Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-11-22, Aktenzeichen 13 B 1796/06
ECLI:DE:OVGNRW:2006:1122.13B1796.06.00

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragsgegnerin wird der Beschluss des
Verwaltungsgerichts Köln vom 11. August 2006 geändert.

Der Antrag wird (insgesamt) abgelehnt.

Die Anschlussbeschwerde der Antragstellerin wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 10.000,00 EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die Beschwerde der Antragsgegnerin hat Erfolg. Ohne Erfolg bleibt die
Anschlussbeschwerde der Antragstellerin.

3

Die Antragstellerin hat im erstinstanzlichen Verfahren sinngemäß beantragt,

4

1. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung
der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 2004 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung
wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen,

5

2. die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung
der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung
wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen.

6

A. Das Verwaltungsgericht hat nur über den Antrag zu 2. befunden und dieses
Vorgehen damit begründet, dass die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom
22. Mai 2006 die Individualverfügung vom 10. Dezember 2004 ersetzt habe und
letztere vor diesem Hintergrund gegenstandslos sei. Dies ist indes nicht der Fall.

7

Adressaten der im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf vom 01. Juni
2006 (S. 175 ff.) bekannt gegebenen Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom
22. Mai 2006 sind jedenfalls nicht diejenigen Anbieter von Internetinhalten, denen
- wie auch der Antragstellerin - bereits vor Erlass der Allgemeinverfügung durch eine
an sie gerichtete Individualverfügung die Werbung für Sportwetten, die nicht nach
dem nordrhein-westfälischen Sportwettengesetz genehmigt worden sind bzw. die
nicht von der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG angeboten werden,
untersagt worden ist oder denen bereits vor Erlass der Allgemeinverfügung eine
solche Individualverfügung durch ein Anhörungsschreiben der Antragsgegnerin
angekündigt worden ist. Zwar lässt die Formulierung der den gleichen
Regelungsbereich betreffenden Allgemeinverfügung nicht erkennen, dass die
Antragsgegnerin die von einer Individualverfügung bzw. von deren Ankündigung
betroffenen Anbieter durch die Allgemeinverfügung nicht (erneut) erfassen wollte.
Dieses ergibt sich jedoch ohne weiteres aus den auch der Antragstellerin bekannten
Gesamtumständen. Die Antragsgegnerin hat eine Allgemeinverfügung im Sinne von
§ 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(VwVfG NRW) erlassen, um den ansonsten nur mit erheblichem Zeit- und
Arbeitsaufwand feststellbaren Kreis der für private Sportwettenveranstalter
werbenden und nicht mit einer Individualverfügung bzw. deren Ankündigung
bedachten Anbieter von Internetinhalten zu erfassen. Eine Veranlassung für eine
(weitere) Sachentscheidung in Form einer Allgemeinverfügung bestand damit
gegenüber den bereits mit einer Individualverfügung oder deren Ankündigung
bedachten Anbietern von Internetinhalten erkennbar nicht. Dementsprechend und
konsequent hat die Antragsgegnerin auch noch nach Bekanntgabe der
Allgemeinverfügung zuvor im Rahmen der Anhörung angekündigte
Individualverfügungen erlassen. Zu Recht weist sie im vorliegenden Verfahren darauf
hin, dass die Allgemeinverfügung keine rechtlichen Wirkungen gegenüber der
Antragstellerin entfaltet.

8

Betrifft die Allgemeinverfügung der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006
demzufolge die Antragstellerin nicht, ist der im erstinstanzlichen Verfahren von der
Antragstellerin gestellte Antrag zu 2. - ungeachtet der Frage, ob die
Allgemeinverfügung überhaupt Gegenstand eines von der Antragstellerin initiierten
Widerspruchsverfahrens ist - (insgesamt) schon mangels Antragsbefugnis (vgl. § 42
Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO)) unzulässig.

9

Bereits vor diesem Hintergrund ist der seitens der Antragsgegnerin sinngemäß
gestellte Beschwerdeantrag, unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des
Verwaltungsgerichts vom 11. August 2006

10

den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
gegen die Allgemeinverfügung vom 22. Mai 2006 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung
wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen,
vollumfänglich zurückzuweisen,

11

der bei verständiger Würdigung ihres Beschwerdevorbringens entgegen seiner
Formulierung nicht nur als Hilfsantrag aufzufassen ist, zulässig und begründet.

12

Zwar zulässig,

13

vgl. zu den - hier gegebenen - Zulässigkeitsvoraussetzungen einer
unselbstständigen Anschlussbeschwerde: Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Auflage 2006, §
146 Rdnrn. 46 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 146 Rdnr. 46,

14

aber unbegründet ist mithin der seitens der Antragstellerin sinngemäß gestellte
Anschlussbeschwerdeantrag, unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des
Verwaltungsgerichts vom 11. August 2006

15

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung
der Antragsgegnerin vom 22. Mai 2006 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung
vollumfänglich wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung
vollumfänglich anzuordnen.

16

B. Der von der Antragsgegnerin weiter sinngemäß gestellte Beschwerdeantrag,
unter teilweiser Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts vom 11.
August 2006

17

den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
gegen die Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2004 hinsichtlich Ziffer 1 der
Verfügung wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung anzuordnen,
vollumfänglich zurückzuweisen,

18

ist begründet. Demgegenüber ist der von der Antragstellerin insoweit sinngemäß
gestellte Anschlussbeschwerdeantrag, unter teilweiser Abänderung des Beschlusses
des Verwaltungsgerichts vom 11. August 2006

19

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung
vom 10. Dezember 2004 hinsichtlich Ziffer 1 der Verfügung vollumfänglich
wiederherzustellen und hinsichtlich Ziffer 3 der Verfügung vollumfänglich
anzuordnen,

20

unbegründet. Der im erstinstanzlichen Verfahren von der Antragstellerin gestellte
Antrag zu 1. ist zwar zulässig, jedoch (insgesamt) unbegründet.

21

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag die
aufschiebende Wirkung des Widerspruchs oder der Klage ganz oder teilweise
wiederherstellen bzw. anordnen. Dabei ist im Rahmen der Interessenabwägung zu
prüfen, ob das öffentliche Vollzugsinteresse oder das private Interesse an der
aufschiebenden Wirkung überwiegt. An der Vollziehung einer offensichtlich
rechtswidrigen Maßnahme kann kein öffentliches Interesse bestehen; ist die zu
vollziehende Maßnahme offensichtlich rechtmäßig, kann das private Interesse am
Aufschub der Vollziehung als gering veranschlagt werden, so dass regelmäßig,
jedenfalls aber bei Dringlichkeit das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung überwiegt. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs bei der
im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO allein möglichen summarischen
Prüfung nicht abschließend abschätzen, bedarf es einer Abwägung aller relevanten
Umstände, um zu ermitteln, wessen Interesse für die Dauer des
Hauptsacheverfahrens der Vorrang gebührt.

22

I. Die Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2004 erweist sich nach
summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage als rechtmäßig.

23

1. Es spricht nach gegenwärtiger Sach- und Rechtslage vieles dafür, dass Ziffer
1 der angefochtenen Ordnungsverfügung, die die Werbung für private
Sportwettenveranstalter untersagt, rechtmäßig ist. Abschließend beurteilen lässt sich
die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung insoweit allerdings schon mit Blick auf
die Komplexität der in den Blick zu nehmenden Rechtsfragen und der nicht zuletzt
mit der Nutzung des Internets verbundenen Vielgestaltigkeit der tatsächlichen
Gegebenheiten nicht.

24

a) Die unter Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung getroffene
Anordnung genügt dem verfahrensrechtlichen Bestimmtheitsgebot (vgl. § 37 Abs. 1
des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG
NRW)).

25

Hiernach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Dies
setzt voraus, dass insbesondere für den Adressaten des Verwaltungsakts die von der
Behörde getroffene Regelung so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist,
dass er sein Verhalten danach richten kann. Der Regelungsgehalt eines
Verwaltungsakts muss sich allerdings nicht unmittelbar und ausschließlich aus dem
Entscheidungssatz ergeben. Es reicht aus, wenn sich die Regelung aus dem
gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den
weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne weiteres erkennbaren Umständen
unzweifelhaft erkennen lässt.

26

Vgl. BVerwG, Urteile vom 03. Dezember 2003 - 6 C 20.02 -, BVerwGE
119, 282 (284), vom 25. April 2001 - 6 C 6.00 -, BVerwGE 114, 160 (164), und vom
29. September 1992 - 1 C 36.89 -, Buchholz 451.45 § 16 HwO Nr. 8.

27

Hieran gemessen ist die unter Ziffer 1 der angefochtenen Ordnungsverfügung
getroffene Anordnung nicht zu beanstanden. Der Verfügung lässt sich nach ihrem
Gesamtinhalt und unter Berücksichtigung der Vorgeschichte sowie der auch der
Antragstellerin bekannten Umstände, die die Antragsgegnerin zum Erlass der
Verfügung veranlasst haben, mit hinreichender Klarheit entnehmen, dass
ausschließlich die Werbung für private Sportwettenveranstalter untersagt wird. Zwar
deuten die Formulierungen der Entscheidungssätze der Verfügung nicht darauf hin,
dass die Antragsgegnerin zwischen der Werbung für private Sportwettenveranstalter
und der Werbung für staatliche Wettanbieter anderer Bundesländer differenziert hat.
Unter Berücksichtigung der Begründung der Verfügung sowie der den Beteiligten
bekannten und das Sportwettengeschäft im Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung
und auch aktuell prägenden Gesamtumstände war ihr jedoch auch aus der Sicht der
Antragstellerin ohne weiteres zu entnehmen, dass ausschließlich die Werbung für
private Sportwettenveranstalter untersagt worden ist.

28

Nach den Gesamtumständen war - wie nicht zuletzt die Begründung der
angefochtenen Verfügung erkennen lässt - ein Einschreiten gegen die Antragstellerin
sowie letztlich sogar im Wege einer Allgemeinverfügung gegen andere in Nordrhein-
Westfalen ansässige Anbieter von Internetinhalten allein wegen deren Werbung für
private Sportwettenveranstalter veranlasst. Anlass für ein Einschreiten gegen die
Werbung für staatliche Wettanbieter anderer Bundesländer durch in Nordrhein-
Westfalen ansässige Anbieter von Internetinhalten bestand demgegenüber bereits
mit Blick auf den am 01. Juli 2004 in Kraft getretenen Staatsvertrag zum
Lotteriewesen in Deutschland (Lotteriestaatsvertrag - LoStV) vom 13. Februar 2004
(GVBl. NRW S. 315) nicht. Dieser Vertrag gilt nach den Regelungen im nordrhein-
westfälischen Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Lotteriewesen in
Deutschland (Lotterieausführungsgesetz - LoAG) vom 16. November 2004 (GV NRW
S. 686) unmittelbar.

29

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 02. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -.

30

Dass der Regelungsgehalt des Lotteriestaatsvertrages jedenfalls den
Unternehmen bekannt ist, die unmittelbar oder - wie die Antragstellerin - über die
Werbung mittelbar mit dem Sportwettengeschäft befasst sind, drängt sich auf.

31

Ziel des Staatsvertrages (vgl. § 1 LoStV) ist es, 1. den natürlichen Spieltrieb der
Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein
Ausweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern, 2. übermäßige
Spielanreize zu verhindern, 3. eine Ausnutzung des Spieltriebs zu privaten oder
gewerblichen Gewinnzwecken auszuschließen, 4. sicherzustellen, dass Glücksspiele
ordnungsgemäß und nachvollziehbar durchgeführt werden, und 5. sicherzustellen,
dass ein erheblicher Teil der Einnahmen aus Glücksspielen zur Förderung
öffentlicher oder steuerbegünstigter Zwecke im Sinne der Abgabenordnung
verwendet wird.

32

Gemäß § 2 Satz 1 LoStV regeln die Länder mit diesem Staatsvertrag die
Veranstaltung, die Durchführung und die gewerbliche Vermittlung von öffentlichen
Glücksspielen, zu denen auch zufallsabhängige Sportwetten zählen (vgl. § 3 Abs. 1
LoStV).

33

Nach § 5 Abs. 1 LoStV haben die Länder im Rahmen der Zielsetzungen des § 1
die ordnungsrechtliche Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot
sicherzustellen. Auf gesetzlicher Grundlage können sie diese Aufgabe selbst, durch
juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche
Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar
oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen (§ 5 Abs. 2 LoStV). Diesen ist ein
Tätigwerden als Veranstalter oder Durchführer nur in dem Land gestattet, in dem sie
ihre Aufgabe nach § 5 Abs. 2 LoStV wahrnehmen (vgl. § 5 Abs. 3 LoStV). Das hierin
zum Ausdruck kommende Regionalitätsprinzip ist Ausfluss der ordnungsrechtlichen
Zuständigkeit der Länder in ihrem Gebiet. Hierdurch soll auch eine unerwünschte
faktische Wettbewerbssituation bei Glücksspielen mit besonderem
Gefährdungspotenzial, zu denen u.a. Sportwetten zählen, vermieden werden.
Glücksspiele dürfen die in § 5 Abs. 2 LoStV Genannten in einem anderen Land nur
mit Zustimmung dieses Landes veranstalten oder durchführen (vgl. § 5 Abs. 3
LoStV). Damit wird klargestellt, dass das Verbot des länderübergreifenden
Tätigwerdens nicht gilt, wenn das betroffene Land mit dem Tätigwerden
einverstanden ist.

34

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung NRW zu dem Staatsvertrag zum
Lotteriewesen in Deutschland (Lotteriestaatsvertrag - LoStV) und dem Staatsvertrag
über die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des deutschen Lotto-
und Totoblocks erzielten Einnahmen, LT-Drucksache 13/5365, Anlage
"Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland".

35

Ein Einschreiten der Antragsgegnerin wäre vor diesem Hintergrund insoweit nur
dann veranlasst gewesen, wenn in Nordrhein-Westfalen ansässige Anbieter von
Internetinhalten für staatliche Wettanbieter anderer Bundesländer geworben hätten,
die ohne Einverständnis des Landes Nordrhein-Westfalen in Nordrhein-Westfalen
Sportwetten anbieten. Das war indes weder im Zeitpunkt des Erlasses der
angefochtenen Ordnungsverfügung noch in der Folgezeit der Fall.

36

Ob und inwieweit mit Blick auf den Beschluss des Bundeskartellamts vom 23.
August 2006 (B 10 - 92713 - Kc - 148/05) etwaige kartellrechtliche Erwägungen einer
Beschränkung oder Untersagung der Werbung für staatliche Wettanbieter anderer
Bundesländer entgegenstehen, kann vor diesem Hintergrund dahingestellt
bleiben.

37

b) Ermächtigungsgrundlage der Untersagung der Werbung für private
Sportwettenveranstalter ist § 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2 i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 2 des
Mediendienste-Staatsvertrages (MDStV) vom 27. Juni 1997 (GV NRW S. 158) in der
Fassung des Art. 8 des Achten Rundfunkänderungsstaatsvertrages vom 08. März
2005 (GV NRW S. 192 (198)).

38

Der Mediendienste-Staatsvertrag findet auf die hier in Rede stehende
Internetseite www.del.org Anwendung, weil es sich bei ihr um einen Mediendienst
und nicht um einen Teledienst handelt.

39

Die Anwendbarkeit des Mediendienste-Staatsvertrages bestimmt sich - in
Abgrenzung zum Teledienstegesetz (TDG) - nach dem konkreten Inhalt des
Internetangebots im Einzelfall.

40

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003 - 8 B 2567/02 -, NWVBl.
2003, 304 (305), m.w.N..

41

Der Begriff der Mediendienste umfasst nach der Legaldefinition des § 2 Abs. 1
Satz 1 MDStV das Angebot und die Nutzung von an die Allgemeinheit gerichteten
Informations- und Kommunikationsdiensten (Mediendienste) in Text, Ton oder Bild,
die unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung
oder längs oder mittels eines Leiters verbreitet werden. Dazu gehören nach Abs. 2
Nr. 4 dieser Bestimmung insbesondere Abrufdienste, bei denen Text-, Ton- oder
Bilddarbietungen auf Anforderung aus elektronischen Speichern zur Nutzung
übermittelt werden, mit Ausnahme solcher Dienste, bei denen der individuelle
Leistungsaustausch oder die reine Übermittlung von Daten im Vordergrund stehen.
Unberührt bleiben die Bestimmungen des Teledienstegesetzes (§ 2 Abs. 1 Satz 3
MDStV).

42

Von einem Mediendienst ist danach auszugehen, wenn der Dienst der
allgemeinen Meinungsbildung dienen soll, also die redaktionelle Gestaltung im
Vordergrund steht. Unter redaktioneller Gestaltung ist das Sammeln und Aufbereiten
von verschiedenen Informationen oder Meinungen mit Blick auf den potenziellen
Empfänger zu verstehen. Die inhaltliche, sprachliche, graphische oder akustische
Bearbeitung eines Angebots muss zur Einwirkung auf die öffentliche
Meinungsbildung oder zur Information bestimmt sein.

43

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003, a.a.O; Spindler, in: Roßnagel,
Recht der Multimedia-Dienste, Stand: 7. Ergänzungslieferung April 2005, § 2 TDG
Rdnr. 31.

44

Demgegenüber gelten nach § 2 Abs. 1 TDG die Bestimmungen dieses Gesetzes
für alle elektronischen Informations- und Kommunikationsdienste, die für eine
individuelle Nutzung von kombinierbaren Daten wie Zeichen, Bilder oder Töne
bestimmt sind und denen eine Übermittlung mittels Telekommunikation zu Grunde
liegt. In diesem Fall sind die elektronisch erbrachten Leistungen auf ein konkretes
Individualverhältnis zwischen dem Nutzer und dem Anbieter - z.B. Telebanking nach
§ 2 Abs. 2 Nr. 1 TDG - bezogen oder haben die reine Informationsvermittlung - z.B.
Datendienst nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TDG - zum Ziel.

45

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003, a.a.O.; Spindler, in: Roßnagel,
a.a.O, § 2 TDG Rdnrn. 31 und 33 f..

46

Entscheidend für die Abgrenzung ist danach, ob bei einer Gesamtschau der
Dienst an die Allgemeinheit gerichtet ist oder ob der individualkommunikative
Charakter im Vordergrund steht.

47

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2003, a.a.O..

48

Nach diesen Grundsätzen ist die Internetseite www.del.org ein Mediendienst.
Deren Schwerpunkt liegt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auf
Inhalten, die redaktionell gestaltet und der Meinungsbildung zu dienen bestimmt sind.
Die vor diesem Hintergrund gebotene Qualifizierung der Internetseite als
Mediendienst wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass einzelne dort abrufbare
Angebote für sich eher als Teledienst erscheinen mögen.

49

c) Die Antragsgegnerin ist als Aufsichtsbehörde nach § 22 Abs. 5 MDStV i.V.m. §
1 der Zuständigkeitsverordnung für Mediendienste vom 01. Juli 1997 (GV NRW
S. 184) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 28. Februar 2003 (GV NRW
S. 84) sachlich und örtlich zuständig für den Erlass der auf § 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2
MDStV gestützten Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2004.

