Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-20, Aktenzeichen 3 K 5737/03
ECLI:DE:VGMI:2004:1020.3K5737.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Klägerin wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitslei-stung in Höhe
des jeweils beizutreibenden Betrages abzuwenden, falls nicht die Beklagte zuvor
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten über die Auslegung von zwei Auflagen, die der Klägerin von
der Beklagten in gewerberechtlichen Erlaubnissen zum Betrieb von Spielhallen erteilt worden
sind.

3

Die Klägerin betreibt im Hause K. Straße 3 in C. zwei Spielhallen. Die beiden
jeweils 150 qm großen Spielhallen liegen unmittelbar nebeneinander in einem Ladenlokal,
das durch den Einzug von raumhohen Trennwänden in zwei Gewerbeeinheiten unterteilt ist.
Beide Spielhallen verfügen über jeweils einen Eingang von der K. Straße. Diese
Eingänge liegen unmittelbar nebeneinander.
Über einen jeweils 5 m langen Flur erreicht man durch jeden der beiden Eingänge eine
Aufsichtskabine. Die beiden Aufsichtskabinen sind durch eine Tür miteinander
verbunden.

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Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 04.07.2000 die Erlaubnis zum Betrieb der
Spielhallen. Mit Bescheiden vom 05.09.2000 hat die Beklagte der Klägerin für beide
Spielhallen je eine Erlaubnis erteilt, die unter Ziffer 1 jeweils folgende, gleichlautende
Auflage enthalten:

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"Durch Schilder am Eingang und in der Spielhalle sowie durch die
ständige Anwesenheit einer Aufsichtsperson in der Spielhalle ist
sicherzustellen, dass sich Personen unter 18 Jahren nicht in der Spielhalle
aufhalten.

Sofern Zweifel daran bestehen, ob einzelne Besucher das 18. Lebensjahr
vollendet haben, müssen sich die von ihnen eingesetzten Beschäftigten
einen amtlichen Ausweis mit Lichtbild vorlegen lassen."

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Die Bescheide einschließlich der Auflagen wurden bestandskräftig.

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Bei Kontrollen am 26. und 27.05.2003 stellte die Beklagte fest, dass für beide
Spielhallen nur eine Aufsichtsperson anwesend war. Dies wurde von der Beklagten
mit der Begründung beanstandet, aus den Auflagen, die mit den jeweiligen
Spielhallen-erlaubnissen verbunden worden seien, ergebe sich die Pflicht der
Klägerin, dafür Sorge zu tragen, dass in beiden Spielhallen jeweils eine
Aufsichtsperson ständig anwesend sei. Die Klägerin habe daher dadurch, dass sie
für die beiden Spielhallen zusammen nur eine Aufsichtsperson eingesetzt habe,
gegen die Auflagen verstoßen.

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Mit Schreiben vom 18.06.2003 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass sie
wegen dieses Verstoßes ein Bußgeldverfahren einleiten werde. Am 14.07.2003 hat
die Beklagte gegen die Geschäftsführer der Klägerin auf Grund des Verstoßes gegen
die Auflagen zwei Bußgeldbescheide erlassen, gegen die diese am 16.07.2003
Widerspruch eingelegt haben.

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Unter Bezugnahme auf ein Urteil des VG Gelsenkirchen vom 29.11.1995 - 7 K
252/94 - wurde von der Klägerin vorgebracht, dass die Auflagen nach ihrer Ansicht
weder nach ihrem Wortlaut noch nach ihrem Sinngehalt eine gemeinsame
Beaufsichtigung der benachbarten Spielhallen durch eine Person ausschließe. Die
Beklagte hielt dennoch an der Auffassung fest, dass in jeder der beiden
nebeneinander befindlichen Spielhallen jeweils eine Aufsicht anwesend sein
müsse.

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Am 08.09.2003 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie ist der
Ansicht, die Auflage unter Ziffer 1 der Bescheide vom 05.09.2000 verlange lediglich,
dass durch die ständige Anwesenheit einer Aufsichtsperson in der Spielhalle
sicherzustellen sei, dass sich Personen unter 18 Jahren nicht in der Spielhalle
aufhalten. Dem komme sie auch dann nach, wenn sie die beiden Spielhallen durch
eine gemeinsame Aufsichtsperson überwachen lasse. Jeder Besucher müsse beim
Betreten der Spielhallen den Aufsichtsbereich passieren. Es sei der Aufsicht daher
unschwer möglich, Jugendliche, die versuchten, die Spielhalle zu betreten, schon im
Eingangsbereich abzufangen, zumal beide Spielhallen zusätzlich durch
Videokameras überwacht würden. Zudem seien die Spielhallen wenig besucht,
sodass es für eine Aufsichtsperson auch in Spitzenzeiten, zu denen sich in beiden
Spielhallen zusammen nur 8 bis 10 Personen aufhielten, keine Schwierigkeit
darstelle, beide Spielhallen zu überwachen. Es habe schließlich seit der Übernahme
der Spielhallen durch die Klägerin keinerlei Verstöße gegen das Jugendschutzgesetz
gegeben.

11

Diese eine Aufsichtsperson sei in den Spielhallen "ständig anwesend",
gleichgültig in welchem Teil der Aufsichtsbereiche sie sich gerade aufhalte. Der
Begriff der "Anwesenheit" sei funktional mit Blick auf den durch die Beaufsichtigung
verfolgten Zweck zu verstehen. Das Ziel, eine effektive Beaufsichtigung zu
gewährleisten, könne auch durch den Einsatz einer Aufsichtsperson erreicht werden,
da auf Grund der geschlossenen Eingangssituation und der übersichtlichen
Gestaltung der Spielhallen auch ein Mitarbeiter allein die Anwesenheit von Kindern
und Jugendlichen in den beiden Spielhallen unterbinden könne. Dem stehe auch
nicht entgegen, dass es sich um zwei rechtlich selbstständige Spielhallen handele,
da dies allein eine gemeinsame Beaufsichtigung nicht ausschließe. So spräche
genau so wenig dagegen, entsprechend der Auflage in Ziffer 1 der Bescheide auch
nur ein Schild zwischen den beiden Eingangstüren der Spielhallen anzubringen, um
sicherzustellen, dass Personen unter 18 Jahren die Spielhalle nicht betreten.

12

Die Klägerin beantragt

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festzustellen, dass die den beiden Spielhallenerlaubnissen der
Beklagten vom 05.09.2000 beigefügte Auflage unter Ziffer 1 eine
gemeinsame Beaufsichtigung der beiden benachbarten Spielhallen nicht
ausschließt.

14

Die Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Sie ist der Ansicht, die Auflagen der Bescheide vom 05.09.2000 seien
dahingehend zu verstehen, dass jede der beiden Spielhallen durch jeweils eine
Person beaufsichtigt werden müsse. Der Wortlaut der jeweils in den
Betriebserlaubnissen angeordneten Auflage sei insoweit eindeutig. Dafür spreche
schon die Formulierung "in der Spielhalle". Darauf, dass die jeweilige
Betriebserlaubnis immer nur für eine Spielhalle gelte und in dem jeweiligen Bescheid
die betroffene Spielhalle hinreichend bestimmt worden sei, folge, dass in jeder
Spielhalle jeweils eine Aufsichtsperson anwesend sein müsse. Im Hinblick auf die
Auflage, am Eingang und in der Spielhalle Schilder anzubringen, sei die Auflage von
der Klägerin selbst bislang auch dahingehend ausgelegt worden, dass nicht ein
Schild für beide Spielhallen ausreiche.

17

Auch die räumliche Gestaltung der Spielhalle lasse eine andere Interpretation der
Auflagen nicht zu, da die Spielhallen nur im Aufsichtsbereich über eine
Verbindungstür verfügten und ansonsten durch raumhohe Wände voneinander
getrennt seien. Da es sich somit auch bei natürlicher Betrachtungsweise um zwei
getrennte Hallen handele, sei die Auflage in der jeweils genannten Halle eine
Aufsichtsperson einzusetzen, nicht so zu verstehen gewesen, dass eine
gemeinsame Aufsicht ausreiche.

18

Durch die Formulierung "ständige Anwesenheit einer Person in der Spielhalle"
sei eindeutig festgelegt, dass die Person ständig in den in der Erlaubnisurkunde
bezeichneten Räumen physisch anwesend sein müsse. Der Begriff der Anwesenheit
sei insoweit räumlich zu verstehen.

19

Auf Grund der Unübersichtlichkeit der Räumlichkeiten sei eine Überwachung
beider Spielhallen durch eine Person zudem nicht möglich, sodass selbst eine
funktionelle Anwesenheit einer Person in beiden Spielhallen nicht gegeben sei. Auch
die Zuhilfenahme von elektronischen Überwachungsmethoden wie Kameras und
Monitoren könne die ständige Anwesenheit in diesem Sinne nicht gewährleisten, da
sich eine Aufsicht, wenn sie in einer Spielhalle einen Minderjährigen ausmache dort
hinbegeben müsse, um ihn aus der Halle zu verweisen. In diesem Moment sei die
Aufsicht in der anderen Spielhalle weder räumlich noch funktionell anwesend.

20

Schließlich sei die Auflage in der Vergangenheit sowohl von der Klägerin als
auch von den früheren Betreibern der Spielhalle sowie von deren gemeinsamen
Rechtsvertreter so verstanden worden, dass sie eine gemeinsame Beaufsichtigung
beider Spielhallen durch eine Aufsichtsperson ausschließt. Nur so sei zu erklären,
dass der Rechtsvertreter der Klägerin Widerspruch gegen die den Vorgängerinnen
der Klägerin erteilten wortgleichen Auflagen eingelegt habe.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie des
weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den
Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

22

Entscheidungsgründe:

23

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

24

I. Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig. Zwischen den Parteien ist ein
feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 VwGO im Streit. Denn bei der
Frage, ob die Auflagen in den Ziffern 1 der Bescheide vom 05.09.2000 eine
gemeinsame Beaufsichtigung beider Spielhallen durch eine Person zulassen,
handelt es sich um ein sowohl bezüglich der Beteiligten wie auch des Sachverhalts
hinreichend konkretisiertes Rechtsverhältnis.

25

Das gemäß § 43 Abs. 1 Halbsatz 2 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse
ergibt sich aus dem Umstand, dass die Beklagte im Hinblick auf den
Regelungsgehalt der Auflagen unter Ziffer 1 der Spielhallenerlaubnisse vom
05.09.2000 anderer Auffassung ist als die Klägerin. Ein wirtschaftliches und
rechtliches Interesse der Klägerin an der Feststellung folgt daraus insbesondere
deshalb, weil die Beklagte gegen die Geschäftsführer der Klägerin wegen des von ihr
angenommenen Verstoßes der Klägerin gegen diese Auflagen bereits einen
Bußgeldbescheid erlassen hat. Bei der nach ihrer Auffassung rechtmäßigen
Weiterführung der Spielhallen mit nur einer Aufsicht muss die Klägerin mit weiteren
Ordnungsmaßnahmen gegen sich rechnen.

26

II. Die Feststellungsklage ist jedoch in der Sache nicht begründet, da die den
Spielhallenerlaubnissen vom 05.09.2000 beigefügten Auflagen unter Ziffer 1 nicht im
Sinne des Antrags der Klägerin auszulegen sind. Die Auflagen der beiden Bescheide
schließen eine gemeinsame Beaufsichtigung beider benachbarter Spielhallen durch
eine Aufsichtsperson aus.

27

Dies ergibt eine Auslegung der Bescheide.

28

Der Inhalt eines Verwaltungsaktes ist nach den Auslegungsgrundsätzen zu
bestimmen, die für die Auslegung von Willenserklärungen im Allgemeinen gelten.
Insoweit ist § 133 BGB entsprechend anwendbar. Maßgebend für die Bedeutung der
Erklärung ist damit der erklärte Wille der Behörde, wie ihn der Adressat von seinem
Standpunkt aus bei verständiger Würdigung verstehen kann.

29

BVerwG, Urteil vom 26.04.1968 - VI C 113.67 -, BVerwGE 29, 310
(312); BVerwG, Urteil vom 12.01.1973 - VII C 3.71 -, BVerwGE 41, 305
(306); OVG Münster, Beschluss vom 27.03.1998 - 15 A 3421/94 -, NVwZ-
RR 1999, 786; Stelkens/Stelkens in: Stelkens, Bonk, Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 2001, § 35 Rdnr. 43.

30

Dabei ist zunächst vom Wortlaut des verfügenden Teils unter Zuhilfenahme der
Begründung auszugehen. Daneben sind die Umstände vor und beim Ergehen der
behördlichen Maßnahme bei der Auslegung zu berücksichtigen, wobei auch von
Bedeutung sein kann, welche Interessen die Behörde erkennbar mit dem Erlass
eines Verwaltungsakts verfolgt.

31

BVerwG, Urteil vom 11.02.1983 - 7 C 70.80 -, DVBl. 1983, 810 (811);
BVerwG, Urteil vom 19.05.1994 - 5 C 33.91 -, BVerwGE 96, 71 (76 f.);
Stelkens/Stelkens, a.a.O., § 35 Rdnr. 47.

32

Die Auslegung der Auflage in Ziffer 1 der beiden Bescheide vom 05.09.2000
nach diesen Grundsätzen ergibt, dass die Auflagen durch die Klägerin als Adressatin
bei verständiger Würdigung nur so verstanden werden können, dass in jeder der
beiden Spielhallen jeweils eine Aufsichtsperson physisch anwesend sein muss.

33

1. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der Auflagen. Für jede der räumlich
getrennten Spielhallen wurde durch die Klägerin jeweils eine Betriebserlaubnis
beantragt. Daraufhin ergingen zwei Bescheide. In jedem der Bescheide vom
05.09.2000 wurde der Klägerin die Erlaubnis zum Betrieb nur der im Bescheid näher
bestimmten Spielhalle erteilt. Es handelt sich daher um zwei rechtlich selbstständige
Verwaltungsakte, die jeweils nur für die in ihnen bezeichnete Spielhalle gelten.
Gleiches gilt auch für die Auflagen, die mit den beiden Bescheiden verbunden
worden und jeweils gesondert zu erfüllen sind. Der Betrieb jeder der Spielhallen
wurde der Klägerin nur mit der Auflage erlaubt, dass zum Zwecke des
Jugendschutzes stets eine Aufsichtsperson "in der Spielhalle" anwesend zu sein hat.
Die Verwendung des Singulars macht deutlich, dass sich in der jeweils im Bescheid
genannten Halle eine Person aufzuhalten hat.

34

Dies ist für einen verständigen Adressaten auch auf Grund der räumlichen
Gegebenheiten nur in diesem Sinne zu verstehen. Da es sich vorliegend nicht nur
rechtlich, sondern auf Grund der durchgehenden räumlichen Trennung der beiden
Hallen und der separaten Eingänge auch tatsächlich erkennbar um zwei Spielhallen
handelt, ist auch für eine rechtsunkundige Person zu erkennen, dass sich die
Wendung "in der Spielhalle" jeweils nur auf eine von zwei Hallen bezieht.

35

2. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Begriff "Anwesenheit" zudem im
Sinne physischer Anwesenheit zu verstehen und damit räumlich und nicht rein
funktionell auszulegen;

36

a.A. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 29.11.1995 - 7 K 7527/94 -.

37

Dies folgt bereits aus dem allgemeinen Sprachgebrauch, der auch bei der
Auslegung nach dem objektiven Empfängerhorizont analog § 133 BGB maßgebend
ist, da er auch der verständigen Auslegung durch den Adressaten zu Grunde
liegt.

38

Parlandt, BGB, 63. Auflage 2004, § 133 Rdnr. 14.

39

Im allgemeinen Sprachgebrauch bedeutet "Anwesenheit" die physische
Gegenwart einer Person. Dagegen, dass auch mit der Verwendung dieses Begriffs
durch die Beklagte genau diese allgemeine Bedeutung gemeint war, spricht auch
nicht, dass der Zweck der Anwesenheit der Aufsicht darin liegt, "sicherzustellen, dass
sich Personen unter 18 Jahren nicht in der Spielhalle aufhalten". Nach dem Wortlaut
der Auflage wird der Klägerin gerade nicht nur aufgegeben, durch
Aufsichtsmaßnahmen sicherzustellen, dass dieser Zweck erreicht wird. Es wird
vielmehr genau vorgegeben, wie der Zweck zu erreichen ist.

40

Bei einem insoweit eindeutigen Wortlaut einer Regelung ist es für die Auslegung
nicht von Bedeutung, ob der Zweck, den die Behörde mit der Regelung verfolgt, aus
Sicht des Adressaten eine Bescheides auch auf andere als die im Bescheid
angeordnete Weise erreicht werden kann. Als Teil der Regelung des
Verwaltungsaktes ist auch das vorgegebene Mittel zur Zweckerreichung für die
Klägerin als Adressatin verbindlich.

41

Für eine Interpretation des Begriffs "Anwesenheit" im Sinne physischer
Anwesenheit spricht schließlich auch, dass wortgleiche Auflagen auch von anderen
Adressaten in diesem Sinne verstanden worden sind.

42

Zwar ist bei der Auslegung der Bescheide vom 05.09.2000 allein
ausschlaggebend, wie die Klägerin als Adressatin die Auflagen in den
Betriebserlaubnissen bei verständiger Würdigung verstehen durfte. Dabei kommt es
auch grundsätzlich nicht darauf an, wie die Vorgänger der Klägerin, denen eine
wortgleiche Auflage erteilt worden ist, diese verstanden haben. Es ist aber für die
Ermittlung dessen, wie eine Regelung nach dem objektiven Empfängerhorizont
verstanden wird, die Auslegung durch andere Adressaten zumindest von indizieller
Bedeutung.

43

Dass der Begriff "Anwesenheit" in einer Auflage mit der dem Adressaten einer
Spielhallenerlaubnis i.S.d. § 33 i GewO aufgegeben wird, für die ständige
Anwesenheit einer Aufsichtsperson in der Spielhalle Sorge zu tragen, von den
jeweiligen Adressaten im Sinne physischer Anwesenheit verstanden wird, zeigen die
von der Klägerin angeführten Gerichtsverfahren. Mit Ausnahme des Verfahrens vor
dem VG Gelsenkirchen handelte es sich um Anfechtungsklagen der betroffenen
Adressaten gegen die ihnen erteilte Auflage. Die Kläger vertreten in diesem
Verfahren die Auffassung, die physische Anwesenheit mehrerer Aufsichtspersonen in
einer oder mehrerer Spielhallen sei nicht erforderlich.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 02.07.1991 - 1 C 4.90 -, GewArch 1991, 429;
OVG NW, Urteil vom 29.04.1986 - 4 A 1293/85 -, GewArch 1986, 371;
VG Minden, Urteil vom 23.05.1985 - 2 K 1921/84; VG Berlin, Urteil vom
10.05.1989 - 4 A.: 428.86 -, GewArch 1990, 61.

45

Sowohl die Beteiligten dieser Verfahren als auch das Gericht gingen bei der
Auslegung der Auflage offensichtlich davon aus, dass mit der Anwesenheit einer
Aufsichtsperson in einer Spielhalle nicht nur deren funktionelle, sondern deren
räumliche, physische Anwesenheit gemeint war.

46

3. Die Frage, ob die Verpflichtung, jeweils eine Aufsichtsperson pro Spielhalle
einzusetzen, angesichts der Größe und Übersichtlichkeit der Räumlichkeiten der
Spielhallen und der konkreten Umstände dieses Einzelfalles erforderlich und damit
rechtmäßig ist, kann - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht zur Auslegung
der Bescheide herangezogen werden. Zwar wird vertreten, dass bei der Auslegung
eines Verwaltungsaktes das Gebot der gesetzeskonformen Auslegung beachtet
werden müsse. Es sei bei der Auslegung eines Verwaltungsaktes grundsätzlich
davon auszugehen, dass die Verwaltung stets rechtmäßig handeln wolle.

47

BVerwG, Urteil vom 11.02.1983, a.a.O.; a.A. OVG Münster, Beschluss
vom 27.03.1998, a.a.O. wonach der Umstand, dass ein Bescheid
rechtswidrig ist, für die Auslegung keine Bedeutung hat. Entscheidend sei,
dass der Bescheid mit diesem Inhalt erlassen worden sei.

48

Diese Auslegungsmethode kommt jedoch stets jedoch nur dann zum Tragen,
wenn der Wortlaut der Regelung auslegungsbedürftig und -fähig ist.

49

Stelkens/Stelkens, a.a.O., § 35 Rdnr. 48; zur Auslegung nach § 133
BGB vgl. Parlandt, a.a.O., § 133 Rdnr. 6.

50

Der Wortlaut muss mehrere Auslegungen der Gestalt zulassen, dass die
Behörde entweder eine rechtmäßige oder eine rechtswidrige Regelung treffen wollte.
Ein solcher Auslegungsspielraum besteht vorliegend angesichts des eindeutigen
Wortlauts der Auflagen jedoch nicht.

51

4. Besondere Umstände vor und beim Ergehen der behördlichen Maßnahme, die
ein anderes Verständnis der Auflagen nahelegen, sind ebenfalls nicht ersichtlich.

52

5. Eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Auflagen in den Ziffern 1 der
Spielhallenerlaubnisse vom 05.09.2000 kommt schließlich in diesem Verfahren nicht
in Betracht. Die Auflagen sind bereits bestandskräftig und daher unabhängig von
ihrer Rechtmäßigkeit für die Klägerin bindend. Die Rechtmäßigkeit der Auflagen hätte
ausschließlich im Widerspruchs- und Klageverfahren gegen die Anordnung der
Auflage überprüft werden können. Die Anordnung der Anwesenheit einer
Aufsichtsperson pro Spielhalle macht den Bescheid auch nicht nichtig i.S.v. § 44
VwVfG NW, da sie jedenfalls keinen besonders schweren und offenkundigen Fehler
darstellt.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

54

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO
i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.