Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2021-01-18, Aktenzeichen 13 MN 8/21

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

Gründe

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I. Der Antrag,

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§ 13 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 30. Oktober 2020 (Nds. GVBl. S. 368), zuletzt geändert durch Verordnung vom 8. Januar 2021 (Nds. GVBl. S. 3), wird vorläufig mit der Maßgabe außer Vollzug gesetzt, dass Präsenzunterricht so lange stattfindet, wie am Standort der Schule die Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung nicht mehr als 100 Fälle je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen beträgt, sowie mit der Maßgabe, dass bei einer Zahl der Neuinfizierten im Verhältnis zur Bevölkerung von 101 bis 200 Fällen je 100.000 Einwohnerinnen und Einwohner kumulativ in den letzten sieben Tagen am Standort der Schule, Wechselunterricht stattfindet,

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hilfsweise,

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auch bei einer Inzidenz von unter 100 Wechselunterricht stattfinden zu lassen,

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bleibt ohne Erfolg. Der Antrag ist unzulässig (1.), wäre aber auch unbegründet (2.).

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Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 - 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.

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1. Der Antrag ist bereits unzulässig.

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Er ist nicht auf eine vorläufige Außervollzugsetzung, sondern auf eine Normergänzung gerichtet. Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist die Gültigkeit einer Rechtsvorschrift. Die Norm muss - wie es in § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO heißt und auch für § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO gilt - "erlassen", also jedenfalls bereits verkündet sein. Eine Normenkontrolle, die auf Erlass einer untergesetzlichen Regelung gerichtet ist, ist daher unstatthaft. Kommt das Oberverwaltungsgericht zu der Überzeugung, dass die Rechtsvorschrift (teilweise) ungültig ist, so erklärt es sie nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO (teilweise) für unwirksam. Ein Rechtsgrund für eine Unwirksamkeit kann darin liegen, dass der Normgeber unter Verstoß gegen höherrangiges Recht einen bestimmten Sachverhalt nicht berücksichtigt und damit eine rechtswidrige, unvollständige Regelung erlassen hat. Zielt ein Normenkontrollantrag dagegen auf Ergänzung einer vorhandenen Norm, ohne deren Wirksamkeit in Frage zu stellen, ist der Weg der Normenkontrolle nicht eröffnet. Auch der Wortlaut des § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO ist eindeutig und lässt keinen Raum für Ergänzungen des Tenors über die Feststellung der Unwirksamkeit hinaus. Das Normenkontrollgericht hat sich auf die (teilweise) Kassation von Rechtsvorschriften zu beschränken und muss sich nicht zu Möglichkeiten einer Fehlerbehebung verhalten. Es ist nicht Aufgabe des Normenkontrollverfahrens, eine bestimmte Art der Fehlerbehebung durch Feststellungen, die über den Ausspruch der Unwirksamkeit hinausgehen, in den Raum zu stellen, bevor der Normgeber darüber entschieden hat. Denn es ist grundsätzlich Sache des Normgebers, welche Konsequenzen er aus der gerichtlich festgestellten Fehlerhaftigkeit zieht. Das folgt aus der im Gewaltenteilungsgrundsatz angelegten Entscheidungsfreiheit der rechtsetzenden Organe. Auch die Verpflichtung des Normgebers, die Entscheidungsformel im Falle der Erklärung als unwirksam nach § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO ebenso zu veröffentlichen wie die Rechtsvorschrift bekanntzumachen wäre, spricht dafür, dass eine stattgebende Normenkontrollentscheidung (nur) die (teilweise) Kassation der Norm zur Folge hat. Mit dem actus contrarius der Veröffentlichung wird spiegelbildlich zur Verkündung inter omnes Kenntnis von der Unwirksamkeit vermittelt und der Rechtsschein der Norm verlässlich beseitigt. Damit verträgt sich ein Ausspruch nicht, der die Ergänzungsbedürftigkeit einer Norm zum Gegenstand hat (vgl. im Einzelnen: BVerwG, Urt. v. 16.4.2015 - BVerwG 4 CN 2.14 -, BVerwGE 152, 55, 56 f. - juris Rn. 4; Senatsbeschl. v. 14.5.2020 - 13 MN 156/20 -, juris Rn. 5).

