Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-11, Aktenzeichen 3 S 411/15

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6. Februar 2015 - 2 K 1060/14 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Ablehnung eines Bauantrags und die damit verbundene Erhebung von Verwaltungsgebühren durch den Beklagten.

2

Der Kläger erwarb eine durch Auflassungsvormerkung gesicherte Option, bis zum 27.9.2013 ein im Eigentum eines Dritten stehendes, auf der Gemarkung Ortenberg gelegenes Grundstück erwerben zu können. Dieses Grundstück liegt im Geltungsbereich des „Teilbebauungsplans für das Baugebiet Gewann Lindle“ der Gemeinde Ortenberg aus dem Jahr 1957.

3

Am 10.6.2013 beantragte der Kläger beim Landratsamt Ortenaukreis die Erteilung einer Baugenehmigung zum Abbruch des auf dem betreffenden Grundstück vorhandenen Wohnhauses mit Schuppen und Garage und einer - nach Angaben des Klägers - überbauten Grundfläche von 165 m2 sowie zum Neubau eines Fünffamilienhauses mit einer überbauten Grundfläche einschließlich Nebenanlagen von 311 m2. Die zum Bauantrag angehörten Angrenzer erhoben Einwendungen gegen das Bauvorhaben, insbesondere gegen die damit verbundene Grundflächenausnutzung.

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Der Gemeinderat der Gemeinde Ortenberg beschloss in seiner Sitzung vom 15.7.2013 die Aufstellung des Bebauungsplans „Lindle 2013“ für ein auch das Baugrundstück umfassendes Plangebiet. Ziel der Planung solle „die Sicherstellung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung mit einer sich in die Umgebung einfügenden Innenbereichsbebauung“ sein. Gleichzeitig beschloss der Gemeinderat zur Sicherung dieser Planung eine Veränderungssperre. Sowohl der Aufstellungsbeschluss als auch die Satzung über die Veränderungssperre wurden im Amtsblatt der Gemeinde vom 19.7.2013 bekannt gemacht.

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Mit Schreiben vom 16.7.2013 verweigerte die Gemeinde Ortenberg ihr Einvernehmen zum Bauvorhaben des Klägers.

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Daraufhin lehnte das Landratsamt mit Bescheid vom 11.9.2013 den Bauantrag des Klägers ab (Nr. 1 des Tenors des Bescheids) und setzte für diese Entscheidung gegenüber dem Kläger eine Gebühr in Höhe von 192 EUR fest (Nr. 2 des Tenors). Zur Begründung verwies das Landratsamt auf die Veränderungssperre und darauf, dass der Gemeinderat der Gemeinde sich bislang mit der Erteilung einer Ausnahme von der Veränderungssperre nicht befasst habe.

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Mit Schreiben vom 25.9.2013 erhob der Kläger unter Hinweis auf die Unwirksamkeit der Veränderungssperre und die Genehmigungsfähigkeit seines Vorhabens im Übrigen Widerspruch. Dieser wurde mit Bescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 24.3.2014 unter Festsetzung einer Gebühr von 380 EUR zurückgewiesen. Zur Begründung wies das Regierungspräsidium im Wesentlichen darauf hin, die Veränderungssperre beziehe sich auf einen hinreichend konkreten Aufstellungsbeschluss, könne nicht als reine Verhinderungsplanung angesehen werden und sei daher wirksam.

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Am 25.4.2014 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben und beantragt, Bescheid und Widerspruchsbescheid aufzuheben sowie festzustellen, dass das Landratsamt verpflichtet gewesen sei, ihm die beantragte Baugenehmigung zu erteilen. Zur Begründung hat er vorgetragen, sein Bauantrag habe sich unmittelbar vor Klageerhebung erledigt, da nicht nur die bis zum 27.9.2013 befristete Erwerbsoption ausgelaufen sei, sondern der bisherige Grundstückseigentümer das Grundstück an einen anderen übereignet habe. Ihm stünden gegenüber dem Beklagten und der Gemeinde Ortenberg Schadenersatzansprüche zu, da die Veränderungssperre als reine Verhinderungsplanung nichtig sei und deshalb die Baugenehmigung zu erteilen gewesen wäre. Diese Ansprüche wolle er in einem nachfolgenden Zivilprozess geltend machen. Anders als sein Bauantrag hätten sich der ablehnende Bescheid und der Widerspruchsbescheid auch nicht erledigt, da er durch die ihm in diesen Bescheiden auferlegten Verwaltungsgebühren belastet bleibe.

9

Mit Urteil vom 30.1.2015 hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers insgesamt abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, der Fortsetzungsfeststellungsantrag des Klägers sei unzulässig. Zwar habe sich sein ursprünglich verfolgtes Verpflichtungsbegehren erledigt, doch fehle es an einem berechtigten Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung des Bestehens eines Anspruchs auf Erteilung einer Baugenehmigung. Da die Verwaltungsgerichte - wie sich aus dem Wortlaut des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO und dem systematischen Zusammenhang mit § 42 VwGO ergebe - nur ausnahmsweise für die Überprüfung erledigter Verwaltungsakte in Anspruch genommen werden könnten, müsse dieses berechtigte Interesse an einer nachträglichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der erledigten Maßnahme immer über das bloße Interesse des Klägers an der Klärung der Rechtswidrigkeit der Verfügung hinausgehen. An einem solchen besonderen Interesse fehle es hier. Weder sei mit einer Wiederholungsgefahr hinsichtlich desselben Bauvorhabens zu rechnen, noch reiche die Absicht aus, Schadenersatzansprüche gegen den Beklagten und die Gemeinde geltend machen zu wollen. Da sich das Verpflichtungsbegehren des Klägers vor Klageerhebung erledigt habe, könne er Schadenersatzansprüche sogleich bei den Zivilgerichten geltend machen. Den Verlust von Früchten des Verwaltungsprozesses habe er nicht zu befürchten.

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Die isolierte Anfechtung von Nr. 1 des Bescheids des Landratsamts sei unzulässig, da anderenfalls die dargelegten Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine Fortsetzungsfeststellungsklage umgangen würden. Die Anfechtung von Nr. 2 des Bescheids des Landratsamts - der Verwaltungsgebühr - sowie der Gebührenfestsetzung im Widerspruchsbescheid sei zwar zulässig, aber unbegründet. Argumente gegen die Höhe dieser Gebühren seien weder vorgebracht, noch sonst erkennbar. Die Frage der Rechtmäßigkeit der diesen Gebühren zugrunde liegenden Amtshandlungen (Ablehnung des Bauantrags, Ablehnung des Widerspruchs) könne bei einer isolierten Anfechtung der Gebührenbescheide nicht überprüft werden.

