Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-11-24, Aktenzeichen 17 L 3190/04
ECLI:DE:VGD:2004:1124.17L3190.04.00

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 21. Oktober 2004 gegen die
abfallrechtliche Ordnungsverfügung der Antragsgegnerin vom 30. September 2004 wird wiederhergestellt.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 458.866,85 Euro festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Die Antragstellerin wehrt sich dagegen, mit ordnungsrechtlichen Mitteln von der
Antragsgegnerin dazu verpflichtet zu werden, von ihr benannte Einrichtungen zur
Sammlung von Pappe, Papier und Karton bis Ende 2008 mitzubenutzen und dafür
ein hoheitlich festgesetztes Entgelt zu entrichten.

4

Die Antragstellerin betreibt u. a. in Nordrhein-Westfalen ein Abholsystem für
private gebrauchte Verbrauchsverpackungen („Der Grüne Punkt"). Das seinerzeitige
nordrhein-westfälische Ministerium für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft
stellte mit Verfügung vom 18. Dezember 1992

5

Az.: IV A 2 - 811/4-24459/8, in: MBl. NW. 1993, 58 f., zuletzt geändert durch
Verfügung vom 7. Juli 1994, in: MBl. NW. 1994, 1006

6

gemäß § 6 Abs. 3 der Verpackungsverordnung 1991 u. a. fest:

7

„Auf dem Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen ist ein System eingerichtet, das eine
regelmäßige Erfassung gebrauchter Verkaufsverpackungen beim Endverbraucher oder in der Nähe
des Endverbrauchers gewährleistet.

8

Die Feststellung der Flächendeckung erfolgt unter der Bedingung, dass die
Abstimmungsvereinbarungen/Abstimmungserklärungen der entsorgungspflichtigen Körperschaften in
Nordrhein-Westfalen bis zum 1.3.1993 vollständig vorgelegt werden."

9

Vom Jahr 1992 (Beiakte Heft 4 Fach 5) bis zum Ende des Jahres 2003 arbeiteten
die Beteiligten bei der Entsorgung von Pappe, Papier und Karton („PPK"-
Abfallfraktion) einvernehmlich zusammen. Grundlage war eine
„Abstimmungsvereinbarung nach § 6 Abs. 3 Verpackungsverordnung" vom
2./3.September 1992, die von der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin, der
Antragsgegnerin und dem mit der tatsächlichen Durchführung beauftragten
Unternehmen, der Firma I GmbH & Co. („Entsorger"), unterzeichnet worden ist. Darin
heißt es auszugsweise:

10

„Für die Stadt S in ihren jeweiligen politischen Grenzen ... wird folgende Vereinbarung
geschlossen:

11

§ 2

12

Beim Abschluss von Verträgen zwischen E1 GmbH und dem Entsorger werden derzeit
bestehende Abfallwirtschaftskonzepte bzw. bestehende abfallwirtschaftliche Zielvorstellungen der
entsorgungspflichtigen Körperschaft beachtet. Insofern wird die E1 GmbH die Zustimmung der Stadt S
einholen. Die Zustimmung darf nur aus dem Gemeinwohl entgegenstehenden, überwiegenden
Gründen versagt werden.

13

§ 3

14

1) ...

15

2) Die [Verpackungsverordnung] ermöglicht das Duale System für Verkaufsverpackungen. Sollten
die gesetzlichen Voraussetzungen für die Einbeziehung anderer, nicht aus Verkaufsverpackungen
stammender, aber für den gleichen Verwertungsweg geeigneter Wertstoffe (z. B. Druckerzeugnisse),
geschaffen werden, so sind diese in Abstimmung mit der entsorgungspflichtigen Körperschaft auch
hinsichtlich ihrer Verwertung und der Finanzierung in das duale System einzubeziehen, sobald die
verpflichteten Wirtschaftskreise sich diesem System anschließen.

16

3) ...

17

4) Für die Miterfassung des Druckerzeugnisanteils am Papier wird zunächst ein Kostenanteil von
75 % festgelegt. Diese Festlegung gilt grundsätzlich bis zum 31. Juli 1995; danach werden die
Parteien über die weitere Behandlung der Druckerzeugnisse für den Fall verhandeln, dass bis dahin
eine Druckerzeugnisverordnung nicht in Kraft getreten ist. Die Vertragsparteien sind sich darüber
einig, dass die Erstattung erhöht wird, wenn durch eine Sortieranalyse eines einvernehmlich bestellten
Sachverständigen nachgewiesen wird, dass der Anteil von Verkaufsverpackungen an der Fraktion
Pappe/Papier/Karton höher als 25 % liegt. Die Kosten der Sortieranalyse trägt die
entsorgungspflichtige Stadt S. Bis zum Erlass einer Druckerzeugnisverordnung sorgt die
entsorgungspflichtige Stadt S für die stoffliche Verwertung der Druckerzeugnisse. ...

18

5) ...

19

6) ...

20

§ 9

21

1) Die Parteien dieser Vereinbarung verpflichten sich, Änderungen/Ergänzungen des Systems vor
Ort nur einvernehmlich vorzunehmen. Die Stadt S darf ihre Zustimmung nur aus dem Gemeinwohl
entgegenstehenden, überwiegenden Gründen versagen. Alle weiteren Leistungen, die infolge von
Änderungen der VerpackV sowie dem Erlass sonstiger rechtlicher Vorschriften (z.B.
Druckerzeugnisverordnung) zu erbringen sind, bedürfen einer gesonderten vertraglichen
Regelung.

22

2) Werden zwischen der E1 GmbH und anderen Gebietskörperschaften oder zwischen der E1
GmbH und den kommunalen Spitzenverbänden auf Bundes- oder Landesebene Vereinbarungen
getroffen, die für die Gebietskörperschaft günstiger sind, so kann die Stadt S die Übernahme dieser
Vertragsbestimmungen in diese Abstimmungsvereinbarung verlangen, sofern die dafür maßgeblichen
tatsächlichen Voraussetzungen vorliegen. ...

23

§ 10

24

1) ...

25

2) Bei Vorliegen eines wichtigen Grundes sind die Vertragsparteien berechtigt, diese
Abstimmungsvereinbarung fristlos zu kündigen."

26

Vgl. dreiseitige Abstimmungsvereinbarung vom 2./3. September 1992 (Beiakte
Heft 4 Fach 5 [DSD 1992 ff.])

27

Die Beteiligten traten im Jahr 2003 in Vertragsverhandlungen über eine neue
Abstimmungsvereinbarung ein. Es kam allerdings bisher nicht zu einem
Vertragsabschluss. Vielmehr beauftragte die Antragstellerin den von der
Antragsgegnerin beauftragten Unternehmer „vorläufig" mit der Erfassung der
Verpackungen innerhalb der PPK-Abfallfraktion. Der mit der gesamten
Abfallentsorgung betraute Eigenbetrieb der Antragsgegnerin vereinbarte eine
vorläufige Mitbenutzung der Sammelgefäße für die Zwecke der Antragstellerin mit
dem beauftragten Unternehmen; hierzu wurde auch eine Kostenvereinbarung
getroffen.

28

Unterlagen über eine einvernehmliche oder einseitige Beendigung der
Abstimmungsvereinbarung aus dem Jahr 1992 enthalten die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge nicht.

