Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-12-18, Aktenzeichen 6 L 795/06
ECLI:DE:VGMI:2006:1218.6L795.06.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Streitwert wird auf 2.500 EUR festgesetzt.

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Gründe:

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Der Antrag der Antragstellerin vom 06.11.2006 (Eingang bei Gericht),

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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom 02.11.2006 gegen
die Widerrufsverfügung des Antragsgegners vom 09.10.2006
wiederherzustellen,

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hat keinen Erfolg.

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Der Antrag ist zulässig. Ein Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerin besteht
ungeachtet der Frage, ob der Geflügelbestand am Standort M. T. 113 in
E1. mittlerweile vollständig der Schlachtung zugeführt wurde. Denn auch in
diesem Fall hätte sich der Widerruf der Genehmigung zur Freilandhaltung nicht
erledigt, weil der Widerruf im Hinblick auf das Aufstallungsgebot vom 23.10.2006 und
die hierzu ergangenen Vollstreckungsmaßnahmen, nämlich Androhung und
Festsetzung eines Zwangsgeldes, weiterhin rechtliche Wirkung entfaltet.

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Der Antrag ist aber nicht begründet.

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Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung
eines Widerspruchs in den Fällen des Absatzes 2 Nr. 1 bis 3 ganz oder teilweise
anordnen, im Falle des Absatzes 2 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Bei
dieser Entscheidung hat das Gericht das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung des Verwaltungsaktes gegen das Interesse des Antragstellers
abzuwägen, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben. Dabei wird ein
gegenüber den persönlichen Belangen des Betroffenen überwiegendes öffentliches
Interesse an der sofortigen Vollziehung regelmäßig angenommen, wenn der zu
beurteilende Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig ist, während ein
überwiegendes Interesse des Betroffenen am Nichtvollzug zu bejahen ist, wenn sich
der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtswidrig erweist, weil an der Vollziehung
offensichtlich rechtswidriger Entscheidungen grundsätzlich kein überwiegendes
öffentliches Interesse besteht. Ist bei der im Aussetzungsverfahren des § 80 Abs. 5
VwGO gebotenen summarischen Überprüfung der Erfolgsaussichten des eingelegten
Rechtsbehelfs weder festzustellen, dass dieser offensichtlich begründet, noch, dass
dieser offensichtlich unbegründet ist, ist auf Grund sonstiger, nicht (nur) an den
Erfolgsaussichten des Hauptsacheverfahrens orientierter Gesichtspunkte
abzuwägen, welches Interesse schwerer wiegt. Hat die Behörde die sofortige
Vollziehung des Verwaltungsaktes angeordnet, ist die Anordnung unabhängig von
einer Interessenabwägung aufzuheben, wenn sie formell rechtswidrig ergangen ist.
Unter Anwendung dieser Grundsätze war die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs hinsichtlich der Widerrufsverfügung nicht wiederherzustellen.

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Eine Aufhebung der Anordnung der sofortigen Vollziehung der
Widerrufsverfügung vom 09.10.2006 kam nicht in Betracht, weil die Anordnung
formell rechtmäßig ergangen ist. Insbesondere hat der Antragsgegner diese
gemessen an den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO ausreichend begründet.
Die dort normierte Begründungspflicht verfolgt den Zweck, die Behörde zu zwingen,
sich des Ausnahmecharakters der Anordnung der sofortigen Vollziehung bewusst zu
werden und das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung aus den
besonderen Umständen des Einzelfalles herzuleiten, und den Betroffenen darüber
Aufklärung zu geben, welche Überlegungen die Behörde zu diesem Schritt
veranlasst haben.

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Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom 29.07.2004 - 13 B 888/04 -, bei juris,
m.w.N.

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Daran gemessen ist die vom Antragsgegner angeführte Begründung für die
Anordnung der sofortigen Vollziehung nicht zu beanstanden. Sie lässt erkennen,
dass sich der Antragsgegner des Ausnahmecharakters seiner Entscheidung bewusst
gewesen ist. Dies ergibt sich daraus, dass er der Sache nach angeführt hat, dem von
ihm als hoch eingestuften Risiko des Eintrags der Geflügelpest durch wildlebende
Wat- und Wasservögel könne effektiv nur mit einer kurzfristigen Aufstallung des im
Risikogebiet gehaltenen Geflügels entgegen getreten werden. Ob die Erwägungen
des Antragsgegners inhaltlich die Entscheidung tragen, ist im Rahmen des rein
formellen Begründungserfordernisses aus § 80 Abs. 3 VwGO irrelevant.

