Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-05, Aktenzeichen 2 K 2743/14

Tenor

1. Die Beklagte wird verurteilt, es zu unterlassen, von der mit Bescheid der Klägerin vom 11.11.2014 erteilten Baugenehmigung der Nutzungsänderung der Gewerbefläche im Erdgeschoss des Anwesens ... und ..., Gemarkung ..., zu einem Drogeriemarkt Gebrauch zu machen.

2. Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Nutzung einer Gewerbefläche als Drogeriemarkt.

2

Der Gemeinderat der Klägerin beschloss am 09.02.2011 das „Städtebauliche Entwicklungskonzept Einzelhandel für die Stadt ... 2010“ (EKO 2010). Dieses Konzept grenzt den zentralen Versorgungsbereich im Stadtgebiet der Klägerin ab (S. 11 f.). Es enthält ferner eine Sortimentsliste, welche die zentren- und nahversorgungsrelevanten Sortimente einerseits und die nicht zentrenrelevanten Sortimente andererseits definiert (sog. ... Liste). Danach gehören zu den nahversorgungs-/zentrenrelevanten Sortimenten u.a. Drogerie-, Kosmetik und Parfümerieartikel (S. 17). Das Konzept stellt darüber hinaus „Grundsätze zur räumlichen Einzelhandelsentwicklung“ auf (S. 17 ff.), in denen es heißt (Hervorhebung jeweils im Original):

3

„7.1 Grundsatz: Zentrenrelevanter Einzelhandel vorrangig im zentralen Versorgungsbereich der Innenstadt

4

Zentrenrelevante Sortimente sollen als Hauptsortimente von Einzelhandelsbetrieben künftig vorrangig im abgegrenzten zentralen Versorgungsbereich der Innenstadt angesiedelt werden.

5

Großflächiger zentrenrelevanter Einzelhandel ausschließlich im zentralen Versorgungsbereich der Innenstadt

6

Die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit zentren-/ nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten - d.h. auf einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm - sollte zukünftig lediglich im zentralen Versorgungsbereich der Innenstadt zulässig sein.

7

Bei Betrieben unterhalb der Großflächigkeit kann geprüft werden, ob dies bei standortgerechter Dimensionierung, z.B. zur Wohngebietsversorgung, auch an anderen städtebaulich integrierten Standorten möglich ist. Dieser Grundsatz deckt sich inhaltlich mit den regionalplanerischen Zielsetzungen zur Verortung zentrenrelevanter Sortimente.

8

Dies ist jedoch im Einzelfall zu prüfen, da in jedem Fall eine Gefährdung des zentralen Versorgungsbereichs bzw. bereits bestehender Strukturen, die zur Nahversorgung der Bevölkerung beitragen, zu vermeiden ist.“

9

Die Beklagte ist Eigentümerin von Grundstücken an der ... (früher: ... Straße ...) in der Gemarkung der Beklagten. Ein Bebauungsplan besteht für dieses Gebiet nicht. Die Grundstücke liegen außerhalb des im EKO 2010 definierten zentralen Versorgungsbereichs der Klägerin.

10

Im Frühjahr 2012 führten die Beteiligten Gespräche über die künftige Nutzung der Grundstücke. Dabei wurde die Möglichkeit erörtert, dass ein bis dahin am Rande des zentralen Versorgungsbereichs ansässiger Drogeriemarkt („...“) auf die Grundstücke an der ... Straße ... umsiedeln und dabei seine Verkaufsfläche vergrößern könnte. In diesem Rahmen teilte der Oberbürgermeister der Klägerin dem Geschäftsführer der Beklagten mit Schreiben vom 10.04.2012 unter anderem mit:

11

„Zur Einzelhandelsnutzung im Erdgeschoss hatte ich auf die Beachtung der EHK 2010 hingewiesen und meine Bedenken zur Unterbringung eines Drogerie-Marktes erläutert. Zwischenzeitlich habe ich (…) meinen Amtsleiter Wirtschaftsförderung informiert, dass er Ihnen bei der Suche von Nutzern für die ca. 600m2 Gewerbefläche behilflich sein soll.“

12

Der Gemeinderat beschloss am 09.05.2012 zur Vermeidung eines Bebauungsplanverfahrens einen „städtebaulichen Rahmenplan zur Regelung der baulichen Nutzung des Baugrundstücks ,... Straße ...‘“. In dem Rahmenplan wurden unter anderem Obergrenzen für das Maß der baulichen Nutzung vorgegeben und bestimmt: „Im EG: gewerbliche Nutzung - kein Wohnen“. In dem Protokoll zur öffentlichen Sitzung des Gemeinderats heißt es dazu, die Verwaltung habe erläutert, dass „bei der konkreten Ansiedlung von Handelseinrichtungen (…) das ... Einzelhandelskonzept EKO 2010 zu beachten (ist), welches vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind“ (S. 3). Der Gemeinderat beschloss, die Verwaltung damit zu beauftragen, „zur Sicherung der Festsetzungen des städtebaulichen Rahmenplans mit dem Grundstückseigentümer/Investor einen städtebaulichen Vertrag gemäß § 11 BauGB abzuschließen.“

13

Zur Vorbereitung eines solchen Vertrages führten die Beteiligten weitere Gespräche. Unter Bezugnahme auf von der Beklagten vorgelegte Pläne teilte der Oberbürgermeister der Klägerin dem Geschäftsführer der Beklagten mit Schreiben vom 23.07.2012 unter anderem mit:

14

„In den Erdgeschoss-Plänen ist als Nutzung ein ,...-Markt' eingetragen. In den bisherigen Gesprächen ist von mir stets betont worden, dass Einzelhandelsnutzung nur in Übereinstimmung mit dem ... EHK 2010 zulässig ist. Diese Forderung wurde auch vom Gemeinderat der Stadt ... durch seinen Beschluss zu diesem Vorhaben bestätigt. Hieran wird nicht gerüttelt. Es bleibt daher bei den bisherigen Feststellungen.“

15

Die Beklagte erwiderte hierauf mit Schreiben ihres Geschäftsführers vom 26.07.2012:

16

„Es tut mir sehr leid, dass die vorgelegten Planunterlagen offensichtlich zur Verstimmung Ihrerseits geführt haben.

17

Wir werden die aus meiner Sicht in Teilen aufgetretenen Missverständnisse ausräumen und die geforderten Änderungen vornehmen.

18

Lassen Sie mich kurz auf die aufgeführten Punkte eingehen:

19

1. Bei der Einzelhandelsnutzung im Erdgeschoss wird, wie auch im Durchführungsvertrag festgelegt, selbstverständlich dass ... EKH 2010 zur Grundlage gelegt und berücksichtigt. Die Bezeichnung ,... -Markt' in den Plänen stammt noch aus der Zeit, als Gespräche mit ...geführt wurden, und sind fälschlicherweise von dem Plansteller nicht fortgeschrieben bzw. als Bezeichnung neutralisiert worden. Es war nicht meine Absicht, durch diese Bezeichnung in den Plänen präjudizierend eine solche Nutzung festzulegen. Es tut mir außerordentlich leid, sollte bei Ihnen dieser Eindruck entstanden sein (...).“

20

Unter dem 30.08./04.09.2012 schlossen die Beteiligten einen „Städtebaulichen Vertrag für das Bauvorhaben ,... Straße ...‘“ (im Folgenden: Vertrag). Darin vereinbarten sie unter anderem:

21

§ 1 Vertragsgrundlagen und -gegenstand

22

(1) Das Vertragsgebiet umfasst die im beigefügten Übersichtslageplan (…) dargestellte Fläche (…) (Gesamtfläche = ... m2).

23

(2) Der Vorhabenträger [d.h. die Beklagte] ist Eigentümer der innerhalb des Vertragsgebietes gelegenen Grundstücke.

24

(3) Die Stadt hat für das Vertragsgebiet einen Städtebaulichen Rahmenplan beschlossen, um damit die künftige bauliche Nutzung zu regeln und um für das Vorhaben „... Straße ...“ eine Genehmigungsgrundlage zu schaffen.

25

§ 2 Durchführungsverpflichtung

26

(1) Der Vorhabenträger verpflichtet sich, im Vertragsgebiet nach den Festsetzungen des Städtebaulichen Rahmenplans das Vorhaben „... Straße ...“ und nach den diesem Vertrag beigefügten Plänen zu errichten. (…)

27

(2) (…).

28

(3) Der Vorhabenträger verpflichtet sich, spätestens 3 Monate nach Abschluss dieses Städtebaulichen Vertrages einen vollständigen und genehmigungsfähigen Bauantrag für das zu errichtende Gebäude (…) einzureichen. (…)

29

(4) (…)

30

(5) Erfüllt der Vorhabenträger seine vertraglichen Pflichten nicht, kann die Gemeinde den städtebaulichen Vertrag kündigen und die Planungsziele durch Aufstellungsbeschluss für ein formgerechtes Bebauungsplanverfahren plus Veränderungssperre nach § 8 und § 14 BauGB absichern. (…).

31

§ 4 Weitere Anforderungen an das Vorhaben und Nutzungsbindungen

32

(1) (…)

33

(2) Im Erdgeschoss sind ausschließlich gewerbliche Nutzungen zulässig, (…).

34

(3) Bei der konkreten Ansiedlung von Handelseinrichtungen ist das ...Einzelhandelskonzept EKO 2010 zu beachten, welches vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind.

35

§ 7 Schlussbestimmungen

36

(1) (…)

37

(2) (…)

38

(3) Sollte eine Bestimmung dieses Vertrages unwirksam oder undurchführbar sein oder sollte dieser Vertrag eine Lücke enthalten, bleibt die Rechtswirksamkeit der übrigen Bestimmungen hiervon unberührt. Anstelle der unwirksamen Bestimmungen sind schriftliche Bestimmungen zu vereinbaren, die dem am nächsten kommen, was die Parteien beabsichtigt vereinbart hätten, wenn sie die Unwirksamkeit, die Undurchführbarkeit oder die Lücke gekannt hätten.

39

In den Plänen, die in § 2 Abs. 1 des Vertrages in Bezug genommen wurden, war im Grundriss des Erdgeschosses des Vorhabens der Hinweis „Gewerbe, Dienstleistung, Verkaufsraum“ eingetragen.

40

Am 29.10.2012 erteilte die Klägerin der Beklagten die Baugenehmigung zur Errichtung des im Vertrag umschriebenen Vorhabens.

