Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-23, Aktenzeichen 24 K 4317/03
ECLI:DE:VGK:2006:1023.24K4317.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin stellte am 23. August 1999 beim Bundesinstitut für Arzneimittel und
Medizinprodukte (BfArM) einen Antrag auf Zulassung des Fertigarzneimittels „T.
„ in der Darreichungsform „Lösung". Als arzneilich wirksame Be-
standteile waren

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2-Propanol
1,3 Butandiol

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angegeben. Zu den Anwendungsgebieten wurde ausgeführt:

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„Hygienische und chirurgische Händedesinfektion

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Bakterizid incl. Tbc, fungizid, HIV- und HBV-wirksam (geprüft im DNS-
Polymerasetest)"

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Hinsichtlich der pharmakologischen, toxikologischen und/oder klinischen Unter-
lagen verwies die Klägerin auf ihr 1994 zugelassenes und als im wesentlichen gleich
bezeichnetes Präparat „B. „ (Zul.-Nr. 00000.00.00). Die Zulassung dieses Arz-
neimittels war mit Bescheid vom 9. März 1999 um fünf Jahre verlängert worden.

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Unter dem 20. Februar 2002 übersandte die Beklagte der Klägerin eine formale
pharmazeutische Stellungnahme, eine Stellungnahme zur Qualität sowie eine Stel-
lungnahme zur Klinik und gab der Klägerin Gelegenheit, den daraus ersichtlichen
Mängeln des Zulassungsantrags binnen sechs Monaten abzuhelfen. In der medizini-
schen Stellungnahme war u.a. ausgeführt:

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„... Der Antrag auf Zulassung weist aus medizinischer Sicht Mängel auf, die wir
wie folgt zu beseitigen bitten, da sonst eine Versagung der Zulassung beabsichtigt
ist.

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Es fehlt eine Kombinationsbegründung gemäß CPMP-Richtlinie. Dabei ist zu be-
legen, dass jeder einzelne Wirkstoff einen positiven Beitrag zur Wirksamkeit des
Kombinationspräparates leistet. Dieses ist in der Regel durch klinische Studien zu
belegen (s. CPMP-Richtlinie „Fixed-Combination Medicinal Products") ..."

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Die Klägerin erwiderte hierauf mit Schreiben vom 19. August 2002. Die Wirkun-
gen des Produkts seien durch Gutachten der Sachverständigen Prof. Dr. C. vom
30. August 1985 und Prof. Dr. T1. vom 23. September 1992 belegt. Diese Gut-
achten lägen der Beklagten vor.

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Mit Bescheid vom 20. Februar 2003 versagte die Beklagte unter Hinweis auf § 25
Abs. 4 AMG die Zulassung des Arzneimittels, weil den geltend gemachten Mängeln
nicht fristgerecht abgeholfen worden sei. Die vorgelegten Unterlagen seien unvoll-
ständig, weil die erforderliche Kombinationsbegründung fehle. Ein Wirksamkeitsbeleg
der fixen Kombination reiche nicht aus. Des weiteren bestünden noch Mängel in den
informativen Texten, welche durch Auflagen zu beheben seien, sofern der versa-
gungsrelevante Mangel nicht mehr bestehe.

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Die Klägerin legte am 20. März 2003 Widerspruch ein. Sie verwies auf ein
zwischenzeitlich an Herrn Prof. Dr. T1. in Auftrag gegebenes Gutachten zum
Wirkstoff 1,3 Butandiol.

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Mit Bescheid vom 12. Juni 2003 wies die Beklagte den Widerspruch als
unbegründet zurück. Den geltend gemachten Mängeln sei nicht fristgerecht
abgeholfen worden. Auch über den Fristablauf hinaus fehle die erforderliche
Kombinationsbegründung, die durch den Hinweis auf das zugelassene Präparat
„B. „ nicht ersetzt werden könne, da auch hierzu keine den aktuellen
Anforderungen genügende Kombinationsbegründung vorliege. Der
Widerspruchsbescheid wurde der Klägerin am 13. Juni 2003 zugestellt.

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Die Klägerin hat am 9. Juli 2003 Klage erhoben. Die Begründung der
Kombination ergebe sich aus einem weiteren Gutachten Prof. Dr. T1. vom 12.
Juni 2003. Dieses differenziere hinsichtlich der Aspekte „Sofortwirkung" und
„Langzeitwirkung" und gebe hinsichtlich beider Aspekte der Kombination im
Vergleich zur Einzelanwendung den Vorzug. Dieses Gutachtet sei auch nicht
verspätet eingereicht worden, da es nur erneut belege, dass die Ausführungen von
Prof. Dr. T1. schon zu einem früheren Zeitpunkt zutreffend gewesen seien und
eine ausreichende Kombinationsbegründung dargestellt hätten. Die Beklagte
verkenne, dass es sich um einen bezugnehmenden Zulassungsantrag handele. Für
das identische Arzneimittel sei eine Kombinationsbegründung gegeben worden, die
1999 auch zur Verlängerung der Zulassung geführt habe. Sie - die Klägerin - habe
nicht damit rechnen brauchen, dass die Zulassung von anderen Voraussetzungen
abhängig gemacht würde als diejenige des Originalpräparates. Denn auch seinerzeit
hätten die Voraussetzungen des § 22 Abs. 3a AMG bereits gegolten. Hilfsweise
komme in Betracht, den Wirkstoff 1,3 Butandiol als sonstigen Bestandteil zu füh-
ren.

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Die Klägerin verweist zudem auf die 1995 unter Bezugnahme auf das Präparat
„B. „ für das Arzneimittel „T2. „ (Zul.-Nr. 00000.00.00) erteilte und
2002 verlängerte Zulassung, bei der eine fehlende Kombinationsbegründung
ebenfalls nicht beanstandet worden sei.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesinstituts
für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 20. Februar 2003 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. Juni 2003 zu ver-
pflichten, über ihren Antrag auf Zulassung des Fertigarzneimittels
„T. „ unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts erneut zu entscheiden,

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hilfsweise,

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die Beklagte unter Aufhebung der genannten Bescheide zu verpflichten,
eine Zulassung des Arzneimittels mit 2-Propanol als alleinigem
wirksamen
Bestandteil und 1,3 Butandiol als sonstigem Bestandteil zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen und führt aus: Im
Mängelschreiben vom 20. Februar 2002 sei der Klägerin mitgeteilt worden, dass eine
ausreichende Begründung dafür fehle, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil
einen positiven Beitrag zur Beurteilung des Arzneimittels leiste. Bis zum Ablauf der
Mangelbeseitigungsfrist sei eine solche Begründung nicht nachgeliefert worden. Den
in Bezug genommenen Gutachten Prof. C. vom 30. August 1985 und Prof.
T1. vom 23. September 1992 sei keine diesbezügliche Aussage zu entnehmen.
Aus dem Umstand, dass dies im seinerzeitigen Zulassungsverfahren nicht bemängelt
worden sei, könne die Klägerin für sich nichts herleiten. Das nachgereichte
Gutachten Prof. T1. vom 12. Juni 2004 könne nicht berücksichtigt werden, weil
es erst nach der Widerspruchsentscheidung eingegangen sei. Auch eine
Umdeklaration des Stoffes „1,3 Butandiol" helfe nicht, da dies nur in Zusammenhang
mit einem neuen Zulassungsantrag möglich sei.

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Das Gericht hat mit den Beteiligten einen Erörterungstermin durchgeführt.
Wegen der Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift vom 9. Oktober 2006
Bezug genommen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM
verwiesen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2
VwGO ohne mündliche Verhandlung.

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Die Klage ist insgesamt nicht begründet.

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1.
Der Hauptantrag ist nicht begründet, weil der Versagungsbescheid vom 20. Februar
2003 und der Widerspruchsbescheid vom 12. Juni 2003 rechtmäßig sind und die
Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine
Neubescheidung ihres Zulassungsantrags (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).

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Gemäß § 25 Abs. 4 Satz 3 AMG in der Fassung des 14. Gesetzes zur Änderung
des Arzneimittelgesetzes vom 29. August 2005 (BGBl. I S. 2569) ist die Zulassung
eines Arzneimittels zu versagen, wenn (rechtmäßig) gerügten Mängeln nicht
fristgemäß abgeholfen wird. Diese Rechtsfolge tritt nach den Sätzen 1 und 2 der
Vorschrift ein, wenn die zuständige Bundesoberbehörde dem Antragsteller unter
Angabe von Gründen ihre Auffassung mitgeteilt hat, dass eine Zulassung auf Grund
der vorgelegten Unterlagen nicht erteilt werden kann und diesem dabei Gelegenheit
gegeben hat, den Mängeln innerhalb einer angemessenen Frist von höchstens sechs
Monaten abzuhelfen. Nicht anders verhält es sich bei Anwendung des § 25 Abs. 4
AMG in der zum Zeitpunkt der Versagungsentscheidung der Beklagten geltenden
Fassung vor dem 14. Änderungsgesetz (AMG a.F.), da die Novellierung sich auf
sprachliche Anpassungen des Satzes 1 der Vorschrift (nunmehr Sätze 1 und 2)
beschränkte und die Regelung im Übrigen unberührt ließ.

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Die Beklagte hat mit ihrem Schreiben vom 20. Februar 2002 zutreffend das
Fehlen einer Kombinationsbegründung gerügt. Gemäß § 22 Abs. 3a AMG a.F. ist,
sofern das Arzneimittel mehr als einen arzneilich wirksamen Bestandteil (nunmehr:
Wirkstoff) enthält, zu begründen, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen
Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittel leistet. Hiermit korrespondiert der
Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG, wonach die Behörde bei
Fehlen einer solchen Begründung die Zulassung versagen darf, wobei die
Besonderheiten der jeweiligen Arzneimittel in einer risikogestuften Bewertung zu
berücksichtigen sind. Das Erfordernis einer Kombinationsbegründung rechtfertigt
sich aus dem Umstand, dass jeder in ein Arzneimittel aufgenommene Wirkstoff
tendenziell die Gefahr zusätzlicher unerwünschter Wirkungen erhöht und zudem
wegen bestimmter therapeutischer Grundsätze fachliche Anforderungen an ein
Kombinationsarzneimittel zu stellen sind, die mit den Zulassungsversagungsgründen
der Bedenklichkeit oder mangelnder Wirksamkeit schwer erfassbar sind. Auch
müssen die Bürger davor geschützt werden, arzneilich wirksame Bestandteile ohne
therapeutischen Sinn verabreicht zu bekommen.

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Vgl. zum Ganzen: BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 -,
NVwZ-
RR 2004, 180-182 und - 3 C 3.03 -; Urteil der Kammer vom 22. Oktober 2003
- 24 K 4545/00 -; Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, § 22 AMG Anm. 56e,
§ 25 AMG Erl. 60c.

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Eine den gesetzlichen Anforderungen genügende Kombinationsbegründung ist -
was nunmehr auch von der Klägerin wohl nicht mehr in Abrede gestellt wird - den in
Bezug genommenen Gutachten Prof. Dr. C. vom 29./30. August 1985 und Prof.
Dr. T1. vom 23. September 1992 nicht zu entnehmen. So basieren die von Prof.
Dr. C. ermittelten Daten auf einer Untersuchung der Wirksamkeit des
Arzneimittels unter praxisnahen Bedingungen. Ergebnisse zum positiven Beitrag
eines jeden arzneilich wirksamen Bestandteils lassen sich auf dieser Grundlage
naturgemäß nicht erzielen. Auch die von Prof. Dr. T1. referierten Ergebnisse
fußen auf der Anwendung des Arzneimittels, lassen aber keinen Durchgriff auf die
einzelnen arzneilich wirksamen Bestandteile des Referenzpräparates zu.

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Aus dem Umstand, dass die Zulassung für die möglicherweise wirkstoffgleichen
Arzneimittel „B. „ und „T2. „ erteilt und verlängert wurde ohne eine
Kombinationsbegründung zu fordern, kann die Klägerin für sich nichts herleiten. Das
arzneimittelrechtliche Zulassungsverfahren ist vielmehr grundsätzlich auf das jeweils
zur Zulassung anstehende Fertigarzneimittel bezogen. Die
Zulassungsvoraussetzungen werden hierbei für jedes Arzneimittel gesondert geprüft.
Auch das Instrument der bezugnehmenden Zulassung, das der
Verfahrensvereinfachung und der Vermeidung unnötiger Tests sowie der hiermit
verbundenen Kosten dient, rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Denn
andernfalls wäre die Zulassungsbehörde an einen Fehler in einem früheren
Verfahren ohne die Möglichkeit einer Korrektur im laufenden Verfahren gebunden,
was schon unter dem Gesichtspunkt der Arzneimittelsicherheit unvertretbar ist und
auf eine unzulässige Gleichbehandlung im Unrecht in Form einer
Fehlerwiederholung hinausliefe. Anderes kann die Klägerin auch nicht aus dem

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Urteil der Kammer vom 11. Februar 2004 - 24 K 4227/00 -, PharmR
2005, 186-192

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herleiten. Dieses befasst sich mit den Voraussetzungen der Verlängerung einer
bereits erteilten Zulassung nach § 31 Abs. 3 AMG. Vorliegend geht es indes nicht um
die Verlängerung einer Zulassung sondern um die Folgen einer Bezugnahme auf
eine andere Zulassung.

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Ob dem mit der Klage eingereichten weiteren Gutachten Prof. Dr. T1. vom
12. Juni 2003 die erforderliche Begründung des positiven Beitrags eines jeden
arzneilich wirksamen Bestandteils zu entnehmen ist, bedarf keiner abschließenden
Klärung. Denn nach einer Entscheidung über die Versagung der Zulassung ist das
Einreichen von Unterlagen zur Mängelbeseitigung ausgeschlossen (§ 25 Abs. 4 Satz
3 AMG a.F., nunmehr § 25 Abs. 4 Satz 4 AMG). Das Gutachten kann folglich nur
Gegenstand eines erneuten Zulassungsverfahrens sein. Es handelt sich auch nicht
lediglich um eine Bewertung und Erläuterung der vorangegangenen Begutachtung,
was seine Berücksichtigung im vorliegenden Verfahren möglicherweise erlauben
würde. Denn die erforderliche Kombinationsbegründung fehlte bislang vollständig.
Das neue Gutachten kann mithin nur die erstmalige Erfüllung dieser
Zulassungsvoraussetzung darstellen.

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2.
Auch der Hilfsantrag hat keinen Erfolg.

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Das Begehren kann sich insoweit mangels der in arzneimittelrechtlichen
Zulassungsverfahren regelmäßig fehlenden Spruchreife von vornherein nur auf eine
Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung des Zulassungsantrages richten (§
113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

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Der so verstandene Antrag ist jedoch nicht begründet. Denn ein Monopräparat
mit dem Wirkstoff 2-Propanol ist nicht Gegenstand des hier streitbefangenen
Zulassungsverfahrens. Auch hat die Klägerin insoweit zu keinem Zeitpunkt die
erforderlichen Zulassungsunterlagen vorgelegt und fehlt es an einer diesbezüglichen
verwaltungsbehördlichen Entscheidung. Für die Möglichkeit einer entsprechenden
Änderung des Zulassungsantrags noch im gerichtlichen Verfahren lässt sich
entgegen der Auffassung der Klägerin nichts aus der durch das 14. AMG-
Änderungsgesetz eingefügten Vorschrift des § 30 Abs. 2a AMG gewinnen. Diese
begründet vielmehr den gesetzlichen Auftrag an die Zulassungsbehörde, die
Zulassung durch Auflage zu ändern, wenn hierdurch ein Rücknahme- oder
Widerrufsgrund beseitigt werden und damit die erteilte Zulassung erhalten werden
kann. Sie setzt damit eine bestehende Zulassung voraus. Hiermit ist der Fall, dass
eine Zulassung gerichtlich erstrebt wird und die Versagungsgründe mit einer
nachträglichen Änderung des streitbefangenen Arzneimittels ausgeräumt werden
sollen, nicht vergleichbar.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

42

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung gemäß §§ 124a, 124 Abs. 2
Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.