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Die materielle Interessenabwägung fällt zu Lasten der Antragstellerin aus. Nach
summarischer Prüfung hält die Kammer die Erfolgsaussichten des Widerspruchs
gegen den Widerrufsbescheid für gering, weil sich dieser unter Berücksichtigung des
derzeitigen Erkenntnisstandes wohl als rechtmäßig und die Antragstellerin nicht in
ihren Rechten verletzend erweisen wird.

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Rechtsgrundlage für den Widerruf ist § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 VwVfG NRW.
Danach darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er
unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft
widerrufen werden, wenn der Widerruf im Verwaltungsakt vorbehalten ist.

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Die Genehmigung zur Freilandhaltung stellte einen die Antragstellerin
begünstigenden Verwaltungsakt dar. Ob diese Genehmigung bei ihrem Erlass
rechtmäßig war, kann trotz des Gesetzeswortlauts dahinstehen, weil auch ein von
Anfang an rechtswidriger Verwaltungsakt unter den Voraussetzungen des § 49
VwVfG NRW widerrufen werden kann.

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Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 9. Auflage 2005, § 49 Rn. 5
und 12 m.w.N.

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Der angefochtenen Genehmigung war ein Widerrufsvorbehalt beigefügt. Nach
dieser Bestimmung blieb "der jederzeitige Widerruf dieser Genehmigung -
insbesondere für den Fall, dass die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 der Geflügel-
Aufstallungsverordnung nicht mehr vorliegen -" vorbehalten. Dieser
Widerrufsvorbehalt war unabhängig von seiner Rechtmäßigkeit wirksam, da die
Genehmigung insgesamt in Bestandskraft erwachsen und für eine Nichtigkeit dieser
Nebenbestimmung nichts ersichtlich ist.

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Vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 49 Rn. 37.

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Nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen
summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass der im
Genehmigungsbescheid beispielhaft genannte Widerrufsgrund gegeben war. Die
Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zur Aufstallung des
Geflügels zum Schutz vor der Klassischen Geflügelpest - Geflügel-
Aufstallungsverordnung - (GAVO) vom 09.05.2006 (veröffentlicht in: eBAnz AT28
2006 V1) für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung zur Freilandhaltung von
Geflügel am Standort M. T. 113 in E1. lagen danach im Zeitpunkt des
Widerrufs nicht (mehr) vor. Nach dieser Vorschrift soll die zuständige Behörde
Ausnahmen von der nach Abs. 1 grundsätzlich geltenden Aufstallungspflicht für
Geflügel genehmigen, soweit Geflügel nicht (Ziffer 2.) in unmittelbarer Nähe eines
Gebietes, in dem sich wildlebende Wat- und Wasservögel sammeln, insbesondere
eines Feuchtbiotops, eines Sees, eines Flusses oder eines Küstengewässers, an
dem die genannten Vögel rasten oder brüten (im Folgenden: Sammelgebiet),
gehalten wird. Die unter Ziffern 1. und 3. aufgeführten weiteren Negativtatbestände
kommen vorliegend nicht in Betracht.

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Auf der Basis der derzeit vorhandenen Erkenntnisse teilt die Kammer die
Auffassung des Antragsgegners, dass sämtliche in dem nordwestlich von BAB und B
gelegenen Kreisgebiet (nordwestliches Kreisgebiet) bestehenden Geflügelhaltungen
und damit auch die fragliche Geflügelhaltung der Antragstellerin während der mit
einem starken Anwachsen der Vogelpopulation einhergehenden Vogelflugzeit in
unmittelbarer Nähe zu einem Sammelgebiet i.S.v. § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 GAVO
liegen.

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Die unmittelbare Nähe zu einem Sammelgebiet kann dabei - entgegen der
Ansicht der Antragstellerin - durchaus periodisch begrenzt sein. Weder der Wortlaut
noch Sinn und Zweck der Regelung erfordern es, ein Gebiet, dass nur während einer
bestimmten Zeit des Jahres die Qualität eines Sammelgebietes aufweist, während
des ganzen Jahres als Sammelgebiet anzusehen mit der Folge, dass eine
Freilandhaltung von Geflügel durchgehend ausgeschlossen wäre. Maßgeblich ist
vielmehr, ob die jeweiligen konkreten Umstände die mit dem Begriff des
Sammelgebietes verbundene Gefahrenlage begründen. Es spricht nichts dagegen,
ein solches Gebiet außerhalb dieser Zeiten - hier: des Vogelzugs - nicht als
Sammelgebiet zu qualifizieren und damit eine befristete oder - wie hier - mit einem
Widerrufsvorbehalt versehene Ausnahmegenehmigung zur Freilandhaltung zu
ermöglichen.

