Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-03-06, Aktenzeichen 1 A 1856/09
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0306.1A1856.09.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 87,50 € festgesetzt.

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G r ü n d e

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I.

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Der Kläger stand im Jahr 2005 als Steuerobersekretär, besoldet nach der Besoldungsgruppe A 7, im Dienst des beklagten Landes. In der Zeit vom 1. Januar bis 28. Februar 2005 sowie ab dem 1. August 2005 bis zum Jahresende war er ohne Dienstbezüge beurlaubt.

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Unter dem 18. Juli 2005 beantragte er die Gewährung einer Beihilfe für krankheitsbedingte Aufwendungen in Höhe von 193,80 €. Mit Bescheid vom 2. August 2005 erkannte die seinerzeit zuständige Beihilfestelle die Aufwendungen als beihilfefähig an und errechnete unter Zugrundelegung des persönlichen Beihilfebemessungssatzes des Klägers von 50 % eine Beihilfe in Höhe von 96,90 €. Nach der Berechnung des Beklagten verblieb nach Abzug der Kostendämpfungspauschale für das Jahr 2005 kein auszahlungsfähiger Betrag. Eine Beihilfezahlung wurde daraufhin abgelehnt.

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Hiergegen wandte sich der Kläger mit Schreiben vom 24. August 2005 und bat um Erläuterung der Berechnung der Kostendämpfungspauschale. Nach seiner Berechnung hätte diese nur mit einem Anteil von 5/12 in Abzug gebracht werden dürfen, sodass ihm noch ein Betrag von 13,56 € verbliebe. Dabei stützte er sich darauf, dass eine Beurlaubung vergleichbar mit einer Teilzeitbeschäftigung sei, bei der ebenfalls die Kostendämpfungspauschale nur anteilig abgezogen werde.

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Am 8. April 2008 hat der Kläger Untätigkeitsklage erhoben. Zur Begründung hat er vorgetragen, dass die Kostendämpfungspauschale verfassungswidrig sei. Jedenfalls liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil bei ihm anders als bei Teilzeitkräften die Pauschale in vollem Umfang und nicht anteilig in Abzug gebracht worden sei. Dadurch werde er übermäßig belastet.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Juli 2008 hat der Beklagte den Widerspruch des Klägers vom 24. August 2005 als unbegründet zurückgewiesen.

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Der Kläger hat beantragt,

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das beklagte Land unter teilweiser Aufhebung des Bescheides der Oberfinanzdirektion E. und des Widerspruchsbescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen vom 28. Juli 2008 zu verpflichten, ihm auf seinen Antrag vom 18. Juli 2005 eine weitere Beihilfe in Höhe von 96,90 € zu gewähren.

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Das beklagte Land hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 19. Juni 2009 die Klage abgewiesen und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Klage als Untätigkeitsklage zulässig, jedoch unbegründet sei. Der Abzug einer Kostendämpfungspauschale nach § 12a BVO NRW sei dem Grunde nach rechtmäßig und verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die vom Kläger beanstandete Ungleichbehandlung gegenüber teilzeitbeschäftigten Landesbeamten sei bei Anwendung des § 12a Abs. 6 BVO NRW nicht zu erkennen. Diese Vorschrift diene der Verwaltungsvereinfachung. Durch sie solle vermieden werden, dass eine möglicherweise im Kalenderjahr mehrfach auftretende Veränderung der Verhältnisse jeweils eine Neuberechnung der Pauschale bzw. der bereits erfolgten Beihilfegewährungen erfordere. Es komme hinzu, dass Teilzeitbeschäftigte genauso von der Pauschalierung betroffen seien wie die Personengruppe der zeitweilig beurlaubten Bediensteten. Denn auch für sie richte sich die Höhe der Kostendämpfungspauschale nach den zum Zeitpunkt der erstmaligen Antragstellung im laufenden Kalenderjahr maßgebenden Verhältnissen, sodass die Kostendämpfungspauschale den Teilzeitbeschäftigten in voller Höhe treffe, wenn die Teilzeitbeschäftigung erst nach erstmaliger Antragstellung im laufenden Kalenderjahr aufgenommen werde. Der Kläger dringe auch nicht mit dem Argument durch, dass er im Vergleich mit der Gruppe der ganzjährig beschäftigten Beamten einer erheblich stärkeren finanziellen Belastung ausgesetzt werde. Denn mit der Ausgestaltung der Kostendämpfungspauschale in § 12a BVO NRW habe der Landesgesetzgeber das Prinzip der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in ausreichender Weise beachtet. Die grobe Typisierung sei angesichts der weiten Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im Bereich der dienstrechtlichen Fürsorge noch hinnehmbar. Unschärfen müssten im Hinblick auf den Regelungsgegenstand, die wirtschaftlichen Auswirkungen sowie die Anforderungen einer Massenverwaltung toleriert werden.

