Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-01, Aktenzeichen 6 K 301/07
ECLI:DE:VGAC:2008:0201.6K301.07.00

Tenor

1

für R e c h t erkannt:

2

Der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid des
Beklagten vom 17. Januar 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 2. März 2007 wird
aufgehoben.

3

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

4

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig
vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungs-betrags abwenden, wenn nicht der
Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

5

T a t b e s t a n d :

6

Der Kläger ist Landwirt und führt einen landwirtschaftlichen Betrieb mit 68 ha
Grünland sowie 45 Milchkühen, 35 Kälbern und Rindern.

7

An 25. Juni 2003 stellte er beim Beklagten einen Antrag auf Förderung der
Weidehaltung von Milchvieh. Unter Ziffer 6.1 des Antrags verpflichtete der Kläger
sich, die in den "Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung
einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung im Rahmen der
Modulation" genannten Bedingungen einzuhalten, insbesondere die Verpflichtungen
für die Dauer von fünf Jahren, spätestens beginnend mit dem 1. Juli 2003 bis zum
30. Juni 2008.

8

Mit Zuwendungsbescheid vom 19. August 2003 gewährte der Beklagte ihm
daraufhin als "Rahmenbewilligung" für die Dauer von fünf Jahren, und zwar für den
Zeitraum vom 1. Juli 2003 bis zum 30. Juni 2008, eine Zuwendung nach den
Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen zur Förderung einer markt- und
standortangepassten Landbewirtschaftung im Rahmen der Modulation (Runderlass
des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz
des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. Juli 2003 - Ministerialblatt des Landes
NRW (MBl. NRW) - Az. II 6 - 72.50.32 -; im Folgenden: Richtlinie) bis zu einem
Höchstbetrag von 17.500,- EUR. Die bewilligte Gesamtzuwendung für fünf Jahre
betrage maximal 3.500,- EUR pro Jahr. Die Zuwendung für die gesamten fünf Jahre
werde nur unter der Auflage gewährt, dass der Antragsteller jedes Jahr einen
Auszahlungsantrag stelle, der gleichzeitig als Verwendungsnachweis für das
Einhalten der Verpflichtungen diene. Die vom Kläger im Antrag übernommenen
Verpflichtungen und abgegebene Erklärungen seien Bestandteil dieses Bescheids
und Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für
das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW).

9

Auf die Auszahlungsanträge des Klägers setzte der Beklagte für den Kläger die
Zuwendung für die Förderung einer markt- und standortangepassten
Landbewirtschaftung im Rahmen der Modulation mit Auszahlungsbescheid vom 27.
Dezember 2004 für das Wirtschaftsjahr 2003/2004 auf 1.602,45 EUR, mit
Auszahlungsbescheid vom 2. Februar 2006 für das Wirtschaftsjahr 2004/2005 auf
3.446,80 EUR und mit Auszahlungsbescheid vom 2. November 2006 für das
Wirtschaftsjahr 2005/2006 auf 3.280,90 EUR fest und überwies diese Beträge an den
Kläger.

10

In einer internen E-Mail des Beklagten vom 5. Oktober 2006 heißt es, am selben
Tag habe ein Telefonat mit der Ehefrau des Klägers stattgefunden. Die
Milchproduktion sei zum 1. April 2006 eingestellt worden. Ein Telefonat mit der
Molkerei T. in H. habe ergeben, dass der Kläger zur Zeit keine Milch liefere. Er
habe 50.000 kg Milchquote verkauft und besitze noch 131.102 kg Milchquote, die
nicht beliefert werde. Keine andere Molkerei habe die Quote angefordert.

11

Mit Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 17. Januar 2007 hob der
Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 19. August 2003 sowie die
Auszahlungsbescheide vom 27. Dezember 2004, 2. Februar 2006 und 2. November
2006 auf. Er sei gehalten, die dem Kläger für die Verpflichtungszeiträume 2003/2004,
2004/2005 und 2005/2006 zuviel ausgezahlte Prämie für die Weidehaltung in Höhe
von insgesamt 8.330,15 EUR zuzüglich Zinsen von dem Kläger zurückzufordern. Zur
Begründung führte der Beklagte aus, der Kläger habe die Milcherzeugung am 1. April
2006 eingestellt. Nach Ziffer 9.2.4 der Richtlinie müsse eine erhaltene Prämie
zurückgezahlt werden, wenn berücksichtigte Betriebszweige abgingen oder der
ganze Betrieb aufgegeben werde und die eingegangenen Verpflichtungen nicht von
einem Übernehmer eingehalten werden könnten. Nach Ziffer 9.2.5 der Richtlinie
könne auf eine Rückforderung nur verzichtet werden, wenn die Verpflichtungen
bereits drei Jahre erfüllt worden seien und die landwirtschaftliche Tätigkeit
aufgegeben werde.

