Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-11-17, Aktenzeichen 20 L 697/08.PVL
ECLI:DE:VGAR:2008:1117.20L697.08PVL.00

Tenor

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Verfügung wird abgelehnt.

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Gründe:

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Der schriftsätzlich gestellte Antrag der Antragsteller,

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dem Beteiligten im Wege der einstweiligen Verfügung aufzugeben, den
Antragstellern zu 2 bis 13 eine Teilfreistellung gemäß § 42 Abs. 4 LPVG
NRW im Umfang von acht Lehrerwochenstunden zu gewähren,

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hat keinen Erfolg. Der Antrag ist teilweise, soweit er von den Antragstellern zu 2
bis 13 gestellt wird, unzulässig, weil ihnen die Antragsbefugnis fehlt (1). Im Übrigen
ist der zulässige Antrag des Antragstellers zu 1 unbegründet. Der Antragsteller zu 1
hat - jedenfalls - einen Verfügungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (2).

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1. Die Antragsteller zu 2 bis 13 sind nicht antragsbefugt. Antragsbefugt ist im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren derjenige, der durch die begehrte
Entscheidung unmittelbar in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen
ist.

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Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 24. April
2000 - 6 P 2.00 -, Buchholz, Sammel- und Nachschlagewerk der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Buchholz) 250 § 86
BPersVG Nr. 3; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom 16. April 2008
- 1 A 4160/06.PVB -.

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Eine solche Antragsbefugnis besteht für die Antragsteller zu 2 bis 13 hier nicht,
da sie die vom Antragsteller zu 1 beschlossene und über das Gesetz hinausgehende
(weitere) Teilfreistellung in dem Rechtsverhältnis zum Beteiligten nicht selbst
beanspruchen können. Gemäß § 42 Abs. 3 Satz 1 des Personalvertretungsgesetzes
für das Land Nordrhein-Westfalen (Landespersonalvertretungsgesetz - LPVG) in der
Fassung des Art. I des Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsrechts und
schulrechtlicher Vorschriften vom 9. Oktober 2007 (GV NRW S. 394) sind Mitglieder
des Personalrats durch den Leiter der Dienststelle von ihrer dienstlichen Tätigkeit
ganz oder teilweise freizustellen, wenn und soweit es nach Umfang und Art der
Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich ist und
der Personalrat die Freistellung beschließt. Damit weist das Gesetz die Kompetenz
zur Entscheidung über den „Umfang" von Freistellungen dem Personalrat als Organ
und nicht dem einzelnen Personalratsmitglied zu. Dementsprechend hat hier auch
der Antragsteller zu 1 den Beschluss gefasst, die Antragsteller zu 2 bis 13 im Umfang
von je acht Wochenstunden freizustellen. Dieser Anspruch auf (pauschale)
Freistellung kann dann aber auch nur vom Personalrat - d.h. dem Antragsteller zu 1 -
und nicht zusätzlich von den einzelnen Personalratsmitgliedern - den Antragstellern
zu 2 bis 13 - geltend gemacht werden.

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Vgl.	ebenso Verwaltungsgericht (VG) Minden, Beschluss vom
11. März 1996 - 13 K 3427/95.PVB -, Die Personalvertretung (PersV)
1997, 332 zur entsprechenden bundesrechtlichen Regelung.

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Die Antragsbefugnis folgt auch nicht daraus, dass die Antragsteller zu 2 bis 13
als Personalratsmitglieder für die Gesetzmäßigkeit der Tätigkeit des Personalrats
und dessen Beschlussfassungen mitverantwortlich sind. Zwar kann ein einzelnes
Personalratsmitglied die Rechtswidrigkeit eines Freistellungsbeschlusses des
Plenums - etwa wegen Nichtberücksichtigung gewählter Vorstandsmitglieder gemäß
§ 42 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW oder unzutreffender „Vergabe" der übrigen
Freistellungen nach § 42 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW - geltend machen. Das gilt aber
nicht für einen Beschluss des Personalrats über Freistellungen, der - wie hier -
zwischen dem Personalrat und seinen Mitgliedern nicht im Streit steht und dem allein
der Dienststellenleiter nicht entspricht. Bei einem Streit zwischen Personalrat und
Dienststellenleiter über den Umfang von Freistellungen werden die freigestellten
Mitglieder - wie hier die Antragsteller zu 2 bis 13 - nicht in ihrer
personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen, weil ihnen durch die Freistellung
keine mit besonderen Befugnissen und Aufgaben verbundene Position zuwächst, die
über diejenige hinausgeht, die sie schon ohnehin als Mitglieder der
Personalvertretung oder des Vorstandes besitzen.

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Vgl.	BVerwG, Beschluss vom 26. Oktober 1977 - VII P 21.75 -,
Buchholz 238.32 § 43 BlnPersVG Nr. 1.

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Hiernach gehen die Ausführungen der Antragsteller zu 2 bis 13, sie seien
antragsbefugt, weil durch die Nichtgewährung weiterer Freistellungsstunden zugleich
die Rechte der einzelnen Personalratsmitglieder betroffen seien, ins Leere.

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2. Der zulässige Antrag des Antragstellers zu 1 bleibt in der Sache ohne Erfolg,
weil kein Verfügungsanspruch glaubhaft gemacht ist.

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Der Antragsteller zu 1 stützt sein Antragsbegehren auf Gewährung weiterer
Freistellungen der Antragsteller zu 2 bis 13 im Umfang von jeweils acht
Unterrichtswochenstunden ausschließlich auf die von ihm angenommene
Verfassungswidrigkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW. Nach dieser Vorschrift,
die die Rechtsverhältnisse der Lehrerpersonalräte regelt, ist bei örtlichen
Personalräten auf der Ebene der Bezirksregierung - wie hier - das
Freistellungskontingent abweichend von § 42 Abs. 4 Sätze 4 und 5 LPVG NRW
jeweils um ein Sechstel zu verringern.

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Mit seiner verfassungsrechtlichen Argumentation vermag der Antragsteller zu 1
im Eilrechtsschutzverfahren nicht durchzudringen. Das aus Art. 19 Abs. 4 des
Grundgesetzes (GG) abgeleitete Gebot der Gewährung effektiven Rechtsschutzes
gebietet in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes den Erlass einer anordnenden
Entscheidung - hier: einer einstweiligen Verfügung - trotz einer dem geltend
gemachten Anspruch entgegenstehenden Norm (nur) dann, wenn 1. das Gericht
erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Recht hat oder
von der Unvereinbarkeit der Norm überzeugt und nach seiner Auffassung damit zu
rechnen ist, dass im Hauptsacheverfahren nach einem entsprechenden
Vorlagebeschluss und der vom Bundesverfassungsgericht zu treffenden
Entscheidung der Antragsteller obsiegen werde und 2. ohne den Erlass der
vorläufigen Regelung eine Durchsetzung des Anspruchs im Hauptsacheverfahren
endgültig vereitelt würde.

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Vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 10. April 1992 - 12 B 2298/90 -,
Zeitschrift für Beamtenrecht (ZBR) 1993, 272 und vom 2. Juli 1992 - 6 B
713/92 -, ZBR 1993, 94.

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Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Die Fachkammer hat keine
erheblichen Zweifel an der Vereinbarkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW mit
höherrangigem Recht.

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Dem Gesetzgeber kommt bei der Entscheidung, ob und in welchem Umfang
Freistellungsstaffeln für Personalratsmitglieder eingeführt oder beibehalten werden
sollen, ein weiter Gestaltungsspielraum zu. So kannte das
Landespersonalvertretungsgesetz 1958 zwar in § 40 Abs. 3 eine
Freistellungsregelung, es fehlten jedoch nähere Bestimmungen hinsichtlich der
Auswahl der freizustellenden Mitglieder und feste Freistellungssätze; dort war
lediglich geregelt, dass Mitglieder des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit
freizustellen seien, wenn und soweit es nach Umfang und Art der Dienststelle zur
ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich war.

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Vgl.	hierzu: Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Das
Personalvertretungsrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar,
Loseblattsammlung, Stand der Bearbeitung: Juli 2008, § 42 a.F. RdNrn.
1 und 2.

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Erst mit dem Landespersonalvertretungsgesetz 1974 wurde die
Freistellungsstaffel des § 42 Abs. 4 eingefügt, da das Erfordernis und der Umfang
von Freistellungen häufig zu Streitigkeiten zwischen Dienststelle und Personalrat
geführt hatten. Zweck dieser Neuregelung war es, im Interesse einer
vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Dienststelle und Personalrat die daraus
entstehenden Misshelligkeiten zu vermeiden und mehr Rechtssicherheit zu
schaffen.

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Vgl.	Cecior/ Vallendar/Lechtermann/Klein; a.a.O., § 42 RdNr. 3.

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Unter Berücksichtigung dieses weiten gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums
bei der Einräumung und Bestimmung des Umfangs pauschaler Freistellungen in
Form von Freistellungsstaffeln können mit Bezug auf deren Einschränkung für im
Einzelnen - wie hier durch § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW - bestimmte (Lehrer-)
Personalräte erst dann erhebliche Zweifel an der Unvereinbarkeit mit höherrangigem
Recht entstehen, wenn die Freistellungsbegrenzung gegen das in Art. 3 Abs. 1 GG
verankerte Gleichbehandlungsgebot verstieße und sich deshalb als willkürlich
darstellte. Das ist aus den nachfolgenden Erwägungen nicht der Fall:

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Zunächst ist in den Blick zu nehmen, dass für Lehrer gemäß § 85 Abs. 3 Satz 1
LPVG NRW die Vorschriften über die Gruppen nicht gelten, so dass der zusätzliche
Aufwand bei der Wahrnehmung von Gruppenangelegenheiten entfällt. Das gilt z.B.
für die Vertretung des Personalrats durch den Vorsitzenden in Angelegenheiten, die
nur eine Gruppe betreffen, der er nicht angehört; in diesen - in der Praxis nicht
seltenen - Fällen vertritt der Vorsitzende gemäß § 29 Abs. 3 Satz 2 LPVG NRW den
Personalrat gemeinsam mit einem der Gruppe angehörenden Vorstandsmitglied,
wodurch sich der dafür erforderliche Zeitaufwand erheblich erhöht. Ferner kann die
Mehrheit der Vertreter einer Gruppe die Anberaumung einer Personalratssitzung
beantragen oder einen Beratungsgegenstand auf die Tagesordnung setzen lassen (§
30 Abs. 3 LPVG NRW). Des Weiteren enthält § 34 Abs. 2 LPVG NRW
Sonderregelungen über die Beratung von Gruppenangelegenheiten und ermöglicht §
35 LPVG NRW die Aussetzung von Beschlüssen in Gruppenangelegenheiten zum
Zweck der Verständigung (Absatz 1 Satz 2) und einer erneuten (weiteren)
Beschlussfassung durch den Personalrat (Absatz 2 Satz 1). All diese
gruppenspezifischen Besonderheiten und Aufgaben lösen in Personalräten mit
mehreren Gruppen nennenswerten zusätzlichen Zeitaufwand für die
Personalratsmitglieder aus, der bei den in § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW genannten
Lehrerpersonalräten nicht anfällt.

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Gleiches gilt vor dem Hintergrund der von den Lehrerpersonalräten vertretenen
homogenen Bedienstetengruppe. Im Gegensatz zu Dienststellen bei Kommunen
oder anderen Gebietskörperschaften vertreten Lehrerpersonalräte die Interessen nur
einer Berufsgruppe mit im Wesentlichen gleichartigen öffentlich-rechtlichen Aufgaben
innerhalb einer einheitlichen Behördenstruktur. Dies spiegelt sich auch im Rahmen
der Mitbestimmungsangelegenheiten (§ 72 LPVG NRW) wider. Lehrerpersonalräte
i.S.d. § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW sind nicht an den Schulen und
Studienseminaren, d.h. den Beschäftigungsdienststellen der Lehrer, gebildet sondern
bei den Bezirksregierungen, so dass bei zahlreichen Beteiligungsangelegenheiten,
wie z.B. aus dem Bereich des § 72 Abs. 2 bis 4 LPVG NRW, kaum Raum für eine
Mitwirkung oder Mitbestimmung verbleibt.

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Vgl.	hierzu auch: Neubert/Sandfort/Lorenz/Kochs,
Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westalen,
Kommentar, 10. Aufl. 2008, § 73 Anm. 3.

25

Auch die vom Antragsteller zu 1 angeführten (längeren) Fahrzeiten seiner
Mitglieder zu den Sitzungen des Gremiums lassen die Verringerung des
Freistellungskontingents für Lehrerpersonalräte auf der Ebene der Bezirksregierung
nicht als willkürlich erscheinen. Dem nordrhein-westfälischen
Personalvertretungsrecht sind schon keine Hinweise dafür zu entnehmen, dass der
Gesetzgeber bei der Bemessung von Freistellungen und Freistellungsstaffeln
überhaupt Fahrzeiten zu Personalratssitzungen berücksichtigt hat oder auch nur
berücksichtigen wollte. Ferner ergeben sich keine Anhaltspunkte, dass
höherrangiges Recht es erforderte, gleichsam minutengenaue Freistellungen nach
den individuellen Fahrzeiterfordernissen von Personalratsmitgliedern vorzusehen
oder aber eine - wie auch immer zu bemessende - Pauschalregelung zur Abgeltung
von Fahrzeiten einzuführen. Im Übrigen handelt es sich bei dem Erfordernis längerer
Anfahrten zu Zusammenkünften des Personalrats nicht um einen ausschließlich die
Lehrerpersonalräte betreffenden Umstand. Fahrten von Personalratsmitgliedern zu
Sitzungen des Personalrats sind auch in anderen Bereichen der Landesverwaltung
erforderlich; so werden etwa im Bereich des Landesbetriebs Straßenbau NRW
Personalräte bei den Niederlassungen gebildet, die Personalratsmitglieder sind aber
mitunter in räumlich weit entfernten Straßenmeistereien tätig.

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Erhebliche Zweifel an der Vereinbarkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW mit
höherrangigem Recht vermag schließlich auch nicht das vom Antragsteller zu 1 in
Bezug genommene Gutachten des Dr. Klaus Joachim Grigoleit „Sonderregelungen
für Personalvertretungen im Schulbereich des Landes NRW" zu wecken. Dieses
Gutachten ist als Parteigutachten zu werten, denn es ist im Auftrag des
Hauptvorstandes der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft (GEW), des
Landesverbandes Nordrhein-Westfalen der GEW und des Deutschen
Gewerkschaftsbundes Nordrhein-Westfalen erstellt worden. Solche Gutachten sind -
wenn sich ein Beteiligter darauf stützt - primär als Parteivorbringen zu werten, sie
können allerdings dem Gericht gegebenenfalls die nötige Sachkunde vermitteln und
als Beweis gewürdigt werden,

27

vgl.	OVG NRW, Beschluss vom 25. Oktober 2005 - 1 A 1320/04 -
unter Hinweis auf Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 98 RdNrn. 15a
und 15b,

28

soweit - was hier nicht der Fall ist - Tatsachenfragen zu beantworten sind.

29

Die rechtsgutachterliche Ausarbeitung ist nicht geeignet, erhebliche Zweifel an
der Verfassungsmäßigkeit des § 85 Abs. 5 Satz 2 LPVG NRW auszulösen. Die
Argumente, die der Gutachter etwa gegen die Homogenität und
Schulformbezogenheit als Sachgründe für die gesetzliche Absenkung der
Freistellungskontingente anbringt (S. 15 des Gutachtens), mögen als Überlegungen
in der politischen Auseinandersetzung bedeutsam sein, sie führen aber nicht dazu,
die Annahme der Sachbezogenheit der gesetzgeberischen Konstruktion
auszuräumen. Der Gutachter führt im Kern seiner Argumentation zu dieser Frage
aus:

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„Daraus ergibt sich, dass die Schulformbezogenheit der
Personalvertretungen sachpolitisch begründet ist. Vor diesem
Hintergrund bietet sie von vornherein keinen Anlass zur Differenzierung
im Hinblick auf die Freistellungskontingente. [...] Die Konsequenz dieser
‚selbst statuierten Sachgesetzlichkeit' kann der Gesetzgeber nicht ohne
hinreichenden Grund umgehen,

31

vgl.	Bundesverfassungsgericht (BVerfG) 2 BvL 1/06 v.
13.02.2008.

ohne sich dem Vorwurf der Willkür zum Nachteil der Personalvertretung
im Schulbereich auszusetzen."