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Es kann offen bleiben, ob das nordwestliche Kreisgebiet während der
Vogelflugzeit als ein einziges Sammelgebiet i.S.v. § 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 GAVO
qualifiziert werden kann. Denn auch wenn man von der Existenz einer Vielzahl
einzelner Sammelstellen - der Antragsgegner hat insoweit aufgezählt: die F. mit
dem T1. C. , die M1. , die I. , meist durch Kies- und Sandabbau
entstandene Wasserflächen am C1. Kanal, sonstige Feuchtgebiete und -wiesen
sowie angrenzend an das Kreisgebiet: der A. und die S. Fischteiche -
ausgeht, lässt sich das Merkmal der "unmittelbaren Nähe" für die Geflügelhaltungen
im nordwestlichen Kreisgebiet als gegeben ansehen. Der mit dem Begriff der
unmittelbaren Nähe beschriebene räumliche Zusammenhang zwischen
Geflügelhaltung und Sammelgebiet ist vor dem Hintergrund des Schutzzwecks der
GAVO, nämlich der Verhinderung eines Eintrags der Geflügelpest durch Wild- oder
Zugvögel in die Nutzgeflügelhaltung, zu bestimmen. Er enthält ein Element der
Gefahrenprognose, weil er dazu dient, einem Kontakt von wildlebenden Wat- und
Wasservögeln mit Nutzgeflügel mit hoher Wahrscheinlichkeit vorzubeugen. Eine
Begrenzung der unmittelbaren Nähe auf "wenige hundert Meter", wie die
Antragstellerin meint, wird dem nicht gerecht. Vor diesem Hintergrund befindet sich
eine Geflügelhaltung auch dann in unmittelbarer Nähe zu Sammelgebieten, wenn
häufige Wechselflüge zwischen mehreren Sammelgebieten für die im Bereich der
Flugrouten liegende Geflügelhaltung Kontakte zwischen wildlebenden Wat- und
Wasservögeln und im Freiland gehaltenem Nutzgeflügel mit hinreichender
Wahrscheinlichkeit befürchten lassen.

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Eine derartige Gefahrensituation hat die Biologische Station Q. M2. in
einer Anmerkung vom 23.09.2006 zu einem tags zuvor mit Vertretern des
Veterinäramtes sowie der unteren Landschaftsbehörde des Antragsgegners
durchgeführten Informationsgespräch für das gesamte nordwestliche Kreisgebiet
aufgezeigt und besondere Vorsichtsmaßnahmen hinsichtlich einer möglichen
Übertragung der Geflügelpest empfohlen. Nach den Erkenntnissen der Biologischen
Station Q. M2. ergebe sich eine Gefährdung der Geflügelbestände
insbesondere aus dem Umstand, dass sich die in den Herbst- und Wintermonaten
einfliegenden arktischen Gänse mit den heimischen Graugänsen
vergesellschafteten, welche die Scheu vor den Menschen abgelegt hätten und sich
nicht selten auch im Umfeld von Geflügelmastbetrieben aufhielten. In dieser
Artenkombination seien gelegentlich schon Gruppen von Gänsen im nahen Umfeld
von Geflügelmastbetrieben beobachtet worden. Die Vögel wechselten regelmäßig
zwischen den einzelnen Sammelgebieten, bildeten bei derartigen Wechselflügen
Rastverbände aus und machten Zwischenstation auf landwirtschaftlichen Flächen,
insbesondere auf den im nordwestlichen Kreisgebiet in großem Umfang
vorhandenen Maisanbauflächen.

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Danach ist eine den Begriff der "unmittelbaren Nähe" ausfüllende
Gefährdungssituation für die Freiland-Geflügelhaltung im nordwestlichen Kreisgebiet
jedenfalls nicht von der Hand zu weisen. Da der Antragsgegner insoweit eine
Gefahrenprognose vorzunehmen hat, ist es auch grundsätzlich nicht zu
beanstanden, wenn er einen Gefahrenbereich - wie hier durch BAB und B - relativ
grob abgrenzt. Dass er dabei die Kreisgrenze beachten musste, ergibt sich aus den
Grenzen seines Zuständigkeitsbereichs. Unerheblich ist deshalb auch, dass die
Kreise H. und T2. für ihre an das nordwestliche Kreisgebiet angrenzenden,
ebenfalls von den Wechselflügen betroffenen Gebiete (A. , S.
Fischteiche) möglicherweise eine andere Gefahrenprognose getroffen haben. Wegen
des prognostischen Charakters der Entscheidung kommt es auch nicht darauf an, ob
in der unmittelbaren Umgebung der in Rede stehenden Geflügelhaltung der
Antragstellerin bereits wildlebende Wat- und Wasservögel angetroffen worden sind.

