Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-11-14, Aktenzeichen 9 A 714/00
ECLI:DE:OVGNRW:2001:1114.9A714.00.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird teilweise geändert. Die Gebührenbescheide
des Beklagten vom 27. Oktober 1994, 17. Juli 1995 und 14. Dezember 1995 werden
insoweit aufgehoben, als darin gesonderte Gebühren für die Lebendbeschau von
Geflügel in Höhe von 10,00 DM bzw. 36,28 DM bzw. 34,44 DM festgesetzt worden
sind. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt eine Geflügel-Schlachterei. Der
Beklagte führte bei ihr Geflügel- und
Geflügelfleischuntersuchungen durch. Hierfür erließ er für den
Zeitraum vom September 1994 bis Mai 1997 33 Gebührenbescheide.

3

Gegen die Gebührenbescheide legte die Klägerin jeweils
Widerspruch ein, soweit in den Bescheiden Gebühren für
Untersuchungen gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 oder Abs. 3
Geflügelfleischhygienegesetz (GFlHG) i.V.m. § 1 Abs. 1 der
Verordnung über die Gebühren für Amtshandlungen bei der
Durchführung des Geflügelfleischhygienegesetzes
(Gebührenverordnung - Geflügelfleischhygiene - GFlGebV) und Nr.
6 der Anlage zur GFlGebV (Lebendbeschau) sowie Untersuchungen
gemäß § 7 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 4 sowie § 5 GFlHG i.V.m. § 1
Abs. 1 GFlGebV und Nr. 7 der Anlage zur GFlGebV Gebühren
erhoben wurden. Für den genannten Zeitraum machten die
beanstandeten Gebühren einen Betrag von 1.291.854,62 DM aus.
Anschließend hat sie Untätigkeitsklage erhoben.

4

Gegen drei weitere Bescheide, die sich auf Untersuchungen im
Zeitraum Juli bis September 1997 bezogen (Gesamtgebühren-summe
124.222,60 DM) hat die Klägerin nach Zurückweisung der
erhobenen Widersprüche durch Widerspruchsbescheid der
Bezirksregierung D. vom 19. November 1997
Anfechtungsklage erhoben.

5

Zur Begründung hat die Klägerin geltend gemacht: Für die
Erhebung der angefochtenen Gebühren fehle es an einer wirksamen
Ermächtigungsgrundlage. Die vom Beklagten zugrunde gelegte
Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene sei nicht mehr
anzuwenden, nachdem der Bundesgesetzgeber durch das geänderte
Geflügelfleischhygienegesetz vom 18. Dezember 1992 (Art. 5 des
Gesetzes zur Änderung veterinärrechtlicher,
lebensmittelrechtlicher und tierzuchtrechtlicher Vorschriften
vom 18. Dezember 1992, BGBl. I S. 2022, (im Folgenden: GFlHG
1992) und vom 17. Juli 1996, BGBl. I S. 991, (im Folgenden:
GFlHG 1996) die Länder ermächtigt habe, eigene
Gebührenverordnungen zu erlassen, die sich nach den
Pauschalbeträgen der Richtlinie des Rates vom 29. Januar 1985
über die Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen
von frischem Fleisch und Geflügelfleisch (im Folgenden:
Richtlinie 85/73/EWG) bzw. den darauf folgenden Änderungen
richten müssten. Das Land Nordrhein-Westfalen habe eine solche
gesetzliche Grundlage erst zum 1. Januar 1999 durch das Gesetz
über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene
(FlGFlHKostG NW) vom 16. Dezember 1998, GV. NRW. S. 775,
geschaffen, die für die einschlägigen Gebührenbescheide als
Rechtsgrundlage nicht in Betracht komme. Wie das
Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 28. Januar 1999
- 9 B 2682/97 - zu Recht entschieden habe, sei die
Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene wegen Verstoßes gegen
§ 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 bzw. gegen § 26 Abs. 2 Satz 2
GFlHG 1996 unwirksam, soweit sie den materiellen Maßstäben der
Richtlinie 85/73/EWG nicht entspreche. So habe auch der VGH
Baden-Württemberg im Beschluss vom 20. September 1999 - 2 S
1558/99 - entschieden. Das Urteil des EuGH vom 9. September
1999 - C 374/97 - zum Fleischhygienerecht sei nicht
einschlägig. Vorsorglich müsse bestritten werden, dass die vom
Beklagten mit den streitgegenständlichen Bescheiden erhobenen
Gebühren die bei ihm tatsächlich angefallenen Kosten nicht
überschritten.

6

Die Klägerin hat beantragt,

7

die Gebührenbescheide des Beklagten vom
27.10.1994, 17.11.1994, 15.12.1994, 19.01.1995,
14.02.1995, 14.03.1995, 11.04.1995, 11.05.1995,
14.06.1995, 17.07.1995, 10.08.1995, 11.09.1995,
12.10.1995, 13.11.1995, 14.12.1995, 15.01.1996,
13.02.1996, 12.03.1996, 02.05.1996, 14.05.1996,
13.06.1996, 10.07.1996, 13.08.1996, 12.09.1996,
30.10.1996, 15.11.1996, 17.12.1996, 21.01.1997,
13.02.1997, 24.03.1997, 14.04.1997, 20.05.1997,
19.06.1997, 15.08.1997, 17.09.1997 und 22.10.1997
und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung
D. vom 19.11.1997 aufzuheben, soweit es um die
beiden beanstandeten Gebührenpositionen
geht.

8

Der Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Er hat geltend gemacht: Für die angegriffenen Gebührenbescheide
komme - entgegen der Ansicht des OVG in seinem Beschluss vom
28. Januar 1999 - allein die Gebührenverordnung-
Geflügelfleischhygiene als Rechtsgrundlage in Betracht. Es sei
zwar richtig, dass das Land Nordrhein-Westfalen bis zum 1.
Januar 1999 von der Ermächtigung des § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG
1992 bzw. § 26 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1996 nicht Gebrauch gemacht
habe. Der daraus vom OVG gezogene Schluss, die
Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene vom 24. Juli 1973 sei
wegen Verstoßes gegen § 33 Abs. 2 Satz 2 bzw. § 26 Abs. 2 Satz
2 GFlHG 1992 bzw. 1996 unwirksam, soweit sie den materiellen
Maßstäben der Richtlinie 85/73/EWG nicht entspreche, sei seines
Erachtens jedoch nicht richtig. Auch aus § 33 Abs. 3 GFlHG 1992
und § 26 Abs. 3 GFlHG 1996, wonach der Bundesminister
ermächtigt werde, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des
Bundesrates die Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene
aufzuheben, soweit die Regelungen nicht mehr erforderlich
seien, ergebe sich, dass diese bis zu einer förmlichen
Aufhebung hätten in Kraft bleiben sollen. Damit habe dem Fall
vorgebeugt werden sollen, dass Länder mit einer erheblichen
zeitlichen Verzögerung Landesgesetze im Bereich der
Geflügelfleischhygiene erließen. Wegen solcher Fälle habe die
Gebührenverordnung von 1973 weiterhin Geltung, damit keine
Regelungslücke für die Erhebung von Gebühren entstehe. Da bis
zum heutigen Tage nicht alle Länder Gesetze für den Bereich der
Gebührenerhebung auf dem Bereich der Geflügelfleischhygiene
erlassen hätten, habe der Bund die vorgenannte
Gebührenverordnung noch nicht aufgehoben. Die Richtigkeit
seiner Auffassung dokumentiere sich auch darin, dass der
Bundesgesetzgeber die Rechtsnorm des § 33 Abs. 3 GFlHG 1992 in
die neue Fassung des Geflügelfleischhygienegesetzes vom
17. Juli 1996 als § 26 Abs. 3 übernommen habe. Wenn es so wäre,
dass die Gebührenverordnung von 1973 seit dem 1. Januar 1993
teilweise unwirksam geworden sei, dann hätte der
Bundesgesetzgeber die vorgenannte Gebührenverordnung schon vor
der Neufassung des Geflügelfleischhygienegesetzes aufgehoben.
Damit wäre auch eine Übernahme der Regelung des § 33 Abs. 3
GFlHG 1992 in die neue Fassung des
Geflügelfleischhygienegesetzes überflüssig gewesen. Im Übrigen
sei zu bedenken, dass eine nachträgliche Änderung des
Ermächtigungsgesetzes oder ein nachträgliches Erlöschen der
Ermächtigung (hier: Übertragung der Ermächtigung zum Erlass von
Gebührenregelungen durch § 33 Abs. 2 Satz 1 GFlHG 1992 und § 26
Abs. 2 Satz 1 GFlHG 1996 von dem Bund auf die Länder) nicht
bewirke, dass auch die Rechtsverordnung außer Kraft trete. Ihr
Rechtsbestand bleibe vielmehr solange unberührt, bis sie durch
einen besonderen Akt aufgehoben werde. Da Richtlinien der EG
sich grundsätzlich nur an die Mitgliedstaaten richteten und in
den Mitgliedstaaten nicht ohne Umsetzung geltendes Recht
würden, führe ein Verstoß der Gebührenverordnung-
Geflügelfleischhygiene gegen Richtlinien der EG nicht zu deren
Unwirksamkeit. Nur in Ausnahmefällen könne sich der Einzelne
auf die Richtlinie berufen, wenn diese nicht rechtzeitig von
dem Mitgliedstaat umgesetzt worden sei. Die Voraussetzungen
dieser Ausnahme lägen hier nicht vor, wie der EuGH in seinem
Urteil vom 9. September 1999 entschieden habe. Aus den
überreichten Kosten- und Gebührenaufstellungen für die Jahre
1994 bis 1998 ergebe sich, dass er im Schnitt keinen Überschuss
erzielt habe.

11

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

12

Mit der zugelassenen Berufung wendet sich die Klägerin gegen
die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, aus dem Kontext
der Neuregelung des Geflügelfleischhygienerechts durch das
Geflügelfleischhygienegesetz 1992 bzw.
Geflügelfleischhygienegesetz 1996, namentlich des § 33 Abs. 3
bzw. § 26 Abs. 3, ergebe sich, dass die Gebührenverordnung-
Geflügel-fleischhygiene solange Bestand haben sollte, bis die
Länder ihrerseits von ihrer Gesetzgebungsbefugnis Gebrauch
gemacht hätten.

13

Die Klägerin beantragt,

14

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem Klageantrag zu erkennen.

15

Der Beklagte hält das angefochtene Urteil für zutreffend und
beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien und des
Sachverhalts im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten
und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
ergänzend Bezug genommen.

18

Enscheidungsgründe:

19

Die zulässige Berufung ist unbegründet, soweit sich die
Anfechtungsklage gegen die Erhebung von Gebühren (a) in Höhe
von 1.415.996,50 DM für die Durchführung von Schlachtgeflügel-
und Geflügelfleischuntersuchungen im Schlachtbetrieb nach Nr. 7
a der Anlage zu § 1 GFlGebV richtet. Sie ist begründet, soweit
sich die Anfechtungsklage gegen die Erhebung von Gebühren (b)
in Gesamthöhe von 80,72 DM (Bescheid vom 27. Oktober 1994 =
10,00 DM; Bescheid vom 17. Juli 1995 = 36,28 DM; Bescheid vom
14. Dezember 1995 = 34,44 DM) für die Durchführung der
Lebendbeschau von Schlachtgeflügel im Herkunftsbetrieb nach Nr.
6 der Anlage zu § 1 GFlGebV richtet.

20

Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühren zu (a) seitens
des Beklagten, der gemäß § 1 Nr. 1 und 3 der Verordnung über
Zuständigkeiten in der Geflügelfleischhygiene vom 23. April
1985, GV. NRW. S. 341, bzw. § 1 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung
über die Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Fleisch- und der
Geflügelfleischhygiene vom 18. Juni 1996, GV. NRW. S. 215, als
Kreisordnungsbehörde zuständige Behörde i.S.d.
Geflügelfleischhygienegesetzes ist, ist § 33 GFlHG 1992 (ab
1. August 1996: § 26 GFlHG 1996) i.V.m. § 1 GFlGebV nebst Nr. 7
a der Anlage dazu i.V.m. §§ 13, 17 Gebührengesetz für das Land
Nordrhein-Westfalen.

21

Obwohl § 33 GFlHG 1992, der gemäß Art. 9 des
Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 1992, BGBl. I S. 2022, am 1.
Januar 1993 in Kraft getreten ist und die bisherige
Kostenregelung des § 33 GFlHG i.d.F. vom 15. Juli 1982, BGBl. I
S. 993, ersetzt hat, in seinem Abs. 2 Satz 1 bestimmt, dass
(nunmehr) die nach Abs. 1 kostenpflichtigen Tatbestände durch
Landesrecht bestimmt werden, und in Abs. 1 sowie in Abs. 2 Satz
2 Vorgaben für die Bemessung der Gebühren enthält, ist als
gebührenrechtliche Vorschrift weiterhin die Gebührenverordnung-
Geflügelfleischhygiene vom 24. Juli 1973, BGBl. I S. 897,
i.d.F. der Änderungsverordnung vom 4. Mai 1983, BGBl. I S. 557,
anzuwenden. Sie enthält in Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV
eine Regelung, in der die Amtshandlungen, für die Gebühren
erhoben werden, (Untersuchung des Schlachtgeflügels im
Schlachtbetrieb auf Nämlichkeit und Transportschäden,
Untersuchung der Tierkörper und Nebenprodukte der Schlachtung
einschließlich der Überwachung des betreffenden
Schlachtbetriebs), der Maßstab (Art, Alter des Geflügels,
Untersuchungsmenge je Tag) und der Satz der Abgabe (in DM je kg
Schlachtgewicht, gestaffelt nach Untersuchungsumfang)
festgelegt sind.

22

Die gebührenrechtliche Regelung in Nr. 7 a der Anlage zu § 1
GFlGebV war für den hier interessierenden Zeitraum der
Durchführung der Geflügel- und
Geflügelfleischhygieneuntersuchungen in den Monaten September
1994 bis September 1997 gültiges Recht. Sie beruht auf der bis
31. Dezember 1992 geltenden Ermächtigungsnorm des § 33 Abs. 2
GFlHG a.F. (= § 33 Abs. 2 GFlHG 1982), die i.S.v. Art. 80 Abs.
1 Satz 2 GG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung
hinreichend bestimmt regelte.

23

Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV ist weder durch das
Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1992 aufgehoben noch infolge
Aufhebung der Ermächtigungsnorm des § 33 Abs. 2 GFlHG 1982
außer Kraft getreten noch wegen Verstoßes gegen die neuen
materiellen gebührenrechtlichen Bestimmungen in § 33 Abs. 1 und
Abs. 2 GFlHG 1992 bzw. § 26 Abs. 1 und 2 GFlHG 1996 unwirksam
geworden.

24

Das Änderungsgesetz vom 18. Dezember 1992 enthält keine
Vorschrift über die Aufhebung der Gebührenverordnung-Geflügel-
fleischhygiene. Aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber in Abs.
3 des (neu gefassten) § 33 GFlHG 1992 den zuständigen
Bundesminister ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit
Zustimmung des Bundesrates die Gebührenverordnung-Geflügel-
fleischhygiene aufzuheben, soweit die Regelungen nicht mehr
erforderlich sind, muss vielmehr geschlossen werden, dass der
Gesetzgeber von der Weitergeltung der Gebührenverordnung-
Geflügelfleischhygiene ausgegangen ist. Diese Erwartungshaltung
ist vor dem Hintergrund der herrschenden Meinung und
höchstrichterlichen Rechtsprechung verständlich, wonach eine
Rechtsverordnung nicht schon deshalb außer Kraft tritt, weil
die gesetzliche Ermächtigung wegfällt, auf deren Grundlage sie
erlassen wurde.

25

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juli 1962 - 2
BvL 4/62 -, BVerfGE 14, 245 (249); BVerwG, Urteil
vom 6. Oktober 1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990,
849.

26

Eine Rechtsverordnung tritt allerdings - vorbehaltlich
abweichender Übergangsbestimmungen - dann außer Kraft, wenn sie
ihrem Inhalt nach mit einem späteren Gesetz nicht mehr in
Einklang steht.

27

Vgl. BVerwG, a.a.O.

28

Die Überprüfung der Gebührenverordnung-Geflügelfleisch-hygiene
an den gebührenrechtlichen Maßstäben der ab 1. Januar 1993
geltenden gesetzlichen Regelung, hier des § 33 Abs. 1 und 2
GFlHG 1992, entfällt nicht etwa deshalb, weil - wie das
Verwaltungsgericht meint - § 33 Abs. 3 GFlHG 1992 eine
abweichende gesetzliche Übergangsbestimmung dahin enthält, dass
die Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene in jedem Falle
- selbst wenn sie den Maßstäben des § 33 Abs. 1 und 2 GFlHG
1992 widersprechen sollte - weiter gelten soll, bis die Länder
von der ihnen ab 1. Januar 1993 eingeräumten
Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht haben. Eine solche
Auslegung des § 33 Abs. 3 GFlHG 1992 ist weder mit dem Wortlaut
noch mit der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck der
gesetzlichen Regelung vereinbar. Nach seinem Wortlaut ist § 33
Abs. 3 GFlHG 1992 als verfahrensrechtliche Zuständigkeitsnorm
gefasst, nicht als materielle Übergangsbestimmung, die die
Weitergeltung des alten materiellen Rechts für eine
(unbefristete) Übergangszeit vorschreibt. Nach der
Gesetzesbegründung zu § 33 GFlHG 1992 (BT-Drucks. 12/3201, S.
39; BR-Drucks. 363/92, S. 88) ist die in Abs. 3 vorgesehene
Verordnungsermächtigung notwendig geworden, um die auf Grund
der weggefallenen Gebührenermächtigung erlassenen
bundesrechtlichen Gebührenregelungen aufheben zu können. Der
Zweck der Neufassung der Gebührenregelung des bisherigen § 33
GFlHG 1982 war es, die Vorgaben der Richtlinie 85/73/EWG sowie
der auf Grund dieser Richtlinie erlassenen Entscheidung des
Rates vom 15. Juni 1988 (88/408/EWG) in nationales Recht
umzusetzen. Hierbei wurde in Angleichung an den für den Bereich
der Fleischhygiene bereits bestehenden Rechtszustand (siehe §
24 Fleischhygienegesetz i.d.F. der Bekanntmachung vom 24.
Februar 1987, BGBl. I S. 649) die Regelung übernommen, dass
künftig (ab 1. Januar 1993) die nähere Ausgestaltung der
Gebührenregelung in die Kompetenz der Länder fällt. Angesichts
der Tatsache, dass die Frist zur Umsetzung der Richtlinie
85/73/EWG i.d.F. der Änderungsrichtlinie vom 15. Juni 1988
(88/409/EWG) und der Entscheidung 88/408/EWG bereits am 31.
Dezember 1990 abgelaufen war (siehe Art. 11 der Entscheidung
88/408/EWG, Art. 6 der Richtlinie 88/409/EWG), kann nicht
angenommen werden, dass der Bundesgesetzgeber unter Verstoß
gegen seine Umsetzungsverpflichtung aus Art. 189 Abs. 3 EG-
Vertrag die Umsetzung der genannten Richtlinien und der
Entscheidung weiter aufschob, indem er für unbestimmte Zeit die
Weitergeltung der Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene
anordnete, ohne Rücksicht darauf, ob diese den materiellen, mit
§ 33 Abs. 1 und 2 GFlHG 1992 eingeführten gebührenrechtlichen
Maßstäben entsprach.

29

Die materiellen, ab 1. Januar 1993 geltenden Maßstäbe
bestehen darin, dass § 33 Abs. 1 GFlHG 1992 die Erhebung
kostendeckender Gebühren und Auslagen vorsieht und § 33 Abs. 2
Satz 2 GFlHG 1992 des Weiteren bestimmt, dass die
Gebührenbemessung nach Maßgabe der Richtlinie 85/73/EWG sowie
der aufgrund dieser Richtlinie erlassenen Rechtsakte der Organe
der Europäischen Gemeinschaft zu erfolgen hat. Die Bezugnahme
auf die Richtlinie 85/73/EWG und die auf der Grundlage der
Richtlinie erlassenen Entscheidungen ist - wie der Senat zu der
insoweit gleich lautenden Vorschrift des § 24 Abs. 2 Satz 2
Fleischhygienegesetz i.d.F. des Gesetzes vom 18. Dezember 1992
bereits entschieden hat -,

30

vgl. Urteil des Senats vom 15. Dezember 1998 -
9 A 2561/97 -, LRE 36, 361,

31

als zulässige (dynamische) Verweisung auf die Richtlinie
85/73/EWG in der jeweiligen Fassung zu verstehen.

32

Mit dieser nunmehr kraft Bundesrechts zu beachtenden
Bemessungsvorschrift war die hier interessierende
Gebührenbestimmung Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV bei
Inkrafttreten des Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 (1.
Januar 1993) vereinbar.

33

Die Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Entscheidung 88/408/EWG
und der Änderungsrichtlinie 88/409/EWG schreibt den
Mitgliedstaaten vor, dass für die in Art. 1 Richtlinie
85/73/EWG, Art. 1 der Entscheidung 88/408/EWG und Art. 4 der
Änderungsrichtlinie 88/409/EWG umschriebenen Geflügel- und
Geflügelfleischuntersuchungen sowie Hygienekontrollen eine
Gebühr erhoben wird, um die Kosten dieser Untersuchungen und
Kontrollen zu decken, und dass jede direkte oder indirekte
Erstattung der Gebühren untersagt ist (Art. 1 Abs. 1 Richtlinie
85/73/EWG). Soweit Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG
vorschrieb, dass längstens bis zum 31. Dezember 1992 der
Mindestbetrag für die Untersuchung von frischem Geflügelfleisch
pauschal auf bestimmte Ecu-Beträge/Tier festgesetzt wurde, war
diese Frist bei Inkrafttreten des
Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 abgelaufen.

34

Diesen Vorgaben entsprach die Gebührenverordnung-Geflügel-
fleischhygiene. Ihre Gebührensätze waren von Anfang an nach dem
Kostendeckungsprinzip konzipiert (siehe BT-Drucks. 7/392 vom
21. März 1973, S. 2 und 4). Die Änderung der Nr. 7 der Anlage
zu § 1 GFlGebV durch die 2. Änderungsverordnung vom 4. Mai 1983
mit der Einführung einer neuen Kategorie für die Untersuchung
von jungem Geflügel bei linearer Senkung der
Untersuchungsgebühren um 0,01 DM/kg trug der Erfahrung
Rechnung, dass bei dieser Art von Geflügel der
Untersuchungsaufwand geringer ist als bei älterem Geflügel
(siehe BR-Drucks. 64/83). Deshalb erfüllte die
Gebührenverordnung-Geflügel-fleischhygiene bei Inkrafttreten
des Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 am 1. Januar 1993 auch
die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 85/73/EWG,
wonach es den Mitgliedstaaten unbenommen war, einen höheren
Betrag als in Abs. 1 vorgesehen zu erheben - gemeint sind die
Sätze nach Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG -, sofern die
erhobene Gesamtgebühr je Mitgliedstaat die tatsächlichen
Untersuchungskosten nicht überschreitet.

35

Die nachträgliche Verlängerung der Fristbestimmung in Art. 2
Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG bis zum 30. September 1993
durch die Entscheidung des Rates vom 14. Juni 1993
(93/386/EWG), durch die Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung
88/408/EWG praktisch rückwirkend zum 1. Januar 1993 wieder in
Kraft gesetzt worden ist, und die weitere Verlängerung der
Frist bis zum 31. Dezember 1993 durch die Entscheidung des
Rates vom 21. September 1993 (93/513/EWG), die wegen der
dynamischen Verweisung in § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 kraft
Bundesrechts zu beachten waren, haben die Gültigkeit der
Gebührenbestimmung der Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV nicht
berührt. Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG setzt
nämlich für die Untersuchung von Geflügelfleisch - anders als
Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG für die Untersuchung
von Fleisch für andere Tierarten - keine Pauschalgebühr,
sondern lediglich einen Mindestbetrag - wenn auch pauschal -
fest. Die in Art. 2 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG
festgelegten Pauschalbeträge enthalten eine bindende Festlegung
auf den jeweils konkret ausgeworfenen Gebührenbetrag, von dem
nur unter den Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG von den Mitgliedstaaten - sowohl nach
oben als auch nach unten - abgewichen werden konnte.
Demgegenüber wird durch die Festsetzung eines Mindestbetrages,
wie sie in Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG für die
Untersuchungen von Geflügelfleisch erfolgt ist, eine Sperre nur
hinsichtlich beabsichtigter Veränderungen der Gebühr nach
unten, also in Bezug auf Gebührenbetragssenkungen,
ausgesprochen. Sinngemäße Geltung des Abs. 2 von Art. 2 der
Entscheidung - wie sie nach Art. 2 Abs. 3 Satz 2 der
Entscheidung 88/408/EWG vorgesehen ist - bedeutet deshalb, dass
nur bei beabsichtigtem Absenken der Gebühr unter den
Mindestbetrag die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 2 der
Entscheidung 88/408/EWG einzuhalten waren. Für die Festlegung
einer nationalen Gebühr oberhalb des Mindestbetrages galt nur
die allgemeine Sperre des Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie
85/73/EWG, dass sie die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht
überschreitet.

36

Die Änderung der Richtlinie 85/73/EWG durch die Richtlinie
93/118/EG, die kraft der dynamischen Verweisung in § 33 Abs. 2
Satz 2 GFlHG 1992 spätestens ab 1. Januar 1994 vom
Landesgesetzgeber zu berücksichtigen war, hat an der Rechtslage
nichts geändert. Im Anhang zu Art. 2 der Richtlinie 85/73/EWG
i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG wird unter Kapitel I Nr. 1 e
die Gebühr für die Geflügel- und Geflügelfleischuntersuchung
weiterhin als Mindestbetrag festgelegt. Nach Kapitel I Nr. 4
Buchstabe a der Anlage konnten die Mitgliedstaaten die
Pauschbeträge für bestimmte Betriebe unter bestimmten
Voraussetzungen anheben oder sie konnten (so Kapitel I Nr. 4
Buchstabe b der Anlage) - ohne an bestimmte Vorgaben gebunden
zu sein - eine spezifische Gebühr erheben, die die
tatsächlichen Kosten deckt. Nach Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie
85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG können die
Mitgliedstaaten einen höheren Betrag als die
Gemeinschaftsgebühren erheben, sofern die erhobene Gesamtgebühr
die tatsächlichen Untersuchungskosten nicht überschreitet. Da
die Gebühr nach Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV bereits bei
Inkrafttreten des Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 eine
solche kostendeckende spezifische Gebühr war, ergab sich durch
die ab 1. Januar 1994 anzuwendende Richtlinie 93/118/EG kein
Handlungsbedarf für die jeweiligen Landesgesetzgeber.

37

Erstmals durch die bis zum 1. Juli 1996 umzusetzende
Richtlinie 96/43/EG vom 26. Juni 1996, durch die die Richtlinie
85/73/EWG geändert und kodifiziert worden ist, wird die
Untersuchungsgebühr für Geflügel- und Geflügelfleisch nicht
mehr als Mindestbetrag, sondern als Pauschalbetrag definiert
(siehe Anhang A Kapitel I Nr. 1 Buchstabe e zur kodifizierten
Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG).
Änderungsbedarf in Bezug auf die Gebührenposition Nr. 7 a des
Anhangs zu § 1 GFlGebV entstand dadurch nicht, weil die
kodifizierte Richtlinie unter Anhang A Kapitel I Nr. 4 b den
Mitgliedstaaten weiterhin die Möglichkeit einräumte, zur
Deckung höherer Kosten eine Gebühr zu erheben, die die
tatsächlichen Kosten deckt. Art. 2 Abs. 3 der Richtlinie
85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 93/118/EG findet seine
wortgleiche Entsprechung in Art. 5 Abs. 3 der kodifizierten
Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG.

38

Auch das am 1. August 1996 in Kraft getretene
Geflügelfleischhygienegesetz 1996 hat in Bezug auf den
gebührenrechtlichen Teil des Gesetzes (bisher § 33 GFlHG 1992,
jetzt § 26 GFlHG 1996) keine materielle Änderung der Rechtslage
bewirkt. Die Gebührenverordnung-Geflügelfleischhygiene ist
durch dieses Gesetz nicht aufgehoben worden. Vielmehr geht der
Gesetzgeber, wie sich aus der Ermächtigungsnorm des § 26 Abs. 3
GFlHG 1996 ergibt, weiterhin von der Existenz dieser Verordnung
aus. Da das neue Gesetz trotz geänderter Paragraphen-Folge
weiterhin - wie bisher in § 7 GFlHG 1992 - amtliche
Untersuchungen des Schlachtgeflügels vor der Schlachtung im
Erzeugerbetrieb und im Schlachtbetrieb (so genannte
Schlachtgeflügelschau, vgl. § 2 Nr. 10 a GFlHG 1996) und des
geschlachteten Geflügels (so genannte
Geflügelfleischuntersuchung, siehe § 2 Nr. 10 b GFlHG 1996)
vorsieht, andererseits Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV
deutlich umschreibt, für welche Art von Untersuchungen die
Gebühr erhoben wird, ist es unschädlich, dass im Text der Nr. 7
a der Anlage zu § 1 GFlGebV noch auf die (alte) Paragraphen-
Nummer des Geflügelfleischhygienegesetzes 1982 Bezug genommen
wird.

39

Die in Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV festgesetzten
Gebühren sind kostendeckende Gebühren i.S.v. Art. 2 Abs. 3 der
Richtlinie 85/73/EWG in der Ursprungsfassung bzw. in der
Fassung der Richtlinie 93/118/EG bzw. i.S.v. Art. 5 Abs. 3
i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG. Der Beklagte hat in erster
Instanz eine detaillierte Kostenaufstellung in Bezug auf den
Schlachtbetrieb der Klägerin für den Zeitraum von September
1994 bis Dezember 1998 vorgelegt, aus der sich ergibt, dass im
langfristigen Mittel die erhobenen Gebühren die entstandenen
Unkosten des eingesetzten Untersuchungs- und
Verwaltungspersonals einschließlich der tatsächlichen
Sachkosten nicht übersteigen. Der Senat hat im Rahmen der
Amtsmaxime keine Veranlassung, die Richtigkeit und
Vollständigkeit der Aufstellung anzuzweifeln, zumal die
Klägerin keine einzige Position beanstandet hat, obwohl sie als
Geflügel-Großschlachterei Einblick sowohl in den Umfang des bei
ihr seitens des Beklagten eingesetzten Untersuchungspersonals
und der Kostenstrukturen für das Untersuchungspersonal hat. Das
generelle Bestreiten der Klägerin reicht insoweit nicht aus.

40

Dagegen ist die Gebührenregelung in Nr. 6 der Anlage zu § 1
GFlGebV unwirksam. Sie verstößt seit Inkrafttreten des
Geflügelfleischhygienegesetzes 1992 (1. Januar 1993) gegen § 33
Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992, der verbindlich die Beachtung der
Richtlinie 85/73/EWG und der aufgrund dieser Richtlinie
erlassenen Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft
vorschreibt. Zu diesen kraft Bundesrechts zu beachtenden
Vorschriften gehört auch die Entscheidung 88/408/EWG und
namentlich dessen Art. 5 Abs. 1. Danach tritt der Betrag nach
Art. 2 der Entscheidung 88/408/EWG an die Stelle jeder anderen
Abgabe oder Gebühr, die von staatlichen, regionalen oder
kommunalen Behörden der Mitgliedstaaten für die Untersuchungen
und Hygienekontrollen von frischem Geflügelfleisch gemäß Art. 1
der Entscheidung 88/408/EWG erhoben wird. Unabhängig davon,
dass - wie oben ausgeführt - der Mindestbetrag der Gebühr nach
Art. 2 Abs. 3 der Entscheidung 88/408/EWG zunächst nicht
festgelegt war und erst durch die Entscheidung 93/386/EWG
rückwirkend auf den 1. Januar 1993 konkretisiert worden ist,
musste der nationale Gesetzgeber/Verordnungs-geber auch bei
Erhebung einer eigenen kostendeckenden Gesamtgebühr i.S.v. Art.
2 Abs. 2 der Richtlinie 85/73/EWG beachten, dass die Gebühr für
alle in Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 85/73/EWG vorgesehenen
Schlachttier- und Fleischuntersuchungen und Hygienekontrollen
als Einheit zu erheben war. Sinn der Verbotsnorm des Art. 5 der
Entscheidung 88/408/EWG ist es, die Gebührenbelastung für die
nach Art. 6 der Entscheidung 88/408/EG belasteten
Schlachtbetriebe einheitlich und übersichtlich zu gestalten und
zu verhindern, dass sie durch eine Vielzahl unkoordinierter
Gebühren letztlich zu mehr als kostendeckenden Gebühren
herangezogen werden. Zu den Untersuchungen und
Hygienekontrollen von frischem Geflügelfleisch i.S.v. Art. 1
der Entscheidung 88/408/EWG, für die die einheitliche Gebühr zu
erheben ist, gehört nach Art. 2 Buchstabe e, Art. 3 Abs. 1
Buchstabe A b, Art. 4 und Anhang I Kapitel IV der Richtlinie
71/118/EWG zur Regelung gesundheitlicher Fragen beim
Handelsverkehr mit frischem Geflügelfleisch (a.F.) bzw. nach
Art. 2 Nr. 9 i.V.m. Anhang 1 Kapitel VI Nrn. 25 und 27 der
Richtlinie 71/118/EWG i.d.F. der Richtlinie 92/116/EWG vom
17. Dezember 1992 die Untersuchung des Schlachtgeflügels im
Ursprungsbetrieb und im Schlachtbetrieb. Da die
Gebührenverordnung-Geflügelfleisch-hygiene für den Hauptteil
der Geflügel- und Geflügelfleischuntersuchungen bereits in Nr.
7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV eine kostendeckende Gebühr
vorsieht, widerspricht die Erhebung einer weiteren Gebühr für
einen kleinen Teilausschnitt der Untersuchungen nach Art. 1 der
Entscheidung 88/408/EWG i.V.m. der Richtlinie 71/118/EWG der
verbindlichen Maßgabe des § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992 mit der
Folge, dass Nr. 6 des Anhangs zu § 1 GFlGebV ab 1. Januar 1993
unwirksam geworden ist. Durch die erstmals mit der Richtlinie
96/43/EG eingeführte Möglichkeit (siehe Anhang A Kapitel I Nr.
6 a der Richtlinie 85/73/EWG i.d.F. der Richtlinie 96/43/EG),
bis zu 20 % des (neuen) Pauschalbetrages i.S.d. Nr. 1 des
Anhang vom Inhaber des Ursprungsbetriebes erheben zu können,
lebt die wegen Widerspruchs zu § 33 Abs. 2 Satz 2 GFlHG 1992
wirkungslos gewordene Gebührenposition der Nr. 6 des Anhangs zu
§ 1 GFlGebV nicht wieder auf.

41

Die Unwirksamkeit der Gebührenregelung der Nr. 6 der Anlage
zu § 1 GFlGebV hat nicht die Unwirksamkeit der Nr. 7 a oder Nr.
7 b zur Folge. Ausgehend von dem in § 139 BGB verlautbarten
Rechtsgedanken besteht kein Grund, die Ungültigkeit eines Teils
der Verordnung auf die gesamte Regelung mit der Folge der
Gesamtnichtigkeit durchschlagen zu lassen, wenn die
Restbestimmung auch ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt und
mit Sicherheit anzunehmen ist, dass sie auch ohne den nichtigen
Teil erlassen worden wäre. Die kostendeckende Gebühr für die
Schlachtgeflügel- und Geflügelfleischuntersuchungen nach Nr. 7
a des Anhangs zu § 1 GFlGebV sowie die Gebühr für die
Untersuchungen und Kontrollen im Zerlegungsbetrieb nach Nr. 7 b
des Anhangs zu § 1 GFlGebV behalten durchaus ihren Sinn, wenn
die Kostenposition Nr. 6 des Anhangs zu § 1 GFlGebV wegfällt.
Da nach § 33 Abs. 1 GFlHG 1992 ab 1. Januar 1993 kostendeckende
Gebühren zu erheben sind, ist mit Sicherheit anzunehmen, dass
zumindest diese Gebühren-Nummern der Anlage zu § 1 GFlGebV nach
Auffassung des Gesetzgebers bei Erlaß des Änderungsgesetzes vom
18. Dezember 1992 erhalten bleiben sollten, um zumindest
insoweit seiner Verpflichtung zur Erhebung kostendeckender
Gebühren nachzukommen. Da die Gebührenverordnung-Geflügel-
fleischhygiene in den Nrn. 7 a und Nr. 7 b feste Gebührensätze
und keine Rahmengebühren vorsieht, deren Ausfüllung den
anwendenden Behörden überlassen bleibt, unterscheidet sich die
vorliegende Sachlage von der, die der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 29. August 1996 - 3 C 7.95 -,
AgrarR 1997, 227, zur Schleswigholsteinischen Landesverordnung
über Verwaltungsgebühren in Angelegenheiten der
Veterinärverwaltung vom 21. August 1974 i.d.F. vom 4. Dezember
1990 (GVOBl. Schl.-H. S. 646) zugrunde lag.

42

Das Gebot des Art. 5 Abs. 1 der Entscheidung 88/408/EWG, für
die vorgesehenen Geflügel- und Geflügelfleischuntersuchungen
und Hygienekontrollen eine einheitliche Gebühr vorzusehen und
keine gesplitteten Teilgebühren, verbietet es auch, für
Teiluntersuchungshandlungen gesonderte Auslagen in Form von
Reisekostenvergütungen zu erheben.

43

Die konkrete Berechnung der Gebühren, soweit sie sich auf
Nr. 7 a der Anlage zu § 1 GFlGebV stützt, ist zwischen den
Beteiligten nicht streitig.

44

Nach alledem hat die Berufung nur hinsichtlich des
ausgewiesenen Betrages von 80,72 DM Erfolg, im Übrigen war sie
zurückzuweisen.

45

Soweit die Berufung zurückgewiesen worden ist, hat die
Klägerin die Kosten erster Instanz auf Grund des
erstinstanzlichen Urteils, die zweitinstanzlichen Kosten gemäß
§ 154 Abs. 2 VwGO zu tragen. Soweit die Klägerin im
Berufungsrechtszug mit einem Teilbetrag von 80,72 DM Erfolg
hat, greift der Rechtsgedanke des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO ein.
Wegen der Geringfügigkeit des Betrages erlegt der Senat auch
diese Kosten des Gesamtrechtsstreits der Klägerin auf.

46

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

47

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

48