Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-24, Aktenzeichen 2 S 1723/16

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 09. Juni 2016 - 9 K 5175/15 - geändert und die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen den Abzug einer Kostendämpfungspauschale bei der Gewährung von Krankenfürsorge.

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Die 1976 geborene Klägerin ist als beamtete Lehrerin der Besoldungsgruppe A 12 gegenüber dem Beklagten mit einem Bemessungssatz von 50 % beihilfe- bzw. krankenfürsorgeberechtigt. Am 21.07.2014 brachte sie ein Kind zur Welt und befand sich nach Ablauf des Mutterschutzes zwei Jahre in Elternzeit, wobei sie während des ersten Jahres Elterngeld in Höhe von etwas mehr als 900,00 EUR bezog. Unter dem 22.09.2015 beantragte sie die Gewährung von Beihilfe bzw. Krankenfürsorge zu verschiedenen Aufwendungen aus dem Jahr 2015. Mit Bescheid vom 14.10.2015 gewährte ihr das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg - Landesamt - Beihilfe bzw. Krankenfürsorge in beantragter Höhe, wobei eine Kostendämpfungspauschale in Höhe von 150,00 EUR in Abzug gebracht wurde. Hinsichtlich der Kostendämpfungspauschale wurde u.a. darauf hingewiesen, dass sich deren Höhe nach der Besoldungsgruppe richte, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung zu bemessen seien.

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Hiergegen legte die Klägerin am 16.10.2015 mit der Begründung Widerspruch ein, dass sie aufgrund der Elternzeit keine Bezüge vom Landesamt erhalten habe und deshalb auch keine nach den laufenden Bezügen bei Rechnungsstellung zu berechnende Kostendämpfungspauschale einbehalten werden dürfe.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 19.10.2015 wies das Landesamt den Widerspruch zurück. Nach § 15 Abs. 1 BVO werde die Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale für jedes Kalenderjahr gekürzt, in dem beihilfefähige Aufwendungen in Rechnung gestellt seien. Der Betrag sei unabhängig von der Fortdauer der Beihilfeberechtigung. Die Höhe richte sich nach der Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen seien, und zwar unabhängig vom tatsächlichen Zahlbetrag, weshalb beispielsweise auch bei Teilzeitbeschäftigung stets die volle Kostendämpfungspauschale zu erbringen sei, da der Beihilfeanspruch selbst auch nicht anteilig gekürzt werde. Die Bestimmungen zur Krankenfürsorge während der Elternzeit sorgten dafür, dass die Klägerin während dieser Zeit gegenüber den übrigen Beihilfeberechtigten nicht schlechter gestellt werde. Eine Besserstellung, wie sie die Befreiung von der Kostendämpfungspauschale bedeuten würde, sei vom Gesetzgeber jedoch zu keinem Zeitpunkt beabsichtigt gewesen. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gebiete kein Absehen von der Erhebung der Kostendämpfungspauschale. Im Übrigen hätten auch der VGH Baden-Württemberg und das Bundesverwaltungsgericht die Rechtmäßigkeit einer Kostendämpfungspauschale und deren Vereinbarkeit mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn bejaht.

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Am 16.11.2015 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und zur Begründung vorgetragen, nach dem eindeutigen Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO richte sich die Höhe der Kostendämpfungspauschale nach der Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen seien. Seit dem 16.09.2014 habe sie jedoch aufgrund ihrer Elternzeit keine laufenden Bezüge mehr von ihrem Dienstherrn nach der Besoldungsgruppe A 12 erhalten. Daher könne bei der Bemessung der Kostendämpfungspauschale auch nicht die Besoldungsgruppe A 12 zugrunde gelegt werden, wenn es aufgrund der Elternzeit nicht zu einer Auszahlung der laufenden Bezüge komme. Das Landesamt gehe zu Unrecht davon aus, dass es auf den tatsächlichen Zahlbetrag der Bezüge nicht ankomme. Eine derartige Aussage könne dem Gesetzeswortlaut nicht entnommen werden. Vielmehr deute die Formulierung in § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO „laufende Bezüge" und „bemessen sind" darauf hin, dass es gerade auf die tatsachliche Auszahlung der Bezüge ankomme. Durch die Bezugnahme auf den Zeitpunkt der Rechnungsstellung könne es auch nicht darauf ankommen, ob der Beamte in der Vergangenheit laufende Bezüge nach einer bestimmten Besoldungsgruppe erhalten habe. Die in § 15 Abs. 1 BVO enthaltene Abstufung der Höhe der Kostendämpfungspauschale nach Besoldungsgruppen sowie die Trennung nach aktiven Beamten und Versorgungsempfängern lege zudem den Schluss nahe, dass der Gesetzgeber die Kostendämpfungspauschale bewusst nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Beamten habe staffeln wollen. Die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit betrage jedoch Null, wenn aufgrund der Elternzeit keine laufenden Bezüge mehr gezahlt würden, weshalb in diesem Fall der Abzug einer Kostendämpfungspauschale nicht berechtigt sei. Müsste ein Beamter in Elternzeit mit Null Euro laufenden Bezügen eine höhere Kostendämpfungspauschale tragen als beispielsweise ein Beamter, der laufende Bezüge der Besoldungsgruppe A 10 erhalte, läge auch ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 GG vor. Nach der Gesetzesbegründung sei bei Einfügung des § 15 Abs. 1 BVO darauf Wert gelegt worden, dass eine im Vergleich zu anderen Bundesländern moderate Kostendämpfungspauschale unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des einzelnen Beamten erfolge. Eine angemessene Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit finde jedoch nicht statt, wenn die Kostendämpfungspauschale auch dann zum Abzug zu bringen sei, wenn - wie vorliegend - aufgrund der Elternzeit keine laufenden Bezüge ausgezahlt würden. Daher spreche neben der wortgetreuen auch die teleologische Auslegung des Gesetzestextes dafür, den Abzug der Kostendämpfungspauschale vom Umfang der ausgezahlten Bezüge abhängig zu machen. Aktuell würden in acht Bundesländern überhaupt keine Kostendämpfungspauschalen erhoben. In drei Bundesländern sei ausdrücklich gesetzlich geregelt, dass von Beamten in Elternzeit keine Kostendämpfungspauschale erhoben werde. In drei weiteren Bundesländern werde für Beamte in Elternzeit aufgrund einer einkommensabhängigen Belastungsgrenze keine Kostendämpfungspauschale erhoben. Ein weiteres Bundesland mache den Eigenbehalt nicht von der Höhe der laufenden Bezüge, sondern vom Beihilfebemessungssatz abhängig. Wenn Baden-Württemberg im Vergleich zu anderen Bundesländern eine moderate Kostendämpfungspauschale habe einführen wollen, dann würde die Erhebung einer Kostendämpfungspauschale während der Elternzeit eine massive Schlechterstellung gegenüber den Beamten in anderen Bundesländern darstellen, was vom baden-württembergischen Gesetzgeber erkennbar nicht beabsichtigt gewesen sei. Wenn dieser in der Gesetzesbegründung den Vergleich mit anderen Bundesländern selbst anstelle, sei die Frage, ob bei Beamten in Elternzeit in anderen Bundesländern eine Kostendämpfungspauschale erhoben werde oder nicht, für die teleologische Auslegung der BVO von erheblicher Bedeutung. Zu Unrecht gehe der Beklagte davon aus, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit vorliegend nicht Null betrage, da sich das Elterngeld aus dem in den letzten zwölf Monaten vor dem Entbindungstermin erzielten Einkommen errechne, letztlich also auf der Besoldungsgruppe A 12 beruhe. Der Klägerin seien im Jahr 2015 keinerlei laufende Bezüge ausbezahlt worden. Die davor erhaltenen Bezüge hätten schon in den Jahren 2013 und 2014 zum Einbehalt der Kostendämpfungspauschale geführt und könnten folglich nicht noch einmal zum Einbehalt einer Kostendämpfungspauschale im Jahr 2015 führen.

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Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Auch wenn die Klägerin im Jahr 2015 keine laufenden Bezüge nach der Besoldungsgruppe A 12 erhalten habe, stelle es sich keineswegs so dar, dass ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit Null betrage. Dabei bliebe nämlich unberücksichtigt, dass sich das Elterngeld aus dem in den letzten zwölf Monaten vor dem Entbindungstermin erzielten Einkommen (bereinigtes Nettoeinkommen) errechne, letztlich also nach der Besoldungsgruppe A 12. Maßgebend für die Höhe der Kostendämpfungspauschale sei allein die Besoldungsgruppe. Auf den tatsächlichen Zahlbetrag der Bezüge komme es nicht an, die jeweilige Höhe der Besoldung im Einzelfall sei nicht entscheidend. Da sich der vorliegende Fall ausschließlich nach der baden-württembergischen BVO beurteile, sei ein Vergleich mit anderen Bundesländern nicht zielführend. Abgesehen davon sei der Jahresbetrag der Kostendämpfungspauschale immer noch als moderat anzusehen.

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Mit Urteil vom 09.06.2016 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, der Klägerin auf ihren Antrag vom 22.09.2015 weitere Krankenfürsorge in Höhe von 150,00 EUR zu gewähren und den Bescheid des Landesamtes vom 14.10.2015 und dessen Widerspruchsbescheid vom 19.10.2015, soweit entgegenstehend, aufgehoben. Da Beihilfe nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BVO nur gewährt werde, wenn und solange die grundsätzlich beihilfeberechtigte Person (§ 2 Abs. 1 BVO) Dienstbezüge oder ähnliche Bezüge erhalte und während einer Elternzeit die Dienstbezüge entfielen (vgl. § 40 Abs. 1 Satz 1 AzUVO), stehe der Klägerin während ihrer Elternzeit nach § 46 Abs. 1 AzUVO Krankenfürsorge in Form des prozentualen Krankheitskostenersatzes entsprechend den - jeweils aktuell, nicht den vor der Elternzeit für den Beihilfeberechtigten geltenden - Beihilfevorschriften zu. Diese entsprechende Anwendbarkeit der Vorschriften der Beihilfeverordnung führe vorliegend zwar zur Gewährung von Krankenfürsorge unter Anwendung des bisher für die Klägerin geltenden Beihilfebemessungssatzes, ohne dass hiervon jedoch eine Kostendämpfungspauschale hätte einbehalten werden dürfen. Entscheidend für die Höhe der Kostendämpfungspauschale sei nach der ausdrücklichen Regelung in § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO nicht, welcher Besoldungsgruppe der Betreffende grundsätzlich angehöre, sondern nach welcher die laufenden Bezüge zu bemessen seien. Die entsprechende Anwendbarkeit des § 15 Abs. 1 BVO im Rahmen der Krankenfürsorge nach § 46 Abs. 1 AzUVO führe im Ergebnis dazu, dass während der Elternzeit die Krankenfürsorgeleistungen nicht um eine Kostendämpfungspauschale für jedes Kalenderjahr zu kürzen seien. Dies folge zwar nicht bereits daraus, dass die Klägerin während der Elternzeit teilweise keine laufenden Bezüge erhalten habe. Grundsätzlich sei § 15 Abs. 1 Satz 1 BVO, wonach die Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale für jedes Kalenderjahr gekürzt werde, in dem beihilfefähige Aufwendungen in Rechnung gestellt seien, auch im Rahmen der Krankenfürsorge entsprechend anwendbar, obwohl während der Elternzeit keine „laufenden Bezüge" im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 BVO bezogen würden. Auch wenn es sich bei dem während der ersten zwölf Monate der Elternzeit bezogenen Elterngeld nicht um laufende Bezüge des Dienstherrn im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 und Satz 3 BVO handle und die Klägerin in der über die zwölf Monate hinausgehenden Elternzeit kein regelmäßiges Einkommen gehabt habe, hindere dies die (lediglich) entsprechende Anwendbarkeit des § 15 Abs. 1 Satz 1 BVO, wie sie § 46 Abs. 1 AzUVO anordne, nicht. Da während der Elternzeit gemäß § 40 Abs. 1 AzUVO Dienstbezüge nicht gezahlt würden, führe dies gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 BVO zu einem Wegfall der Beihilfeberechtigung und zur Notwendigkeit der in § 46 Abs. 1 AzUVO normierten entsprechenden Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften. Dass die Klägerin im hier relevanten Zeitpunkt keine laufenden Bezüge im Sinne der Beihilfevorschriften bezogen habe, sei gerade der typische Fall der in § 46 Abs. 1 AzUVO enthaltenen Verweisung auf die Beihilfevorschriften. Das Fehlen laufender Bezüge werde durch die Anordnung der entsprechenden Anwendbarkeit überwunden. Dem Abzug der Kostendämpfungspauschale im Fall der Klägerin stehe entgegen, dass sich gemäß § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO die Höhe der Kostendämpfungspauschale nach der Besoldungsgruppe richte, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen seien, sich das Einkommen der Klägerin während des Bezugs von Elterngeld aber nicht in diesem Sinne nach einer Besoldungsgruppe bemesse. Zwar werde die Höhe des Elterngelds in Anlehnung an das bereinigte Nettoeinkommen aus Erwerbstätigkeit errechnet (vgl. §§ 2 ff. BEEG), so dass sich mittelbar auch die Besoldungsgruppe auf dessen Höhe auswirke. Jedoch hänge die Höhe des Elterngelds von vielen weiteren, von der Besoldung unabhängigen Faktoren - wie etwa der Steuerklasse oder dem Vorhandensein weiteren Erwerbseinkommens - ab. Ferner sei es gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 BEEG der Höhe nach gedeckelt. Es handle sich daher beim Elterngeld nicht um eine nach einer Besoldungsgruppe bemessene Einkommensart. Zwar liege auch in diesem Aspekt eine typische Folge der Elternzeit, doch werde das Fehlen dieser Tatbestandsvoraussetzung des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO - anders als im Hinblick auf die laufenden Bezüge - nicht durch die Anordnung der entsprechenden Anwendbarkeit in § 46 Abs. 1 AzUVO überwunden. Der Beihilfeverordnungsgeber habe nämlich in § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO selbst eine Regelung zur Höhe der Kostendämpfungspauschale für den Fall getroffen, dass sich die laufenden Bezüge gerade nicht nach einer Besoldungsgruppe bemessen. Danach habe die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe nach der in Satz 5 enthaltenen Tabelle zu erfolgen, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten komme. Im Jahr 2015 habe die Klägerin teilweise noch Elterngeld in Höhe von monatlich ca. 1.000,00 EUR bezogen und nach der für diesen Zeitpunkt maßgeblichen Besoldungstabelle damit noch deutlich unter dem Anfangsgrundgehalt der untersten Besoldungsgruppe A 5 gelegen, was selbst dann gelten würde, wenn die Klägerin den nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BEEG möglichen Höchstbetrag an Elterngeld (1.800,00 EUR) bezogen hätte. Da § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO eine Kostendämpfungspauschale erst ab der Besoldungsgruppe A 6 (Stufe 1) vorsehe und der Verordnungsgeber sämtliche anderen Besoldungsgruppen der Besoldungsordnung A einer Stufe zugeordnet habe, sei davon auszugeben, dass die Besoldungsgruppe A 5 angesichts der geringeren wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ihrer Angehörigen bewusst von der Erhebung der Kostendämpfungspauschale ausgenommen worden sei. Entsprechendes gelte auch dann, wenn - wie hier während der Elternzeit - im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO das laufende Einkommen dem Anfangsgrundgehalt der Besoldungsgruppe A 5 am nächsten komme. Dieses Ergebnis stehe auch nicht in Widerspruch zum Willen des Beihilfeverordnungsgebers, der die zuvor ohne Unterscheidung nach Besoldungsgruppen einheitlich erhobene Kostendämpfungspauschale erst durch das Haushaltsstrukturgesetz 2004 in ihrer Höhe nach Besoldungsgruppen gestaffelt habe und damit eine im Vergleich zu einigen anderen Ländern immer noch moderate Kostendämpfungspauschale habe vorsehen und die Leistungsfähigkeit der unterschiedlichen Besoldungsgruppen angemessen berücksichtigen wollen, wobei die Familienfreundlichkeit der Regelung betont worden sei. Sowohl der Leistungsfähigkeit der Beihilfe- bzw. Krankenfürsorgeberechtigten als auch der Familienfreundlichkeit werde durch die Nichterhebung der Kostendämpfungspauschale bei sich in Elternzeit befindenden Beamten - entsprechend den Angehörigen der Besoldungsgruppe A 5 - Rechnung getragen. Die Berufung wurde wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen.

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Gegen das am 09.08.2016 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 29.08.2016 die zugelassene Berufung eingelegt und diese am 20.09.2016 wie folgt begründet: Auch in der zeitlich begrenzten Elternzeit richte sich die Bemessung der Kostendämpfungspauschale nach der Einordnung des Beamten in die entsprechende Besoldungsgruppe, nach der grundsätzlich seine Besoldung bzw. in der Elternzeit sein Elterngeld bemessen werde. § 15 Abs. 1 BVO knüpfe an den besoldungsrechtlichen Status des Beamten an und nicht an die Höhe des tatsächlichen Leistungsbezugs. Dies ergebe sich aus der Ausgestaltung des § 15 Abs. 1 BVO und den gesetzlichen Motiven zur Einführung der Kostendämpfungspauschale. Nach der Begründung zu Art. 10 Nr. 4 des Haushaltsstrukturgesetzes 2004 habe die Haushaltslage durch Einsparungen bei der beamtenrechtlichen Krankenfürsorge (Beihilfe) verbessert werden sollen. Im Bereich des Beihilferechts habe dies durch die Erhöhung der Kostendämpfungspauschale erreicht werden sollen, mit der die Beamten verpflichtet werden sollten, bei Krankheit unter Berücksichtigung sozialer Aspekte einen Eigenanteil an den Aufwendungen zu übernehmen. Die Gesetzesbegründung stelle auf die Leistungsfähigkeit der unterschiedlichen Besoldungsgruppen und nicht auf die tatsächliche Höhe der Bezüge ab, woraus sich erhelle, dass dem Gesetzentwurf die Entscheidung zugrunde liege, die Berechtigten in einer pauschalisierenden Weise je nach ihrer Einordnung in einer Besoldungsgruppe zur Übernahme der Kostendämpfungspauschale zu verpflichten ohne Rücksicht auf den Umfang ihrer tatsächlichen Bezüge. Diese Betrachtung entspringe dem der pauschalisierten Konzeption immanenten und von der Rechtsprechung anerkannten Gedanken, dass sich die Leistungsfähigkeit eines Beamten nicht nur nach dessen tatsächlichen Bezügen bestimme, sondern die Besoldungsgruppe die Leistungsfähigkeit eines Beamten stets präge. Mit der Festsetzung der Kostendämpfungspauschale nach Besoldungsgruppen gehe der Gesetzgeber im Ergebnis also in einer typisierenden Art und Weise von einer unterschiedlichen wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der verschiedenen Besoldungsgruppen aus. So könnten Angehörige höherer Besoldungsgruppen durch Rücklagen die Kürzungen während der Elternzeit besser kompensieren als vergleichbare Beamte niedrigerer Besoldungsstufen. Da der Gesetzgeber von Verfassungs wegen nicht verpflichtet gewesen wäre, Anspruch auf Leistungen der Krankenfürsorge während der Beurlaubung ohne Dienstbezüge zu gewähren, stelle die Belastung mit der Kostendämpfungspauschale auch keine Verletzung der Fürsorgepflicht dar. Da die Gewährung von Elternzeit nur auf Antrag erfolge, stehe es dem Beamten frei, ob er aus wirtschaftlichen Gründen keine Elternzeit beanspruche, weshalb es durchaus vertretbar sei, von Beamten einer höheren Besoldungsgruppe neben dem während der Elternzeit zur Verfügung stehenden höheren Elterngeld auch ein höheres Maß an vorausschauender Eigenvorsorge während der Zeit der vollen Besoldung für die Familienplanung einzufordern, zumal die Elternzeit auch nur einen begrenzten Zeitraum andauere. Es sei nicht sachwidrig, auf die Gehaltsverhältnisse vor der Elternzeit abzustellen, da sich hiernach das Elterngeld bemesse und diese Gehaltsverhältnisse die Fähigkeit bestimmten, Rücklagen für die Zeit zu bilden, in der die Besoldung entfalle. Entscheidend sei die Lohnersatzfunktion des Elterngeldes, das die vorangegangene Besoldung widerspiegle. Indem das Verwaltungsgericht die Höhe des Elterngeldes in Abhängigkeit von weiteren Faktoren als dem bereinigten Nettoeinkommen betrachte, widerspreche dies der pauschalisierten Konzeption der Kostendämpfungspauschale durch den Verordnungsgeber. § 15 Abs. 1 BVO stelle ebenso nur auf die Besoldungsgruppe und damit auf die abstrakte Leistungsfähigkeit des Beamten ab, ohne weitere Faktoren, die ebenfalls Einfluss auf die Höhe der tatsächlichen Bezüge haben könnten, zu berücksichtigen. Hiervon dürfe bei beurlaubten Beamten nicht abgerückt und der Einfluss weiterer Faktoren bei der Bestimmung der Leistungsfähigkeit herangezogen werden. Die Kostendämpfungspauschale verhindere durch ihren pauschalen Charakter die ansonsten erforderliche Einzelregelung. Durch Härtefallregelungen könne Einzelfällen durch die Gewährung einer Beihilfe Rechnung getragen werden. Das Lebensbild des Beamten bleibe auch in der nur vorübergehenden Elternzeit von den Bezügen der jeweiligen Besoldungsgruppe geprägt. Daher stünde einer Anwendung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO der offensichtliche Wille des Verordnungsgebers entgegen, der die Kostendämpfungspauschale als pauschalisierte Beteiligung der Beamten an den Krankheitskosten entwickelt habe. Diese Auslegung werde durch die Ausnahmetatbestände des § 15 Abs. 1 BVO gestützt, wo explizit bestimmte Personengruppen von der Kostendämpfungspauschale ausgenommen würden. Dies geschehe aus der grundsätzlichen Überlegung heraus, dass diese Gruppen auf Grundlage ihrer geminderten Leistungsfähigkeit stärker von der Kostenbeteiligung betroffen seien als Beamte ab der Besoldungsgruppe A 6. Auch hierbei werde nicht auf die tatsächliche Höhe der Bezüge abgestellt, sondern abstrakt angenommen, dass Angehörige der Besoldungsgruppe A 5 weniger leistungsfähig seien. Auch hieraus ergebe sich, dass der Verordnungsgeber nicht auf die tatsächlichen Bezüge, sondern auf die Besoldungsgruppenzugehörigkeit des Beamten habe abstellen wollen. Der Wille des Gesetzgebers, eine pauschale Ausrichtung der Kostendämpfungspauschale zu normieren, ergebe sich auch aus einem Vergleich der Beamten in Elternzeit mit denjenigen auf Widerruf im Vorbereitungsdienst. Bei letzteren bestimme sich die Kostendämpfungspauschale ebenfalls nach ihrer Eingangsbesoldung. Nach der Begründung zum Haushaltsbegleitgesetz 2012 sei der Umstand, dass von Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst im Vergleich zu Beamten auf Lebenszeit die Kostendämpfungspauschale in gleicher Höhe erhoben werde, ein Ausdruck verwaltungsökonomischer Belange, was infolge des zeitlich befristeten Lebensabschnitts gerechtfertigt sei. Dies bestätige abermals die Grundkonzeption, die Beamten strikt nach ihrer abstrakten Leistungsfähigkeit, welche sich ausschließlich aus ihrer Zugehörigkeit zu einer Besoldungsgruppe ergebe, einzustufen. Die Entscheidung für eine Gleichstellung sei Ausdruck des Grundgedankens einer gesteigerten finanziellen Leistungs- und Belastungsfähigkeit der höheren Besoldungsgruppen, welche nicht nur im Zeitpunkt des Bezugs der vollen Bezüge gegeben sei, sondern sich aus der abstrakt statusrechtlichen Einordnung in eine höhere Besoldungsgruppe ergebe. Gerade der Aspekt der zeitlichen Begrenzung des Lebensabschnitts gelte auch für die Situation von Beamten in Elternzeit. Ein entsprechendes Fazit lasse sich aus dem Vergleich der Beamten in Elternzeit mit teilzeitbeschäftigten Beamten ziehen. Auch diese unterlägen der vollen Kostendämpfungspauschale, obwohl ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit gegebenenfalls weit unterhalb von vergleichbaren vollzeitbeschäftigten Beamten angesiedelt sei. Auch hieran lasse sich der Wille des Verordnungsgebers belegen, eine abstrakte Einordnung unter Heranziehung der Besoldungsgruppen vorzunehmen. Der Grundgedanke der Pauschalierung ergebe sich auch hier aus der Gesetzesbegründung, welche abermals auf abstrakt typisierende Weise nur auf die Eingruppierung in die Besoldungsgruppe abstelle. Ebenso wie bei teilzeitbeschäftigten Beamten verringere die Freistellung in der Elternzeit nicht die krankheitsbedingten Kosten für das Land. Vielmehr werde es ebenso zu statistischen Mehrausgaben kommen, da Ausfälle in der Personalstruktur ausgeglichen werden müssten. Oftmals habe eine Teilzeitbeschäftigung ihre Gründe ebenso im familiären Bereich wie die Elternzeit und sei folglich genauso schützenswert. Wäre es im Sinne des Verordnungsgebers gewesen, aus familienpolitischen Gründen Beamte teilweise von der Kostendämpfungspauschale zu befreien, sei nicht nachvollziehbar, dass dies durch eine Anwendung von § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO auf Beamte in Elternzeit geschehen solle. Dadurch werde es ermöglicht, dass Beamte in Elternzeit, deren Bezüge sich vor dieser Zeit aus einer Besoldungsgruppe höher als B 6 ergeben hätten, von der Kostendämpfungspauschale befreit seien und gleichzeitig teilzeitbeschäftigte Beamte mit Bezügen aus der nach Maßgabe der Teilzeit verringerten Besoldungsgruppe A 6 die Kostendämpfungspauschale zu tragen hätten. Weiter sei zu berücksichtigen, dass teilzeitbeschäftigte Beamte meist langfristig eine abgesenkte Leistungsfähigkeit hätten, während die Elternzeit gesetzlich befristet sei. Den teilzeitbeschäftigten Beamten stehe nicht die Möglichkeit offen, sich durch ihre höheren Bezüge vor Beginn der fest beschränkten und planbaren Elternzeit gegen die höhere Belastung abzusichern. Die Anwendung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO auf Beamte in Elternzeit würde daher zu einer vom Verordnungsgeber niemals gewollten Konsequenz führen, dass finanziell Leistungsschwächere mehr belastet würden als Leistungsstärkere. Eine Herausnahme sämtlicher Beamten in Elternzeit von der Kostendämpfungspauschale, unabhängig von ihrer Einstufung in eine Besoldungsgruppe, würde dem pauschalisierten System der Kostendämpfungspauschale sinnwidrig entgegenstehen. Auch sehe es die Konzeption des Versordnungsgebers nicht vor, originär Beihilfeberechtigte schlechter zu stellen als nur durch die Verweisung des § 46 Abs. 1 AzUVO zur Krankenfürsorge berechtigte Beamte. Die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO mit ihrer Bezugnahme auf „nicht nach Besoldungsgruppen bemessene Bezüge“ solle die Möglichkeit eröffnen, auch andere Personengruppen unter die Kostendämpfungspauschale zu fassen, für welche grundsätzlich keine Einstufung ihres Gehalts nach Besoldungsgruppen gegeben sei. Dies solle unter anderem die Erfassung und Einstufung von Abgeordneten des Landtags sowie von Mitgliedern der Landesregierung ermöglichen. Nur für eine Einstufung systemfremder Personen bzw. Gehälter sei § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO vorgesehen. Durch die in § 46 AzUVO normierte Analogie werde das Tatbestandsmerkmal „Erhalt von Dienstbezügen“ in § 2 Abs. 2 Satz 1 BVO fingiert. Diese Fiktion sei systemgerecht im Rahmen des § 15 Abs. 1 BVO in Bezug auf die Bemessung der Kostendämpfungspauschale anzuwenden. Die Kürzung der Beihilfe sei auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar, weil die Regelung nicht sachwidrig sei. Mit § 15 Abs. 1 BVO werde typisierend und generalisierend an die in der Besoldungsgruppe herrschende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit angeknüpft. Selbst wenn während der Elternzeit unmittelbar keine Unterschiede hinsichtlich der Besoldung bestünden, stelle der Verordnungsgeber - auch unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Auswirkungen und Anforderungen an eine Massenverwaltung - mit der Zugehörigkeit zu einer Besoldungsgruppe auf einen einleuchtenden Grund für die Differenzierung ab. Es könne davon ausgegangen werden, dass ein Angehöriger einer entsprechend höheren Besoldungsgruppe auch während der Elternzeit entsprechend maßvolle Kürzungen noch durch Rücklagen oder spätere Besoldung ausgleichen könne.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 09.06.2016 - 9 K 5175/15 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung des Beklagten zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Auch wenn der Beklagte umfangreich mit dem gesetzgeberischen Willen argumentiere, ändere dies nichts daran, dass das Verwaltungsgericht § 15 Abs. 1 BVO nach seinem Wortlaut zutreffend angewandt habe. Entscheidend sei der Begriff der „laufenden Bezüge“. Hätte der Verordnungsgeber das vom Beklagten gefundene Ergebnis beabsichtigt, wäre es ihm ein Leichtes gewesen, allein abstrakt auf das Statusamt bzw. die Besoldungsgruppe abzustellen. Stattdessen habe er die Formulierung „Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen sind“, gewählt. Zutreffend sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass das Elterngeld nicht hierunter falle und dieses nach § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO der Besoldungsgruppe zuzuordnen sei, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten komme. Zu berücksichtigen sei außerdem, dass die Klägerin erst seit September 2013 in einem beamtenrechtlichen Verhältnis zum Beklagten stehe und in Teilzeit mit 50% gearbeitet habe. Außerdem habe sie als neu eingestellte Beamtin um 8% abgesenkte Bezüge erhalten. Das während der am 21.07.2014 beantragten zweijährigen Elternzeit bezogene monatliche Elterngeld habe 913,81 EUR betragen und sei der Klägerin letztmals am 21.06.2015 ausgezahlt worden. Während der gesamten Elternzeit habe sie Beiträge zur privaten Krankenversicherung in Höhe von monatlich 293,-- EUR finanzieren müssen, wozu der Beklagte lediglich einen Zuschuss von 42,-- EUR geleistet habe. Die im streitgegenständlichen Beihilfebescheid geltend gemachten Aufwendungen seien fast ausschließlich nach dem Auslaufen des Elterngeldes entstanden. Dieses in die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit einzurechnen, sei nicht geboten, da das Elterngeld keine laufenden Bezüge im Sinne des § 15 BVO darstelle. Zudem habe bei Einführung der Kostendämpfungspauschale 2004 noch kein Elterngeld in der heutigen Form existiert. Dass es dem Verordnungsgeber auf die Höhe der tatsächlich ausgezahlten Bezüge bei der Bemessung der Kostendämpfungspauschale angekommen sei, zeige sich auch in der Unterscheidung zwischen aktiven Beamten und Versorgungsempfängern. Bei einer pauschalierenden Betrachtung der abstrakten Leistungsfähigkeit einer Besoldungsgruppe hätte es hier keiner Differenzierung bedurft. Insoweit hätte der Gesetzgeber den aktiven Beamten eine Rücklagenbildung für die Zeit ihres Ruhestands zumuten können. Auch die Herausnahme von Besoldungsempfängern mit laufenden Bezügen nach der Besoldungsgruppe A 5 aus der Kostendämpfungspauschale zeige das Abstellen auf die konkrete wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Wenn bereits ein Personenkreis aus der Kostendämpfungspauschale ausgenommen werde, obwohl diesem laufende Bezüge gezahlt würden, müsse dies erst Recht für eine Personengruppe gelten, die überhaupt keine Bezüge erhalte. Hätte der Verordnungsgeber die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit nur an die Einordnung in eine bestimmte Besoldungsgruppe anknüpfen wollen, hätte er einen anderen Wortlaut der Regelung wählen müssen.

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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Akten des Verwaltungsgerichts, die Akten des Beklagten sowie die Schriftsätze der Beteiligten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht der Klage der Klägerin stattgegeben und ihr unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 14.10.2015 und dessen Widerspruchsbescheides vom 19.10.2015 weitere Krankenfürsorgeleistungen in Höhe von 150,00 EUR zugesprochen.

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1. Das Begehren der Klägerin hat das Verwaltungsgericht zunächst zutreffend als darauf gerichtet angesehen, vom Abzug der Kostendämpfungspauschale im Jahr 2015 verschont zu bleiben und dies sachdienlich dahingehend ausgelegt, dass die Klägerin die Gewährung weiterer Krankenfürsorgeleistungen in Höhe der als Kostendämpfungspauschale in Abzug gebrachten 150,00 EUR beansprucht.

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2. Rechtsgrundlage für die Gewährung von Krankenfürsorge ist § 46 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über die Arbeitszeit, den Urlaub, den Mutterschutz, die Elternzeit, die Pflegezeiten und den Arbeitsschutz der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter vom 29.11.2005 (GBl. 2005, 716; im Folgenden: AzUVO). Danach wird während der Elternzeit Krankenfürsorge in Form des prozentualen Krankheitskostenersatzes entsprechend den Beihilfevorschriften gewährt. Weil es für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher bzw. krankenfürsorgerechtlicher Streitigkeiten auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfe bzw. Krankenfürsorge verlangt wird, ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2015 - 5 C 2.14 -, juris Rn. 10), ist für die ausweislich des Beihilfeantrags vom 22.09.2015 zwischen Januar und September 2015 entstandenen Aufwendungen die Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen vom 28.07.1995 (GBl. 1995, 561; im Folgenden: BVO) in der Fassung vom 01.04.2014 (GBl. 2014, 53) bzw. in der Fassung vom 01.07.2015 (GBl. 2015, 379) einschlägig, die hinsichtlich der vorliegend entscheidungserheblichen Vorschriften jedoch identisch sind.

18

3. Da sich die Klägerin ab September 2014 und damit auch im maßgeblichen Zeitraum in Elternzeit befand, hatte sie dem Grunde nach Anspruch auf Krankenfürsorge in Form des prozentualen Krankheitskostenersatzes entsprechend den Beihilfevorschriften. Zu den entsprechend anwendbaren Beihilfevorschriften gehört vom Grundsatz her damit auch § 15 Abs. 1 BVO. Danach wird die Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale für jedes Kalenderjahr gekürzt, in dem beihilfefähige Aufwendungen in Rechnung gestellt sind (Satz 1). Der Betrag ist unabhängig von der Fortdauer der Beihilfeberechtigung, die Höhe richtet sich nach der Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen sind, bei Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst nach der Eingangsbesoldungsgruppe; Änderungen der Besoldung im Lauf eines Jahres führen nicht zu einer Änderung der Stufe (Satz 2). Sind die laufenden Bezüge nicht nach einer nachstehend genannten Besoldungsgruppe bemessen, so hat die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe zu erfolgen, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten kommt (Satz 3). Aus der Tabelle in Satz 5 ergibt sich die jeweilige Höhe der Kostendämpfungspauschale in EUR pro Jahr. Insgesamt sind 10 Stufen vorgesehen, beginnend mit den Besoldungsgruppen A 6/A 7 und endend mit den Besoldungsgruppen ab B 9 und R 9, wobei innerhalb der jeweiligen Stufe nochmals zwischen Aktiven und - mit einer niedrigeren Kostendämpfungspauschale belasteten - Versorgungsempfängern differenziert wird. Bezüge nach der Besoldungsgruppe A 12 unterfallen der Stufe 4, die jährliche Kostendämpfungspauschale beträgt hier 150,00 EUR.

19

4. Diese Kostendämpfungspauschale in Höhe von 150,00 EUR hat das Landesamt zu Recht von den Krankenfürsorgeleistungen abgezogen, die der Klägerin für im Jahr 2015 geltend gemachte Aufwendungen gewährt wurden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgt nämlich aus der (bloß) entsprechenden Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften nicht, dass die jährliche Kostendämpfungspauschale während der Elternzeit - und damit auch im Falle der Klägerin - jedenfalls im Ergebnis nicht zum Tragen käme.

20

a) Im Ausgangspunkt zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass während der Elternzeit nur eine entsprechende Anwendung der Beihilfevorschriften in Betracht kommt. Da während der Elternzeit nach § 40 Abs. 1 AzUVO Dienstbezüge nach einer bestimmten Besoldungsgruppe nicht bezahlt werden, besteht nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BVO keine Beihilfeberechtigung. Mangels des den Dienstbezügen zugrundeliegenden Alimentationsanspruchs fehlt es an der Wechselbeziehung zwischen Alimentation und Beihilfe als ergänzender Hilfeleistung (BVerwG, Urteil vom 26.09.1996 - 2 C 22.95 -, juris Rn. 15), weshalb der Verordnungsgeber in § 46 Abs. 1 AzUVO stattdessen Leistungen der Krankenfürsorge und hierbei folgerichtig nur eine entsprechende Anwendung der Beihilfevorschriften vorsieht.

21

b) Im Ansatz ebenfalls zutreffend ist auch, dass unter „laufende Bezüge nach einer bestimmten Besoldungsgruppe“ im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO das Elterngeld nicht fällt. Auch wenn sich die Besoldungsgruppe auf die Höhe des Elterngeldes über das der Berechnung zugrunde zu legende Einkommen (vgl. §§ 2 ff. BEEG) auswirkt, handelt es sich beim Elterngeld nicht um (Dienst-)Bezüge, da es nicht wie letztere aufgrund des beamtenrechtlichen Alimentationsanspruchs gezahlt wird.

22

c) Dass die Klägerin während der Elternzeit keine laufenden Bezüge nach einer bestimmten Besoldungsgruppe erhält, führt jedoch weder dazu, dass die Regelung über die Kostendämpfungspauschale auf sie überhaupt keine Anwendung fände, noch dazu, dass - wie das Verwaltungsgericht annimmt - die Höhe der Kostendämpfungspauschale sich aus § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO ergäbe.

23

aa) Der Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO, der auf die Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen sind, abstellt, ist deshalb nicht aussagekräftig, da es im Falle der Elternzeit gerade an diesem Tatbestandsmerkmal fehlt und folglich nur eine entsprechende Anwendung in Betracht kommt. Nachdem es, wie ausgeführt, in der Elternzeit an laufenden Bezügen nach einer bestimmten Besoldungsgruppe fehlt, liegen auch die Voraussetzungen des vom Verwaltungsgericht herangezogenen § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO nicht vor, der ebenfalls auf laufende Bezüge abstellt und dann, wenn diese nicht nach einer nachstehend genannten Besoldungsgruppe bemessen sind, vorsieht, dass die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe zu erfolgen hat, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten kommt. Selbst wenn das Fehlen laufender Bezüge noch über die (lediglich) entsprechende Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften während der Elternzeit überwindbar wäre, würde die Heranziehung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO nicht nur dem Willen des Verordnungsgebers widersprechen (bb), sondern wäre auch mit dem Sinn und Zweck (cc) sowie der Systematik (dd) der Regelungen über die Kostendämpfungspauschale nicht vereinbar.

24

bb) Die mit dem Haushaltsstrukturgesetz 2004 zwecks Einsparungen bei der beamtenrechtlichen Krankenfürsorge (Beihilfe) eingeführte, im Vergleich zu einigen anderen Ländern immer noch moderate Kostendämpfungspauschale sollte die Leistungsfähigkeit der einzelnen Besoldungsgruppen angemessen berücksichtigen und sah dafür fünf Stufen, beginnend mit der Besoldungsgruppe A 6, mit Kostendämpfungspauschalen zwischen 75,00 EUR und 270,00 EUR vor (LT-Drs. 13/2816, S. 17 f.). Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2012 wurde die seit ihrer Einführung unverändert gebliebene, „sozial nach Besoldungsgruppen“ gestaffelte Kostendämpfungspauschale wegen erheblich gestiegener Beihilfeausgaben erhöht, aber wegen ihrer einmaligen jährlichen Erhebung beim jeweiligen Beihilfeberechtigten als „dennoch familienfreundlich“ erachtet (LT-Drs. 15/1001, S. 21). In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es weiter (LT-Drs. 15/1001, S. 14):

25

„Das Beihilferecht ist nach seiner Konzeption, die dem verfassungsverbürgten Fürsorgeprinzip genügt, nur eine Ergänzung der mit eigenen Mitteln zu betreibenden Eigenvorsorge. Es steht außerhalb der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, Beamtinnen und Beamten Beihilfe zu Wahlleistungen zu gewähren. Der erhöhte Eigenbeitrag geht nicht über die Ausgaben des Landes für Wahlleistungen je Beihilfeberechtigten hinaus. Die durch den Gesetzentwurf avisierten Einschnitte sind daher moderat und sozial verträglich ausgestaltet.

26

Die Kostendämpfungspauschale verhindert gerade durch ihren pauschalen Charakter ansonsten erforderliche Einzelregelungen (z. B. Kostenbeitrag pro Beleg; Zusatzzahlungen). Darüber hinaus berücksichtigt die Beihilfeverordnung Härtefälle, indem gegebenenfalls Beihilfe auch abweichend von den grundsätzlich geforderten Voraussetzungen gewährt werden kann. Sie sichert hierdurch soziale Belange.

27

Dass von Beamtinnen und Beamten auf Widerruf im Vergleich zu Beamtinnen und Beamten auf Lebenszeit die Kostendämpfungspauschale in gleicher Höhe erhoben wird, ist Ausdruck verwaltungsökonomischer Belange, die infolge des zeitlich befristeten Lebensabschnitts gerechtfertigt sind.

28

Auch Teilzeitbeschäftigte unterliegen einer nicht ermäßigten Kostendämpfungspauschale. Die krankheitsbedingten Kosten für das Land verringern sich bei einer teilzeitigen Beschäftigung nicht. Die Teilzeitbeschäftigung hat keine Auswirkung auf die Höhe der zu gewährenden Beihilfe. Wird eine Stelle von zwei Teilzeitbeschäftigten besetzt, so verdoppeln sich die Beihilfeausgaben des Landes statistisch sogar. Beiträge zur Einsparung sind von Teilzeitbeschäftigten daher in gleicher Höhe wie von Vollzeitbeschäftigten zu leisten.

29

Dass sich die Höhe der Kostendämpfungspauschale nicht strikt an der Einkommenshöhe orientiert, ist durch die Unterschiedlichkeit der sozialen Krankenversicherungs- und Beihilfesysteme bedingt.“

30

Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/2014 wurden schließlich fünf weitere Stufen eingeführt, um eine gleichmäßigere Belastung der Beihilfeberechtigten zu erreichen (LT-Drs. 15/2561, S. 51).

31

Der Verordnungsgeber beabsichtigte mit der Kostendämpfungspauschale von Anbeginn an also eine pauschale, verwaltungsökonomische und sozial gestaffelte Regelung, wobei die Verwaltungsvereinfachung gerade auch dadurch zum Ausdruck kommt, dass die Fortdauer der Beihilfeberechtigung und eine Änderung der Besoldung im Lauf des Jahres ohne Bedeutung sein sollen. Die soziale Staffelung sollte ersichtlich dem Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit einschließlich Familienfreundlichkeit Rechnung tragen, ohne bei der Eigenbeteiligung die krankheitsbedingten Kosten aus dem Blick zu verlieren (z.B. bei Teilzeitkräften). Diesen Zwecken entspricht es, bei Beamten, die sich in Elternzeit befinden, auf die Besoldungsgruppe abzustellen, aus der sie vor der Elternzeit laufende Bezüge erhalten haben und danach wieder erhalten werden. Eine Einzelfallbetrachtung anhand des Elterngeldes und eine Vergleichsberechnung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO widerspräche dem Pauschalierungsgedanken und würde einen erhöhten Verwaltungsaufwand verursachen. Denn auch § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO liegt der Gedanke zugrunde, dass die betroffenen Beamten laufende Bezüge erhalten, die dem Landesamt bekannt sind und für deren Feststellung es daher keines weiteren Verwaltungsaufwands, insbesondere der Einholung von Auskünften und Informationen beim Beamten, bedarf. Die Orientierung an der (abstrakten) Leistungsfähigkeit ist durch die Berücksichtigung der Besoldungsgruppe gewahrt, zumal der Verordnungsgeber ausdrücklich die Kostendämpfungspauschale nicht strikt an der Einkommenshöhe ausrichten wollte und dies ausdrücklich bei Widerrufsbeamten und Teilzeitbeschäftigten betont hat. Der vom Verwaltungsgericht besonders herausgestrichene Aspekt der Familienfreundlichkeit wird nicht nur beim gänzlichen Verzicht auf die Kostendämpfungspauschale eingehalten, sondern, wie es auch die Gesetzesbegründung ausführt, durch die nur einmal jährliche Erhebung beim (originär) Beihilfeberechtigten (LT-Drs. 15/1001, S. 21) und die Einbeziehung aller berücksichtigungsfähigen Angehörigen (LT-Drs. 13/2816, S. 18). Die Begründung des Haushaltsstrukturgesetzes 2004 macht schließlich auch deutlich, an welche Fälle der Verordnungsgeber bei der Normierung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO gedacht hat, nämlich die Mitglieder der Landesregierung und die Landtagsabgeordneten, für die die beihilferechtlichen Vorschriften nach § 19 AbgG entsprechend gelten und auf die die Kostendämpfungspauschale in gleichem Umfang Anwendung finden soll (LT-Drs. 13/2816, S. 18), denn diese Personen erhalten zwar laufende Bezüge in Form von Aufwandsentschädigungen, diese sind aber nicht nach einer der in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO genannten Besoldungsgruppen bemessen.

32

cc) Sinn und Zweck der Regelung sprechen ebenfalls dafür, bei Beamten in Elternzeit der Berechnung der Kostendämpfungspauschale die Besoldungsgruppe, der der Beamte angehört, zugrunde zu legen. Zu berücksichtigen ist der Rechtscharakter der Beihilfe. Diese entspringt der Fürsorgepflicht, die ein ergänzendes Eingreifen des Dienstherrn gebietet, damit die amtsangemessene Alimentation durch die dem Beamten entstehenden angemessenen Aufwendungen aus Anlass von konkreten Krankheitsfällen nicht beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.06.1985 - 6 C 24.84 -, BVerwGE 71, 342, 352 f.; Beschluss vom 28.11.1991 - 2 N 1.89 -, 89, 207, 210 f. m.w.N.). Sie soll die Aufwendungen des Beamten in Krankheitsfällen nicht in vollem Umfang abdecken, sondern nur denjenigen Teil, den der Beamte im Rahmen zumutbarer Selbstvorsorge nicht tragen kann (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.02.1986 - 4 S 1450/84 -). Dementsprechend hat der Verordnungsgeber die Kostendämpfungspauschale zulässigerweise typisierend und generalisierend an die in der Besoldungsgruppe liegende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit angeknüpft (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 03.07.2003 - 2 C 36.02 -, juris Rn. 23 ff.; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 04.09.2007 - 4 B 3.06 -, juris Rn. 20), davon ausgehend, dass ein Angehöriger einer höheren Besoldungsgruppe auch während der Zeit ohne Dienstbezüge entsprechend maßvolle Kürzungen ausgleichen könne. Entsprechend sieht die Rechtsprechung bei einem ohne Bezüge beurlaubten Beamten (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 21.02.2006 - 17 K 2952/05 -, juris Rn. 19) und einem ohne Beihilfeberechtigung aus dem Beamtenverhältnis ausgeschiedenen Beamten (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.02.1986 - 4 S 1450/84 - zum Abzugsbetrag nach Art. 2 der 6. ÄndV zur BVO) die Besoldungsgruppe als maßgeblich an, die den Bezügen des Beamten zuletzt zugrunde lag. Eine Anknüpfung an das tatsächliche Einkommen, wie es das Vorgehen über § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO bedeuten würde, liefe daher dem Regelungszweck zuwider.

33

dd) Schließlich sprechen auch systematische Erwägungen dafür, die für die vor der Elternzeit erhaltenen Bezüge maßgebliche Besoldungsgruppe der Bemessung der Kostendämpfungspauschale auch während der Elternzeit zugrunde zu legen. Der Verordnungsgeber hat in § 15 Abs. 1 Satz 5 und 6 BVO bestimmte Beihilfeberechtigte wie Bezieher von Dienstbezügen bis A 5 und Waisen sowie bestimmte Beihilfen insbesondere bei Pflegebedürftigkeit von der Kostendämpfungspauschale ausgenommen. Hätte er insoweit Sonderregelungen bei Beamten in Elternzeit gewollt, hätte er dies entsprechend regeln können und müssen. Dass er diesen Regelungsbedarf übersehen haben könnte, insbesondere weil das BEEG und das Elterngeld in der heutigen Form bei Einführung der Kostendämpfungspauschale im Jahr 2004 noch nicht existiert hätten, wie die Klägerin geltend macht, überzeugt nicht, da der Verordnungsgeber anlässlich der Änderungen der Kostendämpfungspauschale in den Haushaltsbegleitgesetzen 2011 und 2013/2014 offenbar keinen Grund sah, die Neuregelungen über die Elternzeit zu berücksichtigen.

34

ee) Dass der von der Klägerin erhobenen Kostendämpfungspauschale die Besoldungsgruppe A 12 zugrunde gelegt wurde, ist auch mit höherrangigen Recht vereinbar.

35

Schon die Anrechnung einer Kostendämpfungspauschale verletzt weder die Alimentationspflicht des Dienstherrn noch seine Fürsorgepflicht. Dienst- oder Versorgungsbezüge sind dazu bestimmt, in Erfüllung der Alimentationspflicht grundsätzlich den gesamten Lebensbedarf des Beamten und seiner Familie sicherzustellen. Die Beihilfegewährung entspringt der Fürsorgepflicht, die ein ergänzendes Eingreifen des Dienstherrn gebietet, damit die amtsangemessene Alimentation durch die dem Beamten entstehenden angemessenen Aufwendungen aus Anlass von konkreten Krankheitsfällen nicht beeinträchtigt wird. Diese spezifische Wechselbeziehung von Alimentation und Beihilfe setzt jedoch Dienstbezüge des Beamten voraus, die bei Leistungen der Krankenfürsorge gerade fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.09.1996 - 2 C 22.95 -, juris Rn. 15). Der Verordnungsgeber war deshalb von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, überhaupt einen Anspruch auf Leistungen der Krankenfürsorge für Beamte ohne Dienstbezüge zu gewähren. Wenn er sich aus familienpolitischen Gründen dennoch dafür entscheidet und den Anspruch sogar in der vollen Höhe wie bei einem nicht ohne Dienstbezüge beurlaubten Beamten einräumt, liegt darin keine Verletzung der Fürsorgepflicht, sondern eine weit reichende Unterstützung während der Elternzeit.

36

Die Kürzung der Beihilfe um die Kostendämpfungspauschale ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Gesetzgeber hat die Grenzen der ihm zustehenden weitgehenden Gestaltungsfreiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG erst überschritten, wenn die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, mit anderen Worten, wenn ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, es sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt gerechtfertigt erscheinen, so dass die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.10.1985 - 2 BvL 4/83 -, BVerfGE 71, 39, 58 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 25.04.1996 - 2 C 27.95 -, BVerwGE 101, 116). Im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (BVerwG, Urteil vom 22.03.1990 - 2 C 11.89 -, Buchholz 240 § 19 a BBesG Nr. 10). Wie oben ausgeführt, knüpft der Gesetzgeber bei § 15 BVO typisierend und generalisierend an die in der Besoldungsgruppe liegende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit an. Selbst wenn im Hinblick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit während der Elternzeit ohne Dienstbezüge keine Unterschiede zu von vorne herein von der Kostendämpfungspauschale ausgenommene Beamten bestehen, stellt auch unter Berücksichtigung verwaltungsökonomischer Gesichtspunkte allein die Zugehörigkeit zu einer Besoldungsgruppe einen einleuchtenden Grund für die Differenzierung dar, denn es kann, wie bereits oben dargelegt, davon ausgegangen werden, dass ein Angehöriger einer entsprechend höheren Besoldungsgruppe auch während der Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge entsprechend maßvolle Kürzungen noch durch Rücklagen oder spätere Besoldungen ausgleichen kann. Deshalb führt auch der Vergleich mit den von der Kostendämpfungspauschale gänzlich ausgenommenen Besoldungsgruppen niedriger als A 6 zu keiner sachwidrigen Ungleichbehandlung und erfordert insbesondere nicht die Anwendung der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

38

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

39

Beschluss vom 24. März 2017

40

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 150,00 EUR festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).

41

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

15

Die zulässige Berufung ist begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht der Klage der Klägerin stattgegeben und ihr unter entsprechender Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 14.10.2015 und dessen Widerspruchsbescheides vom 19.10.2015 weitere Krankenfürsorgeleistungen in Höhe von 150,00 EUR zugesprochen.

16

1. Das Begehren der Klägerin hat das Verwaltungsgericht zunächst zutreffend als darauf gerichtet angesehen, vom Abzug der Kostendämpfungspauschale im Jahr 2015 verschont zu bleiben und dies sachdienlich dahingehend ausgelegt, dass die Klägerin die Gewährung weiterer Krankenfürsorgeleistungen in Höhe der als Kostendämpfungspauschale in Abzug gebrachten 150,00 EUR beansprucht.

17

2. Rechtsgrundlage für die Gewährung von Krankenfürsorge ist § 46 Abs. 1 der Verordnung der Landesregierung über die Arbeitszeit, den Urlaub, den Mutterschutz, die Elternzeit, die Pflegezeiten und den Arbeitsschutz der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter vom 29.11.2005 (GBl. 2005, 716; im Folgenden: AzUVO). Danach wird während der Elternzeit Krankenfürsorge in Form des prozentualen Krankheitskostenersatzes entsprechend den Beihilfevorschriften gewährt. Weil es für die rechtliche Beurteilung beihilferechtlicher bzw. krankenfürsorgerechtlicher Streitigkeiten auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen, für die Beihilfe bzw. Krankenfürsorge verlangt wird, ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.2015 - 5 C 2.14 -, juris Rn. 10), ist für die ausweislich des Beihilfeantrags vom 22.09.2015 zwischen Januar und September 2015 entstandenen Aufwendungen die Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums über die Gewährung von Beihilfe in Geburts-, Krankheits-, Pflege- und Todesfällen vom 28.07.1995 (GBl. 1995, 561; im Folgenden: BVO) in der Fassung vom 01.04.2014 (GBl. 2014, 53) bzw. in der Fassung vom 01.07.2015 (GBl. 2015, 379) einschlägig, die hinsichtlich der vorliegend entscheidungserheblichen Vorschriften jedoch identisch sind.

18

3. Da sich die Klägerin ab September 2014 und damit auch im maßgeblichen Zeitraum in Elternzeit befand, hatte sie dem Grunde nach Anspruch auf Krankenfürsorge in Form des prozentualen Krankheitskostenersatzes entsprechend den Beihilfevorschriften. Zu den entsprechend anwendbaren Beihilfevorschriften gehört vom Grundsatz her damit auch § 15 Abs. 1 BVO. Danach wird die Beihilfe um eine Kostendämpfungspauschale für jedes Kalenderjahr gekürzt, in dem beihilfefähige Aufwendungen in Rechnung gestellt sind (Satz 1). Der Betrag ist unabhängig von der Fortdauer der Beihilfeberechtigung, die Höhe richtet sich nach der Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen sind, bei Beamten auf Widerruf im Vorbereitungsdienst nach der Eingangsbesoldungsgruppe; Änderungen der Besoldung im Lauf eines Jahres führen nicht zu einer Änderung der Stufe (Satz 2). Sind die laufenden Bezüge nicht nach einer nachstehend genannten Besoldungsgruppe bemessen, so hat die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe zu erfolgen, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten kommt (Satz 3). Aus der Tabelle in Satz 5 ergibt sich die jeweilige Höhe der Kostendämpfungspauschale in EUR pro Jahr. Insgesamt sind 10 Stufen vorgesehen, beginnend mit den Besoldungsgruppen A 6/A 7 und endend mit den Besoldungsgruppen ab B 9 und R 9, wobei innerhalb der jeweiligen Stufe nochmals zwischen Aktiven und - mit einer niedrigeren Kostendämpfungspauschale belasteten - Versorgungsempfängern differenziert wird. Bezüge nach der Besoldungsgruppe A 12 unterfallen der Stufe 4, die jährliche Kostendämpfungspauschale beträgt hier 150,00 EUR.

