Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2017-10-26, Aktenzeichen 12 KN 119/16

Tenor

Auf den Antrag der Antragstellerin wird Satz 1 der Textlichen Darstellung für die „Sonderbauflächen Windenergie“ des am 25. Januar 2016 genehmigten und am 1. Februar 2016 bekannt gemachten Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin vom 17. September 2015 für unwirksam erklärt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Antragsgegnerin kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit der Flächennutzungsplanung der Antragsgegnerin für die Windenergiegewinnung, soweit durch diese Planung eine Ausschlusswirkung gegenüber Vorhaben der Windenergienutzung im überwiegenden Teil des Gemeindegebietes herbeigeführt werden soll, um dadurch die Standorte derartiger Vorhaben zu steuern und auf den in dem Plan dargestellten Sonderbauflächen für Windenergie zu konzentrieren.

2

Die Antragstellerin ist ein lediglich auf mündlichen Vereinbarungen beruhender und als Gesellschaft bürgerlichen Rechts gegründeter Zusammenschluss von 25 Eigentümern bestimmter Grundstücke innerhalb des sogenannten „Prüfraums 6 F. - südlich F.“ (vgl. Standortkonzept zur Steuerung von Windenergieanlagen [Aktualisiert April 2014] - Standortkonzept, S. 49, Abb. 15, und S. 56, - in Beiakte - BA - 10), wo die Antragstellerin sieben Windenergieanlagen errichten möchte. Nahezu sämtliche Eigentümer der Grundstücke, welche die Antragstellerin zur Verwirklichung ihres Vorhabens benötigt, haben sich dergestalt in ihr zusammengeschlossen, dass sie sich verpflichteten, der Gesellschaft diese Grundstücke für die Errichtung und den Betrieb der Anlagen zur Verfügung zu stellen. Fast alle Grundstückseigentümer haben zuvor bestehende Nutzungsverträge mit der G. GmbH & Co. KG (vgl. Bl. 85 der Gerichtsakte - GA -) gekündigt (vgl. Bl. 98 GA).

3

Mit ihrem Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin gegen den neu aufgestellten Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin in der Fassung des Feststellungsbeschlusses vom 17. September 2015 (in BA 10).

4

Durch diesen Plan werden in dem rund 11.000 ha großen Gebiet der Antragsgegnerin (vgl. Standortkonzept, S. 66, Abb. 19, in BA 10) an vier Standorten (vgl. Begründung des Flächennutzungsplans - Begründung FNP -, S. 98, und Standortkonzept, S. 72, in BA 10) Sonderbauflächen für Windenergie dargestellt, die zusammen eine Größe von etwa 200 ha haben (Begründung FNP, S. 96, 5.4.3, in BA 10). Dies entspricht einem Anteil der Sonderbauflächen von ca. 8,3 % an jenen Flächen (Standortkonzept, S. 21, Arbeitskarte 2, in BA 10) der Antragsgegnerin (etwa 2.400 ha), die nach Abzug der von ihr ermittelten „harten Tabuzonen“ verbleiben (Standortkonzept, S. 66, Abb. 19, in BA 10). Ausweislich des Satzes 1 der Textlichen Darstellung für die „Sonderbauflächen Windenergie“ (vgl. FNP in BA 10) soll mit der Ausweisung der genannten Sonderbauflächen die Ausschlusswirkung des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB für solche Vorhaben der Errichtung von Windenergieanlagen herbeigeführt werden, die ein Vorhabenträger außerhalb dieser Gebiete verwirklichen möchte.

5

Insoweit steht der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin grundsätzlich auch dem Vorhaben der Antragstellerin entgegen, weil der sogenannte „Prüfraum 6 F. - südlich F.“ außerhalb der dargestellten Sonderbauflächen für Windenergie liegt. Denn er zählte zwar zu den von der Antragsgegnerin ermittelten Potenzialflächen, wurde aber in dem Standortkonzept zur Steuerung von Windenergieanlagen - Aktualisiert April 2014 -, dessen Ergebnisse in die Flächennutzungsplanung übernommen wurden (vgl. Begründung FNP, S. 96, 5.4.3), als geringer geeignet bewertet (Standortkonzept, S. 64 f., 7. 3 und 8., in BA 10) und deshalb nicht als weitere Sonderbaufläche dargestellt.

6

Anknüpfend an die von der Antragsgegnerin beschlossene Ausschlusswirkung hat der Landkreis H. der Antragstellerin durch einen Bescheid vom 12. August 2015 (Bl. 77 ff. GA) in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 4. März 2016 (Bl. 80 ff. GA) einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid für ihr Vorhaben versagt. Dagegen klagt die Antragstellerin in einem weiteren Rechtsstreit (4 A 2183/16), den sie vor dem Verwaltungsgericht Hannover führt (vgl. Bl. 2 GA).

7

Am 31. Januar 2008 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Neuaufstellung des Flächennutzungsplans. Erste Verfahren zur frühzeitigen Beteiligung der Träger öffentlicher Belange (§ 4 Abs. 1 BauGB) sowie der Öffentlichkeit (§ 3 Abs. 1 BauGB) fanden im Juli und August 2009 bzw. April und Mai 2010 statt (vgl. S. 7 Begründung FNP, in BA 10). Nach vorhergehender Bekanntmachung in der I. Kreiszeitung (Bl. 553 BA 2) wurden der Planentwurf im August und September 2012 erstmalig öffentlich ausgelegt und eine Beteiligung der Träger öffentlicher Belange im Sinne des § 4 Abs. 2 BauGB vorgenommen (vgl. S. 7 Begründung FNP in BA 10). Daraufhin erhob eine „Interessengemeinschaft für Windenergie im I. Bruch“, von der die Antragstellerin geltend macht, sie sei mit ihr identisch (Bl. 2, letzter Absatz, GA), durch Schreiben vom 29. August 2012 (Bl. 1197 f. BA 4) und 3. September 2012 (Bl. 1207 BA 4) Einwendungen. Nach einer Wiederholung der frühzeitigen Beteiligung der Träger öffentlicher Belange sowie der Öffentlichkeit für die Themenbereiche „Windenergie“ und „Landschaftssee mit Wohn- und Freizeitpark“ im August und September 2013 (vgl. Bl. 1339 ff. BA 5 bzw. Bl. 1327 ff. BA 4 ) beschloss der Rat der Antragsgegnerin am 24. April 2014 die in dem Standortkonzept zur Steuerung von Windenergieanlagen - aktualisiert April 2014 - dargestellten „harten und weichen Ausschlusskriterien“ und ferner, dieses Konzept zur Grundlage des in Aufstellung befindlichen Flächennutzungsplans zu machen (Bl. 1655 f. BA 5).

8

In dem Standortkonzept wurde in mehreren Schritten vorgegangen (Standortkonzept, S. 15, in BA 10).

9

Zunächst wurden anhand „harter Ausschlusskriterien“ Ausschlussflächen als sogenannte „harte Tabuzonen“ ermittelt, darunter folgende Flächen (Standortkonzept, S. 19 und 39 ff., Abb. 8, in BA 10):

10

·

Flora-Fauna-Habitat-Gebiete (FFH-Gebiete)

11

·

Vorranggebiete für Natur und Landschaft

12

·

Naturschutzgebiete

13

·

Waldflächen (über 5.000 qm - vgl. Standortkonzept, S. 36, in BA 10)

14

·

bestimmte Bauflächen im Sinne der § 5 BauGB, darunter insbesondere solche im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 BauNVO

15

·

Schutzabstände von 400 m um Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen, Gemeinbedarfsflächen sowie Einzelwohnanlagen im Außenbereich

16

In einem zweiten Arbeitsschritt wurden anhand weicher Ausschlusskriterien die „harten Tabuzonen“ um „weiche Tabuzonen“ ergänzt, darunter um folgende Flächen (Standortkonzept, S. 39 ff., Abb. 8, und S. 23, Abb. 5, vorletzte Spalte, in BA 10):

17

·

1.200 m um FFH-Gebiete

18

·

200 m um Vorranggebiete für Natur und Landschaft

19

·

weitere 600 m um im zentralen Bereich gelegene Wohnbauflächen

20

·

weitere 400 m um in Streulage befindliche Wohnbauflächen sowie um jeweils im zentralen Bereich gelegene gemischte Bauflächen und Gemeinbedarfsflächen

21

·

weitere 200 um jeweils in Streulage befindliche gemischte Bauflächen und Gemeinbedarfsflächen

22

In einem dritten Arbeitsschritt wurde eine Bewertung der so ermittelten Potenzialflächen, d. h. der „Prüfräume“ Nrn. 1 bis 12, vorgenommen (vgl. Standortkonzept, S. 64, Abb. 17, in BA 10) und daran anknüpfend die Nutzung der Prüfräume Nrn. 4, 8, 10 und 12 empfohlen (vgl. Standortkonzept, S. 64 f., und 72, in BA 10).

23

Schließlich wurde geprüft, ob der Windenergie mit der empfohlenen Nutzung substanziell Raum gegeben werde und dies bejaht.

24

Am 16. Oktober 2014 beschloss der Rat der Antragsgegnerin sodann die Auslegung eines überarbeiteten Planentwurfs und die erneute Beteiligung der Behörden und Träger öffentlicher Belange (§ 4a Abs. 3 BauGB). Nach entsprechender Bekanntmachung in der Kreiszeitung vom 16. Februar 2015 (Bl. 1848 BA 5) wurde der überarbeitete Planentwurf in der Zeit vom 24. Februar 2015 bis einschließlich 24. März 2015 - zugleich Einwendungsfrist - ausgelegt und parallel dazu die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange wiederholt. Daraufhin erhob die Antragstellerin mit einem am 24. März 2015 eingegangenen Schriftsatz ihrer Verfahrensbevollmächtigten vom 23. März 2015 (Bl. 3344 ff. BA 9) Einwendungen, die weitgehend ihr nunmehriges Vorbringen im gerichtlichen Verfahren vorwegnahmen.

