Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2001-10-18, Aktenzeichen 7 LB 161/01

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen die Berechnung der Gebühr für die Entnahme von Wasser, das sie bei der Förderung von Braunkohle im Tagebau zur Wasserhaltung dem Grundwasser entnimmt und als Brauchwasser verwendet.

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Die Beklagte setzte durch Bescheid vom 29. Juli 1994 für die Entnahme von Wasser durch die Klägerin bei ihrem Tagebau E. und W. im Veranlagungszeitraum 1992 (1. Juli – 31. Dezember 1992) eine Wasserentnahmegebühr von 60.643,20 DM und für den Veranlagungszeitraum 1993 eine Vorauszahlung auf die Gebühr von 116.000,-- DM fest. Sie berechnete die Gebühr für den Veranlagungszeitraum 1992 wie folgt:

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Öffentliche Wasserversorgung

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250.998 m³ x 0,10 DM/m³ = 25.099,80 DM

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Aus dem Grundwasser

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zu sonstigen Zwecken (ohne Ermäßigung gem. § 47 a Abs. 2 NWG)

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208.695 m³ x 0,12 DM/m³ = 25.043,40 DM

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zu sonstigen Zwecken (mit Ermäßigung gem. § 47 a Abs. 2 NWG)

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350.000 m³ x 0,03 DM/m³ = 10.500,00 DM

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insgesam 60.643,20 DM

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Die Klägerin hat nach erfolglosem Widerspruch mit der Begründung Klage erhoben, sie verwende einen Teil des Wassers, das sie zur Wasserhaltung mittels Brunnen dem Grundwasser entnehme, als Brauchwasser zur Kühlung oder zu sonstigen Zwecken wie z.B. zur Ascheverspülung in ihren Kraftwerken. Die Beklagte habe die streitige Gebühr für dieses Wasser fehlerhaft nicht gemäß § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG nach dem Tarif für die Entnahme aus oberirdischen Gewässern berechnet. Sinn und Zweck des Gesetzes sowie der Wille des Gesetzgebers, eine sparsame Verwendung des Wassers zu gewährleisten, erforderten außerdem eine weite Auslegung des Begriffs der Freilegung von Wasser im Sinne jener Bestimmung. Der Gesetzgeber habe durch höhere Gebührensätze für die Entnahme von Grundwasser als die Entnahme aus oberirdischen Gewässern das Verhalten der Wasserentnehmer lenken wollen und erkennen lassen, dass er die Entnahme von Grundwasser nicht als wünschenswert ansehe. Die Gebührensätze müssten deshalb danach bestimmt werden, dass sie mit der Hebung von Grundwasser nicht einen über die Nutzung von Bodenschätzen hinausgehenden Zweck verfolge, bei dessen Fortfall sich die Menge des entnommenen Wassers verringern würde. Wenn sie das nach § 47 Abs. 2 Nr. 11 NWG gebührenfrei gehobene Wasser ohne sonstige Nutzung ableiten würde, müsse sie zusätzlich Wasser entnehmen, um es als Betriebswasser in ihren Kraftwerken zu benutzen. Sie könnte dann zur Versorgung ihrer Kraftwerke mit Brauchwasser nach dem günstigeren Tarif aus oberirdischen Gewässern Wasser entnehmen, was dem Zweck einer sparsamen Verwendung des Wassers im Interesse des Wasserhaushalts widersprechen würde. Eine Ungleichbehandlung zwischen ihr und Unternehmen, die Kies und Sand aus zugelaufenem Grundwasser, d.h. einem oberirdischen Gewässer im Sinne von § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG entnähmen, sei sachlich nicht zu rechtfertigen.

