Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-11-20, Aktenzeichen 1 L 1909/07
ECLI:DE:VGD:2007:1120.1L1909.07.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller als Gesamtschuldner.

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

1

Gründe:

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Die am 16. November 2007 bei Gericht eingegangenen Anträge,

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1. dem Antragsgegner im Wege einer einstweiligen
Anordnung aufzugeben, unverzüglich die Zulässigkeit
des am 07.05.2007 eingereichten Bürgerbegehrens "Die
städtischen Krankenhäuser den Lern", Bürgerbegehren
für den Verbleib der Städtische Krankenhäuser L
gemeinnützige GmbH" (Klinikum L und D1-Hospital I2) in
öffentlicher Hand, unter Aufhebung seines mit Schreiben
vom 21.06.2007 mitgeteilten Beschlusses vom 19.06.2007
(III/RR 0 000/00 ja) und des mit Schreiben vom 15.08.2007
mitgeteilten Beschlusses vom 09.08.2007 (III/RR 0 000/00
ja) festzustellen;

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2.

5

3. den Antragsgegner im Wege einer einstweiligen
Anordnung zu verpflichten, unverzüglich in einer
einzuberufenden Sitzung das Bürgerbegehren sachlich zu
behandeln und für den Fall, dass dem Bürgerbegehren
nicht entsprochen wird, unverzüglich einen
Bürgerentscheid mit der Fragestellung "Soll es die Stadt
L unterlassen, Gesellschaftsanteile oder maßgebliche
Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens der
"Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" an
natürliche Personen oder juristische Personen des
Privatrechts es sei denn, dass ihre Gesellschafter
juristische Personen des öffentlichen Rechts sind, zu
übertragen oder die "Städtische Krankenhäuser L
gemeinnützige GmbH" auf Grundlage von Pacht oder
sonstigen Betreiberverträgen zur Nutzung zu
überlassen?" durchzuführen;

6

4.

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5. den Antragsgegner zu verpflichten, bis zur
rechtskräftigen Entscheidung über die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens "Die städtischen Krankenhäuser den
Lern", Bürgerbegehren für den Verbleib der Städtische
Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" (Klinikum L und
D1-Hospital I2) in öffentlicher Hand keinen Beschluss
herbeizuführen, auf Grund dessen Gesellschaftsanteile
oder maßgebliche Vermögensgegenstände des
Betriebsvermögens "Städtische Krankenhäuser L
gemeinnützige GmbH" an natürliche Personen oder
juristische Personen des Privatrechts es sei denn, dass
ihre Gesellschafter juristische Personen des öffentlichen
Rechts sind, übertragen oder die "Städtische
Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" auf Grundlage
von Pacht oder sonstigen Betreiberverträgen zur Nutzung
überlassen werden können,

8

6.

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haben keinen Erfolg.

10

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht in Bezug auf ein streitiges
Rechtsverhältnis eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen
Zustandes treffen, wenn dies zur Abwendung wesentlicher Nachteile, Verhinderung
drohender Gewalt oder aus anderen, vergleichbar dringenden Gründen notwendig
erscheint. Dies setzt voraus, dass der Antragsteller die in Anspruch genommene
Rechtsposition (Anordnungsanspruch) und die Notwendigkeit einer vorläufigen
Regelung (Anordnungsgrund) glaubhaft macht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920
Abs. 2, 294 ZPO).

11

Im Hinblick auf das Ziel einstweiliger Anordnungen, grundsätzlich nur vorläufige
Regelungen zu treffen, sind an die Glaubhaftmachung von Anordnungsgrund und
Anordnungsanspruch erhöhte Anforderungen zu stellen, wenn das Antragsbegehren
- wie hier - von der Konsequenz auf die Vorwegnahme der Hauptsache zielt. Dabei
ist hinsichtlich des Anordnungsanspruchs auch die seit dem 17. Oktober 2007
geänderte Rechtslage zu berücksichtigen, wonach ein für zulässig erklärtes
Bürgerbegehren Sperrwirkung gegenüber dem Bürgerbegehren entgegenstehenden
Entscheidungen des Rates auslöst (§ 26 Abs. 6 Satz 6 GO NRW). Diese Folge
verlangt, dass der Rat im einstweiligen Rechtsschutzverfahren zur Feststellung der
Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur verpflichtet wird, wenn nach der allein
mögliche summarische Prüfung die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ganz
überwiegend wahrscheinlich ist.