25

Nach vorangegangener Abwägung (vgl. hinsichtlich der Einwendungen der Antragstellerin die Anlage zu der Begründung des FNP „Abwägungen zu den Eingaben im Rahmen der erneuten Beteiligung nach § 4a BauGB“ S. 10 ff., 5., in BA 10) wurde der Flächennutzungsplan schließlich am 17. September 2015 vom Rat der Antragsgegnerin beschlossen (Bl. 3614 f. BA 9).

26

Der Landkreis H. genehmigte ihn unter dem 25. Januar 2016 (Bl. 3645 f. BA 9). Die Erteilung dieser Genehmigung wurde im Amtsblatt für den Landkreis H. Nr. 3/2016 vom 1. Februar 2016 bekannt gemacht (Bl. 3650 f. BA 9).

27

Am 21. Juni 2016 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag gestellt.

28

Zur Begründung ihres Normenkontrollantrag macht die Antragstellerin unter anderem Folgendes geltend: Die Antragsgegnerin habe verschiedene von ihr angewandte Ausschlusskriterien fälschlich als „harte Tabukriterien“ eingeordnet.

29

1. Die FFH-Gebiete (vgl. Bl. 60 GA) stellten keine „harten Tabuzonen“ dar. Die Errichtung und der Betrieb einer Windenergieanlage seien in einem FFH-Gebiet (§ 31 ff. BNatSchG) nur insoweit rechtlichen Einschränkungen unterworfen, als sie mit den Erhaltungszielen eines FFH-Gebietes unvereinbar und geeignet seien, das Gebiet erheblich zu beeinträchtigen (vgl. § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG). In dem Standortkonzept finde sich hierzu jedoch nur der unzureichende Hinweis, dass in den in Rede stehenden FFH-Gebieten der notwendige Erhalt meist zusammenhängender wichtiger natürlicher Lebensräume für wildlebende Tiere und Pflanzen höher zu bewerten sei als eine Beeinträchtigung der Landschaft durch bauliche Anlagen (Standortkonzept, S. 26, 6.3). Ein Projekt, das zu erheblichen Beeinträchtigungen eines FFH-Gebietes führe, könne zudem unter bestimmten Voraussetzungen gleichwohl zugelassen werden (vgl. § 34 Abs. 3 und 4 BNatSchG), weshalb zwingend eine Einzelfallbeurteilung in Bezug auf das Vorliegen dieser Voraussetzungen erforderlich sei.

30

Angesichts der fehlerhaften Einordnung der FFH-Gebiete als „harte Tabuzonen“ erweise sich der Ansatz eines Schutzabstandes von immerhin 1.200 m zu diesen Gebieten ebenfalls als nicht gerechtfertigt.

31

2. Fehlerhaft sei auch die Einordnung der Vorranggebiete für Natur und Landschaft (vgl. Bl. 61 GA) als „harte Tabuzonen“. Der pauschale Hinweis der Antragsgegnerin auf einen „regelmäßig bestehenden Widerspruch zwischen Windenergieanlagen und den Erhaltung- und Entwicklungszielen der Vorranggebiete für Natur und Landschaft“ (vgl. Standortkonzept, S. 27, 6.4, in BA 10) sei nicht geeignet, die Annahme eines „harten Tabukriteriums“ zu rechtfertigen. Denn für die Annahme, bestimmte Arten von Vorranggebieten seien „harte Tabuzonen“, reiche es nicht aus, nur eine regelhafte Unvereinbarkeit der Windenergienutzung mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen zu prognostizieren, sofern nicht aus den Merkmalen der jeweiligen Art des Vorranggebietes hergeleitet werden könne, dass theoretisch denkbare Ausnahmen von der Unvereinbarkeit auf Einzelfälle beschränkt blieben, die durch individuelle Umstände geprägt seien. Die Unvereinbarkeit müssen sich also bereits aus der Charakteristik der vorrangigen Funktionen und Nutzungen herleiten lassen, ohne dass es einer näheren Betrachtung ihrer Ausprägungen im Einzelfall bedürfte. Bezogen auf Vorranggebiete für Natur und Landschaft könne jedoch nicht ohne nähere Betrachtung der jeweiligen Ausprägung von Natur und Landschaft, namentlich der dort beheimateten Flora und Fauna sowie der Schönheit des vorhandenen Landschaftsbildes, beurteilt werden, ob eine Unvereinbarkeit mit der Windenergienutzung vorliege. Insbesondere fehle es hierfür auf der Ebene der Raumordnung an einer normativen Konkretisierung besonderer Schutzzwecke und dort verbotener Handlungen, an die sich anknüpfen ließe. Dieser Mangel lasse sich nicht durch den nunmehrigen Hinweis der Antragsgegnerin auffangen, die im regionalen Raumordnungsprogramm 2004 - RROP 2004 - festgesetzten Vorranggebiete für Natur und Landschaft überschnitten sich mit festgesetzten FFH-Gebieten, festgestellten Biotopen und Naturschutzgebieten. Denn die Festlegung eines Vorranggebietes sei als Kriterium für die Bestimmung einer harten Tabuzone nur anzuerkennen, soweit sie selbstständig trage.

32

Da die Einordnung von Vorranggebieten für Natur und Landschaft als „harte Tabuzonen“ unrichtig sei, fehle es auch an einer geeigneten Anknüpfungsfläche für die Festlegung einer „weichen Tabuzone“ durch Bemessung eines Schutzabstandes.

33

3. Die Einstufung der Naturschutzgebiete gemäß § 23 BNatSchG (vgl. Bl. 59 GA) als „harte Tabuzonen“ sei ebenfalls abwägungsfehlerhaft, da die Möglichkeit bestehe, von dem dort grundsätzlich bestehenden Bauverbot gemäß § 67 Abs. 1 BNatSchG im Einzelfall eine Befreiung zu erteilen, sodass es möglich erscheine, das grundsätzliche Bauverbot zu überwinden. Deshalb wäre es Aufgabe der Antragsgegnerin gewesen, im Neuaufstellungsverfahren des Flächennutzungsplans dezidiert die Voraussetzungen einer Befreiungslage abzuprüfen. Das sei jedoch erkennbar nicht geschehen.

34

4. Entgegen der Rechtsprechung ordne das Standortkonzept auch alle größeren Waldflächen über 5.000 qm (vgl. Bl. 57 GA) als „harte Tabuzonen“ ein (Standortkonzept, S. 36, in BA 10). Es werde in ihm hierzu lediglich ausgeführt, dass im Gebiet der Antragsgegnerin große zusammenhängende Waldflächen in hohem Maße eine Naherholungsfunktion für die Bevölkerung erfüllten und dass auch der Landkreis H. in seinen raumordnerischen Zielen Waldflächen als Ausschlussflächen definiert habe, sodass diese nicht als Standorte für Windenergieanlagen in Betracht kämen. An weiteren Darlegungen hierzu fehle es. Soweit die Antragsgegnerin nunmehr auf die Regelung in Abschnitt 4.2, Ziff. 04, Satz 8, des Niedersächsischen Landesraumordnungsprogramms 2012 - LROP 2012 - verweise, verkenne sie, dass es sich lediglich um einen Grundsatz der Raumordnung handle, der nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG im Wege der baurechtlichen Abwägung überwunden werden könne. Soweit die Antragsgegnerin nunmehr vorbringe, dass die rechtlich vom Bundeswaldgesetz garantierten Schutz- und Erholungsfunktionen des Waldes in ihrer örtlichen Konkretisierung eine harte Sperre rechtfertigten, handle es sich um pauschale Annahmen, die schon deshalb nicht greifen könnten, weil die Antragsgegnerin bei der Neuaufstellung ihres Flächennutzungsplans erkennbar keine örtliche Konkretisierung vorgenommen habe. Schließlich gehe die Antragsgegnerin ausweislich ihrer Ausführungen auf Seite 17 [oben] des Standortkonzepts (in BA 10) selbst davon aus, dass der Ausschluss von Waldgebieten für eine Windenergienutzung der Abwägung durch die planende Kommune unterliege und daher zwangsläufig ein „weiches Tabukriterium“ darstelle.

35

5. Unzutreffend sei zudem die Einordnung eines Abstandes von 400 m zu Wohngebäuden als „hartes“ Kriterium [Standortkonzept, S. 19, unten, in BA 10]. Zur Begründung werde lediglich ausgeführt, dass für einen Umkreis von 400 m um Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen, Gemeinbedarfsflächen und Einzelwohnanlagen im Außenbereich eine Genehmigung für moderne, leistungsfähige Windenergieanlagen aufgrund immissionsschutzrechtlicher Forderungen (Lärm, erdrückende optische Wirkung für die Nachbarschaft) unwahrscheinlich wäre. Diese Ausführungen verdeutlichten jedoch, dass die Antragsgegnerin selbst erkannt habe, dass eine Genehmigung im Umkreis der genannten Bauflächen nicht gänzlich ausgeschlossen sei - zum Beispiel, wenn ein Eigentümer sein Einverständnis damit erkläre. Es sei jedenfalls nicht gerechtfertigt, einen Umkreis von 400 m als „harte Tabuzone“ zu betrachten, ohne hierbei die konkrete Schutzwürdigkeit des einzelnen Baugebiets in den Blick zu nehmen.

36

6. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin, lasse sich die fehlerhafte Bezeichnung „hart“ statt „weich“ im vorliegenden Fall auch nicht als folgenlose Fehlbezeichnung einordnen, die auf das Abwägungsergebnis ohne Einfluss gewesen sei. In dem Standortkonzept sei eine klare Trennung zwischen „harten“ und „weichen“ Kriterien vorgenommen und herausgearbeitet worden. An dieser Einordnung müsse sich die Antragsgegnerin festhalten lassen.

