Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2003-07-02, Aktenzeichen 8 KN 2523/01

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Gültigkeit der Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft an der Wahnbäke".

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Die Antragstellerin ist Eigentümerin des ca. 7.800 m² großen Flurstücks D. der Flur E. der Gemarkung F., das in der Vergangenheit als Ackerland genutzt wurde, gegenwärtig aber brach liegt. Dieses Flurstück, das im Flächennutzungsplan der Gemeinde F. als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt ist, grenzt im Westen an landwirtschaftlich genutzte Flächen, die sich bis an die Wahnbäke erstrecken, im Norden an bebaute Grundstücke, die im räumlichen Geltungsbereich des Bebauungsplans "Schulstraße-Am Hogenesch-Goosbarg" liegen, im Osten an die Straße "Goosbarg" und im Süden an ein bebautes Grundstück.

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Der Antragsgegner erließ am 7. Juli 1999 die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft an der Wahnbäke" in der Gemeinde F., Landkreis Ammerland, die auch das Grundstück der Antragstellerin erfasste. Daraufhin stellte die Antragstellerin am 11. Oktober 1999 einen Normenkontrollantrag. Durch Beschluss vom 10. Februar 2000 (3 K 3887/99) stellte der 3. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts fest, dass die Verordnung nichtig ist, soweit sie sich auf das Grundstück der Antragstellerin erstreckt. Zur Begründung führte er aus, dass die Verordnung gegen § 30 Abs. 5 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes - NNatSchG - verstoße, weil der Text der Verordnung keine grobe Beschreibung des unter Landschaftsschutz gestellten Gebiets enthalte. Eine derartige Beschreibung sei jedoch notwendig, weil der Antragsgegner die Karten, die die Grenzen des Landschaftsschutzgebiets darstellen, im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Weser-Ems nicht bekannt gemacht habe.

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Am 6. Juli 2000 erließ der Antragsgegner eine neue Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft an der Wahnbäke" in der Gemeinde F., Landkreis Ammerland, die die Verordnung vom 7. Juli 1999 ersetzt. Diese Verordnung machte er einschließlich der Übersichtskarten und der Detailkarten, die die Grenzen des Schutzgebietes darstellen, im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Weser-Ems vom 8. September 2000 bekannt. Diese Bekanntmachung wurde am 20. September 2000 im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Weser-Ems berichtigt.

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Das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft an der Wahnbäke", das ca. 187 ha groß ist, besteht aus drei Teilen, zwischen denen die Bundesautobahnen A 293 und A 29 verlaufen. Der östliche Teil des unter Schutz gestellten Gebiets, zu dem auch das Grundstück der Antragstellerin gehört, grenzt an das Landschaftsschutzgebiet "G. Geestrand ", das seit 1975 existiert.

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Nach § 3 der Verordnung - VO - bezweckt die Unterschutzstellung in erster Linie, das Landschaftsbild im Randbereich dicht besiedelter Räume zu erhalten und weiter zu entwickeln. Ferner soll das dichte Netz aus Kleinstrukturen (Einzelbäume, Wallhecken, Feldhecken, Baumgruppen und Waldflächen) als Lebensraum für eine artenreiche Flora und Fauna und als Puffer zwischen den bebauten Bereichen und den Autobahnen zur Kleinklimaverbesserung erhalten werden.

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Am 19. Juli 2001 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt.

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Zur Begründung dieses Antrags trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor: Die Verordnung vom 6. Juli 2000 sei nichtig, weil die Voraussetzungen für die Schaffung eines Landschaftsschutzgebiets nicht vorlägen. Das Landschaftsbild sei entgegen § 3 VO nicht schutzwürdig, da es in erster Linie von bebauten Bereichen und den Bundesautobahnen geprägt werde. Die landwirtschaftliche Nutzung des größten Teils der Flächen rechtfertige die Unterschutzstellung ebenfalls nicht. Die Schaffung eines Landschaftsschutzgebiets sei auch zur Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts nicht notwendig. Zwar sei das unmittelbar an die Wahnbäke grenzende Gebiet als schutzwürdig anzusehen. Das gelte für ihr Grundstück aber nicht, da es weder zur Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts beitrage noch das Landschaftsbild belebe. Außerdem gehöre es zu dem Siedlungsrand von Wahnbek, weil es an die bebauten Grundstücke entlang der Schulstraße grenze und eine Baulücke darstelle. Daher habe der Antragsgegner den nördlichen Bereich ihres Grundstücks, das nicht nur von der Straße "Goosbarg", sondern auch von der Schulstraße über eine 3 m breite Zuwegung zu erreichen sei, ursprünglich nicht in das Landschaftsschutzgebiet einbeziehen wollen. Die Gemeinde F. habe sogar geplant, ihr Grundstück und Flächen entlang der Straße "Goosbarg" als Bauland auszuweisen. Damals habe ihr ein Bauinteressent 1 Mio. DM für das Grundstück geboten.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die Verordnung des Antragsgegners vom 6. Juli 2000 über das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft an der Wahnbäke" in der Gemeinde F., Landkreis Ammerland, für nichtig zu erklären, soweit sie sich auf das Flurstück D. der Flur H. der Gemarkung F. erstreckt.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen,

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und erwidert: Die Voraussetzungen für die Ausweisung der Flächen an der Wahnbäke als Landschaftsschutzgebiet lägen vor. Die Landschaftsschutzgebietsverordnung diene dazu, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts zu erhalten. Das unter Schutz gestellte Gebiet werde durch Wallhecken, Hecken, Baumreihen und Baumgruppen gegliedert, das einer artenreichen Vogelfauna Lebensraum biete. Darüber hinaus hätten die vorhandenen Gehölzstrukturen eine wichtige Funktion für das Kleinklima zwischen den bebauten Ortschaften Wahnbek und Ofenerdiek. Außerdem sei das Landschaftsbild vielfältig, eigenartig und schön. Das Landschaftsschutzgebiet werde in besonderem Maße von den alten Gehöften des ehemaligen Dorfs Wahnbek, den unterschiedlichen landwirtschaftlichen Strukturen, dem dichten Netz von Wallhecken, Baumreihen und Feldhecken, den Waldflächen und einzelnen Baumgruppen geprägt. Zu den schutzwürdigen Flächen gehöre auch das Grundstück der Antragstellerin, da es eine besondere Bedeutung für das Landschaftsbild habe. Von dort sei die besondere Eigenart und Schönheit des Schutzgebiets erlebbar, weil das Gelände zur Wahnbäke hin abfalle. Abgesehen davon sei das Grundstück der Antragstellerin für die Erhaltung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts bedeutsam, da dort Ausläufer des kulturhistorischen Auftragsbodens Esch erhalten geblieben seien. Im Übrigen hätte er das Grundstück der Antragstellerin auch dann zur Abrundung in das Landschaftsschutzgebiet einbeziehen können, wenn es selbst nicht schutzwürdig wäre.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners (Beiakten A bis H) Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet. Der Antrag ist statthaft, weil die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft der Wahnbäke" vom 6. Juli 2000 - VO - gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 7 Nds. VwGG der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht unterliegt. Der Antrag erfüllt auch die anderen Zulassungsvoraussetzungen. Er ist insbesondere innerhalb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO und damit rechtzeitig gestellt worden. Außerdem ist die Antragstellerin antragsbefugt, weil sie durch die Verbote der Landschaftsschutzgebietsverordnung beschwert wird und daher geltend machen kann, durch die Verordnung oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

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Der Normenkontrollantrag ist jedoch unbegründet, weil die Landschaftsschutzgebietsverordnung mit höherrangigem Recht im Einklang steht, soweit sie sich auf das Flurstück D. der Flur H. der Gemarkung F. erstreckt.

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Anhaltspunkte dafür, dass die Verordnung wegen formeller Mängel nichtig sein könnte, sind weder vorgetragen worden noch ersichtlich. Da der Antragsgegner neben dem Text der Verordnung auch die Übersichtskarten und die Detailkarten, die die Grenzen des Landschaftsschutzgebiets darstellen und Bestandteil der Verordnung sind, im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Weser-Ems bekannt gemacht hat, entspricht die Bekanntmachung der Verordnung den gesetzlichen Bestimmungen (vgl. § 1 Nr. 3 des Gesetzes über die Verkündung, den Zeitpunkt des Inkrafttretens und die Aufhebung von Verordnungen vom 1. April 1996 (Nds. GVBl. S. 116), § 1 Abs. 1 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften der Gemeinden und Landkreise in Verkündungsblättern vom 9. Dezember 1996 (Nds. GVBl. S. 520)). Wegen des Abdrucks der Karten im Verkündungsblatt war der Antragsgegner auch nicht verpflichtet, nach Maßgabe des § 30 Abs. 5 Sätze 3 bis 5 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes - NNatSchG - vom 20. März 1981 (Nds. GVBl. S. 31) in der hier maßgeblichen Fassung vom 11. Februar 1998 (Nds. GVBl. S. 86) zu verfahren. Daher konnte er darauf verzichten, die unter Schutz gestellten Flächen im Text der Verordnung grob zu beschreiben.

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Die Verordnung über das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft an der Wahnbäke" ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden, soweit sie sich auf das Grundstück der Antragstellerin erstreckt.

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Nach § 26 Abs. 1 NNatSchG kann die Naturschutzbehörde Gebiete, in denen Natur und Landschaft ganz oder teilweise besonderen Schutzes bedürften, weil 1.) die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts oder die Nutzbarkeit der Naturgüter zu erhalten oder wiederherzustellen ist, 2.) das Landschaftsbild vielfältig, eigenartig oder schön ist oder 3.) das Gebiet für die Erholung wichtig ist, durch Verordnung zu Landschaftsschutzgebieten erklären.

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Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt, weil die unter Schutz gestellten Flächen zumindest nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 NNatSchG schutzwürdig und schutzbedürftig sind.

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Die Flächen an der Wahnbäke, auf die sich das Landschaftsschutzgebiet erstreckt, liegen im Übergangsbereich zwischen der Wiefelsteder Geestplatte und dem G. Geestrand. Sie werden insbesondere durch die unterschiedlichen landwirtschaftlichen Strukturen, den Wechsel von Grün- und Ackerland, die von Baumgruppen umgebenen landwirtschaftlichen Hofanlagen und das dichte Netz von Wallhecken, Baumreihen und Feldhecken geprägt, das nach der "Landschaftsökologischen Untersuchung im Bereich der Wahnbäkenniederung", die der Antragsgegner 1994/1995 durchführen ließ, eine Länge von mehr als 11 km hat. Außerdem liegen ein größerer Eichen-Buchenwald, kleinere Waldflächen mit alten Kieferbeständen und Teiche in dem unter Schutz gestellten Gebiet.

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Der östlich der Bundesautobahn A 29 gelegene Teil des Landschaftsschutzgebiets, in dem sich auch das Grundstück der Antragstellerin befindet, wird darüber hinaus von einem deutlichen Geländeabfall in Richtung Wahnbäke geprägt. In diesem Teil des Landschaftsschutzgebiets, in dem die Geestrandlage besonders gut wahrzunehmen ist, liegen auch die Gehöfte des ehemaligen Dorfs Wahnbek, die von einem parkartigen alten Baumbestand umgeben sind. Daher zeichnet sich das Landschaftsbild gerade in diesem Bereich durch Schönheit, Vielfalt und eine besondere Eigenart aus. Das wird durch die Fotos, die sich in den Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners befinden, und die Fotos, die der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 8. April 2003 und die Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegt haben, hinreichend belegt. Außerdem bestätigt die eingangs erwähnte "Landschaftsökologische Untersuchung im Bereich der Wahnbäkenniederung" diese Feststellung. Ihr ist nicht nur zu entnehmen, dass das Landschaftsbild des unter Schutz gestellten Gebiets durch kulturhistorisch bedeutsame Wallheckenstrukturen, den Wechsel von Acker- und Grünland, den Baumbestand alter landwirtschaftlicher Gehöfte und den deutlichen Geländeabfall geprägt wird. Die Untersuchung gelangt vielmehr auch zu dem Ergebnis, dass das Landschaftsbild insbesondere östlich der Budjadinger Straße eine besondere Vielfalt aufweist. Dort wird das Landschaftsbild auch nicht durch die Bundesautobahnen gestört, da diese vollständig eingegrünt sind und daher nicht mehr als Fremdkörper in der Landschaft wahrgenommen werden.

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Der Antragsgegner durfte auch das Grundstück der Antragstellerin in das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft an der Wahnbäke" einbeziehen.

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Bei der Abgrenzung von Naturschutz- und Landschaftsschutzgebieten kommt dem Verordnungsgeber ein weites Gestaltungsermessen zu (OVG Lüneburg, Urt., v. 7.12.1989 - 3 A 198/87 - NuR 1990 S. 281; OVG Schleswig, Urt. v. 18.2.1992 - 1 L 2/91 - NuR 1993 S. 344; Bay. VGH, Urt. v. 21.7.1988 - 9 N 87.02020 - NuR 1989 S. 261, m.w.N.; Blum/Agena/Franke, Niedersächsisches Naturschutzgesetz, Kommentar, §§ 24 - 34, Rn. 13). Dabei kann er auch Randzonen eines Gebiets unter Schutz stellen, wenn diese im Wesentlichen noch die Merkmale aufweisen, die den geschützten Bereich im Übrigen schutzwürdig machen (OVG Schleswig, Urt. v. 18.2.1992, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.6.1976 - I 107/75 - NuR 1980 S. 70; Blum/Agena/Franke, §§ 24 - 34, Rn. 13). Außerdem können am Rande gelegene Flächen, die, isoliert betrachtet, nicht schutzwürdig sind, in ein Landschaftsschutzgebiet einbezogen werden, um diesem ein gewisses Vorfeld zu geben und es dadurch gegenüber der schutzgebietsfreien Umgebung abzuschirmen bzw. vor den Einwirkungen angrenzender oder heranrückender Bebauung zu schützen, sofern das zum Schutz des Kernbereichs des Landschaftsschutzgebiets vernünftigerweise geboten ist (BVerwG, Beschl. v. 13.8.1996 - 4 NB 4/96 - NuR 1996 S. 600; OVG Hamburg, Urt. v. 26.2.1998 - Bf II 52/94 - NordÖR 1998 S. 443; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 15.5.1997 - 9 N 94.27 -; OVG Saarlouis, Beschl. v. 21.8.1991 - 8 N 1/91 - RdL 1993 S. 221; OVG Münster, Urt. v. 2.12.1976 - X A 799/75 - NuR 1981 S. 34; Bay. VGH, Urt. v. 21.7.1988, a.a.O.). Der Sinn dieser sog. Pufferzonen besteht darin, schutzwürdige Gebiete durch einen sie umgebenden Ruhebereich zu sichern oder vor Eingriffen zu schützen, die außerhalb des Schutzgebiet erfolgen, aber in das Gebiet hineinwirken (BVerwG, Beschl. v. 13.8.1996, a.a.O.; OVG Schleswig, Urt. v. 18.2.1992, a.a.O.)

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Gemessen daran ist die Einbeziehung des im Eigentum der Antragstellerin stehenden Flurstücks D. der Flur E. der Gemarkung F. in das Landschaftsschutzgebiet nicht zu beanstanden. Das Flurstück befindet sich zwar am nördlichen Rand des Landschaftsschutzgebiets. Es ist aber dennoch schutzwürdig, weil es dem Landschaftsraum an der Wahnbäke, der sich durch ein schönes, vielfältiges und eigenartiges Landschaftsbild auszeichnet, zuzurechnen ist. Die Fotos, die der Antragsgegner mit Schriftsatz vom 8. April 2003 vorgelegt hat, belegen, dass sich dieser Naturraum bis an die bebauten Grundstücke südlich der Schulstraße und der Straße "Am Hogen Esch" erstreckt, die von den unter Schutz gestellten Flächen größtenteils durch alte Gehölzbestände getrennt werden. Daher ist das Grundstück der Antragstellerin, das keineswegs isoliert betrachtet werden darf, im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 NNatSchG schutzwürdig. Dem kann die Antragstellerin nicht entgegenhalten, dass ihr Grundstück zu dem Siedlungsrand von Wahnbek gehöre. Denn diese Darstellung ist nicht zutreffend, weil das Grundstück von der Schulstraße deutlich abgesetzt ist, im Außenbereich liegt und mit den westlich und südlich gelegenen landwirtschaftlichen Nutzflächen eine räumliche Einheit bildet.

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Der Antragsgegner hätte das Grundstück der Antragstellerin aber auch dann in das Landschaftsschutzgebiet "Kulturlandschaft an der Wahnbäke" einbeziehen dürfen, wenn es nicht im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 NNatSchG schutzwürdig wäre. Das Grundstück stellt nämlich eine Pufferzone zwischen den bebauten Grundstücken südlich der Schulstraße und der Straße "Am Hogen Esch" und dem Kernbereich des Landschaftsschutzgebiets dar. Solche Grundstücke können - wie bereits dargelegt - in ein Landschaftsschutzgebiet einbezogen werden, um den Kernbereich des Gebiets zu sichern oder gegen negative Einwirkungen von außen abzuschirmen. Das gilt auch hier, weil derartige Einwirkungen zu besorgen wären, wenn der Antragsgegner das Grundstück der Antragstellerin nicht in das Landschaftsschutzgebiet einbezogen hätte. Die Antragstellerin hat vorgetragen, dass es konkrete Planungen der Gemeinde F. gegeben habe, ihr Grundstück und Flächen entlang der Straße "Goosbarg" als Bauland auszuweisen. Damals seien ihr von einem Bauinteressenten 1 Mio. DM für ihr Grundstück geboten worden. Es ist auch nicht auszuschließen, dass die Gemeinde F. die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Bebauung geschaffen hätte oder in absehbarer Zeit schaffen würde, wenn das Grundstück der Antragstellerin nicht unter Landschaftsschutz stünde. Eine weiter heranrückende Bebauung würde das eingangs beschriebene schutzwürdige Landschaftsbild jedoch nachhaltig beeinträchtigen. Diese Störung würde auch in den Kernbereich des Landschaftsschutzgebiets hineinwirken, weil die Bebauung wegen des teilweise freien, abfallenden Geländes weithin sichtbar wäre. Das würde dem Schutzzweck der Verordnung zuwiderlaufen, zumal die landwirtschaftlichen Gehöfte des ehemaligen Dorfs Wahnbek, die von einem parkähnlichen Baumbestand umgeben sind und in besonderem Maße zur Schönheit, Eigenart und Vielfalt des Landschaftsbilds beitragen, in unmittelbarer Nähe liegen. Daher war es vernünftigerweise geboten, das Grundstück der Antragstellerin in das Landschaftsschutzgebiet einzubeziehen, um eine Beeinträchtigung des Landschaftsbildes auszuschließen.

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Schließlich sind auch die Verbote, die die Antragstellerin nach § 5 VO zu beachten hat, mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie entsprechen den Maßgaben des § 26 Abs. 2 NNatSchG, der die Naturschutzbehörde ermächtigt, unter besonderer Beachtung des § 1 Abs. 3 NNatSchG bestimmte Handlungen im Landschaftsschutzgebiet zu untersagen, die den Charakter des Gebietes verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, insbesondere das Landschaftsbild oder den Naturgenuss beeinträchtigen. Dass verschiedene Maßnahmen innerhalb des Landschaftsschutzgebiets nach § 6 Abs. 1 VO der vorherigen Erlaubnis der Naturschutzbehörde bedürfen, ist ebenfalls nicht zu beanstanden, weil die Erlaubnis nach § 6 Abs. 2 VO nur versagt werden darf, wenn die geplante Maßnahme geeignet ist, dem Schutzzweck der Verordnung zuwiderzulaufen.

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Die Verbote verstoßen ferner nicht gegen Art. 14 GG, da sie sich als eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG erweisen. Wenn die natürlichen oder landschaftsräumlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, so ergeben sich daraus immanente, dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse, die durch natur- und landschaftsschutzrechtliche Regelungen - wie die Verordnung der Antragsgegnerin - lediglich nachgezeichnet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 - NJW 1993 S. 2949 m.w.N.). Naturschutzrechtliche Bestimmungen, die die Nutzung von Grundstücken aus Gründen des Natur- und Landschaftsschutzes beschränken, sind daher keine Enteignungen im Sinne des Art. 14 Abs. 3 GG, sondern Bestimmungen von Inhalt und Schranken des Eigentums, die als Ausdruck der Sozialpflichtigkeit des Eigentums grundsätzlich hinzunehmen sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.1.2001 - 6 CN 2.00 - NuR 2001 S. 351; Beschl. v. 18. 7.1997 - 4 BN 5.97 - Buchholz 406 401 § 13 BNatSchG Nr. 3 = NuR 1998 S. 37). Als unzumutbare Beschränkungen des Eigentümerbefugnisse erweisen sie sich erst dann, wenn nicht genügend Raum für einen privatnützigen Gebrauch des Eigentums oder eine Verfügung über den Eigentumsgegenstand verbleibt oder wenn eine Nutzung, die bisher ausgeübt worden ist oder sich nach der Lage der Dinge objektiv anbietet, ohne jeglichen Ausgleich unterbunden wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 17.1.2000 - 6 BN 2.99 - NVwZ-RR 2000 S. 339; Beschl. v. 18. 7.1997, a.a.O.). Dies ist hier jedoch nicht der Fall, so dass von einer verfassungsrechtlich unzulässigen Beschränkung der Befugnisse der Antragstellerin keine Rede sein kann.

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