Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-03-20, Aktenzeichen 27 K 1013/08
ECLI:DE:VGK:2008:0320.27K1013.08.00

Tenor

Der Leistungsbescheid des Beklagten vom 04. April 2006 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2008 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 120% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d

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Am 21. Dezember 2003 verstarb in Köln der zuletzt dort wohnhafte F. E. .
Die Klägerin ist dessen Tochter aus der 1973 geschiedenen Ehe.

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Nachdem der Beklagte über den Todesfall am 22. Dezember 2003 informiert
worden war und innerhalb der nächsten Tage niemand dessen Bestattung veranlasst
hatte, beauftragte der Beklagte am 29. Dezember 2003 ein Bestattungsunternehmen, die Einäscherung und anonyme Urnenbeisetzung des Verstorbenen durchzuführen.

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Im Mai 2005 wandte sich der Beklagte wegen der hierdurch angefallenen Bestattungskosten an eine Schwester des Verstorbenen, die die Kostenerstattung mit Hinweis darauf ablehnte, dass der Verstorbene eine Tochter in Düsseldorf sowie einen
Sohn aus einer nichtehelichen Verbindung in Köln habe. Daraufhin hörte der Beklagte unter dem 12. Mai 2005 die Klägerin und ihren (Halb)Bruder zur beabsichtigten
Inanspruchnahme wegen der Bestattungskosten in Höhe von 2.046,21 EUR an.

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Gegen diese Inanspruchnahme wandte sich die Klägerin mit anwaltlichem
Schreiben vom 31. Mai 2005 und machte geltend, sie sei von dem Tod ihres Vaters
nicht unterrichtet worden und habe deshalb keine Gelegenheit gehabt, sich um die
Beisetzung zu kümmern. Sie sei stets unter ihrer derzeitigen Adresse erreichbar gewesen. Sie habe auch über einen Bruder, eine Schwester und einen Sohn des Verstorbenen, die alle in Köln lebten, über den Todesfall informiert werden können. Die
Ehe ihrer Eltern sei geschieden worden, als sie zwei Jahre alt gewesen sei. Ihr Vater
habe sich nie für sie interessiert, sie auch nie besucht oder Unterhalt für sie gezahlt.

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Mit Bescheiden vom 04. April 2006 nahm der Beklagte die Klägerin und ihren
Halbbruder wegen der entstandenen Bestattungskosten jeweils in Höhe von
1.060,60 EUR (jeweils 1/2 der Bestattungskosten in Höhe von 2.046,21 EUR und der
Verwaltungsgebühr in Höhe von 75,00 EUR) in Anspruch.

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Hiergegen legte die Klägerin mit anwaltlichem Schreiben vom 25. April 2006 Widerspruch ein, den sie wiederum im Wesentlichen damit begründete, dass sie über
den Tod ihres Vaters nicht unterrichtet worden sei und deshalb keine Gelegenheit
gehabt habe, selbst für die Bestattung zu sorgen. Außerdem wandte sich die Mutter
der Klägerin an den Beklagten und wies darauf hin, dass der Verstorbene nie Unterhalt für sie oder die Klägerin gezahlt habe. Auch nachdem die Klägerin ihren Vater
auf eigene Initiative hin kennengelernt habe, habe dieser keine weiteren Kontaktversuche unternommen. Deshalb sei ihre Tochter nicht bereit, für die Bestattungskosten
aufzukommen.

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Den Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung Köln mit
Widerspruchsbescheid vom 23. Januar 2008 zurück. Daraufhin beantragte die
Klägerin erfolglos beim Beklagten, die Kosten aus Billigkeitsgründen
niederzuschlagen.

