Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-03, Aktenzeichen 13 A 2675/01

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Gewährung einer Beihilfe zu Aufwendungen für das Medikament Viagra zur Behandlung einer sog. ”erektilen Dysfunktion”, also Impotenz.

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Der im Jahre 1937 geborene Kläger ist Ruhestandsbeamter. Bis zu seiner Pensionierung im Mai 1997 stand er im Dienst des Landes Niedersachsen, zuletzt als Regierungsamtmann.

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Am 11.04.2001 beantragte der Kläger die Gewährung von Beihilfe zu Aufwendungen, die aus Anlass ärztlicher Behandlungen und Verordnungen entstanden waren. Durch Bescheid vom 12.04.2001 lehnte der Beklagte Aufwendungen für das Präparat Viagra in Höhe von 312,50 DM (Rechnung vom 9.04.2001) als nicht beihilfefähig ab mit der Begründung, Aufwendungen für diese Präparate könnten nicht berücksichtigt werden, weil diese nicht als Arzneimittel im Sinne der Beihilfevorschriften anzusehen seien.

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Hiergegen legte der Kläger am 26.04.2001 Widerspruch ein, den er am 9.05.2001 wie folgt begründete: Er habe sich Viagra nicht ”zum Vergnügen” verschreiben lassen, sondern weil er seit ca. 20 Jahren unter verschiedenen Erkrankungen (Herz-Kreislaufstörung, periphere Durchblutungsstörung, Diabetes Typ II) leide. Diese Erkrankungen hätten auch nachteilige Auswirkungen auf die Kohabitationsfähigkeit. Die medikamentöse Behandlung seines Leidens bürge weitaus weniger Risiken in sich als zuvor durchgeführte Behandlungsmaßnahmen. Außerdem sei bereits einmal in der Vergangenheit Beihilfe für das verordnete Medikament geleistet worden. Für die erneute Kostenerstattung spreche deshalb der Aspekt des Vertrauensschutzes und die Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

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Der Beklagte wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 1.06.2001 zurück. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus: Nach § 6 Abs. 4 Nr. 2 BhV könne das Bundesministerium des Innern die Beihilfefähigkeit für unwirtschaftliche Arzneimittel ausschließen. Dies sei geschehen für Aufwendungen für Präparate zur Behandlung der erektilen Dysfunktion sowie zur Anreizung und Steigerung der sexuellen Potenz. Es könne deshalb Beihilfe für das Präparat nicht gewährt werden.

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Am 9.07.2001 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor:

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Die Entscheidung der Beihilfestelle sei rechtswidrig, weil der Beklagte übersehe, dass die erektile Dysfunktion, unter der er leide, kein eigenständiges Leiden sei, sondern die Folgeerscheinung seiner verschiedenen Grundleiden, also der Herz-Kreislaufstörung, Durchblutungsstörungen, Diabetes. Die Verordnungen seien jeweils ausschließlich durch die behandelnden Fachärzte im Rahmen der Diabetes-Behandlung erfolgt. Das Präparat Viagra sei von dem Ausschluss der Beihilfe für Mittel ”zur Steigerung der sexuellen Potenz” nicht erfasst, denn es handele sich nicht um ein Stärkungsmittel oder um einen ”Potenzanreger” im außermedizinischen Sinne, sondern es diene der Wiederherstellung der nicht mehr vorhandenen Erektionsfähigkeit, also der Krankenbehandlung. Das Präparat sei auch nicht ”unwirtschaftlich” im Sinne der Ausschlussregelung; der Beklagte habe in der Vergangenheit in seinem Falle weitaus höhere Aufwendungen für wesentlich kompliziertere, risikoreichere Injektionsmaßnahmen zur Behandlung der erektilen Dysfunktion getragen.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten zu verpflichten, ihm gemäß seinem Antrag vom 11.04.2001 Beihilfe für Aufwendungen in Höhe von 312,50 DM für das Arzneimittel Viagra zu bewilligen, und den Bescheid des Beklagten vom 24.04.2001 und seinen Widerspruchsbescheid vom 1.06.2001 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er nimmt auf die angefochtenen Bescheid Bezug und trägt überdies vor: Es sei von entscheidender Bedeutung, dass der Bundesminister des Innern gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BhV die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Präparate zur Behandlung der erektilen Dysfunktion ausdrücklich ausgeschlossen habe. Dieser Ausschluss binde ihn als die die Beihilfevorschriften ausführende Behörde.

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Der Kläger habe auch nicht unter dem Gesichtpunkt des Vertrauensschutzes einen Erstattungsanspruch, weil in der Vergangenheit das Präparat wiederholt abgerechnet worden sei. Zum einen finde sich in der Beihilfeakte kein Hinweis darauf, dass in der Vergangenheit Beihilfe für Viagra oder ähnliche Präparate gewährt worden sei. Zum anderen bestehe kein Anspruch auf Fortsetzung einer fehlerhaften Verwaltungspraxis.

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Das Gericht hat den Beklagten darum gebeten, eine amtsärztliche Untersuchung des Klägers zu veranlassen, um festzustellen, ob die erektile Dysfunktion des Klägers Folge seiner Diabeteserkrankung ist. Die Ärztin für Öffentliches Gesundheitswesen und Sozialmedizin A. vom Gesundheitsamt der Region Hannover hat sich zu dieser Frage am 15.08.2002 geäußert. Auf das Gutachten wird wegen der Einzelheiten Bezug genommen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig und begründet. Der Kläger hat Anspruch auf die begehrte Beihilfe.

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Rechtsgrundlage für den vom Kläger geltend gemachten Beihilfeanspruch ist § 87 c Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG) i.V.m. §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 6 der Beihilfevorschriften (BhV). Der Kläger hat als Ruhestandsbeamter des Landes Niedersachsen grundsätzlich einen Anspruch auf Beihilfe (§ 87 c Abs. 1 NBG). Die Aufwendungen für die aus Anlass einer Krankheit von einem Arzt schriftlich verordneten Arzneimittel sind nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV beihilfefähig, wenn die Aufwendungen dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind und Beihilfeleistungen weder beschränkt noch rechtswirksam ausgeschlossen sind. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

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Das Präparat Viagra ist dem Kläger aus Anlass einer Krankheit verschrieben worden. Die Kammer hat keine hinreichenden Anhaltpunkte dafür, dass die Potenzstörungen des Klägers alters- oder konstitutionsbedingt sind und damit nicht als regelwidriger körperlicher Zustand anzusehen wären. Auch das in dem Verfahren 13 A 2337/01 von der Kammer eingeholte Gutachten des Dr. med. B., Ltd. Med. Direktor des Gesundheitsamtes der Region Hannover, vom 11.10.2002 lässt diese Annahme nicht zu, weil sich der Gutachter eindeutig nur zum “Nachlassen der Manneskraft” ab dem fünfundsiebzigsten Lebensjahr erklärt, die Frage, ob Potenzstörungen von Männern “in den Sechzigern” alterstypisch sind und ob diese Krankheitswert haben, jedoch nicht beantwortet (vgl. Urteil der Kammer vom heutigen Tag in dem Verfahren 13 A 2337/01). In dem in Rede stehenden Fall ist das Medikament Viagra auch unzweifelhaft medizinisch indiziert. Es soll die Impotenz des Klägers beheben, die in unmittelbarem Zusammenhang mit seiner Diabetes-Erkrankung aufgetreten ist (vgl. Gutachten der Ärztin A./Gesundheitsamt der Region Hannover vom 15.08.2002); durch die Verschreibung von Viagra sollte nicht eine regelgerechte Körperfunktion des Klägers gesteigert werden.

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Bei dem Präparat Viagra handelt es sich auch um ein Arzneimittel im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BSHG. Der Begriff ”Arzneimittel” wird in den Beihilfevorschriften nicht näher definiert. Deshalb kann auf den Arzneimittelbegriff des Arzneimittelgesetzes – AMG – vom 19.10.1994 (BGBl. I S. 3018) zurückgegriffen werden. Nach § 2 Abs. 1 AMG handelt es sich bei Arzneimitteln um Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen, die dazu bestimmt sind, durch Anwendung am oder im menschlichen Körper Krankheiten zu heilen oder zu lindern. Ausgehend von dieser Begriffsbestimmung hat die Kammer keinen Zweifel daran, dass es sich bei Viagra um ein Arzneimittel handelt, das Heilzwecken dient, weil seine Wirkung unmittelbar auf den Zustand und die Funktion des menschlichen Körpers zielt und etwa in dem in Rede stehenden Fall dazu bestimmt ist, die als Folge einer Diabetes-Erkrankung eingetretene erektile Dysfunktion des Klägers zu behandeln. Dass “Viagra” unter Umständen auch zu anderen als Heilzwecken benutzt werden kann – etwa zur Steigerung der “sexuellen Leistungsfähigkeit” eines gesunden Mannes, nimmt dem Präparat nicht die Arzneimitteleigenschaft.

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Beihilfe ist hier auch nicht deshalb zu Recht versagt worden, weil die Beihilfefähigkeit gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BhV i.V.m. dem Runderlass des MF vom 05.08.1999 (Nds. MBl. S. 554) ausgeschlossen ist.

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Nach § 6 Abs. 4 Nr. 2 kann das Bundesministerium des Innern die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen ausschließen für unwirtschaftliche Arzneimittel. Von dieser Ermächtigung hatte das Bundesministerium des Innern erstmals mit Rundschreiben vom 28.09.1998 Gebrauch gemacht und potenzsteigernde Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen. Aufgrund eines Rundschreibens des Bundesministeriums des Innern vom 11.05.1999 hat das Niedersächsische Finanzministerium (MF) seine Hinweise zu § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BhV mit Runderlass vom 05.08.1999 (Nds. MBl. S. 554) für den Bereich des Landes Niedersachsen geändert. Der entsprechende Hinweis hat nunmehr folgenden Wortlaut:

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”Nach Satz 1 Nr. 2 sind Aufwendungen für Präparate zur Behandlung der erektilen Dysfunktion sowie zur Anreizung und Steigerung der sexuellen Potenz von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen”.

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Der Begriff der ”Unwirtschaftlichkeit” eines Arzneimittels wird weder in den Beihilfevorschriften noch durch die dazu ergangenen Hinweise definiert. Das Gericht versteht den Begriff der Unwirtschaftlichkeit so, dass ein Präparat zur Behandlung einer bestimmten Erkrankung dann unwirtschaftlich ist, wenn es andere wirksame Mittel zur Behandlung der Erkrankung gibt, die geringere Kosten verursachen. Ausgehend von dieser Definition ist es nicht sachgerecht, sämtliche Präparate zur Behandlung einer bestimmten Erkrankung als ”unwirtschaftlich” von der Beihilfefähigkeit auszuschließen. Denn die Wirtschaftlichkeit kann nach dem hier zu Grunde gelegten Begriffsverständnis immer nur in Relation zu anderen Mitteln bestimmt werden, und der Hinweis des MF vom 05.08.1999 sowie das dem zu Grunde liegenden Schreiben des BMI vom 11.05.1999 schließt die gesamte Medikamentengruppe zur Behandlung der Erkrankung ”erektile Dysfunktion” aus, ohne dies auf die teueren oder weniger wirksamen Medikamente zu beschränken.

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Auch der Beklagte hat nicht überzeugend dargelegt, aus welchem Grund es sich bei dem Präparat Viagra sowie bei allen sonstigen Präparaten zur Behandlung der Impotenz um unwirtschaftliche Arzneimittel im Sinne der Beihilfevorschriften handeln sollte. Auf Veranlassung des Gerichts hat der Beklagte in den Verfahren 13 A 610/02 und 13 A 892/02, in denen es ebenfalls um die Beihilfegewährung für Präparate zur Behandlung einer erektilen Dysfunktion ging, eine Stellungnahme des MF zu dieser Frage eingeholt. Die Stellungnahme des MF vom 4.07.2002 wurde auch zum Gegenstand dieses Verfahren gemacht. Soweit das MF ausführt, es sei im Einzelfall unmöglich, die medizinische Behandlung einer erektilen Dysfunktion - insbesondere die Frage der medizinisch notwendigen Häufigkeit der Behandlung - nach wissenschaftlichen Kriterien zu beurteilen, und soweit es auf Kostensteigerungen bei den Beihilfeausgaben von Bund und Ländern verweist, erklärt dies durchaus nachvollziehbar, welche Beweggründe dem in Rede stehenden Ausschluss von der Beihilfe zugrundeliegen. Eine plausible Erklärung, warum Viagra und wirkstoffgleiche Präparate regelmäßig ”unwirtschaftliche” Arzneimittel sein sollen, ergibt sich aus den Ausführungen des MF allerdings nicht. Einer unkontrollierten Kostenentwicklung und missbräuchlicher Belastung des Beihilfeträgers durch die Geltendmachung von Aufwendungen für Viagra müssen die Beihilfeträger deshalb anders begegnen, als durch den Ausschluss der gesamten Medikamentengruppe als ”unwirtschaftliche Arzneimittel” von der Beihilfefähigkeit.

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Da das Gericht zu der Auffassung gelangt, bei dem Arzneimittel Viagra handele es sich nicht um ein unwirtschaftliches Arzneimittel im Sinne der Beihilfevorschriften, ist der angefochtene Bescheid aufzuheben und der Beklagte zu verpflichten, die begehrte Beihilfe zu bewilligen. Das Gericht ist an den Ausschluss der Beihilfe durch das Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern oder durch den Hinweis des MF nämlich nicht gebunden. Die Beihilfevorschriften sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts trotz ihres Charakters als Verwaltungsvorschriften im Hinblick auf ihre besondere rechtliche Form und ihre ungewöhnliche rechtliche Bedeutung wie Rechtsvorschriften auszulegen ( u. a. Urteile vom 21.11.1994 – BVerwG 2 C 5.93 – (Buchholz 270 § 6 Nr. 8) und vom 30.03.1995 – BVerwG 2 C 9.94 –(Buchholz 217 § 8 Nr. 2)). Der Begriff der ”unwirtschaftlichen Arzneimittel” in § 6 Abs. 4 Nr. 2 BhV wird damit von dem Gericht wie ein unbestimmter Rechtsbegriff ausgelegt. Die Auslegung dieses Begriffs durch die Verwaltung ist durch das Gericht voll überprüfbar. Einen Beurteilungsspielraum hat die Verwaltung insoweit nicht.

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Bei den Hinweisen des MF zu den Beihilfevorschriften handelt es sich dagegen um eine – norminterpretierende – Verwaltungsvorschrift. Mit diesen Regelungen wird die Ausübung der Verwaltungspraxis durch die Beihilfestellen von der Einzelentscheidung im jeweiligen Verwaltungsakt in eine abstrakt generalisierende Regelung vorverlagert, um so die Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns sicher zu stellen. Einer Bindung an Verwaltungsvorschriften dieser Art unterliegt das Gericht nicht. Das Gericht kann sich deshalb ohne weiteres über die Hinweise zu den Beihilfevorschriften hinwegsetzen, wenn es die Voraussetzungen für einen Ausschluss von der Beihilfefähigkeit nach den Beihilfevorschriften nicht für gegeben hält. So liegt der Fall hier.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung wurde wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO).

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