Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-30, Aktenzeichen 9 A 235/11
ECLI:DE:VGMAGDE:2012:1030.9A235.11.0A

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit bzw. Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nach § 25 Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt (GO LSA).

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Mit Schreiben vom 23.11.2010 beantragten die Beigeladenen bei der klägerischen Gemeinde D-Stadt die Durchführung eines Bürgerbegehrens in D-Stadt nach § 25 GO LSA mit dem Inhalt:

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„Begründung:

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Der Beitritt der Gemeinde D-Stadt zur Verbandsgemeinde S. entspricht nicht dem Willen der Bürger von D-Stadt. Eine Befragung der Bürger fand auch nicht statt. Mit der Eingemeindung in die Stadt E-Stadt erfolgt eine zukunftsfähige Ausrichtung Gierslebens - vor allem im wirtschaftlichen und im sozialen Bereich. Durch eine weitere Mitgliedschaft in der Verbandsgemeinde S. lässt sich keine stabile Zukunft auf kommunaler Ebene darstellen.

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Daher stellen wir die Frage zur Entscheidung:

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„Sind Sie mit Herauslösung (Ausscheiden) der Gemeinde D-Stadt aus der Verbandsgemeinde S. und der Eingemeindung in die Stadt E-Stadt einverstanden?"

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Folgende Personen sind für diese Aktion vertretungsberechtigt:

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1. F., F-Straße, D-Stadt
2. D., D-Straße, D-Stadt
3. H., G- Straße, D-Stadt

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Im Anhang finden Sie 41 Unterschriftslisten mit 362 Unterschriften von Befürwortern des Bürgerbegehrens. Bei Veröffentlichung des Wahltermins bis zum 19.12.2010 ist noch eine Zusammenlegung mit der Landtagswahl am 20.03.2011 möglich. Um dies zu erreichen ist der letztmögliche Termin zum Entschluss, den Bürgerentscheid zuzulassen, die Gemeinderatssitzung am 29.11.2010. Eine spätere Terminverkündung führt zu zusätzlichen Kosten.“

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Zu den Kosten heißt es:

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„Das Ergebnis des Bürgerentscheides ist kostenneutral. Allein die Durchführung des Bürgerentscheides ist mit Kosten verbunden (ca. 3.500,00 Euro für das Wahlverfahren), die im Haushalt 2011 eingeplant und durch Einsparungen anderenorts ausgeglichen werden können bzw. von der jeweiligen Verwaltung getragen werden müssen. Darüber hinaus gibt es keine Auswirkung auf den Gemeindehaushalt.“

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Dem Antrag wurden als Anlage 41 Unterschriftenlisten mit insgesamt 362 Unterschriften beigefügt.

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Mit Beschluss vom 31.01.2011 lehnte der Gemeinderat der Gemeinde D-Stadt den Antrag zum Bürgerbegehren als unzulässig ab. Der Beschluss Nr. 03/2011 wurde im amtlichen Mitteilungsblatt der Verbandsgemeinde Saale-Wipper Nr. 3 vom 04.03.2011 bekannt gegeben. Zur Begründung führte die Gemeinde aus, dass das Bürgerbegehren keinen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchzuführenden Vorschlag für die Deckung der Kosten der veranlagten Maßnahme enthalte. Bei den anzugebenden Kosten seien nicht nur die Kosten des offensichtlich als Maßnahme angesehenen Bürgerentscheides anzugeben, sondern auch die Kosten, die für die Gemeinde anstünden, wenn die verlangte Maßnahme – nämlich die Ausgliederung der Gemeinde D-Stadt aus der Verbandsgemeinde S. und deren Eingliederung in die Stadt E-Stadt – entstehen würden. Es handele sich dabei um so genannte Folgekosten, die zwingend zu einem vom Gesetz verlangten Kostendeckungsvorschlag gehören würden. So sei unberücksichtigt gelassen worden, dass Kosten für Namensänderungen (Gemeindenamen/ggf. Straßennamen), Änderungen von Behördenbezeichnungen, Einführung neuer bzw. geänderter Personaldokumente, ggf. zu ersetzende Folgekosten für Unternehmen (Anschriftenänderungen) entstünden. Darüber hinaus entstünden Folgekosten (auf der Einnahmenseite), beispielsweise auch daraus, dass bei einer Eingemeindung in die Stadt E-Stadt die (dann frühere) Gemeinde D-Stadt den Status einer Ortschaft erhalten würde und die Einnahmen einer Ortschaft regelmäßig geringer seien als diese einer eigenständigen Gemeinde als Mitglied der Verbandsgemeinde. Soweit die Initiatoren dargelegt hätten, dass das Ergebnis des Bürgerentscheides kostenneutral sei, sei dies aus den genannten Gründen unzutreffend. Die angebliche Kostenneutralität ergebe sich nicht daraus, dass Kosten einer Aus- und Eingliederung von den jeweiligen Verwaltungen zu tragen wären. Solche Kosten würde auch die Gemeinde D-Stadt anteilig treffen, sodass von einer Kostenneutralität keine Rede sein könne.

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Darüber hinaus richte sich das Bürgerbegehren gegen den Beschluss Nr. 320/09 des Gemeinderates D-Stadt vom 02.06.2009. Der Gemeinderat habe in der dortigen Sitzung die Verbandsgemeindevereinbarung beschlossen. Zum Vollzug dieses Beschlusses habe der Bürgermeister die Verbandsgemeindevereinbarung unterzeichnet und somit den Beitritt der Gemeinde D-Stadt zur Verbandsgemeinde S. im Zusammenhang mit der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt realisiert. Da sich das Bürgerbegehren auf die Korrektur des Gemeinderatsbeschlusses und dessen späteren Vollzug richte, sei die gesetzliche Frist gemäß § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA, sechs Wochen nach der öffentlichen Bekanntmachung des Beschlusses, nicht eingehalten worden.

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Gegen den Beschluss zur Ablehnung des Bürgerbegehrens haben zehn Bürger der Gemeinde D-Stadt fristgerecht Widerspruch eingelegt, darunter auch die Beigeladenen als Initiatoren des Bürgerbegehrens.

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Mit Widerspruchsbescheiden vom 10.08.2011 gab der Beklagte den Widersprüchen statt und stellte die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens vom 23.11.2010 fest. Die formellen Voraussetzungen des Bürgerbegehrens nach § 25 Abs. 1 bis 3 GO LSA seien gegeben. Der Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens bei der Gemeinde sei von drei berechtigten Vertretern schriftlich eingereicht worden. Das Bürgerbegehren umfasse eine mit „Ja oder Nein“ zu beantwortbare konkrete Fragestellung, eine ausreichende Begründung, aus der sich das Ziel des Bürgerbegehrens erkennen lasse und einen Vorschlag zur Deckung der Kosten für die verlangte Maßnahme. Mit 245 gültigen Stimmen wahlberechtigter Bürger sei bei 974 Wahlberechtigten auch das nötige Quorum erreicht worden.