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Die Klägerin hat am 14. Februar 2008 Klage gegen den Kostenbescheid
erhoben. Zu deren Begründung führt sie aus: Der Beklagte habe sich nicht
ausreichend bemüht, rechtzeitig ihre Adresse in Erfahrung zu bringen. Zudem sei
ihre Inanspruchnahme unbillig. Sie habe mitbekommen, wie ihr Vater ihre Mutter
krankenhausreif geschlagen habe. Der Vater habe sie, die Klägerin, noch während
die Mutter im Krankenhaus gewesen sei, entführt. Man habe sie erst 2 Tage später
gefunden und ihrer Mutter übergeben. Wegen dieser Erlebnisse sei sie seit 1973
jahrelang in psychotherapeutischer Behandlung gewesen. Auch habe der
Verstorbene nie Unterhalt für sie gezahlt, sondern sich seiner Unterhaltspflicht durch
ständigen Wechsel des Aufenthaltsortes und des Arbeitsplatzes entzogen. Alle
Zwangsvollstreckungsversuche in diesem Zusammenhang seien im Sand verlaufen.
Ob der Verstorbene zum damaligen Zeitpunkt konkret leistungsfähig gewesen sei,
wisse sie nicht. Sie habe nunmehr einen Antrag nach § 74 SGB XII beim Beklagten
gestellt.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 04. April 2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Januar 2008 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt er aus: Er habe die Klägerin innerhalb der Bestattungsfrist
von 8 Tagen nicht ermitteln können, weil er keine Personenstandsurkunden gehabt
habe und der Recherchezeitraum aufgrund der nachfolgenden Feiertage
eingeschränkt gewesen sei. Im Übrigen hätte auch eine frühere Information der
Klägerin am Geschehensablauf nichts geändert, da sie zur Bestattung ihres Vaters
nicht bereit gewesen und eine kostengünstigere Bestattung des Vaters auch nicht
möglich gewesen sei. Es sei auch keine unbillige Härte, die Klägerin zu den
Bestattungskosten heranzuziehen. Die öffentlich-rechtliche Bestattungspflicht der
Angehörigen bestehe unter dem Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr grundsätzlich
uneingeschränkt. Für Billigkeitserwägungen, die über die ordnungsbehördlichen
Regelungen hinausgingen, sei daher kein Raum. Daher könne grundsätzlich nicht
berücksichtigt werden, dass zwischen dem Verstorbenen und dem
Bestattungspflichtigen keine familiäre Verbundenheit bestanden habe oder dass der
Verstorbene seine Unterhaltspflichten verletzt habe. § 8 BestG NRW stelle lediglich
auf den Status als Angehöriger ab, nicht aber auf die Qualität der persönlichen
Beziehungen der Verwandten zueinander. Die Pflicht zur Erstattung der
Bestattungskosten könne daher allenfalls in Ausnahmefällen, etwa bei schweren
Straftaten des Verstorbenen gegenüber dem Bestattungspflichtigen, entfallen, wozu
aber Unterhaltspflichtverletzungen regelmäßig nicht gehörten. Im Übrigen bedeute
die nur beschränkte Berücksichtigung von Zumutbarkeitserwägungen im Rahmen
der Kostenerstattungspflicht nicht, dass der kostenpflichtige Angehörige die Kosten
in jedem Fall zu tragen habe. Er habe die Möglichkeit, sich gemäß § 74 SGB XII an
den Sozialhilfeträger zu halten, wenn ihm nicht zugemutet werden könne, die
Bestattungskosten zu übernehmen. Im Rahmen der Zumutbarkeitsentscheidung
seien neben wirtschaftlichen Umständen auch persönliche Gründe zu
berücksichtigen. Im Übrigen setze eine Verletzung der Unterhaltspflicht voraus, dass
der Verpflichtete im maßgeblichen Zeitpunkt leistungsfähig gewesen sei. Dafür sei
hier nichts ersichtlich. Der nach Erlass des Widerspruchsbescheides vorgetragene
neue Sachverhalt sei nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen im vorliegenden Verfahren nicht mehr berücksichtigungsfähig.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet.

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Der Leistungsbescheid des Beklagten vom 04. April 2006 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 23. Januar 2008 ist
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1
Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO).

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Der Beklagte ist nicht berechtigt, von der Klägerin die Kosten für die von ihm am
29. Dezember 2003 veranlasste Einäscherung ihres verstorbenen Vaters und
Bestattung der Urne in einem Urnenfeld auf dem Nordfriedhof in Köln durch
Leistungsbescheid zu fordern.

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Als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Leistungsbescheid kommt allein §
77 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen
(VwVG NRW) in Betracht, wonach für Amtshandlungen nach dem
Verwaltungsvollstreckungsgesetz nach näherer Bestimmung einer Kostenordnung
(KostO) von dem Vollstreckungsschuldner oder Pflichtigen Kosten (Gebühren und
Auslagen) erhoben werden. Zu den Auslagen gehören nach § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 7
KostO die Beträge, die unter anderem bei der Ersatzvornahme an Beauftragte oder
Hilfspersonen zu zahlen sind, sowie Kosten, die der Vollzugsbehörde durch die
Ersatzvornahme entstanden sind.

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Die Inanspruchnahme der Klägerin für die aufgewendeten Kosten gemäß § 77
Abs. 1 Satz 1 VwVG NRW setzt nach ständiger Rechtsprechung voraus, dass die
hier ohne vorausgegangenen vollziehbaren Verwaltungsakt durchgeführte
Ersatzvornahme rechtmäßig war. Hieran fehlt es vorliegend.

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Die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Bestattung des Verstorbenen im
Wege der Ersatzvornahme ohne vorausgehenden Erlass eines Verwaltungsakts
gem. § 55 Abs. 2, § 59 Abs. 1, § 63 Abs. 1 Satz 3, § 64 Satz 2 VwVG NRW lagen im
Zeitpunkt der ordnungsbehördlichen Beauftragung des Bestattungsunternehmers am
29. Dezember 2003 nicht vor. Nach diesen gesetzlichen Vorgaben können
Zwangsmittel auch ohne vorausgegangenen Verwaltungsakt angewendet werden,
wenn das zur Abwehr einer gegenwärtigen Gefahr notwendig ist und die
Vollzugsbehörde hierbei innerhalb ihrer gesetzlichen Befugnisse handelt. Eine
Behörde handelt im Sinn des § 55 Abs. 2 VwVG NRW innerhalb ihrer Befugnisse,
wenn sie, sofern die sofortige Ausführung zur Gefahrenbeseitigung nicht erforderlich
gewesen wäre, die konkrete Maßnahme dem Adressaten des Kostenbescheides
durch Ordnungsverfügung rechtmäßig hätte aufgeben können.

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Als mögliche Rechtsgrundlage, der Klägerin am 29. Dezember 2003 die
Bestattung ihres Vaters aufzugeben, kommt allein § 14 Abs. 1 OBG NRW i.V.m. § 8
Abs. 1 BestG NRW in Betracht.

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Vgl. Urteil der Kammer vom heutigen Tag - 27 K 5617/07 -, n.v.

