Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-11-25, Aktenzeichen 2 S 1972/13

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. April 2013 - 1 K 915/10 - wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Berufungszulassungsverfahren wird auf 119.572,12 EUR festgesetzt.

Gründe

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Der auf die in § 124 Abs. 2 Nrn. 1, 3 und 5 VwGO genannten Zulassungsgründe gestützte Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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1. Die Klägerin macht zunächst ohne Erfolg geltend, an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung bestünden ernstliche Zweifel.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegen vor, wenn unter Berücksichtigung der jeweils dargelegten Gesichtspunkte (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) die Richtigkeit des angefochtenen Urteils weiterer Prüfung bedarf, ein Erfolg der angestrebten Berufung nach den Erkenntnismöglichkeiten des Zulassungsverfahrens mithin möglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4/03 - DVBl. 2004, 838). Dies ist hier nicht der Fall.

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a) Die Klägerin rügt zunächst, dass das Verwaltungsgericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren nach § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO nicht für notwendig erklärt hat. Die Berufung sei bereits deshalb zuzulassen, weil sie im Vorverfahren durch einen Bevollmächtigten vertreten gewesen sei und deshalb der Erfolg des Rechtsmittels insoweit wahrscheinlich sei.

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Dieser Vortrag führt nicht zu einer Zulassung der Berufung. Gegen die Entscheidung, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren nicht für notwendig zu erklären (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO), ist selbst dann das Rechtsmittel der Beschwerde - und nicht das des Antrags auf Zulassung der Berufung - statthaft, wenn die Entscheidung nicht durch gesonderten Beschluss, sondern im Tenor des angefochtenen Urteils erfolgt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.1967 - VII C 128.6 - BVerwGE 27, 39; Olbertz in Schoch/Schneider/Bier, § 162 Rn. 85 und § 158 Rn. 3; Bader, in: ders., VwGO, 5. Aufl., § 162 Rn. 15).

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Zwar wird teilweise die Ansicht vertreten, in solchen Fällen sei auch das gegen das Urteil statthafte Rechtsmittel zulässig, also der Antrag auf Zulassung der Berufung (OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 02.06.2004 - 2 L 3/03 - juris). Dieser Auffassung ist jedoch nicht zu folgen. Sie würde dazu führen, dass die Berufung selbst dann zugelassen und ein Berufungsverfahren durchgeführt werden müsste, wenn die angefochtene Entscheidung in ihrem Entscheidungsausspruch ersichtlich richtig ist. Dies ist sinnwidrig und liegt regelmäßig auch nicht im Interesse der Beteiligten. Wenn eine Entscheidung lediglich insoweit angreifbar ist, als es um die Frage der Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren geht, ist der hierdurch Beschwerte auf das Rechtsmittel der Beschwerde zu verweisen, das zu einem „schlanken“ und schnellen Verfahren führt, in dem diese Frage geprüft werden kann. Dies gilt umso mehr, als es sich bei der Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigen im Vorverfahren noch nicht einmal um eine Entscheidung über die Kosten im Sinne einer Kostengrundentscheidung handelt, sondern lediglich um eine Entscheidung, die materiell zum Kostenfestsetzungsverfahren gehört (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.04.1967; Olbertz in Schoch/Schneider/Bier,; Bader, in: ders., jeweils aaO).

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b) Weiter macht die Klägerin geltend, das Urteil beruhe in der Sache auf „fehlerhafte[n] - entscheidungserhebliche[n] - Tatsachenfeststellungen“ durch das Verwaltungsgericht. Sie stellt allerdings ausdrücklich die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht in Abrede, dass Mängel bei der Beschlussfassung über Abgabensätze, die nicht zu einer Kostenüberdeckung führen, von vornherein unbeachtlich seien.

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Die Klägerin meint jedoch, das Verwaltungsgericht sei insofern zu berichtigen, als der rechtlich gebotene Kostenausgleich für die Jahre 1994 bis 1996 in dem hier streitgegenständlichen Kalkulationszeitraum 2000 bis 2001 nicht zutreffend erfolgt sei. Das Verwaltungsgericht habe selbst beanstandet, dass im Kalkulationszeitraum 1994 bis 1996 der erforderliche Kostenausgleich für die Jahre 1989 bis 1993 nicht ordnungsgemäß erfolgt sei. Auch in dem Kalkulationszeitraum 1997 bis 1999 sei der gebotene Kostenausgleich nicht erfolgt. Die rechtswidrig festgesetzte Gebührensatzhöhe für die Jahre 1994 bis 1996 „infiziere“ daher auch den hier streitgegenständlichen Kalkulationszeitraum 2000 bis 2001.

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Diese Auffassung geht fehl. Es steht zunächst in Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 14 Abs. 2 Satz 1 KAG, dass die Beklagte jeweils einen mehrjährigen Kalkulationszeitraum - von 1994 bis 1996, von 1997 bis 1999 und von 2000 bis 2001 - gebildet hat. Die Regelung des § 14 Abs. 2 Satz 2 KAG, wonach Überdeckungen zwingend innerhalb von fünf Jahren auszugleichen sind, bezieht sich in einem solchen Fall (lediglich) auf die Überdeckungen, die am Ende des Kalkulationszeitraums noch vorhanden sind. Deshalb fängt die Fünfjahresfrist auch erst am Ende des jeweiligen Kalkulationszeitraums an zu laufen (vgl. hierzu allg.: Gössl in Gössl/Reif, KAG, § 14 Anm. 3.4).

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Dies hat hier zur Folge, dass im Kalkulationszeitraum 1994 bis 1996 entstandene Überdeckungen bis Ende des Jahres 2001 ausgleichspflichtig waren. Dabei ist allerdings nur auf das eigentliche gebührenrechtliche Ergebnis der Jahre 1994 bis 1996 abzustellen. Dies ergibt sich ohne Weiteres aus dem von der Klägerin selbst angeführten Senatsbeschluss vom 20.09.2012 - 2 S 136/10 - (BWGZ 2011, 63; s. auch den weiteren Beschluss von diesem Tag - 2 S 138/10 - KStZ 2010, 236). Danach bedarf es zur Feststellung des gebührenrechtlichen Ergebnisses eines bestimmten Bemessungszeitraums nach § 14 Abs. 2 Satz 2 1. Halbsatz KAG eines Vergleichs zwischen dem tatsächlichen Gebührenaufkommen des betreffenden Zeitraums und den tatsächlichen Gesamtkosten der Einrichtung, die in dem gleichen Zeitraum entstanden sind. Soweit in die Kalkulation Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen aus den Vorjahren eingestellt worden sind, ist das so ermittelte Ist-Ergebnis um diese Ausgleichsbeträge zu bereinigen (vgl. auch Senatsbeschluss vom 15.10.2009 - 2 S 2148/09 -). Die Ergebnisse der Vorjahre spielen daher nur insoweit eine Rolle, als sie tatsächlich zur Einstellung von Kostenüber- oder Kostenunterdeckungen in die Kalkulation geführt haben. Ob dies zu Recht geschehen oder zu Unrecht unterblieben ist, ist in diesem Zusammenhang ohne Bedeutung. An dieser Rechtsprechung hält der Senat fest.

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Da es hier um die Gebührenhöhe der Jahre 2000 und 2001 geht, ist eine Bereinigung der Rechnungsergebnisse der Jahre 1994 bis 1996 um einen Ausgleichsbetrag für die Jahre zwischen 1989 und 1993 somit nur insoweit erforderlich, als diese in die Kalkulation, die dem Beschluss des Gebührensatzes zugrunde liegt, auch tatsächlich eingestellt worden sind. Darauf, ob diese Ergebnisse zutreffend ermittelt worden sind, kommt es hingegen nicht an. Wie soeben ausgeführt, bedarf es zur Feststellung einer Kostenunter- oder Kostenüberdeckung einer - ggf. um Ausgleichsbeträge zu bereinigenden - Gegenüberstellung des tatsächlichen Gebührenaufkommens und der tatsächlichen Gesamtkosten der Einrichtung, die in dem zu betrachtenden Zeitraum entstanden sind. Substantiierte Einwendungen gegen die hiernach allein maßgebliche Ermittlung des tatsächlichen Gebührenaufkommens und der tatsächlichen Gesamtkosten lassen sich dem Vortrag der Klägerin nicht entnehmen.

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c) Ferner greift die Klägerin die Annahme des Verwaltungsgerichts an, wonach es sich bei dem „Dämmlewiesengraben“ um einen Bestandteil der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlage handle. Hierbei habe das Verwaltungsgericht den Grundsatz „Keine ungefragte Fehlersuche“ verletzt, denn die Beklagte sei selbst der Auffassung, dass der „Dämmlewiesengraben“ nicht zu ihrer öffentlichen Einrichtung gehöre.

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Dies ist nicht nachvollziehbar. Zum einen ist das Gericht nicht an die Rechtsauffassungen der Beteiligten gebunden. Es hat vielmehr eine umfassende eigene Würdigung der Rechtslage auf der Grundlage des festgestellten Sachverhalts vorzunehmen, ohne dabei an die Rechtsauffassungen der Beteiligten gebunden zu sein. Zum anderen liegt hier schon begrifflich keine ungefragte Fehlersuche vor. Das Verwaltungsgericht hat nicht ohne jeden Anlass nach einem Fehler des angefochtenen Verwaltungsakts oder der inzident zu überprüfenden Satzung gesucht, sondern eine rechtliche Würdigung vorgenommen, die im Ergebnis im Gegenteil deren Richtigkeit bestätigt.

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Abgesehen davon stellt die Klägerin die Feststellung des Verwaltungsgerichts, bei dem „Dämmlewiesengraben“ handle es sich um einen Bestandteil der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlagen der Beklagten und nicht um einen Vorfluter, nicht substantiiert in Frage. Grundsätzlich ist es durchaus möglich, dass ein offener Graben, der der Niederschlagswasserbeseitigung dient, als Teil der öffentlichen Entwässerungsanlagen angesehen wird (vgl. § 14 Abs. 1 KAG; allg. zu diesem Problemkreis: OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 31.08.2010 - 15 A 89/10 - KStZ 2011, 77; VG Düsseldorf, Urteil vom 27.07.2011 - 5 K 3214/11 - juris).

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Soweit die Klägerin sinngemäß beanstandet, sie werde gegenüber anderen Gebührenpflichtigen, deren Niederschlagswasser direkt in einen Vorfluter abfließe, sachwidrig benachteiligt, trifft dies nicht zu. Denn nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist der „Dämmlewiesengraben“ kein Vorfluter, sondern Bestandteil der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlagen der Beklagten. Der Bevollmächtigte der Klägerin hat abgesehen davon in anderen „parallelen“ Zulassungsverfahren (vgl. z.B. 2 S 2039/13) selbst ausdrücklich vorgetragen, das Niederschlagswasser der Klägerin werde über einen öffentlichen Kanal in den „Dämmlewiesengraben“ geleitet, während das Niederschlagswasser in den anderen von ihm genannten Fällen seinen Angaben zufolge direkt - wohl über private Leitungen - in einen Vorfluter fließt. Es ist jedoch evident, dass die bloße Ableitung des Niederschlagswassers über private Leitungen - also ohne Inanspruchnahme der Abwasserbeseitigungsanlagen der Beklagten - in ein natürliches oberirdisches Gewässer wie z.B. die Wutach für sich allein genommen keine Gebührenpflicht auslöst. Daher ist es auch nicht zu beanstanden, dass diese Flächen, bei denen das anfallende Niederschlagswasser ohne jegliche Inanspruchnahme der öffentlichen Abwasserbeseitigungsanlagen der Beklagten entsorgt wird, nicht in der Globalberechnung berücksichtigt werden. Umgekehrt entsteht die Gebührenpflicht der Klägerin unabhängig davon, ob der öffentliche Kanal, durch den ihr Niederschlagswasser entsorgt wird, nur eine geringe Länge aufweist und nicht mit dem übrigen Kanalnetz verbunden ist (vgl. NdsOVG, Beschluss vom 27.10.2008 - 9 LA 159/08 - IR 2009, 21; BayVGH, Beschluss vom 18.12.2006 - 23 ZB 06.2956 - juris).

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d) Die Klägerin meint weiter, der Straßenentwässerungskostenanteil sei von der Beklagten unzutreffend ermittelt und demzufolge zu niedrig bemessen worden, weil das von Bundes-, Landes- und Kreisstraßen in Vorfluter abgeleitete Niederschlagswasser zu Unrecht unberücksichtigt geblieben sei. Dieser Einwand kann - selbst wenn man die gesetzliche Regelung des § 17 Abs. 3 KAG außer Betracht lässt - schon deshalb nicht durchgreifen, weil Niederschlagswasser, das direkt von einer Bundes-, Landes- und Kreisstraße in einen Vorfluter abgeleitet wird, grundsätzlich nicht gebührenpflichtig sein kann. Wie soeben dargelegt worden ist, begründet die bloße Ableitung von Niederschlagswasser in ein natürliches oberirdisches Gewässer für sich allein genommen keine Gebührenpflicht, wenn dabei keine Abwasserbeseitigungsanlagen der Beklagten in Anspruch genommen werden.

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e) Schließlich greift die Klägerin die Auffassung des Verwaltungsgerichts an, wonach bei der Gebührenkalkulation der tatsächlich von der Gemeinde Wutach an die Beklagte gezahlte Erlös für die Einleitung von Abwasser in die Kläranlage Achdorf einzustellen sei. Die Klägerin meint demgegenüber, die Beklagte hätte die versiegelten Flächen in der Gemeinde Wutach ermitteln und hiernach eine Gebührenfestsetzung auf der Grundlage ihrer Satzung vornehmen müssen.

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Dies überzeugt nicht. Die Klägerin übersieht, dass die Beklagte nicht ohne Weiteres befugt ist, außerhalb des Gemeindegebiets gelegene Grundstücke zu Abwassergebühren zu veranlagen. Der räumliche Geltungsbereich einer Abgabensatzung erstreckt sich grundsätzlich auf das Gemeindegebiet; dies gilt selbst dann, wenn die öffentliche Einrichtung einer Gemeinde über ihr Gebiet hinausgeht (vgl. Gössl in Gössl/Reif, KAG, § 2 Anm. 1.2.3). Aus den Darlegungen der Klägerin ergibt sich nicht, aus welcher gesetzlichen Bestimmung oder welcher Satzungsregelung sich im vorliegenden Fall eine Befugnis der Beklagten ergeben könnte, Grundstücke im Gebiet der Gemeinde Wutach zu einer Abwassergebühr heranzuziehen. Es ist auch nicht vorgetragen, dass eine Vereinbarung existiert, die die Beklagte ermächtigt, für die Benutzung ihrer Abwasserbeseitigungsanlagen auch auf dem Gebiet der Gemeinde Wutach Gebühren erheben zu dürfen (vgl. §§ 25, 26 GKZ; s. auch Gössl, ebd.). Daher spricht alles dafür, dass die Gemeinde Wutach aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung ein Entgelt für die (Mit-) Benutzung der Kläranlage Achdorf an die Beklagte zu entrichten hat. In diesem Fall ist es aber folgerichtig, dieses Entgelt als Erlös in die Kalkulation einzustellen.

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2. Auch der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) ist nicht gegeben.

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Die Klägerin möchte die folgende Frage grundsätzlich geklärt haben:

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„Entsprechen die gesetzlichen Regelungen

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§ 14 Abs. 1 Satz 1 KAG (Kostenüberdeckungsverbot),
§ 14 Abs. 2 Satz 2 KAG (Ausgleichsregelung) und
§ 2 Abs. 2 KAG (Geringfügigkeitsgrenze)

23

i.V.m. der Senatsrechtsprechung, insbesondere in Fällen rückwirkender Gebührensatzbestimmungen zum Zwecke der Heilung nichtiger Gebührensatzbestimmungen, den Elementen des Rechtsstaatsprinzips der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes (die gleichermaßen die Verlässlichkeit der Rechtsordnung gewährleisten) und den Grundsätzen der richtigen Rechtsanwendung und der materiellen Gerechtigkeit bzw. Belastungsgleichheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 05.03.2013 -1 BvR 2457/08 -, RdNr. 41 und 43)?“

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Diese für sich genommen kaum noch verständlich formulierte Frage erläutert die Klägerin im Folgenden. Diese Ausführungen sind wohl so zu verstehen, dass sie zum einen beanstandet, dass nach der Rechtsprechung des Senats nach Ablauf der Fünfjahresfrist kein Ausgleich von Überdeckungen mehr erfolgt, und zum anderen, dass sich die in einem Anfechtungsprozess inzident erfolgte Prüfung der Rechtsgültigkeit einer Gebührensatzung nur zugunsten der jeweiligen Rechtsmittelführer auswirkt.

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Diesen Fragen kommt jedoch kein grundsätzlicher Klärungsbedarf zu. Sie lassen sich ohne Weiteres beantworten, ohne dass dafür die Durchführung eines Berufungsverfahrens erforderlich wäre.

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Soweit die Klägerin rügt, dass nach Ablauf der Fünfjahresfrist kein Ausgleich von Überdeckungen mehr erfolgt, ist darin kein Verstoß gegen die Grundsätze des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit zu sehen. Eine solche Frist dient vielmehr gerade dem Belang der Rechtssicherheit. Dies ist grundsätzlich auch dann nicht zu beanstanden, wenn es zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht. Der Gesetzgeber ist grundsätzlich nicht verpflichtet, dem Belang der Einzelfallgerechtigkeit immer und ohne jede zeitliche Begrenzung Vorrang einzuräumen. Er ist vielmehr dazu aufgerufen, die Belange der Einzelfallgerechtigkeit auf der einen und der Rechtssicherheit auf der anderen Seite zum Ausgleich zu bringen. Dass dieser Ausgleich im Falle einer Fünfjahresfrist für den Ausgleich von Überdeckungen nicht angemessen geregelt worden wäre, ist nicht ersichtlich. Insbesondere lässt sich auch nicht sagen, dass diese zeitliche Begrenzung nur zu Lasten des Abgabenpflichtigen geht. Denn auch im umgekehrten Fall einer Unterdeckung ist der Ausgleich - in diesem Fall zu Lasten der Gemeinde - nach dem Ablauf von fünf Jahren ebenfalls nicht mehr zulässig.

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Soweit die Klägerin beanstandet, dass sich die in einem Anfechtungsprozess inzident erfolgte Prüfung der Rechtsgültigkeit einer Gebührensatzung nur zugunsten der jeweiligen Rechtsmittelführer auswirkt, ist auch darin kein Verstoß gegen rechtstaatliche Grundsätze zu sehen. Es ist dem System der verwaltungsgerichtlichen Anfechtungsklage vielmehr immanent, dass nur die Verletzung der subjektiven Rechte des jeweiligen Klägers geprüft wird (vgl. §§ 42 Abs. 2, 113 Abs. 1 VwGO). Die Aufhebung eines Abgabenbescheids, der nicht angefochten worden und damit bestandskräftig geworden ist, kann demgegenüber noch nur unter den Voraussetzungen der §§ 172 ff. AO erfolgen.

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3. Das Vorliegen eines Verfahrensmangels (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) ergibt sich aus dem weiteren Vorbringen der Klägerin ebenfalls nicht.

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Soweit die Klägerin in allgemeiner Form sinngemäß geltend macht, das Verwaltungsgericht hätte aufgrund ihrer Rügen zum fehlerhaften Kostenausgleich seitens der Beklagten den Sachverhalt weiter aufklären und den in den Jahren 1994 bis 1996 vorgenommenen Abgleich hin näher überprüfen müssen, sind ihre Ausführungen schon nicht hinreichend substantiiert. Sie legt nicht konkret dar, in welcher Hinsicht die Feststellungen des Gerichts ihrer Ansicht nach unzureichend sind und welche weiteren Ermittlungen das Gericht hätte vornehmen müssen. Fehlt es aber wie hier an einem zureichenden tatsächlichen Vorbringen, ist das Gericht grundsätzlich nicht verpflichtet, bloßen allgemein geäußerten Behauptungen oder Zweifeln eines Beteiligten nachzugehen und so gewissermaßen „ins Blaue hinein" weiter zu ermitteln.

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Abgesehen davon ist die von der Klägerin aufgeworfene Frage nicht entscheidungserheblich. Wie bereits oben ausgeführt kommt es nach der der Klägerin bekannten Rechtsprechung des Senats nicht darauf an, ob der hier in den Jahren 1994 bis 1996 erfolgte Kostenausgleich von Über- und Unterdeckungen der Vorjahre ordnungsgemäß erfolgt ist. Soweit es um die hier streitgegenständlichen Gebühren des Kalkulationszeitraums 2000 bis 2001 geht, ist allein das um solche Ausgleichsbeträge bereinigte tatsächliche gebührenrechtliche Ergebnis der Jahre 1994 bis 1996 maßgeblich.

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Soweit die Klägerin meint, das Gericht hätte auf ihren Beweisantrag hin ermitteln müssen, ob die Beklagte ihr Ermessen bei der Bestimmung der Ausgleichsjahre fehlerhaft ausgeübt habe, trifft dies nicht zu. Das Verwaltungsgericht hat insoweit zu Recht ausgeführt, dass es sich hierbei grundsätzlich um eine Rechtsfrage und nicht um eine dem Beweis zugängliche Tatsachenbehauptung handelt. Weiter übersieht die Klägerin, dass der eigentliche Abwägungsvorgang des Gemeinderats der gerichtlichen Kontrolle entzogen ist. Auf die Erwägungen und Beweggründe des Satzungsgebers kommt es bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der beschlossenen Abgabensätze nicht an (vgl. Senatsurteil vom 13.12.2012 - 2 S 1010/12 - KStZ 2013, 116 m.w. Nachw.), denn die Gültigkeit einer untergesetzlichen Norm kann grundsätzlich nicht aus Mängeln im Abwägungsvorgang abgeleitet werden; entscheidend ist allein, ob sie inhaltlich mit höherrangigem Recht in Einklang steht (BVerwG, Beschluss vom 19.08.2013 - 9 BN 1.13 - juris).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 3 GKG.

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Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).