Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-03-18, Aktenzeichen 23 L 66/15
ECLI:DE:VGD:2015:0318.23L66.15.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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I.

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Im Jahr 2012 erkrankte der Mieter einer Wohneinheit in der C.-----straße 102 an einer durch Legionellen verursachten Lungenentzündung mit schwerem Krankheitsverlauf. Bei Probeentnahmen aus der Leitung in der Wohnung stellte die Antragsgegnerin im August 2012 Legionellengehalte von bis zu 2.600 KBE/100 ml fest. Eine zweite Beprobung der betroffenen Wohnung und anderer Wohnungen der Antragstellerin wenige Tage später ergab keinen Hinweis auf eine akute Gefährdung in diesen Wohnungen. Proben aus der zentralen Trinkwassererwärmungsanlage, welche alle Wohnungen der Antragstellerin versorgt, konnte die Antragsgegnerin mangels geeigneter Probenahmestellen nicht nehmen.

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Mit bestandskräftigen Ordnungsverfügungen vom 23. Oktober 2012 und 20. Dezember 2012 forderte die Antragsgegnerin die „Hauseigentümergemeinschaft C.-----straße 102/ J.---straße 1 – 1a, 00000 E. , vertreten durch Herrn E1. F. “ auf, geeignete Probenahmestellen an der Trinkwassererwärmungsanlage einzurichten, an diesen und in 22 Wohnungen Proben zu nehmen und auf Legionellen untersuchen zu lassen. Danach setzte die Antragsgegnerin gegen die Antragstellerin in den Jahren 2013 und 2014 insgesamt fünf Zwangsgelder fest. Die Beitreibung der Zwangsgelder wurde nach gerichtlichem Hinweis auf die Unbestimmtheit der zugrundeliegenden Zwangsgeldandrohungen und nachdem die Antragstellerin erklärt hatte, beide Probenahmestellen an der Trinkwassererwärmungsanlage nunmehr eingerichtet zu haben, eingestellt. Die gegen die Zwangsgeldfestsetzungen vom 3. Februar und vom 17. Juni 2014 gerichteten Klagen (23 K 5239/14; 1667/14) haben die Beteiligten daraufhin übereinstimmend für erledigt erklärt.

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Einen Beleg über die Einrichtung der Probenahmestellen an der Trinkwassererwärmungsanlage hat die Antragstellerin trotz entsprechender schriftlicher Aufforderung der Antragsgegnerin vom 6. August 2014 bislang nicht vorgelegt.

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Mit Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2014, am 12. Dezember 2012 zugestellt, ordnete die Antragsgegnerin gegenüber der „Eigentümergemeinschaft C.----straße 102/ J.---straße 1 – 1a, E. “ nach Anhörung an, dass diese erstens einen aussagekräftigen Beleg über die Installation der Probenahmestellen im Austritt der Warmwasserleitung aus dem Speicherbehälter und im Zirkulationsrücklauf (Drift der Zirkulationsleitung in den Speicherbehälter) der Trinkwassererwärmungsanlage in der Liegenschaft zu übersenden habe, z.B. durch Übersendung der Rechnung und des Tätigkeitsberichts des Installateurs (Ziff. 1 der Ordnungsverfügung). Der Beleg sei bis spätestens zum 2. Januar 2015 vorzulegen. Alternativ könne die Antragstellerin mit dem Ordnungsamt einen Vor-Ort-Termin zur Überprüfung der Sachlage vereinbaren. Unter Ziff. 2 der Ordnungsverfügung ordnete sie die Beauftragung eines gemäß § 15 Trinkwasserverordnung 2001 (nachfolgend: TrinkwV) akkreditierten Labors mit der Probenahme und Untersuchung von Warmwasserproben auf Legionellen einschließlich Bestimmung des Serotyps an den folgenden Entnahmestellen an:

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- Warmwasservorlauf

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- Zirkulationsrücklauf

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- Duschen der Bäder in allen fünf Wohnungen des obersten Geschosses (4.0G) in der C.----str. 102

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- Dusche des Bads in der Wohnung Salzwedel

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- Duschen der Bäder in allen sieben Wohnungen des zweiten Obergeschosses (2.0G) in der J.---str. 1

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- Duschen der Bäder in allen sieben Wohnungen des zweiten Obergeschosses (2.OG) in der J.---str. 1a

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- Duschen der Bäder in den zwei Wohnungen des obersten Obergeschosses (3.0G) in der J.---str. 1a

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Die Bewohner der jeweiligen Wohnungen seien rechtzeitig über den Termin zu den Probenahmen zu informieren, damit gewährleistet sei, dass die Probenahme stattfinden können. Sofern Entnahmestellen nicht beprobt werden könnten, sei die Probe jeweils in der darunter gelegenen Wohnung zu entnehmen. In den Wohnungen seien die Proben jeweils aus den Duschköpfen der Bäder zu entnehmen. Die Entnahme der Wasserproben habe gemäß der „Empfehlung des Umweltbundesamtes nach Anhörung der Trinkwasserkommission: Systemische Untersuchungen von Trinkwasser-Installationen auf Legionellen nach Trinkwasserverordnung 2001“ (nachfolgend: TrinkwV) zu erfolgen. Die Duschköpfe seien vor der Probenahme durch den Probennehmer des Labors mit Alkohol zu desinfizieren. Die Untersuchungsergebnisse seien dem Ordnungsamt nach Abschluss der Untersuchungen bis spätestens zum 2. Januar 2015 vorzulegen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet (Ziff. 3 der Ordnungsverfügung). Für den Fall, dass die Antragstellerin dieser Aufforderung nicht bis zum 2. Januar 2015 nachkäme, drohte die Antragsgegnerin ihr für Ziff. 1 ein Zwangsgeld in Höhe von 100,00 Euro, für Ziff. 2 ein Zwangsgeld in Höhe von 4000,00 Euro an. Zur Begründung führt sie aus, dass ihr kein Beleg über die Einrichtung der Probenahmestellen an der Trinkwassererwärmungsanlage vorläge und die Probeentnahmen und Untersuchungen nach Ziff. 2 im Interesse der Abwehr von Gesundheitsgefahren zwingend erforderlich seien. Die sofortige Vollziehung sei geboten, um eine Gesundheitsgefährdung der Nutzer (gemeint: der Trinkwassererwärmungsanlage) ausschließen zu können oder weitere Maßnahmen zur Beseitigung der Gefährdung zu veranlassen. Das Interesse, diese Personengruppe vor entsprechender Infektion bei der Nutzung der Warmwasserduschanlage durch kontaminiertes Trinkwasser zu schützen, wiege schwerer als das Interesse der Antragsgegnerin, für die Dauer von Rechtsbehelfsverfahren von den Rechtsfolgen der Verfügung verschont zu bleiben. Daher könne wegen des öffentlichen Interesses am Schutz von Leib und Leben mit der Erfüllung der Ordnungsverfügung nicht gewartet werden, bis etwaige Rechtsbehelfsverfahren abgeschlossen sind.

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Am 12. Januar 2015 hat die Antragstellerin um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht und gleichzeitig gegen die Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2014 Klage erhoben.

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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Die Ordnungsverfügung sei nicht an sie gerichtet. Die von der Antragsgegnerin adressierte „Eigentümergemeinschaft“ existiere nicht, es existiere nur eine „Wohnungseigentümergemeinschaft“. Die Ordnungsverfügung habe auch nicht gegen sie gerichtet werden dürfen, da die Leitungen im Bereich der Wohnung, in denen der erhöhte Legionellengehalt im Jahr 2012 festgestellt worden war, dem Eigentümer dieser Wohnung gehörten und demnach dieser, nicht die Wohnungseigentümergemeinschaft, Lieferant von Trinkwasser im Sinne der Trinkwasserverordnung und damit auch Störer sei. Von der zentralen Trinkwassererwärmungsanlage gehe keine Gefahr aus, da der erhöhte Legionellengehalt nur eine einzige Wohnung betroffen habe. Außerdem habe sie die früheren Ordnungsverfügungen der Antragsgegnerin zwischenzeitlich erfüllt, womit diese erledigt seien. Die Antragsgegnerin könne daher nicht erneut inhaltsgleiche Verfügungen erlassen. Zudem habe die Antragsgegnerin statt der Zwangsgelder die Ersatzvornahme androhen müssen, da sie, die Antragstellerin, sich in ihrer Stellungnahme auf das Anhörungsschreiben zur angegriffenen Ordnungsverfügung geweigert habe, den getroffenen Anordnungen nachzukommen. Schließlich sei die gesetzte Befolgungsfrist unangemessen kurz.

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Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

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die aufschiebende Wirkung der Klage ‒ 23 K 227/15 ‒ gegen die Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 10. Dezember 2014 hinsichtlich Ziffer 1 und 2 wiederherzustellen und hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor:

