Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-12-01, Aktenzeichen 14 L 856/08
ECLI:DE:VGGE:2008:1201.14L856.08.00

Tenor

1.	Die aufschiebende Wirkung der Klage 14 K 3815/08 gegen die
Untersagungsverfügung und die mit ihr verbundene Zwangsgeldandrohung
des Antragsgegners vom 14. Juli 2008 wird wiederhergestellt, bzw.
angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

2.	Der Streitwert wird auf 100.000,- EUR festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Die Antragstellerin betreibt ein Entsorgungsunternehmen mit den
Schwerpunkten Ersatzbrennstoff-Herstellung, Gewerbeabfallsortierung und
Altholzverwertung. Sie ist spezialisiert auf Einsammlung, Aufbereitung,
Entsorgung und Verwertung von Abfällen. Sie wendet sich gegen die durch
den Antragsgegner erfolgte Untersagung der von ihr organisierten
Altpapiersammlung über sogenannte „blaue Tonnen" im Gebiet des Kreises
V. , insbesondere in den Städten V. , L. sowie der Gemeinde C. .

4

In den oben genannten Gemeinden wird Altpapier derzeit in einem
gemischten Bring- und Holsystem gesammelt. Im Bereich der Stadt V. wird
Altpapier zum Teil durch die Kommune bei den Haushalten abgeholt und über
den Antragsgegner verwertet. In den übrigen Gemeinden und Teilen der Stadt
V. sind Altpapiercontainer aufgestellt.

5

Am 9. Juli 2008 zeigte die Antragstellerin beim Antragsgegner an, dass
sie eine gewerbliche Erfassung und Verwertung von Altpapier aus privaten
Haushalten im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 des Kreislaufwirtschafts-
/Abfallgesetzes (KrW-/AbfG) beabsichtige. Dazu werde ab dem 14. Juli 2008
auf Anforderung der privaten Haushalte mit der Aufstellung „blauer Tonnen"
mit einem Volumen von jeweils 240 Litern begonnen. Als Bonus werde den
Haushalten angeboten, zweimal jährlich die Biotonne zu reinigen. Alternativ
zum Aufstellen von Tonnen werde den Haushalten die Bündelsammlung
angeboten, beginnend zum gleichen Termin. Die Abfuhr erfolge mit eigenem
Personal und Fahrzeugen zum Firmensitz in C1. . Dort werde das
Altpapier umgeschlagen, nach C2. (NL) transportiert und dort und der Fa.
Q. b.V. zur Vermarktung in der Papierherstellung etwa (aber nicht
ausschließlich) bei der Firma P. Papier N.V. in E. (Belgien)
überlassen. Die Verwertungsanlagen seien jederzeit in der Lage, die gesamte
in der Region V. erfasste Papiermenge zu erfassen. Es sei beabsichtigt,
ausschließlich von privaten Haushalten stammendes Altpapier (Sorten 1.01
und 1.02 gemäß der Liste der europäischen Standardsorten und Qualitäten)
zu erfassen, nicht aber Verpackungen i.S.d. Verpackungsverordnung. Zur
Vermeidung von Fehlwürfen würden die Bürger entsprechend informiert. Die
Sammlung erfolge für die Bürger kostenlos, die Antragstellerin sei an der
dauerhaften Etablierung eines Systems zur Altpapiererfassung in der Region
V. interessiert.

6

Dieser Anzeige fügte sie als Anlagen ein Zertifikat der DEKRA, in dem ihr
bescheinigt wird, die Anforderungen des § 52 KrW-/AbfG und der
Entsorgungsfachbetriebeverordnung zu erfüllen, sowie eine
Informationsbroschüre für die Haushalte über die nähere Ausgestaltung der
beabsichtigten Sammlung bei.

7

Weitgehend gleichlautende Scheiben richtete die Antragstellerin an die
Gemeinde C. , sowie die Städte V. und L. .

8

Unter dem 10. Juli 2008 hörte der Antragsgegner die Antragstellerin zu
der beabsichtigten Untersagung der Sammlung an, falls der nach § 13 Abs. 3
Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG erforderliche Nachweis vor Aufnahme einer
gewerblichen Sammlung nicht erbracht werde (formelle Rechtswidrigkeit)
und/oder die Voraussetzungen der Zulässigkeit einer gewerblichen Sammlung
gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht vorliegen (materielle
Rechtswidrigkeit). Gleichzeitig wies er darauf hin, dass die Sammlung wohl
bereits formell rechtswidrig sei. Über die materielle Rechtmäßigkeit könne erst
nach Eingang der nachfolgend angeforderten Unterlagen zum Gegenstand
der gewerblichen Sammlung, insbesondere hinsichtlich des Ausschlusses von
Verpackungsmüll, zum Zusammenhang der angebotenen Reinigung der Bio -
Tonnen mit der Papiersammlung und zur schadlosen Verwertung des
gesammelten Altpapiers befunden werden. Der Antragsgegner gehe darüber
hinaus vom Bestehen einer grundsätzlichen Überlassungspflicht der privaten
Haushalte auch für Altpapier aus. Der angekündigten Sammlung stünden des
Weiteren öffentliche Interessen entgegen. Es sei zu besorgen, dass die
Funktionsfähigkeit des bestehenden kommunalen Entsorgungssystems unter
betriebswirtschaftlichen und abfallwirtschaftlichen Gesichtspunkten entfalle,
eine erhebliche Gebührenbelastung des Bürgers durch den Wegfall der
Erlöse, die im Rahmen der Verwertung des Altpapiers derzeit erzielt werden
entstehe, die Planungssicherheit, insbesondere auch für die zur Zeit laufende
Ausschreibung der Verwertung im Kreis V. wegfalle und die
Funktionsfähigkeit des abgestimmten kommunalen Erfassungssystems für
PPK (Papier, Pappe, Kartonagen) - Verkaufsverpackungen verloren
gehe.

9

Die Antragstellerin nahm am 14. Juli 2008 ausführlich zu den in der
Anhörung aufgeworfenen Fragen Stellung und stellte sich auf den
Standpunkt, dass an den Nachweis der Verwertung im Rahmen der Anzeige
keine überhöhten Anforderungen gestellt werden dürften. Vor diesem
Hintergrund seien die übermittelten Informationen ausreichend. Die
Antragstellerin sei im Übrigen seit Jahren in vielen Kommunen
Drittbeauftragter i.S.d. 16 Abs. 1 KrW-/AbfG, für Einsammlung, Transport und
Verwertung kommunaler PPK. Auf den Ausschluss der
Verkaufsverpackungen werde neben den Hinweisen in der verteilten
Broschüre auch bei Aufstellung der Tonnen hingewiesen. Im Übrigen bleibe
es dem Antragsgegner unbenommen, im Rahmen eigener Informationspolitik
auf den Ausschluss von Verpackungsmüll hinzuweisen. Die angebotene
Reinigung der Biotonnen sei keine Entsorgungshandlung; es stehe den
Bürgern frei, Dritte mit der Reinigung der ihnen durch den Antragsgegner,
bzw. von diesem beauftragter Unternehmen zur Verfügung gestellter
Biotonnen zu beauftragen. Auch öffentliche Interessen stünden der
Sammlung vor dem Hintergrund aktueller Rechtsprechung nicht entgegen.
Die befürchtete Gebührenerhöhung sei nicht konkret genug belegt. Die
Antragstellerin werde alles dafür tun, die Sammlung von
Verkaufsverpackungen zu vermeiden, so dass der befürchtete
Funktionsverlust des abgestimmten kommunalen Erfassungssystems nicht
trage. Falls sich herausstellen sollte, dass ein relevanter Anteil an
Verkaufsverpackungen in den von der Antragstellerin aufgestellten Tonnen
enthalten sei, werde sie sich von den betroffenen Systembetreibern
Drittbeauftragen lassen.

10

Am 14. Juli 2007 ordnete der Antragsgegner nach § 21 KrW-/AbfG
an:

11

Der Fa. C3. Kreislaufwirtschaft GmbH, I. . 44, C1. (im
Weiteren: C3. ), vertreten durch die Geschäftsführung, wird mit sofortiger
Wirkung untersagt im Kreis V. , insbesondere
a) im Gebiet der Gemeinde C. ,
b) im Gebiet der Stadt L. ,
c) im Gebiet der Stadt V.
gewerbliche Sammlungen von PPK - Abfällen (Papier-, Pappe- und
Kartonage-Abfällen) aus privaten Haushaltungen im Sinne des § 13 Abs. 3
Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG durchzuführen.
Im Einzelnen wird hierzu untersagt,

12

1.1	im Gebiet des Kreises V. PPK - Abfälle aus privaten Haushaltungen
zu sammeln und zu entsorgen/zu verwerten;

13

1.2	zu diesem Zweck im Gebiet des Kreises V. privaten Haushaltungen
Papiertonnen oder sonstige Behälter zur Erfassung von PPK - Abfällen zur
Verfügung zu stellen;

14

1.3	Werbung oder sonstige Informationen (z.B. durch Flyer, Handzettel,
Zeitungsanzeigen oder Seiten im Internet unter www. entsorgung.de) zu
diesem Zweck zu verteilen oder zu veröffentlichen und hierdurch private
Haushaltungen im Kreis V. aufzufordern, Papiertonnen für die PPK -
Erfassung bei ihr zu bestellen oder von ihr entgegenzunehmen und ihr mit
dieser Papiertonne oder im Wege der Bündelsammlung PPK - Abfälle zu
überlassen

15

Soweit vor Bekanntgabe dieses Bescheides von C3. im Kreis V.
bereits Papiertonnen zur Erfassung von Altpapier aufgestellt worden sind, hat
C3. ab Bekanntgabe dieses Bescheides

16

2.1	das Altpapier aus vor der Bekanntgabe dieses Bescheides bereits
aufgestellten und bereits befüllten Papiertonnen bis spätestens eine Woche
nach Bekanntgabe dieses Bescheides dem Kreis V. als öffentlich
rechtlichen Entsorgungsträger an der Wertstoffaufbereitungsanlage C.
[Anschrift, Öffnungszeiten] zu überlassen und die Papiertonnen unmittelbar im
Anschluss an die Entleerung zurückzunehmen;

17

2.2	spätestens zwei Wochen nach Durchführung und Abschluss der
gemäß Nr. 2.1 angeordneten Maßnahmen dies der unteren
Umweltschutzbehörde des Kreises V. schriftlich anzuzeigen.

18

Es wird die sofortige Vollzeihung der Nr. 1. und 2. angeordnet.

19

Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen die unter 1. und 2.1 dieses
Bescheides geregelten Vorgaben werden C3. folgende Zwangsgelder
angedroht.

20

4.1	Bei Zuwiderhandlung gegen die Anordnung unter Nr. 1.1 wird für jede
Leerung einer Papiertonne oder jede Leerung eines sonstigen Behälters zur
Erfassung von PPK - Abfällen oder jede sonstige Zuwiderhandlung ein
Zwangsgeld in Höhe von 250,00 EUR festgesetzt.

21

4.2	Bei Zuwiderhandlung gegen die Anordnung unter Nr. 1.2 wird für jede
zur Verfügung gestellte Papiertonne bzw. für jeden zur Verfügung gestellten
sonstigen Behälter zur Erfassung von PPK - Abfällen ein Zwangsgeld in Höhe
von 200,00 EUR festgesetzt.

22

4.3	Bei Zuwiderhandlung gegen die Anordnung unter Nr. 1.3 wird für jede
Werbungs- bzw. Informationsaktion ein Zwangsgeld in Höhe von 2.500,00
EUR festgesetzt.

23

4.4	Bei Zuwiderhandlung gegen die Anordnung unter Nr. 2.1 wird und für
jede Papiertonne, deren Befüllung nicht dem Kreis V. überlassen wird, ein
Zwangsgeld in Höhe von 250,00 EUR festgesetzt.

24

Zur Begründung dieser Verfügung führte er im Wesentlichen aus, der
Nachweis einer ordnungsgemäßen Verwertung/Entsorgung gegenüber dem
öffentlichen Entsorgungsträger sei bislang nicht erfolgt. Des weiteren stünden
der Sammlung der Antragstellerin öffentliche Interessen entgegen.

25

Die Antragstellerin betreibe keine Sammlung i.S.d. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr.
3 KrW-/AbfG, sondern ein flächendeckendes Abfallentsorgungssystem,
welches an die Stelle des kommunalen Entsorgungssystems trete. Dem
Sammlungsbegriff des Gesetzes liege aber das historische Vorbild der Bündel
/ Türsammlung einzelner Wertstofffraktionen zu Grunde. Die mit der
Rechtsprechung zu fordernde „Freiwilligkeit der Überlassung" sei vorliegend
nicht gegeben, da bei dem System der Antragstellerin zumindest ein
konkludenter Abschluss zivilrechtlicher Verträge angenommen werden
müsse, aus denen die Pflicht folge, Abfälle zu überlassen, damit der Behälter
nicht wieder entzogen wird. Auch die fehlende gesetzliche Regelung eines
Betretungsrechts des privaten Grundstücks für die Antragstellerin erfordere
einen zivilrechtlichen Vertrag. Die in § 13 KrW-/AbfG geforderte
Eigenverwertung der Abfälle erfolge nicht, da die Antragstellerin sich für die
Verwertung Dritter bediene.

26

Des weiteren sei die geordnete Entsorgung nicht gesichert. Weder die
Anzeige vom 8. Juli 2008 noch die auf Aufforderung nachgebesserten
Unterlagen erfüllten die Anforderungen an einen Nachweis der geordneten
Entsorgung, da weder die weiteren Verwertungsanlagen benannt noch die
Entsorgungsverträge vorgelegt worden seien. Dies sei aber vor dem
Hintergrund, dass die Antragstellerin nicht über eine eigene
Verwertungsanlage verfüge erforderlich.

27

Soweit daran gedacht sei, die Behälter am Straßenrand abzustellen, sei
eine Sondernutzungserlaubnis notwendig, die allerdings Gegenstand eines
eigenen straßenrechtlichen Verfahrens und deshalb nicht Gegenstand der
Verfügung sei.

28

Der Sammlung stehe als öffentliches Interesse auch der Verlust der
Wirtschaftlichkeit der öffentlichen Abfallentsorgung entgegen. In die
Gebührenkalkulation seien alle Erlöse aus Altpapier zu 100% als
gebührenmindernd eingestellt. Der Verlust betrüge bei vollständigem Entzug
des Papiers ca. 640.000,-EUR. Als Folge der notwendigen
Gebührenerhöhungen komme es zu wilden Müllablagerungen. Die
Altpapiersammlung verringere außerdem die Auslastung der öffentlichen
Kapazitäten und führe so zu einer Gebührenerhöhung, die letztendlich gegen
das Äquivalenzprinzip verstoße, weil höhere Gebühren für weniger Leistung
zu verlangen seien. Eine Gebührenerhöhung würde dazu führen, dass auch
Nichtgebührenpflichtige („der Steuerzahler") zu Gebührenerhöhungen
herangezogen würden, denen keine Gegenleistung an sie selbst
gegenüberstehen würde, denn bei Arbeitslosen gehörten die Müllgebühren zu
den Wohnkosten, die aus Steuermitteln zu zahlen seien.

29

Es könne nicht ausgeschlossen werden, dass durch private Anbieter die
öffentlich rechtliche Entsorgungsstruktur ausgehöhlt werde.

30

Der Antragsgegner führe außerdem derzeit ein europaweites
Ausschreibungsverfahren um die Verwertung des Altpapiers ab dem 1.
Januar 2009 durch, welches im EU - Amtsblatt vom 1. Juli 2008 bekannt
gemacht worden sei. Das Ergebnis dieses Verfahrens werde unterlaufen,
wenn die Antragstellerin ein paralleles System aufbaue. Die
Planungssicherheit sei nicht mehr gewährleistet, da die Mengen für künftige
Ausschreibungen nicht mehr erfasst werden könnten. Das Mengenrisiko
würde auf die Bieter überbürdet, zuverlässige Angebote könnten nicht mehr
abgegeben oder überprüft werden.
Des weiteren müsste damit gerechnet werden, dass neben der Antragstellerin
weitere gewerbliche Betreiber versuchen würden, Sammlungssysteme im
Kreisgebiet einzurichten.

31

Die Sammlung der Antragstellerin gefährde darüber hinaus bereits
getätigte kommunale Investitionen für zwei Abfallumladestationen in M. und
C. . Der Kreis habe für die geplante Altpapiersammlung ein weiteres
Müllfahrzeug und 6.400 Altpapiertonnen angeschafft, sowie drei weitere
Mitarbeiter eingestellt. Kreis und Gemeinden hätten nach Durchführung von
Vergabeverfahren Entsorgungsunternehmen als beauftragte Dritte mit der
Altpapiersammlung in den Haushalten und dem Transport zur Umladestation
beauftragt. Bei Einrichtung der Sammlung der Antragstellerin sei mit
Preisanpassungsforderungen seitens dieser Unternehmen zu rechnen.

32

Die Sammlung der Antragstellerin gefährde das Duale System
Deutschland (DSD). Der Antragsgegner habe sich gegenüber DSD
verpflichtet, zusammen mit dem Altpapier auch Verkaufsverpackungen
einzusammeln. Bei dieser vereinbarten Entsorgung handele es sich um ein
System i.S.d. § 6 Abs. 3 VerpackungsVO. Das Tätigwerden der
Antragstellerin würde das Wettbewerbserfordernis für die Auswahl der zu
beauftragenden Unternehmen nach § 6 VerpackungsVO unterlaufen. Die
Tätigkeit örtlich begrenzter Sammler würde auch die flächendeckende
Erfassung von Verkaufsverpackungen gefährden, da nur die lukrativen
Standorte abgedeckt würden.
Die von der Antragstellerin beabsichtigte Sammlung unterscheide sich nicht
von der haushaltsnahen Erfassung von Verkaufsverpackungen und erfülle
nicht die Voraussetzungen des § 6 Abs. 3 VerpackVO. Die Antragstellerin
verfüge weder über eine behördliche Systemfeststellung nach § 6 Abs. 3 Satz
11 VerpackVO noch über eine schriftliche Abstimmung mit dem öffentlichen
Entsorgungsträger nach § 6 Abs. 3 Satz 4 und 5 VerpackVO. Die
„Drittbeauftragung" durch die beauftragten Unternehmen des DSD, welche
der Antragstellerin vorschwebe, sei im Rahmen einer gewerblichen
Sammlung gerade nicht möglich.

33

Durch ihre Sammlung verstoße die Antragstellerin auch gegen
Wettbewerbsgrundsätze. Die erfolgreiche Etablierung eines haushaltsnahen
Abholsystems verhindere Wettbewerb, da ein Hinzutreten weiterer
Wettbewerber dadurch erheblich erschwert werde. Dies sei bei der
Ausschreibung durch den öffentlichen Entsorgungsträger für einen
bestimmten Zeitraum nicht der Fall. Gleichzeitig eröffne die Aufstellung der
blauen Tonne auch den vereinfachten Zugang zu anderen „trockenen"
Wertstofffraktionen. Das Vorgehen der Antragstellerin stehe im Widerspruch
zu der Systematik des Abfallrechts, die entweder die Drittübertragung nach §
16 oder die konzessionsähnliche Aufgabenübertragung vorsehe.

34

Im Übrigen begründete der Antragsgegner die Anordnung der sofortigen
Vollziehbarkeit sowie die Zwangsmittelandrohung.

35

Gegen die am 14. Juli 2008 per Telefax übermittelten und am 16. Juli
2008 gegen Empfangsbekenntnis zugestellte Ordnungsverfügung hat die
Antragstellerin am 15. Juli 2008 Klage erhoben und einen Antrag auf
Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieser Klage
gestellt.

36

Als Anlage zur Antrags- und Klagebegründung fügte sie zwei
Bescheinigungen über die Verwertung des Altpapiers bei und führt aus, bei
diesen Bescheinigungen handele es sich nicht um
Gefälligkeitsbescheinigungen, wie der Antragsgegner behaupte, sondern um
branchenübliche Nachweise.

37

Sie wendet ein, dass für die Anordnung in Ziffer 1.3 keine
Ermächtigungsgrundlage bestehe. Der herangezogene § 21 KrW-/AbfG lasse
nur unmittelbar abfallrechtliche Anordnungen zu, nicht aber Folgemaßnahmen
wie die Untersagung der Werbung.

38

Es sei nicht abzusehen, dass der Antragstellerin eine flächendeckende
Einrichtung des Systems gelingen könnte, da neben dem Antragsgegner auch
weitere Konkurrenten auftreten können. Deshalb sei die Planungssicherheit
des Antragsgegners nicht berührt.

39

Die restriktive Auslegung des § 13 Abs. 3 KrW-/AbfG wie sie der
Antragsgegner vornehme verstoße gegen Art 29 ff EG Vertrag, da sie zu einer
mengenmäßigen Ausfuhrbeschränkung führe. Die Antragstellerin wolle das
Altpapier in den Niederlanden entsorgen.

40

Die Antragstellerin unterlaufe das aktuelle Ausschreibungsverfahren nicht,
da dieses noch nicht abgeschlossen sei und sie sich nicht an ihm beteilige.
Der Antragsgegner könne und müsse die Ausschreibung an geänderte
Rahmenbedingungen anpassen. Auch künftige Ausschreibungen würden
nicht behindert, da die Ausschreibungsmodalitäten entsprechend angepasst
werden könnten und das BGB in § 313 Möglichkeiten der Anpassung auch
laufender Verträge an Mengenschwankungen ermögliche.

41

Die von dem Antragsgegner geltend gemachten erheblichen Investitionen
seien bislang nicht dargelegt. Selbst wenn es sich um Fehlinvestitionen
handele, beruhten diese nicht auf der Sammlung der Antragstellerin, sondern
der unzutreffenden Bewertung der Sach- und Rechtslage durch den
Antragsgegner.

42

Die vom Antragsgegner angeführten Gebühren und fiskalischen Belange
seien allenfalls nachrangig zu berücksichtigen. Der Gesetzgeber mute dem
öffentlichen Träger eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der
Entsorgungsstrukturen zu. Das rentable Betreiben solcher Einrichtungen sei
kein von § 13 Abs. 3 Krw-/AbfG geschützter Belang. Dies könne allenfalls
dann der Fall sein, wenn die Gebührenerhöhung so hoch ausfiele, dass die
betroffenen Haushalte überfordert wären. Der Antragsgegner habe sich
insoweit lediglich auf vage Vermutungen und pauschale Behauptungen
gestützt.

43

Außerhalb des KrW-/AbfG liegende Aspekte wie die VerpackungsVO
seien nicht als öffentliche Interessen berücksichtigungsfähig. Selbst wenn
diese Aspekte zu berücksichtigen wären, stelle die Antragstellerin sicher, dass
es nur zu gelegentlichen Fehlwürfen kommen könne, die ein
flächendeckendes Entsorgungssystem nicht gefährden können.

44

Weder die Verpackungsverordnung noch § 13 KrW-/AbfG enthielten eine
Überlassungspflicht des Endverbrauchers an das DSD, sondern lediglich eine
Rücknahmepflicht der Hersteller / Verkäufer. Daher sei es dem Verbraucher
unbenommen, auch Verpackungsmüll in die Altpapiersammlung zu geben.
Die ordnungsgemäße Verwertung sei durch die Antragstellerin auch für
solche Verpackungen garantiert. Die vom Antragsgegner in Bezug
genommenen Abstimmungsvereinbarungen mit dem DSD seien allesamt
ausgelaufen, bzw. vor Inkrafttreten des KrW-/AbfG abgeschlossen worden
und deshalb zwischenzeitlich obsolet.

45

Die Untersagung der gesamten Sammlung mit Blick auf die
VerpackungsVO stelle sich als unverhältnismäßig dar, da eine Untersagung
der Sammlung von Verpackung völlig ausreichend wäre, um die Interessen
des DSD zu wahren.

46

Allein die Durchführung der Sammlung stelle auch keinen
Wettbewerbsverstoß dar. Die Praxis zeige, dass mehrere gewerbliche
Sammler nebeneinander existieren könnten. Der Gesetzgeber habe mit
Einführung des Systems der Dualen Abfallwirtschaft bewusst eine
Konkurrenzsituation geschaffen.

47

Sie stellt schriftsätzlich sinngemäß den Antrag,

48

die aufschiebende Wirkung der Klage 14 K 3815/08 gegen die
Untersagungsverfügung und die mit ihr verbundene Zwangsgeldandrohung
des Antragsgegners vom 14. Juli 2008 wiederherzustellen, bzw.
anzuordnen.

49

Der Antragsgegner beantragt,

50

den Antrag abzulehnen.

51

Er trägt ergänzend zur Begründung der Ordnungsverfügung vor, dass
weiterhin Abstimmungsvereinbarungen zwischen DSD und dem
Antragsgegner bzw. den Kreisangehörigen Gemeinden hinsichtlich des
Verpackungsanteils am Altpapieraufkommen bestehen.

52

§ 21 KrW-/AbfG decke auch die Untersagung der Werbung in Ziffer 1.3
der Verfügung ab, da damit auch abfallwirtschaftliche Belange betroffen
werden. Die Antragstellerin rufe nämlich zur Verletzung der
Überlassungspflicht auf und sei damit Zweckveranlasserin.

53

Der Nachweis der ordnungsgemäßen Entsorgung sei nach der
Rechtsprechung durch die Vorlage von Verträgen im Zeitpunkt der Anzeige,
nicht erst im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu führen.

54

Prüfungsmaßstab für die Gefährdung der öffentlichen Entsorgung sei
allein der Zuständigkeitsbereich der für den Abtransport zuständigen Stadt,
nicht jedoch des Kreises. Maßstab dieser Prüfung sei die Gefahr, nicht der
konkrete Eintritt eines Erfolges. Diese Gefahr sei in der Ordnungsverfügung
plausibel dargelegt und begründet worden.

55

Die Papiersammlung der Antragstellerin mache die Erfüllung der
VerpackVO unmöglich, da die Mengenströme nicht mehr erfasst werden
könnten und der von der VerpackVO geforderte Rücklauf von 70% der in
Umlauf gebrachten Verpackungen nicht mehr kontrolliert werden könne. Dies
sei ein entgegenstehender öffentlicher Belang, da gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1
KrW-/AbfG eine unschädliche Verwertung nur dann vorliege, wenn durch die
Verwertung nicht gegen öffentlich - rechtliche Bestimmungen
- hier Anlage I Ziffer 3 Abs. 4 VerpackVO - verstoßen wird.

56

Die von der Antragstellerin beabsichtigte Sammlung sei auch ein
Wettbewerbsverstoß, da ein flächendeckendes System haushaltsnaher
Erfassung jede Konkurrenz unmöglich mache.

57

Die Antragstellerin umgehe das Ausschreibungsverfahren, da ihre
Aktivität darauf abziele, dessen Sieger Papiermengen zu entziehen. Die
Tätigkeit der Antragstellerin verstoße auch gegen Vergaberecht, weil die
Mengenschwankungen zu einer nach § 8 VOL/A unzulässigen
Risikoüberbürdung führen. Es gebe auch keine vergaberechtlichen
Alternativen, da die von der Antragstellerin dargestellte Vertragsanpassung
nicht so einfach möglich sei wie dargestellt.

58

§ 13 KrW-/AbfG verstoße auch nicht gegen EU Recht, die Kommission
habe ein entsprechendes Verfahren eingestellt.

59

Die Kammer hat durch Beschluss vom 16. Juli 2008 vorläufig die
aufschiebende Wirkung der Klage 14 K 3815/08 wiederhergestellt, bzw.
angeordnet, bis über den Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO entschieden
wird.

60

II.

61

Der zulässige Antrag ist begründet.

62

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht in den
Fällen, in denen der Widerspruch gegen einen belastenden Verwaltungsakt
abweichend von § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung
entfaltet, weil es sich bei dem Verwaltungsakt um eine Maßnahme handelt,
deren sofortige Vollziehbarkeit - wie hier - durch die erlassende Behörde
angeordnet wurde, auf Antrag des Betroffenen die aufschiebende Wirkung
des Rechtsbehelfs wiederherstellen.

63

Dies kommt allerdings nur in Betracht, wenn das öffentliche Interesse an
einer sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes das Interesse des
Antragstellers, von Vollziehungsmaßnahmen vorläufig verschont zu bleiben,
nicht überwiegt. Bei der in diesem Zusammenhang gebotenen
Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs im
Hauptsacheverfahren mit zu berücksichtigen. Stellt sich heraus, dass der
Rechtsbehelf voraussichtlich keinen Erfolg haben wird, spricht dies für ein
vorrangiges Vollziehungsinteresse, sofern nicht besondere Umstände im
Einzelfall eine andere Entscheidung erfordern. Stellen sich die
Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs als offen dar, hat das Gericht die
widerstreitenden Interessen im Rahmen einer allgemeinen Abwägung
gegeneinander abzuwägen.

64

Ein das Interesse der Antragstellerin an dem Suspensiveffekt ihrer Klage
überwiegendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der
Ordnungsverfügung ist vorliegend nicht festzustellen. Nach der in diesem
Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage
spricht viel dafür, dass die mit der Klage 14 K 3815/08 angefochtene
Ordnungsverfügung des Antragsgegners rechtswidrig ist, offensichtlich ist
dies jedoch nicht. Im Rahmen einer allgemeinen Vollzugsfolgenabwägung
überwiegt das Interesse der Antragstellerin am Suspensiveffekt ihrer Klage,
da die Nachteile, denen die Antragstellerin bei einer Vollziehung der
Ordnungsverfügung bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren
ausgesetzt ist, erheblich und nicht mehr umzukehren sind.

65

Der Antragsgegner hat die Verfügung zutreffend auf die
Ermächtigungsgrundlage des § 21 KrW-/AbfG gestützt. Danach kann die
zuständige Behörde im Einzelfall die erforderlichen Anordnungen zur
Durchführung dieses Gesetzes und der auf seiner Grundlage erlassenen
Rechtsverordnungen treffen. Hier hat der Antragsgegner mit der
streitgegenständlichen Ordnungsverfügung die Erfüllung der gesetzlichen
Überlassungspflicht aus § 13 Abs. 1 Krw-/AbfG durchsetzen wollen.

66

Entgegen der von dem Antragsgegner vertretenen Auffassung spricht
aber überwiegendes dafür, dass die Voraussetzungen zum Einschreiten nicht
erfüllt sind. Die von der Antragstellerin beabsichtigte Altpapiersammlung im
Rahmen des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG ist nach summarischer
Prüfung zulässig und ihr können auch keine öffentlichen Interessen
entgegengehalten werden, so dass die Überlassungspflicht aus § 13 Abs. 1
Krw-/AbfG für die von der Antragstellerin gesammelte PPK - Fraktion des
Altpapiers nicht (mehr) besteht.

67

Die rechtliche Zulässigkeit der gewerblichen PPK - Sammlung der
Antragstellerin ist ausschließlich nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zu
beurteilen. Durch diese Vorschrift werden gewerbliche Sammelsysteme
außerhalb des Bereichs der Rückgabe- und Rücknahmepflichten auf Grund
von Rechtsverordnungen nach § 24 KrW-/AbfG ermöglicht.

68

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 - 10 S
2422/07 -, NVwZ 2008, 295ff; OVG Schleswig - Holstein, Urteil vom 22. April
2008 - 4 LB 7/06 -, Mitteilungen NWStGB 2008, 228 = NVwZ 2008, 922ff.

69

§ 13 Abs. 1 KrW-/AbfG begründet abweichend von §§ 5 Abs. 2 und 11
Abs. 1 KrW-/AbfG für Erzeuger oder Besitzer von Abfällen aus privaten
Haushalten grundsätzlich die Pflicht, diese Abfälle den nach dem Landesrecht
zur Entsorgung verpflichteten juristischen Personen (öffentlich - rechtliche
Entsorgungsträger, hier der Antragsgegner) zu überlassen, soweit sie diese
nicht selbst verwerten können oder eine solche Verwertung nicht
beabsichtigen. Dementsprechend wäre das hier in Rede stehende Altpapier
aus privaten Haushaltungen dem Antragsgegner als öffentlich rechtlichem
Entsorgungsträger zu überlassen, sofern nicht eine der in Absatz 3
aufgezählten zulässigen Ausnahmen einschlägig ist.

70

Vgl. v. Lersner/Wendenburg: Recht der Abfallbeseitigung, Kommentar zu
§ 13 KrW-/AbfG, Rdnr. 23; Fluck: Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und
Bodenschutzrecht, Kommentar zu § 13 KrW-/AbfG, Rdnr. 75f,

71

Nach Auffassung der Kammer ist vorliegend die Ausnahme des § 13 Abs.
3 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 Krw-/AbfG einschlägig. Danach unterliegen Abfälle,
welche nicht in die Gruppe der gefährlichen Abfälle im Sinne des KrW-/AbfG
fallen, die gewerbliche Sammler der ordnungsgemäßen und schadlosen
Verwertung zuführen nicht der oben dargestellten Überlassungspflicht, sofern
der gewerbliche Sammler dem öffentlich rechtlichen Entsorgungsträger die
ordnungsgemäße Verwertung nachweist und der Sammlung öffentliche
Interessen nicht entgegen stehen.

72

Bei der von der Antragstellerin angemeldeten Altpapiersammlung handelt
es sich um ein solches gewerbliches Sammelsystem außerhalb des Bereichs
der Rückgabe- und Rücknahmepflichten auf Grund von Rechtsverordnungen
nach § 24 KrW-/AbfG, weil die Antragstellerin - wie im Übrigen auch die
Abfallsatzungen der Städte V. , C. und L. , jeweils in ihren §§ 2 und 3 -
die Sammlung von Einwegverpackungen aus Papier, Pappe oder Karton, für
die eine Rücknahmepflicht aufgrund einer Rechtsverordnung nach § 24 Krw-
/AbfG besteht (Grüner Punkt), ausschließt. Allein der Umstand, das es auch
bei entsprechender Aufklärung der Bürger erfahrungsgemäß in einem
gewissen Umfang zu „Fehlwürfen" kommen kann, lässt diesen Charakter der
Sammlung der Antragstellerin nicht entfallen. Anhaltspunkte dafür, dass die
Antragstellerin - abweichend von ihren erklärten Absichten - plant, ein
Erfassungssystem für Verpackungen einzurichten, welches in unzulässiger
Weise

73

vgl. dazu Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. März 2006
- 7 C 9/05 -, BVerwGE 125, 337ff,

74

in Teilbereichen in Konkurrenz zum abgestimmten und abfallrechtlich
anerkannten System des Dualen Systems Deutschland treten würde, sind
weder ersichtlich, noch vom Antragsgegner substantiiert vorgetragen
worden.

