Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-06-13, Aktenzeichen 15 K 2243/06
ECLI:DE:VGGE:2008:0613.15K2243.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens haben die Kläger zu tragen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor
Sicherheit in erforderlicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines durch die Kläger
initiierten Bürgerbegehrens betreffend die Aufklärung der Ursachen für die bei
der Sanierung des I. -T. -I1. in H. für die Stadt entstandenen
wirtschaftlichen Schäden sowie die Organisation eines überregionalen
Architektenwettbewerbs und die Einbeziehung der Bevölkerung in die
Planung und Entscheidung über die Zukunft des I. -T. -I1. bzw. eines
Neubaus.

3

Das in den Jahren von 1924 bis 1927 in unmittelbarer Nähe zum
H1. Zentrum errichtete I. -T. -I1....., das u.a. Büroflächen und
einen Konzertsaal enthielt und später, insbesondere nach der Herstellung
eines Anbaus mit einem Ratssaal, als städtisches Verwaltungsgebäude und
Rathaus diente, erwies sich etwa seit dem Jahr 2000 als sanierungsbedürftig.
Daher wurde es aufgrund eines Sanierungsvertrages, den die Stadt mit einem
Investor geschlossen hatte, im November 2002 geräumt und dem Investor
übergeben. Nachdem der Beklagte, dem die Klägerin zu 1. als Mitglied und
Vorsitzende der Fraktion ............. H. angehört, angesichts der
wachsenden Kosten des Sanierungsprojekts am 15. September 2005
beschlossen hatte, dieses zu kündigen, und die Stadt dem Investor
gegenüber die Kündigung ausgesprochen hatte, teilten die Kläger dem
Beklagten mit Schreiben vom 10. November 2005 u.a. mit, daß sie
beabsichtigten, "in Sachen I. -T. -I2. " ein Bürgerbegehren
durchzuführen. Wenige Tage später begann die Unterschriftensammlung für
das Bürgerbegehren, das die Kläger als seine Vertreter auf den
Unterschriftslisten als Initiative "Licht in das Dunkel um das I. -T. -I2. "
bezeichneten. Die auf den Listen abgedruckte Frage lautete: "Soll eine
Untersuchungskommission zur Klärung der Ursachen und Verursacher für die
entstandenen Millionenschäden bei der I. -T. -I2. -Sanierung eingesetzt
werden, zu der jede Ratsfraktion/-gruppe einen unabhängigen
Sachverständigen und einen Vertreter aus den eigenen Reihen entsenden
kann sowie die Durchführung eines überregionalen Architektenwettbewerbs,
Bürgerversammlungen und Informationsmaterial zur Einbeziehung der
H1. in die Planung und Entscheidung über die Zukunft des I. -T.
-I1. bzw. eines Neubaus von der Stadt organisiert werden?" In der
beigefügten Begründung heißt es u.a., daß die Ratsmehrheit entschieden
mehrere Anträge abgelehnt habe, nach denen unverzügliche Maßnahmen zur
restlosen und lückenlosen Aufklärung der Ursachen und Verursacher des
Desasters einzuleiten seien. Dieselbe Ratsmehrheit habe weiterhin mehrere
Anträge abgelehnt, die darauf gerichtet gewesen seien, die H1.
Bürgerinnen und Bürger in die Diskussion und Entscheidung über die Zukunft
des I. -T. -I1. einzubeziehen. Das Bürgerbegehren ziele daher auf
einschneidende Maßnahmen zur Aufklärung und Bürgerbeteiligung, um unter
größtmöglicher Einbeziehung der Ideen, Kompetenz und Vorschläge der
Bürgerinnen und Bürger ein für die Stadt optimales Ergebnis zu erzielen.

4

In seiner Sitzung vom 15. Dezember 2005 beschloß der Beklagte, die
Verwaltung zu beauftragen, vorbehaltlich der denkmalpflegerischen Erlaubnis
und vorbehaltlich der Verfügbarkeit des Gebäudes, das I. -T. -I2.
abzureißen, wobei sicherzustellen sei, daß für eine Nachfolgebebauung des
Grundstücks noch Originalteile der Fassade als historische Reminiszenz zur
Verfügung stünden, und das Grundstück bis zur Realisierung eines Neubaus
vorübergehend als Parkplatz zu nutzen sei.

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Nachdem die Stadtverwaltung festgestellt hatte, daß mit den für das
Bürgerbegehren gesammelten Unterschriften das nach § 26 Abs. 4 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO) erforderliche
Quorum erreicht sei, faßte der Beklagte in seiner folgenden Sitzung vom 17.
Februar 2006 einstimmig den Beschluß, daß das Bürgerbegehren gemäß §
26 GO zulässig sei. Ebenso einstimmig beschloß der Beklagte in derselben
Sitzung, daß dem zulässigen Bürgerbegehren auf der Grundlage der
Problembeschreibung der Verwaltung entsprochen und die Verwaltung
aufgefordert werde, zur Ratssitzung am 23. März 2006 auf dieser Basis einen
Vorschlag zur gesetzeskonformen Umsetzung vorzulegen. Die in der
zugehörigen Ratsvorlage (Drucksache Nr. 04-09/2479) enthaltene
Problembeschreibung lautet u.a. dahin, daß zugunsten der Initiatoren
angenommen werde, daß diese mit dem Bürgerbegehren verfassungs- bzw.
gesetzeskonforme Ziele verfolgten, und daß bei der Schaffung einer
Untersuchungskommission zu bedenken sei, daß diese keinen
Untersuchungsausschuß darstellen könne, wie er sich im parlamentarischen
Bereich finde. Ausschüsse nach § 57 Abs. 1 GO könnten nur im Rahmen der
gesetzlichen Zuständigkeiten des Rates gebildet werden, während die
Kontrollrechte des Rates sich abschließend aus § 55 GO ergäben.

