Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-05-19, Aktenzeichen 6 A 11005/14
ECLI:DE:OVGRLP:2015:0519.6A11005.14.0A

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. Juni 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens im zweiten Rechtszug zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagten wird nachgelassen, eine Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrags abzuwenden, wenn der Kläger nicht vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu wiederkehrenden Ausbaubeiträgen für die Jahre 2010 und 2011 mit Bescheid der Beklagten vom 5. Juli 2012 in Höhe von 184,03 €.

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Er ist Eigentümer des bebauten Wohngrundstücks Gemarkung D…, Flur … Flurstück …, welches in der Abrechnungseinheit 4 („D…“) liegt, die aus den Anbaustraßen der Altortslage D… und des sich daran anschließenden neueren Wohnbaugebiets („N…-D…“) besteht. Für dieses Wohnbaugebiet ist bauplanungsrechtlich ein Vollgeschoss als höchstzulässige Geschosszahl festgelegt. Im Süden grenzt die Abrechnungseinheit 4 an die Abrechnungseinheit 5 („D… H…“), die das Gewerbe-, Misch- und Sondergebiet D… H… umfasst.

3

Hinsichtlich des seinem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130 b Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu Eigen macht.

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Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens hat der Kläger Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht stattgegeben hat. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Beitragsmaßstab des § 6 Abs. 1 der Ausbaubeitragssatzung, der für die ersten beiden Vollgeschosse einheitlich einen Zuschlag von 40 v. H. vorschreibe, sei zu beanstanden. Damit werde nicht hinreichend nach den unterschiedlichen Vorteilen differenziert, die einerseits eingeschossig und andererseits zweigeschossig bebaubare Grundstücke von der Zugänglichkeit zu einer Verkehrsanlage hätten. Zwar dürfe aus Gründen der Praktikabilität bei der Bemessung einer Abgabe pauschaliert und typisiert werden. Das setze aber voraus, dass die Zahl dieser Fälle, in denen eine den abgabenrechtlichen Anforderungen entsprechende Abgabenbemessung nicht gewährleistet sei, nicht mehr als 10 v. H. ausmache. Diese Voraussetzungen lägen hier nicht vor, weil nicht – wie in den bisher entschiedenen Fällen – die Zahl der Grundstücke gering sei, die eingeschossig bebaut werden könnten, sondern die Zahl der zweigeschossig bebaubaren Grundstücke.

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Nach Zulassung der Berufung durch den Senat trägt die Beklagte vor, ihre Ausbaubeitragssatzung sei nicht zu beanstanden.

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Ein einheitlicher Vollgeschosszuschlag sei auch dann zulässig, wenn – wie hier – weniger als 10 v. H. der Grundstücke zweigeschossig und mehr als 90 v. H. eingeschossig bebaubar seien. Dies müsse unter Vorteilsgesichtspunkten insbesondere unter Umständen wie den vorliegenden gelten. Die Abrechnungseinheit 4 („D…“) sei nämlich durch die steile Hanglage vor allem des neueren Wohnbaugebiets geprägt, die trotz der Zulässigkeit nur eines Vollgeschosses die zusätzliche Errichtung eines zum Teil im Hang liegenden Kellergeschosses erlaube, das zumindest teilweise ebenfalls zum Wohnen genutzt werden könne.

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Ferner sei die Bildung der Abrechnungseinheiten 4 und 5 in Übereinstimmung mit den maßgeblichen Vorschriften erfolgt.

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Die Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. Juni 2014 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Trier die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt die verwaltungsgerichtliche Entscheidung und bekräftigt seine Auffassung, die der Ausbaubeitragssatzung beigefügte Begründung lasse nicht erkennen, warum die in einer Gemarkung liegenden Abrechnungseinheiten 4 und 5 nicht zusammengefasst worden seien. Solle die Durchschnittsgröße der beitragspflichtigen Grundstücke ein Kriterium der Abgrenzung der Abrechnungseinheiten darstellen, müsse die Abrechnungseinheit 4 in die Altortslage D… (mit ihren relativ großen Grundstücken) und das sich daran anschließende neuere Wohnbaugebiet („N…-D…“ mit im Durchschnitt wesentlich kleineren Grundstücken) aufgeteilt werden.