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Gegen dieses Urteil richtet sich die fristgerecht erhobene und begründete Berufung des Klägers, zu deren Begründung er vorträgt: Bereits einfaches Recht verlange die Kürzung der Kostendämpfungspauschale entsprechend dem Anteil des Beurlaubungszeitraums am gesamten Jahr. Sollte dies nicht der Fall sein, sei § 12a BVO NRW vor dem Hintergrund des Art. 3 Abs. 1 GG verfassungskonform auszulegen. Sollte auch eine verfassungskonforme Auslegung nicht zur Anwendung kommen, so sei § 12a BVO NRW verfassungswidrig. § 12 Abs. 2 BVO NRW verlange die vom Kläger in Anspruch genommene Kürzung seiner Kostendämpfungspauschale. Bei dieser Vorschrift handele es sich nicht um eine Ausnahme für Teilzeitbeschäftigte, sondern sie stelle das dem § 12a BVO NRW immanente Prinzip der zeitanteiligen Berechnung dar. Jedenfalls habe vor dem Hintergrund des Gleichheitssatzes eine verfassungskonforme Auslegung dieser Norm stattzufinden. Die Kostendämpfungspauschale solle die Eigenbeteiligung in der gesetzlichen Krankenversicherung abbilden. Deshalb sei die Gleichbehandlung mit denjenigen Beschäftigten, welche das ganze Jahr über beschäftigt seien, nicht gerechtfertigt. Im Übrigen stelle die volle Inanspruchnahme des Klägers eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen Beschäftigten dar, welche in Teilzeit beschäftigt seien. Soweit das Verwaltungsgericht auf Verwaltungsvereinfachung zur Rechtfertigung der Ungleichbehandlung abstelle, seien die Grenzen dieser Rechtfertigung überschritten. Im Computerzeitalter sei die durch die pauschale Regelung erreichte Verwaltungsvereinfachung allenfalls ein geringer Gewinn. Es sei davon auszugehen, dass mit nur geringem administrativem Mehraufwand nach Jahresende eine abschließende Abrechnung erfolgen könne. Bei einem anderen Verständnis von § 12a BVO NRW sei dieser verfassungswidrig. Aus dem allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG folge der Grundsatz der Folgerichtigkeit. Vergleiche man einen ganzjährig Beschäftigten und einen Beamten, welcher nur einen Monat im Jahr beschäftigt sei, so stelle sich am Beispiel eines Beamten der Besoldungsgruppe A 7 heraus, dass bei entsprechender Anrechnung der vollen Kostendämpfungspauschale in einem Fall eine 10 %ige Reduzierung des Bruttoeinkommens, im anderen Fall lediglich eine 0,8 %ige Reduzierung desselben erfolge. Den teilweise beurlaubten Beamten würde damit ein Sonderopfer zugemutet, das nicht gerechtfertigt sei. Hinzu komme, dass in den Monaten, in welchen sie beurlaubt seien, zusätzlich Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung zu leisten seien.

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Der Kläger beantragt schriftsätzlich sinngemäß,

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unter teilweiser Änderung des angefochtenen Urteils und unter teilweiser Aufhebung des Ablehnungsbescheides in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Juli 2008 den Beklagten zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 87,50 € zu gewähren.

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Der Beklagte beantragt schriftsätzlich sinngemäß,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (1 Band) Bezug genommen.

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II.

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Der Senat entscheidet über die Berufung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gehört worden (§ 130a Satz 2 i. V. m. § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

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Die zulässige Berufung des Klägers hat keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid vom 2. August 2005 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Juli 2008 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf weitergehende Beihilfe auf Grundlage des diesen Bescheiden zugrunde liegenden Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

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1. Zunächst ist der Beklagte überhaupt berechtigt, aufgrund der Vorschrift des § 12a BVO NRW in der hier anwendbaren Fassung vom 27. März 1975, zuletzt geändert durch Gesetz vom 3. Mai 2005 (GV.NRW. S. 497 – im Folgenden: BVO NRW) die Beihilfeleistungen durch die nach dieser Vorschrift zu berechnende Kostendämpfungspauschale zu kürzen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 2010 - 2 C 52.08 -, NVwZ 2010, 1507 = juris; Urteile des Senats vom 21. März 2011 ‑ 1 A 1664/07 ‑, n. v. sowie vom 9. Mai 2011 - 1 A 1508/07 -, juris Rn. 26 ff. = NRWE.

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2. Der Beklagte hat in Anwendung von § 12a Abs. 1 BVO NRW dem Grunde nach zu Recht für den seinerzeit der Besoldungsgruppe A 7 angehörenden Kläger die sich aus dieser Vorschrift ergebende Kostendämpfungspauschale in Höhe von 150,00 € in Ansatz gebracht. Dies stellt auch der Kläger nicht in Abrede.

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3. Entgegen der Ansicht des Klägers war dieser Betrag nicht aufgrund der Vorschrift des § 12a Abs. 2 BVO NRW zu reduzieren. Nach dieser Vorschrift sind Beträge nach Absatz 1 – hier also die Kostendämpfungspauschale in Höhe von 150,00 € - bei Teilzeitbeschäftigung im gleichen Verhältnis wie die Arbeitszeit zu vermindern. Der Kläger befand sich im maßgeblichen Jahr 2005 jedoch nicht in Teilzeitbeschäftigung im Sinne dieser Vorschrift. Teilzeitbeschäftigung erfolgt durch eine Reduzierung der regelmäßigen Arbeitszeit bei anteiliger Absenkung der Besoldung in einem Umfang, der in der Regel nicht weniger als die Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit ausmacht (§ 78b Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes in der vor dem 1. April 2009 geltenden Fassung – LBG a. F.). Dem gegenüber war der Kläger in der Zeit seiner Abwesenheit vom Dienst ohne Dienstbezüge beurlaubt auf der Grundlage des § 78e LBG a. F. Die Aufteilung in unterschiedliche Paragraphen, die unterschiedliche Bezeichnung und der wesensverschiedene Inhalt einer vollständigen Freistellung vom Dienst gegenüber einer nur teilweisen Reduzierung der regelmäßigen Arbeitszeit bei grundsätzlichem Verbleiben im Dienst zeigen, dass es sich bei beiden Tatbeständen um grundverschiedene Instrumente handelt. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass § 12a Abs. 2 BVO NRW den Begriff der Teilzeitbeschäftigung auf weitere Tatbestände erstrecken wollte, die über das Begriffsverständnis nach allgemeinem Beamtenrecht hinausgehen. Insbesondere statuiert § 12a Abs. 2 BVO NRW kein immanentes Prinzip der zeitanteiligen Berechnung der Kostendämpfungspauschale. Vielmehr folgt aus § 12a Abs. 6 BVO NRW, welcher regelt, dass die Höhe der Kostendämpfungspauschale sich nach den bei der erstmaligen Antragstellung im Kalenderjahr maßgebenden Verhältnissen richte, dass dem Grundsatz nach gerade keine zeitanteilige Berechnung durchzuführen ist, sondern jeweils die womöglich Veränderungen unterliegenden Verhältnisse zum Zeitpunkt der Antragstellung maßgeblich sind. Denn indem die zum Zeitpunkt der Antragstellung maßgebenden Verhältnisse zur Berechnungsgrundlage zu machen sind, ist klar, dass Veränderungen in den maßgebenden Verhältnissen, welche nach dieser Antragstellung erfolgen, nicht zu berücksichtigen sind. Ausdruck dieses Grundsatzes ist auch die Existenz des Absatzes 2 derselben Vorschrift: Nur weil der Verordnungsgeber hier eine Anpassung der Kostendämpfungspauschale für Teilzeitbeschäftigte vorsieht, kann in diesem Fall – ausnahmsweise – die Anpassung der Kostendämpfungspauschale erfolgen. Folgendes kommt noch hinzu: Anders als eine spätere Beurlaubung ist eine bei der Antragstellung bestehende Teilzeitbeschäftigung für den Dienstherrn auch in ihrer Existenz und in ihrem Ausmaß klar erkennbar.

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Auch zwingt der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu einer verfassungskonformen Auslegung des § 12a BVO NRW dahingehend, dass auch Fälle der teilweisen Beurlaubung der Behandlung der Teilzeitbeschäftigung im Hinblick auf die Kostendämpfungspauschale gleichzusetzen sind. Der Senat hat bereits in dem den Beteiligten in Kopie übersandten Urteil vom 21. März 2011 (1 A 1664/07), auf das insoweit zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird, ausgeführt, dass die Vorschrift des § 12a Abs. 6 BVO NRW erkennbar darauf abzielt, eine einheitliche und einfache Verfahrensweise für die Bearbeitung der Massenverfahren darstellenden Beihilfesachen sicherzustellen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Berücksichtigung der nach § 12a Abs. 1 bis 5 BVO NRW für die Höhe der Kostendämpfungspauschale relevanten persönlichen Verhältnisse soll stets der Zeitpunkt der leicht festzustellenden erstmaligen Antragstellung im Kalenderjahr sein. Zwar kann sich das in einigen Fällen – wie demjenigen des Klägers – zum Nachteil des Beihilfeberechtigten auswirken. Diese Folgen sind aber hinzunehmen. Denn der Beihilfeberechtigte hat es regelmäßig in der Hand, diese nachteiligen Folgen abzuwenden. So hätte im konkreten Fall des Klägers die Möglichkeit bestanden, den Beihilfeantrag zu einem späteren Zeitpunkt zu stellen, zu dem aufgrund der Beurlaubung eine Anrechnung der Kostendämpfungspauschale nicht mehr erfolgt wäre. Dieses Beispiel macht weiterhin deutlich, dass die Regelung des § 12a Abs. 6 BVO NRW auch deswegen nicht als gleichheitswidrig bzw. unausgewogen angesehen werden kann, weil sie nicht einseitig zu Lasten der Beihilfeberechtigten geht. Sie geht in gleichem Maße, nämlich dann, wenn sich die persönlichen Verhältnisse insoweit vorteilhaft entwickeln, ggf. auch zu dessen Gunsten aus. So kann etwa die Antragstellung nach Geburt eines nach § 12a Abs. 5 BVO NRW zu berücksichtigenden Kindes oder nach Eintritt in die Teilzeit im Sinne von § 12a Abs. 2 BVO NRW oder – wie hier – nach Eintritt in die Beurlaubung nach § 78e LBG a. F. dazu führen, dass dem Beihilfeberechtigten die vergünstigte oder sogar auf Null reduzierte Kostendämpfungspauschale für das gesamte Jahr angerechnet wird, obwohl evtl. nur in einem kleinen Zeitraum dieses Jahres diese vergünstigten Bedingungen geherrscht haben. Im Übrigen ist für den Senat nicht nachvollziehbar und vom Kläger nicht eingehend erläutert, dass der durch die Anpassung und Kontrolle jeglicher Beihilfebescheide nach Abschluss eines Kalenderjahres verursachte zusätzliche Verwaltungsaufwand im Massenverfahren der Beihilfe nur als marginal anzusehen wäre; schon angesichts der Anzahl der Beihilfeberechtigten in Nordrhein-Westfalen ist offenkundig das Gegenteil der Fall.

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Aus den gleichen Gründen, die gegen die vom Kläger befürwortete verfassungskonforme Auslegung der Norm des § 12a Abs. 2 BVO NRW sprechen und welche bereits dargestellt worden sind, geht der Senat auch nicht von der Verfassungswidrigkeit der Norm des § 12a Abs. 6 BVO NRW aus. Soweit der Kläger in einem extrem gewählten Beispiel versucht zu veranschaulichen, dass ganzjährig beschäftigte und überwiegend beurlaubte Beamte im Verhältnis zu dem erzielten Einkommen in wirtschaftlich ungleichem Maße durch die Kostendämpfungspauschale herangezogen werden, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass dieses Beispiel nicht die Verhältnisse des Klägers wiederspiegelt. Nach seiner eigenen Einlassung geht es um einen Streitwert von 87,50 €. Gerade für das vom Kläger gewählte Beispiel eines Beamten, welcher nur einen Monat im Jahr als Beamter tätig ist und im Übrigen beurlaubt ist, liegt es zudem nahe, dass der Beihilfeantrag nicht gerade in diesem Monat, sondern vielmehr in einem der anderen elf Monate gestellt wird. Denn der Zeitpunkt der Antragstellung liegt in der Hand des jeweiligen Beihilfeberechtigten. Eine solche Antragstellung außerhalb des einen Beschäftigungsmonats geriete aber zum Vorteil und nicht zum Nachteil des Beihilfeberechtigten.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 Satz 1 GKG.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind.