Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-09, Aktenzeichen 11 K 894/14
ECLI:DE:VGMI:2015:0309.11K894.14.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Am 29. Mai 2008 stellte der Kläger beim Beklagten einen Antrag auf Förderung einer vielfältigen Fruchtfolge im Ackerbau im Rahmen der markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung nach den Richtlinien zur Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung (Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz NRW (MUNLV NRW) vom 04. Juni 2007 – II – 4 – 72.40.32). In dem Antrag heißt es u.a.: „Ich/Wir verpflichte(n) mich/uns, spätestens beginnend mit dem 01.07.2008 bis zum 30.06.2013, … 3.6 auf der Ackerfläche des Betriebes, …, mindestens fünf verschiedene Hauptfruchtarten anzubauen, wobei die Stilllegung und die aus der landwirtschaftlichen Erzeugung genommenen Flächen nicht als Hauptfruchtarten mitgezählt werden dürfen, … 3.8 einen Höchstanteil von 30 % je Hauptfruchtart an der Ackerfläche des Betriebes gem. 3.6 nicht zu überschreiten, 3.9 einen Getreideanteil von max. 2/3 der Ackerfläche gem. 3.6 nicht zu überschreiten, 3.10 Gemüse und andere Gartengewächse auf max. 30 % der Ackerfläche gem. 3.6 anzubauen, … “.

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Mit Bescheid vom 19. Dezember 2008 bewilligte der Beklagte dem Kläger für die Dauer von fünf Jahren, und zwar für die Zeit vom 01. Juli 2008 bis zum 30. Juni 2013 (Bewilligungszeitraum) eine Zuwendung bis zu einem Höchstbetrag von 15.902,50 €. Den jährlich zulässigen Auszahlungsbetrag setzte er dabei auf max. 3.180,50 € (127,22 ha x 25,00 €) fest.

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Mit Bescheid vom 26. November 2009 erhielt der Kläger auf seinen Auszahlungsantrag vom 15. Mai 2009 für das Verpflichtungsjahr 2008/2009 eine Zuwendung in Höhe von 2.543,75 €. Dabei hatte der Beklagte wegen der Überschreitung des Höchstanteils einer Hauptfruchtart bis zu 10 % eine Kürzung der Zuwendung um 20 % (636,00 €) vorgenommen. Mit Bescheid vom 01. Dezember 2010 gewährte der Beklagte dem Kläger auf seinen Auszahlungsantrag vom 07. Mai 2010 für das Verpflichtungsjahr 2009/2010 einen Zuwendungsbetrag in Höhe von 3.048,50 € und mit Bescheid vom 01. Dezember 2011 auf seinen Antrag vom 11. Mai 2011 für das Verpflichtungsjahr 2010/2011 einen Zuwendungsbetrag in Höhe von 3.061,50 €.

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Am 10. Mai 2012 stellte der Kläger beim Beklagten einen Antrag auf Auszahlung der Zuwendungen für das Verpflichtungsjahr 2011/2012. Diesen lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 08. Februar 2013 ab. Zur Begründung gab er an, im Zuge der Bearbeitung des Antrags sei festgestellt worden, dass ausweislich der Antragsdaten bezüglich der angebauten Hauptfruchtarten der Gemüseanteil 40,76 % (49,92 ha) an der Ackerfläche (hier: 122,47 ha) betragen habe. Der geforderte maximale Anteil von 30 % an der Ackerfläche sei somit um 35,87 % überschritten worden. Gem. Ziff. 11.4.3.3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 der einschlägigen Förderrichtlinien werde der Zuwendungsbetrag im jeweiligen Jahr um 100 % gekürzt, wenn der Höchstanteil u.a. an Gemüse um mehr als 20 % (hier: 35,87 %) überschritten werde. Dieser Bescheid wurde bestandskräftig.

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Der Kläger beantragte am 13. Mai 2013 beim Beklagten die Auszahlung der Zuwendungen für das Verpflichtungsjahr 2012/2013. Mit Bescheid vom 15. Januar 2014 lehnte der Beklagte den Auszahlungsantrag ab. Seine Entscheidung begründete er damit, ausweislich der Antragsangaben habe der Gemüseanteil 33,32 % (hier: 40,81 ha) an der Ackerfläche (hier: 122,47 ha) ausgemacht. Der geforderte maximale Anteil von 30 % an der Ackerfläche sei somit um 11,07 % überschritten worden. Gem. Ziff. 11.4.3 Satz 1 der Förderrichtlinien werde der Zuwendungsbetrag im jeweiligen Jahr um 50 % gekürzt, wenn der Höchstanteil an Gemüse und anderen Gartengewächsen um mehr als 10 % und bis zu 20 % (hier: 11,07 %) überschritten werde. Nach Ziff. 11.4.3.7 der Förderrichtlinien führe jeder weitere sanktionsrelevante Verstoß gegen die gleiche Verpflichtung unabhängig von seiner Größenordnung zu einer Ablehnung des Antrags im Ganzen, wenn der Zuwendungsempfänger bereits einmal wegen eines Auflagenverstoßes eine Kürzung von 100 % (vgl. Ziff. 11.4.3.7 Satz 2 der Förderrichtlinien) erhalten habe. Dies sei im Fall des Klägers mit Bescheid vom 08. Februar 2013 erfolgt, mit dem die Zuwendung für das Verpflichtungsjahr 2011/2012 aufgrund der Überschreitung des zulässigen Gemüseanteils um 100 % gekürzt worden sei. Dieser Bescheid erlangte ebenfalls Bestandskraft.

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Mit Schreiben vom 24. Januar 2014 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er beabsichtige, seinen Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 2008 aufgrund der mehrmaligen Ablehnung der Auszahlungsanträge rückwirkend zum 01. Juli 2008 zu widerrufen und die bisherigen Auszahlungsbescheide vom 26. November 2009, 01. Dezember 2010 und 01. Dezember 2011 zurückzunehmen sowie die geleistete Prämie in Höhe von insgesamt 8.653,75 € zuzüglich Zinsen zurückzufordern. Er räumte dem Kläger die Möglichkeit ein, sich zu dem Sachverhalt bis zum 18. Fe-bruar 2014 zu äußern. Hiervon machte der Kläger keinen Gebrauch.

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Mit Bescheid vom 05. März 2014 widerrief der Beklagte seinen Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 2008 mit Wirkung vom 01. Juli 2008, nahm seine Auszahlungsbescheide vom 26. November 2009, 01. Dezember 2010 und 01. Dezember 2011 zurück und forderte die darin gewährten Fördermittel in Höhe von insgesamt 8.653,75 € zuzüglich Zinsen zurück. Zur Begründung machte er geltend, der Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 2008 sei rückwirkend gem. § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW zu widerrufen. Bei Stellung des Grundantrages am 29. Mai 2008 habe sich der Kläger verpflichtet, die eingegangenen Verpflichtungen auf Basis der einschlägigen Förderrichtlinien für die Dauer von mindestens fünf Jahren, beginnend zum 01. Juli 2008 und endend zum 30. Juni 2013, einzuhalten. Dieser Verpflichtung sei der Kläger mit Blick auf die Überschreitung des Höchstanteils von 30 % bei Gemüse und anderen Gartengewächsen an der Ackerfläche sowohl im Verpflichtungsjahr 2011/2012 als auch im Verpflichtungsjahr 2012/2013 nicht nachgekommen. In Fällen, in denen der Zuwendungsempfänger zum wiederholten Male innerhalb des Verpflichtungszeitraums gegen die gleiche Zuwendungsvoraussetzungen verstoßen habe und dieser Verstoß beim ersten Mal zu einer Kürzung des Zuwendungsbetrages um 100 % geführt habe, sei die Bewilligung gem. Ziff. 11.4.3.7 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 der maßgeblichen Förderrichtlinien aufzuheben. Dies sei hier der Fall. Grundsätzlich stehe der Widerruf eines Verwaltungsaktes im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Jedoch wäre eine Ermessensprüfung dahingehend, ob die Rückforderung von zu Unrecht oder vorschriftswidrig gewährten Gemeinschaftsmitteln zweckmäßig sei, mit Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1975/2006 i.V.m. Art. 73 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 bzw. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 unvereinbar. Aufgrund des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts sei sein Ermessen hier auf Null reduziert, denn in den Fällen, in denen ein Verstoß gegen die Auflagen des Zuwendungsbescheides vorliege, sei nur die Entscheidung, den Zuwendungsbescheid zu widerrufen, ermessensfehlerfrei. Im Übrigen sei auch die Entscheidung ermessensgerecht, weil aus Gründen des Gleichbehandlungsgrundsatzes eine andere Entscheidung aufgrund der wiederholten Verstöße nicht zu treffen sei. Des Weiteren sei der Widerruf des Zuwendungsbescheides geeignet, erforderlich und angemessen und entspreche mithin den Verhältnismäßigkeitsanforderungen. Mit dem rückwirkenden Widerruf der Rahmenbewilligung entfalle auch die Rechtsgrundlage für die Auszahlungsbescheide vom 26. November 2009, 01. Dezember 2010 sowie 01. Dezember 2011, so dass diese von Beginn an als rechtswidrig anzusehen und damit auf Grundlage von § 48 Abs. 1 VwVfG NRW zurückzunehmen seien. Auch in diesem Zusammenhang sei sein Rücknahmeermessen aufgrund des Vorrangs europarechtlicher Regelungen auf Null reduziert. Ein Vertrauensschutz sei nach § 48 Abs. 2 und 4 VwVfG NRW ausgeschlossen. Die Rücknahme entspreche zudem Verhältnismäßigkeitsanforderungen. Die Rückforderung des in diesem Bescheid festgesetzten Betrages stütze sich auf § 49a VwVfG NRW i.V.m. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011.

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Am 07. April 2014 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, der vom Beklagten angeführte Runderlass des Ministeriums für Umwelt- und Naturschutz, Landwirtschafts- und Verbraucherschutz stelle nur eine Ausführungsbestimmung zu den in I Nr. 1.1 genannten Rechtsgrundlagen des Europäischen Rechts dar, die eine wie vom Runderlass vorgenommene Spezifizierung der vielfältigen Fruchtfolge gar nicht vorsähen. Er habe sehr wohl eine vielfältige Fruchtfolge eingehalten und damit zur Erhaltung der Biodervisität beigetragen, denn im Gegensatz zu vielen anderen Gemüsespezialbetrieben seien in seinem Betrieb im Jahr 2012 allein zehn (Steckrüben, Salat, Staudensellerie, Blumenkohl, Fenchel, Brokkoli, Wirsing, Grünkohl, Buschbohnen sowie Porree) und im Jahr 2013 sogar elf Gemüsearten (Buschbohnen, Porree, Staudensellerie, Steckrüben, Fenchel, Rotkohl, Wirsing, Blumenkohl, Romanesco, Weißkohl und Grünkohl) angebaut worden. Zudem baue er Ackerfrüchte an, die zum Teil auf der roten Liste angesiedelt seien. Er betreibe daher in seinem Betrieb aktiv eine vielfältige Fruchtfolge.

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Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

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den Bescheid des Beklagten vom 05. März 2014 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft er seine Erwägungen aus dem angefochtenen Bescheid und macht darüber hinaus geltend, der Vortrag des Klägers bezüglich der von ihm angepflanzten diversen Gemüsearten sei unerheblich, denn er habe sich nach den einschlägigen Förderrichtlinien dazu verpflichtet, nicht auf mehr als 30 % der Ackerfläche Gemüse anzubauen. Gegen diese Auflage habe der Kläger wiederholt verstoßen, so dass insgesamt der Zweck der Förderung nicht erreicht worden sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Das Gericht konnte ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, da sich die Beteiligten hiermit wirksam einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

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Die statthafte Anfechtungsklage ist zulässig, jedoch nicht begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 05. März 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für den Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 19. Dezember 2008 ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW. Insoweit gibt es keine vorrangig anzuwendenden Rechtsnormen.

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Auch wenn die Richtlinien zur Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung auf EU-rechtlichen Vorgaben beruhen und durch die europäische Gemeinschaft kofinanziert werden bzw. wurden, richtet sich die Aufhebung Rückforderung zu Unrecht gewährter Zuwendungen mangels spezieller Vorschrift nach nationalem Recht, hier den §§ 48 ff. VwVfG NRW. Als spezielle Vorschrift ist auch nicht § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) anzusehen. Diese Vorschrift trifft Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen der §§ 6 und 8“. Ein solcher Fall liegt mit Zuwendungen nach den Richtlinien zur Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung jedoch nicht vor, weil hiermit keine Förderung für spezielle Erzeugnisse oder Produkte verbunden ist, die gemeinsamen Marktorganisationen unterliegen, sondern diese Beihilfe das Produktionsverfahren betrifft.

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Vgl. zur fehlenden Anwendbarkeit des MOG in diesen Fällen:BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 – 3 C 22/02 –, juris.

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Die Voraussetzungen der nach alledem einschlägigen und vom Beklagten zu Recht herangezogenen Regelung des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW sind gegeben. Danach darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit nur widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakte eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

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So liegt der Fall hier. Zwar baut der Kläger – wie seinem entsprechendem Vortrag im Klageverfahren zu entnehmen ist – eine große Vielfalt Gemüsesorten an, vorliegend hatte er sich unter Ziffer 3.1 des Grundantrags vom 29. Mai 2008 allerdings verpflichtet, die in den einschlägigen Förderrichtlinien genannten Bedingungen – auch solche, die eine Obergrenze bezüglich des maximal zulässigen Gemüseanteils an der Ackerfläche festsetzen – einzuhalten und für die Dauer von mindestens fünf Jahren beizubehalten. Eine Auszahlung der Zuwendung erfolgt seitens des Beklagten nach Ausübung seines Ermessens, welches durch die Richtlinien zur Förderung einer markt-und standortangepassten Landbewirtschaftung in der jeweils geltenden Fassung geprägt wird. Der Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass der Kläger einer von ihm einzuhaltenden Auflage nicht nachgekommen ist, weil es in den Verpflichtungsjahren 2011/2012 und 2012/2013 zu einer Überschreitung des maximal zulässigen Höchstanteils an Gemüse und anderen Gartengewächsen von maximal 30 % der Ackerfläche gekommen ist. Mit Blick darauf, dass die Ablehnungsbescheide vom 08. Februar 2013 und 15. Januar 2014 Bestandskraft erlangt haben, durfte der Beklagte aus Gründen der Effektivität des Verwaltungshandelns eine Überschreitung des zulässigen Gemüseanteils in vorgenannten Verpflichtungsjahren allein aufgrund der Angaben des Klägers annehmen; einer entsprechenden tatsächlichen Überprüfung der Anbauflächen bedurfte es zusätzlich nicht.

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Dass der Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 2008 mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat sich insoweit – ohne dass dies zu beanstanden wäre – auf die Vorgaben des Runderlasses des MUNLV NRW – II 72.40.32 – berufen, der in Ziff. 14.4.3.10 Satz 2 vorsieht, dass in den Fällen, in denen der Zuwendungsempfänger zum wiederholten Mal eine Verpflichtung nicht einhält und dieser Verstoß beim ersten Mal zu einer Kürzung des Zuwendungsbetrages um 100 % geführt hat, die Bewilligung aufzuheben ist. Durch die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung soll durch die Einhaltung bestimmter Produktionsverfahren u.a. eine spürbare Marktentlastung erreicht werden. Eine solche Marktentlastung ist erst nach einer Vielzahl von Jahren spürbar, so dass auch mit dem Zuwendungsbescheid vom 19. Dezember 2008 für den Kläger die Auflage verbunden war, die geförderten Maßnahmen auf die Dauer von fünf Jahren durchzuführen und dabei einen bestimmten Höchstanteil von Gemüse bezogen auf die Ackerfläche einzuhalten. Durch eine zeitliche Teilerfüllung der Auflagen, die vorliegend anzunehmen ist, kann der eigentliche Förderungszweck einer spürbaren Marktentlastung nicht erreicht werden und diese stellt daher objektiv insgesamt eine Nichterfüllung der Hauptpflicht dar, so dass ein Prämienanspruch auch für bereits ausgezahlte einzelne Jahresprämien entfällt. Der Umstand, dass die Prämien jährlich ausgezahlt werden, beruht auf haushaltstechnischen Gründen und dient dazu, dem Antragsteller ein Einkommen jährlich und nicht erst nach der Gesamterfüllung zukommen zu lassen. Die jährliche Zahlungsweise ändert nichts an der Tatsache, dass die Prämie für die Erfüllung der über den gesamten Fünfjahreszeitraum geltenden Extensivierungsverpflichtung gewährt wird und bei – auch nur teilweiser – Nichterfüllung grundsätzlich insgesamt zurückzufordern ist.

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Vgl. hierzu: Bay.VGH, Urteil vom 06. Oktober 1999 – 19 B 97.1 –, juris.

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Ermessenfehler im Sinne des § 114 VwGO sind nicht ersichtlich. Bei einem Widerruf wegen Zweckverfehlung bzw. der Nichteinhaltung von Auflagen kommen den haushaltsrechtlichen Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermessenslenkende Bedeutung zu. Wird der mit der Gewährung von Subventionen verfolgte Zweck verfehlt bzw. die gegen eine an sich einzuhaltende Auflage verstoßen und steht der Widerruf der Bewilligung behördlichen Ermessen, so ist im Regelfall nur die Entscheidung für den Widerruf ermessensfehlerfrei. Diese Grundsätze gelten auch für die Rücknahme von rechtswidrigen Verwaltungsakten. In Fällen der zuvor genannten Art bedarf es einer Darlegung der Ermessenserwägungen nur bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 – 3 C 22/02 –, a.a.O.

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Im vorliegenden Fall sind keine Anhaltspunkte ersichtlich, welche die Annahme einer atypischen Fallkonstellation rechtfertigten. Der Beklagte musste bei der Begründung seiner Entscheidung nicht auf die Problematik eingehen, dass die Verpflichtung in einigen Verpflichtungsjahren eingehalten worden ist. Ferner war eine nachträgliche Ermittlung des tatsächlichen Sachverhaltes nicht erforderlich, vielmehr durfte der Beklagte aus Gründen der Effektivität des Verwaltungshandelns eine Überschreitung des höchstens zulässigen Gemüseanteils an der Ackerfläche allein aufgrund der Angaben des Antragstellers annehmen, zumal die entsprechenden Ablehnungsbescheide seitens des Klägers nicht angefochten worden sind.

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Vgl. hierzu: VG Minden, Urteil vom 29. Juni 2011 – 11 K 3337/10 –, juris.

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Dass der Beklagte seine Ermessensausübung erkennbar an dem Erlass desMUNLV NRW II – 4 – 72.40.32 ausgerichtet hat, ist nicht zu beanstanden. Ausnahmen von dieser durch die allgemeinen Verwaltungsvorschriften bewirkten Ermessensbindung sind ebenfalls auf – vorliegend nicht gegebene – atypische Sachverhalte beschränkt. Das entspricht dem Zweck der ermessensbindenden Verwaltungsvorschriften, die zur Wahrung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) gebotene größtmögliche Gleichbehandlung bei der Festsetzung von Geldleistungen sicherzustellen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 – 8 C 48.88 –, juris.

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Vertrauensschutzgesichtspunkte stehen dem Widerruf ebenfalls nicht entgegen.

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Erweist sich nach alledem der Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 19. Dezember 2008 als rechtmäßig, begegnet auch die Rücknahme der Auszahlungsbescheide vom 26. November 2009, 01. Dezember 2010 und 01. Dezem-ber 2011 nach § 48 Abs. 2 VwVfG NRW keinen Bedenken. Die Rechtswidrigkeit der Auszahlungsbescheide ergibt sich bereits aus dem mit dem Widerruf des Zuwendungsbescheides verbundenen Wegfall des rechtlichen Grundes für die Auszahlung.

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Ermessensfehler sind im Rahmen der Rücknahme Auszahlungsbescheide ebenfalls nicht ersichtlich. Auf Vertrauensschutz kann sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf die entsprechenden obigen Ausführungen Bezug genommen.

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Die Rückforderung der Zuwendungssumme in Höhe von 8.653,75 € zzgl. Zinsen nach § 49a Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW i.V.m. Art. 71 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 817/2004 und Art. 73 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sowie Art. 5 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011 ist rechtlich gleichfalls nicht zu beanstanden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gem. § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.