Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-09-12, Aktenzeichen 6 S 1172/13

Tenor

Die Rechtsverordnung der Stadt Pforzheim über die Festsetzung der Sperrzeit für Spielhallen vom 13.12.2011 ist ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 unwirksam.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens in allen Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Festsetzung der Sperrzeit für Spielhallen vom 13.12.2011 (im Folgenden Sperrzeitverordnung).

2

Die Antragstellerin betreibt im Stadtgebiet der Antragsgegnerin vier in dem Gebäude ... angesiedelte Spielhallen („...“).

3

Am 13.12.2011 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Sperrzeitverordnung, sie wurde am 29.02.2012 bekanntgemacht und trat nach ihrem § 3 am Tag nach ihrer Bekanntmachung (01.03.2012) in Kraft. Nach § 1 der Sperrzeitverordnung beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 0.00 Uhr und endet nach deren § 2 um 11.00 Uhr.

4

In der Beschlussvorlage der Verwaltung zur Sperrzeitverordnung wird unter anderem ausgeführt: Die Verlängerung der Sperrzeit bei Spielhallen sei auf Grund der besonderen örtlichen Verhältnisse zulässig. Dies ergebe sich schon daraus, dass in Baden-Württemberg im Durchschnitt auf 478 Einwohner ein Spielhallen-Geldspielgerät komme, während auf dem Gebiet der Antragsgegnerin die Quote doppelt so hoch sei (221 Einwohner je Spielhallen-Geldspielgerät). Die Entwicklung der Spielhallen-Geldspielgeräte in Pforzheim sei wie folgt verlaufen:

5

Entwicklung

6

2007

2010

2011 (Stand 30.06.2011)

Pforzheim

490

835 (+ 70,4 %)

905 (+ 84,7 % seit 2007)

Bundesweit

207.000

237.750 (+ 13,8%)

Nicht bekannt

7

Geldspielgeräte

8

GSG in Spielhallen

GSG in Gaststätten

Gesamt

01.01.2007

227

263

490

01.01.2008

338

276

614

01.01.2009

401

286

687

01.01.2010

507

328

835

01.01.2011

525

321

846

9

Spielhallen in Pforzheim

10

2007

27

2008

32

2009

33

2010

49

2011

54

11

Hintergrund der angestrebten Verlängerung der Sperrzeit sei in erster Linie die Bewahrung der Spielhallengäste vor Ausbeutung und insbesondere auch die Vermeidung der Entstehung von Spielsucht. Es sei ein öffentliches Bedürfnis, Personen vor den Gefahren der Spielsucht zu bewahren. Die persönlichen und gesellschaftlichen Schäden, die nachweislich durch Spielsucht entstünden, seien so gering wie möglich zu halten und den damit verbundenen Gefahren sei entschieden entgegenzutreten. Bei der Abwägung der Interessen zwischen der Möglichkeit der Teilnahme an Spielen mit Gewinnmöglichkeit und den gefahrenabwehrrechtlichen Aspekten sei festzuhalten, dass trotz der Ausweitung der Sperrzeit von 6 auf 11 Stunden den Spielhallenbetreibern immer noch die Möglichkeit gegeben sei, 13 Stunden täglich ihr Gewerbe auszuüben. Durch die verlängerte Sperrzeit solle insbesondere für spielsuchtgefährdete Personen wie für auch bereits Spielsüchtige die Möglichkeit eingeschränkt werden, unangemessen hohe und somit existenzgefährdende finanzielle Verluste zu erleiden. Darüber hinaus solle durch die länger andauernde Spiel-Unterbrechung ein „Überhitzen“ dieser Personenkreise durch zu langes Spielen vermieden werden. Da die Dichte an Spielgeräten auf dem Gebiet der Antragsgegnerin doppelt so hoch sei wie im Landesdurchschnitt, verbleibe auch bei Verlängerung der Sperrzeit eine hohe „Geräteverfügbarkeit“. Wie sich aus mehreren Studien ergebe, könnten Glücksspiele auf individueller Ebene erhebliche negative Konsequenzen haben und zu psychischen und sozialen Belastungen bis hin zur Glücksspielsucht führen. Die Psychosoziale Beratungs- und Behandlungsstelle für Suchtkranke in Pforzheim habe berichtet, dass die Nachfrage nach Beratung in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen sei. Der überwiegende Teil der Betroffenen sei männlich gewesen, habe einen Migrationshintergrund, sei zwischen 23 und 43 Jahre alt und vom Automatenspiel abhängig. Ein kleiner Teil habe in stationäre Entwöhnungsbehandlungen vermittelt werden und im Anschluss daran eine ambulante Nachsorge wahrnehmen können. Ferner habe sich im letzten Jahr erfolgreich eine Selbsthilfegruppe in der Beratungsstelle etablieren können. Hinsichtlich der Problementwicklung sei deutlich geworden, dass durch die neuen Spielautomaten eine schnellere Entwicklung von problematischem Spielverhalten zur Abhängigkeit gegeben sei. Die Entwicklung lasse die Vermutung zu, dass die Anzahl der Glücksspielabhängigen in den nächsten Jahren weiter anwachsen werde. Im Gegensatz zu einem früheren Beginn der Sperrzeit (vor 0.00 Uhr) schränke eine morgendliche Verlängerung der Sperrzeit die Betreiber hinsichtlich der Gewinn- und Umsatzchancen weniger ein und sei damit ein milderes Mittel zur Zweckerreichung.

12

Am 15.03.2012 hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen Begründung sie im Wesentlichen ausführt: Die Sperrzeitverordnung sei nichtig, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine von der Regelung des Landesgesetzgebers abweichende Festsetzung der Sperrzeit für Spielhallen nicht vorlägen. Voraussetzung für eine von der allgemeinen Sperrzeit abweichende Festsetzung sei das Vorliegen eines atypischen Sachverhalts, der einen hinreichenden Ortsbezug aufweise. Grundsätzlich habe der Ortsgesetzgeber die in der Festsetzung der allgemeinen Sperrzeit in § 9 GastVO getroffene Entscheidung des Landesverordnungsgebers hinzunehmen und dürfe hiervon nur abweichen, wenn die Gemeinde besondere Strukturen aufweise, die von den typischen Umständen, die der Landesverordnungsgeber bei seiner Regelung im Auge gehabt habe, nicht nur unwesentlich abwichen. Diese Voraussetzungen seien bei der angegriffenen Sperrzeitverordnung nicht gegeben. Sie sei aus allgemeinen Erwägungen zur Bekämpfung der Spielsucht erfolgt, die keinen spezifischen Ortsbezug aufweisen würden und deren konsequente Umsetzung dazu führen müsse, die Sperrzeiten landesweit abweichend von den durch den Landesverordnungsgeber getroffenen Regelungen festzusetzen. Örtliche Besonderheiten ließen sich nicht mit der in Pforzheim gegenüber dem Landesdurchschnitt erhöhten Quote von Einwohnern je Spielhallen-Geldspielgerät begründen. Zudem fehle es an Erkenntnissen, dass die Zunahme an Spielhallen und der dort aufgestellten Geldspielgeräte die von der Antragsgegnerin befürchteten Auswirkungen auf die Entstehung und die Ausbeutung von Spielsucht habe. Ein Zusammenhang zwischen der Zunahme an Geldspielgeräten und einem deutlichen Anstieg wegen Spielsucht oder Spielsuchtgefährdung therapierter Personen sei für Pforzheim nicht festgestellt worden. Zahlen hierzu seien nicht herangezogen worden. Ein gegenüber dem Landesdurchschnitt erhöhtes örtliches Gefahrenpotenzial ergebe sich weder aus der Verwaltungsakte noch sei es sonst ersichtlich. Im Übrigen sei die angegriffene Sperrzeitverordnung nicht erforderlich. Nach § 26 Abs. 2 des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages (GlüStV n.F.) setzten die Länder für Spielhallen zur Sicherung der Ziele des § 1 GlüStV n.F. Sperrzeiten fest, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. Diese Vorgabe sei in Baden-Württemberg bereits dadurch erfüllt, dass nach § 9 Abs. 1 Satz 2 GastVO die Sperrzeit für Spielhallen um 0.00 Uhr beginne und um 06.00 Uhr ende. Im Hinblick auf diese Regelung habe der Landesgesetzgeber keine Notwendigkeit gesehen, im Zuge der Transformation des Glücksspieländerungsstaatsvertrages in Landesrecht noch weitergehende Beschränkungen der Öffnungszeiten von Spielhallen vorzusehen, wie sich aus dem entsprechenden Gesetzentwurf der Landesregierung ergebe. Von daher könne die zudem umstrittene Annahme, dass es einen Zusammenhang zwischen problematischem Spielverhalten und der zeitlichen Verfügbarkeit von Gewinnspielen gebe, aus rechtssystematischen Gründen keine von den Vorgaben des Landesgesetzgebers abweichende Festsetzung der Sperrzeit auf kommunaler Ebene rechtfertigen.

13

Die Antragsgegnerin ist dem Normenkontrollantrag entgegengetreten und hat im Wesentlichen vorgetragen: Es gebe in Pforzheim in Bezug auf die Anzahl der vorhandenen Spielhallen und Geldspielgeräte im Vergleich zum Landes-und Bundesdurchschnitt atypische Verhältnisse. Das Verhältnis der Spielhallen-Geldspielgeräte zur Einwohnerzahl sei in Pforzheim mit 221 Einwohnern je Geldspielgerät doppelt so hoch wie der Landesdurchschnitt in Baden-Württemberg (478 Einwohner je Geldspielgerät). Die in Spielhallen vorhandenen Geldspielgeräte seien von 227 im Jahr 2007 auf 525 im Jahr 2011 angewachsen, während die Entwicklung der Anzahl der Geldspielgeräte in Gaststätten im Vergleich hierzu deutlich zurückgeblieben sei. Die Zunahme der Anzahl der Spielhallen im Stadtgebiet von 27 im Jahr 2007 auf 54 im Jahr 2011 sei ebenfalls Ausdruck einer atypischen Entwicklung im Stadtgebiet. Die in der Beratungsvorlage wiedergegebenen Schilderungen der ... in ..., die um eine detaillierte Darstellung durch die ... in ... (im Folgenden ...) vom 12.04.2012 ergänzt und in einer weiteren E-Mail vom 16.04.2012 noch weiter präzisiert worden seien, unterstrichen, dass die Entwicklung bei der Anzahl der Geldspielgeräte in Spielhallen in Pforzheim mit der Entwicklung der Zahlen der sich im Stadtgebiet in Suchtbehandlung befindlichen Personen komplementär verlaufen sei und dass die drastische Entwicklung bei der Anzahl der Geldspielgeräte gerade in Pforzheim entsprechende negative Auswirkungen habe, denen mit der Sperrzeitverlängerung entgegengetreten werden solle. Durch die Festsetzung von Sperrzeiten könne dem Anliegen, die übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs zu verhindern, Rechnung getragen werden. Der Gewerbeordnung oder anderen rechtlichen Regelungen lasse sich nicht entnehmen, dass das Ziel der Eindämmung der Betätigung des Spieltriebs ausschließlich durch die Spielverordnung gemäß § 33 f Abs. 1 GewO oder andere Vorschriften verfolgt werden dürfe. Dementsprechend sei es auch nicht maßgebend, welche Regelungen der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag hierzu vorsehe. Die in der angegriffenen Rechtsverordnung getroffene Sperrzeitregelung erweise sich unter Abwägung der widerstreitenden Interessen und Rechte als verhältnismäßig.

14

Mit Urteil vom 20.09.2012 - 6 S 389/12 - (ESVGH 63, 104) hat der Senat die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Festsetzung der Sperrzeit für Spielhallen vom 13.12.2011 für unwirksam erklärt und zur Begründung ausgeführt, die angegriffene Sperrzeitverordnung halte sich nicht im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 11 GastVO in Verbindung mit § 1 LGastG, § 18 GastG. Nach § 11 GastVO könne bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse die Sperrzeit durch Rechtsverordnung allgemein verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden. Weder das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses noch das der besonderen örtlichen Verhältnisse seien hier erfüllt.

15

Auf die Nichtzulassungsbeschwerde der Antragsgegnerin hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 03.05.2013 - 8 BN 3.12 - (ZfWG 2013, 251) das Urteil des Senats wegen Verfahrensfehlern aufgehoben und zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.

16

Die Antragstellerin führt weiter aus: Mit dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 sei die Sperrzeitverordnung der Antragsgegnerin außer Kraft getreten. § 46 LGlüG enthalte eine spezielle und abschließende Regelung der Sperrzeit für Spielhallen, die keine Ermächtigung zu einer hiervon abweichenden Festsetzung durch Rechtsverordnung beinhalte. Diese Norm ermächtige lediglich zur Verlängerung der Sperrzeit im Einzelfall. Die vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 03.05.2013 nicht näher begründete Auffassung, § 11 GastVO enthalte nach wie vor die Ermächtigung, für Spielhallen die Sperrzeit durch Rechtsverordnung zu ändern, binde den Verwaltungsgerichtshof schon deshalb nicht, weil es sich hierbei um die Auslegung von Landesrecht handele. Sie betreffe zudem nur die Frage der Zulässigkeit des beim Bundesverwaltungsgericht eingelegten Rechtsmittels. Es lägen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass abweichend von den allgemeinen Grundsätzen, dass die speziellere der allgemeineren Norm, das ranghöhere Gesetz der rangniederen Verordnung und die jüngere der älteren Norm vorgingen, im vorliegenden Fall etwas anderes gewollt sein könnte. Die Gesetzesbegründung enthalte keinen Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber vom (teilweisen) Fortbestand einer von § 46 LGlüG abweichenden Regelung über die Sperrzeit von Spielhallen in der GastVO ausgegangen sei. Ansonsten unterstelle man dem Gesetzgeber eine widersprüchliche Regelung. Denn § 11 GastVO enthalte auch die Ermächtigung, die Sperrzeit für die seinem Anwendungsbereich unterfallenden Betriebe zu verkürzen oder aufzuheben. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber diese Regelung fortgelten lassen wolle, zumal sie § 26 Abs. 2 GlüStV n.F. und § 46 Abs. 1 Satz 3 LGlüG widerspreche. Eine Auslegung des Normgefüges dahin, dass § 11 GastVO neben § 46 Abs. 1 LGlüG nur mit einem von seinem Wortlaut abweichenden, quasi verstümmelten Inhalt fortgelten solle, unterstelle dem Gesetzgeber die Schaffung einer Regelung, die dem Gebot der Normklarheit widerspreche.

17

Die Antragstellerin beantragt,

18

die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Festsetzung der Sperrzeit für Spielhallen vom 13.12.2011 ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 für unwirksam zu erklären.

19

Die Antragsgegnerin beantragt,

20

den Normenkontrollantrag abzuweisen.

21

Sie führt im Wesentlichen aus: § 11 GastVO sei weiterhin eine taugliche Rechtsgrundlage für den Erlass der Sperrzeitverordnung. Daran habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 03.05.2013 keinen Zweifel gelassen. § 11 GastVO sei nach wie vor in Kraft und auch nicht im Zuge des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes aufgehoben worden. § 46 Abs. 1 LGlüG sei keine speziellere und der Regelung des § 11 GastVO vorgehende Regelung. Ein Widerspruch zwischen beiden Regelungen existiere nicht, da § 46 Abs. 1 LGlüG die Frage einer Verordnungsermächtigung nicht regele. Es entspreche vielmehr dem Willen des Gesetzgebers, die bestehende Verordnungsermächtigung in § 11 GastVO beizubehalten. In der Gesetzesbegründung fänden sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Landesgesetzgeber mit dem Erlass des Landesglücksspielgesetzes beabsichtigt habe, den kommunalen Behörden die Möglichkeit des Erlasses einer Rechtsverordnung nach § 11 GastVO zu nehmen. Der Gesetzgeber habe nur die bisherige Regelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO aufgehoben, § 11 GastVO aber bewusst unverändert gelassen. Ausweislich der Gesetzesbegründung zu § 46 LGlüG habe der Gesetzgeber mit dieser Norm einzig den Zweck verfolgt, abweichend von der bisherigen Regelung in § 12 GastVO eine Verkürzung der Sperrzeiten zukünftig zu unterbinden. Gerade auch vor dem Hintergrund, dass der Landesgesetzgeber mit den Regelungen im Landesglücksspielgesetz einen besseren Spieler- und Jugendschutz habe gewährleisten wollen, ergebe sich kein Anhaltspunkt für die Annahme, dass er den Behörden das wichtige Rechtsinstrument der Verordnungsermächtigung habe nehmen wollen. Es könne nicht davon gesprochen werden, dass sich die unverändert fortbestehende Verordnungsermächtigung in § 11 GastVO zur Regelung in § 46 Abs. 1 Satz 2, 3 LGlüG in einen unüberwindbaren Widerspruch setze. Ungeachtet dessen sei hier die Gültigkeit der Sperrzeitverordnung nicht von der Fortdauer ihrer Ermächtigungsgrundlage abhängig. Die Sperrzeitverordnung stehe zudem mit den Vorgaben des § 46 LGlüG in Einklang. In der Sache sei darauf hinzuweisen, dass im März 2013 in Pforzheim 539 Geldspielgeräte in Spielhallen vorhanden gewesen seien und damit deren Anzahl im Vergleich zum Vorjahr noch weiter gestiegen sei. Aus einer Mail der Suchtberatungsstelle der ... vom 04.07.2013 lasse sich ableiten, dass in Pforzheim auch im Jahr 2013 ein weiterer Anstieg der wegen Glücksspielsucht in Behandlung befindlichen Personen zu verzeichnen sei. Bereits nach der Hälfte des Jahres 2013 sei bei der ... mit bislang 36 Klienten die Zahl der insgesamt im Jahr 2012 in Behandlung gewesenen Klienten (33) übertroffen. Aus den Jahresberichten der Beratungsstelle der Diakonischen Suchthilfe gehe hervor, dass sich der Anteil von spielabhängigen Klienten der Beratungsstelle von 2010 auf 2011 um 50 Prozent und von 2011 auf 2012 nochmals um 30 Prozent erhöht habe. Die Zahl der Beratungsgespräche bei der Beratungsstelle der ... habe sich zwischen 2007 und 2012 versechsfacht. Die wöchentliche Selbsthilfegruppe für Spiel- und Internetabhängige habe ebenfalls einen deutlichen Anstieg zu verzeichnen. Diese Entwicklungen korrespondierten mit denjenigen der ... Bei der ... in ... sei ein deutlich stärkerer Anstieg der Behandlungszahlen als bei der Diakonie in Karlsruhe zu verzeichnen. Ein Vergleich der von der Landesstelle für Suchtfragen der Liga der freien Wohlfahrtspflege in Baden-Württemberg e.V. vorgelegten Behandlungszahlen für 2011 mit denen der Beratungsstelle des ... in ... ergebe, dass in Pforzheim eine im Vergleich zu dem von der Liga ermittelten Landesdurchschnitt stärkere Zunahme der wegen Spielsucht behandelten Personen festzustellen sei. Die Schilderungen der Suchtberatungsstellen unterstrichen deutlich, dass die Entwicklung bei der Anzahl der Geldspielgeräte in Spielhallen in Pforzheim mit der Entwicklung der Anzahl der sich im Stadtgebiet in Suchtbehandlung befindlichen Personen komplementär verlaufen sei und die drastische Entwicklung bei der Anzahl der Geldspielgeräte gerade in Pforzheim auch entsprechende negative Auswirkungen zeige, denen mit der Sperrzeitverlängerung entgegengewirkt werden solle. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass der Sperrzeitverordnung seien nicht deshalb entfallen, weil sie sich zwischenzeitlich auch bauplanungsrechtlicher Steuerungsinstrumente bediene.

22

Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin vor, ebenso eine Aufstellung des Arbeitskreises gegen Spielsucht e.V. über die Zahl der in baden-württembergischen Kommunen über 10.000 Einwohnern in Spielhallen und Gaststätten aufgestellten Geldspielgeräte und deren Verhältnis zur Einwohnerzahl sowie eine Übersicht des Ergebnisses der Untersuchung „Angebotsstruktur der Spielhallen und Geldspielgeräte in Deutschland 2012“ des Arbeitskreises betreffend Baden-Württemberg, wegen deren Inhalte auf Blatt 89 - 111 sowie Blatt 121 - 131 der Gerichtsakte 6 S 389/12 verwiesen wird. Hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen wird wegen weiterer Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

23

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Gemäß dem Antrag der Antragstellerin ist auszusprechen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Festsetzung der Sperrzeit für Spielhallen vom 13.12.2011 ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 unwirksam ist (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO), da sie gegen höherrangiges Recht verstößt.

24

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Sperrzeitverordnung ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung durch das Normenkontrollgericht (vgl. etwa: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl., § 47 RdNr. 109; Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl., § 47 RdNr. 92; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 47 RdNr. 137 m.w.N.), so dass bei der gerichtlichen Beurteilung auch die Rechtswidrigkeit einer Rechtsverordnung infolge des Wegfalls der Ermächtigungsgrundlage zu prüfen ist (vgl. Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 RdNr. 111).

25

Mit dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 findet die Verordnungsermächtigung des § 11 GastVO für den Erlass einer Rechtsverordnung, die die zuvor in § 9 Abs. 1 Satz 3 und 4 GastVO in der bis zum 28.11.2012 geltenden Fassung und dann in § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG geregelte allgemeine Sperrzeit für Spielhallen verlängert, keine Anwendung mehr (1.). Die bereits am 01.03.2012 in Kraft getretene und auf die Verordnungsermächtigung des § 11 GastVO gestützte Sperrzeitverordnung der Antragsgegnerin ist mit dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes unwirksam geworden (2.). Unabhängig davon liegen die Voraussetzungen des § 11 GastVO für den Erlass einer Sperrzeitverordnung nicht vor (3.).

26

(1.) Nach § 18 GastG (zu dessen Weitergeltung als Landesrecht nach der Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Rahmen der Föderalismusreform I durch Gesetz vom 28.08.2006 [BGBl. I S. 2034] vgl. § 1 LGastG) kann für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten durch Rechtsverordnung der Landesregierungen eine Sperrzeit allgemein festgesetzt werden. In der Rechtsverordnung ist zu bestimmen, dass die Sperrzeit bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse allgemein oder für einzelne Betriebe verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden kann. Die Landesregierungen können durch Rechtsverordnung die Ermächtigung auf oberste Landesbehörden oder andere Behörden übertragen. Von dieser Ermächtigung hat die Landesregierung Baden-Württemberg Gebrauch gemacht und in § 9 GastVO die allgemeine Sperrzeit für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten allgemein festgelegt. Nach § 11 GastVO kann bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse die Sperrzeit durch Rechtsverordnung allgemein verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden. Da zu den Vergnügungsstätten nach § 18 GastG, § 9 GastVO auch Spielhallen zählen (vgl. etwa: Michel/Kienzle/Pauly, Das Gaststättengesetz, 14. Aufl., § 18 Rdnr. 4), konnte die Antragsgegnerin zum Zeitpunkt des Erlasses der Sperrzeitverordnung § 11 GastVO in Verbindung mit § 18 GastG, § 1 LGastG als Ermächtigungsgrundlage für deren Erlass heranziehen.

27

Allerdings ist nach dem Erlass der Sperrzeitverordnung und nach dem Urteil des Senats vom 20.09.2012 am 29.11.2012 das Landesglücksspielgesetz vom 20.11.2012 in Kraft getreten. Dieses regelt in Ausübung der auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 beruhenden Gesetzgebungskompetenz des Landes im 7. Abschnitt (§§ 40 - 46) das Recht der Spielhallen und ersetzt insoweit das bis dahin geltende Bundesrecht (vgl. Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG). Bezüglich der Sperrzeit für Spielhallen wird in § 46 Abs. 1 LGlüG bestimmt, dass diese um 0 Uhr beginnt und um 6 Uhr endet (Satz 1). Aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse oder bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses kann der Beginn der Sperrzeit vorverlegt oder deren Ende hinausgeschoben werden (Satz 2). Eine Verkürzung der Sperrzeit ist nicht zulässig (Satz 3). Allerdings sieht § 46 LGlüG nicht die Möglichkeit vor, die Sperrzeit - bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses - allgemein durch Rechtsverordnung zu verlängern. § 46 LGlüG enthält hinsichtlich der Sperrzeiten für Spielhallen eine abschließende Regelung und ermöglicht es nicht mehr, auf Grund des § 11 GastVO eine Rechtsverordnung zur Verlängerung der Sperrzeit für Spielhallen zu erlassen.

28

Dem steht zunächst nicht die Aussage im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 03.05.2013 entgegen, dass neben der Regelung in § 46 Abs. 1 LGlüG „nach wie vor § 11 GastVO bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse dazu ermächtigt, die Sperrzeit durch Rechtsverordnung zu verlängern, zu verkürzen oder aufzuheben“. Denn der Senat ist trotz der Regelung des § 144 Abs. 6 VwGO an diese Beurteilung durch das Bundesverwaltungsgericht nicht gebunden.

29

Nach § 144 Abs. 6 VwGO hat das Gericht, an das die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen ist, seiner Entscheidung die rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts zu Grunde zu legen. Diese Bindungswirkung besteht auch dann, wenn das Bundesverwaltungsgericht die Sache durch Beschluss nach § 133 Abs. 6 VwGO zurückverwiesen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.08.1997 - 8 B 151/97 -, NJW 1997, 3456; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 144 RdNr. 64).

30

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 30.05.1973 - VIII C 159.72 -, BVerwGE 42, 243, 246; vgl. auch: Eichberger, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 144 RdNr. 118 ff.) erstreckt sich die Bindungswirkung auf all diejenigen Gesichtspunkte der zurückverweisenden Entscheidung, die für die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung ursächlich (tragend) gewesen sind. Die Bindungswirkung umfasst dabei nicht nur die der zurückverweisenden Entscheidung unmittelbar zu Grunde liegenden Aufhebungsgründe, sondern auch die diesen vorausgehenden Gründe, soweit sie die notwendige (logische) Voraussetzung für die unmittelbaren Aufhebungsgründe waren, was vor allem zur Folge hat, dass die Vorinstanz im zweiten Rechtsgang von der Erfüllung der im Zurückverweisungsurteil bzw. -beschluss bejahten Klage- oder (gegebenenfalls) Rechtsmittelvoraussetzungen auszugehen hat.

31

Die hier in Rede stehende Aussage im zurückverweisenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 03.05.2013, „§ 11 GastVO ermächtige nach wie vor bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse dazu, die Sperrzeit durch Rechtsverordnung zu verlängern, zu verkürzen oder aufzuheben“, ist nach den dargelegten Maßstäben nicht von der Bindungswirkung des § 144 Abs. 6 VwGO umfasst. Bei ihr handelt es sich nicht um eine bejahte Klage- oder Berufungsvoraussetzung, die der Senat im zweiten Rechtsgang nicht mehr eigenständig zu prüfen hat. Sie betrifft vielmehr die Zulässigkeit der von der Antragsgegnerin eingelegten Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, indem sie trotz des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012, das eine Verordnungsermächtigung zum Erlass einer die Sperrzeiten des § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG abändernden Rechtsverordnung nicht beinhaltet, unter Hinweis auf § 11 GastVO weiterhin eine Beschwer der Antragsgegnerin durch das Urteil des Senats vom 20.09.2012 annimmt. Die Frage des Verhältnisses von § 11 GastVO zu den Regelungen des Landesglücksspielgesetzes war hingegen keine Frage, die das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen der Begründetheit der Beschwerde nach § 133 VwGO geprüft hat. Eine solche Prüfung wäre dem Bundesverwaltungsgericht auch nicht möglich gewesen, weil es sich bei der Frage des Konkurrenzverhältnisses zwischen den Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes und § 11 GastVO um eine Frage der Auslegung irreversiblen Landesrechts handelt. Die Auslegung irreversiblen Landesrechts, die das Bundesverwaltungsgericht hier zur Bejahung der Zulässigkeit der Nichtzulassungsbeschwerde vorgenommen hat, unterliegt nicht der Bindungswirkung zurückverweisender Entscheidungen (BVerwG, Beschluss vom 26.02.2004 - 4 B 10.04 -, Buchholz 310 § 144 VwGO Nr. 71; Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, § 144 RdNr. 20). Dies entspricht dem Regelungszweck des § 144 Abs. 6 VwGO. Er besteht darin, durch die Bindung der Vorinstanz die Wiederholung des in der Zurückverweisungsentscheidung missbilligten Fehlers zu verhindern und Schutz vor einer Endlosigkeit des Verfahrens zu bieten, die ansonsten drohen würde, wenn das Bundesverwaltungsgericht und die Vorinstanz auf ihren Rechtsauffassungen beharren würden (vgl. Eichberger, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O. RdNr. 115). Die Bindungswirkung des § 144 Abs. 6 VwGO knüpft an die eigene rechtliche Würdigung des Revisionsgerichts an. Die Auslegung irreversiblen Landesrechts durch die Instanzgerichte scheidet daher von vornherein als Gegenstand der Bindung aus, da und soweit sie der Beurteilung des Revisionsgerichts entzogen ist.

32

§ 11 GastVO findet neben § 46 LGlüG keine Anwendung. Allerdings verhält sich der Wortlaut des Landesglücksspielgesetzes zum Verhältnis von § 46 LGlüG zu § 11 GastVO nicht. Das Landesglücksspielgesetz enthält weder eine ausdrückliche Regelung dazu, dass § 11 GastVO ergänzend neben § 46 LGlüG Anwendung findet, noch dass eine Anwendung des § 11 GastVO ausgeschlossen ist. In § 50 LGlüG (Änderung von Rechtsvorschriften) wird - soweit er hier von Interesse ist - nur § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO aufgehoben (§ 50 Abs. 1 LGlüG). Hintergrund hierfür ist, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG unverändert die inhaltsgleiche Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO übernimmt und „diese Bestimmung im Gegenzug aufgehoben wird“ (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, LT-Drs. 15/2431, S. 109).

33

Aus dem Umstand, dass der Landesgesetzgeber in § 50 LGlüG die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO, nicht aber die des § 11 GastVO aufgehoben hat, kann nicht - quasi im Umkehrschluss - gefolgert werden, dass § 11 GastVO weiterhin für Spielhallen Anwendung finden soll. Denn § 11 GastVO enthält im Gegensatz zu § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO nicht eine bloß Spielhallen betreffende Regelung, sondern eine solche für alle in § 9 GastVO genannten Betriebe (Schank- und Speisewirtschaften, öffentliche Vergnügungsstätten). Daraus dass der Gesetzgeber Spielhallen aus dem Anwendungsbereich des § 11 GastVO nicht ausdrücklich herausgenommen hat, kann ebenfalls nichts in dieser Hinsicht geschlossen werden. Der Landesgesetzgeber hat es insoweit nämlich ebenso unterlassen zu regeln, dass § 11 GastVO nicht für eine Verkürzung oder Aufhebung der Sperrzeit für Spielhallen Anwendung findet, obwohl nach § 46 Abs. 1 Satz 3 LGlüG eine Verkürzung der Sperrzeit für Spielhallen nicht möglich ist (vgl. auch § 26 GlüStV n.F., nach dem die Länder für Spielhallen zur Sicherstellung der Ziele des § 1 Sperrzeiten festsetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen). Gleichfalls hat der Landesgesetzgeber § 12 GastVO unverändert gelassen, obwohl er bezüglich der Spielhallen in § 46 Abs. 1 Satz 2 LGlüG abweichend von § 12 GastVO normiert hat, dass durch Einzelverwaltungsakt bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses eine Veränderung der Sperrzeit nur insofern eröffnet ist, als der Beginn der Sperrzeit vorverlegt oder dessen Ende hinausgeschoben werden kann.

34

Systematische Gründe sprechen aber dafür, dass § 11 GastVO nicht neben § 46 LGlüG anwendbar ist. § 11 GastVO findet sich im 4. Abschnitt der Gaststättenverordnung (§§ 9 - 12), der Sperrzeitregelungen enthält. § 11 GastVO regelt - wie schon aus seiner Überschrift ersichtlich ist - „Allgemeine Ausnahmen“, die der Verordnungsgeber im Verordnungswege von der „Allgemeinen Sperrzeit“ des § 9 GastVO treffen kann. § 11 GastVO nimmt damit lediglich auf Betriebe Bezug, für die in § 9 Abs. 1 GastVO die Sperrzeit allgemein geregelt ist. Mit der Aufhebung des § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO durch § 50 Abs. 1 LGlüG und der in § 46 LGlüG geschaffenen Regelung unterfallen Spielhallen nicht mehr dem Anwendungsbereich des § 9 GastVO. Insbesondere können sie nicht mehr unter den Begriff der öffentlichen Vergnügungsstätte fallen, für die eine Sperrzeit von 3 Uhr (2 Uhr für Kur- und Erholungsorte; 5 Uhr in der Nacht zum Samstag und Sonntag) bis 6 Uhr gilt, nachdem § 46 LGlüG eine Sperrzeit für Spielhallen von 0 bis 6 Uhr bestimmt. Vor diesem Hintergrund läuft § 9 Abs. 2 Satz 2 GastVO ersichtlich leer. Dass diese Norm nicht aufgehoben wurde, dürfte ein Versehen des Normgebers sein. Sind Spielhallen vom Regelungsbereich des § 9 GastVO nicht mehr umfasst, ist kein Bezugspunkt dafür gegeben, dass § 11 GastVO hinsichtlich der Sperrzeit (noch) eine durch Rechtsverordnung zu schaffende allgemeine Ausnahme für Spielhallen ermöglicht. Soweit die Antragsgegnerin dem entgegenhält, dass es nicht unüblich sei, dass sich „Normen im Anwendungsbereich eines Gesetzes auf Normen im Anwendungsbereich eines anderen Gesetzes beziehen“, hätte es für eine solche Bezugnahme auf § 11 GastVO einer ausdrücklichen Regelung in dem gegenüber der Gaststättenverordnung ranghöheren Landesglücksspielgesetz bedurft. Dies gilt vor allem im Hinblick auf die Bestimmtheitsanforderungen des Art. 61 Abs. 1 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg (LV). Zwar ermächtigt § 1 LGastG, § 18 GastG weiterhin zum Erlass von Sperrzeitverordnungen für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten und ermöglicht § 18 Abs. 1 Satz 3 GastG auch eine Subdelegation. Doch umfasst die hierauf gestützte Regelung des § 11 GastVO nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes - wie oben ausgeführt - nicht mehr die Spielhallen. Sollen diese ebenfalls in den Anwendungsbereich des § 11 GastVO fallen, hätte dies der Normgeber hinreichend kenntlich machen müssen, um den Anforderungen, die Art. 61 Abs. 1 LV an den Inhalt und Ausmaß der erteilten Ermächtigung stellt, gerecht zu werden.

35

Darüber hinaus spricht auch der Umstand, dass § 11 GastVO die Ermächtigung enthält, für die in seinen Anwendungsbereich fallenden Betriebe die Sperrzeit durch Rechtsverordnung nicht nur zu verlängern, sondern auch zu verkürzen oder aufzuheben dafür, dass diese Vorschrift nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes für Spielhallen keine Anwendung mehr findet. Eine Verkürzung oder gar Aufhebung der in § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG bestimmten Sperrzeit ist nach § 46 Abs. 1 Satz 3 LGlüG, der klarstellt, dass eine Verkürzung der Sperrzeit ausgeschlossen ist (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 180), nicht möglich. § 11 GastVO wäre insoweit für Spielhallen nur teilweise, nämlich bezüglich der Tatbestandsalternative der Verlängerung der Sperrzeit anwendbar. Eine solche gesetzeskonforme Auslegung des § 11 GastVO ist zwar durchaus möglich, insbesondere weil die Vorschrift insoweit „teilbar“ ist und hinsichtlich der Tatbestandsalternativen der Verkürzung und Aufhebung der Sperrzeit bei Schank- und Speisewirtschaften sowie anderen öffentlichen Vergnügungsstätten nicht leerläuft. Doch hätte es insoweit ebenfalls nahegelegen, wenn der Gesetzgeber - auch hier wieder mit Hinblick auf die Bestimmtheitserfordernisse des Art. 61 LV - eine ausdrückliche Regelung getroffen hätte.

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Aus den Hinweisen, die die Gesetzesbegründung zum Landesglücksspielgesetz bietet, finden sich ebenfalls Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Modalitäten des Betriebs von Spielhallen, darunter auch deren Sperrzeiten, abschließend im Landesglücksspielgesetz geregelt hat, was einen Rückgriff auf § 11 GastVO ausschließt. Zum einen sollen mit dem Landesglücksspielgesetz die zur Ausfüllung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages in Baden-Württemberg erforderlichen landesrechtlichen Regelungen geschaffen werden, was insbesondere auch für die Festsetzung von Sperrzeiten für Spielhallen gelten soll, nachdem § 26 GlüStV n.F. vorsieht, dass die Länder für Spielhallen zur Sicherstellung der Ziele des § 1 Sperrzeiten festsetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. Zum anderen hat der Landesgesetzgeber die ihm durch die im Rahmen der Föderalismusreform I mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006 (BGBl. I S. 2034) durch die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eingeräumte Gesetzgebungskompetenz genutzt und das Recht der Spielhallen geregelt; er hat von dieser Regelungskompetenz umfassend - nämlich sowohl was die personen- und ortsgebundenen Voraussetzungen für den Betrieb einer Spielhalle wie auch was die Rahmenbedingungen angeht, die beim Betrieb einer Spielhalle einzuhalten sind - Gebrauch gemacht (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 50). Durch das Landesglücksspielgesetz werden die Zulassungsvoraussetzungen für den Betrieb einer Spielhalle nach der Gewerbeordnung mit denen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages und weiteren Ergänzungen in einem Verfahren gebündelt. So unterstellt etwa § 41 Abs. 1 LGlüG den Betrieb einer Spielhalle der generellen Erlaubnispflicht, deren Voraussetzungen (vgl. die weiteren Absätze des § 41 LGlüG) künftig allein im Landesglücksspielgesetz geregelt sind (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 103). Der Landesgesetzgeber hat es im Hinblick auf die in der Rechtsprechung des EuGH verlangte Gesamtkohärenz als sachgerecht angesehen, in das Landesglücksspielgesetz neben der Umsetzung der Vorgaben aus dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag Regelungen für Spielhallen - gemeinsam mit solchen für Spielbanken und Pferdewetten - aufzunehmen. Für eine solche Zusammenführung der Regelungen spricht aus Sicht des Landesgesetzgebers zudem, dass die im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag aufgestellten allgemeinen Voraussetzungen auch für diese Glücksspielarten grundsätzlich gelten sollen. Gleichzeitig werde damit ein Beitrag zur Entbürokratisierung geleistet (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 49). Die §§ 42 - 44 LGlüG enthalten umfangreiche und umfassende Regelungen über die Anforderungen an die Errichtung von Spielhallen, an die Ausübung des Betriebs von Spielhallen und die Werbung und Außengestaltung. Hinsichtlich der Sperrzeiten führt die Gesetzesbegründung aus, dass die Sperrzeit für Spielhallen in § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG aus § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO unverändert übernommen und diese Bestimmung im Gegenzug aufgehoben werde. § 46 Abs. 1 Satz 2 LGlüG eröffne, abweichend von der bisherigen Regelung des § 12 GastVO, die Möglichkeit einer Veränderung der Sperrzeit bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses nur insofern, als der Beginn der Sperrzeit vorverlegt oder dessen Ende hinausgeschoben werden kann; eine Verkürzung der Sperrzeit - mit der Folge einer Verlängerung der Öffnungszeiten - sei damit künftig nicht mehr möglich. Die Grundentscheidung des Normgebers solle umfassend verbindlich sein (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 109). Zur Möglichkeit, die Sperrzeit unter Rückgriff auf § 11 GastVO durch Rechtsverordnung zu verlängern, verhält sich die Gesetzesbegründung indes nicht. Hinsichtlich der Sperrzeit wird zudem in § 48 Abs. 1 Nr. 30 LGlüG ein Ordnungswidrigkeitentatbestand geschaffen, der einen Rückgriff auf die bislang einschlägige Regelung des § 28 Abs. 1 Nr. 6 GastG entbehrlich machen soll (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 182). Damit sprechen Regelungsanlass sowie das umfassende Regelungsgeflecht dafür, dass der Gesetzgeber das Recht der Spielhallen im Landesglücksspielgesetz umfassend hat regeln wollen. Sollen Bestimmungen anderer Gesetze diesbezüglich weiter anwendbar bleiben, hat der Gesetzgeber entsprechende Verweise ausdrücklich normiert (vgl. für das Recht der Spielhallen etwa § 40 und § 41 Abs. 2 Nr. 1 GewO), dies aber für die Verordnungsermächtigung des § 11 GastVO unterlassen.

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Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin streiten auch nicht Sinn und Zweck der Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes hinsichtlich der Sperrzeiten für Spielhallen dafür, § 11 GastVO trotz des oben genannten Befundes neben § 46 Abs. 1 LGlüG für anwendbar zu halten. Das Landesglücksspielgesetz sieht für die einzelnen Glücksspielformen differenzierte Maßnahmen vor, um deren Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungspotenzialen Rechnung zu tragen. Im Hinblick auf Geldspielgeräte, die in Spielhallen und Gaststätten aufgestellt werden, sollen die gesetzlichen Vorgaben wieder stärker am Gesamtziel der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet werden. Der Gesetzgeber erkennt hier einen Handlungsbedarf, weil nach dem Inkrafttreten der Fünften Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom 17.12.2005 (BGBl. I S. 3495) die Entwicklung im gewerblichen Spiel von einer hohen Steigerung der Zahl von Spielhallenerlaubnissen geprägt gewesen sei. Der Gesetzgeber weist vor allem darauf hin, dass Geldspielgeräte auf Grund der schnellen Spielabläufe und der auf die Spieler einwirkenden optischen und akustischen Signale in hohem Maße die Gefahr bergen, die Kontrolle über das eigene Spielverhalten zu verlieren und hierdurch ein problematisches Spielverhalten oder gar eine Spielsucht zu entwickeln. Sämtliche einschlägige Studien belegten, dass von Geldspielgeräten insoweit das höchste Suchtrisiko ausgehe (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 51 f.). Zur Bekämpfung der Spielsucht sieht der Landesgesetzgeber in Ausgestaltung der Vorgaben der §§ 24 ff. GlüStV n.F. ein Bündel von Maßnahmen vor, um dem von den Geldspielgeräten ausgehenden Suchtrisiko im Wege eines „multimodalen Ansatzes“ (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 51, S. 173) aus Gründen der Suchtprävention entgegenzusteuern (vgl. insbesondere Pflicht zur Vorlage eines Sozialkonzepts durch die Spielhallenbetreiber, Regelung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen und zu bestehenden Einrichtungen, die dem Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen dienen, Einbeziehung der Spielhallen in das System von Spielersperren, Anforderungen an die Werbung und Ausgestaltung von Spielhallen, Ausschluss bestimmter Mischformen von Betrieben, Festsetzung von allgemeinen Sperrzeiten). Damit hat sich der Gesetzgeber auf ein Konzept verschiedener, bewusst von ihm für geeignet gehaltener Maßnahmen gestützt, um den von dem Betrieb von Geldspielgeräten ausgehenden Suchtgefahren in Spielhallen zu begegnen. Daraus kann aber nicht der Schluss gezogen werden, dem Gesetzgeber sei quasi jedes Mittel zur Suchtprävention recht mit der Folge, § 11 GastVO mit der von ihm eingeräumten Möglichkeit, auf lokaler Ebene allgemeinverbindlich die Sperrzeit abweichend von § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG zu verlängern, anzuwenden. Hiergegen spricht auch, dass der Landesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren den Vorschlag des FORUM (Forum für Automatenunternehmer in Europa e.V.), das im Landesglücksspielgesetz hinsichtlich der Sperrzeit für Spielhallen angewandte Instrument der Globalsteuerung zu Gunsten einer lokal bezogenen Feinsteuerung zu ändern, mit dem Hinweis abgelehnt hat, dass sich lokale Regelungen nicht bewährt haben (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 180).

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(2.) Nach der Rechtsprechung (vgl. etwa: BVerfG, Beschluss vom 10.05.1989 - 1 BvR 482/84, 1 BvR 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 198 f.; Beschluss vom 12.06.1979 - 1 BvL 18/76 -, BVerfGE 52, 1, 17; BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 5.96 -, BVerwGE 104, 323, 333; Urteil vom 31.01.1997 - 1 C 20.95 -, DÖV 1997, 739, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849; weitere Nachweise bei: Kotulla, Fortgeltung von Rechtsverordnungen nach Wegfall ihrer gesetzlichen Grundlage?, NVwZ 2000, 1263) lässt der Wegfall der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage den Bestand der auf ihr beruhenden Rechtsverordnung grundsätzlich unberührt (kritisch hierzu im Hinblick darauf, dass die verfassungsgerichtlichen Entscheidungen regelmäßig nur vorkonstitutionelles Recht betreffen und unter der Geltung von Art. 80 Abs. 1 GG [hier Art. 61 LV] ermächtigendes Gesetz und Rechtsverordnung eine funktionale Einheit bilden etwa: Ossenbühl, in: Handbuch des Staatsrechts, Band V, 3. Aufl., § 103 RdNr. 77; Nierhaus, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 80 Abs. 1 RdNr. 397; Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 12. Aufl., Art. 80 RdNr. 15; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 47 RdNr. 111 Fn. 635; Kotulla, a.a.O., S. 1264 m.w.N.). Allerdings ist von der Frage der (formalen) Fortgeltung der Rechtsverordnung die Frage ihrer Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu unterscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.10.1989, a.a.O.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27.05.2004 - 1 L 117/02 -, juris; Rubel, in: Umbach/Clemens, Grundgesetz Band II, Art. 80 GG RdNr. 33). Eine Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht ist hier deshalb schon gegeben, weil die in Rede stehende Sperrzeitverordnung als Berufsausübungsregelung in das Grundrecht der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreift und daher auf Grund des Gesetzes- und Parlamentsvorbehalts (vgl. Art. 61 LV) einer fortbestehenden Ermächtigung bedarf (vgl. Rubel, a.a.O.). Darüber hinaus widerspricht die streitgegenständliche Sperrzeitverordnung dem höherrangigen § 46 LGlüG, wenn sie die Sperrzeit für Spielhallen über 6.00 Uhr hinaus bis auf 11.00 Uhr ausdehnt. Denn gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 0 Uhr und endet um 6 Uhr. Zwar erlaubt § 46 Abs. 1 Satz 2 LGlüG, auf Grund besonderer örtlicher Verhältnisse oder bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses den Beginn der Sperrzeit vorzuverlegen oder deren Ende hinauszuschieben. Allerdings ist für diese Möglichkeit nur die Handlungsform des Einzelverwaltungsaktes, mangels entsprechender Ermächtigung aber nicht die Handlungsform einer Rechtsverordnung eröffnet.

39

Damit erweist sich die Sperrzeitverordnung mit dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes mangels (fortbestehender) Ermächtigungsgrundlage als rechtswidrig und ist ab diesem Zeitpunkt unwirksam.

40

(3.) Unabhängig davon ist der Senat der Ansicht, dass sich die angegriffene Sperrzeitverordnung selbst bei Anwendbarkeit des § 11 GastVO nicht im Rahmen dieser Verordnungsermächtigung hält. Weder das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses noch das der besonderen örtlichen Verhältnisse ist erfüllt. Bereits im Urteil vom 20.09.2012 hat der Senat ausgeführt, dass es grundsätzlich zulässig ist, die Verlängerung der - landesweit geltenden - allgemeinen Sperrzeit für Spielhallen durch Rechtsverordnung nach § 11 GastVO auf Gesichtspunkte des Spielerschutzes und der Eindämmung von Spielsucht zu stützen, soweit hierfür ein öffentliches Bedürfnis oder besondere öffentliche Verhältnisse sprechen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bezogen auf den Zuständigkeitsbereich des örtlichen Verordnungsgebers besondere, atypische Umstände vorliegen müssen. Für das Tatbestandsmerkmal der örtlichen Verhältnisse folgt dies bereits aus dem Wortlaut; für das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses folgt es daraus, dass die allgemeine Sperrzeitregelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO durchschnittlichen Gefahrenpotenzialen bei dem Betrieb von Spielhallen Rechnung tragen soll und auf die Umstände des Einzelfalls keine Rücksicht genommen werden kann. Wird das Grundrecht der betroffenen Spielhallenbetreiber infolgedessen beschränkt, bedarf dies einer Rechtfertigung im Sinne eines atypischen, nämlich erhöhten Gefährdungspotenzials im Zuständigkeitsbereich der handelnden Ordnungsbehörde.

41

Diese Grundsätze sind, wenn man § 11 GastVO entgegen obiger Ausführungen weiterhin für anwendbar hält, auch nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes beizubehalten. Insbesondere kann unter dieser Prämisse nicht angenommen werden, in § 46 LGlüG habe der Landesgesetzgeber bereits eine abschließende Regelung im Sinne von § 26 Abs. 2 GlüStV n.F. zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV n.F. (unter anderem: wirksame Suchtbekämpfung, vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV n.F.) getroffen, so dass im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 11 GastVO besondere örtliche Verhältnisse oder ein öffentliches Bedürfnis jeweils bezogen auf die Ziele des § 1 GlüStV n.F. nicht ausreichen würden (vgl. BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013 - 10 NE 13.226 -, juris, der diese Frage im Blick auf die bayerischen Regelungen in Art. 11 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV aufwirft). Allerdings ist für die Bestimmung atypischer Verhältnisse zu berücksichtigen, dass der Landesgesetzgeber gesehen hat, dass die Entwicklung im gewerblichen Spiel vor allem in den südlichen Bundesländern und insbesondere in Baden-Württemberg von einer „hohen Steigerung der Zahl von Spielhallenerlaubnissen“ geprägt gewesen ist. Hintergrund hierfür - so der Landesgesetzgeber - sei gewesen, dass zunächst die durch die Änderung der Spielverordnung ermöglichten neuen Geräte von den Spielern als deutlich attraktiver als die zuvor rechtlich zulässigen empfunden worden seien, was zu einer Ausdehnung des Angebots geführt habe. Auch hätten die bisher vorhandenen Steuerungsmöglichkeiten des Planungs- und Ordnungsrechts den örtlichen Behörden keine „hinreichende“ Handhabe zur Gegensteuerung geboten. Soweit es um die technischen Vorgaben für die Geldspielgeräte gehe, seien diese durch eine von der Bundesregierung bereits angekündigte Änderung der Spielverordnung dahin zurückzuführen, dass ihr Charakter als Unterhaltungsspielgerät wieder stärker in den Vordergrund gerückt werde. Gleichzeitig sei durch entsprechende Vorgaben für den terrestrischen Betrieb dieser Geräte durch die Länder ein Beitrag zu leisten, um diesen Bereich des Glücksspielmarktes wieder stärker am Gesamtziel der Bekämpfung der Spielsucht auszurichten. Dem dienten die Bestimmungen des Siebten Abschnitts (Spielhallen) des Landesglücksspielgesetzes (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 51 f.). Damit hat der Glücksspielgesetzgeber in Kenntnis der - vor allem in größeren Städten - in Folge der Novellierung der Spielverordnung sprunghaft gestiegenen Zahl von Spielhallen (vgl. dazu etwa: Guckelberger, Die verschiedenen, insbesondere baurechtlichen Instrumente zur Steuerung des Spielhallenangebots, GewArch 2011, 177; Schröer, Mögliche Maßnahmen zur rechtlichen Begrenzung von Spielhallen, NZBau 2010, 743) im Landesglücksspielgesetz im Verbund mit einer Vielzahl von anderen Maßnahmen (dazu bereits oben), eine Sperrzeit von 0 bis 6 Uhr als notwendig, aber auch ausreichend zur Suchtprävention gehalten. Wenn der örtliche Verordnungsgeber von der Ermächtigung des § 11 GastVO Gebrauch machen möchte, ist diese gesetzgeberische Wertung zu berücksichtigen. Soweit sich der kommunale Verordnungsgeber - wie hier - auf einen Anstieg der Spielhallengeldspielgeräte in seinem Zuständigkeitsbereich beruft und dem (auch) mit einer Sperrzeitverlängerung für Spielhallen entgegentreten will, ist somit zu beachten, dass dem durch die allgemeine Regelung in § 46 LGlüG Rechnung getragen wurde. Um eine Atypik im Sinne besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses anzunehmen, reicht regelmäßig eine - auch hohe - Steigerung der Zahl der Spielhallen bzw. der in ihnen aufgestellten Spielgeräte sowie die damit verbundene Verschlechterung des Verhältnisses von Geldspielgerät zu Einwohnerzahl im Gebiet des Verordnungsgebers allein nicht aus (so wohl auch für die in Bayern durch Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV geregelte Verordnungsmöglichkeit: BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013 - 10 NE 13.211 u.a. -, ZfWG 2013, 275). Auch ein bloßer Vergleich dieser beiden Parameter mit dem landesweiten Durchschnitt kann nur bedingt aussagekräftig sein, wenn man dem Umstand Beachtung schenkt, dass die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten - etwa auch im Hinblick darauf, ob von den vor dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes vorhandenen Steuerungsmöglichkeiten des Planungs- und Ordnungsrechts (vgl. dazu etwa: Lieber, Genehmigung und planungsrechtliche Steuerung von Spielhallen - Die baurechtliche und gewerberechtliche Behandlung eines aktuellen Problems, VBlBW 2011, 6; Stüer, Der Spielhallen-Boom: Planerische Steuerung von Vergnügungsstätten, ZfWG 2010, 386 ff.; Kraus, Spielhallen im Bauplanungsrecht - Steuerungsmöglichkeiten in Bezug auf die Ansiedlung von Spielhallen, UPR 2012, 288; Brandenburg/Brunner, Die Steuerung von Spielhallenansiedlungen, BauR 2010, 1851; Otto, Die Zulassung von Spielhallen: Planungsrecht vs. Spielhallenrecht, DVBl. 2011, 1330; Guckelberger, a.a.O.; Schröer, a.a.O.) Gebrauch gemacht wurde oder Gebrauch gemacht werden konnte - von Natur aus unterschiedlich sind, und ein bloßer Zahlenvergleich solche Unterschiede nicht berücksichtigt. Mithin kann die alleinige Heranziehung von statistischem Material, das eine Abweichung der örtlichen Zuwachsrate von Geldspielgeräten oder eine Abweichung des örtlichen Verhältnisses von Geldspielgeräten zu Einwohnerzahl vom Landesdurchschnitt belegt, allenfalls dann eine für den Erlass einer Rechtsverordnung nach § 11 GastVO erforderliche Atypik belegen, wenn die Abweichung in einem besonderen Maße signifikant ist. Nur in diesem Fall können die für die besonderen örtlichen Verhältnisse oder für ein öffentliches Bedürfnis erforderlichen atypischen Umstände im Gebiet des Verordnungsgebers ausreichend belastbar belegt werden (vgl. dazu auch: BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013 - 10 NE 13.211 u.a. -, a.a.O.). Davon kann hier nach Ansicht des Senats nicht ausgegangen werden.

42

Dies gilt zunächst für die Zuwachsrate von Spielhallengeldspielgeräten in Pforzheim. In der Beschlussvorlage zur Gemeinderatssitzung am 13.12.2011 wird dargelegt, dass die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen und Gaststätten in Pforzheim von 490 zum 01.01.2007 auf 835 zum 01.01.2010 und auf 905 zum 01.06.2011 angestiegen ist, was eine Steigerung seit dem Jahr 2007 von 70,4 Prozent im Jahr 2010 und von 84,7 Prozent im Jahr 2011 ausmacht. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen - was hier maßgeblich ist - sei zudem von 227 zum 01.10.2007, über 338 zum 01.10.2008, 401 zum 01.01.2009, 507 zum 01.10.2010 auf 525 zum 01.01.2011 (und damit von 2007 bis 2011 um etwa 130 Prozent) gestiegen; im März 2013 liegt die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen mittlerweile bei 539. Dies entspricht indes einem landesweiten Trend und bedeutet keine örtliche Besonderheit für Pforzheim. Wie sich aus der Darstellung der Marktentwicklung der Geldspielgeräte in Spielhallen von 2006 bis 2012 in Baden-Württemberg in der Untersuchung „Angebotsstruktur der Spielhallen und Geldspielgeräte in Deutschland 2012 (11. Auflage)“ ergibt, ist in ganz Baden-Württemberg die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen von 8.324 im Jahr 2006, über 10.766 im Jahr 2008, 15.167 im Jahr 2010 auf 18.775 im Jahr 2012 und somit von 2006 bis 2012 um 125,6 Prozent gestiegen. Zwar liegt bei vergleichender Betrachtung die Zuwachsrate in Pforzheim über dem landesweiten Durchschnitt, jedoch kann nicht davon gesprochen werden, dass die Steigerung in Pforzheim von der durchschnittlichen Steigerung im Land Baden-Württemberg so signifikant abweicht, als dass von einer atypischen Situation in Pforzheim gesprochen werden kann. Insbesondere ist kein „explosionsartiges Wachstum“ oder eine „schlagartige Kapazitätsausweitung von Geldspielgeräten“ in Pforzheim ersichtlich, die nicht dem landesweiten Trend, sondern örtlichen Besonderheiten in Pforzheim zugeordnet werden könnte (vgl. zu einer solchen Konstellation: Hess. VGH, Beschluss vom 16.09.2011 - 8 B 1762/11.N -, juris).

43

Entsprechendes gilt für das Verhältnis von Einwohnern je Spielhallengeldspielgerät. Es beträgt in Pforzheim nach der vom Senat beigezogenen Übersicht des Arbeitskreises Spielsucht e.V. zum 01.01.2012 229,5, während der Landesdurchschnitt bei 385,8 liegt. Damit ist eine Abweichung von etwa 68 Prozent gegeben. Diese bewertet der Senat allerdings vor dem Hintergrund der begrenzten Aussagekraft des statistischen Materials noch nicht in dem besonderen Maße als signifikant, als sie hinreichend belastbar für besondere örtliche Verhältnisse oder ein öffentliches Bedürfnis sprechen würde, nachdem die Antragsgegnerin keine spezifischen und nachvollziehbaren Gründe dafür angeben konnte, dass die in Pforzheim über dem Landesdurchschnitt liegenden Zahlen beim Verhältnis von Einwohnern je Geldspielgerät auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruhen. So haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass sich Gründe für die vom Landesdurchschnitt abweichende Quote nicht „spezifizieren“ lassen. Zu berücksichtigen ist insoweit, dass als Erklärungsansatz insoweit auch in Betracht kommt, dass in Pforzheim - anders als in anderen Gemeinden Baden-Württembergs - von weiteren rechtlichen Instrumentarien zur Steuerung von Spielhallen erst spät Gebrauch gemacht wurde. Wie in der mündlichen Verhandlung dargelegt, wurde eine Vergnügungsstättenkonzeption erst im Mai 2011 dem Gemeinderat der Antragsgegnerin vorgelegt. Auch wenn insoweit vornehmlich in Betracht zu ziehende Instrumente des Bauplanungsrechts städtebauliche und nicht gewerbliche Gründe oder solche der Suchtprävention verlangen (BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 N 4/86 -, BVerwGE 77, 308), kann regelmäßig eine Atypik nicht aus Versäumnissen des Verordnungsgebers auf anderen Gebieten abgeleitet werden.

44

Wenn man bei der vergleichenden Betrachtung auf die Zahl der Kommunen mit einem schlechteren Verhältnis von Einwohner je Spielhallengeldspielgerät abstellt (vgl. dazu: BayVGH, Beschlüsse vom 07.05.2013, a.a.O.), ergibt sich kein anderes Bild. In Baden-Württemberg gibt es zahlreiche Kommunen mit einer noch niedrigeren oder in etwa gleichen Quote wie Pforzheim. Insgesamt gibt es 40 Gemeinden oder Städte mit mehr als 10.000 Einwohnern mit einem unter der Quote von Pforzheim liegenden Verhältnis von Geldspielgeräten in Spielhallen je Einwohner. Bei in der Studie untersuchten 193 Städten mit Spielhallen sind es somit über 20 Prozent dieser Kommunen, die ein schlechteres Verhältnis als Pforzheim aufweisen. Die Kommunen Öhringen und Riedlingen haben sogar eine Quote von unter hundert Einwohnern je Geldspielgerät in Spielhallen (75,9 oder 76,4) und kommen damit auf eine Abweichung von über 500 Prozent vom Landesdurchschnitt. Schließlich sprechen auch allgemeine statistische Überlegungen dafür, dass in Pforzheim diesbezüglich noch nicht von signifikanten und atypischen Verhältnissen gesprochen werden kann. Vielmehr bewegen sich die Zahlen noch im Bereich einer Standardabweichung. Nach einer in der Statistik gebräuchlichen Faustformel liegen etwa 68 Prozent aller ermittelten Werte im Bereich der einfachen Standardabweichung, mithin zählen etwa 34 Prozent der ermittelten Werte, die unterhalb des Durchschnittswertes liegen, zur einfachen Standardabweichung (vgl. Wikipedia, Standardabweichung). Zu diesem Intervall zählt auch die Stadt Pforzheim, nachdem 40 der 193 untersuchten Kommunen eine noch größere (negative) Abweichung vom Landesdurchschnitt aufweisen als die Antragsgegnerin.

45

Auch die von der Antragsgegnerin vorgelegten Zahlen zu den schädlichen Folgen des Glücksspiels führen nicht dazu, von einer Atypik im oben beschriebenen Sinn auszugehen. Fasst man die Ergebnisse in der Darstellung der Suchtberatungsstelle der ... vom 12.04.2012, die in der E-Mail vom 16.04.2012 weiter präzisiert werden, sowie die Jahresberichte der ... 2011 und 2012, ihre Mitteilung vom 29.11.2012 und ihre E-Mail vom 04.07.2013 zusammen, ergibt sich folgendes Bild:

46

Die Zahl der Beratungsgespräche bei der Beratungsstelle des ... in ... ist von 15 (im Jahr 2007), über 14 (2008), 24 (2009), 37 (2010) auf 56 (im Jahr 2011) gestiegen. Hiermit vergleichbar sind die Zahlen der von der Beratungsstelle der ... durchgeführten Beratungen, die von 13 (2007), über 17 (2008), 28 (2009), 46 (2010), 66 (2011) auf 86 (2012) gestiegen sind, wobei aus dem Jahresbericht der ... allerdings nicht deutlich hervorgeht, ob sie lediglich das Glücksspiel an Spielautomaten betreffen oder auch das Internetglücksspiel bei Sportwetten und Poker (vgl. dazu Seite 13 des Jahresberichts 2012). Die Zahl der Betreuungen von Personen mit der Diagnose Glücksspielsucht hat sich bei der Beratungsstelle der ... von 2007 (13) zum Jahr 2011 (23) verdoppelt; von einer solchen Verdoppelung kann auch bei der Beratungsstelle des ... ausgegangen werden, wobei auch hier nicht hinreichend klar ist, ob diese Zahlen lediglich das pathologische Spielen an Geldautomaten oder auch die Internetsucht betreffen. Bei der ... ist die Zahl der spielabhängigen Klienten von 2010 auf 2011 um 50 Prozent und von 2011 auf 2012 nochmals um 30 Prozent gestiegen. Auch im Jahr 2013 ist ein weiterer Anstieg der wegen Glücksspielsucht in Behandlung befindlichen Patienten zu verzeichnen. Eine entsprechende Entwicklung ist auch bei der wöchentlich angebotenen Selbsthilfegruppe für Spiel- und Internetabhängige festzustellen.

47

Hinsichtlich der Beratungen lässt sich aus diesen Zahlen zwar zunächst ein äußerst beträchtlicher Anstieg im Zusammenhang mit glücksspielabhängigen Menschen entnehmen. Doch mag dieser Zusammenhang auch mit dem Umstand zu tun haben, dass der Ausbau des suchtspezifischen Angebots der Diakonischen Suchthilfe seit dem Jahr 2009 dazu geführt hat, dass verstärkt spielabhängige Menschen die Beratungsstelle aufgesucht haben (vgl. Mitteilung der Suchtberatungsstelle vom 12.04.2012). Zudem ist in Rechnung zu stellen, dass die Suchtberatungsstellen der ... und des ... nicht nur für den Einzugsbereich der Stadt Pforzheim, sondern auch für den Enzkreis zuständig sind (vgl. Mail der Suchtberatungsstelle vom 16.04.2012; nach dem Jahresbericht der ... 2012 (Seite 5) wird die Suchtberatungsstelle zu etwa 53,3 Prozent von Einwohnern der Stadt Pforzheim, zu 41 Prozent von Einwohnern des Enzkreises und zu etwa 6 Prozent von Sonstigen in Anspruch genommen) und dass aus der Zahl der Beratungsgespräche kein hinreichend sicherer Schluss auf die Zahl der wirklich Spielsüchtigen oder Spielsuchtgefährdeten möglich ist (vgl. BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013, a.a.O.).

48

Die insoweit aussagekräftigere Zahl der tatsächlich erfolgten Betreuungen belegt zwar - in Abhängigkeit zu der in Pforzheim insgesamt gestiegenen Anzahl von Geldspielgeräten - ebenfalls einen deutlichen Anstieg, wobei hier wiederum zu berücksichtigen ist, dass in diesen Zahlen auch Betreuungen für Bewohner des Enzkreises umfasst sein dürften und die dem Enzkreis angehörigen Städte Birkenfeld mit 176,7 Einwohnern je Geldspielgerät in Spielhallen und Niefern-Öschelbronn mit 136,3 Einwohnern je Geldspielgerät in Spielhallen eine deutlich schlechtere Quote aufweisen als die Antragsgegnerin. Aus diesen Zahlen allein kann immer noch nicht ein hinreichend sicherer Schluss auf atypische Verhältnisse in Pforzheim gezogen werden. Der insoweit erforderliche Vergleich mit dem Landesdurchschnitt lässt hinreichend belastbare Schlussfolgerungen ebenfalls nicht zu. Zwar stehen dem Anstieg der Betreuungen in Pforzheim von 50 Prozent im Jahr 2011 und 30 Prozent im Jahr 2012 ein von der Suchthilfestatistik 2011 der Landesstelle für Glücksspielfragen ermittelter Anstieg von 26 Prozent im Jahr 2010 und von 17 Prozent im Jahr 2011 gegenüber. Da die Zahl der Betreuungen in den einzelnen erfassten ambulanten Suchtberatungsstellen - wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen - indes auch von deren Größe, Schwerpunktsetzung, finanziellen und personellen Kapazitäten, Öffentlichkeitsarbeit sowie von deren Betreuungsangebot (vgl. dazu Erbas/Buchner, Pathologisches Glücksspielen, Deutsches Ärzteblatt 2012, 173, 178) abhängig sein dürfte, kann auch diesen Zahlen nur ein begrenzter Aussagewert zugesprochen werden. Vor diesem Hintergrund vermag der Senat dem Vergleich der lediglich prozentualen Angaben des Anstiegs der Betreuungen von Klienten mit der Diagnose pathologisches Glücksspiel nichts hinreichend Verlässliches für eine für den Erlass einer Sperrzeitverordnung auf Grundlage des § 11 GastVO erforderliche Atypik in Pforzheim zu entnehmen. Der Vertreter der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zu Recht darauf hingewiesen, dass nur ein Bruchteil der Betroffenen in Suchthilfeeinrichtungen Beratung und/oder Behandlung in Anspruch nimmt (nach den Berechnungen von Erbas/Buchner, a.a.O., S. 173, 175 f.: 2,6 Prozent). Insoweit valide Zahlen können damit schlussendlich nur aus dem Verhältnis von Betroffenen mit der Diagnose Glücksspielsucht zur Gesamteinwohnerzahl bestimmt werden. Für die Bundesrepublik wird eine solche Prävalenzrate nach verschiedenen Untersuchungen (vgl. einen zusammenfassenden Überblick bei: Institut für Therapieforschung [ITF], Schätzung der Anzahl problematischer und pathologischer Glücksspieler in Bayern, Kurzbericht März 2012; vgl. auch: Erbas/Buchner, a.a.O.; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie (PAGE); Entstehung, Komorbidität und Behandlung, Kurzbericht vom 02.08.2011; Schneider, Kompetenzprobleme im neuen Spielhallenrecht der Länder, GewArch 2013, 137, 140) zwischen 0,2 und 0,6 für pathologische Glücksspieler und zusätzlich von 0,2 bis 0,6 für problematische Glücksspieler angenommen. Hält sich im Einzugsbereich der Stadt Pforzheim die Zahl der pathologisch Spielsüchtigen bzw. der Personen mit problematischem Spielverhalten bezogen auf die Gesamtbevölkerung in etwa in dieser Größenordnung, wird man von einem zusätzlichen Gefährdungspotenzial, dem durch eine Verlängerung der Sperrzeit durch die Antragsgegnerin entgegengewirkt werden könnte, nicht sprechen können (vgl. BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013, a.a.O.). Auf eine solche abweichende Prävalenzrate in Pforzheim hat sich die Antragsgegnerin weder bei Erlass der hier streitigen Sperrzeitverordnung noch im Verlaufe des Normenkontrollverfahrens berufen. Untersuchungen zur Prävalenzrate liegen weder für das Land Baden-Württemberg (die in dem Kurzbericht des IFT, a.a.O., für Bayern genannten Zahlen wurden lediglich aus den Zahlen für das Bundesgebiet berechnet) noch für das Stadtgebiet der Antragsgegnerin vor. Nach den Angaben der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung soll die Erhebung des hierfür erforderlichen Zahlenmaterials in Pforzheim auch nicht möglich sein.

49

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und umfasst zugleich die Kosten des Revisionsverfahrens. Obgleich die Antragsgegnerin im Revisionsverfahren obsiegt hat, ist sie auch insoweit zur Kostentragung verpflichtet (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2008 - 3 S 358/08 - m.w.N.).

50

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

51

Beschluss vom 12. September 2013

52

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 54.4 des Streitwertkataloges 2004 auf 7.500 EUR festgesetzt.

53

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

23

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Gemäß dem Antrag der Antragstellerin ist auszusprechen, dass die Rechtsverordnung der Antragsgegnerin über die Festsetzung der Sperrzeit für Spielhallen vom 13.12.2011 ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 unwirksam ist (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO), da sie gegen höherrangiges Recht verstößt.

24

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Sperrzeitverordnung ist der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bzw. der Entscheidung durch das Normenkontrollgericht (vgl. etwa: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl., § 47 RdNr. 109; Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl., § 47 RdNr. 92; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl., § 47 RdNr. 137 m.w.N.), so dass bei der gerichtlichen Beurteilung auch die Rechtswidrigkeit einer Rechtsverordnung infolge des Wegfalls der Ermächtigungsgrundlage zu prüfen ist (vgl. Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 47 RdNr. 111).

25

Mit dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012 findet die Verordnungsermächtigung des § 11 GastVO für den Erlass einer Rechtsverordnung, die die zuvor in § 9 Abs. 1 Satz 3 und 4 GastVO in der bis zum 28.11.2012 geltenden Fassung und dann in § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG geregelte allgemeine Sperrzeit für Spielhallen verlängert, keine Anwendung mehr (1.). Die bereits am 01.03.2012 in Kraft getretene und auf die Verordnungsermächtigung des § 11 GastVO gestützte Sperrzeitverordnung der Antragsgegnerin ist mit dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes unwirksam geworden (2.). Unabhängig davon liegen die Voraussetzungen des § 11 GastVO für den Erlass einer Sperrzeitverordnung nicht vor (3.).

26

(1.) Nach § 18 GastG (zu dessen Weitergeltung als Landesrecht nach der Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG im Rahmen der Föderalismusreform I durch Gesetz vom 28.08.2006 [BGBl. I S. 2034] vgl. § 1 LGastG) kann für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten durch Rechtsverordnung der Landesregierungen eine Sperrzeit allgemein festgesetzt werden. In der Rechtsverordnung ist zu bestimmen, dass die Sperrzeit bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse allgemein oder für einzelne Betriebe verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden kann. Die Landesregierungen können durch Rechtsverordnung die Ermächtigung auf oberste Landesbehörden oder andere Behörden übertragen. Von dieser Ermächtigung hat die Landesregierung Baden-Württemberg Gebrauch gemacht und in § 9 GastVO die allgemeine Sperrzeit für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten allgemein festgelegt. Nach § 11 GastVO kann bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse die Sperrzeit durch Rechtsverordnung allgemein verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden. Da zu den Vergnügungsstätten nach § 18 GastG, § 9 GastVO auch Spielhallen zählen (vgl. etwa: Michel/Kienzle/Pauly, Das Gaststättengesetz, 14. Aufl., § 18 Rdnr. 4), konnte die Antragsgegnerin zum Zeitpunkt des Erlasses der Sperrzeitverordnung § 11 GastVO in Verbindung mit § 18 GastG, § 1 LGastG als Ermächtigungsgrundlage für deren Erlass heranziehen.

27

Allerdings ist nach dem Erlass der Sperrzeitverordnung und nach dem Urteil des Senats vom 20.09.2012 am 29.11.2012 das Landesglücksspielgesetz vom 20.11.2012 in Kraft getreten. Dieses regelt in Ausübung der auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 beruhenden Gesetzgebungskompetenz des Landes im 7. Abschnitt (§§ 40 - 46) das Recht der Spielhallen und ersetzt insoweit das bis dahin geltende Bundesrecht (vgl. Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG). Bezüglich der Sperrzeit für Spielhallen wird in § 46 Abs. 1 LGlüG bestimmt, dass diese um 0 Uhr beginnt und um 6 Uhr endet (Satz 1). Aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse oder bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses kann der Beginn der Sperrzeit vorverlegt oder deren Ende hinausgeschoben werden (Satz 2). Eine Verkürzung der Sperrzeit ist nicht zulässig (Satz 3). Allerdings sieht § 46 LGlüG nicht die Möglichkeit vor, die Sperrzeit - bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses - allgemein durch Rechtsverordnung zu verlängern. § 46 LGlüG enthält hinsichtlich der Sperrzeiten für Spielhallen eine abschließende Regelung und ermöglicht es nicht mehr, auf Grund des § 11 GastVO eine Rechtsverordnung zur Verlängerung der Sperrzeit für Spielhallen zu erlassen.

28

Dem steht zunächst nicht die Aussage im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 03.05.2013 entgegen, dass neben der Regelung in § 46 Abs. 1 LGlüG „nach wie vor § 11 GastVO bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse dazu ermächtigt, die Sperrzeit durch Rechtsverordnung zu verlängern, zu verkürzen oder aufzuheben“. Denn der Senat ist trotz der Regelung des § 144 Abs. 6 VwGO an diese Beurteilung durch das Bundesverwaltungsgericht nicht gebunden.

29

Nach § 144 Abs. 6 VwGO hat das Gericht, an das die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen ist, seiner Entscheidung die rechtliche Beurteilung des Revisionsgerichts zu Grunde zu legen. Diese Bindungswirkung besteht auch dann, wenn das Bundesverwaltungsgericht die Sache durch Beschluss nach § 133 Abs. 6 VwGO zurückverwiesen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.08.1997 - 8 B 151/97 -, NJW 1997, 3456; Neumann, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 144 RdNr. 64).

30

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 30.05.1973 - VIII C 159.72 -, BVerwGE 42, 243, 246; vgl. auch: Eichberger, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 144 RdNr. 118 ff.) erstreckt sich die Bindungswirkung auf all diejenigen Gesichtspunkte der zurückverweisenden Entscheidung, die für die Aufhebung der angefochtenen Entscheidung ursächlich (tragend) gewesen sind. Die Bindungswirkung umfasst dabei nicht nur die der zurückverweisenden Entscheidung unmittelbar zu Grunde liegenden Aufhebungsgründe, sondern auch die diesen vorausgehenden Gründe, soweit sie die notwendige (logische) Voraussetzung für die unmittelbaren Aufhebungsgründe waren, was vor allem zur Folge hat, dass die Vorinstanz im zweiten Rechtsgang von der Erfüllung der im Zurückverweisungsurteil bzw. -beschluss bejahten Klage- oder (gegebenenfalls) Rechtsmittelvoraussetzungen auszugehen hat.

31

Die hier in Rede stehende Aussage im zurückverweisenden Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 03.05.2013, „§ 11 GastVO ermächtige nach wie vor bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse dazu, die Sperrzeit durch Rechtsverordnung zu verlängern, zu verkürzen oder aufzuheben“, ist nach den dargelegten Maßstäben nicht von der Bindungswirkung des § 144 Abs. 6 VwGO umfasst. Bei ihr handelt es sich nicht um eine bejahte Klage- oder Berufungsvoraussetzung, die der Senat im zweiten Rechtsgang nicht mehr eigenständig zu prüfen hat. Sie betrifft vielmehr die Zulässigkeit der von der Antragsgegnerin eingelegten Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision, indem sie trotz des Inkrafttretens des Landesglücksspielgesetzes am 29.11.2012, das eine Verordnungsermächtigung zum Erlass einer die Sperrzeiten des § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG abändernden Rechtsverordnung nicht beinhaltet, unter Hinweis auf § 11 GastVO weiterhin eine Beschwer der Antragsgegnerin durch das Urteil des Senats vom 20.09.2012 annimmt. Die Frage des Verhältnisses von § 11 GastVO zu den Regelungen des Landesglücksspielgesetzes war hingegen keine Frage, die das Bundesverwaltungsgericht im Rahmen der Begründetheit der Beschwerde nach § 133 VwGO geprüft hat. Eine solche Prüfung wäre dem Bundesverwaltungsgericht auch nicht möglich gewesen, weil es sich bei der Frage des Konkurrenzverhältnisses zwischen den Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes und § 11 GastVO um eine Frage der Auslegung irreversiblen Landesrechts handelt. Die Auslegung irreversiblen Landesrechts, die das Bundesverwaltungsgericht hier zur Bejahung der Zulässigkeit der Nichtzulassungsbeschwerde vorgenommen hat, unterliegt nicht der Bindungswirkung zurückverweisender Entscheidungen (BVerwG, Beschluss vom 26.02.2004 - 4 B 10.04 -, Buchholz 310 § 144 VwGO Nr. 71; Kuhlmann, in: Wysk, VwGO, § 144 RdNr. 20). Dies entspricht dem Regelungszweck des § 144 Abs. 6 VwGO. Er besteht darin, durch die Bindung der Vorinstanz die Wiederholung des in der Zurückverweisungsentscheidung missbilligten Fehlers zu verhindern und Schutz vor einer Endlosigkeit des Verfahrens zu bieten, die ansonsten drohen würde, wenn das Bundesverwaltungsgericht und die Vorinstanz auf ihren Rechtsauffassungen beharren würden (vgl. Eichberger, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O. RdNr. 115). Die Bindungswirkung des § 144 Abs. 6 VwGO knüpft an die eigene rechtliche Würdigung des Revisionsgerichts an. Die Auslegung irreversiblen Landesrechts durch die Instanzgerichte scheidet daher von vornherein als Gegenstand der Bindung aus, da und soweit sie der Beurteilung des Revisionsgerichts entzogen ist.

32

§ 11 GastVO findet neben § 46 LGlüG keine Anwendung. Allerdings verhält sich der Wortlaut des Landesglücksspielgesetzes zum Verhältnis von § 46 LGlüG zu § 11 GastVO nicht. Das Landesglücksspielgesetz enthält weder eine ausdrückliche Regelung dazu, dass § 11 GastVO ergänzend neben § 46 LGlüG Anwendung findet, noch dass eine Anwendung des § 11 GastVO ausgeschlossen ist. In § 50 LGlüG (Änderung von Rechtsvorschriften) wird - soweit er hier von Interesse ist - nur § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO aufgehoben (§ 50 Abs. 1 LGlüG). Hintergrund hierfür ist, dass § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG unverändert die inhaltsgleiche Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO übernimmt und „diese Bestimmung im Gegenzug aufgehoben wird“ (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, LT-Drs. 15/2431, S. 109).

33

Aus dem Umstand, dass der Landesgesetzgeber in § 50 LGlüG die Regelung des § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO, nicht aber die des § 11 GastVO aufgehoben hat, kann nicht - quasi im Umkehrschluss - gefolgert werden, dass § 11 GastVO weiterhin für Spielhallen Anwendung finden soll. Denn § 11 GastVO enthält im Gegensatz zu § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO nicht eine bloß Spielhallen betreffende Regelung, sondern eine solche für alle in § 9 GastVO genannten Betriebe (Schank- und Speisewirtschaften, öffentliche Vergnügungsstätten). Daraus dass der Gesetzgeber Spielhallen aus dem Anwendungsbereich des § 11 GastVO nicht ausdrücklich herausgenommen hat, kann ebenfalls nichts in dieser Hinsicht geschlossen werden. Der Landesgesetzgeber hat es insoweit nämlich ebenso unterlassen zu regeln, dass § 11 GastVO nicht für eine Verkürzung oder Aufhebung der Sperrzeit für Spielhallen Anwendung findet, obwohl nach § 46 Abs. 1 Satz 3 LGlüG eine Verkürzung der Sperrzeit für Spielhallen nicht möglich ist (vgl. auch § 26 GlüStV n.F., nach dem die Länder für Spielhallen zur Sicherstellung der Ziele des § 1 Sperrzeiten festsetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen). Gleichfalls hat der Landesgesetzgeber § 12 GastVO unverändert gelassen, obwohl er bezüglich der Spielhallen in § 46 Abs. 1 Satz 2 LGlüG abweichend von § 12 GastVO normiert hat, dass durch Einzelverwaltungsakt bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses eine Veränderung der Sperrzeit nur insofern eröffnet ist, als der Beginn der Sperrzeit vorverlegt oder dessen Ende hinausgeschoben werden kann.

34

Systematische Gründe sprechen aber dafür, dass § 11 GastVO nicht neben § 46 LGlüG anwendbar ist. § 11 GastVO findet sich im 4. Abschnitt der Gaststättenverordnung (§§ 9 - 12), der Sperrzeitregelungen enthält. § 11 GastVO regelt - wie schon aus seiner Überschrift ersichtlich ist - „Allgemeine Ausnahmen“, die der Verordnungsgeber im Verordnungswege von der „Allgemeinen Sperrzeit“ des § 9 GastVO treffen kann. § 11 GastVO nimmt damit lediglich auf Betriebe Bezug, für die in § 9 Abs. 1 GastVO die Sperrzeit allgemein geregelt ist. Mit der Aufhebung des § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO durch § 50 Abs. 1 LGlüG und der in § 46 LGlüG geschaffenen Regelung unterfallen Spielhallen nicht mehr dem Anwendungsbereich des § 9 GastVO. Insbesondere können sie nicht mehr unter den Begriff der öffentlichen Vergnügungsstätte fallen, für die eine Sperrzeit von 3 Uhr (2 Uhr für Kur- und Erholungsorte; 5 Uhr in der Nacht zum Samstag und Sonntag) bis 6 Uhr gilt, nachdem § 46 LGlüG eine Sperrzeit für Spielhallen von 0 bis 6 Uhr bestimmt. Vor diesem Hintergrund läuft § 9 Abs. 2 Satz 2 GastVO ersichtlich leer. Dass diese Norm nicht aufgehoben wurde, dürfte ein Versehen des Normgebers sein. Sind Spielhallen vom Regelungsbereich des § 9 GastVO nicht mehr umfasst, ist kein Bezugspunkt dafür gegeben, dass § 11 GastVO hinsichtlich der Sperrzeit (noch) eine durch Rechtsverordnung zu schaffende allgemeine Ausnahme für Spielhallen ermöglicht. Soweit die Antragsgegnerin dem entgegenhält, dass es nicht unüblich sei, dass sich „Normen im Anwendungsbereich eines Gesetzes auf Normen im Anwendungsbereich eines anderen Gesetzes beziehen“, hätte es für eine solche Bezugnahme auf § 11 GastVO einer ausdrücklichen Regelung in dem gegenüber der Gaststättenverordnung ranghöheren Landesglücksspielgesetz bedurft. Dies gilt vor allem im Hinblick auf die Bestimmtheitsanforderungen des Art. 61 Abs. 1 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg (LV). Zwar ermächtigt § 1 LGastG, § 18 GastG weiterhin zum Erlass von Sperrzeitverordnungen für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten und ermöglicht § 18 Abs. 1 Satz 3 GastG auch eine Subdelegation. Doch umfasst die hierauf gestützte Regelung des § 11 GastVO nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes - wie oben ausgeführt - nicht mehr die Spielhallen. Sollen diese ebenfalls in den Anwendungsbereich des § 11 GastVO fallen, hätte dies der Normgeber hinreichend kenntlich machen müssen, um den Anforderungen, die Art. 61 Abs. 1 LV an den Inhalt und Ausmaß der erteilten Ermächtigung stellt, gerecht zu werden.

35

Darüber hinaus spricht auch der Umstand, dass § 11 GastVO die Ermächtigung enthält, für die in seinen Anwendungsbereich fallenden Betriebe die Sperrzeit durch Rechtsverordnung nicht nur zu verlängern, sondern auch zu verkürzen oder aufzuheben dafür, dass diese Vorschrift nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes für Spielhallen keine Anwendung mehr findet. Eine Verkürzung oder gar Aufhebung der in § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG bestimmten Sperrzeit ist nach § 46 Abs. 1 Satz 3 LGlüG, der klarstellt, dass eine Verkürzung der Sperrzeit ausgeschlossen ist (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 180), nicht möglich. § 11 GastVO wäre insoweit für Spielhallen nur teilweise, nämlich bezüglich der Tatbestandsalternative der Verlängerung der Sperrzeit anwendbar. Eine solche gesetzeskonforme Auslegung des § 11 GastVO ist zwar durchaus möglich, insbesondere weil die Vorschrift insoweit „teilbar“ ist und hinsichtlich der Tatbestandsalternativen der Verkürzung und Aufhebung der Sperrzeit bei Schank- und Speisewirtschaften sowie anderen öffentlichen Vergnügungsstätten nicht leerläuft. Doch hätte es insoweit ebenfalls nahegelegen, wenn der Gesetzgeber - auch hier wieder mit Hinblick auf die Bestimmtheitserfordernisse des Art. 61 LV - eine ausdrückliche Regelung getroffen hätte.

36

Aus den Hinweisen, die die Gesetzesbegründung zum Landesglücksspielgesetz bietet, finden sich ebenfalls Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Modalitäten des Betriebs von Spielhallen, darunter auch deren Sperrzeiten, abschließend im Landesglücksspielgesetz geregelt hat, was einen Rückgriff auf § 11 GastVO ausschließt. Zum einen sollen mit dem Landesglücksspielgesetz die zur Ausfüllung des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages in Baden-Württemberg erforderlichen landesrechtlichen Regelungen geschaffen werden, was insbesondere auch für die Festsetzung von Sperrzeiten für Spielhallen gelten soll, nachdem § 26 GlüStV n.F. vorsieht, dass die Länder für Spielhallen zur Sicherstellung der Ziele des § 1 Sperrzeiten festsetzen, die drei Stunden nicht unterschreiten dürfen. Zum anderen hat der Landesgesetzgeber die ihm durch die im Rahmen der Föderalismusreform I mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006 (BGBl. I S. 2034) durch die Neufassung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG eingeräumte Gesetzgebungskompetenz genutzt und das Recht der Spielhallen geregelt; er hat von dieser Regelungskompetenz umfassend - nämlich sowohl was die personen- und ortsgebundenen Voraussetzungen für den Betrieb einer Spielhalle wie auch was die Rahmenbedingungen angeht, die beim Betrieb einer Spielhalle einzuhalten sind - Gebrauch gemacht (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 50). Durch das Landesglücksspielgesetz werden die Zulassungsvoraussetzungen für den Betrieb einer Spielhalle nach der Gewerbeordnung mit denen des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages und weiteren Ergänzungen in einem Verfahren gebündelt. So unterstellt etwa § 41 Abs. 1 LGlüG den Betrieb einer Spielhalle der generellen Erlaubnispflicht, deren Voraussetzungen (vgl. die weiteren Absätze des § 41 LGlüG) künftig allein im Landesglücksspielgesetz geregelt sind (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 103). Der Landesgesetzgeber hat es im Hinblick auf die in der Rechtsprechung des EuGH verlangte Gesamtkohärenz als sachgerecht angesehen, in das Landesglücksspielgesetz neben der Umsetzung der Vorgaben aus dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag Regelungen für Spielhallen - gemeinsam mit solchen für Spielbanken und Pferdewetten - aufzunehmen. Für eine solche Zusammenführung der Regelungen spricht aus Sicht des Landesgesetzgebers zudem, dass die im Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag aufgestellten allgemeinen Voraussetzungen auch für diese Glücksspielarten grundsätzlich gelten sollen. Gleichzeitig werde damit ein Beitrag zur Entbürokratisierung geleistet (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 49). Die §§ 42 - 44 LGlüG enthalten umfangreiche und umfassende Regelungen über die Anforderungen an die Errichtung von Spielhallen, an die Ausübung des Betriebs von Spielhallen und die Werbung und Außengestaltung. Hinsichtlich der Sperrzeiten führt die Gesetzesbegründung aus, dass die Sperrzeit für Spielhallen in § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG aus § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO unverändert übernommen und diese Bestimmung im Gegenzug aufgehoben werde. § 46 Abs. 1 Satz 2 LGlüG eröffne, abweichend von der bisherigen Regelung des § 12 GastVO, die Möglichkeit einer Veränderung der Sperrzeit bei Vorliegen besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses nur insofern, als der Beginn der Sperrzeit vorverlegt oder dessen Ende hinausgeschoben werden kann; eine Verkürzung der Sperrzeit - mit der Folge einer Verlängerung der Öffnungszeiten - sei damit künftig nicht mehr möglich. Die Grundentscheidung des Normgebers solle umfassend verbindlich sein (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 109). Zur Möglichkeit, die Sperrzeit unter Rückgriff auf § 11 GastVO durch Rechtsverordnung zu verlängern, verhält sich die Gesetzesbegründung indes nicht. Hinsichtlich der Sperrzeit wird zudem in § 48 Abs. 1 Nr. 30 LGlüG ein Ordnungswidrigkeitentatbestand geschaffen, der einen Rückgriff auf die bislang einschlägige Regelung des § 28 Abs. 1 Nr. 6 GastG entbehrlich machen soll (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 182). Damit sprechen Regelungsanlass sowie das umfassende Regelungsgeflecht dafür, dass der Gesetzgeber das Recht der Spielhallen im Landesglücksspielgesetz umfassend hat regeln wollen. Sollen Bestimmungen anderer Gesetze diesbezüglich weiter anwendbar bleiben, hat der Gesetzgeber entsprechende Verweise ausdrücklich normiert (vgl. für das Recht der Spielhallen etwa § 40 und § 41 Abs. 2 Nr. 1 GewO), dies aber für die Verordnungsermächtigung des § 11 GastVO unterlassen.

37

Entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin streiten auch nicht Sinn und Zweck der Vorschriften des Landesglücksspielgesetzes hinsichtlich der Sperrzeiten für Spielhallen dafür, § 11 GastVO trotz des oben genannten Befundes neben § 46 Abs. 1 LGlüG für anwendbar zu halten. Das Landesglücksspielgesetz sieht für die einzelnen Glücksspielformen differenzierte Maßnahmen vor, um deren Sucht-, Betrugs-, Manipulations- und Kriminalitätsgefährdungspotenzialen Rechnung zu tragen. Im Hinblick auf Geldspielgeräte, die in Spielhallen und Gaststätten aufgestellt werden, sollen die gesetzlichen Vorgaben wieder stärker am Gesamtziel der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtet werden. Der Gesetzgeber erkennt hier einen Handlungsbedarf, weil nach dem Inkrafttreten der Fünften Verordnung zur Änderung der Spielverordnung vom 17.12.2005 (BGBl. I S. 3495) die Entwicklung im gewerblichen Spiel von einer hohen Steigerung der Zahl von Spielhallenerlaubnissen geprägt gewesen sei. Der Gesetzgeber weist vor allem darauf hin, dass Geldspielgeräte auf Grund der schnellen Spielabläufe und der auf die Spieler einwirkenden optischen und akustischen Signale in hohem Maße die Gefahr bergen, die Kontrolle über das eigene Spielverhalten zu verlieren und hierdurch ein problematisches Spielverhalten oder gar eine Spielsucht zu entwickeln. Sämtliche einschlägige Studien belegten, dass von Geldspielgeräten insoweit das höchste Suchtrisiko ausgehe (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 51 f.). Zur Bekämpfung der Spielsucht sieht der Landesgesetzgeber in Ausgestaltung der Vorgaben der §§ 24 ff. GlüStV n.F. ein Bündel von Maßnahmen vor, um dem von den Geldspielgeräten ausgehenden Suchtrisiko im Wege eines „multimodalen Ansatzes“ (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 51, S. 173) aus Gründen der Suchtprävention entgegenzusteuern (vgl. insbesondere Pflicht zur Vorlage eines Sozialkonzepts durch die Spielhallenbetreiber, Regelung des Mindestabstandes zwischen Spielhallen und zu bestehenden Einrichtungen, die dem Aufenthalt von Kindern und Jugendlichen dienen, Einbeziehung der Spielhallen in das System von Spielersperren, Anforderungen an die Werbung und Ausgestaltung von Spielhallen, Ausschluss bestimmter Mischformen von Betrieben, Festsetzung von allgemeinen Sperrzeiten). Damit hat sich der Gesetzgeber auf ein Konzept verschiedener, bewusst von ihm für geeignet gehaltener Maßnahmen gestützt, um den von dem Betrieb von Geldspielgeräten ausgehenden Suchtgefahren in Spielhallen zu begegnen. Daraus kann aber nicht der Schluss gezogen werden, dem Gesetzgeber sei quasi jedes Mittel zur Suchtprävention recht mit der Folge, § 11 GastVO mit der von ihm eingeräumten Möglichkeit, auf lokaler Ebene allgemeinverbindlich die Sperrzeit abweichend von § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG zu verlängern, anzuwenden. Hiergegen spricht auch, dass der Landesgesetzgeber im Gesetzgebungsverfahren den Vorschlag des FORUM (Forum für Automatenunternehmer in Europa e.V.), das im Landesglücksspielgesetz hinsichtlich der Sperrzeit für Spielhallen angewandte Instrument der Globalsteuerung zu Gunsten einer lokal bezogenen Feinsteuerung zu ändern, mit dem Hinweis abgelehnt hat, dass sich lokale Regelungen nicht bewährt haben (Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 180).

38

(2.) Nach der Rechtsprechung (vgl. etwa: BVerfG, Beschluss vom 10.05.1989 - 1 BvR 482/84, 1 BvR 1166/85 -, BVerfGE 78, 179, 198 f.; Beschluss vom 12.06.1979 - 1 BvL 18/76 -, BVerfGE 52, 1, 17; BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 5.96 -, BVerwGE 104, 323, 333; Urteil vom 31.01.1997 - 1 C 20.95 -, DÖV 1997, 739, Urteil vom 06.10.1989 - 4 C 11.86 -, NJW 1990, 849; weitere Nachweise bei: Kotulla, Fortgeltung von Rechtsverordnungen nach Wegfall ihrer gesetzlichen Grundlage?, NVwZ 2000, 1263) lässt der Wegfall der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage den Bestand der auf ihr beruhenden Rechtsverordnung grundsätzlich unberührt (kritisch hierzu im Hinblick darauf, dass die verfassungsgerichtlichen Entscheidungen regelmäßig nur vorkonstitutionelles Recht betreffen und unter der Geltung von Art. 80 Abs. 1 GG [hier Art. 61 LV] ermächtigendes Gesetz und Rechtsverordnung eine funktionale Einheit bilden etwa: Ossenbühl, in: Handbuch des Staatsrechts, Band V, 3. Aufl., § 103 RdNr. 77; Nierhaus, in: Bonner Kommentar zum Grundgesetz, Art. 80 Abs. 1 RdNr. 397; Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 12. Aufl., Art. 80 RdNr. 15; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 47 RdNr. 111 Fn. 635; Kotulla, a.a.O., S. 1264 m.w.N.). Allerdings ist von der Frage der (formalen) Fortgeltung der Rechtsverordnung die Frage ihrer Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu unterscheiden (vgl. BVerwG, Urteil vom 06.10.1989, a.a.O.; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27.05.2004 - 1 L 117/02 -, juris; Rubel, in: Umbach/Clemens, Grundgesetz Band II, Art. 80 GG RdNr. 33). Eine Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht ist hier deshalb schon gegeben, weil die in Rede stehende Sperrzeitverordnung als Berufsausübungsregelung in das Grundrecht der Spielhallenbetreiber aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreift und daher auf Grund des Gesetzes- und Parlamentsvorbehalts (vgl. Art. 61 LV) einer fortbestehenden Ermächtigung bedarf (vgl. Rubel, a.a.O.). Darüber hinaus widerspricht die streitgegenständliche Sperrzeitverordnung dem höherrangigen § 46 LGlüG, wenn sie die Sperrzeit für Spielhallen über 6.00 Uhr hinaus bis auf 11.00 Uhr ausdehnt. Denn gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 LGlüG beginnt die Sperrzeit für Spielhallen um 0 Uhr und endet um 6 Uhr. Zwar erlaubt § 46 Abs. 1 Satz 2 LGlüG, auf Grund besonderer örtlicher Verhältnisse oder bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses den Beginn der Sperrzeit vorzuverlegen oder deren Ende hinauszuschieben. Allerdings ist für diese Möglichkeit nur die Handlungsform des Einzelverwaltungsaktes, mangels entsprechender Ermächtigung aber nicht die Handlungsform einer Rechtsverordnung eröffnet.

39

Damit erweist sich die Sperrzeitverordnung mit dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes mangels (fortbestehender) Ermächtigungsgrundlage als rechtswidrig und ist ab diesem Zeitpunkt unwirksam.

40

(3.) Unabhängig davon ist der Senat der Ansicht, dass sich die angegriffene Sperrzeitverordnung selbst bei Anwendbarkeit des § 11 GastVO nicht im Rahmen dieser Verordnungsermächtigung hält. Weder das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses noch das der besonderen örtlichen Verhältnisse ist erfüllt. Bereits im Urteil vom 20.09.2012 hat der Senat ausgeführt, dass es grundsätzlich zulässig ist, die Verlängerung der - landesweit geltenden - allgemeinen Sperrzeit für Spielhallen durch Rechtsverordnung nach § 11 GastVO auf Gesichtspunkte des Spielerschutzes und der Eindämmung von Spielsucht zu stützen, soweit hierfür ein öffentliches Bedürfnis oder besondere öffentliche Verhältnisse sprechen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass bezogen auf den Zuständigkeitsbereich des örtlichen Verordnungsgebers besondere, atypische Umstände vorliegen müssen. Für das Tatbestandsmerkmal der örtlichen Verhältnisse folgt dies bereits aus dem Wortlaut; für das Tatbestandsmerkmal des öffentlichen Bedürfnisses folgt es daraus, dass die allgemeine Sperrzeitregelung in § 9 Abs. 1 Satz 3 GastVO durchschnittlichen Gefahrenpotenzialen bei dem Betrieb von Spielhallen Rechnung tragen soll und auf die Umstände des Einzelfalls keine Rücksicht genommen werden kann. Wird das Grundrecht der betroffenen Spielhallenbetreiber infolgedessen beschränkt, bedarf dies einer Rechtfertigung im Sinne eines atypischen, nämlich erhöhten Gefährdungspotenzials im Zuständigkeitsbereich der handelnden Ordnungsbehörde.

41

Diese Grundsätze sind, wenn man § 11 GastVO entgegen obiger Ausführungen weiterhin für anwendbar hält, auch nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes beizubehalten. Insbesondere kann unter dieser Prämisse nicht angenommen werden, in § 46 LGlüG habe der Landesgesetzgeber bereits eine abschließende Regelung im Sinne von § 26 Abs. 2 GlüStV n.F. zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV n.F. (unter anderem: wirksame Suchtbekämpfung, vgl. § 1 Satz 1 Nr. 1 GlüStV n.F.) getroffen, so dass im Rahmen der Verordnungsermächtigung des § 11 GastVO besondere örtliche Verhältnisse oder ein öffentliches Bedürfnis jeweils bezogen auf die Ziele des § 1 GlüStV n.F. nicht ausreichen würden (vgl. BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013 - 10 NE 13.226 -, juris, der diese Frage im Blick auf die bayerischen Regelungen in Art. 11 Abs. 2 Satz 1 AGGlüStV aufwirft). Allerdings ist für die Bestimmung atypischer Verhältnisse zu berücksichtigen, dass der Landesgesetzgeber gesehen hat, dass die Entwicklung im gewerblichen Spiel vor allem in den südlichen Bundesländern und insbesondere in Baden-Württemberg von einer „hohen Steigerung der Zahl von Spielhallenerlaubnissen“ geprägt gewesen ist. Hintergrund hierfür - so der Landesgesetzgeber - sei gewesen, dass zunächst die durch die Änderung der Spielverordnung ermöglichten neuen Geräte von den Spielern als deutlich attraktiver als die zuvor rechtlich zulässigen empfunden worden seien, was zu einer Ausdehnung des Angebots geführt habe. Auch hätten die bisher vorhandenen Steuerungsmöglichkeiten des Planungs- und Ordnungsrechts den örtlichen Behörden keine „hinreichende“ Handhabe zur Gegensteuerung geboten. Soweit es um die technischen Vorgaben für die Geldspielgeräte gehe, seien diese durch eine von der Bundesregierung bereits angekündigte Änderung der Spielverordnung dahin zurückzuführen, dass ihr Charakter als Unterhaltungsspielgerät wieder stärker in den Vordergrund gerückt werde. Gleichzeitig sei durch entsprechende Vorgaben für den terrestrischen Betrieb dieser Geräte durch die Länder ein Beitrag zu leisten, um diesen Bereich des Glücksspielmarktes wieder stärker am Gesamtziel der Bekämpfung der Spielsucht auszurichten. Dem dienten die Bestimmungen des Siebten Abschnitts (Spielhallen) des Landesglücksspielgesetzes (vgl. Begründung zum Landesglücksspielgesetz, a.a.O., S. 51 f.). Damit hat der Glücksspielgesetzgeber in Kenntnis der - vor allem in größeren Städten - in Folge der Novellierung der Spielverordnung sprunghaft gestiegenen Zahl von Spielhallen (vgl. dazu etwa: Guckelberger, Die verschiedenen, insbesondere baurechtlichen Instrumente zur Steuerung des Spielhallenangebots, GewArch 2011, 177; Schröer, Mögliche Maßnahmen zur rechtlichen Begrenzung von Spielhallen, NZBau 2010, 743) im Landesglücksspielgesetz im Verbund mit einer Vielzahl von anderen Maßnahmen (dazu bereits oben), eine Sperrzeit von 0 bis 6 Uhr als notwendig, aber auch ausreichend zur Suchtprävention gehalten. Wenn der örtliche Verordnungsgeber von der Ermächtigung des § 11 GastVO Gebrauch machen möchte, ist diese gesetzgeberische Wertung zu berücksichtigen. Soweit sich der kommunale Verordnungsgeber - wie hier - auf einen Anstieg der Spielhallengeldspielgeräte in seinem Zuständigkeitsbereich beruft und dem (auch) mit einer Sperrzeitverlängerung für Spielhallen entgegentreten will, ist somit zu beachten, dass dem durch die allgemeine Regelung in § 46 LGlüG Rechnung getragen wurde. Um eine Atypik im Sinne besonderer örtlicher Verhältnisse oder eines öffentlichen Bedürfnisses anzunehmen, reicht regelmäßig eine - auch hohe - Steigerung der Zahl der Spielhallen bzw. der in ihnen aufgestellten Spielgeräte sowie die damit verbundene Verschlechterung des Verhältnisses von Geldspielgerät zu Einwohnerzahl im Gebiet des Verordnungsgebers allein nicht aus (so wohl auch für die in Bayern durch Art. 11 Abs. 2 Satz 2 AGGlüStV geregelte Verordnungsmöglichkeit: BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013 - 10 NE 13.211 u.a. -, ZfWG 2013, 275). Auch ein bloßer Vergleich dieser beiden Parameter mit dem landesweiten Durchschnitt kann nur bedingt aussagekräftig sein, wenn man dem Umstand Beachtung schenkt, dass die jeweiligen örtlichen Gegebenheiten - etwa auch im Hinblick darauf, ob von den vor dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes vorhandenen Steuerungsmöglichkeiten des Planungs- und Ordnungsrechts (vgl. dazu etwa: Lieber, Genehmigung und planungsrechtliche Steuerung von Spielhallen - Die baurechtliche und gewerberechtliche Behandlung eines aktuellen Problems, VBlBW 2011, 6; Stüer, Der Spielhallen-Boom: Planerische Steuerung von Vergnügungsstätten, ZfWG 2010, 386 ff.; Kraus, Spielhallen im Bauplanungsrecht - Steuerungsmöglichkeiten in Bezug auf die Ansiedlung von Spielhallen, UPR 2012, 288; Brandenburg/Brunner, Die Steuerung von Spielhallenansiedlungen, BauR 2010, 1851; Otto, Die Zulassung von Spielhallen: Planungsrecht vs. Spielhallenrecht, DVBl. 2011, 1330; Guckelberger, a.a.O.; Schröer, a.a.O.) Gebrauch gemacht wurde oder Gebrauch gemacht werden konnte - von Natur aus unterschiedlich sind, und ein bloßer Zahlenvergleich solche Unterschiede nicht berücksichtigt. Mithin kann die alleinige Heranziehung von statistischem Material, das eine Abweichung der örtlichen Zuwachsrate von Geldspielgeräten oder eine Abweichung des örtlichen Verhältnisses von Geldspielgeräten zu Einwohnerzahl vom Landesdurchschnitt belegt, allenfalls dann eine für den Erlass einer Rechtsverordnung nach § 11 GastVO erforderliche Atypik belegen, wenn die Abweichung in einem besonderen Maße signifikant ist. Nur in diesem Fall können die für die besonderen örtlichen Verhältnisse oder für ein öffentliches Bedürfnis erforderlichen atypischen Umstände im Gebiet des Verordnungsgebers ausreichend belastbar belegt werden (vgl. dazu auch: BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013 - 10 NE 13.211 u.a. -, a.a.O.). Davon kann hier nach Ansicht des Senats nicht ausgegangen werden.

42

Dies gilt zunächst für die Zuwachsrate von Spielhallengeldspielgeräten in Pforzheim. In der Beschlussvorlage zur Gemeinderatssitzung am 13.12.2011 wird dargelegt, dass die Zahl der Spielgeräte in Spielhallen und Gaststätten in Pforzheim von 490 zum 01.01.2007 auf 835 zum 01.01.2010 und auf 905 zum 01.06.2011 angestiegen ist, was eine Steigerung seit dem Jahr 2007 von 70,4 Prozent im Jahr 2010 und von 84,7 Prozent im Jahr 2011 ausmacht. Die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen - was hier maßgeblich ist - sei zudem von 227 zum 01.10.2007, über 338 zum 01.10.2008, 401 zum 01.01.2009, 507 zum 01.10.2010 auf 525 zum 01.01.2011 (und damit von 2007 bis 2011 um etwa 130 Prozent) gestiegen; im März 2013 liegt die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen mittlerweile bei 539. Dies entspricht indes einem landesweiten Trend und bedeutet keine örtliche Besonderheit für Pforzheim. Wie sich aus der Darstellung der Marktentwicklung der Geldspielgeräte in Spielhallen von 2006 bis 2012 in Baden-Württemberg in der Untersuchung „Angebotsstruktur der Spielhallen und Geldspielgeräte in Deutschland 2012 (11. Auflage)“ ergibt, ist in ganz Baden-Württemberg die Zahl der Geldspielgeräte in Spielhallen von 8.324 im Jahr 2006, über 10.766 im Jahr 2008, 15.167 im Jahr 2010 auf 18.775 im Jahr 2012 und somit von 2006 bis 2012 um 125,6 Prozent gestiegen. Zwar liegt bei vergleichender Betrachtung die Zuwachsrate in Pforzheim über dem landesweiten Durchschnitt, jedoch kann nicht davon gesprochen werden, dass die Steigerung in Pforzheim von der durchschnittlichen Steigerung im Land Baden-Württemberg so signifikant abweicht, als dass von einer atypischen Situation in Pforzheim gesprochen werden kann. Insbesondere ist kein „explosionsartiges Wachstum“ oder eine „schlagartige Kapazitätsausweitung von Geldspielgeräten“ in Pforzheim ersichtlich, die nicht dem landesweiten Trend, sondern örtlichen Besonderheiten in Pforzheim zugeordnet werden könnte (vgl. zu einer solchen Konstellation: Hess. VGH, Beschluss vom 16.09.2011 - 8 B 1762/11.N -, juris).

43

Entsprechendes gilt für das Verhältnis von Einwohnern je Spielhallengeldspielgerät. Es beträgt in Pforzheim nach der vom Senat beigezogenen Übersicht des Arbeitskreises Spielsucht e.V. zum 01.01.2012 229,5, während der Landesdurchschnitt bei 385,8 liegt. Damit ist eine Abweichung von etwa 68 Prozent gegeben. Diese bewertet der Senat allerdings vor dem Hintergrund der begrenzten Aussagekraft des statistischen Materials noch nicht in dem besonderen Maße als signifikant, als sie hinreichend belastbar für besondere örtliche Verhältnisse oder ein öffentliches Bedürfnis sprechen würde, nachdem die Antragsgegnerin keine spezifischen und nachvollziehbaren Gründe dafür angeben konnte, dass die in Pforzheim über dem Landesdurchschnitt liegenden Zahlen beim Verhältnis von Einwohnern je Geldspielgerät auf besonderen örtlichen Verhältnissen beruhen. So haben die Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass sich Gründe für die vom Landesdurchschnitt abweichende Quote nicht „spezifizieren“ lassen. Zu berücksichtigen ist insoweit, dass als Erklärungsansatz insoweit auch in Betracht kommt, dass in Pforzheim - anders als in anderen Gemeinden Baden-Württembergs - von weiteren rechtlichen Instrumentarien zur Steuerung von Spielhallen erst spät Gebrauch gemacht wurde. Wie in der mündlichen Verhandlung dargelegt, wurde eine Vergnügungsstättenkonzeption erst im Mai 2011 dem Gemeinderat der Antragsgegnerin vorgelegt. Auch wenn insoweit vornehmlich in Betracht zu ziehende Instrumente des Bauplanungsrechts städtebauliche und nicht gewerbliche Gründe oder solche der Suchtprävention verlangen (BVerwG, Urteil vom 22.05.1987 - 4 N 4/86 -, BVerwGE 77, 308), kann regelmäßig eine Atypik nicht aus Versäumnissen des Verordnungsgebers auf anderen Gebieten abgeleitet werden.

44

Wenn man bei der vergleichenden Betrachtung auf die Zahl der Kommunen mit einem schlechteren Verhältnis von Einwohner je Spielhallengeldspielgerät abstellt (vgl. dazu: BayVGH, Beschlüsse vom 07.05.2013, a.a.O.), ergibt sich kein anderes Bild. In Baden-Württemberg gibt es zahlreiche Kommunen mit einer noch niedrigeren oder in etwa gleichen Quote wie Pforzheim. Insgesamt gibt es 40 Gemeinden oder Städte mit mehr als 10.000 Einwohnern mit einem unter der Quote von Pforzheim liegenden Verhältnis von Geldspielgeräten in Spielhallen je Einwohner. Bei in der Studie untersuchten 193 Städten mit Spielhallen sind es somit über 20 Prozent dieser Kommunen, die ein schlechteres Verhältnis als Pforzheim aufweisen. Die Kommunen Öhringen und Riedlingen haben sogar eine Quote von unter hundert Einwohnern je Geldspielgerät in Spielhallen (75,9 oder 76,4) und kommen damit auf eine Abweichung von über 500 Prozent vom Landesdurchschnitt. Schließlich sprechen auch allgemeine statistische Überlegungen dafür, dass in Pforzheim diesbezüglich noch nicht von signifikanten und atypischen Verhältnissen gesprochen werden kann. Vielmehr bewegen sich die Zahlen noch im Bereich einer Standardabweichung. Nach einer in der Statistik gebräuchlichen Faustformel liegen etwa 68 Prozent aller ermittelten Werte im Bereich der einfachen Standardabweichung, mithin zählen etwa 34 Prozent der ermittelten Werte, die unterhalb des Durchschnittswertes liegen, zur einfachen Standardabweichung (vgl. Wikipedia, Standardabweichung). Zu diesem Intervall zählt auch die Stadt Pforzheim, nachdem 40 der 193 untersuchten Kommunen eine noch größere (negative) Abweichung vom Landesdurchschnitt aufweisen als die Antragsgegnerin.

45

Auch die von der Antragsgegnerin vorgelegten Zahlen zu den schädlichen Folgen des Glücksspiels führen nicht dazu, von einer Atypik im oben beschriebenen Sinn auszugehen. Fasst man die Ergebnisse in der Darstellung der Suchtberatungsstelle der ... vom 12.04.2012, die in der E-Mail vom 16.04.2012 weiter präzisiert werden, sowie die Jahresberichte der ... 2011 und 2012, ihre Mitteilung vom 29.11.2012 und ihre E-Mail vom 04.07.2013 zusammen, ergibt sich folgendes Bild:

46

Die Zahl der Beratungsgespräche bei der Beratungsstelle des ... in ... ist von 15 (im Jahr 2007), über 14 (2008), 24 (2009), 37 (2010) auf 56 (im Jahr 2011) gestiegen. Hiermit vergleichbar sind die Zahlen der von der Beratungsstelle der ... durchgeführten Beratungen, die von 13 (2007), über 17 (2008), 28 (2009), 46 (2010), 66 (2011) auf 86 (2012) gestiegen sind, wobei aus dem Jahresbericht der ... allerdings nicht deutlich hervorgeht, ob sie lediglich das Glücksspiel an Spielautomaten betreffen oder auch das Internetglücksspiel bei Sportwetten und Poker (vgl. dazu Seite 13 des Jahresberichts 2012). Die Zahl der Betreuungen von Personen mit der Diagnose Glücksspielsucht hat sich bei der Beratungsstelle der ... von 2007 (13) zum Jahr 2011 (23) verdoppelt; von einer solchen Verdoppelung kann auch bei der Beratungsstelle des ... ausgegangen werden, wobei auch hier nicht hinreichend klar ist, ob diese Zahlen lediglich das pathologische Spielen an Geldautomaten oder auch die Internetsucht betreffen. Bei der ... ist die Zahl der spielabhängigen Klienten von 2010 auf 2011 um 50 Prozent und von 2011 auf 2012 nochmals um 30 Prozent gestiegen. Auch im Jahr 2013 ist ein weiterer Anstieg der wegen Glücksspielsucht in Behandlung befindlichen Patienten zu verzeichnen. Eine entsprechende Entwicklung ist auch bei der wöchentlich angebotenen Selbsthilfegruppe für Spiel- und Internetabhängige festzustellen.

47

Hinsichtlich der Beratungen lässt sich aus diesen Zahlen zwar zunächst ein äußerst beträchtlicher Anstieg im Zusammenhang mit glücksspielabhängigen Menschen entnehmen. Doch mag dieser Zusammenhang auch mit dem Umstand zu tun haben, dass der Ausbau des suchtspezifischen Angebots der Diakonischen Suchthilfe seit dem Jahr 2009 dazu geführt hat, dass verstärkt spielabhängige Menschen die Beratungsstelle aufgesucht haben (vgl. Mitteilung der Suchtberatungsstelle vom 12.04.2012). Zudem ist in Rechnung zu stellen, dass die Suchtberatungsstellen der ... und des ... nicht nur für den Einzugsbereich der Stadt Pforzheim, sondern auch für den Enzkreis zuständig sind (vgl. Mail der Suchtberatungsstelle vom 16.04.2012; nach dem Jahresbericht der ... 2012 (Seite 5) wird die Suchtberatungsstelle zu etwa 53,3 Prozent von Einwohnern der Stadt Pforzheim, zu 41 Prozent von Einwohnern des Enzkreises und zu etwa 6 Prozent von Sonstigen in Anspruch genommen) und dass aus der Zahl der Beratungsgespräche kein hinreichend sicherer Schluss auf die Zahl der wirklich Spielsüchtigen oder Spielsuchtgefährdeten möglich ist (vgl. BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013, a.a.O.).

48

Die insoweit aussagekräftigere Zahl der tatsächlich erfolgten Betreuungen belegt zwar - in Abhängigkeit zu der in Pforzheim insgesamt gestiegenen Anzahl von Geldspielgeräten - ebenfalls einen deutlichen Anstieg, wobei hier wiederum zu berücksichtigen ist, dass in diesen Zahlen auch Betreuungen für Bewohner des Enzkreises umfasst sein dürften und die dem Enzkreis angehörigen Städte Birkenfeld mit 176,7 Einwohnern je Geldspielgerät in Spielhallen und Niefern-Öschelbronn mit 136,3 Einwohnern je Geldspielgerät in Spielhallen eine deutlich schlechtere Quote aufweisen als die Antragsgegnerin. Aus diesen Zahlen allein kann immer noch nicht ein hinreichend sicherer Schluss auf atypische Verhältnisse in Pforzheim gezogen werden. Der insoweit erforderliche Vergleich mit dem Landesdurchschnitt lässt hinreichend belastbare Schlussfolgerungen ebenfalls nicht zu. Zwar stehen dem Anstieg der Betreuungen in Pforzheim von 50 Prozent im Jahr 2011 und 30 Prozent im Jahr 2012 ein von der Suchthilfestatistik 2011 der Landesstelle für Glücksspielfragen ermittelter Anstieg von 26 Prozent im Jahr 2010 und von 17 Prozent im Jahr 2011 gegenüber. Da die Zahl der Betreuungen in den einzelnen erfassten ambulanten Suchtberatungsstellen - wie in der mündlichen Verhandlung angesprochen - indes auch von deren Größe, Schwerpunktsetzung, finanziellen und personellen Kapazitäten, Öffentlichkeitsarbeit sowie von deren Betreuungsangebot (vgl. dazu Erbas/Buchner, Pathologisches Glücksspielen, Deutsches Ärzteblatt 2012, 173, 178) abhängig sein dürfte, kann auch diesen Zahlen nur ein begrenzter Aussagewert zugesprochen werden. Vor diesem Hintergrund vermag der Senat dem Vergleich der lediglich prozentualen Angaben des Anstiegs der Betreuungen von Klienten mit der Diagnose pathologisches Glücksspiel nichts hinreichend Verlässliches für eine für den Erlass einer Sperrzeitverordnung auf Grundlage des § 11 GastVO erforderliche Atypik in Pforzheim zu entnehmen. Der Vertreter der Antragsgegnerin hat in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat zu Recht darauf hingewiesen, dass nur ein Bruchteil der Betroffenen in Suchthilfeeinrichtungen Beratung und/oder Behandlung in Anspruch nimmt (nach den Berechnungen von Erbas/Buchner, a.a.O., S. 173, 175 f.: 2,6 Prozent). Insoweit valide Zahlen können damit schlussendlich nur aus dem Verhältnis von Betroffenen mit der Diagnose Glücksspielsucht zur Gesamteinwohnerzahl bestimmt werden. Für die Bundesrepublik wird eine solche Prävalenzrate nach verschiedenen Untersuchungen (vgl. einen zusammenfassenden Überblick bei: Institut für Therapieforschung [ITF], Schätzung der Anzahl problematischer und pathologischer Glücksspieler in Bayern, Kurzbericht März 2012; vgl. auch: Erbas/Buchner, a.a.O.; Meyer u.a., Pathologisches Glücksspielen und Epidemiologie (PAGE); Entstehung, Komorbidität und Behandlung, Kurzbericht vom 02.08.2011; Schneider, Kompetenzprobleme im neuen Spielhallenrecht der Länder, GewArch 2013, 137, 140) zwischen 0,2 und 0,6 für pathologische Glücksspieler und zusätzlich von 0,2 bis 0,6 für problematische Glücksspieler angenommen. Hält sich im Einzugsbereich der Stadt Pforzheim die Zahl der pathologisch Spielsüchtigen bzw. der Personen mit problematischem Spielverhalten bezogen auf die Gesamtbevölkerung in etwa in dieser Größenordnung, wird man von einem zusätzlichen Gefährdungspotenzial, dem durch eine Verlängerung der Sperrzeit durch die Antragsgegnerin entgegengewirkt werden könnte, nicht sprechen können (vgl. BayVGH, Beschluss vom 07.05.2013, a.a.O.). Auf eine solche abweichende Prävalenzrate in Pforzheim hat sich die Antragsgegnerin weder bei Erlass der hier streitigen Sperrzeitverordnung noch im Verlaufe des Normenkontrollverfahrens berufen. Untersuchungen zur Prävalenzrate liegen weder für das Land Baden-Württemberg (die in dem Kurzbericht des IFT, a.a.O., für Bayern genannten Zahlen wurden lediglich aus den Zahlen für das Bundesgebiet berechnet) noch für das Stadtgebiet der Antragsgegnerin vor. Nach den Angaben der Vertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung soll die Erhebung des hierfür erforderlichen Zahlenmaterials in Pforzheim auch nicht möglich sein.

49

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und umfasst zugleich die Kosten des Revisionsverfahrens. Obgleich die Antragsgegnerin im Revisionsverfahren obsiegt hat, ist sie auch insoweit zur Kostentragung verpflichtet (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2008 - 3 S 358/08 - m.w.N.).

50

Die Revision ist nicht zuzulassen, da einer der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe nicht vorliegt.

51

Beschluss vom 12. September 2013

52

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Nr. 54.4 des Streitwertkataloges 2004 auf 7.500 EUR festgesetzt.

53

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.