Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-02-11, Aktenzeichen 6 A 1832/12
ECLI:DE:OVGNRW:2015:0211.6A1832.12.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf bis zu 140.000,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag bleibt ohne Erfolg.

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Die Berufung ist gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 und Abs. 5 Satz 2 VwGO nur zuzulassen, wenn einer der Gründe des § 124 Abs. 2 VwGO dargelegt ist und vorliegt. Das ist hier nicht der Fall.

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1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils zuzulassen.

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Stützt der Rechtsmittelführer seinen Zulassungsantrag auf den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, muss er sich mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzen. Dabei muss er den tragenden Rechtssatz oder die Feststellungen tatsächlicher Art bezeichnen, die er mit seinem Antrag angreifen will, und mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellen. Es genügt hingegen nicht, wenn er pauschal die Unrichtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts behauptet oder wenn er lediglich sein Vorbringen erster Instanz wiederholt, ohne im Einzelnen auf die Gründe des angefochtenen Urteils einzugehen. Diesen Anforderungen entspricht das Zulassungsvorbringen nicht.

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Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, der angefochtene Leistungsbescheid des beklagten Landes vom 8. März 2012 sei mangels Beteiligung des Personalrates bereits formell rechtswidrig. Der Personalrat habe, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht bestehe, über die Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen einen Beschäftigten mitzubestimmen, falls der Beschäftigte einen entsprechenden Antrag stelle (vgl. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11, Satz 2 1. Halbsatz LPVG NRW). Der im Jahr 2008 in den Ruhestand versetzte Kläger habe Anfang Februar 2012 ausdrücklich die Mitbestimmung des Personalrates beantragt. Auch ein Ruhestandsbeamter sei ein Beschäftigter i.S.d. § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW, soweit sich die geltend gemachten Ersatzansprüche - wie hier - auf eine Dienstpflichtverletzung und einen daraus resultierenden Schaden vor der Versetzung in den Ruhestand bezögen. Ein landespersonalvertretungsrechtlich einheitlicher und abschließender Beschäftigten- bzw. Beamtenbegriff unter generellem Ausschluss von ausgeschiedenen Beschäftigten bzw. Ruhestandsbeamten bestehe nicht. Für die vorstehende Auslegung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW sprächen insbesondere sein Sinn und Zweck. Die Nichtbeteiligung des Personalrats sei vorliegend auch nicht unbeachtlich im Sinne von § 46 VwVfG NRW. Es sei bereits nicht offensichtlich, dass der Verfahrensfehler die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst habe.

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Die Einwände, die mit dem Zulassungsvorbringen gegen diese eingehend begründeten Annahmen des Verwaltungsgerichts erhoben werden, greifen nicht durch.

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Das Vorbringen bietet kein schlüssiges Argument, das die Annahme des Verwaltungsgerichts in Frage stellt, ein landespersonalvertretungsrechtlich einheitlicher und abschließender Beschäftigten- bzw. Beamtenbegriff unter generellem Ausschluss von ausgeschiedenen Beschäftigten bzw. Ruhestandsbeamten bestehe nicht.

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Dem Wortlaut des § 5 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW ist kein tragfähiger Hinweis darauf zu entnehmen, dass, wie das beklagte Land meint, „sehr wohl ein legal definierter und landespersonalvertretungsrechtlich einheitlicher und abschließender Beamtenbegriff unter Ausschluss von Ruhestandsbeamten“ bestehe. Der Wortlaut der Bestimmungen ist nicht eindeutig und lässt Raum für die gegenteilige Annahme des Verwaltungsgerichts.

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Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW sind Beschäftigte im Sinne dieses Gesetzes u.a. Beamte. Wer Beamter ist, wird durch die Beamtengesetze bestimmt (§ 5 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW). Dass ein Ruhestandsbeamter nach den einschlägigen Beamtengesetzen - insbesondere dem BeamtStG und dem LBG NRW - kein Beamter und folglich auch kein Beschäftigter i.S.d. LPVG NRW ist, ist, wie schon das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, nicht ersichtlich. Zutreffend weist - wie im Übrigen auch das Verwaltungsgericht - das beklagte Land zwar darauf hin, dass das Beamtenverhältnis durch Eintritt oder Versetzung in den Ruhestand endet (§ 21 Nr. 4 BeamtStG). Es lässt aber außer Acht, dass beamtenrechtliche Rechtsbeziehungen zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten auch nach dessen Eintritt oder Versetzung in den Ruhestand fortbestehen. Dementsprechend finden sich in den Beamtengesetzen, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, an zahlreichen Stellen Regelungen für Ruhestandsbeamte (vgl. etwa § 41, § 47 Abs. 2 BeamtStG, § 2 Abs. 1 Satz 3, § 52, § 78 Abs. 3, § 104 Abs. 1 Satz 1 LBG NRW) bzw. Regelungen, die auch für Ruhestandsbeamte gelten (vgl. § 42 BeamtStG), oder Regelungen, in denen der Begriff des Beamten (auch) in Bezug auf Ruhestandsbeamte Verwendung findet (vgl. § 1 Abs. 1 BeamtVG, § 80 Abs. 1 LBG NRW).

