschluss vom 13.
Dezember 1989 - 6 TG 3175/89 -, DVBl. 1990, 830;
VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16. Januar
1978 - I 1602/77 -, Kottenberg/Rehn,
Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht
des Landes NRW, § 30 VII GO NW a.F., Nr. 9, S.
56.

13

Die Antragstellerin ist keine Fraktion, weil es am Merkmal grundsätzlicher
politischer Übereinstimmung ihrer Mitglieder fehlt. Allerdings kann das Vorliegen
dieses Erfordernisses nicht schon deshalb verneint werden, weil die drei der
Antragstellerin angehörenden Kreistagsmitglieder auf Wahllisten von Parteien oder
Wählergruppen sowohl des rechten als auch des linken Randes des politischen
Spektrums gewählt wurden. Insbesondere kommt es nicht darauf an, dass der
Wähler mit seiner Stimme für die Wahlliste einer extremen Gruppierung keine
Fraktion mit Vertretern einer extremen Gruppierung vom anderen Endes des
politischen Spektrums habe unterstützen wollen, sodass in der Anerkennung einer
solchen Fraktion eine Verfälschung des Wählerwillens liege. Das
Fraktionsbildungsrecht ist Ausfluss des freien Mandats der Mitglieder der Vertretung,
die in ihrer Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch
Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung zu handeln verpflichtet
sind und an Aufträge (auch des Wählers) nicht gebunden sind (§ 28 Abs. 1
KrO NRW, ebenso für die Mitglieder der Gemeindevertretungen § 43 Abs. 1
GO NRW).

14

Auch der Sache nach ist es kein wirklichkeitsfernes politisches Phänomen, dass
zwischen Vertretern gegensätzlicher extremer politischer Anschauungen in
Wirklichkeit dennoch in vielen Fragen eine grundsätzliche politische
Übereinstimmung besteht. In diese Richtung zielen auch die im Verfahren
vorgelegten Stellungnahmen einzelner Mitglieder der Antragstellerin zu ihrem
jeweiligen politischen Werdegang, etwa die Ausführungen des Kreistagsmitglieds
H. zu seinem Parteiaustritt.

15

Allerdings besteht in Fällen politisch extrem heterogener Zusammensetzung
besonderer Anlass festzustellen, ob die erforderliche grundsätzliche politische
Übereinstimmung besteht oder ob lediglich ein formaler Zusammenschluss zur
Erlangung finanzieller Vorteile oder einer stärkeren Rechtsposition für die Verfolgung
der uneinheitlichen individuellen politischen Ziele der einzelnen Mitglieder vorliegt.
Die Frage, ob eine grundsätzliche politische Übereinstimmung vorhanden ist,
beurteilt sich nach dem Statut des Zusammenschlusses (§ 40 Abs. 2 Satz 3
KrO NRW) und seiner tatsächlichen Anwendung sowie den Bekundungen der
Mitglieder des Zusammenschlusses über die grundsätzliche politische
Übereinstimmung, soweit sich diese Erklärungen als glaubhaft erweisen.

16

Hier ergibt sich allein schon aus dem Statut vom 1. November 2004, dass es an
der erforderlichen grundsätzlichen politischen Übereinstimmung fehlt. Bereits der
Name "Technische Fraktion" macht deutlich, dass kein auf inhaltlicher
Übereinstimmung basierender Zusammenschluss gewollt ist, sondern ein bloß
äußerer "technischer" Rahmen des Zusammenwirkens. Das wird nicht entkräftet
durch den gekünstelten Erklärungsversuch der Antragstellerin, der Begriff bedeute
Zusammenwirken im gleichsam unpolitischen, sachbezogenen kommunalen Bereich
unbeschadet möglicherweise bestehender Gegensätze in ideologischen,
weltpolitischen Fragen. Auch in der Präambel wird das Bestehen grundlegender
politischer Gegensätze mit der Formulierung angedeutet, dass die
Fraktionsmitglieder "mit ihrer politischen Vielfalt und Bandbreite" mitwirken. Aus § 5
des Statuts, der vorschreibt, dass alle Entscheidungen einstimmig getroffen werden
müssen, ergibt sich, dass keine interne Meinungsbildung der Fraktion angestrebt ist,
sondern die volle politische Autonomie aller beibehalten werden soll. Der
Wesenskern einer Fraktion, dass nämlich die Mitglieder auf die Ausübung eines Teils
ihrer politischen Gestaltungsrechte zu Gunsten einer Bündelung durch die Fraktion
verzichten, was grundsätzlich eine Willensbildung der Fraktion nach dem
Mehrheitsprinzip erfordert, wird hiermit verfehlt. Dem entspricht die Regelung des § 3
des Statuts, wonach ein Fraktionszwang bei Debatten und Abstimmungen nicht
existiert. Diese Regelung wäre eine Selbstverständlichkeit, wenn damit nur die
Wahrung der Ausübung des freien Mandats gemeint wäre. Ihrem aus dem
Gesamtzusammenhang erkennbaren Sinn nach bedeutet die Vorschrift aber darüber
hinaus, dass jedwedes von der Mehrheitsmeinung der Fraktion abweichende
Debatten- und Abstimmungsverhalten ein mit der Fraktionsbildung vereinbares
Verhalten sein soll. Das widerspricht jedoch dem Sinn einer Fraktionsbildung. Mit
dieser auf bloß äußerliche Zusammenarbeit gerichteten Zielsetzung korrespondiert §
8 Satz 2 des Statuts, wonach auf die Möglichkeit eines Ausschlusses einzelner
Fraktionsmitglieder verzichtet wird. Darin spiegelt sich die politische Inhaltslosigkeit
des Zusammenschlusses wider. Schließlich ergibt auch § 10 des Statuts, dass keine
gemeinsame inhaltliche Arbeit gewollt ist. Nach dieser - wegen § 40 Abs. 3 Satz 1
KrO NRW rechtswidrigen - Vorschrift werden Fraktionspauschalen und alle sonstigen
Einnahmen unter den Fraktionsmitgliedern zu gleichen Teilen aufgeteilt. Hier wird der
eigentliche Sinn des Zusammenschlusses deutlich: Es geht nicht um die finanzielle
Abdeckung der sächlichen und personellen Aufwendungen für die Geschäftsführung
der Fraktion in Verfolgung ihrer Koordinationsaufgabe,

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vgl. zum Zweck der Fraktions- und
Gruppenfinanzierung in Abgrenzung zur
Aufwandsentschädigung des einzelnen Mitglieds der
Vertretung OVG NRW, Urteil vom 30. März 2004 - 15
A 2360/02 -, NVwZ-RR 2004, 674 (676); Urteil vom
18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -, NVwZ-RR 2003, 59
(60),

18

sondern um die rechtswidrige Erhöhung der dem einzelnen Mitglied zustehenden
und nur von ihm zu verwaltenden Aufwandsentschädigung.

19

Angesichts der Eindeutigkeit, mit der sich aus den vorgenannten
Statutsbestimmungen der fraktionsfremde Charakter des Zusammenschlusses
ergibt, bedarf es keiner Untersuchung der tatsächlichen Praktizierung der politischen
Zusammenarbeit. Der Senat hat in Auswertung des Statuts nicht nur die erforderliche
Überzeugung, dass eine grundsätzliche politische Übereinstimmung besteht, nicht
gewinnen können, sondern ist sich darüber hinaus sicher, dass der
Zusammenschluss allein dem fraktionsfremden Ziel dient, eine den einzelnen
Mitgliedern nicht zustehende Vergrößerung der Finanzzuwendungen und
Mitwirkungsrechte herbeizuführen.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung
über den Streitwert beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 des
Gerichtskostengesetzes.

21

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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