Verwaltungsgericht Braunschweig (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-12-29, Aktenzeichen 2 B 369/15

Tenor

Soweit der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgenommen wurde, wird das Verfahren eingestellt. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin und die Beigeladene je zur Hälfte. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Verpflichtung der Antragsgegnerin zur Erteilung einer vollumfänglichen Genehmigung zur Durchführung von Fluglinien- und Code Share-Diensten für den Winterflugplan 2015/2016.

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Die Antragstellerin ist ein weltweit operierendes Luftverkehrsunternehmen mit Sitz in Abu Dhabi in den Vereinigten Arabischen Emiraten (VAE). Im Jahr 2011 beteiligte sich die Antragstellerin mit 29,2 % der Gesellschaftsanteile an der Beigeladenen. Die beiden Unternehmen schlossen ein Kooperationsabkommen, in dem auch die Durchführung so genannter „Code Share-Dienste“ vorgesehen ist. Dabei nutzt eine Fluggesellschaft die Flugdienste einer anderen Fluggesellschaft dadurch, dass sie eigenes Verkehrsaufkommen unter ihrer eigenen Flugnummer, allerdings mit dem Flugdienst des anderen Unternehmens einbucht, welches dann die Verantwortung für die Durchführung des Fluges behält. Der Zugriff auf den Flugdienst der anderen Fluggesellschaft erscheint dabei im Computerreservierungssystem als durchgehender Dienst des ersten Unternehmens unter dessen Nummer. Dem Fluggast wird lediglich beim Verkauf des Tickets klargemacht, dass es sich um einen Code Share-Dienst handelt.

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Grundlage der Zusammenarbeit zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen ist ein Luftverkehrsabkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE aus dem Jahre 1986, welches einen ersten Fluglinienplan enthielt, wonach die VAE zwei Anflugpunkte in der Bundesrepublik Deutschland erhielten. Dieses Abkommen wurde im Mai 1992 überarbeitet und am 2. März 1994 in überarbeiteter Fassung ratifiziert. Es gilt noch heute. Die überarbeitete Fassung enthält keinen neuen Fluglinienplan. Das Abkommen wurde durch Transformationsgesetz in das deutsche Recht übernommen (vgl. BGBl. 1996 II, 1126). Am 14./15. Juni 2000 verständigten sich die Vertragsparteien nach entsprechenden Verhandlungen auf einen neu gefassten Fluglinienplan („Route Schedule“, vgl. Anlage 20 zur Antragsschrift der Antragstellerin vom 23. Oktober 2015). Danach sollten die von den VAE designierten Airlines nunmehr folgende Fluglinien wahrnehmen dürfen:

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„(1.) points of origin in the UAE, (2.) via intermediate points, (3.) three points in the Federal Republic of Germany with additional three points limited to code-sharing services only, (4.) points beyond/ points in other countries”.

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Im konsentierten Verhandlungsprotokoll, den sogenannten „Agreed Minutes and Revised Route Schedule“, heißt es dazu:

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„After lengthy discussions between both delegations and based on the request from the United Arab Emirates side to liberalise the Route Schedule completely, the German side was only able to agree, for the time being, to grant 1 additional point to the 2 existing ones and 3 additional points limited to code-share services only in the Federal Republic of Germany.

7

As no further development could be reached during these negotiations, both sides agreed on a gradual increase over and above the number of points in the Route Schedule agreed in 1986. The newly agreed Route Schedule is attached as Annex 3.”

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Daraufhin begannen die damals von den Vertragsparteien designierten Airlines Emirates und Deutsche BA ein Code-Sharing, wobei Emirates zwei Punkte in der Bundesrepublik Deutschland direkt anflog und zusätzlich Zubringerflüge innerhalb Deutschlands zu einem dieser Punkte, nach München, anbot. Die Zusammenarbeit zwischen Emirates und der Deutschen BA wurde 2002 eingestellt. Im Mai 2004 designierten die VAE die Antragstellerin als weitere Luftverkehrsgesellschaft für Flugliniendienste.

9

Beginnend mit dem 15. Januar 2012 erteilte das Luftfahrtbundesamt der Antragstellerin basierend auf der Zusammenarbeit zwischen ihr und der Beigeladenen für die jeweils aufeinanderfolgenden Flugplanperioden eine Betriebsgenehmigung unter dem Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs für beantragte eigene Linien sowie 33 Code Share-Verbindungen. Im Jahr 2014 nahm die Antragsgegnerin eine Empfehlung der EU-Kommission zum Anlass, die von der Antragstellerin von und nach Deutschland durchgeführten Code Share-Dienste zu überprüfen. Nach einer rechtlichen Analyse informierte das Luftfahrtbundesamt die Antragstellerin mit Schreiben vom 5. August 2014 (vgl. Anlage 15 zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 1. Dezember 2015) darüber, dass bestimmte Code Share-Dienste, die nach Auffassung der Antragsgegnerin mit den bilateralen Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE nicht im Einklang stünden, künftig nicht mehr genehmigt werden könnten. In der Folge fanden mehrfach Gespräche zwischen Vertretern der Antragsgegnerin, des Luftfahrtbundesamtes und der Antragsgegnerin sowie der Beigeladenen statt, die jedoch nicht zu einer Einigung führten.

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Mit Bescheid vom 6. Oktober 2014 erteilte das Luftfahrtbundesamt der Antragstellerin zwar die Genehmigung für einige Linienverkehre und Code Share-Dienste, versagte jedoch die hier streitigen Code Share-Dienste. Dagegen erhob die Antragstellerin Widerspruch und stellte einen ersten Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz bei dem erkennenden Gericht (2 B 236/14). Mit Schreiben vom 15. Oktober 2014 bot die Antragsgegnerin den VAE für den Winterflugplan 2014/2015 eine Übergangslösung außerhalb des bilateralen Abkommens an, die von den VAE angenommen wurde. Die Beteiligten erklärten daraufhin den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt und das Luftfahrtbundesamt genehmigte mit Bescheid vom 16. Oktober 2014 die von der Antragstellerin beantragten Code Share-Dienste für den Winterflugplan 2014/2015 vollumfänglich unter Vorbehalt des jederzeitigen Widerrufs. Eine gleichlautende Genehmigung erging mit Bescheid vom 2. März 2015 auch noch für den Sommerflugplan 2015 (vgl. Anlage 4 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 23.10.2015). Mit Schreiben vom 24. März 2015 wies die Antragsgegnerin die Antragstellerin darauf hin, dass nicht erwartet werden könne, dass weiterhin extra-bilaterale Lösungen vereinbart würden und sie deshalb entsprechende Vorkehrungen für die Buchung und den Verkauf von Code Share-Verbindungen treffen möge. In der Zeit ab Oktober 2014 fanden mehrere Konsultationen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE – auch auf Ministerebene – statt. Man trat jedoch weder in konkrete Neuverhandlungen des Fluglinienplans ein noch wurde eine anderweitige Einigung erzielt.

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Unter dem 29. September 2015 beantragte die Antragstellerin die Betriebsgenehmigung für die Verkehre des Winterflugplans einschließlich der streitigen Code Share-Verbindungen. Nachdem das Luftfahrtbundesamt auch bis zum 23. Oktober 2015, d.h. zwei Tage vor Beginn des Winterflugplans, noch nicht über den Antrag der Antragstellerin entschieden hatte, stellte diese am selben Tag einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bei dem erkennenden Gericht, mit dem Ziel, das Luftfahrtbundesamt zu verpflichten, die beantragte Genehmigung des Winterflugplans zu erteilen bzw. über ihren Antrag ermessensfehlerfrei zu entscheiden (2 B 369/15). Im Wege der Zwischenentscheidung verpflichtete die Kammer das Luftfahrtbundesamt noch am selben Tag, der Antragstellerin eine bis zum 8. November 2015 befristete Genehmigung des Winterflugplans zu erteilen.

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Daraufhin erließ das Luftfahrtbundesamt ebenfalls am 23. Oktober 2015 einen Bescheid, in welchem es die 31 (noch) streitigen Code Share-Dienste der Antragstellerin nur vom 25. Oktober 2015 bis einschließlich 15. Januar 2016 genehmigte (vgl. Anlage 6 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 23.10.2015 bzw. Bl. 453-458 d. Gerichtsakte) und für die darüber hinaus beantragte Dauer des Winterflugplans (bis zum 26. März 2016) ablehnte. Dabei handelt es sich um 5 Strecken von einem der 4 Hauptanflugpunkte (derzeit Frankfurt am Main, München, Düsseldorf und Hamburg) zu einem anderen Hauptanflugpunkt bzw. zwischen zwei Code Share-Zubringerpunkten (derzeit Berlin, Stuttgart und Nürnberg), zwei Strecken von den Zubringerpunkten Berlin und Stuttgart nach Abu Dhabi und 24 Strecken von den Zubringerpunkten Berlin und Stuttgart ins europäische Ausland. Außerdem wurde ein Code Share-Dienst von und nach Curaçao nur bis zum 8. November 2015 genehmigt.

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Zur Begründung für die nur befristet erteilte Genehmigung bzw. Teilablehnung führte das Luftfahrtbundesamt aus, der von der Antragstellerin eingereichte Winterflugplan 2015/2016 sei von den zwischenstaatlichen Vereinbarungen nicht abgedeckt. Nach den „Agreed Minutes and Revised Route Schedule“ vom 15. Juni 2000 seien Fluglinien- und Code Share-Dienste von Punkten in den VAE über Zwischenlandepunkte zu drei frei wählbaren Punkten (Hauptanflugpunkte, derzeit: Frankfurt am Main, München und Düsseldorf) im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland sowie nach Hamburg als provisorisch gewährtem 4. Hauptanflugpunkt durchzuführen. Von diesen 4 Punkten im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland dürften Luftfahrtunternehmen, die von den VAE bezeichnet worden seien, Fluglinien- und Code Share-Dienste nur zu Punkten über das Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland hinaus sowie Code Share-Dienste zu lediglich drei zusätzlichen frei wählbaren Punkten (Zubringerpunkte, derzeit: Berlin, Stuttgart und Nürnberg) innerhalb der Bundesrepublik Deutschland durchführen. Gleichwohl werde der Winterflugplan 2015/2016 letztmalig in weiterem Umfang – gemäß dem Antrag der Antragstellerin – genehmigt, um mit Blick auf bereits verkaufte Tickets für die nicht von den zwischenstaatlichen Vereinbarung abgedeckten Code Share-Dienste keine Nachteile für Passagiere entstehen zu lassen und den beteiligten Luftfahrtunternehmen eine organisatorische Lösung zu ermöglichen. Darüber hinaus solle den Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der VAE ein angemessener Zeitraum eingeräumt werden, um eine zwischenstaatliche Einigung über den Umfang der Code Share-Dienste herbeizuführen.

14

Die Antragstellerin änderte daraufhin ihren Antrag ab und beantragt nunmehr, die Antragsgegnerin zur Genehmigung des Winterflugplans auch über den 15. Januar 2016 hinaus bis einschließlich 26. März 2016 bzw. zu einer ermessensfehlerfreien Neubescheidung zu verpflichten. Sie ist der Ansicht, die Teil-Ablehnung der beantragten Code Share-Dienste sei rechtswidrig, da sie auf dieselben einen Anspruch habe. Ein solcher Anspruch ergebe sich unmittelbar aus den §§ 21 a, 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG i. V. m. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 des zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE geschlossenen Luftverkehrsabkommens von 1994 (im Folgenden „Luftverkehrsabkommen“), da es sich bei der Entscheidung über die Erteilung der Genehmigung um eine gebundene Entscheidung handele. Luftfahrtunternehmen aus Drittstaaten, wie die Antragstellerin, bedürften zwar grundsätzlich einer Einflugerlaubnis. Etwas anderes gelte allerdings, wenn ein zwischenstaatlich abgeschlossenes Luftverkehrsabkommen dies regle. Dabei sei es für die Aufnahme von Flugverkehr regelmäßig erforderlich, dass das Luftfahrtunternehmen aus dem Drittstaat von diesem bezeichnet (designiert) werde. Von dem anderen Staat sei eine Betriebsgenehmigung erforderlich. Dies sei im deutschen Recht durch § 21 a Satz 1 LuftVG umgesetzt. Für Deutschland und die VAE bedürfe es keiner Einflugerlaubnis, da sich das Genehmigungserfordernis aus §§ 21 a, 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG i. V. m. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 des Luftverkehrsabkommens ergebe. Aus dem Wortlaut und der Systematik der Vorschriften im LuftVG ergebe sich, dass nicht nur für Luftfahrtunternehmen aus der EU, sondern auch für Unternehmen aus Drittstaaten ein gebundener Anspruch auf die Genehmigung bestehe. Denn § 21 a Satz 2 verweise auf § 21 Abs. 1 Satz 2-4 LuftVG. In § 21 Abs. 1 Satz 3 LuftVG werde wiederum auf § 20 Abs. 2 Satz 1 LuftVG verwiesen, weshalb die spezifischen Versagungsgründe der Sätze 2-4 keine Anwendung fänden. Dasselbe folge aus einer Auslegung des Art. 8 Abs. 4 des Luftverkehrsabkommens, da die danach erforderliche Reziprozität nur mit wechselseitigen Ansprüchen, nicht aber mit jeweiligem Ermessen der Genehmigungsbehörden sichergestellt werden könne. Jedenfalls ergäbe sich der Anspruch auf Genehmigung aufgrund einer Ermessensreduzierung auf Null, da es sich bei § 21a Abs. 1 Satz 2 LuftVG um eine Soll-Vorschrift handele, nach der nur ein enger Ermessensrahmen bestehe. Die Norm sei so verfasst, dass lediglich eine Berücksichtigungspflicht von Bedingungen aus Vereinbarungen mit der Bundesrepublik Deutschland mit anderen Staaten bestehe. Die Antragsgegnerin habe rechtswidrig ihre jahrelange Verwaltungspraxis abgeändert und die vollumfängliche Genehmigung versagt. Dies dürfe sie jedoch nur, wenn öffentliche Interessen durch den beantragten Fluglinienverkehr beeinträchtigt würden, was sie nicht dargetan habe. Eine einseitige Auslegungsänderung des Wortlauts der „Route Schedule“ könne schon per se kein öffentliches Interesse im Sinne dieser Vorschrift begründen.

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Soweit die Antragsgegnerin meine, dass die einzelnen abgelehnten Verbindungstypen nicht mit dem Luftverkehrsabkommen übereinstimmten, sei dies ebenfalls unzutreffend. Der Streit bestehe darüber, worauf sich der Begriff „only“ innerhalb des Satzes „After lengthy discussions between both delegations and based on the request from the United Arab Emirates side to liberalise the Route Schedule completely, the German side was only able to agree, for the time being, to grant 1 additional point to the 2 existing ones and 3 additional points limited to code-share services only in the Federal Republic of Germany.” in den “Agreed Minutes” (Protokoll vom 15. Juni 2000) beziehe. Überzeugend sei allein die Auslegungsvariante, nach der sich das Wort „only“ auf die Code Share-Dienste beziehe. Im englischen Satzbau werde dieses Wort lediglich im Anschluss an das Wort gesetzt, auf das es sich beziehe. Art. 2 Abs. 2 des Luftverkehrsabkommens halte außerdem fest, dass die Linien in einem Fluglinienplan festgelegt würden. In der hier maßgeblichen „Route Schedule“ (Annex 3) heiße es dazu: “Points in the Territory of the Federal Republic of Germany three points in the Federal Republic of Germany with additional three points limited to code-sharing services only.”. Das nach dem Abkommen und dem Gesetz zum Abkommen rechtsverbindliche und deshalb maßgebliche Dokument, der Fluglinienplan, sage also von seinem Wortlaut her ohne jeden Zweifel, dass ich das Wort „only“ allein auf Code Sharing-Services beziehe.

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Die von ihr vertretene Ansicht ergebe sich auch nach einem Rechtsgutachten des Luftrechtsexperten F. von Oktober 2014 (vgl. Anlage 21 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 23.10.2015) sowie der Bestätigung von Prof. Dr. Thilo E.W. Schmidt vom 9. Januar 2015, dem ehemaligen stellvertretenden Abteilungsleiter der Antragsgegnerin, der bei den Verhandlungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE anwesend gewesen sei (vgl. Anlage 20 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 23.10.2015). Zwischen den Staaten sei es stets ein bestimmendes Thema gewesen, den Fluglinienplan komplett zu liberalisieren. Es sei deshalb auch unwahrscheinlich, dass man den umgekehrten Weg gehen und die Verbindungen habe einschränken wollen. Abgesehen davon sei gemäß § 31 Absatz 3 b) des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (WRV) bei der Auslegung internationaler völkerrechtlicher Verträge wie dem bilateralen Luftverkehrsabkommen jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrages, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgehe, heranzuziehen. Diese spätere Übung habe hier in der bisherigen Genehmigungspraxis der Antragsgegnerin bestanden.

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Ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung ergebe sich jedenfalls aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung, wonach sich die Antragsgegnerin an ihre jahrelange Verwaltungspraxis gebunden sehen müsse. In diesem Zusammenhang sei auch das Prinzip des Vertrauensschutzes zu beachten. Das von der Antragsgegnerin in die Genehmigungsfähigkeit der Code Share-Dienste geschaffene Vertrauen sei maßgeblich für erhebliche Investitionen ihres Unternehmens gewesen, die durch eine Änderung der Genehmigungspraxis entwertet würden. Die Antragsgegnerin hätte ihr deshalb zumindest einen Übergangszeitraum von zwei Flugplanperioden für die Umstellung einräumen müssen. Der in den Bescheiden enthaltene Widerrufsvorbehalt schränke weder den Anspruch auf Erteilung einer zukünftigen Genehmigung ein noch zerstöre er bestehendes Vertrauen.

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Ein Anordnungsgrund ergebe sich hier schon aus dem Umstand, dass die Genehmigungen immer nur für eine Flugplanperiode erteilt worden seien, weshalb nach deren Ablauf effektiver Rechtsschutz nicht mehr gewährt werden könne. Im Übrigen verweise sie auf die bislang erlittenen massiven Buchungsrückgänge, die sie wegen des bestehenden Imageverlust zu verzeichnen habe (vgl. Säulendiagramm in der Anlage 25 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 17.12.2015).

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Die Antragstellerin, die ihren Antrag hinsichtlich des nicht vollständig genehmigten Code Share-Dienstes von und nach Curaçao zurückgenommen hat, beantragt nunmehr,

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1. im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO die Antragsgegnerin unter Aufhebung des Teilablehnungsbescheids vom 23.10.2015, soweit dieser eine Genehmigung der unter Nr. 2 des dortigen Tenors aufgeführten Fluglinien- und Code Share-Dienste über den 15.01.2016 hinaus nicht enthält, zu verpflichten, ihr die beantragte Genehmigung des Winterflugplan 2015/2016 – vom 25.10.2015 bis einschließlich 26.3.2016 – auch für die unter Nr. 2. Tenors des Teilablehnungsbescheid aufgeführten Fluglinien- und Code Share-Dienste vorläufig vollumfänglich zu erteilen,

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2. hilfsweise im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Absatz ein Satz 2 VwGO der Antragsgegnerin unter Aufhebung des Teilablehnungsbescheids vom 23.10.2015, soweit dieser eine Genehmigung der unter Nr. 2 des dortigen Tenors aufgeführten Fluglinien- und Code Share-Dienste über den 15.01.2016 hinaus nicht enthält, aufzugeben, ihr Ermessen hinsichtlich des Erlasses der Genehmigung des Winterflugplan 2015/2016 – vom 25.10.2015 bis einschließlich 26.3.2016 – für Fluglinien- und Code Share-Dienste dahingehend fehlerfrei auszuüben, dass die beantragte Genehmigung auch für die unter Nr. 2 des Tenors des Teilablehnungsbescheids aufgeführten Fluglinien- und Code Share-Dienste vorläufig vollumfänglich erteilt wird.

22

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

24

Sie ist der Ansicht, der Antrag sei bereits unzulässig, da es sich bei den Einigungen zwischen den VAE und der Bundesrepublik Deutschland nicht um innerstaatliches Recht handele, aus dem subjektiv-öffentliche Rechtspositionen der Antragstellerin hergeleitet werden könnten. Zudem sehe das Luftverkehrsabkommen selbst für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen den Vertragsparteien eigene Mechanismen in Art. 14 und Art. 15 (Schiedsverfahren) vor, sodass die deutschen Gerichte gar nicht zuständig sein. Die Antragstellerin könne als ausländische juristische Personen auch keine Ansprüche aus Grundrechten ableiten, da sie nicht grundrechtsberechtigt sei. Ein Anspruch ergebe sich auch nicht aus dem einfach gesetzlichen deutschen Recht (LuftVG), dem völkerrechtlichen Luftverkehrsabkommen oder dem Fluglinienplan vom 15. Juni 2000 und den „Agreed Minutes“. § 21a LuftVG begründe keinen Rechtsanspruch, sondern stelle die Entscheidung über die Betriebsgenehmigung für die Aufnahme von Fluglinienverkehr in das Ermessen der Behörde. Dieses Ermessen sei gegenüber Luftverkehrsunternehmen aus Drittländern gemäß § 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG vor dem Hintergrund der jeweiligen völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands zu interpretieren. Nur soweit diese ihrerseits einen Anspruch nicht nur für das andere Völkerrechtssubjekt, sondern unmittelbare Rechte einzelner Privater gegenüber dem Staat begründeten, komme ein Rechtsanspruch überhaupt in Betracht. Ob ein solcher aus dem Luftverkehrsabkommen abgeleitet werden könne erscheine jedoch fraglich. Selbst wenn man annähme, dass das Abkommen den jeweils designierten Luftverkehrsunternehmen Rechtsposition verleihen könnte, mache die Formulierung des Abkommens deutlich, dass derartige Rechte erst entstünden, wenn eine Genehmigung bereits erfolgt sei. Denn erst die Genehmigung nach Art. 3 Abs. 1 b) des Luftverkehrsabkommens verschaffe den Luftverkehrsunternehmen ein eigenes Recht für den Betrieb der Fluglinie. Die Verkehrsrechte nach Art. 2 des Abkommens würden der klaren Formulierung des Abkommens folgend nicht privaten Unternehmen sondern „der anderen Vertragspartei“ gewährt. Etwaige subjektive Rechtsposition von Unternehmen entstünden also aus der Genehmigung, das Luftverkehrsabkommen allein begründe jedoch noch keine privaten Ansprüche auf diese Genehmigung, sondern lediglich völkerrechtliche Ansprüche zwischen den Vertragsparteien. An dem völkerrechtlichen Charakter des Vertrags ändere auch die innerstaatliche Ratifikation nicht.

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Aus dem Luftverkehrsabkommen könne die Antragstellerin aber auch deshalb keine Rechte ableiten, weil diese solche Rechte für den jeweiligen Linienverkehr nicht gewähre, sondern die Ausgestaltung der Fluglinien dem Fluglinienplan überlasse, der nach Art. 2 Abs. 2 des Abkommens zwischen den Luftverkehrsbehörden vereinbart und später durch Notenwechsel bestätigt werden müsse. Der erforderliche Notenwechsel habe ich hier jedoch nicht stattgefunden. Ein Anspruch ergebe sich auch nicht aus dem Protokoll, da die „Agreed Minutes“ in dem Abkommen nicht vorgesehen seien, sondern es sich lediglich um ein konsentiertes Ergebnisprotokoll, nicht jedoch um ein völkerrechtliches Abkommen handele.

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Selbst wenn man mit der Antragstellerin davon ausginge, dass sie aus dem Fluglinienplan grundsätzlich unmittelbare Rechte ableiten könne, ergebe sich jedoch nicht die von der Antragstellerin vertretene Auslegung. Hiergegen spreche schon der Wortlaut des Fluglinienplans. Die drei unbeschränkten Punkte würden nach dem Wortlaut zusammen „mit“ („with“) den Code Share-Punkten eingeräumt. Gestattet werden solle also nur die Verbindung dieser weiteren Punkte mit den drei (auch) im Eigen- und Direktverkehr bedienbaren Punkten. Der Wortlaut des die Ergebnisse der Verhandlungen zum Fluglinienplan erläuternden Protokolls „limited to code-share services only in the Federal Republic of Germany“ fügte sich nahtlos in diese Interpretation ein. Zwar sei die Formulierung grundsätzlich zweideutig und es könne allein auf der Grundlage des blanken Wortlauts nicht abschließend beantwortet werden, auf welchen Satzteil sich das „only“ beziehe. Da das Protokoll aber nur die Verhandlungen zu dem Fluglinienplan selbst wiedergebe und dieser nach Art. 2 Abs. 2 des Abkommens die entscheidende Regelung sei, genüge insoweit die Feststellung, dass der Wortlaut des Protokolls dem aus dem Wortlaut des Fluglinienplans gefundenen Ergebnis nicht entgegenstehe.

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Die systematische und teleologische Auslegung legten ihrerseits eine restriktive Auslegung nahe. Das Luftverkehrsabkommen basiere auf den Prinzipien der Bilateralität, der Reziprozität und der Fairness. Eine Marktöffnung erfolge deshalb regelmäßig nur schrittweise und unter Bedingungen. Eine vollständige Liberalisierung des Fluglinienverkehrs mit den VAE sei bewusst bisher nicht erfolgt. Eine solche, auf die sich die Vertragsstaaten des Luftverkehrsabkommens gegenwärtig auch nicht verständigen könnten, dürfe deshalb nicht über die Hintertür einer erweiternden Auslegung herbeigeführt werden.

28

Auch aus der Genehmigungspraxis lasse sich ein abweichendes Ergebnis nicht ableiten. Nach der Aufnahme der Code Sharing-Punkte in den Fluglinienplan im Jahr 2000 habe Emirates als die damalige allein designierte Luftverkehrsgesellschaft der VAE genau das Code Sharing praktiziert, welches nach ihrer Auffassung im Fluglinienplan vereinbart sei. Danach sei München der Hauptanflugpunkt und die über das Code Sharing abzuwickelnden Verkehrsdienste seien Flüge ihres Kooperationspartners Deutsche BA gewesen. Vorgesehen und von der Deutschen BA durchgeführt worden seien dabei allein Zubringerflüge von anderen deutschen Flughäfen nach München. Diese wurden von Emirates jahrelang als eigene Flüge im Code Sharing vertrieben. Die Antragstellerin könne ihrerseits lediglich auf 4 Flugplanperioden verweisen, in denen Genehmigungen über das Luftverkehrsabkommen hinaus so erteilt worden sein, dass sie die von ihr präferierte Auslegung stützen könnten. Aus dieser kurzen fehlerhaften Anwendung des Abkommens lasse sich jedoch kein Anspruch ableiten, diesen Fehler dauerhaft zu perpetuieren. Die kurze Praxis werde zudem dadurch relativiert, dass ihr 11 Jahre vorausgegangen sein, in denen keine derart weitreichenden Rechte gewährt worden sein. Hinzu komme, dass die Code Share-Dienste auch in den zwei Jahren zwischen 2012 und 2014 sämtlich nur unter dem Vorbehalt jederzeitigen Widerrufs und Unterstellung der Reziprozität genehmigt worden sein.

29

Das so gewonnene Auslegungsergebnis werde durch die Entstehungsgeschichte des Fluglinienplans bestätigt. Zwar könnten die Umstände des Vertragsschlusses nach dem mit Art. 32 WVK gleichlautenden völkerrechtlichen Gewohnheitsrecht nur als ergänzendes Auslegungsmittel herangezogen werden. Daraus ergebe sich jedoch ebenfalls eindeutig, dass über das Code Sharing lediglich Zubringerflüge zum Flughafen München, als dem Hauptpunkt der von Emirates angeflogenen Verkehrspunkte, von innerdeutschen Flughäfen aus ermöglicht werden sollten. Dies habe im Fluglinienplan seinen Niederschlag gefunden.

30

Sie habe bei ihrer Entscheidung auch das Vertrauen der Antragstellerin und der Beigeladenen hinreichend beachtet, indem sie der Antragstellerin über zweieinhalb Flugplanperioden Zeit gelassen habe, sich auf die veränderte Situation einzustellen und gegenüber ihren Fluggästen Vorkehrungen zu treffen. Die befristete Erteilung, der Vorbehalt jederzeitigen Widerrufs und die ausdrückliche Unterstellung einer Reziprozität der Code Share Genehmigungen begrenzten zudem die rechtliche Schutzwürdigkeit eines möglichen Vertrauens der Antragstellerin in die Genehmigungserteilung.

31

Jedenfalls habe die Antragstellerin nicht dargetan, dass das Ermessen bei der Genehmigungsentscheidung auf Null reduziert sei. Denn auch die Verkehrsrechte nach dem Fluglinienplan in Verbindung mit Art. 2 Abs. 2 des Luftverkehrsabkommens stünden unter dem Vorbehalt der Ausübung von Art. 8 des Luftverkehrsabkommens. Die dort geregelte Reziprozität sei jedoch in der Vergangenheit lediglich unterstellt worden. Tatsächlich sei sie hingegen nicht feststellbar. Vielmehr sei Jahr für Jahr ein größeres Ungleichgewicht zwischen den Vertragsparteien entstanden. Die über das Abkommen vereinbarten Verkehrsverbindungen würden inzwischen immer weniger genutzt, um einen spezifischen Verkehrsbedarf zwischen den VAE und Deutschland zu bedienen, als vielmehr dazu, Abu Dhabi und Dubai zu Drehkreuzen auszubauen, über die aus Europa kommende Passagiere weiter um die Welt verteilt würden. Der Marktanteil der EU-Carrier sei um rund 60 % von 32 % auf nur noch 13 % gesunken, während der Marktanteil der Carrier aus der Golfregion zugleich auf 166 % ihres vorherigen Standes gewachsen sei und nunmehr einen 83 % ausmache. Die Auswirkungen auf europäische Carrier seien erheblich. Viele Direktverbindungen großer deutscher Luftverkehrsunternehmen seien inzwischen eingestellt oder reduziert worden, auch bei der Beigeladenen. Die mögliche Verlagerung von Verkehrsströmen sei zwar ein Risiko, das auf einem freien Markt im fairen Wettbewerb bewusst eingegangen werde. Ein fairer Wettbewerb auf einem liberalisierten Markt bestehe jedoch derzeit nicht, da die erforderlichen Mindeststandards, um Wettbewerbsverzerrungen, etwa durch unzulässige staatliche Subventionen auszuschließen, bis heute mit den VAE hätten nicht vereinbart werden können. Vor diesem Hintergrund sei es auch verständlich, dass die EU-Kommission empfohlen habe, Code Sharing Anträge zwischen der Antragstellerin und der Air Serbia, an der die Antragstellerin 49 % halte, nicht zu genehmigen, bevor keine Wettbewerbsklauseln vereinbart worden seien.

32

Die Antragstellerin habe auch für eine Vorwegnahme der Hauptsache erforderlichen besonderen Anordnungsgrund in Form von unzumutbaren zu erwartenden Nachteilen nicht dargetan. Die wirtschaftlichen Folgen seien nach dem eigenen Vortrag der Antragstellerin zwar spürbar, aber nicht existenzgefährdend. Bloße wirtschaftliche Nachteile könnten indes nicht als irreparable, unzumutbare Nachteile angesehen werden, die eine Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigen könnten. Im Rahmen ihres Vortrages zum Anordnungsgrund habe die Antragstellerin zudem die Möglichkeit des sogenannten „Interlining“ nicht berücksichtigt. Dabei müsse sie anstelle eines Code Shares an ihre Kunden für diesen Teil der Strecke lediglich die Flugtickets der Beigeladenen mit deren Code verkaufen bzw. bestehende Tickets umschreiben, was für die Kunden keine relevanten Nachteile brächte. Ein solches „Interlining“ sei der Antragstellerin mit der Beigeladenen erlaubt. Etwaige Nachteile der Beigeladenen verschafften der Antragstellerin ebenfalls keinen Anordnungsgrund.

33

Auch bei einer bloßen Folgenabwägung überwögen die öffentlichen Interessen am Wegfall der streitigen Code Share-Verbindungen zur Erreichung eines ausgewogenen Marktverhältnisses und freien Wettbewerbs die Interessen der Antragstellerin und der Beigeladenen an einer vorläufigen Gewährung dieser Rechte, zumal der Transport von Passagieren beider Gesellschaften auf den fraglichen Strecken nicht per se vereitelt würde. Die Beigeladene könne die Strecken ohne Weiteres bedienen. Auch der Verkauf von Tickets der Beigeladenen seitens der Antragstellerin bliebe über das „Interlining“ möglich.

34

Die Beigeladene schließt sich den Anträgen der Antragstellerin an und führt zur Begründung ergänzend aus, dass sich im Fall einer endgültigen Entziehung der streitigen Code Share-Verbindungen allein zu ihren Lasten Umsatzeinbußen in Höhe von voraussichtlich etwa 137 Mio. EUR pro Jahr ergeben würden. Die durch den Rechtsstreit hervorgerufene mediale Darstellung habe für den Zeitraum Oktober/November 2015 in drei zentralen Geschäftsfeldern nachweisbar zu Buchungsrückgang in der Größenordnung von ca. 65.000 Passagieren geführt (vgl. Anlage 8 zum Schriftsatz der Beigeladenen vom 02.12.2015).

35

Zur Behauptung der Antragsgegnerin, dass es an Reziprozität fiele, sei darauf hinzuweisen, dass nach dem geltenden Fluglinienplan lediglich eine ungleiche Verteilung zu Lasten der VAE bestehe. Der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung seien entgegen der von der Antragsgegnerin vertretenen Ansicht die sich stellenden Fragen zur Auslegung des Völkerrechts auch keinesfalls entzogen. Vielmehr sei sie sogar zu einer Klärung verpflichtet, soweit die völkerrechtlichen Regelungen - wie hier durch Transformationsgesetz - innerstaatliche Geltung erlangt hätten (Art. 20 Abs. 3 GG). Die völkerrechtliche Grundlage erstarke spätestens durch die Transformation in innerstaatliches Recht (Art. 59 Abs. 2 GG) sowie die innerstaatliche in Bezugnahme (§ 21 a Satz 1 und 2 i. V. m. § 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) zum wehrfähigen subjektiv-öffentlichen Recht.

36

Eine Vorwegnahme der Hauptsache sei hier schon deshalb gerechtfertigt, weil eine Entscheidung in der Hauptsache angesichts der Kürze der Flugplanperiode mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu spät käme. Soweit die Antragsgegnerin die Verbindlichkeit des Fluglinienplans und der „Agreed Minutes“ wegen fehlenden Notenwechsels anzweifle, erweise sich dies als bloße Förmelei, denn sowohl das Luftfahrtbundesamt als auch die Antragsgegnerin hätten in der Vergangenheit den Fluglinienplan und die Minutes selbst stets als rechtsgültige Konkretisierung der nach Art. 2 Abs. 1 des Luftverkehrsabkommens abstrakt eröffneten Fluglinien unter dem Abkommen behandelt.

37

Das von der Antragsgegnerin vorgeschlagene „Interlining“ sei keine angemessene Alternative zum Code Sharing. Denn dieses stelle keine zufriedenstellende Basis für eine engere kommerzielle Kooperation unter Luftfahrtunternehmen dar und sei grundsätzlich ungeeignet für die Vermarktung von Punkt-zu-Punkt Verbindungen. Abgesehen davon sehe sich der Kunde (Passagier) in diesem Fall nicht nur mit einem Vertragspartner konfrontiert, sondern trete in Vertragsverhältnisse mit mindestens zwei Luftverkehrsunternehmen ein, was insbesondere im Regressfall zu Nachteilen führen könne.

38

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte, sämtliche Anlagen und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Luftfahrtbundesamts sowie der Antragsgegnerin Bezug genommen.

II.

39

Der Antrag hat keinen Erfolg.

40

Soweit die Antragsgegnerin geltend macht, das erkennende Gericht sei für den Rechtsstreit unzuständig, da gemäß Art. 15 Abs. 1 des Luftverkehrsabkommens ein Schiedsgericht anzurufen sei, soweit eine Meinungsverschiedenheit über die Auslegung oder Anwendung dieses Abkommens nicht nach Art. 14 beigelegt werden könne, kann dem nicht gefolgt werden. Denn eine solche Streitbeilegung vor dem Schiedsgericht kann gemäß Art. 15 Abs. 1 des Luftverkehrsabkommens lediglich auf Verlangen einer Vertragspartei erfolgen. Die Antragstellerin ist jedoch nicht Vertragspartei des Luftverkehrsabkommens, das zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE geschlossen wurde. Die Anrufung eines Schiedsgerichts zum Zwecke der Erlangung eines effektiven Rechtsschutzes ist ihr also schon aus diesem Grund versagt. Das angerufene Gericht hält sich jedoch auch insoweit für zuständig, als die Antragsgegnerin zwar im Wege der einstweiligen Anordnung einen Rechtsanspruch gegenüber der Antragsgegnerin begehrt, sich damit jedoch mittelbar auch gegen eine durch Bescheid des Luftfahrtbundesamts ausgesprochene Teilablehnung der begehrten Genehmigung von Fluglinien- und Code Share-Verbindungen wendet. Dieser Bescheid ist ein widerspruchsfähiger Verwaltungsakt i. S. d. § 35 S. 1 VwVfG, den das Luftfahrtbundesamt selbst mit einer entsprechenden Rechtsbehelfsbelehrung versehen hat. Rechtsgrundlage der Genehmigungsentscheidung sind - ausweislich der Begründung des Bescheids - die §§ 21 a, 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG i. V. m. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 des Luftverkehrsabkommens. Bei den §§ 21 a, 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG handelt es sich um einfach gesetzliche nationale Vorschriften, zur Überprüfung von deren Anwendung durch die zuständigen nationalen Verwaltungsbehörden sich das erkennende Gericht zweifelsfrei berufen sieht.

41

Die von der Antragsgegnerin ebenfalls bereits im Rahmen der Zulässigkeitsprüfung aufgeworfene Frage, ob die §§ 21 a, 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG i. V. m. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 des Luftverkehrsabkommens überhaupt einen Anspruch, also ein subjektiv-öffentliches Recht auf Erteilung der begehrten Genehmigung und damit eine Antragsbefugnis der Antragstellerin zu begründen vermögen, kann an dieser Stelle für das einstweilige Rechtsschutzverfahren offenbleiben, da jedenfalls die Voraussetzungen für den geltend gemachten Anspruch im Ergebnis nicht vorliegen.

42

Denn der Antrag auf Erlass der Genehmigung zur Durchführung der bislang abgelehnten Fluglinien- und Code Share-Dienste für den Winterflugplan 2015/2016 im Wege der einstweiligen Anordnung ist unbegründet.

43

Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes erlassen, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder aus anderen Gründen notwendig erscheint. Dazu muss der Antragsteller glaubhaft machen, dass der geltend gemachte Anspruch besteht (Anordnungsanspruch) und die gerichtliche Entscheidung eilbedürftig ist (Anordnungsgrund). Besondere Anforderungen gelten für den Fall, dass die begehrte Anordnung - wie hier - die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen würde. Da die einstweilige Anordnung grundsätzlich nur zur Regelung eines vorläufigen Zustandes ausgesprochen werden darf, ist sie in solchen Fällen nur möglich, wenn sonst das Grundrecht auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes verletzt würde. So darf die Entscheidung in der Hauptsache dann ausnahmsweise vorweggenommen werden, wenn ein Hauptsacheverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben würde und es dem Antragsteller darüber hinaus schlechthin unzumutbar wäre, den Abschluss des Hauptsacheverfahrens abzuwarten (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl., Rn. 191 ff.).

44

Der Antrag scheitert allerdings nicht bereits am Fehlen eines Anordnungsgrundes, der besonderen Dringlichkeit einer Entscheidung, die hier nur im Wege der Vorwegnahme der Hauptsache getroffen werden kann. Insbesondere hat die Antragstellerin hinreichend dargelegt, dass es ihr unzumutbar wäre, den Abschluss eines Hauptsacheverfahrens abzuwarten. Dies ergibt sich schon aus dem Umstand, dass eine Entscheidung in der Hauptsache angesichts der nur noch bis zum 26. März 2016 andauernden Flugplanperiode mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht herbeizuführen wäre. Nach Ablauf der Flugplanperiode könnte ein effektiver Rechtsschutz im Hinblick auf eine Genehmigungserteilung für den beantragten Zeitraum jedoch nicht mehr gewährt werden. Die Antragstellerin hat zudem glaubhaft gemacht, durch die Teilversagung der Genehmigung bereits jetzt erhebliche Buchungsrückgänge auch für künftige Flugplanperioden zu verzeichnen. Zwar ist der Antragsgegnerin zuzugeben, dass die Antragstellerin bereits verkaufte Tickets im Wege des zulässigen „Interlinings“ umbuchen und damit die Beförderung der Passagiere sicherstellen könnte. Gleichwohl leuchtet es ein, dass ein derartiges Verfahren bei der Vielzahl der bereits verkauften Tickets mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand für die Antragstellerin und die betroffenen Passagiere verbunden wäre, was den bereits eingetretenen Reputations- und Vertrauensverlust der Antragstellerin (und mittelbar auch der Beigeladenen, wobei dies von der Antragstellerin nicht für sich selbst geltend gemacht werden könnte) am Markt weiter verstärken würde.

45

Die Antragstellerin hat jedoch den erforderlichen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht.

46

Als Rechtsgrundlage für einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung kommen die §§ 21 a, 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG i. V. m. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 des Luftverkehrsabkommens in Betracht, da es sich bei der Antragstellerin um ein außereuropäisches Luftfahrtunternehmen handelt. Solche Unternehmen benötigen in Deutschland grundsätzlich eine sog. Einflugerlaubnis nach § 2 Abs. 7 LuftVG. Etwas anderes gilt jedoch gemäß § 21 a Satz 1 LuftVG. Danach bedürfen Luftfahrtunternehmen, die ihren Sitz nicht im Geltungsbereich des LuftVG haben, zur Durchführung von Fluglinienverkehr von und nach der Bundesrepublik Deutschland einer Betriebsgenehmigung gemäß den zwischen dem Heimatstaat und der Bundesrepublik Deutschland getroffenen Vereinbarungen. Eine solche Vereinbarung existiert hier - nach Maßgabe des Art. 6 des Chikagoer Abkommens über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 (BGBl. 1956 II, S. 411) - in Form des zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE geschlossenen und in das nationale Recht transformierten bilateralen Luftverkehrsabkommens. Besteht ein solches Abkommen, so kann der Unternehmer den Fluglinienverkehr zwischen den beiden Staaten aufnehmen, wenn er von seinem Heimatstaat der Bundesrepublik Deutschland gegenüber benannt (designiert) worden ist und von dieser eine Betriebsgenehmigung erhalten hat. Die Benennung und die Betriebsgenehmigung ersetzen die Einflugerlaubnis (Grabherr/Reidt/Wysk, Luftverkehrsgesetz, Kommentar, Stand EL 4 November 1997, § 21 a Rn. 2). Über § 21 a Satz 2 LuftVG findet § 21 Abs. 1 Satz 2-4 und Abs. 2 und 3 LuftVG entsprechende Anwendung. Sie kann jedoch gemäß § 21 Abs. 1 Satz 4 LuftVG versagt werden, wenn durch den beantragten Fluglinienverkehr öffentliche Interessen beeinträchtigt werden. Ein Ermessen der Genehmigungsbehörde besteht dementsprechend nur, wenn die öffentlichen Interessen beeinträchtigt werden (vgl. Grabherr/Reidt/Wysk, a.a.O., § 21 Rn. 8 und § 21 a Rn. 4). Daraus folgt, dass die Betriebsgenehmigung im Übrigen zu erteilen ist, wenn keiner der Versagensgründe vorliegt, auf die Erteilung also - bei Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen - ein gebundener Anspruch besteht. Die sachlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Betriebsgenehmigung ergeben sich aus der entsprechenden Anwendung des § 21 Abs. 1 Satz 2-4 und Abs. 2 und 3 LuftVG, dem - hier nicht vorliegenden - Kabotageverbot gemäß § 23 a LuftVG, den - hier nicht einschlägigen - §§ 96 a Abs. 2, 99 LuftVZO und den jeweils in Betracht kommenden Luftverkehrsabkommen (Grabherr/Reidt/Wysk, a.a.O., § 21 a Rn. 4; Giemulla, in: Giemulla/Schmid, Frankfurter Kommentar zum Luftverkehrsgesetz, Band 1.1, Stand AL 63 Juni 2013, Vor § 20 Rn. 20).

47

Die Vorschriften des Luftverkehrsabkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE sind somit zur Bestimmung der Genehmigungsvoraussetzungen ebenfalls zwingend heranzuziehen. Nach Maßgabe des Art. 2 Abs. 1 c) des Luftverkehrsabkommens gewähren sich die Vertragsparteien das Recht, in ihrem Hoheitsgebiet an den genannten Punkten auf den nach Abs. 2 festgelegten Linien zu landen, um Fluggäste, Post und Fracht gemeinsam oder getrennt gewerblich aufzunehmen und abzusetzen. Gemäß Art. 2 Abs. 2 des Luftverkehrsabkommens werden die Linien, auf denen die bezeichneten Unternehmen der Vertragsparteien internationalen Fluglinienverkehr betreiben können, in einem Fluglinienplan festgelegt, der zwischen den Luftfahrtbehörden vereinbart und später durch Notenwechsel bestätigt wird. Die Bundesrepublik Deutschland und die VAE haben die Einzelheiten ihres Fluglinienverkehrs am 14./15 Juni 2000 in den sog. „Agreed Minutes and Revised Route Schedule“ niedergelegt, die in ihrem Anhang 3 auch den Fluglinienplan („Route Schedule“) enthalten. Erst durch dieses Protokoll und den anliegenden Fluglinienplan wird das - insoweit ausfüllungsbedürftige - Luftverkehrsabkommen konkretisiert. Die Frage, ob dieses Protokoll trotz Fehlens des gemäß Art. 2 Abs. 2 des Luftverkehrsabkommens formell erforderlichen Notenwechsels überhaupt anwendbar ist, kann dabei offenbleiben, da sich der von der Antragstellerin geltend gemachte Anspruch ohnehin nicht daraus ergibt.

48

Das Erfordernis einer Betriebsgenehmigung folgt schließlich völkerrechtlich aus Art. 8 Abs. 4 des Luftverkehrsabkommens, der insoweit vorsieht, dass, um eine billige und gleiche Behandlung der bezeichneten Unternehmen zu gewährleisten, die Frequenz der Flugdienste, die vorgesehenen Luftfahrzeugmuster hinsichtlich ihrer Kapazität sowie die Flugpläne der Genehmigung durch die Luftfahrbehörden der Vertragsparteien bedürfen. Letztere Vorschrift findet ihren Niederschlag im nationalen Recht wiederum über §§ 21, 21 a LuftVG. Die Einhaltung der das Luftverkehrsabkommen konkretisierenden, in den „Agreed Minutes“ und der „Route Schedule“ vereinbarten Linien, ist also auch danach sachliche Voraussetzung für die Erteilung einer Betriebsgenehmigung der Antragstellerin nach Maßgabe der §§ 21 a, 21 Abs. 1 Satz 2 LuftVG i. V. m. Art. 8 Abs. 4 des Luftverkehrsabkommens.

49

Für die Frage, ob die Voraussetzungen für die begehrte Betriebsgenehmigung auch hinsichtlich der streitigen Code Share-Verbindungen vorliegen, kommt es deshalb auf die Auslegung der „Agreed Minutes“ und des im Anhang 3 vorgesehenen Fluglinienplans an. Bei diesen Regelungen handelt es sich um völkerrechtliche Vereinbarungen, die einer Auslegung zugänglich sind. Die Vertragsstaaten eines bilateralen Abkommens haben dabei grundsätzlich die Möglichkeit zu vereinbaren, wie die von den Vertragsstaaten in einem völkerrechtlichen Vertrag verwandten Begriffe auszulegen sind. Dies folgt aus ihrer Stellung als Subjekte der durch den Vertrag zwischen ihnen geschaffenen Rechtsbeziehungen (Ipsen, Völkerrecht, 4. Aufl. 1999, S. 121). Da die Vertragsstaaten Bundesrepublik Deutschland und VAE hier jedoch nicht ausdrücklich geregelt haben, worauf sich der Begriff „only“ innerhalb des Satzes „[...] and 3 additional points limited to code-share services only in the Federal Republic of Germany.” in den “Agreed Minutes” zum Fluglinienplan beziehen soll, muss diese Frage nach den allgemeinen Auslegungsregeln entschieden werden.

50

Maßgeblich für die Auslegung von Verträgen zwischen zwei Staaten ist das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23.05.1969, das in Deutschland am 20.08.1987 in Kraft getreten ist (BGBl 1987 II, 757) - WRV -. Gem. Art. 31 Abs. 1 und 2 WRV ist ein Vertrag nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, seinen Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte seines Zieles und Zweckes auszulegen. Für die Auslegung eines Vertrags bedeutet der Zusammenhang außer dem Vertragswortlaut samt Präambeln und Anlagen jede sich auf den Vertrag beziehende Übereinkunft, die zwischen allen Vertragsparteien anlässlich des Vertragsabschlusses getroffen wurde und jede Urkunde, die von einer oder mehreren Vertragsparteien anlässlich des Vertragsabschlusses abgefasst und von den anderen Vertragsparteien als eine sich auf den Vertrag beziehende Urkunde angenommen wurde. Gem. Art. 31 Abs. 3 WRV sind außer dem Zusammenhang in gleicher Weise zu berücksichtigen:

51

a) jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung der Bestimmungen,

52

b) jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht und

53

c) jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbare einschlägige Völkerrechtssatz.

54

Maßgeblich sind also zunächst Wortlaut und Systematik der Dokumente („Agreed Minutes“ und „Route Schedule“). In der streitigen Passage der „Agreed Minutes“ heißt es: „After lengthy discussions between both delegations and based on the request from the United Arab Emirates side to liberalise the Route Schedule completely, the German side was only able to agree, for the time being, to grant 1 additional point to the 2 existing ones and 3 additional points limited to code-share services only in the Federal Republic of Germany.” Betrachtet man allein diesen Wortlaut, so sind die beiden zwischen den Beteiligten streitigen Auslegungsvarianten vertretbar. Zum einen ist denkbar, dass sich das Wort „only“ auf die vorstehenden „code share-services“ bezieht, es sich also um eine sachliche Beschränkung der gewährten Fluglinien auf durch Code Sharing ausgeführte Liniendienste handeln soll. Zum anderen ist denkbar, dass eine ortsbezogene Beschränkung gemeint ist, die Code Share-Dienste also nur innerhalb der Bundesrepublik Deutschland („only in the Federal Republic of Germany“) ausgeführt werden sollen. Für die erstere Auslegung spricht, dass eine Ortsbezogenheit der Beschränkung in der englischen Sprache korrekter Weise durch den Begriff „within“ (also: innerhalb) herbeizuführen wäre.

55

Etwas anderes ergibt sich jedoch in systematischer Auslegung mit dem Wortlaut des Fluglinienplans („Route Schedule“ im Anhang 3 zu den „Agreed Minutes“). Denn dort heißt es unter Ziff. 3, der sich auf die „Points in the Territory of the Federal Republic of Germany“ bezieht: „three points in the Federal Republic of Germany with additional three points limited to code-sharing services only“. Der Zusatz “in the Federal Republic of Germany” taucht hier also am Ende des Satzes nicht auf. Dessen bedurfte es jedoch auch nicht, da sich bereits aus der Überschrift zu Ziff. 3 ergibt („Points in the Territory of the Federal Republic of Germany“), dass sich die dort geregelten Linien ausschließlich auf An- und Abflugpunkte innerhalb des Territoriums der Bundesrepublik Deutschland beziehen sollen, und zwar unabhängig davon, auf welche Weise die Flugdienste (Code Sharing oder kein Code Sharing) durchgeführt werden. Dieser Eindruck wird durch die Formulierung „with additional three points“ noch verstärkt. Der Wortlaut des Fluglinienplans legt deshalb die von der Antragsgegnerin favorisierte Auslegung im Sinne einer ortsbezogenen Genehmigungsbeschränkung nahe.

56

Zu demselben Ergebnis gelangt man unter Betrachtung des ebenfalls maßgeblichen Ziels und Zwecks des Luftverkehrsabkommens, seiner ergänzenden Vertragsdokumente und deren - ggf. über Art. 32 WRV in ergänzender Auslegung heranzuziehenden - Entstehungsgeschichte in Zusammenschau mit der späteren Anwendung des Vertrages (Übung). Insbesondere ist entgegen der von Antragstellerin und Beigeladener vertretenen Ansicht nicht anzunehmen, dass die Vertragsparteien bei Abschluss des Luftverkehrsabkommens eine weitreichende, nahezu zielortunabhängige Liberalisierung des zwischen ihnen bestehenden Luftverkehrs erreichen wollten. Dies mag zwar der Einschätzung von G. (vgl. Stellungnahme vom 09.01.2015, Anlage 22 zum Schriftsatz der Antragstellerin vom 23.10.2015) widersprechen, folgt jedoch schon aus der Formulierung der hier maßgeblichen Passage im Verhandlungsprotokoll vom 15. Juni 2000 (Hervorhebung insoweit durch das erkennende Gericht)

57

„After lengthy discussions between both delegations and based on the request from the United Arab Emirates side to liberalise the Route Schedule completely, the German side was only able to agree, for the time being, to grant 1 additional point to the 2 existing ones and 3 additional points limited to code-share services only in the Federal Republic of Germany.

58

As no further development could be reached during these negotiations, both sides agreed on a gradual increase over and above the number of points in the Route Schedule agreed in 1986. The newly agreed Route Schedule is attached as Annex 3.”

59

aus der sich erkennen lässt, dass die deutsche Seite bei den Verhandlungen nur bereit war, den VAE eine (u. a. auf zunächst drei, später vier Hauptanflugpunkte) beschränkte, offenbar geringere als die von ihnen begehrte Anzahl von Fluglinien zu gewähren und man sich nur darauf einigen konnte, eine weitere Liberalisierung des zwischenstaatlichen Luftverkehrs erst nach und nach herbeizuführen. Dies deckt sich auch mit der von der Antragsgegnerin beschriebenen Verkehrspraxis der zunächst von dem Vertragsparteien designierten Luftfahrtunternehmen Emirates und Deutsche BA (vgl. Bl. 554 d. Gerichtsakte).

60

Die Antragsgegnerin hat deshalb Code Share-Dienste der Antragstellerin auf Strecken ausschließlich zwischen zwei Hauptanflugpunkten oder zwei Zubringerpunkten innerhalb der Bundesrepublik Deutschland sowie solche von einem der Zubringerpunkte nach Abu Dhabi oder ins europäische Ausland zu Recht abgelehnt, weil diese von den „Agreed Minutes“ und dem Fluglinienplan nicht erfasst werden.

61

Etwas anderes folgt auch nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten unter Berücksichtigung der bisherigen Verwaltungspraxis der Antragsgegnerin in den Jahren 2012 bis 2014. Die Frage, ob die Antragstellerin als ausländische juristische Person überhaupt einen grundrechtlich basierten Anspruch auf Erteilung der Betriebsgenehmigung für die beantragten Code Share-Dienste aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung herleiten könnte, kann dabei offenbleiben, da die Voraussetzungen für einen solchen Anspruch nicht vorliegen. Insbesondere kann die Antragstellerin sich nicht auf ein bestehendes Vertrauen in die Fortführung der bisherigen Genehmigungspraxis der Antragsgegnerin berufen, da ein solches nicht (mehr) schutzwürdig ist. Bei der Frage der Schutzwürdigkeit des Vertrauens in eine bestehende verwaltungsbehördliche Genehmigungspraxis kommt es grundsätzlich auf eine wertende Abwägung der Gesichtspunkte, die für den Bestand der Genehmigung bzw. eine Fortführung der bisherigen Genehmigungspraxis sprechen, gegen das öffentliche Interesse an der Herstellung des an sich gebotenen Rechtszustandes an. Die Schutzwürdigkeit dürfte dabei - in Anlehnung an die zu § 49 VwVfG entwickelten Grundsätze (vgl. dazu Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 14. Auflage 2013, § 49 Rn. 81a) - regelmäßig entfallen, wenn der Betroffene den Grund für die Änderung der Verwaltungspraxis selbst zu vertreten hat oder deren Änderung nach den Umständen des Falles vorhersehbar war.

62

Letzteres ist hier der Fall. Denn zumindest seit dem Schreiben der Antragsgegnerin vom 5. August 2014 (vgl. Anlage 15 zum Schriftsatz der Antragsgegnerin vom 1. Dezember 2015) hatte die Antragstellerin bereits Kenntnis von dem Umstand, dass bestimmte Code Share-Dienste, die nach Auffassung der Antragsgegnerin mit den bilateralen Vereinbarungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den VAE nicht im Einklang stehen, künftig voraussichtlich nicht mehr genehmigt werden würden. Sämtliche nachfolgende Genehmigungen erfolgten bereits unter Hinweis auf dieses geänderte Auslegungsverständnis und unter dem ausdrücklichen dem Vorbehalt des Widerrufs bzw. der Herbeiführung einer Klärung der zwischen den Beteiligten bestehenden Auslegungsdifferenzen. Das Vertrauen der Antragstellerin in die Beibehaltung der bisherigen Genehmigungspraxis ist aber spätestens seit dem an sie gerichteten Schreiben der Antragsgegnerin vom 24. März 2015 nicht mehr als schutzwürdig einzustufen. Denn in diesem Schreiben hat die Antragsgegnerin darauf hingewiesen, dass unter keinen Umständen (mehr) erwartet werden könne, dass weiterhin extra-bilaterale Lösungen vereinbart würden und die Antragstellerin sogar ausdrücklich aufgefordert, deshalb entsprechende Vorkehrungen für die Buchung und den Verkauf von Code Share-Verbindungen zu treffen. Dass die Antragstellerin dennoch an ihrer bisherigen Buchungspraxis festgehalten hat, steht deshalb einem Anspruch aus Art. 3 Abs. 1 GG i. V. m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung entgegen.

63

Nach alldem hat die Antragstellerin unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen Anspruch auf Erteilung der begehrten Betriebsgenehmigung für die Durchführung von Code Share-Diensten auf den 31 zwischen den Beteiligten streitigen Fluglinien.

64

Der Hilfsantrag der Antragstellerin war deshalb ebenfalls abzulehnen.

65

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 155 Abs.2, 162 Abs. 3 VwGO.

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