Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-18, Aktenzeichen 7 A 4414/03
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1118.7A4414.03.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger Sicherheit in
derselben Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin begehrt die Genehmigung der von ihr nach § 35 Abs. 6 BauGB
erlassenen Außenbereichssatzung für den Bereich "U.--straße 41 - 51" - N.
.

3

Die im vorliegenden Verfahren strittige Satzung der Klägerin erfasst einen
Bereich, der südlich der Ortschaft N. liegt. Aus dieser Ortschaft heraus führt
die U.--straße (L 880) nach Süden bzw. Südwesten. Rd. 170 m südlich des letzten
unmittelbar an der U.--straße gelegenen Gebäudes von N. zweigt von der
U.--straße der C. Weg in Richtung Osten ab. Beiderseits des C. Wegs
stehen mehrere Gebäude, die von der Außenbereichssatzung der Klägerin für den
Bereich "N. " erfasst werden. Deren Genehmigung ist Gegenstand des
Verfahrens 7 A 4415/03.

4

Der Geltungsbereich der im vorliegenden Verfahren strittigen
Außenbereichssatzung beginnt gut 200 m südlich der Einmündung des C.
Wegs und erstreckt sich auf einen rd. 240 m und rd. 40 m breiten Bereich entlang der
Ostseite der U.--straße . Das Satzungsgebiet erfasst die Grundstücke Gemarkung
I. , Flur 27, Flurstücke 63 (tlw.), 64, 65, 66, 67 und 68 (tlw.). Diese sind - von
Norden nach Süden gesehen - folgendermaßen bebaut: Auf dem Flurstück 68
stehen zwei versetzt aneinander gebaute Wohnhäuser (U.--straße 41/41a). Das
Flurstück 67 ist straßennah mit dem Wohnhaus U.--straße 43 bebaut. In einem
rückwärtigen, ehemals landwirtschaftlich genutzten Anbau ist ein Gewerbebetrieb
(S. L. GmbH) untergebracht. Dahinter steht auf dem nicht von der
Satzung erfassten Flurstück 61 ein Pferdestall nebst Wohnung. Das Flurstück 66 ist
unbebaut. Auf dem Flurstück 65 steht ein weiteres Wohnhaus (U.--straße 49), das
rd. 80 m von dem Wohnhaus U.--straße 43 entfernt ist. Das anschließende Flurstück
64 ist gleichfalls unbebaut. Auf dem südlichsten Flurstück 63 steht das Wohnhaus U.-
-straße 51, das rd. 60 m von dem Wohnhaus U.--straße 49 entfernt ist.

5

§ 1 der Satzung lautet:

6

"Für die Grundstücke der Gemarkung I. , Flur 27, Flurstücke 63
tlw., 64, 65, 66, 67 und 68 tlw. wird festgesetzt, dass Wohnzwecken
dienende Vorhaben sowie Bestandserweiterungen vorhandener
Handwerks- und Gewerbebetriebe, die die Wohnnutzung nicht wesentlich
stören, im Sinne des § 35 Abs. 6 BauGB nicht entgegengehalten werden
kann, dass sie einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für
die Landwirtschaft oder Wald widersprechen oder die Entstehung oder
Verfestigung einer Splittersiedlung befürchten lassen.

7

Auf diesen Grundstücken ist nur die Errichtung von Wohngebäuden
zulässig sowie Bestandserweiterungen vorhandener Handwerks- und
Gewerbebetriebe, die die Wohnnutzung nicht wesentlich stören.

8

Die Abgrenzung ist aus dem beigefügten Plan im Maßstab 1 : 2.000
ersichtlich. Der Plan ist Bestandteil dieser Satzung."

9

Das Verfahren zur Aufstellung der Satzung nahm folgenden Verlauf:

10

Am 22. Oktober 2001 beschloss der Ausschuss für Planung und Umwelt der
Klägerin die Aufstellung der Satzung. Den betroffenen Bürgern und berührten
Trägern öffentlicher Belange wurde im Zeitraum vom 13. Mai bis 14. Juni 2002
Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Stadtverordnetenversammlung der
Klägerin befasste sich am 17. Juli 2002 mit den eingegangenen Stellungnahmen und
fasste sodann den Satzungsbeschluss.

11

Mit Schreiben vom 20. August 2002 beantragte die Klägerin bei der Beklagten,
die für die Satzung erforderliche Genehmigung nach § 35 Abs. 6 Satz 6 BauGB in
der seinerzeit gültigen Fassung (BauGB a.F.) zu erteilen. Mit Bescheid vom
16. September 2002 lehnte die Beklagte die beantragte Genehmigung ab. Zur
Begründung führte sie im Wesentlichen aus, das Tatbestandsmerkmal des § 35
Abs. 6 BauGB, dass eine Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden sein
müsse, sei in der Regel erst bei mindestens ca. 10 vorhandenen Wohnhäusern
gegeben. Daran fehle es hier, weil lediglich 4 Wohngebäude im Satzungsbereich
vorhanden seien. Diese stellten keine Splittersiedlung dar und trügen noch nicht
einmal den Ansatz einer Splittersiedlung in sich. Die Vereinbarkeit mit einer
geordneten städtebaulichen Entwicklung fehle, weil sich bei einem Erlass der
Satzung die Bebauung im Geltungsbereich fast verdoppeln und dies zur weiteren
Zersiedelung des Außenbereichs beitragen würde. Zudem würde ein Berufungsfall
für ähnlich gelagerte Situationen geschaffen.

12

Hiergegen erhob die Klägerin am 11. Oktober 2002 Widerspruch, den die
Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 7. November 2002 - bei der Klägerin
eingegangen am 18. November 2002 - im Wesentlichen aus den Gründen des
Versagungsbescheids zurückwies. Ergänzend führte sie aus, auf die Zahl der im
Satzungsgebiet vorhandenen Wohnungen, die die Klägerin mit 9 beziffert hatte,
komme es nicht an.

13

Zur Begründung ihrer am 6. Dezember 2002 erhobenen Klage hat sich die
Klägerin insbesondere auf ihr Widerspruchsvorbringen sowie die Begründung zur
Satzung bezogen.

14

Die Klägerin hat beantragt,

15

die Beklagte unter Aufhebung ihres
Versagungsbescheides vom 16. September 2002
und des Widerspruchsbescheides vom 7. November
2002 zu verpflichten, die Genehmigung der
Außenbereichssatzung für den Bereich "U.--straße
41 - 51" - N. " zu erteilen.

16

Die Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Sie hat ergänzend zu den Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden
ausgeführt, dass im vorliegenden Fall die bodenrechtliche Situation nicht in Richtung
auf eine Bebauung hinweise, was auch die großen Entfernungen der Wohnbebauung
auf den Flurstücken 63 und 65 zueinander sowie zu der Wohnbebauung auf dem
Flurstück 67 belegten.

19

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Es hat insbesondere darauf abgestellt, dass die Wohnbebauung im hier betroffenen
Bereich wesentliche Ansätze, die auf eine Entwicklung zu einem im Zusammenhang
bebauten Ortsteil hindeuten könnten, vermissen lasse. Es handele sich um eine
Anreihung von lediglich vier frei stehenden Wohnhäusern, deren ungeordnete
zeilenartige Bebauungsstruktur kein Entwicklungspotential in Richtung auf
Ortsteilsqualität aufweise. Zudem gebe es zahlreiche vergleichbare Siedlungssplitter
im Gemeindegebiet der Klägerin wie überhaupt im ländlichen Raum des
Sauerlandes; ihre Verdichtung liefe der Wertentscheidung des Gesetzgebers, den
Außenbereich generell von einer nicht privilegierten Bebauung frei zu halten,
erkennbar zuwider.

20

Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 1. März 2004 die
Berufung zugelassen. Die Klägerin hat rechtzeitig einen Berufungsantrag gestellt und
die Berufung begründet. Sie trägt insbesondere vor:

21

Der hier betroffene Wohnsiedlungsbereich weise eine bandartige, der
Landesstraße einseitig zugeordnete und durch zwei Baulücken unterbrochene
Siedlungsstruktur auf. Er verfüge über einen Baubestand von fünf Wohnhäusern mit
insgesamt 9 Wohnungen und aktuell 22 Einwohnern, einen freizeitmäßig genutzten
Pferdestall mit Pflegerwohnung, einen Gewerbebetrieb und verschiedene Garagen.
Die Baulücken seien nicht landwirtschaftlich genutzt, sondern wirkten wie Gärten, die
jeweils an den Häusern gelegen seien. Die straßenseitigen Fronten der Baulücken
betrügen nur ca. 44 bzw. 36 m, so dass die vorhandene Bebauung eindeutig den
Eindruck der Geschlossenheit und Zusammengehörigkeit vermittele. Es handele sich
um eine bereits so verdichtete Bebauung, dass vor Ort der Eindruck einer
eigenständigen Ortschaft entstehe, was die Lückenschließung und entsprechende
Bebauung rechtfertige. Schließlich dürfe auch das Verhältnis des Bereichs der hier
strittigen Satzung und der im Parallelverfahren 7 A 4415/03 strittigen Satzung zum
Ort N. nicht vernachlässigt werden.

22

Der Satzung fehle auch nicht etwa deshalb die städtebauliche Erforderlichkeit,
weil den durch sie begünstigten Vorhaben offensichtliche rechtliche Hindernisse
entgegenstünden. Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit einer geordneten
städtebaulichen Entwicklung dürfe nicht unberücksichtigt bleiben, dass sie - die
Klägerin - vor geraumer Zeit eine Änderung ihres Flächennutzungsplans in Angriff
genommen habe, um den betroffenen Bereich als Mischbaufläche auszuweisen; das
Verfahren befinde sich im Stadium der frühzeitigen Bürgerbeteiligung.

23

Die Klägerin beantragt,

24

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem Klageantrag erster Instanz zu erkennen.

25

Die Beklagte beantragt,

26

die Berufung zurückzuweisen.

27

Sie trägt insbesondere vor:
Wohnbebauung von einigem Gewicht liege erst dann vor, wenn der Charakter des
fraglichen Außenbereichs sich durch die vorhandene Bebauung so weit verändert
habe, dass die grundsätzliche Entscheidung des § 35 BauGB zur Freihaltung des
Außenbereichs von nicht privilegierter baulicher Nutzung in relevantem Maß berührt
sei. Das treffe hier nicht zu. Die vorhandenen Wohngebäude entsprächen üblichen
Einfamilienhäusern. Bei dem Gewerbebetrieb auf dem Flurstück 67 handele es sich
um eine "Hinterhofwerkstatt" in ehemals landwirtschaftlich genutzten Baulichkeiten.
Die Freiflächen zwischen den Gebäuden auf den Flurstücken 63, 65 und 67 seien
erheblich und verstärkten deutlich die Trennung zwischen den Bebauungen. Es
handele sich um typischerweise im Außenbereich vorhandene Freiflächen, in denen
sogar bis zu drei weitere Baukörper errichtet werden könnten. In eine
Außenbereichssatzung dürften nicht einzeln stehende Gebäude wie auf den
Flurstücken 63 und 65 einbezogen werden, da es sonst der Klägerin offen stünde,
nahezu den gesamten Außenbereich durch Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB
einer Bebauung zuzuführen. Die vorhandene Streubebauung weise kein
Entwicklungspotential zu einem Ortsteil auf. Dem stehe schon ihre Bandartigkeit
entgegen.

28

Die Klägerin habe erst nach Erlass des Urteils des Verwaltungsgerichts ein
Verfahren zur Änderung ihres Flächennutzungsplans eingeleitet. Dieses befinde sich
noch im Anpassungsverfahren nach § 20 LPlG. Eine Stellungnahme hierzu sei
derzeit noch nicht möglich; jedenfalls sei die Anpassung nur ein Planungsziel der
Klägerin. Eine Entwicklung bzw. ein Entwicklungspotential zum Ortsteil N.
sei nicht möglich, da die Streubebauung - unter Außerachtlassung des
Siedlungssplitters C. Weg - ca. 400 m vom südlichsten Wohngebäude des
eigentlichen Ortsteils entfernt liege.

29

Der geordneten städtebaulichen Entwicklung stehe entgegen, dass der
abwägend zu berücksichtigende öffentliche Belang Entwicklung des Außenbereichs
unter Berücksichtigung des Zersiedelungsgrads der näheren Umgebung und der
Region betroffen sei. Erlasse die Klägerin für jeden oder nahezu jeden
Siedlungssplitter/Streubebauung in ihrem Gebiet eine Außenbereichssatzung, würde
sich die Stadt in großen Teilen zu einer Stadtlandschaft entwickeln, die eine
Trennung zwischen Siedlungsbereichen und Freiraum kaum noch möglich mache,
wie verschiedene Beispiele verdeutlichten.

30

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beantragt gleichfalls,

31

die Berufung zurückzuweisen.

32

Er trägt insbesondere vor, die von der Landesverwaltung geteilte Auffassung der
Beklagten, "Wohnbebauung von einigem Gewicht" setze regelmäßig 10 vorhandene
Gebäude voraus, werde durch die - näher dargelegte - Entstehungsgeschichte der
Regelungen zur Außenbereichssatzung bestätigt. Insbesondere sei im
Gesetzgebungsverfahren zum Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz wiederholt auf
Bedenken gegen diese Satzungsform hingewiesen worden. Der Mustererlass der
Fachkommission "Städtebau" der ARGEBAU führe demgemäß aus, dass es sich bei
Wohnbebauung von einigem Gewicht nicht nur um einen Siedlungssplitter oder einen
ganz untergeordneten Siedlungsansatz handeln dürfe, vielmehr sei erforderlich, dass
die Splittersiedlung zu einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil entwickelt werden
könne oder solle.

33

Im Land Nordrhein-Westfalen sei ferner zu berücksichtigen, dass in einzelnen
Landkreisen bis zu 35 % der Bautätigkeit "planlos" im Außenbereich ohne
regionalplanerische Steuerung und ohne gemeindliche Bauleitplanung stattfinde. Das
Land entwickle sich in Teilen zu einer Stadtlandschaft, in der die Trennung zwischen
Siedlungsbereich und Freiraum kaum noch erkennbar sei. Dies lasse sich nicht mit
den Ordnungszielsetzungen des Baugesetzbuchs vereinbaren und habe erhebliche
Auswirkungen auf die Bodenfunktion, die Fauna/Flora und den "touristischen Wert"
einer Landschaft. Würde die Rechtsprechung durch Absenkung der Anforderungen
an die Zulässigkeit von Bauvorhaben nach § 35 BauGB diesem Trend Vorschub
leisten, würde indirekt die raumordnende Gestaltungskraft des Baugesetzbuchs
geschwächt.

34

Disperse Siedlungsstrukturen verursachten ferner hohe zusätzliche
Infrastrukturkosten, und zwar auch für die soziale Infrastruktur. Diese würden jedoch
oft nicht von den Verursachern der Kosten getragen. Schließlich verweist der
Vertreter des öffentlichen Interesses auf die konkreten Auswirkungen hinsichtlich des
zusätzlichen Baulandpotentials bei einer Beurteilung von nur vier bzw. fünf
Wohnhäusern als Wohnbebauung von einigem Gewicht.

35

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Akte 7 A 4415/03 sowie der in
beiden Verfahren von den Beteiligten vorgelegten Verwaltungsvorgänge, Pläne
Lichtbilder und sonstigen Unterlagen ergänzend Bezug genommen.

36

Entscheidungsgründe:

37

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

38

Die Klage ist zulässig. Der Klägerin fehlt insbesondere nicht etwa deshalb das
Rechtsschutzinteresse für ihr Begehren auf Erteilung der von der Beklagten
versagten Genehmigung, weil nach der am 20. Juli 2004 in Kraft getretenen
Novellierung des BauGB durch das Europarechtsanpassungsgesetz Bau (EAG Bau)
vom 24. Juni 2004 (BGBl. I S. 1359) - BauGB n.F. - Außenbereichssatzungen nach
§ 35 Abs. 6 BauGB nicht mehr einer Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde
bedürfen.

39

Nach § 233 Abs. 1 Satz 1 BauGB werden Verfahren nach dem BauGB, die vor
dem Inkrafttreten einer Gesetzesänderung, im vorliegenden Fall vor der Novellierung
des BauGB durch das EAG Bau, eingeleitet worden sind, nach den bisher geltenden
Rechtsvorschriften abgeschlossen, soweit in den nachfolgenden Vorschriften des
BauGB nichts anderes bestimmt ist. Gemäß Satz 2 der genannten Vorschrift können
dann, wenn mit gesetzlich vorgesehenen einzelnen Schritten des Verfahrens noch
nicht begonnen worden ist, diese auch nach den Vorschriften des BauGB in der
aktuell geltenden Fassung durchgeführt werden. Die Sonderregelungen des § 244
BauGB - spezielle Überleitungsvorschriften zum EAG Bau - sind hier nicht
einschlägig, so dass auf die generellen Regelungen des § 233 Abs. 1 BauGB
abzustellen ist.

40

Verfahren im Sinne dieser Vorschrift ist das Aufstellungsverfahren für die hier
strittige Satzung. Die Erteilung der nach der bis zum 20. Juli 2004 geltenden Fassung
des BauGB für Außenbereichssatzungen vorgeschriebenen Genehmigung ist kein
selbständiges Verfahren nach § 233 Abs. 1 BauGB. Mit dem Wegfall des
Genehmigungserfordernisses ist dieses Genehmigungsverfahren daher nicht mit der
Folge beseitigt worden, dass sich das vorliegende Gerichtsverfahren auf Erteilung
der nach dem bisherigen Recht im Rahmen der Aufstellung einer
Außenbereichssatzung erforderlichen Genehmigung schon wegen der
Gesetzesänderung erledigt hätte.

41

Zur Fallgestaltung des Wegfalls eines nach dem
BauGB vorgesehenen Verfahrens (Erteilung einer
Teilungsgenehmigung nach § 19a BauGB a.F.) vgl.:
BVerwG, Beschluss vom 14. Mai 1999 - 4 B 41.99 -,
BRS 62 Nr. 126.

42

Die nach § 36 Abs. 6 Satz 6 1. Halbsatz BauGB a.F. erforderlich gewesene
Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde war vielmehr ein
Verfahrensabschnitt in dem Gesamtverfahren "Aufstellung der
Außenbereichssatzung". Insoweit hatte der Wegfall des
Genehmigungserfordernisses durch das am 20. Juli 2004 in Kraft getretene EAG Bau
zwar zur Folge, dass die Gemeinde, wenn sie mit diesem Verfahrensabschnitt noch
nicht begonnen hatte, gemäß § 233 Abs. 1 Satz 2 BauGB das Aufstellungsverfahren
nach dem neuen Recht fortführen und damit auf die Einholung der nach neuem
Recht nicht mehr erforderlichen Genehmigung verzichten konnte.

43

Vgl. zur Fallgestaltung des Wegfalls der
Anzeigepflicht für Bebauungspläne auf Grund des
am 1. Januar 1998 in Kraft getretenen BauROG:
OVG NRW, Urteil vom 28. Juli 1999
- 7a D 42/98.NE -, BRS 62 Nr. 36; ebenso Lemmel in
Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. Stand
August 2002, § 233 RdNr. 4.

44

Mit dem Genehmigungsverfahren als vorletztem Verfahrensabschnitt für die
Aufstellung der strittigen Außenbereichssatzung - letzter Abschnitt war und ist die
Bekanntmachung - war bei Inkrafttreten des EAG Bau jedoch bereits begonnen
worden, so dass für eine Anwendung von § 233 Abs. 1 Satz 2 BauGB - Abwicklung
noch nicht begonnener Verfahrensschritte nach neuem Recht - kein Raum wäre. Will
die Klägerin das Satzungsverfahren mit den durchgeführten und eingeleiteten
Verfahrensschritten zum Abschluss bringen, bedarf sie damit weiterhin der begehrten
Genehmigung, um die von ihr beschlossene Satzung durch die Bekanntmachung in
Kraft setzen zu können.

45

Allerdings hätte die Klägerin auch die Möglichkeit, ihren Genehmigungsantrag
zurücknehmen und das Aufstellungsverfahren für die strittige Außenbereichssatzung
damit gleichsam auf einen früheren Verfahrensabschnitt - Fassung des
Satzungsbeschlusses - "zurückzusetzen". In diesem Fall wäre es ihr nach § 233
Abs. 1 Satz 2 BauGB auch möglich, auf den dann noch nicht begonnenen
Verfahrensabschnitt "Einholung der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde"
zu verzichten, weil er nach dem neuen Recht nicht mehr vorgesehen ist. Sie könnte
dann die Satzung durch Bekanntmachung gemäß § 35 Abs. 6 Satz 6 BauGB n.F. in
entsprechender Anwendung von § 10 Abs. 3 BauGB unmittelbar in Kraft setzen.

46

Dass die Klägerin diesen Weg nicht gegangen ist, steht der Zulässigkeit der
Klage nicht entgegen. Solange - wie in der vorliegenden Fallgestaltung - die nach
neuem Recht nicht mehr erforderliche Genehmigung der höheren
Verwaltungsbehörde erteilt werden kann, hat die Klägerin in der Regel auch ein
schützenswertes Interesse daran, die Erteilung dieser Genehmigung zu erstreiten.
Dies gilt namentlich dann, wenn - wie im vorliegenden Fall - die Frage umstritten ist,
ob die bereits beschlossene Satzung rechtmäßig und damit genehmigungsfähig ist.
Würde die Klägerin die nach Auffassung der Beklagten wie auch des Vertreters des
öffentlichen Interesses, der insoweit zugleich die Auffassung der obersten
Landesbehörde vertritt, rechtswidrige Satzung in Kraft setzen wollen, ginge sie
erhebliche Risiken ein, wie in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat mit den
Beteiligten erörtert wurde. Zum einen stünde bis zur Bekanntmachung der Satzung
ein aufsichtsbehördliches Einschreiten (vgl. §§ 119, 120 GO NRW) mit dem Ziel im
Raum, der Klägerin die Bekanntmachung und damit das Inkraftsetzen der nach
Auffassung der obersten Landesbehörde vertritt, rechtswidrigen Satzung zu
untersagen. Insoweit haben die Beklagte und der Vertreter des öffentlichen
Interesses es in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich abgelehnt, der Klägerin
zuzusagen, dass sie ein solches Einschreiten nicht zu gewärtigen hätte. Zum
anderen müsste die Klägerin bei Inkraftsetzen der Satzung ggf. auch mit der
gleichfalls angesprochenen Möglichkeit eines Normenkontrollverfahrens etwa der
Beklagten rechnen, die diese Satzung bei ihrer Verwaltungstätigkeit - z.B. im
Rahmen von Zustimmungen nach § 36 Abs. 1 Satz 4 BauGB iVm § 2a Abs. 1 der
Verordnung zur Durchführung des Baugesetzbuches vom 7. Juli 1987 (GV NRW
S. 220; BauGB DVO) - zu beachten hätte.

47

Schließlich besteht ein Interesse an einer gerichtlichen Klärung der
Voraussetzungen für den Erlass einer Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6
BauGB auch deshalb, weil die Klägerin den Erlass weiterer Satzungen beabsichtigt
und das Land Nordrhein-Westfalen, wie in der mündlichen Verhandlungen vor dem
Senat erörtert wurde, beabsichtigt, von der Ermächtigung des § 246 Abs. 1a Satz 1
BauGB n.F. Gebrauch zu machen und ein Anzeigeverfahren für die nunmehr nicht
genehmigungspflichtigen Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB einzuführen. Hiervon
ausgehend gehen auch die Beteiligten übereinstimmend davon aus, dass der
Klägerin nicht das Rechtsschutzinteresse für die Fortsetzung der von ihr vor Wegfall
des Genehmigungserfordernisses bereits eingeleiteten Verpflichtungsklage fehlt.

48

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Beklagte hat die von der Klägerin begehrte
Genehmigung zu Recht versagt.

49

Gemäß § 36 Abs. 6 Satz 6 2. Halbsatz BauGB a.F. iVm mit § 6 Abs. 2 BauGB
darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn die Satzung nicht ordnungsgemäß
zustande gekommen ist oder dem BauGB, den aufgrund des BauGB erlassenen
oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht.

50

Anhaltspunkte für ein nicht ordnungsgemäßes Zustandekommen der Satzung
sind weder dargetan noch sonst ersichtlich. Die Satzung widerspricht jedoch den
Vorschriften des BauGB. Sie ist schon deshalb nicht von der
Ermächtigungsgrundlage des § 35 Abs. 6 Satz 1 BauGB gedeckt, weil sie nicht einen
"bebauten Bereich" im Sinne dieser Vorschrift erfasst.

51

Das Merkmal "bebauter Bereich" setzt zunächst voraus, dass in dem von der
Satzung erfassten Bereich überhaupt Bebauung vorhanden ist. Damit kann es der
Satzungsgeber jedoch nicht bewenden lassen. Es steht nicht etwa in seinem
Belieben, irgendwelche Bebauungen, die sich im Außenbereich befinden, in eine
Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB einzubeziehen. Was mit einer
Außenbereichssatzung als "bebauter Bereich" überplant werden kann, hat sich
vielmehr an der Aufgabe und Zielsetzung dieses Planungsinstruments
auszurichten.

52

Anders als durch Satzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BauGB kann
die Gemeinde mit Außenbereichssatzungen die von ihnen erfassten Gebiete nicht
konstitutiv dem unbeplanten Innenbereich im Sinne von § 34 BauGB zuweisen und
damit nach Maßgabe der Kriterien dieser Vorschrift grundsätzlich zu Bauland
machen. Die von Außenbereichsatzungen erfassten Bereiche bleiben vielmehr
Bestandteil des Außenbereichs, so dass für die Genehmigung von Vorhaben im
Geltungsbereich der Satzung in bauplanungsrechtlicher Hinsicht weiterhin § 35
BauGB einschlägig ist. Für eine Außenbereichssatzung nach § 35 Abs. 6 BauGB
scheiden damit von vornherein solche bebauten Bereiche aus, die ihrerseits bereits
als Ortsteil im Sinne von § 34 BauGB zu qualifizieren sind oder jedenfalls bei
Umsetzung der Satzung zu einem solchen Ortsteil würden.

53

Die Zulässigkeit von Vorhaben im Gebiet einer Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB
ist weiterhin an den für Außenbereichsvorhaben, namentlich für sonstige Vorhaben
im Sinne von § 35 Abs. 2 BauGB, einschlägigen öffentlichen Belangen im Sinne von
§ 35 Abs. 3 BauGB zu messen. Rechtsfolge des Erlasses einer
Außenbereichssatzung ist lediglich, dass bei der Prüfung der Zulässigkeit sonstiger
Vorhaben von den siedlungsstrukturellen Belangen der "Entstehung, Verfestigung
oder Erweiterung einer Splittersiedlung" im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7
BauGB nur die beiden erstgenannten der "Entstehung" oder "Verfestigung" einer
Splittersiedlung auszublenden sind.

54

So: OVG NRW, Urteil vom 8. Juni 2001 -
7a D 52/99.NE -, BRS 64 Nr. 107; vgl. auch OVG
Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 5. Oktober
2000 - 3 L 306/98 -, BRS 64 Nr. 108.

55

Gleichermaßen ist aus der Prüfung auszublenden, ob das Vorhaben im Sinne von
§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB einer Darstellung der betroffenen Fläche als Fläche
für die Landwirtschaft oder Wald im Flächennutzungsplan widerspricht. Eine
Außenbereichssatzung begründet damit nicht etwa - wie die Ausführungen des
Vertreters des öffentlichen Interesses im Berufungsverfahren nahe legen -
Baurechte, sondern erleichtert nur die Zulassung bestimmter sonstiger
Außenbereichsvorhaben durch eine Modifikation der
Zulassungsvoraussetzungen.

56

Vgl.: Roeser in Berliner Kommentar zum BauGB,
3. Aufl. Stand Juli 2004, § 35 RdNr. 132.

57

Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB haben damit ausschließlich eine positive, die
Zulässigkeit bestimmter nicht-privilegierter Vorhaben unterstützende Wirkung.

58

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. September 2003
- 4 BN 55.03 - JURIS-Dokumentation, wonach
Außenbereichssatzungen keine negative Wirkung
etwa in dem Sinne haben, dass sie die Anwendung
des § 35 Abs. 1 BauGB hinsichtlich der dort
benannten privilegierten Vorhaben
ausschließen.

59

Diese Möglichkeit zur Begünstigung bestimmter Vorhaben in "bebauten Bereichen"
des Außenbereichs ist vom Gesetzgeber geschaffen worden, um durch sie ein
höheres Maß an Berücksichtigung der Vorstellungen der Gemeinde über die
Entwicklung ihres Gemeindegebiets sowie von Außenbereichsbelangen zu erreichen;
andere im Außenbereich nach § 35 Abs. 3 BauGB relevante Belange sollten
unberührt bleiben.

60

Vgl.: Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Raumordnung, Bauwesen und
Städtebau zum Wohnungsbauerleichterungsgesetz
(WoBauErlG), mit dem die Außenbereichssatzung
erstmals festgelegt wurde, BT-Drs. 11/6636, S.
26.

61

Die Zielsetzung dieser - im Gesetzgebungsverfahren durchaus umstrittenen -
Außenbereichssatzung wird in der zu Protokoll gegebenen Erklärung der
zuständigen Bundesministerin bei der abschließenden Beratung im Bundesrat, die
zur Anrufung des Vermittlungsausschusses geführt hat

62

- vgl. die Niederschrift über die 611. Sitzung des
Bundesrates vom 6. April 1990, S. 181 -,

63

treffend mit folgenden Worten umschrieben:

64

"Auch bei dem erleichterten Satzungsrecht der Gemeinde ist der
Bundestag dem Bundesrat entgegengekommen. Anstelle der zunächst
vorgesehenen Satzungsregelung, die zu absoluten Baurechten geführt
hätte, ist die von Bayern vorgeschlagene Außenbereichssatzung
aufgenommen worden.

65

Sie ist auf solche Weiler, Splittersiedlungen und andere
Siedlungsansätze im Außenbereich beschränkt, in denen bereits
Wohnnutzung in nennenswertem Umfang vorhanden ist. Hier sollen die
Gemeinden durch Satzung darüber entscheiden, ob sich diese
Siedlungsansätze in gewissem Umfang weiterentwickeln dürfen. Künftig
werden dort vorhandene Baulücken geschlossen werden können, auch
wenn das Gebiet nicht als Wohnfläche im Flächennutzungsplan dargestellt
ist.

66

Damit trägt die Satzung vor allem auch den berechtigten
Bauwünschen der ortsansässigen Bevölkerung Rechnung.

67

Da sie keinen absoluten Bauanspruch vermittelt, können im
Genehmigungsverfahren weitere, dem Außenbereichsschutz dienende
Belange geltend gemacht werden. Auch auf diese Weise ist ein hohes
Maß an Rücksichtnahme auf die Siedlungssituation im Außenbereich
gewährleistet."

68

Der Bundesgesetzgeber wollte damit einerseits den Gemeinden ein
Planungsinstrument an die Hand geben, um die Schließung von Baulücken in
solchen bereits bebauten Bereichen des Außenbereichs zu erleichtern, die nicht zu
Ortsteilen mit grundsätzlichen Baurechten nach Maßgabe des § 34 BauGB entwickelt
werden können bzw. sollen. Andererseits sollte der grundsätzliche Schutz des
Außenbereichs vor einer weiteren Zersiedelung nicht aufgegeben werden, indem das
Planungsinstrument der Außenbereichssatzung nicht etwa die Erweiterung der von
ihr erfassten Siedlungsansätze - mögen sie bereits Splittersiedlungen sein oder nicht
- durch Ausdehnung in den unbebauten Außenbereich hinein ermöglicht, sondern
nur ihre bauliche Verdichtung insbesondere durch Schließung vorhandener
Lücken.

69

Dementsprechend ist anerkannt, dass Außenbereichssatzungen nur solche
bebauten Bereiche erfassen können, in denen die bodenrechtliche Situation bereits
in Richtung auf eine Bebauung hin deutet.

70

Vgl.: Söfker in Ernst-Zinkahn-Bielenberg, BauGB,
Stand 1. Juli 2004, § 35 RdNr. 169.

71

Nur eine Bebauung, die die Situation so weit verändert hat, dass das Ziel des § 35
BauGB - Freihaltung des Außenbereichs von Bebauung - bereits wesentlich berührt
ist, kann den Erlass einer Satzung nach § 35 Abs. 6 BauGB rechtfertigen.

72

Vgl.: Schmaltz in Schrödter, BauGB, 6. Aufl.
1998, § 35 RdNr. 158.

73

Letztlich muss also eine solche Bebauung vorhanden sein, dass eben wegen dieser
Bebauung im betroffenen Bereich dem Schutz des Außenbereichs vor einer
Zersiedelung ohnehin nicht mehr in vollem Umfang entsprochen werden kann.

74

Vgl.: OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom
5. Oktober 2000 - 3 L 306/98 -, BRS 64 Nr. 108.

75

Hieraus folgt, dass der bebaute Bereich jedenfalls eine gewisse
Zusammengehörigkeit und Geschlossenheit erkennen lassen muss, die ihn als
Weiler, Splittersiedlung oder sonstigen Siedlungsansatz qualifiziert. Ferner darf er
nur solche Freiflächen aufweisen, die letztlich noch als einer Verdichtung
zugängliche Lücken qualifiziert werden können. Das schließt im Einzelfall nicht aus,
dass zwischen den Gebäuden ggf. auch gewisse größere Freiräume liegen können.
Die jeweilige Bebauung darf jedoch nicht so weit voneinander entfernt sein, dass der
Eindruck der Zusammengehörigkeit zu einem Weiler, einer Splittersiedlung oder
einem sonstigen Siedlungsansatz erst gar nicht aufkommen kann.

76

Vgl.: Niedersächsisches OVG, Beschluss vom
27. Juli 2000 - 1 L 4472/99 -, BRS 63 Nr. 118.

77

Insoweit sind nach Auffassung des Senats nicht streng dieselben Kriterien wie bei
der Annahme eines Bebauungszusammenhangs im Sinne von § 34 BauGB
maßgeblich

78

- in diesem Sinne etwa: BayVGH, Urteil vom
12. August 2003 - 1 BV 02.1727 -, BauR 2004, 50 -
,

79

vielmehr ist für Satzungen nach § 35 Abs. 6 BauGB nicht in gleichem Maße wie bei
Satzungen nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BauGB zu fordern, dass die
vorhandene Bebauung über ein Mindestmaß an räumlicher Zuordnung und
prägender Wirkung verfügt.

80

In diesem Sinne auch: Roeser in Berliner
Kommentar zum BauGB, 3. Aufl. Stand Juli 2004,
§ 35 RdNr. 133.

81

Gemessen an diesen Kriterien ist im vorliegenden Fall das Vorliegen eines
"bebauten Bereichs" zu verneinen.

82

Der Satzungsbereich erfasst einen rd. 240 m langen Geländestreifen entlang der
Ostseite der U.--straße (L 880), der nur sehr lückenhaft bebaut ist. Die Baukomplexe
auf den Flurstücken 68 und 67 sind zwar relativ kompakt und haben auch ein nicht
unbeachtliches städtebauliches Gewicht. Zudem liegen sie mit einem Abstand von
lediglich rd. 20 m dicht beieinander, so dass sie isoliert für sich betrachtet
zusammengehörig erscheinen, wie namentlich das bei den Aufstellungsvorgängen
der Klägerin (Beiakte Heft 6) befindliche Luftbild anschaulich verdeutlicht. Den
beiden weiter südlich gelegenen freistehenden Wohnhäusern (U.--straße 49 und 51)
fehlt jedoch die für die Annahme eines "bebauten Bereichs" im Sinne von § 35 Abs. 6
Satz 1 BauGB erforderliche Zugehörigkeit zu den beiden nördlich gelegenen
Baukomplexen.

83

Der östlich und westlich des Satzungsgebiets gelegene unbebaute Außenbereich
schiebt sich sowohl zwischen die Häuser U.--straße 43 und 49 als auch zwischen
die Häuser U.--straße 49 und 51. Die dort vorhandenen Freiflächen sind nicht etwa
entsprechend dem Vortrag der Klägerin allein auf die unbebauten Flurstücke 64 und
65 zu beschränken, sondern erfassen auch die unbebauten Bereiche der
angrenzenden nur teilweise bebauten Flurstücke. Damit stellen die Freiflächen
jeweils eine Verbindung zu den beiderseits der U.--straße vorhandenen
ausgedehnten unbebauten Außenbereichsflächen dar, die gleichsam über die U.--
straße hinweg springen und als eine beiderseits der Straße gelegene Einheit des
Außenbereichs erscheinen. Demgegenüber kommt den Wohnhäusern U.--straße 49
und 51 wegen ihres großen Abstands zueinander und zu den anderen Bauten sowie
ihrer geringen Baumasse nicht ein solches städtebauliches Gewicht zu, dass sie die
zwischen ihnen bzw. zum Wohnhaus U.--straße 43 hin gelegenen
Außenbereichsflächen gleichsam abschnüren und als von baulicher Nutzung
geprägte Lücken in einem insgesamt bebauten Bereich erscheinen ließen. Die
vorliegenden Lichtbilder, insbesondere die Bilder Nr. 5 - 7 der Beiakte Heft 2 sowie
die entsprechenden bei der Ortsbesichtigung des Berichterstatters des
Verwaltungsgerichts gefertigten Lichtbilder (Bl. 28 der Gerichtsakte), die den
Satzungsbereich von Westen bzw. Südwesten wiedergeben, machen anschaulich
deutlich, dass jedenfalls die Wohnhäuser U.--straße 49 und 51 als solitäre Bauten in
den sie allseits umgebenden unbebauten Außenbereich im Wortsinn "eingestreut"
sind. Einer solchen Streubebauung fehlt die nach den vorstehend dargelegten
Maßstäben für die Annahme eines "bebauten Bereichs" erforderliche
Zusammengehörigkeit.

84

Wollte man eine solchermaßen verstreute Ansammlung einzelner Solitärbauten,
die anders als im Geltungsbereich der Satzung "N. " nicht miteinander
verklammert sind, noch einem "bebauten Bereich" im Sinne von § 35 Abs. 6 Satz 1
BauGB zuordnen, wäre in der Tat die von der Beklagten und dem Vertreter des
öffentlichen Interesses angesprochene Gefahr einer ggf. uferlosen Zersiedelung des
Außenbereichs nicht von der Hand zu weisen. Bei einer Streubebauung mit
vereinzelt in den Außenbereich hinein gesetzten Solitärbauten kann noch keine Rede
davon sein, dass die Schutzfunktion des Außenbereichs, vor weiterer Zersiedelung
bewahrt zu werden, bereits wesentlich tangiert ist.

85

Fehlt es hiernach daran, dass das Satzungsgebiet insgesamt einen "bebauten
Bereich" darstellt, hat die Beklagte die von der Klägerin begehrte Genehmigung
jedenfalls deshalb zu Recht versagt. Aus den Gründen, die in dem vom Senat im
Parallelverfahren gleichen Rubrums 7 A 4415/03 ergangenen Urteil vom heutigen
Tag dargelegt sind, erscheint zumindest zweifelhaft, ob die Beklagte im vorliegenden
Fall zu Recht auch das Vorliegen des Tatbestandsmerkmals "Wohnbebauung von
einigem Gewicht" verneint hat. Auf diese Frage kommt es jedoch nicht mehr an.

86

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

87

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

88

Die Revision war gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da die hier
entscheidungserhebliche Frage, nach welchen Maßstäben das in § 35 Abs. 6 BauGB
enthaltene Tatbestandsmerkmal "bebauter Bereich im Außenbereich" abzugrenzen
ist, grundsätzliche Bedeutung hat.

89