Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-08, Aktenzeichen 4 K 5019/06
ECLI:DE:VGD:2007:1108.4K5019.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der au-ßergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst zu tra-gen hat.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Be-klagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

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Die Klägerin entwickelt unter anderem Brandschutzkonstruktionen in Trockenbauweise unter Verwendung von zementgebundenen (Calciumsilikat) Platten. Die Platten sind vergleichsweise dünn und leicht, weisen aber eine hohe Feuerwiderstandsdauer und eine gute Stabilität im Feuer auf. Die Brandschutzplatten finden Verwendung beispielsweise zur Verkleidung von Stahlträgern oder als Unterdecken unter Holzbalken.

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Der Beklagte führt die Bauregelliste. Sie beruht auf § 20 BauO NRW und enthält technische Regeln über die Verwendbarkeit von Bauprodukten. Dadurch soll sicher gestellt werden, dass die materiellen Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 BauO NRW in Verbindung mit § 3 Abs. 1 BauO NRW am Bau erfüllt werden.

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Die Bauregelliste enthält unter anderem den Teil B, in dem festgelegt wird, welche Klassen und Leistungsstufen, die in Normen, Leitlinien oder europäischen technischen Zulassungen nach dem Bauproduktengesetz oder in anderen Vorschriften zur Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Gemeinschaft (EG) enthalten sind, bestimmte Bauprodukte erfüllen müssen. Dabei handelt es sich um Bauprodukte, die nach den Vorschriften des Bauproduktengesetzes, anderer zur Umsetzung der Bauproduktenrichtlinie der EG oder zur Umsetzung anderer EG-Richtlinien in den Verkehr gebracht und gehandelt werden dürfen.

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Die Bauregelliste B wurde zum 5. April 2006 teilweise geändert. Unter der Überschrift "Bauprodukte im Geltungsbereich von Leitlinien für europäische technische Zulassungen” wurden unter der lfd. Nummer 2.6 (Brandschutzprodukte [Brandschutzbekleidungen und Brandschutzbeschichtungen]) neben dem Hinweis auf die Zulassungsleitlinie ETAG (European Technical Approval Guidelines) 018, Teile 1 und 4 (Produkte und Bausätze aus verformbaren und nicht verformbaren Brandschutzplatten und aus Brandschutzmatten) vom 23. Juni 2005 (Bundesanzeiger Jahrgang 57, Nr. 188a vom 5. Oktober 2005) als erforderliche Stufen und Klassen die Anlage 01 und die Anlage 02 zur Bauregelliste B benannt. Anlage 02 lautet:

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"Das Bauprodukt/der Bausatz darf aus Gründen der Hygiene, der Gesundheit und des Umweltschutzes für Aufenthaltsräume einschließlich zugehöriger Nebenräume und für Bauteile im Kontakt mit Wasser und Boden nur verwendet werden, wenn der Nachweis der gesundheitlichen Unbedenklichkeit sowie der Umweltverträglichkeit durch allgemeine bauaufsichtliche Zulassung geführt wird”.

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Die allgemeine bauaufsichtliche Zulassung wird nach § 21 BauO NRW durch den Beklagten in einem besonderen nationalen Verwaltungsverfahren erteilt.

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Die Klägerin verfügt für ihr Produkt Promaxon, Typ A, eine Feuerschutzplatte, über die europäische technische Zulassung Nr. 06/0215 einer belgischen Zulassungsstelle, die vom 1. Februar 2007 bis zum 31. Januar 2012 gilt. Sie berechtigt zur Kennzeichnung mit dem CE-Zeichen, das allerdings in der erteilten Form nicht auf eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung hinweist (§ 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 a.E. in Verbindung mit Abs. 7 Nr. 1 BauO NRW), wie sie die Anlage 02 der Bauregelliste B für Brandschutzbekleidungen vorschreibt. Über eine derartige Zulassung nach nationalem Landesrecht verfügt die Klägerin für das Produkt Promaxon, Typ A, jedenfalls zur Bescheinigung der gesundheitlichen Unbedenklichkeit sowie der Umweltverträglichkeit nicht.

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Die Klägerin erhob unter dem 4. Mai 2006 gegen die Beifügung "zusätzlich gilt: Anlage 02” in der Bauregelliste B, Teil 1, Kapitel 2, lfd. Nr. 2.6, Spalte 4 Widerspruch, den der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 8. August 2006, zugestellt am 15. August 2006, zurückwies.

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Die Klägerin hat am 13. September 2006 Klage erhoben. Sie trägt vor: Die durch die Bauregelliste B eingeführte zusätzliche allgemeine bauaufsichtliche Zulassung nach nationalem Recht zur Überprüfung der gesundheitlichen Unbedenklichkeit und Umweltverträglichkeit sei rechtswidrig. Das ergebe sich aus Europarecht und nationalem Recht. Aus dem Bauproduktengesetz folge, dass Bauprodukte, die das CE-Zeichen trügen, die (widerlegbare) Vermutung für sich hätten, die wesentlichen Anforderungen auch des Gesundheits- und des Umweltschutzes zu erfüllen. Diese Vermutung sei nicht generell widerlegt, wenn es auf den genannten Gebieten an einer deutschen allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung fehle. Denn auch die European Technical Approval Guidelines (ETAG) 018, Teile 1 und 4, nach der die europäische technische Zulassung für Promaxon, Typ A, erteilt worden sei, enthalte Gesundheits- und Umweltbestimmungen. Sie schreibe vor, dass der Hersteller schriftlich zu erklären habe, ob das Produkt gefährliche Stoffe nach europäischen oder nationalen Regelungen enthalte. Mit dieser Regelung müsse es sein Bewenden haben. Eine weiter gehende nationale Regelung sei unverhältnismäßig und behindere den freien europäischen Warenverkehr.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beifügung "zusätzlich gilt Anlage 02” in der Bauregelliste B, Teil 1, Kapitel 2, lfd. Nummer 2.6, Spalte 4 und den Widerspruchsbe-scheid des Beklagten vom 8. August 2006 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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Der Beklagte trägt vor: Die Klage sei unzulässig. Die Fassung der Bauregelliste B, einer technischen Vorschrift, greife nicht unmittelbar in die Rechte der Klägerin ein. Sie betreffe die Verwendung von Bauprodukten, richte sich also an den Bauherrn, nicht an den Hersteller. Auch in der Sache könne die Klage keinen Erfolg haben. Das europäische Recht zur Bauproduktensicherheit enthalte gerade auf dem Gebiet von Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz keine allgemeinen Regelungen. Zu einer europäischen Harmonisierung sei es insoweit noch nicht gekommen. Auf den genannten Gebieten seien nationale Regelungen weiterhin möglich und erforderlich. Das sei auch der ETAG 018 unter Abschnitt 9.1.1 zu entnehmen. Die der Klägerin erteilte ETA enthalte unter Abschnitt II, 2.2.2.2.1 selbst einen Verweis auf weiter gehendes nationales Recht. Das sei auch erforderlich, weil gerade die "Wesentlichen Anforderung an Bauwerke im Sinne der Bauproduktrichtlinie” Nr. 3, wie sie in dem Grundlagendokument Nr. 3 "Hygiene, Gesundheit und Umweltschutz” beschrieben seien, noch keine harmonisierten, europäischen technischen Mess- und Prüfnormen hervorgebracht hätten. Dem Europäischen Komitee für Normung (CEN) sei zwar ein entsprechender Auftrag erteilt worden. Mit Ergebnissen rechne man aber nicht vor 2010/2011. So lange müssten nationale technische Regeln die Lücke schließen. Bloße Herstellerangaben reichten zum Beleg der gesundheitlichen Unbedenklichkeit und der Umweltverträglichkeit nicht aus.

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Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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1. Der Anfechtungsantrag der Klägerin ist unzulässig. Gegenstand einer Anfechtungsklage ist das Begehren, einen belastenden Verwaltungsakt aufheben zu lassen (§ 42 Abs. 1, 1. Fall VwGO). Der von der Klägerin angegriffenen Eintragung "zusätzlich gilt Anlage 02” in der Bauregelliste B, Teil 1, Kapitel 2, lfd. Nummer 2.6, Spalte 4 kommt eine Verwaltungsaktsqualität im Sinne des § 35 VwVfG nicht zu. Nach der Anlage 02 dürfen Bauprodukte und Bausätze aus Gründen der Hygiene, der Gesundheit und des Umweltschutzes für Aufenthaltsräume einschließlich zugehöriger Nebenräume und für Bauteile im Kontakt mit Wasser und Boden nur verwendet werden, wenn der Nachweis der gesundheitlichen Unbedenklichkeit sowie der Umweltverträglichkeit durch eine allgemeine bauaufsichtliche Zulassung geführt wird. Diese Regelung betrifft keinen Einzelfall im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG. Es liegt auch kein Verwaltungsakt in Form einer Allgemeinverfügung nach Satz 2 der Vorschrift vor. Auch Allgemeinverfügungen müssen auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet sein. Entscheidend ist dabei nicht die tatsächliche Außenwirkung, sondern wie sich aus dem Wortlaut des § 35 Satz 1 VwVfG ("...auf ... gerichtet ...”) ergibt die Zielgerichtetheit der Maßnahme. Unmittelbarkeit der intendierten Außenwirkung liegt daher nur vor, wenn die angestrebten Maßnahmen durch den Verwaltungsakt selbst herbeigeführt werden sollen und nicht lediglich wenn auch beabsichtigt Nebenfolge einer innerbehördlichen Maßnahme sind. An der unmittelbaren Außenwirkung fehlt es etwa, wenn zur Regelung der Rechte des Bürgers noch ein Verwaltungsakt "dazwischen geschaltet” werden muss (Stelkens, Bonk, Sachs, VwVfG, 6. Auflage, § 35 Rdnr. 85). So verhält es sich hier. Mit der Aufnahme der Anlage 02 als zusätzliche Voraussetzung für die Erteilung der Konformitätskennzeichnung der Europäischen Gemeinschaft (CE-Kennzeichnung) mit einer aus Sicht des Beklagten festgelegten Klasse oder Leistungsstufe nach § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 a.E. BauO NRW steht die Verwendungsfähigkeit des von der Klägerin hergestellten Bauproduktes noch nicht unmittelbar fest. Der zwischen den Verfahrensbeteiligten vertieft erörterten Frage, ob es sich bei der in Rede stehenden Anlage 02 um eine Klasse oder Leistungsstufe handelt, musste das Gericht nicht weiter nachgehen. Entscheidungserheblich ist vorliegend allein, dass aufgrund der Änderung der Bauregelliste keine unmittelbaren Rechtswirkungen für die Klägerin eintreten. Solche ergeben sich erst dann, wenn die von ihr hergestellte Feuerschutzplatte Promaxon, Typ A, ohne bauaufsichtliche Zulassung verwendet werden soll und entsprechend eine Baugenehmigung (§ 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW) abgelehnt wird. Im Übrigen sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 35 Satz 2 VwVfG nicht gegeben. Die Änderung der Bauregelliste richtet sich nicht an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis. Vielmehr steht der Adressatenkreis der von der Eintragung Betroffenen nicht fest. Die Regelung richtet sich sowohl an Hersteller von Bauprodukten, als auch an Unternehmer (vgl. § 59 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW, wonach der Bauunternehmer die erforderlichen Nachweise über die Verwendbarkeit der Bauprodukte und Bauarten zu erbringen und auf der Baustelle bereitzuhalten hat) und Bauaufsichtsbehörden (vgl. etwa Ziffer 81.13 der Verwaltungsvorschriften zur Bauordnung NRW, wonach im Rahmen von Bauüberwachungen Einblick unter anderem in allgemeine bauaufsichtliche Zulassungen zu gewähren ist). Sie gibt den Rahmen für eine Verwendbarkeit von Bauprodukten vor. Auch aus der Veröffentlichung des Entwurfs vorgesehener Änderungen der Bauregelliste A (Teile 1 bis 3), B (Teile 1 und 2) und der Liste C für die Ausgabe 2007/02 (Blatt 2 der Beiakte 3, 4 K 3125/06) geht hervor, dass sich die Bauregelliste an die Hersteller, Prüf-, Überwachungs- und Zertifizierungsstellen, Händler und Verwender richtet. Die streitgegenständliche Änderung der Bauregelliste betrifft auch nicht die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache (§ 35 Satz 2, 2. Fall VwVfG) oder ihre Benutzung durch die Allgemeinheit (3. Fall). Eine sogenannte sachbezogene Allgemeinverfügung liegt nur vor, wenn sie "eine” Sache betrifft. Hieran fehlt es, wenn eine Regelung, wie hier, an alle Sachen bestimmter Art, nicht aber an eine ganz bestimmte, tatsächlich existierende Sache anknüpft (Stelkens, Bonk, Sachs, a.a.O., § 35 Rdnr. 227). Die Zulassungspflicht nach Anlage 02 greift generell für Brandschutzprodukte (Brandschutzbekleidungen und Brandschutzbeschichtungen), soweit diese für Aufenthaltsräume einschließlich zugehöriger Nebenräume verwendet werden oder im Kontakt mit Wasser und Boden stehen. Diese Eintragung in der Bauregelliste bezieht sich mithin nicht nur auf konkrete Sachen (Brandschutzprodukte), die zum Zeitpunkt des Erlasses der Regelung bereits existierten, sondern auch auf erst in Zukunft herzustellende Sachen. Derart abstrakt-generelle Regelungen haben keine Verwaltungsaktsqualität. Erst die von der Anlage 02 geforderte allgemeine bauaufsichtliche Zulassung stellt einen die Eigenschaft und die Benutzung eines Bauproduktes regelnden dinglichen Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung dar (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. November 1993, 3 S 1449/91, Gewerbearchiv 1994, 228, mit weiteren Nachweisen).

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2. Die Kammer hat davon Abstand genommen, eine Änderung der Klage anzuregen. Eine Klageänderung ist nicht sachdienlich (§ 91 Abs. 1 VwGO). Für eine Klage, die auf die Feststellung zielt, dass die Verwendung der von der Klägerin hergestellten Feuerschutzplatte Promaxon, Typ A, neben der europäischen technischen Zulassung ETA-06/0215 keiner allgemeinen bauaufsichtlichen Zulassung durch den Beklagten bedarf, ist das erkennende Gericht örtlich nicht zuständig. Bei Feststellungsklagen, wie auch bei allgemeinen Leistungsklagen, richtet sich die örtliche Zuständigkeit nach § 52 Nr. 5 VwGO. Danach ist das Verwaltungsgericht zuständig, in dessen Bezirk der Beklagte seinen Sitz hat. Der Beklagte hat seinen Sitz in Berlin (Art. 1 Abs. 1 des Abkommens über das Deutsche Institut für Bautechnik).

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit (§ 162 Abs. 3 VwGO), dass der Beigeladene seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt, da dieser keinen Antrag gestellt und sich mithin keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.