37

7. Die in dem Standortkonzept der Antragsgegnerin vorgenommene Einzelfallbewertung der insgesamt 13 Prüfräume stelle sich in mehrfacher Hinsicht als abwägungsfehlerhaft dar. Fehlerhaft sei der Prüfraum 7 trotz dort ebenfalls nicht bestehender Vorbelastung mit einer „3“ und nicht wie andere nicht vorbelastete Prüfräume lediglich mit „1“ bewertet worden. Eine Ungleichbehandlung stelle es zudem dar, dass mit Blick auf das Kriterium der Avifauna in einigen Prüfräumen der Umstand, dass diese wertvolle Bereiche für Gastvögel darstellen könnten, mit einer „2“, in anderen mit einer „3“ bewertet worden seien. Insbesondere im Hinblick auf die Prüfräume 6 und 7 sei es auch abwägungsfehlerhaft, dass bereits die Tatsache, dass ein kleiner Teilbereich eines Prüfraums im Bereich einer landesweiten vergleichsweise alten Biotopkartierung belegen sei, zu einer Negativbewertung des gesamten Prüfraums geführt habe. Entgegen der Annahme des Standortkonzepts könne auch die landesplanerische Festlegung für einen Landschaftssee aus mehreren Gründen nicht als Kriterium für die Bewertung der Prüfräume, insbesondere der Prüfräume 6 und 7, herangezogen werden. Diese Festlegung sei nicht auf ein konkretes Projekt bezogen und zum 29. April 2016 ausgelaufen. Außerdem wäre sie nicht vollzugsfähig gewesen, da der Großteil der Eigentümer der benötigten Grundstücke unmissverständlich klargemacht habe, dass er seine Grundstücke für ein solches Projekt nicht zur Verfügung stellen würde. Schließlich sei zu rügen, dass nach den Bewertungskriterien des Standortkonzepts nur Prüfräume ausgewählt würden, die einen möglichst großen Abstand zueinander aufwiesen.

38

8. Darüber hinaus stelle sich der Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin als abwägungsfehlerhaft dar, weil der Windenergienutzung nicht in substantieller Weise Raum verschafft werde. Zu Unrecht berücksichtige die Antragsgegnerin im Rahmen ihrer abweichenden Bewertung vorhandene Anlagen, die aufgrund der neuen Konzentrationszonenplanung in eine Ausschlusszone gerieten. Die in dem Standortkonzept dargelegte Leistungsbilanz, nach der mit der erzeugten Leistung der 20 Windenergieanlagen im Stadtgebiet rechnerisch mehr als das Doppelte der eigenen Haushalte versorgt werden könnte, sei als Kriterium ungeeignet und habe keine hinreichende Prognosegrundlage. Die gezogene Flächenbilanz, nach der etwa 8,3 % des maximalen Antragsraums für die Windenergie zur Verfügung stehe, beruhe darauf, dass die zur Betrachtung herangezogenen Flächen, namentlich die Prüfräume 8 und 10, deutlich zu groß angesetzt worden seien.

39

Die Antragstellerin beantragt,

40

Satz 1 der Textlichen Darstellung für die Sonderbauflächen Windenergie des am 25. Januar 2016 genehmigten und am 1. Februar 2016 bekannt gemachten Flächennutzungsplans der Antragsgegnerin vom 17. September 2015 für unwirksam zu erklären.

41

Die Antragsgegnerin beantragt,

42

den Normenkontrollantrag der Antragstellerin abzulehnen.

43

Die Antragsgegnerin tritt dem im Wesentlichen wie folgt entgegen:

44

1. Zu Unrecht beanstande die Antragstellerin die Einordnung verschiedener Flächen als „harte Tabuzonen“. Alle von ihr kritisierten „harten Tabukriterien“ seien kraft örtlicher Tatsachenerfassung und Bewertung zu Recht angelegt worden. Betreffend die FFH-Gebiete gelte Folgendes: Für das westlich gelegene Vorranggebiet („J. moor“) leite sich eine Einstufung als „harte Tabuzone“ schlüssig daraus ab, dass der Verkehrswegebau, die Baustellen für Windenergieanlagen mit Grundwasserabsenkung und der laufende Einrichtungs- und Wartungsverkehr die nach den Schutzzielen des Gebiets intendierte Regeneration des großen, überwiegend abgetorften Hochmoorkomplexes nachhaltig stören und gefährden würden. Diese Einschätzung werde zusätzlich dadurch gestützt, dass das Gebiet auch als Naturschutzgebiet festgelegt sei. Der Tabu-Charakter des anderen FFH-Gebiets „Ratloser K.“ leite sich aus dessen sehr hohem fachlichen Wert ab. Sein Charakter werde amtlich dahin definiert, dass es ein Waldgebiet auf lehmig-sandigen Böden, geprägt von Drahtschmielen-Buchenwald, vielfach mit Beimischung von standortfremden Baumarten oder Trauben-Eiche sei. Ein dortiger Bau von Windenergieanlagen sei wegen der notwendigen Zuwegungen und Kranstellflächen mit Zerschneidungseffekten in der betroffenen Landschaft nicht hinnehmbar. Denn in der amtlichen Definition einer Gefährdung des Gebiets werde die Zerschneidung [großflächiger Waldgebiete] erwähnt. Eine Einzelfallprüfung der Voraussetzungen dafür, dort ausnahmsweise ein Vorhaben mit erheblichen Auswirkungen zuzulassen, sei schon deshalb nicht erforderlich gewesen, weil die Zulassung von Abweichungen gemäß § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG nur dann denkbar sei, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben seien, den mit dem Projekt verfolgten Zweck an anderer Stelle ohne oder mit geringeren Beeinträchtigungen zu erreichen. Solche Alternativen seien jedoch im Stadtgebiet vorhanden.

45

Auf der Grundlage der rechtmäßigen Einordnung von FFH-Gebieten als „harte Tabuzonen“ sei auch die Festlegung eines Schutzabstandes von 1.200 m nicht abwägungsfehlerhaft.

46

2. Vorranggebiete für Natur und Landschaft seien zutreffend als „harte Tabuzonen“ eingeordnet worden. Im Gegensatz zu dem seit dem 22. Dezember 2016 rechtswirksamen RROP 2016 habe das zum Zeitpunkt des Feststellungsbeschlusses am 17. September 2015 formal noch gültige RROP 2004 zwar noch kein ausdrückliches Ziel der Raumordnung enthalten, nach dem Vorranggebiete für Natur und Landschaft nicht für die Windenergienutzung in Anspruch genommen werden dürften. Gleichwohl habe sie, die Antragsgegnerin, davon ausgehen dürfen, dass der kraft Gesetzes bestehende Schutz von Vorranggebieten ohne Einzelfallprüfung ausreichen würde, die Installation von ganzen Windparks in Vorranggebieten für „Naturschutz und Erholung“ zu verhindern. Nach dem Sinn und Zweck eines Vorranggebiets, das dem Naturschutz und der Erholung in der Landschaft den Vorrang einräume, erscheine es schlechterdings ausgeschlossen, dort einen ganzen Windpark unterzubringen. Die beeinträchtigenden Wirkungen, die von jedem Windpark mit seinen Zuwegungen, Instandhaltungsarbeiten, ständigen Rotordrehungen und Nachtbeleuchtungen zulasten der Natur und Landschaft ausgingen, seien mit deren Vorrang schlechterdings unvereinbar. Das westliche der in ihrem, der Antragsgegnerin, Gebiet vorhandenen Vorranggebiete sei fast deckungsgleich mit dem Naturschutzgebiet bzw. dem FFH-Gebiet „Rathloser K.“. Das andere Gebiet befinde sich im südöstlichen Stadtgebiet und grenze an das Landschaftsschutzgebiet LSG DH 44, an Hochmoorflächen und an das Naturschutzgebiet „L. Moor“. Es sei besonders schützenswert, damit später eine Verbindung der beiden Schutzgebiete erfolgen könne. Seine Einordnung als „harte Tabuzone“ sei auch deshalb gerechtfertigt, weil den ortskundigen Ratsmitgliedern die tatsächliche Beschaffenheit der Fläche und die dortige Gestalt von Natur und Landschaft bekannt gewesen seien. Aufgrund dieser Ortskenntnis hätten sie die dortige Einrichtung eines ganzen Windparks für mit der vorhandenen Natur und Landschaft für so unverträglich gehalten, dass die Annahme gerechtfertigt gewesen sei, der Windkraftnutzung stünden dort nicht allein in rechtlicher, sondern auch tatsächliche Hinsicht Hindernisse entgegen.

47

Auf der Grundlage der rechtmäßigen Einordnung von Vorranggebieten für Natur und Landschaft als „harte Tabuzonen“ sei auch die Festlegung eines Schutzabstandes von 200 m nicht abwägungsfehlerhaft.

48

3. Naturschutzgebiete seien „harte Tabuzonen“, weil bauliche Anlagen dort grundsätzlich unzulässig seien und etwaige Befreiungsentscheidungen allein in der Entscheidungsmacht der Naturschutzbehörden stünden. Im Übrigen ergebe sich aus dem Schutzzweck des Naturschutzgebietes 200 „Nördliches J. moor“, dass dort eine Konzentrationsfläche für einen Windpark ausgeschlossen sei.

49

4. Wald, der nicht mit technischen Einrichtungen oder Bauten vorbelastet sei, sei durch das LROP mit einem landesplanerischen „Tabu“ versehen. Die Einstufung einer Waldfläche als „harte Tabuzone“ könne zudem auch auf der Grundlage einer örtlich-konkreten Bewertung entsprechender Tatsachen vorgenommen werden: Es beruhe maßgeblich auf folgenden Gründen, dass hier größere Waldflächen als „harte Tabuzonen“ für die Windenergienutzung gesperrt worden seien: Der Waldanteil in ihrem, der Antragsgegnerin, Gebiet entspreche in etwa demjenigen des Landkreises H. und liege damit mit knapp 10 % deutlich unter dem Waldanteil im Landesdurchschnitt Niedersachsens (ca. 25 %) und der Bundesrepublik (knapp 33 %). Wie das Kartenbild (Bl. 57 GA) zeige, bestimmten - neben einigen wenigen größeren Waldflächen im Osten und Westen - vor allem kleine Waldflächen die Waldstruktur. Diese bildeten wichtige Biotoptrittsteine in einer ansonsten intensiv landwirtschaftlich genutzten Umgebung. Sie seien Rückzugsraum für eine Vielzahl von Tieren und böten insbesondere vielen Vogelarten Nistmöglichkeiten in der ansonsten ausgeräumten Feldflur. Sie seien zudem landschaftsprägend und damit von besonderem Wert für die Erholungsfunktion stadtnaher Gebiete. Es sei schlechthin nicht vertretbar, diese kleinen Flächen für die Aufstellung von Windenergieanlagen in Betracht zu ziehen. Die größeren, zudem nicht vorbelasteten Flächen müssten im Kontext dieser Gesamtstruktur gesehen werden und würden für Waldspaziergänge bevorzugt. Ihre Zerschneidung wäre ebenfalls unvertretbar. Die Einstufung der Waldflächen als „harte Tabuzonen“ sei daher aus konkreten örtlichen Gründen gerechtfertigt. Diese Gründe seien auch hinreichend dokumentiert. Wenn in dem Standortkonzept hinsichtlich der Einstufung von Waldflächen von einer „Abwägung ihrer spezifischen Belange“ die Rede sei, müsse das Wort „Abwägung“ nicht technisch, sondern im Sinne der Wahrnehmung eines fachlichen Beurteilungsspielraums verstanden werden. Schließlich habe auch das Bundesverwaltungsgericht in einer älteren Entscheidung die Einordnung von Wald als „harte Tabuzone“ für die Windkraftnutzung gebilligt.

50

5. Die Einstufung einer Zone im Abstand bis 400 m zu Siedlungsflächen und Einzelhäusern als „harte Tabuzone“ treffe zu, weil dort bei zukunftsgerichteter Betrachtung schlechterdings keine Windenergieanlagen errichtet werden könnten. Für diese Anlagen von 200 m Gesamthöhe sei schon zur Vermeidung optischer Bedrängung ein Abstand des zweifachen der Anlagenhöhe (Gesamthöhe) erforderlich, also mindestens 400 m. Auch die unvermeidlichen Schallemissionen verlangten zwingend einen Mindestabstand. Bei der „harten“ Tabuisierung von Siedlungsbereichen sei in Wahrheit nicht an die Darstellung von Bauflächen in der Flächennutzungsplanung, sondern an die vorhandene Bebauung und die Festsetzungen von Bebauungsplänen angeknüpft worden.

51

6. Durch eine hier - etwa - fehlerhafte Zuordnung einzelner Flächen zu den „harten“ anstelle der „weichen Tabuzonen“ wäre das Abwägungsergebnis nicht beeinflusst worden. Der Fehler im Abwägungsvorgang wäre daher gemäß § 214 Abs. 1 Nr. 1 sowie Abs. 3 Satz 2 BauGB unbeachtlich. Denn an dem Größenverhältnis zwischen den Prüfräumen und den als „hart“ oder „weich“ gesperrten Tabuzonen würde sich nichts ändern. Der maximale Potenzialraum würde bei „Verlust“ von „harten Tabuflächen“ etwas größer, dies aber nur geringfügig, da sich die strittigen Räume weitgehend mit unstreitig „hart“ gesperrten Räumen überschnitten. In der Folge würde der relative Anteil der Fläche, die schließlich als Konzentrationsfläche festgelegt worden sei, am Potenzialraum etwas kleiner als die derzeit errechneten 8,6 %. Aus dieser geringen Differenz ergebe sich kein Fehler im Abwägungsergebnis. Wenn man die Bewertung als „harte Tabuzonen“ nicht akzeptiere, müsse man die Bezeichnung „hart“ statt „weich“ als folgenlose Fehlbezeichnung einordnen, die auf das Abwägungsergebnis ohne Einfluss gewesen sei. Schließlich würde auch eine Befragung der Ratsmitglieder, die an dem Beschluss über die Feststellung des Flächennutzungsplans mitgewirkt hätten, ergeben, dass eine Unterlassung der von der Antragstellerin beanstandeten Einordnung solcher Flächen als „harte Tabuzonen“, die - nach deren Ansicht - lediglich als „weiche Tabuzonen“ hätten betrachtet werden dürfen, zu keinem anderen Ergebnis der Planung geführt hätte.

52

7. Die in dem Standortkonzept vorgenommene Einzelfallbewertung der Prüfräume sei nicht zu beanstanden. Eine fehlerhafte Bewertung des Prüfraums 7 anhand des Kriteriums „Vorbelastung der Fläche“ liege nicht vor, da dieser Prüfraum eine Vorbelastung durch eine durchgehende 110-kV-Freileitung aufweise. Die unterschiedlichen Bewertungen der Prüfräume anhand des Kriteriums „Avifauna“ beruhten auf zusätzlichen amtlichen Informationen über den avifaunistischen Wert der Flächen. Die Antragstellerin beanstande zu Unrecht, dass schon relativ kleine Biotope zu einer herabgesetzten Bewertung für einen ganzen Prüfraum führten, weil solche Folgen im Wesen eines Restriktionskriteriums lägen. Die Heranziehung des Kriteriums einer Betroffenheit von dem Projekt „Landschaftssee mit touristischen Einrichtungen“ sei sachgerecht gewesen, weil im Zeitraum der Aufstellung des Flächennutzungsplans noch nicht entschieden gewesen sei, ob sie, die Antragsgegnerin, an diesem Projekt festhalten wolle. Das Kriterium eines Mindestabstands von 3 km unter den Konzentrationsflächen sei sinnvoll, um ein optisches Ineinanderlaufen der Windparks zu vermeiden und der Einkreisung von Ortschaften entgegenzuwirken.

53

8. Es komme bei der Beurteilung der Frage, ob der Windkraft substantiell Raum gewährt worden sei, nicht darauf an, ob bereits vorhandene Anlagen vollständig ausgeblendet werden müssten oder mit der Vorlage der umstrittenen Leistungsbilanz zulässiger Anlagen eine tragfähige Aussage zur Substanzialität zu machen sei. Denn hier verdeutliche bereits das ausreichende Verhältnis der für die Windkraft offen gehaltenen Flächen (“Sonderbauflächen für Windenergie“) zu sowohl der Gesamtfläche des Stadtgebiets abzüglich der „harten Tabuzonen“ von 8,6 % als auch zu den ermittelten Prüfflächen (Potenzialflächen) von 46 %, dass der Windenergie substantiell Raum gegeben werde.

54

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten 1 bis 10 verwiesen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung im Senat gewesen sind.

Entscheidungsgründe

55

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg, weil er zulässig und begründet ist.

56

A) Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

57

I. Die Antragstellerin ist als (teil-)rechtsfähige Gesellschaft bürgerlichen Rechts nach § 61 Nr. 2 VwGO beteiligungsfähig (vgl. OVG LSA, Beschl. v. 16.6.2005 - 2 K 278/02 -, JMBl. LSA 126 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 17 f.).

58

II. Hinsichtlich der angegriffenen textlichen Darstellung der Ausschlusswirkung ist die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil sie glaubhaft gemacht hat, dass sie auf Flächen innerhalb der Ausschlusszone, und zwar im sogenannten „Prüfraum 6 F. - südlich F.“, an denen sie obligatorisch nutzungsberechtigt ist, sieben Windenergieanlagen errichten lassen und betreiben will. Dabei ist es unschädlich, dass der Gesellschaftsvertrag, durch den die Gesellschafter der Antragstellerin ihre Grundstücke für dieses Vorhaben zur Verfügung stellten, nur mündlich geschlossen wurde. Denn ein Gesellschaftsvertrag ist nicht nach § 311b BGB formbedürftig, wenn ein Grundstück nur zur Nutzung in die Gesellschaft eingebracht werden soll (Grüneberg, in: Palandt, BGB, 75. Aufl. 2016, § 311b Rn. 9, m. w. N.).

59

III. Das Rechtschutzbedürfnis der Antragstellerin ergibt sich daraus, dass sich ihre rechtliche Position in Bezug auf ihr Vorhaben, insbesondere in dem vor dem Verwaltungsgericht Hannover um die Versagung eines Vorbescheids geführten Prozess, verbessert, wenn die textliche Darstellung der Ausschlusswirkung für unwirksam erklärt wird. Denn dem Vorhaben und der Erteilung eines positiven Vorbescheids steht dann die Ausschlusswirkung nicht mehr entgegen (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 15, m. w. N.).

60

IV. Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wurde gewahrt.

61

B) Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Denn der umstrittene Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin leidet unter beachtlichen Rechtsfehlern.