6

Mit einem am 15. März 2006 beim Verwaltungsgericht H.
eingegangenen, gegen den Oberbürgermeister der Stadt H.
gerichteten Eilantrag (15 L 382/06) wollten die Kläger, dort als Antragsteller,
erreichen, daß dem Oberbürgermeister der Stadt H. im Wege der
einstweiligen Anordnung untersagt wurde, die noch vorhandene Bausubstanz
des I. -T. -I1. abzureißen, bevor die Ergebnisse der in der Sitzung des
Beklagten vom 17. Februar 2006 beschlossenen Inhalte des
Bürgerbegehrens vorliegen würden. Das Verwaltungsgericht lehnte den
Antrag mit Beschluß vom 12. April 2006 ab.

7

Im Hinblick auf die Begründung des gerichtlichen Eilantrags baten
Vertreter der Stadtverwaltung bei einem Gespräch vom 20. März 2006 die
anwesenden Kläger zu 1. und 2., den Inhalt des Bürgerbegehrens
klarzustellen. Die Kläger antworteten, daß es für die Arbeit der Kommission
und für die im Anschluß an den überregionalen Architektenwettbewerb und
die umfängliche Bürgerbeteiligung zu treffende Entscheidung über die Zukunft
des I. -T. -I1. oder eines Neubaus unerläßlich sei, die jetzige
Bausubstanz des I1. jedenfalls für die Zeit der Arbeit der Kommission und
bis zu der genannten Entscheidung zu erhalten. Es sei ausdrücklicher Inhalt
des Bürgerbegehrens, daß der Erhalt der vorhandenen Bausubstanz
entweder ganz oder teilweise als Alternative zu einem Neubau gesehen
werde. In die Untersuchungskommission solle jede Fraktion/Gruppe nur einen
Vertreter entsenden. Die Sachverständigen sollten permanent an den
Sitzungen teilnehmen und dieselben Rechte und Pflichten wie die Vertreter
aus den eigenen Reihen haben.

8

In der Vorlage zur Ratssitzung vom 23. März 2006 (Drucksache Nr. 04-
09/2627) schlug die Stadtverwaltung vor zu beschließen, (a) daß der Rat es
als notwendig erachte, über die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
neu zu befinden, und (b) daß das Bürgerbegehren gemäß § 26 GO
unzulässig sei.

9

Zur Begründung hieß es, daß der Ratsbeschluß vom 17. Februar 2006
offensichtlich im Lichte der Abrißentscheidung des Rats vom 15. Dezember
2005 getroffen worden

10

sei. Die Kläger hätten jedoch in dem Eilverfahren 15 L 382/06 und in dem
Gespräch vom 20. März 2006 geäußert, daß das Bürgerbegehren den
zumindest zeitweisen Erhalt des I. -T. -I1. umfasse; sie hätten aber
keinen Vorschlag zur Deckung der damit verbundenen Kosten gemacht, die
hier in Vorhaltekosten sowie Einnahmeausfällen von jedenfalls 40.000,00
Euro im Monat aus dem Betrieb des auf dem Grundstück zu errichtenden
Parkplatzes entstünden. Hinzu kämen die Sanierungskosten beim (teilweisen)
Erhalt der Bausubstanz.

11

Wie in derselben Ratsvorlage ferner ausgeführt wird, sei zu beachten,
daß der Kläger zu 3. in der Ratssitzung vom 17. Februar 2006 angegeben
habe, daß hier ein Gremium in der Form eines Ausschusses geschaffen
werden solle, und daß die Kläger nach ihrer weiteren Erläuterung für dieses
Gremium nunmehr die permanente Sitzungsteilnahme der Sachverständigen
und deren Ausstattung mit Vollmitgliedschaftsrechten wünschten. Beides sei
nach der Gemeindeordnung unzulässig.

12

Nachdem der Zulässigkeitsbeschluß des Beklagten vom 17. Februar 2006
auf der Annahme beruht habe, daß die Initiatoren des Bürgerbegehrens
gemeindeverfassungskonforme Ziele anstrebten, zwinge die jetzt vorhandene
Klarstellung dieser Ziele mit der Folge, daß das Bürgerbegehren sich danach
als unzulässig erweise, den Beklagten, sich mit dieser Frage erneut zu
befassen. Zwar könne nach § 25 Satz 1 der Geschäftsordnung für den Rat
(GeschORat) über einen durch Ratsbeschluß erledigten Gegenstand erst
nach sechs Monaten erneut verhandelt werden. Das gelte nach § 25 Satz 2
GeschORat aber nicht, wenn - wovon hier auszugehen sei - neu bekannt
gewordene Umstände eine frühere Beratung notwendig machten.

13

In der Ratssitzung vom 23. März 2006 stimmte der Beklagte den
Verwaltungsvorschlägen zu den Buchstaben a) und b) mehrheitlich zu.

14

Im Verlauf derselben Sitzung stimmte der Beklagte ebenfalls der aus der
weiteren Vorlage (Drucksache Nr. 04-09/2628) hervorgehenden
Stellungnahme der Verwaltung zu dem Bürgerbegehren zu, soweit es die
Bestandteile Architektenwettbewerb, Bürgerversammlungen und
Informationsmaterial betraf. Diese Stellungnahme lautete vor allem dahin, daß
man zügig die Voraussetzungen für den Bau eines neuen Rathauses schaffen
wolle, daß zur Klärung der städtebaulichen Rahmenbedingungen im Vorfeld
eines städtebaulichen Wettbewerbs die Einberufung eines
Beratungsgremiums geplant sei und daß dabei auch Überlegungen zur
Verwendung von Teilen der I. -T. -I2. -Fassade entwickelt werden
sollten. Es sei der Aufgabe angemessen, im Zuge der Formulierung der
Aufgabenstellung für den Wettbewerb sowie im Zuge der Umsetzung seiner
Ergebnisse eine intensive Beteiligung der Bürgerschaft (z.B. durch
Internetdarstellungen, ein gläsernes Baubüro sowie öffentliche
Informationsveranstaltungen usw.) vorzusehen.

15

Schließlich stimmte der Beklagte in der Sitzung vom 23. März 2006 dem
Vorschlag der Verwaltung zu, einen Ausschuß I. -T. -I2. II mit 15
Mitgliedern zu bilden. Nach den folgenden Einzelbeschlüssen sollte u.a. jede
Ratsfraktion bzw. -gruppe berechtigt sein, für die Teilnahme an den Sitzungen
des Ausschusses einen unabhängigen Sachverständigen ohne Stimmrecht zu
entsenden.

16

Die Beschlüsse in der Ratssitzung vom 23. März 2006 wurden - mit einer
Ausnahme - sämtlich gegen die Stimmen der Fraktion .............. H.
gefaßt.

17

Unter dem 29. März 2006 teilte der Oberbürgermeister der Stadt
H. den Klägern mit, daß der Beklagte in seiner Sitzung vom 23. März
2006 die in der Vorlage Drucksache Nr. 04-09/2627 unter Buchstaben a) und
b) enthaltenen Beschlüsse getroffen habe. Zur Begründung war die
Beschlußvorlage beigefügt.

18

Ihren hiergegen gerichteten Widerspruch stützten die Kläger darauf, daß
beide Beschlüsse gegen geltendes Recht verstießen. Hinsichtlich des
Beschlusses zu a) hätten die Voraussetzungen des § 25 Satz 2 GeschORat -
wonach über einen Gegenstand auch vor dem Ablauf von sechs Monaten
erneut verhandelt werden könne, wenn neu bekannt gewordene Umstände
das nötig machten - nicht vorgelegen. Wenn es in der Ratsvorlage zur Sitzung
vom 23. März 2006 heiße, daß der Ratsbeschluß vom 17. Februar 2006
offensichtlich im Lichte der Abrißentscheidung des Rates vom 15. Dezember
2005 ergangen sei, treffe das nicht zu. Verschiedene Hinweise aus dem Text
der in dem Bürgerbegehren zur Abstimmung gestellten Frage sowie aus
Äußerungen der Vertreter des Bürgerbegehrens im Rat, in der Presse und im
Rahmen anderer öffentlicher Erklärungen zeigten, daß das Bürgerbegehren
eine ergebnisoffene Diskussion aller möglichen Varianten der "Zukunft des
I. -T. -I1. " einschließlich der Variante eines kompletten Neubaus
hervorrufen solle. Einen Vorschlag zur Deckung auch der durch die -
zeitweise - Aussetzung des Abrißbeschlusses vom 15. Dezember 2005
entstehenden Kosten habe das Bürgerbegehren zudem schon deshalb nicht
enthalten können, weil die Unterschriftensammlung etwa fünf Wochen vor der
Fassung dieses Beschlusses begonnen habe. Desgleichen erscheine es
konstruiert, daß die Fragen der Dauerbeteiligung und Stimmberechtigung von
Sachverständigen neue Umstände i.S.d. § 25 Satz 2 GeschORat darstellen
sollten. Das Bürgerbegehren spreche von der Einsetzung einer
Untersuchungskommission und nicht eines Untersuchungsausschusses nach
der Gemeindeordnung. Die Forderung nach einem derartigen Ausschuß wäre
im Rahmen eines Bürgerbegehrens ohnehin unzulässig und könne deshalb
nicht gemeint gewesen sein. Bei der Vorstellung des Bürgerbegehrens in der
Ratssitzung vom 17. Februar 2006 sei das Wort Ausschuß nur gefallen, als
der städtische Rechtsdezernent sich erkundigt habe, ob ein Ausschuß mit den
Rechten parlamentarischer Untersuchungsausschüsse auf Bundes- und
Landesebene gewollt sei, was man richtigerweise verneint habe. Im übrigen
dürfe der Beklagte selbstverständlich jederzeit ein Gremium berufen, durch
dessen Arbeit er sowohl die Kompetenz von Ratsmitgliedern als auch
externen Sachverstand nutze. Der im Jahre 2004 gebildete Arbeitskreis I. -
T. -I2. habe sich ebenso ausschließlich aus - selbstverständlich
stimmberechtigten - Sachverständigen zusammengesetzt. Dem
Bürgerbegehren sei es von vornherein um ein Gremium eigener Art nach dem
Vorbild etwa dieses Arbeitskreises gegangen.

19

In seiner Sitzung vom 22. Juni 2006 beschloß der Beklagte, den
Widerspruch abzulehnen. Das teilte der Oberbürgermeister den Klägern mit
Widerspruchsbescheid vom 26. Juni 2006, zugestellt am 29. Juni 2006, unter
Bezugnahme auf die beigefügte Beschlußvorlage (Drucksache Nr. 04-
09/2913) mit.

20

Am 31. Juli 2006 haben die Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung
sie zunächst ihr bisheriges Vorbringen wiederholen und vertiefen.

21

Im Laufe des Klageverfahrens gab sich der Ausschuß I. -T. -I2. II,
der erstmals am 13. Juni 2006 getagt hatte, als Grundlage für seine weitere
Arbeit am 18. April 2007 Verfahrensrichtlinien, nach deren Präambel seine
Aufgabe darin besteht, die Vorgänge der gescheiterten Sanierung des I. -
T. -I1. aufzuarbeiten. Im einzelnen formulierte der Ausschuß in den
Sitzungen dann jeweils Fragen, die die Verwaltung in späteren Sitzungen
beantwortete. Der Ausschuß hat seine Tätigkeit inzwischen beendet.

