Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-08-13, Aktenzeichen 1 K 596/07
ECLI:DE:VGMS:2008:0813.1K596.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H. des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d

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Der Kläger ist Inhaber des Einzelunternehmens „B. I. „. Er betreibt in der
Innenstadt von U. , zu Beginn der von der Ortsdurchfahrtstraße (Q.----straße )
abgehenden, als Fußgängerzone gewidmeten M. -T. -Straße, ein Geschäft
für U. und X. . Der seitliche Eingang des Ladenlokales befindet
sich außerhalb, das Gebäude selbst nebst einem an ihm angebrachten größeren
Schild, das auf das Geschäft hinweist, innerhalb der Fußgängerzone.

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Mit Schreiben vom 25. November 2006 beantragte der Kläger bei der Beklagten
die Aufstellung eines ortsüblichen braunen Hinweisschildes an der Ecke M. -
T. -Straße/Q.----straße als Hinweis auf sein Ladengeschäft „B. I. „. Er
gehe aufgrund der verschiedenen Gewerbe bzw. Dienstleistungen, auf die die bisher
aufgestellten Schilder hinwiesen, davon aus, dass die Stadt U. keine
Unterscheidung nach der Art der Unternehmen vornehme. Sie dürfte sich somit
dahingehend verpflichtet haben, für jeden interessierten Gewerbetreibenden bzw.
Dienstleistenden ein derartiges Hinweisschild aufzustellen.

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Die Beklagte wies den Kläger auf den Beschluss ihres Bauausschusses vom 16.
Februar 1999 hin. Danach wird eine Wegweisung zu privaten und innerstädtischen
öffentlichen Zielen künftig nur noch nach den vom Arbeitskreis „Verkehr" erarbeiteten
Grundsätzen durchgeführt. Diese sehen eine bestimmte Gestaltung der Schilder
sowie unter anderem folgende Kriterien für die Aufstellung vor: Eine Wegweisung
erfolgt nur dann, wenn sie unbedingt notwendig ist. Im weiteren Verlauf einer Strecke
wird sie nur wiederholt bei notwendigen Richtungsänderungen. Eine Wegweisung
erfolgt ferner nur dann, wenn die Betriebe nicht direkt an einer Hauptdurchfahrtstraße
liegen. Sofern verschiedene Wegweiser an einem Standort angebracht werden
müssen, werden die „öffentlichen" Ziele oben, die „privaten" Ziele darunter
angebracht. Innerhalb der beiden Gruppen werden die Schilder nach Entfernung
sortiert. Dabei wird das entfernteste Ziel oben angebracht. Auf den Wegweisern
dürfen neben dem Namen des Betriebes maximal zwei Symbole enthalten sein.
Neben den Piktogrammen für Schlafen sowie Essen und Trinken dürfen dies nur zum
Namen gehörende, überörtlich verwendete Piktogramme sein. Wegweiser, die nicht
diesem Konzept entsprechen, müssen ausgetauscht werden. Künftig werden neue
Schilder vom Ordnungsamt nur nach vorstehenden Vorgaben und nach Absprache
mit der VWG bzw. der örtlichen Interessengemeinschaft genehmigt.

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Mit Schreiben vom 19. März 2007, das nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung
versehen war, lehnte die Beklagte den klägerischen Antrag ab. Da die historische
Altstadt und hierbei vor allem der Bereich M1. -T1. -Straße/N. als
touristischer Anziehungspunkt selbst eine Vielzahl von Besuchern anlocke, sei für
Einzelziele innerhalb dieses Bereiches keine weitere Wegweisung erforderlich.
Einzige Ausnahme seien die Hinweise auf die beiden Beherbergungsbetriebe an der
M1. -T1. -Straße. Darüber hinaus sei innerhalb der Altstadt nur auf einzelne
Ziele hingewiesen worden, die außerhalb des von Touristen überwiegend besuchten
Bereiches lägen. Die vom Kläger übersandten Fotos von Hinweisschildern in
anderen Bereichen der Stadt seien mit der touristischen Bedeutung der historischen
Altstadt nicht vergleichbar. Außerdem sei zu befürchten, dass bei Gewährung des
begehrten Schildes eine Vielzahl der anderen Geschäfte in der Altstadt einen
gleichartigen Antrag stellen würde.

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Der Kläger hat am 19. April 2007 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, er
erhoffe sich durch die Aufstellung des Hinweisschildes eine erhöhte Aufmerksamkeit
für sein Ladengeschäft. Er beabsichtige eine Wegweisung für seinen Lieferverkehr
sowie für Kunden, die aufgrund seiner Internetpräsenz gezielt sein Geschäft
aufsuchten. Ein Anspruch auf Aufstellung des Schildes ergebe sich aufgrund der
Selbstbindung der Verwaltung in Verbindung mit Art. 3 GG. Die nach den
Beschlüssen des demokratisch nicht legitimierten Arbeitskreises „Verkehr"
erforderliche unbedingte Notwendigkeit sei (immer) dann gegeben, wenn die
Betriebe nicht direkt an einer Hauptdurchfahrtsstraße lägen. Das sei vorliegend der
Fall. Von den selbst festgelegten Voraussetzungen entferne sich die Beklagte, wenn
sie im Fall des Klägers geltend mache, aufgrund des touristischen
Anziehungsbereichs M1. -T1. -Straße sei ein Hinweisschild nicht erforderlich.
Darüber hinaus hätten die Hinweise auf die dortigen Beherbergungsbetriebe dann
auch nicht aufgestellt werden dürfen. Es sei willkürlich, dass inzwischen vielen
Gewerbetreibenden im gesamten Stadtgebiet das Aufstellen eines entsprechenden
Schildes gestattet worden sei, ihm aber nicht. Auf das Argument zu erwartender
großer Anhäufungen von Hinweisschildern könne sich die Beklagte schon deshalb
nicht berufen, da auch an anderen Verkehrspunkten bis zu neun einzelne
Hinweisschilder aufgestellt worden seien. An dem von ihm begehrten Aufstellort
befänden sich derzeit nur zwei Hinweisschilder.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an der Ecke M1. -T1. -
Straße/Q1.----straße unterhalb der bereits bestehenden beiden
Hinweisschilder ein Hinweisschild, weiße Schrift auf
rehbraunem Hintergrund, Kastenprofil, Höhe 20 cm, mit dem
Schriftzug „B1. I1. „ sowie darunter „U1. ,
X1. „ nebst Abbildung des Firmenlogos aufzustellen,

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung trägt sie vor, die Leistungsklage sei unzulässig. Sie habe die
Aufstellung des Schildes durch Bescheid vom 19. März 2007 abgelehnt. Hiergegen
wäre zunächst ein Vorverfahren durchzuführen gewesen. Die Klage sei darüber
hinaus unbegründet. Die mit Beschluss des Bauausschusses vom 16. Februar 1999
aufgestellten Kriterien zur Aufstellung von Wegweisern zu privaten Zielen, denen die
Genehmigungspraxis gefolgt sei, würden nicht erfüllt. Die Wegweisung zu privaten
Zielen diene nicht der Werbung, sondern solle den historischen Altstadtkern vom
Autoverkehr weitgehend freihalten. Das Geschäft des Klägers liege an der M1. -
T1. -Straße, die als Fußgängerzone gewidmet sei und wo lediglich zu Beginn 15
Kurzzeitparkplätze vorhanden seien. Ein Hinweisschild würde bewirken, dass
interessierte Kunden mit dem Fahrzeug in die Fußgängerzone geleitet würden. Mit
den Hinweisen zu den beiden Beherbergungsbetrieben solle der - insoweit zulässige
- Anliegerverkehr zu dem Hotel und dem Gästehaus geleitet werden. Eine
Wegweisung sei im Fall des Klägers auch nicht erforderlich, weil die historische
Altstadt und hierbei vor allem der Bereich M1. -T1. -Straße/N. als
touristischer Anziehungspunkt selbst eine Vielzahl von Besuchern anlocke. Durch die
Ausschilderung „Zentrum" von den Parkplätzen der Ortschaft würden alle Besucher
U1. in diesen Bereich geführt. Nur auf die außerhalb der Altstadt liegenden
Ziele werde - soweit unbedingt notwendig - durch eine besondere Wegweisung
hingewiesen, um den Verkehr entsprechend zu leiten.

