Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-02-26, Aktenzeichen 9 A 125/19
ECLI:DE:VGSH:2021:0226.9A125.19.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. Mai 2019 rechtswidrig ist.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Kläger und der Beklagte jeweils zur Hälfte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beteiligten dürfen jeweils die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweils andere Beteiligte vorher Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um Freistellung zwecks Weiterbildung.

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Der Kläger ist als Oberamtsrat im Landespolizeiamt bei dem Beklagten im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit tätig. Er war zuvor Soldat auf Zeit bei der Bundeswehr und ist Mitglied im Deutschen Bundeswehrverband (DBwV). Der Kläger nutzte bisher zehnmal die Weiterbildungsangebote der xx-Stiftung, des Bildungswerks des DBwV, neunmal beantragte er dafür bei seiner jeweiligen Dienstbehörde (der Justizvollzugsanstalt …, dem Justizministerium und der Staatskanzlei) Bildungsfreistellung, die ihm jeweils gewährt wurde.

3

Am 24. April 2018 beantragte der Kläger erneut Bildungsfreistellung zur Teilnahme am Seminar „Bundeshauptstadt Berlin – Politische Metropole im Herzen Europas“ vom 3. bis 7. Dezember 2018. Auf die Eingangsbestätigung des Beklagten mit dem Hinweis, sobald die WBG-Zertifizierungsnummer vorliege, werde der Antrag abschließend beschieden werden, hin teilte der Kläger ihm am 26. April 2018 mit, bis die Zertifizierung vorliege werde es noch eine Weile dauern, außerdem werde es keine WBG-Zertifizierungsnummer für Schleswig-Holstein geben, da die Bundeszentrale für politische Bildung die Veranstaltung zertifiziere.

4

Das Seminar wurde von der Bundeszentrale für politische Bildung als förderungswürdig anerkannt und der Kläger übersandte am 8. November 2018 die dortige Zertifizierungsnummer an den Beklagten.

5

Nach Ankündigung einer abschlägigen Bescheidung wies der Kläger am 12. November 2018 auf die bisherige Anerkennung seiner Teilnahme an entsprechenden Veranstaltungen hin. Er nahm an dem Seminar unter Nutzung seines Erholungsurlaubs teil.

6

Mit Schreiben vom 13. Dezember 2018 lehnte der Beklagte die Freistellung ab. Er führte zur Begründung an, eine Freistellung nach dem WBG könne nur bei Anerkennung der Veranstaltung durch die zuständige Behörde, die XY Schleswig-Holstein, erfolgen, eine solche liege jedoch nicht vor. Zusätzlich werde im Rahmen des Konsensprinzips Freistellung für Angebote der Polizeiseelsorge gewährt.

7

Der Kläger erhob hiergegen am 9. Januar 2019 Widerspruch, den er insbesondere mit den Genehmigungen aus den Vorjahren und einer ihn treffenden Ungleichbehandlung begründete. Sowohl die Staatskanzlei als auch das Justizministerium wie auch die Abteilung Allgemeine Verwaltung bei dem Beklagten hätten ihm auf Nachfrage mitgeteilt, sie hätten seine Freistellung ohne Bedenken genehmigt. Lediglich die nun für ihn zuständige Abteilung IV 4 des Beklagten und das Landespolizeiamt hätten dies abgelehnt und damit begründet, eine Einzelfallprüfung nicht leisten zu können. Auf die Möglichkeit, ein entsprechendes Anerkennungsverfahren bei der XY einzuleiten, habe man ihn erst im Nachhinein, nicht aber bei Antragstellung im April 2018 hingewiesen. Bei ordnungsgemäßer Ermessensausübung hätte sein Antrag genehmigt werden müssen.

8

Am 9. Mai 2019 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Eine Anerkennung nach dem WBG liege nicht vor. Eine darüberhinausgehende Gewährung von Bildungsurlaub im Rahmen des Konsensprinzips liege im Ermessen des Dienstherrn. Mit den Gremien der Landespolizei sei 2005/2006 vereinbart worden, für den Polizeibereich nur für solche Seminare zusätzlich Bildungsfreistellung zu gewähren, die andere Weiterbildungseinrichtungen oder Veranstalter nicht in vergleichbarer Form anbieten bzw. anbieten können. Daher würden regelmäßig nur Seminare der Polizeiseelsorge und zum internationalen Austausch von Polizeibeamt⸱innen anerkannt werden. Eine Einzelfallprüfung, ob die Grundsätze des WBG und der Bildungsfreistellungsverordnung eingehalten würden, sei aus personalwirtschaftlichen Gründen nicht leistbar. Zudem habe der Kläger für etwa 3.000 von der XY zertifizierte Weiterbildungsangebote, davon rund 190 zur politischen Bildung, Bildungsfreistellung erhalten können.

9

Am 7. Juni 2019 hat der Kläger Klage eingereicht. Zur Begründung wiederholt er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und vertieft es dahingehend, dass ein Ermessensausfall vorliege. Der Beklagte habe die Bildungsfreistellungsverordnung, nach deren § 3 Abs. 2 von einer Prüfung bei anerkannten Trägern von Weiterbildungsveranstaltungen abgesehen werden könne, nicht angewandt. Er habe zudem nicht berücksichtigt, dass dem Kläger bisher neunmal Bildungsfreistellung zur Teilnahme an Veranstaltungen der xx-Stiftung gewährt worden sei und deren Veranstaltungen regelmäßig von der Bundeszentrale für politische Bildung anerkannt würden. Die Vereinbarung von 2005/2006 verstoße gegen §§ 4,5 und 7 WBG. Der Verweis auf personalwirtschaftliche Gründe gleiche einer Arbeitsverweigerung. Zudem liege in der Anwendung des Konsensprinzips, wie der Beklagte sie vornimmt, ein Ermessensfehlgebrauch, da sie dem Sinn und Zweck des WBG widerspreche und nicht in seinen Zuständigkeitsbereich falle. Zuständig sei das Ministerium für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Technologie, das in der Bildungsfreistellungsverordnung den Grundsatz festgelegt habe, dass die Anerkennung von Bildungsfreistellungsveranstaltungen dem Teilnahmeschutz diene, Missbräuche verhindern und einen Beitrag dazu leisten solle, das Recht auf Weiterbildung für alle nach § 4 WBG zu verwirklichen. Hiergegen verstoße die fehlende Einzelfallprüfung. Der lange Zeitraum zwischen Antragstellung und Ablehnung sei missbräuchlich. Der Beklagte verstoße zudem gegen seine Fürsorgepflicht aus § 45 Beamtenstatusgesetz. Das Seminar „Bundeshauptstadt Berlin – Politische Metropole im Herzen Europas“ diene auch dazu, die eigene polizeiliche Perspektive zu hinterfragen und Wissen zu erweitern, was insbesondere im Hinblick auf die kritische Diskussion polizeilicher Praktiken, etwa bei Gegendemonstrationen zu Pegida-Veranstaltungen, förderlich sei. Da der Kläger regelmäßig für vergleichbare Veranstaltungen Bildungsfreistellung beantrage, bestehe die Gefahr, dass der Beklagte seine Ablehnung wiederhole.

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Der Kläger beantragt,

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1. festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 9. Mai 2019 rechtswidrig ist,

12

2. festzustellen, dass dem Kläger auf seinen Antrag vom 24. April 2018 eine Bildungsfreistellung für die Zeit vom 3. bis 7. Dezember 2018 zur Teilnahme an der Veranstaltung „Bundeshauptstadt Berlin – Politische Metropole im Herzen Europas“ der xx-Stiftung hätte gewährt werden müssen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verweist auf sein Vorbringen im Verwaltungsverfahren und weist darauf hin, dass die Bildungsfreistellungsverordnung, in der es um die Anerkennung von Weiterbildungsveranstaltungen für Schleswig-Holstein gehe, nicht anwendbar sei, da kein entsprechender Antrag gestellt worden sei. Eine analoge Anwendung sei aufgrund vorhandener Regelungen nicht möglich. Die Ablehnung sei im Rahmen des Ermessens erfolgt, die Praxis anderer Genehmigungsbehörden sei nicht beachtlich.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber nur teilweise begründet.

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Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog bzw. im Hinblick auf den Klagantrag zu 2. doppelt analog zulässig. Insbesondere liegt ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse in Form der Wiederholungsgefahr vor, da der Kläger, wie bereits in den vergangenen Jahren, weiterhin vorhat, an Fortbildungsveranstaltungen der xx-Stiftung teilzunehmen und hierfür Bildungsfreistellung zu beantragen. Konkret plant er, im Juni 2021 Bildungsurlaub zu nehmen. Aus dem Vortrag des Beklagten ist auch ersichtlich, dass er, jedenfalls solange der Kläger beim Landespolizeiamt eingesetzt ist (für einen Wechsel des Klägers gibt es keine Hinweise), solche Anträge genau wie den streitgegenständlichen ablehnen wird.

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Die Klage ist aber nur teilweise, nämlich in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang, begründet.

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Der Bescheid des Beklagten vom 13. Dezember 2019 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 9. Mai 2019 ist sowohl formell als auch materiell rechtswidrig.

21

Der Bescheid ist formell rechtswidrig, da der Beklagte seiner Beratungspflicht gegenüber dem Kläger nicht in ausreichendem Maße nachgekommen ist. Der Anspruch auf Bildungsfreistellung richtet sich nach dem Weiterbildungsgesetz Schleswig-Holstein (WBG) vom 6. März 2012 (GVOBl. 2012, 282), insbesondere nach dessen §§ 5-14. Ein besonderes Verfahren ist hierfür nicht vorgesehen, es greifen aber die allgemeinen Verfahrensvorschriften des LVwG. § 83a Abs. 1 LVwG normiert (wie die bundesrechtliche Parallelvorschrift des § 25 Abs. 1 VwVfG, vgl. hierzu etwa Kallerhof/Fellenberg in Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 9. Aufl. 2018, § 25 Rn. 14 ff.) eine behördliche Betreuungspflicht gegenüber dem oder der Bürger⸱in im Verwaltungsverfahren, die Aufklärungs- und Belehrungspflichten umfasst. Unter anderem hat die Behörde dem oder der Bürger⸱in einen Hinweis zu erteilen, wenn sie feststellt, dass ein Antrag offensichtlich unvollständig oder fehlerhaft ist (BVerwG, Urteil vom 10. November 2016 – 8 C 11/15 – Buchholz 451.178 EEG Nr 6, juris Rn. 24; OVG Schleswig, Urteil vom 16. Februar 1996 – 3 L 151/95 – juris Rn. 25).

22

Diese Pflicht hat der Beklagte verletzt. Zwar hat er in seiner Eingangsbestätigung darauf hingewiesen, dass erst entschieden werden könne, wenn die WBG-Zertifizierungsnummer vorliege. Allerdings hatte der Kläger bereits in seinem Antrag wie auch in der Antwort auf das Bestätigungsschreiben erklärt, eine solche Zertifizierung in Schleswig-Holstein werde nicht stattfinden, sondern das beantragte Seminar werde allein durch die Bundeszentrale für politische Bildung zertifiziert. Hierauf wäre der Beklagte verpflichtet gewesen, den Kläger darauf hinzuweisen, dass eine solche Zertifizierung nicht genüge, aber er den Veranstalter um eine vereinfachte Anerkennung bei der zuständigen XY nach § 8 Landesverordnung über die Anerkennung von Weiterbildungsveranstaltungen für die Bildungsfreistellung (Bildungsfreistellungsverordnung, BilFVO) vom 16. Mai 2017 (GVOBl. 2017, 319) bitten könne. Nach der Erklärung des Klägers einfach abzuwarten und damit alle Fristen für eine Anerkennung verstreichen zu lassen, obwohl dem Beklagten damit bereits zu diesem Zeitpunkt klar gewesen sein musste, dass er den Antrag unter diesen Voraussetzungen ablehnen werde, verletzt die gesetzliche Beratungspflicht.

23

Der Bescheid ist auch materiell rechtswidrig.

24

Zwar hat der Beklagte einen Anspruch des Klägers auf Bildungsfreistellung direkt aus § 5 Abs. 1 WBG zu Recht abgelehnt, da die Veranstaltung, für deren Teilnahme er die Freistellung beantragt hat, tatsächlich nicht gemäß § 17 WBG durch die XY für Schleswig-Holstein anerkannt wurde, sondern lediglich eine Anerkennung auf Bundesebene durch die Bundeszentrale für politische Bildung vorlag. Aus dieser Anerkennung auf Bundesebene folgt auch nicht automatisch eine Anerkennung auf Landesebene, diese ist nur nach den Vorgaben der §§ 8, 3 BilFVO vereinfacht.

25

Der Beklagte hat auch zu Recht selbst die BilFVO nicht angewandt. Diese legt nach § 22 WBG i. V. m. § 3 BilFVO die Voraussetzungen für die Anerkennung von Bildungsveranstaltungen und i. V. m. § 2 BilFVO das Verfahren hierfür fest. Das vorgesehene Verfahren wurde in diesem Fall gerade nicht durchgeführt, der Beklagte wäre hierfür auch nicht zuständig. Insofern hat er auch nicht, wovon aber der Kläger ausgeht, unter den Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 BilFVO von einer Prüfung abzusehen oder dies zumindest in Betracht zu ziehen.

26

Seine Ermessensentscheidung über eine Gewährung von Bildungsfreistellung nach dem Konsensprinzip gemäß § 14 Abs. 2 WBG i. V. m. der Vereinbarung nach § 59 Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein – Fortbildungskonzept für eine moderne Landesverwaltung (Fortbildungskonzept) vom 10. September 2001 (Amtsbl. SH 2001, 502), dem Kläger keine Bildungsfreistellung zu gewähren, war aber unverhältnismäßig.

27

§ 14 Abs. 2 WBG i. V. m. dem Fortbildungskonzept sieht eine Möglichkeit vor, weitere Bildungsfreistellungen über das WBG hinaus zu gewähren. Zur Konkretisierung legt Ziffer 5 der Durchführungsbestimmungen der Staatskanzlei zur Organisation und Durchführung von Fortbildungsveranstaltungen nach dem Fortbildungskonzept für eine moderne Landesverwaltung (Durchführungsbestimmungen) vom 12. Mai 2014 (StK PM 14 – 0367.16-3 –) fest, dass für eine Veranstaltung, die zwar nicht nach § 17 WBG anerkannt ist, aber den Zielen des WBG entspricht, soweit eine Teilnahme im mittelbaren dienstlichen Interesse liegt, Freistellung im Rahmen des Konsensprinzips gewährt werden kann. Ob diese Durchführungsbestimmungen aufgrund fehlender Zuständigkeit nichtig sind, weil Ziffer 6 des Fortbildungskonzeptes als zuständige Behörde für den Erlass von Durchführungsbestimmungen das Innenministerium vorsieht, kann vorliegend dahinstehen, da der Vorgängererlass des Innenministeriums (Durchführungsbestimmungen zur Organisation und Durchführung von Fortbildungsveranstaltungen nach dem Fortbildungskonzept für eine moderne Landesverwaltung vom 10. September 2001, Amtsbl. SH 2001, 507) in Ziffer 10.3 eine identische Regelung vorsieht.

28

Das Landespolizeiamt des Beklagten hat zu diesem Zweck 2005/2006 eine Vereinbarung mit den Gremien der Landespolizei (bestätigt am 27. November 2018) getroffen, wonach im Rahmen des Konsensprinzips Bildungsfreistellung lediglich für die Teilnahme an Seminaren der Polizeiseelsorge sowie zum internationalen Austausch von Polizeibeamten gewährt werden soll. Eine Einzelfallprüfung für andere externe Fortbildungen soll, anders als in anderen Abteilungen des Innenministeriums, aufgrund der hohen Zahl von Beschäftigen nicht durchgeführt werden.

29

In seiner Entscheidung über den Antrag des Klägers hat der Beklagte sich ausschließlich auf diese Vereinbarung berufen. Sie ist aber in dieser Form unangemessen und damit unverhältnismäßig. Die Vereinbarung schließt eine Freistellung nach dem Konsensprinzip für diejenigen Mitarbeiter⸱innen, die keine Polizeibeamt⸱innen sind, vollständig aus. Diese Mitarbeiter⸱innen können schon nicht an Seminaren, die dem internationalen Austausch von Polizeibeamt⸱innen dienen, teilnehmen, weil sie keine solchen sind. Die Seminare der Polizeiseelsorge stehen zwar nominell allen Beschäftigten der Polizei offen. Sie dürften aber regelmäßig für die Mitarbeiter⸱innen, die keine Polizeibeamt⸱innen sind, sondern beispielsweise ausschließlich in der Verwaltung arbeiten, von äußerst geringer Relevanz sein. Im Rahmen des Konsensprinzips können zwar Kategorien und Richtlinien gebildet werden, auch um ein geordnetes Verwaltungsverfahren zu ermöglichen. Bei dem pauschalen Ausschluss unter Verweis auf den zu hohen Prüfungsaufwand hat der Beklagte offenbar auch nicht berücksichtigt, dass, wie von ihm für auf den internationalen Austausch von Polizeibeamt⸱innen gerichtete Veranstaltungen sowie solche der Polizeiseelsorge angenommen, die Möglichkeit besteht, für bestimmte Veranstaltungsarten oder Veranstalter diese Prüfung generell im Konsensprinzip vorzuziehen, sodass bei Eingang des entsprechenden einzelnen Antrags nicht konkret geprüft werden müsste, ob die Veranstaltung den Zielen des WBG entspricht. Die Voraussetzungen der BilFVO müssen ohnehin, anders als in der Vereinbarung angenommen, bei einer Bildungsfreistellung im Rahmen des Konsensprinzips nicht erfüllt sein. Die Besonderheiten des Polizeidienstes gegenüber anderen Bereichen des öffentlichen Dienstes bedingen nicht notwendigerweise eine Nichtbeachtung derjenigen Beschäftigten, die keine Polizeibeamt⸱innen sind. Ein fast vollständiger Ausschluss von Bildungsfreistellung nach dem Konsensprinzip für einen Teil der Beschäftigten ohne eine Möglichkeit, im Einzelfall anders entscheiden zu können, schränkt das Recht auf Weiterbildung, wie es in § 4 WBG normiert ist, in unverhältnismäßiger Weise ein. Dem steht auch nicht entgegen, dass die Freistellung nach dem WBG direkt weiterhin möglich bleibt; das Konsensprinzip gibt ja gerade eine darüberhinausgehende Gelegenheit.

30

Dem Kläger hätte aber nicht zwingend der beantragte Bildungsurlaub gewährt werden müssen.

31

Da die Entscheidung über die Gewährung von Bildungsfreistellung über das WBG hinaus, nämlich im Rahmen des Konsensprinzips, eine Ermessensentscheidung darstellt, käme ein Anspruch auf Genehmigung nur in Betracht, wenn dieses Ermessen auf Null reduziert wäre.

32

Das in Ziffer 5 der Durchführungsbestimmungen von 2014 bzw. Ziffer 10.3 der Durchführungsbestimmungen von 2001 verwendete Wort „kann“ bedeutet ein umfassendes gemeinsames Ermessen der im Rahmen des Konsensprinzips zuständigen Beschäftigtenvertretungen und der jeweils zuständigen Stellen des Beklagten. Diese haben ihr Ermessen durch die Vereinbarung von 2005/2006 bzw. deren Bestätigung 2018 auch ausgeübt, wenn auch – wie oben dargelegt – in unverhältnismäßiger Weise. Eine Reduktion dieses Ermessens auf Null dahingehend, dass allein die Gewährung von Bildungsfreistellung für den Kläger die einzig rechtmäßige Entscheidung gewesen wäre, ist allerdings nicht gegeben.

33

Die Verpflichtungsklage und ihr folgend die Fortsetzungsfeststellungsklage im Verpflichtungszusammenhang, wie hier, ist grundsätzlich bei ermessensmäßigen Amtshandlungen materiellrechtlich nur bis zu dem begrenzten Ziel begründet, dass die Behörde unter Aufhebung der Ablehnung zu erneuter Bescheidung unter Vermeidung des bei der Ablehnung vorgekommenen Ermessensfehlers verpflichtet werde. Denn die Verwaltungsgerichte dürfen nicht selber das der Behörde zustehende Ermessen ausüben, sondern müssen sich darauf beschränken, die Behörde zur nochmaligen eigenen Betätigung ihres Ermessens zu verpflichten. Nur wenn die Lage eines Einzelfalles eine ermessensfehlerfreie Ablehnung der beantragten Amtshandlung schlechthin ausschließt, für eine rechtlich gegebene Ermessensfreiheit also praktisch keinen Raum lässt, ist eine konkrete Verpflichtung möglich (BVerwG, Urteil vom 18. August 1960 – I C 42/59 – BVerwGE 11, 95, juris Rn. 14).

34

Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Die Gewährung von Bildungsfreistellung über das im WBG vorgesehene Maß hinaus eröffnet den Beteiligten aufgrund der Erweiterung des Rechtskreises der Betroffenen einen sehr weiten Ermessensspielraum. Innerhalb dessen kann der Beklagte – solange er nicht, wie hier geschehen, unverhältnismäßig handelt – recht frei festlegen, unter welchen Umständen ergänzend Bildungsfreistellung gewährt werden soll. Eine Verpflichtung, von anderen Stellen zertifizierte Veranstaltungen wie solche zu behandeln, die nach dem WBG zertifiziert worden sind, besteht dabei nicht. Dieser Ermessensspielraum ist vorliegend auch nicht dadurch beschränkt, dass andere Behörden desselben Rechtsträgers dem Kläger in den vergangenen zehn Jahren in vergleichbaren Fällen Bildungsfreistellung gewährt haben. Für eine Selbstbindung der Verwaltung aus der bisherigen Verwaltungspraxis i. V. m. dem Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG müsste eine einheitliche Verwaltungspraxis gegeben sein. Eine solche liegt aber gerade nicht vor, wenn der Beklagte (oder zumindest beim Beklagten die für den Kläger zuständige Stelle) im selben Zeitraum, in dem andere Behörden die Freistellung gewährt haben, ähnliche Anträge abgelehnt hat. Hiervon ist angesichts der bereits über fünfzehn Jahre alten Vereinbarung auszugehen, ein gegenteiliges Verhalten gerade der hier zuständigen Stelle ist auch nicht dargelegt worden.

35

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.