Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2006-03-28, Aktenzeichen 9 LC 226/03

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung von zwei Windkraftanlagen im Gemeindegebiet der Beigeladenen.

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Sie beantragte am 22. Dezember 2000 beim Beklagten die Erteilung der Baugenehmigung für zwei Windkraftanlagen vom Typ AN BONUS 1,3 MW/62 mit einer Nabenhöhe von 80 m und einer Gesamthöhe von 111 m auf den im Außenbereich der Beigeladenen gelegenen Flurstücken 12 und 16 der Flur 1, Gemarkung Ashausen. Die Standorte der Windkraftanlagen liegen südöstlich von Ashausen auf einem Areal nördlich der Landesstraße 217 und nordöstlich der Abfahrt Winsen-West der Bundesautobahn A 250 in Höhen von ca. 6 m üNN. Der rechtsverbindliche Flächennutzungsplan der Beigeladenen stellt keine Vorrangstandorte für die Windenergie dar; die beiden Anlagen sind in einem Bereich geplant, für den der Flächennutzungsplan landwirtschaftliche Nutzung darstellt. Das vom Kreistag des Beklagten am 8. Juli 1998 beschlossene Regionale Raumordnungsprogramm für den Landkreis Harburg 2000 (RROP 2000) legt für raumbedeutsame Windenergieparks und raumbedeutsame Anlagen zehn Vorrangstandorte fest. Keiner dieser Standorte befindet sich im Gemeindegebiet der Beigeladenen. Der vorgesehene Standort liegt nach den Ausweisungen des RROP 2000 in einem Vorsorgegebiet für Landwirtschaft auf Grund hohen, natürlichen, standortgegebenen landwirtschaftlichen Ertragspotentials und einem Vorsorgegebiet für Natur und Landschaft. Dem Bauantrag war beigefügt u.a. das avifaunistische Gutachten „Erfassung und Bewertung des Brut- und Rastvogelbestandes am geplanten Windpark Ashausen“ und die Stellungnahme „Eingriffsregelung zum geplanten Windpark Ashausen gemäß § 7 NNatG“, beides gefertigt im Dezember 2000 durch die Planungsgruppe Grün/Köhler/Stortz und Partner, Bremen. Die Landschaftsarchitekten kommen in ihrem Gutachten zu dem Ergebnis, dass sich im Radius von 50 m um die geplanten Anlagen, wo nach Errichtung der Anlagen von einem vollständigen Verlust des Bruthabitats auszugehen sei, weder Kiebitze noch der Große Brachvogel befänden. Im Umgebungsradius von 50 m bis 200 m hingegen, wo von einer Eingriffsintensität von 50 % auszugehen sei, seien zwei Kiebitz-Brutpaare ermittelt worden, auch erfasse dieser Bereich mit 1,8 ha das Brutrevier des im Untersuchungsgebiet festgestellten Großen Brachvogels. Aufgrund der beiden Beeinträchtigungen seien Ausgleichsmaßnahmen auf einer Fläche von ca. 2 ha als Kompensationsbedarf durchzuführen. Als geeignete Maßnahme wird die Extensivierung von bisherigem Intensivgrünland oder die Umwandlung von Ackerflächen in Grünland gesehen.

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Das Niedersächsische Landesamt für Ökologie wandte sich in seiner Stellungnahme vom 8. Januar 2001 gegen das Ergebnis der Gutachter. Das Bundesamt für Naturschutz sehe in seinen gerade veröffentlichten „Empfehlungen zu naturschutzverträglichen Windkraftanlagen“ ausdrücklich die 10-fache Anlagenhöhe als Abstand zu allen bedeutenden Vogellebensräumen an. Solange keine hinreichend belastbaren Daten über die Auswirkungen von Windkraftanlagen auf Brutvögel vorlägen, müsse die Prognose der möglichen Auswirkungen Vorsorgegesichtspunkte einbeziehen, wie dies etwa auch in der Abstandsempfehlung des Niedersächsischen Umweltministeriums zu bedeutenden Vogellebensräumen geschehen sei (500 m Abstand). Hinsichtlich des Brutbestandes von Kiebitz und Großer Brachvogel müsse im vorliegenden Fall mindestens innerhalb eines Umkreises von 250 m ein vollständiger Verlust, im weiteren Umkreis bis 500 m mindestens ein Verlust von 50 % angenommen werden. Der von der Planungsgruppe ermittelte Ausgleichsbedarf sei folglich wesentlich zu gering. Auch die Ausgleichsmaßnahmen selbst seien nicht hinreichend konkretisiert worden.

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Die Beigeladene verweigerte mit Schreiben vom 18. Januar 2002 ihr Einvernehmen für das geplante Vorhaben mit der Begründung, dieses stehe nicht im Einklang mit ihrem Flächennutzungsplan.

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Mit Bescheid vom 4. März 2002 lehnte der Beklagte die Erteilung der Baugenehmigung mit der Begründung ab, dem Vorhaben stünden insbesondere naturschutzrechtliche Belange entgegen. Im Rahmen der gebotenen Einzelfallprüfung sei von der Klägerin detailliert nachzuweisen, dass die vom Eingriff betroffenen Grundflächen durch die vorgesehenen Kompensationsmaßnahmen so hergerichtet würden, dass keine erhebliche Beeinträchtigung des Naturhaushalts zurückbleibe (§ 10 NNatG). Der betroffene Bereich sei ein Brutvogellebensraum von regionaler Bedeutung. Als Kompensation seien bei einem anzunehmenden Totalverlust der Habitate Kiebitz und Großer Brachvogel Ausgleichsmaßnahmen auf einer Fläche von mindestens 40 ha durchzuführen. Diese Forderung könne nicht als erfüllt angesehen werden. Hinzu komme, dass die Beigeladene ihr erforderliches Einvernehmen nicht erteilt habe und nicht zu erkennen sei, dass das Einvernehmen rechtswidrig versagt worden sei.

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Nach Zurückweisung ihres hiergegen gerichteten Widerspruchs durch die damals noch existente Bezirksregierung Lüneburg hat die Klägerin am 15. Mai 2002 Klage erhoben.

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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 8. Juli 2003 die Klage abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt:

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Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung, da dem Vorhaben öffentliche Belange entgegen stünden. Es stehe nicht im Einklang mit § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB, der raumbedeutsame Windenergieanlagen außerhalb von festgesetzten Konzentrationsflächen in der Regel ausschließe, soweit hierfür als Ziel der Raumordnung an anderer Stelle eine Ausweisung erfolgt sei. Die Schwelle der Raumbedeutsamkeit für einzelne Windenergieanlagen werde im Flachland in der Regel bei einer Gesamthöhe von 100 m erreicht, so dass Anlagen mit einer derartigen Höhe grundsätzlich nur in raumplanungsrechtlich ausgewiesenen Vorranggebieten errichtet werden könnten. Im Hinblick darauf, dass die Genehmigung von Windenergieanlagen für die Bauaufsichtsbehörden derzeit ein „Massenphänomen“ sei und sich die örtlichen Verhältnisse im norddeutschen Flachland in der Regel nicht derartig stark voneinander unterschieden, dass eine nach Standorten differenzierte Betrachtung zwingend geboten sei, sei eine klare Grenzziehung für die Frage der Raumbedeutsamkeit von Einzelanlagen aufgrund ihrer Gesamthöhe für den „Regelstandort“ geboten und auch möglich, was allerdings eine abweichende Beurteilung im Einzelfall aufgrund atypischer Besonderheiten nicht ausschließe. Dem demnach als raumbedeutsam einzustufenden Vorhaben der Klägerin stehe die Ausweisung von Vorrangflächen für die Windenergienutzung im RROP 2000 entgegen. Diese Ausweisungen seien wirksam. Der Beklagte habe sich schriftsätzlich mit den diesbezüglichen Bedenken des 1. Senats des erkennenden Gerichts in seinem Beschluss vom 20. Dezember 2001 (- 1 MA 3579/01 und 1 MB 4211/01 - DVBl 2002, 717 = RdL 2002, 107 = UPR 2002, 153 = BauR 2002, 592 = ZfBR 2002, 268 = NVwZ-RR 2002, 332 = NuR 2002, 373 = BRS 64 Nr. 102) auseinandergesetzt und dargelegt, dass im Verfahren zur Aufstellung des RROP 2000 keineswegs einseitig und in allen Fällen den Wünschen und Interessen der beteiligten Gemeinden gefolgt worden sei, sondern die Ausweisung auf sorgfältiger und ordnungsgemäßer Planung und Abwägung beruhe. Der Auffassung, den Zielen der Raumordnung komme im Rahmen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB bei der Entscheidung über die Zulässigkeit eines Außenbereichsvorhabens kein strikter und unabdingbarer Geltungsanspruch zu , weil das RROP 2000 ohne Beteiligung Privater aufgestellt werde, schließe sich die Kammer nicht an. Vielmehr enthalte § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB eine klare gesetzgeberische Aussage, die auch im Lichte verfassungsrechtlicher Erwägungen nicht relativiert werden müsse. Die Rechtswirksamkeit des RROP 2000 richte sich nach dem Raumordnungsrecht des Bundes und des Landes. Nach §§ 10 Abs. 1 Satz 1 ROG, 10 Abs. 1 Satz 1 NROG sei eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften - wie sie nach Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in der Nichtbeteiligung privater Eigentümer von Potentialflächen wohl zu sehen wäre - bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen unbeachtlich, wenn diese nicht innerhalb eines Jahres geltend gemacht werde, wofür hier nichts ersichtlich sei. Hinzu komme, dass nach § 10 Abs. 2, 2. Fall NROG Abwägungsmängel, die weder offensichtlich noch auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen seien, unbeachtlich seien. Auch sei nicht erkennbar, dass der Aufstellung und Verabschiedung des RROP 2000 beachtliche Abwägungsfehler bei der Berücksichtigung der Interessen der privaten Grundeigentümer zugrunde lägen. Eine ausreichende Grundlage für die Zulassung des Vorhabens nach dem in § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB enthaltenen Ausnahmevorbehalt für atypische Einzelfälle sei nicht gegeben. Irgendwelche Gesichtspunkte, die vorliegend eine Ausnahme zugunsten des gewählten Standorts außerhalb der Konzentrationsflächen begründen könnten, seien von der Klägerin auch nicht vorgetragen worden. Ob dem Vorhaben noch weitere öffentliche Belange entgegenstünden, etwa die des Vogelschutzes, könne nach alledem offen bleiben.

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Die Klägerin hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung eingelegt, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt:

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Das genehmigte Vorhaben sei nicht raumbedeutsam. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht verschiedentlich Entscheidungen der Tatsacheninstanzen bestätigt, in denen diese unter besonderer Würdigung der Umstände des Einzelfalls eine Raumbedeutsamkeit auch einzelner Windenergieanlagen angenommen hatten. Doch seien hiernach und nach Entscheidungen verschiedener Obergerichte bei der Beurteilung der Frage der Raumbedeutsamkeit stets die Besonderheiten des Einzelfalls zu berücksichtigen. Das Verwaltungsgericht hätte deshalb keinesfalls ohne eigene Augenscheinseinnahme und ggf. sogar Visualisierung der Wirkung der Windenergieanlagen in der Landschaft deren Raumbedeutsamkeit am fraglichen Standort annehmen dürfen. Träfe der vom Verwaltungsgericht formulierte Grundsatz zu, dass die Schwelle der Raumbedeutsamkeit für einzelne Windenergieanlagen im Flachland in der Regel bei 100 m erreicht werde, so wäre entgegen der Genehmigungspraxis bei einer Vielzahl höherer Anlagen in Niedersachsen von einer Raumbedeutsamkeit auszugehen gewesen. Sollte die Raumbedeutsamkeit angenommen werden, stünde die im RROP 2000 vorgenommene Planung dem Vorhaben nicht entgegen, weil diese bereits nicht abschließend und überdies erheblich abwägungsfehlerhaft und damit unwirksam sei. Abschließend sei sie deshalb nicht, weil sie nahezu ausschließlich die in den Gemeinden bereits errichteten oder konkret geplanten Windenergieanlagen nach Zahl und Leistung aufführe, dies allerdings noch nicht einmal vollständig. Der Hinweis im RROP 2000, dass alle weiteren Flächen, die für die Ausweisung als Vorrangstandort für Windenergienutzung geeignet erscheinen aber nicht berücksichtigt wurden, einem späteren Planverfahren vorbehalten sind, mache deutlich, dass der Beklagte selbst davon ausgegangen sei, dass seine Planung von Vorrangstandorten nicht abschließend sei und aus weiteren geeignet erscheinenden Flächen in einem späteren Verfahren weitere Vorrangstandorte auszuwählen sein würden. Eine solche Vorgehensweise stelle keine wirksame und abschließende Konzentrationsplanung im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB dar. Das RROP 2000 sei abwägungsfehlerhaft und unwirksam, weil der Beklagte darin extrem kleine Vorrangstandorte dargestellt habe, auf denen die Errichtung von Windparks gar nicht möglich sei, weil bei dem im Zeitpunkt der Aufstellung des RROP 2000 bereits den Standard darstellenden Windenergieanlagen der Megawattleistungsklasse Mindestabstände zwischen den Anlagen in Hauptwindrichtung von 350 m und in Nebenwindrichtung von 210 m erforderlich seien. Vorrangstandorte für raumbedeutsame Windenergievorhaben seien danach in der Regel mindestens 20 ha groß, um für mindestens fünf Anlagen geeignet zu sein. Der Beklagte verfolge stattdessen das Ziel einer Mindestgröße von 10 ha, was er überdies in drei Fällen noch unterschreite. Die Mindestgröße von nur 10 ha stamme indes aus der Pionierzeit der Windenergienutzung in Deutschland, in der auf dem Markt nur Anlagen mit einer Leistung von 200 und 300 kW mit geringer Höhe verfügbar gewesen seien. Der Beklagte habe damit Vorrangstandorte in so geringer Größe dargestellt, dass dies nicht als Konzentrationsplanung bewertet werden könne. Das RROP 2000 sei überdies auch aus den im Beschluss des 1. Senats des erkennenden Gerichts vom 20.12.2001 dargelegten Gründen erheblich abwägungsfehlerhaft. So seien für die Klägerin mit einem Gemeindegebiet von 3.846 ha und einer Landwirtschaftsfläche von 2.300 ha und für die Gemeinde Seevetal mit einer Gesamtfläche von 10.514 ha und einer Landwirtschaftsfläche von 5.926 ha deren vollständige Negativplanungen übernommen und wunschgemäß kein Vorrangstandort ausgewiesen worden. Für die Samtgemeinde Salzhausen mit einer Gesamtfläche von 14.815 ha und einer Landwirtschaftsfläche von 8.144 ha sei lediglich auf einer extrem kleinen Fläche, auf der zwei Windenergieanlagen errichtet worden seien, ein Vorrangstandort ausgewiesen worden. Auch für die Gebiete der Samtgemeinden Elbmarsch und Jesteburg sowie neben der Klägerin drei weitere kreisangehörige Gemeinden seien deren Wünschen entsprechend keine Vorrangstandorte ausgewählt worden. Auf dem Gebiet der Samtgemeinde Tostedt mit einer Gesamtfläche von 22.129 ha und einer Landwirtschaftsfläche von 13.635 ha seien mit dem Standort Wüstenhöfen nur ein mit drei Windkraftanlagen bebauter 10,6 ha großer ungeeigneter Vorrangstandort und mit dem Standort Wistedt ein aus avifaunistischen Gründen ungeeigneter Standort gewählt worden. Nach alledem gehe es dem Beklagten nur darum, unter dem Deckmantel der Steuerung der Windenergie diese in Wirklichkeit zu verhindern. Schließlich hätte das Verwaltungsgericht nicht ohne Augenscheinseinnahme entscheiden dürfen, ob das Vorhaben nicht ausnahmsweise zulässig sei, weil es am konkreten Standort das gesamträumliche Planungskonzept des RROP 2000 nicht in Frage stelle.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 8. Juli 2003 aufzuheben und den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 4. März 2002 und des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 6. Mai 2002 zu verpflichten, ihr eine Baugenehmigung zur Errichtung von zwei Windenergieanlagen auf den Flurstücken 12 und 16 der Flur 11 der Gemarkung Ashausen zu erteilen,

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hilfsweise

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Beweis darüber zu erheben, dass unter Berücksichtigung der heute zugänglichen Untersuchungen die angebotenen naturschutzfachlichen Kompensationsmaßnahmen ausreichend sind, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens

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sowie äußerst hilfsweise

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den Beklagten zu verpflichten, einen bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheid für das Vorhaben gemäß Antrag zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er ist der Auffassung, dass auch im norddeutschen Flachland hinsichtlich der Frage der Raumbedeutsamkeit regelmäßig der vorgesehene Standort betrachtet und bedacht werden müsse, dass eine Windkraftanlage in einer Wiesenlandschaft immer auffälliger und bedeutsamer sei als an einer Autobahn oder in einem Gewerbegebiet mit großen Hallen. Der hier zu beurteilende Standort sei aber nicht so dicht an der Autobahn, dass er als vorgeprägt gelten müsse. Die Windkraftanlagen seien deshalb hier angesichts ihrer Höhe als raumbedeutsam anzusehen; das Urteil sei daher in seiner tragenden Begründung und auch hinsichtlich der Erörterungen des RROP 2000 richtig. Sähe man dies anders, müssten die Belange des Vogelschutzes abschließend geprüft werden und müsste - ggf. mit Hilfe eines gerichtlich bestellten Sachverständigen - die Größe der erforderlichen Ausgleichsfläche bestimmt werden. Jedenfalls könne die Forderung nach einer Ausgleichsfläche von 40 ha nicht einfach mit - angeblichen - Verhaltensänderungen der Kiebitze und der Großen Brachvögel gegenüber Windkraftanlagen angezweifelt werden.

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Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie macht sich die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu eigen und führt ergänzend aus:

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Besondere Umstände, die trotz der Gesamthöhe von 111 m die Raumbedeutsamkeit des Vorhabens der Klägerin zweifelhaft erscheinen lassen könnten, seien nicht erkennbar. In der Umgebung der vorgesehenen Standorte befänden sich keine sonstigen vertikal in besonderem Maße in Erscheinung tretenden Baulichkeiten oder Erhebungen. Die beiden überdies noch auf einer Anhöhe geplanten Windkraftanlagen wären deshalb ein optisch hervorstechendes prägendes Element für einen weiträumigen Umkreis, von welchem aus sie in der flachen Landschaft als Fremdkörper sichtbar wären. Dem RROP 2000 liege ein schlüssiges gesamträumliches Konzept zugrunde. Es sei selbstverständlich, dass ein größerer Teil der Vorrangstandorte in den Flächennutzungsplänen der Kommunen und nicht im Raumordnungsplan konkretisiert werde. Die Ausweisung von Vorrangstandorten müsse nicht im Raumordnungsplan auf allen für diese Nutzung potentiell geeigneten Flächen erfolgen; dies widerspräche dem Zweck der Planung. Die Festsetzung von Vorrangstandorten beziehe sich nicht nur auf Windparks, sondern insgesamt auf die raumbedeutsame Windenergienutzung einschließlich der durch Einzelanlagen und Anlagengruppen. Wären die Vorstellungen der Beigeladenen zur Mindestgröße der Vorrangstandorte Grundlage des Standortsuchverfahrens geworden, gäbe es aufgrund des daraus folgenden Flächenverbrauchs nur eine sehr geringe Zahl an Potentialflächen im Kreisgebiet des Beklagten. Dessen planerische Vorgehensweise zeige deutlich, dass versucht worden sei, das vorhandene Potential tatsächlich - ggf. auch mit Einzelanlagen und kleineren Anlagengruppen - auszuschöpfen. Der Stand der Technik sei berücksichtigt worden, indem zur Ermittlung des möglichen Energieertrags entsprechend den örtlichen Gegebenheiten Anlagen zwischen 0,75 MW und 1,65 MW Nennleistung als Arbeitsgrundlage gewählt und als Mindestabstand/Kipphöhe 150 m angesetzt worden seien. Mit ihrer Rüge, das RROP 2000 folge lediglich Partikularinteressen der kreisangehörigen Gemeinden wiederhole die Klägerin lediglich die im summarischen Verfahren gewonnene Auffassung des 1. Senats des erkennenden Gerichts, dem bei seiner Beschwerdeentscheidung das RROP 2000 nicht einmal vorgelegen habe. Die Verfahrensakten zu dessen Aufstellung belegten überdies eindeutig, dass im RROP 2000 keineswegs in allen Fällen den zum ersten Entwurf abgegebenen Stellungnahmen der Gemeinden gefolgt worden sei. So hätten die Samtgemeinde Hanstedt einen Standort bei Evendorf und die Stadt Buchholz drei Standorte vorgeschlagen, die nicht berücksichtigt worden seien. Soweit die Beigeladene am Beispiel der Samtgemeinde Salzhausen belegen wolle, dass der Beklagte im RROP 2000 eine sog. Verhinderungsplanung betreibe, übersehe sie den entscheidungserheblichen Umstand, dass ein Großteil des Samtgemeindegebiets als Landschaftsschutzgebiet ausgewiesen sei und deshalb erhebliche Flächen schon als Negativflächen ausgeschlossen worden seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakten 9 LC 213/03, 9 LC 225/03 und 9 LC 226/03 sowie die zu diesen Verfahren beigezogenen weiteren Gerichtsakten und Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage zu Recht abgewiesen. Dem Vorhaben der Klägerin, das sich als raumbedeutsam erweist (1.), steht gemäß § 35 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 BauGB die wirksame Konzentrationsplanung des Beklagten im RROP 2000 entgegen (2.) und ein Ausnahmefall ist nicht gegeben (3.).

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1. Die Ausschlusswirkung, die § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB an bestimmte Ziele der Raumordnung knüpft, gilt nur für raumbedeutsame Vorhaben. Dies folgt nicht nur aus dem gesetzessystematischen Zusammenhang mit der vorangehenden Regelung in Satz 2, sondern auch aus der Eigenart raumordnerischer Ziele, die nach der Definition in § 3 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 - BauR 2003, 1165 = UPR 2003, 309 = ZfBR 2003, 464 = BVerwGE 118, 33 = DVBl 2003, 1064 = NVwZ 2003, 738 = NuR 2003, 493 = BRS 66 Nr. 10 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 357). Der Senat tritt der Beurteilung des Verwaltungsgerichts bei, dass eine Windenergieanlage mit einer Gesamthöhe ab 100 m im (norddeutschen) Flachland als raumbedeutsam einzuordnen ist (ebenso bereits: NdsOVG, Urt. v. 29.4.2004 - 1 LB 28/04 - BauR 2004, 1579 = BRS 67 Nr. 101 für eine Windenergieanlage von nahezu 100 m Höhe im Flachland; siehe auch: BVerwG, Beschl. v. 2.8.2002 - 4 B 36.02 - BRS 65 Nr. 96 = BauR 2003, 837 = ZfBR 2003, 488 [nur LS] für eine knapp 100 m hohe Anlage). Raumbedeutsam ist u.a. ein Vorhaben, durch das die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebiets beeinflusst wird (§ 3 Nr. 6 ROG). Ob eine einzelne Windenergieanlage in diesem Sinne raumbedeutsam ist, beurteilt sich zwar nach den tatsächlichen Umständen des Einzelfalls und lässt sich nicht generell mit einer bestimmten Meterangabe beantworten ( BVerwG, Beschl. v. 2.8.2002 - 4 B 36.02 - a.a.O.). Die Raumbedeutsamkeit einer Einzelanlage kann sich insbesondere aus ihren Dimensionen (Höhe, Rotordurchmesser), aus ihrem Standort oder aus ihren Auswirkungen auf bestimmte als Raumordnungsziel gesicherte Raumfunktionen wie etwa Schutz von Natur und Landschaft, Fremdenverkehr und Erholung ergeben (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 - a.a.O.; Kirste, Das Zusammenspiel von Raum- und Bauleitplanungsrecht dargestellt am Beispiel der Zulässigkeit von Windenergieanlagen, DVBl 2005, 993 [998] mit Hinweisen zur Erlasslage in einzelnen Bundesländern und zur Rechtsprechung anderer Obergerichte). Der Senat stimmt aber dem Verwaltungsgericht in seiner Einschätzung zu, dass jedenfalls im (norddeutschen) Flachland Windenergieanlagen mit einer Gesamthöhe von 100 m und mehr stets die Schwelle zur Raumbedeutsamkeit überschreiten. Denn wird außerhalb von Städten und anderen dicht besiedelten Gebieten eine Höhe der Windkraftanlage von 100 m überschritten, müssen die Anlagen aus Gründen der Flugsicherheit nach der Allgem. Verwaltungsvorschrift zur Kennzeichnung von Luftfahrthindernissen (z.Zt. i.d.F. v. 2.9.2004 - BAnz S. 199937) eine Tageskennung der Rotorblätter in orange/roter Leuchtfarbe oder durch weiß blitzende Feuer und eine Nachtkennung durch rot blinkende Rundstrahlfeuer haben. Dadurch wird die auch schon bei Anlagen geringerer Höhe wegen der Bewegung der Rotorblätter und des in der Regel massiven Mastes optische Dominanz der aus der Fläche aufragenden Windkraftanlagen noch in raumbedeutsamer Weise verstärkt. Die 100 m und höheren Anlagen sind nicht nur tagsüber schon von weitem als störender Faktor in der Flachlandschaft wahrnehmbar, sondern ziehen sogar noch nachts den Blick des Betrachters geradezu zwanghaft auf sich. Ihnen kann deshalb generell die Raumbeeinflussung nicht mehr abgesprochen werden. Dem Beklagten ist zuzustimmen, dass es auch im (norddeutschen) Flachland Außenbereichsstandorte gibt, die durch andere Baulichkeiten und Nutzungen bereits so vorgeprägt sind, dass dort selbst eine Windkraftanlage von 100 m Gesamthöhe nicht mehr als störend für Natur und Landschaft angesehen werden kann. Dies gibt indes keine Veranlassung, die Raumbedeutsamkeit derart hoher Anlagen in Frage zu stellen, sondern zwingt vielmehr zu der - durch § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB ohnehin gebotenen - Prüfung, ob die raumbedeutsame Windkraftanlage aus besonderen Gründen des Einzelfalls nicht doch ausnahmsweise andernorts als auf der für sie raumordnerisch ausgewiesenen Vorrangfläche errichtet werden darf.

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2. Bei der Beurteilung der Frage, ob die windenergiebezogenen Ausweisungen im RROP 2000 des Beklagten die rechtlichen Anforderungen an Ziele der Raumordnung i.S.v. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erfüllen, ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urt. v. 17.12.2002 - 4 C 15.01 -, UPR 2003, 188 = ZfBR 2003, 370 = NordÖR 2003, 161 = NVwZ 2003, 733 = NuR 2003, 365 = DVBl. 2003, 797 = BauR 2003, 828 = RdL 2003, 202 = BVerwGE 117, 287 = BRS 65 Nr. 95 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 355; Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 -, a.a.O.; Urt. v. 21.10.2004 - 4 C 2.04 - DVBl 2005, 379 = BVerwGE 122, 109 = NVwZ 2005, 211 = BauR 2005, 503 = NuR 2005, 179 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 364) von den folgenden Grundsätzen auszugehen: § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB stellt die Errichtung von Windenergieanlagen (sowie anderer Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 2 bis 6 BauGB ) im gemeindlichen Außenbereich unter einen Planungsvorbehalt, der sich an die Gemeinden als Träger der Flächennutzungsplanung und an die Träger der Raumordnungsplanung, insbesondere der Regionalplanung, richtet. Der Planungsvorbehalt setzt gebietsbezogene Festlegungen des Plangebers über die Konzentration von Windenergieanlagen an bestimmten Standorten voraus, durch die zugleich ein Ausschluss der Anlagen an anderer Stelle im Plangebiet angestrebt und festgeschrieben wird. § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB verleiht derartigen Festlegungen rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bauantragsteller mit der Folge, dass Vorhaben außerhalb der Konzentrationszonen in der Regel unzulässig sind.

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Die negative und die positive Komponente der festgelegten Konzentrationszonen bedingen einander. Der Ausschluss der Anlagen auf Teilen des Plangebiets lässt sich nach der Wertung des Gesetzgebers nur rechtfertigen, wenn der Plan sicherstellt, dass sich die betroffenen Vorhaben an anderer Stelle gegenüber konkurrierenden Nutzungen durchsetzen. Dem Plan muss daher ein schlüssiges gesamträumliches Planungskonzept zugrunde liegen, das den allgemeinen Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots gerecht wird. Die Abwägung aller beachtlichen Belange muss sich auf die positiv festgelegten und die ausgeschlossenen Standorte erstrecken. Eine normative Gewichtungsvorgabe, der zufolge ein Planungsträger der Windenergienutzung im Sinne einer speziellen Förderungspflicht bestmöglich Rechnung zu tragen habe, ist der gesetzlichen Regelung nicht zu entnehmen. Eine gezielte (rein negative) "Verhinderungsplanung" bzw. eine bloße „Feigenblatt“-Planung, die auf eine verkappte Verhinderungsplanung hinausläuft, ist dem Plangeber jedoch verwehrt. Er muss die Entscheidung des Gesetzgebers, Windenergieanlagen im Außenbereich zu privilegieren ( § 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB ), beachten und für die Windenergienutzung im Plangebiet in substanzieller Weise Raum schaffen. Eine "Verhinderungsplanung" liegt allerdings nicht schon dann vor, wenn die Festlegung von Konzentrationsflächen im Ergebnis zu einer Art Kontingentierung der Anlagenstandorte führt. Auch stellt allein der Umstand, dass der Träger der Regionalplanung den gesamten Außenbereich einzelner Gemeinden zur Ausschlussfläche erklärt hat, noch kein Indiz für eine "Verhinderungsplanung" dar. Die Sperrung eines oder mehrerer Außenbereiche für die Windenergienutzung kann aus Sicht der Regionalplanung, die großräumigen und übergreifenden Leitvorstellungen verpflichtet ist und wirtschaftliche Ansprüche mit den sozialen und ökologischen Erfordernissen der Siedlungs- und Freiraumstruktur in Einklang zu bringen hat (vgl. §§ 1 und 2 ROG), gerechtfertigt sein, um die Errichtung von Windkraftanlagen im Planungsraum so zu steuern, dass das übergemeindliche Konzept zum Tragen kommt.

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Das RROP 2000 des Beklagten steht mit diesen Grundsätzen im Einklang und beruht insbesondere auf einer schlüssigen gesamträumlichen Planungskonzeption, die weder hinsichtlich der planerischen Verfahrensschritte, noch hinsichtlich des abschließenden Abwägungsergebnisses an Abwägungsfehlern leidet.

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Der Beklagte hat gestützt auf § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 ROG in seinem RROP 2000 im Abschnitt D 3.5 Energie in der Tabelle 6 auf Seite 169 („Anlagenzahl und Energieertrag der Vorrangstandorte für Windenergiegewinnung“) sowie in der zeichnerischen Darstellung „für raumbedeutsame Windenergieparks und raumbedeutsame Anlagen an besonders herausgehobenen Standorten“ insgesamt zehn Vorrangflächen für Windenergieanlagen festgelegt und diese Festlegung in zulässiger Weise mit der Bestimmung verbunden, dass die von der Vorrangregelung erfassten Nutzungen an anderer Stelle im Planungsraum ausgeschlossen sind. Wörtlich heißt es auf Seite 169 insoweit: „Mit der Festlegung dieser Vorrangstandorte auf der Grundlage einer kreisweiten Suche ist ein besonderes raumordnerisches Konzentrationsgebot verbunden, so dass bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zur Windenergienutzung außerhalb der festgelegten Standorte grundsätzlich die Ziele der Raumordnung und Landesplanung entgegenstehen“. Dieser Entscheidung vorausgegangen ist nach den Ausführungen auf den Seiten 168/169 im RROP 2000 und den ergänzenden Angaben des Beklagten die Ermittlung von 45 Potentialflächen anhand der Ausschlusskriterien (sog. Negativplanung) Naturschutzgebiete, Naturdenkmale, besonders geschützte Biotope, Wallhecken, Vorranggebiete für Natur und Landschaft, Vorrang- und Vorsorgegebiete für die Rohstoffgewinnung, Überschwemmungsgebiete, Wald, Siedlungsbereiche, Flächen mit hoher Erholungseignung, bestehende und geplante Freizeitanlagen, soweit Nutzungskonflikte bestehen, sowie Verkehrs- und Wasserflächen und der Abwägungskriterien Landschaftsschutzgebiete, geschützte Landschaftsbestandteile, avifaunistisch wertvolle Gebiete von lokaler und höherer Bedeutung sowie Flächen mit mittlerer Erholungseignung. Die danach und nach den Windverhältnissen für die Windenergie verbleibenden Eignungsflächen wurden zur Bestimmung der Vorrangstandorte für raumbedeutsame Windenergieanlagen auf die weiteren Negativkriterien Mindestabstände zu anderen Nutzungen bzw. der Vorrangstandorte bzw. Vorranggebiete zueinander hin untersucht, wobei für die Anlagen grundsätzliche eine Kipphöhe von 150 m angenommen und ein Mindestabstand von 5 km zwischen den Windparks festgesetzt und als deren Mindestgröße 10 ha als Planungsgrundlage ausgewählt wurden. Neben diesen Negativkriterien wurden als positive Auswahlkriterien für die Standortwahl berücksichtigt die Aspekte Erschließung, standörtliches Energiepotential und Landschaftsbild. Diese Vorgehensweise des Beklagten als Trägers der Regionalen Raumordnung ist auf der Grundlage der oben angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgericht nicht zu beanstanden und steht der offenkundig auf eine missverständliche Aussage des Beklagten in einem Beschwerdeverfahren zurückgehenden summarischen Einschätzung der 1. Senats des erkennenden Gerichts entgegen, die übergeordnete regionalplanerische Sicht sei hier durch die Partikularinteressen der kreisangehörigen Gemeinden ersetzt worden. Die Beigeladene hat überdies unwidersprochen anhand von Beispielen dargelegt, welche "Wünsche" der Gemeinden vom Beklagten nicht berücksichtigt worden sind. Die Richtigkeit dieser Darlegung ergibt sich aus der im noch anhängigen Parallelverfahren 9 LC 139/04 zusammen mit den übrigen Aufstellungsvorgängen zum RROP 2000 vorgelegten „Synopse der Anregungen und Bedenken der Verfahrensbeteiligten gemäß § 8 Abs. 3 des Nieders. Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung in der Fassung vom 27. April 1994 (GVBl. S. 211)“. Nach Abschluss der Standortwahl übrig geblieben sind im Kreisgebiet des Beklagten die zehn in das RROP 2000 textlich und zeichnerisch aufgenommenen zehn Vorrangflächen für raumbedeutsame Windkraftanlagen in der Gemeinde Neu Wulmstorf (2), den Samtgemeinden Hollenstedt (2), Tostedt (2) und Hanstedt (1), der Stadt Winsen (1), der Samtgemeinde Salzhausen (1) und der Gemeinde Rosengarten (1).

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Die Auffassung der Klägerin, das RROP 2000 könne deshalb keine Ausschlusswirkung für in ihm nicht als Vorrangstandorte ausgewiesene Außenbereichsflächen entfalten, weil die erfolgte Standortwahl nicht abschließend sei, ist unzutreffend. Zwar heißt es auf Seite 170 des RROP 2000 im Anschluss an den Hinweis, die Empfehlung der Landesregierung, 50 MW Nennleistung regionalplanerisch vorzuhalten, sei umgesetzt worden, alle weiteren Flächen, die für die Ausweisung als Vorrangstandort für Windenergienutzung geeignet erscheinen, aber nicht berücksichtigt wurden, seien einem späteren Planverfahren vorbehalten. Daraus kann indes bei verständiger Würdigung nicht der Schluss gezogen werden, der Beklagte habe sein RROP 2000 bei dessen Verabschiedung nicht als abschließendes Konzept für die raumplanerische Ordnung der raumbedeutsamen Windenergieanlagen in seinem Kreisgebiet, sondern etwa nur als Teil eines erst später abzuschließenden Gesamtkonzepts gesehen. Der zitierte, vielleicht etwas unglücklich formulierte Satz drückt lediglich die "illusionslose" Einschätzung des Beklagten aus, keine Planung könne für sich in Anspruch nehmen, für alle Zeiten festgefügt zu sein, so dass eine spätere Ergänzung des derzeit als abgeschlossen angesehenen raumplanerischen Konzepts um weitere Standorte für raumbedeutsame Windkraftanlagen nicht verlässlich ausgeschlossen werden könne. Die Offenheit des Planungsträgers für zukünftige Entwicklungen, die sich gerade in dem technisch vergleichsweise "schnelllebigen" Bereich der Windenergie zuweilen rasch einstellen können, seine Bereitschaft, das zunächst als abschließend angesehene raumplanerische Gesamtkonzept später einmal zu modifizieren, darf nicht verwechselt werden mit der - hier nicht festzustellenden - Absicht, das Konzept für Bereiche, für die bislang eine abschließende, den Gesamtraum umfassende raumordnerische Entscheidung noch fehlt (sog. "weiße Flecken"; vgl. dazu: BVerwG, Beschl. v. 28.11.2005 - 4 B 66/05 - NVwZ 2006, 339 = ZfBR 2006, 159 = RdL 2006, 62 = BauR 2006, 495), zukünftig zu entwickeln und zu ergänzen (ebenso: NdsOVG, Urt. v. 8.11.2005 -1 LB 133/04 - NdsRpfl 2006, 100 [nur LS]).

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Die Klägerin meint zu Unrecht, das abschließende Ergebnis der Standortwahl für raumbedeutsame Windkraftanlagen im RROP 2000 sei abwägungsfehlerhaft.

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Die Angaben der Klägerin zu den Gesamtflächen bzw. landwirtschaftlichen Flächen der im RROP 2000 nicht bzw. kaum mit Vorrangstandorten für raumbedeutsame Windenergieanlagen berücksichtigten kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden des Beklagten sind nicht geeignet, einen Abwägungsmangel zu begründen. Denn in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 13.3.2003 - 4 C 4.02 - a.a.O.; Beschl. v. 28.11.2005 - 4 B 66/05 - a.a.O.) ist geklärt, dass sich nicht abstrakt, z.B. durch Ermittlung des prozentualen Anteils der Vorrangflächen für Windenergie an der Gesamtfläche des Planungsraums, bestimmen lässt, wo die Grenze zur unzulässigen "Negativplanung" verläuft. Maßgeblich sind vielmehr die tatsächlichen Verhältnisse im jeweiligen Planungsraum, so dass Größenangaben - isoliert betrachtet - als Kriterium ungeeignet erscheinen. Im RROP 2000 ist auf Seite 167 ausgeführt, dass ein verstärkter Einsatz der Windkraft zur Energieversorgung im Kreisgebiet des Beklagten nur in begrenztem Umfang möglich sei, weil im teilweise dicht besiedelten Ordnungsraum Hamburg Windkraftanlagen und Windparks die notwendigen Mindestabstände zu anderen Nutzungen oftmals nicht einhielten oder im Konflikt zu diesen Nutzungen stünden. Insbesondere Belange des Naturschutzes und der Landschaftsentwicklung, aber auch die der Siedlungsentwicklung und der Erholung seien betroffen. Der Blick auf die zeichnerische Darstellung zum RROP 2000 macht deutlich, dass diese Ausführungen zutreffen. So stehen große Teile des Kreisgebiets des Beklagten, insbesondere zwischen Tostedt und Hanstedt, zwischen Hanstedt und Salzhausen sowie südöstlich von Neu Wulmstorf als Vorranggebiete für Natur- und Landschaft (Ausschlusskriterium) - zum Teil mit der zusätzlichen Bestimmung als Standorte mit der besonderen Entwicklungsaufgabe Erholung und/oder der besonderen Entwicklungsaufgabe Fremdenverkehr (Ausschlusskriterium) - für raumbedeutsame Windenergieanlagen von vornherein nicht zur Verfügung. Die Klägerin lässt dies bei ihrer Betrachtung ebenso außer Ansatz wie den gleichermaßen entscheidungserheblichen Gesichtspunkt, dass das RROP 2000 sich nur zu Vorrangstandorten für raumbedeutsame Windkraftanlagen verhält und in diesem Verfahren nicht zu klären ist, ob der übrigen Windenergienutzung durch die Bauleitplanung der kreisangehörigen Gemeinden und Samtgemeinden des Beklagten substantiell Räume eröffnet werden.

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Mit dem Hinweis, dass die überwiegende Zahl der im RROP 2000 ausgewiesenen Vorrangflächen bereits ausgenutzt sei, zeigt die Klägerin ebenfalls keinen Abwägungsfehler auf. Denn bei der Beurteilung, ob die Konzentrationsplanung die gesetzlich geforderte substantielle Windenergienutzung ermöglicht, sind nicht lediglich die Anlagen zu betrachten, die nach der Planung des Trägers der Raumordnung oder der Gemeinde noch hinzutreten können. Vielmehr sind auch alle die Anlagen in die Betrachtung einzubeziehen, die bereits errichtet worden sind und nunmehr innerhalb der Vorranggebiete stehen. Insofern ist es unter Umständen sogar berechtigt, diese vorhandenen Anlagen nicht nur mit ihrer gegenwärtigen Leistung, sondern unter dem Gesichtspunkt des "Repowering" (vgl.: BVerwG, Urt. v. 27.1.2005 - 4 C 5.04 - DVBl 2005, 706 = NVwZ 2005, 578 = BVerwGE 122, 364 = ZfBR 2005, 373 = BauR 2005, 987 = RdL 2006, 79 = Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 368) mit der Leistung zu berücksichtigen, die nach Ersatz der vorhandenen, möglicherweise inzwischen stark "untermotorisierten" Windenergieanlagen durch leistungsfähigere Anlagen und Aggregate zu erwarten ist (so: NdsOVG, Urt. v. 8.11.2005, a.a.O.).

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3. Von der nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB "in der Regel" eintretenden Ausschlusswirkung der Konzentrationsplanung für raumbedeutsame Windenergieanlagen auf außerhalb der raumplanerisch festgesetzten Vorrangstandorte liegende Bereiche ist im hier zur Entscheidung stehenden Fall keine Ausnahme zu machen. Dies käme nur in Betracht, wenn das Vorhaben der Klägerin aus dem gesamträumlichen Konzept des RROP 2000 herausfiele und seine Zulassung dessen Verwirklichung nicht wesentlich erschweren würde. Eine solche Ausnahme wäre begründbar, wenn aufgrund von Besonderheiten am geplanten Standort ein Absehen vom Regelfall der Versagung der Genehmigung geboten erschiene (vgl. BVerwG, Urt. V. 17.12.2002 - 4 C 15.01 - DVBl 2003, 796 = NVwZ 2003, 733 = BVerwGE 117, 287). Dafür ist hier aber nichts ersichtlich. Die beiden geplanten Windkraftanlagen wären mit ihrer Gesamthöhe von 111 m und ihrer Aufstellung auf einer Anhöhe in der flachen Landschaft von weitem optisch wahrnehmbar. Die vorhandene Autobahntrasse hat keinen vertikalen Bezug, ist von weitem im Wesentlichen nur aufgrund der begleitenden Gehölzstreifen wahrnehmbar und zieht - anders als die Rotoren einer aus der Fläche aufragenden Windkraftanlage - nicht geradezu zwanghaft den Blick des Betrachters auf sich. Dies lässt sich unter Berücksichtigung des heute jedermann geläufigen optischen Eindrucks, den Windkraftanlagen von 100 m Höhe und mehr im hiesigen Flachland vermitteln, auch ohne Durchführung einer Ortsbesichtigung feststellen.

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Die Hilfsanträge können keinen Erfolg haben. Denn dem Vorhaben steht die Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entgegen. Mithin kann auch ein positiver Bauvorbescheid nicht ergehen, und ist es nicht entscheidungserheblich, ob Eingriffe in den Naturhaushalt von der Klägerin ausgeglichen werden könnten.

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