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Ungeachtet dessen sei dem Verwaltungsgericht in der Auffassung zuzustimmen, ein einheitlicher Vollgeschosszuschlag sei unter den vorliegenden Umständen zu beanstanden. Er bedeute eine unzulässige Typisierung zu Lasten der Mehrheit der Beitragsschuldner.

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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte sowie den von der Beklagten vorgelegten Verwaltungs- und Widerspruchsvorgängen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten ist unbegründet. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend entschieden hat, ist der angefochtene Bescheid vom 5. Juli 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 27. Januar 2014 rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

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Der angefochtenen Beitragserhebung fehlt die erforderliche Rechtsgrundlage. Zwar können die Gemeinden gemäß § 10a Abs. 1 Sätze 1 und 2 Kommunalabgabengesetz – KAG – durch Satzung bestimmen, dass die jährlichen Investitionsaufwendungen für Verkehrsanlagen nach Abzug des Gemeindeanteils als wiederkehrender Beitrag auf die Grundstücke verteilt werden, welche die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit einer Zufahrt oder eines Zugangs zu einer Straße haben, die zu der aus sämtlichen zum Anbau bestimmten Verkehrsanlagen des gesamten Gebiets oder einzelner, voneinander abgrenzbarer Gebietsteile der Gemeinde bestehenden einheitlichen öffentlichen Einrichtung gehört.

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Die Heranziehung des Klägers als Eigentümer eines bebauten Wohngrundstücks in der Abrechnungseinheit 4 („D…“) beruht aber auf einer nicht hinreichenden satzungsrechtlichen Grundlage. Denn der Beitragsmaßstab des § 6 Abs. 1 der Satzung der Beklagten zur Erhebung von wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau von Verkehrsanlagen vom 8. Februar 2007 i.d.F. der Änderungssatzung vom 14. September 2007 – ABS – ist zu beanstanden (2.). Die Bildung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung von Anbaustraßen (Abrechnungseinheit 4) begegnet allerdings keinen durchgreifenden Bedenken (1.).

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1. Die Beklagte durfte in § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ABS die Abrechnungseinheit 4 („D…“) als einheitliche öffentliche Einrichtung von Anbaustraßen festlegen.

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a) Soweit mit der Klagebegründung vorgetragen wird, das gesamte Stadtgebiet der Beklagten habe als eine einzige einheitliche öffentliche Einrichtung i.S.d. § 10a Abs. 1 KAG konstituiert werden müssen, kann ihr aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht gefolgt werden.

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Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluss vom 25. Juni 2014 (1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10, NVwZ 2014, 1448, juris, Rn. 46, 55) entschieden, dass die Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen für den Ausbau einer Straße als Teil einer einheitlichen öffentlichen (Verkehrs-) Einrichtung nur für diejenigen Grundstücke in Betracht kommt, die von dieser einen jedenfalls potentiellen Gebrauchsvorteil haben, bei denen sich also der Vorteil der Möglichkeit der Nutzung der ausgebauten Straßen als Lagevorteil auf den Gebrauchswert des Grundstücks auswirkt. Der Satzungsgeber muss deshalb bei der Ausübung seines Gestaltungsermessens über die Festlegung abgrenzbarer Gebietsteile (vgl. § 10a Abs. 1 Satz 4 KAG) darauf achten, dass die dort liegenden Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben (BVerfG, a.a.O., Rn. 63 f.). Die Voraussetzung eines konkret zurechenbaren Vorteils aufgrund einer ausreichend engen "Vermittlungsbeziehung" zwischen den eine einheitliche öffentliche Einrichtung bildenden Verkehrsanlagen hinsichtlich des Anschlusses an das übrige Straßennetz (BVerfG, a.a.O., Rn. 58) bedeutet danach für Großstädte und Gemeinden ohne zusammenhängendes Gebiet im Allgemeinen die Notwendigkeit zur Bildung mehrerer einheitlicher öffentlicher Einrichtungen von Anbaustraßen (BVerfG, a.a.O., Rn. 62). In kleinen Gemeinden - insbesondere solchen, die nur aus einem kleinen, zusammenhängend bebauten Ort bestehen - werden sich hingegen einheitliche öffentliche Einrichtung und Gemeindegebiet häufig decken (BVerfG, a.a.O., Rn. 64). Von einer zusammenhängenden Bebauung in diesem Sinn kann jedoch nicht gesprochen werden, wenn Außenbereichsflächen von nicht nur unbedeutendem Umfang zwischen den bebauten Gebieten liegen (OVG RP, 6 A 10853/14.OVG, KStZ 2015, 75, esovgrp, juris).

21

So liegen die Dinge im Gebiet der Beklagten. Zwischen den Stadtteilen P… (Abrechnungseinheit 1), N… (Abrechnungseinheit 2), D… (Abrechnungseinheit 4), W… (Abrechnungseinheit 6) und S… (Abrechnungseinheit 7) befinden sich ausgedehnte, unbebaute Außenbereichsflächen, deren Entfernung voneinander zum Teil mehrere Kilometer beträgt. Angesichts dessen setzte die Erhebung wiederkehrender Ausbaubeiträge voraus, das Stadtgebiet der Beklagten in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen aufzuteilen.

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b) Dabei hat die Beklagte zu Recht darauf verzichtet, die Altortslage D…, das sich daran anschließende neuere Wohnbaugebiet („N…-D…“) und das Gewerbe-, Misch- und Sondergebiet D… H… (Abrechnungseinheit 5) zu einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung zu machen.

23

Denn eine Gemeinde hat nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (a.a.O., Rn. 65) zu berücksichtigen, dass Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand bei der Bildung einer Abrechnungseinheit nur zusammengeschlossen werden dürfen, wenn dies nicht zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen ist. Dieses Kriterium des Bundesverfassungsgerichts bezieht sich auf „strukturelle“ Unterschiede einzelner Gebiete, die sich beispielsweise in Baugebieten aus den Festsetzungen eines Bebauungsplans über die Art der baulichen Nutzung, über Straßenbreiten und Parkflächen, aber auch aus einem einheitlichen Ausbauzustand aufgrund der ungefähr gleichzeitigen Herstellung der Straßen ergeben können. Da diese Umstände einen gravierend unterschiedlichen Ausbaubedarf auslösen können, kann nicht beanstandet werden, wenn – wie hier – durch Bebauungspläne festgesetzte und hinreichend deutlich abgrenzbare Gewerbegebiete (vgl. hierzu auch OVG RP, 6 A 10852/14.OVG) von Wohngebieten getrennt und die Anbaustraßen dieser Gebiete in unterschiedlichen einheitlichen öffentlichen Einrichtungen i.S.d. § 10a KAG zusammengefasst werden. Die Abgrenzbarkeit der Abrechnungseinheiten 4 und 5 ergibt sich aus der zwischen beiden mit Bebauungsplan festgesetzten, breiten öffentlichen Grünfläche, die mittlerweile dicht bewachsen ist.

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c) Anders als mit der Klagebegründung vorgetragen, musste die Abrechnungseinheit 4 nicht in die Altortslage D… (mit ihren relativ großen Grundstücken) und das sich daran anschließende neuere Wohnbaugebiet („N…-D…“ mit im Durchschnitt wesentlich kleineren Grundstücken) aufgeteilt werden. Die Bildung einer einzigen einheitlichen öffentlichen Einrichtung, die aus der Altortslage D… und dem neueren Wohnbaugebiet („N…-D…“) besteht, wäre nur rechtswidrig, wenn eine Ausbaumaßnahme in dieser Abrechnungseinheit 4 nicht sämtlichen dort gelegenen Grundstücken den verfassungsrechtlich erforderlichen individuell-konkret zurechenbaren Vorteil verschaffen würde (vgl. BVerfG, 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10, NVwZ 2014, 1448, juris, Rn. 63 f.). Dies ist jedoch der Fall.

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aa) Ob die herangezogenen Grundstücke einen konkret zurechenbaren Vorteil von dem Ausbau und der Erhaltung einer Verkehrsanlage haben, hängt nicht von der politischen Zuordnung eines Gebiets, sondern vor allem von den tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten ab, etwa der Größe, der Existenz eines zusammenhängenden bebauten Gebiets, der Topographie wie der Lage von Bahnanlagen, Flüssen und größeren Straßen oder der typischen tatsächlichen Straßennutzung (BVerfG, a.a.O., Rn. 64). Danach durfte die Beklagte von einer zusammenhängenden Bebauung der Altortslage D… und des sich daran anschließenden neueren Wohnbaugebiets („N…-D…“) ausgehen, die eine Aufteilung in mehrere einheitliche öffentliche Einrichtungen von Anbaustraßen entbehrlich machte. Denn die Bebauung entlang der Straße „D… H…“ geht ohne dazwischen liegende Außenbereichsflächen von nicht nur unbedeutendem Umfang (vgl. OVG RP, 6 A 10853/14.OVG, KStZ 2015, 75, esovgrp, juris) in die Bebauung des neueren Wohnbaugebiets („N…-D…“) über. Zwischen den Gebäuden auf den Grundstücken D… H… 20 bzw. 20a und der Bebauung der V...straße befindet sich eine Baulücke, die allenfalls drei Bauplätze umfasst, während die gegenüber liegende Straßenseite bereits bebaut ist. Auch andere Zäsuren wie Bahnanlagen, Flüsse oder größere Straßen, deren Querung mit Hindernissen verbunden ist, finden sich dort nicht.

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bb) Eine Trennung der Abrechnungseinheit 4 war auch nicht erforderlich, weil die Altortslage D… durch relativ große Grundstücke und das neuere Wohnbaugebiet („N…-D…“) durch im Durchschnitt wesentlich kleinere Grundstücke geprägt sind.

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Denn aus diesem Umstand ergibt sich nicht, dass mit der Bildung der Abrechnungseinheit 4 Gebiete mit strukturell gravierend unterschiedlichem Straßenausbauaufwand zusammengeschlossen wurden, und dass dies zu einer Umverteilung von Ausbaulasten führt, die auch bei großzügiger Pauschalierungsbefugnis mit Rücksicht auf das Gebot der Belastungsgleichheit nicht mehr zu rechtfertigen ist (vgl. hierzu BVerfG, a.a.O., Rn. 65). Insbesondere kann nicht von Unterschieden zwischen der Altortslage D… und dem in den siebziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts entstandenen neueren Wohnbaugebiet („N…-D…“) hinsichtlich des Ausbauaufwands gesprochen werden. Dass auch dort Erneuerungsbedarf besteht, kommt in der Planung der Beklagten zum Ausdruck, die Ausbaumaßnahmen in diesem neueren Wohnbaugebiet zum Gegenstand hat.

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Abgesehen davon, dass ein großes Grundstück im Allgemeinen intensiver genutzt werden kann als ein kleines, können die im Durchschnitt unterschiedlichen Grundstücksgrößen in der Altortslage D… einerseits und in dem neueren Wohnbaugebiet („N…-D…“) andererseits auch deshalb nicht zu einer verfassungsrechtlich zu missbilligenden Umverteilung von Ausbaulasten führen, weil für die Grundstücke in der Altortslage D… das Maß der baulichen Nutzung nicht auf ein Vollgeschoss beschränkt ist. Sie haben damit grundsätzlich einen höheren Vorteil durch den Straßenausbau als die (kleineren) Grundstücke im neueren Wohnbaugebiet.

29

2. Der Beitragsmaßstab des § 6 Abs. 1 ABS ist allerdings zu beanstanden. Nach dieser Bestimmung ist Beitragsmaßstab die Grundstücksfläche mit Zuschlägen für Vollgeschosse. Der Zuschlag je Vollgeschoss beträgt 20 v. H.; für die ersten zwei Vollgeschosse beträgt der Zuschlag einheitlich 40 v. H. (§ 6 Abs. 1 Satz 2 ABS).

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Dieser sog. Vollgeschossmaßstab bestimmt das unterschiedliche Nutzungsmaß unter Berücksichtigung der Bebaubarkeit mit Vollgeschossen und ist damit grundsätzlich vorteilsgerecht (vgl. OVG RP, 6 A 11252/01.OVG, KStZ 2002, 157, esovgrp; OVG RP, 6 A 10938/05.OVG, esovgrp; OVG RP, 6 C 10255/08.OVG, AS 36, 195 = KStZ 2009, 37, esovgrp, juris). Dabei muss im Allgemeinen (auch) zwischen ein- und zweigeschossig bebaubaren Grundstücken sowie danach unterschieden werden, ob lediglich Stellplätze bzw. Garagen errichtet werden dürfen oder das Grundstück nur gewerblich nutzbar ist, aber nicht bebaut werden darf. Eine nicht hinreichend differenzierende Maßstabsregelung ist jedoch nach der Rechtsprechung des Senats (6 C 10255/08.OVG, AS 36, 195 = KStZ 2009, 37, esovgrp, juris) von den Beitragspflichtigen hinzunehmen, soweit aus Gründen der Praktikabilität bei der Bemessung der Abgabe typisiert bzw. pauschaliert werden darf.

31

Das auf Art. 3 Abs. 1 GG beruhende Gebot der Beitragsgerechtigkeit erlaubt es, im Zuge verallgemeinernder und pauschalierender Regelung die Besonderheiten atypischer Konstellationen zu vernachlässigen (vgl. etwa BVerfG, 1 BvL 31/58, BVerfGE 14, 76 <102>, juris). Dieser Grundsatz der Typengerechtigkeit dient der Erhaltung der dem Normgeber im Abgabenrecht in Bezug auf das Gleichbehandlungsgebot eingeräumten Gestaltungsfreiheit (BVerwG, 9 B 61.08, juris). Danach ist es dem Normgeber gestattet, bei der Gestaltung abgabenrechtlicher Regelungen in der Weise zu typisieren und zu pauschalieren, dass an Regelfälle eines Sachbereichs angeknüpft wird und dabei die Besonderheiten von Einzelfällen außer Betracht bleiben (vgl. BVerwG, 8 C 54.81, DVBl 1983, 46, juris; BVerwG, 8 N 1.83, BVerwGE 68, 36, juris; BVerwG, 9 B 40.08, NVwZ 2009, 255, juris, Rn. 9).

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Der so verstandene Grundsatz der Typengerechtigkeit widerspricht dem Grundsatz der Abgabengerechtigkeit nicht, solange die durch jede typisierende Regelung entstehende Ungerechtigkeit noch in einem angemessenen Verhältnis zu den erhebungstechnischen Vorteilen der Typisierung steht und die Zahl der Ausnahmen gering ist (BVerwG, 9 B 61.08, juris; BVerwG, 8 N 3.93, NVwZ-RR 1995, 594, juris). Deshalb stellt das Auftreten abweichender Einzelfälle die Entscheidung des Normgebers nicht in Frage, solange nicht mehr als 10 v. H. der von der Regelung betroffenen Fälle dem „Typ“ widersprechen (BVerwG, 8 C 112.84, NVwZ 1987, 231, juris). Die Vereinbarkeit einer Typisierung oder Pauschalierung mit dem Gebot der Beitragsgerechtigkeit hängt mithin nicht entscheidend davon ab, ob die Zahl der durch die Typisierung oder Pauschalierung begünstigten oder die Zahl der benachteiligten Ausnahmen gering ist. Ein Verbot der Typisierung zu Gunsten einer Minderheit der Beitragsschuldner besteht nicht.

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Allerdings darf eine normative Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (BVerfG, 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10, NVwZ 2014, 1448, juris, Rn. 50 m.w.N.; BVerwG, 8 N 1.83, BVerwGE 68, 36, juris; BVerwG, 9 B 40.08, NVwZ 2009, 255, juris). Daran fehlt es der Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 ABS für die Abrechnungseinheit 4, die dadurch geprägt ist, dass weniger als 10 v. H. der Grundstücke zweigeschossig und mehr als 90 v. H. eingeschossig bebaubar sind. Die pauschalierende Bestimmung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 ABS, wonach für die ersten zwei Vollgeschosse der Zuschlag einheitlich 40 v. H. beträgt, knüpft aber nicht am Regelfall eingeschossiger Bebaubarkeit an, sondern am Ausnahmefall der Zulässigkeit von zwei Vollgeschossen. Das ergibt sich aus § 6 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 ABS, der festlegt, dass der Zuschlag je Vollgeschoss 20 v. H. beträgt. Der pauschalierte Zuschlag in Höhe von 40 v. H. gemäß der sich unmittelbar anschließenden Regelung des § 6 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 ABS orientiert sich ersichtlich an dem Zuschlag für eine zweigeschossige Bebaubarkeit und damit an dem in der Abrechnungseinheit 4 selten gegebenen Ausnahmefall.

34

Nach dem Grundsatz der regionalen Teilbarkeit einer ausbaubeitragsrechtlichen Satzung mag § 6 Abs. 1 ABS in anderen einheitlichen öffentlichen Einrichtungen von Anbaustraßen im Stadtgebiet der Beklagten einen zulässigen Beitragsmaßstab darstellen, für die Abrechnungseinheit 4 aber nicht.

35

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO.

36

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 VwGO.

37

Gründe, gemäß § 132 Abs. 2 VwGO die Revision zuzulassen, liegen nicht vor.

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 184,03 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG).