Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-09-28, Aktenzeichen 7 K 3968/04
ECLI:DE:VGMI:2006:0928.7K3968.04.00

Tenor

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom
30.07.2004 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 03.11.2004
verpflichtet, dem Kläger eine Berufserlaubnis unter der Auflage zu erteilen, dass die
Ausübung des zahnärztlichen Berufs auf eine nicht selbstständige und nicht leitende
Tätigkeit unter Aufsicht einer approbierten Zahnärztin oder eines approbierten
Zahnarztes innerhalb des Landes Nordrhein-Westfalen beschränkt wird.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens trägt der Kläger 2/3 und die Beklagte 1/3.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der am in der U. geborene Kläger ist seit dem 24.05.2002 deutscher
Staatsangehöriger. Nach dem Abschluss seiner Schulausbildung in der U.
studierte er von 1982 bis 1988 Zahnmedizin an der Universität N1. und
absolvierte anschließend dort von Februar 1990 bis März 1993 ein
Promotionsstudium. Von November 1989 bis November 1990 und von Januar 1994
bis Juni 1996 arbeitete er in einer Klinik in J. . Danach leistete er seinen
Militärdienst bis März 1998 ab, wobei er von Februar 1997 bis März 1998 als
Zahnarzt bei der Marine tätig war. Seit Juni 1998 lebt der Kläger mit seiner
deutschen Ehefrau in Deutschland.

3

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 12.10.1998 bei der Beklagten, ihm
eine Berufserlaubnis für eine Tätigkeit als Zahnarzt in Nordrhein-Westfalen zu
erteilen.

4

Dem kam die Beklagte mit Bescheid vom 03.11.1998 für die Zeit vom 03.11.1998
bis zum 02.11.2000 nach.

5

Der Kläger arbeitete vom 01.04.1999 bis zum 31.08.1999 als Assistent beim
Zahnarzt T. B. in T1. , vom 01.09.1999 bis zum 26.03.2000 beim Zahnarzt
F. V. in E. und ab dem 01.04.2000 beim Zahnarzt J1. O. Chasan in
C. .

6

Im März 1999 begann der Kläger mit seiner Doktorarbeit an der Medizinischen
Fakultät der Universität Köln. Die Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen teilte
der Fakultät auf deren Anfrage mit Schreiben vom 19.04.1999 mit, dass der -
türkische - Abschluss des Klägers formal und rangmäßig einer deutschen
Zahnärztlichen Prüfung, die Siegelung einer deutschen Approbation an die Seite
gestellt werden könne und in der U. zur Promotion berechtige. Da der Kläger
nach seinem zahnmedizinischen Erststudium zusätzliche Praktika absolviert und als
wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Universität N1. gearbeitet habe, sei seine
Ausbildung weitergehend und umfassender als bei einem Bewerber, der nur das
zahnmedizinische Erststudium absolviert habe. Daher bestünden keine Bedenken,
den Kläger unmittelbar zur Promotion zuzulassen.

7

Mit Schreiben vom 27.05.2000 bat der Kläger die Beklagte darum, die
Berufserlaubnis um zwei Jahre zu verlängern. Er teilte mit, dass er die Approbation
anstrebe und dauerhaft in Deutschland als Zahnarzt arbeiten wolle. Er benötige noch
ein Jahr für seine Assistenzzeit und wolle eingebürgert werden.

8

Die Beklagte erteilte dem Kläger daraufhin mit Bescheid vom 19.06.2000 die
Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufs für die Zeit vom
03.11.2000 bis zum 02.11.2001, wiederum beschränkt auf eine nicht selbstständige
und nicht leitende Tätigkeit in einer Zahnarztpraxis oder Zahnklinik innerhalb
Nordrhein-Westfalens. Sie wies den Kläger mit Schreiben vom gleichen Tag darauf
hin, dass Bedenken gegen die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes bestünden.
Vor einer eventuellen Verlängerung der Berufserlaubnis müsse der Kläger an einem
kollegialen Fachgespräch mit der Sachverständigenkommission der
Zahnärztekammer Westfalen-Lippe teilnehmen, wobei nur drei Versuche möglich
seien.

9

Der Kläger bat die Beklagte mit Schreiben vom 11.03.2001 zu prüfen, ob das
Fachgespräch notwendig sei, nachdem die Zentralstelle für ausländisches
Bildungswesen doch bereits die Gleichwertigkeit geprüft habe und nachdem
Dokumente der Universität Köln und des Senators der Freien Hansestadt Bremen
vorlägen, dass keine Einwände gegen die Zulassung zur Promotion bzw. gegen die
Erteilung einer Berufserlaubnis bestünden. Der Kläger legte Kopien der
entsprechenden Schreiben vor.

