Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-29, Aktenzeichen 6 S 1043/19

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. März 2019 - 4 K 9835/18 - wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu IHK-Beiträgen (Beitragsjahre 2017 und 2018) für den Betrieb zweier Photovoltaikanlagen, soweit der produzierte Strom ins allgemeine Stromnetz eingespeist wird. Das Verwaltungsgericht hat ihrer Klage stattgegeben. Hiergegen richtet sich die Berufung der Beklagten.

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Nachdem das zuständige Finanzamt die Beklagte über die objektive Gewerbesteuerpflicht der Klägerin informiert und dieser mitgeteilt hatte, die Klägerin unterhalte einen Betrieb gewerblicher Art in Gestalt von Photovoltaikanlagen, veranlagte die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 23.11.2017 bezogen auf das Jahr 2017 vorläufig zu einem Jahresbeitrag in Höhe von 85,-- EUR, den sie mit Bescheid vom 05.01.2018 auf 25,-- EUR reduzierte. Mit weiterem Bescheid vom 15.02.2018 setzte die Beklagte den Jahresbeitrag für 2018 ebenfalls vorläufig in Höhe von 25,-- EUR fest.

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Die hiergegen erhobenen Widersprüche wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheiden vom 05.09.2018 zurück. In beiden Fällen führte sie zur Begründung aus, die Klägerin sei als Kammermitglied zur Beitragszahlung verpflichtet. Die Photovoltaikanlagen seien Betriebsstätten im Sinne des § 12 Satz 1 AO. Außerdem sei die Klägerin zur Gewerbesteuer veranlagt. Eine Ausnahme von der Kammerzugehörigkeit liege nicht vor. Regiebetriebe würden von der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG nicht erfasst. Eine analoge Anwendung scheide aus.

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Die Klägerin hat am 04.10.2018 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und beantragt, den Bescheid der Beklagten vom 23.11.2017 in der Fassung des Bescheids vom 05.01.2018 sowie deren Bescheid vom 15.02.2018 und deren Widerspruchsbescheide vom 05.09.2018 aufzuheben. In der Sache hat sie geltend gemacht, § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG erfasse auch Regiebetriebe.

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Die Beklagte ist unter Bezugnahme auf ihre Ausführungen in den Widerspruchsbescheiden der Klage entgegengetreten. Die Organisationsform des Regiebetriebs sei zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern - IHKG - bereits bekannt gewesen. Die Ansicht der Klägerin gehe daher fehl.

6

Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 14.03.2019 der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klägerin sei nicht beitragspflichtig, weil sie nicht Kammerzugehörige sei. Auf sie sei die Ausnahme des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG anwendbar. Der Begriff Eigenbetrieb sei in dem 1956 erlassenen IHKG nicht definiert worden. Damals habe es allgemeiner Auffassung entsprochen, dass unter dem in der Deutschen Gemeindeordnung eingeführten Begriff des Eigenbetriebs jede Form eines rechtlich unselbständigen Unternehmens einer Gemeinde zu verstehen gewesen sei. Dazu zählten nicht nur die organisatorisch, sondern auch finanzwirtschaftlich unselbständigen Regiebetriebe. Die Begriffe Regie- und Eigenbetrieb seien vom Gesetzgeber als Synonyme angesehen worden. Maßgeblich sei, dass bei beiden keine eigenständige, von der öffentlichen Körperschaft zu unterscheidende juristische Person existiere. § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG privilegiere Betriebe, die wegen ihrer fehlenden rechtlichen Verselbständigung in die Gemeinde integriert und daher von den örtlichen Gemeindevertretungen abhängig seien.

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Gegen das ihr am 19.03.2019 zugestellte Urteil hat die Beklagte die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie macht geltend, § 2 Abs. 5 IHKG sei nicht anwendbar. Regie- und Eigenbetriebe könnten nicht gleichgesetzt werden. Regiebetriebe stellten vielmehr ein aliud dar. Der Begriff des Eigenbetriebs habe sich bereits 1956 von dem wesentlich älteren Begriff des Regiebetriebs inhaltlich unterschieden. Dieser Unterschied sei dem Gesetzgeber bekannt gewesen. Gleichwohl habe dieser bisher keinen Anlass gesehen, das IHKG entsprechend zu ändern. § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG sei als Ausnahme zu der grundsätzlichen Pflichtmitgliedschaft bewusst eng gefasst worden. Gemeindliche Betriebe seien überdies bereits vor Geltung des IHKG beitragspflichtig gewesen, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt und im Handelsregister eingetragen gewesen seien. Auch in dem Gutachten des damaligen Deutschen Industrie- und Handelstags vom 12.01.1956 werde festgestellt, dass Regiebetriebe zur Kammer gehörten, soweit sie der Gewerbesteuerpflicht unterlägen. Der Begriff des Eigenbetriebs stelle auch im Sinne des Handelsrechts keinen Oberbegriff dar, unter den sämtliche kommunale Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit zu subsumieren seien. Im Übrigen nehme die Klägerin mit ihren Regiebetrieben tatsächlich am Wirtschaftsverkehr teil.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. März 2019 - 4 K 9835/18 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angegriffene Urteil. Eine allein am Wortlaut orientierte Auslegung des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG verbiete sich. Wenngleich der Begriff des Regiebetriebs älter sei, bedeute dies nicht, dass der Gesetzgeber 1956 von inhaltlichen Unterschieden ausgegangen sei. Eigenbetriebe würden in § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG ausdrücklich deshalb genannt, weil aufgrund ihrer Rechtsnatur als finanzwirtschaftliches Sondervermögen die Annahme einer Zwangsmitgliedschaft im Anwendungsbereich des § 2 Abs. 1 IHKG eher zu bejahen sei als für die Gemeinde als Gebietskörperschaft selbst.

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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

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Dem Senat liegen die Verwaltungsakte sowie die Akte des Verwaltungsgerichts (4 K 9835/18) vor. Hierauf und auf die zwischen den Beteiligten im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO).

I.

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Die Berufung der Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage der Klägerin zu Recht stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Betreiben der Photovoltaikanlagen vermag eine Kammerzugehörigkeit der Klägerin nicht zu begründen.

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Nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18.12.1956 (BGBl. I S. 920) in der Fassung des Gesetzes vom 25.05.2020 (BGBl. I S. 1067) - IHKG - gehören zur Industrie- und Handelskammer, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind, natürliche Personen, Handelsgesellschaften, andere Personenmehrheiten und juristische Personen des privaten und öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Industrie- und Handelskammer eine Betriebsstätte unterhalten (Kammerzugehörige).

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Die für eine Kammerzugehörigkeit nach § 2 Abs. 1 IHKG erforderliche räumliche, organisationsrechtliche sowie sachliche Voraussetzung (vgl. Günther, in: Landmann / Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: 10/2019, § 2 IHKG Rn. 5) liegt im Falle der Klägerin vor.

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Die Klägerin gehört als Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 1 Abs. 4 GemO) zu den juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Die Klägerin wird im Sinne des § 2 Abs. 1 IHKG auch zur Gewerbesteuer veranlagt. Die Norm knüpft an die objektive Gewerbesteuerpflicht an und stellt nicht auf den Umfang der Gewerbesteuerpflicht ab. Für die Begründung der Mitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer kommt es allein auf die dem Grunde nach bestehende Gewerbesteuerpflicht an (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.12.2016 - 10 C 11.15 -, juris Rn. 12; Urteil vom 19.01.2005 - 6 C 10.04 -, juris Rn. 20). Den Entscheidungen der Steuerbehörden über die Veranlagung zur Gewerbesteuer kommt dabei Tatbestandswirkung zu. Die Industrie- und Handelskammern - sowie im Streitfall die Verwaltungsgerichte - sind an die Festsetzung der Finanzverwaltung gebunden und können nicht in eine eigene materielle Prüfung der Gewerbesteuerpflicht eintreten (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.10.1998 - 1 C 19.97 -, juris Rn. 13; Beschluss vom 11.07.2011 - 8 C 23.10 -, juris Rn. 4; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.02.2007 - 6 S 2003/06 -, n.v. S. 3; VG Karlsruhe, Urteil vom 02.03.2017 - 10 K 4888/16 -, juris Rn. 18; zu Ausnahmen hiervon s. VG Karlsruhe, Urteil vom 06.12.2019 - 10 K 8270/18 -, juris Rn. 18). Die Klägerin hat im Kammerbezirk der Beklagten ihre Betriebsstätte (vgl. im Einzelnen zum Begriff der Betriebsstätte BVerwG, Urteil vom 19.01.2005 - 6 C 10.04 -, juris Rn. 22; Urteil vom 04.08.1993 - 11 C 36.92 -, juris Rn. 23; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.06.2018 - 17 A 1258/15 -, juris Rn. 44 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15.01.2010 - OVG 1 S 211.09 -, juris Rn. 6). Dies ist zwischen den Beteiligten ebenfalls unstreitig.

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Damit fällt die Klägerin dem Wortlaut nach als juristische Person des öffentlichen Rechts grundsätzlich unter § 2 Abs. 1 IHKG. Allerdings enthält § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG eine Ausnahmeregelung, wonach § 2 Abs. 1 IHKG nicht für Gemeinden und Gemeindeverbände gilt, die Eigenbetriebe unterhalten. Beide Vorschriften stehen in unmittelbarem Zusammenhang.

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§ 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG ist nicht nur gesetzestechnisch als Ausnahme formuliert, sondern stellt auch der Sache nach eine Ausnahmevorschrift dar, da die in § 2 Abs. 1 IHKG ersichtlich möglichst weit gefasste (Pflicht-)Kammerzugehörigkeit nur in eng begrenzten Fällen ausgeschlossen wird. In einem derartigen Fall findet der Auslegungsgrundsatz, Ausnahmen seien eng auszulegen, seine Begründung darin, dass bei einer zu weiten oder gar analogen Anwendung die Regelungsabsicht des Gesetzgebers schließlich in ihr Gegenteil verkehrt würde. Dass dessen Absicht jedoch dahinging, die Anzahl der Ausnahmefälle möglichst gering zu halten, belegt die Entstehungsgeschichte des IHKG (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.07.1987 - 6 A 18/86 -, NVwZ 1988, 1145 [1145 m.w.N.]; vgl. allgemein zur Entwicklungsgeschichte der Industrie- und Handelskammern Kluth, in: ders., Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 3 Rn. 64 ff.).

22

Hierzu hat bereits das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 19.12.1962 - 1 BvR 541/57 -, juris Rn. 21 ff.; sich anschließend BVerwG, Urteil vom 24.09.1965 - VII C 52.62 -, NJW 1966, 121 [121 f.]; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 07.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, juris Rn. 2) grundlegend ausgeführt:

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„Die Industrie- und Handelskammern verdanken ihre Entstehung dem in der Zeit des wirtschaftlichen Aufschwungs im 19. Jahrhundert hervorgetretenen Bedürfnis nach einer Stelle, die mit Anspruch auf sachliche Autorität die staatlichen Organe und Behörden durch Berichterstattung und Beratung in wirtschaftlichen Fragen unterstützen und ihnen verläßliche Grundlagen für ihre Entscheidungen auf diesem Gebiete liefern könne. Umfassender wird bereits im preußischen Gesetz vom 24. Februar 1870 als Hauptaufgabe der Kammern bezeichnet die Wahrnehmung der Gesamtinteressen der Handel- und Gewerbetreibenden des Bezirks; insbesondere sollen sie die Behörden in der Förderung des Handels und der Gewerbe durch tatsächliche Mitteilungen, Anträge und Erstattung von Gutachten unterstützen. An dem so gesetzlich festgelegten Aufgabenbereich der Kammern hat sich bis 1933 nichts geändert; auch § 1 Abs. 1 IHKG nimmt ihn wieder auf. Hinzugekommen sind - teils nach § 1 Abs. 1 bis 3 IHKG, teils im Wege besonderer Gesetzgebung - zahlreiche Einzelaufgaben zumeist verwaltungsmäßiger Natur; bei ihrer Erledigung werden die Kammern als eine Art Sonderverwaltungsbehörden tätig, die sowohl allgemeine Vorschriften als auch Verwaltungsakte erlassen können.

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In der industriellen Gesellschaft, in der auch die allgemeine Staatspolitik in weitem Maße von wirtschaftlichen Vorgängen und Entwicklungen bestimmt wird und demzufolge - auch in einer grundsätzlich freien Wirtschaft - staatliche Einwirkungen auf das Wirtschaftsleben unvermeidbar sind und ständig in großer Zahl erfolgen, ist es naheliegend und jedenfalls von der Verfassung her unbedenklich, daß der Staat die Förderung der Wirtschaft im weitesten Sinne zum Rang einer besonders wichtigen Staatsaufgabe erhebt. Es kann ihm dann nicht verwehrt sein, sich bei der Erfüllung dieser Aufgabe der Hilfe von Organen zu bedienen, die er - auf gesetzlicher Grundlage - aus der Wirtschaft selbst heraus sich bilden läßt und die durch ihre Sachkunde die Grundlagen dafür schaffen helfen, daß staatliche Entschließungen auf diesem Gebiet ein möglichst hohes Maß an Sachnähe und Richtigkeit gewinnen. Auch diese besonderen Einrichtungen, wie sie die Industrie- und Handelskammern darstellen, nehmen damit an der Erfüllung einer echten Staatsaufgabe teil; sie erfüllen sie in erster Linie durch Vorschläge, Gutachten und Berichte, durch Schaffung von Einrichtungen zur Förderung der Wirtschaft, insbesondere auf dem Gebiet der Berufsausbildung und des Prüfungswesens, endlich durch die Erledigung bestimmter Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung (...).

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Bei den Aufgaben der Industrie- und Handelskammern lassen sich zwar die beiden Komplexe „Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat“ und „Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet“ deutlich scheiden; es ist jedoch unzweifelhaft, daß es sich in beiden Fällen um legitime öffentliche Aufgaben (...) handelt. Namentlich stellt auch die erstgenannte Aufgabe nicht ... „reine Interessenvertretung“ dar. Die von der Beschwerdeführerin gezogene Parallele zu den Fachverbänden übersieht, daß diese primär die Interessen ihrer Wirtschaftszweige vertreten, so daß eine umfassende Würdigung entgegenstehender und allgemeiner Interessen von ihnen nicht ohne weiteres erwartet wird. Demgegenüber ist es den Industrie- und Handelskammern gesetzlich zur Pflicht gemacht, stets das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft im Auge zu behalten und die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe lediglich „abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“; es ist ihnen die gesetzliche Verantwortung dafür auferlegt, daß sie im Rahmen ihrer Aufgabe, die gewerbliche Wirtschaft im ganzen zu fördern, das höchstmögliche Maß von Objektivität walten lassen. An der Erfüllung dieser Aufgabe besteht ein erhebliches öffentliches Interesse; gerade mit Rücksicht auf sie hat das preuß. Oberverwaltungsgericht schon 1890 die Kammern als „Hilfsorgane der Staatsregierung“ angesehen, die der Staat sich geschaffen habe, damit sie ihn „in der Fürsorge um Handel und Verkehr mit ihren Erfahrungen berufsmäßig unterstützen“ könnten (...). ...

