Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-04-20, Aktenzeichen 15 A 4037/19
ECLI:DE:OVGNRW:2021:0420.15A4037.19.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

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Tatbestand:

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Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einem Erschließungsbeitrag für die Herstellung der Straße „I.----------platz “ („Hauptzug und Garagenstraße mit Stichweg zur Treppenanlage“) in C. -C1. . Er ist Eigentümer der Grundstücke Gemarkung C1. , Flur 00, Flurstücke 0000 und 0000. Das 1.745 qm große und mit einem Wohnblock bebaute Flurstück 0000 mit der Lagebezeichnung O.--straße 00-00 grenzt an zwei Seiten an die Straße „I.----------platz “ an. Das separat im Grundbuch geführte, 77 qm große Flurstück 0000 ist Teil des Hausgartens des Wohnblockes auf Flurstück 0000 und ansonsten von den (anderen Eigentümerinnen und Eigentümern gehörenden) Flurstücken 0000 und 0000 umgeben. Die Flurstücke sind auf folgendem Übersichtsplan mit der Nummer 18 gekennzeichnet:

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"Enthaltene Grafik wird nicht veröffentlicht"

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Die Straße „I.----------platz “ zweigt von der O.--straße ab. Die von der Beklagten als „Hauptzug“ benannte Teilstrecke verläuft in nordöstlicher Richtung, zunächst zwischen den Hausgrundstücken mit der Lagebezeichnung O.--straße 00 und O.--straße 00-00 und anschließend geradeaus auf ca. 65 m weiter. An diesem 65 m langen Teilstück ist nördlich ein Spielplatz gelegen und südlich grenzt ein öffentlicher Parkplatz an. Am Ende des Hauptzuges schließt sich in gerader Verlängerung ein Verbindungsweg zu einer Treppenanlage an, die zwischen den Gebäuden C. C1.-------platz 00 und 00 bzw. 00 zum C1.-------platz führt (sog. „Stichweg“). Von dem Hauptzug knickt die Straße vor dem Stichweg rechtwinklig in Richtung Süden ab und verläuft dann weiter südwestlich und nordwestlich um den mittigen Parkplatz herum, bis sie wieder auf den Hauptzug trifft. An diesem U-förmigen Abschnitt der Straße "I.----------platz " sind überwiegend die Zufahrten zu Garagen im rückwärtigen Bereich der entsprechenden Grundstücke gelegen (sog. „Garagenstraße“).

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Von dem Hauptzug zweigt vor dem Spielplatz nördlich ein als Sackgasse gekennzeichneter Weg ab, der um den Spielplatz herum nach ca. 50 m in östliche Richtung verschwenkt und nach weiteren ca. 68 m in einem Wendehammer endet (sog. „Stichstraße“). Die Beklagte betrachtet diese Stichstraße als gegenüber dem Hauptzug eigenständige Erschließungsanlage, weshalb sie nicht Teil der hier streitgegenständlichen Beitragserhebung ist.

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Hinsichtlich des genauen Verlaufs der genannten Teilstücke des I.----------platzes wird auf den Plan zu einem Vermerk der Beklagten vom 6. Dezember 2013 (BA 2, Bl. 54) Bezug genommen:

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"Enthaltene Grafik wird nicht veröffentlicht"

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Bei dem Gelände der heutigen Platzanlage handelte es sich Anfang der 1960er Jahre um das rückwärtige Gartenland der Häuser entlang der P. X.------straße , der O.--straße , der H.-----allee und des C. C2.-------platzes . Die Fläche war nur „ansatzweise befestigt“. Das Grundstück mit der Lagebezeichnung O.--straße 00 am Zufahrtsbereich war bereits bebaut, u. a. mit einer 1958 errichteten LKW-Garage. Die Anlegung des Platzes mit einer der heutigen ähnlichen Straßenführung, einem Spielplatz und Flächen für Parkmöglichkeiten war bereits in dem Durchführungsplan der Beklagten Nr. 9 „A, B, C und D“, „Bahnhof“ von 1962 (BA 2, Bl. 98 ff.) vorgesehen. Im Jahr 1962 begann die Beklagte mit dem Erwerb der für den Straßenausbau erforderlichen Flächen (BA 2, Bl. 221, 215).

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In den Jahren 1963 und 1964 wurde zugleich mit der Kanalisierung des C. C2.-------platzes ein der Oberflächen- und Grundstücksentwässerung dienender Mischwasserkanal in dem anbaubaren Teilstück des „Hauptzuges“ sowie in der „Garagenstraße“ und dem „Stichweg“ (und in dem überwiegenden Teil der „Stichstraße“ mit Ausnahme des Wendehammers) verlegt. Insoweit wird auf den Kanalbestandsplan in dem Verwaltungsvorgang der Beklagten (BA 3, Bl. 518, s. auch Bl. 534, 549 ff.) verwiesen.

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Am 11. Mai 1973 trat der - bis heute geltende - Bebauungsplan Nr. 0000-00 in Kraft, der u. a. die Fläche der Straße mit der heutigen Bezeichnung „I.----------platz “ als öffentliche Verkehrsfläche ausweist. In der Planzeichnung ragt eine max. 10 qm große Dreiecksfläche der LKW-Garage auf dem Grundstück O.--straße 00 über die grüne Straßenbegrenzungslinie hinaus in die Verkehrsfläche hinein (vgl. BA 2, Bl. 93).

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Mit Beschluss vom 6. Juni 1978 (BA 2, Bl. 174 f.) stimmte der Hauptausschuss des Rates der Beklagten einem von der Verwaltung ausgearbeiteten Gestaltungskonzept für den „Innenbereich des Baublocks zwischen P1. X.------straße , C3.----------platz , H1.-----straße und O.--straße “ zu. Dieses Gestaltungskonzept vom 25. April 1978 (BA 3, Bl. 594) sah unter anderem den Ausbau des heutigen „Hauptzuges“ einschließlich der „Garagenstraße“ und des „Stichweges“ mit Klinker vor. Im Zufahrtsbereich von der O.--straße aus bis zum Abzweig der „Stichstraße“ ist ein beidseitiger Schrittweg eingezeichnet, wobei ein Teil des Gebäudes auf dem Grundstück O.--straße 00 in den auszubauenden Bereich des nördlichen Gehwegs hineinragt.

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Im selben Jahr begannen die entsprechenden Bauarbeiten. Die Abnahme der Tiefbauarbeiten zur Herstellung der Straßentrasse und der Anschlüsse der Straßeneinläufe an den vorhandenen Kanal fand am 1. Juli 1979 statt (BA 3, Bl. 571 f.). Der Gehweg im Zufahrtsbereich von der O.--straße aus wurde dabei unter Aussparung der überstehenden Gebäudeecke der LKW-Garage auf dem Grundstück O.--straße 00 angelegt. Im Bereich der Grundstücke C. C1.-------platz 00 und 00 wurde die Pflasterung abweichend vom Gestaltungskonzept und vom Bebauungsplan bis unmittelbar an die Garagen heran vorgenommen (vgl. BA 2, Bl. 11 ff.). Ebenfalls abweichend vom Gestaltungskonzept wurde ein Gitterrost über einem Lichtschacht vor der Trafostation verbaut (vgl. BA 2, Bl. 131 ff.). Die Herstellung des Straßenbegleitgrüns und der Beleuchtung folgte zwischen 1979 und 1980 (BA 3, Bl. 884, 899, 902 f.). Im Jahr 1986 wurde ein letztes Teilstück des Mischwasserkanals im Wendehammer der „Stichstraße“ verlegt (BA 2, Bl. 89, BA 3, Bl. 526 ff.), die Abnahme erfolgte am 19. August 1986 (BA 3, Bl. 531), die letzte Zahlung der Stadt erfolgte am 10. Dezember 1986 (BA 3, Bl. 533). Seitdem ist der Ausbauzustand des hier streitgegenständlichen Teils des I.----------platzes unverändert.

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Die Beklagte stellte im Jahr 1983 fest, dass auf den Ausbau der überbauten Dreiecksfläche aus Verkehrssicherheitsgründen nicht verzichtet werden könne, da der Schrittweg unterbrochen werde (BA 2 zu 15 A 4042/19, Bl. 13). Damit für die Maßnahme Erschließungsbeiträge abgerechnet werden könnten, seien der Erwerb des Straßenlandes und ein Abbruch der Gebäudeecke erforderlich. Im Jahr 1985 bot das Liegenschaftsamt der Beklagten dem damaligen Eigentümer des Grundstückes O.--straße 00 an, die nach der Berechnung der Beklagten 10 qm große Teilfläche u. a. gegen einen Entschädigungsbetrag in Höhe von 44.000,- DM für die erforderlichen Umbauten zu erwerben (BA 2 zu 15 A 4042/19, Bl. 39). Mit Schreiben vom 27. August 1986 (BA 2 zu 15 A 4042/19, Bl. 70) teilte der Grundstückseigentümer mit, dass nach einem von ihm eingeholten Angebot eines Bauunternehmers der erforderliche Teilabbruch und Umbau der LKW-Garage erheblich teurer ausfallen würden.

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Während der Grunderwerbsverhandlungen wurde auch die Möglichkeit einer Bebauungsplanänderung geprüft. Zu diesem Zeitpunkt war bereits die vorgezogene Bürgerbeteiligung zu einem Entwurf eines neuen Bebauungsplanes mit der Bezeichnung Nr. 0000-00 (u. a. zur Änderung der Festsetzungen der Art der baulichen Nutzung) erfolgt. Ausweislich eines Vermerks vom 10. Februar 1987 sollte im Hinblick auf die Probleme bei den Grunderwerbsverhandlungen nunmehr versucht werden, die Festsetzungen im vorerwähnten Zufahrtsbereich so zu ändern, dass die Teilfläche des Grundstücks O.--straße 00 nicht mehr benötigt werde (BA 2 zu 15 A 4042/19, Bl. 79). Nach einem gemeinsamen Ortstermin verschiedener Ämter vermerkte die Beklagte am 16. März 1987, dass auf einen weiteren Ausbau verzichtet werden könne, da für die angetroffenen Verkehrsverhältnisse ein einseitig durchgehender Gehweg ausreichend sei. Eine Bebauungsplanänderung sei daher nicht erforderlich (BA 2 zu 15 A 4042/19, Bl. 80). Der Erwerb der überbauten Dreiecksfläche wurde dementsprechend nicht mehr weiter verfolgt.

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Im Jahr 1989 erwarb die Beklagte ein letztes Teilstück des (übrigen) Straßenlandes (vgl. BA 2, Bl. 511), schätzte die voraussichtlichen Kosten für die Herstellung der streitgegenständlichen Anlage („rückwärtige Erschließung im Parkplatzbereich“) überschlägig auf 211.000,- DM und beabsichtigte die zeitnahe Abrechnung (BA 2, Bl. 176).

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Die Verwaltung erarbeitete infolgedessen einen Beschlussentwurf, mit dem der Bau- und Vergabeausschuss (nach Mitberatung der Bezirksvertretung C1. ) dem Rat der Beklagten empfehlen sollte, den I.----------platz abweichend von den Fertigstellungsmerkmalen in der Erschließungsbeitragssatzung für endgültig hergestellt zu erklären (sog. „Fertigstellungserklärung“, BA 2, Bl. 176 ff.). In der Begründung legte sie dar, dass die Abrechnung ansonsten nicht durchführbar sei, da eine Ecke des Gebäudes auf dem Grundstück O.--straße 00 in die im Bebauungsplan ausgewiesene öffentliche Verkehrsfläche hereinrage, den Schrittweg vollständig durchtrenne und damit dem endgültigen Ausbau im Wege stehe. Zwar bestünden aus straßenverkehrsrechtlicher Sicht wegen des dortigen Fahrzeugaufkommens und der Tatsache, dass auf der anderen Fahrbahnseite ein durchgehender Schrittweg vorhanden sei, keine Bedenken. Durch die Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans werde auch die Rechtmäßigkeit der Herstellung nach § 125 Abs. 3 BauGB nicht berührt, da die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sei, die Planfestsetzung unterschritten werde, keine Mehrbelastung für die Beitragspflichtigen entstehe und die Nutzung der erschlossenen Grundstücke nicht beeinträchtigt werde. Der I.----------platz sei allerdings erst als endgültig hergestellt i. S. d. § 8 EBS abrechenbar, wenn das vorhandene Gebäude niedergelegt und die fehlende Schrittwegfläche erworben und ausgebaut werde. Die Verwaltung sei jedoch der Auffassung, dass auf eine solche Niederlegung des Gebäudeteiles mit anschließendem Erwerb der Fläche verzichtet werden solle, weil dies (und eine eventuelle Verlagerung des dort ansässigen Gewerbebetriebes) zu hohen Grunderwerbskosten führen würde, die letztlich die Anlieger zu tragen hätten. Der derzeitige Zustand könne daher als endgültig angesehen werden. Die Abweichung von der Merkmalsregelung des § 8 EBS bedürfe eines Ratsbeschlusses.

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Der Bau- und Vergabeausschusses vertagte jedoch in seiner Sitzung vom 13. April 1989 in Abänderung dieser Vorlage die Entscheidung über die Fertigstellungserklärung und formulierte stattdessen verschiedene Prüfaufträge hinsichtlich weiterer beitragsrechtlicher Fragen (Planabsicherung, Aufwand, Verteilung) an die Verwaltung (BA 2, Bl. 182 f.). U. a. wurde die Verwaltung beauftragt zu prüfen, ob bei Belassung des jetzigen Zustandes die Grundzüge der Planung i. S. d. § 125 Abs. 3 BauGB tatsächlich nicht berührt seien, obwohl es sich einerseits um die Zufahrt zu einem Parkplatz mit 150 Stellplätzen und zahlreichen Garagen und andererseits um die Zuwegung zu einem stark frequentierten Kinderspielplatz handele. Da grundsätzlich nicht auf Gehwege verzichtet werden solle, sei z. B. zu fragen, ob den Grundzügen der Planung durch eine Verschwenkung der Fahrbahn im Zufahrtsbereich von der O.--straße aus nicht besser Rechnung getragen werden könne, wofür allerdings eine Bebauungsplanänderung erforderlich sei. Über den Fortgang dieses Prüfauftrags ist den Verwaltungsvorgängen nichts zu entnehmen.

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Im Jahr 1995 widmete die Beklagte die streitgegenständliche Straße „I.----------platz “ als Gemeindestraße für alle Arten des öffentlichen Verkehrs. Hierbei erstreckte sich die Widmung auf die in einer mitveröffentlichten Anlage gekennzeichneten Grundstücke mit den damaligen Flurstücksbezeichnungen 0000 teilweise, 0000, 0000, 0000 und 0000 (vgl. BA 2, Bl. 202 ff.). Die in den Gehweg hineinragende Gebäudeecke auf dem Grundstück O.--straße 00 war nicht als Teil der gewidmeten Fläche eingezeichnet.

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Die ca. 15 m lange, zwischen den Hausgrundstücken C. C1.-------platz 00 und 00 bis zur Treppenanlage verlaufende Wegefläche „Stichweg“ mit den damaligen Flurstücksbezeichnungen 0000, 0000 und 0000 wurde im Jahr 1998 im Zuge der Widmung des C. C2.-------platzes und der Herstellung der dorthin führenden Treppenanlage auf den Fußgängerverkehr beschränkt umgewidmet (BA 2, Bl. 189 f.), jedoch am 21. Januar 2015 wieder für alle Arten des öffentlichen Verkehrs gewidmet (BA 2, Bl. 212 ff.). Sie ist in dem Bebauungsplan Nr. 7923-10 als Verkehrsfläche ausgewiesen und wird auch tatsächlich als Zufahrt zu Garagen genutzt.

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Im Zusammenhang mit einer beabsichtigten 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 0000-00 überprüfte die Beklagte im Jahr 2013 ihre bisherige beitragsrechtliche Beurteilung. Ausweislich eines Vermerks vom 6. Dezember 2013 (BA 2, Bl. 47 ff.) ging sie davon aus, dass die Beitragspflicht noch nicht entstanden sei, da u. a. der Ausbau im Hinblick auf die Gebäudeecke auf dem Grundstück O.--straße 00 hinter der vom Hauptausschuss des Rates der Stadt C. am 6. Juni 1978 beschlossenen baureifen Ausbauplanung zurück bleibe und die Erschließungsanlage somit bautechnisch noch nicht fertig gestellt sei. Zudem stimme der Ausbau an dieser Stelle nicht mit den planungsrechtlichen Festsetzungen überein. Es sei aber davon auszugehen, dass die Abweichung nach § 125 Abs. 3 BauGB mit den Grundzügen der Planung vereinbar sei. Es werde allerdings geprüft, inwieweit im Rahmen der Bebauungsplanänderung die Festsetzungen dem tatsächlichen Ausbau angepasst werden könnten. Darüber hinaus sei das Herstellungsmerkmal des Grunderwerbs noch nicht erfüllt, da u. a. eine tatsächlich für privat-gewerbliche Stellplätze genutzte städtische Baulandfläche zwischen dem „Hauptzug“ und dem Anliegergrundstück O.--straße 00 noch nicht aus der Parzelle mit der damaligen Flurstücksbezeichnung 0000 des I.----------platzes herausparzelliert sei.

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In der am 8. Januar 2014 in Kraft getretenen 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 7923-10 (BA 2, Bl. 94) wurde die Straßenbegrenzungslinie hinsichtlich der überstehenden Gebäudeecke auf dem Grundstück O.--straße 00 nicht geändert.

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Unter dem 4./5. August 2015 (vgl. BA 2, Bl. 78, 119 f.) vermerkte die Beklagte erneut, dass es hinsichtlich dieser Gebäudeecke noch an der Erfüllung des Bauprogrammes fehle. Realistischer als eine Beseitigung der Gebäudeecke sei eine Anpassung der Ausbauplanung an den vorhandenen Bestand. Mit Beschluss vom 31. August 2016 stimmte die Bezirksvertretung C1. daraufhin „der geänderten Straßenplanung für den I.----------platz gemäß dem vorhandenen Ausbau“ zu (vgl. die geänderte Planzeichnung in BA 2, Bl. 153). Zur Begründung wurde in der Beschlussvorlage (BA 2, Bl. 142 f.) ausgeführt, im Hinblick auf die Gebäudeecke sei nach Auffassung der Verwaltung ein Abriss unverhältnismäßig und nicht erforderlich, da keine Beschwerden oder Bedenken geäußert worden seien. Eine Anpassung sei auch in dem Bereich des Flurstückes 0000 erforderlich, da ein dort vorhandener Lichtschacht an einer Trafostation in die öffentliche Verkehrsfläche hineinrage und nicht Bestandteil des Ausbaus sei (vgl. BA 2, Bl. 131 ff.).

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Hinsichtlich der Ermittlung des Aufwandes für den Kanalbau stellte die Beklagte am 26. Februar 2016 fest (BA 3, Bl. 517), dass es sich bei dem Mischwasserkanal zur Entwässerung der Erschließungsanlagen I.----------platz Stichstraße, I.----------platz Hauptzug/Garagenstraße/Stichweg und C. C1.-------platz um ein funktional zusammenhängendes Entwässerungssystem handele („Entwässerungssystementscheidung“) und teilte die für den Kanalbau 1963/1964 und 1986 insgesamt entstandenen Kosten je nach Haltungslänge auf.

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Mit Vermerk vom 3. Juni 2016 (vgl. BA 2, Bl. 11) hielt die Beklagte fest, dass im Bereich der Anliegergrundstücke C. C1.-------platz 00 und 00 die Pflasterung bis unmittelbar vor die Garagen hergestellt worden sei. Es handele sich dabei um einen planüberschreitenden Ausbau. Dessen Rechtmäßigkeit und damit die Entstehung der Beitragspflichten für die Erschließungsanlage sei gemäß § 125 Abs. 3 Nr. 2 BauGB u. a. davon abhängig, dass die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet würden. Eine entsprechende Verzichtserklärung könne ausdrücklich oder konkludent erfolgen. Bei der Ermittlung des beitragsfähigen Erschließungsaufwands anhand der Straßenbaukostenrechnung vom 30. August 1979 seien die Kosten des planüberschreitend hergestellten Bereichs nicht in den Aufwand einbezogen worden. Die Bereiche der planüberschreitenden Herstellung (55 qm) seien ermittelt und deren Herstellungskosten in Abzug gebracht worden. Hierdurch sei der Kostenverzicht konkludent erklärt.

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Nach einer Schlussvermessung der als Verkehrsfläche ausgebauten Flächen am 3. November 2016 wurde das bisherige Flurstück 0000 (vgl. Grundbuch von C1. Blatt 20, lfd. Nr. 238) aufgeteilt in die Flurstücke 0000 und 0000, die nicht zur Fläche der Erschließungsanlage gehören, und das Flurstück 0000 (lfd. Nr. 284), das nunmehr den Hauptzug (unter Aussparung der Gebäudeecke auf dem Grundstück O.--straße 00) und die Garagenstraße umfasst. Das Flurstück 0000 wurde am 9. November 2016 im Grundbuch als „Verkehrsfläche“ eingetragen (vgl. BA 2, Bl. 91).

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Daraufhin vermerkte die Beklagte am 23. November 2016 (BA 2, Bl. 91 f.), dass die Beitragspflicht nunmehr entstanden sei. Nach Anhörung setzte sie mit Bescheid vom 30. Juni 2017 gegenüber dem Kläger einen Erschließungsbeitrag in Höhe von 39.731,47 Euro für die Flurstücke 0000 und 0000 fest.

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Gegen den Bescheid hat der Kläger am 13. Juli 2017 Klage erhoben und am 2. August 2017 einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gestellt, den das Verwaltungsgericht mit - nicht angefochtenem - Beschluss vom 14. November 2018 abgelehnt hat (17 L 3251/17).

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Zur Begründung hat er erstinstanzlich im Wesentlichen vorgetragen: Die Erhebung eines Erschließungsbeitrages sei aufgrund des Zeitablaufes von über 30 Jahren seit der Abnahme der Bauarbeiten an der Erschließungsanlage am 1. Juli 1979 entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts ausgeschlossen. Jedenfalls habe die Beklagte die vierjährige Verjährungsfrist verstreichen lassen. Es könne nicht zulasten der Anliegerinnen und Anlieger gehen, dass die Beklagte in Kenntnis der Probleme bei der Abrechnung von Erschließungsbeiträgen für die Herstellung des I.----------platzes die „Fertigstellungserklärung“ 1989 vertagt, anschließend die Bearbeitung verschleppt und trotz gleicher Sachlage erst 27 Jahre später erneut der Bezirksvertretung C1. vorgelegt habe.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Beitragsbescheid der Beklagten vom 30. Juni 2017 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist dem Vorbringen des Klägers im Einzelnen entgegengetreten. Insbesondere ist sie der Auffassung, sowohl die Verjährungsfrist als auch die Ausschlussfrist von 30 Jahren nach dem Grundsatz der Belastungsklarheit hätten vorliegend nicht vor dem Beschluss zur Anpassung des Bauprogramms vom 31. August 2016 begonnen. Vor diesem Zeitpunkt sei für jedermann objektiv unweigerlich erkennbar gewesen, dass die Erschließungsanlage bautechnisch noch nicht fertiggestellt sei, da sich augenscheinlich ein Gebäudeteil im Bereich der Straße befinde. Erst aufgrund des neu beschlossenen geänderten Bauprogramms sei für einen objektiven Beobachter durch Abgleich der Straßenplanung mit dem tatsächlichen Ausbau erkennbar geworden, dass die Straße nunmehr ohne Abbruch des Gebäudes hergestellt sei.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 27. August 2019 stattgegeben und den streitgegenständlichen Beitragsbescheid aufgehoben. Der Beitragsanspruch sei zwar nicht verjährt, der Beitragserhebung stehe jedoch der Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit entgegen, weil sie mehr als 30 Jahre nach Eintritt der maßgeblichen Vorteilslage erfolgt sei. Dieser Grundsatz verlange, dass Abgaben zum Vorteilsausgleich nicht zeitlich unbegrenzt nach Erlangung des Vorteils festgesetzt werden könnten, sondern Beitragspflichtige in zumutbarer Zeit Klarheit darüber gewinnen müssten, ob und in welchem Umfang die erlangten Vorteile durch Beiträge ausgeglichen werden müssten. Das Bundesverwaltungsgericht gehe davon aus, dass eine (landes-)gesetzliche Regelung, die - wie etwa auch im Land Nordrhein-Westfalen - der Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen keine (absoluten) zeitlichen Grenzen setze, sondern in bestimmten Fällen eine nach dem Eintritt der Vorteilslage zeitlich unbefristete Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen ermögliche, insoweit verfassungswidrig sei. Zugleich streiche es aber heraus, dass spätestens nach 30 Jahren die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen ausgeschlossen sei. Der fristauslösende Eintritt der Vorteilslage sei für das Erschließungsbeitragsrecht dann anzunehmen, wenn eine dem Grundsatz nach beitragsfähige Erschließungsanlage für den Beitragspflichtigen erkennbar den an sie im jeweiligen Fall zu stellenden, sich aus der Erschließungsbeitragssatzung und dem jeweiligen Bauprogramm ergebenden technischen Anforderungen entspreche. Vorliegend habe es zwar nach Abschluss der letzten Bauarbeiten objektiv bis zum 31. August 2016 an der Erfüllung des flächenmäßigen Bauprogramms gefehlt, weil u. a. eine im als Bauprogramm anzusehenden Gestaltungskonzept als Gehweg eingezeichnete Fläche durch eine Ecke des Gebäudes auf dem Grundstück O.--straße 00 überbaut gewesen sei. Der tatsächliche Ausbauzustand habe sich erst aufgrund des Beschlusses der Bezirksvertretung C1. vom 31. August 2016 mit dem Bauprogramm gedeckt, weil damit eine Anpassung an den Bestand erfolgt sei. Gleichwohl sei davon auszugehen, dass die maßgebliche Vorteilslage nicht erst mit diesem Anpassungsbeschluss, sondern (schon) mit Abschluss der letzten Bauarbeiten spätestens im Jahr 1986 eingetreten sei. Dies folge daraus, dass für die Anliegerinnen und Anlieger unter Anlegung eines objektiven Empfängerhorizontes nicht ohne weiteres erkennbar gewesen sei, dass es noch an der vollständigen Erfüllung des flächenmäßigen Bauprogramms gefehlt habe und der erreichte Ausbauzustand der Erschließungsanlage von der Beklagten nicht als endgültig angesehen worden sei.

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Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Beklagte ergänzend vor: Vom Eintritt der Vorteilslage sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dann auszugehen, wenn eine straßenbauliche Maßnahme als abgeschlossen zu betrachten sei, mithin dann, wenn die in der Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde festgelegten, zum Teil durch das jeweilige Bauprogramm konkretisierten tatsächlichen Merkmale der endgültigen Herstellung einer Anlage erfüllt seien. Daran habe es vorliegend bis zum 31. August 2016 gefehlt, weil eine als Gehweg geplante Fläche durch eine Ecke des Gebäudes auf dem Grundstück O.--straße 00 überbaut gewesen sei.

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Das Verwaltungsgericht stelle abweichend von diesen Grundsätzen auf die Erkennbarkeit der technischen Fertigstellung ab. Dabei verkenne es aber, dass es den Beitragspflichtigen - von Ausnahmefällen abgesehen - nie möglich sei, festzustellen, ob das Bauprogramm hinsichtlich der technischen Einrichtungen und das Ausbauprogramm hinsichtlich der bautechnischen Ausgestaltung der für die Erschließungsanlage vorgesehenen Teileinrichtungen erfüllt sei, ohne die entsprechenden Unterlagen (Pläne, Satzungstexte) einzusehen. Die Beitragspflichtigen kämen also nicht umhin, die Verwaltung aufzusuchen, um einen Abgleich der Ausbaupläne mit dem tatsächlichen Ausbau vornehmen zu können. Dies sei auch zumutbar, zumal die Pläne öffentlich zugänglich seien. Ein Abgleich der Ausbauplanung mit dem tatsächlichen Ausbau habe ohne weiteres die bestehende Diskrepanz erkennen lassen. Zudem müsse auch unabhängig davon bei allen objektiven Betrachterinnen und Betrachtern in Anbetracht des in die Straßenflucht ragenden Gebäudeteils der Eindruck entstehen, dass die Straße noch nicht fertiggestellt sei. Solange der Ausbau einer Straße nicht dem maßgeblichen Ausbauprogramm entspreche - die Anlage also noch unfertig sei -, sei es den Gemeinden verwehrt, den umlagefähigen Erschließungsaufwand durch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen zu refinanzieren.

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Die Beklagte beantragt sinngemäß,

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die Klage unter Aufhebung des verwaltungsgerichtlichen Urteils abzuweisen.

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Der Kläger ist in der Berufungsinstanz nicht anwaltlich vertreten. Er beruft sich darauf, die geltend gemachten Beiträge seien schon verjährt, weil seit der Widmung im Jahr 1995 alle Voraussetzungen für die Abrechnung erfüllt gewesen seien. Eine Trennung des Straßenlandes vom restlichen Vermögen der Beklagten sei zu dieser Zeit unbekannt und daher nicht notwendig gewesen. Zudem sei die 30jährige Frist, die sich aus dem Grundsatz der Belastungsklarheit ergebe, abgelaufen. Die Anlagenbildung sei falsch, der nicht anbaubare Teil der Anlage (Hauptzug) könne nicht der „Garagenstraße“ zugeschlagen werden. Zudem greift der Kläger zahlreiche Positionen der abgerechneten Aufwendungen als unberechtigt an.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakten sowie die (auch zum Verfahren 15 A 4042/19) beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

42

I. Der Senat kann ohne mündliche Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten übereinstimmend auf die Durchführung einer solchen verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO). Die entsprechende Prozesserklärung konnte der Kläger auch ohne die beim Oberverwaltungsgericht nach § 67 Abs. 4 Satz 1 und 3, Abs. 2 Satz 1 VwGO grundsätzlich notwendige anwaltliche Vertretung wirksam abgeben.

43

So im Ergebnis auch Hess. VGH, Urteil vom 9. März 2015 - 10 A 1084/14 -, juris Rn. 23 ff.

44

An dieser, für die bis zum 30. Juni 2008 geltende Rechtslage vom Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung vertretenen Ansicht,

45

siehe dazu BVerwG, Beschluss vom 8. November 2005 - 10 B 45.05 -, juris Rn. 6, und Urteil vom 28. April 1981 - 2 C 51.78 -, juris Rn. 17 m. w. N.,

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ist auch nach der Neufassung des § 67 VwGO durch das Gesetz zur Neuregelung des Rechtsberatungsrechts vom 12. Dezember 2007 (BGBl. I, S. 2840) jedenfalls in der hier vorliegenden Konstellation festzuhalten. In der Neufassung ist zwar der vorher in der Vorschrift enthaltene Zusatz entfallen, dass sich die Beteiligten (nur) vertreten lassen müssen, soweit sie einen Antrag stellen. Eine ausdrückliche Ausnahme vom Vertretungserfordernis ist jetzt lediglich noch für das Prozesskostenhilfeverfahren vorgesehen. Allerdings sind aus Gründen der Praktikabilität nach wie vor ungeschriebene Ausnahmen vom Vertretungszwang anzuerkennen, soweit sie dem Sinn und Zweck der Anwaltspflicht nicht entgegenstehen.

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So kann etwa auch nach der geltenden Rechtslage ein ohne Beachtung des Vertretungszwangs eingelegtes Rechtsmittel wirksam in derselben Weise zurückgenommen werden.

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Siehe BVerwG, Beschluss vom 27. Oktober 2008 - 3 B 101.08 -, juris Rn. 1.

49

Eine Ausnahme vom Vertretungszwang ist ferner gerechtfertigt für den Verzicht auf mündliche Verhandlung eines - wie hier - anwaltlich nicht vertretenen Berufungsbeklagten. Der Verzicht auf die mündliche Verhandlung hat für den Berufungsbeklagten in diesem Fall keine weitergehenden nachteiligen Folgen als das Fehlen der anwaltlichen Vertretung an sich. Insofern ist anerkannt, dass bei Fehlen einer ordnungsgemäßen Vertretung des Rechtsmittelgegners dieser keinen einer Sachentscheidung zugänglichen Antrag stellen kann; ferner sind seine Ausführungen zum Sachverhalt und zur Rechtslage unbeachtlich, auch in einer mündlichen Verhandlung darf er sich nach § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 137 Abs. 4 ZPO nicht zur Sache äußern.

50

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 3. August 1983- 9 C 1007.81 -, juris Rn. 4; OVG Sachs.-Anh., Beschluss vom 17. Oktober 2006 - 1 L 90/06 -, juris Rn. 30.

51

Die Durchführung einer mündlichen Verhandlung würde angesichts dessen seine prozessuale Situation insbesondere wegen des Amtsermittlungsgrundsatzes und unter dem Gesichtspunkt der Gewährung rechtlichen Gehörs nicht verbessern.

52

II. Die Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben; sie ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 30. Juni 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

53

Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu einem Erschließungsbeitrag für die Herstellung der Erschließungsanlage „I.----------platz , Hauptzug und Garagenstraße mit Stichweg zur Treppenanlage“ sind die §§ 127 ff. BauGB i. V. m. den Vorschriften der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen vom 21. Dezember 1988 in der Fassung vom 15. Dezember 2015 (im Folgenden: EBS).

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Danach war die Beitragsschuld zwar nicht verjährt (dazu 1.), die Heranziehung des Klägers zu dem geltend gemachten Erschließungsbeitrag verstieß aber gegen den Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (dazu 2.).

55

1. Im maßgeblichen Zeitpunkt des Bescheiderlasses durch die Beklagte war keine Festsetzungsverjährung eingetreten. Gemäß § 1 Abs. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW, § 169 Abs. 1 Satz 1, § 170 Abs. 1 AO ist eine Beitragsfestsetzung nicht mehr zulässig, wenn die Festsetzungsfrist von vier Jahren abgelaufen ist, beginnend mit dem Ende des Kalenderjahres, in dem der Beitragsanspruch entstanden ist. Gemäß § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB entsteht die Beitragspflicht des Anliegers - und damit umgekehrt der Beitragsanspruch der Gemeinde - von Gesetzes wegen mit der endgültigen Herstellung der Erschließungsanlage. Eine Anbaustraße ist - abgesehen von der Ermittelbarkeit des entstandenen Aufwands - erst dann erstmalig endgültig hergestellt, wenn sie erstmals die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm (für die nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen) und dem (dieses Teileinrichtungsprogramm bezüglich der flächenmäßigen Teileinrichtungen ergänzenden) Bauprogramm erforderlichen Teileinrichtungen aufweist und diese dem jeweils für sie aufgestellten technischen Ausbauprogramm entsprechen.

56

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 1995 - 8 C 13.94 -, juris Rn. 19.

57

Neben der endgültigen Herstellung müssen aber auch alle weiteren unmittelbar vom Gesetz aufgestellten Voraussetzungen für das Entstehen der Beitragspflicht erfüllt sein.

58

Vgl. zum Entstehen des Beitragsanspruchs (erst) bei Vorliegen aller gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen: BVerwG, Urteile vom 9. März 1990 - 8 C 76.88 -, juris Rn. 13, vom 13. Mai 1977 - IV C 82.74 -, juris Rn. 19 f., und vom 22. August 1975 - IV C 11.73 -, juris Rn. 24; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 1812/16 -, juris Rn. 27 f. m. w. N.

59

Danach ist das Entstehen sachlicher Erschließungsbeitragspflichten ferner von einer nach Maßgabe des § 125 BauGB rechtmäßigen Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage, d. h. einer Herstellung auf Grundlage und in Übereinstimmung mit einem Bebauungsplan, abhängig.

60

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1994 - 8 C 2.93 -, juris Rn. 15 ff.

61

Ferner dürfen gemäß § 127 Abs. 1, 2 Nr. 1 BauGB Erschließungsbeiträge nur für öffentliche, d. h. nach Maßgabe des Landesrechts öffentlich gewidmete Straßen, Wege und Plätze erhoben werden. Die Widmung ist neben der endgültigen Herstellung ebenfalls eine selbständige Voraussetzung der Beitragspflicht.

62

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 -, juris Rn. 24.

63

Nach diesen Grundsätzen ist die Beitragspflicht entstanden [dazu a)] und war im Zeitpunkt des Bescheiderlasses noch nicht verjährt [dazu b)].

64

a) aa) Die Erschließungsanlage war spätestens im Zeitpunkt des Anpassungsbeschlusses der Bezirksvertretung C1. vom 31. August 2016 endgültig technisch hergestellt. Bereits nach dem Ausbau der Anlage bis zum Jahr 1980 wies sie die nach dem satzungsmäßigen Teileinrichtungsprogramm erforderlichen (nicht flächenmäßigen) Teileinrichtungen (betriebsfertige Entwässerungs- und Beleuchtungsanlagen) und die erforderliche Befestigung aus Pflaster auf (§ 8 Abs. 1 Satz 1 EBS). Im Hinblick auf die flächenmäßigen Teileinrichtungen Fahrbahn und Gehweg war das im Jahr 1978 beschlossene und als Bauprogramm fungierende Gestaltungskonzept zwar zunächst noch nicht vollständig umgesetzt, weil die darin vorgesehene Niederlegung der in den Straßenraum ragenden Häuserecke im Bereich des Grundstücks O.--straße 00 nicht erfolgte und sich außerdem ein Lichtschacht im Gehwegbereich befindet, der im Gestaltungskonzept nicht vorgesehen war. Eine Übereinstimmung des tatsächlichen Ausbauzustands mit dem Bauprogramm wurde aber jedenfalls durch den Anpassungsbeschluss der Bezirksvertretung C1. vom 31. August 2016 herbeigeführt, mit dem eine Änderung des Bauprogramms im Hinblick auf die bestehenden Abweichungen beschlossen wurde.

65

bb) Es liegen ferner die planungsrechtlichen Voraussetzungen nach § 125 BauGB für die rechtmäßige Herstellung der Erschließungsanlage vor.

66

Nach § 125 Abs. 1 BauGB setzt die Herstellung von Erschließungsanlagen im Sinne des § 127 Abs. 2 BauGB einen Bebauungsplan voraus. Nach § 125 Abs. 3 wird die Rechtmäßigkeit der Herstellung von Erschließungsanlagen durch Abweichungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans (nur) dann nicht berührt, wenn die Abweichungen mit den Grundzügen der Planung vereinbar sind, und die Erschließungsanlagen hinter den Festsetzungen zurückbleiben (Nr. 1) oder die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen (Nr. 2). Gemessen daran ist dem Erfordernis der planungsrechtlichen Rechtmäßigkeit der Herstellung der Erschließungsanlage Genüge getan.

67

(1) Der vorgenommene Ausbau bleibt zwar insoweit hinter den Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 7923-10 zurück, als die überbaute Dreiecksfläche im Bereich der Garage auf dem Grundstück O.--straße 00 durch die grüne Straßenbegrenzungslinie dort als Teil der Verkehrsfläche festgesetzt ist. Ungeachtet einer möglichen Funktionslosigkeit dieser Festsetzung infolge des Anpassungsbeschlusses vom 31. August 2016,

68

vgl. zur Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen eines Bebauungsplans aufgrund Funktionslosigkeit etwa OVG NRW, Urteil vom 10. Mai 2019- 7 A 1419/17 -, juris Rn. 47,

69

berührt dieser Minderausbau aber jedenfalls nach § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB nicht die Rechtmäßigkeit der Herstellung der Erschließungsanlage.

70

Nach § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB bleibt die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage durch die Abweichung von einer Festsetzung des Bebauungsplans unberührt, wenn der planabweichende Minderausbau „mit den Grundzügen der Planung" vereinbar ist. Gemeint sind damit Abweichungen, die deshalb von minderem Gewicht sind, weil sie nur den - gleichsam formalen - Festsetzungsinhalt treffen, nicht hingegen auch das, was an Planungskonzeption diese Festsetzung trägt und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmt. Solche Abweichungen von minderem Gewicht sollen die Rechtmäßigkeit der Herstellung einer Erschließungsanlage nicht beseitigen, ebenso wie ihretwegen planungsrechtlich nur ein vereinfachtes Planänderungsverfahren stattzufinden braucht (§ 13 Abs. 1 BauGB) und bebauungsrechtlich die Erteilung einer Befreiung in Betracht kommt (§ 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB). Ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, beurteilt sich nach den konkreten Umständen des Einzelfalls, nämlich dem im Bebauungsplan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die angestrebte und im Plan zum Ausdruck gebrachte städtebauliche Ordnung in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Planende gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes für die Abweichung gekannt hätte.

71

Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. Januar 2009 - 4 C 16.07 -, juris Rn. 23, und vom 9. März 1990 - 8 C 76.88 -, juris Rn. 19.

72

Die vorstehend dargelegten Maßstäbe gelten grundsätzlich in gleicher Weise, wenn - wie hier in Bezug auf die Gebäudeecke - ein vorhandener Bestand überplant wird. Auch in einem solchen Fall gehört nicht jegliche überplanende Festsetzung schon per se zu den Grundzügen der Planung.

73

Der Minderausbau im Bereich des Grundstücks O.--straße 00 verringert auf einem etwa 7 m langen Abschnitt der Anlage die Straßenbreite von 9 m um bis zu 2,30 m. Diese Reduzierung der Breite wie auch der Anlagenfläche insgesamt (um etwa 10 qm) ist relativ gering. Sie hindert nicht die Funktion der Anlage im betroffenen Bereich, die darauf ausgerichtet ist, einen Zugang und eine Zufahrt zu dem rückwärtigen Bereich der Häuser der O.--straße , des C. C2.-------platzes , der H.-----allee und der P. X.------straße einschließlich der dort verorteten Park- und Spielflächen zu schaffen. Eine den daraus erwachsenden Anforderungen gerecht werdende Zuwegung, die eine Unterteilung der Verkehrsfläche in Fahrbahn und Gehweg erfordert, ist auch bei einer Straße gegeben, die punktuell auf 6,70 m verengt ist.

74

Mit der beschriebenen Abweichung ist auch keine nennenswerte Beeinträchtigung der Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs verbunden.

75

Vgl. zur Berücksichtigung dieses Aspekts OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 1997 - 3 B 1333/95 ‑, S. 3 des amtlichen Umdrucks (n. v.); Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 47; Battis/Krautzberger/Löhr/Reidt, BauGB, 14. Aufl. 2019, § 125 Rn. 7.

76

Zwar ist mit der in den Verkehrsraum hineinragenden Gebäudeecke eine gewisse Sichtbehinderung verbunden und die in gerader Richtung verlaufende Straßenfläche verengt. Selbst bei einer Anlegung eines großzügigen 2,50 m breiten (einseitigen) Gehwegs

77

(vgl. Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsanlagen EAE 85, Ausgabe 1985, S. 26)

78

verbleibt aber für die Fahrbahn an der Engstelle noch eine Breite von etwa 4,20 m. Diese Breite schließt dort zwar einen Begegnungsverkehr mit Beteiligung von größeren PKW sowie LKW aus,

79

siehe die Grundmaße für Verkehrsräume bei ausgewählten Begegnungsfällen mit verminderter Geschwindigkeit (≤ 40 km/h) in den Empfehlungen für die Anlage von Erschließungsanlagen EAE 85, Ausgabe 1985, S. 28.

80

Da sich die Straßenbreite aber sowohl vor als auch hinter der Engstelle jeweils wieder auf 9 m erweitert, führt dies lediglich dazu, dass bei einer Begegnung von Fahrzeugen direkt an der Engstelle ein Abbremsen und Passierenlassen des Gegenverkehrs erforderlich wird. Da an der fraglichen Stelle aufgrund der örtlichen Gegebenheiten ohnehin nicht mit hohen Durchfahrtsgeschwindigkeiten zu rechnen ist, ist die durch die Engstelle bewirkte Verlangsamung des Verkehrs als nicht wesentlich einzustufen. Ausgehend davon kann angenommen werden, dass der Minderausbau der Verkehrsfläche noch im Bereich dessen liegt, was die Planenden bei der Beschlussfassung über den Bebauungsplan von 1973 gewollt haben oder gewollt hätten, wenn sie die weitere Entwicklung einschließlich des Grundes der Abweichung gekannt hätten. Dass demgegenüber als erforderlich angesehen wurde, auf der Zufahrt bzw. Zuwegung durchgängig einen Fußgängerverkehr neben einem Kfz-Begegnungsverkehr zu ermöglichen, lässt sich der Planung nicht entnehmen. Dafür sprechen auch der Vermerk der Beklagten vom 16. März 1987 sowie die Begründung des Beschlussentwurfs für die Sitzung des Bau- und Vergabeausschusses am 13. April 1989. Darin wird jeweils von der Stadtverwaltung die Auffassung vertreten, auf einen weiteren Ausbau könne verzichtet werden, da für die angetroffenen Verkehrsverhältnisse ein einseitig durchgehender Gehweg ausreichend und eine Bebauungsplanänderung nicht erforderlich sei. In der Begründung des Beschlussentwurfs wird außerdem ausdrücklich die Auffassung vertreten, durch die Abweichung von den Festsetzungen des Bebauungsplans werde auch die Rechtmäßigkeit der Herstellung nach § 125 Abs. 3 BauGB nicht berührt, da die Abweichung mit den Grundzügen der Planung vereinbar sei. Diese Einschätzung wird auch nicht maßgeblich durch den in der Sitzung vom 13. April 1989 vom Bau- und Vergabeausschuss beschlossenen Prüfauftrag erschüttert, mit dem die Verwaltung mit der Prüfung beauftragt worden war, ob bei Belassung des jetzigen Zustandes die Grundzüge der Planung i. S. d. § 125 Abs. 3 BauGB tatsächlich nicht berührt seien, obwohl es sich einerseits um die Zufahrt zu einem Parkplatz mit 150 Stellplätzen und zahlreichen Garagen und andererseits um die Zuwegung zu einem stark frequentierten Kinderspielplatz handele. Ein Ergebnis dieses Prüfauftrags oder sonst eine spätere abweichende Einschätzung der Stadt sind nicht aktenkundig. Ausgehend davon kann aus dem Umstand, dass die Beklagte trotz Kenntnis des Minderausbaus die Festsetzung der Straßenbegrenzungslinie im Rahmen der 1. Änderung des Bebauungsplanes im Jahr 2014 nicht geändert hat, nicht geschlossen werden, die Abweichung sei nicht mehr vom Willen der Planenden gedeckt. Denn nach Aktenlage war aus Sicht der Beklagten eine Änderung des Bebauungsplans rechtlich gerade nicht erforderlich.

81

Eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch den Minderausbau ist auch nicht deshalb zu bejahen, weil die in den Verkehrsraum hineinragende Fläche den nördlichen Gehweg vollständig abschneidet und daher ein Betreten bzw. eine Querung der Fahrbahn durch die Fußgängerinnen und Fußgänger - zu denen sich angesichts des auf dem I.----------platz angelegten Spielplatzes viele Kinder zählen dürften - erforderlich wird. Eine solche Betrachtung stellt zu Unrecht auf die im Gestaltungskonzept vorgesehene Einteilung der Verkehrsfläche der Anlage in Fahrbahn und (beidseitige) Gehwege ab. Diese Unterteilung ergibt sich aber nicht aus dem Bebauungsplan, der insoweit eine (einheitliche) Verkehrsfläche ausweist. Im Übrigen trat der vorliegende Bebauungsplan bereits am 11. Mai 1973 in Kraft; die Möglichkeit der Festsetzung besonderer Zweckbestimmungen von Verkehrsflächen wurde überhaupt erst durch § 9 Abs. 1 Nr. 11 des Gesetzes zur Änderung des Bundesbaugesetzes vom 18. August 1976 (BGBl. I, S. 2121) eröffnet. Da eine bloße Abweichung von der lediglich im Gestaltungskonzept vorgesehenen Anlegung beidseitiger Gehwege mithin keine relevante Abweichung i. S. v. § 125 Abs. 3 BauGB darstellt, kann sie auch bei der Beurteilung der Auswirkungen einer planabweichenden Verkleinerung der Verkehrsfläche nicht zugrunde gelegt werden.

82

(2) Es ist zudem ein Mehrausbau im Bereich der Grundstücke C. C1.-------platz 00 und 00 erfolgt, weil die Pflasterung dort - abweichend von den im Bebauungsplan vorgesehenen Anlagengrenzen - bis unmittelbar an die Garagen heranreichen. Insoweit sind aber die Voraussetzungen des § 125 Abs. 3 Nr. 2 BauGB erfüllt, weil die Erschließungsbeitragspflichtigen nicht mehr als bei einer plangemäßen Herstellung belastet werden und die Abweichungen die Nutzung der betroffenen Grundstücke nicht wesentlich beeinträchtigen. Die Grundzüge der Planung sind insoweit ebenfalls nicht berührt.

83

Eine stärkere Belastung der Beitragspflichtigen ist mit dem Mehrausbau für die Beitragspflichtigen nicht verbunden, weil die Beklagte auf die Geltendmachung der dafür entstandenen Kosten durch Vermerk vom 3. Juni 2016 verzichtet und diese darüber hinaus in der Abrechnung unberücksichtigt gelassen hat.

84

Vgl. zu den Möglichkeiten der (auch konkludenten) Verzichtserklärung BVerwG, Urteil vom 9. März 1990 - 8 C 76.88 -, juris Rn. 24; OVG NRW, Beschluss vom 26. Juli 1982 - 3 B1260/82 -, NVwZ 1984, 251, 252.

85

Es ist nicht ersichtlich, dass die Nutzung der betroffenen Grundstücke durch die nur geringfügig erweiterte Pflasterung, mittels derer ein breiterer Gehweg hergestellt wurde, beeinträchtigt würde. Ebenso wenig ist erkennbar, dass durch die Verbreiterung des Gehwegs die Grundzüge der Planung berührt würden.

86

cc) Die für das Entstehen der Beitragspflicht notwendige Widmung der (gesamten) Anlage für den öffentlichen Verkehr erfolgte zuletzt am 21. Januar 2015.

87

dd) Schließlich war auch der Grunderwerb an den Flächen der Erschließungsanlage durch die Gemeinde im Zeitpunkt der Beitragserhebung abgeschlossen. Hat eine Gemeinde - wie hier - den Erwerb des Eigentums „der Flächen für die Erschließungsanlagen“ in der Satzung zum Merkmal der endgültigen Herstellung einer Anbaustraße im Sinne des § 132 Nr. 4 BauGB bestimmt, dann kann die sachliche Erschließungsbeitragspflicht (§ 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB) für eine beitragsfähige Erschließungsanlage ungeachtet des Zeitpunkts, in dem der technische Ausbau den insoweit maßgeblichen Bestimmungen der Merkmalsregelung entsprechend beendet worden ist, nicht vor dem vollständigen Erwerb dieser Flächen bzw. vor Inkrafttreten einer die Anforderungen vermindernden Änderungssatzung (Abweichungssatzung) entstehen.

88

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. November 2001 - 9 B 54.01 ‑, juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 18. Mai 2001 - 3 A 1570/97 ‑, S. 14 f. des amtlichen Umdrucks (insoweit nicht veröffentlicht).

89

Eigentum der Gemeinde an den Flächen für die Erschließungsanlage im Sinne einer solchen Bestimmung liegt in der Regel nicht schon dann vor, wenn die Straße auf einem im zivilrechtlichen Eigentum der Gemeinde stehenden Flurstück hergestellt worden ist. Vielmehr muss, wenn nach der Erschließungsbeitragssatzung einer Gemeinde der Grunderwerb Herstellungsmerkmal ist, die Gemeinde zur Erfüllung dieses Merkmals entweder die vermessenen Flächen von Dritten erworben oder die aus ihrem sonstigen Grundeigentum für die Erschließungsanlage bereitgestellten (dieser also dienenden) Flächen vermessen und von den anderen Grundstücken abgeschrieben haben sowie als Eigentümerin der so getrennten Flächen eingetragen sein.

90

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. September 2002 - 3 A 2259/99 ‑, juris Rn. 26 ff. m. w. N., und Beschlüsse vom 29. Oktober 2007 - 3 A 464/07 ‑, juris Rn. 5 m. w. N., und vom 8. Dezember 2008 - 15 A 528/08 ‑, juris Rn. 27 f. m. w. N.

91

Ausgehend davon ist die Erschließungsbeitragsforderung am 9. November 2016 entstanden, weil vor diesem Zeitpunkt das Herstellungsmerkmal des Grunderwerbs nach § 8 Abs. 1 Buchst. a) EBS noch nicht erfüllt war. Dieser wurde vielmehr erst abgeschlossen, nachdem die Beklagte aus dem früheren Flurstück 0000 die Flurstücke 0000 und 0000, die nicht zur Fläche der Erschließungsanlage gehören, ausparzelliert hatte und das Flurstück 2871 am genannten Datum im Grundbuch als „Verkehrsfläche“ eingetragen wurde.

92

b) Ausgehend von der Entstehung der Beitragspflicht am 9. November 2016 endete die vierjährige Verjährungsfrist nach § 1 Abs. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW, § 169 Abs. 1 Satz 1, § 170 Abs. 1 AO am 31. Dezember 2020 und war folglich im Zeitpunkt des Erlasses des streitgegenständlichen Bescheides vom 30. Juni 2017 noch nicht abgelaufen.

93

2. Der angefochtene Bescheid ist dennoch dem Grunde nach rechtswidrig. Das nordrhein-westfälische Kommunalabgabengesetz verstößt gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit (Art. 2 Abs. 1 GG i. V. m. Art. 20 Abs. 3 GG), weil und soweit es nach dem Eintritt der Vorteilslage, die jedenfalls mit der endgültigen technischen Herstellung der Erschließungsanlage entsteht, eine zeitlich unbegrenzte Heranziehung ohne gesetzliche Bestimmung einer zeitlichen Höchstgrenze für die Beitragserhebung erlaubt [dazu a)]. Einer Vorlage des Verfahrens an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG oder an den Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen nach Art. 100 Abs. 1 GG, § 50 Abs. 1 VerfGHG bedarf es gleichwohl nicht, weil eine Beitragserhebung, die - wie hier - mehr als 30 Jahre nach Eintritt der Vorteilslage erfolgt, auch unabhängig von der verfassungsrechtlich gebotenen spezialgesetzlichen Regelung in analoger Anwendung von § 53 VwVfG NRW i. V. m. dem Grundsatz von Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Gebots der Belastungsklarheit rechtswidrig ist. Die Verfassungswidrigkeit der nordrhein-westfälischen Regelungen kommt daher vorliegend nicht entscheidungserheblich zum Tragen [dazu b)].

94

a) Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Rechtssicherheit, der auch im Erschließungsbeitragsrecht gilt, schützt davor, dass lange zurückliegende, in tatsächlicher Hinsicht abgeschlossene Vorgänge unbegrenzt zur Anknüpfung neuer Lasten herangezogen werden können. Es darf daher nicht ganz von einer Regelung abgesehen werden, die der Erhebung einer Abgabe - ausgehend vom Eintritt der Vorteilslage - eine bestimmte zeitliche Grenze setzt. Es ist Aufgabe des Gesetzgebers, die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit durch entsprechende Gestaltung von Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen.

95

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 -, juris Rn. 12 ff. m. zahlr. w. N.

96

Diesen Anforderungen wird das nordrhein-westfälische Kommunalabgabenrecht nicht gerecht. Die Regelung der § 1 Abs. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW i. V. m. § 170 Abs. 1 AO gewährleistet keine hinreichende Berücksichtigung des Interesses des Beitragsschuldners an einer zeitlich nicht unbegrenzten Inanspruchnahme. Zwar endet danach die Festsetzungsfrist vier Jahre nach Ablauf des Kalenderjahrs, in dem die Abgabe entstanden ist (§ 1 Abs. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW, § 169 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 170 Abs. 1 AO). Indes entsteht die Beitragspflicht nach § 133 Abs. 2 BauGB nicht notwendig bereits mit der tatsächlichen Fertigstellung der Straße entsprechend dem zugrunde liegenden Bauprogramm und den Satzungsbestimmungen, sondern bedarf es daneben der oben bereits dargelegten weiteren Voraussetzungen, wie der Widmung und der planungsrechtlichen Rechtmäßigkeit der Herstellung. Ferner bedarf es - soweit die jeweilige Satzung dies als Herstellungsmerkmal vorsieht - neben der „technischen" Fertigstellung auch des vollständigen Grunderwerbs der Fläche der Anlage durch die Gemeinde. Geht die technische Herstellung der Widmung, dem Eigentumserwerb oder der Herstellung der planungsrechtlichen Rechtmäßigkeit voraus, so beginnt daher ungeachtet der Dauer des dazwischen liegenden Zeitraums keine Festsetzungsfrist zu laufen.

97

Vgl. (in Bezug auf die Entstehungsvoraussetzung der Widmung) BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 -, juris Rn. 24; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 19 Rn. 38.

98

Folglich müssen die Eigentümerinnen und Eigentümer erschlossener Grundstücke damit rechnen, dass sie wegen fehlender Widmung oder fehlendem Eigentumserwerb zeitlich unbegrenzt von der Gemeinde zu Erschließungsbeiträgen herangezogen werden.

99

Eine über § 1 Abs. 3, § 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b) KAG NRW i. V. m. § 170 Abs. 1 AO hinausgehende absolute, d. h. (allein) an den Zeitpunkt der Erlangung des Vorteils anknüpfende abgabenrechtliche Ausschlussfrist besteht in Nordrhein-Westfalen nicht. Die gebotene gesetzliche Befristung folgt darüber hinaus weder aus einer verfassungskonformen Auslegung der vorgenannten Normen noch aus anderen Rechtsvorschriften oder allgemeinen Rechtsgrundsätzen.

100

Die bestehenden Verjährungsregelungen können nicht verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden, dass der Beginn der Festsetzungsfrist nicht an die Entstehung der Beitragspflicht, sondern an den Eintritt der Vorteilslage, d. h. die technische Herstellung der Straße anknüpft, weil eine solche Auslegung die Grenzen richterlicher Rechtsfortbildung überschritte. Einer analogen Anwendung von § 53 Abs. 2 VwVfG NRW sowie des Grundsatzes von Treu und Glauben kann eine gesetzesgleiche und eindeutige zeitliche Begrenzung der Erhebung von Erschließungsbeiträgen auf 30 Jahre nach Eintritt der Vorteilslage ebenfalls nicht entnommen werden. Dies entspräche nicht den Anforderungen des Gebots der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit. Denn § 53 Abs. 2 VwVfG regelt einen Sonderfall, der nicht dergestalt auf die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen übertragen werden kann, dass diese nicht schon vor Ablauf einer Frist von 30 Jahren seit dem Eintritt der Vorteilslage ausgeschlossen ist.

101

Ausführlich zum Ganzen in Bezug auf die vergleichbare Rechtslage in Rheinland-Pfalz BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018- 9 C 5.17 -, juris Rn. 27 ff. m. w. N.; ferner BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 -, juris Rn. 33 (für der Erhebung sanierungsrechtlicher Ausgleichsbeiträge).

102

b) Die danach vorliegende Verfassungswidrigkeit der Regelungen des nordrhein-westfälischen Kommunalabgabenrechts kommt im vorliegenden Fall nicht entscheidungserheblich zum Tragen. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die Erhebung eines Erschließungsbeitrags auch ohne die unter dem Blickwinkel der Belastungsklarheit verfassungsrechtlich gebotene Regelung einer zeitlichen Obergrenze jedenfalls nach mehr als 30 Jahren nach Eintritt der Vorteilslage in analoger Anwendung von § 53 VwVfG NRW i. V. m. dem Grundsatz von Treu und Glauben unzulässig ist [dazu aa)]. Ausgehend davon ist der streitgegenständliche Beitragsbescheid rechtswidrig [dazu bb)].

103

aa) Gemäß § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW beträgt die Verjährungsfrist bei einem unanfechtbaren Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, 30 Jahre. Die Vorschrift betrifft den Sonderfall eines titulierten und damit endgültig bestimmten, eindeutigen Anspruchs und bezweckt einen Ausgleich zwischen den Grundsätzen von Rechtssicherheit und Rechtsfrieden einerseits und dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung andererseits. Diesen Zweck verfolgt auch das Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit, in dessen einfach-rechtlicher Umsetzung es dem Gesetzgeber obliegt, die berechtigten Interessen der Allgemeinheit am Vorteilsausgleich und der Einzelnen an Rechtssicherheit durch entsprechende Gestaltung von Verjährungsbestimmungen zu einem angemessenen Ausgleich zu bringen. Allerdings unterscheiden sich die Interessenlagen in der Konstellation eines bestandskräftig durch Verwaltungsakt festgestellten Anspruchs auf der einen Seite und der Erhebung von Beiträgen, die dem Grunde wie auch der Höhe nach vor ihrer bestandskräftigen Feststellung ungewiss, insbesondere von den Gegebenheiten des Einzelfalls abhängig sind, und deren Ermittlung wiederum mit zunehmendem Zeitablauf erschwert wird, auf der anderen Seite. Dem Interesse des Abgabenschuldners, jedenfalls durch Zeitablauf Klarheit über seine Inanspruchnahme zu erlangen, kommt deutlich größeres Gewicht zu als demjenigen des Betroffenen in den Fällen des § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW, in denen Grund und Höhe der Belastung bereits aufgrund der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts feststehen.

104

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 -, juris Rn. 32.

105

Diese unterschiedlichen Interessenlagen verbieten zwar nach der angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine (generelle) analoge Anwendung des § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW mit der Folge, dass dem Gebot der Belastungsklarheit Genüge getan und Beitragserhebungen, die weniger als 30 Jahre seit Eintritt der Vorteilslage erfolgen, als rechtmäßig zu erachten wären. Allerdings lässt sich aus dem Vergleich der in den beiden Konstellationen vom Gesetzgeber gegeneinander abzuwägenden Interessen der Schluss ziehen, dass wenn gemäß § 53 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW selbst bestandskräftig festgestellte Ansprüche nach 30 Jahren nicht mehr durchgesetzt werden können, spätestens nach Verstreichen dieser Frist auch vor Erlass einer dem Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit genügenden gesetzlichen Regelung die Heranziehung zu Erschließungsbeiträgen ausgeschlossen sein muss.

106

In diese Richtung weisend („allenfalls“) BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 -, juris Rn. 42.

107

Insoweit ist die 30-Jahres-Frist als längst mögliche Erhebungsfrist für Beiträge auch Ausdruck des Grundsatzes von Treu und Glauben.

108

Dass diese Schlussfolgerung inhaltlich gerechtfertigt ist, zeigen auch die unterschiedlichen Ausschlussfristen, die von der überwiegenden Zahl der Bundesländer in Reaktion auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 5. März 2013 (- 1 BvR 2457/08 -) erlassen worden sind. Bei den Regelungen haben die Landesgesetzgeber eine 30jährige Frist zwar als Ausgangspunkt ihrer Abwägung angenommen, als deren Ergebnis jedoch ausdrücklich abgelehnt und sämtlich (z. T. deutlich) kürzere Fristen erlassen, die sich im Bereich zwischen zehn und 25 Jahren bewegen.

109

Vgl. zu den landesgesetzlichen Regelungen BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018- 9 C 5.17 -, juris Rn. 41.

110

Lediglich für Altfälle hat der Bayerische Gesetzgeber eine Frist von 30 Jahren vorgesehen (Art. 19 Abs. 2 KAG).

111

Ausgehend davon gebietet der Grundsatz der Belastungsklarheit und-vorhersehbarkeit zwar auch in Nordrhein-Westfalen den Erlass einer eindeutigen gesetzlichen Regelung, die der Beitragserhebung in zeitlicher Hinsicht - nach Eintritt der Vorteilslage - eine absolute Obergrenze setzt. Gleichwohl bedarf es in Fällen, in denen die Beitragserhebung mehr als 30 Jahre nach diesem Zeitpunkt erfolgt, keiner Vorlage an das Bundesverfassungsgericht oder den Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen, weil diese auch nach dem derzeit geltenden einfachen Recht ausgeschlossen ist.

112

bb) In Anwendung der dargelegten Grundsätze ist der streitgegenständliche Bescheid rechtswidrig und aufzuheben, weil zwischen dem Eintritt der Vorteilslage und dem Bescheiderlass ein Zeitraum von mehr als 30 Jahren lag. Die Vorteilslage ist mit Abschluss der maßgeblichen Bauarbeiten im Jahr 1980 eingetreten; der Bescheid datiert erst vom 30. Juni 2017.

113

(1) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es im Erschließungsbeitragsrecht für das Entstehen der Vorteilslage maßgeblich auf die tatsächliche - bautechnische - Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme an, nicht jedoch darauf, ob darüber hinaus auch die weiteren, für den Betroffenen nicht erkennbaren rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht vorliegen. Beurteilungsmaßstab hierfür ist die konkrete Planung der Gemeinde für die jeweilige Anlage. Entscheidend ist, ob diese sowohl im räumlichen Umfang als auch in der bautechnischen Ausführung nur provisorisch her- oder schon endgültig technisch fertiggestellt ist, d. h. dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht.

114

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 12. Dezember 2019 - 9 B 53.18 -, juris Rn. 7, und vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 -, juris Rn. 55.

115

Es kommt demnach für die Ausschlussfrist mit Blick auf eine beitragsfähige Erschließungsanlage auf die tatsächliche - bautechnische - Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme im Sinne der oben (unter II.1.) definierten endgültigen Herstellung nach § 133 Abs. 2 BauGB (mit Ausnahme der Erforderlichkeit des Eingangs der letzten Unternehmerrechnung) an.

116

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017- 15 A 1812/16 -, juris Rn. 54.

117

Unerheblich für den Eintritt der Vorteilslage ist hingegen das Vorliegen der rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflichten, wie die Widmung der Anlage, die planungsrechtliche Rechtmäßigkeit ihrer Herstellung, die Wirksamkeit der Beitragssatzung oder der vollständige Grunderwerb.

118

Bleibt der Ausbau hinter dieser Planung zurück, ist zu prüfen, ob die Gemeinde ihre weitergehende Planung - wirksam - aufgegeben hat und den erreichten technischen Ausbauzustand nunmehr als endgültig mit der Folge ansieht, dass mit Aufgabe der Planung die Vorteilslage eingetreten ist.

119

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 24. Februar 2017- 6 BV 15.1000 -, juris Rn. 31.

120

(2) Gemessen an der dargestellten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zweifelhaft, ob die Vorteilslage bereits mit dem tatsächlichen Abschluss der Bauarbeiten im Jahr 1980 oder erst mit dem Anpassungsbeschluss der Bezirksvertretung C1. vom 31. August 2016 eingetreten ist. Wie oben [II.1.a)aa)] bereits dargelegt, wies die abgerechnete Erschließungsanlage nach dem tatsächlichen Abschluss der letzten Bauarbeiten im Jahr 1980 nicht in vollem Umfang die nach dem Gestaltungskonzept erforderlichen Teileinrichtungen auf. Nach dem Gestaltungskonzept sollte die Verkehrsfläche im Bereich der Zuwegung zum Platz im Bereich des Grundstücks O.--straße 00 die gesamte Fläche einnehmen, die auch im Bebauungsplan vorgesehen war. Es war eine Einteilung in eine Fahrbahn und beidseitig anzulegende Schrittwege vorgesehen. Der nördliche Gehweg sollte auch auf der Dreiecksfläche angelegt werden, in der die auf dem Grundstück O.--straße 00 befindliche Garage in die bebauungsplanmäßig vorgesehene Verkehrsfläche hineinragte; mit anderen Worten war der (Teil-)Abbruch dieses Gebäudes und die dortige Errichtung eines Gehwegs vorgesehen. Dieser Teil des Bauprogramms wurde indes - mangels entsprechender Einigung mit dem Grundstückseigentümer bzw. anderweitigem Eigentumserwerb durch die Beklagte - bis heute nicht verwirklicht. Die Herstellung der Anlage in vollständiger Entsprechung zum Bauprogramm erfolgte nicht durch die Freilegung der fehlenden Fläche und dortige Anlegung eines Gehwegs, sondern vielmehr durch die spätere Anpassung des Bauprogramms an den vorhandenen Bestand mit dem Beschluss der Bezirksvertretung C1. vom 31. August 2016. Gleiches gilt in Bezug auf den vorhandenen Lichtschacht vor dem Trafohaus auf dem Flurstück 0000, der in der Verkehrsfläche liegt und entgegen dem Bauprogramm nicht vollständig gepflastert wurde.

121

Allerdings ist jedenfalls die beschriebene Engstelle durch den planungsrechtlich gerechtfertigten Minderausbau der Verkehrsfläche bedingt. Wenn aber die Verengung der (im Bebauungsplan nicht in die Funktionsbereiche Fahrbahn und Gehweg unterteilten) Verkehrsfläche gemäß § 125 Abs. 3 BauGB planungsrechtlich unschädlich ist, muss selbiges auch in Bezug auf die endgültige Herstellung i. S. v. § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB gelten, weil der Bebauungsplan als ranghöheres Regelwerk die Festsetzungen des Bauprogramms verdrängt.

122

Vgl. zur Maßgeblichkeit des Bebauungsplans und der planungsrechtlichen Rechtfertigung eines Minderausbaus für die Erfüllung des Bauprogramms BVerwG, Urteil vom 18. Januar 1991- 8 C 14.89 -, juris Rn. 25; a. A. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14. Dezember 1998 - 2 S 1457/98 -, juris Rn. 6; im Anschluss daran auch OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2017 - 15 A 2321/14 -, juris Rn. 11; ferner Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 7 Rn. 67 (vgl. aber auch dort § 11 Rn. 61).

123

(3) Es kann hier letztlich dahinstehen, ob die endgültige technische Herstellung der Anlage im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB bereits im Jahr 1980 erfolgt ist. Die Beitragserhebung verstößt auch dann gegen das Gebot der Belastungsklarheit und -erkennbarkeit, wenn man davon ausgeht, dass die abgerechnete Erschließungsanlage bis zum Anpassungsbeschluss im Jahr 2016 wegen der in den Gehweg hineinragenden Hausecke nicht im für den Eintritt der Vorteilslage nach der Definition des Bundesverwaltungsgerichts notwendigen Umfang die erforderlichen Teileinrichtungen des Bauprogramms aufwies.

124

Ein Verständnis des Begriffs der Vorteilslage, nach dem diese in jedem Fall erst dann eintritt, wenn die Erschließungsanlage dem gemeindlichen Bauprogramm für die flächenmäßigen und sonstigen Teileinrichtungen sowie dem technischen Ausbauprogramm vollständig entspricht, wird dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Gebot der Belastungsklarheit und -vorhersehbarkeit nicht gerecht. Es ist vielmehr unter dem Blickwinkel der Erkennbarkeit ausreichend, wenn die unmittelbar in der Erschließungsbeitragssatzung definierten Herstellungsmerkmale erfüllt sind, eine zweckentsprechende Anlagennutzung möglich ist, die Anlage aus Sicht eines objektiven Betrachters endgültig fertiggestellt erscheint und ein solcher nur durch das Studium des unveröffentlichten Bauprogramms von der mangelnden Umsetzung Kenntnis erlangen könnte.

125

Vgl. zur Problematik der Erkennbarkeit der Erfüllung des Bauprogramms OVG NRW, Urteil vom 5. März 1991 - 3 A 1629/87 -, juris Rn. 25 ff.; vgl. ferner OVG NRW, Urteil vom 29. September 1998 - 3 A 1193/94 -, juris Rn. 12; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 11 Rn. 61.

126

Das Rechtsstaatsprinzip verlangt Klarheit darüber, ob ein Vorteilsempfänger die erlangten Vorteile durch Beiträge auszugleichen hat, und damit eine für den Beitragsschuldner konkret bestimmbare Frist.

127

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013- 1 BvR 2457/08 -, juris Rn. 43, 45.

128

Dieser muss selbst feststellen können, bis zu welchem Zeitpunkt er mit seiner Heranziehung rechnen muss. Dies wiederum setzt die Erkennbarkeit des Zeitpunkts voraus, in dem der beitragsrechtliche Vorteil entsteht und die Frist für eine mögliche Inanspruchnahme zu laufen beginnt.

129

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 -, juris Rn. 54.

130

Es ist daher folgerichtig, wenn im Erschließungsbeitragsrecht für den Eintritt der Vorteilslage grundsätzlich auf die tatsächliche - bautechnische - Durchführung der jeweiligen Erschließungsmaßnahme abgestellt wird, nicht jedoch auf das Vorliegen der weiteren, für den Betroffenen nicht erkennbaren rechtlichen Voraussetzungen für das Entstehen der sachlichen Beitragspflicht.

131

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 -, juris Rn. 55.

132

Denn ein bestimmter, durch die Durchführung von Baumaßnahmen herbeigeführter (Ausbau-)Zustand ist zum einen Inbegriff des mit dem Erschließungsbeitrag abzugeltenden Vorteils,

133

zur Abgeltung des erlangten Vorteils als Anknüpfungspunkt vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. März 2013 - 1 BvR 2457/08 -, juris Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 20. März 2014 - 4 C 11.13 -, juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017 - 15 A 1812/16 -, juris Rn. 45,

134

und zum anderen für die Beitragspflichtigen - anders als die rechtlichen Beitragsentstehungsvoraussetzungen - in aller Regel als solcher auch ohne weiteres zu erkennen. Das Erfordernis der Erkennbarkeit kann indes nicht pauschal lediglich auf die rechtlichen Voraussetzungen der Entstehung der Beitragspflicht bezogen werden, sondern muss auch im Hinblick auf die tatsächliche - bautechnische - Durchführung der Maßnahme Berücksichtigung finden. Deswegen ist der Eintritt der Vorteilslage für das Erschließungsbeitragsrecht nur dann anzunehmen, wenn eine dem Grundsatz nach beitragsfähige Erschließungsanlage - für den Beitragspflichtigen erkennbar - den an sie im jeweiligen Fall zu stellenden technischen Anforderungen entspricht.

135

Vgl. OVG NRW Urteil vom 24. November 2017- 15 A 1812/16 -, juris Rn. 47; Driehaus, KStZ 2014, 181, 183 f.; anders VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 9. März 2021 - 2 S 3955/20 -, juris Rn. 36.

136

Ausgehend davon ist die Vorteilslage zwar jedenfalls und spätestens dann eingetreten, wenn die nach § 132 Nr. 4 BauGB in der Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde festgelegten, zum Teil durch das jeweilige Bauprogramm konkretisierten tatsächlichen Merkmale der endgültigen Herstellung einer Erschließungsanlage erfüllt sind.

137

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017- 15 A 1812/16 -, juris Rn. 49.

138

Die Vorteilslage kann mit Blick auf die notwendige Erkennbarkeit im Einzelfall aber auch bereits vor diesem Zeitpunkt eintreten. Die Frage, ob die Erschließungsanlage endgültig technisch hergestellt ist, bedarf eines Abgleichs der satzungsmäßigen Herstellungsmerkmale sowie bei Straßen zusätzlich des gemeindlichen Bauprogramms mit dem tatsächlichen Ausbauzustand. Dabei ist die Erfüllung der satzungsmäßigen Anforderungen in der Regel mit einem überschaubaren und zumutbaren Aufwand festzustellen. Denn zum einen ist die Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde als Ortsrecht ohne weiteres öffentlich zugänglich, und zum anderen lässt sich die technische Erfüllung der überschaubaren satzungsmäßigen Anforderungen (etwa zur notwendigen Deckschicht von Gehwegen u. ä.) auch für Laien in aller Regel nachvollziehen.

139

Etwas anderes gilt jedoch mit Blick auf das etwa bei Straßen zusätzlich notwendige Bauprogramm,

140

kritisch zur Bedeutung des Bauprogramms OVG NRW, Urteil vom 5. März 1991 - 3 A 1629/87 -, juris Rn. 25 ff.; vgl. ferner OVG NRW, Urteil vom 29. September 1998 - 3 A 1193/94 -, juris Rn. 12; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 11 Rn. 61.

141

Hierbei besteht die erste Schwierigkeit für die betroffenen Beitragspflichtigen darin, das Bauprogramm als solches zu identifizieren. Denn ein Bauprogramm kann formlos aufgestellt werden und sich (mittelbar) aus Beschlüssen des Rats oder seiner Ausschüsse sowie den zugrunde liegenden Unterlagen oder sogar aus der Auftragsvergabe ergeben.

142

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 1995 - 8 C 13.94 -, juris Rn. 19, und vom 18. Januar 1991- 8 C 14.89 -, juris Rn. 26; OVG NRW, Beschlüsse vom 24. Oktober 2019 - 15 B 1090/19 -, juris Rn. 14, vom 14. Juli 2017 - 15 A 2321/14 -, juris Rn. 9, und vom 29. September 2015 - 15 A 1163/14 -, juris Rn. 12.

143

Die Erfüllung des Bauprogramms kann ferner von der zutreffenden rechtlichen Qualifikation der Festsetzungen des Bebauungsplans abhängig sein: Nimmt eine Unterteilung der ausgewiesenen Verkehrsfläche nach verschiedenen Zwecken (z. B. Fahrbahn und Gehwege) im Bebauungsplan an dessen Rechtssatzqualität teil, so kommt im Falle eines Minderausbaus einer Teilanlage (etwa der Fahrbahn), dessen Unbeachtlichkeit nach § 125 Abs. 3 BauGB in Betracht. Liegen dessen Voraussetzungen vor, ist die Herstellung der Fahrbahn sowohl erschließungs- als auch planungsrechtlich rechtmäßig, weil die Festsetzungen des Bebauungsplans ein formloses Bauprogramm verdrängen. Die durch das Einstellen der Ausbauarbeiten abgeschlossene Maßnahme ist dann auch rechtlich als mit der tatsächlichen Beendigung der Ausbauarbeiten abgeschlossen im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu qualifizieren. Sind die Angaben im Bebauungsplan über die Unterteilung der Gesamtfläche der Anlage hingegen lediglich von nachrichtlicher Qualität, bedarf es im Falle eines abweichenden Ausbaus planungsrechtlich keiner Rechtfertigung nach § 125 BauGB. Dann können diese Angaben aber als das für die Anlage aufgestellte Bauprogramm zu verstehen sein. In diesem Fall ist die Anlage wegen des Minderausbaus noch nicht endgültig hergestellt und folglich diese Maßnahme noch nicht abgeschlossen im Sinne des § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB.

144

Vgl. zu diesen Konstellationen BVerwG, Urteil vom 18. Januar 1991 - 8 C 14.89 -, juris Rn. 25 ff.; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 11 Rn. 61.

145

Hinzu kommt, dass das Bauprogramm solange mit Auswirkungen auf das Erschließungsbeitragsrecht geändert werden kann, wie die Straße insgesamt noch nicht einem für sie aufgestellten Bauprogramm entspricht. An die Änderung des Bauprogramms sind dabei keine anderen formellen Anforderungen zu stellen als an seine Aufstellung.

146

Vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 1995 - 8 C 13.94 -, juris Rn. 19, und vom 18. Januar 1991- 8 C 14.89 -, juris Rn. 26.

147

Ausgehend davon bedarf es für die Prüfung der Frage, ob eine Straße als Erschließungsanlage endgültig technisch hergestellt ist, zunächst der Einsicht in die betreffenden Behördenakten, da das Bauprogramm in der Regel nicht veröffentlicht ist. Sodann muss geprüft werden, welchen Inhalt das Bauprogramm hat und ob es nach der Aufstellung in wirksamer Form geändert worden ist. Ist das geltende Bauprogramm auf diese Weise identifiziert worden, ist im Anschluss ein Abgleich mit dem tatsächlichen Ausbauzustand notwendig. Um insoweit insgesamt zu einem zutreffenden Ergebnis zu gelangen, ist in der Regel nicht unerheblicher juristischer und technischer Sachverstand bzw. entsprechende Vorbildung erforderlich. Ein mit diesen Bereichen nicht vertrauter Laie wird an einer solchen in juristischer wie technischer Hinsicht anspruchsvollen Prüfung oftmals scheitern, sofern nicht augenfällig ist, dass die technische Herstellung nur eine provisorische ist. Die endgültige technische Herstellung dürfte für den Anlieger ohne vertiefte Kenntnis aller - auch der nichtöffentlichen - Planungsvorgänge oftmals - so auch hier - wesentlich schwerer zu beurteilen sein als etwa die Fragen der Widmung und des Eigentumserwerbs, die wegen der fehlenden Erkennbarkeit für den Eintritt der Vorteilslage nach der herrschenden Rechtsprechung nicht relevant sind. Dies verdeutlichen auch die Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass es für einen Anlieger im vorliegenden Einzelfall nicht ohne Kenntnis der Verwaltungsvorgänge und rechtliche Erwägungen erkennbar gewesen sei, dass die endgültige technische Herstellung bis zur Änderung des Bauprogramms an dem fehlenden Abriss der Gebäudeecke scheiterte. Auf diese zutreffenden Erwägungen wird zur Vermeidung von Wiederholungen ergänzend Bezug genommen.

148

Gegen eine Definition der beitragsrelevanten Vorteilslage unter Berücksichtigung der Erkennbarkeit der endgültigen technischen Herstellung nach § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB im oben dargestellten Sinn lässt sich auch nicht anführen, dass vor dem vollständigen Abschluss der endgültigen technischen Herstellung noch gar kein Vorteil entstanden sei. Der Erschließungsvorteil besteht in der Möglichkeit der Inanspruchnahme der Erschließungsanlage vom erschlossenen Grundstück aus.

149

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 8. Dezember 1995 - 8 C 11.94 -, juris Rn. 22; Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 9 Rn. 3.

150

Eine solche Möglichkeit setzt zwar die Herstellung einer funktionstüchtigen Erschließungsanlage voraus; die exakt bauprogrammgemäße Ausführung ist dafür indes nicht erforderlich. Überdies ist der „vollständige“ Erschließungsvorteil auch dann noch nicht eingetreten, wenn es an den - für den Eintritt der Vorteilslage nach der o. g. Rechtsprechung unerheblichen - rechtlichen Voraussetzungen der endgültigen Herstellung fehlt.

151

Nach diesen Maßgaben ist die Vorteilslage hier bereits im Jahr 1980 mit dem Abschluss der Bauarbeiten an der Anlage eingetreten, weil die unmittelbar in der (damals geltenden) Erschließungsbeitragssatzung definierten Herstellungsmerkmals erfüllt waren, lediglich einer zweckentsprechenden Anlagennutzung nicht entgegenstehende, nur mittels Aktenstudium erkennbare Abweichungen der Ausführung vom Bauprogramm vorlagen, und die Anlage aus Sicht eines objektiven Betrachters nicht nur den Charakter eines Provisoriums hatte, sondern als endgültig fertiggestellt erschien.

152

Für die Beurteilung der Erfüllung der satzungsmäßigen Herstellungsmerkmale ist die im Zeitpunkt des Abschlusses der Bauarbeiten geltende Erschließungsbeitragssatzung der Gemeinde heranzuziehen; etwaige Änderungen bis zum Entstehen des Beitragsanspruchs infolge der Erfüllung weiterer notwendiger Anspruchsvoraussetzungen bleiben außer Betracht.

153

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. November 2017- 15 A 1812/16 -, juris Rn. 51.

154

Zu diesem Zeitpunkt galt die Satzung der Stadt C. über die Erhebung von Erschließungsbeiträgen - Erschließungsbeitragssatzung - vom 24. Oktober 1980 (im Folgenden: EBS 1980). Nach § 10 Abs. 1 EBS 1980 waren Straßen, Wege, Plätze, Sammelstraßen und Parkflächen für Fahrzeuge endgültig hergestellt, wenn die Stadt Eigentümerin der Erschließungsflächen war, sie auf tragfähigem Unterbau mit einer Decke aus Gussasphalt, Asphaltbeton, Beton, Platten, Pflaster oder Klinker hergestellt und mit Bord-, Kanten- und Rinnsteinen versehen waren, sowie betriebsfertige Entwässerungs- und Beleuchtungseinrichtungen aufwiesen. Diese Voraussetzungen waren erfüllt: Die Anlage war mit einer Deckschicht aus Klinker versehen und verfügte über Bord-, Kanten- und Rinnsteine. Außerdem wies sie die nach der Satzung erforderlichen nicht flächenmäßigen Teileinrichtungen Entwässerung und Beleuchtung auf, die sich auch entsprechend § 10 Abs. 1 Nr. 3 EBS 1984 in betriebsfertigem Zustand befanden. Das in § 10 Abs. 1 Nr. 1 EBS 1984 normierte (rechtliche) Erfordernis des Grunderwerbs ist für den Eintritt der Vorteilslage unerheblich.

155

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 4. Juli 2016- 12 K 6462/14 ‑, juris Rn. 55; Driehaus, KStZ 2014, 181, 184; vgl. auch Bay.VGH, Urteil vom 24. Februar 2017 - 6 BV 15.1000 -, juris Rn. 30 (zur ausdrücklichen gesetzlichen Regelung nach bayerischem Landesrecht).

156

Die Abweichungen vom Bauprogramm standen einer zweckentsprechenden Anlagennutzung nicht entgegen und waren allenfalls erkennbar, wenn Einsicht in das in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten befindliche Bauprogramm genommen worden wäre. Eine Erkennbarkeit der noch nicht abgeschlossenen Herstellung der Anlage war auch nicht deswegen gegeben, weil der Bebauungsplan die überbaute Fläche als Verkehrsfläche festgesetzt hatte und insoweit eine Diskrepanz zwischen Bebauungsplan und tatsächlichem Zustand bestand. Denn zum einen ist die bauplanungsrechtliche Rechtmäßigkeit als solche für den Eintritt der Vorteilslage gerade nicht maßgeblich. Zum anderen war die Abweichung nach § 125 Abs. 3 Nr. 1 BauGB unbeachtlich. Sollte diese Unbeachtlichkeit nicht schon auf das Bauprogramm durchschlagen - wofür nach den obigen Ausführungen jedoch einiges spricht -, lässt sich aus der bauplanungsrechtlichen Abweichung jedenfalls nichts für die Frage der Erfüllung des Bauprogramms ableiten.

157

Der bis heute unverändert bestehende Ausbauzustand vermittelt(e) schließlich auch insgesamt nicht den Eindruck, unfertig zu sein, etwa weil einzelne Teileinrichtungen offensichtlich nur provisorisch hergestellt worden wären.

158

Vgl. zu einem derartigen Fall OVG NRW, Beschluss vom 3. Juni 2020 - 15 A 1110/19 -, juris Rn. 14 ff.

159

Dies gilt auch im Hinblick auf die den nördlichen Gehweg durchschneidende Ecke der LKW-Garage auf dem Grundstück O.--straße 00. In der Örtlichkeit war der Gehweg seit 1979 unter Aussparung der Gebäudeecke technisch fertiggestellt. Nach Bildern des Dienstes „google streetview“ sind zudem östlich der Gebäudeecke Glascontainer aufgestellt und es ist eine rote-weiße Warnbeschilderung angebracht. Trotz der möglicherweise unüblichen Gehwegführung waren/sind insofern keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass der flächenmäßige Ausbau an dieser Stelle noch nicht abgeschlossen war und die Beklagte weiterhin den Abbruch des Gebäudes beabsichtigte. Derartige Engstellen im Straßenverlauf existieren auch an anderen Stellen und sind - insbesondere in Gebieten mit altem Bebauungsbestand - nicht unüblich.

160

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

161

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

162

Die Revision ist wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sowie Divergenz im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 6. September 2018 - 9 C 5.17 - zur Frage des Zeitpunkts des Eintritts der Vorteilslage (§ 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen.