Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-20, Aktenzeichen 1 K 362/15

Tenor

Ziff. 2 der Verfügung des Landratsamts ... vom 15.12.2014 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 04.02.2015 werden aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Kläger im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Kläger begehren die Verpflichtung des beklagten Landes im Rahmen einer Entscheidung über die Kostentragung im Widerspruchsverfahren die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

2

Mit vier getrennten Gebührenbescheiden der Beigeladenen vom 29.10.2007 wurden die Kläger als Gesamtschuldner zu einem geänderten Abschlag auf die Abwassergebühren zum 15.11.2007 in Höhe von 90,00 EUR herangezogen. Gegen diese Bescheide erhoben die Kläger - vertreten durch ihren Prozessbevollmächtigten - am 31.10.2007 Widerspruch, den die Beigeladene mit Schreiben vom 09.11.2007 dem Landratsamt ... zur Entscheidung vorlegte.

3

Mit Gebührenbescheiden vom 08.02.2008 setzte die Beigeladene die Abwassergebühren der Kläger für das Jahr 2007 endgültig fest. Unter dem 13.12.2009 beantragten die Kläger beim Landratsamt, das Widerspruchsverfahren gegen die Bescheide vom 29.10.2007 förmlich einzustellen.

4

Mit Bescheid vom 06.05.2010 stellte das Landratsamt ... das Widerspruchsverfahren ein (Ziffer 1) und hob die Kosten des Verfahrens gegenseitig auf (Ziffer 2). Der Bescheid enthielt die Rechtsbehelfsbelehrung, dass gegen die Kostenentscheidung Widerspruch erhoben werden könne.

5

Die Kläger erhoben - vertreten durch ihren Prozessbevollmächtigten - mit Schreiben vom 12.05.2010 Widerspruch gegen die im Bescheid vom 06.05.2010 enthaltene Kostengrundentscheidung. Dabei vertraten sie die Auffassung, dass die Beigeladene die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen habe.

6

Mit Bescheid vom 10.08.2011 nahm das Landratsamt ... den Bescheid vom 06.05.2010 zurück. Rechtsgrundlage der Rücknahme sei § 48 Abs. 1 LVwVfG, wonach ein rechtswidriger Verwaltungsakt zurückgenommen werden könne. Im vorliegenden Fall sei die Kostenentscheidung zu einem Zeitpunkt getroffen worden, in dem bereits bekannt gewesen sei, dass der erledigte Verwaltungsakt über die Vorauszahlungen 2007 aufgrund einer rechtswidrigen Satzung ergangen sei. Da der bisherige Streitstand im Zeitpunkt der Entscheidung durch die Widerspruchsbehörde maßgeblich sei, habe keine Kostenaufhebung erfolgen dürfen. Die Kläger erhoben - vertreten durch ihren Prozessbevollmächtigten - am 27.08.2011 Widerspruch gegen diesen Bescheid.

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Nachdem über diesen Widerspruch noch nicht entschieden worden war, erhoben die Kläger am 16.01.2012 Klage (1 K 66/12), mit der sie sich gegen den Rücknahmebescheid des Landratsamts ... wandten und die Verpflichtung des beklagten Landes begehrten, der Beigeladenen die Kosten des Widerspruchsverfahrens aufzuerlegen.

8

Mit Urteil vom 26.09.2014 (1 K 66/12) verpflichtete das Gericht den Beklagten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens gegen die Bescheide der Beigeladenen vom 29.10.2007 dieser aufzuerlegen und wies die Klage im Übrigen ab. Dieses Urteil wurde am 07.11.2014 rechtskräftig.

9

Am 08.10.2014 beantragten die Kläger die Zuziehung ihres Prozessbevollmächtigten als Bevollmächtigten im Vorverfahren für erforderlich zu erklären.

10

Mit Bescheid vom 15.12.2014 verfügte das Landratsamt ..., die Beigeladene trage die Kosten des Widerspruchsverfahrens; die Zuziehung eines Bevollmächtigten sei nicht notwendig gewesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, § 67 Abs. 2 VwGO regle, wer als Bevollmächtigter im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vertretungsbefugt sei. Für das Vorverfahren und die dort zu treffende Kostengrundentscheidung sei diese Vorschrift nicht heranzuziehen. Es liege wohl eine entgeltliche Tätigkeit des Prozessbevollmächtigten im Sinne des § 67 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 VwGO vor. Unabhängig davon erkläre § 80 Abs. 2 LVwVfG die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines sonstigen Bevollmächtigten im Vorverfahren für erstattungsfähig, wenn die Zuziehung notwendig gewesen sei. Das Verwaltungsgericht Freiburg habe im Urteil vom 14.07.2014 (1 K 2062/12) ausgeführt, dass der Prozessbevollmächtigte der Kläger weder Rechtsanwalt noch eine Person gemäß § 67 Abs. 2 S. 2 Nr. 3 VwGO sei, so dass er kein Bevollmächtigter im Sinne des § 80 Abs. 2 LVwVfG sei. Seine Heranziehung könne somit nicht nach dieser Bestimmung für notwendig erklärt werden. Entsprechendes habe das Verwaltungsgericht Freiburg mit Beschluss vom 19.05.2009 (1 K 1840/06) zu § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO entschieden. Nach alledem könne die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Kläger als Bevollmächtigten im Vorverfahren nicht für erforderlich erklärt werden. Der Bescheid enthielt die Rechtsbehelfsbelehrung, dass gegen diese Entscheidung Widerspruch erhoben werden könne.

