Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-06, Aktenzeichen 1 K 2121/08
ECLI:DE:VGMS:2009:0306.1K2121.08.00

Tenor

Der beklagte Rat wird unter Aufhebung des Bescheids vom 26. August
2008 verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens „Technischer Beigeordneter"
festzustellen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder
Hinterlegung des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leisten.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Parteien streiten darüber, ob das gegen die 4. Änderung der Hauptsatzung
der Stadt H. gerichtete Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" zulässig
oder ein solches über „die innere Organisation der Gemeindeverwaltung" und
deshalb nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen (GO NRW) unzulässig ist.

3

§ 14 Abs. 1 der Hauptsatzung der Stadt H. über Beigeordnete war bisher so
gefasst, dass zwei Beigeordnete gewählt werden, die die Bezeichnung Erste
Beigeordnete oder Erster Beigeordneter und Technische Beigeordnete oder
Technischer Beigeordneter führen. Gemäß § 14 Abs. 2 der Hauptsatzung ist
allgemeine Vertreterin oder allgemeiner Vertreter der Bürgermeisterin bzw. des
Bürgermeisters die oder der Erste Beigeordnete. Der beklagte Rat beschloss am 18.
Juni 2008 die 4. Änderung der Hauptsatzung der Stadt H. . Danach wurde § 14
Abs. 1 der Hauptsatzung mit Wirkung zum 1. Januar 2009 wie folgt gefasst: „Es wird
ein Beigeordneter/eine Beigeordnete gewählt. Er/sie führt die Bezeichnung „Erster
Beigeordneter/Erste Beigeordnete." Der Ratsbeschluss wurde am 25. Juni 2008 im
Amtsblatt der Stadt H. öffentlich bekannt gemacht.

4

Die Kläger reichten daraufhin ein Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter"
zu folgender Frage ein:

5

Sind Sie dafür, dass § 14 (1) der Hauptsatzung der Stadt H.
geändert wird und wieder folgende Fassung erhält: „(1) Es werden zwei
Beigeordnete gewählt. Sie führen die Bezeichnung a) Erster
Beigeordneter oder Erste Beigeordnete und b) Technischer
Beigeordneter oder Technische Beigeordnete."

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Das Bürgerbegehren enthält eine Begründung, Ausführungen zu einem
Kostendeckungsvorschlag und benennt die drei Kläger als Vertretungsberechtigte.
Nach dem Ergebnis der Prüfung der Stadt hatten auf den bis zum 6. August 2008
eingereichten Listen mehr als 7 % der Bürger das Bürgerbegehren unterzeichnet. Die
Stadt H. hat mehr als 30000 und weniger als 50000 Einwohner.

7

Die Verwaltung der Stadt vertrat in ihrer Sitzungs-Vorlage 168/2008 vom 28. Juli
2008 unter Bezugnahme auf die Beschlüsse des Hessischen
Verwaltungsgerichtshofs (HessVGH) vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 - und
vom 13. Juli 2004 - 8 TG 1067/04 - die Auffassung, dass es sich nicht um ein
Bürgerbegehren über „die innere Organisation der Gemeindeverwaltung" handele.
Sie schlug dem Rat vor zu beschließen, dass das eingereichte Bürgerbegehren
„Technischer Beigeordneter" rechtlich zulässig sei. In der Ratssitzung am 13. August
2008 stimmten 18 Ratsmitglieder für und 29 Ratsmitglieder gegen diesen
Beschlussvorschlag.

8

Der Bürgermeister teilte daraufhin den Klägern jeweils durch Bescheid vom 26.
August 2008 mit, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Der
Ausschlusstatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW sei erfüllt, weil die
Bestimmung der Zahl der Beigeordneten in der Hauptsatzung der Gemeinde nach
dem Urteil des Verwaltungsgerichts Münster (VG Münster) vom 2. Juni 2004 - 1 K
51/03 - die „innere Organisation der Gemeindeverwaltung" betreffe.

