Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-05-17, Aktenzeichen 5 P 6/15
ECLI:DE:BVerwG:2017:170517B5P6.15.0

Gründe

I

1

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Notwendigkeit der Zustimmung des Antragstellers zu einer Umsetzung des Beteiligten zu 2.

2

Der Beteiligte zu 2 steht als Beamter im Dienst der unteren Forstbehörde des Landes Brandenburg. Nach dem Ergebnis der Personalratswahl vom Mai 2009 war er nach seinem Platz auf der Wahlvorschlagsliste in Vertretungsfällen zweitrangig zum Ersatzmitglied des Antragstellers, des bei der unteren Forstbehörde gebildeten Gesamtpersonalrates, berufen.

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Mit Verfügung vom 20. September 2012 entband der Beteiligte zu 1, der Direktor der unteren Forstbehörde, den Beteiligten zu 2 gegen seinen Willen von seiner bisherigen Tätigkeit als Leiter der Hoheitsoberförsterei W. und setzte ihn unter Beibehaltung seines bisherigen Dienstortes vorläufig auf die bei der unteren Forstbehörde angesiedelte Stelle eines Wissenschaftlichen Leiters Fachverfahren Betriebsanalyse um. Mit Verfügung vom 1. Oktober 2012 legte der Beteiligte zu 1 mit Blick auf diese vorläufige Stellenübertragung E. als neuen Dienstort des Beteiligten zu 2 fest. Mit Verfügung vom 19. September 2013 wurde dem Beteiligten zu 2 die genannte Tätigkeit auf Dauer zugewiesen und S. zu seinem neuen Dienstort bestimmt.

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Ende Oktober 2013 leitete der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren ein. Das Verwaltungsgericht stellte fest, dass der Beteiligte zu 1 die Rechte des Antragstellers aus § 47 Abs. 2 Satz 3 PersVG BB verletzt habe, indem er den Beteiligten zu 2 jeweils ohne Zustimmung des Antragstellers mit Wirkung zum 1. Oktober 2012 von W. nach E. und mit Wirkung vom 19. September 2013 von E. nach S. umgesetzt habe. Es lehnte den weitergehenden Antrag festzustellen, dass die beiden Umsetzungen unwirksam seien, ab.

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Das Oberverwaltungsgericht hat auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1 den Beschluss des Verwaltungsgerichts geändert und die Feststellungsanträge in ihrer Gesamtheit abgelehnt. In Bezug auf die Verfügung vom 1. Oktober 2012 hat es ausgeführt, der mit ihr angeordnete Wechsel des Dienstortes habe mit Blick auf die am 20. September 2012 verfügte vorläufige Übertragung der Funktion eines Wissenschaftlichen Leiters Fachverfahren Betriebsanalyse zwar eine der Versetzung gleichstehende Umsetzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 2 PersVG BB zur Folge gehabt. Diese Umsetzung habe aber nicht der Zustimmung des Antragstellers bedurft. Der Beteiligte zu 2 sei im Zeitpunkt der Umsetzung weder Mitglied noch Ersatzmitglied des Antragstellers gewesen. Die Zustimmungsbedürftigkeit ergebe sich auch nicht aus § 47 Abs. 4 PersVG BB, der die Ersatzmitglieder unabhängig vom Vorliegen eines konkreten Vertretungsfalles im Zeitpunkt der Personalmaßnahme in den Schutz des § 47 Abs. 2 PersVG BB einbeziehe, wenn nach ihrem Platz auf der Wahlvorschlagsliste mit einer regelmäßigen Teilnahme an den Sitzungen des Personalrats zu rechnen sei. Die Voraussetzungen des § 47 Abs. 4 PersVG BB seien nicht erfüllt. Für die nach dieser Vorschrift geforderte Prognose seien, soweit keine anderen Anhaltspunkte vorlägen, neben dem Platz des Ersatzmitglieds auf der Wahlvorschlagsliste die tatsächlichen Vertretungsfälle in der Vergangenheit heranzuziehen. Je nachdem wie häufig und in welchem Umfang Ersatzmitglieder in der Vergangenheit an Sitzungen des Personalrats teilgenommen hätten, könne dies die Annahme rechtfertigen, es werde auch künftig in gleichem Maße zu einem Nachrücken kommen. Der Begriff der Regelmäßigkeit sei durch eine zeitlich stets gleiche Wiederkehr bzw. eine gleichmäßige Aufeinanderfolge gekennzeichnet. Eine solche lasse sich indessen den Angaben des Antragstellers und des Beteiligten zu 2, selbst wenn man ihnen folge und unterstelle, dass der Beteiligte zu 2 im Jahr 2009 an einer und im Jahr 2011 an drei Sitzungen des Antragstellers teilgenommen habe, nicht ansatzweise entnehmen.

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Auf die Beschwerden des Antragstellers und des Beteiligten zu 2 hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 8. September 2015 - 5 PB 13.15 - deren Rechtsbeschwerden zugelassen, soweit es um die Verfügung des Beteiligten zu 1 vom 1. Oktober 2012 geht. Im Übrigen und damit hinsichtlich der Verfügung des Beteiligten zu 1 vom 19. September 2013 hat es die Beschwerden verworfen.

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Mit seiner Rechtsbeschwerde verfolgt der Antragsteller sein ursprüngliches Feststellungsbegehren entsprechend der vom Bundesverwaltungsgericht vorgenommenen Beschränkung der Rechtsbeschwerdezulassung ausdrücklich nur noch insoweit weiter, als dieses die Verletzung seines Zustimmungsrechts nach § 47 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 Satz 3 PersVG BB durch die am 1. Oktober 2012 verfügte Umsetzung des Beteiligten zu 2 nach E. zum Gegenstand hatte. Der Antragsteller rügt eine Verletzung des § 47 Abs. 4 PersVG BB. Das Merkmal der regelmäßigen Teilnahme werde nur für die Zukunft verlangt und somit für Zeiträume nach dem Vollzug der beabsichtigten personellen Maßnahme. Für eine regelmäßige Teilnahme sei erforderlich, aber auch ausreichend, dass "immer wieder mal" mit einer Teilnahme des Ersatzmitgliedes zu rechnen sei. Für die Prognose über die künftige Heranziehung eines Beschäftigten als Ersatzmitglied könne insbesondere auf die Vertretungsfälle in der Vergangenheit Bezug genommen werden. Ab einer dreimaligen Inanspruchnahme vor der beabsichtigten personellen Maßnahme im Sinne des § 47 Abs. 2 PersVG BB sei davon auszugehen, dass der betreffende Beschäftigte auch in Zukunft immer wieder Mal als Ersatzmitglied an Sitzungen des Personalrates teilnehmen werde. Dementsprechend habe die Umsetzung des Beteiligten zu 2 vom 1. Oktober 2012 seiner Zustimmung bedurft.

8

Der Beteiligte zu 2 wendet sich mit seiner Rechtsbeschwerde ohne Einschränkung gegen den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts. Er teilt die Auffassung des Antragstellers, dass für eine regelmäßige Teilnahme im Sinne von § 47 Abs. 4 PersVG BB keine gleichmäßigen Abstände zwischen den einzelnen Einsätzen verlangt würden, sondern es ausreiche, dass der betreffende Beschäftigte - so wie er - mindestens dreimal als Ersatzmitglied zu Sitzungen des Personalrats herangezogen worden sei.

9

Der Beteiligte zu 1 verteidigt den angefochtenen Beschluss.

II

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Die Rechtsbeschwerden des Antragstellers und des Beteiligten zu 2 haben keinen Erfolg.

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Soweit die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zu 2 infolge des unbeschränkt gestellten Antrags auch auf die Aufhebung der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts betreffend die Verfügung des Beteiligten zu 1 vom 19. September 2013 gerichtet ist, ist sie bereits wegen entgegenstehender Rechtskraft des angefochtenen Beschlusses unzulässig, weil das Bundesverwaltungsgericht die Rechtsbeschwerde insoweit nicht zugelassen hat (§ 95 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Brandenburg - Landespersonalvertretungsgesetz - PersVG BB - vom 15. September 1993 , zuletzt geändert durch Art. 12 des Gesetzes vom 25. Januar 2016 i.V.m. § 85 Abs. 1 Satz 1, § 80 Abs. 2 Satz 1 ArbGG; vgl. zur Rechtskraftfähigkeit von Beschlüssen im betriebsverfassungsrechtlichen Beschlussverfahren BAG, Beschlüsse 27. August 1968 - 1 ABR 6/68 - BAGE 21, 139 <143> und vom 20. März 1996 - 7 ABR 41/95 - BB 1996, 2469 <2470> m.w.N.).

12

Soweit sich die Rechtsbeschwerden gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts hinsichtlich der Verfügung vom 1. Oktober 2012 wenden, sind sie nicht begründet. Der angefochtene Beschluss beruht insoweit nicht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 95 Abs. 2 PersVG BB i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Das Oberverwaltungsgericht hat zwar den Begriff der Regelmäßigkeit im Sinne von § 47 Abs. 4 PersVG BB zu eng ausgelegt, soweit es angenommen hat, die Regelmäßigkeit im Sinne dieser Vorschrift verlange eine zeitlich stets gleiche Wiederkehr bzw. eine gleichmäßige Aufeinanderfolge der Teilnahme eines Beschäftigten als Ersatzmitglied an den Sitzungen des Personalrates. Es ist aber im Ergebnis zu Recht davon ausgegangen, dass der Vollzug der Verfügung vom 1. Oktober 2012 nicht der Zustimmung des Antragstellers bedurft hat. Die diesbezüglichen Rechtsbeschwerden des Antragstellers und des Beteiligten zu 2 sind daher zurückzuweisen (§ 95 Abs. 2 PersVG BB i.V.m. § 92 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 72 Abs. 5 ArbGG i.V.m. § 561 ZPO).

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Als Rechtsgrundlage für das geltend gemachte Zustimmungsrecht des Antragstellers kommt allein § 47 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 PersVG BB in Betracht. Nach § 47 Abs. 2 PersVG BB dürfen Mitglieder des Personalrates gegen ihren Willen nur versetzt oder abgeordnet werden, wenn dies auch unter Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat aus wichtigen dienstlichen Gründen unvermeidbar ist (Satz 1). Als Versetzung gilt auch die mit einem Wechsel des Dienstortes verbundene Umsetzung in derselben Dienststelle; das Einzugsgebiet im Sinne des Umzugskostenrechts gehört zum Dienstort (Satz 2). Die Versetzung oder Abordnung von Mitgliedern des Personalrates bedarf der Zustimmung des Personalrates, dem das Mitglied angehört (Satz 3). Nach § 47 Abs. 4 PersVG BB gilt die Vorschrift des § 47 Abs. 2 PersVG BB für Ersatzmitglieder entsprechend, wenn nach ihrem Platz auf der Wahlvorschlagsliste mit einer regelmäßigen Teilnahme an den Sitzungen des Personalrates zu rechnen ist. Zwischen den Verfahrensbeteiligten steht zu Recht nicht mehr im Streit, dass die vorgenannten gesetzlichen Bestimmungen grundsätzlich auch für Beschäftigte Anwendung finden, die - wie der Beteiligte zu 2 - bei zeitweiliger Verhinderung von gewählten Mitgliedern eines Gesamtpersonalrates zu dessen Sitzungen als Ersatzmitglied herangezogen werden. Des Weiteren ist zwischen ihnen zu Recht nicht streitig, dass der mit Verfügung vom 1. Oktober 2012 angeordnete Wechsel des Dienstortes für die dem Beteiligten zu 2 zuvor mit Verfügung vom 20. September 2012 zugewiesene neue Aufgabe eine zustimmungsrelevante Versetzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 PersVG BB darstellt. Sie haben auch nicht in Abrede gestellt, dass diese Versetzung gegen den Willen des Beteiligten zu 2 und ohne Zustimmung des Antragstellers erfolgt ist. Zu entscheiden ist allein darüber, ob im hierfür maßgeblichen Zeitpunkt nach dem Platz auf der Wahlvorschlagsliste mit einer regelmäßigen Teilnahme des Beteiligten zu 2 als Ersatzmitglied an den Sitzungen des Gesamtpersonalrates zu rechnen gewesen ist. Das hat das Oberverwaltungsgericht im Ergebnis zu Recht verneint.

14

§ 47 Abs. 4 PersVG BB erweitert den Personalratsmitgliedern vor Versetzungen und Abordnungen gewährten Schutz nach § 47 Abs. 2 PersVG BB auf Ersatzmitglieder, die gemäß § 31 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 PersVG BB nur vorübergehend in den Personalrat eintreten, um als Stellvertreter eines zeitweilig verhinderten gewählten Personalratsmitgliedes dessen Rechte und Pflichten im Personalrat wahrzunehmen. Ein solcher Beschäftigter wird Ersatzmitglied des Personalrates erst in dem Zeitpunkt, zu dem er für ein gewähltes Mitglied in den Personalrat eintritt, und bleibt es nur so lange, wie das gewählte Personalratsmitglied, das er ersetzt, nicht imstande ist, sein Personalratsamt wieder selbst auszuüben. Mit dem Ende seiner so zu verstehenden Ersatzmitgliedschaft verliert er auch die Stellung eines Ersatzmitgliedes des Personalrates wieder. Er tritt in den Stand eines auf einer Wahlvorschlagsliste aufgeführten, aber nicht gewählten Beschäftigten zurück, der lediglich die - je nach seinem Listenplatz auf der Wahlvorschlagsliste größere oder geringere - Chance hat, im Falle der (erneuten) Verhinderung oder des Ausscheidens von gewählten Personalratsmitgliedern (wiederum) als Ersatzmitglied in den Personalrat einzutreten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. September 1984 - 6 P 38.83 - Buchholz 238.3a § 47 BPersVG Nr. 5 S. 10).

15

Die in § 47 Abs. 4 PersVG BB tatbestandlich geforderte "regelmäßige Teilnahme" ist im Sinne von "wiederholter" bzw. "wiederkehrender Teilnahme" zu verstehen. Dass eine prognostizierte wiederholte bzw. wiederkehrende Teilnahme darüber hinaus voraussichtlich in zeitlich gleichen Abständen stattfindet, ist - entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts - nicht erforderlich.

16

Aus dem Wortlaut des § 47 Abs. 4 PersVG BB lässt sich keine Begrenzung dahin entnehmen, dass zu erwarten sein muss, ein Beschäftigter werde in der laufenden Amtszeit des Personalrates in zeitlich gleichen Abständen als Ersatzmitglied an dessen Sitzungen teilnehmen. Der Begriff der Regelmäßigkeit ist vielmehr auch einer Auslegung im Sinne eines sich wiederholenden Vorkommens ohne Rücksicht auf den Rhythmus der Wiederholung zugänglich. Die grammatikalische Auslegung des Gesetzeswortlauts erweist sich daher im Ergebnis als indifferent.

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Für ein weitergefasstes Verständnis des Begriffs der Regelmäßigkeit spricht vor allem der Zweck des § 47 Abs. 4 PersVG BB. Die Vorschrift soll sicherstellen, dass Beschäftigte, die dem Personalrat vorübergehend als Ersatzmitglieder angehören, ihre Aufgabe als Stellvertreter von zeitweilig verhinderten gewählten Personalratsmitgliedern ungestört erfüllen können. Hierfür ist erforderlich, dass ein solcher Beschäftigter davor geschützt wird, dass der Dienststellenleiter einseitig personelle Maßnahmen anordnet oder vollzieht, die ihn hindern können, seiner Aufgabe als Stellvertreter nachzukommen oder die seine Unabhängigkeit bei der ihm übertragenen Wahrnehmung der Rechte und Pflichten des von ihm vertretenen Mitgliedes beeinträchtigen können. Der Schutzzweck geht dahin, den betreffenden Beschäftigten so umfassend wie nach dem Wortlaut möglich vor solchen potentiell beeinträchtigenden Maßnahmen zu bewahren. Dem würde es zuwiderlaufen, wenn die entsprechende Anwendung des § 47 Abs. 2 PersVG BB und damit des Zustimmungserfordernisses davon abhingen, dass die Zeitspanne zwischen den prognostizierten Einsätzen des betreffenden Beschäftigten als Ersatzmitglied immer gleich groß ist. Denn es ist nicht untypisch, dass ein Vertretungsbedarf in ungleichen zeitlichen Abständen auftritt. Würde die Regelmäßigkeit im Sinne des § 47 Abs. 4 PersVG BB eine wiederholte Heranziehung des Beschäftigten in zeitlich gleichen Abständen voraussetzen, würde der mit § 47 Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 PersVG BB verfolgte Schutz weitgehend leerlaufen. Der mit dieser Regelung bezweckte Schutz des vorübergehend als Ersatzmitglied herangezogenen Beschäftigten gebietet es vielmehr, das Zustimmungserfordernis nicht allein daran scheitern zu lassen, dass dieser nach der Prognose in zeitlich unterschiedlichen Abständen wiederholt als Ersatzmitglied in den Personalrat eintritt.

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Die Erweiterung des Schutzes für gewählte Personalratsmitglieder auf derartige Beschäftigte nach § 47 Abs. 4 PersVG BB erfordert eine positive Prognose. Gegenstand dieser Prognose ist die in der laufenden Amtszeit zu erwartende regelmäßige Teilnahme des von einer Versetzung oder Abordnung betroffenen Beschäftigten als Ersatzmitglied an den Sitzungen des Personalrates. Der Ersatzmitgliedern des Personalrates durch § 47 Abs. 4 PersVG BB gewährte Schutz vor personellen Maßnahmen im Sinne des § 47 Abs. 2 PersVG BB besteht, dem Wesen der Prognose entsprechend darin, zu einem bestimmten Zeitpunkt aufgrund feststehender Tatsachen Schlussfolgerungen für einen künftigen ungewissen Sachverhalt zu ziehen, und ist daher zukunftsbezogen zu verstehen und ausgerichtet. Die Prognose über die zu erwartende Teilnahme an den Sitzungen des Personalrates ist im Zeitpunkt der konkreten personellen Maßnahme zu treffen. Sie hat sich - wie dem insoweit eindeutigen Gesetzeswortlaut zu entnehmen ist - an dem Platz des als Ersatzmitglied berufenen Beschäftigten auf der Wahlvorschlagsliste zu orientieren und diesen auf der Grundlage der im Zeitpunkt ihrer Erstellung objektiv vorliegenden Umstände zu bewerten. Zu Letzteren gehören insbesondere auch die Vertretungsfälle der laufenden Amtszeit, in denen es zu einer Sitzungsteilnahme des betreffenden Beschäftigten als Ersatzmitglied gekommen ist. Dessen tatsächlich erfolgte Heranziehung im Falle der zeitweiligen Verhinderung von gewählten Personalratsmitgliedern ist zu würdigen und in die zu erstellende Prognose einzubeziehen. Denn in der tatsächlichen Inanspruchnahme als Ersatzmitglied während der laufenden Amtszeit verwirklicht sich die Bedeutung der Platzierung auf der Wahlvorschlagsliste. Der Aspekt der konkreten Heranziehung gewinnt dabei mit steigendem Zeitablauf zunehmend an Gewicht. Je nach dem Zeitpunkt der Prognoseerstellung - insbesondere nach einem Teil der Amtszeit - ist aus der Anzahl der Teilnahmen in der seit Beginn der Amtszeit verstrichenen Zeitspanne ein Durchschnittswert zu bilden, auf dessen Grundlage hochzurechnen ist, wie oft voraussichtlich eine Sitzungsteilnahme des betreffenden Beschäftigten als Ersatzmitglied in der verbleibenden Amtszeit des Personalrates zu erwarten ist.

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Gemessen an diesen rechtlichen Vorgaben ist im Zeitpunkt der Verfügung vom 1. Oktober 2012 nicht im Sinne des § 47 Abs. 4 PersVG BB mit einer regelmäßigen Teilnahme des Beteiligten zu 2 als Ersatzmitglied an den Sitzungen des Antragstellers zu rechnen gewesen. Der Beteiligte zu 2 hat bei Berücksichtigung der vorgetragenen vier Einsätze als Ersatzmitglied in den ersten 40 Monaten nach der Wahl des Antragstellers im Mai 2009 im Durchschnitt alle 10 Monate als Ersatzmitglied fungiert. Auf der Grundlage dieses Tatsachenmaterials ist nicht zu erwarten gewesen, dass er als Zweiter auf der Wahlvorschlagsliste in der verbleibenden Amtszeit (vgl. § 26 Satz 1 PersVG BB) von acht Monaten im Falle der (erneuten) Verhinderung von gewählten Personalratsmitgliedern (wiederum) als Ersatzmitglied herangezogen wird.