Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-11-14, Aktenzeichen 9 A 85/02
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1114.9A85.02.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 59,06 EUR (= früher 115,52 DM)
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

3

Er legt den zunächst behaupteten Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an
der Richtigkeit des angegriffenen Urteils (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1
VwGO) schon nicht entsprechend den Anforderungen des § 124 a Abs. 1 Satz 4
VwGO in der hier noch anzuwendenden bis zum 31. Dezember 2001 geltenden
Fassung (vgl. § 194 Abs. 1 Nr. 1 VwGO in der Fassung des Gesetzes zur
Bereinigung des Rechtsmittelrechts im Verwaltungsprozess vom 20. Dezember
2001, BGBl. I S. 3987) dar; im Übrigen bestehen auch keine derartigen Zweifel an
der Ergebnisrichtigkeit des angefochtenen Urteils.

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Der Beklagte rügt, der vom Verwaltungsgericht angenommene Verstoß der streitigen
Regelung des § 4 Abs. 2 der Gebührensatzung zur Satzung über die Abfallentsorgung in der
Stadt B. vom 16. Dezember 1996 in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 5. Februar
1999 (GebS) gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei nicht gegeben. Denn die in der besagten Regelung
angeordnete Berechnung von mindestens 8 Leerungen je Restmüllgefäß finde im Hinblick auf
die damit bewirkte Ungleichbehandlung für Haushalte bzw. Abfallgemeinschaften mit
weniger als 8 Leerungen/Jahr ihre sachliche Rechtfertigung in § 9 Abs. 2 Satz 5 des
Abfallgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (LAbfG) in der hier maßgeblichen Fassung
des Änderungsgesetzes vom 24. November 1998 (GV.NRW. S. 666). Mit den zur
Begründung dieses Einwandes vorgetragenen Erwägungen wird eine überwiegend
wahrscheinliche Unrichtigkeit des angefochtenen Urteils nicht aufgezeigt.

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Der Beklagte weist zwar zu Recht darauf hin, dass nach § 9 Abs. 2 Satz 5 LAbfG
bei der Gebührenbemessung auch öffentliche Belange im Interesse einer geordneten
Abfallentsorgung, etwa Gesichtspunkte der Hygiene und des Seuchenschutzes oder
der Vermeidung wilder Müllablagerungen, berücksichtigt werden und gegebenenfalls
ein Abweichen von der in § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG enthaltenen Vorgabe zur
Schaffung von Anreizen für die Abfallvermeidung und -verwertung rechtfertigen
können. Das hat das Verwaltungsgericht aber keineswegs in Abrede gestellt. Soweit
es den Aspekt der Verhinderung illegaler Müllablagerungen anbelangt, hat das
Verwaltungsgericht nicht - wie der Beklagte allein geltend macht - schon dessen
Eigenschaft als öffentlichen Belang im vorgenannten Sinne verneint. Es hat vielmehr
ausgeführt, dieser Aspekt stelle deshalb keinen rechtfertigenden Grund für die
Ungleichbehandlung dar, weil es an dem erforderlichen sachlichen Zusammenhang
zu der mit der Mindestleerungszahl praktizierten Typisierung fehle. Denn bei der
Abrechnung jeder einzelnen Leerung, wie hier, biete jede vermiedene Leerung für
den Benutzer den Anreiz einer Einsparung und es sei nicht ersichtlich, weshalb
dieser Anreiz bei Geringnutzern höher sein solle als bei sonstigen Nutzern des
Restmüllgefäßes, die nicht unter die streitige Regelung fielen (S. 7 des
Urteilsabdrucks). Mit dieser Begründung setzt sich der Zulassungsantrag indes nicht
weiter, geschweige denn unter Aufzeigen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der
vorbezeichneten Überlegungen, auseinander.

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Ebenso wenig wird eine Unrichtigkeit des angegriffenen Urteils mit dem Einwand
dargelegt, die Berechnung von 8 Mindestleerungen stelle eine ca. sechswöchige
Leerung der Restmüllgefäße sicher und rechtfertige daher unter den Belangen des
Hygiene- und Seuchenschutzes die vom Verwaltungsgericht festgestellte
Ungleichbehandlung. Die (nachträgliche) Zugrundelegung von mindestens 8
Leerungen bei der Bemessung der Abfallgebühren gemäß §§ 4 Abs. 2, 6 Abs. 5 Satz
2 GebS stellt keineswegs sicher, dass es zu einer Abfuhr der Restmüllgefäße in den
besagten Intervallen kommt. Die Regelungen greifen vielmehr immer erst dann ein,
wenn nach Ablauf des jeweiligen Gebührenjahres festgestellt wird, dass das
Restmüllgefäß des betreffenden Haushalts bzw. der Abfallgemeinschaft tatsächlich
weniger als achtmal geleert worden ist. Die vom Beklagten geltend gemachte
verbindliche Sicherstellung einer mindestens alle 6 Wochen stattfindenden Abfuhr
der Restmüllgefäße erforderte letztlich eine in der Abfallsatzung getroffenen
Regelung über einen entsprechenden Benutzungszwang. Die Satzung über die
Abfallentsorgung in der Stadt B. vom 13. März 1996 in der hier maßgeblichen
Fassung der 2. Änderungssatzung vom 12. Dezember 1997 (AbfS) sieht einen
solchen Benutzungszwang aber nicht vor. Ganz im Gegenteil bestimmt § 10 Abs. 6
AbfS lediglich, dass die Abfuhr der Restmülltonne wöchentlich "angeboten" wird, es
mithin also dem Haushalt bzw. der Abfallgemeinschaft freigestellt ist, in welchen
Abständen das Restmüllgefäß zur Leerung bereit gestellt wird.

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Soweit der Beklagte im weiteren folgerichtig (lediglich noch) geltend macht, die
Zugrundelegung von 8 Mindestleerungen bei der Gebührenbemessung könne jedenfalls einen
lenkenden Einfluss auf die Benutzer ausüben, die Abfuhr der Restmüllgefäße in - unter
hygienischen Gesichtspunkten - akzeptablen Intervallen durchführen zu lassen, wird auch
damit ein rechtfertigender Umstand für die vom Verwaltungsgericht festgestellte
Ungleichbehandlung nicht dargelegt. In seinem angesprochenen Urteil vom 20. Dezember
2000 - 11 C 7.00 -, NWVBl. 2001, 255 ff., hat das Bundesverwaltungsgericht zwar
ausgeführt, dass die Verfolgung von Lenkungszwecken in Gebührenregelungen grundsätzlich
zulässig sei und ein sachlicher Grund für eine (gebührenrechtliche) Ungleichbehandlung
daraus folgen könne, dass diese Ungleichbehandlung an Stelle eines behördlichen
"Überwachungsdrucks" ein gewünschtes bzw. verantwortungsbewusstes Verhalten der
Abfallbesitzer/-erzeuger bewirken solle. Zugleich hat es aber auch das Erfordernis der
Eignung der gebührenrechtlichen Regelung zur Setzung der gewünschten Anreize betont.
Dass und aus welchem Grund die streitige Berechnung von 8 Mindestleerungen geeignet sein
könnte, eine Abfuhr der Restmüllgefäße in ca. sechswöchigen Intervallen zu bewirken, zeigt
das Zulassungsvorbringen jedoch nicht weiter auf. Hierzu fehlt es an jeglichen substantiierten
Ausführungen. Diese wären aber um so erforderlicher gewesen, als die vom Beklagten selbst
im erstinstanzlichen Verfahren vorgelegten Zahlen kaum darauf hindeuten, dass die
Anreizfunktion in dem von ihm vertretenen Sinne eintritt. So hat es danach im Jahr 2000
immerhin 1.312 Abfallbehälter mit weniger als 8 Leerungen und lediglich 1.151
Abfallbehälter mit genau 8 Leerungen gegeben. Folglich drängt sich keineswegs auf, dass die
Gruppe der vornehmlich in den Blick zu nehmenden Haushalte, die wegen ihres geringen
Restmüllaufkommens bei der allein vorgesehenen 90 Liter-Restmülltonne an sich mit
längeren als sechswöchigen Abfuhrintervallen auskämen, durch die streitige
Gebührenregelung veranlasst würden, die Restmüllabfuhr aus hygienischen Gründen
spätestens alle 6 Wochen in Anspruch zunehmen. Ebenso fehlt es an substantiierten
Ausführungen dazu, dass die streitige Gebührenregelung eine bedeutsame, die
Ungleichbehandlung aufwiegende Anreizwirkung im Hinblick auf die Vermeidung illegaler
Müllablagerungen entfalten könnte. Auch hierzu hätte es im Hinblick auf das
Darlegungserfordernis im Zulassungsverfahren eines entsprechenden konkreten Vortrags
bedurft, zumal nachdem das Verwaltungsgericht entsprechend den obigen Ausführungen eine
solche Wirkung von ausreichend nachhaltiger Art letztlich verneint hat. Darüber hinaus tritt
hinzu, dass in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall, auf den sich der
Beklagte beruft, die Anreizfunktion für die Nutzung einer bestimmten Entsorgungsteilleistung
(Biotonne) durch einen darauf bezogenen teilweisen Gebührenverzicht hergestellt worden ist.
Die hier streitige Zugrundelegung einer (fiktiven) Mindestzahl von 8 Leerungen hat dem
gegenüber einen gegenteiligen Inhalt. Denn damit wird für (bis zu 8) nicht stattgefundene
Abfuhren der Restmülltonne eine Gebühr erhoben. Unter diesem Aspekt hätte es folglich
ebenfalls entsprechender Darlegungen bedurft, dass und inwiefern gleichwohl auch durch eine
derartige gegenteiligen Gebührenregelung - im Sinne der angeführten Rechtsprechung - eine
die Ungleichbehandlung rechtfertigende positive Wirkung für die geltend gemachten
öffentlichen Belange erzielt wird.

