Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-30, Aktenzeichen 3 L 158/07

Tenor

Auf die Berufung der Klägerinnen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 15.06.2007 geändert.

Ziffer 3 Satz 2 des Bescheides des Beklagten vom 02.10.2006 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht erhoben werden.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung nach Maßgabe der Kostenfestsetzung abwenden; wenn nicht die Klägerinnen vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerinnen wenden sich gegen eine Androhung des Beklagten zur zwangsweisen Vorführung vor Botschaften zur Passbeschaffung.

2

Die am 20.08.1998 in Armenien geborene Klägerin zu 1. ist armenische Staatsangehörige kurdischer Volkszugehörigkeit mit yezidischem Glauben. Sie reiste nach eigenen Angaben im August 2006 mit ihrem Lebenspartner aus Armenien aus und über Russland in die Bundesrepublik Deutschland ein. Am 09.08.2006 beantragte sie die Anerkennung als Asylberechtigte. Mit Bescheid des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) vom 18.08.2006 wurde der Asylantrag als offensichtlich unbegründet abgelehnt und es wurde festgestellt, dass die Voraussetzungen des § 60 Abs. 1 AufenthG offensichtlich nicht und Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthG nicht vorliegen. Die Klägerin zu 1. wurde unter Androhung der Abschiebung nach Armenien zur Ausreise aufgefordert. Der dagegen gestellte Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde mit Beschluss des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 30.08.2006 im Verfahren 11 B 591/06 As abgelehnt und die Klage mit rechtskräftigem Urteil des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 18.12.2006 im Verfahren 11 A 1515/06 As abgewiesen.

3

Für die am 17.09.2006 in der Bundesrepublik Deutschland geborene Klägerin zu 2. wurde unter dem 27.09.2006 ein Asylverfahren nach § 14a Abs. 1 AsylVfG eingeleitet. Nachdem der Klägerbevollmächtigte auf die Durchführung des Asylverfahrens verzichtet hatte, stellte das Bundesamt das Asylverfahren mit Bescheid vom 17.10.2006 ein, stellte fest, dass Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 2 bis 7 AufenthG nicht vorliegen und forderte die Klägerin zu 2. unter Androhung der Abschiebung nach Armenien zur Ausreise auf. Die dagegen gerichtete Klage wurde mit rechtskräftigem Urteil des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 12.04.2007 im Verfahren 5 A 2050/06 As abgewiesen.

4

Der Beklagte forderte die Klägerinnen mit Bescheid vom 02.10.2006 auf, einen Pass oder Passersatz vorzulegen. Für den Fall, dass sie nicht im Besitz eines Dokuments sind, wurden sie zur unverzüglichen Antragstellung bei der Konsularabteilung der „Botschaft Armenien“ und Aushändigung nach Ausstellung aufgefordert (Ziff.1). Die Vorsprache bei der „Botschaft Armenien“ sollte bis zum 16.10.2006 schriftlich nachgewiesen und ein ausgestellter Passersatz zu diesem Termin dem Beklagten übergeben werden (Ziff.2). Für den Fall, dass die Klägerinnen der Aufforderung nicht nachkommen, wurde die Durchsetzung der Vorsprache bei der „Botschaft Armenien“ unter Anwendung unmittelbaren Zwangs angedroht. Sofern die „Botschaft Armenien“ die Staatsangehörigkeit nicht bestätigt, wurde die Durchsetzung der Vorsprache „bei weiteren in Frage kommenden Botschaften“ angedroht (Ziff. 3). Zur Begründung bezog sich der Beklagte auf die Mitwirkungspflicht der Klägerinnen bei der Passbeschaffung nach § 15 Abs. 2 Nr. 6 AsylVfG sowie (zur Anordnung des persönlichen Erscheinens bei der Botschaft) auf § 84 Abs. 4 AufenthG. Die Androhung der Anwendung unmittelbaren Zwangs wurde auf §§ 79 Abs. 1, 80 Abs. 1, 87 und 90 SOG M-V gestützt. Der Bescheid enthält den Hinweis, dass gegen die Maßnahme gem. § 11 AsylVfG ein Widerspruch nicht stattfindet.

5

Unter dem 09.10.2006 haben die Klägerinnen Klage gegen Ziff. 3 Satz 2 des Bescheides erhoben, zu deren Begründung angeführt wurde, es handele sich insoweit um eine Vollstreckungsmaßnahme, für die es an einer Ausgangsverfügung fehle. Die angedrohte Vollstreckung sei unbestimmt und könne nicht zur Grundlage einer Vollstreckung werden.

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Die Klägerinnen haben beantragt,

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die Verfügung des Beklagten vom 02.10.2006 insoweit aufzuheben, als mit der Verfügung zu Nr. 3 Satz 2 die Vorsprache bei „weiteren in Frage kommenden Botschaften“ durchgesetzt werden soll.

8

Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

10

Im Fall einer sog. Negativbescheinigung der armenischen Botschaft habe er keinen Nachweis, dass es sich bei den Klägerinnen um armenische Staatsangehörige handele. Die Ausländerbehörde würde Vorführungen nicht „bis ins Uferlose“ betreiben; es sei die aserbaidschanische und russische Vertretung aufzusuchen. Sollten sich bei der Vorführung zur armenischen Botschaft Hinweise auf eine andere Staatsangehörigkeit ergeben, werde die zwangsweise Vorführung zur „entsprechenden“ Botschaft rechtzeitig vorher angekündigt.

11

Mit Urteil vom 15.06.2007, dem Klägerbevollmächtigten zugestellt am 25.06.2007, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz liege bezüglich der angefochtenen Regelung nicht vor, da es sich lediglich um einen den gesetzlichen Bestimmungen über die asylverfahrensrechtliche Abschiebungsandrohung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 AsylVfG i.V.m. § 59 AufenthG entsprechenden Hinweis handele. Es dürften die Maßstäbe gelten, die im Rahmen des § 59 Abs. 2 AufenthG für die Entbehrlichkeit der konkreten Nennung weiterer möglicher Zielstaaten anerkannt seien. Der Hinweis nach § 59 Abs. 2 AsylVfG habe keinen Regelungscharakter. Danach sei vor einer zwangsweisen Vorführung bei einer (später konkretisierten) weiteren Botschaft eine entsprechende Benennung und vorherige Ankündigung der betreffenden Botschaft nachzuholen. Hierauf habe der Beklagte (im Klageverfahren) hingewiesen.

12

Auf den Antrag des Klägerbevollmächtigten vom 28.06.2007 hat der Senat mit Beschluss vom 14.02.2012 die Berufung zugelassen.

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Zur Begründung wird der erstinstanzliche Vortrag wiederholt und vertieft. Die angefochtenen Anordnung sei nicht mit einer Abschiebungsandrohung vergleichbar. Letztere diene der Durchsetzung einer Verlassenspflicht, die mit Verlassen des Bundesgebietes (Grenzübertritt) erfüllt sei. Bei der Vollstreckung einer Passverfügung komme es auf das (persönliche) Erscheinen und die zielgerichtete Antragstellung bei einer bestimmten Botschaft an. Um die Umsetzung von Zwangsvollstreckungsmaßnahmen zu verhindern, müssten die Klägerinnen erkennen können, in welche Richtung die Ausländerbehörde ihre Bemühungen fortsetzen möchte, damit sie die Maßnahmen selbst vornehmen können. Es handele sich nicht um einen bloßen Hinweis. Der Beklagte gehe offenbar selbst davon aus, aus der Anordnung unmittelbar vollstreckungsweise vorgehen zu können.

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Die Klägerinnen beantragen,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts B-Stadt vom 15.06.2007 abzuändern und den Bescheid des Beklagten vom 02.10.2006 insoweit aufzuheben, als mit der Verfügung zu Nr. 3 Satz 2 die Vorsprache bei „weiteren infrage kommenden Botschaften“ durchgesetzt werden soll.

16

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

18

Wie die Weigerung der Klägerinnen zur Durchführung einer von Experten angeregten Sprach- und Textanalyse belege, könne im Ausgangsbescheid nur ein allgemein gehaltener Verfügungstext abgefasst werden, der die Behörde legitimiere, weitere Schritte bei ausbleibender oder nicht genügender Mitwirkung der Kläger einleiten zu können. Der Bescheid sei gleichzeitig die Ausgangsverfügung für weitere zwingend notwendige Vollstreckungsmaßnahmen im Rahmen der Passersatzbeschaffung. Aufgrund weiterer Angaben der Klägerin zu 1., wonach sie aus der Stadt Kras in der Türkei komme, reduzierten sich die Möglichkeiten der Vorführung vermutlich auf zwei Staaten (Armenien und Türkei). Die Klägerinnen, die seit 2006 „erfolgreich“ ihre Identität vor deutschen Behörden verschleierten, hätten sich die Maßnahmen selbst zuzuschreiben. Der bestandskräftige Bescheid des Bundesamtes stelle die rechtliche Grundlage für die Abschiebung der Klägerinnen dar und benenne den Zielstaat Armenien. Sollte sich durch eine weitere Vorführung ein anderer Zielstaat für die Abschiebung ergeben, bedürfe es einer entsprechenden Bezeichnung. Die Zuständigkeit hierfür liege beim Bundesamt, gegen dessen Ergänzungsbescheid erneut Rechtsschutz in Anspruch genommen werden könne.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie auf den vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Über die Berufung entscheidet der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

21

I. Die Berufung ist zulässig.

22

Sie wurde insbesondere nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses an den Klägerbevollmächtigten am 22.02.2012 durch den am 14.03.2012 bei Gericht eingegangenen Schriftsatz und damit innerhalb der Monatsfrist des § 124a Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet, der auch für die vorliegende Streitigkeit nach dem Asylverfahrensgesetz gilt (vgl. BVerwG, B. v. 03.12.2002 – 1 B 429.02 -, NVwZ 2003, 868; U. v. 30.06.1998 – 9 C 6.98 -, BVerwGE 107, 117).

23

II. Die Berufung ist begründet.

24

Die ursprüngliche Klage ist zulässig. Den Klägerinnen fehlt es nicht an einem Rechtsschutzbedürfnis. Mit der angefochtenen Verfügung, die Regelungscharakter hat (vgl. unten), wird ihnen nach dem ausdrücklichen Willen des Beklagten eine Handlungs- bzw. Duldungspflicht in Form der zwangsweisen Vorführung vor eine Botschaft auferlegt, so dass insoweit eine Rechtsverletzung möglich erscheint.

25

Die ursprüngliche Klage ist auch begründet. Die angefochtene Androhung der Vorsprache bei „weiteren infrage kommenden Botschaften“ erweist sich als rechtswidrig und verletzt die Klägerinnen in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

26

1. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts handelt es sich bei der angefochtenen Regelung in Ziff. 3 Satz 2 des Bescheides nicht um einen bloßen Hinweis.

27

Bereits aufgrund der Stellung im Tenor des Bescheides und des Zusammenhanges mit Satz 1 der Ziff. 3 des Bescheides ergibt der objektive Sinngehalt, dass die streitgegenständliche Passage auf eine unmittelbare Rechtswirkung gerichtet ist und damit eine Regelungswirkung i.S.v. § 35 Satz 1 VwVfG entfaltet. Die Regelung knüpft an Satz 1 der Ziff. 3 des Bescheides an, der – offensichtlich und wohl unstreitig – eine Regelung in Form der Androhung der zwangsweisen Durchsetzung der Vorsprache bei der „Botschaft Armenien“ enthält. Durch Satz 2 wird die Androhung auf die „Vorsprache bei weiteren in Frage kommenden Botschaften“ erstreckt für den Fall, dass die „Botschaft Armenien“ die Staatsangehörigkeit nicht bestätigt. Ein andere Wertung ergibt sich auch nicht aus der Begründung des Bescheides, die auf die angefochtene (Teil-)Regelung nicht eingeht.

28

Der Beklagte selbst geht in der Berufungserwiderung vom 05.04.2012 davon aus, dass die im Bescheid getroffenen Festlegungen in Form von Handlungs- und Duldungspflichten (auch) der zwangsweisen Durchsetzung bei Nichtbefolgung und damit der Durchführung von Vollzugsmaßnahmen nach dem SOG M-V dienen, der Bescheid gleichzeitig die Ausgangsverfügung für weitere zwingend notwendige Vollstreckungsmaßnahmen im Rahmen der Passersatzbeschaffung sei, und hält ausdrücklich an der Verfügung fest.

29

2. Die Androhung der zwangsweisen Vorführung „bei weiteren in Frage kommenden Botschaften“ erweist sich als rechtswidrig, weil es für diese Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung an einer vollstreckbaren Grundverfügung fehlt.

30

Die Vollstreckung einer Anordnung nach § 82 AufenthG richtet sich nach Landesvollstreckungsrecht (vgl. Renner, Ausländerrecht, 8. Aufl., § 84 Rn. 9). Nach § 110 VwVfG M-V gelten für den Vollzug von Verwaltungsakten, die auf die Vornahme einer Handlung gerichtet sind, die §§ 79 bis 100 des Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (SOG M-V). Gem. § 79 Abs. 1 SOG M-V werden Verwaltungsakte, die auf die Vornahme einer Handlung – wie hier die Vorsprache bei einer Botschaft - gerichtet sind, im Wege des Verwaltungszwangs durchgesetzt. Grundlage des Verwaltungszwanges zur Erzwingung einer Handlung, Duldung oder Unterlassung muss damit ein Verwaltungsakt (oder ein öffentlich-rechtlicher Vertrag) sein. Verwaltungszwang kann ohne vorausgehenden Verwaltungsakt nur nach Maßgabe von § 80 Abs. 2 oder § 81 SOG M-V angewendet werden, dessen Voraussetzungen offensichtlich nicht vorliegen und auf den sich der Beklagte auch nicht beruft.

31

An dem somit erforderlichen Grundverwaltungsakt fehlt es hier. Die Grundverfügung in Ziff. 2 des Bescheides fordert nur zur Vorsprache bei der „Botschaft Armenien“ auf. Eine Aufforderung zur Vorsprache „bei weiteren in Frage kommenden Botschaften“, die gem. der Androhung in Ziff. 3 Satz 2 gegebenenfalls zwangsweise durchgesetzt werden soll, enthält die Anordnung nicht.

32

Der Androhung des Verwaltungszwangs fehlt es auch an der nach § 87 Abs. 2 Satz 1 SOG M-V 13 Abs. 1 VwVG erforderlichen Fristsetzung. Da den Klägerinnen eine konkrete Handlung in Form der Vorsprache bei der Botschaft auferlegt werden soll, liegt auch kein Fall des § 87 Abs. 2 Satz 2 SOG M-V vor, bei dem von der Fristsetzung abgesehen werden kann.

33

3. Die angefochtene Regelung erweist sich, selbst wenn man sie als Fall des sofortigen Vollzuges oder der unmittelbaren Ausführung verstehen sollte, wegen eines Verstoßes gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 VwVfG als materiell rechtswidrig.

34

Der Beklagte hat die Anordnung auf § 15 Abs. 2 Nr. 6 AsylVfG gestützt. Hiernach ist der Ausländer im Rahmen der nach Abs. 1 bestehenden Pflicht zur Mitwirkung bei der Aufklärung des Sachverhalts insbesondere verpflichtet, im Falle des Nichtbesitzes eines gültigen Passes oder Passersatzes an der Beschaffung eines Identitätspapiers mitzuwirken. Von dieser Ermächtigungsgrundlage ist jedenfalls die –im vorliegenden Verfahren nicht angefochtene – Verfügung unter Ziff. 1 Satz 2 und Ziff. 2 des Bescheides vom 02.10.2006 erfasst. Die Vorschrift gilt im Hinblick auf § 15 Abs. 5 AsylVfG auch für abgelehnte Asylbewerber. Werden die Mitwirkungspflichten schon durch die Rücknahme des Asylantrages nicht beendet, gilt dies erst recht für den Fall der Ablehnung (OVG Koblenz, B. v. 24.01.2007 – 6 E 11489/06.OVG -, AuAS 2007, 43, vgl. auch Funke-Kaiser, GK-AufenthG, Stand Oktober 2009, § 82 Rn. 69 m.w.N. zur Rspr.). Ob damit § 15 Abs. 2 Nr. 6 AsylVfG für die Aufforderung zur Vorsprache bei der Botschaft die speziellere Vorschrift gegenüber § 82 Abs. 4 AufenthG darstellt (verneinend Marx, AsylVfG, 6. Aufl. § 15, Rn. 39, wonach die Anordnung zum persönlichen Erscheinen bei der Auslandsvertretung nur auf § 82 Abs. 4 Satz 2 AufenthG gestützt werden kann; dagegen VG Stuttgart, B. v. 04.10.2012 – A 7 K 3156/12 -, AuAS 2013, 22, wonach sich die Anordnung der Vorsprache eines abgelehnten Asylbebwerbers allein nach § 15 Abs. 2 Nr. 6 AsylVfG richtet), kann offen bleiben, da der Beklagte die Verfügung auch hierauf gestützt hat. Jedenfalls handelt es sich um eine asylrechtliche Streitigkeit (vgl. OVG Koblenz, a.a.O., Funke-Kaiser, a.a.O.), wovon auch der Beklagte mit dem Hinweis auf den Ausschluss des Widerspruchs nach § 11 AsylVfG ausgeht.

35

Gegenstand der Vorschrift des § 15 Abs. 2 Nr. 6 AsylVfG ist keine abstrakte allgemeine Passbeschaffungspflicht (OVG Münster, B. v. 09.02.2004 – 18 B 811/03 -, NVwZ-RR 2004, 689). Sie zielt vielmehr auf eine einzelne, zu konkretisierende Mitwirkungshandlung, die erforderlich ist, um die Ausstellung des Dokuments herbeizuführen. Eine Anordnung des persönlichen Erscheinens vor einer Auslandsvertretung zur Klärung der Identität oder der Staatsangehörigkeit bzw. zur Stellung eines Passantrages ist aber nur zulässig, wenn der Ausländer vermutlich die Staatsangehörigkeit dieses Staates besitzt. Vorausgesetzt wird somit zwar keine Gewissheit, andererseits können bloße Spekulationen nicht ausreichen. Erforderlich sind vielmehr greifbare und nachvollziehbare Anhaltspunkte für das Bestehen der fraglichen Staatsangehörigkeit, so dass eindeutig mehr als gegen die entsprechende Annahme spricht. Können die hierfür erforderlichen Feststellungen nicht getroffen werden, so ist es nicht zulässig, die gesetzlichen Voraussetzungen dadurch zu unterlaufen, dass eine Androhung ergeht, nach der der Betroffene sich bei der Botschaft einzufinden hat, die nach der tatsächlich bestehenden Staatsangehörigkeit zuständig ist. Eine solche Anordnung ist nicht ausreichend bestimmt i.S.v. § 37 Abs. 1 VwVfG und kann nicht Grundlage einer Verwaltungsvollstreckung sein (vgl. Funke-Kaiser, a.a.O., Rn. 35 und Marx, AsylVfG, 6. Aufl., § 15 Rn. 37). Wenn schon die Aufforderung zur Passbeschaffung bei der Botschaft der „tatsächlich bestehenden Staatsangehörigkeit“ unbestimmt ist, gilt dies erst recht für die Aufforderung zur Vorsprache „bei weiteren in Frage kommenden Botschaften“.

36

Der Verweis des Verwaltungsgerichts auf § 59 Abs. 2 AufenthG geht – ungeachtet der Frage der Vergleichbarkeit der Zielrichtung der Vorschrift – schon deshalb fehl, weil auch die Androhung der Abschiebung „in den Herkunftsstaat“ keine ordnungsgemäße Zielstaatsbestimmung darstellt (vgl. zu § 50 Abs. 2 AuslG 1990: BVerwG, U.v. 25.07.2000 – 9 C 42.99 -, BVerwGE 111, 343), und eine Passbeschaffungsanordnung, welche die Frage des bestimmten Staates offen lässt, dem Bestimmtheitsgrundsatz nicht genügt (Marx, a.a.O., Rn. 48). Dabei ist zu berücksichtigen, dass für den Betroffenen die Möglichkeit der eigenständigen Passbeschaffung bestehen muss, bevor diese zwangsweise durch Vorführung bei der Botschaft durchgeführt wird. Dies setzt aber voraus, dass dem Ausländer bekannt sein muss, welche Form der Mitwirkung die Behörde von ihm verlangt und bei welcher konkreten Botschaft er die Passausstellung nach Auffassung der Behörde beantragen soll. Daran fehlt es hier.

37

4. Die angefochtene Regelung erweist sich – letztlich infolge der Unbestimmtheit - darüber hinaus auch nicht als verhältnismäßig.

38

Geht man für die streitgegenständliche Anordnung zur Vorsprache „bei weiteren in Frage kommenden Botschaften“ von der vom Beklagten auch genannten Ermächtigungsgrundlage des § 82 Abs. 4 AufenthG aus, ist der Behörde ein Ermessen eingeräumt, für das gem. § 40 VwVfG der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gilt. Hierbei muss die Maßnahme (auch) zur Erreichung des angestrebten Zwecks geeignet sein. Mangels Ausführungen in der Begründung des angefochtenen Bescheides ist bereits fraglich, ob der Beklagte das ihm eingeräumte Ermessen überhaupt erkannt hat und damit ein Ermessensfehler in Form des Ermessenausfalls bestehen würde. Jedenfalls kann der vom Beklagten angestrebte Zweck der zwangsweisen Vorführung an andere Botschaften schon nach seinem eigenen Vortrag nicht erreicht werden. Er selbst geht davon aus, dass es vor einer zwangsweisen Vorführung der Bezeichnung einer konkreten Botschaft bedarf.

39

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, 83 b AsylVfG, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr.11, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision i.S.v. § 132 Abs. 2 VwGO sind nicht ersichtlich.