Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-01, Aktenzeichen 14 K 7399/04
ECLI:DE:VGK:2007:0301.14K7399.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

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Die Kläger sind zu je 1/3 Eigentümer des im Gebiet der Stadt C. , Ortsteil
H. gelegenen unbebauten Flurstücks 00 der Flur 003, Gemarkung I. . Das
Grundstück grenzt südwestlich unmittelbar an die Straße „ E. „ an, die an ihrer
- dem streitigen Grundstück gegenüberliegenden - nordöstlichen Seite einseitig
bebaut ist.

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Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Landschaftsplanes des Erftkreises
Nr. 0 „S. W. „ in der Fassung der 9. Änderung, die seit dem 05.12.2006
wirksam ist. Der Landschaftsplan weist den Bereich des klägerischen Grundstücks
als Landschaftsschutzgebiet aus. Nach Ziff. 2.2.6 der textlichen Festsetzungen des
Landschaftsplanes ist es dort u.a. verboten, bauliche Anlagen i.S.d. BauO NRW zu
errichten oder zu ändern.

4

Der Landschaftsplan Nr. 0 wurde in seiner ursprünglichen Fassung im Juli 1990
wirksam aufgestellt. Mit seiner am 11.05.2004 wirksam gewordenen 7. Änderung
wurde ein bisheriger Teil des Landschaftsschutzgebiets, dessen nordöstliche Grenze
in etwa 300 m Entfernung vom klägerischen Grundstück verläuft, in Umsetzung der
FFH-Richtline als Naturschutzgebiet (NSG) „L. Forst" festgesetzt. Zu diesem
Zweck wurde der Bereich des NSG aus dem Landschaftsschutzgebiet
herausgenommen und das Landschaftsschutzgebiet in „Landschaftsschutzgebiet am
Naturschutzgebiet L. Forst" umbenannt. Der Schutzzweck für das
Landschaftsschutzgebiet wurde dahingehend geändert, dass es auch dazu bestimmt
sei, störende Randeinflüsse für das NSG als Pufferzone abzuschirmen.

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Der Flächennutzungsplan (FLNP) der Stadt C. stellte den Bereich des
klägerischen Grundstücks seit dem Jahre 1979 als „Wohnbaufläche" dar. Am
21.07.2003 fasste der Rat der Stadt C. einen Beschluss über die Aufstellung
einer Entwicklungssatzung gem. § 34 Abs. 4 Nr. 1 und 3 BauGB, die für den in Rede
stehenden Bereich
„ E. „ eine Wohnbebauung ermöglichen sollte. Mit Schreiben vom 17.10.2003
widersprach der Beklagte gem. § 29 Abs. 4 LG NRW gegenüber der Stadt C.
der Aufstellung der Entwicklungssatzung. Zur Begründung berief er sich auf die einer
Bebauung entgegenstehenden Festsetzungen des Landschaftsplanes. Daraufhin
hob der Rat der Stadt C. den Aufstellungsbeschluss der Entwicklungssatzung
am 10.05.2004 auf. Mit der am 11.08.2005 wirksam gewordenen 96. Änderung des
FLNP änderte die Stadt C. zudem die für das klägerische Grundstück seit 1979
geltende Darstellung „Wohnbaufläche" in „Fläche für die Landwirtschaft".

6

Der am 21.05.2001 wirksam gewordene Gebietsentwicklungsplan für den
Regierungsbezirk Köln (jetzt Regionalplan), Teilabschnitt Köln weist die Fläche des
klägerischen Grundstücks als „Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich" aus. Ob er
das klägerische Grundstück darüber hinaus als Fläche zum „Schutz der Landschaft
und landschaftsorientierte Erholung" ausweist, ist mangels parzellenscharfer
Ausweisung dieser Festsetzung nicht eindeutig.

7

Die Kläger haben am 13.10.2004 Klage erhoben, mit der sie die Feststellung
begehren, dass ihr Grundstück nicht wirksam als Landschaftsschutzgebiet
ausgewiesen sei. Ihrer Auffassung nach besitzen sie das für die Zulässigkeit ihrer
Klage erforderliche Rechtschutzinteresse. Sie besäßen ein berechtigtes Interesse an
der Feststellung, ob sie dem in den textlichen Festsetzungen unter Zff. 2.2.6 für das
Landschaftsschutzgebiet genannten Verboten unterlägen. Der Landschaftsplan sei
fehlerhaft und damit unwirksam. Bei seiner Aufstellung im Jahre 1990 sei gegen § 16
Abs. 2 Satz 2 LG NRW in der damals gültigen Fassung von 1980 (LG NRW a.F)
verstoßen worden. Nach dieser Bestimmung seien bei der Aufstellung von
Landschaftsplänen die Darstellungen der FLNP „zu beachten" gewesen. Diese
Beachtenspflicht verbiete eine dem FLNP widersprechende Festsetzung im
Landschaftsplan, weil der Landschaftsplan nach der Planungshierarchie des LG
NRW unter dem Flächennutzungsplan stehe. Selbst unter Zugrundelegung der
neuen Fassung des § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NRW (LG NRW n.F.), die eine
Beachtenspflicht nur insoweit anordne, als der FLNP den Zielen der Raumordnung
und Landesplanung entspreche, ergebe sich keine andere Beurteilung. Der
Gebietsentwicklungsplan (GEP) habe im Zeitpunkt der Aufstellung des
Landschaftsplanes im Jahre 1990 den Bereich des FLNP als Siedlungsbereich
ausgewiesen. Erst mit dem GEP vom 21.05.2001 sei die Ausweisung für den Bereich
des FLNP in „allgemeinen Freiraum und Agrarbereich" sowie „Schutz der Landschaft
und landschaftsorientierte Erholung" geändert worden. Darüber hinaus führe die
fehlende Berücksichtigung des seit 1979 bestehenden FLNP zu einem
Abwägungsfehler, da dieser Belang bei seiner Aufstellung und selbst im 1.
Änderungsverfahren nicht ausreichend berücksichtigt worden sei. Im Übrigen sei die
Einbeziehung ihres Grundstücks in den Landschaftsplan rechtswidrig, weil die
Voraussetzungen des § 21 LG NRW nicht vorgelegen hätten. Das Grundstück sei
nicht schutzwürdig. Als Pufferzone für das NSG „L. Forst" komme dem
Grundstück keine positive Bedeutung für die Landschaft zu, weil es ca. 450 m vom
NSG entfernt liege. Die Bedeutung als Pufferzone könne ungeachtet dessen auch
nicht überzeugen, weil das NSG bei dem Ortsteil L. unmittelbar an die
Bebauung angrenze. Eine Bebauung ihres Grundstücks würde das Landschaftsbild
nicht beeinträchtigen, weil es durch die einseitig bebauten Straßen „ E. „, die
„D. -Straße" sowie durch den Sportplatz und das Gehöft „ E. „ auf drei
Seiten eingeschlossen sei. Für die ortsnahe Erholung komme dem Grundstück keine
Bedeutung zu, weil es landwirtschaftlich genutzt werde.

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Die Kläger beantragen,

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festzustellen, dass der Landschaftsplan Nr. 0 „rekultivierte W. „ einer
Bebauung ihres Grundstücks, Gemarkung I. , Flur 00, Flurstück 00,
soweit es bisher im Flächennutzungsplan der Stadt C. als
Wohnbaufläche dargestellt war, nicht entgegensteht.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hält die Klage bereits für unzulässig. Die Kläger besäßen nicht mehr das
erforderliche Rechtsschutzinteresse. Eine Bebauung ihres Grundstücks sei derzeit -
unabhängig von den Festlegungen des Landschaftsplanes - bauplanungsrechtlich
nicht möglich, weil die Stadt C. ihren FLNP inzwischen geändert und auch ihre
Absicht zur Aufstellung einer Entwicklungssatzung aufgegeben habe. Die Klage sei
im Übrigen auch unbegründet. Der Landschaftsplan Nr. 0 sei rechtmäßig aufgestellt
worden. Eine fehlerhafte Nichtbeachtung des FLNP der Stadt C. liege nicht vor.
Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung sei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt
der 7. Änderung des Landschaftsplanes im Jahre 2004. Die 7. Änderung des
Landschaftsplanes beinhalte eine Neuaufstellung des Landschaftsplanes, weil mit
der Änderung auch die Entwicklungs- und Festsetzungskarte für das
Landschaftsschutzgebiet neugefasst worden sei. Die damals noch widersprechende
Darstellung im FLNP „Wohnbaufläche" habe nicht beachtet werden müssen, weil sie
den Zielen der Raumordnung und der Landesplanung nicht entsprochen habe. Die
Voraussetzungen des § 21 LG NRW für die Unterschutzstellung hätten vorgelegen.
Bei der Abgrenzung von Landschaftsschutzgebieten könnten auch am Rande eines
Schutzgebietes gelegene Flächen, die isoliert betrachtet nicht schutzwürdig seien, in
ein Schutzgebiet einbezogen werden, um dem eigentlich schutzwürdigen Bereich ein
Vorfeld zu geben. Hierbei gehe es um eine Gesamtbetrachtung des Schutzgebietes
im Zusammenhang mit dem Ortsrand und dem angrenzenden landschaftlichen
Freiraum. Der Sinn von Pufferzonen bestehe darin, schutzwürdige Gebiete durch
einen sie umgebenden Ruhebereich zu sichern und sie insbesondere vor den
Einwirkungen angrenzender oder heranrückender Bebauung zu schützen. Eine
Pufferzone für das NSG von 300 m sei angemessen, weil auch nach der FFH-
Richtlinie ein Mindestabstand von 300 m für bauliche Anlagen vorgesehen sei.

13

Wegen weitere Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
verwiesen.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

15

Die Klage hat keinen Erfolg.

16

Sie ist bereits unzulässig. Das Begehren der Kläger ist nach der in der
mündlichen Verhandlung erfolgten Klarstellung des Klageantrages zwar auf die nach
§ 43 Abs. 1 VwGO statthafte Feststellung des Nichtbestehens eines
Rechtsverhältnisses gerichtet. Die Kläger begehren sinngemäß die Feststellung,
dass sie als Eigentümer des Grundstücks Gemarkung I. , Flur 00, Flurstück 00
nicht dem in Ziff. 2.2.6 der textlichen Festsetzungen des Landschaftsplans
geregelten Bauverbot unterliegen. Für dieses Feststellungsbegehren besitzen die
Kläger nicht das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der
baldigen Feststellung. Zum einen ist nicht erkennbar, ob und inwieweit die von den
Klägern zur Entscheidung gestellte Feststellung in rechtlicher oder auch in
wirtschaftlicher Hinsicht für sie von Interesse ist. Die von ihnen beabsichtigte
Bebauung ihres Grundstücks ist - ungeachtet der hier streitigen landschaftsrechtlichen Verbotsregelung - bereits aus anderen, nämlich aus bauplanungsrechtlichen Gründen rechtlich unzulässig. Das Vorhaben der Klägerin beeinträchtigt
öffentliche Belange i.S.v. § 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB. Es widerspricht den
Darstellungen des Flächennutzungsplans der Stadt C. . Die Stadt C. hat
den FLNP im Jahre 2005 geändert und den Bereich des klägerischen Grundstücks
als „Fläche für die Landwirtschaft" ausgewiesen, um die streitige Fläche im Hinblick
auf die Festsetzungen des Landschaftsplans Nr. 0 von einer baulichen Nutzung
freizuhalten. Aus Gründen des verfassungsrechtlich gebotenen effektiven
Rechtsschutzes bedarf es der Zulassung der Feststellungsklage im Übrigen auch
nicht. Die Kläger haben ihre Rechte aufgrund der grundsätzlich bestehenden
Subsidiarität der Feststellungsklage vorrangig mit der auf Erteilung einer
Baugenehmigung bzw. eines Vorbescheides gerichteten Verpflichtungsklage
gegenüber der zuständigen Bauaufsichtsbehörde zu verfolgen. Im Rahmen dieser
Verpflichtungsklage können sie in gleichem Umfang Rechtsschutz gegen die ihrem
Vorhaben widersprechende Verbotsregelung der Ziff. 2.2.6 des Landschaftsplans Nr.
0 erreichen. Ob die Darstellungen des Landschaftsplanes Nr. 0 des Beklagten dem
Bauvorhaben der Kläger widersprechen, ist Prüfungsprogramm der nach
Durchführung des entsprechenden Antrags- und Vorverfahrens zu erhebenden
Verpflichtungsklage (vgl. § 35 Abs. 3 Nr. 2 BauGB). Im Rahmen dieser Klage ist
inzidenter ebenfalls darüber zu entscheiden, ob der Landschaftsplan wirksam ist
oder aber ob er an zu seiner Nichtigkeit führenden Rechtsfehlern leidet. Die
Verpflichtungsklage bietet gegenüber der vorliegenden Feststellungsklage überdies
einen wirksameren Rechtsschutz. Sie würde das Nichtentgegenstehen der
Darstellungen des Landschaftsplanes bereits gegenüber der zuständigen
Baugenehmigungsbehörde feststellen, während eine im Rahmen der vorliegenden
Feststellungsklage ergehende Feststellung Bindungswirkung gem. § 121 VwGO nur
gegenüber dem Beklagten als untere Landschaftsbehörde entfalten würde. Die in der
mündlichen Verhandlung vorgebrachte Absicht der Kläger, dass sie ein für sie
günstiges Feststellungsurteil einsetzen wollen, um auf politischem Wege eine Änderung des FLNP der Stadt C. herbeizuführen, ist nicht geeignet, ein berechtigtes
Interesse i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO zu begründen. Die Möglichkeit zur politischen Einflussnahme auf die örtliche Bauleitplanung begründet kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse, weil ein Anspruch des Bürgers auf Aufhebung oder Änderung eines
Bauleitplanes nach § 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht besteht.

17

Die Feststellungsklage ist ungeachtet ihrer Unzulässigkeit auch unbegründet. Die
Kläger unterliegen dem im Landschaftsplan unter 2.2.6 geregelten Bauverbot. Der
Landschaftsplan ist wirksam. Gegen seine Rechtmäßigkeit bestehen keine
Bedenken, insbesondere das „Landschaftsschutzgebiet am Naturschutzgebiet
L. Forst" ist fehlerfrei ausgewiesen.

18

Rechtsgrundlagen für die Festsetzung des Landschaftsschutzgebietes sind §§
16, 21 LG NRW in der im Jahre 2004 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom
21.07.2000 (GV NRW S. 568 - LG NRW n.F.).

19

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer untergesetzlichen Norm
ist die im Zeitpunkt der Beschlussfassung des zuständigen Normgebers über ihren
Erlass geltende Sach- und Rechtslage. Wird die Norm - wie hier - nachfolgend
geändert, ist der Zeitpunkt über die Beschlussfassung der Änderung maßgeblich,
sofern die Änderung eine qualifizierte Normänderung beinhaltet. Hiervon ausgehend
ist nicht auf die im Zeitpunkt des erstmaligen Erlasses des Landschaftsplans Nr. 0 im
Jahre 1990 geltende Sach- und Rechtslage abzustellen. Es spricht alles dafür, dass
vorliegend die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung des
Beklagten über die letztmalige 9. Änderung des Plans entscheiden ist. Die 9.
Änderung beinhaltet eine qualifizierte Änderung der für das Landschaftsgebiet
geltenden Festlegungen, weil sie die für das Landschaftsschutzgebiet geltenden Ge-
und Verbotsregelungen neu fasst und erweitert. Jedenfalls ist aber auf den Zeitpunkt
der Beschlussfassung der 7. Änderungsfassung vom 11.05.2004 abzustellen. Sie
beinhaltet eine wesentliche Änderung der Festlegungen Landschaftsschutzgebiets.
Mit der 7. Änderung wurde nicht nur das NSG „L. Forst" ausgewiesen.
Vielmehr legte sie auch den Geltungsbereich des Landschaftsschutzgebietes in
Abgrenzung zum festgesetzten NSG räumlich neu fest. Darüber hinaus wurde der für
das Landschaftsschutzgebiet festgelegte Schutzzweck dahingehend erweitert, dass
es wegen der Bedeutung als Pufferzone zur Abschirmung störender Randeinflüsse
auf das NSG dienen sollte.

20

Gesetzliche Bestimmungen standen der Ausweisung der streitigen Fläche als
Landschaftsschutzgebiet im Jahre 2004 nicht entgegen. Insbesondere war der
Beklagte gesetzlich nicht gehalten, wegen der im Jahre 2004 noch
widersprechenden Darstellung im FLNP der Stadt C. von einer Ausweisung der
in Rede stehenden Fläche abzusehen. Nach dem für die Beschlussfassung über die
7. Änderung maßgeblichen § 16 Abs. 2 Satz 2 LG NRW n.F. hatte der Beklagte die
Darstellungen von FLNP nur in dem Umfang zu beachten, wie sie den Zielen der
Raumordnung und Landesplanung entsprachen. Die im Jahre 2004 noch geltende
Darstellung „Wohnbaufläche" im FLNP der Stadt C. entsprach nicht den mit
dem GEP vom 21.05.2001 festgelegten Zielen der Raumordnung und
Landesplanung. Der GEP weist den streitigen Bereich, nicht als Siedlungsbereich,
sondern als „Allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich" aus.

21

Der Beklagte war auch in materieller Hinsicht berechtigt, den in Rede stehenden
Landschaftsbereich unter Landschaftsschutz zu stellen. Landschaftsschutzgebiete
werden nach § 21 LG NRW festgesetzt, soweit dies
a) zur Erholung, Entwicklung oder Wiederherstellung der Leistungs- und
Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts oder der Regenerationsfähigkeit und
nachhaltigen Nutzungsfähigkeit der Naturgüter,
b) wegen der Vielfalt, Eigenart oder Schönheit des Landschaftsbildes oder der
besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft oder
c) wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Erholung
erforderlich ist.

22

Die Voraussetzungen des § 21 lit. a) LG NRW n.F. sind vorliegend gegeben. Die
Ausweisung des streitigen Bereichs als Landschaftsgebiet war zur Erhaltung und
Wiederherstellung der Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts und der
Nutzungsfähigkeit der Naturgüter, namentlich zur Erhaltung des in unmittelbarer
Nähe festgesetzten NSG „L. Forst" erforderlich. Bei der Ausweisung eines
Landschaftsschutzgebietes muss sich die Landschaftsbehörde nicht auf die am
wenigsten berührten Gebiete beschränken, sondern kann in angemessenen Umfang
auch land- und forstwirtschaftliche Gebiete einbeziehen. Dies ist insbesondere dann
zulässig, wenn die weniger schutzwürdigen Gebiete - wie hier - als „Pufferzone" für
besonders schutzwürdige Gebiete - wie hier das NSG „ L. Forst" -
dienen.

23

Vgl. Stollmann, LG NRW, § 21, Ziff. 2; Bay.VGH, Urteil vom
29.07.2005 - 9 N 03.690 („Pufferzone"); OVG SH, Urteil vom
08.07.2004 - 1 KN 42/03 -, („Pufferzone").

24

Die Ausdehnung der Pufferzone im streitigen Bereich bis hin zur Straße „ E. „
ist mit ca. 300 m nicht unangemessen groß. Der Beklagte durfte im Rahmen des ihm
eingeräumten planerischen Gestaltungsspielraums berücksichtigen, dass die zur
Anwendung der FFH-Richtlinie ergangene Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für
Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft eine erhebliche Beeinträchtigung eines
geschützten Gemeinschaftsgebiets jedenfalls in der Regel dann als gegeben ansieht,
wenn bauliche Anlagen nicht den grundsätzlich für erforderlich gehaltenen
Mindestabstand von 300 m zu dem geschützten Gebiet einhalten.

25

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.