Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-30, Aktenzeichen 4 L 121/13
ECLI:DE:OVGST:2014:0930.4L121.13.0A

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer durch die Beklagte für den Zeitraum 1. Januar 2006 bis 30. April 2010.

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Am 25. Juni 2003 beschloss der Stadtrat der Beklagten erstmalig eine Zweitwohnungssteuersatzung, die zum 1. Januar 2004 in Kraft treten sollte. § 1 Abs. 2 dieser Satzung lautete: „Eine Zweitwohnung i.S. dieser Satzung ist jede Gesamtheit von Räumen, die jemand außerhalb des Grundstückes seiner Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfes innehat, insbesondere zu Ausbildungs-, Berufs- und Erholungszwecken“. Am 29. März 2006 beschloss der Stadtrat eine Zweitwohnungssteuersatzung, die rückwirkend zum 1. Januar 2004 in Kraft treten sollte. § 1 Abs. 4 dieser Satzung lautete: „Wohnung i.S. dieser Satzung ist jede Gesamtheit von Räumen, die zum Wohnen oder Schlafen benutzt werden“. Am 27. Mai 2009 beschloss der Stadtrat eine Zweitwohnungssteuersatzung - ZWStS -, die sie in ihrem Amtsblatt vom 3. Juni 2009 bekannt machte. Diese Satzung sollte ebenfalls Rückwirkung zum 1. Januar 2004 entfalten. Nach § 1 Abs. 4 ZWStS ist Wohnung im Sinne der Satzung „jeder umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird“. In § 1 Abs. 3 Satz 1 ZWStS heißt es: „Ein Steuerpflichtiger hat eine Zweitwohnung erst dann inne, wenn er sie mindestens drei Monate pro Jahr nutzt“. Eine entsprechende Regelung enthielten auch die Vorgängersatzungen. In ihrem Amtsblatt vom 19. Dezember 2012 machte die Beklagte die ZWStS mit einem Ausfertigungsvermerk erneut bekannt.

3

Vom 1. März 2005 bis zum 1. Mai 2010 war die Klägerin nach dem Meldegesetz mit Zweitwohnsitz im Stadtgebiet der Beklagten gemeldet. Sie bewohnte während ihres Studiums ein Zimmer in einem Studentenwohnheim. Mit erstem Wohnsitz lebte sie in dieser Zeit im Haushalt ihrer Eltern in Niedersachsen. Ab 1. Mai 2010 war die Klägerin mit einer Hauptwohnung im Stadtgebiet der Beklagten gemeldet.

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Mit Bescheid vom 2. Dezember 2010 zog die Beklagte die Klägerin für den Zeitraum 1. Januar 2006 bis 31. Dezember 2010 zu einer Zweitwohnungssteuer in Höhe von insgesamt 676,80 € heran. Mit Bescheid vom 3. Dezember 2010 senkte die Beklagte die Bemessungsgrundlage für die Berechnung der Zweitwohnungssteuer für den Zeitraum 1. April 2007 bis 31. Dezember 2010, was zu einer Steuerminderung von insgesamt 66,60 € führte. Mit Bescheid vom 7. Dezember 2010 setzte die Beklagte infolge der Abmeldung der Zweitwohnung die Steuerfestsetzung ab 1. Mai 2010 auf 0,- €, was zu einer weiteren Steuerminderung für den Zeitraum 1. Mai bis 31. Dezember 2010 von insgesamt 78,40 € führte.

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Am 13. Dezember 2010 erhob die Klägerin gegen den Bescheid vom 2. Dezember 2010 in Gestalt der Änderungen vom 3. und 7. Dezember 2010 Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Februar 2011 wies die Beklagte den Widerspruch zurück.

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Die Klägerin hat am 21. März 2011 beim Verwaltungsgericht Halle Klage erhoben. Nachdem das Verfahren bis zum 11. Januar 2013 zum Ruhen gebracht worden war, hat die Klägerin beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2010 in Gestalt der Änderungsbescheide und des Widerspruchsbescheides aufzuheben sowie den gezahlten Betrag von 531,40 € nebst Zinsen ab Rechtshängigkeit zu erstatten.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage auf die mündliche Verhandlung vom 12. März 2013 abgewiesen.

8

Die ZWStS vom 27. Mai 2009 sei - nunmehr - durch die neue Bekanntmachung im Dezember 2012 wirksam bekannt gemacht worden. Dass sich die durch die erste Änderungssatzung vom 24. November 2010 eingeführte Regelung des § 1 Abs. 5 Buchst. c ZWStS über die Personensorgeberechtigten keine Rückwirkung beimesse, stehe der Wirksamkeit der Erstfassung der Satzung vom 27. Mai 2009 ebenfalls nicht entgegen. Dabei handele es sich um eine bloße Klarstellung für Fälle, die auch ohne diese ausdrückliche Regelung im Wege eines Analogieschlusses unter § 1 Abs. 5 Buchst. c fielen.

