Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2009-05-15, Aktenzeichen 12 LC 51/07

Tatbestand

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Am 16. Januar 2002 stellte der Kläger einen Bauantrag für die Errichtung einer Windkraftanlage, Typ Vestas V 52 mit einer Nennleistung von 850 kW, einer Nabenhöhe von 65 m sowie (bei einem Rotordurchmesser von 52 m) einer Gesamthöhe von 91 m auf dem Flurstück 41 der Flur 14, Gemarkung G.. Nördlich der geplanten Anlage in ca. 450 m Entfernung und nordwestlich in ca. 650 m Entfernung befanden sich bereits zwei Windkraftanlagen, die zum Windpark H. gehören und diesen nach Süden bzw. Südosten abschließen.

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Mit Schreiben vom 12. Februar 2002 versagte die Beigeladene ihr Einvernehmen und verwies darauf, dass in der 7. Änderung ihres Flächennutzungsplans die Standorte für Windkraftanlagen abschließend dargestellt seien und das Baugrundstück des Klägers außerhalb dieser Gebiete liege. Mit Bescheid vom 17. September 2002 lehnte der Beklagte daraufhin die Erteilung der beantragten Baugenehmigung ab, weil dem Vorhaben die Darstellungen in der 7. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen entgegenstünden. Ob dies auch für die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gelte, könne nicht beurteilt werden, weil es insoweit an einer Untersuchung, die die Auswirkungen des Vorhabens auf Natur und Landschaft, insbesondere auf Brut- und Rastvögel, erfasse, bewerte und Möglichkeiten zur Kompensation der Eingriffsfolgen aufzeige, fehle. Im Übrigen wies der Beklagte auf das Fehlen folgender Unterlagen hin: Schlagschattengutachten/-berechnung, Schallschutzgutachten/-berechnung, Kompensationsmaßnahmen, Bauzeichnungen, lesbare Lagepläne, Statik.

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Gegen die Ablehnung legte der Kläger fristgerecht Widerspruch ein und stellte mit Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 3. Dezember 2002 klar, dass er lediglich noch einen planungsrechtlichen Bauvorbescheid begehre. Zugleich werde die Typenfestlegung aufgegeben. Es solle bei der angegebenen Nabenhöhe und einer Gesamtbauwerkshöhe bis 100 m bleiben. Voraussichtlich solle eine Windenergieanlage des Typs Enercon E 66 18.70 errichtet werden, die die gleiche Nabenhöhe wie die bisher beantragte Anlage und eine (Gesamt-)Höhe bis 100 m sowie eine Leistung von 1.800 kW aufweise. Der Standort auf dem Baugrundstück verschiebe sich dadurch um 20 bis 30 m in südlicher Richtung. Zur Begründung des Widerspruchs machte der Kläger geltend, die 7. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen sei unwirksam. Dass dem Vorhaben naturschutzfachliche Belange entgegenstünden, sei nicht erkennbar; anderenfalls werde um Mitteilung und Übermittlung von Zählergebnissen (Rastvogel- und Brutvogelkartierungen) gebeten, die der unteren Naturschutzbehörde für die benachbarten Standorte von Windenergieanlagen vorlägen. Mit Schreiben vom 20. Januar 2003 gab die Bezirksregierung Weser-Ems den Vorgang an den Beklagten zurück und führte darin aus, die Widerspruchsbegründung stelle sich als neue Bauvoranfrage dar, die von dem Beklagten noch zu bescheiden sei. Gleichzeitig habe sich das Widerspruchsverfahren erledigt, da ein Rechtsschutzbedürfnis des Klägers nicht mehr gegeben sei.

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Am 17. Januar 2003 hatte der Kläger bereits Untätigkeitsklage mit dem Antrag erhoben, den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom 17. September 2002 zu verpflichten, ihm einen Bauvorbescheid für die Errichtung einer Windenergieanlage auf dem Flurstück 41 der Flur 14 der Gemarkung G. gemäß seinem Antrag in der Fassung der Änderung vom 3. Dezember 2002 zu erteilen.

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Am 20. August 2004 trat die 21. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen in Kraft, mit der der Standort I. als Sonderbaufläche „Windenergie“ dargestellt und die 7. Änderung des Flächennutzungsplanes aufgehoben wird. Den dagegen gerichteten Normenkontrollantrag hat der Senat mit Urteil vom 15. Mai 2009 - 12 KN 49/07 - abgelehnt.