10

Die Beklagte teilte dem Kläger mit Schreiben vom 25.05.2001 mit, dass die vom
Kläger vorgelegten Stellungnahmen nichts dazu aussagten, ob der Abschluss des
Klägers auch inhaltlich gleichwertig sei. Da der Ausbildungsstoff an der Universität
N1. anders vermittelt werde und weniger Zeit dafür angesetzt sei, sei der
Ausbildungsstand nicht gleichwertig.

11

Auf weitere Anfrage des Klägers teilte die Beklagte diesem mit Schreiben vom
21.06.2001 mit, dass eine zahnärztliche Berufserlaubnis nur erteilt werden könne,
wenn der Ausbildungsstand gleichwertig sei. Bei Zweifeln müsse ein Fachgespräch
mit der Sachverständigenkommission stattfinden.

12

Der Kläger beantragte schließlich mit Schreiben vom 15.08.2001, ihm eine
zahnärztliche Approbation für eine Tätigkeit als Zahnarzt in C. zu erteilen.
Gleichzeitig beantragte er vorsorglich, seine Berufserlaubnis für den Fall zu
verlängern, dass er keine Approbation erhalte.

13

Da der Kläger bis Oktober 2001 noch an keinem Fachgespräch teilgenommen
hatte, verlängerte die Beklagte die Berufserlaubnis des Klägers mit Bescheid vom
04.10.2001 für die Zeit vom 03.11.2001 bis zum 20.11.2001.

14

Die Sachverständigenkommission der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe
informierte die Beklagte unter dem 31.07.2002 darüber, dass der Kläger bei der
Gleichwertigkeitsprüfung am 16.07.2002 keinen gleichwertigen Ausbildungsstand
nachgewiesen habe. Vielmehr gebe es katastrophale Defizite. Der Kläger habe
während aller Behandlungen Nachbarzähne geschädigt. Im theoretischen Bereich
seien in allen Themenschwerpunkten nur lückenhafte Kenntnisse vorhanden
gewesen. Wegen der Ergebnisse im praktischen Teil solle dem Kläger keinesfalls
eine Berufserlaubnis erteilt werden.

15

Daraufhin teilte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 08.08.2002 mit, dass
sie nicht von einem gleichwertigen Ausbildungsstand ausgehen könne. Eine
Berufserlaubnis könne derzeit ebenfalls nicht erteilt werden.

16

Nach der zweiten Gleichwertigkeitsprüfung des Klägers am 24.06.2003 kam die
Sachverständigenkommission zum Ergebnis, dass die praktischen Leistungen des
Klägers nicht im entferntesten denjenigen eines in Deutschland ausgebildeten
Zahnarztes entsprächen, zumal der Kläger gesunde Zähne massiv geschädigt habe.
Die theoretischen Kenntnisse seien dagegen gleichwertig.

17

Die Beklagte teilte dem Kläger daraufhin im Juli 2003 mit, dass sie weiterhin nicht
von einem gleichwertigen Ausbildungsstand ausgehen könne. Es gebe noch eine
letzte Möglichkeit, an einem Fachgespräch teilzunehmen. Falls dies erfolglos
verlaufen sollte, könne er keine Approbation und keine Berufserlaubnis mehr
erhalten.

18

Nach der dritten Teilnahme an der Gleichwertigkeitsprüfung am 10.02.2004 teilte
die Sachverständigenkommission der Beklagten mit Schreiben vom 02.03.2003
(muss heißen: 02.03.2004) mit, dass die praktischen Leistungen des Klägers
insgesamt immer noch nicht denjenigen eines in Deutschland ausgebildeten
Zahnarztes entsprächen. Die weitere Tätigkeit des Klägers sei jedoch ohne
Beeinträchtigung der gesundheitlichen Belange von Patienten möglich.

19

Daraufhin erklärte die Beklagte dem Kläger mit Schreiben vom 15.03.2004, dass
das Begutachtungsverfahren zur Feststellung der vollständigen Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes endgültig als nicht bestanden gelte.

20

Dagegen legte der Kläger am 24.03.2004 Widerspruch ein.

21

Mit Schreiben vom 01.04.2004 beantragte der Kläger erneut, ihm die
Approbation als Zahnarzt, hilfsweise eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung
der Zahnheilkunde nach § 13 ZHG zu erteilen. Er führte an, dass schon seine
Universitätsausbildung gleichwertig sei. Jedenfalls mit dem Abschluss des
Promotionsstudiums habe er eine gleichwertige Ausbildung erreicht. Außerdem habe
er über 10 Jahre als Zahnarzt gearbeitet. Er promoviere an der Universität Köln.
Schließlich wies der Kläger auf die Rechtsprechung des VG Bremen und des VG
Schleswig-Holstein hin, wonach der Begriff "gleichwertiger Ausbildungsstand"
großzügig ausgelegt werden müsse. Der Kläger legte u.a. Übersetzungen seines
türkischen Studienbuches, eine Bescheinigung der N1. Universität vom
13.12.1994 über seine Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter von Februar 1990
bis April 1993 und verschiedene Fortbildungsnachweise vor. Außerdem fügte er eine
Bestätigung des Priv. Doz. Dr. P. aus H. vom 16.02.2004 bei, wonach er kurz
vor dem Abschluss seiner Doktorarbeit stehe und ein guter Zahnarzt sei.

22

Die Sachverständigenkommission der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe teilte
der Beklagten auf deren Anfrage am 21.07.2004 telefonisch mit, dass eine
Patientengefährdung durch den Kläger bei einer zahnärztlichen Tätigkeit
aufgefangen werden könne, wenn er unter Aufsicht und Anleitung eines
verantwortlichen, approbierten Zahnarztes arbeite.

23

Die Beklagte lehnte es mit Bescheid vom 30.07.2004 ab, dem Kläger die
zahnärztliche Approbation oder hilfsweise eine zahnärztliche Berufserlaubnis zu
erteilen. Sie begründete dies damit, dass die Ausbildung des Klägers nicht
gleichwertig sei und er die Gleichwertigkeit auch nicht in den
Gleichwertigkeitsprüfungen habe nachweisen können. Aus Gründen des
Patientenschutzes werde auch keine Berufserlaubnis erteilt.

24

Dagegen legte der Kläger am 05.08.2004 Widerspruch ein. Sein
Ausbildungsstand sei bereits gleichwertig, so dass es keiner
Gleichwertigkeitsprüfungen, deren Ergebnisse im Übrigen nicht nachvollziehbar
begründet seien, bedurft hätte. Die Prüfungsergebnisse seien keine objektiven
Bewertungen seines Ausbildungsstandes. Es sei nicht nachvollziehbar, dass die
Erteilung der Berufserlaubnis aus Patientenschutzgründen abgelehnt worden sei,
obwohl die Zahnärztekammer festgestellt habe, dass seine weitere zahnärztliche
Tätigkeit ohne gesundheitliche Beeinträchtigungen von Patienten möglich sei.

25

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 03.11.2004
zurück.

26

Am 06.12.2004 hat der Kläger Klage erhoben. Ergänzend zu seinem bisherigen
Vorbringen regt er an, Prof. Dr. P1. als Gutachter für die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes heranzuziehen, der im Verfahren 2 A 50/03 beim Schleswig-
Holsteinischen Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gekommen sei, dass die
Ausbildung an der Universität N1. gleichwertig sei. Das Schleswig-Holsteinische
Verwaltungsgericht habe die Behörde daher verurteilt, die Approbation zu erteilen.
Auf Gleichwertigkeitslisten könne sich die Beklagte nicht berufen, weil diese nicht
nach verschiedenen Studienzeiträumen differenzierten und nicht nachvollziehbar
seien, aufgrund welcher Erkenntnisse sie zu bestimmten Einstufungen kämen.

27

Der Kläger legt des Weiteren eine Kopie des Protokolls der Sitzung des
Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 27.11.2003 im Verfahren 2 A
50/03 vor, in der Prof. Dr. P1. als Sachverständiger befragt worden ist. Wegen der
Einzelheiten wird auf das Protokoll, Blatt 31 ff. der Gerichtsakte, verwiesen. Weiter
legt er einen Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom
12.08.2004 - 3 LA 36/04 - vor (Blatt 36 ff. der Gerichtsakte), in dem der Antrag der
Behörde auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen
Verwaltungsgerichts vom 27.11.2003 abgelehnt wird.

28

Weiter führt der Kläger aus, dass er von April 2005 bis März 2006 in den
Niederlanden nach Vorlage seines Diploms, seines deutschen Passes und weiterer
Unterlagen als angestellter Zahnarzt gearbeitet habe. Seit April 2006 sei er in der
Schweiz als angestellter Zahnarzt beschäftigt. Es sei schwer verständlich, dass er als
deutscher Zahnarzt zwar in den Niederlanden und der Schweiz arbeiten dürfe, nicht
aber in Deutschland.

29

Der Kläger beantragt,

30

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 30.07.2004 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 03.11.2004 zu verurteilen, ihm
eine Approbation als Zahnarzt zu erteilen,

31

hilfsweise, eine Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der
Zahnheilkunde nach § 13 ZHG zu erteilen.

32

Die Beklagte beantragt,

33

die Klage abzuweisen.

34

Sie weist darauf hin, dass die vom Kläger dargelegten Zusatzqualifikationen kein
Ersatz für die Kenntnisprüfung seien. Im Urteil des Schleswig-Holsteinischen
Verwaltungsgerichts im Verfahren 2 A 50/03 sei es um ein Studium an der J.
Universität in den Jahren 1985 bis 1990 gegangen, so dass die Ausführungen des
Sachverständigen zu diesem Studium nicht auf den Fall des Klägers übertragen
werden könnten. Außerdem sei Prof. T2. zu anderen Einschätzungen hinsichtlich
der türkischen zahnärztlichen Ausbildung gekommen. Im Übrigen zeigten die drei
erfolglosen Kenntnisprüfungen, dass die Ausbildung des Klägers nicht gleichwertig
sei. Hinsichtlich der Berufsausübungserlaubnis sei die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes aus Gründen des Patientenschutzes ebenfalls zu
berücksichtigen. Eine dauerhafte Berufsausübungserlaubnis für den Kläger, der aus
Gründen des Patientenschutzes in keinem Teilbereich der Zahnheilkunde
selbstständig arbeiten solle, sei mit dem System des ZHG, das nur eine
vorübergehende Berufsausübungserlaubnis vorsehe, nicht zu vereinbaren. Die
Beklagte verweist in diesem Zusammenhang auf einen Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 06.04.2005 - 13 B
221/05 -.

35

Die Kammer hat einen Antrag des Klägers auf Bewilligung von
Prozesskostenhilfe mit Beschluss vom 13.04.2005 insoweit abgelehnt, als der Kläger
die zahnärztliche Approbation begehrt, und hinsichtlich des Antrages auf Erteilung
einer Berufserlaubnis bewilligt. Die dagegen eingelegte Beschwerde des Klägers hat
das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluss vom
17.07.2006 - 13 E 556/05 - zurückgewiesen.

36

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen
Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

37

Entscheidungsgründe:

38

Die Klage ist zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang
begründet.

39

Der Kläger besitzt keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Erteilung einer
zahnärztlichen Approbation aus § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG. Wegen der
Begründung wird Bezug genommen auf die Gründe der Beschlüsse der Kammer
vom 13.04.2005 und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 17.07.2006 - 13 E 556/05 -, an denen die Kammer nach Überprüfung festhält
bzw. die sie teilt.

40

Diese Beschlüsse berücksichtigen auch den Vortrag des Klägers, seine spezielle
Ausbildung sei von den Gleichwertigkeitslisten nicht erfasst. Soweit der Kläger in der
mündlichen Verhandlung weiter geltend gemacht hat, dass es gegen den
Gewaltenteilungsgrundsatz verstoße, die Einstufungslisten der Zentralstelle für
ausländisches Bildungswesen bei der Entscheidungsfindung zu berücksichtigen, ist
dem entgegenzuhalten, dass diese Listen grundsätzlich als Bündelung und
Zusammenfassung des in diesem Bereich vorhandenen Sachverstands gewertet
werden können und ihnen daher ein sehr hoher Aussagewert zukommt.

41

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04.09.2006 - 13 A 1667/05 -; VG
Hamburg, Urteil vom 16.05.2006 - 10 K 4943/04 - (Juris).

42

Dass diese Einstufungen durch sachverständige Personen fehlerhaft und
sachlich nicht gerechtfertigt sind, ist nicht ersichtlich, zumal die
Sachverständigenkommission beim Kläger nach seiner Ausbildung und nachdem er
bereits als Zahnarzt in der U. gearbeitet hatte, bei der ersten
Gleichwertigkeitsprüfung katastrophale Defizite festgestellt hat, was eben gegen
einen gleichwertigen Ausbildungsstand spricht. Im Übrigen ist der Kammer und auch
dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen aus anderen
Verfahren bekannt, dass sich bei den durchgeführten Fachgesprächen bei Personen
mit einer zahnärztlichen Ausbildung in der U. häufig im praktischen Bereich (zum
Teil erhebliche) Mängel ergaben, die nach Ansicht der jeweiligen
Sachverständigenkommission keine Beurteilung des Ausbildungsstandes als
gleichwertig zuließen.

43

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 04.09.2006 - 13 A 1667/05 -.

44

Inwieweit es vor diesem Hintergrund unzulässig sein soll, sachverständige
Einschätzungen einer Verwaltungsbehörde bei der Entscheidung zu berücksichtigen,
ist nicht ersichtlich, solange der Kläger - wie hier - keine konkreten und
substantiierten Einwendungen gegen die Einstufungslisten erhebt.

45

Der Kläger besitzt auch unter Berücksichtigung europarechtlicher Bestimmungen
keinen Anspruch auf Erteilung einer Approbation. Nach § 2 Abs. 2 Satz 5 ZHG sind
die in den Anwendungsbereich der Richtlinie 78/686/EWG fallenden Diplome, die ein
Antragsteller, der Staatsangehöriger eines Mitgliedsstaates der Europäischen Union
ist, außerhalb der Europäischen Union erworben hat, sofern sie bereits in einem
Mitgliedstaat anerkannt worden sind, ebenso wie die in einem Mitgliedstaat
erworbene Berufserfahrung in die Prüfung einzubeziehen. Aus den Angaben des
Klägers in der mündlichen Verhandlung über die Voraussetzungen, die er im Jahre
2005 in den Niederlanden erfüllen musste, um dort als Zahnarzt arbeiten zu dürfen
(Vorlage des Diploms ohne Fächerkanon, eines Lebenslaufs, eines
Staatsangehörigkeitsnachweises und von Zeugnissen), ist nicht zu erkennen, dass
dort eine inhaltliche Prüfung anhand der Mindestkriterien für eine zahnärztliche
Ausbildung gemäß der Richtlinie 78/687/EWG erfolgt ist, zumal der Kläger nicht
einmal einen entsprechenden schriftlichen Nachweis einer niederländischen Behörde
vorlegen konnte. Unabhängig von der Frage, ob dem Kläger nach § 2 Abs. 2 ZHG
eine Approbation zu erteilen wäre, wenn sein türkisches Diplom in den Niederlanden
als gleichwertig im Sinne der Voraussetzungen der Richtlinie 78/687/EWG anerkannt
worden wäre,

46

vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 04.09.2006 - 13 A 1667/05 -
,

47

hat der Kläger hier ohne eine solche Anerkennung jedenfalls keinen Anspruch
auf Erteilung der Approbation, weil damit die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nicht nachgewiesen ist. Etwas anderes ergibt sich auch nicht
aus Art. 23 c der Richtlinie 78/686/EWG.

48

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 04.09.2006 - 13 A 1667/05 -
.

49

Aus seiner Tätigkeit als Assistenzzahnarzt in der Schweiz kann der Kläger in
diesem Zusammenhang nichts herleiten, weil die Schweiz nicht zur EU gehört und
weil auch insoweit nicht vorgetragen oder ersichtlich ist, dass die Schweizer
Behörden die Ausbildung des Klägers inhaltlich auf Gleichwertigkeit überprüft
haben.

50

Der Kläger kann sich hier auch nicht (mehr) darauf berufen, dass die
Gleichwertigkeitsprüfungen seinen Leistungsstand nicht objektiv bewerteten und die
Prüfungsergebnisse nicht nachvollziehbar seien. Denn dies hätte er unmittelbar nach
den Prüfungen gegenüber der Prüfungskommission rügen müssen und nicht Monate
bzw. Jahre später.

51

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 06.09.1995 - 6 C 18.93 -, BVerwGE 99,
185 = DVBl. 1996, 436 = NJW 1996, 2670; Beschluss vom 20.05.1998 - 6
B 50.97 -, DVBl. 1998, 971 = NJW 1998, 3657.

52

Der Kläger besitzt allerdings einen Anspruch gegen die Beklagte auf Erteilung
einer Berufserlaubnis mit den im Tenor genannten Auflagen.

53

Dieser Anspruch ergibt sich allerdings nicht bereits aus § 13 Abs. 3 Satz 2 ZHG.
Danach ist für bestimmte ausländische Antragsteller eine Erlaubnis auf Antrag zu
erteilen, wenn u.a. die Voraussetzungen nach § 2 Abs. Satz 1 Nr. 4 ZHG (Bestehen
der zahnärztlichen Prüfung nach einem mindestens fünfjährigen Studium der
Zahnheilkunde an einer wissenschaftlichen Hochschule in Deutschland) oder § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder 2 ZHG (gleichwertiger Ausbildungsstand) vorliegen. Dies ist
hier aus den o.g. Gründen nicht der Fall.

54

Der Anspruch des Klägers ergibt sich jedoch aus § 13 Abs. 1 ZHG. Danach kann
die Erlaubnis zur vorübergehenden Ausübung der Zahnheilkunde auf Antrag
Personen erteilt werden, die eine abgeschlossene zahnärztliche Ausbildung
nachweisen. Diese Bestimmung eröffnet der Behörde einen weiten
Ermessensspielraum.

55

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 06.04.2005 - 13 B 221/05 -.

56

Im Rahmen dieses Ermessens ist es vor dem Hintergrund, dass auch § 13 ZHG
dem Patientenschutz dient, grundsätzlich sachgerecht, auch für die Erteilung einer
Berufserlaubnis die "Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes" zu fordern.

57

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 06.04.2005 - 13 B 221/05 -.

58

Bei einer Ermessensentscheidung ist jedoch auch die Vereinbarkeit mit
höherrangigem Recht, insbesondere mit den Grundrechten, zu beachten. Hier ist
insbesondere die Berufsfreiheit des Klägers aus Art. 12 Abs. 1 GG zu
berücksichtigen, nachdem der Kläger die deutsche Staatsangehörigkeit erworben
hat.

59

Die vom Kläger angestrebte Tätigkeit als Zahnarzt fällt unter den Schutz des Art.
12 Abs. 1 Satz 1 GG. Dies bedeutet allerdings nicht, dass er ohne weiteres in
Deutschland als Zahnarzt arbeiten darf.

60

Denn nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann die Berufsausübung durch Gesetz
oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden. Dazu hat das BVerfG mit Urteil vom
11.06.1958 - 1 BvR 596/56 -, BVerfGE 7, 377 = NJW 1958, 1035 = BayVBl. 1958,
243 = DVBl. 1958, 500, Folgendes ausgeführt:

61

"Die Regelungsbefugnis erstreckt sich auf Berufsausübung und Berufswahl. (...)
Inhaltlich ist sie um so freier, je mehr sie reine Ausübungsregelung ist, um so enger
begrenzt, je mehr sie auch die Berufswahl berührt.

62

Die Freiheit der Berufsausübung kann im Wege der "Regelung" beschränkt werden,
soweit vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls es zweckmäßig erscheinen
lassen. Die Freiheit der Berufswahl darf dagegen nur eingeschränkt werden, soweit
der Schutz besonders wichtiger <"überragender"> Gemeinschaftsgüter es zwingend
erfordert, d. h.: soweit der Schutz von Gütern in Frage steht, denen bei sorgfältiger
Abwägung der Vorrang vor dem Freiheitsanspruch des Einzelnen eingeräumt werden
muss und soweit dieser Schutz nicht auf andere Weise, nämlich mit Mitteln, die die
Berufswahl nicht oder weniger einschränken, gesichert werden kann. Erweist sich ein
Eingriff in die Freiheit der Berufswahl als unumgänglich, so muss der Gesetzgeber
stets die Form des Eingriffs wählen, die das Grundrecht am wenigsten beschränkt.
Für den Umfang der Regelungsbefugnis ergeben sich so gewissermaßen mehrere
"Stufen":

63

Am freiesten ist der Gesetzgeber, wenn er eine reine Ausübungsregelung trifft, die
auf die Freiheit der Berufswahl nicht zurückwirkt, vielmehr nur bestimmt, in welcher
Art und Weise die Berufsangehörigen ihre Berufstätigkeit im einzelnen zu gestalten
haben. Hier können in weitem Maße Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit zur
Geltung kommen; nach ihnen ist zu bemessen, welche Auflagen den
Berufsangehörigen gemacht werden müssen, um Nachteile und Gefahren für die
Allgemeinheit abzuwehren. Auch der Gedanke der Förderung eines Berufes und
damit der Erzielung einer höheren sozialen Gesamtleistung seiner Angehörigen kann
schon gewisse die Freiheit der Berufsausübung einengende Vorschriften
rechtfertigen. Der Grundrechtsschutz beschränkt sich insoweit auf die Abwehr in sich
verfassungswidriger, weil etwa übermäßig belastender und nicht zumutbarer
gesetzlicher Auflagen; von diesen Ausnahmen abgesehen, trifft die hier in Frage
stehende Beeinträchtigung der Berufsfreiheit den Grundrechtsträger nicht allzu
empfindlich, da er bereits im Beruf steht und die Befugnis, ihn auszuüben, nicht
berührt wird.

64

Eine Regelung dagegen, die schon die Aufnahme der Berufstätigkeit von der
Erfüllung bestimmter Voraussetzungen abhängig macht und die damit die Freiheit
der Berufswahl berührt, ist nur gerechtfertigt, soweit dadurch ein überragendes
Gemeinschaftsgut, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht, geschützt werden soll.
Dabei besteht offensichtlich ein - auch in Rechtsprechung und Schrifttum seit langem
hervorgehobener <vgl. Scheuner aaO S. 25 und die von ihm angeführten Belege>
bedeutsamer Unterschied je nachdem, ob es sich um "subjektive" Voraussetzungen,
vor allem solche der Vor- und Ausbildung, handelt oder um objektive Bedingungen
der Zulassung, die mit der persönlichen Qualifikation des Berufsanwärters nichts zu
tun haben und auf die er keinen Einfluss nehmen kann.

65

Die Regelung subjektiver Voraussetzungen der Berufsaufnahme ist ein Teil der
rechtlichen Ordnung eines Berufsbildes; sie gibt den Zugang zum Beruf nur den in
bestimmter - und zwar meist formaler - Weise qualifizierten Bewerbern frei. Eine
solche Beschränkung legitimiert sich aus der Sache heraus; sie beruht darauf, dass
viele Berufe bestimmte, nur durch theoretische und praktische Schulung erwerbbare
technische Kenntnisse und Fertigkeiten <im weiteren Sinn> erfordern und dass die
Ausübung dieser Berufe ohne solche Kenntnisse entweder unmöglich oder
unsachgemäß wäre oder aber Schäden, ja Gefahren für die Allgemeinheit mit sich
bringen würde. Der Gesetzgeber konkretisiert und "formalisiert" nur dieses sich aus
einem vorgegebenen Lebensverhältnis ergebende Erfordernis; dem Einzelnen wird
in Gestalt einer vorgeschriebenen formalen Ausbildung nur etwas zugemutet, was er
grundsätzlich der Sache nach ohnehin auf sich nehmen müsste, wenn er den Beruf
ordnungsgemäß ausüben will. Diese Freiheitsbeschränkung erweist sich so als das
adäquate Mittel zur Verhütung möglicher Nachteile und Gefahren; sie ist auch
deshalb nicht unbillig, weil sie für alle Berufsanwärter gleich und ihnen im voraus
bekannt ist, so dass der Einzelne schon vor der Berufswahl beurteilen kann, ob es
ihm möglich sein werde, die geforderten Voraussetzungen zu erfüllen. Hier gilt das
Prinzip der Verhältnismäßigkeit in dem Sinne, dass die vorgeschriebenen subjektiven
Voraussetzungen zu dem angestrebten Zweck der ordnungsmäßigen Erfüllung der
Berufstätigkeit nicht außer Verhältnis stehen dürfen.

66

Anders liegt es bei der Aufstellung objektiver Bedingungen für die Berufszulassung.
Ihre Erfüllung ist dem Einfluss des Einzelnen schlechthin entzogen. Dem Sinn des
Grundrechts wirken sie strikt entgegen, denn sogar derjenige, der durch Erfüllung
aller von ihm geforderten Voraussetzungen die Wahl des Berufes bereits real
vollzogen hat und hat vollziehen dürfen, kann trotzdem von der Zulassung zum Beruf
ausgeschlossen bleiben. Diese Freiheitsbeschränkung ist um so gewichtiger und
wird demgemäß auch um so schwerer empfunden, je länger und je fachlich
spezialisierter die Vor- und Ausbildung war, je eindeutiger also mit der Wahl dieser
Ausbildung zugleich dieser konkrete Beruf gewählt wurde. Da zudem zunächst nicht
einsichtig ist, welche unmittelbaren Nachteile für die Allgemeinheit die Ausübung
eines Berufs durch einen fachlich und moralisch qualifizierten Bewerber mit sich
bringen soll, wird häufig der Wirkungszusammenhang zwischen dieser
Beschränkung der freien Berufswahl und dem erstrebten Erfolg nicht einleuchtend
dargetan werden können. Die Gefahr des Eindringens sachfremder Motive ist daher
besonders groß; vor allem liegt die Vermutung nahe, die Beschränkung des Zugangs
zum Beruf solle dem Konkurrenzschutz der bereits im Beruf Tätigen dienen - ein
Motiv, das nach allgemeiner Meinung niemals einen Eingriff in das Recht der freien
Berufswahl rechtfertigen könnte. Durch die Wahl dieses gröbsten und radikalsten
Mittels der Absperrung fachlich und moralisch <präsumtiv> voll geeigneter Bewerber
vom Berufe kann so abgesehen von dem möglichen Konflikt mit dem Prinzip der
Gleichheit - der Freiheitsanspruch des Einzelnen in besonders empfindlicher Weise
verletzt werden. Daraus ist abzuleiten, dass an den Nachweis der Notwendigkeit
einer solchen Freiheitsbeschränkung besonders strenge Anforderungen zu stellen
sind; im allgemeinen wird nur die Abwehr nachweisbarer oder
höchstwahrscheinlicher schwerer Gefahren für ein überragend wichtiges
Gemeinschaftsgut diesen Eingriff in die freie Berufswahl legitimieren können; der
Zweck der Förderung sonstiger Gemeinschaftsinteressen, die Sorge für das soziale
Prestige eines Berufs durch Beschränkung der Zahl seiner Angehörigen reicht nicht
aus, auch wenn solche Ziele im übrigen gesetzgeberische Maßnahmen rechtfertigen
würden.

67

Der Gesetzgeber muss Regelungen nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 jeweils auf der
"Stufe" vornehmen, die den geringsten Eingriff in die Freiheit der Berufswahl mit sich
bringt, und darf die nächste "Stufe" erst dann betreten, wenn mit hoher
Wahrscheinlichkeit dargetan werden kann, dass die befürchteten Gefahren mit
<verfassungsmäßigen> Mitteln der vorausgehenden "Stufe" nicht wirksam bekämpft
werden können."

68

Diese Erwägungen sind auch bei einer Ermessensentscheidung hinsichtlich der
Erteilung einer Berufserlaubnis zu beachten. Zu berücksichtigen sind hier einerseits
die Gesundheit der Patienten (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und andererseits die
Berufsfreiheit des Klägers (Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG). Verlangt man zum Schutz der
Patienten für die Erteilung einer weiteren Berufserlaubnis an den Kläger die - hier
nicht gegebene - Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes, kommt dies der Sache
nach einer subjektiven Berufswahlregelung gleich, weil der Kläger diese
Anforderungen nicht erfüllt. Bei der Gesundheit der Patienten handelt es sich zwar
um ein überragendes Gemeinschaftsgut, das eine Einschränkung der
Berufsausübung eines nicht ausreichend qualifizierten Bewerbers grundsätzlich
rechtfertigen kann. Hier ist jedoch zu berücksichtigen, dass der Kläger bereits über
eine abgeschlossene Berufsausbildung verfügt und dass die Gesundheit von
Patienten auch auf andere Weise geschützt werden kann als nur dadurch, dass der
Kläger überhaupt nicht als Zahnarzt arbeiten darf. Die Sachverständigenkommission
der Zahnärztekammer Westfalen-Lippe hat bei der dritten Gleichwertigkeitsprüfung
des Klägers am 10.02.2004 festgestellt, dass zwar die praktischen Leistungen des
Klägers immer noch nicht denjenigen eines in der Bundesrepublik ausgebildeten
Zahnarztes entsprächen, dass die weitere zahnärztliche Tätigkeit des Klägers jedoch
ohne Beeinträchtigung der gesundheitlichen Belange von Patienten möglich sei. Aus
diesem Grund rechtfertigt der Patientenschutz es nicht, dem Kläger jede
zahnärztliche Tätigkeit zu verbieten. Vielmehr besteht nach § 13 Abs. 2 Satz 1 ZHG
die Möglichkeit, dem Kläger eine Berufserlaubnis unter Auflagen zu erteilen, die
sicherstellen, dass ein approbierter Zahnarzt die Verantwortung für die Tätigkeit des
Klägers übernimmt.

69

Dem steht nicht entgegen, dass es nach der gesetzlichen Konzeption des § 13
ZHG grundsätzlich keine dauerhafte Berufserlaubnis gibt. Denn auch § 13 Abs. 3
ZHG sieht unter bestimmten Voraussetzungen vor, dass die Berufserlaubnis für
bestimmte Ausländer über die in Absatz 2 der Vorschrift genannten Zeiträume hinaus
erteilt oder verlängert wird. Diese Voraussetzungen erfüllt der Kläger zwar nicht, er
ist aber deutscher Staatsangehöriger und kann sich auf die Berufsfreiheit aus Art. 12
Abs. 1 Satz 1 GG berufen. Um die Bedeutung der Berufsfreiheit angemessen zu
berücksichtigen, hält die Kammer es für geboten, § 13 ZHG in der Weise
verfassungskonform auszulegen, dass deutschen Staatsangehörigen, die eine im
Ausland abgeschlossene, nicht gleichwertige zahnärztliche Ausbildung besitzen und
deren zahnärztliche Tätigkeit unter bestimmten Voraussetzungen keine
gesundheitliche Gefahr für Patienten bedeutet, eine dauerhafte Berufserlaubnis unter
geeigneten Auflagen zu erteilen ist. Geeignet und allein erforderlich sind nach
Auskunft der Beklagten hier die Auflagen, dass der Kläger nicht selbstständig und
nicht leitend und nur unter Aufsicht eines approbierten Zahnarztes tätig werden darf.
Auf diese Weise ist der Patientenschutz hinreichend berücksichtigt.

70

Weitere - notwendige - Auflagen, die dem Patientenschutz dienen, sind weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich. Andere Gründe, aus denen die Berufserlaubnis
dem Kläger versagt bleiben müsste, liegen ebenfalls nicht vor. Insbesondere steht
hier nicht ein möglicherweise bestehendes Berufsbild des Zahnarztes entgegen. Zum
einen kann die Kammer schon nicht feststellen, dass das Berufsbild des Zahnarztes
zwingend dadurch bestimmt ist, dass ein Zahnarzt typischerweise nur in eigener
Praxis selbstständig und eigenverantwortlich arbeitet. Zum anderen wäre ein solches
Berufsbild nicht geeignet, um der Sache nach ein dauerhaftes Berufsverbot für den
Kläger zu rechtfertigen.

71

Nach diesen Maßstäben ist das Ermessen der Beklagten hier auf Null reduziert.
Die Berufserlaubnis muss dem Kläger unter den im Tenor genannten Auflagen erteilt
werden.

72

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 VwGO. Dabei hat die Kammer
berücksichtigt, dass die Klage hinsichtlich der Approbation erfolglos blieb und auch
hinsichtlich der Berufserlaubnis nur teilweise Erfolg hatte. Die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

73

Die Kammer hat die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 124 a
Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die Frage, ob deutsche Staatsangehörige
unter bestimmten Voraussetzungen eine dauerhafte Berufserlaubnis nach § 13 ZHG
erhalten können, grundsätzliche Bedeutung besitzt.