Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-29, Aktenzeichen 2 A 10736/14
ECLI:DE:OVGRLP:2015:0929.2A10736.14.0A

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. September 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt mit ihrer Klage die Feststellung, dass die Beklagte bis zum Ende des Schuljahres 2014/2015 verpflichtet war, ihren Zahlungsverpflichtungen aus einer zwischen den Beteiligten geschlossenen Zweckvereinbarung nachzukommen.

2

Seit 1979 erstattete die Beklagte der Klägerin die Zinsaufwendungen für Baukosten der 1976 bis 1979 durchgeführten Erweiterung der Hauptschule „Robert-Schumann-Schule“ in Frankenthal. Die Erweiterung wurde seinerzeit auch vorgenommen, um in der bestehenden Schule zusätzlich die Schulkinder der Beklagten aufzunehmen. Über diese Zahlungsverpflichtung wurde zunächst im Jahr 1976 eine Zweckvereinbarung, sodann eine Zahlungsvereinbarung getroffen. Diese Vereinbarungen wurden durch die hier maßgebliche Zweckvereinbarung vom 14. März und 28. Mai 1985 abgelöst. Danach betrieben die Beteiligten die Hauptschule „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ gemeinsam (§ 1 Abs. 1 der Zweckvereinbarung). Schulträger war zwar die Klägerin, die Kosten für das Verwaltungs- und Hilfspersonal, den Sachbedarf der Schule einschließlich des Schuldendienstes sowie die Verwaltungsausgaben trugen die Beteiligten aber gemeinsam. Im Hinblick auf die Kostenverteilungen heißt es in der Vereinbarung:

3

„§ 2

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(1) – (2) […]

5

(3) Die Kostenanteile der Vertragspartner werden nach folgendem Modus berechnet:

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a) Die Kosten für das Verwaltungs- und Hilfspersonal sowie den Sachbedarf der Schule im Verhältnis der Schüler, die aus ihrem Gemeindegebiet die Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule besuchen.

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b) Die Kosten für den Schuldendienst für die Baumaßnahmen Hauptschule Robert-Schumann-Schule im Verhältnis der Hauptschüler, die aus ihrem Gemeindegebiet die Schule besuchen.

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c) Als Kostenabgeltung für die Verwaltungsausgaben der Schulverwaltung trägt die Verbandsgemeinde einen Pauschalsatz von 4 % aus dem sich gemäß § 2 Abs. 3 Buchst. a) ergebenden Betrag.“

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Die Zweckvereinbarung, die zum 1. Januar 1986 in Kraft trat, wurde zwischen den Beteiligten auf unbestimmte Zeit geschlossen. Sie kann mit einer Frist von zwölf Monaten zum Ende eines Schuljahres mit „Bestätigung der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz“ gekündigt werden (§ 7 Satz 2 der Zweckvereinbarung).

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Nachdem im Jahr 2008 die Hauptschulen in Rheinland-Pfalz abgeschafft und unter anderem durch die neue Schulform „Realschule plus“ ersetzt wurden, beantragte die Klägerin bei der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion (ADD) am Standort der Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule die Errichtung einer Integrierten Gesamtschule.

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Am 9. April 2010 erließ die ADD daraufhin eine Organisationsverfügung, mit der im Gebäude der Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule in Frankenthal zum 1. August 2010 eine Integrierte Gesamtschule errichtet wurde, die im Schuljahr 2010/2011 ihren Unterricht mit der Klassenstufe 5 aufnahm.

12

In der Organisationsverfügung wurde weiter festgelegt, dass im Zusammenhang mit der Errichtung der Integrierten Gesamtschule die Hauptschule aufgelöst werde. Die ADD erließ hierzu folgende Entscheidung:

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„1. Mit Ablauf des 31.07.2010 wird die Hauptschule Robert-Schumann-Schule aufgehoben.

14

2. Die Klassenstufen 6 – 10 der aufgehobenen Hauptschule werden ab dem 01.08.2010 als abschlussbezogene Klassen einer Realschule plus mit der neuen Integrierten Gesamtschule organisatorisch verbunden; sie nehmen zum Schuljahr 2010/2011 keine Schülerinnen und Schüler in der Klassenstufe 5 auf.

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3. Mit Ablauf des 31.07.2010 wird der organisatorische Verbund von Grundschule und Hauptschule Robert-Schumann-Schule aufgehoben.“

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Durch Schreiben vom 26. August 2010 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie sich an den Kosten nicht mehr beteiligen werde. Die Zweckvereinbarung aus dem Jahre 1985 sei gegenstandslos, da mit der Überleitung der Robert-Schumann-Schule die bisher bestehende gemeinsame Hauptschule nicht mehr existiere. Mit einem weiterem Schreiben vom 17. Dezember 2010 kündigte die Beklagte gegenüber der Klägerin die Zweckvereinbarung nochmals förmlich zum 15. August 2010.

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Aufgrund der unterschiedlichen Rechtsauffassungen der Beteiligten hinsichtlich des Fortbestands der Zweckvereinbarung wandte sich die Klägerin an die ADD. Diese teilte der Beklagten sodann mit Schreiben vom 1. Dezember 2011 mit, dass ihrer Argumentation nicht gefolgt werden könne. Die Integrierte Gesamtschule in Frankenthal sei im Gebäude der Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule errichtet worden. Richtig sei, dass die Hauptschule in diesem Zusammenhang aufgehoben worden sei. Dies habe zur Folge, dass kraft Gesetzes eine Realschule plus – hervorgehend aus der ursprünglichen Hauptschule – errichtet worden sei. Diese Realschule plus werde im organisatorischen Verbund mit der neuen Integrierten Gesamtschule geführt. Ihre Aufgabe bestehe nur darin, die bisherigen Klassen der aufgehobenen Hauptschule ab Klassenstufe 6 im ursprünglichen Bildungsgang „Hauptschule“ der allgemeinen Berufsreife zuzuführen. In diesem Zuge laufe die Hauptschule jahrgangsweise aus. Für die Schülerinnen und Schüler habe sich inhaltlich nichts geändert. Ihre Schulverhältnisse bestünden nahtlos fort. Sie würden nach denselben Lehrplänen unterrichtet, die für die frühere Hauptschule gegolten hätten. Faktisch trete die gesetzlich entstandene Realschule plus an die Stelle der aufgehobenen Hauptschule.

18

Mit Schreiben vom 22. August 2012 teilte die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion der Klägerin mit, dass die Zweckvereinbarung weiter Bestand habe. Eine Bestätigung der ADD zur Kündigung entsprechend § 7 der Zweckvereinbarung werde erst nach Auslaufen des Bildungsganges „Hauptschule“ an der Robert-Schumann-Schule Frankenthal erfolgen.

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Die Beklagte hielt dennoch an ihrem Standpunkt fest und leistete keine Zahlungen mehr.

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Die Klägerin erhob daraufhin am 3. April 2013 Klage, mit welcher sie zunächst begehrte, die Beklagte zu verurteilen, an sie 245.506,42 € zuzüglich Zinsen hieraus zu zahlen, hilfsweise festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet sei, bis einschließlich des Schuljahres 2014/2015 ihren Zahlungsverpflichtungen aus der Zweckvereinbarung nachzukommen. Zur Begründung der Klage hat sie im Wesentlichen ausgeführt, dass sie die Zweckvereinbarung nach wie vor als gültig erachte.

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Im Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens hat die Klägerin ihren Hauptantrag zurückgenommen und zuletzt beantragt,

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festzustellen, dass die Beklagte verpflichtet ist, bis einschließlich des Schuljahres 2014/2015 ihren Zahlungsverpflichtungen aufgrund der Zweckvereinbarung zwischen ihr und der Beklagten vom 14. März 1985 nachzukommen.

23

Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat darauf verwiesen, dass die Zweckvereinbarung durch die Auflösung der Hauptschule gegenstandslos geworden sei, denn die Hauptschule „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ gebe es nicht mehr. Jedenfalls habe das Vertragsverhältnis spätestens mit ihrer Kündigung sein Ende gefunden. Gegenstand der zwischen den Beteiligten geschlossenen Zweckvereinbarung sei der Betrieb und die Finanzierung der Hauptschule gewesen. Die Zweckvereinbarung sei zur Erfüllung der den Beteiligten nach dem Gesetz obliegenden Aufgaben geschlossen worden. Nach den früheren Regelungen sei es eine gesetzlich der Verbandsgemeinde zugewiesene Aufgabe gewesen, die Bildungsversorgung ihrer Hauptschüler zu bewerkstelligen. Dieser Aufgabe sei sie – die Beklagte – seinerzeit dadurch nachgekommen, dass sie sich über die Zweckvereinbarung an den Kosten der Robert-Schumann-Schule Frankenthal insoweit beteiligt habe, als Hauptschüler aus ihrem Bereich dort den Unterricht besucht hätten. Durch die seitens des Landes gesetzlich durchgeführte Schulstrukturreform seien jedoch gravierende Änderungen eingetreten. Die gesetzlich der Verbandsgemeinde zugewiesene Aufgabe, als Schulträger der Hauptschule zu agieren, sei weggefallen. Auch der Gegenstand der getroffenen Zweckvereinbarung sei nicht mehr vorhanden, weil die Hauptschule „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ aufgehoben worden sei. In dem Gebäude der früheren Hauptschule werde inzwischen eine Integrierte Gesamtschule betrieben. Damit sei auch der Gegenstand der Zweckvereinbarung entfallen und die Zweckvereinbarung insgesamt gegenstandslos geworden. Auch werde man nicht eine Integrierte Gesamtschule quasi als „Rechtsnachfolgerin“ der Hauptschule ansehen können. Die Klägerin differenziere nicht hinreichend zwischen äußeren und inneren Schulangelegenheiten. Wenn diese ausführe, für die Schülerinnen und Schüler habe sich inhaltlich nichts geändert, ihre Schulverhältnisse bestünden nahtlos fort und sie würden nach denselben Lehrplänen unterrichtet, so betreffe dies rein pädagogische Fragen aus dem Bereich der inneren Schulangelegenheiten. Für den hier vorliegenden Rechtsstreit, der sich einzig und allein mit den Schulangelegenheiten und den Fragen der Kostentragung im Rahmen der Schulträgerschaft befasse, hätten diese Aspekte keinerlei Aussagekraft und seien nicht relevant. Vorliegend gehe es um Fragen der interkommunalen Schulträgerschaft und einer kooperationsrechtlichen Verwaltungsvereinbarung zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Körperschaften über den Betrieb und die Kostentragung einer Schule. Die Sicht der Schüler, die Gestaltung der Lehrpläne und ähnliche Aspekte seien nicht von Relevanz. In diesem Zusammenhang gelte es auch klarzustellen, dass es nach Aufhebung der „Robert-Schumann-Schule“ schulorganisatorisch nunmehr nicht um eine Realschule plus gehe, sondern um eine Integrierte Gesamtschule, bei der die Schulträgerschaft der Verbandsgemeinde von vornherein ausscheide. Die Integrierte Gesamtschule könne auch nicht als Rechtsnachfolgerin oder als Aliud im Rahmen der Intention und des Verständnisses der Zweckvereinbarung gesehen werden.

