Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-06-24, Aktenzeichen 2 A 10098/09
ECLI:DE:OVGRLP:2009:0624.2A10098.09.0A

Tenor

Die Berufung des Klägers wird zurückgewiesen.

Der Kläger hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit des Ausschlusses des Klägers von der Beratung und Beschlussfassung des Ortsgemeinderates P. über die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes.

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Der Kläger ist Mitglied des beklagten Ortsgemeinderates und Pächter des gemeinschaftlichen Jagdreviers P.. Zum 1. Januar 2006 pachtete er ergänzend Grundstücke mit einer Größe von über 43.000 qm insbesondere zur Nutzung als Wildäsungsflächen im waldnahen Bereich. Die Pachtzeit wurde jeweils auf zwölf Jahre festgesetzt und verlängert sich um weitere zwölf Jahre, wenn die Verträge nicht vor Ablauf von zehn Jahren gekündigt werden.

3

Die vom Kläger gepachteten Grundstücke liegen in einem Gebiet, in dem die … Hotel AG den von ihr betriebenen Golfplatz erweitern möchte. Hierzu soll ein vorhabenbezogener Bebauungsplan nach § 12 Baugesetzbuch - BauGB - aufgestellt werden.

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Nachdem am 20. April 2007 die Beratung über die Aufstellung des Bebauungsplanes vertagt wurde, lehnte der Beklagte in seiner Sitzung vom 29. Februar 2008 die Aufstellung eines solchen Planes mit acht Ja- und acht Nein-Stimmen ab. An der Beratung und Beschlussfassung nahm der Kläger teil, da der Beklagte seinen Ausschluss mehrheitlich abgelehnt hatte. Mit Schreiben vom 2. April 2008 setzte der Bürgermeister der Verbandsgemeinde den Beschluss, mit dem die Aufstellung des Bebauungsplanes abgelehnt wurde, aus. Er ist der Meinung, der Kläger habe wegen Sonderinteresses an der Beratung und Beschlussfassung nicht mitwirken dürfen.

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Am 9. Mai 2008 beriet der Beklagte erneut über die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes. Zuvor stellte er mit acht Ja- und fünf Nein-Stimmen fest, dass beim Kläger Ausschließungsgründe vorlägen. Sodann wurde die Einleitung des Verfahrens zur Aufstellung des Bebauungsplanes, die Durchführung der Offenlage der Planunterlagen zur Bürgerinformation und die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange mit sieben Ja- und fünf Nein-Stimmen beschlossen.

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Der Kläger hat gegen seinen Ausschluss Klage erhoben und im Wesentlichen ausgeführt, ein Sonderinteresse könne im Zusammenhang mit der Aufstellung eines Bebauungsplanes nur angenommen werden, wenn das Ratsmitglied als Grundstückseigentümer betroffen sei. Auf die schuldrechtlichen Pachtverhältnisse wirke sich hingegen die vorgesehene Planfestsetzung nicht unmittelbar aus.

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Der Kläger hat beantragt,

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festzustellen, dass der Beklagte ihn in der Sitzung vom 9. Mai 2008 zu Unrecht von der Beratung und Beschlussfassung zum Tagesordnungspunkt 1 gemäß § 22 Abs. 5 Satz 2 Gemeindeordnung - GemO - ausgeschlossen hat und der Beschluss damit wegen Rechtswidrigkeit aufzuheben und unter seiner Mitwirkung zu wiederholen ist.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, bei der Aufstellung von Bauleitplänen könnten auch die Belange von Mietern und Pächtern im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO betroffen sein, da sie nach § 1 Abs. 7 BauGB abwägungserheblich seien. Im Übrigen ergebe sich eine eigentumsähnliche Stellung des Klägers aus den langfristig abgeschlossenen Pachtverträgen. Insoweit sei er auch unmittelbar betroffen, da es Bestreben des Vorhabenträgers sein werde, sich die Verfügungsmöglichkeit über die Grundstücke zu verschaffen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und im Wesentlichen ausgeführt: Der Kläger sei zu Recht von der Beratung und Beschlussfassung über die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes zur Erweiterung des Golfplatzes ausgeschlossen worden. Mit dem Ausschließungsgrund nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO verfolge der Gesetzgeber das Ziel, kommunale Ratsmitglieder anzuhalten, ihre Tätigkeit ausschließlich am Gesetz und an ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung auszurichten, den Ratsmitgliedern persönliche Konfliktsituationen zu ersparen sowie das Vertrauen der Bürger in eine saubere Kommunalverwaltung zu erhalten und zu stärken. Das Korrektiv der Unmittelbarkeit diene dazu, Mitwirkungsverbote nicht zum Schaden der demokratischen Legitimation der Beschlussgremien ausufern zu lassen.

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Hiervon ausgehend bestehe ein Mitwirkungsverbot für den Kläger bereits aufgrund der konkreten Absicht, die Nutzungsmöglichkeit der vom Kläger bewirtschafteten Grundstücke zu ändern. Der Besitz aufgrund eines obligatorischen Nutzungsrechts führe ausnahmsweise zu einem Mitwirkungsverbot, wenn er ein individuelles Sonderinteresse begründe. Dies sei hier der Fall, weil die Belange des Klägers als Pächter der bisher landwirtschaftlich und jagdlich genutzten Flächen in die Abwägung über den künftigen Bebauungsplan gemäß § 1 Abs. 7 BauGB eingestellt werden müssten. Dabei komme dem Umstand Bedeutung zu, ob der Pächter nach Erlass des Bebauungsplanes mit einer Vertragsverlängerung oder einer Kündigung rechnen könne. Des Weiteren wäre der Kläger in einem Normenkontrollverfahren antragsbefugt. An die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO könnten keine strengeren Anforderungen als an den Vor- oder Nachteil nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO gestellt werden. Außerdem sei gerade die vorliegende Sachverhaltskonstellation geeignet, bei einem objektiven Beobachter den "bösen Schein" einer Interessenkollision zu wecken.

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Der Kläger begründet die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung im Wesentlichen damit, dass ihm die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes keinen unmittelbaren Vor- oder Nachteil im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO bringen könne. Diese Voraussetzung sei wegen der Auswirkungen eines Bebauungsplanes auf den Bodenwert nur erfüllt, wenn ein Ratsmitglied Grundeigentümer sei. Demgegenüber werde ein Pachtverhältnis von der Überplanung nicht unmittelbar berührt. Entgegen der Auffassung des Beklagten könne die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO nicht ohne weiteres mit einem unmittelbaren Vor- oder Nachteil im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO gleichgesetzt werden.

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Der Kläger beantragt,

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unter Abänderung des angefochtenen Urteils nach seinem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er trägt im Wesentlichen vor, der vorhabenbezogene Bebauungsplan werde dem Kläger als Pächter einzelner Grundstücke im Plangebiet sowie als Jagdpächter einen unmittelbaren Nachteil bringen. Das Merkmal der Unmittelbarkeit fordere keine direkte Kausalität zwischen der Entscheidung und dem Vor- oder Nachteil. Vielmehr genüge ein individuelles Sonderinteresse, da bereits der "böse Schein" einer Interessenkollision vermieden werden solle. Maßgeblich sei dabei ein wertender Ansatz und nicht lediglich eine formale Betrachtungsweise.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten und die Verwaltungsakten der Ortsgemeinde P. verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Klägers hat keinen Erfolg.

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Der Beklagte hat den Kläger zu Recht von der Beratung und Beschlussfassung über die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes zur Erweiterung der Golfplatzanlage in P. ausgeschlossen. Denn in seiner Person liegt der Ausschließungsgrund des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO vor. Danach dürfen Bürger und Einwohner, die ein Ehrenamt oder eine ehrenamtliche Tätigkeit ausüben, nicht beratend oder entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung u.a. ihnen selbst einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes zur Erweiterung des Golfplatzes in P. kann für den Kläger, der als Mitglied des Gemeinderates ein Ehrenamt im Sinne des § 18 Abs. 1 GemO ausübt, einen Nachteil bringen (I.), der das Unmittelbarkeitskriterium des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO erfüllt (II.).

I.

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Ein vorhabenbezogener Bebauungsplan zur Erweiterung der Golfplatzanlage kann dem Kläger einen Nachteil im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO bringen. Hierunter ist jede Schlechterstellung rechtlicher oder wirtschaftlicher Art zu verstehen. Aufgrund von Pachtverträgen nutzt der Kläger seit dem 1. Januar 2006 Grundstücke mit einer Größe von mehr als 43.000 qm als Wildäsungsflächen im waldnahen Bereich. Die Pachtzeit, die zwölf Jahren beträgt, verlängert sich um weitere zwölf Jahre, wenn die Verträge nicht vor Ablauf von zehn Jahren gekündigt werden. Zugleich ist der Kläger Jagdpächter des gemeinschaftlichen Pachtreviers P., zu dem die gepachteten Flächen gehören. Die Grundstücke befinden sich außerdem in dem Gebiet, in welchem der vorhabenbezogene Bebauungsplan zur Erweiterung der Golfplatzanlage aufgestellt werden soll. Sollte dieser Bebauungsplan Rechtskraft erlangen und die gepachteten Flächen als Golfplatz ausgebaut werden, könnte der Kläger diese nicht mehr als Äsungsflächen und damit zu jagdlichen Zwecken nutzen. Damit würde der vorgesehene Bebauungsplan den Kläger hinsichtlich seiner pachtvertraglichen Rechte und bei der Ausübung des Jagdrechts schlechter stellen.

II.

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Der Nachteil, den die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes zur Erweiterung der Golfplatzanlage dem Kläger bringen kann, erfüllt das Unmittelbarkeitskriterium des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO. Hierfür ist keine direkte Kausalität zwischen der zu treffenden Entscheidung und dem möglichen Vor- und Nachteils erforderlich (1.). Vielmehr liegt nach dem Sinn und Zweck der Ausschließungsregelung ein unmittelbarer Vor- oder Nachteil bereits dann vor, wenn das Ratsmitglied ein individuelles Sonderinteresse an einer vom Gemeinderat zu treffenden Entscheidung hat (2.). Dies ist vorliegend der Fall (3.).

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1. Das Merkmal der Unmittelbarkeit eines möglichen Vor- oder Nachteils liegt nicht erst dann vor, wenn zwischen der zu treffenden Entscheidung des Rates und den möglichen vor- oder nachteiligen Folgen ohne Hinzutreten eines weiteren Umstandes eine direkte Kausalität besteht (sog. formale Theorie, vgl. HessVGH, NVwZ 1982, 44 [45]) oder wenn die zur Verwirklichung des Vor- oder Nachteils noch erforderliche Umsetzung des Ratsbeschlusses zwangsläufig zu erwarten ist (sog. modifizierte formale Theorie, vgl. Schaaf/Oster in: Kommunalverfassungsrecht Rheinland-Pfalz, Stand: November 2008, § 22 Ziff. 2.3.4.4). Zwar ermöglicht das Kausalitätserfordernis vorhersehbare Ergebnisse bei der Anwendung der Ausschließungsregelungen. Darüber hinaus werden eine Ausuferung der Befangenheitsvorschriften und damit eine Einschränkung der Arbeitsfähigkeit des Rates verhindert. Jedoch führt das Kausalitätskriterium nicht immer zu sachgerechten Ergebnissen. Bedarf eine Gemeinderatsentscheidung - wie im vorliegenden Fall - einer Umsetzung, die sowohl ihrem Inhalt als auch ihrem Zeitpunkt nach nicht zwangsläufig erfolgt, dürfte ein Ratsmitglied, das einen Vor- oder Nachteil von der Entscheidung haben könnte, auch nach der modifizierten formalen Sicht ohne weiteres an der Beratung und Entscheidung teilnehmen. Damit würde das Mitwirkungsverbot in nicht wenigen Fällen leer laufen, obwohl dies wegen einer besonderen Nähe des Ratsmitgliedes zum Beratungsgegenstand dem Sinn und Zweck des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. GemO widerspricht.

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2. Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitwirkungsverbotes des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO ist es, kommunale Ratsmitglieder anzuhalten, ihre Tätigkeit ausschließlich nach dem Gesetz und ihrer freien, nur durch Rücksicht auf das öffentliche Wohl bestimmten Überzeugung auszurichten, ihnen persönliche Konfliktsituationen zu ersparen sowie das Vertrauen der Bürger in eine saubere Kommunalverwaltung zu erhalten und zu stärken (OVG RP, AS 25, 161 [164]; OVG RP, NVwZ-RR 2000, 103 [104]). Dementsprechend kommt es nicht darauf an, ob das betroffene Ratsmitglied durch die Wahrnehmung seiner Mitwirkungsrechte einen möglichen Vor- oder Nachteil tatsächlich erfährt. Vielmehr genügt ein dahingehender Anschein. Er besteht bereits dann, wenn konkrete Umstände den Eindruck begründen, das Ratsmitglied könne bei seiner Entscheidung auch von persönlichen Interessen geleitet werden.

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Aus dem aufgezeigten Sinn und Zweck des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO folgt, dass das Unmittelbarkeitskriterium die Beziehung zwischen dem Ratsmitglied und dem Beratungs- und Entscheidungsgegenstand umschreibt. Insoweit dient es der Abgrenzung individueller Belange von Gruppeninteressen. Wird das Ratsmitglied nur als Teil einer Gruppe berührt, liegt lediglich eine mittelbare Betroffenheit vor. Folglich ist ein Ratsmitglied nach der ausdrücklichen gesetzlichen Regelung des § 22 Abs. 3 GemO nicht nach Abs. 1 ausgeschlossen, wenn es als Angehöriger einer Berufsgruppe oder eines Bevölkerungsteils, deren gemeinsame Belange berührt werden, betroffen ist. Demnach fordert § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO für den Ausschluss eines Ratsmitgliedes von der Beratung und Beschlussfassung eine Individualisierung seines Interesses am Beratungs- und Entscheidungsgegenstand. Erforderlich ist ein auf seine Person bezogener besonderer, über den allgemeinen Nutzen oder die allgemeine Belastung hinausgehender möglicher Vor- oder Nachteil. Er muss eng mit den persönlichen Belangen des Ratsmitgliedes zusammenhängen und darf zusätzlich nicht von derart untergeordneter Bedeutung sein, dass er vernachlässigt werden kann. Denn eine zu weit gehende Anwendung des Mitwirkungsverbotes würde die Zusammensetzung des gewählten Rates unter Verstoß gegen demokratische Grundprinzipien unzulässig verändern. Deshalb ist die Unmittelbarkeit des Vor- oder Nachteils bei einem Ratsmitglied gegeben, bei dem aufgrund einer engen persönlichen Beziehung zum Beratungsgegenstand ein individuelles Sonderinteresse besteht, welches zu einer Interessenkollision führt und die Besorgnis nahelegt, der Betroffene werde nicht mehr uneigennützig und gemeinwohlorientiert handeln (OVG RP, NVwZ-RR 2000, 103 [104]; OVG RP, NVwZ 1986, 1048; VGH BW, BauR 2006, 952f, VGH BW, NVwZ-RR 1998, 63f; OVG MV, Urteil vom 22. Juni 2005 – 3 K 10/02 -, juris Rn. 27). Wann dies der Fall ist, ergibt eine Bewertung der Beziehung zwischen dem Ratsmitglied und dem Beratungs- und Entscheidungsgegenstand aufgrund der Umstände des Einzelfalles.

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3. Wendet man diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall an, besteht in der Person des Klägers ein Grund im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GemO, ihn von der Beratung und Beschlussfassung über die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes zur Erweiterung der Golfplatzanlage in P. auszuschließen. Zwischen dem Kläger und dem Beratungsgegenstand besteht eine enge persönliche Beziehung (a.), die ein individuelles Sonderinteresse begründet (b.). Hieraus erwächst eine Interessenkollision, welche die Besorgnis der Befangenheit des Klägers rechtfertigt (c.).

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a) Zwischen dem Kläger und dem Beratungs- und Entscheidungsgegenstand besteht eine enge persönliche Beziehung. Gegenstand der Beratung und Beschlussfassung über die Aufstellung eines Bebauungsplanes zur Erweiterung der Golfplatzanlage ist die zukünftige Nutzung des Plangebietes. Einen Teil dieses Gebietes, nämlich Grundstücke mit einer Gesamtfläche von mehr als 43.000 qm, hat der Kläger gepachtet. Er ist zudem Jagdpächter des gemeinschaftlichen Jagdreviers P. und nutzt die gepachteten, zur möglichen Überplanung anstehenden Grundstücke als Wildäsungsflächen bei der Ausübung seines Jagdrechtes.

