Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-07, Aktenzeichen 1 K 1500/06
ECLI:DE:VGGE:2007:0307.1K1500.06.00

Tenor

Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides
der Bezirksregierung B. vom 17. Mai 2006 verurteilt, die dienstliche
Beurteilung des Klägers vom 19. Dezember 2005 aufzuheben und eine neue
dienstliche Beurteilung des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts zu erstellen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der am 28. Oktober 1961 geborene Kläger steht als Polizeikommissar
(Besoldungsgruppe A 9 BBesO, I. Säule - seit dem 28. Januar 2000 - ) bei
dem Polizeipräsidium C. im Dienst des Beklagten.

3

Der Kläger erhielt folgende dienstliche Beurteilungen:

4

vom 25. Juni 2001: Beurteilungszeitraum 1. Januar 1997 - 31. Januar
2001, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 4, 3 Punkte)

5

vom 26. März 2003: Beurteilungszeitraum 1. Februar 2001 - 31.
Dezember 2002, Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 3, 5 Punkte)

6

die im vorliegenden Verfahren angegriffene Beurteilung vom 19.
Dezember 2005: Beurteilungszeitraum 1. Januar 2003 - 30. September 2005,
Gesamturteil 3 Punkte (Hauptmerkmale: 3, 3, 3 Punkte).

7

Die Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2005 wurde durch folgende
allgemeine Maßnahmen vorbereitet und begleitet:

8

Durch Verfügung vom 29. Juli 2005 bildete das Polizeipräsidium C. -
vorbehaltlich der Zustimmung des Personalrats - folgende
Vergleichsgruppen:

9

- 8 Vergleichsgruppen in der Besoldungsgruppe A 9 g. D. (1. und 2.
Säule): je eine für die sieben Unterabteilungen (PI Mitte, PI West, PI Ost, PI
I. /X. -F. , PI X1. , ZKB, BP/PSD) sowie eine gemeinsame für
mehrere Dienststellen (Pressestelle, PÄD, VL 1-3, Stab GS, Staatsschutz);
die letztgenannte Vergleichsgruppe umfasste 21 zu beurteilende Beamte und
die anderen sieben Vergleichsgruppen umfassten 40 bis 126 zu beurteilende
Beamte;

10

8 Vergleichsgruppen in der Besoldungsgruppe A 10 g. D. (1. und 2.
Säule) entsprechend der vorgenannten Aufteilung; die Vergleichsgruppen
umfassten 29 bis 78 Beamte;

11

1 Vergleichsgruppe für die Besoldungsgruppe A 11 g. D. (2. Säule)

12

1 Vergleichsgruppe für die Besoldungsgruppe A 12

13

Die Verfügung enthält außerdem folgende Passagen:

14

„Die Erstbeurteilerin/der Erstbeurteiler macht ihren/seinen
Beurteilungsvorschlag frei von Weisungen und ist nicht an Quoten
gebunden.

15

Es gilt grundsätzlich Notenverbrauch nach einer Beförderung im
Beurteilungszeitraum, Ausnahmen bedürfen besonderer Begründung.

16

Bei Perpetuierung besteht grundsätzlich die Annahme der höheren Note,
es sei denn im Quervergleich kann dargestellt werden, dass sich bei einer
Beamtin/einem Beamten die Lebens- und Berufserfahrung nicht positiv auf die
Leistungsentwicklung ausgewirkt hat oder er/sie schlechter zu beurteilen ist.
Eine schematisierte Begründung reicht hierzu nicht aus."

17

Durch Erlass vom 10. August 2005 legte das Innenministerium des
Landes Nordrhein-Westfalen nach Abstimmung mit dem Polizei-
Hauptpersonalrat den Beurteilungsstichtag für den gehobenen Dienst auf den
1. Oktober 2005 fest und bestimmte, dass ab dem 4. Quartal 2005 bei der
Zuweisung von Beförderungsplanstellen A 9 g. D. bis A 11 keine weitere
Unterteilung mehr vorgenommen werde.

18

Unter dem 2. November 2005 teilte die Bezirksregierung B. den
Kreispolizeibehörden des Bezirks Folgendes mit:

19

„das Innenministerium hat mich gebeten, zu belegen, dass in den
Kreispolizeibehörden meines Bezirks die Richtsätze gemäß Nr. 8.2.2 BRL-Pol
in allen Vergleichsgruppen eingehalten werden. Für den Fall von
Quotenüberschreitungen behält sich das Innenministerium vor, die jeweilige
Behördenleiterin oder den jeweiligen Behördenleiter zur Durchführung einer
richtliniengemäßen Beurteilung zu beraten.