19

4. Diese Kostendämpfungspauschale in Höhe von 150,00 EUR hat das Landesamt zu Recht von den Krankenfürsorgeleistungen abgezogen, die der Klägerin für im Jahr 2015 geltend gemachte Aufwendungen gewährt wurden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgt nämlich aus der (bloß) entsprechenden Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften nicht, dass die jährliche Kostendämpfungspauschale während der Elternzeit - und damit auch im Falle der Klägerin - jedenfalls im Ergebnis nicht zum Tragen käme.

20

a) Im Ausgangspunkt zutreffend ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass während der Elternzeit nur eine entsprechende Anwendung der Beihilfevorschriften in Betracht kommt. Da während der Elternzeit nach § 40 Abs. 1 AzUVO Dienstbezüge nach einer bestimmten Besoldungsgruppe nicht bezahlt werden, besteht nach § 2 Abs. 2 Satz 1 BVO keine Beihilfeberechtigung. Mangels des den Dienstbezügen zugrundeliegenden Alimentationsanspruchs fehlt es an der Wechselbeziehung zwischen Alimentation und Beihilfe als ergänzender Hilfeleistung (BVerwG, Urteil vom 26.09.1996 - 2 C 22.95 -, juris Rn. 15), weshalb der Verordnungsgeber in § 46 Abs. 1 AzUVO stattdessen Leistungen der Krankenfürsorge und hierbei folgerichtig nur eine entsprechende Anwendung der Beihilfevorschriften vorsieht.

21

b) Im Ansatz ebenfalls zutreffend ist auch, dass unter „laufende Bezüge nach einer bestimmten Besoldungsgruppe“ im Sinne des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO das Elterngeld nicht fällt. Auch wenn sich die Besoldungsgruppe auf die Höhe des Elterngeldes über das der Berechnung zugrunde zu legende Einkommen (vgl. §§ 2 ff. BEEG) auswirkt, handelt es sich beim Elterngeld nicht um (Dienst-)Bezüge, da es nicht wie letztere aufgrund des beamtenrechtlichen Alimentationsanspruchs gezahlt wird.

22

c) Dass die Klägerin während der Elternzeit keine laufenden Bezüge nach einer bestimmten Besoldungsgruppe erhält, führt jedoch weder dazu, dass die Regelung über die Kostendämpfungspauschale auf sie überhaupt keine Anwendung fände, noch dazu, dass - wie das Verwaltungsgericht annimmt - die Höhe der Kostendämpfungspauschale sich aus § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO ergäbe.

23

aa) Der Wortlaut des § 15 Abs. 1 Satz 2 BVO, der auf die Besoldungsgruppe, nach der die laufenden Bezüge bei Rechnungsstellung bemessen sind, abstellt, ist deshalb nicht aussagekräftig, da es im Falle der Elternzeit gerade an diesem Tatbestandsmerkmal fehlt und folglich nur eine entsprechende Anwendung in Betracht kommt. Nachdem es, wie ausgeführt, in der Elternzeit an laufenden Bezügen nach einer bestimmten Besoldungsgruppe fehlt, liegen auch die Voraussetzungen des vom Verwaltungsgericht herangezogenen § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO nicht vor, der ebenfalls auf laufende Bezüge abstellt und dann, wenn diese nicht nach einer nachstehend genannten Besoldungsgruppe bemessen sind, vorsieht, dass die Zuordnung zu der Stufe der Besoldungsgruppe zu erfolgen hat, deren Anfangsgrundgehalt den laufenden Bezügen am nächsten kommt. Selbst wenn das Fehlen laufender Bezüge noch über die (lediglich) entsprechende Anwendbarkeit der Beihilfevorschriften während der Elternzeit überwindbar wäre, würde die Heranziehung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO nicht nur dem Willen des Verordnungsgebers widersprechen (bb), sondern wäre auch mit dem Sinn und Zweck (cc) sowie der Systematik (dd) der Regelungen über die Kostendämpfungspauschale nicht vereinbar.

24

bb) Die mit dem Haushaltsstrukturgesetz 2004 zwecks Einsparungen bei der beamtenrechtlichen Krankenfürsorge (Beihilfe) eingeführte, im Vergleich zu einigen anderen Ländern immer noch moderate Kostendämpfungspauschale sollte die Leistungsfähigkeit der einzelnen Besoldungsgruppen angemessen berücksichtigen und sah dafür fünf Stufen, beginnend mit der Besoldungsgruppe A 6, mit Kostendämpfungspauschalen zwischen 75,00 EUR und 270,00 EUR vor (LT-Drs. 13/2816, S. 17 f.). Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2012 wurde die seit ihrer Einführung unverändert gebliebene, „sozial nach Besoldungsgruppen“ gestaffelte Kostendämpfungspauschale wegen erheblich gestiegener Beihilfeausgaben erhöht, aber wegen ihrer einmaligen jährlichen Erhebung beim jeweiligen Beihilfeberechtigten als „dennoch familienfreundlich“ erachtet (LT-Drs. 15/1001, S. 21). In der Begründung des Gesetzentwurfs heißt es weiter (LT-Drs. 15/1001, S. 14):

25

„Das Beihilferecht ist nach seiner Konzeption, die dem verfassungsverbürgten Fürsorgeprinzip genügt, nur eine Ergänzung der mit eigenen Mitteln zu betreibenden Eigenvorsorge. Es steht außerhalb der Fürsorgepflicht des Dienstherrn, Beamtinnen und Beamten Beihilfe zu Wahlleistungen zu gewähren. Der erhöhte Eigenbeitrag geht nicht über die Ausgaben des Landes für Wahlleistungen je Beihilfeberechtigten hinaus. Die durch den Gesetzentwurf avisierten Einschnitte sind daher moderat und sozial verträglich ausgestaltet.

26

Die Kostendämpfungspauschale verhindert gerade durch ihren pauschalen Charakter ansonsten erforderliche Einzelregelungen (z. B. Kostenbeitrag pro Beleg; Zusatzzahlungen). Darüber hinaus berücksichtigt die Beihilfeverordnung Härtefälle, indem gegebenenfalls Beihilfe auch abweichend von den grundsätzlich geforderten Voraussetzungen gewährt werden kann. Sie sichert hierdurch soziale Belange.

27

Dass von Beamtinnen und Beamten auf Widerruf im Vergleich zu Beamtinnen und Beamten auf Lebenszeit die Kostendämpfungspauschale in gleicher Höhe erhoben wird, ist Ausdruck verwaltungsökonomischer Belange, die infolge des zeitlich befristeten Lebensabschnitts gerechtfertigt sind.

28

Auch Teilzeitbeschäftigte unterliegen einer nicht ermäßigten Kostendämpfungspauschale. Die krankheitsbedingten Kosten für das Land verringern sich bei einer teilzeitigen Beschäftigung nicht. Die Teilzeitbeschäftigung hat keine Auswirkung auf die Höhe der zu gewährenden Beihilfe. Wird eine Stelle von zwei Teilzeitbeschäftigten besetzt, so verdoppeln sich die Beihilfeausgaben des Landes statistisch sogar. Beiträge zur Einsparung sind von Teilzeitbeschäftigten daher in gleicher Höhe wie von Vollzeitbeschäftigten zu leisten.

29

Dass sich die Höhe der Kostendämpfungspauschale nicht strikt an der Einkommenshöhe orientiert, ist durch die Unterschiedlichkeit der sozialen Krankenversicherungs- und Beihilfesysteme bedingt.“

30

Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2013/2014 wurden schließlich fünf weitere Stufen eingeführt, um eine gleichmäßigere Belastung der Beihilfeberechtigten zu erreichen (LT-Drs. 15/2561, S. 51).

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Der Verordnungsgeber beabsichtigte mit der Kostendämpfungspauschale von Anbeginn an also eine pauschale, verwaltungsökonomische und sozial gestaffelte Regelung, wobei die Verwaltungsvereinfachung gerade auch dadurch zum Ausdruck kommt, dass die Fortdauer der Beihilfeberechtigung und eine Änderung der Besoldung im Lauf des Jahres ohne Bedeutung sein sollen. Die soziale Staffelung sollte ersichtlich dem Gesichtspunkt der Leistungsfähigkeit einschließlich Familienfreundlichkeit Rechnung tragen, ohne bei der Eigenbeteiligung die krankheitsbedingten Kosten aus dem Blick zu verlieren (z.B. bei Teilzeitkräften). Diesen Zwecken entspricht es, bei Beamten, die sich in Elternzeit befinden, auf die Besoldungsgruppe abzustellen, aus der sie vor der Elternzeit laufende Bezüge erhalten haben und danach wieder erhalten werden. Eine Einzelfallbetrachtung anhand des Elterngeldes und eine Vergleichsberechnung nach § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO widerspräche dem Pauschalierungsgedanken und würde einen erhöhten Verwaltungsaufwand verursachen. Denn auch § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO liegt der Gedanke zugrunde, dass die betroffenen Beamten laufende Bezüge erhalten, die dem Landesamt bekannt sind und für deren Feststellung es daher keines weiteren Verwaltungsaufwands, insbesondere der Einholung von Auskünften und Informationen beim Beamten, bedarf. Die Orientierung an der (abstrakten) Leistungsfähigkeit ist durch die Berücksichtigung der Besoldungsgruppe gewahrt, zumal der Verordnungsgeber ausdrücklich die Kostendämpfungspauschale nicht strikt an der Einkommenshöhe ausrichten wollte und dies ausdrücklich bei Widerrufsbeamten und Teilzeitbeschäftigten betont hat. Der vom Verwaltungsgericht besonders herausgestrichene Aspekt der Familienfreundlichkeit wird nicht nur beim gänzlichen Verzicht auf die Kostendämpfungspauschale eingehalten, sondern, wie es auch die Gesetzesbegründung ausführt, durch die nur einmal jährliche Erhebung beim (originär) Beihilfeberechtigten (LT-Drs. 15/1001, S. 21) und die Einbeziehung aller berücksichtigungsfähigen Angehörigen (LT-Drs. 13/2816, S. 18). Die Begründung des Haushaltsstrukturgesetzes 2004 macht schließlich auch deutlich, an welche Fälle der Verordnungsgeber bei der Normierung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO gedacht hat, nämlich die Mitglieder der Landesregierung und die Landtagsabgeordneten, für die die beihilferechtlichen Vorschriften nach § 19 AbgG entsprechend gelten und auf die die Kostendämpfungspauschale in gleichem Umfang Anwendung finden soll (LT-Drs. 13/2816, S. 18), denn diese Personen erhalten zwar laufende Bezüge in Form von Aufwandsentschädigungen, diese sind aber nicht nach einer der in § 15 Abs. 1 Satz 5 BVO genannten Besoldungsgruppen bemessen.

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cc) Sinn und Zweck der Regelung sprechen ebenfalls dafür, bei Beamten in Elternzeit der Berechnung der Kostendämpfungspauschale die Besoldungsgruppe, der der Beamte angehört, zugrunde zu legen. Zu berücksichtigen ist der Rechtscharakter der Beihilfe. Diese entspringt der Fürsorgepflicht, die ein ergänzendes Eingreifen des Dienstherrn gebietet, damit die amtsangemessene Alimentation durch die dem Beamten entstehenden angemessenen Aufwendungen aus Anlass von konkreten Krankheitsfällen nicht beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.06.1985 - 6 C 24.84 -, BVerwGE 71, 342, 352 f.; Beschluss vom 28.11.1991 - 2 N 1.89 -, 89, 207, 210 f. m.w.N.). Sie soll die Aufwendungen des Beamten in Krankheitsfällen nicht in vollem Umfang abdecken, sondern nur denjenigen Teil, den der Beamte im Rahmen zumutbarer Selbstvorsorge nicht tragen kann (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.02.1986 - 4 S 1450/84 -). Dementsprechend hat der Verordnungsgeber die Kostendämpfungspauschale zulässigerweise typisierend und generalisierend an die in der Besoldungsgruppe liegende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit angeknüpft (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 03.07.2003 - 2 C 36.02 -, juris Rn. 23 ff.; OVG Berlin-Bbg., Urteil vom 04.09.2007 - 4 B 3.06 -, juris Rn. 20), davon ausgehend, dass ein Angehöriger einer höheren Besoldungsgruppe auch während der Zeit ohne Dienstbezüge entsprechend maßvolle Kürzungen ausgleichen könne. Entsprechend sieht die Rechtsprechung bei einem ohne Bezüge beurlaubten Beamten (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 21.02.2006 - 17 K 2952/05 -, juris Rn. 19) und einem ohne Beihilfeberechtigung aus dem Beamtenverhältnis ausgeschiedenen Beamten (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.02.1986 - 4 S 1450/84 - zum Abzugsbetrag nach Art. 2 der 6. ÄndV zur BVO) die Besoldungsgruppe als maßgeblich an, die den Bezügen des Beamten zuletzt zugrunde lag. Eine Anknüpfung an das tatsächliche Einkommen, wie es das Vorgehen über § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO bedeuten würde, liefe daher dem Regelungszweck zuwider.

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dd) Schließlich sprechen auch systematische Erwägungen dafür, die für die vor der Elternzeit erhaltenen Bezüge maßgebliche Besoldungsgruppe der Bemessung der Kostendämpfungspauschale auch während der Elternzeit zugrunde zu legen. Der Verordnungsgeber hat in § 15 Abs. 1 Satz 5 und 6 BVO bestimmte Beihilfeberechtigte wie Bezieher von Dienstbezügen bis A 5 und Waisen sowie bestimmte Beihilfen insbesondere bei Pflegebedürftigkeit von der Kostendämpfungspauschale ausgenommen. Hätte er insoweit Sonderregelungen bei Beamten in Elternzeit gewollt, hätte er dies entsprechend regeln können und müssen. Dass er diesen Regelungsbedarf übersehen haben könnte, insbesondere weil das BEEG und das Elterngeld in der heutigen Form bei Einführung der Kostendämpfungspauschale im Jahr 2004 noch nicht existiert hätten, wie die Klägerin geltend macht, überzeugt nicht, da der Verordnungsgeber anlässlich der Änderungen der Kostendämpfungspauschale in den Haushaltsbegleitgesetzen 2011 und 2013/2014 offenbar keinen Grund sah, die Neuregelungen über die Elternzeit zu berücksichtigen.

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ee) Dass der von der Klägerin erhobenen Kostendämpfungspauschale die Besoldungsgruppe A 12 zugrunde gelegt wurde, ist auch mit höherrangigen Recht vereinbar.

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Schon die Anrechnung einer Kostendämpfungspauschale verletzt weder die Alimentationspflicht des Dienstherrn noch seine Fürsorgepflicht. Dienst- oder Versorgungsbezüge sind dazu bestimmt, in Erfüllung der Alimentationspflicht grundsätzlich den gesamten Lebensbedarf des Beamten und seiner Familie sicherzustellen. Die Beihilfegewährung entspringt der Fürsorgepflicht, die ein ergänzendes Eingreifen des Dienstherrn gebietet, damit die amtsangemessene Alimentation durch die dem Beamten entstehenden angemessenen Aufwendungen aus Anlass von konkreten Krankheitsfällen nicht beeinträchtigt wird. Diese spezifische Wechselbeziehung von Alimentation und Beihilfe setzt jedoch Dienstbezüge des Beamten voraus, die bei Leistungen der Krankenfürsorge gerade fehlt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.09.1996 - 2 C 22.95 -, juris Rn. 15). Der Verordnungsgeber war deshalb von Verfassungs wegen nicht verpflichtet, überhaupt einen Anspruch auf Leistungen der Krankenfürsorge für Beamte ohne Dienstbezüge zu gewähren. Wenn er sich aus familienpolitischen Gründen dennoch dafür entscheidet und den Anspruch sogar in der vollen Höhe wie bei einem nicht ohne Dienstbezüge beurlaubten Beamten einräumt, liegt darin keine Verletzung der Fürsorgepflicht, sondern eine weit reichende Unterstützung während der Elternzeit.

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Die Kürzung der Beihilfe um die Kostendämpfungspauschale ist auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. Der Gesetzgeber hat die Grenzen der ihm zustehenden weitgehenden Gestaltungsfreiheit mit der Folge einer Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG erst überschritten, wenn die ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, mit anderen Worten, wenn ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, es sich also um Regelungen handelt, die unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt gerechtfertigt erscheinen, so dass die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.10.1985 - 2 BvL 4/83 -, BVerfGE 71, 39, 58 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 25.04.1996 - 2 C 27.95 -, BVerwGE 101, 116). Im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG kommt es nicht darauf an, ob der Gesetzgeber im Einzelnen die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat (BVerwG, Urteil vom 22.03.1990 - 2 C 11.89 -, Buchholz 240 § 19 a BBesG Nr. 10). Wie oben ausgeführt, knüpft der Gesetzgeber bei § 15 BVO typisierend und generalisierend an die in der Besoldungsgruppe liegende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit an. Selbst wenn im Hinblick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit während der Elternzeit ohne Dienstbezüge keine Unterschiede zu von vorne herein von der Kostendämpfungspauschale ausgenommene Beamten bestehen, stellt auch unter Berücksichtigung verwaltungsökonomischer Gesichtspunkte allein die Zugehörigkeit zu einer Besoldungsgruppe einen einleuchtenden Grund für die Differenzierung dar, denn es kann, wie bereits oben dargelegt, davon ausgegangen werden, dass ein Angehöriger einer entsprechend höheren Besoldungsgruppe auch während der Zeit der Beurlaubung ohne Dienstbezüge entsprechend maßvolle Kürzungen noch durch Rücklagen oder spätere Besoldungen ausgleichen kann. Deshalb führt auch der Vergleich mit den von der Kostendämpfungspauschale gänzlich ausgenommenen Besoldungsgruppen niedriger als A 6 zu keiner sachwidrigen Ungleichbehandlung und erfordert insbesondere nicht die Anwendung der vom Verwaltungsgericht herangezogenen Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 3 BVO.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

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Beschluss vom 24. März 2017

40

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 150,00 EUR festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG).

41

Der Beschluss ist unanfechtbar.