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Nach der polizeilichen Generalklausel des § 14 Abs. 1 OBG NRW können die
Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Fall
bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwenden. Das
danach der Ordnungsbehörde grundsätzlich zustehende Entschließungsermessen,
d.h. das Ermessen, ob sie ordnungsbehördlich einschreiten und die notwendigen
Maßnahmen treffen will, ist im Fall des Auffindens eines Leichnams jedoch durch das
Subsidiaritätsprinzip in § 8 Abs. 1 Satz 2 BestG NRW eingeschränkt. Die örtliche
Ordnungsbehörde der Gemeinde, auf deren Gebiet der Tod eingetreten oder der
Tote gefunden worden ist, hat die Bestattung nur zu veranlassen, wenn die in § 8
Abs. 1 Satz 1 BestG NRW genannten Bestattungspflichtigen ihrer Pflicht nicht oder
nicht rechtzeitig nachkommen. Dies bedeutet zum Einen, dass die Gemeinde die
Bestattung eines aufgefundenen Toten erst dann veranlassen darf, wenn die
vorrangig zur Bestattung verpflichteten Angehörigen ihrer Bestattungspflicht nicht
nachkommen. Zum anderen bedeutet dies aber auch, dass sie vorher nicht als
Ordnungsbehörde tätig werden und den Angehörigen die Bestattung durch eine
Ordnungsverfügung aufgeben darf. Das aus der Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG)
abgeleitete Recht des Verstorbenen auf eine würdige Bestattung, die seinen
etwaigen Wünschen zu Art und Ort der Bestattung möglichst Rechnung trägt, als
auch das Recht der Angehörigen auf Totenfürsorge aus Art. 2 Abs. 1 GG haben in
materieller Hinsicht zur Folge, dass der Staat erst dann mit den Mitteln des
Ordnungsrechts zum Zwecke der Gefahrenabwehr einschreiten darf, wenn keine
Angehörige vorhanden sind oder diese nicht rechtzeitig für die Bestattung sorgen. Ob
dies der Fall ist, lässt sich jedoch nur feststellen, wenn die Behörde im Fall des
Auffindens einer (identifizierten) Leiche alle im Einzelfall möglichen und zumutbaren
Maßnahmen ergreift, um etwaige nahe Angehörige des Verstorbenen zu ermitteln
und mit diesen möglichst umgehend in Kontakt tritt; dies gilt jedenfalls dann, wenn
eine kurzfristige Kontaktaufnahme mit vorhandenen nahen Verwandten nicht von
vorneherein aussichtslos erscheint.

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So zum Ganzen Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 29. April 2008 - 19 A 3665/06 -,
nachgewiesen bei juris, Rz. 24-37 (NWVBl. 2008, 398-400)

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Dieser Verpflichtung ist der Beklagte nicht nachgekommen. Es lässt sich den
Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen, dass er zeitnah irgendwelche Ermittlungen
angestellt hat, um Angehörige des Verstorbenen zu ermitteln. Er ist über den
Sterbefall ausweislich des handschriftlichen Vermerks auf S. 2 des
Verwaltungsvorgangs am 22. Dezember 2003 - einen Tag nach dem Versterben -
über ein Bestattungsunternehmen informiert worden. Noch am selben Tag wurden
bei der Eigentumssicherung des Verstorbenen in einem Alten- und Pflegeheim durch
Außendienstmitarbeiter des Beklagten zwar keine Personenstandsurkunden mit
Hinweisen auf Angehörige gefunden, aber u.a. ein psychiatrisches Gutachten aus
dem Jahr 1999 sichergestellt, in dem sich an zwei Stellen (S. 3, 11) Hinweise auf die
Schwester des Verstorbenen und deren Telefonnummer befanden. Ebenso waren
dem Beklagten bei der Meldung des Sterbefalles Name und Telefonnummer eines
Betreuers des Verstorbenen mitgeteilt worden. Damit hatte er bereits an diesem Tag
genügend Ansatzpunkte, um weitere Ermittlungen zur Frage möglicher Angehöriger
und Bestattungspflichtiger anstellen zu können. So kam zumindest die Schwester
des Verstorbenen als vorrangige Bestattungspflichtige gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1
BestG in Betracht. Diese wohnte auch innerhalb des Stadtgebiets Köln und war
telefonisch erreichbar. Dem Beklagten war es daher möglich und zumutbar, die
Schwester telefonisch oder schriftlich um Auskunft über mögliche
Bestattungspflichtige und - willige zu bitten. Ein derartiger Kontakt hätte sicherlich
noch innerhalb der Bestattungsfrist - trotz der dazwischenliegenden
Weihnachtsfeiertage - zu einem Hinweis auf die Existenz und den möglichen
Aufenthaltsort der Klägerin geführt. Der Beklagte hat aber die Schwester des Klägers
- soweit aus der Akte ersichtlich - überhaupt erstmals im Rahmen der beabsichtigten
Kostenheranziehung im Mai 2005 schriftlich kontaktiert. Erst ihren Hinweis darauf,
dass eine Tochter des Verstorbenen in Düsseldorf und ein nichtehelicher Sohn in
Köln lebten, hat der Beklagte zum Anlass genommen, den Sachverhalt weiter
aufzuklären und erstmals im April 2006 u.a. eine Melderegisterauskunft in Düsseldorf
einzuholen. Dort war und ist die Klägerin seit Jahren unter der heute noch aktuellen
Anschrift gemeldet.

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Auch anderen naheliegenden Aufklärungsmöglichkeiten über mögliche
Angehörige und vorrangig Bestattungspflichtige ist der Beklagte bis zum Ablauf der
Bestattungsfrist am 29. Dezember 2003 und der Beauftragung des
Bestattungsunternehmens nicht weiter nachgegangen. So hat er intern weder mit
dem Sozialamt noch dem Standesamt zeitnah Kontakt aufgenommen, um näheres
über die familiären Verhältnisse des Verstorbenen zu erfahren. Ein Kontakt mit dem
Sozialamt hätte mit großer Wahrscheinlichkeit die Existenz und den Wohnort der
Klägerin zu Tage gebracht, da sie im Jahr 1994 von diesem angeschrieben und
aufgefordert worden war, für den Verstorbenen monatlich Unterhalt zu zahlen. Mit
dem Betreuer scheint er überhaupt keinen Kontakt aufgenommen zu haben.

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Nach alledem hat sich der Beklagte am 29. Dezember 2003 für die ordnungsrechtliche Veranlassung der umgehenden Bestattung des Verstorbenen
entschieden, ohne die Möglichkeit in Betracht zu ziehen, dass bestattungspflichtige
Angehörige des Verstorbenen die Bestattung kurzfristig vornehmen. Er hat insofern
sein Entschließungsermessen auf einer unzureichenden bzw. falschen
Tatsachengrundlage und damit fehlerhaft ausgeübt.

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Es gibt auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin für den Fall einer
zeitnahen Unterrichtung über den Todesfall die Bestattung nicht oder nicht rechtzeitig
hätte durchführen lassen, der Ermessensfehler des Beklagten also nicht kausal für
die fehlerhafte Entscheidung über das Tätigwerden geworden ist. Die Klägerin hat
vielmehr durchgehend im gesamten Verwaltungsverfahren gegen die
Kostentragungspflicht eingewandt, dass sie keine Gelegenheit gehabt habe, ihrer
Bestattungspflicht nachzukommen, während mögliche Unbilligkeitsgründe zunächst
nur von ihrer Mutter an den Beklagten herangetragen wurden. Es ist daher nicht
auszuschließen, dass sie im Fall ihrer rechtzeitigen Benachrichtigung eine
unverzügliche Beisetzung ihres Vaters veranlasst hätte.

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Der Beklagte wäre daher nicht gemäß § 14 Abs. 1 OBG NRW befugt gewesen,
der Klägerin die Bestattung des Verstorbenen durch eine Ordnungsverfügung aufzugeben, so dass bereits aus diesem Grund die Kostenerstattungspflicht der Klägerin dem Grunde nach ausscheidet.

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Daher bedarf die Frage, ob Härtegründe vorliegen, die die Bestattungspflicht
ausnahmsweise entfallen lassen bzw. die Heranziehung zu den Kosten der
Notbestattung als unbillig erscheinen lassen, hier keiner Entscheidung.

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Vgl. dazu Urteile der Kammer vom 20. März 2009 - 27 k 5617/07
und 27 K 183/08.

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Mangels einer rechtmäßigen Ersatzvornahme ist der angefochtene Bescheid
auch hinsichtlich der festgesetzten Verwaltungsgebühr rechtswidrig.

Aus diesen Gründen ist der Klage stattzugeben mit der Folge, dass der Beklagte
gemäß § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens zu tragen hat.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der
Kosten folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.