20

Ich bitte Sie deshalb, mir für die Vergleichsgruppen der zu beurteilenden
Beamten eine Übersicht der von ihnen beabsichtigten Endnoten mit
Quotenberechnung vorzulegen, sobald das Beurteilungsverfahren in ihrem
Hause das entsprechende Stadium erreicht hat. Die Beurteilungen dürfen
nicht schlussgezeichnet und nicht ausgehändigt werden, bevor Sie von mir
eine entsprechende Verfügung erhalten haben."

21

Die Beurteilerbesprechung für die Besoldungsgruppe A 9 BBesO fand am
13. Dezember 2005 statt. An ihr nahmen außer dem Endbeurteiler und der
Gleichstellungsbeauftragten 15 weitere Personen teil. Nach Abschluss der
Beratung aller acht Vergleichsgruppen wurden alle Notenfestsetzungen
nochmals in einer abschließenden Besprechung daraufhin überprüft, ob im
Quervergleich aller Beamten/-innen der gesamten Besoldungsgruppe
Korrekturen vorgenommen werden mussten. Dieser Abgleich wurde im
Interesse einer behördenweiten Vergleichbarkeit der Beurteilungen
vorgenommen, da sich alle Beamten/-innen einer Besoldungsgruppe in
Konkurrenz um mögliche Beförderungsstellen befinden. In der
Beurteilerbesprechung war die Beurteilung der einzelnen Beamten nicht
schon nach Behandlung der einzelnen Vergleichsgruppen von insgesamt acht
Vergleichsgruppen abgeschlossen, sondern erst nach Abhandlung aller acht
Vergleichsgruppen einer Besoldungsgruppe. So ist es bei einzelnen Beamten
vorgekommen, dass die Frage nach der richtigen Punktzahl zunächst offen
geblieben ist. Bei einzelnen Beamten hat es auch in der zweiten Stufe, das
heißt in der abschließenden Besprechung, noch Veränderungen
gegeben.

22

Die Einhaltung der Richtwerte in der Besoldungsgruppe A 9 BBesO (5
Punkte: 9,74 %; 4 Punkte: 19,85 % unter Einbeziehung der nicht beurteilten
Mitglieder der Vergleichsgruppen) teilte das Polizeipräsidium C. am 13.
Dezember 2005 der Bezirksregierung B. mit, die noch an demselben Tag
mitteilte, dass keine Bedenken gegen die Schlusszeichnung und
Aushändigung der Beurteilungen bestünden.

23

In der Vergleichsgruppe des Klägers wurden 48 Beamtinnen und Beamte
beurteilt, die folgende Gesamturteile erhielten

24

5 Punkte:	5

25

4 Punkte	11

26

3 Punkte	32.

27

Für den Kläger, der in der ZKB beschäftigt ist, nahm das
Beurteilungsverfahren zum Stichtag 1. Oktober 2005 folgenden Verlauf:

28

Das Beurteilungsgespräch fand am 22. Oktober 2005 statt.

29

Der Erstbeurteiler schlug als Gesamturteil 4 Punkte vor und bewertete die
Hauptmerkmale wie folgt:

30

Leistungsverhalten:	4 Punkte (Submerkmale: 4, 4, 4, 4, 4, 4, 4)

31

Leistungsergebnis:	4 Punkte (Submerkmale: 4, 4)

32

Sozialverhalten:	4 Punkte (Submerkmale: 4, 4, 4).

33

Der Endbeurteiler senkte die drei Hauptmerkmale und das Gesamturteil
auf 3 Punkte ab. Zur Begründung der Abweichungen gab er an:

34

„Im Rahmen des Quervergleichs mit den Beamten im gleichen
statusrechtlichen Amt wird das Hauptmerkmal wie folgt beurteilt:..." und

35

„Das abweichende Gesamturteil ergibt sich aufgrund der Gewichtung der
Hauptmerkmale und im Rahmen des Quervergleichs mit den Beamten im
gleichen statusrechtlichen Amt."

36

Die Beurteilung vom 19. Dezember 2005 wurde dem Kläger am 29.
Dezember 2005 bekannt gegeben.

37

Unter dem 3. Januar 2006 legte der Kläger Widerspruch gegen die
Beurteilung ein. Zur Begründung machte er geltend, der Erstbeurteiler habe
entgegen Nr. 9.1 BRL-Pol nicht weisungsunabhängig gehandelt. Der
Erstbeurteiler, KHK Neuhaus, habe deutlich gemacht, dass er den Kläger als
„5-Punkte-Kandidat" ansehe. Entgegen dieser Auffassung habe er jedoch
lediglich 4 Punkte für Gesamturteil und Hauptmerkmale vorgeschlagen. Es sei
davon auszugehen, dass der Erstbeurteiler auf Grund von internen Vorgaben
nicht seine wahre Auffassung von der Leistung des Klägers wiedergegeben
habe.

38

In einer vom Polizeipräsidium C. im Widerspruchsverfahren
eingeholten Stellungnahme vom 8. Februar 2006 äußerte sich KHK O.
u.a. wie folgt:

39

„In der neu gebildeten, durch Zusammenlegung der 1. Säule und 2. Säule
entstandenen Vergleichsgruppe, wurde KK S. U. durch den
Unterzeichner und Erstbeurteiler in allen Hauptmerkmalen sowie im
Gesamturteil mit 4 Punkten beurteilt. Die Einschätzung, KK S. U. sei
ein „5-Punkte-Kandidat", bezog sich auf den Zeitraum, in dem nur die
Beamten der 1. Säule zu vergleichen und zu beurteilen waren. ... Diese
Beurteilung erfolgte durch den Unterzeichner und Erstbeurteiler
weisungsunabhängig."

40

Mit Bericht vom 16. März 2006 legte das Polizeipräsidium C. der
Bezirksregierung B. den Widerspruch vor und führte aus, eine
Einflussnahme im Sinne interner Vorgaben für den Erstbeurteiler sei
angesichts der Stellungnahme von KHK O. im vorliegenden Einzelfall und
auf Grund der Verfügung vom 29. Juli 2005 auch generell auszuschließen.
Die völlig neue Vergleichsgruppenbildung mit Beamten der 1. und 2. Säule
aus der Unterabteilung ZKB erkläre u. a. , dass der Kläger nicht besser als bei
der vorhergehenden Beurteilung beurteilt werden könne. Bei der
Beurteilerbesprechung sei beachtet worden, dass bei der nunmehr dritten
Regelbeurteilung in demselben Statusamt grundsätzlich davon auszugehen
gewesen sei, dass aufgrund zugewachsener Lebens- und Diensterfahrung ein
positiveres Ergebnis erzielt werde. Bei dem Kläger seien jedoch
Leistungsrückstände im Vergleich mit den Leistungsbildern von Beamten, die
mit 4 Punkten zu beurteilen zu gewesen seien, über alle Hauptmerkmale zu
sehen gewesen. Im Rahmen des Richtsatzes von 20 Prozent habe dem
Kläger nicht zu Ungunsten leistungsmäßig stärkerer Beamter die Gesamtnote
4 Punkte zuerkannt werden können. Zu diesen mit 4 Punkten zu
beurteilenden Leistungsträgern habe er in der Gesamtschau aller zu
berücksichtigenden Aspekte letztlich nicht aufschließen können. Die
Leistungen seien auch nicht so gewesen, dass im Einzelfall die
Überschreitung des Richtsatzes gerechtfertigt gewesen wäre.

41

Den Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung B. durch
Widerspruchsbescheid vom 17. Mai 2006 zurück. Die Begründung des
Widerspruchsbescheides umfasst zunächst allgemeine Ausführungen zu
Zweck und Ablauf des Beurteilungsverfahrens, widmet sich dann dem
Komplex interner Vorgaben für den Erstbeurteiler und schließt mit der
Passage: „Ihre Widerspruchsbegründung kann aufgrund der o.a.
Ausführungen keine andere Entscheidung rechtfertigen."

42

Bereits am 16. Mai 2006 hat der Kläger Klage erhoben. Über seine
Widerspruchsbegründung hinaus macht er geltend, der Erstbeurteiler habe
bei Durchführung des Beurteilungsgesprächs am 22. Oktober 2005 auf Grund
der Verfügung vom 29. Juli 2005 bereits Kenntnis von der Zusammenlegung
der beiden Säulen gehabt. Er habe die Äußerung betreffend den Kläger als
„5-Punkte-Kandidat" also in Kenntnis der Säulenzusammenlegung gemacht.
Den Beurteilungsvorschlag mit lediglich 4 Punkten habe er auf Anweisung des
höheren Vorgesetzten, EKHK L. , gemacht.

43

Die Zusammenlegung der beiden Säulen sei wegen Verstoßes gegen den
Grundsatz der Bestenauslese gemäß Art. 33 Abs. 2 GG und gegen
personalvertretungs-rechtliche Vorschriften rechtswidrig. Außerdem sei die
Bildung der Vergleichsgruppen zu beanstanden, weil mehrere
Vergleichsgruppen die Mindestzahl von 30 zu beurteilenden Beamten
unterschritten.

44

Die Begründung für die dritte Beurteilung mit 3 Punkten in demselben
Statusamt sei unzureichend. Außerdem sei die Beurteilung wegen der
Differenz von Submerkmalen und Hauptmerkmalen nicht plausibel. Eine
nachträgliche Anpassung von Submerkmalen sei allenfalls nach einer
erneuten Beurteilerbesprechung zulässig.

45

Einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung betreffend die
Besetzung von im Juni 2006 zugewiesenen Stellen der Besoldungsgruppe A
10 BBesO hat die Kammer durch Beschluss vom 18. August 2006 (1 L
946/06) abgelehnt. Die dagegen erhobene Beschwerde hat der Kläger
zurückgenommen (OVG NRW, Einstellungsbeschluss vom 15. September
2006 - 6 B 1879/06 -). Über einen Antrag betreffend im Jahr 2007
zugewiesene Stellen hat die Kammer noch nicht entschieden (1 L
190/07).

46

Der Kläger beantragt,

47

den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung B. vom 17. Mai 2006 zu verurteilen, die dienstliche
Beurteilung vom 19. Dezember 2005 in der Fassung des Schriftsatzes vom
18. Januar 2007 aufzuheben und eine neue Beurteilung unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellen.

48

Der Beklagte beantragt,

49

die Klage abzuweisen.

50

Er nimmt Bezug auf seinen Vorlagebericht vom 16. März 2006 und passt
durch Schriftsatz vom 18. Januar 2007 alle Submerkmale auf 3 Punkte an.
Damit sei die Beurteilung insgesamt plausibel, zumal auch ein
Begründungsmangel nach Nr. 8.1 BRL-Pol nicht vorliege.

51

Außerdem hat der Beklagte eine Stellungnahme des KHK O. vom 5.
Juli 2006 vorgelegt, in der es heißt: „Ich habe KK U. im
Beurteilungsgespräch am 22.10.2005 nicht erklärt, ihn als 5-Punkte-
Kandidaten anzusehen. Ich habe ihm vielmehr erklärt, dass ich ihn in der
nunmehr gebildeten Vergleichsgruppe als 4-Punkte-Kandidat ansehe."

52

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf
den Inhalt der Gerichtsakte, der Akten der Verfahren 1 L 946/06 und 1 L
190/07, der Personalakte des Klägers, der Verwaltungsvorgänge des
Beklagten und der Widerspruchsvorgänge der Bezirksregierung B.
Bezug genommen.

53

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

54

Die als allgemeine Leistungsklage zulässige Klage ist begründet.

55

Der Kläger hat einen Anspruch auf Aufhebung der ihm durch das
Polizeipräsidium C. erteilten dienstlichen Beurteilung vom 19. Dezember
2005 - in der Fassung des Schriftsatzes vom 18. Januar 2007 - und auf eine
erneute dienstliche Beurteilung für den streitbefangenen Beurteilungszeitraum
vom 1. Januar 2003 bis zum 30. September 2005. Der entgegenstehende
Widerspruchsbescheid vom 17. Mai 2006 ist rechtswidrig und verletzt den
Kläger in seinen Rechten.

56

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt
nachprüfbar. Mit Rücksicht auf die dem Dienstherrn zuzugestehende
Beurteilungsermächtigung hat sich die verwaltungsgerichtliche
Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen
Verfahrensvorschriften oder -regeln verstoßen, den gesetzlichen Rahmen
oder anzuwendende Begriffe verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zu
Grunde gelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder
sachfremde Erwägungen angestellt hat. Hat der Dienstherr Richtlinien für die
Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese
Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der
einzuhaltenden Maßstäbe nach dem Gleichheitsgrundsatz gebunden. Das
Gericht kann kontrollieren, ob die Richtlinien eingehalten wurden, ob sie sich
im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und ob sie auch sonst mit
den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

57

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3599/98 -, Der Öffentliche
Dienst (DÖD) 2000, 161 und - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266

58

Hiervon ausgehend ist die dem Kläger erteilte dienstliche Beurteilung vom
19. Dezember 2005 in der Fassung des Schriftsatzes vom 18. Januar 2007
rechtswidrig. Sie verstößt gegen Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Nr. 8.2.1
BRL-PoL, weil die Vergleichsgruppenbildung fehlerhaft ist. Das
Polizeipräsidium C. hat die Bildung von acht Vergleichsgruppen in der
Besoldungsgruppe A 9 BBesO nicht konsequent bis zum Abschluss des
Beurteilungsverfahrens durchgehalten.

59

Damit dienstliche Beurteilungen ihren wesentlichen Zweck, ein geeignetes
Mittel der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) zu sein, erfüllen können, kann
der Dienstherr Richtsätze für die einzelnen Notenstufen vorsehen. Die
Anwendbarkeit der Richtsätze setzt einen Bezugsrahmen in Gestalt von
Vergleichsgruppen voraus. Mit dem für den hier betroffenen Bereich der
Polizeibeamtenbeurteilungen eingeführten Richtsatzsystem (§ 10a Abs. 1
LVO, Nr. 8.2.2 BRL-Pol) wird einer allzu häufigen Vergabe von Spitzennoten
und damit einer Nivellierung und letztlich einer fehlenden Brauchbarkeit des
Beurteilungswesens entgegengewirkt. Zudem bedarf ein
zweckentsprechendes Beurteilungswesen der Zugrundelegung eines
abstrakten Maßstabs, der sich am Statusamt und den daraus abgeleiteten
Anforderungen orientiert. Die dienstliche Beurteilung hat die Leistung des
Beamten in Bezug zu seinem Statusamt und im Vergleich zu den
amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn zu bewerten. Diese aus dem
Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) folgende Aussage hat im
Kern Verfassungsrang und ist deshalb auch für den Gesetz- und
Verordnungsgeber, sowie für den Dienstherrn, der Beurteilungsrichtlinien als
Verwaltungsvorschriften erlässt und anwendet, grundsätzlich verbindlich.

60

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. November 2005 - 6 A	1474/04 - mit
weiteren Nachweisen.

61

In Beachtung dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe sind für die
Regelbeurteilungen der Polizeibeamten gemäß § 10a Abs. 2 LVO, Nr. 8.2.1
BRL-Pol Vergleichsgruppen zu bilden. Um dem aus Art. 33 Abs. 2 GG
folgenden Gebot der Bestenauslese zu genügen, die Vergleichbarkeit von
Leistungsbewertungen in dienstlichen Beurteilungen zu gewährleisten, muss
der Dienstherr hinsichtlich der zu beurteilenden und gegebenenfalls später in
einem Stellenbesetzungsverfahren miteinander zu vergleichenden Beamten
einen solchen Bezugspunkt wählen, sie also in einer solchen
Vergleichsgruppe zusammenfassen, in der vergleichbare
Leistungsanforderungen herrschen. Bei der Bewertung als gleichwertig steht
dem Dienstherrn ein Beurteilungsspielraum zu. Diesen
Homogenitätsanforderungen ist regelmäßig genügt, wenn die
Vergleichsgruppe aus Beamten desselben Statusamtes besteht.
Ausnahmsweise kann auch auf die Funktionsebene abgestellt werden, wenn
Beamte unterschiedlicher Statusämter im Wesentlichen gleiche
Dienstaufgaben wahrnehmen.

62

BVerwG, Urteil vom 24. November 2005 - 2 C 34.04
- RiA 2006, 121 = Dokumentarische Berichte Nr. 13/2006, Seite 169; OVG
NRW, Beschluss vom 11. Januar 2000
- 6 A 1316/97 - , Beschluss vom 20. November 2002
- 6 A 5645/00 - Seite 9 - 12 des Beschlussabdrucks; Urteil vom 11. Februar
2004 - 1 A 3031/01 - Seite 23 - 35 des Urteilsabdrucks.

63

Der verfassungsrechtliche Homogenitätsgrundsatz hat einfachrechtlich
seine Konkretisierung in § 10a Abs. 2 Satz 2 LVO gefunden, wonach sich die
Zugehörigkeit zu einer Vergleichsgruppe in erster Linie nach der
Besoldungsgruppe der zu beurteilenden Beamten oder nach der
Funktionsebene, der die zu beurteilenden Beamten angehören, bestimmt. Die
bei der Beurteilung von Polizeibeamten anzuwendenden
Verwaltungsvorschriften stehen mit diesen verfassungsrechtlichen und
einfachrechtlichen Vorgaben im Einklang. Nr. 8.2.1 BRL Pol sieht vor, dass in
erster Linie Beamte derselben Laufbahn und derselben Besoldungsgruppe
eine Vergleichgruppe bilden sollen. Unter bestimmten Voraussetzungen
können ausnahmsweise auch Beamte verschiedener Laufbahnen mit
derselben Besoldungsgruppe oder Angehörige derselben Funktionsebene
eine Vergleichsgruppe bilden.

64

Innerhalb dieser rechtlichen Rahmenbedingungen darf der Endbeurteiler
die Vergleichsgruppen nach seinem Ermessen bilden, wobei er noch die
Regelung über die Mindestgröße zu beachten hat (Nr. 8.2.1 BRL-Pol). Bei
der Bildung der Vergleichsgruppen in der Besoldungsgruppe A 9 BBesO ist
sich das Polizeipräsidium C. des ihm eingeräumten Ermessenspielraums
bewusst gewesen. Dies folgt insbesondere aus dem detaillierten Bericht zur
Vergleichsgruppenbildung im Schriftsatz vom 12. Februar 2007 (unter 1). In
Ausübung dieses Ermessens hat das Polizeipräsidium C. acht
Vergleichsgruppen für die Besoldungsgruppe A 9 BBesO gebildet.

65

Diese Vergleichsgruppenbildung ist insoweit rechtlich nicht zu
beanstanden, als Beamte der ersten und zweiten Säule in einer
Vergleichsgruppe bei der Regelbeurteilung zum Stichtag 1. Oktober 2005
erstmals in einer Vergleichsgruppe zusammengefasst wurden. Diese
Zusammenfassung hält die vorgenannten Anforderungen, die sich aus
Verfassung, Rechtsverordnung und Beurteilungsrichtlinien ergeben, ein. Da
nur Beamte derselben Besoldungsgruppe in einer Vergleichsgruppe
zusammengefasst wurden, ist insoweit der im Regelfall einzuhaltende
Grundsatz der Vergleichsgruppenbildung beachtet.

66

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. November 2006 - 6 B 2239/06 -
ständige Rechtsprechung; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 18. August
2006 - 1 L 946/06 - mit eingehender Begründung und weiteren
Nachweisen.

67

Die Bildung von acht Vergleichsgruppen weicht jedoch insoweit von dem
Regelfall, eine Vergleichsgruppe für alle mit einander in
Beförderungskonkurrenz stehenden Beamten zu bilden, ab, als nunmehr - in
Abweichung von der Praxis früherer Regelbeurteilungsrunden - mehrere
Vergleichsgruppen für Beamte derselben Besoldungsgruppe gebildet wurden.
Bei einer großen Anzahl von zu beurteilenden Beamten einer
Besoldungsgruppe kann die Bildung mehrerer Vergleichsgruppen in
Abweichung vom Regelfall gerechtfertigt sein, um den Überblick im
Quervergleich zu erleichtern.

68

Vgl. Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, Beurteilungen im
Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 142.

69

Ob die gesamte Vergleichsgruppenbildung rechtswidrig ist, wenn bei einer
derartigen Aufteilung einer Besoldungsgruppe in mehrere Vergleichsgruppen
eine Vergleichsgruppe die grundsätzlich einzuhaltende Mindestgröße von 30
zu beurteilenden Beamten unterschreitet, bedarf im vorliegenden Verfahren
keiner abschließenden Entscheidung. Insoweit könnte die nach ihrem
Wortlaut zwingende Regelung in Nr. 8.2.1 BRL-Pol entsprechend ihrem
Charakter als Verwaltungsvorschrift offen für sachlich begründete Ausnahmen
sein.

70

Vgl. in diesem Sinne die Erläuterungen des Innenministeriums des
Landes Nordrhein-Westfalen, Seite 141; vgl. zu dem dann eventuell
einzusetzenden Korrektiv der flexiblen Handhabung der Richtwerte: OVG
Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. Januar 2001 - 2 A 11320/00 - DÖV 2001,700
= ZBR 2002, 440, - juris -.

71

Lässt man eine derartige Ausnahme zu, wäre die geringe Größe der
Vergleichsgruppe betreffend Pressestelle, Polizeiärztlicher Dienst, VL und
Stab mit 21 Beamten, auf die als tatsächlich beurteilte Beamte abzustellen ist
(Nr. 8.2.2, letzter Satz BRL-Pol), rechtlich unbedenklich, denn die Abgrenzung
der acht Vergleichsgruppen orientiert sich im Ausgangspunkt zutreffend am
Kriterium der Überschaubarkeit sowie an weiteren sachlichen Kriterien wie
insbesondere der Einbeziehung von Verwaltungsbeamten. Die Relevanz der
Unterschreitung der Mindestgröße bedarf jedoch keiner Entscheidung, weil
die Vergleichsgruppenbildung aus anderen Gründen rechtswidrig ist.

72

Die Bildung von acht Vergleichsgruppen für die Besoldungsgruppe A 9
BBesO ist rechtswidrig, weil das Polizeipräsidium C. diese
Vergleichsgruppenstruktur nicht bis zum Abschluss des
Beurteilungsverfahrens konsequent durchgehalten hat. Bis zu einem
fortgeschrittenen Stadium der Beurteilerbesprechung vom 13. Dezember
2005 hat das Polizeipräsidium C. das Beurteilungsverfahren entsprechend
der eingangs getroffenen Grundsatzentscheidung für acht getrennte
Vergleichsgruppen durchgeführt. Dies wird dokumentiert durch die
Ausweisung jeweils eigener Richtwerte für jede der acht Vergleichsgruppen,
wie sie im Schriftsatz vom 12. Februar 2007 wiedergegeben ist (unter 3.).
Während dieser Beurteilerbesprechung erfolgte der Bruch mit dem System
der acht Vergleichsgruppen. Denn bei der Behandlung der einzelnen
Vergleichsgruppen wurden einzelne Fälle in der Weise geregelt, dass die
Punktzahl des Gesamturteils bei einzelnen Beamten zunächst offen gehalten
wurde. Für diese Beamten wurde erst in einer abschließenden Besprechung
nach Behandlung aller acht Vergleichsgruppen eine Punktzahl festgelegt,
indem ein die Vergleichsgruppe überschreitender Quervergleich angestellt
wurde, bei dem auch einzelne Beamte aus anderen Vergleichsgruppen zum
Quervergleich herangezogen wurden. In ähnlicher Weise wurde bei einigen -
oder sogar allen übrigen - Beamten, für die ein Gesamturteil bereits im
Rahmen der Behandlung ihrer zuständigen Vergleichsgruppe bestimmt
worden war, in der abschließenden Besprechung eine Überprüfung derart
vorgenommen, dass ein Quervergleich in der gesamten Besoldungsgruppe
angestellt wurde. Diese Überprüfung - auf der so genannten zweiten Stufe -
hatte jedenfalls bei einzelnen Beamten das Ergebnis, dass die zunächst
bestimmte Punktzahl für das Gesamturteil noch verändert wurde. Dieser
Ablauf des Beurteilungsverfahrens ergibt sich aus den detaillierten Angaben
im Schriftsatz vom 12. Februar 2007 und den Ausführungen des Vertreters
des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 7. März 2007.

73

Mit diesem Vorgehen hat das Polizeipräsidium C. das System der
Vergleichgruppen und Richtwerte zweimal angewendet: zunächst auf der
Ebene der einzelnen acht Vergleichsgruppen und sodann auf der Ebene der
gesamten Besoldungsgruppe A 9 BBesO. Dass die letztverbindliche
Festlegung des Gesamturteils nicht auf der ersten Ebene, sondern vielmehr
erst auf der zweiten Ebene erfolgte und damit nicht auf der Ebene der
zunächst gebildeten Vergleichsgruppen, wird durch den im Einzelnen
dargestellten Verfahrensablauf während der Beurteilerbesprechung sowie
durch die eigene Mitteilung des Polizeipräsidiums C. an die
Bezirksregierung B. vom 13. Dezember 2005 belegt. In dieser Mitteilung
gibt das Polizeipräsidium C. abweichend von der Anforderung durch die
Bezirksregierung B. vom 2. November 2005 die Einhaltung der
Richtwerte lediglich in Bezug auf die gesamte Besoldungsgruppe A 9 BBesO
und nicht bezogen auf jede einzelne der acht Vergleichsgruppen wieder;
abgesehen davon wäre bei zutreffender Nichtberücksichtigung der nicht
beurteilten Angehörigen der Besoldungsgruppe A 9 BBesO eine geringe
Überschreitung der Richtwerte festzustellen gewesen (5 Punkte: 10,44 %; 4
Punkte: 21,28 %).