12

Nach diesen Maßstäben ist der Antrag zu 1. unbegründet. Die Antragsteller
haben das Bestehen eines Anordnungsanspruchs nicht ausreichend glaubhaft
gemacht. Denn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens erscheint nicht überwiegend
wahrscheinlich, vielmehr drängen sich Zweifel daran auf, die eine grundlegende
Überprüfung im Hauptsacheverfahren notwendig machen.

13

Gemäß § 26 Abs. 1 GO NRW können die Bürger im Wege eines
Bürgerbegehrens beantragen, an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der
Gemeinde selbst zu entscheiden. Damit muss das Bürgerbegehren auf eine
konkrete, abschließende Sachentscheidung gerichtet sein. Dies schließt sowohl aus,
dass sich das Bürgerbegehren auf eine resolutionsartige Meinungskundgabe
beschränkt, als auch, dass es lediglich darauf zielt, Vorgaben für eine letztlich doch
vom Rat zu treffende Entscheidung zu machen.

14

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 09.12.1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl 1998, 273, vom 05.02.-
2002
- 15 A 1965/99- und vom 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, DÖV 2002, 961; Beschluss vom
18.10.2007
- 15 A 2666/07 -.

15

Denn die Bürgerschaft trifft nur dann im Wege des Bürgerentscheids eine
Entscheidung ‚an Stelle des Rates', wenn sie mit der Entscheidung Verantwortung
für die abschließende Regelung eines Sachverhaltskomplexes übernimmt. Daran
fehlt es, wenn sie Einzelfragen eines komplexen Entscheidungsablaufes an sich
zieht und entscheidet, weitere damit in untrennbarem Zusammenhang stehende
Fragen dagegen offen lässt, ohne dem Rat auch hierfür Entscheidung und
Verantwortung abzunehmen. Damit bleibt in der Schwebe, ob und unter welchen
weiteren Konsequenzen sich überhaupt eine den Vorgaben genügende Lösung
finden lässt. Eine solche Vorgehensweise eröffnete die Möglichkeit, dem Rat
Entscheidungsmaximen mit einer Bindungswirkung für 2 Jahre (vgl. § 26 Abs. 8 Satz
2 GO NRW) aufzuerlegen, ohne zugleich die Konsequenzen solcher Vorgaben für
die nachfolgenden Entscheidungen verantwortlich in den Blick zu nehmen. Sie hätte
zur Folge, dass die Bürgerinnen und Bürger die Tragweite der Entscheidung noch
nicht übersehen können, der Rat hingegen keine Korrekturmöglichkeit hätte, wenn
sich die in der Vorentscheidung gemachten Vorgaben bei einer umfassenden
Abwägung des Vorhabens als unrealistisch herausstellen sollten. Auch wäre ein
Kostendeckungsvorschlag weder sinnvoll noch überhaupt möglich. Wird die
Gemeinde durch basisdemokratische Entscheidung nur hinsichtlich eines
Entscheidungsparameters gebunden, hängt alles weitere von Entscheidungen der
Vertretungskörperschaft ab, ohne dass im vorhinein auch nur eine Kostenschätzung
möglich wäre.

16

An der hiernach zu fordernden Übernahme der Gesamtverantwortung fehlt es.
Das Bürgerbegehren zielt nicht auf eine Entscheidung ‚an Stelle des Rates' im Sinne
von § 26 Abs. 1 GO NRW.
Das Bürgerbegehren ist darauf gerichtet, der Stadt L zu untersagen, Geschäftanteile
oder maßgebliche Vermögensgegenstände des Betriebsvermögens der "Städtische
Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" an natürliche Personen oder juristische
Personen des Privatrechts, deren Gesellschafter nicht juristische Personen
öffentlichen Rechts sind, zu übertragen oder diesen zur Nutzung zu überlassen. Was
statt dessen geschehen soll, lässt es offen; zwischen den verbleibenden
Entscheidungsalternativen wählt es nicht. Damit zielt das Bürgerbegehren nicht auf
eine konkrete und abschließende Entscheidung darüber, durch welche Maßnahmen
der Fortbestand und die Wirtschaftlichkeit des Betriebs der Krankenhäuser zukünftig
sichergestellt werden soll. Vielmehr will es lediglich insoweit auf den vom
Antragsgegner bereits mit seinem Beschluss vom 7. September 2006 in Gang
gesetzten Entscheidungsprozess, auf welche Weise die wirtschaftliche Lage der
"Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" durch Beteiligung eines Dritten
verbessert werden könne, Einfluss nehmen, als es die Beteiligung natürlicher oder
juristischer Personen des Privatrechts verhindern will. Es überlässt damit sowohl die
Bewältigung der sich aus dieser Vorgabe ergebenden Konsequenzen - etwa wenn
mangels Beteiligungsinteresses im öffentlichen Bereich kein Partner oder ein solcher
nur zu Konditionen gefunden werden kann, die die wirtschaftlichen Probleme der
gGmbH nur unzureichend lösen - als auch die abschließende Entscheidung über die
bezweckte Sanierung der gGmbH dem Antragsgegner.

17

Zweifel an der Zulässigkeit des Bürgerbegehren wirft auch der
Kostendeckungsvorschlag auf.

18

Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss das Bürgerbegehren einen nach den
gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten
der verlangten Maßnahme enthalten.

19

Bedenken bestehen hinsichtlich des Kostendeckungsvorschlags zum einen
deshalb, weil jedenfalls der zweite Satz des betreffenden Absatzes
Verständnisschwierigkeiten bereitet. Er hält nicht weiter umschriebene ‚Erwartungen
für denkbar', die aus einer ‚Teilveräußerung von Geschäftsanteilen und
maßgeblichen Vermögensgegenständen im Bereich der kommunalen
Daseinsvorsorge, wie zum Beispiel Grundstücken, Gebäuden und wesentlichen
Betriebseinrichtungen' resultieren, ‚die die Einnahmesituation der Stadt L verbessern
können'. Damit wird nicht hinreichend klar, ob auf Einnahmen aus Veräußerung von
Geschäftsanteilen und Vermögensgegenständen der städtischen Krankenhäuser
oder sonstiger Einrichtungen der Daseinsvorsorge und/oder auf die Veräußerung an
einen im Sinne der Bürgerentscheidsfrage beschränken Käuferkreis abgestellt
werden soll.

20

Zum andern wird in dem Kostendeckungsvorschlag den möglichen Kostenfolgen
der bezweckten Maßnahme nur unzureichend Rechnung getragen.

21

Zu den Kosten einer Maßnahme im Sinne von § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
gehören nicht nur die für die Umsetzung der Maßnahme aufzuwendenden Mittel,
sondern auch die aus dem Unterlassen einer Maßnahme resultierenden Folgekosten
oder entgangenen Gewinne.

22

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl 2004, 346.

23

Ein entsprechender Kostendeckungsvorschlag muss zunächst die für die
Maßnahme aufzuwendenden oder durch sie ausgelösten Kosten benennen und
darüber hinaus einen Vorschlag enthalten, wie diese Kosten gedeckt werden sollen.
Entbehrlich ist ein Kostendeckungsvorschlag nur dann, wenn die erstrebte
Maßnahme keine Kosten in dem dargestellten Sinne verursacht oder sich
offensichtlich als günstigere Alternative zu einem von der Gemeinde beschlossenen
Vorhaben darstellt.

24

Vgl. VG Düsseldorf, Urteile vom 28.10.2005 - 1 K 5195/04 - und vom 02.12.2005 - 1 K
4332/04 -.

25

Hier beschränkt sich der Kostendeckungsvorschlag in Satz 1 des
entsprechenden Absatzes zunächst auf den Hinweis, bei einem Verzicht auf eine
Übertragung von Gesellschaftsanteilen oder Vermögensgegenständen werde die
haushaltsrechtliche Situation der Stadt gegenüber dem Ist-Zustand nicht verändert;
die Einnahmen aus dem Krankenhausbetrieb stünden ihr weiterhin ungeschmälert
zu. Dieser Ansatz nimmt die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen der mit dem
Bürgerbegehren aufgeworfenen Frage nur unzureichend in den Blick.
Ausgangspunkt für die vom Antragsgegner angestellten Überlegungen hinsichtlich
der Beteiligung eines Partners am Betrieb der städtischen Krankenhäuser war die
Feststellung, dass die Kliniken seit der Umstellung auf das auf Fallpauschalen
basierende Diagnosis-Related-Group-Verfahren nicht mehr kostendeckend betrieben
werden können und die Einsparpotentiale durch die Folgen des Ärztestreiks und die
nachfolgenden Tariflohnerhöhungen aufgezehrt sind. Die deshalb erforderlichen,
jährlich steigenden Investitionskosten können aber von der Stadt nicht allein
aufgebracht werden (vgl. Beschlussvorlage 1823/06 für den Ratsbeschluss vom
07.09.2006). Auf diesem Hintergrund kann für eine realistische Darstellung der
Kostenfolgen der Hinweis nicht ausreichen, durch eine Beibehaltung der
Eigentumsverhältnisse werde die Haushaltslage nicht verschlechtert. Vielmehr
bedürfte es einer Abschätzung, welche wirtschaftlichen Auswirkungen die
Einschränkung des Kreises potentieller Käufer oder sonstiger Partner auf die mit der
Partnersuche verfolgten Sanierungsabsichten haben könnte und wie diese
aufgefangen werden können. Dafür ist die in Satz 2 des Kostendeckungsvorschlags
geäußerte Erwartung möglicher Verkaufserlöse nicht ausreichend.

26

Die Kammer verkennt in diesem Zusammenhang nicht, dass eine konkrete
Abschätzung der wirtschaftlichen Folgen einer Beschränkung des Kreises potentieller
Partner auf solche aus dem öffentlichen Bereich nicht unerhebliche Schwierigkeiten
aufwerfen kann. Diese resultieren jedoch nicht daraus, dass an den
Kostendeckungsvorschlag überzogene Anforderung gestellt werden. Vielmehr sind
sie Folge der - wie oben ausgeführt unzulässigen - Beschränkung des
Bürgerbegehrens auf eine Vorfrage der abschließenden Entscheidung über Art und
Weise der Sanierung der "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH".
Überlassen die Antragsteller mit der Begrenzung des Gegenstands des
Bürgerbegehrens auf eine Vorfrage die abschließende, von weiteren
Weichenstellungen abhängige Entscheidung dem Antragsgegner, stehen sie
zugleich vor der Schwierigkeit, die wirtschaftlichen Auswirkungen der gemachten
Vorgaben für diese Entscheidung zu bemessen. Dies macht aber einen
Kostendeckungsvorschlag nicht etwa entbehrlich, sondern macht erneut deutlich,
dass sich eine Entscheidung der Bürgerschaft an Stelle des Rates im Sinne von § 26
Abs. 1 GO NRW nicht auf Vor- oder Teilfragen eines komplexen Sachverhaltes
beschränken kann. Insofern teilt sich der Mangel der Fragestellung des
Bürgerbegehrens dem Kostendeckungsvorschlag mit.

27

Auch die von den Beteiligten diskutierte Frage, ob das Bürgerbegehren auf ein
gesetzwidriges Ziel im Sinne von § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW gerichtet ist, weil die
Zielrichtung der Fragestellung gegen das Diskriminierungsverbot aus § 97 Abs. 2
GWB verstößt, lässt sich nicht mit der für einen erfolgreichen Eilantrag erforderlichen
Sicherheit verneinen.

28

Es ist in Rechtsprechung und Literatur schon nicht abschließend geklärt, ob und
wenn ja, unter welchen Voraussetzungen, das Vergaberecht auf
Veräußerungsgeschäfte über Gesellschaftsanteile an kommunalen Unternehmen
Anwendung findet.

