Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-12-16, Aktenzeichen 6 K 4821/13
ECLI:DE:VGD:2014:1216.6K4821.13.00

Tenor

Der Bescheid der Bezirksregierung E. vom 6. Mai 2013 (00.00 – XX 00 00 00) wird auf Kosten des beklagten Landes aufgehoben, soweit er einen Betrag von 197.400 Euro übersteigt.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand

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Für den Umbau des Radwegs E1.-----straße (L 00) erhielt die Klägerin vom beklagten Land im November 2000 durch den damals zuständigen Landschaftsverband Rheinland eine Zuwendung im Wege der Anteilsfinanzierung in Höhe von insgesamt 75 Prozent der zuwendungsfähigen Kosten. Nach Fertigstellung im Jahr 2005 erging von der nun zuständigen Bewilligungsbehörde, der Bezirksregierung E. , am 22. August 2006 der Abrechnungsbescheid, der bei Gesamtkosten der Maßnahme von 661.458 Euro zuwendungsfähige Ausgaben von 529.406 Euro anerkannte und die Zuwendung auf 397.100 Euro festsetzte.

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Das Staatl. Rechnungsprüfungsamt L. (RPA) prüfte ab dem Jahr 2008 den Zuwendungsvorgang und meinte, die Klägerin habe verschiedentlich gegen die VOB/A bzw. VOL/A verstoßen. Die Vergabevorschriften waren nach den Nebenbedingungen zu den Bewilligungsbescheiden über die Anteilsfinanzierung von der Klägerin zu beachten. Auf Aufforderung der Bezirksregierung legte die Klägerin in der Folgezeit teilweise als fehlend gerügte Unterlagen vor.

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Am 14. November 2008 teilte die Bezirksregierung dem RPA mit, wie sie zu jedem der gerügten Prüfungspunkte gegenüber der Klägerin zu verfahren beabsichtige. Sie wollte den vom RPA angeführten Vergabefehlern, insbesondere den Verstößen gegen Ausschreibungspflichten, weitgehend folgen. Allerdings plante sie, nur 25 Prozent der jeweils zuwendungsfähigen Kosten abzusetzen, weil kein schwerer Vergabeverstoß vorliege. Hinsichtlich einzelner Rügen des RPA, die finanziell weniger bedeutsame Posten betrafen, hielt die Bezirksregierung die Erläuterungen der Klägerin für so überzeugend, dass sie die als zuwendungsfähig anerkannten Kosten nicht absetzen wollte.

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Am 12. Mai 2009 erließ das RPA eine „1. Entscheidung“, in der es sich mit dem Standpunkt der Bezirksregierung auseinandersetzte. Darin teilte es einerseits mit, dass die Rückforderung der vollen Zuwendungssumme für „die seit 2007 schuldenfreie Stadt E. keine erhebliche Härte“ i.S.d. Erlasses des Finanzministeriums NRW vom 26. Januar 2007 –I C 2–0044–3/8– darstelle. Im Übrigen bestand das RPA bei den Beanstandungen, denen die Bezirksregierung nicht gefolgt war, im Wesentlichen auf seiner Rechtsmeinung. Jeden der insofern betroffenen Prüfungspunkte beendete das RPA mit der an die Bezirksregierung gerichteten Aufforderung: „Es wird gebeten, die gewährten Zuwendungen zurückzufordern, den Zinsanspruch zu ermitteln und das Ergebnis mitzuteilen“.

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Unter dem 16. Juli 2009 hörte die Bezirksregierung die Klägerin zu der „1. Entscheidung“ des RPA an. Die Klägerin nahm am 23. September 2009 ausschließlich und eingehend zu der in der „1. Entscheidung“ eingangs behandelten Frage Stellung, ob die Rückforderung des ganzen oder nahezu ganzen Zuwendungsbetrags eine erhebliche Härte im Sinne des entsprechenden Erlasses des Finanzministeriums NRW sei, wenn auch eine sachliche, keine persönliche.

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Danach geschah bis März 2012 nichts mehr.

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Am 19. März 2012 teilte die Bezirksregierung dem RPA L. anhand einer ausführlich begründeten tabellarischen argumentativen Auseinandersetzung mit, wie sie mit dem Prüfbericht des RPA L. , den bis dahin erfolgten Erläuterungen der Klägerin und den Gegeneinwänden des RPA L. umzugehen gedachte. Das Schreiben schließt mit folgender Zusammenfassung:

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„Zusammenfassendes Ergebnis über die nzwf Kosten

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Aufgrund Ihrer Prüfung und meiner beiden Stellungnahmen sind zu den einzelnen PM ([Prüfungsmitteilungen]) folgende Kosten als nzwf zu betrachten und von den zwf Ausgaben abzusetzen: (… [Ausgabenaufstellung]).

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Durch die Absetzung der vorgenannten Ausgaben von den bisher als zwf anerkannten Ausgaben ergibt sich eine Rückforderungssumme i.H.v. 359.135,00 EUR. Dies entspricht – bei einer gewährten Gesamtzuwendung i.H.v. 397.100,00 EUR einer Rückforderung i.H.v. ca. 90,44 %. Unter Berücksichtigung des FM-Erlasses vom 26.01.2007 kann ich i.R. meiner Ermessensprüfung eine erhebliche Härte für die Stadt E. aufgrund ihrer derzeitigen guten Haushaltslage nicht erkennen, so dass ich von einer Beschränkung der Rückforderung absehe und die Rückforderung im vollen Umfang durchgeführt wird.“ [Gesamter Absatz urschriftlich in Fettdruck]

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Knapp ein weiteres Jahr später, am 8. Februar 2013, widersprach das RPA der von der Bezirksregierung geäußerten Auffassung in wesentlichen Teilen und verlangte eine vollständige Rückforderung der Zuwendung. Daraufhin hörte die Bezirksregierung die Klägerin unter dem 20. März 2013 zur Aufhebung des Abrechnungsbescheids und zur Rückforderung der gesamten Zuwendungssumme von 397.100 Euro an. Am 6. Mai 2013 erließ sie einen entsprechenden Widerrufs- und Erstattungsbescheid.

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Hiergegen hat die Klägerin am 31. Mai 2013 Klage erhoben, soweit die Forderung einen Betrag in Höhe von 197.400 Euro übersteigt. Die Klägerin bestreitet die Vergabeverstöße, soweit sie den Bescheid angreift, hält die vollständige Rückforderung für unangemessen und moniert, dass der Rückforderungsbescheid erst nach Ablauf der für ihn geltenden Jahresfrist ergangen sei.

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Die Klägerin beantragt zuletzt,

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den Bescheid der Bezirksregierung E. vom 6. Mai 2013, Az. 00.00 – XX 00 00 00, hinsichtlich der Zuwendung zum Straßenbau in Höhe von 147.400 Euro und zum Umbau einer Lichtzeichensignalanlage in Höhe von mehr als 50.000,- Euro widerrufen wird und zugleich ein Erstattungsanspruch von mehr als 197.400 Euro festgesetzt ist.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es verteidigt den angefochtenen Bescheid. Neben der Hervorhebung der aus seiner Sicht vorgefallenen Verstöße gegen das Vergaberecht hält das beklagte Land die Jahresfrist für gewahrt. Es habe sich am 19. März 2012 noch keine abschließende Meinung gebildet, wie die Veränderung bei einzelnen Berechnungspositionen nach Eingang der abschließenden Stellungnahme des RPA zeige.

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Entscheidungsgründe:

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Der Einzelrichter ist nach § 6 Abs. 1 VwGO zur Entscheidung berufen. Mit Einverständnis der Beteiligten konnte er ohne mündliche Verhandlung entscheiden, vgl. § 101 Abs. 2 VwGO.

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Die Klage hat Erfolg.

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Soweit der Bescheid der Bezirksregierung E. vom 6. Mai 2013 angefochten ist, erweist er sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Gemäß § 49 Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, u. a. wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat (Nr. 2). Gemäß § 49 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW ist der Widerruf nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zulässig, zu dem die Behörde Kenntnis von den Tatsachen erhält, die den Widerruf des Verwaltungsaktes rechtfertigen.

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Diese einjährige Widerrufsfrist war bei Erlass des Widerrufs- und Rückforderungsbescheides am 6. Mai 2013 bereits abgelaufen.

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Die Jahresfrist der §§ 48 Abs. 4, 49 Abs. 3 S. 2 VwVfG ist zwischen Verwaltungsträgern anwendbar. Die Frist dient nicht allein dem schutzwürdigen Vertrauen in den Bestand eines Verwaltungsakts, sondern auch dem im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz der Rechtssicherheit. Auf diesen können sich auch Hoheitsträger berufen, deren Handeln auf rechtsbeständiger Grundlage aufbauen soll.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 20. April 2012 – 4 A 2005/12, juris, und vom 12. Juni 2007 – 15 A 371/05, NWVBl. 2008, 34.

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Grundsätzlich beginnt die Jahresfrist nicht bereits dann, wenn die zuständige Behörde einen ihr vollständig bekannten Sachverhalt, aus dem sich ein Auflagenverstoß ergibt, unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt hat und deswegen den Auflagenverstoß nicht erkannt hat. Vielmehr beginnt die Frist erst, wenn die Behörde den Auflagenverstoß erkannt hat und ihr die weiteren für die Widerrufsentscheidungen erheblichen Tatsachen – und damit insbesondere die für die Ermessensbetätigung wesentlichen Umstände – vollständig bekannt sind.

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Vgl. grundlegend: BverwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 – GrSEN 1 und 2.84 -, BverwGE 70, 356; bestätigend BverwG, Urteil vom 24. Januar 2001 – 8 C 8.00 -, BverwGE 112, 360 362.

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Demgemäß gehört bei einer Ermessensentscheidung, bei der die für die Ermessensausübung maßgebenden Umstände – wie etwaige Härtegründe – vor allem in der Sphäre des anzuhörenden Betroffenen liegen, grundsätzlich das Anhörungsverfahren zur Herstellung der Entscheidungsreife.

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Vgl. BverwG, Urteil vom 20. September 2001 – 7 C 6.01 –, NVwZ 2002, 485, die in Instanzrechtsprechung und Literatur bis heute vernehmliche Kritik erfährt.

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Die Entscheidungsfrist wird zwar im Regelfall, aber nicht notwendig von der Anhörung ausgelöst.

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Vgl. VG Düsseldorf, Urteile vom 21. Oktober 2011 – 1 K 8429/09, NVwZ-RR 2012, 132 (LS), und vom 20. Oktober 2006 – 1 K 3293/05 , juris.

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Denn der Beginn der Entscheidungsfrist hängt weniger davon ab, dass die Anhörung nach § 28 VwVfG NRW als Akt der formellen Rechtmäßigkeit vorgenommen worden ist, sondern vielmehr davon, dass der Behörde alles bekannt ist, was sie für ihre Entscheidungen über die Aufhebung des betreffenden Verwaltungsakts benötigt.

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Danach begann die Entscheidungsfrist am 19. März 2012 zu laufen. Denn an diesem Tag teilte die Bezirksregierung dem RPA L. anhand einer ausführlich begründeten tabellarischen argumentativen Auseinandersetzung mit, wie sie mit dem Prüfbericht des RPA L. , den bis dahin erfolgten Erläuterungen der Klägerin und den Gegeneinwänden des RPA L. umzugehen gedachte. Damit hat die Bezirksregierung als für die Aufhebung der Zuwendung und Rückforderung des Zuwendungsbetrags zuständige Behörde am 19. März 2012 über die Frage der Aufhebung des Abrechnungsbescheids einschließlich der Ermessensbetätigung bzgl. der Frage der erheblichen Härte durch den hohen Rückforderungsbetrag, zu der die Klägerin bereits vorher von ihr angehört worden ist, entschieden.

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Hiergegen lässt sich nicht ins Feld führen, dass sich die Beträge und Einzelpositionen später noch etwas verändert haben, insbesondere nachdem das RPA L. nach fast einem Jahr, nämlich am 8. Februar 2013, weitere Einwände erhoben hatte. Denn aus dem Wortlaut des Schreibens vom 19. März 2012 nebst angeheftetem Vermerk geht unabhängig davon hervor, dass die Bezirksregierung E. bereits 2012 zur Aufhebung und Rückforderung, und zwar in nahezu vollem Umfang, entschieden war.

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Es ist nicht erkennbar, dass die Bezirksregierung bei ihrer Entschlussfassung von der Rechtsansicht des RPA L. abhängig (gewesen) sein sollte und daher nur scheinbar entschieden war. Denkbar ist zwar, dass eine nachgeordnete Behörde sich im Rechtssinne noch keine abschließende Meinung gebildet hat, wenn die im Einzelfall fachlich unbeschränkt weisungsbefugte vorgesetzte Behörde noch nicht endgültig festgelegt hat, wie verfahren werden solle und sie sich die Entscheidung zumindest faktisch vorbehalten hat. Doch weder der Landesrechnungshof (vgl. Art. 86, 87 LV NRW) noch das in seinem Auftrag handelnde (vgl. § 14 LRHG NRW) RPA L. ist eine solche der Bezirksregierung vorgesetzte Stelle. Die Aufgabe des Landesrechnungshofs besteht nach Art. 86 Abs. 2 Satz 1 der Landesverfassung NRW darin, dem Parlament zu berichten, nicht nachgeordneten Behörden Einzelweisungen zu erteilen.

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Vgl. dazu Kamp, in: Heusch/Schönenbroicher, Landesverfassung NRW, Art. 86 Rn. 26 ff.

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Daran vermag im konkreten Einzelfall nichts zu ändern, dass die hier in Rede stehenden Prüfungsmitteilungen des RPA L. von ihrem Duktus her denen von ministeriellen Erlassen ähneln mögen.

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Dem Eintritt der Entscheidungsreife bereits am 19. März 2012 kann schließlich nicht entgegengehalten werden, dass die Bezirksregierung die nächste Meinungsäußerung des RPA L. abwarten wollte. Die zu dem Zeitpunkt bestehenden Unstimmigkeiten bezogen sich nach den Gesamtumständen nur noch auf untergeordnete Einzelheiten aus dem gesamten Prüfungsbericht bzw. auf Betragshöhen. Nach der Rspr. Des BverwG, der sich das Gericht anschließt, stehen etwaig erforderliche Abstimmungen über den Umfang des Widerrufs dem Lauf der Frist jedoch ebenso wenig entgegen wie Rechtsirrtümer über das Ausmaß der sich aus den bekannten Tatsachen ergebenden Berechtigung zum Widerruf.

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Vgl. BverwG, Urteil vom 22. Oktober 1987 – 3 C 27.86, NVwZ 1988, 349.

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Da der angefochtene Bescheid bereits wegen der Versäumung der Entscheidungsfrist rechtswidrig ist, kann das Gericht offen lassen, wie die in vergaberechtlichen Fragen, die im Verwaltungsverfahren im Mittelpunkt standen, zu beantworten sind.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit richtet sich nach § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.