74

Dass das Polizeipräsidium C. die Bildung der acht Vergleichsgruppen
nicht bis zum Abschluss des Beurteilungsverfahrens durchgehalten, sondern
den Quervergleich auf der zweiten Ebene der gesamten Besoldungsgruppe A
9 BBesO ein zweites Mal angewendet hat, verstößt gegen Nr. 8.2.1 BRL-Pol.
In einem Beurteilungssystem mit Richtsätzen und Vergleichsgruppen stellt die
Vergleichsgruppe den wesentlichen Bezugspunkt für die Bewertung des
einzelnen Beamten dar. Die vor allem in der Beurteilerbesprechung
vorzunehmende Abwägung mit den Leistungen, die die anderen Mitglieder
der Vergleichsgruppe erbracht haben, dient dazu, das Gesamturteil zu
verobjektivieren und von möglicherweise zu subjektiven Einschätzungen des
Erstbeurteilers zu lösen.

75

76

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 - .

77

Erst der Quervergleich in der Vergleichsgruppe ermöglicht die zutreffende
Anwendung eines einheitlichen Bewertungsmaßstabs (vgl. Nr. 8.2 BRL-Pol)
und macht die Bewertung des einzelnen Beamten aussagekräftig. Wechselt
die Vergleichsgruppe während des Beurteilungsverfahrens, führt dies zum
Wechsel des wesentlichen Bezugspunktes für die Bewertung des einzelnen
Beamten. Wird die Vergleichsgruppenbetrachtung zweimal angestellt,
ergeben sich zwei verschiedene Bezugspunkte mit der Folge, dass beim
Quervergleich und dessen Inanspruchnahme zur Begründung von
Gesamturteil und Hauptmerkmalen nicht mehr klar ist, auf welchen
Bezugspunkt abgestellt wird. Die inkonsequente Handhabung des
Vergleichsgruppensystems führt im vorliegenden Fall dazu, dass der für das
System der Polizeibeamtenbeurteilung essentielle Quervergleich unbestimmt
wird, weil zwei unterschiedliche Bezugspunkte in Betracht zu ziehen sind.

78

Damit erweist sich die doppelte Anwendung des Systems der
Vergleichsgruppen in der vorliegenden Konstellation zur strikteren Einhaltung
der Richtwerte in ähnlicher Weise als ungeeignet wie das Herunterbrechen
der Richtwerte auf die Unterabteilungen bei einer einheitlichen
Vergleichsgruppe für die gesamte Besoldungsgruppe.

79

Vgl. zu den Bedenken, die einem derartigen Herunterbrechen
entgegenstehen: OVG NRW, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 6 B 246/06 -;
Beschluss vom 16. April 2002 - 1 B 1469/01 - ; Beschluss vom 13. Dezember
1999 - 6 A 3593/98 - ; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 18. Juni 2002 - 1 K
5335/00 -.

80

Angesichts der essentiellen Bedeutung der Vergleichsgruppe in einem
Beurteilungssystem mit Richtwerten und Vergleichsgruppen schlägt die
fehlerhafte Vergleichsgruppenbildung auf die einzelne Beurteilung durch. Da
somit ein zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung vom 19. Dezember 2005
führender Mangel festgestellt ist, bedarf es im vorliegenden Verfahren keiner
abschließenden Klärung, ob die Beurteilung des Klägers noch weitere Mängel
- etwa unter dem Aspekt der Weisungsfreiheit des Erstbeurteilers (Nr. 9.1
BRL-Pol) - aufweist.

81

Die festgestellte Rechtswidrigkeit der Beurteilung vom 19. Dezember
2005 begründet einen Anspruch des Klägers auf Aufhebung dieser
Beurteilung und Erteilung einer fehlerfreien neuen Beurteilung.

82

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm § 708
Nr. 11, § 711 ZPO.

83