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Sie sei befugt, eine neue Ordnungsverfügung zu erlassen, da die Vollstreckung der früheren Zwangsgeldfestsetzungen und -androhungen lediglich aufgrund formeller Fehler eingestellt worden sei, nicht wegen Erfüllung der Anordnungen. Zur Einrichtung der Probenahmestellen am Vorlauf der Warmwasserleitung und am Zirkulationsrücklauf nach Ziff. 1 der Ordnungsverfügung sei die Antragstellerin bereits nach § 14 TrinkwV in Verbindung mit den „Empfehlungen des Umweltbundesamtes zur systematischen Untersuchung von Trinkwasser-Installationen auf Legionellen nach der Trinkwasserverordnung“ verpflichtet. Die Anordnung der Probenentnahmen und Untersuchungen nach Ziff. 2 beruhe auf § 16 Abs. 7 TrinkwV. Diese Untersuchung des gesamten Leitungssystems bliebe trotz des zeitlichen Abstands zur Feststellung der Grenzwertüberschreitung im Jahr 2012 weiter erforderlich. Die bloße erneute Untersuchung der Leitung in der im Jahr 2012 kontaminierten Wohnung sei nicht ausreichend, da sich die Verunreinigung im Gesamtsystem ausgebreitet haben könne. Dass ein längerer Leerstand der betroffenen Wohnung ursächlich für den erhöhten Legionellengehalt gewesen sei, sei rein spekulativ. Die Untersuchung der einzelnen Stockleitungen werde zudem vom deutschen Verein des Gas – und Wasserfachs empfohlen. Die Wohnungseigentümergemeinschaft sei auch richtige Adressatin. Zur „Trinkwasser-Installation“ im Sinne der TrinkwV, die insofern nicht zwischen dem Eigentum der Wohnungseigentümergemeinschaft und dem Sondereigentum der einzelnen Wohnungseigentümer unterscheide, gehörten auch die Leitungen und Armaturen in den Wohnungen. Es sei zudem allgemeiner Usus, die Untersuchungsanordnung an die Wohnungseigentümergemeinschaft, nicht die einzelnen Wohnungseigentümer, zu richten. Nur die Wohnungseigentümergemeinschaft als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die Gesamtanlage könne im Fall der Kontamination die erforderlichen Gegenmaßnahmen wie z.B. Temperaturerhöhung, thermische Desinfektion oder bautechnische Maßnahmen veranlassen. Die Ersatzvornahme sei derzeit nicht notwendig, da bei der zweiten Probennahme 2012 in der betroffenen Wohnung und in anderen Wohnungen keine akute Gesundheitsgefahr feststellbar gewesen sei und auch in der Wohnung des erkrankten Mieters nie Legionellenmengen von über 10.000 KBE/100 ml festgestellt worden seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

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II.

25

Der Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.

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Gemäß §§ 122 Abs. 1, 88 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist das Rechtsschutzbegehren der Antragstellerin hinsichtlich Ziff. 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2014 als Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO auszulegen, da die Behörde die sofortige Vollziehung von Ziff. 1 und 2 gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat. Hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung ist es als Antrag auf erstmalige Anordnung der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO zu deuten, weil der Klage nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO in Verbindung mit § 112 Justizgesetz NRW hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung von vornherein keine aufschiebende Wirkung zukommt.

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Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag die aufschiebende Wirkung der Klage ganz oder teilweise anordnen, wenn die Klage in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 keine aufschiebende Wirkung hat, bzw. wiederherstellen, wenn die Behörde nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO die sofortige Vollziehung angeordnet hat. Die Begründetheit des Antrags ist danach zu beurteilen, ob das öffentliche Interesse an der Vollziehung der Ordnungsverfügung das private Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung überwiegt. Maßgeblich hierfür sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache, die das Gericht summarisch prüft. Erweist sich der Bescheid bei summarischer Prüfung als rechtswidrig, so überwiegt das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, da an einem rechtwidrigen Bescheid kein Vollzugsinteresse bestehen kann. Ist der Bescheid rechtmäßig, hat der Antrag keinen Erfolg. Soweit die Behörde die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO angeordnet hat und der Antrag sich daher auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung richtet, ist der Antrag allerdings nur dann erfolglos, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung zusätzlich durch ein besonderes, d.h. nicht nur auf der Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes beruhendes öffentliches Interesse gerechtfertigt ist. Denn erst dieses besondere Vollzugsinteresse rechtfertigt es, von dem Regelfall des Suspensiveffekts der Klage nach § 80 Abs. 1 VwGO abzuweichen,

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vgl. OVG Münster, Beschlüsse vom 10. August 2009 – 19 B 1129/08 – Rn. 10 und vom 4. Juli 2011 ‑ 1 B 96/11 –, Rn. 63, in www.nrwe.de.

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Nach diesen Maßstäben ist der Antrag insgesamt unbegründet.

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Die Unbegründetheit des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen Ziff. 1 und 2 der Ordnungsverfügung ergibt sich aus Folgendem:

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Die Anordnung der sofortigen Vollziehung von Ziff. 1 und 2 der Ordnungsverfügung ist in formaler Hinsicht nicht zu beanstanden. Namentlich ist sie den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO entsprechend begründet. Das Begründungserfordernis soll die Behörde dazu anhalten, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung mit Blick auf den grundsätzlich gemäß § 80 Abs. 1 VwGO durch einen Rechtsbehelf eintretenden Suspensiveffekt bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges sorgfältig zu prüfen. Die Behörde genügt den Anforderungen in formeller Hinsicht schon dadurch, dass sie die nach ihrem Rechtsstandpunkt maßgeblichen Gründe für das Überwiegen des öffentlichen Vollzugsinteresses einzelfallbezogen und hinreichend nachvollziehbar benennt,

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. August 2003 – 19 B 898/03 – Rn. 2, in juris.

