Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-11-09, Aktenzeichen 10 S 1808/18

Tenor

Die Beschwerde des Vollstreckungsschuldners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26. Juli 2018 - 13 K 3813/18 - wird zurückgewiesen.

Der Vollstreckungsschuldner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Gründe

1

Die Beschwerde des Vollstreckungsschuldners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2018 - 13 K 3813/18 -, mit welchem dem Land Baden-Württemberg für den Fall, dass es der im Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 - 13 K 5412/15 - auferlegten Verpflichtung zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk Stuttgart/Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart unter Beachtung der Maßgaben des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.02.2018 - 7 C 30.17 - nicht bis zum 31.08.2018 nachkommt, die Festsetzung eines Zwangsgelds in Höhe von 10.000,-- EUR angedroht wurde, ist zulässig (§§ 146, 147 VwGO), aber unbegründet.

2

Das Verwaltungsgericht hat im angegriffenen Beschluss vom 26.07.2018 im Wesentlichen ausgeführt, dass der Vollstreckungsschuldner seiner in den genannten Urteilen ausgesprochenen Verpflichtung zur Fortschreibung des (Teil-)Luftreinhalteplans für Stuttgart mit dem Planentwurf zur 3. Fortschreibung nicht in vollem Umfang nachgekommen sei, weil dieser Planentwurf keine verbindlichen Regelungen über ein zonales Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V vorsehe. Die dem Vollstreckungsschuldner in dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts eingeräumten Handlungsspielräume beträfen die nähere Ausgestaltung dieses Verkehrsverbots für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V; so seien in Bezug auf ein solches Verkehrsverbot (in bestimmten Grenzen) Übergangsregelungen, Ausnahmen und Vorbehalte teils nötig, teils möglich. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts befreie den Vollstreckungsschuldner aber nicht von seiner Verpflichtung, bereits jetzt ein solches Verkehrsverbot im Rahmen der Fortschreibung der Luftreinhalteplanung verbindlich zu regeln.

3

Demgegenüber macht der Vollstreckungsschuldner mit seiner Beschwerde unter anderem geltend: Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil entschieden, dass für „die noch neueren Euro-5-Fahrzeuge zonale Verbote jedenfalls nicht vor dem 01.09.2019 in Betracht“ kommen würden und dass bei „der Festlegung des Zeitpunkts der Geltung von etwaigen Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge insbesondere der Abgasnorm Euro 5 [...] der Beklagte anhand aktueller Erhebungen zudem die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen zu berücksichtigen haben“ werde; sollten „Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen, wäre hierauf gegebenenfalls mit einem Verzicht auf die oder einer späteren Einführung eines Verkehrsverbotes jedenfalls für Dieselfahrzeuge, die der Abgasnorm Euro 5 gerecht werden, zu reagieren“. Wie der Plangeber diese Reaktionsmöglichkeit ausgestalte, habe das Bundesverwaltungsgericht offengelassen und bewusst davon abgesehen, insoweit nähere Vorgaben zum Verfahren oder zu den materiellen Voraussetzungen zu machen. In dem Urteil habe das Bundesverwaltungsgericht Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5 nicht gefordert, sondern nur deren generelle rechtliche Zulässigkeit bejaht. Es habe dabei klargestellt, dass solche Verkehrsverbote nur ultima ratio zur Grenzwerteinhaltung seien und aus Gründen der Verhältnismäßigkeit frühestens ab 01.09.2019 ergriffen werden dürften, selbst dies aber dann nicht, wenn „Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen“ würden. Wenn aber das Bundesverwaltungsgericht ein Szenario aufzeige, wie auf Verkehrsverbote für Euro-5-Dieselfahrzeuge gänzlich verzichtet werden könne, und eben dieses Szenario angestrebt werde, insbesondere durch das von der Bundesregierung am 01.10.2018 vorgestellte „Konzept für saubere Luft und die Sicherung der individuellen Mobilität in unseren Städten“ („Diesel-Papier“), bestehe kein Grund und keine Pflicht, ein Verkehrsverbot für Euro-5-Dieselfahrzeuge, welches möglicherweise niemals greifen werde, bereits jetzt in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan aufzunehmen.

4

Das Vorbringen des Vollstreckungsschuldners vermag der Beschwerde nicht zum Erfolg zu verhelfen. Der Vollstreckungsschuldner stützt sich mit seinem Vorbringen auf einzelne Aussagen im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts, die aus dem Zusammenhang herausgelöst interpretiert werden, und verkennt damit den Inhalt dieser Entscheidung, wie sich dieser mit Blick auf das gesamte Urteil ergibt. Dies alles ist mit einer zutreffenden Begründung bereits vom Verwaltungsgericht im angegriffenen Beschluss vom 26.07.2018 (Beschlussabdruck S. 11 ff., BeckRS 2018, 17398 Rn. 37 ff.) und ergänzend im Beschluss vom 21.09.2018 - 13 K 8951/18 - (Beschlussabdruck S. 7 ff., BeckRS 2018, 22863 Rn. 22 ff.), der Gegenstand des Beschwerdeverfahrens 10 S 2316/18 ist, ausgeführt worden; um Wiederholungen zu vermeiden, wird zunächst auf diese - überzeugenden - Ausführungen verwiesen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

5

§ 172 Satz 1 VwGO setzt für die Vollstreckung voraus, dass die Behörde der ihr im Vollstreckungstitel auferlegten Verpflichtung trotz ausreichender Zeit nicht vollständig nachkommt, mithin eine grundlose Säumnis vorliegt. Besteht die Verpflichtung darin, einen Luftreinhalteplan in einer bestimmten Weise fortzuschreiben, so liegt eine grundlose Säumnis bereits dann vor, wenn die Behörde davon absieht, die zur Erfüllung der konkreten Verpflichtung erforderlichen Schritte jeweils zeitnah vorzunehmen. Das verfassungsrechtlich gewährleistete Gebot effektiven Rechtsschutzes verlangt eine wirkungsvolle Vollstreckung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 09.08.1999 - 1 BvR 2245/98 - NVwZ 1999, 1330), die verhindern helfen soll, dass sich die Behörde über rechtskräftige Gerichtsentscheidungen hinwegsetzt, etwa indem sie die titulierte Verpflichtung nur zum Teil oder nur verzögert erfüllt (vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 14.02.2017 - 1 So 63/16 - juris Rn. 39, 43; Heckmann in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 172 Rn. 58 f., 62; W.-R. Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl., § 172 Rn. 6, 6b; Porz in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl., VwGO § 172 Rn. 6).

6

Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Auffassung, dass der Vollstreckungsschuldner mit der von ihm in Gang gesetzten 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans die titulierte Verpflichtung aus den Bescheidungsurteilen nur unvollkommen erfüllt. Die Rechtskraft eines Bescheidungsurteils umfasst die Verpflichtung der Behörde, die im Urteilstenor geforderte Entscheidung „unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts“ zu treffen (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, der bei einer allgemeinen Leistungsklage entsprechend gilt). Da diese Rechtsauffassung sich nicht aus dem Urteilstenor selbst entnehmen lässt, ergibt sich der Umfang der materiellen Rechtskraft und damit der Bindungswirkung notwendigerweise aus den Entscheidungsgründen, in denen die - von der Behörde zu beachtende - Rechtsauffassung des Gerichts im Einzelnen dargelegt wird (stRspr, vgl. nur BVerwG, Urteile vom 27.01.1995 - 8 C 8.93 - NJW 1996, 737 und vom 03.11.1994 - 3 C 30.93 - NVwZ 1996, 66; Beschluss vom 22.04.1987 - 7 B 76.87 - Buchholz 310 § 121 VwGO Nr. 54). Entsprechend ist anerkannt, dass auch bei einer Verurteilung zur Fortschreibung eines Luftreinhalteplans der Behörde im Sinne eines Bescheidungsurteils hinsichtlich der in Betracht zu ziehenden Maßnahmen verbindliche Vorgaben gemacht werden können, die dann in einem Vollstreckungsverfahren zu beachten sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312).

7

Zu den verbindlichen Vorgaben, die dem Vollstreckungsschuldner in dem maßgeblichen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.02.2018 - 7 C 30.17 - unter Berücksichtigung des Urteils des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 - 13 K 5412/15 - gemacht worden sind, gehört auch die Pflicht, bei der vorzunehmenden Fortschreibung des Luftreinhalteplans für Stuttgart bereits jetzt ein (mögliches) Verkehrsverbot für Euro-5-Dieselfahrzeuge verbindlich vorzusehen. Dies ergibt sich aus dem Folgenden:

8

Das Verwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 26.07.2017 den Vollstreckungsschuldner verurteilt, den geltenden Luftreinhalteplan für Stuttgart so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für NO2 i. H. v. 40 µg/m³ und des Stundengrenzwerts für NO2 von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr in der Umweltzone Stuttgart enthält. In den Entscheidungsgründen hat es festgestellt, dass dieses Ziel der Einhaltung der überschrittenen NO2-Immissionsgrenzwerte nach derzeitigem Erkenntnisstand nur durch die Festlegung eines ganzjährigen Verkehrsverbots in der gesamten Umweltzone Stuttgart für alle Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 3/III sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Schadstoffklasse Euro 6/VI (bei Gewährung bestimmter Ausnahmen) erreicht oder zumindest annähernd erreicht werden kann; weiter hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass das zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen NO2-Immissionsgrenzwerte in Betracht zu ziehende Verkehrsverbot rechtlich zulässig, insbesondere verhältnismäßig sei, und es auch nicht geboten sei, das Verkehrsverbot generell auf den 01.01.2020 zu verschieben (juris Rn. 236 ff., 290 ff., 312 ff., 330 ff., 356).

9

In dem als Vollstreckungstitel maßgeblichen Urteil vom 27.02.2018 (im Folgenden zitiert nach juris) hat das Bundesverwaltungsgericht auf die Revision des Vollstreckungsschuldners das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26.07.2017 geändert und den Vollstreckungsschuldner verurteilt, den Luftreinhalteplan für Stuttgart unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten fortzuschreiben. Gleichzeitig wurde im Urteilstenor die Revision im Übrigen zurückgewiesen und wegen überwiegender Unbegründetheit der Revision dem Vollstreckungsschuldner zusammen mit der beigeladenen Landeshauptstadt Stuttgart ¾ und dem Vollstreckungsgläubiger ¼ der Verfahrenskosten auferlegt. Gleich zu Beginn der Entscheidungsgründe hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil ausgeführt (juris Rn. 13):

10

Die zulässige Revision ist überwiegend nicht begründet. In Übereinstimmung mit Bundesrecht hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass der Beklagte den am 1. Januar 2006 in Kraft getretenen und derzeit in seiner Fassung der 1. und 2. Fortschreibung vom Februar 2010 bzw. Oktober 2014 geltenden Teilplan Landeshauptstadt Stuttgart des Luftreinhalteplans für den Regierungsbezirk Stuttgart so fortzuschreiben bzw. zu ergänzen hat, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid (NO2) in Höhe von 40 µg/m³ und des Stundengrenzwerts für NO2 von 200 µg/m³ bei maximal 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr in der Umweltzone Stuttgart enthält. Im Rahmen dieser Fortschreibung hat der Beklagte ein ganzjähriges Verkehrsverbot in der Umweltzone Stuttgart für alle Kraftfahrzeuge mit benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren (einschließlich Hybrid-Fahrzeugen) unterhalb der Abgasnorm Euro 3 sowie für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 6 in Betracht zu ziehen. [...]

11

In dem Urteil (juris Rn. 18) heißt es weiter, das Verwaltungsgericht habe in tatsächlicher Hinsicht für das Bundesverwaltungsgericht bindend festgestellt, „dass ein solches Verkehrsverbot die effektivste und am besten geeignete Maßnahme ist und keine andere gleichwertige Maßnahme zur Verfügung steht, das Ziel zu erreichen (juris Rn. 243, 294)“. Dies ist im Übrigen vom Vollstreckungsschuldner konzediert worden. Die - im Urteil wiedergegebene - Revisionsbegründung lautet insoweit (juris Rn. 8):

12

Zur Einhaltung des Jahresmittelgrenzwerts sei allein ein ganzjähriges zonales Verkehrsverbot für Fahrzeuge mit einer Abgasnorm schlechter als Euro 6 (Diesel) bzw. Euro 3 (Benziner) geeignet. Der mit dem Klageantrag geltend gemachte Anspruch könne nicht anders erfüllt werden als mit diesem Verkehrsverbot [...]

13

Nach den Entscheidungsgründen des Urteils (juris Rn. 13) war die Revision des Vollstreckungsschuldners nur „insoweit begründet, als das Verwaltungsgericht bei der Prüfung der Zulässigkeit und Ausgestaltung eines Verkehrsverbots dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht in vollem Umfang Rechnung getragen hat“. Das Bundesverwaltungsgericht hat vor allem die Annahme des Verwaltungsgerichts, „ein sofortiges Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 6 begegne keinen rechtlichen Bedenken (juris Rn. 312 ff.)“, nicht in jeder Hinsicht mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der auch zur Rechtsordnung der Europäischen Union gehöre, für vereinbar erklärt (juris Rn. 38 bis 40).

14

Dass das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil den Vollstreckungsschuldner nicht davon dispensiert hat, in der Fortschreibung des Luftreinhalteplans für Stuttgart, zu der er konkret verurteilt worden ist, auch die Einführung eines Verkehrsverbots für Euro-5-Dieselfahrzeuge zu regeln (es sei denn, die maßgebliche Sach- oder Rechtslage hätte sich in einer relevanten Weise geändert), hat - wie ausgeführt - bereits das Verwaltungsgericht in den vollstreckungsrechtlichen Beschlüssen vom 26.07.2018 und 21.09.2018 mit zutreffender Begründung dargelegt.

15

Die Einschränkungen, die der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit den vom Verwaltungsgericht für erforderlich erachteten Verkehrsverboten setzt, werden vom Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen in den Entscheidungsgründen unter der Gliederungsnummer B.1. (juris Rn. 38 bis 46) abgehandelt. Dort beginnt die weitere Untergliederung unter a), die auch die vom Vollstreckungsschuldner zur Begründung seiner Beschwerde angeführten Passagen enthält, mit dem Satz: „Mithin muss die nähere Ausgestaltung des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots angemessen und für die vom Verbot Betroffenen zumutbar sein“. Bereits nach dem Wortlaut dieses Einleitungssatzes geht es hier also nicht darum, ob das (nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts vom Vollstreckungsschuldner) in Betracht zu ziehende Verkehrsverbot überhaupt in die Fortschreibung des Luftreinhalteplans aufzunehmen sein wird, sondern nur noch darum, dass dieses Verkehrsverbot in einer dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragenden Weise näher ausgestaltet werden muss. Insoweit verlangt das Bundesverwaltungsgericht „für zonale Verkehrsverbote eine phasenweise Einführung“ dergestalt zu prüfen, „dass in einer ersten Stufe nur ältere Fahrzeuge (etwa bis zur Abgasnorm Euro 4) von Verkehrsverboten erfasst werden“, während für „die noch neueren Euro-5-Fahrzeuge ... zonale Verbote jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019 in Betracht“ zu ziehen seien. Weiter wird ausgeführt, dass es für Dieselfahrzeuge der Abgasnorm Euro 4 und schlechter „keiner Übergangsfristen“ bedürfe, sondern insoweit sofortige Verkehrsverbote möglich seien. Die in diesem Zusammenhang vom Bundesverwaltungsgericht mehrfach verwendeten juristischen Fachbegriffe „Übergangsfristen“ bzw. „Übergangsregelungen“ (juris Rn. 43, 44, 48) bezeichnen dabei Bestimmungen, die neuen Regelungen beigefügt werden, um den Übergang vom alten zum neuen Recht besonders zu gestalten (vgl. Handbuch der Rechtsförmlichkeit, hrsg. vom Bundesministerium der Justiz, 3. Auflage, Rn. 412 ff.). Von „Übergangsfristen“ bzw. „Übergangsregelungen“ kann überhaupt nur gesprochen werden, wenn sie zusammen mit der neuen Verbotsregelung, auf die sie sich beziehen, in den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan aufgenommen werden (vgl. Burgi/Pöhlmann, GewArch 2018, 361, 364, die „Übergangsfrist“ als „eine zeitlich definierte Nicht-Anordnung des Verkehrsverbots bereits im Luftreinhalteplan“ beschreiben). Entsprechendes gilt hinsichtlich der unter B.1.b) in den Entscheidungsgründen angeführten Ausnahmen von einem Verkehrsverbot, die zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in den Blick zu nehmen sind. Dort heißt es unter anderem (juris Rn. 45): „Auch Ausnahmeregelungen in Gestalt der Einräumung von Übergangsfristen für die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen namentlich der Abgasnorm Euro 5 mit geeigneter Abgasreinigungstechnik können ein Baustein zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots darstellen“. Diese Ausführungen setzen denklogisch die Geltung eines Verkehrsverbots für Euro-5-Dieselfahrzeuge voraus.

16

Auch die vom Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung angeführten Belegstellen zu einer phasenweisen bzw. gestuften Einführung von zonalen Verkehrsverboten (juris Rn. 42 und 47) vermögen die hieran anknüpfende Argumentation des Vollstreckungsschuldners nicht zu stützen: Das Urteil des OVG Lüneburg vom 12.05.2011 (- 12 LC 143/09 - juris Rn. 73) hatte einen am 12.07.2007 beschlossenen Luftreinhalte-Aktionsplan zum Gegenstand, der verbindlich die phasenweise Einführung von Verkehrsverboten vorsah, nämlich zeitlich gestuft für die Schadstoffgruppen 1 bis 3. In der weiteren Belegstelle für ein nach Maßgabe des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes mögliches Vorgehen in mehreren Stufen (BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 - 7 C 21.12 - BVerwGE 147, 312 Rn. 59) wird insoweit lediglich auf den Aufsatz von Köck/Lehmann (ZUR 2013, 67, 71) verwiesen, in dem ausgeführt wird, dass „Stufenmodelle im Sinne der Gewährung von Übergangszeiten“ geradezu prädestiniert dafür seien, Verhältnismäßigkeit herzustellen, „wenn der Plan aufzeigt, dass die Einhaltung [der Grenzwerte] nach Abschluss des Stufenprozesses zu erwarten ist“.

17

Überdies verlangt auch die - vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil herausgestellte (juris Rn. 32, 34 f., 67) - unionsrechtliche Verpflichtung, den Zeitraum für die Nichteinhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid so kurz wie möglich zu halten, dass der Vollstreckungsschuldner bereits jetzt die zur Zielerreichung am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte in den Luftreinhalteplan aufnimmt (unter Berücksichtigung zulässiger Einschränkungen). Würde sich der Plangeber erst im Lauf des zweiten Halbjahrs 2019 damit befassen, ob und mit welchen Einschränkungen das aus heutiger Sicht notwendige Verkehrsverbot für Euro-5-Dieselfahrzeuge in die Luftreinhalteplanung aufgenommen werden müsste, wäre die Einhaltung der im Urteil ausgesprochenen Verpflichtung zur schnellstmöglichen Reduktion der NO2-Immissionen zumindest ernsthaft in Frage gestellt (vgl. Hofmann, NVwZ 2018, 928).

18

Schließlich hat der Vollstreckungsgläubiger zutreffend darauf hingewiesen, dass schon aus dem Tenor des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts eindeutig hervorgehe, dass der Vollstreckungsschuldner nicht zu gestuften bzw. mehreren (ggf. auch nur eventuellen) Fortschreibungen des Luftreinhalteplans für Stuttgart verurteilt worden sei, sondern nur zu einer Fortschreibung, bei der allerdings die in dem Urteil zum Ausdruck gebrachte Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts zu beachten sei, weshalb grundsätzlich ein Verkehrsverbot für Euro-5-Dieselfahrzeuge bereits jetzt in den Plan aufgenommen werden müsse. Richtig ist auch das weitere Argument des Vollstreckungsgläubigers, dass allein dieses Verständnis den beiden Leitsätzen entspricht, die das Bundesverwaltungsgericht seinem Urteil beigefügt hat.

19

Zu Unrecht wird dies alles vom Vollstreckungsschuldner weitgehend ausgeblendet. Die von ihm zur Begründung seiner abweichenden Auffassung selektiv herangezogenen Passagen erscheinen indessen bei der gebotenen Gesamtbetrachtung des Urteils in einem anderen Licht. So decken sich insbesondere die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Festlegung des Zeitpunkts der Geltung von etwaigen Verkehrsverboten [im Sinne der Gewährung von Übergangszeiten] und zur Wahrnehmung der Reaktionsmöglichkeit [nicht: „Aktionsmöglichkeit“] in dem Fall, dass Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker abnehmen als bisher prognostiziert (juris Rn. 44), ohne weiteres mit dem Verständnis von den tragenden Gründen des Urteils, wie es das Verwaltungsgericht seinen vollstreckungsrechtlichen Beschlüssen vom 26.07.2018 und 21.09.2018 zugrunde gelegt hat. Dass bei der vom Vollstreckungsschuldner im Zusammenhang mit der Aufnahme von Verkehrsverboten im Luftreinhalteplan vorzunehmenden Abwägung divergierender Interessen im grundrechtsrelevanten Bereich eine möglichst aktuelle und auch ansonsten belastbare Erhebung und Prognose hinsichtlich der Grenzwertüberschreitungen heranzuziehen ist, ist im Übrigen eine Selbstverständlichkeit. Nichts anderes gilt mit Blick auf die im Urteil angesprochene Pflicht des Vollstreckungsschuldners, darauf zu reagieren, wenn sich eine Prognose im Nachhinein als unrichtig erweist (vgl. Schink/Fellenberg, NJW 2018, 2016, 2018). Ein Anspruch auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts steht, auch wenn er tituliert ist, unter dem Vorbehalt, dass sich die Sach- und Rechtslage nicht in rechtlich relevanter Weise ändert (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.06.2007 - 4 B 13.07 - BauR 2007, 1709). Dass eine solche rechtlich relevante Änderung der Sach- oder Rechtslage seit der Titulierung des Anspruchs auf Fortschreibung schon eingetreten wäre, vermag der Senat nach derzeitigem Erkenntnisstand (trotz des vom Vollstreckungsschuldner vorgelegten „Diesel-Papiers“) schon im Ansatz nicht zu erkennen. Dies würde insbesondere die (derzeit allerdings nicht vorhandene) gesicherte Prognose voraussetzen, dass die vom Unionsrecht vorgegebene und vom Bundesverwaltungsgericht seinem Urteil zugrunde gelegte Verpflichtung zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen NO2-Immissionsgrenzwerte auch anders, aber im Wesentlichen gleich wirksam erfüllt werden kann als mit einer zeitnahen Einführung eines Fahrverbots (auch) für Euro-5-Dieselfahrzeuge. Keinesfalls darf die Nichtdurchführung einer der im Urteil vorgegebenen Maßnahmen die Erreichung der angestrebten schnellstmöglichen Reduktion der NO2-Immissionen gefährden (vgl. Hofmann, NVwZ 2018, 928, 932). Die Frage, ob dem Einwand einer nachträglichen erheblichen Änderung der Sach- oder Rechtslage im Vollstreckungsverfahren nach § 172 VwGO nachzugehen ist oder ob die Behörde insoweit eine Vollstreckungsgegenklage (§ 767 ZPO i. V. m. § 167 Abs. 1 VwGO) erheben muss, braucht daher hier nicht entschieden zu werden.

20

Das Verwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 26.07.2018 die Frage, ob die im Planentwurf zur 3. Fortschreibung enthaltene befristete Ausnahme für Anwohner der Landeshauptstadt Stuttgart von der als Maßnahme M1 vorgesehenen Einführung eines ab dem 01.01.2019 geltenden ganzjährigen Verkehrsverbots in der Umweltzone Stuttgart für alle Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 5/V im Einklang mit den durch die Urteile auferlegten Pflichten steht, offengelassen (juris Rn. 35 f.). Vor dem Hintergrund der Verpflichtung zur schnellstmögliche Reduktion der NO2-Immissionen hält der Senat diese angesichts ihrer Weite nicht unproblematische Ausnahme deshalb im Sinne des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts als „nähere Ausgestaltung“ noch von dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gedeckt, weil die dieser Gruppe (Personen, die ihren [melderechtlichen] Wohnsitz in Stuttgart haben) gewährte Übergangszeit bereits am 31.03.2019 ablaufen soll.

21

Dem verfassungsrechtlichen Gebot, effektiven Rechtsschutz zu gewährleisten, kann vor dem Hintergrund des schon fortgeschrittenen Verfahrens der 3. Fortschreibung des Luftreinhalteplans für Stuttgart nur so Rechnung getragen werden, dass der Vollstreckungsschuldner das Aufstellungsverfahren zügig zu Ende führt und den so aufgestellten Plan ordnungsgemäß öffentlich bekannt macht und in Kraft setzt. Daneben ist der Vollstreckungsschuldner gehalten, umgehend ein weiteres Planaufstellungsverfahren einzuleiten, um den (künftigen) Luftreinhalteplan für Stuttgart in der Fassung der 3. Fortschreibung so zu ergänzen, dass den verbindlichen Vorgaben, die dem Vollstreckungsschuldner in dem maßgeblichen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.02.2018 unter Berücksichtigung des Urteils des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26.07.2017 gemacht worden sind, in vollem Umfang genügt wird. Der Vollstreckungsschuldner hat die ihm im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auferlegte Verpflichtung, bei der Fortschreibung des Luftreinhalteplans für Stuttgart bereits jetzt ein Verkehrsverbot für Euro-5-Dieselfahrzeuge (mit zulässigen Einschränkungen) verbindlich vorzusehen, so zu erfüllen, dass der durch die teilweise Nichtbefolgung des Urteils schon eingetretene Schaden nicht durch etwaige weitere Verzögerungen bei der Umsetzung des Urteils in einer dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit widersprechenden Weise vertieft wird.

22

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Es entsprach hier nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3 VwGO).

23

Eine Streitwertfestsetzung ist nicht erforderlich, da bei Erfolglosigkeit der Beschwerde nach Nr. 5502 des Kostenverzeichnisses (Anlage 1 zu § 3 Abs. 2 GKG) lediglich eine Festgebühr erhoben wird.

24

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.