Finanzgericht Hamburg (Finanzgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-24, Aktenzeichen 4 K 78/13

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Versagung der Überlassung einer Ware zum freien Verkehr.

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Am 28.02.2013 gestellte die Deutsche Post AG in Vertretung des Empfängers, des Klägers, eine aus den USA kommende Sendung beim Beklagten, Zollamt-1. Es handelte sich um 5 x 120 Kapseln des Produkts "XX". Wegen des Aufdrucks auf der Verpackung und den dortigen Angaben auch zu den Inhaltsstoffen wird auf die Seiten 4 - 6 der Sachakte verwiesen.

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Das Zollamt informierte am 05.03.2013 die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg. Von dort wurde noch am selben Tag mitgeteilt, dass es sich um ein nicht verkehrsfähiges Arzneimittel handele.

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Mit Schreiben vom 06.03.2013 teilte der Beklagte dem Kläger mit, es handele sich bei "XX" um ein Arzneimittel im Sinne von § 2 AMG, das gemäß § 73 AMG nicht in den Geltungsbereich dieses Gesetzes verbracht werden dürfe. Daher könnten ihm die Produkte nicht überlassen werden, sondern müssten der Wiederausfuhr durch die Deutsche Post AG zugeführt werden.

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Am 14.03.2013 legte der Kläger Einspruch gegen den Bescheid vom 06.03.2013 ein. Er meinte, es handele sich um ein Nahrungsergänzungsmittel, das weltweit vertrieben werde und völlig unbedenklich sei. Selbst wenn es sich um ein Lebensmittel handeln würde, dürfe es gemäß § 54 LFGB eingeführt werden, da es in Frankreich frei gehandelt werde. Schließlich müsse der Beklagte die Schädlichkeit des Produkts nachweisen.

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Daraufhin bat der Beklagte die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz erneut um Stellungnahme. Von dort wurde am 28.03.2013 mitgeteilt, dass in der Stellungnahme des Bundesinstituts für Risikobewertung vom 16.11.2012 festgestellt worden sei, dass syneprin- und koffeinhaltige Sportlerprodukte und Schlankheitsmittel nicht den Anforderungen des Art. 14 VO Nr. 178/2002 entsprächen. Am 15.04.2013 begründete die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz, dass es sich nicht um ein verkehrsfähiges Nahrungsergänzungsmittel handele.

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Der Einspruch wurde mit Einspruchsentscheidung vom 22.05.2013 zurückgewiesen. Der Einfuhr hätten gemäß Art. 58 Abs. 2 Zollkodex Verbote und Beschränkungen entgegengestanden. Gemäß § 50 Zollkodex hätte die Ware zunächst in der Verwahrung der Zollstelle verbleiben müssen. Die Zusammenarbeit zwischen der Zollstelle und der zuständigen Landesbehörde, hier der Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz, erfolge gemäß Art. 24 Abs. 4 VO Nr. 882/2004 i. V. m. Art. 27 - 29 VO Nr. 765/2008. Die VO Nr. 178/2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts werde durch das LFGB ausgestaltet. Nahrungsergänzungsmittel seien Lebensmittel im Sinne von Art. 2 VO Nr. 178/2002. Erzeugnisse, die nicht den Bestimmungen des LFGB entsprächen, dürften gemäß § 53 Abs. 1 LFGB nicht in das Inland verbracht werden. Die Prüfung des Produkts durch die zuständige Landesbehörde habe ergeben, dass dieses eine Kombination aus 275 mg Koffein, 20 mg Synephrin HCI, 138 mg zweier Methylphenylethylamine und zudem nicht zugelassene neuartige Lebensmittel enthalte. Diese müssten gemäß der VO Nr. 258/97 jeweils in einem Zulassungsverfahren einzeln zugelassen werden, derartige Zulassungen seien bislang noch nicht erteilt worden. Bereits das Vorhandensein der nicht zugelassenen Lebensmittel reiche für die Einstufung als nicht verkehrsfähiges Lebensmittel aus. Dass das Produkt in Frankreich frei erhältlich sei, wie der Kläger vorbringe, ändere daran nichts. § 54 LFGB greife nicht, das Produkt sei aus den USA versandt worden und habe sich nicht rechtmäßig im freien Verkehr eines der in dieser Bestimmung genannten Staaten befunden. Das Bundesinstitut für Risikobewertung halte die Einstufung von "XX" als Arzneimittel nicht mehr aufrecht. Eine Freigabe nach Art. 28 VO Nr. 765/2008 habe nicht erfolgen können.

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Mit seiner am 20.06.2013 bei Gericht eingegangenen Klage verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er meint, das Einfuhrverbot sei rechtswidrig. Es handele sich um ein Lebensmittel. Der Beklagte habe nicht bewiesen, dass das Mittel schädlich sei.

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Der Kläger beantragt,
den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 06.03.2013 in Gestalt der Einspruchsentscheidung vom 22.05.2013 zu verpflichten, ihm die 5 x 120 Kapseln des Produkts "XX" zu überlassen.

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Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.

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Er nimmt auf die Einspruchsentscheidung Bezug und ergänzt, die Feststellung des Verbringungsverbots nach § 53 LFGB habe die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg getroffen. Das Zollamt-1 habe den Kläger über diese Feststellung informiert und mitgeteilt, dass aufgrund des bestehenden Verbringungsverbots keine zollamtliche Behandlung erfolgen dürfe und die Waren nicht überlassen werden könnten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie die Sachakte des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Das Gericht konnte entscheiden, obwohl der Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 24.04.2014 nicht vertreten war. Er ist ordnungsgemäß geladen und in der Ladung darauf hingewiesen worden, dass bei seinem Ausbleiben auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden kann, § 91 Abs. 2 FGO.

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Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet.

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I.
Der Bescheid vom 06.03.2013 ist in Gestalt der Einspruchsentscheidung vom 22.05.2013 rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, der Kläger hat keinen Anspruch auf Überlassung der Ware, § 101 S. 1 FGO.

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Der Kläger begehrt die Überlassung der 5 x 120 Kapseln des Produkts "XX", die er in den USA bestellt hat und die vom Beklagten im Rahmen der gemäß Art. 37 Zollkodex, § 1 Abs. 3 ZollVG auszuübenden zollamtlichen Überwachung zunächst gemäß Art. 50 Zollkodex verwahrt wurden. Damit geht es dem Kläger um die Überlassung des Produkts zum freien Verkehr, die gemäß Art. 58 Abs. 1 Zollkodex grundsätzlich möglich ist. Allerdings stehen der Überlassung gemäß § 58 Abs. 2 Zollkodex Verbote und Beschränkungen entgegen, die aus Gründen der öffentlichen Sicherheit, Ordnung oder Sicherheit zum Schutz u. a. der Gesundheit und des Lebens von Menschen gerechtfertigt sind. Liegen solche Verbote und Beschränkungen bezüglich einer in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland verbrachte Ware vor ist die Annahme der Zollanmeldung nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 ZollVG abzulehnen.

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Derartige Verbote und Beschränkungen können sich aus dem Unionsrecht sowie dem nationalen Recht ergeben (Henke in Witte, Art. 58 Zollkodex, Rn. 12). Die Kontrolle, ob der Annahme der Zollanmeldung entsprechende Verbote und Beschränkungen entgegenstehen, ist Gegenstand der zollamtlichen Überwachung gemäß Art. 37 Abs. 1 Zollkodex.

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Bei der Frage, ob die Einfuhr des Produkts "XX" Verboten und Beschränkungen unterliegt, und ob es sich um ein Arzneimittel bzw. um ein Nahrungsergänzungsmittel handelt, hat der Beklagte zu Recht die zuständige Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg eingeschaltet und sich an deren Entscheidung gebunden gefühlt. Die Zollbehörden sind keine Arzneimittel- oder Lebensmittelüberwachungsbehörden, sondern wirken bei der Überwachung des Verbringens von Arzneimitteln bzw. Lebensmitteln lediglich mit, wobei ihnen die in § 74 Abs. 1 S. 2 AMG bzw. § 55 LFGB beschriebenen Befugnisse zustehen. Aus den genannten Bestimmungen ergibt sich keine Befugnis, andere Entscheidungen als die Überwachungsbehörde zu treffen oder den Sachverhalt eigenständig zu beurteilen. Die Befugnisse beschränken sich jeweils auf die Mitwirkung bei der Überwachung des Verbringens von Arznei- bzw. Lebensmitteln. Konkret dürfen die Zollstellen Sendungen anhalten, den zuständigen Überwachungsbehörden den Verdacht von Verstößen gegen Verbote und Beschränkungen mitteilen und anordnen, dass die Sendung der für die Überwachung jeweils zuständigen Behörden vorgeführt wird. Im Bereich des Lebensmittelrechts ergeben sich die Kontroll- und Mitwirkungsbefugnisse zudem aus Art. 24 Abs. 4 VO Nr. 882/2004 i. V. m. Art. 27 - 29 VO Nr. 765/2008. Die Zollbehörden sind an die Entscheidungen der Überwachungsbehörden mithin gebunden.

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Im Streitfall hat die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg in ihrer abschließenden Stellungnahme vom 15.04.2013 nachvollziehbar und nicht ersichtlich fehlerhaft dargelegt, dass die streitgegenständlichen Produkte als Lebensmittel einzustufen sind. Lebensmittel sind gemäß § 2 Abs. 2 LFGB i. V. m. Art. 2 VO Nr. 178/2002 alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind oder von denen nach vernünftigem Ermessen erwartet werden kann, dass sie in verarbeitetem, teilweise verarbeitetem oder unverarbeitetem Zustand von Menschen aufgenommen werden. Hierzu zählen auch Nahrungsergänzungsmittel wenn sie überwiegend der Ernährung oder dem Genuss dienen und nur Zutaten enthalten, die selbst Lebensmittel sind oder für deren Herstellung zugelassen sind (Stüwe in Dorsch, Art. 58 Zollkodex Rn. 142). Abzugrenzen sind Lebensmittel insbesondere von Arzneimitteln gemäß § 2 AMG, wonach insbesondere die Eigenschaft zur Heilung oder zur Linderung oder zur Verhütung menschlicher Krankheiten oder krankhafter Beschwerden kennzeichnend ist. Entscheidend für die Einordnung eines Produkts als Arzneimittel oder Lebensmittel ist die an objektive Merkmale anknüpfende überwiegende Zweckbestimmung, wie sie sich für einen durchschnittlich informierten, aufmerksamen und verständigen Durchschnittsverbraucher darstellt; kein Arzneimittel, sondern Lebens- oder Nahrungsergänzungsmittel ist hiernach ein Produkt, wenn es in den Augen des Verkehrs nach den Gesamtumständen keine überwiegend arzneiliche Zweckbestimmung aufweist und daher nicht als Arzneimittel, sondern als Lebens- oder Nahrungsergänzungsmittel einzustufen ist (FG München, Urteil vom 19.04.2007, 14 K 1334/06). Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union reicht es zur Annahme einer pharmakologischen Wirkung im Sinne eines Arzneimittels aus, wenn ein Erzeugnis dazu bestimmt ist, im oder am menschlichen Körper zur Wiederherstellung, Besserung oder Beeinflussung der menschlichen physiologischen Funktionen angewandt zu werden, ohne dass es darauf ankommt, wie das Erzeugnis im Körper im einzelnen wirkt (EuGH, Urteil vom 09.06.2005, C- 211/03).

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Die Bewertung durch die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg ist nicht ersichtlich unzutreffend. "XX" wird in Deutschland über verschiedene Internetanbieter wie z. B. Amazon vertrieben, der Versand erfolgt jedoch - soweit ersichtlich - stets aus den USA. Nach dem Aufdruck auf der Verpackung handelt es sich im Wesentlichen um ein Präparat zur Fettverbrennung. Die Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg stützt sich zum einen auf eine Stellungnahme des Bundesinstituts für Risikobewertung (Nr. 004/2013 vom 16.11.2012, Bl. 20 ff. der Sachakte) zu bestimmten Sportler- und Schlankheitsprodukten und setzt sich konkret mit den Inhaltsstoffen von "XX" auseinander. Nach der Stellungnahme des Bundesinstituts für Risikobewertung handelt es sich bei Präparaten, die Synephrin und Koffein enthalten, um Nahrungsergänzungsmittel. Das ist nachvollziehbar, da das Produkt der Fettverbrennung dienen soll und nach den Gesamtumständen mit seinem Konsum weniger ein arzneilicher Zweck, sondern vielmehr ein nahrungsergänzender Zweck verfolgt werden dürfte, um die Folgen der Kalorienzufuhr einzudämmen bzw. vorhandenes Körperfett mit dem Ziel einer Gewichtsreduktion zu verbrennen. Die von der Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg zu Grunde gelegten Inhaltsstoffe (Koffein und Synephrin) entsprechen mengenmäßig dem Aufdruck auf der Verpackung. Die Stellungnahme des Bundesinstituts für Risikobewertung lässt jedenfalls den Schluss auf gesundheitliche Unverträglichkeit zu. So heißt es bereits eingangs: Für Synephrin bedeutet dies, dass generell mit einem Nahrungsergänzungsmittel nicht mehr als ca. 6,7 mg pro Tag zugeführt werden sollten" - ein Wert, den das Produkt mit 20 mg Synephrin je Kapsel ersichtlich überschreitet.

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Die Festlegung, ob es sich um ein Lebensmittel (Nahrungsergänzungsmittel) handelt und inwieweit wegen Art. 14 VO Nr. 178/2002, wonach Lebensmittel, die nicht sicher sind, nicht in den Verkehr gebracht werden dürfen, weil sie gesundheitsschädlich bzw. für die menschlichen Verzehr ungeeignet sind, ein Einfuhrverbot besteht, obliegt - wie bereits ausgeführt - nicht dem Beklagten, sondern der zuständigen Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg. Im Verfahren vor dem Finanzgericht ist daher nur über die Rechtmäßigkeit des Handelns der Zollbehörden im Zusammenhang mit der Überwachung der Einfuhr von Lebensmitteln zu entscheiden, die Rechtmäßigkeit der Entscheidung der Überwachungsbehörden kann in diesem Zusammenhang im finanzgerichtlichen Verfahren nicht überprüft werden (BFH, Urteil vom 21.07.2009, VII R 2/08 zum Arzneimittelgesetz).

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Dass der Beklagte die sich aus seiner Überwachungsfunktion bzw. die sich konkret aus § 55 Abs. 1 LFGB ergebenden Befugnisse überschritten oder sonst rechtlich fehlerhaft gehandelt hätte, vermag das Gericht nicht festzustellen. Auch der Kläger selbst stellt dies nicht durch substantiierten Vortrag infrage. Sein Vorbringen, "XX" werde weltweit vertrieben und sei völlig unbedenklich, ist gänzlich unsubstantiiert und weckt keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Vorgehens des Beklagten. Sofern sich der Kläger gegen die Feststellungen der Behörde für Gesundheit und Verbraucherschutz der Freien und Hansestadt Hamburg wendet, kann dem - wie bereits ausgeführt - im vorliegenden Verfahren nicht nachgegangen werden.

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Ein Anwendungsfall des § 54 LFGB liegt nicht vor. Danach dürfen Lebensmittel abweichend von § 53 Abs. 1 S. 1 LFGB ins Inland verbracht und hier in den Verkehr gebracht werden, wenn sie in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union oder in einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum rechtmäßig hergestellt oder rechtmäßig in den Verkehr gebracht werden (Nr. 1) oder wenn sie aus einem Drittland stammen und sich in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den europäischen Wirtschaftsraum rechtmäßig im Verkehr befinden (Nr. 2). Da die Ware aus einem Drittland, den USA, eingeführt wurde, kommt allenfalls § 54 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 LFBG in Betracht, der jedoch auch nicht greift, da sich die Ware nicht rechtmäßig im Verkehr eines der dort genannten Länder befand, sondern direkt aus den USA eingeführt wurde.

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Gegen die Entscheidung der Lebensmittelüberwachungsbehörde kommt, sofern die Voraussetzungen vorliegen, ggf. verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.07.2007, 3 C 21/06, OVG Münster, Urteil vom 17.03.2006, 13 A 1977/02, VG Braunschweig, Urteil vom 27.02.2013, 5 A 117/12).

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II.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 135 Abs. 1 FGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 115 Abs. 2 FGO nicht vorliegen.