11

Gegen das ihm am 23.2.2015 zugestellte Urteil hat der Kläger am 6.3.2015 - die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene - Berufung eingelegt und begründet. Er trägt vor, aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts lasse sich nicht hinreichend erkennen, in welchem Umfang die Berufung beschränkt worden sei. Jedenfalls die Klage gegen die Festsetzung der Verwaltungsgebühren in Bescheid und Widerspruchsbescheid müsse Gegenstand der zugelassenen Berufung sein. Diese Klage, die er mit seinem Hauptantrag verfolge, sei auch zulässig und begründet. Denn den Bestimmungen des Landesgebührengesetzes lasse sich entnehmen, dass Verwaltungsgebühren nur für rechtmäßige Amtshandlungen erhoben werden könnten. Die Ablehnung seines Bauantrags und die Zurückweisung seines Widerspruchs hätten aber nicht dem Gesetz entsprochen. Denn die Veränderungssperre der Gemeinde Ortenberg sei unwirksam und sein Vorhaben habe sich in die Eigenart der näheren Umgebung eingefügt. Sei es nicht möglich, im Rahmen einer Anfechtung der Gebühren die Rechtmäßigkeit der Ablehnung seines Bauantrags zu überprüfen, beantrage er hilfsweise die Feststellung, dass das Landratsamt zur Erteilung der beantragten Baugenehmigung verpflichtet gewesen sei.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6.2.2015 abzuändern und die Festsetzung der Verwaltungsgebühr im Bescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 11.9.2013 sowie die Festsetzung der Gebühr im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 24.3.2014 aufzuheben,

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hilfsweise,

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unter Aufhebung des Bescheids des Landratsamts Ortenaukreis vom 11.9.2013 sowie des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Freiburg vom 24.3.2014 festzustellen, dass das Landratsamt verpflichtet war, die am 10.6.2013 beantragte Baugenehmigung zur Errichtung eines Mehrfamilienwohnhauses auf dem Grundstück ......... in Ortenberg zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

18

Er erwidert, das Verwaltungsgericht habe die Berufung nur insoweit zugelassen, als der Kläger die Ablehnung der Erteilung der Baugenehmigung isoliert angefochten habe. Für eine solche isolierte Anfechtung bestehe aber kein Rechtsschutzbedürfnis, auch nicht im Blick auf die festgesetzten Verwaltungsgebühren. Denn die Festsetzung von Verwaltungsgebühren erfordere nur die Wirksamkeit der gebührenpflichtigen Handlung, nicht aber deren Rechtmäßigkeit oder Bestandskraft. Ungeachtet dessen seien die Ablehnung des Bauantrags und somit auch die Zurückweisung des Widerspruchs in Übereinstimmung mit dem Gesetz erfolgt, da die Veränderungssperre der Gemeinde Ortenberg wirksam sei.

19

Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

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Wegen der Einzelheiten des Vorbringens wird auf die Verwaltungsakten des Landratsamts und des Regierungspräsidiums sowie auf die Gerichtsakten erster und zweiter Instanz Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Der Senat entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

A.

22

Die Berufung des Klägers ist zulässig. Dem Tenor des angefochtenen Urteils lässt sich keine Beschränkung der Zulassung der Berufung entnehmen. Zwar kann sich eine Zulassungsbeschränkung auch aus den Entscheidungsgründen des erstinstanzlichen Urteils ergeben (vgl. etwa Bay. VGH, Beschl. v. 12.7.2010 - 14 BV 09.1792 - juris; Happ, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl., § 124a Rn. 4; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2015, § 124a Rn. 9). Das setzt aber sowohl eine eindeutige Erkennbarkeit der erfolgten Beschränkung als auch eine hinreichende Teilbarkeit der Streitgegenstände voraus (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 21.12.2004 - 1 B 68.04 - juris). An beidem fehlt es im vorliegenden Fall.

23

Auf Seite 10 des Urteilsabdrucks hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, „die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Sache hat insoweit grundsätzliche Bedeutung, als in der bundes- und oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht geklärt ist, inwieweit im Fall der Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens ein Rechtsschutzbedürfnis für eine isolierte Anfechtung der Ablehnungsentscheidung und dem Gesichtspunkt der gleichzeitigen Belastung mit einer Gebührenfestsetzung begründet werden kann“. Bereits diese Formulierungen legen es nahe, dass das Verwaltungsgericht nur zur Begründung der von ihm angenommenen grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache auf einen bestimmten Aspekt abstellen, nicht aber die Zulassung der Berufung insoweit beschränken wollte. Hinzu kommt, dass die Streitgegenstände des vorliegenden Verfahrens (Rechtmäßigkeit der Ablehnung der Genehmigungserteilung, Rechtmäßigkeit der Verwaltungsgebühren für die Ablehnungsentscheidung/Wider-spruchsentscheidung) im Hinblick auf die vom Verwaltungsgericht genannte Problematik miteinander verschränkt sind, worauf auch der Klägervertreter zutreffend hingewiesen hat.

B.

24

Die Berufung hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Der mit der Berufung verfolgte Hauptantrag des Klägers, die Festsetzung der Verwaltungsgebühren im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid aufzuheben, ist zulässig, aber unbegründet (dazu I.). Daher hat der Senat über den Hilfsantrag zu entscheiden, der jedenfalls in der Sache ohne Erfolg bleibt (II.).

I.

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Die Anfechtungsklage gegen die Festsetzung von Verwaltungsgebühren in Ausgangs- und Widerspruchsbescheid ist zulässig, aber unbegründet.

26

1. Die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr im Ablehnungsbescheid des Landratsamts vom 11.9.2013 ist ein belastender Verwaltungsakt, der sich noch nicht erledigt hat, so dass gegen ihn die Erhebung einer Anfechtungsklage statthaft ist. Das Verwaltungsgericht ist weiter davon ausgegangen, dass der Kläger in erster Instanz sein Begehren auch ausdrücklich gegen die Gebühr im Widerspruchsbescheid gerichtet hat, die damit nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zulässiger weiterer Gegenstand seiner Klage ist. Sonstige Zulässigkeitshindernisse sind nicht erkennbar. Insbesondere lässt § 24 Satz 1 LGebG eine selbständige Anfechtung von Verwaltungsgebühren zu.

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2. Die zulässige Klage dringt in der Sache nicht durch. Die festgesetzten Gebühren sind rechtmäßig und können daher den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

28

a) Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Gebühr im Bescheid vom 11.9.2013 ist die auf § 4 Abs. 3 LGebG gestützte Verordnung des Landratsamts über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde und untere Baurechtsbehörde i.d.F.v. 21.3.2011. Nach Nr. 10.01.01.01 des dazugehörigen Gebührenverzeichnisses setzt das Landratsamt für die Ablehnung eines Bauantrags eine Gebühr innerhalb eines bestimmten Rahmens fest. Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Gebühr im Widerspruchsbescheid durch das Regierungspräsidium ist die auf § 4 Abs. 2 LGebG gestützte Verordnung des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur (GebVO MVI) i.d.F.v. 7.12.2012. Nach Nr. 7.1 des angefügten Gebührenverzeichnisses wird für die Zurückweisung eines Rechtsbehelfs eine Gebühr innerhalb eines bestimmten Rahmens erhoben.

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b) Gegen die Höhe beider Gebühren bestehen keine Bedenken. Insoweit wendet auch der Kläger nichts ein.

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c) Der Kläger macht jedoch geltend, da beide Gebührenverzeichnisse auf „die Ablehnung“ des Bauantrags bzw. „die Zurückweisung“ des Widerspruchs abstellten und nicht nur auf die Bearbeitung von Bauantrag oder Widerspruch, hätten beide Gebühren in seinem Fall nicht festgesetzt werden dürfen, da er bis zur Veräußerung des zur Bebauung vorgesehenen Grundstücks an einen Dritten einen Anspruch auf Erteilung der von ihm beantragten Baugenehmigung gehabt habe. Dieser Auffassung begegnen mehrere Bedenken:

31

aa) In Rechtsprechung und Literatur ist es umstritten, ob es für die Rechtmäßigkeit der Festsetzung einer Verwaltungsgebühr überhaupt auf die Rechtmäßigkeit der zugrundeliegenden Amtshandlung bzw. des Grundverwaltungsakts ankommt. Die Beantwortung dieser Frage richtet sich nach Landesrecht (BVerwG, Urt. v. 15.11.1990 - 3 C 49.87 - NVwZ 1991, 570). Dem Landesgebührengesetz Baden-Württembergs lässt sich nach Auffassung des Senats eine eindeutige Antwort hierzu nicht entnehmen, auch nicht den vom Kläger zitierten §§ 1, 5 und 7 LGebG. Teilweise wird vertreten, eine Gebühr, die bei richtiger Sachbehandlung nicht entstanden wäre, könne auch nicht erhoben werden (so etwa Schlabach, Aktuelle Rechtsprechung der baden-württembergischen Verwaltungsgerichte zu den Verwaltungsgebühren, VBlBW 2010, 104, 107; Faiß, Kommunalabgabenrecht in Bad.-Württ., Stand April 2015, § 11 Rn. 3 wohl auch für den Fall, dass der Grundverwaltungsakt unanfechtbar geworden ist). Stattdessen könnte aber nur auf die Wirksamkeit oder die Vornahme der Amtshandlung abgestellt werden (so im Ergebnis VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.3.2005 - 5 S 2421/03 - VBlBW 2005, 391 die Festsetzung einer Gebühr im Ausgangsbescheid; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.7.1996 - 8 S 1127/96 - NVwZ-RR 1997, 44 jedenfalls für die Festsetzung einer Gebühr für den Erlass des Widerspruchsbescheids).

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bb) Ebenso umstritten ist, wie dem Fortbestand der Belastung des Klägers durch die Verwaltungsgebühren nach Wegfall seines Interesses an der Erteilung des von ihm begehrten begünstigenden Verwaltungsakts im Rahmen einer Anfechtung der Gebühren Rechnung getragen werden kann.

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(1) Nach Ansicht des Senats spricht Vieles für die vom Verwaltungsgericht angenommene Lösung, wonach eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der der Gebühr zugrundeliegende Amtshandlung (hier der Versagung der Erteilung der vom Kläger beantragten Baugenehmigung) im Verwaltungsrechtsweg nach Erledigung des Verpflichtungsbegehrens (oder auch eines Anfechtungsbegehrens gegen einen belastenden Grundverwaltungsakt) keiner Überprüfung mehr zugänglich ist (so Lascho, Die Erledigung des Verwaltungsakts als materiell-rechtliches und verwaltungsprozessuales Problem, S. 239; Ule, Verwaltungsprozessrecht, 9. Aufl., S. 257). Diese Auffassung stellt den Kläger nicht rechtsschutzlos, da er im Rahmen eines unmittelbar in der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu verfolgenden Schadenersatzbegehrens auch zu Unrecht erhobene Gebühren als Schaden geltend machen kann. Zu berücksichtigen ist außerdem, dass der Kläger im Falle einer Erteilung der von ihm begehrten Baugenehmigung eine um das Vielfache höhere Gebühr hätte entrichten müssen (vgl. Nr. 52.10.02.01 des Gebührenverzeichnisses der Gebührenverordnung des Landratsamts).

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(2) Denkbar wäre auch, dass die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der der Gebühr zugrundeliegenden Amtshandlung jedenfalls im Rahmen einer Anfechtungsklage deswegen nicht erreicht werden kann, weil dem Kläger dazu die Fortsetzungsfeststellungsklage offensteht. Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht und beiden Beteiligten davon aus, dass sich das Verpflichtungsbegehren des Klägers unmittelbar vor Klageerhebung erledigt hat. Ein Verpflichtungsbegehren ist i. S. des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erledigt, wenn es aus dem Kläger nicht zurechenbaren Gründen unzulässig oder unbegründet geworden ist, also das Rechtsschutzziel aus Gründen, die nicht in der Einflusssphäre des Klägers liegen, nicht mehr zu erlangen ist, weil es entweder außerhalb des Prozesses erreicht wurde oder überhaupt nicht mehr erreicht werden kann (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.6.2012 - 8 S 2245/10 - VBlBW 2013, 140 juris Rn. 24; Bay. VGH, Beschl. v. 30.9.2014 - 20 ZB 11.1890 - juris Rn. 21; ähnlich Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2015, § 113 Rn. 65). Das war hier deswegen der Fall, weil unmittelbar vor Klageerhebung manifest geworden ist, dass der Klägers das Grundstück, für das er die Erteilung einer Baugenehmigung begehrt hat, wegen der Veräußerung an einen Dritten auf absehbare Zeit nicht erwerben und bebauen kann. Eine Auftrennung in eine Erledigung des Verpflichtungsbegehrens einerseits und eine fehlende Erledigung der Ablehnungsentscheidung als solcher andererseits ist nicht möglich, da mit einem Verpflichtungsantrag regelmäßig nur ein behaupteter Anspruch durchgesetzt werden soll (so auch Lascho, Die Erledigung des Verwaltungsakts als materiell-rechtliches und verwaltungsprozessuales Problem, S. 209).

35

Das für eine Fortsetzungsfeststellungsklage ferner notwendige besondere Feststellungsinteresse könnte mit dem Fortwirken der Verwaltungsgebührenentscheidung begründet werden. Die in der Rechtsprechung entwickelten Fallgruppen für die Bejahung des besonderen Feststellungsinteresses sind jedenfalls nicht abschließend (Wolff, in: Nomos-Komm. zur VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 284; Gerhardt, a.a.O., § 113 Rn. 94). Gegen die Bejahung eines besonderen Feststellungsinteresses allein durch eine Belastung mit Verwaltungsgebühren spricht allerdings, dass mit der weit überwiegenden Anzahl von belastenden Verwaltungsakten ebenso wie der Ablehnung von beantragten begünstigen Verwaltungsakten die Festsetzung von Verwaltungsgebühren einhergeht, so dass in nahezu allen Fällen trotz einer Erledigung des Begehrens in der Hauptsache eine Feststellung zum Erledigten erlangt werden könnte. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wäre dann überflüssig, weil eine Überprüfung erledigter Verwaltungsakte (oder erledigter Begehren auf deren Erlass) nahezu immer erreicht werden könnte.

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(3) In Betracht kommt schließlich auch, nach Erledigung des Verpflichtungsbegehrens im Rahmen der Anfechtung der Verwaltungsgebühren die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung, die der Festsetzung der Verwaltungsgebühr zugrunde liegt, nur noch nach dem Maßstab des § 161 Abs. 2 VwGO summarisch zu überprüfen (so Bay. VGH, Beschl. v. 18.10.1993 - 24 B 93.92 - NVwZ RR 1994, 548 für den Fall der Erledigung einer Anfechtungsklage gegen eine belastende Grundverfügung; Szechenyi, Das Verhältnis von Grundverwaltungsakt und Kostenentscheidung, BayVBl 2013, 9, 11). Denn dieser Maßstab gilt auch dann, wenn die Beteiligten einen Rechtsstreit - in der Regel auf Grund einer eingetretenen Erledigung - übereinstimmend für erledigt erklären.

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d) Welcher der unter aa) und bb) genannten Lösungsansätze zutreffend ist, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, da der Bauantrag des Klägers zu Recht abgelehnt worden ist. Das Landratsamt und das Regierungspräsidium haben zutreffend angenommen, dass § 3 Nr. 1 der Veränderungssperre der Gemeinde Ortenberg für das Gebiet „Lindle 2013“ der Erteilung der beantragten Baugenehmigung entgegengestanden hat. Die gegen die Wirksamkeit der Veränderungssperre erhobenen Argumente des Klägers greifen nicht durch.

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aa) Eine Gemeinde kann gemäß § 14 Abs. 1 BauGB zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen mit dem Inhalt, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen (Nr. 1) bzw. erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen (Nr. 2), sobald der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist. Auf Grund des vom Gemeinderat der Gemeinde Ortenberg am 15.7.2015 erlassenen Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan „Lindle 2013“ konnte mithin am 15.7.2015 auch die angegriffene Veränderungssperre beschlossen werden.

39

bb) Die Veränderungssperre liegt eine hinreichend konkretisierte Planungsvorstellung der Gemeinde Ortenberg zugrunde.

40

Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Das Mindestmaß an planerischen Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, muss - gewissermaßen als inhaltlicher Kontrollmaßstab des Konkretisierungsgebots - zugleich geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit Blick auf den praktisch wichtigsten öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung). Diese Vorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben. Hierzu kann beispielsweise auch die anderen Akten zu entnehmende oder bekannte Vorgeschichte gehören. Soll mit dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan (auch) die Art der baulichen Nutzung gesteuert werden, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen, wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung fehlen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2013 - 4 BN 18.13 - BRS 81 Nr. 130; Urt. des Senats v. 18.3.2015 - 3 S 601/14 - juris).

