Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-15, Aktenzeichen 6 K 632/07

Tenor

Der Widerspruchsbescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 29.03.2007 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Gewährung von Beihilfe.

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Die Klägerin ist Oberstudienrätin im Ruhestand. Im Rahmen eines Beihilfeantrags vom 24.11.2006 reichte sie u.a. für ihren beihilfeberechtigten Ehemann zwei Rechnungen der R. Therapie- und Analysezentrum GmbH (RTA) vom 22.11.2006 für erbrachte Reha-Leistungen ein, einmal über 737,10 EUR und einmal über 1.965,60 EUR.

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Mit Bescheid vom 04.12.2006 gewährte das Landesamt für Besoldung und Versorgung der Klägerin Beihilfe, jedoch nicht in Bezug auf die beiden genannten Reha-Rechnungen. Insofern enthielt der Bescheid nach Darlegung der einzelnen Rechnungsschritte, wie ausschnittsweise im Folgenden dargelegt,

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eine Berechnung der überwiesenen Beihilfe

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Im Anschluss daran folgt abgesetzt ein Textblock, der überschrieben ist mit „Folgende Aufwendungen wurden nicht berücksichtigt (bitte beachten Sie die entsprechenden Hinweise)“. Nachfolgend waren die beiden streitigen Rechnungen aufgeführt verbunden mit der Zifferfolge „1683“.

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Im Anschluss daran findet sich im Bescheid in einem weiteren Abschnitt mit der Überschrift „Erläuterungen zu Spalte 6“, „Hinweis-Nr. /Ablehnungsgrund-Nr.“ beginnend auf Seite 2 unten bis Seite 4 oben eine Darstellung des Textbausteins „1683“.

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Dieser beginnt mit den Worten „Aufwendungen für eine Erweiterte Ambulante Physiotherapie (EAP) sind ... bei Vorliegen folgender Voraussetzungen beihilfefähig:“ und ist sodann in drei Zifferngruppen gegliedert, nämlich 1. die Darstellung verschiedener Diagnosen, 2. die Darlegung des Erfordernisses einer erneuten ärztlichen Verordnung für eine EAP und 3. die Darlegung des Leistungsumfangs einer EAP. Unmittelbar an Nr. 3. schließt sich ohne weitere Untergliederung und ohne Abstand der Satz an „Im vorliegenden Fall liegt keine der o.g. Indikationen vor“. Sodann folgt die Darstellung zweier weiterer Zifferngruppen und eine Rechtsbehelfsbelehrung. Im Einzelnen sieht der Bescheid insoweit wie folgt aus:

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Im Rahmen eines weiteren Beihilfeantrags vom 15.02.2007 legte die Klägerin ergänzende Unterlagen in Bezug auf die beiden streitigen Rechnungen vor, zusammen mit einer Kopie der Seite 2 des Bescheids vom 04.12.2006, die sie mit der Bemerkung versah „Nachtrag zum Bescheid vom (04.12.2006)“ sowie „siehe Anlagen!“. Bei den ergänzenden Unterlagen handelt es sich um eine ärztliche Bescheinigung der chirurgischen Gemeinschaftspraxis Dr. med. R., Dr. med. H. und andere vom 13.02.2007, ein Röntgenbild, einen Therapiebericht der RTA GmbH vom 05.01.2007, einen OP-Bericht vom 18.07.2006 sowie einen OP-Bericht vom 30.06.2006.

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Mit Schreiben vom 19.03.2007 wies das Landesamt für Besoldung und Versorgung die Klägerin darauf hin, dass auf das Schreiben vom 15.02.2007 die Sach- und Rechtslage nochmals überprüft worden sei mit dem Ergebnis, dass der Beihilfebescheid vom 14.12.2006 (gemeint wohl 04.12.2006) mit einer zutreffenden Rechtsbehelfsbelehrung versehen gewesen sei und dass zum Zeitpunkt des Eingangs des Schreibens beim Landesamt diese Frist bereits abgelaufen gewesen sei. Der Beihilfebescheid vom 14.12.2006 (gemeint wohl wiederum 04.12.2006) sei daher inzwischen bestandskräftig geworden.

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Mit Schreiben vom 23.03.2007 wies die Klägerin darauf hin, dass im Bescheid vom 04.12.2007 der Passus enthalten gewesen sei „Nach Abschluss der Erweiterten Ambulanten Physiotherapie ist der Beihilfestelle die Therapiedokumentation zusammen mit der Rechnung vorzulegen“. Diese Begründung habe sie sich im Übrigen aus einem insgesamt 60 Zeilen umfassenden Katalog detailliert aufgelisteter, für den Laien überwiegend unverständlicher „Hinweis-Nummern“ zusammenreimen können. Für sie habe das geheißen, dass die fehlenden Unterlagen nachzureichen seien, was sie getan habe. Sie habe sich unmittelbar nach Erhalt des Bescheides an die Praxis Dr. H. gewandt, was aber dort nur unter Verzögerungen bearbeitet worden sei, weil es Probleme mit dem Fax gegeben habe. Im Übrigen habe der „Jahresendbetrieb“ sowie der Umstand, dass Dr. H. zunächst im Urlaub, danach als Mannschaftsarzt der Nationalmannschaft bei der Weltmeisterschaft im Hallenhandball nicht verfügbar gewesen sei, zu weiteren Verzögerungen geführt. Die Unterlagen habe sie sodann Anfang Februar erhalten und an das Landesamt weitergeleitet.

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Am 29.03.2007 erließ das Landesamt für Besoldung und Versorgung einen Widerspruchsbescheid. Die Anlage zum Beihilfeantrag vom 15.02.2007 (kopierte Beihilfebescheidseite vom 04.12.2006 mit den darauf vorgenommenen handschriftlichen Ergänzungen einschließlich der beigelegten ärztlichen Bescheinigung und des Therapieberichts) sei als Widerspruch gegen den Bescheid vom 04.12.2006 zu werten gewesen. Dieser Widerspruch sei jedoch unzulässig, weil die Rechtsbehelfsfrist nicht eingehalten worden sei. Auch eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 32 LVwVfG sei nicht zu gewähren, weil den Beamten die Pflicht treffe, innerhalb der Rechtsbehelfsfrist Rückfrage bei der festsetzenden Stelle zu halten, wenn ihm bei der pflichtgemäßen Überprüfung Zweifel an der Richtigkeit der Zahlung oder Festsetzung kommen oder kommen müssten und man sich selbst keine Gewissheit verschaffen könne. Allein der Umstand, dass er selbst die ergänzenden ärztlichen Bescheinigungen zu spät erhalten habe, entlaste ihn nicht. Im Übrigen hätte die Klägerin selbst bei der pflichtgemäßen Überprüfung des strittigen Beihilfebescheids und dessen vollständiger Lektüre feststellen können, dass in Bezug auf die beiden Rechnungen vom 22.11.2006 eine abschließende, ablehnende Entscheidung getroffen worden sei, weil keine ausreichende Indikation nachgewiesen worden sei. Insofern sei es ihr bei genügender Beachtung der Rechtsbehelfsbelehrung ohne weiteres möglich gewesen, innerhalb der Rechtsbehelfsfrist durch eine kurze Mitteilung Widerspruch zu erheben und diesen ggf. zu einem späteren Zeitpunkt näher zu begründen bzw. ergänzende Nachweise nachzureichen. Dies sei nicht geschehen. Das Versäumen der Widerspruchsfrist sei daher ausschließlich dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuzuordnen. Auch ein Wiederaufgreifen nach § 51 LVwVfG komme aufgrund der Ausschlussvorschrift des § 51 Abs. 2 LVwVfG nicht in Betracht. Im Übrigen stehe der Behörde zwar im Rahmen des § 48 LVwVfG ein Ermessen zu. Aber auch unter Berücksichtigung aller hier bekannten Umstände bei der Gesamtabwägung, insbesondere unter Berücksichtigung wirtschaftlichen Auswirkungen, der Rechts- und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Rechtssicherheit sehe sich das Amt nicht in der Lage, den angefochtenen Bescheid zurückzunehmen.

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Hiergegen hat die Klägerin am 25.04.2007 Klage erhoben. Sie trägt vor, dass der Beihilfeantrag vom 24.11.2006 mit dem streitigen Bescheid vom 04.12.2006 nur teilweise abgelehnt worden sei. Nicht berücksichtigt worden seien die beiden streitigen Rechnungen. Als Grund hierfür sei die Nr. 1683 angegeben worden, eine sich über insgesamt drei Druckseiten erstreckende, für einen Laien völlig unverständliche und daher auch nicht nachvollziehbare Auflistung von Maßnahmen und Faktoren, die als Voraussetzung für eine Kostenübernahme anzusehen seien. Hinzu komme, dass die private Krankenversicherung mit Schreiben vom gleichen Tage die Erstattung der gleichen Positionen vorerst zurückgestellt habe mit der Begründung, dass noch Kopien des ausführlichen Behandlungs- und Befundberichtes zu übersenden seien, damit die Erstattung der weiteren Behandlung überprüft werden könne. Dies sei einerseits in einfacher und unkomplizierter Weise geschehen, andererseits habe die Versicherung sich sodann nach Übersendung bedankt und die entsprechenden Kosten im Übrigen selbstverständlich erstattet. Auch das LBV habe im Verlauf des weiteren Verfahrens im Rahmen eines weiteren Beihilfeantrags mit Bescheid vom 09.03.2007 im gleichen Zusammenhang weitere Kosten anerkannt und übernommen. Abgesehen davon, dass andere Landesverwaltungen, beispielsweise das LBV des Landes Nordrhein-Westfalen sich um eine bürgernahe Sprache bemühten und dort ein derartiges Projekt unter diesem Titel geführt werde, ferner bei der Verwaltungshochschule Speyer ebenfalls dieses Projekt betrieben worden sei, habe man den Eindruck, dass das Landesamt in Baden- Württemberg statt Sachverhalte in einfacher und für Außenstehende verständlicher Sprache darzustellen, das Problem auf die reine Paragrafenebene abschiebe nach dem Motto „Friss Vogel oder stirb“.

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Die Klägerin beantragt,

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den Widerspruchsbescheid des Landesamts für Besoldung und Versorgung vom 29.03.2007 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte trägt ergänzend zu den im Widerspruchsbescheid gemachten Ausführungen vor, dass Bestandskraft eingetreten sei und auch nicht Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt werden könne. Abgesehen davon, dass sich die Klägerin bei eventuellen Unklarheiten an das Landesamt hätte wenden können und müssen, was nicht geschehen sei, sei es ihr auch unbenommen gewesen, rein fristwahrend Widerspruch gegen den Bescheid vom 04.12.2006 einzulegen und eine Begründung nachzureichen. Dass Letzteres nicht möglich gewesen sein sollte, sei nicht ersichtlich. Auch ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG komme nicht in Betracht, ebenso seien Wiedereinsetzungsgründe nicht innerhalb der Frist vorgetragen worden.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des sonstigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die Schriftsätze und den übrigen Akteninhalt verwiesen. Der Kammer liegen die einschlägigen Verwaltungsakten des Landesamts für Besoldung und Versorgung (1 Heft) vor. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

24

Die Klage ist zulässig und begründet.

25

Der Widerspruchsbescheid des Landesamt für Besoldung und Versorgung vom 29.03.2007 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die mit Beihilfeantrag vom 24.11.2006 geltend gemachten Aufwendungen für Reha-Leistungen der RTA-GmbH (Rechnungen vom 22.11.2006 über 1.965,60 EUR und 737,10 EUR) wurden nicht mit Bescheid vom 04.12.2006 abgelehnt; infolgedessen ist insofern auch keine - bereits im Verwaltungsverfahren - entgegenstehende Bestandskraft eingetreten.

26

Der Inhalt der Regelung eines Verwaltungsakts ist nach dem objektiven Erklärungswert zu bestimmen. Es kommt bei der Ermittlung des Inhalts einer Regelung nicht auf die Vorstellung oder den subjektiven wirklichen oder ggf. hypothetischen Willen der Personen an, die die Entscheidung getroffen oder dabei mitgewirkt haben, die den Verwaltungsakt verfasst, ausgefertigt oder in anderer Weise erlassen haben, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des den Betroffenen schriftlich, mündlich oder in anderer Weise als Inhalt des Verwaltungsakts Mitgeteilten, so wie sich dieses den Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss (Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 35 RdNrn. 16 ff., § 37 RdNr. 8; Bay. VGH, Beschluss v. 21.08.2006 - 24 C 06.1969 -; BVerwG, Urt. v. 18.06.1980 - 6 C 55.79 -). Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt einen - hier ablehnenden - Verwaltungsakt darstellt, ist also im Zweifel nicht das, was die Behörde gewollt oder gedacht hat, sondern der objektive Erklärungswert, d.h. wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung usw. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen durfte bzw. musste; dabei kommt es maßgeblich auf den sogenannten „Empfängerhorizont“ an (Bay. VGH, Beschluss v. 21.08.2006 - 24 C 06.1969 - m.w.N.). Unklarheiten gehen dabei zu Lasten der Behörde (Kopp/Ramsauer, VwVfG, a.a.O.).

27

Nach diesen Maßgaben ist der Beihilfebescheid des Landesamt für Besoldung und Versorgung vom 04.12.2006 zwar grundsätzlich ein Verwaltungsakt. Die dort getroffene Regelung bezieht sich jedoch nicht auf die streitbefangenen Rechnungen vom 22.11.2006. Der Bescheid enthält nämlich zunächst schon seiner Systematik nach quasi einen ersten Teil, der - aufgebaut in sechs Spalten - mit der Zusammenfassung endet „überwiesene Beihilfe“ inklusive Betragsnennung. In diesen sechs Spalten wird die jeweilige Rechnung individualisiert, der Rechnungsbetrag, die Kostenerstattung, die beihilfefähige Aufwendung, die Beihilfe sowie ggf. eine Hinweis-/Ablehnungsgrundnummer angegeben. Wird - wie im Bescheid vom 04.12.2006 bezüglich zweier Rechnungen vom 04.10.2006 und vom 30.09.2006 geschehen - nur ein
Teil
betrag beihilferechtlich anerkannt und der Rest infolgedessen abgelehnt, so tauchen die entsprechenden Teilbeträge in diesen Spalten 4 und 5 unter Nennung des entsprechenden Ablehnungsgrunds in Spalte 6 auf. Ein klar verständliches und folgerichtiges System läge vor, wenn im Falle einer
vollständigen
Ablehnung eines beantragten Posten diese Systematik beibehalten und unter Nennung des Rechnungsdatums, des Rechnungsbetrags, etc. in Spalten 4 und 5 bei einer vollständigen Ablehnung die Ziffer „Null“ eingetragen und auch insofern wieder in Spalte 6 einen dementsprechenden Ablehnungsgrund angeführt worden wäre. Dies ist vorliegend bezüglich der Rechnungen vom 22.11.2006 nicht geschehen. Die Prozessvertreterin des Beklagten hat zwar grundsätzlich eingeräumt, dass bei einer solchen Vorgehensweise jedenfalls ein zweifelsfreier Bescheid vorgelegen hätte, wies aber darauf hin, dass einerseits das im Landesamt für Besoldung und Versorgung zur Verfügung stehende EDV-Programm hierzu nicht in der Lage sei und dass andererseits der Rechnungshof bereits zum jetzigen Zeitpunkt beanstande, dass die Beihilfebescheide des Landesamts viel zu ausführlich seien. Diese Einwände greifen indes nicht durch. Soweit sich das Landesamt auf Unzulänglichkeiten des EDV-Programms beruft, geht der Einwand fehl, da sich die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakt allein nach Recht und Gesetz beurteilt, nicht jedoch nach den Vorgaben eines - ggf. anzupassenden - EDV-Programmes oder gar dessen Unzulänglichkeiten. In gleicher Weise geht der Einwand fehl, der Rechnungshof dränge auf eine schlichtere Abfassung von Beihilfebescheiden, da nach den dargelegten Maßstäben nur ein objektiv verständlicher Bescheid den rechtlichen Voraussetzungen genügt.

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Der Bescheid vom 04.12.2006 weist darüber hinaus in Bezug auf die beiden Rechnungen vom 22.11.2006 weitere Besonderheiten auf, die bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB aus der Sicht des objektiven Empfängerhorizonts keine abschließende abschlägige Bescheidung hinsichtlich der genannten Rechnungen erkennen lassen. Denn nach dem den ersten Teil abschließenden Hinweis „Überwiesene Beihilfe“ mit Betragsnennung erfolgt eine weitere Überschrift, die zunächst lediglich lautet „Folgende Aufwendungen wurden nicht berücksichtigt“. Die Unklarheiten beginnen hier bereits mit den Worten: „nicht berücksichtigt“, die nämlich nicht zwangsläufig im Sinne von „abgelehnt“ verstanden werden müssen, sondern vielmehr - insbesondere in einem ablehnenden Verwaltungsakt, wie ihn der Beklagte verstanden wissen will - gerade auch so verstanden werden können, dass diese Rechnungen noch nicht abschließend geprüft werden konnten und beispielsweise noch irgendwelche nachzureichenden Unterlagen, Ergänzungen fehlen oder sonstige Dinge „zu berücksichtigen“ sind. Dieses schon vom Wortsinn her geprägte Verständnis wird sodann durch den vom Landesamt in dem Bescheid weiter verwendeten Halbsatz gestützt „Bitte beachten Sie die entsprechenden Hinweise“. Insbesondere die Wortwahl „Hinweise“ deutet auf eine Obliegenheit des Antragstellers hin, noch irgendetwas zu ergänzen oder zu erläutern; in Bezug auf eine Ablehnung ist die Wortwahl „Hinweise“ zumindest missverständlich, wenn nicht gar entgegenstehend. Schließlich enthält die Überschrift in Spalte 6 zunächst eine Auswahlmöglichkeit („Hinweis-/Ablehnungsgrundnummer“), die ausschließlich - bei objektivem Verständnis - durch die Verwendung des Wortes „Hinweise“ dahingehend konkretisiert wurde, dass - aus der Sicht des objektiven Empfängers - es sich im konkreten Fall um eine „Hinweisnummer“, nicht jedoch um eine „Ablehnungsgrundnummer“ handelte.

29

Betrachtet man sodann im Folgenden die „Erläuterungen zu Spalte 6“, die unter Nennung der weiteren Überschrift „Hinweis-Nr./Ablehnungsgrund-Nr.“ mit der Ziffernfolge 1683 beginnt, so ist auch insofern nicht zweifelsfrei erkennbar, ob es sich dabei um einen bloßen Hinweis oder ein Ablehnungsgrund handeln soll, denn die Nr. 1683 bzw. der darauf beruhende Textbaustein erstreckt sich von Seite 2 unten bis Seite 4 oben und beginnt mit dem Passus

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„Aufwendungen für eine Erweiterte Ambulante Physiotherapie (EAP) sind nach dem Hinweis 2 des Bundesministeriums des Innern zu § 6 Abs. 1 Nr. 3 BhV bei Vorliegen folgender Voraussetzungen beihilfefähig:“.

31

Insofern folgt zunächst unter Nr. 1. eine Aufzählung verschiedener Diagnosen bzw. Symptomatiken. Es schließt sich dann allerdings unter Nr. 2. ein beschreibender Passus an, der den Wortlaut hat

32

„Eine Verlängerung der Erweiterten Ambulanten Physiotherapie erfordert eine erneute ärztliche Verordnung. Eine Bescheinigung der Therapieeinrichtung oder der bei dieser beschäftigten Ärzte reicht nicht aus. Nach Abschluss der Erweiterten Ambulanten Physiotherapie ist der Beihilfestelle die Therapiedokumentation zusammen mit der Rechnung vorzulegen.“,

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um sodann noch die Nr. 3. zu nennen, die bestimmte inhaltliche Maßgaben für eine Erweiterte Ambulante Physiotherapie darlegt.

34

Selbst wenn man jedoch aus dem Bescheid vom 04.12.2006 in Bezug auf die beiden streitgegenständlichen Rechnungen eine abschließende Regelung herauslesen wollte, wäre der Verwaltungsakt insoweit jedenfalls zu unbestimmt. Gegen eine ausreichende Bestimmtheit i.S. der §§ 37, 39 VwVfG spricht bereits, dass nicht zweifelsfrei ersichtlich ist, was das Landesamt der Klägerin entgegenhalten wollte. Im Falle der vom Landesamt behaupteten Ablehnung der Maßnahmen einer EAP kommt sowohl in Frage, dass nach Nr. 1. die entsprechenden Diagnosen und Symptomatiken nicht vorliegen, dass nach Nr. 2. entsprechende formale Voraussetzungen fehlen und noch nachgereicht werden müssen oder nach Nr. 3. die beanspruchten Maßnahmen in ihrem Umfang oder der konkreten Ausgestaltung beanstandet werden. Der als Textbaustein verwendete Textblock lässt grundsätzlich alle drei Möglichkeiten zu. Soweit das Landesamt sich darauf zurückzieht, dass am Ende dieses Textblocks von Nr. 1683 der Satz folge „Im vorliegenden Fall liegt keine der oben genannten Indikationen vor.“, liegt auch darin keine Konkretisierung im objektiven Sinne. Selbst die Prozessvertreterin des Landesamts ließ sich in der mündlichen Verhandlung dahingehend ein, dass damit sowohl die Nr. 1., die Nr. 2. oder die Nr. 3. gemeint sein könne. Hinzu kommt, dass dieser Satz ohne textliche Abgrenzung in unmittelbarem Anschluss an Nr. 3. des Textblocks folgt, also insofern auch ohne weiteres als Zusatz
nur
zu Nr. 3. verstanden werden könnte.

35

Abgesehen von alldem ist im Auge zu behalten, dass bei der Nennung des Zifferncodes „1683“ zu den Rechnungen vom 22.11.2006 im Bescheid auf Seite 2 Mitte keine Rede von Ablehnung war, sondern der Zifferncode ausdrücklich mit der Wortwahl „Bitte beachten Sie die entsprechenden Hinweise“ verbunden war, was wiederum - bei objektiver Betrachtungsweise - nahelegt, dass die Nr. 2. dieses Textblocks hier einschlägig sein sollte, die - hier vorliegende - Verlängerung der Erweiterten Ambulanten Physiotherapie also noch eine erneute ärztliche Verordnung erfordere, die vorgelegten Bescheinigungen der Therapieeinrichtungen nicht ausreichten und mit der Rechnung noch die Therapiedokumentation vorzulegen sei. Dem ist die Klägerin nachgekommen. Im übrigen konnte zeitgleich auch die private Krankenversicherung diese Hinweise der Klägerin in wenigen, klaren Sätzen mitteilen, womit der Klägerin - jedenfalls im Schreiben ihrer Krankenversicherung - ohne weiteres klar wurde, was insofern fehlte.

36

Nach Auffassung der Kammer liegt im Bescheid vom 04.12.2006 nach dem objektiven Sinngehalt keine ablehnende Regelung im Hinblick auf die geltend gemachten Rechnungen der RTH vom 22.11.2006 zur Erweiterten Ambulanten Physiotherapie. Infolgedessen konnte auch entgegen den Ansichten des Landesamts keine Bestandskraft einer ggf. ablehnenden Regelung eintreten, die es der Klägerin im Verwaltungsverfahren mit dem angefochtenen Widerspruchsbescheid entgegen hielt. Mit Aufhebung des insofern rechtswidrigen Widerspruchsbescheids vom 29.03.2007 ist das Verwaltungsverfahren in Bezug auf die eingereichten Rechnungen vom 22.11.2006 über 737,10 EUR und 1.965,60 EUR wieder eröffnet bzw. weiterhin offen. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung wird über diese beiden Posten noch mit einem rechtsmittelfähigen Bescheid zu entscheiden und dabei die bis zum heutigen Tag vorgelegten Unterlagen (mit Beihilfeantrag vom 15.02.2007 geschehen) zu würdigen haben.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht gem. § 167 Abs. 2 VwGO von einer Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ab. Ein Berufungszulassungsgrund gem. den §§ 124 Abs. 1, 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3, 4 VwGO liegt nicht vor. Weder hat die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung noch liegt die Fallgruppe der Divergenz vor. Es handelt sich vielmehr um einen Einzelfall, bei dem die Grenzen der Massenverwaltung erreicht und individuelle Besonderheiten zu berücksichtigen waren.

Gründe

24

Die Klage ist zulässig und begründet.

25

Der Widerspruchsbescheid des Landesamt für Besoldung und Versorgung vom 29.03.2007 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die mit Beihilfeantrag vom 24.11.2006 geltend gemachten Aufwendungen für Reha-Leistungen der RTA-GmbH (Rechnungen vom 22.11.2006 über 1.965,60 EUR und 737,10 EUR) wurden nicht mit Bescheid vom 04.12.2006 abgelehnt; infolgedessen ist insofern auch keine - bereits im Verwaltungsverfahren - entgegenstehende Bestandskraft eingetreten.

26

Der Inhalt der Regelung eines Verwaltungsakts ist nach dem objektiven Erklärungswert zu bestimmen. Es kommt bei der Ermittlung des Inhalts einer Regelung nicht auf die Vorstellung oder den subjektiven wirklichen oder ggf. hypothetischen Willen der Personen an, die die Entscheidung getroffen oder dabei mitgewirkt haben, die den Verwaltungsakt verfasst, ausgefertigt oder in anderer Weise erlassen haben, sondern auf den objektiven Erklärungswert und Erklärungsinhalt des den Betroffenen schriftlich, mündlich oder in anderer Weise als Inhalt des Verwaltungsakts Mitgeteilten, so wie sich dieses den Betroffenen darstellt und nach Treu und Glauben verstanden werden darf und muss (Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz VwVfG, 9. Aufl. 2005, § 35 RdNrn. 16 ff., § 37 RdNr. 8; Bay. VGH, Beschluss v. 21.08.2006 - 24 C 06.1969 -; BVerwG, Urt. v. 18.06.1980 - 6 C 55.79 -). Maßgeblich für die Beurteilung, ob ein behördlicher Akt einen - hier ablehnenden - Verwaltungsakt darstellt, ist also im Zweifel nicht das, was die Behörde gewollt oder gedacht hat, sondern der objektive Erklärungswert, d.h. wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form, Abfassung, Begründung, Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung usw. und aller sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die Erklärung oder das Verhalten der Behörde verstehen durfte bzw. musste; dabei kommt es maßgeblich auf den sogenannten „Empfängerhorizont“ an (Bay. VGH, Beschluss v. 21.08.2006 - 24 C 06.1969 - m.w.N.). Unklarheiten gehen dabei zu Lasten der Behörde (Kopp/Ramsauer, VwVfG, a.a.O.).

27

Nach diesen Maßgaben ist der Beihilfebescheid des Landesamt für Besoldung und Versorgung vom 04.12.2006 zwar grundsätzlich ein Verwaltungsakt. Die dort getroffene Regelung bezieht sich jedoch nicht auf die streitbefangenen Rechnungen vom 22.11.2006. Der Bescheid enthält nämlich zunächst schon seiner Systematik nach quasi einen ersten Teil, der - aufgebaut in sechs Spalten - mit der Zusammenfassung endet „überwiesene Beihilfe“ inklusive Betragsnennung. In diesen sechs Spalten wird die jeweilige Rechnung individualisiert, der Rechnungsbetrag, die Kostenerstattung, die beihilfefähige Aufwendung, die Beihilfe sowie ggf. eine Hinweis-/Ablehnungsgrundnummer angegeben. Wird - wie im Bescheid vom 04.12.2006 bezüglich zweier Rechnungen vom 04.10.2006 und vom 30.09.2006 geschehen - nur ein
Teil
betrag beihilferechtlich anerkannt und der Rest infolgedessen abgelehnt, so tauchen die entsprechenden Teilbeträge in diesen Spalten 4 und 5 unter Nennung des entsprechenden Ablehnungsgrunds in Spalte 6 auf. Ein klar verständliches und folgerichtiges System läge vor, wenn im Falle einer
vollständigen
Ablehnung eines beantragten Posten diese Systematik beibehalten und unter Nennung des Rechnungsdatums, des Rechnungsbetrags, etc. in Spalten 4 und 5 bei einer vollständigen Ablehnung die Ziffer „Null“ eingetragen und auch insofern wieder in Spalte 6 einen dementsprechenden Ablehnungsgrund angeführt worden wäre. Dies ist vorliegend bezüglich der Rechnungen vom 22.11.2006 nicht geschehen. Die Prozessvertreterin des Beklagten hat zwar grundsätzlich eingeräumt, dass bei einer solchen Vorgehensweise jedenfalls ein zweifelsfreier Bescheid vorgelegen hätte, wies aber darauf hin, dass einerseits das im Landesamt für Besoldung und Versorgung zur Verfügung stehende EDV-Programm hierzu nicht in der Lage sei und dass andererseits der Rechnungshof bereits zum jetzigen Zeitpunkt beanstande, dass die Beihilfebescheide des Landesamts viel zu ausführlich seien. Diese Einwände greifen indes nicht durch. Soweit sich das Landesamt auf Unzulänglichkeiten des EDV-Programms beruft, geht der Einwand fehl, da sich die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakt allein nach Recht und Gesetz beurteilt, nicht jedoch nach den Vorgaben eines - ggf. anzupassenden - EDV-Programmes oder gar dessen Unzulänglichkeiten. In gleicher Weise geht der Einwand fehl, der Rechnungshof dränge auf eine schlichtere Abfassung von Beihilfebescheiden, da nach den dargelegten Maßstäben nur ein objektiv verständlicher Bescheid den rechtlichen Voraussetzungen genügt.

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Der Bescheid vom 04.12.2006 weist darüber hinaus in Bezug auf die beiden Rechnungen vom 22.11.2006 weitere Besonderheiten auf, die bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB aus der Sicht des objektiven Empfängerhorizonts keine abschließende abschlägige Bescheidung hinsichtlich der genannten Rechnungen erkennen lassen. Denn nach dem den ersten Teil abschließenden Hinweis „Überwiesene Beihilfe“ mit Betragsnennung erfolgt eine weitere Überschrift, die zunächst lediglich lautet „Folgende Aufwendungen wurden nicht berücksichtigt“. Die Unklarheiten beginnen hier bereits mit den Worten: „nicht berücksichtigt“, die nämlich nicht zwangsläufig im Sinne von „abgelehnt“ verstanden werden müssen, sondern vielmehr - insbesondere in einem ablehnenden Verwaltungsakt, wie ihn der Beklagte verstanden wissen will - gerade auch so verstanden werden können, dass diese Rechnungen noch nicht abschließend geprüft werden konnten und beispielsweise noch irgendwelche nachzureichenden Unterlagen, Ergänzungen fehlen oder sonstige Dinge „zu berücksichtigen“ sind. Dieses schon vom Wortsinn her geprägte Verständnis wird sodann durch den vom Landesamt in dem Bescheid weiter verwendeten Halbsatz gestützt „Bitte beachten Sie die entsprechenden Hinweise“. Insbesondere die Wortwahl „Hinweise“ deutet auf eine Obliegenheit des Antragstellers hin, noch irgendetwas zu ergänzen oder zu erläutern; in Bezug auf eine Ablehnung ist die Wortwahl „Hinweise“ zumindest missverständlich, wenn nicht gar entgegenstehend. Schließlich enthält die Überschrift in Spalte 6 zunächst eine Auswahlmöglichkeit („Hinweis-/Ablehnungsgrundnummer“), die ausschließlich - bei objektivem Verständnis - durch die Verwendung des Wortes „Hinweise“ dahingehend konkretisiert wurde, dass - aus der Sicht des objektiven Empfängers - es sich im konkreten Fall um eine „Hinweisnummer“, nicht jedoch um eine „Ablehnungsgrundnummer“ handelte.

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Betrachtet man sodann im Folgenden die „Erläuterungen zu Spalte 6“, die unter Nennung der weiteren Überschrift „Hinweis-Nr./Ablehnungsgrund-Nr.“ mit der Ziffernfolge 1683 beginnt, so ist auch insofern nicht zweifelsfrei erkennbar, ob es sich dabei um einen bloßen Hinweis oder ein Ablehnungsgrund handeln soll, denn die Nr. 1683 bzw. der darauf beruhende Textbaustein erstreckt sich von Seite 2 unten bis Seite 4 oben und beginnt mit dem Passus

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„Aufwendungen für eine Erweiterte Ambulante Physiotherapie (EAP) sind nach dem Hinweis 2 des Bundesministeriums des Innern zu § 6 Abs. 1 Nr. 3 BhV bei Vorliegen folgender Voraussetzungen beihilfefähig:“.

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Insofern folgt zunächst unter Nr. 1. eine Aufzählung verschiedener Diagnosen bzw. Symptomatiken. Es schließt sich dann allerdings unter Nr. 2. ein beschreibender Passus an, der den Wortlaut hat

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„Eine Verlängerung der Erweiterten Ambulanten Physiotherapie erfordert eine erneute ärztliche Verordnung. Eine Bescheinigung der Therapieeinrichtung oder der bei dieser beschäftigten Ärzte reicht nicht aus. Nach Abschluss der Erweiterten Ambulanten Physiotherapie ist der Beihilfestelle die Therapiedokumentation zusammen mit der Rechnung vorzulegen.“,

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um sodann noch die Nr. 3. zu nennen, die bestimmte inhaltliche Maßgaben für eine Erweiterte Ambulante Physiotherapie darlegt.

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Selbst wenn man jedoch aus dem Bescheid vom 04.12.2006 in Bezug auf die beiden streitgegenständlichen Rechnungen eine abschließende Regelung herauslesen wollte, wäre der Verwaltungsakt insoweit jedenfalls zu unbestimmt. Gegen eine ausreichende Bestimmtheit i.S. der §§ 37, 39 VwVfG spricht bereits, dass nicht zweifelsfrei ersichtlich ist, was das Landesamt der Klägerin entgegenhalten wollte. Im Falle der vom Landesamt behaupteten Ablehnung der Maßnahmen einer EAP kommt sowohl in Frage, dass nach Nr. 1. die entsprechenden Diagnosen und Symptomatiken nicht vorliegen, dass nach Nr. 2. entsprechende formale Voraussetzungen fehlen und noch nachgereicht werden müssen oder nach Nr. 3. die beanspruchten Maßnahmen in ihrem Umfang oder der konkreten Ausgestaltung beanstandet werden. Der als Textbaustein verwendete Textblock lässt grundsätzlich alle drei Möglichkeiten zu. Soweit das Landesamt sich darauf zurückzieht, dass am Ende dieses Textblocks von Nr. 1683 der Satz folge „Im vorliegenden Fall liegt keine der oben genannten Indikationen vor.“, liegt auch darin keine Konkretisierung im objektiven Sinne. Selbst die Prozessvertreterin des Landesamts ließ sich in der mündlichen Verhandlung dahingehend ein, dass damit sowohl die Nr. 1., die Nr. 2. oder die Nr. 3. gemeint sein könne. Hinzu kommt, dass dieser Satz ohne textliche Abgrenzung in unmittelbarem Anschluss an Nr. 3. des Textblocks folgt, also insofern auch ohne weiteres als Zusatz
nur
zu Nr. 3. verstanden werden könnte.

35

Abgesehen von alldem ist im Auge zu behalten, dass bei der Nennung des Zifferncodes „1683“ zu den Rechnungen vom 22.11.2006 im Bescheid auf Seite 2 Mitte keine Rede von Ablehnung war, sondern der Zifferncode ausdrücklich mit der Wortwahl „Bitte beachten Sie die entsprechenden Hinweise“ verbunden war, was wiederum - bei objektiver Betrachtungsweise - nahelegt, dass die Nr. 2. dieses Textblocks hier einschlägig sein sollte, die - hier vorliegende - Verlängerung der Erweiterten Ambulanten Physiotherapie also noch eine erneute ärztliche Verordnung erfordere, die vorgelegten Bescheinigungen der Therapieeinrichtungen nicht ausreichten und mit der Rechnung noch die Therapiedokumentation vorzulegen sei. Dem ist die Klägerin nachgekommen. Im übrigen konnte zeitgleich auch die private Krankenversicherung diese Hinweise der Klägerin in wenigen, klaren Sätzen mitteilen, womit der Klägerin - jedenfalls im Schreiben ihrer Krankenversicherung - ohne weiteres klar wurde, was insofern fehlte.

36

Nach Auffassung der Kammer liegt im Bescheid vom 04.12.2006 nach dem objektiven Sinngehalt keine ablehnende Regelung im Hinblick auf die geltend gemachten Rechnungen der RTH vom 22.11.2006 zur Erweiterten Ambulanten Physiotherapie. Infolgedessen konnte auch entgegen den Ansichten des Landesamts keine Bestandskraft einer ggf. ablehnenden Regelung eintreten, die es der Klägerin im Verwaltungsverfahren mit dem angefochtenen Widerspruchsbescheid entgegen hielt. Mit Aufhebung des insofern rechtswidrigen Widerspruchsbescheids vom 29.03.2007 ist das Verwaltungsverfahren in Bezug auf die eingereichten Rechnungen vom 22.11.2006 über 737,10 EUR und 1.965,60 EUR wieder eröffnet bzw. weiterhin offen. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung wird über diese beiden Posten noch mit einem rechtsmittelfähigen Bescheid zu entscheiden und dabei die bis zum heutigen Tag vorgelegten Unterlagen (mit Beihilfeantrag vom 15.02.2007 geschehen) zu würdigen haben.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer sieht gem. § 167 Abs. 2 VwGO von einer Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ab. Ein Berufungszulassungsgrund gem. den §§ 124 Abs. 1, 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nrn. 3, 4 VwGO liegt nicht vor. Weder hat die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung noch liegt die Fallgruppe der Divergenz vor. Es handelt sich vielmehr um einen Einzelfall, bei dem die Grenzen der Massenverwaltung erreicht und individuelle Besonderheiten zu berücksichtigen waren.