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Selbst wenn man das Tatbestandsmerkmal der unmittelbaren Nähe nicht vor
dem Hintergrund des durch die Wechselflüge hervorgerufenen Gefahrenpotentials
als erfüllt ansieht, dürfte diese Gefahrenpotential als besonderer Umstand
anzusehen sein, der trotz Nichtvorliegens eines der in den Ziffern 1. bis 3.
beschriebenen Negativtatbestände ausnahmsweise - bei § 1 Abs. 2 GAVO handelt
es sich um eine Soll-Vorschrift - zur Versagung einer Genehmigung zur
Freilandhaltung berechtigt.

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Der Antragsgegner hat das ihm eingeräumte Widerrufsermessen erkannt und in
nach den Maßstäben des § 114 Satz 1 VwGO nicht zu beanstandender Weise
ausgeübt. Die Aufstallung des Geflügels in der Zeit des Vogelzuges als Konsequenz
des streitbefangenen Widerrufs ist grundsätzlich geeignet, die Gefahr eines
Geflügelpesteintrags in die Geflügelbestände jedenfalls deutlich zu vermindern. Ein
die Antragstellerin weniger belastendes, zur Abwendung der Gefahr eines
Geflügelpesteintrags in gleicher Weise geeignetes Mittel ist nicht ersichtlich. Das von
ihr als milderes Mittel angesprochene, in anderen europäischen Ländern praktizierte
Impfen des Geflügels gegen die Geflügelpest ist nach § 5 Abs. 1 der
Geflügelpestverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 20.12.2005
(BGBl. I S. 3538) in Deutschland verboten. Der Widerruf der Genehmigung ist
schließlich im engeren Sinne verhältnismäßig. Auch in Anbetracht der
wirtschaftlichen Bedeutung der Freilandhaltung für eine Vermarktung der
Geflügelprodukte nach den "Bioland"-Richtlinien, welche die Kammer mangels
Konkretisierung durch die Antragstellerin nur abstrakt berücksichtigen kann, wiegt
das mit der Aufstallung verfolgte Ziel, die infolge der stark angestiegenen
Vogelpopulation erhöhte Gefahr eines Eintrags der Geflügelpest abzuwehren,
schwerer und rechtfertigt diese Maßnahme. Zudem musste die Antragstellerin auf
Grund des Widerrufsvorbehaltes und der Praxis der vorangegangenen Jahre damit
rechnen, ihr Geflügel in der Zeit des Vogelzuges wieder aufstallen zu müssen.

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Die nach alledem geringen Erfolgsaussichten des Widerspruchs vom 02.11.2006
und die mit einer vorläufig fortgesetzten Freilandhaltung verbundene, nach den
vorliegenden Erkenntnissen nicht von der Hand zu weisende erhöhte Gefahr eines
mit erheblichen wirtschaftlichen Konsequenzen verbundenen Eintrags der
Geflügelpest in die heimische Nutzgeflügelhaltung veranlassen die Kammer, dem
öffentlichen Interesse am sofortigen Vollzug des Widerrufs ein stärkeres Gewicht
beizumessen als dem Interesse der Antragstellerin, die Freilandhaltung von Geflügel
am Standort M. T. 113 in E1. bis zu einer abschließenden
Entscheidung über den Widerspruch fortzuführen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertentscheidung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG. Die
Anregung der Antragstellerin, den Streitwert auf 10.000 EUR festzusetzen, ist nicht
hinreichend substantiiert worden. In Ermangelung konkreter Anhaltspunkte für den
Wert der Ausnahmegenehmigung legt die Kammer deshalb den Auffangstreitwert
zugrunde und halbiert diesen mit Blick auf die Vorläufigkeit der Entscheidung im
Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (vgl. Ziffer 1.5 des "Streitwertkatalogs
für die Verwaltungsgerichtsbarkeit" in der Fassung vom 07./08. Juli 2004).