Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-07-22, Aktenzeichen 1 A 1049/03

Tatbestand

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Der Kläger ist ein Unterhaltungsverband nach dem Niedersächsischen Wassergesetz, der für die Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung in seinem Verbandsgebiet zuständig ist. Er wendet sich mit seiner Klage gegen einen Kostenbescheid des Beklagten vom 01. Juli 2002, mit dem er zu Kostenbeiträgen für die Unterhaltung von Gewässern herangezogen wurde, die der Beklagte durch den Niedersächsischen Landesbetrieb für Wasserwirtschaft und Kostenschutz (NLWK) selbst unterhalten hat.

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Der Beklagte unterhält bereits seit 1962 die im Verbandsgebiet des Klägers liegenden Gewässer der Wümme (Wümme-Nord-, Mittel-, Verbindungs- und Südarm). Für einen Teil der von dem Beklagten unterhaltenen Gewässer wurden die Unterhaltungsverbände zu Kostenbeiträgen herangezogen. Nachdem § 105 NWG durch Artikel 10 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18. Dezember 2001 geändert wurde, sind zugleich die Wümme einschließlich des Wümme-Süd-, Mittel- und Verbindungsarmes in das Verzeichnis der Gewässer II. Ordnung, deren Unterhaltung dem Land obliegt und zu denen die Unterhaltungsverbände zu Kostenbeiträgen herangezogen werden, einbezogen worden. Der Kläger, der für das Vorjahr noch zu einem Unterhaltungsbeitrag in Höhe von 4.486,00 DM herangezogen worden war, wurde daraufhin durch Bescheid des Niedersächsischen Landesbetriebes für Wasserwirtschaft und Küstenschutz - Betriebsstelle Verden - vom 01. Juli 2002 zu einem Kostenbeitrag in Höhe von 109.667,00 Euro herangezogen. Dem Bescheid lag der Prüfbericht der Prüfstelle beim Niedersächsischen Wasserverbandstag Niedersachsen e.V. vom 14. Juni 2002 zugrunde. Danach waren vom Land im Verbandsgebiet des Klägers 47,7 km Gewässer II. Ordnung zu unterhalten. Der Verband hatte 208,0 km Gewässer II. Ordnung zu unterhalten. Der durchschnittliche Unterhaltungsaufwand des Unterhaltungsverbandes betrug 1.532,72 Euro pro Kilometer. Der Kläger habe danach das 1,5fache des durchschnittlichen Unterhaltungsaufwandes für die auf das Land entfallenden 47,7 km, mithin 109.667,00 Euro zu zahlen.

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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 25. Juli 2002 Widerspruch ein, den er mit Schreiben vom 16. August 2002 begründete. Der Bescheid sei fehlerhaft, weil nach dem Wortlaut nur für volle Kilometer ein Kostenbeitrag verlangt werden könne, während in dem Bescheid auch angefangene Kilometer berechnet worden seien. Nach der gesetzlichen Bestimmung sollen die Unterhaltungsverbände auch nur zu den Kosten der Unterhaltung beitragen. Hier handele es sich für den Wümme-Hauptarm (Nordarm), den Mittelarm und den Verbindungsarm aber nicht um einen Kostenbeitrag, vielmehr übersteige die geforderte Summe die zur Unterhaltung der genannten Gewässer notwendigen Kosten bei weitem. Dies sei von dem Gesetzeswortlaut, der von einem Beitrag ausgehe, nicht gedeckt. Die Einbeziehung der Verwaltungskosten in die Kostenbeitragsberechnung verstoße außerdem gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz. Der klagende Verband sei im Wesentlichen durch Einzelmitgliedschaft der Grundstückseigentümer geprägt. Alle Kosten müssten daher an die Grundstückseigentümer weitergegeben werden. Der Verband könne daher verlangen, dass die Belastungen seiner Mitglieder an den Grundrechten gemessen würden. Die Einstellung aller Verwaltungskosten in die Berechnung des Kostenbeitrages verletze den Verband im Gleichbehandlungsanspruch, weil er mit hohen Verwaltungskosten belastet sei, die bei anderen Unterhaltungsverbänden mit überwiegender Gemeinde- oder Verbandsmitgliedschaft nicht entstünden. Der Verband habe keine Möglichkeit, die Kosten insoweit zu senken, weil Einzelmitgliedschaften zwangsläufig erhöhte Verwaltungskosten gegenüber den anderen Verbänden verursachten. Soweit das Gesetz dies nicht beachte, sei es verfassungswidrig. Der Unterhaltungsverband Untere Wümme könne auch nur bezüglich eines einzigen
Wümmearmes
zum Kostenbeitrag herangezogen werden. Die Wümme verlaufe durch das Gebiet des Unterhaltungsverbandes in 3 1/2 Armen. Die Höhe des Kostenbeitrages sei für den Verband untragbar, so dass die Regelung eine unzumutbare Härte darstelle. Ein solcher Fall sei in Niedersachsen einmalig. Eine differenzierte Lösung oder eine Härteregelung wäre daher zwingend geboten gewesen.

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Der Verband richtete zugleich mit Schreiben vom 25. Juli 2002 an das Niedersächsische Umweltministerium einen Antrag auf Übernahme der Unterhaltung des Wümme-Nord-, Mittel- und Verbindungsarmes. Dieser Antrag wurde vom Oberkreisdirektor des Landkreises Verden mit Schreiben vom 03. September 2002 unterstützt, weil eine Ablehnung dieses Antrages zu einer vom Gesetzgeber nicht beabsichtigten extremen Beitragserhöhung bei dem Verband führen würde.

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Durch Widerspruchsbescheid vom 11. Juni 2003 wies der Niedersächsische Landesbetrieb für Wasserwirtschaft und Küstenschutz, Norden, den Widerspruch zurück. Der Kostenbeitrag sei rechnerisch zutreffend ermittelt worden. Eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes liege nicht vor. Der Behörde stehe bei der Geltendmachung und Berechnung des Kostenbeitrages kein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zu. Das Gesetzgebungsverfahren sei ordnungsgemäß durchgeführt worden. Die Gesetzesänderung habe zwei Ziele, nämlich die Erreichung von mehr Beitragsgerechtigkeit und die Konsolidierung des Haushaltes des Landes Niedersachsen verfolgt. Die höhere finanzielle Belastung der Unterhaltungsverbände für die Übernahme der Unterhaltungspflichten durch das Land wären ein berechtigtes und beabsichtigtes Ziel der Gesetzesänderung. In der Gesetzesbegründung sei auch darauf verwiesen worden, dass zukünftig auch die Verwaltungskosten der Unterhaltungsverbände in die Berechnung des Kostenbeitrages einbezogen würden, weil diese auch bei den vom Land zu unterhaltenden Anlagen anfielen. Im Gesetzgebungsverfahren sei auch bedacht worden, dass Verbände mit Einzelmitgliedschaft finanziell stärker betroffen sein könnten. Dies sei jedoch nicht als Hinderungsgrund gesehen worden, weil das Land die bisherige Förderung der Verbände durch Zuschussgewährung zu den Unterhaltungskosten grundsätzlich beibehalten hatte und darüber hinaus eine zusätzliche Bezuschussung in Höhe von 20 % der Schöpfwerkskosten in die Neuregelung aufgenommen hatte. Dies sei als ausreichender Ausgleich gesehen worden. Da das Land die besonders schwierig zu unterhaltenden Anlagen den Verbänden abgenommen habe, sei ein Kostenaufschlag in Höhe von 50 v. H. auf den mittleren Kostensatz pro Kilometer der den Verbänden jeweils entstehenden Kosten gerechtfertigt. Den Verbänden sei im Vorfeld der Gesetzesänderung die Möglichkeit eingeräumt worden, die Unterhaltung selbst wahrzunehmen und sich damit von der Kostenbeteiligung zu befreien. Soweit der Kläger geltend mache, es seien nur volle Kilometer in Anrechnung zu bringen, habe sich der Beklagte an den Erlass des Niedersächsischen Umweltministeriums vom 22. August 2002 gehalten. Dieser sei für den Beklagten bindend und entspreche der Zielsetzung des Gesetzes.

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Der Kläger hat am 09. Juli 2003 Klage erhoben. In seiner Begründung vom 08. September 2003 vertieft er sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren. Bei der Berechnung des Kostenbeitrages seien dem Beklagten zwei Fehler unterlaufen. Zum einen dürften bei der Berechnung des Kostenbeitrages nicht die Verwaltungskosten des Klägers und die von ihm gehobenen Erschwernisbeiträge zugrunde gelegt werden. Dies sei mit der gesetzlichen Regelung des § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG nicht vereinbar. Die Berechnung des Kostenbeitrages erfolge nach dem Unterhaltungsaufwand, der beim jeweiligen Verband für die von ihm unterhaltenen Gewässer im Vorjahr angefallen sei. Zu dem Unterhaltungsaufwand gehörten nicht die Verwaltungskosten und die Erschwernisbeiträge. Auch bezüglich der Kilometerberechnung sei der Bescheid falsch, weil nach dem Wortlaut der Kostenbeitrag je Kilometer Gewässerstrecke berechnet werde. Danach könnten nur volle Kilometer Gewässerstrecke abgerechnet werden. Der Bescheid sei daher allein aus diesem Grunde hinsichtlich der auf 0,7 Kilometer entfallenden 1.611,00 Euro fehlerhaft.

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Es liege auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Die Hereinnahme der Verwaltungskosten in den Kostenbeitrag führe zu einer starken Ungleichbehandlung der betroffenen Unterhaltungsverbände, wobei die Mitgliedschaftsstruktur der Verbände durch § 100 NWG vorgegeben sei. Bei dem Kläger bestehe eine gemischte Mitgliedschaft. Neben drei Gemeinden und einem Wasser- und Bodenverband seien auch 12.500 Grundeigentümer Mitglied des Verbandes. Dies verursache einen Verwaltungsaufwand in Höhe von 90.000,00 Euro pro Jahr, während bei einem Unterhaltungsverband vergleichbarer Größe mit Gemeindemitgliedschaft der Verwaltungskostenanteil etwa 30.000,00 Euro pro Jahr betrage. Dies führe bei dem Kläger zu einer überproportionalen Steigerung des Kostenbeitrages. Bei bestehender Gemeindemitgliedschaft wäre der Kostenbeitrag etwa 20.000,00 Euro niedriger. Darüber hinaus wirke sich auch die besondere einmalige Situation der Gewässer im Verbandsgebiet des Klägers für die Berechnung des Kostenbeitrages unverhältnismäßig aus, weil die Länge des Gewässerbettes maßgeblich sei. Im Falle des Klägers verzweige sich die Wümme im Verbandsgebiet in 3 1/2 Gewässerbetten mit der Folge, dass die Länge der Gewässer II. Ordnung bezogen auf das Verbandsgebiet mit 200 m Wümme je Quadratkilometer Verbandsfläche ungewöhnlich hoch sei. Zum Vergleich liege das Verhältnis im Verband Mittlere Wümme bei 34 m und im Verband Obere Wümme bei 51 m je Quadratkilometer Verbandsfläche. Es wäre danach gerecht, wenn der Kläger zu einem Kostenbeitrag lediglich hinsichtlich eines Gewässerlaufs herangezogen würde. Der Niedersächsische Umweltminister habe daher während des Gesetzgebungsverfahrens wegen der erkannten Härte für den Kläger auch eine Änderung des § 114 NWG vorgeschlagen, wonach eine Beteiligung des Nachbarverbandes (Oberliegerverband) an den Kosten der Abführung des Wasser ermöglicht werden sollte. Dieser Änderungsvorschlag sei jedoch kurz vor der Verabschiedung des Gesetzes zurückgezogen worden.

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Die Heranziehungsregelung belaste den Kläger unverhältnismäßig stark. Dies liege auch an der Wahl des Faktors 1,5 bei der Berechnung der Kostenbeiträge. Soweit dieser Faktor auch auf den Verwaltungskostenanteil angewandt wird, würden die einzelmitgliederstarken Verbände ungleich höher belastet. Das Gleiche gelte für die Anwendung des Faktors 1,5 auf den Erschwernisbeitragsanteil. Ein Bezug zwischen den Erschwernissen (§ 101 Abs. 3 Satz 4 NWG) und der besonderen Schwierigkeit und Kostspieligkeit in § 105 Abs. 2 NWG sei nämlich nicht vorhanden. Darüber hinaus sei ein Teil der Gewässer, für die ein Kostenbeitrag erhoben werde, weder besonders schwierig noch kostspielig zu unterhalten. Daher sei auch die Möglichkeit eingeräumt worden, die Unterhaltung auf Antrag den Verbänden zu übertragen. Nach Inkrafttreten der Gesetzesänderung vertrete das Land jetzt allerdings die Auffassung, dass Gewässer nur dann von den Unterhaltungsverbänden übernommen werden können, wenn alle im Verbandsgebiet gelegenen Gewässer II. Ordnung in die Unterhaltung des Verbandes übergehen. Solche Anträge würden seitens der Verbände nicht gestellt, so dass der Beklagte weiterhin auch einfach und kostengünstig zu unterhaltende Gewässer unterhalte. Dadurch würden die Kostenbeiträge die tatsächlich entstehenden Kosten der Unterhaltung für einzelne Gewässer erheblich übersteigen. Die Unterhaltungskosten für die
Wümmearme
Nord-, Mittel- und Verbindungsarm lägen nach Angaben des Umweltministeriums bei rund 40.000,00 Euro pro Jahr. Der Kläger könne die Unterhaltungsarbeiten an diesen drei
Wümmearmen
nach eigener Einschätzung kostengünstiger ausführen. Der Kostenbeitrag für diese Gewässer betrage jedoch 72.300,00 Euro und übersteige damit wesentlich die Kosten, die für die Unterhaltung dieser
Wümmearme
aufzuwenden sind. Lediglich der Wümme-Südarm verursache geschätzte Unterhaltungskosten von mindestens 250.000,00 Euro pro Jahr. Nur insoweit lägen die Voraussetzungen besonders schwieriger und kostenintensiver Unterhaltung vor.

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Die Einbeziehung der Verwaltungskosten und Erschwernisbeiträge und der Mehrkosten in die Kostenbeitragsberechnung verstoße außerdem gegen den Vertrauensgrundsatz, weil eine Übergangsregelung oder Härteklausel für die betroffenen Verbände fehle. Der Haushalt des Klägers werde mit 109.667,00 Euro belastet. Der Beitrag habe im Jahre 2001 bei 15,00 DM entsprechend 7,67 Euro pro Hektar gelegen, die Kostenerhöhung durch die Gesetzesänderung belaufe sich auf 4,60 Euro pro Hektar, so dass nun mit einer Gesamtbelastung von 12,27 Euro pro Hektar zu rechnen sei. Bei der ursprünglich geplanten Übertragung der Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung auf die Unterhaltungsverbände hätte das Land eine Übergangszeit von bis zu 8 Jahren vorgesehen, innerhalb derer die Unterhaltungsverbände sich schrittweise steigend an den vermehrten Unterhaltungskosten zu beteiligen hätten. Eine derartige Übergangsregelung hätte auch der Änderung der Kostenbeiträge zugefügt werden müssen. Die plötzliche und unverhältnismäßige Höherbelastung um 60 % habe dazu geführt, dass Mitglieder Beiträge bzw. ihre Zustimmung in den Organen verweigerten, was die Aufgabenerfüllung des Klägers gefährde.

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Der Kläger beantragt,

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den Kostenbescheid vom 01. Juli 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des NLWK vom 11. Juni 2003 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt die ergangenen Bescheide, die den gesetzlichen Bestimmungen und den dazu vom Umweltminister herausgegebenen Anweisungen entsprächen. Die Verwaltungskosten seien zu Recht dem Unterhaltungsaufwand zugerechnet worden, weil dies dem erklärten Willen des Gesetzgebers und der Systematik des Gesetzes sowie seiner Entstehungsgeschichte entspreche. Die Berechnung des Kostenbeitrages sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Das Gesetz sage nicht, dass der Kostenbeitrag nur für volle Kilometer zu zahlen sei. Es sei auch kein vernünftiger Grund ersichtlich, warum die letzten Meter der vom Land unterhaltenen Gewässerstrecke unberücksichtigt bleiben sollten. Der Runderlass des Umweltministers lege das Gesetz daher im Gegensatz zu der dagegen stehenden Literatur richtig aus.

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Das Gesetz sei auch nicht verfassungswidrig. Der Gleichheitssatz gebiete nicht eine Differenzierung im Gesetz, die alle vorgegebenen Ungleichheiten berücksichtige. Es beruhe auf sachbezogenen, nach Art und Gewicht vertretbaren Gründen, dass trotz der bestehenden Unterschiede in der Zusammensetzung der Mitgliedschaft deren Auswirkungen auf die Verwaltungskosten der betreffenden Verbände nicht berücksichtigt wurden. Der durchschnittliche Unterhaltungsaufwand weise zwischen den kostenbeitragspflichtigen Verbänden große Unterschiede auf, für die es ganz unterschiedliche Ursachen gebe. Die Spanne reiche von 687,00 Euro bis 3.580,21 Euro pro Kilometer. Die mittleren Unterhaltungskosten liegen bei den Unterhaltungsverbänden bei rund 1.940,00 Euro pro Kilometer. Der durchschnittliche Unterhaltungsaufwand des Klägers betrage weniger. Die Grenzen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraumes seien bei der Festlegung des Maßstabes nicht überschritten, wenn auch die Festlegung des pauschalen Maßstabes gewisse Unterschiede unberücksichtigt lasse.

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Auch ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Übermaßverbot liege nicht vor. Angesichts der aus anderen Gründen bestehenden großen Unterschiede im durchschnittlichen Unterhaltungsaufwand der betroffenen Verbände seien die von dem Kläger vorgetragenen zwei Faktoren nicht von einem solchen Gewicht, dass der Gesetzgeber sie zwingend hätte berücksichtigen müssen. Der Kläger hätte im Übrigen den bestehenden Unterschieden in der Höhe der Unterhaltungskosten dadurch begegnen können, dass er sich die Unterhaltungspflicht hätte übertragen lassen. Sofern er insoweit meine, einen Anspruch zu haben, könne er diesen versuchen durchzusetzen. Aus dem Fehlen einer Übergangsregelung und aus der Diskussion um mögliche Alternativen könne der Kläger nicht herleiten, in seinem Vertrauensschutz verletzt zu sein.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Vorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat nur in geringem, aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg, ist im Übrigen jedoch abzuweisen.

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Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides ist § 105 Abs. 2 des Niedersächsischen Wassergesetzes (NWG) vom 25.03.1998, Nds. GVBl. S. 347) i.d.F. des Artikels 10 des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 vom 18.12.2001 (Nds. GVBl. S. 806, berichtigt Nds. GVBl. 2002, S. 4). § 105 Abs. 2 NWG bestimmt:

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„Die in der Anlage zu diesem Absatz genannten Gewässer zweiter Ordnung werden vom Land unterhalten. Die Unterhaltungsverbände, zu deren Verbandsgebiet die Gewässer gehören, tragen zu den Kosten der Unterhaltung bei. Der Kostenbeitrag beträgt je Kilometer Gewässerstrecke das Eineinhalbfache des Unterhaltungsaufwandes, der beim Verband im Vorjahr durchschnittlich für die von ihm unterhaltenen Gewässer II. Ordnung für einen Kilometer Gewässerstrecke angefallen ist.“

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Nach Nr. 46 der Anlage zu § 105 Abs. 2 NWG fallen unter die Regelung, soweit das Verbandsgebiet des Klägers betroffen ist, die „Wümme einschließlich Wümme-Süd-, Mittel- und Verbindungsarm. Ferner war der Kläger grundsätzlich zur Leistung eines Kostenbeitrages nach § 105 Abs. 2 NWG heranzuziehen.

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Der nach dem Gesetzeswortlaut von dem Kläger an den Beklagten zu zahlende Kostenbeitrag errechnet sich somit zunächst aus dem Unterhaltungsaufwand, der durchschnittlich für einen Kilometer beim Verband für die von ihm unterhaltenen Gewässer entstanden ist. In seinem Runderlass vom 12.07.2002 (Nds. MBl. S. 605) hat der Niedersächsische Umweltminister bestimmt, dass Grundlage für die Höhe der Kostenbeiträge die Prüfungsergebnisse der Prüfstelle beim Niedersächsischen Wasserverbandstag e.V. sein soll. Dies ist eine vernünftige und sinnvolle Regelung, denn nach § 2 Abs. 3 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Wasserverbandsgesetz vom 12.06.1994 (Nds. GVBl. S. 238) wird die Haushalts- und Rechnungsführung der Verbände von der Prüfstelle beim Wasserverbandstag e.V. ohnehin geprüft. Dies erfolgt erst nach Rechnungslegung des betroffenen Verbandes, so dass durch dieses Verfahren eine unabhängige und objektive Feststellung des durchschnittlichen Unterhaltungsaufwandes gewährleistet ist. Im vorliegenden Fall hat die Prüfstelle dem Beklagten die durchschnittlichen Kosten des Klägers für das Jahr 2001 je Kilometer mit 1.532,72 Euro angegeben. In diese Berechnung des durchschnittlichen Unterhaltungsaufwandes sind auch die bei dem Kläger angefallenen anteiligen Verwaltungskosten eingeflossen. Im Gegensatz zu der Auffassung des Klägers ist dies nicht zu beanstanden. Soweit der Kläger aus der Vorschrift des § 104 Abs. 4 NWG herleitet, dass zu den Unterhaltungsaufwendungen die Verwaltungskosten und die von ihm gehobenen Erschwernisbeiträge nicht gehören, kann dem nicht gefolgt werden.

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§ 104 Abs. 4 NWG lautet:

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„Zu den Unterhaltungsaufwendungen im Sinne dieser Vorschrift gehören nicht die Verwaltungskosten und diejenigen Aufwendungen, für die nach § 101 Abs. 3 Satz 4 besondere Beiträge erhoben werden können oder für die Ersatz nach § 113 Abs. 1 verlangt werden kann.“

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Aus dieser Vorschrift ist nach ihrem Wortlaut herzuleiten, dass grundsätzlich zu den Unterhaltungsaufwendungen auch die Verwaltungskosten und die Erschwerniszuschläge gehören, denn diese Vorschrift regelt ausdrücklich, dass die Verwaltungskosten und die Mehrkosten bei der Anwendung dieser Vorschrift nicht zu den Unterhaltungsaufwendungen gehören. Daraus muss für die anderen Teile des Gesetzes gefolgert werden, dass diese Kosten zu den Unterhaltungsaufwendungen gehören, soweit nicht ausdrücklich auf § 104 Abs. 4 NWG Bezug genommen oder eine besondere Regelung getroffen wurde. Dies ist im Falle des § 105 Abs. 2 NWG nicht der Fall.

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Diese Auslegung entspricht auch der Entstehungsgeschichte des § 105 Abs. 2 NWG i.d.F. des Haushaltsbegleitgesetzes 2002 sowie dem erklärten Willen des Gesetzgebers. In § 105 Abs. 1 Satz 4 NWG i.d.F. vom 28.10.1982 (Nds. GVBl. S. 425) war die Bestimmung enthalten:

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„§ 104 Abs. 1 Satz 3 gilt entsprechend.“

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§ 104 Abs. 1 Satz 3 NWG enthielt die Vorschrift:

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„Zum Unterhaltungsaufwand im Sinne dieser Vorschrift gehören nicht die Verwaltungskosen und der Aufwand, für den nach § 101 Abs. 3 Satz 2 besondere Beiträge erhoben werden können.“

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Auch in dieser früheren Fassung des § 105 Abs. 1 NWG war Bezug genommen worden auf eine Heranziehung des Unterhaltungsverbandes zu den Kosten der Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung durch das Land. Der Kostenanteil des Unterhaltungsverbandes hatte sich seinerzeit nach dem durchschnittlichen Unterhaltungsaufwand des Vorjahres in DM pro Kilometer für die vom Verband unterhaltenen Gewässer II. Ordnung, multipliziert mit der Länge der vom Land übernommenen Gewässerstrecke, bemessen. Aus der Tatsache, dass der Gesetzgeber eine entsprechende Anwendung des § 104 Abs. 4 NWG in der Neufassung des § 105 Abs. 2 NWG nicht vorgeschrieben hat, ist deutlich zu erkennen, dass der Gesetzgeber grundsätzlich die Verwaltungskosten und die Mehraufwendungen in den Unterhaltungsaufwand, für den letztlich auch die Beiträge nach § 103 NWG erhoben werden, einbeziehen wollte. Eine Ausnahme hat er für den Bereich der Bemessung des Kostenbeitrages im Gegensatz zu dem Bereich der Bemessung der vom Land zu zahlenden Zuschüsse ausdrücklich nicht vorgesehen.

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Dies war auch Gegenstand der Beratungen des Gesetzgebers. In der Begründung des Gesetzentwurfes (Landtagsdrucksache 14/2652, S. 25) heißt es:

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„Absatz 2 begründet die kostenmäßige Beteiligung der Unterhaltungsverbände bei Gewässern, bei denen ein Kostenbeitrag der Verbände berechtigt erscheint. Basis der Kostenbeiträge bilden die durchschnittlichen Gesamtaufwendungen der Verbände je Gewässerkilometer zuzüglich eines Schwierigkeits- und Kostspieligkeitszuschlages von 50 v.H. Nach den bisherigen Regelungen für die Höhe der Kostenbeiträge wurde auf die zuschussfähigen Kosten nach § 104 abgestellt, d.h. die Verwaltungskosten und die Aufwendungen für die nach § 101 Abs. 3 Satz 4 besondere Beiträge erhoben werden können, wurden abgesetzt. Entsprechende Kosten fallen aber auch bei den vom Land zu unterhaltenden Anlagen an und sollen deshalb künftig mit einbezogen werden. Außerdem wird das Verfahren vereinfacht, weil die durchschnittlichen Gesamtkosten je Kilometer durch ein einfaches Verfahren (Gesamthaushalt des Unterhaltungsverbandes bezogen auf den Bereich der Gewässer II. Ordnung geteilt durch die Strecke vom Verband zu unterhaltender Gewässer II. Ordnung) errechnet werden können. Da dem Verband die besonders schwierig und kostspielig zu unterhaltenden Gewässer vom Land abgenommen werden, wird es für angemessen gehalten, hierfür einen Zuschlag von 50 v. H. auf den mittleren Kostenersatz pro Kilometer der sonst den Verbänden entstehenden Kosten aufzuschlagen. Die mittleren Unterhaltungskosten liegen bei den betroffenen Unterhaltungsverbänden bei rund 1.940,00 Euro/Kilometer, dagegen für die vom Land übernommenen Gewässer bei rund 4.400,00 Euro/Kilometer.“

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Die gegen diese Neuregelung hinsichtlich der Verwaltungskosten von den Unterhaltungsverbänden erhobenen Einwendungen sind in einer Anhörung des Ausschusses für Haushalt und Finanzen am 10. Oktober 2001 vom Wasserverbandstag vorgetragen worden (Niederschrift über die 125. Sitzung, S. 21 f.). Der Gesetzgeber hat gleichwohl § 105 Abs. 2 NWG in der jetzt geltenden Fassung beschlossen und zum 01. Januar 2002 in Kraft gesetzt.

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Danach entspricht die Einbeziehung der Verwaltungskosten und der Mehrkosten dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers, der im Wortlaut des Gesetzes hinreichend deutlich seinen Niederschlag gefunden hat.

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Die Berechnung des Kostenbeitrages ist jedoch fehlerhaft, soweit der Beklagte auch angefangene Kilometer der im Verbandsgebiet vom Beklagten unterhaltenen Gewässer II. Ordnung in die Berechnung einbezogen hat. Er stützt sich zur Rechtfertigung seiner Auffassung im Wesentlichen auf den Erlass des Niedersächsischen Umweltministers vom 17. Dezember 2002 (Nds. MBl. 2003, S. 117). Dort wird der Erlass vom 12. Juli 2002 durch folgende Regelung geändert:

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„Grundlage für die Höhe der Kostenbeiträge ist die von der Nds. AGWVG beim Niedersächsischen Wasserverbandstag e.V. eingerichteten Prüfstelle geprüfte Anlage 1 oder eine Liste mit den Namen der kostenbeitragspflichtigen Unterhaltungsverbände sowie deren jeweilige Gesamtaufwendungen für die Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung und deren Länge in Kilometer (drei Stellen hinter dem Komma), die von der Prüfstelle dem NLWK bis zum 31. Mai jeden Jahres zugeleitet wird.“

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Dieser Erlass steht, soweit er die Längenberechnung auf drei Stellen hinter dem Komma vorschreibt, nicht mit dem Wortlaut des Gesetzes im Einklang. Danach wird der Kostenbeitrag „je Kilometer“ Gewässerstrecke festgesetzt. Für angefangene Kilometer wird im Gesetz eine Regelung nicht getroffen, so dass bei angefangenen Kilometern ein anteiliger Kostenbeitrag nicht erhoben werden kann (so auch Haupt/Reffken/Rhode, NWG, § 105, Anm. 5). Der Gesetzgeber hätte sich hier durch Einfügen des Wortes „angefangenen“ vor Kilometer für ein Aufrunden, durch Weglassen für ein Abrunden oder für eine spitze Abrechnung auf die genaue Länge (bis 3 Stellen hinter dem Komma) entscheiden können. Er hat sich hier für ein Abrunden entschieden, was angesichts der im Übrigen durch den eingeführten pauschalen Aufschlag von 50 % auf die durchschnittlichen Unterhaltungskosten auch verständlich und ganz im Sinne der ansonsten aus der Neuregelung erkennbaren Vereinfachungstendenz war. Der Beklagte kann demgegenüber nicht mit Erfolg einwenden, diese (wörtliche) Auslegung sei inkonsequent, weil die Bezugsgröße bei der Längenberechnung derjenigen zu entsprechen hätte, die bei der Berechnung des Unterhaltungsaufwandes zugrunde gelegt wird. Eine derartige Betrachtung erscheint schon deshalb nicht geboten, weil es sich bei der Berechnung des Unterhaltungsaufwandes um einen durchschnittlichen Wert für einen Kilometer Gewässerstrecke handelt. Wollte man der Forderung des Beklagten nach Gleichsetzung der Bezugsgrößen tatsächlich nachkommen, müsste der Durchschnittswert pro Meter rechnerisch ermittelt werden, denn nur dann würde ein genauer Wert, der den mit dem Erlass vorgeschriebenen drei Stellen hinter dem Komma entspricht, der Rechnung zugrunde gelegt werden.

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Der Beklagte kann auch nicht mit Erfolg geltend machen, diese Auslegung würde die mit der Gesetzesänderung verfolgten Ziele, eine größere Beitragsgerechtigkeit herzustellen und den Haushalt zu sanieren, konterkarieren. Dies stellt zum einen eine deutliche Überbewertung dieser Frage nach dem Auf- oder Abrunden dar. Zudem hätte der Gesetzgeber, wenn dieser Frage tatsächlich eine derartige Bedeutung beikäme, umso mehr Anlass gehabt, eine klare und unmissverständliche Regelung zu treffen. Nach der derzeitigen Formulierung im Gesetz hat er jedoch bezüglich der unterhalb eines Kilometer liegenden Gewässerstrecken keine Regelung getroffen. Dabei muss darüber hinaus berücksichtigt werden, dass in der früheren Fassung des § 105 NWG nur eine Multiplikation mit der Länge der vom Land unterhaltenen Gewässerstrecke vorgesehen war, während jetzt ausdrücklich auf einen Kilometer abgestellt wird.

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Daher muss die Klage hinsichtlich der auf 0,7 km entfallenden 1.610,00 Euro Erfolg haben.

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Im Übrigen hat die Klage jedoch keinen Erfolg. Insbesondere ist die Vorschrift des § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG auch unter Zugrundelegung der hier vorgenommenen Auslegung nicht verfassungswidrig und stellt somit eine wirksame Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid dar.

41

Soweit der Kläger einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz daraus herleitet, dass der Gesetzgeber nicht hinreichend zwischen den strukturell unterschiedlichen Wasser- und Bodenverbänden entschieden hat, ist ein Verstoß gegen Artikel 3 GG nicht ersichtlich. Der Gleichheitssatz des Grundgesetzes gebietet insbesondere im Abgabenrecht nicht, dass alle vorkommenden Ungleichheiten berücksichtigt werden müssen. Es kommt vielmehr entscheidend darauf an, ob für eine am Gerechtigkeitsdenken orientierte Betrachtungsweise die tatsächlichen Unterschiede so wesentlich und bedeutsam sind, dass sie beachtet werden müssen (von Münch/Kunig, Grundgesetz, Kommentar, 5. Auflage 2000, Artikel 3, Rdnr. 11 m.w.N.). Im Abgabenrecht ist allgemein der Begriff der Typengerechtigkeit entwickelt worden, der es dem Gesetzgeber gestattet, zu verallgemeinern und zu pauschalieren (soweit ersichtlich zuerst BVerwGE 26, 317, 320). Danach genügt es, Regelfälle eines Sachbereiches zu erfassen und sie als sogenannte typische Falle gleichartig zu behandeln. Geschieht dies, können Betroffene, die auf der Grundlage der gesetzlichen Regelung ungleich behandelt werden, weil die Umstände ihres Einzelfalles nicht denen der Typenfälle entsprechen, nicht mit Erfolg geltend machen, die Regelung beruhe auf Willkür und sei mit dem Gleichheitssatz nicht vereinbar (so schon BVerwGE 25, 147, 148). Es kann im vorliegenden Gesetzgebungsverfahren nicht als willkürlich angesehen werden, wenn der Gesetzgeber, nachdem er die Verwaltungskosten in den Unterhaltungsaufwand einbezogen hat, nicht unterschiedliche Maßstäbe für die Verbände bestimmt hat, deren Mitgliedschaft sich überwiegend nach § 100 Abs. 2 Satz 2 Buchst. c) NWG bestimmt. Zwar steht fest, dass die Verbände mit erhöhter Einzelmitgliedschaft durch die Einbeziehung der Verwaltungskosten tendenziell benachteiligt werden, dies führt jedoch noch nicht dazu, dass es dem Gesetzgeber verwehrt wäre, im Interesse einer Vereinfachung der Regelungen eine generalisierende und pauschalierende gesetzliche Regelung zu schaffen. Dies stellt erst dann einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz dar, wenn diese Pauschalierung zu insgesamt unerträglichen Ergebnissen führen würde. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Aus der bei den Akten befindlichen Zusammenstellung der von der Prüfstelle für Wasser- und Bodenverbände im Wasserverbandstag errechneten durchschnittlichen Unterhaltungsaufwendungen ergibt sich vielmehr eine Spannbreite der Aufwendungen pro Kilometer, die deutlich macht, dass es die verschiedensten Ursachen gibt, die nicht etwa allein darin bestehen können, dass ein höherer Verwaltungsaufwand im Falle von überwiegender Einzelmitgliedschaft entsteht. So ergibt sich aus dieser Liste für das Jahr 2001, dass der durchschnittliche Unterhaltungsaufwand sich in einer Spannbreite von 687,00 Euro bis 3.580,21 Euro pro Kilometer ergibt. Die mittleren Unterhaltungskosten aller betroffenen Unterhaltungsverbände liegen bei 1.940,00 Euro pro Kilometer und damit deutlich höher als der durchschnittliche Unterhaltungsaufwand des Klägers. Allein die Tatsache, dass für den in § 100 Abs. 2 Satz 3 NWG ausdrücklich genannten Unterhaltungsverband Krainke ein durchschnittlicher Unterhaltungsaufwand in Höhe von 1.620,09 Euro errechnet wurde, obwohl dieser Verband ausschließlich aus Gemeinden besteht, macht deutlich, dass der Verwaltungskostenanteil nur ein Merkmal sein kann, das die Höhe des durchschnittlichen Unterhaltungsaufwandes bestimmt. Grundsätzlich wollte der Gesetzgeber durch die Einbeziehung des Verwaltungsaufwandes auch erreichen, dass alle Verbände sich intensiv bemühen, die eigene Kostenstruktur so weit wie möglich zu verbessern. Die Minimierung der Kosten schlägt sich nämlich unmittelbar auf die Höhe des Kostenbeitrages nach Abs. 2 Satz 3 durch (vgl. auch Haupt/Reffken/Rhode, § 105, Anm. 6).

42

Auch soweit der Kläger geltend macht, die Regelung des § 105 Abs. 2 Satz 3 NWG verstoße gegen das Übermaßverbot und gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, hat er damit keinen Erfolg. Soweit der Kläger diese Auffassung darauf stützt, dass der Kostenaufschlag in Höhe von 50 % auf den mittleren Kostensatz pro Kilometer nicht gerechtfertigt sei, weil auch der Beklagte nicht ausschließlich besonders schwierig zu unterhaltende Anlagen selbst unterhalte und weil dieser Aufschlag jedenfalls teilweise dazu führe, dass es sich nicht mehr um einen Beitrag zu den Kosten handele, kann er damit keinen Erfolg haben. Zu Recht weist der Beklagte schon in seinem Widerspruchsbescheid darauf hin, dass das Land den Verbänden die besonders schwierig zu unterhaltenden Anlagen abgenommen hat, so dass grundsätzlich ein Aufschlag auf die durchschnittlichen Unterhaltungskosten bezüglich des verbleibenden Teils zwingend geboten war. Hinsichtlich der Höhe dieses Aufschlages ist das Willkürverbot und das Übermaßverbot schon deshalb nicht verletzt, weil jedenfalls insgesamt die Einnahmen des Landes aus dem Kostenbeitrag nicht den Betrag erreichen, den das Land tatsächlich für die Unterhaltung aufzuwenden hat.

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Problematisch für das Verbandsgebiet des Klägers erscheint der Kammer allein die Tatsache, dass die Wümme sich in dem Gebiet des Klägers auf 3 1/2 Gewässerarme teilt, so dass die zu unterhaltenden Gewässer II. Ordnung im Verhältnis zu der Verbandsfläche deutlich über dem Verhältnis der übrigen Verbände liegen. In diesem Zusammenhang muss aber berücksichtigt werden, dass diese Frage auch bereits Gegenstand der Diskussionen während des Gesetzgebungsverfahrens war. Das Gesetz ist insoweit auch nicht ohne Härteregelung geblieben. Als eine solche muss nämlich in diesem Zusammenhang § 105 Abs. 4 NWG verstanden werden. Nach dieser Vorschrift kann das Land einem Unterhaltungsverband auf Antrag die Pflicht zur Unterhaltung eines der in den Anlagen zu Abs. 1 oder 2 genannten Gewässer übertragen. Nach dem letzten Satz der Vorschrift kann das Fachministerium nach einer Übertragung durch Verordnung die Anlagen zu den Abs. 1 und 2 entsprechend ändern. Insoweit trägt der Kläger vor, dass es der Auffassung des Landes inzwischen entspreche, derartigen Anträgen nur noch stattzugeben, wenn die Übernahme aller im Verbandsgebiet vorhandenen Gewässer II. Ordnung beantragt wird. Ob dieser Auslegung auch bei Vorliegen besonderer Verhältnisse in vollem Umfang gefolgt werden kann, ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens. Insoweit müsste der Kläger seine Rechte im Falle einer Antragsablehnung gesondert geltend machen. Fest steht jedoch, dass das Gesetz grundsätzlich eine solche Regelung vorsieht und dass von dieser auch bereits in dem Zeitraum vor Inkrafttreten des Gesetzes von mehreren Verbänden Gebrauch gemacht wurde. Diese Regelung führt jedenfalls dazu, dass den Verbänden eine Möglichkeit eingeräumt wurde, im Falle „erdrückender“ Kostenbeitragsforderungen sich die Pflicht zur Unterhaltung der Gewässer II. Ordnung übertragen zu lassen. Dies kann nach dem Wortlaut des Gesetzes auch teilweise geschehen, wenngleich es sicher nicht im Sinne des Gesetzes wäre, alle günstig zu unterhaltenden Gewässer auf Antrag dem betroffenen Verband zu übertragen und nur die mit erheblichem Aufwand zu unterhaltenden dem Land zu belassen. Gleichwohl wird es - wenn diese Vorschrift auch als Härteausgleich im oben beschriebenen Sinne zu verstehen ist - erforderlich sein, eine sachgerechte Entscheidung im Interesse des Ausgleichs der den Kläger betreffenden Härten zu treffen. Da das diese Frage betreffende Antragsverfahren noch nicht abgeschlossen ist, kann insoweit eine weitergehende Aussage in diesem Verfahren noch nicht gemacht werden.

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§ 105 Abs. 2 NWG stellt nach allem eine wirksame Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid dar, so dass die Klage mit der sich aus dem Tenor ergebenden Einschränkung abzuweisen ist.

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