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Im Mai 2005 teilte der Beklagte mit, dass insgesamt drei weitere Windkraftanlagen in einem Abstand von ca. 350 bis 400 m von der Anlage des Klägers geplant seien und sich Bauvoranfragen im Verwaltungs- bzw. Widerspruchsverfahren befänden. Im Termin zur mündlichen Verhandlung am 2. Juni 2005 gab der Beklagte den Eingang des Verfahrens 11883/04 mit dem 23. Dezember 2004 und den Eingang des Verfahrens 11891/03 mit dem 23. Oktober 2003 an.

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Der Kläger hat seine Klage mit Schriftsatz vom 31. Mai 2005 auf einen (Fortset- zungs-)Feststellungsantrag umgestellt und zur Begründung vorgetragen: Er gehe gegenwärtig davon aus, dass die 21. Flächennutzungsplanänderung der Beigeladenen wirksam sei. Diese im Laufe des Verwaltungsstreitverfahrens eingetretene Rechtsänderung nehme seinem Vorhaben die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit. Er beabsichtige, Amtshaftungsansprüche gegen den Beklagten und die Beigeladene sowie auch alle verschul-densunabhängigen verwandten Entschädigungsansprüche, z. B. aus enteignungsgleichem Eingriff, gerichtlich durchzusetzen. Er habe daher ein berechtigtes (Fortsetzungs-)Feststellungsinteresse. Die Klage sei auch begründet. Bis zum Inkrafttreten der 21. Änderung des Flächennutzungsplanes sei ihm nicht bekannt gewesen, dass er statt einer Bauvoranfrage eine Voranfrage gemäß §§ 9, 16 BImSchG bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit seines Vorhabens hätte stellen müssen. Es könne ihm nicht zum Nachteil gereichen, dass der auch als Immissionsschutzbehörde zuständige Beklagte ihn nicht darauf hingewiesen habe, dass vorhandene Windkraftanlagen und weitere Anträge/Voranfragen zur immissionsschutzbehördlichen Entscheidungszuständigkeit wegen der Änderung einer Windfarm geführt hätten, und ihm nicht die Möglichkeit gegeben habe, eine Entscheidung gemäß §§ 9, 16 BImSchG bezogen auf die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit seines Vorhabens zu beantragen. Im Übrigen stehe nicht fest, ob sein Vorhaben überhaupt der Genehmigungsbedürftigkeit nach § 16 BImSchG unterliege. Unter Berücksichtigung der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stehe bei einer Änderung von Windfarmen durch Hinzutreten einzelner Windkraftanlagen nicht von vornherein fest, ob eine Genehmigungsbedürftigkeit gemäß § 16 BImSchG oder lediglich eine Anzeigebedürftigkeit gemäß § 15 BImSchG gegeben sei. Die Erteilung eines Bauvorbescheides sei jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen. Der Beklagte hätte ihn auf die mögliche immissionsschutzbehördliche Genehmigungsbedürftigkeit seines Vorhabens hinweisen und die Frage des einschlägigen Genehmigungsverfahrens beantworten müssen. Die 7. Änderung des Flächennutzungsplanes sei unwirksam gewesen. Entsprechende Bedenken habe die Kammer in verschiedenen mündlichen Verhandlungen geäußert; auch der 1. Senat des Nds. Oberverwaltungsgerichts habe in gerichtlichen Verfügungen entsprechende Andeutungen gemacht. Belange des Landschaftsbildes hätten seinem Vorhaben zu keinem Zeitpunkt entgegengestanden. Auch naturschutzfachliche Belange könnten ihm nicht entgegengehalten werden; die Kartierungen des NLÖ (jetzt NLWKN) wiesen für das Baugrundstück und seine Umgebung keine avifaunistischen Wertigkeiten auf.

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Der Kläger hat beantragt,

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festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig war und sein Vorhaben bis zum 19. August 2004, hilfsweise bis zum 22. Oktober 2003 bauplanungsrechtlich zulässig war,

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hilfsweise festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig war.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat zu der zunächst erhobenen Untätigkeitsklage die Auffassung vertreten, dass die Klage unzulässig und unbegründet sei und auf die Wirksamkeit der 7. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen verwiesen. Auf den (Fortset- zungs-)Feststellungsantrag hat der Beklagte schriftsätzlich nicht erwidert.

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Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 2. Juni 2005 das Verfahren eingestellt, soweit die (Verpflichtungs-)Klage zurückgenommen worden ist, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Es hat zugunsten des Klägers unterstellt, dass dieser die ursprüngliche Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Bauvorbescheides in zulässiger Weise auf die nunmehr zur Entscheidung gestellten Feststellungsanträge umgestellt hat. Der Hauptantrag des Klägers festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig und sein Vorhaben bis zum 19. August 2004 bauplanungsrechtlich zulässig gewesen sei, stelle eine Feststellungsklage im Sinne von § 43 VwGO dar. Im Gegensatz zur vorliegend begehrten Feststellung, dass der Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheides in einem bestimmten Zeitraum bestanden habe, sei maßgeblicher Beurteilungszeitpunkt einer Fortsetzungsfeststellungsklage, die auf eine Verpflichtungsklage folge, der Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses. Die Rechtswidrigkeit des Verhaltens einer Baugenehmigungsbehörde in der Zeit zwischen Ablehnung eines Antrages und erledigendem Ereignis könne demnach nicht Gegenstand eines zulässigen Fortsetzungsfeststellungsantrages sein. Die Kammer lasse dahingestellt, ob die Klageänderung sachdienlich sei und ein klärungsfähiges Rechtsverhältnis bestehe. Zweifel bestünden allerdings im Hinblick auf das erforderliche Feststellungsinteresse wegen Präjudizität. Jedenfalls könne sie nicht feststellen, dass das Vorhaben des Klägers bis zum 19. August 2004 bauplanungsrechtlich zulässig gewesen sei. Für das Vorhaben seien seit Antragstellung im Januar 2002 die Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes einschlägig. Werde eine genehmigungsbedürftige oder eine gemäß § 67 Abs. 2 BImSchG anzuzeigende Windfarm - wie hier - durch das beabsichtigte Hinzutreten einer Windkraftanlage geändert, richte sich die Genehmigungsbedürftigkeit der Änderung nach §§ 15, 16 BImSchG. Das gelte unabhängig davon, wer Betreiber der Windfarm sei. Die zuständige Behörde habe unverzüglich zu prüfen, ob die Änderung einer Genehmigung bedürfe. Hätte diese die Erforderlichkeit einer Änderungsgenehmigung verneint oder die Frist des § 15 Abs. 2 Satz 1 BImSchG verstreichen lassen, so wäre es bei der hier seitens des Klägers behaupteten Erforderlichkeit eines Bauvorbescheides und damit bei der Zuständigkeit der Bauordnungsbehörde geblieben. Die der Immissionsschutzbehörde zugewiesene Prüfung gemäß § 15 Abs. 2 BImSchG könnten die Gerichte nicht ersetzen. Vorliegend komme eine Aussetzung des Verfahrens zwecks Ermöglichung der Prüfung durch die Immissionsschutzbehörde nicht (mehr) in Betracht, weil es sich nicht um eine Verpflichtungsklage auf Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides nach § 9 BImSchG bzw. eines Vorbescheides nach § 74 NBauO, sondern um eine Feststellungsklage zur Vorbereitung eines beabsichtigten Schadensersatz- bzw. Entschädigungsprozesses handele. In einer derartigen Prozesssituation würde dem Kläger nicht einmal ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse für eine Fortsetzungsfeststellungsklage zur Seite stehen mit der Folge, dass eine Aussetzung nicht in Betracht komme. Der für die Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO maßgebliche Gedanke der Prozessökonomie hätte eine Fortführung des ursprünglichen Begehrens im Wege der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht geboten. Der Rechtsstreit habe sich nämlich nicht erst nach Erhebung der Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Bauvorbescheides am 17. Januar 2003 erledigt, sondern unterfalle bereits seit Antragstellung im Verwaltungsverfahren dem immissionsschutzrechtlichen Regime. Habe sich aber der Anspruch auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Bauvorbescheides schon vor Klageerhebung erledigt, so bedürfe es keines Rechtsschutzes durch die Verwaltungsgerichte. Wenn aber ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse nicht gegeben wäre, dann bestehe auch kein Feststellungsinteresse nach § 43 VwGO, denn die aufgeworfene Rechtsfrage - (Nicht-)Genehmigungsbedürftigkeit des Vorhabens nach § 16 BImSchG - könne im beabsichtigten Zivilprozess als Vorfrage durch die Immissionsschutzbehörde geklärt werden. Auch soweit der Kläger sinngemäß geltend mache, der Beklagte habe im Rahmen der Bearbeitung seiner Bauvoranfrage seine Beratungspflicht verletzt und ihn nicht darauf hingewiesen, dass ein Vorgehen nach den §§ 15, 16 BImSchG angezeigt gewesen wäre, könne dies einem Antrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 bzw. § 43 Abs. 1 VwGO nicht zum Erfolg verhelfen. Ein Fortsetzungsfeststellungsantrag komme nicht in Betracht, weil er nicht auf die Fortsetzung der Verpflichtungsklage auf Erteilung eines Bauvorbescheides, sondern auf Feststellung der Verletzung einer Nebenpflicht gerichtet wäre. Ein solcher Feststellungsantrag würde im Verhältnis zur ursprünglichen Verpflichtungsklage in unzulässiger Weise einen anderen Streitgegenstand und einen tatsächlich und rechtlich anders gelagerten Prüfungsstoff einführen. Ebenso würde ein Feststellungsantrag nach § 43 Abs. 1 VwGO bereits daran scheitern, dass der Kläger seine Rechte mit einer Leistungsklage auf Schadensersatz oder Entschädigung verfolgen könne und die von ihm behauptete Verletzung der öffentlich-rechtlichen Nebenpflicht in dem im ordentlichen Rechtsweg zu führenden Prozess um Schadensersatz oder Entschädigung eine vom Zivilgericht zu beantwortende Vorfrage sei.

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Hiernach habe auch der im Hauptantrag enthaltene 1. Hilfsantrag auf Feststellung, dass das Vorhaben des Klägers bis zum 22. Oktober 2003 bauplanungsrechtlich zulässig gewesen sei, keinen Erfolg. Dem Hinzutreten eines weiteren Antrags auf Erteilung eines Bauvorbescheides für die Errichtung zweier (weiterer) Windkraftanlagen sei in der vorliegenden Sachverhaltskonstellation keine gesonderte Bedeutung beizumessen. Denn auch bezüglich des 1. Hilfsantrags gelte, dass nach den obigen Ausführungen kein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO bestehe und ohne die im vorliegenden Streitverfahren nicht zu rechtfertigende Aussetzung des Verfahrens und der Prüfung durch die Immissionsschutzbehörde eine bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens des Klägers bis zum 22. Oktober 2003 durch die Kammer ebenfalls nicht festgestellt werden könne.

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Auch dem 2. Hilfsantrag des Klägers festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig gewesen sei, bleibe der Erfolg versagt. Insoweit handele es sich um eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog, die unzulässig sei, weil insoweit in unzulässiger Weise der Streitgegenstand ausgewechselt werde. Wenn - wie hier - Streitgegenstand der Verpflichtungsklage das Begehren auf Erteilung eines positiven Bauvorbescheids gewesen sei und für die Entscheidung des Gerichts die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seiner Entscheidung maßgebend sei, werde der Streitgegenstand ausgewechselt, wenn bei Eintritt eines erledigenden Ereignisses eine Feststellung für den Zeitpunkt der ablehnenden Behördenentscheidung begehrt werde. Gegenstand der ablehnenden Entscheidung des Beklagten vom 17. September 2002 sei im Übrigen die Ablehnung des Antrages auf Erteilung einer Baugenehmigung gewesen. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2002 habe der Kläger seinen Bauantrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides reduziert. Die Streitgegenstände der ablehnenden Entscheidung des Beklagten vom 17. September 2002 und der Verpflichtungsklage fielen somit in unzulässiger Weise auseinander.

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Der Kläger hat gegen dieses Urteil die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung fristgerecht eingelegt. Er macht zur Begründung geltend: Der Hauptantrag sei als Fortsetzungsfeststellungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog anzusehen und zulässig. Der ergangene Ablehnungsbescheid sei entweder wegen der fehlenden Anhörung im Hinblick auf das zutreffende Verwaltungsverfahren oder wegen seiner fehlerhaften Begründung rechtswidrig. Er - der Kläger - habe daher zumindest ausnahmsweise den Ablehnungsbescheid isoliert anfechten dürfen. Jedenfalls darauf bezogen sei eine Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Zumindest sei die sich aus der fehlerhaften Begründung ergebene Rechtswidrigkeit äußerst hilfsweise festzustellen. Habe unerkannt von vornherein keine zulässige Verpflichtungsklage vorgelegen, so habe die Klage auf eine allgemeine Feststellungsklage umgestellt werden dürfen. Bei dem zweiten Teil des als Hauptantrag gestellten Antrages (Feststellung der bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit) handele es sich nicht lediglich um die unzulässige Feststellung eines Teilausschnitts aus dem Rechtswidrigkeitsspektrum. Da das Verwaltungsgericht in der Sache nicht entschieden habe, sei die Streitsache gegebenenfalls zurückzuverweisen.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 2. Juni 2005 zu ändern und nach den in erster Instanz gestellten Anträgen zu erkennen,

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weiter hilfsweise das Urteil vom 2. Juni 2005 zu ändern und festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 17. September 2002 wegen seiner fehlerhaften rechtlichen Begründung rechtswidrig war,

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äußerst hilfsweise das Urteil vom 2. Juni 2005 und das zugrundeliegende Verfahren aufzuheben und die Sache an das Verwaltungsgericht Oldenburg zurückzuverweisen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

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Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage jedenfalls im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Auch die weiteren im Berufungsverfahren gestellten Hilfsanträge haben keinen Erfolg.

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I. 1. Den Hauptantrag des Klägers festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig und sein Vorhaben bis zum 19. August 2004 bauplanungsrechtlich zulässig war, hat das Verwaltungsgericht zu Recht als unzulässig beurteilt.

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a) Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO spricht das Gericht für den Fall, dass sich der angegriffene Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Dass die Vorschrift bei Verpflichtungsklagen entsprechend gilt, mithin auch bei solchen Klagen das Verfahren trotz Erledigung mit dem Ziel fortgesetzt werden kann, die Rechtswidrigkeit der Ablehnung des beantragten Verwaltungsaktes feststellen zu lassen, ist allgemein anerkannt. Ein zulässiges Fortsetzungsfeststellungsbegehren liegt jedoch auch bei einer erledigten Verpflichtungsklage grundsätzlich nur dann vor, wenn mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird. Das ergibt sich aus dem Zweck, dem diese Klage dient. Sie soll verhindern, dass ein Kläger, der infolge eines erledigenden Ereignisses seinen ursprünglichen, den Streitgegen-stand kennzeichnenden Antrag nicht weiterverfolgen kann, um die „Früchte“ der bisherigen Prozessführung gebracht wird. Er darf daher das in der Anfechtungs- oder Verpflichtungsklage subsidiär enthaltene Feststellungsbegehren als Hauptantrag fortführen, wenn er ein entsprechendes Feststellungsinteresse vorweisen kann. Ohne Weiteres zulässig ist eine solche Fortsetzungsfeststellungsklage mithin nur, wenn der Streitgegenstand von dem bisherigen Antrag umfasst war. Nur dann gebietet der § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zugrunde liegende Gedanke der Prozessökonomie, die Weiterführung des Verfahrens zuzulassen, ohne dass die Voraussetzungen für eine Klageänderung erfüllt sein müssen. Bestandteil des Streitgegenstandes der Verpflichtungsklage ist dabei die Feststellung, dass die Weigerung der Behörde in dem für das Verpflichtungsbegehren entscheidenden Zeitpunkt, den beantragten Verwaltungsakt zu erlassen, die Rechtsordnung verletzt, nicht aber die Feststellung, dass der Verwaltungsakt, in dem die Ablehnung nach außen Gestalt gefunden hat, rechtswidrig ist. Eine Weiterführung des Verfahrens mit dem Antrag, der ablehnende Bescheid sei rechtswidrig gewesen, ist daher grundsätzlich nur zulässig, wenn der für eine solche Feststellung maßgebliche Zeitpunkt sich mit dem des bisherigen Verpflichtungsbegehrens deckt. Andernfalls geht der Fortsetzungsfeststellungsantrag über den ursprünglichen Streitgegenstand hinaus (vgl. dazu grundlegend BVerwG, Urt. v. 24.1.1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354).

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So verhält es sich hier. Während die Begründetheit der ursprünglich erhobenen Verpflichtungsklage sich nach dem einschlägigen materiellen Recht nach dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung gerichtet hätte, begehrt der Kläger nunmehr abweichend davon festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig und sein Vorhaben seinerzeit und zwar bis zum 19. August 2004 bauplanungsrechtlich zulässig war. Dieser Antrag beruht auf der Überlegung, dass sich der Verpflichtungsantrag mit dem Inkrafttreten der 21. Änderung des Flächennutzungsplanes der Beigeladenen am 20. August 2004 erledigt hatte. Damit genügt der Fortsetzungsfeststellungsantrag des Klägers aber nicht den oben genannten Anforderungen, denn sein Gegenstand ist ein anderer als der der ursprünglichen Verpflichtungsklage. Der Fortsetzungsfeststellungsantrag kann in zulässiger Weise nur im Hinblick auf die Rechtslage im Zeitpunkt des im Klageverfahren eingetretenen erledigenden Ereignisses gestellt werden. Soweit der Klageantrag nicht nur die Rechtslage im Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses, sondern einen davor liegenden Zeitraum erfasst, handelt es sich um eine Klageänderung im Sinne einer Klageerweiterung, die den Anforderungen des § 91 Abs. 1 VwGO unterliegt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.2.1996 - 4 B 24.95 -, juris; Urt. v. 28.4.1999 - 4 C 4.98 -, BVerwGE 109, 470).