12

Der Kläger erhob am 16. Februar 2007 Widerspruch. Zur Begründung machte er
geltend: Am 7. Dezember 2005 sei ihm von der Molkerei T. fristlos gekündigt
worden. Grund dafür sei gewesen, dass die von ihm angelieferte Milch wiederholt
hemmstoffhaltig gewesen sei. Da keine Rückstellproben gezogen worden bzw.
kurzfristig vernichtet worden seien, habe er keine Möglichkeit gehabt, den Hemmstoff
zu ermitteln oder einzugrenzen. Nach einem anonymen Anruf habe sich sein
Verdacht erhärtet, dass die abgelieferte Milch von einem Dritten manipuliert worden
sei. Zur Zeit ermittele noch die Kriminalpolizei T1. in dieser Sache. Da sich trotz
intensiver Bemühungen keine Molkerei bereit erklärt habe, die von ihm produzierte
Milch abzunehmen, sei er gezwungen gewesen, die Milchproduktion einzustellen.
Dies stelle einen Fall von höherer Fall dar. Vorsorglich weise er darauf hin, dass er
beim Hauptzollamt noch als Milcherzeuger gelistet sei. Melk- und Kühltechnik sowie
Milchkühe seien noch vorhanden. Die Kühe hätten auch im Sommer 2006
uneingeschränkten Weidegang gehabt.

13

Mit Widerspruchsbescheid vom 2. März 2007, zugestellt am 5. März 2007, wies
der Beklagte den Widerspruch zurück. Soweit der Kläger vortrage, dass er die
Milcherzeugung unfreiwillig eingestellt habe und möglicherweise ein
Fremdverschulden mit kriminellem Hintergrund vorliege, stelle dies keinen Fall
höherer Gewalt dar. Da die Prämie nur für Milchkühe und ausdrücklich nicht für
Mutterkühe gezahlt werde, sei auch der zum Ende des Verpflichtungsjahres
durchgeführte Weidegang für die Entscheidung unerheblich.

14

Der Kläger hat am 4. April 2007 Klage erhoben.

15

Zur Begründung trägt er ergänzend vor, die fristlose Kündigung des
Milchbezugsvertrags durch die Molkerei T. sei mit gravierenden Folgen für ihn
und seine Familie verbunden gewesen. Die Milchproduktion und die Bewirtschaftung
der Weiden liefen bis heute. Nach wie vor werde der Betrieb vom Hauptzollamt
laufend geprüft, da dieser aufgrund vorhandener Melk- und Kühltechnik sowie der
Milchkühe dort immer noch als Milcherzeuger betrachtet werde. Nr. 9.2.5 der
Richtlinie sei nicht einschlägig, da der Kläger seine Verpflichtungen im Rahmen der
Förderung länger als drei Jahre erfüllt habe. Die Festlegung des Datums der
Einstellung der Milcherzeugung auf dem 1. April 2006 verstoße gegen das
Willkürverbot, da für dieses Datum keine konkreten Anhaltspunkte bestanden hätten
und sich der Beklagte nicht von den konkreten Gegebenheiten auf dem Hof des
Klägers überzeugt habe. Er selbst habe nie behauptet, die Milcherzeugung
aufgegeben zu haben. Diese erfolge vielmehr bis heute. Er sei zur Milcherzeugung
technisch und faktisch in der Lage. Vor allem die Weidehaltung der Rinder erfolge in
gleichem Maße wie vor der Kündigung durch die Molkerei T. im Jahr 2005.
Überdies hätte der Beklagte auch andere Fälle höherer Gewalt als den von ihm
vorgetragenen in Betracht ziehen müssen. Rinder und vor allem Färsen hätten auch
eine eigene Produktion von Hemmstoffen. Zum Zeitpunkt des positiven Tests auf
Hemmstoffe seien sechs bis sieben Färsen an der Milchproduktion beteiligt gewesen.
Überdies habe der Beklagte ihn falsch bzw. nicht beraten. Deshalb habe er nach der
Kündigung durch die Molkerei T. keine andere Molkerei gefunden, die die Milch
abnehme. Erst viel später habe er erfahren, dass seitens der Molkereien eine
Abnahmeverpflichtung bestanden habe. In einer solchen Situation, in der den
Beklagten wegen mangelhafter Betreuung ein Teilverschulden treffe, sei die
Rückforderung der Prämien unbillig und unangemessen. Der Ausfall der Erträge aus
dem Verkauf der Milch treffe ihn schon hart genug.

16

Der Kläger beantragt,

17

den Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid des
Beklagten vom 17. Januar 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 2. März 2007 aufzuheben.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgangs
Bezug genommen.

21

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

22

Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung.

23

Die Klage ist zulässig und begründet.

24

Der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 17. Januar
2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 2. März 2007 ist rechtswidrig
und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

25

Als Ermächtigungsgrundlage für die Aufhebung des Zuwendungsbescheids vom
19. August 2003 kommt § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW in Betracht.

26

Diese Bestimmung ist vorliegend mangels spezialgesetzlicher
Aufhebungsvorschriften gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG NRW anwendbar.

27

Eine solche spezialgesetzliche Aufhebungsvorschrift ergibt sich zunächst nicht
aus dem Europäischen Gemeinschaftsrecht.

28

Zwar geht es hier um die Aufhebung eines Zuwendungsbescheids und der
Rückforderung einer Zuwendung, die auf der Grundlage des Europäischen
Gemeinschaftsrechts gewährt wurde. Ausweislich Ziffer 1.1 der durch Fristablauf am
31. Dezember 2006 außer Kraft getretenen Richtlinie, die in der hier maßgeblichen
Fassung der Änderungen durch Runderlass vom 2. Dezember 2004 (Ministerialblatt
Nordrhein-Westfalen - MBl.NRW. - 2005, S. 25) und durch Runderlass vom 2.
September 2005 (MBl.NRW. 2005, S. 1150) anwendbar ist, gewährte das Land
Nordrhein-Westfalen die Zuwendung nämlich auf der Grundlage der jeweils
geltenden Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999
über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raumes durch den Europäischen
Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) und zur Änderung
bzw. Aufhebung bestimmter Verpflichtungen (Amtsblatt - ABl. - Nr. L 160, S. 80; im
Folgenden: VO (EG) Nr. 1257/1999) und der hierzu ergangenen
Durchführungsverordnung (EG) Nr. 817/2004 vom 29. April 2004 (ABl. Nr. L 153, S.
30; im Folgenden: VO (EG) Nr. 817/2004). Gleichwohl ist auf die Aufhebung des
Zuwendungsbescheids vom 19. August 2003 nationales Recht anzuwenden. Denn
das Europäische Gemein-schaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, welche die
Befugnis der Behörde gegenüber dem Beihilfeempfänger regeln,
Bewilligungsbescheide über in Durch-führung des Gemeinschaftsrechts gewährte
Prämien und Beihilfen zurückzunehmen oder zu widerrufen.

29

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom
10. Dezember 2003 - 3 C 22.02 -, Neue Zeitschrift für
Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 2004, 413
= juris Rn. 15 ff.; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht
(NdsOVG), Urteil vom 21. Februar 2006 - 10 LB 45/03 -, Recht
der Landwirtschaft (RdL) 2007, 166 = juris Rn. 25 (zur
Verordnung (EG) Nr. 1257/1999); Verwaltungsgericht (VG)
Stade, Urteil vom 23. April 2007 - 6 A 36/06 -, juris Rn. 34
(ebenfalls zur Verordnung (EG) Nr. 1257/1999).

30

Diesen Befund bestätigt auch Art. 8 Abs. 1 c) der Verordnung (EG) Nr.
1258/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl. Nr. L 160, S. 103), die allgemeine
Bestimmungen über den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die
Landwirtschaft enthält, aus dessen Mitteln die vorliegende Maßnahme kofinanziert
wird, demzufolge die Mitgliedstaaten gemäß ihren Rechts- und
Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen treffen, um die infolge von
Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wieder
einzuziehen.

31

Vgl. NdsOVG, Urteil vom 21. Februar 2006 - 10 LB 45/03 -,
RdL 2007, 166 = juris Rn. 26.

32

Etwas anderes ergibt sich nicht aus Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 und Art.
49 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 2149/2001 der Kommission vom 11. Dezember
2001 mit Durchführungsbestimmungen zum mit der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92
des Rates eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte
gemeinschaftliche Beihilferegelungen (Amtsblatt Nr. L 327, S. 11; im Folgenden: VO
(EG) Nr. 2149/2001). Diese Regelungen sehen zwar die Pflicht des Betriebsinhabers
zur Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Beihilfen nebst Zinsen vor. Sie ermächtigen
indessen nicht zur Aufhebung von Zuwendungsbescheiden.

33

Vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C
22.02 -, NVwZ-RR 2004, 413 = juris Rn. 17.

34

Auch das Bundesrecht enthält für die vorliegende Fallkonstellation keine im
Verhältnis zu § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW spezialgesetzliche
Aufhebungsvorschrift.

35

Das Gesetz zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (MOG) vom
31. August 1972 (Bundesgesetzblatt - BGBl. - I, S. 1617) in der Fassung der
Neubekanntmachung vom 24. Juni 2005 (BGBl. I, S. 1847), zuletzt geändert durch
Art. 11 des Gesetzes vom 13. Dezember 2007 (BGBl. I, S. 2897), ist nicht
einschlägig.

36

Vgl. insofern NdsOVG, Urteil vom 21. Februar 2006 - 10 LB
45/03 -, RdL 2007, 166 = juris Rn. 27; VG Stade, Urteil vom 23.
April 2007 - 6 A 36/06 -, juris Rn. 35, jeweils unter Hinweis auf
BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22.02 -, NVwZ-RR
2004, 413 = juris Rn. 20.

37

Gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 MOG, der im zu entscheidenden Fall als spezielle
Aufhebungsnorm in Betracht zu ziehen wäre, sind rechtmäßige begünstigende
Bescheide "in den Fällen der §§ 6 und 8" MOG, auch nach dem sie unanfechtbar
geworden sind, zu widerrufen, soweit eine Voraussetzung für den Erlass des
Bescheides nachträglich entfällt oder nicht eingehalten worden ist, insbesondere die
gewährte Vergünstigung nicht oder nicht mehr nach Maßgabe des Bescheides
verwendet wird; der Bescheid ist mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen,
soweit Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG nichts anderes zulassen.

38

Vorliegend ist jedoch bereits im Ansatz weder ein Widerrufsgrund nach § 6
Abs. 1 Nr. 1 MOG (betreffend "Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG hinsichtlich
Marktordnungswaren, soweit diese Regelungen unter Nummer 2 fallen") noch nach
§ 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG (betreffend "Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 MOG bei
Direktzahlungen") gegeben.

39

§ 6 Abs. 1 Nr. 1 MOG scheidet aus, weil Regelungen hinsichtlich
Marktordnungswaren nur erzeugnis- oder produktbezogene Regelungen (vgl. § 2
MOG), nicht jedoch produktionsverfahrensbezogene Regelungen sind. Das Gesetz
zur Durch-führung der Gemeinsamen Marktorganisationen bezieht sich auf
diejenigen Regelungen des Gemeinschaftsrechts, durch die für einzelne Erzeugnisse
(Produkte) gemeinsame Marktorganisationen geschaffen wurden.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22.02 -,
NVwZ-RR 2004, 413 = juris Rn. 20.

41

Darum geht es in dem zur Entscheidung gestellten Zusammenhang indessen
nicht.

42

Die Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates und der
Verordnung (EG) Nr. 817/2004 der Kommission sowie der zu ihrer Ausführung
erlassenen Richtlinie enthalten keine im Sinne des Gesetzes zur Durchführung der
Gemeinsamen Marktorganisationen erzeugnisbezogenen Regelungen. Sie betreffen
vielmehr das Produktionsverfahren bzw. setzen allgemein einen Rahmen (vgl. Art. 1
Abs. 1 VO (EG) Nr. 1257/1999) für Beihilfen für verschiedenartige Maßnahmen zur
Entwicklung des ländlichen Raumes im Zusammenhang mit landwirtschaftlichen
Tätigkeiten und deren Umsetzung. Regelungen hinsichtlich Marktordnungswaren
sind aber nur erzeugnis- oder produktbezogene, nicht jedoch
produktionsverfahrensbezogene Regelungen. Nach Art. 2 VO (EG) Nr. 1257/1999
des Rates können die Beihilfen für Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen
Raums in Zusammenhang mit landwirtschaftlichen Tätigkeiten und deren Umstellung
jedoch unter anderem die Erhaltung und Förderung eines hohen Naturwerts und
einer nachhaltigen und umweltgerechten Landwirtschaft betreffen. Nach Art. 23 Abs.
1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates werden die Beihilfen Landwirten gewährt,
die sich für mindestens fünf Jahre verpflichten, Agrarumweltmaßnahmen
durchzuführen. Agrarumweltmaßnahmen in diesem Sinne sind nach Art. 22 Satz 1
VO (EG) Nr. 1257/1999 des Rates landwirtschaftliche Produktionsverfahren, die auf
den Schutz der Umwelt und die Erhaltung des ländlichen Lebensraumes ausgerichtet
sind. Die hier fraglichen Beihilfen stehen demnach nicht in einem Zusammenhang mit
bestimmten landwirtschaftlichen Erzeugnissen. Ihr wesentliches Ziel besteht vielmehr
in der Lenkung der Erzeugung landwirtschaftlicher Produkte, um den Übergang von
einer intensiven auf eine extensivere und qualitativ hochwertigere Bewirtschaftung zu
fördern, nicht aber um den jeweiligen Produktmarkt zu beeinflussen.

43

Vgl. insoweit auch NdsOVG, Urteil vom 21. Februar 2006 -
10 LB 45/03 -, RdL 2007, 166 = juris Rn. 27 unter Hinweis auf
Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH), Urteil
vom 19. September 2002 - C-336/00 -, Slg. 2002 I - 7699.

44

Davon ausgehend bezeichnet auch Ziffer 2 der Richtlinie als Gegenstand der
Förderung gerade förderfähige Verfahren wie den Anbau vielfältiger Fruchtfolgen,
einzelflächenbezogene Grünlandextensivierung und eben die Weidehaltung von
Milchvieh. Die Produktionsverfahrensbezogenheit der Förderung der Weidehaltung
von Milchvieh verdeutlicht zudem der Blick auf Ziffer 8.1 der Richtlinie
("Förderungsfähig ist die Haltung von Milchkühen nach folgenden Verfahren"), im
Anschluss an welche Ziffer 8.1.1 der Richtlinie als eine Verfahrensart die
"Weidehaltung von Milchvieh" nennt und Ziffer 8.1.2 der Richtlinie die "Haltung von
Milchkühen in Laufställen mit planbefestigtem oder mit teilperforierten Flächen sowie
jeweils mit Weidehaltung". Auch die in Ziffer 8.2 der Richtlinie bezeichneten
"Zuwendungsvoraussetzungen" sind produktionsverfahrensbezogen. So verpflichtet
etwa Ziffer 8.2.1 der Richtlinie den Zuwendungsempfänger, sämtlichen Milchkühen
im Zeitraum zwischen dem 1. Juni und dem 1. Oktober - soweit Krankheit oder zu
erwartende Schäden des Tieres dem nicht entgegenstehen - täglich Weidegang mit
freiem Zugang zu Milchtränken zu ermöglichen und Ziffer 8.2.2 der Richtlinie dazu,
einen durchschnittlichen Viehbesatz vom 0,3 bis 0,2 Großvieheinheiten je Hektar
landwirtschaftlicher Fläche einzuhalten.

45

Des Weiteren scheidet auch § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG als spezielle
Aufhebungsvorschrift aus, weil Zuwendungen für die Förderung einer markt- und
standortangepassten Landbewirtschaftung im Rahmen der Modulation keine
Direktzahlung darstellen. Direktzahlungen im Sinne des Marktorganisationsgesetzes
sind nach § 1 Abs. 1 a) MOG die Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG im
Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik als Direktzahlungen bezeichneten
Vergünstigungen im Rahmen von Einkommensstützungsregelungen, ausgenommen
Maßnahmen zur Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums. Gerade um
letzteres geht es aber bei der streitgegenständlich zurückgeforderten Zuwendung,
wie der bereits erwähnte Art. 1 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1257/1999 zeigt.

46

Gemäß dem solchermaßen anwendbaren § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW
kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine Geldleistung zur Erfüllung eines
bestimmten Zwecks gewährt, auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen
werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der
Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

47

Diese Voraussetzungen sind nicht gegeben, weil es an einem Widerrufsgrund
fehlt. Der Kläger hat nicht eine Auflage nicht erfüllt, die mit dem
Zuwendungsbescheid vom 19. August 2003 verbunden ist.

48

Gemäß dem Zuwendungsbescheid vom 19. August 2003 sind die vom Kläger im
Zuwendungsantrag übernommenen Verpflichtungen und abgegebenen Erklärungen
Bestandteil des Zuwendungsbescheids und Auflagen im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4
VwVfG NRW. Im Zuwendungsantrag vom 25. Juni 2003 verpflichtete der Kläger sich
unter Ziffer 6.1, die "in den "Richtlinien über die Gewährung von Zuwendungen für
die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung im
Rahmen der Modulation" genannten Bedingungen einzuhalten, insbesondere die
Verpflichtungen für die Dauer von mindestens fünf Jahren, spätestens beginnend mit
dem 1. Juli 2003 bis zum 30. Juni 2008". Damit sind die Regelungen der Richtlinie
- wie es auch in deren Ziffer 4.3 heißt - zugleich Auflagen zum Zuwendungsbescheid
vom 19. August 2003.

49

Der Kläger hat jedoch nicht gegen eine Bestimmung der Richtlinie verstoßen,
indem er die von ihm produzierte Milch nach der Kündigung des Bezugsvertrags
durch die Molkerei T. vom 7. Dezember 2005 nicht mehr an eine Molkerei
abliefert.

50

Ein Verstoß gegen Ziffer 9.2.4 der Richtlinie, der im Aufhebungs- und
Rückforderungsbescheid vom 17. Januar 2007 und im Widerspruchsbescheid vom 2.
März 2007 angenommen wird, ist darin nicht zu sehen.

51

Diese Richtlinienvorschrift hat folgenden Inhalt: Gehen während des
Verpflichtungszeitraums Flächen, berücksichtigte Betriebszweige, der ganze Betrieb,
oder Teile davon, für die nach diesen Richtlinien eine Zuwendung gewährt wird, auf
andere Personen als die Zuwendungsempfängerin / den Zuwendungsempfänger
über oder an die Verpächterin / den Verpächter zurück, muss die
Zuwendungsempfängerin / der Zuwendungsempfänger selbst oder deren / dessen
Erbe bzw. deren / dessen Rechtsnachfolgerin / Rechtsnachfolger, außer in Fällen
höherer Gewalt, die für diese Flächen bzw. berücksichtigte Betriebszweige erhaltene
Zuwendung zurückzahlen, sofern die eingegangenen Verpflichtungen von der
Übernehmerin / dem Übernehmer nicht eingehalten werden.

52

Ein derartiger Fall eines Flächen- oder (teilweisen) Betriebsübergangs ist hier
jedoch ersichtlich nicht gegeben.

53

Auch ein anderweitiger - in den angefochtenen Bescheiden nicht zugrunde
gelegter Widerrufsgrund - ist nicht erkennbar.

54

Soweit der Vertreter des Beklagten im Erörterungstermin am 9. Januar 2008 auf
die allgemeine Zuwendungsvoraussetzung der Ziffer 4.1 der Richtlinie in Verbindung
mit Art. 23 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1257/1999 rekurriert hat und dazu ausgeführt
hat, dass der Begriff des "Milchviehs" nur dann erfüllt sei, wenn die produzierte Milch
durch Abgabe an eine Molkerei vermarktet werde, wird auch dadurch ein
Auflagenverstoß nicht dargelegt.

55

Gemäß Ziffer 4.1 der Richtlinie muss die Zuwendungsempfängerin / der
Zuwendungsempfänger den Betrieb für die Dauer der Verpflichtung selbst
bewirtschaften (Satz 1). Die Flächen, für die eine Förderung beantragt wird, müssen
im Land Nordrhein-Westfalen liegen (Satz 2). Für eine Förderung der Weidehaltung
von Milchvieh nach Ziffer 8 der Richtlinie muss darüber hinaus der Betriebssitz im
Land Nordrhein-Westfalen liegen (Satz 3).

56

§ 23 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1257/1999 sieht - dies sei an dieser Stelle
wiederholt - vor, dass die Beihilfen für Landwirte gewährt werden, die sich für fünf
Jahre verpflichten, Agrarumwelt- oder Tierschutzmaßnahmen durchzuführen, wobei
unter "Agrarumweltmaßnahmen" gemäß Art. 22 Satz 1 VO (EG) Nr. 1257/1999
landwirtschaftliche Produktionsverfahren zu verstehen sind, die auf den Schutz der
Umwelt und die Erhaltung des ländlichen Lebensraums ausgerichtet sind.