41

Für den Erlass einer Veränderungssperre ist jedoch keine Planreife erforderlich. Es reicht aus, wenn absehbar ist, dass sich das von einer hinreichend konkreten positiven Konzeption getragene Planziel im Wege bauplanerischer Festsetzungen überhaupt erreichen lässt; die Auswahl der Mittel zur Realisierung des Planziels ist hingegen typischerweise Aufgabe der im Bebauungsplanverfahren vorzunehmenden planerischen Abwägung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.9.2007 - 8 S 1584/06 - VBlBW 2008, 143; Urt. v. 24.11.2005 - 8 S 794/05 - VBlBW 2006, 275).

42

Unter Anwendung dieser Grundsätze ist die in Rede stehende Veränderungssperre nicht zu beanstanden. Nach dem ihr zugrunde liegenden Entwurf des Bebauungsplans „Lindle 2013“ soll ein Gebiet überplant werden, in dem vorwiegend Wohnbebauung vorhanden ist sowie am südlichen Rand das Gebäude einer Winzergenossenschaft. Für dieses Gebiet gilt bislang der auf Grundlage des Badischen Aufbaugesetzes vom 25.1.1949 (Bad. GVBl. 1950, 29 - BadAufbauG -) erlassene „Teilbebauungsplan für das Baugebiet Gewann Lindle“ der Gemeinde Ortenberg aus dem Jahr 1957 als übergeleiteter Bebauungsplan (vgl. § 173 Abs. 3 BauGB 1960). Er besteht, § 8 BadAufbauG entsprechend, aus drei Bestandteilen: einem Baufluchtenplan, der Baugrenzen und Baulinien festsetzt, einem Gestaltungsplan, der die Anzahl der Vollgeschosse regelt, sowie der „Polizeiverordnung über Bebauungsvorschriften“ (im Folgenden PolV). Die Polizeiverordnung ist auf §§ 10 ff. PolG 1955 gestützt und enthält auch Reglungen zur Art der baulichen Nutzung (vgl. § 2 Abs. 1 PolV, wonach im Baugebiet „nur Gebäude erstellt werden dürfen, die ausschließlich zum Wohnen bestimmt sind. Einzelne gewerbliche und landwirtschaftliche Betriebe können zugelassen werden, soweit sich diese mit dem Charakter des Wohngebiets vereinbaren lassen“) und zur überbaubaren Grundstücksfläche (vgl. § 3 PolV, „die Überbauung eines Grundstücks darf nicht mehr als 30 % der Grundstücksfläche betragen“).

43

Nach § 18 Abs. 1 PolG 1955 traten solche Polizeiverordnungen allerdings spätestens 20 Jahre nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft. Das galt auch für nach § 173 Abs. 3 BBauGB 1960 als Bebauungspläne übergeleitete baupolizeiliche Vorschriften (Urt. des Senats v. 12.3.2008 - 3 S 2588/06 - VBlBW 2009, 17; Urt. v. 22.10.1993 - 8 S 3087/92 - VBlBW 1994, 280). Die Wirksamkeit von Baufluchtenplan und Gestaltungsplan bleibt davon unberührt (vgl. nochmals Urt. des Senats vom 12.3.2008, a.a.O.). Somit sind derzeit im Geltungsbereich der Veränderungssperre nur noch Baugrenzen, Baulinien und die Anzahl der Vollgeschosse festgesetzt. Ein erheblicher Teil der dem Planungswillen der Gemeinde entsprechenden Festsetzungen, die die Grundstückseigentümer im Plangebiet bislang beachtet haben, ist dagegen außer Kraft getreten. Nur noch ein „Plantorso“ besteht fort.

44

Zur Erläuterung der aktuell verfolgten Planung führt die Begründung zum Entwurf des Bebauungsplans „Lindle 2013“ aus: „Anlass, Ziel und Zweck der Planung ist die Sicherstellung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung mit einer sich in die Umgebung einfügenden Innenbereichsbebauung“. Damit ist die Planung der Gemeinde Ortenberg darauf gerichtet, die im Plangebiet auf Grund der vormals gültigen Baupolizeiverordnung realisierte Art der baulichen Nutzung (vgl. nochmals § 2 PolV) und der erheblich beschränkten Grundflächenausnutzung (§ 3 PolV) erneut in vergleichbarer Weise festzusetzen („in die Umgebung einfügende Bebauung“). Zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre stand somit nicht nur der planerische Ausgangspunkt für begrenzende Regelungen zum Maß der baulichen Nutzung innerhalb ihres Geltungsbereichs fest. Noch hinreichend konkretisiert war auch die angestrebte Art der baulichen Nutzung innerhalb des Plangebiets, auf die es im Blick auf die Bestimmtheit der Planung besonders ankommt (so OVG Niedersachsen, Urt. v. 15.1.2015 - 1 KN 61/14 - BauR 2015, 630). Dieser Annahme steht nicht entgegen, dass der Bürgermeister der Gemeinde Ortenberg nach dem Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung vom 15.7.2013 ausgeführt hat, „welche Gebietscharakterisierungen in diesem Bereich sinnvoll werden, müsse allerdings im Verlauf des Aufstellungsverfahrens geprüft und überdacht werden“. Denn diese Äußerung ist vor dem Hintergrund der aus den Akten zu entnehmenden Vorgeschichte mit dem entstandenen „Planungstorso“ gerade nicht so zu verstehen, dass die Art der baulichen Nutzung als völlig offen angesehen worden ist, sondern vielmehr so, dass es - richtigerweise - dem Planaufstellungsverfahren vorbehalten bleibt, die in der außer Kraft getretenen Polizeiverordnung gewählten Begrifflichkeit zur Art der baulichen Nutzung in die Kategorien der heute geltenden Baunutzungsverordnung „zu übersetzen“.

45

cc) Der angefochtenen Veränderungssperre mangelt es auch nicht am erforderlichen Sicherungsbedürfnis.

46

Eine Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel ungeeignet und damit unwirksam, wenn die beabsichtigte Bauleitplanung zwar im oben aufgezeigten Sinne schon hinreichend konkretisiert ist, aber von vornherein verfehlt ist. Solches ist anzunehmen, wenn sich das erkennbare Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt oder wenn dieses der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind, oder wenn der beabsichtigte Bauleitplan schon jetzt erkennbar schlechterdings nicht behebbare rechtliche Mängel aufweist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111; Urt. des Senats v. 18.3.2015 - 3 S 601/14 - juris). Anknüpfungspunkt für die Beurteilung, ob sich nach diesen Maßgaben die Veränderungssperre als ungeeignet und damit als unwirksam erweist, ist § 1 Abs. 3 BauGB. Danach haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich in diesem Sinn und damit unzulässig ist ein Bebauungsplan, der aus zwingenden rechtlichen Gründen vollzugsunfähig ist oder der auf unabsehbare Zeit aus tatsächlichen Gründen keine Aussicht auf Verwirklichung bietet (BVerwG, Beschl. v. 8.9.1999 - 4 BN 14.99 - ZfBR 2000, 275; BayVGH, Urt. v. 23.12.1998 - 26 N 98.1675 - BauR 1999, 873). Dies ist dann anzunehmen, wenn keinerlei Anhaltspunkte für eine Realisierung der Planung gegeben sind bzw. wenn von Anfang an feststeht, dass mit der Verwirklichung des Bebauungsplans oder einzelner Festsetzungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf absehbare Zeit nicht gerechnet werden kann (BVerwG, Urt. v. 6.5.1993 - 4 C 15.91 - NVwZ 1994, 274 m.w.N.).

47

Nach diesen Maßgaben unterliegt das Sicherungsbedürfnis der angefochtenen Veränderungssperre keinen rechtlichen Bedenken.

48

(1) Die von der Gemeinde Ortenberg angestrebte Regelung von Art und Maß der baulichen Nutzung, die sich in den Rahmen des in der Umgebung vorhandenen halten soll, kann unter Geltung von § 34 BauGB nicht in identischer Weise erreicht werden. Denn häufig lässt sich nur mit Schwierigkeiten abgrenzen, welchen Umgriff die nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB maßgebliche „nähere Umgebung“ hat. Eine zeichnerische Festlegung über den Geltungsbereich einer Festsetzung durch einen Bebauungsplan führt zu eindeutigeren Ergebnissen. Ebenso kann es zu Streit führen, ob ein bestimmtes in der Umgebung vorhandenes Vorhaben noch zum zu beachtenden „Rahmen“ gehört, oder einen Fremdkörper bildet. Auch ein solcher Streit wird durch Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung vermieden.

49

(2) Die Gemeinde Ortenberg hat auch keine unzulässige Verhinderungsplanung betrieben. Zwar trifft der Vortrag des Klägers zu, dass die Gemeinde gerade sein Bauvorhaben zum Anlass genommen hat, ein Planbedürfnis zu bejahen und eine Veränderungssperre zu beschließen. Das führt aber noch nicht zur Annahme einer unzulässigen Negativplanung. Eine derartige Planung liegt erst dann vor, wenn positive Planungsvorstellungen nur vorgeschoben sind, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138; Urt. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82). Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind aber selbst dann nicht als „Negativplanung“ wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 BauGB unwirksam, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Denn die Verhinderung bestimmter - von der Gemeinde unerwünschter Nutzungen - gehört gerade zu den Aufgaben der Bauleitplanung. Ein Bauleitplanung ist vielmehr nur unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entspricht und also vorgeschoben ist, um eine andere Nutzung zu verhindern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 - DÖV 1991, 744; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.3.2005 - 3 S 1524/04 - VBlBW 2006, 142).

50

Das - oben - dargestellte positive Planungsziel der Gemeinde Ortenberg beinhaltet notwendigerweise die Verhinderung der Zulassung von Bauvorhaben mit hoher Grundflächenausnutzung. Das vom Kläger zur Genehmigung gestellte Vorhaben würde den konkreten Planungsabsichten der Gemeinde zuwiderlaufen, so das auch die Erteilung einer Ausnahme (§ 14 Abs. 2 BauGB) offensichtlich nicht in Betracht gekommen ist. Dass diese Ziele nur vorgeschoben sind, die Gemeinde stattdessen beschlossen hat, im gesamten Gemeindegebiet eine starke „Nachverdichtung“ durchzuführen, behauptet auch der Kläger nicht.

II.

51

Bleibt der Hauptantrag somit ohne Erfolg, hat der Senat über den Hilfsantrag des Klägers, festzustellen, dass das Landratsamt verpflichtet war, ihm die beantragte Baugenehmigung zur Errichtung eines Mehrfamilienwohnhauses zu erteilen, zu entscheiden.

52

Dabei kann offen bleiben, ob dieser Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig ist oder ob dem Kläger nicht das erforderliche besondere Feststellungsinteresse fehlt (vgl. nochmals I.2c)bb)(2)). Denn jedenfalls bleibt der Antrag in der Sache ohne Erfolg. Das Landratsamt hat den Bauantrag des Klägers zu Recht abgelehnt (vgl. I.2d)).

III.

53

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

54

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

55

Beschluss vom 11. September 2015

56

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 1, 47 Abs. 1, 45 Abs. 1 Satz 2 u. 3 GKG auf 50.000 EUR festgesetzt.

57

Denn der Senat musste über den Hilfsantrag, den Fortsetzungsfeststellungsantrag, entscheiden, der dem Inhalt nach allerdings denselben Gegenstand wie die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtung der Gebührenentscheidung für die Ablehnung des Bauantrags betrifft. Es entspricht allgemeiner Auffassung, dass der Streitwert eines Fortsetzungsfeststellungsantrags dem des erledigten Antrags entspricht (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 24.10.2005 - 1 C 04.2381 - BauR 2006, 671; Urt. des Senats v. 10.12.2014 - 3 S 950/14 -). Das war hier ein Verpflichtungsantrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für ein Fünffamilienhaus (vgl. Nr. 9.1.1.3 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

58

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

21

Der Senat entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

A.

22

Die Berufung des Klägers ist zulässig. Dem Tenor des angefochtenen Urteils lässt sich keine Beschränkung der Zulassung der Berufung entnehmen. Zwar kann sich eine Zulassungsbeschränkung auch aus den Entscheidungsgründen des erstinstanzlichen Urteils ergeben (vgl. etwa Bay. VGH, Beschl. v. 12.7.2010 - 14 BV 09.1792 - juris; Happ, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl., § 124a Rn. 4; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2015, § 124a Rn. 9). Das setzt aber sowohl eine eindeutige Erkennbarkeit der erfolgten Beschränkung als auch eine hinreichende Teilbarkeit der Streitgegenstände voraus (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 21.12.2004 - 1 B 68.04 - juris). An beidem fehlt es im vorliegenden Fall.

23

Auf Seite 10 des Urteilsabdrucks hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, „die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Sache hat insoweit grundsätzliche Bedeutung, als in der bundes- und oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht geklärt ist, inwieweit im Fall der Erledigung eines Verpflichtungsbegehrens ein Rechtsschutzbedürfnis für eine isolierte Anfechtung der Ablehnungsentscheidung und dem Gesichtspunkt der gleichzeitigen Belastung mit einer Gebührenfestsetzung begründet werden kann“. Bereits diese Formulierungen legen es nahe, dass das Verwaltungsgericht nur zur Begründung der von ihm angenommenen grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache auf einen bestimmten Aspekt abstellen, nicht aber die Zulassung der Berufung insoweit beschränken wollte. Hinzu kommt, dass die Streitgegenstände des vorliegenden Verfahrens (Rechtmäßigkeit der Ablehnung der Genehmigungserteilung, Rechtmäßigkeit der Verwaltungsgebühren für die Ablehnungsentscheidung/Wider-spruchsentscheidung) im Hinblick auf die vom Verwaltungsgericht genannte Problematik miteinander verschränkt sind, worauf auch der Klägervertreter zutreffend hingewiesen hat.

B.

24

Die Berufung hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Der mit der Berufung verfolgte Hauptantrag des Klägers, die Festsetzung der Verwaltungsgebühren im Ausgangs- und Widerspruchsbescheid aufzuheben, ist zulässig, aber unbegründet (dazu I.). Daher hat der Senat über den Hilfsantrag zu entscheiden, der jedenfalls in der Sache ohne Erfolg bleibt (II.).

I.

25

Die Anfechtungsklage gegen die Festsetzung von Verwaltungsgebühren in Ausgangs- und Widerspruchsbescheid ist zulässig, aber unbegründet.

26

1. Die Festsetzung einer Verwaltungsgebühr im Ablehnungsbescheid des Landratsamts vom 11.9.2013 ist ein belastender Verwaltungsakt, der sich noch nicht erledigt hat, so dass gegen ihn die Erhebung einer Anfechtungsklage statthaft ist. Das Verwaltungsgericht ist weiter davon ausgegangen, dass der Kläger in erster Instanz sein Begehren auch ausdrücklich gegen die Gebühr im Widerspruchsbescheid gerichtet hat, die damit nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zulässiger weiterer Gegenstand seiner Klage ist. Sonstige Zulässigkeitshindernisse sind nicht erkennbar. Insbesondere lässt § 24 Satz 1 LGebG eine selbständige Anfechtung von Verwaltungsgebühren zu.

27

2. Die zulässige Klage dringt in der Sache nicht durch. Die festgesetzten Gebühren sind rechtmäßig und können daher den Kläger nicht in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

28

a) Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Gebühr im Bescheid vom 11.9.2013 ist die auf § 4 Abs. 3 LGebG gestützte Verordnung des Landratsamts über die Erhebung von Gebühren für die Wahrnehmung von Aufgaben als untere Verwaltungsbehörde und untere Baurechtsbehörde i.d.F.v. 21.3.2011. Nach Nr. 10.01.01.01 des dazugehörigen Gebührenverzeichnisses setzt das Landratsamt für die Ablehnung eines Bauantrags eine Gebühr innerhalb eines bestimmten Rahmens fest. Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Gebühr im Widerspruchsbescheid durch das Regierungspräsidium ist die auf § 4 Abs. 2 LGebG gestützte Verordnung des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden für den Geschäftsbereich des Ministeriums für Verkehr und Infrastruktur (GebVO MVI) i.d.F.v. 7.12.2012. Nach Nr. 7.1 des angefügten Gebührenverzeichnisses wird für die Zurückweisung eines Rechtsbehelfs eine Gebühr innerhalb eines bestimmten Rahmens erhoben.

29

b) Gegen die Höhe beider Gebühren bestehen keine Bedenken. Insoweit wendet auch der Kläger nichts ein.

30

c) Der Kläger macht jedoch geltend, da beide Gebührenverzeichnisse auf „die Ablehnung“ des Bauantrags bzw. „die Zurückweisung“ des Widerspruchs abstellten und nicht nur auf die Bearbeitung von Bauantrag oder Widerspruch, hätten beide Gebühren in seinem Fall nicht festgesetzt werden dürfen, da er bis zur Veräußerung des zur Bebauung vorgesehenen Grundstücks an einen Dritten einen Anspruch auf Erteilung der von ihm beantragten Baugenehmigung gehabt habe. Dieser Auffassung begegnen mehrere Bedenken:

31

aa) In Rechtsprechung und Literatur ist es umstritten, ob es für die Rechtmäßigkeit der Festsetzung einer Verwaltungsgebühr überhaupt auf die Rechtmäßigkeit der zugrundeliegenden Amtshandlung bzw. des Grundverwaltungsakts ankommt. Die Beantwortung dieser Frage richtet sich nach Landesrecht (BVerwG, Urt. v. 15.11.1990 - 3 C 49.87 - NVwZ 1991, 570). Dem Landesgebührengesetz Baden-Württembergs lässt sich nach Auffassung des Senats eine eindeutige Antwort hierzu nicht entnehmen, auch nicht den vom Kläger zitierten §§ 1, 5 und 7 LGebG. Teilweise wird vertreten, eine Gebühr, die bei richtiger Sachbehandlung nicht entstanden wäre, könne auch nicht erhoben werden (so etwa Schlabach, Aktuelle Rechtsprechung der baden-württembergischen Verwaltungsgerichte zu den Verwaltungsgebühren, VBlBW 2010, 104, 107; Faiß, Kommunalabgabenrecht in Bad.-Württ., Stand April 2015, § 11 Rn. 3 wohl auch für den Fall, dass der Grundverwaltungsakt unanfechtbar geworden ist). Stattdessen könnte aber nur auf die Wirksamkeit oder die Vornahme der Amtshandlung abgestellt werden (so im Ergebnis VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.3.2005 - 5 S 2421/03 - VBlBW 2005, 391 die Festsetzung einer Gebühr im Ausgangsbescheid; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 25.7.1996 - 8 S 1127/96 - NVwZ-RR 1997, 44 jedenfalls für die Festsetzung einer Gebühr für den Erlass des Widerspruchsbescheids).

32

bb) Ebenso umstritten ist, wie dem Fortbestand der Belastung des Klägers durch die Verwaltungsgebühren nach Wegfall seines Interesses an der Erteilung des von ihm begehrten begünstigenden Verwaltungsakts im Rahmen einer Anfechtung der Gebühren Rechnung getragen werden kann.

33

(1) Nach Ansicht des Senats spricht Vieles für die vom Verwaltungsgericht angenommene Lösung, wonach eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der der Gebühr zugrundeliegende Amtshandlung (hier der Versagung der Erteilung der vom Kläger beantragten Baugenehmigung) im Verwaltungsrechtsweg nach Erledigung des Verpflichtungsbegehrens (oder auch eines Anfechtungsbegehrens gegen einen belastenden Grundverwaltungsakt) keiner Überprüfung mehr zugänglich ist (so Lascho, Die Erledigung des Verwaltungsakts als materiell-rechtliches und verwaltungsprozessuales Problem, S. 239; Ule, Verwaltungsprozessrecht, 9. Aufl., S. 257). Diese Auffassung stellt den Kläger nicht rechtsschutzlos, da er im Rahmen eines unmittelbar in der ordentlichen Gerichtsbarkeit zu verfolgenden Schadenersatzbegehrens auch zu Unrecht erhobene Gebühren als Schaden geltend machen kann. Zu berücksichtigen ist außerdem, dass der Kläger im Falle einer Erteilung der von ihm begehrten Baugenehmigung eine um das Vielfache höhere Gebühr hätte entrichten müssen (vgl. Nr. 52.10.02.01 des Gebührenverzeichnisses der Gebührenverordnung des Landratsamts).

34

(2) Denkbar wäre auch, dass die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der der Gebühr zugrundeliegenden Amtshandlung jedenfalls im Rahmen einer Anfechtungsklage deswegen nicht erreicht werden kann, weil dem Kläger dazu die Fortsetzungsfeststellungsklage offensteht. Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht und beiden Beteiligten davon aus, dass sich das Verpflichtungsbegehren des Klägers unmittelbar vor Klageerhebung erledigt hat. Ein Verpflichtungsbegehren ist i. S. des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erledigt, wenn es aus dem Kläger nicht zurechenbaren Gründen unzulässig oder unbegründet geworden ist, also das Rechtsschutzziel aus Gründen, die nicht in der Einflusssphäre des Klägers liegen, nicht mehr zu erlangen ist, weil es entweder außerhalb des Prozesses erreicht wurde oder überhaupt nicht mehr erreicht werden kann (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.6.2012 - 8 S 2245/10 - VBlBW 2013, 140 juris Rn. 24; Bay. VGH, Beschl. v. 30.9.2014 - 20 ZB 11.1890 - juris Rn. 21; ähnlich Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand März 2015, § 113 Rn. 65). Das war hier deswegen der Fall, weil unmittelbar vor Klageerhebung manifest geworden ist, dass der Klägers das Grundstück, für das er die Erteilung einer Baugenehmigung begehrt hat, wegen der Veräußerung an einen Dritten auf absehbare Zeit nicht erwerben und bebauen kann. Eine Auftrennung in eine Erledigung des Verpflichtungsbegehrens einerseits und eine fehlende Erledigung der Ablehnungsentscheidung als solcher andererseits ist nicht möglich, da mit einem Verpflichtungsantrag regelmäßig nur ein behaupteter Anspruch durchgesetzt werden soll (so auch Lascho, Die Erledigung des Verwaltungsakts als materiell-rechtliches und verwaltungsprozessuales Problem, S. 209).

35

Das für eine Fortsetzungsfeststellungsklage ferner notwendige besondere Feststellungsinteresse könnte mit dem Fortwirken der Verwaltungsgebührenentscheidung begründet werden. Die in der Rechtsprechung entwickelten Fallgruppen für die Bejahung des besonderen Feststellungsinteresses sind jedenfalls nicht abschließend (Wolff, in: Nomos-Komm. zur VwGO, 4. Aufl. 2014, § 113 Rn. 284; Gerhardt, a.a.O., § 113 Rn. 94). Gegen die Bejahung eines besonderen Feststellungsinteresses allein durch eine Belastung mit Verwaltungsgebühren spricht allerdings, dass mit der weit überwiegenden Anzahl von belastenden Verwaltungsakten ebenso wie der Ablehnung von beantragten begünstigen Verwaltungsakten die Festsetzung von Verwaltungsgebühren einhergeht, so dass in nahezu allen Fällen trotz einer Erledigung des Begehrens in der Hauptsache eine Feststellung zum Erledigten erlangt werden könnte. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wäre dann überflüssig, weil eine Überprüfung erledigter Verwaltungsakte (oder erledigter Begehren auf deren Erlass) nahezu immer erreicht werden könnte.

36

(3) In Betracht kommt schließlich auch, nach Erledigung des Verpflichtungsbegehrens im Rahmen der Anfechtung der Verwaltungsgebühren die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung, die der Festsetzung der Verwaltungsgebühr zugrunde liegt, nur noch nach dem Maßstab des § 161 Abs. 2 VwGO summarisch zu überprüfen (so Bay. VGH, Beschl. v. 18.10.1993 - 24 B 93.92 - NVwZ RR 1994, 548 für den Fall der Erledigung einer Anfechtungsklage gegen eine belastende Grundverfügung; Szechenyi, Das Verhältnis von Grundverwaltungsakt und Kostenentscheidung, BayVBl 2013, 9, 11). Denn dieser Maßstab gilt auch dann, wenn die Beteiligten einen Rechtsstreit - in der Regel auf Grund einer eingetretenen Erledigung - übereinstimmend für erledigt erklären.

37

d) Welcher der unter aa) und bb) genannten Lösungsansätze zutreffend ist, bedarf im vorliegenden Fall keiner Entscheidung, da der Bauantrag des Klägers zu Recht abgelehnt worden ist. Das Landratsamt und das Regierungspräsidium haben zutreffend angenommen, dass § 3 Nr. 1 der Veränderungssperre der Gemeinde Ortenberg für das Gebiet „Lindle 2013“ der Erteilung der beantragten Baugenehmigung entgegengestanden hat. Die gegen die Wirksamkeit der Veränderungssperre erhobenen Argumente des Klägers greifen nicht durch.

38

aa) Eine Gemeinde kann gemäß § 14 Abs. 1 BauGB zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen mit dem Inhalt, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen (Nr. 1) bzw. erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen (Nr. 2), sobald der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist. Auf Grund des vom Gemeinderat der Gemeinde Ortenberg am 15.7.2015 erlassenen Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan „Lindle 2013“ konnte mithin am 15.7.2015 auch die angegriffene Veränderungssperre beschlossen werden.

39

bb) Die Veränderungssperre liegt eine hinreichend konkretisierte Planungsvorstellung der Gemeinde Ortenberg zugrunde.

40

Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Das Mindestmaß an planerischen Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, muss - gewissermaßen als inhaltlicher Kontrollmaßstab des Konkretisierungsgebots - zugleich geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit Blick auf den praktisch wichtigsten öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung). Diese Vorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben. Hierzu kann beispielsweise auch die anderen Akten zu entnehmende oder bekannte Vorgeschichte gehören. Soll mit dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan (auch) die Art der baulichen Nutzung gesteuert werden, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen, wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung fehlen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2013 - 4 BN 18.13 - BRS 81 Nr. 130; Urt. des Senats v. 18.3.2015 - 3 S 601/14 - juris).

41

Für den Erlass einer Veränderungssperre ist jedoch keine Planreife erforderlich. Es reicht aus, wenn absehbar ist, dass sich das von einer hinreichend konkreten positiven Konzeption getragene Planziel im Wege bauplanerischer Festsetzungen überhaupt erreichen lässt; die Auswahl der Mittel zur Realisierung des Planziels ist hingegen typischerweise Aufgabe der im Bebauungsplanverfahren vorzunehmenden planerischen Abwägung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.9.2007 - 8 S 1584/06 - VBlBW 2008, 143; Urt. v. 24.11.2005 - 8 S 794/05 - VBlBW 2006, 275).

42

Unter Anwendung dieser Grundsätze ist die in Rede stehende Veränderungssperre nicht zu beanstanden. Nach dem ihr zugrunde liegenden Entwurf des Bebauungsplans „Lindle 2013“ soll ein Gebiet überplant werden, in dem vorwiegend Wohnbebauung vorhanden ist sowie am südlichen Rand das Gebäude einer Winzergenossenschaft. Für dieses Gebiet gilt bislang der auf Grundlage des Badischen Aufbaugesetzes vom 25.1.1949 (Bad. GVBl. 1950, 29 - BadAufbauG -) erlassene „Teilbebauungsplan für das Baugebiet Gewann Lindle“ der Gemeinde Ortenberg aus dem Jahr 1957 als übergeleiteter Bebauungsplan (vgl. § 173 Abs. 3 BauGB 1960). Er besteht, § 8 BadAufbauG entsprechend, aus drei Bestandteilen: einem Baufluchtenplan, der Baugrenzen und Baulinien festsetzt, einem Gestaltungsplan, der die Anzahl der Vollgeschosse regelt, sowie der „Polizeiverordnung über Bebauungsvorschriften“ (im Folgenden PolV). Die Polizeiverordnung ist auf §§ 10 ff. PolG 1955 gestützt und enthält auch Reglungen zur Art der baulichen Nutzung (vgl. § 2 Abs. 1 PolV, wonach im Baugebiet „nur Gebäude erstellt werden dürfen, die ausschließlich zum Wohnen bestimmt sind. Einzelne gewerbliche und landwirtschaftliche Betriebe können zugelassen werden, soweit sich diese mit dem Charakter des Wohngebiets vereinbaren lassen“) und zur überbaubaren Grundstücksfläche (vgl. § 3 PolV, „die Überbauung eines Grundstücks darf nicht mehr als 30 % der Grundstücksfläche betragen“).

43

Nach § 18 Abs. 1 PolG 1955 traten solche Polizeiverordnungen allerdings spätestens 20 Jahre nach ihrem Inkrafttreten außer Kraft. Das galt auch für nach § 173 Abs. 3 BBauGB 1960 als Bebauungspläne übergeleitete baupolizeiliche Vorschriften (Urt. des Senats v. 12.3.2008 - 3 S 2588/06 - VBlBW 2009, 17; Urt. v. 22.10.1993 - 8 S 3087/92 - VBlBW 1994, 280). Die Wirksamkeit von Baufluchtenplan und Gestaltungsplan bleibt davon unberührt (vgl. nochmals Urt. des Senats vom 12.3.2008, a.a.O.). Somit sind derzeit im Geltungsbereich der Veränderungssperre nur noch Baugrenzen, Baulinien und die Anzahl der Vollgeschosse festgesetzt. Ein erheblicher Teil der dem Planungswillen der Gemeinde entsprechenden Festsetzungen, die die Grundstückseigentümer im Plangebiet bislang beachtet haben, ist dagegen außer Kraft getreten. Nur noch ein „Plantorso“ besteht fort.

44

Zur Erläuterung der aktuell verfolgten Planung führt die Begründung zum Entwurf des Bebauungsplans „Lindle 2013“ aus: „Anlass, Ziel und Zweck der Planung ist die Sicherstellung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung mit einer sich in die Umgebung einfügenden Innenbereichsbebauung“. Damit ist die Planung der Gemeinde Ortenberg darauf gerichtet, die im Plangebiet auf Grund der vormals gültigen Baupolizeiverordnung realisierte Art der baulichen Nutzung (vgl. nochmals § 2 PolV) und der erheblich beschränkten Grundflächenausnutzung (§ 3 PolV) erneut in vergleichbarer Weise festzusetzen („in die Umgebung einfügende Bebauung“). Zum Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre stand somit nicht nur der planerische Ausgangspunkt für begrenzende Regelungen zum Maß der baulichen Nutzung innerhalb ihres Geltungsbereichs fest. Noch hinreichend konkretisiert war auch die angestrebte Art der baulichen Nutzung innerhalb des Plangebiets, auf die es im Blick auf die Bestimmtheit der Planung besonders ankommt (so OVG Niedersachsen, Urt. v. 15.1.2015 - 1 KN 61/14 - BauR 2015, 630). Dieser Annahme steht nicht entgegen, dass der Bürgermeister der Gemeinde Ortenberg nach dem Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung vom 15.7.2013 ausgeführt hat, „welche Gebietscharakterisierungen in diesem Bereich sinnvoll werden, müsse allerdings im Verlauf des Aufstellungsverfahrens geprüft und überdacht werden“. Denn diese Äußerung ist vor dem Hintergrund der aus den Akten zu entnehmenden Vorgeschichte mit dem entstandenen „Planungstorso“ gerade nicht so zu verstehen, dass die Art der baulichen Nutzung als völlig offen angesehen worden ist, sondern vielmehr so, dass es - richtigerweise - dem Planaufstellungsverfahren vorbehalten bleibt, die in der außer Kraft getretenen Polizeiverordnung gewählten Begrifflichkeit zur Art der baulichen Nutzung in die Kategorien der heute geltenden Baunutzungsverordnung „zu übersetzen“.

45

cc) Der angefochtenen Veränderungssperre mangelt es auch nicht am erforderlichen Sicherungsbedürfnis.

46

Eine Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel ungeeignet und damit unwirksam, wenn die beabsichtigte Bauleitplanung zwar im oben aufgezeigten Sinne schon hinreichend konkretisiert ist, aber von vornherein verfehlt ist. Solches ist anzunehmen, wenn sich das erkennbare Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt oder wenn dieses der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind, oder wenn der beabsichtigte Bauleitplan schon jetzt erkennbar schlechterdings nicht behebbare rechtliche Mängel aufweist (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111; Urt. des Senats v. 18.3.2015 - 3 S 601/14 - juris). Anknüpfungspunkt für die Beurteilung, ob sich nach diesen Maßgaben die Veränderungssperre als ungeeignet und damit als unwirksam erweist, ist § 1 Abs. 3 BauGB. Danach haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich in diesem Sinn und damit unzulässig ist ein Bebauungsplan, der aus zwingenden rechtlichen Gründen vollzugsunfähig ist oder der auf unabsehbare Zeit aus tatsächlichen Gründen keine Aussicht auf Verwirklichung bietet (BVerwG, Beschl. v. 8.9.1999 - 4 BN 14.99 - ZfBR 2000, 275; BayVGH, Urt. v. 23.12.1998 - 26 N 98.1675 - BauR 1999, 873). Dies ist dann anzunehmen, wenn keinerlei Anhaltspunkte für eine Realisierung der Planung gegeben sind bzw. wenn von Anfang an feststeht, dass mit der Verwirklichung des Bebauungsplans oder einzelner Festsetzungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf absehbare Zeit nicht gerechnet werden kann (BVerwG, Urt. v. 6.5.1993 - 4 C 15.91 - NVwZ 1994, 274 m.w.N.).

47

Nach diesen Maßgaben unterliegt das Sicherungsbedürfnis der angefochtenen Veränderungssperre keinen rechtlichen Bedenken.

48

(1) Die von der Gemeinde Ortenberg angestrebte Regelung von Art und Maß der baulichen Nutzung, die sich in den Rahmen des in der Umgebung vorhandenen halten soll, kann unter Geltung von § 34 BauGB nicht in identischer Weise erreicht werden. Denn häufig lässt sich nur mit Schwierigkeiten abgrenzen, welchen Umgriff die nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB maßgebliche „nähere Umgebung“ hat. Eine zeichnerische Festlegung über den Geltungsbereich einer Festsetzung durch einen Bebauungsplan führt zu eindeutigeren Ergebnissen. Ebenso kann es zu Streit führen, ob ein bestimmtes in der Umgebung vorhandenes Vorhaben noch zum zu beachtenden „Rahmen“ gehört, oder einen Fremdkörper bildet. Auch ein solcher Streit wird durch Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung vermieden.

49

(2) Die Gemeinde Ortenberg hat auch keine unzulässige Verhinderungsplanung betrieben. Zwar trifft der Vortrag des Klägers zu, dass die Gemeinde gerade sein Bauvorhaben zum Anlass genommen hat, ein Planbedürfnis zu bejahen und eine Veränderungssperre zu beschließen. Das führt aber noch nicht zur Annahme einer unzulässigen Negativplanung. Eine derartige Planung liegt erst dann vor, wenn positive Planungsvorstellungen nur vorgeschoben sind, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138; Urt. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 - BVerwGE 144, 82). Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind aber selbst dann nicht als „Negativplanung“ wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 BauGB unwirksam, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Denn die Verhinderung bestimmter - von der Gemeinde unerwünschter Nutzungen - gehört gerade zu den Aufgaben der Bauleitplanung. Ein Bauleitplanung ist vielmehr nur unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entspricht und also vorgeschoben ist, um eine andere Nutzung zu verhindern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 - DÖV 1991, 744; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.3.2005 - 3 S 1524/04 - VBlBW 2006, 142).

50

Das - oben - dargestellte positive Planungsziel der Gemeinde Ortenberg beinhaltet notwendigerweise die Verhinderung der Zulassung von Bauvorhaben mit hoher Grundflächenausnutzung. Das vom Kläger zur Genehmigung gestellte Vorhaben würde den konkreten Planungsabsichten der Gemeinde zuwiderlaufen, so das auch die Erteilung einer Ausnahme (§ 14 Abs. 2 BauGB) offensichtlich nicht in Betracht gekommen ist. Dass diese Ziele nur vorgeschoben sind, die Gemeinde stattdessen beschlossen hat, im gesamten Gemeindegebiet eine starke „Nachverdichtung“ durchzuführen, behauptet auch der Kläger nicht.

II.

51

Bleibt der Hauptantrag somit ohne Erfolg, hat der Senat über den Hilfsantrag des Klägers, festzustellen, dass das Landratsamt verpflichtet war, ihm die beantragte Baugenehmigung zur Errichtung eines Mehrfamilienwohnhauses zu erteilen, zu entscheiden.

52

Dabei kann offen bleiben, ob dieser Fortsetzungsfeststellungsantrag zulässig ist oder ob dem Kläger nicht das erforderliche besondere Feststellungsinteresse fehlt (vgl. nochmals I.2c)bb)(2)). Denn jedenfalls bleibt der Antrag in der Sache ohne Erfolg. Das Landratsamt hat den Bauantrag des Klägers zu Recht abgelehnt (vgl. I.2d)).

III.

53

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

54

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht erfüllt sind.

55

Beschluss vom 11. September 2015

56

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 63 Abs. 1, 47 Abs. 1, 45 Abs. 1 Satz 2 u. 3 GKG auf 50.000 EUR festgesetzt.

57

Denn der Senat musste über den Hilfsantrag, den Fortsetzungsfeststellungsantrag, entscheiden, der dem Inhalt nach allerdings denselben Gegenstand wie die mit dem Hauptantrag verfolgte Anfechtung der Gebührenentscheidung für die Ablehnung des Bauantrags betrifft. Es entspricht allgemeiner Auffassung, dass der Streitwert eines Fortsetzungsfeststellungsantrags dem des erledigten Antrags entspricht (vgl. Bay. VGH, Beschl. v. 24.10.2005 - 1 C 04.2381 - BauR 2006, 671; Urt. des Senats v. 10.12.2014 - 3 S 950/14 -). Das war hier ein Verpflichtungsantrag auf Erteilung einer Baugenehmigung für ein Fünffamilienhaus (vgl. Nr. 9.1.1.3 des Streitwertkatalogs 2013 für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).

58

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.