Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-02, Aktenzeichen 4 K 915/10
ECLI:DE:VGK:2011:0202.4K915.10.00

Tenor

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist eine aus 5 Mitgliedern bestehende Fraktion im beklagten Stadtrat. Als weitere Fraktionen sind nach dem Ergebnis der Kommunalwahl vom 30.8.2009 die SPD und die CDU mit je 25 Mitgliedern, Bündnis 90/Die Grünen mit 20 Mitgliedern, die FDP mit 9 Mitgliedern und DIE LINKE mit 4 Mitgliedern im Rat vertreten. Daneben wurden für die Liste "Freie Wähler - Kölner Bürger Bündnis" Herr N. N1. und für die Liste "Deine Freunde" Herr U. -H. A. als Einzelratsmitglieder gewählt.

3

In der Ratssitzung vom 19.11.2009 stand unter TOP 5 die Entsendung von Vertretern in verschiedene externe Gremien zur Entscheidung an. Im Einzelnen handelte es sich u.a. um folgende Gremien:

4

a) 13. Landschaftsversammlung Rheinland (TOP 5.1)

5

b) Zweckverbandsversammlung des Zweckverbandes Sparkasse Köln/Bonn (TOP 5.2.1)

6

c) Zweckverbandsversammlung des Zweckverbandes Verkehrsverbund Rhein-Sieg (VRS) (TOP 5.2.3)

7

d) Aufsichtsrat der Stadtwerke Köln GmbH (TOP 5.4.1)

8

e) Aufsichtsrat der Kölner Verkehrsbetriebe AG (KVB) (TOP 5.4.4)

9

f) Aufsichtsrat der KölnBäder GmbH (TOP 5.4.6)

10

g) Aufsichtsrat der Abfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft Köln mbH (TOP 5.4.8)

11

h) Aufsichtsrat der Wohnungsgesellschaft der Stadtwerke Köln mbH (TOP 5.4.9)

12

i) Aufsichtsrat der GAG Immobilien AG (TOP 5.5.1 Ziffer 1)

13

j) Aufsichtsrat der Koelnmesse GmbH (TOP 5.5.3)

14

k) Aufsichtsrat der Kölner Sportstätten GmbH (TOP 5.5.11)

15

l) Polizeibeirat beim Polizeipräsidium Köln (TOP 5.7.3).

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An den unter d) bis k) genannten juristischen Personen ist die Stadt Köln als Gesellschafterin ausschließlich oder anteilig beteiligt.

17

Zu jedem der genannten Tagesordnungspunkte lagen mehrere Listenvorschläge vor. Die Wahlen fanden auf Antrag der Klägerin in geheimer Abstimmung statt. Der Oberbürgermeister der Stadt Köln nahm an den Abstimmungen teil.

18

Im Einzelnen verliefen die Wahlen wie folgt:

19

a) In die 99 Mitglieder umfassende 13. Landschaftsversammlung des Landschaftsverbandes Rheinland entsendet die Stadt Köln gemäß § 7 b Abs. 2 der Landschaftsverbandsordnung (LVerbO) für das Land Nordrhein-Westfalen 10 (Direkt-)Mitglieder. Hierzu lagen drei Wahlvorschläge vor: eine gemeinsame Liste der Fraktionen SPD, CDU, Bündnis 90/Die Grünen und FDP (Liste 1), eine Liste der Klägerin (Liste 5) sowie eine Liste der Einzelratsmitglieder A. / N1. (Liste 6). Von den 91 abgegebenen Stimmen waren 88 Stimmen gültig. Davon entfielen 77 Stimmen auf Liste 1, 5 Stimmen auf Liste 5 und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer entfielen damit 9 Sitze auf Liste 1 und ein Sitz auf Liste 6. Auf Liste 5 - den Wahlvorschlag der Klägerin - entfiel kein Sitz.

20

b) In die 42 Mitglieder umfassende Zweckverbandsversammlung des Zweckverbandes Sparkasse Köln/Bonn entsendet die Stadt Köln 28 Vertreter, wovon gemäß § 15 Abs. 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG) NRW i.V.m. § 113 Abs. 2 S. 2 der Gemeindeordnung (GO) NRW ein Platz durch den Oberbürgermeister oder einen von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zu besetzen ist. Hinsichtlich der verbleibenden 27 Sitze lagen 6 Wahlvorschläge vor: Liste 1 (SPD), Liste 2 (CDU), Liste 3 (Bündnis 90/Die Grünen), Liste 4 (FDP), Liste 5 (Klägerin) und Liste 6 (DIE LINKE). Der Wahlvorschlag Liste 6 umfasste Frau H1. T. als Fraktionsmitglied der Linken sowie das Einzelratsmitglied N1. . Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 26 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 20 Stimmen auf Liste 3, 9 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf die Liste der Klägerin und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer bedeutete dies 8 Sitze für Liste 1, 7 Sitze für Liste 2, 6 Sitze für Liste 3, 3 Sitze für Liste 4, 2 Sitze für Liste 6 und einen Sitz für die Liste der Klägerin.

