Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-09-23, Aktenzeichen 15 B 1421/20
ECLI:DE:OVGNRW:2020:0923.15B1421.20.00

Tenor

Die Beschwerde wird in dem noch anhängigen Umfang zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen der Antragsteller zu 1/4 und der Antragsgegner zu 3/4.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,- Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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I.

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Der Antragsteller meldete für die Zeit vom 23. bis 28. September 2020 eine Dauerversammlung unter freiem Himmel in Form eines Camps unter dem Motto "Klimagerechtigkeit jetzt" mit voraussichtlich 500 Teilnehmern und Teilnehmerinnen an. Mit Anmeldebestätigung vom 18. September 2020 verfügte der Antragsgegner - soweit Gegenstand des Beschwerdeverfahrens - unter Anordnung der sofortigen Vollziehung eine Verlegung des Versammlungsortes (Ziffer 1. der Verfügung) sowie die Erhebung der persönlichen Daten der Teilnehmenden zum Zweck der Rückverfolgbarkeit im Interesse des Infektionsschutzes (Ziffer 9. m). Insoweit hat das Verwaltungsgericht den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt. Dagegen richtete sich die Beschwerde des Antragstellers. Mit Teilbeschluss vom 22. September 2020 hat der Senat den angefochtenen Beschluss teilweise geändert und die aufschiebende Wirkung einer noch zu erhebenden Klage des Antragstellers hinsichtlich der Auflage unter Ziffer 1. der Verfügung des Antragsgegners vom 18. September 2020 wiederhergestellt.

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II.

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Im Hinblick auf den nach dem Teilbeschluss vom 22. September 2020 noch anhängigen Beschwerdegegenstand betreffend die in der Verfügung des Antragsgegners vom 18. September 2020 verfügte Auflage unter 9. m) hat die Beschwerde keinen Erfolg.

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Der Senat ist gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO auf die Prüfung des Beschwerdevortrags beschränkt. Insofern muss hier - mangels entsprechender Rüge des Antragstellers - offen bleiben, ob der Antragsgegner für den Erlass der versammlungsbeschränkenden Auflage unter Ziffer 9. m) der Verfügung zuständig war. Es spricht allerdings viel für eine ausschließliche Zuständigkeit der Infektionsschutzbehörde. § 13 Abs. 3 der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung - CoronaSchVO) vom 15. September 2020 bestimmt, dass für Versammlungen nach dem Versammlungsgesetz Schutzmaßnahmen - soweit sie über die Sicherstellung eines Mindestabstands von 1,5 Metern hinausgehen - von der nach Landesrecht für Schutzmaßnahmen nach § 28 Abs. 1 des Infektionsschutzgesetzes zuständigen Behörde in Abstimmung mit der Versamlungsbehörde angeordnet werden können. Dementsprechend wäre die Oberbürgermeisterin der Stadt L. zuständig, die sich für weitergehende, ebenfalls an Art. 8 GG zu messende Anordnungen wohl allein auf § 28 Abs. 1 Infektionsschutzgesetz stützen könnte. Insoweit dürfte es sich um eine - im Verhältnis zum Versammlungsgesetz - spezielle und damit vorrangige Eingriffsgrundlage handeln.

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Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 23. September 2020 - 13 B 1422/20 -, S. 3 ff.; Wittmann in Ridder/Breitbach/Deiseroth, VersammlG, 2. Aufl. 2020, § 15 Rn. 54 ff.

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Eine daraus folgende formelle Rechtswidrigkeit der Auflage ist jedoch nicht derart offensichtlich, dass eine Berücksichtigung dieses Aspekts auch ohne entsprechendes Vorbringen des Antragstellers zulässig oder gar geboten wäre.

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Vgl. zu einer entsprechend eingeschränkten Auslegung des § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO: Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 146 Rn. 110 ff. m. w. N.

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Der deshalb allein zu berücksichtigende Beschwerdevortrag führt nicht zu einer Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Die angegriffene Auflage erweist sich bei der im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung im Hinblick auf die mit der Beschwerde allein thematisierte Pflicht zur Erhebung der personenbezogenen Daten der Teilnehmerinnen und Teilnehmer jedenfalls nicht als offensichtlich (materiell) rechtswidrig. Die danach vorzunehmende, erfolgsunabhängige Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus.

