Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2017-03-14, Aktenzeichen 7 ME 7/17

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stade - 2. Kammer - vom 21. Dezember 2016 wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 100.000,00 € festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stade vom 21. Dezember 2016 hat keinen Erfolg. Im Ergebnis zu Recht hat das Verwaltungsgericht den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO abgelehnt, mit der der Antragsgegner verpflichtet werden soll, der Antragstellerin im Hafen Cuxhaven den Liegeplatz F., hilfsweise den Liegeplatz G. und weiter hilfsweise einen anderen, ebenso geeigneten Tiefwasserliegeplatz mit einer Mindestwassertiefe von 8,5 m SKN-LAT zur Nutzung über den 01. Januar 2017 hinaus zuzuweisen bzw. mit der der Antragsgegner verpflichtet werden soll, eine entsprechende Anweisung gegenüber der Beigeladenen - einer Eigengesellschaft des Antragsgegners - zu treffen.

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Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass ein Anspruch der Antragstellerin allenfalls gerichtet auf eine ermessensfehlerfreie Zulassungsentscheidung unter Beachtung des aus Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Willkürverbots und des Widmungszwecks in Betracht komme. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung komme allerdings weder hinsichtlich des gegen den Antragsgegner unmittelbar geltend gemachten Zuweisungsbegehrens noch hinsichtlich des Hilfsantrages in Betracht, weil die Antragstellerin einen materiellen Anspruch auf Zuweisung der begehrten, genau definierten Liegeplätze über den 01. Januar 2017 hinaus nicht glaubhaft machen könne. Eine entsprechende Verpflichtung des Antragsgegners auf ein selbständiges Tätigwerden oder Anweisung der Eigengesellschaft komme daher nicht in Betracht. Der grundsätzlich wohl bestehende Teilhabeanspruch verpflichte den Antragsgegner nicht, der Antragstellerin ganz bestimmte Liegeplätze mit bestimmten, den betrieblichen Erfordernissen der Antragstellerin optimal angepassten Eigenschaften zuzuweisen. Aus der Allgemeinverfügung zur Festlegung des Hafenbereichs Cuxhaven vom 15. Juni 2012 in Verbindung mit § 2 Nr. 1 NHafenO lasse sich der von der Antragstellerin geltend gemachte Anspruch nicht herleiten. Die Niedersächsische Hafenordnung treffe keine konkreten Festlegungen darüber, wer, wann und unter welchen Bedingungen die Kaianlagen im Hafen Cuxhaven nutzen könne oder welche Art von Hafenanlagen überhaupt vorgehalten werden müssten. Entscheidungen hierüber blieben der örtlichen Hafenverwaltung im Rahmen ihres Auftrags und der konkreten örtlichen Bedürfnisse und der hierzu erlassenen Planungsentscheidungen vorbehalten. Diesen Rahmen gebe vorliegend insbesondere der Planfeststellungsbeschluss vom 25. Februar 2010 mit seinen nachfolgenden Änderungen vor. Die von der Eigengesellschaft im Dezember 2015 gegebene Erklärung, die Liegeplätze H. und I. würden ab dem 01. Januar 2017 ihrer durch den Planfeststellungsbeschluss festgestellten und damit originären Nutzung als Offshore-Basis zugeführt und deren Nutzung daher ausschließlich den entsprechenden Betrieben vorbehalten, verstoße deshalb nicht gegen die Allgemeinverfügung vom 15. Juni 2012 und die Vorschriften der Niedersächsischen Hafenordnung. Es sei klarzustellen, dass der Antragstellerin nicht insgesamt die Weiternutzung des Hafens für ihre Zwecke verweigert werde. Sie werde lediglich auf andere als von ihr beanspruchte Liegeplätze verwiesen. Ein Anspruch der Antragstellerin ergebe sich auch nicht aus der ihr erteilten immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 08. Mai 2015. Eine Regelung über die Gestattung der Nutzung durch die Eigengesellschaft und die Dauer der Nutzung werde erkennbar nicht getroffen. Die Antragstellerin könne sich auch nicht auf Verletzungen von Verträgen, Verfügungen oder anderer rechtsverbindlicher Regelungen berufen, die den Antragsgegner zu einem Tätigwerden gegen seine Eigengesellschaft verpflichten könnten, weil diese rechtswidrig handeln würde. Die Hafenbenutzungsvorschriften für den Hafen Cuxhaven stützten den geltend gemachten Anspruch ebenfalls nicht. Nach Ziffer 3.3.1 HBV-CUX würden die Liegeplätze an den Anlagen des Hafens von der Eigengesellschaft zugewiesen. Ein Anspruch auf einen bestimmten Liegeplatz werde ausdrücklich ausgeschlossen. Das Fehlen konkreter Absprachen, Verträge oder sonstiger rechtlicher Regelungen, wonach die Antragstellerin den Liegeplatz F. über den 01. Januar 2017 hinaus nutzen dürfe, sowie der Ausschluss eines Anspruchs auf Zuweisung eines bestimmten Liegeplatzes in den HBV-CUX stehe ihrem Anordnungsbegehren entgegen. Aus den vorstehenden Gründen könne die Antragstellerin auch nicht die Zuweisung eines anderen Liegeplatzes verlangen, der jedenfalls eine Mindestwassertiefe von 8,5 m SKN-LAT aufweise.

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Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht - hinsichtlich der gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechenden Gründe (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004 - 8 S 1870/04 -, NVwZ-RR 2006, 75) - nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigt es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Dies gilt hier umso mehr, als das Beschwerdegericht - über die Beschwerdebegründung hinaus - zu Lasten des Beschwerdeführers auch solche Gründe zu berücksichtigen hat, auf welche sich das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung nicht gestützt hat, die diese aber zu rechtfertigen in der Lage wären (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.05.2003 - 1 CS 03.60 -, NVwZ 2004, 251; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.08.2002 - 7 B 315/02 -, NVwZ 2002, 1390). Es besteht keine Beschränkung der Sachprüfung des Beschwerdegerichts in Bezug auf die Gründe, die für die Ergebnisrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004, a.a.O.).

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1. Vorliegend scheitert der von der Antragstellerin gegen den Antragsgegner geltend gemachte Anspruch auf Zuweisung eines konkret bezeichneten Liegeplatzes bzw. eines anderen, ebenso geeigneten Tiefwasserliegeplatzes mit einer Mindestwassertiefe von 8,5 m SKN-LAT bereits an der fehlenden Passivlegitimation des Antragsgegners. Denn bei dem geltend gemachten Anspruch handelt es sich um eine Frage der Benutzungsmodalitäten und damit um die Frage des „Wie“ und nicht des „Ob“ der Benutzung des Hafens Cuxhaven als öffentliche Einrichtung. Für das „Wie“ der Benutzung ist jedoch nicht der Antragsgegner, sondern die Beigeladene der richtige Antragsgegner. Dazu im Einzelnen:

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Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 22. November 2016 (Az. 7 OB 107/16) festgestellt, dass es sich bei der Hafenanlage in Cuxhaven um eine öffentliche Einrichtung des Antragsgegners handelt. Die entsprechende Widmung ergibt sich aus der Allgemeinverfügung zur Festlegung des Hafenbereichs Cuxhaven vom 15. Juni 2012. Zwar ist dort lediglich das Gebiet des Hafens festgelegt. Durch die ausdrückliche Bezugnahme auf § 2 Nr. 1 NHafenO, wonach ein Hafen u. a. zur Abwicklung von gewerblichem Güterverkehr mit See- oder Binnenschiffen dient, ergibt sich aber der gewollte Widmungszweck.

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Nach der sogenannten Zwei-Stufen-Theorie ist zu unterscheiden zwischen dem Anspruch auf Zugang zu der öffentlichen Einrichtung einerseits und den Modalitäten der Benutzung andererseits. Diese Unterscheidung zwischen dem öffentlich-rechtlichen Streit über das "Ob" und dem privatrechtlichen Streit über das "Wie" der Benutzung der Einrichtung betrifft Einrichtungen der öffentlichen Daseinsvorsorge jeder Art einschließlich solcher Einrichtungen, die der Hoheitsträger nicht selbst betreibt, sondern von einer von ihm begründeten und/oder beherrschten selbständigen juristischen Person des Privatrechts betreiben lässt; sie ist sogar in diesen Fällen - wie dem vorliegenden - wegen der Verschiedenheit der Streitgegner besonders augenfällig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.05.1990 - 7 B 30.90 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 21.07.1989 - 7 B 184.88 -, juris).

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Der Senat hat in seinem Beschluss vom 22. November 2016 (Az. 7 OB 107/16), in dem es um die Frage des Rechtsweges ging, ausdrücklich offen gelassen, ob die Auffassung der Antragstellerin zutreffe, der geltend gemachte Anspruch auf Teilhabe an dem Hafen („Ob“) zwinge zur Zuweisung der konkret bezeichneten Liegeplätze bzw. - wie hilfsweise beantragt - eines anderen, ebenso geeigneten Tiefwasserliegeplatzes mit einer Mindestwassertiefe von 8,5 m SKN-LAT. Für die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs reiche es nämlich aus, dass die genannten Regelungen, auf die der Antragsteller seinen Anspruch stütze, dem öffentlichen Recht zuzuordnen seien. Dies sei hier der Fall. Damit ist aber noch nichts über die Begründetheit des geltend gemachten Anspruchs gesagt.

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Tatsächlich betreffen die im vorliegenden Verfahren von der Antragstellerin geltend gemachten Ansprüche - entgegen ihrer eigenen Auffassung - in der Sache die Ausgestaltung der Leistungsgewährung, d. h. die Modalitäten der Benutzung des Hafens Cuxhaven und der Hafenanlagen („Wie“), nicht jedoch den generellen Zugang zu der öffentlichen Einrichtung selbst („Ob“). Gegenstand des Antrags ist nicht die Frage, „ob“ der Antragstellerin überhaupt ein Zugang zu dem Hafen Cuxhaven in der Form der Zuweisung eines Liegeplatzes gewährt werden soll, sondern lediglich „wie“ bzw. „wo“ und unter welchen Voraussetzungen dies geschehen soll.

9

Zunächst ist festzuhalten, dass es sich bei dem Hafen Cuxhaven um eine einheitliche öffentliche Einrichtung handelt, deren Grenzen sich aus der Allgemeinverfügung zur Festlegung des Hafenbereichs Cuxhaven vom 15. Juni 2012 ergeben. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin sind keine zwei rechtlich voneinander getrennt zu behandelnde Hafenbereiche - allgemeiner Güter- und Personenverkehr mit See- und Binnenschiffen auf der einen, Umschlag von Offshore-Gütern (Offshore-Basishafen) auf der anderen Seite - geschaffen worden, die als jeweils eigenständige öffentliche Einrichtungen und damit hinsichtlich des Teilhabeanspruchs separat zu betrachten wären. Der Offshore-Basishafen ist lediglich ein unselbständiger Teil des Hafens Cuxhaven, auf den sich ebenfalls die Widmung aus der Allgemeinverfügung zur Festlegung des Hafenbereichs Cuxhaven vom 15. Juni 2012 in Verbindung mit § 2 Nr. 1 NHafenO bezieht. Auch dieser Bereich dient der Abwicklung von gewerblichem Güterverkehr mit See- und Binnenschiffen und bewegt sich damit innerhalb des Widmungszwecks der öffentlichen Einrichtung.

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Der Beigeladenen als Hafenbetreiberin steht es jedoch frei, im Rahmen der Frage, „wie“ die Benutzung dieser einheitlichen öffentlichen Einrichtung konkret ausgestaltet wird, die verschiedenen Areale in ihrem Hafen einer bestimmten Nutzungsart innerhalb des Widmungszwecks des Hafens zuzuweisen und kollidierende Nutzungen voneinander zu trennen. Dies ist vorliegend geschehen, indem insbesondere der Liegeplatz I. dem Umschlag mit Offshore-Gütern vorbehalten ist. Bei der Ausgestaltung der Benutzung des Hafens durch eine Trennung von bestimmten Nutzungsarten handelt es sich um das laufende Geschäft des Hafens Cuxhaven. Tangiert werden dadurch die Benutzungsmodalitäten, d. h. das „Wie“ der Benutzung.

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Dies vorausgeschickt, wird der Antragstellerin der grundsätzliche Zugang zu dem Hafen Cuxhaven als einheitliche öffentliche Einrichtung nicht verwehrt; sie hat auch ab dem 01. Januar 2017 Zugang zu den Anlagen des Hafens Cuxhaven.

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Zum einen steht ihr unstreitig der - auch bislang schon von ihr genutzte - J. unverändert ab dem 01. Januar 2017 zur Verfügung; der Mietvertrag zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen hinsichtlich des J. besteht fort. Soweit die Antragstellerin vorträgt, dass es ihr um den Zugang zu einem geeigneten Liegeplatz für größere Schiffe gehe und dass sie nicht auf beliebige Liegeplätze im Hafen Cuxhaven verwiesen werden könne, da der Zuweisungsanspruch dann beispielsweise schon durch die Zuweisung eines nur für ein kleines Motorboot geeigneten Liegeplatzes erfüllt werden könnte, führt dies nicht zum Erfolg. Die Nutzung des Hafens Cuxhaven erfolgt auf der Basis der Hafenbenutzungsvorschriften für den Hafen Cuxhaven vom 01. Januar 2009 (HBV-CUX). Ziffer 3 der HBV-CUX enthält allgemeine Bestimmungen für Verkehr, Aufenthalt, Umschlag und Lagerung. Danach werden Liegeplätze an den Anlagen des Hafens Cuxhaven von der Beigeladenen zugewiesen. Es besteht kein Anspruch auf Zuweisung eines bestimmten Liegeplatzes (vgl. Ziffer 3.3.1 HBV-CUX). Diese Bestimmungen machen deutlich, dass sich der Teilhabeanspruch nicht auf die Zuweisung bestimmter Liegeplätze richtet, sondern dass die Zuweisung eines Liegeplatzes der Ausgestaltung der Benutzung des Hafens Cuxhaven unterfällt. Ein entsprechender Anspruch ist vorliegend auch nicht deswegen ausnahmsweise zu bejahen, weil eine Versagung der Zuweisung der von der Antragstellerin konkret begehrten Liegeplätze einer vollständigen Versagung des Zugangs zum Hafen Cuxhaven gleichkäme, etwa weil die übrigen Liegeplätze für sie nutzlos wären. Dass der Liegeplatz am J. für die Antragstellerin nutzlos wäre, ist nämlich nicht erkennbar und wird auch von ihr selbst nicht geltend gemacht. Sie hat den J. auch bislang schon für ihre Zwecke genutzt. Soweit die Antragstellerin bemängelt, dass sie den J. nicht mit größeren Schiffen anlaufen könne, muss sie sich entgegenhalten lassen, dass der Antragsgegner nicht verpflichtet ist, eine öffentliche Einrichtung vorzuhalten, die ihren eigenen betrieblichen Bedürfnissen optimal entspricht. Darauf hat bereits das Verwaltungsgericht zu Recht hingewiesen. Zudem kann die Antragstellerin den J. - nach dem unwidersprochen gebliebenen Vorbringen des Antragsgegners - auch mit den von ihr derzeit genutzten größeren Schiffen anlaufen, sofern sie nur mit halber Menge beladen wären. Ob dies für sie wirtschaftlich sinnvoll ist, ist keine Frage des „Ob“ des Zugangs zum Hafen Cuxhaven.

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Zum anderen wurde die Antragstellerin auch nicht per se von der Nutzung des Offshore-Basishafens ausgeschlossen, der über größere Wassertiefen verfügt. Ihr wurde lediglich von der Beigeladenen untersagt, den Offshore-Basishafen ab dem 01. Januar 2017 für den bislang von ihr durchgeführten Umschlag von Schüttgut zu nutzen. So hat die Beigeladene der Antragstellerin mit Schreiben vom 22. Dezember 2015 mitgeteilt, dass es dieser ab dem 01. Januar 2017 nicht mehr gestattet sein werde, einen Umschlag und die Lagerung von Massengut bzw. Mineralstoffen an den Liegeplätzen H. und I. der Offshore-Basis Cuxhaven durchzuführen. Die Untersagung betrifft damit allein das „Wie“ der Benutzung der öffentlichen Einrichtung. Um dieses „Wie“ der Benutzung des Offshore-Basishafens haben die Beteiligten dann auch in der Folgezeit gestritten. Die Antragstellerin hat mit Schreiben vom 26. Februar 2016 bei dem Antragsgegner beantragt, ihr die Nutzung des Liegeplatzes F. im Hafen Cuxhaven auch über den 01. Januar 2017 hinaus „für den Umschlag von Massengütern und Mineralstoffen“ weiterhin zu gestatten. Hilfsweise sei ihr - so ihr Schreiben vom 04. April 2016 - die Nutzung eines ebenso geeigneten Liegeplatzes im Hafen Cuxhaven „für den Umschlag von Massengütern und Mineralstoffen“ zu gestatten. Da streitgegenständlich damit das „Wie“ der Nutzung ist, hat der Antragsgegner der Antragstellerin mit Schreiben vom 13. April 2016 - rechtlich beanstandungsfehlerfrei - mitgeteilt, dass es vorliegend um die Nutzungsmodalitäten des Liegeplatzes F. durch Massengutumschlag bzw. um Gestattung der Nutzung eines anderweitigen Liegeplatzes im Hafen Cuxhaven gehe. Für diese Anträge sei der Hafenbetreiber, d. h. hier die Beigeladene, zuständig. Dem ist nichts hinzuzufügen.

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2. Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass der von der Antragstellerin geltend gemachte Anspruch auf Zuweisung eines konkret bezeichneten Liegeplatzes bzw. eines anderen, ebenso geeigneten Tiefwasserliegeplatzes mit einer Mindestwassertiefe von 8,5 m SKN-LAT die Frage des „Ob“ der Benutzung des Hafens Cuxhaven als öffentliche Einrichtung betrifft und der Antragsgegner damit passivlegitimiert wäre, bleibt der Antrag der Antragstellerin ohne Erfolg. Der Antragsgegner weist zu Recht darauf hin, dass die begehrte Zuweisung der Liegeplätze F., G. oder eines anderen, ebenso geeigneten Tiefwasserliegeplatzes mit einer Mindestwassertiefe von 8,5 m SKN-LAT rechtlich unzulässig bzw. tatsächlich aufgrund fehlender Wassertiefen unmöglich sei.

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Der von der Antragstellerin begehrten Nutzung eines Liegeplatzes für den Schüttgutumschlag in dem Offshore-Basishafen Cuxhaven steht der bestandskräftige 2. Planänderungsbeschluss vom 04. Mai 2016 betreffend die östliche Erweiterung des Offshore-Basishafens Cuxhaven entgegen. Nach Ziffer I.3.2.1 des 2. Planänderungsbeschlusses sagt die dortige Antragstellerin (Anmerkung des Senats: Damit ist im Zusammenhang mit dem Planfeststellungsbeschluss die Beigeladene des vorliegenden Verfahrens gemeint) die Einstellung der derzeit vorhandenen Nutzung des Liegeplatzes I. für den Schüttgutumschlag ab 2017 ausdrücklich zu. Die Zuweisung des Liegeplatzes F. bzw. des Liegeplatzes G. - sowie jedes anderen Liegeplatzes I. - an die Antragstellerin zum Zwecke des von ihr geplanten Schüttgutumschlags würde damit gegen die Festsetzungen in dem 2. Planänderungsbeschluss vom 04. Mai 2016 verstoßen. Ein Ermessen bei der Zuweisungsentscheidung war dem Antragsgegner insoweit bereits nicht eröffnet, so dass auch von einem - von der Antragstellerin thematisierten - Ermessensausfall nicht die Rede sein kann.

16

Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass der 2. Planänderungsbeschluss unter Verstoß gegen § 73 Abs. 5 und 8 VwVfG ergangen sei, führt dies nicht weiter. Denn selbst wenn man solche Verstöße - und damit die Rechtswidrigkeit des 2. Planän-derungsbeschlusses - unterstellen wollte, ist der 2. Planänderungsbeschluss mittlerweile bestandskräftig geworden. Insbesondere die Antragstellerin hat keine Rechtsbehelfe gegen den 2. Planänderungsbeschluss ergriffen. Für eine Nichtigkeit des 2. Plan-änderungsbeschlusses bestehen keinerlei Anhaltspunkte; die von der Antragstellerin geltend gemachten Verstöße liegen jedenfalls nicht derart auf der Hand, dass sie bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich wären (vgl. § 44 Abs. 1 VwVfG).

17

Soweit die Antragstellerin des Weiteren geltend macht, dass nach dem 2. Planänderungsbeschluss lediglich der derzeitige Schüttgutumschlag auf dem Liegeplatz I. eingestellt werden solle, die Regelung aber nicht für den Liegeplatz H. gelte, ist dies für ihr Antragsbegehren nicht entscheidend. Denn der Liegeplatz H. hat nach dem unwidersprochen gebliebenen Vorbingen des Antragsgegners lediglich eine Wassertiefe von 7,4 m SKN-LAT und ist von dem Antragsbegehren der Antragstellerin damit nicht umfasst. Außerhalb des Offshore-Basishafens gibt es im Hafen Cuxhaven - nach dem ebenfalls unwidersprochen gebliebenen Vorbringen des Antragsgegners - auch keine weiteren Liegeplätze mit einer Mindestwassertiefe von 8,5 m SKN-LAT.

18

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

19

Hinsichtlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen beruht die Entscheidung auf § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig, weil sie einen eigenen Antrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.

20

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG und folgt der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts, die von den Beteiligten nicht angegriffen worden ist.

21

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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