Verwaltungsgericht Göttingen ()
Urteil vom 2015-01-21, Aktenzeichen 1 A 159/13

Tatbestand

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Mit der Klage wehrt sich die Klägerin gegen eine kommunalrechtliche Beanstandungsverfügung des Beklagten.

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Der Rat der Klägerin beschloss am 11.12.2012 seine Haushaltssatzung für die Haushaltsjahre 2013 und 2014 und legte diese dem Beklagten zur kommunalaufsichtlichen Genehmigung vor. Mit Bescheid vom 28.06.2013 versagte der Beklagte die Genehmigung nach § 122 Abs. 2 Nds. Kommunalverfassungsgesetz - NKomVG - für die in der Haushaltssatzung für beide Haushaltsjahre auf jeweils 12.500.000,00 Euro festgesetzten Höchstbeträge für Liquiditätskredite. Er genehmigte für das Haushaltsjahr 2013 lediglich einen Höchstbetrag von 10.633.900,00 Euro und für 2014 einen Höchstbetrag von 10.688.000,00 Euro. Er begründete dies u. a. damit, dass die Klägerin die im Finanzhaushalt ausgewiesenen Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit zur Rückführung ihrer Liquiditätskredite einzusetzen habe. Nach Abzug der für 2013 und 2014 veranschlagten Tilgungsleistungen für ordentliche Kredite verblieben noch Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit i.H.v. 166.100,00 Euro für 2013 und i.H.v. 112.000,00 Euro für 2014, die (u. a.) von den festgesetzten Höchstbeträgen abzuziehen seien.

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Der Beklagte beanstandete darüber hinaus gemäß § 173 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 NKomVG die Auszahlungen für Investitionen (§ 1 Abs. 1 Nr. 2.2.2 der Haushaltssatzung) in einer Höhe von 166.100,00 Euro für 2013 und in einer Höhe von 112.000,00 Euro für 2014. Zur Begründung führte er aus, in diesem Umfang sei die Finanzierung der geplanten Investitionen in Höhe von insgesamt 432.800,00 Euro für 2013 und in Höhe von insgesamt 345.000,00 Euro für 2014 nicht sichergestellt. Die Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit in Höhe von 166.100,00 Euro in 2013 und in Höhe von 112.000,00 Euro in 2014 könnten zur Finanzierung der Investitionen nicht herangezogen werden, da sie vorrangig zur Verringerung der Liquiditätskredite eingesetzt werden müssten (s. o.). Andernfalls würden Investitionsmaßnahmen, die aus Zahlungsüberschüssen aus laufender Verwaltungstätigkeit bezahlt würden, in unzulässiger Weise indirekt durch Liquiditätskredite finanziert. Hierdurch würde die in § 120 Abs. 2 NKomVG vorgesehene Genehmigungspflicht für Investitionskredite umgangen.

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Die Klägerin hat am 05.07.2013 Klage erhoben.

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Sie greift ausdrücklich nur die kommunalrechtliche Beanstandung ihrer Haushaltssatzung an. Die teilweise Versagung der Genehmigung für die Höchstbeträge für Liquiditätskredite werde von ihr akzeptiert. Dies gelte jedoch nicht hinsichtlich der Begründung für die Versagung. Denn die Annahme des Beklagten, Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit seien vorrangig zur Verringerung von Liquiditätskrediten einzusetzen, entbehre einer Rechtsgrundlage. In § 17 Abs. 1 Nr. 3 Gemeindehaushalts- und -kassenverordnung - GemHKVO - sei ausdrücklich geregelt, dass auch Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit zur Deckung von Auszahlungen für die Investitionstätigkeit eigesetzt werden könnten. Entsprechend dieser Vorschrift wolle die Klägerin ihre Zahlungsüberschüsse einsetzen, so dass sie gerade keine weiteren Liquiditätskredite zur Finanzierung ihrer Investitionen aufnehmen müsse. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit nur dann zur Finanzierung von Investitionen eingesetzt werden dürften, wenn die Kommune keine oder - wie der Beklagte meine - jedenfalls keine genehmigungspflichtigen Liquiditätskredite in Anspruch nehme, hätte er dies ausdrücklich regeln müssen. Dies habe er bislang nicht getan, obwohl ihm die „chronische Unterfinanzierung“ der Kommunen bekannt sei und er den Kommunen u. a. durch das Angebot sogenannter Zukunftsverträge eine besondere Entschuldungshilfe gewähre.

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Aber selbst wenn man der Ansicht des Beklagten folgen und einen Rechtsverstoß der Klägerin bejahen würde, hätte der Beklagte sein Ermessen nach § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG fehlerhaft ausgeübt. Er habe im Rahmen seiner Ermessensausübung weder berücksichtigt, dass die Klägerin mit Schreiben vom 06.06.2013 angeboten habe, alle über die Planung hinausgehenden, nicht zweckgebundenen Einzahlungen sowie zusätzliche Zahlungsüberschüsse zur Rückführung der bestehenden Liquiditätskredite einzusetzen, noch habe er geprüft, ob und inwieweit die geplanten Investitionsmaßnahmen erforderlich oder unaufschiebbar seien.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 28.06.2013 aufzuheben, soweit dort in Ziffer 2 die Auszahlungen für Investitionstätigkeit (§ 1 Abs. 1 Nr. 2.2.2 der Haushaltssatzung der Klägerin für die Haushaltsjahre 2013 und 2014) in Höhe von 166.100,00 Euro für das Haushaltsjahr 2013 und in Höhe von 112.000,00 Euro für das Haushaltsjahr 2014 beanstandet werden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er ergänzt und vertieft seine Begründung aus dem angefochtenen Bescheid und weist darauf hin, dass das Nds. Ministerium für Inneres und Sport auf Anfrage in einer E-Mail vom 04.06.2013 seine Rechtsauffassung zu § 17 Abs. 1 Nr. 3 GemHKVO geteilt habe. Soweit die mit Runderlass des Ministeriums vom 21.07.2014 veröffentlichten „Hinweise zur Kreditwirtschaft der kommunalen Körperschaften einschließlich ihrer Sonder- und Treuhandvermögen“ abweichend vom Entwurf dieser Richtlinie keine Hinweise zur Anwendung von § 17 GemHKVO enthielten, habe das Ministerium in einem Schreiben vom 04.08.2014 an den Beklagten ausdrücklich erklärt, dass dies nichts an seiner Rechtsauffassung ändere. Kommunen müssten mit Blick auf § 122 Abs. 1 NKomVG ihre Finanzmittel vorrangig zum Abbau ihrer Liquiditätskredite nutzen. Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit i. S. v. § 17 Abs. 1 Nr. 3 GemHKVO könnten erst entstehen, wenn die Liquiditätskredite zurückgeführt seien. Das Ministerium beabsichtige deshalb, § 17 GemHKVO in absehbarer Zeit dementsprechend klarstellend zu ändern.

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Der Beklagte habe auch sein Ermessen nicht fehlerhaft ausgeübt. Er habe die von der Klägerin vorgeschlagene Auflage nicht berücksichtigt, da hierdurch die falsche Veranschlagung der Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit in der Haushaltssatzung nicht behoben worden wäre. Soweit der Beklagte nicht geprüft habe, ob die geplanten Investitionen erforderlich und unaufschiebbar seien, sei es bei der Beanstandung nicht um eine Versagung der geplanten Maßnahmen, sondern lediglich um die falsche Veranschlagung von Haushaltsmitteln in der Haushaltssatzung gegangen. Die Klägerin sei ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass sie eine Nachtragshaushaltssatzung erlassen könne, um die Kreditermächtigung und ggf. die Investitionsplanung anzupassen. Die Beanstandung sei auch notwendig gewesen. Allein durch die Teilversagung des Höchstbetrags für die Liquiditätskredite wäre die falsche Veranschlagung der Zahlungsüberschüsse in der Haushaltssatzung nicht korrigiert worden. Die Beanstandung sei auch angemessen. Es könne nicht hingenommen werden, dass die Klägerin gegen haushaltsrechtliche Vorschriften verstoße und Investitionen indirekt über Liquiditätskredite finanziere.

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Wegen der weiten Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die von der Klägerin und vom Beklagten beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Sie ist zulässig. Die Klägerin verfügt über das notwendige Rechtschutzinteresse, auch wenn die streitbefangenen Haushaltsjahre inzwischen abgelaufen sind. Denn die vom Beklagten beanstandeten Auszahlungen für Investitionen sind gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 GemHKVO auf die Haushaltsjahre 2015 (soweit es um für 2013 geplante Auszahlungen geht) bzw. 2016 (soweit es um für 2014 geplante Auszahlungen geht) übertragbar. Nach § 20 Abs. 1 Satz 1 GemHKVO bleibt die Ermächtigung für Auszahlungen für eine Investition oder Investitionsförderungsmaßnahme bis zur Abwicklung der letzten Auszahlung für ihren Zweck verfügbar, wenn mit der Investition oder Investitionsförderungsmaßnahme vor Ablauf des übernächsten Haushaltsjahres begonnen wird.

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Die Klage ist unbegründet. Die angegriffene Beanstandungsverfügung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für die Beanstandungsverfügung sind §§ 170 Abs. 1 Sätze 1 und 2, 173 Abs. 1 Satz 1 und Absatz 2 NKomVG. Gemäß § 170 Abs. 1 Sätze 1 und 2 NKomVG schützen die Aufsichtsbehörden die Kommunen in ihren Rechten und sichern die Erfüllung ihrer Pflichten. Sie stellen sicher, dass die Kommunen die geltenden Gesetze beachten (Kommunalaufsicht) und die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises rechtmäßig und zweckmäßig ausführen (Fachaufsicht). Bei der Kommunalaufsicht handelt es sich um eine reine Rechtskontrolle. Die angefochtene Verfügung des Beklagten stellt eine Maßnahme der Kommunalaufsicht dar. Sie betrifft eine Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft, die gemäß §§ 5 Abs. 1 Nr. 4 i. V. m. 112 Abs. 1 NKomVG zum eigenen Wirkungskreis der Klägerin gehört. Im eigenen Wirkungskreis sind die Kommunen nur an die Rechtsvorschriften gebunden (§ 5 Abs. 2 NKomVG). Der Beklagte führt nach § 171 Abs. 2 NKomVG die Kommunalaufsicht über die Klägerin als Samtgemeinde. Nach § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG kann die Kommunalaufsichtsbehörde Beschlüsse und andere Maßnahmen einer Kommune sowie Bürgerentscheide beanstanden, wenn sie das Gesetz verletzen. Enthalten Haushaltssatzungen Rechtsverletzungen in nicht genehmigungsbedürftigen Teilen, so kann die Kommunalaufsichtsbehörde die Wirkung der Beanstandung auf diese Teile beschränken (Absatz 2).

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Das Handeln der Kommunalaufsichtsbehörden unterliegt dem Opportunitätsprinzip. Bei der Prüfung, ob und ggf. wie die Kommunalaufsicht einschreiten will, muss sie in jedem Einzelfall zwischen den Interessen der Allgemeinheit an der Beseitigung rechtswidriger Zustände und dem Selbstverwaltungsinteresse der Kommune abwägen. Da die Aufsichtsbehörde den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 57 Abs. 5 i. V. m. Art. 2 Abs. 2 Nds. Verfassung) zu beachten hat, ist der Spielraum nur sehr eng und bei eindeutigen Rechtsverstößen ein Einschreiten erforderlich (OVG Lüneburg, Beschluss vom 15.08.2007 - 10 LA 271/05 -, zitiert nach juris; s. auch Smollich in: Blum u. a., Kommunalverfassungsrecht Niedersachsen, Stand: November 2014, § 170 NKomVG, Rn. 6 ff.). Nach diesen Vorgaben erweist sich die Beanstandungsverfügung des Beklagten als rechtmäßig.

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Bei dem Beschluss, mit dem die Klägerin ihre Haushaltssatzung beschlossen hat, handelt es sich um die Entscheidung eines kollegialen Beschlussorgans der Samtgemeinde, die grundsätzlich Gegenstand einer Beanstandungsverfügung sein kann. Dieser Beschluss ist rechtswidrig, soweit er vom Beklagten beanstandet wurde.

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Die Haushaltssatzung verstößt gegen § 110 Abs. 4 Satz 3 zweiter Halbsatz NKomVG. Nach dieser Vorschrift haben die Kommunen im Haushalt die Finanzierung ihrer Investitionen und Investitionsförderungsmaßnahmen sicherzustellen. Diese Voraussetzung wird hier nicht vollständig erfüllt. Die Klägerin hat in ihrem Haushaltplan für das Haushaltsjahr 2013 Ausgaben für Investitionen in Höhe von 432.800 Euro eingestellt (§ 1 Abs. 1 Nr. 2.2.2), die nur im Umfang von 266.700 Euro finanziert sind (57.600 Euro aus Einzahlungen für Investitionen und 209.100 Euro aus Einzahlungen für Finanzierungstätigkeit, Nr. 2.1.2 und Nr. 2.1.3). Damit bleibt ein Betrag von 166.100 Euro ungedeckt. Für das Haushaltsjahr 2014 sind im Haushaltsplan Ausgaben für Investitionen in Höhe von 345.000 Euro eingestellt (Nr. 2.2.2), die nur im Umfang von 233.000 Euro finanziert sind (32.000 aus Einzahlungen für Investitionen und 201.000 Euro aus Einzahlungen für Finanzierungstätigkeit, Nr. 2.1.2 und Nr. 2.1.3). Damit bleibt ein weiterer Betrag von 112.000 Euro ungedeckt. Insgesamt sind damit 278.000 Euro nicht gedeckt.

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Daran ändert nichts, dass dieser Betrag – ohne dass dies im Haushaltsplan auftaucht – aus Zahlungsüberschüssen aus laufender Verwaltungstätigkeit finanziert werden soll. Dies ist nach § 17 Abs. 1 Nr. 3 GemHKVO zwar grundsätzlich möglich. Danach dienen, soweit in dieser Verordnung nichts anderes bestimmt ist, die Zahlungsüberschüsse aus laufender Verwaltungstätigkeit und die Einzahlungen aus Investitionenstätigkeit sowie die Einzahlungen aus Aufnahme von Krediten und inneren Darlehen insgesamt zur Deckung der Auszahlungen für die Investitionstätigkeit. Diese Vorschrift ist jedoch im Zusammenhang mit § 122 NKomVG (Liquiditätskredite) zu betrachten. Nach § 122 Absatz 1 Satz 1 NKomVG können die Kommunen zur rechtzeitigen Leistung ihrer Auszahlungen Liquiditätskredite bis zu dem in der Haushaltssatzung festgesetzten Höchstbetrag aufnehmen, soweit der Kasse keine anderen Mittel zur Verfügung stehen. Liquiditätskredite können demnach nur in Anspruch genommen werden, wenn keine anderen freien Finanzmittel vorhanden sind. Nach der gesetzlichen Definition handelt es sich um reine Kassenverstärkungsmittel, die nur kurzfristig und wenn der Kasse keine anderen Mittel zur Verfügung stehen, in Anspruch genommen werden können. Sie dienen lediglich zur Überbrückung des verzögerten Eingangs von Deckungsmitteln (§ 59 Nr. 36 GemHKVO). Liquiditätskredite sind keine Deckungsmittel des Finanzhaushalts (§ 3 GemHKVO). Als solche würden sie hier aber indirekt eingesetzt. Denn in dem Umfang, in dem die Klägerin die Zahlungsüberschüsse nicht zur Rückführung ihrer Liquiditätskredite, sondern zur Finanzierung ihrer Investitionen einsetzt, muss sie (weiterhin) Liquiditätskredite in Anspruch nehmen. Dies widerspricht § 122 Absatz 1 Satz 1 NKomVG und rechtfertigt die Annahme des Beklagten, dass Zahlungsüberschüsse nur dann gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 3 GemHKVO zur Finanzierung von Investitionen eingesetzt werden können, wenn keine Liquiditätskredite in Anspruch genommen werden. Andernfalls könnten Investitionen dauerhaft über (nicht zurückgeführte) Liquiditätskredite finanziert werden. Die Kommune würde für ihre Investitionen nicht in dem notwendigen Umfang (ordentliche) Kredite aufnehmen und hierdurch die Genehmigungspflicht für Kredite nach § 120 Abs. 2 NKomVG umgehen. Auch dies spricht dafür, dass die Zahlungsüberschüsse vorrangig zur Rückführung von Liquiditätskrediten einzusetzen sind. Demnach stehen der Klägerin gar keine Zahlungsüberschüsse zur Verfügung, die sie gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 3 GemHKVO zur Finanzierung ihrer Investitionen einsetzen könnte.

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Der Beklagte hat auch sein Ermessen im Rahmen des § 173 Abs. 1 Satz 1 NKomVG fehlerfrei ausgeübt. Hier liegt zwar kein Fall des sog. „intendierten Ermessens“ im Sinne der Rechtsprechung des Nds. OVG vor. Danach erfordert ein eindeutiger Rechtsverstoß der Kommune ein Einschreiten der Kommunalaufsicht; das Ermessen sei dann auf ein Einschreiten der Kommunalaufsicht gerichtet. Begründet wird dies mit den Regelungen in Art. 20 Abs. 3 GG, 2 Abs. 2, 57 Abs. 5 Nds. Verfassung, wonach die Kommunalaufsicht des Landes sicherzustellen habe, dass die Gemeinden die geltenden Gesetze beachten. Bei eindeutigen Rechtsverstößen bedürfe die Beanstandungsverfügung in der Regel keiner weitergehenden Begründung. Liege kein vom Regelfall abweichender Sachverhalt vor, verstehe sich das Ergebnis der Abwägung von selbst und müsse nicht weiter erläutert werden (Nds. OVG; Beschluss vom 15.08.2007, a.a.O.). Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Der Rechtsverstoß der Klägerin gegen § 110 Abs. 4 Satz 3 NKomVG ist nicht eindeutig. Er ergibt sich erst durch eine Zusammenschau weiterer haushaltsrechtlicher Vorschriften. Gegen die Eindeutigkeit spricht auch, dass das Nds. Ministerium für Inneres und Sport eine Änderung des § 17 Gemeindehaushalts- und Kassenverordnung plant, die eine Klarstellung und Anpassung der Vorschrift im Sinne der Regelung des § 122 Abs. 1 NKomVG vorsieht (s. Schreiben des Nds. Ministeriums für Inneres und Sport vom 04.08.2014 an Beklagten, Bl. 59, 60 GA).

23

Die Ermessensentscheidung war hier aber deshalb auf Null im Sinne eines Einschreitens reduziert, weil der Rechtsverstoß der Klägerin besonders schwerwiegend ist. Er betrifft den zwingenden Haushaltsgrundsatz, dass die Finanzierung von Investitionen im Haushaltsplan sichergestellt sein muss, und zugleich die grundsätzliche Frage, wie Haushaltsmittel richtig zu veranschlagen sind. Dabei ging es auch nicht um zu vernachlässigende Beträge, sondern um die Finanzierung von mehr als einem Drittel (278.000 Euro) der insgesamt eingeplanten Investitionen (777.800 Euro, 1/3 = 259.267 Euro). Vor diesem Hintergrund war ein Einschreiten der Kommunalaufsicht auf jeden Fall geboten. Es ist deshalb unschädlich, dass der Beklagte im angefochtenen Bescheid sein Ermessen nur äußerst knapp ausgeübt hat und nicht auf die von der Klägerin vorgebrachten Gesichtspunkte eingegangen ist. Darüber hinaus hat der Beklagte im gerichtlichen Verfahren seine Ermessenserwägungen gemäß § 114 Satz 2 VwGO in zulässiger Weise ergänzt. Insoweit wird auf den Beklagtenvortrag im Tatbestand verwiesen. Damit ist der Einwand der fehlerhaften Ermessensausübung hinfällig geworden und die Verfügung des Beklagten ist auch insoweit nicht zu beanstanden.

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