Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2011-05-04, Aktenzeichen 8 LA 73/10

Gründe

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, mit dem dieses ihre Klage gegen den Verwaltungsgebühren in Höhe von insgesamt 2.800 EUR für die Überprüfung von Qualitätssicherungsunterlagen bei der medizinischen Strahlenanwendung festsetzenden Bescheid der Beklagten vom 2. Juli 2007 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 15. November 2007 abgewiesen hat, bleibt ohne Erfolg.

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Die Klägerin hat ihren Antrag auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützt. Dieser Zulassungsgrund liegt nicht vor.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung im Sinne dieser Bestimmung sind zu bejahen, wenn aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten (vgl. Senatsbeschl. v. 11.2.2011 - 8 LA 259/10 -, juris Rn. 3). Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004 - 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542, 543). Hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, kann ein Berufungszulassungsantrag daher nur dann Erfolg haben, wenn für jedes der die Entscheidung des erstinstanzlichen Gerichts selbstständig tragenden Begründungselemente ein Zulassungsgrund dargelegt worden ist und vorliegt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 1.2.1990 - 7 OB 19.90 -, Buchholz 310 § 153 VwGO Nr. 22).

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Die Klägerin wendet gegen die Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils ein, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht das Vorliegen einer Verwaltungsgebührenbefreiung nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz in der hier anzuwendenden Fassung verneint.

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Die Klägerin sei eine Landesbehörde im Sinne der genannten Vorschrift. Als Hochschule in Trägerschaft des Staates sei sie nicht nur Körperschaft des öffentlichen Rechts, sondern auch eine staatliche Einrichtung. Als solche nehme sie staatliche Angelegenheiten wahr, wozu die hier der Gebührenerhebung zugrunde liegende Krankenversorgung und andere Aufgaben auf dem Gebiet des öffentlichen Gesundheitswesens zählten. In diesem Bereich flössen auch die Einnahmen der Hochschule dem Landesvermögen zu und würden Vermögensgegenstände für das Land beschafft. Dem entsprechend habe das Niedersächsische Finanzministerium mit Erlass vom 27. Dezember 2005 gegenüber den Gewerbeaufsichtsämtern auch klargestellt, dass die Hochschulen in Trägerschaft des Staates als Landesbehörden im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz anzusehen seien. Diese Auffassung teile auch der Landesgesetzgeber. Denn die 2008 in Kraft getretene Neuregelung in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, wonach auch Amtshandlungen, zu denen eine Hochschule in staatlicher Verantwortung Anlass gegeben hat, von Verwaltungsgebühren befreit sind, sei ausweislich der Gesetzesmaterialien lediglich zur Klarstellung erfolgt.

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Auch greife die Ausschlussregelung in § 2 Abs. 1 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz nicht ein. Denn die Verwaltungsgebühr könne entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts nicht einem Dritten auferlegt werden. Maßgeblich sei insoweit, ob die Gebühr als solche unmittelbar einem Dritten auferlegt werden könne, nicht aber ob diese in irgendeiner kalkulatorischen Form als Gemeinkosten berechenbar sei. Eine solche unmittelbare Auferlegung an Dritte sei der Klägerin nicht möglich. Auf die vom Verwaltungsgericht angenommene (Möglichkeit der) Berücksichtigung bei der Kalkulation der Pflegesätze komme es hingegen nicht an.

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Diese Einwände begründen nach dem eingangs dargestellten Maßstab keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung.

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Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz in der hier anzuwendenden, zuletzt durch Gesetz vom 7. Dezember 2006 (Nds. GVBl. S. 575) geänderten und am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Fassung - NVwKostG 2007 - werden Gebühren nicht erhoben für Amtshandlungen, zu denen eine Landesbehörde Anlass gegeben hat (Alt. 1) oder zu denen in Ausübung öffentlicher Gewalt eine andere Behörde im Land, eine Behörde des Bundes oder die Behörde eines anderen Bundeslandes Anlass gegeben hat (Alt 2), es sei denn, dass die Gebühr Dritten auferlegt oder in sonstiger Weise auf Dritte umgelegt werden kann (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt der bei Anfechtungsklagen zu berücksichtigenden Sach- und Rechtslage Senatsurt. v. 15.6.2010 - 8 LB 115/09 -, juris Rn. 27 m.w.N.).

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Die Klägerin ist keine Landesbehörde im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 NVwKostG 2007. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend darauf hingewiesen, dass Landesbehörden im Sinne dieser Vorschrift nur die dem Land Niedersachsen unmittelbar, also nicht rechtsfähig zugeordneten Behörden und Einrichtungen der Landesverwaltung sind (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 14.9.1993 - 1 L 334/91 -, NdsRpfl. 1994, 27 f.; Loeser/Barthel, Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz, Stand: August 2010, § 2 Anm. 2.1). Hierzu zählt die Klägerin nicht. Sie ist als Hochschule in Trägerschaft des Staates (vgl. §§ 1 Abs. 1 Satz 1, 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. f Niedersächsisches Hochschulgesetz - NHG-) zwar nicht nur Körperschaft des öffentlichen Rechts, sondern auch staatliche Einrichtung (vgl. § 58 Abs. 1 Satz 1 Hochschulrahmengesetz - HRG -; §§ 15, 47 NHG) und nimmt als solche insbesondere die Krankenversorgung und andere Aufgaben auf dem Gebiet des öffentlichen Gesundheitswesens wahr (vgl. § 47 Satz 2 Nr. 5 NHG). Die Klägerin bedient sich zur Erfüllung dieser verschiedenen Aufgaben aber einer einheitlichen (körperschaftlichen) Verwaltungsstruktur (vgl. §§ 36, 63b Satz 1 NHG und § 58 Abs. 3 HRG a.F., § 75 Abs. 3 NHG a.F.), die es ausschließt, die Hochschule als Teil der unmittelbaren Landesverwaltung anzusehen. Auch die staatlichen Angelegenheiten werden daher nur im Wege der mittelbaren Landesverwaltung wahrgenommen (vgl. VG Göttingen, Urt. v. 4.10.2007 - 2 A 607/05 -; VG Göttingen, Urt. v. 16.11.1995 - 4 A 4063/95 -; Hailbronner/Geis, HRG, § 58 Rn. 18; Oldiges, Hochschulleitung und Hochschulverwaltung, in: Festschrift für Werner Thieme zum 70. Geburtstag, 1993, S. 647, 652 ff.; Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 3. Aufl., Rn. 595).

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Dieses Ergebnis widerspricht entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht dem Willen des Gesetzgebers, wie er im NVwKostG 2007 Niederschlag gefunden hat.

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Den Gesetzesmaterialien des NVwKostG 2007 kann nicht entnommen werden, dass der Gesetzgeber die Hochschulen in Trägerschaft des Staates als "Landesbehörden" im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 NVwKostG 2007 angesehen hat. Erkennbar ist vielmehr, dass sich der Gesetzgeber mit der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts auseinandergesetzt, diese aber nur zum Anlass genommen hat, künftig auch bereits die mittelbare Abwälzungsmöglichkeit einer Gebühr zum Wegfall der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 NVwKostG genügen zu lassen (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung, Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes, des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und anderer Gesetze, LT-Drs. 15/3000, S. 12 und 29; Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres und Sport, LT-Drs. 15/3376, S. 13; Schriftlicher Bericht der Berichterstatterin, LT-Drs. 15/3401, S. 2 und 6). Den seinerzeit ebenfalls in der Rechtsprechung bereits entwickelten Begriff der "Landesbehörde" (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 14.9.1993, a.a.O.; VG Göttingen, Urt. v. 16.11.1995 - 4 A 4063/95 -) wollte der Gesetzgeber mit dem NVwKostG 2007 hingegen offenbar (noch) nicht korrigieren.

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Dies ist vielmehr erst mit dem am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Haushaltsbegleitgesetz 2008 vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. S. 775) geschehen, mit dem der Gesetzgeber die Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 NVwKostG auch auf solche Amtshandlungen erstreckt hat, "zu denen eine Hochschule in staatlicher Verantwortung im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Hochschulgesetzes (NHG) oder eine Stiftung, die nach § 55 NHG Trägerin einer Hochschule ist, Anlass gegeben hat, es sei denn, dass die Gebühr Dritten auferlegt oder in sonstiger Weise auf Dritte umgelegt werden kann". Zur Begründung dieser Regelung wird im Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU und der FDP, LT-Drs. 15/4025, S. 6 f., ausgeführt:

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"Die Einfügung der neuen Nummer 2 in § 2 Abs. 1 NVwKostG beruht auf der Überlegung, dass eine Hochschule nach § 55 Abs. 1 NHG auf Antrag durch Verordnung der Landesregierung in die Trägerschaft einer rechtsfähigen Stiftung des öffentlichen Rechts überführt werden kann. Durch die Nummer 2 wird klargestellt, dass die Hochschulen in staatlicher Verantwortung (Hochschulen in Trägerschaft des Staates und Hochschulen in Trägerschaft von rechtsfähigen Stiftungen des öffentlichen Rechts) nach § 1 NHG gleich behandelt werden und den Landesbehörden nach Nummer 1 gleichgestellt sind. Dieses rechtfertigt sich durch das beiden Hochschultypen immanente Strukturprinzip der staatlichen Verantwortung, das insbesondere auch die finanzielle Verantwortung des Staates umfasst, und entspricht dem Sinn und Zweck der Befreiungsnorm, Zahlungen innerhalb desselben Kassenkreises möglichst zu vermeiden. Die Klarstellung dient zugleich der Rechtssicherheit. Dabei handelt es sich bei der neuen Nummer 2 um einen Sonderfall, der teilweise auch bereits durch Nummer 1 geregelt ist. Im gegebenen Zusammenhang ist es jedoch notwendig, diesen Sonderfall in seiner Gesamtheit ausdrücklich zu regeln."

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Mit dieser Begründung gibt auch der Gesetzgeber zu erkennen, dass er die Hochschulen in staatlicher Trägerschaft lediglich den Landesbehörden gleichstellen möchte, diese aber nicht als solche ansieht. Die zwar als solche bezeichnete Klarstellung durch das Haushaltsbegleitgesetz 2008 gewährt die Gebührenbefreiung den Hochschulen in staatlicher Trägerschaft damit konstitutiv. Bestätigt wird diese Annahme durch die Auffassung des Gesetzgebers, mit der im NVwKostG 2007 zunächst nur vorgesehenen Gebührenbefreiung für Landesbehörden lediglich Zahlungen innerhalb desselben Kassenkreises zu vermeiden. Denn dieser Zweck wird für die Hochschulen in staatlicher Trägerschaft mit einer Gebührenbefreiung nicht erreicht. Entgegen der Auffassung der Klägerin werden ihre Einnahmen und Ausgaben nämlich nicht unmittelbar und vollständig im Haushaltsplan des Landes Niedersachsen abgebildet. Gemäß § 49 NHG wird die Klägerin vielmehr als Landesbetrieb nach § 26 Abs. 1 Landeshaushaltsordnung Niedersachsen - LHO - geführt. Sie erstellt damit nach § 26 Abs. 1 Satz 2 LHO einen Wirtschaftsplan, der dem Haushaltsplan lediglich als Anlage beigefügt oder in die Erläuterungen aufgenommen wird. Im Haushaltsplan selbst sind für die Klägerin nur die Zuführungen oder die Ablieferungen veranschlagt (vgl. Land Niedersachsen, Haushaltsrechnung für das Haushaltsjahr 2007, Band 1, S. 126 ff. (Anlage zu Kapitel 06 19) unter www.mf.niedersachsen.de, Stand: 3.5.2011). Damit erscheinen lediglich die wirtschaftlichen Ergebnisse der Hochschule als staatlicher Einrichtung im Landeshaushaltsplan; ihre Einnahmen und Ausgaben werden dagegen nicht unmittelbar im Landeshaushaltsplan geführt und die Kassenkreise des Landes Niedersachsen und der Hochschule als staatlicher Einrichtung sind getrennt (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.12.2010 - 3 C 43.09 -, LKV 2011, 134, 135; LSG Niedersachsen-Bremen, Beschl. v. 21.12.2009 - L 1 SF 1/08 -, juris Rn. 25 f. (zur Kostenbefreiung nach § 2 Abs. 1 Satz 1 GKG)).

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Nichts anderes ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch aus dem Erlass des Niedersächsischen Finanzministeriums "Kostenrechtliche Behandlung der Hochschulen in staatlicher Verantwortung; hier: Gebührenpflicht von Leistungen der staatlichen Gewerbeaufsichtsverwaltung" - K 2054-30-3425 - vom 27. Dezember 2005 (Bl. 23 Beiakte A). Zum einen ist dieser Erlass ausschließlich an die bei den früheren Bezirksregierungen gebildeten Gewerbeaufsichtsämter gerichtet und bezieht sich auch nur auf die Gebührenpflicht von Leistungen der staatlichen Gewerbeaufsichtsverwaltung. Die Beklagte ist daher von vorneherein nicht an diesen Erlass gebunden und muss ihr Verwaltungshandeln auch nicht daran ausrichten. Zum anderen weist der Erlass dessen Adressaten lediglich an, die Hochschulen "als Landesbehörden im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 2 NVwKostG anzusehen", und gibt damit hinreichend deutlich zu erkennen, dass auch das Niedersächsische Finanzministerium davon ausgeht, dass die Hochschulen in staatlicher Trägerschaft keine Landesbehörden im Sinne der genannten Bestimmung sind.

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Die Klägerin kann sich als "andere Behörde im Land" im vorliegenden Fall auch nicht auf den Befreiungstatbestand des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 NVwKostG 2007 berufen. Das Verwaltungsgericht hat in der angefochtenen Entscheidung zutreffend darauf hingewiesen, dass die letztlich die Verwaltungsgebührenpflicht veranlassende medizinische Strahlenanwendung (vgl. § 83 Strahlenschutzanwendung) und Anwendung von Röntgenstrahlung am Menschen (vgl. § 17a Röntgenverordnung) durch die Klägerin keine Ausübung öffentlicher Gewalt darstellt (vgl. zu den Anforderungen: Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 5.6.2001 - 1 L 3362/00 -, juris Rn. 9 ff.; Urt. v. 27.10.1967 - III OVG A 163/66 -, KStZ 1968, 99, 101). Hiergegen wendet sich auch die Klägerin mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht.

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Ist damit die Klägerin keine "Landesbehörde" im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 NVwKostG 2007 und hat sie hier auch nicht "in Ausübung öffentlicher Gewalt (als) eine andere Behörde im Land" im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 NVwKostG 2007 gehandelt, kommt es für das Nichtvorliegen der Gebührenbefreiung nach diesen Bestimmungen entscheidungserheblich nicht mehr darauf an, ob die Klägerin die von der Beklagten erhobene Gebühr auf Dritte abwälzen kann. Der Senat kann daher hier dahinstehen lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen dieses Ausschlussgrundes für eine Gebührenbefreiung erfüllt sind. Er weist gleichwohl darauf hin, dass entgegen der Auffassung der Klägerin bereits nach dem am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen und hier anzuwendenden Gesetz zur Änderung des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes, des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes und anderer Gesetze vom 7. Dezember 2006 (Nds. GVBl. S. 575, dort Art. 2 Nr. 1. a.) auch die mittelbare Abwälzungsmöglichkeit einer Gebühr zum Wegfall der persönlichen Gebührenfreiheit nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 NVwKostG führt und diese Voraussetzungen nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts hier vorliegen dürften.

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