57

Diese Vorgaben werden durch den Kläger nach seinem auch im
Erörterungstermin vom 9. Januar 2008 unwidersprochen gebliebenen Vorbringen
nach wie vor erfüllt, da er namentlich weiterhin Milchvieh auf seinen Weiden hält und
dergestalt auch eine Agrarumweltmaßnahme in dem vorgenannten Sinne durchführt.
Denn von einem "landwirtschaftlichen Produktionsverfahren, das auf den Schutz der
Umwelt und die Erhaltung des ländlichen Lebensraums ausgerichtet sind", lässt sich
auch dann sprechen, wenn die über die Weidehaltung von Milchvieh gewonnene
Milch nicht an eine Molkerei abgegeben wird. Damit wird überdies auch weiterhin der
in Ziffer 1.1 der Richtlinie formulierte Zuwendungszweck erreicht, "extensive und
ressourcenschonende Produktionsverfahren zur nachhaltigen Verbesserung der
natürlichen und wirtschaftlichen Produktionsbedingungen, die mit den Belangen der
Umwelt und der Erhaltung des natürlichen Lebensraums vereinbar sind", zu
fördern.

58

Dass unter "Milchvieh" im Sinne der Richtlinie nur solche Kühe zu verstehen
seien, deren Milch durch Abgabe an eine Molkerei vermarktet wird, geht aus der
Richtlinie nicht bzw. zumindest nicht hinreichend bestimmt hervor.

59

Zwar sind Verwaltungsvorschriften - und um solche handelt es sich auch bei der
in Rede stehenden Richtlinie - nicht wie Rechtsvorschriften aus sich heraus, sondern
gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen
Verwaltungspraxis auszulegen.

60

Vgl. BVerwG, Urteile vom 1. Juni 1995 - 2 C 16.94 -, NVwZ
1997,73 = juris Rn. 18 und vom 2. Februar 1995 - 2 C 19.94 -,
NVwZ-RR 1996, 47 = juris Rn. 18.

61

Indes existiert ausweislich der Erklärung des Vertreters des Beklagten im
Erörterungstermin vom 9. Januar 2008 keine autoritative Willensbekundung des
Richtliniengebers, dass der Begriff des "Milchviehs" eng dahingehend zu verstehen
sei, dass "Milchvieh" nicht (mehr) hält, wer die gewonnene Milch nicht (mehr) durch
die Abgabe gerade an eine Molkerei vermarktet. Auch gibt es nach der Aussage des
Vertreters des Beklagten im Erörterungstermin keine vom Richtliniengeber geduldete
dahingehende tatsächliche Verwaltungspraxis. Vielmehr handele es sich bei dem
vorliegenden Fall des Klägers um einen atypischen Einzelfall, zu dem ihm, dem
Vertreter des Beklagten, kein Vergleichsfall bekannt sei.

62

Ungeachtet der Tatsache, dass ein Widerrufsgrund im Sinne des § 49 Abs. 3
Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW nicht gegeben ist, leidet der Aufhebungs- und
Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 17. Januar 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 2. März 2007 aber auch an einem Ermessensfehler im
Sinne des § 114 Satz 1 VwGO.

63

Soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln,
prüft das Gericht gemäß § 114 Satz 1 VwGO auch, ob der Verwaltungsakt oder die
Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die
gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in
einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht
ist. Die Verwaltungsbehörde kann ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des
Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen (§ 114
Satz 2 VwGO).

64

Eine fehlerhafte Ausübung des Ermessens liegt vor bei einer
Ermessensüberschreitung und bei einem Ermessensfehlgebrauch sowie, wenn die
Behörde eine in Wahrheit nicht bestehende Beschränkung ihres
Ermessensspielraums annimmt (Ermessensunterschreitung) oder verkennt, dass sie
überhaupt ein Ermessen hat (Ermessensnichtgebrauch).

65

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Auflage 2007, § 114 Rn. 7
ff.

66

Vorliegend ist ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs gegeben.

67

Auf die Ausübung des in § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW eingeräumten
Ermessens konnte hier nicht verzichtet werden.

68

Zwar zwingen die haushaltsrechtlichen Gründe der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit bei Vorliegen von Widerrufsgründen im Regelfall zum Widerruf einer
Subvention, sofern nicht außergewöhnliche Umstände des Einzelfalles eine andere
Entscheidung möglich erscheinen lassen; fehlt es an derartigen Umständen, so
bedarf es keiner besonderen Ermessenserwägungen. In Fällen der vorliegenden Art
ist jedoch zu bedenken, dass ein Widerruf auch länger zurückliegende Zeiträume
erfassen und damit entsprechend hohe Rückzahlungspflichten auslösen kann. Dies
wirft die Frage auf, ob der Widerruf aus Gründen der Verhältnismäßigkeit -
namentlich bei Pflichtverletzungen von geringerem Gewicht oder um eine
Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz des Landwirts zu vermeiden - im Einzelfall
auf bestimmte Zeiträume oder in anderer Weise zu beschränken ist. Das gilt erst
recht, wenn dem Zuwendungsempfänger der Einwand der Entreicherung verwehrt
ist. Eine derartige Sachlage bietet vom Regelfall eines Subventionswiderrufs
abweichende Umstände, die eine andere Entscheidung als den vollständigen -
rückwirkenden - Widerruf der ergangenen Zuwendungsbescheide als möglich und
gegebenenfalls sogar als geboten erscheinen lassen können.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22.02 -,
NVwZ-RR 2004, 413 = juris Rn. 36.

70

Aus dem Europäischen Gemeinschaftsrecht ergibt sich nichts anderes. Zwar
haben die Mitgliedstaaten nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des
Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl.
Nr. L 94, S. 13) und dessen Nachfolgebestimmungen die erforderlichen Maßnahmen
zu treffen, um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen
abgeflossenen Beträge wieder einzuziehen; die Ausübung von Ermessen hinsichtlich
der Frage, ob die Rückforderung der zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährten
Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, wäre nach der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofes mit dieser Verpflichtung unvereinbar.

71

Vgl. dazu EuGH, Urteil vom 21. September 1983 - Rs. 205
bis 215/82, Deutsche Milchkontor - Slg. 1983, 2633, Rn. 17, 18,
22; Urteil vom 16. Juli 1998 - Rs. C-298/96, Ölmühle - Slg. 1998,
I-4782 Rn. 23.

72

Bei der Wahrung der gebotenen Verhältnismäßigkeit geht es jedoch nicht um
eine Frage der Zweckmäßigkeit des Widerrufs und der anschließenden
Rückforderung der Zuwendung, sondern um eine Frage ihrer Rechtmäßigkeit. Das
sieht auch das Gemeinschaftsrecht nicht anders. Auch das Europäische
Gemeinschaftsrecht betrachtet den Widerruf gewährter Zuwendungen (auch) für
zurückliegende, von der Zuwiderhandlung selbst nicht betroffene Zeiträume als
verwaltungsrechtliche Sanktion, wie sich aus Art. 5 Abs. 1 c) VO (EG), Euratom, Nr.
2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen
Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. L 312, S. 1) ergibt. Derartige
Sanktionen müssen zwar wirksam und abschreckend sein, dürfen aber nur unter
Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit angewendet werden (vgl. Art. 2
Abs. 1 Satz 2 VO (EG), Euratom, Nr. 2988/95). Soweit das Gemeinschaftsrecht
selbst die Sanktionen bestimmt, müssen Art und Tragweite in dem für die
ordnungsgemäße Anwendung der betreffenden Regelung erforderlichen Maß und
entsprechend der Art und Schwere der Unregelmäßigkeit, dem gewährten oder
erlangten Vorteil und dem Grad des Verschuldens festgelegt werden (vgl. Art. 2 Abs.
3 VO (EG), Euratom, Nr. 2988/95). Überlässt - wie hier - das Gemeinschaftsrecht die
Bestimmung der Sanktion den Mitgliedstaaten, obliegt die Beachtung der gebotenen
Verhältnismäßigkeit dem nationalen Recht. Weist aber das nationale Recht die
Beachtung der gebotenen Verhältnismäßigkeit im Einzelfall dem Bereich des
behördlichen Ermessens zu, so kann eine Ermessensausübung, die dem Rechnung
trägt, nicht gemeinschaftsrechtswidrig sein. In diesem Umfang besteht für die
Behörde auch nach nationalem Recht kein Spielraum für
Zweckmäßigkeitserwägungen; eine Ermessensausübung, die zu einem
unverhältnismäßigen Ergebnis führte, wäre aber nicht nur unzweckmäßig, sondern
rechtswidrig.

73

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22.02 -,
NVwZ-RR 2004, 413 = juris Rn. 37; VG Stade, Urteil vom 23.
April 2007 - 6 A 36/06 -, juris Rn. 60.

74

Gemessen an diesen Maßstäben liegt ein Fall des Ermessensnichtgebrauchs
vor, weil der Beklagte die gebotenen Ermessenserwägungen nicht angestellt
hat.

75

Im Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 17. Januar 2007 heißt es
lediglich, der Begünstigte sei bei zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, diese
Beträge zurückzuzahlen. Der Beklagte sei daher gehalten, die dem Kläger für die
Verpflichtungszeiträume 2003/2004, 2004/2005 und 2005/2006 zuviel ausgezahlte
Prämie für die Weidehaltung zuzüglich Zinsen zurückzufordern.

76

Soweit im Ausgangsbescheid Ziffer 9.2.5 der Richtlinie in Bezug genommen wird,
kann darin keine Ermessensbetätigung gesehen werden. Zum einen setzt sich der
Beklagte mit dieser Bestimmung nicht näher auseinander. Zum anderen ist sie auch
der Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen eines Widerrufs zuzurechnen. Denn
Ziffer 9.2.5 der Richtlinie normiert Fälle, in denen die Bestimmungen der Ziffer 9.2.4
der Richtlinie keine Anwendung finden, in denen also in dem in Rede stehenden
Kontext kein Auflagenverstoß und damit kein Widerrufsgrund vorliegen würde.

77

Auch im Widerspruchsbescheid vom 2. März 2007 finden sich keine
Ermessenserwägungen. In diesem geht der Beklagte lediglich auf die Frage ein, ob
ein Fall der höheren Gewalt gegeben sein könnte, mithin ob die Voraussetzungen
eines Verstoßes gegen Nr. 9.2.4 der Richtlinie und damit - der Sache nach - der
Tatbestand des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW erfüllt sind.

78

Gleichfalls die Tatbestandsseite des Widerrufs betrifft die Überlegung des
Beklagten im Widerspruchsbescheid, dass der nach dem Vorbringen des Klägers
zum Ende des Verpflichtungsjahres durchgeführte Weidegang für seine
Entscheidung unerheblich sei, weil die Prämie nur für Milchkühe und ausdrücklich
nicht für Mutterkühe gezahlt werde.

79

Eine Ermessensreduzierung auf Null ist nicht gegeben.

80

Für eine Ermessensreduzierung auf Null streitet zwar die Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofes, wonach das nationale Recht so angewandt werden
muss, dass die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung staatlicher
Beihilfen nicht praktisch unmöglich und das Gemeinschaftsinteresse voll
berücksichtigt wird.

81

Vgl. EuGH, Urteile vom 20. September 1990 - Rs C-5/89 -,
Slg. I 3437, 3453; vom 20. März 1997 - Rs C-24/95 -Slg. I 1591 =
Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 1997, 951 und Urteil vom
16. Juli 1998 - Rs C-298/96 -, Slg. I 4767, 4782.

82

Neben diese Erwägung, die vor allem der Durchsetzung der gemeinschafts-
rechtlichen Wettbewerbsordnung dient, treten die für die Rücknahme ebenfalls
sprechenden Interessen sparsamer Haushaltsführung und der Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung. Der Europäische Gerichtshof hat neben diesen, das Ermessen
einengenden oder bindenden Gesichtpunkten aber auch anerkannt, dass der
Empfänger einer rechtwidrigen Beihilfe sich ausnahmsweise auf Umstände berufen
könne, auf Grund deren sein Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe
geschützt sei, so dass er sie nicht zurückzuerstatten brauche. In einem solchen Falle
sei es Sache des nationalen Gerichts, alle Umstände zu würdigen.

83

Vgl. EuGH, Urteil vom 20. September 1990 - Rs C-5/89 -,
Slg. I 3437, 3457.

84

In diesem Zusammenhang ist in Bezug auf einen Widerruf von Bewilligungen -
wie bereits erwähnt - zu beachten, dass eine Aufhebung eines
Bewilligungsbescheides auch länger zurückliegende Zeiträume erfassen und damit
hohe Rückzahlungs-pflichten auslösen kann, wodurch sich die Frage stellen muss,
ob die Aufhebung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall auf bestimmte
Zeiträume oder in anderer Weise zu beschränken ist, wie insbesondere bei
Pflichtverletzungen des Zuwendungsempfängers von nur geringem Gewicht oder bei
Bestehen der Gefahr der Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz des Landwirts.
Gegebenenfalls ist sogar zu erwägen, in Ausnahmefällen von einer Aufhebung eines
Bewilligungs-bescheides gänzlich abzusehen.

85

Vgl. NdsOVG, Urteil vom 21. Februar 2006 - 10 LB 45/03 -,
RdL 2007, 166 = juris Rn. 42 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil
vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22.02 -, NVwZ-RR 2004, 413 =
juris Rn. 37.

86

Gemessen daran ist vorliegend keine Ermessensreduzierung auf Null im Hinblick
auf einen Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 19. August 2003 anzunehmen.
Vielmehr liegen Umstände vor, die ein (teilweises) Absehen von dem Widerruf
rechtfertigen können und womöglich gar gebieten. Diese sind in der augenscheinlich
beengten, möglicherweise sogar existenzbedrohenden finanziellen Situation des
Klägers sowie darin begründet, dass der aus Sicht des Beklagten gegebene
Auflagenverstoß in den Wirtschaftsjahren 2003/2004 und 2004/2005 noch nicht
eingetreten war, so dass zu erwägen gewesen wäre, ob jedenfalls bezogen auf diese
Zeiträume kein Widerruf und keine Rückforderung stattfindet.

87

Der Ermessensfehler des Ermessensnichtgebrauchs ist nicht nach § 114 Satz 2
VwGO heilbar. Diese Vorschrift ist nicht anwendbar ist, wenn das Ermessen - wie
hier - bisher gar nicht ausgeübt wurde.

88

Vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 5. September 2006 - 1 C
20.05 -, NVwZ 2007, 470 = juris Rn. 22.

89

Lässt sich der Widerruf des Zuwendungsbescheids vom 19. August 2003 nicht
auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW stützen, fehlt es auch für den Widerruf der
Auszahlungsbescheide vom 27. Dezember 2004, vom 2. Februar 2006 und vom
2. November 2006 an einer Rechtsgrundlage. Damit erweist sich der Aufhebungs-
und Rückforderungsbescheid vom 17. Januar 2007 in der Gestalt des Widerspruchs-
bescheids vom 2. März 2007 auch insoweit als rechtswidrig und verletzt den Kläger
in seinen Rechten.

90

Rechtswidrig und aufzuheben ist der streitbefangene Bescheid im Anschluss
daran schließlich auch insofern, als der Kläger zur Rückzahlung von 8.330.15 EUR
zuzüglich Zinsen aufgefordert wird.

91

Ermächtigungsgrundlage für das Rückforderungsverlangen des Beklagten ist Art.
71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004.

92

Vgl. insoweit auch VG Stade, Urteil vom 19. März 2007 - 6 A
2013/06 -, juris Rn. 86 ff.

93

Danach ist im Fall von zu Unrecht gezahlten Beträgen der betreffende Einzel-
begünstigte einer Maßnahme zur Entwicklung des ländlichen Raums verpflichtet,
diese Beträge gemäß den Bestimmungen von Art. 49 VO (EG) Nr. 2149/2001
zurückzuzahlen.

94

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt, weil die zurückgeforderten Beträge -
wie dargelegt - nicht zu Unrecht an den Kläger gezahlt worden sind.

95

Fehlt es an den Voraussetzungen des Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004,
kann endlich eine Zinsforderung nicht auf Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 in
Verbindung mit Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2149/2001 gegründet werden.

96

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

97

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1,
Abs. 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

98