29

Seit 2003 ist lediglich eine Vereinbarung über die Beteiligung der Antragstellerin
an den Kosten der Abfallberatung und der Stellflächen von Sammelgroßbehältnissen
mit dreijähriger Laufzeit geschlossen,

30

und Kostenbeteiligungsvereinbarung vom 30. Dezember 2003/1. März 2004,
Beiakte Heft 4 Fach 5 (DSD 1992 ff.).

31

Die Besonderheit der PPK-Abfallfraktion besteht darin, dass sie zu einem Teil
aus gebrauchten Verkaufsverpackungen und zu einem anderen Teil aus
Bestandteilen besteht, die von der Antragstellerin nicht lizensiert sind (v. a.
sogenannte „grafische Papiere" wie Zeitungen und Zeitschriften). Für Sammlung und
Entsorgung der Anteile der PPK-Fraktion, die nicht aus Verpackungen besteht, ist die
Antragsgegnerin als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger zuständig. Wie
bundesweit üblich, arbeiteten die Beteiligten früher bei der Entsorgung dieser
Abfallfraktion in der Weise zusammen, dass die Antragsgegnerin die gesamte
Abfallfraktion einsammelte (Depotsammelcontainer, besondere Papiertonnen für
Haushalte) und entsorgte. Die Antragsgegnerin trug bisher 75 % der anfallenden
Entsorgungskosten. Der Prozentsatz richtete sich nach dem geschätzten Anteil der
lizensierten Verkaufsverpackungen an den Abfällen aus Papier, Pappe und Karton.
Dieser Zusammenarbeit lag die Überlegung zugrunde, dass der private Verbraucher
wegen der Materialgleichheit zwischen lizensierten und nicht lizensierten PPK-
Abfällen nicht unterscheiden würde und ein zweigleisiges Entsorgungssystem für
stofflich gleichartige Abfälle nicht akzeptieren würde.

32

Die Europäische Kommission verpflichtete mit Entscheidung vom
17. September 2001

33

ABl. Nr. L 319 vom 4. Dezember 2001, S. 1, bekannt gegeben unter dem Az.
K(2001) 2672

34

die Antragstellerin, ab dem Jahr 2004 Leistungsverträge über die von der
Antragstellerin zu erbringenden Sammel- und Entsorgungsleistungen nach
europäischem Vergaberecht auszuschreiben. Das Bundeskartellamt stellte sich im
Gefolge dieser Entscheidung auf den Standpunkt, dass eine gemeinsame
Ausschreibung, welche sowohl die vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger zu
entsorgende PPK-Fraktion als auch die der Antragstellerin umfasse, kartellrechtlich
unzulässig sei.

35

Die Antragsgegnerin schrieb gleichwohl die gesamte PPK-Fraktion, d. h.
einschließlich der PPK-Verpackungen im Sinne der VerpackV, aus. Der kommunale
Eigenbetrieb der Antragsgegnerin (Ser Entsorgungsbetriebe) beauftragte die S1 KG,
S (S1), am 23./30. Dezember 2003 mit der Erfüllung der Pflichten, welche die
Antragsgegnerin als öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 15 Abs. 1 KrW-
/AbfG hinsichtlich der gesamten im Stadtgebiet in Depotcontainer eingeworfenen
PPK-Abfälle treffen. Der Vertrag hat eine Laufzeit vom 1. Januar 2004 bis zum
31. Dezember 2008.

36

Das Vergabeverfahren war Gegenstand eines Nachprüfungsverfahrens. Weder
die Vergabekammer bei der Bezirksregierung Düsseldorf

37

Beschluss vom 22. Oktober 2003 - VK 29/2003-L

38

noch das Oberlandesgericht Düsseldorf

39

Beschluss vom 19. Dezember 2003 - VII-Verg 69/03

40

beanstandeten Vergabefehler.

41

Soweit aus den Akten ersichtlich, beabsichtigt die Antragstellerin, nicht mit der
Antragsgegnerin oder ihrem Eigenbetrieb, sondern lediglich mit deren beauftragtem
Unternehmen einen Vertrag abzuschließen. Außerdem will die Antragstellerin sich
mit weniger als den bisherigen 25 % an den Kosten der PPK-Abfallfraktion beteiligen.
Eine gutachterliche Mengenuntersuchung des Inhalts der PPK-Sammelgefäße im
Auftrag der Antragstellerin

42

J (B), Bestimmung des Verpackungsanteils im getrennt erfassten
Altpapiergemisch, Endbericht vom Dezember 2003, Beiakte Heft 2

43

ergab einen deutlich geringeren Anteil von lizensierten PPK-Verpackungen als
die bislang zugrunde gelegten 25 %. Die Antragsgegnerin ist hingegen der Ansicht,
dass ausschließlich mit ihr die Vereinbarungen getroffen werden müssen. Die
Antragstellerin müsse außerdem insgesamt über 47 % der Kosten der PPK-
Abfallfraktion tragen.

44

Nach erfolgter Anhörung erließ die Antragsgegnerin unter dem
20. September 2004 eine sofort vollziehbare Ordnungsverfügung gegen die
Antragstellerin. Sie gab der Antragstellerin auf, die Einrichtungen der Stadt S, die für
die Sammlung von PPK-Abfällen erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt
für die Dauer von fünf Jahren (1. Januar 2004 bis 31. Dezember 2008)
mitzubenutzen. Für das Entgelt setzte sie bestimmte Berechnungsgrundlagen fest,
die im Ergebnis auf einen Kostenanteil der Antragstellerin von 47,85 % hinauslaufen.
Dabei geht die Antragsgegnerin davon aus, dass bei der Berechnung alle PPK-
Verpackungen - also auch Fremd- bzw. „Trittbrettfahrer"-Verpackungen -
berücksichtigt werden müssen, nicht lediglich die von der Antragstellerin lizensierten.
Außerdem seien Verkaufsverpackungen im Gegensatz zu grafischen Papieren
besonders sperrig. Ihr Gewicht müsse deswegen mit einem Volumenfaktor
vervielfacht werden. Hinsichtlich der Einzelheiten wird auf den angegriffenen
Bescheid verwiesen.

45

Unter dem 21. Oktober 2004 legte die Antragstellerin Widerspruch gegen die
Ordnungsverfügung ein und beantragte zugleich, die Vollziehung des Bescheids
auszusetzen. Über diesen Antrag ist bisher nicht entschieden.

46

Am selben Tag hat die Antragstellerin die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes beantragt.

47

Sie meint, das Vollzugsinteresse sei nicht hinreichend begründet. Die
Antragsgegnerin könne im Übrigen die Mitbenutzung nicht mit ordnungsrechtlichen
Mitteln durchsetzen. Die Systematik der Verpackungsverordnung schließe einen
solchen Weg aus. Aus § 28 Abs. 1 S. 2 KrW-/AbfG ergebe sich im Umkehrschluss,
dass eine spezielle Ermächtigungsgrundlage für hoheitliche Eingriffe bei
gescheiterter Einigung vorliegen müsse. Die Regeln der Verpackungsverordnung
seien im Verhältnis zu § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG spezieller. Des Weiteren schütze die
Mitbenutzungsvorschrift lediglich Investitionen, die vor dem Aufbau eines
eigenständigen Verpackungsentsorgungssystems getätigt worden seien. Vom
Schutz sei lediglich kommunaleigene Infrastruktur erfasst, nicht aber solche, die
durch beauftragte Dritte geschaffen wurde oder werde. Weiterhin gebe die VerpackV
vor, dass die Ausgestaltung der Mitbenutzung nicht in Kollision mit dem
Wettbewerbsrecht trete (§ 6 Abs. 3 S. 9 VerpackV). Das zu betätigende Ermessen
bei Entschließung und Auswahl sei fehlerhaft ausgeübt worden. Schließlich seien die
Berechnungsgrundlagen bei der Entgeltbemessung für die Mitbenutzung überhöht
und betriebswirtschaftlich nicht haltbar.

48

Die Antragstellerin beantragt,

49

die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs vom
21. Oktober 2004 gegen die Verfügung der Antragsgegnerin vom
30. September 2004 wiederherzustellen.

50

Die Antragsgegnerin beantragt,

51

den Antrag abzulehnen.

52

Sie ist der Ansicht, die Antragstellerin müsse mit ihr über den Kostenausgleich
verhandeln. Dabei müssten - anders als bei einer Verhandlung unmittelbar mit dem
beauftragten Unternehmer - die Kosten für Aufbau, Organisation und Vorhaltung des
Entsorgungssystems berücksichtigt werden. Weil diese Verhandlungen nicht geführt
würden, setze sie ihren Mitbenutzungsanspruch auf der Grundlage von § 6 Abs. 3
S. 8 VerpackV hoheitlich durch. Aus der Vorschrift folge zugleich, dass sie das
Entgelt hierfür festsetzen dürfe. Dieses habe sie auf der Grundlage des öffentlichen
Preisrechts vorkalkuliert.

53

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin
ergänzend Bezug genommen.

54

II.

55

Der Antrag hat Erfolg.

56

Der Antrag ist zulässig. Da konkrete Abgaben oder Kosten i. S. d. § 80 Abs. 2
S. 1 Nr. 1 VwGO nicht gegen die Antragstellerin festgesetzt sind, sondern lediglich
Berechnungsgrundlagen, findet § 80 Abs. 6 VwGO auch hinsichtlich der Ziffern 2 bis
6 der Verfügung keine Anwendung.

57

Gemäß § 80 Abs. 5 S. 1 Alt. 2 VwGO kann das Gericht die aufschiebende
Wirkung eines Widerspruchs gegen einen Verwaltungsakt in den Fällen
wiederherstellen, in denen der dem Widerspruch normalerweise zukommende
Suspensiveffekt (§ 80 Abs. 1 S. 1 VwGO) durch behördliche Anordnung nicht
eintritt.

58

Die gerichtliche Entscheidung nach § 80 Abs. 5 VwGO hängt von einer
Abwägung der widerstreitenden Interessen an der Suspendierung der angefochtenen
Maßnahme einerseits und der Vollziehung des Verwaltungsaktes andererseits ab.
Bei der Abwägung der Interessen, die auf der Grundlage einer summarischen
Prüfung der Sach- und Rechtslage erfolgt, sind die Erfolgsaussichten des
eingelegten Rechtsbehelfs - gewichtig - zu berücksichtigen. Eine abschließende
Klärung der sich im Hinblick auf die Aufhebung des Verwaltungsakts nach § 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO stellenden Rechtsfragen ist weder veranlasst noch möglich.

59

Für die der Interessenabwägung zugrunde liegende Prognose können nur
Erkenntnisse herangezogen werden, die mit den Mitteln des Eilverfahrens zu
gewinnen sind. Die gerichtliche Überprüfung des Streitstoffes im
Aussetzungsverfahren findet nämlich ihre Grenze an den Gegebenheiten des
vorläufigen Rechtsschutzes, soll sie nicht Ersatz für das Hauptverfahren werden, das
in erster Linie den Rechtsschutz des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG)
vermittelt.

60

Dies bedeutet zunächst, dass im summarischen Verfahren vordringlich nur die
Einwände berücksichtigt werden, die der Rechtsschutzsuchende selbst gegen die
Rechtmäßigkeit des Bescheides vorbringt, es sei denn, dass sich andere Fehler bei
summarischer Prüfung als offensichtlich aufdrängen. Ferner folgt hieraus u.a., dass
im vorläufigen Rechtsschutzverfahren weder schwierige Rechtsfragen ausdiskutiert
noch komplizierte Tatsachenfeststellungen getroffen werden können.

61

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss
vom 25. August 1988 - 3 B 2564/85, in: OVGE 40, 160; Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 24. September 1999 - 3 B 1254/96
(juris).

62

Ob, wie die Antragstellerin rügt, das besondere Vollziehungsinteresse nicht den
Anforderungen des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO entsprechend begründet
wurde, lässt die beschließende Kammer offen, weil der Antrag jedenfalls aus
anderen Gründen Erfolg hat.

63

Unter Beachtung dieser Grundsätze fällt die Interessenabwägung vorliegend zu
Gunsten der Antragstellerin aus. Die angegriffene Verfügung vom
30. September 2004 erweist sich bei überschlägiger Überprüfung auf der Grundlage
des derzeitigen Sach- und Streitstandes als wahrscheinlich rechtswidrig, sodass ein
anerkennenswertes Interesse des Antragsgegners nicht ersichtlich ist, vom
gesetzlich vorgesehenen Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1
VwGO abzuweichen. Zum selben Ergebnis führt eine hilfsweise angestellte bloße
Interessenabwägung ohne Rücksicht auf die Rechtmäßigkeit der
Ordnungsverfügung.

64

Nach summarischer Prüfung kann die Antragsgegnerin den von ihr geltend
gemachten Mitbenutzungs- und Entgeltzahlungsanspruch nicht mit
ordnungsrechtlichen Mitteln auf der Grundlage von § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV 1998
in Verbindung mit § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG gegen die Antragstellerin geltend machen.

65

Die Frage, ob und in welcher Form eine Abstimmung zwischen dem Betreiber
eines bereits festgestellten Sammelsystems nach § 6 Abs. 3 VerpackV - diese
Rechtsposition wird von der Antragstellerin eingenommen - und dem jeweiligen
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger stattzufinden hat, ist seit langer Zeit heftig
umstritten. Das angestrengte Eilverfahren zur Regelung der Vollziehung ist ein
ungeeignetes Instrument, um die aufgeworfenen schwierigen Rechtsfragen
abschließend zu beantworten.

66

Vgl. beispielhaft aus der Rechtsprechung: Verwaltungsgericht Gießen, Urteil
vom 31. Januar 2001 - 6 E 1972/97, in: NVwZ 2002, 238; Hessischer
Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 20. August 1999 - 8 TG 3140/98;
Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 24. Januar 1997 - 4 L 3105/96, in: NVwZ
1998, 315; Hessischer Verwaltungsgerichtshof (Fachsenat für
Personalvertretungssachen), Beschluss vom 26. Januar 1995 - TL 2313/94, in:
PersR 1995, 254; Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss vom 19. Dezember
2003 - VII-Verg 69/03 (juris); Vergabekammer bei der Bezirksregierung Düsseldorf,
Beschluss vom 22. Oktober 2003 - VK-29/2003-L (Internetveröffentlichung der
Bezirksregierung Düsseldorf); Bundeskartellamt, 10. Beschlussabteilung,
Beschluss vom 6. Mai 2004 - B 10-37202-N97/02-1 (Internetveröffentlichung des
Bundeskartellamts).

67

Vgl. beispielhaft aus der Literatur: Rummler/Schutt, Verpackungsverordnung
(1991), S. 118 ff.; Hoppe/Weidemann, Verwaltungsrechtliche Grundlagen dualer
Entsorgungssysteme (1999), auf der Grundlage eines Gutachtens für die
Antragstellerin; Bonk, Die Rechtsstellung der Kommungen nach der
Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379), Gutachten im
Auftrag des VKS-Verband Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung e.V.,
Köln, in: VKS-Dokumentation 2/99; Wenzel/Siederer, Rechtsfragen des
Zusammenwirkens von öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger und
Systembetreiber nach § 6 Abs. 3 VerpackV bei der Altpapierentsorgung,
Rechtsgutachterliche Stellungnahme im Auftrag der VKS-Service GmbH; Baars,
Enttäuschte Erwartungen, in: NVwZ 2002, 309; Koch, Vereinfachung des
materiellen Umweltrechts, in: NVwZ 1996, 215 (217-219); Hofmann-Hoeppel,
„Flächendeckung" i. S. von § 6 Abs. 3 Satz 1 VerpackV - Zur Auslegung eines
unbestimmten Rechtsbegriffs, in: DVBl 1993, 873 (873-876); Frenz, Das Duale
System zwischen öffentlichem und privatem Recht, in: GewArch 1994, 145 (153-
155); Gollan/Stroetmann/Jacobj, Rechtsgutachten über die Einbeziehung von
Verkaufsverpackungen aus Pappe, Papier und Karton (PPK) in die kommunale
Altpapierentsorgung, erstellt im Auftrag des Bundesverband Sekundärrohstoffe
und Entsorgung e.V.; Fluck/Bröcker, in: Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und
Bodenschutzrecht, § 6 VerpackV Rn. 233-239.

68

Auch wenn die Vielzahl der Stellungnahmen im Eilverfahren nicht mit der ihnen
zukommenden Sorgfalt gewürdigt werden kann, lässt sich doch als vorläufiger
Befund festhalten, dass nirgends vertreten wird, der Systembetreiber könne
ordnungs- und gebührenrechtlich zur Mitbenutzung der kommunalen
Entsorgungssysteme verpflichtet werden.

69

Fernab aller abstrakten Auslegungsfragen zur Verpackungsverordnung ist bereits
ernstlich zweifelhaft, ob die Antragsgegnerin selbst bei Zugrundelegung ihrer
Rechtsansicht alle Voraussetzungen für den Erlass der Ordnungsverfügung erfüllt.
Denn auch nach ihrer Auffassung ist Voraussetzung einer Ordnungsverfügung, dass
es an einer Abstimmung der Systeme fehlt. Die oben auszugsweise wiedergegebene
Abstimmungsvereinbarung zwischen den Beteiligten mit unbestimmter
Geltungsdauer ist nach dem Inhalt der beigezogenen Verwaltungsakten weder
einvernehmlich noch einseitig beendet worden. Es ist deswegen gut möglich, dass
die von § 6 Abs. 3 Satz 5 VerpackV geforderte schriftliche Abstimmung noch
besteht.

70

Die Antragsgegnerin stützt ihre Verfügung auf die abfallrechtliche
Generalermächtigung. Nach § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG kann die zuständige Behörde die
erforderlichen Anordnungen zur Durchführung des Kreislaufwirtschafts- und
Abfallgesetzes und der auf es gestützten Rechtsverordnungen treffen. Sieht das
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz oder das untergesetzliche Verordnungswerk
keine besondere Ermächtigungsgrundlage zur Durchsetzung bestimmter
Verhaltensweisen vor, kann die zuständige Behörde sie mit Hilfe von § 21 Abs. 1
KrW-/AbfG durchsetzen.

71

Eine bloße gesetzliche Verhaltenspflicht trägt noch nicht die Befugnis der
zuständigen Behörde in sich, die Pflicht auch durch den Erlass eines
Verwaltungsakts durchzusetzen. Fehlt eine Ermächtigung zum Einsatz der
Handlungsform des Verwaltungsakts („Verwaltungsaktbefugnis"), ist die Behörde
darauf verwiesen, konsensuale Handlungsformen zu verwenden oder gerichtliche
Hilfe in Anspruch zu erheben. Nach ganz herrschender Meinung - der sich die
Kammer jedenfalls im vorläufigen Rechtsschutz anschließt - bestimmt das materielle
Recht, ob eine Verwaltungsaktbefugnis besteht,

72

vgl. P. Stelkens/U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. (2001),
§ 35 Rn. 21a mit weiteren Nachweisen.

73

Dem Abfallrecht als dem hier maßgeblichen materiellen Fachrecht muss sich
demnach entnehmen lassen, dass der Verhaltenspflicht auch eine Ermächtigung zur
einseitigen Durchsetzung der Pflicht korrespondiert. Gerade im Abfallrecht geht
allerdings bei weitem nicht jede an Private gerichtete Verhaltensvorgabe mit dem
Recht der Abfallwirtschaftsbehörde einher, diese mit ordnungsrechtlichen Mitteln
einseitig durchzusetzen.

74

Das Abfallrecht des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes verzichtet wie weite
Teile der gesamten Umweltgesetzgebung vielfach auf eine Steuerung mit den Mitteln
des klassischen Ordnungsrechts (direkte Steuerung) und setzt auf andere Mittel
(indirekte Steuerung). Der abfallrechtliche Regelungsrahmen wird in bedeutendem
Maße durch programmatische Grundsätze (z. B. Art. 3 EG-Abfallrahmenrichtlinie, § 4
KrW-/AbfG), Grundpflichten (z. B. § 5 KrW-/AbfG), allgemeine Anforderungen (z. B. §
7 KrW-/AbfG), die Postulierung von Verantwortlichkeiten (z. B. §§ 22 ff. KrW-/AbfG)
oder die Vorgabe von zu erreichenden Zielen (z. B. Verwertungsquoten) gespannt.
Das übergeordnete umweltpolitische Ziel des schonenden Umgangs mit Rohstoffen
soll dadurch erreicht werden, dass der Ressourcenschonende wirtschaftliche Vorteile
erzielt. Neben diese eher „weichen" verhaltenslenkenden Maßnahmen stellt das
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz auch herkömmliche Mittel des Ordnungsrechts
wie etwa Genehmigungserfordernisse, Prüf- und Kontrollkompetenzen sowie
Eingriffsermächtigungen zur Verfügung.

75

Vgl. dazu Krämer, Direkte und indirekte Verhaltenssteuerung, in: Handbuch
zum europäischen und deutschen Umweltrecht, 2. Auflage (2003), Band I, § 15
Rn. 5; Sparwasser/Engel/Vosskuhle, Umweltrecht, 5. Auflage (2003) § 2.

76

Welches der Instrumentarien vom Gesetz- oder Verordnungsgeber für die
jeweilige Situation vorgesehen ist, muss durch Auslegung ermittelt werden. Sie wird
nach den allgemein anerkannten Auslegungsgrundsätzen geleitet vom Wortlaut der
Norm, dem Sinn und Zweck der Vorschrift, ihrem systematischen Zusammenhang
und - jedenfalls bestätigend - dem niedergelegten Willen des Normgebers.

77

Die Verpackungsverordnung normiert das Verhältnis zwischen dem
Systembetreiber und den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern
folgendermaßen:

78

§ 6 VerpackV 1998

79

(3) ... Das System nach Satz 1 ist auf vorhandene Sammel- und
Verwertungssysteme der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger, in deren
Bereich es eingerichtet wird, abzustimmen. Die Abstimmung hat zwischen dem
Systembetreiber und dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger schriftlich zu
erfolgen. Die Abstimmung ist Voraussetzung für die Feststellung nach Satz 11. Die
Belange der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger sind dabei besonders zu
berücksichtigen. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger können die
Übernahme oder Mitbenutzung der Einrichtungen, die für die Sammlung und
Sortierung von Materialien der im Anhang zu dieser Verordnung genannten Art
erforderlich sind, gegen ein angemessenes Entgelt verlangen. Die Abstimmung
darf der Vergabe von Entsorgungsdienstleistungen im Wettbewerb (Anhang I Nr. 3
Abs. 3 Nr. 2) nicht entgegenstehen. ...

80

Der Wortlaut von § 6 Abs. 3 S. 4-9 VerpackV spricht mit dem Gebot, die Systeme
aufeinander „abzustimmen" für ein konsensuales Handeln der Beteiligten. Dem Text
des § 6 Abs. 3 Sätze 4-10 VerpackV ist nicht zu entnehmen, dass der öffentlich-
rechtliche Entsorgungsträger eine Ordnungsverfügung erlassen darf, um seine
Belange möglichst wirkungsvoll zur Geltung zu bringen.

81

Ist eine „Abstimmung" von Verhaltensweisen geboten, schließt dieses nach dem
natürlichen Wortsinn zunächst aus, dass ein Abstimmungsverpflichteter dem anderen
seinen Willen einseitig aufzwingt. Nach der Definition des Duden, Wörterbuch der
deutschen Sprache, bedeutet „abstimmen", etwas „anpassen, in Übereinstimmung-
/Einklang bringen, einander annähern, aufeinander einstellen". Nach der
Worterläuterung liegt es eher fern, unter „abstimmen" ein hoheitliches Vorgehen mit
Befehl und Zwang zu verstehen. Weiterhin deutet der Verordnungstext, die
Abstimmung habe „schriftlich" zu erfolgen, darauf hin, dass der Verordnungsgeber
von einem Abstimmungsprozess bzw. Verhandlungsprozess mit wechselseitigem
Nachgeben ausgeht. Wenigstens die Ergebnisse des jeweiligen Entgegenkommens
müssen schriftlich fixiert werden. Wenn ggfs. Jahre später die
Verhandlungseinzelheiten in Vergessenheit geraten sind, soll möglichst wenig Anlass
zu Zweifeln bestehen. Auch die Anordnung, dass die Belange des öffentlich-
rechtlichen Entsorgungsträgers bei der Abstimmung „besonders zu berücksichtigen"
seien, spricht dafür, dass nach der Konzeption der Verordnung die
Willensübereinstimmung der Abstimmungsverpflichteten herbeigeführt werden muss.
Als besondere Leitlinie des Abstimmungsprozesses und Stärkung der
Verhandlungsposition der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger hat der
Verordnungsgeber die Berücksichtigung kommunaler Belange in den Gesetzestext
aufgenommen. Eine solche Berücksichtigungsvorgabe wäre aber nicht erklärlich und
überflüssig, wenn die Kommune ohnehin ihre Belange einseitig hoheitlich
durchsetzen oder jedenfalls mit einer Ordnungsverfügung drohen könnte. Auch die
Formulierung, dass die Kommune die Übernahme oder Mitbenutzung gegen ein
angemessenes Entgelt „verlangen" kann, spricht gegen die Befugnis, sich mit
ordungsrechtlichen Mitteln durchzusetzen. Die Befugnis etwas zu „verlangen"
bedeutet nicht zugleich das Recht, das Verlangte ordnungsrechtlich durchsetzen zu
können. Wer von einem anderen im Verhältnis der Gleichordnung etwas verlangen
kann, hat lediglich einen Anspruch auf eine bestimmte Verhaltensweise. Kommt der
Verpflichtete dem Anspruch nicht nach, sind die Gerichte dazu berufen, dem
Anspruchsinhaber zu seinem Recht zu verhelfen. Zwar kommt der öffentlichen Hand
auf vielen Gebieten hoheitlichen Handelns die Befugnis zu, durch Verwaltungsakte
einseitig vollziehbare Titel zu schaffen. Diese Befugnis steht ihr aber nicht zu, wenn
sie einem Dritten im Verhältnis der Gleichordnung entgegentritt und lediglich einen
Anspruch gegen ihn besitzt. Dann ist es ihr verwehrt, auf allgemeine
ordnungsrechtliche Generalklauseln zurückzugreifen, um den Anspruch
durchzusetzen. Mit dem Abstimmungserfordernis hat der Verordnungsgeber der
Verpackungsverordnung eine solche Gleichordnung von Systembetreiber und
öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger indes herbeigeführt.

82

Im Ergebnis ähnlich Verwaltungsgericht Köln, Beschluss vom 24. Januar 1997
- 4 L 3105/96, in: NVwZ 1998, 315: „§ 6 Abs. 3 Satz 5 VerpackV [a. F.] räumt den
entsorgungspflichtigen Körperschaften das Recht ein, die Mitbenutzung der
Sammlungs- und Sortierungseinrichtungen gegen Entgelt zu verlangen, nicht
jedoch eine entsprechende Verpflichtung ohne vorherige Vereinbarung."

83

Auch die Stellung des Übernahme- bzw. Mitbenutzungsanspruchs innerhalb von
§ 6 Abs. 3 VerpackV verdeutlicht, dass es sich bei dem Verlangen lediglich um eine
Leitlinie des Abstimmungsprozesses handelt. Zunächst legt die Vorschrift fest, dass
überhaupt abzustimmen ist (Satz 4). Dann wird vorgegeben, zwischen wem und in
welcher äußeren Form die Abstimmung zu erfolgen hat (Satz 5). Anschließend wird
normiert, warum die Abstimmung unbedingt erfolgreich verlaufen muss: Sie wird zur
Tatbestandsvoraussetzung der Systemfeststellung erklärt (Satz 6). Endlich wird im
Einzelnen festgelegt, wie der Verordnungsgeber sich wesentliche Inhalte des
Abstimmungsprozesses vorstellt (Sätze 7-10).

84

Auch dem erkennbaren Sinn und Zweck des § 6 Abs. 3 Sätze 4-10 VerpackV
entspricht ausschließlich ein konsensuales Handeln der Beteiligten, nicht aber ein
hoheitlich-ordnungsrechtliches des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers. Das
Verhältnis zwischen Systembetreiber und öffentlicher Hand wird geprägt von
Zusammenarbeit („Kooperationsprinzip"). Das schließt es aus, bei (vermeintlich)
fehlendem oder ungenügendem Zusammenwirken auf Ordnungsrecht
zurückzugreifen.

85

Das Bundesverfassungsgericht hat das von der Verpackungsverordnung
bundesrechtlich vorgegebene Grundverhältnis zwischen dem öffentlich-rechtlichen
Entsorgungsträger und dem privaten Betreiber des festgestellten Systems nach § 6
Abs. 3 VerpackV bereits im Jahr 1998 beschrieben. Das Bundesverfassungsgericht
hat in seinem Urteil zur kommunalen Verpackungssteuer,

86

vgl. Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991, 2004/95,
in: BVerfGE 98, 106

87

erkannt:

88

„Der Bundesgesetzgeber hat von dieser Kompetenz dadurch Gebrauch
gemacht, dass er bestimmte Ziele der Abfallwirtschaft vor allem in Formen
kooperativen Verwaltens verfolgt.",

89

Bundesverfassungsgericht, a. a. O. S. 120.

90

„Bereits der Entwurf der Verpackungsverordnung im Juli 1990 veranlasste
die beteiligten Kreise, gemeinsame Lösungsmodelle zu entwickeln. Im Ergebnis
wurde ein Konsens über ein duales System gefunden, das vom
Verordnungsgeber aufgenommen wurde (...). Die Verpackungsverordnung ist
demnach Ergebnis der kooperativen Beteiligung der betroffenen Kreise; sie
fordert zudem ein weitergehendes Zusammenwirken ... . Mit diesen auf
Kooperation angelegten Inhalten gilt die Verpackungsverordnung trotz des
Wegfalls der Ermächtigung des § 14 Abs. 2 AbfG 1986 bis heute fort ...; das
nunmehr geltende Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz verfolgt dieselbe
Konzeption.

91

Die steuerliche Lenkung durch die Verpackungssteuer läuft dem
gesetzlichen Kooperationsprinzip zuwider. Die Lenkung ist mit der Offenheit der
Handlungsmittel, die das Kooperationskonzept des Abfallgesetzes prägt,
grundsätzlich unvereinbar.

92

(...)

93

Mit dieser konkreten, sanktionsbewehrten Verhaltenslenkung widerspricht
sie der Entscheidung des Gesetzgebers, die Konkretisierung des Ziels,
Verpackungsabfälle zu vermeiden, und die Auswahl der dafür geeigneten Mittel
den „beteiligten Kreisen" mit ihrer besonderen Sachkenntnis und -nähe zu
überlassen. ... In ähnlicher Weise widerspricht die steuerliche Lenkung der
abfallrechtlichen Konzeption der Erfolgsverantwortung der beteiligten Kreise als
Kooperationspartner.",

94

Bundesverfassungsgericht, a. a. O. S. 130 f.

95

Nach Erkenntnis des Bundesverfassungsgerichts stellt die Kooperation das
tragende Prinzip der Verpackungsverordnung dar. Als allgemeines Prinzip des
Umweltschutzes fand es Eingang in Art. 34 Abs. 2 des Vertrags zwischen der
Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die
Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag). Dieses Grundprinzip - sollte
es für sich allein nicht in der Lage sein, rechtlich zwingende Schlüsse zu erlauben -
strahlt auf die Auslegung einzelner Normen der Verpackungsverordnung aus.
Jedenfalls für das Eilverfahren stellt sich die Kammer auf den Standpunkt, dass
deswegen aus dem Spektrum der Auslegungsmöglichkeiten derjenigen der Vorzug
zu geben ist, die das Kooperationsprinzip am besten und wirkungsvollsten zur
Geltung bringt. Für § 6 Abs. 3 Satz 8 VerpackV bedeutet das, dass mit dem
Anspruch, bei der Abstimmung die Übernahme bzw. Mitbenutzung der etablierten
Einrichtungen „verlangen" zu können, keine Verhaltenspflicht des Systembetreibers
konstituiert wird, die mit Befehl und Zwangsdrohung eines Verwaltungsakts
eingefordert werden kann. Sie kann nicht über § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG
ordnungsrechtlich durchgesetzt werden.

96

Auch die Betrachtung unter systematischen Aspekten widerstreitet - jedenfalls im
summarischen Verfahren - der Ansicht, die Kommune könne sich notfalls
ordnungsrechtlich durchsetzen. Weder das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz
noch die Regelung anderer Bereiche der Rechtsordnung, die in ähnlicher Weise eine
abgestimmte Aufgabenerfüllung verlangen, stützen die Ansicht der Antragsgegnerin,
sie könne ordnungsrechtlich vorgehen.

97

Im Abfallrecht ist in systematischer Hinsicht die Regelung des § 28 Abs. 1 KrW-
/AbfG der des § 6 Abs. 3 Sätze 4-10 VerpackV vergleichbar. § 28 Abs. 1 KrW-/AbfG
regelt der Sache nach ebenfalls ein aufgezwungenes Mitbenutzungsverhältnis. Dort
hat der Gesetzgeber jedoch ausdrücklich vorgesehen, dass im Falle fehlender
Einigung das Mitbenutzungsentgelt - um das es letztlich auch den am hiesigen
Verfahren Beteiligten geht - hoheitlich und einseitig festgesetzt wird. An einer
solchen Regelung („Verwaltungsaktbefugnis") fehlt es in § 6 Abs. 3 Sätze 4-10
VerpackV im Gegensatz zu § 28 Abs. 1 KrW-/AbfG aber gerade. Der positiven
Regelung in § 28 Abs. 1 KrW-/AbfG kann man vielmehr eher entnehmen, dass es
sich um einen spezialgesetzlichen Ausnahmefall von der allgemeinen Regel handelt.
Ginge das Gesetz davon aus, dass bei fehlender Einigung eine Ordnungsverfügung
nach § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG möglich wäre, hätte es der Festsetzungsbefugnis des §
28 Abs. 1 KrW-/AbfG nämlich gar nicht bedurft.

98

Ein systematischer Vergleich mit anderen Regelungsbereichen führt zu keinem
anderen Ergebnis. Die Rechtsordnung kennt vielfach Abstimmungsgebote bei der
Erfüllung öffentlicher Aufgaben. So ist häufig abzustimmen, wenn die Entscheidung
eines Hoheitsträgers sich qualifiziert auf andere Hoheitsträger auswirkt. Ein
Abstimmungsgebot besteht auch, wenn mehrere an der Erfüllung derselben oder von
sich berührenden öffentlichen Aufgaben mitwirken. Nirgends kann ein
Abstimmungsberechtigter seine Belange mit einer Ordnungsverfügung gegen den
Abstimmungsverpflichteten oder andere Abstimmungsberechtigte einseitig
durchsetzen.

99

Geläufig ist das kommunale Abstimmungsgebot in der Bauleitplanung, § 2 Abs. 2
BauGB. Daneben gibt es eine Vielzahl anderer Vorschriften, die ebenfalls zwei- oder
mehrseitige Abstimmungen vorsehen. Dazu zählen beispielsweise die Abstimmung
mit planbetroffenen Nachbarstaaten bei raumbedeutsamen Vorhaben (§ 16
RaumordnungsG), der Betrieb von Jugendhilfeeinrichtungen (§ 45 Abs. 4 SGB VIII),
die Zusammenarbeit von Krankenhäusern im Krankenhausbedarfsplan (z. B. § 6
Abs. 2 KHG BW a. F.), die Aufgabenerfüllung von Rettungsdienstträgern in
benachbarten Kreisen (z. B. § 4 Abs. 2 S. 2 RettDG Nds), benachbarte Träger des
öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV), die Beanstandung von einzelnen
bundesweit ausgestrahlten Rundfunksendungen durch eine einzige
Landesmedienanstalt (§ 38 Abs. 2 Rundfunktstaatsvertrag), die Berechnung der
universitären Lehreinheiten (§ 13 Abs. 4 S. 2 KapVO), die Einziehung einer
Gemeindeverbindungsstraße nach Landesstraßenrecht usw. In keinem dieser Fälle
ist vorgesehen oder wird - soweit ersichtlich - die Möglichkeit erörtert, auf
ordnungsrechtliche Mittel zurückzugreifen, wenn einer der anderen
Abstimmungsverpflichteten sich objektiv oder nach Ansicht eines anderen
Verpflichteten nicht an die Abstimmungsverpflichtungen hält.

100

Das allgemeine Verständnis vom Inhalt eines Abstimmungsgebots im öffentlichen
Recht spricht weiterhin eher gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen
Ordnungsverfügung als für sie. Nach der ober- und höchstrichterlichen
Rechtsprechung besteht die Abstimmungsverpflichtung aus einem formellen und
einem materiellen Element. Derjenige, der entscheidet, muss die
Abstimmungsberechtigten an seinem Entscheidungsverfahren beteiligen. Er muss
sie informieren, anhören, Äußerungen entgegennehmen und in den
Entscheidungsprozess einbeziehen („formelle Abstimmungspflicht"). In materieller
Hinsicht bedeutet die Abstimmungspflicht, dass die vorgebrachten Äußerungen bei
der Entscheidung angemessen zu berücksichtigen sind. Die Entscheidung muss ein
inhaltliches Abgestimmtsein aufweisen („materielle Abstimmungspflicht"), so dass sie
jedenfalls nicht unverhältnismäßig ist.

101

Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 14. Februar 1969 - IV C 215.65, in:
BVerwGE 31, 263, 266; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom
20. April 1983 - 5 S 1281/82, in: UPR 1984, 339, 340; Sächsisches
Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 26. Januar 1998 - 1 S 798/97, in: DÖV
1998, 433.

102

Dafür, dass die Belange des Abstimmungsberechtigten hinreichend
berücksichtigt werden, sorgt also sowohl eine besondere Ausgestaltung des
Entscheidungsverfahrens wie auch eine (nachträgliche) Inhaltskontrolle des
Entscheidungsergebnisses. Fühlt sich ein Abstimmungsberechtigter hiervon in
seinen Rechten verletzt, kann er gegen die Entscheidung mit Rechtsbehelfen
vorgehen. Das allgemeine Verständnis des Abstimmungsgebots eröffnet ihm aber
nicht die Möglichkeit, seiner (ggfs. vermeintlichen) Rechtsverletzung auf eigene
Faust mit ordnungsrechtlichen Mitteln zu begegnen.

103

Bei der Abstimmungsverpflichtung ist hinsichtlich der Stellung der einzelnen
Beteiligten indes ein Weiteres zu beachten. Die Abstimmungsverpflichtung trifft und
bindet zuvörderst den Handelnden. Derjenige, der das die Abstimmungspflicht
auslösende Verhalten an den Tag legt, muss die Interessen des
Abstimmungsberechtigten berücksichtigen. Der Abstimmungsberechtigte kann aber
nicht seinerseits aktiv werden und dem Handelnden gleichsam das Initiativrecht
nehmen und selbst tätig werden. Das ergibt sich allgemein aus dem Verständnis von
Abstimmungspflichten im öffentlichen Recht, wie es soeben dargelegt worden ist.
Speziell für Verpackungen folgt das aus § 6 Abs. 3 S. 4 VerpackV, wo es
ausdrücklich (aktivisch) heisst, dass „das System nach Satz 1" auf „vorhandene"
Sammel- und Entsorgungssysteme „abzustimmen" ist.

104

Wendet man im hiesigen Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes - ohne
dass dies sich außerhalb des summarischen Verfahrens als zwingend herausstellen
müsste - diese Grundsätze auf die Beteiligten nach § 6 Abs. 3 VerpackV an, ergibt
sich Folgendes: Es handelt die Antragstellerin (Systembetreiber), die als
Neuankömmling gemäß der bundesrechtlichen Vorgabe ein zweites
Abfallsammelsystem neben das hergebrachte und etablierte der Antragsgegnerin
setzen muss. Die Initiative geht von der Antragstellerin aus. Sie muss deswegen
gemäß § 6 Abs. 3 Satz 4 VerpackV ihr System mit dem vorhandenen Sammel- und
Verwertungssystem der Antragsgegnerin abstimmen. Sie muss der Antragsgegnerin
die formellen Abstimmungsrechte gewähren und ein System einrichten und
betreiben, das dem Erfordernis des materiellen Abgestimmtseins genügt. Verstößt
sie gegen diese Pflichten, kann die Antragsgegnerin möglicherweise auf Abstimmung
klagen, Unterlassung der Betätigung verlangen, Schadensersatz geltend machen
oder die oberste Abfallwirtschaftsbehörde auffordern, die Systemfeststellung nach
§ 6 Abs. 3 Satz 11 VerpackV zu überdenken, welche flächendeckende
Abstimmungen voraussetzt,

105

vgl. dazu Bonk, Die Rechtsstellung der Kommungen nach der
Verpackungsverordnung vom 21. August 1998 (BGBl. I S. 2379), Gutachten im
Auftrag des VKS-Verband Kommunale Abfallwirtschaft und Stadtreinigung e.V.,
Köln, in: VKS-Dokumentation 2/99 S. 19; Verwaltungsgericht Gießen, Urteil vom
31. Januar 2001 - 6 E 1972/97, in: NVwZ 2002, 238.

106

Eine Vorrangstellung der Kommune, welche die Vergabekammer der
Bezirksregierung Düsseldorf aus der Regelung des § 6 Abs. 3 VerpackV ableitet,
vermag die Kammer der Norm jedenfalls im vorläufigen Rechtsschutz dagegen nicht
zu entnehmen,

107

vgl. Vergabekammer bei der Bezirksregierung Düsseldorf, Beschluss vom
22. Oktober 2003 - VK 29/2003-L (Ziff. III.1.2).

108

Nach der Konzeption der Verpackungsverordnung stehen das etablierte
kommunale Entsorgungssystem und das hinzutretende Sammel- und
Entsorgungssystem für Verpackungen gleichberechtigt nebeneinander. Jedes
System ist für andere Abfälle zuständig. Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger
muss kein Reservesystem für Verpackungsabfälle unterhalten. Das ergibt sich
zwanglos aus § 15 Abs. 3 KrW-/AbfG, nach dem der öffentlich-rechtliche
Entsorgungsträger Abfälle, die einer Rücknahmeverpflichtung unterliegen, von der
Entsorgung ausschließen kann. Davon hat die Antragsgegnerin in ihrer Abfallsatzung
auch Gebrauch gemacht,

109

vgl. § 3 Abs. 1 lit. f der Abfallsatzung der Stadt S vom 18. Dezember 2000 in
der Fassung der Satzung vom 29. Oktober 2003.

110

Abstimmungsberechtigt ist nach dem klaren Wortlaut des § 6 Abs. 3 Satz 4
VerpackV die Antragsgegnerin, nicht das von ihr beauftragte Unternehmen. Die
Antragstellerin ist nicht gehindert, mit diesem zusätzlich vertragliche Abreden zu
treffen. Diese suspendieren das Abstimmungserfordernis mit der Antragsgegnerin
allerdings nicht. In diese Richtung weist auch die landesrechtliche Regelung des § 5
Abs. 5 LAbfG NRW,

111

zum Vorwurf der fehlenden Gesetzgebungskompetenz des Landes für diese
Regelung vgl. Schink/Schmeken/Schwade, Abfallgesetz des Landes NW, 2.
Auflage (1996), § 5 Ziff. 6.5 (S. 130 f.); zur Begründung der Neufassung LT-Drs.
12/3143 (zu 8 f).

112

Die Möglichkeit, Abstimmungsrechte als gefährdete Schutzgüter über eine
allgemeine oder spezifisch abfallrechtliche Generalermächtigung geltend zu machen,
besteht nach summarischer systematischer Prüfung nicht.

113

Auch die Entstehungsgeschichte der Verpackungsverordnung stützt das
gefundene Auslegungsergebnis. Aus ihr folgt, dass das Abstimmungsgebot
dauerhaft gilt und nicht nur bis zur Systemfeststellung nach § 6 Abs. 3 Satz 11
VerpackV. Das ergibt sich mit hier hinreichender Sicherheit daraus, dass die
Abstimmungs- und Mitbenutzungsregelung in die neue Verpackungsverordnung von
1998 aufgenommen wurde, obwohl seit 1993 für alle Bundesländer die erforderlichen
Systemfeststellungen getroffen waren. Auf Vorschlag des Bundesrates wurden die
Abstimmungsmodalitäten sogar noch klargestellt und besonders betont,

114

vgl. Beschluss des Bundesrates, abgedruckt in BT-Drs. 13/10943 S. 32, 34.
Dazu auch Verwaltungsgericht Gießen, Urteil vom 31. Januar 2001 - 6 E 1972/97,
in: NVwZ 2002, 238: „Das Gebot der Abstimmung ist demnach kein temporäres
Abstimmungserfordernis bei der Feststellung eines Systembetriebs i.S.d. § 6 Abs.
3 S. 6 VerpackV, sondern es dient als ständiges Steuerungselement der
Kooperation der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit den Systemträgern
i.S.d. § 6 Abs. 3 VerpackV".

115

Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Vorschriften nur für den Fall wieder
in die novellierte Verpackungsverordnung 1998 aufgenommen und erweitert wurden,
dass prinzipiell weitere Systemfeststellungen - über die der Antragstellerin hinaus -
ergehen können.

116

Die vorläufige Auslegung des § 6 Abs. 3 VerpackV ergibt deutlich mehr
Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin in einem möglichen
Hauptsacheverfahren unterliegen als dass sie obsiegen wird. Auf der Grundlage
dieser Prognose fehlt ihr das schützenswerte Interesse, abweichend vom
gesetzlichen Regelfall von der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs
verschont zu bleiben.

117

Wenn man jedoch die rechtliche Problematik angesichts der beschränkten Mittel
des einstweiligen Rechtsschutzes für offen hält, fällt auch die dann anzustellende
Interessenabwägung zu Ungunsten der Antragsgegnerin aus. Stellte sich später
heraus, dass die Ordnungsverfügung doch rechtmäßig war, würde die dann irrtümlich
angeordnete Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs
keine schwerwiegenden Nachteile für die Antragsgegnerin begründen. Sie könnte
von der Antragstellerin Nachzahlung der noch ausstehenden Summen verlangen.
Hinweise für eine fehlende Zahlungsfähigkeit der Antragstellerin sind nicht
vorgetragen. In tatsächlicher Hinsicht ist die Antragsgegnerin der durch eine Studie
unterlegten Mengenbetrachtung der PPK-Behälter durch die Antragstellerin - die für
sie spricht - nicht entgegengetreten, so dass deren Angaben für den einstweiligen
Rechtsschutz zugrunde zu legen sind. Außerdem existiert das bisherige
Sammelsystem seit mehr als zehn Jahren. Beanstandungen sind nicht vorgetragen
worden. Der 25%-Anteil der Antragstellerin an den Kosten wird praktisch bundesweit
zugrunde gelegt und wurde in der Vergangenheit auch von der Antragsgegnerin
akzeptiert. Dass der Antragsgegnerin unzumutbare Nachteile dadurch entstehen,
dass der Widerspruch der Antragstellerin aufschiebende Wirkung hat, ist nicht
dargetan. Vielmehr sind in den Vereinbarungen der Antragstellerin mit dem
beauftragten Unternehmer Regelungen enthalten, welche die mögliche
Rechtswidrigkeit der bisherigen Praxis berücksichtigen. Auch ist die Entsorgung der
PPK-Abfallfraktion im Gebiet der Antragsgegnerin nicht gefährdet, weil sie vorläufige
Vereinbarungen mit der beauftragten Unternehmerin hinsichtlich der genutzten
Sammelgefäße getroffen hat. Schließlich drohen der Antragsgegnerin keine eigenen
Verluste, weil die Kosten der PPK-Fraktion in den allgemeinen Abfallgebühren
aufgehen. Selbst wenn der Kostenanteil der Antragstellerin von 25 % zu niedrig ist,
entsteht der Antragsgegnerin selbst kein schwerer Schaden, weil die restlichen 75 %
- mit Billigung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen - der
Kalkulation der von den Benutzern getragenen allgemeinen Abfallgebühren zugrunde
gelegt werden können und von der Antragsgegnerin auch zugrunde gelegt
werden,

118

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom
5. April 2001 - 9 A 1795/99, in: KStZ 2001, 213.

119

Aus diesem Grunde kann offen bleiben, ob die Abstimmungsvereinbarung
zwischen den Beteiligten tatsächlich beendet war. Es kann auch offen bleiben,
welchen Einfluss der Ausschluss von Verkaufsverpackungen von der Entsorgung
gemäß § 15 Abs. 3 KrW-/AbfG durch die Antragsgegnerin auf das Argument der
schutzwürdigen Vorhaltekosten hat. Dasselbe gilt für die Frage, auf welche
Einrichtungen (eigene, kommunalfremde, vorhandene, neu geschaffene) das System
abzustimmen ist. Da die Ordnungsverfügung nach der gebotenen vorläufigen
Betrachtung bereits dem Grunde nach rechtswidrig ist, kommt es auf die
Entgeltberechnung der Höhe nach nicht mehr an. Ob in die Berechnung alle oder nur
die von der Antragstellerin lizensierten Verpackungen einzubeziehen sind, muss
nicht entschieden werden.

120

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Streitwert richtet sich
nach § 53 Abs. 3 Nr. 2, § 52 Abs. 1 GKG. Die Kammer hat das ihr eröffnete
Festsetzungsermessen dahingehend ausgeübt, dass sie die Unterschiedsbeträge
zwischen dem bisher vereinbarten Kostenanteil von 25 % und dem von der
Antragsgegnerin festgesetzten Anteil von 47,85 % über einen Zeitraum von drei
Jahren zugrunde legt (47,85 % - 25 % = 22,85 % von 6.000 Mg = 1.371 Mg x 223,13
EUR = 305.911,23 EUR x 3 Jahre = 917.733,69 EUR) und entsprechend Ziff. 1.5 des
Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004 angesichts der
Vorläufigkeit der Entscheidung die Hälfte hiervon als Streitwert ansetzt (458.866,85
EUR).

121