Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-11-28, Aktenzeichen 1 K 8241/01
ECLI:DE:VGK:2002:1128.1K8241.01.00

Tenor

Der Bescheid der RegTP vom 15. Oktober 2001 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand:

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Die Klägerin, die E. , bietet bestimmten Kundenkreisen Systemlösungen für
verschiedene Kommunikationsbedürfnisse, die individuell auf den jeweiligen Kunden
zugeschnitten sind, an. Derartige Systemlösungen werden in so genannten Telekom
Designed Network (TDN) - Verträgen vereinbart. Mit dem TDN-Vertrag übernimmt
die Klägerin die Pflicht, eine auf die Bedürfnisse des jeweiligen Kunden zugeschnit-
tene Systemlösung zu erarbeiten. Die eigentlichen Leistungen werden sodann auf-
grund eines eigenständigen Nutzervertrages bezogen. Die Klägerin schloss im Au-
gust 1999 mit dem Städtetag Baden-Württemberg einen TDN-Vertrag über eine
sprachorientierte Systemlösung, in dem sich die Klägerin dazu verpflichtete, ein TDN
zu errichten, durch das die Informations- und Kommunikationsstruktur der Vertrags-
partner technologisch, betrieblich und wirtschaftlich optimiert werden sollte. Im Rah-
men des Nutzervertrages sollten der Städtetag Baden-Württemberg sowie die kreis-
freien und kreisangehörigen Städte, Gemeinden sowie Gemeindeverbände in Baden-
Württemberg, deren Eigenbetriebe, wirtschaftliche Unternehmen und Datenzentralen
sowie sonstigen kommunalen Zusammenschlüsse und sonstigen Unternehmen, an
denen die kommunalen Körperschaften mit mehr als 50 % beteiligt sind, nutzungsbe-
rechtigt sein.
Im Juli 2001 leitete die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post
(RegTP) auf Betreiben eines Wettbewerbers der Klägerin ein Verfahren ein, als des-
sen Gegenstand u.a. die Feststellung des Merkmals "Angebot von Sprachtelefon-
dienst im Rahmen der Lizenzklasse 4 nach § 6 des Telekommunikationsgesetzes
(TKG)" im Sinne des § 25 Abs. 1 TKG bezeichnet wurde.

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Durch auf §§ 25 Abs. 1, 29 TKG gestützten - mit Rechtsbehelfsbelehrung verse-
henen -Bescheid vom 15. Oktober 2001 traf die RegTP folgende Aussagen:

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"1.	Die Entgelte und entgeltrelevanten Bestandteile der AGB für das
Angebot von Sprachkommunikation an Teilnehmer einer geschlos-
senen Benutzergruppe unterliegen nicht der Genehmigungspflicht
nach § 25 Abs. 1 TKG, sofern der Transport und die Vermittlung von
Sprache zwischen den Teilnehmern der jeweiligen geschlossenen
Benutzergruppe erfolgt (Binnenkommunikation).

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2.	Entgelte und entgeltrelevante Bestandteile der AGB für das Ange-
bot von Sprachkommunikation an Teilnehmer einer geschlossenen
Benutzergruppe unterliegen der Genehmigungspflicht nach § 25 Abs.
1 TKG, sofern der Transport und die Vermittlung von Sprache zwi-
schen den Teilnehmern der geschlossenen Benutzergruppe und Drit-
ten erfolgt (Außenkommunikation).

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3.	Soweit die Betroffene Verträge über Telekommunikationsdienstlei-
tungen für geschlossene Benutzergruppen abgeschlossen hat bzw.
noch abschließt, die nicht genehmigte Entgelte für die Erbringung
von Sprachtelefondiensteleistungen zwischen Teilnehmern der jewei-
ligen Benutzergruppe und Dritten enthalten, sind diese nur mit der
Maßgabe wirksam, dass ein genehmigtes Entgelt an die Stelle des
vereinbarten Entgeltes tritt.

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4.	Für den Fall, dass die Betroffene für die Erbringung von Außen-
kommunikation andere als die genehmigten Entgelte vereinbart hat,
wird ihr aufgegeben, ihre Verträge über geschlossene Benutzergrup-
pen diesbezüglich unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 31. De-
zember 2001 anzupassen...."

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Zur Begründung des Bescheides führte die RegTP aus, eine Ermächtigung zur
Feststellung der Genehmigungspflicht von Entgelten im Sprachtelefondienst ergebe
sich trotz fehlender ausdrücklicher Regelung aus dem Zweck der Genehmigungsre-
gelung des § 25 Abs. 1 TKG. Diesem Zweck entspreche es, wenn sie, die RegTP,
die strittige Genehmigungspflicht durch Verwaltungsakt feststelle. Es sei zweifelhaft,
ob die Nutzer des TDN Komm BW-Vertrages überhaupt die Voraussetzungen für die
Bildung einer geschlossenen Benutzergruppe erfüllten. Die Beschlusskammer sei zu
der Überzeugung gelangt, dass bevor über einzelne Vertragsgestaltungen für "Ge-
schlossene Benutzergruppen" entschieden werden könne, auf Grund des Fehlens
einer Legaldefinition im TKG eine grundsätzliche Klärung herbeigeführt werden müs-
se, wie der Begriff der "geschlossenen Benutzergruppe" im Sinne des § 3 Ziffer 19
TKG auszulegen sei (Seite 7, Mitte, Seite 13, unter Ziffer II, 2. des Bescheides). In
diesem Zusammenhang bestünden grundsätzlich keine Bedenken dagegen, dass
sich auch Städte, Gemeinden oder Gemeindeverbände zu einer geschlossenen Be-
nutzergruppe zusammenschlössen, sofern zwischen ihnen aufgrund dauerhafter
gemeinsamer gesetzlicher Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Erfüllung ho-
heitlicher Aufgaben ein entsprechendes Kommunikationsbedürfnis bestehe. Die Be-
schlusskammer werde die Voraussetzungen für das Vorliegen einer geschlossenen
Benutzergruppe sowie die erforderliche Anpassung der Entgelte einzelfallbezogen
überprüfen (Seite 18 des Bescheides).

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Die Klägerin hat am 09. November 2001 Klage erhoben: Dem angefochtenen
Bescheid mangele es an der Verwaltungsaktsqualität. Als Ermächtigungsgrundlage
komme zudem weder § 29 noch § 25 Abs. 1 TKG in Betracht. Da das Entgeltregulie-
rungsverfahren ein Antragsverfahren sei, könne auch die Klärung von Rechtsfragen,
die an sich Bestandteil eines Regulierungsverfahrens nach § 25 Abs. 1 TKG seien,
nur auf Antrag der Klägerin erfolgen.
In der Sache sei die Außenkommunikation zwischen Teilnehmern einer
geschlossenen Benutzergruppe und Dritten nicht Sprachtelefonie im Sinne des § 3
Ziffer 15 TKG.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der RegTP vom 15. Oktober 2001
aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Ansicht, der angefochtene Bescheid sei materiell als Verwaltungsakt
zu qualifizieren. In Ziffern 1 und 2 werde verbindlich die Frage der Abgrenzung von
Binnen- und Außenkommunikation geschlossener Benutzerguppen sowie die Frage
der Genehmigungspflicht der entsprechenden Entgelte geregelt. Ziffern 3 und 4
träfen konkrete Aussagen zur Wirksamkeit der abgeschlossenen Verträge über
Telekommunikationsdienstleistungen für geschlossene Benutzergeruppen. Dass der
Bescheid einen Einzelfall regele, folge daraus, dass er an die Klägerin gerichtet sei
und ein konkretes Verwaltungsrechtsverhältnis zwischen Klägerin und Beklagter
sowie einen konkret individualisierbaren Lebenssachverhalt erfasse. Dass das
Verwaltungsverfahren anlässlich des Verfahrens über TDN Komm BW eingeleitet
worden sei, erhöhe noch den Konkretisierungsgrad. Der Bescheid enthalte eine
verbindliche Feststellung der Rechtslage in einem Einzelfall. Dass die Klägerin eine
Vielzahl von - der RegTP hinsichtlich der Details nicht einmal bekannten - Verträgen
abgeschlossen habe, ändere nichts am Vorliegen eines konkreten Einzelfalls. Ihre
Befugnis zur isolierten Feststellung eines genehmigungspflichtigen
Entgelttatbestandes umfasse auch die vorliegend getroffene Feststellung. Diese sei
geeignet, Rechtssicherheit herbeizuführen, auch wenn die konkrete
Vertragsgestaltung nicht bekannt sei. Im Übrigen wünsche die Klägerin selbst
derartige, von isolierten Fallgestaltungen losgelöste Feststellungen ausdrücklich.
Zudem habe eine völlige Entkoppelung der Grundsatzfragen weg von den
betroffenen Vertragsgestaltungen nicht stattgefunden, auch wenn sich der Bescheid
zu Detailpositionen nicht verhalte.
Die unter Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides getroffene Feststellung zur Außen-
kommunikation von Mitgliedern geschlossener Benutzergruppen mit Dritten sei
sachlich richtig; insofern handele es sich um Sprachtelefonie mit der Folge, dass die
betreffenden Entgelte der Genehmigungspflicht nach § 25 Abs. 1 TKG
unterlägen.

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Die Kammer hat durch Beschluss vom 13. Dezember 2001 - 1 L 2442/01 - die
aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten - auch im Verfahren 1 L 2242/01 - und der von der RegTP vorgelegten
Verwaltungsvorgänge verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat Erfolg.

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Sie ist zunächst zulässig.
Insbesondere steht der Klägerin das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis zur Seite,
obwohl der angefochtene Bescheid vom 15. Oktober 2001 materiell keinen Verwal-
tungsakt im Sinne des § 35 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) darstellt,
wie noch auszuführen sein wird.
Der genannte Bescheid ist jedoch aufgrund seiner Form sowie der enthaltenen
Rechtsbehelfsbelehrung als formeller Verwaltungsakt zu qualifizieren, durch den ein
Rechtsschein gesetzt wird, gegen den sich der Betroffene mit der Anfechtungsklage
wehren kann,

20

vgl. hierzu: Stelkens/Bonk/Sachs,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage, § 35, Rdn.
14.

21

Die Klage ist auch begründet.

22

Der Bescheid der RegTP vom 15. Oktober 2001 ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO).

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Der angefochtene Bescheid, der zwar ausweislich seiner Begründung,
derzufolge er einen feststellenden Verwaltungsakt darstellen soll (vgl. Seite 13, unter
Ziffer II. 1. c des Bescheides), sowie der beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung - wie
ausgeführt - als formeller Verwaltungsakt einzuordnen ist, ist inhaltlich nicht als
Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG zu qualifizieren.
Wegen des von ihm dennoch als formellen Verwaltungsakt erzeugten negativen
Rechtsscheins,

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vgl. hierzu: Stelkens/Bonk/Sachs, a a.O.

25

unterliegt er jedoch der Aufhebung.
Feststellende Verwaltungsakte sind solche, durch die als Ergebnis eines
behördlichen Subsumtionsvorganges rechtserhebliche Eigenschaften in Bezug auf
einen Einzelfall verbindlich festgestellt oder abgelehnt werden,

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vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, § 35, Rdn. 142.

27

Vorliegend fehlt es dem angefochtenen Bescheid jedenfalls an einer solchen
verbindlichen Feststellung bezüglich eines Einzelfalles und damit am für einen
materiellen Verwaltungsakt gemäß § 35 VwVfG konstitutiven Regelungscharakter.
Vielmehr hat sich die RegTP im angefochtenen Bescheid anlässlich einer
Beschwerde eines Mitbewerbers der Klägerin bezüglich des von ihr mit dem
Städtetag Baden-Württemberg geschlossenen Vertrages über das TDN Komm BW
allgemein - gewissermaßen leitsatzartig - dazu verhalten, nach welchen Kriterien
ihrer Ansicht nach das Vorliegen einer die Annahme von Sprachtelefondienst im
Sinne der §§ 25 Abs. 1, 3 Ziffern 15 und 19 TKG ausschließenden "geschlossenen
Gruppe" zu ermitteln sei. Den in Ziffern 1 und 2 des Bescheidtenors erfolgten
Ausführungen ist insoweit nicht zu entnehmen, ob die von der Klägerin für im
Rahmen des TDN Komm BW erbrachte Leistungen erhobenen Entgelte der
Genehmigungspflicht durch die RegTP unterliegen sollen. Dies ist ebenso wenig aus
der Begründung des angefochtenen Bescheides zu ersehen. Ausweislich der
Bescheidbegründung wollte die RegTP auf Grund des Fehlens einer Legaldefinition
im TKG eine grundsätzliche Klärung herbeiführen, wie der Begriff der
"geschlossenen Benutzergruppe" auszulegen sei (vgl. Seite 7, Mitte, Seite 13, unter
Ziffer II, 2. des Bescheides). Den folgenden Ausführungen lässt sich sodann jedoch
nicht entnehmen, wie in diesem Zusammenhang - nach Auffassung der RegTP - die
konkrete Vertragsgestaltung des TDN Komm BW zu bewerten sei, d.h. ob der von
diesem Vertrag erfasste Kundenkreis eine geschlossene Benutzergruppe darstellt
oder nicht (vgl. Seiten14/15) bzw. ob die im Rahmen dieses Vertragsverhältnisses
von der Klägerin erhobenen Entgelte der ex-ante-Regulierung nach § 25 Abs. 1 TKG
unterliegen sollen oder nicht. Im Gegenteil führt die RegTP ausdrücklich aus, die -
einer verbindlichen Feststellung des etwaigen Vorliegens eines
genehmigungspflichtigen Entgelts denknotwendig vorangehende - Überprüfung der
Voraussetzungen für das Vorliegen einer geschlossenen Benutzergruppe erst noch
künftig einzelfallbezogen durchführen zu wollen (vgl. Seite 18 des Bescheides).

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Damit trifft der Bescheid vom 15. Oktober 2001 gerade keine verbindliche
Feststellung der Rechtslage in einem Einzelfall.

29

Zwar mag sich unter Berücksichtigung des Gegenstandes des dem
Bescheiderlass vorangegangenen Beschlusskammerverfahrens ein Bezug zu einem
realen Sachverhalt und einem konkreten Einzelfall sowie daraus folgend zu
konkreten Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten herstellen lassen,

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vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom
13. März 2002 - 13 B 32/02 -,

31

jedoch vermag dies nicht darüber hinwegzuhelfen, dass die RegTP es in dem
angefochtenen "Bescheid" vermieden hat, eine Schlussfolgerung aus ihren
Ausführungen zu den tatbestandlichen Voraussetzungen des Vorliegens einer
geschlossenen Benutzergruppe zu ziehen und zu regeln, ob nun die Nutzer des TDN
Komm BW eine solche darstellen oder nicht.

32

Da die Ziffern 3 und 4 des Bescheidtenors in untrennbarem Zusammenhang mit
den Ziffern 1 und 2 stehen, teilen sie deren rechtliches Schicksal.

33

Darüber hinaus ist der angefochtene Bescheid der RegTP auch materiell
rechtswidrig, da die Behörde zu einer Feststellung wie der getroffenen - wollte man
sie als materiellen Verwaltungsakt qualifizieren -, die eine Vielzahl denkbarer
Vertragskonstellationen für Systemlösungen betreffen soll, nicht befugt ist.

34

Zwar besitzt die RegTP grundsätzlich die Befugnis zum Erlass eines
feststellenden Verwaltungsakts zur Frage des Vorliegens eines
genehmigungspflichtigen Entgelts, wobei die Ermächtigungsgrundlage sich auch
ohne ausdrückliche Formulierung aus der Genehmigungspflicht gemäß § 25 Abs. 1
TKG, der Genehmigungsermächtigung gemäß § 27 Abs. 1 Satz 1 TKG sowie der
Aufsichtsaufgabe der Regulierungsbehörde gemäß § 71 TKG ergibt,

35

vgl. etwa: Urteil der Kammer vom 06. April 2000 -
1 K 7606/97 -, Juris, OVG NRW, Beschlüsse vom
05. Juli 2000 - 13 B 2019/99 -, vom 24. August 2000
- 13 B 112/00 - und vom 27. November 2001 - 13 A
2940/00 -.

36

Diese Befugnis zum Erlass feststellender Verwaltungsakte dient der Erlangung
alsbaldiger Rechtssicherheit und der Vermeidung wirtschaftlicher Risiken,

37

vgl. OVG NRW, a.a.O.

38

Aus dieser Zielsetzung ergibt sich nach Auffassung der Kammer, dass Inhalt
eines solchen feststellenden Verwaltungsakts jeweils nur eine konkrete
Vertragsgestaltung sein kann, für die verbindlich die Frage der
Genehmigungspflichtigkeit des Entgelts geregelt wird.
Die im vorliegenden Bescheid erfolgten Ausführungen sind indes aufgrund ihrer
Allgemeinheit gerade nicht geeignet, Rechtssicherheit herbeizuführen, da weder für
das Vertragswerk TDN Komm BW, das Anlass für den Bescheid war, noch für
andere denkbare Vertragsgestaltungen für Systemlösungen abschließend über die
Frage des Vorliegens einer geschlossenen Benutzergruppe bzw. die
Genehmigungspflichtigkeit des Entgelts befunden wird.
Die im streitgegenständlichen Bescheid unter Ziffern 1 und 2 getroffenen
Ausführungen sind damit von der Ermächtigungsgrundlage nicht gedeckt.

39

Für die in Ziffern 3 und 4 des Bescheidtenors erfolgten Regelungen gilt das oben
Gesagte sinngemäß.

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO i.V.m. § 709 der Zivilprozessord-
nung (ZPO).