Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-06-05, Aktenzeichen 6 K 165/08
ECLI:DE:VGAC:2008:0605.6K165.08.00

Tenor

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Mai 2005 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2008 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungs-betrags
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

1

für R e c h t erkannt:

2

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17.
Mai 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids
vom 21. Januar 2008 wird aufgehoben.

3

Der Beklagte trägt die Kosten des
Verfahrens.

4

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig
vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungs-betrags abwenden, wenn nicht die
Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

5

T a t b e s t a n d :

6

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks mit der postalischen Anschrift
H. Weg in B. (im Folgenden: Grundstück). Bis zum 1. Juni 2005 hatte sie das
Grundstück an die Firma S. V. X. GmbH vermietet, die es gewerblich nutzte.
Von der Fahrbahn des H1. Wegs aus kann das Grundstück mit Kraftfahrzeugen
über eine gepflasterte Einfahrt erreicht werden, die über den Gehweg führt.
Außerhalb dieser Einfahrt ist der Gehweg mit Steinplatten ausgelegt.

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Unter dem 16. März 2005 teilte der Beklagte der Klägerin mit, bei einer
Ortsbesichtigung seien Schäden im Bereich der Grundstückszufahrt festgestellt
worden. Im Bereich der gewerblichen Zufahrt werde der Plattenbelag auf dem
Gehweg links und rechts neben der Einfahrt laufend durch Lkw-Verkehr überfahren
und stark beschädigt. Aus diesem Grund sei die Zufahrt zu verbreitern. Die Klägerin
habe den Schaden kurzfristig zu beheben.

8

Mit Ordnungsverfügung vom 17. Mai 2005 forderte der Beklagte die Klägerin auf,
"die festgestellten Schäden (defekte Gehwegplatten)" unverzüglich, spätestens
jedoch bis zum 27. Juni 2005, zu beheben "bzw. die Grundstückszufahrt zu
verbreitern". Für den Fall, dass die Klägerin dieser Aufforderung nicht nachkomme,
drohte der Beklagte ihr ein Zwangsgeld in Höhe von 250,- EUR an.

9

Die Klägerin erhob am 25. Mai 2005 Widerspruch. Zur Begründung trug sie vor,
bei dem vom Beklagten angenommenen Schaden handele es sich um eine "leichte
Eindellung" im Bürgersteigbelag. Die Unterhaltung des Bürgersteigs des H1.
Wegs obliege zudem dem Beklagten. Im Übrigen bestreite sie, dass die
Beschädigung der Bürgersteigplatten von ihr verursacht worden sei. Es werde auch
bestritten, dass die Beschädigung durch die Mieterin - die S. V. X. GmbH -
verursacht worden sei.

10

Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2008 wies der Beklagte den
Widerspruch zurück. Die Zufahrt zu dem Grundstück sei fachgerecht in
Verbundpflaster ausgeführt. Das Gewerbegrundstück sei in der Zeit, in der die
Klägerin es an die S. V. X. GmbH vermietet hatte, von zahlreichen schweren
Lkw angefahren worden. Beim Anfahren des Grundstücks sei auch der Gehweg
überfahren worden, obwohl die Zufahrt breit genug sei. Hierdurch seien
Gehwegplatten beschädigt worden. Dies sei durch Lichtbilder dokumentiert. Soweit
der Gehweg neben der Grundstückszufahrt von Schwerlastern überfahren werde,
handele es sich um eine weder genehmigte noch genehmigungsfähige
Sondernutzung. Die hiermit verbundenen Anlagen - im vorliegenden Fall der Gehweg
in dem betreffenden Bereich - sei nach den anerkannten Regeln der Technik zu
unterhalten. Dies sei nicht geschehen. Die Beschädigung sei nicht geringfügig.
Vielmehr erfordere sie den fachgerechten Austausch der Gehwegplatten. Ohne dies
seien durch die fortschreitenden Beschädigungen Gefahren zu erwarten. Die
aufgegebene Maßnahme sei verhältnismäßig. Die Klägerin sei als Zustandsstörerin
richtige Adressatin der Ordnungsverfügung. Sie sei die Eigentümerin des
Gewerbegrundstücks, bei dessen Anfahrt die Beschädigungen verursacht worden
seien.

11

Die Klägerin hat am 29. Januar 2008 Klage erhoben.

12

Zur Begründung verweist sie ergänzend auf den Beschluss des
Petitionsausschusses des Landtags des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27.
Oktober 2005 im Rahmen des von ihr eingeleiteten Petitionsverfahrens. In diesem
Beschluss heißt es, nach den Feststellungen des Ministeriums für Bauen und
Verkehr sei die von der Klägerin beanstandete Ordnungsverfügung rechtswidrig. Die
Stadt könne nur gegen den tatsächlichen Verursacher der Schäden an den
Gehwegplatten vorgehen. Der Petitionsausschuss habe zur Kenntnis genommen,
dass das Ministerium die Bezirksregierung Köln bereits gebeten habe, die Stadt
B. aufzufordern, die rechtswidrige Ordnungsverfügung zurückzunehmen.

13

Die Klägerin beantragt,

14

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Mai 2005 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2008
aufzuheben.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Er verteidigt den angefochtenen Bescheid.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2
Hefte) Bezug genommen.

19

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

20

Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2
der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ohne mündliche Verhandlung.

21

Die Klage ist zulässig und begründet.

22

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 17. Mai 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2008 ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

23

Zweifel bestehen bereits daran, ob die streitgegenständliche Ordnungsverfügung
im Sinne von § 37 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen inhaltlich hinreichend bestimmt ist.

24

Zwar hat der Vertreter des Beklagten anlässlich des Ortstermins vom 4. Juni
2008 klargestellt, dass der Klägerin die Behebung der Schäden an den
Gehwegplatten beiderseits der Grundstückseinfahrt aufgegeben sei. Nicht
hinreichend eindeutig dürfte indes nach wie vor sein, auf welchen Bereich genau sich
die von dem Beklagten angenommene Verpflichtung der Klägerin beziehen soll. Eine
genaue Eingrenzung des Bereichs, in dem die Klägerin schadhafte Gehwegplatten
zu ersetzen habe, ist auch im Rahmen des Ortstermins nicht erfolgt.

25

Die Frage der hinreichenden Bestimmtheit kann aber letztlich dahinstehen, weil
sich die angefochtene Ordnungsverfügung aus anderen Gründen als rechtswidrig
erweist.

26

Denn die an die Klägerin ergangene Aufforderung, die Schäden im Bereich des
Gehwegs neben der Grundstückseinfahrt fachgerecht beseitigen zu lassen, wird
jedenfalls nicht von der allein in Betracht kommenden Ermächtigungsgrundlage des
§ 22 Satz 1 des Straßen- und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen
(StrWG NRW) in Verbindung mit §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW
gedeckt.

27

Nach § 20 Abs. 4 StrWG NRW gelten § 18 Abs. 4 Sätze 1 und 2 StrWG NRW
sowie § 22 StrWG NRW für die Unterhaltung der Zufahrten und Zugänge, die nicht
auf einer Erlaubnis nach § 18 StrWG NRW beruhen, entsprechend. Gemäß § 18
Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW ist der Erlaubnisnehmer verpflichtet, die mit der
Sondernutzung verbundenen Anlagen nach den bestehenden gesetzlichen
Vorschriften und anerkannten Regeln der Technik zu errichten und zu unterhalten. §
22 Satz 1 StrWG räumt der zuständigen Behörde eine Anordnungsbefugnis ein: Wird
eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt oder kommt der
Erlaubnisnehmer seinen Verpflichtungen nicht nach, so kann die für die Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur
Beendigung der Benutzung oder zur Erfüllung der Auflagen anordnen.

28

Davon ausgehend durfte der Beklagte der Klägerin die Beseitigung der Schäden
im Bereich des Gehwegs neben der Grundstückseinfahrt nicht gestützt auf § 22 Satz
1 StrWG NRW zur Erfüllung der Verpflichtung aus §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1
StrWG NRW aufgeben. Diese Verpflichtung bezieht sich auf die "Unterhaltung der
Zufahrten". Die von der streitigen Ordnungsverfügung betroffene Gehwegfläche
gehört jedoch schon nicht der "Zufahrt" zu dem Grundstück an, so dass sich die
Pflichten der §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW im Ansatz nicht auf sie
beziehen, der Klägerin also Unterhaltungsmaßnahmen in Bezug auf diesen
Gehwegteil nicht aufgegeben werden können.

29

Der Begriff der Zufahrt ist in § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW legaldefiniert.
Danach sind Zufahrten die für die Benutzung mit Fahrzeugen bestimmten
Verbindungen von anliegenden Grundstücken und von nicht öffentlichen Wegen mit
Straßen.

30

Dieser Begriff der Zufahrt ist funktionsbezogen zu verstehen. Daher kann sich
eine über einen Gehweg führende Zufahrt prinzipiell auch auf das öffentliche
Straßengrundstück, zu dem der Gehweg gehört (vgl. dazu § 2 Abs. 2 Nr. 1 b) StrWG
NRW), erstrecken.

31

Vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht (NdsOVG),
Beschluss vom 26. Mai 2006 - 12 LA 150/05 -, juris Rn. 4;
Verwaltungsgericht (VG) Braunschweig, Urteil vom 10. März
2005 - 6 A 162/04 -, juris Rn. 18 ff.

32

Bereits der Wortlaut des § 20 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW ("die für die Benutzung
mit Fahrzeugen bestimmten Verbindungen") zeigt indes, dass als "Zufahrt" im Sinne
dieser Bestimmung und damit zugleich im Sinne des § 20 Abs. 4 StrWG NRW nur
dasjenige Verbindungsstück zwischen dem anliegenden Grundstück und der Straße
anzusehen ist, das nach seiner Zweckbestimmung, die aufgrund der baulichen
Ausgestaltung des Verbindungsstücks - etwa mit einem abgesenkten Bordstein und
mit einem sich von der angrenzenden Straße bzw. dem angrenzenden Gehweg
unterscheidenden Belag - nach außen erkennbar sein kann, gerade als
Grundstückseinfahrt dazu dienen soll, Fahrzeugen das Anfahren des
Anliegergrundstücks zu ermöglichen. Nicht mehr zur "Zufahrt" im Sinne von § 20
Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 StrWG NRW gehören infolgedessen die neben liegenden
Straßen- bzw. Gehwegflächen, die zwar mitunter aus Anlass der Einfahrt in das
Anliegergrundstück bestimmungswidrig befahren werden, aber nicht mehr Teil des
vorbezeichneten Verbindungsstücks sind, das die "Zufahrt" bildet. Dies gilt auch
dann, wenn es infolge dieses bestimmungswidrigen Überfahrens der neben
liegenden Straßen- bzw. Gehwegflächen etwa durch Schwerlastverkehr zu Schäden
an diesen Flächen kommt.

33

Diese Sichtweise, die zu einem engen Zufahrtsbegriff führt, wird durch den Sinn
und Zweck des § 20 Abs. 4 StrWG NRW bestätigt. Diese durch das Zweite Gesetz
zur Änderung des Landesstraßengesetzes vom 5. Juli 1983 (Gesetz- und
Verordnungsblatt Nordrhein-Westfalen (GV.NW.) S. 240 in der Fassung der
Bekanntmachung vom 1. August 1983 (GV.NW. S. 306) eingeführte Norm dient der
Schließung einer Lücke. Vielfach bestehen Zufahrten seit altersher kraft
Gemeingebrauchs, ohne dass hinsichtlich einer Unterhaltung besondere Regelungen
getroffen wurden. Um Gefahrenquellen auszuschließen, wurde es daher für
notwendig erachtet, auch ausdrücklich die Unterhaltung der Zufahrten und Zugänge
zu regeln und den Straßen-baubehörden ein Einschreiten zu ermöglichen, wenn eine
ordnungsgemäße Unter-haltung unterbleibt oder Änderungen erfolgen.

34

Vgl. Hengst/Majcharek, StrWG NRW, Loseblatt, Stand
Dezember 2006, § 20 Anm. 5; Fickert, Straßenrecht in
Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 1989, § 20 Rn. 19.

35

Bei § 20 Abs. 4 StrWG NRW handelt es sich somit um eine Ausnahmevorschrift
zu § 9 Abs. 1 Satz 1 und 2 StrWG NRW, wonach die Träger der Straßenbaulast - für
Gemeindestraßen gemäß § 47 Abs. 1 StrWG NRW die Gemeinden - die Straßen
nach ihrer Leistungsfähigkeit in einem dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis
genügenden Zustand zu bauen, um- und auszubauen, zu erweitern oder sonst zu
verbessern sowie zu unterhalten haben.

36

Vgl. dazu auch NdsOVG, Beschluss vom 26. Mai 2006 - 12
LA 150/05 -, juris Rn. 5.

37

Als Ausnahmevorschrift ist § 20 Abs. 4 StrWG jedoch eng zu interpretieren.
Diesem Grundsatz wird nur ein solches Verständnis des Begriffs der Zufahrt gerecht,
das die Reichweite der dem Umfang der Zufahrt entsprechenden
Unterhaltungspflicht des Zufahrtnehmers auf den Teil des Verbindungsstücks
zwischen dem Anliegergrundstück und der Straße beschränkt, das funktional wie
final als Verbindung dienen soll.

38

Auch systematische Erwägungen stützen diese Lesart. Der Blick auf § 16 Abs. 1
Satz 1 StrWG NRW und auf § 18 Abs. 3 Satz 1 StrWG NRW verdeutlicht, dass das
Gesetz die Unterhaltungslast dem Träger der Straßenbaulast auch dann auferlegt,
wenn die Benutzung einer Straße zu einem Herstellungs- oder Ausbaumehraufwand
oder zu sonstigen zusätzlichen Kosten für den Straßenbaulastträger führt. Dem
Träger der Straßenbaulast steht in solchen Fällen ein Kostenersatzanspruch zu.
Gemäß § 16 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW hat, wenn eine Straße wegen der Art des
Gebrauchs durch einen anderen aufwendiger hergestellt oder ausgebaut werden
muss, als es dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis entspricht, der andere dem
Träger der Straßenbaulast die Mehrkosten für den Bau und die Unterhaltung zu
vergüten. § 18 Abs. 3 Satz 1 StrWG NRW sieht vor, dass der Erlaubnisnehmer auf
Verlangen der für die Erlaubnis zuständigen Behörde die mit der Sondernutzung
verbundenen Anlagen auf seine Kosten zu ändern und dem Träger der
Straßenbaulast alle Kosten zu ersetzen hat, die diesem durch die Sondernutzung
zusätzlich entstehen. Aus diesen Regelungen lässt sich im Hinblick auf den in Rede
stehenden Kontext schlussfolgern, dass eine Ausdehnung des Zufahrtsbegriffs auf
anlässlich der Grundstückseinfahrt bestimmungswidrig überfahrene Straßenflächen
ausscheidet und dass es einer solchen Ausdehnung auch nicht bedarf, weil der
Träger der Straßenbaulast es in der Hand hat, Kosten, die durch infolge der
bestimmungswidrigen Nutzung erforderlich werdende Ausbau- oder
Unterhaltungsarbeiten entstehen, von dem Veranlasser erstattet zu verlangen.

39

Vgl. hierzu etwa Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. Juli 2000 - 11 A
3897/96 -, juris (zum Ersatz von Mehrkosten für einen
Gehwegausbau); Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen,
3. Auflage 1989, § 16 Rn. 2 und § 18 Rn. 28 ff.; siehe außerdem:
Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH B.-W.), Urteil
vom 17. April 1989 - 5 S 1990/87 -, Neue Zeitschrift für
Verwaltungsrecht-Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 1990, 225
= juris; Oberverwaltungsgericht des Saarlandes, Beschluss vom
3. September 2007 - 1 B 215/97 -, NVwZ-RR 2008, 275 = juris
(zur Abgrenzung Gemeingebrauch/Sondernutzung bei durch
Gewerbebetrieb bedingtem häufigen Befahren einer Straße mit
Lastkraftwagen).

40

Im Übrigen ist der Träger der Straßenbaulast auch zivilrechtlich vor
Beschädigungen des Straßenkörpers etwa über den Schadensersatzanspruch aus §
823 Abs. 1 des Bürgerlichen Gesetzbuchs geschützt,

41

vgl. VGH B.-W., Urteil vom 17. April 1989 - 5 S 1990/87 -,
NVwZ-RR 1990, 225 = juris Rn. 44; Oberlandesgericht
Oldenburg, Urteil vom 14. Februar 1996 - 2 U 296/95 -, juris,

42

und auch deswegen auf ein möglichst weites Verständnis des § 20 Abs. 4 StrWG
NRW nicht angewiesen.

43

Der Umstand allein, dass ein konkreter Schädiger für den Träger der
Straßenbaulast im Einzelfall schwierig zu ermitteln sein mag, weshalb aus Gründen
der Verwaltungspraktikabilität eine Erstreckung des Zufahrtsbegriffs des § 20 Abs. 1
Satz 1, Abs. 4 StrWG NRW und der damit verbundenen Unterhaltungspflicht des
Zufahrtnehmers auf neben liegende Straßenflächen notwendig sei, vermag ein
anderslautendes Auslegungsergebnis nicht zu rechtfertigen.

44

Bezogen auf den zu entscheidenden Fall ergibt sich im Anschluss an das
vorstehend Gesagte, dass der Beklagte die streitbefangene Ordnungsverfügung
nicht auf §§ 20 Abs. 4, 18 Abs. 4 Satz 1 StrWG NRW in Verbindung mit § 22 Satz 1
StrWG NRW gründen kann. Denn wie sich im Ortstermin vom 4. Juni 2008 erwiesen
hat, betrifft die mit der Ordnungsverfügung der Klägerin aufgegebene Pflicht zur
Beseitigung der Beschädigungen an den Gehwegplatten nicht die
Grundstückszufahrt, sondern die neben liegenden Straßenflächen, für welche die
Klägerin nicht gemäß § 20 Abs. 4 StrWG NRW unterhaltspflichtig ist.

45

Die in der Ordnungsverfügung vom 17. Mai 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 21. Januar 2008 erfolgte Androhung eines
Zwangsgeldes ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.
Denn mit der Aufhebung der Grundverfügung fehlt es an der allgemeinen
Vollstreckungsvoraussetzung eines vollstreckbaren Grundverwaltungsaktes.

46

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

47

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1
und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

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