Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2015-06-24, Aktenzeichen 1 MN 39/15

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Senatsbeschluss vom 10. März 2014 (1 MN 209/13) durch das von der Antragstellerin mit der erneuten Schlussbekanntmachung vom 26. Februar 2015 nach Abschluss eines Heilungsverfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB seine Wirkung verloren hat und dem Vollzug des Bebauungsplans Nr. 100 der Antragstellerin nicht mehr entgegensteht.

Die Antragsgegner tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner. Die Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Der Streitwert wird auf 25.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin möchte sicherstellen, dass die Außervollzugsetzung ihres Bebauungsplans Nr. 100 „An der Wittenberger Bahn“ durch den Senatsbeschluss vom 10.3.2014 sie nach dem Abschluss eines ergänzenden Verfahrens nicht mehr bindet.

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Am 15.11.2012 beschloss der Rat der Antragstellerin den o.g. Bebauungsplan; mit ihm wurde ein langer Geländestreifen westlich der Bahnstrecke Hamburg-Hannover überplant. Die Antragsgegner, Eigentümer eines Wohngrundstücks östlich der Bahngleise, griffen den Plan mit einem Normenkontrollantrag und einem Antrag nach § 47 Abs. 6 VwGO an. Auf letzteren hin hat der Senat den Bebauungsplan mit Beschluss vom 10.3.2014 einstweilen außer Vollzug gesetzt und zur Begründung ausgeführt, der Plan habe Lärmschutzbelange der Antragsgegner fehlerhaft als geringfügig behandelt und dementsprechend zu Unrecht nicht in die Abwägung eingestellt. Der Plan bewirke - durch Reflexionen des Bahnlärms von den Fassaden der festgesetzten Bebauung und von einer Lärmschutzwand sowie durch eine planbedingte Kfz-Verkehrszunahme auf der südlich des Antragsgegnergrundstücks verlaufenden Friedrich-Ebert-Brücke - auf dem Antragsgegnergrundstück eine Lärmzunahme, die zwar mit 0,02 dB(A) nachts weit unter der Wahrnehmungsschwelle liege, angesichts der mit 60,41 dB(A) nachts über der Gesundheitsgefährdungsgrenze liegenden Vorbelastung aber gleichwohl beachtlich sei.

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Daraufhin führte die Antragstellerin ein ergänzendes Verfahren zur Fehlerbehebung durch; sie holte weitere Stellungnahmen (u.a.) zum Lärmschutz ein, überarbeitete die Begründung zum Planentwurf und legte die geänderten Planunterlagen in der Zeit vom 25.8. bis einschließlich 24.9.2014 erneut aus. Die Antragsgegner erhoben erneut Einwendungen. In seiner Sitzung vom 17.12.2014 entschied der Rat der Antragstellerin über die Einwendungen und beschloss den Plan mit der geänderten Begründung als Satzung. In der Begründung heißt es nun, die Erhöhung der durch die Reflexion von Schienenlärm und ein erhöhtes Verkehrsaufkommen auf der Friedrich-Ebert-Brücke/Konrad-Adenauer-Straße verursachten Lärmpegel im Bereich der Antragsgegnergrundstücke sei zwar nur marginal, aber gleichwohl abwägungserheblich, da die Vorbelastung nachts über der Gesundheitsgefährdungsschwelle liege. Vertretbare Minderungsmöglichkeiten gebe es indes nur für den Straßenverkehrslärm; hier werde man auf der Friedrich-Ebert-Brücke/Konrad-Adenauer-Straße eine lärmarme Fahrbahnoberfläche aufbringen. Zur Verminderung der Bahnlärmreflexionen seien verschiedene – im Einzelnen beschriebene – Schallschutzmöglichkeiten geprüft worden, die jedoch durchweg nicht die gewünschten Ergebnisse erzielten oder unverhältnismäßig seien.

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Am 26.2.2015 machte die Antragstellerin den Ratsbeschluss im Amtsblatt für den Landkreis Lüneburg bekannt.

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Am 11.3.2015 hat sie den Antrag gestellt,

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festzustellen, dass der Senatsbeschluss vom 10.03.2014 - 1 MN 209/13 - durch das von ihr mit der erneuten Schlussbekanntmachung vom 26. Februar 2015 nach Abschluss eines Heilungsverfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB seine Wirkung verloren hat und dem Vollzug des Bebauungsplans Nr. 100 daher nicht mehr entgegenstehe.

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hilfsweise,

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den Beschluss des Senats vom 10. März 2014 - 1 MN 209/13 - aufzuheben.

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Sie folgt mit dem Hauptantrag einer von Jäde (ZfBR 2012, 538 ff.) vertretenen Auffassung, nach der der Abschluss eines ergänzenden Verfahrens nach § 214 Abs. 4 BauGB die Außervollzugsetzung eines Bebauungsplans nach § 47 Abs. 6 VwGO in den Fällen gegenstandslos mache, in denen „sich das ergänzende Verfahren auf den materiellen Inhalt des Bebauungsplans ausgewirkt [habe], also beispielsweise dann, wenn die Belange des Antragstellers erneut abgewogen worden sind und ein neuer Satzungsbeschluss gefasst worden [sei].“ Diese Voraussetzung sei hier erfüllt. Da die Antragsgegner die Vollziehbarkeit des Bebauungsplans weiter bestritten, bestehe ein Feststellungsinteresse. Der Hilfsantrag sei für den Fall gestellt, dass der Senat dem nicht folge und analog § 80 Abs. 7 VwGO einen Abänderungsantrag für erforderlich halte. Dessen Voraussetzungen lägen vor; der vom Senat gerügte Abwägungsmangel sei im ergänzenden Verfahren behoben. Die Lärmschutzbelange der Antragsgegner seien in die Abwägung eingestellt worden; ihnen sei hinsichtlich des Verkehrslärms durch Aufbringung der lärmarmen Fahrbahnoberfläche Rechnung getragen worden, hinsichtlich der Schienenlärmreflexionen seien sie abwägungsfehlerfrei zurückgestellt worden.

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Die Antragsgegner beantragen,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie meinen, auch nach Auffassung von Jäde gelte der Senatsbeschluss vom 10.3.2014 fort; denn das ergänzende Verfahren habe sich auf den materiellen Inhalt des Bebauungsplans eben nicht ausgewirkt. Die ursprünglichen Festsetzungen gälten unverändert; lediglich die Planbegründung sei ergänzt worden. Ihre Belange seien weiterhin unberücksichtigt geblieben. Selbst die Fahrbahnerneuerung auf der Friedrich-Ebert-Brücke sei nicht rechtsverbindlich einklagbar im Plan festgelegt worden. Dies ermögliche der Antragstellerin Immissionsschutz „nach Kassenlage“.

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Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie tritt dem Vorbringen der Antragstellerin bei.

II.

14

Der zulässige Hauptantrag ist begründet. Nach Abschluss des ergänzenden Verfahrens gemäß § 214 Abs. 4 BauGB hat der Senatsbeschluss vom 10.3.2014, mit dem der Plan in der Fassung des Satzungsbeschlusses vom 15.11.2012 außer Vollzug gesetzt worden ist, seine Wirkung verloren; eines Abänderungsverfahrens analog § 80 Abs. 7 VwGO bedarf es hierfür nicht. An seiner bisherigen gegenteiligen Rechtsprechung (Senatsbeschl.v. 18.7.1997 - 1 M 3210/97 -, NVwZ-RR 1998, 421 = BauR 1997, 814; v. 2.8.2001 - 1 MN 1194/01 -, NVwZ-RR 2002, 700 = BauR 2001, 432; v. 1.8.2001 - 1 MN 2285/01 -, Vnb.; v. 19.9.2013 - 1 MN 139/13 - Vnb.; vgl. neuerdings auch VGH München, Beschl. v. 19.3.2012 - 1 NE 12.259 -, ZfBR 2012, 576) hält der Senat nicht mehr fest.

15

Das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ist grundsätzlich akzessorisch zu einem Hauptsacheverfahren. Es trägt dem Gedanken Rechnung, dass die Hauptsacheentscheidung häufig zu spät kommt, um vollendete Tatsachen zu verhindern. Dementsprechend wird durch Entscheidungen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ein Teil der Rechtswirkungen der Hauptsacheentscheidung – zeitlich befristet, u.U. inhaltlich beschränkt und theoretisch reversibel – vorgezogen. Der o.g. Zweck des einstweiligen Rechtsschutzes erfordert es jedoch nicht, dass die Entscheidung weiter reichende Bindungswirkungen erzielt als eine hypothetisch zum gleichen Zeitpunkt ergangene Hauptsacheentscheidung. Ein solches Ergebnis wäre nicht zuletzt auch vor dem Hintergrund befremdlich, dass die Kontrolldichte im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes geringer, nicht höher ist als im Hauptsacheverfahren. Insoweit gilt für das Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO nichts anderes als für die Verfahren nach § 80 Abs. 5 und § 123 VwGO.

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Ausgangspunkt für die Bestimmung der Reichweite eines Normenkontrolleilbeschlusses ist daher die Reichweite eines in gleicher Sache erlassenen Normenkontrollurteils.

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Diese ergibt sich nicht aus dessen Tenor allein (nach dem Gebrauch des Senats: „der vom Rat der Antragsgegnerin am … als Satzung beschlossene Bebauungsplan wird für unwirksam erklärt“, andere Oberverwaltungsgerichte bezeichnen den Plan mit dem Bekanntmachungsdatum), aber auch nicht aus Erwägungen dazu, ob sich das ergänzende Verfahren auf den „materiellen Inhalt des Bebauungsplans ausgewirkt hat“ (so Jäde a.a.O.). Maßgeblich sind vielmehr die vom Gericht entscheidungstragend festgestellten Unwirksamkeitsgründe. Solange diese fortbestehen, bleibt es bei der Unwirksamkeit des Plans. So wirkt die Unwirksamkeitserklärung fort, wenn sie sich auf Abwägungsfehler stützt, der Planungsträger aber lediglich die Bekanntmachung des Plans wiederholt. Werden die als fehlerhaft gerügten Verfahrensschritte – bzw. bei fehlerhaftem Abwägungsergebnis oder Verstoß gegen zwingende materielle Vorschriften die als fehlerhaft gerügten Planinhalte – „ersetzt“, so ist der Plan von der Unwirksamkeitserklärung dagegen nicht mehr erfasst. Es bedarf keines Wiederaufnahmeverfahrens (§ 153 VwGO i.V.m. §§ 578 ff. ZPO) und keiner Vollstreckungsgegenklage, soll der geheilte Plan vollzogen werden. Besonders deutlich wurde dies in der Entscheidungsformel, die § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO i.d.F. des BauROG 1998 vorsah, und nach der der Plan „bis zur Behebung der [festgestellten] Mängel für nicht wirksam“ erklärt werden sollte (vgl. dazu auch BVerwG, Beschl. v. 20.5.2003 - 4 BN 57.02 -, NVwZ 2003, 1259 = juris Rn. 7). Diese Formel wurde durch Art. 4 des EAG Bau 2004 zwar in die heutige Form gebracht, in der Sache sollte sich dadurch aber nichts ändern (Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl., § 47 Rn. 90 unter Verweis auf die Gesetzesbegründung). Es kommt auch nicht darauf an, ob die im Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB wiederholten Verfahrensschritte ihrerseits fehlerfrei durchgeführt werden; allein die Tatsache, dass sie anders durchgeführt werden als im vom Gericht monierten Verfahren, führt dazu, dass die Unwirksamkeitserklärung des Gerichts nicht mehr greift. Nur dann, wenn die gerügten Verfahrensschritte identisch mit der Ausgangsentscheidung wiederholt werden (wenn z.B. nach einer Unwirksamkeitserklärung wegen Fehlern im Abwägungsvorgang der Vorgang mit einer wortgleichen Planbegründung wiederholt wird oder wenn das Gericht eine bestimmte Bekanntmachungsform als nicht ortsüblich gerügt hat, die Bekanntmachung im ergänzenden Verfahren aber wiederum in der gerügten Form erfolgt) wird man dies i.d.R. anders sehen müssen.

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Nichts anderes kann im Eilverfahren gelten. Dieses Ergebnis ist teils weiter, teils enger als die von Jäde favorisierte Lösung. Anders als nach dieser (a.a.O. S. 539) kann z.B. auch die Wiederholung der Ausfertigung oder der Verkündung die Vollziehbarkeit des Bebauungsplans wiederherstellen, nämlich dann, wenn sich der Beschluss nach § 47 Abs. 6 VwGO ausschließlich auf einen Ausfertigungs- bzw. Verkündungsmangel gestützt hat. Demgegenüber würde umgekehrt selbst eine wiederholte Abwägung an der Fortgeltung des Beschlusses nichts ändern, wenn dieser auf einem Fehler in der Auslegungsbekanntmachung beruhte.

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Der von Jäde, aber auch vom VGH München (Urt. v. 19.3.2012 – 1 NE 12.259 -, NVwZ-RR 2012, 883 = ZfBR 2012, 576) bemühte Vergleich zur Reichweite eines Beschlusses nach § 80a Abs. 3, Abs. 1 Nr. 2, § 80 Abs. 5 VwGO in Bezug auf eine Nachtragsbaugenehmigung überzeugt nach Ansicht des Senats nicht. Bei der Drittanfechtungsklage würde im Hauptsacheverfahren die Ursprungsbaugenehmigung gem. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO vollständig aufgehoben und nicht, wie es § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorsieht, nur für unwirksam erklärt. Auch im materiellen Recht fehlt eine § 214 Abs. 4 BauGB vergleichbare Regelung. Wird nach Aufhebung der Baugenehmigung das Vorhaben modifiziert – und sei es auch nur geringfügig –, so kann die darauf erteilte Genehmigung nur als vollständig neue Genehmigung behandelt werden, einem bloßen Nachtrag fehlte das Bezugsobjekt. M.a.W.: Die Möglichkeit, durch ein behördliches Heilungsverfahren die Wirkung der gerichtlichen Entscheidung ohne gerichtliches Abänderungsverfahren zu beenden, ist in § 47 VwGO und in § 214 Abs. 4 BauGB – anders als im Anfechtungsklageverfahren – gesetzlich vorgesehen und gewollt. Sind danach schon die Hauptsacheverfahren in ihren Rechtswirkungen grundverschieden, verbietet es sich, im Wege der Analogie die jeweils akzessorischen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gleichzubehandeln.

20

Auch der vom VGH München angeführte Aspekt der Waffengleichheit spricht nur scheinbar für die Erforderlichkeit eines Abänderungsverfahrens. Auf den ersten Blick wird der Antragsteller begünstigt, wenn er gegen einen nachgebesserten Plan zunächst nichts unternehmen muss und unverändert von der Schutzwirkung der Vollzugsaussetzung profitiert. In der Praxis bezeichnet das Gericht im Beschluss nach § 47 Abs. 6 VwGO die vom Planungsträger zu behebenden Fehler jedoch meist recht genau und gibt oft ggf. auch Hinweise zu sonstigen zwischen den Beteiligten strittigen Punkten. Der solcherart sensibilisierte Planungsträger wird sich, wenn er gut beraten ist, in schwierigen Verfahren spätestens in diesem Stadium kompetenter rechtlicher Unterstützung versichern. Damit spricht eine erhebliche Wahrscheinlichkeit dafür, dass ein Heilungsverfahren nach gerichtlichem Aussetzungsbeschluss erfolgreich verläuft. Wird von der Gemeinde nun ein Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO verlangt, so bedeutet das auch, dass der Planbetroffene ohne sein Zutun in ein Verfahren hineingezogen wird, das er meist nicht gewinnen kann. Er kann zwar die Kostenfolge evtl. durch eine Erledigungserklärung oder ein sofortiges Anerkenntnis gem. § 173 VwGO i.V.m. § 93 ZPO (VG Bayreuth, Beschl. v. 14.4.2003 – 4 S 03.79 -, juris) abwenden, wird hierfür jedoch oft nicht schnell genug reagieren oder überhaupt flexibel genug sein, die Aussichtslosigkeit seiner veränderten Position einzusehen. Daran mag er dann selbst schuld sein; gleichwohl ist sehr zweifelhaft, ob dem Planbetroffenen mit der Forderung eines obligatorischen Abänderungsverfahrens gedient ist.

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Gemessen hieran hat das von der Antragstellerin durchgeführte ergänzende Verfahren zur Folge, dass der Plan in seiner vom Rat der Antragstellerin am 17.12.2014 beschlossenen und am 26.2.2015 bekannt gemachten Fassung von der Außervollzugsetzung durch den Senatsbeschluss vom 10.3.2014 nicht mehr erfasst ist. Der Senat hat seinen Beschluss tragend allein auf einen Fehler im Abwägungsvorgang gestützt, der darin begründet lag, dass die Antragstellerin Lärmschutzbelange der Antragsgegner und anderer Planbetroffener nicht in ihre Abwägung eingestellt hat. Diesen Fehler hat die Antragstellerin im ergänzenden Verfahren behoben. Sie hat (u.a.) den Abwägungsvorgang wiederholt und die Belange der von Straßenverkehrslärmzunahme und Schallreflexionen Betroffenen ausdrücklich in ihre Abwägung eingestellt. Ob sie diese zu Recht hinter andere Belange zurückgestellt hat, ist für den Erfolg des Feststellungsantrags unerheblich.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO.

23

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG. Maßstab ist das Interesse der Stadt an einer vorgezogenen Ausnutzung des Plans. Das Interesse einer Gemeinde am Bestand eines Bebauungsplans beziffert der Senat in Nr. 15 seiner Streitwertannahmen (NdsVBl. 2002, 192 = NordÖR 2002, 197) mit 5.000 bis 150.000 €. Mit Blick auf die städtebauliche Bedeutung des vorliegenden Plans ist ein Hauptsachestreitwert von 75.000,- € angemessen. Dieser ist hier indes, anders als üblich, für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht zu halbieren, sondern sogar zu dritteln, da bei Antragstellung bereits absehbar war, dass eine Hauptsacheentscheidung über den ergänzten Plan recht bald nach der Entscheidung über den Eilantrag ergehen werde.

24

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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