50

d) Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen des § 22 Abs. 2 Sätze 1 und 2
i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV liegen vor. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 MDStV trifft die
zuständige Aufsichtsbehörde, sofern sie einen Verstoß gegen die Bestimmungen des
Mediendienste-Staatsvertrages mit Ausnahme - der hier nicht einschlägigen - § 10
Abs. 3, § 11 Abs. 2 und 3, §§ 14, 16 bis 20 MDStV feststellt, die zur Beseitigung des
Verstoßes erforderlichen Maßnahmen gegenüber dem Anbieter (vgl. § 22 Abs. 2
Satz 1 MDStV). Sie kann nach § 22 Abs. 2 Satz 2 MDStV insbesondere Angebote
untersagen und deren Sperrung anordnen. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV, bei
dessen Missachtung ein Vorgehen der Aufsichtsbehörde nicht nach § 22 Abs. 2
Satz 1 MDStV ausgeschlossen ist, sind die Vorschriften der allgemeinen Gesetze
einzuhalten.

51

aa) Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 22 Abs. 2 Satz 1 MDStV sind
gegeben. Die Antragstellerin hat durch ihre Werbung für private
Sportwettenveranstalter als verantwortliche Diensteanbieterin i.S.d. § 6 Abs. 1 i.V.m.
§ 3 Satz 1 Nr. 1 MDStV gegen § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV verstoßen. Denn sie erfüllt
durch einen solchen Internetauftritt den (objektiven) Straftatbestand des § 284 Abs. 4
i.V.m. Abs. 1 des Strafgesetzbuches (StGB). Die von ihr auch aktuell noch
betriebene und weiter beabsichtigte Werbung für private Sportwettenveranstalter
stellt Werbung für in Nordrhein-Westfalen unerlaubte Glücksspiele dar.

52

Bei den Sportwetten der von den beworbenen Unternehmen veranstalteten Art
handelt es sich um u.a. in Nordrhein-Westfalen unerlaubte Glücksspiele i.S.d. § 284
Abs. 1 StGB.

53

Vgl. zuletzt OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -, EuZW 2006,
603.

54

Ob eine strafrechtliche Verurteilung dieser Unternehmen und hieran
gegebenenfalls anknüpfend auch der Antragstellerin möglich ist, ist insoweit ohne
Bedeutung. Die Beantwortung dieser Frage bleibt den Strafgerichten
überlassen.

55

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, NJW
2006, 1261 (1267, Rdnr. 159); OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O.,
S. 604; Bayerischer VGH, Beschluss vom 14. September 2006 - 24 CS 06.2132 -;
OVG Hamburg, Beschluss vom 09. Oktober 2006 - 1 Bs 204/06 -.

56

Es bedarf daher auch keines Eingehens auf die Frage, welche Bedeutung den
Schlussanträgen des Generalanwalts beim Europäischen Gerichtshof vom 16. Mai
2006 in den verbundenen Rechtssachen C-338/04, C-359/04 und C-360/04 für die
Beurteilung der Strafbarkeit beizumessen ist.

57

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, juris.

58

Die (Fort-) Geltung des § 284 StGB hat das Bundesverfassungsgericht in seinem
Urteil vom 28. März 2006 nicht in Frage gestellt. Zwar hat es festgestellt, dass das
bayerische Staatsmonopol für Sportwetten in seiner derzeitigen Ausgestaltung gegen
Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verstößt, weil es nicht konsequent an dem
Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren und der Begrenzung der Wettleidenschaft
ausgerichtet ist (a.a.O., S. 1264 ff., Rdnrn. 120 ff.). Es hat jedoch davon abgesehen,
die Vorschriften über das staatliche Wettmonopol und dessen Durchsetzung für
nichtig zu erklären. Vielmehr hat es die bisherige Rechtslage für eine Übergangszeit
bis zu einer gesetzlichen Neuregelung, für die es eine Frist bis zum 31. Dezember
2007 gesetzt hat, mit bestimmten, auf die Bekämpfung der Wettsucht gerichteten
Maßnahmen für weiter anwendbar erklärt und ausdrücklich hinzugefügt, dass das
gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die
Vermittlung von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet werden,
weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich unterbunden werden dürfen
(a.a.O., S. 1267, Rdnrn. 146 ff.). Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
hat nach § 31 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 13 Nr. 8a des
Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) Gesetzeskraft.

59

Zwischenzeitlich hat das Bundesverfassungsgericht klargestellt, dass die im
Urteil vom 28. März 2006 formulierten verfassungsrechtlichen Aussagen in gleicher
Weise auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zutreffen. Auch das Land
Nordrhein-Westfalen ist danach gehalten, den Bereich der Sportwetten nach
Maßgabe der Gründe des Urteils vom 28. März 2006 neu zu regeln und einen
verfassungsgemäßen Zustand entweder durch eine konsequent am Ziel der
Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtete Ausgestaltung des
Sportwettenmonopols oder eine gesetzlich normierte und kontrollierte Zulassung
gewerblicher Sportwettangebote durch private Wettunternehmen herzustellen.

60

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 02. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -.

61

Soweit das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März 2006 für die
Übergangszeit verlangt hat, dass ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel
der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits
und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Monopols andererseits dadurch
herzustellen ist (a.a.O., S. 1267, Rdnr. 157), dass

62

-	damit begonnen wird, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer
Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft
auszurichten,

63

-	der Staat die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von
Wetten nutzt,

64

-	bis zur Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher
Wettveranstaltungen sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art
und Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend gezielt zu Wetten auffordert,
unterbleibt sowie

65

-	im Rahmen der staatlichen Lotterieveranstaltungen umgehend aktiv über die
Gefahren des Wettens aufzuklären ist (a.a.O., S. 1267, Rdnr. 160),

66

ist diesen Maßgaben in Nordrhein-Westfalen genügt.

67

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 604.

68

Das Innenministerium NRW hat mit Schreiben vom 19. April 2006 der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG eine Vielzahl von Maßnahmen
aufgegeben, die den in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
angesprochenen Gesichtspunkten ausreichend Rechnung tragen. Hinsichtlich des
Wettangebots ist angeordnet worden, dass Wetten nicht auf Halbzeitergebnisse, rote
Karten, Platzverweise sowie Eckstöße etc. abgeschlossen werden dürfen und
grundsätzlich keine Live-Wetten angeboten werden. Die Werbung soll auf
Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten ohne Aufforderungscharakter
(Animationssprüche, emotionale Bilder etc.) beschränkt werden, wobei TV- und
Radiowerbung, Bandenwerbung in den Stadien, Trikotwerbung, Gewinnspiele zu
Oddset in den Medien, Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals
sowie die Durchführung von Promotion-Aktionen auf Messen, Jahrmärkten etc.
generell verboten sind. Die Vertriebskanäle sollen auf das Annahmestellennetz und
das Internet beschränkt werden. Oddset-Wetten sollen künftig nur noch über
Kundenkarten abgeschlossen werden können. Beim Vertrieb über das Internet soll
eine Begrenzung des Spieleinsatzes pro Woche und Kundenkonto auf 250,00 EUR
vorgesehen werden. Wetten durch SMS und interaktives TV sind demgegenüber
verboten. Weiterhin sind der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vielfältige
Maßnahmen zur Suchtprävention aufgegeben worden: Auf den Spielscheinen sind
ein Hinweis auf die Suchtgefahr sowie Telefonnummern von Suchtberatungsstellen
aufzudrucken. Entsprechende Hinweise sind in das Internet-Angebot aufzunehmen.
Auch in den Annahmestellen sowie auf jeder Information zur Oddset-Wette und bei
Werbemaßnahmen ist auf die Suchtgefahr hinzuweisen. In den Annahmestellen soll
sichergestellt werden, dass hohe Spieleinsätze erfasst werden. Weiterhin soll ein
Verfahren entwickelt werden, dass eine Begrenzung der Spieleinsätze in den
Annahmestellen je Spielauftrag und Kunde vorsieht und bei Verdachtsmomenten
Maßnahmen bis hin zum Ausschluss von der Spielteilnahme ermöglicht. Das
Vertriebspersonal in den Annahmestellen soll schließlich in den Bereichen Sucht,
Geldwäsche und Begleitkriminalität geschult werden. Ausweislich des Berichts der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vom 06. Juni 2006 an das
Innenministerium NRW werden die geforderten Maßnahmen im Rahmen ihrer
zeitlichen Realisierbarkeit auch umgesetzt. Die Wettgegenstände sind entsprechend
der Aufforderung des Innenministeriums begrenzt worden, ebenso wie die
grundsätzlich untersagten Werbemaßnahmen eingestellt und die nach Maßgabe des
Schreibens des Innenministeriums noch erlaubte Werbung inhaltlich überprüft und
korrigiert worden sind. Das Alter der Wetter, die im Internet Wetten abschließen, wird
geprüft. Auch sind die Vertriebskanäle gemäß dem Schreiben des Innenministeriums
begrenzt und eine Vielzahl von Maßnahmen zur Suchtprävention ergriffen bzw.
erarbeitet worden.

69

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 604.

70

Anhaltspunkte dafür, dass nicht unverzüglich die - den Forderungen des
Bundesverfassungsgerichts entsprechenden - erforderlichen Schritte eingeleitet
worden sind, sind vor diesem Hintergrund nicht erkennbar.

71

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 604.

72

Die Bemühungen, den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts zeitnah
nachzukommen, sind offenbar. Vereinzelt auftretende Anfangsschwierigkeiten und
Überwachungsdefizite sind ohne Gewicht. Das Bundesverfassungsgericht ist
ersichtlich davon ausgegangen, dass seine Vorgaben nicht ohne eine Übergangsfrist
umzusetzen sind. Eine übergangslose Umsetzung der Vorgaben wäre schon deshalb
nicht zu realisieren, weil bestehende Verpflichtungen nicht ohne weiteres kurzfristig
gelöst werden können und die durchzuführenden komplexen Verwaltungsverfahren
einen nicht unerheblichen Arbeits- und Zeitaufwand bedingen. Auch die Koordination
und Überwachung der Reduzierung des Werbeverhaltens in Bezug auf Oddset-
Wetten bedürfen zwangsläufig einer gewissen Umsetzungszeit.

73

Dahingestellt bleiben kann, ob die Glücksspielpolitik insgesamt, mithin
insbesondere auch hinsichtlich des Lotteriewesens, konsequent auf das Ziel der
Begrenzung der Spielleidenschaft ausgerichtet ist. Die verschiedenen
Glücksspielarten bergen unterschiedliche Gefährdungspotenziale in sich, denen auf
verschiedene Weise begegnet werden kann. Das staatliche Sportwettenmonopol ist
geeignet, zur Begrenzung der Wettleidenschaft und zur Bekämpfung der Wettsucht
beizutragen. Diese Eignung entfällt noch nicht deshalb, weil - was hier nicht
aufzuklären und zu entscheiden ist - die Maßnahmen, die zur Begrenzung der
Werbung für das Lotto-Spiel ergriffen worden sind, möglicherweise noch nicht
konsequent an dem Ziel der Begrenzung der Spielleidenschaft ausgerichtet sind.

74

Vgl. OVG Hamburg, a.a.O..

75

Mit ihrem auch hieran anknüpfenden Hinweis, die flächendeckende
Vertriebsstruktur der Lotto-Annahmestellen sei nach der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 nicht eingeschränkt worden, dringt
die Antragstellerin schon deshalb nicht durch, weil das Bundesverfassungsgericht
seine Übergangsregelung nicht davon abhängig gemacht hat, dass das Vertriebsnetz
quantitativ eingeschränkt wird.

76

Vgl. OVG Hamburg, a.a.O..

77

Soweit die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren geltend macht, es sei nach
wie vor nicht ersichtlich, wie das Land Nordrhein-Westfalen die vom
Bundesverfassungsgericht ebenfalls geforderte rechtliche Ausgestaltung umsetzen
wolle, führt dies zu keiner anderen Bewertung. Die Landesregierung hat sich
mehrfach mit der Frage befasst, wie ein verfassungsgemäßer Zustand auf dem
Sportwettenmarkt wiederhergestellt werden kann, und insoweit das Monopolmodell,
das Lizenzmodell und eine vollständige Liberalisierung geprüft.

78

Vgl. u.a. Landtag NRW, Haushalts- und Finanzausschuss, 25. Sitzung vom 14.
Juni 2006, APr 14/223, S. 14 ff..

79

Die Systementscheidung bedarf schon im Hinblick auf ihre Auswirkungen einer
sorgfältigen Abwägung und erfordert zudem eine Kooperation und Abstimmung mit
den anderen Bundesländern. Bereits vor diesem Hintergrund kann dem Land
Nordrhein-Westfalen jedenfalls derzeit nicht entgegengehalten werden, es wolle die
normativen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nicht umsetzen.

80

Die Verbotsnorm des § 284 StGB setzt das Fehlen einer Erlaubnis voraus und
nimmt damit entsprechend der föderalen Struktur der Bundesrepublik hin, dass die
Veranstaltung von Glücksspielen von Land zu Land unterschiedlich zu beurteilen
sein kann, nämlich danach, ob eine Erlaubnis erteilt wurde oder nicht. Soweit die
Erlaubnis reicht, liegt kein Verstoß gegen die Verbotsnorm des § 284 StGB vor. Die
Veranstaltung von privaten Sportwetten ist, selbst wenn ein Anspruch auf die
Erteilung einer Erlaubnis besteht, erst zulässig, wenn eine solche erteilt worden
ist.

81

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, NVwZ 2006, 1175 (1178,
Rdnrn. 49 f.); BGH, Urteil vom 14. März 2002 - I ZR 279/99 -, NJW 2002, 2175
(2176).

82

Private Sportwettenveranstalter sind nicht im Besitz einer Erlaubnis für ein sich
u.a. auf Nordrhein-Westfalen erstreckendes Wettangebot.

83

Die Erteilung einer Erlaubnis nach nordrhein-westfälischem Recht kommt
ohnehin nicht in Betracht. Zwar kann die Landesregierung Wettunternehmen für
sportliche Wettkämpfe zulassen (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 Sportwettengesetz
(SportwettG) vom 03. Mai 1955 (GV NRW S. 84), zuletzt geändert durch Art. 78 des
Gesetzes zur Befristung des Landesrechts NRW vom 18. Mai 2004 (GV NRW S. 248
(256)). Träger des Wettunternehmens kann jedoch nur eine juristische Person des
öffentlichen Rechts oder eine juristische Person des privaten Rechts sein, deren
Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören (vgl. § 1
Abs. 1 Satz 2 SportwettG).

84

Die privaten Sportwettenveranstaltern in einem Mitgliedstaat der Europäischen
Union erteilten Erlaubnisse gelten in Nordrhein-Westfalen ebenso wenig wie die
einigen Sportwettenveranstaltern aufgrund des Gewerbegesetzes der Deutschen
Demokratischen Republik vom 06. März 1990 (GBl. DDR I S. 138) erteilten
Gewerbegenehmigungen aus dem Jahre 1990.

85

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006, a.a.O., Rdnrn. 51 ff..

86

Dem steht nicht entgegen, dass die Sportwetten im Internet angeboten werden.
Veranstalten im Sinne des § 284 Abs. 1 StGB bedeutet, dass jemand verantwortlich
und organisatorisch den äußeren Rahmen für die Abhaltung des Glücksspiels schafft
und der Bevölkerung dadurch den Abschluss von Spielverträgen ermöglicht.

87

Vgl. BGH, Urteil vom 28. November 2002 - 4 StR 260/02 -, GewArch
2003, 332 (333); BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006, a.a.O., Rdnr. 46.

88

Veranstaltungsort eines Glücksspiels ist jeder Ort, an dem dem Publikum die
Möglichkeit einer Beteiligung an dem Spiel verschafft wird. Diese den §§ 9 Abs. 1,
284 Abs. 1 StGB zu Grunde liegende Begriffsbestimmung bezieht in das
Veranstaltungsgeschehen zutreffend den Ort ein, an dem das Wettgeschäft nach der
Ausgestaltung des Wettangebots im konkreten Fall zustande kommen soll. So ist
anerkannt, dass etwa ein ausländischer Glücksspielveranstalter, der Wettscheine
nach Deutschland versendet und Wetten von dort auf dem Postwege, per Telefax
oder telefonisch entgegennimmt, auch in Deutschland ein Glücksspiel
veranstaltet.

89

Vgl. BGH, Urteil vom 14. März 2002, a.a.O., S. 2175.

90

Entsprechendes gilt, wenn der Veranstalter auf einer Internetseite die Möglichkeit
eröffnet, sich am Glücksspiel zu beteiligen. In diesem Fall wird das Glücksspiel auch
an dem Ort veranstaltet, wo der Internetnutzer das Wettangebot annimmt.

91

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Mai 2004 - 4 B 2096/03 -, GewArch
2004, 339 (340); OVG Bremen, Beschluss vom 07. September 2006 - 1 B
273/06 -.

92

Dass der Veranstalter sein Angebot nicht an bestimmte Internetnutzer richtet, ist
unerheblich. Er will durch das Einstellen des Angebots ins Internet jedem
Wettinteressierten, mithin auch demjenigen, der sich in Nordrhein-Westfalen aufhält,
die Teilnahme an dessen Aufenthaltsort ermöglichen.

93

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Mai 2004, a.a.O., und vom 05. Dezember
2003 - 4 B 1987/03 -, juris.

94

Festzustellen ist nach alledem, dass die in Nordrhein-Westfalen ansässige
Antragstellerin, indem sie auf ihrer Internetseite für private Sportwettenveranstalter
geworben hat, als verantwortliche Diensteanbieterin i.S.d. § 6 Abs. 1 i.V.m. § 3 Satz
1 Nr. 1 MDStV gegen § 11 Abs. 1 Satz 2 MDStV i.V. m. § 284 Abs. 4 StGB verstoßen
hat. Die von ihr beworbenen Unternehmen, die über das Internet u.a. in Nordrhein-
West-falen Sportwetten anbieten, verfügen über die dort erforderliche Erlaubnis nicht
und veranstalten damit in Nordrhein-Westfalen ein unerlaubtes Glücksspiel. Der
Adressatenkreis der von der Antragstellerin betriebenen und auch künftig
beabsichtigten Werbung ist schon mit Blick auf die technischen Gegebenheiten des
Internets unbeschränkt. Sie richtet sich vor allem an Wettkunden in Nordrhein-
Westfalen, dem Sitz der Antragstellerin.

95

Die Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter, die nicht in
der Bundesrepublik Deutschland, sondern in einem anderen EU-Mitgliedstaat
ansässig sind, begegnet unter Berücksichtigung der Vorgaben des
Gemeinschaftsrechts ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken.

96

Abzustellen ist diesbezüglich nicht (allein) auf die als verfassungswidrig erkannte
gesetzliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols, sondern auf die vom
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) verbindlich
festgelegte Übergangsrechtslage.

97

Vgl. VGH Baden Württemberg, Beschuss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -, juris;
OVG Bremen, a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. Septem-ber 2006 - 6
B 10895/06 -, juris.

98

Das auch nach der vom Bundesverfassungsgericht festgelegten
Übergangsrechtslage fortbestehende staatliche Wettmonopol greift allerdings in die
Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit (vgl. Art. 43, 48 und 49 des Vertrages zur
Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG)) der privaten
Sportwettenveranstalter ein.

99

Vgl. EuGH, Urteil vom 06. November 2003 - C-243/01 - (Gambelli u.a.),
Slg. 2003, I 13076 (13097, Rdnr. 59); VGH Baden Württemberg, a.a.O.; Hessischer
Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 14. September 2006 - 11 TG 1653/06 -.

100

Nach den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Grundsätzen kann ein
solcher Eingriff in die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit nur aufgrund des
Vorbehalts der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit in Art. 46 Abs. 1 EG
oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Der
Europäische Gerichtshof erkennt hierbei grundsätzlich das Bedürfnis der
Mitgliedstaaten an, die Veranstaltung von Wetten und Glücksspielen aus Gründen
des Gemeinwohls zu beschränken oder sogar zu verbieten und mit Hilfe der
Einnahmen aus Lotterien und Wetten im Allgemeininteresse liegende Vorhaben zu
finanzieren. Zugleich hat er den Mitgliedstaaten ein Ermessen zur Festlegung der
Erfordernisse zugebilligt, die sich aus dem Schutz der Verbraucher und der
Sozialordnung ergeben. Er fordert jedoch, dass die Beschränkungen geeignet sein
müssen, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie
kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Diese
Maßnahmen müssten tatsächlich dem Ziel dienen, die Gelegenheiten zum Spiel zu
vermindern. Die Finanzierung sozialer Aktivitäten durch Einnahmen aus
monopolisierten staatlichen Veranstaltungen oder mit Hilfe einer Abgabe auf die
Einnahmen aus genehmigten privaten Spielen dürfe nur eine erfreuliche Nebenfolge,
nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik sein. Ferner
dürften die Einschränkungen nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung der im
Interesse der Allgemeinheit verfolgten Ziele notwendig sei. Weiterhin dürften diese
Regelungen nicht in diskriminierender Weise angewendet werden.

101

Vgl. EuGH, Urteil vom 06. November 2003, a.a.O., S. 13097 f., Rdnrn. 60 ff.;
Hessischer Verwaltungsgerichtshof, a.a.O.; Bayerischer VGH, a.a.O..

102

Es ist Sache des jeweiligen nationalen Gesetzgebers zu prüfen, ob die nationale
Regelung angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten tatsächlich den Zielen
Rechnung trägt, die sie rechtfertigen könnten, und ob die mit ihr auferlegten
Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.

103

Vgl. EuGH, Urteil vom 06. November 2003, a.a.O., S. 13101, Rdnrn. 75 f..

104

Angesichts der vom Bundesverfassungsgericht für die Zeit bis zum 31.
Dezember 2007 verbindlich festgelegten Übergangsrechtslage, die - wie dargelegt -
in Nordrhein-Westfalen tatsächliche Anstrengungen und Veränderungen bewirkt hat,
die dieser Übergangsrechtslage genügen, ist ein vorübergehendes Festhalten an der
gegenwärtigen Einschränkung der Veranstaltung von Sportwetten mit den
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen, die der Europäische Gerichtshof
insbesondere im Urteil vom 06. November 2003 (a.a.O., Rdnrn. 60 ff.) konkretisiert
hat, noch vereinbar.

105

Vgl. auch Kruis, Anm. zum Beschluss des OVG NRW vom 28. Juni 2006 - 4 B
961/06 -, EuZW 2006, 606, und zu vergleichbaren Sach- und Rechtslagen in
anderen Bundesländern u.a.: VGH Baden Württemberg, a.a.O.; OVG Bremen,
a.a.O.; Bayerischer VGH , a.a.O.; OVG Rheinland-Pfalz, a.a.O.; OVG Hamburg,
a.a.O..

106

Dem steht nicht entgegen, dass die normativen Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts für die Übergangszeit zwar - ihrem Charakter als
Übergangsregelung entsprechend - hinter denen zurückbleiben, die der Gesetzgeber
bis zum Ende der Übergangszeit wird beschließen müssen, wenn er am staatlichen
Monopol für Sportwetten festhalten will. Sie begründen, gerade weil sie die
Umsetzung eines weiter gehenden Gesamtkonzepts ermöglichen sollen, eine
(Übergangs-) Rechtslage, die in kohärenter und systematischer Weise das Ziel
verfolgt, die Spiel- und Wettsucht einzudämmen. Die normativen Vorgaben des
Bundesverfassungsgerichts sind nicht nur geeignet, dieses Ziel zu erreichen,
sondern auch erforderlich. Die Zulassung der Veranstaltung privater Sportwetten
während der Übergangszeit würde nämlich die Verwirklichung eines konsequent auf
die Bekämpfung der Spielsucht ausgerichteten und daher gemeinschaftsrechtlich
zulässigen Konzepts erheblich erschweren.

107

OVG Bremen, a.a.O.

108

Es wäre eine Situation gegeben, die wegen des Fehlens hinreichender
Eindämmung der Wettsucht und fehlender Eingrenzung der Wettleidenschaft einer
Gefahr für die national-staatlichen Schutzbelange des Art. 46 EG gleichkäme, die in
ihrem Fortbestand auch nach einer gesetzlichen Neuregelung nicht oder kaum
gestoppt werden könnte.

109

Diesbezüglich folgt auch aus der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in
der Rechtssache Lindman,

110

vgl. EuGH, Urteil vom 13. November 2003 - C-42/02 - (Lindman), Slg.
2003, I 13543,

111

nichts anderes. Zwar findet sich dort (vgl. S. 13552, Rdnrn. 25 f.) der Hinweis,
dass die Rechtfertigungsgründe, die von einem Mitgliedstaat in Bezug auf die
Schwere der Gefahren, die mit dem Betreiben von Glücksspielen verbunden sind,
geltend gemacht werden können, von einer Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und
Verhältnismäßigkeit der von diesem Staat erlassenen beschränkenden Maßnahmen
begleitet werden müssen. Eine auch insoweit aufschlussreiche Untersuchung liegt
jedoch bereits vor. Prof. Dr. rer. nat. Gerhard Meyer und Dipl.-Psych. Tobias Hayer
vom Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen haben
das Gefährdungspotenzial von Lotterien und Sportwetten untersucht und dem
Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen im
Mai 2005 einen umfassenden Abschlussbericht
(http://www.mags.nrw.de/pdf/gesundheit/gefaehr-dungspotenzial.pdf) vorgelegt. Die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 (a.a.O., S. 1263,
Rdnr. 99) beruht im Übrigen ebenfalls auf wissenschaftlichen Untersuchungen zum
Gefährdungspotenzial von Sportwetten.

112

Die mit dem Verbot, private Sportwetten anzubieten, verbundene
Beeinträchtigung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit ist auch
verhältnismäßig.

113

Vgl. zum Erfordernis der Verhältnismäßigkeit: EuGH, Urteil vom 09. März 1999 -
C-212/97 - (Centros), Slg. 1999, I 1459 (1495, Rdnr. 34).

114

Der deutsche Staat kann insbesondere nicht darauf vertrauen, dass das jeweilige
am Sitz des Veranstalters von privaten Sportwetten geltende Recht die mit
deutschem Recht verfolgten Belange hinreichend schützt.

115

Die derzeitige (Übergangs-) Rechtslage verstößt demzufolge nicht gegen
Gemeinschaftsrecht. Vor diesem Hintergrund kann dahingestellt bleiben, ob das im
deutschen wie im Gemeinschaftsrecht geltende allgemeine Prinzip der
Rechtssicherheit es gebietet,

116

so OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006, a.a.O., S. 605,

117

die Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem Recht zu beschränken, um
unerträgliche Konsequenzen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu
vermeiden.

118

Vgl. VGH Baden-Württemberg, a.a.O..

119

Für eine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG zur
Vorabentscheidung ist kein Raum. Eine Vorlagepflicht nach Art. 234 EG besteht im
vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO grundsätzlich ohnehin
nicht.

120

Vgl. EuGH, Urteil vom 24. Mai 1977 - Rs 107/76 - (Hoffmann-La
Roche/Centrafarm), Slg. 1977, 957 (972, Rdnrn. 5 f.); BVerfG, Beschluss vom 29.
November 1991 - 2 BvR 1642/91 -, NVwZ 1992, 360.

121

Es besteht auch nicht ausnahmsweise eine Pflicht zur Vorlage wegen der
"Suspendierung primären Gemeinschaftsrechts". Der Senat stützt seine
Rechtsauffassung vorliegend nicht auf die Annahme, das primäre
Gemeinschaftsrecht sei für eine Übergangszeit in Nordrhein-Westfalen nicht
anwendbar. Er geht - wie dargelegt - vielmehr davon aus, dass die derzeitige
(Übergangs-) Rechtslage in Nordrhein-Westfalen nach der im Eilverfahren gebotenen
und möglichen Prüfung den vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten
Anforderungen an eine zulässige Beschränkung der Niederlassungs- und der
Dienstleistungsfreiheit (noch) gerecht wird.

122

bb) Die Untersagung der Werbung für private Sportwettenveranstalter ist auch
ermessensfehlerfrei erfolgt. Sie steht mit den Vorgaben des § 22 Abs. 2 Sätze 3 bis 5
MDStV, die die Befugnis zur Untersagung eines Angebots insbesondere unter dem
Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit einschränken, in Einklang.

123

2. Die kraft Gesetzes sofort vollziehbare (vgl. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
i.V.m. § 8 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung
(AG-VwGO)) Zwangsgeldandrohung (vgl. Ziffer 3 der angefochtenen
Ordnungsverfügung) entspricht den gesetzlichen Anforderungen (vgl. §§ 55 ff. des
Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG
NRW)).

124

II. Die vor diesem Hintergrund vorzunehmende Abwägung des öffentlichen
Vollzugsinteresses gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, der angefochtenen
Ordnungsverfügung bis zur abschließenden Entscheidung in der Hauptsache nicht
nachkommen zu müssen, fällt zuungunsten der Antragstellerin aus.

125

Ist - wie in Nordrhein-Westfalen geschehen - das bestehende staatliche
Wettmonopol konsequent an den Vorgaben ausgerichtet worden, die das
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) dafür
aufgestellt hat, dass gemäß der dortigen Übergangsregelung ein Mindestmaß an
Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und
Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung seines
Monopols andererseits hergestellt wird, darf - wie bereits ausgeführt - die
Veranstaltung privater Sportwetten und damit auch die diese betreffende Werbung
während der vom Bundesverfassungsgericht vorgesehenen Übergangszeit trotz der
festgestellten Unvereinbarkeit des staatlichen Sportwettenmonopols mit Art. 12 Abs.
1 GG als verboten angesehen und unterbunden werden. An dem Sofortvollzug der
Untersagung der Veranstaltung privater Sportwetten sowie der Untersagung der
Werbung für private Sportwettenveranstalter besteht während der vom
Bundesverfassungsgericht eingeräumten Übergangsfrist ein besonderes öffentliches
Interesse, weil nur so die mit den Untersagungen verfolgten Schutzzwecke auch
während dieser Zeit sichergestellt werden können.

126

Vgl. zur Veranstaltung von Sportwetten: BVerfG, Beschlüsse vom 04. Juli 2006 -
1 BvR 138/05 -, juris, und vom 19. Oktober 2006, a.a.O..

127

Angesichts dessen bedarf es zur Begründung des öffentlichen
Vollzugsinteresses auch unter Berücksichtigung der materiell
grundrechtsgewährleistenden Funktion effektiven Rechtsschutzes nicht der
Benennung von konkreten Gefahren für das Allgemeinwohl, die mit der Werbung für
private Sportwettenveranstalter durch die Antragstellerin verbunden sind.

128

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 27. April 2005 - 1 BvR 223/05 -, NVwz
2005, 1303 (1304).

129

Dem öffentlichen Vollzugsinteresse stehen keine gleichrangigen Interessen der
Antragstellerin an der Fortsetzung der Werbung für private Sportwettenveranstalter
gegenüber. Ihr Vertrauen darauf, weiterhin für private Sportwettenveranstalter
werben zu dürfen, ist auch angesichts etwaiger wirtschaftlicher Nachteile nicht
schutzwürdig. Es hätte sich ihr aufdrängen müssen, dass die Werbung für private
Sportwettenveranstalter auf einer nicht hinreichend gesicherten Rechtsgrundlage
beruht und diesbezügliche vertragliche Verpflichtungen und
Investitionsentscheidungen vor diesem Hintergrund risikobehaftet sind. Außerdem ist
schon mit Blick darauf, dass die Antragstellerin etwaige finanzielle Verluste nach wie
vor nicht beziffert hat, nicht erkennbar, dass die Einstellung der Werbung für private
Sportwettenveranstalter mit einer erheblichen Beeinträchtigung ihrer wirtschaftlichen
Interessen verbunden ist und eine - zumindest teilweise - Kompensation etwaiger
Verluste durch den Abschluss anderweitiger Werbeverträge nicht realisiert werden
kann.

130

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

131

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs.
1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Der Senat legt - wie das Verwaltungsgericht -
dabei in Ermangelung zuverlässiger Anhaltspunkte für die Bemessung des
wirtschaftlichen Interesses der Antragstellerin das Zweifache des Auffangstreitwertes
zu Grunde. Das angedrohte Zwangsgeld bleibt insoweit außer Betracht.

132

Vgl. Ziffer 1.6.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F.
vom 07./08. Juli 2004, DVBl. 2004, 1525 (1526).

133

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5,
66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

134