11

Die Kläger erhoben - vertreten durch ihren Prozessbevollmächtigten - am 23.12.2014 Widerspruch, zu dessen Begründung sie vortrugen, die zitierten Urteile des Verwaltungsgerichts Freiburg seien nicht einschlägig. Über seinen Antrag, seine Hinzuziehung im Vorverfahren gemäß § 67 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 VwGO als volljähriger Familienangehöriger für erforderlich zu erklären, sei nicht entschieden worden. Es fehle jedenfalls an einer rechtlichen Begründung für die Entscheidung. Soweit ergänzend geltend gemacht worden sei, gewichtige Anhaltspunkte sprächen dafür, dass er entgeltliche Rechtsdienstleistungen erbringe, ohne die Voraussetzungen des Rechtsdienstleistungsgesetzes zu erfüllen, seien diese Erwägungen unerheblich. Im Übrigen handle es sich um eine bloße Mutmaßungen, die nicht belegt seien.

12

Das Regierungspräsidium Freiburg wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 04.02.2015 als unbegründet zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, das Verwaltungsgericht Freiburg habe bereits mit Urteil vom 19.05.2009 (1 K 1840/06) im Verfahren der Ehefrau des Prozessbevollmächtigten der Kläger festgestellt, dass dieser kein Bevollmächtigter im Sinne von § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO sei und die Frage der Notwendigkeit einer Hinzuziehung nach § 80 Abs. 2 VwVfG daher nicht auf ihn übertragen werden könne. Die Bestimmung des § 80 Abs. 2 VwVfG sei mit der Regelung in § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO zu vergleichen und die Rechtsprechung zu dieser Vorschrift könne herangezogen werden. Dieser Bescheid wurde am 06.02.2015 zugestellt.

13

Die Kläger haben am 16.02.2015 Klage erhoben. Zur Begründung führen sie aus, es sei unstreitig, dass der Prozessbevollmächtigte der Kläger auch deren Bevollmächtigter im Vorverfahren gewesen sei. Die außergewöhnliche Schwierigkeit der Sache zeige sich dadurch, dass die vorangegangenen Verfahren eine Laufzeit von über sieben Jahren gehabt hätten. Es sei den Klägern daher nicht zuzumuten gewesen, dieses Vorverfahren selbst zu führen. Das gelte auch im Hinblick darauf, dass es vorliegend lediglich um einen Vorausleistungsbescheid gehe, da es möglich sei, dass die Gerichte auch über einen solchen entscheiden, bevor die endgültige Gebühr festgesetzt werde. Die Überlastung der Gerichte dürfe nicht zu Lasten der Kläger gehen. Die Zulässigkeit seiner Bevollmächtigung im Vorverfahren ergebe sich aus § 14 LVwVfG. Die Entscheidung darüber, ob die dem Bevollmächtigten entstandenen Sachkosten der Höhe nach erstattungsfähig seien, bleibe dem Kostenfestsetzungsverfahren vorbehalten. Die Beklagte habe nicht begründet, warum auf § 67 Abs. 2 S. 2 Nr. 2 VwGO nicht zurückgegriffen werden könne. Der Rückgriff sei zulässig, weil § 14 LVwVfG entsprechende Einschränkungen nicht enthalte. Entscheidungserheblich sei nicht, ob die Kläger die Hinzuziehung des Bevollmächtigten für notwendig halten durften, sondern ob diese notwendig gewesen sei. Rechtliche Gründe dafür, dass es den Klägern aufgrund ihrer Sachkunde nach ihren persönlichen Verhältnissen und wegen der Schwierigkeit der Sache zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen, habe die Beklagte nicht dargelegt.

14

Die Kläger beantragen,

15

Ziff. 2 des Bescheids des Landratsamts ... vom 15.12.2014 sowie den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 04.02.2015 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Kläger als Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

16

Das beklagte Land beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Zur Begründung wird ausgeführt, es gehe im Kern um die Frage, ob die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Sinne des § 80 Abs. 2 LVwVfG notwendig gewesen sei oder nicht. Erforderlich sei zuvorderst, dass ein Bevollmächtigter im Sinne des § 80 Abs. 2 LVwVfG im Verwaltungsverfahren aufgetreten sei. Aus den bereits im Ausgangsbescheid zitierten Entscheidungen des Verwaltungsgerichts Freiburg folge eindeutig, dass der Prozessbevollmächtigte der Kläger weder ein Bevollmächtigter im Sinne des § 162 Abs. 2 S. 2 VwGO noch ein Bevollmächtigter im Sinne des § 80 Abs. 2 LVwVfG sei. Auf die vom Klägervertreter angesprochene Zulässigkeit seiner Bevollmächtigung aus § 14 LVwVfG komme es nicht an, da maßgeblich nur sei, ob er Bevollmächtigter im Sinne des § 80 Abs. 2 LVwVfG gewesen sei.

19

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

20

Die einschlägigen Akten des Landratsamts ... und des Regierungspräsidiums Freiburg (je ein Heft) liegen vor und waren Gegenstand der Entscheidung. Hierauf sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten wird ergänzend verwiesen.

Entscheidungsgründe

21

Die Klage ist zulässig und begründet.

22

Die statthafte Verpflichtungsklage (BVerwG, Urt. v. 17.12.2001 - 6 C 19.01 - NVwZ-RR 2002, 446) wurde fristgemäß erhoben. Die Klagefrist wurde gewahrt, obgleich zunächst ein nicht statthaftes Widerspruchsverfahren durchgeführt wurde. Das Widerspruchsverfahren gegen die Entscheidung des Landratsamts war hier gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nicht nur entbehrlich, sondern nicht statthaft (vgl. BVerwG Urt. v. 12.08.2014 - 1 C 2.14 - BVerwGE 150, 190). Hier enthielt der Bescheid des Landratsamts ..., der in einem Widerspruchsverfahren der Kläger erging, eine Kostengrundentscheidung, mit der die begehrte Erklärung, die Zuziehung eines Bevollmächtigten in diesem Vorverfahren sei notwendig gewesen, abgelehnt wurde. In diesem Fall kann der Widerspruchsführer (hier: die Kläger) unmittelbar Verpflichtungsklage erheben (Ziekow, VwVfG, 3. Aufl. 2013, § 80 Rn. 30). Eine für den Widerspruchsführer nachteilige Kostenentscheidung fällt unter § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO (BVerwG Urt. v. 25.09.1992 - 8 C 16.90 - Buchh. 316 § 80 VwVfG Nr. 33 und v. 12.08.2014, a.a.O.; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 68 Rnr. 20; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 68 Rnr. 146); das gilt auch, wenn die Hauptsache sich erledigt hat (Sodan/Ziekow, a.a.O. Rnr. 146). Da das Landratsamt in der Rechtsbehelfsbelehrung des angefochtenen Bescheids jedoch irrtümlich auf den Widerspruch verwiesen hat, galt hier eine Klagefrist von einem Jahr (§ 58 Abs. 2 VwGO). Diese haben die Kläger mit der am 16.02.2015 gegen den Bescheid vom 15.12.2014 erhobenen Klage gewahrt.

23

Die Klage ist auch begründet. Ziff. 2 der Verfügung des Landratsamts ... vom 15.12.2014 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, denn sie haben einen Anspruch darauf, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren gegen die Vorauszahlungsbescheide der Beigeladenen vom 29.10.2007 für notwendig erklärt wird (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

24

Dieser Anspruch folgt aus § 80 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 LVwVfG, der hier gemäß § 80 Abs. 4 Nr. 2 LVwVfG anwendbar ist. Die Voraussetzungen des § 80 Abs. 2 und Abs. 3 S. 2 LVwVfG, unter denen die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären ist, liegen vor. Diese Entscheidung ist - auch soweit sie die Notwendigkeit der Zuziehung betrifft - eine Rechts- und keine Ermessensentscheidung (Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Rn. 63). Das Gericht legt den Antrag der Kläger dahin aus, dass er auf die entsprechende Verpflichtung gerichtet ist und sich der Zusatz „nach der Rechtsauffassung des Gerichts“ lediglich auf den Umfang der Erstattung bezieht, die unmittelbar noch nicht Gegenstand des Verfahrens ist.

25

Die Kläger wurden im Widerspruchsverfahren gegen die Vorauszahlungsbescheide der Beigeladenen vom 29.10.2007 von ihrem Prozessbevollmächtigten vertreten. Dieser ist ein sonstiger Bevollmächtigter im Sinne des § 80 Abs. 2 LVwVfG. Diese Frage ist nicht erst auf der Ebene der Kostenfestsetzung zu prüfen, bei der dann lediglich die Notwendigkeit und die Höhe der einzelnen Auslagen zu prüfen sein werden (Knack/Henneke, a.a.O § 80 Rn. 74; vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 80 Rn. 76 f). Das Gericht hält an seiner im Urteil vom 14.07.2014 (1 K 2062/12) vertretenen gegenteiligen Auffassung nicht mehr fest. Für die nunmehr vertretene Auslegung spricht zunächst der Wortlaut der Bestimmung, dem zu entnehmen ist, dass nicht nur die Zuziehung eines Rechtsanwalts, sondern auch die Zuziehung eines sonstigen Bevollmächtigten in der Kostengrundentscheidung für notwendig erklärt werden kann. Für die Frage, wer Bevollmächtigter sein kann, ist § 67 VwGO nicht einschlägig. Vielmehr ist auf § 14 LVwVfG (so für den Regelfall: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 80 Rn. 35; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 80 Rn. 78; Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2016, § 80 Rn. 17; Ziekow, a.a.O. § 80 Rn. 22) oder im Bereich des Kommunalabgabenrechts auf §§ 3 Abs. 1 Nr. 3a KAG, 80 AO abzustellen. Grundsätzlich ist nach diesen Bestimmungen nur erforderlich, dass es sich bei der Person des Bevollmächtigten um eine natürliche handlungsfähige Person handelt. Im Übrigen werden an die Person des Bevollmächtigten keine besonderen Voraussetzungen geknüpft. Insbesondere wird eine irgendwie geartete besondere Eignung oder ein Status etwa als Rechtsanwalt im Hinblick auf den Gegenstand des Verfahrens nicht verlangt (Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 14 Rn. 10; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 14 Rn. 11). Auch nach § 80 Abs. 1 AO hat der Steuerpflichtige (hier Abgabenpflichtige) das Recht, sich von einem beliebigen Dritten vertreten lassen (Beermann/Gosch, AO, 1995, § 80 Rn. 6; Koenig, AO, 3. Aufl. 2014, § 80 Rn. 18).

26

Der Beklagte vermag nicht mit der Begründung durchzudringen, dass im Rahmen des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO lediglich die Kosten für die Bevollmächtigung eines Rechtsanwalts oder von Personen i.S.d. § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 VwGO (d.h. insbesondere Steuerberater) im Vorverfahren erstattungsfähig seien, und daher für den gleichlautenden § 80 Abs. 2 LVwVfG dasselbe gelten müsse. Auch wenn man der Auffassung des Beklagten zur Auslegung des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO folgt, so würde diese Auffassung lediglich mit dem systematischen Zusammenhang dieser Bestimmung mit § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründet, in dem lediglich Rechtsanwälte sowie Personen i.S.d. § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 VwGO (d.h. insbesondere Steuerberater) angesprochen werden. Ein solcher systematischer Zusammenhang fehlt jedoch bei § 80 Abs. 2 LVwVfG. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber durch Erlass des § 80 LVwVfG einen klaren Trennungsstrich gezogen hat und verwaltungsverfahrensrechtliche und verwaltungsprozessuale Kostenregelungen unterschiedlichen Prinzipien folgen (Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Rn. 21).

27

Allerdings wird aus Gründen der Einheit der Rechtsordnung davon auszugehen sein, dass eine Kostenerstattung für die Auslagen oder Gebühren eines Bevollmächtigten nicht in Betracht kommt, wenn dessen Tätigkeit nicht rechtlich zulässig ist, insbesondere, wenn sie gegen das Steuerberatungsgesetz oder das Rechtsdienstleistungsgesetz verstößt (vgl: Knack/Henneke, VwVfG, § 80 Rn. 60; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rn. 89). So kann ein Bevollmächtigter zurückgewiesen werden, wenn er geschäftsmäßig Hilfe in Steuersachen leistet (§ 80 Abs. 5 AO). Unter diesen Umständen kommt eine Erstattung von Kosten für einen solchen Bevollmächtigten nicht in Betracht, selbst wenn er tatsächlich nicht zurückgewiesen wurde (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 27.06.1991 - 3 B 1858/90 - NVwZ-RR 1992, 446 zu § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Dabei ist es für die geschäftsmäßige Hilfeleistung ohne Belang, ob sie entgeltlich oder unentgeltlich geleistet wird (§ 2 StBerG). Maßgeblich ist nur, ob ein selbständiges Handeln in Wiederholungsabsicht vorliegt (Klein, Abgabenordnung, 11. Aufl. 2012, § 80 Rn. 35; Koenig, a.a.O. Rn. 79; Tipke/Kruse, AO, Lieferung 1.2016, § 80 Rn. 64). Hier war der Kläger gerichtsbekannt bereits in zahlreichen anderen Verfahren auch für die Kläger aufgetreten. Als einzige Ausnahme kommt hier nur die nach § 6 Nr. 2 StBerG erlaubte unentgeltliche Hilfeleistung für Angehörige in Betracht. Dementsprechend sind auch nach dem Rechtsdienstleistungsgesetz unentgeltliche außergerichtliche Rechtsdienstleistungen innerhalb familiärer Beziehungen selbst dann zulässig, wenn die Tätigkeit nicht unter der Anleitung einer Person mit Befähigung zum Richteramt stattfindet (§ 6 Abs. 1 und 2 RDG).

28

Der Prozessbevollmächtigte der Kläger hat schriftsätzlich vorgetragen und in der mündlichen Verhandlung erneut bestätigt, der Vater der Klägerinnen zu 1 und zu 2, sowie der Bruder des Klägers zu 3 und der Schwager der Klägerin zu 4, der Ehefrau des Klägers zu 3, zu sein. Somit sind alle Kläger Angehörige des Prozessbevollmächtigten (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 3, 4 und 6 AO). Dieser hat auch vorgetragen, für die Kläger unentgeltlich tätig zu sein. Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht zutrifft, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Das im angefochtenen Bescheid zitierte Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 23.09.2009 - 4 K 1219/07 - betraf ersichtlich keinen Fall, in dem der Prozessbevollmächtigte der Kläger für nahe Angehörige tätig war. Der Prozessbevollmächtigte hat zudem in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Kläger begehrten lediglich die Erstattung seiner Sachkosten. Es sei ihm bewusst, dass bei einer unentgeltlichen Tätigkeit keine Bezahlung für seine zeitliche Inanspruchnahme erfolgen könne. Diese Auffassung trifft zu; dementsprechend kann auch der Widerspruchsführer selbst den Zeitaufwand für die Abfassung des Widerspruchs nicht in Rechnung stellen (Knack/Henneke, a.a.O., Rn. 80; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 80 Rnr. 61).

29

Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten war hier auch notwendig i.S.d. § 80 Abs. 2 LVwVfG. Ob die Zuziehung namentlich eines Rechtsanwalts im Vorverfahren notwendig war, ist vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßstab ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (BVerwG, Urt. v. 28.04.2009 - 2 A 8.08 - NJW 2009, 2968 und v. 15.02.1991 - 8 C 83.88 - BVerwGE 88, 41; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 80 Rn. 82). Dabei dürfen die Anforderungen an den Widerspruchsführer nicht zu hoch gestellt werden; maßgebend ist, was ihm vom Standpunkt einer verständigen Partei, nicht von dem einer rechtskundigen Person aus zugemutet werden kann, wobei Erkenntnis- und Urteilsfähigkeit des einzelnen Bürgers nicht überschätzt werden dürfen (Knack/Henneke, a.a.O. Rnr. 64; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 80 Rn. 81). Diese Voraussetzung ist bei Streitigkeiten über gemeindliche Abgaben regelmäßig erfüllt, weil in ihnen typischerweise schwierige Sach- und Rechtsfragen auftreten, die nur eine mit dieser Materie vertraute rechtskundige Person übersehen und (zuverlässig) beantworten kann (BVerwG, Urt. v. 15.02.1991, a.a.O.). Das gilt auch für Abwassergebühren nach Kommunalabgabenrecht. Zwar geht es hier lediglich um eine Vorauszahlung, die sich regelmäßig erledigt, wenn der endgültige Gebührenbescheid ergeht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.10.2010 - 2 S 2555/09 -KStZ 2011, 117). Trotz der dadurch geringeren Bedeutung für die Kläger bleibt es dabei, dass es sich um eine Streitigkeit handelt, bei der komplexe Rechtsprobleme angesprochen sind.

30

Unter diesen Umständen haben die Kläger einen Anspruch darauf, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt wird. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung des Bevollmächtigten der Kläger hat dabei auch insoweit Bindungswirkung für die Kostenfestsetzung, als nur Aufwendungen für eine unentgeltliche Tätigkeit in diesem Sinne erstattungsfähig sind (vgl. zur Bindungswirkung für das Festsetzungsverfahren: Knack/Henneke, a.a.O., § 80 Rn. 70, 74; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 80 Rn. 76 f).

31

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Beigeladene war nicht an den Kosten zu beteiligen, da sie keinen Antrag gestellt hat, sondern ausdrücklich nur die Stellung eines Antrags angekündigt hatte, dann aber in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten war (§ 154 Abs. 3 VwGO). Aus diesem Grunde sind die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht erstattungsfähig (§ 162 Abs. 3 VwGO); unabhängig davon entspräche es nicht der Billigkeit, dass der Beklagte an ihren außergerichtlichen Kosten beteiligt wird.

Gründe

21

Die Klage ist zulässig und begründet.

22

Die statthafte Verpflichtungsklage (BVerwG, Urt. v. 17.12.2001 - 6 C 19.01 - NVwZ-RR 2002, 446) wurde fristgemäß erhoben. Die Klagefrist wurde gewahrt, obgleich zunächst ein nicht statthaftes Widerspruchsverfahren durchgeführt wurde. Das Widerspruchsverfahren gegen die Entscheidung des Landratsamts war hier gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nicht nur entbehrlich, sondern nicht statthaft (vgl. BVerwG Urt. v. 12.08.2014 - 1 C 2.14 - BVerwGE 150, 190). Hier enthielt der Bescheid des Landratsamts ..., der in einem Widerspruchsverfahren der Kläger erging, eine Kostengrundentscheidung, mit der die begehrte Erklärung, die Zuziehung eines Bevollmächtigten in diesem Vorverfahren sei notwendig gewesen, abgelehnt wurde. In diesem Fall kann der Widerspruchsführer (hier: die Kläger) unmittelbar Verpflichtungsklage erheben (Ziekow, VwVfG, 3. Aufl. 2013, § 80 Rn. 30). Eine für den Widerspruchsführer nachteilige Kostenentscheidung fällt unter § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO (BVerwG Urt. v. 25.09.1992 - 8 C 16.90 - Buchh. 316 § 80 VwVfG Nr. 33 und v. 12.08.2014, a.a.O.; Kopp/Schenke, VwGO, 21. Aufl. 2015, § 68 Rnr. 20; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 68 Rnr. 146); das gilt auch, wenn die Hauptsache sich erledigt hat (Sodan/Ziekow, a.a.O. Rnr. 146). Da das Landratsamt in der Rechtsbehelfsbelehrung des angefochtenen Bescheids jedoch irrtümlich auf den Widerspruch verwiesen hat, galt hier eine Klagefrist von einem Jahr (§ 58 Abs. 2 VwGO). Diese haben die Kläger mit der am 16.02.2015 gegen den Bescheid vom 15.12.2014 erhobenen Klage gewahrt.

23

Die Klage ist auch begründet. Ziff. 2 der Verfügung des Landratsamts ... vom 15.12.2014 ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten, denn sie haben einen Anspruch darauf, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren gegen die Vorauszahlungsbescheide der Beigeladenen vom 29.10.2007 für notwendig erklärt wird (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

24

Dieser Anspruch folgt aus § 80 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 2 LVwVfG, der hier gemäß § 80 Abs. 4 Nr. 2 LVwVfG anwendbar ist. Die Voraussetzungen des § 80 Abs. 2 und Abs. 3 S. 2 LVwVfG, unter denen die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären ist, liegen vor. Diese Entscheidung ist - auch soweit sie die Notwendigkeit der Zuziehung betrifft - eine Rechts- und keine Ermessensentscheidung (Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Rn. 63). Das Gericht legt den Antrag der Kläger dahin aus, dass er auf die entsprechende Verpflichtung gerichtet ist und sich der Zusatz „nach der Rechtsauffassung des Gerichts“ lediglich auf den Umfang der Erstattung bezieht, die unmittelbar noch nicht Gegenstand des Verfahrens ist.

25

Die Kläger wurden im Widerspruchsverfahren gegen die Vorauszahlungsbescheide der Beigeladenen vom 29.10.2007 von ihrem Prozessbevollmächtigten vertreten. Dieser ist ein sonstiger Bevollmächtigter im Sinne des § 80 Abs. 2 LVwVfG. Diese Frage ist nicht erst auf der Ebene der Kostenfestsetzung zu prüfen, bei der dann lediglich die Notwendigkeit und die Höhe der einzelnen Auslagen zu prüfen sein werden (Knack/Henneke, a.a.O § 80 Rn. 74; vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 80 Rn. 76 f). Das Gericht hält an seiner im Urteil vom 14.07.2014 (1 K 2062/12) vertretenen gegenteiligen Auffassung nicht mehr fest. Für die nunmehr vertretene Auslegung spricht zunächst der Wortlaut der Bestimmung, dem zu entnehmen ist, dass nicht nur die Zuziehung eines Rechtsanwalts, sondern auch die Zuziehung eines sonstigen Bevollmächtigten in der Kostengrundentscheidung für notwendig erklärt werden kann. Für die Frage, wer Bevollmächtigter sein kann, ist § 67 VwGO nicht einschlägig. Vielmehr ist auf § 14 LVwVfG (so für den Regelfall: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Aufl. 2015, § 80 Rn. 35; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 80 Rn. 78; Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2016, § 80 Rn. 17; Ziekow, a.a.O. § 80 Rn. 22) oder im Bereich des Kommunalabgabenrechts auf §§ 3 Abs. 1 Nr. 3a KAG, 80 AO abzustellen. Grundsätzlich ist nach diesen Bestimmungen nur erforderlich, dass es sich bei der Person des Bevollmächtigten um eine natürliche handlungsfähige Person handelt. Im Übrigen werden an die Person des Bevollmächtigten keine besonderen Voraussetzungen geknüpft. Insbesondere wird eine irgendwie geartete besondere Eignung oder ein Status etwa als Rechtsanwalt im Hinblick auf den Gegenstand des Verfahrens nicht verlangt (Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 14 Rn. 10; Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 14 Rn. 11). Auch nach § 80 Abs. 1 AO hat der Steuerpflichtige (hier Abgabenpflichtige) das Recht, sich von einem beliebigen Dritten vertreten lassen (Beermann/Gosch, AO, 1995, § 80 Rn. 6; Koenig, AO, 3. Aufl. 2014, § 80 Rn. 18).

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Der Beklagte vermag nicht mit der Begründung durchzudringen, dass im Rahmen des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO lediglich die Kosten für die Bevollmächtigung eines Rechtsanwalts oder von Personen i.S.d. § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 VwGO (d.h. insbesondere Steuerberater) im Vorverfahren erstattungsfähig seien, und daher für den gleichlautenden § 80 Abs. 2 LVwVfG dasselbe gelten müsse. Auch wenn man der Auffassung des Beklagten zur Auslegung des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO folgt, so würde diese Auffassung lediglich mit dem systematischen Zusammenhang dieser Bestimmung mit § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründet, in dem lediglich Rechtsanwälte sowie Personen i.S.d. § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 VwGO (d.h. insbesondere Steuerberater) angesprochen werden. Ein solcher systematischer Zusammenhang fehlt jedoch bei § 80 Abs. 2 LVwVfG. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber durch Erlass des § 80 LVwVfG einen klaren Trennungsstrich gezogen hat und verwaltungsverfahrensrechtliche und verwaltungsprozessuale Kostenregelungen unterschiedlichen Prinzipien folgen (Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, Rn. 21).

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Allerdings wird aus Gründen der Einheit der Rechtsordnung davon auszugehen sein, dass eine Kostenerstattung für die Auslagen oder Gebühren eines Bevollmächtigten nicht in Betracht kommt, wenn dessen Tätigkeit nicht rechtlich zulässig ist, insbesondere, wenn sie gegen das Steuerberatungsgesetz oder das Rechtsdienstleistungsgesetz verstößt (vgl: Knack/Henneke, VwVfG, § 80 Rn. 60; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. Rn. 89). So kann ein Bevollmächtigter zurückgewiesen werden, wenn er geschäftsmäßig Hilfe in Steuersachen leistet (§ 80 Abs. 5 AO). Unter diesen Umständen kommt eine Erstattung von Kosten für einen solchen Bevollmächtigten nicht in Betracht, selbst wenn er tatsächlich nicht zurückgewiesen wurde (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 27.06.1991 - 3 B 1858/90 - NVwZ-RR 1992, 446 zu § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO). Dabei ist es für die geschäftsmäßige Hilfeleistung ohne Belang, ob sie entgeltlich oder unentgeltlich geleistet wird (§ 2 StBerG). Maßgeblich ist nur, ob ein selbständiges Handeln in Wiederholungsabsicht vorliegt (Klein, Abgabenordnung, 11. Aufl. 2012, § 80 Rn. 35; Koenig, a.a.O. Rn. 79; Tipke/Kruse, AO, Lieferung 1.2016, § 80 Rn. 64). Hier war der Kläger gerichtsbekannt bereits in zahlreichen anderen Verfahren auch für die Kläger aufgetreten. Als einzige Ausnahme kommt hier nur die nach § 6 Nr. 2 StBerG erlaubte unentgeltliche Hilfeleistung für Angehörige in Betracht. Dementsprechend sind auch nach dem Rechtsdienstleistungsgesetz unentgeltliche außergerichtliche Rechtsdienstleistungen innerhalb familiärer Beziehungen selbst dann zulässig, wenn die Tätigkeit nicht unter der Anleitung einer Person mit Befähigung zum Richteramt stattfindet (§ 6 Abs. 1 und 2 RDG).

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Der Prozessbevollmächtigte der Kläger hat schriftsätzlich vorgetragen und in der mündlichen Verhandlung erneut bestätigt, der Vater der Klägerinnen zu 1 und zu 2, sowie der Bruder des Klägers zu 3 und der Schwager der Klägerin zu 4, der Ehefrau des Klägers zu 3, zu sein. Somit sind alle Kläger Angehörige des Prozessbevollmächtigten (vgl. § 15 Abs. 1 Nr. 3, 4 und 6 AO). Dieser hat auch vorgetragen, für die Kläger unentgeltlich tätig zu sein. Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht zutrifft, sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Das im angefochtenen Bescheid zitierte Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 23.09.2009 - 4 K 1219/07 - betraf ersichtlich keinen Fall, in dem der Prozessbevollmächtigte der Kläger für nahe Angehörige tätig war. Der Prozessbevollmächtigte hat zudem in der mündlichen Verhandlung erklärt, die Kläger begehrten lediglich die Erstattung seiner Sachkosten. Es sei ihm bewusst, dass bei einer unentgeltlichen Tätigkeit keine Bezahlung für seine zeitliche Inanspruchnahme erfolgen könne. Diese Auffassung trifft zu; dementsprechend kann auch der Widerspruchsführer selbst den Zeitaufwand für die Abfassung des Widerspruchs nicht in Rechnung stellen (Knack/Henneke, a.a.O., Rn. 80; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 80 Rnr. 61).

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Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten war hier auch notwendig i.S.d. § 80 Abs. 2 LVwVfG. Ob die Zuziehung namentlich eines Rechtsanwalts im Vorverfahren notwendig war, ist vom Standpunkt einer verständigen Partei aus zu beurteilen. Maßstab ist, ob sich ein vernünftiger Bürger mit gleichem Bildungs- und Erfahrungsstand bei der gegebenen Sach- und Rechtslage eines Rechtsanwalts bedient hätte. Notwendig ist die Zuziehung eines Bevollmächtigten, wenn es der Partei nach ihren persönlichen Verhältnissen nicht zuzumuten war, das Vorverfahren selbst zu führen (BVerwG, Urt. v. 28.04.2009 - 2 A 8.08 - NJW 2009, 2968 und v. 15.02.1991 - 8 C 83.88 - BVerwGE 88, 41; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 80 Rn. 82). Dabei dürfen die Anforderungen an den Widerspruchsführer nicht zu hoch gestellt werden; maßgebend ist, was ihm vom Standpunkt einer verständigen Partei, nicht von dem einer rechtskundigen Person aus zugemutet werden kann, wobei Erkenntnis- und Urteilsfähigkeit des einzelnen Bürgers nicht überschätzt werden dürfen (Knack/Henneke, a.a.O. Rnr. 64; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., § 80 Rn. 81). Diese Voraussetzung ist bei Streitigkeiten über gemeindliche Abgaben regelmäßig erfüllt, weil in ihnen typischerweise schwierige Sach- und Rechtsfragen auftreten, die nur eine mit dieser Materie vertraute rechtskundige Person übersehen und (zuverlässig) beantworten kann (BVerwG, Urt. v. 15.02.1991, a.a.O.). Das gilt auch für Abwassergebühren nach Kommunalabgabenrecht. Zwar geht es hier lediglich um eine Vorauszahlung, die sich regelmäßig erledigt, wenn der endgültige Gebührenbescheid ergeht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.10.2010 - 2 S 2555/09 -KStZ 2011, 117). Trotz der dadurch geringeren Bedeutung für die Kläger bleibt es dabei, dass es sich um eine Streitigkeit handelt, bei der komplexe Rechtsprobleme angesprochen sind.

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Unter diesen Umständen haben die Kläger einen Anspruch darauf, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig erklärt wird. Die Entscheidung über die Notwendigkeit der Zuziehung des Bevollmächtigten der Kläger hat dabei auch insoweit Bindungswirkung für die Kostenfestsetzung, als nur Aufwendungen für eine unentgeltliche Tätigkeit in diesem Sinne erstattungsfähig sind (vgl. zur Bindungswirkung für das Festsetzungsverfahren: Knack/Henneke, a.a.O., § 80 Rn. 70, 74; Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 80 Rn. 76 f).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Beigeladene war nicht an den Kosten zu beteiligen, da sie keinen Antrag gestellt hat, sondern ausdrücklich nur die Stellung eines Antrags angekündigt hatte, dann aber in der mündlichen Verhandlung nicht vertreten war (§ 154 Abs. 3 VwGO). Aus diesem Grunde sind die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen nicht erstattungsfähig (§ 162 Abs. 3 VwGO); unabhängig davon entspräche es nicht der Billigkeit, dass der Beklagte an ihren außergerichtlichen Kosten beteiligt wird.