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Das Bürgerbegehren richte sich nicht gegen den Beschluss Nr. 320/09 des Gemeinderates der Gemeinde D-Stadt zur Verbandsgemeindevereinbarung vom 02.07.2009. Denn es sei kein unmittelbarer Zusammenhang festzustellen. Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ermöglichten den Bürgern unmittelbare Mitwirkungsrechte im kommunalpolitischen Geschehen auf Gemeindeebene. Der Gemeinderat solle zu einer bestimmten Maßnahme veranlasst werden. Ein Bürgerbegehren könne niemals mehr auf den Weg gebracht werden, wenn der Gemeinderat schon einmal über eine Angelegenheit entschieden habe. Ein Beschluss des Gemeinderates könne nicht bis in alle Ewigkeit gelten, da auch der Gemeinderat selbst seine Entscheidung ändern könne, wenn es die Sachlage erfordere. Mit der öffentlichen Bekanntmachung der Verbandsgemeindevereinbarung im Amtsblatt Nr. 49 des Landkreises am 30.10.2009 seien bereits vollendete Tatsachen geschaffen worden, mit welchen sich die Bürger der Gemeinde D-Stadt stillschweigend einverstanden erklärten. Erst nachdem die Verbandsgemeinde S. über einen längeren Zeitraum die Aufgaben der Gemeinde D-Stadt erfüllt bzw. besorgt habe, seien die Antragsteller des Bürgerbegehrens zu der Erkenntnis gelangt, dass die Verbandsgemeinde S. kein stabiler Partner sei, welcher den Belangen der Bürger der Gemeinde D-Stadt hinreichend Rechnung trage bzw. tragen könne. Die Verbandsgemeinde Saale-Wipper besäße nicht die Standhaftigkeit dafür, die ihr durch Gesetz zugeschriebenen Aufgaben und die von ihr zu besorgenden Aufgaben der Gemeinde D-Stadt zu erledigen und vor allem umzusetzen. Aus diesem Grund sehen die Bürger der Gemeinde D-Stadt ihre Zukunft vor allem im wirtschaftlichen und sozialen Bereich in der Eingemeindung in die Stadt E-Stadt. Dies zeige, dass sich die Verhältnisse so wesentlich geändert hätten, dass das Bürgerbegehren gerechtfertigt sei. Auch die genehmigte Verbandsgemeindevereinbarung hindere nicht das Bürgerbegehren. Ein Wegfall oder eine Erschütterung der Geschäftsgrundlage führe grundsätzlich zur Anpassung an die veränderten Verhältnisse.

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Im Bürgerbegehren seien die Kosten als neutral angegeben. Weiter sei angeführt, dass allein die Durchführung des Bürgerentscheides mit Kosten verbunden sei. Die Kosten seien auf ca. 3.500,00 Euro geschätzt, welche im Haushalt 2011 eingeplant seien und durch Einsparungen anderenorts ausgeglichen werden könnten. Darüber hinaus gebe es keine Auswirkungen auf den Gemeindehaushalt. Nach § 25 Abs. 2 GO LSA sei ein allgemein gehaltener Deckungsvorschlag ausreichend. Daran anknüpfend verstoße die Eingemeindung der Bürger der Gemeinde D-Stadt in die Stadt E-Stadt nicht gegen die Grundsätze vernünftigen Wirtschaftens und damit den Haushaltsgrundsätzen nach § 156 Abs. 2 GO LSA. Die Gemeinde D-Stadt verfüge bisher über einen ausgeglichenen Haushalt. Im Übrigen könnten die Kosten eines Gemeindezusammenschlusses im Stadium der Herbeiführung einer Grundsatzentscheidung noch nicht bestimmt werden. Denn dies sei auch vom Zustandekommen des entsprechend nachfolgenden Gebietsänderungsvertrages und den darin erst festzuhaltenden Maßnahmen abhängig. Deshalb würde von den Initiatoren des Bürgerbehrens Unmögliches abverlangt, wenn sie in einem solchen Stadium bereits einen Kostendeckungsvorschlag vorlegen müssten. Dies ergebe sich z. B. auch dem Beschluss des OVG Brandenburg vom 01.11.2002, 1 B 209/02.

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Der Beklagte unterrichtete die Klägerin unter dem 17.08.2011 mittels eines rechtsmittelfähigen Bescheides über die stattgebenden Widerspruchsbescheide.

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Mit der dagegen fristgerecht erhobenen Klage wendet sich die Gemeinde gegen die von dem Beklagten als Kommunalaufsichtsbehörde vertretene Rechtsansicht zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Insgesamt sei bei der Behandlung des Bürgerbegehrens durch die Kommunalaufsicht festzustellen, dass diese der Klägerin gegenüber voreingenommen sei. Denn die Kommunalaufsicht habe den Vertretern des Bürgerbegehrens inhaltliche und rechtliche Hilfestellung geleistet und sie beraten. Dies sei bis zu konkreten Formulierungsvorschlägen für den angestrebten Bürgerentscheid und die Fragestellung gegangen, wie aus den Verwaltungsvorgängen, insbesondere Blatt 1 bis 27 und 95 ersichtlich sei.

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Auch materiell-rechtlich seien die Widerspruchsbescheide rechtwidrig. Das Bürgerbegehren sei nach § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA unzulässig. Denn der Gemeinderatsbeschluss zur Verbandsgemeindevereinbarung stamme vom Juni 2009, sodass die sechswöchige Frist zur Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens längst abgelaufen sei. Das Bürgerbegehren beziehe sich seinem Inhalt nach auf die Korrektur gerade dieses Gemeinderatsbeschlusses. Das ergebe sich auch aus der Rechtsprechung des OVG LSA (Beschl. v. 02.06.2009, 4 L 231/07).

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Eine Ausgliederung der Gemeinde D-Stadt würde gegen § 2 Abs. 7 Satz 1 Gemeindeneugliederungsgesetz verstoßen. Hiernach sollen Verbandsgemeinden 10.000 Einwohner haben. Durch das Ausscheiden der Gemeinde D-Stadt würde die Verbandsgemeinde Saale-Wipper unter diesen Grenzwert der Einwohnerzahl absinken. Die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Verbandsgemeinde S. wäre dadurch nicht mehr gegeben.

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Die Fragestellung des Bürgerbegehrens sei zu unbestimmt. Denn der gewünschte Vollzugszeitpunkt für die Umgliederung der Gemeinde sei nicht ersichtlich.