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Die Satzung messe sich für den hier in Rede stehenden Veranlagungszeitraum zulässigerweise Rückwirkung bei. Der Umstand, dass eine nichtige Satzung nunmehr (erstmalig) wirksam werde, stehe dem Schlechterstellungsverbot des § 2 Abs. 2 Satz 4 KAG LSA nicht entgegen. In der Regelung des § 1 Abs. 4 ZWStS zum Wohnungsbegriff liege keine Ausweitung des Steuergegenstandes. Es handele sich lediglich um eine sprachliche Präzisierung. Bereits nach Sinn und Zweck sei erkennbar, dass auch nach den früheren Satzungsfassungen jeder umschlossene Raum erfasst werden sollte. Eine unterschiedliche Auslegung der Begriffe sei praktisch unmöglich, weil einerseits eine Gesamtheit von Räumen vorliege, wenn z.B. ein Student in einem Wohnheim nur ein Zimmer zur eigenen Verfügung habe und Bad sowie Küche mit anderen teile, anderseits aber auch eine Einzimmerwohnung praktisch denknotwendig auch weitere „Räume“ aufweise, in denen zumindest eine Toilette auf irgendeine Weise abgetrennt vorhanden sein werde. Ergäben sich nach dem Wortlaut verschiedene Auslegungsmöglichkeiten, sei die verfassungskonforme Auslegung zu wählen, insbesondere wenn sie zu einer sinnvollen Regelung führe. Selbst wenn der Steuertatbestand rückwirkend erweitert würde, dürfte darin im Übrigen kein Verstoß gegen das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes liegen.

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Auch § 1 Abs. 3 Satz 1 ZWStS begegne keinen rechtlichen Bedenken. Zwar lasse der Wortlaut der Regelung eine Auslegung dahin zu, dass eine Zweitwohnungssteuer ausscheide, wenn der Steuerpflichtige seine Wohnung nicht tatsächlich durch eigene Anwesenheit nutze, d.h. bewohne. Diese Auslegung sei aber nicht zwingend. „Nutzen“ i.S.d. Vorschrift bedeute vielmehr, dass der Steuerpflichtige die Zweitwohnung länger als drei Monate pro Jahr innehabe, d.h. die tatsächliche Nutzungsmöglichkeit und rechtliche Nutzungsbefugnis haben müsse. Dafür sprächen bereits die Stellung der Vorschrift sowie ihr Sinn und Zweck.

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Mit Beschluss vom 27. November 2013 hat der erkennende Senat auf den Antrag der Klägerin die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung zugelassen.

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Die Klägerin macht geltend, die ZWStS sei im Amtsblatt im Dezember 2012 nicht wirksam bekannt gemacht worden. Die Satzung enthalte anstelle einer Kopie der Originalunterschrift die Kopie eines Faksimile-Stempels zusammen mit der maschinengeschriebenen Unterschrift. Dies führe zur formellen Unwirksamkeit der Satzung; erforderlich sei die Wiedergabe der eigenhändigen Unterschrift. Auf die alte Bekanntmachungsanordnung der Oberbürgermeisterin, die denselben formellen Bedenken ausgesetzt sei und deren Datum zudem vor dem Ausfertigungsdatum liege, könne nicht mehr zurückgegriffen werden. Sie sei nicht mehr im Amt und die Bekanntmachungsanordnung bis zu ihrer Amtsaufgabe nicht rechtsfehlerfrei umgesetzt worden.

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Die ZWStS verstoße gegen das Gleichheitsgebot. Zu Unrecht habe das Verwaltungsgericht die Begriffe Nutzen, Nutzungsmöglichkeit und Innehaben im Rahmen einer Zweitwohnungssteuersatzung als Synonyme verstanden. Innehaben sei ein rechtlicher Zustand, dagegen sei das Nutzen einer Wohnung etwas Tatsächliches. Eine vorhandene Nutzungsmöglichkeit habe nicht zwangsläufig die Nutzung zur Folge. Wenn - unstreitig - davon auszugehen sei, dass es für das Innehaben einer Zweitwohnung nicht auf die tatsächliche Nutzung als Wohnung durch den Inhaber ankomme, sei nicht nachvollziehbar, warum dann gem. § 1 Abs. 3 Satz 1 erst die Nutzung von mindestens drei Monaten pro Jahr für das Innehaben konstituierend sein solle. Es sei daher nicht sachgerecht, Nutzung und Nutzungsmöglichkeit gleich zu setzen. Auch aus den Begrifflichkeiten des Melderechts lasse sich nichts anderes ableiten. Aus der systematischen Stellung der Norm lasse sich die Auffassung der Beklagten nicht begründen. § 1 Abs. 3 Satz 2 ZWStS sei dazu ebenfalls nicht geeignet. Mit dieser Norm werde nicht das Innehaben definiert, sondern, im Rahmen einer ununterbrochen bestehenden Verfügungsbefugnis, der gestalterische Spielraum des Inhabers einer Zweitwohnung bei der Nutzung eingeschränkt. Auch § 1 Abs. 2 Buchst. c ZWStS sei unergiebig. Die Verwaltungspraxis der Beklagten sei nicht geeignet, die dem angegriffenen Urteil zugrundeliegende Überzeugung zu stützen. Nach ihrem Vorbringen sei zudem ersichtlich, dass solche Fälle (z.B. Datschen) nicht besteuert würden, in denen Wohnungen (i.S.d. Satzung) durch ihre Inhaber nicht nachweisbar mehr als drei Monate im Jahr genutzt würden. Die Belastungsentscheidung der Beklagten entspreche danach nicht den Grundsätzen der Belastungsgleichheit und Systemgerechtigkeit und könne nicht aus Gründen der Praktikabilität und Gerechtigkeit gerechtfertigt werden. Dieser Fehler führe zur Nichtigkeit der vollständigen Satzung, da keine Regelungen aufrecht erhalten blieben.

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Bei § 1 Abs. 4 ZWStS handele es sich um eine unzulässige Ausweitung des Steuergegenstandes und es liege ein Fall echter Rückwirkung vor. Die drei unterschiedlichen Legaldefinitionen der Wohnung in den Zweitwohnungssteuersatzungen aus 2004, 2006 und 2009, auf die angesichts des Beginn des Veranlagungszeitraumes am 1. Januar 2006 abzustellen sei, seien angesichts des Übergangs von Plural („Gesamtheit von Räumen“) auf Singular („jeder umschlossene Raum“) inhaltlich keine gleichen Regelungen. Es sei auch nichts dafür zu erkennen, dass eine Auslegung nach dem Wortsinn nicht zu einer sinnvollen Regelung oder gar zu einer nicht verfassungskonformen Auslegung führen sollte. Der Begriff „Gesamtheit von Räumen“ stehe mit dem Wesen der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer im Einklang. Weitergehende Anforderungen an den Wohnungsbegriff seien zulässig. Aus Sicht eines objektiven Normadressaten sei nichts dafür ersichtlich, dass die frühere Fassung zu Unklarheiten oder zu objektiven Lücken in der gesetzlichen Regelung geführt habe. Es sei auch unter dem Blickwinkel des Melderechts nicht geboten gewesen, eine sprachliche Anpassung an § 7 Meldegesetz LSA vorzunehmen, da nicht zwingend auf den melderechtlichen Wohnungsbegriff abzustellen sei. Dass nach Sinn und Zweck erkennbar sein solle, dass auch nach den früheren Fassungen jeder umschlossene Raum als Wohnung erfasst werden sollte, ergebe sich weder aus den jeweiligen Satzungen selbst noch aus den Begründungen zu den Beschlussvorlagen. Die Überzeugung des Verwaltungsgerichts, ein einziges Zimmer sei als eine Gesamtheit von Räumen anzusehen, stütze sich zum Teil auf nachweislich falsche Tatsachen. Seine Auffassung, es sei eine unterschiedliche Auslegung der Wohnungsdefinitionen in den Satzungen aus dem Jahr 2006 und 2009 unmöglich, treffe nur zu, wenn man keinen Unterschied zwischen „Nutzen“ und „Innehaben“ sehe und beide Begriffe als Synonyme betrachte. Die Auslegung der Beklagten, dass es sich bei § 1 Abs. 4 ZWStS nicht um eine Begriffsdefinition der Wohnungen i.S.d. Satzung handele, habe ebenfalls zum Ergebnis, dass ihre Nebenwohnung nicht steuerbar sei. Als Inhaberin eines einzigen Raumes für den persönlichen Lebensbedarf habe sie bis zur Bekanntmachung der ZWStS nicht damit rechnen müssen, zu einer Zweitwohnungssteuer herangezogen zu werden. Eine nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zulässige Rückwirkung liege gerade nicht vor. Ihr Vertrauen sei auch schutzwürdig.

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Die Satzung knüpfe in unzulässiger Weise an das Melderecht an. Als Aufwandsteuer habe die Zweitwohnungssteuer den Steuerpflichtigen völlig unabhängig von seinen familiären Verhältnissen und Bindungen am Ort der Haupt- oder Nebenwohnung zu erfassen. Diesem verfassungsrechtlichen Gebot werde die ZWStS nicht gerecht. Denn § 1 Abs. 1 ZWStS sei insoweit mit Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig, als nach § 1 Abs. 2 ZWStS i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 2 ZWStS u.a. das Innehaben einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung eines nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befinde, besteuert werde. § 1 Abs. 1, Abs. 2 und § 2 Abs. 1 Satz 2 ZWStS könnten auch nicht verfassungskonform ausgelegt werden. Ein Rechtssatz, dass verheiratete Personen einen verfassungsrechtlich garantierten Anspruch auf Befreiung von der Zweitwohnungssteuer hätten, lasse sich dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Oktober 2005 nicht entnehmen. Mit ihren Ausführungen weiche die Beklagte dem eigentlichen Problem aus.

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Die Klägerin beantragt sinngemäß,

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das auf die mündliche Verhandlung vom 12. März 2013 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Halle - 2. Kammer - abzuändern und den Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2010 in Gestalt der Änderungsbescheide und des Widerspruchsbescheides vom 21. Februar 2011 aufzuheben sowie die Beklagte zu verurteilen, den am 9. Januar 2011 von ihr gezahlten Betrag von 531,40 € nebst Zinsen ab Rechtshängigkeit in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu erstatten.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie macht geltend, der ursprüngliche Bekanntmachungsmangel sei nach der Rechtsprechung des Senats auf Grund der Neubekanntmachung unbeachtlich.

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Ein Verstoß gegen das Gleichheitsgebot liege nicht vor. Der Begriff „nutzen“ in § 1 Abs. 3 Satz 1 ZWStS lasse sich nicht auf die bloße tatsächliche Nutzung reduzieren, sondern bei beinhalte sachgerechter Auslegung logisch auch die Nutzungsmöglichkeit. Gegen die Ansicht der Klägerin sprächen auch Gründe der Verwaltungspraktikabilität sowie der Normerhaltung. Die ZWStS befasse sich im Weiteren auch an anderer Stelle mit der Definition des „Innehabens“, etwa in § 1 Abs. 2 Buchst. a und b. Dort werde der Begriff „dienen“ verwendet. In § 1 Abs. 2 Buchst. c wiederum werde der Begriff „nutzen“ verwendet. Es gebe keine Gleichheit im Unrecht, so dass die Klägerin für sich nichts daraus herleiten könne, selbst wenn - was nicht geschehe - Datschenbesitzer zu Unrecht nicht zur Steuer herangezogen würde.

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Ein allgemeingültiger Wohnungsbegriff im Zweitwohnungssteuerrecht existiere nicht. Von dem Begriff „Gesamtheit von Räumen für Zwecke der persönlichen Lebensführung“ sei auch ein einzelner Raum, der lediglich zum Wohnen oder Schlafen genutzt werde, umfasst. Denn als Wohnung i.S.v. § 1 Abs. 4 der Satzung könne nur eine Räumlichkeit qualifiziert werden, die von ihrer Ausstattung zumindest zum zeitweisen Wohnen geeignet sein müsse, also das zumindest zeitweilige Führen eines Haushalts ermöglichen müsse. Eine Auslegung des § 1 Abs. 2 i.d.F. der Satzung aus 2006 ergebe, dass damit auf den melderechtlichen Wohnungsbegriff abgestellt werde. Sie habe bei der nunmehr gewählten Fassung in der ZWStS die Unklarheit in der Wohnungsdefinition beseitigt und in der Satzung auf den melderechtlichen Wohnungsbegriff für die Nebenwohnung abgestellt, indem der melderechtliche Wohnungsbegriff übernommen worden sei. Selbst wenn man von einer Erweiterung des Kreises der Steuerpflichtigen ausgehen würde, wäre ihr angesichts der unklaren Satzungslage erlaubt gewesen, die Rechtslage rückwirkend zu klären. Unabhängig davon liege auch auf Grund des Ersetzens einer unwirksamen Satzung eine grundsätzliche zulässige Rückwirkung vor. Schließlich sei die Satzung insoweit jedenfalls ab dem 3. Juni 2009 wirksam.

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Die ZWStS bewirke keine Besteuerung der Zweitwohnung eines Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befinde. Für diese Personengruppe enthalte die Satzung im Gegenteil eine Ausnahmeregelung in § 1 Abs. 5 Buchst. c.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Klägerin, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet.

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Der Bescheid der Beklagten vom 2. Dezember 2010 in der Gestalt der der Änderungsbescheide vom 3. und 7. Dezember 2010 und des Widerspruchsbescheides vom 21. Februar 2011, mit dem für den Zeitraum 1. Januar 2006 bis 30. April 2010 eine Zweitwohnungssteuer in Höhe von insgesamt 531,40 € erhoben wurde, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO; dazu 1.). Der geltend gemachte Erstattungs- und Zinsanspruch besteht daher nicht (2.)

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1. Rechtsgrundlage des angefochtenen Bescheides ist § 3 Abs. 1 Satz 1 KAG LSA i.V.m. der Satzung der Beklagten über die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer vom 27. Mai 2009 - ZWStS -, die rückwirkend zum 1. Januar 2004 in Kraft getreten ist.

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a) An der formellen Rechtmäßigkeit der Satzung bestehen keine durchgreifenden Bedenken, insbesondere ist die Bekanntmachung der Ausfertigung der ZWStS ordnungsgemäß erfolgt.

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Es ist grundsätzlich unverzichtbar, dass bei einer gemeindlichen Satzung die Unterschrift des Bürgermeisters bzw. des Hauptverwaltungsbeamten als nach der Gemeindeordnung (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 GO LSA a.F.) bzw. dem Kommunalverfassungsgesetz (vgl. § 9 Abs. 1 Satz 1 KVG LSA) notwendiges Element des Rechtsetzungsverfahrens ebenso mit der Satzung veröffentlicht wird wie das Datum der Unterschriftsleistung. Dabei ist ausreichend, wenn die Wiedergabe der Unterschrift in Form einer "maschinengedruckten" Namensangabe erfolgt (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 23. November 2012 - 4 L 135/12 -, zit. nach JURIS). Unterbleibt die Veröffentlichung des Ausfertigungsvermerks gemeinsam mit der Satzung oder ist die Veröffentlichung dieses Vermerks fehlerhaft bzw. unvollständig, kann die gesamte Satzung mit dem vollständigen Ausfertigungsvermerk im Wege einer wiederholenden Bekanntmachung nochmals veröffentlicht werden (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 16. April 2013 - 4 L 102/12 -, zit. nach JURIS, m.w.N.).

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Die wiederholende Bekanntmachung der ZWStS im Amtsblatt der Beklagten vom 19. Dezember 2012 erfüllt die oben genannten Voraussetzungen. Die Wiedergabe der Unterschrift der ehemaligen Oberbürgermeisterin der Beklagten, welche die Ausfertigung vorgenommen hatte, erfolgte in dem Ausfertigungsvermerk sowohl durch eine „maschinengedruckte“ Angabe als auch durch einen Faksimilestempel. Im Gegensatz zur Auffassung der Klägerin ist die Wiedergabe der Originalunterschrift, etwa durch deren Fotokopie, gerade nicht notwendig (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 23. November 2012, a.a.O.). Ebenfalls keine Bedenken folgen aus dem Umstand, dass die ehemalige Oberbürgermeisterin zum Zeitpunkt der wiederholenden Bekanntmachung nicht mehr im Amt war. Denn es wurde weder eine neue Ausfertigung noch eine Bestätigung in Form der nachträglichen Bekanntmachung einer rechtsverbindlichen Erklärung vorgenommen, dass die Satzung zum Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung ordnungsgemäß ausgefertigt war. Nur dann hätte der zum Zeitpunkt der (neuen) Ausfertigung bzw. der Erklärung amtierende Bürgermeister die Ausfertigung vornehmen bzw. die Erklärung abgeben müssen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 16. April 2013, a.a.O.). Die Vornahme der wiederholenden Bekanntmachung ist weiterhin durch die ursprüngliche Bekanntmachungsanordnung (vgl. § 6 Abs. 2 Satz 2 GO LSA a.F.) der ehemaligen Oberbürgermeisterin gedeckt. Die von der Klägerin im Übrigen gegen diese Bekanntmachungsanordnung erhobenen Einwendungen sind nicht durchgreifend. Zielrichtung der Anordnung ist (allein) der von der ehemaligen Oberbürgermeisterin veranlasste (technische) Vorgang der Veröffentlichung (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 23. November 2012, a.a.O.). Besondere Vorgaben bestehen weder hinsichtlich der Veröffentlichung der Bekanntmachungsanordnung noch hinsichtlich der Reihenfolge von Anordnung und Ausfertigung.