29

Vgl. zum Meinungsstand: Hoppe/Uechtritz, Handbuch Kommunale Unternehmen, § 14,
Abschnitt D.

30

Wollte man diese Frage, deren endgültige Entscheidung einem
Hauptsachverfahren vorbehalten bleiben muss, bejahen, erscheint die Überlegung,
die - bei erfolgreichem Bürgerbegehren - nachträgliche Einführung des Kriteriums
‚Juristische Person des öffentlichen Rechts' für die Auswahl eines weiteren
Gesellschafters für die "Städtische Krankenhäuser L gemeinnützige GmbH" verstoße
gegen das Benachteiligungsverbot des § 97 GWB, klärungsbedürftig. Denn dieses
Kriterium hat keinen Eingang in die Bekanntmachung zur Eröffnung des
Teilnahmewettbewerbs im EU-Amtsblatt am 07.04.2007 gefunden und würde zu
einer Ungleichbehandlung der Interessenten und Bieter führen. Haftungsrechtliche
Folgen zum Nachteil der Gemeinde wären nicht ausgeschlossen.

31

Mit dem Antrag zu 1. muss auch der Antrag zu 2. erfolglos bleiben. Denn die
begehrte Einleitung des Verfahrens nach § 26 Abs. 6 Sätze 2 bis 4 GO NRW setzt
die vorherige Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens voraus. Insofern
kann offen bleiben, ob für diesen Antrag ein Rechtsschutzbedürfnis besteht und ein
Anordnungsgrund gegeben ist, obwohl Anhaltspunkte dafür fehlen, der
Antragsgegner werde von dem gesetzlich vorgegebenen Verfahren abweichen.

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Auch der Antrag zu 3. hat keinen Erfolg. Er ist auf eine einstweilige Anordnung
unzulässigen Inhalts gerichtet.

33

Durch die Einfügung von Satz 6 in § 26 Abs. 6 GO NRW hat der Gesetzgeber
klar gestellt, dass nur einem solchen Bürgerbegehren Sperrwirkung gegenüber dem
Bürgerbegehren zuwiderlaufenden Entscheidungen des Rats zukommt, dessen
Zulässigkeit der Rat festgestellt hat. Hält der Rat das Bürgerbehren für unzulässig,
kann diese Sperrwirkung nur herbeigeführt werden, wenn er durch gerichtliche
Entscheidung endgültig oder - bei Vorliegen der besonderen Anforderungen - im
Wege einer einstweiligen Anordnung verpflichtet wird, die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens festzustellen. Liegt - wie hier - eine solche gerichtliche
Entscheidung (noch) nicht vor, bleibt schon nach der gesetzlichen Konzeption
regelmäßig kein Raum, eine solche Sperrwirkung faktisch dadurch herbeizuführen,
dass dem Rat Entscheidungen, die das Bürgerbegehren erledigen können, untersagt
werden. Denn die Möglichkeit der Durchführung eines Bürgerbegehrens und eines
nachfolgenden Bürgerentscheids führt nicht grundsätzlich - sondern nur im Falle der
Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens - zu einer Vorrangigkeit dieses
Mittels der unmittelbaren Demokratie gegenüber der Ratsentscheidung als Teil des
repräsentativ-demokratischen Systems.

34

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl 2004, 346.

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Anhaltspunkte dafür, dass hier unter dem Gesichtspunkt der ‚Organtreue'
anderes gelten könnte,

36

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 19.03.2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl 2004, 346,

37

sind nicht ersichtlich. Deshalb kann auch offen bleiben, ob und unter welchen
Voraussetzungen im Hinblick auf die vom Gesetzgeber nunmehr klar definierten
Voraussetzungen für die Sperrwirkung von Bürgerbegehren für diese Ausnahme
noch Raum sein kann.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG
i.V.m. Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Von einer
Halbierung des Streitwerts wegen der Situation des einstweiligen
Rechtsschutzverfahrens hat die Kammer im Hinblick auf die angestrebte
Vorwegnahme der Hauptsache abgesehen.