22

Im Hinblick auf eine Entscheidung über den weiteren Umgang mit dem
I. -T. -I2. und seinem Umfeld ist während des Klageverfahrens
folgendes geschehen:

23

In der Zeit von August 2006 bis Oktober 2006 erarbeitete und diskutierte
ein durch die Stadt einberufenes Expertengremium Verfahrensvorschläge. In
die Tätigkeit dieses Gremiums war ein Architektenworkshop integriert, der
zusammen mit dem C. E. B. (...........) am 25. und 26.
September 2006 stattfand. Die durch die 17 Teilnehmer entwickelten Ideen
wurden zusammen mit den Arbeitsergebnissen des Expertengremiums am
26. November 2006 dem Ausschuß I. -T. -I2. und am 23. November
2006 im Rahmen einer Power-Point-Präsentation der Öffentlichkeit
vorgestellt. Die Eckpunkte dieser Ergebnisse lauteten dahin, daß die Nutzung
des Grundstücks sich auf die diejenige für ein neues Rathaus konzentrieren
sollte, zu dem ein Ratssaal bzw. ein multifunktionaler Saal, ein Bürgercenter,
Begegnungs- und Besprechungsräume, Verwaltungsdienststellen sowie
ergänzend einige Geschäfte und Gastronomie gehören sollten. Als
Bruttogeschoßfläche für die Verwaltungsnutzung wurden 16.000 bis 22.000
qm empfohlen. Stadtbildprägende Teile des I1. wie die 20er-Jahre-
Fassade und die Turmfassade sollten erhalten bleiben.

24

Daraufhin beauftragte der Beklagte die Verwaltung durch Beschluß vom
21. Dezember 2006 (Drucksache Nr. 04-09/3663), unverzüglich nach der -
etwa gleichzeitig erfolgten - Rückgabe des Grundstücks an die Stadt mit den
Vorarbeiten für die Umsetzung eines Neubaus des I. -T. -I1. zu
beginnen und so die Grundlagen für einen Architektenwettbewerb zu
schaffen. Dabei sollte die Fassade der Bauteile I bis IV weitgehend erhalten
bleiben; die Räumlichkeiten für die Verwaltungsspitze, für die politischen
Gremien, für das Bürgercenter und für einen multifunktional nutzbaren
Veranstaltungsort sollten in die Überlegungen einbezogen werden.

25

Mit Beschluß vom 29. März 2007 erteilte der Beklagte der Verwaltung
sodann den Auftrag, im Kontext der in der zugehörigen Vorlage (Drucksache
Nr. 04-09/3929) formulierten Rahmenvorgaben das Projekt "Neues I. -T. -
I2. " vorzubereiten. Auch in dieser Vorlage wurde u.a. die geplante
Durchführung eines Architektenwettbewerbs mit einem vorgeschalteten EU-
weiten Bewerbungsverfahren unter Berücksichtigung der durch die
Expertenkommission empfohlenen Eckpunkte beschrieben. Nach dem
weiteren Inhalt der Vorlage sollte das gesamte Projekt durch eine intensive
und kontinuierliche Öffentlichkeitsarbeit begleitet werden, zu der neben
Internetauftritten, der Presseberichterstattung und der Präsenz vor Ort, etwa
in der Form eines Baubüros, auch einzelne öffentlichkeitswirksame Aktionen
wie moderierte Informationsveranstaltungen und Gesprächskreise mit
Bürgern, B. und Fachleuten zu einzelnen Themenbereichen gehören
sollten. Überdies werde man in einer "Bauzeitung" regelmäßig über den
Planungs- und Baufortschritt berichten. Zur Ermöglichung einer breiten
Bürgerbeteiligung werde schließlich eine E-Mail-Adresse eingerichtet, an die
jedermann Anregungen, Vorschläge oder auch Beschwerden senden könne.
Die Eingaben würden auf derselben Internet-Seite veröffentlicht und
beantwortet.

26

In seiner Sitzung vom 14. Juni 2007 faßte der Beklagte schließlich einen
Beschluß, mit dem er die Verwaltung beauftragte, den Wettbewerb "Neues
I. -T. -I2. " sowie die projektbegleitende Öffentlichkeitsarbeit im Sinne
der in der Vorlage enthaltenen Ausführungen vorzubereiten und
durchzuführen. Demgemäß erschien die Wettbewerbsbekanntmachung am
30. Juni 2007 im Amtsblatt der EU. Betreffend die durch den Beklagten am
14. Juni 2007 beschlossene Öffentlichkeitsarbeit wird in der zugehörigen
Ratsvorlage (Drucksache Nr. 04-09/4250) vor allem geschildert, daß die
Bevölkerung über das Internet, durch die Presse, durch eine
Baustellenzeitung sowie im Rahmen von Informationsveranstaltungen
umfassend informiert werden und gleichzeitig die Möglichkeit bekommen
sollte, Ideen und Anregungen für den bürgerschaftlichen Bereich im Neuen
I. -T. -I2. zu formulieren. So habe man die u.a. in einem Schreiben vom
15. Mai 2007 enthaltenen Anregungen des "Bürgerforums I. -T. -I2. "
der Verwaltung vorgetragen, die dazu eine Gesamtübersicht gefertigt und
jeweils eine kurze Stellungnahme abgegeben habe. Sinnvoll und realistisch
erscheinende Anregungen seien aufgegriffen und in die Projektarbeit
integriert bzw. in die Ratsvorlage eingearbeitet worden. Darüberhinaus habe
am 4. Juni 2007 eine Ideen- und Informationsbörse stattgefunden, wobei die
daraufhin eingegangenen Anregungen aus der Bevölkerung gebündelt und
aufbereitet worden seien und dem Ausschuß I. -T. -I2. in der
Sondersitzung vom 13. Juni 2007 vorgelegt würden. Beigefügt waren je eine
etwa dreieinhalbseitige Auflistung - und zum Teil Bewertung - der
Anregungen, die aus dem Schreiben des Bürgerforums vom 15. Mai 2007
entnommen worden seien sowie aus der Ideen- und Informationsbörse vom 4.
Juni 2007 stammten. Wie es in einer Stellungnahme der Verwaltung vom 30.
November 2007 heißt, habe man diese Anregungen sämtlich als Bestandteile
der Auslobungsunterlagen den Teilnehmern des Architektenwettbewerbs
übermittelt.

27

Nach dem Abschluß des Architektenwettbewerbs hat das Preisgericht
sich am 11. April 2008 einstimmig für einen Entwurf entschieden. Zur
Begründung führte der Vorsitzende der Jury u.a. aus, daß der ausgewählte
Entwurf auch Vorschläge verarbeite, die in Foren formuliert worden seien.
Anschließend wurden sämtliche Entwürfe und Modelle, die überdies im
Internet aufgerufen werden können, im Foyer des Musiktheaters im Revier
ausgestellt. Die Arbeiten der zweiten Wettbewerbsphase waren zudem in der
Volksbank in H. -C1. zu besichtigen. Am 19. Juni 2008 wird der
Beklagte über den ausgewählten Entwurf beraten.

28

Auf das Vorbringen des Beklagten hin, daß sich der Gegenstand der
Klage angesichts der vorstehend geschilderten Umstände erledigt habe,
machen die Kläger geltend, daß das aus den folgenden Gründen nicht der
Fall sei:

29

Hinsichtlich der Untersuchungskommission sei entsprechend der im
Bürgerbegehren formulierten Fragestellung beabsichtigt gewesen, unter
Hinzuziehung von externem Sachverstand die Vorgänge um das I. -T. -
I2. so weit wie möglich unabhängig zu untersuchen. Wie die Kläger im
einzelnen erläutern, widerspreche die Art und Weise der in dem Ausschuß I.
-T. -I2. II betriebenen "Aufklärung" jedoch in eklatanter Weise der
Intention des Bürgerbegehrens.

30

Ferner tragen die Kläger anhand von Beispielen vor, daß keine Rede von
einer auch nur ansatzweise die Intentionen des Bürgerbegehrens
verwirklichenden Bürgerbeteiligung sein könne.

31

Schließlich machen die Kläger geltend, daß der inzwischen durchgeführte
Architektenwettbewerb nicht dem auf breit gefächerte Alternativen
ausgerichteten Bürgerbegehren entspreche. Trotz aller geäußerten
Vorstellungen der Bevölkerung nach Räumen für bürgerschaftliche
Begegnungen habe die Ausschreibung etwa Restaurants, Cafés und Läden
samt und sonders unberücksichtigt gelassen. Zwar habe die Ausschreibung in
erfreulicher Weise den Erhalt der historischen Fassade des I. -T. -I1.
verwirklicht; sie habe aber den Gedanken eines Bürgerhauses geradezu
ausgeschlossen und sei daher, abgesehen von der Aufnahme eines vagen
"Forums", weit entfernt von der Planung des B. B1. G.
geblieben, der die gänzlich neue und wegweisende Konzeption der
Kombination eines Bürger- und Verwaltungsgebäudes verfolgt habe.

32

Die Kläger beantragen,

33

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 29. März 2006
und des Widerspruchsbescheides vom 26. Juni 2006 zu verpflichten, die
Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Licht in das Dunkel um das I. -T. -I2.
" festzustellen.

34

Der Beklagte beantragt,

35

die Klage abzuweisen.

36

Er vertritt die Auffassung, daß der materielle Gegenstand des
Bürgerbegehrens sich - im Rahmen des rechtlich Möglichen - durch die
Rechtswirklichkeit erledigt habe. Dabei sei zu beachten, daß das
Bürgerbegehren sich auf die Einsetzung einer Untersuchungskommission zur
Klärung der Ursachen und Verursacher der entstandenen Millionenschäden
im Rahmen der gescheiterten Sanierung des I. -T. -I1. beschränke,
ohne jedoch gleichzeitig ein bestimmtes Verfahren oder gar Ergebnis der
Prüfung zu fordern oder vorauszusetzen. Auf die durch den Ausschuß
gewonnenen Untersuchungsergebnisse komme es daher hier nicht an.
Ebenso sei die materielle Intention des Bürgerbegehrens in Bezug auf die
Frage der Bürgerbeteiligung durch die Realität überholt worden. Auch in
diesem Zusammenhang habe das Bürgerbegehren lediglich allgemeine
Forderungen aufgestellt und nicht zugleich Einzelheiten der Umsetzung
verlangt. Derzeit finde ein den rechtlichen und tatsächlichen Erfordernissen
gerecht werdendes Verfahren für die Herrichtung des Neuen I. -T. -I1.
statt. Im übrigen habe bis zu der EU-weiten Ankündigung des Wettbewerbs
ein konkretes und detailliertes Raum- und Funktionsprogramm mit Darstellung
der Funktionszusammenhänge als Kernstück der Wettbewerbsauslobung
entwickelt werden müssen. Diese Arbeiten hätten spezifisches Fachwissen
vorausgesetzt und hätten nicht durch eine Bürgerbeteiligung erfolgen können.
In dem Auslobungstext habe man ausführlich einen in den Entwurf zu
integrierenden multifunktionalen Veranstaltungsbereich als Bürgerforum mit
Café beschrieben.

37

Ergänzend wird auf die Gerichtsakten, auf die Akten des Eilverfahrens 15
L 382/06 sowie auf die durch den Beklagten übersandten
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

38

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

39

Die Klage ist als Verpflichtungsklage nach § 42 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig; denn die seitens der Kläger
begehrte Entscheidung des Rats über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens
nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO geschieht durch einen Verwaltungsakt, mit dem
der Rat den Vertretern des Bürgerbegehrens gegenüber, die sich insoweit auf
eine Position des Außenrechts berufen, verbindlich feststellt, ob die
Voraussetzungen für die Durchführung eines Bürgerentscheids erfüllt sind.

40

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl
2002, 346 (347), m.w.N., für das Bürgerbegehren auf Kreisebene

41

Zudem fehlt der Klage nicht das Rechtsschutzinteresse unter dem
Gesichtspunkt, daß der Beklagte in seiner Sitzung vom 17. Februar 2006 u.a.
den niemals ausdrücklich aufgehobenen Beschluß gefaßt hat, daß dem
zulässigen Bürgerbegehren auf der Grundlage der Problembeschreibung der
Verwaltung entsprochen werde. Dieser Beschluß ist deshalb nicht geeignet,
nunmehr gemäß § 26 Abs. 6 Satz 4 GO einen Bürgerentscheid entbehrlich zu
machen, weil er, nachdem der hier angegriffene, die Unzulässigkeit des
Bürgerbegehrens feststellende Beschluß des Beklagten vom 23. März 2006
ihm die wesentliche Grundlage entzogen hat, als wirkungslos geworden
anzusehen ist.

42

Zum Erlöschen der Wirkung von Ratsbeschlüssen wegen wesentlicher
Änderungen der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse s. OVG NRW,
Urteil vom 28. Januar 2003 - 15 A 203/02 -, NWVBl 2003, 312 (314)

43

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Zu dem insoweit maßgeblichen
Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung erweist die Ablehnung des Beklagten,
das durch die Kläger initiierte Bürgerbegehren "Licht in das Dunkel um das
I. -T. -I2. " für zulässig zu erklären, sich nicht als rechtswidrig; denn den
Klägern steht ein Anspruch darauf, daß der Beklagte nach § 26 Abs. 6 Satz 1
GO die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens feststellt, derzeit nicht zu (§ 113
Abs. 5 VwGO).

44

Gemäß § 26 Abs. 1 GO können die Bürger beantragen (Bürgerbegehren),
daß sie an Stelle des Rates über eine Angelegenheit der Gemeinde selbst
entscheiden (Bürgerentscheid); nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO stellt der Rat
unverzüglich fest, ob das Bürgerbegehren zulässig ist. Wenn auch der
Beklagte die Entscheidung, mit der er die Zulässigkeit des in Rede stehenden
Bürgerbegehrens abgelehnt hat, bereits am 23. März 2006 getroffen hat und
die insoweit ausschlaggebenden tatsächlichen Umstände sich, wie
darzulegen sein wird, erst anschließend in entscheidungserheblicher Hinsicht
verändert haben, kommt es für den vorliegenden Rechtsstreit allein darauf an,
ob das Bürgerbegehren am Ende der mündlichen Verhandlung als zulässig
zu bewerten ist. Auf diesen Zeitpunkt ist bei einer Verpflichtungsklage
grundsätzlich abzustellen, sofern nicht das anzuwendende materielle Recht
etwas anderes bestimmt. Letzteres ist hier nicht erkennbar. Im Gegenteil
könnte es dem § 26 Abs. 6 GO nicht entsprechen, wenn es möglich wäre,
durch eine positive Entscheidung über die Zulässigkeit eines
Bürgerbegehrens den Weg zu einem Beschluß des Rates, der nach § 26 Abs.
8 GO einen Bürgerentscheid ersetzt, (noch) zu einem Zeitpunkt zu eröffnen,
zu dem die Zulässigkeitsvoraussetzungen angesichts der (inzwischen)
vorliegenden tatsächlichen und/oder rechtlichen Situation zu verneinen sind.

45

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl
2002, 346 (349), m.w.N.

46

Das gilt umso mehr, da das Gesetz auch in seiner im Oktober 2007 in
Kraft getretenen aktuellen Fassung (vgl. § 26 Abs. 6 Satz 7 GO) eine
Sperrwirkung lediglich dem formal für zulässig erklärten Bürgerbegehren
beimißt.

47

Dazu vgl. Wansleben in Held/ Becker/ Decker,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, § 26 GO Rdnr. 9

48

Nach der Überzeugung der Kammer ist das Bürgerbegehren "Licht in das
Dunkel um das I. -T. -I2. " derzeit als unzulässig anzusehen. Denn die
aus den Unterschriftslisten hervorgehende Fragestellung, die für die
Durchführung des Bürgerentscheids nicht abgeändert werden darf, erscheint
angesichts der Weiterentwicklung der tatsächlichen Verhältnisse, die seit der
Unterschriftensammlung in Bezug auf sämtliche Punkte des Bürgerbegehrens
stattgefunden hat, jedenfalls betreffend die Organisation eines überregionalen
Architektenwettbewerbs nicht mehr geeignet, aus sich heraus verständlich
und widerspruchsfrei der am Bürgerentscheid teilnehmenden Bevölkerung
das Thema der Abstimmung mitzuteilen. Die daraus erwachsende
Teilunzulässigkeit führt ferner zur Unzulässigkeit des gesamten
Bürgerbegehrens.

49

Wie § 26 Abs. 2 Satz 1 GO regelt, muß das Bürgerbegehren schriftlich
eingereicht werden und die zur Entscheidung zu bringende Frage, eine
Begründung sowie einen nach den gesetzlichen Vorschriften durchführbaren
Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten.
Den Gegenstand der Zulässigkeitsbeurteilung bildet dann die gestellte Frage,
wie sie aus den durch die Bürger unterzeichneten Unterschriftslisten und der
dort abgedruckten Begründung für das Bürgerbegehren hervorgeht. Dabei ist
zu beachten, daß der Bürgerentscheid, auf dessen Durchführung die
Zulässigkeitsentscheidung abzielt, die Frage, die die Bürger bei der
vorgelagerten Unterschriftensammlung bereits mit Ja oder Nein beantwortet
haben (vgl. § 26 Abs. 7 Satz 1 GO), uneingeschränkt übernehmen muß.
Insbesondere ist es ausgeschlossen, diese Frage zwischenzeitlich
veränderten Umständen anzupassen.

