Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-02-22, Aktenzeichen 13 B 1215/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0222.13B1215.07.00

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Köln vom 4. Juli 2007 wird auf Kosten der Antragstellerin
zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000 EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die Beschwerde, über die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO im
Rahmen der von der Antragstellerin dargelegten Gründe befindet, hat keinen Erfolg.

3

Die von der Antragstellerin dargelegten Gründe geben keinen Anlass, die vom
Verwaltungsgericht zum Nachteil der Antragstellerin getroffene Entscheidung
abzuändern und dem Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der
aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Allgemeinverfügung der
Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 stattzugeben. Das Verwaltungsgericht hat im
Rahmen der nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Abwägung zwischen dem
öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung der Allgemeinverfügung und dem
privaten Interesse an der Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden
Wirkung der Klage dem öffentlichen Vollziehungsinteresse zu Recht Vorrang
eingeräumt, weil sich die angefochtene Untersagungsverfügung nach der im
vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Überprüfung als rechtmäßig
erweist und die vor diesem Hintergrund vorzunehmende Interessenabwägung zum
Nachteil der Antragstellerin ausfällt.

4

Die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung, an der die Antragsgegnerin
auch unter Hinweis auf die seit dem 1. Januar 2008 geltende Rechtslage festhält,
bestimmt sich wegen ihrer Dauerwirkung nach der Sach- und Rechtslage im
Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung.

5

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007 - 1 BvR 2218/06 -, Rn.38; OVG
NRW, Beschluss vom 6. August 2007 - 13 A 1354/06 -.

6

Heranzuziehende Ermächtigungsgrundlage ist daher nunmehr § 9 Abs. 1 Satz 2,
Satz 3 Nr. 3 des seit dem 1. Januar 2008 geltenden Staatsvertrages zum
Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -, GV.NRW.
2007, S. 445 (454)). Dieser kommt nach § 2 des Art. 1 des Gesetzes des Landes
Nordhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom
30. Oktober 2007 (GV. NRW. 2007, 445) unmittelbar zur Anwendung.

7

Über die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung der
Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 nach Maßgabe des im Zeitpunkt des Erlasses
der Allgemeinverfügung anwendbaren Regelungen des § 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2
i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 2 des Mediendienste-Staatsvertrages (MDStV) vom 27. Juni
1997 (GV. NRW., S. 158) in der Fassung des Art. 8 des Achten
Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 8. März 2005 (GV. NRW., S. 192 (198)) hat
der Senat bereits mit Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1803/06 - befunden.
In seiner damaligen Entscheidung ist er zu dem Ergebnis gelangt, dass sich die
Allgemeinverfügung nach summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als
rechtmäßig erweist. Nichts anderes ergibt sich auf der Basis der aktuellen
Rechtslage.

8

Die Antragsgegnerin ist weiterhin für die Untersagung von Werbung für
Glücksspiele im Internet zuständig. Die Zuständigkeit folgt, ohne dass es auf die von
der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob es sich bei dem streitgegenständlichen
Forum der Antragstellerin um einen Medien- oder Teledienst handelt, ankommt, aus
§ 1 Abs. 2 des Telemedienzuständigkeitsgesetzes (TMZ-Gesetz) in der Fassung, die
dieser durch Art. 4 des Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum
Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland erhalten hat. Insoweit hat sich
gegenüber der zuvor geltenden Rechtslage keine Änderung ergeben; der
Gesetzgeber hat vielmehr an der bereits zuvor bestehenden zentralen Zuständigkeit
der Bezirksregierung Düsseldorf festgehalten.

9

Vgl. LT-Drucksache 14/4849, S 55.

10

Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 2, Satz 3 Nr. 3 GlüStV kann die Antragsgegnerin die
Veranstaltung, Durchführung und Vermittlung unerlaubter Glücksspiele und die
Werbung hierfür untersagen. § 5 Abs. 4 GlüStV enthält ungeachtet der Regelung des
§ 284 Abs. 4 StGB ein eigenständiges Verbot der Werbung für unerlaubtes
Glücksspiel.

11

Die Anordnung der Antragsgegnerin, Werbung für Sportwetten, die nicht von der
X. M. H. & D. P. (X1. ) angeboten werden, im Internet auf der
Homepage eines Internetanbieters mit Sitz in Nordrhein-Westfalen zu untersagen, ist
von der Ermächtigungsnorm gedeckt. Aus dem Gesamtinhalt der Verfügung ergibt
sich dabei mit hinreichender Klarheit, dass der Antragstellerin ausschließlich die
Werbung für private Sportwettenveranstalter untersagt wird, die in Nordrhein-
Westfalen unerlaubte Sportwetten anbieten.

12

Vgl. zur Frage der Bestimmtheit der angefochtenen Allgemeinverfügung OVG
NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1803/06 -.

13

Bei den Sportwetten der von den beworbenen Unternehmen veranstalteten Art
handelt es sich um Glücksspiele im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 14 Abs. 1
Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in
Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag AG NRW, in Kraft getreten als Art. 2 des
Gesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag zum
Glücksspielwesen). Nach § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV sind auch Wetten gegen Entgelt
auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses Glücksspiele. Die
bislang streitige Frage, ob Sportwetten Glückspiele sind,

14

vgl. hierzu Dannecker, Gutachterliche Stellungnahme zu der Frage, ob Oddset-
Wetten Glücksspiele im Sinne des § 284 STGB sind; Steegmann, Sportwetten zu
festen Gewinnquoten als Glücksspiele im Sinne des § 284 StGB, ZfWG 2007,
410,

15

ist vom Gesetzgeber nunmehr eindeutig geklärt.

16

Die von der Antragstellerin beworbenen Sportwettenveranstalter veranstalten ihre
Sportwetten im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV unerlaubt, da sie nicht im Besitz
einer in Nordrhein-Westfalen gültigen Erlaubnis sind. Eine in Nordrhein-Westfalen
gültige Erlaubnis ist nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV, § 14 Abs. 1 Satz 2
Glücksspielstaatsvertrag AG NRW aber erforderlich, weil die über das Internet
Sportwetten anbietenden Unternehmen (auch) in Nordrhein-Westfalen Glücksspiele
veranstalten und durchführen, indem sie Spielern hier die Möglichkeit zur Teilnahme
im Sinne des § 3 Abs. 4 GlüStV eröffnen. § 3 Abs. 4 GlüStV übernimmt die
Grundsätze der bisherigen Rechtsprechung zu § 284 StGB, wonach
Veranstaltungsort eines Glücksspiels jeder Ort ist, an dem dem Publikum die
Möglichkeit zur Teilnahme verschafft wird.

17

Vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland,
Anm. zu § 3, S. 33f., abgedruckt als Anhang zu: LT-Drucksache 14/4849; vgl. auch
OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1803/06 - .

18

Dass die Veranstalter ihre Angebote nicht an bestimmte Internetnutzer richten, ist
in diesem Zusammenhang unerheblich.

19

Die Durchführung von Sportwetten ist den von der Antragstellerin beworbenen
Unternehmen nicht erlaubnisfrei möglich. Dies ist in verfassungsrechtlicher Hinsicht
ebenso wenig zu beanstanden, wie der Umstand, dass privaten
Sportwettenveranstaltern der Erwerb der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 14
Abs. 1 Satz 2 Glücksspielstaatsvertrag AG NRW erforderlichen Erlaubnis auch nach
dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages wegen des staatlichen
Sportwettenmonopols weiterhin nicht möglich ist (§ 10 Abs. 1, 2 GlüStV, §§ 2 Abs. 1,
3 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag AG NRW).

20

Das Bundesverfassungsgericht hat in mehreren Entscheidungen dargelegt, dass
ein staatliches Glücksspielmonopol angesichts des mit ihm nach § 284 StGB
einhergehenden strafbewehrten Ausschlusses gewerblicher Wettveranstaltungen
durch private Wettunternehmer einen Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1
GG darstellt. Der Eingriff in die Berufsfreiheit könne durch das überragend wichtige
Gemeinwohlziel der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht gerechtfertigt werden. Die
Spielsucht könne nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien
und die Gemeinschaft zu schwerwiegenden Folgen führen. Das staatliche
Wettmonopol sei grundsätzlich ein geeignetes und erforderliches Mittel zur
Erreichung dieses legitimen Ziels.

21

Grundlegend BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW 2006,
1261, sowie Beschluss vom 26. März 2007 - 1 BvR 2228/02 -, NVwZ-RR 2008, 1.

22

Ein Mittel sei bereits dann im verfassungsrechtlichen Sinne geeignet, wenn mit
seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden könne, wobei die Möglichkeit
der Zweckerreichung genüge. Dem Gesetzgeber komme ein Einschätzungs- und
Prognosevorrang zu. Es sei vornehmlich seine Sache, unter Beachtung der
Sachgesetzlichkeiten des betreffenden Sachgebiets zu entscheiden, welche
Maßnahmen er im Interesse des Gemeinwohls ergreifen wolle.

23

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rn. 112, sowie Beschluss vom
26. März 2007, a.a.O., - 1 BvR 2228/02 -, Rn. 38f.

24

Gleiches gelte für die Beurteilung der Erforderlichkeit. Infolge der
Einschätzungsprärogative seien Maßnahmen, die der Gesetzgeber für erforderlich
halte, verfassungsrechtlich nur dann zu beanstanden, wenn nach den dem
Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten
Erfahrungen feststellbar sei, dass Beschränkungen, die als Alternativen in Betracht
kämen, die gleiche Wirksamkeit versprächen, die Betroffenen also weniger
belasteten.

25

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rn. 117, sowie Beschluss vom
26. März 2007, a.a.O., Rn. 41f.

26

Ausgehend hiervon seien die Geeignetheit und die Erforderlichkeit eines
staatlichen Wettmonopols durch den Gesetzgeber verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden. Der Gesetzgeber dürfe auf Grund seines weiten
Beurteilungsspielraums davon ausgehen, dass Suchtgefahren mit Hilfe eines
Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver zu beherrschen
seien als im Wege einer Kontrolle privater Unternehmer.

27

Vgl. BVerfG Beschluss vom 28. März 2006, a.a.O., Rn. 118.

28

Insoweit ist das BVerfG in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 den
Ausführungen der beteiligten Verfechter des Sportwettenmonopols gefolgt, die
darauf hingewiesen hatten, dass eine wettbewerbsfreie Monopolstruktur mit festen
Gewinnquoten eine auf Gewinnsteigerung zielende Wettbewerbssituation mit
negativen Folgen für das Spielverhalten verhindere. Hinsichtlich der
Gewinnorientierung bestünden elementare Unterschiede zwischen privaten und
staatlichen Anbietern. Gewerbliche Veranstalter könnten ohne besonderes
unternehmerisches Risiko an den Spieltrieb appellieren, das gewerbliche Spiel sei
auf eine Gewinnmaximierung angelegt und nehme in Kauf, dass der Kunde die
Grenze zwischen verantwortungsvollem und zwanghaftem Spiel überschreite. Die
Kontrolle Privater sei schwierig und zeitaufwendig, zumal diese mit rechtlichen
Auseinandersetzungen verbunden sein könne.

29

Das Bundesverfassungsgericht,

30

vgl. Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -,

31

hat die konkrete Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols in
Nordrhein-Westfalen gleichwohl als mit Art. 12 Abs. 1 GG unvereinbar angesehen.
Maßgeblich hierfür war die Erwägung, dass wegen des Ausschlusses Privater und
des damit verbundenen schwerwiegenden Eingriffs in die Berufsfreiheit das
staatliche Sportwettenmonopol nur dann zumutbar sei, wenn es am Ziel einer
konsequenten und wirklichen Bekämpfung der Wett- und Spielsucht ausgerichtet
werde und materiell-rechtliche Regelungen und strukturelle Sicherungen vorhanden
seien, die sicherstellten, dass die fiskalischen Interessen des Staates hinter das Ziel
der Erreichung der legitimen Schutzzwecke des Gesetzes zurücktreten.

32

Vgl. entsprechend BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rn. 119,127, zur
vergleichbaren Rechtslage in Bayern, und Beschluss vom 26. März 2007, a.a.O., Rn.
48.

33

Im nordrhein-westfälischen Sportwettengesetz vom 3. Mai 1955 (GV. NRW. S.
84) fehle es an derartigen Regelungen. Das Regelungsdefizit werde nicht durch den
von sämtlichen Ländern ratifizierten Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland
(vgl. GV. NRW. 2004, S. 315), von dessen unmittelbarer Geltung angesichts der
Regelungen im nordrhein-westfälischen Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags
zum Lotteriewesen in Deutschland (Lotterieausführungsgesetz - LoAG) vom 16.
November 2004 (GV. NRW., S. 686) auszugehen sei, ausgeglichen.

34

Aufgrund der Entscheidungen des BVerfG ist der Bereich der Sportwetten
mittlerweile neu geregelt worden. Mit dem von allen 16 Landesparlamenten
ratifizierten Glücksspielstaatsvertrag und der entsprechenden landesrechtlichen
Umsetzung durch das Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag
zum Glücksspielwesen in Deutschland ist das staatliche Sportwettenmonopol
beginnend ab dem 1. Januar 2008 vorerst für vier Jahre fortgeschrieben worden. In
den Regelungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages einbezogen wurden
Spielbanken und Lotterien.

35

Die Einführung einer kontrollierten Zulassung gewerblicher Wettunternehmer, die
vom BVerfG,

36

vgl. Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rn. 118,

37

als mögliche Alternative aufgezeigt worden war, wurde von den Ländern aus
ordnungs- und gesellschaftspolitischen Gründen abgelehnt.

38

Vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag in Deutschland, a.a.O., S.
31.

39

Der GlüStV und das Gesetz des Landes Nordrhein-Westfalen zum Staatsvertrag
zum Glücksspielwesen in Deutschland genügen bei der in diesem Verfahren nur
möglichen summarischen Prüfung den Vorgaben, die das Bundesverfassungsgericht
an die Ausgestaltung eines staatlichen Wettmonopols gestellt hat.

40

Der GlüStV und das Glücksspielstaatsvertrag AG NRW enthalten entsprechend
der in § 1 GlüStV, § 1 Abs. 1 Nr. 1 - 4 Glücksspielstaatsvertrag AG NRW benannten
Zielsetzung

41

- das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die
Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen,

42

- das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der
Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein
Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern,

43

- den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten,

44

- sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler
vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene
Folge - und Begleitkriminalität abgewehrt werden,

45

sowie dem ergänzend in § 1 Nr. 5 Glücksspielstaatsvertrag AG NRW benannten
Ziel,

46

- einen sicheren und transparenten Spielbetrieb zu gewährleisten,

47

zahlreiche spezielle Regelungen zur Vermeidung und Bekämpfung der
Glücksspielsucht, zur Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, zum
Jugend- und Spielerschutz sowie zur Sicherstellung eines fairen Spiels und zum
Schutz vor Kriminalität. Den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts
entsprechend,

48

vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006, a.a.O., Rn. 150 ff.,

49

enthält der GlüStV inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt von
Glücksspielen, Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung sowie umfassende
Regelungen über Werbung und zum Jugend- und Spielerschutz. In Verbindung mit
dem nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetz wird zugleich - ebenfalls den
Vorgaben des BVerfG entsprechend - sichergestellt, dass die jeweiligen
Kontrollinstanzen eine ausreichende Distanz zu fiskalischen Interessen des Staates
aufweisen.

50

Speziell für Sportwetten enthält § 14 Abs. 2 - 4 Gücksspielstaatsvertrag AG NRW
besondere Regelungen zur Gewinnhöhe, zu Einsatzgrenzen sowie zum
Annahmeschluss.

51

Der Glücksspielstaatsvertrag enthält weiter zahlreiche allgemeine Vorschriften
zum Spielerschutz. So beinhaltet § 8 GlüStV Regelungen über die Selbst- und
Fremdsperre. Speziell für Sportwetten enthält § 21 Abs. 3 GlüStV die Verpflichtung,
den Ausschluss eines gesperrten Spielers durch Ausweiskontrollen, vergleichbare
Identitätskontrollen und Abgleiche mit der Sperrdatei zu gewährleisten. Überdies
verpflichtet der GlüStV die Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen
in § 6 zur Entwicklung von Sozialkonzepten sowie in § 7 Abs. 1 zur Aufklärung. Lose,
Spielscheine und Quittungen müssen nach § 7 Abs. 2 GlüStV Hinweise auf die von
dem jeweiligen Glücksspiel ausgehenden Suchtgefahren enthalten. Zur Vermeidung
und Bekämpfung von Glücksspielsucht enthält der Anhang des GlüStV überdies
Richtlinien betreffend die den Veranstaltern im Einzelnen obliegenden
Verpflichtungen. Insoweit handelt es sich um zahlreiche Maßnahmen, die - im Sinne
des BVerfG - über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen.
Durch den GlüStV werden die Vertriebswege ferner so ausgestaltet, dass
Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. So
untersagt § 4 Abs. 4 GlüStV das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher
Glücksspiele im Internet mit dem Hinweis, dass das BVerfG die Möglichkeit der
Wettteilnahme im Internet als bedenklich angesehen habe, weil dieser Vertriebsweg
wegen der Anonymität des Spielenden und dem Fehlen jeglicher sozialer Kontrolle
generell und bezogen auf den Jugendschutz keine effektive Kontrolle
gewährleiste.

52

Vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., S. 37.

53

§ 4 Abs. 3 Satz 2 GlüStV, § 11 Abs. 1Glücksspielstaatsvertrag AG NRW
verbieten grundsätzlich die Teilnahme Minderjähriger am Glückspiel und verpflichten
die Veranstalter sicherzustellen, dass Minderjährige auch tatsächlich von der
Teilnahme ausgeschlossen sind.

54

Nach § 10 Abs. 3 GlüStV haben die Länder die Zahl der Annahmestellen zu
begrenzen. Speziell für Sportwetten besteht nach § 14 Abs. 4 Satz 2
Glücksspielstaatsvertrag AG NRW ein Verbot, auf Sportanlagen oder sonstigen
Einrichtungen, die regelmäßig für sportliche Veranstaltungen genutzt werden,
Wettannahmestellen zu errichten oder zu betreiben. Die Einführung neuer
Glücksspielangebote und die erhebliche Erweiterung bestehender Vertriebswege
wird durch § 9 Abs. 5 GlüStV erschwert.

55

§ 5 GlüStV normiert allgemein für alle Arten der im Staatsvertrag geregelten
Glücksspiele Werbebeschränkungen. So enthält § 5 Abs. 3 GlüSTV ein umfassendes
Werbeverbot im Fernsehen, weil - so der Gesetzgeber - Werbung in diesem Medium
durch seine Reichweite in besonderem Maß zum Gefährdungspotenzial bei
Glücksspielen beiträgt. Untersagt wird auch die Werbung für öffentliches Glücksspiel
im Internet mit der Begründung, neben der Breitenwirkung und der
Zielgruppenorientierung trete hier als zusätzliches Gefahrenelement der sofortige
Übergang zur Teilnahme am Spiel hinzu, der im Internet stets möglich sei.

56

Vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, a.a.O., S. 38.

57

Werbung für erlaubtes Glücksspiel hat sich bei Wahrung des Ziels, legale
Sportwetten anzubieten, auf Information und Aufklärung über Möglichkeiten zum
Wetten zu beschränken (§ 5 Abs. 1 GlüStV). Ein spezielles Werbeverbot für
Sportwetten ist darüber hinaus in § 21 GlüStV geregelt, der ein Trikot- und
Bandenwerbeverbot enthält. Da sich die Werbe- und Vertriebsbeschränkungen auch
mindernd auf die staatlichen Gewinne auswirken, kann davon, dass das staatliche
Glücksspielmonopol in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung fiskalischen Interessen
dient, nicht mehr die Rede sein.

58

Den Vorgaben des BVerfG entsprechend hat der Gesetzgeber Kontrollinstanzen
mit ausreichender Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates geschaffen. So
verbietet § 9 Abs. 6 GlüStV generell die Ausübung der Glücksspielaufsicht durch
Behörden, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in §
10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig sind. Erlaubnis- und
Aufsichtsbefugnisse sind nach §§ 17, 18 Glücksspielstaatsvertrag AG NRW überdies
unterschiedlichen Behörden zugeordnet.

59

Anhaltspunkte dafür, dass die Einschätzung des Gesetzgebers, die
beschlossenen Maßnahmen seien zur Erreichung der benannten Ziele geeignet und
erforderlich, fehlerhaft ist, sind nicht ersichtlich. Angesichts des dem Gesetzgeber
vom BVerfG eingeräumten weiten Beurteilungsspielraums lässt sich eine
Fehlerhaftigkeit nicht mit dem Hinweis begründen, dem Gesetzgeber habe die
Möglichkeit offen gestanden, weniger einschneidende Maßnahmen zu wählen,
insbesondere staatlich kontrollierte gewerbliche Wettunternehmen zuzulassen. Diese
Möglichkeit ist, wie bereits dargelegt, in Erwägung gezogen, aber in rechtlich nicht zu
beanstandender Weise aus ordnungs- und gesellschaftspolitischen Gründen
abgelehnt worden.

60

Ob einzelne Regelungen, wie etwa das Verbot des Veranstaltens und
Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet nach § 4 Abs. 4 GlüStV, das
Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV oder die Erlaubnispflicht für gewerbliche
Spielevermittler nach § 19 i.V. § 4 Abs. 1, 2 GlüStV, über das für die Erreichung des
Zwecks erforderliche Maß hinausgehen,

61

vgl. Presseerklärung der Europäischen Kommission vom 31. Januar 2008,
IP/08/119,

62

braucht in diesem Zusammenhang nicht geklärt zu werden. Selbst wenn das der
Fall wäre, hätte dies jedenfalls nicht zur Folge, dass die das staatliche
Sportwettenmonopol rechtfertigende konsequente und aktive Ausrichtung der
gesetzlichen Regelungen auf das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft in Frage
zu stellen ist.

63

Die vom BVerfG geforderte konsequente am Ziel der Bekämpfung von
Suchtgefahren erfolgte Ausgestaltung des Sportwettenmonopols ist auch nicht
deshalb zweifelhaft, weil im GlüStV keine Anforderungen an das gewerbliche Spiel in
Spielhallen aufgenommen wurden. Die Länder waren durch die abschließende
Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung (GewO) und der Spielverordnung
(SpielV) an einer Regelung gehindert. Die den Ländern im Rahmen der
Föderalismusreform übertragene Zuständigkeit für Spielhallen umfasst nur die
Spielhallenerlaubnis im Sinne des § 33i GewO, nicht aber das gewerbliche Spielrecht
der § 33c bis g GewO.

64

Auf die Verfassungsmäßigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols hat dies
keinen Einfluss. Dies bestätigt letztlich auch das Bundesverfassungsgericht,

65

vgl. Beschluss vom 26. März 2007,a.a.O., Rn. 48f.,

66

das ungeachtet der bundesrechtlichen Regelungen zum gewerblichen Spiel die
Prüfung der von ihm bejahten Verfassungsmäßigkeit des bayerischen
Spielbankenmonopols allein auf die Frage beschränkt, ob die Ausgestaltung des
Spielbankenwesens konsequent auf das Ziel der Bekämpfung der Spielsucht und
problematischen Spielverhaltens ausgerichtet ist. Letztlich würden sich, wie die
folgenden Ausführungen zeigen, aber auch bei Einbeziehung des gewerblichen
Spiels keine Anhaltspunkte für eine Verfassungswidrigkeit des Sportwettenmonopols
ergeben.

67

Für die Frage, ob die Antragstellerin unerlaubte Sportwetten bewirbt, kommt es,
anders als die Antragstellerin meint, nicht darauf an, ob die von ihr beworbenen
Sportwettenveranstalter über andere Erlaubnisse verfügen.

68

Die einigen Sportwettenveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der
Deutschen Demokratischen Republik vom 6. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten
Gewerbegenehmigungen gelten in Nordrhein-Westfalen nicht. Dies entspricht der
föderalen Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland und verletzt weder den
Gedanken des Vertrauensschutzes noch die Rechtseinheit im Bundesgebiet.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006, - 6 C 19.06 -NVwZ 2006, 1175, Rn. 51 ff.
(aufgehoben durch BVerfG, Beschluss vom 22. November 2007, a.a.O.); OVG NRW,
Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1803/06 -; Sächs. OVG, Beschluss vom
12. Dezember 2007 - 3 BS 286/06 -.

70

Eine Anerkennungspflicht gilt auch nicht hinsichtlich der im Glücksspielbereich
von anderen Mitgliedstaaten erteilten Genehmigungen.

71

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 B 1803/06 -; VGH
Baden-Württemberg, Beschluss vom 5. November 2007 - 6 S 2223/07 -.

72

Eine Harmonisierung des Glücksspielrechts auf Sekundärebene ist bislang nicht
erfolgt. Insoweit hat sich der EuGH,

73

Urteil vom 6. März 2007, Rs. C-338/04, C-359/04 und C 360/04 - Placanica u.a.-,
Slg. 2007, I01891, Rn. 48,

74

auch den Ausführungen des Generalanwalts D1. in seinem Schlussantrag
zum Verfahren Placania (Rn. 130) hinsichtlich einer gegenseitigen Pflicht zur
Anerkennung von Erlaubnissen nicht angeschlossen, sondern dargelegt, dass jedem
Mitgliedstaat freistehe, die Ziele seiner Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele
festzulegen und das von ihm angestrebte Schutzniveau zu bestimmen.

75

So auch EuGH, Urteil vom 21. September 1999 - Läärä -, Rs. C-124/97, Slg.
1999, I 06067 - Rn. 36.

76

Das Fehlen einer entsprechenden Anerkennungsverpflichtung bestätigt auch der
Erwägungsgrund Nr. 25 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments
und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (ABl.
L 376, S. 36), wonach Glücksspiele einschließlich Lotterien und Wetten aufgrund der
spezifischen Natur dieser Tätigkeiten, die von Seiten der Mitgliedstaaten
Politikansätze zum Schutz der öffentlichen Ordnung und zum Schutz der
Verbraucher bedingen, vom Anwendungsbereich der Richtlinie ausgenommen sein
sollen.

77

Ausgehend hiervon vermag die offensichtlich abweichende Auffassung der
Europäischen Kommission,

78

vgl. Verwaltungsschreiben der Generaldirektion Binnenmarkt vom 14. Mai 2007,
Stellungnahme zu dem notifizierten Entwurf für einen Staatsvertrag zum
Glücksspielwesen, abgedruckt als Anlage 1 c) zu: LT-Drucksache 14/4849,

79

die darauf hinweist, dass auch andere Mitgliedstaaten über (weniger
einschränkende) angemessene Verfahren zur Überwachung des Glücksspiels
verfügen, nicht zu überzeugen.

80

Nach der im vorläufigen Verfahren nur möglichen summarischen Überprüfung ist
ferner nicht festzustellen, dass die von der Antragstellerin beworbenen
Sportwettenunternehmer erlaubte Sportwetten veranstalten, weil das staatliche
Sportwettenmonopol in der seit dem 1. Januar 2008 geltenden Ausgestaltung
gemeinschaftswidrig ist.

81

Nationale Regelungen, die "die Ausübung von Tätigkeiten des Sammelns, der
Annahme, der Bestellung und der Übertragung von Wetten, insbesondere über
Sportereignisse, ohne eine von dem betreffenden Mitgliedstaat erteilte Konzession
oder polizeiliche Genehmigung" verbieten, schränken zwar die
Niederlassungsfreiheit (Art. 43 EG) und den freien Dienstleistungsverkehr (Art. 49
EG) ein.

82

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007, Placanica u.a.-, a.a.O., Rn. 45f., und vom
6. November 2003, Gambelli u.a., Rs. C-243/01, Slg. 2003, I 13031, Rn. 45 ff.

83

Die Einschränkungen können aber durch zwingende Gründe des
Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Als solche sind in der Rechtsprechung des
EuGH eine Reihe zwingender Gründe des Allgemeininteresses anerkannt, nämlich
der Verbraucherschutz, die Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien und die
Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen.

84

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. September 2007, Rs. C-260/04 -, Kommission gegen
Italienische Republik, Rn. 27.

85

Die vorgegebenen Beschränkungen müssen allerdings verhältnismäßig sein, d.h.
sie müssen geeignet sein, die Verwirklichung der angestrebten Ziele zu
gewährleisten und dürfen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der Ziele
erforderlich ist.

86

Vgl. EuGH, Urteile vom 13. September 2007, Kommission gegen Italienische
Republik, Rs. C-260/04 -, Rn. 28f., vom 6. März 2007, Placania u.a., a.a.O., Rn. 45f.,
vom 6. November 2003, Gambelli, a.a.O., Rn. 60, 67; vom 21.Oktober 1999, Zenatti,
Rs. C 67/98 -, Slg. 1999, I 07289 Rn. 29, vom 21. September 1999, Läärä, a.a.O.,
Rn. 31.

87

Dabei hat der EuGH, ähnlich wie das Bundesverfassungsgericht, den
Mitgliedstaaten im Kontext mit den die Glücksspielaktivitäten begrenzenden
Regelungen ein Ermessen eingeräumt, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der
Glücksspiele festzulegen und gegebenenfalls auch das angestrebte Schutzniveau zu
bestimmen.

88

Vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica, a.a.O, Rn. 47f., vom 6.
November 2003, Gambelli, a.a.O., Rn. 63, und vom 21. September 1999, Läärä,
a.a.O., Rn. 35.

89

Soweit die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer beschränkt wird mit dem Ziel, die
Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern, müssen die Beschränkungen aus Gründen
der Verhältnismäßigkeit in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden, die
Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem
Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen.

90

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007, Placanica, a.a.O, Rn. 53, vom 6.
November 2003, Gambelli, a.a.O., Rn. 62,67, und vom 21. Oktober 1999, Zenatti,
a.a.O., Rn. 35, 36.

91

Ob die nationale Regelung (hier: das staatliche Wettmonopol) tatsächlich dem
von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und dem vom Gerichtshof anerkannten
Ziel gerecht wird, ist von dem nationalen Gericht zu prüfen.

92

Vgl. EuGH, Urteile vom 6. März 2007, Placanica, a.a.O, Rn. 58, und vom 21.
Oktober 1999, Zenatti, a.a.O., Rn. 37.

93

Dass der EuGH per se von einer Unvereinbarkeit eines staatlichen
Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht ausgeht, ist den Entscheidungen nicht
zu entnehmen. Festzustellen ist vielmehr, dass die Anforderungen des
Gemeinschaftsrechts im Wesentlichen mit denen des deutschen Verfassungsrechts
übereinstimmen. Wie die obigen Ausführungen gezeigt haben, ist davon
auszugehen, dass das im GlüStV und im Glücksspielstaatsvertrag AG NRW zum
Ausdruck kommende Gesamtkonzept die Gelegenheit zur Teilnahme an Sportwetten
tatsächlich begrenzt und insgesamt eine kohärente und systematische Begrenzung
der Sportwettensucht im Sinne der Rechtsprechung des EuGH gewährleistet.

94

Der Annahme einer Kohärenz steht nicht entgegen, dass die infolge der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 in Angriff
genommenen Maßnahmen das gewerbliche Geldautomatenspiel ebenso wenig
einbeziehen wie die Sparte der gewerblich betriebenen Pferdewetten.

95

Dies hat zwar zur Folge, dass ein wesentlicher Teil der Glücksspiele mit einem
erheblichen Suchtpotenzial von der Anwendung der restriktiven Regelungen des
Glücksspielstaatsvertrages ausgeschlossen ist. Nach Auskunft der Bundesregierung
macht das vom Bund geregelte gewerbliche Spiel 21,5 % des gesamten
Glücksspielmarktes aus, weitere 0,5 % entfallen auf Pferdewetten, während den
Spielbanken ein Anteil von 39,2 % und dem Lotto- und Totoblock ein Anteil von 29,9
% zukommt.

96

Vgl. BT-Drucksache 16/6551, S. 2 f. zum Glücksspielmarkt in der Bundesrepublik
Deutschland.

97

Zudem ist, was auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28.
März 2006 (Rn. 100) unter Bezugnahme auf Hayer/Meyer, Die Prävention
problematischen Spielverhaltens, J Public Health 2004, feststellt hat, davon
auszugehen, dass nach dem derzeitigen Stand der Erkenntnisse bei weitem die
meisten Spieler mit problematischen oder pathologischen Spielverhalten an
Automaten spielen.

98

Vgl. Meyer, Stellungnahme zu dem Referentenentwurf des Bundesministeriums
für Wirtschaft und Arbeit für die Novellierung der Spielverordnung: Danach waren
unter den rund 4.100 Klienten mit einem pathologischen Spielverhalten, die in 2003
eine ambulante Suchtberatungsstelle aufgesucht haben, rund 3.400 Spieler an
Geldspielautomaten (83,5 % der männlichen und 70,5 % der weiblichen Klienten).

99

Ob der EuGH die Forderung nach einem kohärenten und systematischen Beitrag
zur Begrenzung der Wetttätigkeit auf den gesamten Glücksspielbereich,

100

so OVG Saarland, Beschluss vom 30. April 2007 - 3 W 30/06 -, vgl. auch EFTA-
Gerichtshof, Urteil vom 30. Mai 2007, E - 3/06, Rn. 45; VG Schleswig, Beschluss
vom 30. Januar 2008 - 12 A 102/06 -; VG Stuttgart, Beschluss vom 24. Juli 2007 - 4
K 4435/06 -; VG Gießen, Beschluss vom 7. Mai 2007 - 10 E 13/07 -,

101

auf den monopolisierten Bereich,

102

in diese Richtung OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B
10118/07 -,

103

oder nur auf den einzelnen Glücksspielsektor - hier die Sportwetten -
bezieht,

104

so OVG Hamburg, Beschluss vom 6. Juli 2007 - 1 Bs137/07 -; Hess. VGH,
Beschluss vom 30. August 2007 - 7 TG 616/07 -; BayVGH, Beschluss vom 2.
Oktober 2007 - 24 CS 07.1986-; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 5.
November 2007 - 6 S 2223/07 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 17. Dezember 2007 - 3 K
2901/06 -;

105

offen gelassen: Nieders. OVG, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 11 ME 106/07 -;
OVG Bremen, Beschluss vom 15. Mai 2007 - 1 B 447/06 -; Sächs. OVG, Beschluss
vom 12. Dezember 2007- 3 BS 311/06 -,

106

ist umstritten.

107

Aus den Entscheidungen des EuGH ergibt sich trotz der Formulierungen, "dass
Beschränkungen in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden müssen, die
Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem
(Hervorhebung durch das Gericht) Bereich kohärent und systematisch zu
begrenzen",

108

vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 53,

109

sowie "...müssen die Beschränkungen ... auch geeignet sein, die Verwirklichung
dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur
Begrenzung der Wetttätigkeit (Hervorhebung durch das Gericht) beitragen.",

110

vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003, Gambelli, a.a.O., Rn. 67,

111

keine ausdrückliche Trennung des Marktes in verschiedene Glücksspielsektoren,
die jeweils für sich auf ihre Europarechtskonformität zu prüfen sind. Unergiebig ist in
diesem Zusammenhang auch der vom EuGH verwandte Begriff "Glücksspielsektor"

112

vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 42,

113

weil offen bleibt, ob der EuGH diesen lediglich als "Arbeitsbegriff" zur
Abgrenzung der Frage, für welchen Wirtschaftsbereich die Ausführungen gelten,
anwendet.

114

Vgl. OLG Köln, Urteil vom 14. September 2007 - 6 U63/06 -.

115

Keinen Rückschluss lässt ferner die vom EuGH verwandte Formulierung zu
"Daher ist gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte
Beschränkung (Hervorhebung durch das Gericht) zu prüfen, ob die Beschränkung
geeignet ist, die Verwirklichung des vom fraglichen Mitgliedstaat geltend gemachten
Ziels (...) zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zur Erreichung
dieses Ziels erforderlich ist".

116

Vgl. EuGH, Urteil vom 6. März 2007, Placania, a.a.O., Rn. 49.

117

Diese Ausführungen stehen im Zusammenhang mit allgemeinen Darlegungen
zur Zulässigkeit einer Beschränkung der Grundfreiheiten. Dass jede Beschränkung
einer Grundfreiheit, hier die durch das staatliche Sportwettenmonopol bedingte, auf
ihre Gemeinschaftskonformität zu prüfen ist, versteht sich von selbst.

118

Auch der Umstand, dass es sich um unterschiedliche Märkte mit
unterschiedlichen Gefahren im Hinblick auf das Suchtpotenzial und/oder die
Begleitkriminalität handelt,

119

so Hess. VGH, Beschluss vom 30. August 2007 - 7 TG 616/07 -, OVG
Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 2. Mai 2007 - 6 B 10118/07 -,

120

spricht nicht ohne Weiteres für eine Beschränkung der Prüfung auf einzelne
Glücksspielsektoren. Dies gilt jedenfalls dann, wenn ein nicht monopolisierter und
weniger stark reglementierter Bereich des gewerblichen Glücksspiels
erwiesenermaßen ein erheblich höheres Suchtpotenzial aufweist. Einen bestimmten
Sektor außer acht zu lassen, mag allenfalls dann gerechtfertigt sein, wenn diesem in
der gesellschaftlichen Wirklichkeit eine lediglich untergeordnete Bedeutung zukommt,
insbesondere von dieser Kategorie von Glücksspiel nur erheblich geringer zu
bewertende Gefahren ausgehen, die daher vernachlässigbar sind.

121

Vgl. VG Stuttgart, Beschluss vom 24. Juli 2007 - 4 K 4435/06 -

122

Eine isolierte Betrachtung einzelner Glücksspielmärkte kann letztlich im Hinblick
auf die Forderung des EuGH nach einer kohärenten und systematischen Regelung
gemeinschaftsrechtlich auch nicht mit dem Hinweis auf die innerstaatlich bedingte
förderale Ordnung der Bundesrepublik Deutschland begründet werden. Diese
rechtfertigt als solche nicht die Einschränkung gemeinschaftsrechtlicher
Grundfreiheiten.

123

Gegen eine rein sektorale Betrachtung und für eine aus gemeinschaftsrechtlicher
Sicht erforderliche Bewertung des nationalen Glücksspielmarktes als Ganzes spricht
überdies, dass die zur Begründung des Glücksspielmonopols herangezogenen
überragend wichtigen Gemeinwohlinteressen (Eindämmung der Spiel- und
Wettsucht, Gewährleistung hinreichenden Verbraucherschutzes im
Glücksspielbereich, präventive Bekämpfung der Begleit- und Folgekriminalität) auch
für das gewerbliche Glücksspiel Geltung beanspruchen und in diesen Bereichen
nicht in ihrer Bedeutung zu relativieren sind. Werden zentrale suchtrelevante
Bereiche mit nachweislich erheblichen Gefährdungspotenzial ausgeklammert,
besteht daher die Gefahr, dass der Gesetzgeber sich in Widerspruch zu seinen
Regelungszielen setzt und infolge dessen mit dem gemeinschaftsrechtlichen
Verhältnismäßigkeits- und Willkürverbot in Kollision gerät.

124

Vgl. Caspar, Schleswig-Holsteinischer Landtag, Wissenschaftlicher Dienst,
Gutachten über europa- und verfassungsrechtliche Aspekte zum Staatsvertrag zum
Glücksspielwesen in Deutschland, 11. Oktober 2007.

125

Eine solche Gefahr sehen offensichtlich auch die Vertreter der Länder, die den
Bund bislang erfolglos gebeten haben, die in die Gesetzgebungskompetenz des
Bundes fallenden Bereiche des gewerblichen Automatenspiels und der Pferdewetten
den Zielen und Maßstäben des Glücksspielvertrages anzupassen.

126

Vgl. hierzu BT-Drucksache 16/5166, S. 20 (Antwort Staatsekretär Otremba); vgl.
zu den Bedenken der Länder Landtag NRW, Drucksachen 14/4659, 14/3599;
Bürgerschaft der Freien- und Hansestadt Hamburg, Drucksachen 18/7471,18/7563,
18/7573; Bayerischer Landtag, Drucksache 15/7568.

127

Die Frage kann letztlich aber offen bleiben, weil selbst dann, wenn der gesamte
Glücksspielmarkt in den Blick zu nehmen wäre, nach summarischer Prüfung das
Vorliegen der vom EuGH geforderten Kohärenz gleichwohl noch zu bejahen wäre.
Eine Gesamtbetrachtung hätte nämlich nicht zur Folge, dass Teilregelungen, die sich
auf spezifische Glücksspielsektoren beschränken und für diese verschärfende
Regelungen einführen, schon deshalb gemeinschaftswidrig sind. Werden bei einer
Teilregelung Sektoren ausgespart, stellt dies für sich gesehen weder die Eignung
noch die Erforderlichkeit der sektoralen Beschränkungen zur Erreichung des
legitimen Gemeinwohlinteresses in Frage. Alles andere hätte zur Folge, dass
gemeinschaftsrechtlich anerkannte, ordnungspolitisch erwünschte und gebotene
Maßnahmen zur Bekämpfung der Spielsucht in bestimmten Bereichen konterkariert
werden könnten. Auch der vom EuGH anerkannte weite Beurteilungsspielraum
spricht nicht für eine Verpflichtung des Gesetzgebers, sämtliche Glücksspielsektoren
einem einheitlichen Regelungswerk zu unterwerfen. Aus dem weiten
Beurteilungsspielraum folgt vielmehr eine Berechtigung zu unterschiedlichen
sektoralen Regelungen, vorausgesetzt, die einzelnen sektorspezifischen Regelungen
entsprechen sich in der Zielsetzung, jede Regelung ist für sich betrachtet, erforderlich
und geeignet, und die sektorspezifischen Regelungen stehen zueinander nicht in
einem krassen Missverhältnis.

128

Nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Überprüfung
kann der Senat nicht feststellen, dass das bundesrechtlich geregelte gewerbliche
Spiel diesen Voraussetzungen offensichtlich nicht genügt.

129

Das in der Spielverordnung (Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006
(BGBl. I S. 280) geregelte gewerbliche Spielrecht wird ebenso wie die vom GlüStV
erfassten Glücksspiele von den Aspekten des Spielerschutzes dominiert. Beispielhaft
benannt werden können insoweit Einsatz-, Verlust- und Gewinnbeschränkungen
nach § 13 SpielV, das Verbot der Gewährung von Rabatten/Zugaben für Vielspieler
oder das Jackpot-Verbot nach § 9 SpielV. Nach § 10 SpielV ist Kindern und
Jugendlichen der Zugang zu öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen dem
Spielbetrieb dienenden Räumen grundsätzlich nicht gestattet. Manipulationen etwa
im Sinne einer Bevorzugung besonders "lukrativer Kunden" oder einer
öffentlichkeitswirksamen Ausschüttung wird vorgebeugt, indem die Bauart eines
Geldspielgerätes nach § 13 SpielV nur unter besonderen Anforderungen durch die
Physikalisch-Technische Bundesanstalt zugelassen werden darf.

130

Vgl. BT-Druckssache 16/5687, S. 1 zur Gewährleistung des Spielerschutzes bei
Geldspielgeräten.

131

Die zum 1. Januar 2006 erfolgte Änderung der Spielverordnung lässt nicht
zwangsläufig auf eine dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht entgegenstehende
Lockerung des Glücksspiels schließen.

132

Vgl. kritisch das ergänzende Aufforderungsschreibend der EU-Kommission vom
21. März 2007 (Anm. 38) abgedruckt als Anlage 2 c zu LT-Drucksache 14/4892.

133

Zwar wurde die Zahl der in einer Gaststätte zugelassenen Geld- und
Warenspielgeräte von zwei auf drei und die in Spielhallen zulässige Zahl durch die
Neufassung von 10 auf 12 Geräte erhöht; zudem wurde die
Mindestquadratmeterzahl von 15 auf 12 qm reduziert. Darüber hinaus erfolgte eine
Reduzierung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden bei gleichzeitiger
Erhöhung der Verlustgrenze von 60 auf 80 EUR pro Stunde. Allerdings wurden mit
der Änderung der SpielV zugleich auch wichtige Forderungen der Länder zum
Schutz der Spieler durchgesetzt. So wurde das Verbot der unter
Spielerschutzaspekten besonders problematischen Fun Games in § 6a SpielVO
aufgenommen,

134

vgl. zur Entwicklung der Fun Games, BR-Drucksache 655/05, S. 9, 17,

135

ferner in § 9 Abs. 2 SpielV das Verbot von Jackpotsystemen und sonstigen
Gewinnschancen und Vergünstigungen. Mit § 6 Abs. 4 SpielV wurde überdies
erstmals eine Verpflichtung zur Anbringung von Warnhinweisen und Hinweisen auf
Beratungsmöglichkeiten bei pathologischen Spielverhalten vorgeschrieben.
Weiterhin wurde die Verpflichtung begründet, einschlägiges Informationsmaterial
über Risiken bei übermäßigem Spielen sichtbar auszulegen. Mit diesen Maßnahmen
beabsichtigte der Gesetzgeber, die Maßnahmen zur Vorbeugung zum Schutz
gefährdeter oder bereits erkrankter Spieler zu verstärken. Ferner sollte mit der
Herabsetzung der Mindestlaufzeit der Spielgeräte von 12 auf 5 Sekunden dem
Spielerschutz Rechnung getragen werden. Die kurze Spielzeit verhindere, so der
Gesetzgeber, das von Spielsuchtgefährdeten oft praktizierte Bespielen von mehreren
Geräten.

136

Vgl. BR-Drucksache 655/05, S. 10; vgl aber kritisch Meyer, Stellungnahme zu
dem Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit für die
Novellierung der Spielverordnung, S. 4, wonach die Spielfrequenz ein zentrales
strukturelles Merkmal ist, das für ein hohes Sucht- und Gefahrenpotenzial von
Glücksspielen verantwortlich ist.

137

Die drastische Herabsetzung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden hat
letztlich auch keine entsprechende Erhöhung der Verlustmöglichkeiten zur Folge, da
die Verluste pro Stunde durch § 13 Abs. 3 SpielV auf 80 EUR begrenzt werden.

138

Vgl. BR-Drucksache 655/05, S. 24.

139

Die Bundesregierung verweist ferner auf den ihrer Ansicht nach entscheidenden
Unterschied zwischen der bundes- und landesrechtlichen Ausgestaltung des
Spielrechts, der darin besteht, dass angesichts der geringeren Verlustmöglichkeiten
im "kleinen Spiel" für dieses ein gewerberechtliches System gelte, das auch keinen
spezifischen Spielabgaben unterworfen sei.

140

Vgl. BT-Drucksache 16/6551, S. 5.; BR-Drucksache 655/05, S. 10, 25.

141

Dass die vom Bundesgesetzgeber getroffenen Maßnahme unter
Berücksichtigung des weiten gesetzgeberischen Spielraums offensichtlich
ungeeignet oder unzureichend sind, um dem in diesen Sektor erforderlichen
Spielerschutz hinreichend Rechnung zu tragen, lässt sich im vorliegenden Verfahren
nicht feststellen. Dabei ist wegen der fehlenden Monopolstruktur und des Fehlens
eines damit verbundenen grundrechtlichen bzw. gemeinschaftsrechtlichen Eingriffs
nicht erforderlich, dass die in der SpielVO getroffenen Anforderungen an den
Spielerschutz den strengen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages in jeder
Hinsicht entsprechen. Im Hinblick auf das den Geldspielautomaten zukommende
erhebliche Suchtpotenzial dürfte aber gleichwohl eine intensive Beobachtung der
Entwicklung erforderlich sein.

142

Vgl. BR-Drucksachen 655/05, S. 11, wonach vom Bundesministerium für
Wirtschaft und Arbeit binnen vier Jahren nach Inkrafttreten der neuen Bestimmungen
der SpielV ein Bericht vorzulegen ist, der sich insbesondere zur Problematik des
pathologischen Glücksspiels verhalten soll.

143

Den Kohärenzanforderungen genügt bei der in diesem Verfahren nur möglichen
summarischen Prüfung auch das Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922
(RGBl. I S. 335), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I
S. 2407), zumal auch dieses Regelungen zur Eingrenzung von Suchtgefahren
enthält. So sieht es etwa im Rahmen der Erteilung der erforderlichen Erlaubnis in § 2
Abs. 2 Beschränkungen und Auflagen zu den Örtlichkeiten der Wettannahme und zu
den Personen, die Wetten annehmen oder vermitteln dürfen, vor.

144

An einer Kohärenz fehlt es ferner nicht deswegen, weil Lotterien, anders als die
gewerblichen Spiele mit hohem Suchtpotenzial, in den Anwendungsbereich des
Glücksspielstaatsvertrages einbezogen wurden. Der Gesetzgeber hat Lotterien dem
staatlichen Monopol unterstellt, weil er davon ausgeht, dass diesen, je nach
Ausgestaltung eine erhebliche Auswirkung auf den Spieltrieb zukommen kann.

145

Vgl. Erwiderung der Bundesregierung vom 12. Juni 2006 auf das
Aufforderungsschreiben der EU -Kommission vom 10. April 2006, Anlage 2 b der LT-
Drucksache 14/4849.

146

Dies ist nicht zu beanstanden, zumal auch der EuGH

147

vgl. Urteil vom 24. März 1994, Rs. C-275/92, Schindler, Slg. 1994, S I-01039, Rn.
60,

148

dargelegt hat, dass Lotterien angesichts der Höhe der Beträge, die durch sie
eingenommen werden können, und der Höhe der Gewinne, die sie den Spielern
bieten können, vor allem wenn sie in größerem Rahmen veranstaltet werden, die
Gefahr von Betrug und anderen Straftaten erhöhen. Außerdem verleiteten sie zu
Ausgaben, die schädliche persönliche und soziale Folgen haben könnten. Letztlich
hat der Gesetzgeber einem möglichen geringeren Gefährdungspotenzial einzelner
Lotterieveranstaltungen dadurch Rechnung getragen, dass er im Dritten Abschnitt
des Glückspielstaatsvertrages besondere Regelungen für Lotterien mit geringerem
Gefährdungspotenzial aufgenommen hat.

149

Unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums ist daher
auch insoweit nicht zu beanstanden, dass die Bundesregierung gegenwärtig (noch)
keine Notwendigkeit sieht, die Regelungen für das gewerbliche Automatenspiel in
der Spielverordnung sowie die entsprechenden Regelungen für Pferdewetten in
Anpassung an die Beschränkungen des Glücksspielstaatsvertrages zu ändern.

150

vgl. BT-Drucksache 16/5166, S. 21, 16/5687, S. 6.

151

Ist bei vorläufiger Beurteilung davon auszugehen, dass das staatliche
Sportwettenmonopol den Vorgaben des EuGH genügt, kommt es auf die Frage, ob
einzelne hier nicht streitgegenständliche Regelungen des GlüStV, etwa das
umfassende Verbot der Veranstaltung von Lotterien und Sportwetten im Internet (§ 4
Abs. 4 GlüStV), das grundsätzliche Verbot, für (erlaubte) öffentliche Glücksspiele im
Fernsehen, im Internet oder über Telekommunikationsanlagen zu werben (§ 5 Abs. 3
GlüSt), oder das Verbot der Trikot- und Bandenwerbung in § 21 Abs. 2Satz 2
GlüStV) über das erforderliche Maß hinausgehen und deshalb gemeinschaftswidrig
sind,

152

vgl. Verwaltungsschreiben der Europäischen Kommission Binnenmarkt vom 14.
Mai 2007, a.a.O.,

153

nicht an.

154

Die Antragsgegnerin geht daher zu Recht davon aus, dass die Durchführung von
Sportwetten den von der Antragstellerin beworbenen Unternehmen ohne die
erforderliche Erlaubnis weiterhin nicht gestattet ist.

155

Anhaltspunkte dafür, dass das die Antragstellerin betreffende Werbeverbot für
unerlaubte Glücksspiele in § 5 Abs. 4 GlüStV verfassungs- oder
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen nicht genügt, bestehen nicht. Da das
Werbeverbot, ohne dass es insoweit der von der Europäischen Kommission
geforderten Klarstellung bedarf,

156

vgl. Verwaltungsschreiben der Europäischen Kommission Binnenmarkt vom 14.
Mai 2007, a.a.O., S. 5,

157

nicht das inländische Bewerben von Glücksspielen erfasst, die rechtmäßig in
anderen Mitgliedstaaten veranstaltet werden, weil es insoweit bereits an einer die
Erlaubnispflicht nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV auslösenden Teilnahmemöglichkeit im
Inland fehlt,

158

vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland,
a.a.O., S. 37,

159

erweist sich die Regelung auch insoweit nicht als gemeinschaftswidrig.

160

Einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG zur
Vorabentscheidung zur Klärung gemeinschaftsrechtlicher Fragen bedarf es im
vorliegenden Verfahren nicht, weil die Vorlagepflicht nach Art. 234 EG im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO nicht gilt.

161

Für die Rechtmäßigkeit der streitgegenständlichen Verfügung kommt es auf die
vom Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 (Rn. 159)
seinerzeit offen gelassene Frage, ob § 284 StGB während der bis zum 31. Dezember
2007 eingeräumten Übergangszeit Grundlage einer strafrechtlichen Verfolgung sein
kann, nicht an. Auch aus der von der Antragstellerin zitierten Entscheidung des BGH
vom 16. August 2007 - 4 StR 62/07 -, die sich auf die Anwendbarkeit des § 284 StGB
auf die ohne Vorliegen einer behördlichen Genehmigung betriebene gewerbliche
Vermittlung von Sportwetten in der Zeit vor der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 bezieht, kann die Antragstellerin
nichts zu ihren Gunsten herleiten. Abgesehen davon hat der BGH in dieser
Entscheidung das Vorliegen der objektiven und subjektiven Voraussetzungen des §
284 StGB nicht in Frage gestellt, sondern dargelegt, dass der Freispruch wegen des
Vorliegens eines schuldausschließenden Verbotsirrtums zu Recht erfolgt sei.

162

Die Untersagungsverfügung vom 22. Mai 2006 ist ferner ermessensfehlerfrei.

163

So bereits OVG NRW, Beschluss vom 22. November 2006 - 13 A 1803/6 -.

164

Dem steht der Hinweis der Antragstellerin auf die die Antragsgegnerin nicht
bindende Verwaltungspraxis anderer Bundesländer nicht entgegen.

165

Die mit der Allgemeinverfügung untersagte Werbung für unerlaubte Sportwetten
ist trotz des umfassenden Sportwettenveranstaltungs- und Vermittlungsverbots im
Internet (§ 5 Abs. 3 GlüStV) weiterhin erforderlich, zumal in tatsächlicher Hinsicht
nicht ersichtlich ist, dass die Veranstalter dem Veranstaltungsverbot im Internet
sämtlich bereits von sich aus nachkommen.

166

Der Antragstellerin ist es in tatsächlicher Hinsicht möglich, der
Untersagungsverfügung nachzukommen, indem sie die Werbung auf ihrer
Homepage entfernt. Angesichts des bundesweit Geltung beanspruchenden
Werbeverbots im Internet (§ 5 Abs. 3 GlüStV) ist ein solches Entfernen auch dann
nicht unzumutbar, wenn es sich in seiner Wirkung auf Personen erstreckt, die sich
nicht in Nordrhein-Westfalen aufhalten.

167

Ob der Antragstellerin die Möglichkeit offen steht, in ihrer Werbung darauf
hinzuweisen, dass den Sportwettenveranstaltern ein Vertragsabschluss nicht mit
Personen zulässig ist, die sich in Nordrhein-Westfalen aufhalten,

168

vgl. zu dieser Möglichkeit Sächs. OVG, Beschluss vom 12. Dezember 2007 - 3
BS 286/06 -,

169

ist sowohl angesichts des Wortlauts der Allgemeinverfügung als auch im Hinblick
auf § 5 Abs. 3 GlüStV zweifelhaft, braucht aber ebenso wenig geklärt zu werden wie
die Frage nach den Folgen eines von den beworbenen Sportwettenveranstaltern
selbst aufgenommenen Disclaimers.

170

Die Allgemeinverfügung ist auch nicht ermessensfehlerhaft geworden, weil sie
entgegen § 5 Abs. 3 GlüStV nicht die Werbung für alle Sportwetten im Internet
erfasst. Ob und inwieweit der Erlass weiterer Verwaltungsakte zur Durchsetzung
gesetzlicher Verpflichtungen des GlüStV erforderlich sein wird, bleibt abzuwarten.

171

Die vor diesem Hintergrund vorzunehmende Abwägung des öffentlichen
Vollzugsinteresses gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, der
Allgemeinverfügung bis zur abschließenden Entscheidung in der Hauptsache nicht
nachkommen zu müssen, fällt zu ungunsten der Antragstellerin aus.

172

Ist - wie in Nordrhein-Westfalen - das bestehende staatliche Wettmonopol nach
der ab dem 1. Januar 2008 geltenden Rechtslage mit überwiegender
Wahrscheinlichkeit an den Vorgaben ausgerichtet worden, die das
Bundesverfassungsgericht und der EuGH aufgestellt haben, darf die Veranstaltung
privater Sportwetten und damit auch die diese betreffende Werbung ungeachtet der
von anderen Gerichten weiterhin geäußerten gemeinschaftsrechtlichen
Bedenken,

173

vgl. VG Schleswig, Beschluss vom 30. Januar 2008 - 12 A 102/06 -; VG Stuttgart,
Beschluss vom 7. Januar 2008 - 4 K 6081/07-, VG Frankfurt am Main, Beschluss
vom 9. Januar 2008 - 7 G 4107/07 -,

174

unterbunden werden. An dem Sofortvollzug der Untersagung der Werbung für
private Sportwettenveranstalter besteht ein besonderes öffentliches Interesse, weil
nur so die mit der Untersagung verfolgten Schutzzwecke sichergestellt werden
können.

175

Da die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die
dargelegten Gründe beschränkt ist, hat die Beschwerde, soweit sie sich ohne darauf
bezogene Begründung auch gegen die in Ziffer 3 der Allgemeinverfügung enthaltene
Zwangsgeldandrohung richtet, keinen Erfolg. Der Senat sieht sich gleichwohl
veranlasst, auf seinen Beschluss vom 24. Juli 2007 - 13 B 950/07- hinzuweisen, der
sich mit der Frage der Rechtsfolgen der fehlenden Zustellung der in der
Allgemeinverfügung vom 22. Mai 2006 enthaltenen Zwangsgeldandrohung
auseinandersetzt. Kostenmäßig wäre der Erfolg der Beschwerde hinsichtlich der
Zwangsgeldandrohung nicht ins Gewicht gefallen, da sich die Zwangsgeldandrohung
nicht streitwerterhöhend auswirkt.

176

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

177

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2
GKG.

178

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

179