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So liegt der Fall hier. Der Antragsteller begehrt mit seinem Haupt- und Hilfsantrag keine (teilweise) Außervollzugsetzung des § 13 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, sondern deren Ergänzung. Sein tatsächliches Ziel ist es nicht, die Schulschließung ersatzlos aufzuheben, sondern die Vorschrift dahingehend zu erweitern und zu ergänzen, dass abhängig von Inzidenzwerten eine unterschiedliche Beschulungsform stattfindet. Hierbei handelt es sich aber nur um eine von mehreren möglichen Formen der Änderung der vom Antragsteller als zu weitreichend empfundenen Regelung des § 13 der Niedersächsischen Corona-Verordnung. Es ist aber nicht Aufgabe des Senats, - im Falle der Unwirksamkeit der genannten Bestimmung - dem Normgeber eine von mehreren Korrekturmöglichkeiten vorzugeben.

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2. Ein Antrag auf vollständige Außervollzugsetzung des § 13 der Niedersächsischen Corona-Verordnung wäre unbegründet.

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Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind im Rahmen der sog. "Doppelhypothese" die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 - BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 - 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 - 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 - 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).

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Die hiernach bestehenden Voraussetzungen für eine vorläufige Außervollzugsetzung des § 13 der Niedersächsischen Corona-Verordnung, der auszugsweise lautet:

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§ 13 Schulen

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(1) 1Bis zum Ablauf des 31. Januar 2021 ist der Schulbesuch an allen Schulen untersagt, ausgenommen hiervon ist der Schulbesuch für schriftliche Arbeiten. 2Von der Untersagung ausgenommen sind ferner
1. der 9. und der 10. Schuljahrgang, soweit an der Schule in diesen Schuljahrgängen im Schuljahr 2020/2021 Abschlussprüfungen vorgesehen sind,
2. der Sekundarbereich II, soweit an der Schule in Lerngruppen dieser Schuljahrgänge im Schuljahr 2020/2021 Abschlussprüfungen vorgesehen sind,
3. ab dem 18. Januar 2021 die Schuljahrgänge 1 bis 4 und ab dem 18. Januar 2021 die Förderschulen im Förderschwerpunkt geistige Entwicklung.
[…]
(2) 1Für die Dauer der Maßnahme nach Absatz 1 ist die Notbetreuung in kleinen Gruppen an Schulen für Kinder in Schulkindergärten und für Schülerinnen und Schüler in der Regel der Schuljahrgänge 1 bis 6 in der Zeit von 8.00 bis 13.00 Uhr zulässig. 2Über diesen Zeitraum hinaus kann eine zeitlich erweiterte Notbetreuung an Ganztagsschulen stattfinden. 3Die Notbetreuung ist auf das notwendige und epidemiologisch vertretbare Maß zu begrenzen. 4Die Notbetreuung dient dazu, Kinder aufzunehmen, bei denen mindestens eine Erziehungsberechtigte oder ein Erziehungsberechtigter in betriebsnotwendiger Stellung in einem Berufszweig von allgemeinem öffentlichem Interesse tätig ist. 5Zulässig ist auch die Betreuung in besonderen Härtefällen wie etwa für Kinder, deren Betreuung aufgrund einer Entscheidung des Jugendamtes zur Sicherung des Kindeswohls erforderlich ist, sowie bei drohender Kündigung oder erheblichem Verdienstausfall für mindestens eine Erziehungsberechtigte oder einen Erziehungsberechtigten. […]

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sind nicht erfüllt. Der Senat geht nach summarischer Prüfung davon aus, dass die Untersagung des Schulbesuchs in § 13 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung rechtmäßig ist (a.). Dem Antragsteller drohen auch keine derart gewichtigen Nachteile, dass diese die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe überwiegen könnten (b.).

