Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2000-07-26, Aktenzeichen 9 L 4640/99

Tatbestand

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Die Kläger wenden sich gegen ihre Heranziehung zu einem Kanalbaubeitrag. Das Verwaltungsgericht hat ihrer Klage stattgegeben, weil das Abwasserbeseitigungskonzept des Beklagten fehlerhaft und der beschlossene Beitragssatz daher nichtig sei. Das Oberverwaltungsgericht hat sich der Argumentation des Verwaltungsgerichts nicht angeschlossen.

Entscheidungsgründe

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Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts folgt die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Bescheide nicht aus einer Unwirksamkeit des ihnen zugrundegelegten Beitragssatz von 22,15 DM. Zwar sind die Regelungen, welche die Abwassersatzung des Beklagten für Grundstücke an Privatwegen und für sonstige Hinterliegergrundstücke in den §§ 2 Abs. 2, 3 Abs. 1 Satz 1 trifft, zum Teil rechtswidrig. Die teilweise Rechtswidrigkeit des Abwasserbeseitigungskonzepts hat allerdings nicht die Unwirksamkeit des Beitragssatzes zur Folge. Im Einzelnen gilt insoweit Folgendes:

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Der Senat hat bereits mit rechtskräftigem Urteil vom 18. Dezember 1995 (9 L 1973/94) entschieden, dass § 3 Abs. 1 Satz 1 der Abwassersatzung des Beklagten wegen Verletzung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nichtig ist. Die dort für Grundstücke an Privatwegen, in denen ein öffentlicher Kanal nicht verlegt ist, ausgesprochene uneingeschränkte Anschlusspflicht übersteige häufig die Grenzen eines angemessenen Interessenausgleichs zwischen dem Betreiber der öffentlichen Einrichtung Abwasserbeseitigung und dem Grundstückseigentümer, weil Letzterer -- neben dem Kanalbaubeitrag und dem Aufwand für seine Grundstücksentwässerungsanlage -- auch die häufig erheblichen Kosten der Kanalstrecke zwischen seinem Grundstück und dem Kanal in der öffentlichen Straße tragen müsse. Es sei allerdings -- so hat der Senat ferner ausgeführt -- nicht erkennbar, weshalb der Anschluss an den Kanal auch für diejenigen Grundstücke an nicht kanalisierten Privatwegen unzumutbar sein soll, die in der Nähe der kanalisierten öffentlichen Straße lägen. Der kommunale Satzungsgeber hätte sich bei solchen Privatwegen beispielsweise auch für eine Anschlusspflicht bis zur Tiefe von 50 Metern aussprechen können.

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An dieser Rechtsprechung hält der Senat uneingeschränkt fest. Sie bedeutet für solche Hinterliegergrundstücke, die nicht durch einen Privatweg, sondern durch ein Vorderliegergrundstück von der sie erschließenden Straße getrennt sind, dass der öffentliche Abwasserkanal nicht bis an das Hinterliegergrundstück herangeführt werden muss, sofern der Anschluss an den Kanal in der Straße für den Eigentümer des Hinterliegergrundstücks zumutbar ist, was bei einer Strecke von 50 Metern regelmäßig angenommen werden kann. In solchen Fällen genügt die in § 2 Abs. 2 der Abwassersatzung des Beklagten vorgesehene Verlegung des Anschlusskanals bis an die Grenze der öffentlichen Fläche, um eine betriebsfertige Herstellung für das Hinterliegergrundstück und -- sofern ein auf Dauer gesichertes Leitungsrecht über das Vorderliegergrundstück besteht -- die Beitragspflicht des Eigentümers des Hinterliegergrundstücks anzunehmen. Hiervon ist der Senat auch bereits in seinem Urteil vom 29. November 1996 (9 L 1151/99) ausgegangen. Der teilweise im Schrifttum vertretenen gegenteiligen Auffassung (so Klausing, aaO, § 8 RdNr. 1050 b), wonach ein (zur öffentlichen Einrichtung gehörender) Grundstücksanschluss zwingend bis an die Grenze des Hinterliegergrundstücks verlegt werden muss, schließt sich der Senat nicht an. Hinsichtlich der Ausgestaltung der öffentlichen Einrichtung Abwasserbeseitigung und folglich auch bei der Festlegung der Frage, wie weit der Anschlusskanal bei Hinterliegergrundstücken verlegt werden muss, steht der abwasserbeseitigungspflichtigen Gemeinde ein weites Organisationsermessen zu, das durch die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und den allgemeinen Gleichheitssatz begrenzt wird. Unter finanziellen Gesichtspunkten ist es für die Eigentümer von Hinterliegergrundstücken nicht generell unzumutbar, neben dem Kanalbaubeitrag und den Kosten für die Grundstücksentwässerungsanlage auch den Aufwand für eine (beispielsweise etwa 50 m lange) Verbindung über das Vorderliegergrundstück zu tragen. Es ist regelmäßig auch sachgerecht, keineswegs willkürlich, wenn sich die Gemeinde dafür entscheidet, die Anschlusskanäle nur bis zur Grenze der öffentlichen Fläche, nicht aber über private Grundstücke zu bauen und die besondere Situation von Hinterliegergrundstücken nicht zu Lasten aller anderen Beitragspflichtigen zu lösen. Solange die vom Senat im Urteil vom 18. Dezember 1995 aufgezeigten Grenzen der Zumutbarkeit nicht überschritten sind, muss der Erwerber eines Hinterliegergrundstücks in Kauf nehmen, aufgrund der speziellen Situation des Grundstücks auch mit Mehrkosten und sonstigen Nachteilen belastet zu werden.

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Die teilweise Rechtswidrigkeit des in den §§ 2 Abs. 2 und 3 Abs. 1 Satz 1 der Abwassersatzung zum Ausdruck kommenden Abwasserbeseitigungskonzepts hat zur Folge, dass der tatsächlich beschlossene und der (bei ordnungsgemäßer Kalkulation) rechtlich zulässige Beitragssatz nicht identisch sind. Ob diese Abweichung schon für sich allein zur Unwirksamkeit des beschlossenen Beitragssatzes führt, wird in der Rechtsprechung unterschiedlich beantwortet. Teilweise wird zum jeweiligen Landesrecht die Ansicht vertreten, ohne ordnungsgemäß erstellte und inhaltlich fehlerfreie Kalkulation könne das Rechtsetzungsorgan das ihm eingeräumte Ermessen nicht rechtmäßig ausüben, so dass der beschlossene Beitragssatz beim Fehlen einer den rechtlichen Anforderungen genügenden Kalkulation unwirksam sei (so z.B. VGH Mannheim, Urt. v. 12.10.1989 -- 2 S 2107/87 -- VBlBW 1990, 190; weitere Nachweise bei Lohmann, in: Driehaus, aaO, § 8 RdNr. 867). Es soll also eine Verfahrens- und Begründungskontrolle stattfinden. Bei einem Verfahrens- oder Begründungsfehler, also namentlich bei einer Festlegung des Beitragssatzes ohne ordnungsgemäße Kalkulation, werden auch ein im Ergebnis nicht überhöhter und sogar ein zu niedriger Beitragssatz als unwirksam angesehen.

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Die Mehrheit der Obergerichte (z.B. OVG Münster, Urt. v. 18.5.1992 -- 2 A 2024/89 -- DVBl 1993, 269 = NVwZ-RR 1993, 48; Urt. v. 2. 6. 1995 -- 15 A 3123/93 -- DVBl 1996, 382 = KStZ 1997, 17 = OVGE 45, 6; VGH München, Urt. v. 23.4.1998 -- 23 B 96.3585 -- BayVBl. 1998, 593; OVG Koblenz, Urt. v. 30.10.1997 -- 12 A 11984/96 --, KStZ 1998, 71; vgl. ferner Lohmann, aaO unter Bezugnahme auf ein Urt. des VGH Kassel v. 27.5.1987 -- 5 UE 245/85 --, GemHH 1988, 160 = ESVGH 37, 241; s. auch Dietzel, in: Driehaus, aaO, § 8 RdNrn. 607 f.) vertritt demgegenüber den Standpunkt, für die Gültigkeit beschlossener Beitragssätze komme es in erster Linie darauf an, ob der Beitragssatz zu einer Missachtung des Grundsatzes, dass eine Überdeckung des umlagefähigen Aufwandes nicht erfolgen dürfe, führe. Mängel im Verfahren und in der Begründung, namentlich eine rechtswidrige Beitragskalkulation, könnten zwar Anlass sein, besonders sorgfältig zu prüfen, ob der Beitragssatz im Ergebnis überhöht und daher unwirksam sei. Sie führten aber für sich allein noch nicht zu dessen Ungültigkeit. Es wird folglich lediglich eine Ergebniskontrolle vorgenommen, bei der die Kalkulation nur eine Erkenntnisquelle darstellt.

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Der beschließende Senat (Urt. v. 24.5.1989 -- 9 L 2/89 -- und Urt. v. 11.6.1991 -- 9 L 186/89 --, KStZ 1992, 55, 56 = NVwZ-RR 1992, 503 = dng 1991, 273) hat zum niedersächsischen Landesrecht bisher den Standpunkt vertreten, ein ohne oder aufgrund einer fehlerhaften Kalkulation beschlossener Beitragssatz sei unwirksam, weil er nicht auf einer abgewogenen Entscheidung beruhe. An dem grundsätzlichen Erfordernis, dass ein gültiger Beitragssatz nur auf der Grundlage einer Beitragskalkulation, die eine geeignete Entscheidungsgrundlage bildet, beschlossen werden kann, hält der Senat fest. Denn nur eine die grundlegenden Entscheidungen widerspiegelnde Kalkulation versetzt das kommunale Rechtsetzungsorgan in die Lage, die Höhe des Beitragssatzes sachgerecht festzulegen. Zudem ist eine Überprüfung, ob das beitragsrechtliche Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet worden ist, in aller Regel erst beim Vorliegen einer Kalkulation möglich.

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Der Senat schließt sich allerdings nunmehr der mehrheitlich vertretenen Ansicht an, dass einzelne Fehler bei der Kalkulation nicht bereits für sich allein zur Unwirksamkeit des beschlossenen Beitragssatzes führen. Die Fehler müssen zusätzlich zur Folge haben, dass der beschlossene Beitragssatz zu Lasten der Beitragspflichtigen den bei einer ordnungsgemäßen Kalkulation höchstens zulässigen Beitragssatz übersteigt. Fehlt es daran, so berühren Kalkulationsfehler die Gültigkeit des Beitragssatzes nicht:

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Für die Rechtmäßigkeit von Normen kommt es nämlich bereits nach allgemeinen Grundsätzen auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens an, also darauf, ob der Regelungsgehalt der Norm höherrangigem Recht genügt. Die Entscheidungsfindung besitzt daneben nur selbständige Bedeutung, wenn das höherrangige Recht auch den Vorgang der Willensbildung besonderen Anforderungen und einer gerichtlichen Überprüfung unterwirft (vgl. OVG Münster, Urt. v. 2. 6. 1995, a.a.O., und v. 28.11.1986 -- 22 A 1206/81 -- NVwZ 1987, 727, 728; OVG Koblenz, Urt. v. 30. 10. 1997, a.a.O.; Lohmann, aaO, § 8 RdNr. 867 b). Solche Rechtsvorschriften enthält das Niedersächsische Kommunalabgabengesetz für die Ermittlung des Beitragssatzes nicht. § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG verlangt zwar die Bestimmung des Beitragssatzes, sagt aber nichts darüber, wie der Normgeber dabei verfahrensmäßig vorzugehen hat. Insbesondere werden das Verfahren bei der Erstellung der Beitragskalkulation sowie deren Inhalt nicht rechtlich bindend geregelt. Das NKAG sieht in Bezug auf die Beitragserhebung vielmehr ausschließlich materielle Bemessungsregeln vor, die den Beitrag der Höhe nach begrenzen. Nur wenn der beschlossene Beitragssatz gegen diese Regelungen verstößt, ist er unwirksam. Insoweit ist vor allem das in § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG zum Ausdruck kommende Aufwandsüberschreitungsverbot zu beachten. Danach können die Kommunen Beiträge nur "zur Deckung ihres Aufwands" erheben. Die Einnahmen aus Beiträgen dürfen also nicht höher sein als zur Aufwandsdeckung erforderlich, wobei ein dem besonderen Vorteil der Allgemeinheit entsprechender Teil des Aufwands außer Ansatz bleiben muss (§ 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG).

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Der vom Beklagten beschlossene Beitragssatz in Höhe von 22, 15 DM pro Quadratmeter Beitragsfläche verstößt nicht gegen das Aufwandsüberschreitungsverbot. Die in Bezug auf Hinterliegergrundstücke bestehende teilweise Rechtswidrigkeit der Regelungen in den §§ 2 Abs. 2, 3 Abs. 1 Satz 1 der Abwassersatzung des Beklagten führt dazu, dass der Beitragssatz von 22, 15 DM geringfügig unter dem Beitragssatz liegt, der bei einer ordnungsgemäßen Kalkulation höchstens zulässig wäre. Ohne Einbeziehung dieser Grundstücke verringert sich die Gesamtbeitragsfläche, so dass bei gleichen Investitionskosten mehr Aufwand auf jeden Quadratmeter der verbleibenden Flächen entfällt. Würden öffentliche Kanäle bis an die Grenzen der Hinterliegergrundstücke verlegt, stiegen die Investitionskosten bei gleichbleibender Beitragsfläche, was ebenfalls einen höheren Beitragssatz pro Quadratmeter ergibt.

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Die Unwirksamkeit eines zu niedrigen Beitragssatzes lässt sich auch nicht aus § 83 Abs. 2 NGO herleiten. Nach dieser Vorschrift haben die Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Einnahmen aus speziellen Entgelten für die von ihnen erbrachten Leistungen (Beiträge, Gebühren, privatrechtliche Entgelte) und im Übrigen aus Steuern zu beschaffen, soweit die sonstigen Einnahme nicht ausreichen. Eine Verletzung des § 83 Abs. 2 NGO schiede bei einem zu niedrigen Beitragssatz von vornherein aus, wenn der Fehlbetrag durch sonstige Einnahmen oder über Benutzungsgebühren gedeckt würde. Besteht eine solche Deckung nicht und sind deshalb die Grundsätze der Einnahmebeschaffung nach § 83 Abs. 2 NGO verletzt, so muss die Aufsichtsbehörde unter haushaltswirtschaftlichen Gesichtspunkten einschreiten. Die Wirksamkeit des Beitragssatzes wird dadurch nicht berührt, weil sie sich allein nach beitragsrechtlichen Vorschriften beurteilt. Das Beitragsrecht schreibt aber eine volle Deckung des beitragsfähigen Aufwandes über Anschlussbeiträge gerade nicht vor. Der Satzungsgeber ist selbst bei einer ordnungsgemäßen Kalkulation berechtigt, nach pflichtgemäßem Ermessen einen unter 100 % liegenden Deckungsgrad und damit einen niedrigeren als den höchstzulässigen Beitragssatz zu beschließen (vgl. z.B. das Urt. d. erk. Sen. v. 13.1.1998 -- 9 L 1322/96 --).

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