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b) Die Pachtverträge über die Grundstücke sowie das Jagdpachtverhältnis begründen in einer Gesamtschau beim Kläger ein individuelles Sonderinteresse an der Entscheidung über die Aufstellung eines Bebauungsplanes zur Erweiterung der Golfplatzanlage. Der Senat kann die Frage offen lassen, ob die Aufstellung eines Bebauungsplanes für Pächter von Grundstücken im Plangebiet stets mit einem Sonderinteresse verbunden ist. Denn die besonderen Belange des Klägers ergeben sich hier bereits aus dem Zusammenwirken der Grundstückspachtverträge mit dem Jagdpachtvertrag und damit aus den Umständen des Einzelfalls. Bei den Grundstückspachtverträgen handelt es sich um langfristige Verträge mit der Aussicht auf die automatische Verlängerung der Laufzeit. Die Grundstücke dienen nach dem Inhalt der Pachtverträge insbesondere als Wildäsungsflächen und damit der Ausübung des Jagdrechts, das dem Kläger aufgrund des Jagdpachtvertrages zusteht. Das bei jedem schuldrechtlichen Vertrag bestehende allgemeine Interesse der Vertragsparteien an der Erfüllung der Vertragspflichten wird demnach durch die vertraglich vereinbarte spezifische Grundstücksnutzung im Rahmen eines weiteren Vertragsverhältnisses zu einem Sonderinteresse des Klägers verstärkt.

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Das aufgezeigte Sonderinteresse des Klägers an der Fortführung der bisherigen Nutzung der gepachteten Grundstücke ist auch individueller Natur. Der Kläger wäre von einer möglichen Änderung der Grundstücksnutzung nicht nur als Teil einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe, sondern als Einzelperson betroffen. Darüber hinaus ist das Sonderinteresse des Klägers nicht lediglich von untergeordneter Bedeutung, wie seiner Stellungnahme vom 21. März 2007 zur Änderung des Flächennutzungsplans entnommen werden kann. Darin hat er die Bedeutung der von ihm gepachteten Flächen, die möglicherweise für die Erweiterung der Golfplatzanlage genutzt werden, für eine geregelte Jagdausübung im Einzelnen beschrieben.

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c) Das individuelle Sonderinteresse des Klägers führt schließlich zu einem Interessenkonflikt, der die Besorgnis der Befangenheit begründet. Die mit dem Bebauungsplan zur Erweiterung der Golfplatzanlage beabsichtigte Nutzungsänderung widerspricht der bisherigen Nutzung der Grundstücke als Äsungsflächen im Rahmen der Ausübung des Jagdrechts durch den Kläger. Sollte der Bebauungsplan in Kraft treten, wäre damit zu rechnen, dass sich der Vorhabenträger die Verfügungsmacht über die gepachteten Grundstücke verschafft, um die Erweiterung des Golfplatzes zu verwirklichen. Dies hätte die Kündigung der zurzeit bestehenden Pachtverträge zur Voraussetzung. Damit wäre dem Kläger die Fortsetzung der bisherigen Grundstücksnutzung spätestens nach Ablauf der Pachtzeit nicht mehr möglich. Außerdem würde die Erweiterung der Golfplatzanlage die Jagdausübung aus Sicht des Klägers erheblich beeinträchtigen (vgl. Stellungnahme vom 21. März 2007).

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Der damit bestehende Konflikt zwischen dem individuellen Sonderinteresse des Klägers an der Beibehaltung der Nutzung der von ihm gepachteten Grundstücke als Äsungsflächen und dem Bestreben, die Golfplatzanlage zu erweitern, rechtfertigt die Besorgnis, der Kläger werde bei der Entscheidung über die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes nicht mehr nur gemeinwohlorientiert handeln. Vielmehr besteht der Anschein, dass ihn auch persönliche Interessen bei der Mitwirkung an der in Rede stehenden Beratung und Beschlussfassung beeinflussen würden. Darauf, ob der Kläger tatsächlich befangen ist, kommt es nicht an, weil die Ausschließungsgründe des § 22 Abs. 1 GemO dazu dienen, bereits den „bösen Schein“ einer Befangenheit zu verhindern. Deshalb ist es unerheblich, in welchem Maße sich der Kläger wegen der ökologischen und ökonomischen Auswirkungen der Golfplatzerweiterung auf die Ortsgemeinde gegen das Vorhaben wendet. Somit hat der Beklagte den Kläger am 9. Mai 2008 zu Recht von der Beratung und Beschlussfassung über die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes zur Erweiterung der Golfplatzanlage in P. ausgeschlossen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

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Beschluss

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Der Streitwert wird für das Verfahren beider Instanzen - insoweit unter Abänderung des verwaltungsgerichtlichen Streitwertbeschlusses - auf 10.000,-- € festgesetzt (§§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz i.V.m. Ziff. II 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit).