Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-08-23, Aktenzeichen 6 A 10578/17
ECLI:DE:OVGRLP:2017:0823.6A10578.17.00

Tenor

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. November 2016 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz unwirksam.

Im Übrigen wird das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. November 2016 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz geändert und die Klage abgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge zu zwei Fünfteln, die Beklagte zu drei Fünfteln zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Jeder Vollstreckungsschuldner kann eine Vollstreckung des jeweiligen Vollstreckungsgläubigers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich als Eigentümerin des Hausgrundstücks Gemarkung M, Flur 4, Parzellen 130/1 und 131, welches in der Abrechnungseinheit 1 (Z-Stadt und Z) liegt, gegen ihre Heranziehung zu einer Vorausleistung auf den wiederkehrenden Ausbaubeitrag für das Jahr 2015. Nachdem die Beklagte mit Bescheid vom 10. August 2015 zunächst eine Vorausleistung in Höhe von 399,07 € festgesetzt hatte, ermäßigte sie diesen Betrag mit Änderungsbescheid vom 21. August 2017 auf 159,61 €.

2

Hinsichtlich des seinem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich insoweit zu Eigen macht.

3

Der nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen mit der Begründung stattgegeben, die Bildung der Abrechnungseinheit 1 als einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen i. S. d. § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 2 KAG sei zu beanstanden, weil damit auch die Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen zu einem Bestandteil einer kommunalen Einrichtung gemacht worden seien, obwohl dem Land für eine solche Ermächtigung die Gesetzgebungskompetenz fehle.

4

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, dem Land stehe die Gesetzgebungskompetenz für eine straßenausbaubeitragsrechtliche Regelung zu, die die Einbeziehung der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen in die Abrechnungseinheit ermögliche. Aufgrund des für den Fünfjahreszeitraum von 2012 bis 2016 aufgestellten Bauprogramms seien im Jahr 2015 Aufwendungen in der Abrechnungseinheit I entstanden. Auch im Übrigen könne die Vorausleistungserhebung nicht beanstandet werden.

5

Soweit sie mit Änderungsbescheid vom 21. August 2017 den Vorausleistungsbetrag ermäßigt hat, schließt sie sich der Erledigungserklärung der Klägerin an.

6

Die Beklagte beantragt im Übrigen,

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unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. November 2016 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz die Klage abzuweisen.

8

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie erklärt den Rechtsstreit in der Hauptsache im Umfang des Ermäßigungsbetrags für erledigt, verteidigt im Übrigen die verwaltungsgerichtliche Entscheidung und bekräftigt ihre Auffassung, der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig.

11

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen sowie den vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

12

Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 17. November 2016 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz unwirksam (§ 173 VwGO i. V. m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO analog).

13

Die im Übrigen aufrecht erhaltene Berufung der Beklagten hat Erfolg.

14

Der Vorausleistungsbescheid der Beklagten vom 10. August 2015 ist in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Januar 2016 und des Änderungsbescheids vom 21. August 2017 rechtmäßig. Die Festsetzung eines Vorausleistungsbetrags in Höhe von 159,61 € verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das angefochtene Urteil ist – soweit es nicht unwirksam wurde – dem entsprechend zu ändern und die Klage insoweit abzuweisen.

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Anders als das Verwaltungsgericht annimmt, fehlt der angefochtenen Vorausleistungserhebung nicht die erforderliche Rechtsgrundlage (1.). Für das Jahr 2015 kann die Beklagte Vorausleistungen in Höhe von 0,2067 €/m² verlangen; daraus ergibt sich ein auf das Grundstück der Klägerin entfallender Vorausleistungsbetrag von 159,61 € (2.). Das veranlagte Grundstück verfügt ferner über die erforderliche Zugänglichkeit zu einer Straße innerhalb der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen (3.).

16

1. Der Bescheid vom 10. August 2015 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Januar 2016 und des Änderungsbescheids vom 21. August 2017 beruht auf § 10a Abs. 4 Satz 2 des Kommunalabgabengesetzes – KAG – sowie der Satzung der Beklagten zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen vom 20. November 2014 – ABS –, die bis zum Inkrafttreten der Satzung vom 20. Dezember 2016 am 1. Januar 2017 die Rechtsgrundlage der Beitragserhebung darstellt. Von der Ermächtigung des § 10a Abs. 4 Satz 2 KAG zur Erhebung von Vorauszahlungen hat die Beklagte mit der Regelung des § 9 ABS über Vorausleistungen Gebrauch gemacht. Wie der Senat bereits in seinem Urteil vom 30. Juni 2015 – 6 A 11016/14.OVG – (NVwZ-RR 2015, 875 = KStZ 2015, 213) entschieden hat, durfte die Beklagte in § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ABS die Abrechnungseinheit 1 (Z-Stadt und Z) als einheitliche öffentliche Einrichtung von Anbaustraßen i. S. d. § 10a KAG festlegen. Daran wird festgehalten.

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a) Gegen die Bildung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung der Anbaustraßen kann nicht mit Erfolg der Einwand erhoben werden, dem Landesgesetzgeber fehle insoweit die Gesetzgebungskompetenz für die Regelung des § 10a KAG, als sie die Einbeziehung der Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße in eine einheitliche öffentliche Einrichtung von Anbaustraßen, also in das kommunale Anbaustraßennetz, ermögliche. Insbesondere überzeugt die vom Verwaltungsgericht dafür angeführte Begründung nicht, durch eine Satzungsregelung auf der Grundlage des § 10a KAG werde die Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße zu einem unselbständigen Bestandteil einer kommunalen Einrichtung. Dies hat der Senat (Beschluss vom 24. Februar 2012 − 6 B 11492/11.OVG −, KStZ 2012, 137; Beschluss vom 21. August 2012 – 6 C 10085/12.OVG –, AS 41, 218) bereits zum Ausdruck gebracht. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts in dem angefochtenen Urteil und das Vorbringen der Klägerin geben keine Veranlassung, davon abzugehen.

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aa) Von der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für "den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 des Grundgesetzes – GG – sind die Planung, die Bedarfsfeststellung, die Errichtung, die Planfeststellung, der Gebrauch, die Widmung, die Umstufung und die Einziehung, aber auch die Straßenbaulast der Bundesfernstraßen umfasst (vgl. Knauff in: BK, Stand: 12/2016, Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 Rn. 20; von Münch/Kunig, GG, 6. Aufl. 2012, Art. 74 Rn. 97 m.w.N.). Dem entsprechend regelt § 5 Abs. 1 Satz 1 des (Bundes-)Fernstraßengesetzes − FStrG −, dass der Bund Träger der Straßenbaulast für die Bundesfernstraßen ist, soweit nicht die Baulast anderen nach gesetzlichen Vorschriften oder öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen obliegt. Angesichts des Umstands, dass die Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke dient (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG), weist § 5 Abs. 3 FStrG den Gemeinden die Straßenbaulast für die Gehwege und (unselbständigen) Parkplätze an den Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen zu.

19

Diese differenzierte Regelung der Straßenbaulast führt nicht zu einer rechtlichen Aufspaltung der einzelnen Teileinrichtungen einer Ortsdurchfahrt. Fahrbahn und Gehweg der Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße sind vielmehr trotzdem Teile einer einheitlichen Verkehrsanlage (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. August 1986 – 8 C 58.85 –, KStZ 1986, 211 = NVwZ 1987, 56; BVerwG, Urteil vom 30. Januar 1970 – IV C 131.68 –, Buchholz 406.11 § 128 BBauG Nr. 7 = BRS 37 Nr. 57; OVG RP, Urteil vom 15. März 2005 – 6 A 12088/04.OVG –, AS 32, 149 = KStZ 2005, 234).

20

bb) Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für "den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr" nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG umfasst nicht den Sachbereich der Refinanzierung der gemeindlichen Aufwendungen für Gehwege und (unselbständige) Parkplätze an Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen. Aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG folgt nicht die Kompetenz des Bundes zu regeln, ob und wie die Gemeinden die in Erfüllung ihrer Baulast für Gehwege und (unselbständige) Parkplätze aufgewendeten Kosten refinanzieren können. Dies folgt einerseits aus dem Umstand, dass die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das Erschließungsbeitragsrecht bis zur Änderung des Art. 74 Nr. 18 GG durch Gesetz vom 27. Oktober 1994 (BGBl. I S. 3146) aus dieser Bestimmung, nicht aber aus Art. 74 Nr. 22 GG abgeleitet wurde (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 1 Rn. 8). Andererseits wurde dem Bund im Zuge der sog. Föderalismusreform die Gesetzgebungskompetenz für das Erschließungsbeitragsrecht mit der Begründung entzogen, diese Materie sei eng mit dem Kommunalabgabenrecht verknüpft (vgl. hierzu BR-Drucks. 886/93 S. 18), das in der Kompetenz der Länder liegt. Dem entsprechend werden in Rheinland-Pfalz gemäß § 10 KAG einmalige bzw. nach § 10a KAG wiederkehrende Beiträge erhoben für Ausbaumaßnahmen auch an Gehwegen der Ortsdurchfahrten der Bundesstraßen. Gleiches gilt gemäß § 12 Abs. 9 des Landesstraßengesetzes – LStrG – für Ortsdurchfahrten von Landes- und Kreisstraßen.

21

cc) Den Ländern steht auch die Gesetzgebungskompetenz für die Konstituierung kommunaler öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen zu, die zum Zweck der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen gebildet werden. Dem Verwaltungsgericht kann nicht gefolgt werden, soweit es annimmt, durch die Bildung solcher kommunaler öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen nach § 10a KAG werde in die umschriebene Bundeskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG für "den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr" eingegriffen. Denn die Bestimmung des § 10a KAG ermöglicht den Gemeinden (lediglich) die Konstituierung einheitlicher öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen zur Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge durch Satzung, ohne die bundesrechtlich festgelegte Straßenbaulast, die Widmung, den Gebrauch oder den Zweck einer Bundesstraße zu modifizieren, wenn ihre Ortsdurchfahrt in eine solche Einrichtung von Anbaustraßen einbezogen wird.

22

Selbstverständlich bleibt es durch die Bildung einer solchen Einrichtung dabei, dass nur die Aufwendungen für die in der Baulast der Gemeinde stehenden Gehwege und unselbständigen Parkplätze beitragspflichtig sind. Auf die straßenrechtliche Widmung und den damit bestimmten Gebrauch einer Bundesstraße hat die Einbeziehung ihrer Ortsdurchfahrt in eine kommunale Einrichtung von Anbaustraßen keine Auswirkung.

23

Die Ortsdurchfahrt wird auch nicht – wie das Verwaltungsgericht meint – zu einem unselbständigen Bestandteil einer kommunalen Einrichtung. Vielmehr bleibt ihre rechtliche Eigenständigkeit in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 8. November 1972 – 1 BvL 15/68 –, BVerfGE 34, 139) erhalten. Danach unterbricht eine innerhalb einer Ortschaft verlaufende Straße des überörtlichen Verkehrs nicht den Zusammenhang der Bundes- oder Landstraße, sondern bleibt Teil dieser Straße. Durch die Schaffung einer einheitlichen Einrichtung nach § 10a KAG tritt damit nicht der Zustand ein, der im Recht der leitungsgebundenen Einrichtungen zum Verlust der Selbständigkeit einer Anlage führt, die in einem neuen System aufgeht, das nach Lage, räumlicher Ausdehnung und Leistungskapazität mit der bisherigen Anlage nicht mehr vergleichbar ist (vgl. OVG RP, Urteil vom 14. März 2008 – 6 A 11228/07.OVG –, AS 36, 107 = KStZ 2009, 32).

24

Die Einbeziehung der Ortsdurchfahrt einer Bundesstraße in eine kommunale Einrichtung von Anbaustraßen lässt auch ihre (bundesrechtlich festgelegte) Zweckbestimmung unverändert. Sie dient mit ihrer Fahrbahn neben dem überörtlichen auch dem örtlichen Verkehr und überdies − wie erwähnt − der Erschließung der anliegenden Grundstücke (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FStrG). Den Gehwegen der Ortsdurchfahrt fehlt indessen eine überörtliche Verbindungsfunktion. Eine Ortsdurchfahrt erfüllt mithin gleichzeitig mehrere Zwecke und kann dementsprechend jeweils unterschiedlichen rechtlichen Regelungen unterliegen. Dies kommt in der Aufteilung der Baulast für die – wie erwähnt – aus Fahrbahn und Gehwegen bestehende einheitliche Verkehrsanlage zum Ausdruck. Deshalb spricht das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 8. November 1972 – 1 BvL 15/68 –, BVerfGE 34, 139) in diesem Zusammenhang von einer Verflechtung sowie einer gewissen Konkurrenz der Interessen des überörtlichen Verkehrs einerseits sowie der Belange und der Interessen der örtlichen Gemeinschaft andererseits. Ohne ihre Bestimmung für den überörtlichen Verkehr zu verlieren, kann eine Ortsdurchfahrt angesichts ihrer (bundesrechtlich festgelegten) Zweckbestimmung auch für den örtlichen Verkehr in eine einheitliche kommunale Einrichtung der Anbaustraßen einbezogen werden, die in ihrer Gesamtheit das einheitliche Straßensystem darstellt, das den durch die einzelnen Straßen erschlossenen Grundstücken die erforderliche Anbindung an das gesamte übrige Straßennetz ermöglicht (vgl. Begründung zum Entwurf des § 10a KAG, LT-Drucks. 15/318, S. 7). Denn zur wegemäßigen Erschließung eines bestimmten Grundstücks reicht die Straße, an der es gelegen ist, keineswegs aus; vielmehr wird der Anschluss ans übrige Straßennetz erst über andere Verkehrsanlagen vermittelt (vgl. OVG RP, Urteil vom 20. November 2007 – 6 C 10601/07.OVG –, AS 35, 209 = DVBl 2008, 135).

25

b) Soweit mit der Klage geltend gemacht wird, die Bildung der Abrechnungs-einheit 1 sei wegen der trennenden Wirkung der Bundesstraße 421 (Notenau/Kastellauner Straße) zu beanstanden, folgt ihr der Senat aus den bereits im Urteil vom 30. Juni 2015 – 6 A 11016/14.OVG – (NVwZ-RR 2015, 875 = KStZ 2015, 213) erläuterten Gründe nicht.

26

Vergleichbares gilt für die Bundesstraße …, die in der Abrechnungseinheit 1 parallel zum rechten B. Ufer verläuft und allenfalls den schmalen unbebauten Geländestreifen zwischen ihr und der B. von dem südöstlich davon liegenden bebauten Bereich zwischen den Bundesstraßen … und … voneinander trennen könnte. Selbst wenn die B … in ihrem weiteren Verlauf auf dem linken B. Ufer teilweise wie eine topografische Zäsur (vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 2014 – 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 –, BVerfGE 137, 1 = NVwZ 2014, 1448, Rn. 64) erscheinen sollte, ließe sich daraus keine trennende Wirkung der B 53 in der Abrechnungseinheit 1 ableiten.

27

c) Die Bildung der Abrechnungseinheit 1 ist ferner nicht wegen der Baulücken im A. bedenklich. Nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 30. Juni 2015 – 6 A 11016/14.OVG –, NVwZ-RR 2015, 875 = KStZ 2015, 213; Urteil vom 10. Dezember 2014 – 6 A 10853/14.OVG –, KStZ 2015, 75) kann von einer zusammenhängenden Bebauung, die die Konstituierung einer einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen nach § 10a KAG rechtfertigt, nicht gesprochen werden, wenn Außenbereichsflächen von nicht nur unbedeutendem Umfang zwischen den bebauten Gebieten liegen. Die Bebauung im A. Bachtal weist zwar Lücken von bis zu zwei Parzellen zwischen den bereits qualifiziert genutzten Grundstücken auf, aber keine Außenbereichsflächen, die mehr als einen unbedeutenden Umfang haben. Dies lässt die Karte dieses Bereichs erkennen, die die Beklagte im Berufungsverfahren vorgelegt hat.

28

2. Für das Jahr 2015 kann die Beklagte Vorausleistungen in Höhe eines Fünftels (vgl. OVG RP, Urteil vom 17. Januar 2017 – 6 A 10681/16.OVG –, KStZ 2017, 78 = NVwZ-RR 2017, 585) der für den gesamten Fünfjahreszeitraum von 2012 bis 2016 prognostizierten Aufwendungen in Höhe von 517.090,00 € verlangen, darf also von einem Beitragssatz von 0,2067 €/m² ausgehen. Dies ist mit dem Änderungsbescheid vom 21. August 2017 erfolgt und führt hinsichtlich des veranlagten Grundstücks der Klägerin zu einem Vorausleistungsbetrag von 159,61 €.

29

3. Die Beitragspflicht dieses Grundstücks scheitert nicht an der nach § 10a Abs. 1 Satz 2 KAG erforderlichen Zugänglichkeit. Es ist tatsächlich durch eine Zufahrt (Bachüberquerung) mit der klassifizierten Straße „C“ innerhalb der Ortsdurchfahrtsgrenzen verbunden. Die rechtliche Sicherung dieser Zugänglichkeit der unmittelbar an die Gewässerparzelle angrenzenden Parzelle 131 der Klägerin ergibt sich – sofern es an einer ausdrücklichen Berechtigung (z. B. (Mit-)Eigentum, Dienstbarkeit, Baulast) fehlt – aus einem Notwegerecht gemäß § 917 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs. Zu Gunsten eines bebauten Grundstücks besteht ein Notwegerecht als Befugnis zur Inanspruchnahme fremden Eigentums, wenn das Grundstück zu seiner bestimmungs- und ordnungsgemäßen Nutzung auf eine Verbindung zu einer öffentlichen Straße dauerhaft angewiesen ist, anders als mit Hilfe des Notwegerechts die notwendige Zugangs- bzw. Zufahrtsmöglichkeit aber nicht hat (OVG RP, Urteil vom 21. August 2007 – 6 A 10527/07.OVG –, AS 35, 71; OVG RP, Urteil vom 6. Dezember 2005 – 6 A 10984/05.OVG –, esovgrp; OVG RP, Urteil vom 16. November 2000 – 6 A 10411/00.OVG –, AS 28, 435 = KStZ 2001, 115 = NVwZ-RR 2001, 597).

30

4. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Soweit der Rechtsstreit in der Hauptsache durch übereinstimmende Erklärungen der Beteiligten erledigt wurde, entspricht es der maßgebenden Billigkeit, dass die diesbezüglichen Kosten der Beklagten zur Last fallen, die den Vorausleistungsbetrag entsprechend ermäßigt hat.

31

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

32

Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren bis zur Abgabe übereinstimmender Erledigungserklärungen auf 399,07 €, für die Zeit danach auf 159,61 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG).