Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-06, Aktenzeichen 4 K 4865/15

Tenor

1. Soweit die Klage zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt.

2. Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 wird aufgehoben.

3. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

4. Die Klägerin und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Tatbestand

1

Die Klägerin, eine Zahnärztin, begehrt die Aufhebung zweier Verfügungen des Regierungspräsidiums Stuttgart, in denen sie gebeten bzw. aufgefordert wird, ihre Approbationsurkunde zwecks Berichtigung des darin aufgeführten ausländischen akademischen Grads „Dr. med. dent.“ zurückzuschicken, sowie die Feststellung, dass sie berechtigt ist, den in der Approbationsurkunde ausgewiesenen Grad „Dr. med. dent.“ zu führen.

2

Die Klägerin studierte in den Jahren 2000 bis 2003 Zahnmedizin (Studienrichtung „fogorvos“) an der Semmelweis Universität Budapest. Ihr Studium schloss sie am 05.07.2003 ab, woraufhin ihr vom Rektor der Semmelweis Universität Budapest am selben Tag ein Diplom (Nr. …/2003) ausgestellt und der Titel „Doktor der Zahnmedizin“ verliehen wurde, der sie ausweislich der Diplomurkunde zum Tragen des zahnmedizinischen Doktortitels „dr. dent.“ berechtigt. Im Wintersemester 2002 war die Klägerin darüber hinaus an der Universität Wien als Studentin der Zahnmedizin immatrikuliert; eine tatsächliche Studien- oder Prüfungsleistung erbrachte sie dort nicht. Auf ihren Antrag hin verlieh ihr die Universität Wien durch Bescheid vom 21.07.2003 mit Wirkung vom 08.07.2003 den akademischen Grad „Doktorin der Zahnheilkunde (Dr. med. dent.)“. Ausweislich des Bescheids vom 21.07.2003 wurden „gemäß § 59 Abs. 1 UniStG und gemäß dem Abkommen zwischen der Republik Österreich und der Republik Ungarn über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich alle im Studienplan über die Studienrichtung Zahnmedizin vorgeschriebenen Prüfungen, welche an der Semmelweis Medizinischen Universität Budapest positiv abgelegt wurden, anerkannt und somit alle Voraussetzungen für die Verleihung des Akademischen Grad 'Doktorin der Zahnheilkunde' erfüllt.“. In einer Bescheinigung der Universität Wien vom 24.07.2003 wurde „informationshalber festgehalten, dass Frau Dr. med. dent. … das Studium der Zahnmedizin gemäß § 59 Abs. 1 UniStG und gemäß dem Abkommen zwischen der Republik Österreich und der Republik Ungarn über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich am 21.07.2003 erfolgreich abgeschlossen hat“.

3

Am 31.07.2003 wurde der Klägerin vom Regierungspräsidium Stuttgart antragsgemäß die Approbation als Zahnärztin erteilt. In die Approbationsurkunde wurde aufgrund der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen, insbesondere des Bescheids der Universität Wien vom 21.07.2003, der akademische Grad „Dr. med. dent.“ aufgenommen.

4

Nachdem das Regierungspräsidium Stuttgart von der Landeszahnärztekammer mit Schreiben vom 08.07.2014 darauf hingewiesen worden war, dass die Klägerin nicht berechtigt sei, den akademischen Grad „Dr. med. dent.“ in Deutschland zu führen, teilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Klägerin mit Schreiben vom 15.07.2014 mit, dass der von ihr erworbene Grad nur in der Abkürzungsform “dr. dent.“ geführt werden dürfe, und bat sie unter Hinweis auf § 132a Abs. 1 Satz 1 StGB um Übersendung ihrer Approbationsurkunde im Original zwecks Berichtigung. Jeweils nach zwischenzeitlichem Schriftwechsel wandte sich das Regierungspräsidium Stuttgart an die Klägerin, und zwar mit Schreiben vom 28.07.2014 und 08.12.2014 mit der Bitte und mit Schreiben vom 31.03.2015 mit der Aufforderung, die Approbationsurkunde vom 31.07.2003 zwecks Änderungen des ausländischen Grades zurückzusenden. Die Schreiben enthielten jeweils eine Frist und die Androhung der Stellung eines Strafantrags bei der Staatsanwaltschaft Stuttgart wegen des Verdachts eines Verstoßes gegen § 132a Abs. 1 Satz 1 StGB. In den Schreiben vom 28.07.2014, vom 08.12.2014 und vom 31.03.2015 finden sich jeweils fallbezogene, auf das jeweils vorangegangene Vorbringen der Klägerin bezogene rechtliche Stellungnahmen des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg.

5

Daraufhin bat die Klägerin das Regierungspräsidium Stuttgart mit Anwaltsschreiben vom 30.04.2015 um Bestätigung, dass der ihr von der Universität Wien am 21.07.2003 verliehene akademische Grad „Doktorin der Zahnheilkunde (Dr. med. dent.)“ in der Originalform ohne Herkunftsbezeichnung geführt werden dürfe, andernfalls um Erteilung eines rechtsmittelfähigen Bescheids. Ein solcher erging in der Folgezeit nicht.

6

Die Klägerin hat am 09.10.2015 Klage erhoben.

7

Die Klägerin ist der Auffassung, dass sie berechtigt sei, den in der Approbationsurkunde vom 31.07.2003 ausgewiesenen akademischen Grad „Dr. med. dent.“ zu führen, weswegen sie durch die Verfügungen des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.07.2014, 28.07.2014, 08.12.2014 und 31.03.2015 in ihren Rechten verletzt werde, und zwar unabhängig davon, ob es sich bei den Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart um förmliche Verwaltungsakte oder um schlicht hoheitliche Tätigkeiten handele, denn eine Anfechtungsklage sei nach Ablauf der Dreimonatsfrist des § 75 VwGO auch ohne Vorverfahren zulässig, eine Leistungsklage sei ohnehin nicht fristgebunden. Das Recht zur Führung des akademischen Grads „Dr. med. dent.“ ergebe sich daraus, dass ihr dieser von der Universität Wien (noch) unter Geltung des Abkommens zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Republik Österreich über die Anerkennung von Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich vom 19.01.1983 verliehen worden sei, nachdem sie das Studium der Zahnmedizin gemäß § 59 Abs. 1UniStG und gemäß dem Abkommen zwischen der Republik Österreich und der Republik Ungarn über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich am 21.07.2003 erfolgreich abgeschlossen habe. Durch den Bescheid der Universität Wien vom 21.07.2003 und das Bestätigungsschreiben der Universität Wien vom 24.07.2003 werde sie rechtlich so gestellt, als hätte sie das Studium der Zahnmedizin an der Universität Wien tatsächlich gleichwertig absolviert und erfolgreich abgeschlossen, so dass die Anerkennungsvoraussetzung „abgeschlossenes Studium an der verleihenden Universität“ sowohl nach dem deutsch-österreichischen Abkommen über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich vom 04.08.1983 als auch nach dem dieses ersetzende Abkommen vom 08.01.2004 erfüllt sei. Überdies komme es auf ein tatsächlich absolviertes und durch Prüfung abgeschlossenes Studium an der Universität Wien nicht an, denn diese Voraussetzung habe durch den Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001 in Ziff. 1 eine begünstigende Ausnahme erfahren, wonach der in Österreich verliehene Hochschulgrad in Deutschland in der Originalfassung anerkannt werde. Diese die Klägerin begünstigende Ausnahme gehe sowohl der gesetzlichen Regelung des § 37 Abs. 1 Satz 1 LHG als auch dem zwischen Deutschland und Österreich geschlossenen Äquivalenzabkommen vor. Insofern stehe ihr gegen den Beklagten ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch zu. Auch habe sie insbesondere gegenüber dem ihr entgegengetretenen Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg sowie gegenüber der Bezirksärztekammer Karlsruhe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass sie den akademischen Grad „Dr. med. dent.“ ohne Herkunftsbezeichnung führen dürfe, zumal das Regierungspräsidium Stuttgart ihr mit einer Strafanzeige drohe.

8

In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ihre Klage insoweit zurückgenommen, als sie ursprünglich über die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 08.12.2014 und 31.03.2015 hinaus auch dessen Bescheide vom 15.07.2014 und 28.07.2014 angefochten hat.

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Die Klägerin beantragt,

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1. die Verfügungen des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 08.12.2014 und vom 31.03.2015 aufzuheben,

11

2. festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, den in der Approbationsurkunde vom 31.07.2003 ausgewiesenen Doktorgrad „Dr. med. dent.“ zu führen.

12

Der Beklagte beantragt,

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die Klage als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen.

14

Der Beklagte ist der Auffassung, dass die Klage bereits unzulässig sei, da es sich bei den angefochtenen Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart um keine Verwaltungsakte handele, sondern nur um behördliche Vorbereitungshandlungen und bloße Hinweise auf die Rechtsauffassung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg. Die Klage sei jedenfalls auch unbegründet. Da es sich bei dem von der Klägerin an der Semmelweis Universität Budapest erworbenen akademischen Grad „dr. dent.“ um ein so genanntes Berufsdoktorat handele, das an alle erfolgreichen Absolventen eines regulären Zahnmedizinstudiums ohne eigenständiges Promotionsverfahren verliehen werde, und die Klägerin an der Universität Wien kein (tatsächliches) Studium absolviert habe, sei sie weder nach § 37 Abs. 1 Satz 1 LHG, noch nach den zwischen Deutschland und Österreich abgeschlossenen Äquivalenzabkommen vom 04.08.1983 bzw. vom 08.01.2004, noch aufgrund des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001 zur Führung des akademischen Grades „Dr. med. dent.“ berechtigt. Eine Anerkennung nach § 37 Absatz 1 Satz 1 LHG sowie nach den genannten Äquivalenzabkommen scheide jeweils aus, da die Universität Wien lediglich den von der Semmelweis Universität Budapest verliehenen Grad anerkannt und diesen nostrifiziert habe. Die von der Klägerin in Ungarn erbrachten Studienleistungen könnten nicht als Studienleistungen der Universität Wien angesehen werden, was aber Voraussetzung für die Anerkennung sei. Nichts anderes ergebe sich aus dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001, da es sich bei dem der Klägerin verliehenen akademischen Grad um ein Berufsdoktorat i. S. d. Ziff. 2 Satz 2 des Beschlusses handele, hinsichtlich dessen der Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001 keine Abstriche von der im Grundsatzbeschluss der Kultusministerkonferenz vom 14.04.2000 getroffenen Regelung mache, wonach nur Grade führbar sind, die nach einem ordnungsgemäß durch Prüfung abgeschlossenen Studium verliehen wurden. Die Begünstigungen des Beschlusses vom 21.09.2001 beträfen nicht die Voraussetzungen, unter denen ein Grad überhaupt führbar sei, sondern lediglich die Form der Führung (insbesondere das Weglassen des Herkunftszusatzes bei Graden, die in der EU verliehen worden seien). Daher könnten nostrifizierte Hochschulgrade, denen in Drittstaaten erworbene Studienabschlüsse zugrunde lägen, nach den in Deutschland geltenden Bestimmungen nicht geführt werden. Eine Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Stuttgart für die von der Klägerin begehrte Feststellung, dass sie berechtigt sei, den akademischen Grad „Dr. med. dent.“ zu führen, bestehe angesichts der Regelung des §§ 37 Absatz 1 Satz 1 LHG (Genehmigungsfreiheit) nicht.

15

Mit E-Mail vom 28.10.2015 teilte die Nostrifizierungsstelle der Universität Wien dem Regierungspräsidium Stuttgart auf Nachfrage mit, dass es sich bei der Verleihung des Titels „Dr. med. dent.“ an die Klägerin um keine Nostrifizierung gehandelt habe; vielmehr sei deren Studium in Ungarn als an der Universität Wien erbracht zu werten.

16

Mit Beschluss der Kammer vom 03.05.2016 ist der Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und auf die beigezogene Akte des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

18

Die Klage ist nur teilweise zulässig (dazu A.). Soweit sie zulässig ist, hat sie in der Sache mit dem Klageantrag Ziff. 1 Erfolg, im Übrigen ist sie unbegründet (dazu B.).

19

Soweit die Klägerin ihre Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

A.

20

1. Die Klage ist hinsichtlich des Klageantrags Ziff. 1 als Anfechtungsklage zulässig, soweit die Klägerin die Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 begehrt; demgegenüber ist der Aufhebungsantrag bezüglich des Bescheids vom 08.12.2014 unzulässig, da von diesem spätestens nach Erlass des Bescheids vom 31.03.2015 keine Rechtswirkungen mehr ausgehen, nachdem das Regierungspräsidium Stuttgart den Sachverhalt dadurch neu geregelt hat.

21

Die mit dem Klageantrag Ziff. 1 erhobene Klage ist im genannten Umfang als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft, denn bei dem Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 handelt es sich um einen anfechtbaren, nicht erledigten Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1 LVwVfG. Dass das Schreiben seiner äußeren Form nach nicht als Verwaltungsakt erschien (fehlende Bezeichnung als Verfügung, Bescheid, Anordnung, o. dgl., atypischer Aufbau, Briefform, fehlende Rechtsbehelfsbelehrung), ist unerheblich; vielmehr war das Schreiben nach seinem objektiven Erklärungswert, der sich maßgeblich nach dem objektiven Empfängerhorizont beurteilt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35, Rn. 51 u. Rn. 53), als Verwaltungsakt und nicht nur als nicht isoliert anfechtbare Vorbereitungsmaßnahme i. S. d. § 44a Satz 1 VwGO anzusehen. Denn die mit einer Fristsetzung versehene Aufforderung der Zurücksendung der Approbationsurkunde zwecks Änderung durfte die Klägerin als verbindliche Regelung und nicht als bloßen (unverbindlichen) Hinweis verstehen (vgl. auch Kopp/Ramsauer, 16. Aufl. 2015, § 42, Rn. 17). Die Wiedergabe der Rechtsauffassung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg ändert daran nichts; vielmehr durfte die Klägerin das Schreiben vom 31.03.2015 so verstehen, dass sich das Regierungspräsidium Stuttgart die mitgeteilte Rechtsauffassung zu eigen gemacht hat. Die Drohung mit der Weiterleitung der Angelegenheit an die Staatsanwaltschaft verdeutlicht zudem die Ernsthaftigkeit der Aufforderung der Urkundenrückgabe; der objektive Erklärungswert unterscheidet sich etwa von dem Hinweis auf die Vorschrift des § 132a StGB, wie er sich z. B. noch in dem Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.07.2014 wiederfindet. Durch die Rückgabeaufforderung im Schreiben vom 31.03.2015 wird die Klägerin möglicherweise in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt, so dass sie insoweit auch nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist. Die vorherige Durchführung eines Widerspruchsverfahrens war entbehrlich gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO. Mangels Rechtsbehelfsbelehrung im angefochtenen Bescheid konnte die Anfechtungsklage innerhalb eines Jahres seit Bekanntgabe erhoben werden (§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

22

Spätestens nach Erlass der im Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 enthaltenen Regelung ging von dem vorangegangenen Schreiben vom 08.12.2014 keine die Klägerin belastende Rechtswirkung mehr aus, so dass es der auf Aufhebung dieses Bescheids gerichteten Klage insoweit am Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob das Schreiben vom 08.12.2014 ebenfalls als Verwaltungsakt angesehen werden kann (Rückgabebitte statt -aufforderung); denn jedenfalls wäre ein solcher Erstbescheid durch den Erlass des Zweitbescheids nach erneuter rechtlicher Prüfung ersetzt worden mit der Folge, dass sein Regelungsgehalt durch den Zweitbescheid überholt worden wäre und sich der Erstbescheid dadurch erledigt hätte (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35, Rn. 98 u. § 51, Rn. 22 f.); eine etwaige Verwaltungsvollstreckung gegen die Klägerin kommt aus dem Schreiben vom 08.12.2014 nicht (mehr) in Betracht.

23

2. Hinsichtlich des Klageantrags Ziff. 2 ist die Klage zulässig, soweit das Klagebegehren der Klägerin dahingehend zu verstehen ist, dass sie vom Regierungspräsidium Stuttgart die über den konkreten Streitfall hinausgehende Feststellung begehrt, zur in der Approbationsurkunde ausgewiesenen Doktorgrad „Dr. med. dent.“ berechtigt zu sein. So verstanden, ist die Klage als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft, denn zwischen der Klägerin und dem Beklagten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, da die Beteiligten anlässlich des in die Approbationsurkunde vom 31.03.2003 aufgenommenen akademischen Grads „Dr. med. dent.“ zumindest inzident über die Berechtigung der Klägerin zur entsprechenden Titelführung streiten. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, denn die Klärung des infrage stehenden Rechtsproblems ist für das künftige Verhalten der Klägerin, insbesondere für ihr Auftreten in der Öffentlichkeit und gegenüber ihren Patienten, wesentlich (vgl. dazu Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 43, Rn. 25); hinzu kommt das Strafbarkeitsrisiko der Klägerin, nachdem das Regierungspräsidium Stuttgart ihr wiederholt mit einer Strafanzeige gedroht hat und sich einer Strafantragsbefugnis berühmt hat (vgl. Schenke, in Kopp/Schenke, a. a. O., Rn. 24). Soweit der Gegenstand des Feststellungsbegehrens über den Gegenstand und die Reichweite der Anfechtungsklage hinaus geht, scheitert die Klage auch nicht an der Regelung des § 43 Abs. 2 VwGO. Anders - mit der Folge der Unzulässigkeit der Klage - wäre dies, wenn das Klagebegehren der Klägerin hinsichtlich des Klageantrags Ziff. 2 dahingehend zu verstehen wäre festzustellen, dass das Regierungspräsidium Stuttgart ihr Recht auf Führung des Grads „Dr. med. dent.“ zu Unrecht beanstandet, denn die Klärung dieser Frage erfolgt bereits inzident im Rahmen der Anfechtungsklage.

B.

24

1. Die Klage hat mit dem Klageantrag Ziff. 1 Erfolg, soweit die Klägerin die Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 begehrt, denn die Approbationsurkunde vom 31.03.2003, deren Zurückgabe das Regierungspräsidium Stuttgart zwecks Berichtigung verlangt hat, ist hinsichtlich des in ihr enthaltenen akademischen Grads „Dr. med. dent.“ nicht unrichtig, so dass die Klägerin durch das rechtswidrige Rückgabeverlangen in ihren Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Als Ermächtigungsgrundlage kommt mangels spezialgesetzlicher Regelung allein § 42 Satz 3 i. V. m. Satz 1 LVwVfG in Betracht. Danach ist die Behörde berechtigt, die Vorlage eines Dokuments zu verlangen, das berichtigt werden soll, wobei die Behörde Schreibfehler, Rechenfehler und ähnliche offenbare Unrichtigkeiten in einem Verwaltungsakt jederzeit berichtigen kann. Offen bleiben kann dabei zunächst, ob § 42 Satz 3 LVwVfG überhaupt eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für das Berichtigungsverlangen des Regierungspräsidiums Stuttgart darstellt und ob diese Vorschrift das Rücksendungsverlangen des Regierungspräsidiums Stuttgart im Schreiben vom 31.03.2015 gedeckt hätte oder ob - dem Wortlaut entsprechend - ohnehin nur eine Dokumentenvorlage hätte verlangt werden dürfen (so Sachs, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 42, Rn. 38). Denn jedenfalls ist die Urkunde nicht unrichtig, soweit darin vor dem Namen der Klägerin der akademische Grad „Dr. med. dent.“ enthalten ist. Die Berechtigung der Klägerin zur Führung des ihr von der Universität Wien verliehenen ausländischen akademischen Grades „Dr. med. dent.“ in Deutschland ergibt sich aus § 37 Abs. 4 LHG i. V. m. Ziff. 1 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001, wonach Hochschulgrade aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder des europäischen Wirtschaftsraum sowie Hochschulgrade des Europäischen Hochschulinstituts Florenz und der Päpstlichen Hochschulen in der Originalform ohne Herkunftsbezeichnung geführt werden können. Dies wiederum resultiert aus folgendem:

26

Nach § 37 Abs. 4 Satz 1 LHG gehen den Inhaber ausländischer Grade begünstigende Regelungen, die in Vereinbarungen der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK-Vereinbarungen) enthalten sind, den Regelungen des § 37 Abs. 1 - 3 LHG vor. Nach § 37 Abs. 4 Satz 2 LHG gilt im Verhältnis von Äquivalenzabkommen und KMK-Vereinbarungen die günstigere Regelung.

27

Nach Ziff. 1 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001, der begünstigende Ausnahmen von den in den Ziff. 1 - 3 getroffenen Regelungen des Grundsatz-Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 14.04.2000 enthält, ist die Klägerin zur Führung des ihr von der Universität Wien am 21.07.2003 verliehenen Grads „Doktorin der Zahnheilkunde (Dr. med. dent.)“ berechtigt, denn die Regelung enthält – in begünstigender Abweichung zu der in Ziff 1 des KMK-Beschlusses vom 14.04.2000 enthaltenen Regelung – nicht mehr die einschränkende Voraussetzung, dass der Hochschulgrad „nach einem ordnungsgemäß durch Prüfung abgeschlossenen Studium verliehen worden“ sein muss. Die in Ziff. 1 des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001 enthaltene Begünstigung bezieht sich dabei nicht nur auf die Form der Führung (insbesondere den Herkunftszusatz), sondern auch auf die Voraussetzungen, unter denen ein verliehener Grad überhaupt geführt werden darf. Dies ergibt sich einerseits aus dem Wortlaut der Regelung, der eine entsprechende Einschränkung nicht mehr enthält, zum anderen aus dem einleitenden Satz des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001 und der Regelungssystematik. Aus dem Einleitungssatz ergibt sich, dass im Folgenden eigenständige begünstigende Ausnahmeregelungen geschaffen werden sollten. Wären in Fällen, die Ziff. 1 des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001 unterfallen, weitergehende Einschränkungen beabsichtigt gewesen, hätte es einer expliziten Einschränkung oder eine Rückausnahme wie im Falle der Regelung in Ziff. 2 Satz 2 des nämlichen KMK-Beschlusses bedurft. Bestätigt wird dies auch durch die Erläuterungen zu den KMK-Beschlüssen vom 14.04.2000 und vom 21.09.2001 (vgl. Bl. 57/10 der Behördenakte). Dort heißt es: „In Anwendung des Europäischen Grundsatzes, demzufolge alle Mitgliedstaaten die in einem Mitgliedstaat anerkannten Hochschulgrade im Wege des gegenseitigen Vertrauens anerkennen, gilt dies für Hochschulgrade aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union (…), die ausnahmslos unter Verzicht auf die Pflicht des Herkunftszusatzes geführt werden können“ [Herv. d. Verf.]. Nichts anderes ergibt sich aus der Regelung in Ziff. 2 des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001, denn nach dessen Satz 1 kann der Inhaber von in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgrad anstelle der im Herkunftsland zugelassenen oder nachweislich allgemein üblichen Abkürzung wahlweise die Abkürzung „Dr.“ ohne fachlichen Zusatz Herkunftsbezeichnung führen [Herv. d. Verf.]. Dies – also die Wahlmöglichkeit des Führens des Doktorgrades ohne fachlichen Zusatz – gilt nach Satz 2 nicht für so genannte Berufsdoktorate, etc. Die in Ziff. 2 Satz 1 getroffene Regelung stellt also eine weitere Begünstigung für Inhaber von in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgrad dar (Wahlmöglichkeit), ohne die Rechte des Inhabers nach Ziff. 1 zu beschneiden, und zwar unabhängig davon, ob es sich bei dem Inhaber des verliehenen ausländischen Hochschulgrads um einen in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgrad oder um ein Doktorgrad, der ohne Promotionsstudium und -verfahren vergeben wurde, handelt. Dafür spricht wiederum der Wortlaut der Regelung in Ziff. 2 Satz 1 („können anstelle“, „wahlweise“) sowie die Binnensystematik der Regelungen in Ziff. 2 (Satz 2 bezieht sich auf Satz 1 der Ziff. 2, nicht auch auf Ziff. 1). Dieses Verständnis wird wiederum untermauert durch die Erläuterungen zu den KMK-Beschlüssen vom 14.04.2000 und vom 21.09.2001 (vgl. Bl. 57/10 der Behördenakte), wo es heißt: „Die Privilegierung dieser Staaten und Institutionen erstreckt sich auch auf die dort verliehenen Doktorgrade, die wahlweise auch in der deutschen Form der Abkürzung ‚Dr.‘ ohne fachlichen Zusatz und ohne Herkunftsbezeichnung geführt werden können. In diese Regelung einbezogen sind jedoch nur solche Doktorgrade, die aufgrund eines wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworben wurden. So genannte 'Berufsdoktorate' und Doktorgrade, die nach den rechtlichen Regelungen des Herkunftslandes nicht der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation der Studienabschlüsse zugeordnet sind, sind somit nicht erfasst, für sie gilt Ziff. 1 (Originalform ohne Herkunftszusatz)“ [Herv. d. Verf.].

28

Aufgrund der Berechtigung der Klägerin, den ihr von der Universität Wien verliehenen akademischen Grad aufgrund Ziff. 1 des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001 in der Originalform („Dr. med. dent.“) zu führen, kommt es auf die Frage, welches zwischen Deutschland und Österreich geschlossene Äquivalenzabkommen anzuwenden ist, ebenso wenig an wie auf die Fragen, ob die Universität Wien den der Klägerin von der Semmelweis Universität Budapest verliehenen akademischen Grad lediglich nostrifiziert hat und ob das von der Klägerin in Ungarn absolvierte Studium bzw. die dort erbrachten Studien- und Prüfungsleistungen als in Österreich erbracht anzusehen sind.

29

2. Soweit man den Klageantrag Ziff. 2 als zulässig ansieht, nämlich wenn man das Begehren der Klägerin dahin versteht, von dem Beklagten eine über die Wirkungen der Anfechtungsklage hinausgehende allgemeine Feststellung zur Führung des in der Approbationsurkunde ausgewiesenen Doktorgrads zu erhalten, wäre der Antrag mangels Passivlegitimation des Regierungspräsidiums Stuttgart unbegründet. Nachdem die Führung eines ausländischen akademischen Grads nach § 37 Abs. 1 Satz 1 LHG genehmigungsfrei zulässig ist, fehlt es an der Befugnis des Regierungspräsidiums Stuttgart, eine befugte oder unbefugte Gradführung mit allgemeinverbindlicher Wirkung festzustellen. Vielmehr hat der Gesetzgeber in § 37 Abs. 5 Satz 3 LHG ausdrücklich klargestellt, dass derjenige, der einen ausländischen Grad führt, die Berechtigung hierzu auf Verlangen einer öffentlichen Stelle urkundlich nachzuweisen hat. Durch diese Regelung wird dem Betroffenen die Beweislast für den Nachweis einer berechtigten Führung des erworbenen ausländischen Grad ausdrücklich aufgebürdet. Für eine Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Stuttgart, die befugte Gradführung feststellen zu können, bleibt angesichts dieser klaren Regelung kein Raum, zumal neben dem Regierungspräsidium Stuttgart, dem Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg und der Zahnärztekammer eine Vielzahl anderer Behörden und öffentlicher Stellen mit der Gradführung befasst sind und jeweils in eigener Zuständigkeit und Sachkunde über die Führbarkeit eines Grades entscheiden. Zu diesen Behörden gehören etwa die Einwohnermelde-, Pass- und Standesämter, zu den sonstigen öffentlichen Stellen gehören z. B. die Ärzte- und Zahnärztekammern. Aus diesem Grund wurde die Nachweispflicht des Betroffenen in § 37 Abs. 5 Satz 3 LHG auch nicht (nur) gegenüber dem Regierungspräsidiums Stuttgart oder dem Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg, sondern gegenüber allen öffentlichen Stellen vorgeschrieben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.08.2005 - Az. 9 S 449/05 -).

C.

30

Die schriftsätzlich begehrte Feststellung der Klägerin, die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für sachlich geboten zu erklären, kam nicht in Betracht, nachdem ein Vorverfahren vorliegend nicht durchgeführt wurde. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO setzt bereits seinem Wortlaut nach voraus, dass „ein Vorverfahren [- gemeint ist das Widerspruchsverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO -] geschwebt hat“. Zu den erstattungsfähigen Kosten des Vorverfahrens gehören deshalb nicht die Kosten, die den Beteiligten durch das Verwaltungsverfahren bei der Ausgangsbehörde entstanden sind. Dies gilt auch dann, wenn sich - wie vorliegend - an das Ausgangsverfahren kein Widerspruchsverfahren anschließt, weil gegen den Ausgangsbescheid unmittelbar Klage erhoben werden kann (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 162, Rn. 91).

D.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 u. Abs. 2 VwGO. Vom Interesse der Klägerin ausgehend, kommt dem Interesse an der Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 das gleiche Gewicht zu wie dem an der Feststellung, dass sie zur Führung des akademischen Grads „Dr. med. dent.“ in Deutschland berechtigt ist, um künftig im Rechtsverkehr keine weiteren Schwierigkeiten zu haben. Demgegenüber wirkt sich die teilweise Klagerücknahme im Klageantrag Ziff. 1 sowie die Unzulässigkeit der Anfechtungsklage hinsichtlich des Schreibens des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 08.12.2014 auf die Kostenverteilung nicht aus, da der Gegenstand und das Interesse insoweit dem der Anfechtung des Bescheids vom 31.03.2015 entsprechen.

Gründe

18

Die Klage ist nur teilweise zulässig (dazu A.). Soweit sie zulässig ist, hat sie in der Sache mit dem Klageantrag Ziff. 1 Erfolg, im Übrigen ist sie unbegründet (dazu B.).

19

Soweit die Klägerin ihre Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

A.

20

1. Die Klage ist hinsichtlich des Klageantrags Ziff. 1 als Anfechtungsklage zulässig, soweit die Klägerin die Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 begehrt; demgegenüber ist der Aufhebungsantrag bezüglich des Bescheids vom 08.12.2014 unzulässig, da von diesem spätestens nach Erlass des Bescheids vom 31.03.2015 keine Rechtswirkungen mehr ausgehen, nachdem das Regierungspräsidium Stuttgart den Sachverhalt dadurch neu geregelt hat.

21

Die mit dem Klageantrag Ziff. 1 erhobene Klage ist im genannten Umfang als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO statthaft, denn bei dem Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 handelt es sich um einen anfechtbaren, nicht erledigten Verwaltungsakt i. S. d. § 35 Satz 1 LVwVfG. Dass das Schreiben seiner äußeren Form nach nicht als Verwaltungsakt erschien (fehlende Bezeichnung als Verfügung, Bescheid, Anordnung, o. dgl., atypischer Aufbau, Briefform, fehlende Rechtsbehelfsbelehrung), ist unerheblich; vielmehr war das Schreiben nach seinem objektiven Erklärungswert, der sich maßgeblich nach dem objektiven Empfängerhorizont beurteilt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 35, Rn. 51 u. Rn. 53), als Verwaltungsakt und nicht nur als nicht isoliert anfechtbare Vorbereitungsmaßnahme i. S. d. § 44a Satz 1 VwGO anzusehen. Denn die mit einer Fristsetzung versehene Aufforderung der Zurücksendung der Approbationsurkunde zwecks Änderung durfte die Klägerin als verbindliche Regelung und nicht als bloßen (unverbindlichen) Hinweis verstehen (vgl. auch Kopp/Ramsauer, 16. Aufl. 2015, § 42, Rn. 17). Die Wiedergabe der Rechtsauffassung des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg ändert daran nichts; vielmehr durfte die Klägerin das Schreiben vom 31.03.2015 so verstehen, dass sich das Regierungspräsidium Stuttgart die mitgeteilte Rechtsauffassung zu eigen gemacht hat. Die Drohung mit der Weiterleitung der Angelegenheit an die Staatsanwaltschaft verdeutlicht zudem die Ernsthaftigkeit der Aufforderung der Urkundenrückgabe; der objektive Erklärungswert unterscheidet sich etwa von dem Hinweis auf die Vorschrift des § 132a StGB, wie er sich z. B. noch in dem Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.07.2014 wiederfindet. Durch die Rückgabeaufforderung im Schreiben vom 31.03.2015 wird die Klägerin möglicherweise in ihren subjektiv-öffentlichen Rechten verletzt, so dass sie insoweit auch nach § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt ist. Die vorherige Durchführung eines Widerspruchsverfahrens war entbehrlich gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO i. V. m. § 15 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO. Mangels Rechtsbehelfsbelehrung im angefochtenen Bescheid konnte die Anfechtungsklage innerhalb eines Jahres seit Bekanntgabe erhoben werden (§ 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

22

Spätestens nach Erlass der im Schreiben des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 enthaltenen Regelung ging von dem vorangegangenen Schreiben vom 08.12.2014 keine die Klägerin belastende Rechtswirkung mehr aus, so dass es der auf Aufhebung dieses Bescheids gerichteten Klage insoweit am Rechtsschutzbedürfnis fehlt. Dabei kann dahingestellt bleiben, ob das Schreiben vom 08.12.2014 ebenfalls als Verwaltungsakt angesehen werden kann (Rückgabebitte statt -aufforderung); denn jedenfalls wäre ein solcher Erstbescheid durch den Erlass des Zweitbescheids nach erneuter rechtlicher Prüfung ersetzt worden mit der Folge, dass sein Regelungsgehalt durch den Zweitbescheid überholt worden wäre und sich der Erstbescheid dadurch erledigt hätte (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, § 35, Rn. 98 u. § 51, Rn. 22 f.); eine etwaige Verwaltungsvollstreckung gegen die Klägerin kommt aus dem Schreiben vom 08.12.2014 nicht (mehr) in Betracht.

23

2. Hinsichtlich des Klageantrags Ziff. 2 ist die Klage zulässig, soweit das Klagebegehren der Klägerin dahingehend zu verstehen ist, dass sie vom Regierungspräsidium Stuttgart die über den konkreten Streitfall hinausgehende Feststellung begehrt, zur in der Approbationsurkunde ausgewiesenen Doktorgrad „Dr. med. dent.“ berechtigt zu sein. So verstanden, ist die Klage als allgemeine Feststellungsklage nach § 43 VwGO statthaft, denn zwischen der Klägerin und dem Beklagten besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, da die Beteiligten anlässlich des in die Approbationsurkunde vom 31.03.2003 aufgenommenen akademischen Grads „Dr. med. dent.“ zumindest inzident über die Berechtigung der Klägerin zur entsprechenden Titelführung streiten. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, denn die Klärung des infrage stehenden Rechtsproblems ist für das künftige Verhalten der Klägerin, insbesondere für ihr Auftreten in der Öffentlichkeit und gegenüber ihren Patienten, wesentlich (vgl. dazu Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 43, Rn. 25); hinzu kommt das Strafbarkeitsrisiko der Klägerin, nachdem das Regierungspräsidium Stuttgart ihr wiederholt mit einer Strafanzeige gedroht hat und sich einer Strafantragsbefugnis berühmt hat (vgl. Schenke, in Kopp/Schenke, a. a. O., Rn. 24). Soweit der Gegenstand des Feststellungsbegehrens über den Gegenstand und die Reichweite der Anfechtungsklage hinaus geht, scheitert die Klage auch nicht an der Regelung des § 43 Abs. 2 VwGO. Anders - mit der Folge der Unzulässigkeit der Klage - wäre dies, wenn das Klagebegehren der Klägerin hinsichtlich des Klageantrags Ziff. 2 dahingehend zu verstehen wäre festzustellen, dass das Regierungspräsidium Stuttgart ihr Recht auf Führung des Grads „Dr. med. dent.“ zu Unrecht beanstandet, denn die Klärung dieser Frage erfolgt bereits inzident im Rahmen der Anfechtungsklage.

B.

24

1. Die Klage hat mit dem Klageantrag Ziff. 1 Erfolg, soweit die Klägerin die Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 begehrt, denn die Approbationsurkunde vom 31.03.2003, deren Zurückgabe das Regierungspräsidium Stuttgart zwecks Berichtigung verlangt hat, ist hinsichtlich des in ihr enthaltenen akademischen Grads „Dr. med. dent.“ nicht unrichtig, so dass die Klägerin durch das rechtswidrige Rückgabeverlangen in ihren Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Als Ermächtigungsgrundlage kommt mangels spezialgesetzlicher Regelung allein § 42 Satz 3 i. V. m. Satz 1 LVwVfG in Betracht. Danach ist die Behörde berechtigt, die Vorlage eines Dokuments zu verlangen, das berichtigt werden soll, wobei die Behörde Schreibfehler, Rechenfehler und ähnliche offenbare Unrichtigkeiten in einem Verwaltungsakt jederzeit berichtigen kann. Offen bleiben kann dabei zunächst, ob § 42 Satz 3 LVwVfG überhaupt eine taugliche Ermächtigungsgrundlage für das Berichtigungsverlangen des Regierungspräsidiums Stuttgart darstellt und ob diese Vorschrift das Rücksendungsverlangen des Regierungspräsidiums Stuttgart im Schreiben vom 31.03.2015 gedeckt hätte oder ob - dem Wortlaut entsprechend - ohnehin nur eine Dokumentenvorlage hätte verlangt werden dürfen (so Sachs, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 42, Rn. 38). Denn jedenfalls ist die Urkunde nicht unrichtig, soweit darin vor dem Namen der Klägerin der akademische Grad „Dr. med. dent.“ enthalten ist. Die Berechtigung der Klägerin zur Führung des ihr von der Universität Wien verliehenen ausländischen akademischen Grades „Dr. med. dent.“ in Deutschland ergibt sich aus § 37 Abs. 4 LHG i. V. m. Ziff. 1 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001, wonach Hochschulgrade aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder des europäischen Wirtschaftsraum sowie Hochschulgrade des Europäischen Hochschulinstituts Florenz und der Päpstlichen Hochschulen in der Originalform ohne Herkunftsbezeichnung geführt werden können. Dies wiederum resultiert aus folgendem:

26

Nach § 37 Abs. 4 Satz 1 LHG gehen den Inhaber ausländischer Grade begünstigende Regelungen, die in Vereinbarungen der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK-Vereinbarungen) enthalten sind, den Regelungen des § 37 Abs. 1 - 3 LHG vor. Nach § 37 Abs. 4 Satz 2 LHG gilt im Verhältnis von Äquivalenzabkommen und KMK-Vereinbarungen die günstigere Regelung.

27

Nach Ziff. 1 des Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001, der begünstigende Ausnahmen von den in den Ziff. 1 - 3 getroffenen Regelungen des Grundsatz-Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 14.04.2000 enthält, ist die Klägerin zur Führung des ihr von der Universität Wien am 21.07.2003 verliehenen Grads „Doktorin der Zahnheilkunde (Dr. med. dent.)“ berechtigt, denn die Regelung enthält – in begünstigender Abweichung zu der in Ziff 1 des KMK-Beschlusses vom 14.04.2000 enthaltenen Regelung – nicht mehr die einschränkende Voraussetzung, dass der Hochschulgrad „nach einem ordnungsgemäß durch Prüfung abgeschlossenen Studium verliehen worden“ sein muss. Die in Ziff. 1 des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001 enthaltene Begünstigung bezieht sich dabei nicht nur auf die Form der Führung (insbesondere den Herkunftszusatz), sondern auch auf die Voraussetzungen, unter denen ein verliehener Grad überhaupt geführt werden darf. Dies ergibt sich einerseits aus dem Wortlaut der Regelung, der eine entsprechende Einschränkung nicht mehr enthält, zum anderen aus dem einleitenden Satz des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001 und der Regelungssystematik. Aus dem Einleitungssatz ergibt sich, dass im Folgenden eigenständige begünstigende Ausnahmeregelungen geschaffen werden sollten. Wären in Fällen, die Ziff. 1 des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001 unterfallen, weitergehende Einschränkungen beabsichtigt gewesen, hätte es einer expliziten Einschränkung oder eine Rückausnahme wie im Falle der Regelung in Ziff. 2 Satz 2 des nämlichen KMK-Beschlusses bedurft. Bestätigt wird dies auch durch die Erläuterungen zu den KMK-Beschlüssen vom 14.04.2000 und vom 21.09.2001 (vgl. Bl. 57/10 der Behördenakte). Dort heißt es: „In Anwendung des Europäischen Grundsatzes, demzufolge alle Mitgliedstaaten die in einem Mitgliedstaat anerkannten Hochschulgrade im Wege des gegenseitigen Vertrauens anerkennen, gilt dies für Hochschulgrade aus Mitgliedstaaten der Europäischen Union (…), die ausnahmslos unter Verzicht auf die Pflicht des Herkunftszusatzes geführt werden können“ [Herv. d. Verf.]. Nichts anderes ergibt sich aus der Regelung in Ziff. 2 des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001, denn nach dessen Satz 1 kann der Inhaber von in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgrad anstelle der im Herkunftsland zugelassenen oder nachweislich allgemein üblichen Abkürzung wahlweise die Abkürzung „Dr.“ ohne fachlichen Zusatz Herkunftsbezeichnung führen [Herv. d. Verf.]. Dies – also die Wahlmöglichkeit des Führens des Doktorgrades ohne fachlichen Zusatz – gilt nach Satz 2 nicht für so genannte Berufsdoktorate, etc. Die in Ziff. 2 Satz 1 getroffene Regelung stellt also eine weitere Begünstigung für Inhaber von in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgrad dar (Wahlmöglichkeit), ohne die Rechte des Inhabers nach Ziff. 1 zu beschneiden, und zwar unabhängig davon, ob es sich bei dem Inhaber des verliehenen ausländischen Hochschulgrads um einen in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgrad oder um ein Doktorgrad, der ohne Promotionsstudium und -verfahren vergeben wurde, handelt. Dafür spricht wiederum der Wortlaut der Regelung in Ziff. 2 Satz 1 („können anstelle“, „wahlweise“) sowie die Binnensystematik der Regelungen in Ziff. 2 (Satz 2 bezieht sich auf Satz 1 der Ziff. 2, nicht auch auf Ziff. 1). Dieses Verständnis wird wiederum untermauert durch die Erläuterungen zu den KMK-Beschlüssen vom 14.04.2000 und vom 21.09.2001 (vgl. Bl. 57/10 der Behördenakte), wo es heißt: „Die Privilegierung dieser Staaten und Institutionen erstreckt sich auch auf die dort verliehenen Doktorgrade, die wahlweise auch in der deutschen Form der Abkürzung ‚Dr.‘ ohne fachlichen Zusatz und ohne Herkunftsbezeichnung geführt werden können. In diese Regelung einbezogen sind jedoch nur solche Doktorgrade, die aufgrund eines wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworben wurden. So genannte 'Berufsdoktorate' und Doktorgrade, die nach den rechtlichen Regelungen des Herkunftslandes nicht der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation der Studienabschlüsse zugeordnet sind, sind somit nicht erfasst, für sie gilt Ziff. 1 (Originalform ohne Herkunftszusatz)“ [Herv. d. Verf.].

28

Aufgrund der Berechtigung der Klägerin, den ihr von der Universität Wien verliehenen akademischen Grad aufgrund Ziff. 1 des KMK-Beschlusses vom 21.09.2001 in der Originalform („Dr. med. dent.“) zu führen, kommt es auf die Frage, welches zwischen Deutschland und Österreich geschlossene Äquivalenzabkommen anzuwenden ist, ebenso wenig an wie auf die Fragen, ob die Universität Wien den der Klägerin von der Semmelweis Universität Budapest verliehenen akademischen Grad lediglich nostrifiziert hat und ob das von der Klägerin in Ungarn absolvierte Studium bzw. die dort erbrachten Studien- und Prüfungsleistungen als in Österreich erbracht anzusehen sind.

29

2. Soweit man den Klageantrag Ziff. 2 als zulässig ansieht, nämlich wenn man das Begehren der Klägerin dahin versteht, von dem Beklagten eine über die Wirkungen der Anfechtungsklage hinausgehende allgemeine Feststellung zur Führung des in der Approbationsurkunde ausgewiesenen Doktorgrads zu erhalten, wäre der Antrag mangels Passivlegitimation des Regierungspräsidiums Stuttgart unbegründet. Nachdem die Führung eines ausländischen akademischen Grads nach § 37 Abs. 1 Satz 1 LHG genehmigungsfrei zulässig ist, fehlt es an der Befugnis des Regierungspräsidiums Stuttgart, eine befugte oder unbefugte Gradführung mit allgemeinverbindlicher Wirkung festzustellen. Vielmehr hat der Gesetzgeber in § 37 Abs. 5 Satz 3 LHG ausdrücklich klargestellt, dass derjenige, der einen ausländischen Grad führt, die Berechtigung hierzu auf Verlangen einer öffentlichen Stelle urkundlich nachzuweisen hat. Durch diese Regelung wird dem Betroffenen die Beweislast für den Nachweis einer berechtigten Führung des erworbenen ausländischen Grad ausdrücklich aufgebürdet. Für eine Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Stuttgart, die befugte Gradführung feststellen zu können, bleibt angesichts dieser klaren Regelung kein Raum, zumal neben dem Regierungspräsidium Stuttgart, dem Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg und der Zahnärztekammer eine Vielzahl anderer Behörden und öffentlicher Stellen mit der Gradführung befasst sind und jeweils in eigener Zuständigkeit und Sachkunde über die Führbarkeit eines Grades entscheiden. Zu diesen Behörden gehören etwa die Einwohnermelde-, Pass- und Standesämter, zu den sonstigen öffentlichen Stellen gehören z. B. die Ärzte- und Zahnärztekammern. Aus diesem Grund wurde die Nachweispflicht des Betroffenen in § 37 Abs. 5 Satz 3 LHG auch nicht (nur) gegenüber dem Regierungspräsidiums Stuttgart oder dem Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg, sondern gegenüber allen öffentlichen Stellen vorgeschrieben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11.08.2005 - Az. 9 S 449/05 -).

C.

30

Die schriftsätzlich begehrte Feststellung der Klägerin, die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts im Vorverfahren für sachlich geboten zu erklären, kam nicht in Betracht, nachdem ein Vorverfahren vorliegend nicht durchgeführt wurde. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO setzt bereits seinem Wortlaut nach voraus, dass „ein Vorverfahren [- gemeint ist das Widerspruchsverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO -] geschwebt hat“. Zu den erstattungsfähigen Kosten des Vorverfahrens gehören deshalb nicht die Kosten, die den Beteiligten durch das Verwaltungsverfahren bei der Ausgangsbehörde entstanden sind. Dies gilt auch dann, wenn sich - wie vorliegend - an das Ausgangsverfahren kein Widerspruchsverfahren anschließt, weil gegen den Ausgangsbescheid unmittelbar Klage erhoben werden kann (vgl. Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 162, Rn. 91).

D.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 u. Abs. 2 VwGO. Vom Interesse der Klägerin ausgehend, kommt dem Interesse an der Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 31.03.2015 das gleiche Gewicht zu wie dem an der Feststellung, dass sie zur Führung des akademischen Grads „Dr. med. dent.“ in Deutschland berechtigt ist, um künftig im Rechtsverkehr keine weiteren Schwierigkeiten zu haben. Demgegenüber wirkt sich die teilweise Klagerücknahme im Klageantrag Ziff. 1 sowie die Unzulässigkeit der Anfechtungsklage hinsichtlich des Schreibens des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 08.12.2014 auf die Kostenverteilung nicht aus, da der Gegenstand und das Interesse insoweit dem der Anfechtung des Bescheids vom 31.03.2015 entsprechen.