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Schließlich genüge der Kostendeckungsvorschlag nicht den gesetzlichen Anforderungen nach § 25 Abs. 2 Satz 4 GO LSA. Mit Verweis auf die Rechtsprechung seien eine zu beziffernde Prognose und ein Vorschlag zur Deckung dieser Kosten zwingend notwendig. Auch die finanzielle Realisierbarkeit dürfe nicht vernachlässigt werden. Wie bereits im Beschluss der Gemeinde ausgeführt seien die Folgekosten nicht beschrieben.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten an die Klägerin vom 17.08.2011 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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und verteidigt die in den Widerspruchsbescheiden ausgeführte Rechtsansicht zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens. Von einer Voreingenommenheit sei nicht auszugehen. Vielmehr sei das Vorgehen der Kommunalaufsichtsbehörde § 25 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) geschuldet. So sei nach moderner Rechtsauffassung die Verwaltung als „Helfer des Bürgers“ durch Beratung und Erteilung von Auskünften anzusehen. Selbiges ergebe sich aus § 23 Abs. 1 GO LSA.

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Ein Verstoß gegen § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA sei nicht gegeben. Hierfür spreche zunächst § 16 GO LSA, wonach aus Gründen des öffentlichen Wohls Gemeinden und gemeindefreie Gebiete aufgelöst, neu gebildet oder in ihren Grenzen geändert werden könnten. Auch § 17 Abs. 1 Satz 4 GO LSA spreche für eine mögliche Änderung. Ebenso § 17 Abs. 1 Satz 8 GO LSA. Diese gesetzlichen Regelungen machten deutlich, dass Gebietsänderungen grundsätzlich jederzeit möglich und mittels Bürgerentscheid durchsetzbar seien. § 17 Abs. 1 Satz 1 Verbandsgemeindegesetz sehe durch das Begleitgesetz zum Gemeindeneugliederungsgesetz ausdrücklich die Möglichkeit zu einer späteren Umwandlung einer Verbandsgemeinde zu einer Einheitsgemeinde und das Ausscheiden von Mitgliedsgemeinden aus einer Verbandsgemeinde vor. Letzteres jedoch nur, wenn eine Mitgliedsgemeinde der Verbandsgemeinde in eine Gemeinde, die der Verbandsgemeinde nicht angehört, eingemeindet oder mit ihr zu einer neuen Gemeinde zusammengeschlossen werde (§ 17 Abs. 3 Satz 1 Verbandsgemeindegesetz LSA).

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Die als Vertreter des Bürgerbegehrens beigeladenen Personen beantragen,

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die Klage abzuweisen

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und wenden sich gegen die klägerischen Ausführungen. Von einer Voreingenommenheit der Kommunalaufsicht könne nicht ausgegangen werden. Es hab vielmehr nur eine allgemeine behördliche Hilfestellung bei dieser wichtigen, die Bürger betreffenden, Angelegenheit stattgefunden.

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Der Beschluss aus dem Jahre 2009 zur Verbandsgemeindevereinbarung sei zum 01.01.2010 vollzogen worden und habe sich damit erledigt. Der Austritt aus der Verbandsgemeinde zum Zweck der Eingemeindung in die Stadt E-Stadt stelle keinen actus contrarius dar. Die Fusion mit einer anderen Gemeinde stelle etwas grundlegend anderes dar, als wenn eine rechtlich weiterhin selbstständige Gemeinde bloß ihre Mitgliedschaft aufgebe, um Mitglied in einer anderen Verbandsgemeinde zu werden. Das Bürgerbegehren ziele darauf ab, die rechtliche Selbständigkeit der Gemeinde D-Stadt durch die Eingemeindung in die Stadt E-Stadt aufzugeben.

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Die in dem Gemeindeneugliederungsgesetz festgeschriebene Einwohnerzahl stehe dem Begehren nicht entgegen. Die Bestimmung der Einwohnerzahl richte sich gemäß § 2 Abs. 10 des Gesetzes nach den für den 31.12.2005 vom Statistischen Landesamt Sachsen-Anhalt ermittelten Zahlen. Nach der Gemeindestatistik für die Mitgliedsgemeinden der Verbandsgemeinde S. habe die Einwohnerzahl am maßgeblichen Stichtag auch ohne die Einwohner der Gemeinde D-Stadt oberhalb der Grenze von 10.000 Einwohnern gelegen. Auch wenn ein späterer Stichtag anzunehmen sei, gehe § 2 Abs. 7 Satz 2 Gemeindeneugliederungsgesetz davon aus, dass eine geringfügige Unterschreitung möglich sei, wenn Umstände des Einzelfalls die Annahme rechtfertigten, dass die dauerhafte Leistungsfähigkeit der Verbandsgemeinde erreicht werde. Davon sei auszugehen.

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Die Fragestellung in dem Bürgerbegehren sei nicht unbestimmt. Der Zeitpunkt ergebe sich aus § 18 GO LSA. Darüber hinaus sei nach § 25 Abs. 4 Satz 3 GO LSA der Bürgerentscheid innerhalb von drei Monaten durchzuführen.

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Da es um einen Übergang von der Verbands- zu einer Einheitsgemeinde gehe, seien die Kosten insgesamt offensichtlich erkennbar geringer. Es sei eher mit Einsparungen für die bisherige Gemeinde D-Stadt zu rechnen. Der Politik- und Verwaltungsaufwand in einer Einheitsgemeinde sei deutlich niedriger als in dem aufwendigen Konstrukt der Verbandsgemeinde, deren Mitgliedsgemeinden rechtlich selbstständig seien und entsprechende Entscheidungsbefugnisse hätten. Schließlich sei beachtlich, dass auch das Innenministerium des Landes Sachsen-Anhalt die Rechtsansicht der Kommunalaufsicht teile, wie aus dem im Verwaltungsvorgang enthaltenen Schriftverkehr ersichtlich sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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1.) Die Klage der Gemeinde ist zulässig.

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a.) Nach § 4 Abs. 2 Verbandsgemeindegesetz Sachsen-Anhalt (VerbGemG LSA) vertritt die Verbandsgemeinde ihre Mitgliedsgemeinde in allen Rechts- und Verwaltungsgeschäften und in gerichtlichen Verfahren. Dem steht die eigenständige Klageerhebung durch die Mitgliedsgemeinde nicht entgegen. Denn die Verbandsgemeinde ist im Rahmen des eigenen Wirkungskreises der Mitgliedsgemeinden an die Beschlüsse und Weisungen der Organe der Mitgliedsgemeinden gebunden (§ 4 Abs. 2 Satz 2 VerbGemG LSA). In diesem Rahmen vertritt die Verbandsgemeinde ihre Mitgliedsgemeinden zwar in allen Rechts- und Verwaltungsgeschäften und in gerichtlichen Verfahren (§ 4 Abs. 2 Satz 3 VerbGemG LSA).Wenn die Mitgliedsgemeinde aber ihre Rechte ohne Vertretung durch die Verbandsgemeinde wahrnehmen möchte, darf ihr das nicht verwehrt bleiben, zumal es vorliegend um den Austritt aus der Verbandsgemeinde geht. Denn bei der Anordnung nach § 4 Abs. 2 VerbGemG LSA handelt es sich nur um die Bestimmung einer Pflichtenlage zwischen Mitglieds- und Verbandsgemeinde, die zudem weder die verwaltungsprozessuale Beteiligten- bzw. Prozessfähigkeit betrifft noch eine Prozessstandschaft der Verbandsgemeinde für die Mitgliedsgemeinde begründet.

