Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-03-06, Aktenzeichen 3 A 131/12
ECLI:DE:VGMAGDE:2014:0306.3A131.12.0A

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem dieser die Höhe der Beihilfezahlung im Rahmen der Betriebsprämienregelung nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 für das Antragsjahr 2007 neu festgesetzt hat.

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Der Kläger beantragte mit Sammelantrag vom 6. Mai 2007 die Gewährung der Betriebsprämie 2007 für eine Antragsfläche von insgesamt 412,30 ha.

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Im Anschluss an Verwaltungskontrollen gewährte der Beklagte für den Kläger mit Bescheid vom 4. Januar 2008 unter Zugrundelegung einer korrigierten Fläche von 412,06 ha für das Antragsjahr 2007 eine Betriebsprämie 2007 in Höhe von 57.293,65 Euro.

4

Nachdem die flächenbezogenen Beihilfen mit Hilfe der Fernerkundung im Jahr 2009 kontrolliert worden waren, erfolgte am 14. August 2009 eine Vor-Ort-Kontrolle des klägerischen Betriebs, hier der Flächen im Amtsbereich Altmark, durch den Beklagten. Zudem wurden durch die zentrale Auswertung der Luftbilder 2009 (Digitale Orthofotos) die bei der Fernerkundung und Vor-Ort-kontrolle auffälligen Feldblöcke im Bereich des ALFF Mitte nach einer Ortsbegehung neu digitalisiert.

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Am 27. August 2009 wurde der Kläger im ALFF Mitte zu den Ergebnissen der Vermessung am Bildschirm anhand der Digitalen Orthofotos angehört. Im Ergebnis der vorgefundenen örtlichen Gegebenheiten und der tatsächlichen landwirtschaftlichen Nutzung wurden Feldblockgrenzen geändert, Landschaftselemente in Lage, Größe und Typ erfasst und Sperrflächen neu ausgewiesen. Insgesamt wurde eine Differenz zur beantragten Fläche von 102,0780 ha festgestellt. Die größten Abweichungen stellte der Beklagte auf den sechs Feldblöcken im Gesamtkomplex W. der Stadt M. fest.

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Am 4. März 2010 begingen Mitarbeiter des Beklagten nochmals diese ehemalig militärisch genutzten und nunmehr zu Freizeit- und Erholungszwecken genutzten Flächen. Bei den Flächenabweichungen soll es sich nach Angaben des Beklagten um zahlreiche große zusammenhängende Baum- und Buschgruppen oder Waldflächen an den Randbereichen der Feldblöcke sowie innerhalb der Feldblöcke um Abzugsflächen wie Busch- und Baumgruppen oder Wälder, die aufgrund der Überschreitung der Höchstgrenze für Landschaftselemente Typ Feldgehölze von 2000 m2 keine landwirtschaftliche Nutzfläche darstellen oder eine Anpassung aufgrund der natürlichen Sukzession der angrenzenden Waldflächen, zusätzlich im neugebildeten Feldblock 09-0642-… Schlag 152 und 153 im Osten um eine Schilffläche handeln.

7

Der Beklagte hörte den Kläger am 24. März 2010 im Rahmen des Widerspruchsverfahrens betreffend die Betriebsprämie 2009 an. Dem Kläger wurde die Sach- und Rechtslage erläutert und die Feldblöcke mit den festgestellten Differenzen im Einzelnen dargestellt. Der Kläger soll dabei vertreten haben, dass er die Flächen in den Feldblöcken seit 2005 unverändert beantragt habe und dies auch könne, weil er im damaligen Beteiligungsverfahren zur Bildung der Feldblöcke auf die Entscheidung der Bewilligungsbehörde vertraut habe. Zudem seien mehrfach Kontrollen der unteren Naturschutzbehörde ohne Beanstandungen erfolgt.

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Mit Bescheid vom 5. Oktober 2010 nahm der Beklagte seinen Bescheid über die Gewährung der Betriebsprämie für das Antragsjahr 2007 gemäß Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 vom 4. Januar 2008 im zurück und setzte er die Höhe der Beihilfezahlung auf 48.759,85 Euro fest. Der Betrag in Höhe von 8.533,80 Euro sei vom Kläger zuzüglich Zinsen zurückzuzahlen.

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Zur Begründung der erfolgten Kürzung wird in dem Bescheid insbesondere ausgeführt, in dem klägerischen Antrag vorhandene Parzellen, die kleiner als 0,3 ha oder bei stillgelegter Fläche kleiner als 0,1 ha seien, würden nach Art. 14 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 i.V.m. § 8 Abs. 1 InVeKoSV als nicht beantragt betrachtet. Dies betreffe eine Fläche von 0,2400 ha. Überdies sei eine Fläche von 94,3100 ha größer als die Anzahl der zur Verfügung stehenden Zahlungsansprüche. Für diese Flächendifferenz erhalte der Kläger gemäß Art. 50 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 keine Beihilfe.

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Der Prozessbevollmächtigte des Klägers legte gegen den Bescheid des Beklagten vom 5. Oktober 2010 mit Schreiben vom 20. Oktober 2010 Widerspruch ein. Der Bescheid sei formell rechtswidrig, weil nicht ordnungsgemäß begründet. Überdies habe man den Kläger bei den Vor-Ort-Kontrollen nicht hinreichend beteiligt. Der Bescheid sei wegen unberechtigter Flächenabzüge materiell rechtswidrig. Unzutreffend sei die Auffassung des Beklagten, die Nutzung der Flächen unter und in Feldgehölzen sei nicht vorrangig landwirtschaftlicher Art. Keine Regelung verbiete die Erfüllung naturschutzrechtlicher Belange im Rahmen der Landschaftspflege. Nach dem Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Union im Fall N.-Sch. seien landwirtschaftliche Flächen förderfähig, „deren überwiegender Zweck in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes besteht“. Damit seien alle Flächen beihilfefähig, auf denen Landwirte ihre Tiere weiden lassen. Landschaftselemente seien der förderfähigen Fläche zuzurechnen, obwohl sie nicht zur landwirtschaftlich nutzbaren Fläche zählen. § 7 Abs. 7 InVeKosV diene der Kontrolle der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, nicht aber der Größenbestimmung der förderfähigen Fläche. Landschaftselemente seien nach § 5 Abs. 1 DirektZahlVerpflV Teil der Gesamtfläche derjenigen landwirtschaftlichen Parzelle, zu der die Landschaftselemente im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang stehen. Die vorgelegten Fotografien rechtfertigten die erfolgten Abzüge nicht. Die Kürzung der Fördermittel sei nach Art. 68 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 ausgeschlossen, da die unterschiedlichen Flächengrößen nicht auf veränderten tatsächlichen Verhältnissen, sondern unterschiedlichen Bewertungen beruhten. Auch treffe den Kläger bei seiner Antragstellung keine Schuld. Ausweislich des Schreibens vom 3. Februar 2010 hätten hinsichtlich der Bewertung der Förderfähigkeit der Flächen unterschiedliche Auffassungen bestanden. So sei nach Auffassung der unteren Naturschutzbehörde die mit Sträuchern und Bäumen bestandene Fläche im Rahmen von Agrarumweltmaßnahmen (AUM) durchaus förderfähig. Eine Neubewertung durch eine Behörde bei im Wesentlichen gleichgebliebenem Sachverhalt zu Lasten des Bürgers verkenne die rechtlichen Maßstäbe eines Verwaltungsverfahrens. Jedenfalls bestehe Vertrauensschutz nach Art. 73 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 796/2004, da – sollten die abgezogenen Flächen nicht förderfähig sein – ein Rechtsirrtum der Behörde vorliege, den der Kläger weder gekannt habe noch billigerweise hätte erkennen müssen. Ein Antragsteller könne beantragen, was er für richtig halte. Hilfsweise sei die bereits abgelaufene Zwölfmonatsfrist nach Art. 73 Abs. 4 Unterabsatz 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 zu berücksichtigen, sollte es sich nicht um einen Rechtsirrtum, sondern einen Tatsachenirrtum handeln. Aufgrund der Wertungen des Art. 34 Abs. 2 lit. b) Verordnung (EG) Nr. 73/2009 seien die aufgrund der naturschutzrechtlichen Regelung auszukoppelnden Flächen förderfähig, da diese in den vergangenen Jahren stets gefördert worden seien.

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Das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt wies den klägerischen Widerspruch vom 20. Oktober 2010 mit Widerspruchsbescheid vom 30. März 2012 zurück. Der angefochtene Bescheid sei formell rechtmäßig. Er sei begründet worden. Der sich aus dem Antrag des Klägers nebst Anlagen ergebende Sachverhalt und die Ergebnisse der Kontrollen seien zum Bestandteil des Bescheids gemacht worden. Der Bescheid sei auch sachlich begründet; er nenne die Größe der förderfähigen Fläche, Art und Wert der Zahlungsansprüche sowie in der Summe die Gründe der einzelnen Beanstandungen. Die Ergebnisse der Vor-Ort-Kontrollen seien dem Kläger mit dem Vor-Ort-Kontrolle-Protokoll vom 14. August 2009 als Ergebnis der Nachkontrolle Fernerkundung 2009 mitgeteilt worden. Zu den beanstandeten Flächen im Magdeburger Wiesenpark sei der Kläger am 27. August 2009 im ALFF Mitte angehört worden, nachdem dort die Flächenmessung mit Hilfe der GIS Bildschirmdigitalisierung stattgefunden habe. Im Anhörungsverfahren am 24. März 2010 seien dem Kläger Sachverhalt und Abzugsflächen erläutert und anhand von Kartenmaterial die räumliche Zuordnung der Abzugsflächen sichtbar gemacht worden. Die Gründe für die Herausnahme einzelner Flächen seien zwar feldblockbezogen im Bescheid nicht detailliert dargestellt. Dieser Mangel könne jedoch im Widerspruchsverfahren geheilt werden. Darüber hinaus sei der Kläger bei der Vor-Ort-Kontrolle zur Nachkontrolle der Ergebnisse der Fernerkundung hinreichend beteiligt worden. Da die Auswertung der im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle mittels Fernerkundung angefertigten Luftbilder erhebliche Abweichungen in der Gruppe „Dauergrünland“ ergeben habe, seien nach Vorankündigung am 14. August 2009 eine Nachkontrolle der Fernerkundung durch den Beklagten vor Ort und am 27. August 2009 im Rahmen der Amtshilfe die Weiterführung der Nachkontrolle durch das ALFF Mitte erfolgt. Dem Kläger habe man die Messergebnisse der Fernerkundung am 14. August 2009 mit entsprechenden Luftbildern mitgeteilt. Die Flächen im Bereich des Beklagten seien nachgemessen und die Ergebnisse im Vor-Ort-Kontrolle Prüfbericht vom 14. August 2009 festgehalten. Der Kläger habe dieses Protokoll unterschrieben. Ihm sei auch erklärt worden, dass die Überprüfung der Feldblöcke seines Betriebes, die im Amtsbereich des Beklagten liegen, durch das dafür zuständige ALFF erfolge. Das ALFF Mitte habe in Fortsetzung der Nachkontrolle Fernerkundung vom 14. August 2009 die Flächengrößenbestimmung mit Hilfe der GIS-Bildschirmdigitalisierung auf der Grundlage von Orthobildern 2009 aus dem Referenzbestand durchgeführt. Dies sei ein durch Art. 20 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. Art. 6 Abs. 1, 30 Abs. 1, 23 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 zugelassenes Flächenidentifizierungssystem mit Größenfeststellungen mit hohem Genauigkeitswert. Es sei rechtlich zulässig, die Größe der Flächen mit Hilfe der Bildschirmdigitalisierung und nicht örtlich zu bestimmen. Eine Unterschrift des Landwirtes unter einen Vor-Ort-Kontrolle Prüfbericht sei bei im Rahmen der Fernerkundung kontrollierten Betrieben nach der gültigen Dienstanweisung Vor-Ort-Kontrolle Nr. 1.9.4 nur bei einer Nachkontrolle vor Ort vorgesehen. Jedenfalls habe der Beklagte dem Kläger am 27. August 2009 das Ergebnis der Bildschirmdigitalisierung vorgestellt. Mit Schreiben vom 17. September 2009 habe er den Vor-Ort-Prüfbericht erhalten. Die Messergebnisse seien Bestandteil des Vor-Ort-Kontrolle-Protokolls; es enthalte alle Flächenabzüge. Die Bilder der Feldblöcke mit den Abzugsflächen einschließlich festgestellter Brutto- und Nettoflächen und Flächen der Landschaftselemente seien auf Seite 165 bis 181 sowie 219 bis 224 der „Akte 2009“ dargestellt.

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Überdies sei der Bescheid materiell rechtmäßig. Als beihilfefähige Hektarfläche im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gelte nach Art. 44 Abs. 2 der Verordnung jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebes, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt werde. Ausgenommen seien die für Dauerkulturen, Wälder oder nichtlandwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten Flächen. Art. 2 lit. h), Art. 34 Abs. 2 a der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 regelten im Wesentlichen nichts anderes. Nach Art. 2 Nr. 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 seien Flächen Dauergrünland, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebes seien. Infolge der Verwaltungs- und Vor-Ort-Kontrollen habe man 2009 eine um 102,0780 ha kleinere Fläche gegenüber der vom Kläger beantragten Fläche festgestellt. Zwar seien auf den streitigen Schlägen auf natürliche Weise Grasflächen entstanden, die dem Kläger als Futtergrundlage dienten. Die beanstandeten Flächen im Bereich des Magdeburger Wiesenparks könnten indes nicht als Dauergrünland klassifiziert werden. Bei ihnen handele sich vielmehr um große Struktureinheiten wild wachsender und in den Zwischenräumen mit Gras bestandenen sowie von Schafen begehbaren Baum- und Buschgruppen, Waldbestände sowie um Schilf- und Röhrichtflächen. Diese nicht beihilfefähigen Abzugsflächen seien in den einzelnen Feldblöcken mit den Schlägen 155, 156, 157, 154, 22, 151, 152 und 153 auf den Luftbildern der Fernerkundung FEK und den DOP dargestellt. Sie seien stark verbuscht oder mit mehr als 50 Bäumen pro Hektar bewachsen.

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Nach Art. 30 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 könne die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle nur berücksichtigt werden, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaates oder der betreffenden Region ganz genutzt werde; anderenfalls werde die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt. Nach Art. 8 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 oder Art. 34 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 gelte eine mit Bäumen bestandene Parzelle als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten oder die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich seien. Dies treffe nach Auffassung der Europäischen Kommission gemäß dem Orientierungsdokument der AGRI/60363/2005 i.V.m. Art. 30 Dokument von WikiCap nicht zu, wenn Flächen mit Bäumen innerhalb einer landwirtschaftlichen Parzelle mit einer Dichte von mehr als 50 Bäumen pro Hektar bestanden sind; sie seien generell nicht anspruchsberechtigt und auszuschließen. Diese Dokumente seien Arbeitsunterlagen für die Verwaltungen zur Durchführung von Vor-Ort-Kontrollen und Flächenmessungen gemäß Art. 23 ff. Verordnung (EG) Nr. 796/2004. Die Abzugsflächen erfüllten nicht die Voraussetzungen für die Anerkennung als Feldgehölze gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 3 DirektZahlVerpflV, da sie deutlich größer als 2000 m2 seien.

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Ein Ausnahmefall des Art. 68 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 zugunsten des Klägers liege nicht vor, da seine Angaben sachlich nicht richtig gewesen seien und der Kläger nicht schuldlos im Sinne dieser Norm gehandelt habe. Er hätte durch die ihm obliegende Sorgfaltspflicht seinen Irrtum verhindern und die unrichtige Antragstellung vermeiden können. Im Hinblick auf die Sensibilität eines ehemaligen Truppenübungsplatzes und aufgrund der Bedeutung einer korrekten Antragstellung hätte er im Vorfeld der Antragstellung 2005 beim Beklagten vorsprechen können. Das einmalige Anschreiben in Bezug auf das Beteiligungsverfahren Anfang 2004 genüge der Sorgfaltspflicht bei der Antragstellung nicht, zumal dieses Schreiben auf die Fördermodalitäten im Vertragsnaturschutz Bezug nehme.

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Auf Vertrauensschutz nach Art. 73 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 könne sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen. Da die Bewilligungsbehörde keine vollständige Kenntnis der Tatsachen gehabt habe, liege kein Rechts- oder Tatsachenirrtum vor. Spätestens zur Antragstellung 2005 hätte der Kläger aufgrund der Hinweise im Merkblatt seinen Nutzungsnachweis in Verbindung mit den GIS Flächenskizzen und den Auflagen der Anlage 1 zum Formblatt der Verpflichtung im Vertragsnaturschutzverfahren 2005 seine Angaben nochmals sorgfältig prüfen und korrigieren müssen. Daran ändere auch der Hinweis nichts, der Kläger habe von sich aus bereits für den Wiesenpark nur 282,09 ha beantragt. Der Bewilligungsbehörde seien die tatsächlichen örtlichen Gegebenheiten in den Feldblöcken bis zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle im Jahr 2009 nicht detailliert bekannt gewesen. Dass der Kläger die Flächen seit 15 Jahren unverändert so beantragt habe und jährliche Begehungen beanstandungslos stattgefunden hätten, treffe nur für Antragstellungen im Agrarumweltbereich vor 2005 zu. Eine Beihilfe für Dauergrünland sei erst mit dem System der Direktzahlungen nach Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 eingeführt worden. Die untere Naturschutzbehörde habe mit den jährlichen Begehungen die Einhaltung der naturschutzrechtlichen Verpflichtungen, nicht die Beihilfefähigkeit der Flächen nach den einschlägigen EU-Verordnungen für Direktzahlungen überprüft. Mit der ungeprüften Übernahme der GIS Flächenskizzen 2005 habe der Kläger zumindest leicht fahrlässig gehandelt und die ihm obliegende Sorgfaltspflicht verletzt. Nicht die Behörde trage die Verantwortung für die richtige Beantragung der förderfähigen Flächen, nur weil der Antragsteller dem im Jahr 2004 im Rahmen des Beteiligungsverfahrens eine GIS-Shape-Datei übergeben habe. Vielmehr treffe allein den Betriebsinhaber die materielle Beweislast dafür, dass die von ihm beantragten Flächen förderfähig seien. Art. 73 Abs. 4 Unterabsatz 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sei nur einschlägig, wenn der Irrtum der Behörde sich auf Tatsachen beziehe, die für die Berechnung der betreffenden Zahlung relevant seien. Die Tatsache, dass die beanstandeten Flächen mit Bäumen und Sträuchern bestanden seien, sei bekannt gewesen und sei den GIS Flächenskizzen LKF Referenz mit dem Hintergrundbild 2004 der Seiten 170, 173, 175, 178, 180, 228, 229, 230, 231, 232 der „Akte 2009“ zu entnehmen. Der Widerspruchsbescheid ist am 10.4.2012 zugestellt worden.

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Mit seiner am 9. Mai 2012 erhobenen Klage trägt der Kläger vor, seine Angaben gingen auf von der Behörde seinerzeit selbst anders beurteilte Maßstäbe zurück. Der Bescheid sei nicht ordnungsgemäß begründet. Die Größe des Feldgehölzes nach der Kronengröße der Bäume zu bemessen sei nicht gerechtfertigt, wenn – wie hier – der mit Gras bewachsene Traufbereich Schafen genügend Platz biete, um dort zu fressen. Unter den Bäumen und in den Sträuchern befinde sich landwirtschaftliche Nutzfläche. Der Kontrollbericht oder die Begründung des Bescheides müssten ermöglichen, die Kontrollergebnisse im Einzelnen nachzuprüfen. Ein detaillierter Kontrollbericht im Sinne von Erwägungsgrund 43, Art. 26 und 32 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 müsse ermöglichen, die Einzelheiten der Kontrollschritte nachzuvollziehen, und aus sich heraus für die Behördenbediensteten und für den Betriebsinhaber verständlich sein. Bei Flächen, für deren Förderfähigkeit es darauf ankomme, ob darauf Gras oder andere Grünfutterpflanzen (auch unterhalb von Baum- oder Buschkronen) wachsen, genüge es zur Begründung der Flächenabzüge nicht, auf Luftfotografien zu verweisen, da mittels dieser nicht nachprüfbar sei, ob unter Bäumen und Büschen Gras oder andere Grünfutterpflanzen wachsen. Zudem hätte zwingend aufgenommen werden müssen, ob alle oder nur einige (und welche) Flächen von Bediensteten des Beklagten vor Ort in Augenschein genommen wurden. Der Kläger sei – insbesondere hinsichtlich der vom Beklagten beanstandeten Flächen im Wiesenpark – bei den Vor-Ort-Kontrollen nicht hinreichend beteiligt worden. Zwar stehe eine Hinzuziehung des Betriebsinhabers im Ermessen der Behörde. Indes könnte der Betriebsinhaber dann Fragen in Bezug auf die bewirtschaftete Fläche oder behördliche Beanstandungen vor Ort klären. Die Vor-Ort-Kontrollen seien unter Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Unterabsatz 2, eventuell auch Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 erfolgt. Sie hätten vor Ort durchgeführt werden müssen. Eine Kontrolle im Wege der Fernerkundung, mithin anhand von Luftfotografien am PC, sei aufgrund Erwägungsgrund 48, Art. 33 Abs. 2, 35 Abs. 1 lit. a) und b) Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 nicht zulässig gewesen. Es sei nämlich gerade auf die Frage angekommen, ob unter den Bäumen und Büschen futterfähiger Bewuchs vorhanden gewesen sei; dies lasse sich nicht anhand von Luftfotografien nachweisen. Beim Großteil der im Wiesenpark liegenden Flächen sei eine Überprüfung vor Ort nicht erfolgt. Zudem seien die Abzüge materiell rechtswidrig. Sie berücksichtigten nicht, dass der Kläger lediglich 282,09 ha für den Wiesenpark beantragt und mithin bereits Flächen wie Wege, Pavillons usw. flächenmäßig in Abzug gebracht habe. Rechtlich irrelevant sei, ob auf Teilflächen vorrangig eine naturschutzrechtliche Nutzung stattfinde. Im Übrigen dienten die Verpflichtungen nach § 7 Abs. 3 Nr. 4, Abs. 7 InVeKoSV der Kontrolle, ob sog. cross-compliance-Verpflichtungen eingehalten wurden, nicht der Größenbestimmung der förderfähigen Fläche. Diese sei in § 8 a InVeKoSV geregelt, wonach die in § 5 Abs. 1 DirektZahlVerpflV aufgeführten Landschaftselemente Teil der Gesamtfläche derjenigen landwirtschaftlichen Parzellen seien, zu der die Landschaftselemente im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang stehen. Kürzungen und Rückforderungen seien jedenfalls unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes nicht zulässig. Der Kläger habe alles seinerseits Mögliche und Erforderliche getan, um vor der Antragstellung zu ermitteln, was er bei der Antragstellung beantragen dürfe. Er habe den W. über Jahre hinweg in enger behördlicher Abstimmung unbeanstandet mit jährlichen Flächenbegehungen und zur vollsten Zufriedenheit der Behörden gepflegt. Vor der Antragstellung habe er eine CD mit Luftaufnahmen eingereicht, um die Förderfähigkeit zu ermitteln und mit der Behörde zu klären. Herrn O. sei von den zuständigen Sachbearbeitern der Behörden gesagt worden, so wie die Grenzen jetzt gebildet seien, könnten die Flächen beantragt werden. Der Kläger bestreite, dass eine Inaugenscheinnahme der dem Streit zugrunde liegenden Flächen im W. stattgefunden habe. Im Hinblick auf Art. 8 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sei die gewählte Bewirtschaftungsform unter den Bäumen und Büschen in gleicher Weise möglich wie auf Flächen, auf denen keine Bäume und Büsche ständen.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 5. Oktober 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt vom 30. März 2012 aufzuheben.

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Der Kläger beantragt ferner,

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die Kosten der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Der Kläger beantragt ferner hilfsweise,

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über den zu Ziffer 9 gestellten Beweisantrag zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

25

Er macht ergänzend zu seinen Ausführungen im angefochtenen Bescheid sowie im Widerspruchsbescheid des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt geltend, nach § 7 Abs. 2 Nr. 2 InVeKoSV habe der Betriebsinhaber im Sammelantrag sämtliche landwirtschaftlichen Flächen des Betriebes anzugeben. Nach § 16 Abs. 1 InVeKoSV (§ 8 a Abs. 1 InVeKoSV n.F.) seien die in § 5 Abs. 1 DirektZahlVerpflV aufgeführten Landschaftselemente Teil der Gesamtfläche derjenigen landwirtschaftlichen Parzelle, zu der die Landschaftselemente im unmittelbar räumlichen Zusammenhang stehen. Sie seien nach § 7 Abs. 3 Nr. 4 InVeKoSV im Sammelantrag anzugeben, wenn sie Bestandteil der landwirtschaftlichen Fläche seien. Die in § 16 Abs. 1 letzter HS und Abs. 2 InVeKoSV (§ 8 a Abs. 1 letzter HS und Abs. 2 InVeKoSV n.F.) überdies aufgeführten Landschaftselemente seien nur Teil der Gesamtbruttofläche der landwirtschaftlichen Parzelle, soweit sie angegeben und beantragt würden. Dem klägerischen Antrag vom 6. Mai 2007 seien die Anlagen „GIS-Flächenskizze“ zum Nutzungsnachweis beigefügt gewesen. Entgegen den im Rahmen der Fernerkundung 2009 ermittelten zahlreichen Landschaftselemente habe der Kläger nur für den Feldblock 05-0790-0003 ein Landschaftselement und für den Feldblock 05-0802-0033 drei Landschaftselemente (LE 1, LE 2 und LE 3) in die gesamte Antragstellung aufgenommen. Damit seien die Anlagen „Landschaftselemente“ und „GIS-Flächenskizze“ zum Nutzungsnachweis als Bestandteile des Antrags auf Gewährung der Betriebsprämie sachlich fehlerhaft gewesen. Zudem sei nach Unionsrecht jede mit Bäumen und Sträuchern bewachsene Fläche, die über die definierten Obergrenzen der Landschaftselemente hinausgehe, kein Teil der Dauergrünlandfläche. Gleiches gelte für die weiteren mit Obergrenzen versehenen Landschaftselemente. Deshalb hätten die mit Feldgehölzen von über 2000 m2 bestandenen Flächen nicht als landwirtschaftliche Fläche im Antrag angegeben werden dürfen. Der Kläger hätte diese Fehler erkennen können. Da sich aus Anlage 2 des Widerspruchsbescheides der Feldblock mit der jeweiligen Parzelle in der beantragten Größe, festgestellten Größe sowie der ermittelten Differenz unter Angabe der gefertigten Luftbilder entnehmen lasse, sei der Bescheid hinreichend begründet. Auf den Luftbildern sei je ein Feldblock gelbfarbig umrandet eingezeichnet und innerhalb des Feldblocks seien die nicht festgestellten Flächen ebenfalls gelbfarbig umrandet worden. Auch seien dem Kläger am 24. März 2010 der Sachverhalt und die Abzugsflächen umfänglich erläutert worden. Da es seitens des Klägers keine Verständnisschwierigkeiten gegeben habe, seien die Bilddokumentationen im Bescheid nicht detailliert dargestellt worden. Die Veränderungen seien auch aus der dem Kläger im Widerspruchsverfahren vorgelegten Akte ersichtlich. Mit der Ausweisung der Sperrflächen auf dem Kartenmaterial und der feldblockbezogenen Größenangabe der Abzugsflächen im Bescheid und Widerspruchsbescheid sei dem Begründungserfordernis Genüge getan. Die dicht mit Bäumen und/oder Büschen bewachsenen, ausgewiesenen Sperrflächen überschritten die maximale Größe möglicher Landschaftselemente von 2.000 m2. Da das gewählte Abgrenzungskriterium für die Ausweisung der Sperrflächen eindeutig und nachprüfbar sei, komme es auf die fehlende Vorlage eines detaillierten Kontrollberichtes über die Wiesenparkflächenbesichtigung nicht entscheidend an. Bei der Vor-Ort-Kontrolle sei der Kläger zur Nachkontrolle der Fernerkundung nach den einschlägigen Rechts- und Arbeitsgrundlagen beteiligt worden. Ihm seien am 14. August 2009 die Messergebnisse der Fernerkundung mit den entsprechenden Luftbildern gezeigt und erläutert worden. Es sei rechtlich zulässig, die Größe der Antragsflächen mit Hilfe der Bildschirmdigitalisierung am PC zu bestimmen. Eine Anwesenheit des Klägers bei der Bestimmung oder Vermessung der Flächen mittels dieses Verfahrens sei gemäß Art. 20 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. Art. 6 Abs. 1, Art. 30 Abs. 1 Verordnung (EG) 796/2004 i.V.m. § 23 InVeKoSV nicht erforderlich. Ausweislich der Anhörungsprotokolle vom 27. August 2009 und 24. März 2010 habe der Kläger hinreichend Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten. Insoweit sei Art. 28 Abs. 2 Unterabsatz 2 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 nicht verletzt. Der Kläger habe eine Ausfertigung des von ihm unterzeichneten Prüfberichts über die Vor-Ort-Kontrolle 2009 vom 14. August 2009 erhalten. Zum Zeitpunkt der Kontrollen habe die Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 noch nicht gegolten. Weder Art. 29 noch Art. 32 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 schlössen Vor-Ort-Kontrollen mittels Fernerkundung für Grünlandflächen aus. Nach Art. 32 Abs. 1 lit. b) der Verordnung sei die Fernerkundung jedoch durch eine physische Vor-Ort-Kontrolle durch Feldbesichtigungen zu ergänzen, wenn die Fotoauswertung Differenzen zur Antragstellung ausweise. Erwägungsgrund 40 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 schreibe nicht zwingend eine körperliche Kontrolle vor, wenn die Fotoauswertung nicht zu eindeutigen Ergebnissen führe. Der Beklagte habe die in seinem Amtsbereich liegenden Flächen des Klägers unter Mitwirkung mehrerer Fachreferate des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt in Augenschein genommen; ein Protokoll sei darüber nicht aufgenommen worden. In Fortführung der Inaugenscheinnahme sei die Digitalisierung der W.flächen am Bildschirm unter Regie des Ministeriums für Landwirtschaft und Umwelt anhand der Nationalen Rahmenrichtlinie zur Digitalisierung landwirtschaftlicher Parzellen auf der Grundlage von Orthofotos gemäß Verordnung (EG) Nr. 1593/2000 und der Dienstanweisung zur Einführung und Pflege des Feldblockkatasters in Sachsen-Anhalt erfolgt. Bezüglich der materiellen Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides beständen im Hinblick auf die beantragten Flächen umfängliche Sorgfaltspflichten. Von einem jeden Antragsteller werde erwartetet, dass er sich mit der Rechtslage vertraut mache und Kenntnis darüber habe, welche Flächen förderfähig seien. Das Herausmessen von Sperrflächen aus einer Feldblockfläche habe für eine wahrheitsgemäße und sorgfältige Antragstellung dem Kläger oblegen. Dem Kläger sei aus den Ausfüllhinweisen der flächenbezogenen Anlagen zu den Antragsverfahren 2005 bis 2009 bekannt gewesen, dass Flächen wie Hecken oder Knicks, Baumreihen, Feldgehölze bis 2.000 m2, Feuchtgebiete bis 2.000 m2 und Einzelbäume als berücksichtigungsfähige Landschaftselemente beantragt werden können und bestimmte Typen anzugeben sind. Dies habe der Kläger in vorangegangenen Antragsjahren fast vollständig versäumt. Das Urteil N.-Sch. des Gerichtshofes der Europäischen Union sei nicht einschlägig, da hier zu beurteilen sei, inwieweit die konkret vorgefundene Qualität der Fläche (Bewuchs oder Versiegelung) eine Einordnung als landwirtschaftliche Fläche rechtfertige. Abgezogen worden seien nur Flächen mit Feldgehölzen von einer Größe von mehr als 2.000 m2. Hinsichtlich Art. 34 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 und Art. 8 Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sei zu berücksichtigen, dass die landwirtschaftliche Tätigkeit auf dicht mit Bäumen und Gebüschen bestandenen Parzellen nicht mit der Bewirtschaftung von nicht mit Bäumen und Gebüschen bestandenen Grünlandflächen vergleichbar sei; die Bedingungen für das Abweiden und für alternative landwirtschaftliche Tätigkeiten wie Mähen unterschieden sich deutlich von denen auf nicht-baumbestandenen Grünlandflächen. Insoweit entsprächen die Abgrenzungskriterien der Digitalisierungsvorgaben des Landes Sachsen-Anhalt für Sperrflächen und Landschaftselemente den Unionsrechtsvorschriften zur bedingten Förderfähigkeit von baum- und strauchbestandenen Grünlandflächen. Zwar könnten sich die Mitarbeiter des Beklagten noch gut an das Beteiligungsverfahren zum Aufbau des landwirtschaftlichen Feldblockkatasters in Sachsen-Anhalt erinnern; nach mindestens acht Jahren könne sich indes niemand mehr an konkrete Gesprächsinhalte mit Herrn O. erinnern. Da eine physische Vor-Ort-Kontrolle sämtlicher Anträge nicht möglich gewesen sei, sei eine von der Europäischen Union vorgegebene Stichprobenauswahl erfolgt, die den Kläger zunächst nicht betroffen habe.

26

Wegen des weiteren Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten sowie die im Verfahren 3 A 117/12 MD beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und das Terminprotokoll Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Beratung des Gerichts gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet.

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Es kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben, ob die streitbefangenen Bescheide bereits aus formellen Gründen rechtswidrig sind, weil keine ordnungsgemäße Begründung vorliegt bzw. keine ordnungsgemäße Beteiligung des Klägers an den Vor-Ort-Kontrollen.

29

Es bestehen im vorliegenden Fall in materiell-rechtlicher Hinsicht Bedenken gegen die Auffassung des Beklagten. Im Kernpunkt wird die Auffassung vertreten, dass bei einem Baumbestand von mehr als 50 Bäumen pro Hektar die Flächen nicht als beihilfefähig angesehen werden könnten. Diese aus einem Orientierungspapier stammende Auslegung besagt nichts darüber, ob hier nicht dennoch eine landwirtschaftliche Nutzung vorliegt. Dass eine landwirtschaftliche Nutzung durch Abweiden des Grases durch Schafe erfolgt, ergibt sich schon aus den vorgelegten Fotos, sodass von einer landwirtschaftlichen Nutzung auszugehen ist.

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Soweit der Beklagte im Hinblick auf die Landschaftselemente von einem Abzug ausgehen will, weil die Flächen mehr als 2.000 m² groß sind, ist darauf zu verweisen, dass Landschaftselemente vom Typ Feldgehölze dann ausscheiden, wenn sie nicht der landwirtschaftlichen Erzeugung dienen. Hier ist aber durch die Abweidung von Schafen das Kriterium einer landwirtschaftlichen Erzeugung gegeben, sodass auch diese Flächen unabhängig von der Frage des Vorliegens von Landschaftselementen einzubeziehen sind.

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Auch bezüglich der im Gerichtstermin erwähnten Schilfflächen ist von Seiten des Beklagten nicht in ausreichender Weise dargelegt worden, dass aufgrund von Vernässungen eine Abweidung durch Schafe nicht möglich ist. Aus diesem Grunde sind auch die streitbefangenen so genannten „Schilfflächen“ als beihilfefähige Flächen anzusehen. Aus den vorstehenden Gründen kommt es auch nicht mehr auf die Ausführungen des Beklagten an, ob Vertrauensschutzgesichtspunkte vorliegen oder nicht. Dennoch weist das Gericht darauf hin, dass von Seiten des Beklagten auch die Frage des Vertrauensschutzes zugunsten des Klägers in einem Vermerk dargelegt worden ist (vgl. Beiakte D, S. 84 ff.). Den dortigen Ausführungen schließt sich das Gericht nach Überprüfung der Sach- und Rechtslage an, ohne dass es hierauf jedoch entscheidungserheblich ankommt, sodass das Gericht von einer weiteren Darstellung dieses Punktes absieht.

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Aus den vorgenannten Gründen war daher der Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben und dem Beklagten als unterlegenen Teil die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.