Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2002-10-21, Aktenzeichen 10 L 517/00

Tatbestand

I.

1

Der Kläger begehrt von der Beklagten die Ausstellung einer Immatrikulationsbescheinigung für das Sommersemester 1999.

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Der Kläger studierte bei der Beklagten im Studiengang Schulmusik.

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Mit dem Haushaltsbegleitgesetz 1999 vom 21. Januar 1999 (Nds.GVBl. S. 10) wurde gemäß Art. 11 Nr. 2. Buchst. c) § 81 NHG in der Fassung vom 24. März 1998 (Nds.GVBl. S. 300) mit Wirkung vom 1. Januar 1999 (Art. 22 Abs. 1) folgender Abs. 2 angefügt, dessen Sätze 1 und 3 wie folgt lauten:

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"(2) Die Hochschulen erheben für das Land von den Studierenden für jedes Semester einen Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von

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100,-- Deutsche Mark. ... § 46 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 gilt entsprechend."

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§ 46 Abs. 2 Sätze 2 und 3 NHG 1998 hatten folgenden Wortlaut:

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"Die Beiträge sind bei der Immatrikulation oder Rückmeldung fällig. Das Ministerium kann anordnen, dass die Hochschule die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Erfüllung der Beitragspflicht nach Maßgabe der Beitragsordnung für das jeweilige Semester abhängig macht."

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Mit Runderlass des MWK vom 28. Januar 1999 (Nds.MBl. S. 120) wurde gemäß § 81 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG in der Fassung vom 24. März 1998 (Nds.GVBl. S. 300), geändert durch Art. 11 des Gesetzes vom 21. Januar 1999 (Nds.GVBl. S. 10), hiermit angeordnet, dass die Hochschulen die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages für das jeweilige Semester abhängig machen.

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Die Beklagte wies daraufhin alle Studierenden mit einem hochschulintern ausgehängten Schreiben vom 1. Februar 1999 auf die Zahlung des gesetzlich vorgesehenen Verwaltungskostenbeitrages in Höhe von 100,-- DM hin. Gegen den Inhalt dieses Schreibens erhob der Kläger Widerspruch, den die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 4. Februar 1999 zurückwies. Die Beklagte setzte dem Kläger mit Schreiben vom 9. März 1999 eine Zahlungsfrist bis zum 31. März 1999 und wies ihn darauf hin, dass er im Fall der Nichtzahlung des Verwaltungskostenbeitrages gegebenenfalls mit dessen Vollstreckung und mit seiner Exmatrikulation rechnen müsse und dass ihm im Übrigen keine Immatrikulationsbescheinigungen und kein Studierendenausweis ausgestellt werden könnten. Außerdem hob die Beklagte mit diesem Schreiben ihren Widerspruchsbescheid vom 4. Februar 1999 auf.

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Der Kläger hat am 3. März 1999 Klage erhoben, mit der er die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages angefochten und die Verpflichtung der Beklagten begehrt hat, seine Rückmeldung zu vollziehen und ihm die Immatrikulation für das Sommersemester 1999 zu bescheinigen.

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Er hat die Anfechtungsklage für zulässig gehalten und ausgeführt, es könne zweifelhaft sein, ob der Aushang vom 1. Februar 1999 einen Verwaltungsakt darstelle. Jedenfalls sei der Klageweg durch die förmliche Bescheidung und inhaltliche Prüfung des Widerspruchs eröffnet worden. Die mit dem Haushaltsbegleitgesetz 1999 vorgesehene Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages verstoße gegen Verfassungsrecht. Sie beschränke den Zugang zum Studium in einer nach Art. 12 Abs. 1 GG unzulässigen Weise und verstoße gegen das Gleichbehandlungsgebot aus Art. 3 Abs. 1 GG. Da sie allein der aufwandunabhängigen Einnahmeerzielung für den Landeshaushalt diene, verletze sie auch die in den Art. 104 a bis 108 GG geregelte Finanzverfassung.

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Die Beklagte habe die Erteilung von Immatrikulationsbescheinigungen jedoch abgelehnt, weil er den Verwaltungskostenbeitrag für das Sommersemester 1999 noch nicht gezahlt habe. Er benötige aber dringend die Immatrikulationsbescheinigungen, um an den im laufenden Semester vorgesehenen Prüfungen seines Studienfaches teilnehmen zu können. Außerdem benötigten seine Eltern die Bescheinigungen für den Bezug des Familienzuschlags und des Kindergeldes. Die Verweigerung der Bescheinigungen sei rechtswidrig, denn er habe sich wirksam zurückgemeldet. Die Immatrikulationsordnung der Beklagten verpflichte ihn nicht zum Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages und lasse auch seine Exmatrikulation mangels Nachweises nicht zu. Der anders lautende Runderlass des Ministeriums vom 28. Januar 1999 habe keine Außenwirkung.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, ihm die Immatrikulation im Studiengang Schulmusik im Sommersemester 1999 zu bescheinigen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat geltend gemacht, sie lehne im Falle des Klägers zu Recht die Ausstellung einer Semesterbescheinigung ab. Denn die vorgeschriebene Rückmeldung des Klägers sei unvollständig, weil der Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages fehle. Durch die mit Wirkung vom 1. Januar 1999 in Kraft getretene Änderung des Niedersächsischen Hochschulgesetzes durch das Haushaltsbegleitgesetz 1999 sei die Immatrikulation von der Erfüllung der Beitragspflicht abhängig gemacht worden, was in entsprechender Anwendung des § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG auch für die Rückmeldung gelte; insoweit liege eine Aufgabenübertragung an die Hochschule im Sinne von § 3 Abs. 2 NHG vor. Die Beklagte habe daher keinen Ermessensspielraum mehr gehabt, nachdem das Ministerium für Wissenschaft und Kultur von der im Gesetz vorgesehenen Anordnungsermächtigung Gebrauch gemacht habe. Einer Ergänzung der Immatrikulationsordnung der Beklagten bedürfe es insoweit nicht. Dennoch habe sie mit einem am 21. April 1999 bekannt gemachten Beschluss des Senats ihre Immatrikulationsordnung dahingehend ergänzt, dass einem Rückmeldeantrag auch der Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages beizufügen sei.

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Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte mit Beschluss vom 21. April 1999 im Verfahren 6 B 1004/99 im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung verpflichtet, dem Kläger die von ihm beantragten Immatrikulationsbescheinigungen für das Sommersemester 1999 auszustellen. Diesen Beschluss hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 6. Mai 1999 - 10 M 2026/99 - auf die zugelassene Beschwerde der Beklagten geändert und den Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz abgelehnt. Mit weiterem Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 4. Mai 1999 - 6 D 2000/99 - hat es der Beklagten nach § 172 VwGO ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,-- DM angedroht, falls sie der Verpflichtung aus dem Beschluss vom 21. April 1999 bis zum 7. Mai 1999 nicht nachkomme. Mit Beschluss vom 6. Mai 1999 - 10 O 2013/99 - hat der erkennende Senat diesen verwaltungsgerichtlichen Beschluss aufgehoben und die Vollstreckung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 21. April 1999 einstweilen ausgesetzt. Auf die Gründe dieser Senatsbeschlüsse wird Bezug genommen.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 24. Juni 1999 - 6 A 1003/99 - stattgegeben, soweit sich die Klage auf den vom Kläger begehrten Leistungsantrag bezogen hat. Das vom Kläger verfolgte Anfechtungsbegehren habe der Kläger in der mündlichen Verhandlung wirksam zurückgenommen, so dass das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen gewesen sei.

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Das als allgemeine Leistungsklage verfolgte Klagebegehren sei zulässig und begründet. Der Kläger könne von der Beklagten beanspruchen, dass diese ihm seine Immatrikulation im Studiengang Schulmusik auch im Sommersemester 1999 bescheinige. Der Anspruch folge in entsprechender Anwendung aus § 1 Abs. 6 Satz 1 der Immatrikulationsordnung der Beklagten vom 16. Dezember 1991 (Nds.MBl. 1992, S. 1195), geändert durch Ordnung vom 21. April 1999. Durch Art. 11 Nr. 2. Buchst. c) Haushaltsbegleitgesetz 1999 sei zwar die Pflicht zur Erhebung beziehungsweise Leistung eines Verwaltungskostenbeitrages in Höhe von 100,-- DM geregelt worden, die Versagung der Immatrikulation bei Nichtleistung des Verwaltungskostenbeitrages dürfe aber nur bei einer noch bevorstehenden Immatrikulation erfolgen. Für die Rückmeldung gelte dies jedoch nicht einmal entsprechend. Vielmehr habe der Gesetzgeber sich darauf beschränkt, die Verknüpfung einer Rückmeldung mit dem Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages nur mittelbar zu regeln.

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Nach § 81 Abs. 2 Satz 3 NHG 1999 sei § 46 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 NHG 1998 für die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages entsprechend anzuwenden. Das beinhalte unter anderem, dass das Ministerium gemäß § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG anordnen könne, dass die Hochschule die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Erfüllung der Beitragspflicht abhängig mache. Diese Anordnungsermächtigung könne entgegen der Auffassung des erkennenden Senats nicht als ausreichende gesetzliche Grundlage für die Zurückbehaltung der Semesterbescheinigung angesehen werden. Der Wortlaut des § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG 1998 sei nicht an die Studierenden adressiert, sondern an das Ministerium und die Hochschule. Gesetzessystematisch gehöre die Norm zu den Bestimmungen über das Finanzwesen der Studentenschaft. Sie sei in das körperschaftliche und nicht wie die Regelungen über Immatrikulation, Rückmeldung oder Exmatrikulation in das individuelle Hochschulrecht eingegliedert. Daraus könne aber nur folgen, dass § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG nur unmittelbar der Aufsicht des Ministeriums über die Finanzierung der Studentenschaft und über § 81 NHG nur der Aufsicht über die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages diene. Als aufsichtsrechtliche Norm greife diese dann aber nicht in die Rechte der Studierenden ein. Daran könne auch der Runderlass des Niedersächsischen Ministeriums für Wissenschaft und Kultur vom 28. Januar 1999 (Nds.MBl. S. 120) nichts ändern.

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Im Übrigen müssten belastende Maßnahmen unmittelbar von der Legislative erlassen werden oder zumindest auf einer von ihr erteilten Ermächtigung beruhen. Das gelte insbesondere wie hier im grundrechtsrelevanten Bereich. Eine rechtliche Verknüpfung zwischen Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages und Zurückbehaltung der Semesterbescheinigung könne insoweit nur aus § 33 NHG, der die Immatrikulation regele, hergestellt werden. Auf dieser Ebene fehle aber eine entsprechende Regelung nach § 33 Abs. 1 Satz 1 NHG durch die Beklagte in ihrer Immatrikulationsordnung. Eine genaue Regelung sei indessen erforderlich, da genau geregelt werden müsse, welche Rechtsfolgen bei Nichtzahlung des Verwaltungskostenbeitrages eintreten sollten. Ohne eine diesbezügliche Regelung in der Immatrikulationsordnung der Beklagten fehle es mithin an einer Rechtsgrundlage, dem Kläger die Erteilung von Bescheinigungen über seine Immatrikulation zu versagen.

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Schließlich lasse sich auch nicht die Auffassung vertreten, dass die erforderliche Rechtsgrundlage mit der Ergänzung der Immatrikulationsordnung vom 21. April 1999 geschaffen worden sei. Zwar sei danach der Rückmeldung jetzt der Nachweis über die Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages beizufügen; diese Rechtsänderung gelte aber nicht für den Kläger, dessen Rückmeldung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Änderung der Immatrikulationsordnung bereits abgeschlossen gewesen sei. Im Gegensatz zur Auffassung des erkennenden Senats liege daher kein Fall einer sogenannten unechten Rückwirkung vor, der die rückwirkende Anwendung der geänderten Immatrikulationsordnung für den hier bereits abgeschlossenen Lebenssachverhalt der Rückmeldung gestatte.

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Mit der mit Beschluss des erkennenden Senats vom 11. Februar 2000 - 10 L 3415/99 - zugelassenen Berufung vertieft die Beklagte ihr erstinstanzliches Vorbringen, dass der Kläger keinen Anspruch auf die begehrte Semesterbescheinigung ohne Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages habe. Ergänzend führt sie aus, das Verwaltungsgericht habe die Änderung der Immatrikulationsordnung nicht berücksichtigt. Im Übrigen verkenne es, dass es sich bei der Einführung des Verwaltungskostenbeitrages um eine abschließende Regelung auch hinsichtlich der Fälligkeit handele, die die Änderung der Immatrikulationsordnung nicht voraussetze. Die Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages sei daher nicht nur bei der Immatrikulation, sondern auch bei der Rückmeldung zu berücksichtigen, da der Verwaltungskostenbeitrag nach § 81 Abs. 2 Satz 3 NHG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 2 NHG nicht nur bei der Immatrikulation, sondern auch bei der Rückmeldung fällig sei. Durch den ministeriellen Runderlass vom 28. Januar 1999 sei darüber hinaus die Rückmeldung vom Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages abhängig gemacht worden. Bei der Auffassung, der Runderlass stelle zusammen mit der gesetzlichen Anordnungsermächtigung keine ausreichende gesetzliche Regelung dar, verkenne das Verwaltungsgericht, dass der Anspruch auf den Verwaltungskostenbeitrag sich dem Grunde, der Höhe und der Fälligkeit nach bereits aus dem Niedersächsischen Hochschulgesetz ergebe. Damit sei die Verknüpfung der Wirksamkeit einer Rückmeldung mit dem Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages rechtlich eindeutig geregelt.

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Ferner beruft sich die Beklagte auf ein Zurückbehaltungsrecht im Sinne des § 273 BGB analog, da es sich bei ihrer Forderung und der des Klägers um gegenseitige, fällige und konnexe Forderungen handele. Auf den Berufungsbegründungsschriftsatz der Beklagten vom 17. April 2000 wird hinsichtlich der Einzelheiten Bezug genommen.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage abzuweisen, soweit das Verfahren nicht bereits eingestellt wurde.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt im Wesentlichen das angefochtene Urteil. Ergänzend führt er aus, der ministerielle Runderlass vom 28. Januar 1999 binde nur die Hochschule, nicht aber den Kläger als Studierenden. Als gesetzesergänzende Norm sei er nicht in der Form einer Rechtsverordnung ergangen. Rechtlich verbindlich sei die Erforderlichkeit eines Nachweises der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages bei der Rückmeldung erst mit der Änderung der Immatrikulationsordnung der Beklagten am 21. April 1999 geregelt worden. Zu diesem Zeitpunkt sei sein Rückmeldeverfahren aber bereits abgeschlossen gewesen. Im Übrigen sei ein Zurückbehaltungsrecht aus § 273 BGB analog im öffentlichen Recht nicht ohne weiteres anzuwenden, im vorliegenden Fall insbesondere deshalb nicht, weil ihm die Beklagte hoheitlich gegenüberstehe. Im Übrigen würden durch die Anwendung eines Zurückbehaltungsrechts die Voraussetzungen des Vollstreckungsrechts umgangen. Auf die Einzelheiten der Berufungserwiderung im Schriftsatz des Klägers vom 4. Oktober 1999 wird Bezug genommen.

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Der erkennende Senat hat in der Sache am 20. Juni 2000 verhandelt und mit Beschluss vom selben Tage das Verfahren 10 L 517/00 bis zur Entscheidung der Beklagten über den Widerspruch des Klägers gegen ihren Leistungsbescheid vom 14. Mai 1999 und der Entscheidung über eine eventuell sich anschließende Klage ausgesetzt, nachdem in der mündlichen Verhandlung bekannt geworden war, dass sich der Widerspruch des Klägers gegen diesen Bescheid der Beklagten sowohl gegen die Berechtigung des Verwaltungskostenbeitrages richte als auch einen Antrag auf Befreiung von der Zahlung dieses Beitrages enthalte.

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Mit Gerichtsbescheid vom 20. Juli 2001 - 6 A 5590/00 - hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers gegen den Bescheid der Beklagten vom 14. Mai 1999 sowie deren ablehnenden Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2000 als unbegründet abgewiesen. Es hat entschieden, dass der Verwaltungskostenbeitrag nach Grund und Höhe rechtmäßig sei und sich die Erhebung dieses Beitrages mit den Grundrechten des Klägers vereinbaren lasse. Diesen Gerichtsbescheid hat der Kläger rechtskräftig werden lassen.

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Nachdem sich der Kläger daraufhin zunächst dazu bereit erklärt hatte, den Verwaltungskostenbeitrag für das Sommersemester 1999 zu zahlen und in Raten aufzubringen, sah er sich später dazu jedoch nicht mehr in der Lage. Eine im Auftrag der Beklagten erfolgte Verwaltungsvollstreckung gegen den Kläger durch Pfändung am 19. Juli 2002 blieb erfolglos. Zur Begründung hieß es, der Kläger erhalte Unterhalt von seinen Eltern und werde noch zwei Semester studieren.

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Die Verwaltungskostenbeiträge für die auf das Sommersemester 1999 folgenden Semester hat der Kläger gezahlt, um eine Exmatrikulation zu vermeiden.

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Wegen des Sach- und Streitstandes im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten einschließlich der darin befindlichen Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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II. Die Berufung ist zulässig und begründet.

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Der Kläger hat entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keinen Anspruch auf Erteilung einer Immatrikulationsbescheinigung für das Sommersemester 1999, weil er sich noch nicht ordnungsgemäß zurückgemeldet hat, wozu die vorherige Zahlung des Verwaltungskostenbeitrags in Höhe von 100,-- DM gehört. Dies gilt unabhängig davon, ob man auf den Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung oder den der Rückmeldung abstellt.

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1. a) Maßgeblich für die Entscheidung eines Gerichts sind die Rechtsvorschriften, die sich im Zeitpunkt der Entscheidung für die Beurteilung des Klagebegehrens Geltung beimessen, und zwar gleichgültig, ob es sich um eine Feststellungsklage, eine Leistungsklage, eine Anfechtungsklage oder Verpflichtungsklage handelt. Das gegenwärtige Recht kann seinerseits auf früheres - das heißt außer Kraft getretenes - Recht verweisen (BVerwG, Urt. v. 3.11.1994 - BVerwG 3 C 17.92 -, BVerwGE 97, 79, 81 f.). Ausgangspunkt ist das den Gerichten auferlegte Gebot nach Art. 19 Abs. 4 GG, den Einzelnen vor Rechtsverletzungen der öffentlichen Gewalt zu schützen. Der Einzelne kann verlangen, nur den

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Belastungen unterworfen zu werden, die mit der zurzeit geltenden Rechtsordnung in Einklang stehen. Das ergibt sich aus den Grundrechten selbst, die den status negativus schützen und damit Abwehrcharakter haben. Ergibt sich, dass die geltenden Rechtsvorschriften in Einklang mit den Grundrechten eine derartige Belastung zulassen, dann ist jedenfalls vom Grundgesetz her die Aufhebung eines diese Belastung aussprechenden Verwaltungsaktes nicht mehr gefordert, auch wenn in der Vergangenheit diese Belastung und der sie aussprechende Verwaltungsakt gesetzwidrig gewesen sein sollten

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(BVerwGE 97, 79, 92).

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Die vom Kläger geführte allgemeine Leistungsklage ist eine Verurteilungs- oder (im weiteren Sinne) Verpflichtungsklage (Pietzner in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Bd. I, Stand: Februar 1998, § 42 Abs. 1 Rdn. 150). Hier gelten daher die Grundsätze der Verpflichtungsklage, so dass in der Regel allein auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen ist (Redeker/von Oertzen, VwGO, Kommentar, 10. Aufl. 1991, § 108 Rdn. 27).

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Geht man vom Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung aus, bestünde der geltend gemachte Anspruch des Klägers auch nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht, weil §§ 2 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7, 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 2 der Immatrikulationsordnung der Hochschule für Musik und Theater Hannover vom 16. Dezember 1991 (Nds.MBl. 1992, 1195) - ImmO - i.d.F. der Ordnung zur Änderung der Immatrikulationsordnung der Hochschule für Musik und Theater Hannover vom 16. Dezember 1991 (Nds.MBl. 92/1195) - ImmÄndO -, die am 21. April 1999 erlassen wurde und nach dem Senatsbeschluss vom 6. Mai 1999 - 10 O 2013/99 -, BA S. 4, zu berücksichtigen ist, dem Anspruch des Klägers entgegenstehen. Denn nach diesen Vorschriften gilt die Rückmeldung des Klägers ohne den Nachweis der Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrages als nicht erfolgt. Darauf könnte sogar eine Exmatrikulation aus Ermessensgründen nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 ImmO gestützt werden.

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b) Ob ein Aufhebungs- oder Verpflichtungsanspruch im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung besteht, bestimmt sich jedoch nach dem jeweils einschlägigen materiellen Recht. Dabei ist denkbar, dass eine nachfolgende Rechtsänderung den mit der vorangegangenen Rechtslage zusammenhängenden Aufhebungsanspruch beseitigt (BVerwG, Urt. v. 27.4.1990 - 8 C 87/88 -, NVwZ 1991, 360 für den Fall der Anfechtungsklage). Im Falle einer während des Verfahrens eingetretenen Rechtsänderung ist bei der Verpflichtungsklage ebenfalls zu prüfen, ob (nunmehr) das neue Recht den erhobenen Anspruch begründet oder - wenn dies zu verneinen ist - doch die durch das alte Recht etwa begründeten Ansprüche unberührt lässt (BVerwG, Urt. v. 12.9.1980 - BVerwG 4 C 74.77 -, BVerwGE 61, 1, 2).

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Da nach diesen Maßstäben im vorliegenden Falle mit der Immatrikulationsänderungsordnung vom 21. April 1999 nach Ablauf der Rückmeldefrist für das hier streitige Sommersemester 1999 am 28. Februar 1999 (vgl. § 7 Abs. 1 Satz 1 ImmO) eine grundsätzlich zu berücksichtigende materielle Rechtsänderung eingetreten ist, käme es an sich darauf an zu prüfen, ob diese Rechtsänderung ausnahmsweise nicht zu berücksichtigen ist, weil der Kläger einen Anspruch auf Erteilung einer Immatrikulationsbescheinigung für das Sommersemester 1999 mit Ablauf der Rückmeldefrist am 28. Februar 1999 bereits erworben haben könnte.

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Die Rückmeldung ist nach der Immatrikulation für ein jeweiliges Semester (§ 1 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. ImmO) und vor der Exmatrikulation (§§ 5, 6 ImmO) Ausdruck des Willens eines an der Hochschule eingeschriebenen Studierenden, sein Studium an dieser Hochschule im folgenden Semester fortzusetzen (§ 7 Abs. 1 Satz 1 1. Halbs. ImmO). Danach ist die Rückmeldung semesterbezogen, und zwar unabhängig davon, dass aus Gründen der Rechts- und Sachklarheit für die Hochschule die Rückmeldefristen des § 7 Abs. 1 Satz 1 2. Halbs. ImmO eingehalten werden müssen. Daher erscheint es dem Senat zweifelhaft, mit dem Verwaltungsgericht auf den bloßen Ablauf der Rückmeldefrist am 28. Februar 1999 als maßgeblichen Zeitpunkt anstatt auf das ganze Sommersemester 1999 abzustellen, in dessen Verlauf die Immatrikulationsänderungsordnung in Kraft getreten ist, oder wenigstens auf einen gewissen Zeitraum des Rückmeldeverfahrens, wenn - wie hier - die Beklagte von vornherein der Ordnungsgemäßheit der Rückmeldung ohne Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages widersprochen hat. Stellte man auf die Wirkungen der Rückmeldung ab, erschiene die Rückmeldung für das folgende Semester als nicht abgeschlossener Sachverhalt, auf den die spätere Rechtsänderung noch hätte einwirken können. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Immatrikulationsänderungsordnung unter dem Gesichtspunkt der unechten Rückwirkung hat der Senat jedenfalls nicht gesehen, da die höherrangige gesetzliche Regelung durch das Haushaltsbegleitgesetz 1999 vom 21. Januar 1999 gemäß dessen Art. 22 Abs. 1 bereits mit Wirkung vom 1. Januar 1999 und damit rechtzeitig vor Beginn des Sommersemesters 1999 in Kraft getreten ist (vgl. Senatsbeschl. v. 6.5.1999 - 10 O 2013/99 -, BA S. 4).

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Diese Frage kann indessen dahingestellt bleiben, weil der Kläger auch keinen Anspruch auf Erteilung der Semesterbescheinigung für das Sommersemester 1999 hat, wenn man mit dem Verwaltungsgericht auf den Ablauf der Rückmeldefrist am 28. Februar 1999 als maßgeblichen Zeitpunkt abstellt. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen.

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2. Die Rückmeldung des Klägers vor Ablauf der Rückmeldefrist am 28. Februar 1999 war ohne Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages von 100,-- DM nicht ordnungsgemäß. Der Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages ist Voraussetzung einer ordnungsgemäßen Rückmeldung. Das folgt unmittelbar aus Landesrecht, ohne dass es einer Umsetzung durch hochschuleigenes Satzungsrecht der Beklagten in Form der Immatrikulationsänderungsordnung der Beklagten vom 21. April 1999 bedurft hätte.

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Dabei braucht der Senat nicht über die Rechtmäßigkeit des Verwaltungskostenbeitrages zu entscheiden, die er indessen mit dem Verwaltungsgericht (vgl. Urt. v. 24.6.1999 - 6 A 1003/99 -, UA S. 5; Gerichtsbescheid v. 20.7.2001 - 6 A 5590/00 -, S. 3 ff.) für gegeben hält (vgl. schon Senatsbeschl. v. 6.5.1999 - 10 O 2013/99 -, BA S. 3 ff.). Außerdem hat der Kläger den gegen ihn gerichteten Gerichtsbescheid vom 20. Juli 2001 rechtskräftig werden lassen.

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a) Rechtsgrundlage dafür, dass der Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages Voraussetzung einer ordnungsgemäßen Rückmeldung ist, ist § 81 Abs. 2 Satz 3 NHG, der durch Art. 11 Nr. 2. Buchst. c) des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 vom 21. Januar 1999 (Nds.GVBl. S. 10) eingefügt worden ist, i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG in der Fassung vom 24. März 1998 (Nds.GVBl. S. 300) - NHG 1998 -. Danach gilt § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG 1998, der bisher nur für den Nachweis der Erfüllung der Beitragspflicht nach Maßgabe der Beitragsordnung, also für zu zahlende Studentenschafts- und Studentenwerksbeiträge, gegolten hat, entsprechend auch für den mit dem Haushaltsbegleitgesetz 1999 eingeführten Verwaltungskostenbeitrag. Nach § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG 1998 kann das Ministerium anordnen, dass die Hochschule die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Erfüllung der Beitragspflicht nach Maßgabe der Beitragsordnung für das jeweilige Semester abhängig macht. Entsprechende Geltung bedeutet für den Verwaltungskostenbeitrag, dass, wenn es das Ministerium anordnet, die Hochschule die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Erfüllung der Pflicht, den Verwaltungskostenbeitrag zu zahlen, abhängig macht. Der Satzbestandteil "nach Maßgabe der Beitragsordnung" hat im Rahmen der nur entsprechenden Geltung keine Bedeutung, da sich Grund, Höhe und Fälligkeit des Verwaltungskostenbeitrages des Landes unmittelbar aus dem Gesetz, nämlich § 81 Abs. 2 Sätze 1 und 3 NHG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 2 NHG 1998 ergeben.

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Ebenso unmittelbar ergibt sich aus § 81 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG, dass das Ministerium anordnen kann, dass die Hochschule die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Erfüllung der Verwaltungskostenbeitragspflicht abhängig machen kann, was mit dem Runderlass des MWK vom 28. Januar 1999 (Nds.MBl. S. 120) auch geschehen ist. Denn es heißt unter Nr. 1. des Runderlasses, dass gemäß § 81 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG in der Fassung vom 24. März 1998 (Nds.GVBl. S. 300), geändert durch Art. 11 des Gesetzes vom 21. Januar 1999 (Nds.GVBl. S. 10) hiermit angeordnet wird, dass die Hochschulen die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages für das jeweilige Semester abhängig machen.

51

Damit sind alle Voraussetzungen für eine ordnungsgemäße Rückmeldung einschließlich der vorherigen Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages rechtzeitig vor Beginn des Sommersemesters 1999 geregelt worden, so dass Fragen der unechten Rückwirkung und damit des Vertrauensschutzes entgegen der Auffassung des Senats im Beschluss vom 6. Mai 1999 (BA S. 4) keine Rolle spielen.

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b) Einwände gegen den Nachweis der Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrages als Voraussetzung der Ordnungsgemäßheit der Rückmeldung halten einer rechtlichen Prüfung nicht Stand.

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aa) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bedurfte die Regelung der §§ 81 Abs. 2 Satz 3, 46 Abs. 2 Satz 3 NHG keiner Umsetzung durch hochschuleigenes Satzungsrecht, so dass es auf den Umstand, dass die Immatrikulationsordnung der Beklagten erst am 21. April 1999 und damit nach Ablauf der Rückmeldefrist am 28. Februar 1999 entsprechend der neuen Rechtslage geändert worden ist, nicht ankommt. Die Immatrikulationsänderungsordnung hat insoweit lediglich deklaratorischen Charakter.

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Das folgt zum einen daraus, dass es sich bei der Regelung der Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages, der dem Land zusteht und für das Land erhoben wird, um Landesrecht handelt. Es ist vom Landesgesetzgeber im Bereich des Hochschulwesens und damit des Hochschulrechts erlassen worden, für das das Land unstreitig die Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 Abs. 1 GG; Art. 75 Abs. 1 Nr. 1 a GG regelt nur die Rahmenkompetenz des Bundes für die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens, wie sie im Hochschulrahmengesetz (HRG) niedergelegt worden sind) und die Verwaltungskompetenz (Art. 30 GG) besitzt. Diese landesgesetzliche Regelung gilt unmittelbar, ist abschließend und höherrangig (vgl. Senatsbeschl. v. 6.5.1999, BA S. 3 ff.) und damit der Immatrikulationsordnung übergeordnet. Sie enthält zugleich, wie der Senat ebenfalls (a.a.O.) ausgeführt hat, hinsichtlich der Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages eine gesetzliche Aufgabenübertragung an die Hochschulen im Sinne des § 3 Abs. 2 NHG.

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Dass das MWK mit Erlass vom 19. Februar 1999 hinsichtlich der Änderung des § 34 Abs. 2 Nr. 2 NHG 1998 im Sinne einer Erstreckung der gebundenen Versagung der Immatrikulation auch auf den Fall des fehlenden Nachweises der Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrages die Hochschulen wegen dieser Änderung "um Berichtigung der Immatrikulationsordnungen in eigener Zuständigkeit" gebeten hat, ändert daran nichts. Zum einen geht es hier um die Immatrikulation und nicht die Rückmeldung, zum anderen gehört die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages nach § 77 Satz 1 und Satz 2 Nr. 8 NHG nicht zu den Selbstverwaltungsangelegenheiten der Hochschulen.

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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgt aus § 33 Abs. 1 Sätze 2 und 3 NHG 1998 nichts anderes. Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 NHG regelt die Immatrikulationsordnung insbesondere Verfahren, Formen und Fristen bei der Immatrikulation, Rückmeldung und Exmatrikulation sowie die Beurlaubung; in ihr kann eine befristete Immatrikulation vorgesehen werden. Nach Satz 3 legt die Immatrikulationsordnung auch fest, welche Angaben und welche Nachweise erforderlich sind. Insbesondere bei Immatrikulation und Exmatrikulation handelt es sich nach § 77 Satz 2 Nr. 8 NHG um Selbstverwaltungsangelegenheiten. Im vorliegenden Falle geht es indessen nicht unmittelbar um Immatrikulation, Rückmeldung oder Exmatrikulation, sondern um die Erhebung von Verwaltungskostenbeiträgen als Landesbeiträgen. Für die Regelung der Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages durch die Immatrikulationsordnung sind die Hochschulen und ist damit auch die Beklagte nicht kompetent. Denn es handelt sich bei der Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages um eine - wenn auch nach § 3 Abs. 2 NHG auf die Hochschulen delegierte - staatliche Angelegenheit des Landes, die auch nach der Generalklausel des § 77 Satz 1 NHG keine Selbstverwaltungsangelegenheit darstellt.

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bb) Hat das Land mit der Gesetzgebungs- auch die Verwaltungskompetenz für die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages, konnte es durch eine Verwaltungsmaßnahme bestimmen, dass gemäß der gesetzlichen Ermächtigung der §§ 81 Abs. 2 Satz 3, 46 Abs. 2 Satz 3 NHG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 im Interesse der Effektivität des Erhebungsverfahrens die Ordnungsgemäßheit der Rückmeldung vom Nachweis der Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrages im Sinne einer Voraussetzung abhängig gemacht wird. So ist es durch ministerielle Anordnung des MWK vom 28. Januar 1999 auch geschehen. Das Verwaltungsgericht hat demgegenüber nicht nachvollziehbar begründet, dass es hierzu eines Gesetzes bedurft hätte, zumal die gesetzliche Ermächtigung zu der ministeriellen Anordnung bereits im Hochschulgesetz vorhanden ist. Die ministerielle Anordnung stellt damit lediglich die generelle Wahrnehmung einer Verwaltungsbefugnis dar, während die Hochschulen im Auftrag des Landes (§ 3 Abs. 2 NHG) in jedem Einzelfall vor Aushändigung der Semesterbescheinigung den Nachweis der Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrages zu prüfen und zu verlangen haben. Rechtliche Bedenken gegen diese Aufgabenteilung und teilweise Aufgabendelegation bestehen nach § 3 Abs. 2 NHG nicht.

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cc) Die landesrechtliche Regelung über die Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages stimmt auch bei systematischer Betrachtung mit der Regelung der Erhebung des Studentenschaftsbeitrages im Kontext von Immatrikulation, Rückmeldung und Exmatrikulation überein. Das gilt vor allem für die Erhebung der Beiträge durch die beauftragte Hochschule, für die Fälligkeit der Beiträge, das Abhängigmachen von Immatrikulation und Rückmeldung von der Erfüllung der Beitragspflicht sowie hinsichtlich der Exmatrikulation.

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Beim Studentenschaftsbeitrag handelt es sich wie beim Verwaltungskostenbeitrag um einen Beitrag, der nicht den Hochschulen, sondern der Studentenschaft beziehungsweise dem Land zusteht. Denn nach § 46 Abs. 2 Satz 1 1. Halbs. NHG erhebt die Hochschule die Beiträge für die Studentenschaft, wie die Hochschulen nach § 81 Abs. 2 Satz 1 NHG den Verwaltungskostenbeitrag für das Land erheben. Auch bei der Erhebung der Studentenschaftsbeiträge handelt es sich mithin um eine durch das Hochschulgesetz selbst erfolgte Aufgabenübertragung nach § 3 Abs. 2 NHG.

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Studentenschafts- und Verwaltungskostenbeitrag sind gemäß § 46 Abs. 2 Satz 2 NHG beziehungsweise § 81 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 2 NHG bei der Immatrikulation oder Rückmeldung fällig.

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Nach § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG 1998 war und ist es bereits rechtmäßig, dass die Hochschule bei ministerieller Anordnung, die vorliegt, die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Erfüllung der Beitragspflicht nach Maßgabe der Beitragsordnung für das jeweilige Semester abhängig macht. Dabei handelt es sich gemäß § 46 Abs. 1

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Sätze 1 und 2 NHG um Studentenschaftsbeiträge und die Beitragsordnung hierüber. Wenn also Immatrikulation und Rückmeldung bereits bei Studentenschaftsbeiträgen vom Nachweis der Erfüllung der Beitragspflicht abhängig gemacht wurden, dann ist es nur folgerichtig, wie es der Landesgesetzgeber durch § 81 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 getan hat, die Immatrikulation und die Rückmeldung ebenso vom Nachweis der Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrages abhängig zu machen. Jedenfalls hat das MWK gemäß § 81 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG angeordnet, dass die Hochschule die Immatrikulation und die Rückmeldung vom Nachweis der Erfüllung der Verwaltungskostenbeitragspflicht abhängig macht.

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Nach § 34 Abs. 2 Nr. 2 NHG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 ist ferner die Immatrikulation zu versagen, wenn der Nachweis über die Entrichtung des Studentenschafts- und Studentenwerksbeitrages oder des Verwaltungskostenbeitrages fehlt. Nach § 35 Abs. 3 Nr. 2 NHG 1998 kann schließlich eine - statusaufhebende - Exmatrikulation erfolgen, wenn die für das Rückmelde- oder Belegverfahren vorgeschriebenen Fristen versäumt sind. Danach kann eine Exmatrikulation als Ermessensentscheidung ausgesprochen werden, wenn die Rückmeldefrist deswegen verstrichen ist, weil die Rückmeldung mangels rechtzeitiger Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages nicht ordnungsgemäß ist. Es ist systemgerecht, wenn schon die Immatrikulation bei mangelndem Nachweis der Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrages versagt werden muss, dass der Landesgesetzgeber auch die Rückmeldung als Aufrechterhaltung und Fortschreibung der Immatrikulation ebenfalls von dem Nachweis der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages abhängig gemacht hat.

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dd) Die Regelung des Erhebungsverfahrens hinsichtlich des Verwaltungskostenbeitrages stimmt ferner mit dem weiteren Gesetzeszweck der Effektivität des Erhebungsverfahrens überein. Nach den Gesetzesmaterialien zum Haushaltsbegleitgesetz 1999 kam es dem Gesetzgeber darauf an, dass an den Hochschulen unnötiger zusätzlicher Verwaltungsaufwand vermieden werde, der mit einer gesonderten Erhebung des Verwaltungskostenbeitrages verbunden wäre (vgl. LT-Drs. 14/350 v.18.11.1998, zu Art. 10 Nr. 1, S. 19). Gerade der vorliegende Fall zeigt, welcher Verwaltungs- und Justizaufwand erforderlich sein kann, wenn der Verwaltungskostenbeitrag in Höhe von 100,-- DM nicht in der vom Gesetzgeber vorgegebenen effektiven Weise erhoben wird.

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ee) Schließlich verstößt das Erhebungsverfahren nicht gegen höherrangiges Recht. §§ 81 Abs. 2 Satz 3, 46 Abs. 2 Satz 3 NHG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 sind gemäß Art. 22 Abs. 1 desselben Gesetzes mit Wirkung vom 1. Januar 1999 und damit vor Ablauf der Rückmeldefrist am 28. Februar 1999 in Kraft getreten. Das Gleiche gilt für die Anordnung des MWK gemäß §§ 81 Abs. 2 Satz 3, 46 Abs. 2 Satz 3 NHG vom 28. Januar 1999. Danach haben die Studierenden rechtzeitig vor Ablauf der Rückmeldefrist auch über die Erforderlichkeit eines Nachweises der Entrichtung des Verwaltungskostenbeitrages als Voraussetzung für die Ordnungsgemäßheit der Rückmeldung und das Erlangen einer Semesterbescheinigung Kenntnis gehabt. Rechtliche Bedenken aus dem Gesichtspunkt der unechten Rückwirkung und damit des Vertrauensschutzes (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 6.5.1999, BA S. 4) bestehen daher nicht.

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3. a) Nach allem kann dahingestellt bleiben, ob die Änderung der Immatrikulationsordnung der Beklagten durch Änderungsordnung vom 21. April 1999 den Lebenssachverhalt der Rückmeldung für das Sommersemester 1999 trotz Ablaufs der Rückmeldefrist mit dem 28. Februar 1999 auch deswegen noch erfasst haben könnte, weil die Rückmeldung wegen ihres Charakters einer fortgeschriebenen Immatrikulation als semesterbezogen - und damit als nicht nur auf einen Zeitpunkt beziehungsweise Fristablauf konzentriert - angesehen werden muss, was die Beklagte dadurch zum Ausdruck gebracht hat, dass sie schon vor Ablauf der Rückmeldefrist erklärt hat, eine Rückmeldung ohne Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages nicht als ordnungsgemäß anerkennen zu wollen. Wegen der dann gegebenen Zulässigkeit einer unechten Rückwirkung wird auf den Senatsbeschluss vom 6. Mai 1999, BA S. 4, Bezug genommen.

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b) Es kann schließlich auch dahingestellt bleiben, ob § 81 Abs. 2 Satz 3 NHG in der Fassung des Haushaltsbegleitgesetzes 1999 i.V.m. § 46 Abs. 2 Satz 3 NHG 1998 hinsichtlich des "Abhängigmachens" der Rückmeldung vom Nachweis der Erfüllung der Verwaltungskostenbeitragspflicht, wenn diese Abhängigkeit nicht mit dem Senat als Voraussetzung einer ordnungsgemäßen Rückmeldung angesehen wird, nicht auch im Sinne der Einräumung eines hochschulspezialgesetzlich geregelten Zurückbehaltungsrechts ausgelegt werden können, ohne dass die Hochschulen gegenüber der Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages durch die Studierenden mit der Aushändigung von Semesterbescheinigungen vorleistungspflichtig, sondern allenfalls gemäß §§ 274 Abs. 1, 298 BGB analog zur Leistung Zug um Zug verpflichtet gewesen wären. Dagegen, dass die Hochschulen in diesem Sinn gemäß § 3 Abs. 2 NHG als mit der Einziehung des Verwaltungskostenbeitrages gesetzlich Beauftragte und daher als Erfüllungsgehilfen des Landes zur Geltendmachung eines solchen Zurückbehaltungsrechts befugt wären, bestünden jedenfalls keine rechtlichen Bedenken (vgl. Knöll, Rechtsprechung zur Zulässigkeit und Ausführung von Abschleppmaßnahmen durch Polizei- und Ordnungsbehörden, DVBl. 1980, 1027, 1033; Steckert, Zulässigkeit und Kosten polizeilich veranlasster Abschleppmaßnahmen von verkehrswidrig abgestellten Kraftfahrzeugen, DVBl. 1971, 243, 248). Zur Leistung Zug um Zug ist der Kläger, der schon rechtskräftig zur Zahlung des Verwaltungskostenbeitrages verurteilt worden ist, indessen nicht bereit, obwohl er schon längst auf diesem Wege ohne Beschreiten des Rechtsweges die begehrte Semesterbescheinigung hätte erhalten können.

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