Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-11-01, Aktenzeichen 3 A 535/11

Tenor

1. Der Bescheid des Beklagten vom 14. Januar 2011 – Kassenzeichen – in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 21.April 2011 wird aufgehoben.

2. Die Kosten des Rechtsstreits werden dem Beklagten auferlegt.

3. Das Urteil ist im Kostenpunkt vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der Vollstreckungsschuld abzuwenden, wenn nicht die Klägerin vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

4. Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren.

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Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks G1, G2, G3, und G4. Das Grundstück liegt nordöstlich der sich in der Straßenreinigungspflicht der Hansestadt Stralsund befindlichen Ortsdurchfahrt der L.Straße („G. Chaussee“). Zwischen dem Straßengrundstück und dem Grundstück der Klägerin erstreckt sich über die gesamte Grundstücksbreite ein sich im Eigentum der Hansestadt Stralsund befindlicher Grünstreifen von ca. 2 m Tiefe (Flurstücke…).

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Mit Bescheid vom 14. Januar 2011 zog der Beklagte die Klägerin zu Straßenreinigungsgebühren 2011 für die G. Chaussee i.H.v. 640,70 EUR heran. Ihren hiergegen gerichteten Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 21. April 2011 – zugestellt am 4. Mai 2011 – zurück.

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Am Montag, den 6. Juni 2011 hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Sie sind der Auffassung, ihre Heranziehung sei rechtswidrig. Das Grundstück der Klägerin unterliege nicht der Straßenreinigungsgebührenpflicht, da es nicht an die gereinigte Straße angrenze, sondern durch die Grundstücke Flurstücke G5 und G6 von ihr getrennt sei.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 14. Januar 2011 – Kassenzeichen – in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 21. April 2011 aufzuheben.

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Der Beklagte verteidigt den angegriffenen Bescheid und beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Mit Beschluss vom 24. Juli 2013 hat das Gericht den Rechtsstreit zur Entscheidung auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Dem Gericht haben bei der Entscheidung die beim Beklagten entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

Entscheidungsgründe

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1. Die zulässige Klage ist begründet. Der streitgegenständliche Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin daher in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Ihm fehlt die gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Kommunalabgabengesetz (KAG M-V) erforderliche Rechtsgrundlage. Er kann nicht auf die rückwirkend zum 1. Januar 2011 in Kraft getretenen Satzung über die Gebühren der Straßenreinigung (Straßenreinigungsgebührensatzung – GS) vom 12. Dezember 2011 gestützt werden, denn die Satzung ist nichtig.

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Fehlerhaft und damit unwirksam ist die Bestimmung des Gebührenschuldners. Damit weist der Gebührensatzung nicht den nach § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG M-V erforderlichen Mindestinhalt auf, was zur Gesamtnichtigkeit der Satzung führt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

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a) Nach der allgemeinen Bestimmung in § 2 Abs. 1 GS ist Gebührenschuldner, wer die mit der öffentlichen Einrichtung Straßenreinigung gebotene Leistung in Anspruch nimmt oder nach Maßgabe der Straßenreinigungssatzung zu benutzen verpflichtet ist. Die Vorschrift enthält für die Straßenreinigungsgebühr keine ausreichende Schuldnerbestimmung, obwohl sich ihr erster Halbsatz ersichtlich an § 6 Abs. 4 Satz 1 KAG M-V orientiert. Denn bei der öffentlichen Straßenreinigung fehlt es an einer tatsächlichen Inanspruchnahme durch Private. Sie erfolgt durch den Einsatz von Sach- und Personalmitteln des öffentlichen Aufgabenträgers (der Gemeinde) ausschließlich auf öffentlichen Straßen und dient dazu, die Straßen aus Gründen der allgemeinen Sicherheit und Ordnung sauber zu halten (vgl. Aussprung in: ders./Siemers/Holz, KAG M-V, Stand 07/2013, § 6 Anm. 10.2). Eine Inanspruchnahme durch Private wird auch nicht durch die Regelung des zweiten Halbsatzes fingiert, weil die Straßenreinigungssatzung der Hansestadt Stralsund vom 12. Dezember 2011 hinsichtlich der öffentlichen Straßenreinigung keine Benutzungspflicht für einen bestimmten Personenkreis definiert. Ihr Regelungsgehalt beschränkt sich im Wesentlichen auf die Definition der Art und des Umfangs der Reinigungspflicht und ihre Übertragung auf die Grundstückseigentümer. In Ansehung der öffentlichen Straßenreinigung enthält die Satzung lediglich die Verweisung auf das Verzeichnis der Straßen, in denen die Hansestadt Stralsund die Straßenreinigung durchführt (§ 2 Satz 1), und den Hinweis, dass für die öffentliche Straßenreinigung Gebühren erhoben werden (§ 2 Satz 2).

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b) Die besondere Schuldnerbestimmung in § 2 Abs. 2 Satz 1 GS ist fehlerhaft. Zwar bestimmt sie im Einklang mit § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 Straßen- und Wegegesetz (StrWG M-V), dass Gebührenschuldner die Eigentümer und die zur Nutzung dinglich Berechtigten der anliegenden Grundstücke sind. Die Beschränkung des Kreises der Gebührenschuldner auf die die Eigentümer und dinglich Berechtigten (der anliegenden oder erschlossenen Grundstücke) ist jedoch nicht mit § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V zu vereinbaren. Diese Vorschrift bestimmt, dass bei u.a. bei der Straßenreinigung Gebührenschuldner ist, wer nach den grundsteuerrechtlichen Vorschriften Schuldner der Grundsteuer ist oder sein würde, wenn das Grundstück nicht von der Grundsteuer befreit wäre. Die Regelung des § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG ist damit weiter als die des § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V, denn der Verweis auf die grundsteuerrechtlichen Vorschriften führt dazu, dass Schuldner der Straßenreinigungsgebühr auch ein lediglich schuldrechtlich Berechtigter sein kann, weil es für das wirtschaftliche Eigentum i.S.d. § 10 Abs. 1 Grundsteuergesetz (GrStG) nicht auf die bürgerlich-rechtliche Eigentumslage, sondern eine Zurechnung ankommt (eingehend: OVG Greifswald, Beschl. v. 16.07.2012 – 1 L 19/09 –, S. 8 f. des Entscheidungsumdrucks [n.v.]).

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§ 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V bildet den Prüfungsmaßstab für die satzungsmäßige Schuldnerbestimmung bei der Straßenreinigungsgebühr. Eine satzungsrechtliche Bestimmung des Gebührenschuldners, die sich an § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V orientiert, ist fehlerhaft.

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Zwar ist die Regelung des § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V nach der bisherigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte in Mecklenburg-Vorpommern eine Spezialbestimmung, die der Regelung des § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V vorgeht (VG Greifswald, Urt. v. 27.10.2010 – 3 A 596/06 –, juris Rn. 20; VG Schwerin, Urt. v. 04.12.2008 – 4 A 1997/05 –). In Ansehung des letztgenannten Urteils hat das OVG Greifswald den Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung mit dem bereits benannten Beschluss vom 16. Juli 2012 abgelehnt. An dieser bisher einhellig vertretenen Auffassung kann jedoch nicht festgehalten werden. Denn für die Annahme, dass § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V hinsichtlich des Gebührenschuldners die gegenüber § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V speziellere Regelung ist und sie verdrängt, fehlt eine gesetzliche Stütze. Es darf nämlich nicht außer acht gelassen werden, dass die Straßenreinigung in § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V aufgeführt ist. Die Vorschrift bestimmt, dass bei der (…) Straßenreinigung Gebührenschuldner (ist), wer nach den grundsteuerrechtlichen Vorschriften Schuldner der Grundsteuer ist oder sein würde, wenn das Grundstück nicht von der Grundsteuer befreit wäre. Damit will die Vorschrift nach ihrem ausdrücklichen Wortlaut (auch) die Straßenreinigungsgebühr erfassen. Spezieller kann der Anwendungsbereich einer Vorschrift nicht geregelt werden. § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V betrifft ebenfalls die Gebührenerhebung, denn die Kosten öffentlicher Einrichtungen werden, sofern keine zivilrechtliche Entgeltregelung getroffen wird, was im Bereich der Straßenreinigung regelmäßig nicht der Fall ist, durch die Erhebung von Benutzungsgebühren gedeckt. Daher kann von einem Spezialitätsverhältnis nicht gesprochen werden. Vielmehr stehen die Bestimmungen des § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V und des § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V – was die Schuldnerbestimmung angeht – in einem (inhaltlichen und normhierarchischen) Gleichordnungsverhältnis. Das Kriterium der Spezialität scheidet als Unterscheidungsmerkmal aus.

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Die Normkollision muss daher auf andere Weise – und zwar nach dem Kriterium der zeitlichen Reihenfolge gelöst werden. Aus dem gewohnheitsrechtlich anerkannten Rechtssatz „lex posterior derogat legi priori“ (vgl. BVerwG, Urt. v. 18.05.2000 – 5 C 29/98 –, juris Rn. 25) ergibt sich ein Vorrang des § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V vor § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V. Der genannte Rechtssatz besagt, dass die jüngere Vorschrift der älteren vorgeht und diese verdrängt. Dies trifft auf das Verhältnis von § 6 Abs. 4 Satz 2 KAG M-V und § 50 Abs. 4 Nr. 3 StrWG M-V zu, denn die erstgenannte Bestimmung ist das jüngere Gesetz. Das Straßen- und Wegegesetz vom 13. Januar 1993 (GVOBl. M-V, S. 42) ist mit dem bereits in der Ursprungsfassung enthaltenen § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 am 29. Januar 1993 verkündet worden und am 30. Januar 1993 in Kraft getreten (vgl. § 71 StrWG M-V). Demgegenüber ist das Kommunalabgabengesetz vom 1. Juni 1993 (KAG a.F. – GVOBl. M-V, S. 522, berichtigt S. 922) einschließlich der Regelung des § 6 Abs. 4 Satz 2 erst am 16. Juni 1993 verkündet worden und am 17. Juni 1993 in Kraft getreten (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 1 KAG a.F.) (zum Ganzen: Aussprung/Seppelt a.a.O., § 6 Anm. 10.5).

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c) Der Anwendungsbereich des § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V beschränkt sich demgemäß auf die Definition der durch die öffentliche Straßenreinigung bevorteilten Grundstücke und stellt klar, dass sich der Vorteil auf die anliegenden und die durch die gereinigte Straße erschlossenen Grundstücken erstreckt. In Bezug auf diesen Regelungsgehalt wird die Bestimmung insbesondere nicht von der allgemeinen Regelung des § 6 Abs. 4 Satz 1 KAG M-V verdrängt, weil die grundstücksbezogene Regelung in § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V die speziellere ist. Da § 50 Abs. 4 Satz 2 Nr. 3 StrWG M-V keine generelle Pflicht zur Heranziehung auch der Hinterlieger („erschlossene Grundstücke“) begründet (OVG Greifswald, Urt. v. 21. Dezember 1995 – 6 L 200/95 –, LKV 1996, 379), muss die Gemeinde in der Straßenreinigungsgebührensatzung eine Entscheidung darüber treffen, ob nur die an die gereinigte Straßen anliegenden Grundstücke oder auch die von ihr erschlossenen Grundstücke der Straßenreinigungsgebührenpflicht unterfallen.

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2. Ohne dass es für die Entscheidung darauf ankommt, sei darauf hingewiesen, dass der von der Klägerin allein geltend gemachte Einwand nicht verfängt. Bei einer Wirksamkeit der Gebührensatzung unterläge das klägerische Grundstück der Gebührenpflicht für die Reinigung der Greifswalder Chaussee, denn in Bezug auf diese Straße handelt es sich um ein anliegendes Grundstück i.S.d. § 2 Abs. 2 Satz 1 GS. Das Grundstück grenzt unmittelbar an die Straße, denn bei den beiden Grünstreifen handelt es sich um Seitenstreifen, die nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 StrWG M-V zur öffentlichen Straße gehören.

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Ob ein Grünstreifen eine trennende Wirkung hat oder noch als Straßenbestandteil anzusehen ist, hängt davon ab, ob bei natürlicher Betrachtungsweise eine räumliche Beziehung zwischen der Straße bzw. dem Gehweg und dem Grundstück besteht, was bei größeren Grundstücksstreifen nicht mehr der Fall ist, da sie die Beziehung zwischen Straße und Grundstück aufheben. Nach der Rechtsprechung des OVG Münster – der sich das erkennende Gericht anschließt – trifft dies auf einen Grünstreifen mit einer Tiefe von bis zu 6 m jedoch nicht zu (Urt. v. 08.11.1974 - II A 168/74, OVGE 30, 143 <144>; vgl. auch VG Greifswald, Urt. v. 08.01.2008 - 3 A 239/06, S. 6 des Entscheidungsumdrucks; Urt. v. 26.02.2009 – 3 A 764/06 – S. 6 des Entscheidungsumdrucks; a.A.: Wichmann, Straßenreinigung und Winterdienst in der kommunalen Praxis, 5. Auflage 2005, Rn. 164). Das OVG Greifswald (Beschl. v. 18.07.2012 – 1 L 47/12 –, S. 5 des Entscheidungsumdrucks [n.v.]) geht davon aus, dass einem Grünstreifen von 1,5 m Tiefe selbst dann keine trennende Wirkung zukommt, wenn darauf Bänke u. dgl. aufgestellt sind.

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Gemessen an diesen Kriterien scheidet die Annahme einer trennenden Wirkung des aus den Flurstücken G5 und G6 bestehenden Grünstreifens von vornherein aus. Er weist eine Tiefe von ca. 2 m auf. Bei einem so schmalen Streifen kann nicht von einer Selbstständigkeit ausgegangen werden. Deshalb ist es unerheblich, ob der Grünstreifen Bestandteil einer vorhandenen öffentlichen Straße i.S.d. § 62 StrWG M-V ist oder nach § 7 Abs. 5 StrWG M-V als gewidmet gilt – so der Vortrag des Beklagten –, denn der Widmung kommt ohnehin nur eine indizielle Funktion zu (Wichmann, a.a.O.).

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3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, weil die Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte Schwerin und Greifswald zur Bestimmung des Gebührenschuldners (nunmehr) uneinheitlich ist und eine abschließende Klärung diese Frage durch das OVG Greifswald noch nicht erfolgt ist.