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b.) Die Klage der Gemeinde ist als Anfechtungsklage ohne Vorverfahren zulässig (§ 113 Abs. 1 Satz 1, § 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Denn ihre Beschwer ergibt sich aus dem an die Klägerin gerichteten rechtsmittelfähigen Bescheid des Beklagten über die stattgebenden Widerspruchsbescheide und die darin geäußerte Rechtsansicht der Kommunalaufsicht. Darüber hinaus ist die Gemeinde durch die Widerspruchsbescheide, mit denen die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens festgestellt wurde, als Dritte erstmalig beschwert (§ 79 Abs. 2 VwGO).

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2.) Die Klage ist unbegründet. Denn der Bescheid vom 17.08.2011 ist mit der darin mit Verweis auf die Widerspruchsbescheide geäußerten Rechtsansicht rechtmäßig und verletzt die Klägerin als Gemeinde nicht in ihren Rechten; sie hat keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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a.) Der Beklagte war als Kommunalaufsichtsbehörde für die Entscheidung über den Widerspruch der Unterzeichner des Bürgerbegehrens nach § 25 Abs. 6 i. V. m. § 24 Abs. 6 GO LSA zuständig. Danach kann gegen die Zurückweisung eines Bürgerbegehrens jeder Unterzeichner den Verwaltungsrechtsweg beschreiten. Dementsprechend sind die Beigeladenen mit Beschluss vom 02.02.2011 vom Gericht auf deren Antrag nach § 65 Abs. 2 VwGO beigeladen worden. Insoweit kommt es nicht auf die von den Verwaltungsgerichten in Deutschland unterschiedlich gesehene Problematik der Beteiligungsfähigkeit des Bürgerbegehrens als ein eigenständiges Ad-hoc-Organ im Kommunalrecht (vgl. dazu: VG Bremen, Urt. v. 08.09.1999, 1 K 2358/98; juris) oder ob die Vertreter selbst beteiligungsfähig oder als Vertreter des Bürgerbegehrens auftreten, an. Denn wenn jeder Unterzeichner Klage gegen die Zurückweisung des Bürgerbegehrens erheben kann, muss auch jeder Unterzeichner – zumal er dies bei Gericht beantragt – als Beigeladener und damit als Beteiligter im Verwaltungsprozess auftreten können.

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b.) Soweit die Klägerin mit der Klage eine Voreingenommenheit des Beklagten und die einseitige Parteiergreifung zugunsten der Vertreter des Bürgerbegehrens aufgrund gesetzeswidriger Beratung rügt, kann dies der Klage nicht zum Erfolg verhelfen. Dabei ist zunächst festzustellen, dass sich die Befangenheitsvorschriften (etwa § 21 VwVfG LSA) stets auf eine bestimmte individuelle Person beziehen. Es muss sich also immer um individuelle, bestimmte, aus der Person des einzelnen Amtsträgers hergeleitete Gründe für eine Voreingenommenheit handeln. Die Befangenheit einer Behörde, also die „institutionelle Befangenheit“, kennt die Rechtsordnung nicht (BVerwG, Beschl. v. 31.03.2006, 8 B 2.06; juris). Insoweit scheitert der Einwand bereits mangels jedweder Konkretisierung und Bezugnahme auf bestimmte Personen.

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Wenn auch dem Gericht nach dem Studium der Verwaltungsvorgänge durchaus auffällt, dass die mit dem Verfahren betrauten Mitarbeiter des Beklagten ein nicht in allen Verwaltungsverfahren feststellbares Engagement bezüglich der Vorbereitungshandlung zum Bürgerbegehren an den Tag gelegt haben, führt dies gleichwohl nicht zu einem unfairen Verwaltungsverfahren oder die rechtlichen Interessen der Gemeinde tangierende unfaires Vorgehen der Kommunalaufsicht gegenüber der Klägerin. Denn nur ein solches unfaires entgegen der Rechtsstaatsordnung durchgeführtes Verwaltungsverfahren oder sonstiges Vorgehen zu Lasten der Klägerin wäre hier neben den - individuellen – Befangenheitsvorschriften aus übergeordneten Gründen der Rechtsordnung belastbar. Aspekte dafür, dass ein Verwaltungsverfahren entgegen den rechtsstaatlichen Grundsätzen unfair geführt wird, können u. a. sein, wenn ein Sachvortrag nicht zur Kenntnis genommen wird, Behörden kollektiv und konspirativ mit dem Ziel der unsachlichen Ablehnung eines Begehrens zusammenarbeiten oder Geheimakten geführt werden.

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Dabei ist zunächst festzustellen, dass zum Zeitpunkt der „Beratung“ noch gar kein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 22 VwVfG LSA aufgrund Einleitung von Amts wegen oder durch Antrag vorlag und die Klägerin somit gar kein Beteiligter des „Verfahrens“ war. Den Grundsätzen eines fairen unabhängigen Verwaltungsverfahrens steht aber bzw. erst recht nicht entgegen, dass die – auch später – mit der Sache befasste Behörde dem Bürger im Vorfeld Hinweise und Erklärungen bezüglich der Ausgestaltung der Verfahrenshandlung gibt. Dies gilt besonders im vorliegenden Fall der bürgerschaftlichen Beteiligung im Rahmen eines Bürgerbegehrens nach der Gemeindeordnung. Der Beklagte verweist in diesem Zusammenhang auf das zeitgemäße neuerliche Verständnis einer effektiven Bürgerberatung nach § 25 VwVfG LSA. Nach § 25 Abs. 2 VwVfG LSA hat die Behörde, soweit erforderlich, bereits vor Stellung eines Antrages mit dem zukünftigen Antragsteller zu erörtern, welche Nachweise und Unterlagen von ihm zu erbringen sind und in welcher Weise das Verfahren beschleunigt werden kann. Die Vorschrift ist Ausdruck der gewandelten Auffassung von dem Verhältnis der Behörde und ihrer Beamten zum Bürger in einem sozialen Rechtsstaat und zugleich auch Ausdruck eines rechtsstaatlich fairen Verfahrens (vgl. dazu nur: Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 25 Rz. 1 unter Bezugnahme auf die Begründung des Gesetzesentwurfes).

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So ist es zutreffend, dass Mitarbeiter des Beklagten das geplante Bürgerbegehren in der Weise „betreut“ haben, dass sie den Unterstützern zahlreiche Hinweise zum Vorgehen und zu den gesetzlichen Vorschriften (Fragestellung, Begründung, Kostendeckungsvorschlag) gegeben haben. Andererseits haben sich die besagten Mitarbeiter des Beklagten aber auch beim Ministerium des Innern des LSA „rückversichert“ und auch die dortigen Mitarbeiter von dem beabsichtigten Bürgerbegehren in Kenntnis gesetzt. So ist den Akten auch zu entnehmen, dass die Mitarbeiterin – Frau H. – im Gespräch mit dem Vertreter des Bürgerbegehrens deutlich machte, dass die Kommunalaufsicht nicht für die Beratung der Bürger zuständig sei. Sie habe zum Ausdruck gebracht, dass gemäß der Gemeindeordnung die Gemeinde verpflichtet sei, ihren Einwohnern bei der Einleitung von Verwaltungsverfahren behilflich zu sein. Man sei gleichwohl bereit, den Antrag zum Bürgerbegehren im Vorfeld zu prüfen. Denn die Kommunalaufsicht werde ohnehin in das Verfahren einbezogen werden. Aufgrund der hier bestehenden Situation, dass es abzusehen war, dass die Gemeinde das Bürgerbegehren als unzulässig ansehen wird, erscheint es nicht als untunlich im Sinne eines (un)fairen (Verwaltungs-)Verfahrens gegenüber der Klägerin, wenn sich die übergeordnete Behörde – hier der Beklagte – der Beratung der Bürger annimmt, auch wenn dies nach § 23 Abs. 1 GO LSA primär der Gemeinde selbst bzw. nach § 23 Abs. 4 GO LSA - nach alter Rechtslage - der Verwaltungsgemeinschaft bzw. - nach neuer Rechtslage wohl - der Verbandsgemeinde obliegt.

48

Soweit die Klägerin darauf anspielt, dass auch ihr von der Kommunalaufsicht oder der Verbandsgemeinde eine Beratung in dieser Angelegenheit hätte zu Teil werden müssen, ist damit ein grundsätzlich anderes Rechtsverhältnis angesprochen. Denn nach § 133 GO LSA hat die Kommunalaufsicht die Entschlusskraft und Verantwortungsbereitschaft der Gemeinden zu fördern sowie Erfahrungen bei der Lösung kommunaler Aufgaben zu vermitteln. Es ist gerichtsbekannt, dass die Klägerin auf der einen Seite und die Verbandsgemeinde und die Kommunalaufsicht auf der anderen Seite in vielfältiger Hinsicht neben Sachfragen rechtliche Differenzen austragen. So hat der Beklagte ausweislich der Verwaltungsvorgänge die Klägerin auch in diesem Verfahren auf die nach § 4 Abs. 2 VerbGemG LSA bestehende grundsätzliche Besorgung der Rechts- und Verwaltungsgeschäfte durch die Verbandsgemeinde - und eben nicht durch die Gemeinde selbst - hingewiesen, worauf sich ein Schriftverkehr entwickelte. Schließlich darf sich die Kommunalaufsicht, soweit es zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlich ist, über einzelne Angelegenheiten der Gemeinde in geeigneter Weise unterrichten. Sie kann insbesondere mündliche und schriftliche Berichte anfordern sowie Akten und sonstige Unterlagen einsehen (§ 135 GO LSA). Somit sprechen auch die kommunalaufsichtsrechtlichen Grundsätze nicht im Rahmen des rechtsstaatlichen Fairnessgebotes dagegen, dass die Kommunalaufsicht sich im Vorfeld der „Beratung“ der Bürger annimmt.

49

c.) Der Beklagte hat den Widersprüchen gegen die Zurückweisung des Bürgerbegehrens zu Recht stattgegeben. Denn sie sind zulässig und begründet.

50

Die formellen Voraussetzungen des Bürgerbegehrens nach § 25 Abs. 1 bis 3 GO LSA sind gegeben. Das Bürgerbegehren zielt auf die Herauslösung der Gemeinde D-Stadt aus der Verbandsgemeinde Saale-Wipper und die Eingemeindung in die Stadt E-Stadt. Damit handelt es sich um eine wichtige Gemeindeangelegenheit im Sinne des § 26 Abs. 2 GO LSA, worüber in den letzten drei Jahren nicht durch Bürgerentscheid entschieden wurde (§ 25 Abs. 1 GO LSA). Drei berechtigte Vertreter haben den Antrag auf Zulassung des Bürgerbegehrens bei der Gemeinde schriftlich eingereicht. Dieses umfasst eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Fragestellung (§ 25 Abs. 2 Satz 1 bis 3 GO LSA). Es enthält eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten (§ 25 Abs. 2 Satz 4 GO LSA). Schließlich richtet sich das Bürgerbegehren nicht gegen einen Beschluss des Gemeinderates, sodass die 6-Wochen-Frist nicht einschlägig ist (§ 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA). Mit 345 gültigen Stimmen wahlberechtigter Bürger ist bei 974 Wahlberechtigten das nötige Quorum erreicht (§ 25 Abs. 3 GO LSA).

51

Im Einzelnen:

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a. a.) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist das Bürgerbegehren nicht mangels hinreichend bestimmter Fragestellung (§ 25 Abs. 2 Satz 3 GO LSA) unzulässig. Die Fragestellung zur Herauslösung der Gemeinde aus der Verbandsgemeinde und der Eingemeindung in die Stadt E-Stadt ist eine eindeutig mit Ja oder Nein zu beantwortende Frage. Dabei kommt es nicht darauf an, welche (politischen) Folgemaßnahmen sich daraus ergeben. Ebenso muss nicht ein gewünschter Vollzugszeitpunkt angegeben werden. Ziel des Bürgerbegehrens ist vielmehr zunächst die Herbeiführung einer Grundsatzentscheidung in dem genannten Sinne. Es ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass solche Grundsatzentscheidungen, die noch der Ausführung und Ausfüllung durch spätere Detailentscheidungen bedürfen, durch Bürgerentscheid getroffen werden können (vgl. nur: Bayr. VGH, Urt. v. 19.02.1997, 4 B 96.2928; Bayr. VGH, Urt. v. 16.03.2001, 4 B 99.318; VG Regensburg, Urt. v. 05.07.2000, RO 3 K 99.2408; alle juris). Demnach ist nicht erforderlich, dass die Fragestellung des Bürgerbegehrens so konkret ist, dass nur noch der Vollzug der Entscheidung durch den Bürgermeister zur Umsetzung des Bürgerentscheides notwendig ist. Eine vom Bürgerbegehren gewollte Grundsatzentscheidung wäre auch durch den Gemeinderat des Beklagten möglich. Die weitere Umsetzung wird dann der Verwaltung überlassen. Hinzu kommt, dass die Fragestellung im Rechtsinstitut Bürgerbegehren/Bürgerentscheid vom Gemeindebürger ohne besondere verwaltungsrechtliche Kenntnisse formuliert werden und vom Wahlberechtigten auch so verstanden werden dürfen. Insgesamt muss das Institut des Bürgerbegehrens handhabbar und transparent sein (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 05.07.2000, RO 3 K 99.2408; juris).

53

b. b.) Das Bürgerbegehren scheitert auch nicht dem notwendigen Kostendeckungsvorschlag (§ 25 Abs. 2 Satz 4 GO LSA). Danach muss das Bürgerbegehren eine Begründung und einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Das Bürgerbegehren enthält den im Tatbestand wiedergegebenen Verweis auf die Kosten für das Wahlverfahren und die Kostenneutralität, sodass grundsätzlich ein Kostendeckungsvorschlag enthalten ist (zu einem fehlenden Kostendeckungsvorschlag: VG Magdeburg, Urt. v. 12.05.2004, 9 A 458/03 MD; juris).

54

Dieser Vorschlag ist auch nach den gesetzlichen Anforderungen inhaltlich richtig und ausreichend. Der Hinweis auf die das Bürgerbegehren verursachenden Kosten im Bürgerbegehren selbst soll dazu führen, dass sich die Initiatoren aber auch die abstimmungsberechtigten Bürger über die Kosten der Maßnahme bewusst werden und dies mit in ihr Abstimmungsverhalten einstellen (vgl.: OVG NRW, Beschl. v. 18.04.2012, 15 A 3047/11; Hess. VGH, Beschl. v. 28.03.2012, 8 B 433/12; beide juris). Der Deckungsvorschlag bezieht sich auf die Verpflichtung, für die entstehenden Kosten der angestrebten Maßnahme eine nach den gesetzlichen Vorschriften tragfähige Gegenfinanzierung anzugeben. An den Kostendeckungsvorschlag selbst und seinen Inhalt dürfen dabei keine überzogenen Anforderungen gestellt werden. Es liegt in der Natur der Sache, dass ein Kostendeckungsvorschlag im Wesentlichen auf Schätzungen beruht, was prognostische Unsicherheiten einschließt. Überdies werden bei den Initiatoren des Bürgerbegehrens auch keine juristischen oder finanzwissenschaftlichen Fachkenntnisse erwartet und sie sollen auch nicht verpflichtet werden, kostenintensive Gutachten zur Ermittlung der Kosten in Auftrag zu geben. Die Nachvollziehbarkeit selbst darf sich nicht erst aus später eingereichten Unterlagen ergeben. Denn diese stehen gerade den Abstimmungsberechtigten Bürgern im Zeitpunkt der Unterzeichnung nicht zur Verfügung (VG Münster, Urt. v. 04.11.2011, 1 K 1960/11; juris). Es sind materiell aber alle Fakten zu erwähnen, die für eine verantwortliche Entscheidung der Abstimmungsberechtigten bekannt sein müssen (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 21.01.2008, 15 A 2679/07; VG Düsseldorf, Beschl. v. 21.01.2009, 1 L 31/09; VG Düsseldorf, Beschl. v. 20.01.2012, 1 L 2/12; alle juris). Kosten einer Maßnahme können entweder durch Einsparungen an anderer Stelle, durch Veräußerung von Vermögensgegenständen oder aber durch (weitere) Kreditaufnahme gedeckt werden. Ein Kostendeckungsvorschlag muss deshalb – sei es auch nur kurz und knapp – eine Prognose enthalten. Der abstimmungsberechtigte Bürger muss wissen, ob seine Entscheidung unter Umständen dazu führen kann, dass die von ihm verlangte gemeindliche finanzielle Tätigkeit auch im Rahmen der Daseinsvorsorge eventuell eingeschränkt oder vielleicht auch ausgeweitet wird (vgl. VG Magdeburg, Urt. v. 12.05.2005, 9 A 458/03 MD; juris).

55

Entscheidend ist aber, dass die rechtliche Überprüfung des Kostendeckungsvorschlages stets am, mit dem Bürgerbegehren bezwecktem Vorhaben orientiert sein muss und somit stets eine Einzelfallentscheidung darstellt. So macht es bereits grundlegend einen Unterschied, ob es sich um ein Einzelvorhaben oder um ein komplexes, mit zahlreichen Folgemaßnahmen verbundenes Vorhaben handelt. Während bei einem zur Abstimmung gestellten Einzelvorhaben, wie den Bau einer Brücke oder kommunalen Einrichtung (Schwimmbad) die dadurch verursachten Kosten hinreichend prognostisch genau beziffert werden können, ist dies bei komplexen, mit Folgemaßnahmen verbundenen Vorhaben (Großprojekten) schwerlich möglich und führt regelmäßig zu nicht kalkulierbaren Folgekosten (vgl. Flughafen BBI).

56

Soweit die Klage ausführt, dass die durch die Ausgliederung der Gemeinde und Neueingliederung in die Stadt E-Stadt verursachenden Folgekosten, wie Kosten z. B. für die Namensänderung (Gemeindenamen, Straßennamen), neue Personaldokumente, Anschriftenänderungen und Einnahmeausfälle nicht beschrieben und beziffert werden, ist dies bereits dem Umstand geschuldet, dass es um eine Grundsatzentscheidung geht. Die genauere und bezifferte Aufgliederung der sich daraus ergebenden Folgekosten, wozu auch Einnahmeverluste aufgrund der Aufgabe der Selbständigkeit der Gemeinde verbunden sind, würde die Durchführung des Bürgerbegehrens nahezu unmöglich machen. Darüber hinaus handelt es sich dabei auch um private (Folge)Kosten Dritter (Bürger), deren Kostendeckung aber nicht mit dem gesetzlichen Anspruch gemeint ist. Sind die Kosten einer solchen etwaigen Fusion im Stadium der Herbeiführung einer Grundsatzentscheidung überhaupt noch nicht bestimmbar, weil sie vom Zustandekommen eines entsprechenden Gebietsänderungsvertrages und den darin erst festzustellenden Maßgaben abhängen, würde man den Initiatoren eines entsprechenden Bürgerbegehrens Unmögliches abverlangen, wenn sie in einem solchen Stadium bereits einen Kostendeckungsvorschlag vorlegen müssten (OVG Brandenburg, Beschl. v. 01.08.2002, 1 B 22/02; juris nur Leitsatz; LKV 2003, 87 bis 89; vgl. Klang/Gundlach/Kirchner; GO LSA, 3. Aufl. 2012, § 24 Rdzf. 5 b). Kosten, die unmittelbar mit dem Beitritt zur Stadt E-Stadt bzw. dem Ausscheiden aus der Verbandsgemeinde Saale-Wipper einhergehen, sind dagegen weder vorgetragen noch ersichtlich.

57

c. c.) Schließlich verstößt das Bürgerbegehren nicht gegen § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA, sodass es nicht wegen der 6-Wochen-Frist als verspätet anzusehen ist. Danach muss es, wenn sich das Bürgerbegehren gegen einen Beschluss des Gemeinderates richtet, innerhalb von sechs Wochen nach der ortsüblichen Bekanntgabe des Beschlusses eingereicht sein.

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a. a. a.) Das Bürgerbegehren richtet sich nicht gegen den Beschluss Nr. 320/09 des Gemeinderates der Gemeinde D-Stadt zur Verbandsgemeindevereinbarung vom 02.07.2009. Mit diesem Beschluss wurde der Beitritt der Gemeinde D-Stadt zur Verbandsgemeinde S. im Zusammenhang mit der Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt realisiert und abgeschlossen. Mit Gründung der Verbandsgemeinde S. zum 01.01.2010 wurde die Gemeinde D-Stadt Mitglied der Verbandsgemeinde. Zwar zielt das Bürgerbegehren darauf, die Gemeinde D-Stadt aus der Verbandsgemeinde S. herauszulösen und in die Stadt E-Stadt einzugemeinden. Damit wird aber nicht der Gemeinderatsbeschluss hinsichtlich der Mitgliedschaft in der Verbandsgemeinde als sogenannter actus contrarius in dem Sinne rückgängig gemacht, dass die Gemeinde D-Stadt wieder in den rechtlichen Zustand vor der Bildung der Verbandsgemeinde gestellt wird und - unabhängig davon, ob dies rechtlich überhaupt möglich wäre - somit den Status einer eigenständigen Gemeinde innehätte. Denn Ziel des Bürgerbegehrens ist entscheidend etwas anderes, nämlich die Eingemeindung in die Stadt E-Stadt. Denn es soll nicht der ursprüngliche vor dem Beschluss geltende Rechtszustand wieder hergestellt werden sondern etwas grundsätzlich Anderes. Der Regelungsinhalt ist ein neuer und somit ein aliud gegenüber dem damaligen Beschluss. Es handelt sich auch nicht um ein Bürgerbegehren im Sinne eines „dagegen“. Denn Anliegen des Bürgerbegehrens ist nicht entscheidend die Frage der Mitgliedschaft in der Verbandsgemeinde, sondern die Eingemeindung in die Stadt E-Stadt. Somit richtet sich nach dem Wortlaut der Norm das Bürgerbegehren bereits nicht gegen den Gemeinderatsbeschluss. Dabei bildet der dem allgemeinen Sprachgebrauch zu entnehmende Wortsinn den Ausgangspunkt einer Auslegung und bestimmt zugleich die Grenze der Auslegung (Hessischer VGH, Urt. v. 02.04.2004, 8 UE 2529/03; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.06.1990, 1 S 657/90; beide juris).

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b. b. b.) Vertritt man mit Teilen der Rechtsprechung die Auffassung, dass die in einigen Gemeindeordnungen der Bundesländer vorgesehene gesetzliche Ausschlussfrist (§ 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA) - über den Wortlauf hinaus - nicht nur dann eingreift, wenn sich ein Bürgerbegehren ausdrücklich auf einen Gemeinderatsbeschluss bezieht, sondern bereits dann, wenn es seinem Inhalt nach auf die Korrektur eines Gemeinderatsbeschlusses gerichtet ist bzw. auf die Änderung eines Ratsbeschlusses in wesentlichen Punkten zielt (OVG LSA, Beschl. v. 02.06.2009, 4 L 231/07; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.06.1990, 1 F 657/90; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 10.10.2003, 7 B 11392/03; alle juris), führt dies zu keinem anderen Ergebnis. Diese am Sinn und Zweck der Norm orientierte Auslegung zielt darauf, dass die gesetzliche Ausschlussfrist im Interesse der Rechtssicherheit und Klarheit vermeiden soll, dass die Ausführung von Gemeinderatsbeschlüssen in wichtigen Gemeindeangelegenheiten längere Zeit nicht in Angriff genommen werden kann oder gar mit besonderem Aufwand rückgängig gemacht werden muss. Die Regelung dient damit der Effektivität und Sparsamkeit der Gemeindeverwaltung und ist zugleich Ausdruck eines Vorrangs der Entscheidungsbefugnis des Gemeinderates im System der repräsentativen Demokratie (VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 14.11.1983, 1 S 1204/83; OVG Rheinl.-Pfalz, Beschl. v. 10.10.2003, 7 B 11392/03; VGH Hessen, Urt. v. 02.04.2004, 8 UE 2529/03; juris).

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Angesicht der Vielschichtigkeit möglicher Gemeinderatsbeschlüsse, können von einer derartigen am Sinn und Zweck der Ausschlussfrist orientierten Auslegung nur solche Gemeinderatsbeschlüsse betroffen sein, die auch nach Ablauf der ehedem kurzen 6-Wochen-Frist zum Zeitpunkt der Beantragung des Bürgerbegehrens noch nicht ausgeführt, das heißt noch nicht „erledigt“ sind. Denn nur solange z. B. das vom Gemeinderat beschlossene Freibad noch nicht errichtet ist, kann überhaupt rein tatsächlich der Bau durch ein kassatorisches Bürgerbegehren im Sinne eines „dagegen“ verhindert und der Beschluss korrigiert werden. Folgerichtig geht auch die Rechtsprechung etwa bei gestreckten Planungsverfahren davon aus, dass nach Sinn und Zweck der Fristenregelung, auch die vom Bürgerbegehren gewollte Aufhebung eines planungsrechtlichen Grundsatzbeschlusses (z. B. Architektenbeauftragung), welcher im gestreckten Planungsverfahren als weichenstellende Entscheidung dem eigentlichen Vorhaben (Bauausführung) vorausging, nur innerhalb der Frist zu beantragen ist weil diese Erstregelung als Teil des Gesamtvorhabens sich gerade noch nicht erledigt hat und rein theoretisch innerhalb der 6-Wochen-Frist kassiert werden könnte (vgl.: VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 18.06.1990, 1 F 657/90; juris). Und schließlich führen das OVG Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 10.10.2003, 7 B 11392/03; juris) sowie der Hessische VGH (Urteil vom 02.04.2004, 8 UE 2529/03; juris) aus, dass die Frist auch gilt, wenn der Beschluss innerhalb der Frist noch nicht umgesetzt ist, die Bestandskraft des Gemeinderatsbeschlusses also nicht erforderlich ist. Ist - um im eingangs beschriebenen Beispiel zu bleiben - das Freibad gebaut und beantragt ein späteres Bürgerbegehren den Abriss des Freibades und den Bau eines Hallenbades, handelt es sich - wegen der aus dem Zeitablauf resultierenden tatsächlich veränderten Gegebenheiten - nicht um die Korrektur der ursprünglichen Ratsentscheidung, sondern um etwa grundsätzlich Anderes. Der ursprüngliche Beschluss ist verbraucht. Vergleichbar ist die Situation vorliegend.

