Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-09-28, Aktenzeichen 34 L 2461/16.PVL
ECLI:DE:VGD:2016:0928.34L2461.16PVL.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

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Gründe:

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Das Beteiligtenrubrum ist von Amts wegen berichtigt worden, da gemäß § 8 Abs. 1 LPVG NRW für die Dienststelle deren Leiterin handelt.

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Die Fachkammer entscheidet im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Verfügung gemäß § 79 Abs. 2 und 3 Satz 2 LPVG NRW i.V.m. §§ 85 Abs. 2, 80 Abs. 2 Satz 1, 53 Abs. 1 Satz 1 ArbGG i. V. m. §§ 937 Abs. 2, 944 ZPO wegen Dringlichkeit ohne Anhörung durch den Vorsitzenden.

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Der sinngemäße Antrag,

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1.6

der Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache aufzugeben, den Erlass vom 28. Juni 2016 zum „Unterricht für neu zugewanderte Schülerinnen und Schüler“ nicht umzusetzen,

2.7

dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung aufzugeben, das Mitbestimmungsverfahren betreffend den Erlass vom 28. Juni 2016 gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 3, 4 LPVG NRW einzuleiten,

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hilfsweise,

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vorläufig festzustellen, dass der Erlass vom 28. Juni 2016 der Mitbestimmung gemäß § 72 Abs. 3 Nr. 3, 4 LPVG NRW bedurfte,

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hat insgesamt keinen Erfolg.

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Eine einstweilige Verfügung kann nach den hier anzuwendenden Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung erlassen werden, wenn die Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (§ 940 ZPO). Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO). Die einstweilige Verfügung darf grundsätzlich nicht mehr zusprechen, als im Hauptsacheverfahren möglich ist; sie darf außerdem die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen. Allerdings kann es die Effektivität des Rechtsschutzes ausnahmsweise erfordern, durch den Erlass einer einstweiligen Verfügung der Entscheidung in der Hauptsache vorzugreifen, sofern wirksamer Rechtsschutz im ordentlichen Verfahren nicht erreicht werden kann und dies für den Antragsteller zu schlechthin unzumutbaren Folgen führen würde, insbesondere wenn ein endgültiger Rechtsverlust oder ein sonstiger irreparabler Zustand droht. Dabei sind die Belange der Beteiligten sorgfältig abzuwägen und strenge Anforderungen an die materiellen Voraussetzungen der einstweiligen Verfügung zu stellen.

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Ungeachtet der sich ansonsten noch stellenden Fragen zur Vorwegnahme der Hauptsache und insbesondere zum Vorliegen eines Verfügungsgrundes, ist jedenfalls ein Verfügungsanspruch nicht gegeben, weil nach der im Eilverfahren lediglich möglichen summarischen Prüfung die Beteiligte die vom Antragsteller reklamierten Mitbestimmungsrechte nicht verletzt hat. Deswegen kann die Fachkammer auch offen lassen, ob bei einer Verletzung überhaupt ein - mit dem Hauptantrag zu 1. geltend gemachter - Unterlassungsanspruch gegeben wäre.

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Zunächst kann sich der Antragsteller nicht mit Erfolg auf das Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW berufen. Nach dieser Vorschrift hat der Personalrat mitzubestimmen in Rationalisierungs-, Technologie- und Organisationsangelegenheiten bei Einführung grundlegend neuer, wesentlicher Änderung und wesentlicher Ausweitung von Arbeitsmethoden.

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Entgegen der Auffassung des Antragstellers führt der in Rede stehende Erlass des Ministeriums für Schule und Weiterbildung des Landes Nordrhein-Westfalen (MSW NRW) „Unterricht für neu zugewanderte Schülerinnen und Schüler“ vom 28. Juni 2016 - Az. 322-6.09.03.06.04 – 133027 - (nachfolgend: Integrationserlass) nicht zu einer wesentlichen Ausweitung von Arbeitsmethoden.

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Der Begriff der Arbeitsmethode ist eine aus der Arbeitswissenschaft entlehnte Kategorie. Es handelt sich dabei um den Inbegriff der Regeln, die die Ausführung des Arbeitsablaufs durch den Menschen bei einem bestimmten Arbeitsverfahren betreffen. Sie besagen, in welcher Art und Weise der Mensch bei der Ausführung des Arbeitsablaufs beteiligt sein soll bzw. beteiligt ist. Die Arbeitsmethode, die von der vorgegebenen Aufgabenstellung ausgeht, ist ein Teilaspekt des Arbeitsablaufs. Unter diesem versteht man die zeitliche und räumliche Aufeinanderfolge von Arbeitsvorgängen zur Erzielung eines bestimmten Arbeitsergebnisses. Es wird dabei geprüft, was in welcher Reihenfolge wann und wo zu tun ist.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Stand Mai 2016, § 72 Rn. 673 m.w.N. aus der Rechtsprechung.

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Unter den Begriff der Arbeitsmethode fallen danach die Regeln, welche die Ausführungen des Arbeitsablaufs durch Menschen bei einem bestimmten Arbeitsverfahren betreffen und besagen, in welcher Art und Weise der Mensch an dem Arbeitsablauf beteiligt sein soll oder ist.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 674 m.w.N.

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Der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW bezweckt den kollektiven Schutz der Beschäftigten vor Überforderung und Überlastung. Einerseits ist nicht entscheidend, ob das von einem einzelnen Beschäftigten angewandte Arbeitsverfahren sich ändert. Andererseits setzt die Einführung einer grundlegend neuen Arbeitsmethode aber nicht voraus, dass diese Methode für den Bereich der Dienststelle insgesamt eingeführt wird. Abzustellen ist auf die tatsächliche Betroffenheit derjenigen Beschäftigten, die auf Anweisung des Dienststellenleiters die neue Arbeitsmethode in der Dienststelle anzuwenden haben. Für diese Beschäftigten äußert sich ihre Betroffenheit regelmäßig darin, dass sie aufgrund eines veränderten Arbeitsablaufs ihre bisher erworbenen Fertigkeiten nicht mehr nutzen können, sondern neue erlernen müssen. Ein Indiz für eine derartige Betroffenheit ist insbesondere die Erweiterung des bisherigen Zuständigkeitsbereichs und eine damit verbundene Erhöhung der Verantwortung.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 676.

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Die Änderung oder Ausweitung einer Arbeitsmethode ist nur dann wesentlich, wenn nach den näheren Umständen des konkreten Einzelfalls von einer einschneidenden Betroffenheit der Beschäftigten auszugehen ist.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 688.

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Von einer einschneidenden Betroffenheit ist immer auszugehen, wenn die Änderung für die von ihr betroffenen Beschäftigten ins Gewicht fallende körperliche oder geistige Auswirkungen hat.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 685.

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Das Tatbestandsmerkmal der Wesentlichkeit berücksichtigt für die Fälle einer Änderung oder Ausweitung, dass die korrespondierende Mitbestimmungspflicht in Fällen einer Einführung neuer Arbeitsmethoden erst dann durchgreift, wenn diese „grundlegend“ neu sind. Die Regelung des § 72 Abs. 3 Nr. 3 LPVG NRW würde einen inneren Wertungswiderspruch aufweisen, wenn die dort aufgeführten Tatbestandsalternativen ohne eine sachliche Rechtfertigung an unterschiedliche Maßstäbe anknüpfen würden. Die Entstehungsgeschichte der Norm und ihre Systematik belegen, dass dies vermieden werden sollte. Mit der LPVG-Novelle 2011 sollte zwar einerseits das Mitbestimmungsniveau vor der Novelle 2007 wieder erreicht werden; andererseits sollte aber die Einführung neuer Arbeitsmethoden, die nicht „grundlegend“ neu sind, weiterhin beteiligungsfrei bleiben. Die hinzutretenden Tatbestandsalternativen sollten ersichtlich eine dann noch verbleibende Beteiligungslücke schließen, nicht aber sollten sie das Beteiligungsniveau soweit absenken, dass die Mitbestimmungspflicht nunmehr von Maßnahmen ausgelöst wird, die für die Beschäftigten ein geringeres Gewicht haben als die Einführung grundlegend neuer Arbeitsmethoden. Dies hat der Gesetzgeber mit der Bindung an das Merkmal der Wesentlichkeit hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 688.

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Vor diesem Hintergrund ist bei der Beantwortung der Frage, wann eine Änderung oder Ausweitung von Arbeitsmethoden wesentlich ist, auf die Maßstäbe zurückzugreifen, die von der Rechtsprechung zur Beurteilung der Frage entwickelt worden sind, ob eine Arbeitsmethode grundlegend neu ist. Es kommt somit darauf an ob die Änderung oder Ausweitung für die von ihr betroffenen Beschäftigten ins Gewicht fallende körperliche oder geistige Auswirkungen hat.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 689.

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Der Integrationserlass betrifft die Arbeitsmethoden im Zusammenhang mit der Beschulung von neu zugewanderten Schülerinnen und Schülern. Neben allgemeinen Regelungen enthält er auch Bestimmungen etwa zur konkreten Form und Gestaltung des Unterrichts und zur Strukturierung der Klassen (innere und äußere Differenzierung). Er bezieht sich mithin auf die konkreten Arbeitsvorgänge und Arbeitsabläufe bei der Unterrichtung zugewanderter Schülerinnen und Schüler. Dies wird auch von der Beteiligten letztlich nicht in Frage gestellt.

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Es liegt aber keine wesentliche Änderung oder Ausweitung von Arbeitsmethoden vor. Die Beteiligte weist zu Recht darauf hin, dass sich eine solche aus Nr. 2.1 des Integrationserlasses entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht herleiten lasse. Nach dieser Bestimmung werden neu zugewanderte Schülerinnen und Schüler in der Regel in einer Klasse der ihrem Alter entsprechenden Jahrgangsstufe und nach deren Stundentafeln unterrichtet (Regelklasse). Klassenbildungen mit ausschließlich neu zugewanderten Schülerinnen und Schülern sollen vermieden werden. In diesem Sinne hat indes schon der Erlass des MSW NRW vom 21.12.2009 (Abl. NRW 02/10 S. 93) - nachfolgend: Erlass 2009 - unter Nr. 1.1 bestimmt, dass Schülerinnen und Schüler mit Zuwanderungsgeschichte grundsätzlich Regelklassen in der von ihnen besuchten Schule besuchen und grundsätzlich am gesamten Unterricht teilnehmen. Unter Nr. 1.3 heißt es dort, dass Klassen, die ausschließlich von Schülerinnen und Schülern mit Zuwanderungsgeschichte besucht werden, grundsätzlich vermieden werden sollen. Insoweit lassen sich dem Text des Integrationserlasses keine wesentlichen Änderungen oder Ausweitungen von Arbeitsmethoden entnehmen.

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Im Hinblick darauf führt die Beteiligte in ihrer Antragserwiderung vom 8. August 2016 nachvollziehbar aus, dass der Integrationserlass für eine Anerkennung aller bekannten und von den Schulen bereits praktizierten Formen innerer und äußerer Differenzierung sorge. Zentral für den Integrationserlass sei, dass er ein Ziel benenne und gleichzeitig Möglichkeiten eröffne, dieses auf verschiedenen Wegen zu erreichen. Damit werde eine bereits etablierte („gelebte“) Praxis der letzten Jahrzehnte in den Schulen legitimiert. Plausibel legt die Beteiligte im Weiteren dar (siehe S. 5 f. des Schriftsatzes vom 8. August 2016), dass der Integrationserlass künftig keineswegs eine Unterrichtung in äußerer Differenzierung verbiete. Lediglich Begrifflichkeiten seien geändert worden. Während es insoweit immer schon bisher eine Vielzahl verschiedener Begriffe gegeben habe (beispielsweise: „Willkommensklassen“, „Vorbereitungsklassen“, „Auffangklassen“, „Internationale Klassen“), seien nun mit den Begriffen der „Sprachfördergruppe“ (Nr. 2.2.3 des Integrationserlasses) und der „Klasse zur vorübergehenden Beschulung“ (Nr. 2.3 des Integrationserlasses) zwei einheitliche Oberbegriffe für alle Formen äußerer Differenzierung gewählt worden. Im Übrigen lege auch bereits das Schulrecht seit dem Jahr 2005 in § 2 Abs. 10 S. 3 SchulG NRW fest, dass die Kinder, deren Muttersprache nicht Deutsch sei, gemeinsam mit allen anderen Schülerinnen und Schülern unterrichtet werden sollten. Insofern bringe der Integrationserlass nur zum Ausdruck, was das Gesetz bereits fordere. Auch was die Verantwortung der Lehrkräfte für zugewanderte Schülerinnen und Schüler betreffe, ergebe sich diese bereits unmittelbar aus dem Schulrecht, nämlich aus § 2 Abs. 10 S. 1 SchulG NRW.

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Dieser Darstellung ist der Antragsteller nicht in rechtserheblicher Weise entgegengetreten. In seinem Schriftsatz vom 23. August 2016 beruft er sich darauf, dass der Integrationserlass jedenfalls die unterschiedlichen, bislang praktizierten Formen der Unterrichtung legitimiere und damit die aus verschiedenen Ansätzen bestehende Arbeitsmethodik vereinheitliche. Eine wesentliche Ausweitung von Arbeitsmethoden wird hiermit jedoch nicht belegt. Nichts anderes gilt, soweit weiter darauf verwiesen wird, dass durch den Erlass einzelne methodische Ansätze, die an einigen Schulen - möglicherweise ohne rechtliche Grundlage - bereits praktiziert würden, auf andere Schulen ausgedehnt würden, ohne dass der vielschichtige methodische Ansatz selbst gleichzeitig wesentlich geändert werde. Weder werden insoweit die „einzelnen methodischen Ansätze“ näher benannt, die angeblich losgelöst von rechtlichen Vorgaben bereits praktiziert würden, noch wird substantiiert aufgezeigt, inwieweit solche Ansätze auf andere Schulen übertragen würden. Wenn es schließlich heißt, dass die Umstellung für die Betroffenen ins Gewicht fallende körperliche und geistige Auswirkungen habe, so dass von einer wesentlichen Ausweitung der Arbeitsmethode auszugehen sei, bleibt auch dieses Vorbringen pauschal und benennt keinerlei Aspekte, aus denen ich eine solche Umstellung ergeben würde.

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Eine wesentliche Ausweitung von Arbeitsmethoden ist auch nicht mit Blick auf die in dem Integrationserlass vorgesehenen Sprachfördergruppen (Nr. 2.2.3 des Integrationserlasses, s.o.) anzunehmen. Bereits im Erlass 2009 war vorgesehen, dass Schülerinnen und Schüler mit Zuwanderungsgeschichte grundsätzlich Regelklassen besuchen und am gesamten Unterricht teilnehmen, bei Bedarf aber zusätzlichen Förderunterricht erhalten (Nr. 1.1 Satz 2).

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Die Beteiligte hat schließlich in ihrem Schriftsatz vom 5. September 2016 noch ausdrücklich drauf hingewiesen, dass entgegen der Befürchtung des Antragstellers keine Schule durch den Integrationserlass gezwungen werde, bewährte Förderkonzepte aufzugeben und “ohne rechtliche Grundlagen praktizierte“ Konzepte anderer Schulen zu übernehmen.

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Dem Antragsteller steht auch kein Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 3 Nr. 4, 1. Fall LPVG NRW zu. Danach hat der Personalrat mitzubestimmen bei Maßnahmen, die die Hebung der Arbeitsleistung zur Folge haben. Unter der Arbeitsleistung ist die Arbeitsmenge, das Pensum, das erledigt werden soll, zu verstehen. In der Regel handelt es sich bei derartigen Maßnahmen um Rationalisierungsmaßnahmen, die zur Einsparung von Personal und zur anderweitigen Verwendung des freigesetzten Personals führen. Unter diesen Mitbestimmungstatbestand fallen demnach Maßnahmen, welche die Effektivität der Arbeit qualitativ oder quantitativ fördern, d.h. die Güte und Menge der zu leistenden Arbeit steigern. Das trifft zwar regelmäßig auf Rationalisierungsmaßnahmen zu, jedoch nicht ausschließlich auf sie.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 698.

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Eine Maßnahme ist nicht nur dann darauf angelegt, die Arbeitsleistung zu heben, wenn dies ihr erklärter und unmittelbar beabsichtigter Zweck ist, sondern auch dann, wenn die Hebung der Arbeitsleistung des oder der Beschäftigten die zwangsläufige Folge einer Maßnahme ist, der die Bediensteten nicht nur durch Verringerung der einzelnen Tätigkeit oder durch Verminderung der Güte der Arbeit ausweichen können, wenn also die Vermehrung der Arbeitsleistung innerhalb einer bestimmten Zeit die zwangsläufige und unausweichliche „Kehrseite“ einer aus anderen Gründen getroffenen Maßnahme ist.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 702 m.N. aus der Rechtsprechung des BVerwG.

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Bei der Beurteilung der Frage, ob eine Hebung der Arbeitsleistung vorliegt, kommt darüber hinaus dem zeitlichen Moment eine erhebliche Bedeutung zu. Die Mitbestimmung bei „Maßnahmen der Hebung der Arbeitsleistung“ betrifft speziell Fälle der arbeitszeitabhängigen Leistungsverdichtung, d.h. wenn in gleicher Zeit mehr Arbeit oder in weniger Zeit die gleiche Arbeit zu leisten ist oder, anders ausgedrückt, wenn die Hebung zwangsläufig und für die Betroffenen unausweichlich damit verbunden ist, das Arbeitsergebnis zu erhöhen.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 703.

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Die dargestellten Begriffsdefinitionen sind letztlich wie folgt zu präzisieren: Arbeitsleistung ist die Menge, das Arbeitspensum, das innerhalb bestimmter Zeiteinheiten oder eines bestimmten Zeitraums zu erledigen ist. Eine Hebung der Arbeitsleistung kann demgemäß nur bei Anhebung der Bemessung, also der Verkürzung der Vorgabezeiten, d.h. der Zeiten, die zur Erledigung eines Arbeitsgangs zur Verfügung stehen, in Betracht kommen. Auf die tatsächlich erbrachte Arbeitsleistung kann dagegen nicht abgestellt werden.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 704.

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Nach diesen Maßgaben ist vorliegend nicht davon ausgehen, dass der in Rede stehende Integrationserlass selbst eine Hebung der Arbeitsleistung zur Folge hat. Den Regelungen des Integrationserlasses kann nicht entnommen werden, dass Lehrkräfte nunmehr eine erhöhte Arbeitsleistung zu erbringen hätten. Wie bereits oben dargestellt, werden an die Lehrkräfte letztlich keine grundsätzlich neuen Anforderungen gestellt. Sprachförderung gehörte auch bislang zu den von den Lehrkräften wahrzunehmenden Aufgaben. Auch im Hinblick auf die nunmehr durch den Integrationserlass ausdrücklich benannten Formen der äußeren Differenzierung („Sprachfördergruppe“ und „Klasse zur vorübergehenden Beschulung“) kann eine für § 72 Abs. 3 Nr. 4, 1. Fall LPVG NRW zu fordernde Anhebung des Arbeitspensums nicht konstatiert werden, da insoweit schon keine grundlegend neuen Aufgaben auferlegt werden. Wenn es gerade aktuell durch eine massive Erhöhung der Zahlen von zugewanderten Schülerinnen und Schülern mit Sprachschwierigkeiten zu einer erhöhten Belastung der Schulen und der dortigen Lehrkräfte kommt, ist dies keine unmittelbare Auswirkung des Integrationserlasses, sondern vor allem der derzeitigen weltpolitischen Lage und der daraus resultierenden Flüchtlingssituation. Eine insoweit eintretende faktische Mehrbelastung kann im hiesigen Zusammenhang aber keine Berücksichtigung finden.

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Schließlich kann sich der Antragsteller auch nicht auf den Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 4, 3. Fall LPVG NRW berufen. Mitbestimmungspflichtig sind hiernach Maßnahmen der Änderung der Arbeitsorganisation. Unter „Arbeitsorganisation“ ist die planmäßige Regelung der Arbeitsabläufe zu Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle durch deren Beschäftigte zu verstehen. Dabei muss sich die Maßnahme unmittelbar auf die Arbeitsführung, d.h. auf die bisher von den einzelnen Beschäftigten konkret vorzunehmenden Arbeitsgänge, auswirken.

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Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, a.a.O., § 72 Rn. 725 m.w.N.

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Eine Änderung der Arbeitsabläufe an den Schulen in Nordrhein-Westfalen resultiert aus dem Integrationserlass nicht. Aus den vorangegangenen Ausführungen ergibt sich, dass wesentliche strukturelle Änderungen der von den Lehrern vorzunehmenden Arbeitsgänge mit den Regelungen des Integrationserlasses nicht verbunden sind. Nach wie vor gibt es die Möglichkeit innerer und äußerer Differenzierung. Auch der Antragsteller legt nicht substantiiert dar, welche Änderungen konkret gegeben sein sollen. Die Möglichkeit einer gesonderten Klassenbildung besteht - ungeachtet der Terminologie - fort (siehe Ziffer 2.3 des Integrationserlasses). Wenn der Antragsteller in diesem Zusammenhang darauf hinweist, dass bei den nunmehr vorgesehenen Sprachfördergruppen unklar sei, wie die Kinder den während des Förderunterrichts versäumten Stoff nachholen sollen, ist dem entgegen zu halten, dass auch der Erlass 2009 bei Beschulung in Regelklassen im Bedarfsfall einen zusätzlichen Förderunterricht in Deutsch vorsah (s.o.), so dass sich die vom Antragsteller aufgeworfene Frage der Gestaltung von Arbeitsabläufen beim Förderunterricht ergänzend zum Regelunterricht keineswegs neu stellt.

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Sind nach allem die vom Antragsteller geltend gemachten Mitbestimmungstatbestände nicht einschlägig, bleiben auch der Antrag zu 2. und der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag ohne Erfolg.

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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.