Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-01-09, Aktenzeichen 12 K 1734/03
ECLI:DE:VGAR:2004:0109.12K1734.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

1

Tatbestand:

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Der Kläger ist fraktionsloses Ratsmitglied im Rat der Stadt Siegen und begehrt
die Feststellung, dass der Beklagte verpflichtet ist, von ihm gestellte Anträge in die
Tagesordnung von Ratssitzungen aufzunehmen.

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Mit Schreiben jeweils vom 2. Dezember 2002 beantragte der Kläger gegenüber
dem Beklagten, in die Tagesordnung der nächsten Sitzung des Rates der Stadt
Siegen am 18. Dezember 2002 u.a. folgende Punkte aufzunehmen:

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- Streichung einer Bestimmung der Haus- und Badeordnung für die Hallenbäder
der Stadt Siegen

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- Änderung des § 9 Abs.1 der Geschäftsordnung des Rates der Stadt Siegen
(GO Rat) dahingehend, dass - entgegen der bisherigen Regelung, nach der
fristgemäße schriftliche Anträge von einer Fraktion oder von mindestens 1/5 der
Mitglieder des Rates in die Tagesordnung einer Ratssitzung aufzunehmen sind -
fristgemäße schriftliche Anträge von Mitgliedern des Rates der Stadt Siegen in die
Tagesordnung einer Sitzung aufzunehmen seien.

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Zur Begründung des letzteren Antrags führte der Kläger aus: Durch die Änderung
des Kommunalwahlgesetzes in Bezug auf die Aufhebung der 5 %- Sperrklausel
seien auch Personen oder Gruppen als Mandatsträger in Kommunalparlamenten
vertreten. Diesen Personen und Gruppen im Rat der Stadt Siegen würden keine
Antragsrechte eingeräumt, weil die Geschäftsordnung und die Gemeindeordnung für
das Land Nordrhein- Westfalen (GO NRW) die aktuelle Rechtsprechung ignorierten.
Hierdurch verstoße die Stadt Siegen gegen die höchstrichterliche Rechtsprechung
des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG).

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Hierauf entgegnete der Beklagte mit Schreiben vom 9. Dezember 2002 im
Wesentlichen: Er beabsichtige, die Zuschrift des Klägers nicht auf die Tagesordnung
der nächsten Ratssitzung zu setzen. Auch nach nochmaliger Rücksprache mit der
Kommunalaufsicht werde ein Antragsrecht einzelner Stadtverordneter nicht gesehen.
Vielmehr wünsche die Gemeindeordnung, dass Anträge von Fraktionen oder aber
von einem gewissen Quorum von Personen gestellt werden könnten. Die
Festschreibung dieses Quorums auf 1/5 der Mitglieder des Rates sei keine
unzulässige Einschränkung in der Ausübung des Mandates.

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Die beantragte Aufnahme der beiden Punkte in die Tagesordnung der
Ratssitzung am 18. Dezember 2002 unterblieb daraufhin. Hinsichtlich der Änderung
der Haus- und Badeordnung verwies der Beklagte im Nachgang zur Ratssitzung
erneut darauf, dass der Kläger mangels Fraktionsstatus nach den Bestimmungen der
Geschäftsordnung und der Gemeindeordnung nicht antragsberechtigt sei, weshalb
eine Aufnahme in die Tagesordnung nicht erfolgt sei.

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Zur Begründung seiner am 6. Mai 2003 erhobenen Klage führt der Kläger im
Wesentlichen aus: Aus der Ablehnung seiner beiden Anträge ergebe sich, dass der
Beklagte auch in Zukunft nicht gewillt sei, seinen Anträgen zur Tagesordnung zu
entsprechen. Er habe jedoch einen Anspruch auf die Aufnahme von ihm gestellter
Anträge in die Tagesordnung. Dieser ergebe sich zwar nicht aus § 48 Abs.1 Satz 2
GO NRW, da diese Vorschrift ein Quorum von mindestens einem Fünftel der
Ratsmitglieder bzw. einen Antrag aus einer Fraktion voraussetze. Doch ergebe sich
aus Art. 38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art. 28 Abs.1 des Grundgesetzes für die
Bundesrepublik Deutschland (GG) ein Antragsrecht des einzelnen Stadtverordneten
zur Tagesordnung von Ratssitzungen. Zu den Rechten der Abgeordneten des
Bundestages aus Art. 38 Abs.1 Satz 2 GG gehöre das Recht, parlamentarische
Initiativen zu ergreifen. Hierunter falle auch das Recht, Anträge zur Tagesordnung zu
stellen, da jeder Abgeordnete das Recht haben müsse, für ihn wesentliche Themen
im Plenum zur Sprache zu bringen. Dieses Recht werde für den einzelnen
Abgeordneten des Bundestags durch § 20 Abs.2 Satz 3, § 20 Abs.4 der
Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GO BT) realisiert, wonach der
einzelne Abgeordnete einen Anspruch auf Aufnahme eines Antrags in die
Tagesordnung bzw. auf Entscheidung des Plenums hierüber habe. Angesichts dieser
einfachgesetzlichen Gewährung eines Antragsrechts für einzelne Abgeordnete habe
das Bundesverfassungsgericht daher bislang offengelassen, ob die Gewährung von
Tagesordnungsinitiativrechten einzelner Abgeordneter verfassungsrechtlich geboten
sei. Daher könne dem Bundesverwaltungsgericht insoweit nicht gefolgt werden, als
es die Einschränkung des Tagesordnungsinitiativrechts des einzelnen
Stadtratsmitglieds unter Verweis auf die Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichtes als gerechtfertigt angesehen habe. Bestehe danach ein
verfassungsrechtlich gewährleistetes Initiativrecht des einzelnen
Bundestagsabgeordneten bezüglich der Tagesordnung, so seien diese Grundsätze
auch auf die Mitglieder einer Kommunalvertretung anwendbar. Dies folge aus dem
Homogenitätsprinzip des Art.28 Abs.1 GG, nach dem insbesondere die
Wahlgrundsätze zur Wahl des Bundestages auf die Wahlen in
Kommunalvertretungen anwendbar seien. Seien danach sowohl der Bundestag als
auch Kommunalvertretungen Repräsentanten des ganzen Volkes und folge hieraus
die Repräsentationsfunktion aller Mitglieder der Vertretungen, richteten sich auch die
Mitgliedschaftsrechte des einzelnen Stadtverordneten nach denen des
Bundestagsabgeordneten. Das dem einzelnen Ratsmitglied mithin
verfassungsrechtlich garantierte Initiativrecht werde durch § 48 Abs.1 der GO NRW
eingeschränkt, da dieses sein Recht nicht wahrnehmen könne, wenn es nicht die
Unterstützung einer Fraktion oder eines Fünftels der Ratsmitglieder für seinen Antrag
gewinne. Dies stelle letztlich einen Entzug des Initiativrechts dar. Diese
Einschränkung sei verfassungsrechtlich jedoch nicht gerechtfertigt. Insbesondere
könne sie nicht mit dem Schutz der Funktions- und Arbeitsfähigkeit des Plenums
begründet werden, da diese durch ein Antragsrecht des einzelnen Stadtverordneten
nicht erheblich beeinträchtigt sei. Der Rat werde durch einen Tagesordnungspunkt
zeitlich nicht zwingend lange aufgehalten. Hätten die anderen Ratsmitglieder kein
Interesse an der Debatte, würden sie sehr schnell zur Abstimmung schreiten und den
Antrag ablehnen. Das Interesse des fraktionslosen Stadtverordneten, das Thema in
die Öffentlichkeit zu bringen, sei damit gewahrt. Weiterhin sei zu berücksichtigen,
dass selbst im Bundestag, wo nach § 20 GO BT mehr als 600 einzelne Abgeordnete
das Recht hätten, Anträge zur Tagesordnung zu stellen, kein Funktionsverlust
feststellbar sei, was in einem Gemeinderat umso weniger zu erwarten sei.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass die Ablehnung seines Antrages vom 2. Dezember 2002
betreffend die Haus- und Badeordnung für die Stadt Siegen zur Tagesordnung
der Ratssitzung am 18. Dezember 2002 durch den Beklagten rechtswidrig
war,

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hilfsweise,

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festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, seine Anträge in die
Tagesordnung der Ratssitzungen aufzunehmen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung macht er geltend: Ein Anspruch einzelner Stadtverordneter auf
die Durchsetzung eines Tagesordnungspunktes ergebe sich weder aus § 48 Abs.1
Satz 2 GO NRW noch insbesondere aus Art.38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art.28 Abs.1 Satz
2 GG. Zwar umfasse das den Abgeordneten des Deutschen Bundestages durch Art.
38 Abs.1 Satz 2 GG gewährleistete freie Mandat Initiativrechte wie insbesondere das
Recht, Anträge zur Tagesordnung zu stellen. Diese Grundsätze gälten über Art. 28
Abs. 1 Satz 2 GG auch für Stadtverordnete, so dass dem Kläger grundsätzlich ein
Antragsrecht bezüglich der Tagesordnung zustehe. Dieses Antragsrecht sei jedoch
nicht vorbehaltlos gewährleistet, sondern durch § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW und die
Geschäftsordnung des Rates im Interesse der Funktionsfähigkeit des Rates
beschränkt. Der Landesgesetzgeber habe die den Ratsmitgliedern zustehenden
Beteiligungsrechte im Interesse der Arbeitsfähigkeit des Gemeinderates an die
Erreichung eines bestimmten Quorums gebunden. Würde man jedem einzelnen
Stadtverordneten ein Recht auf Durchsetzung eines begehrten
Tagesordnungspunktes gewähren, so müsste der Rat eventuell über sehr viele
Tagesordnungspunkte entscheiden, für deren sachliche Behandlung gerade kein
gesteigertes Interesse bestehe, was eine nicht unerhebliche zeitliche
Beeinträchtigung der Ratssitzungen zur Folge habe. Eine Abstimmung und
Aussprache über einen Tagesordnungspunkt mache nur Sinn, wenn für die sachliche
Behandlung ein hinreichend gewichtiges Interesse im Stadtrat vorhanden sei.

17

Mit Beschluss vom 17. Juni 2003 hat die erkennende Kammer einen Antrag des
Klägers, den Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, einen
von ihm gestellten Antrag vom 3. Juni 2003 auf die Tagesordnung der Ratssitzung
vom 18. Juni 2003 zu setzen, abgelehnt (Az.: VG Arnsberg 12 L 1001/03).

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des
Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten (12 K 1734/03 und
12 L 1001/03) sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
verwiesen.

19

Entscheidungsgründe:

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Die Kammer entscheidet gemäß § 101 Abs.2 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO) mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet.

23

Die Klage ist mit dem Hauptantrag als kommunalverfassungsrechtliche
Feststellungsklage statthaft, da der Kläger der Sache nach geltend macht, der
Beklagte sei verpflichtet gewesen, seinen Antrag betreffend die Streichung einer
Bestimmung der Haus- und Badeordnung in die Tagesordnung der Ratssitzung am
18. Dezember 2002 aufzunehmen und habe daher durch die Ablehnung seine ihm
als Ratsmitglied zustehenden organschaftlichen Mitwirkungsrechte verletzt. Damit
begehrt er die Feststellung des Bestehens eines konkreten organschaftlichen
Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe, die mit der
kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage verfolgt werden kann. Der
Kläger ist insoweit auch klagebefugt, da es zumindest möglich erscheint, dass er als
Ratsmitglied kraft Verfassungsrechts einen Anspruch auf die Aufnahme des
betreffenden Punktes in die Tagesordnung hatte. Es besteht schließlich auch ein
hinreichendes Interesse an der begehrten Feststellung, obwohl die Ratssitzung vom
18. Dezember 2002 mittlerweile durchgeführt wurde, da der Beklagte es aus
grundsätzlichen Erwägungen ablehnt, Tagesordnungsanträge des Klägers zu
berücksichtigen, soweit diese nicht von einer Fraktion oder einem Fünftel der
Ratsmitglieder unterstützt werden, so dass auch in Zukunft mit einer Ablehnung von
Tagesordnungsanträgen (allein) des Klägers durch den Beklagten zu rechnen
ist.

24

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag jedoch unbegründet, denn der Kläger hatte
keinen Anspruch gegen den Beklagten auf Aufnahme des betreffenden Punktes in
die Tagesordnung der Ratssitzung, so dass dessen Ablehnung ihn nicht in seinen
organschaftlichen Mitwirkungsrechten verletzte. Ein entsprechender Anspruch ergibt
sich zunächst nicht aus § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW i.V.m. § 9 Abs.1 der GO Rat.
Danach hat der Bürgermeister Vorschläge bzw. Anträge in die Tagesordnung
aufzunehmen, die ihm von einem Fünftel der Ratsmitglieder oder einer Fraktion
vorgelegt werden. Mit dieser Regelung hat der Landesgesetzgeber die Ausübung der
den Ratsmitgliedern aus ihrem Status als Vertreter der Gemeindebürger (Art.28
Abs.1 Satz 2 GG) zufließenden Beteiligungsrechte im Interesse der Arbeitsfähigkeit
des Gemeinderates an die Erreichung eines bestimmten Quorums gebunden.

25

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom
14. Dezember 1992 - 7 B 50/92 -, Deutsches Verwaltungsblatt
(DVBl.)1993, S. 891 f. (zu § 34 Abs.5 der Gemeindeordnung für das
Land Rheinland- Pfalz).

26

Da der Kläger seinen Antrag vom 2. Dezember 2002 bezüglich der Änderung der
Haus- und Badeordnung ohne Unterstützung weiterer Ratsmitglieder gestellt und das
erforderliche Quorum mithin nicht erreicht hatte, hatte er nach § 48 Abs.1 Satz 2 GO
NRW i.V.m. § 9 Abs.1 GO Rat keinen Anspruch auf die Aufnahme des Antrags in die
Tagesordnung.