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Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der Gemeinderatsbeschluss vom 02.07.2009 mit der Bildung der Verbandsgemeinde Saale-Wipper und der Mitgliedschaft der Klägerin in derselben zum 01.01.2010 seine unumkehrbare Erledigung gefunden hat. Diese politische Entscheidung des Gemeinderates konnte mit einem kassatorischen Bürgerbegehren im Sinne eines „dagegen“ im November 2010 bereits nicht mehr aufgehoben werden. Folgerichtig geht es den Unterstützern des Bürgerbebehrens nicht darum, diese Entscheidung rückgängig zu machen, sondern darum, aufgrund der Geschehnisse in der tatsächlichen und rechtlichen Zusammenarbeit mit der Verbandsgemeinde einen anderen „Partner“ innerhalb der rechtlichen Rahmenbedingungen zu finden. Ebenso wie dieser Wechsel zu einer anderen Verbandsgemeinde innerhalb des Verbandsgemeindemodels möglich wäre, muss dies auch durch die Eingemeindung in eine Einheitsgemeinde möglich sein. Entscheidend muss dieser Wechsel als Neuanfang und damit Herbeiführung einer Neuregelung, etwas Anderem auf der Grundlage des bisherigen Beschlusses verstanden werden. Demnach stehen auch Sinn und Zweck der Ausschlussfrist im Sinne einer unzulässigen Korrektur des Altbeschlusses der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens nicht entgegen. Etwas anderes würde vorliegend nur gelten, wenn innerhalb der in § 25 Abs. 2 Satz 5 GO LSA gesetzten Frist ein Beschluss des Gemeinderates gerade über diese Frage des Austritts aus der Verbandsgemeinde und der Eingemeindung in die Stadt E-Stadt beschlossen worden wäre. Dies ist aber gerade nicht der Fall.

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Das vom Gericht vertretene Ergebnis wird besonders deutlich, wenn man den vorliegenden Sachverhalt mit dem vergleicht, welcher dem Beschluss des OVG LSA vom 02.06.2009 (4 L 231/07; juris) zugrundelag. Dort sollte eine Gemeinde aus einer zuvor neu mit ihr gebildeten Stadt austreten, um erneut selbständig zu werden und zu bleiben. Damit sollte der ursprüngliche Rechtszustand, nämlich die Selbständigkeit der ehemaligen Stadt durch den Austritt aus der Gebietsänderungsvereinbarung wieder hergestellt werden. Dies setzt zwingend die kassatorische Rückgängigmachung der ursprünglich getroffenen Ratsentscheidung im Sinne eines actus contrarius als Korrektur voraus. Nur im Rahmen dieser Konstellation sind die knappen Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur Auslegung der Vorschrift im Sinne einer Korrektur des Gemeinderatsbeschlusses zu verstehen. Denn wie bereits ausgeführt, ist diese Fallkonstellation mit der vorliegenden nicht vergleichbar und wäre bereits mit der vorrangig vorzunehmenden und ohne Probleme am Wortsinn orientierten Auslegung der Norm zu entscheiden gewesen.

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c. c. c.) Schließlich spricht auch die gesetzgeberische Intension in den §§ 25 und 26 GO LSA zum Bürgerbegehren für die Zulässigkeit des so verstandenen Bürgerbegehrens entgegen. Denn die Änderung von Gemeindegrenzen und Landkreisgrenzen sowie die Auflösung von Verwaltungsgemeinschaften zählen nach § 26 Abs. 2 Nr. 2 GO LSA gerade zu den durch Bürgerentscheid oder Bürgerbegehren änderbaren wichtigen Gemeindeangelegenheiten. Auch an anderer Stelle sind in der Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt Gebietsänderungen der Gemeinden geregelt (vgl. §§ 16 ff. GO LSA). Diese gesetzlichen Regelungen machen deutlich, dass die Frage von Gebietsänderung grundsätzlich jederzeit gestellt und mittels Bürgerentscheid beantwortet werden kann. Auch geht z. B. das Gemeindeneugliederungsgesetz von der möglichen Neugliederung gerade zur Sicherstellung der Qualität und Effizienz der Gemeinden aus. Auch danach ist die spätere Möglichkeit einer Umwandlung einer Verbandsgemeinde zu einer Einheitsgemeinde möglich (§ 17 VerbGemG LSA).

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d. d.) Soweit die Klägerin die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens damit begründet, dass die Einwohnerzahl der verbleibenden Verbandsgemeinde mit dem Ausscheiden der Gemeinde D-Stadt die in § 2 Abs. 7 GemNeuglGrG vorgegebene Sollgröße von 10.000 Einwohnern unterschreite und dies mit dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag zur Einholung einer amtlichen Auskunft unterstreicht, kann dem nicht gefolgt werden. Dem Beweisantrag muss nicht nachgegangen werden. Denn die Bestimmung der Einwohnerzahl richtet sich gemäß § 2 Abs. 10 GemNeuglGrG nach den für den 31.12.2005 vom Statistischen Landesamt Sachsen-Anhalt ermittelten Zahlen. Die Beigeladenen haben mit Schriftsatz vom 29.02.2012 (Bl 132 f. f. GA) die entsprechenden statistischen Angaben gemacht. Das Gericht hat keinen Zweifel an der Richtigkeit dieser Angaben, so dass eine erneute Auskunft überflüssig ist. Nach der Gemeindestatistik für die Mitgliedsgemeinden der Verbandsgemeinde S. lag die Einwohnerzahl am maßgeblichen Stichtag, dem 31.12.2005, auch ohne die Einwohner der Gemeinde D-Stadt – wenn auch mit 10.290 Einwohnern knapp oberhalb der Grenze von 10.000 Einwohnern. Dazu wird auf den Vortrag der Beigeladenen im Schriftsatz vom 29.02.2012 (Blatt 132 ff. der GA) verwiesen, welchen sich das Gericht anschließt (§ 117 Abs. 5 VwGO analog).

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3.) Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kostenerstattung der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen ergibt sich aus § 162 Abs. 3 i. V. m. § 154 Abs. 3 VwGO. Die Beigeladenen haben einen Klageabweisungsantrag gestellt und sich damit dem Kostenrisiko ausgesetzt sowie auf der Seite des obsiegenden Beklagten gestritten. Die Regelungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit folgen aus §§ 167 VwGO i. V. m. 708 Nr. 11, 711 ZPO. Der Streitwert ergibt sich aus § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. dem Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.