32

Aus diesen Erwägungen drängt sich der Eindruck auf, dass der Gutachter aus
der in keinem näheren Zusammenhang mit der vorliegenden Rechtsfrage stehenden
Wendung des Bundesverfassungsgerichts über die „selbst statuierte
Sachgesetzlichkeit" bemüht ist, die Regelungen des Gesetzes zur
Schulformbezogenheit und Homogenität als Willkürentscheidung des Gesetzgebers
zu konstruieren. Das gelingt aber deshalb nicht, weil die Festlegung der
Schulformbezogenheit für Lehrerpersonalräte aus Gründen der
Verwaltungspraktikabilität erfolgte und aus diesen Gründen Willkürargumenten nicht
zugänglich ist: Wenn der Gesetzgeber als Konsequenz aus der
Schulformbezogenheit und Homogenität eine Verkürzung der
Freistellungskontingente normiert, ist das kein logischer Bruch einer
Sachgesetzlichkeit, sondern vielmehr deren (folgerichtige) Fortführung.

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Im Ergebnis Vergleichbares gilt mit Bezug auf die vom Gutachter beanstandete
Erwägung des Gesetzgebers, durch die Beibehaltung der Schulformbezogenheit der
Personalvertretungen bei den Bezirksregierungen werde gegenüber einem
Einheitsmodell - also der Bildung nur eines Lehrerpersonalrats für alle Schulformen -
eine größere Zahl von Personalvertretungsmitgliedern und Freistellungskontingenten
herbeigeführt. Mit dieser Grundentscheidung hat der Gesetzgeber in der Tat eine
zugunsten der Lehrerpersonalvertretungen wirkende Regelung geschaffen, die zu
einer insgesamt stärkeren personalvertretungsrechtlichen Stellung der Lehrer führt.
Aus welchem Grund dies dann aber nicht auch als Sachdifferenzierungskriterium bei
der Normierung des Freistellungskontingents berücksichtigt werden kann, erschließt
sich der Fachkammer nicht ohne Weiteres. Die Bemühungen des Gutachters, diese
Begünstigung der Lehrerpersonalräte insgesamt unter Hinweis auf den
Gleichbehandlungsgrundsatz als zwingende Voraussetzung für die gewünschte
Erhöhung des Freistellungskontingents zu konstruieren, führen nicht weiter. Der vom
Gutachter implizit angenommene Systembruch ist vielmehr als bewusste
Entscheidung des Gesetzgebers zu beurteilen, eine übermäßige Ausstattung der
Lehrerpersonalräte mit Freistellungskontingenten im Verhältnis zu Personalräten der
allgemeinen Verwaltung zu dämpfen und damit der angenommenen
Inanspruchnahme durch die Personalratstätigkeit anzunähern.

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Vor diesem Hintergrund erweist sich schließlich auch der Hinweis des
Antragstellers zu 1 auf die fehlerhafte Umsetzung des Berichts des
Landesrechnungshofs Nordrhein-Westfalen vom 13. Oktober 2005 als nicht
tragfähig. Dieser Bericht hat im Übrigen die vom Antragsteller zu 1 kritisierte
gesetzliche Neuregelung gerade nicht empfohlen, sondern sich im Rahmen der
seinerzeit gültigen rechtlichen Gegebenheiten gehalten und im Wesentlichen gerügt,
dass sich die Freistellungen in der Praxis nicht an der gesetzlich vorgegebenen
Staffelung orientierten.

35

Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen
Beschlussverfahren.

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