Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-07-20, Aktenzeichen 13 B 2305/04
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0720.13B2305.04.00

Tenor

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird Nr. 1 des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln
vom 24. September 2004 geändert.

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung der
Antragsgegnerin vom 10. August 2004 wird wiederhergestellt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des gesamten Verfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 15.000,00 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die Beschwerde der Antragstellerin mit dem sinngemäßen Hauptantrag,

3

unter Abänderung des angefochtenen
Beschlusses die aufschiebende Wirkung ihres
Widerspruchs gegen die Untersagungsverfügung der
Antragsgegnerin vom 10. August 2004
wiederherzustellen,

4

ist begründet.

5

Bei der in Verfahren nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vorzunehmenden
Interessenabwägung geht der Senat - anders als das Verwaltungsgericht - davon aus, dass sich die
Rechtmäßigkeit der angefochtenen Untersagungsverfügung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht
hinreichend sicher beurteilen lässt.

6

Grundsätzlich stellt § 4a Abs. 1 des Gesetzes zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen
Gemeinschaft über die besondere Etikettierung von Rindfleisch und Rindfleischerzeugnissen
(Rindfleischetikettierungsgesetz - RiFlEtikettG), insbesondere dessen Satz 2, eine taugliche
Ermächtigungsgrundlage für die mit der angefochtenen Verfügung vom 10. August 2004 angeordnete
Maßnahme - Untersagung, in bestimmter Weise gekennzeichnetes Rindfleisch in den Verkehr zu bringen - dar.
Die Vorschrift beinhaltet die Umsetzung von Art. 9 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 1825/2000 der
Kommission vom 25. August 2000 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des
Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Etikettierung von Rindfleisch und
Rindfleischerzeugnissen, der - soweit hier von Interesse - regelt, dass die Mitgliedsstaaten bestimmen, dass
Rindfleisch bei freiwilliger Etikettierung vom Markt zu nehmen ist, wenn die Etikettierung den Vorgaben der
Spezifikation nicht entspricht bzw. eine Spezifikation nicht genehmigt wurde. Die Genehmigungsanforderungen
für Spezifikationen (Etiketten) in einem freiwilligen Etikettierungssystem sind im wesentlichen in Art. 16 der
Verordnung (EG) Nr. 1760/2000 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Juli 2000 zur Einführung
eines Systems zur Kennzeichnung und Registrierung von Rindern und über die Etikettierung von Rindfleisch
und Rindfleischerzeugnissen sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 820/97 des Rates festgelegt. Nach
den Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 handelt es sich um ein
genehmigungspflichtiges freiwilliges Etikettierungssystem, wenn bei einer Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2.
Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000, insbesondere in dessen Abs. 2,
festgelegten Angaben gemacht werden.

7

Vor diesem Hintergrund ist zweifelhaft, ob das bei dem Inverkehrbringen von Rindfleisch von der
Antragstellerin auf den Verpackungen aufgedruckte sogenannte Q. -Logo, das sich aus der Wortmarke
"Q1. " und der Wort-/Bildmarke "SO FRISCH SO GUT" zusammensetzt, hinsichtlich der von der
Antragsgegnerin beanstandeten Angabe "SO FRISCH" eine genehmigungspflichtige Spezifikation zur
freiwilligen Etikettierung im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000 darstellt. Zwar liegen die
Voraussetzungen für eine Untersagung gemäß § 4a Abs. 1 Satz 2 RiFlEtikettG in Verbindung mit Art. 9 Abs. 2
Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1825/2000 insoweit vor, als eine Genehmigung des Q1. -Logos, soweit
dieses die Angabe "SO FRISCH" enthält, bisher nicht erfolgt ist. Dem von der P. F. - und
L. mbH betriebenen freiwilligen Etikettierungssystem, an dem auch die Antragstellerin beteiligt
ist, hat die Antragsgegnerin mit vorläufigem Ergänzungsbescheid vom 18. Juni 2004 die Genehmigung gerade
hinsichtlich der Angabe "SO FRISCH" verweigert. Ob es sich bei dieser Angabe jedoch überhaupt um eine nach
den Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich, 12, 2. Spiegelstrich, 16 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) 1760/2000
genehmigungspflichtige Etikettierung handelt, wirft schwierige Rechtsfragen auf, die sich bei der in Verfahren
des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen Prüfungsdichte nicht abschließend beantworten lassen.

8

Die Annahme einer Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 begegnet
zunächst mit Blick auf die geforderte Geeignetheit der Angaben Bedenken. Die Vorschrift definiert sowohl die
Anbringung eines Etiketts an ein einzelnes Stück oder mehrere Stücke Fleisch oder ihre Verpackung als auch
schriftliche und deutlich sichtbare geeignete Angaben für den Verbraucher zu nicht vorverpackten Erzeugnissen
am Ort des Verkaufs als Etikettierung. Unabhängig davon, welche konkreten Darbringungsformen von Angaben
am Ort des Verkaufs durch den zweiten Teil der Vorschrift erfasst werden, gilt die dort geforderte Geeignetheit
der Angaben auch für den ersten Teil der Vorschrift, weil dieser sonst für die Angaben auf den Etiketten - im
normalen Sprachgebrauch laut Meyers Enzyklopädischem Lexikon: Zettel u.a. an Waren mit einer Aufschrift,
die sich zu Material, Inhalt, Herkunft etc. verhalten kann - keine Festlegung enthielte. Da diese Definition von
Etikettierung bezüglich ihres Inhalts deutlich enger ist als die in Art. 1 Abs. 3 lit. a) der Richtlinie 2000/13/EG
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. März 2000 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der
Mitgliedstaaten über die Etikettierung und Aufmachung von Lebensmitteln sowie die Werbung hierfür, hängt die
Beantwortung der Frage, welche Angaben "geeignet" im Sinne einer Etikettierung nach Art. 12, 2. Spiegelstrich
VO (EG) 1760/200 sind, wesentlich von Sinn und Zweck dieser, der zuvor genannten Richtlinie zeitlich
nachfolgenden Verordnung ab.

9

Deren Hauptanliegen besteht nach den vorangestellten Begründungserwägungen (4), (5) und (7)
zusammengefasst darin, vor dem Hintergrund der Krise im Zusammenhang mit der Spongiformen
Rinderenzephalopathie (BSE) das Vertrauen der Verbraucher in die Qualität von Rindfleisch zu erhalten und zu
stärken und damit die Stabilität des Rindfleischmarktes dauerhaft zu verbessern. Der weiter postulierten
Vermeidung von Irreführungen der Verbraucher dürfte kaum eigenständige Bedeutung zukommen, weil es sich
dabei quasi um eine Selbstverständlichkeit handelt, die sich im Umkehrschluss aus der Forderung nach dem
Erhalt und der Stärkung des Verbrauchervertrauens ergibt. Als Mittel zur Erreichung dieses Zwecks dient eine
Information des Verbrauchers durch eine auf objektiven Kriterien beruhende, angemessene und klare
Etikettierung. Diese soll nach der Begründungserwägung (30) ein Höchstmaß an Transparenz bei der
Vermarktung von Rindfleisch sicherstellen. Angesichts dessen kommen als geeignete Angaben im Sinne von
Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im wesentlichen solche in Betracht, die konkrete und sachliche
Informationen über das etikettierte Produkt zum Gegenstand haben. Bestätigt wird diese Auffassung zum einen
durch die in Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 vorgeschriebenen obligatorischen Angaben und zum anderen
durch die beispielhafte Aufzählung möglicher weiterer freiwilliger Angaben - zu bestimmten Merkmalen des
etikettierten Fleisches oder zu Bedingungen von dessen Erzeugung - in Art. 11 Satz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG)
1760/2000.

10

Soweit teilweise die Auffassung vertreten wird, dass sämtliche andere als die in Art. 13 VO (EG) 1760/2000
festgelegten Angaben genehmigungspflichtige freiwillige Etikettierungen darstellten,

11

vgl. Hessischer Verwaltungsgerichtshof,
Beschluss vom 28. Oktober 2003 - 6 ZU 870/03 -, S.
2 des Abdrucks; einschränkend aber S. 4,

12

vermag sich der Senat dem bereits aus den vorstehenden Erwägungen heraus in dieser Grundsätzlichkeit
nicht anzuschließen. Jedenfalls bei Angaben, die keinerlei Aussagekraft im Hinblick auf das konkret vermarktete
Rindfleisch haben oder aber bei Werbeaussagen, die zwar eine gewisse Aussagekraft haben mögen, aber auf
Grund der Beliebigkeit oder Weite der Aussage eine Vielzahl von Produkten erfassen können, erscheint eine
Einstufung als freiwillige und damit genehmigungspflichtige Etikettierung eher zweifelhaft. Die Erfassung
solcher Angaben durch die Verordnung mit der Folge der Genehmigungspflicht nach deren Art. 16 dürfte nach
Sinn und Zweck der Verordnung nicht geboten sein. Die von der Verordnung verfolgten Ziele
- u.a. Erhaltung und Stärkung des Vertrauens der Verbraucher in Rindfleisch, Stabilisierung des
Rindfleischmarktes - werden durch solche Angaben nicht tangiert, weil ein durchschnittlich informierter,
aufmerksamer und interessierter Durchschnittsverbraucher,

13

vgl. grundlegend zu diesem Maßstab Gerichtshof
der Europäischen Gemeinschaften, Urteil vom 16.
Juli 1998 - C-210/96 -, ZLR 1998, 459 (464);
nachfolgend Urteile vom 18. Juni 2002 - C-299/99 -,
EuGHE I 2002, 5475-5520 (zitiert nach juris), und
vom 12. Februar 2004 - C-218/01 -, LRE 47, 318
(326),

14

diesen regelmäßig keine Relevanz im Hinblick auf das konkret vermarktete Rindfleischprodukt beimessen
wird.

15

Ausgehend von diesen Grundsätzen spricht einiges dafür, dass die Angabe "SO FRISCH" in dem Q1. -
Logo keine Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 darstellt und damit auch
nicht genehmigungspflichtig ist. Der Verbraucher dürfte das Q1. -Logo auf Grund seiner Aufmachung als
allgemeines Marken- oder Erkennungszeichen eines Händlers für Fleischerzeugnisse im weitesten Sinne ansehen
und dementsprechend von vornherein nicht als Quelle geeigneter Angaben bezüglich bestimmter Merkmale oder
Eigenschaften des konkret vermarkteten Produkts in Betracht ziehen, und zwar selbst dann nicht, wenn er sich
näher mit den in dem Logo enthaltenen Angaben "SO FRISCH SO GUT" auseinandersetzt. Denn diese lassen
gerade auf Grund ihrer Einbindung in das Logo erkennen, dass sie keine konkreten Produktinformationen
darstellen. Dies gilt insbesondere in Anbetracht der Tatsache, dass die von der Antragstellerin verwendeten
Verpackungen mit Rindfleisch neben dem Aufdruck des Q1. -Logos auf der Vorderseite zwei weitere
Aufkleber (Etiketten) aufweisen, die offensichtlich konkrete Produktinformationen enthalten, und zwar eines auf
der Rückseite der Verpackung mit den Angaben gemäß Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 und ein weiteres auf
der Vorderseite mit weiteren Angaben (u.a. Mindesthaltbarkeitsdatum, Gewicht, Nährwertangaben).

16

Selbst wenn man die Angabe "SO FRISCH" in dem Q1. -Logo als Etikettierung im Sinne von Art. 12, 2.
Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 qualifizierte, erscheint die Annahme der Genehmigungspflicht weiter deshalb
problematisch, weil sich das Logo, wie zuvor dargestellt, bei verpackter Ware nicht auf dem auf der Rückseite
der Verpackung aufgeklebten Etikett mit den obligatorischen Angaben nach Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000
befindet, sondern als Aufdruck auf der Vorderseite. Der Wortlaut und die Systematik der Art. 11 Satz 1, 2.
Spiegelstrich, 13 Abs. 2, 16 Abs. 1 Satz 1, Abs. 1 Unterabsatz 1, 2. Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 deuten
jedoch darauf hin, dass der Verordnungsgeber hinsichtlich der freiwilligen Etikettierungssysteme davon
ausgegangen ist, dass sich sowohl die obligatorischen Angaben nach Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000 als
auch die anderen darüber hinausgehenden Angaben auf einem Etikett befinden (müssen). Zwar ließe sich die
Auffassung vertreten, dass Art. 16 VO (EG) 1760/2000 zumindest in analoger Anwendung auch Etiketten
erfasst, die ausschließlich andere Angaben enthalten, weil ansonsten die Möglichkeit bestände, die
Genehmigungspflicht für freiwillige Etikettierungssysteme mit anderen Angaben durch die räumliche Trennung
von obligatorischen und anderen Angaben auf verschiedenen Etiketten zu umgehen. Selbst in diesem Fall
erschiene die Erfassung des Q1. -Logos von der Genehmigungspflicht nicht unproblematisch, weil sich auf
den von der Antragstellerin verwendeten Verpackungen bereits die beiden oben genannten Aufkleber als
Etiketten im Sinne des normalen Sprachgebrauchs befinden, neben denen zumindest der Verbraucher das direkt
auf die Verpackung aufgedruckte Q1. -Logo nicht als solches einstufen dürfte. In diesem Sinne unterscheidet
beispielsweise auch Art. 13 Abs. 1 lit. a) RL 2000/13/EG zwischen Angaben auf der Vorverpackung selbst und
auf einem mit ihr verbundenen Etikett.

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Welche Angaben und Etiketten der Genehmigungspflicht nach Art. 16 VO (EG) 1760/2000 unterfallen,
hängt im Ergebnis von der in diesem Verfahren nicht zu beantwortenden schwierigen Rechtsfrage ab, wie der
Regelungsbereich der Verordnung von dem der allgemeinen lebensmittelrechtlichen Vorschriften abzugrenzen
ist. Der Schutz der Verbraucher vor irreführenden Darstellungen, Kennzeichnungen, Etikettierungen,
Werbeaussagen etc. im Lebensmittelbereich ist umfassend bereits über Art. 2 RL 2000/13/EG bzw. § 17 des
Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes (LMBG) gewährleistet, darüber hinaus über die Vorschriften des
Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG). Würden sämtliche über Art. 13 Abs. 2 VO (EG) 1760/2000
hinausgehende Angaben und sämtliche Etiketten, Aufdrucke etc. bei Rindfleischprodukten die Annahme eines
freiwilligen Etikettierungssystems begründen, führte dies dazu, dass den allgemeinen lebensmittelrechtlichen
Kontroll- und Überwachungsvorschriften, für deren Umsetzung die jeweiligen Landesbehörden zuständig sind,
im Rindfleischbereich weitgehend der Anwendungsbereich entzogen wäre, weil sämtliche Fragen bereits vorab
im Genehmigungsverfahren nach Art. 16 VO (EG) 1760/2000 von der insoweit zuständigen Antragsgegnerin zu
entscheiden wären. Dass der Verordnungsgeber mit den Bestimmungen zur obligatorischen und freiwilligen
Etikettierung von Rindfleischerzeugnissen einen so weit gehenden Regelungsbereich der Verordnung bezweckt
hat, erscheint insbesondere mit Blick auf die deutlich engere Definition von Etikettierung in Art. 12 2.
Spiegelstrich VO (EG) 1760/2000 im Verhältnis zu Art. 1 Abs. 3 lit. a) RL 2000/13/EG eher fernliegend.

18

Geht man indes von einer Genehmigungspflichtigkeit der beanstandeten Angabe "SO FRISCH" im Q1. -
Logo aus, könnte sich die Untersagungsverfügung als unverhältnismäßig erweisen, weil ein Anspruch auf
Genehmigung der Angabe besteht. Da der Verbraucher das Logo nach den vorstehenden Ausführungen nicht als
relevante Informationsquelle für das konkret vermarktete Rindfleischprodukt ansieht, dürfte eine
Genehmigungsverweigerung wegen Irreführung nach Art. 16 Abs. 2 Unterabsatz 1 VO (EG) 1760/2000 nicht in
Betracht kommen. Andererseits erschiene angesichts der weit divergierenden Auslegungsergebnisse der
Beteiligten hinsichtlich der Angabe "SO FRISCH" eine Ablehnung wegen Unklarheit möglich, zumal der Senat
dieser Angabe einen eindeutigen Aussagegehalt nicht entnehmen kann.

19

Ob und welche Rolle schließlich die von der Antragstellerin angesprochenen markenrechtlichen Aspekte bei
der Frage der Genehmigungspflicht und der Genehmigungsfähigkeit von Angaben in einem freiwilligen
Etikettierungssystem spielen, bedarf nach den vorstehenden Ausführungen im Rahmen dieses Verfahrens keiner
Erörterung mehr. Hinzuweisen ist lediglich darauf, dass die beiden Marken, aus denen sich das Q1. -Logo
zusammensetzt, nach den von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen jeweils im zweiten Quartal des Jahres
2003 und damit erst nach Inkrafttreten der Verordnung (EG) 1760/2000 und des
Rindfleischetikettierungsgesetzes angemeldet und eingetragen wurden, was die Annahme eines unzulässigen
rückwirkenden Eingriffs in eine geschützte markenrechtliche Position ausschließen könnte.