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Auf jeden Fall sei die Vereinbarung durch Kündigung wegen einer wesentlichen Änderung der Umstände sowie aus wichtigem Grund beendet worden. Mit der im Jahre 2008 eingeleiteten Schulstrukturreform seien seitens des Landes die Schulstrukturen in Rheinland-Pfalz und dabei auch insbesondere die Regelungen der Schulträgerschaft und Schulfinanzierung geändert worden. Diese Rechtsänderungen seien so wesentlich, dass ihr das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten sei. Zunächst sei die Schulform „Hauptschule“ abgeschafft worden. Dies habe dann auch dazu geführt, dass die Hauptschule „Robert-Schumann-Schule“ aufgehoben worden sei. Den Gegenstand der Vereinbarung, nämlich die Hauptschule, gebe es nicht mehr. Wesentliche Änderungen im Rahmen der Schulstrukturreform seien auch hinsichtlich der gesetzlichen Schulträgerschaften eingetreten. Hinsichtlich der Realschule plus bestehe zwar auch weiterhin die Möglichkeit der Schulträgerschaft einer Verbandsgemeinde. Dennoch komme für die meisten kreisangehörigen Körperschaften und damit auch für die Verbandsgemeinen eine Schulträgerschaft an einer Realschule plus faktisch nicht mehr in Betracht. Dies hänge mit der mit der Schulstrukturreform eingeleiteten Neuregelung der Schulfinanzierung zusammen. Von den rund 160 Verbandsgemeinden in Rheinland-Pfalz dürften derzeit nur noch weniger als zehn Träger einer weiterführenden Schule sein. Auch wenn rechtlich die Schulträgerschaft einer Verbandsgemeinde an einer Realschule plus noch möglich sei, so erweise sich dies jedoch vielmehr nur als theoretische Option, von der die meisten Verbandsgemeinden keinen Gebrauch mehr machen könnten und wollten. Weitere gravierende Änderungen seien durch den Wegfall der Schulbezirke eingetreten. Auch hierdurch hätten sich die seinerzeitigen Verhältnisse wesentlich geändert. Die eingetretenen Änderungen seien so gravierend, dass der Beklagten ein Festhalten an der Vereinbarung nicht zugemutet werden könne. Durch den Wegfall der gesetzlichen Verpflichtung der Beklagten, als Schulträger für ein entsprechendes Hauptschulangebot zu sorgen, und auch durch die Auflösung der Schulbezirke seien entsprechende Zuordnungen und Zuständigkeiten entfallen. Auch sei nicht nur die Schulform Hauptschule aufgehoben worden, vielmehr sei auch konkret die „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ aufgehoben worden.

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Darüber hinaus komme vorliegend die Kündigung eines Dauerschuldverhältnisses aus wichtigem Grund in Betracht. Ihr sei unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und unter Abwägung der beiderseitigen Interessen die Fortsetzung des Vertragsverhältnisses bis zur vereinbarten Beendigung oder bis zum Ablauf einer Kündigungsfrist nicht zuzumuten. Hilfsweise berufe sich die Beklagte auch darauf, dass jedenfalls eine reguläre Kündigung nach § 7 der Zweckvereinbarung vorliege. Soweit eine solche Kündigung nur mit Bestätigung der Bezirksregierung Rheinhessen-Pfalz zulässig sei, werde man hier nicht von einer Zustimmung, sondern von einem Benehmen ausgehen müssen.

28

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. September 2013 ergangene Urteil abgewiesen. Nach Auffassung der Vorinstanz ist die Beklagte aufgrund der Zweckvereinbarung verpflichtet, ihren Zahlungsverpflichtungen bis zum Schuljahr 2014/2015 nachzukommen. Die Zweckvereinbarung sei weder gegenstandslos geworden noch habe das Vertragsverhältnis durch die von der Beklagten ausgesprochene Kündigung sein Ende gefunden. Zwar sei die Hauptschule als Schulart abgeschafft worden und auch die gemeinsame Hauptschule „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ durch die Organisationsverfügung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 9. April 2010 mit Ablauf des 31. Juli 2010 aufgehoben worden. Dies entbinde die Beklagte jedoch nicht von ihren Zahlungsverpflichtungen, die sie mit der Zweckvereinbarung gegenüber der Klägerin eingegangen sei. Es sei am Standort der bisherigen Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule in Frankenthal seit dem Schuljahr 2010/2011 sowohl eine Integrierte Gesamtschule als auch eine Realschule plus vorhanden. Hierbei würden die Klassenstufen 6 bis 10 der aufgehobenen Hauptschule ab dem Errichtungszeitpunkt der Integrierten Gesamtschule als abschlussbezogene Klassen einer Realschule plus im organisatorischen Verbund mit der Integrierten Gesamtschule geführt. Die Aufgabe dieser Realschule plus bestehe allein darin, die bisherigen Klassen der aufgehobenen Hauptschule im ursprünglichen Bildungsgang „Hauptschule“ der allgemeinen Berufsreife zuzuführen. Die Realschule plus nehme für die Klassenstufe 5 auch keine Schülerinnen und Schüler mehr auf. Dadurch laufe die Realschule plus jahrgangsweise aus, so dass sie lediglich dem Zweck diene, die frühere Hauptschule abzuwickeln. Es handele sich hierbei nur um eine Übergangszeit bis zu dem Zeitpunkt, zu dem die frühere Hauptschule tatsächlich komplett abgewickelt sein werde. Damit sei die gesetzlich entstandene Realschule plus an die Stelle der aufgehobenen Hauptschule getreten. Rein faktisch habe sich jedoch nichts geändert, da die Schulverhältnisse der bisherigen Hauptschüler und Hauptschülerinnen fortbestehen und diese nach wie vor in Frankenthal und dort nicht an der Integrierten Gesamtschule unterrichtet würden. Mithin habe die auslaufende Realschule plus die Aufgabe, die frühere Hauptschule „abzuwickeln“. Die Zweckvereinbarung sei deshalb auch noch nicht gegenstandslos geworden. Die frühere Hauptschule bestehe nunmehr als Realschule plus noch solange weiter, bis endgültig die letzten Schüler die Schule verlassen hätten. Die Voraussetzungen für eine Kündigung lägen schließlich auch nicht vor, da kein Kündigungsgrund bestehe. Zwar hätten sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, seit Abschluss der Vereinbarung wesentlich geändert. Es sei aber nicht ersichtlich, warum der Beklagten ein Festhalten an der Zweckvereinbarung nicht mehr zugemutet werden könnte. Dies hätte nämlich zur Folge, dass die Klägerin mit den Kosten der „Abwicklungsschule“ einseitig belastet werde.

29

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Senat zugelassene Berufung eingelegt. Sie ist nach wie vor der Auffassung, dass sie nicht verpflichtet sei, bis einschließlich des Schuljahres 2014/2015 ihren Zahlungsverpflichtungen aufgrund der Zweckvereinbarung zwischen der Klägerin und ihr vom 14. März 1985 nachzukommen und wiederholt und ergänzt hierzu ihren erstinstanzlichen Vortrag. Die Vereinbarung aus dem Jahr 1985 sei gegenstandslos geworden, nachdem die „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ aufgrund der Organisationsverfügung der ADD aufgelöst worden sei. Jedenfalls habe das Vertragsverhältnis durch die von ihr ausgesprochene Kündigung sein Ende gefunden. Hierfür habe auch ein wichtiger Grund bestanden, weil durch die seitens des Landes durchgeführte Schulstrukturreform die Schulform „Hauptschule“ abgeschafft worden sei. Darüber hinaus seien die Schulbezirke abgeschafft worden und die gesetzlich zugewiesene Schulträgerschaft für die Hauptschule in ihrem Gebiet als alleinige Schulträger sei entfallen. Dies alles seien gravierende Änderungen, die ein Festhalten an der Zweckvereinbarung nicht zumutbar mache. Zumindest liege hierin ein wichtiger Kündigungsgrund, weil sie – die Beklagte – die Zweckvereinbarung nicht eingegangen wäre, wenn sie seinerzeit von diesen Umständen gewusst hätte. Einer Zustimmung durch die ADD bedürfe ihre Kündigung schließlich auch nicht.

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Die Beklagte beantragt,

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das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. September 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße abzuändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

34

Sie verteidigt das angefochtene Urteil, das sie auch unter Berücksichtigung des Berufungsvorbringens der Beklagten für zutreffend hält.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakte (1 Hefter) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung, über die der Senat mit Zustimmung der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 125 Abs. 1 in Verbindung mit § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) hat keinen Erfolg. Die bereits in der ersten Instanz in zulässiger Weise mit dem Hilfsantrag weiterverfolgte Feststellungsklage ist begründet.

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I. Die als solche zulässige Feststellungsklage (vgl. hierzu im Einzelnen OVG RP, Urteil vom 3. Juni 1992 - 2 A 12272/91.OVG -, AS 24, 12 [13]) hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, bis einschließlich zum Schuljahr 2014/2015 ihren Zahlungsverpflichtungen aufgrund der zwischen ihr und der Klägerin geschlossenen Zweckvereinbarung nachzukommen.Auf die Gründe des angefochtenen Urteils, denen sich der Senat inhaltlich anschließt, wird deshalb gemäß § 130 b Satz 2 VwGO verwiesen. Im Hinblick auf das Berufungsvorbringen ist lediglich ergänzend auszuführen:

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1. Die Zweckvereinbarung vom 14. März/28. Mai 1985 ist nicht, wie die Beklagte meint, gegenstandslos geworden. Sie hatte vielmehr aufgrund der vorliegenden tatsächlichen Umstände auch nach der Abschaffung der Hauptschule bis zum Ende des Schuljahres 2014/2015 weiterhin rechtliche Bedeutung im Hinblick auf die Abwicklung der Finanzierung der früheren Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule in Frankenthal (a). Daran ändert weder die Neuausrichtung der Festlegung der Schulträgerschaft in Rheinland-Pfalz (b) noch der zwischenzeitlich erfolgte Wegfall der Schulbezirke (c) etwas. Schließlich hat auch die Errichtung einer Integrierten Gesamtschule im Gebäude der früheren Grund- und Hauptschule die Beklagte nicht von ihren Zahlungsverpflichtungen befreit (d).

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a) Rechtsgrundlage für die von der Klägerin gegenüber der Beklagten geltend gemachten Zahlungsverpflichtungen ist bis zum Ende des Schuljahres 2014/2015 die zwischen den Beteiligten bestehende Zweckvereinbarung, die diese im Jahr 1985 zur Erfüllung der ihnen nach dem Gesetz obliegenden Aufgaben abgeschlossen haben. Da nach den damals geltenden schulorganisationsrechtlichen Regelungen in § 61 Abs. 1 und 3 i. V. m. § 63 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Schulgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 6. November 1974 (GVBl. S. 487), zuletzt geändert durch Gesetz vom 2. März 2004 (GVBl. S. 199) - SchulG a. F. - die Schulträgereigenschaft für Hauptschulen sowohl einer kreisfreien Stadt (wie die Klägerin) als auch einer Verbandsgemeinde (wie die Beklagte) übertragen war, hatte auch Letztere die gesetzlich zugewiesene Aufgabe, für ein Hauptschulangebot zu sorgen. Dieser Aufgabe ist die Beklagte seinerzeit dadurch nachgekommen, dass sie sich über die mit der Klägerin abgeschlossene Zweckvereinbarung an den Kosten der „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ beteiligt hat. Andernfalls hätte sie – mit erheblichem finanziellem Aufwand – eine eigene Grund- und Hauptschule errichten und betreiben müssen. Dieser Pflichtaufgabe konnte sich die Beklagte nach alter Rechtslage auch nicht entledigen. Denn für Hauptschulen bestanden nach § 62 SchulG a. F. Schulbezirke. Danach legte die Schulbehörde für jede Grundschule und Hauptschule im Einvernehmen mit dem Schulträger ein räumlich abgegrenztes Gebiet als Schulbezirk fest. Die aus dem Gebiet der Beklagten wohnenden Schüler wären mithin zwingend von ihr selbst zu beschulen gewesen, falls sie nicht – was mit der zwischen den Beteiligten abgeschlossenen Zweck-vereinbarung aus dem Jahr 1976 (in der Fassung vom 14. März/28. Mai 1985) auch geschehen ist – gemäß § 63 Abs. 2 Satz 2 SchulG a. F. eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung zwischen Schulträgern getroffen worden wäre.

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Die sich daraus ergebenden Verpflichtungen der Beklagten sind durch die Abschaffung der Hauptschule als Schulart durch das Landesgesetz zur Einführung der neuen Schulstruktur im Bereich der Sekundarstufe I (SchulstrukturEinfG) vom 22. Dezember 2008 (GVBl. S. 352) sowie durch Aufhebung der gemeinsamen Hauptschule „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ durch die Organisationsverfügung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vom 9. April 2010 mit Ablauf des 31. Juli 2010 nicht entfallen. Die Zweckvereinbarung hatte vielmehr auch nach der Abschaffung der Hauptschule bis zum Ende des letzten Schuljahres weiterhin rechtliche Bedeutung im Hinblick auf die Abwicklung der Finanzierung der früheren Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule in Frankenthal.

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Zwar wurde durch Art. 7 § 2 Abs. 1 SchulstrukturEinfG die Hauptschule als Schulart für die Zukunft abgeschafft und in die neue Schulart „Realschule plus“ übergeführt. Durch die neue Schulstruktur musste jedoch zugleich geregelt werden, was mit den in diesen Schulen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vorhandenen Hauptschülern zu geschehen habe. Deshalb hat der Landesgesetzgeber in Art. 7 § 3 Abs. 3 SchulstrukturEinfG eine Übergangsregelung geschaffen. Danach werden die Klassenstufen 6 bis 10 der aufgehobenen Haupt- und Realschulen ab dem Errichtungszeitpunkt der jeweiligen Realschule plus als abschlussbezogene Klassen in dieser Schule weitergeführt. Für den Fall, dass – wie hier – im Zuge der Errichtung einer Integrierten Gesamtschule bis zum 1. August 2013 eine Haupt- oder Realschule aufgehoben wird, hat der Landesgesetzgeber in Art. 7 § 8 des Gesetzes festgelegt, dass auch hier die Klassenstufen 6 bis 10 der Hauptschulen weitergeführt werden, und zwar gleichfalls als abschlussbezogene Klassen einer Realschule plus im organisatorischen Verbund mit der neu errichteten Integrierten Gesamtschule. Wie diese Übergangsregelung deutlich macht, findet die Rechtsauffassung der Beklagten, nach der die im Jahr 1985 zwischen den Beteiligten geschlossene Zweckvereinbarung gegenstandslos geworden sei, keine Stütze im Gesetz. Die Vereinbarung ist vielmehr für eine Übergangszeit weiterhin anwendbar. Erst nach dem Auslaufen der Klassen 6 bis 10 im Schuljahr 2014/2015 ist die Beklagte von weiteren Zahlungsverpflichtungen aus der Zweckvereinbarung, die sie mit der Klägerin eingegangen ist, entbunden worden. Die von der Beklagten hiergegen mit ihrer Berufung vorgebrachten Einwände sind nicht geeignet, dieses Ergebnis infrage zu stellen.

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b) Das gilt zunächst in Bezug auf die Neuausrichtung der Schulträgerschaften der Gemeinden und Landkreise, wie sie ihren gesetzlichen Niederschlag in § 76 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Schulgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 30. März 2004 (GVBl. S. 487), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 24. Juli 2014 (GVBl. S. 125) - SchulG n. F. - gefunden hat. Auch wenn danach bei Realschulen plus, organisatorisch verbundenen Grund- und Realschulen plus und Schulen mit dem Förderschwerpunkt Lernen als Schulträger in der Regel ein Landkreis bestimmt wird, so ändert dies an der – nach den vorstehenden Ausführungen auch weiterhin bestehenden – Zahlungsverpflichtung für eine frühere Grund- und Hauptschule, die für vier Jahre als abschlussbezogene Abschlussklassen geführt werden, nichts. Auf die von der Beklagten problematisierte Unterscheidung in „innere“ und „äußere“ Schulangelegenheiten kommt es hierbei nicht an. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang auch, ob die vom Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung dargestellte Übergangssituation der auslaufenden Jahrgänge der früheren Hauptschulklassen zutreffend als „Abwicklungsschule“ habe bezeichnet werden dürfen (wofür allerdings Einiges spricht). Maßgebend ist allein, ob aus dem Gemeindegebiet der Beklagten auch weiterhin Schüler in diese Klassen gehen. Das ist aber nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten der Fall.

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c) Gleiches gilt hinsichtlich des Arguments, durch den Wegfall der Schulbezirke sei die Geschäftsgrundlage für weitere Kostenbeteiligungen entfallen. Dieser Umstand führt schon deshalb nicht zu der von der Beklagten begehrten Befreiung von ihren Zahlungsverpflichtungen, weil die Abschaffung der Verpflichtung von Eltern, ihre Kinder in der für ihren Wohnort zuständigen Hauptschule zum Schulbesuch anzumelden, keinerlei Auswirkungen für die tatsächliche Situation an der von den Beteiligten über Jahrzehnte gemeinsam betriebenen Schule hat. Denn auch nach dem Wegfall der Schulbezirke besuchen Kinder aus dem Gemeindegebiet der Beklagten die Robert-Schumann-Schule in Frankenthal. Die Auswirkungen aus der jetzt bestehenden Freiheit der Eltern, ihre Kinder in einer räumlich außerhalb ihres Wohnortes bzw. des für sie früher geltenden Schulbezirks unterrichten zu lassen, richten sich insoweit allein nach § 2 Abs. 3 der Zweckvereinbarung. Danach werden die Kosten für den laufenden Betrieb der Schule sowie für den Schuldendienst im Verhältnis der Schüler getragen, die aus ihrem jeweiligen Gemeindegebiet die Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule besuchen. Je weniger Eltern von Schülern aus dem Gemeindegebiet der Beklagten von ihrer Wahlfreiheit dergestalt Gebrauch machen, dass sie ihre Kinder zur Robert-Schumann-Schule schicken, desto geringer fällt der von der Beklagten zu tragende Kostenanteil aus. Die Zweckvereinbarung berücksichtigt auf diese Weise schon die rechtlichen und tatsächlichen Folgerungen von in der Zukunft eintretenden gesetzlichen und/oder tatsächlichen Veränderungen.

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c) Die durch die Organisationsverfügung der ADD vom 9. April 2010 erfolgte Errichtung einer Integrierten Gesamtschule im Gebäude der früheren Grund- und Hauptschule Robert-Schumann-Schule in Frankenthal führt gleichfalls nicht zur Befreiung der Beklagten von ihren Zahlungsverpflichtungen. Auch insoweit kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Vereinbarung gegenstandslos geworden sei. Wie sich aus § 2 der Zweckvereinbarung ergibt, werden die laufenden Kosten sowie der Schuldendienst stets im Verhältnis der aus dem jeweiligen Gemeindegebiet stammenden Schüler aufgeteilt. An dieser Kostenverteilung hat sich im Hinblick auf die abschlussbezogenen Klassen, die mit den Hauptschülern aus den beiden Gemeindegebieten besetzt sind, indes nichts geändert. Allenfalls das Verhältnis der Hauptschüler aus dem Gemeindegebiet der Beklagten zu den dort insgesamt vorhandenen Schülern hat sich – und dies sogar zugunsten der Beklagten – verändert. Eine vollständige Zahlungsbefreiung kann daraus jedoch nicht hergeleitet werden. Die von der Beklagten für ihre entgegenstehende Rechtsauffassung zitierte Entscheidung des Senats (Urteil vom 25. März 2011 - 2 A 11416/10.OVG -) betraf eine sich hiervon unterscheidende Situation, in der eine derartige kommunale Zusammenarbeit erst noch begründet werden sollte.

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2. Im Hinblick auf die aus diesen Gründen jedenfalls bis zum Auslaufen der abschlussbezogenen Klassenstufen der ehemaligen Hauptschule „Robert-Schumann-Schule Frankenthal“ im Schuljahr 2014/2015 weiterhin bestehende Zweckvereinbarung steht der Beklagten des Weiteren auch kein Kündigungsrecht zu, und zwar weder nach § 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz i.V.m. § 60 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - (a) noch gemäß § 314 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB - (b) oder aufgrund § 7 Satz 2 der Zweckvereinbarung (c).

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a) Nach § 60 Abs. 1 VwVfG kann die Vertragspartei einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung (wozu die hier in Rede stehende Zweckvereinbarung zählt) eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag kündigen, wenn sich die Verhältnisse, die für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebend gewesen sind, sich seit Abschluss des Vertrags so wesentlich geändert haben, dass einer Vertragspartei das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist. Davon ist hier nicht auszugehen.

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Eine „Unzumutbarkeit“ im Sinne des § 60 Abs. 1 VwVfG liegt vor, wenn unter Abwägung der Interessen aller Partner der Vereinbarung für einen von ihnen die Bindung an den Vertrag nach Treu und Glauben zu einem mit Recht und Gerechtigkeit unvereinbaren Ergebnis führen würde. Voraussetzung für ein auf diese Weise unzumutbares Ergebnis ist in jedem Fall, daß das Ungleichgewicht zwischen Leistung und Gegenleistung so stark gestört ist, daß das von jedem Vertragsbeteiligten normalerweise zu tragende Risiko weit überschritten ist und es dem benachteiligten Partner unmöglich wird, in der ursprünglichen vertraglichen Regelung seine Interessen auch nur annähernd noch gewahrt zu sehen. Unter Berücksichtigung dieser hoch anzusetzenden Zumutbarkeitsgrenze ist eine Unzumutbarkeit nicht gegeben, wenn ein Partner der Vereinbarung die Veränderung der Verhältnisse oder die Umstände, unter denen er den Vertrag abgeschlossen hat, selbst zu vertreten hat oder wenn er die Möglichkeit hatte, ein für ihn untragbares und unzumutbares Ergebnis zu vermeiden (vgl. zum Vorstehenden: OVG RP, Urteil vom 3. Juni 1992, a.a.O, S. 17; m.w.N.).

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Maßgebend für die Bejahung eines Kündigungsrechts der Beklagten nach § 60 Abs. 1 VwVfG ist die Situation, die zum Zeitpunkt des Abschlusses der Zweckvereinbarung im Jahr 1985 bestand. Seinerzeit diente die gemeinsam betriebene Schule der Erfüllung der Verpflichtung beider Beteiligten zur Sicherstellung der Verpflichtung, ihren gemeindeansässigen Kindern eine Grund- und Hauptschule zu bieten. Die Vereinbarung ersetzte die vorherigen Zweck- bzw. Finanzierungsvereinbarungen. Diese waren notwendig geworden, weil die Kinder aus dem Gemeindegebiet der Beklagten zu beschulen waren. Hierfür waren erhebliche Investitionen erforderlich, die weitgehend von der Klägerin übernommen wurden. Für diese war damals kein Grund ersichtlich, die Zweckvereinbarung nur für eine bestimmte Zeit abzuschließen. Jede andere Sichtweise würde zu einer ersichtlichen Zweckverfehlung der seinerzeit wegen der Aufnahme der Grund- und Hauptschüler aus dem Gemeindegebiet der Beklagten erforderlich gewordenen Kosten für die Erweiterung der Robert-Schumann-Schule führen. An dieser Interessenlage hat sich durch die Schulreform aus dem Jahr 2008 aber nichts geändert. Insofern kann die Beklagte mithin eine Anpassung an die veränderten Umstände, nicht aber eine vollständige Befreiung von allen Zahlungsverpflichtungen verlangen. Dies gilt jedenfalls solange, wie in den abschlussbezogenen Schulklassen der ehemaligen Grund- und Hauptschule noch Schüler der Beklagten unterrichtet werden. Richtigerweise hat insofern eine Anpassung der Vertragsverhältnisse, nicht aber die Kündigung des Vertrages zu erfolgen (vgl. zu einer vergleichbaren Situation bereits Senatsurteil vom 3. Juni 1992, a.a.O.). Die danach erforderliche Anpassung erfolgt indessen bereits, wie vorstehend dargelegt, durch die diese Situation berücksichtigende Vertragsklausel in § 2 Abs. 3 der Zweckvereinbarung. Damit ist ersichtlich kein Raum für weitere Anpassungen in Form einer vollständigen Loslösung vom Vertrag durch eine Kündigung.

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b) Nichts anderes gilt hinsichtlich des von der Beklagten des Weiteren ins Feld geführten Kündigungsgrundes gemäß § 314 Abs. 1 Satz 1 BGB. Nach dieser Vorschrift, die auf öffentlich-rechtliche Verträge anwendbar ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 13. September 2012 - 8 LB 8/12 -, juris, Rn. 61; Gaier, in: Münchner Kommentar zum BGB, 6. Aufl. 2012, § 314 Rn. 6) kann bei Dauerschuldverhältnissen jeder Vertragsteil aus wichtigem Grund ohne Einhaltung einer Kündigungsfrist kündigen. Ein wichtiger Grund liegt nach Satz 2 dieser Regelung allerdings nur dann vor, wenn dem kündigenden Teil unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalls und unter Abwägung der beiderseitigen Interessen die Fortsetzung des Vertragsverhältnisses bis zur vereinbarten Beendigung oder bis zum Ablauf einer Kündigungsfrist nicht zugemutet werden kann (BGH, Urteile vom 13. Februar 1995 - II ZR 225/93 -, NJW 1995, 1358, 11. November 2010 - III ZR 57/10 -, NJW-RR 2011, 916 und vom 7. Dezember 2012 - IV ZR 50/11 -, NJW 2012, 376 [379]; Grüneberg, in: Palandt, BGB, 74. Aufl. 2015, § 314 Rn. 7; Stadler, in: Jauernig, BGB, 15. Aufl. 2014, § 314 Rn. 5; Gaier, a.a.O., § 314 Rn. 10). An dieser Kündigungsvoraussetzung fehlt es. Insofern gilt das vorstehend zu § 60 Abs. 1 VwVfG Ausgeführte entsprechend.

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c) Schließlich kann sich die Beklagte nicht erfolgreich auf eine Kündigungsmöglichkeit nach § 7 der Zweckvereinbarung berufen. Der am 17. Dezember 2010 ausgesprochenen Kündigung fehlt zu ihrer Wirksamkeit die – erforderliche – Bestätigung durch die ADD. Entgegen der Auffassung der Beklagten ist die in § 7 der Zweckvereinbarung bezeichnete „Bestätigung“ nicht als bloßes „Benehmen“ zu verstehen. Nach der Rechtsprechung des Senats handelt es sich im rechtstechnischen Sinne vielmehr um eine Zustimmung im Sinne der § 182 ff. BGB (vgl. Urteil vom 27. August 1999 - 2 A 10993/99.OVG -, AS 28, 29 [33 f.]). Der aus § 66 Abs. 1 SchulG in Verbindung mit § 12 Abs. 2 Landesgesetzes über die kommunale Zusammenarbeit vom 22. Dezember 1982 (GVBl. S. 476 – mit späteren Änderungen) folgende Bestätigungsvorbehalt der ADD bei der Aufhebung der Zweckvereinbarung erschöpft sich auch nicht in der Wahrnehmung einer reinen Rechtskontrolle (vgl. OVG RP, Urteil vom 27. August 1999, a.a.O.). Bei der Prüfung der Zulässigkeit einer vollständigen und sofortige Loslösung von der Vereinbarung aufgrund der Kündigung durch die Beklagte muss vielmehr das Interesse der Klägerin an einem geregelten Auslaufen der früher gemeinsam betriebenen Hauptschule gegen das voraussetzungslose Loslösungsinteresse der Beklagten gegeneinander abgewogen werden. Für diese Interessenabwägung gelten nach der genannten Rechtsprechung aber die gleichen Grundsätze, die bei der Kündigung gemäß § 60 VwVfG bzw. § 314 Abs. 1 BGB zu beachten sind. Sie fällt auch insoweit zu Lasten der Beklagten aus. Deshalb hat die ADD zu Recht die Zustimmung zu der von der Beklagten ausgesprochenen Kündigung gemäß § 7 der Zweckvereinbarung nicht gegeben.

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II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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III. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 und § 711 Zivilprozessordnung.

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IV. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 und 3 Gerichtskostengesetz auf 245.506,42 € festgesetzt.