Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-05-18, Aktenzeichen 15 A 565/95
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0518.15A565.95.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert. Der Bescheid des Beklagten vom
4. Mai 1992 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. September 1992
wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Eigentümer des mit einer Werkhalle bebauten,
nicht überplanten Grundstücks Gemarkung A Flur 6
Flurstück 597 mit der postalischen Anschrift B
Weg 8, in dem seit dem 27. März 1984 ein betriebsfertiger
Mischwasserkanal verlegt ist.

3

Mit Bescheid vom 4. Mai 1992 zog der Beklagte den Kläger zu
einem Kanalanschlußbeitrag über 12.507,12 DM für das Flurstück
heran. Dem Widerspruch gab der Beklagte durch
Widerspruchsbescheid vom 17. September 1992 insoweit statt,
als ein Betrag von mehr als 6.916,37 DM festgesetzt wurde. Im
übrigen wies er den Widerspruch zurück.

4

Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben, mit der er
vorgetragen hat: Der Kanalanschluß sei bereits im Jahre 1979
erfolgt, so daß inzwischen Verjährung eingetreten sei.

5

Der Kläger hat beantragt,

6

den Bescheid des Beklagten vom
4. Mai 1992 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom
17. September 1992 aufzuheben.

7

Der Beklagte hat beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Er hat vorgetragen: Eine Anschlußmöglichkeit habe zwar seit
dem 27. März 1984 bestanden. Daher habe grundsätzlich zu
diesem Zeitpunkt die Beitragspflicht entstehen können. Eine
Heranziehung sei jedoch nicht möglich gewesen, da nach einer
Entscheidung des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 4. Mai 1987
die Kanalanschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 unwirksam
gewesen sei. Erst durch eine Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
18. Mai 1992, nach der es auf Mängel der Kalkulation nicht
ankomme, wenn der Beitragssatz nicht überhöht sei, sei dieses
Hindernis für die Heranziehung weggefallen. Die
Festsetzungsfrist sei daher erst sechs Monate nach dem Wegfall
dieses Hindernisses gemäß § 171 Abs. 1 AO abgelaufen, so daß
die Heranziehung durch Bescheid vom 4. Mai 1992 rechtzeitig
gewesen sei.

10

Gegen das klageabweisende Urteil hat der Kläger rechtzeitig
Berufung eingelegt, mit der er vorträgt: Der Anschluß sei
bereits 1975 an den Kanal in der C straße erfolgt. Die
Annahme des Verwaltungsgerichts, daß die
Anschlußbeitragssatzung von 1987/1991 die erste gültige
Beitragssatzung sei, sei unzutreffend. Bislang habe es noch
keine Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts gegeben, daß
alle Satzungen vor 1980 nichtig gewesen seien. Jedenfalls sei
die Anschlußbeitragssatzung von 1980 in der Fassung der
Nachtragssatzung von 1983 wirksam, wie das
Oberverwaltungsgericht bereits entschieden habe, da es auf das
Ergebnis des festgesetzten Beitragssatzes, nicht auf die
Kalkulation ankomme. Im übrigen müsse, wenn die Maßstäbe des
Verwaltungsgerichts richtig seien, auch die
Anschlußbeitragssatzung von 1987/1991 als nichtig angesehen
werden, da das Kostendeckungsprinzip verletzt sei. Sollte es
sich nämlich dabei um die erste wirksame Beitragssatzung
handeln, würden die noch nachzuerhebenden Beiträge den
beitragsfähigen Aufwand erheblich übersteigen. Die
Anschlußbeitragssatzung von 1987 sei schon deshalb nicht
maßgebend, weil sie die Anschlußmöglichkeit 1984 von ihrem
Wirkungsbereich her nicht erfasse. Darüber hinaus sei sie
nichtig, da sie Alt- und Neuanschlußfälle entgegen Art. 3 GG
gleichbehandele.

11

Der Kläger beantragt,

12

unter Änderung des angefochtenen
Urteils nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu erkennen.

13

Der Beklagte beantragt,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Er wiederholt und vertieft sein erstinstanzliches
Vorbringen und weist insbesondere darauf hin, daß die
Beitragspflicht erst mit Inkrafttreten der ersten wirksamen
Satzung am 1. Januar 1988 habe entstehen können. Außerdem sei
für die noch offenstehenden Altfälle ein gesonderter
Beitragssatz errechnet worden, so daß eine Aufwandsüberdeckung
ausgeschlossen sei.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug
genommen.

17

Entscheidungsgründe:

18

Die zulässige Berufung ist begründet. Das
Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Sie
ist zulässig und begründet.

19

Der Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 4. Mai 1992 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. September 1992
ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§
113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

20

Die Voraussetzungen der für die Beitragserhebung allein in
Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des § 8 KAG NRW
liegen nicht vor.

21

I. Unter der Voraussetzung, daß die Anschlußbeitragssatzung
vom 2. Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung
vom 25. August 1983 (ABS), die am 6. Januar 1980 in Kraft
treten sollte (§ 14 Satz 1 der Satzung vom 2. Januar 1980 und
Bekanntmachung am 5. Januar 1980; Art. II der ersten
Nachtragssatzung), gültig war, war die sachliche
Beitragspflicht für das klägerische Grundstück im Mai 1992,
als der angefochtene Bescheid dem Kläger bekanntgegeben wurde,
bereits durch Festsetzungsverjährung nach § 12 Abs. 1 Nr. 2
Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 47 AO erloschen. Denn die
vierjährige Festsetzungsfrist gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 4
Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 169 Abs. 2 Satz 1 AO beginnt nach
§ 12 Abs. 1 Nr. 4 Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 170 Abs. 1 AO mit
dem Ablauf des Kalenderjahres, in dem die Beitragspflicht
entstanden ist. Die sachliche Beitragspflicht für das
klägerische Grundstück ist jedenfalls bereits am 27. März 1984
entstanden.

22

Die Beitragspflicht entsteht gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2
KAG NRW für leitungsgebundene Einrichtungen oder Anlagen,
sobald das Grundstück an die Einrichtung oder Anlage
angeschlossen werden kann, frühestens jedoch mit dem
Inkrafttreten der Satzung; die Satzung kann einen späteren
Zeitpunkt bestimmen. Hier konnte das Grundstück am 27. März
1984 an den Kanal im B Weg angeschlossen werden.
§ 9 Abs. 1 ABS sah für einen solchen Fall das Entstehen der
Beitragspflicht vor.

23

II. Sollte die Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980
in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983
unwirksam sein, ist der Beitragsbescheid rechtswidrig, weil
eine Beitragspflicht bis heute nicht entstanden ist und auch
nicht mehr entstehen kann. Hat eine Gemeinde eine
Anschlußbeitragssatzung in der Absicht erlassen, hierdurch die
sachliche Beitragspflicht für diejenigen Grundstücke entstehen
zu lassen, für die eine Anschlußmöglichkeit in dem Zeitpunkt
bestand, in dem die Gemeinde die Satzung in Kraft setzen
wollte, so kann, wenn die Satzung unwirksam war und die
Gemeinde später eine neue, wirksame Satzung erläßt, die
Beitragspflicht für diese Grundstücke nur rückwirkend im
Zeitpunkt des Inkraftsetzens der ersten Satzung entstehen.
Entsteht die Anschlußmöglichkeit nach diesem Zeitpunkt, kann
die Beitragspflicht nur mit der Anschlußmöglichkeit entstehen.
Das ergibt sich aus dem aus der Entstehungsgeschichte
ableitbaren Zweck des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW sowie aus dem
systematischen Zusammenhang, in dem diese Vorschrift steht.
Diese Auslegung ist auch mit dem Wortlaut der Vorschrift
vereinbar.

24

Der aus der Entstehungsgeschichte ableitbare Zweck des § 8
Abs. 7 Satz 2 KAG NRW erschöpft sich darin, den Gemeinden eine
ordnungsgemäße verwaltungstechnische Abwicklung der Vielzahl
von Beitragsfällen zu ermöglichen, die mit dem Inkrafttreten
des KAG NRW am 1. Januar 1970 entstanden wären.

25

Diese Regelung, die im Entwurf der Landesregierung für das
Kommunalabgabengesetz noch nicht vorgesehen war,

26

vgl. LT-Drs. 6/810, S. 9,

27

wurde durch den Kommunalpolitischen Ausschuß eingeführt,

28

vgl. LT-Drs. 6/1493, S. 13,

29

und muß als Übergangsvorschrift vor dem Hintergrund
verstanden werden, daß mit dem Inkrafttreten des
Kommunalabgabengesetzes auf einen Schlag für eine Vielzahl
unbebauter Baugrundstücke, die einer Anschlußgebührenpflicht
nach preußischem Recht mangels tatsächlichen Anschlusses
bislang nicht unterlagen, wegen der nach dem
Kommunalabgabengesetz nunmehr schon ausreichenden Möglichkeit
des Anschlusses an die Kanalisation die Beitragspflicht
entstanden wäre.

30

Vgl. Driehaus/Dietzel,
Kommunalabgabenrecht, Loseblattsammlung
(Stand: März 1999), § 8 Rn. 568;
Bauernfeind/Zimmermann, KAG NRW, § 8
Rn. 62.

31

Deshalb sollten die Gemeinden im Rahmen einer
Übergangsregelung in Ergänzung des abgabenrechtlichen
Grundsatzes, daß eine Abgabenpflicht entsteht, sobald der
Tatbestand verwirklicht ist, an den das Gesetz die
Leistungspflicht knüpft (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. b KAG NRW
i.V.m. § 38 AO), ermächtigt werden, durch Verschieben des
Zeitpunkts der Entstehung der Beitragspflicht Zeit zu
gewinnen, um den gleichzeitigen Anfall vieler
Beitragsverfahren verwaltungsmäßig ordnungsgemäß
abzuwickeln.

32

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. April
1976 - II A 121/76 -, OVGE 32, 41
(43 f.).

33

Dazu gab der Gesetzgeber den Gemeinden zwei Möglichkeiten
an die Hand: Zum einen sollte eine Gemeinde durch die
Bestimmung des Zeitpunkts des Inkrafttretens einer
Beitragssatzung entscheiden können, ab wann die
Beitragspflicht entstehen sollte. Zum anderen sollte sie,
selbst wenn sie eine Beitragssatzung in Kraft gesetzt hatte,
durch besondere Satzungsbestimmung einen noch späteren
Zeitpunkt des Entstehens festlegen können. Hat die Gemeinde
auf diesem Weg einmal ihren Willen betätigt, die
Beitragspflichten zum Entstehen zu bringen, bedarf sie des
Schutzes einer Übergangsregelung, die sie vor dem ungewollten
gleichzeitigen Anfall einer großen Zahl von Beitragsfällen zu
schützen beabsichtigt, nicht mehr.

34

Für die hier vertretene Auslegung des § 8 Abs. 7 Satz 2
KAG NRW spricht ferner der systematische Zusammenhang zu dem
in Satz 1 geregelten Entstehen der Beitragspflicht im
Ausbaubeitragsrecht. § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW stellt eine eng
auszulegende Sondervorschrift gegenüber Satz 1 insofern dar,
als jene die gesetzliche Ermächtigung an die Gemeinde enthält,
die Entstehung der Beitragspflicht auf einen späteren
Zeitpunkt als denjenigen des Abschlusses der
beitragsrelevanten Maßnahme zu verschieben.

35

OVG NRW, Urteil vom 30. Juni 1975
- II A 231/74 -, OVGE 31, 147 (152);
Urteil vom 22. August 1995
- 15 A 3907/92 -, NWVBl. 1996, 62
(63).

36

Mit diesem Verständnis des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW wird
eine weitgehende Angleichung der Voraussetzungen für das
Entstehen der Beitragspflicht im Anschlußbeitragsrecht an
diejenigen des Ausbaubeitragsrechts bewirkt, weil in beiden
Fällen an die regelmäßig den wirtschaftlichen Vorteil
bewirkende gemeindliche Handlung als Tatbestandsmerkmal
angeknüpft wird (endgültige Herstellung oder Möglichkeit des
Anschlusses), während als Ausnahme von diesem Grundsatz Satz 2
der Vorschrift für das Anschlußbeitragsrecht nur noch eine
datumsmäßige Verschiebung des Entstehens der Beitragspflicht
nach dem Willen der Gemeinde durch späteres Inkraftsetzen
einer Beitragssatzung oder ausdrückliche Satzungsregelung
erlaubt.

37

Ein solches Verständnis des § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW ist mit dem Wortlaut
des Gesetzes ohne weiteres vereinbar. Unter dem Begriff des Inkrafttretens wird der
zeitliche Beginn der Wirksamkeit eines Gesetzes verstanden.

38

Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Juli 1976 - 1 BvL 19
und 20/75, 1 BvR 148/75, BVerfGE 42, 263 (283);
Sachs/Lücke, Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 82 Rdnr. 18;
von Münch/Bryde, Grundgesetz-Kommentar, Bd. 3,
3. Aufl, Art. 82 Rdnr. 15.

39

Das ermöglicht einerseits ein materielles Verständnis, so daß das Merkmal erst
erfüllt ist, wenn neben den Umständen, die in der Inkrafttretensregelung vorgesehen
sind, auch die sonstigen Voraussetzungen für die Wirksamkeit einer Norm vorliegen,
etwa die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht. Der Begriff kann andererseits auch
verstanden werden als das Inkraftsetzen einer Norm, also als die tatbestandlichen
Voraussetzungen, die nach der Inkrafttretensregelung erfüllt sein müssen, um die
Rechtsfolge des zeitlichen Beginns der Wirksamkeit herbeizuführen. In dieser
Richtung versteht § 93 Abs. 3 BVerfGG den Begriff des Inkrafttretens, der auch ein
Inkrafttreten nichtiger Gesetze (§ 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG) kennt.

40

Diese Auslegung ist aus teleologischen Gründen geboten. Dem
Gesetzgeber kam es auf die Einräumung eines Bestimmungsrechts
der Gemeinde für das Entstehen der Beitragspflicht an, und er
hat als ein Merkmal der Ausübung dieses Bestimmungsrechts das
- vom Willen der Gemeinde abhängige - Inkrafttreten einer
Beitragssatzung gewählt. Dabei hat er sich am
satzungsgeberischen Regelfall orientiert, daß das von der
Gemeinde gewollte Wirksamwerden der Satzung auch rechtlich
eintritt, und den Fall des Scheiterns nicht bedacht, obwohl in
einer solchen Situation der bezweckte gesetzgeberische Schutz
der Gemeinde vor ungewolltem Entstehen von Beitragspflichten
nicht mehr nötig ist. Ein materielles Verständnis des Begriffs
Inkrafttreten würde dem durch § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW
zusätzlich zum Merkmal der Anschlußmöglichkeit hinzugefügten
Erfordernis des Inkrafttretens einer Satzung eine nicht mehr
bezweckte Weite der eng zu verstehenden Übergangsregelung
beimessen.

41

Mit diesem Verständnis des Begriffs Inkrafttreten wird
einer nichtigen Satzung keine Wirksamkeit in dem Sinn
beigelegt, daß sie den Lauf der Festsetzungsverjährungsfrist
in Gang setzte. Die nichtige Beitragssatzung führt nicht zum
Ingangsetzen der Festsetzungsverjährungsfrist, denn nur eine
wirksame Beitragssatzung kann zur Entstehung der
Beitragspflicht (§ 2 Abs. 1 Satz 1 KAG NRW) und damit zum
Beginn der Festsetzungsverjährungsfrist (§ 12 Abs. 1 Nr. 4
Buchst. b KAG NRW i.V.m. § 170 Abs. 1 AO) führen. Das
Inkraftsetzen einer sich später als nichtig erweisenden
Beitragssatzung, die die Beitragspflicht zum Entstehen hat
bringen sollen, führt allein dazu, daß die zur Entstehung
notwendige wirksame Satzung gemäß § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW in
diesem Zeitpunkt - gegebenenfalls durch Rückwirkung - wirksam
sein muß, wenn die beitragsrechtlich relevante
Anschlußmöglichkeit schon vorher bestand, ansonsten im
Zeitpunkt dieser Anschlußmöglichkeit. Auch wird durch die hier
dargelegte Auslegung das Entstehen der Beitragspflicht nicht
an zur Rechtsunsicherheit führende Umstände angeknüpft. Das
Gegenteil ist der Fall: Wann die Gemeinde eine Satzung in
Kraft setzen wollte, die die Beitragspflicht zum Entstehen
bringen sollte, läßt sich einfach feststellen. Das bisherige
Verständnis, das auf ein Wirksamwerden einer in jeder Hinsicht
gültigen Satzung abstellte, führte zur Rechtsunsicherheit,
weil die Frage der Wirksamkeit von Satzungen mit erheblichen
Unsicherheiten belastet ist, wie gerade die unterschiedliche
Bewertung der hier in Rede stehenden Beitragssatzung durch die
Verwaltungsgerichtsbarkeit zeigt.

42

Soweit § 8 Abs. 7 Satz 2 KAG NRW in der Rechtsprechung des
erkennenden Gerichts dahin verstanden worden ist, daß die
Beitragspflicht erst mit dem Inkrafttreten der ersten gültigen
Satzung entstand, also vorherige Beitragssatzungen, die an zur
Unwirksamkeit führenden Mängeln litten, für die Frage des
Zeitpunkts des Entstehens der Beitragspflicht unerheblich sein
sollten,

43

vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. April
1976 - II A 121/76 -, OVGE 32, 41 (42);
Urteil vom 31. Oktober 1984
- 2 A 1156/84 -, OVGE 37, 188 (192);
Urteil vom 7. September 1993
- 2 A 169/91 -, StuGR 1994, 57 (60 f.);
Urteil vom 29. September 1995
- 15 A 1009/92 -, S. 9 des amtlichen
Umdrucks; Beschluß vom 27. November
1996 - 15 B 2222/96 -, S. 2 f. des
amtlichen Umdrucks,

44

hält das Gericht an dieser Auslegung aus den vorstehend
genannten Gründen nicht mehr fest.

45

Nach dem so gefundenen Auslegungsergebnis ist die
Beitragspflicht noch nicht entstanden. Die
Beitragssatzungsregelungen, die nach der
Anschlußbeitragssatzung vom 2. Januar 1980 in der Fassung der
ersten Nachtragssatzung vom 25. August 1983 erlassen wurden,
weisen nicht die erforderliche Rückwirkung auf den 27. März
1984 auf, um die Beitragspflicht zum Entstehen bringen zu
können. Täten sie es im übrigen, würde sofort Verjährung
eintreten.

46

Nicht zu prüfen ist schließlich, ob wegen des vom Kläger
behaupteten Anschlusses an den Kanal in der C straße 1975
oder 1979 möglicherweise eine Beitragssatzung, die vor der vom
2. Januar 1980 in der Fassung der ersten Nachtragssatzung vom
25. August 1983 erlassen wurde, bereits nach dem Willen der
Gemeinde eine Beitragspflicht hat zur Entstehung bringen
sollen und möglicherweise zur Entstehung gebracht hat. In
diesem Falle wäre - die Wirksamkeit einer solchen Satzung und
das Vorhandensein eines die Beitragspflicht auslösenden
Anschlusses unterstellt - Festsetzungsverjährung schon früher
eingetreten, oder es müßte - bei Unwirksamkeit einer solchen
Satzung - eine wirksame Beitragssatzung Rückwirkung auf den
Zeitpunkt des damaligen Inkraftsetzens oder - falls der
behauptete, die Beitragspflicht auslösende Anschluß nach
diesem Inkraftsetzen liegt - auf den Zeitpunkt dieses
Anschlusses haben mit der Folge, daß bei Inkrafttreten einer
solchen neuen rückwirkenden Satzung wiederum sofort
Festsetzungsverjährung einträte.

47

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 713
ZPO.

48

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

49