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Es leuchtet ein, daß die Vertretung der Gesamtinteressen der gewerblichen Wirtschaft mit der praktisch im Vordergrund stehenden Aufgabe, die Staatsorgane zu beraten, ihnen Gutachten zu erstatten und Vorschläge zu machen, am zweckmäßigsten einem Selbstverwaltungsorgan der Wirtschaft anvertraut wurde. Es ist aber auch nicht zu beanstanden, daß diesem Organ weitere, spezifisch verwaltungsmäßige, ja zum Teil hoheitliche Aufgaben übertragen worden sind und weiter übertragen werden, die sonst von staatlichen Behörden wahrgenommen werden müßten; in Betracht kommen etwa: die Börsenaufsicht, die öffentliche Bestellung von Versteigerern, die Bestellung und Beeidigung von Sachverständigen, die Durchführung bestimmter staatlich angeordneter Prüfungen u. dgl. Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich frei, öffentliche Aufgaben unmittelbar durch staatliche Behörden oder mittelbar durch Körperschaften des öffentlichen Rechts erfüllen zu lassen, also staatliche Aufgaben an Selbstverwaltungskörper zu delegieren (...). Im vorliegenden Fall handelt es sich im wesentlichen um Verwaltungsaufgaben im wirtschaftlichen Bereich, die sich in den Rahmen der Gesamtaufgabe der Industrie- und Handelskammern einfügen, den Interessen der von ihnen vertretenen Wirtschaftskreise dienen und die besondere Sach- und Personenkenntnis der Kammerorgane voraussetzen. Staatliche Behörden könnten Entscheidungen dieser Art nur nach Einholung sachverständigen Rates treffen; die unmittelbare Erledigung durch die Kammern erleichtert somit den Geschäftsgang und erspart Kosten.

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Aus den vorstehenden Darlegungen erhellt zugleich, daß es zur sachgemäßen Erfüllung der den Industrie- und Handelskammern übertragenen Aufgaben sinnvoll, ja notwendig war, ihre Organisation auf dem Prinzip der Pflichtzugehörigkeit aufzubauen.

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Der Wert der von den Kammern erarbeiteten Vorschläge und Gutachten beruht einmal auf der Unabhängigkeit ihres Urteils, zum anderen auf dem Maße des Überblicks, das die Kammern im Bereich der zu beurteilenden Verhältnisse besitzen. Die Gutachten gewinnen ihre sachliche Autorität daraus, daß sie über die Spezialkenntnisse und beruflichen Erfahrungen der einzelnen Branchen und Unternehmen hinaus die Auffassungen und Beurteilungsmaßstäbe der gesamten gewerblichen Wirtschaft zur Geltung bringen können. Den Kammern steht ein weiter Kreis sachverständiger Fachleute zur Verfügung, innerhalb dessen die verschiedensten Gesichtspunkte und Anschauungsweisen zu Worte kommen, aber auch in sich ausgeglichen werden können. Ohne die ständige Möglichkeit, die Auffassungen aller kaufmännischen Kreise kennenzulernen und gegeneinander abzuwägen, lässt sich diese Aufgabe nicht erfüllen; nur so können die Kammern auch wirksam „Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns“ wahren (§ 1 Abs. 1 IHKG) oder glaubwürdig als Träger der Einigungsstellen für Wettbewerbsstreitigkeiten (§ 27a UWG) fungieren.

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Wäre der Beitritt zur Industrie- und Handelskammer freiwillig, so hinge die Zusammensetzung der Mitgliederschaft vom Zufall ab. Die Kammern wären auf die Werbung von Mitgliedern angewiesen. Finanzstarke Mitglieder würden sich in den Vordergrund schieben und mit Austrittsdrohungen die Berücksichtigung ihrer Sonderinteressen und Sonderauffassungen zu erzwingen versuchen. Durch Fernbleiben oder Austritt ganzer Gruppen von Handel- und Gewerbetreibenden könnte den Kammern der Einblick in ihre Verhältnisse erschwert oder entzogen werden. In gleichem Maße wären die Vertrauenswürdigkeit solcher Kammern, ihre umfassende Sachkunde und Objektivität nicht mehr institutionell gesichert.“

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Die Möglichkeit, die Auffassungen aller kaufmännischen Kreise kennenzulernen und gegeneinander abzuwägen, ist aber nur gegeben, wenn der Kreis der Ausnahmen von der Kammerzugehörigkeit nicht übermäßig ausgedehnt wird. Nur auf diese Weise kann Sachkunde und Objektivität der Kammern gesichert werden und die Vollversammlung wird zu einem „Spiegelbild” der wirtschaftlichen Struktur des Kammerbezirks (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.09.1965 - VII C 52.62 -, NJW 1966, 121 [122 m.w.N.]; s. auch BVerfG, Beschluss vom 12.07.2017 - 1 BvR 2222/12 -, juris Rn. 100).

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Für ein weites Verständnis des § 2 Abs. 1 IHKG im Hinblick auf die Kammerzugehörigkeit und - hiermit korrespondierend - eine enge Auslegung des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG spricht ein weiteres: Durch Art. 22 SteuerÄndG 1961 vom 13.07.1961 (BGBl. I 981) wurde § 2 Abs. 6 IHKG gestrichen, der natürliche Personen von der Kammerzugehörigkeit ausschloss, welche nach ihrer Gewerbesteuerveranlagung zur Zahlung von Gewerbesteuer nicht verpflichtet waren oder welche lediglich zu einer Mindeststeuer herangezogen wurden. Auch diese Personen gehören inzwischen den Kammern an (seit dem 18.12.2019 wiederum mittelbar einschränkend § 3 Nr. 32 GewStG; s. hierzu Jahn, GewArch. 2020, 60 f.). Aus dieser Änderung lässt sich ebenfalls der Wille des Gesetzgebers entnehmen, eine möglichst vollzählige Erfassung aller Gewerbetreibenden des Bezirks zu erreichen und somit möglichst umfassend das Regionalprinzip zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.09.1965 - VII C 52.62 -, NJW 1966, 121 [122]; ebenso VG Karlsruhe, Urteil vom 06.12.2019 - 10 K 8270/18 -, juris Rn. 21).

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Ausgehend von der engen Auslegung des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG lässt sich die Vorschrift nur unter Berücksichtigung des Verständnishorizonts des historischen Gesetzgebers erklären, auf dem das IHKG vom 18.12.1956 aufbaute.

33

Die Wahrnehmung wirtschaftlicher Betätigung durch die Kommunen erfolgte zunächst im Wesentlichen ohne organisatorische Verselbständigung im Rahmen der allgemeinen Kommunalverwaltung in der Organisationsform des sog. Regiebetriebs (vgl. Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 1, 23; Stern / Püttner, Die Gemeindewirtschaft - Recht und Realität, 1965, S. 35). Ausgehend von diesem „historischen Ausgangstypus“ (Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 23) bildeten sich in der Folgezeit unterschiedliche, von einer stärkeren Verselbständigung gegenüber der Kommune geprägte öffentlich-rechtliche Organisationsformen heraus (vgl. Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 2; Stern / Püttner, Die Gemeindewirtschaft - Recht und Realität, 1965, S. 35 f.; Mann, VR 1996, 230 f.). In Anknüpfung hieran stellte die Deutsche Gemeindeordnung vom 30.01.1935 - DGO - sowie die Eigenbetriebsverordnung vom 21.11.1938 - EigVO - erstmals die Organisationsform des Eigenbetriebs zur Verfügung (vgl. Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 32; Brummer, in: Bolsenkötter, Öffentlich-rechtliche Unternehmen der Gemeinden, 6. Aufl. 2015, Rn. 471, 476; Gönnenwein, Gemeinderecht, 1963, S. 481, Mann, VR 1996, 230 [232]), mit der eine Antwort auf die als ausufernd empfundene wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden gegeben werden sollte (vgl. Ronellenfitsch / Ronellenfitsch, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 1 Rn. 17 f.; s. auch Amtliche Begründung zu § 67 DGO in Kerrl / Weidemann, Die Deutsche Gemeindeordnung, 2. Aufl. 1937, § 67 S. 473 sowie Stern / Püttner, Die Gemeindewirtschaft - Recht und Realität, 1965, S. 32). Gerade der sechste Teil „Gemeindewirtschaft“ der Deutschen Gemeindeordnung (§ 60 ff. DGO) fand mit seinen wichtigsten Bestimmungen Eingang in die Gemeindeordnungen der Länder, da sich (auch) diese Normen - anders als die Vorgaben in der EigVO - durch den „Charakter reiner Verwaltungsvorschriften“ auszeichneten, die mit dem Wesen des Nationalsozialismus nichts zu tun hatten (vgl. Gönnewein, Gemeinderecht, 1963, S. 23; Mann, VR 1996, 230 [231, 232]; s. auch Brummer, in: Bolsenkötter, Öffentlich-rechtliche Unternehmen der Gemeinden, 6. Aufl. 2015, Rn. 477).

34

Zentrale Bedeutung kam hierbei - neben § 67 DGO - vor allem § 74 Abs. 1 DGO zu, wonach „(f)ür die Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe) ... Betriebssatzungen aufzustellen“ sind. Nach dieser „Legaldefinition“ dürften die Begriffe Regie- und Eigenbetrieb möglicherweise damals synonym zu verstehen gewesen sein. Denn trotz bestehender Unterschiede im Übrigen ist anerkannt, dass weder Regie- noch Eigenbetriebe rechtsfähig sind, da sie nicht über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen (vgl. Pagenkopf, Kommunalrecht, Band 2: Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 1976, S. 160 f.; Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 1, 25). Dieser Eindruck wird auch durch die Formulierung in der amtlichen Begründung zu § 74 DGO verstärkt. Dieser ist zu entnehmen, dass „(d)ie enge Verflechtung gemeindlicher Regiebetriebe, der sogenannten Eigenbetriebe, mit der Gemeindeverwaltung überhaupt, die damit verbundene Schwerfälligkeit der Wirtschaftsführung wie auch die früher jederzeit mögliche parteipolitische Beeinflussung der Betriebsführung (...) die Gemeinden in den verflossenen Jahren vielfach veranlasst (haben), derartige Betriebe in selbständige Unternehmen (...) umzuwandeln“ (vgl. Amtliche Begründung zu § 74 DGO in Kerrl / Weidemann, Die Deutsche Gemeindeordnung, 2. Aufl. 1937, § 74 S. 501). Auch bei Göbel heißt es, allerdings bezogen auf die baden-württembergische Gemeindeordnung, für „die Regiebetriebe, also für die Betriebe, die die Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit führt, hat sich die Bezeichnung Eigenbetrieb eingebürgert“ (Göbel, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 1956, S. 260).

35

Mit der Schaffung der Organisationsform „Eigenbetrieb“ wurden weitreichende Änderungen geschaffen, die bereits in § 74 DGO ihren Niederschlag fanden. Auch die Eigenbetriebsverordnung von 1938 machte mit der Möglichkeit der Befreiung von ihren Vorgaben deutlich, dass die wirtschaftlichen Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit als Eigenbetrieb geführt werden mussten (so jedenfalls Gönnewein, Gemeinderecht, 1963, S. 482). Gleichwohl bestanden weiterhin Regiebetriebe mit ihren charakteristischen Unterschieden zu anderen Formen kommunaler Wirtschaftstätigkeit sowie rechtstatsächlichen Vor- und Nachteilen neben Eigenbetrieben fort (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.03.2006 - 1 S 2490/05 -, juris Rn. 9).

36

Denn mit der Organisationsform Eigenbetrieb beschreitet die Trägerkommune einen Mittelweg zwischen unmittelbarer Gemeindeverwaltung einerseits und kommunalem Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit andererseits (vgl. Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 25; s. auch Mann, VR 1996, 230 [232]). Hiermit soll zur Ermöglichung einer modernen und flexiblen Wirtschaftsführung (vgl. Geis, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2016, § 12 Rn. 69) ein größeres Maß an Verselbständigung gegenüber der unmittelbaren Kommunalverwaltung geschaffen werden, gleichzeitig jedoch - im Unterschied zu Unternehmensformen mit eigener Rechtspersönlichkeit, insbesondere des Privatrechts - ein größeres Maß an Einflussnahme und Kontrolle durch die Kommune sichergestellt werden (vgl. Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 33; s. auch Brüning in: Gern / Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Kap. 16 Rn. 1037). Die Schaffung „unternehmerischer Freiräume“ (Bundschuh, Der Querverbund kommunaler Unternehmen, 2014, S. 84 m.w.N.) wird dabei grundsätzlich durch eine finanzwirtschaftliche und organisatorische Verselbständigung herbeigeführt (vgl. im Einzelnen Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 50 ff.; Brüning, in: Gern / Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Kap. 16 Rn. 1038 ff.; Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 32 ff., 46 ff.; Pagenkopf, Kommunalrecht, Band 2: Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 1976, S. 163 ff.; s. auch § 74 Abs. 1 bis 3 DGO). Diese Grundstrukturen des Eigenbetriebs haben sich seit der erstmaligen Regelung in § 74 DGO und der Eigenbetriebsverordnung nicht verändert (vgl. Lück, in: BeckOK KommunalR Bayern, Stand: 06/2020, Art. 88 Rn. 1; Mann, VR 1996, 230 [232 f.]). Es verwundert daher nicht, dass auch in der jüngeren Gesetzgebung die Auffassung vertreten wird, kommunale Eigenbetriebe seien gegenüber ihrer Gebietskörperschaft organisatorisch und wirtschaftlich derart verselbständigt, dass sie den rechtlich selbständigen Einheiten gleichzustellen sind (vgl. BT-Drucks. 19/8037 S. 59).

37

Demgegenüber sind Regiebetriebe rechtlich, organisatorisch und personell unselbständige Unternehmen der Gemeinde ohne eigene Organe. Sie sind als unselbständiger Teil der Gemeindeverwaltung in das kommunale Haushalts-, Rechnungs- und Prüfungswesen eingebunden (ausführlich Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 24 f.; Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 11 f.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22.02.1972 - I C 24.69 -, juris Rn. 15; BFH, Urteil vom 11.09.2013 - I R 77/11 -, juris Rn. 15). Aufgrund seiner Struktur und seiner Bindungen an die Formstrenge des Haushaltsrechts ist der Regiebetrieb in der Vergangenheit sogar als nicht beweglich genug angesehen worden, um den Anforderungen des modernen Wirtschaftslebens zu genügen (vgl. Pagenkopf, Kommunalrecht, Band 2: Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 1976, S. 161).

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Da die Eigenbetriebe von Gesetzes wegen mit eigenem Wirtschaftsplan und von der Kommune abgesetzter Organisation ausgestattet sind, der Regiebetrieb sich aber lediglich in Einbindung an das Haushaltsrecht und die Organisation der Kommune wirtschaftlich betätigt, entfernt er sich noch weiter von einem eigenständigen Wirtschaftssubjekt und vom Eigenbetrieb. Wenn schon für den strukturell von der Gemeinde distanzierten Eigenbetrieb keine Mitgliedschaft ex lege besteht, muss das umso mehr für den Regiebetrieb gelten, der unmittelbar in die Gemeinde eingegliedert ist. Damit fällt die Betriebsstätte der Klägerin bereits nicht unter § 2 Abs. 1 IHKG.

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Ein weiteres kommt hinzu. Wie bereits ausgeführt trifft die Industrie- und Handelskammern die Pflicht, im Rahmen ihrer Aufgabe die gewerbliche Wirtschaft im Ganzen zu fördern und das höchstmögliche Maß von Objektivität walten zu lassen. Dabei steht die Aufgabe im Vordergrund, Staatsorgane zu beraten, ihnen Gutachten zu erstatten und Vorschläge zu unterbreiten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.1962 - 1 BvR 541/57 -, juris Rn. 23 f.; Beschluss vom 12.07.2017 - 1 BvR 2222/12 -, juris Rn. 90 ff.; Günther, in: Landmann / Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: 10/2019, § 1 IHKG Rn. 47 ff.; allgemein auch Eisenmenger, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 8).

40

Es darf jedoch bezweifelt werden, dass diese Aufgabenwahrnehmung zugunsten der Kammerzugehörigen und gegenüber dem Staat auch dann noch uneingeschränkt in gleicher, objektiver Weise erfolgen könnte, wenn die Gemeinden mit ihren Regiebetrieben, bei denen eine kommunale Einflussnahme und politische Steuerung „jederzeit umfassend gewährleistet“ ist (vgl. Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 11, 17; Geis, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2016, § 12 Rn. 68), in die Industrie- und Handelskammern „drängen“ würden. Eine Steuerung der Industrie- und Handelskammer durch den Staat - und sei sie bloß mittelbar - soll aber gerade nicht erfolgen (vgl. allgemein in Bezug auf Kammern Eisenmenger, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 8 Rn. 39). Vielmehr beruht der Wert der Arbeit der Kammern gerade auch auf ihrer Unabhängigkeit vom Staat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.07.2017 - 1 BvR 2222/12 -, juris Rn. 106). Diese „Gefahr“ besteht bei den zwar ebenfalls rechtlich unselbständigen, im Übrigen aber selbständig organisierten Eigenbetrieben nicht. Hier war es, wie bereits ausgeführt, vielmehr die Nähe zu den privatrechtlichen Formen der wirtschaftlichen Betätigung, die den Gesetzgeber zu einer Klarstellung in § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG bewogen haben.

41

Der Inhalt des von der Beklagten vorgelegten Schreibens des Deutschen Industrie- und Handelstags vom 12.01.1956 an die Industrie- und Handelskammern widerspricht dem gefundenen Ergebnis nicht. Soweit darin ausgeführt wird, „auch alle sogenannten Regiebetriebe der öffentlichen Hand in ihren verschiedensten öffentlich-rechtlichen Erscheinungsformen (gehörten) zur Kammer, soweit sie der Gewerbesteuerpflicht unterliegen“, handelt es sich um eine rechtliche Einschätzung von dritter Seite, die in den Gesetzgebungsmaterialen - soweit vorhanden - keinen Eingang gefunden hat. Sie trägt überdies den Unterschieden zwischen Eigen- und Regiebetrieben nicht hinreichend Rechnung.

II.

42

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

III.

43

Die Revision wird zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

44

Beschluss vom 29. Juli 2020

45

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1, 39 Abs. 1 GKG auf 50,-- EUR festgesetzt.

46

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

15

Der Senat entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 101 Abs. 2 VwGO).

I.

16

Die Berufung der Beklagten ist nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage der Klägerin zu Recht stattgegeben. Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Betreiben der Photovoltaikanlagen vermag eine Kammerzugehörigkeit der Klägerin nicht zu begründen.

17

Nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18.12.1956 (BGBl. I S. 920) in der Fassung des Gesetzes vom 25.05.2020 (BGBl. I S. 1067) - IHKG - gehören zur Industrie- und Handelskammer, sofern sie zur Gewerbesteuer veranlagt sind, natürliche Personen, Handelsgesellschaften, andere Personenmehrheiten und juristische Personen des privaten und öffentlichen Rechts, welche im Bezirk der Industrie- und Handelskammer eine Betriebsstätte unterhalten (Kammerzugehörige).

18

Die für eine Kammerzugehörigkeit nach § 2 Abs. 1 IHKG erforderliche räumliche, organisationsrechtliche sowie sachliche Voraussetzung (vgl. Günther, in: Landmann / Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: 10/2019, § 2 IHKG Rn. 5) liegt im Falle der Klägerin vor.

19

Die Klägerin gehört als Gebietskörperschaft des öffentlichen Rechts (vgl. § 1 Abs. 4 GemO) zu den juristischen Personen des öffentlichen Rechts. Die Klägerin wird im Sinne des § 2 Abs. 1 IHKG auch zur Gewerbesteuer veranlagt. Die Norm knüpft an die objektive Gewerbesteuerpflicht an und stellt nicht auf den Umfang der Gewerbesteuerpflicht ab. Für die Begründung der Mitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer kommt es allein auf die dem Grunde nach bestehende Gewerbesteuerpflicht an (vgl. BVerwG, Urteil vom 07.12.2016 - 10 C 11.15 -, juris Rn. 12; Urteil vom 19.01.2005 - 6 C 10.04 -, juris Rn. 20). Den Entscheidungen der Steuerbehörden über die Veranlagung zur Gewerbesteuer kommt dabei Tatbestandswirkung zu. Die Industrie- und Handelskammern - sowie im Streitfall die Verwaltungsgerichte - sind an die Festsetzung der Finanzverwaltung gebunden und können nicht in eine eigene materielle Prüfung der Gewerbesteuerpflicht eintreten (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.10.1998 - 1 C 19.97 -, juris Rn. 13; Beschluss vom 11.07.2011 - 8 C 23.10 -, juris Rn. 4; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.02.2007 - 6 S 2003/06 -, n.v. S. 3; VG Karlsruhe, Urteil vom 02.03.2017 - 10 K 4888/16 -, juris Rn. 18; zu Ausnahmen hiervon s. VG Karlsruhe, Urteil vom 06.12.2019 - 10 K 8270/18 -, juris Rn. 18). Die Klägerin hat im Kammerbezirk der Beklagten ihre Betriebsstätte (vgl. im Einzelnen zum Begriff der Betriebsstätte BVerwG, Urteil vom 19.01.2005 - 6 C 10.04 -, juris Rn. 22; Urteil vom 04.08.1993 - 11 C 36.92 -, juris Rn. 23; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18.06.2018 - 17 A 1258/15 -, juris Rn. 44 f.; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 15.01.2010 - OVG 1 S 211.09 -, juris Rn. 6). Dies ist zwischen den Beteiligten ebenfalls unstreitig.

20

Damit fällt die Klägerin dem Wortlaut nach als juristische Person des öffentlichen Rechts grundsätzlich unter § 2 Abs. 1 IHKG. Allerdings enthält § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG eine Ausnahmeregelung, wonach § 2 Abs. 1 IHKG nicht für Gemeinden und Gemeindeverbände gilt, die Eigenbetriebe unterhalten. Beide Vorschriften stehen in unmittelbarem Zusammenhang.

21

§ 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG ist nicht nur gesetzestechnisch als Ausnahme formuliert, sondern stellt auch der Sache nach eine Ausnahmevorschrift dar, da die in § 2 Abs. 1 IHKG ersichtlich möglichst weit gefasste (Pflicht-)Kammerzugehörigkeit nur in eng begrenzten Fällen ausgeschlossen wird. In einem derartigen Fall findet der Auslegungsgrundsatz, Ausnahmen seien eng auszulegen, seine Begründung darin, dass bei einer zu weiten oder gar analogen Anwendung die Regelungsabsicht des Gesetzgebers schließlich in ihr Gegenteil verkehrt würde. Dass dessen Absicht jedoch dahinging, die Anzahl der Ausnahmefälle möglichst gering zu halten, belegt die Entstehungsgeschichte des IHKG (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 28.07.1987 - 6 A 18/86 -, NVwZ 1988, 1145 [1145 m.w.N.]; vgl. allgemein zur Entwicklungsgeschichte der Industrie- und Handelskammern Kluth, in: ders., Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 3 Rn. 64 ff.).

22

Hierzu hat bereits das Bundesverfassungsgericht (Beschluss vom 19.12.1962 - 1 BvR 541/57 -, juris Rn. 21 ff.; sich anschließend BVerwG, Urteil vom 24.09.1965 - VII C 52.62 -, NJW 1966, 121 [121 f.]; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 07.12.2001 - 1 BvR 1806/98 -, juris Rn. 2) grundlegend ausgeführt:

23

„Die Industrie- und Handelskammern verdanken ihre Entstehung dem in der Zeit des wirtschaftlichen Aufschwungs im 19. Jahrhundert hervorgetretenen Bedürfnis nach einer Stelle, die mit Anspruch auf sachliche Autorität die staatlichen Organe und Behörden durch Berichterstattung und Beratung in wirtschaftlichen Fragen unterstützen und ihnen verläßliche Grundlagen für ihre Entscheidungen auf diesem Gebiete liefern könne. Umfassender wird bereits im preußischen Gesetz vom 24. Februar 1870 als Hauptaufgabe der Kammern bezeichnet die Wahrnehmung der Gesamtinteressen der Handel- und Gewerbetreibenden des Bezirks; insbesondere sollen sie die Behörden in der Förderung des Handels und der Gewerbe durch tatsächliche Mitteilungen, Anträge und Erstattung von Gutachten unterstützen. An dem so gesetzlich festgelegten Aufgabenbereich der Kammern hat sich bis 1933 nichts geändert; auch § 1 Abs. 1 IHKG nimmt ihn wieder auf. Hinzugekommen sind - teils nach § 1 Abs. 1 bis 3 IHKG, teils im Wege besonderer Gesetzgebung - zahlreiche Einzelaufgaben zumeist verwaltungsmäßiger Natur; bei ihrer Erledigung werden die Kammern als eine Art Sonderverwaltungsbehörden tätig, die sowohl allgemeine Vorschriften als auch Verwaltungsakte erlassen können.

24

In der industriellen Gesellschaft, in der auch die allgemeine Staatspolitik in weitem Maße von wirtschaftlichen Vorgängen und Entwicklungen bestimmt wird und demzufolge - auch in einer grundsätzlich freien Wirtschaft - staatliche Einwirkungen auf das Wirtschaftsleben unvermeidbar sind und ständig in großer Zahl erfolgen, ist es naheliegend und jedenfalls von der Verfassung her unbedenklich, daß der Staat die Förderung der Wirtschaft im weitesten Sinne zum Rang einer besonders wichtigen Staatsaufgabe erhebt. Es kann ihm dann nicht verwehrt sein, sich bei der Erfüllung dieser Aufgabe der Hilfe von Organen zu bedienen, die er - auf gesetzlicher Grundlage - aus der Wirtschaft selbst heraus sich bilden läßt und die durch ihre Sachkunde die Grundlagen dafür schaffen helfen, daß staatliche Entschließungen auf diesem Gebiet ein möglichst hohes Maß an Sachnähe und Richtigkeit gewinnen. Auch diese besonderen Einrichtungen, wie sie die Industrie- und Handelskammern darstellen, nehmen damit an der Erfüllung einer echten Staatsaufgabe teil; sie erfüllen sie in erster Linie durch Vorschläge, Gutachten und Berichte, durch Schaffung von Einrichtungen zur Förderung der Wirtschaft, insbesondere auf dem Gebiet der Berufsausbildung und des Prüfungswesens, endlich durch die Erledigung bestimmter Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung (...).

25

Bei den Aufgaben der Industrie- und Handelskammern lassen sich zwar die beiden Komplexe „Vertretung der gewerblichen Wirtschaft gegenüber dem Staat“ und „Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben auf wirtschaftlichem Gebiet“ deutlich scheiden; es ist jedoch unzweifelhaft, daß es sich in beiden Fällen um legitime öffentliche Aufgaben (...) handelt. Namentlich stellt auch die erstgenannte Aufgabe nicht ... „reine Interessenvertretung“ dar. Die von der Beschwerdeführerin gezogene Parallele zu den Fachverbänden übersieht, daß diese primär die Interessen ihrer Wirtschaftszweige vertreten, so daß eine umfassende Würdigung entgegenstehender und allgemeiner Interessen von ihnen nicht ohne weiteres erwartet wird. Demgegenüber ist es den Industrie- und Handelskammern gesetzlich zur Pflicht gemacht, stets das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft im Auge zu behalten und die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe lediglich „abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“; es ist ihnen die gesetzliche Verantwortung dafür auferlegt, daß sie im Rahmen ihrer Aufgabe, die gewerbliche Wirtschaft im ganzen zu fördern, das höchstmögliche Maß von Objektivität walten lassen. An der Erfüllung dieser Aufgabe besteht ein erhebliches öffentliches Interesse; gerade mit Rücksicht auf sie hat das preuß. Oberverwaltungsgericht schon 1890 die Kammern als „Hilfsorgane der Staatsregierung“ angesehen, die der Staat sich geschaffen habe, damit sie ihn „in der Fürsorge um Handel und Verkehr mit ihren Erfahrungen berufsmäßig unterstützen“ könnten (...). ...

26

Es leuchtet ein, daß die Vertretung der Gesamtinteressen der gewerblichen Wirtschaft mit der praktisch im Vordergrund stehenden Aufgabe, die Staatsorgane zu beraten, ihnen Gutachten zu erstatten und Vorschläge zu machen, am zweckmäßigsten einem Selbstverwaltungsorgan der Wirtschaft anvertraut wurde. Es ist aber auch nicht zu beanstanden, daß diesem Organ weitere, spezifisch verwaltungsmäßige, ja zum Teil hoheitliche Aufgaben übertragen worden sind und weiter übertragen werden, die sonst von staatlichen Behörden wahrgenommen werden müßten; in Betracht kommen etwa: die Börsenaufsicht, die öffentliche Bestellung von Versteigerern, die Bestellung und Beeidigung von Sachverständigen, die Durchführung bestimmter staatlich angeordneter Prüfungen u. dgl. Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich frei, öffentliche Aufgaben unmittelbar durch staatliche Behörden oder mittelbar durch Körperschaften des öffentlichen Rechts erfüllen zu lassen, also staatliche Aufgaben an Selbstverwaltungskörper zu delegieren (...). Im vorliegenden Fall handelt es sich im wesentlichen um Verwaltungsaufgaben im wirtschaftlichen Bereich, die sich in den Rahmen der Gesamtaufgabe der Industrie- und Handelskammern einfügen, den Interessen der von ihnen vertretenen Wirtschaftskreise dienen und die besondere Sach- und Personenkenntnis der Kammerorgane voraussetzen. Staatliche Behörden könnten Entscheidungen dieser Art nur nach Einholung sachverständigen Rates treffen; die unmittelbare Erledigung durch die Kammern erleichtert somit den Geschäftsgang und erspart Kosten.

27

Aus den vorstehenden Darlegungen erhellt zugleich, daß es zur sachgemäßen Erfüllung der den Industrie- und Handelskammern übertragenen Aufgaben sinnvoll, ja notwendig war, ihre Organisation auf dem Prinzip der Pflichtzugehörigkeit aufzubauen.

28

Der Wert der von den Kammern erarbeiteten Vorschläge und Gutachten beruht einmal auf der Unabhängigkeit ihres Urteils, zum anderen auf dem Maße des Überblicks, das die Kammern im Bereich der zu beurteilenden Verhältnisse besitzen. Die Gutachten gewinnen ihre sachliche Autorität daraus, daß sie über die Spezialkenntnisse und beruflichen Erfahrungen der einzelnen Branchen und Unternehmen hinaus die Auffassungen und Beurteilungsmaßstäbe der gesamten gewerblichen Wirtschaft zur Geltung bringen können. Den Kammern steht ein weiter Kreis sachverständiger Fachleute zur Verfügung, innerhalb dessen die verschiedensten Gesichtspunkte und Anschauungsweisen zu Worte kommen, aber auch in sich ausgeglichen werden können. Ohne die ständige Möglichkeit, die Auffassungen aller kaufmännischen Kreise kennenzulernen und gegeneinander abzuwägen, lässt sich diese Aufgabe nicht erfüllen; nur so können die Kammern auch wirksam „Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns“ wahren (§ 1 Abs. 1 IHKG) oder glaubwürdig als Träger der Einigungsstellen für Wettbewerbsstreitigkeiten (§ 27a UWG) fungieren.

