Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-06-08, Aktenzeichen 20 A 3644/98
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0608.20A3644.98.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Beigeladene beabsichtigt die Gewinnung von Quarzsand
auf dem Grundstück Gemarkung E. , Flur , Flurstücke ,
und teilweise. Der anstehende Sand gehört zur präquartären
Lagerstätte der I. T. . Durch die Abgrabung bis zu
einer Tiefe von etwa 25 m unter Geländeroberkante soll ein ca.
6 ha großer See entstehen. Das bislang als Acker genutzte
Gelände ist Teil des Landschaftsschutzgebietes
"T. Heide". Es liegt an dessen östlichem Rand und
wird im Norden und Osten durch Wirtschaftswege begrenzt; die
Umgebung wird überwiegend ackerbaulich genutzt. Das
Landschaftsschutzgebiet ist vom klagenden Kreis durch den
Landschaftsplan "N. Bruch/C. " festgesetzt
worden, der im März 1988 als Satzung beschlossen und dessen
Genehmigung im November 1990 öffentlich bekannt gemacht worden
ist. Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes ist
angegeben mit der "Erhaltung der vielfältig durch Hecken,
Baumgruppen, Fließgewässer und andere Landschaftselemente
gegliederten Landschaft". Verboten im Landschaftsschutzgebiet
ist es u.a., Abgrabungen vorzunehmen und Gewässer
anzulegen.

3

Im Juni 1987 beantragte die Beigeladene die
Planfeststellung für ihr Vorhaben. Der Kläger wies auf die
Planungen für das Landschaftsschutzgebiet hin. Das Vorhaben
füge sich nicht in die Landschaft ein. Der Kreistag habe sich
mit Beschluss vom 15. Dezember 1982 für die Konzentration von
Entsandungen im Bereich Lette ausgesprochen.

4

Nach Inkrafttreten des Landschaftsplanes machte die
Beigeladene geltend, ihr sei gemäß § 69 des
Landschaftsgesetzes (LG) Befreiung von den Verboten im
Landschaftsschutzgebiet zu erteilen. Die höhere
Landschaftsbehörde habe das Vorhaben bislang für vereinbar mit
den Belangen der Landschaftspflege gehalten. Für benachbarte
Flächen sei eine Abgrabungsgenehmigung erteilt worden. Im Zuge
der Rekultivierung werde der Landschaftsraum eine Verbesserung
erfahren.

5

Mit Beschluss vom 3. Juli 1995 stellte der Beklagte den
Plan unter Befreiung von den Festsetzungen des
Landschaftsplanes fest. Ausschlaggebend für die Befreiung sei
die Standortgebundenheit der Lagerstätte. Der Gewinnung des
Quarzsandes werde daher bei der Abwägung des Wohles der
Allgemeinheit der Vorrang gegenüber den Regelungen des
Landschaftsplanes eingeräumt. Sachliche Gründe für die
Einbeziehung der Vorhabenfläche in das Landschaftsschutzgebiet
seien von der höheren Landschaftsbehörde auf Nachfrage nicht
genannt worden. Das Entstehen eines Sees mit
Biotopschutzfunktion sei ökologisch sinnvoll. Nach Herstellung
des Gewässers sei das Landschaftsbild landschaftsgerecht neu
gestaltet. Der Planfeststellungsbeschluss wurde dem Kläger am
11. Juli 1995 zugestellt.

6

Am 5. August 1995 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat
vorgetragen, er sei klagebefugt. Die Planfeststellung habe in
wasserrechtlicher Hinsicht seines Einvernehmens bedurft.
Außerdem greife der Planfeststellungsbeschluss in sein
grundgesetzlich geschütztes Selbstverwaltungsrecht ein. Die
Befreiung von dem Abgrabungsverbot finde in überwiegenden
Gründen des Wohls der Allgemeinheit keine Stütze. Der
Landschaftsplan konkretisiere die Belange von Natur und
Landschaft. Die Versorgung mit Quarzsand sei anderweitig
gewährleistet. Der von dem See ausgehende Erholungsdruck werde
zu Beeinträchtigungen des Landschaftsschutzgebietes führen.
Der Erhaltung des Landschaftsbildes komme wegen der Lage des
Vorhabens im Naturpark "I. N. " besondere Bedeutung zu.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

den Planfeststellungsbeschluss des
Beklagten vom 3. Juli 1995
aufzuheben.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Er hat vorgetragen, der Bedarf an Quarzsand sei nicht
bekannt und nicht zu prognostizieren. Der als Folge der
Abgrabung entstehende See trage den Belangen von Natur und
Landschaft umfassend Rechnung. Beeinträchtigungen infolge
einer Nutzung des Sees zu Erholungszwecken werde durch den
Planfeststellungsbeschluss ausreichend entgegengewirkt.

12

Die Beigeladene hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Sie hat vorgetragen, der Planfeststellungsbeschluss treffe
den Kläger nicht in seinen Rechten. § 69 Abs. 1 Satz 1
Buchst. b LG schütze ausschließlich Belange der Allgemeinheit.
Die Aufgaben des Klägers als untere Landschaftsbehörde
unterfielen nicht der kommunalen Planungshoheit. Auf das
kommunale Selbstverwaltungsrecht könne sich der Kläger nicht
berufen.

15

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene
Urteil, auf das Bezug genommen wird, abgewiesen.

16

Hiergegen richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom
1. Februar 1999 zugelassene Berufung des Klägers.

17

Ergänzend und vertiefend zu seinem bisherigen Vorbringen
trägt der Kläger vor, das Landschaftsschutzgebiet sei wirksam
festgesetzt. Er habe abgewogen, an welchen Teilen des
großräumigen Vorkommens an Quarzsand dem Landschaftsschutz der
Vorrang gegenüber Abgrabungen zukommen solle. Auch das private
Interesse der Beigeladenen sei bei der Abwägung berücksichtigt
worden. Das Abwägungsmaterial sei in Grundlagenkarten und
deren textlichen Erläuterungen erschöpfend aufgearbeitet
worden; die Begründung des Landschaftsplanes sei ausreichend.
Jedenfalls seien etwaige Abwägungsmängel unbeachtlich. Die
Landschaftseinheit "T. Heide" sei geprägt durch
weitläufige und nur wenig von Siedlungselementen
eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung. Nach erheblichen
Veränderungen der Landschaft u.a. infolge der Modernisierung
der Landwirtschaft sei dem Raum als nahezu einziges
Charakteristikum die offene, unverbaute und unverlärmte Fläche
geblieben. Das mache den Wert der Landschaft aus und gelte es
zu erhalten. Schutzziel sei die langfristige Wiederherstellung
der ursprünglichen münsterländischen Parklandschaft mit den
typischen Freiraumstrukturen. Zur Umsetzung des
Landschaftsplanes würden u.a. Mittel des Vertrags-
Naturschutzes eingesetzt. Das Landschaftsschutzgebiet habe
wegen der Nähe zum Vogelschutzgebiet am I. bach besondere
Bedeutung. Es sei anhand der vorhandenen Landschaftseinheiten
unter Berücksichtigung des Wege- und Gewässernetzes abgegrenzt
worden. Die Grenzen seien in der Örtlichkeit gut kenntlich,
damit das Schutzgebiet als abgerundete Einheit erkennbar sei.
Die Einbeziehung der Vorhabenfläche sei trotz der westlich
verlaufenden Grenze des seinerzeit im Gebietsentwicklungsplan
vorgesehenen Bereichs für den Schutz der Landschaft
rechtmäßig. Wegen fehlender Parzellenschärfe des
Gebietsentwicklungsplans und der einheitlichen
Schutzwürdigkeit des Gebietes sei das Landschaftsschutzgebiet
bis an den östlich verlaufenden Weg erstreckt worden. Der
ebenfalls schutzwürdige Bereich am L. bach sei wegen
geplanter Renaturierungsmaßnahmen der Stadt E. aus dem
Landschaftsschutzgebiet ausgeklammert worden und werde durch
andere Festsetzungen des Landschaftsplanes geschützt. Die
Befreiung vom Abgrabungsverbot sei nicht zum Wohl der
Allgemeinheit erforderlich. Ein Ermessensspielraum des
Beklagten hinsichtlich der Befreiung habe nicht bestanden.
Quarzsand könne auch im Kreisgebiet bedarfsgerecht in großen
Bereichen außerhalb von Landschaftsschutzgebieten gewonnen
werden. Der See störe die Landschaftsplanung nachhaltig und
entwerte große Teile des Landschaftsschutzgebietes. Die
Vorhabenfläche werde endgültig in einen mit dem Schutzzweck
des Landschaftsplanes nicht zu vereinbarenden Zustand
versetzt. Infolge der üblichen Nutzung von Baggerseen als
Bade- und Freizeitgelände, die hier auch wegen nahe gelegener
Campingplätze nicht zu verhindern sei, seien negative
Auswirkungen auf benachbarte Flächen im
Landschaftsschutzgebiet zu erwarten.

18

Der Kläger beantragt,

19

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu erkennen.

20

Der Beklagte beantragt,

21

die Berufung zurückzuweisen.

22

Er macht ergänzend geltend, die wesentlichen Merkmale einer
Heidelandschaft seien in der Örtlichkeit des
Landschaftsschutzgebietes nicht vorhanden. Im Rahmen der
Ermessensentscheidung über die Befreiung sei die
bergrechtliche Rohstoffsicherungsklausel vorrangig zu
berücksichtigen. Die Vorhabenfläche umfasse nach ihrer Größe
und Lage nur einen untergeordneten Teil des
Landschaftsschutzgebietes. Die Ausführungen des Klägers zum
Zweck des Schutzgebietes seien in sich widersprüchlich. Die
Beigeladene könne nicht auf die Abgrabung von Flächen
außerhalb von Landschaftsschutzgebieten verwiesen werden.

23

Die Beigeladene beantragt,

24

die Berufung zurückzuweisen.

25

Sie trägt ergänzend vor, die Festsetzung des
Landschaftsschutzgebietes sei unwirksam. Die Begründung des
Landschaftsplanes enthalte nicht die notwendige Darstellung
und Bewertung des vorhandenen Zustandes von Natur und
Landschaft. Die Angaben zur Erforderlichkeit des
Landschaftsschutzgebietes stellten lediglich Allgemeinplätze
dar. Auch zur Abgrenzung des Schutzgebietes fehle es an
plausiblen Aussagen. An Ort und Stelle gebe es keine
Heidelandschaft und sei die Landschaft nicht vielfältig
gegliedert. Es handele sich um ein flurbereinigtes Gebiet mit
rechtwinkeligen Grundstücksgrenzen, geradlinigen
Wirtschaftswegen und kanalisierten Gewässern, das für den
intensiven Mais- und Getreideanbau genutzt werde und dessen
Merkmale allenthalben anzutreffen seien. Der Umstand, dass der
im Gebietsentwicklungsplan vorgesehene Bereich für den Schutz
der Landschaft die Abgrabungsfläche nicht einschließe, sei bei
der Abwägung ebenfalls nicht berücksichtigt worden. Der
Zuschnitt des Landschaftsschutzgebietes und der zeitliche
Verfahrensablauf legten den Schluss nahe, dass ihre - der
Beigeladenen - Belange nicht ordnungsgemäß abgewogen worden
seien, obwohl ihr Vertrauensschutz zukomme. Das
Abgrabungsverbot treffe sie unverhältnismäßig. Maßnahmen zur
Umsetzung des Landschaftsplanes habe der Kläger nicht
ergriffen. Das Vorhaben sei im öffentlichen Interesse
vernünftigerweise am vorgesehenen Standort zu realisieren. Es
gefährde die Funktion des Landschaftsschutzgebietes nicht.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Klägers und des Beklagten Bezug
genommen.

27

Entscheidungsgründe

28

Die Berufung hat keinen Erfolg.

29

Die Klage ist zulässig. Der Kläger kann geltend machen,
durch den angefochtenen Planfeststellungsbeschluss in seinen
Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Er hat für sein Gebiet
in seiner Eigenschaft als Träger der Landschaftsplanung
Landschaftspläne aufzustellen und als Satzung zu beschließen
(§ 16 Abs. 2 Satz 1 LG). Diese Aufgabe ist ihm nicht als
untere Landschaftsbehörde und damit nicht als
Sonderordnungsbehörde zugewiesen (§ 8 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2
LG). Mittels der Landschaftsplanung nimmt der Kläger
gestaltenden Einfluss auf die Entwicklung des baulichen
Außenbereichs im Kreisgebiet (§ 16 Abs. 1 Satz 2 LG). Die
Satzungsbefugnis unterfällt deshalb seinen
Selbstverwaltungsangelegenheiten.

30

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 9. Juni
1997 - VerfGH 20/95 u.a. -, NWVBl.
1997, 333; OVG NRW, Urteil vom
11. Januar 1999 - 7 A 2377/96 -, NuR
1999, 704.

31

In Bezug auf die Wahrnehmung von
Selbstverwaltungsangelegenheiten steht nicht nur den
Gemeinden, sondern auch den Kreisen als Gemeindeverbänden ein
Recht auf Selbstverwaltung zu (Art. 28 Abs. 2 Satz 2 des
Grundgesetzes - GG -). Aus diesem Recht, das die Befugnis zur
grundsätzlich eigenverantwortlichen Regelung der
Angelegenheiten umfasst, können gegenüber fachplanerischen
Maßnahmen Abwehransprüche erwachsen. In seiner danach
geschützten Rechtssphäre als Träger der Landschaftsplanung
wird der Kläger möglicherweise dadurch verletzt, dass das
Vorhaben der Beigeladenen durch den angefochtenen
Planfeststellungsbeschluss zugelassen worden ist, obwohl die
Vorhabenfläche im Landschaftsplan N.
Bruch/C. als Landschaftsschutzgebiet festgesetzt
worden ist, in dem Abgrabungen und die Anlegung von Gewässern
verboten sind (Nr. 2.2 B Buchst. c, e des Landschaftsplanes).
Den Folgen dieser inhaltlichen Unvereinbarkeit des Vorhabens
und der Festsetzungen des Landschaftsplanes braucht im
Hinblick auf die Klagebefugnis des Klägers nicht weiter
nachgegangen zu werden. Jedenfalls ist es wegen der vom
Beklagten erteilten Befreiung von den Verboten im
Landschaftsschutzgebiet nicht offensichtlich und nach jeder
Betrachtungsweise ausgeschlossen, dass der
Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig in den eigenen,
geschützten Wirkungskreis des Klägers eingreift.

32

Die Klage ist nicht begründet. Der angefochtene
Planfeststellungsbeschluss verletzt den Kläger nicht in seinen
Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

33

Das Vorhaben der Beigeladenen bedarf der Planfeststellung.
Es ist auf die dauerhafte Herstellung einer offenen
Wasserfläche im Wege der Freilegung des Grundwassers durch den
Abbau von Sand gerichtet. Eine solche Maßnahme stellt den
Ausbau eines Gewässers dar (§ 31 Abs. 1 Satz 1 des
Wasserhaushaltsgesetzes in der bei Erlass des
Planfeststellungsbeschlusses geltenden und damit für die
Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Fassung der
Bekanntmachung vom 23. September 1986, BGBl. I S. 1529
- WHG -, entsprechend § 31 Abs. 2 Satz 1 WHG in der Fassung
der Bekanntmachung vom 12. November 1996, BGBl. I S. 1695).

34

Der Beklagte war für den Erlass des
Planfeststellungsbeschlusses zuständig. Der abzubauende Sand
aus einer präquartären Lagerstätte ist ausweislich der
Auskunft des Geologischen Landesamtes vom 14. August 1987
grundsätzlich zur Herstellung feuerfester Erzeugnisse geeignet
und unterliegt deshalb der Bergaufsicht (§§ 2 Abs. 1, 3 Abs. 4
Nr. 1 des Bundesberggesetzes - BBergG -). Zu deren Ausübung
durch den Beklagten gehört auch die Zulassung des
Gewässerausbaus (§ 104 Abs. 1 Satz 2 des Landeswassergesetzes
in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Juni 1989, GVBl. NRW
S. 384 - LWG a.F. -, §§ 1 Abs. 1, 3 der Verordnung zur
Regelung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet des technischen
Umweltschutzes vom 14. Juni 1994, GVBl. NRW S. 360, i.V.m.
Nr. 20.1.19 der Anlage zu dieser Verordnung). Das schließt
aufgrund der Konzentrationswirkung der Planfeststellung (§ 152
Abs. 1 LWG a.F., § 75 Abs. 1 Satz 1 des
Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-
Westfalen) die Zuständigkeit des Beklagten ein, eine zur
Verwirklichung des Vorhabens gegebenenfalls erforderliche
Befreiung von landschaftsrechtlichen Vorschriften zu erteilen.
Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss enthält eine
ausdrückliche Befreiung von der Festsetzung der Nr. 2.2.4 des
Landschaftsplanes, mithin von dem für das
Landschaftsschutzgebiet "T. Heide" geltenden Verbot
der Nassabgrabung.

35

Es kann auf sich beruhen, ob dem Kläger als Träger der
Landschaftsplanung gegenüber privatnützigen Vorhaben der
Nassabgrabung - wie demjenigen der Beigeladenen - ein strikter
Rechtsanspruch auf Beachtung dieses Verbotes sowie der
Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung zustehen
kann, den er im Wege des Widerspruchs nach § 100 Abs. 3 Satz 1
LWG a.F. durchzusetzen vermag, oder ob er unter weiteren
Voraussetzungen lediglich eine in die fachplanerische Abwägung
nach § 31 Abs. 1 WHG einzubeziehende Rechtsposition innehaben
kann. Letzteres hat das Verwaltungsgericht in Anlehnung an die
Rechtsprechung zur Beeinträchtigung der gemeindlichen
Planungshoheit durch Fachplanungen angenommen, wonach einer
Gemeinde u.a. bei einer nachhaltigen Störung einer hinreichend
konkreten und verfestigten eigenen Planung (nur) eine
abwägungserhebliche Rechtsposition zukommt.

36

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. April
1999 - 4 VR 18.98 -, Buchholz 407.4
§ 17 FStrG Nr. 151; Urteil vom
27. Oktober 1998 - 11 A 10.98 -, NVwZ-
RR 1999, 225.

37

Die uneingeschränkte Übertragung dieser Rechtsprechung auf
die Verteidigung eines Landschaftsplanes durch den Träger der
Planung gegenüber im Plangebiet zu realisierenden
fachplanerischen Vorhaben mag unter dem Blickwinkel
spezifischer Besonderheiten der Landschaftsplanung Bedenken
begegnen. Eine vertiefte Erörterung und Entscheidung ist
indessen entbehrlich. Denn unabhängig von der Präzisierung der
aus einem Landschaftsplan überhaupt ableitbaren Rechtsposition
des Klägers können durch den angefochtenen
Planfeststellungsbeschluss Rechte des Klägers jedenfalls nur
dann verletzt sein, wenn der Landschaftsplan mit den
fraglichen Verbotsregelungen das Vorhaben rechtswirksam
erfasst. Begründet der Landschaftsplan kein wirksames Verbot,
das dem Vorhaben entgegengehalten werden könnte, geht die
erteilte Befreiung ins Leere und fehlt es schon im Ansatz an
einer Planung, die Schutz gegenüber dem Vorhaben der
Beigeladenen beanspruchen kann. Die dann verbleibende bloße
Möglichkeit, eine das Vorhaben verhindernde Landschaftsplanung
wirksam zu betreiben, ist von vornherein ungeeignet, ein
Abwehrrecht des Klägers zu tragen. Die Wahrung dieser
Möglichkeit erschöpft sich in der Wahrnehmung des allgemeinen
Interesses daran, sich die Verwirklichung planerischer
Vorstellungen offen zu halten, deren Entwicklung zeitlich und
inhaltlich völlig ungewiss ist. Hat der Träger der
Landschaftsplanung von seinen gesetzlichen Planungsbefugnissen
noch nicht in der Weise Gebrauch gemacht, dass er in
tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht eine zureichend
konkretisierte eigene Planung entwickelt hat, mangelt es nicht
nur an der Grundlage dafür, einer Fachplanung den denkbaren
Anspruch auf Beachtung rechtsverbindlichen Satzungsrechts
entgegensetzen zu können, sondern auch an einem
landschaftsplanerischen Belang, der im Rahmen einer
fachplanerischen Abwägung schutzwürdig und damit
abwägungserheblich sein kann. Ein nicht näher bestimmtes
Interesse, den baulichen Außenbereich vor
landschaftsverändernden Maßnahmen zu bewahren, ist ebenso wie
das generelle Interesse einer Gemeinde, ihr Gemeindegebiet für
eigene Planungen von Veränderungen freizuhalten, gegenüber
konkreten fachplanerischen Maßnahmen nicht geschützt.

38

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom
11. Februar 1992 - VerfGH 6/91 -,
NWVBl. 1992, 242; BVerwG, Urteil vom
21. März 1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE
100, 388.

39

Damit ist das geltend gemachte Abwehrrecht des Klägers
nicht aus der Nichtberücksichtigung des von ihm im
Verwaltungsverfahren angeführten Kreistagsbeschlusses vom
15. Dezember 1982 abzuleiten. In diesem Kreistagsbeschluss
finden allenfalls unbestimmte Vorstellungen des Klägers
Ausdruck, die der Konkretisierung in einer Landschaftsplanung
nach Maßgabe der hierfür geltenden gesetzlichen Bestimmungen
bedürfen.

40

Die Verbotsbestimmungen für das Landschaftsschutzgebiet
"T. Heide" stehen der Zulassung des
planfestgestellten Vorhabens nicht entgegen. Die Festsetzung
des Landschaftsschutzgebietes durch den Landschaftsplan ist,
was die Einbeziehung der Vorhabenfläche anbelangt,
rechtswidrig und somit unwirksam, sodass die Verbotsregelungen
auf das Vorhaben keine Anwendung finden. Es ist nicht
entscheidungserheblich, ob die Festsetzung des
Landschaftsschutzgebietes darüber hinausgreifenden
Gültigkeitsbedenken ausgesetzt ist. Des Weiteren kann in
formeller Hinsicht das fehlerfreie Zustandekommen des
Landschaftsplanes dahingestellt bleiben, gegen das der
Beklagte und die Beigeladene substantiierte Bedenken nicht
vorgebracht haben. Zumindest in materieller Hinsicht ist die
Vorhabenfläche nicht rechtmäßig und also nicht wirksam als
Landschaftsschutzgebiet unter Schutz gestellt worden.
Landschaftsschutzgebiete werden festgesetzt, soweit dies aus
wenigstens einem der in Frage kommenden Gründe erforderlich
ist (§ 21 LG, § 15 Abs. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes
- BNatSchG -). Nach diesen Gründen stehen sowohl die
Unterschutzstellung als solche als auch die konkrete
Abgrenzung des Schutzgebietes unter der Voraussetzung der
Erforderlichkeit in Bezug auf bestimmte Schutzzwecke. Ist die
Erforderlichkeit nach diesen Kriterien gegeben, ist dem
Satzungsgeber ein durch Abwägung auszufüllender
Handlungsspielraum eingeräumt.

41

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli
1997 - 4 BN 5.97 -, Buchholz 406.401
§ 13 BNatSchG Nr. 3.

42

In die Abwägung sind neben den sonstigen öffentlichen
Belangen (§ 1 Abs. 2 LG, § 1 Abs. 2 BNatSchG) auch private
Belange einzustellen, vor allem diejenigen der betroffenen
Grundstückseigentümer. Die Festschreibung der vorhandenen
Grundstücksnutzung durch Festsetzung eines
Landschaftsschutzgebietes enthält eine Regelung über die
Eigentümerbefugnisse im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG.

43

Vgl. BVerfG, Beschluss vom
10. Oktober 1997 - 1 BvR 310/84 -, NJW
1998, 367; BVerwG, Beschluss vom
2. September 1998 - 6 BN 6.98 -.

44

Bei der Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums
sind die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers und die
Belange des Allgemeinwohls zu einem gerechten Ausgleich und in
ein ausgewogenes Verhältnis zu bringen. Das schließt die
Bindung vor allem an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
ein. Das Wohl der Allgemeinheit ist nicht nur Grund, sondern
auch Grenze für die dem Eigentümer aufzuerlegenden
Belastungen. Die Beschränkungen der Eigentümerbefugnisse
dürfen nicht weitergehen, als der Schutzzweck reicht, dem die
Regelung dient.

45

Vgl. BVerfG, Beschluss vom
25. August 1999 - 1 BvR 1499/97 -, NJW
2000, 798; Beschluss vom 2. März 1999
- 1 BvL 7/91 -, NJW 1999, 2877.

46

Diesem Maßstab genügt die Unterschutzstellung der
Vorhabenfläche nicht. Maßgebend für die Beurteilung der
Rechtmäßigkeit der Unterschutzstellung ist die Situation im
Zeitpunkt des Erlasses der Satzung über den Landschaftsplan.
Die notwendige Abwägung kann der Satzungsgeber allein auf der
Grundlage der im Zeitpunkt seiner Entscheidung gegebenen
Verhältnisse sowie der zu diesem Zeitpunkt hinreichend sicher
zu erwartenden künftigen Entwicklungen vornehmen. Die
gerichtliche Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Satzung kann
nicht anhand hiervon abweichender Kriterien durchgeführt
werden. Demgemäß ist eine Aufklärung des Sachverhalts zum
derzeitigen landschaftlichen Zustand im Schutzgebiet nicht
angezeigt; entscheidungserheblich sind die Verhältnisse im
März 1988, in dem der Landschaftsplan als Satzung beschlossen
worden ist, bzw. im Oktober 1990, in dem der
Beitrittsbeschluss zu der der aufsichtsbehördlichen
Genehmigung des Landschaftsplanes beigefügten Maßgabe gefasst
worden ist.

47

Es fehlt bereits an der Erforderlichkeit des Schutzes der
Vorhabenfläche; jedenfalls sind die betroffenen
Eigentümerbelange nicht angemessen berücksichtigt worden. Die
Erforderlichkeit einer Unterschutzstellung als
Landschaftsschutzgebiet ist zu bejahen, wenn der
Schutzgegenstand im Hinblick auf die in § 21 LG, § 15 Abs. 1
BNatSchG genannten Schutzgüter schutzwürdig und auch
schutzbedürftig ist. Die Schutzmaßnahmen müssen zur Erreichung
des Schutzzwecks vernünftigerweise geboten sein.

48

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Juli
1997 - 4 BN 5.97 -, a.a.O.; Beschluss
vom 16. Juni 1988 - 4 B 102.88 -,
Buchholz 406.401 § 15 BNatSchG
Nr. 5.

49

Das ist hinsichtlich der Vorhabenfläche nicht
festzustellen. Es ist durch nichts belegt, dass die
Vorhabenfläche in ihrer bisherigen Gestalt zu bewahren ist, um
den Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes zu erreichen.
Der Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes "T.
Heide" ist im Landschaftsplan umschrieben mit der "Erhaltung
der vielfältig durch Hecken, Baumgruppen, Fließgewässer und
andere Landschaftselemente gegliederten Landschaft". Das
verdeutlicht im Zusammenhang mit den Regelungen u.a. über die
Verbote und die hiervon ausgenommenen Tätigkeiten sowie mit
den der Festlegung des Schutzzwecks beigegebenen
Erläuterungen, die auf die Übereinstimmung mit dem
Entwicklungsziel 1.1 verweisen, das seinerseits auf die
Erhaltung der Landschaft unter den Aspekten der ökologischen
Funktionen der Landschaftsfaktoren (Ausstattung mit naturnahen
Lebensräumen) und der Wirkung der Gegebenheiten auf den
Menschen (Ausstattung mit sonstigen natürlichen
Landschaftselementen) gerichtet ist, und das Landschaftsbild
wegen der Lage im Naturpark "I. N. " als besonders
bedeutsam herausstellen, dass die Landschaft unter im
Wesentlichen gleich bleibenden Rahmenbedingungen für die
landwirtschaftliche Nutzung des Gebietes in ihrer durch
bestimmte äußerlich erkennbare Gestaltungselemente
gekennzeichneten Erscheinungsform und den hiermit
einhergehenden funktionellen Bezügen erhalten werden soll.
Diese Bestimmung des Schutzzwecks hebt ab auf das Vorliegen
von Schutzgründen im Sinne des § 21 Buchst. a, b LG, § 15
Abs. 1 Nrn. 1 und 2 BNatSchG. Hingegen findet die Zuordnung
des Gebietes zu den Flächen mit besonderer Bedeutung für die
Erholung (§ 21 Buchst. c LG, § 15 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG) im
festgesetzten Schutzzweck keinen Niederschlag. Eine im Sinne
des Schutzzwecks vielfältig gegliederte Landschaft mag, soweit
die Gliederungselemente in Abhängigkeit von der Zugänglichkeit
des Geländes (§ 49 LG, § 27 BNatSchG) optisch wahrnehmbar
sind, ein spezifisches Naturerlebnis bieten und einen
Anziehungspunkt für Betrachter bilden. Eine derartige
Landschaft ist geeignet, Erholungsbedürfnisse zu befriedigen.
"Besondere" Bedeutung für die Erholung geht damit nicht
notwendig einher. Das bestätigt der Entwurf des
Erläuterungsberichts, den das Westfälische Amt für
Landespflege 1985 vorgelegt hat und auf den die
Schutzausweisung wesentlich zurückgeht und in dem es
hinsichtlich der im Schutzgebiet anzutreffenden Naturräume
u.a. heißt, die besonders anziehenden Fließgewässer hätten mit
ihrem Ausbau ihre Attraktivität eingebüßt. Unbeschadet dessen
ist die Unterschutzstellung nicht auf die vom Beklagten
während des Berufungsverfahrens betonte Erholungsfunktion der
Landschaft gestützt. Eine dahingehende Zweckbestimmung des
Schutzgebietes lässt sich weder den Festsetzungen und
Erläuterungen des Landschaftsplanes noch dem Entwurf des
Erläuterungsberichts entnehmen. Umso weniger finden sich in
diesen Unterlagen fachliche Aussagen oder Würdigungen zur
Erforderlichkeit der Schutzausweisung unter dem Gesichtspunkt
der Erholung bzw. bestimmter Formen der Erholung oder zur
Abwägung von Belangen der Erholung mit den Interessen von
betroffenen Grundstückseigentümern oder von anderen Nutzern
des Gebietes. Das schließt es aus, den satzungsmäßig
festgelegten Schutzzweck im Nachhinein unter Rückgriff auf den
möglicherweise alternativ bzw. zusätzlich in Betracht
kommenden, vom Satzungsgeber bei der Ausweisung des
Schutzgebietes aber nicht - oder allenfalls ganz
untergeordnet - beabsichtigten Schutzzweck der
Erholungsfunktionen zu interpretieren.

50

Unter "Erhaltung" ist der Schutz des vorhandenen Zustandes
der Landschaft und des in ihr befindlichen natürlichen
Entwicklungspotentials vor Beeinträchtigungen zu verstehen.
Die Ausrichtung allein auf die Erhaltung des - im Zeitpunkt
der Unterschutzstellung - Bestehenden ergibt sich sowohl aus
dem Wortlaut des festgesetzten Schutzzwecks als auch aus den
hierzu gegebenen Erläuterungen und der darin enthaltenen
Verweisung auf das Entwicklungsziel 1.1., das in mehrfacher
Hinsicht Schutzgegenstände von Erhaltungsmaßnahmen umschreibt.
Der Erhalt der Landschaftselemente soll nach der Darstellung
im Entwurf des Erläuterungsberichts der Sicherung der
ökologischen und strukturellen Vielfalt der Landschaft dienen.
Landschaftsverändernde Maßnahmen in Form der Herbeiführung
oder Unterstützung bestimmter Entwicklungen zur positiven
Beeinflussung von Natur und Landschaft gehören, abgesehen von
den im Landschaftsplan im Einzelnen aufgeführten punktuellen
Vorhaben nach §§ 24, 26 LG, nicht zur Erhaltung der
Landschaft. Namentlich zählen Anreicherungen der Landschaft im
Sinne des Entwicklungsziels 1.2. nicht zum Zweck des
Landschaftsschutzgebietes. Überlegungen, die der Kläger
insoweit während des Verfahrens geäußert hat, sind deshalb
nicht entscheidungserheblich. Bei einem vom Kläger erwogenen
langfristigen Prozess, die Strukturen und die
Erscheinungsformen der Landschaft durch Rückgängigmachung in
der Vergangenheit stattgefundener Eingriffe und vor allem
durch die Zurücknahme der intensiven landwirtschaftlichen
Bewirtschaftung sowie durch freiwillige Maßnahmen zur
Verbesserung der ökologischen Gegebenheiten wieder an
historische Zustände ("münsterländische Parklandschaft")
anzunähern, handelt es sich im Hinblick darauf, dass die im
Landschaftsplan angelegte Fortdauer der bestehenden örtlichen
Verhältnisse etwaige zukünftige Veränderungen der Landschaft
verhindert, um (vage) Entwicklungschancen. Deren Bewahrung
liegt außerhalb der planerischen Konzeption für die Ausweisung
des Schutzgebietes, die auf das Unterlassen bzw. die Abwehr
von menschlichen Einwirkungen auf den zu schützenden Zustand
der Landschaft zielt, und weist keinen Bezug zur
Unterschutzstellung des Gebietes "T. Heide" in der
gegebenen räumlichen Abgrenzung auf. Weder im Landschaftsplan
selbst noch in dessen Arbeitsgrundlagen wird ein solcher, über
allgemeine Überlegungen zum gesamten Bereich des
Landschaftsplanes hinausgehender Bezug hergestellt und
fachlich begründet. Auch während des gerichtlichen Verfahrens
hat der Kläger insoweit nichts Substantiiertes vorgebracht,
insbesondere nicht nachvollziehbar dargetan, dass derartige
Entwicklungen durch die Unterschutzstellung als
Landschaftsschutzgebiet bedingt sind; die für die
Schutzausweisung maßgebenden Gliederungselemente der
Landschaft beruhen, wie das Kartenmaterial erkennen lässt,
weniger auf historisch gewachsenen Kulturformen als auf einer
neuzeitlichen Gestaltung der Landschaft, die in erster Linie
durch landwirtschaftliche Zweckmäßigkeit gesteuert worden
ist.

51

Die Vorhabenfläche hat an der im Landschaftsplan als
erhaltenswert eingestuften und für die Unterschutzstellung
maßgebenden Eigenart der Landschaft nicht teil. Als das Gebiet
prägend und deshalb für die Erhaltung bedeutsam wird
betrachtet, wie die Arbeitsgrundlagen für den Landschaftsplan
verdeutlichen, dass das überwiegend ackerbaulich genutzte
Gelände an Flurstücksgrenzen, Wegen und Gewässern in
wechselnden Abständen von Hecken und sonstigen Gehölzen
durchzogen wird. Das Landschaftsschutzgebiet erstreckt sich in
der Form eines nach Osten geöffneten Bogens von Norden nach
Süden. Im Inneren des Bogens, vom Landschaftsschutzgebiet
nicht erfasst, verläuft der L. bach . Die Vorhabenfläche
liegt am nordöstlichen Rand des südlichen Bogenabschnitts. Für
diesen Bereich stellt die Grundlagenkarte II b, die den
Bestand an "gliedernden und belebenden Landschaftselementen"
u.a. unter dem Blickwinkel des Vorhandenseins von Hecken,
Bäumen, Baumreihen und Baumgruppen wiedergibt und sich nach
den textlichen Äußerungen im Entwurf des Erläuterungsberichts
hierzu auf eine systematische Bestandserfassung und Analyse
der ökologischen Verhältnisse stützt, lediglich einen kurzen
Heckenabschnitt entlang des nordöstlichen Grenzbereichs dar.
Die sonstigen im festgesetzten Schutzzweck genannten und als
"gliedernd und belebend" erfassten Elemente der Landschaft,
die im näheren Umfeld der Vorhabenfläche anzutreffen sind,
befinden sich schwerpunktmäßig außerhalb des
Landschaftsschutzgebietes im Osten bzw. Norden der geplanten
Abgrabung. Insoweit hat der Kläger jedoch von einer
flächenmäßigen Schutzausweisung als Landschaftsschutzgebiet
abgesehen und die Flächen als "Landschaftsräume mit
geschütztem Baumbestand" ausgewiesen (§ 23 LG, § 18 BNatSchG).
Zweck dieses Schutzes, der - nicht anders als die Festsetzung
des Landschaftsschutzgebietes - auf die Aufnahme der prägenden
Landschaftsteile und die Bewertung aller gliedernden und
belebenden Landschaftselemente zurückgeht (Nr. 2.4 des
Landschaftsplanes), ist die Erhaltung der vorhandenen
Gehölzbestände zur Wahrung des typischen Landschaftsbildes und
zur Sicherung des Naturhaushaltes (Nrn. 2.4.83, 2.4.84 des
Landschaftsplanes). Geschützt werden (nur) die Gehölzbestände
in ihrer Eigenschaft als Landschaftsbestandteile, nicht aber,
wie im Landschaftsschutzgebiet, die Landschaft insgesamt
einschließlich ihrer Bestandteile. Folgerichtig hat der
Satzungsgeber ausdrücklich davon abgesehen, die Gehölzbestände
in den Landschaftsschutzgebieten dem Schutz nach § 23 LG, § 18
BNatSchG (zusätzlich) zu unterstellen.

52

Ein Gliederungselement, anhand dessen die Abgrenzung des
Landschaftsschutzgebietes entlang der östlichen
Grundstücksgrenze des geplanten Abgrabungsgeländes
nachvollzogen werden könnte, ist der Grundlagenkarte II b
nicht zu entnehmen. Insbesondere sind in der Karte keine
landschaftlichen Gegebenheiten dargestellt, die einen Grund
bilden könnten, für die Vorhabenfläche nicht den
Schutzstandard genügen zu lassen, der den benachbarten Flächen
im Osten und Norden durch die Ausweisung der Gehölzbestände
als geschützte Landschaftsbestandteile zuerkannt worden ist.
Derartige Gründe ergeben sich auch nicht aus der vom Kläger
während des Verfahrens als schützenswert hervorgehobenen
Eigenschaft des Landschaftsschutzgebietes als eine ruhige,
ganz überwiegend unverbaute Landschaft. Dieses Argument gibt,
lässt man sonstige Bedenken gegen seine Überzeugungskraft etwa
wegen des Flugbetriebes auf dem nahe gelegenen Flugplatz und
des generellen Schutzes des Außenbereiches vor Bebauung sowie
des festgelegten Schutzzwecks außer Acht, angesichts der
Umgebung der Vorhabenfläche keinen hinreichend fassbaren
Aufschluss über die in Frage stehende Ziehung der Grenzen des
Landschaftsschutzgebietes. Unergiebig ist insoweit auch der
Hinweis des Klägers, der Bereich am L. bach sei
schutzwürdig, jedoch mit Rücksicht auf Renaturierungsplanungen
der Stadt E. nicht in das Landschaftsschutzgebiet
einbezogen worden. Abgesehen davon, dass dies in den
Verwaltungsvorgängen keinen Niederschlag findet, können die
städtischen Planungen unabhängig von allem anderen nicht die
Schutzwirkungen eines Landschaftsschutzgebietes entfalten.
Zudem wird durch diese Überlegung des Klägers bestätigt, dass
der weit gefasste Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes
nicht an in der Örtlichkeit festzustellende signifikante
Besonderheiten anknüpft, die nur oder gehäuft oder in
eigentümlicher Ausprägung im Landschaftsschutzgebiet
anzutreffen sind und daher dessen Abgrenzung gegenüber der
Umgebung erklären können. Das steht im Einklang damit, dass
mit der Strukturierung der Landschaft u.a. durch Hecken und
Baumgruppen Merkmale bezeichnet werden, die in dem weithin
offenen Gelände auch ausweislich des Kartenmaterials durchaus
noch - nicht zuletzt außerhalb des Landschaftsschutzgebietes -
verbreitet und mangels sonstiger Präzisierung der
charakteristischen Eigenschaften der Landschaft für eine
fachlich fundierte Grenzziehung unter dem Gesichtspunkt einer
"Heckenlandschaft" nur unter Schwierigkeiten herangezogen
werden können. Welchen Standort oder welche Beschaffenheit
eine Hecke oder Baumgruppe haben muss, um als "gliederndes
Landschaftselement" Beachtung zu finden, ist nicht
konkretisiert worden; Wallhecken sind ohnehin kraft Gesetzes
geschützt (§ 47 LG).

53

Besonderheiten der Landschaft, die für eine Einbeziehung
der Vorhabenfläche in das Schutzgebiet sprechen könnten, gibt
auch die Grundlagenkarte II a nicht wieder, in der die
naturräumlichen Einheiten und die ökologischen Einheiten
dargestellt sind. Die in diesem Bereich anzutreffenden
Flachhänge und Flachrücken des E. Höhenrückens sowie die
grundwasserbeeinflussten Talauen und Talmulden begradigter
Fließgewässer erstrecken sich innerhalb wie außerhalb des
Landschaftsschutzgebietes, ohne dass insoweit
Gewichtungsmerkmale oder sonstige Kriterien für eine fachlich
schlüssige Begrenzung des Schutzgebietes aufgezeigt würden.

54

Besonders bedeutsam für die Ausweisung und Abgrenzung des
Landschaftsschutzgebietes war dem Entwurf des
Erläuterungsberichts zufolge der Umstand, dass der
Gebietsentwicklungsplan mit dem damaligen Stand 1980 im Raum
südlich/südöstlich von I. (T. Heide) einen
Bereich für den Schutz der Landschaft vorsah. Die östliche
Grenze dieses Bereichs verlief indessen in deutlichem Abstand
westlich von der Vorhabenfläche entfernt, sodass die
Erforderlichkeit der Unterschutzstellung der Vorhabenfläche
durch den Gebietsentwicklungsplan nicht bestätigt wird. Das
hindert, obwohl der Gebietsentwicklungsplan als
Landschaftsrahmenplan aufgrund der ihm notwendig zugrunde
liegenden Erhebungen und Bewertungen sowie seiner
Zielsetzungen als fachbehördliche Aussage über den Sinn und
die Notwendigkeit von Landschaftsschutzmaßnahmen verstanden
werden kann, nicht die Einbeziehung der Vorhabenfläche, weil
der Gebietsentwicklungsplan insoweit keine Sperrwirkung
entfaltet. Die Erstreckung des Schutzbereichs über den im
Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen Rahmen hinaus erfordert
jedoch tragfähige Gründe, die auch auf diesen Umstand Bedacht
nehmen. Legt man für die Ausdehnung des nach dem
Gebietsentwicklungsplan vorgesehenen Schutzbereichs die
nachrichtliche Wiedergabe in der Grundlagenkarte I zugrunde,
beträgt der Abstand der östlichen Grenze des Schutzbereichs
zur Vorhabenfläche ca. 400 m, derjenige zur festgesetzten
Grenze des Landschaftsschutzgebietes ca. 650 m. Ein auf den
Zweck der Unterschutzstellung zurückzuführender Grund, das
Landschaftsschutzgebiet trotz dieser beträchtlichen Entfernung
so abzugrenzen wie geschehen, ist im Landschaftsplan und
seinen Entstehungsvorgängen nicht ansatzweise angesprochen
worden. Der im Aufstellungsverfahren erhobene Einwand des
früheren Eigentümers der Vorhabenfläche, der
Gebietsentwicklungsplan sehe eine Schutzausweisung insoweit
nicht vor, ist vom Kläger nach entsprechender interner
Stellungnahme der unteren Landschaftsbehörde dahingehend
beschieden worden, die notwendige größere Abgrenzung liege
innerhalb eines im Regierungsbezirk üblichen Toleranzbereichs.
Eine auf die Kriterien für die Schutzausweisung inhaltlich
eingehende Erklärung für die behauptete Notwendigkeit ist
unterblieben. Sie ist auch nicht an anderer Stelle während des
Aufstellungsverfahrens erfolgt und selbst im gerichtlichen
Verfahren nicht nachgeholt worden. Das Berufungsvorbringen,
der östlich an das im Gebietsentwicklungsplan dargestellte
Schutzgebiet angrenzende Bereich, mithin die Vorhabenfläche
und das ihr vorgelagerte Gelände, sei nicht minder
schutzwürdig als das Schutzgebiet selbst, ist nicht an
fassbaren Kriterien im Hinblick auf den Schutzzweck des
Landschaftsschutzgebietes orientiert, vor allem nicht am
hierfür entscheidenden Vorhandensein einer vielfältigen
Gliederung der Landschaft durch die aufgeführten
Strukturelemente. Eine vielfältige, also den Eindruck des
Abwechslungsreichtums vermittelnde, Abfolge von freien Flächen
und Gliederungselementen wie u.a. Hecken wird durch die
Situation der Vorhabenfläche selbst und ihrer näheren
Umgebung, soweit sie unter Landschaftsschutz gestellt worden
ist, gerade, wie gesagt, nicht bestätigt.

55

Als "Pufferzone", die für sich genommen nicht schutzwürdig
ist, aber zum Schutz schutzwürdiger Teile eines Schutzgebietes
in dieses einbezogen werden kann,

56

vgl. BVerwG, Beschluss vom
13. August 1996 - 4 NB 4.96 -, Buchholz
406.401 § 13 BNatSchG Nr. 2,

57

kann die Vorhabenfläche nicht angesehen werden. Eine solche
Funktion wird im Hinblick auf den konkreten Schutzzweck des
Landschaftsschutzgebietes einem nicht inmitten schutzwürdiger
Flächen liegenden Bereich schon im Ansatz schwerlich zukommen.
Jedenfalls ist weder aus den vom Kläger vorgelegten Unterlagen
ersichtlich noch sonst dargetan worden, dass die Erreichung
der Schutzziele für die Flächen westlich der geplanten
Abgrabung erschwert oder gefährdet wäre, wenn die
Vorhabenfläche nicht in das Schutzgebiet einbezogen worden
wäre. Ins Gewicht fällt auch insoweit, dass im Bereich
nördlich und östlich der Vorhabenfläche der Schutzstandard
unterschritten wird, den der Satzungsgeber für das
Landschaftsschutzgebiet als erforderlich angesehen hat.

58

Soweit das Landschaftsschutzgebiet entlang von Straßen und
Wegen abgegrenzt worden ist, kann aus diesem Umstand die
Erforderlichkeit der Einbeziehung der Vorhabenfläche ebenfalls
nicht abgeleitet werden. Zwar befindet sich an der östlichen
Grenze des geplanten Abgrabungsgeländes ein Weg, während
westlich hiervon Vergleichbares erst in einer gewissen
Entfernung zutrifft. Das ist aber nicht gleich bedeutend mit
einem Mangel an alternativen im Gelände sichtbaren, dem
Schutzzweck genügenden Abgrenzungsmerkmalen. Westlich der
Vorhabenfläche verläuft in südlicher Richtung ein
Wirtschaftsweg, der von einer - nach der Grundlagenkarte I die
Landschaft gliedernden bzw. prägenden - Hecke begleitet wird,
bis zu dem Bach, den der Kläger in dessen weiteren Verlauf
selbst als Grenze des Landschaftsschutzgebietes festgesetzt
hat. An diesem Wirtschaftsweg befand sich ausweislich der
Grundlagenkarte I der Eckpunkt für die Abgrenzung des im
Gebietsentwicklungsplan dargestellten Schutzbereichs. Es gibt
keinen Anhalt dafür, dass gleichwohl eine Grenzziehung
westlich der Vorhabenfläche zur Schmälerung der Funktion des
Landschaftsschutzgebietes geführt hätte. Damit löst sich die
vorgenommene Begrenzung von dem für die Schutzausweisung
maßgebenden Erfordernis der Schutzwürdigkeit und
Schutzbedürftigkeit der unter Schutz gestellten Flächen. Die
Ausrichtung der Grenzziehung an Straßen oder Wegen zielt als
solche lediglich auf die örtlich unverkennbare Markierung der
Grenze zum Landschaftsschutzgebiet. Ein Handlungsspielraum,
bei dem dieser Gesichtspunkt zum Tragen kommen könnte, ist
jedoch erst und nur dann eröffnet, wenn durch die Ausdehnung
des Schutzgebietes bis zur Straße oder zum Weg nicht Flächen
erfasst werden, für die die oben genannten
Schutzvoraussetzungen nicht erfüllt sind.

59

Die Zugehörigkeit der Vorhabenfläche zum Naturpark "I.
N. " ist in Anbetracht von dessen Lage und Ausdehnung im
Großraum zwischen E. im Osten und X. im Westen, der
gegebenen landschaftlichen Unterschiede sowie der
ausschnittartigen Ausweisung von Landschaftsschutzgebieten und
Naturschutzgebieten für die konkrete Abgrenzung des
Landschaftsschutzgebietes ohne greifbaren Aussagegehalt; im
Naturpark liegen sogar in der näheren Umgebung der
Vorhabenfläche Gebiete, die der Kläger trotz vorhandener
Gehölze und anderer Gliederungselemente der Landschaft gerade
nicht als Landschaftsschutzgebiet unter Schutz gestellt hat.

60

Selbst wenn man die Erforderlichkeit der
Unterschutzstellung der Vorhabenfläche bejahen würde,
scheitert die Rechtmäßigkeit der Schutzausweisung zumindest
daran, dass die gebotene Abwägung mit entgegenstehenden
Belangen nicht ordnungsgemäß vorgenommen worden ist. Dabei ist
zum einen zu beachten, dass eine Ausnahme von den
Verbotsregelungen, soweit hier von Belang, lediglich für
Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 des
Baugesetzbuches (BauGB) zugelassen worden ist (Nr. 2.2 E
Abs. 2 des Landschaftsplanes). Gemeint hiermit ist § 35 Abs. 1
Nrn. 1 bis 3 BauGB in der seinerzeit geltenden Fassung der
Bekanntmachung vom 8. Dezember 1986, BGBl. I S. 2253, sodass
eine Ausnahme nur für Vorhaben in Betracht kommt, die einen
engen Zusammenhang mit einem land- oder forstwirtschaftlichen
Betrieb aufweisen. Die durch das Bau- und Raumordnungsgesetz
1998 vom 18. August 1997, BGBl. I S. 2081, bewirkte Änderung
des § 35 Abs. 1 BauGB, wonach die bisherige Vorschrift des
§ 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB zu § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB geworden
ist mit der Folge, dass die einem ortsgebundenen gewerblichen
Betrieb dienenden Vorhaben nunmehr dem Wortlaut nach der
Ausnahmebestimmung im Landschaftsplan unterfallen, ist vom
Willen des Satzungsgebers ersichtlich nicht gedeckt. Die
Annahme einer dynamischen Verweisung, die die Rechtsänderungen
infolge des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 in den
Regelungsgehalt des Landschaftsplanes einbeziehen würde,
scheitert daran, dass die Ausnahmeregelung Teil der
erforderlichen Abwägung hinsichtlich der Festsetzung des
Landschaftsschutzgebietes und der einzelnen Verbote ist. Die
nachträglichen Änderungen der hierbei in Bezug genommenen
Vorschriften des Bundesbaugesetzes konnte der Satzungsgeber
bei der Abwägung schlechterdings nicht berücksichtigen;
Ausnahmen von Verboten für Nutzungen, die nicht durch land-
oder forstwirtschaftliche Bezüge gekennzeichnet sind, wollte
der Satzungsgeber, wie der Landschaftsplan auch im Übrigen
zeigt, nicht zulassen. Zum anderen hängt eine Befreiung nach
§ 69 Abs. 1 LG von einem atypischen Sachverhalt ab. Mit der
Möglichkeit einer Befreiung nach § 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. a
LG, § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG sollen Sachlagen
bewältigt werden können, in denen im Einzelfall die Anwendung
der notwendigerweise generalisierenden und schematisierenden
Regelungen zu Ergebnissen führt, die mit dem Normzweck nicht
übereinstimmen würden.

61

Vgl. BVerwG, Beschluss vom
14. September 1992 - 7 B 130.92 -,
Buchholz 406.401 § 31 BNatSchG
Nr. 2.

62

Eine Befreiung aus Gründen, die sich bei einer Vielzahl
gleich gelagerter Fälle, wenn nicht für alle von der
Schutzausweisung betroffenen Grundstücke anführen ließen,
liefe dem Grundkonzept der Planung zuwider und wäre der Sache
nach eine dem Satzungsänderungsverfahren durch den
Satzungsgeber vorbehaltene Korrektur der Planung.

63

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. März
1999 - 4 B 5.99 -, NVwZ 1999, 1110;
Beschluss vom 20. November 1989 - 4 B
163.89 -, Buchholz 406.11 § 31
BBauG/BauGB Nr. 29.

64

Die Erforderlichkeit einer Befreiung aus überwiegenden
Gründen des Gemeinwohls (§ 69 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b LG, § 31
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG) kommt nur in Betracht, wenn ein
konkretes öffentliches Interesse für die Verwirklichung des
Vorhabens gerade am vorgesehenen Standort streitet. Die
bergrechtliche Rohstoffsicherungsklausel (§ 48 Abs. 1 Satz 2
BBergG), die im gesamtwirtschaftlichen Interesse die heimische
Rohstoffversorgung sicherstellen will, suspendiert hiervon
nicht. Eine landschaftsrechtliche Schutzvorschrift, die
rechtmäßig unter Abwägung auch des öffentlichen Interesses an
der Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen erlassen worden
ist,

65

vgl. BVerwG, Beschluss vom
25. August 1995 - 4 B 191.95 -,
Buchholz 406.27 § 48 BBergG Nr. 5,

66

ist keiner "Anwendung" nach § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG
dahingehend zugänglich, dass dem allgemeinen
Gewinnungsinteresse, das dem vom landschaftsrechtlichen
Normgeber vorausgesehenen und deshalb typischen Fall
entspricht, der Vorrang eingeräumt wird. Anderenfalls würde
die Normsetzung des zuständigen Planungsträgers durch
Einzelfallregelungen anderer Behörden ausgehöhlt und ersetzt.
Ist der Abbau eines bestimmten Rohstoffes an der konkreten
Stelle nicht zur Sicherung des Rohstoffmarktes erforderlich,
ist die für die Erteilung der Befreiung zuständige Behörde
objektiv-rechtlich daran gebunden, dass der Träger der
Landschaftsplanung im Rahmen der ihm bei der Schutzausweisung
obliegenden Abwägung bereits eine grundsätzlich
rechtsverbindliche Entscheidung des Inhalts getroffen hat,
dass die für die Schutzausweisung sprechenden
Gemeinwohlbelange überwiegen.

67

Für im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Landschaftsplanes
noch nicht ausgeübte (Nr. 2.2 C Buchst. d des
Landschaftsplanes) privatnützige gewerbliche Vorhaben, die
nicht durch besondere Umstände des Einzelfalls charakterisiert
sind, also für den typischen Fall gewerblicher Vorhaben
einschließlich der Abgrabungsvorhaben, bedeutet das der Sache
nach ein zwingendes Verbot der Realisierung im
Landschaftsschutzgebiet. Für dessen Geltungsanspruch kommt es
auf die individuellen Belange des Vorhabenträgers und die
tatsächliche Beeinträchtigung des Schutzzwecks im jeweiligen
Einzelfall nicht an. Auf diesem Verständnis der für das
Landschaftsschutzgebiet geltenden Regelungen beruht das
Klagebegehren.

68

Eine dieser Tragweite der Unterschutzstellung angemessene
und sachgerecht abwägende Berücksichtigung der Belange der
Grundstückseigentümer hat, jedenfalls was das Abgrabungsverbot
für die Vorhabenfläche angeht, nicht stattgefunden. Dem
Entwurf des Erläuterungsberichts zufolge war bekannt, dass im
Planungsbereich zum Teil mächtige T. mit hohen Anteilen an
Quarz lagern. Die Bedeutung der Lagerstätten wurde durch
landesplanerische Aussagen, bergamtliche Auskünfte und
zahlreiche vorhandene Abgrabungen unterstrichen. Das Interesse
an der Ausbeutung dieser hiernach als abbauwürdig zu
erkennenden Sandvorkommen lag angesichts der bestehenden
Abgrabungen nahe und wurde durch das Vorhaben der
Beigeladenen, das dem Kläger während des
Aufstellungsverfahrens für den Landschaftsplan zur Kenntnis
gelangte, unmissverständlich verdeutlicht. Die deshalb
notwendige und auch nicht wegen der vom Grundstückseigentum
abgelösten öffentlich-rechtlichen Ordnung des Zugriffs auf das
Grundwasser (§ 1 a Abs. 3 WHG) entbehrliche Aufarbeitung des
in dieser Richtung damit offen zutage liegenden Konfliktstoffs
der Unterschutzstellung ist dennoch unterblieben. Eine
abwägende Auseinandersetzung mit den der Unterschutzstellung
widerstreitenden Belangen, namentlich solchen nicht
landwirtschaftlicher Art, ist anhand der schriftlichen
Unterlagen zum Landschaftsplan nicht zu erkennen;
sachbezogene, am Zweck der Ausweisung des
Landschaftsschutzgebietes ausgerichtete Kriterien für die
Überwindung dieser Belange sind nicht festgehalten worden.
Damit bleibt namentlich im Hinblick auf die unterschiedliche
Behandlung der in das Landschaftsschutzgebiet einbezogenen und
der nördlich bzw. östlich der Vorhabenfläche befindlichen
Bereiche offen, von welchen Maßstäben sich der Kläger hat
leiten lassen. Insbesondere ist der Kläger nicht - zumindest
nicht nachweisbar - der Frage nachgegangen, inwieweit sich
eine Abgrabung auch und gerade der Vorhabenfläche nachteilig
auf das Erreichen des Schutzzwecks auswirken werde. Insofern
wäre zumindest eine von den Leitlinien der Planung ausgehende,
nachvollziehbare Befassung mit dem Verbot von Abgrabungen
geboten gewesen, zumal solchen, die die vorhandenen
Gliederungselemente der Landschaft unberührt lassen. Es
versteht sich keineswegs von selbst, dass eine solche
Abgrabung Gefährdungen oder Beeinträchtigungen der
"gegliederten Landschaft" hervorruft, mithin dem Schutzzweck
zuwider läuft. Bezogen auf die Vorhabenfläche bestand hierzu
aufgrund des Gebietsentwicklungsplans, nach dem diese Fläche
nicht in einen Bereich für den Schutz der Landschaft
einbezogen war, sowie der geäußerten Nutzungsabsichten
besonderer Anlass. Die Größe des vom Landschaftsplan erfassten
Gebietes und das Ausmaß der damit gegebenenfalls verbundenen,
im Wege der Abwägung zu bewältigenden Problematik konnten den
Kläger hiervon nicht entbinden. Abgesehen davon, dass der
Umfang und der Schwierigkeitsgrad der Aufgabenstellung ohne
wesentliche Bedeutung sind für die Einhaltung der rechtlichen
Anforderungen an eine rechtmäßig abwägende Schutzausweisung,
hatte es der Kläger in der Hand, die Landschaftsplanung in
Form von Landschaftsplänen für einzelne Teile des
Kreisgebietes zu betreiben und die jeweils zu überplanenden
Gebiete u.a. entsprechend der bei ihm vorhandenen
Arbeitskapazitäten zu bemessen. Außerdem sind im
Landschaftsplan Regelungen, die im Rechtsverhältnis zu den
betroffenen Bürgern verbindliche Wirkungen entfalten (§§ 16
Abs. 2 Satz 4, 33 ff. LG) und demgemäß in besonderem Maße
abwägungserheblich sind, lediglich für Teilbereiche bzw. für
einzelne Stellen enthalten.

69

Sollte dem Abgrabungsverbot unausgesprochen die Vorstellung
zugrunde liegen, jede Abgrabung, die ein Gewässer entstehen
lasse, sei mit dem Schutzzweck des Landschaftsschutzgebietes
unvereinbar, wäre diese Annahme in ihrer Allgemeinheit durch
keinerlei fachliche Äußerung untermauert. Im Gegenteil wird im
Entwurf zum Erläuterungsbericht die Schaffung größerer
Wasserflächen im Planungsgebiet vom landschaftspflegerischen
Standpunkt aus begrüßt, weil hierdurch der Erlebniswert und
das biologische Potential erhöht würden. Soweit ein
Abgrabungsgewässer zwischen den als landschaftsprägend
angesehenen Gliederungselementen der Landschaft verbleibt und
deren Zustand nicht antastet, ist eine gleichwohl eintretende
nachteilige Beeinflussung des ökologischen Wirkungsgefüges
oder des Landschaftsbildes zumindest erwägens- und
begründungsbedürftig. Zureichende Anhaltspunkte in dieser
Richtung, die etwa auch die Wirkungen der intensiven
ackerbaulichen Nutzung der ökonomisch zugeschnittenen
Großfelder auf die ökologischen Verhältnisse und das
Landschaftsbild nicht unberücksichtigt lassen, ergeben sich
aus dem Vorbringen des Klägers und den von ihm vorgelegten
Unterlagen nicht. Die Befürchtung des Klägers, ein Baggersee
berge die Gefahr eines landschaftsschädigenden Erholungsdrucks
in sich, mag je nach den Umständen des Einzelfalles zutreffen.
Die ihr innewohnende Überlegung, es gelte den bisherigen
ruhigen Charakter des Schutzgebietes zu bewahren, findet
bereits im festgesetzten Schutzzweck des
Landschaftsschutzgesetzes keinen genügenden Anknüpfungspunkt;
welche negativen Auswirkungen von Freizeitaktivitäten im
Umfeld eines auf dem Vorhabengelände entstehenden
Abgrabungssees auf die "Erhaltung der gegliederten Landschaft"
in diesem Raum ausgehen sollen, hat der Kläger auch in der
mündlichen Verhandlung nicht überzeugend erklärt. Des Weiteren
ist die Überlegung, durch Nebenbestimmungen zu einem
Planfeststellungsbeschluss ließen sich Störungen durch
Erholungssuchende generell nicht hinreichend minimieren, nicht
mehr als eine Behauptung, deren Richtigkeit weder durch die an
vorhandenen Baggerseen auftretenden Probleme noch durch die
bisherige Verwaltungspraxis bei der Überwachung von
Abgrabungen bestätigt wird. Wird ein solcher See nach
Beendigung der Abgrabung ausschließlich ökologischen Zwecken
unterworfen, entsprechend hergerichtet und überwacht sowie
wirkungsvoll - etwa durch breite dornige Hecken und
wasserführende Gräben - abgesperrt, dürfte in einem abseits
von Hauptverkehrsstraßen liegenden Bereich das Risiko
landschaftsbeeinträchtigender Handlungen wenigstens in
zahlenmäßiger Hinsicht in geeigneter Weise herabgesetzt
werden.

70

Der hiernach gegebene Abwägungsmangel ist offensichtlich
und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (§ 30
Abs. 2 Satz 1 LG). Er betrifft die Zusammenstellung und
Aufbereitung des Abwägungsmaterials sowie die Gewichtung der
Belange und ergibt sich ohne weiteres aus den dem
Landschaftsplan zugrunde liegenden Unterlagen. Nach den
Umständen des vorliegenden Falles besteht die konkrete
Möglichkeit, dass ohne den Mangel von einer
Unterschutzstellung jedenfalls der Vorhabenfläche mit dem
festgelegten Abgrabungsverbot Abstand genommen worden wäre.

71

Der Abwägungsmangel ist nicht wegen verspäteter
Geltendmachung gemäß § 30 Abs. 3 LG unbeachtlich. Diese
Vorschrift ist nach Inkrafttreten des Landschaftsplanes durch
das Gesetz zur Änderung des Landschaftsgesetzes vom 19. Juni
1994, GVBl. NRW S. 418, in das Landschaftsgesetz eingefügt
worden. Die nachträgliche Herbeiführung der Wirkungen des § 30
Abs. 3 LG für Landschaftspläne, die vor Ablauf von drei
Monaten nach Inkrafttreten des Änderungsgesetzes in Kraft
getreten sind, verlangt die Nachholung des nach § 30 Abs. 4 LG
notwendigen Hinweises und die weitere Belehrung im Sinne des
§ 30 Abs. 1 und 2 LG (Art. II Nr. 6 des Änderungsgesetzes vom
19. Juni 1994). Von dieser Möglichkeit, die nunmehr geltenden
Grundsätze der Planerhaltung auf den Landschaftsplan zu
erstrecken, hat der Kläger keinen Gebrauch gemacht.

72

Sonstige Rechte des Klägers, aus denen der geltend gemachte
Abwehranspruch abgeleitet werden könnte, sind weder dargetan
worden noch ersichtlich. Auf das erstinstanzlich angeführte
Einvernehmen nach § 14 Abs. 3 WHG ist der Kläger im
Berufungsverfahren nicht zurückgekommen. Das beruht
ersichtlich auf der zutreffenden Auffassung, dass das
planfestgestellte Vorhaben sich nicht auf eine der Erlaubnis
oder der Bewilligung unterliegende Grundwasserbenutzung
bezieht (§ 3 Abs. 3 Satz 1 WHG) und es des Einvernehmens
deswegen nicht bedarf.

73

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3
VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozessordnung.

74

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
der §§ 132 Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.

75