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Bedenken daran, dass die Ausfertigung durch die ehemalige Oberbürgermeisterin der Beklagten tatsächlich vorgenommen worden ist, sind nicht substanziiert vorgetragen. Zweifel daran sind angesichts der Vorlage der Abschriften der Originalausfertigung auch nicht ersichtlich.

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b) Durchgreifende Einwendungen gegen die materielle Rechtmäßigkeit der Satzung sind weder von der Klägerin geltend gemacht noch sonst nach dem im Berufungsverfahren maßgeblichen Prüfungsmaßstab ersichtlich (so i.E. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 19. September 2011 - 4 L 181/10 -).

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(1) Die in § 1 Abs. 3 Satz 1 ZWStS getroffene Regelung, wonach ein Steuerpflichtiger eine Zweitwohnung erst dann innehat, wenn er sie mindestens drei Monate pro Jahr nutzt, verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (a.M.: VG Halle, Urt. v. 27. Juni 2012 - 5 A 123/10 -, zit. nach JURIS).

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Die Auffassung der Klägerin, der in der Norm verwendete Begriff „nutzen“ könne nur dahingehend ausgelegt werden, dass es sich dabei um eine tatsächliche (Be)nutzung der Zweitwohnung durch den Wohnungsinhaber handeln müsse (so auch VG Halle, Urt. v. 27. Juni 2012, a.a.O.), ist schon nicht zutreffend.

35

Mit § 1 Abs. 3 ZWStS nimmt die Satzung eine nähere Bestimmung des Steuertatbestandes vor, der nach § 1 Abs. 1 ZWStS in dem „Innehaben einer Zweitwohnung im Stadtgebiet“ besteht.

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Das Innehaben einer weiteren Wohnung stellt einen zusätzlichen Aufwand dar, der typischerweise eine besondere wirtschaftliche Leistungsfähigkeit indiziert und ein zulässiger Anknüpfungspunkt für die Erhebung der Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2a GG ist. Der Aufwandsbegriff des Art. 105 Abs. 2a GG setzt das Innehaben einer Zweitwohnung im Sinne einer rechtlichen Verfügungsbefugnis und tatsächlichen Verfügungsmacht voraus (BVerfG, Beschl. v. 17. Februar 2010 - 1 BvR 529/09 -; BVerwG, Urt. v. 13. Mai 2009 - 9 C 7.08 -, zit. nach JURIS). Der Steuertatbestand erfasst daher den konsumtiven Aufwand für den persönlichen Lebensbedarf auch ohne tatsächliche Inanspruchnahme der Zweitwohnung. Es genügt, dass eine zeitweilige Eigennutzung während des Veranlagungszeitraums rechtlich offen gehalten und die Zweitwohnung damit hierfür vorgehalten wird (BVerwG, Urt. v. 27. Oktober 2004 - 10 C 2.04 - und Urt. v. 26. September 2001 - 9 C 1.01 -, jeweils zit. nach JURIS).

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Die vor diesem Hintergrund von der Vorinstanz vorgenommene - verfassungskonforme - Auslegung dahingehend, dass der Begriff „nutzen“ in § 1 Abs. 3 Satz 1 ZWStS lediglich das Vorliegen der rechtlichen Verfügungsbefugnis und der tatsächlichen Verfügungsmacht über eine Zweitwohnung umfasse, ist nicht zu beanstanden (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 8. Mai 2006 - 4 L 156/03 -). § 1 Abs. 3 ZWStS - zunächst als § 1 Abs. 2 Satz 2 und 3 in der ersten Zweitwohnungssteuersatzung der Beklagten vom 25. Juni 2003 aufgenommen - beruht auf einem Formulierungsvorschlag in dem Satzungsmuster des Innenministeriums des Landes Sachsen-Anhalt für Zweitwohnungssteuersatzungen (Runderlass vom 1. September 1994 in MBl. LSA 1994, 2427 ff., geändert durch Runderlass vom 18. 10. 2006, MBl. LSA 2006, 661 f.). Die Regelung soll nach ihrem Sinn und Zweck in ihrem Satz 1 eine zeitliche Untergrenze der rechtlich gesicherten Eigennutzungsmöglichkeit des Steuerpflichtigen (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 26. September 2001, a.a.O.) festsetzen (vgl. Runderlass vom 1. September 1994, a.a.O. S. 2428). In Satz 2 wird klargestellt, dass ein zeitweiliger Ausschluss der rechtlichen gesicherten Eigennutzungsmöglichkeit unschädlich ist. § 1 Abs. 3 Satz 2 ZWStS nimmt damit ersichtlich auf § 1 Abs. 2 Buchst. c ZWStS - eine vergleichbare Regelung enthielt § 1 Abs. 2 Satz 1 der Zweitwohnungssteuersatzung der Beklagten vom 25. Juni 2003 - Bezug, der als Zweitwohnung jede weitere Wohnung gem. Abs. 4 definiert, die jemand neben seiner Hauptwohnung zu Zwecken des eigenen persönlichen Lebensbedarfes oder des persönlichen Lebensbedarfes seiner Familie innehat. Die Entstehungsgeschichte der Norm spricht danach gegen die von der Klägerin vertretene Deutung.

38

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der teleologischen Auslegung. Eine Verknüpfung der Zweitwohnungssteuerpflicht mit einer Mindestdauer der tatsächlichen (Be)nutzung der Wohnung durch den Steuerpflichtigen würde nicht nur eine deutliche Verschärfung der Vorgaben an den Begriff des „Innehabens“ einer Zweitwohnung bedeuten, so wie er nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts verstanden wird, sondern wäre - was auch von der Klägerin nicht bestritten wird - im Verwaltungsvollzug wenig praktikabel. Ob der Steuerpflichtige die Zweitwohnung für einen Mindestzeitraum selbst bewohnt, ist in zahlreichen Fällen kaum kontrollierbar. Zwar sind Länder und Gemeinden, die Zweitwohnungssteuer erheben dürfen, (bundes)rechtlich nicht gehindert, das Vorliegen eines steuerbaren Aufwands an weitere - verfassungsrechtlich nicht gebotene - Voraussetzungen zu knüpfen. Der Satzungsgeber darf innerhalb der ihm gesetzlich und verfassungsrechtlich gezogenen Grenzen bestimmen, ob und unter welchen Voraussetzungen er Steuern erheben will. Ihm ist im Bereich des Steuerrechts eine weitgehende Gestaltungsfreiheit eingeräumt (BVerwG, Urt. v. 17. September 2008 - 9 C 15.07 -, zit. nach JURIS). Sachliche Gründe für eine derart unpraktikable Ausgestaltung der Zweitwohnungssteuersatzung sind aber von der Klägerin nicht substanziiert vorgebracht worden und auch nicht ersichtlich.

39

Systematische Erwägungen, die auf die parallele Verwendung des Begriffes „nutzt“ in § 3 Abs. 3 Satz 1 und 2 ZWStS als Hinweis auf eine tatsächliche (Be)nutzung abstellen (vgl. VG Halle, Urt. v. 27. Juni 2012, a.a.O.), sind schon deshalb nicht durchgreifend, weil auch § 3 Abs. 3 Satz 2 ZWStS als klarstellende Regelung auf die Eigennutzungsmöglichkeit abzielt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 20. Mai 1988 - 2 S 25/88 -).

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Die hier vorgenommene Auslegung ist schließlich auch mit dem möglichen Wortsinn der Regelung, der die unübersteigbare Grenze der Auslegung einer Gesetzesbestimmung bildet (BVerwG, Urt. v. 27. März 2014 - 2 C 2.13 -, zit. nach JURIS, m.w.N.), zu vereinbaren. Der Wortsinn des Begriffes „nutzen“ reicht von der Bedeutung „zu seinem Nutzen verwerten“ bzw. „aus etwas durch entsprechende Anwendung oder Verwertung Nutzen ziehen“ bis hin zu „etwas zu einem bestimmten Zweck benutzen“ bzw. „verwenden“ (vgl. DUDEN online). „Nutzen“ umfasst im Hinblick auf eine Wohnung danach nicht nur die Nutzung im Sinne eines tatsächlichen (Be)nutzens, also Bewohnens, sondern auch (noch) die Nutzung im Sinne des Bestehens der Möglichkeit einer Eigennutzung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 20. Mai 1988 - 2 S 25/88 -). Dementsprechend wird auch in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Begriff der zeitweiligen Eigennutzung der Zweitwohnung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27. Oktober 2003 - 9 B 102.03 -, zit. nach JURIS) mit dem Begriff der (zeitweiligen) Eigennutzungsmöglichkeit (vgl. BVerwG, Urt. v. 26. September 2001, a.a.O.) durchaus gleichgesetzt.

41

Für die Auslegung der ZWStS - einer Rechtsnorm - kommt es nicht schließlich darauf an, wie die Beklagte selbst die Satzung anwendet (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 27. Januar 2009 - 4 L 238/08 -, zit. nach JURIS).

42

Es kann danach offen bleiben, ob eine Nichtigkeit des § 1 Abs. 3 Satz 1 ZWStS auf Grund eines Verstoßes gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu einer Gesamtnichtigkeit der Satzung (vgl. dazu OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 16. April 2013 - 4 L 102/12 -, zit. nach JURIS) führen würde. Soweit die Klägerin geltend macht, dieser Fehler führe zur Nichtigkeit der vollständigen Satzung, da keine Regelungen aufrecht erhalten blieben, und unter Hinweis auf eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Dezember 1983 (- 2 BvR 1275/79 -, zit. nach JURIS) vorträgt, ein Gleichheitsverstoß könne nur dadurch beseitigt werden, indem auch diejenigen, die ihre Zweitwohnungen nur in geringem Umfange (tatsächlich) nutzen, zur Besteuerung herangezogen werden (so auch VG Halle, Urt. v. 27. Juni 2012, a.a.O.), ist dieser Einwand nicht ohne weiteres durchgreifend. Ob ein Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt, hängt allein davon ab, ob die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann.

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(2) Die rückwirkend zum 1. Januar 2004 in Kraft getretene ZWStS, die am 3. Juni 2009 bekannt gemacht worden ist, ist auch nicht für den vor ihrer Bekanntmachung liegenden Zeitraum deshalb unwirksam, weil die Definition der Wohnung im Sinne der Satzung in § 1 Abs. 4 ZWStS die Formulierung „jeder umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird“ verwendet, während § 1 Abs. 4 der Zweitwohnungssatzung vom 29. März 2006 „jede Gesamtheit von Räumen, die zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird“ als Wohnung im Sinne der Satzung definierte (so aber VG Halle, Urt. v. 27. Juni 2012, a.a.O.) und § 1 Abs. 2 Satz 1 der Zweitwohnungssatzung vom 25. Juni 2003 als Zweitwohnung „jede Gesamtheit von Räumen, die jemand außerhalb seiner Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs innehat“ ansah.

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Diese Definitionen weichen im Gegensatz zur Ansicht der Klägerin im Hinblick auf den (Zweit)wohnungsbegriff nicht voneinander ab, so dass von vornherein keine rückwirkende Erweiterung des Anwendungsbereiches der Zweitwohnungssatzung erfolgt ist. Denn im Zweitwohnungssteuerrecht stimmt die Formulierung „jede Gesamtheit von Räumen, die zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird“ bzw. „jede Gesamtheit von Räumen, die jemand außerhalb seiner Hauptwohnung zu Zwecken des persönlichen Lebensbedarfs innehat“ nach ihrem Regelungsgehalt mit der Formulierung „jeder umschlossene Raum, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird“ überein. Der Begriff „Gesamtheit von Räumen“ verdeutlicht in der durch die Vorgängersatzungen vorgenommenen Verwendung lediglich die Möglichkeit einer Mehrzahl von Räumen (vgl. auch BFH, Beschl. v. 1. Oktober 2008 - II B 16/08 -, zit. nach JURIS) ohne damit zwingend die Vorgabe zu machen, dass eine Wohnung aus mehreren - baulich jeweils abgeschlossenen - Räumen besteht (a.M.: VG Halle, Urt. v. 12. Dezember 2007 - 5 A 319/05 -, zit. nach JURIS). Dieser Begriff wird vorwiegend in solchen Wohnungsdefinitionen von Zweitwohnungssteuerregelungen verwendet, die vor dem Hintergrund des bau(ordnungs)rechtlichen Wohnungsbegriffes (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 9, Rdnr. 69) gegenüber dem melderechtlichen Wohnungsbegriff weitergehende Vorgaben machen (z.B. „jede baulich abgeschlossene Gesamtheit von Räumen, die zum Wohnen oder Schlafen bestimmt ist, zu der eine Küche oder Kochgelegenheit sowie eine Toilette und ein Bad oder eine Dusche gehören" oder „jede Gesamtheit von Räumen, die zum Wohnen und Schlafen benutzt wird und den Anforderungen der Bauordnung genügt“; vgl. auch § 2 Abs. 3 HmbZWStG, § 2 Abs. 1 BrZWStG und § 2 Abs. 3 BlnZwStG; vgl. dazu OVG Sachsen, Urt. v. 25. März 2014 - 4 A 531/12 -; VGH Bayern, Beschl. v. 27. Januar 2012 - 14 CS 11.2869 -; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urt. v. 20. Juni 2007 - 1 L 257/06 -; VG Köln, Beschl. v.11. Juli 2007 - 21 L 672/07 -, jeweils zit. nach JURIS). Diese Definitionen stellen aber - anders als § 1 Abs. 4 ZWStS und die Regelungen der Vorgängersatzungen - darauf ab, dass die Zweitwohnung selbst über zusätzliche Funktionsflächen verfügt (Küche oder Kochgelegenheit sowie Bad mit Badewanne oder Dusche und Toilette), die regelmäßig nur in weiteren Räumen anzutreffen sind. Durch den Begriff „Gesamtheit von Räumen“ wird in solchen Fällen also dem Umstand Rechnung getragen, dass eine Wohnung diese Vorgaben im Regelfall nur dann erfüllt, wenn sie aus mehreren - baulich jeweils abgeschlossenen - Räumen besteht. Die Zweitwohnungssteuersatzungen der Beklagten vom 25. Juni 2003 und 29. März 2006 gingen ebenfalls von dem Regelfall einer aus mehreren Räumen bestehenden Wohnung aus, ohne aber - schon weil keine weitergehenden Vorgaben enthalten sind - die Möglichkeit einer Wohnung auszuschließen, die nur aus einem Raum zum Wohnen oder Schlafen ohne baulich verbundene Kochgelegenheit und Bad/Toilette besteht. Sachliche Gründe für eine Regelung, dass eine (Zweit)wohnung trotz des Fehlens von Vorgaben hinsichtlich des Vorliegens zusätzlicher Funktionsflächen zwingend aus mindestens zwei Räumen bestehen sollte, bestehen nicht und sind auch nicht substanziiert geltend gemacht.

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Diese Auslegung wird dadurch gestützt, dass § 1 Abs. 2 Buchst. a ZWStS eine Nebenwohnung i.S.d. Meldegesetzes des Landes Sachsen-Anhalt als Zweitwohnung ansieht, wenn sie die Voraussetzungen des § 1 Abs. 4 ZWStS erfüllt, und gem. § 7 Abs. 3 ZWStS die Anmeldung oder Abmeldung von Personen nach dem MG LSA als Anzeige gem. § 7 Abs. 2 ZWStS der Inhaberschaft einer Zweitwohnung oder Aufgabe einer solchen Inhaberschaft gilt. Entsprechende Regelungen hinsichtlich der Anzeige von Zweitwohnungen enthalten die Vorgängersatzungen. Solange die Zweitwohnungssteuersatzung keine weitergehenden Vorgaben aufstellt, ist aber unter einer "Wohnung" i.S.d. Meldegesetzes des Landes Sachsen-Anhalt - MG LSA - jeder umschlossene Raum zu verstehen, der zum Wohnen oder Schlafen benutzt wird (§ 7 Satz 1 MG LSA). Sie muss auch keine konkrete Mindestausstattung (z. B. Kochgelegenheit, Trinkwasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Stromversorgung, Heizung) aufweisen; vielmehr reicht es aus, wenn diese Einrichtungen in vertretbarer Nähe zur Verfügung stehen (OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 30. April 2008 - 4 M 332/07 -; Urt. v. 23. November 2000 - A 2 S 334/99 -, jeweils zit. nach JURIS, m.w.N; Driehaus, Kommunalabgabenrecht, § 3 Rdnr. 217, m.w.N.). Folgte man der von der Klägerin vertretenen Auffassung zur Definition einer (Zweit)wohnung, wären die Regelungen zur Ersetzung der Anzeige einer Zweitwohnung durch die melderechtliche Anmeldung damit nicht vereinbar gewesen.

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Der Wortsinn der in Rede stehenden Regelungen steht der hier vorgenommenen Auslegung nicht entgegen. Unter einer „Gesamtheit“ versteht man grundsätzlich „das Ganze, alles zusammen, eine Einheit“ (vgl. LAG Hessen, Urt. v. 19. Februar 2014 - 18 Sa 462/13 -, zit. nach JURIS unter Hinweis auf Wahrig, Deutsches Wörterbuch, 6. Aufl.). Wenngleich im Regelfall mehrere Räume umfassend, schließt die Verwendung der Formulierung „Gesamtheit von Räumen“ aber nicht aus, dass auch nur ein Raum die Vorgaben erfüllt. Vielmehr wird damit allein zum Ausdruck gebracht, dass es sich um einen oder mehrere Räume handeln kann. Erst die Formulierung „mehrere Räume“ würde schon nach ihrem Wortsinn die Annahme einer aus einem Raum bestehenden (Zweit)wohnung ausschließen.

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Danach nicht entschieden werden muss, ob selbst eine rückwirkende Erweiterung des Wohnungsbegriffes und damit eine Erweiterung des Kreises der Steuerpflichtigen dadurch gerechtfertigt wäre, dass mit der Zweitwohnungssteuersatzung vom 29. März 2006 eine wegen eines Ausfertigungsmangels unwirksame Satzung rückwirkend ersetzt worden ist (vgl. dazu OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 23. August 2011 - 4 L 34/10 -, zit. nach JURIS).

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(3) Ohne Erfolg macht die Klägerin geltend, § 1 Abs. 1 ZWStS sei insoweit mit Art. 6 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig, als nach § 1 Abs. 2 ZWStS i.V.m. § 2 Abs. 1 Satz 2 ZWStS u.a. das Innehaben einer aus beruflichen Gründen gehaltenen Wohnung eines nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten, dessen eheliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befinde, besteuert werde. Durch § 1 Abs. 5 Buchst. c ZWStS, nach dem eine u.a. aus beruflichen Gründen gehaltene Wohnung eines nicht dauernd getrennt lebenden Verheirateten oder eine eingetragene Lebenspartnerschaft führenden Einwohners, dessen eheliche Wohnung oder eingetragene lebenspartnerschaftliche Wohnung sich in einer anderen Gemeinde befindet, keine Zweitwohnung i.S.d. ZWStS ist, wird den Vorgaben des Art. 6 Abs. 1 GG an eine Zweitwohnungssteuersatzung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 11. Oktober 2005 - 1 BvR 1232/00, 1 BvR 2627/03 -, zit. nach JURIS) ausreichend Rechnung getragen (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 19. September 2011 - 4 L 181/10 -; vgl. auch OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 14. Mai 2014 - OVG 9 A 4.11 -; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 21. Februar 2011 - 1 L 205/08 -, jeweils zit. nach JURIS).

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(4) Offen bleiben kann, ob die Beklagte Zweitwohnungssteuerpflichtige, z.B. Datschenbesitzer, entgegen den Vorgaben der ZWStS fehlerhaft nicht veranlagt hat bzw. veranlagt. Nach dem Grundsatz „keine Gleichheit im Unrecht“ können aus einem etwaigen satzungswidrigen Vollzugsmangel für die Klägerin keine subjektiven Rechte gegen ihre Heranziehung zur Zweitwohnungssteuer erwachsen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 15. Juni 1994 - 8 B 105.94 -; OVG Niedersachsen, Beschl. v. 14. April 2008 - 9 LA 37/07 -, jeweils zit. nach JURIS).

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(5) Gegen die in § 13 ZWStS angeordnete Rückwirkung an sich bestehen - wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen zu Recht dargelegt hat - gem. § 2 Abs. 2 KAG LSA keine (verfassungs)rechtlichen Bedenken.

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(6) Dass § 1 Abs. 5 Buchst. c Satz 2 ZWStS i.d.F. der ersten Änderungssatzung vom 24. November 2010, wonach § 1 Abs. 5 Buchst. c Satz 1 ZWStS auch für Wohnungen von Personensorgeberechtigten gilt, bei denen sich die vorwiegend benutzte Wohnung in einer anderen Gemeinde befindet, keine Rückwirkung entfaltet, ist unschädlich. § 1 Abs. 5 Buchst. c ZWStS war insoweit analog anzuwenden (so OVG Sachsen-Anhalt, Beschl. v. 19. September 2011 - 4 L 181/10 -, m.w.N.).

52

c) Einwendungen gegen die eigentliche Berechnung der streitigen Zweitwohnungssteuer sind nicht erhoben; Fehler sind insoweit auch nicht ersichtlich.

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2. Da die Erhebung der Zweitwohnungssteuer nicht zu beanstanden ist, hat die Klägerin weder einen Anspruch auf Erstattung des gezahlten Betrags noch auf Zahlung von Prozesszinsen.

54

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

56

Gründe für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.