Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-05-24, Aktenzeichen 1 K 111/07
ECLI:DE:VGAC:2007:0524.1K111.07.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Abänderung des Bescheides der OFD Köln vom
00.00.0000 und Aufhebung von deren Widerspruchsbescheides vom
00.00.0000verpflichtet, dem Kläger eine Beihilfe zu den mit Beihilfeantrag vom
00.00.0000 geltend gemachten Aufwendungen für das Arzneimittel NaCl
Kapseln zu gewähren.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die
Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht zuvor der Kläger Sicherheit in
derselben Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Der am 13. November 1923 geborene Kläger stand bis zu seiner Versetzung in den
Ruhestand im Dienst der Beklagten.

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Mit Beihilfeantrag vom 23. September 2005 begehrte er die Gewährung einer
Beihilfe unter anderem zu ihm verordneten Natriumchlorid (NaCl) - Kapseln zum
Preis von 84,98 EUR. Er machte geltend, dass er nach der Erkrankung an einem
Magenkarzinom und der Entfernung seines Magens seit dem Jahr 2003 an einer
sog. Hyponatriämie erkrankt sei, d.h. einer behandlungsbedürftigen Unterversorgung
des Körpers mit Natrium. Eine Unterschreitung des Referenzwertes von 135 - 150
mmol/l könne zu lebensbedrohlichen Zuständen führen. Daher müsse er dauerhaft
Natriumchloridkapseln einnehmen. Er verwies auf einen Befundbericht des
Universitätsklinikums Würzburg vom 17. August 2005.

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Mit Beihilfebescheid vom 28. September 2005 lehnte die P. L. ,
Service-Center Beihilfe (kurz P1. ) die Gewährung einer Beihilfe zu den
NaCl-Kapseln ab. Zur Begründung führte sie aus, dass es sich um nicht
verschreibungspflichtige Arzneimittel handele, die gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe
b der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) nicht beihilfefähig seien. Es handele sich
auch nicht um solche Arzneimittel, die nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b Satz 2 BhV
in Verbindung mit den Richtlinien gemäß § 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 des Fünften Buchs
Sozialgesetzbuch - Gesetzliche Krankenversicherung (SGB V) in Verbindung mit
§ 34 Abs. 1 Satz 1 SGB V - Arzneimittelrichtlinien - (AMR) ausnahmsweise verordnet
werden dürften.

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Hiergegen legte der Kläger Widerspruch ein, zu dessen Begründung er sich auf
einen Befundbericht des Prof. Dr. med. G. , Medizinischen Klinik II des
Universitätsklinikums Aachen vom 14. September 2003 bezog. Danach ist er vom
13. 2003 bis zum 23. September 2003 wegen einer hyperintensiven Krise unter
Natriumsubstitution bei Hyponatriämie von 125 mmol/l stationär behandelt worden.
Therapeutisch sollten weiter NaCl-Kapseln eingenommen werden. Der Kläger führte
aus, dass die Hyponatriämie zwar in den Arzneimittelrichtlinien nicht ausdrücklich als
eine Erkrankung aufgeführt sei, bei der nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel
erstattet werden könnten. Sie erfülle aber die Voraussetzungen einer schweren
chronischen Erkrankung im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 2 SGB V in Verbindung mit
Nrn. 16.2. und 16.3. der AMR. Die Einnahme der NaCl-Kapseln sei bei seiner
Erkrankung ebenso zwingend erforderlich wie die in Abschnitt F Nr. 16.4.21 AMR als
erstattungsfähig angesehene Therapie der Hypokaliämie. Beide Salze regulierten
den Elektrolythaushalt, eine ausreichende Versorgung sei dauerhaft notwendig, um
lebensbedrohlichen gesundheitlichen Entwicklungen vorzubeugen.

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Die P1. setzte das Widerspruchsverfahren zunächst einvernehmlich aus, um
dem Kläger Gelegenheit zu geben, sein Anliegen dem für die Aktualisierung der
Arzneimittelrichtlinien zuständigen Gemeinsamen Bundesausschuss vorzutragen.
Auf die entsprechende Anfrage erhielt der Kläger allerdings lediglich die Antwort,
dass sich der Gemeinsame Bundesausschuss aufgrund seines gesetzlichen Auftrags
für die vertragsärztliche Versorgung nur mit Belangen der Gesetzlichen
Krankenversicherung beschäftige. Stellungnahmen für die Leistungsgewährung der
Beihilfestellen oder der privaten Krankenkassen könne er nicht abgeben.

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Die P1. wies den Widerspruch schließlich mit Widerspruchsbescheid vom
00.00.0000 als unbegründet zurück. Der Anspruch des Klägers auf die Fürsorge
seines Dienstherrn gemäß § 79 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) sei im Bereich
der Beihilfe durch die Beihilfevorschriften des Bundes abschließend konkretisiert
worden. Die Festsetzung der Beihilfe sei im Einklang mit diesen Vorschriften erfolgt.
In Abschnitt F der Arzneimittelrichtlinien seien die Ausnahmen, unter denen ein nicht
verschreibungspflichtiges Arzneimittel ausnahmsweise erstattungsfähig sei,
abschließend aufgelistet. Härten und Nachteile die sich daraus ergäben, dass die
Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften in typisierender und pauschalierender
Weise bestimmt werde, müssten wegen des nur ergänzenden Charakters der
Beihilfe hingenommen werden.

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Der Kläger hat am 6. Februar 2007 Klage erhoben.
Er macht ergänzend geltend, dass die Einnahme der NaCl-Kapseln für ihn - neben
einer intravenösen Zufuhr - die einzig mögliche Therapie seiner Erkrankung darstelle.
Hierzu verweist er auf eine Bescheinigung seines Hausarztes Dr. med. J. vom 17.
Juli 2006, wonach der Versuch einer diätetischen NaCl - Substitution ohne Erfolg
geblieben sei, sowie auf weitere Bescheinigungen vom 8. Mai 2006 und 5. Februar
2007. Es bestünden zudem erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen den
Ausschluss von Leistungen durch Bezugnahme auf Beschlüsse des Gemeinsamen
Bundesausschusses, die keine Gesetzesqualität hätten und durch ein nicht
demokratisch legitimiertes Gremium getroffen würden. Zumindest müsse für
Härtefälle, zu denen der Kläger als chronisch Kranker gehöre, eine
Ausnahmevorschrift vorgesehen sein.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Abänderung des Bescheides der P1. vom
28. September 2005 und Aufhebung von deren
Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 zu verpflichten, ihm
eine Beihilfe zu den mit Beihilfeantrag vom 00.00.0000
geltend gemachten Aufwendungen für das Arzneimittel NaCl
Kapseln zu gewähren.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verweist zur Begründung auf die Ausführungen in den angefochtenen
Bescheiden. Ergänzend führt sie aus, dass angesichts der vom Vorschriftengeber
der Beihilfevorschriften beabsichtigten Gleichbehandlung von gesetzlich
Krankenversicherten und Beamten kein Raum für eine Ausnahme aufgrund der
Fürsorgepflicht verbleibe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage ist begründet.
Der Kläger hat einen Anspruch auf Anerkennung der Beihilfefähigkeit der ihm
verordneten NaCl - Kapseln, § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).
Der ablehnende Bescheid der P1. vom 00.00.0000 sowie deren
Widerspruchsbescheid vom 00.00.0000 sind rechtswidrig und verletzen den
Kläger in seinen Rechten.

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Als Rechtsgrundlage für den Beihilfeanspruch des Klägers kommt § 6 Abs. 1 Nr.
2 der aufgrund des § 79 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) ergangenen
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums des Innern für Beihilfen
in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) in der Fassung
der Neubekanntmachung vom 1. November 2001 (GMBl. S. 918) mit ihren späteren
Änderungen nicht in Betracht. Offen bleiben kann, ob dies schon deshalb gilt, weil
diese Vorschriften nach einem bereits am 17. Juni 2004 verkündeten Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG),

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- 2 C 50.02 -, NVwZ 2005, 713,

19

dessen Ausführungen sich die Kammer anschließt, verfassungswidrig sind, weil
sie lediglich Verwaltungsvorschriften ohne Gesetzescharakter sind und als solche
nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts genügen.
Die wesentlichen Entscheidungen über die Leistungen an Beamte, Richter und
Versorgungsempfänger im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit hat der
Gesetzgeber zu treffen. Zwar ist nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts für
eine Übergangszeit noch von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften auszugehen.
Damit soll gewährleistet werden, dass die Leistungen im Fall der Krankheit,
Pflegebedürftigkeit und Geburt nach einem einheitlichen Handlungsprogramm
erbracht werden. Eine andere Beurteilung ist allerdings dann angezeigt, wenn der
Gesetzgeber in einem überschaubaren Zeitraum seiner Normierungspflicht nicht
nachkommt.

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Vgl.	BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004, a.a.O.

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Nach mittlerweile annähernd drei Jahren seit Verkündung des Urteils dürfte ein
solcher Übergangszeitraum mittlerweile abgelaufen sein.

22

Dies kann jedoch dahinstehen. Die Beihilfevorschriften sind hier jedenfalls
deshalb als Rechtsgrundlage für einen Ausschluss des Beihilfeanspruchs
ungeeignet, weil sie - unabhängig von ihrer Rechtsform - inhaltlich - materiell keine
hinreichend an den Anforderungen der Fürsorgepflicht orientierte eigene
Entscheidung über die Beihilfefähigkeit der Arzneimittel treffen. Zum einen ist der in §
6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 Buchstabe b BhV enthaltene grundsätzliche Ausschluss der
Beihilfefähigkeit von nicht verschreibungspflichtigen Arzneimitteln schon deshalb
nicht mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vereinbar, weil mit der Anknüpfung an
die Verschreibungspflicht eines Arzneimittels keine Entscheidung über das nach
ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

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vgl.	BVerwG, Urteile vom 17. Juni 2004, a.a. O. sowie vom 30.
Oktober 2003 - 2 C 26.02 -, ZBR 2004, 172,

24

erforderliche Handlungsprogramm des Dienstherrn getroffen wird. Vielmehr stellt
die Anordnung einer Verschreibungspflicht unabhängig von der Gewichtung der
Notwendigkeit und Angemessenheit eines Arzneimittels unter
Fürsorgegesichtspunkten allein auf die Gefährlichkeit des Arzneimittels ab, die aus
Gründen der Arzneimittelsicherheit eine Beschränkung des Zugangs erfordert.

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Etwas anderes gilt auch nicht mit Blick auf die in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Buchstabe b)
Satz 3 BhV geregelte ausnahmsweise Beihilfefähigkeit von in den
Arzneimittelrichtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses nach §§ 92 Abs. 1
Satz 2 Nr. 6, 34 Abs. 1 Satz 1 SGB V als erstattungsfähig aufgelisteten, nicht
verschreibungspflichtigen Arzneimittel. Der Gemeinsame Bundesausschuss, der
diese Arzneimittelrichtlinien erlässt, ist ein Gremium der gemeinsamen
Selbstverwaltung von Ärzten, Krankenkassen und Krankenhäusern ohne Beteiligung
des Dienstherrn. Er entscheidet unter Berücksichtigung der Besonderheiten des
Versicherungsverhältnisses in der gesetzlichen Krankenversicherung über die
Erstattungsfähigkeit von Arzneimitteln für gesetzlich Krankenversicherte. Dabei
orientiert er sich an völlig anderen Maßstäben als sie die Fürsorgepflicht des
Dienstherrn aus § 79 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) für die Entscheidung über
die Beihilfefähigkeit eines Arzneimittels vorgeben. Darüber hinaus ist - wie gerade
der Fall des Klägers zeigt - wegen der fehlenden Beteiligung des Dienstherrn an der
Zusammensetzung des Gemeinsamen Bundesausschusses und der fehlenden
Möglichkeit der Einflussnahme des Dienstherrn auf dessen Entscheidungsprozesse
schon verfahrensrechtlich nicht sichergestellt, dass auch die Belange der Beamten in
die Entscheidung über die nach den Arzneimittelrichtlinien erstattungspflichtigen
Medikamente einfließen. Ein solches Gremium kann nicht bestimmen, ob der Beamte
unter Fürsorgegesichtspunkten Anspruch auf Beihilfe für ein bestimmtes Präparat
hat.

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Vgl.	so schon für den Verweis auf die Arzneimittelrichtlinien für
verschreibungspflichtige Arzneimittel: Verwaltungsgericht Aachen,
Urteil vom 3. Mai 2007 - 1 K 562/07 -.

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Unabhängig hiervon ergibt sich ein Beihilfeanspruch des Klägers jedenfalls
unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn nach § 79 BBG. Allerdings ist zu
berücksichtigen, dass die Beihilfevorschriften die Fürsorgepflicht des Dienstherrn in
Krankheit-, Pflege - und Geburtsfällen grundsätzlich abschließend konkretisieren. Nur
ausnahmsweise kann ein Beihilfeanspruch unmittelbar auf die Fürsorgepflicht
gestützt werden, wenn sonst die Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt würde.
Die Fürsorgepflicht verpflichtet den Dienstherrn nicht, zu jeglichen Aufwendungen,
die aus Anlass einer Krankheit oder Behinderung entstehen, eine Beihilfe zu
gewähren. Eine Verletzung des Wesenskerns der Fürsorgepflicht kann nur dann
angenommen werden, wenn durch die Nichtgewährung der Leistung eine
unerträgliche Belastung der amtsangemessenen Lebensführung einträte und sich
deshalb atypischerweise die Versagung der Beihilfeleistung aufgrund ganz
besonderer Fallumstände schlechterdings als grob fürsorgepflichtwidrig darstellte.
Dazu muss insbesondere die Schwere einer erkrankungsbedingten Beeinträchtigung
berücksichtigt werden sowie die Frage, ob es medizinisch gesehen sinnvolle und
zumutbare Alternativen zu der tatsächlich durchgeführten Behandlung gäbe.

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Vgl.	zu den Anforderungen an einen Anspruch auf
Beihilfeleistungen unmittelbar aus der Fürsorgepflicht: BVerwG,
Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 1.01 -, NJW 2002, 2045;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein - Westfalen (OVG
NRW), Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3633/04-.

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Die Voraussetzungen für die Ableitung eines Beihilfeanspruchs unmittelbar aus
der Fürsorgepflicht sind hier erfüllt. Dazu ist zu berücksichtigen, dass die Erkrankung
des Klägers nicht nur eine leichte Beeinträchtigung seiner Lebensführung zur Folge
hat, sondern ausweislich der vorgelegten ärztlichen Atteste, an deren Richtigkeit die
Kammer keinen Anlass zu zweifeln hat, bei nicht hinreichender Behandlung zu einer
lebensbedrohlichen Verschlechterung seines Gesundheitszustandes führen kann.
Weiter sind andere Möglichkeiten der Behandlung als die medikamentöse oder die
noch teurere intravenöse Zufuhr des von seinem Körper aus der Nahrung nicht
hinreichend verwertbaren Natriums nicht gegeben. Der Kläger ist daher
voraussichtlich lebenslang auf die Einnahme der verordneten Kapseln angewiesen.
Angesichts der chronischen Erkrankung und der fortdauernden Notwendigkeit der
Einnahme lassen sich die Kosten auch nicht im Hinblick auf ihren geringen Umfang
dem Bereich eines aus der Besoldung zu erbringenden Eigenanteils des Klägers zur
Gesundheitsversorgung zuordnen. Diese Besonderheiten des Einzelfalls lassen es
daher als gerechtfertigt erscheinen, mit Blick auf ein ansonsten der Fürsorgepflicht
grob widersprechendes Ergebnis den vom Kläger geltend gemachten Anspruch
unmittelbar aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn herzuleiten.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige
Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozessordnung.