Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-21, Aktenzeichen 7 K 850/03
ECLI:DE:VGK:2006:0221.7K850.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch die Beklagte durch Sicherheitsleistung in Höhe des
Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in
dieser Höhe leistet.

1

Tatbestand:
Am 29. September 1999 stellte die Klägerin den Antrag auf Zulassung ihres
homöopathischen Arzneimittels D. N (Tabletten). Als arzneilich wirksame
Bestandteile nach Art und Menge waren angegeben:

2

„In 1 Tablette sind verarbeitet:
Hypericum perforatum Ø	6 mg
Cimifuga racemosa Ø	6 mg
Sanguinaria canadensis dil. D3	4 mg
Lachesis mutus dil. D8	4 mg"

3

In der beigefügten Qualitätsdokumentation wurde zur Kontrolle der
Ausgangsstoffe im Hinblick auf die Reinheitsprüfung ausgeführt, dass die mikrobielle
Reinheit der Monographie des Europäischen Arzneibuchs Ph. Eur. 5.1.4, Kategorie 3
B entspreche. Die Höchstmengen an Aflatoxinen hielten die Vorschriften der
Aflatoxinverordnung wie auch der Aflatoxin-Verbotsverordnung ein. Auch im Hinblick
auf Pflanzenschutzrückstände sowie Schwermetalle würden die zulässigen
Grenzwerte nicht überschritten.

4

Im analytischen Gutachten von Dr. H. G. vom 10. September 1999 wurde
ausgeführt, dass der Herstellungsgang den Vorschriften 4a, 16.3 und 9 des
Homöopatischen Arzneibuchs (HAB) folge. Die verwendeten Wirkstoffe entsprächen
zudem den Monographien des HAB.

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Mit Mängelschreiben vom 31. Juli 2001 wurden der Klägerin von der Beklagten
die fachlichen Stellungnahmen übersandt und eine Frist von zwei Monaten zur
Beseitigung der dort aufgezeigten Mängel gesetzt.

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In der Stellungnahme zur pharmazeutischen Qualität wurde u.a. Folgendes
ausgeführt: Es sei zu belegen, wie sichergestellt werde, dass die Anforderungen der
Aflatoxin-Verbotsverordnung für die arzneilich wirksamen Bestandteile Sanguinaria
canadensis und Lachesis mutus eingehalten werden. Für den Bestandteil Lachesis
mutus sei zudem die Abwesenheit jeglicher pathogener Agenzien nach der
Monographie „Homöopathische Zubereitungen" des Europäischen Arzneibuchs
glaubhaft zu beweisen. Es seien entsprechende Unterlagen vorzulegen. Der
Herstellungsprozess sei bezüglich einer Inaktivierung möglicher pathogener
Agenzien viralen Ursprungs durch Spiken mit einer ausreichenden Anzahl
unterschiedlicher geeigneter Modellviren zu validieren. Dies ergebe sich aus der
„Note for Guidance on Virus Validation Studies: the Design, Contribution and
Interpretation of Studies Validating the Inactivation and Removal of Viruses;
CPMP/BWP/268/95 (1.1), Final". Schließlich seien die als Identitätsprüfung für das
Endprodukt angeführten Fingerprint HPLC unzureichend.

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Mit Stellungnahme vom 27. September 2001 wies die Klägerin u.a. darauf hin,
dass Prüfungen auf Aflatoxine nur an getrockneten, schimmelverdächtigen
Ausgangsdrogen, nicht aber an Frischpflanzen oder Schlangengiften wie Lachesis
D8 durchgeführt würden. Zugleich legte die Klägerin eine Risikobewertung für den
Bestandteil Lachesis mutus bei, welcher von der Deutschen Homöopathischen Union
(DHU), von der dieser Bestandteil bezogen werde, erstellt worden sei. Weiterhin
führte die Klägerin aus, dass eine den Vorgaben des BfArM genügende, validierte
Abreicherung durch die homöopathische Potenzierung von Glyzerol bzw. Ethanol
43% M/M wohl nicht stattfinde. Bei der bestimmungsgemäßen Anwendung des
klägerischen Arzneimittels sei ein Sicherheitsabstand von 10 Zehnerpotenzen zu
einer potentiellen Gefährdung entsprechend den Vorgaben der Beklagten gegeben.

8

Mit Bescheid vom 10. Dezember 2001 versagte die Beklagte die Zulassung. Zur
Begründung wurde darauf hingewiesen, dass den beanstandeten Mängeln nicht
innerhalb der gesetzten Frist abgeholfen worden sei. U. a. würde nach wie vor der
Nachweis der Einhaltung der Grenzwerte der Aflatoxin-Verbotsverordnung fehlen.
Den Anforderungen der Monographie „Homöopathische Zubereitung" des
Europäischen Arzneibuches im Hinblick auf die Abwesenheit jeglicher pathogener
Agenzien entsprächen die vorgelegten Unterlagen für den Bestandteil Lachesis
mutus nur in Teilaspekten. Es fehle insbesondere eine Validierung des
Herstellungsprozesses bezüglich einer Inaktivierung möglicher pathogener Agenzien
viralen Ursprungs durch Spiken mit einer ausreichenden Anzahl unterschiedlicher
geeigneter Modellviren.

9

Am 09. Januar 2002 erhob die Klägerin Widerspruch, den sie u. a. dahingehend
begründete, dass die Abwesenheit pathogener Agenzien für den Bestandteil
Lachesis mutus ausreichend belegt sei. Dies ergebe sich aus einem
Lieferantenzertifikat der Ausgangsverdünnung der DHU in Karlsruhe sowie aus einer
zusammenfassenden Risikobewertung des tierischen Ausgangsmaterials. Auch
ergebe sich dies aus dem mit Schreiben vom 27. September 2001 vorgelegten BSE-
Bewertungsschema.

10

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 16. Januar
2003 zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Versagung auf Grundlage
des § 25 Abs. 4 Satz 2, Abs. 2 Satz 1 Nr. 1, 2 und 3 AMG erfolgt sei. Es seien nicht
alle beanstandeten Mängel des Mängelschreibens innerhalb der gesetzten Frist von
zwei Monaten beseitigt worden. Der Zulassungsantrag sei unvollständig, das
Arzneimittel sei nicht nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen
Erkenntnisse geprüft und das Arzneimittel weise nicht die nach den anerkannten
pharmazeutischen Regeln angemessene Qualität auf. Es sei nach wie vor nicht der
Nachweis der Einhaltung der Vorschriften der Aflatoxin-Verbotsverordnung erbracht.
Im Hinblick auf die Abwesenheit pathogener Agenzien genüge die mit dem
Mängelschreiben vorgelegte Berechnung nicht, da das für die Ermittlung des Risikos
einer Übertragung von TSE bewährte Schema hier weder direkt noch analog
angewendet werden könne.

11

Die Klägerin hat am 13. Februar 2003 Klage erhoben, zu deren Begründung sie
Folgendes ausführt: Die Beklagte berufe sich zu Unrecht auf die Ausschlusswirkung
des § 25 Abs. 4 Satz 4 AMG. Diese Vorschrift sei erst mit der 10. AMG-Novelle in
das AMG aufgenommen worden und am 12. Juli 2000 in Kraft getreten. Hätte die
Beklagte den Antrag der Klägerin vom 27. September 1999 in der gesetzlich
vorgeschriebenen Sieben-Monats-Frist beschieden, hätte diese Vorschrift überhaupt
nicht Anwendung finden können. Sie sei wegen des Ausschlusses späteren
Vorbringens zudem rechtsstaatlich bedenklich.

12

Eine Viral-Safety-Studie sei für die starken Verdünnungen, wie sie in dem
homöopathischen Arzneimittel vorkommen, überzogen. Die Verdünnung sei so stark,
dass nur wenige Moleküle übrigblieben. Der verwendete Ethanol sei zudem
antiseptisch. Die mit dem Mängelbeseitigungsschreiben vom 27. September 2001
vorgelegte Risikobewertung für Lachesis mutus sei von der Beklagten außer Acht
gelassen worden. Diese Risikobewertung habe den Nachweis der Abwesenheit
pathogener Agenzien in ausreichendem Maße erbracht.

13

Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10. Dezember 2001 in
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 16. Januar 2003 zu verpflichten,
den Antrag der Klägerin auf Zulassung des Fertigarzneimittels D. N
unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
bescheiden.

15

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

17

Sie trägt ergänzend zu ihrem Vorbringen im Verwaltungs- und
Widerspruchsverfahren Folgendes vor: Im Hinblick auf die Einhaltung der Aflatoxin-
Verbotsverordnung wie auch des Nachweises der Abwesenheit jeglicher pathogener
Agenzien sei darauf hinzuweisen, dass die Anforderungen auch für die von der
Klägerin in Anspruch genommenen starken Verdünnungen gelten. Dies folge
beispielsweise für die Abwesenheit pathogener Agenzien daraus, dass die
entsprechenden Anforderungen speziell in der Monographie „Homöopathische
Zubereitungen" des Europäischen Arzneibuches enthalten sei.

18

Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen
auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten.

19

Entscheidungsgründe:

20

Die zulässige Verpflichtungsklage ist unbegründet. Der versagende Bescheid
vom 10. Dezember 2001 und der Widerspruchsbescheid vom 16. Januar 2003 sind
rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Zulas-
sungsantrags.

21

Auf den Antrag des pharmazeutischen Unternehmers ist die Zulassung für ein
Arzneimittel gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 AMG zu erteilen, wenn kein Versagungsgrund
nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Besteht nach Ansicht der Behörde ein solcher
Versagungsgrund, so hat sie in der Regel gemäß § 25 Abs. 4 Satz 1 und 2 AMG die
Beanstandung auszusprechen und dem Antragsteller eine angemessene Frist zu
deren Beseitigung zu setzen. Erst wenn diese Frist fruchtlos verstreicht, ist gemäß
Satz 3 dieser Vorschrift die Versagung auszusprechen.

22

Die Beklagte hat sich zu Recht im Mängelschreiben vom 31. Juli 2001 im
Hinblick auf den Wirkstoff lachesis mutus D 8 auf die unzureichende Kontrolle der
Ausgangsstoffe berufen. Den beanstandeten Mängeln hat die Klägerin nicht
innerhalb der gesetzten Frist abgeholfen, sodass die Zulassung aufgrund der
Vorschrift des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG zu versagen war.

23

Gemäß dieser Vorschrift ist die Zulassung zu versagen, wenn das Arzneimittel
nicht nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse
ausreichend geprüft worden ist. Der Umfang der danach erforderlichen Prüfungen
ergibt sich u. a. aus den Arzneibüchern (Europäisches Arzneibuch, Deutsches
Arzneibuch oder Homöopathisches Arzneibuch). Diese enthalten gemäß § 55 Abs. 1
Satz 1 AMG eine Sammlung anerkannter pharmazeutischer Regeln u. a. über die
Prüfung von Arzneimitteln und der bei ihrer Herstellung verwendeten Stoffe. Die in
den Arzneibüchern enthaltenen pharmazeutischen Regeln genießen den Charakter
von antizipierten Sachverständigengutachten und können gerichtlich nur mit dem
substantiierten Vorbringen angegriffen werden, dass sie nicht (mehr) dem
gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse entsprechen.

24

Vgl. OVG Berlin, Beschluss vom 4. April 2001 - 5 N 13.00 -.

25

Des Weiteren ergibt sich der erforderliche Prüfungsumfang aus sog. Leitlinien
(Guidelines) gemeinschaftsrechtlichen Ursprungs. Diese von der Kommission der
Europäischen Union oder der Europäischen Arzneimittelbehörde (EMEA)
herausgegebenen Leitlinien genießen zwar keine unmittelbare rechtliche
Bindungswirkung. Sie spiegeln aber wieder, was auf europäischer Ebene dem
gegenwärtigen bzw. dem zum Zeitpunkt ihrer Erstellung geltenden Stand der
wissenschaftlichen Erkenntnisse entspricht.

26

Vgl. OVG Berlin, Urteil vom 25. November 1999 - 5 B 11.98 - sowie das
Urteil der Kammer vom 24. Januar 2006 - 7 K 7013/03 -, letzteres noch nicht
rechtskräftig.

27

Nach der Monographie des Europäischen Arzneibuchs „Homöopathische
Zubereitungen" in der zum Zeitpunkt des Mängelschreibens geltenden Fassung (Ph.
Eur. 1999, 1038) war in homöopatischen Zubereitungen für tierische Ausgangsstoffe
die Abwesenheit jeglicher pathogener Agenzien glaubhaft zu erweisen. Anders als
die gegenwärtige Fassung dieser Monographie (Ph. Eur. 5.0/1038), welche verlangt
aufzuzeigen, „dass die Herstellungsverfahren einen Schritt oder mehrere Schritte
einschließen, der/die erwiesenermaßen infektiöse Agenzien eliminiert/en oder
inaktiviert/en", führte die 1999er Fassung nicht näher aus, wie der Nachweis der
Abwesenheit pathogener Agenzien zu erbringen sei. Insoweit kann allerdings auf die
Leitlinie des EMEA-Ausschusses für Arzneimittelspezialitäten (CPMP)
CPMP/BWP/268/95 vom 14. Februar 1996 (Leitlinie zu Virusvalidierungsstudien:
Design, Beitrag und interpretation von Validierungsstudien zur Inaktivierung und
Beseitigung von Viren) hingewiesen werden, welche von der Beklagten in den
entscheidenden Passagen in einer deutschen Übersetzung vorgelegt worden ist.

28

Die Maßgeblichkeit des Europäischen Arzneibuchs und der gemeinschafts-
rechtlichen Leitlinie steht auch in Übereinstimmung mit dem Homöopatischen Arznei-
buch in der Fassung vom 19. Juni 2003. Dort wird für in homöopatischen Arznei-
mitteln verwendete tierische Ausgangsstoffe festlegt, dass diese den Anforderungen
der Monographie des Europäischen Arzneibuchs „Homöopathische Zubereitungen"
entsprechen müssen und dass weiterhin die Anforderungen der geltenden Richtlinien
der zuständigen Behörden und der Europäischen Union einzuhalten sind (HAB 2003,
H 5.2.4 Tiere).

29

Aus der genannten Leitlinie zu Virusvalidierungsstudien ergibt sich, dass es zum
Nachweis der Abwesenheit infektiöser Viren der Durchführung von
Virusvalidierungsstudien bedarf. Diese sind derart durchzuführen, dass ein Virus
absichtlich dem Material verschiedener Herstellungsschritte hinzugegeben wird
(„spiking") und die Entfernung oder Inaktivierung dessen während des folgenden
Einzelschrittes oder der folgenden Schritte gemessen wird (Punkte 3.1 und 5.1).
Entsprechende Studien hat die Klägerin nicht durchgeführt. Den
Zulassungsunterlagen ist lediglich die Angabe der Klägerin zu entnehmen, dass die
mikrobielle Reinheit der Monographie des Europäischen Arzneibuchs
„Mikrobiologische Qualität pharmazeutischer Zubereitungen" (Ph. Eur. 5.1.4,
Kategorie 3 B) entspreche und dass die Vorschriften 4a, 16.3 und 9 sowie die
Einzelstoffmonographien des Homöopatischen Arzneibuchs (HAB) eingehalten
würden.

30

Der genannte Teil der Monographie des Europäischen Arzneibuchs, welches der
Kammer in der Fassung vom 15. August 2002 vorliegt, bezieht sich jedoch nicht auf
Viren, sondern nur auf Bakterien. Auch sind dort keine Validierungsstudien mit sog.
Spiken vorgesehen. Diese ergeben sich auch nicht aus den genannten
Herstellungsvorschriften oder der Einzelstoffmonographie zu lachesis mutus des
Homöopatischen Arzneibuchs. Auch die zur Mängelbeseitigung vorgelegte
Risikobewertung der Deutschen Homöopathischen Union enthält keine
entsprechenden Angaben.

31

Der Klägerin ist es auch nicht gelungen aufzuzeigen, dass diese, unzweifelhaft
nicht erfüllten Anforderungen nicht dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen
Erkenntnisse entsprechen oder dass die Abwesenheit pathogener Agenzien auf
andere, in gleichem Maße wissenschaftlich fundierte Weise nachgewiesen ist.

32

Zunächst ist der Einwand der Klägerin ohne Belang, dass wegen der starken
Verdünnung des Arzneimittels (D 8 = 1 : 100.000.000) ohnehin nur einige Moleküle
des Ausgangsmaterials in dem Arzneimittel vorhanden seien. Diese Argumentation
verkennt, dass sich die aufgezeigten Prüfungsanforderungen des Europäischen und
des Homöopathischen Arzneibuchs gerade an homöopathische Arzneimittel wenden,
die üblicherweise in starken Verdünnungen verwendet werden.

33

Sodann ist der Klägerin auch nicht der gleichwertige Nachweis auf andere Art
und Weise gelungen, aus dem sich die Abwesenheit pathogener Agenzien ergibt.
Das gilt namentlich für die mit Schreiben vom 27. September 2001 vorgelegte
Risikobewertung für den Stoff lachesis mutus durch die Deutsche Homöopathische
Union. Dort wird lediglich ausgeführt, dass eine Kontamination des Schlangengifts
durch Viren und eine Übertragung der Viren von der Schlange auf den Menschen
bislang nicht bekannt sei, während im Übrigen verschiedene Viren in
unterschiedlichen Organen der Schlange nachgewiesen worden seien. Schließlich
wird erläutert, dass es „eindeutige Hinweise" gebe, dass das Schlangegift auch für
Viren ein äußerst unwirtliches Medium sei.

34

Die hierzu angestellten theoretischen Überlegungen können nicht mit der durch
die Leitlinie CPMP/QWP/265/95 geforderten Eliminierung möglicher Viren durch die
Vornahme hierzu bestimmter Herstellungsschritte gleichgesetzt werden. Eine ebenso
valide Sicherheit der Abwesenheit pathogener Agenzien wird hierdurch nicht
gewährleistet. Das ergibt sich schon aus der verwendeten Formulierung, wonach es
„eindeutige Hinweise" auf die antiviralen Eigenschaften des Schlangengifts gebe.
Entscheidend ist zudem, dass die geforderte Eliminierung unabhängig von einem
tatsächlichen Befall mit Viren ein aktives Tun des pharmazeutischen Unternehmers
verlangt, das die Abwesenheit pathogener Agenzien sicherstellt. Dem kann eine
zwar wissenschaftlich begründete aber dennoch nur theoretische Überlegung zur
Wahrscheinlichkeit des Befalls mit Viren nicht gleichkommen.

35

Schließlich kann auch dem mit Schreiben vom 27. September 2001 vorgelegten
BSE-Bewertungsschema kein ausreichender Hinweis auf die Abwesenheit
pathogener Agenzien entnommen werden. Es fehlt insoweit jegliche
wissenschaftliche Erklärung, in welchem Ausmaß Erkenntnisse aus der BSE-
Bewertung auf die hier streitgegenständliche Frage übertragbar sind.

36

Das Gericht muss sich nicht mit der Frage befassen, ob die Klägerin nach der
Bekanntgabe des Versagungsbescheids den erforderlichen Nachweis der
Abwesenheit pathogener Agenzien noch erbracht hat. Denn die Nachreichung von
Unterlagen nach Ablauf dieser Frist ist gemäß § 25 Abs. 4 Satz 4 AMG
ausgeschlossen und die Zulassung nach Satz 3 dieser Vorschrift zwingend zu
versagen. Diese Regelung begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
Sie wurde mit der 10. AMG-Novelle eingefügt und ist am 12. Juli 2000 in Kraft
getreten. Sie war daher von der Beklagten ab diesem Zeitpunkt zu beachten. Ob die
Beklagte dadurch rechtsfehlerhaft gehandelt hat, dass sie entgegen § 27 Abs. 1
AMG nicht innerhalb von sieben Monaten und damit vor In-Kraft-Treten der 10. AMG-
Novelle über den Zulassungsantrag entschieden hat und ob sich hieraus eventuelle
Sekundäransprüche der Klägerin ergeben können, ist dabei für den streit-
gegenständlichen Anspruch auf Erteilung der Zulassung irrelevant.

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In der anzuwendenden Regelung des § 25 Abs. 4 AMG in der Fassung des
Zehnten Gesetzes zur Änderung der Arzneimittelgesetzes (BGBl. I S. 1002) vermag
das Gericht keine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin zu erblicken. Nach der
amtlichen Begründung zu der genannten Vorschrift,

38

vgl. Bundesrats-Drucksache 565/99 vom 15. Oktober 1999, S. 12 f.,

39

dient die Regelung vor allem der Straffung des Zulassungsverfahrens. Auch
wegen des ständig fortschreitenden wissenschaftlichen Erkenntnisstandes sollen
danach zur Vermeidung von wiederholenden Bearbeitungen des Zulassungsantrags
sowohl durch die Behörde als auch durch den pharmazeutischen Unternehmer
möglichst nur zulassungsreife Anträge gestellt werden, die allenfalls kleinere Mängel
aufweisen, die innerhalb der gesetzlichen Maximalfrist von sechs Monaten behoben
werden können. Im Falle von Mängeln, die zeitaufwändigere Untersuchungen
erforderlich machen, hält die Bundesregierung nach der genannten amtlichen
Begründung die Stellung eines Neuantrags für das angemessene Mittel. Dies macht
deutlich, dass die Ausschlusswirkung des § 25 Abs. 4 Satz 4 AMG keinesfalls zu
einem Anspruchsverlust des Antragstellers führt, sondern dass dieser lediglich
gezwungen ist, anstatt der Nachbesserung während des laufenden
Verwaltungsverfahrens nach erfolgter Nachbesserung ein neues
Verwaltungsverfahren in Gang zu setzen. Gegenüber der Maxime der
Beschleunigung der Verfahren und der Erreichung größtmöglicher wissenschaftlicher
Aktualität der Antragsunterlagen erscheint dieser rein verfahrenstechnische Nachteil
für den pharmazeutischen Unternehmer eher unbedeutend.

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Auch die mit Schreiben vom 31. Juli 2001 gesetzte Frist zur Mängelbeseitigung
von zwei Monaten ist nicht zu beanstanden. Gemäß § 25 Abs. 4 Satz 2 AMG dient
die Frist dazu, dem Antragsteller Gelegenheit zu geben, beanstandeten Mängeln
abzuhelfen. Es ist nicht ersichtlich, dass die gesetzte Frist zur Beseitigung der
beanstandeten Mängel unangemessen kurz gewesen ist. Insbesondere ist von der
Klägerin weder im Verwaltungs- noch im Klageverfahren vorgetragen worden, dass
sie zur Beseitigung der Mängel bestimmte Maßnahmen ergreifen wollte, die einen
längeren Zeitraum erforderlich gemacht hätten.

41

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

42

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.