21

c) In der Zweckverbandsversammlung des Zweckverbandes Verkehrsverbund Rhein-Sieg stehen der Stadt Köln 10 Sitze zu, wovon wiederum einer durch den Oberbürgermeister oder einen von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zu besetzen ist. Hinsichtlich der verbleibenden 9 Sitze lag eine Vorschlagsliste jeder Ratsfraktion vor. Die Liste 6 der Fraktion Die LINKE umfasste dabei das Einzelratsmitglied N1. und als seinen Vertreter das Einzelratsmitglied U. -H. A. . Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 26 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 20 Stimmen auf Liste 3, 9 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer führte dies zu 3 Sitzen für Liste 1, je 2 Sitzen für die Listen 2 und 3 sowie je einem Sitz für die Listen 4 und 6. Auf die Liste der Klägerin entfiel kein Sitz.

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d) In den 20 Mitglieder umfassenden Aufsichtsrat der Stadtwerke Köln GmbH entsendet die Stadt Köln 10 Vertreter, wovon ein Sitz dem Oberbürgermeister oder einem von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zusteht. Die verbleibenden 9 Vertreter werden auf Vorschlag des Rates von der Gesellschafterversammlung gewählt. Dem Rat lagen hierzu 6 Wahlvorschläge - eine Liste jeder Fraktion - vor. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 26 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 20 Stimmen auf Liste 3, 9 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer schlug der Rat der Gesellschafterversammlung damit 3 Vertreter von Liste 1, je 2 Vertreter von den Listen 2 und 3 sowie je einen Vertreter von den Listen 4 und 6 zur Wahl vor. Von der Liste der Klägerin wurde kein Vertreter vorgeschlagen.

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e) In den 20 Mitglieder umfassenden Aufsichtsrat der Kölner Verkehrsbetriebe AG entsendet die Stadt Köln ebenfalls 10 Vertreter, wovon ein Sitz dem Oberbürgermeister oder einem von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zusteht. Die verbleibenden 9 Vertreter werden auf Vorschlag des Rates von der Hauptversammlung gewählt. Dem Rat lagen hierzu 6 Wahlvorschläge - eine Liste jeder Fraktion - vor. Die Liste 6 der Fraktion DIE LINKE schlug dabei das Nichtratsmitglied X. vor. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 26 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 21 Stimmen auf Liste 3, 8 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer schlug der Rat der Hauptversammlung damit 3 Vertreter von Liste 1, je 2 Vertreter von den Listen 2 und 3 sowie je einen Vertreter von den Listen 4 und 6 zur Wahl vor. Von der Liste der Klägerin wurde kein Vertreter vorgeschlagen.

24

f) In den 15 Mitglieder umfassenden Aufsichtsrat der KölnBäder GmbH entsendet die Stadt Köln 13 Vertreter, wovon ein Sitz dem Oberbürgermeister oder einem von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zusteht. Hinsichtlich der verbleibenden 12 Sitze lagen dem Rat 6 Wahlvorschläge - eine Liste jeder Fraktion - vor. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 28 Stimmen auf Liste 1, 23 Stimmen auf Liste 2, 21 Stimmen auf Liste 3, 8 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer bedeutete dies 4 Sitze für Liste 1, je 3 Sitze für die Listen 2 und 3 sowie je einen Sitz für die Listen 4 und 6. Auf die Liste der Klägerin entfiel kein Sitz.

25

g) In den 17 Mitglieder umfassenden Aufsichtsrat der Abfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft Köln mbH entsendet die Stadt Köln 9 Mitglieder, wovon ein Sitz dem Oberbürgermeister oder einem von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zusteht. Hinsichtlich der verbleibenden 8 Sitze lagen dem Rat 6 Wahlvorschläge - eine Liste jeder Fraktion - vor. Die Liste 6 der Fraktion DIE LINKE schlug dabei das Nichtratsmitglied I. vor. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 26 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 20 Stimmen auf Liste 3, 9 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer bedeutete dies je 2 Sitze für die Listen 1, 2 und 3 sowie je einen Sitz für die Listen 4 und 6. Auf die Liste der Klägerin entfiel kein Sitz.

26

h) In den Aufsichtsrat der Wohnungsgesellschaft der Stadtwerke Köln mbH, der aus 12 Mitgliedern besteht, entsendet die Stadt Köln den Oberbürgermeister oder einen von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten. Daneben steht dem Rat das Vorschlagsrecht für 9 weitere Mitglieder zu. Hierzu lagen 6 Wahlvorschläge - eine Liste jeder Fraktion - vor. Die Liste 6 der Fraktion DIE LINKE schlug dabei das Nichtratsmitglied L. vor. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 26 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 20 Stimmen auf Liste 3, 9 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer bedeutete dies 3 Sitze für Liste 1, je 2 Sitze für die Listen 2 und 3 sowie je einen Sitz für die Listen 4 und 6. Auf die Liste der Klägerin entfiel kein Sitz.

27

i) In den 15 Mitglieder umfassenden Aufsichtsrat der GAG Immobilien AG entsendet der Rat der Stadt Köln unmittelbar 3 Vertreter. 7 weitere Aufsichtsratsmitglieder werden von der Hauptversammlung der AG gewählt, wobei dem Rat nach der bisherigen Praxis ein Vorschlagsrecht für 6 Sitze zustand. In der Ratssitzung vom 19.11.2009 stand nur die Wahl der 3 unmittelbar zu entsendenden Aufsichtsratsmitglieder auf der Tagesordnung, wovon ein Sitz dem Oberbürgermeister oder einem von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zusteht. Hinsichtlich der verbleibenden 2 Sitze lagen dem Rat 5 Wahlvorschläge vor (Listen 1 - 5); die Fraktion DIE LINKE hatte keinen Wahlvorschlag eingereicht. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 31 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 20 Stimmen auf Liste 3, 10 Stimmen auf Liste 4 und 5 Stimmen auf die Liste der Klägerin (Liste 5). Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer bedeutete dies je einen Sitz für die Listen 1 und 2. Auf die übrigen Listen entfiel kein Sitz.

28

j) In den 21 Mitglieder umfassenden Aufsichtsrat der Koelnmesse GmbH entsendet die Stadt Köln 11 Vertreter, wovon ein Sitz dem Oberbürgermeister oder einem von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zusteht. Hinsichtlich der verbleibenden 10 Sitze lagen dem Rat 6 Wahlvorschläge - eine Liste jeder Fraktion - vor. Die Liste 6 der Fraktion DIE LINKE schlug dabei das Nichtratsmitglied L1. vor. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 26 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 20 Stimmen auf Liste 3, 9 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer bedeutete dies je 3 Sitze für die Listen 1 und 2, 2 Sitze für Liste 3 sowie je einen Sitz für die Listen 4 und 6. Auf die Liste der Klägerin entfiel kein Sitz.

29

k) In den aus 13 Mitgliedern bestehenden Aufsichtsrat der Kölner Sportstätten GmbH entsendet die Stadt Köln 12 Vertreter, wovon ein Sitz dem Oberbürgermeister oder einem von ihm vorgeschlagenen Beamten oder Angestellten zusteht. Hinsichtlich der verbleibenden 11 Sitze lagen dem Rat 6 Wahlvorschläge - eine Liste jeder Fraktion - vor. Die Liste 6 der Fraktion DIE LINKE schlug dabei das Nichtratsmitglied T1. vor. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 25 Stimmen auf Liste 1, 24 Stimmen auf Liste 2, 22 Stimmen auf Liste 3, 9 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer bedeutete dies je 3 Sitze für die Listen 1, 2 und 3 sowie je einen Sitz für die Listen 4 und 6. Auf die Liste der Klägerin entfiel kein Sitz.

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l) Im 11 Mitglieder umfassenden Polizeibeirat beim Polizeipräsidium Köln, das als Kreispolizeibehörde für die kreisfreien Städte Köln und Leverkusen zuständig ist, stehen der Stadt Köln nach § 17 Abs. 2 Polizeiorganisationsgesetz (POG) NRW 9 Sitze zu. Hierzu lagen dem Rat 6 Wahlvorschläge - eine Liste jeder Fraktion - vor. Die Liste 6 der Fraktion DIE LINKE schlug dabei das Nichtratsmitglied S. vor. Von den 91 abgegebenen gültigen Stimmen entfielen 26 Stimmen auf Liste 1, 25 Stimmen auf Liste 2, 20 Stimmen auf Liste 3, 9 Stimmen auf Liste 4, 5 Stimmen auf Liste 5 - die Liste der Klägerin - und 6 Stimmen auf Liste 6. Gemäß dem anzuwendenden Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer bedeutete dies 3 Sitze für Liste 1, je 2 Sitze für die Listen 2 und 3 sowie je einen Sitz für die Listen 4 und 6. Auf die Liste der Klägerin entfiel kein Sitz.

31

Die Klägerin wandte sich mit Schreiben vom 21.11.2009 an den Oberbürgermeister der Stadt Köln mit dem Antrag, "die stattgehabten Gremienwahlen in der Mehrzahl ... förmlich zu beanstanden". Zur Begründung führte sie aus, dass ihre Wahlvorschläge durch den unzulässigen Ad-hoc-Zusammenschluss von im Rat vertretenen Kleingruppen zu einer bloßen Zählgemeinschaft in rechtswidriger Weise übergangen worden seien. Das vom Bundesverwaltungsgericht in der sog. Tönisvorst-Entscheidung (Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 -) für die Besetzung gemeindlicher Ausschüsse entwickelte Spiegelbildlichkeitsgebot sei auf die vorliegend in Rede stehenden Gremienwahlen zu übertragen.

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Daneben wandte sie sich mit Schreiben vom 24.11.2009 an die Bezirksregierung Köln als Kommunalaufsicht und beantragte, die in Rede stehenden Gremienwahlen (mit Ausnahme der Wahlen zur Landschaftsversammlung) zu prüfen und nötigenfalls im Wege des kommunalaufsichtsrechtlichen Einschreitens zu beanstanden.

33

Der Oberbürgermeister der Stadt Köln teilte der Klägerin mit Schreiben vom 30.11.2009 mit, dass die Wahlen rechtmäßig verlaufen seien. Das vom Bundesverwaltungsgericht im Tönisvorst-Urteil entwickelte Spiegelbildlichkeitsgebot sei auf die Ausübung des Bestellungs- und Vorschlagsrechts nach § 50 Abs. 4 GO NRW nicht übertragbar, denn es finde seine Grundlage und Rechtfertigung in der Vorverlagerung der Arbeit vom Ratsplenum in die Ausschüsse. Hierum gehe es bei der Entsendung von Vertretern in Organe juristischer Personen oder Personenvereinigungen außerhalb der Stadt nicht. Dies entspreche auch der Rechtsauffassung des nordrhein-westfälischen Innenministeriums (Runderlass vom 12.3.2004 - 3-31.2-11.10-4825/04 (1) -). Im Unterschied zur unmittelbar der Ratsarbeit zuzuordnenden Tätigkeit der Ratsausschüsse besitze die Arbeit in den externen Organen einen deutlichen Bezug zur hauptamtlichen Verwaltung. Dies zeige sich etwa auch darin, dass der Oberbürgermeister bei der Bestimmung der Vertreter in den externen Gremien - anders als bei den Ausschussbesetzungen - mitstimmen dürfe. Im Übrigen sei die von der Klägerin behauptete taktische Absprache der anderen Ratsfraktionen bzw. -mitglieder zu ihren Lasten nicht eindeutig erkennbar. Das Wahlverhalten der einzelnen Ratsmitglieder sei - zumal die Wahlen geheim durchgeführt worden seien - nicht nachprüfbar und lasse keine entsprechenden Rückschlüsse zu.

34

Die Bezirksregierung Köln teilte der Klägerin mit Schreiben vom 21.1.2010 mit, dass keine Veranlassung bestehe, die fraglichen Gremienwahlen durch den Oberbürgermeister der Stadt Köln beanstanden zu lassen; die in der Ratssitzung vom 19.11.2009 gefassten Beschlüsse seien rechtmäßig. Nach dem Wortlaut des § 50 Abs. 4 GO NRW sei der Zusammenschluss von Ratsmitgliedern zu einer Gruppe allein zum Zweck der Erstellung eines gemeinsamen Wahlvorschlages nicht ausgeschlossen. Ein anderes Verständnis der Vorschrift sei auch nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Rat und Ausschüssen nicht geboten, da dieser Grundsatz im Parlamentsrecht entwickelt worden und auf die Abstimmung über die Entsendung in Gremien außerhalb des Parlaments bzw. Rates nicht anzuwenden sei.

35

Nach erfolgloser Anrufung des Hauptausschusses der Stadt Köln hat die Klägerin am 17.2.2010 Klage erhoben mit dem Antrag, die Rechtswidrigkeit der vorstehend unter Buchst. a) bis l) aufgezählten Ratsbeschlüsse festzustellen. Sie wiederholt ihr Vorbringen, dass die Fraktion DIE LINKE mit den beiden Einzelratsmitgliedern N1. und A. ein unzulässiges Ad-hoc-Bündnis mit dem alleinigen Ziel einer besseren Reststimmenverwertung bei dem Verteilungsverfahren nach Hare/Niemeyer gebildet habe. Dies sei dem Oberbürgermeister bereits im Vorfeld bekannt gewesen. Ohne Bildung des Ad-hoc-Bündnisses hätte der Klägerin in den Fällen, in denen mindestens 10 Sitze zu besetzen gewesen seien, aufgrund der Anzahl ihrer Ratsmitglieder zwingend ein Sitz zugestanden; bei 8 zu vergebenden Sitzen hätte sie jedenfalls eine Erfolgschance gehabt. Die Bildung des Ad-hoc-Bündnisses sei bereits aus formellen Gründen rechtswidrig, da Einzelabgeordnete keine Vorschlagsliste einreichen dürften. In materiell-rechtlicher Hinsicht sei das Spiegelbildlichkeitsgebot verletzt. Zudem sei der Willkürvorwurf gerechtfertigt, da die Zulassung eines Reststimmenverwertungsbündnisses einen elementaren Missbrauch der einschlägigen gesetzlichen Regelungen darstelle.

36

In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin ihre Klage hinsichtlich des Ratsbeschlusses zu TOP 5.5.1 (vorstehend Buchst. i) der in Rede stehenden Ratssitzung zurückgenommen.

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Sie beantragt nunmehr,

38

festzustellen, dass die in der Ratssitzung vom 19.11.2009 unter

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a) Top 5.1:	Bildung der 13. Landschaftsversammlung Rheinland

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b) Top 5.2.1: Zweckverbandsversammlung Sparkasse

41

c) Top 5.2.3: Zweckverbandsversammlung Rhein-Sieg (VRS)

42

d) Top 5.4.1: Stadtwerke Köln GmbH (SWK)

43

e) Top 5.4.4: Kölner Verkehrsbetriebe (KVB)

44

f) Top 5.4.6:	KölnBäder GmbH

45

g) Top 5.4.8.: Abfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft Köln mbH

46

h) Top 5.4.9: Wohnungsgesellschaft der Stadtwerke Köln mbH (WSK)

47

i) Top 5.5.3:	Koelnmesse GmbH

48

j) Top 5.5.11: Kölner Sportstätten GmbH

49

k) Top 5.7.3: Vertreter für den Polizeibeirat

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gefassten Beschlüsse rechtswidrig sind.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

53

Er wiederholt und vertieft den Inhalt des Schreibens des Oberbürgermeisters vom 30.11.2009. Die streitgegenständlichen Ratsentscheidungen seien rechtmäßig. Der zur Besetzung von Parlaments- und Ratsausschüssen entwickelte Grundsatz der Spiegelbildlichkeit könne nicht schematisch auf sonstige Gremienbesetzungen übertragen werden, die sich in Eigenart, Aufgabenstellung und Zusammensetzung von den genannten Ausschüssen wesentlich unterschieden. So existiere eine § 58 Abs. 3 GO NRW vergleichbare Beschränkung auf Ratsmitglieder oder Bürgerinnen und Bürger für die Aufsichtsgremien von Gesellschaften, an denen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar beteiligt sei, nicht. Auch nicht wahlberechtigte Gemeindeeinwohner oder Einwohner anderer Kommunen könnten daher als Vertreter des Rates gewählt werden. Ferner seien die Vertreter der Gemeinde in den Aufsichtsräten gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 GO NRW weisungsgebunden und könnten gemäß § 113 Abs. 1 Satz 3 GO NRW vom Rat jederzeit abberufen werden. Entsprechendes gelte für die Vertreter in den Zweckverbandsversammlungen. Ein angewiesener oder abberufener Vertreter könne sich gegen den zugrundeliegenden Ratsbeschluss nicht gerichtlich wehren, da ihm insoweit keine wehrfähige Innenrechtsposition zustehe. Im Übrigen habe es der Gesetzgeber in Kenntnis der Tönisvorst-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sowie des Erlasses des Innenministeriums NRW bewusst unterlassen, die Regelungen der §§ 7 b LVerbO, 17 POG NRW und 50 Abs. 4 GO NRW zu Gunsten eines strikten Minderheitenschutzes zu verschärfen.

54

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

55

Entscheidungsgründe

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Soweit die Klägerin die Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

57

Im Übrigen ist die Klage als Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits zulässig, aber unbegründet. Die von der Klägerin angegriffenen Ratsbeschlüsse zur Bestellung bzw. zum Vorschlag von Vertretern in ratsexternen Gremien, die der beklagte Rat in seiner Sitzung vom 19.11.2009 getroffen hat, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihrem organschaftlichen Recht auf Einhaltung der Wahlvorschriften zur Besetzung der in Rede stehenden Gremien. Dies gilt sowohl hinsichtlich der Aufsichtsräte der Gesellschaften, an denen die Stadt Köln mittelbar oder unmittelbar beteiligt ist (1.), als auch hinsichtlich der Zweckverbandsversammlungen der Sparkasse Köln/Bonn und des Verkehrsverbundes Rhein-Sieg (2.), des Polizeibeirats beim Polizeipräsidium Köln (3.) sowie der 13. Landschaftsversammlung des Landschaftsverbandes Rheinland (4.).

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1. Rechtsgrundlage für die Verfahren zur Bestellung bzw. zum Vorschlag von Vertretern in Aufsichtsräten von juristischen Personen oder Personenvereinigungen, an denen die Gemeinde unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist, ist § 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW, der das Verfahren nach § 50 Abs. 3 GO NRW für entsprechend anwendbar erklärt. Die Regelung des § 50 Abs. 3 GO NRW ihrerseits bezieht sich auf die Besetzung von Ratsausschüssen und sieht insoweit vor, dass - sofern kein einheitlicher Wahlvorschlag der Ratsmitglieder zustande kommt - nach den Grundsätzen der Verhältniswahl in einem Wahlgang abgestimmt wird. Die Sitze sind gemäß § 50 Abs. 3 Sätze 3 bis 6 GO NRW nach dem Verfahren von Hare/Niemeyer auf die Wahlvorschläge der Fraktionen und Gruppen des Rates zu verteilen.

59

Das vom beklagten Rat in seiner Sitzung vom 19.11.2009 für die Bestellung bzw. den Vorschlag von Vertretern für die Aufsichtsräte der Stadtwerke Köln GmbH (Top 5.4.1), der Kölner Verkehrsbetriebe AG (Top 5.4.4), der KölnBäder GmbH (Top 5.4.6), der Abfallentsorgungs- und Verwertungsgesellschaft Köln mbH (Top 5.4.8), der Wohnungsgesellschaft der Stadtwerke Köln mbH (Top 5.4.9), der Koelnmesse GmbH (Top 5.5.3) sowie der Kölner Sportstätten GmbH (Top 5.5.11) angewandte Verfahren steht mit diesen Vorschriften im Einklang. Insbesondere verstößt das praktizierte Wahlverfahren entgegen der Auffassung der Klägerin nicht gegen den sog. Spiegelbildlichkeitsgrundsatz. Dass auf die Liste der Klägerin bei den Wahlen zu den genannten Aufsichtsräten kein Sitz entfallen ist, während die Liste der Fraktion DIE LINKE, obwohl sie im Stadtrat über einen Sitz weniger als die Klägerin verfügt, jeweils eine Stimme mehr als die Liste der Klägerin und damit jeweils einen Sitz in den Aufsichtsräten erhalten hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden.

60

a) Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz ist in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Parlamentsrecht entwickelt worden. Danach gebietet es die repräsentative Stellung des Bundestages, der als "besonderes Organ" (Art. 20 Abs. 2 GG) die vom Volk ausgehende Staatsgewalt durch die Gesamtheit seiner Mitglieder ausübt, dass alle Ausschüsse des Bundestages, in denen ein wesentlicher Teil der anfallenden Arbeit außerhalb des Plenums geleistet wird und die durch diese Aufgabenstellung in die Repräsentation des Volkes durch das Parlament einbezogen sind, grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in ihrer Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums widerspiegeln müssen.

61

Vgl. BVerfG, Urteil vom 13.6.1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 (217 f., 221 f.).

62

Das Bundesverwaltungsgericht hat aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, der die in Art. 20 Abs. 1 und 2 GG getroffene Grundentscheidung der Verfassung für die Prinzipien der Volkssouveränität und der Demokratie auf die Ebene der Gemeinden überträgt, die Geltung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes auch auf kommunaler Ebene abgeleitet. Denn der Gemeindevertretung obliegt, auch wenn sie kein Parlament, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft ist, in der Gesamtheit ihrer gewählten Mitglieder die Repräsentation der Gemeindebürger. Ebenso wie im Bundestag vollzieht sich diese Repräsentation nicht nur im Plenum, sondern auch in den Ausschüssen der Gemeindevertretung. Hieraus folgt, dass die Fraktionen als Zusammenschlüsse politisch gleichgesinnter Mitglieder im Plenum und in den Ausschüssen grundsätzlich gleichberechtigt an der Willensbildung der Volksvertretung zu beteiligen sind. Die von der Gemeindevertretung zu wählenden Ausschüsse dürfen deshalb nicht unabhängig von dem Stärkeverhältnis der Fraktionen besetzt werden, über das die Gemeindebürger bei der Wahl der Gemeindevertretung mit entschieden haben. Vielmehr müssen diese Ausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln. Gegenstand und Bezugspunkt der Abbildung ist dabei das Stärkeverhältnis der politischen Kräfte, die sich zur Wahl der Gemeindevertretung gestellt und zwischen denen die Wähler entschieden haben, und nicht der politischen Mehrheiten, die sich erst nach der Wahl in der Gemeindevertretung - etwa durch Koalitionsabreden - gebildet haben.

63

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 -, BVerwGE 119, 305; vom 9.12.2009 - 8 C 17.08 -, NVwZ 2010, 834; und vom 28.4.2010 - 8 C 18.08 -, NVwZ-RR 2010, 818.

64

Der so konkretisierte Spiegelbildlichkeitsgrundsatz gilt nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich zwingend allerdings nur für die Besetzung der aus der Gemeindevertretung abgeleiteten Teil- und Hilfsorgane, die an der Erfüllung der dem Plenum zugewiesenen Aufgaben als Vertretung des (Gemeinde-)Volkes mitwirken.

65

BVerwG, Urteil vom 28.4.2010 - 8 C 18.08 -, NVwZ-RR 2010, 818 (820).

66

Im Bereich der Verwaltungsorgane eröffnet Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG dem Kommunalgesetzgeber demgegenüber einen Gestaltungsspielraum.

67

b) Dies zugrundegelegt findet der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz auf die in Rede stehenden Wahlen nach § 50 Abs. 4 GO NRW keine Anwendung.

68

Entgegen der Auffassung der Klägerin lässt sich die Geltung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes gesetzessystematisch nicht daraus ableiten, dass § 50 Abs. 4 Satz 1 GO NRW die entsprechende Geltung des Wahlverfahrens nach § 50 Abs. 3 GO NRW anordnet. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht - wie oben dargelegt - entschieden, dass der verfassungsrechtliche Spiegelbildlichkeitsgrundsatz für die in § 50 Abs. 3 Sätze 2 ff. GO NRW geregelte Wahl der Mitglieder der Ratsausschüsse gilt und bei Auslegung und Anwendung dieser Vorschrift zu berücksichtigen ist. Jedoch wird durch die Anordnung der entsprechenden Geltung des § 50 Abs. 3 GO NRW im Bereich des § 50 Abs. 4 GO NRW nicht automatisch zugleich die Geltung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes angeordnet. Der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz ist nicht in § 50 Abs. 3 GO NRW selbst normiert, sondern stellt einen aus der Verfassung (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG i.V.m. Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG) abgeleiteten Grundsatz dar, der - soweit sein Anwendungsbereich reicht - bei der Auslegung der einfachgesetzlichen Vorschriften zu beachten ist.

69

Für die in Rede stehenden Wahlen zu den Aufsichtsräten städtischer Gesellschaften ist der verfassungsrechtliche Anwendungsbereich des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes nach der vorstehend dargelegten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts indessen nicht eröffnet, so dass er bei der Auslegung und Anwendung des § 50 Abs. 4 GO NRW auch nicht zu berücksichtigen ist. Denn bei den genannten Aufsichtsräten handelt es sich nicht um Teil- oder Hilfsorgane des Stadtrates, die unmittelbar an der Repräsentativfunktion teilhaben. Vielmehr handelt es sich um ratsexterne Organe, deren Tätigkeit dem Verwaltungsbereich zuzuordnen ist.

70

Ebenso Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wans-leben/Winkel, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2010, § 113 GO, Anm. 6.5; Held, in: Held/Winkel, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, § 113, Anm. 6.5; vgl. auch Ziff. 5 des Runderlasses des Innenministeriums NRW vom 12.3.2004 zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 10.12.2003 - 8 C 18.03 -, 3-31.2-11.10-4825/04 (1).

71

Dass eine Anwendung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes für die Wahl der von der Gemeinde zu entsendenden bzw. vorzuschlagenden Aufsichtsratsvertreter weder geboten noch überhaupt möglich ist, zeigen im Übrigen auch die weiteren tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen. So ist es bereits faktisch ausgeschlossen, dass die Aufsichtsräte ein verkleinertes Abbild des Ratsplenums darstellen, weil ihnen neben den vom Rat zu entsendenden bzw. vorzuschlagenden Vertretern weitere Vertreter angehören, deren Auswahl nicht dem Rat obliegt. Darüber hinaus sind die vom Rat entsandten Vertreter - anders als die Mitglieder des Rates und seiner Ausschüsse, denen unmittelbar die Repräsentation des Gemeindevolkes obliegt - in der Ausübung ihres Amtes nicht frei, sondern kraft Gesetzes an die Beschlüsse des Rates und seiner Ausschüsse gebunden (§ 113 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Zudem haben sie ihr Amt auf Beschluss des Rates jederzeit niederzulegen (§ 113 Abs. 1 Satz 3 GO NRW). Scheidet ein vom Rat entsandter Vertreter vorzeitig aus dem Aufsichtsrat aus, so erfolgt die Wahl seines Nachfolgers für den Rest der Amtszeit gemäß § 50 Abs. 4 Satz 3 GO NRW überdies nicht (mehr) nach den Grundsätzen der Verhältniswahl, sondern durch Mehrheitswahl. Das Verhältniswahlrecht findet erst bei der Nachwahl von zwei oder mehr Vertretern Anwendung.

72

Nach alledem sind die unter TOP 5.4.1, 5.4.4, 5.4.6, 5.4.8, 5.4.9, 5.5.3 und 5.5.11 in der Ratssitzung vom 19.11.2009 gefassten Beschlüsse nicht zu beanstanden. Dass das Verfahren des § 50 Abs. 4 GO NRW in sonstiger Hinsicht nicht eingehalten worden wäre, ist weder vorgetragen noch erkennbar.

73

2. Rechtsgrundlage für die vom beklagten Rat in der Sitzung vom 19.11.2009 getroffenen Beschlüsse zur Entsendung von Vertretern in die Zweckverbandsversammlungen der Sparkasse Köln/Bonn (TOP 5.2.1) sowie des Verkehrsverbundes Rhein-Sieg (TOP 5.2.3.) ist § 15 Abs. 2 Satz 1 GkG i.V.m. § 50 Abs. 4 GO NRW. Auch insoweit ist das angewendete Wahlverfahren nicht zu beanstanden, da der verfassungsrechtliche Spiegelbildlichkeitsgrundsatz keine Anwendung findet.

74

Ebenso Bay. VGH, Urteil vom 8.3.2001 - 4 B 98.2073 -, NVwZ-RR 2001, 779 = juris, Rn. 28 ff.

75

Die Zweckverbandsversammlungen nehmen nicht an der Repräsentationsfunktion des beklagten Rates teil. Es handelt sich bei ihnen nicht um ein Teil- oder Hilfsorgan des Rates, sondern um ein ratsexternes Organ des jeweiligen Zweckverbandes. Ihnen obliegt es nicht, an den dem beklagten Rat zugewiesenen Aufgaben als Vertretung des Gemeindevolkes mitzuwirken. Vielmehr nehmen sie die dem Zweckverband von seinen Mitgliedern übertragenen Aufgaben wahr.

76

Zur weiteren Begründung wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen unter 1. Bezug genommen. Ergänzend wird angemerkt, dass auch die vom Rat in die Zweckverbandsversammlung entsandten Vertreter an die Beschlüsse des Rates und seiner Ausschüsse gebunden sind (§ 113 Abs. 1 Satz 2 GO NRW) und auf Beschluss des Rates jederzeit abberufen werden können (§ 113 Abs. 1 Satz 3 GO NRW).

77

Vgl. Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben/

78

Winkel, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Stand: Dezember 2010, § 15 GkG, Anm. 6 f.

79

3. Rechtsgrundlage für die Wahl von Vertretern für den Polizeibeirat beim Polizeipräsidium Köln (TOP 5.7.3) ist § 17 Abs. 1 Satz 1 POG NRW. Danach wählen die Vertretungen der Kreise und der kreisfreien Städte (hier: Stadt Köln und Stadt Leverkusen) aus ihrer Mitte die Mitgliedes des Polizeibeirats im Wege der Listenwahl nach dem Verhältniswahlsystem Hare/Niemeyer. Bei einem zusammengefassten Polizeibeirat - wie hier - sind die Mitglieder nach dem Verhältnis der Einwohnerzahl zur Gesamteinwohnerzahl des Bezirks zu wählen (§ 17 Abs. 2 POG NRW). Dieses Wahlverfahren ist vorliegend eingehalten worden. Der in der Ratssitzung vom 19.11.2009 gefasste Beschluss ist nicht zu beanstanden.

80

Insbesondere gilt auch hier der Spiegelbildlichkeitsgrundsatz entgegen der Auffassung der Klägerin nicht, da der Polizeibeirat kein aus der Gemeindevertretung abgeleitetes Gremium ist, das an der Erfüllung der dem Ratsplenum zugewiesenen Aufgaben als Vertretung des Gemeindesvolkes mitwirkt. Dies ergibt sich bereits aus seiner gesetzlichen Aufgabenstellung, wonach er Bindeglied zwischen Bevölkerung, Selbstverwaltung und Polizei ist und das vertrauensvolle Verhältnis zwischen ihnen fördern, die Tätigkeit der Polizei unterstützen sowie Anregungen und Wünsche der Bevölkerung an die Polizei herantragen soll (§ 16 Abs. 1 POG NRW). Im Übrigen ist eine Zusammensetzung des Polizeibeirates spiegelbildlich zum beklagten Rat schon faktisch ausgeschlossen, weil ihm neben 9 Vertretern der Stadt Köln auch 2 Vertreter der Stadt Leverkusen angehören. Zur weiteren Begründung wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen unter 1. Bezug genommen.

81

4. Rechtsgrundlage für die Wahlen zur 13. Landschaftsversammlung des Landschaftsverbandes Rheinland (TOP 5.1) ist § 7 b LVerbO.

82

Nach § 7 b Abs. 1 Satz 2 LVerbO hat jedes Mitglied der Vertretung einer Mitgliedskörperschaft zwei Stimmen, eine Erststimme für die Wahl der auf die Mitgliedskörperschaft entfallenden Mitglieder und Ersatzmitglieder sowie eine Zweitstimme für die Wahl der für das Gebiet das Landschaftsverbandes aufgestellten Reserveliste einer Partei oder Wählergruppe. Während das Zweitstimmenergebnis über die politische Zusammensetzung der Landschaftsversammlung entscheidet, ist das - vorliegend allein streitgegenständliche - Erststimmenergebnis lediglich für die personelle Zusammensetzung relevant. Für den Fall, dass mit der Erststimme mehrere Mitglieder zu wählen sind, sieht § 7 b Abs. 2 Satz 7 LVerbO eine Listenwahl nach dem Verfahren von Hare/Niemeyer vor. Vorgaben dazu, wer hierbei Listen einreichen darf (nur Fraktionen und Gruppen oder auch Einzelratsmitglieder) und ob Listenverbindungen zulässig sind, enthält die Vorschrift nicht. Dass vorliegend eine von den Einzelratsmitgliedern A. / N1. eingereichte Liste zur Wahl stand, ist deshalb nicht zu beanstanden. Der verfassungsrechtliche Spiegelbildlichkeitsgrundsatz findet auf die Wahl der durch die einzelnen Mitgliedskörperschaften mit der Erststimme zu wählenden Mitglieder nach § 7 b Abs. 2 LVerbO keine Anwendung. Zur Begründung wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Ausführungen unter 1. Bezug genommen. Ergänzend wird darauf hingewiesen, dass § 7 b Abs. 4 LVerbO ausdrücklich einen Verhältnisausgleich allein im Hinblick auf das Zweitstimmenergebnis - bezogen auf das gesamte Gebiet des Landschaftsverbandes - vorsieht.

83

Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des zurückgenommenen Teils auf § 155 Abs. 2 VwGO und im Übrigen auf § 154 Abs. 1 VwGO.

84

Gründe für die Zulassung der Berufung im Sinne des § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor. Insbesondere war die Berufung nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, da die in Rede stehende Rechtsfrage, ob der verfassungsrechtliche Spiegelbildlichkeitsgrundsatz auf kommunaler Ebene auf die Wahlen zu ratsexternen Gremien Anwendung findet, durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.4.2010 - 8 C 18.08 - geklärt ist.