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Insoweit wird auf die Ausführungen im Beschluss des 13. Senats des Oberverwaltungsgerichts vom heutigen Tag im Verfahren 13 B 1422/20 Bezug genommen. Dort hat der 13. Senat des Oberverwaltungsgerichts ausgeführt:

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„Das Beschwerdevorbringen rechtfertigt nicht die Annahme, dass die Anordnung zur Sicherstellung der einfachen Rückverfolgbarkeit im Sinne von § 2a Abs. 1 CoronaSchVO […] die Versammlungsfreiheit des Antragstellers in unverhältnismäßiger Weise beschränkt.

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Zwar ist damit ‑ den Versammlungscharakter des Klimacamps unterstellt ‑ ein erheblicher Eingriff in Art. 8 Abs. 1 GG verbunden, weil die Erfassung der geforderten personenbezogenen Daten und deren temporäre Bereithaltung für Zwecke der infektionsschutzrechtlichen Kontaktnachverfolgung offensichtlich geeignet ist, potentielle Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmer von der Wahrnehmung ihrer Freiheitsrechte abzuhalten.

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Vgl. dazu nur VG L. , Beschluss vom 7. Mai 2020 ‑ 7 L 809/20 ‑, juris, Rn. 9.

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Allerdings gehört insbesondere das Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu den prinzipiell gleichwertigen anderen Rechtsgütern, zu deren Schutz Eingriffe in die Versammlungsfreiheit gerechtfertigt sein können. Insoweit trifft den Staat überdies eine grundrechtliche Schutzpflicht, in deren Kontext auch zahlreiche zur Bekämpfung der gegenwärtig andauernden Covid-19-Pandemie von Bund, Ländern und Gemeinden ergriffene Infektionsschutzmaßnahmen stehen. Unter strikter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, der insbesondere die Beachtung sämtlicher Umstände des Einzelfalls einschließlich des aktuellen Stands des dynamischen und tendenziell volatilen Infektionsgeschehens erforderlich macht, können zum Zweck des Schutzes vor Infektionsgefahren auch versammlungsbeschränkende Maßnahmen ergriffen werden.

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Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 30. August 2020 ‑ 1 BvQ 94/20 ‑, juris, Rn. 16.

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Ausgehend hiervon und unter Berücksichtigung der gegebenen Umstände erscheint die Verpflichtung des Antragstellers, von allen Teilnehmerinnen und Teilnehmern vollständige Namen, Adressen und Telefonnummern zu erfassen, diese mindestens vier Wochen nach Ende der Versammlung aufzubewahren und der zuständigen Behörde im Falle eines Infektionsfalls auf Verlangen vorzulegen, voraussichtlich rechtmäßig.

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Soweit der Antragsteller gegen diese Einschätzung mit Verweis auf die von ihm angeführten Entscheidungen, insbesondere des Verwaltungsgerichts L. ,

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siehe VG L. , Beschluss vom 7. Mai 2020 ‑ 7 L 809/20 ‑, juris, Rn. 9; anders noch OVG NRW, Beschluss vom 30. April 2020 - 15 B 606/20 -, juris, Tenor; demgegenüber OVG NRW, Beschluss vom 22. Mai 2020 - 15 B 755/20 -, juris; vgl. auch VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 30. April 2020 - 20 L 536/20 -, juris, Rn. 9 f.,

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einwendet, die Verpflichtung zur Erstellung von Teilnehmerlisten sei mit dem Wesensgehalt des Versammlungsrechts nicht vereinbar, ist dem nicht zu folgen. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts L. sind auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar, weil die dortige Eilentscheidung, worauf bereits das Ausgangsgericht hingewiesen hat, eine nicht vergleichbare Konstellation betraf, in der es um die Beurteilung einer nur einstündigen Versammlung ging, während es hier um ein mehrtägiges Protestcamp geht (dazu im Einzelnen unten).

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Nach den hier maßgeblichen Umständen stellt sich die streitbefangene Maßnahme zur Erstellung einer Teilnehmerliste wahrscheinlich auch unter Berücksichtigung der durch Art. 8 GG verbürgten grundrechtlichen Wertungen als verhältnismäßig dar.

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Die Anordnung zur Erstellung einer Teilnehmerliste unter Angabe von Name, Adresse und Telefonnummer zur Gewährleistung der Rückverfolgbarkeit von Kontakten von Coronavirus-Infizierten dient dem legitimen Zweck, im Falle eines Infektionsnachweises mögliche Infektionsketten unverzüglich aufzudecken und zu unterbrechen, um auf diese Weise eine dynamische Ausbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 zu verhindern. Dass sich die Verpflichtung zur Erhebung der Kontaktdaten bei den Versammlungsteilnehmerinnen und -teilnehmern als nicht geeignet zur Erreichung dieses Zwecks erweist, ist nicht ersichtlich. Insbesondere wird die Regelung nicht durch den Umstand durchgreifend in Frage gestellt, dass wegen fehlender Kontrollmöglichkeiten auch falsche Kontaktdaten angegeben werden könnten. Selbst wenn, was nicht auszuschließen ist, einige Personen falsche Personalien angeben, stellt dies die generelle Eignung zur Rückverfolgung von Infektionsketten nicht in Frage.

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Vgl. dazu schon Senatsbeschluss 23. Juni 2020 ‑ 13 B 695/20.NE -, juris, Rn. 97.

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Im Übrigen hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass die Teilnehmerinnen und Teilnehmer selbst ein Interesse daran haben, verlässlich von einem Kontakt mit einer nachweislich infizierten Person zu erfahren. Von daher ist nicht fernliegend, dass zahlreiche Teilnehmerinnen und Teilnehmer schon im eigenen Interesse korrekte Daten angeben werden.

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Die Regelung […] dürfte bei summarischer Prüfung auch erforderlich sein. Grundrechtsschonendere Mittel zur Zweckerreichung stehen voraussichtlich nicht zur Verfügung.

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Nach den maßgeblichen Feststellungen des Robert Koch-Instituts handelt es sich weiterhin um eine dynamische und ernst zu nehmende Situation. Die Anzahl der neu übermittelten Fälle war in Deutschland von etwa Mitte März bis Anfang Juli rückläufig. Seit Ende Juli werden ‑ bei allerdings einer erheblichen Zunahme an Testungen ‑ wieder deutlich mehr Fälle übermittelt und seit der 35. Kalenderwoche auch wieder vermehrt Übertragungen in Deutschland beobachtet. Es kommt weiterhin bundesweit zu größeren und kleineren Ausbruchsgeschehen, insbesondere im Zusammenhang mit Feiern im Familien- und Freundeskreis und bei Gruppenveranstaltungen.

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Vgl. Robert Koch-Institut, Risikobewertung zu COVID-19, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/ Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html, Stand: 18. September 2020.

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SARS-CoV-2 verbreitet sich nach aktuellen Erkenntnissen besonders leicht von Mensch zu Mensch bei direkten persönlichen Kontakten im Wege einer Tröpfcheninfektion oder über Aerosole, bestehend aus kleinsten Tröpfchenkernen, die längere Zeit in der Umgebungsluft schweben und sich z. B. in Innenräumen anreichern und größere Distanzen überwinden können. Grundsätzlich ist die Wahrscheinlichkeit einer Exposition gegenüber Tröpfchen und Aerosolen im Umkreis von 1 bis 2 Metern um eine infizierte Person herum erhöht. Die Aerosolausscheidung steigt aber bei lautem Sprechen, Singen oder Lachen stark an, sodass hierdurch gerade in Innenräumen das Risiko einer Übertragung deutlich steigt und auch besteht, wenn ein Abstand von mehr als 1,5 Metern eingehalten wird.

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Vgl. dazu Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/ InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html#doc13776792bodyText2, Stand: 18. September 2020.

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Bei Menschenansammlungen besteht überdies die Gefahr eines sog. „Superspreading-Event“, also einem Ereignis, bei dem eine infektiöse Person eine Anzahl von Menschen ansteckt, die deutlich über der durchschnittlichen Anzahl von Folgeinfektionen liegt.

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Vgl. dazu Robert Koch-Institut, SARS-CoV-2 Steckbrief zur Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19), Besondere Aspekte, „Superspreading“ und „superspreading events“, abrufbar unter: https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Steckbrief.html#doc13776792bodyText 19, Stand: 22. September 2020.

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Angesichts dessen ist es voraussichtlich nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin annimmt, dass aus der besonderen Form des Protestcamps eine besondere Gefahr der dynamischen Verbreitung des Coronavirus resultiert, die nur durch eine konsequente und schnelle Aufdeckung und Nachverfolgung von Kontaktpersonen effektiv eingedämmt werden kann.

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Die Besonderheiten des Camps liegen insbesondere darin begründet, dass die als Versammlung angemeldete Veranstaltung nach den Angaben des Antragstellers über mehrere Tage […] mit erwarteten 500 Teilnehmerinnen und Teilnehmern stattfinden soll. Die Workshops und Diskussionsrunden finden unter anderem in Zirkus- und Veranstaltungszelten statt. Zusätzlich wird ein Kulturprogramm bestehend aus Konzert- und Kabarettveranstaltungen angeboten. Überdies erhalten die Teilnehmerinnen und Teilnehmer die Möglichkeit, vor Ort ihre Schlafzelte aufzubauen; sie werden über die vorhandene Feldküche versorgt. Auch sanitäre Einrichtungen werden zur Verfügung gestellt.

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[…]

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Diese Form der Dauerveranstaltung bietet nicht nur aufgrund der erwarteten großen Zahl von 500 Teilnehmerinnen und Teilnehmern ein deutlich erhöhtes Risiko, das Coronavirus über eine Vielzahl von Personen zu verbreiten, die das Virus nach Abschluss der Veranstaltung auf Dritte übertragen können. Die Gefahr zahlloser Infektionsketten besteht auch wegen der gemeinsamen Nutzung der Feldküche, Sanitäranlagen und zum Teil geschlossenen Veranstaltungszelte über mehrere Tage durch eine Vielzahl von Teilnehmerinnen und Teilnehmern.

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Dass vor diesem Hintergrund eine effektive Rückverfolgbarkeit notwendig ist, stellt letztlich auch der Antragsteller nicht in Abrede, der im Rahmen des Kooperationsgesprächs dahingehende Vorkehrungen angeboten hat. Allerdings wendet er ohne Erfolg ein, dass die angeordnete Erfassung der vollständigen Namen, Adressen und Telefonnummern aller Teilnehmerinnen und Teilnehmern nicht erforderlich sei, um eine hinreichend effektive Kontaktpersonennachverfolgung zu gewährleisten, sondern es stattdessen ausreiche, wenn die Teilnehmerinnen und Teilnehmern eine Kontaktmöglichkeit in Form einer Telefonnummer oder E-Mailadresse hinterließen, um so eine Kontaktierung im Infektionsfall zu ermöglichen.

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Insoweit sei zunächst klargestellt, dass die Verpflichtung zur Erstellung einer Teilnehmerliste das vom Antragsteller initiierte ID-System nicht ausschließt. Allerdings sind bei Registrierung und Zuordnung der ID-Nummern neben den von ihm ohnehin schon vorgesehenen Kontaktmöglichkeiten (Telefonnummer oder E-Mailadresse) weitere persönliche Daten wie Name, Adresse und ggf. Telefonnummer zu erfassen.

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Mit seinem Beschwerdevorbringen zeigt der Antragsteller nicht auf, dass mit seinem einfachen ID-System die erforderliche schnelle Rückverfolgbarkeit von Kontaktpersonen gewährleistet werden könnte. Denn unabhängig von der Frage, wie lange eine Entschlüsselung der Daten dauern würde, erfordert das schnelle Einschreiten jedenfalls die Kenntnis von Name und Adresse des Betroffenen, um diesem gegenüber beispielsweise eine Absonderungsanordnung erlassen zu können. Diese Daten müssten nach dem vom Antragsteller zur Verfügung gestellten System zunächst aufwendig und mit überdies ungewissem Ausgang recherchiert werden, sodass es unter dem Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr nicht zu beanstanden sein dürfte, wenn diese Daten bereits zu Beginn der Veranstaltung bei der Registrierung von jedem Teilnehmenden erhoben werden. Im Übrigen weist der Antragsteller auf seiner Internetseite selbst darauf hin, dass „versucht“ werde, im Infektionsfall alle Kontaktpersonen zu kontaktieren. Die Teilnehmer sollten sich darauf aber nicht verlassen und daher zusätzlich die Veröffentlichungen auf der Website überprüfen. Damit geht er offenbar selbst nicht davon aus, dass sein System zur effektiven Kontaktpersonennachverfolgung genügt.

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Auch sind keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die Maßnahme keinen angemessenen Ausgleich zwischen dem Versammlungsgrundrecht des Antragstellers aus Art. 8 Abs. 1 GG einerseits und dem konfligierenden Schutzgut des Gesundheits- und Infektionsausbruchsschutzes aus Art. 2 Abs. 2 GG andererseits bewirkt. Etwas anderes ergibt sich insbesondere nicht daraus, dass, so der Antragsteller, die Teilnehmerinnen und Teilnehmer des Klimacamps besonders sensibel und schutzbedürftig seien, weil es in der Vergangenheit zur Weitergabe von persönlichen Daten an die Strafverfolgungsbehörden zum Zwecke der Ermittlung von Straftaten gekommen sei. Zwar dürfte zutreffend sein, dass ein Zugriff auf die erhobenen Daten durch andere staatlichen Stellen grundsätzlich nicht ausgeschlossen werden kann. Allerdings bedürfte es hierzu jeweils einer speziellen gesetzlichen Grundlage, die ihrerseits den dafür maßgeblichen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen muss, sodass im Ergebnis ein hohes Schutzniveau der erhobenen Daten gewährleistet sein dürfte.

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[…]

41

Soweit im Hinblick auf die vorliegend mit Blick auf die Kürze der für eine Entscheidung zur Verfügung stehenden Zeit und die vom Antragsteller aufgeworfenen, im Einzelnen bislang nicht hinreichend geklärten verfassungsrechtlichen Fragen nur summarisch mögliche Prüfung Unsicherheiten bei der rechtlichen Beurteilung verbleiben, fällt die danach erforderliche weitere Interessenabwägung zu Lasten des Antragstellers aus.

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Blieben die in Rede stehenden Verpflichtungen zur Sicherstellung der einfachen und besonderen Rückverfolgbarkeit vollziehbar, stellte sich in einem Hauptsacheverfahren aber ihre Rechtswidrigkeit heraus, wäre der Antragsteller in seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit aus Art. 8 Abs. 1 GG verletzt. Diese Grundrechtsverletzung wäre auch von erheblichem Gewicht, da insbesondere zu befürchten steht, dass nicht wenige potentielle Teilnehmerinnen und Teilnehmer aufgrund der Pflicht zur Abgabe ihrer persönlichen Kontaktdaten von der Teilnahme an dem Camp abschreckt werden.

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Erwiesen sich die Beschränkungen dagegen als rechtmäßig, weil die Antragsgegnerin zu Recht eine nicht anders abwendbare infektionsschutzrechtliche Gefahr bei Durchführung der Veranstaltung angenommen hat, wäre grundrechtlich das durch Art. 2 Abs. 2 GG geschützte Schutzgut der menschlichen Gesundheit einer großen Anzahl von Personen, das ebenfalls von hohem Gewicht ist, betroffen. Überdies wären nicht rechtzeitig unterbrochene Infektionsketten möglicherweise Ursache für ein Infektionsgeschehen größeren Umfangs, was angesichts derzeit ohnehin steigender Fallzahlen anderenorts neuerliche Beschränkungen des öffentlichen Lebens erforderlich machen könnte.

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Bei dieser Sachlage fällt die allgemeine rechtmäßigkeitsunabhängige Interessenabwägung zum Nachteil des Antragstellers aus. Insoweit gilt zunächst das zur Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ausgeführte. Zudem ist zu berücksichtigen, dass die Versammlung im Kern wie vom Antragsteller geplant stattfinden kann. Sein Selbstbestimmungsrecht bleibt mit Blick auf Ort, Dauer, Art und Umstände des Protestcamps gewahrt. Auch ist schließlich von einem verbleibenden Teilnahmeinteresse in einem zumindest substantiellen Umfang auszugehen.“

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Dieser Einschätzung, die im Hinblick auf die Datenerhebungspflicht eine inhaltlich im Wesentlichen identische Auflage für das Klimacamp in B. betrifft, schließt sich der Senat für das vorliegende Verfahren an und macht sie sich zu eigen. Die Ausführungen gelten für die hier streitgegenständliche Versammlung entsprechend. Die beiden Veranstaltungen unterscheiden sich hinsichtlich des ihnen zugrunde liegenden Konzepts, der Einrichtung des Camps, des Ablaufs der Versammlung und der Teilnehmerzahl nicht in relevanter Weise.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 2, 53 Abs. 2Nr. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).