Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-07-21, Aktenzeichen 13 A 2483/04
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0721.13A2483.04.00

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln
vom 23. März 2004 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 4.000,00 EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

I.

3

Der Kläger beantragte unter dem 05. Februar 2001 die Erteilung einer Erlaubnis
nach § 3 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. § 3 Abs. 2 des Betäubungsmittelgesetzes (BtMG) zum
Anbau von 20 weiblichen Pflanzen der Gattung Cannabis sativa L. zwecks
Eigenkonsums. Er machte geltend, es liege im öffentlichen Interesse, die derzeit
praktizierte, aus seiner Sicht verfehlte Prohibitionspolitik in Bezug auf den Umgang
mit Cannabisprodukten aufzugeben und den Umgang mit diesen Produkten, mithin
auch den Anbau von Cannabispflanzen zwecks Eigenkonsums zu erlauben, um so 1.
eine Stärkung und Stabilisierung der Normakzeptanz und Normtreue der
Bevölkerung, 2. eine Reduzierung der Kosten der Strafverfolgung und des
Justizwesens bei gleichzeitiger Steigerung der Effizienz dieses Sektors, 3. eine
Reduzierung von Kriminalität und Kriminalitätsangst und 4. die Verbesserung der
Volksgesundheit und damit eine Reduzierung der Kosten im Gesundheitswesen zu
erreichen.

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Mit Bescheid vom 15. Mai 2001, zugestellt am 28. Mai 2001, lehnte das
Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) die Erteilung der
beantragten Erlaubnis ab. Es führte zur Begründung u.a. aus, Cannabis sei in der
Anlage I zu § 1 Abs. 1 BtMG als nichtverkehrsfähiges Betäubungsmittel aufgeführt.
Eine Erlaubnis für dieses Betäubungsmittel könne nach § 3 Abs. 2 BtMG nur
ausnahmsweise zu wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse
liegenden Zwecken erteilt werden. Einen derartigen Zweck verfolge der Kläger nicht.
Er beabsichtige vielmehr den Anbau von Cannabis zum Zwecke des Eigenkonsums.
Die persönlichen Interessen des Klägers könnten ebenso wenig wie jeder andere
Erwerb und jede andere Verwendung von Betäubungsmitteln zum Eigenkonsum
Gegenstand einer Erlaubnis nach § 3 Abs. 2 BtMG sein.

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Den hiergegen am 25. Juni 2001 erhobenen Widerspruch wies das BfArM mit
Bescheid vom 18. Februar 2002, zugestellt am 21. Februar 2002, zurück. Zur
Begründung führte es ergänzend aus: Das Betäubungsmittelgesetz verfolge den
Zweck, sowohl den Einzelnen als auch die gesamte Bevölkerung vor den von
Betäubungsmitteln ausgehenden Gefahren zu schützen und vor der Abhängigkeit
von Betäubungsmitteln zu bewahren. Nach dem Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts vom 09. März 1994 - 2 BvL 43, 51, 63, 64, 70, 80/92, 2
BvR 2031/92 - (BVerfGE 90, 145) müsse bei Cannabisprodukten nach jetzigem
Erkenntnisstand von nicht unbeträchtlichen Gesundheitsgefahren und -risiken
ausgegangen werden. Anderweitiges Erkenntnismaterial, das in die Erwägungen
hätte einbezogen werden müssen, habe auch der Kläger nicht vorgelegt. Eine
Erlaubnis zum Anbau von Cannabispflanzen zum Zwecke des Eigenkonsums würde
die gesetzliche Wertung des § 3 Abs. 2 BtMG in ihr Gegenteil verkehren.

6

Der Kläger hat am 19. März 2002 Klage erhoben. Er hat im Wesentlichen
vorgetragen, er habe einen Anspruch auf die beantragte Erlaubnis. Ein öffentliches
Interesse im Sinne des § 3 Abs. 2 BtMG liege vor. Die Ablehnung der Erteilung der
beantragten Erlaubnis diene lediglich der Aufrechterhaltung einer gescheiterten,
ineffektiven und rational nicht mehr begründbaren Prohibitionspolitik. Es bestehe ein
öffentliches, d.h. ein allgemeines Interesse, die verfehlte Prohibitionspolitik in Bezug
auf den Umgang mit Cannabisprodukten aufzugeben und den Umgang mit diesen
Produkten, mithin auch den Anbau von Cannabispflanzen zwecks Eigenkonsums zu
erlauben. Der Anteil der Bevölkerung, der Cannabis konsumiere, wachse ständig und
vermöge bereits ein öffentliches Interesse an der Genehmigung des Umgangs mit
Cannabisprodukten zu konstituieren. Dem könnte nur ein übergreifender Schutz der
Bevölkerung entgegenstehen. Angesichts des bekanntlich relativ geringen
Gesundheitsrisikos des Cannabiskonsums im Vergleich zum Alkohol- und
Nikotinkonsum sei aber kein öffentliches Interesse an der Sanktionierung des
Umgangs mit Cannabisprodukten erkennbar. Darüber hinaus hätten alle
Bundesbürger ein Interesse daran, die durch die Bekämpfung der Drogenkriminalität
entstehenden Kosten zu reduzieren bzw. nicht für die Verfolgung von
Cannabiskonsumenten, sondern für die Bekämpfung wirklich sozialschädlichen
Verhaltens einzusetzen.

7

Der gesetzlichen Wertung des § 3 Abs. 2 BtMG werde nur dann wirksam
entsprochen, wenn dieser im Lichte der Persönlichkeits- und Grundrechte der
Cannabiskonsumenten verfassungskonform und damit nicht restriktiv ausgelegt
werde.

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Das BfArM habe auch das ihm durch § 3 Abs. 2 BtMG eröffnete Ermessen
fehlerhaft ausgeübt. Die Ermessensausübung hätte zu einer Genehmigung des
Antrags führen müssen. Die inzwischen vorliegenden wissenschaftlichen
Untersuchungen der vom Umgang mit Cannabis ausgehenden Gefahren würden
unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Belange die mit der Versagung der
beantragten Anbauerlaubnis verbundene Fortsetzung der verfehlten
Prohibitionspolitik verbieten. Von der Cannabispflanze gingen keine besonderen
Gesundheitsgefahren aus. Das BfArM habe die von ihm behaupteten
Gesundheitsgefahren weder benannt noch belegt. In seiner Entscheidung vom 09.
März 1994 habe das Bundesverfassungsgericht den Gesetzgeber angewiesen, die
weitere wissenschaftliche Diskussion zu beobachten und zu überprüfen. Der
Umstand, dass der Gesetzgeber diesem Auftrag nicht gefolgt sei, befreie das BfArM
nicht von der Überprüfung der behaupteten Gesundheitsgefahren. Es obliege nicht
ihm, dem Kläger, das BfArM über den Stand des wissenschaftlichen Diskurses zu
informieren. Dieses verhalte sich so, als gäbe es weder einen wissenschaftlichen
Diskurs noch entsprechende Forschungsergebnisse. Der Gesetzgeber wolle das
Thema aus politischen Gründen nicht behandeln.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 15. Mai 2001 und des
Widerspruchsbescheides des Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte
vom 18. Februar 2002 zu verpflichten, die am 05. Februar 2001 beantragte Erlaubnis
zum Anbau von 20 weiblichen Pflanzen der Gattung Cannabis sativa L. zum Zwecke
des Eigenkonsums zu erteilen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

13

Sie hat ergänzend vorgetragen: Der Gesetzgeber habe sich in Übereinstimmung
mit den Vorgaben der Internationalen Suchtstoffübereinkommen in § 3 Abs. 2 BtMG
für ein absolutes Verkehrsverbot für alle Betäubungsmittel der Anlage I zu § 1 Abs. 1
BtMG ausgesprochen. Die dabei vorzunehmende Einschätzung und Prognose der
dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren unterliege dem
gesetzgeberischen Beurteilungsspielraum. Hieran sei auch die Verwaltung
gebunden. Diese Bindungswirkung habe Bestand, solange keine Änderung der
Einstufung von Cannabis als nicht verkehrsfähiges Betäubungsmittel vorgenommen
werde. Auf eine solche Änderung ziele letztlich die gesamte Argumentation des
Klägers ab.

14

Die Ausnahmetatbestände des § 3 Abs. 2 BtMG seien im Hinblick auf das
absolute Verkehrsverbot restriktiv auszulegen. Eine Ausnahme rechtfertigende
öffentliche Interessen seien nur solche, die mit dem Gesetzeszweck, so wie er in § 5
Abs. 1 Nr. 6 BtMG definiert sei, in Einklang stünden. Insbesondere seien hier die
medizinische Versorgung der Bevölkerung sowie der Schutz vor gesundheitlichen
Gefahren und vor Betäubungsmittelabhängigkeit zu nennen. Wäre das "öffentliche
Interesse" i.S.v. § 3 Abs. 2 BtMG auch bei den vom Kläger genannten Gründen zu
bejahen, würden die derzeit geltenden betäubungsmittelrechtlichen
Grundentscheidungen des Gesetzgebers umgangen.

15

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Gründe Bezug genommen wird, hat
das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

16

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger im
Wesentlichen vor: Der mit der Regelung des § 3 Abs. 2 i.V.m. der Anlage I zu § 1
Abs. 1 BtMG verbundene Eingriff in seine Handlungsfreiheit erweise sich als nicht
geeignet zur Erreichung der gesetzgeberischen Ziele. Er sei nicht erforderlich und
schon gar nicht angemessen. Er bringe nicht nur keinen nennenswerten Nutzen,
sondern verursache sogar erheblichen Schaden. Das bestehende
Betäubungsmittelgesetz und seine Auslegung und Anwendung seien in Bezug auf
Cannabisprodukte ungeeignet, das angestrebte Ziel der Bekämpfung des
Cannabiskonsums zu erreichen oder wesentlich zu fördern. Die Vermutung des
Verwaltungsgerichts, die Cannabisprohibition sei ein geeignetes Mittel zur
Reduzierung des Cannabiskonsums, sei angesichts der vorliegenden
Forschungsergebnisse nicht aufrecht zu erhalten. Sie beruhe auf reinen
Spekulationen. Es gebe keine Untersuchung, die die Wirkung der
Cannabisprohibition auch nur als wahrscheinlich darstelle. Dem BfArM und dem
Verwaltungsgericht sei vorzuwerfen, dass sie sich um die aktuelle Forschung nicht
bemühten. Das Verwaltungsgericht verkehre aktuelle Forschungsergebnisse in ihr
Gegenteil. Das BfArM halte Forschungsergebnisse, die der Behauptung
widersprächen, die Cannabisprohibition sei im Sinne der angestrebten
Gesetzeszwecke wirksam, bewusst zurück. Der Cannabiskonsum habe gerade bei
Kindern und Jugendlichen deutlich zugenommen. Die Cannabisprohibition sei nicht
nur unwirksam, sondern verhindere zudem die Entwicklung eines pädagogischen
Konzepts. Gerade der Jugendschutz erfordere die Behandlung des Themas unter
anderen Aspekten als der bloßen Abstinenz. Die beantragte Erteilung einer Erlaubnis
zum Anbau von Cannabispflanzen und die damit verbundene Änderung der
Drogenpolitik stehe folglich auch im öffentlichen Interesse im Hinblick auf eine
effektive Drogenprävention im Jugendbereich.

17

Der Kläger beantragt sinngemäß,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag
zu erkennen.

19

Die Beklagte stellt keinen Antrag.

20

Sie vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und verteidigt das angefochtene
Urteil.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge.

22

II.

23

Der Senat entscheidet über die Berufung durch Beschluss nach § 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), weil er sie einstimmig für unbegründet und die
Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die
Beteiligten sind vorher zu dieser Entscheidungsform gehört worden.

24

Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu
Recht abgewiesen.

25

Die Klage ist unbegründet. Der Bescheid des BfArM vom 15. Mai 2001 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides des BfArM vom 18. Februar 2002 ist
rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).
Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis zum Anbau von 20
weiblichen Pflanzen der Gattung Cannabis sativa L. zum Zwecke des
Eigenkonsums.

26

Rechtsgrundlage des Begehrens des Klägers ist § 3 BtMG. Danach bedarf einer
Erlaubnis des BfArM, wer Betäubungsmittel anbauen will (Abs. 1 Nr. 1). Für die in
Anlage I zu § 1 Abs. 1 BtMG aufgeführten Betäubungsmittel kann die Erlaubnis nur
ausnahmsweise zu wissenschaftlichen oder anderen im öffentlichen Interesse
liegenden Zwecken erteilt werden (Abs. 2). Cannabis gehört - abgesehen von hier
nicht interessierenden Ausnahmen - nach wie vor zu den in dieser Anlage genannten
nichtverkehrsfähigen Betäubungsmitteln. Der Anbau von Cannabispflanzen ist mithin
erlaubnispflichtig, aber nur unter den genannten Voraussetzungen erlaubnisfähig.
Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.

27

Der Kläger begehrt die Erlaubnis - wie er selbst vorträgt - nicht zu
wissenschaftlichen Zwecken. Die beanspruchte Erlaubnis dient auch nicht anderen
berücksichtigungsfähigen öffentlichen Interessen im Sinne des § 3 Abs. 2 BtMG.

28

Die Anerkennung des vom Kläger geltend gemachten Anspruchs auf Erteilung
einer Erlaubnis zum Anbau von Cannabispflanzen zwecks Eigenkonsums würde
nach seiner Zielvorstellung - unter Berücksichtigung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes - zur Erteilung zahlreicher weiterer Erlaubnisse und
damit letztlich zu einer nach seiner Ansicht im öffentlichen Interesse liegenden
Legalisierung des Anbaus von Cannabispflanzen für den Eigenkonsum führen.
Dahingestellt bleiben kann zum einen, ob der Kläger die beanspruchte Erteilung
einer Erlaubnis zum Anbau von Cannabisprodukten zum Eigenkonsum überhaupt
auf - überdies allenfalls mittelbar berührte - Belange der Allgemeinheit stützen kann
und zum anderen, ob nicht bereits die Zielvorstellung des Klägers der Anwendung
der Ausnahmevorschrift des § 3 Abs. 2 BtMG entgegensteht. Jedenfalls begründen
die vom Kläger angeführten Belange kein öffentliches Interesse im Sinne von § 3
Abs. 2 BtMG.

29

Dem Wortlaut nach umfasst § 3 Abs. 2 BtMG zwar jegliche im öffentlichen
Interesse liegende Zwecke. Sinn und Zweck dieser Vorschrift sowie des
Betäubungsmittelgesetzes in seiner Gesamtheit fordern - nicht zuletzt mit Blick auf
das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung -
jedoch eine restriktive Auslegung dahingehend, dass die Erteilung einer Erlaubnis
ausschließlich zu solchen im öffentlichen Interesse liegenden Zwecken in Betracht
kommt, die dem mit dem Betäubungsmittelgesetz verfolgten Regelungskonzept des
Gesetzgebers nicht zuwiderlaufen. Nur so kann vermieden werden, dass dieses
durch eine dem Willen des Gesetzgebers widersprechende Auslegung und
Anwendung des Betäubungsmittelgesetzes ins Gegenteil verkehrt wird.

30

Zweck und Ziel des Betäubungsmittelgesetzes ist es u.a., dem Schutz der
menschlichen Gesundheit zu dienen, den Verkehr mit Betäubungsmitteln so zu
regeln, dass dessen Sicherheit und Kontrolle gewährleistet, die notwendige
medizinische Versorgung der Bevölkerung sichergestellt und der Missbrauch von
Betäubungsmitteln sowie das Entstehen oder Erhalten einer
Betäubungsmittelabhängigkeit verhindert wird.

31

Vgl. die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuordnung des
Betäubungsmittelrechts, Bundestags-Drucksachen 8/3551, S. 23 f., und 9/27, S.
25.

32

Bezüglich des Umgangs mit Cannabisprodukten bedarf es nach dem
Regelungskonzept des Gesetzgebers zur Erreichung dieses Ziels nach wie vor zum
einen der Strafbewehrung des unerlaubten Umgangs mit diesem Stoff und zum
anderen eines absoluten Verkehrsverbots, das nur in Ausnahmefällen vom BfArM
aufgehoben werden kann.

33

Die vom Kläger letztlich erstrebte generelle Legalisierung des Anbaus von
Cannabispflanzen für den Eigenkonsum steht im Widerspruch zu diesem
Regelungskonzept. Die aus seiner Sicht mit dieser Legalisierung verbundenen
positiven Effekte können folglich keine im Rahmen des § 3 Abs. 2 BtMG
berücksichtigungsfähigen öffentlichen Interessen begründen. Der Kläger stellt im
Kern das bezüglich des Umgangs mit Cannabisprodukten bestehende
Regelungskonzept des Gesetzgebers in Frage und begehrt eine konzeptionelle
Änderung und damit auch eine Änderung der maßgeblichen Vorschriften. Ein
derartiges Begehren geht über das in § 3 Abs. 2 BtMG eröffnete
Verwaltungsverfahren hinaus und betrifft Bereiche, über die der Gesetzgeber und im
Rahmen des § 1 Abs. 2 und 4 BtMG der Verordnungsgeber zu befinden haben.

34

Körner, BtMG/AMG, 5. Auflage 2001, § 3 Rdnr. 34.

35

Die Aufstellung und normative Umsetzung eines Drogenkonzepts ist Sache des
Gesetzgebers, dem grundsätzlich eine Einschätzungs- und
Entscheidungsprärogative zukommt. Die Entscheidung des Gesetzgebers, den
Umgang mit Cannabisprodukten generell unter Strafe zu stellen und das Recht des
potenziellen Konsumenten auf freie Entfaltung seiner Persönlichkeit durch
Cannabisgenuss zurückzudrängen, ist weiterhin zu respektieren.

36

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Juni 2005 - 2 BvR 1772/02 -, PharmR 2005,
374 (375), vom 29. Juni 2004 - 2 BvL 8/02 -, DVBl. 2004, 1108 (1110), und vom 09.
März 1994 - 2 BvL 43, 51, 63, 64, 70, 80/92, 2 BvR 2031/92 -, BVerfGE 90, 145 (181
f.); BVerwG, Urteile vom 19. Mai 2005 - 3 C 17/04 -, NJW 2005, 3300 (3303), und
vom 21. Dezember 2000 - 3 C 20/00 -, BVerwGE 112, 314 (320).

37

Gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse, die geeignet sind, das vom
Gesetzgeber hinsichtlich des Umgangs mit Cannabisprodukten gewählte
Prohibitionskonzept gänzlich in Frage zu stellen, liegen nicht vor. Eine generelle
Ungefährlichkeit des Konsums von Cannabis behauptet auch der Kläger nicht. Die
von ihm hervorgehobenen Ergebnisse einer im Jahre 1997 erschienenen Studie von
Kleiber und Kovar, nach der Cannabis weitaus weniger gefährlich sei als dies noch
überwiegend angenommen werde, ist auch nach Auffassung des
Bundesverfassungsgerichts für sich genommen nicht aussagekräftig.

38

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juni 2004 - 2 BvL 8/02 -, DVBl. 2004, 1108
(1109 f.).

39

Auch insoweit erklärt sich, dass das Bundesministerium für Gesundheit
zwischenzeitlich die Studie "Auswirkungen von Cannabiskonsum und -missbrauch -
eine Expertise zu gesundheitlichen und psychosozialen Folgen" in Auftrag gegeben
hat. Die erwartete Studie wird unter Verwendung anerkannter wissenschaftlicher
Kriterien die Ermittlung, Darstellung und Bewertung der relevanten Studien, die in der
Zeit zwischen 1995 und 2004 zum Thema publiziert worden sind, umfassen.

40

Vgl. Drogen- und Suchtbericht 2006 der Drogenbeauftragten der
Bundesregierung, S. 123 f.

41

Letztlich ist zu beachten, dass sich die nationale gesetzliche Regelung, die auf
eine möglichst weitgehende Einschränkung des Verkehrs mit Cannabisprodukten
zielt, in ein System internationaler Abkommen einfügt. So haben die Vereinten
Nationen in Art. 3 Abs. 1 des Suchtstoffübereinkommens 1988 (BGBl. 1993 II S.
1137 (1141)) das vorsätzliche Anbauen der Cannabispflanze zum Zwecke der
Gewinnung von Suchtstoffen als strafwürdige Handlung deklariert und die
Vertragsparteien zu entsprechenden Regelungen verpflichtet. Die Einschätzung des
Bundesgesetzgebers, das generelle Verbot des Verkehrs mit Cannabisprodukten sei
erforderlich, um Gesundheit und Wohl der Menschen vor ernstlichen Gefahren zu
bewahren, deckt sich folglich mit der Ansicht eines großen Teils der
Völkergemeinschaft und mit einer von der Beklagten völkerrechtlich übernommenen
Verpflichtung.

42

BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2000 - 3 C 20/00 -, BVerwGE 112, 314
(320).

43

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711,
713 der Zivilprozessordnung (ZPO).

44

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

45

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus § 72 Nr. 1 Halbsatz 1 des
Gerichtskostengesetzes (GKG) n.F. i.V.m. §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 GKG
a.F.

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