Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-06-16, Aktenzeichen 9 A 3817/98
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0616.9A3817.98.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits beider Rechtszüge.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der
Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist Betreiberin der G. -Apotheke in
C. .

3

Am 13. Mai 1997 führte der Amtsapotheker des
Gesundheitsamtes des Beklagten eine Überprüfung nach § 64
Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes (AMG) in der Apotheke der
Klägerin durch. Hierfür setzte der Beklagte durch Bescheid vom
14. Mai 1997 gegen die Klägerin eine Gebühr von 200,00 DM
fest. Den von der Klägerin hiergegen fristgerecht erhobenen
Widerspruch wies die Bezirksregierung Arnsberg durch Bescheid
vom 30. Juli 1997 zurück.

4

Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung
hat sie angeführt, für die Gebührenerhebung fehle es an einer
Rechtsgrundlage. Die Besichtigung habe weder in ihrem
Interesse noch auf ihre Veranlassung stattgefunden, so daß sie
nicht als Kostenschuldnerin im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 des
Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NW)
in Betracht komme. Die Amtshandlung stelle einen belastenden
Eingriff in ihre betriebliche Sphäre dar. Demgegenüber falle
nicht ins Gewicht, daß das Ergebnis der Besichtigung auch für
sie nützlich sein könne, etwa zur vorsorglichen Vermeidung von
Haftungstatbeständen. Ferner sei der gebührenrechtliche
Begriff der Veranlassung nicht hinreichend bestimmt. Der Anlaß
für eine gebührenpflichtige Amtshandlung müsse auch in bezug
auf seine Kostenfolgen abgrenzbar sein gegen die Vielzahl
anderer staatlicher Überwachungs-, Kontroll- und
Überprüfungsmaßnahmen, bei denen eine Abwälzung der Kosten
nicht vorgenommen werde. Ohne eine Abgrenzung fehle es an
einem Maßstab, an dem die Zulässigkeit einer Kostenabwälzung
überprüfbar sei. Ein derartiger Maßstab sei dem
Arzneimittelgesetz nicht zu entnehmen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Gebührenbescheid des Beklagten
vom 14. Mai 1997 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Arnsberg vom 30. Juli
1997 aufzuheben.

7

Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

9

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene
Urteil stattgegeben und den Gebührenbescheid aufgehoben. Zur
Begründung hat es ausgeführt, daß die vom Beklagten
herangezogene Tarifstelle 10.4.5 des allgemeinen
Gebührentarifs zur allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
mangels formalgesetzlicher Ermächtigung nichtig sei. Dadurch,
daß die Tarifstelle die „Besichtigung einer Apotheke durch die
Kreise und kreisfreien Städte" gebührenpflichtig mache, würden
die Grenzen des Gebührenbegriffs überschritten. Es fehle an
der erforderlichen Konnexität zwischen dem Inhalt der
Amtshandlung und einem individuellen Erfolg für den
Apothekenbetreiber. Die auf der Grundlage des § 64 Abs. 3
Satz 2 AMG durchgeführte Besichtigung der Apotheke der
Klägerin sei für diese ohne erkennbares Interesse. Mit der
Amtshandlung komme die zuständige Behörde ausschließlich einer
eigenen gesetzlichen Verpflichtung nach.

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Mit der zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend,
der Gebührenbescheid sei rechtmäßig. Die individuelle
Zurechenbarkeit der Amtshandlung und die geforderte innere
Konnexität zwischen amtlichem Leistungsinhalt und
individuellem Erfolg sei gegeben. Sie werde danach bestimmt,
ob die Amtshandlung zurechenbar veranlaßt sei. Diese
rechtliche Bewertung müsse im Zusammenhang mit der Frage, wer
Kostenschuldner gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW sei, gesehen
werden. Die individuelle Zurechenbarkeit der Besichtigung und
Überwachung einer Apotheke sei dem hier anzuwendenden
Arzneimittelgesetz zu entnehmen. Nach § 64 Abs. 3 AMG habe die
zuständige Behörde sich davon zu überzeugen, daß die
Vorschriften über den Verkehr mit Arzneimitteln, über die
Werbung auf dem Gebiet des Heilwesens und über das
Apothekenwesen beachtet würden. Diese Überwachungstätigkeiten
fänden nach ihrer gesetzlichen Ausgestaltung im Pflichten- und
Interessenkreis des jeweiligen Betreibers einer Apotheke
statt. Die Überwachung knüpfe letztlich an die Eröffnung des
potentiell gefährlichen Betriebes an, die vom Betreiber der
Apotheke in rechtlich zurechenbarer Weise verursacht und damit
gebührenrechtlich veranlaßt werde.

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Die Klägerin könne sich auch nicht auf die sachliche
Gebührenfreiheit nach § 6 Satz 2 GebG NW berufen. Nach dieser
Vorschrift würden Gebühren nicht erhoben für Amtshandlungen,
die überwiegend im öffentlichen Interesse vorgenommen würden.
In Fällen wie dem vorliegenden, in denen es um
Überwachungsmaßnahmen hinsichtlich konkreter
Betriebsbetätigungen gehe, erreiche das private Interesse eine
erhebliche, jedenfalls gegenüber dem öffentlichen Interesse an
der Vornahme der Überwachungsmaßnahme nicht unterwertig zu
gewichtende Bedeutung mit der Folge, daß die Gebührenbefreiung
ausscheide.

12

Der Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

14

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

16

Sie erwidert, der Gebührenbescheid sei rechtswidrig, da es
an einer wirksamen Rechtsgrundlage mangele. Entscheidend für
die Charakterisierung einer öffentlich-rechtlichen
Geldleistung als Gebühr und als Abgrenzungsmerkmal zur Steuer
sei die individuelle Zurechenbarkeit der Amtshandlung. Dies
setze eine innere Konnexität zwischen amtlichem
Leistungsinhalt und individuellem Erfolg voraus. Im
vorliegenden Falle fehle es an einem ihr, der Klägerin,
zurechenbaren individuellen Erfolg. Die Routinekontrollen nach
§ 64 Abs. 3 AMG würden alle zwei Jahre allein von Amts wegen
durchgeführt, ohne daß der Apothekenbetreiber irgendeinen
Anlaß hierfür gebe. Mit der Amtshandlung komme die zuständige
Behörde daher ausschließlich einer eigenen gesetzlichen
Verpflichtung nach.

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Im übrigen sei sie - die Klägerin - nach § 6 Satz 2 GebG NW
von den Gebühren zu befreien. Die Amtshandlung liege in so
überwiegendem Maße im öffentlichen Interesse, daß ein
Interesse des Apothekers, wenn überhaupt, als völlig
untergeordnet bzw. gar nicht vorhanden zu bewerten sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der Bezirksregierung
Arnsberg ergänzend Bezug genommen, die Gegenstand der
mündlichen Verhandlung gewesen sind.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist begründet.

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Die Klage ist abzuweisen. Der angefochtene Gebührenbescheid
des Beklagten vom 14. Mai 1997 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Arnsberg vom
30. Juli 1997 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht
in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Der Gebührenbescheid findet seine Rechtsgrundlage in §§ 1
Abs. 1 Nr. 1, 2, 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW i.V.m. § 1 der
Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVwGebO NW) in der zur
Zeit der Beendigung der Amtshandlung (§ 11 Abs. 1 2.
Alternative GebG NW) geltenden Fassung der 17. Verordnung zur
Änderung der AVwGebO NW vom 10. September 1996 (GV. NRW.
S. 360) und der Tarifstelle 10.4.5 des Allgemeinen
Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO NW.

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Gemäß Tarifstelle 10.4.5 AGT ist für die „Besichtigung
einer Apotheke durch die Kreise und kreisfreien Städte" eine
Gebühr von 200,-- DM zu erheben. Der Gebührentatbestand ist
mit der Besichtigung der Apotheke der Klägerin durch den
Mitarbeiter des Beklagten vom 13. Mai 1997 erfüllt.

24

Die Tarifstelle 10.4.5 AGT ist wirksam. Sie verstößt nicht
gegen höherrangiges Recht.

25

Insbesondere ist die Gebührenerhebung auf landesrechtlicher
Grundlage nicht durch Bundesgesetz ausgeschlossen. Dem
insoweit maßgeblichen Arzneimittelgesetz läßt sich ein solcher
Ausschluß nicht entnehmen.

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Die Vorschriften des Arzneimittelgesetzes, insbesondere die
hier einschlägigen §§ 64 ff, treffen keine ausdrückliche
Regelung der Kostenfrage in bezug auf die reine
Überwachungstätigkeit. Eine solche ergibt sich auch nicht
konkludent aus § 65 Abs. 3 AMG. Die dort getroffene Regelung
betrifft lediglich die Frage der Entschädigung für entnommene
Proben und steht damit in engem Zusammenhang mit der
Eigentumsgarantie des Art. 14 GG. Für die Frage einer
eventuellen Kostenpflicht für die Überwachungstätigkeit als
solche kommt ihr keinerlei Aussagekraft zu.

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Aus dem Fehlen einer Kostenregelung in § 64 ff AMG kann
nicht geschlossen werden, daß eine Gebührenerhebung von
vornherein unzulässig sein soll. Etwas anderes ergibt sich
nicht daraus, daß das Arzneimittelgesetz an anderer Stelle,
nämlich im 4. Abschnitt über die Zulassung der Arzneimittel,
mit § 33 AMG eine ausdrückliche und eigenständige Regelung
getroffen hat. Diese Vorschrift betrifft ausschließlich
Maßnahmen im Rahmen des 4. Abschnitts, die durch die
zuständige Bundesoberbehörde (vgl. insoweit § 77 AMG)
vollzogen werden. Demgegenüber betreffen die §§ 64 ff AMG
reine mit der Überwachung der benannten Betriebe
zusammenhängende Tätigkeiten, die den Landesbehörden obliegen
(vgl. Art. 83, 83 GG). Unter diesen Umständen verbietet sich
die Annahme, aus dem Stillschweigen des Bundesgesetzgebers ein
Verbot für eine entsprechende landesrechtliche Regelung
herzuleiten.

28

Die Tarifstelle 10.4.5 AGT ist hinreichend bestimmt. Mit
„Besichtigung einer Apotheke" ist offenkundig die Besichtigung
nach § 64 Abs. 3 Satz 2 AMG gemeint, auch wenn dies nicht
ausdrücklich erwähnt ist (vgl. auch Tarifstelle 10.5.8).

29

Die Tarifstelle 10.4.5 AGT steht auch im Einklang mit dem Gebührengesetz für das Land
Nordrhein-Westfalen. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NW werden Verwaltungsgebühren als
„Gegenleistung für die besondere öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit (Amtshandlung)
einer Behörde des Landes, der Gemeinden, der Gemeindeverbände und der sonstigen unter
Aufsicht des Landes stehenden juristischen Personen des öffentlichen Rechts" erhoben. In
Ermangelung eines bundesgesetzlich vorgegebenen Gebührenbegriffs ist die Bestimmung der
gebührenpflichtigen Amtshandlung allein nach Landesrecht und seiner Auslegung
vorzunehmen. Danach setzt die Erhebung einer Verwaltungsgebühr eine besondere öffentlich-
rechtliche Verwaltungstätigkeit voraus. Damit grenzt das Gesetz diese Tätigkeiten von den
allgemeinen Verwaltungstätigkeiten ab, für die eine Gebührenpflicht ausgeschlossen bleiben
soll. Aus dieser Abgrenzung folgt als Kennzeichen der besonderen Verwaltungstätigkeiten,
daß sie im Rahmen einer konkret-individuellen Sonderrechtsbeziehung erfolgen, die den von
der Amtshandlung Betroffenen aus der Allgemeinheit hervorhebt,

30

vgl. Zdunek, Kommentar zum GebG NW in: Praxis
der Gemeindeverwaltung, Loseblattsammlung, Stand: Mai
1995; Anm. 4 zu § 1 Abs. 1,

31

und ihn damit als Zurechnungssubjekt für die Amtshandlung bestimmt. Denn aus Sicht
des Betroffenen können nur die Amtshandlungen im Rahmen einer entsprechend geprägten
Sonderrechtsbeziehung „als Gegenleistung" - wie das Gesetz weiter formuliert -
gebührenpflichtig sein.

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Weitere Anforderungen erhebt das Gesetz mit diesem Merkmal allerdings nicht.
Insbesondere ist nicht erforderlich, daß die Verwaltungstätigkeit dem Betroffenen einen
speziellen (rechtlichen oder tatsächlichen) Vorteil bringt. Die im Gesetz erwähnte
Gegenleistung drückt nicht mehr aber auch nicht weniger als die Kehrseite der oben
erwähnten Sonderrechtsbeziehung aus, in der die Behörde mit entsprechendem
Kostenaufwand tätig wird und der davon Betroffene durch die Gebühr als Gegenleistung zur
Deckung dieser Kosten beitragen soll. Für diese Auslegung spricht auch die in § 13 Abs. 1
Nr. 1 GebG NW vorzufindende Differenzierung der Kostenschuldnerschaft nach
Veranlassung und Vorteilsgewährung. Wäre eine gebührenpflichtige Amtshandlung nur beim
Vorliegen eines Vorteils zu bejahen, wäre eine gesetzliche Regelung über den Veranlasser als
Kostenschuldner überflüssig gewesen.

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Wann eine individuelle Zurechenbarkeit im oben erläuterten Sinn gegeben ist, wird durch
den Gesetzgeber bestimmt, dem insoweit eine weite Dispositionsfreiheit zusteht. Die Grenze
für sein Ermessen liegt dort, wo keine spezifische Beziehung zwischen Leistung und
Gebührenschuldner mehr erkennbar ist, die Gebührenpflicht somit nicht mehr durch die
Gewährung einer besonderen Staatsleistung bedingt ist. Dabei ist individuell zurechenbar eine
Verwaltungstätigkeit nicht nur, wenn sie dem Betroffenen einen speziellen (rechtlichen oder
tatsächlichen) Vorteil bringt,

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vgl. BVerfG, Beschluß vom 11. August 1998 - 1 BvR
1270/94 -, NVwZ 1999, 176,

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sondern auch, wenn eine bestimmte Handlung oder ein
bestimmtes Verhalten des Betroffenen, das seinem
Pflichtenkreis rechtlich zugeordnet ist, die Tätigkeit der
Behörde auslöst.

36

Vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1992 - 3
C 2.90 - , Buchholz 442.16 § 29 d StVZO Nr. 3; zur
Apothekenaufsicht: OVG Lüneburg, Urteil vom 22. April
1970 - IV OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446.

37

Eine hiernach erforderliche Sonderrechtsbeziehung liegt in dem Betrieb einer Apotheke.
Der Betrieb einer Apotheke wird durch die Betriebsführung des jeweiligen Apothekers
konkret-individuell ausgestaltet und unterliegt aufgrund der mit ihm verbundenen Gefahren
im Hinblick auf §§ 64, 66 AMG besonderen rechtlichen Bindungen, die den
Apothekenbetreiber von der Allgemeinheit absetzt. Diese Sonderrechtsbeziehung greift die
Tarifstelle 10.4.5 AGT mit der von ihr erfaßten Besichtigung nach § 64 AMG auf.

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Vgl. auch VGH Bad-Württ., Urteil vom 2. April 1998
- 2 S 1148/97 -; nachgehend BVerwG, Beschluß vom
21. August 1998 - 8 B 115.98 -, NVwZ 1999, 191.

39

Die Höhe der Verwaltungsgebühr von 200,-- DM ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach
§ 3 GebG NW sind die Gebührensätze so zu bemessen, daß zwischen dem
Verwaltungsaufwand und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen
Nutzen der Amtshandlung ein angemessenes Verhältnis besteht. Daß insoweit die Höhe der
Gebühr fehlerhaft oder gar willkürlich ermittelt sein könnte, ist weder erkennbar noch von der
Klägerin vorgetragen worden.

40

Die Höhe der Gebühr verstößt auch nicht gegen § 6 Satz 2 GebG NW. Danach kann der
Verordnungsgeber eine Gebührenermäßigung oder Gebührenbefreiung für Amtshandlungen
vorsehen und zulassen, die einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden
öffentlichen Interesse dienen. Da die Gebühr von 200,- DM gemessen an anderen
gebührenpflichtigen Amtshandlungen und unter Berücksichtigung des bei der Besichtigung
erforderlichen Verwaltungsaufwandes eher als niedrig einzustufen ist, spricht alles dafür, daß
der Verordnungsgeber das öffentliche Interesse an der Durchführung dieser Amtshandlung
angemessen, jedenfalls in nicht zu beanstandendem Umfang berücksichtigt hat. Daß der
Verordnungsgeber gemäß § 6 Satz 2 GebG NW ein eventuell bestehendes öffentliches
Interesse an der Amtshandlung bei der jeweiligen Gebührenfestsetzung bereits berücksichtigt
hat, wird im übrigen an der „Auffangtarifstelle" 30.5 AGT zur AVwGebO NW deutlich. Für
die dort genannten Amtshandlungen, für die keine andere Tarifstelle vorgesehen ist, für die
also abstrakt nicht vorhergesagt werden kann, ob ein öffentliches Interesse gegeben ist, hat
der Verordnungsgeber ausdrücklich nur solche Amtshandlungen mit einer Gebühr belegt, die
nicht einem von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen Interesse dienen,
und zusätzlich einen Gebührenrahmen gewählt, der bei 0 DM beginnt.

41

Die Gebührenschuldnerschaft der Klägerin folgt aus § 13
Abs. 1 Nr. 1 GebG NW. Zur Zahlung der Kosten ist verpflichtet,
wer die Amtshandlung veranlaßt (1. Alternative) oder zu wessen
Gunsten sie vorgenommen wird (2. Alternative). Die Klägerin
hat die Besichtigung der von ihr betriebenen Apotheke im Sinn
der 1. Alternative gebührenauslösend veranlaßt. Die an die
Veranlassung anknüpfende Gebührenpflicht läßt zwar nicht jede
Verursachung ausreichen; vielmehr erfordert die Veranlassung
eine „Zurechenbarkeit".

42

Vgl. hierzu: Beschluß des Senats vom
25. November 1997 - 9 A 3888/97 -,
m.w.N.

43

Diese Zurechenbarkeit ergibt sich in den Fällen der
Besichtigung einer Apotheke durch den Amtsapotheker auch ohne
ausdrücklichen Antrag - wie bereits im Zusammenhang mit der
gebührenpflichtigen Amtshandlung ausgeführt - aus den nach
§§ 64, 66 AMG besonderen rechtlichen Bindungen des
Apothekenbetreibers - hier also der Klägerin -.

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Entgegen der Auffassung der Klägerin kommt auch eine
Gebührenbefreiung nicht in Betracht. Insoweit fehlt dem
Beklagten schon die rechtliche Möglichkeit.

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Nach § 2 Abs. 1 GebG NW sind die gebührenpflichtigen
Amtshandlungen in den Gebührenordnungen unter Beachtung der
§§ 3 bis 6 GebG NW zu bestimmen. Nach § 6 GebG NW, der sich
ausschließlich an den Verordnungsgeber wendet und nicht an die
gebührenfestsetzende Behörde, kann aus Gründen der Billigkeit,
insbesondere zur Vermeidung sozialer Härten,
Gebührenermäßigung und Auslagenermäßigung sowie
Gebührenbefreiung und Auslagenbefreiung vorgesehen und
zugelassen werden. Dasselbe gilt für Amtshandlungen, die einem
von der handelnden Behörde wahrzunehmenden öffentlichen
Interesse dienen. Der Verordnungsgeber hat in § 3 Abs. 1
AVwGebO NW eine Härte- und Billigkeitsklausel erlassen; von
einer weitergehenden ausdrücklichen Regelung bezüglich § 6
Satz 2 GebG NW hat er aber keinen Gebrauch gemacht.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.

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