Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2007-09-11, Aktenzeichen 9 ME 119/07

Gründe

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Die Antragstellerin - gesetzliche Rentenversicherungsträgerin - wendet sich gegen die Erhebung von Fremdenverkehrsbeiträgen für die von ihr betriebene Nordseeklinik C., in der ganz überwiegend bei ihr versicherte Patienten oder Patienten anderer Sozialversicherungsträger mit Atemwegs- und Hauterkrankungen behandelt werden. Die Nordseeklinik verfügt über 180 Betten und erbringt stationäre Rehabilitationsleistungen, die sie auf der Basis von Pflegesätzen mit den Kostenträgern (gesetzliche und private Krankenkassen, Rentenversicherungsträger, Berufsgenossenschaften, Versorgungsämter und Beihilfestellen) direkt abrechnet. Die Nordseeklinik nimmt Selbstzahler auf und bietet in der Zeit zwischen Oktober und März für jedermann Gesundheitswochen mit Heilfasten, klassischer Thalasso-Therapie, Raucherentwöhnung und Vorsorge an.

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Die Antragsgegnerin erhebt als staatlich anerkanntes Nordseeheilbad zur Deckung ihres Aufwands für die Fremdverkehrswerbung sowie für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung, Erneuerung und Unterhaltung der dem Fremdenverkehr dienenden Einrichtungen (Fremdenverkehrseinrichtungen) Fremdenverkehrsbeiträge nach Maßgabe ihrer Fremdverkehrsbeitragssatzung (FVBS) in der Fassung vom 20. Dezember 2001.

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In § 2 der Fremdenverkehrsbeitragssatzung ist die Beitragspflicht wie folgt geregelt:

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(1) Beitragspflichtig sind alle selbstständig tätigen Personen und alle Unternehmen, denen durch den Fremdenverkehr in der Stadt Borkum unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Beitragspflicht erstreckt sich auch auf solche Personen und Unternehmen, die, ohne in der Stadt ihren Wohnsitz oder ihren Betriebssitz zu haben, vorübergehend in der Stadt erwerbstätig sind.

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(2) Beitragspflichtig im Sinne des Abs. 1 sind die in Spalte 1 der Anlage, die Bestandteil in dieser Satzung ist, genannten und sonstige selbstständig tätige Personen und Unternehmen, soweit ihnen nach der Ausgestaltung ihrer Tätigkeit typischerweise unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile aus dem Fremdenverkehr geboten werden. Unmittelbare Vorteile haben selbstständig tätigen Personen und Unternehmen, soweit sie mit den Gästen selbst entgeltliche Rechtsgeschäfte abschließen; mittelbar Vorteile erwachsen denjenigen selbstständig tätigen Personen und Unternehmen, die mit den Nutznießern unmittelbarer Vorteile im Rahmen der für den Fremdenverkehr erfolgenden Bedarfsdeckung entgeltliche Geschäfte tätigen.

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Unter der Branchen-Nr. 1.8 der Anlage zur Fremdverkehrsbeitragssatzung finden sich als beitragspflichtige Personen und Unternehmen gem. § 2 Abs. 1 FVBS Inhaber von Kliniken, Sanatorien und Privatkrankenanstalten.

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Auf der Basis eines geschätzten Umsatzes der Nordseeklinik im Jahr 2002 in Höhe von 6.774.617,43 € setzte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 23. November 2006 bei einem Mindestgewinnsatz von 7%, einem Vorteilssatz von 100% und einem Beitragssatz von 2,5% einen Fremdverkehrsbeitrag in Höhe von 11.855,58 € für das Jahr 2002 gegen die Antragstellerin fest.

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Die daraufhin von der Antragstellerin begehrte Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss im Wesentlichen mit der Begründung abgelehnt, grundsätzlich könnten auch die im Erhebungsgebiet der Antragsgegnerin betriebenen Kliniken der Sozialversicherungsträger zum Fremdverkehrsbeitrag herangezogen werden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liege dem Fremdverkehrsbeitragsrecht nicht der zivilrechtliche oder steuerrechtliche Begriff der gewerblichen oder beruflichen Tätigkeit zu Grunde. Die Antragstellerin sei im Sinne des § 2 Abs. 2 der Fremdenverkehrsbeitragssatzung dadurch bevorteilt, dass zwischen dem Versicherten und der Antragstellerin durch die einvernehmliche Durchführung des Klinikaufenthalts ein Rechtsgeschäft abgeschlossen werde, dessen Entgeltlichkeit sich daraus ergebe, dass die erbrachten Versicherungsbeiträge in der durch den Klinikaufenthalt erforderlichen Höhe aus den Finanzmitteln der Antragstellerin der Klinik nach bestimmten Verrechnungssätzen zur Verfügung gestellt würden.

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Die Beschwerde der Antragstellerin hat keinen Erfolg.

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Das Beschwerdevorbringen, auf dessen Überprüfung sich der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO zu beschränken hat, rechtfertigt eine Änderung des Beschlusses nicht. Das Verwaltungsgericht hat die Beitragspflichtigkeit der Antragstellerin zu Recht bejaht. Der Einwand der Antragstellerin, das Verwaltungsgericht habe die wesentlichen rechtlichen und betriebswirtschaftlichen Unterschiede zwischen einem privaten Klinikbetreiber und einem Sozialversicherungsträger, der zugleich Klinik- und Kostenträger sei, nicht berücksichtigt, greift nicht durch.

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Ihre Argumentation, dass die als Hoheitsbetrieb geführte Nordseeklinik aufgrund der gesetzlichen Aufgabenstellung, die Gewährung stationärer Heilbehandlungen für ihre Versicherten, nicht zum beitragspflichtigen Personenkreis gehöre, weil sie weder - mangels gewerblicher Tätigkeit im Sinne des Einkommensteuerrechts - zu den selbstständig Tätigen gehöre noch im Hinblick auf die als hoheitliche Tätigkeit zu bewertende Behandlung der eigenen Versicherten zu den Unternehmen gezählt werden könne, verfängt nicht.

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Beitragspflichtig sind nach § 2 Abs. 1 Satz 1 der Fremdenverkehrsbeitragssatzung (FVBS) - inhaltsgleich mit § 9 Abs. 2 Satz 1 NKAG - alle selbstständig tätigen Personen und alle Unternehmen, denen durch den Fremdenverkehr in den staatlich anerkannten Gebieten unmittelbar oder mittelbar besondere wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Dazu zählen nach § 2 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Nr. 1.8 der Anlage zur Fremdenverkehrsbeitragssatzung auch Kliniken wie im vorliegenden Fall die Nordseeklinik. Die Nordseeklinik büßt ihre Eigenschaft als Unternehmen im Sinne des § 2 der FVBS nicht dadurch ein, dass sie von der Antragstellerin als Hoheitsbetrieb geführt und nicht als Unternehmen im Sinne des Umsatzsteuerrechts eingestuft wird und daher weder der Umsatzsteuer noch der Körperschaftsteuer unterliegt (vgl. § 2 Abs. 3 EStG und § 4 Abs. 5 KStG). Werden in einem Hoheitsbetrieb auch Mitglieder privater Versicherungen oder von Privatpersonen entgeltlich behandelt, kann diese wirtschaftlichen Tätigkeit steuerrechtlich einen Betrieb gewerblicher Art darstellen (Herrmann/ Heuer/ Raupach, Einkommensteuer- und Körperschaftsteuergesetz - Kommentar, Bd. 11, Stand: 1982, § 4 KStG, § 4 Rdnr. 73, vgl. Körperschaftsteuer - Richtlinien (KStR) zu § 4 KStG, R 10). Von einer steuerrechtlichen Prüfung, ob in diesen Fällen die Voraussetzungen für die Annahme eines Betriebs gewerblicher Art vorliegen, kann abgesehen werden, wenn die Anzahl der Behandlungen von Privatpersonen und privat Versicherten 5 v. H. der insgesamt behandelten Fälle nicht übersteigt (vgl. KStR zu § 4 KStG, R 10). Zwar mag es Hoheitsbetriebe geben, die trotz der mit der Behandlung privater zahlender bzw. privat versicherter Personen verbundenen wirtschaftlichen Tätigkeit nicht verpflichtet sind, insoweit Umsatzsteuer oder Körperschaftsteuer zu leisten. Dass die wirtschaftliche Tätigkeit hinter die überwiegende hoheitliche Tätigkeit als nicht steuerauslösend zurücktritt, ist aber auf das Recht der Gebühren und Beiträge, die ihrer Natur nach zum Ausgleich besonderer öffentlicher Leistungen - hier im Bereich der gemeindlichen Aufwendungen für den Fremdenverkehr - darstellen, nicht übertragbar.

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Der Begriff selbstständig Tätige und Unternehmen im Fremdenverkehrsbeitragsrecht orientiert sich nicht an dem steuerrechtlichen Unternehmensbegriff im Umsatzsteuerrecht, sondern dient im Wesentlichen der Abschichtung gegenüber unselbstständiger Tätigkeit von Arbeitnehmern. Im Fremdenverkehrsbeitragsrecht werden der selbstständig Tätige und das Unternehmen begrifflich weiter gefasst als im Steuerrecht, jedoch nicht enger. Dabei kommt es auf die Rechtsform nicht an. Auch juristische Personen in einer öffentlich-rechtlichen Rechtsform - wie hier die Antragstellerin als nach § 29 Abs. 1 SGB IV rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts mit Selbstverwaltung - sind insoweit als Unternehmen einzuordnen als sie unternehmerisch im Wettbewerb zu privaten Unternehmern tätig werden (vgl. Rosenzweig/Freese, NKAG, Stand: November 2006, § 9 Rdnr. 40). Soweit die Antragstellerin die Nordseeklinik aufgrund ihrer gesetzlichen Aufgabe, nämlich der Gewährung der stationären Rehabilitationsleistungen an ihre Versicherten, als Hoheitsbetrieb führt, täuscht dieser Umstand nicht darüber hinweg, dass sie mit ihrem Angebot an Selbstzahler und privat Versicherte auch stationäre Rehabilitationsleistungen im Wettbewerb mit privaten Klinikbetreibern anbietet und damit unternehmerisch tätig wird. Diese unternehmerische Tätigkeit reicht aus, um der Fremdenverkehrsbeitragspflicht dem Grunde nach zu unterliegen. Damit geht die Argumentation der Antragstellerin, dass ihre Fremdenverkehrsbeitragspflicht auch deshalb nicht gegeben sei, weil ihre Rechtsbeziehungen zu den in ihrer eigenen Einrichtung behandelten Versicherten öffentlich - rechtlicher Natur seien, die durch die Bestimmungen des SGB und in der konkreten Umsetzung durch den gegenüber den Versicherten zu erlassenden Bewilligungsbescheid geprägt seien, ins Leere. Denn mit den Selbstzahlern und den privat Versicherten unter ihren Patienten schließt die Antragstellerin einen Behandlungsvertrag und damit ein entgeltliches Rechtsgeschäft ab.

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Der Antragstellerin erwachsen auch unmittelbare besondere wirtschaftliche Vorteile durch den Fremdenverkehr im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin. Nach der Rechtsprechung, der sich der Senat anschließt, umfasst der Begriff Fremdenverkehr nicht nur reine Erholungssuchende, sondern auch solche Personen, die sich zur Heilung an einen anderen Ort begeben (VGH München, Urteil vom 14.3.2000 - 4 B 96.809 - KStZ 2000, 178 = NVwZ-RR 2000, 826 m. w. N.). Patienten, die von auswärts zumindest auch wegen besonderer natürlicher Heilfaktoren wie des Nordseeklimas und der guten Luft stationäre Rehabilitationsleistungen in der Nordseeklinik in Anspruch nehmen, sind dem Fremdenverkehr zuzurechnen. Dadurch, dass die in der Nordseeklinik untergebrachten Patienten die gemeindlichen Fremdenverkehrseinrichtungen nutzen können, nimmt die Klinik durch sie am Fremdenverkehr teil und erwachsen ihr Vorteile aus dem Fremdenverkehr. Die Antragstellerin wirbt für die Nordseeklinik u. a. damit, dass die Nordseeinsel Borkum viele Möglichkeiten für eine sehenswerte und erlebenswerte Freizeitgestaltung wie etwa eine Entdeckungstour mit der Inselbahn, Ausflüge mit dem Schiff, Fahrten zu den Seehundbänken, Radwanderungen, Inselrundfahrten mit dem Pferdewagen, Rundflüge über die Insel, Wattwanderungen mit Führung etc. bietet (vgl. http://www.nordseeklinik-borkum.de, dort unter Patienteninfo/Freizeitgestaltung).

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Ob die Antragstellerin als Betreiberin der Nordseeklinik oder ihre Patienten tatsächlich Vorteile durch die Inanspruchnahme bestimmter Fremdenverkehrseinrichtungen haben oder die Vorteile auf die Fremdverkehrswerbung zurückzuführen sind, ist nicht entscheidend. Die Beitragspflicht wird vielmehr durch die gebotenen Vorteile aus dem Fremdenverkehr als solchem ausgelöst.

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Zur Bestimmung des Vorteils aus dem Fremdenverkehr sieht § 2 Abs. 2 FVBS vor, dass sich der Vorteil nach dem steuerbaren Umsatz im Sinne des § 1 Umsatzsteuergesetzes, ersatzweise nach den Bruttoeinnahmen ohne Umsatzsteuer richtet. Dazu hat das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, dass darunter nicht nur der durch Dritt- und Selbstzahler veranlasste Umsatz fällt, sondern auch der finanzielle Aufwand, der nötig ist, um die bei der Antragstellerin Versicherten zu behandeln. Die auf dieser Grundlage erfolgte - nach § 11 Abs. 1 Nr. 4 b) NKAG i. V. m. § 162 AO zulässige - Schätzung der Einnahmen anhand aller in der Nordseeklinik im Jahr 2002 erfolgten Übernachtungen multipliziert mit dem durchschnittlichen Tagessatz ist nicht zu beanstanden. Weder der von der Antragstellerin vorgebrachte Ansatz, die Deckung der Kosten für die von ihr versicherten Personen durch eigene Haushaltsmittel bzw. staatliche Zuschüsse sei nicht als Einnahme zu verstehen, noch der Hinweis , zwischen ihr und der Nordseeklinik als ihrer wirtschaftlich unselbstständigen Nebenstelle bestehe keine Entgeltzahlungspflicht und kein beitragsrechtlich relevantes rechtsgeschäftliches Schuldverhältnis im Sinne des § 2 Abs. 2 FVBS, geben Anlass zu einer anderen Bewertung. Denn entscheidend ist nach Maßgabe des Zuflussprinzips darauf abzustellen, dass der Nordseeklinik für jeden Patienten, dem stationäre Rehabilitationsleistungen gewährt werden, finanzielle Mittel in Höhe des täglichen Pflegesatzes zufließen. Dies erfolgt als Außenumsatz bei der Abrechnung von Selbstzahlern und von Versicherten anderer Sozialversicherungsträger bzw. privater Versicherungen oder als Binnenumsatz für bei der Antragstellerin Versicherte, der von der Nordseeklinik insoweit zumindest rechnerisch vereinnahmt wird. Für jeden Aufenthaltstag eines Heilungssuchenden in der Nordseeklinik wird ein Umsatz in Höhe des jeweiligen Pflegesatzes getätigt. Die daraus resultierenden Gesamteinnahmen sind bei Kliniken, die als Hoheitsbetriebe geführt werden, das Äquivalent zum steuerbaren Umsatz bei Krankenhäusern, die gemäß § 30 GewO als Privatkrankenanstalten betrieben werden (VGH München, Urteil vom 14.3.2000 - 4 B 96.809 - a. a. O.).

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Dass damit auch Einnahmen bei der Bemessung des Fremdenverkehrsbeitrags in Ansatz gebracht werden, die durch die Behandlung der bei der Antragstellerin versicherten Personen veranlasst sind, obwohl die Behandlung der bei einem Sozialversicherungsträger versicherten Personen in dessen Klinik als Hoheitsbetrieb nach Ansicht der Antragstellerin die Fremdenverkehrsbeitragspflicht jedenfalls insoweit nicht auslöst (ebenso: VGH Mannheim, Urteil vom 17.2.1983 - 2 S 1859/81 -), erweist sich bei summarischer Prüfung nicht als systemwidrig. Denn der Beitragsmaßstab in § 3 Abs. 2 FVBS differenziert nicht nach Umsätzen, die die Nordseeklinik mit den bei der Antragstellerin versicherten Patienten gleichsam als Hoheitsbetrieb - zumindest rechnerisch - vereinnahmt und solchen, die sie mit der Behandlung der Selbstzahler und privat Versicherten, also mit ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit erzielt. Der umsatzbezogene Beitragsmaßstab der FVBS orientiert sich hinreichend an den für die Nordseeklinik aus dem Fremdenverkehr erzielbaren Vorteilen. Insoweit ist allein entscheidend, dass der Beitragsmaßstab eine taugliche Bemessungsgrundlage für objektiv mögliche Vorteile darstellt (vgl. Urteil des Senats vom 13.11.1990 - 9 K 11/89 - NVwZ-RR 1992, 40 = NdsRpfl 1991, 121 = Gemeindehaushalt 1991, 254), die aus dem Fremdenverkehr gezogen werden können, wie etwa - eine nicht ausgeschlossene - tatsächliche Behandlung ausschließlich selbstzahlender und privat versicherter Patienten.

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Die Berechnung der Höhe des angefochtenen Fremdenverkehrsbeitrags begegnet keinen Bedenken. Die Anwendung des Vorteilssatzes von 100 % ist nicht zu beanstanden. Bei der Schätzung des Vorteilssatzes steht der Gemeinde ein Ermessen zu, welche Vorteile den zu Beitragsgruppen zusammengefassten Personengruppen bei pauschalierender Betrachtungsweise zuzurechnen sind (Urteil des Senats vom 28.3.2003 - 9 KN 352/02 - NordÖR 2003, 328 = NVwZ 2003, 1539) und das gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist (Urteil des Senats vom 13.11.1990 - 9 K 11/89 - a. a. O.). Gewisse Typisierungen und Vereinheitlichungen sind bei der Festlegung der einzelnen Bemessungsmerkmale für die Beitragshöhe nicht nur zulässig, sondern praktisch unumgänglich. Denn die Bildung einer begrenzten Anzahl von Beitragsgruppen bringt es zwangsläufig mit sich, dass Personen bzw. Unternehmen, die unterschiedlich vom Fremdenverkehr profitieren, zusammengefasst werden und daher der gleichen Beitragsbemessung unterliegen. Erst wenn die Vorteilslage unter keinem Gesichtspunkt mehr als im Wesentlichen gleich angesehen werden kann, besteht die Notwendigkeit, diesem Umstand durch die Bildung weiterer Gruppen von Beitragspflichtigen oder durch Unterschiede innerhalb der Beitragsgruppen Rechnung zu tragen (Beschluss des Senats vom 3.3.2006 - 9 KN 327/03 - NVwZ-RR 2007, 414).

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Diese Vorgaben hat die Antragsgegnerin hinreichend beachtet. Alle von der Nordseeklinik getätigten Einnahmen aus den Pflegesätzen sind auf den Fremdenverkehr zurückzuführen. Die in der Nordseeklinik Heilung suchenden Patienten kommen durchweg von auswärts und sind in der Lage, die Fremdenverkehrseinrichtungen der Antragsgegnerin zu nutzen. Dass die Antragsgegnerin die Nordseeklinik hinsichtlich des Vorteilssatzes mit Sanatorien und Privatkrankenanstalten gleichgestellt hat und nicht etwa eine weitere Untergruppe der von Sozialversicherungsträgern als Hoheitsbetrieb geführten Reha-Kliniken gebildet hat, die überwiegend von Sozialversicherungsträgern belegt werden, erweist sich nicht als ermessensfehlerhaft. Denn die Einnahmen der Nordseeklinik als Reha-Klinik sind wie die Einnahmen der Sanatorien und Privatkrankenanstalten typischerweise nahezu vollständig fremdenverkehrsbedingt. Ihnen ist gemeinsam, dass Umsätze, bei denen zwischen den erhöhten Verdienstmöglichkeiten und dem Kurbetrieb oder Fremdenverkehr kein konkreter Zusammenhang besteht, die also entweder durch Geschäfte mit nicht vom Fremdenverkehr unmittelbar bevorteilten Ortsansässigen oder mit Ortsfremden ohne dem Tourismus unterfallende Aufenthaltsgründe erwirtschaftet werden, nahezu nicht anfallen und daher vernachlässigt werden können.

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