Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-03-07, Aktenzeichen 6 A 185/17 HGW

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aus dem Urteil vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Ablehnung seines Antrags auf Gewährung einer Weiterverpflichtungsprämie gemäß § 43b Bundesbesoldungsgesetz (BBesG).

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Der Kläger ist Hauptbootsmann und wird derzeit als Marineelektronikbootsmann im Marineunterstützungszug 1 in Marlow verwendet. Er trat aufgrund einer freiwilligen Verpflichtung vom 7. Februar 2003 am 1. Juni 2003 im Dienstverhältnis eines Soldaten auf Zeit (SaZ) in die Bundeswehr ein; als Ende der Dienstzeit wurde der 30. Juni 2016 festgelegt.

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Mit Verfügung vom 28. September 2015 wurde er für den Zeitraum vom 1. Oktober 2015 bis zunächst 30. Juni 2016 vom militärischen Dienst freigestellt, um an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung, Polizei und Rechtspflege des Landes Mecklenburg-Vorpommern an einer Bildungsmaßnahme nach § 5 Soldatenversorgungsgesetz (SVG) teilzunehmen.

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Mit Weiterverpflichtungserklärung vom 4. Mai 2016 verpflichtete sich der Kläger, seine Dienstzeit auf insgesamt 25 Jahre und somit bis zum 30. September 2028 zu verlängern.

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Am 29. August 2016 beantragte der Kläger, ihm nach § 43b BBesG i.V.m. Ziffer 301 der Dienstvorschrift A-1330/59 eine Weiterverpflichtungsprämie zu gewähren.

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Mit Bescheid vom 26. September 2016, dem Kläger bekanntgegeben am 13. Oktober 2016, lehnte die Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung führt sie aus, dass gemäß Ziffer 301, Fußnote 3 der Zentralen Dienstvorschrift A-1330/59 grundsätzlich Soldaten auf Zeit im letzten aktiven Dienstjahr unter Zahlung einer Verpflichtungsprämie zu gewinnen seien und auch der Dienstposten des Klägers gemäß Anlage 8.1 der Zentralen Dienstvorschrift A-1330/59 in der Version 2.2 grundsätzlich als prämienberechtigt festgelegt worden sei. Der Kläger habe sich aber zum Zeitpunkt der Weiterverpflichtungserklärung am 4. Mai 2016 im Zeitraum der Freistellung vom militärischen Dienst und damit nicht mehr im letzten aktiven Dienstjahr befunden.

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Gegen den Bescheid legte der Kläger mit Schriftsatz vom 11. November 2016 Beschwerde ein. Zu Begründung führt er aus, dass auch ein Soldat während der Teilnahme an einer Bildungsmaßnahme ein aktiver Soldat im Sinne der Zentralen Dienstvorschrift A-1330/59 sei und eine andere Auslegung nicht mit § 43b BBesG in Einklang zu bringen sei. Zudem sehe der Zentralerlass B-1320/1 eine Definition des letzten aktiven Dienstjahres wie folgt vor: „Regelmäßig gemeint ist das letzte Jahr vor Inanspruchnahme des gesetzlichen Anspruchs auf berufsfördernde Maßnahmen während der Dienstzeit (sofern vorhanden). Die Bindung von Personal, das bereits berufsfördernde Maßnahmen während der Dienstzeit begonnen hat, ist grundsätzlich ebenfalls möglich […].“. Weiterhin sei die Nichtgewährung der Verpflichtungsprämie ermessensfehlerhaft.

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Die Beklagte wies die Beschwerde mit Beschwerdebescheid vom 20. Dezember 2016, zugestellt am 22. Dezember 2016, zurück. Zur Begründung führt sie ergänzend zur Begründung des Bescheids aus, dass die in Ziffer 301, Fußnote 3 in der Zentralen Dienstvorschrift A-1330/59 gewählte Formulierung, dass bei Weiterverpflichtungen grundsätzlich nur Soldaten auf Zeit im letzten aktiven Dienstjahr zu berücksichtigen seien, gerade der Herausstellung diene, dass es sich nicht nur um das letzte Dienstjahr handele, sondern um das letzte Jahr, in dem der Soldat dem Dienstherrn aktiv zur Verfügung stehe. Der Kläger habe dem Dienstherrn durch die Freistellung für die Teilnahme an der Bildungsmaßnahme vom 1. Oktober 2015 bis 30. Juni 2016 nicht zur Verfügung gestanden. Zudem sei der Bescheid nicht ermessensfehlerhaft, da es sich bei der Zentralen Dienstvorschrift A-1330/59 um eine sogenannte ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift handele, welche die ausführende Stelle der Bundeswehr binde, um so im Sinne des Grundsatzes der Selbstbindung der Verwaltung gemäß Art. 3 Abs. 1 GG eine gleichmäßige Ermessensausübung zu erreichen.

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Am 23. Januar 2017 (Montag) hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung verweist er auf die Ausführungen in der Beschwerdeschrift. Weiterhin habe die Zentrale Dienstvorschrift A-1330/59 unter Ziffer 301, Fußnote 3 eine Änderung erfahren, sodass es in der Version 2.3 dort nunmehr heiße: „Unter Zahlung einer Verpflichtungsprämie bei Weiterverpflichtungen sind grundsätzlich nur SaZ in den letzten 36 Dienstmonaten zu gewinnen.“ Darüber hinaus befinde sich aber auch ein Soldat während des Zeitraums der Teilnahme an Bildungsmaßnahmen noch im aktiven Dienst. Die Unbeachtlichkeit der Freistellung für die Beurteilung, ob aktive Dienstzeit vorliege, ergebe sich bereits sowohl aus § 2 Abs. 1 Satz 1 SVG als auch aus § 1a Abs. 3 SVG.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids des Bundsamtes für das Personalwesen der Bundeswehr vom 26. September 2016 und des Beschwerdebescheids vom 20. Dezember 2016 zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 29. August 2016 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verweist zur Begründung im Wesentlichen auf die Begründungen des Bescheids und des Beschwerdebescheids. Die Beklagte weist zudem darauf hin, dass die Änderung der Zentralen Dienstvorschrift A-1330/59 hin zur Version 2.3 erst im März 2017 in Kraft getreten sei und somit auf die Beurteilung der Prämienberechtigung des Klägers keine Anwendung finde.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten sowie auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 7. März 2018 ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine in der Sache neuerliche Entscheidung durch die Beklagte, denn die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO.

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Bei der Beurteilung der Begründetheit einer Verpflichtungsklage ist grundsätzlich darauf abzustellen, ob im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ein Rechtsanspruch auf Erlass des beantragten Verwaltungsakts beziehungsweise Bescheidung bestand (BVerwG, Urteil vom 29. August 1995 – 9 C 391/94 –, juris). Vorliegend kommt es aber auf den Zeitpunkt der Weiterverpflichtungserklärung vom 4. Mai 2016 an, da der Kläger einen solchen begünstigenden Verwaltungsakt begehrt, bei dem das Gesetz für das Entstehen des Anspruchs an einen ganz bestimmten Zeitpunkt anknüpft, zu dem die Tatbestandsvoraussetzungen vorliegen müssen (vgl. dazu Kopp/Schenke, VwGO, 23. Auflage 2017, §113 Rn. 221).

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Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist die Bestimmung § 43b Abs. 1 BBesG. Nach dieser Vorschrift kann zur Sicherstellung der Deckung des Personalbedarfs der Bundeswehr eine Prämie für die Verpflichtung zum Dienst als Soldat auf Zeit (Verpflichtungsprämie) gewährt werden, wenn die sich aus der militärischen Personalplanung im Rahmen des Haushaltsplans ergebenden personellen Zielvorgaben seit mindestens sechs Monaten zu nicht mehr als 90 Prozent erfüllt werden können und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der vorgenannte Schwellenwert innerhalb der nächsten sechs Monate überschritten wird. § 43b Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BBesG legt fest, dass der Anspruch auf Gewährung einer Verpflichtungsprämie bei einer Weiterverpflichtung mit der Festsetzung der Dienstzeit entsteht, wenn die Verpflichtungserklärung im Regelungszeitraum nach Absatz 1 Satz 3 abgegeben wurde. In § 43b Abs. 1 Satz 3 ist geregelt, dass Einzelheiten der Gewährung einer Verpflichtungsprämie durch das Bundesministerium der Verteidigung für jeweils höchstens zwölf Monate festgelegt werden. In der entsprechenden Zentralen Dienstvorschrift A-1330/59 „Gewährung einer Verpflichtungsprämie“ in der Version 2.2 sind für den Zeitraum vom 1. März 2016 bis 28. Februar 2017 die für diesen Zeitraum prämienberechtigten Dienstposten festgeschrieben worden. Der Zeitpunkt der Weiterverpflichtungserklärung des Klägers am 4. Mai 2016 fällt demnach in den Regelungszeitraum der Dienstvorschrift A-1330/59 in der Version 2.2, sodass die Beklagte vorliegend ihrer Beurteilung die Dienstvorschrift in der richtigen Version zugrunde gelegt hat.

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Spätere Änderungen der Sach- und Rechtslage haben für das Bestehen des Anspruchs keine Bedeutung.

20

In der Dienstvorschrift A-1330/59 (Version 2.2) Ziffer 301 Satz 1 heißt es: „Eine Verpflichtungsprämie kann für bestimmte Fachtätigkeitsbereiche oder für einzelne Fachtätigkeiten mit Personalmangel gewährleistet werden“ und in der dazugehörigen Fußnote 3: „Unter Zahlung einer Verpflichtungsprämie bei Weiterverpflichtungen sind grundsätzlich nur SaZ im letzten aktiven Dienstjahr zu gewinnen.“

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Bei der Dienstvorschrift A-1330/59 handelt es sich um eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts begründen ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen schon durch ihr Vorhandensein Rechte des Bürgers. Sie unterliegen daher auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind. Das gilt besonders für Fälle, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 1969 – VIII C 104.69 – juris; BVerwG, Urteil vom 17. Januar 1996 – 11 C 5/95 –, juris sowie BVerwG, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 15/14 –, juris).

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Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist die Beurteilung der Beklagten, dass sich der Kläger zum maßgeblichen Zeitpunkt nicht in seinem letzten aktiven Dienstjahr befunden habe, nicht zu beanstanden. Ausweislich des Vortrags der Beklagten wendet sie die Vorschrift grundsätzlich so an, dass unter einem aktiven Dienstjahr nur ein solches zu verstehen ist, in dem der Soldat dem Dienstherrn aktiv zur Verfügung steht. Diese Annahme, dass ein Soldat, während er sich in der Freistellung für eine Bildungsmaßnahme befindet, nicht im Sinne einer ständigen Zugriffs- und Verwendungsmöglichkeit für den Dienstherrn zur Verfügung steht, wird vom Kläger nicht bestritten und ist im Übrigen auch plausibel. Durch die Verfügung der Beklagten vom 28. September 2015 wurde der Kläger explizit vom militärischen Dienst freigestellt, um an einer Bildungsmaßnahme teilzunehmen und zugleich für den Zeitraum vom 1. Oktober 2015 bis 30. Juni 2016 „auf ein dienstpostenähnliches Konstrukt (DPäK Ausb) verfügt“. Er war in diesem Zeitraum also gerade nicht auf seinem ursprünglichen Dienstposten für den aktiven Militärdienst verwendbar.

23

Der Kläger trägt überdies nicht vor, dass die Beklagte die Dienstvorschrift in der damals gültigen Fassung in anderen Fällen abweichend von dieser Praxis angewendet habe und auch sonst bestehen für das Gericht keine Anhaltspunkte für eine solche Annahme, sodass auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vorliegt.

24

Mit dem Vorbringen, aus der Regelung in § 2 Abs. 1 Satz 1 SVG ergebe sich, dass er sich auch während der Teilnahme an Bildungsmaßnahmen in einem Dienstverhältnis befinde, kann der Kläger nicht durchdringen. Die Vorschrift legt allein fest, dass die Wehrdienstzeit nach dem Soldatenversorgungsgesetz die Zeit vom Tage des tatsächlichen Diensteintritts in die Bundeswehr bis zum Ablauf des Tages an dem das Dienstverhältnis endet. Hier ist keinerlei Aussage zu der Frage getroffen worden, ob und wann aktive Dienstzeiten während des Dienstverhältnisses vorliegen. Nichts anderes gilt auch für den klägerischen Verweis auf § 1a Abs. 3 SVG, wonach ein Soldat auf die gesetzlich zustehende Versorgung weder ganz noch teilweise verzichten kann. Die vom Kläger zugrunde gelegte Annahme, dass die aktive Dienstzeit im Sinne der Dienstvorschrift A-1330/59 (Version 2.2) gleichzusetzen sei mit der im Soldatenversorgungsgesetz bezeichneten Dienstzeit und insofern nur zu Zeiten der Pensionierung abzugrenzen sei, greift nicht durch. Der Kläger verkennt hier bereits die oben beschriebene Differenzierung zwischen Rechtsnormen und ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften dergestalt, dass Verwaltungsvorschriften als bloßes Innenrecht der Exekutive vom Gericht nicht wie Rechtsnormen angewandt werden können. Die Interpretationshoheit über die maßgeblichen Verwaltungsvorschriften verbleibt bei der Beklagten.

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Soweit der Kläger weiterhin vorträgt, dass die Fassung der Dienstvorschrift A-1330/59 in der Version 2.3 (Stand: 1. März 2017) nunmehr nicht mehr das letzte aktive Dienstjahr als Voraussetzung festlege, sondern unter Zahlung einer Verpflichtungsprämie bei Weiterverpflichtungen grundsätzlich Soldaten auf Zeit in den letzten 36 Dienstmonaten zu gewinnen seien, so ist dies ohne Bedeutung für den vorliegenden Fall. Der Beklagten ist es unbenommen, für die Zukunft die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften anzupassen; dies hat keine Relevanz für die Sachverhalte im Anwendungszeitraum einer vorherigen Dienstvorschrift.

26

Ebenso unerheblich ist der klägerische Vortrag, dass die Beklagte im Zentralerlass B-1320/1 in der Fußnote 2 zur Ziffer 304 das letzte aktive Dienstjahr als letztes Jahr vor Inanspruchnahme des gesetzlichen Anspruchs auf berufsfördernde Maßnahmen festgelegt habe. Der Zentralerlass B-1320/1 „Gewährung von Verpflichtungsprämien“ wurde laut Aussage der Beklagten am 22. Dezember 2015 außer Kraft gesetzt und durch die Zentrale Dienstvorschrift A-1330/59 ersetzt. Zum Zeitpunkt der Entscheidung der Beklagten galt der Zentralerlass somit nicht mehr und konnte dementsprechend keine Wirkung entfalten. Ein Vertrauen auf den Fortbestand bestehender Verwaltungsvorschriften ist überdies grundsätzlich nicht schutzwürdig (vgl. BayVGH, Beschluss vom 5. Februar 2018 – 3 ZB 16.1615 –, juris, m.w.N.)

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.