75

Die in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG geregelte „gewerbliche
Sammlung" von Abfällen zu deren Verwertung beschränkt sich nicht allein auf
die Gelegenheitssammlung, sondern umfasst auch ein haushaltsnahes
regelmäßiges Abholsystem, wie die Antragstellerin es einrichten will, bzw.
inzwischen eingerichtet hat. Unter einer „gewerblichen Sammlung" ist die
Sammlung von Abfällen Dritter durch einen Gewerbebetrieb zu verstehen,
ohne dass dieser selbst - auch nicht durch Übertragung nach § 13 Abs. 2
KrW-/AbfG - entsorgungspflichtig ist oder von einem Entsorgungspflichtigen
mit der Erfüllung dazu beauftragt wurde.

76

Fluck: Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar zu
§ 13 KrW-/AbfG, Rdnr. 156.

77

Einem solchen Verständnis des Begriffs „Sammeln" in § 13 Abs. 3 Satz 1
Nr. 3 Krw-/AbfG steht auch § 4 Abs. 5 KrW-/AbfG nicht entgegen. Dieser
Bestimmung lässt sich nämlich ein Gegensatz der Begriffe des „Sammelns"
und des „Einsammelns durch Hol- und Bringsysteme" nicht entnehmen. Der
Gesetzgeber hat in § 4 Abs. 5 Krw-/AbfG lediglich die Benennung der
zeitlichen Abfolge der einzelnen Entsorgungshandlungen vorgenommen, nicht
eine Abgrenzung von Tatbeständen im Sinne einer Legaldefinition, welche
sich auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG übertragen ließe. Der Begriff des
„Sammelns" ist dabei nicht auf eine bestimmte gelegentliche oder räumlich
begrenzte Entsorgungsvariante beschränkt. Der Begriff „Sammlung" in § 13
Ab. 3 Satz 1 Nr. 2 und 3 KrW-/AbfG dürfte im gleichen Sinne wie das
„Einsammeln" in § 4 Abs. 5 KrW-/AbfG und § 49 KrW-/AbfG zu verstehen
sein, da er nicht das Sammeln der Abfälle im privaten Haushalt, sondern den
Vorgang nach Bereitstellung der Abfälle zur Abholung erfassen will.

78

Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24.Januar 2008 - 7 ME
192/07 - m.w.N., AbfallR 2008, 35ff und VG Leipzig, Beschluss vom 7. August
2008 - 1 L 53/08 -m.W.N., Juris.

79

Soweit als weiteres Tatbestandsmerkmerkmal die Freiwilligkeit der
Überlassung der Abfälle seitens der privaten Haushaltungen - im Gegensatz
zu der in § 13 Abs. 1 Krw-/AbfG begründeten Überlassungspflicht - zu fordern
ist, vermag die Kammer die diesbezüglich vom Antragsgegner geäußerten
Bedenken nicht zu teilen.

80

Insbesondere entfällt die Freiwilligkeit der Überlassung nicht dadurch,
dass zwischen dem Bürger und der Antragstellerin möglicherweise ein
(konkludenter) Vertragsabschluss zustande kommt, der neben der Erlaubnis
zum Aufstellen der Blauen Tonne auf dem Grundstück auch das Versprechen
der Gegenleistung durch die Antragstellerin umfasst, regelmäßig die
Bioabfalltonne zu reinigen.

81

Der Einwand des Antragsgegners, bei dem von der Antragstellerin
etablierten System fehle es aufgrund dieser vertraglichen Vereinbarung an
der schenkweisen Überlassung des Altpapiers durch den Bürger, lässt das
Tatbestandsmerkmal der „gewerblichen Sammlung" ebenfalls nicht entfallen.
Im Wortlaut des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG ist das Erfordernis einer
schenkweisen Überlassung der zu sammelnden Stoffe nicht zum Ausdruck
gekommen. Auch anderweitig lässt sich ein solches Tatbestandsmerkmal
nicht herleiten. Die von dem Antragsgegner herangezogene
Gesetzesbegründung des Entwurfs eines vierten Gesetzes zur Änderung des
Abfallbeseitigungsgesetzes (AbfG),

82

Bundestagsdrucksache 10/2885, S. 13,

83

zu § 1 Abs. 1 Satz 2 AbfG dürfte zur Auslegung des § 13 Abs. 3 Satz 1
Nr. 3 Krw-/AbfG bereits aus systematischen Erwägungen nicht mehr
herangezogen werden können. In dieser Begründung wird davon
ausgegangen, dass Altstoffe, wie unter anderen Altpapier, nicht von
vornherein dem objektiven Abfallbegriff des § 1 Abs. 1 AbfG unterliegen,
sondern erst dann, wenn sich der Bürger der öffentlich - rechtlichen oder von
privaten Dritten im Rahmen des § 3 Abs. 2 AbfG bereitgestellten
Abfallerfassungssysteme bedient. Der Gesetzgeber ging davon aus, dass es
sich bei diesen Altstoffen anderenfalls nicht um Abfall im objektiven Sinn
handelte und der Besitzer frei über sie verfügen konnte. Übergab der Bürger
diese Altstoffe einer genehmigten gewerblichen oder karitativen Sammlung,
so sollte darin nach der Gesetzesbegründung regelmäßig eine Schenkung zu
sehen sein.

84

Die Verwendung des Begriffs „regelmäßig" lässt es bereits zweifelhaft
erscheinen, ob das Erfordernis einer Schenkung auch für die seinerzeitigen
Bestimmungen des AbfG zur Tatbestandsvoraussetzung gemacht werden
konnte. Darauf kommt es jedoch nicht an, denn gegen die Übertragung dieser
Begründung auf die aktuelle Regelung spricht bereits, dass die durch die
Rechtsprechung des EuGH erforderlich gewordene Fortschreibung des § 1
Abs. 3 Nr. 7 Abfallgesetz 1986 für gewerbliche Sammlungen durch § 13 Abs.
3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG klarstellt, dass es sich auch bei den mit dem Ziel der
Verwertung eingesammelten „Altstoffen" um Abfälle handelt, auf die
grundsätzlich die Regelungen des Abfallrechts Anwendung finden.

85

Vgl. v. Lersner/Wendenburg: Recht der Abfallbeseitigung, Kommentar zu
§ 13 KrW-/AbfG, Rdnr. 23, m.w.N.

86

Die oben dargestellten Erwägungen der Gesetzesbegründung zum
objektiven Abfallbegriff können aufgrund dieser geänderten
Ausgangssituation nicht mehr dazu herangezogen werden, das Erfordernis
einer Schenkung als Tatbestandsvoraussetzung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3
Krw-/AbfG zu begründen.

87

Unabhängig davon kann eine Schenkung nicht aufgrund des Bestehens
eines Vertragsverhältnisses ausgeschlossen werden, denn auch dem
Eigentumsübergang im Rahmen einer Schenkung liegt ein Vertrag zu Grunde.
Dieser ist lediglich durch das Fehlen einer Gegenleistung geprägt.

88

Losgelöst von der Frage, ob es sich bei der Überlassung des Altpapiers
durch den Bürger an die Antragstellerin um - wie auch immer ausgestaltete -
vertragliche Beziehungen handelt, entfällt die Freiwilligkeit der Überlassung
nicht dadurch, dass der Bürger sich mit der Bereitstellung der Tonne auf
seinem Grundstück einverstanden erklärt hat und er möglicherweise bei
dauerhaft nicht hinreichenden Abfuhrmengen mit deren Wiederabholung
durch die Antragstellerin rechnen muss. Es steht dem Bürger frei, die „Blaue
Tonne" der Antragstellerin für Altpapier als Angebot zu nutzen oder auch
nicht. Sanktionen knüpfen sich daran nicht an.

89

Die Antragstellerin hat auch die ordnungsgemäße Verwertung des
eingesammelten Altpapiers hinreichend nachgewiesen.

90

Der in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG angesprochene „Nachweis",
der allein die Abfallfraktionen betrifft, welche vom gewerblichen Sammler
gesammelt werden dürfen, soll den zuständigen öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger in den Stand setzen, gegenüber solchen Sammlungen
Maßnahmen zu ergreifen, welche keine ordnungsgemäße und schadlose
Verwertung bewirken. Die Pflicht zur Nachweisführung bedeutet nicht, dass
ein Genehmigungsverfahren oder sonstiges Zulassungsverfahren
durchzuführen ist. Es handelt sich um eine Art Anzeigeverfahren, das
unabhängig von der Anzeige nach § 50 Abs. 3 Krw-/AbfG durchzuführen ist.
Dem öffentlich - rechtlichen Entsorgungsträger sind Informationen über die
ordnungsgemäße und schadlose Verwertung zu geben. Dass es aber nicht
um einen bloßen Verbleibsnachweis nach dem Vorbild der § 42 ff geht, wird
daran deutlich, dass Adressat der Information nicht die zuständige Behörde,
sondern der öffentlich- rechtliche Entsorgungsträger ist. Er soll vor den
Folgelasten geschützt werden, die nicht ordnungsgemäße Sammelaktionen
haben können.

91

Fluck: Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar zu
§ 13 KrW-/AbfG, Rdnr. 156

92

Um dieses Ziel zu erreichen, müssen die Informationen vor Beginn der
Sammlung übermittelt werden. In der Sache selbst sind an den zu führenden
Nachweis allerdings keine allzu hohen Anforderungen zu stellen. Die dem
öffentlich- rechtlichen Entsorgungsträger vorab zu übermittelnden
Informationen müssen sich auf den Gegenstand der Sammlung und das
beabsichtigte Verwertungsverfahren ab Bereitstellung, insbesondere auf
deren Ordnungsgemäßheit und Schadlosigkeit beziehen. Zwar dürfte der
bloße Hinweis darauf, dass es sich bei dem die gewerbliche Sammlung
durchführenden Unternehmen um einen zertifizierten Entsorgungsfachbetrieb
handelt, den gesetzlichen Anforderungen nicht genügen, da § 13 Abs. 3 Satz
1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht auf den „Entsorger", sondern auf die Verwertung und
damit auf die „Entsorgung" abstellt. Jedoch muss für den Nachweis bei - wie
hier - nicht überwachungsbedürftigen Abfällen der Verwertungsweg im
Einzelnen nicht aufgezeigt werden, denn die Nachweisführung im Sinne von §
13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG darf für die nicht überwachungsbedürftigen
PPK - Abfälle nicht in ein besonderes Zulassungsverfahren umschlagen.
Anerkannt ist, dass der Nachweis gemäß § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
durch die Vorlage eines Vertrages zum Weiterverkauf des Altpapiers erbracht
werden kann.

93

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 - 10 S
2422/07 - m.w.N., NVwZ 2008, 295ff; Niedersächsisches OVG, Beschluss
vom 24. Januar 2008 - 7 ME 192/07 - m.w.N., AbfallR 2008, 35ff;
Sächsisches OVG, Beschluss vom 6. Januar 2005, UPR 2005, 440ff; VG
München, Urteil vom 3. April 2008 - M 17 K 07.5447 -, Juris; Fluck:
Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Kommentar zu § 13 KrW-
/AbfG, Rdnr. 157a, 158.

94

Die Antragstellerin hat mit der Anzeige vom 9. Juli 2008 zwar die
demnach erforderlichen Nachweise nicht vorgelegt, da sie ihrer Anzeige
lediglich ein bis zum 15. Juli 2009 gültiges Überwachungszertifikat befügte,
worin ihr die Eigenschaft eines Entsorgungsfachbetriebs nach § 52 Krw-/AbfG
bescheinigt wird. Zwischenzeitlich hat die Antragstellerin während des
gerichtlichen Verfahrens und nach Erlass der streitgegenständlichen
Ordnungsverfügung die erforderlichen „Nachweise" aber durch Vorlage zweier
entsprechender Bestätigungen der niederländischen bzw. belgischen
Abnehmer des Altpapiers erbracht, die den Weiterverkauf des Altpapiers und
die den deutschen Bestimmungen entsprechende Verwertung in einem
papierverarbeitenden Unternehmen belegen (Anlage AS13 zur Antragschrift).
In diesen Bestätigungen haben beide Firmen darüber hinaus - falls gewünscht
- einer Betriebsbesichtigung durch einen Sachverständigen zugestimmt.

95

Es kann vorliegend dahinstehen, ob daneben die nach ihren, bislang
unbestrittenen, Angaben beanstandungsfreie Tätigkeit der Antragstellerin für
zahlreiche Kommunen - nicht jedoch für den Antragsgegner - als
Drittbeauftragtes Unternehmen im Bereich der Sammlung und des
Transportes von Abfällen bereits für sich alleine zum Nachweis der
ordnungsgemäßen Verwertung im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-
/AbfG ausreichen könnte.

96

Vgl. zu einer solchen Möglichkeit VGH Baden-Württemberg, Beschluss
vom 11. Februar 2008 - 10 S 2422/07 - m.w.N., NVwZ 2008, 295ff;
Sächsisches OVG, Beschluss vom 6. Januar 2005, UPR 2005, 440ff; OVG
Schleswig - Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -, Mitteilungen
NWStGB 2008, 228 = NVwZ 2008, 922ff und VG München, Urteil vom 3. April
2008 - M 17 K 07.5447 -, Juris.

97

Im Rahmen der in dem Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO
vorzunehmenden Interessenabwägung führt der Umstand, dass die
Antragstellerin die ordnungsgemäße Verwertung des gesammelten Altpapiers
hier nicht rechtzeitig vor Beginn der Sammlung im erforderlichen Umfang
belegt hat, nicht zu einem Überwiegen des öffentlichen Interesses an einer
sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Allein ein etwa
unzureichender Nachweis rechtfertigt nicht ohne weiteres die generelle und
dauerhafte Untersagung einer gewerblichen Sammlung.

98

Vgl. OVG Schleswig - Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -,
Mitteilungen NWStGB 2008, 228 = NVwZ 2008, 922ff.

99

Zwar hat der Antragsgegner vor Erlass der Untersagungsverfügung im
Rahmen der Anhörung darauf hingewiesen, dass er die bisherigen Unterlagen
der Antragstellerin als unzureichend erachtet und ihr Gelegenheit gegeben,
entsprechende Nachweise vorzulegen. In diesem Zusammenhang ist aber zu
berücksichtigen, dass die Untersagungsverfügung der Antragstellerin ein
Unterlassen der Papiersammlung aufgibt. Bei einer Unterlassungsverfügung
der vorliegenden Art wird kein einmaliges Gebot oder Verbot, sondern eine
Regelung in der Art eines Dauerverwaltungsaktes getroffen.
Dementsprechend müssen die Tatbestandsvoraussetzungen der Regelung
auch noch über den Zeitpunkt der letzten behördlichen Entscheidung hinaus
erfüllt sein. Deshalb ist für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verfügung
nicht allein auf den Zeitpunkt ihres Erlasses abzustellen, sondern der
Antragsgegner hat fortdauernd zu prüfen, ob die Voraussetzungen für den
Erlass der Verfügung noch vorliegen. Diese Voraussetzungen sind spätestens
seit Vorliegen der genannten Bescheinigungen im vorliegenden Verfahren
entfallen, weil jedenfalls seit diesem Zeitpunkt ein hinreichender Nachweis
über die ordnungsgemäße Verwertung erbracht wurde.

100

Der Sammlung der Antragstellerin stehen nach summarischer Prüfung
auch keine im Rahmen des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG beachtlichen
öffentliche Interessen entgegen, welche die von der Berufsfreiheit nach Art.
12 Abs. 1 Grundgesetz (GG) geschützte gewerbliche Sammlung durch die
Antragstellerin überwiegen.

101

Der Begriff des „öffentlichen Interesses" ist im Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetz nicht definiert. Welche öffentliche Interessen im Rahmen des §
13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG relevant sind, und unter welchen
Umständen diese überwiegen, ist in der Rechtsprechung noch nicht
abschließend geklärt und wird in der Literatur unterschiedlich beurteilt. Nach
Auffassung der Kammer kommen als öffentliche Interessen im Sinne von § 13
Abs. 3 S. 1 Nr. 3 KrW-/AbfG vor allem solche Belange in Betracht, die auf die
Verfolgung des Zwecks und der Zielvorgabe des Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetzes gerichtet sind.

102

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 - 10 S
2422/07 - m.w.N., NVwZ 2008, 295ff; Niedersächsisches OVG, Beschluss
vom. 24. Januar 2008 - 7 ME 192/07 - m.w.N., AbfallR 2008, 35ff; VG
München, Urteil vom 3. April 2008 - M 17 K 07.5447 -, Juris und VG Leipzig,
Beschluss vom 7. August 2008 - 1 L 53/08 -, Juris.

103

Ob der Sammlung auch weitergehende öffentliche Interessen
entgegenstehen können,

104

so OVG Hamburg, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -, Mitteilungen
NWStGB 2008, 227f,

105

kann vorliegend dahingestellt bleiben, da sämtliche Interessen, welche
der Antragsgegner angeführt hat, das Interesse der Antragstellerin an der
Sammlung nicht überwiegen.

106

Wann derartige öffentliche Interessen „überwiegende Interessen" im
Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG sind, ist unter Berücksichtigung
der grundsätzlichen Wertungen des Krw-/AbfG hinsichtlich des
Nebeneinanders von privaten und öffentlichen Entsorgern im konkreten
Einzelfall zu ermitteln.

107

Grundgedanke des Krw-/AbfG ist es, Überlassungspflichten nur auf den
erforderlichen Bereich der notwendigen Daseinsvorsorge zu beschränken. Die
Regel ist daher nicht die Überlassungspflicht, sondern die
eigenverantwortliche Entsorgung durch den Abfallerzeuger. Ausnahmen, die
aus Gründen des Allgemeinwohls notwendig sind, sind danach nicht
Ausnahmen von der Überlassungspflicht, sondern Ausnahmen von dem
Grundgedanken der Beschränkungen der Überlassungspflicht.

108

Vgl. OVG Schleswig - Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -,
Mitteilungen NWStGB 2008, 228 = NVwZ 2008, 922ff

109

Dem tragen in der Zusammenschau auch die in § 13 Krw-/AbfG
getroffenen Regelungen Rechnung. Von dem Grundsatz, die
Überlassungspflichten auf den erforderlichen Bereich der notwendigen
Daseinsvorsorge zu beschränken, werden auch für Privathaushalte nur
Ausnahmen gemacht, soweit dies aus Gründen des Allgemeinwohls
notwendig ist (§ 13 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, Satz 2 und 3 Krw-/AbfG).

110

Vgl. die Begründung des federführenden Ausschusses für Umwelt,
Naturschutz und Reaktorsicherheit, Bundestagsdrucksache 12/7284 S.
17.

111

Gewerbliche Sammlungen sind, ebenso wie gemeinnützige Sammlungen
(§ 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG), Ausdruck eines historisch
überkommenen Verwertungswegs, der per se in Konkurrenz zu der
Abfallverwertung durch öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger steht.
Gewerbliche Abfallsammlungen machen in dem betreffenden Sektor die
öffentlich-rechtliche Abfallentsorgung nach der oben dargestellten
gesetzlichen Wertung in eben diesem Bereich notwendigerweise überflüssig.
Die gesetzliche Öffnung für gewerbliche Abfallsammler durch § 13 Abs. 3
Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nimmt - da Private von ihrem Grundrecht der
Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) Gebrauch machen - zwangsläufig in Kauf,
dass den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern vor allem der lukrative Teil
des zu verwertenden Abfalls entzogen wird. Gleichwohl bleibt im Übrigen die
öffentlich-rechtliche Entsorgungspflicht bestehen. Auch wenn dem öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträger nach § 15 Abs. 1 KrW-/AbfG praktisch eine
Reserve- bzw. Auffangfunktion zukommt, kann dies nicht dazu führen, dass
zu seinen Gunsten ein Entsorgungsmonopol als öffentlich-rechtlicher
Entsorgungsträger für PPK - Abfälle mit Ausschlusswirkung gegenüber
gewerblichen Sammlungen besteht, auch wenn dadurch Planungen bezüglich
zukünftiger Entsorgungs- bzw. Verwertungsstrukturen mit Unsicherheiten
behaftet sein dürften. Der Gesetzgeber mutet dem öffentlichen
Entsorgungsträger offenkundig bewusst eine hohe Flexibilität bei Aufbau und
Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zu. Diese den hier
maßgeblichen Bestimmungen zugrundeliegende Gewichtung begegnet
jedenfalls bei summarischer Prüfung keinen verfassungsrechtlichen
Bedenken. Ob eine Regelung, die letztlich dazu führt, dass die Tätigkeit der
öffentlichen Entsorger sich zunehmend auf unattraktive und damit
kostenintensive Bereiche beschränkt, für die Daseinsvorsorge am
zweckmäßigsten ist, obliegt nicht der Bewertung des Gerichts, sondern ist
dem Gestaltungsspielraum und der Entscheidung des Gesetzgebers
überlassen. Das im vorliegenden Fall deutlich werdende Spannungsverhältnis
ist demnach Ausdruck der gesetzlichen Grundentscheidung und als solches
grundsätzlich hinzunehmen.

112

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 - 10 S
2422/07 - m.w.N., NVwZ 2008, 295ff; Niedersächsisches OVG, Beschluss
vom 24. Januar 2008 - 7 ME 192/07 - m.w.N., AbfallR 2008, 35ff;VG Leipzig,
Beschluss vom 7. August 2008 - 1 L 53/08 -, Juris.

113

Angesichts der vom Gesetzgeber vorgesehenen Einschränkung der in §
13 Abs. 1 KrW-/AbfG begründeten Überlassungspflicht zu Gunsten
gewerblicher Sammlungen überwiegen die in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-
/AbfG genannten öffentlichen Interessen demnach erst dann, wenn ohne die
Überlassung der streitgegenständlichen Abfälle zur Verwertung an den
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger die Funktionsfähigkeit der öffentlich-
rechtlichen Entsorgung insgesamt und nicht nur hinsichtlich der einzelnen
Abfallfraktion - hier des Altpapiers - gefährdet wäre. Eine bloße
Beeinträchtigung des bestehenden Abfallsystems des öffentlich - rechtlichen
Entsorgers reicht für die Annahme der Sammlung entgegenstehender
überwiegender öffentlicher Interessen nicht aus.

114

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 - 10 S
2422/07 - m.w.N., NVwZ 2008, 295ff; Niedersächsisches OVG, Beschluss
vom 24. Januar 2008 - 7 ME 192/07 - m.w.N., AbfallR 2008, 35ff; OVG
Schleswig - Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -, Mitteilungen
NWStGB 2008, 228 = NVwZ 2008, 922ff; VG München, Urteil vom 3. April
2008 - M 17 K 07.5447 -,
Juris und VG Leipzig, Beschluss vom 7. August 2008
- 1 L 53/08 -, Juris.

115

Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit des öffentlich - rechtlichen
Entsorgungssystems hat der - insoweit darlegungspflichtige - Antragsgegner
bislang nicht glaubhaft gemacht.

116

Den seitens des Antragsgegners angeführten Verlust der
Entsorgungsstruktur, der zu befürchten sei weil die Altpapiersammlung der
Antragstellerin die öffentlich - rechtliche Entsorgungsstruktur in den
kreisangehörigen Gemeinden so aushöhle, dass sie nicht mehr
funktionsgerecht fortgesetzt werden könne, vermag die Kammer nicht zu
erkennen. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als
solche wird dadurch, dass dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
weniger oder sogar gar kein Altpapier überlassen wird, nicht beeinträchtigt.
Die Kammer verkennt in diesem Zusammenhang nicht, dass die regelmäßige
und möglicherweise nur auf lukrative Gebiete beschränkte Altpapiersammlung
der Antragstellerin vor dem Hintergrund der aus § 15 Abs. 1 Krw-/AbfG
resultierenden Verwertungspflicht des Antragsgegners bei diesem zu
organisatorischen und auch wirtschaftlichen Schwierigkeiten führen kann.
Dass diese Schwierigkeiten aber zu einer Gefährdung der Funktionsfähigkeit
des öffentlich - rechtlichen Entsorgungssystems führen, ist weder dargelegt
noch sonst ersichtlich. Finden flächendeckende und kontinuierliche
Altpapiersammlungen gewerblicher Unternehmen statt und fällt deshalb
regelmäßig weniger Altpapier beim öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
an, kann dies Umstrukturierungsmaßnahmen des Entsorgungsträgers (z.B.
Abfuhrrhythmus und Umstellung auf ein Abrufsystem, Änderung der Verträge
mit Drittbeauftragten) erforderlich machen. Eine Gefährdung der Entsorgung
geht damit aber nicht einher. Solche Umstrukturierungen muss der öffentlich-
rechtliche Entsorgungsträger stets vornehmen, wenn die vorhandenen
Strukturen nicht mehr der notwendigen Daseinsvorsorge entsprechen. Dazu
ist er schon im Hinblick darauf gehalten, dass nur die erforderlichen
Entsorgungskosten gemäß § 6 Abs. 2 KAG gebührenfähig sind.

117

Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24. Januar 2008 - 7 ME
192/07 - m.w.N., AbfallR 2008, 35ff; VGH Baden-Württemberg, Beschluss
vom 11. Februar 2008 - 10 S 2422/07 - m.w.N., NVwZ 2008, 295ff; OVG
Schleswig - Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -, Mitteilungen
NWStGB 2008, 228 = NVwZ 2008, 922ff.

118

Dass der Antragsgegner damit überfordert wäre, ist nicht ersichtlich und
wird von ihm auch nicht geltend gemacht. Dies gilt insbesondere vor dem
Hintergrund, dass das Altpapiererfassungssystem des Antragsgegners
offenbar als Reaktion auf die Änderungen des Altpapiermarkts in der jüngeren
Vergangenheit zur Zeit ohnehin gerade umgestellt werden soll.

119

Letztlich ist die flächendeckende Sammlung von Altpapier durch
gewerbliche Unternehmen vor allem ein Gebührenproblem und kein
Organisationsproblem, das der Entsorgungsträger nicht bewältigen könnte.
Selbst dann, wenn durch erforderliches kurzfristiges Eingreifen des öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträgers nicht einkalkulierte Mehrkosten entstehen, ist
er gebührenrechtlich befugt, Unterdeckungen der Kalkulationsperiode in
Nachfolgejahren auszugleichen, denn die Kosten (einschließlich der
Vorhaltekosten), die zum Zeitpunkt der Kalkulation auf Grund der Erfahrungen
der Vergangenheit und der prognostizierten zukünftigen Entwicklung für
erforderlich gehalten werden durften, sind gebührenfähig. Unwägbarkeiten
gehen mithin zu Lasten der Gebührenpflichtigen.

120

OVG Schleswig - Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -,
Mitteilungen NWStGB 2008, 228 = NVwZ 2008, 922ff.

121

Dass allein eine Erhöhung der Gebühren für die Abfallbeseitigung die
Funktionsfähigkeit des bestehenden Abfallsystems so gefährden würde, dass
sie der Sammlung als überwiegendes öffentliches Interesse entgegenstünde,
ist ebenfalls nicht zu erkennen.

122

Nach dem Vortrag des Antragsgegners ist in der Gebührenkalkulation der
Verwertungserlös des erfassten kommunalen Altpapiers in voller Höhe von
ca. 640.000,- EUR / Jahr gebührenmindernd eingestellt worden, so dass sich
der durch die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin verursachte
Mengenrückgang des Altpapiers erhöhend auf die Gebührensätze der
anderen Abfallarten niederschlage.

123

Zwar können Gebührenerhöhungen überwiegende öffentliche Interessen
begründen. Denn das Interesse an einer kostengünstigen Entsorgung ist ein
Interesse, das auf die Verfolgung des Zwecks und der Zielvorgabe des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes gerichtet ist. Nur wenn die
Entsorgungsgebühren für den Benutzer „tragbar" sind, ist auch gewährleistet,
dass er seinen Überlassungspflichten nachkommt und nicht - soweit dies
angesichts des Anschluss- und Benutzungszwangs überhaupt
erfolgversprechend ist - zur Vermeidung einer aus seiner Sicht
unverhältnismäßigen Gebührenbelastung den Weg der illegalen
Abfallbeseitigung wählt. Die Vermeidung jeglicher Gebührensteigerungen in
Folge gewerblicher Sammlungen ist dagegen kein überwiegendes öffentliches
Interesse im Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG. Wollte man
dieser Auffassung folgen, wären gewerbliche Sammlungen immer schon dann
unzulässig, wenn sie regelmäßig, flächendeckend erfolgen und
Vorbildwirkung für andere Gewerbetreibende haben können. Eine derartige
Einschränkung ist § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht zu entnehmen.
Auch die oben genannte Gesetzesbegründung spricht dagegen. Danach
sollen die Überlassungspflichten auf den erforderlichen Bereich der
notwendigen Daseinsvorsorge beschränkt werden. Gewerblichen
Sammlungen wird daher der Vorrang eingeräumt, soweit nicht überwiegende
öffentliche Interessen dem entgegenstehen. Ob das öffentliche Interesse an
einer kostengünstigen Abfallentsorgung ein in diesem Sinne „überwiegendes"
ist, kann nur anhand der zu prognostizierenden Auswirkungen gewerblicher
Sammlungen auf den Gebührenhaushalt beurteilt werden. Hierbei ist auf die
Steigerung der Abfallentsorgungsgebühren insgesamt abzustellen.

124

Vgl. OVG Schleswig - Holstein, Urteil vom 22. April 2008 - 4 LB 7/06 -,
Mitteilungen NWStGB 2008, 228 = NVwZ 2008, 922ff;VG München, Urteil
vom 3. April 2008 - M 17 K 07.5447 -, Juris.

125

Es ist vorliegend bereits nicht ersichtlich, in welchem Umfang ein durch
die Sammlung der Antragstellerin verursachte Mengenrückgang des
Altpapiers eine Erhöhung der Abfallgebühren erforderlich macht, geschweige
denn, dass eine eventuelle Gebührenerhöhung zu einer gebührenrechtlichen
Überforderung der Gebührenpflichtigen führen würde. Der Vortrag des
Antragsgegners ist insoweit auch uneinheitlich, denn einerseits macht er als
Grund für abzusehende Gebührenerhöhungen Maßnahmen geltend, die er
auf Kreisebene getroffen hat (Anschaffung eines Müllfahrzeugs, Einstellung
von Personal), andererseits stellt er zur Gefährdung der
Entsorgungsstrukturen allein auf die Auswirkungen der Sammlung der
Antragstellerin auf die Altpapiermengen in den drei „betroffenen"
kreisangehörigen Gemeinden, die für den Transport der Abfälle zum Kreis als
öffentlich - rechtlichem Entsorgungsträger zuständig sind, ab, ohne die
Auswirkungen in Bezug zu den Aufwendungen auf Kreisebene zu setzen.

126

Die Argumentation des Antragsgegners, eine durch die Sammlung der
Antragstellerin erforderlich werdende Gebührenerhöhung verstoße gegen das
Äquivalenzprinzip, weil höhere Gebühren für weniger Leistung zu verlangen
seien, trägt ebenfalls nicht. Das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip
verlangt lediglich, dass die anfallenden Kosten gleichmäßig auf alle
Teilnehmer / Gebührenzahler verteilt werden. Diese Gebührenverteilung wird
nicht dadurch beeinflusst, dass durch die Abnahme der von dem
Antragsgegner erfassten Altpapiermenge die Vorhaltekosten relativ zur
erfassten Abfallmenge steigen und deshalb die Gebührenhöhe steigt.

127

Das ebenfalls im Zusammenhang mit der Gebührenerhöhung
vorgetragene Argument, der Sammlung stünden auch sonstige fiskalische
Erwägungen entgegen, weil bei Arbeitslosen die Müllgebühren zu den
Wohnkosten gehören, die aus Steuermitteln zu zahlen seien, vermag die
Kammer bereits im Ansatz nicht nachzuvollziehen. Nach der Argumentation
des Antragsgegners würde eine Gebührenerhöhung dazu führen, dass auch
Nichtgebührenpflichtige (der Steuerzahler) zu Gebührenerhöhungen
herangezogen würden, also auch solche, denen keine Gegenleistung an sie
selbst gegenüberstehen würde. Dass Leistungen aus Steuermitteln, die im
Rahmen der Arbeitslosenhilfe oder sonstigen Sozialleistungen für
Wohnungskosten geleistet werden, teilweise für die Zahlung der den
Hilfeempfänger treffenden Müllgebühren aufgewendet werden, ist nicht nur
bei Erhöhungen der Gebühr der Fall sondern generell, verletzt aber im
Übrigen auch das Äquivalenzprinzip nicht. Sozialleistungen - insbesondere
Leistungen an Arbeitslose - stellen sich als Einkommensersatz dar. Sie führen
nicht zu einer unzulässigen Umlage von Gebühren, die bei einem oder einer
Gruppe von Pflichtigen nicht erhoben werden oder nicht beigetrieben werden
können auf andere Gebührenpflichtige, sondern zu einer allgemeinen
Belastung der öffentlichen Haushalte. Dies ist weder aus gebührenrechtlichen
Gründen noch sonst zu beanstanden.

128

Im Übrigen ist der Antragsgegner als öffentlich-rechtlicher
Entsorgungsträger im Interesse der Gebührenschuldner nicht nur berechtigt,
sondern auch dazu verpflichtet, diese darauf hinzuweisen, dass sie zu
Gebührenmehrbelastungen selbst beitragen, wenn sie Papierabfälle Privaten
überlassen.

129

Unabhängig von alledem kann eine mögliche Erhöhung der
Abfallgebühren wegen sinkender Einnahmen aus der Altpapiersammlung
einer gewerblichen Sammlung bereits deshalb nicht als überwiegendes
öffentliches Interesse entgegen gehalten werden, weil eine solche
Gebührenerhöhung auch unabhängig von einer gewerblichen Sammlung
erforderlich werden kann. Die Einnahmen des öffentlichen
Entsorgungsträgers aus der Altpapiersammlung können zum Beispiel auch
deshalb sinken, weil der Altpapierpreis, wie derzeit, sinkt, mit der Folge, dass
die ursprünglich angenommenen Einnahmen der Gebührenkalkulation nicht
mehr länger zugrundegelegt werden können.

130

Der Antragsgegner kann der Sammlung der Antragstellerin als
überwiegendes öffentliches Interesse auch nicht entgegenhalten, dass sie die
Planungssicherheit gefährde. Wie bereits dargelegt, weist die gesetzliche
Wertung des Krw-/AbfG dem Antragsgegner eine Auffangfunktion zu, die ihm
eine flexible Reaktion auf die aktuelle Situation des Entsorgungsbedarfs
zumutet. Bezüglich der PPK - Abfälle nimmt der Antragsgegner daher eine
Doppelrolle ein. Organisationsrechtlich ist er ein öffentlich - rechtlicher
Entsorgungsträger, funktional betätigt er sich aber als Wettbewerber u.a. der
Antragstellerin am Markt. Diese dem Antragsgegner rechtlich zugewiesene
Rolle setzt ihn den allgemeinen Unwägbarkeiten des Marktes aus und
begründet, anders als dies bei einer Monopolstellung möglicherweise der Fall
ist, grundsätzlich ein gewisses Planungsrisiko.

131

Die von dem Antragsgegner geltend gemachten öffentlichen Investitionen
in Abfallumschlagsanlagen, Fahrzeuge und Personal rechtfertigen keine
andere Betrachtungsweise. Insoweit kann dahinstehen, ob diese fiskalischen
Interessen im Rahmen der überwiegenden öffentlichen Interessen im Sinne
des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG überhaupt zu berücksichtigen sind,
denn es ist fraglich, ob die Antragstellerin durch ihre gewerbliche Sammlung
tatsächlich den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger hinsichtlich des
Altpapiers verdrängen wird und dieser seine Altpapierentsorgung völlig
einstellen müsste. Ebenso wenig wie der Antragsgegner ein Monopol auf die
Überlassung von Altpapier aus privaten Haushalten hat, gilt dies auch für die
Antragstellerin. Beide sind auf die Bereitschaft der Abfallbesitzer angewiesen,
ihnen das Altpapier zu überlassen. Diese können beide Seite durch
entsprechende Werbung versuchen zu beeinflussen.

132

Auch soweit der Antragsgegner vorträgt, die notwendige
Planungssicherheit bei zukünftigen Ausschreibungen sei ihm hinsichtlich der
Mengenprognose nicht mehr möglich, lässt sich hieraus ein überwiegendes
öffentliches Interesse ebenso wenig herleiten wie aus dem Umstand, dass
ihm eine bis ins letzte Detail präzise Leistungsbeschreibung (vgl. § 8 Nr. 1
Verdingungsordnung für Leistungen - Teil A - [VOL/A]) bei der Ausschreibung
von Aufträgen nach § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht möglich ist.

133

In diesem Zusammenhang ist zunächst zu berücksichtigen, dass
unabhängig davon, ob gewerbliche Sammlungen stattfinden, eine verlässliche
Prognose über die Mengen des anfallenden Altpapiers ohnehin schwierig ist,
weil sie vom Verhalten der einzelnen Haushalte abhängt.

134

Hinzu kommt, dass die öffentlich - rechtliche Entsorgung - wie bereits
dargelegt - eine Auffangzuständigkeit ist und somit mit den gewerblichen oder
karitativen Sammlungen auf dem Altpapiermarkt in Konkurrenz steht. Dies gilt
auch für die Ausschreibung von Aufträgen. Die gewerblichen Sammlungen
nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG und die Beauftragung Dritter nach §
16 KrW-/AbfG stehen rechtlich nebeneinander und betreffen verschiedene
Ausgangslagen. Im Falle des § 16 KrW-/AbfG beauftragt der öffentlich-
rechtliche Entsorgungsträger einen Dritten, in der Regel einen privaten
Entsorger, mit der Wahrnehmung der ihm nach § 15 Abs. 1 Satz 1 KrW-/AbfG
obliegenden Pflichten, die überlassenen Abfälle zu verwerten. Soweit Abfälle
durch die gewerbliche Sammlung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG
einer Verwertung zugeführt werden, besteht aber keine Überlassungspflicht
für private Haushalte, mit der Folge, das der öffentlich - rechtliche Entsorger
insoweit auch keinen Verpflichtungen aus § 15 Abs. 1 Krw-/AbfG unterliegt.
Rechtlich gesehen haben beide Tätigkeiten nichts miteinander zu tun.
Aufgrund der bereits dargestellten Wertung des Krw-/AbfG kann der
Antragsgegner lediglich diejenigen Tätigkeiten öffentlich ausschreiben, die
ihm nach § 15 Abs. 1 Satz 1 Krw-/AbfG verbleiben. Auch hier wird ihm - wie
insgesamt bei der Organisation der öffentlich - rechtlichen Entsorgung - vom
Gesetzgeber ein hohes Maß an Flexibilität abverlangt.

135

Aus diesem Grund kann der Antragstellerin auch nicht vorgeworfen
werden, sie verhalte sich wettbewerbswidrig, unterlaufe das öffentliche
Ausschreibungsverfahren und verstoße gegen das Vergaberecht.

136

Die Vergabe im Rahmen eines förmlichen Ausschreibungsverfahren
betrifft nur Aufträge, welche die öffentliche Hand an private Dritte vergibt.
Hierbei kann es sich begriffsnotwendig nur um solche Aufträge handeln,
welche eigentlich dem Antragsgegner als öffentlich rechtlicher Körperschaft
obliegen und zu deren Erfüllung er sich dann privater Anbieter bedient. Die
Sammlung nach 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG findet außerhalb der von
der Antragsgegnerin zu vergebenden öffentlich - rechtlichen Tätigkeit statt
und steht sogar in Konkurrenz dazu. Die Systematik des § 13 Krw-/AbfG
zeigt, dass neben der Pflicht des öffentlich - rechtlichen Entsorgers zur
Verwertung und Entsorgung die Verwertung auch durch gewerbliche
Sammlungen erfolgen kann. Die öffentlich rechtliche Entsorgung tritt im
Bereich der Verwertung von Altpapier daher nur subsidiär oder bestenfalls in
Konkurrenz zu der gewerblichen Sammlung auf. Ein öffentlich - rechtliches
Monopol besteht in dem durch § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG eröffneten
Bereich gerade nicht. Folglich kann der Antragsgegner im Rahmen einer
Ausschreibung nur den auf ihn entfallenden Marktanteil Dritten zur
Ausführung anbieten. Die erfolgte Ausschreibung kann daher kein öffentliches
Interesse sein, welches der privaten Sammlung entgegen steht. Die
Antragstellerin unterläuft diese Ausschreibung auch nicht, weil sie nämlich
nicht im Wettbewerb mit anderen Bietern um den Marktanteil des
Antragsgegners steht, sondern im unmittelbaren Wettbewerb zum
Antragsgegner. Die Einrichtung einer flächendeckenden gewerblichen
Sammlung kann auch nicht als Verstoß gegen die Wettbewerbsgrundsätze
angesehen werden. Ebenso wenig wie der Antragsgegner kann die
Antragstellerin eine Monopolstellung für sich in Anspruch nehmen. Dass ein
neuer Mitbewerber sich erst am Markt etablieren und gegebenenfalls gegen
bereits ansässige Unternehmen durchsetzen muss, ist nicht
wettbewerbswidrig, sondern eines der kennzeichnenden Merkmale des
wettbewerbsorientierten Marktes.

137

Auch das Vertragsverhältnis zwischen dem Antragsgegner und dem
Dualen System Deutschland stellt ebenso wenig wie die Erfüllung der
Verwertungsquote hinsichtlich der PPK - Verpackungen ein der gewerblichen
Sammlung entgegenstehendes überwiegendes öffentliches Interesse im
Sinne des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Krw-/AbfG dar.

138

Wie bereits dargelegt, handelt es sch bei der Sammlung der
Antragstellerin nicht um ein örtliches Sammelsystem für Verpackungen im
Sinne der Verpackungsverordnung, welches eine Gefährdung des
abgestimmten flächendeckenden Systems im Sinne des § 6 Abs. 3 VerpackV
darstellt. Die Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts in dem Urteil vom
16. März 2006,

139

- 7 C 9/05 -, BVerwGE 125, 337ff,

140

lassen sich zur Begründung der hier streitgegenständlichen
Untersagungsverfügung daher nicht heranziehen.

141

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 11. Februar 2008 - 10 S
2422/07 - m.w.N., NVwZ 2008, 295ff.

142

Soweit die Einwände des Antragsgegners dahingehend zu verstehen
sind, dass er sich auf bestehende Verpflichtungen gegenüber dem Dualen
System Deutschland nach der Verpackungsverordnung beruft, die eine
Mitbenutzung des kommunalen PPK - Systems vorsehen, vermag dies eine
Untersagung der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin ebenfalls nicht
zu rechtfertigen. Es ist Sache des Antragsgegners, im Rahmen von ihm
abgeschlossener abfallrechtlicher Verträge die gesetzlichen Regelungen, die
gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen zulassen, zu berücksichtigen
und die vertraglichen Vereinbarungen entsprechend zu gestalten bzw.
anzupassen. Dass der Antragsgegner eine Abstimmungsvereinbarung mit
dem Dualen System Deutschland geschlossen hat, darf jedenfalls im
Ergebnis nicht dazu führen, dass die vom Gesetzgeber zugelassenen privaten
Sammlungen nach § 13 Abs. 3 KrW-/AbfG unter Hinweis auf
entgegenstehende vertragliche Beziehungen des öffentlichen
Entsorgungsträgers untersagt werden.

143

Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24. Januar 2008 - 7 ME
192/07 - m.w.N., AbfallR 2008, 35ff.

144

Der Einwand, bei einer „unkontrollierten" Sammlung fehlerhaft
eingeworfener Verpackungsabfälle durch die Antragstellerin könne der
Nachweis der nach Anlage 1 zur Verpackungsverordnung erforderlichen
Einhaltung der Verwertungsquote nicht mehr gewährleistet werden, stellt
bereits keinen öffentlichen Belang dar.

145

Die Verpackungsverordnung sucht die gesetzlichen Ziele der
Produktverantwortung (§ 22 KrW-/AbfG) bei Verkaufsverpackungen durch
eine Pflicht zur Rücknahme und zur Verwertung zu erreichen. Dies ergibt sich
bereits aus § 1 VerpackV, der die abfallwirtschaftlichen Ziele der Verordnung
darstellt. Hersteller und Vertreiber von Verpackungen, die als eine
Verkaufseinheit angeboten werden und beim Endverbraucher anfallen oder
die Übergabe von Waren an den Endverbraucher ermöglichen oder
unterstützen (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 VerpackV), sind verpflichtet, gebrauchte
restentleerte Verpackungen am Ort der tatsächlichen Übergabe oder in
dessen unmittelbarer Nähe unentgeltlich zurückzunehmen und einer näher
bestimmten Verwertung zuzuführen (§ 6 Abs. 1 und 2 VerpackV).

146

Die Pflicht zur individuellen Rücknahme kann neben, bzw. anstelle der
individuellen Rücknahme auch durch Zusammenwirken mehrerer Hersteller
und Vertreiber sowie durch Beauftragung Dritter erfüllt werden, die der
Rücknahme- und Verwertungspflicht der Hersteller und Vertreiber,
insbesondere um die erforderlichen Verwertungsquoten zu erreichen, durch
ein Selbstentsorgersystem nachkommen (§ 11 VerpackV). Demgegenüber
entfällt die individuelle Rücknahme- und Verwertungspflicht der Hersteller und
Vertreiber, soweit sie sich an einem System beteiligen, das flächendeckend
die regelmäßige Abholung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim privaten
Endverbraucher oder in dessen Nähe gewährleistet und die
Verwertungsanforderungen erfüllt (§ 6 Abs. 3 VerpackV). Bei einem solchen
System bedarf es der behördlichen Feststellung, dass die Erfüllung dieser
Voraussetzungen gewährleistet ist (§ 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV). Diese
Anerkennung eines Systems setzt voraus, dass der Systembetreiber nicht nur
das Rücknahmesystem flächendeckend eingerichtet hat, sondern darüber
hinaus auch die allgemeinen Anforderungen an Systeme nach § 6 Abs. 3
VerpackV gemäß Anhang I zu § 6 VerpackV erfüllt. Eine dieser
Voraussetzungen ist, dass im Jahresmittel mindestens 70 % der in den
Kreislauf eingespeisten Papier-, Pappe- und Kartonverpackungen in
Masseprozent einer stofflichen Verwertung zuzuführen sind. Der
Systembetreiber muss in überprüfbarer Form Nachweise über die erfassten
und einer stofflichen und einer energetischen Verwertung zugeführten
Mengen erbringen. Dazu ist in nachprüfbarer Weise darzustellen, welche
Mengen in den einzelnen Ländern erfasst wurden (Nr. 3 Abs. 4 des Anhanges
I zu § 6 VerpackV). Die Erfüllung der Erfassungs- und
Verwertungsanforderungen ist durch einen unabhängigen Sachverständigen
auf der Grundlage der Dokumentation zu bescheinigen. Für den Fall, dass der
anerkannte Systembetreiber die erforderlichen Nachweise nicht erbringen
kann oder erbringt, kann die zuständige Behörde ihre Anerkennung
widerrufen (§ 6 Abs. 4 Verpackungsverordnung). Die Vertreiber und Hersteller
von Verpackungen sind dann verpflichtet, vom Endverbraucher gebrauchte
restentleerte Verkaufsverpackungen am Ort der tatsächlichen Übergabe oder
in dessen unmittelbarer Nähe unentgeltlich zurückzunehmen und einer
Verwertung entsprechend den Anforderungen des Anhangs I der
Verpackungsverordnung zuzuführen.

147

Daraus folgt, dass das der Verpackungsverordnung zugrundeliegende
öffentliche Interesse in erster Linie auf die Vermeidung von Verpackung, bzw.
die möglichst umfassende stoffliche Verwertung von Verpackungen abzielt
und hierzu die Hersteller, welche die Verpackungen in den Verkehr bringen,
als „Verursacher" in die Pflicht nimmt. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass
der Rücknahmepflicht keine Überlassungspflicht des Verbrauchers
gegenübersteht. Er kann daher Verpackungen auch in anderer zulässiger
Weise einer Verwertung zuführen. Die Einrichtung des Dualen Systems
Deutschland dient allein der Umsetzung der die Hersteller treffenden
Rücknahmepflicht und stellt für die Hersteller eine organisatorische
Erleichterung gegenüber der individuellen Rücknahmepflicht dar. Es handelt
sich bei dem Nachweis der Menge des verwerteten Verpackungsmaterials im
Rahmen des flächendeckenden Erfassungssystems nach § 6 Abs. 3
VerpackV somit um ein rein privates Interesse.

148

Dem steht auch die oben zitierte Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2006 nicht entgegen. Das
Bundesverwaltungsgericht stellt in diesem Urteil nicht fest, dass das
Funktionieren des flächendeckenden Erfassungssystems ein öffentlicher
Belang ist,

149

so aber OVG Hamburg, Beschluss vom 8. Juli 2008 - 1 Bs 91/08 -,
Mitteilungen NWStGB 2008, 227f ohne Begründung,

150

sondern trifft lediglich Aussagen zu den hoheitlichen Eingriffsbefugnissen
der zuständigen Abfallbehörden zur Vermeidung unzulässiger
Wettbewerbsverzerrungen zwischen den nach der Verpackungsverordnung
Rücknahmepflichtigen.

151

Die vorliegende Fallkonstellation ist damit nicht zu vergleichen, denn die
Antragstellerin beabsichtigt nicht, umfassend Verkaufsverpackungen
einzusammeln um (wettbewerbswidrig) den Nachweis erbringen zu können,
eine eigene Rücknahmepflicht zu erfüllen, wie dies in der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts der Fall war. Die Ordnungsverfügung des
Antragsgegners hat auch nicht das Ziel, derartige Wettbewerbsverzerrungen
zu verhindern, sondern will dem Systembetreiber des Dualen Systems
lediglich ermöglichen, den Nachweis einer hinreichenden Rücknahme der
Verpackungen erbringen zu können.

152

Selbst wenn durch die Sammlung der Antragstellerin dem Dualen System
Deutschland in erheblichem Umfang PPK - Verpackungen entzogen würden,
wofür derzeit keine substantiierten Anhaltspunkte bestehen, würden keine
öffentlichen Interessen beeinträchtigt. Das öffentliche Interesse an der
möglichst umfassenden Verwertung der Verpackungen wäre tatsächlich auch
gewährleistet, wenn nicht das Duale System Deutschland, sondern die
Antragstellerin diese einer ordnungsgemäßen Verwertung zuführt. Einzige
Folge wäre, dass das flächendeckende Erfassungssystem des Dualen
Systems Deutschland möglicherweise nicht mehr in der Lage wäre, den für
die (weitere) Anerkennung erforderlichen Nachweis erbringen zu können, die
notwendige Verwertungsquote erreicht zu haben. Dies würde aber lediglich
dazu führen, dass die individuelle Rücknahmepflicht für die Verpackungen
wieder auflebt, was allein die wirtschaftlichen Interessen der Hersteller betrifft.
Im Übrigen ist insoweit auch eine gewisse Flexibilität des privaten
abgestimmten und öffentlich - rechtlich anerkannten zentralen
Erfassungssystems zu fordern, indem etwa durch Aufklärung der Verbraucher
oder entsprechende vertragliche Vereinbarungen mit den gewerblichen
Sammlern auf derartige Probleme reagiert wird.

153

Es ist darüber hinaus vorliegend weder durch den Antragsgegner
substantiiert vorgetragen noch in anderer Weise ersichtlich, dass es in
erheblichem Umfang zu sogenannten Fehlwürfen kommt, bei denen der
Altpapiersammlung auch Papierverkaufsverpackungen zugeführt werden. Die
Antragstellerin hat im Gegenteil die Bürger vielfach darauf hingewiesen, keine
PPK-Verpackungen zu sammeln. Selbst wenn nach der Lebenserfahrung
einiges dafür spricht, dass der Durchschnittsverbraucher die feinsinnige
Unterscheidung zwischen einfachem Altpapier und der Rücknahmepflicht
unterliegender PPK - Verpackungen nicht immer treffen wird, wäre eine
vollständige Untersagung der Sammlung nur wegen der Möglichkeit - letztlich
nicht zu vermeidender - Fehlwürfe unverhältnismäßig. Ein so begründetes
Verbot würde die gesetzliche Regelung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-
/AbfG praktisch aushebeln. Einer Untersagung bedarf es auch nicht, weil der
Antragsgegner es als zuständige Abfallbehörde in der Hand hat, durch
ordnungsrechtliche Auflagen, etwa eine Kennzeichnungspflicht auf den
Sammelbehältern und in den Haushaltsinformationen der Antragstellerin oder
andere Maßnahmen, auf eine Minimierung von Fehlwürfen hinzuwirken.

154

Vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 24. Januar 2008 - 7 ME
192/07 - m.w.N., AbfallR 2008, 35ff.

155

Ohne dass es vorliegend entscheidend darauf ankommt, weil der
Antragsgegner diese Frage in der Ordnungsverfügung offen gelassen hat,
weist die Kammer darauf hin, dass das mit der Sammlung verbundene
Aufstellen von Abfallbehältern auf dem Gehweg vor dem Grundstück zum
Zwecke des Einsammelns der Abfälle nicht dem Bereich der Sondernutzung,
sondern demjenigen des Anliegergebrauchs im Sinne des § 14a Abs. 1
StrWG NRW zuzuordnen ist. Unstreitig liegt keine Sondernutzung vor, wenn
zum Bereitstellen der Abfalltonne eine abfallrechtliche Verpflichtung besteht.
Die sich hieraus kurzfristig ergebenden Behinderungen für den Fußgänger-
bzw. Radfahrverkehr sind hinzunehmen. Gleichfalls als Anliegergebrauch zu
betrachten ist die vorübergehende Inanspruchnahme des Straßengrundstücks
zum Lagern von angelieferten Waren. Dieses ist keine Mitbenutzung der
Straße, sondern ein Vorgang im Zusammenhang von Zufahrt und Zugang;
denn zu diesen gehört nicht nur das Überqueren der Grenze zum
Anliegergrundstück durch Personen oder Fahrzeuge, sondern auch das
Verbringen von Gegenständen im Rahmen des Üblichen. Innerhalb dieses
Rahmens ist das Abstellen zuvor bestellter Altpapiertonnen im öffentlichen
Straßenraum vor den Grundstücken der Besteller zum Zweck der Anlieferung
als erlaubnisfreier Anliegergebrauch und noch nicht als gemäß § 18 Abs. 1
Satz 2 StrWG NRW erlaubnispflichtige Sondernutzung zu qualifizieren. Es
handelt sich dabei um eine nur vorübergehende, kurzzeitige
Inanspruchnahme der öffentlichen Straße, die sich von dem Bereitstellen
kommunaler Abfallbehälter auf dem Gehweg zwecks deren Entleerung nicht
unterscheidet.

156

Vgl. VG Aachen, Beschluss vom 17. Juni 2008 - 8 L 252/08 -, Mitteilungen
NWStGB 2008, 229 f und NVwZ-RR 2008,
771 ff, m.w.N.

157

Nach alledem kann die Kammer ein überwiegendes öffentliches Interesse
an der sofortigen Vollziehbarkeit der Untersagungsverfügung zu 1.1 nicht
feststellen, da sie sich nach summarischer Prüfung mit überwiegender
Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig darstellt. Dies gilt umso mehr, wenn die
Vollzugsfolgen in den Blick genommen werden. Durch den Vollzug der
Ordnungsverfügung entstehen der Antragstellerin Nachteile, weil der
Antragsgegner in der Zeit bis zur Hauptsacheentscheidung sein
Altpapiererfassungssystem durch das Verteilen eigener blauer Tonnen
etablieren könnte. Durch sein hoheitliches Einschreiten würde der
Antragsgegner daher in die Lage versetzt, sich Wettbewerbsvorteile zu
verschaffen, welche im Falle eines Obsiegens im Hauptsacheverfahren
praktisch nicht mehr rückgängig zu machen wären.

158

Die aufschiebende Wirkung der Klage 14 K 3815/08 war auch hinsichtlich
der Ziffern 1.2, 1.3 und der unter Ziffer 2. getroffenen Regelungen
wiederherzustellen. Da sich die Sammlung als voraussichtlich rechtmäßig
darstellt, und die aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der
Untersagungsverfügung wiederhergestellt wurde, besteht kein überwiegendes
Interesse an der sofortigen Vollziehung der dort angeordneten
Verpflichtungen bezüglich der Werbung und der Aufstellung von blauen
Tonnen sowie der Verpflichtung das von der Antragstellerin bereits
gesammelte Altpapier an den Antragsgegner herauszugeben.

159

Nachdem die aufschiebende Wirkung hinsichtlich der Grundverfügung der
Ziffern 1. und 2. wiederhergestellt wurde, kann auch die kraft Gesetzes
bestehende sofortige Vollziehung der Zwangsgeldandrohung in Ziffer 4
keinen Bestand haben.

160

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3, § 52 Abs. 1
Gerichtskostengesetz (GKG) ausgehend von dem wirtschaftlichen Interesse
der Antragstellerin an der Durchführung der angezeigten Altpapiersammlung.
Dabei orientiert sich das Gericht an den Angaben des Antragsgegners
hinsichtlich des Verkaufserlöses aus dem Altpapier von jährlich 640.000,-
EUR. Geht man davon aus, dass die Antragstellerin das im Kreisgebiet
anfallende Altpapier nicht vollständig einsammeln wird, erscheint ein Betrag
von 200.000,- EUR für das Hauptsacheverfahren als angemessen, der im
Hinblick auf dessen Vorläufigkeit für dieses Verfahren auf die Hälfte zu
reduzieren ist.

161