9

Die Kläger haben am 24. September 2008 Klage erhoben. Sie machen sich die
Ausführungen aus der Vorlage 168/2008 der Verwaltung zu Eigen und führen zur
Begründung unter anderem weiter aus: Zur inneren Organisation der
Gemeindeverwaltung gehörten die Arbeits- und Dezernatsverteilung, Regelungen
des Geschäftsgangs sowie der Schreib- und Büroausstattung, die Errichtung von
Außenstellen und ähnliche Vorgänge. Die Festlegung der Zahl der Beigeordneten sei
nicht diesem Bereich, sondern der „äußeren" Gemeindeverwaltung zuzuordnen. Die
leitende und politische Funktion hebe die Beigeordneten aus dem Bereich der
inneren Organisation der Gemeindeverwaltung hervor. Nach dem Zweck des § 26
Abs. 5 Nr. 1 GO NRW solle eine einseitige parteipolitische Ausrichtung von
Verwaltungsstrukturen und eine Aufweichung der alleinigen Verantwortung des
Bürgermeisters für die Leitung der Verwaltung verhindert werden. Dies sei durch das
vorliegende Bürgerbegehren nicht zu befürchten, da die Geschäftsleitungs- und
Organisationsgewalt des Bürgermeisters nicht beschränkt werde. Die
Rechtsprechung des HessVGH zur Auslegung der hessischen Gemeindeordnung sei
auch für das nordrhein-westfälische Recht heranzuziehen. Der Beigeordnete nach
nordrhein-westfälischem Gemeinderecht sei zwar kein Organ. § 70 GO NRW hebe
ihn aber als Mitglied des Verwaltungsvorstands aus der übrigen inneren
Gemeindeverwaltung hervor. Dieser Bedeutung trage die Bestimmung des § 71 Abs.
1 Satz 1 i. V. m. § 41 Abs. 1 Buchstabe f GO NRW dadurch Rechnung, dass der Rat
die Zahl der Beigeordneten durch die Hauptsatzung festlege.

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Die Kläger beantragen,

11

unter Aufhebung des ablehnenden Bescheids des
Bürgermeisters vom 26.08.2008 den Beklagten zu verpflichten,
das von ihnen eingereichte Bürgerbegehren „Technischer
Beigeordneter" für zulässig im Sinne des § 26 Abs. 6 GO NRW
zu erklären.

12

Der beklagte Rat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

14

Er verweist im Wesentlichen auf das Urteil des VG Münster vom 2. Juni 2004 - 1
K 51/03 - und hebt unter anderem hervor: Die Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO
NRW habe nur dann einen Anwendungsbereich, wenn der Begriff „die innere
Organisation der Gemeindeverwaltung" die gesamte innere Verwaltungsstruktur
umfasse. Der von den Klägern genannte Bereich unter anderem der Arbeits- und
Dezernatsverteilung, Regelung des Geschäftsgangs sowie der Schreib- und
Büroausstattung wäre keine Angelegenheit der Gemeinde, über die im Sinne von §
26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat zu entscheiden hätte, weil er ausschließlich in die
Zuständigkeit des Bürgermeisters falle. Die unterschiedliche Rechtsstellung eines
Beigeordneten (Stadtrats) nach hessischem Gemeinderecht und eines
Beigeordneten nach nordrhein-westfälischem Gemeinderecht rechtfertige eine
unterschiedliche Beurteilung der Frage, ob die Entscheidung über die Zahl der
Beigeordneten eine solche der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung sei.
Der Hinweis der Kläger auf die Mitgliedschaft der Beigeordneten im
Verwaltungsvorstand der Gemeinde sei nicht nachvollziehbar. Der
Verwaltungsvorstand habe nur Mitwirkungsrechte und bei
Meinungsverschiedenheiten entscheide der Bürgermeister.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (zwei Ordner)
ergänzend Bezug genommen.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die zulässige Verpflichtungsklage ist begründet. Die durch den Bescheid vom 26.
August 2008 den Klägern bekannt gegebene ablehnende Entscheidung des
beklagten Rats, dass das Bürgerbegehren „Technischer Beigeordneter" unzulässig
sei, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten; die Sache ist auch
spruchreif (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Kläger haben gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1
GO NRW einen Anspruch darauf, dass der Beklagte das Bürgerbegehren für
zulässig erklärt.

18

Das Bürgerbegehren ist zulässig. Es zielt auf die Festlegung der Zahl von zwei
Beigeordneten in der Hauptsatzung ab, weil es auf die Aufhebung der vom beklagten
Rat am 18. Juni 2008 beschlossenen 4. Änderung der Hauptsatzung und damit auf
die Wiedereinführung eines satzungsmäßig vorgeschriebenen weiteren
Beigeordneten mit der Bezeichnung Technische Beigeordnete oder Technischer
Beigeordneter gerichtet ist. Dieses Bürgerbegehren erfüllt alle
Zulässigkeitsvoraussetzungen des § 26 GO NRW.

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Mit ihm beantragen die Unterzeichner, das die Bürger im Sinne von § 26 Abs. 1
Satz 1 GO NRW in einer Angelegenheit der Gemeinde an Stelle des Rats selbst
entscheiden. Gemäß § 71 Abs. 1 Satz 1 GO NRW i. V. m. § 41 Abs. 1 Satz 2
Buchstabe f GO NRW ist für die Festlegung der Zahl der Beigeordneten durch die
Hauptsatzung der Rat zuständig.

20

Die formellen Anforderungen für das Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 2 bis 4 GO
NRW sind ebenfalls gegeben. Dies zieht der Beklagte auch nicht in Zweifel.

21

Es liegt ferner kein Unzulässigkeitsgrund nach dem Katalog des § 26 Abs. 5 GO
NRW vor. Namentlich ist das Bürgerbegehren entgegen der Auffassung des
Beklagten nicht nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW unzulässig, weil es kein solches
über die „innere Organisation der Gemeindeverwaltung" ist.

22

Der Begriff der „inneren Organisation der Gemeindeverwaltung" ist beschränkt
auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt,
deren Ausübung bestimmt wird durch fachlich-technische
Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung. Dem steht der äußere
kommunalverfassungsrechtliche Rahmen der Gemeindeverwaltung gegenüber. Die
Kammer hält an der früheren anderslautenden Rechtsprechung des Gerichts,

23

vgl. VG Münster, Urteil vom 2. Juni 2004 - 1 K 51/03 -, juris,
insbesondere Rn. 27 ff.,

24

nicht fest und schließt sich der obergerichtlichen Rechtsprechung zur
(angedeuteten) Auslegung des Begriffs „innere Organisation der
Gemeindeverwaltung" in § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW und der Auslegung zum
gleichlautenden Begriff in § 8b Abs. 2 Nr. 2 Hessische Gemeindeordnung (HGO) an.

25

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1996
- 15 B 134/96 -, juris, Rn. 5 ff. = NVwZ-RR 1997, 110;
HessVGH, Urteil vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 -,
juris, Rn. 26 ff. = NVwZ-RR 2004, 281 (282 ff.).

26

Für diese Auslegung spricht die Wortwahl des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW, die
den betroffenen Bereich durch die Begriffe "innere Organisation" und
"Gemeindeverwaltung" eingrenzt. Diese Wortwahl weist auf ein organisatorisch-
strukturbezogenes und gerade nicht weites „funktionell dynamisches" Verständnis
des Begriffs „Gemeindeverwaltung" im Sinne einer Tätigkeit für die Gemeinde hin.
Zweck der Vorschrift ist, die Funktionsfähigkeit des gemeindlichen
Verwaltungshandelns und den Kernbereich organschaftlicher Tätigkeitsbefugnisse zu
wahren.

27

Vgl. Steinwachs/Zeiss, Änderung der Zahl der
hauptamtlichen Magistratsmitglieder durch Bürgerentscheid?
VR 1998, 203 (204) zu § 8b Abs. 2 Nr. 2 HGO.

28

Diese Auslegung wird zudem durch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift
nahegelegt. Nach der amtlichen Begründung des Gesetzentwurfs sprechen
ordnungspolitische Erwägungen dafür, dass die innere Organisation der Gemeinde
im Rahmen der Kommunalverfassung von den zuständigen (also gewählten)
Organen festzulegen sei.

29

Vgl. LT-Drs. 11/4983, Begründung, Seite 1 und 8.

30

Außerdem ist § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW als Ausnahmevorschrift eng
auszulegen, um Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als Ausdruck direkter
Demokratie in möglichst weitem Umfang für solche Fragen zuzulassen, die wie die
Frage der Außenvertretung und Repräsentation der Gemeinde den Bürger
unmittelbar berühren. Zu keiner anderen Beurteilung führt der Einwand des
Beklagten, dass die Regelung des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW keinen
Anwendungsbereich habe, wenn der Begriff der inneren Organisation der
Gemeindeverwaltung auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und
Geschäftsleitungsgewalt beschränkt sei, weil es sich dann ohnehin nicht um
Gegenstände handele, über die im Sinne von § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW der Rat
zu entscheiden hätte. Zum einen weist etwa § 73 Abs. 1 Satz 2 GO NRW dem Rat
eine der klassischen Organisations- und Geschäftsverteilungsgewalt und damit der
inneren Organisation der Gemeindeverwaltung zuzurechnende Zuständigkeit zu.
Zum anderen kennt § 26 Abs. 5 GO NRW auch andere Fälle, in denen ein
Bürgerbegehren schon ohne den im Katalog ausdrücklich geregelten
Ausnahmetatbestand unzulässig wäre. Der Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 Nr.
8 GO NRW, wonach ein Bürgerbegehren über Angelegenheiten unzulässig ist, für
die der Rat keine gesetzliche Zuständigkeit hat, wiederholt ebenfalls nur, was sich
bereits aus der Formulierung „an Stelle des Rates" in § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW
ergibt. Die Unzulässigkeit eines Bürgerbegehrens über Anträge, die ein
gesetzwidriges Ziel verfolgen, folgte ohne den Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5
Nr. 9 erste Alternative GO NRW schon gemäß Art. 20 Abs. 3 GG aus der Bindung
der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht.

31

Nach den vorstehenden Grundsätzen bezieht sich das Bürgerbegehren
„Technischer Beigeordneter" nicht auf die „innere Organisation der
Gemeindeverwaltung". Die erstrebte Festlegung der Zahl von zwei Beigeordneten in
der Hauptsatzung betrifft nicht die durch fachlichtechnische
Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmte Geschäftsverteilungs-
und Organisationsgewalt innerhalb des „Verwaltungsapparats", sondern den äußeren
kommunalverfassungsrechtlichen Rahmen der Gemeindeverwaltung, nämlich die
Grundentscheidung über die Behördenleitung. Die satzungsmäßige Bestimmung der
Zahl der Beigeordneten enthält losgelöst von der konkreten Person des
Organwalters Vorgaben dafür, wie viele Personen in hervorgehobener Stellung die
Gemeinde auch nach außen vertreten und repräsentieren sollen. Die
hervorgehobene Stellung des Beigeordneten kommt in den Vorschriften der §§ 68,
69, 70, 71 GO NRW über die Vertretung des Bürgermeisters im Amt, die Teilnahme
des Beigeordneten an Sitzungen, die Mitwirkung im Verwaltungsvorstand und die
Wahl der Beigeordneten zum Ausdruck. Die Stellung der Beigeordneten als
Außenvertreter ist zwar eine vom Bürgermeister abgeleitete, wird aber durch die
Gemeindeordnung unentziehbar vorgegeben. Sie zeigt sich in der Funktion der
Beigeordneten als allgemeine Vertreter nach § 68 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 und als
ständige Vertreter des Bürgermeisters in ihrem Arbeitsgebiet nach § 68 Abs. 2 GO
NRW. Die allgemeine Vertretung nach § 68 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 GO NRW erstreckt
sich auf alle Dienstgeschäfte des Bürgermeisters und die Vertretung im
Arbeitsgebiet auf eigene Wahrnehmungszuständigkeiten des Beigeordneten; sie
umfasst insbesondere auch die Außenvertretung der Gemeinde gemäß § 63 Abs. 1
GO NRW. Eine Einschränkung der Vertretungsbefugnis nach außen ist nicht
möglich.

32

Vgl. Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-
Westfalen, 2. Auflage 1997, Seite 130 f.

33

Wird durch die Hauptsatzung die Zahl der Beigeordneten festgelegt, bleiben die
Funktionsfähigkeit des gemeindlichen Verwaltungshandelns und des Kernbereiches
der Tätigkeitsbefugnisse kommunalverfassungsrechtlicher Organe gewahrt. Die
Anpassung der inneren Organisation der Gemeinde etwa durch Zuteilung etwaiger
Dezernate ist nur mittelbare Folgemaßnahme der Festlegung der Anzahl der
Beigeordneten. Die Bezeichnung Technische Beigeordnete oder Technischer
Beigeordnete für den weiteren (zweiten) Beigeordneten mag eine mit der Festlegung
der Zahl der Beigeordneten herkömmlich verbundene allgemeine Benennung der
erwarteten Aufgaben sein. Sie bedeutet aber nicht, dass durch die
Satzungsänderung schon Einzelheiten des Geschäftskreises des Beigeordneten
nach § 73 Abs. 1 GO NRW festgelegt werden.

34

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO
i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

35

Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1
Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Rechtssache hat in Bezug auf
die Auslegung der landesrechtlichen Vorschrift des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW
grundsätzliche Bedeutung.

36