8

Unabhängig von den vorstehenden Erwägungen bestehen aber auch deshalb keine
ernsthaften Zweifel an der Ergebnisrichtigkeit des angegriffenen Urteils, weil sich die
streitige Anordnung (§ 4 Abs. 2 i.V.m. § 6 Abs. 5 GebS) der Zugrundelegung von mindestens
8 Leerungen bei der Gebührenbemessung aus sonstigen, vom Verwaltungsgericht nicht
entscheidungstragend herangezogenen Gründen als unwirksam erweist. Wie bereits das
Verwaltungsgericht zutreffend erkannt hat, kann diese Anordnung auf der Grundlage der
gefestigten Rechtsprechung des Senats

9

- vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 1996 - 9 A
5654/94 -, NVwZ-RR 1997, 314 -

10

entweder nur als ein pauschalierender Mindestmaßstab der Inanspruchnahme oder als sog.
Mindestgebühr verstanden werden. Welche der beiden Alternativen anzunehmen ist, kann
letztlich offen bleiben, denn die Anordnung verstößt in beiden Fällen gegen höherrangige
gesetzliche Vorschriften und ist daher unwirksam.

11

Als pauschalierender Mindestmaßstab der Inanspruchnahme verstößt sie gegen § 6 Abs. 3
Satz 2 KAG NRW. Danach darf ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab, hier der pauschalierende
Mindestmaßstab von 8 Leerungen, nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zur
Inanspruchnahme der Einrichtung oder Anlage stehen. Damit wird verlangt, dass der von der
Maßstabsregelung vorausgesetzte Zusammenhang zwischen der Gebührenbemessung und Art
und Umfang der Inanspruchnahme denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist.

12

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 18. März 1996 - 9 A
384/93 - , NVwZ-RR 1997, 652, sowie vom 2.
Februar 2000 - 9 A 3915/98 -, NVwZ-RR 2001,
122.

13

Den genannten Voraussetzungen genügt die Anordnung der Zugrundelegung von
mindestens 8 Leerungen nicht. Sie bedeutet die Wahrscheinlichkeitsannahme, die
Restmüllabfuhr werde je Gefäß mindestens achtmal in Anspruch genommen. In den Fällen, in
denen sie zur Anwendung gelangt, ist ein solcher Wahrscheinlichkeitszusammenhang aber
gerade ganz offensichtlich nicht gegeben. Denn die Zugrundelegung der Mindestleerungszahl
greift immer dann ein, wenn nach dem elektronischen Erfassungssystem des Beklagten für
das jeweilige Restmüllgefäß in einem Jahr tatsächlich weniger als 8 Leerungen stattgefunden
haben. Die nach § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NRW für die Maßstabsregelung geltenden
Anforderungen werden auch nicht durch die Zielvorgaben zur Gebührenbemessung in § 9
Abs. 2 LAbfG - etwa die in Satz 5 dieser Vorschrift als berücksichtigungsfähig genannten
öffentlichen Belange im Interesse einer geordneten Abfallentsorgung - verdrängt bzw.
obsolet. Mit diesen Zielvorgaben ist keine, speziell die Abfallgebühren erfassende Änderung
oder gar Aufhebung der allgemein für die Benutzungsgebühren vorgeschriebenen
Maßstabsanforderungen erfolgt; die Zielvorgaben können mithin nur in dem von § 6 Abs. 3
Satz 2 KAG NRW gezogenen Rahmen verwirklicht werden.

14

Ebenso als unwirksam erweist sich die Anordnung der Zugrundelegung von mindestens 8
Leerungen, sofern sie als Mindestgebühr verstanden wird. Für diesen Fall verstößt sie wegen
des Umstandes, dass zugleich nach § 3 Abs. 1 GebS eine Grundgebühr erhoben wird, gegen §
9 Abs. 2 Satz 6 LabfG i. V. m. § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW. Danach ist die gleichzeitige
Erhebung einer Grund- und einer Mindestgebühr nicht zulässig. Für § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG
NRW ist in der - bereits vom Verwaltungsgericht angesprochenen - Rechtsprechung des
Senats geklärt, dass nur entweder eine Grund- oder eine Mindestgebühr erhoben werden darf,
beide Gebührenarten also in einem Alternativverhältnis zueinander stehen. Dies ist neben dem
Wortlaut der Vorschrift im Wesentlichen aus der Gesetzesbegründung sowie aus dem
Umstand hergeleitet worden, dass beide Gebührenarten dazu dienen, die invariablen Kosten
der in Anspruch genommenen Vorhalteleistungen zu decken und sie sich nur insofern
unterscheiden, als mit der Grundgebühr ausschließlich fixe Vorhaltekosten umgelegt werden
können, insoweit ein tatsächlicher Ge- oder Verbrauch aber nicht erforderlich ist, während die
Mindestgebühr nicht auf die Deckung der invariablen Vorhaltekosten beschränkt ist, dafür
aber eine tatsächliche Inanspruchnahme - wenn auch in geringem Umfang - voraussetzt.

15

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. Mai 1996, a.a.O.

16

Dass mit § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG eine davon abweichende Regelung eingeführt
werden sollte, ist nicht ersichtlich. Die durch das schon erwähnte Änderungsgesetz
vom 24. November 1998 eingeführte Vorschrift soll nach der Gesetzesbegründung
lediglich eine klarstellende Funktion in dem Sinne erfüllen, dass (auch) im Bereich
der Abfallgebühren den kommunalen Entsorgungsträgern die Möglichkeit eröffnet ist,
die fixen Vorhaltekosten gleichmäßig auf einen breiten Nutzerkreis, insbesondere
auch gewerbliche Abfallerzeuger/-besitzer mit einer geringen Überlassungsquote, zu
verteilen.

17

Vgl. LT-Drucks. 12/3143, S. 71

18

Angesichts dessen ist § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG dahin zu verstehen, dass hiermit -
nach Aufgabe früherer gegenläufiger Bestrebungen, die Erhebung einer
Grundgebühr gemäß § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW für den Bereich der
Abfallentsorgung auszuschließen (vgl. so noch Gesetzesentwurf der
Landesregierung vom 8. Februar 1991, LT-Drucks. 11/1121, S. 17 und 40) - ganz im
Gegenteil bestimmt worden ist, dass die in § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW als zulässig
erklärte Erhebung von speziellen Gebührenarten zur Deckung der invariablen
Vorhaltekosten in gleicher Weise für den Bereich der Abfallgebühren einschlägig sein
soll. Bei dieser identischen Zweckrichtung des § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG gilt dafür
notwendigerweise ebenso die vom Senat für § 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW gezogene
Schlussfolgerung, dass es zur beabsichtigten Deckung der Vorhaltekosten eines
Nebeneinanders von Grund- und Mindestgebühr nicht bedarf, weil beide
Gebührenarten - wie gezeigt - diese Funktion erfüllen.

19

Im Übrigen könnte die Zugrundelegung von 8 Mindestleerungen selbst dann
nicht als zulässige Mindestgebühr bewertet werden, wenn unter Außerachtlassung
der vorstehenden Erwägungen angenommen würde, nach § 9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG
sei die gleichzeitige Erhebung von Grund- und Mindestgebühr(en) möglich. Wie
erwähnt, zielt die Mindestgebühr - wenngleich nicht allein darauf beschränkt - auch
auf die Deckung der invariablen Vorhaltekosten. Eine Mindestgebühr liegt mithin
nach den sie kennzeichnenden Merkmalen nicht vor, wenn mit ihr überhaupt keine
invariablen Kosten umgelegt werden. Eben dies ist aber nach den insoweit nicht
angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts mit Blick auf die 8
Mindestabfuhren der Fall. Denn mit den gesamten Abfuhrgebühren werden nach den
im Zulassungsantrag bestätigten Ausführungen des Verwaltungsgerichts
ausschließlich variable Kosten umgelegt (S. 10 des Urteilsabdrucks).

20

Dem Zulassungsantrag lässt sich schließlich auch nicht entnehmen, dass der
Rechtssache die behauptete grundsätzliche Bedeutung zukommt (Zulassungsgrund
nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Die von dem Beklagten zunächst aufgeworfene
Frage, ob sich die Regelung des § 4 Abs. 2 GebS nicht mit Gründen der
Verwaltungsvereinfachung rechtfertigen lässt, zeigt einen grundsätzlich
bedeutsamen Klärungsbedarf, der die Durchführung eines Berufungsverfahrens
erfordern könnte, nicht auf. Das gilt ungeachtet des Umstandes, dass insofern noch
keine Entscheidung des Senats für Fallgestaltungen der hier betroffenen Art vorliegt,
in denen die Leerungsfrequenz automatisiert durch elektronische Messeinrichtungen
an den Abfallbehältern erfasst wird. Denn zur Beantwortung der besagten Frage,
soweit sie sich vorliegend stellen kann, ist die Durchführung eines
Berufungsverfahrens nicht erforderlich. Die Frage ist ohne weiteres zu verneinen.
Gründe der Verwaltungspraktikabilität können eine gewisse Pauschalierung der
Gebührenbemessung im Hinblick auf damit verbundene Ungleichbehandlungen
rechtfertigen, sofern weitergehende Differenzierungen einen unverhältnismäßigen
Verwaltungsaufwand begründen würden. Daraus folgt, dass der Gesichtspunkt der
Verwaltungsvereinfachung die Zugrundelegung einer pauschalierten
Mindestinanspruchnahme dann nicht zu rechtfertigen vermag, wenn - bezogen auf
dasselbe Nutzungskriterium, hier die Leerungshäufigkeit des Müllgefäßes - die
tatsächliche Inanspruchnahme bekannt bzw. ohne nennenswerten Aufwand
ermittelbar ist. Ist Letzteres, wie vorliegend auf Grund der elektronischen Erfassung
der Leerungshäufigkeit jeden Müllgefäßes, der Fall, tritt durch die Anwendung einer
(fiktiven) Pauschalierung schon keine Verwaltungsvereinfachung in dem Sinne ein,
dass dadurch ein ansonsten anfallender übermäßiger Verwaltungsaufwand erspart
wird.

21

Eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergibt sich gleichfalls nicht aus
dem Vorbringen des Beklagten, es sei noch nicht entschieden, ob die vom Senat für
§ 6 Abs. 3 Satz 3 KAG NRW entwickelten Grundsätze zur Alternativität von Grund-
und Mindestgebühr ebenso auf Abfallgebühren anwendbar seien oder ob dies
insbesondere dann nicht anzunehmen sei, wenn mit der Abfuhrgebühr ausschließlich
variable Kosten umgelegt würden. Auch zur Klärung dieser Fragen ist, soweit sie
vorliegend entscheidungserheblich sein können, die Durchführung eines
Berufungsverfahrens nicht erforderlich. Sie lassen sich ohne weiteres in dem bereits
beim Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel dargestellten Sinne beantworten.

22

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung
beruht auf § 13 Abs. 2 GKG.

23

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

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