20

Bei der vom möglichen Erfolg in der Hauptsache unabhängigen Interessenabwägung überwiegt das
Aussetzungsinteresse der Antragstellerin gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse.

21

Bliebe es bei der Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung und würde diese durchgesetzt, hätte dies
voraussichtlich gravierende wirtschaftliche Schwierigkeiten für die Antragstellerin zur Folge. Sie wäre unter
Umständen über mehrere Jahre, nämlich bis zum rechtskräftigen Abschluss des ergänzenden
Genehmigungsverfahrens bezüglich des von der P. F. - und L. mbH betriebenen
freiwilligen Etikettierungssystems gehindert, ihre einheitliche, insbesondere auf dem Q1. -Logo mit den
beiden eingetragenen Marken beruhende Vermarktungsstrategie für Fleischerzeugnisse weiterzuverfolgen. Denn
wenn das Logo für Teile der Produktpalette, nämlich Rindfleisch, über einen längeren Zeitraum hinweg nicht in
der beabsichtigten Form, d.h. mit der Angabe "SO FRISCH", verwendet würde, könnte dies das
Marketingkonzept gefährden, ohne dass sich dieses Problem allein durch das Abkleben der Angabe "SO
FRISCH" in dem Logo bei Rindfleischprodukten lösen ließe.

22

Dagegen ist eine erhebliche Beeinträchtigung öffentlicher Interessen für den Fall, dass die Angabe weiterhin
verwendet wird, sie sich letztendlich jedoch als genehmigungspflichtig, aber nicht genehmigungsfähig erweist,
nicht ersichtlich. Eine Beeinträchtigung von geschützten Verbraucherinteressen in Gestalt einer Irreführung
hinsichtlich der Qualität von Rindfleisch und ein damit einhergehender Vertrauensverlust können weitgehend
ausgeschlossen werden, da nach den vorstehenden Ausführungen eine Irreführung von der Angabe in bezug auf
das konkret vermarktete Rindfleischprodukt nicht ausgeht. Verbraucherschutzgesichtspunkte aus dem
allgemeinen Lebensmittelrecht oder aber dem Wettbewerbsrecht haben außer Betracht zu bleiben, weil sie
außerhalb des Regelungsbereichs des Rindfleischetikettierungsgesetzes und des durch dieses umgesetzten
Gemeinschaftsrechts liegen und dementsprechend ein Vorgehen gegen die Antragstellerin auf der Grundlage von
§ 4a
RiFlEtikettG nicht zu rechtfertigen vermögen. Unabhängig davon dürfte die Untersagungsverfügung eher zu
einer Verunsicherung der Verbraucher führen als eine Irreführung unterbinden, da eine unterschiedliche
Kennzeichnungspraxis für Rindfleischverpackungen einerseits und die übrigen Fleischsorten andererseits
zumindest Erklärungsbedarf verursachte. Anhaltspunkte für die Beeinträchtigung von
Gesundheitsschutzinteressen sind von vornherein nicht ersichtlich. Sollten Wettbewerbsinteressen von
Mitbewerbern der Antragstellerin tangiert sein, läge dies ebenfalls außerhalb des Schutzbereichs des
Rindfleischetikettierungsgesetzes. Schließlich sieht der Senat keine Gefährdung der Funktionsfähigkeit des
durch die VO (EG) 1760/2000 eingeführten freiwilligen Etikettierungssystems. Allein der Umstand, dass in
einem Einzelfall wie dem vorliegenden keine Sanktionen durchgesetzt würden, stellte die Funktionsfähigkeit des
Systems nicht in Frage. Im übrigen ist dieses weniger um seiner selbst willen geschützt, sondern vielmehr wegen
der Interessen, die durch das System geschützt werden sollen bzw. wegen des Zwecks, dessen Erreichung das
System dient. Das Verbrauchervertrauen in die Qualität von Rindfleisch und davon abhängend die Stabilität des
Rindfleischmarktes werden aber nicht dadurch beeinträchtigt, dass in einem Einzelfall die an sich nach dem
System vorgesehenen Sanktionen wie beispielsweise das Verbot des Inverkehrbringens bestimmter Produkte
unterbleiben. Denn sowohl die Gründe für das Verhängen von Sanktionen als auch die für ihr Unterbleiben
werden in aller Regel in der Öffentlichkeit und damit für den Verbraucher nicht publik.

23

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

24

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1
Satz 1 des Gerichtskostengesetzes (GKG).

25

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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