Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-30, Aktenzeichen 7 K 614/02
ECLI:DE:VGMS:2005:0830.7K614.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben
werden.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der
Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger ist örtlicher, der Beklagte überörtlicher Träger der Jugendhilfe. Der
Kläger stellte im Jahr 2001 im Bereich der kreisangehörigen Stadt C einen nicht
gedeckten Bedarf an Kindergartenplätzen im Umfang von 25 Plätzen fest. Der Träger
des dortigen Kindergartens St. M, die Katholische Kirchengemeinde St. K/St. M,
erklärte sich bereit, vorübergehend zusätzlich zu drei vorhandenen Gruppen eine
vierte Regelkindergartengruppe einzurichten. Hierfür erteilte der Beklagte durch
Bescheid vom 03.07.2001 die Betriebserlaubnis. Durch Beschluss des Kreistages
vom 13.06.2001 übernahm der Kläger „vorläufig und ohne Anerkennung einer
Rechtspflicht" die Kosten für die Beschaffung von Einrichtungsgegenständen, die
Betriebskosten und etwaige Personalmehrkosten für die Freistellung der
Kindergartenleitung. Im Jahre 2004 ging die Nachfrage nach Kindergartenplätzen in
C zurück, so dass ab dem 01.08.2004 eine vierte Gruppe nicht mehr angeboten
wurde.

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Mit Schreiben vom 08.08.2001 beantragte der Kläger bei dem Beklagten einen
Landeszuschuss dem Grunde nach zu den Betriebskosten der genannten
Kindergartengruppe gemäß § 18 Abs. 3 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für
Kinder in Nordrhein-Westfalen (GTK). Der Beklagte teilte mit Schreiben vom
31.08.2001 mit, er erkenne den Bedarf für eine weitere Regelgruppe mit 25 Plätzen
an. Die Betriebskostenförderung setze aber gemäß § 18 Abs. 6 GTK u. a. voraus,
dass entsprechende Landesmittel zur Verfügung ständen. Dies sei nicht der Fall. Im
Landeshaushalt 2001 ständen Landesmittel zur Förderung von nur 800 neuen
Kindergartenplätzen bereit. Die Vergabe der Mittel erfolge gemäß ministeriellem
Erlass vom 07.05.2001 nach dem Versorgungsgrad im Jugendamtsbezirk oder im
Wohnbereich, in dem die neuen Plätze geschaffen würden. In Anwendung dieser
Kriterien könne der Antrag des Klägers derzeit nicht in eine Förderung einbezogen
werden. Er, der Beklagte, habe das Ministerium gebeten, weitere Kindergartenplätze
zu fördern. Sobald ihm eine Antwort vorliege, werde er unaufgefordert auf den Antrag
zurückkommen.

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Der Kläger fasste das Schreiben des Beklagten als förmlichen
Ablehnungsbescheid auf und legte hiergegen am 08.10.2001 Widerspruch ein, mit
dem er die Auffassung vertrat, der Landesmittelvorbehalt des § 18 Abs. 6 GTK
beziehe sich nicht auf die Finanzierung derjenigen Kindergartenplätze, durch die der
Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz ab dem dritten Lebensjahr erfüllt werde.
Durch die gesetzliche Verankerung dieses Anspruchs in § 24 des
Sozialgesetzbuches (SGB) VIII habe der Bundesgesetzgeber abschließend
festgelegt, dass es der öffentlichen Hand obliege, eine allen Anträgen
entsprechende, ausreichende Zahl von Kindergartenplätzen zu schaffen. Ihr bleibe
somit kein Spielraum für eine fachpolitische Steuerung über die Beschränkung von
Haushaltsmitteln. Im Vertrauen auf die Bereitstellung eines bedarfsentsprechenden
Angebotes durch die Länder habe der Bundesgesetzgeber sich auf die Regelung des
Anspruchs beschränkt und die Ausgestaltung im Einzelnen den Ländern überlassen.
Dem habe das Land Nordrhein-Westfalen durch Regelungen zur Finanzierung der
Bau- und Einrichtungskosten Rechnung getragen. Eine Auslegung des § 18 Abs. 6
GTK, die es dem Landeshaushaltsgesetzgeber erlaube, das auf den Anspruch auf
einen Kindergartenplatz zugeschnittene, ausgewogene Finanzierungsgerüst zu
verlassen und damit die übergeordnete Aufgabe zu unterlaufen, sei rechtswidrig.
Selbst wenn insoweit ein finanzpolitischer Handlungsspielraum zuzugestehen sei,
reduziere sich dieser angesichts der rechtlichen Mitverantwortung des Landes bei
der Erfüllung der Ansprüche nach § 24 SGB VIII auf Null. Außerdem sei es nicht
ermessensgerecht, dass alle nicht auf die Prioritätenliste gesetzten Einrichtungen
überhaupt keine Förderung erhielten.

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Der Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom
11.02.2002 zurück. Dieser sei unzulässig, weil das Schreiben vom 31.08.2001 kein
Verwaltungsakt, sondern nur eine Information über den Sachstand gewesen sei. Er
sei aber auch unbegründet, denn der gesetzliche Anspruch auf einen
Kindergartenplatz sei vom örtlichen Träger der Jugendhilfe und nicht vom Land zu
erfüllen; eine konkrete finanzielle Mitverpflichtung des Landes sehe das SGB VIII
nicht vor. Insofern stehe dem Land ein Gestaltungsspielraum bei der Ausgestaltung
der Förderung von Kindergartenplätzen zu. Es sei nicht zu beanstanden, wenn es
Prioritätskriterien nach dem Versorgungsgrad aufgestellt habe. Das Kontingent von
800 geförderten Plätzen habe 2001 einen Versorgungsgrad von bis zu 85,5 %
abgedeckt. Hingegen habe der Versorgungsgrad in der Stadt C 90,3 % betragen,
sodass dort eine vierte Gruppe nicht vom Land gefördert werden könne. Nach dem
Wortlaut des § 18 Abs. 3 GTK sei es auch nicht möglich, einen geringeren als den
gesetzlich vorgesehenen Betriebskostenzuschuss zu gewähren.

6

Mit der Klage verfolgt der Kläger unter weitgehender Bezugnahme auf seine
Ausführungen im Widerspruch sein Begehren weiter.

7

Er beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
31. August 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 11. Februar 2002 für verpflichtet zu erklären, ihm als
örtlichem Träger der Jugendhilfe einen Zuschuss gemäß § 18
Abs. 3 GTK zu den Betriebskosten einer vierten
Kindergartengruppe im Kindergarten St. M, E Straße, in C, für
die Betriebszeit vom 1. August 2001 bis zum 31. Juli 2004 dem
Grunde nach zu gewähren.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Er wiederholt und vertieft die Ausführungen des Widerspruchsbescheides.

12

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung
einverstanden erklärt.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge
des Beklagten Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage, über die das Gericht gemäß § 101 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) mit Einverständnis der Beteiligten ohne
mündliche Verhandlung entscheidet, hat keinen Erfolg. Die Bescheide des Beklagten
sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten.

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Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig. Ihr Gegenstand ist die Verurteilung
des Beklagten zum Erlass eines abgelehnten Verwaltungsaktes (§ 42 Abs. 1 VwGO).
Entgegen der Auffassung des Beklagten bestehen keine Zweifel an der
Verwaltungsaktqualität des Bescheides vom 31.08.2001. Hierfür ist es ohne
Bedeutung, wie die Behörde selbst die von ihr getroffene oder abgelehnte
Maßnahme rechtlich einstuft und ob bestimmte formelle Kriterien erfüllt sind.
Maßgeblich ist vielmehr der nach allen Umständen des Einzelfalles zu bestimmende
objektive Erklärungswert. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Kläger nicht
allgemein nach der Rechtslage bei Landeszuschüssen zu Aufwendungen für
Kindergärten gefragt hatte, sondern einen förmlichen "Antrag auf
Betriebskostenübernahme" für eine konkret benannte neue Gruppe in C gestellt
hatte. Der Beklagte wusste aus eigenen Akten, dass die Betriebserlaubnis hierfür im
Zeitpunkt der Antragstellung bereits erteilt war und dass der Kreistag des Kreises D
schon eine vom Landeszuschuss abhängige Kostenübernahmeerklärung abgegeben
hat. In dieser Situation ging es erkennbar um die sofortige verbindliche Regelung
eines Einzelfalles mit unmittelbarer Rechtswirkung. Dass der Beklagte dies zunächst
auch so gesehen hat, geht daraus hervor, dass er in dem zu beurteilenden
Schreiben vom 31.08.2001 die nordrhein-westfälische Kontingentregelung konkret
auf den Bedarf in C bezogen und "in Anwendung der Kriterien des" (ministeriellen)
"Erlasses" mitgeteilt hat, dass der "Antrag" (des Klägers) "nicht in eine Förderung mit
einbezogen werden" könne. Die Formulierung, er, der Beklagte, werde
unaufgefordert auf den Antrag zurückkommen, wenn weitere Landesmittel zur
Verfügung gestellt würden, stellt demgegenüber eine unverbindliche Schlussformel
dar, die die Ablehnung des Antrages als solche nicht in Frage stellt. Da der Beklagte
im Widerspruchsbescheid auch auf die materielle Rechtslage eingegangen ist, sind
auch die Voraussetzungen des § 68 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO erfüllt.

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Die Klage ist nicht begründet, weil dem Kläger ein Anspruch auf einen
Landeszuschuss zu den Betriebskosten der vierten Regelkindergartengruppe in C
nicht zusteht. Zwar sieht § 18 Abs. 3 des Gesetzes über Tageseinrichtungen für
Kinder in Nordrhein-Westfalen (GTK) grundsätzlich einen derartigen Zuschuss an
den örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe unter Berücksichtigung der
Elternbeiträge und des Eigenanteils des Trägers der Einrichtung vor. Voraussetzung
ist jedoch gemäß § 18 Abs. 6 GTK neben der hier unproblematischen öffentlichen
Förderung und Anerkennung, dass entsprechende Landesmittel zur Verfügung
stehen. Daran scheitert der Anspruch des Klägers, denn das Land Nordrhein-
Westfalen hat für die Bezuschussung der Betriebskosten der Kindergärten im
jeweiligen Landeshaushalt Mittel nur im begrenzten Umfang bereitgestellt. Sie
reichten im gesamten Zeitraum, in dem die vierte Gruppe am Kindergarten St. M in C
bestand (vom 01.08.2001 bis zum 31.07.2004), nicht aus, um alle neuen
Kindergartenplätze in Nordrhein-Westfalen zu fördern. Das Kriterium der
Landesregierung für eine Teilhabe an den beschränkten Mitteln, ein niedriger
Versorgungsgrad im Jugendamtsbezirk oder im Wohnbereich, in dem die neuen
Plätze geschaffen werden sollen, traf auf C nicht zu, da dort der Vorsorgungsgrad mit
90,3 % und mehr im landesweiten Vergleich in dem zu beurteilenden Zeitraum relativ
hoch war. Nach den vom Beklagten eingeholten Auskünften reichten die zur
Verfügung stehenden Landesmittel 2001 nur für Bezirke mit einem Versorgungsgrad
von bis zu 85,5 % und im Jahre 2002 von bis zu 79,6 %, während 2003 und 2004
überhaupt keine Kontingente zur Förderung neuer Kindergartenplätze im
Landeshaushalt vorgesehen waren.

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Die Abhängigkeit der Betriebskostenförderung von der Landesmittelbestimmung
des § 18 Abs. 6 GTK ist eindeutig und ausnahmslos. Sie ermöglicht weder vom
Wortlaut noch von Sinn und Zweck her eine Auslegung dahingehend, dass
diejenigen Kindergartenplätze vom Mittelvorbehalt ausgenommen sein sollen, mit
deren Schaffung der Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz gemäß § 24 des
Sozialgesetzbuches (SGB) VIII erfüllt wird. Unabhängig von den Überlegungen des
Klägers, dass die Beteiligung des Landes Nordrhein-Westfalen an dem Konzept des
Bundes zur Bedarfsdeckung im Kindergartenbereich rechtlich geboten und der
Sache nach unverzichtbar sei, ist festzustellen, dass das Land Nordrhein-Westfalen
diese Rechtsauffassung gerade nicht vertreten und sich die Höhe der Mittelvergabe
ausdrücklich vorbehalten hat. Dass der Begriff "zur Verfügung stehen" eine gewisse
Bandbreite der Förderung mit einem Mehr- oder Minderbetrag je Haushaltsjahr
zulässt, besagt insoweit nichts. Erkennbar entscheidend für den Landesgesetzgeber
war das Bestreben, die durch § 24 SGB VIII ausgelöste "Dynamik der
Betriebskostenentwicklung für das Land zu begrenzen"; diese Begrenzung erfolgte
durch eine Höchstbetragfestsetzung.

19

Vgl. Landtagsdrucksache 12/3271 vom 2. September 1998,
Seite 20, Nr. 9.

20

Flankiert wurde diese Maßnahme anlässlich der 3. Änderung des Gesetzes über
Tageseinrichtungen für Kinder vom 16.12.1998 durch die Einführung eines
Prüfrechts hinsichtlich der von der Bezuschussung erfassten Kosten (§ 23 Abs. 3
Satz 3 GTK), das vom überörtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe und vom
Landesrechnungshof ausgeübt wird und einen Mittelabruf "über den Höchstbetrag
der zur Verfügung gestellten (Förder)mittel hinaus" verhindern soll, sowie durch die
Abschaffung der unmittelbaren Abbuchung von Landeszuschüssen seitens der
örtlichen Träger (§ 24 Abs. 1 GTK).

21

Vgl. Landtagsdrucksache a.a.O., Nrn. 14 und 16.

22

Eine Auslegung entgegen diesem eindeutig zum Ausdruck gekommenen
gesetzgeberischen Willen ist nicht zulässig.

23

§ 18 Abs. 6 GTK verstößt auch nicht gegen anderweitige Normen, höherrangiges
Recht oder verfassungsrechtliche Grundsätze. § 24 SGB VIII spricht die
Finanzierung nicht an, und § 26 SGB VIII verweist hinsichtlich der Einzelheiten bei
Inhalt und Umfang der im entsprechenden Abschnitt geregelten Aufgaben und
Leistungen ausdrücklich auf das Landesrecht und damit auf die Autonomie des
Gesetzgebers hinsichtlich der Finanzierung. Es gibt auch keine sonstige Norm, durch
die das Land eine konkrete Verpflichtung träfe, den Anspruch auf einen
Kindergartenplatz mit zu finanzieren. Soweit der Kläger meint, verfassungsrechtliche
Prinzipien, die sich aus dem Bund-Länder-Verhältnis, aus der Einheitlichkeit der
öffentlichen Aufgabenerfüllung oder aus dem "austarierten Finanzierungsgerüst" in
Verbindung mit landesrechtlichen Standards und der bundesrechtlichen Einräumung
eines Anspruchs auf einen Kindergartenplatz ergäben, verdrängten § 18 Abs. 6 GTK,
berücksichtigt er nicht hinreichend, dass nicht die Bundesländer Garanten und
Leistungsverpflichtete des Anspruchs sind. Dies sind vielmehr gemäß §§ 3 Abs. 2
Satz 2, 85 Abs. 1 SGB VIII die örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe. Sie
haben die Leistungsverpflichtung, die § 24 SGB VIII mit dem Anspruch auf einen
Kindergartenplatz vorsieht, zu erfüllen.

24

Vgl. Wiesner-Struck, SGB VIII, Komm., 2. Auflage 2000,
Rdn. 26 zu § 24.

25

Zwar ist es gemäß § 82 Abs. 1 SGB VIII Aufgabe der Länder, die Tätigkeit der
Träger der öffentlichen Jugendhilfe „anzuregen und zu fördern". Aus dieser
unverbindlichen Programmbestimmung ergeben sich aber keine konkreten
finanziellen Folgerungen. Dass diese selbst bei zu erwartenden Engpässen vom
Gesetzgeber nicht gewollt waren, wird in der Übergangsregelung des § 24 a SGB
VIII für die Zeit nach dem 01.01.1996 deutlich. Danach war in den Fällen, in denen
die örtlichen Träger den Rechtsanspruch nicht rechtzeitig zum genannten Datum
erfüllen konnten (§ 24 a Abs. 3 SGB VIII), nicht etwa eine Einstandspflicht des
jeweiligen Landes vorgesehen, vielmehr bestand die Konfliktlösung darin, den
Zeitpunkt für das Inkrafttreten des Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz zu
verschieben.

26

Aus der Sicht des Bundesgesetzgebers gibt es also gerade nicht das vom Kläger
behauptete „austarierte Finanzierungsgerüst" unter Beteiligung der Länder. Vielmehr
sollte diesen ein weiter, vom Bund nicht beeinflusster Gestaltungsspielraum bei der
Ausgestaltung einer Mitfinanzierung der Förderung von Kindergartenplätzen
zustehen.

27

Dem weiten Gestaltungsspielraum korrespondiert ein entsprechend geringer
Pflichtenbereich. Er mag rechtspolitisch aus Sicht der Jugendhilfe zu kritisieren sein,

28

vgl. Moskal/Foerster, GTK, Komm., 18. Auflage 2004,
Einführung, III bis V,

29

ist aber vom Gericht und den Beteiligten rechtlich zu respektieren. Er ist der
Grund dafür, dass die vom Kläger angeführten Rechtsregeln und Grundsätze nicht
greifen, so dass § 18 Abs. 6 GTK uneingeschränkt anzuwenden ist.

30

Der Beklagte hat zutreffend ausgeführt, dass der Kläger auch keinen Anspruch
auf einen Landeszuschuss im Rahmen der zur Verfügung stehenden Mittel hat. Ein
Ermessensfehler des (damaligen) Ministeriums für Frauen, Jugend, Familie und
Gesundheit des Landes Nordrhein-Westfalen, für das der Beklagte einzustehen
hätte, ist nicht ersichtlich. Bei einer Verteilungsregelung nach Maßgabe von
Richtlinien bestimmen sich die gesetzlichen Grenzen des Ermessens, die der
Überprüfung durch das Gericht unterliegen (§ 114 VwGO) danach, ob bei der
Anwendung der Richtlinien im Einzelfall, in dem die begehrte Leistung versagt
worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder die Zweckbestimmung des
Haushaltsansatzes nicht beachtet worden ist. Beides ist nicht der Fall. Es ist
sachgerecht, bei begrenzt zur Verfügung stehenden öffentlichen Mitteln eine
Prioritätenliste aufzustellen, die eine Förderung von Kindergartenplätzen nach dem
Versorgungsgrad im Jugendamtsbezirk oder im Wohnviertel vorsieht. Auf diese
Weise wird dem Bedarf Rechnung getragen und werden die Mittel vorrangig dort
eingesetzt, wo der Versorgungsgrad am geringsten ist. Diesem Zweck dient es auch
in sachgerechter Weise, die Förderung nicht anteilig, sondern nach dem Grundsatz
„Alles oder Nichts" schwerpunktartig primär den Bezirken mit dem niedrigsten
Versorgungsgrad zu Gute kommen zu lassen. Ein Ermessensfehler zu Lasten des
Klägers ergibt sich hieraus nicht. Es ist schließlich auch nicht ersichtlich und vom
Kläger nicht vorgetragen, dass die zur Verfügung gestellten Fördermittel zu anderen
Zwecken verwandt oder Antragstellern mit einem besseren Versorgungsgrad
überlassen worden sind. Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz ist daher nicht
erkennbar.

31

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Als Gesetz
zur Ausführung des Gesetzes zur Neuordnung des Kinder- und Jugendhilferechts
gehört das GTK mit Ausnahme der abgabenrechtlichen Vorschrift des § 17 GTK zum
Sachgebiet „Jugendhilfe" i. S. d. § 188 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus §§ 167 VwGO,
708 Nr. 11 ZPO.

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