29

Wäre der Beitritt zur Industrie- und Handelskammer freiwillig, so hinge die Zusammensetzung der Mitgliederschaft vom Zufall ab. Die Kammern wären auf die Werbung von Mitgliedern angewiesen. Finanzstarke Mitglieder würden sich in den Vordergrund schieben und mit Austrittsdrohungen die Berücksichtigung ihrer Sonderinteressen und Sonderauffassungen zu erzwingen versuchen. Durch Fernbleiben oder Austritt ganzer Gruppen von Handel- und Gewerbetreibenden könnte den Kammern der Einblick in ihre Verhältnisse erschwert oder entzogen werden. In gleichem Maße wären die Vertrauenswürdigkeit solcher Kammern, ihre umfassende Sachkunde und Objektivität nicht mehr institutionell gesichert.“

30

Die Möglichkeit, die Auffassungen aller kaufmännischen Kreise kennenzulernen und gegeneinander abzuwägen, ist aber nur gegeben, wenn der Kreis der Ausnahmen von der Kammerzugehörigkeit nicht übermäßig ausgedehnt wird. Nur auf diese Weise kann Sachkunde und Objektivität der Kammern gesichert werden und die Vollversammlung wird zu einem „Spiegelbild” der wirtschaftlichen Struktur des Kammerbezirks (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.09.1965 - VII C 52.62 -, NJW 1966, 121 [122 m.w.N.]; s. auch BVerfG, Beschluss vom 12.07.2017 - 1 BvR 2222/12 -, juris Rn. 100).

31

Für ein weites Verständnis des § 2 Abs. 1 IHKG im Hinblick auf die Kammerzugehörigkeit und - hiermit korrespondierend - eine enge Auslegung des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG spricht ein weiteres: Durch Art. 22 SteuerÄndG 1961 vom 13.07.1961 (BGBl. I 981) wurde § 2 Abs. 6 IHKG gestrichen, der natürliche Personen von der Kammerzugehörigkeit ausschloss, welche nach ihrer Gewerbesteuerveranlagung zur Zahlung von Gewerbesteuer nicht verpflichtet waren oder welche lediglich zu einer Mindeststeuer herangezogen wurden. Auch diese Personen gehören inzwischen den Kammern an (seit dem 18.12.2019 wiederum mittelbar einschränkend § 3 Nr. 32 GewStG; s. hierzu Jahn, GewArch. 2020, 60 f.). Aus dieser Änderung lässt sich ebenfalls der Wille des Gesetzgebers entnehmen, eine möglichst vollzählige Erfassung aller Gewerbetreibenden des Bezirks zu erreichen und somit möglichst umfassend das Regionalprinzip zu verwirklichen (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.09.1965 - VII C 52.62 -, NJW 1966, 121 [122]; ebenso VG Karlsruhe, Urteil vom 06.12.2019 - 10 K 8270/18 -, juris Rn. 21).

32

Ausgehend von der engen Auslegung des § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG lässt sich die Vorschrift nur unter Berücksichtigung des Verständnishorizonts des historischen Gesetzgebers erklären, auf dem das IHKG vom 18.12.1956 aufbaute.

33

Die Wahrnehmung wirtschaftlicher Betätigung durch die Kommunen erfolgte zunächst im Wesentlichen ohne organisatorische Verselbständigung im Rahmen der allgemeinen Kommunalverwaltung in der Organisationsform des sog. Regiebetriebs (vgl. Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 1, 23; Stern / Püttner, Die Gemeindewirtschaft - Recht und Realität, 1965, S. 35). Ausgehend von diesem „historischen Ausgangstypus“ (Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 23) bildeten sich in der Folgezeit unterschiedliche, von einer stärkeren Verselbständigung gegenüber der Kommune geprägte öffentlich-rechtliche Organisationsformen heraus (vgl. Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 2; Stern / Püttner, Die Gemeindewirtschaft - Recht und Realität, 1965, S. 35 f.; Mann, VR 1996, 230 f.). In Anknüpfung hieran stellte die Deutsche Gemeindeordnung vom 30.01.1935 - DGO - sowie die Eigenbetriebsverordnung vom 21.11.1938 - EigVO - erstmals die Organisationsform des Eigenbetriebs zur Verfügung (vgl. Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 32; Brummer, in: Bolsenkötter, Öffentlich-rechtliche Unternehmen der Gemeinden, 6. Aufl. 2015, Rn. 471, 476; Gönnenwein, Gemeinderecht, 1963, S. 481, Mann, VR 1996, 230 [232]), mit der eine Antwort auf die als ausufernd empfundene wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden gegeben werden sollte (vgl. Ronellenfitsch / Ronellenfitsch, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 1 Rn. 17 f.; s. auch Amtliche Begründung zu § 67 DGO in Kerrl / Weidemann, Die Deutsche Gemeindeordnung, 2. Aufl. 1937, § 67 S. 473 sowie Stern / Püttner, Die Gemeindewirtschaft - Recht und Realität, 1965, S. 32). Gerade der sechste Teil „Gemeindewirtschaft“ der Deutschen Gemeindeordnung (§ 60 ff. DGO) fand mit seinen wichtigsten Bestimmungen Eingang in die Gemeindeordnungen der Länder, da sich (auch) diese Normen - anders als die Vorgaben in der EigVO - durch den „Charakter reiner Verwaltungsvorschriften“ auszeichneten, die mit dem Wesen des Nationalsozialismus nichts zu tun hatten (vgl. Gönnewein, Gemeinderecht, 1963, S. 23; Mann, VR 1996, 230 [231, 232]; s. auch Brummer, in: Bolsenkötter, Öffentlich-rechtliche Unternehmen der Gemeinden, 6. Aufl. 2015, Rn. 477).

34

Zentrale Bedeutung kam hierbei - neben § 67 DGO - vor allem § 74 Abs. 1 DGO zu, wonach „(f)ür die Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe) ... Betriebssatzungen aufzustellen“ sind. Nach dieser „Legaldefinition“ dürften die Begriffe Regie- und Eigenbetrieb möglicherweise damals synonym zu verstehen gewesen sein. Denn trotz bestehender Unterschiede im Übrigen ist anerkannt, dass weder Regie- noch Eigenbetriebe rechtsfähig sind, da sie nicht über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen (vgl. Pagenkopf, Kommunalrecht, Band 2: Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 1976, S. 160 f.; Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 1, 25). Dieser Eindruck wird auch durch die Formulierung in der amtlichen Begründung zu § 74 DGO verstärkt. Dieser ist zu entnehmen, dass „(d)ie enge Verflechtung gemeindlicher Regiebetriebe, der sogenannten Eigenbetriebe, mit der Gemeindeverwaltung überhaupt, die damit verbundene Schwerfälligkeit der Wirtschaftsführung wie auch die früher jederzeit mögliche parteipolitische Beeinflussung der Betriebsführung (...) die Gemeinden in den verflossenen Jahren vielfach veranlasst (haben), derartige Betriebe in selbständige Unternehmen (...) umzuwandeln“ (vgl. Amtliche Begründung zu § 74 DGO in Kerrl / Weidemann, Die Deutsche Gemeindeordnung, 2. Aufl. 1937, § 74 S. 501). Auch bei Göbel heißt es, allerdings bezogen auf die baden-württembergische Gemeindeordnung, für „die Regiebetriebe, also für die Betriebe, die die Gemeinde ohne eigene Rechtspersönlichkeit führt, hat sich die Bezeichnung Eigenbetrieb eingebürgert“ (Göbel, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, 1956, S. 260).

35

Mit der Schaffung der Organisationsform „Eigenbetrieb“ wurden weitreichende Änderungen geschaffen, die bereits in § 74 DGO ihren Niederschlag fanden. Auch die Eigenbetriebsverordnung von 1938 machte mit der Möglichkeit der Befreiung von ihren Vorgaben deutlich, dass die wirtschaftlichen Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit als Eigenbetrieb geführt werden mussten (so jedenfalls Gönnewein, Gemeinderecht, 1963, S. 482). Gleichwohl bestanden weiterhin Regiebetriebe mit ihren charakteristischen Unterschieden zu anderen Formen kommunaler Wirtschaftstätigkeit sowie rechtstatsächlichen Vor- und Nachteilen neben Eigenbetrieben fort (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 06.03.2006 - 1 S 2490/05 -, juris Rn. 9).

36

Denn mit der Organisationsform Eigenbetrieb beschreitet die Trägerkommune einen Mittelweg zwischen unmittelbarer Gemeindeverwaltung einerseits und kommunalem Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit andererseits (vgl. Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 25; s. auch Mann, VR 1996, 230 [232]). Hiermit soll zur Ermöglichung einer modernen und flexiblen Wirtschaftsführung (vgl. Geis, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2016, § 12 Rn. 69) ein größeres Maß an Verselbständigung gegenüber der unmittelbaren Kommunalverwaltung geschaffen werden, gleichzeitig jedoch - im Unterschied zu Unternehmensformen mit eigener Rechtspersönlichkeit, insbesondere des Privatrechts - ein größeres Maß an Einflussnahme und Kontrolle durch die Kommune sichergestellt werden (vgl. Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 33; s. auch Brüning in: Gern / Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Kap. 16 Rn. 1037). Die Schaffung „unternehmerischer Freiräume“ (Bundschuh, Der Querverbund kommunaler Unternehmen, 2014, S. 84 m.w.N.) wird dabei grundsätzlich durch eine finanzwirtschaftliche und organisatorische Verselbständigung herbeigeführt (vgl. im Einzelnen Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 50 ff.; Brüning, in: Gern / Brüning, Deutsches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2019, Kap. 16 Rn. 1038 ff.; Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 32 ff., 46 ff.; Pagenkopf, Kommunalrecht, Band 2: Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 1976, S. 163 ff.; s. auch § 74 Abs. 1 bis 3 DGO). Diese Grundstrukturen des Eigenbetriebs haben sich seit der erstmaligen Regelung in § 74 DGO und der Eigenbetriebsverordnung nicht verändert (vgl. Lück, in: BeckOK KommunalR Bayern, Stand: 06/2020, Art. 88 Rn. 1; Mann, VR 1996, 230 [232 f.]). Es verwundert daher nicht, dass auch in der jüngeren Gesetzgebung die Auffassung vertreten wird, kommunale Eigenbetriebe seien gegenüber ihrer Gebietskörperschaft organisatorisch und wirtschaftlich derart verselbständigt, dass sie den rechtlich selbständigen Einheiten gleichzustellen sind (vgl. BT-Drucks. 19/8037 S. 59).

37

Demgegenüber sind Regiebetriebe rechtlich, organisatorisch und personell unselbständige Unternehmen der Gemeinde ohne eigene Organe. Sie sind als unselbständiger Teil der Gemeindeverwaltung in das kommunale Haushalts-, Rechnungs- und Prüfungswesen eingebunden (ausführlich Hellermann, in: Hoppe / Uechtritz / Reck, Handbuch Kommunale Unternehmen, 3. Aufl. 2012, § 7 Rn. 24 f.; Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 11 f.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22.02.1972 - I C 24.69 -, juris Rn. 15; BFH, Urteil vom 11.09.2013 - I R 77/11 -, juris Rn. 15). Aufgrund seiner Struktur und seiner Bindungen an die Formstrenge des Haushaltsrechts ist der Regiebetrieb in der Vergangenheit sogar als nicht beweglich genug angesehen worden, um den Anforderungen des modernen Wirtschaftslebens zu genügen (vgl. Pagenkopf, Kommunalrecht, Band 2: Wirtschaftsrecht, 2. Aufl. 1976, S. 161).

38

Da die Eigenbetriebe von Gesetzes wegen mit eigenem Wirtschaftsplan und von der Kommune abgesetzter Organisation ausgestattet sind, der Regiebetrieb sich aber lediglich in Einbindung an das Haushaltsrecht und die Organisation der Kommune wirtschaftlich betätigt, entfernt er sich noch weiter von einem eigenständigen Wirtschaftssubjekt und vom Eigenbetrieb. Wenn schon für den strukturell von der Gemeinde distanzierten Eigenbetrieb keine Mitgliedschaft ex lege besteht, muss das umso mehr für den Regiebetrieb gelten, der unmittelbar in die Gemeinde eingegliedert ist. Damit fällt die Betriebsstätte der Klägerin bereits nicht unter § 2 Abs. 1 IHKG.

39

Ein weiteres kommt hinzu. Wie bereits ausgeführt trifft die Industrie- und Handelskammern die Pflicht, im Rahmen ihrer Aufgabe die gewerbliche Wirtschaft im Ganzen zu fördern und das höchstmögliche Maß von Objektivität walten zu lassen. Dabei steht die Aufgabe im Vordergrund, Staatsorgane zu beraten, ihnen Gutachten zu erstatten und Vorschläge zu unterbreiten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.12.1962 - 1 BvR 541/57 -, juris Rn. 23 f.; Beschluss vom 12.07.2017 - 1 BvR 2222/12 -, juris Rn. 90 ff.; Günther, in: Landmann / Rohmer, Gewerbeordnung, Stand: 10/2019, § 1 IHKG Rn. 47 ff.; allgemein auch Eisenmenger, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 8).

40

Es darf jedoch bezweifelt werden, dass diese Aufgabenwahrnehmung zugunsten der Kammerzugehörigen und gegenüber dem Staat auch dann noch uneingeschränkt in gleicher, objektiver Weise erfolgen könnte, wenn die Gemeinden mit ihren Regiebetrieben, bei denen eine kommunale Einflussnahme und politische Steuerung „jederzeit umfassend gewährleistet“ ist (vgl. Brüning, in: Mann / Püttner, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 2: Kommunale Wirtschaft, 3. Aufl. 2011, § 44 Rn. 11, 17; Geis, Kommunalrecht, 4. Aufl. 2016, § 12 Rn. 68), in die Industrie- und Handelskammern „drängen“ würden. Eine Steuerung der Industrie- und Handelskammer durch den Staat - und sei sie bloß mittelbar - soll aber gerade nicht erfolgen (vgl. allgemein in Bezug auf Kammern Eisenmenger, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 8 Rn. 39). Vielmehr beruht der Wert der Arbeit der Kammern gerade auch auf ihrer Unabhängigkeit vom Staat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.07.2017 - 1 BvR 2222/12 -, juris Rn. 106). Diese „Gefahr“ besteht bei den zwar ebenfalls rechtlich unselbständigen, im Übrigen aber selbständig organisierten Eigenbetrieben nicht. Hier war es, wie bereits ausgeführt, vielmehr die Nähe zu den privatrechtlichen Formen der wirtschaftlichen Betätigung, die den Gesetzgeber zu einer Klarstellung in § 2 Abs. 5 Satz 1 IHKG bewogen haben.

41

Der Inhalt des von der Beklagten vorgelegten Schreibens des Deutschen Industrie- und Handelstags vom 12.01.1956 an die Industrie- und Handelskammern widerspricht dem gefundenen Ergebnis nicht. Soweit darin ausgeführt wird, „auch alle sogenannten Regiebetriebe der öffentlichen Hand in ihren verschiedensten öffentlich-rechtlichen Erscheinungsformen (gehörten) zur Kammer, soweit sie der Gewerbesteuerpflicht unterliegen“, handelt es sich um eine rechtliche Einschätzung von dritter Seite, die in den Gesetzgebungsmaterialen - soweit vorhanden - keinen Eingang gefunden hat. Sie trägt überdies den Unterschieden zwischen Eigen- und Regiebetrieben nicht hinreichend Rechnung.

II.

42

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

III.

43

Die Revision wird zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

44

Beschluss vom 29. Juli 2020

45

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 47 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1, 39 Abs. 1 GKG auf 50,-- EUR festgesetzt.

46

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.