Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-06-29, Aktenzeichen 20 A 654/11.PVL
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0629.20A654.11PVL.00

Tenor

Der angegriffene Beschluss wird geändert.

Es wird festgestellt, dass die Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 Erster Mitbestimmungstatbestand LPVG NRW unterliegt.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

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G r ü n d e

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I.

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Die Beteiligte stellte im August 2009 ein Fort- und Weiterbildungskonzept für die Dienststelle auf. Darin heißt es unter 2.1 "Budget für die Fort- und Weiterbildung": Für die Ermittlung und Festlegung eines Gesamtbudgets für die Fort- und Weiterbildung würden die angefallenen Ausgaben für Fort- und Weiterbildung des Vorjahres, die Ausgabenbilanz der letzten drei Jahre und die zu erwartenden finanziellen Möglichkeiten der Dienststelle für das Fortbildungsjahr zugrunde gelegt. Auf dieser Grundlage werde jeweils das Gesamt-Jahresfortbildungsbudget festgelegt. Das Fortbildungsbudget pro Mitarbeiter ergebe sich aus dem für das Fortbildungsjahr festgelegten Gesamtbudget geteilt durch die Anzahl der Beschäftigten. Mit Schreiben vom 14. September 2009 beantragte die Beteiligte die Zustimmung des Antragstellers zu dem Fort- und Weiterbildungskonzept, die dieser am 24. September 2009 erteilte.

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Unter dem 21. Januar 2010 legte die Beteiligte dem Antragsteller das Fortbildungsprogramm Ärzte 2010 zur Zustimmung vor. Am 4. Februar 2010 wurde auch diese erteilt.

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Im März 2010 erstellte die Beteiligte das Handbuch "Abteilungsbezogene Fort- und Ausbildungsbudgets 2010". Dieses enthält Angaben unter anderem zur Berechnung der zu berücksichtigenden Beschäftigten, zur Berechnung der Fortbildungsmittel pro (berücksichtigten) Beschäftigten und zur Berechnung der Fortbildungsbudgets pro Abteilung/Kostenstelle sowie zum Controlling, zur Budgetverantwortung und zum Antragsverfahren. In einer Anlage zu diesem Handbuch sind die Abteilungsfortbildungsbudgets für das Jahr 2010 aufgelistet.

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Mit Schreiben vom 23. September 2010 erklärte der Antragsteller gegenüber der Beteiligten: Er habe festgestellt, dass im Intranet das Klinik-Fortbildungsbudget veröffentlicht worden sei. Er weise ausdrücklich darauf hin, dass das Fortbildungsbudget mitbestimmungspflichtig sei, und fordere deshalb dessen Entfernung aus dem Intranet und die umgehende Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens. Dies lehnte die Beteiligte unter dem 5. Oktober 2010 mit der Begründung ab: Zu allen allgemeinen Fortbildungsfragen im Sinne des geltend gemachten Mitbestimmungstatbestandes habe der Antragsteller schon im Rahmen der Vorlage des jährlichen Fortbildungsprogramms mitbestimmt. Regelungen über das Fortbildungsbudget seien im Fort- und Weiterbildungskonzept unter 2.1 getroffen worden. Diesem Konzept habe der Antragsteller ebenfalls zugestimmt. Angesichts dessen bestehe für eine weitergehende Mitbestimmung kein Raum.

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In der Zeit vom 22. bis 24. Januar 2011 hat der Antragsteller das vorliegende Beschlussverfahren mit zwei unterschiedlichen Begehren eingeleitet. Das auf die Feststellung des Bestehens eines Mitbestimmungsrechts bei der Benennung mehrerer im Einzelnen genannter Beschäftigter für Fortbildungsveranstaltungen gerichtete Begehren haben die Verfahrensbeteiligten nach einem gerichtlichen Hinweis der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen im Anhörungstermin für erledigt erklärt. Für das weitere, auf die Feststellung des Bestehens eines Mitbestimmungsrechts bei der Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets 2010 gerichtete Begehren hat der Antragsteller zur Begründung im Wesentlichen angeführt: Da das mitbestimmte Fortbildungsprogramm für das Jahr 2010 im Nachhinein durch das Hinzufügen von Abteilungsbudgets ergänzt worden sei, sei hinsichtlich dieses Punktes die Mitbestimmung nachzuholen. Die Verteilung der Fortbildungsbudgets auf die einzelnen Abteilungen sei als allgemeine Frage der Fortbildung der Beschäftigten anzusehen und unterliege deshalb seiner Mitbestimmung.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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festzustellen, dass er unter dem Gesichtspunkt des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG NRW Allgemeine Fragen der Fortbildung der Beschäftigten bei der Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets 2010 mitzubestimmen hatte.

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Die Beteiligte hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Zur Begründung hat sie angeführt: Budgetregelungen unterfielen nicht dem vom Antragsteller in Anspruch genommenen Mitbestimmungsrecht, sondern ständen allein in ihrer Disposition.

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Mit Beschluss vom 16. Februar 2011 hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts das Verfahren, soweit es für erledigt erklärt worden ist, eingestellt. Im Übrigen hat die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen den Antrag abgelehnt und zur Begründung angeführt: Dem Antragsteller stehe das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 Erster Mitbestimmungstatbestand LPVG NRW bei allgemeinen Fragen der Fortbildung der Beschäftigten nicht zu. Aus den vom Antragsteller selbst vorgelegten Unterlagen ergebe sich, dass mit der durch die Beteiligte vorgenommenen Verteilung des für Fort- und Weiterbildung zur Verfügung stehenden Gesamtbudgets für das Jahr 2010 auf die einzelnen Abteilungen der Dienststelle nur die unter 2.1 getroffene Regelung des Fort- und Weiterbildungskonzepts, dem der Antragsteller im Mitbestimmungsverfahren auch zugestimmt habe, vollzogen worden sei. Durch die von der Beteiligten vorgenommene Zuweisung der Fortbildungsmittel an die einzelnen Abteilungen werde unter Zugrundelegung des Verteilungsschlüssels aus 2.1 des Fort- und Weiterbildungskonzepts lediglich der für jede Abteilung zur Verfügung stehende Anteil am Gesamtbudget rechnerisch ermittelt, so dass es bereits an einer eigenständigen Regelung fehle. Nichts anderes gelte im Hinblick auf das Handbuch "Abteilungsbezogene Fort- und Ausbildungsbudgets 2010". Bei diesem Handbuch handele es sich um innerdienstliche Anweisungen an die einzelnen Abteilungen, wie die Abrechnung der Fortbildungskosten zu erfolgen habe und welches Verfahren bei Anträgen auf Fort- oder Weiterbildung zu beachten sei. Auch insoweit würden lediglich die in dem unter Beteiligung des Antragstellers erarbeiteten Fort- und Weiterbildungskonzept getroffenen allgemeinen Regelungen erläuternd wiederholt, ohne eigenständige oder gar abweichende Regelungen zu treffen.

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Gegen diesen Beschluss hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt. Zur Begründung führt er an: Auch das "Herunterbrechen" eines festgesetzten Gesamt-Fortbildungsbudgets auf die einzelnen Organisationseinheiten der Dienststelle sei als allgemeine Frage der Fortbildung der Beschäftigten mitbestimmungspflichtig. Die Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen sei unzutreffend davon ausgegangen, dass die Festsetzung von Abteilungsbudgets im Rahmen des Fortbildungsprogramms einen nicht mitbestimmungspflichtigen Annex zu der grundlegenden Frage der Mitbestimmung des Fortbildungsprogramms selbst darstelle, und habe auch unzutreffend angenommen, dass aus dem Fehlen eines Mitbestimmungsrechts für die Bereitstellung eines Fortbildungsbudgets auch das Nichtbestehen eines Mitbestimmungsrechts für die Verteilung des budgetierten Betrages auf die einzelnen Organisationseinheiten folge. Richtig sei vielmehr, zwischen der (Gesamt)Zurverfügungstellung von Fördermitteln in bestimmten Umfang bzw. der Art der Ausweisung im Haushalt einerseits und der Frage der Verteilung der tatsächlich zur Verfügung gestellten Fördermittel im Verhältnis der betroffenen Beschäftigten untereinander andererseits zu differenzieren. Ausgehend davon sei lediglich die Gesamt-Bereitstellung von Mitteln nicht mitbestimmungspflichtig. Demgegenüber bestehe für die Frage der Verteilung der Mittel ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats. Für eine derartige Auslegung des Mitbestimmungstatbestandes spreche auch dessen Sinn und Zweck. Dem Personalrat obliege es, darüber zu wachen, dass insbesondere und auch bei der Verteilung der bestehenden Haushaltsmittel auf die einzelnen Organisationseinheiten der Gesichtspunkt der Chancengleichheit gewahrt bleibe.

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Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag dahingehend neu gefasst, dass er beantragt,

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festzustellen, dass die Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 Erster Mitbestimmungstatbestand LPVG NRW unterliegt.

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Der Antragsteller beantragt,

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den angegriffenen Beschluss zu ändern und dem neu gefassten erstinstanzlichen Antrag zu entsprechen.

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Die Beteiligte beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in dem angegriffenen Beschluss und führt ergänzend an: Es sei zwischen der beabsichtigten Maßnahme und deren Durchführung zu unterscheiden. Nach § 71 LPVG NRW obliege die Durchführung von Entscheidungen, auch soweit der Personalrat an ihnen beteiligt gewesen ist, grundsätzlich der Dienststelle. Der Antragsteller sei an dem Berechnungsschlüssel und damit der Frage, wie eine gerechte Verteilung der für den Bereich der Fort- und Weiterbildung zur Verfügung stehende Mittel erfolgen solle, beteiligt worden. Ein Anspruch auf Beteiligung an der jährlichen Berechnung der Fördermittel bestehe hingegen nicht.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte verwiesen.

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II.

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Die Beschwerde hat Erfolg.

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Der Antrag ist zulässig.

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Gegen die im Beschwerdeverfahren erfolgte Umstellung von einer konkreten auf eine abstrakte Antragstellung bestehen keine Bedenken. Mit der Umstellung hat der Antragsteller dem Umstand Rechnung getragen, dass der konkrete Streit über die Mitbestimmungspflichtigkeit der Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets für das Jahr 2010 durch Zeitlauf seine Erledigung gefunden hat.

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Mit dem neu gefassten Antrag greift der Antragsteller eine abstrakte Fragestellung auf, über die anlässlich der Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets im Jahr 2010 in der Dienststelle Streit entstanden war. Für diesen abstrakten Antrag besteht ein hinreichendes Rechtsschutzbedürfnis und Feststellungsinteresse, weil die Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets in unveränderter Weise erfolgt und deshalb eine hinreichend wahrscheinliche Wiederholungsgefahr besteht.

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Der Antrag ist auch begründet.

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Die Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets unterliegt der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 Erster Mitbestimmungstatbestand LPVG NRW.

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Nach dieser Bestimmung hat der Personalrat mitzubestimmen bei allgemeinen Fragen der Fortbildung der Beschäftigten. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieses Mitbestimmungstatbestandes liegen bei der Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets vor.

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Dass die Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets die Fortbildung der Beschäftigten betrifft, liegt auf der Hand und bedarf deshalb keiner weiteren Begründung. Eine derartige Festsetzung stellt aber auch die Regelung einer allgemeinen Frage dar.

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Das Tatbestandsmerkmal "allgemeine Fragen" darf nicht zu eng ausgelegt werden, da andernfalls die Personalvertretungen ihre Aufgabe, für die Einräumung von Fortbildungschancen und eine gerechte Verteilung derselben Sorge zu tragen, nicht wirkungsvoll gerecht werden können. Allgemeine Fragen beschränken sich demgemäß nicht auf solche von grundsätzlicher Bedeutung. Sie grenzen sich von Einzelfragen vielmehr dadurch ab, dass sie im Rahmen des Bereichs Fortbildung übergreifend eine Rolle spielen, also nicht die Verwirklichung einer einzelnen Fortbildungsmaßnahme betreffen. Als allgemeine Fragen der Fortbildung der Beschäftigten in diesem Sinne kommen etwa in Betracht die Planung des Fortbildungsangebots, die Grundsätze der Programmgestaltung, die Art, Dauer und Anzahl der Veranstaltungen, die Bestimmung der Fortbildungseinrichtungen sowie die Festlegung der Themenkreise, des Teilnehmerkreises, der Teilnehmerzahl, der Teilnahmebedingungen und/oder der Auswahlmaßstäbe.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. April 2004 1 A 832/02.PVL , juris, m. w. N.

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Nicht erfasst werden allerdings solche (allgemeinen) Fragen, welche nicht unmittelbar die Fortbildung der Beschäftigten selbst, sondern lediglich Annexfragen betreffen. Hierbei geht es etwa um Regelungen, durch welche (lediglich) der Zugang zu der Fortbildung für die Teilnehmer erleichtert werden kann. Vor diesem Hintergrund fehlt beispielsweise Regelungen zur Frage einer allgemeinen Kostenübernahme etwa der Kursgebühren für ein bestimmtes Fortbildungsangebot oder zur Frage der (allgemeinen) Erstattung von Reisekosten bzw. der Gewährung von Freizeitausgleich anlässlich der Wahrnehmung des Fortbildungsangebotes der nötige Unmittelbarkeitsbezug mit der Folge, dass insoweit keine nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 Erster Mitbestimmungstatbestand LPVG NRW mitbestimmungspflichtige Maßnahme vorliegen würde.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 1994 6 P 19.92 -, Buchholz 251.6 § 75 NdsPersVG Nr. 4 = PersR 1995, 207 = PersV 1995, 376 = ZTR 1995, 230; OVG NRW, Beschluss vom 7. April 2004 1 A 832/02.PVL , a. a. O., Beschluss vom 27. Oktober 1999 1 A 5100/97.PVL , PersR 2000, 169 = PersV 2000, 320 = RiA 2000, 296.

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Indes beschränkt sich die hier in Rede stehende Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets nicht auf damit vergleichbare Regelungen. Eine derartige Festsetzung legt vielmehr in allgemeiner Form zusätzlich fest, in welcher Weise die haushaltsrechtlich zur Verfügung gestellten Mittel auf die jeweiligen Abteilungen/Kostenstellen verteilt werden. Dies geschieht im Wesentlichen in der Weise, dass das gesamte der Beteiligten für die Fort- und Weiterbildung zur Verfügung stehende Budget auf die einzelnen Abteilungen/Kostenstellen auf der Grundlage der Anzahl der jeweils dort tätigen Beschäftigten aufgeschlüsselt wird.

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Diese allgemeinen Festlegungen betreffen den für die Mitbestimmung wesentlichen Gesichtspunkt der gerechten Verteilung bestehender Fortbildungschancen zumindest insoweit, als es um die Schaffung und zugleich Absicherung der tatsächlichen (hier: finanziellen) Voraussetzungen für die Wahrnehmung konkreter Fortbildungschancen durch die potentiellen Adressaten der Maßnahme geht. Dies dient zwar in einem weiteren Sinne auch (nur) der Erleichterung des Zugangs zu dem jeweiligen Fortbildungsangebot, ist jedoch mit dem Interesse der Beschäftigten an der Einräumung möglichst gleicher Fortbildungschancen bereits so stark verknüpft, dass die Entscheidung darüber nicht als bloßer "Annex" der Durchführung der Fortbildung erscheint, sondern allgemeine Fragen der Fortbildung unmittelbar regelt. Für diese Sicht streitet im Übrigen auch, dass der in seinem unmittelbaren Anwendungsbereich auf konkrete Fortbildungsveranstaltungen beschränkte (und nicht auch eine bestimmte Art von Fortbildungsmaßnahmen erfassende) zweite Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 16 LPVG NRW das zuvor angeführte Beschäftigteninteresse ausdrücklich thematisiert; ist dieses Interesse schon bei der Regelung "allgemeiner Fragen" berührt, so ist ihm entsprechend im Rahmen des ersten Mitbestimmungstatbestandes der Vorschrift Rechnung zu tragen.

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Gegen das Eingreifen des Mitbestimmungstatbestandes kann nicht mit Erfolg eingewandt werden, die Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets sei bereits Gegenstand der Zustimmung des Antragstellers zum Fort- und Weiterbildungskonzept und der Zustimmung zu den einzelnen Fortbildungsprogrammen gewesen. Dem steht schon entgegen, dass die abteilungsbezogenen Fort- und Weiterbildungsbudgets weder mit dem Fort- und Weiterbildungskonzept noch mit den einzelnen Fortbildungsprogrammen dem Antragsteller überhaupt zur Kenntnis gebracht und damit erst recht nicht zur Mitbestimmung vorgelegt wurden bzw. werden.

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Die Festsetzung abteilungsbezogener Fort- und Weiterbildungsbudgets stellt sich auch nicht als ein lediglich die Vorgaben aus dem Fort- und Weiterbildungskonzept umsetzender Vorgang mit der Folge des Fehlens einer eigenständigen Entscheidung der Beteiligten dar. Dieser Einwand trägt dem Umstand nicht hinreichend Rechnung, dass die Vorgaben aus dem Fort- und Weiterbildungskonzept nicht derart abschließend sind, dass keine Notwendigkeit mehr besteht, weitere Entscheidungen zu treffen. Vielmehr erfordert die Festsetzung der abteilungsbezogenen Fort- und Weiterbildungsbudgets an verschiedenen Stellen gesondert zu treffende Entscheidungen, wie etwa die Angaben im Handbuch "Abteilungsbezogene Fort- und Ausbildungsbudgets 2010" zur Berechnung der zu berücksichtigenden Beschäftigten, zur Berechnung der Fortbildungsmittel pro (berücksichtigten) Beschäftigten und zur Berechnung der Fortbildungsbudgets pro Abteilung/Kostenstelle belegen.

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Eine Kostenentscheidung entfällt in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen dafür nicht vorliegen.