62

Nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. etwa Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 62, und Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 18) ist in rechtlicher Hinsicht von Folgendem auszugehen: Einer nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB möglichen Konzentrationsflächenplanung muss ein anhand der Begründung/Erläuterung sowie der Aufstellungsunterlagen und Verfahrensakten nachvollziehbares (vgl. u. a. Urt. d. Sen. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; Urt. v. 28.1.2010 - 12 LB 243/07 -; Urt. v. 11.7.2007 - 12 LC 18/07 -, BRS 71 Nr. 106; Beschl. v. 29.8.2012 - 12 LA 194/11 -, NordÖR 2012, 494) schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zu Grunde liegen, das nicht nur Auskunft darüber gibt, von welchen Erwägungen die positive Standortzuweisung getragen wird, sondern auch die Gründe für die beabsichtigte Freihaltung des übrigen Planungsraums von Windenergieanlagen aufzeigt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017 und v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 und 2.11 -, BVerwGE 145, 231), der sich der Senat angeschlossen hat (Urt. v. 23.1.2014 - 12 KN 285/12 -, BauR 2014, 838; v. 28.8.2013 - 12 KN 146/12 -, NuR 2013, 812 u. - 12 KN 22/10 -, NuR 2013, 808; v. 17.6.2013 - 12 KN 80/12 -, NuR 2013, 580; Beschl. v. 16.5.2013 - 12 LA 49/12 -, ZUR 2013, 504; Urt. v. 14.5.2014 - 12 KN 29/13 -, NuR 2014, 654) muss sich die Ausarbeitung des Planungskonzepts in folgenden Abschnitten vollziehen: In einem ersten Arbeitsschritt sind diejenigen Bereiche als „Tabuzonen“ zu ermitteln, die für die Nutzung der Windenergie nicht zur Verfügung stehen. Die Tabuzonen lassen sich in „harte“ und „weiche“ untergliedern. Diesen Unterschied muss sich der Planungsträger auf dieser ersten Stufe des Planungsprozesses bewusst machen und ihn dokumentieren. Das ist dem Umstand geschuldet, dass die beiden Arten der Tabuzonen nicht demselben rechtlichen Regime unterliegen. Bei den „harten Tabuzonen“ handelt es sich um Flächen, deren Bereitstellung für die Windenergienutzung an § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB scheitert. Danach haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich ist ein Bauleitplan dann, wenn seiner Verwirklichung auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Wege stehen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.3.2004 - BverwG 4 CN 4.03 -, BVerwGE 120, 239). „Harte Tabuzonen“ sind einer Abwägung zwischen den Belangen der Windenergienutzung und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen. Demgegenüber sind „weiche Tabuzonen“ zu den Flächen zu rechnen, die einer Berücksichtigung im Rahmen der Abwägung zugänglich sind. Zwar dürfen sie anhand einheitlicher Kriterien ermittelt und vorab ausgeschieden werden, bevor diejenigen Belange abgewogen werden, die im Einzelfall für und gegen die Nutzung einer Fläche für die Windenergie sprechen. Das ändert aber nichts daran, dass sie keine eigenständige Kategorie im System des Rechts der Bauleitplanung bilden, sondern der Ebene der Abwägung zuzuordnen sind. Sie sind disponibel, was sich daran zeigt, dass städtebauliche Gesichtspunkte hier nicht von vornherein vorrangig sind und der Plangeber die „weichen Tabuzonen“ einer erneuten Betrachtung und Bewertung unterziehen muss, wenn er als Ergebnis seiner Untersuchung erkennt, dass er für die Windenergienutzung nicht substantiell Raum schafft (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.2008 - BVerwG 4 CN 2.07 -, NVwZ 2008, 559). Während „harte Tabuzonen“ kraft Gesetzes als Konzentrationsflächen für die Windenergienutzung ausscheiden, muss der Plangeber seine Entscheidung für weiche Tabuzonen rechtfertigen. Dazu muss er aufzeigen, wie er die eigenen Ausschlussgründe bewertet, d. h. kenntlich machen, dass er - anders als bei „harten“ Tabukriterien - einen Bewertungsspielraum hat, und die Gründe für seine Wertung offenlegen. Andernfalls scheitert seine Planung unabhängig davon, welche Maßstäbe an die Kontrolle des Abwägungsergebnisses hinsichtlich der Frage, ob der Windenergie substanziell Raum gegeben wurde, anzulegen sind, schon an dem fehlenden Nachweis, dass er die „weichen“ Tabukriterien auf der Stufe der Abwägung in die Planung eingestellt hat (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231; BVerwG, Urt. v. 11.4.2013 - BVerwG 4 CN 2.12 -, NVwZ 2013, 1017). Die Potenzialflächen, die nach Abzug der „harten und weichen Tabuzonen“ übrig bleiben, sind in einem weiteren Arbeitsschritt zu den auf ihnen konkurrierenden Nutzungen in Beziehung zu setzen, d. h. die öffentlichen Belange, die gegen die Ausweisung eines Landschaftsraums als Konzentrationszone sprechen, sind mit dem Anliegen abzuwägen, der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance zu geben, die ihrer Privilegierung nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB gerecht wird.

63

Die beschlossene Flächennutzungsplanung der Antragsgegnerin beruht hiernach auf einer im Ansatz richtigen Vorgehensweise. Dennoch ist sie zu erheblichen Teilen rechtswidrig.

64

I. Dies ergibt sich vor allem aus dem Ausschluss von Flächen von der Windenergienutzung anhand ungeeigneter „harter“ Tabukriterien.

65

1. Entgegen ihrer Einordnung durch die Antragsgegnerin sind die Vorranggebiete für Natur- und Landschaft des hier noch maßgeblichen RROP 2004 des Landkreises H. nicht pauschal den „harten Tabuzonen“ zuzuordnen (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, BauR 2016, 1866 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 64 ff., vgl. auch: OVG LSA, Urt. v. 21.10.2015 - 2 K 109/13 -, juris, Rn. 51; Gem. RdErl. [Windenergieerlass] d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [210], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 4.; NLT, Arbeitshilfe Naturschutz und Windenergie, Stand: Oktober 2014, Tabelle 1).

66

Die Antragsgegnerin geht allerdings zutreffend davon aus, dass als „harte Tabuzonen“ auch solche Flächen eingeordnet werden dürfen, die deshalb der planerischen Abwägung zwischen den Belangen der Windenergie und widerstreitenden Belangen (§ 1 Abs. 7 BauGB) entzogen sind, weil eine dortige Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergieanlagen dem sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebenden Gebot zuwiderliefe, Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen, das seinerseits eine Konkretisierung der Beachtenspflicht des § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG ist. Diese Überlegung setzt zwar nicht bei der Frage nach der Verwirklichungsfähigkeit der Vorhaben und damit der Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an. Sie betrifft aber ebenfalls eine Unterscheidung zwischen Bereichen strenger Bindung und planerischer Abwägung. Denn die Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB stellt grundsätzlich ebenfalls ein zwingendes rechtliches Hindernis für eine Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergie dar, soweit eine solche Darstellung keine Konkretisierung des Rahmens eines tendenziell gegenläufigen Ziels der Raumordnung mehr sein könnte, sondern sie dieses Ziel nicht unerheblich, namentlich in seinem Kern, beeinträchtigen würde (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 65, m. w. N.). Die Festlegung eines Vorranggebietes hat nämlich die normative Steuerungswirkung eines Zieles der Raumordnung, sodass derartige Festlegungen grundsätzlich nach § 1 Abs. 4 BauGB eine Darstellung von Sonderbauflächen für Windenergieanlagen ausschließen und damit „harte Tabuzonen“ begründen könnten (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 67, m. w. N.). Die Prüfung, ob in einem Vorranggebiet Sonderbauflächen für Windenergieanlagen ausgeschlossen sind, weil die Nutzung der Windenergie mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen nicht vereinbar ist (vgl. § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG), bleibt also keineswegs stets der „Abwägungsebene“ vorbehalten.

67

Der Antragsgegnerin sind fachliche Beurteilungsspielräume und Einschätzungsprärogativen (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., Rn. 68, m. w. N.) zuzugestehen. Diese beziehen sich aber nicht auf die Beurteilung von Rechtsfragen. Es reicht daher nicht aus, wenn die Antragsgegnerin hinsichtlich der „harten“ Tabuisierung bestimmter Flächenkategorien eine „vertretbare“ Rechtsauffassung eingenommen hat. Die ihr insoweit zuzugestehenden Spielräume beziehen sich vielmehr lediglich auf die natur-, und landschaftsschutzfachliche Bewertung von Tatsachen, die für die Beantwortung der Frage Bedeutung haben, ob die Nutzung der Windenergie mit den in bestimmten Arten von Vorranggebieten jeweils vorrangigen Funktionen und Nutzungen vereinbar ist. Das schließt zwar eine Befugnis zu Typisierungen ein, die zur Folge hat, dass sich nicht für jeden Punkt innerhalb solcher Vorranggebiete durch eine fiktive Einzelfallprüfung der Nachweis führen lassen muss, gerade dort sei die Errichtung einer Windkraftanlage mit den vorrangigen Funktionen und Nutzungen nicht vereinbar. Umgekehrt reicht es für die Annahme, bestimmte Arten von Vorranggebieten seien „harte Tabuzonen“, aber nicht aus, nur eine regelhafte Unvereinbarkeit der Windenergienutzung mit den dort vorrangigen Funktionen und Nutzungen zu prognostizieren, sofern nicht aus den Merkmalen der jeweiligen Art des Vorranggebietes hergeleitet werden kann, dass theoretisch denkbare Ausnahmen von der Unvereinbarkeit auf Einzelfälle beschränkt bleiben, die durch individuelle Umstände geprägt sind. Die Unvereinbarkeit der in Vorranggebieten einer bestimmten Art vorrangigen Funktionen und Nutzungen einerseits sowie der Windenergienutzung andererseits muss sich also bereits aus der Charakteristik der vorrangigen Funktionen und Nutzungen herleiten lassen, ohne dass es einer näheren Betrachtung ihrer Ausprägungen im Einzelfall bedürfte. Bezogen auf Vorranggebiete für Natur und Landschaft kann jedoch nicht ohne nähere Betrachtung der jeweiligen Ausprägung von Natur und Landschaft, namentlich der dort beheimateten Flora und Fauna sowie der Schönheit des vorhandenen Landschaftsbildes, beurteilt werden, ob eine Unvereinbarkeit mit der Windenergienutzung vorliegt. Insbesondere fehlt es hierfür auf der Ebene der Raumordnung an einer normativen Konkretisierung besonderer Schutzzwecke und dort verbotener Handlungen, an die sich anknüpfen ließe (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., Rn. 68, m. w. N.).

68

Die Feststellung in dem Standortkonzept (S. 27, 6.4, erstes Aufzählungszeichen, in BA 10), dass in diesen Vorranggebieten eine Bebauung mit räumlich und landschaftlich technisch industriell wirkenden Windenergieanlagen regelmäßig im Widerspruch zu den übergeordneten Zielen des Landkreises zum Erhalt und zur Entwicklung solcher Bereiche stehe, ist hiernach zu pauschal, um die Annahme einer „harten Tabuzone“ zu begründen. Der Umstand, dass die Festlegung eines Vorrangs von Natur und Landschaft nicht konkret genug ist, um die Frage nach der Vereinbarkeit mit der Windenergienutzung zu beantworten, kann auch nicht dadurch aufgefangen werden, dass die Antragsgegnerin die Schutzwürdigkeit der im Westen des Stadtgebiets in dem Regionalen Raumordnungsprogramm als Vorranggebiet für Natur und Landschaft festgelegten Fläche des J. moors aus deren gleichzeitiger Ausweisung als Naturschutzgebiet herzuleiten versucht. Denn die Festlegung eines Vorranggebietes ist als Kriterium für die Bestimmung einer „harten Tabuzone“ nur anzuerkennen, soweit sie selbständig trägt. Es ist deshalb nicht zulässig, eine „harte Tabuzone“ lediglich formal anhand des abstrakten Kriteriums „Festlegung als Vorranggebiet für Natur und Landschaft“ zu identifizieren, dieses Kriterium aber in Wahrheit durch solche weiteren einzelfallbezogenen Erwägungen zu der natur- und landschaftsschutzfachlichen Wertigkeit davon erfasster Teilflächen „anzureichern“, die sich nicht aus dem Inhalt der Festlegung selbst ergeben, sondern aus anderweitigen rechtlichen Einordnungen der Teilflächen abgeleitet werden, die ihrerseits eigenständige „Tabukriterien“ bilden oder an diese angelehnt sind (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 69).

69

Der Versuch, im gerichtlichen Verfahren durch eine nachträgliche Einzelfallbetrachtung der natur- und landschaftsschutzfachlichen Wertigkeit bestimmter Flächen darzulegen, dass ein zu Unrecht als „hartes“ Tabukriterium betrachtetes Ausschlussmerkmal lediglich Bereiche betroffen habe, die objektiv für die Nutzung der Windenergie ausscheiden, kann ebenfalls die Heranziehung des fehlerhaften „harten“ Kriteriums nicht rechtfertigen. Eine derartige „Anreicherung“ dieses Kriteriums stellt nämlich in Wahrheit eine grundlegende Abkehr von dessen ursprünglichen Abstraktionsgrad dar. Sie darf zudem schon aufgrund ihrer mangelnden Dokumentation in den Aufstellungsunterlagen nicht unter Inanspruchnahme eines Einschätzungs- oder Beurteilungsspielraums im Nachhinein dem Feststellungsbeschluss des Rates unterlegt werden. Noch weniger lässt sich die „harte“ Tabuisierung der durch die Raumordnungsplanung als Vorranggebiete für Natur und Landschaft festgelegten Flächen nachträglich damit begründen, dass die ortskundigen Ratsmitglieder auf den tabuisierten Flächen tatsächliche Hindernisses für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen erkannt hätten, die in einer „Unvertretbarkeit“ der Windenergienutzung vor dem Hintergrund der örtlichen Beschaffenheit der Natur und des örtlichen Landschaftsbildes bestünden. Denn abgesehen von der auch insoweit fehlenden zureichenden Dokumentation in den Aufstellungsunterlagen könnte sich aus der Beeinträchtigung einer natur- oder landschaftsschutzfachlich begründbaren Wertigkeit von Flächen kein tatsächliches Hindernis für die dortige Errichtung von Windkraftanlagen ergeben, sondern lediglich ein rechtliches Hindernis. Denn tatsächliche Hindernisse für die Errichtung solcher Anlagen sind nicht solche Hindernisse, die sich aus Tatsachen ergeben, die ihrerseits unter Normen subsumiert dazu führen, dass diese Normen einer Windenergienutzung entgegenstehen, sondern nur solche Hindernisse, die unmittelbar eine Windenergienutzung verhindern, indem sie diese gar nicht oder nur mit unvertretbarem technischen Aufwand zuließen (z. B. nicht ausreichende Windhöffigkeit, Instabilität des Untergrundes etc.). Zu Unrecht argumentiert die Antragsgegnerin schließlich mit dem Gesichtspunkt, auf den in Rede stehenden Flächen ließen sich „keine ganzen Windparks“ unterbringen. Denn es ist auch in Erwägung zu ziehen, ob sich Windparks unter Inanspruchnahme von Randflächen eines Vorranggebietes in Kombination mit anderen Bereichen verwirklichen ließen.

70

2. Zu Recht beanstandet die Antragstellerin für den vorliegenden Fall auch die Einordnung von Wald als „harte Tabuzone“.

71

a) Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin schließt das Niedersächsische Landesraumordnungsprogramm 2012, wonach Wald wegen seiner vielfältigen Funktionen für Zwecke der Windenergienutzung nur ausnahmsweise in Anspruch genommen werden soll, wenn weitere Flächenpotentiale außerhalb des Waldes nicht zur Verfügung stehen und es sich um mit technischen Einrichtungen oder Bauten vorbelastete Flächen handelt (vgl. Abschnitt 4.2 Ziff. 04), für bewaldete Flächen eine Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen nicht schlechthin aus (Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 25). Bei dieser Regelung handelt es sich nach ihrer Gestaltung (kein Fettdruck) ersichtlich nicht um ein Ziel, sondern „lediglich“ einen Grundsatz der Raumordnung, der nach § 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG im Wege der baurechtlichen Abwägung überwunden werden kann. Mithin ergibt sich daraus weder eine Anpassungspflicht gemäß § 1 Abs. 4 BauGB noch ein rechtliches Hindernis für die Errichtung von Windenergieanlagen im Wald, das die Erforderlichkeit der Planung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB in Frage stellt.

72

Für die Annahme einer „harten“ Ausschlussfläche reicht es aber nicht aus, dass in dem betreffenden Gebiet nach aktuellem Kenntnisstand des Plangebers aller Voraussicht nach Anlagen nicht errichtet werden können.

73

b) Soweit in dem Standortkonzept (S. 36, in BA 10) die Auffassung vertreten wird, der Landkreis H. habe in seinen raumordnerischen Zielen Waldflächen im Kreisgebiet als Ausschlussflächen definiert, rechtfertigt auch dies nicht die Annahme einer „harten Tabuzone“.

74

Zwar steht der Antragsgegnerin im Zuge der Festlegung „harter Tabuzonen“ ein Beurteilungsspielraum zu. Dieser bezieht sich aber - wie bereits oben unter B) I. 1. ausgeführt - nicht auf die Beurteilung reiner Rechtsfragen. Es reicht daher nicht aus, dass es eine „vertretbare“ Rechtsauffassung sein mag, bestimmte Plansätze, namentlich des Regionalen Raumordnungsprogramms des Landkreises H. 2004 - RROP 2004 -, als Ziele der Raumordnung zu deuten, die für bewaldete Flächen eine Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen nach § 1 Abs. 4 BauGB ausschließen. Vielmehr müsste diese Rechtsauffassung objektiv zutreffen - was nicht der Fall ist.

75

Unzutreffend ordnet das Standortkonzept die allenfalls einschlägigen Plansätze unter 3.3 D 01 bis 03 des RROP 2004 des Landkreises H., insbesondere die Bestimmung, „Auch kleinere Waldbestände und Feldgehölze sind wegen ihrer Bedeutung für Natur und Landschaft zu erhalten.“, als Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 ROG ein, die kraft der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB einer Darstellung von Sondergebieten für Windenergieanlagen auf Waldflächen im Landkreis H. schlechthin entgegenstehen. Es ergibt sich bereits aus dem Plansatz 3.3 D 06 RROP 2004, „Unvermeidbare Eingriffe in Waldbestände sind durch mindestens flächengleiche Ersatzaufforstungen auszugleichen.“, dass Eingriffe in Waldbestände - auch soweit durch sie bislang bewaldete Flächen als solche verloren gehen - nach dem RROP 2004 nicht schlechthin ausscheiden. Der Einschlag einzelner oder weniger Bäume eines Waldes ist deshalb noch nicht als „Nichterhaltung“ von „Waldbeständen“ zu begreifen. Den angeführten Bestimmungen des RROP 2004 lässt sich keine absolute Bestandsgarantie für alle nicht vereinzelt wachsenden Bäume im Landkreis H. entnehmen. Für diese Interpretation spricht tendenziell auch der Plansatz 3.3 D 07 des RROP 2004, demzufolge alle Waldgebiete über 5 ha im Planungsraum als „Vorsorgegebiete für die Forstwirtschaft“ festgelegt und kleinere Waldgebiete (nur) gleichrangig zu behandeln sind. Denn die genannten, unmittelbar an den Begriff „Wald“ anknüpfenden Plansätze des RROP 2004 befinden sich, obwohl auch die Erholungsfunktion des Waldes gesehen wurde (vgl. Begründung des RROP 2004 zu 3.3 „Forstwirtschaft“), allein unter der Überschrift „3.3 Forstwirtschaft“, sodass viel dafür spricht, ihnen keinen Bedeutungsgehalt beizulegen, der in ein Spannungsverhältnis zu den übrigen forstwirtschaftlichen Festlegungen des RROP 2004, hier insbesondere den „Vorsorgegebiete für die Forstwirtschaft“, treten würde. Im Lichte der Begründung des RROP 2004 (zu 1.9 „Vorsorgegebiete“) und der Bestimmung unter B9 02 des zugrundeliegenden Landesraumordnungsprogramms Niedersachsen 1994 Teil I (vom 2. 3. 1994 [GVBl. S. 130] geändert durch Gesetz vom 24.10.2002 [GVBl. S. 738]), abgedruckt in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Sep. 2008, unter D 771) - LROP 1994 - sind „Vorsorgegebiete“ im Sinne des LROP 1994 und des RROP 2004 nämlich lediglich als Vorbehaltsgebiete im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 ROG einzuordnen, da in ihnen alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen (lediglich) so abzustimmen sind, dass diese Gebiete in ihrer Eignung und besonderen Bedeutung möglichst nicht beeinträchtigt werden. Bei der Abwägung konkurrierender Nutzungsansprüche ist der festgelegten besonderen Zweckbestimmung (nur) ein hoher Stellenwert beizumessen; im Einzelfall ist jedoch eine abweichende Entscheidung möglich. Als Festlegung von Vorbehaltsgebieten im Sinne des § 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 2 ROG sind Festlegungen von „Vorsorgegebieten für die Forstwirtschaft“ gerade nicht als Ziele der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 ROG einzuordnen, sondern nur als Grundsätze der Raumordnung (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - BVerwG 4 C 4.02 -, BVerwGE, 118, 33 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 43). In der Auslegung, welche das Standortkonzept vermutlich den Plansätzen unter 3.3 D 01-03 des RROP 2004 gibt, würden diese mithin einen über die gleichzeitige Festlegungen von „Vorsorgegebieten für die Forstwirtschaft“ hinausreichenden Zielcharakter besitzen. Sie erhöben Waldflächen faktisch zu Vorranggebieten (§ 8 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 ROG) für die Forstwirtschaft, ohne sie als solche festzulegen. Zudem ist aus der Begründung des RROP nicht ersichtlich, dass hinsichtlich der Plansätze zu 3.3 D 01 bis 03 eine gesonderte abschließende Abwägung (§ 7 Abs. 2 ROG) unter Einschluss auch der Belange der Windenergienutzung stattgefunden hätte. Vielmehr spricht Überwiegendes dafür, dass lediglich das für die Festlegungen von „Vorsorgegebieten für die Forstwirtschaft“ Erforderliche geschehen ist und daher auch die Plansätze zu 3.3 D 01 bis 03 des RROP objektiv nur weitere, diese Festlegung flankierende Grundsätze der Raumordnung sind.

76

c) Die im gerichtlichen Verfahren nachgeschobenen Erwägungen der Antragsgegnerin zu dem geringen Waldanteil in ihrem Gebiet und der Bedeutung kleiner und größerer Waldflächen als Biotoptrittsteine bzw. als Gebiete der Erholung können die Betrachtung aller Waldflächen über 5.000 qm als „harte Tabuzonen“ ebenfalls nicht rechtfertigen. Die Ausführungen der Antragsgegnerin, dass die Errichtung von Windenergieanlagen aus „örtlich bedingten Gründen“ in den tabuisierten Waldflächen „nicht vertretbar“ sei, sind in dem Standortkonzept (S. 36, in BA 10) schon nicht ausreichend konkret dokumentiert. Sie laufen zudem der Sache nach auf eine planerische Abwägung hinaus, schon weil kein Tatbestand einer Norm genannt wird, aus der sich das behauptete zwingende rechtliche Hindernis für die Errichtung von Windenergieanlagen im Wald ergeben soll und an den ein „Beurteilungsspielraum“ anknüpfen könnte. Insbesondere kann nicht nachträglich ein Zusammenhang mit den Regelungen über die Erteilung von Waldumwandlungsgenehmigungen (vgl. dazu Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, juris, Rn. 52) hergestellt werden.

77

3. Soweit die Antragstellerin kritisiert, dass Schutzabstände von 400 m um Wohnbauflächen, gemischte Bauflächen, Gemeinbedarfsflächen sowie Einzelwohnanlagen im Außenbereich gelegt wurden, gilt Folgendes: Mangelt es an einer tragfähigen Tabuisierung der Flächen, an die für die Bemessung eines Schutzabstandes angeknüpft wurde, so liegt auch der Bemessung des Schutzabstandes keine tragfähige Bewertung der Schutzwürdigkeit des Schutzobjektes zugrunde (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 71) und ist daher die Herleitung eines daran anknüpfenden Schutzabstandes unschlüssig und damit rechtswidrig.

78

a) Die Rechtmäßigkeit der „harten“ Schutzabstände von 400 m um Wohnbauflächen und gemischte Bauflächen lässt der Senat im Ergebnis offen. Der in dem Standortkonzept dokumentierte Ansatz ist allerdings erkennbar fehlerhaft. Denn zu Unrecht rechtfertigt das Standortkonzept die „harte“ Tabuisierung von Siedlungsbereichen mit den durch Flächennutzungsplanung dargestellten Bauflächen im Sinne der § 5 BauGB, darunter insbesondere solchen im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BauNVO. Dies wäre nicht tragfähig, weil bei der Neuaufstellung eines Flächennutzungsplans der Plangeber bisherige auf der Ebene der Flächennutzungsplanung vorgenommene Darstellungen ändern darf. Namentlich soweit dem nicht eine bereits vorhandene Bebauung oder die Festsetzungen wirksamer Bebauungspläne (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2007 - 12 KN 206/15 -, juris, Rn. 31) entgegenstehen, kann er beispielsweise als Wohnbauflächen vorgesehene Bereiche als Sonderbauflächen für Windenergie darstellen. Ein Ausschluss solcher Flächen allein aufgrund der Flächennutzungsplanung würde mithin nicht darauf beruhen, dass der Windkraftnutzung dort bereits auf unabsehbare Zeit rechtliche oder tatsächliche Hindernisse im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB im Wege stünden, sondern auf dem fortbestehenden oder erst im Rahmen der Neuaufstellung des Plans gefassten Willen des Plangebers, die Gebiete durch den Flächennutzungsplan statt für die Windenergie für andere Zwecke zur Verfügung zu stellen. Die Anknüpfungen an Darstellungen der Flächennutzungsplanung ist hiernach nur als „weiches“ Ausschlusskriterium möglich (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 27). Die Antragsgegnerin hat aber in der mündlichen Verhandlung behauptet, tatsächlich anders verfahren zu sein und bei der „harten“ Tabuisierung von Siedlungsbereichen in Wahrheit nicht an die Darstellung von Bauflächen in der Flächennutzungsplanung, sondern an die vorhandene Bebauung und die Festsetzungen von Bebauungsplänen angeknüpft zu haben. Dem musste indessen im Hinblick darauf, dass andere beachtliche Planungsfehler gegeben sind, weder in tatsächlicher noch rechtlicher Hinsicht abschließend nachgegangen werden.

79

b) Rechtlich fehlerhaft ist es jedenfalls, immissionsschutzrechtlich oder mit Blick auf eine optisch bedrängende Wirkung begründete „harte“ Schutzabstände zu Gemeinbedarfsflächen anzunehmen, weil diese nicht durchgängig eine mit der Wohnbebauung vergleichbare Schutzwürdigkeit aufweisen. Dies dürfte etwa für das in der Begründung des Flächennutzungsplans ausdrücklich als Gemeinbedarfsfläche genannte (vgl. Begründung FNP, S. 104, Nr. 5.5) Übungsgelände der Feuerwehr gelten.

80

c) Dagegen ist es rechtens, einen Schutzabstand von 400 m zu vorhandenen Einzelwohnhäusern im Außenbereich als „harte Tabuzone“ zu betrachten, wenn dieser Abstand (vgl. Standortkonzept, S. 24, letztes Aufzählungszeichen, i. V. m. S. 23, letztes Aufzählungszeichen) als zweifache - nicht dreifache - Gesamthöhe der optisch bedrängenden Wirkung von bis zu 200 m hohen Referenzanlagen begründet wird (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, juris, Rn. 34, m. w. N.). Es dürfte auch keinen Bedenken begegnen, entsprechende Schutzabstände mit derselben Begründung als „harte Tabuzonen“ zu betrachten, die um durch Bebauungsplan (§ 30 Abs. 1 BauGB) - nicht Flächennutzungsplan - als Siedlungsbereiche mit Wohnnutzung festgesetzte Flächen gelegt werden (so auch: Gem. RdErl. [Windenergieerlass] d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [208], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 1).

81

II. Ein Rechtsfehler findet sich ferner, soweit die Antragsgegnerin Flächen von der Windenergienutzung anhand „weicher Tabukriterien“ ausgeschlossen hat.

82

Zu Recht rügt die Antragstellerin, dass die Antragsgegnerin Flächen innerhalb des Schutzabstandes von 200 m zu Vorranggebieten für Natur und Landschaft als „weiche Tabuzonen“ festgelegt hat. Für die Festlegung von „weichen“ Ausschluss- und Abwägungskriterien muss es sachliche Gründe geben, die der Planungsträger plausibel zu machen hat, die aber für sich genommen nicht zwingend sein müssen (OVG Meckl.-Vorp., Urt. v. 3.4.2013 - 4 K 24/11 -, juris, Rn. 75). Aus dem Erfordernis eines schlüssigen Planungskonzeptes (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwGE 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 9) ergibt sich allerdings, dass Schutzabstände, die als „weiche Tabuzonen“ um solche Flächen gelegt werden, die ihrerseits zu Unrecht als „harte Tabuzonen“ betrachtet (und auch nicht hilfsweise als „weiche Tabuzonen“ festgelegt) wurden, keine rechtliche Anerkennung finden können. Denn mangelt es an einer tragfähigen Tabuisierung der Flächen, an die für die Bemessung eines Schutzabstandes angeknüpft wurde, so liegt der Bemessung des Schutzabstandes keine tragfähige Bewertung der Schutzwürdigkeit des Schutzobjektes zugrunde (Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., juris, Rn. 71). Da die Einordnung von Vorranggebieten für Natur und Landschaft als „harte Tabuzonen“ unrichtig ist (vgl. oben unter B) I. 1.) und die Antragsgegnerin diese Gebiete nicht hilfsweise als „weiche Tabuzonen“ festgelegt hat, fehlt es hier an einer geeigneten Anknüpfungsfläche für die Festlegung einer „weichen Tabuzone“ durch Bemessung eines Schutzabstandes. Die Planung ist daher hinsichtlich der durch einen Schutzabstand zu Vorranggebieten für Natur und Landschaft bestimmten „weichen Tabuzonen“ objektiv unschlüssig und abwägungsfehlerhaft.

