Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-03-08, Aktenzeichen 38 K 3451/05.BDG
ECLI:DE:VGD:2006:0308.38K3451.05BDG.00

Tenor

Die mit Verfügung des Innenministeriums vom 1. Juni 2005 angeordnete
Einbehaltung von Ruhegehaltsbezügen des Antragstellers wird mit Wirkung vom 1. Juli 2005
ausgesetzt.

Im übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen der Antragsteller und die Antragsgegnerin je zur
Hälfte.

1

Gründe:

2

I.

3

Der 1941 geborene Antragsteller stand vor seiner mit Ablauf des Februar 1996
erfolgten Versetzung in den Ruhestand im Range eines Ersten
Polizeihauptkommissars im BGS im Dienst des Bundesinnenministeriums
(Bundesinnenministerium im folgenden BMI). Der Bundesminister des Innern ( im
folgenden der Minister) leitete mit Verfügung vom 13. April 1995 gegen ihn wegen
des Vorwurfs der Vorteilsannahme das förmliche Disziplinarverfahren gemäß § 33
Bundesdisziplinarordnung - BDO - ein, enthob ihn gleichzeitig gemäß § 91 BDO
vorläufig des Dienstes und ordnete gemäß § 92 BDO die Einbehaltung von 25 %
seiner Dienstbezüge an. Mit Verfügung vom 27. Februar hat der Minister die
Einbehaltung der Bezüge des Antragstellers ab dem Tag der Versetzung in den
Ruhestand auf 20 % ermäßigt, mit Verfügung vom 23. November 2001 auf 33 %
erhöht.

4

Durch Strafurteil der 2. großen Strafkammer des Landgerichts Bonn vom
1 Juli 1998 (Az.: 22 Sch 4/97) wurde der Antragsteller wegen der Vorwürfe, die auch
Gegenstand des Disziplinarverfahrens sind, zu einer Gesamtfreiheitsstrafe von elf
Monaten verurteilt, deren Vollstreckung zur Bewährung ausgesetzt wurde. Die von
der Staatsanwaltschaft eingelegte Revision wurde durch Urteil des
Bundesgerichtshofs vom 7. Juli 1999 (Az.: 2 Str 90/99) verworfen.

5

Durch Urteil des Bundesdisziplinargerichts vom 23. November 2001 (Az.: XVI VL
16/01) wurde dem Antragsteller das Ruhegehalt aberkannt. Auf seine Berufung hob
das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 4. November 2003 (Az.: 1 D 8.02)
das Urteil auf und stellte das Verfahren gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 2 BDO in Verbindung
mit § 76 Abs. 3 Satz 2, § 64 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDO ein, weil es am 20. April 1995,
dem Tag der Zustellung der Einleitungsverfügung, nicht gemäß § 33 BDO
rechtswirksam eingeleitet worden sei. Nach einem vom Gericht eingeholten
psychiatrischen Gutachten sei eine Verhandlungsunfähigkeit des Antragstellers zu
diesem Zeitpunkt auf Grund konkreter Anhaltspunkte in Betracht zu ziehen und im
Ergebnis nicht auszuschließen.
Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts wurde dem Antragsteller am 25.
November 2003, dem Bundesdisziplinaranwalt am 26. November 2003
zugestellt.

6

Gemäß Aktenvermerk vom 23. Februar 2004, unterzeichnet von dem
Staatssekretär X, wurde gegen den Antragsteller erneut, nunmehr gemäß § 17 Abs.
1 BDG, wegen des Vorwurfs der Vorteilsannahme in drei Fällen, ein
Disziplinarverfahren eingeleitet.

7

Bereits mit Antrag vom 3. Februar 2004 hatte das BMI beim Amtsgericht T2
beantragt, gemäß § 3 BDG, § 16 Abs. 1 Ziffer 4 VwVfG einen Vertreter für den
Antragsteller zu bestellen. Dieses Verfahren erledigte sich dadurch, dass dieser mit
Datum vom 17. März 2004 seinem jetzigen Verfahrensbevollmächtigten Vollmacht für
das Disziplinarverfahren erteilte.

8

Über seinen Verfahrensbevollmächtigten wurde dem Antragsteller mit Verfügung
vom 26. Juli 2004 gemäß § 20 BDG die erneute Einleitung eines
Disziplinarverfahrens gegen ihn mitgeteilt. Unterzeichnet wurde das Schreiben mit
„I.A. X1".

9

Unter dem Datum des 23. Februar 2005 beantragte der Antragsteller beim BMI
die Nachzahlung seiner Bezüge, soweit sie in der Zeit ab der - von ihm mit 24.
November 2003 angegebenen - Rechtskraft des Beschlusses des
Bundesverwaltungsgerichts vom 4. November 2003 und in der Zeit vom 21. April
1995 bis zum 24. November 2003 einbehalten worden sind. Außerdem beantragte
er, die weitere Einbehaltung von Bezügen in Zukunft zu unterlassen.

10

Mit Bescheid vom 14. April 2005 gab das BMI dem Antrag für die Zeit ab - von
ihm mit dem 26. November 2003 angegeben - Rechtskraft des Beschlusses des
Bundesverwaltungsgerichts statt, verfügte insoweit die Nachzahlung der Bezüge,
und ordnete die Auszahlung der vollen Bezüge „bis auf weiteres" an. Im übrigen
lehnte es den Antrag ab. Zur Begründung der Ablehnung führte es aus: Da es sich
bei der Einbehaltung der Ruhegehaltsbezüge des Antragstellers um ein
„mitgenommenes BDO - Verfahren" handele, sei auch nach Inkrafttreten des
Bundesdisziplinargesetzes § 96 BDO für die Beurteilung des Antrags maßgeblich.
Nach § 96 Abs. 1 Nr. 4 BDO seien bei einer aus formellen Gründen erfolgten
Einstellung des Verfahrens gemäß § 64 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDO einbehaltene
Bezüge nicht zurückzuzahlen, wenn innerhalb von drei Monaten nach der Einstellung
des Verfahrens ein neues Disziplinarverfahren eingeleitet werde, das zur
Aberkennung des Ruhegehalts führe. Der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts
vom 4. April 2003 sei im BMI am 26. November 2003 eingegangen. Das neue
Disziplinarverfahren sei mit Aktenvermerk vom 24. Februar 2004 (richtig 23. Februar
2004) eingeleitet worden, die Voraussetzungen für eine Nachzahlung lägen somit
nicht vor. Die Kürzung des Ruhegehalts gemäß § 92 Abs. 3 BDO sei auch nach
Inkrafttreten des Bundesdisziplinargesetzes ab dem 1. Januar 2002 nicht
rechtswidrig geworden. Gemäß § 85 Abs. 3 Satz 1 BDG seien vor dem Inkrafttreten
des BDG eingeleitete förmliche Verfahren nach bisherigem Recht, also der BDO,
fortzuführen. § 92 Abs. 3 BDO gelte daher für „Altfälle" fort.

11

Nach Anhörung des Antragstellers ordnete das BMI mit Verfügung vom 1. Juni
2005, nunmehr gemäß § 38 Abs. 3 BDG, erneut die Einbehaltung seiner
Ruhegehaltsbezüge in Höhe von nunmehr 30 % an. Unterzeichnet ist die Anordnung
mit „Im Auftrag I". Zur Begründung heißt es, die Einbehaltung rechtfertige sich aus
der zu erwartenden Aberkennung des Ruhegehalts des Antragstellers. Dessen
persönliche und wirtschaftliche Verhältnisse seien angemessen berücksichtigt.

12

Mit seinem am 2. August 2005 bei Gericht eingegangen Antrag wendet sich der
Antragsteller gegen die Einbehaltung seiner Ruhegehaltsbezüge und begehrt die
Aufhebung des Bescheides des BMI's vom 14. April 2005, soweit damit sein Antrag
auf Nachzahlung von Bezügen abgelehnt wurde.

13

Zur Begründung führt er aus: Die Einbehaltungsanordnung entspreche bereits
nicht den maßgeblichen Formerfordernissen und sei deshalb rechtswidrig. Der
Unterzeichner der Anordnung sei der Referatsleiter des Referates BGS I 3, der
hierfür nicht zuständig gewesen sei. Gemäß § 38 Abs. 3 BDG in Verbindung mit § 84
Satz 1 BDG würden bei Ruhestandsbeamten Disziplinarbefugnissen von der zum
Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand zuständige oberste Dienstbehörde
ausgeübt. Für die seien aber nur der Behördenleiter, dessen ständiger Vertreter und
in dessen Auftrag allenfalls noch ein Abteilungsleiter handlungsbefugt. § 84 Satz 2
BDG lasse zwar eine Delegierung der Befugnisse zu, jedoch nur auf nachgeordnete
Dienstvorgesetzte und nur durch eine im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichende
allgemeine Anordnung. Soweit Anordnungen auf dieser Grundlage ergangen seien,
seien Disziplinarbefugnisse ausnahmslos nur auf Leiter der jeweiligen Behörden und
Dienststellen mit personifizierter Nennung ihrer Amtsbezeichnungen, in keinem Fall
jedoch auf die Ebene eines Referatsleiters bzw. einen Beamten mit der
Amtsbezeichnung eines Ministerialrates delegiert worden. Soweit die
Antragsgegnerin die Zuständigkeit des Personalreferats BGS I 3 aus der internen
Geschäftsverteilung des BMI ableite, sei daran nur richtig, dass dieses Referat auch
für seine Personalangelegenheiten als Ruhestandsbeamter zuständig sei. Vorliegend
sei aber § 17 Abs. 1 Satz 1 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der
Bundesministerien in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung vom 9.
August 2000 - im folgenden GGO - maßgeblich, wonach die Unterzeichnung durch
Vorgesetzte vorgesehen sei, soweit dies in Rechtsvorschriften vorgeschrieben sei,
sich aus der Bedeutung der Sache ergebe oder sie sich die Zeichnung in
besonderen Fällen vorbehalten hätten. Alle drei Alternativen träfen hier zu. § 6 Abs. 4
GGO sehe zwar eine Vertretung durch die zuständige Abteilungsleitung vor, wenn
keine Staatssekretärin oder kein Staatssekretär anwesend sei und es keine andere
Regelung gebe. Er bestreite aber, dass ein Vertretungsfall vorgelegen habe. Wie
sich aus den Verwaltungsvorgängen ergebe, sei der Minister noch nicht einmal intern
mit der Einbehaltung seiner Bezüge befasst worden.

14

Die Einbehaltung sei auch wegen überlanger Dauer des
Einbehaltungszeitraumes rechtswidrig. Dabei sei zu berücksichtigen, dass seine
Bezüge bereits seit dem 13. April 1995 bis heute, also insgesamt über mehr als zehn
Jahre gekürzt würden. Dies widerspreche den vom Bundesverwaltungsgericht in
seinem Beschluss 6. April 1995 (BVerwG E 103, 222) aufgestellten Grundsätzen, die
das Oberverwaltungsgericht NRW in seinem Beschluss vom 28. Mai 2002 (Az.: 15d
A 888.00.0 ) übernommen habe. Hinzu komme, dass nicht nur die zuständige
Staatsanwaltschaft Bonn sein Strafverfahren, sondern auch das BMI das
Disziplinarverfahren schuldhaft verzögert hätten.
Weil die Anordnung unheilbar rechtswidrig sei, sei sie nicht nur auszusetzen,
sondern aufzuheben. Nur so entstehe ein sofort fälliger Anspruch auf Nachzahlung
der einbehaltenen Bezüge.

15

Für den Anspruch auf Nachzahlung seien entsprechend § 85 Abs. 3 und 5 BDG
die Bestimmungen der BDO maßgeblich, weil es sich hierbei um ein
„Annexverfahren" zu dem abgeschlossenen Disziplinarverfahren handele. Wegen der
dargelegten Gesamtdauer der Einbehaltung habe er einen Anspruch auf
Nachzahlung auch der während des ersten Disziplinarverfahrens einbehaltenen
Bezüge. Dies auch deshalb, weil das Bundesverwaltungsgericht mit der Aufhebung
der Einleitungsverfügung vom 13. April 1995 ganz selbstverständlich auch die
zugleich als Bestandteil dieser Verfügung ergangene Einbehaltungsanordnung von
25 % seiner Bezüge aufgehoben habe. Hinzu komme, dass die Einleitungsverfügung
Voraussetzung für die Einbehaltung von Bezügen sei. Durch ihren Wegfall sei allen
Einbehaltungsanordnungen die Grundlage entzogen worden. Im übrigen hätten auch
die Einbehaltungsanordnungen gemäß § 19 Abs. 1 und Nr. 1 BDO einem Betreuer
zugestellt werden müssen. Auch die Einbehaltung von Bezügen setze bis zum
Verfahrensabschluss eine rechtswirksame Einbehaltungsanordnung voraus, fehle es
daran, seien die einbehaltenen Beträge zurückzuzahlen. Weil die Einbehaltung
schon nach bisherigem Recht nicht zu rechtfertigen gewesen wäre, könne sie jetzt
auch nicht auf § 40 BDG gestützt werden.

16

Der Nachzahlung der Bezüge stehe § 96 Abs. 1 Ziffer 4 BDO nicht entgegen,
weil dies eine Einstellung des Disziplinarverfahrens gemäß § 64 Abs. 1 Nr. 1 BDO
voraussetze. Nach dieser Regelung könne aber nur die Einleitungsbehörde selbst
einstellen und zwar nur bis zur Anhängigkeit beim Disziplinargericht. Hier habe aber
nicht die Einleitungsbehörde, sondern das Bundesverwaltungsgericht das Verfahren
eingestellt und zwar nicht auf der Grundlage des § 64 Abs. 1 Nr. 1 BDO, sondern auf
der des § 85 Abs. 1 Nr. 2 BDO in Verbindung mit § 76 Abs. 3 Satz 2, § 64 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 BDO, weil es nicht gemäß § 33 BDO wirksam eingeleitet worden sei.
Dies habe das Bundesverwaltungsgericht ausschließlich mit der nicht rechtswirksam
erfolgten Zustellung der Einleitungsverfügung begründet, auf die Frage, ob das
Verfahren als solches nicht rechtswirksam eingeleitet worden oder aus sonstigen
Gründen unzulässig gewesen sei, sei es nicht eingegangen. Damit sei das Verfahren
auf „andere Weise rechtskräftig abgeschlossen" und seien die einbehaltenen
Dienstbezüge gemäß § 96 Abs. 2 BDO nachzuzahlen. Hinzu komme, dass eine
Fortführung vor dem Inkrafttreten des BDG eingeleiteter Verfahren gemäß § 85
Abs. 3 BDG ausschließlich auf der Grundlage des bisherigen Rechts, also der BDO,
erfolgen könne. Hier seien aber noch nicht einmal die Voraussetzungen des § 96
Abs. 1 Nr. 4 BDO erfüllt. Weder sei dem Antragsteller, trotz seiner seit langem
bekannten Verhandlungsunfähigkeit, fristgerecht innerhalb von drei Monaten nach
Einstellung ein Betreuer gemäß § 19 BDO bestellt, noch sei ihm innerhalb dieser
Frist die erneute Einleitungsverfügung gemäß § 33 BDO zugestellt worden. Die
Berechnung der Frist sei auch nicht möglich. Der Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts sei dem Bundesdisziplinaranwalt zugestellt worden, dem
Eingang bei der Einleitungsbehörde komme deshalb keine Bedeutung zu. Bei der
Einleitung des Disziplinarverfahrens nur durch Aktenvermerk gemäß § 17 Abs. 1
Satz 2 BDG sei für den betroffenen Beamten nicht überprüfbar, ob es nicht zu einer
Rückdatierung gekommen sei. Dies sei vorliegend bereits deshalb nicht
auszuschließen, weil er den Aktenvermerk über die Einleitung, obwohl der gemäß
§ 20 BDG unverzüglich zuzustellen sei, erst am 28. Juli 2004 erhalten habe.
Nachvollziehbare Gründe hierfür gebe es nicht.

17

Rechtsgrundlage für die weitere Einbehaltung seiner Bezüge könne auch nicht §
40 BDG sein. Dieser enthalte keine dem § 96 Abs. 1 Nr. 4 BDO vergleichbare
Regelung § 40 Abs. 1 Nr. 3 BDG sehe einen Verfall einbehaltener Bezüge bei nicht
wirksamer Einleitung oder sonstiger Unzulässigkeit des Verfahrens nicht vor. Es
könne insoweit auch nicht von einer ungewollten Regelungslücke ausgegangen
werden, weil sich dann wenigstens § 85 BDG in seinen Übergangsbestimmungen
dazu hätte verhalten müssen.

18

Gemäß § 3 BDG, § 49 a Abs. 3 VwVfG seien die einbehaltenen Beträge zu
verzinsen. Der Antragsgegner trage an den Einbehaltungen ein eindeutiges
Verschulden, eine Nichtverzinsung stelle deshalb eine zusätzliche weitere
Beeinträchtigung dar.

19

Der Antragsteller beantragt,

20

die Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 1.
Juni 2005 über die Einbehaltung von Teilen seines Ruhegehalts
gemäß § 38 Abs. 3 BDG nicht auszusetzen, sondern wegen
bereits formeller Rechtsunwirksamkeit aufzuheben;

21

den Erlass des Bundesministeriums des Innern vom 14.
April 2005 gemäß § 95 Abs. 3 BDO aufzuheben, soweit mit
diesem Erlass sein auf Nachzahlung der seit der Einleitung des
Disziplinarverfahrens am 13. April 1995 bis zu dessen
rechtskräftiger Einstellung mit Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts vom 4. November 2003 weiterhin
einbehaltenen Dienst- und Ruhegehaltsbezüge abgelehnt
wurde.

22

Die Antragsgegnerin beantragt,

23

die Anträge zurückzuweisen.

24

Sie führt aus: Die am 1. Juni 2005 angeordnete Einbehaltung sei durch den
hierfür zuständigen Amtsinhaber erfolgt, sie sei auch verhältnismäßig. Zuständig für
die Einbehaltung sei gemäß § 38 Abs. 3 BDG die für Erhebung der Disziplinarklage
zuständige „Behörde". Bei Ruhestandsbeamten sei dies gemäß § 34 Abs. 2 Satz 1. 1
Halbsatz, § 84 BDG die zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand zuständige
oberste Dienstbehörde, also das BMI. Allgemein anerkannt sei, dass
Disziplinarverfügungen nicht nur von den Dienstvorgesetzten selbst, sondern auch
von ihren allgemeinen Vertretern unterzeichnet werden könnten. Die allgemeine
Vertretung werde durch dienstinterne Regelungen wie Geschäftsordnungen
begründet. Im BMI sei eine solch allgemeine Vertretungsregelung durch die
Hausanordnung Gruppe 11 Blatt 5, Ziffer 1.5 aufgestellt worden. Hieraus ergebe sich
vorliegend die Zuständigkeit des Personalreferates BGS I 3 und damit von dessen
Referatsleiter. Eine Unterzeichnung durch den Minister oder Staatssekretär sei
deshalb nicht erforderlich. Minister T3 habe allerdings die Einleitung und
Durchführung des Disziplinarverfahrens im Rahmen einer Ministervorlage vom 3.
Dezember 2003 gebilligt.

25

Die Einbehaltung des Ruhegehalts sei auch verhältnismäßig. Die Dauer des
ersten Disziplinarverfahrens sei dabei unerheblich, denn vorliegend gehe es nur um
die Einbehaltung auf Grund der Verfügung vom 1. Juni 2005. Diese sei in einem
rechtlich neuen Disziplinarverfahren ergangen. Nichts anderes gelte, wenn auch die
Dauer des ersten Disziplinarverfahrens von Bedeutung sei. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluss vom 8. September
1993, - 2 BvR 1517/92 - und Beschluss vom 4. Oktober 1977, - 2 BvR 80/779 -)
komme es darauf an, ob eine beschleunigte Bearbeitung geboten und möglich
gewesen wäre, ob der Antragsteller selbst zur Beschleunigung beigetragen habe und
ob die ihm belassenen Bezüge zur Sicherung seines Lebensunterhalts ausreichend
seien. Das erste Verfahren habe nicht beschleunigter durchgeführt werden können.
Für die Dauer des Strafverfahrens sei sie - die Antragsgegnerin - nicht verantwortlich.
Die darauf beruhende Verzögerung des Disziplinarverfahrens ergebe sich aus § 17
Abs. 1 Satz 1 BDO. Das Verfahren sei auch nicht in Kenntnis der
Verhandlungsunfähigkeit des Antragstellers eingeleitet worden. Dieser sei vor
Einleitung auf seine Verhandlungsfähigkeit untersucht und für verhandlungsfähig
befunden worden. Gegen die Unverhältnismäßigkeit spreche auch, dass der
Antragsteller nicht bereits früher einen Aussetzungsantrag gemäß § 95 Abs. 3 BDO
bzw. einen Beschleunigungsantrag gemäß § 66 BDO gestellt habe. Die ihm
belassenen Bezüge reichten für seinen Lebensunterhalt und den seiner Ehefrau aus.
Zu berücksichtigen sei auch, dass im Disziplinarverfahren mit der Aberkennung des
Ruhegehalts zu rechnen sei. Die vom Antragsteller zitierten Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts NRW, die
ausschließlich auf den Zeitablauf abstellten, seien auf den vorliegenden Fall nicht
übertragbar. Es handele sich dabei um Einzelfallentscheidungen und die
entschiedenen Sachverhalte seien nicht vergleichbar. In beiden Fällen sei das
Disziplinarverfahren noch nicht abgeschlossen gewesen. Es sei deshalb nur über
den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit möglich gewesen, die
Einbehaltungsanordnung aufzuheben und dadurch Nachzahlungsansprüche zu
begründen. Hier gebe es ein rechtskräftig abgeschlossenes Disziplinarverfahren, bei
dem die Frage, was mit den einbehaltenen Beträge geschehe, bereits in § 95 Abs. 4
BDO, § 96 Abs. 1 Nr. 4 BDO geregelt sei.

26

Der Antrag auf Nachzahlung sei bereits unzulässig. Weder der Antrag selbst,
noch seine Begründung ließen erkennen, welches Rechtschutzziel - Kassation des
Schreibens vom 14. April 2005 oder gerichtliche Nachprüfung der früheren
Einbehaltungsordnungen - der Antragsteller überhaupt verfolge. Für die Überprüfung
der früheren Einbehaltungsordnungen fehle es am erforderlichen
Rechtschutzinteresse, weil die Anordnungen gemäß § 95 Abs. 4 BDO mit dem
rechtskräftigen Abschluss des ersten Disziplinarverfahrens gegenstandslos
geworden seien. Im übrigen lägen die Voraussetzungen des § 96 Abs. 1 Nr. 4 BDO
für eine weitere Einbehaltung der Bezüge vor. Das Bundesverwaltungsgericht habe
das Verfahren aus Gründen des § 64 Abs. 1 Nr. 1 BDO eingestellt, weil es gegen
den verhandlungs- und prozessunfähigen Antragsteller ohne die Bestellung eines
Betreuers nicht wirksam eingeleitet worden sei. Der Beschluss sei im BMI am 26.
November 2003 eingegangen und dem Antragsteller sowie dem
Bundesdisziplinaranwalt am 25. November 2003 zugestellt worden.
Das neue Disziplinarverfahren sei mit dem Vermerk vom 24. Februar 2004 (richtig
23. Februar 2004) gemäß § 17 Abs. 1 BDG ordnungsgemäß innerhalb von drei
Monaten eingeleitet worden. Zuständig für die Einleitung sei bei Ruhestandsbeamten
gemäß § 17 Abs. 1 BDG in Verbindung mit § 84 Satz 1 BDG der Dienstvorgesetzte in
der obersten Dienstbehörde. Gemäß § 3 Abs. 2 BBG sei Dienstvorgesetzter
derjenige, der für beamtenrechtliche Entscheidungen über die persönlichen
Angelegenheiten der ihm nachgeordneten Beamten zuständig sei. Nach der internen
Geschäftsverteilung des BMI sei dies das Personalreferat des Bundesgrenzschutzes
BGS I 3 (heute Bundespolizei B I 3) gewesen. Nach diesen Grundsätzen hätte es
ausgereicht, wenn der nach § 17 Abs. 1 BDG erforderliche Aktenvermerk statt von
einem Staatssekretär vom zuständigen Mitarbeiter des Referates unterzeichnet
worden wäre. Gemäß § 17 Abs. 2 GGO sei aber bei Schreiben von grundsätzlicher
Bedeutung - als solche würden Einleitungen von Disziplinarverfahren eingestuft -
eine ausnahmsweise Zeichnung durch den Bundesminister vorgesehen. In dessen
Vertretung seien die Staatssekretäre zuständig, die sich gemäß § 6 Abs. 3 GGO
innerhalb des Ministeriums grundsätzlich gegenseitig vertreten würden. Der
Aktenvermerk sei dementsprechend vom ehemaligen Staatssekretär X in Vertretung
des Ministers und des damals für die Angelegenheiten des Bundesgrenzschutzes
zuständigen Staatssekretärs E unterzeichnet worden.

27

Es sei auch nicht gegen die Verpflichtung zu unverzüglicher Unterrichtung
gemäß § 20 BDG verstoßen worden. Vielmehr sei der Antragsteller bereits mit
Schreiben vom 16. Dezember 2003 frühzeitig auf die Absicht, ein
Disziplinarverfahren einzuleiten, hingewiesen und um Mitteilung gebeten worden, ob
er sich anwaltlich vertreten lasse. Hierauf habe er, ebenso wenig wie auf ein
Erinnerungsschreiben vom 12. Januar 2004 reagiert. Es habe deshalb zunächst
beim Amtsgericht T2 die Bestellung eines Vertreters beantragt werden müssen und
erst nachdem im Juli 2004 telefonisch habe geklärt werden können, dass das
Verfahren dort abgeschlossen sei, habe die Einleitungsverfügung wirksam an den
Vertreter des Antragstellers zugestellt werden können.
§ 20 BDG regle nicht, durch wen die Unterrichtung von der Einleitung des
Disziplinarverfahrens zu erfolgen habe. Da die Anhörung lediglich als Akt der
Umsetzung der von der Hausleitung getroffenen Einleitungsentscheidung zu
bewerten sei, sei die Unterzeichnung durch die Leiterin des Referates B I 3, Frau
Ministerialrätin X1, ausreichend gewesen.
Die Bezugnahme in § 96 Abs. 1 Nr.4 BDO auf § 64 Abs. 1 Nr. 1 BDO beziehe sich
auch auf die Einstellung durch ein Gericht. § 96 Abs. 1 Nr. 4 BDO setze keine
wirksame Einbehaltungsanordnung voraus, anderenfalls würde die Regelung ins
Leere laufen.
Die Höhe der Einbehaltung von 33 % des Ruhegehalts sei bis zur Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts auch nach Inkrafttreten des BDG gemäß § 92 Abs. 3
BDO rechtmäßig, weil nach § 85 Abs. 3 Satz 2 BDG nach bisherigem Recht
getroffene Maßnahmen wirksam blieben.
Mangels Nachzahlungsanspruch habe der Antragsteller auch keinen Anspruch auf
Verzinsung.

28

Auf den weiteren Inhalt der Gerichtsakte und der vorliegenden Personalakten
einschließlich der Disziplinarvorgänge wird ergänzend Bezug genommen.

29

II.

30

1.) Die Einbehaltungsanordnung vom 1. Juni 2005 ist auszusetzen, weil
ernstliche Zweifel an ihrer Rechtmäßigkeit bestehen (§ 63 Abs. 2 BDG). Die vom
Antragsteller begehrte Aufhebung kommt dagegen nicht in Betracht, weil dies nach
dem eindeutigen Wortlaut des § 63 Abs. 1 und 2 BDG nicht vorgesehen ist. Ob die
Regelung insoweit „verfehlt" ist,

31

vgl. hierzu Köhler/Ratz, Bundesdisziplinargesetz, 3. Auflage 2003, § 63,
Rdnr.2,

32

ist unbeachtlich, weil es nicht Aufgabe des Gerichts ist, eindeutige gesetzliche
Regelungen zu korrigieren.

33

Die Kammer versteht dabei den auf „Aufhebung" gerichteten Antrag nicht als
ausschließlich, sondern geht davon aus, dass davon bei Nichterreichbarkeit auch ein
Minus erfasst sein soll.

34

Der so verstandene und gemäß § 63 Abs. 1 BDG zulässige Antrag hat
Erfolg.

35

Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der Einbehaltungsanordnung bestehen
bereits deswegen, weil sie nicht vom Innenminister oder einem Staatssekretär
sondern von einem Referatsleiter unterzeichnet worden ist. Gemäß § 38 Abs. 3 BDG
ist bei Ruhestandsbeamten für die Einbehaltung von Dienstbezügen die für die
Erhebung der Disziplinarklage zuständige Behörde zuständig. Dies ist gemäß § 34
Abs. 2 BDG in Verbindung mit § 84 Satz 1 BDG bei Ruhestandsbeamten die zum
Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand zuständige oberste Dienstbehörde, hier also
das BMI. Wer innerhalb des BMI's im Einzelfall zeichnungsbefugt ist, ergibt sich aus
der Bestimmung nicht.
Mangels ausdrücklicher Zuständigkeitsregelung ist deshalb auf allgemeine
Rechtsgrundsätze zurückzugreifen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu den dem § 38 Abs. 1 bis 3 BDG vergleichbaren
Regelungen der §§ 91, 92 BDO waren vorläufige Dienstenthebungen und
Einbehaltungsanordnungen ebenso wie Einleitungsverfügungen gemäß § 33 BDO
vom Behördenleiter oder seinem allgemeinen Vertreter zu unterschreiben. Das
Bundesverwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt:

36

„Die Maßnahmen der vorläufigen Dienstenthebung gemäß § 91 BDO und der
Einbehaltung von Gehaltsteilen gemäß § 92 BDO werden von der nach § 35 BDO
zuständigen Einleitungsbehörde getroffen. Sie sind ähnlich einschneidend wie die
Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens selbst. Letztere muss durch den
Leiter der Einleitungsbehörde persönlich oder durch seinen allgemeinen Vertreter
angeordnet und unterzeichnet werden (ständige Rechtsprechung seit Beschluss
vom 15. August 1972

37

- BVerwG 1 DB 10.72 - BVerwG 46, 14).
Für die Maßnahmen nach §§ 91, 92 BDO gelten die gleichen strengen
Formerfordernisse. Mit ihnen ist ein erheblicher Eingriff in den Status eines
Beamten auf Lebenszeit verbunden. Die einheitliche Ausübung dieser
Ermessensentscheidungen ist bei der Schwere des Eingriffs nur gewährleistet,
wenn sie in den Händen weniger liegt. Auch hier gilt ebenso wie bei der
Einleitungsverfügung, daß der Kreis dieser Personen auf diejenigen zu
beschränken ist, die - wie der Behördenleiter und sein allgemeiner Vertreter - die
Belange der Behörde in ihrer Gesamtheit beurteilen können und daher zur
Entscheidung darüber berufen sind, ob neben der Einleitung eines förmlichen
Disziplinarverfahrens auch Maßnahmen nach §§ 91, 92 BDO gerechtfertigt sind.
Dies entspricht weitgehend der Verwaltungsübung, da Maßnahmen nach §§ 91,
92 BDO in der Regel, auch wenn dies nicht zwingend vorgeschrieben ist,
gleichzeitig mit der Einleitungsverfügung, also vom Leiter der Einleitungsbehörde
oder seinem allgemeinen Vertreter persönlich getroffen werden.
Dem kann nicht entgegengehalten werden, daß es sich nur um vorläufige
Regelungen für die Dauer des Disziplinarverfahrens handelt ..... Die Vorläufigkeit
besteht lediglich darin, daß die Maßnahmen nach §§ 91, 92 BDO mit dem
rechtskräftigen Abschluss des Disziplinarverfahrens enden (§ 95 Abs. 4
BDO).

38

.....

39

Bei der Einbehaltung von Dienstbezügen erfolgt zwar unter den
Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 BDO eine Nachzahlung. Aber auch insoweit ist
zu berücksichtigen, daß der Beamte und seine Familie für eine unter Umständen
nicht geringe Zeit mit geminderten Bezügen auskommen und sich in ihrer
Lebenshaltung einschränken müssen. Daß die Vorläufigkeit der Regelungen nicht
gegen die hier zugrunde gelegten Formerfordernisse spricht, zeigt auch ein
Vergleich mit der Einleitungsverfügung. Sie stellt ebenfalls keine endgültige, in das
Beamtenverhältnis unmittelbar eingreifende Entscheidung dar, sondern zielt auf
die Herbeiführung einer disziplinargerichtlichen Entscheidung ab (Beschluß vom
22. März 1989 - BVerwG 1 DB 30.88 - (BVerwGE 86,140), die auch in einer
Maßnahme unterhalb der Dienstentfernung, einer Einstellung oder einem
Freispruch bestehen kann. Die Maßnahmen nach §§ 91, 92 BDO greifen dagegen
unmittelbar und nachhaltig in die Rechte des Beamten ein. Es ist deshalb nicht
gerechtfertigt, an sie geringere Anforderungen zu stellen als an die
Einleitungsverfügung selbst."

40

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1995 - 1 DB 7/95 -, BVerwGE 103, 204-
242, DÖV 1995, 873, DVBl 1995, 1247-1248, Jurisweb.

41

Die Kammer hat hierzu keine andere Auffassung vertreten. Da sich
Einbehaltungsanordnungen nach neuem Recht hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf
den betroffenen Beamten nicht von denen nach altem Recht unterscheiden, besteht
auch kein Grund insoweit geringere Anforderungen an die Form zu stellen.
Allgemeiner Vertreter eines Bundesministers ist gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 GGO die
Staatssekretärin bzw. der Staatsekretär; in deren Abwesenheit erfolgt gemäß § 6
Abs. 4 GGO die Vertretung durch die zuständige Abteilungsleitung. Die von der
Antragsgegnerin vorgelegte Hausanordnung, woraus sich die Zuständigkeit des
Referates ergeben soll, regelt nicht die allgemeine Vertretung des Ministers sondern
die Zuständigkeit in Rechtsstreitigkeiten, also in gerichtlichen Verfahren. Um ein
solches handelt es sich beim Erlass einer Einbehaltungsanordnung nicht. Im übrigen
können die von der Rechtsprechung aufgestellten Formerfordernisse nicht durch
interne Geschäftsverteilungen unterlaufen werden. Auch die Antragsgegnerin ist im
übrigen bei Erlass der Einbehaltungsanordnungen im ersten Disziplinarverfahren
(ebenso wie jetzt bei der Einleitung des Verfahrens) von der Notwendigkeit der
Unterzeichnung durch einen allgemeinen Vertreter ausgegangen. Alle Anordnungen
sind seinerzeit von einem Staatssekretär unterschrieben worden.

42

Die Zuständigkeit des Referatsleiters lässt sich auch nicht der gemäß § 84 Satz 2
LDG erlassenen „Anordnung zur Durchführung des Bundesdisziplinargesetzes für
den Geschäftsbereich des Bundesministeriums des Innern" vom 31. Januar 2002
entnehmen. Entsprechend der Ermächtigung regelt diese Anordnung nämlich nur die
Zuständigkeit von nachgeordneten „Dienstvorgesetzten". Dienstvorgesetzter ist
gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 BBG derjenige, der für beamtenrechtliche Entscheidungen
über die persönlichen Angelegenheiten der ihm nachgeordneten Beamten zuständig
ist, also der jeweilige Behördenleiter. Der Unterzeichner der Anordnung war aber
kein Behörden- sondern war Referatsleiter des Referats, in dem der Antragsteller
während seiner aktiven Zeit tätig war und damit (ehemaliger) Vorgesetzter im Sinn
des § 3 Abs. 2 Satz 2 BBG.)

43

Der Mangel ist nicht gemäß § 3 BDG, § 46 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser
Bestimmung kann die Aufhebung von Verwaltungsakten, welche unter anderem
unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren oder die Form zustande
gekommen sind, nicht alleine wegen dieser Fehler beansprucht werden. Die
Unterzeichnung durch einen unzuständigen Amtsinhaber stellt keinen bloßen
Verfahrens- oder Formfehler dar.

44

Zur Vermeidung eines weiteren Rechtstreites weist die Kammer im übrigen
darauf hin, dass die Anordnung auch materiell rechtswidrig ist. Sie widerspricht im
Hinblick auf die Gesamtdauer des Disziplinarverfahrens und der damit verbundenen
Dauer der Einbehaltung von Bezügen des Antragstellers in hohem Maße dem
Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit, der bei der gemäß § 38 Abs. 2 BDG
zu treffenden Ermessensentscheidung zu berücksichtigen war. Aus dem Grundsatz
der Verhältnismäßigkeit folgt, dass ein Eingriff in die Rechtsposition eines Beamten
nicht länger andauern darf, als er sachlich geboten ist. Die Maßnahme der
Einbehaltung von Dienst- bzw. Ruhegehaltsbezügen hat nicht den Charakter einer
Disziplinarmaßnahme, sondern ist nur eine vorläufige Maßnahme, der keine
Dauerhaftigkeit zukommt und die sich im Ergebnis nicht wie eine Kürzung von
Bezügen auswirken darf. Von einem solchen dauerhaften Zustand ist dann
auszugehen, wenn die Einbehaltung von Dienstbezügen über einen längeren
Zeitraum aufrechterhalten wird. Je länger die einmal getroffene Anordnung der
Einbehaltung fortbesteht, desto mehr verliert die Maßnahme ihre Vorläufigkeit und
geht in eine dauerhafte Regelung über. Dabei kann sich die Begründung der
Unverhältnismäßigkeit nur aus den Umständen des konkreten Falles ergeben, die
allerdings keine verzögerliche Behandlung des Disziplinarverfahrens voraussetzten,
sondern auch bei dessen ungewöhnlich langen Dauer vorliegen können.

45

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. September 1993 - 2 BvR 1517/92 -, DÖD 1993,
254, NVwZ 1994, 574, Jurisweb; BVerwG, 2. Wehrdienstsenat, Beschluss vom 6.
April 1995 - 2 WDB 6/94 -, BVerwGE 103, 222, NVwZ -RR 1975, 679, Jurisweb;
OVG NRW Beschluss vom 28. Mai 2002 - 15d A 880/00, Jurisweb.

46

Vorliegend wurden Bezüge des Antragstellers bereits durchgehend in der Zeit
zwischen der Einbehaltungsanordnung vom 13. April 1995 und dem Bescheid des
BMI's vom 14. April 2005, also zehn Jahre, einbehalten. Zwar wurden die für die Zeit
ab dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. November 2003 und dem
14. April 2005 einbehaltenen Bezüge - insgesamt für knapp 18 Monate - nachträglich
zurückbezahlt, was jedoch nichts daran ändert, dass der Antragsteller bis dahin von
dieser Einbehaltung und den damit verbundenen Folgen betroffen war. Diesen
Zeitraum hält die Kammer im Hinblick auf die Besonderheiten des Falles allerdings
(gerade) noch für verhältnismäßig. Die Durchführung des (ersten)
Disziplinarverfahrens war im Hinblick auf § 17 Abs. 1 BDO erst nach Abschluss des
mehrere Jahre dauernden Strafverfahrens möglich und hat sich dann wegen der
Einholung eines psychiatrischen Gutachtens überdurchschnittlich in die Länge
gezogen. Nachdem auch Ärzte des Bundesgrenzschutzes den Antragsteller
zunächst für verhandlungsfähig gehalten haben und der Gutachter N nicht eindeutig
zu einem anderen Ergebnis gekommen ist (weshalb das Bundesverwaltungsgericht
auch nur unter Berücksichtigung des Grundsatzes „in dubio pro" das Verfahren
eingestellt hat) kann die erste Einleitung des Disziplinarverfahrens ohne
Betreuerbestellung auch nicht als vermeidbare Verfahrensverzögerung angesehen
werden. Bis zum Abschluss des ersten Disziplinarverfahrens geht die Kammer
deshalb noch von einer verhältnismäßigen Einbehaltungsdauer aus.

47

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 28. Mai 2002 - 15d A 880/00.0 -, dem
eine Verfahrensdauer von mehr als zehn Jahren zugrunde liegt.

48

Nicht mehr verhältnismäßig ist aber die nunmehr durch die neue
Einbehaltungsanordnung verursachte und hinzuzurechnende Einbehaltungsdauer.
Auch wenn man von einer möglichen Terminierung des Hauptverfahrens in dieser
Instanz in der ersten Hälfte 2006 ausgeht - was nicht zuletzt auch vom weiteren
Fortgang der Nebenverfahren abhängt - ist der Abschluss des Verfahrens derzeit
nicht absehbar. Insbesondere unter Berücksichtigung der Vorgaben des
Bundesverwaltungsgerichts,

49

vgl. Beschluss vom 6. April 1995 - 2 WDB 6/94 -, a.a.O.,

50

das bereits bei einer Einbehaltungsdauer von „nur" sechs Jahren von einer
evidenten Unverhältnismäßigkeit ausgegangen ist, begründet dies ernstliche Zweifel
an der Rechtmäßigkeit der Anordnung. Dabei ist unerheblich, dass kein
durchgehendes Disziplinarverfahren gegen den Antragsteller geführt wurde, sondern
dieses auf Grund des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 4.
November 2003 neu eingeleitet worden ist. Dies spielt für die mit der Einbehaltung
verbundene Belastung des Antragstellers keine Rolle.

51

Vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 6. April 1995 - 2 WDB
6/94 -, a.a.O., in dessen zu Grunde liegendem Fall ebenfalls auf die durch zwei
Einbehaltungsanordnungen verursachte Gesamtbelastung abgestellt wurde, wobei
bei den Vorwürfen - anders als hier - noch nicht einmal Sachverhaltsidentität
bestand.

52

Es kommt auch nicht darauf an, ob die Verfahrensdauer auf einer verzögerlichen
Behandlung beruht, eine (objektiv) ungewöhnlich lange Dauer genügt.

53

Vgl. BVerwG Beschluss vom 6. April 1995 - 2 WDB 6/94 -, a.a.O..

54

Die Einbehaltung war nach alledem auszusetzen. Da sie nach dem
Vorstehenden bereits ab Erlass rechtswidrig war, war die Aussetzung rückwirkend ab
dem Zeitpunkt der Wirksamkeit der Einbehaltung (vgl. § 39 Abs. 1 BDG)
auszusprechen.

55

2.) Den Antrag auf Aufhebung des Bescheides vom 14. April 2005, soweit darin
eine Nachzahlung einbehaltener Bezüge abgelehnt wurde, wertet die Kammer als
Antrag auf Entscheidung über die Rechtsfolgen einer Disziplinarentscheidung - hier
der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. November 2003 - gemäß §
122 Abs. 1 BDO.

56

Vgl. hierzu Claussen / Janzen, Bundesdisziplinarordnung, 7. Auflage, § 122,
Rdnr. 2; Köhler/Ratz, Bundesdisziplinarordnung, 2. Auflage 1994, § 122,
Rdnr.5.

57

Der Antrag ist zulässig.
Die Zulässigkeit bestimmt sich nach den Vorschriften der Bundesdisziplinarordnung
- BDO - obwohl diese zum 1. Januar 2002 außer Kraft und das
Bundesdisziplinargesetz zu diesem Zeitpunkt in Kraft getreten ist (Art. 27 Abs. 1 und
Abs. 2 Nr. 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Bundesdisziplinarrechts vom 9. Juli
2001, BGBl I S. 1510). Statthaftigkeit, Frist und Form eines Rechtsmittels gegen eine
Entscheidung, die - wie hier - vor In-Kraft-Treten des Bundesdisziplinargesetzes
ergangen ist, bestimmen sich aber gemäß der Übergangsvorschrift des § 85 Abs. 5
BDG weiterhin nach bisherigem Recht. Zu den Rechtsmitteln der BDO im weiteren
Sinn gehören auch die Verfahren in besonderen Fällen nach §§ 121 ff BDO, die im
Bundesdisziplinargesetz nicht mehr vorgesehen sind.

58

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2002 - 1 DB 33/01- DÖD 2002, 118,
ZBR 2003, 101, Jurisweb; zu Verfahren nach § 121; Weiss in GKÖD,
Disziplinarrecht des Bundes und der Länder, Teil 6, BDG, § 85, Rdnr. 24 a.

59

Zwar ist nach § 122 Abs. 4 i.V.m. § 121 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 BDO der
Antrag auf gerichtliche Entscheidung innerhalb zweier Wochen nach Zustellung des
Bescheids bei der Behörde oder dem Gericht einzureichen. Diese Frist wurde jedoch
durch die Zustellung des Bescheids der Antragsgegnerin vom 14. April 2005, dem
keine Rechtsmittelbelehrung beigefügt war, nicht in Gang gesetzt, so dass der Antrag
auf gerichtliche Entscheidung gemäß § 24 Abs. 2 BDO innerhalb eines Jahres
zulässig war.

60

Im weiteren Verfahren gelten gemäß § 85 Abs. 5 Satz 2 BDG ebenfalls die
Bestimmungen des bisherigen Rechts. Danach hat der Antrag keinen Erfolg.

61

Der Antragsteller hat zunächst keinen Nachzahlungsanspruch, der sich aus einer
Aufhebung der Einbehaltungsanordnung vom 13. April 1995 durch das
Bundesverwaltungsgericht ergeben könnte. Denn das Bundesverwaltungsgericht hat
in seinem Beschluss vom 4. November 2003 lediglich das Disziplinarverfahren
eingestellt, weil es nicht wirksam eingeleitet worden war, nicht jedoch die
Einbehaltungsanordnung aufgehoben. Auch wenn diese - wie hier - zeitgleich mit der
Einleitungsverfügung ergangen ist handelt es sich dabei um eine rechtlich
selbständige Anordnung, die nicht Gegenstand des Verfahrens vor dem
Bundesverwaltungsgericht war.

62

Ein Anspruch auf Nachzahlung ergibt sich auch nicht aus § 96 Abs. 2 BDO in
Verbindung mit § 96 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BDO, auf den der Antragsteller sein
Begehren in erster Linie stützt. Gemäß § 96 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BDO verfallen die
nach § 92 BDO einbehaltenen Beträge, wenn das Disziplinarverfahren auf Grund des
§ 64 Abs. 1 Nr. 1 BDO eingestellt worden ist und ein innerhalb von drei Monaten
nach Einstellung wegen desselben Sachverhalts eingeleitetes neues Verfahren zur
Entfernung aus dem Dienst oder zur Aberkennung des Ruhegehalts geführt hat.
Liegen diese Voraussetzungen nicht vor, besteht ein Anspruch auf Nachzahlung
gemäß § 96 Abs. 2 BDO.
Vorliegend ist das mit Einstellungsverfügung vom 13. April 1995 eingeleitete (erste)
Disziplinarverfahren gegen den Antragsteller durch Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 4. November 2003 „gemäß § 85 Abs. 1 Nr. 2 BDO
i.V.m. § 76 Abs. 3 Satz 2, § 64 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BDO" eingestellt worden, weil für
den Antragsteller bei Zustellung der Einleitungsverfügung nicht der gemäß § 19 BDO
erforderliche Betreuer bestellt und das Verfahren damit nicht gemäß § 33 BDO
rechtswirksam eingeleitet worden war. Nach der unmissverständlichen Begründung
der Entscheidung handelt es sich dabei um eine Einstellung „aufgrund" des § 64 Abs.
1 Satz 1 BDO mangels wirksamer Einleitung und keine Einstellung wegen eines
bloßen Zustellfehlers. Dass sich § 64 BDO nach seinem Wortlaut zunächst an die
Einleitungsbehörde richtet ist unerheblich, weil er über die Verweisungsvorschrift des
§ 76 Abs. 3 BDO Geltung auch für die Disziplinargerichte hat.

63

Gegen den Antragsteller ist auch innerhalb von drei Monaten nach Einstellung
wegen desselben Sachverhalts ein neues Disziplinarverfahren eingeleitet worden.
Gemäß § 90 BDO ist der Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 4.
November 2003 mit der Zustellung rechtskräftig geworden. Zuzustellen war an die
damaligen Verfahrensbeteiligten, das heißt an den Antragsteller und den
Bundesdisziplinaranwalt. Ersterem wurde der Beschluss gemäß
Postzustellungsurkunde am 25. November 2003, letzterem gemäß
Empfangsbekenntnis am 26. November 2003 zugestellt. Gemäß § 23 a Abs. 3 BDO
ist bei einer Zustellung an mehrere Empfangsberechtigte für eine Fristberechnung
die zuletzt bewirkte Zustellung, das ist hier der 26. November 2003, maßgeblich.
Da eine Einleitung nach altem Recht nach Inkrafttreten des
Bundesdisziplinargesetzes am 1. Januar 2002 nicht mehr möglich war, kommt
fristunterbrechend vorliegend nur die Einleitung gemäß § 17 Abs. 1 BDG in Betracht,
die im Gegensatz zur zuzustellenden Einleitungsverfügung nach altem Recht (§ 33
BDO) gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 BDG lediglich aktenkundig zu machen ist. Der
Aktenvermerk über die erneute Einleitung eines Disziplinarverfahrens wegen des
bereits dem ersten Verfahren zugrundeliegenden Sachverhalts trägt das Datum des
23. Februar 2004 und ist damit noch innerhalb der Dreimonatsfrist des § 64 Abs. 1
Nr. 4 BDO gefertigt. Gegen die Rechtmäßigkeit der Einleitung bestehen keine
Bedenken. Die Tatsache, dass für den Antragsteller zu diesem Zeitpunkt der wohl
weiterhin gemäß § 3 BDG in Verbindung mit § 16 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG erforderliche
Vertreter weder vom Vormundschaftsgericht bestellt war, noch sich selbst bestellt
hatte, ist unerheblich. Im Hinblick darauf, dass der Vermerk zunächst keine
unmittelbare Außenwirkung hat, keinerlei Aktivitäten des betroffenen Beamten
auslösen kann und auch noch keine Zustellungen an ihn erfolgen, ist zur
Wahrnehmung seiner Rechte zunächst ein Vertreter noch nicht erforderlich.

64

Ebenso Weiss in GKÖD, Teil 5, Anh. 2 M zu § 20 BDG, Rdnr. 16.

65

Das Disziplinarverfahren ist auch von der hierfür zuständigen Stelle eingeleitet
worden. Gemäß § 17 Abs. 1 BDG ist dies bei noch aktiven Beamten der
Dienstvorgesetzte, gemäß § 84 Satz 1 BDG bei Ruhestandsbeamten die im
Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand zuständige oberste Dienstbehörde, hier also
das BMI.

66

Ebenso wie bei auf § 33 BDO gestützten Einleitungsverfügungen nach altem
Recht ist die Einleitung entweder vom Behördenleiter oder seinem allgemeinen
Vertreter zu unterzeichnen.

67

Vgl. zu § 33 BDO: BVerwG, Beschluss vom 2. Juni 1995 - 1 DB 7/95 - a.a.O.;
zu § 17 BDG: Köhler Ratz, BDG, 3. Auflage, § 17, Rdnr. 9.

68

Vorliegend ist der Vermerk von dem Staatssekretär X unterzeichnet worden, der
gemäß § 6 Abs. 1 GGO allgemeiner Vertreter des Ministers in seinem
Zuständigkeitsbereich war. Unerheblich ist, dass der Bundesgrenzschutz nach
Mitteilung der Antragsgegnerin im fraglichen Zeitpunkt zum Zuständigkeitsbereich
des Staatssekretärs E gehörte. Gemäß § 6 Abs. 3 GGO vertreten sich die
Staatsekretäre innerhalb eines Bundesministeriums gegenseitig. Besondere
Voraussetzungen für die Vertretung sieht die Regelung, anders als bei der in § 6
Abs. 4 GGO geregelten Vertretung durch Abteilungsleiter, nicht vor.

69

Soweit die Unterrichtung über die Einleitung des Disziplinarverfahrens erst einige
Monate nach Bestellung des Vertreters und damit möglicherweise nicht mehr, wie in
§ 20 Abs. 1 Satz 1 BDG vorgeschrieben „unverzüglich" erfolgt ist, hat dies auf die
Wirksamkeit der vorangegangenen Einleitung keinen Einfluss. § 20 BDG dient der
Wahrung des rechtlichen Gehörs eines Beamten und es ist vorliegend nicht
erkennbar, dass sich der Antragsteller bzw. sein Vertreter bei einer früheren
Benachrichtigung anders oder besser hätten einlassen können, zumal letzterer
mehrfach selbst um Fristverlängerungen für seine Stellungnahmen gebeten hat.
Die Unterrichtung ist auch von der zuständigen Stelle erfolgt. Sofern man die
Mitteilung als Ausübung von Disziplinarbefugnissen ansieht, gilt ebenfalls § 84 Satz 1
BDG, woraus sich auch insoweit die Zuständigkeit des BMI's ergibt. Dies bedeutet
hier allerdings nicht die Notwendigkeit der Unterzeichnung durch den Innenminister
selbst oder durch dessen allgemeinen Vertreter. Eine solche Notwendigkeit besteht
nur dann, wenn sie sich entweder aus einer gesetzlichen Regelung ergibt, was hier
nicht der Fall ist, oder wenn dies - wie bei der Einleitung des Verfahrens oder
Maßnahmen nach § 38 BDG (früher §§ 91, 92 BDO -) erforderlich ist, weil mit diesen
Maßnahmen ein erheblicher Eingriff in den Status eines Beamten verbunden ist und
deshalb die Ausübung dieser Entscheidungen nur als gewährleistet angesehen wird,
wenn sie in den Händen weniger liegt.

70

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 1993 - 1 DB 14/93 -, Jurisweb; BVerwG,
Beschluss vom 2. Juni 1995 - 1 DB 7/95 -, a.a.O.

71

Eine vergleichbare Bedeutung kommt der Unterrichtung nicht zu, da diese erst in
einem Zeitpunkt erfolgt, in dem das Verfahren bereits begonnen hat, der Eingriff in
den beamtenrechtlichen Status also vorliegt und der Beamte hiervon nur nachträglich
noch in Kenntnis gesetzt wird. Es besteht deshalb keine Notwendigkeit insoweit
ebenfalls strenge Formerfordernisse aufzustellen, die Vertretung durch einen dem
Dienstvorgesetzten nachgeordneten Mitarbeiter auf Referatsebene reicht aus.

72

Ist nach alledem das neue Disziplinarverfahren rechtzeitig innerhalb von drei
Monaten nach Einstellung des ersten Verfahrens eingeleitet worden, hat der
Antragsteller derzeit keinen Anspruch auf Nachzahlung, den er auf § 96 Abs. 2 BDO
in Verbindung mit § 96 Abs. 1 Ziffer 4 BDO stützen könnte. Denn danach hängt der
Nachzahlungsanspruch von dem Ergebnis des neuen Disziplinarverfahrens ab.

73

Der Anwendbarkeit des § 96 Abs. 2 BDO in Verbindung mit § 96 Abs. 1 Ziffer 4
BDO steht nicht entgegen, dass § 40 BDG, der Verfall und Nachzahlung von nach §
38 Abs. 2 und 3 BDG einbehaltenen Bezügen regelt, keine Bestimmung enthält, die
im vorliegenden Fall eine Nachzahlung ausschließen würde, der Antragsteller also
bei seiner Anwendung möglicherweise bessergestellt würde.

74

Vgl. zur Anwendbarkeit von einen Beamten besserstellenden Bestimmungen
des BDG auch auf Altfälle BVerwG, Urteil vom 17. März 2004 -1 D23/03 -,
BVerwGE 120, 218, DÖV 2004, 746, Jurisweb.

75

Der dem § 64 Abs. 1 Ziffer 4 BDO nachgebildete § 40 Abs. 1 Nr. 3 BDG enthält
eine vergleichbare Regelung nur für Disziplinarverfahren, die auf Grund des § 32
Abs. Nr. 3 BDG eingestellt worden sind, das sind die Verfahren bei denen nach § 14
BDG (Doppelmaßregelung) oder § 15 BDG (Verjährung) eine Disziplinarmaßnahme
nicht ausgesprochen werden darf. Es bedarf hier keiner Entscheidung wieweit diese
Regelung überhaupt praktische Bedeutung hat, weil nur wenige Fälle denkbar sind,
in denen trotz der Bejahung der Voraussetzungen von §14 BDG und § 15 BDG noch
die Einleitung eines neuen Verfahrens in Betracht kommt. Jedenfalls sieht § 40 BDG
keinen Verfall von Bezügen vor, wenn das Disziplinarverfahren - wie hier - zunächst
aus sonstigen Gründen als unzulässig eingestellt worden ist. Dennoch stellt § 40
BDG für Fälle, die dem vorliegenden vergleichbar sind, nur scheinbar eine
Besserstellung dar, weil nach den Bestimmungen des neuen Rechts eine Einstellung
in einem vergleichbaren Fall vermeidbar und ein zweites Verfahren deshalb nicht
erforderlich gewesen wäre. Wie bereits ausgeführt, bedarf es bei der Einleitung eines
Disziplinarverfahrens gemäß § 17 Abs. 1 BDG der Bestellung eines Vertreters,
sofern die Voraussetzungen des § 16 Abs. 1 VwVfG vorliegen, ohnehin noch nicht.
Wird das Disziplinarverfahren dann gemäß § 20 Abs. 1 BDG mit Außenwirkung
weitergeführt, ist zwar eine Vertreterbestellung erforderlich, unterbleibt sie, ist eine
Heilung des Fehlers, jedenfalls ex nunc, durch nachträgliche Bestellung möglich.

76

Vgl. Weiss in GKÖD, Teil 5, Anh. 2 M zu § 20 BDG, Rdnr. 16.

77

Auch sonst ist es im Bundesdisziplinargesetz die Ausnahme, dass
Verfahrensfehler zu einer Einstellung des Verfahrens zwingen.

78

Vgl. Köhler/Ratz, Bundesdisziplinargesetz, 3. Auflage 2003, A V, Rdnr.
141.

79

Würde demnach auch die Anwendung des BDG den Antragsteller nicht
zwangsläufig von einem Verfall seiner bis zum Beschluss des
Bundesverwaltungsgerichts einbehaltenen Bezüge bewahren, also nicht zu einer
Besserstellung führen, bestehen auch unter diesem Gesichtspunkt keine Bedenken,
§ 96 BDO auf das noch nach altem Recht zu behandelnde vorliegende Verfahren
anzuwenden.

80

Ein Nachzahlungsanspruch ergibt sich schließlich auch nicht daraus, dass dem
Antragsteller aus den im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts dargelegten
Gründen mangels Verhandlungsfähigkeit auch die Einbehaltungsanordnung nicht
wirksam zugestellt werden konnte. Dabei bedarf es keiner Entscheidung, ob der
Verfall einbehaltener Bezüge grundsätzlich die Wirksamkeit der
Einbehaltungsanordnung bis zum Verfahrensabschluss voraussetzt.

81

Vgl. hierzu Köhler/Ratz, Bundesdisziplinarordnung, 2. Auflage 1994, § 96,
Rdnr.4 mit weiteren Nachweisen.

82

Dies gilt nämlich nicht für die Fälle des § 96 Abs. 1 Nr. 4 BDO. Bei der dort
erfassten Einstellung des Disziplinarverfahrens auf Grund des § 64 Abs. 1 Nr. 1
BDO, also bei - wie hier - nicht rechtswirksamer Einleitung des Disziplinarverfahrens
ist regelmäßig auch die Einbehaltungsanordnung rechtswidrig, weil sie gemäß § 92
Abs. 1 BDO in Verbindung mit § 91 BDO eine - wirksame - Einleitungsverfügung
voraussetzt. Würde dies einem Verfall der einbehaltenen Bezüge entgegenstehen,
wäre die Regelung des § 64 Abs. 1 Nr. 4 BDO ohne Bedeutung.

83

Vgl. Behnke, Bundesdisziplinarordnung, 2. Auflage, § 96, Rdnr. 3; Köhler/Ratz,
Bundesdisziplinarordnung, a.a.O., § 96, Rdnr. 4.

84

Es kann danach offen bleiben ob der Antragsteller trotz rechtskräftigem
Abschluss des ersten Disziplinarverfahrens überhaupt noch einen Anspruch auf
Überprüfung der Einbehaltungsanordnung hat, obwohl diese damit gemäß § 95 Abs.
4 BDO kraft Gesetzes geendet hat, und ob eine Überprüfung nicht zunächst einen
Antrag gemäß § 95 Abs. 3 BDO voraussetzen würde.

85

Die Kostenentscheidung beruht hinsichtlich des Antrags zu 1) auf § 77 Abs. 4
BDG in Verbindung mit § 154 Abs. 1 VwGO , hinsichtlich des Antrags zu 2) auf § 114
Abs. 4 in Verbindung mit Abs. 1 BDO. Im Hinblick darauf, dass der Antragsteller mit
einem Antrag obsiegt hat, mit dem anderen unterlegen ist, hat die Kammer in
entsprechender Anwendung des § 155 Abs. 2 VwGO die Kosten geteilt.

86