Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-02, Aktenzeichen 1 K 2985/05
ECLI:DE:VGD:2005:1202.1K2985.05.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass eine Verfahrensweise des Beklagten, einen
Beschluss über den Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen
Vertreter des Oberbürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn mindestens
2/3 der gesetzlichen Mitglieder des Rats für einen entsprechenden Antrag gestimmt
haben, die Klägerin zu 1. in organschaftlichen Rechten verletzt.
Die Klage der Klägerin zu 2. wird abgewiesen.

Die Gerichtskosten tragen die Klägerin zu 2. und der Beklagte je zur Hälfte.
Darüber hinaus trägt die Klägerin zu 2. die Hälfte der außergerichtlichen Kosten des
Beklagten und der Beklagte die außergerichtlichen Kosten der Klägerin zu 1. Im
übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten selbst.

Die Kostenentscheidung ist - für die Klägerin zu 1. gegen Sicherheitsleistung in
Höhe des beizutreibenden Betrages - vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin zu 2. kann
die Vollstreckung der Kostenforderung des Beklagten durch Sicherheitsleistung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Rat der Stadt E, dem 74 Mitglieder angehören, befasste sich am 13.12.2004
im nichtöffentlichen Teil seiner Sitzung mit dem Antrag der Fraktion der D sowie der
Klägerin zu 2., die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters unter Anordnung des Sofortvollzuges zu widerrufen und mit
sofortiger Wirkung den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters zu bestellen (Drucksache-Nr. 04-0660 vom 07.12.2004). Der
Antrag war dem Beklagten am 06.12.2004 von dem Geschäftsführer der Klägerin zu
2. per E-Mail mit der Bitte zugesandt worden, ihn auf die Tagesordnung für die
Ratssitzung am 13.12.2004 zu setzen. Nach intensiver Debatte im Rat wies der
Beklagte darauf hin, er fühle sich an die ihm von der Bezirksregierung E1 unter dem
10.12.2004 mit der Bitte um Beachtung übermittelte Rechtsauffassung des
Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (NRW) gebunden, dass der
Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters in analoger Anwendung der Regelung in § 71 Abs. 7 GO NRW einer
Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder bedürfe. Das
Innenministerium NRW bezog sich insoweit auf eine Stellungnahme des Städtetages
Nordrhein-Westfalen (NRW) vom 30.05.1997. Bei der anschließenden Abstimmung
stimmten 38 der anwesenden 72 Ratsmitglieder mit ‚Ja' und 34 Ratsmitglieder mit
‚Nein'. Daraufhin stellte der Beklagte fest, der Antrag sei abgelehnt, da die
erforderliche Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates nicht
erreicht sei. Im Anschluss erklärte die Ratsfrau W, die Fraktion der D sowie die
Klägerin zu 2. beabsichtigten, eine endgültige Klärung über die Bewertung des
Abstimmungsergebnisses herbeizuführen.

3

Mit anwaltlichem Schreiben vom 02.05.2005 forderte die D-Fraktion den
Beklagten auf, innerhalb von 7 Tagen die Bestellung des Beigeordneten C1 zum
allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu widerrufen, den Sofortvollzug
dieses Widerrufs anzuordnen und den Beigeordneten H1 mit sofortiger Wirkung zum
allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen. Die Feststellung des
Ergebnisses der Abstimmung über den entsprechenden Antrag in der Ratssitzung
am 13.12.2004 sei zu korrigieren, da der Ratsbeschluss antragsgemäß nach § 50
Abs. 1 GO NRW mit einfacher Mehrheit getroffen worden sei. In seinem
Antwortschreiben verteidigte der Beklagte seine Beurteilung des
Abstimmungsergebnisses unter erneutem Hinweis auf die Rechtsauffassung des
Innenministeriums NRW und des Städtetages NRW.

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Die Klägerinnen haben am 05.07.2005 Feststellungsklage erhoben. Sie machen
geltend, der Rat habe am 13.12.2004 beschlossen, die Bestellung des
Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters mit sofortiger
Wirkung zu widerrufen und den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters zu bestellen. Dass der Beklagte demgegenüber den
entsprechenden Antrag als abgelehnt ansehe, weil ihm nicht 2/3 der gesetzlichen
Zahl der Mitglieder des Rates zugestimmt hätten, verletze sie in ihren
organschaftlichen Mitwirkungsrechten. Die Klägerin zu 1. verweist insoweit auf ihr
Stimmrecht. Das Gewicht bzw. der Erfolgswert ihrer Stimme werde geschmälert,
wenn für eine Ratsentscheidung zu Unrecht eine qualifizierte Stimmenmehrheit
verlangt werde. Damit werde in ihr Recht auf Mitwirkung an Ratsentscheidungen
eingegriffen. Die Klägerin zu 2. sieht sich durch die Bewertung des Ergebnisses der
Abstimmung über ihren Antrag in ihrem Antragsrecht verletzt.

5

Die Klägerinnen halten ihre Klagen auch im übrigen für zulässig. Insbesondere
hätten sie ihr Klagerecht nicht verwirkt. Vielmehr sei es angezeigt gewesen, das
Ergebnis des von der D-Fraktion durch Schreiben vom 02.05.2005 eingeleiteten
Versuchs einer außergerichtlichen Klärung abzuwarten. Da sie den Ratsantrag
gemeinsam mit der D-Fraktion gestellt hätten, habe der Beklagte nicht darauf
vertrauen dürfen, dass sie von einer gerichtlichen Klärung der Frage absehen
würden. Außerdem könne mangels besonderer Umstände nicht bereits vor Ablauf
eines Jahres vom Eintritt der Verwirkung ausgegangen werden. Dem Beklagten sei
es auch verwehrt, sich auf formelle Mängel wie die fehlerhafte Bekanntmachung der
Tagesordnung für die Ratssitzung am 13.12.2004 zu berufen, nachdem in dieser
Ratssitzung die Ordnungsmäßigkeit der Tagesordnung und ihrer Bekanntmachung
festgestellt worden sei. Zudem sei die begehrte Feststellung des streitigen
Rechtsverhältnisses, das lediglich Innenrechtspositionen zum Gegenstand habe,
nicht davon abhängig, dass der getroffene Ratsbeschluss gegenüber dem
Beigeordneten C1 wirksam sei.

6

Ihre Klagen seien auch begründet. Mangels abweichender Regelung seien für
Abstimmungen über den Widerruf des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters die
allgemeinen Bestimmungen des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW maßgeblich. Die
Vorschriften über die Abberufung der ehrenamtlichen Vertreter des Bürgermeisters
und der Beigeordneten in § 67 Abs. 4 Satz 5 und § 71 Abs. 7 GO NRW seien auf den
Fall des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters
nicht anwendbar. Diese Vorschriften regelten die förmliche Entziehung eines Amtes
und dienten mit dem Erfordernis qualifizierter Mehrheiten der Gewährleistung der
Ämterkontinuität. Demgegenüber stelle der Widerruf der Bestellung zum allgemeinen
Vertreter des Bürgermeisters nur die Rückgängigmachung einer Funktionszuweisung
im Rahmen des Beigeordnetenamtes dar. Für eine analoge Anwendung der
genannten Vorschriften fehle es auch an einer planwidrigen Regelungslücke. Dies
lasse sich aus § 47 Abs. 3 KrO schließen, der eine ausdrückliche, dem § 71 Abs. 7
GO NRW entsprechende Regelung über die Abberufung des gewählten allgemeinen
Vertreters des Landrats treffe. Insoweit bestehe auch eine der Abberufung von
Beigeordneten vergleichbare Interessenslage, weil in beiden Fällen die Abberufung
auch mit dem Verlust des jeweiligen Status verbunden sei. Davon unterscheide sich
der Fall des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters, da er nach § 68 GO NRW
nur bestellt werde und ein Widerruf der Bestellung zwar statusrechtliche
Auswirkungen etwa hinsichtlich der Besoldung habe, aber nicht zum Verlust des
Status führe. Ob es für den Widerruf des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters
eines wichtigen Grunds bedürfe, sei irrelevant. Denn selbst wenn der Beklagte den
Ratsbeschluss mangels wichtigen Grunds für rechtswidrig halte, sei er gehalten,
diesen zu beanstanden, könne aber die Ausführung des Beschlusses nicht einfach
verweigern.

7

Die Klägerinnen beantragen,

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festzustellen, dass sie eine Verfahrensweise des Beklagten,
einen Beschluss über den Widerruf der Bestellung eines
Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn
mindestens 2/3 der gesetzlichen Mitglieder des Rats für einen
entsprechenden Antrag gestimmt haben, in organschaftlichen
Rechten verletzt.

9

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung führt er aus: Die Klage sei schon unzulässig. Soweit die Klage
auf die Feststellung ziele, der Rat habe einen bestimmten Beschluss getroffen, oder
die Klägerinnen die Klärung der abstrakten Rechtsfrage begehrten, welche
Stimmenmehrheit für die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters
erforderlich sei, fehle es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Zudem
hätten die Klägerinnen ihr Klagerecht verwirkt, weil sie die Klageerhebung unbillig
verzögert hätten. Obwohl ihnen sein Rechtsstandpunkt bereits seit der Ratssitzung
bekannt gewesen sei, hätten sie erst sieben Monate nach der Ratssitzung Klage
erhoben und damit den Eindruck erweckt, dass sie seine Vorgehensweise
akzeptierten. Eine solche Zeitspanne sei im Hinblick auf die Wahlzeit des
Gemeinderats von fünf Jahren auch ausreichend lang, um Verwirkung des
Klagerechts anzunehmen. Außerdem fehle es für die Klagen am erforderlichen
Rechtsschutzbedürfnis. Da in der im Amtsblatt veröffentlichen Tagesordnung der
Antrag auf Abberufung und Neubestellung des allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters nicht aufgeführt sei, fehle an einer ordnungsgemäßen
Bekanntmachung dieses Tagesordnungspunktes. Deshalb habe über diesen Antrag
kein wirksamer Ratsbeschluss gefasst werden können; ein dennoch gefasster
Beschluss sei nichtig. Darüber hinaus sei der gefasste Beschluss auch deshalb als
nichtig anzusehen, weil über ihn unter Ausschluss der Öffentlichkeit abgestimmt
worden sei. Selbst wenn man im Hinblick auf den betroffenen Beigeordneten Brandt
von einem berechtigten Interesse am Ausschluss der Öffentlichkeit von der Beratung
über den Abberufungsantrages ausgehe, gelte dies nicht für den
Abstimmungsvorgang. Deshalb sehe § 3 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Rat
der Stadt E (GeschO) auch den Ausschluss der Öffentlichkeit nur für die ‚Beratung'
über Personalangelegenheiten vor. An der Feststellung, dass ein ohnehin
unwirksamer Beschluss formal zustande gekommen sei, bestehe kein
schützenswertes Interesse.

12

Die Klage sei im übrigen auch unbegründet. Für eine wirksame Abberufung des
Beigeordneten C1 als allgemeinem Vertreter des Oberbürgermeisters durch den
Ratsbeschluss vom 13.12.2004 fehle es bereits an einem ordnungsgemäßen
Beschlussantrag. Aus den Regelungen der §§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 2, 71 Abs. 7
Satz 2 GO NRW lasse sich der allgemeine kommunalverfassungsrechtliche
Grundsatz ableiten, dass personelle Eingriffe in die kommunale Führungsspitze nur
aufgrund eines von der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Rates getragenen
Antrages initiiert werden könnten. Dadurch solle die Handlungsfähigkeit der
Verwaltungsspitze gesichert und die kommunalen Wahlbeamte vor übermäßiger
politischer Einflussnahme geschützt werden. Diese Gesichtspunkte gälten für den
allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters, der seine Organeigenschaft von diesem
ableite, ebenso wie für die in den zitierten Vorschriften ausdrücklich behandelten
Organe. In formeller Hinsicht liege ein ordnungsgemäßer Antrag nur vor, wenn er von
der erforderlichen Anzahl von Ratsmitgliedern unterzeichnet sei. Diese
Anforderungen erfülle der streitbefangene Antrag nicht, da er - übermittelt als E-Mail -
überhaupt nicht unterschrieben gewesen sei und auch als gemeinsamer Antrag der
Klägerin und der Fraktion C (insgesamt 35 Ratsmitglieder) nicht von einer
ausreichenden Anzahl von Ratsmitgliedern unterstützt worden sei.

13

Zudem sei eine Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nur
mit einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rats möglich.
Eine solche Mehrheit sei für den Antrag der Klägerin aber nicht erreicht worden.
Dieses Erfordernis ergebe sich aus §§ 68 i.V.m. 67 Abs. 4 GO NRW. Die
Abberufungsregelung des § 67 Abs. 4 GO NRW sei nach ihrem Wortlaut „Die
Stellvertreter des Bürgermeisters ..." nicht auf die ehrenamtlichen Stellvertreter im
Sinne von § 67 Abs. 1 GO NRW beschränkt, sondern könne auch den allgemeinen
Vertreter des Bürgermeisters im Sinne von § 68 GO NRW erfassen. § 68 GO NRW
sei als Spezialvorschrift zu § 67 GO NRW zu verstehen, die für den allgemeinen
Vertreter des Bürgermeisters Regelungen nur insoweit treffe, als sie sich von den
Regelungen für die sonstigen Vertreter des Bürgermeisters unterschieden. Deshalb
sei auch für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters unmittelbar auf die
Regelungen des § 67 GO NRW zurückzugreifen, soweit § 68 GO NRW keine
eigenen Regelungen treffe. Für ein solches Zusammenwirken der Regelungen der
§§ 67 und 68 GO spreche auch die Zusammenführung dieser Regelungen aus den
§§ 32 und 51 GO NRW aF in den sechsten Abschnitt der Gemeindeordnung durch
die Kommunalverfassungsreform 1994. Die Gemeindeordnung verlange ein Zwei-
Drittel-Quorum im übrigen für die Abberufung der weiteren Organe ‚Bürgermeister'
und ‚Beigeordneter'. Gelte dieses Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit mit dem
Ziel der Gewährleistung einer Ämterkontinuität auch für die Abberufung der
ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters, müsse es im Hinblick auf die
erheblich weitergehenden Befugnisse des allgemeinen Vertreters erst Recht für
diesen gelten.

14

Schließlich sei der Ratsbeschluss vom 13.12.2004 auch deshalb rechtswidrig,
weil die Abberufung nur ‚aus wichtigem Grund' erfolgen könne. Dieses Erfordernis
ergebe sich aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Denn die Entziehung der
Dienstgeschäfte des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters führe zum Wegfall
einer herausgehobenen Stellung und stelle damit einen Eingriff in die
Persönlichkeitssphäre des betroffenen Beamten dar. Das Vorliegen eines solchen
wichtigen Grundes, etwa die Ungeeignetheit des Beigeordneten für die
Wahrnehmung der Aufgaben des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters aus
fachlichen, gesundheitlichen oder charakterlichen Gründen, hätten die Klägerinnen
weder in ihrem Ratsantrag noch sonst dargelegt. Insofern sei der
Abberufungsbeschluss auch gar nicht ausführbar. Denn die Abberufung des
allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters stelle einen Verwaltungsakt dar, der
begründet werden müsse. Dies sei mangels wichtigen Grundes für die Abberufung
nicht möglich. Eine Verpflichtung, den Ratsbeschluss umzusetzen, bestehe deshalb
nicht.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die Klage hat hinsichtlich der Klägerin zu 1. Erfolg; die Klägerin zu 2. bleibt mit
ihrem Klagebegehren erfolglos.

18

1. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch
im übrigen zulässig.

19

Sie ist auf die Feststellung eines innerorganschaftlichen Rechtsverhältnisses
zwischen den Klägerinnen und dem Beklagten als Teile des
kommunalverfassungsrechtlichen Organs ‚Rat' gerichtet. Denn zwischen den
Beteiligten ist streitig, ob der Beklagte dadurch organschaftliche Mitwirkungsrechte
der Klägerinnen verletzt, dass er für die Beschlussfassung des Rats, die Bestellung
des allgemeinen Vertreters des Oberbürgermeisters zu widerrufen, eine
Stimmenmehrheit von 2/3 der gesetzlichen Anzahl der Ratsmitglieder als erforderlich
ansieht.
Das zur Feststellung des Gerichts gestellte Rechtsverhältnis ist auch hinreichend
konkret. Auslöser des Streits zwischen den Beteiligten war die Abstimmung des Rats
über einen entsprechenden Widerrufsantrag der D-Fraktion und der Klägerin zu 2. in
der Sitzung am 13.12.2004. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte, nicht allein
auf diesen Vorfall bezogene sondern auch in die Zukunft gerichtete
Feststellungsantrag der Klägerinnen trägt dem Umstand Rechnung, dass sich die
streitige Frage der Verletzung organschaftlicher Rechte der Klägerinnen bei
vergleichbaren Abstimmungssituationen erneut stellen wird. Angesichts der
Argumentation des Beklagten, der Rat habe am 13.12.2004 ungeachtet der
erforderlichen Mehrheitsverhältnisse wegen sonstiger formaler Mängel keinen
rechtmäßigen Beschluss über den Wechsel des allgemeinen Vertreters des
Oberbürgermeisters treffen können, ist eine baldige erneute Konkretisierung der
streitigen Frage zu erwarten.

20

Das Feststellungsinteresse und damit zugleich die in entsprechender
Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO geforderte Klagebefugnis der Klägerinnen folgt
aus der Möglichkeit, dass die Verfahrensweise des Beklagten wehrfähige
Organrechte verletzt, die den Klägerinnen zur eigenständigen Wahrnehmung
zugewiesen sind. Die Klägerin zu 1. macht insoweit geltend, ihr Stimmrecht werde
verletzt, wenn die Beschlussfassung des Rats zu Unrecht von dem Erreichen einer
qualifizierten Stimmenmehrheit abhängig gemacht werde. Damit bezieht sie sich auf
das ihr als Ratsmitglied zustehende organschaftliche Recht aus §§ 41, 50 GO NRW,
an Beschlussfassungen des Rats zur Regelung der Angelegenheiten der
Gemeindeverwaltung durch Abgabe ihrer Stimme mitzuwirken. Eine Verletzung
dieses Rechts durch die Aufstellung erhöhter Anforderungen für die Fassung eines
Ratsbeschlusses erscheint jedenfalls möglich. Auch die Klägerin zu 2. beruft sich auf
ein ihr als Fraktion zugewiesenes Mitwirkungsrecht, nämlich das Initiativrecht aus §
48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Mit der Begründung, das Recht, Beschlussanträge vor
den Rat zu bringen, werde entwertet, wenn es nicht zugleich eine ordnungsgemäße
Behandlung der Anträge garantiere, erscheint auch die Verletzung dieser
Rechtsposition durch die gerügte Verfahrensweise des Beklagten zumindest möglich.
Das Feststellungsinteresse der Klägerinnen ist auch nicht im Hinblick auf mögliche,
vom Beklagten angeführte sonstige Mängel bei der Behandlung des
Widerrufsantrages der D-Fraktion und der Klägerin zu 2. in der Ratssitzung am
13.12.2004 zu verneinen. Denn der Feststellungsantrag der Klägerinnen geht über
das Abstimmungsverfahren am 13.12.2004 hinaus und zielt auf eine grundsätzliche
Feststellung ihrer bei Ratsentscheidungen über den Widerruf der Bestellung des
allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters zu wahrenden Rechtspositionen. Da der
Streit über die Rechte der Klägerinnen ungeklärt ist, er sich bei jeder Abstimmung
über einen vergleichbaren Antrag erneut konkretisieren wird und die wiederholte
Befassung des Rats mit vergleichbaren Anträgen zu erwarten ist, ist ein berechtigtes
Interesse der Klägerinnen an der begehrten Feststellung zu bejahen. Ungeachtet
dessen dürften auch sonstige Mängel eines Ratsbeschlusses im Regelfall das
Interesse an der Feststellung, der Beschluss verletze Mitwirkungsrechte eines
Kommunalverfassungsorgans, nicht entfallen lassen. Dies folgt schon aus dem
Umstand, dass auch rechtswidrige Ratsbeschlüsse der Durchführung durch den
Bürgermeister unterliegen, solange er sie nicht beanstandet (§§ 54 Abs. 2 und 3, 119
Abs. 1 GO NRW). Ob anderes gilt, wenn an der Rechtswidrigkeit eines
Ratsbeschlusses kein Zweifel bestehen kann und der auslösende Mangel
offenkundig ist, kann hier offenbleiben. Denn die vom Beklagten geltend gemachten
Gesichtspunkte (fehlende Schriftlichkeit der Antragstellung im Sinne von § 8 Abs. 1
GeschO bei Übersendung des Antrags als E-Mail, unterbliebene öffentliche
Bekanntmachung des für den nichtöffentlichen Teil der Ratssitzung vorgesehenen
Tagesordnungspunkts, Abstimmung über den Antrag in nichtöffentlicher Sitzung)
stellen keine derartigen offensichtlichen Mängel dar.

21

Die Klägerinnen haben ihr Klagerecht nicht verwirkt.
Die Verwirkung prozessualer Rechte setzt voraus, dass der Berechtigte über einen
längeren Zeitraum untätig war und die verspätete Geltendmachung von Ansprüchen
deshalb gegen Treu und Glauben verstößt, weil der Verpflichtete zur Recht darauf
vertraut hat, dass sie nicht mehr beansprucht werden, und ihm durch ihre verspätete
Geltendmachung unzumutbare Nachteile entstünden.

22

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7.2.1974 - 3 C 115.17 - BVerwGE 44, 339.

23

Es kann schon zweifelhaft sein, inwieweit diese Maßstäbe für eine Klage gelten
können, die auf die Klärung eines streitigen Rechtsverhältnis (auch) mit Wirkung für
die Zukunft zielt. Im Hinblick auf die gesetzliche Ausprägung des
Verwirkungsgedankens in § 58 Abs. 2 VwGO (Unzulässigkeit eines Rechtsmittels
später als ein Jahr nach Bekanntgabe der Maßnahme) steht zudem das Vorliegen
des erforderlichen Zeitmoments auch dann in Frage, wenn man an das bei
Klageerhebung erst sieben Monate zurückliegende Ereignis anknüpfen wollte, dass
das streitige Rechtsverhältnis ausgelöst hat. Jedenfalls scheitert die Annahme der
Verwirkung des Klagerechts daran, dass nicht erkennbar ist, welche unzumutbaren
Nachteile dem Beklagten dadurch entstehen, dass das behauptete Vertrauen, die
Klägerinnen würden auf eine gerichtliche Klärung des streitigen Rechtsverhältnisses
verzichten, enttäuscht wurde.

24

Die Klägerinnen richten ihre Klage zutreffend gegen den Beklagten als
Vorsitzenden des Rats. Als solcher ist er gemäß §§ 47 bis 53, 62 Abs. 2 GO NRW für
den ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzungen von ihrer Einberufung und der
Aufstellung der Tagesordnung bis zur Niederschrift und Bekanntmachung der
getroffenen Beschlüsse zuständig und verantwortlich, soweit nicht abweichende
Zuständigkeiten geregelt sind. Dazu gehört auch die Feststellung eines
Abstimmungsergebnisses und dessen Bewertung als Antragsablehnung oder -
stattgabe. Sehen sich die Klägerinnen als kommunale Organteile durch die
Wahrnehmung dieser Aufgaben durch den Ratsvorsitzenden in ihren Rechten auf
Mitwirkung an der Ratsarbeit verletzt, können sie die Feststellung ihrer
vermeintlichen organschaftlichen Rechten diesem gegenüber verlangen.

25

2. Die Klage ist nur hinsichtlich der Klägerin zu 1. begründet. Die Klägerinnen
gehen zutreffend davon aus, dass der Rat mit einfacher Mehrheit über den Widerruf
der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters
entscheidet. Durch die abweichende Verfahrensweise des Beklagten wird jedoch nur
die Klägerin zu 1. in organschaftlichen Rechten verletzt.

26

a) Gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 werden Ratsbeschlüsse mit Stimmenmehrheit
gefasst, es sei denn, dass Gesetz trifft eine andere Regelung. Für die Entscheidung
des Rats über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des
Bürgermeisters hat die Gemeindeordnung keine von § 50 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 GO
NRW abweichende Regelung getroffen.

27

Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW bestellt der Rat einen Beigeordneten zum
allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters. Nähere Regelung über das
Bestellungsverfahren oder die Modalitäten einer Aufhebung der Bestellung trifft § 68
GO NRW nicht. Im Hinblick auf die Allzuständigkeit des Rats und das Vorhandensein
einer allgemeinen Bestimmung über die Abstimmungsmodalitäten gibt das Fehlen
einer ausdrücklichen Regelung über den Widerruf der Bestellung zum allgemeinen
Vertreter des Bürgermeisters keinen Anlass für die Annahme, die Bestellung sei aus
kommunalverfassungsrechtlichen Gründen unwiderruflich, wovon auch keiner der
Beteiligten ausgeht.

28

vgl. Articus/Schneider, GO NRW, § 68 Er. 2.3; Rehn/Cronauge, § 68 Erl. 6;
Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, § 68 GO Erl. 4.2.

29

Die Vorschriften über die Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des
Bürgermeisters (§ 67 Abs. 4 GO NRW) oder der Beigeordneten (§ 71 Abs. 7 GO
NRW) sind weder unmittelbar noch entsprechend auf den Fall des Widerrufs der
Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters anwendbar.

30

§ 71 Abs. 7 GO NRW regelt die Abberufung eines Beigeordneten von dem ihm
aufgrund der Wahl durch den Rat nach § 71 Abs. 1 GO NRW übertragenen Amt mit
der Folge des Verlusts des Status als kommunaler Wahlbeamter. Demgegenüber
zielt der Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters nur auf die Entziehung besonderer, durch die Bestellung
eingeräumter Befugnisse, ohne das der Beigeordnetenstatus als solcher berührt
wird. Für diesen auf einzelne Aufgaben des Beigeordneten beschränkten Vorgang
enthält § 71 Abs. 7 GO NRW keine Regelung.

31

Ebenso wenig kann § 67 Abs. 4 GO NRW unmittelbar als Regelung über die
Aufhebung der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters herangezogen werden. Für die Annahme, § 67 Abs. 4 GO NRW
stelle eine Abwahlregelung sowohl für die „ehrenamtlichen Stellvertreter" des
Bürgermeisters als auch für seinen „allgemeinen Vertreter" dar, fehlt es an
tragfähigen Anhaltspunkten. § 67 GO NRW regelt nach seiner amtlichen Überschrift
die „Wahl der Stellvertreter des Bürgermeisters". Absatz 1 der Vorschrift spricht von
der Wahl der „ehrenamtlichen Stellvertreter", die den Bürgermeister bei der Leitung
der Ratssitzungen und bei der Repräsentation vertreten. Ohne Wiederholung des
Zusatzes ‚ehrenamtlich' stellen Absatz 2 und 4 detaillierte Regelungen für die „Wahl
der Stellvertreter des Bürgermeisters „ und die „Abberufung" der „Stellvertreter des
Bürgermeisters" auf. Demgegenüber ist § 68 GO NRW mit „Vertretung im Amt"
überschrieben und spricht in Absatz 1 von der „Bestellung eines Beigeordneten zum
allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters". Zugleich trifft er eine Regelung für die
Vertretung des Bürgermeisters durch die weiteren Beigeordneten im Fall der
Verhinderung des bestellten allgemeinen Vertreters. Demnach unterscheiden sich §
67 und § 68 GO NRW sowohl nach der gewählten Terminologie (§ 67 spricht von der
Wahl und Abberufung (ehrenamtlicher) Stellvertreter, § 68 von der Bestellung eines
allgemeinen Vertreters) als auch nach ihrem Regelungsgegenstand (§ 67 regelt die
vertretungsweise Wahrnehmung der Aufgaben des Bürgermeisters im Rahmen der
Ratssitzung und der Repräsentation durch Ratsmitglieder; § 68 trifft eine
differenzierte Regelung über die Vertretung des Bürgermeisters in seiner Funktion
als Leiter der Gemeindeverwaltung durch die Beigeordneten). Dies steht bereits der
Annahme entgegen, die Formulierung ‚Stellvertreter' des Bürgermeisters in § 67 GO
NRW umfasse auch den ‚allgemeinen Vertreter' des Bürgermeisters' im Sinne von §
68 GO NRW. Zudem korrespondieren die besonderen Regelungen zur Abwahl der
Stellvertreter des Bürgermeisters in § 67 Abs. 4 GO NRW mit dem aufwändigen
Wahlverfahren für die Stellvertreter nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gemäß
§ 67 Abs. 2 i.V.m. § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW. Es ist Ziel des
Verhältniswahlverfahren, dass bei einer entsprechend hohen Anzahl von
Stellvertretern des Bürgermeisters auch die kleineren Fraktionen einen Stellvertreter
stellen können. Entsprechend garantiert das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit
für die Abwahl eines Stellvertreters, dass dieser Minderheitenschutz durch die
Mehrheitsfraktion nicht ohne weiteres durch Abwahl einzelner Stellvertreter torpediert
werden kann. Diese Überlegungen lassen sich auf den allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters nicht übertragen. Die Anwendung der Grundsätze der Verhältniswahl
bei der Bestimmung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters scheidet schon
deshalb aus, weil nur ein allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters zu bestellen ist.
Dass der Gesetzgeber dennoch zumindest die Regelungen über die Abwahl der
Stellvertreter aus § 67 Abs. 4 GO NRW auch auf den allgemeinen Vertreter
angewendet wissen wollte, ist nicht erkennbar. Dies lässt sich nicht allein aus der
Zusammenführung der Vorgängervorschriften § 32 GO NRW a.F. (Stellvertreter des
Bürgermeisters) und § 51 GO NRW a.F. (allgemeiner Vertreter des
Gemeindedirektors) in den 6. Teil der neuen Gemeindeordnung schließen. Diese ist
Ergebnis der Neuordnung der Regelungen der Gemeindeordnung im
Zusammenhang mit der Abschaffung der Doppelspitze. Eine darüber hinausgehende
inhaltliche Anpassung der hier maßgeblichen Vorschriften erfolgte jedoch nicht;
vielmehr wurden sie ohne wesentliche Änderungen aus der alten Gemeindeordnung
übernommen. Dies erklärt sich aus dem Umstand, dass § 67 GO NRW weiterhin den
Vorsitzenden des Rates und das repräsentative Gemeindeoberhaupt betrifft,
während § 68 GO NRW die Vertretung des Leiters der Gemeindeverwaltung regelt.

32

Die Regelungen des § 67 Abs. 4 oder des § 71 Abs. 7 GO NRW können auch
nicht analog auf den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters angewandt
werden.

33

Dem steht zunächst § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW entgegen. Danach gelten für
Abstimmungen im Rat die Regelungen des § 50 GO NRW, „wenn" oder „soweit das
Gesetz nicht anderes vorschreibt" oder „bestimmt". An einer solchen abweichenden
Regelung für das Verfahren des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreter
fehlt es. Existiert aber mit § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW eine allgemeine Vorschrift
über Abstimmungsverfahren im Rat, spricht dies zugleich gegen die Annahme einer
planwidrigen Regelungslücke, die durch analoge Anwendung der Regelungen aus §§
67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW geschlossen werden könnte. Der Umstand, dass
der Gesetzgeber eine Reihe von Sonderregelungen für die Besetzung (§§ 65, 67
Abs. 2, GO NRW) und den Wechsel der Besetzung (§ 66, 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO
NRW) verschiedener Leitungspositionen innerhalb der Gemeinde als
Selbstverwaltungskörperschaft und als Verwaltungsbehörde getroffen hat, veranlasst
vielmehr zu dem Schluss, dass der Gesetzgeber solche Regelungen hinsichtlich des
allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters als Leiter der Verwaltungsbehörde nicht
unbeabsichtigt unterlassen hat. Für diesen Schluss spricht auch ein Vergleich mit der
Regelung des § 47 KrO über den allgemeinen Vertreter des Landrats. Abweichend
von § 68 GO NRW sieht § 47 KrO ausdrücklich zwei verschiedene Varianten der
allgemeinen Vertretung des Landrats vor, nämlich die eines aus dem Kreis der
leitenden hauptamtlichen Beamten bestellten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Satz 1 KrO) und
die eines für diese Aufgabe für die Dauer von acht Jahren in das Beamtenverhältnis
gewählten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KrO). Beschränkt auf den gewählten
allgemeinen Vertreter des Landrats trifft § 47 KrO in Absatz 3 eine
Abberufungsregelung mit dem Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit.
Erscheint es hier ausgeschlossen, das Fehlen einer besonderen Regelung über den
Widerruf der Bestellung eines hauptamtlichen leitenden Kreisbeamten zum
allgemeinen Vertreter des Landrats als gesetzgeberisches Versehen zu bewerten,
macht diese differenzierte Regelung deutlich, dass der Gesetzgeber auch hinsichtlich
des Vertreters der kommunalen Behördenspitze die Frage nach dem einschlägigen
Wahl- und Abwahlverfahren nicht übersehen hat.

34

Sind §§ 67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW nach der Systematik des § 50 Abs. 1
und 2 GO NRW als Ausnahmevorschriften zu klassifizieren, spricht auch dieser
Umstand gegen ihre analoge Anwendung auf das Verfahren des Widerrufs der
Bestellung des allgemeinen Vertreters. Denn Ausnahmeregelungen sind einer
analogen und damit erweiterten Anwendung grundsätzlich nicht zugänglich. Zudem
fehlt es auch an einer vergleichbaren Interessenlage zwischen den besonders
geregelten Fällen der Abwahl der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters
und der Beigeordneten einerseits und dem Widerruf der Bestellung eines
Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters andererseits.

35

Wahl und Abberufung der Beigeordneten ziehen die Begründung und
Beendigung eines Wahlbeamtenverhältnisses nach sich und eröffnen damit den
Zugang zu kommunalen Leitungsaufgaben bzw. beenden deren Wahrnehmung. Sie
haben damit einerseits gravierende beamtenrechtliche Konsequenzen und
entscheiden zugleich über die Teilnahme des Betroffenen an kommunalen
Führungsaufgaben. Ähnlich einzustufen sind für den Bereich der Ratsarbeit
einschließlich der Repräsentation die Wahl und Abberufung der ehrenamtlichen
Stellvertreter des Bürgermeisters. Durch deren Wahl gewinnen die verschiedenen
Fraktionen und Gruppen im Rat entsprechend der ihnen zuzurechenden Anzahl von
Ratsmitgliedern Anteil an der Leitung und Repräsentation des Rates, durch die
Abberufung eines Stellvertreters wird jener von diesen Aufgaben ausgeschlossen.
Demgegenüber führt die Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter
des Bürgermeisters lediglich zur Zuweisung der Befugnis der jederzeitigen
Vertretung des Bürgermeisters. Damit werden die Leitungskompetenzen des
betroffenen Beigeordneten erweitert, ihm werden aber nicht erstmalig
Leitungsfunktionen zugewiesen. Denn er war als Mitglied des Verwaltungsvorstands
(§ 70 GO NRW) bereits zuvor an der Leitung der Kommunalverwaltung beteiligt. Wird
die Bestellung des Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter widerrufen, bleibt der
Beigeordnetenstatus des Betroffenen und die damit verbundene Leitungskompetenz
erhalten, lediglich die Aufgabenzuweisung wird verändert. Insofern ist auch die
Bestellung zum allgemeinen Vertreter zwar im Hinblick auf § 2 Abs. 2 EingrVO
möglicherweise mit einer Anhebung der Besoldung, nicht aber mit einer Begründung
oder Änderung des Wahlbeamtenstatus verbunden. Dass diese Unterschiede
hinsichtlich des Inhalts und der Folgen der Aus- und Abwahlentscheidung des Rats
trotz der erheblichen Bedeutung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters
nach Auffassung des Gesetzgebers auch unterschiedliche Wahlverfahren
rechtfertigen, zeigt die Regelung des § 47 KrO. Dieser sieht in Absatz 4 das
Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit für die Abwahl des allgemeinen
Vertreters des Landrats nur insoweit vor, als diese mit der Beendigung eines für die
Wahrnehmung dieser Aufgabe originär begründeten Wahlbeamtenverhältnisses
verbunden ist. Wird die allgemeine Vertretung des Landrats durch einen dazu
bestellten leitenden hauptamtlichen Beamten wahrgenommen, sieht § 47 KrO für die
Aufhebung der Bestellung keine besondere Regelung vor. Der Widerruf der
Bestellung kann deshalb nach § 35 Abs. 1 KrO mit einfacher Stimmenmehrheit im
Kreistag vorgenommen werden.

36

b) aa) Die Klägerin zu 1. wird durch die nicht mit §§ 68, 50 Abs. 1 GO NRW
vereinbare Verfahrenweise, einen Beschluss über den Widerruf des allgemeinen
Vertreters des Bürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn mindestens 2/3
der gesetzlichen Anzahl der Ratsmitglieder für einen entsprechenden Antrag
gestimmt haben, in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.

37

Ein Ratsmitglied nimmt an den Verwaltungsaufgaben des Rates (§ 41 GO NRW),
die dieser in Vertretung der Bürgerschaft wahrnimmt (§ 40 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 GO
NRW), durch Mitwirkung an der Willensbildung des Rates teil. Diese erfolgt
insbesondere durch Abstimmungen, weshalb das Stimmrecht zu den wichtigsten
organschaftlichen Rechten eines Ratsmitglieds gehört. Das Stimmrecht umfasst nicht
allein das Recht abzustimmen, sondern auch den Anspruch, dass die Stimme eines
Ratsmitglieds mit der ihr nach dem Kommunalverfassungsrecht zukommenden
Gewicht bei der Abstimmung berücksichtigt wird. Somit konkretisieren die
Vorschriften der Gemeindeordnung über das Abstimmungsverfahren das
Mitwirkungsrecht der Ratsmitglieder; für den Regelfall gilt nach § 50 Abs. 1 Satz 1
GO NRW, dass Beschlüsse grundsätzlich mit einfacher Stimmenmehrheit gefasst
werden.

38

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Dezember 1995 - 15 B 3104/95 -, NWVBl
1996, 191 = NVwZ-RR 1997, 52.

39

Wird von der Grundregel des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW zugunsten eines
qualifizierten Mehrheitserfordernisses abgewichen, verschiebt sich das Verhältnis der
Stimmen untereinander von einem Stimmengleichgewicht aller an der Abstimmung
teilnehmenden Ratsmitglieder zulasten der Befürworter des zur Abstimmung
gestellten Vorschlags und zugunsten dessen Gegner. Normiert die
Gemeindeordnung für bestimmte Entscheidungen ein solches qualifiziertes
Mehrheitserfordernis, müssen die Ratsmitglieder den daraus resultierenden
unterschiedlichen Erfolgswert ihrer Stimmen hinnehmen, da die zugrundeliegende
Norm ihr Mitwirkungsrecht in dieser Weise ausgestaltet hat. Wird ohne ausdrückliche
Sonderregelung von der Grundregel des Stimmengleichgewichts abgewichen,
werden die benachteiligten Ratsmitglieder in ihrem Mitwirkungsrecht verletzt.

40

bb) Demgegenüber wird die Klägerin zu 2. durch einen Verstoß gegen die
Abstimmungsregelung des § 50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW durch irrtümliche
Statuierung eines qualifizierten Mehrheitserfordernis nicht in eigenen
organschaftlichen Rechten verletzt. Denn ihr ist als Fraktion kein wehrfähiges
subjektives Organrecht auf Einhaltung der einschlägigen Abstimmungsregelungen
zugewiesen.

41

Die verschiedenen Verfahrensregelungen der Gemeindeordnung über
Abstimmungen bieten keinen Anknüpfungspunkt für die Annahme, die Einhaltung der
Bestimmungen über die erforderlichen Mehrheitsverhältnisse diene auch der
Wahrung organschaftlicher Rechte der Fraktionen. Zunächst ist die Stimmabgabe ein
dem einzelnen Ratsmitglied zustehendes Recht und zugleich eine ihm zugewiesene
Aufgabe. Die Gemeindeordnung sieht weder die einheitliche Abgabe der Stimmen
von Ratsmitgliedern, die in Fraktionen zusammengeschlossenen sind, durch die
Fraktion noch Abstimmungen vor, in denen das Stimmrecht den Fraktionen selbst
zusteht. Auch bei der Auswertung des Abstimmungsergebnisses stellen die
einschlägigen Vorschriften ausschließlich auf die Zahl der von einzelnen
Ratsmitgliedern abgegebenen Stimmen ab; bei Mehrheitsentscheidungen wird ein
Verhältnis der abgegebenen Stimmen zu den an der Abstimmung beteiligten
Ratsmitglieder (§ 50 Abs. 1, 2, 5 GO NRW) bzw. der gesetzlichen Anzahl von
Ratsmitgliedern (§§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 5, 71 Abs. 7 Satz 5 GO NRW)
hergestellt.

42

Im Hinblick darauf begründet auch das den Fraktionen durch § 56 Abs. 2 Abs. 2
GO NRW allgemein zugewiesene Recht auf Mitwirkung an der Willensbildung und
Entscheidungsfindung im Rat keinen organschaftlichen Anspruch auf Einhaltung der
Regelungen über das Abstimmungsverfahren. Denn ihr Mitwirkungsrecht erstreckt
sich eben nicht auf das Abstimmungsverfahren selbst. Vielmehr erfasst es nur den
der eigentlichen Abstimmung vorgelagerten Bereich der Befassung und
Meinungsbildung. Für diesen Bereich räumt die Gemeindeordnung den Fraktionen
ausdrücklich das Recht ein, die Einberufung des Rates (§ 41 Abs. 1 Satz 4 GO
NRW) und die Aufnahme von Anträgen auf die Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 Satz 2
GO NRW) zu verlangen sowie Listen für die Wahl der Ausschussmitglieder
aufzustellen (§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW). Es handelt sich insoweit ausschließlich
um Rechte, die nicht zugleich den Ratsmitgliedern selbst zustehen, weshalb die
Zuweisung an die Fraktionen zugleich dem Minderheitenschutz gegenüber der
jeweiligen Ratsmehrheit dient. Eines solchen Schutzes bedarf es nicht, wenn
Mitwirkungsrechte von den einzelnen Ratsmitgliedern wahrgenommen werden
können. Deshalb besteht weder ein Bedürfnis noch ist Raum für die von der Klägerin
zu 2. favorisierte erweiternde Auslegung, das in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW
geregelte Recht der Fraktionen, dem Rat Sachanträge zur Beratung und
Entscheidung zu unterbreiten, umfasse ein wehrfähiges Recht auf ein
ordnungsgemäße Abstimmung über die Anträge.

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO und orientiert sich an
dem (anteiligen) Obsiegen und Unterliegen der einzelnen Beteiligten.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr.11, 709 bzw. 711 ZPO.

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4. Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zugelassen, weil den streitgegenständlichen Fragen, welche Mehrheitsverhältnisse
für den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters
erforderlich sind und ob auch den Fraktionen in diesem Zusammenhang wehrfähige
organschaftliche Rechtspositionen zugewiesen sind, grundsätzliche Bedeutung
zukommt. Obergerichtliche Rechtsprechung liegt zu diesen Fragen nicht vor.

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