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Die Antragsgegnerin hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung damit begründet, dass die unverzügliche Anbringung der Probenahmestellen und die Probenentnahme und Untersuchung erforderlich sei, um eine Gesundheitsgefährdung der Hausbewohner ausschließen zu können oder weitere Maßnahmen zur Beseitigung der Gefährdung zu veranlassen. Das Interesse, diese Personengruppe vor entsprechender Infektion bei der Nutzung der Warmwasserduschanlage durch kontaminiertes Trinkwasser zu schützen, wiege schwerer als das Interesse der Antragsgegnerin, für die Dauer von Rechtsbehelfsverfahren von den Rechtsfolgen der Verfügung verschont zu bleiben. Daher könne wegen des öffentlichen Interesses am Schutz von Leib und Leben mit der Erfüllung der Ordnungsverfügung nicht gewartet werden, bis etwaige Rechtsbehelfsverfahren abgeschlossen sind. Damit hat sie eine einzelfallbezogene, nachvollziehbare Begründung abgegeben und sich nicht auf die bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO oder auf formelhafte, abstrakte Wendungen beschränkt.

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Darüber hinaus überwiegt das öffentliche Interesse an der Vollziehung von Ziff. 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 10. Dezember 2014 das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin, weil Ziff. 1 und 2 nach summarischer Prüfung rechtmäßig sind und zudem ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung besteht.

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Die Anordnung in Ziff. 1, einen Nachweis für die Einrichtung der Probenahmestellen am Austritt der Warmwasserleitung aus dem Speicherbehälter und am Zirkulationsrücklauf vorzulegen, findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 39 Abs. 2 Nr. 1 Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG) in Verbindung mit 14 Abs. 3 Satz 4 TrinkwV. Nach § 39 Abs. 2 Nr. 1 IfSG hat die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die Einhaltung der Rechtsverordnungen nach § 38 Abs. 1 und 2 IfSG – also auch der TrinkwV – sicherzustellen. Nach § 14 Abs. 3 TrinkwV haben der Unternehmer und der sonstige Inhaber einer Wasserversorgungsanlage nach § 3 Nummer 2 Buchstabe d oder Buchstabe e TrinkwV, in der sich eine Großanlage zur Trinkwassererwärmung befindet, unter Beachtung von Abs. 6, sofern sie Trinkwasser im Rahmen einer gewerblichen oder öffentlichen Tätigkeit abgeben, das Wasser durch systemische Untersuchungen gemäß Satz 3 an mehreren repräsentativen Probenahmestellen auf den in Anlage 3 Teil II festgelegten Parameter zu untersuchen oder untersuchen zu lassen. Die Untersuchungspflicht nach Satz 1 besteht für Anlagen, die Duschen oder andere Einrichtungen enthalten, in denen es zu einer Vernebelung des Trinkwassers kommt. Der Umfang und die Häufigkeit der Untersuchungen bestimmen sich nach Anlage 4 Teil II Buchstabe b. nach § 14 Abs. 3 Satz 4 TrinkwV haben der Unternehmer und der sonstige Inhaber einer Wasserversorgungsanlage nach Satz 1 sicherzustellen, dass nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik geeignete Probenahmestellen an den Wasserversorgungsanlagen vorhanden sind.

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Bei der zentralen Trinkwassererwärmungsanlage der Antragstellerin handelt es sich um eine Großanlage in einer Wasserversorgungsanlage im Sinne des § 14 Abs. 3 TrinkwV. Dies ergibt sich aus der Legaldefinition des § 3 Nr. 2 e) TrinkwV. Danach sind Wasserversorgungsanlagen auch solche Anlagen der Trinkwasser-Installation, aus denen Trinkwasser aus einer Anlage nach § 3 Nr. 2 a) oder b) TrinkwV an Verbraucher abgegeben wird. Es handelt sich auch um eine Anlage handelt, die Duschen enthält, in der es also zur Vernebelung kommt.

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Das Wasser aus der Trinkwasserversorgungsanlage wird auch im Rahmen einer gewerblichen Tätigkeit im Sinne von § 14 Abs. 3 TrinkwV abgegeben. Nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 10 TrinkwV fällt unter gewerbliche Tätigkeit die unmittelbare oder mittelbare, zielgerichtete Trinkwasserbereitstellung im Rahmen einer Vermietung. Dabei reicht es aus, wenn – wie hier ‒ mindestens eine der Wohnungen, die von der zentralen Wasserversorgungsanlage versorgt werden, vermietet ist. Dies folgt bereits aus dem gefahrenabwehrrechtlichen Zweck des § 14 Abs. 3 TrinkwV: Die von der Trinkwassererwärmungsanlage mitversorgten Mieter haben keinen Zugriff auf die Anlage und können damit nicht kontrollieren, ob von dieser eine Legionellengefahr ausgeht. Gleichzeitig tragen sie als Nutzer des Warmwassers aber das volle seuchenhygienische Risiko. Daher legt die TrinkwV den Wohnungseigentümern, die die zentrale Trinkwassererwärmungsanlage verwalten, eine Pflicht zur Überwachung auf. Dass die Wohnungen in den von der Wassererwärmungsanlage versorgten Gebäuden möglicherweise nur teilweise vermietet sind, ändert nichts an der bestehenden Schutzbedürftigkeit dieser Mieter

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Die Antragstellerin ist auch „sonstige Inhaberin“ der Anlage. Die entscheidenden Anlageteile (Einspeisung, Aufbereitung und Verteilung) sind dem Gemeinschaftseigentum nach § 1 Abs. 5 Wohnungseigentumsgesetz (WEG) zuzuordnen. Denn es handelt sich um eine Anlage, die im Sinne des § 5 Abs. 2 WEG dem gemeinschaftlichen Gebrauch der Wohnungseigentümer dient. Als gemeinschaftliches Eigentum wird die Anlage nach § 21 Abs. 1 WEG von der Gemeinschaft der Wohnungseigentümer im Rahmen der Eigentümerversammlung nach §§ 21 Abs. 3, 23 WEG verwaltet. Die Wohnungseigentümergemeinschaft übt damit die tatsächliche Sachherrschaft über die Anlage aus. Sie allein, nicht etwa jeder einzelne Miteigentümer für sich, kann bestimmen, dass an der Anlage Probenahmestellen angebracht werden. Daher muss die Überwachungsbehörde Anordnungen zur seuchenhygienischen Kontrolle der Anlage auch an die Wohnungseigentümergemeinschaft richten können.

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Anders als die Antragstellerin meint, hat die Antragsgegnerin die Ordnungsverfügung auch an sie, und nicht an eine nicht existente „Eigentümergemeinschaft“ gerichtet. Die in der Ordnungsverfügung gewählte Bezeichnung „Eigentümergemeinschaft“ ist nach §§ 133, 157 BGB analog aus dem objektiven Empfängerhorizont dahingehend auszulegen, dass die Antragsgegnerin die Wohnungseigentümergemeinschaft in die Pflicht nehmen will. Jemand anders kann die Antragsgegnerin nicht gemeint haben. Hätte sie die einzelnen Miteigentümer in die Pflicht nehmen wollen, so hätte sie diese einzeln namentlich in der Verfügung aufgeführt oder jedem von ihnen eine gesonderte Verfügung zukommen lassen. Darüber hinaus werden „Wohnungseigentümergemeinschaften“ auch umgangssprachlich als „Eigentümergemeinschaften“ bezeichnet.

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Die Einrichtung von Probenahmestellen am Austritt der Warmwasserleitung aus dem Speicherbehälter und am Zirkulationsrücklauf entspricht auch den allgemeinen Regeln der Technik im Sinne von § 14 Abs. 3 Satz 4 TrinkwV. Zu diesen sind insbesondere die Empfehlungen des Umweltbundesamtes zur systematischen Untersuchung von Trinkwasser-Installationen auf Legionellen nach der Trinkwasserverordnung vom 23. August 2013 zu zählen, auf die sich die Antragsgegnerin in der angegriffenen Ordnungsverfügung bezogen hat. Nach Ziff. 4 dieser Empfehlungen sind im Rahmen der systematischen Untersuchung Proben u.a. am Abgang der Leitung für Trinkwasser vom Trinkwassererwärmer sowie am Wiedereintritt in den Trinkwassererwärmer zu nehmen. Dies entspricht zudem Ziff. 9.1 Arbeitsblatt W 551 des technischen Regelwerks der Empfehlungen des deutschen Vereins des Gas- und Wasserfachs, auf das das Bundesumweltamt verweist.

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Da die Antragstellerin nach der TrinkwV also zur Einrichtung der genannten Probenahmestellen verpflichtet ist – und zwar unabhängig von der Feststellung überhöhter Legionellenwerte im Jahr 2012 ‒, kann die Antragsgegnerin von der Antragstellerin auch verlangen, einen entsprechenden Nachweis über die Einrichtung vorzulegen bzw. alternativ einen Kontrolltermin auszumachen, um die Einhaltung der Einrichtungspflicht zu überprüfen.

42

Es besteht auch ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung. Nur bei Vorhandensein der erforderlichen Probenahmestellen kann die Wohnungseigentümergemeinschaft die nach § 14 Abs. 3 TrinkwV obligatorischen systematischen Kontrolluntersuchen – erforderlichenfalls auf behördliche Anordnung ‒ durchführen. Diese Untersuchungen haben gemäß § 14 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit Anlage 4 Teil II b) jährlich zu erfolgen. Diese Zeitabstände würden bei Abwarten des Ausgangs des Hauptsacheverfahrens einschließlich möglicher Rechtsmittelinstanzen voraussichtlich überschritten, was im Interesse des Gesundheitsschutzes der Wassernutzer – insbesondere der Mieter – nicht hingenommen werden kann.

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Ziff. 2 der Ordnungsverfügung, mit der die Antragstellerin die Entnahme von Proben aus den beiden einzurichtenden Probenahmestellen und aus 22 Wohnungen sowie die entsprechende Untersuchung und Übermittlung der Untersuchungsergebnisse angeordnet hat, findet ihre Ermächtigungsgrundlage in § 9 Abs. 8 Satz 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3 TrinkwV. Wird dem Unternehmer oder dem sonstigen Inhaber einer Wasserversorgungsanlage nach § 3 Nr. 2 Buchstabe d) oder Buchstabe e) bekannt, dass der in Anlage 3 Teil II festgelegte technische Maßnahmenwert überschritten wird, so hat er gemäß § 16 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 TrinkwV unverzüglich eine Gefährdungsanalyse zu erstellen oder erstellen zu lassen und nach Nr. 3 die Maßnahmen durchzuführen oder durchführen zu lassen, die nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik zum Schutz der Gesundheit der Verbraucher erforderlich sind. Wird dem Gesundheitsamt bekannt, dass der in Anlage 3 Teil II festgelegte Wert in einer Trinkwasser-Installation überschritten wird, und kommt der Unternehmer oder der sonstige Inhaber der verursachenden Wasserversorgungsanlage seinen Pflichten nach § 16 Absatz 7 nicht nach, fordert das Gesundheitsamt diesen nach § 9 Abs. 8 Satz 1 TrinkwV auf, diese Pflichten zu erfüllen. Kommt der Unternehmer oder der sonstige Inhaber der Wasserversorgungsanlage seinen Pflichten auch nach der Aufforderung durch das Gesundheitsamt nicht fristgemäß und vollständig nach, prüft das Gesundheitsamt nach Satz 2, ob und in welchem Zeitraum Maßnahmen zum Gesundheitsschutz erforderlich sind, und ordnet diese gegebenenfalls an.

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Diese Voraussetzungen liegen vor.

45

Die Antragstellerin hatte bereits im Jahr 2012 Kenntnis davon, dass die Untersuchung einer damals aus der Leitung entnommenen Wasserprobe eine Überschreitung des Legionellengrenzwerts nach Anlage 3 Teil II TrinkwV ergeben hatte. Die Leitung in der Wohnung war auch Teil der Trinkwasser-Installation, deren Inhaberin die Antragstellerin ist. Nach der Legaldefinition des § 3 Nr. 3 TrinkwV zählt zur Trinkwasser-Installation die Gesamtheit der Rohrleitungen, Armaturen und Apparate, die sich zwischen dem Punkt des Übergangs von Trinkwasser aus einer Wasserversorgungsanlage an den Nutzer und dem Punkt der Entnahme des Trinkwassers befinden, mithin auch die Leitungen in den Wohnungen. Dennoch hat die Antragstellerin keine weitere Ursachenforschung betrieben und keine der nach § 16 Abs. 7 Satz 1 TrinkwV kumulativ erforderlichen Maßnahmen durchgeführt. Daraufhin hat das Gesundheitsamt der Antragsgegnerin die Antragstellerin mehrfach, zuletzt mit Anhörungsschreiben vom 18. November 2014, unter Fristsetzung aufgefordert, die angeordneten Untersuchungen durchzuführen.

46

Das Gericht hat auch keinen Anlass daran zu zweifeln, dass die angeordneten Untersuchungen zu einer Gefährdungsanalyse nach § 16 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 TrinkwV gehören und zudem den allgemein anerkannten Regeln der Technik zum Schutz der Gesundheit der Verbraucher im Sinne von § 16 Abs. 7 Satz 1 Nr. 3 TrinkwV entsprechen. Nach § 16 Abs. 7 Satz 5 hat der Inhaber der Anlage bei der Durchführung von Maßnahmen nach Satz 1 Nr. 2 und Nr. 3 die Empfehlungen des Umweltbundesamtes zu beachten. Nach Punkt 6 Ziff. 4 der “Empfehlungen des Umweltbundesamtes für die Durchführung einer Gefährdungsanalyse gemäß Trinkwasserverordnung“ vom 14. Dezember 2014 gehört zur Durchführung einer Gefährdungsanalyse auch die Veranlassung und Durchführung von Untersuchungen auf Legionellen in weiteren Anlageteilen. Das Umweltbundesamt verweist diesbezüglich auf die Empfehlungen zu weitergehenden Untersuchungen des deutschen Vereins des Gas- und Wasserfachs gemäß Arbeitsblatt W 551. Nach 9.2 dieses Arbeitsblatts soll die weitergehende Untersuchung eine Aussage über das Maß der Kontamination eines Systems mit Legionellen liefern und die Einleitung gezielter Sanierungsmaßnahmen ermöglichen. Die Anzahl der erforderlichen Proben richtet sich dabei nach Größe, Ausdehnung und Verzweigung des Systems. Zusätzlich zu Proben in jedem Steigstrang sollen in einzelnen Stockwerksleitungen, die Hinweise auf mögliche Kontamination bieten, zusätzlich Proben genommen werden. Die in Ziff. 2 der Ordnungsverfügung festgesetzten Probenahmestellen berücksichtigen diese Vorgaben, indem jeweils die letzte Entnahmestelle in den obersten Stockwerken und weitere Entnahmestellen in mittleren Stockwerken gewählt wurden. Nachvollziehbar und jedenfalls im Rahmen des einstweiligen Rechtschutzverfahrens ausreichend ist zudem die Begründung der Antragsgegnerin, dass angesichts des weit verzweigten Leitungsnetzes in den Gebäuden die Auswahl von Entnahmestellen in 22 von insgesamt 65 Wohneinheiten erforderlich war.

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Die angeordneten Probeentnahmen und Untersuchungen sind auch im Sinne des § 9 Abs. 8 Satz 2 TrinkwV erforderlich. Dem steht nicht entgegen, dass bislang nur ein Mieter an Lungentuberkulose erkrankt ist, der erhöhte Legionellengehalt damals in einer über längere Zeit leer stehenden Wohnung festgestellt wurde und seit der Feststellung im Jahr 2012 mehr als drei Jahre vergangen sind. Erhöhte Legionellenmengen im Trinkwasser können hochgefährliche Krankheiten wie Pontiac-Fieber und die sog. Legionärskrankheit, einer Art Lungenentzündung mit einer Letalitätsrate von 15 % beim Durchschnitt und von 70 % bei älteren oder vorgeschwächten Personen, auslösen. Dementsprechend haben die Behörden über die Einhaltung der Grenzwerte streng zu wachen und müssen einem Kontaminierungsverdacht besonders geflissentlich nachgehen. Ist ein erhöhter Legionellengehalt an einer Stelle des Leitungssystems – wie hier – bereits festgestellt worden und ist damit sogar eine Lungenerkrankung des Nutzers der Leitung einhergegangen, versteht es sich von selbst, dass die Überwachungsbehörde zum Schutz der übrigen Bewohner des Hauses die erforderlichen Maßnahmen zur Ursachenforschung in der gemeinsamen Trinkwassererwärmungsanlage einleitet und darüber hinaus abklären lässt, welche Verästelungen des Leitungssystems betroffen sind. Dies gilt auch dann, wenn als mögliche Ursache der erhöhten Legionellenwerte ein längerer Leerstand der Wohnung in Betracht kommt, da es sich hierbei nur um eine mögliche, nicht jedoch um die einzig mögliche Ursache der Grenzwertüberschreitung handelt. Weiter darf die Behörde ihre Nachforschungen zur Ursache und zur Verbreitung der Legionellen im Leitungssystem auch noch drei Jahre nach Feststellung der Grenzwertüberschreitung fortsetzen. Ursache der Grenzwertüberschreitung und Verbreitung in weiteren Stockwerks- und Steigleitungen sind bis heute nicht geklärt. Dass seit 2012 kein weiteres Mal eine Grenzwertüberschreitung festgestellt wurde, kann daran liegen, dass die Antragstellerin seitdem keinerlei Untersuchungen im Leitungssystem mehr vorgenommen und nicht einmal die nach § 14 TrinkwV jährlich vorgeschriebenen systematischen Kontrolluntersuchungen durchgeführt hat. Trotz des längeren Zeitabstands zur letzten Untersuchung besteht daher bis heute eine latente Gefahr, dass sich in dem Leitungssystem aufgrund bislang unbekannter Ursache gesundheitsgefährdende Legionellenmengen befinden. Vor diesem Hintergrund ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin diese Gefahr durch eine umfängliche Überprüfung des Leitungssystems nunmehr endgültig ausschließen will bzw. das ganze Leitungssystem überprüfen lässt, so dass sie bei erneuter Feststellung einer erhöhten Legionellenmenge sogleich deren Ursprung feststeht und gezielte Gegenmaßnahmen angeordnet werden können.

48

Schließlich ist die Setzung einer Frist für die Vorlage der Untersuchungsergebnisse bis zum 2. Januar 2015 ausreichend. Die Anordnung der Untersuchungen nach Ziff. 2 war der Antragstellerin mit Anhörungsschreiben vom 18. November 2014 bereits angekündigt worden. Der Verwalter der Antragstellerin hatte demnach bereits ab diesem Zeitpunkt Gelegenheit und Anlass, die Mitglieder der Antragstellerin und die Mieter zu informieren und entsprechende Informationen (etwa zu geeigneten Probennehmern) einzuholen. Selbst nach Erlass der Ordnungsverfügung hatte die Antragstellerin immerhin noch knapp drei Wochen Zeit, mit den Bewohnern der zu beprobenden Wohnungen die Modalitäten abzusprechen und die Untersuchungen durchführen zu lassen. Dieser Zeitraum war ausreichend, zumal die Antragsgegnerin es der Antragstellerin freigestellt hatte, die Probe notfalls jeweils in der Wohnung ein Stockwerk tiefer zu nehmen. Die erforderlichen Probenahmestellen an der Trinkwassererwärmungsanlage hatte die Antragstellerin nach eigenen Angaben bereits Ende 2012 einbauen lassen, sodass hierfür keine Zeit einzurechnen war.

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Das nach § 80 Abs. 3 VwGO erforderliche besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung ergibt sich hinsichtlich Ziff. 2 daraus, dass ein weiteres Zuwarten mit der Untersuchung des Leitungssystems bis zum Abschluss aller Rechtsmittelinstanzen mit Blick auf die sich daraus ergebende Gesundheitsrisiken für die Mieter der Gebäude nicht hinnehmbar ist. Denn angesichts der nach wie vor ungeklärten Ursache und der Verbreitung der Legionellen besteht die latente Gefahr, dass eine Grenzwertüberschreitung irgendwo im Leitungssystem fortbesteht, mit den entsprechenden gesundheitlichen Risiken für die Hausbewohner.

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Der Antrag ist auch insoweit unbegründet, als die Antragstellerin die Anordnung der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung begehrt. Die Zwangsgeldandrohung ist rechtmäßig. Sie findet ihre Grundlage in §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 Verwaltungsvollstreckungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW - VwVG NRW). Insbesondere greifen die Bedenken der Antragstellerin hinsichtlich der Auswahl des Zwangsgeldes anstelle der Ersatzvornahme nicht durch. Die Antragsgegnerin war berechtigt, der Antragstellerin für den Fall der Nichterfüllung von Ziff. 1 und 2 der Ordnungsverfügung jeweils ein (weiteres) Zwangsgeld anzudrohen. Es bestand keine Verpflichtung, stattdessen die Ersatzvornahme in Aussicht zu stellen. Die Auswahl des Zwangsmittels steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Bei Ausübung ihres Auswahlermessens hat die Behörde zu beachten, dass unmittelbarer Zwang nur angewendet werden darf, wenn andere Zwangsmittel nicht zum Ziel führen oder untunlich sind (§ 58 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW). Ein Rangverhältnis zwischen den übrigen Zwangsmittelarten (Ersatzvornahme und Zwangsgeld), insbesondere ein genereller Vorrang der Ersatzvornahme, besteht nicht,

51

vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 4. Dezember 2003 – 5 S 2781/02 -, VBlBW 2004, 226 f.

52

Der gerichtlichen Überprüfung unterliegt diese behördliche Entscheidung dabei nur in Bezug auf Ermessensfehler. Das Verwaltungsgericht ist dagegen nicht berechtigt, eigene Zweckmäßigkeitserwägungen an die Stelle der behördlichen zu stellen,

53

VG Düsseldorf , Urteil vom 28. Juli 2011 – 5 K 3833/10 –, Rn. 50, juris.

54

Daran gemessen ist die Entscheidung der Beklagten nicht zu beanstanden. Das nunmehr gewählte Zwangsmittel des Zwangsgeldes stellt ein taugliches, d. h. geeignetes Mittel zur zwangsweisen Durchsetzung der Pflicht zur Bescheinigung der Einrichtung der Probenahmestellen und zur Durchführung der Legionellenuntersuchung dar. Dem steht auch nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin bereits mehrfach ein Zwangsgeld angedroht hat und die Antragstellerin sich bis zuletzt geweigert hat, den Anordnungen der Antragsgegnerin Folge zu leisten. Zum einen waren die bisherigen angefochtenen Zwangsgeldandrohungen nicht hinreichend bestimmt und werden daher auch von der Antragsgegnerin nicht länger aufrecht erhalten. Zum anderen ist nicht von vornherein auszuschließen, dass nach möglichen weiteren Zwangsgeldandrohungen ein Betrag zusammen kommt, der die Antragstellerin schließlich doch noch veranlasst, die Maßnahmen durchzuführen ‒ auch vor dem Hintergrund, dass das Gericht gegen die Rechtmäßigkeit von Ziff. 1 und 2. nach summarischer Prüfung keine Bedenken hat und das Zwangsgeld demnach festgesetzt werden kann. Es ist weiter auch nicht ersichtlich und wird von der Antragstellerin auch nicht vorgetragen, dass die Ersatzvornahme im Vergleich zum Zwangsgeld kostenmäßig ein milderes Mittel darstellen würde.

55

Auch der Höhe nach ist das angedrohte Zwangsgeld angesichts des damit verfolgten Ziels des Gesundheitsschutzes nicht zu beanstanden. Bedenken hinsichtlich der Höhe sind werden auch von der Antragstellerin nicht vorgetragen.

56

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

57

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 Gerichtskostengesetz in Verbindung mit Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Da es sich bei Ziff. 1 und 2 der Ordnungsverfügung um zwei verschiedene Streitgegenstände handelt, wurde zweimal die Hälfte des Auffangstreitwerts angesetzt.