27

Ein solcher Anspruch ergibt sich auch nicht aus Art.38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art. 28
Abs. 1 GG. Dabei mag letztlich dahinstehen, ob sich aus diesen Bestimmungen - wie
die Beteiligten übereinstimmend meinen - das prinzipielle Recht eines einzelnen
Ratsmitglieds auf Aufnahme seiner Vorschläge in die Tagesordnung einer
Ratssitzung ableiten lässt. Jedenfalls wäre ein entsprechendes Recht durch die
Regelung des § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW gesetzlich dahingehend beschränkt, dass
die Ausübung an die Erreichung des vorgesehenen Quorums bzw. die
gemeinschaftliche Wahrnehmung durch eine Fraktion gebunden wird. Gegen diese
Regelung bestehen auch keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken.
Insoweit ist anerkannt, dass parlamentarische Mitwirkungsbefugnisse im Interesse
einer sachgerechten Aufgabenerfüllung des Plenums der gemeinschaftlichen
Wahrnehmung durch eine Fraktion oder ein Quorum vorbehalten bleiben können.
Allerdings darf - gerade um der Repräsentationsfähigkeit und der
Funktionstüchtigkeit des Parlaments willen - das Recht des einzelnen Abgeordneten,
an der Willensbildung und Entscheidungsfindung mitzuwirken, dadurch nicht in Frage
gestellt werden.

28

BVerfG, Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, Entscheidungen
des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) Band 80, S.188, 219; Urteil
vom 16. Juli 1991 - 2 BvE 1/91 -, BVerfGE 84, S. 304, 321 f.

29

In Anwendung dieser Maßstäbe erweist sich die Ausgestaltung der
Mitwirkungsrechte des einzelnen Ratsmitglieds durch § 48 Abs.1 Satz 2 GO NRW als
verfassungsrechtlich unbedenklich, soweit hierdurch - worauf es vorliegend allein
ankommt - ein Anspruch auf Aufnahme eines Vorschlags lediglich eines einzelnen
fraktionslosen Ratsmitglieds in die Tagesordnung ausgeschlossen wird. Im Interesse
der Arbeitsfähigkeit eines Gemeinderates ist es sachlich gerechtfertigt, einen
Anspruch auf Aufnahme eines Vorschlags in die Tagesordnung nur unter der
Voraussetzung der Unterstützung durch eine Fraktion oder ein Quorum
einzuräumen, da hierdurch sichergestellt wird, dass nur über Tagesordnungspunkte
zu beraten ist, an denen ein hinreichendes Interesse der Ratsmitglieder besteht. Im
Falle eines Antragsrechtes jedes einzelnen Ratsmitglieds wäre der Rat hingegen
möglicherweise im Einzelfall genötigt, sich fortwährend trotz Fehlen eines
substantiellen Interesses mit von einzelnen Ratsmitgliedern eingebrachten
Tagesordnungspunkten zu befassen, wodurch zudem der zeitliche Rahmen der
Ratssitzungen gesprengt werden könnte. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass
Ratsmitglieder - abweichend etwa zu Abgeordneten des Bundestages - regelmäßig
einem Hauptberuf nachgehen und die für Ratssitzungen - die gewöhnlich am späten
Nachmittag stattfinden - zur Verfügung stehende Zeit daher knapper ist, was eine
entsprechende Ausgestaltung der Beteiligungsrechte von Ratsmitgliedern im
Interesse der Arbeitsfähigkeit eines Gemeinderates umso eher rechtfertigt. Auch
bleibt es dem einzelnen, auch fraktionslosen Ratsmitglied unbenommen, für seine
Anträge zu werben, um die erforderliche Unterstützung einer Fraktion oder eines
Quorums zu gewinnen, so dass seine Mitwirkungsrechte durch die getroffene
Regelung nicht grundsätzlich in Frage gestellt werden. Im Ergebnis scheidet danach
vorliegend jedenfalls auch ein Anspruch des Klägers auf Aufnahme seines
Vorschlags in die Tagesordnung aus Art.38 Abs.1 Satz 2 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG
aus, so dass die Ablehnung seines Tagesordnungsantrags durch den Beklagten ihn
insgesamt nicht in seinen organschaftlichen Mitwirkungsrechten verletzte.

30

Nach alledem erweist sich die Klage auch mit ihrem - zulässigen - Hilfsantrag als
unbegründet, da nach dem Gesagten keine Verpflichtung des Beklagten besteht,
Anträge allein des Klägers in die Tagesordnung der Ratssitzungen
aufzunehmen.

31

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.1 VwGO.

32

Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 Satz 1 VwGO liegen nicht vor.

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