Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-03-20, Aktenzeichen 14 K 8278/95
ECLI:DE:VGK:1998:0320.14K8278.95.00

Tenor

Hinsichtlich der Abwassergebühren wird das Verfahren eingestellt.

Im übrigen werden der Gebührenbescheid des Beklagten vom 19.01.1995 in der
Form des Änderungsbescheides vom 02.05.1995 in der Fassung des Widerspruchs-
bescheides vom 19.10.1995, der Gebührenbescheid vom 03.02.1995 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides vom 10.10.1995 und der Gebührenbescheid vom
24.01.1996 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 18.11.1996 hinsicht-
lich der Abfallgebühren aufgehoben.

Die Gerichtskosten trägt der Beklagte.

Von den außergerichtlichen Kosten tragen die Kläger die eigenen zu 4/10 und
der Beklagte die den Klägern erwachsenen Kosten zu 6/10 sowie die eigenen Kosten
voll.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Den Vollstreckungsschuldnern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Si-
cherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abzuwenden, sofern nicht
der Vollstreckungsgläubiger Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Kläger sind Eigentümer des Grundstückes L. , S. straße 000. Mit Be-
scheid vom 19.1.1994 zog der Beklagte die Kläger u.a. wegen der Abfallentsorgung
zu einer Gebühr in Höhe von 204,00 DM für einen 70-l-Abfallbehälter heran. Mit
Schreiben vom 6.2.1994 legten die Kläger u.a. Widerspruch hinsichtlich der Abfallge-
bühren ein und beanstandeten vor allen Dingen, daß die Gebühr keine finanziellen
Anreize für die Bemühungen um Vermeidung und Verwertung von Abfällen enthal-
te.

3

Mit Bescheid vom 02.05.1995 ermäßigte der Beklagte die Heranziehung zu den
Abfallgebühren für das Jahr 1994 um einen Betrag von 7,20 DM. Gegen diesen Be-
scheid legten die Kläger wiederum Widerspruch ein.

4

Durch Bescheid vom 03.02.1995 zog der Beklagte die Kläger für das Jahr 1995
zu Abfallgebühren in Höhe von 247,20 DM für ein 70-l-Gefäß heran. Hiergegen leg-
ten die Kläger unter dem 24.02.1995 Widerspruch ein.

5

Den Widerspruch der Kläger gegen den Gebührenbescheid für das Jahr 1995
wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 10.10.1995 als unbegründet zu-
rück. Mit weiterem Widerspruchsbescheid vom 19.10.1995 wies er auch den Wider-
spruch hinsichtlich der Abfallgebühren für das Jahr 1994 zurück.

6

Am 14.11.1995 haben die Kläger Klage erhoben und am 15.03.1996 klargestellt,
daß sich die Klage nur gegen die Abfallbeseitigungsgebühren richte und hinsichtlich
der Abwassergebühren die Klage zurückgenommen.

7

Mit Bescheid vom 24.1.1996 zog der Beklagte die Kläger zu Abfallgebühren in
Höhe von 342,00 DM für einen 70-l-Abfallbehälter heran. Den hiergegen eingelegten
Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 18.11.1996 als unbe-
gründet zurück. Am 14.12.1996 haben die Kläger auch hinsichtlich der Abfallgebüh-
ren für das Jahr 1996 Anfechtungsklage erhoben.

8

Zur Begründung ihrer Klage tragen sie vor: Die Gebührenfestsetzung, die an
einer Mindestmüllmenge von 70 l ansetze, verstoße gegen § 9 Abs. 2
Landesabfallgesetz - LAbfG - und gegen das im Kommunalen Abgabenrecht
geltende Äquivalenzprinzip. Durch konsequente Abfallvermeidung sei auch das 70-l-
Gefäß für einen Drei-Personen-Haushalt zu groß. Das System der Abfallentsorgung
des Beklagten entspreche nicht den Möglichkeiten einer ökologischen Abfall-
wirtschaft.

9

Das vom Beklagten in der Abfallsatzung als Behältervolumen vorgesehene
Volumen von 35 l im Regelfall pro Person und Woche sei überholt und nicht mehr
zeitgemäß. Schon 1992 habe der nordrhein-westfälische Städte- und Gemeindebund
allen Mitgliedsstädten und Mitgliedsgemeinden als Mindestbehältervolumen pro Ein-
wohner und Woche 15 l genannt. Das vom Beklagten angewandte System des
Mindestbehältervolumens sei überholt, und bei der Beurteilung des Maßstabes sei
neben dem zu groß bemessenen Mindestvolumen pro Einwohner und Woche auch
das von dem Beklagten bei der Gebührenverteilung angewandte System der
Schüttdichte zu berücksichtigen. Die vom Beklagten der Berechnung der Gebühr
zugrundegelegte Schüttdichte pro Tonne sei überholt und basiere auf den alten
Werten aus dem Jahre 1977, während die aktuelleren Erkenntnisse keinen Eingang
in die Kalkulation gefunden hätten. Schließlich führe das von dem Beklagten
durchgeführte Sammelsystem zu Mehrkosten. Geeignetere Sammelsysteme seien
besser in der Lage, eine höhere Wertstoffabschätzung herbeizuführen und hierdurch
zu einer Senkung der Kosten zu kommen. Hierzu sei der Beklagte aus dem
Gesichtspunkt einer sparsamen Wirtschaftsführung verpflichtet. Das vom Beklagten
im Bereich der Stadt L. durchgeführte Entsorgungssystem führe dazu, daß die
Wertstoffabschöpfung nicht in dem Maße erfolge, wie sie möglich sei. Auch andere
größere Städte hätten geeignete und getrennte Sammelsyteme entwickelt, um zu
einer höheren Wertstoffabschöpfung zu kommen.

10

Außerdem seien mehrere Kostenansätze zu Unrecht erfolgt bzw. zu hoch.
Obwohl schon im Jahre 1984 die Errichtung einer Müllverbrennungsanlage geplant
worden sei, habe der Beklagte in diesem Jahr einen Entsorgungsvertrag mit der
Abfalldeponie N. geschlossen und hierdurch, wie sich heute herausstelle,
Überkapazitäten geschaffen. Denn entgegen der ursprünglichen Annahme habe
auch die eigene Deponie "W. " noch ausreichende Kapazitäten frei. In die
Kalkulation seien zudem unzulässige Vorlaufkosten der Müllverbrennungsanlage
eingegangen. Soweit der Beklagte dies bestreite, habe er dies bisher nicht in
ausreichender Weise belegt. Darüber hinaus sei die Müllverbrennungsanlage
überdimensioniert, und auch hierdurch seien die Vorlaufkosten überhöht. Außerdem
sei durch die Einbeziehung von Geschäftsmüll bei der Berechnung der Müllgebühren
für den Hausmüll eine Subventionierung der Entsorgung anderer
Verursachergruppen wie Geschäftsbetriebe, Verwaltungen, Behörden und Schulen
eingetreten.

11

Die Kläger beantragen,

12

den Bescheid des Beklagten vom 19.1.1994 in der
Fassung des Änderungsbescheides vom 2.5.1995 und
des Widerspruchsbescheides vom 19.10.1995 hin-
sichtlich der Abfallgebühren für 1994 aufzuheben,
außerdem
den Bescheid des Beklagten vom 3.2.1995 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 10.10.1995
hinsichtlich der Abfallgebühren für das Jahr 1995
aufzuheben
und
den Bescheid des Beklagten vom 24.1.1996 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 18.11.1996
hinsichtlich der Abfallgebühren für das Jahr 1996
aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er trägt zur Begründung vor, der in der Gebührensatzung enthaltene
Gebührenmaßstab sei, wie die Rechtsprechung schon bestätigt habe, zulässig. Bei
den Bemessungsgrundsätzen komme es nicht auf die konkret anfallenden
Abfallmengen, sondern auf die Wahrscheinlichkeit an, daß pro Person eine
durchschnittliche Müllmenge von 35 l pro Woche anfalle. Inwieweit sich der einzelne
Haushalt mit einer bestimmten Personenzahl umweltbewußt verhalte und viel oder
wenig Abfall zur Entsorgung stelle, liege nämlich weitgehend außerhalb der
Einflußmöglichkeit des Entsorgungsträgers. Bei der in der Entsorgungssatzung
angesetzten Müllmenge von 35 l pro Woche und Person sei zu berücksichtigen, daß
diese Werte durch Gutachten bestätigt worden seien. Entscheidend sei für die
behältersystembezogene und gebührenrelevante Kostenverteilung jedoch nicht die
Schüttdichte als solche, sondern deren Proporz je Behältersystem zueinander. Die
Kernaussage des Gutachtens aus dem Jahre 1977, daß mit sinkendem
Behältervolumen die Schüttdichte der Abfälle steige, sei 1993 bestätigt worden.

15

Das von der Stadt durchgeführte Entsorgungssystem erfasse in ausreichendem
Maße die Wertstoffe. Dabei müsse man berücksichtigen, daß in einer Großstadt wie
L. die Durchführung des Hol-Systems wegen der engen räumlichen Verhältnisse
zum Unterbringen der entsprechenden Tonnen problematisch sei. Werde für die wie-
derverwertbaren Stoffe eine gelbe Tonne eingeführt, so werde hierdurch die
Aufstellung der Biotonne zusätzlich gefährdet. Außerdem habe sich herausgestellt,
daß im Bereich des Bringsystems die Fehlwurfquote wesentlich geringer sei als im
Bereich des Hol-Systems.

16

Entgegen der Auffassung der Kläger lägen auch keine unzulässigen
Kostenansätze vor. Die Kosten der Anlagen zur Gewerbe- und Bau-
stellenabfallsortierung flößen nicht in die Kalkulation unter Hausmüllgebühren ein.
Die 1992 gegründete Abfallentsorgungs- und -verwertungsgesellschaft L. mbH -
AVG - werde nach ihrem satzungsmäßigen Zweck sowie aufgrund des mit der Stadt
L. geschlossenen Entsorgungsvertrages zuständig für Planung, Bau und
umweltfreundlichen Betrieb und Einrichtung der Entsorgungswirtschaft. In der Phase
vor der Inbetriebnahme dieser Anlagen habe die AVG im Auftrage der Stadt L. die
abfallwirtschaftliche Verwaltungsarbeit und allgemeines Projektmanagement
betrieben. Es habe sich um rein abfallwirtschaftliche Verwaltungsarbeit zur
Aufrechterhaltung und Sicherung einer geordneten Abfallentsorgung gehandelt.

17

Periodenfremde Kosten würden dem Abfallgebührenschuldner durch die
Belastung mit dem an die AVG zu zahlenden Entgelte nicht auferlegt. Außerdem sei
zu berücksichtigen, daß die Zahlungen an die AVG nicht unmittelbar in der
Gebührenbedarfsberechnung, sondern in den Entgeltbedarfsberechnungen für die
Benutzung der Deponie "W. " enthalten seien. Hierdurch flößen diese
Kosten nur anteilig über die Deponieentgelte in der Relation der Hausmüllmenge zur
gesamten entgeltpflichtigen Tonnage in die Gebührenbedarfsberechnung für den
Hausmüllbereich ein.

18

Soweit die Kläger das Entsorgungssystem im übrigen beanstandeten, sei zu
berücksichtigen, daß die Stadt L. nach dem Landesabfallgesetz - LABSG -
verpflichtet sei, eine permanente 10jährige Entsorgungssicherheit zu gewährleisten.
Aus diesem Grunde seien die Verträge mit N. im Jahre 1984 geschlossen
worden und nunmehr auch mit der AVG für die Restmüllverbrennungsanlage. Diese
werde, wenn sie in Betrieb gehe, hinreichend ausgelastet sein. Die Gebührensatzung
sei auch nicht wegen der Subventionierung der Biotonne fehlerhaft. Insoweit befinde
sich die Nutzung der Biotonne noch in der Einführungsphase. Das kostenlose
Angebot der Biotonne honoriere den Mehraufwand des Bürgers.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

21

Hinsichtlich des Verfahrens betreffend die Abwassergebühren ist das durch
Klagerücknahme beendigte Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92
Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

22

Im übrigen ist die Klage zulässig.

23

Hinsichtlich des Gebührenbescheides vom 24.1.1996 für das Jahr 1996 ist
die Klageverbindung auch sachdienlich. Die Klage ist entgegen der Ansicht des
Beklagten am 14.12.1996 rechtzeitig innerhalb der Monatsfrist ( § 74 VwGO)
nach der am 29.11.1996 erfolgten Zustellung des Widerspruchsbescheides
erhoben worden. Die Klageerweiterung ist gemäß § 91 Abs. 1 VwGO
sachdienlich; denn wesentliche Fragen des Gebührenmaßstabes und vor allem
der Gebührenkalkulation stellen sich für die Jahre 1994, 1995 und 1996 in
gleicher Weise und werden zu einem Teil durch einen Vergleich der Jahre
offenkundiger.

24

Die Klage ist auch begründet.

25

Die angefochtenen Bescheide des Beklagten vom 19.1.1994 in der
Fassung des Änderungsbescheides vom 2.5.1995 für 1994, vom 3.2.1995 für
1995 und vom 24.1.1996 für 1996 sind hinsichtlich der Abfallgebühren
rechtswidrig und verletzen die Kläger in ihren Rechten ( § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO). Die angefochtenen Bescheide sind rechtswidrig, weil sie in den Ab-
fallgebührensatzungen - AbfGS - vom 3.4.1995 für 1994, vom 19.12.1994 für
1995 und vom 22.12.1995 für das Jahr 1996 keine wirksame Rechtsgrundlage
haben.

26

I.

27

Die AbfGS vom 19.12.1994 für das Jahr 1995 ist schon wegen fehlender
Bekanntmachung und wegen Fehlens eines das rückwirkende Inkrafttreten der
Satzung anordnenden Ratsbeschlusses unwirksam. Die am 13.12.1994 vom
Rat der Stadt L. beschlossene AbfGS 1995 ist nicht ordnungsgemäß
entsprechend den Bestimmungen der § 7 Abs. 4 und 5 Gemeindeordnung i. d.
Fassung 14.7.1994 und § 2 Abs. 3 Satz 2 § 3 Abs. 1 BekanntmachungsVO
bekanntgemacht worden. Bei der Veröffentlichung im Amtsblatt der Stadt L.
am 30.12.1994 ist nicht die gemäß Bekanntmachungsverordnung des
Oberbürgermeisters vom 19.12.1994 beschlossen Fassung , sondern eine in §
2 (Höhe der Gebühren) abweichende Fassung mit teilweise niedrigeren
Gebührensätzen veröffentlicht worden. Die beschlossene Fassung des § 2 ist
dann zwar am 16.1.1996 als "Berichtigung" mit den höheren Gebührensätzen
veröffentlicht worden. Diese "Berichtigung" ist aber nicht vom
Oberbürgermeister unterzeichnet, sie läßt keinen für die Veröffentlichung
Verantwortlichen erkennen, der die Identität des neu am 16.1.1995
veröffentlichten Textes mit dem Ratsbeschluß bestätigt. Der Rechtsakt der Be-
kanntmachung setzt jedoch gemäß § 3 Abs. 1 BekanntmachungsVO voraus,
daß Satzung und Bekanntmachungsanordnung zusammen im vollen Wortlaut
veröffentlicht werden. Nur hierdurch wird gewährleistet, daß die vom
Oberbürgermeister in der Bekanntmachungsanordnung bestätigte Identität des
beschlossenen und veröffentlichten Satzungstextes nach außen erkennbar
wird. Daran fehlt es hier.

28

Die Veröffentlichung am 16.1.1995 ist entgegen der Ansicht des Beklagten
auch keine Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten; denn für den Adressaten
der Veröffentlichung vom 19.12.1994 und vom 16.1.1995 ist nicht erkennbar,
welche Gebührensätze beschlossen wurden. Die beschlossene Fassung der
Satzung ergibt sich insbesondere nicht aus dem übrigen veröffentlichten
Satzungstext, so daß der Fehler auch nicht erkennbar gewesen ist. Daß vorab
in der Presse über die Ratsbeschlüsse und der Haus- und Grundbesitzerverein
zutreffend über die Gebührensätze informiert wurden, ist für die Frage der
offenbaren Unrichtigkeit unerheblich; denn nach §§ 2 und 3
BekanntmachungsVO ist die nach außen gerichtete verbindliche Erklärung über
den Inhalt eines Ratsbeschlusses ausschließlich dem Oberbürgermeister
übertragen.

29

Aber selbst wenn man von einer wirksamen Bekanntgabe am 16.1.1995
ausgehen würde, ist die Satzung unwirksam; denn dann enthält sie eine echte
Rückbewirkung von Rechtsfolgen.
Da die Abfallgebühren in L. am 1.1. eines jeden Jahres in voller Höhe als
antizipierte Jahresgebühr entstehen,

30

vgl. OVG NW Urteile vom 31.8.1990 -9 A 739/88-
und vom 19.9.1997 - 9 A 4439/96 zu Satzungskon-
struktionen, die den § 1 Abs. 2 und § 3 Abs. 1 AbfGS
entsprechen,

31

wird durch eine Bekanntmachung am 16. des gleichen Monats
für 16 Tage eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen angeordnet, wenn nach
dem Wortlaut der Satzung diese am 1.1. in Kraft treten soll,

32

vgl. OVG NW Urteile vom 31.8.1990 und 19.9.1997
a.a.O..

33

Für diese Rückwirkungsanordnung ist dann ein Ratsbeschluß erforderlich;
denn entgegen der Auffassung des Beklagten, hat der Rat bei der
Beschlußfassung keine Rückwirkung regeln wollen, sondern ist von der
normalen Reihenfolge: Beschlußfassung, Bekanntmachung und Inkrafttreten
ausgegangen. Daß mit Rücksicht auf die kurze verstrichene Zeit kaum
Vertrauensschutzgesichtspunkte eingreifen und einer Rückwirkung entgegen
stehen dürften, ändert nichts an der Notwendigkeit des Ratsbeschlusses, der
diesen Gesetzesbefehl der Rückwirkung ausspricht.
II.

34

Die AbfGS 1994 ,1995 und 1996 sind materiell unwirksam, weil die
Maßstabsregelungen und die Kalkulation des Gebührensatzes fehlerhaft sind.
1.)
Die Maßstabsregelungen der AbfGS für 1994 , 1995 und 1996 sind fehlerhaft,
weil sie keinen gesonderten Gebührenmaßstab für den über die braune Tonne
entsorgten Bio-Abfall enthalten.

35

Die Erhebung einer Einheitsgebühr, in der alle Kosten für die
Bioabfallentsorgung enthalten sind, verstößt für die Benutzer von
Restabfalltonnen, die nicht an der gesonderten Bio-Abfallentsorgung
teilnehmen gegen Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz -GG -. Es fehlt die erforderliche
Differenzierung des Maßstabes,

36

vgl. VG L. Urteile vom 15.7.1997 - 14 K
9101/94,
25.11.1997 - 14 K 3091/96, 16.12.1997
- 14 K 7779/96 , sowie das ältere Urteil zur
Unzu-
lässigkeit der Quersubventionierung vom
30.1.1996
- 14 K 3642/94 - bestätigt durch OVG NW Urteil
vom
17.3.1998 - 9 A 1430/96 -.

37

Die Benutzer der Restabfalltonne, die nicht an der Bioabfuhr teilnehmen,
werden zu Unrecht zu der gleichen Gebühr herangezogen wie die Bürger, die
neben der Restabfall- auch die Bioabfuhr in Anspruch nehmen; denn für sie
entfällt die wöchentliche zusätzliche Abfuhr einer weiteren Tonne , nämlich der
braunen Biotonnen in den Größen von 80, 120, 240 und 660 l. Ein wesentlicher
Bestandteil der Abfallentsorgungsleistung des Beklagten wird ihnen gegenüber
nicht erbracht.

38

Die Voraussetzungen für die Erhebung einer Einheitsgebühr trotz
unterschiedlicher erbrachter Leistungen liegen im Fall der zusätzlichen
Entsorgung des Bioabfalls durch die Stadt L. nicht vor.

39

Das Einbeziehen ungleicher Sachverhalte in eine typisierende, die
unterschiedliche Leistung nicht berücksichtigende Regelung setzt nämlich
voraus:
- eine kleine Zahl der von den eintretenden Ungerechtigkei-	ten und Härten
betroffenen Personen,
- fehlende Intensität des Verstoßes,
- Schwierigkeiten - insbesondere verwaltungspraktischer
Art -, die Härten zu vermeiden,

40

vgl. OVG NW Urteil vom 27.2.1997
- 22 A 1135/94 - m. w. N. zur verfassungs-
gerichtlichen Rechtsprechung.

41

Zwar haben im Jahre 1994 nur 63.200 Teilnehmer und 1995 nur 119.000
Teilnehmer die besonderen Abfallentsorgungsleistungen des Beklagten für den
Bioabfall in Anspruch genommen und ihr Anteil hat damit 1994 zunächst unter
10 % der Gesamteinwohnerzahl gelegen , d.h. unter der Obergrenze, bis zu der
überhaupt eine Pauschalierung als zulässig erachtet wird.

42

Jedoch ist die zweite Voraussetzung, die fehlende Intensität des Verstoßes
gegen das Gleichheitsgebot nicht erfüllt.

43

Den Benutzern der Biotonnen wurde nämlich im Vergleich zu den übrigen
Benutzern je nach Tonnenwahl etwa das doppelte Abfallentsorgungsvolumen
zur Verfügung gestellt. Dies ermöglichte es ihnen, wenn sie das Abfallvolumen
nicht ausschöpfen wollten, eine kleinere Restabfalltonne zu wählen ( § 8 Abs. 5
S. 2 AbfGS) und hierdurch in erheblichem Umfang Abfallgebühren zu sparen,
ohne im übrigen bei der Abfallentsorgung besondere Anstrengungen
unternehmen zu müssen. Trotz der wesentlich höheren Leistung wurden sie nur
mit den gleichen Kosten wie die übrigen Benutzer belastet oder konnten nicht
unerheblich Gebühren sparen. Aus der Sicht der Benutzer der Restabfalltonnen
bedeutete dies ,daß sie mit Kosten belastet wurden, die sie nicht verursacht
hatten und denen keine entsprechende Inanspruchnahme von Leistungen
gegenüberstand.

44

Auch von den Kosten her ist die Mehrbelastung der aus-schließlichen
Benutzer der Restabfalltonnen durch die Quer-subventionierung nicht
unerheblich.

45

Da die ohne weiteres herausrechenbaren Kosten für die Bioabfuhr und -
entsorgung für 1994 DM 6,5 Mill., für 1995 DM ca. 13 Mill. und für 1996 ca. DM
17 Mill. betrugen, entsprach die Finanzierung der Biotonnen für 1994 ca. 5 %
der Gesamtkosten der Abfallentsorgung (12.171.929 DM + 100.756.790 DM)
und stieg später 1995 auf ca. 9 % und 1996 auf ca. 10 % der Gesamtkosten
an.

46

Auch das weitere Merkmal, daß Schwierigkeiten, insbesondere
verwaltungspraktischer Art bestehen, die Ungleichbehandlung zu vermeiden,
liegt nicht vor. Die Benutzer der Biotonne, die diese beantragen mußten, waren
einfach zu erfassen und diese Personengruppe war im Jahre 1994 mit 9.800
Tonnen größer als die der 70 l- bzw. 80 l- Tonnen, für die je ein eigener Ge-
bührenmaßstab bestand.

47

Einen triftigen Grund für die Ungleichbehandlung gab es nicht,
insbesondere kann er nicht § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG entnommen werden.

48

so jetzt auch OVG NW Urteil vom 17.3.1998
- 9 A 1430/96 -.

49

Diese Bestimmung will nach ihrem Wortlaut mit dem Gebührenmaßstab
wirksame Anreize zur Vermeidung und Verwertung schaffen und nicht durch
das Fehlen eines im übrigen erforderlichen Maßstabes. Die eingeschränkte
Bedeutung wird auch aus der Begründung des Gesetzentwurfes deutlich,
wonach der Gebührenmaßstab sich grundsätzlich nach dem tatsächlichen An-
fall des zu entsorgenden Abfalls richten soll

50

vgl. LT-Drucksache 11, 1121 zu Nummer 9,
Seite 40.

51

Dieser Intention widerspricht es vollständig, einen Maßstab, der den
tatsächlichen Anfall erfassen würde, nicht zu schaffen. Wesentlicher ist jedoch,
daß die vom Beklagten für möglich gehaltene Auslegung, Abfallvermeidung
mittels Biotonne durch einen " Nullmaßstab" zu fördern und damit im Rahmen
des § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG zu bleiben, nicht nur gegen den Wortlaut und den
gesetzgeberischen Willen spricht, sondern zu einer erheblichen
Ungleichbehandlung zwischen den Gebührenschuldner führen würde. Zwar
kann der Gesetzgeber die Merkmale , nach denen Sachverhalte gleich
anzusehen sind, definieren und hierbei den im Gebührenrecht bisher als
wesentlichen für die Gleich bzw. Ungleichbehandlung angesehenen Aspekt der
erbrachten Leistung als Bestandteil des Äquivalenzprinzips abwandeln. Dies
würde aber voraussetzen, daß in der gesetzlichen Regelung dieses Abweichen
von der bisherigen Gebührensystematik, die von der Leistung bestimmt wird,
deutlich würde. Dies ist nicht der Fall, vielmehr werden die Lenkungs- und
Anreizaspekte von dem Gesetzgeber in das vorhandene Gebührensystem mit
Maßstabsregelungen eingegliedert. Sie begrenzen damit die frühere
Maßstabsfreiheit und haben insoweit gebührenrechtliche Auswirkungen, ändern
aber das Prinzip nicht grundsätzlich ab.

52

Aber selbst wenn man der Auffassung des Beklagten folgt, würde das in
L. praktizierte System dem Grundsatz des § 9 Abs. 2 Satz 3 widersprechen,
weil es zwar für Bioabfälle eine Verwertung erleichtert , für andere Abfälle aber
umgekehrt den Anreiz zur Vermeidung und Verwertung wieder deutlich aufhebt,
indem zusätzliches Behältervolumen zur Verfügung gestellt wird. Als Indiz für
diese Wirkung des Kölner-Systems kann unter Umständen der Anstieg des
Haus- und Geschäftsmülls jeweils im Jahre 1993 und 1996 nach Einführung
bzw. Steigerung der Bioabfuhr (vgl. 7. Sachstandsbericht zum Abfall-
wirtschaftskonzept der Stadt L. Seite 25 und 28 ) angesehen werden.

53

Entgegen der Auffassung des Beklagten sind der fehlende Ge-
bührenmaßstab und die Quersubventionierung der Bioabfuhr auch nicht aus
dem Gedanken einer Erprobungs- und Einführungsphase gerechtfertigt. Zum
einen ist die Erprobungsphase in der Zeit von Oktober 1991 bis September
1992 gewesen ( vgl. 4. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept der
Stadt L. Stand 1.8. 1993 Seite 8). Zum anderen ist nach dem Einfüh-
rungsbeschluß des Rates vom 17.12.1992 für die additiv aufzustellende
Biotonne schon gegen Ende 1993

54

vgl. 4. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschafts-
konzept S. 30,

55

mit 39.000 angeschlossenen Einwohnern eine so hohe Betei-ligung erreicht
worden , daß für 1994 ausreichende Erhebungszahlen für eine
Gebührenerhebung vorlagen. Die in einer Einführungsphase bestehenden
Schwierigkeiten können nicht abweichend von den oben genannten
Grundsätzen das Absehen von einer Gebührenerhebung rechtfertigen. Sie
lassen jedoch hinsichtlich der voraussichtlichen Kosten und der Teilnehmer ei-
nen größeren Prognosespielraum zu,

56

vgl. Urteil der Kammer vom 20.5.1997
- 14 K 4969 /94 - zu einem Wagniszuschlag,
der mit den Prognoseschwierigkeiten bei der
Umstellung der Abfuhr hinsichtlich der zu
erwartenden Abfuhrmengen gerechtfertigt wurde.

57

Der Verzicht auf die Erhebung einer Gebühr für die Bio-Tonne kann
entgegen der Annahme des Beklagten auch nicht mit den in der
Einführungsphase zu hohen Kosten gerechtfertigt werden, die in der
Einführungsphase die Akzeptanz der Bio-Tonne bei den Bürgern verhindern
würden. Sollten in der Einführungsphase zu hohe Leerkosten entstanden sein,
müßten diese wegen einer fehlerhaften Auslastungsprognose oder nicht
hinreichend zügiger Organisation des Anschlusses weiterer Nutzer von der
Stadt getragen werden,

58

vgl. Dittmann, Die Ansatzfähigkeit von sog.
Leerkosten bei der Erhebung von Abfallgebühren
nach KAG NW und LAbfG NW, NWVBl.1997, 413 ff.

59

Dies würde aber nicht den vollständigen Verzicht auf die Ge-
bührenerhebung für die Bio-Tonne rechtfertigen. Im übrigen ist es auch nicht
erkennbar, daß zu hohe Leerkosten entstanden sind; denn in dem Jahre 1994
und Anfang 1995 mußte sich die Ausweitung der Teilnehmerzahl an der
begrenzten Verarbeitungskapazität der Kompostieranlage auf der Deponie
"W. " ausrichten ( 5. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept
Seite 16) und erst im Herbst 1995 erfolgte die Inbetriebnahme des
Kompostwerkes (6. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept Seite 7).
Überkapazitäten, die überhöhte Kosten verursachen konnten, sind in diesem
Zeitraum nicht erkennbar. 1996 hat sich dann aber die Teilnehmerzahl
erheblich erhöht(7. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept Seite
28).

60

Soweit der Beklagte die Quersubventionierung für die erfolgreiche
Einführung der Bio-Tonne als erforderlich ansieht, verkennt er, daß dies kein
gebührenrechtliches Problem, sondern eine Frage des für diese Einrichtung
maßgeblichen Rechtes ist. Wenn das Abfallrecht nicht die erforderliche
Handhabe für die Durchsetzung abfallrechtlicher Belange bietet, muß dieses
Recht geändert werden,

61

vgl. zur Abhängigkeit des Gebührenrechts von
dem die Ausgestaltung der Einrichtung regelnden
Abfallrecht das von der AVG bestellte Gutachten
X. ,Gutachten zum Umfang der Abfallgebühren
nach § 6 des Kommunalabgabengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit § 9 Abs. 2
Landesabfallgesetzes ,Februar 1995 Seite 333, 34.

2.)
Die Bestimmungen hinsichtlich des Gebührenmaßstabes sind auch aus einem
weiteren Gesichtspunkt fehlerhaft.

62

Hinsichtlich des Gebührenmaßstabes ist in den Jahren 1994, 1995 und
1996 zwar der in § 2 der jeweiligen AbfGS geregelte Volumen-Maßstab der
Tonnengrößen von 70/80, 110/120, 240, 660 Litern etc. nicht zu beanstanden;
der Maßstab ist jedoch insoweit fehlerhaft als die Gebührensatzungen nicht nur
auf das Volumen der Tonnen, sondern auch auf veraltete Werte hinsichtlich der
Schüttdichte der Tonnen abstellen.

63

a)
Volumenmaßstäbe sind grundsätzlich geeignete Wahrschein-
lichkeitsmaßstäbe. Hierauf ist mit Rücksicht auf die von den Klägern hierzu
geäußerten Bedenken für die Neuregelung der Satzungen hinzuweisen.

64

Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab der Stadt L. ist für die Jahre 1994 und
1995 nicht zu beanstanden. Dies gilt auch hinsichtlich der 70/80 Liter Tonne ,
soweit sie für einen Einpersonenhaushalt als kleinste Maßstabseinheit gilt,

65

insoweit wird auf die ständige Rechtsprechung der
Kammer zur Kölner AbfGS vgl. Urteil vom 18.2.1992 -
14 K 1945/92 und die sie bestätigenden Ent-
scheidungen des OVG NW Urteil v. 16.6.1994 -.	9 A
1331/92 - sowie des BVerwG B. v. 28.10.1994	- 8 B 177/94 -
für die Jahre 1987-1990 mit ei-	ner 120 l Tonne als
Mindestgröße verwiesen ;	zuletzt OVG NW Urteil vom
18.3.1996
- 9 A 274/93 - betreffend eine andere Gemeinde.

66

Für das Jahr 1996 ist im Ergebnis keine Änderung eingetreten. Zwar ist
hinsichtlich der Ausgestaltung des Gebührenmaßstabes zu beachten, daß ab
dem 1.1.1996 die Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 3 Landesabfallgesetz- LAbfG-
gilt. Dieser Bestimmung ist jedoch nicht zu entnehmen, daß jedes individuelle
Abfallverhalten honoriert werden muß. Unter der neuen Regelung müssen
abfallrechtliche Maßstäbe zwar so gestaltet sein, daß sie geeignet sind, das
Verhalten einer Vielzahl von Bürgern abfallwirtschaftlich positiv zu beeinflussen.
Der Maßstab soll sich nach dem tatsächlichen Anfall des zu entsorgenden
Abfalls richten

67

vgl. LT-Drucksache 11/1121 Seite 40.

68

Da aber extreme Differenzierungen im Maßstab angesichts der steigenden
Abfallgebühren zu einem immer größer werdenden abfallrechtlichem
Fehlverhalten (vgl. die Pflichten nach § 13 Abs. 1 KrW/AbfG) durch
rechtswidrige Entsorgungspraktiken führen können, sind Mindestgrößen weiter
zulässig, wenn nicht sogar unverzichtbar. Insoweit kann die Ausgestaltung der
Gebühr nicht nur auf das Verhalten derer abstellen, die gewissenhaft und
sorgfältig Abfallvermeidung und -verwertung betreiben, sondern muß auf ein
durchschnittliches Verhalten abstellen, das allerdings durch Abfallberatung
beeinflußt werden kann. Gegen die Annahme, daß der Gesetzgeber dem Ge-
sichtspunkt der wirksamen Kostenanreize eine so große Bedeutung
beigemessen hat, daß er auch Differenzierungen auf Kosten einer
ordnungsgemäßen Entsorgung gewollt hat, spricht auch der Umstand, daß der
Gesetzgeber die Grundgebühr weiter für zulässig hält,

69

vgl. Streichung des ursprünglich vorgesehenen
Verbots einer Grundgebühr im Entwurf 11/1121 S. 17,

70

und damit die Umlegung eines großen Kostenblocks invariabler Kosten
weitgehend unabhängig vom Abfallanfall zuläßt.

71

Der Tonnenmaßstab mit mehreren Tonnengrößen ist für L. gemäß § 9
Abs. 2 Satz 3 LAbfG hinreichend differenziert. 70/110/660/770/1100/3000 und
5000 bzw. 80/120/240/etc. Liter- Tonnen ergeben differenzierte Möglichkeiten
der Entsorgung, wie die Umrechnung des Beklagten auf Grund des
tatsächlichen Abfallanfalles zeigen.

72

Soweit die Mindestgröße von 70/80 Litern für einen Ein-Personenhaushalt
auf einem selbständigen Grundstück
problematisch bleiben kann, ist zu berücksichtigen, daß insoweit die
Gebührensatzung an die Organisation der konkreten Einrichtung anknüpfen
muß, sie kann mit der Gebühr nur Leistungen erfassen, die die Einrichtung
anbietet.

73

Wenn keine kleineren Leistungseinheiten vorhanden sind, kann die
Gebührensatzung grundsätzlich keine kleinere Leistungseinheit als Maßstab
formulieren. Der Gebührenmaßstab kann sich nur nach der vorhandenen
Einrichtung ausrichten und keine fiktiven Tonnen oder Mindestmengen
berechnen. Insoweit handelt es sich um Probleme der Ausgestaltung des
Anschluß- und Benutzungszwanges ,

74

vgl. OVG NW U..28.11.1994 - 22 A 3036/93, 13.12.1995
- 22 A 5377/94 - u. v. 8.9.87 - 22 A 2281/85 - NVwZ	88,
561.

75

Dies gilt auch für die Frage, inwieweit das in der Abfallsatzung geregelte
Mindestvolumen (§ 8 Abs. 5 AbfS in den verschiedenen Fassungen ) und die
Reduktionsmöglichkeiten ( § 8 Abs. 5 Satz 3 AbfS) zutreffend sind. Allerdings
entschärft sich das Problem für den Fall des Einpersonenhaushalts auf einem
selbständigen Grundstück, weil die Satzung die gemeinsame Nutzung einer
Tonne durch zwei Grundstücke ermöglicht
(§ 8 Abs. 7 AbfS).

76

b)
Der Gebührenmaßstab in den Satzungen für die Jahre 1994, 1995 und 1996 ist
jedoch rechtswidrig, weil die AbfGS zur Korrektur des Volumenmaßstabes mit
überholten Werten für die Schüttdichten der verschiedenen Tonnen
arbeiten.

77

Daß neben dem Volumen der Tonnen auch die Schüttdichte Bemes-
sungsgrundlage ist, um unter Anwendung des Abgabesatzes die konkrete
Gebühr errechnen zu können, ergibt sich nicht aus dem Wortlaut der Satzung,
sondern aus der Gebührenkalkulation, die die Kosten nicht nur nach dem
Volumen, sondern auch nach der Schüttdichte der Tonnen umlegt, die nach
Auffassung des Beklagten bei den Tonnen unterschiedlich ist und im Prinzip
von den größeren zu den kleineren Tonnen zunimmt.

78

Durch die Berücksichtigung der Schüttdichte wird, wenn sie zutreffend
ermittelt ist, die durchschnittliche Inanspruchnahme der Abfallentsorgung
genauer erfaßt. Ihre Einbeziehung in den Maßstab ist insoweit als Korrektur des
Volumenmaßstabes zur Ermittlung des "tatsächlichen Anfalls des zu entsor-
genden Abfalls" ( Begründung LT Drucksache 11/1121
S. 40) nicht zu beanstanden.

79

Die Verwendung der Schüttdichte als Korrektur des Volumen-maßstabes
setzt jedoch voraus, daß sie hinreichend zutref-fend ermittelt ist.

80

Dies ist in den Jahren 1994, 1995 und 1996 nicht mehr der Fall gewesen.
Der Beklagte verwendet nämlich die überholten Werte des Gutachten von
Gallenkemper

81

vgl. Gallenkemper, Vergleichende Untersuchung zur
Müllabfuhr beim Einsatz verschiedener Behälter-
systeme unter besonderer Berücksichtigung der
örtlichen Gegebenheiten, 1977, Seite 84.

82

Diese Werte stammen aus dem Jahre 1977 und ihnen liegen , soweit
erkennbar keine Erhebungen in L. zugrunde. Der Beklagte hat die Werte des
H. Gutachtens verwandt, obwohl ihm seit Mitte 1993 neuere
Erkenntnisse über die Schüttdichten für L. aus dem Gutachten der
J. von Juni 1993 vorgelegen haben.
Da diese Werte seit 1993 bekannt waren, mußte der Beklagte, wenn die
Schüttdichte maßgeblichen Einfluß auf die Maßstabsregelung haben sollte,
diese Werte nehmen und durfte nicht weiter die Werte aus dem H. -
Gutachten verwerten,

83

vgl. BVerwG Urteil vom 28.3.1995 - 8 N 3.93 - in
Wohnungswirtschaft und Mietrecht 1995, 603 f. zum
Erfordernis der Anpassung an veränderte Umstände
bei der Gebührenerhebung;

84

denn die neueren Werte geben die vom Volumen abweichende Ge-
wichtverteilung zutreffender wieder.

85

Der Beklagte hat die neueren Werte hinsichtlich ihrer Aussagekraft für das
durchschnittliche Abfallverhalten der L. Bürger auch selbst nicht bestritten.
Dieses Gutachten ist von der Stadt bestellt worden und es ist mit seinen
Zwischenberichten über die Hausmüllanalyse schon in die eigene Prognose der
Abfallmengen für die erste Fortschreibung des Abfallwirtschaftskonzeptes vom
18.3.1993 eingeflossen (4. Sachstandsbericht zum Abfallwirtschaftskonzept
Seite 3 ). Es trägt damit die folgenden abfallwirtschaftlichen Entscheidungen der
Stadt zum Beispiel für die Restmüllverbrennungsanlage mit.

86

Für die neuen Werte spricht auch der Umstand, daß sich von 1977 bis 1993
das Abfallverhalten der Bürger nicht unwesentlich verändert hat und das
Abfallgesetz von 27.8 1986 mit späteren Änderungen und das
Landesabfallgesetz vom 21.6.1988 Abfallvermeidung- und verwertung zu
Zielen der Abfallwirtschaft erklärt hat.

87

Daß die Erhebung der Werte durch ITU einem anderen Zwecke als der
Überprüfung der Schüttdichte diente, ändert nichts an ihrer Verwendbarkeit und
ihrer zeitlichen sowie örtlichen Aktualität. Soweit gewisse Tendenzen in beiden
Gutachten in gleicher Weise festzustellen sind: "mit sinkendem Behältervo-
lumen steigt die Schüttdichte"( ITU Seite 58 aber auch H. Seite 83), führt
dies nicht zur Unbeachtlichkeit der Verschiebungen.

88

Diese sind nämlich deutlich vorhanden, so daß die Ansicht des Beklagten
,der Proporz je Behältersystem sei entscheidend, nicht einschlägig ist; denn die
Relation der Schüttdichten ist bei dem Beklagten, der diese H.
entnommen hat und im ITU-Gutachten eine andere:

89

Tonne L. kg/l ITU kg/l
70 l o.2047 0.088
80 l 0.1980 0.163
110 l 0.1777 0.146
120 l 0.1642 0.133
240 l 0.1392 0.143
660 l 0.1227 0.115
770 l 0.1184 0.110
1100 l 0.1055 0.108

90

Die Berücksichtigung der neueren Werte der Schüttdichte führt zu einer
deutlichen Verschiebung der Gebührensätze zugunsten der kleineren Tonnen,
wenn man beispielhaft von der Berechnungsmethode des Beklagten in der
Begründung der Gebührenkalkulation für 1994 für Tonnen im Full-Service
ausgeht und die ITU-Werte einsetzt:

91

Tonne	L.	nach ITU
70 l	196,80 DM	91,58 DM
80 l	217,20 DM	193,85 DM
110 l	268,80 DM	238,74 DM
120 l	271,20 DM	237,25 DM
240 l	459,60 DM	510,18 DM
660 l	1.112,40 DM	1.128,29 DM
770 l	1.252,80 DM	1.259,11 DM
1100 l	1.594,80 DM	1.766,03 DM

92

Diese Verschiebungen in der Relation sind so beachtlich, daß sie nicht
mehr vernachlässigt werden können. Dies gilt auch dann, wenn man
hinsichtlich der 70 l Tonne annimmt, daß die von ITU 1993 gefundenen Werte
nicht repräsentativ sein sollen. Insoweit kann zwar dem ITU-Gutachten
(Endbericht Seite 579) und dem Beklagten nicht ohne weiters gefolgt werden,
daß dies wegen der geringen Anzahl statistische Ausreißer seien. Durch die
hohe Zahl der Einzelhaushalte,

93

vgl. Ausstellung "Sie und Er" ,Stadt L. 1998, Aus-
stellungsprospekt, wonach in den Großstädten Euro-	pas
mehr als 50% Einzelhaushalte sein sollen,

94

läßt sich diese Schüttdichte auch erklären. Da aber mit der Einführung der
70/80 Liter Tonne die Zahl dieser Tonnen
- möglicherweise auch im Zusammenhang mit der Einführung der Bio-Tonne
gestiegen ist, werden diese Tonnen wahrscheinlich auch stärker von
Mehrpersonenhaushalten genutzt worden sein, so daß bei einer
Nachkalkulation für die 70 l Tonne eher von dem der 80 L Tonne
entsprechenden Wert ausgegangen werden kann, bis neuere Erhebungen
vorliegen.

95

Auch unter der Geltung des § 9 Abs. 2 Satz 3 LAbfG wird man die
Schüttdichte als Korrekturmaßstab verwenden können, wenn die Werte für die
Schüttdichten überprüft werden; denn angesichts der Möglichkeit des
Geldsparens spricht vieles dafür, daß die Volumenreduzierung durch Pressen
und nicht durch Abfallvermeidung erreicht wird

96

vgl. Schink, Schmeken, Schwade, Abfallgesetz des
Landes, 2. Auflage, Seit 241 oben.

97

§ 9 Abs. 2 S.3 LAbfallG will aber nur die tatsächliche Reduktion
honorieren.

98

3.)
Die AbfGS 1994, 1995 und 1996 sind zudem fehlerhaft, weil die in die
Gebührenkalkulationen eingestellten Deponieentgelte überhöht sind.

99

Die Kosten des Abfalltransportes nach N. sind in den Jahren 1994 und
1995 in einem zu großen Umfang und im Jahre 1996 zu Unrecht voll den
Gebührenschuldnern auferlegt worden. Mit Ausnahme der Kosten für die
Transporte von 15.000 Tonnen sind die Transportkosten nach N. in der
Entgelteordnung jedoch grundsätzlich ansatzfähig gewesen.

100

a)
Entgegen der Auffassung des Beklagten ist die Entgelte-ordnung nach den
Grundsätzen des KAG gemäß § 6 Abs. 2 zu kalkulieren und die in der
Kalkulation der Gebühren anzu-setzenden Deponientgelte sind keine nach § 6
Abs. 2 Satz 2 KAG zu erstattenden Entgelte für in Anspruch genommene
Fremdleistungen, sondern unmittelbare Kosten der von den Klägern in
Anspruch genommenen Einrichtung öffentliche Abfallentsorgung.

101

Gemäß § 15 Abs. 1 Abfallsatzung vom 11.12.1993 und vom 29.12.1994 ist
die Deponie "W. " Teil der Abfallentsorgungsanlagen der Stadt L. und
gemäß § 22 Abfallsatzung 1993,1994 werden für die Inanspruchnahme der Ab-
fallwirtschaft der Stadt L. Gebühren erhoben. Dem entsprechen die §§ 1 der
AbfGS der Jahre 1994, 1995 und 1996, wonach für die Inanspruchnahme der
öffentlichen Abfallwirtschaft der Stadt L. Gebühren erhoben werden. Soweit in
§ 1 Abs. 16 AbfGS für die Annahme von Abfällen auf der Deponie Entgelte
nach der Entgelteordnung erhoben werden, ändert dies an dem als Entgelt
bezeichneten Gebührencharakter der Entgelteordnung für die von der Regelung
des § 22 Abfallsatzung in Verbindung mit § 1 Abs. 1 AbfGS erfaßten
Gebührenschuldner nichts. Da die Entgelteordnung für den Rechtscharakter
des Entgeltes keine ausdrückliche Aussage enthält,
vgl. Beschluß der Kammer vom 18.2.1998
- 14 L 361/98-,

102

ist trotz der Verwendung des Begriffes "Preis" von einem öffentlichen
rechtlichen Benutzungsverhältnis und hinsichtlich der Entgeltekalkulation von
einer Gebührenkalkulation auszugehen , zumindest soweit es sich um den
unter § 22 Abfallsatzung fallenden Benutzerkreis handelt. Auch wenn in § 5 Be-
triebs- und Benutzungsordnung für die Zentraldeponie "W. " der Stadt
L. von einem Benutzervertrag gesprochen wird, ist hierdurch das
Benutzerverhältnis für die Benutzer im Sinne von § 22 Abfallsatzung entgegen
der Ansicht des Beklagten nicht privatrechtlich geworden; denn zum einen
handelt es sich hierbei um ein gemeinderechtlich niederrangiges Regelwerk,
das nicht von dem Rat der Stadt L. , sondern vom Beklagten stammt, zum
anderen wird trotz der Verwendung des Begriffes Vertrag die privatrechtliche
Natur nicht deutlich, weil es auch öffentlich-rechtliche Verträge gibt und die
Gegenleistung nach § 11 "erhoben" wird.

103

Aber selbst wenn man mit dem Beklagten das Rechtsverhältnis zu den
unmittelbaren Benutzern der "Vereinigten Ville" als privatrechtlich ansieht, hat
die Kalkulation der Entgelteordnung, die den Gebührenschuldnern gegenüber
keine Außenwirkung hat, in den Teilen, in denen sie bedeutend für die Kalkulati-
on der Gebühren ist, den Rechtscharakter einer Gebührenkalkulation; denn die
Einrichtung "W. " ist insoweit unselbständiger Bestandteil der
Abfallentsorgungseinrichtung, die der Gebührenschuldner in Anspruch nimmt,
und es ist nur eine kalkulationstechnische Frage ,ob die auf die Gebühren-
schuldner entfallenden Kostenanteile insgesamt in der Gebührenkalkulation
oder in einer mit den "privatrechtlichen Nutzern" gemeinsam erstellten
Kalkulation errechnet werden. Da die Deponie "W. " keine selbständige
Einrichtung ist, sind ihre Kosten auch nicht als Fremdkosten im Sinne von § 6
Abs. 2 Satz 2 KAG zu werten, mit der Folge daß die Höhe dieser Kosten auch
nicht einer näheren Überprüfung entzogen sind. Daß es sich nach Auffassung
der Stadt L. insoweit nicht um Fremdkosten handelt, zeigen die vom Rat der
Stadt gebilligten Gebührenkalkulationen, in denen die Deponieentgelte unter
Betriebskosten und nicht unter Fremdkosten verbucht sind.

104

Entgegen der Ansicht des Beklagten durften die Kosten des Ab-
falltransportes nach N. 1996 nicht voll und in den Jahren 1994 und 1995
nicht überwiegend in die Gebührenkalkulation eingestellt werden. Sie mußten,
soweit sie zulässigerweise angefallen sind, über die Entgelteordnung auch alle
anderen Benutzer der Deponie belasten.

105

Insoweit haben die Entgelteordnungen der Jahre 1994 und 1995 zunächst
zwar zutreffend darauf abgestellt, daß die aus der 1984 vereinbarten
Inanspruchnahme der Deponie N. resultierende Verlängerung der
Nutzungsdauer der Deponie "W. " allen Benutzern der städtischen
Einrichtung zugute komme( Entgeltekalkulation 1994 Anlage 1 Seite Ziffer 1.1.5
und 1995 Anlage 1 Seite 2,3 Ziffer 1.1.5 ). Zwar war in den Jahren 1994 und
1995 der Transport nach N. zur Deponieraumschonung nicht mehr
erforderlich . Dennoch hat der Beklagte den Gedanken der
Deponieraumschonung in den Jahren 1994 und 1995 zurecht berücksichtigt;
denn der Vertrag mit dem Kreis Euskirchen ist zur Deponieraumschonung
abgeschlossen worden.

106

Die Annahme des Gewerbemülls ,insbesondere desjenigen Gewerbemülls
der unmittelbaren Anlieferer der Deponie, der zum Teil nicht einmal dem
Anschluß- und Benutzungszwang unterlag und auf dessen Annahme kein
Anspruch aus dem Anschlußrecht bestand, wäre nicht möglich gewesen, wenn
der Hausmüll nicht seit 1984 nach N. transportiert worden wäre. Bei einer
derartigen Abhängigkeit der Annahme von Gewerbeabfällen von den
Transporten des Hausmülls nach N. in der Zeit, als der Vertrag mit dem
Kreis Euskirchen geschlossen wurde, können die Kosten des Transportes nach
N. nicht den Gebührenschuldner allein auferlegt werden.

107

Entgegen der Ansicht des Beklagten ist diese Anrechnung aber nicht in das
Ermessen der Stadt gestellt; denn wenn die Kosten der Deponieraumschonung
dienen und damit den übrigen Benutzern zugute kommen, gehören sie zu den
Kosten, die von allen Benutzern der Deponie zu tragen sind. Der Beklagte ver-
kennt, wenn er sich auf die Entscheidung des OVG NW,

108

vgl. Urteil vom 1.7.1997 - A 3556/96 -
Seite 17 des Originalabdruckes,

109

beruft, daß es sich in den Fällen der Deponieraumschonung nicht um
Kosten handelt, die vom Ansatz her eindeutig und ausschließlich einem
Leistungsbereich zuzuordnen sind, sondern daß es insoweit einer wertenden
Betrachtung nach sachgerechten Gesichtspunkten bedarf. Der vom OVG
gewählte Begriff des "Könnens" meint die wertende Betrachtung der
Zuordnungskriterien,

110

vgl. OVG NW Urteil vom 1.7.1997 - A 3556/96 -
Seite 17 des Originalabdruckes.

111

Außerdem ist in den Kalkulationen der Entgelteordnungen 1994 und 1995
das für die Anrechnung aufgestellte Verteilungsprinzip - seine Richtigkeit einmal
unterstellt - fehlerhaft angewandt worden. Denn die Gebührenzahler haben
nicht nur den auf sie nach diesem Prinzip entfallenden Anteil von 16.682.300
DM für 1994 ( Kalkulation der Entgelteordnung 1994 Anlage 1 Seite 5 Ziffer
1.1.11.7) bzw. 25.774.700 DM für 1995 (Kalkulation Entgelteordnung 1995 ,
Anlage 1 Seite 5 Ziffer 1.1.11.11) getragen, sondern von dem verbliebenen
Rest 1994
DM 7.527.000 ( 24.209.300 - 16.682.300) und 1 995 DM 7.289.500
(33.064.200 - 25.774.700 ) noch einmal den Anteil, der ihrem auf der
"Vereinigten Ville" deponierten Anteil der Gesamttonnage entsprach. Die für die
Deponie errechneten Gesamtkosten sind nämlich auf die gesamte angelieferte
Tonnage umgerechnet worden .

112

Daneben bestehen aber auch Bedenken, ob das vom Beklagte gewählte
Verteilungsprinzip von den zutreffenden Abfallmengen ausgegangen ist, weil
nur die Gesamttonnage der Umladestationen berücksichtigt und damit die
unmittelbar die Deponie "W. Ville" anliefernden Benutzer vergessen
wurden. Wie hoch die fehlerhaft angesetzten Kosten sind, kann den Ge-
bührenkalkulationen der Entgelteordnungen nicht sicher entnommen werden.
Die Kalkulationen schlüsseln die angelieferten Tonnagen nicht nach
Herkunftsbereichen auf und führen zudem den Begriff der gewichteten
Tonnage als zusätzliches Kriterium der Umlegung ein. Das macht aber auch
nach den Erläuterungen des Beklagten im Schriftsatz vom 16.3.1998 die
Umrechnung nicht konkret nachvollziehbar. Insbesondere ist ein sicherer
Vergleich mit den an anderen Stellen ( z.B. den Sachstandsbe-
richten)angegebenen Tonnagen nicht möglich. Bei einem Vergleich der in den
Sachstandsberichten zum Abfallwirtschaftskonzept genannten Tonnagen mit
den Zahlen der gewogenen Tonnage dürften die Gebührenschuldner 1994 und
1995 noch fast die Hälfte der auf die Entgeltekalkulation entfallenden Kosten
zusätzlich getragen haben.

113

Für das Jahr 1996 haben die Gebührenschuldner dann zu Unrecht die
Gesamtkosten der Transporte nach N. alleine getragen, weil diese Kosten
nur noch in der Gebührenkalkula-
tion und nicht mehr in der Entgeltekalkulation berücksichtigt worden sind. Die
Deponieraumschonung ist in diesem Jahr völlig unberücksichtigt geblieben.

114

b)
Hinsichtlich der Kosten der Transporte nach N. in den Jahren 1994 und
1995 ist der Ansatz der auf eine Teilmenge von 15.000 Tonnen entfallenden
Kosten unzulässig.

115

Es ist bereits fraglich, ob entsprechend den Kalkulations-ansätzen der
Entgelteordung 1994 und 1995 (Begründungen der Beschlußvorlagen für 1994
sowie 1995 Seite 2 ) von diesen Jahren tatsächlich 115.000 Tonnen nach
N. transportiert wurden; denn der 5. und der 6. Sachstandsbericht zum
Abfallwirtschaftskonzept der Stadt L. für das Jahr 1994 bzw. das Jahr 1995
jeweils Seite 21, weisen nur Transporte von 100.000 Tonnen aus.

116

Wenn aber seit 1994 15.000 to zusätzlich nach N. gebracht wurden,
sind diese Kosten nicht mehr als betriebs-bedingt und als überflüssige Kosten
anzusehen.

117

Insoweit liegt ein nicht mehr vertretbarer Verbrauch öffentlicher Mittel vor.
Wann Fehlplanungen und -entscheidungen bei den Kostenansätzen
unberücksichtigt bleiben müssen , ist zwar streitig,

118

vgl. Driehaus-Schulte, KAG, Stand 1997 § 6 Rdnr.
115; Dittmann, Die Ansatzfähigkeit von sog. Leerko-	sten bei
der Erhebung von Abfallgebühren nach
KAG NW und LAbfG NW , NWVBl. 1997,413 ,416 mit
weiteren Nachweisen.

119

Im Rahmen des Gebots der sparsamen und wirtschaftlichen Haus-
haltsführung § 75 GO wird bei Planungsentscheidungen ein weiter Ermessens -
und Organisationsspielraum eingeräumt,

120

vgl. OVG NW Urteil vom 29.1.1980- 2 A 262/79-
KStZ 1980, 121, 113, Urteil vom 15.4.1991
- 9 A 802/88-; Dittmann a.a.O., S. 417.

121

Dieser weite Spielraum kann nach Auffassung der Kammer allerdings nur
im Rahmen der grundsätzlichen Organisationsentscheidungen gelten, nicht
jedoch bei Entscheidungen im Rahmen des laufenden Betriebes,

122

vgl. OVG NW Beschluß vom 30.7.1992
- 9 A 1386/92 - zu Personalkosten.

123

Zwar können auch Entscheidungen im Rahmen des laufenden Betriebs
Ermessensentscheidungen sein und durch Einschätzungsspielräume der
Betriebsleitung gekennzeichnet sein, deren Richtigkeit nur aus der Sicht ex ante
beurteilt werden darf. Diese Entscheidungen sind jedoch bei Beachtung der
Ermessens- und Einschätzungsspielräume des Betriebsleiters konkreter am
Maßstab der betriebsbedingten Notwendigkeit zu messen.

124

Der Transport von zusätzlichen 15.ooo Tonnen Abfall nach N. war
angesichts der schon 1994 erkennbaren ausreichenden Kapazitäten für die
Entsorgung auf der Deponie "W. " nicht erforderlich. Die Entscheidung,
im Vorgriff mehr Abfall als nach dem Vertrag mit Euskirchen erforderlich, nach
N. zu liefern, ist nicht zu rechtfertigen.

125

Aus Gründen der Schonung des eigenen Deponieraumes waren diese
Lieferungen nicht notwendig.

126

Nach der Kalkulation der Entgelteordnung für 1994 (Anlage 1 Seite 9 Ziffer
2.3) war im Jahre 1994 noch für ca. 13 Jahre Entsorgungssicherheit gegeben,
wenn jährlich 100.000 Tonnen entsprechend dem Vertrag mit dem Kreis
Euskirchen nach N. verbracht wurden. Außerdem hat Ende 1993 schon
die Verringerung der Abfallmengen eingesetzt. Damit war die gesetzlich
geforderte 10-jährige Entsorgungssicherheit nach
§ 5 a Abs. 2 Ziffer 4 LAbfG gegeben. Außerdem ergab sich aus der
Technischen Anleitung Siedlungsabfall vom 14.5.1993 (BAnz.Nr.99a) - TASI -,
daß der Bedarf an Deponieraum drastisch zurückgehen würde,

127

vgl. Dittmannn a.a.O. Seite 414 mit Nachweisen.

128

Die Transporte sind auch entgegen der Veränderungsanalyse zur
Kalkulation der Entgelteordnung 1994, Anlage 2 Seite 2 nicht als Ausgleich der
ab 1997 nicht mehr zur Verfügung stehenden Abfallmengen gerechtfertigt, um
die vertraglichen Verpflichtungen gegenüber Euskirchen erfüllen zu können.
Zum einen sieht § 4 Abs. 3 Satz 1 des Vertrages mit Euskirchen nur die
Anrechnung von Mehrmengen des anderen Anlieferers Rhein-Sieg-
Abfallbeseitigungs-Gesellschaft als Ausgleich vor. Zum anderen war jede
übervertragliche Anlieferung wirtschaftlich nicht vertretbar, solange nicht geklärt
war, wie der Vertrag unter Berücksichtigung der geänderten allgemeinen
abfallwirtschaftlichen Situation und der besonderen Verhältnissen der Stadt L.
und des Deponiebetreibers fortgesetzt wird. Dem kann nicht entgegengehalten
werden, daß in den Jahren 1994 bis 1996 der Vertrag noch nicht gekündigt
gewesen ist (vgl. Verfahren VG Köln 4 K 4585/97 zur Kündigung des
Deponievertrages) und der Ausgang des Verfahrens unklar ist.

129

Die Notwendigkeit auf die veränderten Verhältnisse wegen Wegfalls der
Geschäftsgrundlage zu reagieren , lag schon angesichts der 1994 vorhandenen
Abfallzahlen auf der Hand und verstärkte sich von Jahr zu Jahr; denn der
Vertrag ist unter dem Eindruck eines nach den früher prognostizierten Abfall-
mengen nicht ausreichenden Deponieraumes in L. geschlossen worden.
Wenn erst im August 1996 die Verhandlungen über die Fortdauer bzw.
Abänderung des Vertrages geführt wurden (vgl. Kündigungsschreiben vom
20.11.1996 ), und vorher diese Möglichkeit nicht in Betracht gezogen wurde, ist
es ein nicht mehr vertretbares Verhalten, ohne vertragliche Regelung über die
zukünftigen Vertragspflichten zusätzliche Abfallmengen nach N. zu liefern.
Es ist in keiner Weise erkennbar, daß durch die Mehrlieferungen die
Entscheidung über die Anpassung günstig beeinflußt werden konnte.

130

Hinsichtlich der Berechnung der unzulässigen Mehrkosten, die durch die
Lieferung nach N. entstanden sind ,ist jedoch zu beachten, daß bei dieser
Berechnung die Kosten erspart wurden, die bei einer Verbringung der 15.000 to
auf die Deponie "W. Ville" entstanden wären.

131

Aber selbst wenn man 1994 bis 1996 bei der Stadtverwaltung der
Auffassung gewesen sein sollte, daß der Vertrag nicht kündbar sei, ist die
Anlieferung von einer größeren Menge als der, zu der die Stadt L. berechtigt
war, nicht vertretbar; denn dann sind die Regelungen des Vertrages über die
Mindestmengen und die Ablösemöglichkeiten durch Zahlung weiter als
verbindlich (§ 4 Abs. 2 Buchstabe b und c des Vertrages) angesehen worden.
Anlieferungen über die Mindestmengen machten dann erst recht keinen
Sinn.

132

Entgegen der Ansicht der Kläger können die gesamten Kosten der
Transporte nach N. in den Jahren 1994,1995 und 1996 allerdings nicht
abgezogen werden; denn bis zu einer erfolgreichen Durchsetzung der
Kündigung sind die konkreten kostenmäßigen Auswirkungen der Anpassung
nicht abschätzbar. Selbst wenn Anfang 1995 nach Abwarten der Entwicklung im
Jahre 1994 gekündigt worden wäre, hätten 1995 und 1996 noch keine
konkreten Ergebnisse erwartet werden können.

133

Denn bei einer Kündigung wegen veränderter Umstände sind unabhängig
davon, ob der Vertrag als öffentlich- oder privatrechtlicher Vertrag zu werten ist,
die Verhältnisse bei Vertragsschluß, die Frage der Risikozuweisung für
Änderungen der Verhältnisse und die Zumutbarkeit zu prüfen,

134

vgl. Palandt Heinrichs, BGB 56 .Auflage 1997 § 242
Rdnr. 125 ff; Stelkens-Bonk-Sachs, VwVfG
5. Auflage, 1998, § 60 Rdnr. 1 f., 11 f., 17 ff., 20.

135

Dabei sind auch die Folgen einer Abänderung für die Vertragsparteien zum
Zeitpunkt der Kündigung zu betrachten und abzuwägen,

136

vgl.Palandt-Heinrichs a.a.O. § 242 Rdnr. 129,
Stelkens-Bonk-Sachs. a.a.O. § 60 Rdnr. 17 ff.

137

Da die Deponie N. auch Bestandteil des Abfallentsorgungssystems
des Regierungsbezirks Köln ist und die Transporte in die
Abfallentsorgungspläne des Regierungsbezirks aufgenommen sind,

138

vgl. Abfallentsorgungsplan 1987 Sonderbeilage
Amtsblatt Nr. 7, 1987, für L. und Euskirchen
Seite 10, 11, Abfallentsorgungsplan Stand 1992,
Seite 116, für Euskirchen Seite 126, 127,
Abfallentsorgungsplan Band 2, Teilplan Siedlungsab-	fälle für
L. Seite 56, 57, für Euskirchen
Seite 67, Ordnungsbehördliche VO vom 15.9.1997,

139

sind auch die Auswirkung auf die Abfallentsorgung im Regierungsbezirk
mitzuberücksichtigen. Auch wenn die Kündigung grundsätzlich bei Vorliegen
der Voraussetzungen zu einer Vertragsanpassung führt,

140

vgl. Palandt-Heinrichs a.a.O. § 242 Rdnr. 130;
Stelkens-Bonk a.a.O., § 60 Rdnr. 22 f.,

141

ist für den Kündigenden auch zum Zeitpunkt der Kündigung das Ergebnis
nicht mit hinreichender Sicherheit vorherzusehen.

142

III.

143

Mit Rücksicht auf den möglichen Erlaß einer neuen Gebühren-satzungen
für die Jahre 1994,1995 und 1996 ist auf folgende Fragen, die zwischen den
Parteien streitig waren, und Kostenpositionen, die bedenklich sind ,
einzugehen:

144

1.)
Vorab ist für alle Kalkulationen der Gebühren- und der Entgelteordnungen
darauf hinzuweisen, daß diese zeitnah zu erstellen sind, d.h. während die
ursprüngliche Kalkulation eine Prognose war, sind nun diejenigen
Kostenansätze für die Jahre 1994 ,1995 und 1996 zu wählen, die zum Zeitpunkt
des Erlasses der neuen Satzung für die jeweiligen Jahre bekannt sind,

145

Driehaus-Schulte Kommunalabgabengesetz § 6
Rdnr. 78, Urteil der Kammer vom 25.2.1997
- 14 K 6843/95-,

146

denn eine Kalkulation darf grundsätzlich nur derjenigen Gebührensatzung
zugrundegelegt werden, für die sie der Satzungsgeber erstellt oder der er sie
zugeordnet hat,

147

vgl. OVG NW Urteil vom 2.6.1995 - 15 A 3123/93-
KStZ 1997 , 17 ff für das Beitragsrecht.

148

Dies ergibt sich zudem aus betriebswirtschaftlichen Grund-sätzen, wonach
nach Erbringung der Leistung eine Nach-kalkulation an Hand der tatsächlich
angefallenen Kosten zu erfolgen hat,

149

vgl. Wöhe, Einführung in die Allgemeine Betriebs-
wirtschaftslehre , 19. Aufl. 1996, Seite 1252.

150

Insoweit ist jedoch zu beachten, daß nur hinsichtlich der tatsächlich
feststehenden Kosten bei der Nachkalkulation die Werte zum Zeitpunkt der
Nachkalkulation anzusetzen sind, daß jedoch keine Korrekturen zulässig sind,
die lediglich die Folge einer nachträglich anderen Einschätzung einer über das
Gebührenjahr hinausgehenden zukünftigen Entwicklung sind,

151

so OVG NW Urteil vom 1.7.1997 - 9 A 3556/98 -.

152

2).
Entgegen der Ansicht der Kläger sind in den Gebühren-kalkulationen die
Kostenansätze nicht schon deshalb zu beanstanden, weil das
Abfallwirtschaftskonzept der Stadt L. für die Abfallentsorgung, insbesondere
die weitgehende Verwendung des Bringsystems für die Wertstoffe ineffektiv sei.
Die Ausgestaltung des Entsorgungssystems steht, soweit es nicht durch das
AbfallG und das LAbfG ausdrücklich geregelt ist, im pflichtgemäßem
Organisationsermessen der Gemeinde

153

vgl. OVG NW Beschluß vom 16.3.1995
- 15 B 2839 /93- NWVB l995, 3000;
Schink, Schmeken, Schwade, LAbfallG 2. A.
S. 194.

154

Die Gemeinden können in diesem Rahmen auch die unterschiedlichen
Baustrukturen ihrer Gemeinde ( Stichwort: Standplätze), bisherige
Entsorgungsgewohnheiten und die Mentalität ihrer Bürger berücksichtigen
sowie die Auswirkungen der verschiedenen Abfallentsorgungssysteme auf
diese örtlichen Voraussetzungen berücksichtigen.

155

Eine Verletzung dieser Ermessensspielräume, die gebührenrechtliche
Konsequenzen haben könnte, ist durch das in L. praktizierte Bringssystem
hinsichtlich der sog. Wertstoffe nicht erkennbar. Das Entsorgungssystem der
Stadt L. hat sich insoweit für die gebührenrechtliche Betrachtungsweise in
den Jahren 1994, 1995 und 1996 in einem abfallrechtlich zulässigen Rahmen
bewegt. Dies schließt nicht aus, daß es andere effektivere Systeme geben mag.
Ob im Einzelfall die Verwertungsquoten in L. nicht ausreichend sind, ist nicht
im gebührenrechtlichen Verfahren ,sondern von der abfallrechtlichen
Fachaufsicht zu entscheiden. Für die Gebührenkalkulation ist dies irrelevant,
weil mit dem Einsammeln und der Entsorgung gegenüber dem Benutzer die
Leistung erbracht ist, die die Gebührenpflicht auslöst

156

vgl. Hinsen ,Die Erhebung von Kanalbenutzungs-
gebühren in NRW KStZ 1986, 181, 183 unter Berufung	auf nicht
veröffentlichte Entscheidungen des OVG bei	wasserrechtlich nicht
genehmigter Abwasserentsor	-	gung.

157

Im übrigen haben die für das Abfallrecht zuständigen Aufsichtsbehörden die
Entsorgungspraktik der Stadt L. für die hier maßgebliche Zeit nicht
beanstandet.

158

Der Abfallentsorgungsplan 1992 für den Regierungsbezirk L. (Amtsblatt
1992, 256) verlangt zwar für L. den Ausbau der stofflichen Verwertung
(S.116). Wie die allgemeinen Ausführungen des Abfallentsorgungsplanes
zeigen, sind dabei die getrennte Erfassung der vorsortierten Abfälle mit den
verfügbaren Bring- und Holsystemen zu organisieren (S. 49). Es wird nur
verlangt, daß aus den verfügbaren Systemen geeignete Systemkombinationen
entwickelt werden (S. 50). Seit 1993 hat die Stadt L. mit der Verwirklichung
eines differenzierten Entsorgungssystems begonnen. Abgesehen von
allgemeinen Ausführungen zur Kompostierung (S. 98, 99) enthält der Abfallent-
sorgungsplan auch für die Bioabfuhr keine konkreten Bestimmungen. Erst der
Abfallentsorgungsplan 1996, verbindlich erklärt durch § 1 Ordnungsbehördliche
VO vom 15.7.1997, bekanntgemacht Amtsblatt 29.9.1997), enthält eine
deutliche Präferenz für Holsysteme und zwar auch für Bioabfälle (Band 1 S. 26
)

159

Entgegen der Auffassung der Kläger sind die Kosten des sog. Bringsystems
für Wertstoffe der Gebührenkalkulation auch dann zu Grunde zu legen, wenn
hierdurch bei einer Gesamtbetrachtung die Entsorgungskosten höher als bei
einem Hol-System sein sollten. Die Kostenkalkulation hat sich nämlich nach der
tatsächlich vorhandenen Einrichtung L. -Abfallentsorgung auszurichten. Das
vom Kläger gewünschte Hol-System für Wertstoffe ist daher gebührenrechtlich
irrelevant; denn es ist in L. nicht Bestandteil der kommunalen Einrichtung.
Abgesehen davon, daß der Nachweis der kostengünstigeren Entsorgung bei
dem kostenintensiven Holsystem schwierig sein dürfte
- können in die Gebührenkalkulation nur solche Kosten eingestellt werden, die
durch die erbrachte Leistung entstanden sind und keine Kosten fiktiver nicht
vorhandener Einrichtungen. Insoweit ist die Zulässigkeit fiktiver
Kostenberechnungen für eine vorhandenes System, sei es um die Kosten der
Einrichtung wegen nicht ausreichender Unterlagen ermitteln oder die Aufteilung
der Kosten auf verschiedene Verursachergruppen vornehmen zu können, nicht
auf fiktive Kostenansätze für fiktive Einrichtungen zu übertragen; denn insoweit
fehlt die für die Gebührenerhebung erforderliche Einrichtung.

160

Vgl. OVG NW, Urteil vom 15.03.1988
- 2 A 1988/85 - DVBl. 1988, 907, 910.

161

3.)

162

Hinsichtlich der Kosten der Deponie "W. ", die über die Entgelte als
Betriebskosten in der Gebührenkalkulation angesetzt werden, ist für 1994,
1995 und 1996 auf folgendes hinzuweisen:

163

a)
Soweit Kosten angesetzt wurden, die der Anpassung an den vom
Umweltschutz geforderten Standard dienen, sind diese Kosten als
nachträgliche Anschaffungen für ein vorhandenes Wirtschaftsgut anzusehen,
weil sie dem laufenden Betrieb der Deponie "W. " dienen und in einem
einheitlichen Funktionszusammenhang mit der vorhandenen Deponie
stehen,

164

vgl. Frotscher Herrmann, ESTGB Band 2 § 6 Rdnr 114,
Schmidt-Weber-Grellet, Einkommensteuergesetz,
16. Auflage 1997, § 5 Rdnr. 135.

165

Hinsichtlich der Kosten der Erweiterung der Deponie hängt der Beginn der
Ansatzfähigkeit wesentlich davon ab, ob es sich um selbständige Teile
handelt,

166

vgl. Frotscher-Kaufmann a.a.O § 7 Rdnr.68 a,	Schmidt-
Drenseck § 7 Rdnr. 67.

167

Insoweit sind jedoch die Ausführungen des Beklagten in seinem Schriftsatz
vom 16.3.1998, daß die Überhöhungen nicht durchgeführt wurden, zweifelhaft.
Es ist unklar , wie es im Jahre 1996 ohne Erhöhung zu einem größeren
Restvolumen der Deponie nämlich von 8.215.800 cbm kommen konnte, obwohl
von dem zu Anfang 1995 vorhandenen Restvolumen von nur 7.928.000 cbm
noch 423.900 cbm verfüllt wurden ( Entgelteordnung Begründung 1995 Anlage
1 Seite 9, Begründung 1996 Anlage 1 Seite 8). Auf die Setzungen kann es nicht
zurückzuführen sein, weil in den Vorjahren trotz Setzungen das
Gesamtvolumen der Deponie zurückgegangen war.

168

Ebenfalls ist die Ansicht des Beklagten nicht verständlich, daß trotz des
Wegfalls der Kosten der Erhöhung das Deponieentgelt wegen der kürzeren
Restnutzungsdauer hätte steigen müssen. Vor allem ist nicht glaubhaft, daß die
Differenz zwischen kalkuliertem Entgelt und erforderlichem Entgelt in Höhe von
12.720 Mill. DM ( 91.643 Mill. DM- 78.923 Mill. DM ) von der Stadt L. als
Trägerin der Einrichtung getragen worden sind.

169

b)
Hinsichtlich der Folgekosten, zu denen auch Teile der Einrichtungsinvestitionen
gehören, ( vgl. Begründung zur Entgelteordnung 1994 Anlage 1 Seite 6 Ziffer
1.2.3.)und der Rekultivierungskosten sind bei der Neukalkulation Korrekturen
vorzunehmen.

170

Insoweit sind diese Kosten nicht nur den derzeitigen Benutzern der Deponie
"W. Ville" aufzuerlegen, sondern auch den Benutzergruppen, die durch
die Umorganisation der Abfallwirtschaft der Stadt L. nunmehr teilweise privat-
rechtlich organisierte Entsorgungseinrichtungen der Stadt gemäß § 15
Abfallsatzung vom 29.12.1994 nutzen.

171

Da von diesen Benutzergruppen, insbesondere den Benutzern der
Baustellen- und Gewerbeabfallverwertungsanlagen, noch Restabfälle, die nicht
verwertet werden können, auf die Deponie verbracht werden , ist ihre anteilige
Beteiligung an den Folgekosten zwar entsprechend den neuangelieferten
Mengen unproblematisch. Diese Kosten werden den Benutzern unmittelbar
bzw. über die privatrechtlich organisierten Verwerter in Rechnung gestellt, die
sie dann über ihre Preise weitergeben.

172

Diese Benutzergruppen sind jedoch nicht nur mit den neuangefallenen
Mengen an den Folge- und Rekultivierungskosten zu beteiligen, sondern auch
anteilmäßig entsprechend ihren früheren Anlieferungsmengen.

173

Die Kammer geht bei diesen Überlegungen zum einen davon aus, daß
diese Benutzergruppen wegen der teilweisen Verwertung der Abfälle nunmehr
wesentlich weniger Abfälle auf die Deponie bringen als früher, und daß alle
Benutzer der Deponie bis Ende 1994 nicht die auf ihre früheren Anlieferungen
auf die Deponie entfallenden Folge- und Rekultivierungskosten schon durch die
bisher gezahlten Deponieentgelte vollständig getragen haben. Wenn dies
nämlich der Fall wäre, dürften auf die Neuanlieferungen nur noch die durch die
weitere Benutzung neu entstehenden Folgekosten umgelegt werden. Die
Kalkulationen der Entgelteordnungen für 1994, 1995,1996 zeigen jedoch, daß
alle bisherigen Benutzer nicht einmal die Hälfte des für die Folgekosten
kalkulierten Bedarfs als Finanzierungsmittel zur Verfügung gestellt haben,

174

vgl. Begründungen zur Kalkulation
1994 Anlage 1 Seite 7
Folgekosten 255.142.500 DM
Rekultivierungskosten 209.600.000 DM
Summe:
464.742.500 DM
vorhandene Finanzierungsmittel:
153.307.600 DM
1995 Anlage Seite 6
Folgekosten 161.836.900 DM
Rekultivierungskosten 209.600.000 DM
Summe: 371.436.900 DM
vorhandene Finanzierungsmittel:
168.294.700 DM
1996 Anlage 1 Seite 7
Folgekosten 191.520.900 DM
Rekultivierungskosten 211.300.000 DM
Summe: 402.820.900 DM
vorhandene Finanzierungsmittel:
177.756.400 DM

175

Dabei bedarf der hohe Ansatz der Kosten der Sicker-	wasser-
und Deponiegasfassung 1994 sowohl bei den	Einrichtungsarbeiten
als auch bei den Folgekosten im	Jahre 1994 im Vergleich zu !995
noch zusätzlicher	Aufklärung.

176

Angesichts der im Vergleich zum Gesamtvolumen der Deponie
verbliebenen geringen Restfüllmengen können die bisherigen Benutzer nicht
den Anteil der Folge- und Renovierungskosten (im Folgenden nur Folgekosten
genannt) finanziert haben, der durch ihre frühere Benutzung verursacht worden
ist. Dabei kann dies seine Ursache darin haben, daß die Folgekosten früher
nicht durch ausreichende Rückstellungen erfaßt wurden. Wahrscheinlicher ist
jedoch , daß die gesteigerten Umweltauflagen erst später kamen und daher für
die neugeforderten Auflagen früher noch keine Rücklagen gebildet werden
konnten. Der Gesetzgeber hat deshalb in § 9 Absatz 2 Satz 2 4. Spiegelstrich
LAbfG wegen der erheblichen nicht abgedeckten Folgekosten zum einen die
Zuführung von Rücklagen ausdrücklich vorgesehen und zum anderen sogar
die Folgekosten der stillgelegten Deponien als erstattungsfähige Kosten
deklariert. Er hat damit dem oben geschilderten Umstand der fehlenden Vor-
sorge bei Deponien Rechnung getragen und für diese Kosten die frühere
Verursachung als ausreichenden Zurechnungsgrund für die Gebührenerhebung
angesehen.
Da die frühere Verursachung maßgeblich ist, kann die Zurechnung der
Kostenanteile nicht nur nach den Rückstellungen, die auf die restlichen
Abfallmengen entfallen, vorgenommen werden, sondern muß nach dem Maße
der früheren Verursachung erfolgen.

177

Nur bei einer derartigen Handhabung der Kostenverteilung der Folgekosten
wird das gebührenrechtliche Prinzip, daß die nur durch die Leistungserbringung
verursachten Kosten dem Gebührenschuldner in Rechnung zu stellen sind, mit
der durch § 9 Abs. 2 Satz 2, 4. Spiegelstrich LAbfG geregelten Abänderung des
Grundsatzes der Periodenbezogenheit von Leistung und Kosten vereinbar.

178

Dieser Argumentation kann nicht entgegengehalten werden, der
Gesetzgeber habe nur die Kosten und nicht die Frage der Verantwortlichkeit für
diese Kosten geregelt.

179

Da die ansatzfähigen Kosten durch den Umfang der Leistung sowohl nach
dem Prinzip der Entgeltlichkeit als auch nach dem Kostendeckungsprinzip nach
§ 6 Abs. 2 Satz 1 KAG ,das durch die betriebswirtschaftlichen Grundsätze
weiter präzisiert wird, bestimmt werden,

180

zu diesem Zusammenhang vgl. Aengenvoort, Allgemeine
Grundsätze des Gebührenrechts, NWVBl.1997, 409, 411
und S. 450,

181

ist es nur eine Formulierungsfrage, ob die erbrachte Leistung vom
Gesetzgeber als solche oder über die Kosten bestimmter Leistungen definiert
wird. Dabei wird insbesondere durch § 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG deutlich, daß die
abfallwirtschaftlichen Aufgaben, zu denen auch die Nachsorge für alte
Deponien gehört, als Leistung der entsorgungspflichtigen Körperschaften
angesehen werden.

182

Der Gesetzgeber hat jedoch auch die Frage, wer die in § 9 Abs. 2 Satz 1
und 2 LAbfG geregelten Kosten zu tragen hat, entschieden.

183

§ 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 LAbfG setzt nämlich für die Frage der Verteilung
der Kosten die Anwendung der gebührenrechtlichen Prinzipien voraus. Durch §
9 Abs. 2 LAbfG sollte keine neue Abgabe geschaffen , sondern nur die
Abfallgebühr entsprechend den Anforderungen des Abfallrechts umgestalten
werden,

184

so auch OVG NW Urteil vom 17.3.1998- 9 A 1430/96 -.

185

Das für die Gebühr wesentliche Merkmal der (speziellen) Entgeltlichkeit
sollte nicht aufgegeben werden; denn die Frage der Verteilung der Kosten
wurde den Regelungen des KAG überlassen,

186

vgl. Dahmen, Abfallgebühr -quo vadis ? KStZ 1992,
121, 122, 125; Dedy, Mögliche Auswirkungen des
§ 9 Abs. 2 LAbfG auf die gemeindliche
Abfallgebühren , StuGR 1993,88, 91.

187

Damit hat der Gesetzgeber entschieden, daß nicht die Allgemeinheit,
sondern eine nach KAG Grundsätzen zu ermittelnde individuelle
Personengruppe die besondere Verantwortlichkeit für die Kosten der
abfallwirtschaftlichen Aufgaben, insbesondere für die Nachsorge von Deponien
treffen soll. Den Gestaltungsspielraum, den der Gesetzgeber bei der
Beantwortung der Frage hat, ob er für eine staatliche Leistung eine besondere
Verantwortlichkeit einer bestimmten Personengruppe bejaht,

188

vgl. BVerfG Beschluß vom 6.2.1979- 2 BvL 5/76 -,
BVerfGE 50, 217 (226f); Beschluß vom 12.10.1994 -
- 1 BvL 19/90- BVErfG E 91, 207, 223; BVerwG
Urteil vom 7.11.1980 - 1 C46/77 - Buchholz 401.8
Verwaltungsgebühren Nr. 10 S.15,
hat der Landesgesetzgeber im Abfallrecht für die hier problematischen
kostenverursachenden Leistungen ausgenutzt und die besondere
Verantwortlichkeit der Benutzer der Einrichtungen der entsorgungspflichtigen
Körperschaften für diese Kosten bejaht. Sie sind der Personenkreis, dem nach
Auffassung von
§ 9 Abs. 2 LAbfG die Einrichtung Abfallentsorgung im Sinne von § 6 Abs. 1 Satz
1 KAG dient. Der Gesetzgeber hat damit zum Teil Kosten, die bisher von der
Allgemeinheit getragen wurden, zu gebührenpflichtigen Leistungen
gemacht,

189

so X. ,Gutachten zum Umfang der Abfall-
gebühren nach § 6 des Kommunalabgabengestzes für das
Land Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit § 9 Abs. 2
Landesabfallgesetzes ,Februar 1995 Seite 30-32.

190

Soweit in § 9 Abs. 2 Satz 1 und 2 LAbfG Zweifelsfragen hinsichtlich der
ansatzfähigen Kosten geklärt und allgemeine Kosten der Daseinsvorsorge im
Abfallrecht als ansatzfähige Kosten bestimmt wurden, werden im wesentlichen
nicht die gebührenrechtlichen Grundsätze der perioden-bezogenen Zurechen-
barkeit von Leistung und Kosten durchbrochen, sondern die Frage des
Kausalzusammenhanges zwischen Inanspruchnahme und Kosten der Leistung
angesprochen,

191

vgl. insoweit die Regelungen des § 9 Abs.2 Satz 1 und
hierzu X. a.a.O. Seite 49;
die Regelung des § 9 Abs. 2 Satz 2, 1.
Spiegelstrich zur Abfallberatung,
hierzu Dedy a.a.O. Seite 94,
sowie § 9 Abs. 2 Satz 2, 2. Spiegelstrich zu den
Altstoffsammelcontainern
und hierzu Dedy, a.a.O. S. 92 ,
und allgemein zur Lockerung der Kausalität Dahmen
a.a.O. Seite 144 ff., X. a.a.O. Seite 26.

192

Diese werden als Kosten der Leistung definiert und sind im übrigen nach
den Grundsätzen des KAG umzulegen.
Mit den Folgekosten der stillgelegten Deponien hat der Gesetzgeber Leistungen
als kostenpflichtig erklärt, deren individuelle Zurechbarkeit innerhalb der
jeweiligen gebührenpflichtigen Leistungsperiode nicht möglich war,

193

vgl. hierzu Dahmen a.a.O. Seite 143 ff, Dedy a.a.O.
Seite 91. X. a.a.O. Seite 16, 44,

194

obwohl die Verursachung der Kosten durch die Inanspruchnahme gegeben
ist.

195

Wenn man jedoch berücksichtigt, daß der Gesetzgeber nur aus sachlichen
Gründen berechtigt ist, eine Leistung, die bisher von der Allgemeinheit getragen
werden mußte, einer beistimmten Personengruppe zuzuordnen,

196

so BVerfG Beschluß vom 12.10.1994 a.a.O.,

197

dann kann bei Anwendung gebührenrechtlicher Grundsätze hinreichender
Zuordnungsgrund der Nachsorgekosten stillgelegter Deponien zu einem
individuellen Personenkreis nur die frühere Benutzung der Einrichtung sein, die
die erheblichen Folgekosten verursacht hat. Insoweit ist dann nur die
Periodenbezogenheit von Leistung und Gebührenpflicht abgeändert, das
Merkmals der betriebsbedingten Verursachung der Kosten durch die Leistung
jedoch gewahrt ; denn bei stillgelegten Deponien gibt es keine
Inanspruchnahme innerhalb der gebührenrechtlich relevanten
Rechnungsperiode,

198

vgl. zur Periodenbezogenheit der Gebührenkalkulatio-
nen OVG NW, Urteil vom 3.2.1997 - 9 A 3016/94 -,	NWVBl
1997, 304.

199

Die frühere Verursachung der Kosten ist das maßgebliche Zu-
rechnungskriterien für die Frage, wer für Kosten still-gelegter Deponien
verantwortlich sein soll. Da der Gesetz-geber es im Prinzip bei den
Verteilungskriterien des KAG, der individuellen Zurechenbarkeit belassen hat,
ist die frühere Verursachung nicht nur notwendige Voraussetzung für die
Inanspruchnahme,

200

vgl. ähnlich Dahmen a.a. O, Seite 144,145; wohl auch
Dedy a. a. O. Seite 91/92,

201

sondern auch deren Grenze. Für weiterer Durchbrechungen ge-
bührenrechtlicher Grundsätze gibt § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG keine
Anhaltspunkte.

202

Wenn die frühere Verursachung entscheidend für die Über-tragung der
Kostenpflicht auf den Bürger und die Befreiung der Allgemeinheit von diesen
Kosten ist, muß bei der konkreten gebührenrechtlichen Zuordnung durch das
örtliche Satzungsrecht die frühere Verursachung sowohl hinsichtlich des
verantwortlichen Personenkreises als auch der zuzuordnenden Mengen
maßgeblich sein. Insoweit steht der entsorgungspflichtigen Körperschaft kein
Spielraum mehr zu, von den Merkmalen der früheren Verursachung bei der
Ausgestaltung der Gebührensatzungen abzusehen.

203

Die frühere Verursachung ist dann aber nicht nur entscheidender
Zurechnungsgrund für die vollständig stillgelegten Deponien, sondern auch für
die weitgehend verfüllten Deponien; denn wenn § 9 Abs. 2 Satz 2 4.
Spiegelstrich LAbfG die Folgekosten der Deponien nicht der Allgemeinheit,
sondern den früheren Benutzern auferlegt, gibt es keinen Grund, bei den
teilverfüllten Deponien die noch nicht angesparten Folgekosten nur auf die
neuen Benutzer und nicht auch auf die früheren Benutzer entgegen dem Prinzip
der früheren Verursachung umzulegen.

204

Die von § 9 Abs. 2 LAbfG angewandten Zurechnungskriterien sind durch
Änderungen der Gebührensatzungen umzusetzen; denn Kosten werden auf die
Gebührenschuldner nach § 2 Abs. 1 KAG auf der Grundlage des
abgabebegründenden Tatbestandes, des Maßstabes und des Gebührensatzes
umgelegt.

205

Da § 9 Abs. 2 LAbfG zum Ausgleich der den abfallentsorgungspflichtigen
Körperschaften entstandenen Kosten an dem Grundsatz der Erhebung von
Benutzungsgebühren im Sinne des KAG festgehalten hat, muß wie bei jeder
Gebühr gemäß §§ 4, 6 KAG eine Inanspruchnahme der von der
entsorgungspflichtigen Körperschaft bereitgestellten Einrichtungen vorliegen.
Dabei kann hier zunächst dahinstehen, inwieweit der Umstand der früheren
Benutzung auch das Merkmal der Inanspruchnahme im einzelnen verändert hat
und in letzter Konsequenz auch frühere Benutzergruppen als
Gebührenpflichtige erfaßt, die durch vollständige Verwertung von Abfällen die
Deponien oder andere abfallwirtschaftliche Einrichtungen der
entsorgungspflichtigen Körperschaften nicht mehr benutzen; denn das Merkmal
der Inanspruchnahme wird in L. nicht nur durch die Besitzer von Hausmüll,
sondern auch durch die Benutzergruppen erfüllt, die die Anlagen für
Baustellenabfälle und Gewerbeabfälle (§ 15 Abfallsatzung in der Fassung vom
29.12.1994 ) ab 1995 benutzen. Auch die letztgenannten Gruppen nehmen, wie
in § 15 Abfallsatzung vom 29.12.1994 ausdrücklich geregelt ist, weiter
Einrichtungen der Stadt L. in Anspruch.

206

Entsprechend dem neu definierten Leistungsumfang des § 9 Abs. 2 LAbfG
und den dort angewandten Zuordnungskriterien muß der Ortsgesetzgeber für
diese Inanspruchnahme Maßstäbe entwickeln, die die erbrachte Leistung
erfassen. Er muß dabei berücksichtigen, daß die aus den Baustellen- und
Gewerbeabfallverwertungsanlagen auf die Deponie angelieferten
Restabfallmengen nicht dem Maß der früheren Inanspruchnahme der Deponie
entsprechen. Er muß die frühere Benutzung der Deponie durch alle Anlieferer
erfassen. Insoweit sind für die heute angelieferten Tonnen Abfall aller
Abfallanlieferer eigene Tonnenmaßstäbe zu entwickeln, dem die in der
Vergangenheit entstandenen und noch nicht durch frühere Gebührenzahlungen
ausgeglichenen Folgekosten sowie die auf die Neuanlieferungen entfallenden
Folgekostenanteile zugeordnet werden. Dabei sind die bisher nicht
ausgeglichenen Folgekosten der Deponie nach dem Verhältnis der früheren
Anlieferungen des Hausmülls, der Gewerbe- und sonstigen Abfälle auf der
Deponie zueinander umzulegen. Soweit hierfür keine konkreten Zahlen
vorhanden sind , kann der Anteil der Verfüllmengen der einzelnen Verur-
sachergruppen jedoch geschätzt werden.

207

Diese Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2 4. Spiegelstrich LAbfG für die
stillgelegten, bzw. weitgehend verfüllten Deponien verstößt bei ihrer
gebührenrechtlichen Umsetzung auch nicht gegen das Rechtsstaatsgebot.

208

Zwar werden nun Kosten, die ihre Ursache in der früheren In-
anspruchnahme der kommunalen Einrichtung Deponie haben, umgelegt,
obwohl nach dem vor dem Inkrafttreten des § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG geltenden
Gebührenrecht, die Benutzer die Gebühren für die von ihnen empfangenen
Leistungen schon beglichen haben. Mit der Neuregelung wird jedoch nicht
unzulässig nachträglich in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tat-
bestände eingegriffen, bzw. nicht eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen
angeordnet,

209

vgl. zur unterschiedlichen Terminologie
BVerfG vom 31.10.1984 - 1 BvR 35, 356, 794/82 -
BVerfGE 68, 193 (221), BVerfG Beschluß vom 15.5.1986
- 2 BvL 2/83 - BVerfGE 72, 200, 241 ff., Pieroth,
Die neue Rechtsprechung des BVerfG zum Grundsatz
des Vertrauensschutzes ,JZ 1990,275 ff..

210

Es wird vielmehr nur an tatbestandliche Merkmale , die vor Verkündung der
Norm ins Werk gesetzt worden sind, ange-knüpft; denn die Benutzung der
abfallwirtschaftlichen Einrichtungen der Gemeinde ist zumindest in den hier zur
Entscheidung anstehenden Fallkonstellationen noch nicht abgeschlossen,
sondern dauern an. Die Rechtsfolgen, die sich aus dieser Benutzung ergeben ,
werden geändert. Der Vertrauensschutz , der auch in den Fällen der sog.
unechten Rückwirkung bzw. der tatbestandlichen Rückanknüpfung zu beachten
ist, muß jedoch gegenüber den sachlichen Gründen für diese Änderung
zurücktreten. Zwar sind die bisherigen Benutzer wohl davon ausgegangen, daß
sie die Kosten der Einrichtung getragen haben. Ihr Vertrauen in diese Annahme
ist jedoch, zumindest dann nicht besonders schutzwürdig, wenn sich auf Grund
neuerer Erkenntnisse herausstellt, daß die Kosten der Inanspruchnahme wegen
erhöhter Umweltgefahren unzutreffend sind. Dies gilt zumindest auch dann,
wenn der Umfang der Kosten aus anderen Gründen früher nicht erkennbar
war.

211

Entscheidend ist jedoch, daß der Gesetzgeber auf die neu aufgetretene
Situation angesichts der Höhe der Folgekosten reagieren mußte, wenn nicht die
Allgemeinheit, insbesondere die Gemeinden damit belastet werden sollten. Der
Schutz der kommunalen Haushalte vor dieser nicht gerechtfertigten Kostenlast
ist ein wichtiges Gemeinschaftgut. Die Kostenübernahme durch die Gemeinden
ist aus dem System des Gebührenrechts aber nicht gerechtfertigt, weil dieses
grundsätzlich davon ausgeht, daß die Kosten der Einrichtung von den
Benutzern getragen wird. Wenn dies bei neueintretenden Umständen durch die
bisherige Ausgestaltung des Gebührenrechts für wesentliche Kosten nicht zu
erreichen ist, wiegt der Gesichtspunkt der grundsätzlichen
Kostentragungspflicht schwerer als das Vertrauen auf die bisherige
Rechtssituation. Das aufgezeigte Problem des Vertrauensschutzes stellt sich
nicht nur für die hier vorgenommene Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG,
sondern erst Recht für die Handhabung der Folgekosten durch den Beklagten,
weil er nur einem Teil der Benutzer die Folgekosten auferlegt.

212

Die vom Beklagten vorgenommene Kostenverteilung ist im Verhältnis der
verschiedenen Benutzer zueinander durch Art. 3 Abs. 1 GG ausgeschlossen.
Es gibt keine hinreichenden Gründe, die Benutzergruppe, die die Deponie in
den Jahren 1994, 1995 und 1996 weiter voll genutzt hat, in höherem Maße mit
den früher verursachten Folgekosten zu belasten als die andere Gruppe, die
wegen Änderung des Entsorgungssystems 1995 und später nur noch geringe
Restabfallmengen anliefern. Das Gleichbehandlungsgebot ist nicht nur für die
Beantwortung der Frage maßgeblich, ob eine bestimmte Personengruppe eine
besondere Verantwortlichkeit für eine bestimmte staatliche oder gemeindliche
Leistung trifft, an die die Gebührenpflicht anknüpft,

213

vgl. BVerfG Beschluß vom 12.10.1994 -1 BvL 19/90-
BVerfG E 91, 207, 223;

214

sondern vor allem für das Verhältnis der verschiedenen Benutzergruppen
zueinander entscheidend.

215

Wenn jedoch die Zuordnungskriterien für die Verantwortlichkeit für
bestimmte Kosten festgelegt sind, sind diese Zuordnungskriterien auch die
Basis für die Ausgestaltung der Maßstabsregelungen und für das Verhältnis
der gebührenpflichtigen Gebührenschuldner untereinander .

216

4.)
Hinsichtlich der in der Kalkulation der Entgelteordnung enthaltenen Kosten der
AVG (vgl. zur Verbindung der Entgelteordnung und Gebührenkalkulation Seite)
ist zu berücksichtigen, daß diese zwar im Grundsatz ansatzfähig sind, daß aber
einige Kostenpositionen fraglich sind, bzw. anders verteilt werden müssen.

217

a)
Die Kosten der AVG sind als Fremdkosten gemäß § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG
ansatzfähig; denn die Gründung der AVG durch die Stadt L. und die teilweise
Übertragung der abfallwirtschaftlichen Aufgaben auf die AVG bewegt sich im
weiten Organisationsermessen der Stadt nach § 89 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3
Gemeindeordnung i.d.F. von 1987,
vgl. OVG NW Urteil vom 15.12.1994 - 9 A 2251/93-
NWVBl. 1995,173 ff.

218

Aus dem X. -Gutachten vom 18.11.1991, das für die Stadt zur Ermittlung
der notwendigen Planungsdaten für die Abfallwirtschaft erstellt wurde, wird
deutlich , daß nicht finanzierungs- oder steuerliche Vorteile zur Empfehlung
(S.182) der privatrechtlichen Organisation an die Stadt geführt haben, sondern
das Knowhow privater Unternehmer in der Verbrennungstechnologie ( S. 51,52)
und vor allem die Vermarktungskompetenz der Privaten, die in Zukunft für die
Verwertung der Abfälle entscheidend sei ( S.54, 55). Die Richtigkeit dieser
Annahmen kann zwar nicht zwingend dargetan werden. Die mit der
Entscheidung für die private Organisationstruktur der Abfallverbrennungsanlage
verbundene Annahme, mit einem Eigenbetrieb den Aufbau der
Abfallverbrennung nicht organisieren zu können, ist jedoch eine
Einschätzungsfrage und insoweit der richterlichen Überprüfung im
Gebührenrecht entzogen. Aber selbst wenn man die im X. Gutachten ge-
nannten Gründe als richterlich überprüfbar aber unzutreffend ansieht, liegt die
politische Entscheidung, die öffentlich-rechtlichen Verwaltungs- und
Organisationsstrukturen zu beschränken, im zulässigen Entscheidungsrahmen
des § 89 Gemeindeordnung i.d.F. von 1987 (jetzt § 108). Auch nach den Be-
stimmungen des Abfallrechts § 3 Abs. 2 Satz 2 AbfallG 1986, § 16
Kreislaufwirtschafts- und AbfallG sowie § 5 Abs. 7 LAbfG ist die Beauftragung
Dritter zulässig, wenn sie zuverlässig bzw. geeignet sind.

219

Ob eine effektive Beteiligung Privater an der Abfallverwertung nur durch
eine gleichzeitige Beteiligung an der Abfallentsorgung zu erreichen ist ( X.
S.82), weil dies zu einem Optimum an Bündelung der Interessen führen soll(S.
92), ist eine Frage der Einschätzung der verschiedensten wirtschaftlichen und
menschlichen Faktoren; insoweit haben die Kommunen in diesen
grundsätzlichen Fragen ebenfalls einen weiten Einschätzungsspielraum.

220

b)
Hinsichtlich des bisherigen Ansatzes der Kosten der AVG ist jedoch zu
bedenken, daß die nicht näher aufgeschlüsselten Kosten der Kostenstelle
"Koordination und Management" möglicherweise unzulässige Kostenansätze
enthalten; denn in die Kalkulation der Entgelteordnung von 1994, 1995 und
1996 sind nach den Begründungen der Beschlußvorlagen (1994 Seite 1, 1995
und 1996 Seite 2) Vorlaufkosten der zu realisierenden Abfallbehandlungs- und -
verwertungsanlage eingestellt worden. Die Kosten der AVG sind zwar
Fremdkosten im Sinne des § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG, es dürfen jedoch nur
betriebsnotwendige Kosten umgelegt werden,

221

vgl. OVG NW Urteil vom 15.12.1994 - 9 A 2251/93 -
NWVBl. 1995, 173, 175.

222

Soweit es sich um die durch die privatrechtliche Organisationsform
bedingten notwendigen Kosten handelt, sind diese ansatzfähig, jedoch nicht
darüberhinausgehende Kosten. Aus dem Merkmal der Betriebsnotwendigkeit
ergibt sich auch ,daß nur die der jeweiligen Leistung zuzuordnenden Kosten
angesetzt werden dürfen. Anlagenbezogene Planungs-, Berater- und Gut-
achterkosten für bestimmte Anlagen sind jedoch aktivierungspflichtig,

223

so OVG NW Urteil vom 24.7.1995 - 9 A 2251/93- in
StuGR 1995, 486, Urteil vom 1.7.1997- 9 A 3556/96.

224

Da der Begriff "Vorlaufkosten" in den Begründungen der Kalkulationen der
Jahre 1994, 1995 und 1996 verwandt wurde, in der Klageerwiderung vom
11.3.1996 Kostenerstattungen in der "Vorlaufphase" (Seite 9 ) eingeräumt
wurden, und die AVG zu der Frage der Zulässigkeit des Ansatzes derartiger
Kosten ein Gutachten von Prof. Dr. X.

225

X. ,Gutachten zum Umfang der
Abfallgebühren nach § 6 des Kommunalabgabengestzes
für das Land Nordrhein-Westfalen in Verbindung mit
§ 9 Abs. 2 Landesabfallgesetzes, Februar 1995,

226

eingeholt hat, ist durch die bisher vom Beklagten vorge-legten Unterlagen
nicht hinreichend der Nachweis erbracht worden, daß entsprechend den
Entscheidungen des OVG keine aktivierungspflichtigen Planungskosten in die
Entgelte der AVG Eingang gefunden haben. Hinsichtlich des Gutachten X.
ist zudem darauf hinzuweisen, daß dieses Gutachten selbst mehrfach deutlich
macht, daß es die Zulässigkeit des Vorziehens von Kosten für sehr fraglich hält
(Seite 54 und 57). Dies bezieht sich auch auf seine eigenen Ausführungen zum
Vorziehen von Kosten (S.54: "Man kann mit Anstand wie folgt argumentieren").
Aufgrund dieses Gutachtens besteht keine Veranlassung, die vom OVG
aufgestellten Grundsätze, die Prof. X. nicht bekannt waren, wieder in
Zweifel zu ziehen.

227

Da die dem Gericht mit Schreiben vom 13.3.1998 vorgelegte Aufstellung
der Kostenaufteilung der Zahlungen an die AVG in der Position "Beratungen,
Organisation, Gutachterkosten" auch für die 1994 und 1995 noch nicht im
Betrieb befindliche Kompostieranlage O. Kosten ausweist, ist nicht
auszuschließen, daß auch hier Vorlaufkosten, die aktivierungspflichtig sind,
angesetzt wurden.

228

c)
Der Kostenaufstellung ist auch nicht zu entnehmen, ob die nach § 9 Abs. 2 Satz
1 und 2 LAbfG im übrigen für erstat-tungspflichtig erklärten Kosten, die durch
die Arbeit der AVG entstehen , richtig verteilt worden sind.

229

Auch insoweit sind nur die betriebsbedingten Kosten anzusetzen. Die
Gesamtkosten der allgemeinen abfallwirtschaftlichen Aufgaben, die die AVG
übernommen hat, sind nur teilweise durch die öffentlich-rechtliche
Abfallentsorgung, die über die Deponie "W. Ville" erfolgt, betriebsbedingt.
Im übrigen sind diese Kosten von allen Benutzern der abfallwirtschaftlichen
Einrichtungen im Sinne von § 15 AbfallS zu tragen, insbesondere auch von den
Anlieferern der Gewerbe- und Baustellenabfälle und zwar nicht nach den
Restmengen, die auf die Deponie verbracht werden, sondern nach den
Abfallmengen, die den abfallwirtschaftlichen Einrichtungen der Stadt L.
insgesamt zugeführt werden.

230

Soweit die AVG als Dritte im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG
abfallwirtschaftliche Aufgaben der Stadt L. teilweise wahrnimmt, auf der
Grundlage des Anschluß- und Benutzungszwanges den Abfall auf
privatrechtlicher Basis entsorgt bzw. verwertet und unmittelbar mit den
Abfallbesitzern die Kosten abrechnet, muß sie die allgemeinen
abfallwirtschaftlichen Kosten, die bei ihr angefallen sind, anteilmäßig auch auf
die von ihr betreuten Benutzerkreise umlegen; denn diese Kosten
verursachenden Leistungen sind nach der Wertung des § 9 Abs.
2 Satz 1 LAbfG zugunsten aller Benutzer entstanden, die die Einrichtungen der
entsorgungspflichtigen Körperschaften in Anspruch nehmen. Da § 5 Abs. 7
LAbfG die Entsorgung durch geeignete Dritte zuläßt und § 9 Abs. 2 Satz 1 die
Kosten dieser Dritten wieder als ansatzfähig ansieht, kann es für die
Kostentragungspflicht nicht auf die unterschiedliche öffentlich- bzw.
privatrechtliche Entsorgungsstruktur ankommen. Die Kosten sind auf die
verschiedenen Benutzerkreise aufzuteilen, und zwar sowohl auf die von der
AVG bzw. ihren Betriebsgesellschaften betreuten Benutzer als auch auf die von
der Stadt L. über die Deponie "W. " betreuten Abfallbesitzer. Nur der
auf die Benutzer der "Vereinigten Ville" entfallende Anteil kann der Stadt L. in
Rechnung gestellt und als betriebsnotwendige Fremdkosten der von diesen
Abfallbesitzern genutzten Einrichtungen angesehen werden und Eingang in die
Entgelteordnung und damit in die Gebührenkalkulation finden.

231

Zu diesen Kosten gehören insbesondere auch die Beratungskosten.
Ausweislich der Sachstandsberichte zum Abfallwirtschaftskonzept (für 1994
Seite 2-3 und 9, für 1995 Seite 2-3,8-10, für 1996 Seite 4-5 ,5-6) hat die
Beratung private Haushalte, Schulen, Behörden, Gewerbebetriebe und
Industrie erfaßt.

232

d)
Bei einer neuen Kalkulation der Entgelteordnung ist insbesondere zu beachten,
daß gebührenrechtlich die Subventionierung von einzelnen Leistungen
bedenklich ist,

233

vgl. OVG Urteil vom 1.7.1997- 9 A 3556/96 -
Urteil vom 17.3.1998- 9 A 1430/96 -.

234

Insoweit bedarf die Subventionierung der Einzelanlieferer
einer Prüfung; denn diese zahlten z.B. 1994 statt 108,90 DM pro Tonne 60,00
DM ( Begründung zur Entgelteordnung Anlage 1 Seite 10). Ob dies, wie der
beklagte meint, mit der Rechtsprechung zur Entsorgung von Sperrmüll
gerechtfertigt werden kann, die von dem Gedanken getragen ist, daß der
Erhebungsaufwand für eine gesonderte Gebühr und die Wahrscheinlichkeit der
Inanspruchnahme durch jeden Abfallbesitzer groß sind,

235

vgl. VG Köln Urteil vom 18.11.1997 - 14 K 7647/95 -;
Driehaus-Schulte a.a.O. § 6 Rdnr. 338

236

erscheint hier von den tatsächlichen Umständen her fraglich. Hinzukommt,
daß in diesen Fällen die Kosten der Einzelanlieferer auch der richtigen
Benutzergruppe zugeordnet werden müssen.

237

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 154 , 155 VwGO. Insoweit war zu
berücksichtigen, daß die Klagerücknahme hinsichtlich der Abwassergebühren schon
mit Schriftsatz vom 14.3.1996 erfolgt ist, und damit der bis dahin höhere Streitwert für
die Gerichtsgebühren keine Auswirkungen hatte.

238