Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-12-01, Aktenzeichen 8 A 3358/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1201.8A3358.04.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln
vom 19. Juli 2004 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die 19 geborene Klägerin ist Mutter von vier 19 , 19 , 19 und 19 geborenen
Kindern, die in ihrem Haushalt leben. Sie wendet sich gegen die Heranziehung zu
einer Studiengebühr für das Sommersemester 2004.

3

Vom Wintersemester 1981/1982 bis zum Sommersemester 1997 war die
Klägerin an der S. G. -X. -Universität C. für das Fach Germanistik
eingeschrieben. Während dieser Zeit war sie für insgesamt sechs Semester
beurlaubt. Vom Sommersemester 2000 bis zum Wintersemester 2000/2001 studierte
sie an der Fachhochschule N. Sozialpädagogik. Zum Sommersemester 2001
schrieb sie sich für den Studiengang Sozialarbeit ein und hat dieses Studium seit
dem Wintersemester 2001/2002 an der Fachhochschule L. fortgesetzt.

4

Nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Einführung von Studienkonten und zur
Erhebung von Hochschulgebühren vom 28. Januar 2003 (Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz - StKFG -, GVBl NRW S. 36) am 1. Februar 2003 und der
Verordnung über die Einrichtung und Führung von Studienkonten mit
Regelabbuchung sowie über die Erhebung von Gebühren an den Universitäten,
Fachhochschulen und Kunsthochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen vom
17. September 2003 (RVO-StKFG NRW, GVBl NRW S. 570) am 2. Oktober 2003
beantragte die Klägerin am 12. Dezember 2003, für die Studienzeit im Fach
Sozialpädagogik, von der ihr ein Semester auf ihr jetziges Studium der Sozialarbeit
anerkannt worden sei, keine Abbuchungen von ihrem Studienkonto vorzunehmen.
Für die Zeit vom Sommersemester 2004 bis zum Wintersemester 2005/ 2006
beantragte sie die Gewährung von Bonusguthaben, da sie bereits seit 1989
fortwährend für die Pflege und Erziehung ihrer vier Kinder sorge. Außerdem stellte
sie unter Hinweis auf ihre Kinder einen Antrag auf Erlass der Studiengebühren. Die
Gebührenheranziehung stelle für sie eine unbillige Härte dar, da sie sich
unverschuldet in einer wirtschaftlichen Notlage im Zusammenhang mit einer
besonderen familiären Belastung befinde.

5

Nachdem der Beklagte der Klägerin schriftlich mitgeteilt hatte, dass ihr
Bonusguthaben gewährt würden, sie aber dennoch gebührenpflichtig sei, zog er sie
mit Bescheid vom 20. Januar 2004 für das Sommersemester 2004 zu einer
Studiengebühr von 650,00 EUR nach § 9 StKFG heran. Zur Begründung führte er
aus, dass auf dem Studienkonto der Klägerin kein Studienguthaben mehr zur
Verfügung stehe. Eine Rückmeldung könne nur erfolgen, wenn die Studiengebühr
neben dem Semesterbeitrag entrichtet werde.

6

Am 26. Januar 2004 erhob die Klägerin Widerspruch gegen den
Gebührenbescheid. Zur Begründung führte sie aus, dass keine Anrechnung von
Bonusguthaben auf bereits vergangene Semester erfolgen dürfe, wenn das
Studienguthaben bereits erschöpft sei. Vielmehr ergebe sich aus dem Wortlaut des
Gesetzes sowie den Verwaltungsvorschriften und den sonstigen Erläuterungen des
Ministeriums für Wissenschaft und Forschung, dass die Gewährung von
Bonusguthaben in diesem Fall zur Gebührenfreiheit des laufenden und zukünftiger
Semester führe.

7

Mit Bescheid vom 2. März 2004 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin
zurück. Er führte aus, die Klägerin befinde sich im 38. Hochschulsemester. Auch
nach der Gewährung von Bonusguthaben für die Erziehung von vier Kindern in Höhe
von sechzehn Semestern sei die 1,5-fache Regelstudienzeit von sieben Semestern
in erheblichem Umfang überschritten. Sie sei deshalb gebührenpflichtig. Bei
vollständigem Verbrauch des Studienguthabens könne eine Gewährung von
Bonusguthaben nur dann zur Gebührenfreiheit führen, wenn sich die Gewährung des
Bonusguthabens unmittelbar an den Verbrauch des Studienguthabens anschließe.
Eine Beschränkung der Gewährung von Bonusguthaben ausschließlich auf künftige
Semester führe zu einer ungerechtfertigten Privilegierung der Studierenden, die die
1,5-fache Regelstudienzeit bereits weit überschritten hätten.

8

Die Klägerin hat am 10. März 2004 Klage erhoben.

9

Zur Begründung hat sie ausgeführt, die Gebührenerhebung nach § 9 StKFG
stelle einen unverhältnismäßigen Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG dar. Der
Gebührentatbestand sei nicht nur eine Berufsausübungsregelung, sondern müsse
vielmehr als eine subjektive Zulassungsvoraussetzung auf der Stufe der Wahl der
Ausbildungsstätte angesehen werden. Als solche sei sie nur gerechtfertigt, wenn sie
dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter diene. Wegen der kurzen
Übergangsfristen seien aber die Studiengebühren nicht geeignet, bei Studierenden,
deren Studium schon weit fortgeschritten sei, den vom Gesetzgeber bezweckten
Anreiz zu effizientem und zügigem Studium zu schaffen. Außerdem verstoße § 9
StKFG gegen das in Art. 20 GG verankerte Rückwirkungsverbot. Die
Berücksichtigung bereits vergangener Studiensemester bei der Ermittlung der
zukünftigen Gebührenpflicht stelle zwar nur eine unechte Rückwirkung dar, sei
jedoch vorliegend dennoch unzulässig, weil das Vertrauen der Studierenden auf die
bisherige Rechtslage schutzwürdig und eine Enttäuschung dieses Vertrauens nicht
durch überwiegende Gemeinwohlinteressen gerechtfertigt sei. Die Studierenden in
Nordrhein-Westfalen hätten bei ihrer Studienplanung die Möglichkeit der Einführung
von Studiengebühren nicht berücksichtigen müssen, da mit § 10 Satz 1 HG ein
ausdrücklicher Vertrauenstatbestand als Antwort auf die Studiengebührendiskussion
in anderen Bundesländern geschaffen worden sei. Die (faktische) Übergangsfrist des
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes trage diesem Vertrauen nicht
ausreichend Rechnung, zumal erst mit Inkrafttreten der nachfolgenden
Rechtsverordnung Rechtsklarheit über die Gebührenerhebung, ihren Umfang und die
Ausnahmen von der Gebührenpflicht eingetreten sei. Insoweit unterscheide sich die
Situation in Nordrhein-Westfalen von der Erhebung von Studiengebühren in Baden-
Württemberg, die das Bundesverwaltungsgericht für rechtmäßig erachtet habe.
Zudem sei der Gleichbehandlungsgrundsatz sowie das Sozialstaatsgebot bei der
konkreten Ausgestaltung der Gebührenpflicht nicht ausreichend berücksichtigt
worden. Denn die beabsichtigte Lenkungsfunktion der ab einer bestimmten
Studiendauer eintretenden Gebührenpflicht könne nur gegenüber weniger begüterten
Studierenden Wirkung entfalten. Bei der zahlenmäßig beachtlichen Gruppe der
Studierenden, die bereits im Sommersemester 2004 die 1,5-fache Regelstudienzeit
überschritten hätten, werde die beabsichtigte Wirkung der Gebührenpflicht zudem ins
Gegenteil verkehrt. Denn die Gebührenerhebung führe zu einem höheren
Finanzbedarf, den die Studierenden durch Erwerbstätigkeit decken müssten, was zu
einer weiteren Verlängerung des Studiums führe. Außerdem sei die Absicht der
Erzielung staatlicher Mehreinkünfte für sich genommen kein Kriterium des
Gemeinwohls und könne die unechte Rückwirkung der Regelungen des
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes nicht rechtfertigen. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass die erhofften Mehreinnahmen nicht den Hochschulen selbst zu
gute kommen sollten. Zudem sei zweifelhaft, ob tatsächlich Mehreinnahmen erzielt
werden könnten. Zum einen löse die Gebührenerhebung selbst Kosten aus; zum
andern würden im Falle des durch die Gebührenpflichtigkeit provozierten
Studienabbruchs keine Einnahmen erzielt. Diese Umstände hätten bei der Erhebung
von Studiengebühren in Niedersachsen dazu geführt, dass die Kosten der
Gebührenerhebung die Einnahmen überschritten hätten.

10

Weiter hat die Klägerin die Auffassung vertreten, dass sie im Hinblick auf das zu
gewährende Bonusguthaben wegen Kindererziehung selbst dann nicht
gebührenpflichtig sei, wenn man die Erhebung von Studiengebühren nach dem
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes grundsätzlich als verfassungsmäßig
ansehen wolle. Nr. 21 des Runderlasses des Ministeriums für Wissenschaft und
Forschung vom 20. November 2003 bestätige ihre Auffassung, dass eine Gewährung
von Bonusguthaben bei vorherigem vollständigen Verbrauch nur Sinn mache, wenn
sie faktisch zum Wegfall der Gebührenpflicht führe. Nur so könne der besondern
Situation von Studierenden mit Kindern in verfassungsmäßiger Weise Rechnung
getragen werden. Denn diesen sei es typischerweise nicht möglich, ihr Studium
innerhalb der zweisemestrigen Übergangszeit zwischen Inkrafttreten des
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes und der ersten Gebührenerhebung
abzuschließen. Sie selbst beabsichtige, ihr Studium in den nächsten drei Semestern
abzuschließen.

11

Die Klägerin hat beantragt,

12

den Bescheid des Beklagten vom 20. Januar
2004 und den Widerspruchsbescheid vom 2. März
2004 aufzuheben und

13

den Beklagten zu verpflichten, ihr für das
Sommersemester 2004 ein Bonusguthaben wegen
Kindererziehung zu gewähren.

14

Der Beklagte hat beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Zur Begründung hat der Beklagte seine Argumentation aus dem
Widerspruchsbescheid wiederholt.

17

Mit dem angefochtenen Urteil vom 19. Juli 2004 hat das Verwaltungsgericht die
Klage abgewiesen und zugleich die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es
ausgeführt, die für die Gebührenpflicht der Klägerin maßgeblichen Vorschriften des
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes verstießen weder gegen § 27 Abs. 4
HRG noch gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Die unechte Rückwirkung, die in der Vornahme
von Regelabbuchungen vom Studienkonto auch für bereits vergangene
Studiensemester nach § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG liege, sei nicht
ausnahmsweise unzulässig. Denn die Studierenden könnten sich nicht auf
schutzwürdiges und die berechtigten fiskalischen und hochschulpolitischen Ziele des
Gesetzgebers überwiegendes Vertrauen in den Fortbestand der Gebührenfreiheit
des Studiums berufen. Der Beklagte habe die Klägerin auch zu Recht nach § 9
Abs. 1 StKFG für das Sommersemester 2004 zu Studiengebühren herangezogen, da
sie ihr Studienguthaben nach § 6 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 StKFG trotz der Gewährung
eines Bonusguthabens wegen Kindererziehung in Höhe von sechzehn
Regelabbuchungen verbraucht habe. Ihr Begehren auf Gewährung eines
Bonusguthabens für das Sommersemester 2004 könne die Klägerin nicht auf § 9
Abs. 1 RVO-StKFG NRW stützen. Denn für Umstände, die die Gewährung von
Bonusguthaben rechtfertigten, die aber bereits in der Vergangenheit eingetreten
seien, komme allein § 9 Abs. 2 RVO-StKFG NRW zur Anwendung. Diese Regelung
sei so zu verstehen, dass durch Regelabbuchungen nach § 6 Abs. 1 StKFG bereits
vollständig verbrauchte Studienguthaben durch die rückwirkende Gewährung von
Bonusguthaben wieder aufgestockt würden. So könne sich je nach Dauer des
Überschreitens der 1,5-fachen Regelstudienzeit auch ein positives Studienguthaben
für die Zukunft ergeben. Die von der Klägerin begehrte Gewährung des
Bonusguthabens ausschließlich für die Zukunft sei ausgeschlossen, weil sie dadurch
gegenüber Studierenden ungerechtfertigt bevorzugt würde, die die 1,5-fache
Regelstudienzeit bis zum Sommersemester 2004 noch nicht überschritten hätten.

18

Die Klägerin hat rechtzeitig Berufung gegen das Urteil eingelegt.

19

Zur Begründung betont die Klägerin erneut ihre Auffassung, dass mit der
Einführung der Studiengebühren die Grenzen einer zulässigen 'unechten'
Rückwirkung überschritten seien. Ferner verweist sie ergänzend auf Entscheidungen
des Bundesverfassungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen zu einzelnen Regelungen des Achtzehnten Gesetzes zur
Änderung des Bundesausbildungsförderungsgesetzes. Das den Klägern dieser
Verfahren zugestandene Vertrauen in die Beibehaltung der finanziellen
Rahmenbedingungen des Studiums könnten die Studierenden im Hinblick auf den
Vertrauenstatbestand des § 10 Satz 1 HG gegenüber der Einführung von
Langzeitstudiengebühren nach Beginn des Studiums ebenfalls in Anspruch nehmen.

20

Die Klägerin beantragt,

21

das erstinstanzliche Urteil zu ändern und den
Gebührenbescheid des Beklagten vom 20. Januar
2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 2. März 2004 aufzuheben.

22

Der Beklagte beantragt,

23

die Berufung zurückzuweisen.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte, der beigezogenen Gerichtsakte des parallel betriebenen
Beschwerdeverfahrens (8 B 1290/04) und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht
abgewiesen. Der angegriffene Gebührenbescheid vom 20. Januar 2004 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 2. März 2004 ist rechtmäßig. Der
Beklagte hat die Klägerin zu Recht zu einer Studiengebühr in Höhe von 650,00 EUR
für das Sommersemester 2004 herangezogen.

27

Rechtsgrundlage für die Erhebung von Studiengebühren ist § 9 Abs. 1 Satz 1
StKFG i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 1 RVO-StKFG NRW. Danach wird von Studierenden,
denen kein Studienguthaben zur Verfügung steht, für jedes Semester eine Gebühr
von 650,00 EUR erhoben. Gemäß § 2 Abs. 1, § 4 StKFG wird zum Sommersemester
2004 allen Studierenden, die an einer Universität, einer Fachhochschule oder
Kunsthochschule des Landes Nordrhein-Westfalen eingeschrieben sind, um einen
ersten oder in einem konsekutiven Studiengang im Sinne von § 1 Abs. 2 StKFG auch
einen weiteren berufsqualifizierenden Studienabschluss zu erwerben, ein
Studienkonto mit einem Studienguthaben von 200 SWS eingerichtet. Gemäß § 6
Abs. 1 StKFG werden von dem Studienkonto für jedes Semester, in dem die oder der
Studierende in der Vergangenheit an einer Hochschule im Geltungsbereich des
Hochschulrahmengesetzes eingeschrieben war oder aktuell ist, Abbuchungen
vorgenommen, die innerhalb einer der 1,5-fachen Regelstudienzeit entsprechenden
Studiendauer zum vollständigen Verbrauch des Studienguthabens führen.

28

Diese Vorschriften verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht (1); die
Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG für eine Gebührenerhebung von der
Klägerin liegen vor (2).

29

1. Der Landesgesetzgeber war befugt, Regelungen über eine sog.
Langzeitstudiengebühr zu treffen (a). Die für die Entscheidung über die vorliegende
Klage maßgeblichen Vorschriften des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes
sind mit Art. 12 Abs. 1 GG (b), dem Rechtsstaatsprinzip (c) und den Grundsätzen
des Gebührenrechts (d) vereinbar.

30

a) Die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers für
gebührenrechtliche Regelungen im Bereich der Hochschulen folgt aus Art. 70 Abs. 1
GG. Den insoweit durch § 27 Abs. 4 HRG i.V.m. Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG
bundesrechtlich vorgegebenen Rahmen überschreitet das Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz nicht.

31

§ 27 Abs. 4 Satz 1 HRG bestimmt, dass das Studium bis zum ersten
berufsqualifizierenden Abschluss und in einem konsekutiven Studiengang, der zu
einem weiteren berufsqualifizierenden Studienabschluss führt, studiengebührenfrei
ist; gemäß Satz 2 kann das Landesrecht in besonderen Fällen Ausnahmen
vorsehen. Anlass dieser Öffnungsklausel war die politische Diskussion um
Studienfinanzierungsmodelle auf der Grundlage von Studienkonten oder
Bildungsgutscheinen.

32

Vgl. Gesetzesbegründung zu § 27 Abs. 4 HRG,
BT-Drs. 14/8361, S. 5.

33

Das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz hält sich im Rahmen dieser
Öffnungsklausel. Denn es begründet eine Gebührenpflicht für Studien im Sinne des
§ 27 Abs. 4 HRG nur für den Fall, dass das Studienguthaben, das ein Studium bis
zur 1,5-fachen Regelstudienzeit ermöglicht, verbraucht ist; im übrigen verbleibt es bei
der Gebührenfreiheit.

34

Entspricht das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz dem durch § 27 Abs. 4
HRG eingeschränkten Gesetzgebungsrahmen der Länder, kommt es auf die Frage,
ob der Bundesgesetzgeber mit dieser Regelung möglicherweise seine
Rahmengesetzgebungskompetenz nach Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG überschritten hat,
nicht an.

35

Veranlassung, die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers unter
sonstigen Gesichtspunkten in Zweifel zu ziehen, besteht nicht.

36

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001
- 6 C 8.00 -, BVerwGE 115, 32, 34 ff. zum Baden-
Württembergischen Hochschulgebührengesetz.

37

b) Die für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits maßgeblichen
Regelungen des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes stehen mit Art. 12
Abs. 1 GG in Einklang. Danach haben alle Deutschen das Recht, Beruf, Arbeitsplatz
und Ausbildungsstätte frei zu wählen. Geschützt sind nicht nur die Wahl der
Ausbildungsstätte selbst, sondern auch die im Rahmen der Ausbildung notwendigen
Tätigkeiten wie Teilnahme am Unterricht und an Prüfungen.

38

Die hier in Rede stehende Langzeitstudiengebühr berührt den Schutzbereich des
aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG abgeleiteten Teilhaberechts nicht (aa). Auch soweit die
mit der Gebührenpflicht beabsichtigte Einflussnahme auf die Gestaltung des
Studiums die Studienfreiheit beschränkt, halten sich die Regelungen im Rahmen des
Regelungsvorbehalts des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (bb).

39

aa) Für Ausbildungsbereiche, die wie das Hochschulwesen faktisch weitgehend
in öffentlicher Hand monopolisiert sind, vermittelt Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG in
Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgebot ein über das bloße
Abwehrrecht gegen Freiheitsbeschränkungen hinausgehendes Teilhaberecht auf
Zulassung zu den Ausbildungseinrichtungen. Dieses Teilhaberecht steht allerdings
unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der einzelne
vernünftigerweise von der Gesellschaft beanspruchen kann.

40

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1972
- 1 BvL 32/70 und 25/71 -, BVerfGE 33, 303, 330 ff.;
Beschluss vom 22. Oktober 1991 - 1 BvR 393,
610/85 -, BVerfGE 85, 36, 53 f.

41

Es umfasst insbesondere nicht den Anspruch auf ein kostenloses Studium.

42

BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 1996
- 6 C 1.94 -, BVerwGE 102, 142, 146 f.

43

Das Teilhaberecht kann von einer Studiengebührenregelung allenfalls dann in
seinem Schutzbereich berührt sein, wenn die Kosten eines staatlichen
Ausbildungsangebotes dazu führen, dass die Inanspruchnahme auf Auszubildende
beschränkt bleibt, die über entsprechend umfangreiche finanzielle Mittel verfügen,
und damit die Besitzverhältnisse zu einer unüberwindbaren sozialen Barriere werden.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 23. Oktober 1996
- 6 C 1.94 -, a.a.O. und vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -
, a.a.O.

44

Dies ist für die Gebührenregelung des § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG schon deshalb nicht
der Fall, weil sie regelmäßig erst nach der 1,5-fachen Regelstudienzeit eingreift und
bei Vorliegen im einzelnen geregelter Ausnahme- und Privilegierungstatbestände
oder unbilliger Härten auch noch darüber hinaus ein gebührenfreies Studium zuläßt.

45

bb) Allerdings berührt die hier in Rede stehende
Langzeitstudiengebührenregelung den Schutzbereich des Freiheitsgrundrechts aus
Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG, soweit sie die Studierenden zu einem zügigen Studium
anhalten will und ein überlanges Studium nur noch gegen Gebührenzahlung zulässt.
Sie ist aber durch den Regelungsvorbehalt aus Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt.

46

Der Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG umfasst auch das Recht
zur freien Wahl der Ausbildungsstätte. Für die Frage, unter welchen materiellen
Voraussetzungen die Ausbildungsfreiheit durch Gesetz oder auf Grund eines
Gesetzes beschränkt werden kann, sind die vom Bundesverfassungsgericht zur
Berufsfreiheit entwickelten Grundsätze entsprechend heranzuziehen. Danach
verengt sich die Regelungsbefugnis um so mehr, je stärker eine Regelung die
Berufsfreiheit berührt. Steht ausschließlich eine Regelung der näheren Modalitäten
der Berufsausübung in Rede, ist sie mit der Berufsfreiheit vereinbar, wenn
vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen und
die Betroffenen durch die Einschränkung nicht unzumutbar belastet werden.
Regelungen der Berufswahl unterliegen strengeren Voraussetzungen als
Berufsausübungsregelungen. Hängt die Zulassung zu einem Beruf von subjektiven
Voraussetzungen ab, ist die Regelung zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter
zulässig, während die Aufstellung objektiver Zulassungsvoraussetzungen nur zum
Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt ist.

47

Vgl. BVerfG, Urteil vom 11. Juni 1958
- 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377, 404 ff.;
Beschluss vom 17. Juli 1961 - 1 BvL 44/55 -,
BVerfGE 13, 97, 104 f.

48

Die Gebührenpflicht nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG ist nach ihrer Ausgestaltung einer
Berufsausübungsregelung vergleichbar und deshalb an den dafür in der
Rechtsprechung entwickelten Maßstäben zu messen.

49

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C
8.00 -, a.a.O., zur Langzeitstudiengebühr nach dem
Baden-Württembergischen
Hochschulgebührengesetz; OVG Lüneburg,
Beschluss vom 13. Januar 2004 - 2 ME 364/03 -,
DÖV 2004, 672 zum Niedersächsischen
Hochschulgebührengesetz.

50

Denn sie knüpft nicht etwa die Wahl und Aufnahme des Studiums an bestimmte
Voraussetzungen, sondern greift erst nach Ablauf einer bestimmten Studiendauer ein
und lässt ein Studium, das die Regelstudienzeit weit überschreitet, nur noch gegen
Kostenbeteiligung zu. Damit regelt das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz
nicht die Zulassung zur Hochschule, sondern Bedingungen, unter denen das
Studienangebot in Anspruch genommen werden kann.

51

Anderes gilt nicht etwa deshalb, weil die oder der Studierende bei Ausbleiben der
Gebührenentrichtung nach § 70 Abs. 3 lit. c) HG exmatrikuliert werden kann.
Regelungen über die Berufsausübung oder über die Modalitäten des Studiums
werden grundsätzlich nicht dadurch zu Berufs- oder Ausbildungswahlregelungen,
dass an ihre Missachtung Sanktionen geknüpft werden, die zu einem Ausschluss von
der Berufs- oder Studiertätigkeit führen. Die Exmatrikulation stellt in diesem Sinne
nur eine mittelbare Folge der Ausbildungsregelung dar und ist einer gesonderten
Bewertung zu unterziehen.

52

BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -,
a.a.O.

53

Die Studiengebühr nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG ist durch vernünftige Erwägungen
des Gemeinwohls gerechtfertigt (1) und belastetet die Studierenden nicht
unverhältnismäßig (2).

54

(1) Ziel des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes ist es, die bisher nahezu
unbeschränkte Gebührenfreiheit des Hochschulstudiums auf den Kern der
Gewährleistung des § 27 Abs. 4 Satz 1 HRG, nämlich die Ermöglichung des Erwerbs
eines ersten sowie in einem Konsekutivstudiengang auch eines weiteren
berufsqualifizierenden Studienabschlusses, zu beschränken. Damit sollen die
Studierenden zu zügigem Studium angehalten und eine stärkere Konzentration von
finanziellen Mitteln und Ausbildungskapazitäten im Bereich der den
Prüfungsordnungen entsprechenden Regelstudien erreicht werden.

55

Vgl. LT-Drs. 13/3023, S. 1, 19 ff.

56

Die Förderung der Leistungsfähigkeit der Hochschulen bei effizientem Mitteleinsatz
stellt ein legitimes Gemeinwohlinteresse dar.

57

(2) Die zum Schutz und zur Förderung dieses Interesses eingeführte
Studiengebühr erweist sich in ihrer konkreten Ausgestaltung gegenüber den
Betroffenen auch nicht als unverhältnismäßig; denn sie ist zur Erreichung dieses
Ziels geeignet und erforderlich und belastet die Betroffenen nicht unangemessen.

58

Bei der Bewertung der Geeignetheit einer gesetzlichen Vorschrift zur Erreichung
des gesetzgeberischen Ziels ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber bei
Auswahl der jeweiligen Maßnahmen eine Prognoseentscheidung über deren
Wirkungen treffen musste, die durch die Unwägbarkeiten des weiteren
Geschehensablaufs belastet ist. Deshalb muss sich auch die gerichtliche Kontrolle
auf die Überprüfung beschränken, ob die vom Gesetzgeber zugrunde gelegte
Prognose vertretbar ist und sich das gewählte Mittel nicht von vornherein als
schlechthin ungeeignet darstellt.

59

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. März 1971
- 2 BvR 326 u.a./69 -, BVerfGE 30, 250, 262 ff.; Urteil
vom 3. November 1982 - 1 BvL 4/78 -, BVerfGE 61,
291, 313 f.; Beschluss vom 4. Oktober 1983
- 1 BvR 1633, 1549/82 -, BVerfGE 65, 116, 125 f.;
Urteil vom 23. Januar 1990 - 1 BvL 44/86 und 48/87 -
, BVerfGE 81, 156, 192.

60

Die Gebührenpflichtigkeit des Studiums ab einer bestimmten Dauer ist geeignet, die
Studierenden zu zügigem Studium anzuhalten und damit die Effizienz und
Leistungsfähigkeit der Hochschulen zu fördern. Denn es ist davon auszugehen, dass
die semesterbezogenen Kosten des Studiums im Regelfall - auch wenn der
Studierende über ausreichend finanzielle Mittel verfügt - ein wesentlicher Faktor für
die Entscheidung sind, in welcher Zeit die erforderlichen Studien absolviert werden.
Dies gilt nicht nur für diejenigen Studierenden, die erst nach dem Inkrafttreten des
Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes mit dem Studium begonnen haben und
im Hinblick auf die ab einer bestimmten Studiendauer eintretende Gebührenpflicht
angehalten werden, sich verstärkt um eine Absolvierung des Studiums jedenfalls
innerhalb der 1,5-fachen Regelstudienzeit zu bemühen. Auch die Studierenden, die
bereits länger studieren, werden durch die Einführung der Gebührenpflicht
veranlasst, ihr Studium möglichst bald zu beenden, um das Eintreten der
Gebührenpflicht zu vermeiden oder zumindest die Anzahl der gebührenpflichtigen
Semester möglichst gering zu halten. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Gruppe
der Studierenden, für die nach dem Vortrag der Klägerin die Kosten des Studiums
ohne jegliche Bedeutung sind, eine Größenordnung hätte, die die grundsätzliche
Eignung von Langzeitstudiengebühren zur Verkürzung der Studienzeiten ernsthaft in
Zweifel ziehen könnte.

61

Auch der Hinweis der Klägerin, die finanzielle Belastung der Studierenden durch
die Gebührenerhebung führe wegen verstärkter Erwerbstätigkeit tatsächlich zur
Verlängerung der Studiendauer, kann die Lenkungswirkung des Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz hin zu einem zügigeren Studium nicht grundlegend in Frage
stellen. Denn zum einen betrifft diese Überlegung nur den Teil der Studierenden, die
bereits zum Sommersemester 2004 gebührenpflichtig geworden sind. Zum andern
tritt auch bei dieser Gruppe von Studierenden der von der Klägerin beschriebene
Effekt nicht zwangsläufig ein. Auf der Grundlage der Erkenntnisse der 17.
Sozialerhebung des Deutschen Studentenwerks und der vom Statistischen
Bundesamt erhobenen Daten ist davon auszugehen, dass die Erwerbstätigkeit bei
zunehmendem Alter der Studierenden nicht nur der Sicherung des notwendigen
Lebensunterhaltes, sondern auch der Ermöglichung eines höheren Lebensstandards
dient,

62

BMinBF, Die wirtschaftliche und soziale Lage der
Studierenden in der Bundesrepublik Deutschland
2003, 17. Sozialerhebung des Deutschen
Studentenwerks, S. 195 ff.

63

Deshalb kann die Mehrbelastung durch die Studiengebühr von monatlich rund
110,00 EUR auch ohne oder nur geringfügige weitere Erwerbstätigkeit durch
vorübergehende Einschränkung des Lebensstandards aufgefangen werden.
Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass diese Möglichkeit von den Betroffenen von
vornherein nicht in Betracht gezogen wird, sind nicht erkennbar.

64

Ebenso wenig wird die Eignung von Studiengebühren zur Steuerung des
Studienverhaltens grundsätzlich durch die Möglichkeit in Frage gestellt, dass andere
persönliche Umstände stärkeren Einfluss auf die Lebens- und Ausbildungsgestaltung
nehmen können als die Kosten des Studiums und deshalb die Lenkungsfunktion der
Gebühr im Einzelfall ins Leere geht. Zudem wird es sich insoweit nicht selten um
Lebensumstände handeln (familiäre Verhältnisse, gesundheitliche
Einschränkungen), die der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber durch Schaffung von
Sonderregelungen zur Modifizierung der Gebührenpflicht (Bonusguthaben gemäß
§ 5 StKFG i.V.m. § 9 RVO-StKFG NRW, Härtefallregelung gemäß § 13 Abs. 1 StKFG
i.V.m. § 14 RVO-StKFG NRW) als Belange anerkannt hat, die im Verhältnis zu dem
Beschleunigungsziel schutzwürdig sind.

65

Erweist sich demnach die Gebührenerhebung ab einer bestimmten Studiendauer
grundsätzlich als geeignet, die Studierenden zu zügigerem Studium anzuhalten,
kommt dem weiteren Hinweis der Klägerin, die Gebührenerhebung sei ihrerseits mit
Kosten verbunden, keine maßgebliche Bedeutung zu. Zudem stehen diesem
Kostenaufwand die tatsächlichen Gebühreneinnahmen als auch die
Kosteneinsparungen gegenüber, die durch eine raschere Beendigung der Studien
erzielt werden.

66

Die Einführung von Studiengebühren ab einer bestimmten Studiendauer ist auch
zur Erreichung des angestrebten Ziels erforderlich. Andere geeignete, aber weniger
einschneidende Maßnahmen werden weder von den Beteiligten aufgezeigt, noch
sind solche sonst ersichtlich. Insbesondere würden Immatrikulationsverbote zur
Verhinderung von (mehrfachen) Studiengangwechseln die Ausbildungsfreiheit
stärker beeinträchtigen als Langzeitstudiengebühren.

67

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6. Juni
2000 - 2 S 1860/99 -, DVBl 2000, 1782, 1788,
BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -,
a.a.O.

68

Die Erhebung einer Studiengebühr nach Verbrauch des Studienguthabens stellt auch
keine unangemessene Belastung der Studierenden dar. Die Gebührenpflicht tritt erst
ein, wenn die komplette Studiendauer das 1,5-fache der Regelstudienzeit für das
Studienfach, in dem der Studierende aktuell eingeschrieben ist, übersteigt. Damit
besteht grundsätzlich für jeden Studierfähigen eine realistische Möglichkeit, einen
ersten berufsqualifizierenden Abschluss durch Inanspruchnahme eines
gebührenfreien Studiums zu erlangen. Mit der die Regelstudienzeit um die Hälfte
überschreitenden Bemessung der Höchstdauer des gebührenfreien Studiums bleibt
auch Raum für eine individuelle Gestaltung des Studiums einschließlich des 'studium
generale'. Damit ist sichergestellt, dass nicht jede Abweichung von dem den
Prüfungsordnungen zugrundeliegenden Studienaufbau, die mit Blick auf individuelle
Erwägungen oder Lebensumstände sinnvoll oder unvermeidlich sein mag,
unmittelbar gebührenauslösend ist.

69

Darüber hinaus wird der besonderen Bedeutung der Auswahl eines
Studiengangs für den Erfolg des Studiums und der späteren Berufsausübung
dadurch Rechnung getragen, dass nach § 2 Abs. 3 StKFG i.V.m. § 4 RVO-StKFG
NRW bei einem Studiengangwechsel bis zu Beginn des dritten Hochschulsemesters
erneut ein vollständiges Studienguthaben gewährt wird; damit unterbleibt faktisch
eine Anrechnung einer bis zu zweisemestrigen "Orientierungsphase" auf die
Höchstdauer des gebührenfreien Studiums. Bei der näheren Ausgestaltung dieses
ausschließlich an der Studiendauer orientierten Grundkonzepts einer
Langzeitstudiengebühr hat der Gesetz- und Verordnungsgeber zahlreichen
individuellen und studienfachspezifischen Umständen Rechnung getragen, die ein
Verlängern der Studiendauer rechtfertigen können. Dazu gehören die Regelungen
über die Erhöhung des Studienguthabens durch Gewährung von Bonusguthaben
nach § 5 StKFG i.V.m. § 9 RVO-StKFG NRW wegen besonderer persönlicher
Belastungen oder besonderen hochschulpolitischen Engagements, die Vorschriften
über die Ausnahmen von der Gebührenpflicht gemäß § 9 Abs. 1 Sätze 2 und 3
StKFG i.V.m. § 13 RVO-StKFG NRW etwa bei Beurlaubung oder Ableistung von
Praxis- und Auslandssemestern und die Bestimmungen über den Erlass oder die
Reduzierung der Gebühren nach § 14 RVO-StKFG NRW i.V.m. § 13 Abs. 1 Satz 2
StKFG bei wirtschaftlichen Notlagen im Zusammenhang mit besonderen familiären
Belastungen oder im Rahmen der Studienabschlussprüfung und bei sonstigen Fällen
unbilliger Härten. Auf diese Weise ist Gewähr dafür geschaffen, dass auch die
Ausbildungsfreiheit der Studierenden, denen es aufgrund schutzwürdiger
persönlicher oder studiumsbezogener Gesichtspunkte nicht möglich ist, innerhalb der
1,5-fachen Regelstudienzeit einen ersten berufsqualifizierenden Abschluss zu
erlangen, durch die Einführung der Studiengebühr nicht unzumutbar beschränkt wird.
Insbesondere die allgemeine Härtefallregelung bietet die Möglichkeit, auch in
ungewöhnlichen, vom Gesetz- und Verordnungsgeber nicht konkret
vorhergesehenen Einzelfallkonstellationen einen übermäßigen Eingriff in die
Ausbildungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu vermeiden.

70

c) Die Einführung eines Studienkontensystems mit Anfall einer
Studiengebührenpflicht bei Erschöpfung des Studienguthabens zum
Sommersemester 2004 verletzt auch nicht das aus dem Rechtsstaatsprinzip des
Art. 20 Abs. 3 GG folgende Vertrauensschutzprinzip.

71

Den Regelungen des am 1. Februar 2003 in Kraft getretenen Studienkonten- und
-finanzierungsgesetzes kommt keine (echte) Rückwirkung zu. Denn ihr zeitlicher
Anwendungsbereich ist ausschließlich in die Zukunft gerichtet. Die Gebühr nach § 9
StKFG ist erstmalig für das Sommersemester 2004 zu entrichten (§ 15 Abs. 1
StKFG) und fällt gemäß § 15 RVO-StKFG NRW mit der Immatrikulation oder
Rückmeldung für dieses Semester an, wenn kein Studienguthaben zur Verfügung
steht.

72

Allerdings knüpft der Gebührentatbestand des § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG
hinsichtlich der Voraussetzung, dass kein Studienguthaben zur Verfügung steht,
auch an Rechtsbeziehungen an, die in der Vergangenheit begründet wurden und
noch nicht abgeschlossen sind. Denn gemäß § 6 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 StKFG werden
von dem zum Sommersemester 2004 eingeräumten Studienguthaben auch für
Hochschulsemester vor dem Sommersemester 2004 Regelabbuchungen
vorgenommen, soweit der Studierende an einer Hochschule im Geltungsbereich des
Hochschulrahmengesetzes eingeschrieben war. Eine solche 'tatbestandliche
Rückanknüpfung' oder 'unechte Rückwirkung' von Gesetzen ist grundsätzlich
zulässig. Jedoch ergeben sich auch für derartige Regelungen - insbesondere in
grundrechtsrelevanten Bereichen - verfassungsrechtliche Schranken aus den
rechtsstaatlichen Prinzipien der Rechtssicherheit sowie der Verhältnismäßigkeit.
Diese sind überschritten, wenn der Einzelne sein Vertrauen auf den Fortbestand der
bestehenden Rechtslage durch konkrete Grundrechtsbetätigung ins Werk gesetzt hat
und die Enttäuschung dieses Vertrauens schwerer wiegt als die Interessen der
Allgemeinheit an der Veränderung der rechtlichen Rahmenbedingungen.

73

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 20. Juni 1978
- 2 BvR 71/76 -, BVerfGE 48, 403, 413 ff., vom
13. Mai 1986 - 1 BvR 99, 461/85 -, BVerfGE 72, 175,
196, vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72,
200, 241 ff.; und vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44,
48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86.

74

Nach diesen Maßstäben erweist sich die unechte Rückwirkung des Studienkonten-
und -finanzierungsgesetzes als verfassungsgemäß.

75

Ziel des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes ist es, vor dem Hintergrund
einer angespannten gesamtwirtschaftlichen Situation möglichst kurzfristig durch
Kostenreduzierung sowie konzentriertere Nutzung der vorhandenen
Ausbildungsangebote der Hochschulen auf die begrenzten Ausbildungskapazitäten
und die finanziellen Belastungen der Hochschule zu reagieren, ohne die Möglichkeit
eines gebührenfreien, berufsqualifizierenden Erststudiums im Kern in Frage zu
stellen.

76

Vgl. LT-Drs. 13/3023, S. 1, 19 f.

77

Die Leistungsfähigkeit und Effizienz der Hochschulen stellt - wie ausgeführt - ein
berechtigtes und gewichtiges Gemeinwohlinteressen dar. Zugleich besteht ein
erhebliches Interesse der Allgemeinheit daran, Maßnahmen zur Reduzierung der
Hochschulkosten und zur Optimierung der Nutzung der vorhandenen Mittel und
Ausbildungskapazitäten baldmöglichst zur Anwendung und Wirkung zu bringen.
Diesem Interesse kann nur durch Regelungen ausreichend Rechnung getragen
werden, die auch auf Studierende Anwendung finden, die ihr Studium bereits vor
Inkrafttreten der jeweiligen Regelungen begonnen haben. Denn nach den
Erhebungen des Statistischen Bundesamtes zur Zusammensetzung der
Studierendenschaft,

78

vgl. Statistisches Bundesamt, Fachserie
11/Reihe 4.1, Bildung und Kultur, Studierende an
Hochschulen, Wintersemester 2003/2004, Tabelle
S. 369: von 1.738.834 an einer deutschen
Hochschule für ein Erststudium eingeschriebenen
Studierenden befanden sich 702.938 in den ersten
drei Semestern,

79

betrug der Anteil dieser Gruppe an der Gesamtzahl der Studierenden zum
Sommersemester 2004 ca. 60%. Nach Auskunft des Ministeriums für Wissenschaft
und Forschung wurden für das Sommersemester an 27% der im Wintersemester
2003/2004 immatrikulierten Studierenden Gebührenbescheide nach § 9 StKFG
verschickt. Diese Zahlen verdeutlichen, dass das Studienkonten- und -
finanzierungsgesetz für die aktuelle Situation an den Hochschulen nahezu
wirkungslos bliebe, wäre sein Anwendungsbereich auf Studierende beschränkt, die
ihr Studium erst nach Inkrafttreten des Gesetzes aufgenommen haben.

80

Die Rückanknüpfung der Voraussetzungen für die Entstehung der
Gebührenpflicht an Studiensemester, die vor Einführung der Gebührenpflicht
absolviert wurden, läuft zwar der Erwartung der Studierenden zuwider, ihr bisheriges
Studienverhalten werde ohne gebührenrechtliche Auswirkungen bleiben. Das damit
verbundene Vertrauen ist jedoch nicht schutzwürdig; ihm kann kein Gewicht
beigemessen werden, das die Interessen der Allgemeinheit an einer kurzfristigen
Reduzierung der Hochschulkosten und Optimierung der Studienabläufe überwiegt.

81

Die tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen des Hochschulwesens
haben nur bedingt Veranlassung für die Bildung eines Vertrauens gegeben, ein
einmal begonnenes Studium unbegrenzt gebührenfrei fortsetzen zu können. Ein
allgemeines Vertrauen in den Fortbestand der zu einem bestimmten Zeitpunkt
geltenden Rechtslage ist schon grundsätzlich nicht schutzwürdig. Für den
vorliegenden Sachverhalt ist ferner zu berücksichtigen, dass die Beteiligung der
Studierenden an den Kosten des Studiums durch Erhebung von Hochschulgebühren
jedenfalls bis 1970 die Regel war. Auch das Festhalten am Begriff der
Regelstudienzeit (§ 10 Abs. 2 HRG, § 84 WissHG, § 85 HG) und die Ausrichtung der
Ausbildungsförderung an dieser nach Hochschulart und Studiengang gestaffelten
Studiendauer (§ 15a BAföG) steht der Ausbildung eines schutzwürdigen Vertrauens
in die folgenlos unbegrenzte Inanspruchnahme des Lehrangebots der Hochschulen
entgegen. Zwar wurde die Gebührenfreiheit von Studien bis zum ersten
berufsqualifizierenden Abschluss im Jahr 2000 im Rahmen der Neuregelung des
Hochschulwesens in Nordrhein-Westfalen ausdrücklich in das Hochschulgesetz (§ 10
Satz 1) aufgenommen. Jedoch war dies gerade - wie die Klägerin selbst vorträgt -
eine Reaktion auf die im politischen Raum verstärkt geführte Diskussion um die
Einführung von Studiengebühren. Diese Diskussion hat auch mit dem Inkrafttreten
des § 10 Satz 1 HG kein Ende gefunden, sondern 2002 zur Einfügung des Absatzes
4 in § 27 HRG geführt. Dieser übernimmt zwar wörtlich die Formulierung des § 10
Satz 1 HG zur Gebührenfreiheit eines berufsqualifizierenden Erst- und
Konsekutivstudiums, eröffnet aber in einem zweiten Satz die Möglichkeit für
landesrechtliche Ausnahmeregelungen. Diese Öffnungsklausel war Ergebnis einer
Diskussion über Studienkontenmodelle zur Einflussnahme auf die Studiendauer und
Ermöglichung einer Gebührenpflicht für Langzeitstudien.

82

Vgl. BT-Drs 14/8361, S. 5.

83

Dem Interesse der Allgemeinheit an einer raschen Kostenreduzierung im
Hochschulwesen und einem beschleunigten Einwirken auf die Studiendauer ist auch
deshalb höheres Gewicht einzuräumen, weil das Studienkonten- und
-finanzierungsgesetz dem Vertrauen auf ein gebührenfreies berufsqualifizierendes
Erststudium in ausreichendem Umfang Rechnung getragen hat. Bis zur Dauer der
1,5-fachen Regelstudienzeit bleibt das Erststudium auch weiterhin gebührenfrei;
Studiengebühren fallen erst für Studiensemester nach Überschreiten dieser
Studiendauer an. Angesichts der großzügigen Bemessung der
studiengebührenfreien Studiendauer kann der Anfall von Studiengebühren durch
eine effektive Studiengestaltung im Regelfall vermieden werden. Dies gilt auch für
Studierende, die ihr Studium bereits vor dem Sommersemester 2004 begonnen
haben. Denn auch bei diesen kann davon ausgegangen werden, dass sie ihr
Studium mit dem Ziel einer erfolgreichen Beendigung in einem - im Hinblick auf die
angestrebte anschließende Berufstätigkeit - realistischen Zeitraum betrieben haben
und deshalb ebenfalls im Regelfall in der Lage sind, das Studium innerhalb der 1,5-
fachen Regelstudienzeit zuzüglich der Übergangszeit von zwei Semestern, die durch
das Inkrafttreten des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes bereits zum
1. Februar 2003 entstanden ist, abzuschließen. Im Übrigen mussten die
Studierenden sich bereits seit der Einbringung des Gesetzesentwurfs der
Landesregierung in den Landtag am 25. September 2002 (LT-Drs. 13/3023) auf eine
mögliche Gebührenerhebung für Langzeitstudierende einstellen; insoweit verblieben
ihnen sogar drei Semester.

84

Deshalb ist die durch das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz geschaffene
Situation der Studierenden auch nicht mit den Sachverhalten vergleichbar, die den
von der Klägerin angeführten Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen,

85

Urteil vom 11. September 2001 - 16 A 4702/99 -,
OVGE 48, 218,

86

und des Bundesverfassungsgerichtes,

87

Beschlüsse vom 6. April 2000 - 1 BvL 18/99 -,
NVwZ 2000, 910 und vom 12. März 2003
- 1 BvR 9894/01 -, juris,

88

zu Einzelfragen des achtzehnten Änderungsgesetzes zum
Ausbildungsförderungsgesetz zugrunde lagen. Anlass dieser Verfahren war die
nachträgliche Beseitigung von förderungsrechtlichen Privilegierungstatbeständen, mit
denen ein Anreiz für ein bestimmtes Verhalten - etwa die Absolvierung eines
Auslandssemesters - geschaffen werden sollte. Vorliegend fehlt es an einer
vergleichbaren Vertrauenslage. Denn zum einen war es nicht Ziel der in § 10 Satz 1
HG geregelten Studiengebührenfreiheit, die Studierenden zu einem zeitlich
unbegrenzten, die Regelstudienzeit weit überschreitenden Studium anzuhalten. Zum
anderen bleibt die Studiengebührenfreiheit nach Einführung einer
Langzeitstudiengebühr in ihrem Kern erhalten.

89

Darüber hinaus wird ein nicht unbeträchtlicher Anteil der Studierenden, deren
Studiendauer zum Sommersemester 2004 das 1,5-fache der jeweiligen
Regelstudienzeit überschreitet, denen aber ein Abschluss des Studiums bis zum
Ende des Wintersemesters 2003/2004 nicht möglich war, dadurch vor dem
Eingreifen der Gebührenpflicht bewahrt, dass die oben bereits näher dargestellten
Sonder-, Ausnahme- und Härtefallregelungen zu einer Verlängerung der
gebührenfreien Studienzeit, zu Ausnahmen von der Gebührenpflicht oder zum Erlass
oder der Reduzierung der Gebühr führen.

90

'Planmäßig' nach Überschreitung der 1,5-fachen Regelstudienzeit von der
Gebührenpflicht erfasst werden demgegenüber die Studierenden, die für ihre lange
Studiendauer keine der vom Gesetz privilegierten Gründe geltend machen können.
Dies ist insbesondere die Gruppe von Studierenden, deren Studienverlauf nicht
erkennen lässt, dass ein berufsqualifizierender Abschluss ernsthaft und innerhalb
einer realistischen Dauer angestrebt wird. Deren Vertrauen, die Hochschulen auf
Kosten der Allgemeinheit unbegrenzt in Anspruch nehmen zu können, ist nicht
schutzwürdig. Insbesondere diese Gruppe von Studierenden kurzfristig zu erfassen
und mit einer Studiengebühr zu belegen, war legitimes Interesse des Gesetzgebers.

91

Ein schutzwürdiges, die Interessen der Allgemeinheit überwiegendes Vertrauen
ist auch nicht in Ansehung der Besonderheiten der Situation der Klägerin zu
erkennen, die sich nach Abbruch eines sechzehnjährigen Germanistikstudiums,
während dessen sie für sechs Semester beurlaubt war und vier Kinder gebar, zum
Sommersemester 2000 zur Aufnahme eines Sozialpädagogik- bzw.
Sozialarbeitsstudium entschlossen hat und die auch nach Gewährung von
Bonusguthaben wegen Kindererziehung zum Sommersemester 2004 über kein
Studienguthaben mehr verfügt (dazu unten 2.). Denn der Beklagte hat auf den von
der Klägerin bereits gestellten, aber bisher nicht beschiedenen Antrag auf Erlass der
Studiengebühr nach § 14 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 3 RVO-StKFG NRW zu
entscheiden, ob das von der Klägerin geltend gemachte Vertrauen, auch nach einem
langen, aber erfolglosen Studium in einem anderen Studiengang gebührenfrei ihren
ersten berufsqualifizierenden Abschluss erlangen zu können, im Hinblick auf ihre
finanzielle und familiäre Situation das Interesse der Allgemeinheit an ihrer Beteiligung
an den Studienkosten überwiegt und deshalb die Gebührenerhebung eine unbillige
Härte darstellen würde. Mit der Eröffnung dieser Einzelfallbewertung ihrer
individuellen Situation ist dem Interesse der Klägerin an Vertrauensschutz
hinreichend Rechnung getragen.

92

d) Die mit dem Studienkonten- und -finanzierungsgesetz eingeführte
Studiengebühr begegnet auch hinsichtlich ihrer Höhe keinen Bedenken.

93

Die Höhe der jeweils für ein Semester zu erhebenden Gebühr beträgt nach § 12
Abs. 1 Satz 1 RVO-StKFG NRW 650,00 EUR. Diese Regelung der Gebührenhöhe
durch den Verordnungsgeber findet in § 13 Abs. 1 Satz 2 StKFG ihre
Ermächtigungsgrundlage. Durchgreifende Bedenken gegen die Festlegung der
Gebührenhöhe durch den Verordnungsgeber bestehen nicht. Insbesondere war der
Gesetzgeber weder durch Art. 70 LV NRW noch durch den aus dem
Demokratieprinzip, dem Rechtsstaatsgrundsatz und den Grundrechten folgenden
Parlamentsvorbehalt, also die Pflicht insbesondere im Bereich der
Grundrechtsausübung alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen,

94

vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1977
- 1 BvL 1/75, 1 BvR 147/75 -, BVerfGE 47, 46, 78 zur
Einführung einer Sexualerziehung in den
Schulen,

95

gehindert, die Bestimmung der Höhe der Gebühr auf den Verordnungsgeber zu
übertragen. Der Gesetzgeber hat den rechtlichen Rahmen für die Festsetzung der
Gebührenhöhe ausreichend bestimmt. Er hat dem Verordnungsgeber das sich aus
der Gesamtkonzeption des Gesetzes ergebende Ziel der Gebührenpflicht
vorgegeben, nämlich die Studierenden einerseits zu einer das Entstehen der
Gebührenpflicht möglichst vermeidenden Studiengestaltung anzuhalten und
andererseits bei 'überlanger' Inanspruchnahme der Hochschuleinrichtungen zu
einem spürbaren, aber grundsätzlich tragbaren Vorteilsausgleichs heranzuziehen.
Ferner hat er den Verordnungsgeber in § 13 Abs. 1 Satz 3 StKFG auf die
wesentlichen Gebührenbemessungs- und -erhebungsregeln des nordrhein-
westfälischen Gebührengesetzes (§§ 3 bis 6, 9 bis 22, 25 Abs.1, 26 bis 28 GebG
NRW) verpflichtet. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber durch die vorläufige
Festlegung der Gebührenhöhe auf 650,00 EUR bis zum Erlass der
Rechtsverordnung nach § 13 Abs. 1 Satz 2 StKFG,

96

vgl. § 1 Abs. 1 der zugleich mit dem
Studienkonten- und -finanzierungsgesetz erlassenen
'Bestimmungen über die Erhebung der Gebühren
nach dem Studienkonten- und -finanzierungsgesetz'
(Art. 3 des Gesetzes zur Aufhebung des
Hochschulgebührengesetzes und zur Erhebung von
Hochschulgebühren sowie zur Änderung des
Hochschulgesetzes vom 28. Januar 2003, GVBl
S. 36),

97

diese inhaltlichen Vorgaben auch betragsmäßig konkretisiert und damit eine
Orientierung für die Festsetzung der Gebührenhöhe gegeben, ohne den
Verordnungsgeber auf diesen Betrag festzulegen.

98

Die Gebührenhöhe begegnet auch im Hinblick auf die für die Erhebung von
Abgaben geltenden Grundsätze keinen Bedenken. Insbesondere wird sie dem
Äquivalenzprinzip gerecht; die erhobene Gebühr steht nicht außer Verhältnis zu der
mit ihr abgegoltenen staatlichen Leistung. Die Studiengebühr wird von den
Studierenden mit der Immatrikulation bzw. Rückmeldung (§§ 13 Abs. 1 Satz 2 StKFG
i.V.m. § 15 Abs. 1 Nr. 1 RVO-StKFG NRW) erhoben, wenn kein Studienguthaben zur
Verfügung steht. Damit stellt sich die Gebühr als Abgeltung des Vorteils dar, der mit
der Immatrikulation oder Rückmeldung erworben wird, nämlich der Möglichkeit, das
Lehrangebot sowie die Lehrmittel der Hochschule und deren sonstige Einrichtungen
in Anspruch nehmen zu können.

99

vgl. zur Einstufung der Langzeitstudiengebühr
nach dem Baden-Württembergischen
Hochschulgebührengesetz: VGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 6. April 2000 - 2 S 1860/99 -
, a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001
- 6 C 8.00 -, a.a.O.

100

Der Wert dieser staatlichen Leistung bestimmt sich zunächst nach den Kosten, die
seitens der öffentlichen Hand aufgewandt werden, um dem einzelnen Studierenden
das Studium zu ermöglichen. Aufgrund der Daten, die sich aus dem "Bericht zur
finanziellen Lage der Hochschulen 2003" des Statistischen Bundesamtes,

101

Statistisches Bundesamt, Bericht zur finanziellen
Lage der Hochschulen 2003 des Statistischen
Bundesamtes, S. 62, 87, 104, 110, 122 f.:
durchschnittlicher jährlicher Bedarf öffentlicher Mittel
je Studierender in Nordrhein-Westfalen 2001:
5.700,00 Euro bei Schwankungen je nach
Fachbereich und Hochschulform zwischen ca. 30%
und 600%,

102

sowie der Mitteilung des Ministeriums für Wissenschaft und Forschung,

103

Schriftsatz vom 12. November 2004: die
durchschnittlichen Ausgaben des Landes je
Studienplatz belaufen sich auf jährlich
6.486,73 EUR,

104

ergeben, ist ohne weitergehende Ausführungen davon auszugehen, dass die
Gebührenhöhe von 650,00 EUR selbst bei weniger kostenintensiven Studiengängen
und auch in weniger kostenträchtigen Studienphasen unterhalb der tatsächlichen
Kosten der öffentlichen Hand für die Bereithaltung des Studienangebotes sowie
dessen Inanspruchnahme liegt.

105

Die Gebührenhöhe begegnet auch insoweit keinen Bedenken, als sie für
sämtliche Hochschulformen und Studiengänge einheitlich festgesetzt wurde, ohne
nach den tatsächlich in unterschiedlicher Höhe entstehenden Studienkosten zu
differenzieren. Eine einheitliche Gebührenhöhe ist mit Blick auf die Praktikabilität und
Verwaltungsvereinfachung gerechtfertigt, ohne dass damit die Grenzen des aus Art.
3 Abs. 1 GG erwachsenden Gebots der verhältnismäßigen Belastungsgleicheit der
Gebührenschuldner überschritten würden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine
Deckung der Gesamtkosten des konkreten Studiengangs mit der Gebührenerhebung
offensichtlich nicht bezweckt wird. Vielmehr stellt sich die Gebühr aufgrund ihrer im
Verhältnis zu den tatsächlichen Kosten geringen Höhe eher als Grundgebühr für die
individuell eröffnete Möglichkeit dar, die Leistungen der Hochschule - auch über das
Lehrangebot für das konkrete Studienfach hinaus - nach weitgehend freier
Gestaltung in Anspruch zu nehmen. Die einheitliche Gebührenhöhe entspricht auch
dem weiteren, alle Studierenden unterschiedslos erfassenden Ziel der
Gebührenerhebung, nämlich die Studierenden zu einem zügigen, konzentrierten
Studium anzuhalten.

106

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2001 - 6 C
8.00 -, a.a.O. zur einheitlichen Gebührenerhebung
nach dem baden-württembergischen
Hochschulgebührengesetz; BayVGH, Urteil vom
28. März 2001 - 7 B 00.1551 -, juris, zur
Zweitstudiengebühr nach dem Bayerischen
Hochschulgesetz.

107

Rechtliche Bedenken, die mit einer Gebühr bezweckte Vorteilsabschöpfung mit einer
Verhaltenssteuerung zu verbinden, bestehen nicht.

108

BVerfG, Beschluss vom 6. Februar 1979
- 2 BvL 5/76 -, BVerfGE 50, 217, 225 ff.; BVerwG,
Urteile vom 20. Dezember 2000 - 11 C 7.00 -,
BVerwGE 112, 297, 304 ff.
und vom 25. Juli 2001 - 6 C 8.00 -, a.a.O.

109

2. Der Beklagte hat die Klägerin nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG zu Recht zur Zahlung
der Studiengebühr herangezogen. Die Klägerin verfügt trotz der Gewährung von
Bonusguthaben wegen Kindererziehung im Sommersemester 2004 über kein
Studienguthaben mehr.

110

Das der Klägerin zum Sommersemester 2004 gewährte Studienguthaben im
Sinne von § 4 StKFG ist durch die zugleich nach § 6 Abs. 1 StKFG vorzunehmenden
Regelabbuchungen für die bereits zurückgelegten Hochschulsemester aufgebraucht.
Bei einer Regelstudienzeit für den Fachhochschulstudiengang Sozialarbeit von
sieben Semestern (§ 4 Abs. 1 der Diplomprüfungsordnung für den Studiengang
Sozialarbeit der Fachhochschule L. ) ermöglicht das Studienguthaben gemäß § 6
Abs. 2 StKFG Regelabbuchungen für insgesamt elf Semester. Tatsächlich war die
Klägerin bis zum Sommersemester 2004 jedoch bereits vierzig Hochschulsemester
eingeschrieben (Studium der Germanistik Wintersemester 1981/1982 bis
Sommersemester 1997, Studium der Sozialpädagogik Sommersemester 2000 und
Wintersemester 2000/2001, Studium der Sozialarbeit vom Sommersemster
2001/2002 bis Wintersemester 2003/2004), von denen allerdings sechs
Urlaubssemester gemäß § 6 Abs. 1 Satz 6 StKFG unberücksichtigt bleiben.

111

Auch die Gewährung von Bonusguthaben wegen Kindererziehung hat nicht zur
Folge, dass der Klägerin für das Sommersemester 2004 noch Studienguthaben zur
Verfügung steht. Gemäß § 5 Nr. 1 StKFG sind auf Antrag für die Pflege und
Erziehung minderjähriger Kinder im Sinne von § 25 Abs. 5 BAföG (eigene Kinder,
Pflegekinder sowie im Haushalt lebende Kinder des Ehegatten oder Enkel)
höchstens viermal Bonusguthaben in Höhe von einer Regelabbuchung zu gewähren.
Diese Regelung ist nach Sinn und Zweck dahin zu verstehen, dass Bonusguthaben
in einem Gesamtumfang von maximal vier Regelabbuchungen für jedes zu
betreuende Kind und nicht etwa insgesamt für die Pflege und Erziehung auch
mehrerer Kinder gewährt werden. Der Beklagte hat der Klägerin daher zu Recht für
ihre vier Kinder Bonusguthaben im Umfang von jeweils vier Regelabbuchungen, also
insgesamt sechzehn Regelabbuchungen gewährt. Verfassungsrechtliche Bedenken
gegen die Begrenzung der Vergünstigung auf maximal vier Regelabbuchungen je
Kind werden von der Klägerin nicht geltend gemacht und auch vom Senat nicht
gesehen. Der Staat ist durch das Schutzgebot des Art. 6 Abs. 1 GG nicht gehalten, in
allen Bereichen jegliche die Familien treffenden Belastungen auszugleichen.
Vielmehr verbleibt dem Gesetzgeber grundsätzlich eine Gestaltungsfreiheit, in
welchem Umfang und in welcher Weise er einen Familienlastenausgleich vornehmen
will.

112

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. September 1998
- 8 C 25.97 -, Bl. 11 f. des UA (in BVerwGE 107, 188
insoweit nicht abgedruckt).

113

Zu Recht hat der Beklagte die der Klägerin gewährten Bonusguthaben gemäß § 9
Abs. 2 RVO-StKFG NRW sämtlich mit den nach § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG
vorzunehmenden Regelabbuchungen verrechnet; denn die geltend gemachten
Umstände (Pflege und Erziehung der geborenen Kinder) sind vor Beginn
des Sommersemesters 2004 eingetreten. Dies hat angesichts der bis zum
Sommersemester 2004 bereits zurückgelegten 34 berücksichtigungsfähigen
Hochschulsemester zur Folge, dass der Klägerin trotz der Gewährung von
Bonusguthaben in einem Umfang von sechzehn Regelabbuchungen kein
Studienguthaben mehr zur Verfügung steht.

114

Ein anderes Ergebnis folgt nicht aus der Systematik des § 9 Abs. 1 RVO-StKFG
NRW. Absatz 1 dieser Regelung ist entgegen der Ansicht der Klägerin nicht
vorrangig anzuwenden. Vielmehr ist § 9 Abs. 2 RVO-StKFG NRW die gegenüber § 9
Abs. 1 RVO-StKFG NRW speziellere Vorschrift. Dies entspricht auch dem mit § 6
Abs. 1 StKFG verfolgten Ziel des Gesetzgebers, das Studienkontenmodell möglichst
uneingeschränkt auch auf die Studierenden zu erstrecken, die bereits vor dem
Sommersemester 2004 mit dem Studium begonnen haben.

115

Auf der Grundlage der Ermächtigung des § 13 Abs. 1 Satz 1 StKFG hat der
Verordnungsgeber in § 9 RVO-StKFG NRW die näheren Modalitäten der Gewährung
von Bonusguthaben nach § 5 StKFG in Abhängigkeit vom Zeitpunkt des Eintritts des
Bonustatbestandes näher geregelt. Dabei erfasst § 9 Abs. 1 RVO-StKFG NRW den
Regelfall, dass ein Bonustatbestand mit oder nach der Einrichtung des
Studienkontos eintritt. In diesem Fall wird auf Antrag bei Vorliegen einer der
Konstellationen des § 5 Nr. 1 bis 3 StKFG nach § 9 Abs. 3 RVO-StKFG NRW ein
Bonusguthaben von einer Regelabbuchung gewährt mit der Folge, dass sich das
Studienguthaben im laufenden Semester im Ergebnis nicht verringert. Wegen
Behinderung oder Erkrankung (§ 5 Nr. 4 StKFG) kann nach § 9 Abs. 3 Satz 2 RVO-
StKFG NRW ein Bonusguthaben von bis zu vier Regelabbuchungen gewährt werden
mit der Folge, dass die weitere Reduzierung des Studienguthabens im Ergebnis um
bis zu vier Semester hinausgeschoben wird. Ist das Studienguthaben zum Zeitpunkt
der Antragstellung bereits verbraucht, lässt § 9 Abs. 1 Satz 2 RVO-StKFG NRW die
Gewährung eines Bonusguthabens nur noch bei Vorliegen der Bonustatbestände
des § 5 Nr. 1 (Kindererziehung) und Nr. 4 (Behinderung oder schwere Erkrankung)
StKFG zu. In diesem Fall führt die Gewährung von Bonusguthaben dazu, dass die
Gebührenpflichtigkeit nach § 9 Abs. 1 Satz 1 StKFG, die mit der Erschöpfung des
Studienguthabens ausgelöst wurde, für das Antragssemester und im Fall des § 5
Nr. 4 StKFG für maximal drei weitere Semester, entfällt.

116

Demgegenüber regelt § 9 Abs. 2 RVO-StKFG NRW die Fälle, in denen der
jeweilige Bonustatbestand bereits vor Beginn des Sommersemesters 2004, also vor
Einrichtung der Studienkonten eingetreten ist. Abweichend von § 9 Abs. 1 Satz 2 und
Abs. 3 RVO-StKFG NRW werden gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2
RVO-StKFG NRW auf Antrag Bonusguthaben bis zu den in § 5 StKFG
vorgegebenen Maximalgrenzen ungeachtet der Frage gewährt, ob das
Studienguthaben bereits verbraucht ist. Dieses Bonusguthaben wird mit den nach
§ 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG für die Vergangenheit vorzunehmenden
Regelabbuchungen verrechnet.

117

Damit führt die Gewährung von Bonusguthaben für die Vergangenheit nach § 9
Abs. 2 RVO-StKFG NRW zu einem Hinausschieben des Verbrauchs des
Studienguthabens um maximal die in § 5 StKFG bestimmte Höchstzahl von
Regelabbuchungen. Der für die Vergangenheit vorzunehmende Abbuchungsvorgang
stellt sich so dar, wie er sich bei gleichen Rahmenbedingungen auch ab dem
Sommersemester 2004 semesterweise vollziehen würde, mit der Folge, dass die
Gebührenpflichtigkeit des Studierenden eintritt, wenn die Dauer seines Studiums das
1,5-fache der Regelstudienzeit zuzüglich der wegen Gewährung von Bonusguthaben
abbuchungsfreien Semester überschreitet. Wollte man demgegenüber bei
Bonustatbeständen, deren Voraussetzungen bereits vor dem Sommersemester 2004
eingetreten sind, aber über diesen Zeitpunkt hinaus vorliegen, Anträge nach § 9
Abs. 1 RVO-StKFG NRW ohne vorherige Anwendung des § 9 Abs. 2 RVO-StKFG
NRW zulassen, träte eine ungerechtfertigte Besserstellung des oder der jeweiligen
Studierenden ein. Denn der Verbrauch des Studienguthabens und/oder der Eintritt
der Gebührenpflichtigkeit würde durch die Gewährung von Bonusguthaben ohne
Rücksicht darauf hinausgeschoben, ob die mit der Regelung des § 5 StKFG
bezweckte Verlängerung der gebührenfreien Studiendauer nicht bereits durch eine
entsprechend lange Studiendauer vor dem Sommersemester 2004 (vollständig oder
zum Teil) faktisch in Anspruch genommen wurde. Eine solche, die Grenzen des § 5
StKFG überschreitende Berücksichtigung der dort genannten Belastungssituationen
soll aber nach der Systematik des Studienkonten- und -finanzierungsgesetzes nur
noch über eine individuell zu treffende Härtefallregelung nach § 14 Abs. 1 RVO-
StKFG NRW möglich sein.

118

Wurden die der Klägerin gewährten Bonusguthaben im Umfang von sechzehn
Regelabbuchungen danach zu Recht vollständig mit den nach § 6 Abs. 1 Sätze 2
und 3 StKFG vorzunehmenden Abbuchungen für die bereits vor dem
Sommersemester 2004 zurückgelegte Studienzeit verrechnet, ist ihr Anspruch nach
§ 5 Nr. 1 StKFG erschöpft. Die Gewährung eines weiteren Bonusguthabens für das
Sommersemester 2004 wegen der andauernden Betreuung ihrer Kinder ermöglicht
§ 5 Nr. 1 StKFG i.V.m. § 9 RVO-StKFG NRW nicht.

119

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

120

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

121

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

122