Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-12-05, Aktenzeichen 12 K 3601/10
ECLI:DE:VGAR:2011:1205.12K3601.10.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

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Tatbestand:

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Der Kläger ist ein Zweckverband im Sinne des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GkG), der seinen Mitgliedern Dienstleistungen und Produkte auf dem Gebiet der technikunterstützten Informationsverarbeitung zur Verfügung stellt. Seine Mitglieder sind drei Kreise und die jeweiligen kreisangehörigen Städte und Gemeinden, zu denen die Beklagte gehört.

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Der Finanzbedarf des Klägers wurde ursprünglich durch eine Verbandsumlage gedeckt, die in Abhängigkeit vom Einwohnermaßstab stand. Im Jahr 1992 beschloss die Verbandsversammlung des Klägers den Aufbau einer Kostenrechnung, die zunächst für einen Teil der vom Kläger angebotenen Leistungen zu einer abnahmeabhängigen Finanzierung führte. Zum 1. Januar 1998 wurde dann die Verbandssatzung (VS) des Klägers novelliert, die nun auszugsweise wie folgt lautet:

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"§ 4

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(1) Die Verbandsmitglieder sind berechtigt, die angebotenen Leistungen der L in Anspruch zu nehmen, eine Abnahmeverpflichtung besteht nicht.

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...

7

§ 18

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(1) Die Leistungen der L werden gegenüber den Verbandsmitgliedern und sonstigen Benutzern nach Entgelten abgerechnet, soweit in dieser Satzung nichts anderes bestimmt ist.

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(2) Die Höhe der Entgelte wird vom Geschäftsführer im Einvernehmen mit dem Verbandsvorsteher festgesetzt.

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(3) Soweit seine sonstigen Einnahmen zur Deckung des Finanzbedarfs nicht ausreichen, erhebt der Zweckverband von den Verbandsmitgliedern eine Umlage, über deren Höhe die Verbandsversammlung entscheidet."

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Am 28. Juni 2005 stimmte die Verbandsversammlung mehrheitlich dem Konzept zur befristeten möglichen Erhebung von sogenannten Basisentgelten für insgesamt vier Produktbereiche (Einwohnerwesen, Sozialwesen, Weitverkehrsnetze und IT- Sicherheit sowie Finanzwesen; sog. Kernbereiche) zu und beauftragte den Kläger, im Wirtschaftsplan für das Jahr 2006 ein Basisentgelt für den Produktbereich Finanzwesen in Höhe von 1,75 EUR pro Einwohner für die Städte und Gemeinden festzulegen.

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In der zugrundeliegenden Beschlussvorlage wurde zur Begründung ausgeführt: In jüngerer Zeit hätten einzelne Verbandsmitglieder nicht mehr die Angebote des Klägers genutzt, sondern sich auch in Kernbereichen Produkten anderer Anbieter zugewandt. Dies führe zu finanziellen Nachteilen für die Verbandsgemeinschaft und könne mittelfristig die finanzielle Leistungsfähigkeit des Klägers in Frage stellen. Es sollten daher künftig für bestimmte Basisprodukte Basisentgelte erhoben werden, die ähnlich wie eine Umlage nach einem festzulegenden Maßstab von allen Verbandsmitgliedern zu zahlen seien, wobei sich als Erhebungsmaßstab die Einwohnerzahl anbiete. Diese Basisentgelte würden den Verbandsmitgliedern bei den Entgelten für die entsprechenden Bereiche angerechnet, wenn sie Produkte aus dem betreffenden Portfolio einsetzten, oder sie könnten im Rahmen eines im Zusammenhang mit einer Entwicklungseinlage bereits eingerichteten Kontokorrents für andere Leistungen des Klägers eingesetzt werden. Denjenigen Verwaltungen, die diese Möglichkeit nicht nutzen wollten, würden die Basisentgelte in Rechnung gestellt. Der Kläger erhalte so einen Ausgleich für die Nichtabnahme seiner Leistung und die Verbandsgemeinschaft werde durch den Ausstieg einzelner Nutzer aus den Verfahren nicht zusätzlich belastet. Ein unmittelbarer Bedarf für die Einführung eines Basisentgelts werde derzeit nur im Bereich des Finanzwesens gesehen. Es werde insofern ein Betrag von 1,75 EUR pro Einwohner der Städte und Gemeinden vorgeschlagen, wobei in die Kalkulation nur Faktoren eingeflossen seien, bei denen der Kläger eine eigene Wertschöpfung erziele.

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Der Berechnung des Basisentgelts für den Bereich Finanzwesen lag ein interner Aktenvermerk zugrunde, in dem drei mögliche Alternativen für die Höhe des Basisbetrags dargestellt wurden. Diese bewegten sich je nach dem Umfang der bei der Kalkulation eingestellten Kostenpositionen (Bereiche Support, interne Wartung und Kosten eines Großrechners) zwischen 1,03 EUR und 1,77 EUR pro Einwohner.

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Die Beklagte, die sich bereits in der Sitzung der Verbandsversammlung vom 28. Juni 2005 gegen die Einführung des Basisentgelts ausgesprochen hatte, rief im September 2005 gemeinsam mit der Beklagten des Verfahrens 12 K 3602/10 die Bezirksregierung B zur Schlichtung der Streitigkeit an und machte geltend:

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Sie habe sich im Vertrauen auf die in der VS normierte Abnahmefreiheit für den Einsatz eines vom Kläger nicht angebotenen Produktes im Bereich Finanzwesen entschieden. Durch das Basisentgelt komme insofern nun eine jährliche Mehrbelastung in Höhe von rund 46.000 EUR auf sie zu. Die Möglichkeit, das Basisentgelt für Produkte aus anderen Bereichen zu verwenden, stelle keine werthaltige Option dar, denn bereits jetzt könne der aus der Entwicklungseinlage zur Verfügung stehende Betrag auf dem Kontokorrent nicht sinnvoll genutzt werden.

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Die Einführung eines Basisentgelts für das Finanzwesen sei in mehrfacher Hinsicht unvereinbar mit dem GkG bzw. der VS. Das Basisentgelt sei kein Entgelt im Sinne des § 18 Abs.1 VS, denn sie nehme im Bereich des Finanzwesens keine Leistungen des Klägers in Anspruch. Es könne auch weder als Umlage im Sinne des § 18 Abs.3 VS noch als Gebühr oder Beitrag im Sinne des § 19 Abs.3 GkG angesehen werden. Es kollidiere ferner mit dem Gedanken des § 4 Abs.1 VS, da es einer wirtschaftlichen Abnahmeverpflichtung nahe komme. Mit dem zwangsweise erhobenen Basisentgelt müssten die Verbandsmitglieder entgegen der Regelung des § 4 Abs.1 VS von ihnen nicht gewollte Leistungen bezahlen.

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Der Kläger trat dem wie folgt entgegen: In der Neufassung der VS zum 1. Januar 1998 sei die Entwicklung des Zweckverbands zu einem marktorientierten Systemhaus festgelegt worden, das sich grundsätzlich aus Entgelten finanzieren solle. Die Regelung des § 4 Abs.1 VS habe dabei deklaratorisch deutlich machen sollen, dass die gesetzlich vorgesehene ausschließliche Aufgabenerledigung durch den Kläger im Bereich IT- Technik nicht mehr realistisch gewesen sei. Hieraus sei jedoch nicht zu folgern, dass die Verbandsmitglieder ohne weitere Folgen auf die Leistungen des Klägers verzichten könnten. Dieses Recht müsse dann seine Grenzen finden, wenn sich einzelne Verbandsmitglieder zu Lasten der Gemeinschaft gegen Produkte aus den Kernbereichen entschieden und durch Ausübung dieses Rechts das Bestehen des Zweckverbands als Solidargemeinschaft gefährdet werde.

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Das Basisentgelt sei zwar nicht als Gebühr, Beitrag oder Umlage anzusehen. Es handele es sich aber um ein Entgelt für das Vorhalten und die Bereitstellung von IT- Verfahren für den Finanzbereich (KIRP, IVR), die im Rahmen der Verbandsstrategie abgestimmt worden seien, und damit um ein Entgelt für eine Gegenleistung im Sinne der VS. Mit seiner Einführung solle gerade verhindert werden, dass eine nachrangige Umlage erhoben werden müsse.

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Unter dem 21. Februar 2006 stellte die Bezirksregierung B fest, dass im Schlichtungsverfahren eine gütliche Einigung nicht zustande gekommen sei und empfahl der Beklagten, das Basisentgelt zu entrichten, da dessen Erhebung keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken begegne.

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Seit dem Wirtschaftsjahr 2006 wurde die Höhe des Basisentgelts für das Finanzwesen in den Wirtschaftsplänen des Klägers, dort in den Erläuterungen zum Erfolgsplan bzw. seit dem Jahr 2008 in den Beschlüssen über den Wirtschaftsplan selbst, festgelegt.

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Am 20. Juni 2007 stimmte die Verbandsversammlung des Klägers über eine Ergänzung des § 18 VS um einen neuen Absatz 6 ab, der wie folgt lauten sollte:

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"Für bestimmte Kernbereiche des Leistungsportfolios, die von der Verbandsversammlung durch Beschluss festzulegen sind, kann die L einwohnerbezogene Basisentgelte erheben. Die Höhe des Basisentgelts wird entsprechend den Regelungen des Absatzes 2 festgesetzt. Übersteigt das Basisentgelt das für die tatsächliche Inanspruchnahme der Leistung fällige Entgelt, ist der Differenzbetrag vom Verbandsmitglied zu zahlen. Über die Verwendung des Differenzbetrages entscheidet der Verwaltungsrat."

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Für diese Änderung wurden 48 satzungsmäßige Ja- Stimmen und 5 satzungsmäßige Nein- Stimmen abgegeben, so dass die für eine Änderung der VS erforderliche Zweidrittelmehrheit (50 von 75 Stimmen) nicht erreicht wurde.

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Im Juni 2009 stimmte die Verbandsversammlung des Klägers mehrheitlich der Möglichkeit zur Erhebung von Basisentgelten für die vier Kernbereiche für die Jahre 2010 bis 2012 zu.

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Der Kläger hat am 27. November 2010 die vorliegende Klage erhoben und macht unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens ergänzend geltend:

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Da ihm die umfassende Unterstützung der Verbandsmitglieder in allen Belangen der technikunterstützten Informationsverarbeitung obliege, gehöre das Bereitstellen bzw. Vorhalten der hierzu erforderlichen Sach- und Personaleinheiten notwendig zu seinen satzungsgemäßen Leistungen, für die gemäß § 18 Abs.1 und 2 VS ein Entgelt gefordert werden könne. Die Regelung in § 4 Abs.1 VS stehe dem nicht entgegen, denn das Basisentgelt führe nicht zu der faktischen Verpflichtung des jeweiligen Mitglieds, die vom Kläger angebotenen Leistungen auch konkret abzurufen. Das einzelne Mitglied werde auch nicht so behandelt, als rufe es tatsächlich Dienstleistungen des Klägers ab, denn es werde nur zu den Fixkosten der Vorhaltung herangezogen.

27

Der Kläger hat ursprünglich beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an ihn 149.929,09 EUR nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Mit Blick auf in der Vergangenheit geleistete Zahlungen der Beklagten hat der Kläger die Klage im Laufe des gerichtlichen Verfahrens teilweise zurückgenommen und beantragt nunmehr,

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die Beklagte zu verurteilen, an ihn 130.023,19 EUR nebst Zinsen in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie macht zur Begründung unter Vertiefung ihres bisherigen Vorbringens ergänzend geltend:

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Das geforderte Basisentgelt sei auch deshalb kein Entgelt im Sinne des § 18 Abs.1 VS, weil Entgelte für Vorhaltekosten oder allgemeine Entwicklungs- und Innovationskosten nicht zulässig seien; diese müssten gerade von einer Umlage gedeckt werden. Es könne aber auch nicht als Gebühr, Beitrag oder Umlage angesehen werden und zur Erhebung sonstiger Abgaben ermächtige § 19 GkG nicht.

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Es handele sich der Sache nach um eine Lenkungsabgabe, mit der letztendlich die Wettbewerbsvorteile der privaten Anbieter relativiert, Produkte des Klägers subventioniert und die Verbandsgemeinden wirtschaftlich gezwungen werden sollten, Leistungen des Klägers in Anspruch zu nehmen. Dies sei auch daran deutlich geworden, dass die Einführung des Basisentgelts die Reaktion darauf gewesen sei, dass die Beklagte in einem Vergabeverfahren, an dem sich auch der Kläger beteiligt habe, einen privaten Anbieter bevorzugt habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten 12 K 3601/10 und 12 K 3602/10 nebst Beiakten verwiesen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Das Verfahren ist einzustellen, soweit der Kläger die Klage hinsichtlich eines Betrags von mehr als 130.023,19 EUR zurückgenommen hat, vgl. § 92 Abs.3 S.1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

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Im Übrigen ist die Klage zulässig, aber unbegründet.

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Für die vorliegende Streitigkeit ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet, denn es handelt sich um eine öffentlich- rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art i.S.d. § 40 Abs.1 S.1 VwGO.

41

Ob eine Streitigkeit öffentlich- rechtlich oder bürgerlich- rechtlich ist, richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird. Dabei kommt es regelmäßig darauf an, ob die Beteiligten zueinander in einem hoheitlichen Verhältnis der Über- und Unterordnung stehen und sich der Träger hoheitlicher Gewalt der besonderen Rechtssätze des öffentlichen Rechts bedient. Eine öffentlich- rechtliche Streitigkeit kann aber auch auf einem Gleichordnungsverhältnis beruhen. Gleichordnungsverhältnisse sind öffentlich- rechtlich, wenn die das Rechtsverhältnis beherrschenden Rechtsnormen nicht für jedermann gelten, sondern Sonderrecht des Staates oder sonstiger Träger öffentlicher Aufgaben sind, das sich zumindest auf einer Seite nur an Hoheitsträger wendet.

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Vgl. etwa Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 26. Mai 2010 - 6 A 5/09 -, abrufbar in JURIS, mit weiteren Nachweisen

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Nach diesen Maßstäben liegt eine öffentlich- rechtliche Streitigkeit vor.

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Zwar ist das Verhältnis der Beklagten zum Zweckverband - soweit der Kläger im Auftrag der Beklagten tätig wird - geprägt durch eine entgeltliche Dienstleistungsbeziehung entsprechend dem Gleichordnungsverhältnis zwischen einem Dienstleister und einem Kunden,

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vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein- Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 28. August 2007 - 15 A 2168/07 -, JURIS

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so dass bei Streitigkeiten, die im Zusammenhang mit von der Beklagten freiwillig abgerufenen Leistungen des Klägers entstehen, der Zivilrechtsweg gegeben sein dürfte.

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Vorliegend macht der Kläger jedoch keine Ansprüche geltend, die auf einen Auftrag der Beklagten zurückgehen. Er meint vielmehr, dass ihm ein Anspruch auf Zahlung des eingeklagten "Basisentgelts" gerade auch dann zustehe, wenn die Beklagte die Produkte und Dienstleistungen, um deren Kosten es geht, nicht nutzen will. Diesen Anspruch leitet der Kläger daraus her, dass es sich bei dem "Basisentgelt" um ein Entgelt im Sinne der § 18 Abs.1 und 2 VS handele, das er für die Vorhaltung und Bereitstellung seiner Produkte im Bereich Finanzwesen (KIRP, IVR und sog. Altverfahren) auch dann fordern könne, wenn die Beklagte an diesen gar kein Interesse habe. Damit stützt er seine Forderung auf die Satzungsregelung selbst und nicht etwa auf einen Vertrag zwischen Dienstleister und Kunde. Streitentscheidende Normen sind daher nicht privatrechtliche Vorschriften, sondern die Regelungen des GkG und der auf seiner Grundlage erlassenen Verbandssatzung, also solche des öffentlichen Rechts.

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Ist der Verwaltungsrechtsweg mithin eröffnet, so ist die Klage auch als allgemeine Leistungsklage statthaft. Ausgehend vom Standpunkt des Klägers, dass es sich bei der geltend gemachten Forderung um ein Entgelt im Sinne des § 18 Abs.1 und 2 VS handelt, hat dieser insbesondere keine Möglichkeit, seine Forderung in einfacherer Weise durch den Erlass eines Verwaltungsaktes geltend zu machen. Denn eine Ermächtigung, Entgelte im Sinne des § 18 Abs.1 und 2 VS gegenüber einem Verbandsmitglied mittels eines Verwaltungsaktes durchzusetzen, kann weder den Bestimmungen des GkG noch denen der VS des Klägers entnommen werden.

49

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. August 2007 - 15 A 2168/07 -, JURIS, zu einer vergleichbaren Regelung in der Satzung eines Zweckverbandes

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Die demnach zulässige Klage ist jedoch unbegründet, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf die Zahlung eines "Basisentgelts" i.H.v. 130.023,19 EUR.

51

Rechtsgeschäftliche Ansprüche des Klägers scheiden aus, da es in Bezug auf die mit dem Basisentgelt abgerechneten Positionen, wie dargelegt, an einer vertraglichen Beziehung zwischen den Beteiligten fehlt. Es gibt auch keine gesetzliche oder satzungsmäßige Grundlage für den geltend gemachten Zahlungsanspruch.

52

Ein Anspruch des Klägers ergibt sich insbesondere nicht aus § 18 Abs.1 VS, nach dem die Leistungen der L gegenüber den Verbandsmitgliedern nach Entgelten - deren Höhe nach Maßgabe des § 18 Abs.2 VS festgesetzt wird - abgerechnet werden.

53

Das in Rede stehende "Basisentgelt" kann nicht auf der Grundlage des § 18 Abs.1 VS als Entgelt im Sinne dieser Bestimmung gefordert werden, da ein solches Verständnis der Satzungsregelung gegen höherrangiges Recht, hier gegen die §§ 9 und 19 GkG, verstößt. Ein Entgelt im Sinne des § 18 Abs.1 VS liegt vielmehr nur vor und kann daher vom Zweckverband nur verlangt werden, wenn ein Verbandsmitglied Leistungen des Verbandes freiwillig auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung in Anspruch nimmt.

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Dies folgt bereits aus der Systematik der in § 19 GkG getroffenen Regelung über die Finanzierungsmöglichkeiten eines Zweckverbandes.

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Hiernach stehen einem Zweckverband als Einnahmemöglichkeiten zunächst Gebühren und Beiträge (§ 19 Abs.3 S.1 GkG) sowie anderweitige Erträge zur Verfügung, die in § 19 Abs.1 S.1 GkG unter dem Begriff der "sonstigen Erträge" zusammengefasst werden. Dabei ist anerkannt, dass unter den Begriff der sonstigen Erträge, die dem Verband zur Verfügung stehen können, neben einer Vielzahl anderer denkbarer Einnahmen (z.B. Zuweisungen, Zuschüsse, Darlehen) auch private Entgelte - also Entgelte, die dem Verband aufgrund privatrechtlich zu beurteilender Verträge zustehen - fallen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. August 2007 - 15 A 2168/07 -, JURIS

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Decken die aus diesen Quellen generierten Einnahmen die dem Zweckverband entstehenden Aufwendungen nicht, so ist dieser zudem befugt, von den Verbandsmitgliedern eine Umlage zu erheben (§ 19 Abs.1 S.1 GkG).

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Die gesetzliche Regelung geht danach von der Möglichkeit aus, dass der Zweckverband aufgrund privatrechtlicher Vereinbarungen mit seinen Verbandsmitgliedern oder auch mit Drittkunden Erträge erwirtschaftet, und enthält darüber hinaus die Ermächtigung, auch ohne eine solche vertragliche Grundlage Gebühren bzw. Beiträge und beim Bestehen eines Fehlbedarfs zudem eine Umlage zu fordern. § 19 GkG ermächtigt den Zweckverband hingegen nicht, im Innenverhältnis von seinen Verbandsmitgliedern für Leistungen, die diese nicht - wie andere Kunden auch - aufgrund einer vertraglichen Vereinbarung in Anspruch nehmen, andere Zahlungen als Gebühren, Beiträge oder eine Umlage zu verlangen.

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Eine solche Ermächtigung ergibt sich insbesondere nicht aus § 19 Abs.1 S.1 GkG, wonach der Zweckverband von den Verbandsmitgliedern eine Umlage erhebt, soweit seine sonstigen Erträge die entstehenden Aufwendungen nicht decken. Der Begriff der "sonstigen Erträge" dient in diesem Zusammenhang alleine dazu, den möglichen Umfang einer Verbandsumlage dahin zu begrenzen, dass sie nur erhoben werden darf, wenn die Einnahmen aus allen übrigen Finanzierungsquellen die Ausgaben des Zweckverbands nicht decken (Subsidiarität). Hinsichtlich der "sonstigen Erträge" setzt die Regelung dabei voraus, dass diese dem Zweckverband bereits aus einem anderen Rechtsgrund - etwa wegen eines privatrechtlichen Vertrags oder einer Gebühren- oder Beitragspflicht - zustehen.

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Sie enthält indessen keine Befugnis des Zweckverbands, gleichsam freihändig den Rechtsgrund für weitere Zahlungspflichten seiner Mitglieder, etwa durch den Erlass einer dahingehenden Satzungsregelung, zu schaffen. Soweit ein Verbandsmitglied Zahlungen nicht schon freiwillig, z.B. aufgrund eines Vertrags, leistet, sind die Möglichkeiten, ihm gegen seinen Willen weitere Zahlungspflichten aufzuerlegen, durch § 19 GkG vielmehr abschließend dahin geregelt, dass insofern nur die Erhebung einer Gebühr, eines Beitrags oder einer Umlage in Betracht kommt.

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Insbesondere enthält die Regelung des § 19 GkG keine Ermächtigung zur Erhebung anderer Abgaben als einer Gebühr, eines Beitrags oder einer Umlage. Dies kann schon wegen der völligen Unbestimmtheit, welche sonstigen Abgaben erfasst sein sollen, nicht angenommen werden.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 28. August 2007 - 15 A 2168/07 -, JURIS

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Daher ist es einem Zweckverband auch nicht gestattet, durch Erlass einer Satzungsbestimmung nach Art des - hier letztlich ohnehin nicht beschlossenen - § 18 Abs.6 VS gegenüber einem Verbandsmitglied, das bestimmte Produkte nicht freiwillig abnehmen will, Zahlungspflichten zu begründen. Das Gesetz enthält vielmehr die Erhebung einer Gebühr, eines Beitrags oder einer Umlage als einzige Möglichkeiten, Vorhalte- oder Bereitstellungskosten, die nicht schon durch freiwillige privatrechtliche Gegenleistungen ausgeglichen werden, auf die Verbandsmitglieder abzuwälzen. Denn bei einem anderen Verständnis würde dem Satzungsgeber der Sache nach die Befugnis eingeräumt, auf Satzungsebene eine im Gesetz selbst nicht vorgesehene Abgabe einzuführen, deren Art und Umfang mangels gesetzlicher Vorgaben - wie dargelegt - gänzlich unklar wäre.

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Hiernach ist es auch unzulässig, den Abgabentatbestand, der durch die Einführung eines "Basisentgelts" materiell geschaffen wird, in das Gewand eines privatrechtlichen Entgelts zu kleiden, das nach den Vorstellungen der Mehrheit der Verbandsversammlung nicht mittels eines Abgabenbescheides, sondern im Wege einer Leistungsklage durchsetzbar sein soll. Die gesetzliche Regelung des § 19 GkG verbietet es dem Zweckverband vielmehr unabhängig von der formalen Ausgestaltung der Zahlungspflicht inhaltlich, den numerus clausus der im Gesetz vorgesehenen Finanzierungsmöglichkeiten um einen gesetzlich nicht vorgesehenen, in seiner Reichweite nicht determinierten und daher in keiner Weise bestimmbaren Zahlungszwang zu erweitern. Dies kann nicht dadurch umgangen werden, dass die - allein den Verbandsmitgliedern, nicht aber Drittkunden - abverlangten Zahlungen schlicht zu einem Entgelt umdeklariert werden.

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Unabhängig von Vorstehendem kann das geforderte "Basisentgelt" auch deshalb nicht auf § 18 Abs.1 VS gestützt werden, weil seine Erhebung gegen § 9 Abs.2 S.1 GkG verstößt.

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Hiernach muss die Verbandssatzung u.a. den Maßstab bestimmen, nach dem die Verbandsmitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs beizutragen haben. Dies bedeutet, dass sich aus der Verbandssatzung selbst mit hinreichender Bestimmtheit ergeben muss, nach welchen Kriterien die Mitglieder zur Deckung des Finanzbedarfs des Verbandes herangezogen werden.

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Nach der Regelung des § 18 VS werden die Verbandsmitglieder in erster Linie zu Entgelten herangezogen (Abs.1), deren Höhe vom Geschäftsführer im Einvernehmen mit dem Verbandsvorsteher festgesetzt wird (Abs.2). Die Entgelte sind mithin als vorrangige Finanzierungsquelle des Klägers gegenüber seinen Mitgliedern gedacht und unterliegen insofern den Anforderungen des § 9 Abs.2 S.1 GkG. Sachliche Maßstäbe für die Berechnung der Höhe der Entgelte finden sich in der Verbandssatzung selbst hingegen unter Verstoß gegen § 9 Abs.2 S.1 GkG nicht.

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Bestehen für den Geschäftsführer und den Verbandsvorsteher bei der Festlegung der Höhe der Entgelte mithin keine satzungsrechtlichen Vorgaben, mag dies unbedenklich sein, soweit von den Mitgliedern Entgelte für von ihnen abgerufene Produkte und Dienstleistungen gefordert werden. Die Mitglieder haben es in diesem Fall in der Hand, vor Abschluss einer vertraglichen Vereinbarung die gemäß § 18 Abs.2 VS festgesetzten Entgelte auf ihre Angemessenheit hin zu überprüfen und die Leistungen ggf. abzulehnen. Dies gilt bei einer allgemeinen Verbandsfinanzierung durch "Basisentgelte" in der vom Kläger praktizierten Form indes - wie gezeigt - nicht, so dass deren Erhebung auch wegen des Fehlens eines diesbezüglichen Berechnungsmaßstabs in der Verbandssatzung gegen höherrangiges Recht verstößt.

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Daran ändert auch der Umstand nichts, dass die Höhe des Basisentgelts für das Finanzwesen vorliegend im Rahmen des Wirtschaftsplans von der Verbandsversammlung festgelegt wurde. Denn abgesehen davon, dass diese Verfahrensweise in der Verbandssatzung nicht abgesichert ist - gemäß § 18 Abs.2 VS soll die Höhe der Entgelte nicht von der Verbandsversammlung, sondern vom Geschäftsführer im Einvernehmen mit dem Verbandsvorsteher festgesetzt werden -, fordert § 9 Abs.2 S.1 GkG eine Regelung des Maßstabs der finanziellen Beteiligung der Mitglieder in der Verbandssatzung selbst. Die unternommene Ergänzung der VS um einen § 18 Abs.6, der die Modalitäten der Festlegung des Basisentgelts zumindest in gewisser Hinsicht konkretisiert hätte, hat die für eine Änderung der Verbandssatzung erforderliche Mehrheit indes verfehlt.

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Hat der Kläger nach allem keinen sich aus § 18 Abs.1 der Verbandssatzung ergebenden Anspruch auf Zahlung der geforderten Summe, so sind weitere Anspruchsgrundlagen nicht ersichtlich.

71

Der Kläger macht selbst nicht geltend, dass es sich bei dem "Basisentgelt" um eine Gebühr, einen Beitrag oder eine Umlage im Sinne des § 19 Abs.1 S.1, Abs.3 S.1 GkG handeln würde.

72

Insoweit ist lediglich der Vollständigkeit halber anzumerken, dass dies der vorliegenden Klage schon deshalb nicht zum Erfolg verhelfen könnte, weil ein Anspruch auf Zahlung dieser Abgaben nicht mit einer Leistungsklage zu verfolgen, sondern vom Kläger mittels eines Verwaltungsaktes geltend zu machen wäre.

73

Im Übrigen gibt es für die Forderung einer Gebühr oder eines Beitrags schon deshalb keine Rechtsgrundlage, weil die Erhebung von Gebühren oder Beiträgen in der Verbandssatzung des Klägers nicht vorgesehen ist und es mithin an der hierfür notwendigen satzungsmäßigen Rechtsgrundlage fehlt, vgl. § 19 Abs.3 GkG i.V.m. § 2 Abs.1 S.2 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein- Westfalen (KAG NRW). Das geforderte Basisentgelt kann der Sache nach auch nicht als Umlage angesehen werden, da seine Höhe nicht einem festgestellten oder prognostizierten Fehlbetrag des Zweckverbandes entspricht, sondern unabhängig hiervon bestimmte Bereitstellungs- und Vorhaltekosten abgegolten werden sollen.

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Vgl. dazu auch VG Minden, Urteil vom 23. Mai 2007 - 3 K 3116/06 -, JURIS und nachgehend OVG NRW, Beschluss vom 28. August 2007 - 15 A 2168/07 -, JURIS

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs.1, 155 Abs.2 VwGO.

76

Die Voraussetzungen des § 124 a Abs.1 S.1 VwGO liegen nicht vor.