50

So OVG NRW, Urteile vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR
2002, 766 (767), und vom 29. April 2003 - 15 A 3916/02 -, NWVBl 2003, 466
(477 f.), sowie Beschluß vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, juris; s.
auch VG Münster, Beschluß vom 2. März 1998 - 1 L 98/98 -, juris

51

Im übrigen muß die Frage eindeutig und klar in einer Weise formuliert
sein, daß sie in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar
und aus sich heraus verständlich ist. Die Beantwortung darf keine Auslegung
erfordern, die nicht von jedermann, der sich an dem Bürgerentscheid beteiligt,
beim Ausfüllen des Stimmzettels zweifelsfrei und ohne weitere Hilfsmittel und
Erkundigungen über nicht allgemein bekannte Tatsachen geleistet werden
könnte.

52

Vgl. VG Münster, Beschluß vom 2. März 1998 - 1 L 98/98 -; Wansleben,
a.a.O., Rdnr. 2.2

53

Bei der Beurteilung, ob das Bürgerbegehren im Augenblick als zulässig zu
bewerten ist, spielt es demgemäß auch eine Rolle, ob die tatsächlichen
Verhältnisse sich seit der Sammlung der Unterschriften in der Weise
verändert haben, daß die gestellte Frage, gemessen an den aktuellen
Umständen, keinen eindeutigen und in sich widerspruchsfreien Inhalt mehr
besitzt. Das kann der Fall sein, wenn es aufgrund einer insoweit
eingetretenen Entwicklung für denjenigen Gemeindeeinwohner, der am
Bürgerentscheid teilnehmen will, wegen der im Hinblick auf den Gegenstand
dieses Begehrens eingetretenen weiteren Entwicklung nicht mehr ohne
weiteres nachvollziehbar sein kann, daß die ihm vorgelegte Frage (nach wie
vor) gestellt wird, und es ihm deshalb nicht möglich ist, die Bedeutung dieser
aus seiner Sicht jetzt nicht mehr aktuellen Frage zweifelsfrei und auf jeden
Fall zutreffend zu erfassen. Es handelt sich dabei um Situationen, in denen
sich zwischen der Unterschriftensammlung und der
Zulässigkeitsentscheidung nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO letztendlich das
Thema des Bürgerbegehrens geändert hat,

54

dazu vgl. Hager, Rechtspraktische und rechtspolitische Notizen zu
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, VerwArch 84 (1993), 97 (116)

55

ohne daß, wie dargelegt, die Vertreter des Bürgerbegehrens auf eine
derartige Entwicklung durch die Anpassung der Fragestellung reagieren
dürften.

56

Bei dem Bürgerbegehren "Licht in das Dunkel um das I. -T. -I2. "
läßt sich jedenfalls, soweit es um die Organisation des
Architektenwettbewerbs geht, zum maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung die Fragestellung angesichts der seit der
Unterschriftensammlung geschehenen tatsächlichen Veränderungen als nicht
mehr in sich widerspruchsfrei und verständlich bewerten mit der Folge, daß
ein zu dieser Frage veranstalteter Bürgerentscheid nicht zur Ermittlung eines
unverfälschten Bürgerwillens führen könnte.

57

Die im Text des vom November 2005 stammenden Bürgerbegehrens
formulierte Frage danach, ob (in Bezug auf das I. -T. -I2. oder einen
Neubau) u.a. die Durchführung eines überregionalen Architektenwettbewerbs
von der Stadt organisiert werden soll, ist heute ohne nähere Erkundigungen
nach ihrer aktuellen Bedeutung nicht zu beantworten. Denn im
Zusammenhang mit dem Architektenwettbewerb hat der Beklagte inzwischen
die Beschlüsse vom 21. Dezember 2006, vom 29. März 2007 und vor allem
vom 14. Juni 2007 gefaßt; sodann hat der Wettbewerb stattgefunden, wobei
die Jury sich am 11. April 2008 einstimmig für einen Entwurf entschieden hat,
der den Bürgern in den Medien und durch die Ausstellung von Modellen
bekanntgemacht worden und, wie die der Kammer vorliegenden Berichte aus
der lokalen Presse zeigen, in der Öffentlichkeit auf ein äußerst positives Echo
gestoßen ist; und über diesen Entwurf wird der Beklagte am 19. Juni 2008
beraten. Unter diesen Umständen wird jedoch ein Bürger, der sich im
Rahmen des Bürgerentscheids darüber schlüssig werden will, ob er zu
diesem Teil des Bürgerbegehrens Ja oder Nein sagt, und der - wovon bei den
an dem Bürgerbegehren interessierten Einwohnern im Regelfall auszugehen
ist - die diesbezügliche Entwicklung der letzten knapp zwei Jahre zumindest
in den Grundzügen verfolgt hat, nicht ohne weiteres nachvollziehen können,
warum er jetzt die Frage beantworten soll, ob er die Durchführung eines
Architektenwettbewerb betreffend das I. -T. -I2. oder eines Neubaus
unterstützt. In diesem Zusammenhang kommt es nicht darauf an, ob die
Kläger das bisherige Ergebnis des Architektenwettbewerbs, dessen
Vorgeschichte und den Inhalt der zugrundeliegenden Ausschreibung billigen,
sondern angesichts des objektiv durchgeführten Wettbewerbs ist es allein
entscheidend, daß die hier derzeit allenfalls noch offene und daher aus sich
heraus verständliche - in dem Bürgerbegehren aber nicht formulierte - Frage
nur lauten könnte, ob nunmehr, trotz des bereits vorhandenen ausgewählten
Entwurfs, noch ein neuer, zusätzlicher Architektenwettbewerb stattfinden soll.
Daß das Bürgerbegehren hinsichtlich des Architektenwettbewerbs
insbesondere darauf gerichtet gewesen wäre, einen solchen Wettbewerb
aufgrund einer Ausschreibung einzuleiten, die in erster Linie gerade die
Konzeption des damaligen B. B1. G. in der durch die Kläger
beschriebenen - und in einem nicht geringen Umfang ohnehin von subjektiven
Bewertungen abhängigen - Weise berücksichtigt, ist der zur Entscheidung
gestellten Frage mit der zugehörigen Begründung nicht zu entnehmen.

58

Erweist sich das Bürgerbegehren demnach hinsichtlich der Frage nach
der Organisation eines überregionalen Architektenwettbewerbs wegen der
insoweit inzwischen fehlenden Verständlichkeit und Klarheit als unzulässig,
bedeutet das ferner, daß das Begehren insgesamt, d.h. auch betreffend die
Einsetzung der Untersuchungskommission und die Bürgerbeteiligung, als
unzulässig zu beurteilen ist.

59

Die an dem Rechtsgedanken des § 139 des Bürgerlichen Gesetzbuchs
orientierte Prüfung, ob bei der Unzulässigkeit eines Teils eines
Bürgerbegehrens das auf den Unterschriftslisten bereits über das gesamte
Bürgerbegehren abgegebene Votum der Bevölkerung jedenfalls im übrigen
aufrechterhalten werden kann, erfordert die Ermittlung eines hypothetischen
Willens der unterzeichnenden Bürger. Eine daran anschließende
Entscheidung, daß die Ergebnisse der Unterschriftensammlung fortgelten,
obwohl sie sich nicht auf sämtliche der ursprünglich gestellten mehreren
Fragen beziehen, muß zumindest an strenge Voraussetzungen geknüpft sein,

60

so VG Münster, Beschluß vom 2. März 1998 - 1 L 98/98 -; Rehn/Cron-
auge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 26 Anm. 1

61

wenn nicht sogar davon auszugehen ist, daß bei der Unzulässigkeit eines
wesentlichen Teils eines Bürgerbegehrens dessen verbleibender Teil
grundsätzlich nicht als zulässig eingestuft werden darf.

62

So VG Würzburg, Urteil vom 10. Juli 1996 - W 2 K 96.427 -, juris

63

In diesem Rahmen kann es nicht außer Betracht bleiben, daß die
Initiatoren eines Bürgerbegehrens es stets in der Hand gehabt hätten, über
einen Gegenstand, zu dem sie mehrere Fragen formulieren wollen, auch
mehrere parallele Bürgerbegehren einzuleiten und so das Risiko einer - bei
der Verbindung sämtlicher Fragen in einem einzigen Begehren -
umfassenden Unzulässigkeit zu vermindern.

64

Vgl. Wansleben, a.a.O., § 26 Rdnr. 2.2 a.E.

65

Hier bestehen keine Anhaltspunkte dafür, daß ausreichend viele
Unterzeichner ihre Unterschriften ebenfalls dann geleistet hätten, wenn es
ihnen nicht (auch) darum gegangen wäre, das Bürgerbegehren in dem
wesentlichen Teil zu unterstützen, der die Durchführung eines überregionalen
Architektenwettbewerbs durch die Stadt betrifft. Die auf den Unterschriftslisten
abgedruckten Fragen sind sprachlich eindeutig dergestalt miteinander
verbunden, daß sie einerseits nur dann mit Ja beantwortet werden können,
wenn sowohl die Schaffung der Untersuchungskommission als auch die
Organisation des überregionalen Architektenwettbewerbs und die
Bürgerbeteiligung gewollt sind. Demzufolge ist aber andererseits nicht
auszuschließen, daß manche Bürger nicht unterschrieben hätten, wenn sie
gewußt hätten, daß sie sich damit nicht jedenfalls auch für den
Architektenwettbewerb einsetzten, und daß die Menge dieser Personen so
groß ist, daß ohne sie das nach § 26 Abs. 4 GO erforderliche Quorum nicht
erreicht worden wäre.

66

Nach alledem erweist sich das Bürgerbegehren insgesamt als
unzulässig.

67

Dementsprechend kann die Kammer es insbesondere offen lassen, ob
der Beschluß, mit dem der Beklagte am 23. März 2006 die Unzulässigkeit des
Bürgerbegehrens festgestellt hat, schon deshalb rechtswidrig war, weil er,
entgegen § 25 Satz 1 GeschORat, vor dem Ablauf von sechs Monaten nach
der Fassung des für die Kläger positiven Beschlusses vom 17. Februar 2006
und eventuell ohne das Vorliegen der Ausnahmevoraussetzungen des § 25
Satz 2 GeschORat (Notwendigkeit einer früheren Beratung aufgrund neu
bekannt gewordener Umstände) ergangen ist.

68

Gegen die Rechtswidrigkeit von Ratsbeschlüssen im Verhältnis zu
außenstehenden Dritten nur aufgrund von Geschäftsordnungsverstößen vgl.
OVG NRW, Beschluß vom 28. Februar 1995 - 15 B 2556/94 -, NWVBl 1995,
251 f., sowie Schneider, Der verfahrensfehlerhafte Ratsbeschluß - Zur
Dogmatik der Verfahrensfehlerfolgen, NWVBl 1996, 89 (91 ff.)

69

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §
708 Nr. 11, § 711 der Zivilprozeßordnung.