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Auch § 5 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW verwendet den Begriff des Beschäftigten, ohne ausdrücklich zwischen aktiven und ausgeschiedenen Beschäftigten zu differenzieren. Eine solche Differenzierung findet sich in § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW ebenfalls nicht.

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Das Zulassungsvorbringen zieht ferner die Annahme des Verwaltungsgerichts nicht durchgreifend in Zweifel, nicht nur die Gesetzeshistorie, sondern auch die Systematik des LPVG NRW stehe der Einbeziehung von Ruhestandsbeamten in den Anwendungsbereich des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW nicht entgegen. Der Umstand, dass der Anwendungsbereich zahlreicher Bestimmungen des LPVG NRW auf aktive Beschäftigte beschränkt ist, rechtfertigt nicht den Schluss, dass der Anwendungsbereich des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW sich nicht auf bereits ausgeschiedene Beschäftigte bzw. Ruhestandsbeamte erstrecken kann. Soweit das beklagte Land geltend macht, der in § 72 Abs. 4 Satz 2 1. Halbsatz LPVG NRW geregelte Antragsvorbehalt spreche gegen eine Einbeziehung von ausgeschiedenen Beschäftigten bzw. Ruhestandsbeamten in den Anwendungsbereich des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW, ist dies nicht nachvollziehbar.

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Zu Recht hat sich das Verwaltungsgericht im Weiteren veranlasst gesehen, den Schutzzweck des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW hervorzuheben. Damit hat es der Änderung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

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vgl. hierzu auch Thüringer OVG, Beschluss vom 12. Juni 2014 - 2 ZKO 968/10 -, juris,

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Rechnung getragen.

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Das Bundesverwaltungsgericht ist zunächst davon ausgegangen, dass die Zugehörigkeit zu einer Dienststelle eine ungeschriebene systemimmanente Voraussetzung des Beschäftigungsverhältnisses und damit des Mitbestimmungsrechts der Personalvertretung sei.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 1993 - 6 P 2.92 -, PersV 1993, 371.

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In seinem Beschluss vom 15. November 2006 - 6 P 1.06 -, BVerwGE 127, 142, hat es ausgeführt, es halte an dem zitierten Beschluss vom 29. Januar 1993 nicht fest, soweit dem zu entnehmen sei, dass die tatsächliche Zugehörigkeit zur Dienststelle Voraussetzung des Mitbestimmungsrechts sei. Zwar beziehe sich die Mitbestimmung in Personalangelegenheiten hauptsächlich auf tatsächlich dienststellenzugehörige Beschäftigte. Sie sei auf diesen Personenkreis jedoch nicht beschränkt. Die personelle Mitbestimmung greife auch bei Maßnahmen ein, durch welche eine Dienststellenzugehörigkeit erst begründet werde. Eine solche Fallgestaltung sei für die Mitbestimmung bei Einstellungen geradezu typisch, aber auch im Rahmen der Mitbestimmung bei Beförderungen nicht selten anzutreffen. Der wesentliche Zweck der personellen Mitbestimmung, nämlich Beschäftigte der Dienststelle vor ungerechtfertigter Benachteiligung zu schützen, komme auch und gerade dann zum Tragen, wenn von der beabsichtigten Maßnahme Personen betroffen seien, welche der Dienststelle erst künftig angehören sollen.

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Ein personalvertretungsrechtlicher Schutzbedarf könne überdies dann anzuerkennen sein, wenn von der personellen Maßnahme „ehemalige“ Dienststellenangehörige betroffen seien. Das sei anzunehmen, wenn die Bindungen zur Dienststelle fortbestünden und der Schutzzweck der Beteiligung das Tätigwerden des Personalrats erfordere.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 10. Januar 2008 - 6 P 5.07 -, PersV 2008, 313, und vom 15. November 2006 - 6 P 1.06 -, a.a.O.

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Diese Rechtsprechung, die den Schutzzweck des jeweiligen Mitbestimmungsrechts stärker in den Vordergrund rückt, ist auch bei der Auslegung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW zu beachten.

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Vgl. auch Thüringer OVG, a.a.O., zu § 75a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ThürPersVG in der bis zum 30. Dezember 2011 geltenden Fassung.

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Mit dem Mitbestimmungstatbestand soll, wie bereits das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erläutert hat, auf die Gleichbehandlung der Beschäftigten hingewirkt und die Berücksichtigung sozialer Belange wie die Vermittlung des Falles aus der Sicht der übrigen Beschäftigten ermöglicht werden. Der Personalrat kann zusätzliche Informationen über die konkreten Arbeitsbedingungen und das Maß der Arbeitsbelastung einbringen und so zu einer tatsächlich und rechtlich möglicherweise anderen Beurteilung der Sachlage beitragen. Er kann darauf dringen, dass der Dienstherr im Interesse der Gleichbehandlung auch andere Fälle berücksichtigt, in denen von der Geltendmachung von Ersatzansprüchen abgesehen wurde.

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Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. April 2002 - 6 P 4.01 -, ZBR 2002, 361, und vom 19. Dezember 1990 - 6 P 24.88 -, PersV 1991, 277.

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Auch das Bundesarbeitsgericht hat sich im Urteil vom 14. November 1991 - 8 AZR 151/91 -, juris, vor allem am Schutzzweck der dort in Rede stehenden Mitbestimmungsregelung, mithin des § 86 Abs. 1 Nr. 4 PersVG-Berlin orientiert. Hiernach hat der Personalrat mitzubestimmen bei der Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen eine Dienstkraft, soweit diese der Mitbestimmung des Personalrats nicht widerspricht. Das Bundesarbeitsgericht hat in dem Urteil Folgendes ausgeführt:

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„Sinn und Zweck der Mitbestimmungsregelung (…) erfordern zumindest in einem Fall wie dem vorliegenden die Einbeziehung zwischenzeitlich ausgeschiedener Dienstkräfte in die Mitbestimmungsregelung. Soll das Mitbestimmungsrecht dazu dienen, Kenntnisse und Erfahrungen des Personalrats in die Prüfung der Schadenersatzpflicht einzubeziehen, und der Personalrat an der Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes mitwirken, besteht kein sachlicher Grund, die Inanspruchnahme bereits ausgeschiedener Dienstkräfte von einer derartigen Mitwirkung des Personalrats auszunehmen. Vorrangig ist zu berücksichtigen, dass der Beklagte sich für den Fall seiner Verurteilung etwaiger Regressansprüche gegenüber anderen Mitarbeitern der Klägerin berühmt hat, diese somit gem. § 426 BGB wegen desselben Sachverhalts auf Schadenersatz in Anspruch genommen werden könnten. Mit der Inanspruchnahme des zwischenzeitlich ausgeschiedenen Beklagten sind daher zugleich mittelbar andere noch tätige Mitarbeiter der Klägerin betroffen. Dies mitzubeurtei-len, ist wesentlicher Inhalt des Mitbestimmungsrechts des Personalrats nach § 86 Abs. 1 Nr. 4 Personalvertretungsgesetz Berlin.

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Die vom Landesarbeitsgericht angenommene Außenseiterlage des Beklagten ist nicht gegeben, weil der von der Klägerin erhobene Anspruch aus dem Arbeitsverhältnis wegen einer in Ausübung seines Amtes begangenen Handlung oder Unterlassung des Beklagten resultieren würde.

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Der Personalrat hat im Rahmen seiner Mitbestimmungsrechte gesetzliche Aufgaben wahrzunehmen. Er tritt nicht als Stellvertreter der einzelnen Dienstkraft auf. Seine Mitbestimmung ist auf Mitbeurteilung und Mitentscheidung über die Inanspruchnahme der Dienstkraft gerichtet.“

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Vor diesem Hintergrund hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass der Schutzweck des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG NRW die Mitbestimmung der Personalvertretung bei der Geltendmachung von Ersatzansprüchen gegen einen Ruhestandsbeamten gebietet, die ihren Grund in einer Pflichtverletzung vor dem Eintritt oder der Versetzung in den Ruhestand haben, falls der Betroffene die Mitbestimmung beantragt hat (vgl. § 72 Abs. 4 Satz 2 1. Halbsatz LPVG NRW). Da die Beteiligung der Personalvertretung, wie aufgezeigt, nicht nur seinem individuellen Interesse dient, sondern auch den Belangen weiterer Beschäftigter, ist nicht entscheidend, ob der Betroffene im Zeitpunkt der Geltendmachung eines Ersatzanspruchs aktiver Beamter ist, sondern ob der Anspruch seinen Grund in Vorgängen vor der Zurruhesetzung hat. Das Interesse der noch aktiven Beamten und der Personalvertretung ist nicht geringer, wenn ein Ersatzanspruch gegen einen im Ruhestand befindlichen Beamten geltend gemacht wird und der Ausgang der Auseinandersetzung - wie hier - auf weitere denkbare Ansprüche gegen andere Beschäftigte oder die künftigen Dienstverhältnisse ausstrahlen kann. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass der Zeitpunkt der Geltendmachung des Anspruchs auf zufälligen Umständen oder auf einem späten Tätigwerden des Dienstherrn beruhen kann.

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Die Auslegung des Verwaltungsgerichts vermeidet schließlich, dass ausgeschiedene und aktive Beschäftigte, deren Inanspruchnahme als Gesamtschuldner (vgl. § 48 Satz 2 BeamtStG) beabsichtigt ist, personalvertretungsrechtlich unterschiedlich behandelt werden. Dies entspräche nicht der dargestellten Interessenlage.

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Vgl. zum Ganzen auch Thüringer OVG, a.a.O., zu § 75a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 ThürPersVG in der bis zum 30. Dezember 2011 geltenden Fassung.

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Im Übrigen besteht die Möglichkeit, dass der vom Dienstherrn nach § 48 Satz 2 BeamtStG als Gesamtschuldner in Anspruch genommene Ruhestandsbeamte etwaige Ausgleichsansprüche gegen andere Gesamtschuldner geltend macht. Die Inanspruchnahme eines Ruhestandsbeamten als Gesamtschuldner kann somit - jedenfalls mittelbar - noch im aktiven Beschäftigungsverhältnis stehende andere Gesamtschuldner betreffen.

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Nicht überzeugend ist die in der Literatur vertretene gegenteilige Auffassung, nach welcher (auch) § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 11 LPVG nur auf aktive Beschäftigte Anwendung findet. Die hierfür angeführte Begründung erschöpft sich, wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend festgestellt hat, in einem Verweis auf den Beschluss des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 9. Oktober 1979 - Bs PH 4/79 -, ZBR 1980, 259, und auf das Urteil des Landesarbeitsgerichts Berlin vom 22. Oktober 1990 - 9 Sa 56/90 -. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat in seiner - § 86 Abs. 1 Nr. 18 HmbPersVG in der Fassung vom 16. Januar 1979 betreffenden - Entscheidung ausgeführt, dem Personalrat stehe ein Mitbestimmungsrecht nicht zu, wenn die Dienststelle gegenüber einem aus Altersgründen ausgeschiedenen Angestellten einen Ersatzanspruch geltend machen wolle. Das HmbPersVG räume dem Personalrat ein Mitbestimmungsrecht nur hinsichtlich der Bediensteten ein, die im Zeitpunkt der Mitwirkung der Dienststelle angehörten. Es ist somit, wie zunächst auch das Bundesverwaltungsgericht, davon ausgegangen, dass das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung die Dienststellenzugehörigkeit des betroffenen Beschäftigten voraussetzt. Das Bundesverwaltungsgericht hat hieran in der Folgezeit indes nicht festgehalten und, wie dargestellt, den Schutzzweck des jeweiligen Mitbestimmungsrechts in den Blick genommen. Das angeführte Urteil des Landesarbeitsgerichts ist durch das oben zitierte Urteil des Bundesarbeitsgerichts geändert worden.

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2. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Sache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegen - auch in Anbetracht des Begründungsaufwandes des Verwaltungsgerichts - nicht vor. Dies ist zu verneinen, wenn, wie hier, im Hinblick auf die insoweit vorgetragenen Gründe ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung nicht gegeben sind.

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Ins Leere geht der Einwand des beklagten Landes, das Verwaltungsgericht sei auf „weitere umfangreiche tatsächliche und rechtliche Aspekte des Verfahrens nicht eingegangen“. Bereits die vom Verwaltungsgericht angeführten Erwägungen tragen seine Entscheidung, so dass es sich nicht veranlasst sehen musste, in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht weitere Überlegungen anzustellen.

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3. Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (Zulassungsgrund gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

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Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine im Berufungsverfahren klärungsbedürftige und für die Entscheidung dieses Verfahrens erhebliche Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung dieses Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert auszuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird. Auch diesen Anforderungen genügt das Zulassungsvorbringen nicht.

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Die aufgeworfene Frage,

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„ob auch pensionierte Beamte Beschäftigte im Sinne des § 72 Abs. 4 S. 1 Nr. 11, S. 2 LPVG NW sind, soweit sich die Ersatzansprüche auf eine Dienstpflichtverletzung vor der Pensionierung und einen daraus resultierenden Schaden beziehen, und die Geltendmachung eines Ersatzanspruchs daher der Mitbestimmung unterliegt“,

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ist nicht klärungsbedürftig. Sie lässt sich nach allgemeinen Auslegungsregeln und auf der Grundlage der bereits vorliegenden Rechtsprechung ohne Weiteres im oben dargestellten Sinne beantworten.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 und 3 GKG.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).