83

III. Die fehlerhaften Zuordnungen der Vorranggebiete für Natur und Landschaft und der Waldflächen über 5.000 qm zu den „harten Tabuzonen“ sowie der Schutzabstände von 200 m um Vorranggebiete für Natur und Landschaft zu den „weiche Tabuzonen“ sind als Planungsfehler auch beachtlich.

84

1. Die unter B) I. 1. und 2. sowie II. aufgezeigten Fehler im Abwägungsvorgang sind offensichtlich gewesen. Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist (BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - BVerwG 4 CN 1.11 -, BVerwG 145, 231 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 16) - wie hier aus den vorgenannten Gründen.

85

2. Die fehlerhaften Zuordnungen der Vorranggebiete für Natur und Landschaft sowie der Waldflächen über 5.000 qm waren zudem von Einfluss auf das Abwägungsergebnis. Letzteres ist anzunehmen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel die Planung anders ausgefallen wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.2012 - 4 CN 1.11 -, a. a. O., m. w. N). Eine solche konkrete Möglichkeit besteht immer dann, wenn sich anhand der Planunterlagen oder sonst erkennbarer oder naheliegender Umstände die Möglichkeit abzeichnet, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann (Urt. d. Sen. v. 3.12.2015 - 12 KN 216/13 -, BauR 2016, 470 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 29, m. w. N.).

86

a) Letzteres lässt sich entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht bereits mit dem Hinweis darauf ausschließen, dass sich an dem Größenverhältnis zwischen den Prüfräumen und den als „hart“ oder „weich“ gesperrten Tabuzonen nichts ändern würde, wenn fälschlich als „harte Tabuzone“ eingeordnet worden sei, was als „weiche Tabuzone“ hätte betrachtet werden dürfen. Denn die fehlerhaft festgelegten „harten Tabuzonen“ sind hier nicht etwa hilfsweise und mit insoweit tragfähigen Begründungen als „weiche Tabuzonen“ festgelegt worden, sondern sie wurden der Abwägung durch den Plangeber - zu Unrecht - völlig entzogen. Die Annahme, sie wären von ihm ohne weiteres als „weiche Tabuzonen“ eingeordnet worden, beruht daher auf Spekulationen. Damit verkennt die Antragsgegnerin zudem, dass der oben (unter B) vor I.) dargestellte Ablauf des Planungsprozesses einen ergebnisoffenen Charakter hat. Es reicht daher nicht aus, dass ein bestimmtes Abwägungsergebnis von dem Plangeber aufgrund anderer als der tatsächlich angestellten Erwägungen hätte gerechtfertigt werden können, wenn solche Erwägungen lediglich möglich gewesen wären, aber ersichtlich nicht angestellt wurden. Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin kann auch nicht anhand eine Befragung der an dem Beschluss über die Feststellung des Flächennutzungsplans beteiligten Ratsmitglieder ausgeschlossen werden, dass der Mangel im Abwägungsvorgang von Einfluss auf das Abwägungsergebnis gewesen sein kann. Denn dem entsprechenden Hauptbeweisantrag der Antragsgegnerin war aus den Gründen des ihn ablehnenden Beschlusses des Senats nicht nachzugehen, die im Sitzungsprotokoll der mündlichen Verhandlung vom 26. Oktober 2017 festgehaltenen sind. Dem Beweisersuchen der Antragstellerin stand unter anderem ein Beweisermittlungsverbot entgegen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15.10.2002 - BVerwG 4 BN 51.02 -, NVwZ-RR 2003, 171 f., hier zitiert nach juris, Rn. 10).

87

b) Wären die Vorranggebiete für Natur und Landschaft und die Schutzabstände von 200 m zu ihnen nicht pauschal als „Tabuzonen“ gewertet worden, hätte sich indessen gezeigt, dass zumindest Teile des Vorranggebiet im südöstlichen Teil des Stadtgebietes (vgl. Bl. 61 GA) samt des Schutzabstandes von 200 m nicht als weitere Flächen für die Windenergienutzung ausgeschlossen waren. Denn aus den in den Planunterlagen enthaltenen Karten (vgl. Standortkonzept, S. 29, Arbeitskarte 5, S. 25, Abstandsmodell C, i. V. m. den Seiten 23 f. und 41 sowie die kleinen Karten am Rande der Seiten 26 bis 38 des Standortkonzepts; in BA 10) ergibt sich, dass in dem Vorranggebiet im südöstlichen Teil des Stadtgebietes erhebliche Flächen vorhanden sind, die von keinen anderen „harten“ oder „weichen“ Tabukriterien erfasst werden. Anknüpfend an die Identifizierung zusätzlicher - grundsätzlich - für eine Windenergiegewinnung verfügbarer Flächen hätte es nicht ferngelegen, weitere Flächen als Sonderbauflächen für Windenergieanlagen darzustellen.

88

c) Hinsichtlich der zu Unrecht vorgenommenen Einordnung von Waldgebieten über 5.000 qm als „harte Tabuzone“ besteht ebenfalls die konkrete Möglichkeit, dass die Unterlassung des Planungsfehlers dazu geführt hätte, dass weitere Flächen der Nutzung für die Windenergiegewinnung zur Verfügung gestellt worden wären. Denn jedenfalls diejenigen Flächen im südöstlichen Teil des Stadtgebietes, die von keinen anderen „harten“ oder „weichen“ Tabukriterien überlagert werden als den (nicht tragfähigen) eines Vorranggebiets für Natur und Landschaft und seines Schutzabstands (vgl. Bl. 57 und 61 GA sowie Standortkonzept, S. 29, Arbeitskarte 5, S. 25, Abstandsmodell C, i. V. m. den Seiten 23 f. und 41 sowie die kleinen Karten am Rande der Seiten 26 bis 38 des Standortkonzepts; in BA 10) hätten einer Windenergienutzung - grundsätzlich - zur Verfügung gestanden und damit ebenfalls für eine Ausweisung weiterer Sonderbauflächen gesprochen. Der Auszug aus der Arbeitskarte für den Prüfraum 3 (Begründung FNP, S. 53, in BA 10) deutet zudem darauf hin, dass auch dort - unter Einbeziehung von Waldflächen - Raum für eine Windenergienutzung wäre.

89

Aus den oben unter B) III. 2. b) und c) genannten Gründen wären mehr oder andere Flächen grundsätzlich für die Windenergienutzung in Betracht gekommen oder die dargestellten Sonderbauflächen für Windenergie hätten anders zugeschnitten werden können (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 13.7.2017 - 12 KN 206/15 -, BauR 2017, 1953 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 62).

90

3. Die oben unter B) I. 1. und 2. sowie II. festgestellten Abwägungsmängel sind schließlich nicht gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB unbeachtlich geworden. Denn die Antragstellerin hatte diese Mängel vor Ablauf der Jahresfrist in ihrer am 29. Juni 2016 zugestellten (Bl. 20 GA) Antragsschrift bzw. unter 5. ihres dem Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin am 10. Dezember 2016 zugestellten (Bl. 54 GA) Schriftsatzes vom 28. Dezember 2016 gerügt. Das ist ausreichend (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 23.6.2016 - 12 KN 64/14 -, a. a. O., Rn. 77, m. w. N.).

91

IV. Vor diesem Hintergrund kann unter anderem offen bleiben, ob die Antragsgegnerin - wozu der Senat in Übereinstimmung u. a. mit dem Windenergieerlass (Gem. RdErl.d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [209], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 3.) neigt - Naturschutzgebiete zu Recht als „harte Tabuzonen“ betrachtet hat und inwieweit die vorgenommene Einordnung von FFH-Gebieten als „harte Tabuzonen“ den Bedenken begegnet, die das Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen formuliert hat (vgl. OVG NRW, Urt. v. 5.7.2017 - 7 D 105/14.NE -, BauR 2017, 1653 ff., hier zitiert nach juris, Rn. 61 f.). Solche Bedenken könnten jedenfalls dann gerechtfertigt sein,, wenn nicht ausreichend geprüft und durch schlüssige und substantiierte Darlegungen bereits in der Begründung des Flächennutzungsplans (oder durch diese konkret in Bezug genommene Unterlagen) dokumentiert wurde, dass und inwieweit eine solche Einordnung nicht allein auf dem Kriterium „FFH-Gebiet“, sondern auf dem Kriterium „FFH-Gebiet mit zu erwartender erheblicher Beeinträchtigung des Gebiets in seinen für die Erhaltungsziele oder den Schutzzweck maßgeblichen Bestandteilen“ beruht (vgl. insoweit auch Gem. RdErl. d. MU, d. ML, d. MS, d. MW u. d. MI vom 24.2.2016 - MU-52-29211 -, Nds. MinBl. 190 [210], Anlage 1, unter Nr. 2.8, i. V. m. Tabelle 3, unter Nr. 3.)

92

C) Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE170008194&psml=bsndprod.psml&max=true