Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-10-05, Aktenzeichen 6 P 9/10

Gründe

I.

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Am 18. Juni 2007 entschied die Vorsitzende der Geschäftsführung der Deutschen Rentenversicherung Nord, die Beteiligte zu 1, die Zeitanteile für Führen und Leiten durch ein qualifiziertes Schätzverfahren unter Anwendung eines Fragebogens bei den Führungskräften der Deutschen Rentenversicherung Nord zu erheben. Der Gesamtpersonalrat, der Beteiligte zu 2, erteilte dazu in seiner Sitzung vom 28. August 2007 seine Zustimmung. Der Antragsteller, der Personalrat für die Dienststelle Hamburg der Deutschen Rentenversicherung Nord, machte mit Schreiben vom 22. November 2007 geltend, dass die Mitbestimmung in seinen Zuständigkeitsbereich falle, soweit Führungskräfte am Standort Hamburg betroffen seien. Dem trat die Beteiligte zu 1 mit Schreiben vom 6. Dezember 2007 entgegen. Das vorbezeichnete Schätzverfahren wurde bis Juli 2008 abgeschlossen.

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Das im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren verfolgte Begehren des Antragstellers auf Feststellung, dass die Zeitwerterhebung für Führen und Leiten durch das analytische Schätzverfahren bei den Führungskräften am Standort Hamburg der Deutschen Rentenversicherung Nord rechtswidrig gewesen sei, hat das Verwaltungsgericht aus folgenden Gründen abgelehnt: Der Beteiligte zu 2 sei hier zur Mitbestimmung berufen, weil eine dienststellenübergreifende Regelung zwingend erforderlich sei. Sowohl unternehmenseinheitliche als auch dienststellenübergreifende unabdingbare Erfordernisse bestünden für eine einheitliche Durchführung der Zeitwerterhebung. Denn nur bei einheitlichen Maßstäben und einheitlicher Durchführung der Zeitwerterhebung für den Tätigkeitsbereich "Führen und Leiten" bei sämtlichen Führungskräften der Standorte Hamburg, Lübeck und Neubrandenburg sei es gewährleistet, valide Ergebnisse zu erhalten für das Ziel, dienststellenübergreifend einheitliche Zeitwerte pro Arbeitsgang - die an jedem Standort gleich seien - festzulegen.

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Die Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen aus den Gründen des erstinstanzlichen Beschlusses zurückgewiesen.

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Der Antragsteller trägt zur Begründung seiner Rechtsbeschwerde vor: Er sei befugt und in der Lage gewesen, bei der Erhebung für den Arbeitsvorgang "Führen und Leiten" der Führungskräfte in Hamburg mitzubestimmen. Ein zwingendes Erfordernis für eine dienstsstellenübergreifende Maßnahme habe nicht bestanden. Die Zustimmung des Beteiligten zu 2 betreffe lediglich eine Rahmenregelung, die das Mitbestimmungsverfahren für die konkrete Umsetzung der Maßnahme am Standort Hamburg nicht ersetzen könne. Die Führungskräftestrukturen Arbeitnehmer/Beamte unterschieden sich an den jeweiligen Standorten genauso wie Fehlzeiten und Feiertage, so dass sich eine standortübergreifende Betrachtung verbiete. Die im Rahmen des Schätzverfahrens ermittelten Zeitwerte seien untrennbar mit der Stellenbildung verbunden, die standortbezogen zu erfolgen habe.

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Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

die Beschlüsse der Vorinstanzen aufzuheben und nach dem dort gestellten Antrag zu erkennen.

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Die Beteiligten zu 1 und 2 beantragen,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

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Sie verteidigen den angefochtenen Beschluss.

II.

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Die zulässige Rechtsbeschwerde des Antragstellers ist nicht begründet. Der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts beruht nicht auf der Nichtanwendung oder der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm (§ 88 Abs. 2 MBGSH vom 11. Dezember 1990, GVOBl Schl.-H. S. 577, zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 4. Februar 2011, GVOBl Schl.-H. S. 34, i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 ArbGG). Die Zeitwerterhebung für Führen und Leiten durch analytisches Schätzverfahren bei den Führungskräften der Deutschen Rentenversicherung Nord unterliegt der Mitbestimmung des dortigen Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2. Der für die Dienststelle Hamburg gebildete Personalrat, der Antragsteller, ist nicht zur Beteiligung berufen.

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A. Der im Rechtsbeschwerdeverfahren weiter verfolgte Antrag ist zulässig.

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1. Er bedarf allerdings der Auslegung. Seinem Wortlaut nach handelt es sich um einen Fortsetzungsfeststellungsantrag. Als solcher wäre er wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, weil gerichtliche Feststellungen hinsichtlich abgeschlossener Maßnahmen keine materielle Rechtswirkung für künftige personalvertretungsrechtliche Vorgänge entfalten (vgl. Beschlüsse vom 9. Juli 2007 - BVerwG 6 P 9.06 - Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 30 Rn. 13 und vom 13. Juli 2011 - BVerwG 6 P 16.10 - Rn. 12 m.w.N.). Wie aber bereits das Verwaltungsgericht und - ihm folgend - das Oberverwaltungsgericht zutreffend angenommen haben, war der gesamte Vortrag des Antragstellers im gerichtlichen Verfahren von der abstrakten Rechtsfrage durchdrungen, welche Personalvertretung bei der Zeitwerterhebung unter den Führungskräften der Deutschen Rentenversicherung Nord zur Mitbestimmung berufen ist. Der Antrag ist daher einer dahingehenden Auslegung zugänglich.

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2. Für das sinngemäße Begehren des Antragstellers auf Feststellung, dass eine Zeitwerterhebung für Führen und Leiten durch analytisches Schätzverfahren bei den Führungskräften am Standort Hamburg seiner Mitbestimmung unterliegt, fehlt es nicht am Feststellungsinteresse. Die Vorinstanzen haben angenommen, dass eine derartige Zeitwerterhebung sich - wenn auch nicht mehr in der Breite des abgeschlossenen Verfahrens - mit mehr als nur geringer Wahrscheinlichkeit wiederholen wird. Der Senat hat keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung, zumal die Beteiligte zu 1 in der Rechtsbeschwerdeerwiderung nicht widersprochen hat.

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B. Der Antrag ist unbegründet, weil die fragliche Zeitwerterhebung in die Kompetenz des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2, fällt.

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1. Auf die Deutsche Rentenversicherung Nord ist das Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein anzuwenden (vgl. Beschlüsse vom 17. Juli 2010 - BVerwG 6 PB 6.10 - juris Rn. 4 ff. und vom 30. November 2010 - BVerwG 6 PB 16.10 - juris Rn. 4).

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2. Zu Recht ist ein Gesamtpersonalrat bei der Deutschen Rentenversicherung Nord gebildet worden (§ 45 Abs. 1, § 84 Abs. 5 Satz 1 MBGSH). Bei dieser handelt es sich um eine der Aufsicht des Landes Schleswig Holstein unterstehende Körperschaft des öffentlichen Rechts ohne Gebietshoheit (§ 29 Abs. 1 SGB IV). Bei ihr bestehen gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung organisationsrechtlicher Bestimmungen des Sechsten Buchs des Sozialgesetzbuchs (RVOrgG-AusfG) vom 28. September 2005, GVOBl Schl.-H. S. 342, mehrere Personalräte, nämlich jeweils einer in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg (vgl. Beschluss vom 17. Juli 2010 a.a.O. Rn. 15 ff. und 19 ff.).

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3. Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der drei örtlichen Personalräte einerseits und des Gesamtpersonalrats andererseits gilt daher § 61 MBGSH; dies wird in § 2 Abs. 2 Satz 3 RVOrgG-AusfG ausdrücklich klargestellt. Nach § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Gesamtpersonalrat nur zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die mehrere in ihm zusammengefasste Dienstellen betreffen und die nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden können.

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a) Erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist danach, dass die beteiligungspflichtige Angelegenheit mehrere in ihm zusammengefasste Dienststellen betrifft. Die Angelegenheit muss dienststellenübergreifende Wirkung haben (vgl. Landtagdrucks. 12/996 S. 122). Dagegen verbleibt es bei der Zuständigkeit des örtlichen Personalrats, wenn von der beabsichtigten Maßnahme ausschließlich die Beschäftigten einer Dienststelle betroffen werden. § 2 Abs. 2 Satz 1 RVOrgG-AusfG bestätigt dies für den Bereich der Deutschen Rentenversicherung Nord. Danach beteiligt deren Geschäftsführung als gemeinsame Dienststellenleitung für alle drei Dienststellen in Hamburg, Lübeck und Neubrandenburg (§ 2 Abs. 1 Satz 2 RVOrgG-AusfG) in den Fällen, in denen Beschäftigte einer dieser Dienststellen betroffen sind, den dort gebildeten Personalrat unmittelbar (vgl. Landtagdrucks. 16/202 S. 7 f.).

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b) Die vorbezeichnete erste Voraussetzung für die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats ist bereits dann erfüllt, wenn der Dienststellenleiter beabsichtigt, eine dienststellenübergreifende Maßnahme zu treffen. Dies reicht jedoch für die Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats noch nicht aus. § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH verlangt vielmehr zusätzlich, dass die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann. Diese zweite Voraussetzung unterwirft die dienststellenübergreifende Absicht des Dienststellenleiters einem Rechtfertigungszwang. Nur wenn die Maßnahme gerade als dienststellenübergreifende geboten ist, ist der Gesamtpersonalrat an Stelle der sonst zuständigen örtlichen Personalräte zur Mitbestimmung berufen.

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aa) § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH ist der Regelung in § 50 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 BetrVG nachgebildet. Diese Vorschrift lautet: "Der Gesamtbetriebsrat ist zuständig für die Behandlung von Angelegenheiten, die das Gesamtunternehmen oder mehrere Betriebe betreffen und nicht durch die einzelnen Betriebsräte innerhalb ihrer Betriebe geregelt werden können". Es liegt daher nahe, sich bei der Auslegung der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH an der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 Abs. 1 BetrVG zu orientieren (vgl. in diesem Zusammenhang zum Ausschluss der Mitbestimmung bei leitenden Angestellten: Beschluss vom 22. März 2006 - BVerwG 6 P 10.05 - Buchholz 251.95 § 84 MBGSH Nr. 1 Rn. 24 f.).

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Dagegen spricht nicht, dass der Gesamtbetriebsrat durch Entsendung von Mitgliedern der Betriebsräte des Unternehmens gebildet wird (§ 47 Abs. 2 BetrVG), während der Gesamtpersonalrat unmittelbar von den Beschäftigten der beteiligten Dienststellen gewählt wird (§ 45 Abs. 3 MBGSH). Denn die dienststellenübergreifende Legitimation des Gesamtpersonalrats spielte für den Gesetzgeber nach der Konzeption der Regelung in § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH keine entscheidende Rolle. Diese Regelung verlangt zur Begründung der Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats eine materielle Rechtfertigung. Fehlt es daran, so muss sich der Dienststellenleiter mit seinem Anliegen an die örtlichen Personalräte wenden. Dass diese - unter der Voraussetzung einer dezentralen Regelungsmöglichkeit - legitimiert sind, die von ihnen vertretenen Beschäftigten zu repräsentieren, unterliegt keinem Zweifel.

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bb) Unter sinngemäßer Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zu § 50 BetrVG ergibt sich Folgendes: Das Erfordernis, wonach die Angelegenheit nicht durch die einzelnen Personalräte innerhalb ihres Geschäftsbereichs geregelt werden kann, setzt nicht notwendig die objektive Unmöglichkeit einer dienststellenbezogenen Regelung voraus. Ausreichend, aber regelmäßig auch zu verlangen ist vielmehr, dass ein sachlich zwingendes Erfordernis für eine dienststellenübergreifende Regelung besteht. Dieses Erfordernis kann sich aus technischen oder rechtlichen Gründen ergeben. Reine Zweckmäßigkeitsgesichtspunkte genügen nicht. Maßgeblich sind stets die konkreten Umstände der Gesamtdienststelle und der ihr zugehörigen einzelnen Dienststellen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 3. Mai 2006 - 1 ABR 15/05 - BAGE 118, 131 Rn. 25 und vom 14. November 2006 - 1 ABR 4/06 - BAGE 120, 146 Rn. 22). Der Gleichbehandlungsgrundsatz begrenzt die Regelungsmacht der Partner der Dienststellenverfassung, hat jedoch keinen Einfluss auf die Zuständigkeitsverteilung zwischen den verschiedenen Personalvertretungen (vgl. BAG, Beschlüsse vom 23. März 2010 - 1 ABR 82/08 - AP Nr. 135 zu § 87 BetrVG 1972 Lohngestaltung Rn. 17 und vom 18. Mai 2010 - 1 ABR 96/08 - AP Nr. 34 zu § 50 BetrVG 1972 Rn. 17). Sofern der Gesamtpersonalrat im Sinne von § 61 Abs. 1 Satz 1 MBGSH für die Behandlung einer Angelegenheit originär zuständig ist, hat er diese Angelegenheit insgesamt mit dem Dienststellenleiter zu regeln. Eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf Gesamtpersonalrat und örtliche Personalräte verbietet sich aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit (vgl. BAG, Beschluss vom 14. November 2006 a.a.O. Rn. 35).

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4. Nach den vorgenannten Grundsätzen unterliegt die Zeitwerterhebung für Führen und Leiten durch analytisches Schätzverfahren bei den Führungskräften der Deutschen Rentenversicherung Nord der Mitbestimmung des Gesamtpersonalrats, des Beteiligten zu 2.

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a) Eine Zeitwerterhebung bei sämtlichen Führungskräften der Deutschen Rentenversicherung Nord unterhalb der Geschäftsführung, wie sie die Beteiligte zu 1 unter dem 18. Juni 2007 beschlossen hat, betrifft die drei Dienststellen in Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg und damit mehrere Dienststellen im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten zu 2. Denn die Führungsebenen 2 bis 4 (Leiter der Abteilungen, Dezernate und Teams) verteilen sich über alle drei Standorte.

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b) Die fragliche Zeitwerterhebung bei den Führungskräften kann nicht durch die einzelnen Personalräte in den Dienststellen Lübeck, Hamburg und Neubrandenburg geregelt werden. Die dienststellenübergreifende Erhebung ist zwingend erforderlich.

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Das Verwaltungsgericht hat dazu festgestellt, dass es nur bei einheitlichen Maßstäben und einheitlicher Durchführung der Zeitwerterhebung für den Tätigkeitsbereich "Führen und Leiten" bei sämtlichen Führungskräften der drei Standorte gewährleistet ist, valide Ergebnisse zu erhalten für das Ziel, dienststellenübergreifend einheitliche Zeitwerte für standortübergreifend gleichartige Arbeitsvorgänge festzulegen. Es hat dabei Bezug genommen auf die Darlegungen im Schriftsatz der Beteiligten zu 1 vom 29. April 2008, die es ihrem wesentlichen Inhalt nach wiedergegeben und als überzeugend beurteilt hat (VG-Beschlussabdruck S. 4 und 6). Folgende Aussagen hat sich das Verwaltungsgericht im Rahmen seiner tatsächlichen Würdigung zu eigen gemacht: Die Ermittlung der Zeitwerte für die Führungsaufgaben erfordert zunächst die Feststellung, welche Führungsfunktionen in der Deutschen Rentenversicherung vergleichbar sind. Auf der Basis der Schätzwerte werden soweit wie möglich für vergleichbare Aufgaben Zeitwerte gebildet. Dieser Würdigung des Verwaltungsgerichts hat sich das Oberverwaltungsgericht angeschlossen (OVG-Beschlussabdruck S. 5).

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Der Antragsteller hat in der Rechtsbeschwerdebegründung keine Verfahrensrügen erhoben. Mit der pauschalen Bezugnahme auf seinen erst- und zweitinstanzlichen Vortrag sowie darauf, seine Argumentation sei durch die Instanzgerichte weitestgehend unberücksichtigt geblieben, ist den Anforderungen an die ordnungsgemäße Darlegung einer Verfahrensrüge offensichtlich nicht Genüge getan (§ 88 Abs. 2 MBGSH i.V.m. § 72 Abs. 5, § 92 Abs. 2 Satz 1, § 94 Abs. 2 Satz 2 ArbGG i.V.m. § 551 Abs. 3 Satz 1 Buchst. b ZPO). Die vorgenannten Feststellungen der Vorinstanzen sind daher Grundlage für die rechtliche Beurteilung durch den Senat. Auf dieser Grundlage kann die Notwendigkeit einer dienststellenübergreifenden Zeitwerterhebung bei den Führungskräften nicht verneint werden.

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aa) Die tatsächlichen Feststellungen in den Vorinstanzen besagen, dass es bei der Deutschen Rentenversicherung Nord standortübergreifend vergleichbare Führungsfunktionen gibt. Für vergleichbare Aufgaben müssen vergleichbare Zeitwerte angesetzt werden. Die Beteiligte zu 1 ist gehalten, für gleiche Tätigkeiten im Aufgabenbereich Führen und Leiten gleiche Zeitwerte zu bilden. Einheitliche Zeitwerte sind unvermeidlich, weil sie Grundlage für die Stellenbewertung und damit letztlich für die aufgabengerechten Mitarbeiterentgelte sind. Die rechtsträgerweit geltenden besoldungs- und tarifrechtlichen Bestimmungen verlangen, dass gleichartige und vergleichbare Tätigkeiten - auch im Bereich Führen und Leiten - innerhalb der Deutschen Rentenversicherung Nord gleich bewertet werden. Dies setzt voraus, dass bei der analytischen Erhebung einheitliche Maßstäbe und Methoden angewandt werden. Eine standortbezogene Differenzierung, wie sie bei Beteiligung der Örtlichen Personalräte nicht auszuschließen wäre, würde die Vorgabe gefährden, rechtsträgerweit zu repräsentativen Ergebnissen bei der Ermittlung der Zeitanteile für den Aufgabenbereich "Führen und Leiten" zu gelangen.

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bb) Ein Modell, wonach der Gesamtpersonalrat beim Rahmenkonzept und die örtlichen Personalräte bei dessen Konkretisierung zu beteiligen sind, scheidet hier aus. Die Erhebung der Zeitanteile für Führen und Leiten bei den Führungskräften, die den Gegenstand des streitigen Begehrens bildet, ist selbst eine notwendig dienststellenübergreifende Maßnahme. Ist die Entscheidung darüber mit Zustimmung der zuständigen Personalvertretung gefallen, ist die Durchführung allein Sache der Beteiligten zu 1 (§ 58 Abs. 1 MBGSH).

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cc) Das zwingende Erfordernis für die Beteiligung des Gesamtpersonalrats entfällt nicht deswegen, weil die Beschäftigten an den drei Standorten nach Beamten und Arbeitnehmern unterschiedlich zusammengesetzt sind. Soweit dieser Aspekt im vorliegenden Zusammenhang überhaupt von Bedeutung ist, kann ihn gegebenenfalls im Rahmen der Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens Rechnung getragen werden. Entsprechendes gilt für Unterschiede bei Feiertagen und Fehlzeiten.

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dd) Soweit die Zeitwerterhebung unter den Führungskräften für die "Stellenbildung" von Bedeutung ist, berührt dies nicht die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats für die Mitbestimmung bei der Zeitwerterhebung. Welche Personalvertretung jeweils zur Mitbestimmung berufen ist, ist den normativen Vorgaben der §§ 60, 61 MBGSH zu entnehmen. Ein allgemeiner Gesichtspunkt des Sachzusammenhangs ist nicht maßgeblich. Es ist im Personalvertretungsrecht nicht ungewöhnlich, dass ein örtlicher Personalrat bei der Wahrnehmung seiner Mitbestimmungsfunktionen an Vorgaben gebunden ist, die unter Beteiligung einer anderen Personalvertretung zustande gekommen sind (vgl. Beschlüsse vom 30. März 2009 - BVerwG 6 PB 29.08 - Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 107 Rn. 30 und vom 2. September 2009 - BVerwG 6 PB 22.09 - Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 31 Rn. 6).