Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-15, Aktenzeichen 15 K 3312/06
ECLI:DE:VGK:2007:0315.15K3312.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

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T a t b e s t a n d :

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Der Kläger steht als Polizeihauptkommissar in den Diensten der Beklagten. In
der Zeit vom 20.01.2005 bis 14.12.2005 war er der Europäischen Polizeimission in
Mazedonien (EUPOL PROXIMA) gemäß § 123 a Beamtenrechtsrahmengesetz
(BRRG) zur Dienstleistung zugewiesen.

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In dieser Zeit - mit Ausnahme des Abreisetages am 14.12.2005 - wurden dem
Kläger seitens der Europäischen Union sog. per diems in Höhe von 100,00 Euro
täglich gezahlt.

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Mit Bescheid der Bundespolizeidirektion vom 09.03.2006 erfolgte eine
Endabrechnung der dem Kläger für den genannten Einsatz zustehenden
Gebührnisse. Dabei wurden auf den dem Kläger grundsätzlich zustehenden
Auslandsverwendungszuschlag, welcher in der Zeit vom 20.01.2005 bis 14.05.2005
66,47 Euro je Kalendertag und vom 15.05.2005 bis 13.12.2005 53,69 Euro täglich
betrug, die per diems von 100,00 Euro pro Kalendertag in vollem Umfang
angerechnet, so dass keine Auszahlung des Auslandesverwendungszuschlags an
den Kläger erfolgte. Zur Begründung war ausgeführt, seit dem 06.08.2004 gelte die
Neuregelung des § 58 Abs. 4 S. 5 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG), nach der
Leistungen, die von einem auswärtigen Staat, einer über- oder zwischenstaatlichen
Einrichtung für eine besondere Verwendung gewährt würden, in vollem Umfang auf
den Auslandsverwendungszuschlag angerechnet würden, soweit nicht Unterkunft
und Verpflegung damit abgegolten würden. Im Rahmen der EUPOL

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PROXIMA Mission würden derzeit 100 Euro von Seiten der EU an die
Missionsteilnehmer gezahlt. Diese Zahlungen führten zu Kürzungen der nationalen
Leistungen, da die Leistungen, die von dritter Seite gezahlt würden, in vollem
Umfang auf den Auslandsverwendungszuschlag anzurechnen seien.

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Hiergegen legte der Kläger unter dem 21.03.2006 Widerspruch ein und machte
zur Begründung im Wesentlichen geltend, die Kürzung des
Auslandsverwendungszuschlages aufgrund von § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG setze
voraus, dass Leistungen von dritter Seite gezahlt würden und diese nicht für die
Deckung der Kosten für Unterkunft und Verpflegung seien. Eine Argumentation oder
Rechtsvorschrift, dass das von der EU gezahlte Tagegeld nicht für Unterkunft und
Verpflegung bestimmt sei, bleibe die Beklagte jedoch schuldig. Es sei aber vielmehr
so, dass das per diem dazu gedacht sei, Kosten für Unterkunft und Verpflegung
abzudecken. In Article 6 of the Joint Action on PROXIMA vom 29.09.2003 werde
festgelegt, wer für welche Kosten der Missionsteilnehmer aufzukommen habe.
Hiernach seien diese Kosten durch die entsendenden Mitgliedsstaaten zu decken.
Als Ausnahme werde hier das per diem genannt, welches aus dem PORXIMA-
Budget bestritten werde. Im Article 6.2 des „Legislative Financial Statement on the
Council Joint Action" zur Errichtung der EUPOL PROXIMA werde eine Kalkulation
der Kosten über die Gesamtheit der Mission aufgestellt. Bezüglich der Tagegelder
heiße es, per diem werde auf der Basis von 100,00 Euro pro Person und Tag
kalkuliert, basierend auf vergleichbaren Zuwendungen, die von UN, OSZE und
anderen internationalen Organisationen gezahlt würden. Da in EU-Dokumenten
keine Definition vorliege, was per diem eigentlich sei, und was genau durch die
Zahlung gedeckt werden solle, sei seitens der EU-Administration festgelegt worden,
nicht nur die Tagessätze, sondern auch die Definitionen der bereits erwähnten
Tagegelder der UN und der OSZE zu übernehmen. Bei beiden Organisationen
würden den Missionsteilnehmern Tagegelder gezahlt, die zur Deckung der Kosten für
Unterkunft und Verpflegung vorgesehen seien.
Weiterhin machte der Kläger geltend, am Abreisetag sei ihm kein per diem gezahlt
worden; zudem bemängelte er die Berechnung der Wegstreckenentschädigung für
den 14.12.2005.
Beigefügt war dem Widerspruch eine Stellungnahme von Herrn E. L. in
englischer Sprache, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird.

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Nachdem mit Bescheid vom 02.06.2006 dem Widerspruch hinsichtlich der
Gewährung des Auslandsverwendungszuschlags für den 14.12.2005 sowie der
Berechnung der Wegstreckenentschädigung für diesen Tag stattgegeben, ansonsten
aber die Anrechnung der per diems auf den Auslandsverwendungszuschlag aufrecht
erhalten worden war, mit Widerspruchsbescheid der Bundespolizeidirektion vom
29.06.2006 der Widerspruch des Klägers zurückgewiesen und zur Begründung im
Wesentlichen ausgeführt, der Mandatsgeber müsse seine Zahlungen positiv
definieren, also eine Zweckbestimmung geben. Dies folge aus dem Umkehrschluss
aus § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG. Im vorliegenden Fall müsse die EU festlegen, wie sich
die als per diems gezahlten 100,00 Euro auf die Bestandteile Unterkunft,
Verpflegung und/oder sonstige Kosten verteilten. Die EU-Kommission habe jedoch
bis heute keine entsprechende Zweckbestimmung vorgenommen.
Den Ausführungen des Klägers, dass die Zweckbestimmungen der OSZE und UN für
deren Tagegelder analog auch für die Zahlung der EU gelten würden, könne nicht
gefolgt werden. Es sei vielmehr so, dass die Bundesrepublik Deutschland die EU
mehrfach gebeten habe, eine nachträgliche Definition der per diems durchzuführen;
dieser Bitte sei die EU-Kommission jedoch nicht gefolgt.
Im Übrigen führe die fehlende Zweckbestimmung der per diems dazu, dass dem
Kläger von deutscher Seite Gelder zur Deckung der Kosten für Unterkunft und
Verpflegung nach Maßgabe der Auslandstrennungsgeldverordnung gezahlt würden.
Die Zahlungen der EU müssten demnach nicht hierfür verwandt werden, sondern
dienten somit ausschließlich der Abgeltung der immateriellen Belastungen im
Einsatzgebiet, was eine gleiche Zweckbestimmung wie beim
Auslandsverwendungszuschlag bedeute.

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Der Kläger hat am 14.07.2006 Klage erhoben.

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Zur Begründung trägt er in Ergänzung und Vertiefung seines bisherigen
Vorbringens im Wesentlichen vor, die Beklagte bleibe den Beweis dafür, dass die
von der EU gezahlten per diems nicht der Deckung von Kosten für Unterhalt und
Verpflegung diene, schuldig. Es könne nicht zu Lasten des Klägers gehen, dass die
EU-Kommission der Bitte einer

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nachträglichen Definition der Zweckbestimmung der per diems nicht nachgekommen
sei. Schon gar nicht lasse sich daraus herleiten, dass es sich aufgrund der
unterbliebenen Reaktion der EU vorliegend um nicht zweckgebundene Zahlungen
handele.
Für die Argumentation, dass die von der EU gezahlten per diems der Deckung von
Unterkunft und Verpflegung dienten, spreche weiterhin, dass bei vergleichbaren
Missionen der EU, wie z. B. in Palästina oder in der Region Moldau/Ukraine eine
solche Zweckbestimmung vorliege und dementsprechend bei den Teilnehmern der
Bundesrepublik Deutschland eine entsprechende Anrechnung auf den
Auslandsverwendungszuschlag nicht erfolge.
Weiterhin bezieht sich der Kläger nochmals auf die bereits vorgelegte E-Mail des
Herrn L. vom 22.04.2005 sowie eine weitere E-Mail eines Herrn N. vom
31.05.2006, auf deren Inhalt Bezug genommen wird.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Bescheide der
Bundespolizeidirektion vom 09.03.2006 und vom 02.06.2006 sowie des
Widerspruchsbescheides der Bundespolizeidirektion vom 29.06.2006
zu verpflichten, ihm für die Zeit vom 20.01.2005 bis 14.05.2005 einen
Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 66,47 Euro je Kalendertag
und für die Zeit vom 15.05.2005 bis 13.12.2005 einen
Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 53,69 Euro je Kalendertag
in ungekürztem Umfang zu gewähren nebst Zinsen in Höhe von 5 %
über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Unter Vertiefung der Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden trägt sie
ergänzend vor, der vom Kläger vorgenommene Vergleich mit Polizeimissionen in
anderen Ländern verbiete sich, da die finanzielle Abfindung in diesen Missionen
wieder voll- kommen anders geregelt sei. Jede polizeiliche Auslandsmission habe
ihre eigene Rechtsgrundlage.

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Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte sowie der Beiakten (2 Hefter) Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm für die Zeit vom 20.01.2005 bis
14.05.2005 ein Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 66,47 Euro je
Kalendertag und für die Zeit vom 15.05.2005 bis 13.12.2005 ein
Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 53,69 Euro je Kalendertag in
ungekürztem Umfang gewährt wird. Die dies versagenden Bescheide der
Bundespolizeidirektion vom 09.03. sowie 02.06.2006 sowie der
Widerspruchsbescheid vom 29.06.2006 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger
nicht in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO).

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Rechtsgrundlage für den streitbefangenen Auslandsverwendungszuschlag ist §
58 a Abs. 2 BBesG in der Fassung vom 06.08.2002 (BGBl. I S. 3020). Danach wird
der Auslandsverwendungszuschlag für eine besondere Verwendung gewährt, die
aufgrund eines Übereinkommens, eines Vertrages oder einer Vereinbarung mit einer
über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung oder mit einem auswärtigen Staat auf
Beschluss der Bundesregierung im Ausland oder außerhalb des deutschen
Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen stattfindet. Hierunter fällt auch
der Einsatz des Klägers als Mitglied der Europäischen Polizeimission in Mazedonien
(EUPOL PROXIMA). Dementsprechend steht dem Kläger der begehrte
Auslandsverwendungszuschlag - wie zwischen den Beteiligten auch unstreitig ist -
dem Grunde nach zu.
Jedoch steht dem vom Kläger verfolgten Anspruch auf ungekürzte Auszahlung des
Auslandsverwendungszuschlags die am 06.08.2004 in Kraft getretene
Anrechnungsregelung des § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG entgegen. Danach werden
Leistungen über -
oder zwischenstaatlicher Einrichtungen in vollem Umfang auf den
Auslandsverwendungszuschlag angerechnet, wenn diese Leistungen für eine
besondere Verwendung gewährt und damit nicht Unterkunft und Verpflegung
abgegolten werden.

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In Anwendung der letztgenannten Vorschrift hat die Beklagte zu Recht den dem
Kläger grundsätzlich zustehenden Auslandesverwendungszuschlag in Höhe von
66,47 Euro bzw. 53,69 Euro je Kalendertag um die ihm seitens der EU gezahlten per
diems in Höhe von 100,00 Euro täglich gekürzt, so dass für den Kläger im Ergebnis
kein Auslandsverwendungszuschlag zur Auszahlung gekommen ist.

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Die als per diems seitens der EU gezahlten Beträge von 100,00 Euro pro
Kalendertag fallen nicht - auch nicht teilweise - unter die Kosten für Unterkunft und
Verpflegung. Nach dem eindeutigen und damit einer anderweitigen Auslegung nicht
zugänglichen Wortlaut des § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG sind eben nur Leistungen zur
Abgeltung von Unterkunft und Verpflegung von einer Anrechnung auf den
Auslandsverwendungszuschlag ausgenommen, während alle anderen den Beamten
von dem auswärtigen Staat bzw. der über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung für
die besondere Verwendung gewährten Leistungen - unabhängig davon, welchem
Zweck sie dienen, auf den Auslandsverwendungszuschlag anzurechnen sind. An
einer solchen mithin unbedingt notwendigen Zweckbestimmung der per diems als
Ausgleich - wenn auch nur möglicherweise teilweise - für Unterkunft und Verpflegung
fehlt es aber vorliegend. Denn die EU-Kommission hat mit Schreiben vom
10.03.2004 der Bundesrepublik Deutschland mitgeteilt, der Rat habe keine
Zweckbestimmung der Tagegelder definiert.
Der Kläger kann auch nichts daraus herleiten, dass die EU-Kommission in dem
genannten Schreiben es der Bundesrepublik Deutschland freigestellt hatte, eine
Definition dieser Tagegelder vorzunehmen, so lange sich diese nur auf die von der
Bundesrepublik Deutschland entsandten Teilnehmer von EUPOL PROXIMA beziehe.
Eine entsprechende Zweckbestimmung für die von ihr entsandten
Missionsteilnehmer ist seitens der

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Bundesrepublik Deutschland nicht erfolgt. Es bestand auch keine Pflicht für die
Bundesrepublik Deutschland, eine solche Zweckbestimmung vorzunehmen. Insoweit
ist eine Zurückhaltung der Bundesrepublik Deutschland im Hinblick auf
Auswirkungen auf andere Entsenderstaaten nicht fehlerhaft.
Angesichts der eindeutigen Haltung der EU-Kommission, hinsichtlich der per diems
keine Zweckbestimmung vorzunehmen, sind auch die vom Kläger angeführten
Äußerungen in Article 6 of the Joint Action on PROXIMA vom 29.09.2003 nicht
geeignet, diese Tagegelder im Sinne des Klägers zu definieren. Die dortigen
Ausführungen sind nicht bestimmt genug, um die Aussage im Schreiben vom
10.03.2004 entscheidend in Frage stellen zu können.

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Auch die vom Kläger vorgelegten E-Mails der Herren L. und N.
vermögen an dem oben dargestellten Ergebnis nichts zu ändern. Angesichts der
eindeutigen Festlegung der EU-Kommission in deren Schreiben vom 10.03.2004
kommt den Rechtsauffassungen von Bediensteten der EU keine streitentscheidende
Bedeutung zu.

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Dem Gericht ist es auch verwehrt, selbst eine Zweckbestimmung der per diems
dergestalt vorzunehmen, dass diese - zumindest teilweise - zur Abdeckung von
Kosten für Verpflegung und Unterkunft bestimmt sind. Dem steht zum einen das
Schreiben vom 10.03.2003 entgegen, zum anderen ist es dem Gericht auch nicht
möglich, eine entsprechende Zweckbestimmung in einer bestimmten Höhe der
gezahlten per diems festzulegen. Ohne entsprechende eindeutige Hinweise der EU-
Kommission ist eine Orientierung z. B. an den seitens der Vereinten Nationen
gezahlten Gelder für Unterkunfts- und Verpflegungskosten nicht möglich.

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Auch die vom Kläger vorgetragene andere Handhabung der Anrechnung von per
diems auf den Auslandsverwendungszuschlag in anderen Missionsgebieten, verhilft
seinem Begehren nicht zum Erfolg. Wenn die Fälle tatsächlich vergleichbar wären,
wäre nach den obigen Ausführungen eine ungekürzte Auszahlung des
Auslandsverwendungszuschlags rechtswidrig; ein Anspruch des Klägers auf
Gleichbehandlung im Unrecht besteht aber nicht.
Die Anrechnung der nicht weiter definierten per diems auf den
Auslandsverwendungszuschlag entspricht auch der erklärten Absicht des
Gesetzgebers, die mit der Änderung des § 58 a Abs. 4 S. 5 BBesG verfolgt wurde.
Da in der Vergangenheit die gleichzeitige Gewährung eines
Auslandsverwendungszuschlages (sowie gegebenenfalls auch von Trennungsgeld)
und der gezahlten nicht anrechenbaren Tagegelder neben der Inlandsbesoldung zu
einer erheblich überdimensionierten Abgeltung der besonderen Umstände der
Auslandsverwendung führte, erschien dem Gesetzgeber die Anrechnung
entsprechender Tagegelder geboten, soweit sie nicht für Unterkunft und Verpflegung
gewährt wurden. In der Gesetzesbegründung (Bundestagsdrucksache 15/2944 S. 8)
ist dazu ausgeführt: „Eine Änderung des § 58 a BBesG ist erforderlich, da der
bisherige Gesetzestext das Merkmal der Zweckidentität für die Anrechnung
voraussetzte. Dies hat in der Vergangenheit zu Anwendungs- und schließlich auch
zu Anrechnungsproblemen geführt. Durch die Änderung ist nun eine Prüfung der
Zweckidentität entbehrlich. Es kommt nur noch darauf an, dass von einem
auswärtigen Staat, eine über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung Leistungen
gewährt werden. Lediglich Leistungen für Unterkunft und Verpflegung sind nicht über
§ 58 a BBesG anzurechnen, weil es sich nicht um besoldungsrechtliche, sondern um
reisekostenrechtliche Leistungen handelt. Insoweit hat der Hinweis auf Unterkunft
und Verpflegung klarstellende Funktion."

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Rechtliche Bedenken gegen diese Anrechnungsmöglichkeit bestehen nicht. Der
Zweck des Auslandsverwendungszuschlages steht der Anrechnung nicht entgegen.
Mit dem Zuschlag sollen nämlich die mit dem Auslandseinsatz verbundenen
physischen und psychischen Belastungen und Gefahren für Leib und Leben
abgegolten werden, nicht aber die Kosten der allgemeinen Lebenshaltung. Damit
vereinbar ist, Leistungen Dritter, wenn sie die Kosten für Unterkunft und Verpflegung
decken, nicht auf den Auslandsverwendungszuschlag anzurechnen, aber nicht
dieser Zweckbestimmung unterliegende Leistungen zu berücksichtigen.

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Es fehlt auch jeder Anhaltspunkt für die Annahme, dass die Neuregelung des §
58 a Abs. 4 S. 5 BBesG gegen das Alimentationsprinzip oder die beamtenrechtliche
Fürsorgepflicht verstoßen könnten. Denn für die Zeit seines Einsatzes sind dem
Kläger Auslandstrennungsgeld und Auslandsübernachtungsgeld in Höhe von
ungefähr 10.700,00 Euro neben seinen Inlandsdienstbezügen gewährt worden.
Abschließend sei der Kläger auch noch auf Folgendes hingewiesen: Auch bei einer
Zweckbestimmung der per diems für Unterkunft und Verpflegung würde er mit hoher
Wahrscheinlichkeit nicht in dem von ihm begehrten Maße obsiegen. So werden bei
den Vereinten Nationen - mit Ausnahme des ersten Monats - bei den dortigen
Tagegelder nur 60,00 Euro für Unterkunft und Verpflegung angesetzt. Der bei den
per diems dann noch überschießende Betrag von 40,00 Euro wäre auf den
Auslandsverwendungszuschlag in Höhe von 66,47 Euro bzw. 53,69 Euro
anzurechnen, so dass dem Kläger lediglich 26,47 Euro bzw. 13,69 Euro pro
Kalendertag verblieben.

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Mangels des Anspruchs auf die begehrten 14.258,20 Euro ist auch der geltend
gemachte Zinsanspruch unbegründet.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Das Gericht hat keinen Anlaß gesehen, die Berufung gegen dieses Urteil
zuzulassen, da es die Zulassungsgründe des § 124 a VwGO nicht für gegeben
erachtet.

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