Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-08-04, Aktenzeichen 19 B 2132/03
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0804.19B2132.03.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,-- Euro
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die gemäß § 146 Abs. 4 VwGO zulässige Beschwerde ist unbegründet. Der
Senat prüft gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO nur die von der Antragstellerin
innerhalb der Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO vorgetragenen Gründe. Aus
diesen Gründen ergibt sich nicht, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht den
Antrag der Antragstellerin abgelehnt hat, die Antragsgegnerin im Wege der
einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihr eine vorläufige Erlaubnis für den Betrieb
der Freien Aktiven Schule X. (Grundschule) als privater Ersatzschule zu erteilen.
Aus dem Beschwerdevorbringen ergibt sich insbesondere nicht, dass die
Antragstellerin den nach § 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO erforderlichen
Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht hat.

3

Einzige in Betracht kommende Anspruchsgrundlage für die begehrte vorläufige
Erlaubnis sind Art. 7 Abs. 4 und 5 GG, Art. 8 Abs. 4 Satz 1 LV NRW, §§ 37 Abs. 4,
43 SchOG NRW.

4

Entgegen der angedeuteten Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die
Bestimmungen über die vorläufige Erlaubnis zum Betrieb einer Privatschule in § 37
Abs. 4 SchOG NRW auch auf private Grundschulen anwendbar. Die Anwendung des
§ 37 Abs. 4 SchOG NRW auf private Grundschulen ist insbesondere nicht durch § 43
SchOG NRW ausgeschlossen, wonach für die Zulassung privater Volksschulen
(Grundschulen) die Bestimmungen des Art. 7 Abs. 5 GG gelten. § 37 SchOG NRW
konkretisiert die für alle privaten Ersatzschulen maßgeblichen Anforderungen des
Art. 7 Abs. 4 Sätze 2 bis 4 GG. Diese Anforderungen gelten uneingeschränkt auch
für private Volksschulen (Grundschulen) im Sinne des Art. 7 Abs. 5 GG. Auch für
diese ist das Grundrecht der Privatschulfreiheit durch Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG
gewährleistet. Der Verweis des § 43 SchOG NRW auf Art. 7 Abs. 5 GG bedeutet
nicht, dass die Zulassungsvoraussetzungen des § 37 SchOG NRW bei
Grundschulen durch diejenigen des Art. 7 Abs. 5 GG ersetzt werden. Eine solche
Auslegung des Landesrechts wäre mit Bundesverfassungsrecht unvereinbar. Denn
auch die allgemeinen, für alle Privatschulen geltenden Anforderungen in Art. 7 Abs. 4
Sätze 2 bis 4 GG werden, soweit es um die Zulassung privater Grundschulen geht,
durch die besonderen Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 5 GG lediglich ergänzt, aber
nicht ersetzt.

5

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40
(47).

6

Die Antragstellerin hat die Voraussetzungen der vorgenannten
Anspruchsgrundlage auch im Beschwerdeverfahren nicht glaubhaft gemacht. Es fehlt
an der Glaubhaftmachung, dass ein von der Unterrichtsverwaltung anzuerkennendes
besonderes pädagogisches Interesse nach der ersten Alternative des Art. 7 Abs. 5
GG, § 43 SchOG NRW an der Zulassung der Freien Aktiven Schule X. als
private Grundschule besteht.

7

Diese Zulassungsvoraussetzung gilt in demselben Umfang, in dem sie für die
Erteilung der (endgültigen) Genehmigung nach § 37 Abs. 1 und 2 SchOG NRW gilt,
auch für die vorläufige Erlaubnis nach § 37 Abs. 4 SchOG NRW. Bei der vorläufigen
Erlaubnis nach § 37 Abs. 4 SchOG NRW von ihr abzusehen oder geringere
Anforderungen an sie zu stellen ist insbesondere nicht wegen des vorläufigen
Charakters dieser Erlaubnis gerechtfertigt. Die Voraussetzungen für die Erteilung der
vorläufigen Erlaubnis nach § 37 Abs. 4 SchOG NRW bleiben hinter denjenigen für
die Erteilung der Genehmigung nach § 37 Abs. 1 und 2 SchOG NRW vielmehr nur
insoweit zurück, als es um die Voraussetzung nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG geht,
wonach die privaten Schulen in ihren Lehrzielen und Einrichtungen nicht hinter den
öffentlichen Schulen zurückstehen dürfen (in § 37 Abs. 3 Buchstabe a) SchOG NRW
als Gleichwertigkeit bezeichnet). Das ergibt sich aus § 37 Abs. 4 Satz 1 SchOG
NRW, wonach die Erteilung der vorläufigen Erlaubnis für die Errichtung von
Ersatzschulen nicht die Feststellung voraussetzt, dass diese Schulen vergleichbaren
öffentlichen Schulen gleichwertig sind.

8

Mit dem Begriff "besonderes pädagogisches Interesse" in Art. 7 Abs. 5 GG ist
das öffentliche Interesse an der Erprobung und Fortentwicklung pädagogischer
Konzepte sowie das Interesse an der angemessenen pädagogischen Betreuung
spezieller Schülergruppen gemeint, welchen das öffentliche Schulwesen keine
hinreichenden Angebote macht oder machen kann.

9

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40
(51).

10

Geht es, wie im vorliegenden Fall, um das öffentliche Interesse an der Erprobung
und Fortentwicklung pädagogischer Konzepte, müssen diese, um das Merkmal
"besonders" zu erfüllen und damit die Ausnahme von dem verfassungsrechtlichen
Grundsatz einer "Schule für alle" zu rechtfertigen, eine sinnvolle Alternative zum
bestehenden öffentlichen und privaten Schulangebot darstellen, welche die
pädagogische Erfahrung bereichert und der Entwicklung des Schulsystems
insgesamt zugute kommt. Die "Besonderheit" eines pädagogischen Interesses setzt
nicht voraus, dass das pädagogische Konzept in jeder Hinsicht neu oder gar
einzigartig ist. Es genügt, wenn ein pädagogisches Konzept wesentliche neue
Akzente setzt oder schon erprobte Konzepte mit neuen Ansätzen von einigem
Gewicht kombiniert. Für die Frage, ob darin ein hinreichendes Maß an Erneuerung
zu finden ist, kommt es auf eine Gesamtbetrachtung an. Der Antragsteller muss das
von ihm entwickelte Konzept auf das konkrete Vorhaben bezogen so substantiiert
darlegen, dass der Unterrichtsverwaltung ein Vergleich mit bestehenden
pädagogischen Konzepten und eine prognostische Beurteilung seiner
Erfolgschancen und der möglicherweise mit ihm verbundenen Risiken und Gefahren
für die Entwicklung der Schüler ohne weiteres möglich ist.

11

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40
(51, 53).

12

Im vorliegenden Fall fehlt es an der substantiierten Darlegung eines
hinreichenden Maßes an Erneuerung.

13

Erforderlich ist hier die substantiierte Darlegung, dass das pädagogische
Konzept der Antragstellerin vom 14. Dezember 2002 wesentliche neue Akzente setzt
oder schon erprobte Konzepte mit neuen Ansätzen von einigem Gewicht kombiniert.
Denn das pädagogische Konzept der Antragstellerin nimmt nicht für sich in
Anspruch, in jeder Hinsicht neu oder gar einzigartig zu sein. Es versteht sich vielmehr
als "konsequente Weiterentwicklung und Fortschreibung der empirisch entwickelten
Pädagogik Maria Montessoris" unter Berücksichtigung der praktischen
pädagogischen Arbeit der Nicht-Direktivität von Rebecca und Mauricio Wild"
(Zusammenfassung, S. 37).

14

Andererseits ist die Prüfung, ob das pädagogische Konzept der Antragstellerin
ein hinreichendes Maß an Erneuerung bietet, auch nicht deshalb entbehrlich, weil
dieses Konzept etwa mit dem Konzept einer bereits genehmigten privaten
Grundschule inhaltlich übereinstimmte. Art. 7 Abs. 5 GG verlangt keine Einmaligkeit
des pädagogischen Konzepts und schließt deshalb nicht aus, dass es in einer
größeren Zahl privater Grundschulen erprobt und durchgeführt wird, solange dies
nicht zu einer flächendeckenden Zulassung von privaten Grundschulen mit
demselben Alternativkonzept führt.

15

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40
(52 f.); BVerwG, Urteil vom 8. September 1999 - 6 C 21.98 -, NJW 2000, 1280
(1281).

16

Der Antragstellerin geht es bislang nicht darum, dass in Nordrhein-Westfalen zu
bereits bestehenden privaten Grundschulen eines bestimmten alternativen Konzepts
mit der Freien Aktiven Schule X. eine weitere Schule desselben pädagogischen
Konzepts hinzutreten soll. Insbesondere verfolgt sie nicht das Konzept einer
genehmigten Montessori-Schule oder das Konzept einer der beiden freien
Alternativschulen in Nordrhein-Westfalen, die sie im erstinstanzlichen Verfahren zum
Vergleich angeführt hat, oder das Konzept der Freien Aktiven Schule L. . Die
Formulierungen im pädagogischen Konzept der Antragstellerin vom 14. Dezember
2002 lassen vielmehr darauf schließen, dass sie einen eigenständigen
pädagogischen Ansatz verfolgt. Es heißt dort, man habe sich an den Konzepten
jener privaten Grundschulen lediglich „in der Entstehungsphase orientiert",
insbesondere durch das Konzept der Freien Aktiven Schule L. habe man
„wichtige und vielfältige Anregungen" erhalten (Vorwort, S. 5) und knüpfe „damit an
ein bewährtes pädagogisches Konzept an" (Abschnitt 2.1., S. 9). Von diesem
Selbstverständnis des pädagogischen Konzeptes der Antragstellerin geht auch der
Kasseler Schulentwicklungsforscher Prof. Dr. C. aus, der im Auftrag der
Antragstellerin deren Konzept im erstinstanzlichen Verfahren begutachtet hat
(Gutachten vom 12. August 2003). Auch er spricht von einer „neuartigen Mischung z.
T. bewährter Konzepte" (S. 6) und „wesentlich neue(n) Akzente(n)", die das
pädagogische Konzept der Antragstellerin setze (S. 5).

17

Die hiernach erforderliche Kombination erprobter Konzepte mit neuen Ansätzen
von einigem Gewicht lässt sich mit dem erforderlichen Maß an Substantiierung weder
dem pädagogischen Konzept der Antragstellerin vom 14. Dezember 2002 noch dem
Gutachten von Prof. Dr. C. vom 12. August 2003 entnehmen. In diesem
Gutachten wird lediglich im Ergebnis die Neuartigkeit der „Mischung z. T. bewährter
Konzepte" (S. 6) behauptet, ohne jedoch konkret mitzuteilen, worin diese
Neuartigkeit bestehen soll. Entsprechendes gilt für die Aussage des Gutachters auf
Seite 5, das pädagogische Konzept der Antragstellerin „scheint mir in der Tat
wesentlich neue Akzente zu setzen, insofern als die Antragsteller über das bekannte
Konzept der Montessori-Pädagogik hinausgehend, konzeptionelle
Anknüpfungspunkte an bewährte Lehr- und Lernprinzipien suchen, die ...". Auch in
dieser Aussage bleibt offen, welche konzeptionellen Anknüpfungspunkte damit
gemeint sind, inwiefern diese jeweils über „das bekannte Konzept der Montessori-
Pädagogik" hinausgehen und sich von den pädagogischen Konzepten anderer
genehmigter privater Grundschulen unterscheiden. Es genügt nicht, dass der
Gutachter mit den zitierten konzeptionellen Anknüpfungspunkten vermutlich
diejenigen sechs Kernpunkte aufgreifen will (Montessori-Menschenbild,
Nichtdirektivität, Lernen als Angebot, Mathetik, besondere Gesundheitsförderung,
Musik und Tanz), deren Verbindung er in seinem Gutachten als „den Autoren zufolge
innovativ" bezeichnet (S. 4). Denn es fehlt eine eigenverantwortliche Aussage des
Gutachters zu der Frage, inwiefern gerade die Kombination dieser sechs Kernpunkte,
die „alle ... für sich genommen nicht neu" sind (S. 5 oben), einen neuen
pädagogischen Ansatz von einigem Gewicht bietet, der sich von den Konzepten
anderer öffentlicher und der erwähnten anderen genehmigten privaten Grundschulen
unterscheidet. Insbesondere enthält der Abschnitt 2.3 des Gutachtens keine konkrete
Antwort auf diese Frage, obwohl sich gerade dieser Abschnitt nach der Gliederung
des Gutachtens mit der Fragestellung beschäftigen soll, inwiefern die Konzeption
eine sinnvolle Alternative zum bestehenden öffentlichen und privaten Schulangebot
darstellt. Der Abschnitt erschöpft sich hingegen in Ausführungen zur mangelnden
Unterstützung bürgerschaftlichen Engagements bei der „Suche nach Auswegen aus
der Bildungsmisere" und der Wiederholung der bereits erwähnten pauschalen
Ergebnisbehauptung, es handele sich um eine „besondere Mischung bewährter und
neuerer pädagogischer Ansätze" (S. 9 oben).

18

Die Ergänzungsbedürftigkeit des vorgelegten pädagogischen Konzepts in dem
vorstehend beschriebenen Punkt wird bestätigt durch die Anregung des Gutachters
an die Antragstellerin, „in ihrer Konzeption Bezüge zu neueren Ansätzen
selbstorganisierten Lernens (Mandl 2000) und der Humanistischen Pädagogik bzw.
Psychologie zu entwickeln, um den Anschluss zu ergänzenden bzw. den Horizont
erweiternden Ansätzen zu sichern" (S. 9). Diese Anregung lässt den Rückschluss zu,
dass der Gutachter möglicherweise das Prinzip selbstorganisierten Lernens im
pädagogischen Konzept der Antragstellerin als nicht hinreichend entwickelt einstuft
und in bezug auf neuere Erkenntnisse der erziehungswissenschaftlichen Forschung
als ergänzungsbedürftig und nicht hinreichend innovativ bewertet.

19

Der Senat hält nach dem derzeitigen Sach- und Streitstand nicht für
ausgeschlossen, dass für die von der Antragstellerin geplante private Grundschule
auf der Grundlage des von ihr vorgelegten pädagogischen Konzepts ein besonderes
pädagogisches Interesse anzuerkennen ist, wenn sie im weiteren Erlaubnis- und
Genehmigungsverfahren eine ergänzende Stellungnahme des Prof. Dr. C. oder
eines anderen Sachverständigen beibringt, die hinreichend substantiiert die Frage
beantwortet, ob das pädagogische Konzept wesentliche neue Akzente setzt oder
schon erprobte Konzepte (der Montessori-Pädagogik) mit neuen Ansätzen von
einigem Gewicht kombiniert. Wegen weiterer zwischen den Beteiligten bestehender
wesentlicher Streitpunkte weist der Senat mit Blick auf das weitere Erlaubnis- und
Genehmigungsverfahren auf folgendes hin:

20

Die Antragsgegnerin wird nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand das
besondere pädagogische Interesse nicht mit der Erwägung verneinen können, die
geltenden Richtlinien und Lehrpläne für die öffentliche Grundschule seien so
konzipiert, dass auf ihrer Grundlage die Montessori-Pädagogik in jeder einzelnen
öffentlichen Grundschule verwirklicht werden könne und in den öffentlichen
Grundschulen von einem kindgeleiteten Unterricht auszugehen sei. Für die
Anerkennung des besonderen pädagogischen Interesses kommt es im vorliegenden
Zusammenhang auf den tatsächlichen Zustand des öffentlichen Schulwesens und
darauf an, ob die angeführten Umstände die Praxis des öffentlichen Schulwesens
tatsächlich prägen.

21

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40
(55, 62).

22

Zweifel an Letzterem ergeben sich im Übrigen aus den Ausführungen unter 2.2
des Gutachtens von Prof. Dr. C. vom 12. August 2003 wie auch aus den
Ausführungen zur Frage 2 in dem von Prof. Dr. C1. im Verfahren 1 K 10985/98
(VG Düsseldorf) erstatteten Gutachten vom 15. März 2002. Für den Fall, dass die
Antragstellerin die oben angesprochenen Defizite durch Vorlage einer ergänzenden
sachverständigen Stellungnahme behebt, wird die Antragsgegnerin das besondere
pädagogische Interesse nur verneinen können, wenn sie die vorgenannten Zweifel
hinsichtlich der Praxis des öffentlichen Schulwesens für jeden der sechs Kernpunkte
im pädagogischen Konzept der Antragstellerin konkret zerstreut.

23

Die Antragsgegnerin unterliegt einem Missverständnis hinsichtlich des
pädagogischen Konzepts der Antragstellerin, wenn sie meint, der darin vorgestellte
Unterricht ohne Teilnahmezwang (Lernen als Angebot) widerspreche der
allgemeinen Schulpflicht. Ersichtlich will die Antragstellerin nämlich nicht die
Teilnahme am Schulbetrieb als solche zur Disposition ihrer Schüler stellen, sondern
nur deren Teilnahme an bestimmten Lerninhalten. Einen Hinweis darauf geben etwa
die Ausführungen im Abschnitt 4.2.3. des pädagogischen Konzepts (S. 24), wonach
der regelmäßige Besuch der Kurseinheiten für die gemeinsam abgesprochene Zeit
verbindlich ist, wenn sich Kinder für die Teilnahme an einem bestimmten Kurs
entschieden haben. Dass eine Verpflichtung zur Teilnahme am Schulbetrieb als
solche im Konzept nicht ausdrücklich thematisiert wird, erklärt sich ohne Weiteres
aus der Zielsetzung des Konzepts, die Lernbereitschaft der Schüler nachhaltig positiv
dadurch zu beeinflussen, dass es ihnen ein Lernen aus eigenem Antrieb ermöglicht
(S. 12).

24

Nicht tragfähig ist ferner die pauschale Einschätzung der Antragsgegnerin, das
Gelingen des Lernens nach dem Prinzip der Nicht-Direktivität und die nichtdirektive
Pädagogik nach Rebecca Wild seien unrealistisch und unpraktikabel. Im Gutachten
von Prof. Dr. C. sind Ansatzpunkte dafür aufgezeigt, dass die Wirksamkeit des
Prinzips der Nicht-Direktivität in zahlreichen empirischen Studien nachgewiesen ist.
Dieser Feststellung kann die Antragsgegnerin nur durch eine nachvollziehbar
begründete Darlegung ihres gegenteiligen Standpunktes entgegen treten. Diese
Darlegung muss erkennen lassen, auf welchen Tatsachen und Erfahrungen aus ihrer
eigenen Sphäre und auf welchen erziehungswissenschaftlichen Erkenntnissen ihre
gegenteilige Einschätzung beruht.

25

BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 -, BVerfGE 88, 40
(60).

26

In mehrfacher Hinsicht nicht tragfähig ist die Auffassung der Antragsgegnerin,
wegen mangelnder Effizienz des nichtdirektiven Lernens, fehlender Sicherstellung
des Schulerfolgs, der Möglichkeit der Lernverweigerung in Einzelfällen sowie wegen
fehlender Leistungsbeurteilung und Qualitätssicherung erfülle die Antragstellerin
nicht das Erfordernis des „Nichtzurückstehens" in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG, § 37 Abs.
3 a) SchOG. Die Antragsgegnerin berücksichtigt dabei nicht hinreichend, dass
Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens nur die vorläufige Erlaubnis nach § 37
Abs. 4 Satz 1 SchOG NRW ist, die, wie oben schon erwähnt, die Feststellung jenes
Erfordernisses nicht voraussetzt. Im Übrigen kommt es bei der Prüfung jenes
Erfordernisses, soweit es um den Vergleich der Erziehungsziele und der Art und
Weise der Vermittlung des Lernstoffs geht, nur darauf an, ob konkret die Besorgnis
begründet ist, dass als Konsequenz der besonderen pädagogischen Konzeption
erhebliche Defizite in der Qualifikation der Schüler entstehen.

27

BVerwG, Urteil vom 19. Februar 1992 - 6 C 3.91 -, BVerwGE 90, 1 (9 f.).

28

Anhaltspunkte für eine dahingehende konkrete Besorgnis hat die
Antragsgegnerin nicht aufgezeigt. Zum anderen verlangt Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG als
Genehmigungsvoraussetzung nicht den positiven Nachweis der "Gleichwertigkeit";
die Genehmigungsvoraussetzung ist vielmehr schon dann erfüllt, wenn aufgrund der
Lehrziele - hier unter Berücksichtigung der Orientierung an den Grundschulrichtlinien
im Konzept der Antragstellerin - in nachprüfbarer Weise die Prognose möglich ist,
dass die private Ersatzschule voraussichtlich jedenfalls nicht hinter den Lehrzielen
der öffentlichen Grundschule zurückstehen wird. Ob sich diese Prognose stellen
lässt, hängt nicht nur von der Planung und den Zielen der privaten Ersatzschule,
sondern insbesondere von der praktischen Bewährung ab, die in der Regel erst nach
einer gewissen Dauer des genehmigten Schulbetriebs beurteilt werden kann und mit
den Mitteln der Schulaufsicht zu begleiten ist.

29

BVerwG, Urteil vom 19. Februar 1992, a.a.O., S. 15 f.

30

Zudem verlangt Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht, dass die private Ersatzschule
einen möglichst ungehinderten Wechsel der Schüler auf eine öffentliche Schule nach
jedem Schuljahr sicherstellen muss.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2000 - 6 C 5.00 -, BVerwGE 112, 263
(267 f.).

32

In Bezug auf einzelne konkrete Genehmigungsvoraussetzungen nach § 37 Abs.
3 SchOG NRW, § 1 Abs. 3 und 4 ESch-VO wie den Nachweis der beruflichen
Qualifikation von Lehrkräften und die kirchliche Bevollmächtigung kann durch
Auflagen nach § 36 Abs. 1 VwVfG NRW die Genehmigungsfähigkeit sichergestellt
werden.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

34

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 72 Nr. 1 GKG iVm §§ 13 Abs. 1 Satz 1, 14,
20 Abs. 3 GKG a. F. und orientiert sich an Nr. II.37.2 des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit (DVBl 1996, 605 ff.). Der Senat folgt der Vorinstanz darin,
eine Streitwertreduzierung unter dem Gesichtspunkt des einstweiligen
Rechtsschutzes nicht vorzunehmen, berücksichtigt aber (wie im Ergebnis auch das
Verwaltungsgericht), dass im vorliegenden Verfahren lediglich eine vorläufige
Erlaubnis zum Betrieb einer Ersatzschule begehrt wird.

35

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, 25 Abs. 3 Satz 2 GKG
a.F.).

36