Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-05-24, Aktenzeichen 9 A 1022/14
ECLI:DE:OVGNRW:2016:0524.9A1022.14.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 1.638,50 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO innerhalb der Begründungsfrist dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.

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1. Die Berufung ist nicht wegen der hauptsächlich geltend gemachten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen. Die Antragsbegründung, auf deren Prüfung der Senat im Zulassungsverfahren beschränkt ist, begründet keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht den angefochtenen Gebührenbescheid zu Recht aufgehoben hat.

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a) Das Verwaltungsgericht hat in dem angefochtenen Urteil entscheidungstragend ausgeführt, das klagende Bistum sei von der Entrichtung der Gebühren für die Erteilung eines Bauvorbescheids zur Aufstockung eines Bürogebäudes, das durch Einrichtungen des Generalvikariats genutzt wird, um bis zu zwei Geschosse nach § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW befreit, da die hier in Rede stehende Amtshandlung unmittelbar der Durchführung kirchlicher Zwecke i.S.d. § 54 AO diene. Die dort ausgeübten Tätigkeiten könnten zumindest mit einem Anteil von mehr als der Hälfte den in § 54 Abs. 2 AO genannten Fallgruppen zugeordnet werden. Die in dem betreffenden Gebäude vorgenommene Vorbereitung und Steuerung der Ausbildung von Geistlichen unterfalle dem Begriff „Ausbildung von Geistlichen“ nach § 54 Abs. 2 AO. Maßgeblich sei insofern die inhaltliche Zuordnung der dort ausgeübten Tätigkeiten, die einen unmittelbaren Bezug zur Religionsausübung aufweisen und in den spezifisch kirchlichen Aufgabenbereich fallen müssten. Insofern fehle es zudem nicht an der Unmittelbarkeit i.S.d. § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW. Die in § 54 Abs. 2 AO aufgeführten Beispiele ließen den Schluss zu, dass der Begriff der „Unmittelbarkeit“ nicht zu eng auszulegen sei. Es reiche daher aus, dass das mit der Amtshandlung ermöglichte Bauvorhaben sachliche Voraussetzung zur Erfüllung kirchlicher Zwecke sei, weil darin bzw. durch sie Glaubensverkündigungen, Glaubensbetätigungen sowie Veranstaltungen mit dem Ziele der religiösen Vertiefung ermöglicht würden. Überdies sei das Merkmal der Unmittelbarkeit § 57 AO entlehnt und erfordere insofern, dass das klagende Bistum den kirchlichen Zweck selbst verwirkliche. Das sei hier der Fall, da die Wahrnehmung des in § 54 Abs. 2 genannten Zwecks der Ausbildung von Geistlichen ohne die im Generalvikariat vorgenommenen Vorbereitungshandlungen nicht durchführbar sei; Letztere würden vom klagenden Bistum selbst vorgenommen. Entsprechendes gelte für die ebenfalls in dem Gebäude vorgenommene inhaltliche Konzeption und Organisation des Religionsunterrichts, die der Erteilung von Religionsunterricht i.S.d. § 54 Abs. 2 AO diene. Schließlich werde das in Rede stehende Gebäude auch zur Verwaltung des Kirchenvermögens i.S.d. § 54 Abs. 2 AO genutzt. Dies gelte ohne weiteres für das Bistumsvermögen, das nicht für gemeinnützige oder caritative Zwecke verwendet werde. Einzubeziehen seien aber auch die Unterstützungs- und Aufsichtsleistungen des Generalvikariats für die Kirchengemeinden. Diese verwalteten ihr Vermögen zwar eigenständig; jedoch seien auch sie Teil der Kirche und mit der Vermögensverwaltung i.S.d. § 54 Abs. 2 AO sei auch die Tätigkeit der Aufsicht durch die bischöfliche Behörde nach Maßgabe des Gesetzes über die Verwaltung des katholischen Kirchenvermögens gemeint. Diese Tätigkeiten, zu denen auch die im Gebäude ebenfalls mitverantwortete und in § 54 Abs. 2 AO genannte Besoldung der Geistlichen und Kirchenbeamten sowie die Querschnittsaufgaben dienenden und damit die genannten als „Annexaufgaben“ die „Grundaufgabe“ fördernden technischen und organisatorischen Leistungen der Zentralverwaltung des Generalvikariats zu rechnen seien, machten über die Hälfte der in dem in Rede stehenden Gebäude erbrachten Tätigkeiten aus.

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b) Die Beklagte rügt zunächst, die Annahme der angefochtenen Entscheidung, dass die Nutzung der durch die geplante Aufstockung zu schaffenden Räume mit der Nutzung der bisherigen Räume identisch sei, finde keine Grundlage in den Antragsunterlagen. Dort sei die beabsichtigte Nutzung ohne nähere Spezifizierung nur mit „Büro“ bezeichnet. Das klagende Bistum könne dort also auch Tätigkeiten vornehmen, die nicht gebührenbefreit seien. Die Voraussetzungen des § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebGNRW seien damit nicht dargelegt. Sie meint ferner, die weite Auslegung der Begriffe „Ausbildung von Geistlichen“ bzw. „Erteilung von Religionsunterricht“, nach der auch sämtliche Vorbereitungs- und Steuerungshandlungen berücksichtigungsfähig seien, sei weder dem Wortlaut des § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW noch dem des § 54 Abs. 2 AO zu entnehmen. Entsprechendes gelte für die Aufsichts- und Unterstützungsleistungen des klagenden Bistums nach Maßgabe des Gesetzes über die Verwaltung des katholischen Kirchenvermögens. Dass Aufsichtstätigkeit nach allgemeinen Grundsätzen Bestandteil der öffentlichen Verwaltung sei, besage nicht, dass diese gebührenbefreit sei. Schließlich gehe die erstinstanzliche Entscheidung davon aus, dass das Unmittelbarkeitserfordernis nach § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW in Anlehnung an § 57 AO bereits dann erfüllt sei, wenn die betreffende Tätigkeit von der betreffenden Körperschaft selbst verwirklicht werde. § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW verweise jedoch nicht auf § 57 AO, sondern schaffe eine eigenständige Regelung und damit auch ein eigenständiges, nicht am Maßstab des Steuerrechts auszulegendes Tatbestandsmerkmal der Unmittelbarkeit. Nach der von dem Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung ergebe sich ein extrem weiter Anwendungsbereich der Regelung des § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW, der jegliche Verwaltungstätigkeit einer öffentlich-rechtlich organisierten Religionsgemeinschaft erfasse, soweit diese sich vorbereitend und steuernd auf spezifisch kirchliche Aufgaben beziehe. Es genüge nicht, dass die Kirche sie selbst verwirkliche, sondern sie müsse „ohne weitere Zwischenschritte zur Erfüllung des kirchlichen Zwecks“ dienen. Beachte man dies, seien die genannten Vorbereitungs- und Steuerungs- bzw. Aufsichtstätigkeiten in Bezug auf Ausbildung, Religionsunterricht und Vermögensverwaltung nicht zu berücksichtigen. Dann diene das in Rede stehende Gebäude des Generalvikariats zu weniger als der Hälfte kirchlichen Zwecken.

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c) Diese Einwände bleiben ohne Erfolg.

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aa) Erfolglos bleibt die Beklagte zunächst, indem sie die Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung damit angreift, dass das klagende Bistum die Voraussetzungen der Gebührenbefreiung nicht dargelegt habe. Die Gebührenbefreiung nach § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW hängt nicht von einem Antrag ab, sondern ist von Amts wegen zu beachten. Sobald Anhaltspunkte dafür bestehen, dass eine Befreiung zu gewähren ist, hat die Behörde im Gebührenverfahren zu ermitteln (§ 24 VwVfG NRW), ob die entsprechenden Voraussetzungen gegeben sind. Solche Anhaltpunkte lagen hier jedenfalls mit Blick auf die bisherige Nutzung des in Rede stehenden Gebäudes nahe. Abgesehen davon hat sich das klagende Bistum jedenfalls konkludent im Klageverfahren durch Verweis auf seinen Vortrag zur Gebäudenutzung in dem Parallelverfahren (VG 7 K 2219/12, 9 A 1021/14) darauf berufen, dass die hier in Rede stehenden Nutzungsabsichten nicht von jenen abweichen. Die Beklagte hat diesem Vortrag weder substantiiert widersprochen noch in der mündlichen Verhandlung Beweisanträge zu dieser Frage gestellt. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Tatsachengrundlage des Urteils des Verwaltungsgerichts sind vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich.

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bb) Soweit die Beklagte ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils daraus herleiten will, dass sich die in Rede stehenden, in dem Gebäude des Generalvikariats bisher und zukünftig ausgeübten Tätigkeiten nicht zu mehr als der Hälfte unter den Wortlaut der in § 54 Abs. 2 AO genannten drei Fallgruppen subsumieren lassen, ist dies schon deshalb unerheblich, weil die hier von dem klagenden Bistum beanspruchte Gebührenfreiheit nicht auf die ausdrücklich bezeichneten Fallgruppen beschränkt ist.

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Nach § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW sind u.a. die Kirchen von Verwaltungsgebühren befreit, soweit die Amtshandlung unmittelbar der Durchführung kirchlicher Zwecke im Sinne des § 54 AO dient. Nach § 54 Abs. 1 AO verfolgt eine Körperschaft kirchliche Zwecke, wenn ihre Tätigkeit darauf gerichtet ist, eine Religionsgemeinschaft, die Körperschaft des öffentlichen Rechts ist, selbstlos zu fördern. Zu den kirchlichen Zwecken in diesem Sinne gehören insbesondere die Errichtung, Ausschmückung und Unterhaltung von Gotteshäusern und kirchlichen Gemeindehäusern, die Abhaltung von Gottesdiensten, die Ausbildung von Geistlichen, die Erteilung von Religionsunterricht, die Beerdigung und die Pflege des Andenkens der Toten, ferner die Verwaltung des Kirchenvermögens, die Besoldung der Geistlichen, Kirchenbeamten und Kirchendiener, die Alters- und Behindertenversorgung für diese Personen und die Versorgung ihrer Witwen und Waisen (§ 54 Abs. 2 AO).

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Die in § 54 Abs. 2 AO genannten Zwecke stellen indes keine abschließende Legaldefinition der kirchlichen Zwecke dar, sondern sind der Fassung der Vorschrift nach („insbesondere“) bloß Beispielsfälle hierfür.

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Vgl. bereits OVG NRW, Urteile vom 15. September 1975 – II A 251/74 – n.v. und vom 22. Januar 1979– II A 1065/78 -, KirchE 17, 170, 172.

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Demgemäß kann ein kirchlicher Zweck i.S.d. § 54 Abs. 1 AO auch dann anzunehmen sein, wenn keine der in § 54 Abs. 2 AO ausdrücklich genannten Tätigkeiten gegeben ist. Maßgeblich dafür ist, ob die zu beurteilende Tätigkeit den Merkmalen entspricht, die sich bei einer wertungsmäßigen und generalisierenden Betrachtung den normierten Beispielsfällen als kennzeichnend für das allgemeine Tatbestandsmerkmal „kirchlicher Zweck“ entnehmen lassen.

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Vgl. allgemein für die Auslegung von(Regel-)Beispieltatbeständen BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1995 – 7 C 42.93 -, NJW 1995, 1506 (juris Rn. 12 ff.); OVG NRW, Urteil vom 3. November 1989 - 5 A 1683/88 -, NJW 1990, 592 (juris Rn. 7 ff.)

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Dem Beispielskatalog des § 54 Abs. 2 AO nach ist kennzeichnend für den Begriff der „kirchlichen Zwecke“ zunächst deren Zielrichtung, die auf die Schaffung der Grundlage und des äußeren Rahmens für eine institutionalisierte Religionsausübung gerichtet ist, sowie ihre sachliche Unterteilung in einen Kultusbereich, den Verkündigungs- und Unterweisungsbereich sowie den Organisations- und Verwaltungsbereich der Kirchen.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2006– 9 A 2477/04 -, NWVBl. 2007, 232 (juris Rn. 24); Seer, in: Tipke/Kruse, AO/FGO, Stand Mai 2013, AO § 54 Rn. 7.

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Der Aufzählung in § 54 Abs. 2 AO lässt sich aber in diesem Sinne darüber hinaus noch entnehmen, dass nur solche Zwecke als „kirchlich“ angesehen werden können, die dem typisch kirchlichen Bereich im engeren Sinne angehören, d.h. die Verkündigung bestimmter Glaubenswahrheiten und die Glaubensbetätigung in spezifisch kirchlichen Ausdrucksformen betreffen. Nicht diesem kirchlichen Binnenbereich zuordnen lässt sich insbesondere die Förderung allgemeiner Gemeinwohlbelange, wie bei gemeinnützigen und mildtätigen Betätigungen in sozialen, karitativen und kulturellen Aufgabenbereichen, selbst wenn sie von den Kirchen in Vollzug ihres religiösen Selbstverständnisses wahrgenommen werden.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2006– 9 A 2477/04 -, NWVBl. 2007, 232 (juris Rn. 28, 37), Beschluss vom 16. Januar 2004 – 9 A 4608/02 -, NVwZ-RR 2004, 396 (juris Rn. 9 ff.), Urteil vom 15. September 1975 – II A 251/74 – n.v.; Seer, in: Tipke/Kruse, AO/FGO, AO § 54 Rn. 8 (Stand: Mai 2013); Jachmann/Unger, in: Beermann/Gosch, AO/FGO, AO § 54 Rn. 26 ff. (Stand: 122. Lieferung).

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Ausgehend von dem aus der Bezugnahme auf § 54 AO deutlich gewordenen Zweck des § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW, den Kirchen für speziell kirchliche, nicht aber lediglich gemeinnützige Aufgabenbereiche, in denen sie mit anderen Organisationen konkurrieren, Gebührenfreiheit zu gewähren, ist nicht zweifelhaft, dass das Verwaltungsgericht die hier in Rede stehenden Tätigkeiten zu Recht als Durchführung kirchlicher Zwecke i.S.d. § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW i.V.m. § 54 AO eingeordnet hat. Insbesondere die Vorbereitung und Steuerung der innerkirchlichen Aus- und Fortbildung des in der Seelsorge tätigen Personals, die den Kirchen obliegende inhaltliche Konzeption und Teilhabe an der Organisation des Religionsunterrichts an öffentlichen Schulen (vgl. Art. 7 Abs. 3 Satz 2 GG) wie auch die Mitwirkung der bischöflichen Behörde an der Verwaltung des Vermögens der Kirchengemeinden nach Maßgabe der §§ 17 ff. des Gesetzes über die Verwaltung des katholischen Kirchenvermögens lassen sich ohne weiteres dem Verkündigungs- und Unterweisungsbereich bzw. dem Organisations- und Verwaltungsbereich der Kirchen zuordnen. Sie sind außerdem auf die Schaffung der Grundlage und des äußeren Rahmens für eine institutionalisierte Religionsausübung gerichtet, da sie der kirchlichen Selbstverwaltungsautonomie nach Art. 140 GG i.Vm. Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WRV und der Wahrnehmung der kollektiven Religionsfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 und 2 GG angehören. Zudem betreffen sie den spezifischen kirchlichen Binnenbereich, weil sie als solche wesensmäßig nur von den Kirchen, nicht aber von anderen Organisationen wahrgenommen werden können. Dabei spricht gerade der funktional-sachliche Zusammenhang, den die genannten Tätigkeiten mit den in § 54 Abs. 2 AO ausdrücklich benannten Beispielen für kirchliche Zwecke (Ausbildung von Geistlichen, Erteilung von Religionsunterricht, Verwaltung des Kirchenvermögens) insofern haben, als sie ihnen als Vorbereitungs- und Steuerungs- bzw. Aufsichtstätigkeiten jedenfalls vorgelagert oder zugeordnet sind, entgegen der Auffassung der Beklagten nicht gegen, sondern für die Richtigkeit des von dem Verwaltungsgericht gefundenen Ergebnisses. Anhaltspunkte, die für eine engere Auslegung des Begriffs der kirchlichen Zwecke sprechen würden, legt die Antragsbegründung nicht dar.

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cc) Die gegen die Auslegung des Unmittelbarkeitserfordernisses nach § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW durch das Verwaltungsgericht gerichteten Bedenken der Beklagten greifen ebenfalls nicht durch.

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Nach dem Wortlaut des § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW muss ein Unmittelbarkeitszusammenhang nur zwischen der gebührenauslösenden Amtshandlung, hier also der Baugenehmigung, und der Durchführung kirchlicher Zwecke bestehen. Hierzu hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass das Merkmal nicht zu eng auszulegen sei, weil die Amtshandlung (etwa ein Bauvorbescheid) selbst regelmäßig nicht unmittelbar der Erfüllung kirchlicher Zwecke diene, sondern lediglich die Voraussetzungen hierfür schaffe. Danach hat das Verwaltungsgericht zunächst geprüft, ob die durch die Amtshandlung geschaffenen sachlichen und persönlichen Voraussetzungen der Durchführung bzw. Erfüllung kirchlicher Zwecke dienen (UA S. 8), und dies bejaht. Dies greift die Beklagte nicht an. Insbesondere zeigt sie keine Anhaltspunkte für die ihren Bedenken möglicherweise zugrundeliegende Annahme auf, dass aus dem Kriterium der Unmittelbarkeit in § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW weitere inhaltliche Einschränkungen hinsichtlich der Auslegung des Begriffs „kirchliche Zwecke“ in § 54 AO herzuleiten seien. Solche sind auch nicht erkennbar.

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Soweit die Beklagte in diesem Zusammenhang geltend macht, das Verwaltungsgericht habe darüber hinaus zur Auslegung dieses Merkmals zu Unrecht auch auf § 57 AO zurückgegriffen,

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vgl. dazu Weißauer/Lenders, GebG NRW, § 8 Nr. 13 (Stand: Juni 2010),

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legt die Antragsbegründung nicht dar, dass sich daraus Bedenken gegen die Richtigkeit des angefochtenen Urteils ergeben. Die vom Verwaltungsgericht hieraus abgeleitete Berücksichtigung solcher Zwecke, die die Körperschaft selbst verfolgt, und die damit zusammenhängende weitere Frage der Erfassung von Tätigkeiten („Annexaufgaben“), die die eigentliche Durchführung kirchlicher Zwecke bloß „akzessorisch“ unterstützen,

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vgl. dazu OVG NRW, Urteile vom 22. Januar 1979

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– II A 1051/78 – n.v. und – II A 1065/78 -, KirchE 17, 170, 172 f.,

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wirkt sich mit Blick auf die im Zulassungsantrag bezeichneten Tätigkeiten im Ergebnis nicht so aus, wie die Beklagte meint. Denn diese dienen – wie oben dargelegt – unbeschadet einer etwaigen Einordnung als Vorbereitungs- und Steuerungs- bzw. Aufsichtstätigkeiten ihrerseits „ohne weitere Zwischenschritte“ der Durchführung kirchlicher Zwecke i.S.d. § 54 AO. Auch diese Tätigkeiten sind Teil der (Grund-) Aufgabe, für die das Gesetz die Gebührenfreiheit gewährt.

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2. Ferner ist die Berufung nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Die Darlegung dieses Zulassungsgrundes setzt die Formulierung einer bestimmten, noch nicht geklärten und für die Rechtsmittelentscheidung erheblichen Frage und außerdem die Angabe voraus, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 ‑ 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328 (zu § 132 VwGO).

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Das trifft auf die von der Beklagten als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichneten Fragen,

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„ob die Gebührenbefreiung des § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW auch für Vorbereitungs- und Steuerungstätigkeiten für die in § 54 Abs. 2 AO beispielhaft genannten Tätigkeiten greift“, und „ob das gebührenrechtliche Kriterium der ‚Unmittelbarkeit‘ nach § 8 Abs. 1 Nr. 5 GebG NRW bereits dann erfüllt ist, wenn die in Rede stehende Tätigkeit von der betreffenden Religionsgemeinschaft selbst ausgeübt wird“,

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nicht zu. Die erstgenannte Frage bedarf keiner grundsätzlichen Klärung, weil sie sich auf der Grundlage vom Verwaltungsgericht zitierten bereits vorliegenden Rechtsprechung des beschließenden Gerichts ohne weiteres bejahen lässt. Hinsichtlich der zweitgenannten Frage hat die Beklagte nicht dargelegt, dass die Frage sich in dieser Form entscheidungserheblich in einem Berufungsverfahren stellen würde.

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).