Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-07-18, Aktenzeichen 6 A 3693/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0718.6A3693.06.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger steht als Lehrer (Besoldungsgruppe A 13 BBesO) im Schuldienst des
beklagten Landes. Am 30. Januar 2006 beantragte er die Gewährung einer Beihilfe
für Krankheitskosten. Von der festgestellten Beihilfe zog das beklagte Land mit
Beihilfebescheid vom 15. Februar 2006 120,00 Euro als Kostendämpfungspauschale
nach § 12 a BVO NRW ab. Den gegen den Abzug der Kostendämpfungspauschale
gerichteten Widerspruch vom 8. Mai 2006 wies das beklagte Land mit
Widerspruchsbescheid vom 17. Mai 2006 zurück.

3

Der Kläger hat am 14. Juni 2006 Klage erhoben und im Wesentlichen
vorgetragen, für die Kostendämpfungspauschale sei das Land nicht
gesetzgebungsbefugt. Sie verstoße zudem gegen das Alimentationsprinzip, da dem
Beamten nicht versicherbare Selbstbehalte auferlegt würden. Ebenso verstoße die
Einbeziehung von Aufwendungen für das dritte und jedes weitere
berücksichtigungsfähige Kind eines Beihilfeberechtigten in die
Kostendämpfungspauschale gegen den Alimentationsgrundsatz. Schließlich sei auch
der Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt, weil die Kostendämpfungspauschale
lediglich an die jeweilige Besoldungsgruppe anknüpfe, die für die Höhe der Bezüge
maßgebliche Dienstaltersstufe aber nicht berücksichtige.

4

Der Kläger hat beantragt,

5

das beklagte Land unter teilweiser Änderung des Bescheides der
Bezirksregierung B. vom 15. Februar 2006 und unter Aufhebung des
Widerspruchsbescheids vom 17. Mai 2006 zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe
in Höhe von 120,00 Euro zu gewähren.

6

Das beklagte Land hat beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 1. September 2006
stattgegeben. Nach dem Alimentationsprinzip müsse der gesamte Lebensunterhalt
des Beamten, und zwar auch in Krankheit, vom Dienstherrn sichergestellt werden.
Zum Lebensunterhalt gehöre eine beihilfekonforme private Krankenversicherung, die
aus der Besoldung zu finanzieren sei. Da nach heutigen Verhältnissen die Beihilfe
keine Notstands-, sondern eine Regelleistung sei, dürfe der Beamte sich auf die
Beihilfesätze verlassen und die Restkosten entsprechend versichern. Der in den
Bezügen für die Eigenvorsorge vorgesehene Betrag zum Abschluss einer
beihilfekonformen privaten Krankenversicherung sei nicht beliebig modifizierbar, weil
er gewährleisten solle, dass der Beamte in Krankheitsfällen die allgemeinen Bezüge
nicht antasten müsse. Nicht versicherbare Schutzlücken bei den Krankheitskosten
seien unzulässig. Für Zumutbarkeitserwägungen sei kein Raum, weil die Beihilfe in
ihrer Höhe notwendige Alimentationsbestandteile ersetze. Des Weiteren sei die
Alimentation abschließend durch den Bundesgesetzgeber geregelt. Mit der
Kostendämpfungspauschale überschreite das Land seine Regelungskompetenz, weil
es mittelbar in die Besoldung eingreife. Hierin liege ein Verstoß gegen das Gebot
bundesfreundlichen Verhaltens. Schließlich verstoße das Land gegen die Pflicht, die
Beihilfe mit Rücksicht auf die Versicherbarkeit der nicht gedeckten Krankheitskosten
auszugestalten.

9

Das beklagte Land hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen
das am 8. September 2006 zugestellte Urteil am 21. September 2006 eingelegt und
begründet.

10

Seine Ansicht, die Kostendämpfungspauschale sei rechtmäßig, stützt es im
Wesentlichen auf die Gründe der Urteile des Bundesverwaltungsgerichts zur
früheren Kostendämpfungspauschale in Niedersachsen (vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02
-, BVerwGE 118, 277) und des 1. Senats des erkennenden Gerichts zur
Kostendämpfungspauschale in Nordrhein-Westfalen (vom 12. November 2003 - 1 A
4755/00 -, NWVBl 2004, 194 = ZBR 2005, 272). Hierauf wird verwiesen.

11

Das beklagte Land beantragt,

12

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

13

Der Kläger beantragt,

14

die Berufung zurückzuweisen.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten
(Beiakte Hefte 1) Bezug genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

18

Die dem angegriffenen Urteil zugrunde liegende Klage ist zulässig und
begründet. Der Beihilfebescheid der Bezirksregierung B. vom 15. Februar 2006
und ihr Widerspruchsbescheid vom 17. Mai 2006 sind insoweit rechtswidrig, als von
der Beihilfe ein Betrag von 120 Euro als Kostendämpfungspauschale abgezogen ist.
Das beklagte Land ist verpflichtet, dem Kläger eine weitere Beihilfe in Höhe des
Abzugsbetrags zu gewähren (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

19

1. Die Verminderung des Beihilfeanspruchs um die Kostendämpfungspauschale
durch § 12 a BVO NRW ist rechtswidrig. Sie verstößt gegen die Pflicht des
Dienstherrn, die Deckung des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs nicht im
Widerspruch zu den Voraussetzungen zu regeln, nach denen er die Besoldung
bemisst (a). Sie verstößt darüber hinaus gegen seine Pflicht, die Beihilfe nur mit
Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten auszugestalten (b). Die
Vorschrift ist infolgedessen von den Verwaltungsgerichten als nichtig zu behandeln
(c).

20

a) Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne von Art.
33 Abs. 5 GG gehört die Pflicht des Dienstherrn, seine Beamten und deren Familien
zu alimentieren. Dem entspricht ein verfassungsrechtlich geschützter Anspruch des
Beamten auf Alimentation. Der Dienstherr muss seinen Beamten und deren Familien
einen angemessenen Unterhalt gewähren, der grundsätzlich den gesamten
Lebensunterhalt sicherstellt.

21

Vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -, BVerwGE 77, 345
sowie Urteile vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 -, BVerwGE 77, 331 und vom 3. Juli
2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118, 277 (Hervorhebung durch das BVerwG).

22

Nur eine so verstandene Alimentierungspflicht kann als Voraussetzung dafür
genügen, dass sich der Beamte ganz dem öffentlichen Dienst als Lebensberuf
widmen und in wirtschaftlicher Unabhängigkeit zur Erfüllung der dem
Berufsbeamtentum vom Grundgesetz zugewiesenen Aufgabe, im politischen
Kräftespiel eine stabile, gesetzestreue Verwaltung zu sichern, beitragen kann.

23

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 - 2 BvR 1039/75 u. a. -, BVerfGE 44,
249.

24

Was der Beamte zum Bestreiten des Lebensunterhalts für sich und seine Familie
benötigt, ergibt sich aus seinem Bedarf. Dessen Umfang festzusetzen, liegt im weiten
Gestaltungsermessen des Besoldungsgesetzgebers, der entsprechende
Entscheidungen jedenfalls mittelbar durch die Bestimmung der Besoldungshöhe
auch tatsächlich trifft.

25

Ausgangspunkt und Grundlage dieser Entscheidung muss - was den hier
interessierenden Gegenstand angeht - die Erkenntnis sein, dass der Bedarf des
Beamten sich zusammensetzt aus seinem Bedarf ohne Krankheitskosten einerseits
und dem durch Krankheit ausgelösten Bedarf andererseits. Zusammen bilden beide
Bedarfsanteile den gesamten Lebensunterhaltsbedarf, den der Dienstherr decken
muss.

26

Wie der Dienstherr den krankheitsbedingten Anteil des gesamten
Unterhaltsbedarfs sicherstellt, kann er in den von der Verfassung gezogenen
Grenzen selbst entscheiden.

27

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 2001 - 2 BvR 2442/94 -, DVBl 2002,
114.

28

In praktisch allen Beamtenverhältnissen im Geltungsbereich des Grundgesetzes
wird bis heute ein Kombinationsmodell aus einer besoldungsfinanzierten
Eigenvorsorge des Beamten und einer krankheitskostenabhängigen Beihilfe des
Dienstherrn praktiziert. Solange nach diesem System verfahren wird, verpflichtet Art.
33 Abs. 5 GG den Dienstherrn, der Besoldung, die zur Deckung des nicht
krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs dient, zunächst einen Anteil beizufügen, mit
dem der Beamte die Prämien einer beihilfekonformen Krankenversicherung
begleichen soll. Nach seiner als Obliegenheit zu verstehenden Pflicht zur
Eigenvorsorge für den Krankheitsfall ist der Beamte gehalten, eine solche
Versicherung abschließen.

29

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89;
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 (a.a.O.).

30

Den krankheitsbedingten Unterhaltsbedarf, der dem Beamten nach den
Leistungen der mit dem Besoldungszuschlag finanzierten privaten
Krankheitskostenversicherung noch verbleibt, deckt der Dienstherr sodann durch die
Beihilfe. Der noch offene Unterhaltsbedarf ist durch die entstandenen
Krankheitskosten - im Gegensatz zum sonstigen Unterhaltsbedarf - genau beziffert.
Auf dieser Bezifferbarkeit beruht die Konzeption der Beihilfe als Werkzeug zu einer
die Besoldung ergänzenden Sicherstellung des Gesamtbedarfs. Krankheitsbedingter
Bedarf und hierfür gewährte Leistungen entsprechen sich in diesem System
prinzipiell vollständig. Krankheitsbedingten Bedarf, der durch Besoldung zu decken
wäre, kann es nach dem der Beihilfe zugrunde liegenden System bei idealtypischer
Betrachtung nicht geben.

31

Die Kostendämpfungspauschale zerstört die so verstandene Deckungsgleichheit
von Bedarf auf der einen und Leistungsgewährung auf der anderen Seite. Rechtlich
bedeutet dies, dass der Dienstherr das zur Erfüllung seiner verfassungsrechtlichen
Pflichten selbst gewählte System unterläuft oder - anders ausgedrückt - den eigenen
Vorentscheidungen zuwiderhandelt. Das damit verletzte Verbot widersprüchlichen
Verhaltens richtet sich gleichermaßen an den Dienstherrn und den Beamten. Es stellt
sich als besondere Ausprägung der beamtenrechtlichen Fürsorge- und Treuepflicht
dar, die in Art. 33 Abs. 5 GG verankert ist.

32

Vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 1953 - 1 BvR 147/52 -, BVerfGE 3, 58;
BVerwG, Urteil vom 12. März 1987 - 2 C 55/84 -, ZBR 1987, 399 m.w.N.

33

Durch den Abzug der Kostendämpfungspauschale weigert sich der Dienstherr,
einen Teil des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs des Beamten zu decken, der
über den durch eine beihilfekonforme Krankheitskostenversicherung erfassten
Aufwand hinausgeht. Er zwingt den Beamten dadurch, auf Bestandteile der
Besoldung zuzugreifen, die er ihm für seinen nicht krankheitsbedingten Bedarf zur
Verfügung stellt. Das ist treuwidrig und infolgedessen rechtswidrig. Aus seinen
Bezügen muss der Beamte für seinen krankheitsbedingten Bedarf nämlich nur das
einsetzen, was ihm der Dienstherr mit der Besoldung zur Erfüllung der Pflicht bzw.
Obliegenheit zur Eigenvorsorge zumisst.

34

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 - (a.a.O.).

35

Die Besoldungsbemessung und damit die ihr zugrunde gelegte Bedarfsermittlung
erkennen die vorgefundenen tatsächlichen Verhältnisse an und beruhen auf der
Erwartung, dass die durch Erkrankungen hervorgerufenen finanziellen Belastungen
durch Beihilfeleistungen zu einem erheblichen Teil ausgeglichen werden. Mit dem
Bundesverfassungsgericht ist die Grundlage für diese Leistungen in der
Verpflichtung des Dienstherrn zur Fürsorge gegenüber den Beamten zu sehen.
Demgegenüber werden die als Besoldung gezahlten Dienstbezüge aufgrund der
verfassungsrechtlichen Alimentationspflicht erbracht. Sie enthalten von Verfassungs
wegen deswegen "lediglich die Kosten einer Krankenversicherung ..., die zur
Abwendung ... nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist".

36

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 (a.a.O) m.w.N. seiner früheren
Rechtsprechung; auch BVerwG, Urteil vom 25. Juni 1987 - 2 C 57.85 - (a.a.O.).

37

Dem entspricht durchaus auch die frühere Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts: Danach werden Beihilfen "zu dem Zweck erbracht, den
Beamten und den Versorgungsempfänger in angemessenem Umfang von
denjenigen Aufwendungen im Krankheits-, Geburts- und Todesfall freizustellen, die
nicht von der Besoldung bzw. der Versorgung gedeckt sind. (...) Soweit
Aufwendungen im Krankheitsfall den mit der Besoldung oder Versorgung
abgegoltenen Durchschnittssatz übersteigen, hat dies der Dienstherr durch die
Gewährung von Beihilfen auszugleichen".

38

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1980 - 6 C 19.79 -, BVerwGE 60, 212 m.w.N.
seiner vorhergehenden Rspr.

39

Die Bemessung der Bezüge geht mithin nach der oben dargelegten
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der damit übereinstimmenden
früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts von der Vorstellung aus,
erkaufte Versicherungsleistung und Beihilfen wirkten so zusammen, dass der
krankheitsbedingte Unterhaltsbedarf gedeckt wird, dem Beamten also keine "nicht
ausgeglichenen Belastungen" mehr verbleiben.

40

b) Die Kostendämpfungspauschale führt zu weiteren Widersprüchlichkeiten: Mit
dem von ihm selbst gewählten System fügt der Dienstherr den Bezügen, die zur
Deckung des nicht krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs bestimmt sind, eine
Summe hinzu, mit welcher der Beamte seinen Bedarf an einer
beihilfekonformen Krankheitskostenversicherung befriedigen soll. Mit §
12 a BVO NRW verhindert der Dienstherr aber, dass der Beamte die vorausgesetzte
beihilfekonforme Krankheitskostenversicherung überhaupt abschließen kann. Die
Kostendämpfungspauschale ist nämlich nicht versicherbar, jedenfalls nicht allgemein
und nicht in nennenswertem Umfang.

41

Zugleich verletzt die Kostendämpfungspauschale das auch an den Dienstherrn
gerichtete Gebot der beamtenrechtlichen Rücksichtnahme. Da der Dienstherr die
Beihilfe als eine Leistung konzipiert hat, die die aus der Besoldung zu tragende
Eigenvorsorge des Beamten ergänzt, darf er sie nicht ohne Rücksicht auf die
vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestalten. Die Rücksichtnahme-pflicht
gebietet dem Dienstherrn vielmehr, die Beihilfe so zu regeln, dass dem Beamten
nach der Inanspruchnahme seiner Krankheitskostenversicherung möglichst kein
ungedeckter Unterhaltsbedarf bei Krankheit verbleibt. Dabei ist er allerdings nicht
verpflichtet, die Beihilfe an jeden der zahlreichen unterschiedlichen
Versicherungstarife anzupassen. Lassen sich die Beihilfevorschriften und sämtliche
Versicherungstarife aus praktischen Gründen nicht vollständig zur Deckung bringen,
ist der aus diesen Friktionen herrührende ungedeckte Unterhaltsbedarf deshalb vom
Beamten bis zur Grenze der Erheblichkeit hinzunehmen.

42

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 2001 (a.a.O.) und vom 13.
November 1990 (a.a.O.) m.N. der Rechtsprechung des BVerwG.

43

§ 12 a BVO NRW wird den Anforderungen an die rücksichtsvolle Gestaltung der
Beihilfevorschriften aber nicht gerecht. Der ungedeckte Unterhaltsbedarf, den die
Kostendämpfungspauschale zurücklässt, ist nicht unvermeidbare Folge notwendig
vergröbernder Beihilfevorschriften. Vielmehr zielten sowohl das
Haushaltssicherungsgesetz 1999, das die Kostendämpfungspauschale einführte, als
auch das Gesetz zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vom 18. Dezember 2002, das die
Kostendämpfungspauschale um die Hälfte erhöhte, bewusst und gewollt auf einen
von den Beihilfeberechtigten selbst aufzubringenden Betrag, der neben die
Eigenvorsorge und die Beihilfe treten sollte. Bezweckt war damit allein die Entlastung
des Landeshaushalts. Mit ungewollt eintretenden oder im Vereinfachungsinteresse
hingenommenen Deckungslücken lässt sich die mit der Kostendämpfungspauschale
den Beihilfeberechtigten zugemutete finanzielle Einbuße folglich nicht begründen.
Dass die fehlende Übereinstimmung der Kostendämpfungspauschale mit den
tatsächlich vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten bei der Entscheidung eine
Rolle gespielt hätte, lässt sich demgemäß den Materialien an keiner Stelle
entnehmen.

44

Vgl. LT-Drs. 12/3300 S. 54, 57; LT-Drs. 12/3400; LT-Vorlage 12/2301; LT-
Vorlage 12/2404; LT-Drs. 13/2800 S. 35; Ausschussprotokoll 13/695 S. 16.

45

c) Mit der Kostendämpfungspauschale verstößt der Dienstherr nach allem sowohl
gegen das Verbot widersprüchlichen Verhaltens als auch das Gebot der
beamtenrechtlichen Rücksichtnahme. Danach erweist sich § 12 a BVO NRW als
rechtswidrig und nichtig. Zu dieser Feststellung bedarf es keiner Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG. Obwohl die
Kostendämpfungspauschale jeweils durch ein Parlamentsgesetz in die
Beihilfenverordnung seit 1999 eingefügt und 2003 angehoben worden ist, bleibt sie
aus Gründen der Normenklarheit und Normenwahrheit sowie nach dem Willen des
Gesetzgebers (Art. II Abs. 9 Haushaltssicherungsgesetz 1999 und Nr. 3 des
Gesetzes zur Änderung der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in
Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vom 18. Dezember 2002: "Rückkehr zum
einheitlichen Verordnungsrang" / "Entsteinerungsklausel") insgesamt
Verordnungsrecht. Als solches sind die Beihilfenverordnung und alle ihre Teile jedem
damit befassten Gericht zur Überprüfung zugewiesen.

46

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02 u.a. -
(www.bverfg.de).

47

2. Der Senat befindet sich mit seiner Auffassung in Übereinstimmung mit der
Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juni 1987 - 2 N 1.86 -
(a.a.O.), mit der es eine nicht versicherbare Beihilfekürzung im Bundesland Bremen
für rechtswidrig gehalten hat. Dem entgegenstehenden jüngeren Urteil zur früheren
Kostendämpfungspauschale in Niedersachsen, der § 12 a BVO NRW entspricht,

48

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 (a.a.O), dem folgend OVG NRW, Urteil vom
12. November 2003 (a.a.O.), OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21.
Dezember 2006 - 4 N 108.05 - (Juris).

49

schließt sich der Senat nicht an.

50

a) Das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass "die Bezüge der
Beamten, Richter und Versorgungsempfänger ... keinen exakt bestimmbaren Satz
oder proportionalen Anteil, mit dem die Eigenvorsorge betrieben werden kann"
enthalten. Daraus folgert es in seinem Urteil zur niedersächsischen
Kostendämpfungspauschale erstmals, dass "die Grenze der dem Beamten oder
Richter zumutbaren Belastung im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst erreicht (sei),
wenn der amtsangemessene Unterhalt nicht mehr gewährleistet" sei. Habe "der
Beamte oder Richter zu seinen Aufwendungen in Krankheitsfällen einen Eigenbeitrag
zu leisten, der weniger als ein Prozent seiner Jahresbezüge ausmacht", bleibe "in
aller Regel der amtsangemessene Lebensunterhalt gewahrt". Mit diesen
Erwägungen widerspricht das Bundesverwaltungsgericht - freilich ohne es zu
erwähnen - nicht nur seiner zutreffenden, früher ständig vertretenen Auffassung,
sondern auch der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur
Zusammensetzung der Besoldung. Der danach für den krankheitsbedingten
Unterhaltsbedarf vorgesehene Besoldungsanteil ist abstrakt festgelegt und
beschränkt sich auf den Betrag der durchschnittlichen Krankenversicherungsprämie.
Anders als das Bundesverwaltungsgericht offenbar meint, kommt es deshalb nicht
darauf an, dass dieser Besoldungsanteil nicht exakt bezifferbar ist; denn die
Kostendämpfungspauschale läuft bereits dem mit der abstrakten Festlegung
ausgedrückten Prinzip zuwider.

51

b) Das Bundesverwaltungsgericht ist der Auffassung, Beihilfen zu
Krankheitskosten seien "Leistungen für besondere Lebenssituationen" und
Krankheiten seien "Ausnahmesituationen" oder "Notsituationen".

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 (a.a.O).

53

Dem ist insoweit zu folgen, als die Beihilfe als Leistungssystem der
Fürsorgepflicht und nicht dem Alimentationsprinzip unterstellt wird. Diese Einordnung
bringt zum Ausdruck, dass die Beihilfe eine rein anlassbezogene Unterhaltsleistung
ist und nicht wie die Besoldung als Alimentation i.e.S. voraussetzungslos erbracht
wird. Das gegenwärtige Beihilfesystem ist somit jederzeit änderbar und wird nicht von
der Pflicht zur Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätzen im Sinne von Art. 33
Abs. 5 GG geschützt.

54

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58,
68.

55

Die Verortung des Beihilfesystems in der Fürsorgepflicht führt aber nicht dazu,
dass die Pflicht des Dienstherrn gelockert wäre, den gesamten Lebensunterhalt des
Beamten und damit auch dessen krankheitsbedingten Bedarf sicherzustellen. Eine
Relativierung dieser Pflicht in dem Sinne, dass der Dienstherr hierauf nur noch wie
auf besondere, aus dem Rahmen fallende (echte) Notlagen zu reagieren hätte, ist
verfassungsrechtlich nicht zu vertreten. Denn hierdurch würde nicht allein das
gegenwärtige Beihilfesystem als bloßes Werkzeug zur ergänzenden Bedarfsdeckung
modifiziert, sondern die Pflicht zur Deckung des Lebensunterhaltsbedarfs an sich in
Frage gestellt. Dies aber geriete in Widerspruch zu den in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts formulierten, oben näher dargestellten Grundsätzen,
nach denen die als Alimentation nach Art. 33 Abs. 5 GG geleistete Besoldung
bemessen wird.

56

c) Die Deckung des krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs ist im Übrigen
entgegen der Wortwahl des Bundesverwaltungsgerichts keine Fürsorgeleistung des
Dienstherrn in "Notsituationen". Nach den vom Bundesverfassungsgericht zum
Maßstab der Besoldungsbemessung erhobenen sozialen, wirtschaftlichen und
gesundheitspolitischen Lebensbedingungen der heutigen Gesellschaft, die den vom
Dienstherrn zu befriedigenden Unterhaltsbedarf des Beamten maßgeblich prägen,
gehört zu diesem Bedarf auch die Absicherung der aus Krankheit erwachsenden
Kostenrisiken. Angesichts des Fortschritts in der modernen Medizin haben diese
Risiken unter heutigen Verhältnissen ein finanzielles Ausmaß, das nicht mehr vom
Einzelnen, sondern nur durch die Anwendung des Versicherungsprinzips bewältigt
werden kann. Deshalb gehören die regelmäßig zu zahlenden Prämien einer
beihilfekonformen Krankheitskostenversicherung zum gewöhnlichen Unterhaltsbedarf
jedes Beamten. Folgerichtig enthält die voraussetzungslose Besoldung einen, wenn
auch nicht bezifferten, so doch als solchen feststehenden Anteil für eine derartige
Versicherung, der auch im Rahmen der Beihilfe nicht disponibel ist. Damit
unvereinbar ist die Vorstellung, die von dem Beamten zu erbringende Eigenvorsorge
könne um einen zusätzlichen "Eigenbeitrag" erhöht oder - wie es richtigerweise
auszudrücken wäre - ein solcher Eigenbetrag dürfe neben Eigenvorsorge und
Beihilfe als dritte Finanzierungsgrundlage der Krankheitskosten eingeführt werden.

57

Nicht nur das Bundesverfassungsgericht, sondern auch die frühere
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht davon aus, dass der
finanzielle Bedarf im Krankheitsfall als Bestandteil des regelmäßigen
Unterhaltsbedarfs angesehen werden muss.

58

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. März 1977 (a.a.O.); BVerwG, Entscheidung vom
25. Juni 1987 - 2 N 1.86 - (a.a.O.).

59

Dementsprechend sieht auch das Bundesverwaltungsgericht es bis heute als
selbstverständlich an, dass der Beamte aus der Besoldung auch eine
Krankenversicherungsprämie finanzieren können muss.

60

Die Erkenntnis, Krankheitskosten gehörten zum regelmäßigen Unterhaltsbedarf,
spiegelt sich in der Entwicklung der Beihilfe seit ihren Anfängen in der Weimarer
Republik wider: Vom 19. Jahrhundert bis in das erste Viertel des 20. Jahrhunderts
herrschte noch die Auffassung vor, der Beamte könne seine Krankheitskosten aus
seinen regelmäßigen Bezügen tragen. Dies fand seine Begründung darin, dass der
Beamte, anders als die aus Arbeitern und Angestellten bestehende Mehrheit der
Bevölkerung, auch im Krankheitsfall seine Bezüge fortgezahlt erhielt. Hierin lag eine
erhebliche Besserstellung im Vergleich zu den übrigen abhängig Beschäftigten und
zugleich der Grund, die Beamten aus der sozialen Krankenversicherung
auszuschließen.

61

Vgl. Schneider, Beihilfenrecht und soziale Krankenversicherung, 1969, S. 49, 56-
58.

62

Während der Zeit der schnellen Geldentwertung in den 1920er Jahren reichte die
Besoldung nicht mehr aus, um die Krankheitskosten zu tragen, weil die Höhe der
Bezüge mit der Inflation nicht Schritt hielt. Preußen (1922) und die Reichsregierung
(1923) führten deswegen besondere, als "Beihilfen" bezeichnete Zahlungen an
Beamte in Krankheitsfällen ein, die allerdings eine krankheitsbedingte echte
wirtschaftliche Notlage beim Beamten voraussetzten.

63

Im Jahr 1942 wurde die Voraussetzung der wirtschaftlichen Notlage des
Beamten fallen gelassen und Krankheitskostenbeihilfen werden seither unabhängig
von der Einkommens- oder Vermögenslage des Beamten gewährt.

64

Vgl. Schneider, Beihilfenrecht (a.a.O.), S. 60, 73 mit Fn. 107

65

Vor diesem geschichtlichen Hintergrund kann die Deckung des
krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs nicht als reine Fürsorgeleistung in der
besonderen Lebenslage der Krankheit betrachtet werden. Ein gegenteiliges
Verständnis fiele in die vor 1942 herrschenden Verhältnisse zurück. Die für die
Bestimmung des Unterhaltsbedarfs maßstabsbildenden Lebensverhältnisse der
heutigen Gesellschaft blieben dabei unzulässigerweise außer Betracht. Das gilt um
so mehr, als einerseits von weiter steigenden Gesundheitskosten auszugehen ist,
andererseits § 178 a Abs. 5 VVG 2009 künftig auch die Beamten zum Abschluss
einer Krankenversicherung verpflichtet, den insofern bestehenden Unterhaltsbedarf
damit sogar gesetzlich vorgibt.

66

d) Die Verpflichtung, den gesamten Lebensunterhalt des Beamten
sicherzustellen, wird nicht dadurch beschränkt, dass die Besoldung vom Bund, die
Beihilfe für Landesbeamte aber vom Land in eigener Zuständigkeit geregelt ist. Der
Dienstherr tritt dem Beamten unteilbar gegenüber. So wie der Beamte ihm allein
treue Pflichterfüllung schuldet, ist ihm allein die Sicherstellung des Lebensunterhalts
aufgegeben. Sind Höhe und Bestandteile der in Erfüllung der Alimentationspflicht zu
zahlenden Besoldung dem Dienstherrn bindend vorgegeben - sei es aus Art. 33 Abs.
5 GG oder wegen vom Bund in Anspruch genommener konkurrierender
Gesetzgebungskompetenz - ist sein landesrechtlicher Gestaltungsspielraum bei der
Sicherstellung des verbleibenden Bedarfs eingeschränkt. Deckt er den Bedarf im
Krankheitsfall durch Leistungen, deren Gewährung er landesrechtlich regelt, darf er
dabei nicht den Grundsätzen zuwiderhandeln, nach denen die Besoldung bemessen
ist.

67

e) Der Verpflichtung des beklagten Landes, dem Kläger eine weitere Beihilfe in
Höhe der Kostendämpfungspauschale zu gewähren, kann auch nicht
entgegengehalten werden, eine zu gering bemessene Beihilfe führe höchstens zu
einem Anspruch auf höhere Besoldung.

68

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. Juni 1981 - 2 BvR 1067/80 -, BVerfGE 58, 68
und vom 25. September 2001 (a.a.O.).

69

Mit demselben Recht ließe sich einem Anspruch auf eine höhere Besoldung zur
Deckung krankheitsbedingten Unterhaltsbedarfs entgegenhalten, der Beamte müsse
auf eine höhere Beihilfe klagen. Selbst wenn man diese - jeweils nicht
entscheidungstragend geäußerte - Auffassung teilt, gilt sie nicht, wenn eine
Beihilfekürzung sich nicht wegen insgesamt zu niedriger Alimentation, sondern
bereits aus systematischen Gründen als rechtswidrig erweist. So liegt der Fall
hier.

70

3. Der Senat lässt offen, ob die Kostendämpfungspauschale aus weiteren
Gründen gegen höherrangiges Recht verstößt. Insbesondere stellt sich die Frage, ob
sie den Anforderungen des Parlamentsvorbehalts genügt, die nach der jüngeren
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts an Beihilfevorschriften zu stellen
sind.

71

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 -, BVerwGE 121, 103.

72

§ 88 Satz 5 Halbsatz 2 LBG NRW sieht zwar vor, dass "der Beihilfeberechtigte
über die Eigenvorsorge hinaus zu einer vertretbaren Selbstbeteiligung an den Kosten
herangezogen werden" kann. Die Vorschrift ist nach Adressaten, Art und Weise
sowie Umfang der Selbstbeteiligung aber ausfüllungsbedürftig. So ist etwa unklar, ob
nur der Beamte beteiligungspflichtig ist, der tatsächlich einen Beihilfeanspruch
geltend macht, oder alle Beamten in ihrer Gesamtheit als Beihilfeberechtigte. Unklar
bleibt auch, ob dann noch von einer Selbstbeteiligung gesprochen werden
kann, wenn eine Vielzahl von Beihilfeberechtigten im Jahr nur jährliche Kosten in
einer Höhe hat, die bereinigt um den Beihilfesatz in etwa der
Kostendämpfungspauschale entsprechen; denn im Ergebnis dürfte dies dazu führen,
dass in vielen Fällen die Beihilfeberechtigten die Kosten praktisch vollständig alleine
tragen.

73

Diese Bedenken lassen sich nicht ohne Weiteres dadurch zerstreuen, dass die
Kostendämpfungspauschale durch das Haushaltssicherungsgesetz 1999 in die
Beihilfenverordnung eingeführt bzw. durch das Gesetz zur Änderung der Verordnung
über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen vom 18.
Dezember 2002 erhöht worden ist. Denn der Gesetzgeber hat durch die Änderung
der Beihilfenverordnung materiell jeweils lediglich Verordnungsrecht geschaffen und
zudem durch die gleichzeitig angeordnete Rückkehr zum einheitlichen
Verordnungsrang (Entsteinerungsklausel) "die getroffene Regelung in den
Verantwortungsbereich der Exekutive" entlassen.

74

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2005 - 2 BvL 11/02 u.a. - BA Bl. 15
f.

75

Wegen seiner Ausfüllungsbedürftigkeit ergeben sich überdies Zweifel, ob § 88
Satz 5 Halbsatz 2 LBG NRW - unabhängig von seiner Verfassungsmäßigkeit im
Übrigen - die Bestimmtheitsanforderungen erfüllt, die Art. 70 Satz 2 LV NRW an ein
zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigendes Gesetz stellt.

76

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die vorläufige
Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

77

Die Revision wird zugelassen (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO).

78