12

Der Kläger erhob vorsorglich mit Schreiben vom 30. Mai 2007 Widerspruch, über
den die Beklagte bisher nicht entschieden hat.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

15

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

16

Sie ist als allgemeine Leistungsklage zulässig, da die begehrte Handlung der
Beklagten keinen Verwaltungsakt darstellt. Denn der Kläger erstrebt nicht die - mit
einer Verpflichtungsklage zu erstreitende - Erteilung einer straßenrechtlichen
Sondernutzungserlaubnis oder einer sonstigen Genehmigung, sondern das
Aufstellen eines Hinweisschildes durch die Beklagte und damit die Vornahme eines
Realaktes. Diesem nichtregelnden schlichthoheitlichen Handeln geht auch kein
Verwaltungsakt als vorgeschalteter Entscheidungsakt voraus. Entscheidend ist
insoweit, ob die Behörde nach Recht und Gesetz zu einer verbindlichen
Entscheidung über die Vornahme tatsächlicher Maßnahmen ermächtigt bzw.
verpflichtet ist oder ob sie (ggf. unberechtigterweise) ihrer Entscheidung eine für
Verwaltungsakte typische Verbindlichkeit beilegen will.

17

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 10. Auflage
2008, § 35 Rn. 15 m.w.N.

18

Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Der Kläger begehrt die
Gewährung einer freiwilligen, gesetzlich nicht geregelten öffentlichen Leistung, der
demgemäß keine entsprechende verbindliche Entscheidung mit
Verwaltungsaktqualität - auf der Grundlage einer gesetzlichen Ermächtigung -
vorausgeht. Eine solche ist im Übrigen, auch wenn in der Begründung der
Sitzungsvorlage der Verwaltung zum maßgeblichen Beschlusses des
Bauausschusses vom 16. Februar 1999 sowie in den Ergebnisprotokollen des
beratenden Arbeitskreises „Verkehr" verschiedentlich das Wort Genehmigung
verwendet wird, nach den Angaben der Beklagtenvertreter in der mündlichen
Verhandlung auch nicht Verwaltungspraxis geworden, die vielmehr mündlich-
informeller Art war. Bei der Auslegung des den klägerischen Antrag ablehnenden
Schreibens vom 19. März 2007 nach dem objektiven Empfängerhorizont ist ebenfalls
nichts dafür erkennbar, dass die Beklagte ihrer Entscheidung den Charakter eines
Verwaltungsaktes verleihen wollte. Weder ist darin die Rede von der Ablehnung einer
Genehmigung („Ihrem Antrag... kann ich leider nicht entsprechen.") noch ist dem
Schreiben eine Rechtsmittelbelehrung beigefügt.
Die Klage ist aber unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass die
Beklagte an der Ecke M2. -T2. -Straße/Q2.----straße unterhalb der bereits
bestehenden beiden Hinweisschilder ein Hinweisschild, weiße Schrift auf
rehbraunem Hintergrund, Kastenprofil, Höhe 20 cm, mit dem Schriftzug „B2.
I2. „ sowie darunter „U2. , X2. „, nebst Abbildung des
Firmenlogos aufstellt.

19

Die Gewährung freiwilliger öffentlicher Leistungen steht grundsätzlich im
Ermessen der Beklagten. Dies gilt in besonderem Maße für die Gestaltung des
Ortsbildes, weil es sich hierbei um eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft
i.S.d. Art. 28 Abs. 2 GG handelt. Dem Selbstverwaltungsrecht ist ein gemeindliches
Selbstgestaltungsrecht zugeordnet, das es der Gemeinde gestattet, neben der
eigenen Infrastruktur auch das Gepräge des Ortes selbst zu gestalten. Aus dem
Selbstgestaltungsrecht erwachsen einer Gemeinde nicht nur Abwehransprüche
gegenüber Maßnahmen etwa auf Grund einer überörtlichen Fachplanung. Vielmehr
bedeutet dieses Recht auch, auf das äußere Erscheinungsbild des Ortes positiv
einwirken zu dürfen und im Sinne einer positiven Stadtbildpflege hierbei (einheitliche)
gestalterische Vorstellungen zu verwirklichen. Wegen der unbestreitbaren Wirkung
für das äußere Erscheinungsbild des öffentlichen Straßenraums zählt hierzu
insbesondere die sogenannte „Stadtmöblierung".

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 1987 - 7 C 31/85 -,
BVerwGE 77, 134; BVerwG, Beschluss vom 5. Dezember 1996
- 11 VR 8/96 -, juris; VGH BW, Urteil vom 1. Oktober 2004 - 5 S
1012/03 -, juris; siehe auch VG Freiburg, Urteil vom 18.
Dezember 2007 - 4 K 1763/06 -, juris.

21

Die hier getroffene Ermessensentscheidung, das begehrte Schild nicht
aufzustellen, ist, gemessen am Maßstab eingeschränkter gerichtlicher Überprüfung
(vgl. § 114 Satz 1 VwGO), rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere hat die
Beklagte ihr Ermessen nicht durch eine Verwaltungspraxis zugunsten eines
Anspruchs des Klägers gebunden und (deshalb) hier nicht gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.

22

Nach den Kriterien des Arbeitskreises „Verkehr", eines beratenden Gremiums
verschiedener Interessenvertreter, die sich der Bauausschuss der Beklagten per
Beschluss vom 16. Februar 1999 in zulässiger Weise zu eigen und damit zur
Grundlage der Verwaltungspraxis gemacht hat, steht dem Kläger das begehrte
Hinweisschild nicht zu. Denn danach erfolgt eine Wegweisung nur dann, wenn sie
unbedingt notwendig ist. Das vom Kläger verfolgte Ziel erhöhter Aufmerksamkeit und
damit letztlich der Werbung für einen Betrieb ist danach unmaßgeblich. Der begehrte
Wegweiser ist auch weder für Kunden noch für Lieferanten zum Auffinden des
Geschäftes des Klägers unbedingt erforderlich. Da sein Geschäft - ungeachtet des
zu einer Seitengasse hin gelegenen Eingangs - am Beginn der Fußgängerzone und
bereits in einem Bereich liegt, den das Gericht zur Altstadt U2. rechnet, ist es
für Besucher der Stadt (insbesondere für Tagestouristen), die mit Wegweisern von
den großen Parkplätzen ins Zentrum geleitet werden, aufgrund seiner Lage ohne
weiteres auffindbar. Die Kunden, die nach Darstellung des Klägers aufgrund von
Internetwerbung gezielt zu ihm fahren, sind wegen der auf der Homepage des
Unternehmens abrufbaren Anfahrtskizze, nach der das Geschäft auch wegen seiner
Lage nahe der Hauptdurchfahrstraße problemlos aufzufinden ist, auf Wegweiser
ebenfalls nicht angewiesen. Lieferanten bedürfen in Zeiten von Navigationssystemen
ohnehin grundsätzlich keiner Hinweisschilder der hier streitgegenständlichen Art.
Darüber hinaus vermag der Lieferverkehr, auf den alle Geschäfte und Betriebe
angewiesen sind, die geforderte unbedingte Notwendigkeit der Wegweisung schon
deshalb nicht zu begründen, weil ansonsten die mit diesem Kriterium erkennbar
beabsichtigte Vermeidung eines Schilderwaldes nicht zu erreichen wäre. Die
Notwendigkeit ergibt sich schließlich auch nicht daraus, dass das Geschäft des
Klägers nicht unmittelbar an einer Hauptdurchfahrtstraße liegt. Der weitere
Grundsatz der Verwaltungspraxis, dass eine Wegweisung nur dann erfolgt, wenn die
Betriebe nicht direkt an einer Hauptdurchfahrtsstraße liegen, bedeutet lediglich, dass
die erforderliche unbedingte Notwendigkeit immer dann zu verneinen ist, wenn der
Betrieb an einer Hauptdurchfahrtstraße liegt. Diese Konkretisierung des
unbestimmten Begriffs der unbedingten Notwendigkeit schließt es aber entgegen der
Ansicht des Klägers keinesfalls aus, in übrigen Fällen aus anderen Gründen eine
unbedingte Notwendigkeit zu verneinen.

23

Schließlich kann der Kläger auch nicht mit Erfolg einwenden, in anderen Fällen
habe die Beklagte das Kriterium der unbedingten Notwendigkeit nicht so ernst
genommen und Schilder großzügig bewilligt. Ob diese Behauptung stimmt, bedarf
keiner Überprüfung. Selbst durch eine von den oben genannten Grundsätzen für
eine Wegweisung zu privaten und innerstädtischen öffentlichen Zielen abweichende
Verwaltungspraxis wird die Rechtssphäre des Klägers nicht berührt, solange die
Schilder-Vergabe unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes erfolgt. Der in Art.
3 Abs. 1 GG verankerte Gleichheitssatz verbietet, wesentlich Gleiches ungleich und
wesentlich Ungleiches gleich zu behandeln.

24

Eine Ungleichbehandlung im wesentlichen gleicher Sachverhalte durch die
Beklagte lässt sich nicht feststellen. Die vom Kläger vorgelegten Fotos von
Hinweisschildern zu verschiedensten Betrieben vom Zweiradgeschäft bis hin zum
Sonnenstudio betreffen die Beschilderung im Ortsteil Brochterbeck und vermögen die
vom Kläger behauptete selbstbindende Verwaltungspraxis, jedem interessierten
Betrieb in der gesamten Kommune ein Schild aufzustellen, nicht zu begründen. Denn
diese Ortschaft unterscheidet sich wesentlich von der touristisch ungleich
bedeutsameren Altstadt U2. , die mehr Besucher anzieht und bei der deshalb
ein gesteigertes Interesse daran besteht, das äußere Erscheinungsbild positiv zu
gestalten und den Fahrzeugverkehr nicht in die Altstadt (sowie auf die nahe dem
Geschäft des Klägers befindlichen Kurzzeitparkplätze), sondern auf die umliegenden
größeren Parkplätze zu lenken. Nach den insoweit übereinstimmenden Angaben der
Beteiligten ist bisher kein Schild aufgestellt worden, das auf ein Ladengeschäft im
Altstadtbereich von U3. hinweist. In der Altstadt selbst befinden sich nur
Hinweise auf Ziele, die außerhalb des von Touristen überwiegend besuchten
Bereichs liegen und/oder, wie etwa der Kurpark oder die Freilichtbühne, besondere
touristische Attraktionen darstellen. Zu in der Altstadt gelegenen Betrieben hin
existieren bisher nur die Wegweiser zu den beiden Beherbergungsbetrieben, die an
dem vom Kläger ebenfalls gewünschten Standort stehen. Abgesehen davon, dass
solche wegen ihres Zwecks und ihrer Zahl nicht mit Ladengeschäften vergleichbar
sind, rechtfertigt hier der Umstand, dass ihren Gästen aus naheliegenden Gründen
die direkte (und erlaubte) Zufahrt zur Unterkunft durch die Fußgängerzone gewiesen
werden soll, die unterschiedliche Behandlung. Schließlich kann der Kläger einen
Rechtsanspruch auf Gewährung der begehrten Leistung auch nicht aus dem
bewilligten Hinweis zu einer Zahnarztpraxis nicht weit von seinem Geschäft entfernt
(an der Straße I3. L. ) herleiten, weil diese sich weder in der Altstadt befindet
noch der aufgestellte Wegweiser in Richtung derselben zeigt und eine Arztpraxis im
Übrigen wegen des völlig anderen, ausschließlich gezielt dorthin strebenden
Besucherkreises mit seinem Betrieb nicht vergleichbar ist.

25

Da das Aufstellen eines Wegweisers zu seinem Ladengeschäft aus den
vorstehend erörterten, sachlich einleuchtenden Gründen abgelehnt worden ist, ist
entgegen der Ansicht des Klägers durch die angegriffene Entscheidung der
Beklagten auch das - dem Gleichheitssatz immanente - Willkürverbot nicht verletzt.

26

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung
bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167
VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

27