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a. Der in der Hauptsache noch zu stellende Normenkontrollantrag dürfte keine Aussicht auf Erfolg haben. Der Senat geht davon aus, dass § 13 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung auf einer tragfähigen Rechtsgrundlage beruht und formell rechtmäßig ist (aa.) Zweifel an der materiellen Rechtmäßigkeit bestehen weder mit Blick auf das "Ob" eines staatlichen Handelns (bb.) noch in der Frage, ob die Regelung als notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG anzusehen ist (cc.).

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aa. Die hinreichend bestimmten Regelung in § 13 der Niedersächsischen Corona-Verordnung finden eine Rechtsgrundlage in § 32 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG. Dass die Schließung von Schulen eine notwendige Schutzmaßnahme i.S.v. § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sein kann, wird durch §§ 28a Abs. 1 Nr. 16, 33 Nr. 3 IfSG ausdrücklich klargestellt. Der Senat sieht die Formulierungen „Untersagung des Schulbesuchs“ und „Schließung von Schulen“ als inhaltlich gleichbedeutend an.

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Eine Verfassungswidrigkeit dieser Rechtsgrundlagen, insbesondere mit Blick auf die Bestimmtheit der getroffenen Regelungen und deren Vereinbarkeit mit dem Vorbehalt des Gesetzes, ist für den Senat - ebenso wie offenbar für das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Spruchpraxis betreffend die Corona-Pandemie (vgl. bspw. BVerfG, Beschl. v. 15.7.2020 - 1 BvR 1630/20 -; v. 9.6.2020 - 1 BvR 1230/20 -; v. 28.4.2020 - 1 BvR 899/20 -, alle veröffentlicht in juris) - jedenfalls nicht offensichtlich.

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Anhaltspunkte für eine formelle Rechtswidrigkeit der Niedersächsischen Corona-Verordnung vom 30. Oktober 2020 bestehen derzeit nicht (vgl. zuletzt Senatsbeschl. v. 16.12.2020 - 13 MN 552/20 -, juris Rn. 32ff. m.w.N.).

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bb. Die Schulschließung ist auch mit Blick auf das "Ob" eines staatlichen Handelns nicht zu beanstanden. Die Voraussetzungen des § 32 Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG sind aufgrund der anhaltenden Corona-Pandemie gegeben und verpflichten die zuständigen Behörden zum Handeln (vgl. zuletzt mit eingehender Begründung: Senatsbeschl. v. 16.12.2020 - 13 MN 552/20 -, juris Rn. 34 ff.).

21

cc. Nach summarischer Prüfung ist die in § 13 Abs. 1 Satz 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordnete Schulschließung eine notwendige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG.

22

(1) Dies gilt zunächst für den durch die Regelung betroffenen Adressatenkreis. Wird ein Kranker, Krankheitsverdächtiger, Ansteckungsverdächtiger oder Ausscheider festgestellt, begrenzt § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Handlungsrahmen der Behörde nicht dahin, dass allein Schutzmaßnahmen gegenüber der festgestellten Person in Betracht kommen. Die Vorschrift ermöglicht Regelungen gegenüber einzelnen wie mehreren Personen. Vorrangige Adressaten sind zwar die in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG benannten Personengruppen. Bei ihnen steht fest oder besteht der Verdacht, dass sie Träger von Krankheitserregern sind, die bei Menschen eine Infektion oder eine übertragbare Krankheit im Sinne von § 2 Nr. 1 bis Nr. 3 IfSG verursachen können. Wegen der von ihnen ausgehenden Gefahr, eine übertragbare Krankheit weiterzuverbreiten, sind sie schon nach den allgemeinen Grundsätzen des Gefahrenabwehr- und Polizeirechts als "Störer" anzusehen. Nach § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG können aber auch (sonstige) Dritte ("Nichtstörer") Adressat von Maßnahmen sein, beispielsweise um sie vor Ansteckung zu schützen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 212 f. - juris Rn. 25 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 3.4.2020 - OVG 11 S 14/20 -, juris Rn. 8 f.).

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Aus infektionsschutzrechtlicher Sicht maßgeblich ist insoweit allein der Bezug der durch die konkrete Maßnahme in Anspruch genommenen Person zur Infektionsgefahr. Dabei gilt für die Gefahrenwahrscheinlichkeit kein strikter, alle möglichen Fälle gleichermaßen erfassender Maßstab. Vielmehr ist der im allgemeinen Polizei- und Ordnungsrecht geltende Grundsatz heranzuziehen, dass an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts umso geringere Anforderungen zu stellen sind, je größer und folgenschwerer der möglicherweise eintretende Schaden ist. Dafür sprechen das Ziel des Infektionsschutzgesetzes, eine effektive Gefahrenabwehr zu ermöglichen (§§ 1 Abs. 1, 28 Abs. 1 IfSG), sowie der Umstand, dass die betroffenen Krankheiten nach ihrem Ansteckungsrisiko und ihren Auswirkungen auf die Gesundheit des Menschen unterschiedlich gefährlich sind. Im Falle eines hochansteckenden Krankheitserregers, der bei einer Infektion mit großer Wahrscheinlichkeit zu einer tödlich verlaufenden Erkrankung führen würde, drängt sich angesichts der schwerwiegenden Folgen auf, dass die vergleichsweise geringe Wahrscheinlichkeit eines infektionsrelevanten Kontakts genügt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.3.2012 - BVerwG 3 C 16.11 -, BVerwGE 142, 205, 216 - juris Rn. 32). Nach der Risikobewertung des gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG hierzu berufenen Robert Koch-Instituts besteht weltweit und in Deutschland eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Weltweit und in angrenzenden Ländern Europas nimmt die Anzahl der Fälle weiter zu. Die meisten COVID-19-Fälle treten unter anderem in Gemeinschaftseinrichtungen wie Schulen auf (über 70.000 Fälle zuordenbar, vgl. RKI, COVID-19-Lagebericht v. 13.1.2021, S. 5 f., abrufbar unter https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Gesamt.html), so dass für alle Adressaten des § 13 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung ein hinreichend konkreter Bezug zu einer Infektionsgefahr besteht.

24

(2) Auch Art und Umfang der vom Antragsgegner konkret gewählten Schutzmaßnahme sind nicht ersichtlich ermessensfehlerhaft.

25

Eine "Schutzmaßnahme" im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG kann, wie es nun auch §§ 28a Abs. 1 Nr. 16, 33 Nr. 3 IfSG ausdrücklich aufführt, die Schließung von Gemeinschaftseinrichtungen sein. Der weite Kreis möglicher Schutzmaßnahmen wird durch § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG aber dahin begrenzt, dass die Schutzmaßnahme im konkreten Einzelfall "notwendig" sein muss. Der Staat darf mithin nicht alle Maßnahmen und auch nicht solche Maßnahmen anordnen, die von Einzelnen in Wahrnehmung ihrer Verantwortung gegenüber sich selbst und Dritten bloß als nützlich angesehen werden. Vielmehr dürfen staatliche Behörden nur solche Maßnahmen verbindlich anordnen, die zur Erreichung infektionsschutzrechtlich legitimer Ziele objektiv notwendig sind (vgl. Senatsbeschl. v. 26.5.2020 - 13 MN 182/20 -, juris Rn. 38). Diese Notwendigkeit ist während der Dauer einer angeordneten Maßnahme von der zuständigen Behörde fortlaufend zu überprüfen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 - 1 BvQ 31/20 -, juris Rn. 16).

26

Derzeit stellt sich die in § 13 Abs. 1 der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordnete Schulschließung in diesem Sinne als "notwendig" dar.

27

(a) Hier steht für den Senat außer Frage, dass der Verordnungsgeber mit den streitgegenständlichen Verordnungsregelungen das legitime Ziel verfolgt, die Bevölkerung vor der Infektion mit dem SARS-CoV-2-Virus zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines ungebremsten Anstiegs von Ansteckungen und Krankheitsfällen zu vermeiden. Zur Vorbeugung einer akuten nationalen Gesundheitsnotlage sollen die Kontakte in der Bevölkerung drastisch reduziert werden, um das Infektionsgeschehen insgesamt zu verlangsamen und die Zahl der Neuinfektionen wieder in durch den öffentlichen Gesundheitsdienst nachverfolgbare Größenordnungen zu senken.

28

Ob darüberhinaus für die Gesamtheit der in der Niedersächsischen Corona-Verordnung angeordneten Schutzmaßnahmen die konkrete Erreichung einer 7-Tage-Inzidenz von genau 50 ein legitimes Ziel sein kann, bedarf in diesem Verfahren keiner Entscheidung (vgl. hierzu Senatsbeschl. v. 18.1.2021 - 13 MN 11/21 -, Umdruck S. 9 f.).

29

(b) Zur Erreichung dieser legitimen Ziele ist die streitgegenständliche Schulschließung auch geeignet.

30

Angesichts der hohen Infektiosität des Corona-Virus und der Übertragungswege steht außer Zweifel, dass eine Schulschließung geeignet ist, die Verbreitung dieser übertragbaren Krankheit zu verhindern. Der Schulbesuch dürfte als Infektionsumfeld kaum anders als andere Zusammenkünfte einer Vielzahl von Personen in geschlossenen Räumen zu bewerten sein (vgl. Senatsbeschl. v. 30.11.2020 - 13 MN 519/20 -, juris Rn. 58 und 70 ff. (zu Schulen) und zu Schließungen in anderen Lebensbereichen etwa Senatsbeschl. v. 6.11.2020 - 13 MN 433/20 -, (Fitnessstudios); v. 6.11.2020 - 13 MN 411/20 - (Gastronomiebetriebe); v. 9.11.2020 - 13 MN 472/20 - (Spielhallen), allesamt veröffentlicht in juris).

31

Dass Präsenzunterricht in keinem Zusammenhang mit der Übertragung des Corona-Virus steht, macht der Antragsteller nicht glaubhaft. Dabei verkennt er im Übrigen, wenn er auf die wenigen bekannt gewordenen Corona-Fälle in seiner Schule verweist, dass eine belastbare Analyse des Infektionsgeschehens nicht stattfindet. In nur einem Sechstel der Fälle kann der Ausbruch überhaupt einem Infektionsumfeld zugeordnet werden (RKI, Lagebericht v. 13.1.2021, S. 11, abrufbar aaO). Legitimes Ziel der Kontaktbeschränkungen ist auch nicht, lediglich Infektionen von Risikogruppen in Altenheimen zu verringern, sondern das Ausbruchsgeschehen in der gesamten Bevölkerung auf ein niedriges Niveau zu senken.

32

(c) Die Schulschließung durfte der Verordnungsgeber unter Berücksichtigung des ihm zukommenden Einschätzungsspielraums auch für erforderlich halten.

33

Mildere, aber in ihrer Wirkung gleich effektive Mittel drängen sich dem Senat im Hinblick auf das tätigkeitsbezogene Infektionsgeschehen derzeit nicht auf. Die Untersagung des Schulbesuchs stellt das effektivste, weil zu 100% wirksame Mittel dar, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Schule zu verhindern. Jedwede andere Schutzmaßnahme, sei es Maskenpflicht, Abstandspflicht, Luftreinigungsanlagen, Lüften oder Kleingruppenbildung, ist fehleranfällig und schließt eine Übertragung nicht vollständig aus. Dass andere Bundesländer andere Regelungen zu Schulschließungen treffen und auch Niedersachsen in der Vergangenheit andere Konzepte verfolgt hat, führt nicht dazu, dass derartige Regelungen und Konzepte als gleich geeignet anzusehen sind.

34

Mildere Mittel sind auch im Hinblick auf das gebietsbezogene Infektionsgeschehen nicht ersichtlich. Der Verordnungsgeber hat die Erforderlichkeit der getroffenen Schulschließung unter Einbeziehung einer Vielzahl für das Infektionsgeschehen relevanten Umstände geprüft (vgl. Begründung zur Niedersächsischen Corona-Verordnung v. 8.1.21, Nds. GVBl. S. 6 ff.) und insbesondere ausgeführt, dass das aktuelle Infektionsgeschehen weitere Anstrengungen erfordert, um eine unkontrollierte Virusverbreitung zu verhindern und einer Überlastung des Gesundheitssystems vorzubeugen. Die danach gegebene Bewertung rechtfertigt es derzeit, landesweit einheitliche infektionsschützende Maßnahmen zu ergreifen.

35

Die darüberhinausgehend vom Verordnungsgeber gegebene Begründung, eine Schulschließung habe unabhängig von den örtlichen Inzidenzzahlen zu erfolgen, da diese Zahlen wegen der geringeren Testungen zum Jahresende nicht aussagekräftig seien (Verordnungsbegründung, aaO, S. 7), trägt allerdings spätestens 14 Tage nach dem Jahreswechsel nicht mehr. Weshalb ab dem 4. Januar 2021 keine regulären Testungen wieder möglich gewesen sein sollten und weshalb 14 Tage nach den als kritisch angesehenen Zusammenkünften zu Weihnachten und Neujahr noch hieraus resultierende Neuinfektionen unberücksichtigt geblieben sein könnten, erschließt sich dem Senat nicht. Dieser unzutreffende Begründungspunkt zieht jedoch die allgemein tragende Begründung nicht in Zweifel.

36

(d) Der Verordnungsgeber darf die Schulschließung derzeit auch noch als angemessen ansehen.

37

Zunächst ist festzuhalten, dass ein (Grund-) Recht auf Schulbildung in Form von Präsenzunterricht nicht bestehen dürfte (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 3.7.2020 - 20 NE 20.1443 -, juris Rn. 27). Aus dem Recht auf Bildung in Art. 4 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung lässt sich ein derartiger Anspruch nicht herleiten; es gewährt nur einen Anspruch auf gleichen Zugang zu vorhandenen Einrichtungen (vgl. Sachs, GG, 8. Aufl., Art. 7 Rn. 11, Bräth/Nolte in: Hannoverscher Kommentar zur Niedersächsischen Verfassung, Art. 4 Rn. 10 f.). Zwar mag die Qualität des Fernunterrichts allgemein, jedenfalls aber in vielen Schulen hinter der von Präsenzunterricht zurückbleiben, dies dürfte jedoch der Umsetzung der Unterrichtsart geschuldet sein, nicht der Unterrichtsart an sich. Ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf die bestmögliche Unterrichtsart ist jedenfalls nach der hier nur möglichen summarischen Prüfung nicht offensichtlich.

38

Schulschließungen verbleiben damit ein Eingriff in das Recht auf möglichst ungehinderte Entwicklung der Persönlichkeit, Anlagen und individuellen Befähigungen im Bereich der Schule aus Art. 2 Abs. 1 GG (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 3.7.2020 - 20 NE 20.1443 -, juris Rn. 29), dem angesichts der auch sonst üblichen wochenlangen - in anderen Staaten monatelangen - Schulschließungen während der Ferien für sich genommen jedenfalls kein alle anderen Interessen überragendes Gewicht zuzumessen ist.

39

Schulschließungen stellen aber in der jetzigen Situation eine der gravierendsten Maßnahmen dar, mit denen die betroffenen Schüler konfrontiert werden. Durch die Schulschließung verlieren Kinder und Jugendliche eine der letzten Möglichkeiten, einen unmittelbaren Kontakt zu ihren Altersgenossen herzustellen. Nicht die Untersagung des Schulbesuchs an sich dürfte für die Persönlichkeitsentwicklung der Kinder und Jugendlichen gravierende Auswirkungen haben, sondern der Umstand, dass aktuell außerhalb der Schule keine oder kaum Gelegenheit besteht, persönlichkeitsprägende unmittelbare Erfahrungen mit fremden Menschen und Menschengruppen zu machen und so zu einem integrierten Mitglied der Gesellschaft heranzureifen.

40

Der Antragsgegner versucht aber auf verschiedene Art, diesen Eingriff abzumildern. So hat er bereits in der Vergangenheit Schulen privilegiert. Sie wurden weitgehend offengehalten, während andere Bereiche des öffentlichen Lebens geschlossen wurden. Grund- und Förderschüler, die wenig auf digitale Alternativen zur Kontaktaufnahme zurückgreifen können, dürfen bereits ab dem 18. Januar 2021 wieder an Präsenzunterricht teilnehmen (§ 13 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und 4 der Niedersächsischen Corona-Verordnung). Daher ist zu erwarten, dass nach Auslaufen der jetzigen Regelung mit Ablauf des 31. Januar 2021 ein besonderes Augenmerk auf die Wiederöffnung des Schulbesuchs gelegt wird. Zudem eröffnet § 13 Abs. 2 Satz 5 der Niedersächsischen Corona-Verordnung die Betreuung in Härtefällen, welche nicht abschließend aufgezählt werden. Des Weiteren findet Fernunterricht und eine Kommunikation innerhalb des Klassenverbandes tatsächlich statt. Der Antragsgegner bietet damit Plattformen an, damit der Antragsteller seine bisherigen schulischen Kontakte weiter pflegen kann. Mehr noch als andere Bevölkerungsgruppen dürften ältere Schüler in der Lage sein, digitale Dienste zu nutzen und auf diese Weise Kontakte zu Mitschülern aufrechtzuerhalten.

41

Der so verbleibende Eingriff wiegt auch angesichts des Zieles der Maßnahmen, die Gesundheit der Bevölkerung vor einer weiteren Ausbreitung von Covid-19 zu schützen, schwer. Der Eingriff wiegt aber nicht so schwer, dass eine Aufhebung der angefochtenen Norm gerechtfertigt wäre. Zwar mögen die vom Antragsgegner und anderen Schulträgern erarbeiteten schulischen Angebote wie die Beschulung zu Hause nur einen geringeren Wert darstellen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass tatsächlich Unterricht stattfindet und von einem Unterrichtsverbot keine Rede sein kann. Vielmehr wird die einfachgesetzliche Schulbesuchspflicht einschließlich der Pflicht zur Anwesenheit in den Einrichtungen modifiziert (vgl. zu dieser Gewichtung Bayerischer VGH, Beschl. v. 18.7.2020 - 20 CS 20.1056 -, juris Rn. 8).

42

b. Ohne eine vorläufige Außervollzugsetzung drohen dem Antragsteller schließlich auch keine derart gewichtigen Nachteile, dass diese die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe überwiegen könnten.

43

Zwar wiegt das Interesse des Antragstellers an einer einstweiligen Außervollzugsetzung der Verordnung für die Dauer eines Hauptsacheverfahrens schwer. Der Antragsteller hat deutlich ausgeführt, welche Auswirkungen die Schulschließung auf seine psychische Verfassung und seine Entwicklung hat. Diese erhebliche Beeinträchtigung ist von dem 12-jährigen Antragsteller jedoch hinzunehmen. Anderenfalls würde ein wesentlicher Baustein der komplexen Pandemiebekämpfungsstrategie des Antragsgegners in seiner Wirkung deutlich reduziert (vgl. zur Berücksichtigung dieses Aspekts: BVerfG, Beschl. v. 1.5.2020 - 1 BvQ 42/20 -, juris Rn. 10). Zugleich würde sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der erneuten Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen auch nach den derzeit nur vorliegenden Erkenntnissen erheblich erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v. 11.11.2020 - 1 BvR 2530/20 -, juris Rn. 16 f.).

44

Dabei berücksichtigt der Senat auch, dass die Verordnung zeitlich befristet ist. Damit ist sichergestellt, dass die Verordnung unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie fortgeschrieben werden muss. Hierbei hat der Antragsgegner - wie auch bei jeder weiteren Fortschreibung der Verordnung - zu untersuchen, ob es angesichts neuer Erkenntnisse etwa zu den Verbreitungswegen des Virus oder zur Gefahr einer Überlastung des Gesundheitssystems verantwortet werden kann, die Schulschließung unter - gegebenenfalls strengen - Auflagen wieder aufzuheben (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.4.2020 - 1 BvQ 28/20 -, juris Rn. 16).

45

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

46

III. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der ständigen Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 - 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. - juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.

47

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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