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Die Kläger hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 29. Juli 1994 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 25. November 1997 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und hat erwidert, eine Förderung von Grundwasser mittels Brunnen stehe entgegen der Annahme der Klägerin dem Freilegen von Grundwasser im Sinne von § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG nicht gleich. Ein Freilegen in diesem Sinne bedeute, dass die Deckschicht, die das Grundwasser schütze, auf Dauer oder zeitweise entfernt werde. Die Klägerin dagegen hebe das Wasser über Brunnen, leite es ab und verwende es teilweise für andere Zwecke.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 22. Juli 1998 mit der Begründung abgewiesen, die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Die Rechtsgrundlage für die Erhebung der Gebühr sei nicht verfassungswidrig, wie der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 7. November 1995 zu der Verfassungsmäßigkeit des baden-württembergischen Wasserpfennigs und der hessischen Grundwasserabgabe, die der niedersächsischen Regelung nahezu völlig glichen, ergebe (BVerfGE 93, 266). Die Erhebung eines Wasserentnahmeentgelts sei danach materiell-rechtlich eine (Benutzungs-) Gebühr, deren Einführung durch Landesgesetz die für Steuern geltenden Zuständigkeitsvorschriften der Art. 104 a ff. GG nicht entgegenständen. Die streitige Gebühr sei auch der Höhe nach gerechtfertigt. Eine wörtliche Auslegung spreche bereits gegen die Anwendung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG. Die Freilegung von Grundwasser setze nach dem natürlichen Wortsinn voraus, dass ohne gezielte Einwirkung auf das Grundwasser selbst sein Zutagetreten verursacht werde. Es werde in diesem Sinne nur freigelegt, wenn die Entfernung der Bodendeckschichten bei einer Unterschreitung der Grundwasserlinie zur Entstehung einer offenen Wasserfläche führe. Das freigelegte Grundwasser bleibe dabei am Ort der Abgrabung. Ein Zutagefördern von Grundwasser sei dagegen entsprechend dem Erlaubnistatbestand des § 4 Abs. 1 Nr. 7 NWG oder § 3 Abs. 1 Nr. 6 WHG ein planmäßiges Emporheben z.B. durch Pumpen, bei dem das Wasser von seinem ursprünglichen Standort fortbewegt werde. Die Gesetzesmaterialien sprächen nicht gegen diese Auslegung. Der Gesetzgeber habe mit jener Regelung die gebührenrechtliche Einordnung früheren Grundwassers angesichts des wasserrechtlichen Problems eindeutig bestimmen wollen, ob ein Baggersee, der bei der sogenannten Nassauskiesung oder ähnlichen Abbauverfahren entstehe, ein oberirdisches Gewässer bilde oder Teil des Grundwassers bleibe. Eine systematische Auslegung des Gesetzes spreche nicht für die Anwendung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG. Eine Gebührenbefreiung für Wasserentnahmen zum Abbau von Sand und Kies nach § 47 Abs. 2 Nr. 8 NWG und Wasserhaltungsmaßnahmen beim Braunkohletagebau gemäß Nr. 11 aaO, soweit das Wasser nicht zu einem anderen Zweck weiter verwendet werde, besage lediglich, dass Wasserentnahmen, die zwangsläufig beim Abbau von Bodenbestandteilen erforderlich würden und lediglich zu einem vorübergehenden Entzug des Wassers führten, nicht entgeltpflichtig sein sollten. Daraus ergebe sich aber nicht, wie die unterschiedlichen Abbauvorhaben bei einer Weiterverwendung des entnommenen Wassers zu behandeln seien. Dass § 47 Abs. 2 Nr. 11 NWG den Abbau von Bodenschätzen von dem Entgelt befreie, während § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG auf Bodenbestandteile abhebe, spreche gegen die Auslegung der Klägerin. Der Gesetzgeber hätte, wenn er bei dem Abbau von Bodenschätzen zu Tage gefördertes Grundwasser als ein Freilegen hätte bezeichnen wollen, dieses durch eine entsprechende Angleichung des Wortlautes ausdrücken können und müssen. Sinn und Zweck der Einführung der Wasserentnahmegebühr, stärker als bisher auf einen haushälterischen Umgang mit der Ressource Wasser hinzuwirken, sprächen auch nicht insgesamt für eine Anwendung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG. Würde die Klägerin das zur Wasserhaltung entnommene Wasser ohne weitere Nutzung z.B. einem Vorfluter zuführen und ihr Brauchwasser einem oberirdischen Gewässer entnehmen, würde das besonders schützenswerte Grundwasser letztlich im Wasserkreislauf wieder dem Grundwasser zugeführt werden. Die von der Klägerin benötigten erheblichen Mengen an Brauchwasser dagegen würden dem weniger schützenswerten oberirdischen Gewässer und dem Gewässerkreislauf unwiederbringlich entzogen werden. Die gesetzliche Regelung verletze auch nicht Art. 3 Abs. 1 GG. Der Gesetzgeber sei weitgehend frei bei der Entscheidung, welchen Personen oder Unternehmen er finanzielle Privilegierungen einräume. Anhaltspunkte für eine sachwidrige Regelung seien nicht gegeben.

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Gegen diese Entscheidung führt die Klägerin Berufung. Sie vertieft ihr bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor, die Berechnung der streitigen Gebühr nach dem Gebührensatz für Entnahmen aus dem Grundwasser sei im Ergebnis unbillig.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 29. Juli 1994 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 25. November 1997 aufzuheben, soweit eine Wasserentnahmegebühr von mehr als 36.947,60 DM festgesetzt worden ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Vorgänge der Beklagten verwiesen. Die Vorgänge sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen, soweit die Entscheidung auf ihnen beruht.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht als unbegründet abgewiesen, da der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 29. Juli 1994 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 25. November 1997 sich als rechtmäßig erweist.

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Die Erhebung der streitigen Wasserentnahmegebühr ist nach der zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts dem Grunde nach rechtlich nicht zu beanstanden. Das Land Niedersachsen war insbesondere - wie das Verwaltungsgericht mit Recht angenommen hat - nach Verfassungsrecht befugt, durch das 8. Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Wassergesetzes (8. ÄndG) vom 23. Juni 1992 (Nds.GVBl. S. 163) ein Entgelt für die Entnahme von Wasser in Gestalt einer Benutzungsgebühr durch Landesgesetz einzuführen (vgl. BVerfGE 93, 319; s.a. OVG Lüneburg Beschl. v. 6.12.1994 - 9 M 4687/94 - NVwZ-RR 1995, 442; Beschlüsse d. erk. Sen. v. 5.2.2001 - 7 MB 178/01 und 7 MB 179/01 -). Die hier fragliche Entnahme von Wasser durch die Klägerin unterliegt außerdem, worin die Beteiligten auch übereinstimmen, der Gebührenpflicht.

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Das Land erhebt gemäß § 47 Abs. 1 des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG) vom 7. Juli 1960 (Nds.GVBl. S. 105). i.d.F. vom 20. August 1990 (Nds.GVBl. S. 371), geändert durch jenes 8. ÄndG für (Gewässer-) Benutzungen nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 - das Entnehmen und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern - und Nr. 7 - Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser - (Wasserentnahmen) eine Gebühr. Die Gebühr wird nach Abs. 2 aaO u.a. nicht erhoben für Wasserentnahmen zum Abbau von Sand oder Kies, soweit das Wasser demselben Gewässer wieder zugeführt wird (Nr. 8 aaO), und zur Wasserhaltung beim über- oder untertägigen Abbau von Bodenschätzen (Nr. 11 aaO). Wird in den Fällen des Absatzes 2 das Wasser auch zu einem anderen, nicht in diesem Absatz genannten Zweck verwendet, so wird nach Abs. 3 aaO insoweit eine Gebühr erhoben. Das trifft für die von der Klägerin - gebührenfrei - zur Wasserhaltung in ihrem Braunkohlentagebau geförderten Wassermengen zu, die sie nach dem zwischen den Beteiligten unstreitigen Sachverhalt u.a. als Brauchwasser zur Kühlung oder zu sonstigen Zwecken wie z.B. zur Ascheverspülung in ihren Kraftwerken verwendet.

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Die zwischen den Beteiligten streitige Höhe der Gebühr bemisst sich gemäß § 47 a Abs. 1 Satz 1 NWG nach dem Verzeichnis der Gebühren für Wasserentnahmen in der Anlage zu dieser Bestimmung. Sie beträgt nach lfd. Nr. 2.3 der Anlage für das Entnehmen und Ableiten von Wasser aus oberirdischen Gewässern zu sonstigen Zwecken 0,04 DM/m³ sowie gemäß lfd. Nr. 3.5 der Anlage für das Entnehmen, Zutagefördern, Zutageleiten und Ableiten von Grundwasser zu sonstigen Zwecken 0,12 DM/m³. Die Wasserbehörde ermäßigt gemäß § 47 a Abs. 2 Satz 1 NWG auf Antrag die Gebühr nach Nr. 2.3 oder 3.5 dieser Anlage für eine Wasserentnahme zur Herstellung eines Erzeugnisses um 75 v.H., wenn bei der Herstellung alle zumutbaren Maßnahmen zur Wassereinsparung getroffen worden sind. Die Gebühr nach Nr. 3.5 der Anlage darf gemäß Satz 2 aaO allerdings nur ermäßigt werden, wenn die Verwendung von Wasser aus oberirdischen Gewässern unzumutbar ist. Die streitige Gebühr für die hier fragliche Wasserentnahme der Klägerin ist entgegen ihrer Annahme nicht nach den niedrigeren Sätzen für eine Wasserentnahme aus einem oberirdischen Gewässer zu berechnen.

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Der Auffassung der Klägerin, die Wasserentnahmegebühr für das von ihr zur Wasserhaltung geförderte und nicht zu einem privilegierten Zweck verwandte Wasser sei nach dem Gebührensatz für Entnahmen aus oberirdischen Gewässern zu berechnen, da dieses Wasser sich nach seiner Förderung in einer logischen Sekunde in Oberflächenwasser verwandle, kann nicht gefolgt werden. Die Gebührensätze knüpfen, was die Klägerin verkennt, daran an, ob Wasser dem Grundwasser oder einem oberirdischen Gewässer entnommen wird (vgl. lfd. Nr. 2 bis 3 der Anlage zu § 47 a Abs. 1 NWG). Der unstreitige Sachverhalt und das Vorbringen der Beteiligten bieten keinen Anhaltspunkt dafür, dass das von ihr zur Wasserhaltung dem Grundwasser entnommene Wasser nach der Entnahme und vor seiner anschließenden Weiterverwendung unter den Begriff des oberirdischen Gewässers im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 a NWG, d.h. des ständig oder zeitweilig in Betten fließenden oder stehenden oder aus Quellen wild abfließenden Wassers fallen könnte.

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Eine Berechnung der streitigen Gebühr nach den Gebührensätzen für eine Wasserentnahme aus einem oberirdischen Gewässer ist entgegen der Annahme der Klägerin auch nicht nach § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG geboten.

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Die Klägerin kann sich für ihre Auffassung nicht auf den Wortlaut dieser Bestimmung berufen:

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„Bei der Berechnung der Gebühr gilt Grundwasser, das im Zusammenhang mit dem Abbau oder der Gewinnung von Kies, Sand, Torf, Steinen oder anderen Bodenbestandteilen freigelegt worden ist, als oberirdisches Gewässer.“

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Die Annahme der Klägerin, die von ihr betriebene Entnahme von Wasser aus dem Grundwasser, das sie in Brunnen mittels Pumpen zutage fördert, sei als Freilegung von Grundwasser i. S. dieser Bestimmung zu verstehen, geht fehl. Gegenstand der Auslegung einer Rechtsnorm ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, der auch der Senat folgt, der im Gesetz objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Rechtsnorm und dem Sinnzusammenhang ergibt, in dem sie steht (BVerfGE 11, 126, 129 ff; 48, 246, 256). Der Wortlaut und der Bedeutungszusammenhang, in dem die Rechtsnorm sich befindet, bestimmen allerdings auch die Grenze ihrer Auslegung einschließlich einer verfassungskonformen Auslegung (BVerwG, Beschl. v. 7.3.1995 - BVerwG 9 C 389.94 - Buchholz 402.25 § 26 AsylVfG Nr. 2; vgl. a. BVerfGE 11, 126, 130 f; Larenz, Methodenlehre, 5. Aufl., S. 329). Der Wortsinn der Vorschrift nach dem allgemeinen Sprachgebrauch bildet den Ausgangspunkt und bestimmt zugleich die Grenze ihrer Auslegung (Larenz aaO). Die Auslegung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG durch die Klägerin lässt sich mit dem Wortsinn des hier fraglichen Begriffes nicht vereinbaren. Es mag, was der Klägerin zugestanden werden kann, unter einem Freilegen in einem weiteren Sinne allgemein auch das Herauslösen eines Gegenstande aus einer Einfassung zu verstehen sein. Dieses Verständnis des vom Landesgesetzgeber nicht definierten und lediglich an dieser Stelle verwandten Begriffes entspricht aber nicht dem allgemeinen Sprachgebrauch, soweit es um die hier fragliche Freilegung von Grundwasser geht. Grundwasser wird danach bei dem Abbau oder der Gewinnung von Kies, Sand, Torf, Steinen oder anderen Bodenbestandteilen freigelegt, wenn es bei dem Abbau oder der Gewinnung - wie etwa bei der sog. Nassauskiesung - zutage tritt (vgl. Sieder/Zeitler/Dahme WHG § 1 RN 7), wenn die das Grundwasser schützenden Deckschichten ganz oder teilweise entfernt werden oder wenn es mit anderen Worten aufgedeckt wird (vgl. OVG Münster, Teilurteil v. 27.3.1991 - 7 A 1927/87 - ZfW 1992, 455, 458; BGHZ 60, 126, 128 f). Die Wasserhaltung beim Braunkohleabbau im Tagebau durch die Klägerin fällt - wie die Beklagte zutreffend ausführt - nicht hierunter. Die Klägerin pumpt vielmehr nach dem zwischen den Beteiligten unstreitigen Sachverhalt aus Brunnen Wasser, um den Grundwasserspiegel derart zu senken, dass das Grundwasser während des Braunkohleabbaus gerade nicht zutage tritt. Es kann daher bei dem von ihr betriebenen Abbau bereits nach dem allgemeinen Sprachgebrauch keine Rede von einer Freilegung des Grundwassers sein.

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Eine Auslegung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG nach seinem Sinn und Zweck führt entgegen der Annahme der Klägerin zu keinem anderen Ergebnis. Der Wortlaut dieser Rechtsnorm und ihre systematische Stellung im Niedersächsischen Wassergesetz lassen allenfalls nach der zutreffenden Auffassung der Klägerin hinreichend deutlich erkennen, dass ihr Zweck sich nicht in einer bloßen Klarstellung oder gar lediglich einer näheren Bestimmung des Begriffs der oberirdischen Gewässer erschöpft. Die Fassung der Norm als eine Fiktion spricht gegen jene Annahme. Es soll mit dieser Regelung vielmehr nach den zutreffenden Ausführungen der Klägerin die Entnahme derartigen Grundwassers - wie die Aufnahme der Bestimmung unter die Regelungen über die Höhe der Gebühr in § 47 a NWG belegt - den niedrigeren Gebührensätzen für die Wasserentnahme aus oberirdischen Gewässern unterworfen werden. Es bestehen aber keine hinreichenden Anhaltspunkte für die Annahme der Klägerin, der eigentliche Zweck dieser Bestimmung sei damit in einer Begünstigung, d.h. der Gewährung einer Subvention für bestimmte Wirtschaftszweige zu erblicken. Die Befreiung von der Gebührenpflicht nach § 47 Abs. 2 Nr. 8 NWG für Wasserentnahmen zum Abbau von Sand oder Kies, soweit das Wasser demselben Gewässer wieder zugeführt wird, und gemäß Nr. 11 aaO zur Wasserhaltung beim über- oder untertägigen Abbau von Bodenschätzen stellen allerdings Subventionen der öffentlichen Hand dar (Urteil d. 3. Senats des OVG vom 13.3.1997 - 3 L 866/95 -), die sich aber nach Abs. 3 dieser Bestimmung auf eine Verwendung des entnommenen Wassers zu einem der in Abs. 2 aaO genannten Zwecke beschränkt. Eine wirtschaftliche Begünstigung, d.h. die Gewährung einer Subvention kann zwar auch darin gefunden werden, dass eine gebührenpflichtige Handlung einem günstigeren Gebührensatz als nach der allgemein geltenden Regelung unterworfen wird. Darin liegt aber nicht der unmittelbare Zweck der hier streitigen Regelung. Angesichts des Meinungsstreites, der bereits bei dem Inkrafttreten der hier fraglichen Bestimmungen des 8. ÄndG zum Niedersächsischen Wassergesetz darüber herrschte, unter welchen Voraussetzungen die Freilegung von Grundwasser bei dem Abbau von Sand oder Kies zu der Entstehung eines oberirdischen Gewässers führt (vgl. OVG Münster, aaO S. 457 f m.w.N.; Haupt/Reffken/Rhode, NWG, § 119 RN 7 m.w.N.; s.a. BVerwGE 55, 220, 223 f), erscheint als unmittelbarer Zweck der Bestimmung, was auch die von dem Verwaltungsgericht angeführten Gesetzesmaterialien bestätigen, die Veranlagung zu der Gebühr in Fällen dieser Art ohne eine im Einzelfall mitunter nicht einfache Abgrenzung zwischen einer Wasserentnahme aus dem Grundwasser und der Wasserentnahme aus einem oberirdischen Gewässer zu ermöglichen, d.h. eine Vereinfachung der Verwaltungspraxis. Wenn diese Vereinfachung dazu führt, dass die Wasserentnahme aus Grundwasser, das durch seine Freilegung seine Eigenschaft nicht verloren hat, ebenfalls den niedrigeren Gebührensätzen für eine Wasserentnahme aus oberirdischen Gewässern unterworfen wird, erscheint dieser Umstand als eine zwangsläufige Folge dieser Regelung. Gegen die Annahme der Klägerin, der eigentliche Zweck der Bestimmung liege gerade in der Gewährung dieser Vergünstigung, d.h. einer Subvention für bestimmte Wirtschaftszweige, spricht jedoch der Umstand, dass für eine Zuordnung derart freigelegten Grundwassers zu den oberirdischen Gewässern und nicht zu dem Grundwasser außerdem Gründe streiten, die sich aus der Natur der Sache ergeben. Eine Privilegierung mittels des Gebührensatzes für eine Wasserentnahme aus oberirdischen Gewässern erscheint im Hinblick auf die in aller Regel geringere Qualität dieser Gewässer und einen besonderen Schutz der Grundwasservorkommen als gerechtfertigt (o.a. Urteil d. 3. Senats). Eine Zuordnung des im Zusammenhang mit dem Abbau oder der Gewinnung von Kies, Sand, Torf, Steinen oder anderen Bodenbestandteilen freigelegten Grundwassers zu den oberirdischen Gewässern liegt aus sachlichen Gründen näher, zumal das Grundwasser, das nach der Entfernung seiner Deckschicht oder Deckschichten zutage tritt, vielfältigen zusätzlichen Gefahren einer Verunreinigung nicht nur bei dem Abbau oder der Gewinnung der Bodenbestandteile selbst ausgesetzt ist, die es als weniger schutzwürdig als sonstiges Grundwasser gegenüber einer Entnahme erscheinen lässt. Angesichts dieses Umstandes sind keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür gegeben, dass eine mit der hier fraglichen Regelung verbundene Begünstigung einer Wasserentnahme aus derart freigelegtem Grundwasser mehr als eine zwangsläufige Folge der mit der streitigen Rechtsnorm getroffenen Regelung bei der Gebührenveranlagung in der Art eines Rechtsreflexes, nämlich eine von Sinn und Zweck der Regelung umfasste Begünstigung bestimmter Wirtschaftszweige darstellt. Der Zweck einer Verwaltungsvereinfachung bei der Gebührenveranlagung sowie die geringere Schutzwürdigkeit des freigelegten Grundwassers vermögen die von der Klägerin vertretene Auslegung der hier streitigen Rechtsnorm nicht zu rechtfertigen, zumal insbesondere jener Meinungsstreit über die Zuordnung von Grundwasser zu den oberirdischen Gewässern für ein Grundwasservorkommen, dem zur Wasserhaltung bei dem übertägigen Abbau eines Bodenschatzes wie im Falle der Klägerin mittels Pumpen aus Brunnen Wasser entnommen wird, in aller Regel nicht besteht.

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Der Auffassung der Klägerin, der Sinn und Zweck dieser Bestimmung erschöpfe sich nicht darin, dass sie einer besonderen wasserrechtlichen Problematik Rechnung tragen solle, sie sei als in erster Linie gebührenrechtliche Regelung nach Sinn und Zweck der Gebühr als einer Lenkungsabgabe auszulegen, kann ebenfalls nicht gefolgt werden. Diese Bestimmung stellt vielmehr bei einer unvoreingenommenen Betrachtung lediglich eine für das Gebührenrecht typische Regelung dar, die durch eine Verwaltungsvereinfachung bei der Gebührenveranlagung mittels einer Typisierung wie auch Pauschalierungsregelungen und dgl. einer Schmälerung des Gebührenaufkommens durch besonderen Verwaltungsaufwand entgegenwirken soll.

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Die Annahme der Klägerin, die Auslegung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG durch das Verwaltungsgericht sei mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbaren, geht ebenfalls fehl. Der Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches ungleich und gebietet wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Eigenart ungleich zu behandeln. Es ist grundsätzlich dem Ermessen des Gesetzgebers anheim gestellt, die Sachverhalte auszuwählen, an die er dieselbe Rechtsfolge knüpft, die er im Rechtssinne gleich behandeln will. Er muss seine Auswahl allerdings sachgerecht treffen (BVerfGE 93, 319, 348 m.w.N.). Es reicht hingegen zur Rechtfertigung einer unterschiedlichen Regelung von Sachverhalten nicht aus, dass der Gesetzgeber die eine oder andere Verschiedenheit zwischen ihnen berücksichtigt hat. Es muss vielmehr ein innerer Zusammenhang zwischen ihrer Verschiedenheit und der differenzierenden Regelung bestehen (BVerfGE 71, 39, 58 m.w.N.). Der Gesetzgeber muss bei seiner Auswahl nach sachgerechten Kriterien vorgegangen sein. Die Differenzierung muss sachbezogen und vertretbar erscheinen (BVerfG aaO). Ob dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt oder allgemein, sondern nur nach der Natur und der Eigenart des fraglichen Sachverhaltes und unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der betreffenden gesetzlichen Regelung feststellen (BVerfG aaO). Die Art der Differenzierung darf ebenfalls nicht sachfremd sein; es muss sich aus dem Sachverhalt, den die differenzierende Regelung zum Gegenstand hat, gerade für sie ein sachlich vertretbarer Gesichtspunkt anführen lassen (BVerfG aaO). Der Gesetzgeber hat die Grenzen seiner weiten Gestaltungsfreiheit jedoch erst überschritten, wenn die Ungleichbehandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht zu vereinbaren ist, wenn ein vernünftiger einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung fehlt, die Regelung also unter keinem sachlich vertretbaren Gesichtspunkt als gerechtfertigt erscheint, so dass die Unsachlichkeit der getroffenen Regelung evident ist (BVerfG aaO m.w.N.). Die von der Klägerin beanstandete Ungleichbehandlung erfüllt nicht diese Voraussetzungen.

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Die Entnahme von Grundwasser zur Wasserhaltung bei dem Abbau von Braunkohle im Tagebau und die Freilegung von Grundwasser bei dem Abbau oder der Gewinnung von Kies, Sand, Torf, Steinen oder anderen Bodenbestandteilen i.S. von § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG, zu denen im Übrigen - wie die Klägerin zutreffend hervorhebt - auch die Braunkohle gerechnet werden kann, stimmen nach der zutreffenden Annahme der Klägerin darin überein, dass jedenfalls in aller Regel ein untrennbarer Zusammenhang zwischen einer bodenabbauenden wirtschaftlichen Betätigung und der Zutageförderung oder der Freilegung von Grundwasser besteht. Der Landesgesetzgeber hat jedoch, was die Klägerin übersieht, nicht bereits die Freilegung von Grundwasser bei dem Abbau oder der Gewinnung der Bodenbestandteile, sondern erst die Entnahme von Wasser aus im Sinne des § 47 Abs. 1 NWG freigelegtem Wasser, d.h. seine Benutzung gemäß § 4 Abs. 1 Nrn. 1 oder 7 NWG der Gebührenpflicht unterworfen, von der er allerdings die Entnahme von Wasser zum Abbau von Sand oder Kies nach § 47 Abs. 2 Nr. 8 NWG ausgenommen hat, soweit das Wasser demselben Gewässer wieder zugeführt wird. Dass der Landesgesetzgeber damit die Gebührenpflicht in beiden Sachverhalten, die von der Klägerin miteinander verglichen werden, nicht an die Freisetzung von Grundwasser schlechthin, sondern an bestimmte Arten der Benutzung eines Gewässers im wasserrechtlichen Sinne: das Entnehmen oder Ableiten von Wasser aus einem oberirdischen Gewässer nach § 4 Abs. 1 Nr. 1 NWG und das Entnehmen, Zutagefördern und Ableiten von Grundwasser nach Nr. 7 aaO geknüpft hat, ist im Hinblick auf den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG rechtlich nicht zu beanstanden. Das Vorbringen der Klägerin bietet dafür auch keine Anhaltspunkte. Eine Ungleichbehandlung der Wasserentnahme durch die Klägerin im Zuge der Wasserhaltung für ihren Tagebau im Verhältnis zu der Wasserentnahme aus nach Maßgabe des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG freigelegtem Grundwasser besteht vielmehr lediglich insoweit, als dieses Grundwasser vom Landesgesetzgeber den oberirdischen Gewässern zugerechnet wird, obwohl es nach allgemeinem Wasserrecht nicht stets zu dieser Art von Gewässern zählt. Diese Ungleichbehandlung lässt sich jedoch entgegen der Annahme der Klägerin auf vernünftige einleuchtende Gründe zurückführen.

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Die Staffelung des Gebührensatzes für Wasserentnahmen aus oberirdischen Gewässern (Anlage zu § 47 a Abs. 1 lfd. Nr. 2) gegenüber Wasserentnahmen aus dem Grundwasser (Nr. 3 aaO) erscheint sachlich als durch die besondere Schutzwürdigkeit des Grundwassers gerechtfertigt (vgl. a. BVerfGE 93, 319, 351). Die von der Klägerin beanstandete Besserstellung von Entnahmen aus Grundwasser, das nach § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG kraft Fiktion den oberirdischen Gewässern zugerechnet wird, durch die Veranlagung zu den niedrigeren Gebührensätzen für Wasserentnahmen aus oberirdischen Gewässern erweist sich ebenfalls nicht als evident unsachlich. Abgesehen von dem Umstand, dass derart freigelegtes Grundwasser - wie bereits ausgeführt - wegen der größeren Gefahr einer Verunreinigung, der es im Vergleich zu dem Grundwasser im Allgemeinen der Natur der Sache nach ausgesetzt ist, nicht als in gleichem Maße schutzwürdig wie die Grundwasservorkommen im Allgemeinen erscheint, spricht auch der bereits erwähnte Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität oder -vereinfachung, von dem sich der Landesgesetzgeber nach den von dem Verwaltungsgericht angeführten Gesetzesmaterialien hat leiten lassen, für seine Zuordnung zu den oberirdischen Gewässern. Dass der Landesgesetzgeber durch die Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes die Grenze des nach Art. 3 Abs. 1 GG Zulässigen überschritten haben könnte, ist nicht ersichtlich (vgl. hierzu BVerfGE 44, 283, 188; BVerwG, Urt. v. 28.3.1995 - BVerfG 8 N 3.93 -, Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 75 m.w.N..), zumal die von der Klägerin beanstandete Differenzierung sich nicht allein auf diesen Gesichtspunkt zurückführen lässt.

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Der Klägerin kann schließlich auch nicht in der Erwägung gefolgt werden, die von ihr vertretene Auslegung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG trage dem Gebot einer sparsamen Verwendung des Wassers (vgl. a. § 2 Abs. 3 NWG) wirksamer Rechnung, sie wäre andernfalls besser gestellt, wenn sie von ihr nach § 47 Abs. 2 Nr. 11 NWG gebührenfrei gefördertes Wasser nicht als Brauchwasser in ihren Kraftwerken verwende, sondern es in Vorfluter ableite und zur Wasserversorgung der Kraftwerke Wasser zu einem günstigeren Gebührensatz oberirdischen Gewässern entnehme. Eine mit Rücksicht auf den Wasserhaushalt gebotene sparsame Verwendung des von ihr aus dem Grundwasser zum Zwecke der Wasserhaltung geförderten Wassers wäre in einem derartigen Verhalten allerdings - wie der Klägerin entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ohne Weiteres einzuräumen ist - nicht zu finden. Die von der Klägerin befürwortete „weite“ Auslegung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG scheitert jedoch - wie bereits ausgeführt - am Wortlaut sowie dem Sinn und Zweck dieser Regelung.

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§ 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG kann auch nicht analog auf Fälle dieser Art angewendet werden, in denen Grundwasser nicht im Sinne jener Bestimmung freigelegt, sondern bei dem Abbau oder der Gewinnung von Bodenbestandteilen auf andere Art und Weise wie etwa im Fall der Klägerin mittels Pumpen und Brunnen aus seiner Einfassung gelöst wird.

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Einer entsprechenden Anwendung des § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG steht allerdings nicht der Grundsatz entgegen, dass Ausnahmevorschriften eng auszulegen sind (vgl. BVerwGE 12, 119, 122 m.w.N.). Die Auslegung von Ausnahmevorschriften folgt vielmehr den allgemeinen Grundsätzen; sie können je nach ihrer Zweckrichtung einschränkend oder ausdehnend ausgelegt werden (BVerwG, Urt. v. 7.11.1995 - BVerwG 9 C 73.95 - Buchholz 402. 25, § 26 a AsylVfG Nr. 1 m.w.N.; Urt. v. 18.5.1990 -BVerwG 7 C 57.89 - Buchholz 422.2 Rundfunkrecht Nr. 22 m.w.N.). Sie dürfen auch „erweiternd“ ausgelegt und analog angewandt werden, wenn auf den fraglichen Sachverhalt im Wesentlichen die Wertung zutrifft, die der Gesetzgeber der Ausnahmeregelung zugrundegelegt hat (BVerwG, Urt. v. 18.5.1990 - BVerwG 7 C 57.89 - aaO, BVerwGE 12, 119, 122 f). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt.

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Die hier fragliche Vorschrift stellt zwar eine Ausnahmevorschrift in diesem Sinne dar. Der Landesgesetzgeber hat den Satz der Wasserentnahmegebühr, von der Gebühr für Wasserentnahmen zur öffentlichen Wasserversorgung abgesehen (lfd. Nr. 1 der Anlage zu § 47 a Abs. 1 NWG), danach gestaffelt, ob das Wasser einem oberirdischen Gewässer (lfd. Nr. 2 aaO) oder ob es dem Grundwasser entnommen wird (lfd. Nr. 3 aaO). Dass Grundwasser, das im Zusammenhang mit dem hier fraglichen Abbau oder der Gewinnung von Bodenbestandteilen freigelegt wird, nach § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG bei der Berechnung der Gebühr als oberirdisches Gewässer gilt, stellt sich daher, soweit damit auch Grundwasser, das trotz seiner Freilegung nach allgemeinem Wasserrecht seine Eigenschaft nicht verloren hat, den oberirdischen Gewässern zugerechnet wird, als eine Durchbrechung dieser Grundregel, die für die Berechnung der Gebühr im allgemeinen gilt, mithin als eine Ausnahme dar.

44

Die gesetzliche Regelung über die Wasserentnahmegebühr erweist sich obendrein als lückenhaft, soweit es die Berechnung der Gebühr für die hier fragliche Verwendung des bei der Wasserhaltung entnommenen Grundwassers zu einem nicht nach § 47 Abs. 2 NWG begünstigten Zweck betrifft (Abs. 3 aaO). Es handelt sich bei dieser Lücke allerdings nicht um eine sog. offene Regelungslücke (BVerwGE 75, 53, 56; Urt. v. 26.10.1995 - BVerwG 3 C 11.94 - Buchholz 451.74, § 17 KHG Nr. 15 m.w.N.), zumal der Landesgesetzgeber eine lückenlose Regelung über die Berechnung der Gebühren getroffen hat. - Die Gebühr ist in Fällen der vorliegenden Art nach dem Gebührensatz für Grundwasserentnahmen zu berechnen. - Die Lücke ist vielmehr zu den sog. verdeckten Regelungslücken zu rechnen. Eine verdeckte Lücke ist gegeben, wenn das Gesetz für den fraglichen Sachverhalt zwar eine an sich auch anwendbare Regelung enthält, die Regelung aber nach Sinn und Zweck des Gesetzes auf diesen Sachverhalt nicht passt, weil sie seine Besonderheiten nicht berücksichtigt; die Lücke besteht darin, dass eine Einschränkung der gesetzlichen Regelung fehlt (BVerwGE 75, 53, 56). So liegt der Fall auch hier. Der Landesgesetzgeber hat bei der Einführung der Wasserentnahmegebühr offenbar Fälle der hier gegebenen Art nicht bedacht. Durch die Einführung der Wasserentnahmegebühr sollte nach dem Willen des Landesgesetzgebers u.a. „das bestehende ordnungsrechtliche Instrumentarium des Wasserrechts, das die mit Rücksicht auf den Wasserhaushalt gebotene sparsame Verwendung des Wassers als ein verpflichtendes Ziel der Bewirtschaftung der Gewässer (§ 1 a des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG -) enthält, im Sinne der ökonomischen Anreizwirkung um ein neues abgabenrechtliches Instrument ergänzt werden“ (Nds. LT Drs 12/2960 S. 10 - Begründung des Regierungsentwurfes des hier fraglichen Änderungsgesetzes -). Die Einführung höherer Gebührensätze für die Entnahme von Wasser aus dem Grundwasser als für eine Entnahme aus oberirdischen Gewässern lässt obendrein das Bestreben des Landesgesetzgebers erkennen, einen zusätzlichen wirtschaftlichen Anreiz dafür zu schaffen, dass Wasser nach Möglichkeit oberirdischen Gewässern statt dem besonders schützenswerten Grundwasser entnommen wird. Dieser Zweck der Gebühr, einen wirtschaftlichen Anreiz für einen sparsamen Umgang mit Wasser unter möglichster Schonung des Grundwassers zu bieten, wird aber in Fällen der vorliegenden Art in sein Gegenteil verkehrt, in denen die Entnahme von Wasser aus dem Grundwasser nach § 47 Abs. 2 NWG von der Abgabe befreit, die Verwendung des - etwa bei der Wasserhaltung - dem Grundwasser entnommenen Wassers zu einem nicht privilegierten Zweck jedoch den (höheren) Gebührensätzen für Entnahmen aus dem Grundwasser unterworfen wird. Die niedrigeren Gebührensätze für Entnahmen aus oberirdischen Gewässern bieten dann, worauf die Klägerin mit Recht hinweist, einen Anreiz dafür, nicht statt, sondern neben einer Entnahme von Grundwasser zusätzlich Wasser oberirdischen Gewässern zu einem nicht privilegierten Zweck zu entnehmen, ohne dass damit eine Schonung des Grundwassers verbunden wäre, soweit es die für den privilegierten Zweck notwendige Wasserentnahme aus ihm betrifft.

45

Die Schließung einer verdeckten Lücke im Wege der Analogie setzt jedoch voraus, dass das Gesetz für einen dem nicht geregelten Sachverhalt ähnlichen Sachverhalt eine Regelung enthält, die sich auf den nicht geregelten Sachverhalt übertragen lässt, weil beide Sachverhalte in der für die gesetzliche Bewertung maßgeblichen Hinsicht gleich zu bewerten sind (BVerwG, Urt. v. 26.10.1995 - BVerwG 3 C 11.94 - aaO m.w.N.). Diese Voraussetzung ist hier nicht erfüllt. Die Regelung in § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG, freigelegtes Grundwasser gelte für die Berechnung der Gebühr als oberirdisches Gewässer, lässt sich auf Fälle der vorliegenden Art nicht übertragen, da ihr eine andere Wertung des Landesgesetzgebers zugrunde liegt. Sie soll, wie bereits ausgeführt, der Verwaltungspraktikabilität bei der Abgrenzung zwischen oberirdischen Gewässern und dem Grundwasser für Zwecke der Gebührenberechnung dienen und trägt zum Anderen der Tatsache Rechnung, dass bei dem Abbau oder der Gewinnung von Bodenbestandteilen freigelegtes Grundwasser nicht in gleichem Maße als schutzwürdig wie Grundwasser im allgemeinen erscheinen kann. Beide Gesichtspunkte lassen sich für die hier fragliche Verwendung von Wasser, das dem Grundwasser zur Wasserhaltung entnommen worden ist, nicht anführen.

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Eine Lücke darf im Wege der Analogie obendrein nur geschlossen werden, wenn aufgrund der gesamten Umstände festgestellt werden kann, welche Regelung der Gesetzgeber getroffen haben würde, wenn er den zu regelnden Sachverhalt bedacht hätte (BVerwGE 57, 183, 186 m.w.N.; Urt. v. 26.10.1995 - BVerwG 3 C 11.94 - aaO m.w.N.). Hinreichende Anhaltspunkte dafür sind jedoch für Fälle jener Art nicht gegeben. Es erscheint insbesondere als fraglich, ob der Landesgesetzgeber im Falle der gebührenfreien Entnahme von Wasser aus dem Grundwasser für die Verwendung des entnommenen Wassers zu einem nicht privilegierten Zweck - soweit die Menge des hierfür verwandten Wassers die zur Wasserhaltung notwendige Wasserentnahme nicht überschreitet - einen weiteren Ausnahmetatbestand in Gestalt einer Berechnung der Gebühren nach den Sätzen für Wasserentnahmen aus oberirdischen Gewässern wie in § 47 a Abs. 1 Satz 2 NWG geschaffen oder ob er sich insoweit mit dem wasserrechtlichen, insbesondere dem „ordnungsrechtlichen Instrumentarium des Wasserrechts“ begnügt hätte, um eine sparsame Verwendung des bei der Wasserhaltung aus dem Grundwasser geförderten Wassers durchzusetzen (vgl. Begründung des o.a. Gesetzesentwurfes aaO). Die Einführung einer derartigen Regelung würde außerdem Abgrenzungsschwierigkeiten bei der Berechnung der Wasserentnahmegebühr nach sich ziehen. Diese Regelung könnte nämlich im Interesse einer möglichsten Schonung des Grundwassers ohnehin nur für Wassermengen gelten, deren Förderung aus dem Grundwasser zur Wasserhaltung erforderlich ist. Diese Abgrenzungsschwierigkeiten würden jedoch dem Zweck einer Verwaltungsvereinfachung, den der Landesgesetzgeber mit der hier fraglichen Regelung verfolgt hat, widerstreiten.

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Angesichts dieser Sach- und Rechtslage muss es der Klägerin anheim gestellt werden, durch einen Antrag auf eine Ermäßigung der streitigen Gebühr wegen sachlicher Unbilligkeit gemäß § 47 d Abs. 1 Nr. 9 NWG iVm § 163 der Abgabenordnung - AO - (vgl. Klein, AO, 7. Aufl., § 163 RN 32 ff; s.a. RdErl. d. MU vom 1.6.1993 - Nds. MBl. 1993, S. 878) eine Auflösung des oben dargelegten Widerspruches ihrer streitigen Veranlagung nach dem Gebührensatz für die Entnahme von Grundwasser zu dem gesetzlichen Zweck der Gebühr in einem getrennten Verwaltungsverfahren (vgl. Klein, aaO, § 163 RN 127; Tipke/Kruse, AO, § 163 RN 20 f m.w.N.) zu verfolgen.

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Die Berufung war daher zurückzuweisen.

49

Beschluss

50

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 23.695,60 DM festgesetzt (§§ 14 Abs. 1, 13 Abs. 2 GKG).

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