41

Im Februar 2013 erteilte die Beklagte der Gesellschaft für ... mbH (...) den Auftrag, eine Auswirkungsanalyse für den Fall zu erstellen, dass der bis dahin am Rande des zentralen Versorgungsbereichs ansässige, dort etwa ... qm Verkaufsraum nutzende Drogeriemarkt der Firma „...“ an den Standort ... Straße ... mit etwa ... qm Verkaufsfläche umgesiedelt wird. Die ... kam in einem Gutachten vom ... 2013 zu dem Ergebnis, dass das Vorhaben an § 34 BauGB zu messen und bauplanungsrechtlich zulässig sei. Es füge sich in die nähere Umgebung ein, die durch Einzelhandelsbetriebe und sonstige Nutzungen (Hotel, Wohnen, Büros) geprägt sei. Schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche der Beklagten im Sinne des § 34 Abs. 3 BauGB seien nicht zu erwarten.

42

Die Klägerin beauftragte das Büro für Stadt- und Regionalentwicklung Dr. ..., welches bereits das EKO 2010 gefertigt hatte, diese Auswirkungsanalyse zu überprüfen. Dr. ... teilte in einer Stellungnahme vom 31.05.2013 mit, die Analyse der ... sei im Ergebnis nicht zu beanstanden. Von der Verlagerung des Drogeriemarktes seien keine schädlichen Auswirkungen auf die zentralen Versorgungsbereiche und die wohnortnahe Versorgung zu erwarten. Wenn die Klägerin das Vorhaben verhindern wolle, müsse sie einen entsprechenden Bebauungsplan mit einem Ausschluss von Einzelhandel aufstellen. Allerdings seien Zweifel angebracht, ob ein solcher Plan rechtssicher entwickelt werden könne, denn erforderlich sei eine entsprechende städtebauliche Begründung, die aufgrund der zugelassenen Entwicklungen im Umfeld schwierig sein dürfte.

43

Am 26.09.2013 stellte die Beklagte unter Hinweis auf das Gutachten der ... eine Bauvoranfrage für eine Nutzungsänderung der Gewerbefläche im Erdgeschoss der ... Straße ... in einen Drogeriemarkt.

44

Mit Bescheid vom 20.01.2014 versagte die Klägerin diese Bauvoranfrage. Das Vorhaben sei unzulässig, weil ihm § 4 Abs. 3 des Vertrages entgegenstehe. Nach dessen Wortlaut und der mehrfach zum Ausdruck gebrachten Absicht der Klägerin seien innenstadtrelevante Nutzungen an der fraglichen Stelle ausnahmslos ausgeschlossen. Drogerie-, Kosmetik- und Parfümerieartikel gehörten nach der „... Liste“ zu den zentren- bzw. innenstadtrelevanten Sortimenten.

45

Auf den dagegen eingelegten Widerspruch der Beklagten wies das Regierungspräsidium Karlsruhe die Klägerin an, dem Widerspruch abzuhelfen. Bei der Auslegung von § 4 Abs. 3 des Vertrages gehe es nur um die Frage, inwieweit sich die Beklagte gegenüber der Kläger vertraglich dazu verpflichtet habe, ihre baurechtlichen Möglichkeiten nicht auszunutzen. Eine Beschränkung des öffentlichen Baurechts sei damit nicht verbunden.

46

Mit Bescheid vom 15.08.2014 half die Klägerin dem Widerspruch der Beklagten ab und stellte fest, dass das in der Bauvoranfrage beschriebene Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig sei. Der Bescheid enthielt den Hinweis, dass die Frage, ob und inwieweit das Bauvorhaben dem städtebaulichen Vertrag entspreche, „von der Reichweite dieses Bauvorbescheids nicht umfasst“ sei.

47

Die Klägerin hat am 19.09.2014 Klage erhoben. Sie macht - nachdem sie der Beklagten während des Klageverfahrens mit Bescheid vom 11.11.2014 eine dem Bauvorbescheid entsprechende Baugenehmigung erteilt hat - geltend, die Beklagte würde gegen ihre Verpflichtungen aus § 4 Abs. 3 des Vertrages verstoßen, wenn sie den genehmigten „...“-Markt realisieren würde.

48

Die Klägerin beantragt,

49

die Beklagte zu verurteilen, es zu unterlassen, von der mit Bescheid der Klägerin vom 11.11.2014 erteilten Baugenehmigung der Nutzungsänderung der Gewerbefläche im Erdgeschoss des Anwesens ... und ..., Gemarkung ..., zu einem Drogeriemarkt Gebrauch zu machen.

50

Die Beklagte beantragt,

51

die Klage abzuweisen.

52

Sie meint, der geltend gemachte Unterlassungsanspruch finde in § 4 Abs. 3 des Vertrages keine Grundlage. Es bestehe ein unauflösbarer Widerspruch zwischen dem ersten und dem zweiten Halbsatz. Im ersten Halbsatz sei geregelt, dass bei der konkreten Ansiedlung von Handelseinrichtungen das EKO 2010 zu beachten sei. Der zweite Halbsatz besage, dass „dieses vorgebe“, dass an dem fraglichen Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig seien. Das EKO 2010 beinhalte aber gerade keine solche Aussage, weil es zwingende Vorgaben nur für den großflächigen zentrenrelevanten Einzelhandel enthalte, nicht aber für den Einzelhandel mit Verkaufsflächen von unter 800 qm. Der von der Beklagten geplante „...“-Markt solle auf einer Fläche von ca. ... qm errichtet werden und sei ausweislich der Gutachten der ... und des Büros Dr. ... nach dem EKO 2010 zulässig. Der deshalb in § 4 Abs. 3 des Vertrages bestehende Widerspruch könne auch nicht unter Verweis auf den zwischen den Beteiligten im Jahr 2012 geführten Schriftwechsel aufgelöst werden. Der Geschäftsführer der Beklagten sei bis zu Beginn der vorliegenden Auseinandersetzung noch davon ausgegangen, dass sich die Unzulässigkeit von innerstädtischen Einzelhandelsnutzungen auf dem Vertragsgrundstück generell aus dem EKO 2010 ergebe. Der Widerspruch in § 4 Abs. 3 des Vertrages sei deshalb in Anwendung der Vertragserhaltungsklausel aus § 7 Abs. 3 des Vertrages dahin zu lösen, dass nur der erste Halbsatz der Regelung bestehen bleibe.

53

Das Gericht hat es der Beklagten mit Beschluss vom 10.12.2014 - 2 K 3715/14 - im Wege der einstweiligen Anordnung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens untersagt, von der mit Bescheid vom 11.11.2014 erteilten Baugenehmigung der Nutzungsänderung der Gewerbefläche im Erdgeschoss des Anwesens ... und ... zu einem Drogeriemarkt Gebrauch zu machen. Die Beklagte hat gegen diesen Beschluss Beschwerde zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg eingelegt (5 S 44/15), über die noch nicht entschieden ist.

54

Ihre Beschwerdebegründung macht die Beklagte zum Gegenstand ihrer Klageerwiderung. Sie trägt damit ergänzend vor, die Kammer habe in ihrem Beschluss vom 10.12.2014 § 4 Abs. 3 des Vertrages bereits nach zivilrechtlichen Grundsätzen unrichtig ausgelegt. Dem Wortlaut dieser Vertragsbestimmung sei ausweislich des ersten Halbsatzes zu entnehmen, dass die Beteiligten in erster Linie eine Bindung an das EKO 2010 verbindlich festschreiben wollten. Die Bestimmung aus dem zweiten Halbsatz habe sie, die Beklagte, in dem Verfahren auf Erteilung des Bauvorbescheids (konkludent) fristgerecht angefochten. Selbst wenn man der von ihr vertretenen Vertragsauslegung nicht folgen wolle, liege jedenfalls ein versteckter Dissens im Sinne der §§ 62 Satz 2 LVwVfG, 155 BGB vor, weil § 4 Abs. 3 des Vertrages zwei gleichrangige, in unlösbarem Widerspruch stehende Bestimmungen enthalte, bei denen eine eindeutige Auslegung nicht möglich sei, weshalb die vertragliche Regelung nichtig sei. Über die unrichtige Anwendung der zivilrechtlichen Auslegungsregeln hinaus habe die Kammer auch öffentlich-rechtliche Schranken verkannt, die beim Abschluss und bei der Inhaltsbestimmung von öffentlich-rechtlichen Verträgen zu beachten seien. So werde die vertragliche Bestimmung dem bauplanungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot nicht gerecht, das auch für den Abschluss städtebaulicher Verträge gelte. Hinzu komme, dass die Regelung aus § 4 Abs. 3 des Vertrages in ihr grundrechtlich geschütztes Eigentumsrecht eingreife. Bei der durch die Kammer vorgenommenen Auslegung werde ihre durch Art. 14, 19 Abs. 3 GG grundrechtlich geschützte Rechtsposition vollständig entzogen. Gewichtige Gemeinwohlbelange, die eine solche dauerhafte Beschränkung ihrer Nutzungsmöglichkeiten rechtfertigen könnten, bestünden nicht. Die Gegenleistung, zu der sich die Beklagte mit der Nutzungseinschränkung verpflichtet habe, sei deshalb auch unangemessen im Sinne des § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Nichtig sei § 4 Abs. 3 des Vertrages wohl auch wegen eines unzulässigen Machtmissbrauchs der Klägerin. Dafür spreche zum einen, dass die Klägerin die Formulierung dieser Vertragsbestimmung vorgegeben und gleichzeitig der Umstand nicht aufgedeckt bzw. verschleiert habe, dass nach ihrem Verständnis eine eigenständig konstitutive Ausschlussregelung unabhängig von den Vorgaben des EKO 2010 habe konstituiert werden sollen. Zum anderen zeige auch die vehemente Vorgehensweise der Klägerin mit der Feststellungsklage und dem Eilverfahren, dass sie an ihrer einseitigen Zielsetzung zu ihrer, der Beklagten, Lasten festhalte, obwohl Dr. ... eine städtebauliche Rechtfertigung für eine strikte Unzulässigkeitsfestlegung für das Vorhabengrundstück gerade nicht als gegeben ansehe. Das überschreite den verfassungsrechtlichen und vertraglichen Gestaltungsspielraum einer Kommune erheblich. Unwirksam sei § 4 Abs. 3 des Vertrages schließlich auch deshalb, weil der Vertrag gegen den Planmäßigkeitsgrundsatz aus § 1 Abs. 1 und 3 BauGB verstoße.

55

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die in diesem und dem Eilverfahren 2 K 3715/14 gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsakte der Klägerin (2 Bd. Bauakten) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

56

Die Klage ist zulässig und begründet.

57

Der von der Klägerin gegen die Beklagte geltend gemachte Anspruch, es zu unterlassen, von der Baugenehmigung vom 11.11.2014 Gebrauch zu machen, findet seine Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 3 des zwischen den Beteiligten unter dem 30.08./04.09.2012 geschlossenen Vertrages.

58

Dieser Vertrag regelt u.a. die bauliche Nutzung des streitbefangenen Grundstücks ... (früher ... Straße ...) und bestimmt in seinem § 4 Abs. 3, dass bei „der konkreten Ansiedlung von Handelseinrichtungen (…) das ... Einzelhandelskonzept EKO 2010 zu beachten (ist), welches vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind.“

59

Diese vertragliche Bestimmung ist dahin auszulegen, dass sie der Klägerin einen Anspruch gegen die Beklagte vermittelt, es zu unterlassen, auf der Fläche eine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung im Sinne des EKO 2010, darunter die Nutzung als Drogeriemarkt, anzusiedeln (dazu 1.). § 4 Abs. 3 des Vertrages ist mit diesem Inhalt wirksam (dazu 2.).

60

1. Bei dem Vertrag der Beteiligten handelt es sich jedenfalls hinsichtlich der vertraglichen Bestimmungen zur baulichen Nutzbarkeit des Grundstücks um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne der §§ 54 ff. LVwVfG (vgl. Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2. Aufl. 2014, § 11 Rn. 4), der gemäß § 62 Satz 2 LVwVfG den Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB unterliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.01.1990 - 4 C 21/89 -, juris Rn. 36 = BVerwGE 84, 257 <265>; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 62 Rn. 11 f. m.w.N.). Danach sind Verträge nach dem wirklichen Willen der Beteiligten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.03.2011 - 3 C 23/10 -, juris Rn. 12) und unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben auszulegen. Neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen kommt es entscheidend auf den mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck einer Regelung, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 12.11.2012 - 8 ZB 11.2062 -, juris Rn. 19, dort u.H. auf Palandt/Heinrichs, BGB, 71. Aufl. 2012, § 133 Rn. 14 ff. m.w.N.). Nicht maßgeblich ist dagegen der innere Wille einer Vertragspartei (vgl. Bay. VGH ebd. u.H. auf BGH, Urteil vom 12.07.2000 - VIII ZR 99/99 -, NJW 2000, 3344 <3345> und m.w.N.).

61

Nach diesen Grundsätzen ist § 4 Abs. 3 des Vertrages dahin auszulegen, dass sich die Beklagte gegenüber der Klägerin dazu verpflichtet hat, an dem fraglichen Standort keine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung im Sinne des EKO 2010 - und damit insbesondere keine Nutzung, die dem Verkauf von Drogerie-, Kosmetik- und Parfümerieartikeln dient (vgl. EKO 2010, S. 17) - anzusiedeln.

62

Diese Auslegung entspricht dem wirklichen Willen der Beteiligten bei Vertragsschluss. Die Klägerin hat diesen Willen dokumentiert, indem sie der Beklagten gegenüber vor dem Vertragsschluss wiederholt - unter anderem in zwei Schreiben vom 10.04.2012 und 23.07.2012 - zum Ausdruck gebracht hat, dass sie die Ansiedlung eines Drogeriemarktes an dem fraglichen Standort nicht zulassen wollte, weil sie dies für erforderlich hielt, um den Vorgaben des EKO 2010 gerecht zu werden. Die Beklagte hat bei Vertragsschluss dieselbe Absicht verfolgt. Sie hat vor Vertragsschluss erklärt, dass bei der Umsetzung des Bauvorhabens „selbstverständlich“ das EKO 2010 zugrunde gelegt werden solle (Schreiben vom 26.07.2012), und im Klageverfahren klargestellt, dass sie damals - bei Vertragsschluss - ebenfalls davon ausgegangen war, dass die Ansiedlung eines Drogeriemarktes an diesem Standort mit dem EKO 2010 nicht vereinbar sei (Klageerwiderung vom 28.10.2014, S. 15 und 16 f.). Die Begleitumstände des Vertragsschlusses und der von den Beteiligten mit § 4 Abs. 3 verfolgte Zweck zeigen deshalb, dass sie übereinstimmend die Ansiedlung von innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen an dem fraglichen Standort ausschließen wollten.

63

Dieser Wille der Vertragsparteien kommt auch im Wortlaut von § 4 Abs. 3 des Vertrages zum Ausdruck. Die Beteiligten haben in Halbsatz 1 dieser Bestimmung eine Bindung an das EKO 2010 und in Halbsatz 2 ein konkretes Nutzungsverbot vereinbart, weil sie nach ihrer bei Vertragsschluss übereinstimmenden Rechtsauffassung davon ausgingen, dass dieses Verbot aus dem EKO 2010 abzuleiten ist.

64

Ohne Erfolg macht die Beklagte hiergegen geltend, diese Auslegung sei mit zivilrechtlichen Auslegungsgrundsätzen unvereinbar. Sie meint, dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 sei ausweislich des ersten Halbsatzes zu entnehmen, dass die Beteiligten in erster Linie eine Bindung an das EKO 2010 bezweckt hätten. Sie misst bei dieser Argumentation dem Wortlaut des ersten Halbsatzes bei der Vertragsauslegung ein größeres Gewicht bei als dem des zweiten Halbsatzes. Diese unterschiedliche Gewichtung findet jedoch im Vertragstext keine Stütze. In diesem stehen die beiden Halbsätze gleichwertig nebeneinander. Die von der Beklagten vorgenommene Gewichtung der beiden Halbsätze wird auch den Begleitumständen der Vereinbarung nicht gerecht. Die Beteiligten haben gerade die vom zweiten Halbsatz erfasste Frage der Ansiedlung eines Drogeriemarktes vor dem Vertragsschluss mehrfach ausdrücklich besprochen. Eben diesem Halbsatz bei der Vertragsauslegung trotzdem eine lediglich nachrangige Bedeutung beizumessen, widerspräche der Interessenlage der Beteiligten bei Vertragsschluss.

65

2. Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit der so ausgelegten Vereinbarung aus § 4 Abs. 3 des Vertrages bestehen nicht. Der in der vorgeschriebenen Form (vgl. §§ 57 LVwVfG, 11 Abs. 3 BauGB) geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag leidet unter keinem Einigungsmangel, der bereits sein Zustandekommen verhindert haben könnte (a). Die Beklagte kann § 4 Abs. 3 des Vertrages auch keinen Nichtigkeitsgrund im Sinne des § 59 Abs. 1 LVwVfG (b) oder des § 59 Abs. 2 LVwVfG (c) entgegenhalten. Sie hat die Wirksamkeit dieser vertraglichen Regelung auch nicht nachträglich im Wege einer Anfechtung wieder beseitigt (d).

66

a) Ein Einigungsmangel, der von Anfang an das Zustandekommen des Vertrages oder die Wirksamkeit seines § 4 Abs. 3 Halbs. 2 verhindert hätte, bestand nicht.

67

aa) Nach § 62 Satz 2 LVwVfG i.V.m. § 154 Abs. 1 BGB ist ein Vertrag zwar im Zweifel nicht geschlossen, solange sich die Parteien nicht über alle Punkte eines Vertrags geeinigt haben, über die nach der Erklärung auch nur einer Partei eine Vereinbarung getroffen werden soll. Ein in diesem Sinne offener Einigungsmangel lag zwischen den Beteiligten bei Vertragsabschluss aber nicht vor, weil sie alle Fragen, auch die zur baulichen Nutzbarkeit des Baugrundstücks, geregelt hatten.

68

bb) Die Beteiligten hatten auch keinen versteckten Dissens im Sinne der §§ 62 Satz 2 LVwVfG, 155 BGB. Ein solcher Einigungsmangel würde ohnehin nicht ohne weiteres zur Unwirksamkeit des Vertrags führen (vgl. § 155 Halbs. 2 BGB). Ein versteckter Einigungsmangel lag hier aber auch nicht vor.

69

Ein versteckter Dissens besteht, wenn die Erklärungen der Parteien eines Vertrages sich ihrem Inhalt nach nicht decken, also weder eine Übereinstimmung im subjektiven Willen noch in der äußeren Erklärung vorliegt (vgl. Eckert, in: Bamberger/Roth, BeckOK BGB, Stand 01.11.2014, § 155 Rn. 3 m.w.N.). Das war hier nicht der Fall, denn die Beteiligten sind übereinstimmend davon ausgegangen, dass eine Bindung an das EKO 2010 (§ 4 Abs. 3 Halbs. 1 des Vertrages) und ein sich daraus ergebendes konkretes Nutzungsverbot vereinbart werden sollte (§ 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages), das nach ihrer bei Vertragsschluss übereinstimmenden Auffassung aus dem EKO 2010 abzuleiten war. Ob diese Auffassung zum Inhalt des EKO 2010 rechtlich zutreffend war, ist im Rahmen des § 155 BGB unerheblich. Die Einigung der Beteiligten bei Vertragsschluss war - unabhängig davon, ob sie auf einem Irrtum beruhte - frei von einem inhaltlichen Dissens.

70

Ohne Erfolg macht die Beklagte geltend, § 4 Abs. 3 des Vertrages sei jedenfalls deshalb nie wirksam vereinbart worden, weil diese Regelung zwei gleichrangige, in unlösbarem Widerspruch stehende Bestimmungen enthalte, bei denen eine eindeutige Auslegung nicht möglich sei.

71

Eine Willenserklärung, die widersprüchlich (perplex) ist, ist zwar grundsätzlich von Anfang an unwirksam, ohne dass es einer Anfechtung bedarf (OLG Hamburg, Urteil vom 29.01.1997 - 4 U 166/96 -, juris Rn. 11 m.w.N.). Jedoch ist mit dem Bundesgerichtshof „grundsätzlich von dem Erfahrungssatz auszugehen, dass die Vertragschließenden auch bei einem unzulänglichen oder widerspruchsvollen Wortlaut mit dem Vertragsabschluss einen bestimmten wirtschaftlichen Zweck ins Auge gefasst und verfolgt haben und mit der von ihnen gewählten Formulierung zum Ausdruck haben bringen wollen. Es kann daher nur in einem besonders gelagerten Ausnahmefall die Möglichkeit in Betracht gezogen werden, dass die Auslegung eines Vertrages wegen seines absolut widerspruchsvollen oder widersinnigen Inhalts unmöglich ist“ (Busche, in: Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2012, § 133 Rn. 52, unter Hinweis auf BGHZ 20, 109 <110> und m.w.N.). Ein in diesem Sinne „besonders gelagerter Ausnahmefall“ liegt hier nicht vor.

72

Die Beklagte meint, § 4 Abs. 3 des Vertrages sei insoweit widersprüchlich, als dort formuliert ist, dass das ... Einzelhandelskonzept EKO 2010 „vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind.“ Sie ist der Auffassung, dass das EKO 2010 für Einzelhandelsnutzungen, die - wie der in Aussicht genommene Drogeriemarkt - nicht großflächig sind, tatsächlich keine solche „Vorgabe“ enthalte und dass die Beteiligten deshalb bei Vertragsschluss rechtsirrig davon ausgegangen seien, dass an dem fraglichen Standort nach den Maßstäben des EKO 2010 kein Drogeriemarkt angesiedelt werden könne.

73

Es spricht jedoch bereits viel dafür, dass die Beteiligten bei Vertragsschluss tatsächlich keinem Rechtsirrtum unterlegen sind. Nach dem EKO 2010 sind nicht großflächige Einzelhandelsnutzungen außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs der Beklagten keineswegs ohne weiteres zulässig. Das EKO 2010 bestimmt stattdessen lediglich, dass bei Betrieben unterhalb der Großflächigkeit „im Einzelfall geprüft werden“ könne, ob diese unter bestimmten Voraussetzungen „möglich“ sind (EKO 2010, S. 18). Selbst in diesem Rahmen kommt die Ansiedlung von nicht großflächigen Einzelhandelsnutzungen nach dem Konzept allenfalls an „städtebaulich integrierten Standorten“ in Betracht (EKO 2010 ebd.). Da die Beteiligten in § 4 Abs. 3 des Vertrages ausdrücklich geregelt haben, dass „an diesem Standort“ nach dem EKO 2010 keine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung zulässig sei, spricht viel dafür, dass sie übereinstimmend von der Annahme ausgegangen sind, dass dieser Standort im Sinne des EKO 2010 „nicht städtebaulich integriert“ ist. Eine solche Annahme wäre angesichts der Standortumgebung (vgl. dazu die Beschreibung in der Auswirkungsanalyse der GMA vom März 2013, S. 8 f.) in tatsächlicher Hinsicht nachvollziehbar. In rechtlicher Hinsicht wäre die Formulierung in § 4 Abs. 3 des Vertrages, dass das ... Einzelhandelskonzept EKO 2010 „vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind“, bei dieser Betrachtungsweise auch ohne Rechtsirrtum und inhaltlich widerspruchsfrei zustande gekommen.

74

An dem Auslegungsergebnis, dass die Beklagte nach § 4 Abs. 3 des Vertrages verpflichtet ist, an dem fraglichen Standort keine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung im Sinne des EKO 2010 anzusiedeln, ändert sich aber auch dann nichts, wenn die Beteiligten - wie die Beklagte meint - bei Vertragsschluss von unzutreffenden rechtlichen Annahmen zum Inhalt des EKO 2010 ausgegangen sein sollten. Solche Fehlvorstellungen haben dann möglicherweise zu einem Irrtum bei der Willensbildung geführt, die dem Vertragsschluss zugrunde lag (dazu unter d). Etwaige Fehlvorstellungen bei der Willensbildung der Beteiligten ändern aber nichts an dem aufgrund der Willensbildung tatsächlich verfolgten Willen, der für die Auslegung des Vertrages maßgeblich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.03.2011 - 3 C 23/10 -, juris Rn. 12; BGH, Urteil vom 11.11.2014 - VI ZR 18/14 -, juris Rn. 9 m.w.N.). Dieser Wille - ob irrig gebildet oder nicht - zielte hier, wie ausgeführt, übereinstimmend darauf, innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzungen an dem Standort auszuschließen. § 4 Abs. 3 des Vertrages enthält deshalb - unabhängig davon, ob diese Auffassung rechtlich zutreffend war oder nicht - keinen Widerspruch und ist mithin auch nicht vertragsrechtlich perplex.

75

b) Es bestehen auch keine Nichtigkeitsgründe, die der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages entgegengehalten werden könnten. Solche Nichtigkeitsgründe ergeben sich insbesondere nicht aus § 59 Abs. 1 LVwVfG.

76

Nach § 59 Abs. 1 LVwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt. Das ist jedenfalls in Bezug auf § 4 Abs. 3 des Vertrages nicht der Fall. Der Vertrag verstößt insbesondere nicht gegen ein gesetzliches Verbot im Sinne des § 134 BGB, das zur Nichtigkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages führen würde.

77

Gesetzliche Verbote im Sinne des § 59 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 134 BGB können sich nur aus solchen Rechtsvorschriften ergeben, die entweder den Abschluss eines Vertrages - d.h. eine Regelung der in Frage stehenden Angelegenheit durch Vertrag - oder den Inhalt der vertraglichen Regelung - d.h. insbesondere den mit dem Vertrag bezweckten Erfolg und das zur Herbeiführung des Erfolgs erforderliche Verhalten - schlechthin verbieten (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 59 Rn. 11 m.w.N.).

78

aa) Es bedarf keiner Entscheidung, ob sich, wie die Beklagte geltend macht, ein solches Verbot für den Abschluss städtebaulicher Verträge aus dem bauplanungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot ergeben kann. Denn die vertragliche Regelung der Beteiligten ist aus den oben genannten Gründen nicht unbestimmt.

79

bb) Ein der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages entgegenstehendes gesetzliches Verbot im Sinne des § 59 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 134 BGB ergibt sich auch nicht aus dem von der Beklagten gegen die Klägerin erhobenen Vorwurf des Machtmissbrauchs.

80

Das Verbot des Machtmissbrauchs der öffentlichen Hand begründet zwar eine Grenze für vertragliche Regelungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.1993 - 4 C 27/92 -, juris Rn. 10 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2000 - 8 S 177/00 -, juris Rn. 25). Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin ihre Stellung als Kommunalkörperschaft mit Planungshoheit missbräuchlich ausgenutzt hat, bestehen aber nicht.

81

Ein Indiz für einen Machtmissbrauch ergibt sich nicht aus der Behauptung der Beklagten, die Klägerin habe die Formulierung des § 4 Abs. 3 „vorgegeben“ und gleichzeitig den Umstand „nicht aufgedeckt bzw. verschleiert“, dass sie eine „eigenständig konstitutive Ausschlussregelung unabhängig von den Vorgaben des EKO 2010“ habe konstituieren wollen. Dieser Einwand trägt bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht. Vertreter der Verwaltung der Klägerin haben bereits in der öffentlichen Sitzung ihres Gemeinderats vom 09.05.2012 dargelegt, dass ihres Erachtens das EKO 2010 „vorgibt“, dass an dem fraglichen Standort „keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind“ (Protokoll Nr. 37, S. 3). Die Rechtsauffassung der Klägerin, die sie später auch bei dem im Herbst 2012 erfolgten Vertragsabschluss zugrunde legte, war daher bereits mehrere Monate zuvor offengelegt worden.

82

Ein Indiz für einen Machtmissbrauch der Klägerin lässt sich auch nicht aus dem von der Beklagten hervorgehobenen Umstand ableiten, dass jene ihre vertraglichen Ansprüche „vehement“ durch die Erhebung einer Klage und die Anstrengung eines Eilverfahren verfolgt. Die Inanspruchnahme von gerichtlichem Rechtsschutz kann im Licht von Art. 19 Abs. 4 GG allenfalls in krassen Ausnahmefällen als missbräuchlich angesehen werden. Ein solcher extremer Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

83

cc) Ein gesetzliches Verbot, das der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages entgegengehalten werden kann, ergibt sich auch nicht aus dem Grundsatz der Planmäßigkeit aus § 1 Abs. 1 und 3 BauGB.

84

Es bedarf keiner Entscheidung, ob dieser Grundsatz es generell ausschließt, „die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke (allein) durch andere Mittel als die der Bauleitplanung vorzubereiten und zu leiten“ (Nds. OVG, Urteil vom 08.03.2012 - 12 LB 244/10 -, juris Rn. 31), wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung unter Hinweis auf die vorstehend zitierte Entscheidung geltend gemacht hat. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat aus diesem Grundsatz nur „unter den konkreten Umständen des (dort) vorliegenden Einzelfalls“ einen Unwirksamkeitsgrund für einen städtebaulichen Vertrag abgeleitet (Nds. OVG, Urteil vom 08.03.2012 - 12 LB 244/10 -, a.a.O. Rn. 30; vgl. zur Einzelfallabhängigkeit auch BVerwG, Beschluss vom 13.06.2012 - 4 B 27/12 -, juris Rn. 3). Der vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht entschiedene Einzelfall unterscheidet sich jedoch von dem hier zu entscheidenden wesentlich. Dort hielten die Vertragsbestimmungen den privaten Vertragspartner der Gemeinde davon ab, baurechtliche Nutzungsmöglichkeiten in Anspruch zu nehmen, die sich nach Vertragsschluss durch eine Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms eröffnet hatten. Der vorliegende Fall liegt anders. Hier haben die Vertragsparteien eine Nutzungsmöglichkeit vertraglich ausgeschlossen, die bereits vor dem Vertragsschluss zwischen ihnen erörtert wurde und welche die Beklagte auch ohne den Abschluss eines Vertrages durch den Erlass einer Veränderungssperre hätte verhindern können (vgl. § 14 Abs. 1 BauGB). Es spricht bereits viel dafür, dass der Planmäßigkeitsgrundsatz der Wirksamkeit einer solchen vertraglichen Regelung in einem Einzelfall wie dem vorliegenden nicht entgegensteht.

85

An dem Unterlassungsanspruch der Klägerin ändert sich aber selbst dann nichts, wenn man - wie die Beklagte - aus dem von ihr angenommenen Verstoß gegen den Planmäßigkeitsgrundsatz die Gesamtunwirksamkeit des Vertrages einschließlich seines § 4 Abs. 3 ableiten wollte. Denn dann wäre es ihr derzeit jedenfalls verwehrt, sich auf die Unwirksamkeit von § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages zu berufen, um auf diese Weise von der Baugenehmigung vom 11.11.2014 Gebrauch zu machen. Dem stünde der Einwand des Rechtsmissbrauchs entgegen. Die Beklagte hat durch die Begleitumstände der Vertragsverhandlungen und den Vertragsschluss gegenüber der Klägerin einen Vertrauenstatbestand des Inhalts geschaffen, dass diese nicht über die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens und den Erlass einer Veränderungssperre entscheiden muss, weil sie, die Beklagte, auch ohne diese Mittel des Bauleitplanungsrechts bereit ist, bei der baulichen Nutzung der Grundstücke das von der Klägerin verfolgte städtebauliche Ziel zu respektieren. Zu diesem eigenen früheren Verhalten würde sich die Beklagte in Widerspruch setzen, wenn sie sich nach Vertragsschluss auf die Unwirksamkeit des Vertrages berufen und sogleich von ihrer Baugenehmigung Gebrauch machen würde, ohne der Klägerin Gelegenheit zu geben, über die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens und den Erlass einer Veränderungssperre zu beschließen. Ein solches widersprüchliches Verhalten wäre als treuwidrige Rechtsausübung unzulässig.

86

Dem Einwand des Rechtsmissbrauchs steht in einem solchen Fall auch der Sinn und Zweck des § 134 BGB, verbotswidrig geschlossene Verträge grundsätzlich für nichtig zu erklären, nicht entgegen. Im bürgerlichen Recht ist anerkannt, dass es auch im Anwendungsbereich des § 134 BGB beispielsweise rechtsmissbräuchlich sein kann, wenn der eine Vertragsteil unter Berufung auf die Nichtigkeit der geschlossenen Vereinbarung die von ihm erbrachten Leistungen zurückverlangt, obwohl er während der gesamten Vertragslaufzeit die Gegenleistungen des anderen Teils abgerufen hat (vgl. etwa BGH, Urteil vom 01.02.2007 - III ZR 126/06 -, juris Rn. 13; Nassall, a.a.O., § 134 Rn. 40 m.w.N.; allgemein zur Zulässigkeit des Einwands des Rechtsmissbrauchs in Fällen des § 134 BGB Wendtland, in: Bamberger/Roth (Hrsg.), BeckOK-BGB, 33. Ed., Stand 01.11.2014, § 134 Rn. 22 m.w.N.). In vergleichbar widersprüchlicher Weise verhält sich die Beklagte. Sie hat alle Vorteile, die ihr der Vertrag geboten hat, bereits in Anspruch genommen. Sie hat insbesondere die Klägerin durch den Vertragsschluss dazu veranlasst, dass diese von ihrer Befugnis, ein Bebauungsplanverfahren einzuleiten und durch eine Veränderungssperre zu sichern, keinen Gebrauch macht. Die Beklagte hat darüber hinaus die ihr erst durch den Vertragsschluss eröffnete Möglichkeit wahrgenommen, eine Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung (vertragswidrig) zu beantragen und zu erhalten, die sie ohne den Vertrag im Geltungsbereich einer Veränderungssperre nicht - auch nicht nach § 34 BauGB - erhalten hätte. Obwohl sie auf diese Weise alle Vorteile, die ihr der Vertrag geboten hat, von der Klägerin bereits „abgerufen“ (BGH ebd.) und so aus ihrem früheren Verhalten erhebliche Vorteile gezogen hat (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 08.03.2012 - 12 LB 244/10 -, a.a.O. Rn. 41 m.w.N.), will sie die von ihr versprochene Gegenleistung - den Verzicht auf die Ansiedlung eines Drogeriemarktes - nicht erbringen. Das bedeutet, dass die Beklagte sich auf die Unwirksamkeit des Vertrages berufen will, ohne die aus dem Vertrag gezogenen Vorteile zurück zu gewähren. Sie verbindet ihre Weigerung, den Vertrag zu erfüllen, mit anderen Worten mit einer Weigerung, den Vertrag rückabzuwickeln. Jedenfalls in einem solchen Einzelfall kann sie sich gegen den Unterlassungsanspruch der Klägerin nicht auf eine etwaige Unwirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages berufen.

87

c) Nichtigkeitsgründe, die der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages entgegengehalten werden können, ergeben sich auch nicht aus § 59 Abs. 2 LVwVfG oder § 11 Abs. 2 BauGB.

88

Nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG ist ein subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 LVwVfG nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 LVwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG muss bei einem Austauschvertrag die Gegenleistung, die sich die Behörde vertraglich versprechen lässt, den gesamten Umständen nach angemessen sein. Für städtebauliche Verträge bestimmt § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsprechend, dass die vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sein müssen.

89

Die von den Beteiligten getroffene vertragliche Vereinbarung ist an diesen Bestimmungen zu messen. Die Beklagte vermag daraus jedoch keinen Einwand gegen ihre Inanspruchnahme aus § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages abzuleiten.

90

Der Vertrag ist als (subordinationsrechtlicher) Austauschvertrag im Sinne des § 56 LVwVfG einzuordnen. Die von der Klägerin nach dem Vertrag geschuldete Leistung besteht auch ohne ausdrückliche Erwähnung darin, auf die Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens und auf den Erlass einer Veränderungssperre zu verzichten und so eine schnellere Bebaubarkeit zu ermöglichen. Das ergibt sich aus den Begleitumständen des Vertragsschlusses und wird in § 2 Abs. 5 des Vertrages vorausgesetzt. Die Gegenleistung, welche die Beteiligten hierfür in § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages vereinbart haben, ist ihrem Inhalt nach „angemessen“ im Sinne der § 56 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG, 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Das Angemessenheitsgebot ist Ausdruck des von der Beklagten sinngemäß geltend gemachten Übermaßverbots und des auch im öffentlichen Vertragsrecht geltenden Grundsatzes, dass die Behörde ihr Ermessen sachgerecht ausüben muss (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O, § 56 Rn. 13; Spannowsky/Uechtritz, a.a.O., § 11 Rn. 44). Die von der Beklagten nach § 4 Abs. 3 des Vertrages geschuldete Gegenleistung ist auch im Licht des von ihr hervorgehobenen Art. 14 Abs. 1 GG verhältnismäßig, insbesondere nicht mit „unzumutbaren Belastungen“ (Kopp/Ramsauer und Spannowsky/Uechtritz jeweils a.a.O. und m.w.N.) für sie verbunden. Der Vertrag führt insbesondere nicht dazu, dass ihr Grundstück nicht mehr gewerblich genutzt werden kann. Er schließt lediglich einzelne, im EKO 2010 abschließend aufgeführte Einzelhandelsnutzungen aus. Für ihre weitergehende Behauptung, ihre durch Art. 14, 19 Abs. 3 GG geschützte Rechtsposition werde durch den Vertrag „vollständig entzogen“, bietet der Vertrag keinen Anhaltspunkt.

91

Ohne Erfolg bleibt der Einwand der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die nach dem Vertrag von ihr geschuldete Gegenleistung, das Erdgeschoss nicht als Drogeriemarkt zu nutzen, sei aber jedenfalls deshalb unangemessen, weil die Unterlassungsverpflichtung in dem Vertrag nicht zeitlich begrenzt worden sei.

92

Es bedarf keiner Entscheidung, ob Nutzungsbindungen in einem städtebaulichen Vertrag stets nur in Verbindung mit (ausdrücklichen) zeitlichen Grenzen angemessen im Sinne des § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind. Denn selbst wenn das Fehlen einer ausdrücklichen zeitlichen Obergrenze im vorliegenden Fall zur Unangemessenheit der vereinbarten Gegenleistung führen würde, wäre es der Beklagten jedenfalls verwehrt, sich mit diesem Einwand auf die Unwirksamkeit von § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages zu berufen, um auf diese Weise von der Baugenehmigung vom 11.11.2014 Gebrauch zu machen. Dem steht bereits § 7 Abs. 3 Satz 2 des Vertrages entgegen. Darin haben die Beteiligten vereinbart, dass, falls eine Vertragsbestimmung unwirksam ist, an ihrer Stelle schriftliche Bestimmungen zu vereinbaren „sind“, die dem am nächsten kommen, was die Beteiligten vereinbart hätten, wenn sie die Unwirksamkeit gekannt hätten. Wäre den Beteiligten bekannt gewesen, dass eine Nutzungsbindung - unterstellt - nur mit einer zeitlichen Obergrenze angemessen und wirksam ist, hätten sie nicht etwa einen Vertrag ohne Nutzungsbindung, sondern einen Vertrag mit einer zeitlich begrenzten Nutzungsbindung vereinbart. Das ergibt sich bereits aus dem vorvertraglichen Schriftwechsel, ausweislich dessen der Oberbürgermeister der Klägerin an dem EKO 2010 mit dem ihm damals von den Beteiligten beigemessenen Inhalt „nicht rütteln“ wollte und die Beklagte dies bei Vertragsschluss für das Bauvorhaben zu akzeptieren bereit war. Die Klägerin könnte die Beklagte deshalb zum Zeitpunkt der vorliegenden Entscheidung auch im unterstellten Fall einer zeitlichen Unangemessenheit der vereinbarten Gegenleistung auf Unterlassung in Anspruch nehmen.

93

Unabhängig davon wäre der Einwand der Beklagten, die von ihr versprochene Gegenleistung sei in zeitlicher Hinsicht unangemessen, angesichts ihres vorangegangenen Verhaltens und angesichts des mit dem Vertrag geschaffenen Vertrauenstatbestandes widersprüchlich und daher aus den oben zum Planmäßigkeitsgrundsatz genannten Gründen auch als treuwidrige Rechtsausübung unzulässig.

94

d) Die Beklagte hat die Bestimmungen des Vertrages, von denen sie sich inzwischen lösen will, auch nicht nachträglich im Wege einer Anfechtung beseitigt.

95

Ohne Erfolg bleibt ihr (hilfsweiser) Vortrag, sie habe § 4 Abs. 3 des Vertrages im Bauvorbescheidsverfahren konkludent angefochten. Es kann dahinstehen, ob ihre Schriftsätze inhaltlich überhaupt als Anfechtungserklärung (§§ 62 Satz 2 LVwVfG, 143 Abs. 1 BGB) ausgelegt werden können. Keiner Entscheidung bedarf es auch der Frage, ob eine bloße „Teilanfechtung“ nur des § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages wirksam gewesen wäre. Denn unabhängig davon liegt schon kein Anfechtungsgrund vor, auf den sich die Beklagte stützen könnte. Der allenfalls vorliegende Motivirrtum berechtigt nicht zur Anfechtung (vgl. §§ 119, 123 BGB).

96

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 BauGB.

97

BESCHLUSS

98

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 100.500,-- Euro festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.1.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen: 150,-- Euro x 670 qm Verkaufsfläche = 100.500,-- Euro).

99

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

56

Die Klage ist zulässig und begründet.

57

Der von der Klägerin gegen die Beklagte geltend gemachte Anspruch, es zu unterlassen, von der Baugenehmigung vom 11.11.2014 Gebrauch zu machen, findet seine Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 3 des zwischen den Beteiligten unter dem 30.08./04.09.2012 geschlossenen Vertrages.

58

Dieser Vertrag regelt u.a. die bauliche Nutzung des streitbefangenen Grundstücks ... (früher ... Straße ...) und bestimmt in seinem § 4 Abs. 3, dass bei „der konkreten Ansiedlung von Handelseinrichtungen (…) das ... Einzelhandelskonzept EKO 2010 zu beachten (ist), welches vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind.“

59

Diese vertragliche Bestimmung ist dahin auszulegen, dass sie der Klägerin einen Anspruch gegen die Beklagte vermittelt, es zu unterlassen, auf der Fläche eine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung im Sinne des EKO 2010, darunter die Nutzung als Drogeriemarkt, anzusiedeln (dazu 1.). § 4 Abs. 3 des Vertrages ist mit diesem Inhalt wirksam (dazu 2.).

60

1. Bei dem Vertrag der Beteiligten handelt es sich jedenfalls hinsichtlich der vertraglichen Bestimmungen zur baulichen Nutzbarkeit des Grundstücks um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne der §§ 54 ff. LVwVfG (vgl. Spannowsky/Uechtritz, BauGB, 2. Aufl. 2014, § 11 Rn. 4), der gemäß § 62 Satz 2 LVwVfG den Auslegungsregeln der §§ 133, 157 BGB unterliegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.01.1990 - 4 C 21/89 -, juris Rn. 36 = BVerwGE 84, 257 <265>; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 62 Rn. 11 f. m.w.N.). Danach sind Verträge nach dem wirklichen Willen der Beteiligten (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.03.2011 - 3 C 23/10 -, juris Rn. 12) und unter Beachtung der Gebote von Treu und Glauben auszulegen. Neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Parteiwillen kommt es entscheidend auf den mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck einer Regelung, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an (vgl. Bay. VGH, Beschluss vom 12.11.2012 - 8 ZB 11.2062 -, juris Rn. 19, dort u.H. auf Palandt/Heinrichs, BGB, 71. Aufl. 2012, § 133 Rn. 14 ff. m.w.N.). Nicht maßgeblich ist dagegen der innere Wille einer Vertragspartei (vgl. Bay. VGH ebd. u.H. auf BGH, Urteil vom 12.07.2000 - VIII ZR 99/99 -, NJW 2000, 3344 <3345> und m.w.N.).

61

Nach diesen Grundsätzen ist § 4 Abs. 3 des Vertrages dahin auszulegen, dass sich die Beklagte gegenüber der Klägerin dazu verpflichtet hat, an dem fraglichen Standort keine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung im Sinne des EKO 2010 - und damit insbesondere keine Nutzung, die dem Verkauf von Drogerie-, Kosmetik- und Parfümerieartikeln dient (vgl. EKO 2010, S. 17) - anzusiedeln.

62

Diese Auslegung entspricht dem wirklichen Willen der Beteiligten bei Vertragsschluss. Die Klägerin hat diesen Willen dokumentiert, indem sie der Beklagten gegenüber vor dem Vertragsschluss wiederholt - unter anderem in zwei Schreiben vom 10.04.2012 und 23.07.2012 - zum Ausdruck gebracht hat, dass sie die Ansiedlung eines Drogeriemarktes an dem fraglichen Standort nicht zulassen wollte, weil sie dies für erforderlich hielt, um den Vorgaben des EKO 2010 gerecht zu werden. Die Beklagte hat bei Vertragsschluss dieselbe Absicht verfolgt. Sie hat vor Vertragsschluss erklärt, dass bei der Umsetzung des Bauvorhabens „selbstverständlich“ das EKO 2010 zugrunde gelegt werden solle (Schreiben vom 26.07.2012), und im Klageverfahren klargestellt, dass sie damals - bei Vertragsschluss - ebenfalls davon ausgegangen war, dass die Ansiedlung eines Drogeriemarktes an diesem Standort mit dem EKO 2010 nicht vereinbar sei (Klageerwiderung vom 28.10.2014, S. 15 und 16 f.). Die Begleitumstände des Vertragsschlusses und der von den Beteiligten mit § 4 Abs. 3 verfolgte Zweck zeigen deshalb, dass sie übereinstimmend die Ansiedlung von innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen an dem fraglichen Standort ausschließen wollten.

63

Dieser Wille der Vertragsparteien kommt auch im Wortlaut von § 4 Abs. 3 des Vertrages zum Ausdruck. Die Beteiligten haben in Halbsatz 1 dieser Bestimmung eine Bindung an das EKO 2010 und in Halbsatz 2 ein konkretes Nutzungsverbot vereinbart, weil sie nach ihrer bei Vertragsschluss übereinstimmenden Rechtsauffassung davon ausgingen, dass dieses Verbot aus dem EKO 2010 abzuleiten ist.

64

Ohne Erfolg macht die Beklagte hiergegen geltend, diese Auslegung sei mit zivilrechtlichen Auslegungsgrundsätzen unvereinbar. Sie meint, dem Wortlaut des § 4 Abs. 3 sei ausweislich des ersten Halbsatzes zu entnehmen, dass die Beteiligten in erster Linie eine Bindung an das EKO 2010 bezweckt hätten. Sie misst bei dieser Argumentation dem Wortlaut des ersten Halbsatzes bei der Vertragsauslegung ein größeres Gewicht bei als dem des zweiten Halbsatzes. Diese unterschiedliche Gewichtung findet jedoch im Vertragstext keine Stütze. In diesem stehen die beiden Halbsätze gleichwertig nebeneinander. Die von der Beklagten vorgenommene Gewichtung der beiden Halbsätze wird auch den Begleitumständen der Vereinbarung nicht gerecht. Die Beteiligten haben gerade die vom zweiten Halbsatz erfasste Frage der Ansiedlung eines Drogeriemarktes vor dem Vertragsschluss mehrfach ausdrücklich besprochen. Eben diesem Halbsatz bei der Vertragsauslegung trotzdem eine lediglich nachrangige Bedeutung beizumessen, widerspräche der Interessenlage der Beteiligten bei Vertragsschluss.

65

2. Durchgreifende Bedenken gegen die Wirksamkeit der so ausgelegten Vereinbarung aus § 4 Abs. 3 des Vertrages bestehen nicht. Der in der vorgeschriebenen Form (vgl. §§ 57 LVwVfG, 11 Abs. 3 BauGB) geschlossene öffentlich-rechtliche Vertrag leidet unter keinem Einigungsmangel, der bereits sein Zustandekommen verhindert haben könnte (a). Die Beklagte kann § 4 Abs. 3 des Vertrages auch keinen Nichtigkeitsgrund im Sinne des § 59 Abs. 1 LVwVfG (b) oder des § 59 Abs. 2 LVwVfG (c) entgegenhalten. Sie hat die Wirksamkeit dieser vertraglichen Regelung auch nicht nachträglich im Wege einer Anfechtung wieder beseitigt (d).

66

a) Ein Einigungsmangel, der von Anfang an das Zustandekommen des Vertrages oder die Wirksamkeit seines § 4 Abs. 3 Halbs. 2 verhindert hätte, bestand nicht.

67

aa) Nach § 62 Satz 2 LVwVfG i.V.m. § 154 Abs. 1 BGB ist ein Vertrag zwar im Zweifel nicht geschlossen, solange sich die Parteien nicht über alle Punkte eines Vertrags geeinigt haben, über die nach der Erklärung auch nur einer Partei eine Vereinbarung getroffen werden soll. Ein in diesem Sinne offener Einigungsmangel lag zwischen den Beteiligten bei Vertragsabschluss aber nicht vor, weil sie alle Fragen, auch die zur baulichen Nutzbarkeit des Baugrundstücks, geregelt hatten.

68

bb) Die Beteiligten hatten auch keinen versteckten Dissens im Sinne der §§ 62 Satz 2 LVwVfG, 155 BGB. Ein solcher Einigungsmangel würde ohnehin nicht ohne weiteres zur Unwirksamkeit des Vertrags führen (vgl. § 155 Halbs. 2 BGB). Ein versteckter Einigungsmangel lag hier aber auch nicht vor.

69

Ein versteckter Dissens besteht, wenn die Erklärungen der Parteien eines Vertrages sich ihrem Inhalt nach nicht decken, also weder eine Übereinstimmung im subjektiven Willen noch in der äußeren Erklärung vorliegt (vgl. Eckert, in: Bamberger/Roth, BeckOK BGB, Stand 01.11.2014, § 155 Rn. 3 m.w.N.). Das war hier nicht der Fall, denn die Beteiligten sind übereinstimmend davon ausgegangen, dass eine Bindung an das EKO 2010 (§ 4 Abs. 3 Halbs. 1 des Vertrages) und ein sich daraus ergebendes konkretes Nutzungsverbot vereinbart werden sollte (§ 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages), das nach ihrer bei Vertragsschluss übereinstimmenden Auffassung aus dem EKO 2010 abzuleiten war. Ob diese Auffassung zum Inhalt des EKO 2010 rechtlich zutreffend war, ist im Rahmen des § 155 BGB unerheblich. Die Einigung der Beteiligten bei Vertragsschluss war - unabhängig davon, ob sie auf einem Irrtum beruhte - frei von einem inhaltlichen Dissens.

70

Ohne Erfolg macht die Beklagte geltend, § 4 Abs. 3 des Vertrages sei jedenfalls deshalb nie wirksam vereinbart worden, weil diese Regelung zwei gleichrangige, in unlösbarem Widerspruch stehende Bestimmungen enthalte, bei denen eine eindeutige Auslegung nicht möglich sei.

71

Eine Willenserklärung, die widersprüchlich (perplex) ist, ist zwar grundsätzlich von Anfang an unwirksam, ohne dass es einer Anfechtung bedarf (OLG Hamburg, Urteil vom 29.01.1997 - 4 U 166/96 -, juris Rn. 11 m.w.N.). Jedoch ist mit dem Bundesgerichtshof „grundsätzlich von dem Erfahrungssatz auszugehen, dass die Vertragschließenden auch bei einem unzulänglichen oder widerspruchsvollen Wortlaut mit dem Vertragsabschluss einen bestimmten wirtschaftlichen Zweck ins Auge gefasst und verfolgt haben und mit der von ihnen gewählten Formulierung zum Ausdruck haben bringen wollen. Es kann daher nur in einem besonders gelagerten Ausnahmefall die Möglichkeit in Betracht gezogen werden, dass die Auslegung eines Vertrages wegen seines absolut widerspruchsvollen oder widersinnigen Inhalts unmöglich ist“ (Busche, in: Münchener Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2012, § 133 Rn. 52, unter Hinweis auf BGHZ 20, 109 <110> und m.w.N.). Ein in diesem Sinne „besonders gelagerter Ausnahmefall“ liegt hier nicht vor.

72

Die Beklagte meint, § 4 Abs. 3 des Vertrages sei insoweit widersprüchlich, als dort formuliert ist, dass das ... Einzelhandelskonzept EKO 2010 „vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind.“ Sie ist der Auffassung, dass das EKO 2010 für Einzelhandelsnutzungen, die - wie der in Aussicht genommene Drogeriemarkt - nicht großflächig sind, tatsächlich keine solche „Vorgabe“ enthalte und dass die Beteiligten deshalb bei Vertragsschluss rechtsirrig davon ausgegangen seien, dass an dem fraglichen Standort nach den Maßstäben des EKO 2010 kein Drogeriemarkt angesiedelt werden könne.

73

Es spricht jedoch bereits viel dafür, dass die Beteiligten bei Vertragsschluss tatsächlich keinem Rechtsirrtum unterlegen sind. Nach dem EKO 2010 sind nicht großflächige Einzelhandelsnutzungen außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs der Beklagten keineswegs ohne weiteres zulässig. Das EKO 2010 bestimmt stattdessen lediglich, dass bei Betrieben unterhalb der Großflächigkeit „im Einzelfall geprüft werden“ könne, ob diese unter bestimmten Voraussetzungen „möglich“ sind (EKO 2010, S. 18). Selbst in diesem Rahmen kommt die Ansiedlung von nicht großflächigen Einzelhandelsnutzungen nach dem Konzept allenfalls an „städtebaulich integrierten Standorten“ in Betracht (EKO 2010 ebd.). Da die Beteiligten in § 4 Abs. 3 des Vertrages ausdrücklich geregelt haben, dass „an diesem Standort“ nach dem EKO 2010 keine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung zulässig sei, spricht viel dafür, dass sie übereinstimmend von der Annahme ausgegangen sind, dass dieser Standort im Sinne des EKO 2010 „nicht städtebaulich integriert“ ist. Eine solche Annahme wäre angesichts der Standortumgebung (vgl. dazu die Beschreibung in der Auswirkungsanalyse der GMA vom März 2013, S. 8 f.) in tatsächlicher Hinsicht nachvollziehbar. In rechtlicher Hinsicht wäre die Formulierung in § 4 Abs. 3 des Vertrages, dass das ... Einzelhandelskonzept EKO 2010 „vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind“, bei dieser Betrachtungsweise auch ohne Rechtsirrtum und inhaltlich widerspruchsfrei zustande gekommen.

74

An dem Auslegungsergebnis, dass die Beklagte nach § 4 Abs. 3 des Vertrages verpflichtet ist, an dem fraglichen Standort keine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung im Sinne des EKO 2010 anzusiedeln, ändert sich aber auch dann nichts, wenn die Beteiligten - wie die Beklagte meint - bei Vertragsschluss von unzutreffenden rechtlichen Annahmen zum Inhalt des EKO 2010 ausgegangen sein sollten. Solche Fehlvorstellungen haben dann möglicherweise zu einem Irrtum bei der Willensbildung geführt, die dem Vertragsschluss zugrunde lag (dazu unter d). Etwaige Fehlvorstellungen bei der Willensbildung der Beteiligten ändern aber nichts an dem aufgrund der Willensbildung tatsächlich verfolgten Willen, der für die Auslegung des Vertrages maßgeblich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.03.2011 - 3 C 23/10 -, juris Rn. 12; BGH, Urteil vom 11.11.2014 - VI ZR 18/14 -, juris Rn. 9 m.w.N.). Dieser Wille - ob irrig gebildet oder nicht - zielte hier, wie ausgeführt, übereinstimmend darauf, innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzungen an dem Standort auszuschließen. § 4 Abs. 3 des Vertrages enthält deshalb - unabhängig davon, ob diese Auffassung rechtlich zutreffend war oder nicht - keinen Widerspruch und ist mithin auch nicht vertragsrechtlich perplex.

75

b) Es bestehen auch keine Nichtigkeitsgründe, die der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages entgegengehalten werden könnten. Solche Nichtigkeitsgründe ergeben sich insbesondere nicht aus § 59 Abs. 1 LVwVfG.

76

Nach § 59 Abs. 1 LVwVfG ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt. Das ist jedenfalls in Bezug auf § 4 Abs. 3 des Vertrages nicht der Fall. Der Vertrag verstößt insbesondere nicht gegen ein gesetzliches Verbot im Sinne des § 134 BGB, das zur Nichtigkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages führen würde.

77

Gesetzliche Verbote im Sinne des § 59 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 134 BGB können sich nur aus solchen Rechtsvorschriften ergeben, die entweder den Abschluss eines Vertrages - d.h. eine Regelung der in Frage stehenden Angelegenheit durch Vertrag - oder den Inhalt der vertraglichen Regelung - d.h. insbesondere den mit dem Vertrag bezweckten Erfolg und das zur Herbeiführung des Erfolgs erforderliche Verhalten - schlechthin verbieten (Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 59 Rn. 11 m.w.N.).

78

aa) Es bedarf keiner Entscheidung, ob sich, wie die Beklagte geltend macht, ein solches Verbot für den Abschluss städtebaulicher Verträge aus dem bauplanungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot ergeben kann. Denn die vertragliche Regelung der Beteiligten ist aus den oben genannten Gründen nicht unbestimmt.

79

bb) Ein der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages entgegenstehendes gesetzliches Verbot im Sinne des § 59 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 134 BGB ergibt sich auch nicht aus dem von der Beklagten gegen die Klägerin erhobenen Vorwurf des Machtmissbrauchs.

80

Das Verbot des Machtmissbrauchs der öffentlichen Hand begründet zwar eine Grenze für vertragliche Regelungen (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.1993 - 4 C 27/92 -, juris Rn. 10 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.07.2000 - 8 S 177/00 -, juris Rn. 25). Anhaltspunkte dafür, dass die Klägerin ihre Stellung als Kommunalkörperschaft mit Planungshoheit missbräuchlich ausgenutzt hat, bestehen aber nicht.

81

Ein Indiz für einen Machtmissbrauch ergibt sich nicht aus der Behauptung der Beklagten, die Klägerin habe die Formulierung des § 4 Abs. 3 „vorgegeben“ und gleichzeitig den Umstand „nicht aufgedeckt bzw. verschleiert“, dass sie eine „eigenständig konstitutive Ausschlussregelung unabhängig von den Vorgaben des EKO 2010“ habe konstituieren wollen. Dieser Einwand trägt bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht. Vertreter der Verwaltung der Klägerin haben bereits in der öffentlichen Sitzung ihres Gemeinderats vom 09.05.2012 dargelegt, dass ihres Erachtens das EKO 2010 „vorgibt“, dass an dem fraglichen Standort „keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind“ (Protokoll Nr. 37, S. 3). Die Rechtsauffassung der Klägerin, die sie später auch bei dem im Herbst 2012 erfolgten Vertragsabschluss zugrunde legte, war daher bereits mehrere Monate zuvor offengelegt worden.

82

Ein Indiz für einen Machtmissbrauch der Klägerin lässt sich auch nicht aus dem von der Beklagten hervorgehobenen Umstand ableiten, dass jene ihre vertraglichen Ansprüche „vehement“ durch die Erhebung einer Klage und die Anstrengung eines Eilverfahren verfolgt. Die Inanspruchnahme von gerichtlichem Rechtsschutz kann im Licht von Art. 19 Abs. 4 GG allenfalls in krassen Ausnahmefällen als missbräuchlich angesehen werden. Ein solcher extremer Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

83

cc) Ein gesetzliches Verbot, das der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages entgegengehalten werden kann, ergibt sich auch nicht aus dem Grundsatz der Planmäßigkeit aus § 1 Abs. 1 und 3 BauGB.

84

Es bedarf keiner Entscheidung, ob dieser Grundsatz es generell ausschließt, „die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke (allein) durch andere Mittel als die der Bauleitplanung vorzubereiten und zu leiten“ (Nds. OVG, Urteil vom 08.03.2012 - 12 LB 244/10 -, juris Rn. 31), wie die Beklagte in der mündlichen Verhandlung unter Hinweis auf die vorstehend zitierte Entscheidung geltend gemacht hat. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat aus diesem Grundsatz nur „unter den konkreten Umständen des (dort) vorliegenden Einzelfalls“ einen Unwirksamkeitsgrund für einen städtebaulichen Vertrag abgeleitet (Nds. OVG, Urteil vom 08.03.2012 - 12 LB 244/10 -, a.a.O. Rn. 30; vgl. zur Einzelfallabhängigkeit auch BVerwG, Beschluss vom 13.06.2012 - 4 B 27/12 -, juris Rn. 3). Der vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht entschiedene Einzelfall unterscheidet sich jedoch von dem hier zu entscheidenden wesentlich. Dort hielten die Vertragsbestimmungen den privaten Vertragspartner der Gemeinde davon ab, baurechtliche Nutzungsmöglichkeiten in Anspruch zu nehmen, die sich nach Vertragsschluss durch eine Änderung des Regionalen Raumordnungsprogramms eröffnet hatten. Der vorliegende Fall liegt anders. Hier haben die Vertragsparteien eine Nutzungsmöglichkeit vertraglich ausgeschlossen, die bereits vor dem Vertragsschluss zwischen ihnen erörtert wurde und welche die Beklagte auch ohne den Abschluss eines Vertrages durch den Erlass einer Veränderungssperre hätte verhindern können (vgl. § 14 Abs. 1 BauGB). Es spricht bereits viel dafür, dass der Planmäßigkeitsgrundsatz der Wirksamkeit einer solchen vertraglichen Regelung in einem Einzelfall wie dem vorliegenden nicht entgegensteht.

85

An dem Unterlassungsanspruch der Klägerin ändert sich aber selbst dann nichts, wenn man - wie die Beklagte - aus dem von ihr angenommenen Verstoß gegen den Planmäßigkeitsgrundsatz die Gesamtunwirksamkeit des Vertrages einschließlich seines § 4 Abs. 3 ableiten wollte. Denn dann wäre es ihr derzeit jedenfalls verwehrt, sich auf die Unwirksamkeit von § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages zu berufen, um auf diese Weise von der Baugenehmigung vom 11.11.2014 Gebrauch zu machen. Dem stünde der Einwand des Rechtsmissbrauchs entgegen. Die Beklagte hat durch die Begleitumstände der Vertragsverhandlungen und den Vertragsschluss gegenüber der Klägerin einen Vertrauenstatbestand des Inhalts geschaffen, dass diese nicht über die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens und den Erlass einer Veränderungssperre entscheiden muss, weil sie, die Beklagte, auch ohne diese Mittel des Bauleitplanungsrechts bereit ist, bei der baulichen Nutzung der Grundstücke das von der Klägerin verfolgte städtebauliche Ziel zu respektieren. Zu diesem eigenen früheren Verhalten würde sich die Beklagte in Widerspruch setzen, wenn sie sich nach Vertragsschluss auf die Unwirksamkeit des Vertrages berufen und sogleich von ihrer Baugenehmigung Gebrauch machen würde, ohne der Klägerin Gelegenheit zu geben, über die Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens und den Erlass einer Veränderungssperre zu beschließen. Ein solches widersprüchliches Verhalten wäre als treuwidrige Rechtsausübung unzulässig.

86

Dem Einwand des Rechtsmissbrauchs steht in einem solchen Fall auch der Sinn und Zweck des § 134 BGB, verbotswidrig geschlossene Verträge grundsätzlich für nichtig zu erklären, nicht entgegen. Im bürgerlichen Recht ist anerkannt, dass es auch im Anwendungsbereich des § 134 BGB beispielsweise rechtsmissbräuchlich sein kann, wenn der eine Vertragsteil unter Berufung auf die Nichtigkeit der geschlossenen Vereinbarung die von ihm erbrachten Leistungen zurückverlangt, obwohl er während der gesamten Vertragslaufzeit die Gegenleistungen des anderen Teils abgerufen hat (vgl. etwa BGH, Urteil vom 01.02.2007 - III ZR 126/06 -, juris Rn. 13; Nassall, a.a.O., § 134 Rn. 40 m.w.N.; allgemein zur Zulässigkeit des Einwands des Rechtsmissbrauchs in Fällen des § 134 BGB Wendtland, in: Bamberger/Roth (Hrsg.), BeckOK-BGB, 33. Ed., Stand 01.11.2014, § 134 Rn. 22 m.w.N.). In vergleichbar widersprüchlicher Weise verhält sich die Beklagte. Sie hat alle Vorteile, die ihr der Vertrag geboten hat, bereits in Anspruch genommen. Sie hat insbesondere die Klägerin durch den Vertragsschluss dazu veranlasst, dass diese von ihrer Befugnis, ein Bebauungsplanverfahren einzuleiten und durch eine Veränderungssperre zu sichern, keinen Gebrauch macht. Die Beklagte hat darüber hinaus die ihr erst durch den Vertragsschluss eröffnete Möglichkeit wahrgenommen, eine Baugenehmigung für eine Nutzungsänderung (vertragswidrig) zu beantragen und zu erhalten, die sie ohne den Vertrag im Geltungsbereich einer Veränderungssperre nicht - auch nicht nach § 34 BauGB - erhalten hätte. Obwohl sie auf diese Weise alle Vorteile, die ihr der Vertrag geboten hat, von der Klägerin bereits „abgerufen“ (BGH ebd.) und so aus ihrem früheren Verhalten erhebliche Vorteile gezogen hat (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 08.03.2012 - 12 LB 244/10 -, a.a.O. Rn. 41 m.w.N.), will sie die von ihr versprochene Gegenleistung - den Verzicht auf die Ansiedlung eines Drogeriemarktes - nicht erbringen. Das bedeutet, dass die Beklagte sich auf die Unwirksamkeit des Vertrages berufen will, ohne die aus dem Vertrag gezogenen Vorteile zurück zu gewähren. Sie verbindet ihre Weigerung, den Vertrag zu erfüllen, mit anderen Worten mit einer Weigerung, den Vertrag rückabzuwickeln. Jedenfalls in einem solchen Einzelfall kann sie sich gegen den Unterlassungsanspruch der Klägerin nicht auf eine etwaige Unwirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages berufen.

87

c) Nichtigkeitsgründe, die der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrages entgegengehalten werden können, ergeben sich auch nicht aus § 59 Abs. 2 LVwVfG oder § 11 Abs. 2 BauGB.

88

Nach § 59 Abs. 2 Nr. 4 LVwVfG ist ein subordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne des § 54 Satz 2 LVwVfG nichtig, wenn sich die Behörde eine nach § 56 LVwVfG unzulässige Gegenleistung versprechen lässt. Nach § 56 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG muss bei einem Austauschvertrag die Gegenleistung, die sich die Behörde vertraglich versprechen lässt, den gesamten Umständen nach angemessen sein. Für städtebauliche Verträge bestimmt § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsprechend, dass die vereinbarten Leistungen den gesamten Umständen nach angemessen sein müssen.

89

Die von den Beteiligten getroffene vertragliche Vereinbarung ist an diesen Bestimmungen zu messen. Die Beklagte vermag daraus jedoch keinen Einwand gegen ihre Inanspruchnahme aus § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages abzuleiten.

90

Der Vertrag ist als (subordinationsrechtlicher) Austauschvertrag im Sinne des § 56 LVwVfG einzuordnen. Die von der Klägerin nach dem Vertrag geschuldete Leistung besteht auch ohne ausdrückliche Erwähnung darin, auf die Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens und auf den Erlass einer Veränderungssperre zu verzichten und so eine schnellere Bebaubarkeit zu ermöglichen. Das ergibt sich aus den Begleitumständen des Vertragsschlusses und wird in § 2 Abs. 5 des Vertrages vorausgesetzt. Die Gegenleistung, welche die Beteiligten hierfür in § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages vereinbart haben, ist ihrem Inhalt nach „angemessen“ im Sinne der § 56 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG, 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB. Das Angemessenheitsgebot ist Ausdruck des von der Beklagten sinngemäß geltend gemachten Übermaßverbots und des auch im öffentlichen Vertragsrecht geltenden Grundsatzes, dass die Behörde ihr Ermessen sachgerecht ausüben muss (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O, § 56 Rn. 13; Spannowsky/Uechtritz, a.a.O., § 11 Rn. 44). Die von der Beklagten nach § 4 Abs. 3 des Vertrages geschuldete Gegenleistung ist auch im Licht des von ihr hervorgehobenen Art. 14 Abs. 1 GG verhältnismäßig, insbesondere nicht mit „unzumutbaren Belastungen“ (Kopp/Ramsauer und Spannowsky/Uechtritz jeweils a.a.O. und m.w.N.) für sie verbunden. Der Vertrag führt insbesondere nicht dazu, dass ihr Grundstück nicht mehr gewerblich genutzt werden kann. Er schließt lediglich einzelne, im EKO 2010 abschließend aufgeführte Einzelhandelsnutzungen aus. Für ihre weitergehende Behauptung, ihre durch Art. 14, 19 Abs. 3 GG geschützte Rechtsposition werde durch den Vertrag „vollständig entzogen“, bietet der Vertrag keinen Anhaltspunkt.

91

Ohne Erfolg bleibt der Einwand der Beklagten in der mündlichen Verhandlung, die nach dem Vertrag von ihr geschuldete Gegenleistung, das Erdgeschoss nicht als Drogeriemarkt zu nutzen, sei aber jedenfalls deshalb unangemessen, weil die Unterlassungsverpflichtung in dem Vertrag nicht zeitlich begrenzt worden sei.

92

Es bedarf keiner Entscheidung, ob Nutzungsbindungen in einem städtebaulichen Vertrag stets nur in Verbindung mit (ausdrücklichen) zeitlichen Grenzen angemessen im Sinne des § 11 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind. Denn selbst wenn das Fehlen einer ausdrücklichen zeitlichen Obergrenze im vorliegenden Fall zur Unangemessenheit der vereinbarten Gegenleistung führen würde, wäre es der Beklagten jedenfalls verwehrt, sich mit diesem Einwand auf die Unwirksamkeit von § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages zu berufen, um auf diese Weise von der Baugenehmigung vom 11.11.2014 Gebrauch zu machen. Dem steht bereits § 7 Abs. 3 Satz 2 des Vertrages entgegen. Darin haben die Beteiligten vereinbart, dass, falls eine Vertragsbestimmung unwirksam ist, an ihrer Stelle schriftliche Bestimmungen zu vereinbaren „sind“, die dem am nächsten kommen, was die Beteiligten vereinbart hätten, wenn sie die Unwirksamkeit gekannt hätten. Wäre den Beteiligten bekannt gewesen, dass eine Nutzungsbindung - unterstellt - nur mit einer zeitlichen Obergrenze angemessen und wirksam ist, hätten sie nicht etwa einen Vertrag ohne Nutzungsbindung, sondern einen Vertrag mit einer zeitlich begrenzten Nutzungsbindung vereinbart. Das ergibt sich bereits aus dem vorvertraglichen Schriftwechsel, ausweislich dessen der Oberbürgermeister der Klägerin an dem EKO 2010 mit dem ihm damals von den Beteiligten beigemessenen Inhalt „nicht rütteln“ wollte und die Beklagte dies bei Vertragsschluss für das Bauvorhaben zu akzeptieren bereit war. Die Klägerin könnte die Beklagte deshalb zum Zeitpunkt der vorliegenden Entscheidung auch im unterstellten Fall einer zeitlichen Unangemessenheit der vereinbarten Gegenleistung auf Unterlassung in Anspruch nehmen.

93

Unabhängig davon wäre der Einwand der Beklagten, die von ihr versprochene Gegenleistung sei in zeitlicher Hinsicht unangemessen, angesichts ihres vorangegangenen Verhaltens und angesichts des mit dem Vertrag geschaffenen Vertrauenstatbestandes widersprüchlich und daher aus den oben zum Planmäßigkeitsgrundsatz genannten Gründen auch als treuwidrige Rechtsausübung unzulässig.

94

d) Die Beklagte hat die Bestimmungen des Vertrages, von denen sie sich inzwischen lösen will, auch nicht nachträglich im Wege einer Anfechtung beseitigt.

95

Ohne Erfolg bleibt ihr (hilfsweiser) Vortrag, sie habe § 4 Abs. 3 des Vertrages im Bauvorbescheidsverfahren konkludent angefochten. Es kann dahinstehen, ob ihre Schriftsätze inhaltlich überhaupt als Anfechtungserklärung (§§ 62 Satz 2 LVwVfG, 143 Abs. 1 BGB) ausgelegt werden können. Keiner Entscheidung bedarf es auch der Frage, ob eine bloße „Teilanfechtung“ nur des § 4 Abs. 3 Halbs. 2 des Vertrages wirksam gewesen wäre. Denn unabhängig davon liegt schon kein Anfechtungsgrund vor, auf den sich die Beklagte stützen könnte. Der allenfalls vorliegende Motivirrtum berechtigt nicht zur Anfechtung (vgl. §§ 119, 123 BGB).

96

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 BauGB.

97

BESCHLUSS

98

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 100.500,-- Euro festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.1.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 31.05./01.06.2012 und am 18.07.2013 beschlossenen Änderungen: 150,-- Euro x 670 qm Verkaufsfläche = 100.500,-- Euro).

99

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.