Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-29, Aktenzeichen 7 A 211/13
ECLI:DE:VGHALLE:2015:0429.7A211.13.0A

Tatbestand

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Die Klägerin ist Trägerin einer stationären Einrichtung in Magdeburg. Sie wendet sich gegen die Verpflichtung zur Veröffentlichung von Qualitätsberichten der Heimaufsicht.

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Nach heimaufsichtlicher Prüfung der Einrichtung der Klägerin am 5. November 2012 übersandte der Beklagte ihr unter dem 27. November 2012 den von ihm erstellten Qualitätsbericht, in dem geringfügige Mängel im Bereich Pflege und Betreuung und im Bereich freiheitsentziehender Maßnahmen festgestellt wurden. In dem Schreiben heißt es, dass der Bericht gemäß § 8 Abs. 3 WTG LSA zu veröffentlichen sei. Außerdem erfolgten Ausführungen zur möglichen Stellungnahme innerhalb von 28 Tagen und zum weiteren Verfahren. Die Klägerin legte mit Schreiben vom 17. und 19. Dezember 2012 die von ihr ergriffenen Maßnahmen zur Behebung der Mängel dar und erklärte, dass sie eine Veröffentlichung nicht vornehmen werde, weil sie keine ausreichende Rechtsgrundlage hierfür sehe. Unter dem 17. Januar 2013 übersandte der Beklagte einen geänderten Qualitätsbericht, der keine Mängel mehr auswies, und forderte nochmals die Veröffentlichung.

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Die Klägerin blieb bei ihrer Weigerung. Nach Mängelberatung und Anhörung der Klägerin ordnete der Beklagte mit Bescheid vom 30. April 2013 gestützt auf § 23 Abs. 1 WTG LSA an, dass die Klägerin die Qualitätsberichte der zuständigen Behörde 1. mit Zustellung der Anordnung zusammen mit den Qualitätsberichten nach § 115 Abs. 1a Satz 1 SGB XI im Internet oder in anderer geeigneter Form veröffentlicht, 2. an gut sichtbarer Stelle in ihren Betriebs- oder Geschäftsräumen und im Eingangsbereich der stationären Einrichtung aushängt oder auslegt sowie 3. vor Abschluss von Verträgen nach dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz den künftigen Bewohnerinnen und Bewohnern aushändigt.

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Die Klägerin hat am 15. Mai 2013 vor dem Verwaltungsgericht Magdeburg Klage (4 A 147/13 MD) erhoben und gleichzeitig um einstweiligen Rechtsschutz (4 B 148/13 MD) nachgesucht. Das Verwaltungsgericht Magdeburg hat sich mit Beschluss vom 27. August 2013 für örtlich unzuständig erklärt und die Verfahren an das Verwaltungsgericht Halle verwiesen. Auf den Eilantrag der Klägerin hat die Kammer mit Beschluss vom 27. Juni 2014 (7 B 212/13 HAL) die aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 30. April 2013 angeordnet.

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Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin verfassungsrechtliche Einwände gegen die Vorschriften des WTG LSA über die Veröffentlichung des Qualitätsberichts geltend. Sie meint, die in § 8 Abs. 2 WTG LSA normierte Verpflichtung des Heimträgers zur Veröffentlichung der Qualitätsberichte stelle einen rechtswidrigen Eingriff in ihre Berufsfreiheit dar. Dieses Grundrecht sei bei marktsteuernden bzw. marktverzerrenden Veröffentlichungen betroffen. Eine gesetzliche Grundlage hierfür fehle, da die Vorschrift des allein in Betracht kommenden § 8 Abs. 3 WTG LSA rechtswidrig sei. Die Vorschrift genüge den Minimalanforderungen an eine rechtmäßige, grundrechtseingreifende Norm nicht, denn weder Inhalt, Ort noch Dauer der Veröffentlichung ließen sich ihr oder einer anderen Vorschrift des WTG LSA entnehmen. Zudem sei auch ein einheitlicher Bewertungsmaßstab, der eine vergleichbare Bewertung aller Einrichtungsträger gewährleistet, nicht erkennbar. Von der in § 33 WTG LSA eingeräumten Befugnis zum Erlass einer Rechtsverordnung sei kein Gebrauch gemacht worden. Die stattdessen durchgeführten „Abstimmungsgespräche“ der beteiligten Stellen über Inhalt, Umfang und Ort der Veröffentlichung seien schon vom Ansatz her nicht ausreichend, um einen Grundrechtseingriff zu rechtfertigen.

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Sie beantragt,

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den Anordnungsbescheid des Beklagten vom 30. April 2013 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er meint, die streitbefangene Verfügung lasse sich auf § 8 Abs. 3 WTG LSA stützen. Die Verpflichtung zur Veröffentlichung der Qualitätsberichte stelle keinen rechtswidrigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit dar. Denn der Grundrechtseingriff beruhe auf einer gesetzlichen Regelung über die Berufsausübung. Die Einschränkung von Grundrechten regele § 34 WTG LSA.

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Dass sich der Vorschrift des § 8 Abs. 3 WTG LSA selbst Inhalt, Ort und Dauer der Veröffentlichung nicht entnehmen ließen, sei unschädlich. Diese Angaben ergäben sich aus § 8 i.V.m. §§ 11 und 19 WTG LSA.

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Inhalt der Berichte sei nach § 8 Abs. 2 Satz 2 WTG LSA die Darstellung der Qualität der in den Einrichtungen und Wohnformen erbrachten Leistungsangebote in übersichtlicher, vergleichbarer und verständlicher Form. Die Abstimmung über Form und Kriterien der Veröffentlichung der Qualitätsberichte habe zwischen der zuständigen Behörde im Benehmen mit den Verbänden der Träger, den Landesverbänden der Pflegekassen, dem Verband der privaten Krankenversicherung e.V., dem Medizinischen Dienst der Krankenversicherung und den Trägern der Sozialhilfe am 29. September, 24. November, 13. und 15. Dezember 2011 stattgefunden. Als deren Ergebnis sei der Qualitätsbericht in seiner gegenwärtigen Form entwickelt worden, auch wenn kein Gesamtkonsens zwischen allen Beteiligten habe erzielt werden können. Letzteres sei für ein „ins Benehmen setzen“ aber auch nicht erforderlich.

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Der Ort der Veröffentlichung ergebe sich aus § 8 Abs. 3 WTG LSA. Dass hiernach eine Veröffentlichung im Internet oder in anderer geeigneter Form vorgesehen sei, genüge den Bestimmtheitsanforderungen. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Veröffentlichung „in anderer geeigneter Form“ solle eine übermäßige Einengung der Einrichtungsträger in ihrer betrieblichen Autonomie vermeiden. Ihnen werde ermöglicht, neben der Veröffentlichung im Internet jede andere mediale Möglichkeit zu nutzen, den Bericht der Öffentlichkeit zugänglich zu machen (z.B. Printmedien, Fernsehen o.ä.).

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Der den Qualitätsberichten zugrunde liegende Bewertungsmaßstab sei einheitlich, nachvollziehbar und nachprüfbar. Grundlage der Bewertung sei der Erfüllungsstand der in § 11 WTG LSA genannten Qualitätsanforderungen an den Betrieb einer stationären Einrichtung. Hierzu werde bei jeder von ihm vorgenommenen Prüfung ein einheitlicher Prüfbogen verwendet. Die Prüfschwerpunkte seien in ihrer Überzahl objektivier- und vergleichbar. Dies betreffe beispielsweise die Prüfung der Personal- und Fachkraftausstattung, die Medikation und freiheitsentziehende Maßnahmen. Die Ausführungen der Kammer im einstweiligen Rechtsschutzverfahren, die unter Bezugnahme auf eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs erfolgt seien, ließen außer Acht, dass die Strukturen der Aufsichtsbehörden zwischen Bayern und Sachsen-Anhalt nicht vergleichbar seien. Während es in Bayern insgesamt 96 Heimaufsichtsbehörden gebe, woraus ein viel detaillierterer Regelungsbedarf in Form von Ausfüllanleitungen u.ä. resultiere, liege die Zuständigkeit in Sachsen-Anhalt bei nur einer Landesoberbehörde.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses Verfahrens und des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Er war Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Anfechtungsklage hat Erfolg. Die angegriffene Verfügung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Als Rechtsgrundlage des Bescheides vom 30. April 2013kommt nur § 23 Abs. 1 i.V.m. § 8 Abs. 3 und Abs. 2 des Gesetzes über Wohnformen und Teilhabe des Landes Sachsen-Anhalt (Wohn- und Teilhabegesetz - WTG LSA) vom 17. Februar 2011 (GVBl. LSA 2011, S. 136) in Betracht.

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Hiernach kann die zuständige Behörde, wenn festgestellte Mängel nicht beseitigt werden, gegenüber den Trägern stationärer Einrichtungen Anordnungen erlassen, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder zur Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohls der Bewohnerinnen und Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnerinnen und Bewohnern obliegenden gesetzlichen oder vertraglich vereinbarten Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung der stationären Einrichtung oder der sonstigen nicht selbstorganisierten Wohnform erforderlich sind (§ 23 Abs. 1 Satz 1 WTG LSA). Ein Mangel in diesem Sinn liegt vor, wenn die stationäre Einrichtung den Anforderungen nach dem WTG LSA und den aufgrund dieses Gesetzes erlassenen oder weiter geltenden Verordnungen nicht entspricht (vgl. § 21 Abs. 1 WTG LSA).

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Nach § 8 Abs. 2 WTG LSA ist die zuständige Behörde ab dem 1. Januar 2012 verpflichtet, Qualitätsberichte über die von ihr geprüften stationären Einrichtungen und sonstigen nicht selbstorganisierten Wohnformen zu erstellen. § 8 Abs. 3 WTG LSA bestimmt, dass der jeweilige Träger verpflichtet ist, die Qualitätsberichte der zuständigen Behörde 1. ab dem 1. Januar 2012 zusammen mit den Qualitätsberichten nach § 115 Abs. 1a Satz 1 des Elften Buches Sozialgesetzbuch im Internet oder in anderer geeigneter Form zu veröffentlichen, 2. an gut sichtbarer Stelle in seinen Betriebs- oder Geschäftsräumen und im Eingangsbereich der stationären Einrichtung oder sonstigen nicht selbstorganisierten Wohnform auszuhängen oder auszulegen sowie 3. vor Abschluss von Verträgen nach dem Wohn- und Betreuungsvertragsgesetz den künftigen Bewohnerinnen und Bewohnern auszuhändigen.

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Da der Beklagte als für die Heimaufsicht zuständige Behörde nach Prüfung der Einrichtung der Klägerin unter dem 27. November 2012 einen Qualitätsbericht erstellt hat, stellt die Weigerung, der gesetzlichen Verpflichtung zur Veröffentlichung, Aushängung bzw. Auslegung und Aushändigung der Qualitätsberichte nachzukommen, hiernach an sich einen Mangel im Sinne des § 23 Abs. 1 Satz 1 WTG LSA dar. Ein Mangel liegt hier aber im Ergebnis gleichwohl deswegen nicht vor, weil von der Klägerin eine Veröffentlichung von Qualitätsberichten derzeit nicht verlangt werden kann.

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Offen bleiben kann, ob dies schon deswegen gilt, weil die Vorschriften des WTG LSA über die Qualitätsberichterstattung verfassungswidrig sind.

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Maßstab einer verfassungsrechtlichen Prüfung wären Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 16 Abs. 1 Verf LSA. Die Qualitätsberichterstattung nach § 8 Abs. 2 und 3 WTG LSA verlässt – wie die Transparenzberichterstattung nach § 115 Abs. 1 a SGB XI – den Bereich der bloßen Unterrichtung über Tatsachen, den das Bundesverfassungsgericht in der sog. Glykol-Entscheidung nicht der Beeinträchtigung des Gewährleistungsbereichs der Berufsfreiheit zugerechnet hat, solange sie im Rahmen einer staatlichen Aufgabe, unter Beachtung der Zuständigkeitsordnung und fehlerfrei erfolgt (vgl. zur Transparenzberichterstattung: BSG, Urteil vom 16. Mai 2013 - B 3 P 5/12 R -, juris unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91, 1 BvR 1428/91 -, BVerfGE 105, 252ff). Denn die Qualitätsberichte beschränken sich – wie die Transparenzberichte – nicht auf die Wiedergabe sachlicher Informationen etwa über Ausstattungsmerkmale von Pflegeeinrichtungen; vielmehr zielen sie im Kern auf die Abgabe vergleichender Werturteile, nämlich auf eine übersichtliche und vergleichbare Darstellung der Qualität der in den Einrichtungen und Wohnformen erbrachten Leistungsangebote (§ 8 Abs. 2 Satz 2 WTG LSA). Dabei stützen sie sich zudem auf hoheitlich angeordnete Untersuchungen: Einrichtungen müssen es dulden, dass die Prüfung durch die Heimaufsicht auch zum Zweck einer vergleichenden öffentlichen Bewertung erfolgt und die Ergebnisse anschließend öffentlich gemacht werden. Damit greifen die zuständigen Stellen unter Nutzung nur dem Staat zu Gebote stehender Mittel hoheitlichen Zwangs in die Außendarstellung von Einrichtungsträgern und somit in Rechtsgüter ein, die bei natürlichen Personen dem informationellen Selbstbestimmungsrecht und dem im allgemeinen Persönlichkeitsrecht wurzelnden Schutz der Selbstdarstellung zugeordnet werden (vgl. BSG a.a.O. unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 2005 - 1 BvR 1696/98 -, BVerfGE 114, 339, 346 m.w.N.). Ob diese verfassungsrechtliche Schutzfunktion bei – wie hier der Klägerin – juristischen Personen des Privatrechts auch unmittelbar aus Art. 2 Abs 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG, Art. 5 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 Verf LSA abzuleiten ist, kann offenbleiben, weil anerkannt ist, dass die Berufsfreiheit die berufliche Außendarstellung einschließlich der Werbung für berufliche Leistungen gewährleistet (vgl. BSG a.a.O. m.w.N. aus der Rspr. des BVerfG: Beschluss vom 11. Februar 1992 - 1 BvR 1531/90 -, BVerfGE 85, 248, 256 [ärztliches Werbeverbot]; Beschluss vom 22. Mai 1996 - 1 BvR 744/88 u.a., BVerfGE 94, 372, 389 [Apothekenwerbung]; Beschluss vom 22. Januar 1997 - 2 BvR 1915/91 -, BVerfGE 95, 173, 183 [Warnhinweise auf Tabakpackungen]).

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Hiernach bedarf die Qualitätsberichterstattung als Eingriff in die Berufsausübung gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Verf LSA einer gesetzlichen Grundlage, die ihrerseits formell und materiell verfassungsgemäß sein muss. Als solche kommt hier nur § 8 Abs. 3 i.V.m. Abs. 2 WTG LSA in Betracht.

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Die ab dem 1. Januar 2012 zu erstellenden Qualitätsberichte müssen nach § 8 Abs. 2 Satz 2 WTG LSA die Qualität der in den Einrichtungen und Wohnformen erbrachten Leistungsangebote übersichtlich und vergleichbar darstellen, die Transparenz der Einrichtungen und Wohnformen verbessern und auch für Laien verständlich sein. Soweit für das Berichtsjahr ein Prüfbericht des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung vorliegt, sollen nach Satz 4 die wesentlichen Feststellungen aus dessen Prüfbericht verwertet werden. Die Träger können nach Satz 5 der zuständigen Behörde weitergehende Informationen zur Erstellung der Qualitätsberichte zur Verfügung stellen. Satz 6 schließlich bestimmt, dass die Abstimmung über Form und Kriterien der Veröffentlichung dieser Qualitätsberichte von der zuständigen Behörde im Benehmen mit den Verbänden der Träger, den Landesverbänden der Pflegekassen, dem Verband der privaten Krankenversicherung e.V., dem Medizinischen Dienst der Krankenversicherung und den Trägern der Sozialhilfe erfolgen soll. § 33 Abs. 1 Nr. 4 WTG LSA enthält eine Ermächtigung an das für das Heimrecht zuständige Ministerium, durch Verordnung zur Durchführung dieses Gesetzes Regelungen zu erlassen zu Form, Inhalt und Veröffentlichung der Qualitätsberichte nach § 8 Abs. 2, falls die Erarbeitung dieser Berichte durch die zuständige Behörde sowie deren Veröffentlichung in Abstimmung mit den in § 8 Abs. 2 Satz 6 genannten Beteiligten bis zum 31. Dezember 2011 nicht erfolgt ist.

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Die Klägerin vertritt unter Verweis auf eine Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Beschluss vom 9. Januar 2012 - 12 CE 11.2700 -, juris) zur Veröffentlichung von Prüfberichten der Heimaufsichtsbehörden die Auffassung, dass die Vorschriften des WTG LSA über die Qualitätsberichterstattung nicht dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit genügen, dass insbesondere Inhalt, Art und Umfang der Veröffentlichung nicht hinreichend bestimmt geregelt sind. Der Träger einer Einrichtung müsse nur eine solche Veröffentlichung hinnehmen, die den Qualitätsstandard seiner Einrichtung anhand eines geeigneten, auch wissenschaftliche Erkenntnisse in den Blick nehmenden Maßstabes unter Berücksichtigung der im Pflegebereich obwaltenden Umstände möglichst realitätsnah abbilde. Eingriffsermächtigungen, die einen öffentlichen Qualitätsvergleich erlaubten, müssten in einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung Inhalt, Art und Umfang der Veröffentlichung in einer dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit entsprechenden Weise regeln und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung tragen, wobei es vor allem der Festlegung eines einheitlichen Qualitätsstandards bedürfe, der Inhalt, Ausmaß und Dauer der Veröffentlichung im Einzelnen nach objektiven Kriterien festlegt und begrenzt.

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Soweit der Beklagte der Auffassung der Klägerin entgegenhält, dass sich diese Rechtsprechung schon deswegen nicht auf den vorliegenden Fall übertragen lasse, weil es in jenem Verfahren um die behördliche Veröffentlichung von Berichten der Heimaufsicht gegangen sei, für die es im bayerischen Recht an einer Rechtsgrundlage gefehlt habe, hält die Kammer dies nicht für überzeugend. Denn die Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage können sich nicht danach unterscheiden, ob es um die Veröffentlichung durch die Behörde oder um die verpflichtend angeordnete Veröffentlichung durch den Träger geht. Die Intensität des Grundrechtseingriffs durch eine Veröffentlichung von Qualitätsberichten der Heimaufsicht ist für den betroffenen Träger nämlich nicht maßgeblich davon abhängig, ob die Veröffentlichung durch die Behörde erfolgt oder ob er selbst zur Veröffentlichung verpflichtet wird.

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Ob den vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluss vom 9. Januar 2012 (Az.: 12 CE 11.2700) aufgestellten Anforderungen zu folgen wäre und ob die Vorschriften des WTG LSA diesen genügen, lässt die Kammer aber offen. Insoweit ist allerdings – in Abgrenzung zum Eilbeschluss der Kammer vom 27. Juni 2014 (7 B 212/13 HAL) – zu bemerken, dass für diese Frage insbesondere die Vorschrift in § 8 Abs. 2 Satz 6 WTG LSA und die Verordnungsermächtigung in § 33 Abs. 1 Nr. 4 WTG LSA in den Blick zu nehmen sind, die eine Regelung von Form, Inhalt und Veröffentlichung der Qualitätsberichte im Einzelnen im Wege der Abstimmung mit den Verbänden bzw. im Wege der Verordnung ermöglichen, womit den rechtsstaatlichen Erfordernissen an die Normenklarheit und Bestimmtheit entsprochen werden könnte. Wegen der Forderung einer Festlegung eines einheitlichen Qualitätsstandards, der Inhalt, Ausmaß und Dauer der Veröffentlichung im Einzelnen nach objektiven Kriterien festlege und begrenze, verweist der Bayerische Verwaltungsgerichtshof auf die entsprechenden "ersten Ansätze" in § 12 des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes über Wohnformen und Teilhabe (LWTG) vom 22. Dezember 2009 (GVBl. 2009, S. 399), das die Festlegung der Kriterien und Modalitäten für die Veröffentlichung der Qualitätsberichte einer Vereinbarung zwischen den Verbänden und der zuständigen Behörde bzw. einer Rechtsverordnung überlässt. Auch in Heimgesetzen anderer Bundesländer, die eine Veröffentlichung von Prüfberichten vorsehen, sind weitgehend weitere Regelungen oder Vereinbarungen notwendig (vgl. den – z.T. allerdings schon überholten –Überblick von Richter, Die Veröffentlichung der Prüfberichte der Heimaufsichten auf der Ebene der Bundesländer, Sozialrecht aktuell 2010, 136, 137).

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Im Ergebnis muss die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen über die Qualitätsberichterstattung nicht abschließend beantwortet werden. Denn zur Überzeugung der Kammer setzt die Rechtmäßigkeit der Anordnung gegenüber dem Träger einer Einrichtung, einen von der Heimaufsicht erstellten Qualitätsbericht zu veröffentlichen, auszuhändigen und auszulegen, jedenfalls voraus, dass dieser geeignet ist, die in § 8 Abs. 2 WTG LSA verfolgten Zwecke zu erfüllen. Es lässt sich hier nach Überzeugung der Kammer jedoch gerade nicht annehmen, dass der Beklagte die Qualitätsberichte nach Kriterien und Maßstäben erstellt (hat), die gewährleisten, dass sie die Qualität der in den Einrichtungen und Wohnformen erbrachten Leistungsangebote vergleichbar darstellen und die Transparenz der Einrichtungen und Wohnformen verbessern.

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Von der Verordnungsermächtigung in § 33 Abs. 1 Nr. 4 WTG LSA wurde kein Gebrauch gemacht. Nach Abstimmungsgesprächen am 29. September, 24. November sowie am 13. und 15. Dezember 2011 mit den in § 8 Abs. 2 Satz 6 WTG LSA genannten Beteiligten, bei denen über den Qualitätsbericht kein Gesamtkonsens erzielt werden konnte, erstellt der Beklagte Berichte, die sich in ihrem Aufbau von dem einheitlichen Prüfbogen ableiten, den er bei allen heimaufsichtlichen Prüfungen verwendet. Zudem hat er ein Verfahren eingerichtet, auf das er die Träger mit den von ihm erstellten Berichten hinweist. Dieses Verfahren betrifft vor allem die Möglichkeit des Trägers, sich zu dem Bericht vor seiner Veröffentlichung zu äußern.

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Dass – wovon der Beklagte ausgeht – eine Verordnung nach § 33 Abs. 1 Nr. 4 WTG LSA zu Form, Inhalt und Veröffentlichung der Berichte wegen der erfolgten Abstimmungsgespräche nicht ergehen muss, hält die Kammer für sehr zweifelhaft. Der Beklagte vertritt insoweit die Auffassung, dass eine Einigung als Ergebnis der Abstimmung nicht erforderlich ist, weil § 8 Abs. 2 Satz 6 WTG LSA nur ein Benehmen fordere. Diesem Verständnis einer „Abstimmung im Benehmen“ mit den in Satz 6 genannten Beteiligten kann die Kammer nicht folgen. Insoweit ist schon auffällig, dass der Begriff des Benehmens in der Verordnungsermächtigung nicht zu finden ist, sondern hiernach maßgeblich ist, dass die Erarbeitung dieser Berichte durch die zuständige Behörde sowie deren Veröffentlichung in Abstimmung mit den in § 8 Abs. 2 Satz 6 genannten Beteiligten bis zum 31. Dezember 2011 nicht erfolgt ist. Im Übrigen ist die Auslegung auch inhaltlich bedenklich. Der Begriff des „Benehmens“, der eine deutlich lockere Kooperation zwischen den Beteiligten statuiert als der Begriff des „Einvernehmens“, verlangt keine Willensübereinstimmung, sondern nur, dass derjenige, mit dem sich die entscheidende Behörde ins „Benehmen“ zu setzen hat, informiert wird und Gelegenheit hat, seine Stellungnahme abzugeben (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 12. Juli 2007 - 2 L 5/06 -, m.w.N.), möglicherweise noch, dass die Behörde darlegt, weshalb etwaigen Einwänden nicht zu folgen ist (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 4. November 2004 - 1 K 345/03 -). Wie dies allerdings mit dem Erfordernis einer „Abstimmung“ in Einklang gebracht werden kann, die begrifflich eher eine Übereinkunft bedeutet, ist fraglich. Da der Begriff des Benehmens erst im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens eingefügt wurde (vgl. LT-Drs. 5/3000 vom 2. Dezember 2010), lässt sich dennoch wohl nur annehmen, dass der Einfluss der beteiligten Stellen gegenüber der Regelung im Regierungsentwurf (LT-Drs. 5/2556), in dem eine Abstimmung vorgesehen war, reduziert werden sollte. Dürfte aber im Falle einer Abstimmung ohne einvernehmliches Ergebnis über Form und Kriterien der Veröffentlichung die Heimaufsichtsbehörde allein entscheiden, würde letztlich allein der rechtzeitige Versuch einer Abstimmung den Erlass einer Verordnung entbehrlich machen. Zudem wäre mit einer so verstandenen Abstimmung – anders als mit der in § 115 Abs. 1a Satz 6 SGB XI vorgesehenen vertraglichen Vereinbarung zwischen dem Spitzenverband Bund der Pflegekassen, den Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen auf Bundesebene, der Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe und der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände über die Kriterien der Veröffentlichung einschließlich der Bewertungssystematik – kein Verfahren installiert, das der Gesetzgeber als Gewähr dafür ansehen könnte, dass einerseits die Qualitätsbewertungen sachgerechten Maßstäben folgt und fachliche Weiterentwicklungen zeitnah aufgegriffen werden können, und andererseits dem auch verfassungsrechtlich fundierten Auftrag genügt wird, an der Entwicklung der Bewertungskriterien die Betroffenen selbst zu beteiligen (vgl. zu den sog. Pflege-Transparenzvereinbarungen BSG, Urteil vom 16. Mai 2013 - B 3 P 5/12 R -, juris).

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Aber auch wenn man davon ausgeht, dass es wegen der erfolgten Abstimmungsgespräche keiner Verordnung bedurfte und es damit allein dem Beklagten zusteht, Form und Kriterien der Veröffentlichung der Qualitätsberichte – hiermit dürfte im Hinblick auf die Fassung der Verordnungsermächtigung auch der Inhalt der Qualitätsberichte erfasst sein – festzulegen, hält die Kammer seine diesbezüglich entstandene Verwaltungspraxis bei der Erstellung der Qualitätsberichte nicht für geeignet, eine Vergleichbarkeit der Qualität der Leistungsangebote zu gewährleisten und die Transparenz der Einrichtungen und Wohnformen zu verbessern.

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Der auch bei der Prüfung der Einrichtung der Klägerin verwandte Prüfbogen über 17 Seiten befindet sich bei den Verwaltungsvorgängen. Neben allgemeinen Angaben zur Einrichtung und Feststellungen zum Leistungsangebot erfolgen Fragen in folgenden Bereichen: Wohnen / Bauliche Anforderungen; Lebensgestaltung und gesetzliche Mitwirkung; Personelle Anforderungen; Pflege und Betreuung; Hauswirtschaftliche Versorgung; Hygiene und Infektionsschutz; Freiheitsentziehende Maßnahmen und Sicherheit. Der dreiseitige Qualitätsbericht ist entsprechend aufgebaut. Auf der ersten Seite befinden sich die allgemeinen Angaben und die Feststellungen zum Leistungsangebot. Es folgt die Qualitätsbewertung, die den Fragebereichen folgt und zusätzlich noch den Bereich „Verwahrung von Wertgegenständen und Bargeld“ enthält. Die Bewertung erfolgt dergestalt, dass jeweils in mehreren Unterpunkten anzukreuzen ist, ob (A) alle gesetzlichen Anforderungen erfüllt werden, ob (B) nicht alle Anforderungen erfüllt werden (geringfügige Mängel) oder ob (C) wesentliche Anforderungen nicht erfüllt werden (schwere Mängel) bzw. dass der Punkt nicht geprüft wurde. Schließlich wird die Bewertung dahingehend erläutert, dass sich die Anforderungen an den Betrieb einer stationären Einrichtung aus den Abschnitten 2 und 3 WTG LSA ergeben, und es finden sich noch nähere Ausführungen zu den Noten B und C.

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Das eingerichtete Verfahren besteht im Wesentlichen darin, dass dem Träger die Möglichkeit der Äußerung zum Qualitätsbericht innerhalb von 28 Tagen nach Bekanntgabe und die Möglichkeit der Rücksprache wegen Korrekturen bei Unstimmigkeiten innerhalb von 14 Tagen eingeräumt werden. Weiter ist vorgesehen, dass die zuständige Behörde bei glaubhafter Darlegung der Mängelbeseitigung ihren ursprünglichen Bericht nach pflichtgemäßem Ermessen ändern und die Mängelbeseitigung berücksichtigen kann.

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Diese Maßgaben sind zur Überzeugung der Kammer nicht ausreichend, eine den dargelegten gesetzlichen Zwecken entsprechende Qualitätsberichterstattung sicherzustellen. Bei dem Fragenkatalog des Beklagten lässt sich schon die Frage stellen, ob er hinreichend differenziert ist, um die Qualität der Einrichtungen vergleichbar festzustellen (vgl. die wesentlich umfangreicheren Fragenkataloge z.B. in den Anlagen zu den „Prüfrichtlinien für die nach § 27 des Wohnteilhabegesetzes zuständige Aufsichtsbehörde [Berliner Heimaufsicht] zur Durchführung von Aufsichtsprüfungen in betreuten gemeinschaftlichen Wohnformen“ mit Stand vom 26. Juni 2012 – Prüfrichtlinien einschließlich Fragenkataloge und Prüfberichtsmuster unter www.berlin.de/lageso/soziales/heimaufsicht im Bereich Downloads als pdf-Datei – oder in den „Einheitlichen Prüfkriterien für die Heimaufsicht des Landes Baden-Württemberg“ unter http://sozialministerium.baden-wuerttemberg.de/fileadmin/redaktion/m-sm/intern/downloads/Downloads_Pflege/Formular_Pruefleitfaden_Heimaufsicht_Baden-Wuerttemberg.doc - siehe auch den „Prüfleitfaden für Einrichtungen der Pflege und Menschen mit Behinderungen in Bayern“ unter www.stmgp.bayern.de/pflege/fqa/pruefleitfaden/index.htm -). Es gibt auch keine Ausfüllanleitungen für den Prüfbogen, die sicherstellen, dass die angelegten Maßstäbe bei den Prüfungen unabhängig vom subjektiven Eindruck des Prüfers einheitlich sind. Soweit der Beklagte meint, dass (weitere) inhaltliche Vorgaben für die Qualitätsprüfung nicht erforderlich seien, weil der Bewertungsmaßstab sich letztlich aus den in § 11 WTG LSA geregelten Qualitätsanforderungen an den Betrieb einer stationären Einrichtung ergebe und Grundlage der Bewertung der Erfüllungsstand dieser Anforderungen sei (so – allerdings im Zusammenhang mit der Bestimmtheit der Ermächtigungsgrundlage – VG Regensburg, Beschluss vom 8. November 2011 - RO 5 E 11.1509 -, juris), ist zwar einzuräumen, dass sich der Qualitätsbericht der Heimaufsicht vorrangig an deren Aufgaben als Ordnungsbehörde orientieren und – insoweit anders als die Transparenzberichterstattung nach dem SGB XI, die die Einrichtung benotet – insbesondere das Vorliegen etwaiger Mängel und zwar bezogen auf die gesetzlichen Qualitätsanforderungen im Blick haben muss. Richtig ist auch, dass mit der in Absatz 2 bestimmten Verpflichtung von Träger und Leitung einer stationären Einrichtung, Leistungen nach dem jeweils allgemein anerkannten Stand fachlicher Erkenntnisse zu erbringen, auf die einschlägigen Expertenstandards Bezug genommen wird. Für die einzelnen Bereiche bedarf es aber der Konkretisierung. Für die Erfüllung der Anforderungen z.B. aus Abs. 2 Nr. 4 – die Sicherung einer angemessenen Qualität der Pflege – und für die Beantwortung etwa der Frage, ob eine Einrichtung in der Dekubitusprophylaxe das Mindestmaß an Qualität erfüllt, um von einem rechtskonformen Betrieb ausgehen zu können, bedarf es entsprechender Maßstäbe.

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Mit den auf der Grundlage des Prüfbogens erstellten Qualitätsberichten lässt sich aber unabhängig von differenzierteren Prüfkriterien nicht gewährleisten, dass sie die Qualität der Leistungsangebote vergleichbar darstellen und die Transparenz verbessern. Der Prüfbogen wird nur verwaltungsintern verwendet. Damit sind die darauf beruhenden Berichte letztlich aussagekräftig, denn was geprüft wurde, ist mangels öffentlicher Zugänglichkeit des Prüfbogens für den potentiellen Bewohner oder sonst Interessierten nicht erkennbar. Dies gilt umso mehr, als der vom Beklagten für die Veröffentlichung übersandte Qualitätsbericht Mängelfeststellungen ohne jede Erläuterungen ihrer Art enthält (vgl. demgegenüber z.B. das Muster 2 für den zu veröffentlichenden FQA-Prüfberichts - Anlage 2 zu dem Schreiben des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen zur Veröffentlichung der Prüfberichte über stationäre Pflegeeinrichtungen vom 5. April 2011 [www.paritaet-bayern.de/uploads/media/Muster-Pruefbericht_2.pdf]: hier wird eine kurze Schilderung des mangelrelevanten Sachverhalts verlangt).

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Auch die vom Beklagten aufgestellten Verfahrensvorgaben tragen wenig zu Vergleichbarkeit und Transparenz bei. Das installierte Verfahren beschränkt sich – wie dargelegt – darauf, dem Träger der Einrichtung Äußerungsmöglichkeiten einzuräumen sowie es der zuständigen Behörde zu erlauben, bei glaubhafter Darlegung der Mängelbeseitigung ihren ursprünglichen Bericht nach pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung dieses Umstandes zu ändern. Sonstige Vorgaben in verfahrensrechtlicher Hinsicht sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist auch die Dauer der Veröffentlichung nicht vorgegeben und für Außenstehende weiter nicht erkennbar, welche Berichte zu veröffentlichen sind. Die Auffassung des Beklagten, die Dauer der Veröffentlichung ergebe sich aus § 19 Abs. 6 WTG LSA i.V.m. § 8 Abs. 2 WTG LSA, überzeugt die Kammer weiterhin nicht. Nach § 19 Abs. 6 Satz 1 WTG LSA nimmt die Heimaufsicht für jede stationäre Einrichtung im Jahr grundsätzlich mindestens eine Prüfung vor. Unter den Voraussetzungen des Satzes 2 kann sie Prüfungen im Abstand von zwei Jahren vornehmen. Die Überwachung durch die Heimaufsicht erfolgt dabei gemäß § 19 Abs. 1 Satz 1 WTG LSA nicht nur durch wiederkehrende Prüfungen (Regelprüfungen), sondern ggfs. auch durch anlassbezogene Prüfungen (Anlassprüfungen). Dass die Zeiträume zwischen den Prüfungen der Dauer der Veröffentlichung der über die Prüfungen erstellten Berichte „denklogisch“ entsprechen müssen, lässt sich hiernach nicht annehmen. Da die Abstände zwischen den Prüfungen nach den gesetzlichen Vorgaben völlig unterschiedlich sein können, erscheint es vor dem Hintergrund der mit der Veröffentlichung beabsichtigten Schaffung von Transparenz und Vergleichbarkeit gerade nicht zwingend, dass – wie der Beklagte wohl meint – mit Erstellung eines aktuellen Berichts stets die Pflicht zur Veröffentlichung des vorhergehenden Berichts endet. Vielmehr könnte es näher liegen, die Berichte jeweils für einen bestimmten Zeitraum zu veröffentlichen, der einerseits noch Aktualität gewährleistet, andererseits geeignet ist, Kontinuität bzw. Entwicklung der Qualität der Einrichtung aufzuzeigen (vgl. z.B. § 14 Abs. 9 Satz 3 des nordrhein-westfälischen Wohn- und Teilhabegesetzes vom 2. Oktober 2014, [GV NRW 2014, S. 625]: Beendigung der Veröffentlichung jeweils zu dem auf den Zeitraum von zwei Jahren folgenden 1. Oktober, oder § 6 Abs. 3 des Berliner Wohnteilhabegesetzes vom 3. Juni 2010 [GVBl. Bln. 2010, S. 285]: Veröffentlichung der Prüfberichte der letzten drei Jahre). Gerade im Hinblick auf die im Verfahren des Beklagten vorgesehene – und im Fall der Klägerin genutzte – Möglichkeit der Änderung eines Prüfberichts im Falle der Mängelbeseitigung ist es zur Herstellung von Vergleichbarkeit und Transparenz erforderlich, dass für den Interessierten erkennbar ist, ob der veröffentlichte Bericht der zuletzt erstellte Bericht ist bzw. ob es sich hierbei um einen nach Mängelbeseitigung geänderten Bericht handelt. Nur so kann er beurteilen, wie aussagekräftig der Bericht für festgestellte Mängel in einem bestimmten zurückliegenden Zeitraum ist und Vergleiche mit anderen Einrichtungen anstellen. In diesem Zusammenhang ist nicht zuletzt von Bedeutung, dass der Interessierte nicht erkennen kann, wie die zuständige Behörde ihr entsprechendes Ermessen betreffend die Erstellung eines die Mängelbeseitigung berücksichtigenden neuen Berichts ausübt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung wird wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). „Grundsätzliche Bedeutung“ im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO besitzt eine Rechtssache nur dann, wenn zu erwarten ist, dass die Entscheidung im angestrebten Rechtsmittelverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechts- oder Tatsachenfragen beitragen kann, die eine über den Einzelfall hinausgehende Tragweite besitzen und die im Interesse der Rechtseinheit oder Weiterentwicklung des Rechts einer Klärung bedürfen (so OVG Sachsen-Anhalt in st. Rspr., vgl. zuletzt Beschluss vom 27. Dezember 2013 - 1 L 112/13 -, juris m.w.N.). Im vorliegenden Verfahren geht es um die Auslegung und Anwendung der landesrechtlichen Vorschriften des WTG LSA betreffend die Veröffentlichung von Qualitätsberichten der Heimaufsicht und damit um Rechtsfragen, die zur Fortbildung des Rechts über den Einzelfall hinaus fallübergreifend geklärt werden müssen.