Verwaltungsgericht Göttingen ()
Urteil vom 2015-11-03, Aktenzeichen 2 A 16/14

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich im vorliegenden Verfahren gegen eine Kürzung ihrer Betriebsprämie für das Antragsjahr 2013 wegen eines Verstoßes gegen anderweitige Verpflichtungen (sog. Cross-Compliance-Verstoß).

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Die Klägerin ist Inhaberin eines landwirtschaftlichen Betriebs mit Sitz in J. Ortsteil K.. Als solche nimmt sie an der EU-Agrarförderung nach der Betriebsprämienregelung und an der Förderung von Agrarumweltmaßnahmen (AUM) jährlich teil. Die im Antragsjahr 2012 geförderten Ackerflächen pachtete sie in einer Größenordnung von 1,22 ha unter anderem von der „Landwirtschaftliche L. Bioenergie GmbH&Co.KG“ (im Folgenden: KG), die ihren Sitz unter der Wohnanschrift der Klägerin hat, deren Gesellschafterin bzw. Miteigentümerin die Klägerin ist und die selbst nicht durch die Beklagte gefördert wird.

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Zu den im Antragsjahr 2013 von der KG gepachteten landwirtschaftlichen Flächen der Klägerin zählt auch eine 0,54 ha große Grünlandfläche, die Teil des Flurstücks 6/1 der Flur 11 der Gemarkung M. ist. Diese „N.“ gelegene Fläche war mit der Feldblocknummer DENILI O. bei der Beklagten registriert; sie wurde von der Klägerin in deren Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis (GFN) zum Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen 2013 unter der laufenden Nummer 73 als Schlag Nr. XX mit dem Kulturcode 411 (Silomais) erklärt.

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Im vorangegangenen Antragsjahr hatte der ebenfalls in J. ansässige Landwirt P. diesen damals noch in seinem Eigentum und Besitz befindlichen Schlag in seinem GFN 2012 unter der Nr. 16 mit dem Kulturcode 451 (Wiesen) erklärt; es handelte sich bis zu diesem Zeitpunkt - was zwischen den Beteiligten unstreitig ist - um sog. Dauergrünland (DGL). Im Rahmen des vom Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung D. (LGLN) - Amt für Landentwicklung Q. - durchgeführten vereinfachten Flurbereinigungsverfahrens M. (Az.: 2423) wurde u.a. dieser Schlag zur Einlagefläche des Herrn P.. Durch Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung des LGLN vom 15. Juni 2012 wurde die KG als Teilnehmerin des Flurbereinigungsverfahrens mit Wirkung zum 15. Juli 2012 in den Besitz des Flurstücks 6/1 - und damit des hier streitgegenständlichen Schlags Nr. XX - vorläufig eingewiesen. Nach den Überleitungsbestimmungen des LGLN war für Wiesen der spätmöglichste Zeitpunkt zur Besitzübergabe auf den 15. November 2012 festgesetzt. Zu einem der Kammer nicht näher bekannten Zeitpunkt nach dem 15. November 2012 pachtete die Klägerin, die selbst nicht Teilnehmerin des Flurbereinigungsverfahrens war, den Schlag Nr. 78 von der KG und brach ihn - was zwischen den Beteiligten ebenfalls unstreitig ist - im Mai 2013 um.

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Ergänzend zu dem am 10. Mai 2013 gestellten Sammelantrag der Klägerin legte diese dem Beklagten unter dem 13. Mai 2013 ein formularmäßiges Antwortschreiben mit 2 Anlagen vor und erklärte hiermit, sie verfüge vor wie nach der vorläufigen Besitzeinweisung im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens lediglich über den Schlag Nr. 17 („R.“) mit der Feldblocknummer DENILI S. zur Größe von 2,78 ha, dem der Status DGL (Kulturcode 451 - Wiesen) zugewiesen sei. Dieser Schlag war von dem festgesetzten Flurbereinigungsgebiet nach Auffassung der Klägerin allerdings nicht, nach Erkenntnissen der Beklagten nur teilweise umfasst.

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Am 12. September 2013 führte der Prüfdienst der Beklagten im Betrieb der Klägerin eine sog. Vor-Ort-Kontrolle von Direktzahlungen (VOK) durch und stellte dabei den streitgegenständlichen Cross-Compliance-Verstoß „Dauergrünland-Umbruch“ fest. Die Klägerin nahm die Feststellung unterschriftlich zur Kenntnis; der Prüfdienst der Beklagten bewertete den Verstoß als mittelschwer (Regeleinstufung).

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Mit Schreiben vom 2. Oktober 2013 hörte die Beklagte die Klägerin zu dem von ihr vorgenommenen Umbruch des Schlags Nr. XX an. Hierauf sprach der Ehemann der Klägerin am 5. November 2013 in der Bewilligungsstelle E. der Beklagten persönlich vor, reichte die Abfindungsnachweise der KG zur Akte und erläuterte hierzu, die KG habe 1,3621 ha Ackerland in das Flurbereinigungsverfahren eingebracht und dafür das Flurstück 6/1 bestehend aus 1,3218 ha Grünland sowie 0,573 ha Ackerland erhalten. Weiter führte er aus, auf der umgebrochenen DGL-Fläche solle ein Biotop geschaffen werden, um dadurch einer Auflage des Landkreises E. im Rahmen der Genehmigung der durch die KG errichteten Biogasanlage nach Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen nachkommen zu können. Derartige Maßnahmen sollten auf Ackerflächen erfolgen.

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Mit Bescheid zur Betriebsprämienregelung für das Antragsjahr 2013 vom 20. Dezember 2013 bewilligte die Beklagte der Klägerin eine Beihilfe in Höhe von 34.169,23 €. Darin legte sie der Prämienberechnung ausweislich der Anlage 5 einen Kürzungsbetrag in Höhe von 1.056,78 € wegen eines Cross-Compliance-Verstoßes zugrunde, den sie ausweislich der Anlage 7 des Bescheids unter Hinweis auf die Verletzung des Gebots zur Erhaltung von Dauergrünland und die hierfür im Regelfall vorgesehene Kürzung der Betriebsprämie um 3 % begründete. Wegen der weiteren Einzelheiten des Bescheids wird auf Blatt 7 ff. der Gerichtsakte Bezug genommen.

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Hiergegen hat die Klägerin am 15. Januar 2014 die vorliegende Klage mit dem Ziel erhoben, in den Genuss einer ungekürzten Betriebsprämie für das Antragsjahr 2013 zu gelangen. Zur Begründung ihres Begehrens beruft sie sich im Wesentlichen auf die Genehmigungswirkung nach § 2 Abs. 5 Satz 1 der Niedersächsischen Dauergrünlanderhaltungsverordnung. Nach dieser Vorschrift gelte der von ihr vorgenommene Umbruch des Schlags Nr. XX als durch die vorläufige Besitzeinweisung genehmigt. Die KG habe im Zuge der vorläufigen Besitzeinweisung neben Ackerland auch Dauergrünland erhalten, obwohl von ihr nur Ackerland eingebracht worden sei. Als Nachfolgerin im Besitze sei sie - die Klägerin - daher berechtigt gewesen, diesen Mehranteil des Dauergrünlands umzubrechen. Dies sei im Mai 2013 vor der Aussaat von Mais geschehen. Zwischen ihr und der KG könne im Hinblick auf das umgebrochene Dauergrünland nicht unterschieden werden, denn beide bildeten eine wirtschaftliche Einheit. Sie - die Klägerin - sei als Pächterin von 1,22 ha Ackerland Nebenbeteiligte des Flurbereinigungsverfahrens und deshalb gezwungen gewesen, im Rahmen der vorläufigen Besitzeinweisung mit der KG auf deren Neubesitz überzusiedeln und den unmittelbaren Besitz an den Einbringungsflächen der KG aufzugeben. Bei Lichte betrachtet könne es deshalb keinen Unterschied machen, ob die KG als Eigentümerin oder aber eine Pächterin als unmittelbare Besitzerin eine Dauergrünlandfläche umbreche. Eine dahingehende Ungleichbehandlung sei sachlich nicht zu rechtfertigen. Die Dauergrünlanderhaltungsverordnung sei im Hinblick auf die hier vorliegende Konstellation im Lichte der Art. 3, 12 und 14 GG verfassungskonform auszulegen. Eine Besserstellung eines Eigenwirtschaftsbetriebs im Vergleich zu einer wie vorliegend gegebenen Zweierkonstellation sei durch nichts zu rechtfertigen.

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Zum gegenwärtigen Zeitpunkt müsse auch Berücksichtigung finden, dass durch die Bekanntmachung des Niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums vom 11. Dezember 2014 die Genehmigungspflicht für den Umbruch von Dauergrünland entfallen sei. Die Dauergrünlanderhaltungsverordnung sei daher rechtswidrig, denn sie sei von falschen Zahlen im Hinblick auf die Überschreitung des dort genannten Schwellenwertes von 5 % ausgegangen. Die materiellen Voraussetzungen für die Genehmigungspflicht von Dauergrünlandumbrüchen hätten im Jahr 2009 somit nicht vorgelegen.

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Vor dem Hintergrund dieser komplizierten Rechtslage sei jedenfalls der von ihr begangene Verstoß als Bagatelle einzustufen. Die betroffene Fläche sei sehr klein. Ein Fahrlässigkeitsvorwurf sei ihr deshalb nicht zu machen; eine Reduzierung der Kürzung auf 0 % sei angezeigt.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheids vom 20. Dezember 2013 zu verpflichten, ihr weitere Agrarförderung in Höhe von 1.056,78 € zuzüglich Zinsen in Höhe von 0,5 Prozent monatlich für jeden vollen Kalendermonat seit Klageerhebung zu bewilligen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Ansicht, die Klägerin könne sich auf § 2 Abs. 5 Satz 1 der Dauergrünlanderhaltungsverordnung nicht berufen. Sie habe keinen Überhang an Dauergrünland, mithin einen Mehranteil im Sinne dieser Vorschrift erhalten, denn sie habe ihr gegenüber formularmäßig unter dem 13. Mai 2013 erklärt, vor wie nach der vorläufigen Besitzeinweisung 2,78 ha Dauergrünland zu bewirtschaften. Soweit sie sich auf die Mehrabfindung der KG in Dauergrünland berufe, verkenne sie, dass § 2 Abs. 5 Satz 1 Dauergrünlanderhaltungsverordnung nur für die eigene Abfindungsbilanzierung gelte und ein potenzieller Anspruch der KG nicht auf Dritte übertragen werden könne. Der Wortlaut der Vorschrift stelle in Ziffer 1 insoweit eindeutig auf einen Mehranteil von Dauergrünland im Vergleich zum letzten Sammelantrag ab. Die Berechtigung zum Dauergrünlandumbruch nach § 2 Abs. 5 Satz 1 Dauergrünlanderhaltungsverordnung sei stets an die Person des Betriebsinhabers gebunden, nicht an die umzubrechende Fläche bzw. deren Besitz. Dies ergebe sich überdies aus Art. 4 Abs. 3 VO (EG) Nr. 1122/2009, die ebenfalls auf den Betriebsinhaber abstelle. Ein genehmigungsloser Umbruch von Dauergrünland sei der Klägerin auch nicht aufgrund der Tatsache gestattet, dass sie den umgebrochenen Schlag von der Anspruchsinhaberin - der KG - nach der vorläufigen Besitzeinweisung gepachtet habe. Zwischen der Klägerin und der KG liege keine wirtschaftliche Einheit vor, sondern es handele sich bei Ihnen um rechtlich und wirtschaftlich unterschiedliche Rechtspersönlichkeiten, zwischen denen nach der vorläufigen Besitzeinweisung u.a. ein Pachtverhältnis hinsichtlich des Schlags Nr. XX neu begründet worden sei. Ihre Stellung als Gesellschafterin bzw. Miteigentümerin der KG rechtfertige keinen anderen Befund; etwas anderes könne nur gelten, wenn die Klägerin Rechtsnachfolgerin ihrer Verpächterin geworden wäre.

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Die Klägerin verkenne, dass Pachtverhältnisse durch die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung im Rahmen der Flurneuordnung nicht geregelt würden. Pächter von Flächen in Flurbereinigungsgebieten seien von der Besitzeinweisung nur mittelbar betroffen. Ihre Ansprüche würden über §§ 67 ff. FlurBerG geregelt. Vor diesem Hintergrund könnten sie die Genehmigungsfiktion des § 2 Abs. 5 Satz 1 Dauergrünlanderhaltungsverordnung auch nicht in Anspruch nehmen. Das Flurbereinigungsrecht differenziere ausdrücklich zwischen den Rechten der Grundstückseigentümer und den Inhabern von Rechten an diesen Grundstücken, wie z.B. Pächtern. Diese Differenzierung finde ihren Niederschlag in der angeführten Vorschrift. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liege deshalb nicht vor.

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Eine für das vorliegende Verfahren wesentliche Änderung der Rechtslage ergebe sich aus der Bekanntmachung des Niedersächsischen Landwirtschaftsministeriums vom 11. Dezember 2014 nicht. Der Cross-Compliance-Verstoß der Klägerin sei nach den bis zum 19. Dezember 2014 geltenden Vorschriften zu ahnden. Es bestehe keine Rechtfertigung, unter der Geltung des Genehmigungsvorbehalts verwirkte Verstöße nicht mehr zu ahnden. Die Dauergrünlanderhaltungsverordnung sei nicht fehlerhaft und damit rechtswidrig. Vielmehr beruhe die Feststellung des Überschreitens oder Unterschreitens der sog. 5 % Schwelle auf dem in Art. 3 VO (EU) Nr. 1122/2009 vorgesehenen Prozess und den vom Gesetzgeber mit §§ 3, 5 Abs. 3 Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz geschaffenen Ermächtigungen an den Landesverordnungsgeber.

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Schließlich sei der Klägerin entgegenzutreten, soweit diese den festgestellten Dauergrünlandumbruch als einen geringfügigen Verstoß qualifiziere. Bei der Festsetzung einer Cross-Compliance-Sanktion komme dem flächenmäßigen Umfang des Umbruchs regelmäßig keine Bedeutung zu. Sie könne auch nicht mit dem Argument einer komplizierten Rechtslage durchdringen; diese laienhafte Einschätzung müsse dann für das gesamte EU-Agrarförderungsrecht zutreffen. Sie müsse sich vorhalten lassen, die Möglichkeit der Einholung einer Auskunft zur Frage des Genehmigungserfordernisses bei ihrer - der Beklagten - Bewilligungsstelle vor dem Umbruch des Schlags nicht genutzt zu haben.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet, denn die Klägerin hat für das vorliegend streitgegenständliche Antragsjahr 2013 keinen Anspruch auf Zahlung einer weiteren Betriebsprämie in Höhe von 1.056,78 € nebst Zinsen ab Rechtshängigkeit. Der angefochtene Bescheid vom 20. Dezember 2013, mit dem die Beklagte zugunsten der Klägerin eine Betriebsprämie in Höhe von 34.169,23 Euro festgesetzt hat, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

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Die Ablehnung einer weitergehenden Prämiengewährung in Gestalt der aus den Anlagen 5 und 7 dieses Bescheids ersichtlichen Kürzung der Betriebsprämie um 3 % ist nicht zu beanstanden, weil der Klägerin ein Verstoß gegen das sog. Dauergrünlanderhaltungsgebot, mithin ein Verstoß gegen einzuhaltende anderweitige Verpflichtungen (sog. Cross-Compliance-Verstoß) im Sinne der Art. 4 Abs. 1 und 6 Abs. 2 i.V.m. Art. 22 ff. der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (ABl. L 30 vom 31. Januar 2009, S. 16 ff.) in der für das Antragsjahr 2013 geltenden konsolidierten Fassung (im Folgenden: EGV 73/2009) vorzuwerfen ist.

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1. Rechtsgrundlage für die Gewährung einer Betriebsprämie im hier streitigen Antragsjahr 2013 sind die Art. 33 ff. EGV 73/2009 i.V.m. den Art. 55 ff. der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (ABl. L 316 vom 2. Dezember 2009, S. 65 ff.) in der für das Antragsjahr 2013 geltenden konsolidierten Fassung (im Folgenden: EGV 1122/2009) in Verbindung mit den §§ 2 ff. des Gesetzes zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie - Betriebsprämiendurchführungsgesetz (BetrPrämDurchfG) - in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. November 2010 (BGBl. I S. 1720), hier maßgeblich in der Fassung der Änderung durch das Gesetz zur Änderung von Vorschriften über Verkündung und Bekanntmachungen sowie der Zivilprozessordnung, des Gesetzes betreffend die Einführung der Zivilprozessordnung und der Abgabenordnung vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044) in Betracht.

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Die danach der Klägerin für 2013 nach Modulation und Kürzung im Rahmen der Haushaltsdisziplin (vgl. Art. 7 ff. EGV 73/2009) zustehende Betriebsprämie i.H.v. 35.226,01 € ist gemäß Art. 23 Abs. 1 und 24 Abs. 1 und 2 EGV 73/2009 i.V.m. Art. 71 Abs. 1 UA 1 Satz 2 EGV 1122/2009 um 3 %, d.h. um 1.056,78 €, zu kürzen, weil die Klägerin ein Kriterium des guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands i.S.d. Art. 6 Abs. 1 EGV 73/2009 i.V.m. Anhang III zweite Spalte sechster Spiegelstrich dieser Verordnung - das in Art. 6 Abs. 2 EGV 73/2009 speziell normierte Gebot zum Erhalt von Dauergrünland (zum Begriff vgl. Art. 2 Nr. 2 EGV 1122/2009) -, welches gemäß Art. 4 Abs. 1 EGV 1122/2009 auch auf einzelbetrieblicher Ebene Geltung beansprucht, im Antragsjahr nicht erfüllt hat und dieser Verstoß das Ergebnis einer Handlung ist, die der Klägerin als beihilfeberechtigter Betriebsinhaberin aufgrund fahrlässigen Handelns vorzuwerfen ist.

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a) Gemäß Art. 6 Abs. 2 UA 1 Satz 1 EGV 73/2009 stellen die nicht zu den neuen Mitgliedstaaten zählenden Mitgliedstaaten sicher, dass Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben. Nach Unterabsatz 2 können die Mitgliedstaaten jedoch in ausreichend begründeten Fällen von Unterabsatz 1 abweichen, sofern sie Maßnahmen ergreifen, um eine erhebliche Abnahme ihrer gesamten Dauergrünlandfläche zu verhindern.

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Zur Durchführung des sog. Dauergrünlanderhaltungsgebots aus Art. 6 Abs. 2 EGV 73/2009 bestimmen die Art. 3 f. EGV 1122/2009, dass der Erhalt von als Dauergrünland genutzten Flächen sowohl auf einzelstaatlicher (vgl. Art. 3 EGV 1122/2009) als auch - hier allein maßgeblich - auf einzelbetrieblicher Ebene (vgl. Art. 4 EGV 1122/2009) zu gewährleisten ist. Für den Fall, dass der Anteil der als Dauergrünland genutzten Flächen gegenüber der gesamten landwirtschaftlichen Fläche u.a. auf regionaler Ebene abnimmt, sind die Mitgliedsstaaten deshalb gemäß Art. 4 Abs. 1 EGV 1122/2009 befugt, u.a. den Betriebsinhabern, die eine Beihilfe nach den Vorschriften über die einheitliche Betriebsprämie des Titels III (Art. 33 ff.) EGV 73/2009 beantragen, auf regionaler Ebene die Verpflichtung aufzuerlegen, die als Dauergrünland genutzten Flächen nicht ohne vorherige Genehmigung umzuwidmen.

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b) Mit dem Gesetz zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik vom 21. Juli 2004 (BGBl. I S. 1763, 1767) hat die Bundesrepublik Deutschland unter anderem das Gesetz zur Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch Landwirte im Rahmen gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über Direktzahlungen - Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (DirektZahlVerpflG) - erlassen. Das Gesetz verweist dynamisch auf die jeweils geltenden Fassungen der Rechtsakte der Union und wurde an die im Jahr 2009 überarbeiteten Rechtstexte („GAP-Gesundheitscheck“) angepasst (vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 15. November 2012 - 3 C 22/11 -, Buchholz 451.505 Einzelne Stützungsregelungen Nr. 4, zit. nach juris Rn. 8). Für das hier maßgebliche Antragsjahr 2013 gilt dieses Gesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 2010 (BGBl. I S. 588), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung von Vorschriften über Verkündung und Bekanntmachungen sowie der Zivilprozessordnung, des Gesetzes betreffend die Einführung der Zivilprozessordnung und der Abgabenordnung vom 22. Dezember 2011 (BGBl. I S. 3044).

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Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 Nr. 2 und 3 DirektZahlVerpflG dient dieses Gesetz u.a. der Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 in der jeweils geltenden Fassung, wobei die Bestimmungen dieser Verordnung u.a. nur insoweit maßgebend sind, als sie die Erhaltung von Dauergrünland in Betrieben, die Direktzahlungen beantragen, und die Kürzung oder den Ausschluss von Direktzahlungen im Falle der Nichterfüllung des Dauergrünlanderhaltungsgebots vorsehen.

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Nach § 3 Abs. 1 Sätze 1 bis 4 DirektZahlVerpflG haben die Länder, die die Regionen im Sinne des Absatzes 2 bilden (das Land D. und die Freie Hansestadt Bremen bilden gemäß Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 eine Region), dafür Sorge zu tragen, dass auf dem Gebiet der jeweiligen Region der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Die Ermittlung dieses Anteils erfolgt nach Art. 3 EGV 1122/2009. Das Nähere regeln die Länder, wobei die Verordnungsermächtigung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 unberührt bleibt.

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Durch § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG werden die Landesregierungen ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken, insbesondere im Rahmen einer Rechtsverordnung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 von einer Genehmigung abhängig zu machen, soweit sich der Anteil des Dauergrünlands bezogen auf das Referenzjahr 2003 um mehr als die Hälfte des in Art. 3 Abs. 2 EGV 1122/2009 genannten Vomhundertsatzes (d.h. 5 Prozent) verringert hat.

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Der Wortlaut der zuletzt zitierten Vorschrift erlaubt unter den genannten Voraussetzungen allgemein, den Umbruch von Dauergrünland zu verbieten oder zu beschränken. Lediglich als eine Möglichkeit hierzu wird genannt, den Umbruch von einer Genehmigung im Rahmen einer Rechtsverordnung des Bundes zur Regelung von Grundsätzen der Voraussetzungen einer Umbruchsgenehmigung nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 DirektZahlVerpflG abhängig zu machen. Damit schließt die Ermächtigung nicht aus, ohne zusätzliche bundesrechtliche Verordnung ein Verbot zu erlassen, von dem im Wege einer Genehmigung befreit werden kann (vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 15. November 2012, a.a.O., Rn. 15).

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c) Von dieser bundesgesetzlichen Verordnungsermächtigung hat die Niedersächsische Landesregierung durch Art. 1 der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland (im Folgenden: DGrünErhV) und zur Änderung der Verordnung zur Übertragung von staatlichen Aufgaben auf die Landwirtschaftskammer D. vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl. Nr. 21/2009, S. 362) wirksam Gebrauch gemacht und mit § 2 Abs. 1 DGrünErhV einen allgemeinen Genehmigungsvorbehalt für das Umbrechen von Dauergrünland im Falle des Überschreitens des genannten Schwellenwerts von 5 Prozent konstituiert.

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aa) Satz 1 der zitierten Vorschrift ermächtigt das zuständige Fachministerium, den Umstand, dass sich in der gemeinsamen Förderregion des Landes D. und der Freien Hansestadt Bremen der Anteil der Flächen, die als Dauergrünland genutzt werden, im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche um mehr als 5 vom Hundert bezogen auf das Jahr 2003 verringert hat, im Niedersächsischen Ministerialblatt bekanntzumachen. Von dieser Ermächtigung hat das Niedersächsische Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft, Verbraucherschutz und Landesentwicklung - ML - mit Erlass vom 9. Oktober 2009 Gebrauch gemacht und das Überschreiten des Schwellenwerts von 5 Prozent in dem am 21. Oktober 2009 herausgegebenen Nds. MBl. Nr. 41/2009, S. 890, bekanntgemacht. In der Bekanntmachung ist ein Verwaltungsakt in Form der Allgemeinverfügung zu erblicken (vgl. BVerwG, Vorlagebeschluss vom 15. November 2012 -, a.a.O., Rn. 12). Dieser Rechtsakt in der Gestalt eines feststellenden Verwaltungsakts war für das Wirksamwerden des Pflichtenverhältnisses der Klägerin konstitutiv (vgl. OVG Schleswig, Urteil vom 12. Mai 2011 - 2 LB 26/10 -, zit. nach juris Rn. 77, unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 16. Januar 2003 - 7 C 31.02 -, BVerwGE 117, 322, zur vergleichbaren Bekanntgabe des Unterschreitens der Mehrwegquote nach § 9 Abs. 3 VerpackV a.F.). Mit Ablauf der Jahresfrist des § 58 Abs. 2 VwGO ist die Bekanntmachung des ML bestandskräftig geworden. Die Klägerin vermag deshalb mit ihrem Einwand, das ML sei 2009 von falschen Zahlen im Hinblick auf die Überschreitung des Schwellenwertes von 5 Prozent ausgegangen, zum gegenwärtigen Zeitpunkt schon aus formellen Gründen nicht durchzudringen. Dessen ungeachtet hat die Kammer auch keine greifbaren Anhaltspunkte für die Richtigkeit der klägerischen Annahme, zum Zeitpunkt der Bekanntmachung am 21. Oktober 2009 habe sich der Anteil des Dauergrünlands bezogen auf das Referenzjahr 2003 um weniger als oder allenfalls 5 Prozent verringert, sodass die europarechtlichen Voraussetzungen für einen generellen Genehmigungsvorbehalt nicht vorgelegen hätten. Aus der Antwort der Niedersächsischen Landesregierung vom 6. März 2012 (LT-Drs.16/4550) auf die Große Anfrage der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 15. November 2011 (LT-Drs. 16/4210) zur dortigen Frage Nr. 1, wie sich der Umfang des Grünlandumbruchs bzw. der Rückgang des Grünlands/Dauergrünlands seit 2003 im Verhältnis zur landwirtschaftlich genutzten Fläche in den einzelnen Jahren in D. darstelle, hat die Landesregierung für das Jahr 2009 - bezogen auf das Referenzjahr 2005 - einen Rückgang des Dauergrünlands um 6,38 Prozent angegeben (vgl. LT-Drs. 16/4550, S. 8). Mit diesen öffentlich zugänglichen Informationen hat sich die Klägerin nicht ansatzweise auseinandergesetzt, sodass die Kammer auch nicht zu einer gleichsam ungefragten Fehlersuche (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 17. April 2002 - 9 CN 1/01 -, BVerwGE 116, 188, zit. nach juris Rn. 43) veranlasst werden kann.

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bb) Gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 DGrünErhV durften in D. ab dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag - mithin dem 22. Oktober 2009 - als Dauergrünland genutzte Flächen nur noch mit behördlicher Genehmigung umgebrochen werden. Dieser allgemeine Genehmigungsvorbehalt galt nach Satz 4 der Vorschrift für den Zeitraum bis zur Bekanntmachung des ML, dass sich der Anteil der als Dauergrünland genutzten Flächen im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche nicht mehr in einem 5 vom Hundert übersteigenden Maß verringert hat. Eine derartige Bekanntmachung ist durch das ML erst am 11. Dezember 2014 in dem am 19. Dezember 2014 erschienenen Nds. MBl. Nr. 48/2014, S. 978, erfolgt. Der von der Klägerin offenbar im Mai 2013 vorgenommene Umbruch des Schlags Nr. XX fiel damit unzweifelhaft in den Zeitraum, in dem dieser allgemeine Genehmigungsvorbehalt galt. Der vorwiegend agrarpolitisch umstrittenen Frage, ob die materiellen Voraussetzungen für eine Aufhebung des Genehmigungsvorbehalts nicht schon zu einem früheren Zeitpunkt des Jahres 2014 vorgelegen haben (vgl. hierzu etwa LT-Drs. 17/2620, S. 71 f., und 17/2800, S. 6 f., http://www.agrarheute.com/landundforst/news/gruenlandumbruch-wochenlang-zeit-gespielt), braucht die Kammer hier mangels Entscheidungsrelevanz nicht weiter nachzugehen.

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d) Eine Ausnahme zu dem in § 2 Abs. 1 Satz 2 DGrünErhV verankerten Grundsatz der Genehmigungspflicht von Dauergrünlandumbrüchen sieht die von der Klägerin in das Zentrum ihrer rechtlichen Argumentation gerückte Vorschrift des § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV vor. Danach wird die nach Absatz 1 Satz 2 erforderliche Genehmigung durch die Anordnung der vorläufigen Besitzeinweisung nach § 65 Abs. 2 Satz 1 des Flurbereinigungsgesetzes (FlurbG) ersetzt, soweit die oder der Beteiligte am Flurbereinigungsverfahren erstens durch die vorläufige Besitzeinweisung mehr Dauergrünland erhält, als im letzten Sammelantrag nach Artikel 2 Satz 1 Nr. 11 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 angegeben ist, und zweitens den Mehranteil des Dauergrünlandes umbricht.

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Auf diesen Ausnahmetatbestand kann sich die Klägerin im vorliegenden Verfahren jedoch nicht berufen. Wortlaut (aa), Systematik (bb) sowie Sinn und Zweck (cc) der Vorschrift stehen der von der Klägerin favorisierten Auslegung zur Überzeugung der Kammer entgegen.

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aa) Der Klägerin ist darin zu folgen, dass der Wortlaut des § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV das Tatbestandsmerkmal der „Beteiligten am Flurbereinigungsverfahren“ enthält. Mit dieser Formulierung stellt der Verordnungsgeber offensichtlich auf alle Beteiligten ab, denen diese Rechtsstellung im Flurbereinigungsverfahren gemäß § 10 FlurbG zukommt, d.h. neben den Teilnehmern - das sind nach § 10 Nr. 1 FlurbG die Eigentümer und ihnen gleichstehende Erbbauberechtigte der zum Flurbereinigungsgebiet gehörenden Grundstücke als Hauptbeteiligte - auch auf die in § 10 Nr. 2 FlurbG aufgezählten Nebenbeteiligten, etwa die unter Buchstabe d) dieser Vorschrift fallenden Pächter von Grundstücken, die zum Flurbereinigungsgebiet gehören. Der so zunächst weit gefasste Anwendungsbereich der Norm wird allerdings durch die weiteren in Nr. 1 enthaltenen Tatbestandsmerkmale „durch die vorläufige Besitzeinweisung“ und „im letzten Sammelantrag … angegeben“ wieder eingeschränkt.

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„Durch“ eine vorläufige Besitzeinweisung - d.h. ohne weiteren rechtlichen Zwischenakt - erhalten gemäß §§ 44 Abs. 1 Satz 1, 66 Abs. 1 FlurbG nur die Teilnehmer der Flurbereinigung Besitz an den sog. Abfindungsgrundstücken. Das Abfindungsgrundstück tritt in dieselben Rechtsverhältnisse ein, die an den alten Grundstücken bestanden (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2007 - 8 C 13/06 -, Buchholz 428 § 4 Abs. 1 VermG Nr. 14, zit. nach juris Rn. 28). Dementsprechend siedeln die Nebenbeteiligten nach § 68 Abs. 1 Satz 1 FlurbG mit den bestehenden Rechtsverhältnissen zu den Alteigentümern akzessorisch auf die Abfindungsgrundstücke über; ggf. hat gem. § 70 Abs. 1 FlurbG ein Wertausgleich zu erfolgen. Allerdings hat die Flurbereinigungsbehörde gem. § 68 Abs. 2 FlurbG zu bestimmen, welche neuen Grundstücke oder Bruchteile von neuen Grundstücken an die Stelle der einzelnen alten Grundstücke oder Berechtigungen treten, sofern - wie hier aus Sicht der KG - eine Landabfindung für mehrere alte Grundstücke oder Berechtigungen gegeben ist, die durch verschiedene Rechtsverhältnisse betroffen werden. Einer solchen Bestimmung bedurfte es hier, weil die KG verschiedene Flurstücke mit einer Gesamtfläche von 1,3621 ha, die bis zum Besitzübergang allesamt als Ackerland genutzt und in einer Größenordnung von 1,22 ha von der Klägerin und im Übrigen von dem Landwirt T. aus J. gepachtet waren, in die Flurbereinigung eingebracht und als Landabfindung einzig das Flurstück 6/1 der Flur 11 der Gemarkung M. erhalten hat, welches lediglich in einem Umfang von 0,573 ha als Ackerland und im Übrigen, d.h. hinsichtlich 1,3218 ha - darunter die Fläche von 0,54 ha, die den streitgegenständlichen Schlag Nr. XX bildet -, als Dauergrünland genutzt werden konnte. Dass der Klägerin als Pächterin der KG durch Anordnung des LGLN insbesondere die den Schlag Nr. XX bildende Teilfläche des Flurstücks 6/1 als Dauergrünlandfläche zugewiesen wurde, haben die Beteiligten nicht geltend gemacht und ist für die Kammer aus den von ihnen vorgelegten Unterlagen des Flurneuordnungsverfahrens sowie den beigezogenen Akten der Beklagten nicht ersichtlich. Deshalb muss die Kammer ihrer Entscheidung zugrunde legen, dass zunächst nur die Verpächterin der Klägerin - die KG - durch die vorläufige Besitzeinweisung einen Mehranteil an Dauergrünland erhalten hat. Die Klägerin selbst hat den unmittelbaren Besitz an dem Schlag Nr. XX dagegen nicht durch die vorläufige Besitzeinweisung selbst, sondern nach dem Vorbringen der Beteiligten durch den späteren Abschluss eines Pachtvertrages mit der KG erhalten. Derartige privatrechtliche Regelungen lässt § 70 Abs. 3 FlurbG zum Ausgleich von Wertverlusten ausdrücklich zu.

38

Durch die Bezugnahme auf die Angaben „im letzten Sammelantrag“ wird daneben deutlich, dass der Verordnungsgeber mit der Vorschrift auf die individuelle flurneuordnungsrechtliche Abfindungsbilanz des jeweiligen Betriebsinhabers abstellt, der in den Genuss von jährlichen EU-Direktzahlungen etwa nach der Betriebsprämienregelung kommt. Der Verordnungsgeber sieht die Ausnahme des § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV vor dem Hintergrund des Gebots zur Erhaltung von Dauergrünland, welches gemäß Art. 4 EGV 1122/2009 auch auf einzelbetrieblicher Ebene umgesetzt werden muss und sich nach dem Wortlaut dieser Vorschrift an die Betriebsinhaber richtet. Ein genehmigungsfreier Umbruch lediglich des Mehranteils von flurneuordnungsbedingt zugewiesenem Dauergrünland ist vor diesem Hintergrund unschädlich, sodass es aus Sicht des Verordnungsgebers insoweit einer präventiven Steuerung durch einen allgemeinen Genehmigungsvorbehalt zur Zweckerreichung nicht bedarf. Die Klägerin hat indes nach den vorstehenden Ausführungen keinen Mehranteil an Dauergrünland durch die vorläufige Besitzeinweisung erhalten. Ihr Dauergrünlandanteil in ihrem Betrieb ist nach der von ihr unter dem 13. Mai 2013 abgegebenen formularmäßigen Erklärung unverändert geblieben. Ihre eigene Abfindungsbilanz weist deshalb - soweit es den Dauergrünlandanteil betrifft - im Vergleich zu den Angaben im GfN 2012 keinen Mehranteil aus.

39

bb) Die Systematik der DGrünErhV spricht ebenfalls gegen das von der Klägerin favorisierte Normverständnis. Der Verordnungsgeber hat sog. Dreieckskonstellationen beim Dauergrünlandumbruch in den Blick genommen und - soweit erforderlich - in § 2 ausdrücklich geregelt. Nach Absatz 3 dieser Vorschrift verlangt er für die Neu- bzw. Ersatzanlegung von Dauergrünland auf gepachteten Flächen ausdrücklich die vorherige Zustimmung des Eigentümers dieser Flächen bzw. des anderen Betriebsinhabers, dessen Betrieb die Fläche agrarförderungsrechtlich zugeordnet ist, um Konflikte zwischen Nutzungsberechtigten, Eigentümern und ggf. anderen Betriebsinhabern, die Direktzahlungen empfangen, von vorn herein auszuschließen und einen dauerhaften Bestand der neu zu schaffenden Grünlandflächen (zumindest für die jeweilige EU Agrarförderperiode) - auch über das Bestehen des Pachtverhältnisses hinaus - zu gewährleisten. Vor diesem Hintergrund kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Verordnungsgeber - hätte er mit § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV auch die von der Klägerin beschriebene Dreieckskonstellation erfassen wollen - eine entsprechende vorherige Zustimmung des aufgrund der vorläufigen Besitzeinweisung unmittelbar zum Umbruch des Mehranteils an Dauergrünland berechtigten Teilnehmers - hier der KG - bewusst und systembrechend für entbehrlich erachtet hätte. Von der hiesigen Sonderkonstellation einmal abgesehen, in der die Klägerin als Miteigentümerin bzw. Gesellschafterin der KG direkten Informationszugang bezüglich der Veränderung der Dauergrünlandbestände der KG durch die vorläufige Besitzeinweisung hat, ist es einem lediglich auf schuldrechtlicher Basis berechtigten Pächter regelmäßig unmöglich, ohne entsprechende rechtsverbindliche Auskünfte seines Verpächters überhaupt die für § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV erforderliche Feststellung zu treffen, dass und in welchem Umfang der Verpächter einen Mehranteil an Dauergrünland durch die vorläufige Besitzeinweisung erhalten hat und dass ein bestimmtes, ihm zugewachsenes Abfindungsgrundstück, an dem sich das Pachtverhältnis fortsetzt, als einziges für den genehmigungsfreien Umbruch von Dauergrünland in Betracht kommt. Entsprechende Feststellungen kann auch die Beklagte als zuständige Behörde in einer Dreieckskonstellation wie der vorliegenden nicht ohne Mitwirkung des Verpächters treffen, denn die Informationspflicht der Flurneuordnungsbehörde erstreckt sich nicht auf derartige Details einer vorläufigen Besitzeinweisung (vgl. § 2 Abs. 5 Satz 5 DGrünErhV).

40

cc) Letztlich spricht der anhand der Motive des Verordnungsgebers erkennbar werdende Sinn und Zweck des § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV gegen die von der Klägerin vertretene Lesart. Nach der von der Beklagten in dem beim VG Stade anhängig gewesenen Verfahren 6 A 2321/12 eingeführten amtlichen Begründung des Verordnungsgebers zu § 2 Abs. 5 DGrünErhV (vgl. dazu Bl. 28 der beigezogenen Gerichtsakte, BA 004) soll diese Ausnahmeregelung zu einer Vereinfachung für die Flurneuordnungsbehörde einerseits und für die Teilnehmer am Flurbereinigungsverfahren andererseits beitragen. Diese beiden Zwecke werden vom Verordnungsgeber mit dem Ziel verfolgt, eine Benachteiligung von Landwirten durch eine vorläufige Besitzeinweisung insofern zu vermeiden, als dieser hierdurch mehr Dauergrünland erhält, als er zuvor hatte. Zudem soll durch die Vorschrift gewährleistet werden, dass die Beklagte als zuständige Behörde einer alten Dauergrünlandfläche konkret eine neue Fläche gegenüberstellen kann, um feststellen zu können, ob der jeweilige Betriebsinhaber seiner Verpflichtung zum Erhalt von Dauergrünland auch im Zuge der vorläufigen Besitzeinweisung nachkommt. Diesen Ausführungen ist zu entnehmen, dass der Verordnungsgeber entscheidend auf unmittelbare Veränderungen des Dauergrünlandbestands durch die vorläufige Besitzeinweisung bei dem jeweiligen Betriebsinhaber abstellt, sei es bei einem Betriebsinhaber als Teilnehmer (Eigentümer) oder als Nebenbeteiligten (Pächter). Diese Unmittelbarkeit der Veränderung im Bestand an Dauergrünland ist bei der Klägerin, wie vorstehend zu aa) bereits dargelegt, nicht festzustellen.

41

Dieser Befund wird durch die aktuelle Rechtsprechung des 10. Senats des Nds. OVG (vgl. Beschluss vom 25. September 2014 - 10 LA 26/14 -, RdL 2014, S. 330, zit. nach juris) bestärkt, der in dieser grundlegend zu § 2 Abs. 5 Satz 2 DGrünErhV ergangenen Entscheidung u.a. ausgeführt hat, dass sich aus § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV für die neuen Besitzer nichts anderes ergebe, d.h. sie erhielten keine generelle Befreiung der ihnen im Wege der flurbereinigungsrechtlichen Abfindung neu zugeteilten Flächen vom Verbot des ungenehmigten Grünlandumbruchs. Danach bestehe zwar die Möglichkeit, dass ein Grünlandumbruch als genehmigt gelte. Dazu müsse der neue Nutzer aber zunächst mehr Grünland als Abfindung erhalten haben als er als Einlage eingebracht habe. Dies könne nicht generell angenommen werden, müsse daher in jedem Einzelfall festgestellt werden. Zudem sei auch § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV, soweit er sich überhaupt im Rahmen der Verordnungsermächtigung halte, nach dem Sinn und Zweck der zu Grunde liegenden Normen und der Systematik des § 2 Abs. 5 DGrünErhV einschränkend zu verstehen und privilegiere danach allenfalls einen unverzüglich nach der Neuzuteilung gerade im Zusammenhang mit der vorläufigen Besitzeinweisung vorgenommenen Umbruch, legitimiere den neuen Benutzer aber nicht dazu, eine Fläche im Umfang der Mehrzuteilung zeitlich unbegrenzt umzubrechen (a.a.O., Rn. 8).

42

Dieser Auffassung schließt sich die erkennende Kammer an. Die Klägerin kann sich daher im Ergebnis schon deswegen nicht auf die Genehmigungsfreiheit des von ihr vorgenommenen Umbruchs nach § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV berufen, weil sie den Schlag Nr. XX nicht unverzüglich nach dem in den Überleitungsbestimmungen des LGLN verfügten spätesten Zeitpunkt der Übergabe des Besitzes an die KG, d.h. spätestens zum 15. November 2012, sondern erst mit einem zeitlichen Abstand von gut einem halben Jahr - nämlich im Mai 2013 - umgebrochen hat.

43

e) Ein anderer Befund würde sich auch nicht für den Fall ergeben, dass die Kammer die vom 10. Senat in dem o.a. Beschluss (a.a.O., Rn. 12 ff.) aufgezeigten Zweifel an der Wirksamkeit des § 2 Abs. 5 Satz 2 DGrünErhV auf Satz 1 übertragen und diese im vorliegenden Fall durchgreifen lassen würde. Wäre § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV mangels hinreichender gesetzlicher Ermächtigungsgrundlage oder wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht nichtig, hätte dies keine Auswirkungen auf die Wirksamkeit des in § 2 Abs. 1 Satz 2 DGrünErhV angeordneten generellen Genehmigungsvorbehalts. Die Unwirksamkeit einzelner oder aller Festlegungen einer Norm führen - nach den allgemeinen Grundsätzen über die teilweise Nichtigkeit von Gesetzen und anderen Rechtsvorschriften (vgl. auch § 139 BGB) - ausnahmsweise dann nicht zur Gesamtunwirksamkeit des Gesetzes oder der Rechtsverordnung, wenn dieses Vorschriftengefüge objektiv teilbar ist, also ein isolierbarer Fehler vorliegt (für Rechtsverordnungen des Landes vgl. etwa OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 16. Juni 2014 - OVG 10 A 8.10 -, zit. nach juris Rn. 135). Die in § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV enthaltene Ausnahme von dem allgemeinen Genehmigungsvorbehalt für Grünlandumbrüche, der vom Landesverordnungsgeber als Grundregel in § 2 Abs. 1 Satz 2 DGrünErhV implementiert wurde, ist von den übrigen Regelungen der DGrünErhV ohne Weiteres objektiv teilbar, denn die DGrünErhV ergibt auch ohne den Satz 1 des § 2 Abs. 5 ein sinnvolles, in sich geschlossenes Regelungswerk, welches zur Erreichung des vom Verordnungsgeber bezweckten Ziels - Umsetzung des europarechtlich vorgegebenen Dauergrünlanderhaltungsgebots in D. - geeignet ist.

44

f) Der nicht nach § 2 Abs. 5 Satz 1 DGrünErhV genehmigte Umbruch des Schlags Nr. XX ist das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung, die unmittelbar der Klägerin als Betriebsinhaberin anzulasten ist. Daher ist gemäß Art. 23 Abs. 1 UA 1 EGV 73/2009 der Gesamtbetrag der Direktzahlungen, der nach Anwendung der Art. 7, 10 und 11 EGV 73/2009 der Klägerin zu gewähren ist, nach den auf Grundlage der Art. 24, 141 Abs. 2 EGV 73/2009 erlassenen Durchführungsbestimmungen zu kürzen, wobei Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße zu berücksichtigen sind (vgl. Art. 24 Abs. 1 EGV 73/2009). Bei fahrlässigem Verhalten darf die Kürzung gem. Art. 24 Abs. 2 EGV 73/2009 höchstens 5 Prozent der Direktzahlungen betragen. Der Prüfdienst der Beklagten ist in seinem Prüfbericht vom 12. September 2013 von fahrlässigem Verhalten der Klägerin ausgegangen und hat den Verstoß der Klägerin gegen die einzuhaltenden anderweitigen Verpflichtungen als mittelschwer eingestuft. Er hat deshalb aufgrund des Art. 71 Abs. 1 UA 1 Satz 2 EGV 1122/2009 eine Kürzung des Gesamtbetrags der Direktzahlungen der Klägerin um 3 Prozent vorgeschlagen (sog. Regeleinstufung). Daran ist aus Sicht der Kammer nichts zu erinnern, sodass die Frage, ob der Beklagten hinsichtlich der Höhe der Kürzung im Rahmen der vorstehend zitierten Vorschriften ein Ermessensspielraum zukommt (vgl. etwa VG Augsburg, Urteil vom 13. Mai 2014 - Au 3 K 14.35 -, zit. nach juris Rn. 26 unter Berufung auf OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 28. April 2009 - 2 L 171/07 -, RdL 2009, S. 334, zu den insoweit inhaltsgleichen Art. 6 Abs. 1 und 7 Abs. 1, 2 und 3 der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003), hier nicht entschieden zu werden braucht. Die Kammer vermag im Ergebnis keine Gründe zu erkennen, die eine andere als die vorgenommene Regeleinstufung zu rechtfertigen vermögen. Insbesondere liegen keine Umstände vor, die den Verstoß der Klägerin nach Schwere, Ausmaß und Dauer als geringfügig erscheinen lassen. Nur für diesen Fall wäre die Beklagte nach Art. 24 Abs. 2 UA 2 Satz 1 EGV 73/2009 befugt, von einer Kürzung der Direktzahlungen abzusehen.

45

Die Klägerin ist als Inhaberin eines landwirtschaftlichen Betriebs, der seit Jahren nach der Betriebsprämienregelung und aufgrund der Teilnahme an diversen Agrarumweltmaßnahmen Direktzahlungen erhält, die sich somit freiwillig den zum Teil komplexen Regeln der EU-Agrarförderung unterwirft, sowie als Miteigentümerin bzw. Mitgesellschafterin der KG, die eine Biogas-Anlage betreibt, als geschäftserfahren und mit subventionsrechtlichen Verfahren im Allgemeinen vertraut anzusehen. Sie kann deshalb nicht mit dem Argument durchdringen, das EU-Agraförderrecht, insbesondere die Rechtsgrundlagen zum Erhalt von Dauergrünland, sei zu kompliziert und undurchschaubar. Zutreffend verweist die Beklagte in diesem Zusammenhang auf Möglichkeiten der Beratung durch ihre Bewilligungsstelle bzw. landwirtschaftliche Interessenverbände. Es kommt hinzu, dass die Bekanntmachung der Überleitungsbestimmungen des LGLN für Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens M. ausführliche und für jedermann verständliche Hinweise zu den Rechtsfolgen der vorläufigen Besitzeinweisung enthält. Insbesondere werden auf Seite 5 der Überleitungsbestimmungen substantielle Hinweise für Teilnehmer an Agrarfördermaßnahmen gegeben, aus denen u.a. hervorgeht, dass nur beteiligte EU-Direktzahlungen-Empfänger, die durch die vorläufige Besitzeinweisung mehr Dauergrünland in ha und ar erhalten haben, als sie mit dem letzten Sammelantrag angemeldet haben, berechtigt seien, Dauergrünlandflächen im Umfang dieses Mehranteils ohne Genehmigung umzubrechen (Abschnitt C, Hinweis Nr. 2). Darüber hinaus - so ausdrücklich der Hinweis Nr. 5 im Abschnitt C - bedürfe jeder weitere Umbruch von Dauergrünland der Genehmigung durch die Beklagte. Dies gelte insbesondere für Umbrüche von Dauergrünlandflächen im Flurbereinigungsgebiet durch beteiligte EU-Direktzahlungs-Empfänger, die durch die vorläufige Besitzeinweisung Dauergrünland in gleichem Umfang erhalten haben, den sie mit dem letzten Sammelantrag angemeldet hatten. Diese Hinweise des LGLN hätten die Klägerin zur Beantragung einer Genehmigung zum Grünlandumbruch, zumindest jedoch zur vorherigen Einholung einer verbindlichen Auskunft über das Erfordernis der vorherigen Genehmigung des Umbruchs veranlassen müssen. Letztlich liegt nach der mündlichen Einlassung des Ehemanns der Klägerin gegenüber der Bewilligungsstelle der Beklagten am 5. November 2013 mindestens bewusst fahrlässiges Handeln auf der Hand, denn sie hat als Motiv für den von ihr vorgenommenen Umbruch des Schlags Nr. XX die Anlage eines Biotops als Ausgleichs- und Ersatzmaßnahme im Zuge der Erfüllung einer entsprechenden Nebenbestimmung der der KG erteilten Baugenehmigung für die Biogas-Anlage angegeben. Diesbezüglich habe der Landkreis E. als zuständige Genehmigungsbehörde gefordert, dass das Biotop auf Ackerland verwirklicht werden müsse. Vor diesem Hintergrund liegt auf der Hand, dass sich die Klägerin die Konsequenzen ihres Handelns vor dem Umbruch vor Augen geführt und das Für und Wider des Umbruchs des streitgegenständlichen Schlags abgewogen hat.

46

2.) Da die Klägerin keinen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Betriebsprämie hat, besteht der geltend gemachte Zinsanspruch als Nebenforderung nicht.

47

3.) Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

48

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

49

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor. Insbesondere kommt der zwischen den Beteiligten streitigen Rechtsfrage keine grundsätzliche Bedeutung (mehr) zu, denn sie beantwortet sich aufgrund auslaufenden Rechts, dessen Auslegung regelmäßig keine Grundsatzbedeutung beizumessen ist (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 2. Dezember 2014 - 10 LA 100/14 -, AUR 2015, S. 31, zit. nach juris Rn. 21).

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