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b) Legt man den Feststellungsantrag des Klägers zu seinen Gunsten dahin aus, dass er jedenfalls auch im Hinblick auf die Rechtslage im Zeitpunkt des eingetretenen erledigenden Ereignisses gestellt worden ist, so ist ein solcher Antrag im Prinzip als Fortsetzungsfeststellungsantrag im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (entsprechend) statthaft. Ein zulässiges Fortsetzungsfeststellungsbegehren liegt jedoch grundsätzlich nur dann vor, wenn - wie dargestellt - mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird, denn nur dann gebietet es der § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zugrundeliegende Gedanke der Prozessökonomie die Weiterführung des Verfahrens unter erleichterten Voraussetzungen zuzulassen (vgl. dazu nur BVerwG, Urt. v. 24.1.1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354; Beschl. v. 7.5.1996 - 4 B 55.96 -, Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 186). Daran fehlt es hier. Mit der ursprünglich erhobenen Verpflichtungsklage hat der Kläger die Verpflichtung des Beklagten begehrt, ihm einen Bauvorbescheid für die Errichtung einer Windenergieanlage auf dem Flurstück 41 der Flur 14 der Gemarkung G. gemäß seinem Antrag in der Fassung der Änderung vom 3. Dezember 2002 zu erteilen. Gegenstand dieses Antrags war die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs Enercon E 66 18.70 mit einer Nabenhöhe von 65 m und einer Gesamthöhe von knapp 100 m bei einer Nennleistung von 1800 kW. Demgegenüber betrifft der Fortsetzungsfeststellungsantrag den Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002, mit dem der ursprüngliche Antrag des Klägers, ihm eine Baugenehmigung für die Errichtung einer Windkraftanlage des Typs Vestas mit einer Nennleistung von 850 kW, einer Nabenhöhe von 65 m und einem Rotordurchmesser von 52 m, mithin einer Gesamthöhe von 91 m, auf dem bezeichneten Grundstück zu erteilen, abschlägig beschieden worden war. Damit ist der ursprüngliche Streitgegenstand in mehrfacher Hinsicht verändert und ausgewechselt worden. Die Änderung betraf nicht nur das konkrete Vorhaben in Gestalt der zu errichtenden Windkraftanlage, sondern auch einen unterschiedlichen Verfahrensgegenstand, denn beim Übergang von dem Antrag auf Erteilung einer Baugenehmigung auf einen Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheides handelt es sich um eine Antragsänderung und einen anderen Streitgegenstand (vgl. dazu Senat, Urt. v. 29.4.2008 - 12 LB 48/07 -, ZNER 2008, 185). Die Beantwortung der Frage, ob der Kläger einen Anspruch auf Erteilung der ursprünglich begehrten Baugenehmigung hatte, ist nicht identisch mit der Frage, ob der Beklagte verpflichtet war, den später nur noch beantragten Bauvorbescheid zu erteilen. Unter diesen Umständen besteht ein Bedarf, die Weiterführung des Verfahrens unter erleichterten Voraussetzungen zuzulassen, nicht.

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c) Soweit der Klageantrag die Rechtslage in einem vor dem Eintritt des erledigenden Ereignisses liegenden Zeitraum erfasst, kommt - wie ausgeführt - zulässigerweise nicht eine Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO, sondern eine Feststellungsklage im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO in Betracht. Nach dieser Vorschrift kann ein Kläger grundsätzlich die Feststellung begehren, dass ihm bereits zu bestimmten Zeiten der geltend gemachte materiell-rechtliche Anspruch zugestanden habe. Bei dem Übergang von der ursprünglich erhobenen Verpflichtungsklage zu einem solchen Feststellungsbegehren handelt es sich allerdings um eine Klageänderung, die nur gemäß § 91 Abs. 1 VwGO zulässig ist, wenn die übrigen Prozessbeteiligten in die Änderung einwilligen oder das Gericht die Änderung für sachdienlich hält (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.4.1999 - 4 C 4.98 -, BVerwGE 109, 74; Beschl. v. 28.2.1996 - 4 B 24.95 -, juris). Eine derartige Einwilligung ist hier nicht ersichtlich. Der Umstand, dass der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Klageabweisung und in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat Zurückweisung der Berufung beantragt hat, erlaubt für sich genommen nicht die Feststellung, dass eine Einwilligung in die Klageänderung vorliege. Der Beklagte hat vielmehr allgemein bereits die Zulässigkeit der ursprünglich erhobenen Verpflichtungsklage bestritten und ist auch im Berufungsverfahren dem geänderten Klagebegehren entgegengetreten. Nicht anders verhält es sich im Ergebnis mit der Beigeladenen, die weder ausdrücklich noch konkludent in eine Klageänderung eingewilligt und auch Anträge nicht gestellt hat. Das Gericht hatte auch keinen Anlass, die Sachdienlichkeit der Klageänderung anzunehmen. Eine solche Sachdienlichkeit ist im Sinne der Prozessökonomie regelmäßig nur dann zu bejahen, wenn für die geänderte Klage der Streitstoff im Wesentlichen derselbe bleibt und sich die eigentliche Beurteilungsgrundlage nicht oder doch nur unwesentlich geändert hat (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 28.4.1999, a.a.O.). Das ist hier - wie vorstehend im Einzelnen ausgeführt worden ist - nicht der Fall.

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Aus dem gleichen Grund fehlt auch das Feststellungsinteresse. In der hier vorliegenden Konstellation sind an das Vorliegen dieses Interesses nicht strengere Anforderungen zu stellen als bei einer Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.4.1999, a.a.O.). Allerdings bleiben die Anforderungen auch nicht hinter denen bei der Fortsetzungsfeststellungsklage zurück. Ein zulässiges Fortsetzungsfeststellungsbegehren liegt jedoch grundsätzlich nur dann vor, wenn mit der beantragten Feststellung der Streitgegenstand nicht ausgewechselt oder erweitert wird. Nur wenn der Streitgegenstand von dem bisherigen Antrag umfasst war, soll nach dem § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zugrundeliegenden Gedanke der Prozessökonomie, die Weiterführung des Verfahrens unter erleichterten Voraussetzungen zugelassen werden (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 24.1.1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354; Beschl. v. 7.5.1996 - 4 B 55.96 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 286). So verhält es sich hier aber aus den genannten Gründen nicht.

34

Davon abgesehen hat das Verwaltungsgericht das erforderliche Feststellungsinteresse auch deshalb verneint, weil das Vorhaben schon bei Antragstellung nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes zu beurteilen gewesen sei und deshalb die Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheides unmittelbar und ohne weitere Prüfung nicht in Betracht gekommen sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine „Windfarm“ im Sinne der Nr. 1.6 der Anlage 1 zum UVPG und der Nr. 1.6 des Anhangs zur 4. BImSchV dadurch gekennzeichnet, dass sie aus mindestens 3 Windkraftanlagen besteht, die einander räumlich so zugeordnet sind, dass sich ihre Einwirkungsbereiche überschneiden oder wenigstens berühren. Sobald die für eine „Windfarm“ maßgebliche Zahl von 3 Windkraftanlagen erreicht oder überschritten wird, war nach dieser Rechtsprechung unabhängig von der Zahl der Betreiber ein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren durchzuführen. Dies gilt auch dann, wenn eine genehmigungsbedürftige oder eine gemäß § 67 Abs. 2 BImSchG anzuzeigende Windfarm durch das Hinzutreten einer weiteren Windkraftanlage geändert wird, und hat zur Folge, dass sich die Genehmigungsbedürftigkeit der Änderung nach §§ 15, 16 BImSchG richtete (vgl. BVerwG, Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182; Urt. v. 21.10.2004 - 4 C 3.04 -, BVerwGE 122, 117). Hinter dieser Mindestzahl von 3 Windkraftanlagen blieb der Bauantrag des Klägers nur scheinbar zurück. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass diese Anlage nicht isoliert betrachtet werden konnte und mit den bereits in der Nachbarschaft vorhandenen Windkraftanlagen, welche wiederum zu dem größeren Windpark H. gehören, eine genehmigungsrechtlich unauflösbare Einheit bildete. Auch vor diesem Hintergrund wäre die begehrte Feststellung, die an die Versagung der Baugenehmigung anknüpft, nicht geeignet, dem Kläger einen Vorteil für einen Schadensersatz-/Entschädigungsprozess zu verschaffen. Ist aber die erstrebte Klärung der aufgeworfenen Rechtsfrage nicht geeignet, die Position des Klägers in dem von ihm bezeichneten Zusammenhang zu verbessern, so fehlt es an einem berechtigten Interesse an der begehrten Feststellung (vgl. nur BVerwG, Beschl. v. 23.11.1995 - 8 C 9.95 -, 8 PKH 10.95 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 280 m.w.N.).

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Dieser genehmigungsrechtlichen Beurteilung ist der Kläger in der Sache auch nicht entgegengetreten. Soweit er unter Berufung auf die Übergangsvorschrift des § 67 Abs. 9 BImSchG ein Feststellungsinteresse geltend macht, verkennt er die Bedeutung und Reichweite dieser Vorschrift. Danach werden Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung für Windkraftanlagen, die vor dem 1. Juli 2005 rechtshängig geworden sind, nach den Vorschriften der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen in der bisherigen Fassung abgeschlossen; im Zusammenhang mit einem solchen Rechtsstreit erteilte Baugenehmigungen gelten entsprechend § 67 Abs. 9 Satz 1 BImSchG als Genehmigungen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz. Der Gesetzgeber hat zugleich bestimmt, dass, sofern ein Verfahren nach § 67 Abs. 9 Satz 3 BImSchG in eine Klage auf Erteilung einer Genehmigung nach diesem Gesetz geändert wird, diese Änderung als sachdienlich gilt (§ 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG). Diese Überleitungsvorschrift erfasst entsprechend ihrem Sinn und Zweck auch Klageverfahren, die nicht auf Erteilung einer Baugenehmigung, sondern auf den Erhalt eines baurechtlichen Vorbescheides gerichtet sind. Diese spezielle, eine Klageänderung unter den Voraussetzungen des § 67 Abs. 9 Satz 3 und 4 BImSchG ermöglichende Vorschrift betrifft aber, wie insbesondere ein Rückschluss aus Satz 3 ergibt, nur den Fall, in dem das vor dem 1. Juli 2005 rechtshängig gewordene Verfahren auf Erteilung einer Baugenehmigung oder eines Bauvorbescheides für Windkraftanlagen zulässigerweise nach Maßgabe des alten Rechts abgeschlossen werden könnte. Denn der Gesetzgeber wollte mit der Übergangsvorschrift des § 67 Abs. 9 Satz 4 BImSchG ein Wahlrecht eröffnen und dem jeweiligen Kläger entweder die Möglichkeit geben, das bereits anhängig gewordene Verfahren nach bisher geltendem Recht zu Ende zu bringen oder den Klageantrag unter Beachtung des aktuell geltenden Rechts umzustellen (vgl. im Einzelnen Senat, Urt. v. 28.11.2007 - 12 LC 70/07 -, DWW 2008, 187 = NdsVBl 2008, 171). Eine solche Wahlmöglichkeit bestand hier indes nicht. Ein Bauvorbescheid - wie zunächst klageweise begehrt - konnte bei zutreffender rechtlicher Bewertung dem Kläger zu keinem Zeitpunkt erteilt werden. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 der 4. BImSchV i.V.m. Nr. 1.6 des Anhangs zu dieser Verordnung in der Verfassung durch Art. 4 des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinien und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001 (BGBl. I S. 1950) war für Anträge auf Genehmigung von ein oder zwei Windkraftanlagen ein Baugenehmigungsverfahren durchzuführen, während Windfarmen mit drei oder mehr Windkraftanlagen dem immissionsschutzrechtlichen Regime unterfielen. Gemessen an den der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 30.6.2004 - 4 C 9.03 -, BVerwGE 121, 182) zu entnehmenden Maßstäben war hier ein die Annahme einer Windfarm rechtfertigender räumlicher Zusammenhang - wie auch der Kläger nicht in Zweifel zieht - gegeben. Ob der Beklagte nach näherer Prüfung der Voraussetzungen des § 16 Abs. 1 BImSchG zu der Erkenntnis hätte gelangen können, dass das Vorhaben des Klägers einer immissionsschutzrechtlichen Zulassung nicht bedurfte, kann und muss im vorliegenden Verfahren nicht geklärt werden. Ein Anzeigeverfahren nach § 15 BImSchG ist seitens des Klägers nicht betrieben worden. Unter diesen Umständen erschließt sich dem Senat nicht, dass der Kläger im vorliegenden Zusammenhang aus der Vorschrift des § 67 Abs. 9 BImSchG etwas zu seinen Gunsten herleiten kann.

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Soweit der Kläger meint, die isolierte Anfechtung des Ablehnungsbescheides (als Teil der Verpflichtungsklage) wäre zulässig gewesen und könne als Anknüpfung für einen (Fortsetzungs-)Feststellungsantrag dienen, kann ihm nicht gefolgt werden. Abgesehen davon, dass eine isolierte Anfechtungsklage nicht Teil einer Verpflichtungsklage sein kann, ist eine derartige Klage nicht erhoben worden. Ob dafür ein Rechtsschutzbedürfnis bestanden hätte, ist zweifelhaft, kann aber hier dahingestellt bleiben. Insoweit fehlt es jedenfalls an einem anhängig gemachten Klageantrag, der prozessual Gegenstand einer Klageänderung sein könnte.

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2. Den (1.) Hilfsantrag, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig und sein Vorhaben bis zum 22. Oktober 2003 bauplanungsrechtlich zulässig war, hat das Verwaltungsgericht mit der zutreffenden Überlegung abgelehnt, dass diesem Datum (dem Tag vor dem Eingang einer weiteren Bauvoranfrage für die Errichtung einer Windkraftanlage am 23. Oktober 2003) in der hier vorliegenden Sachverhaltskonstellation keine gesonderte Bedeutung beizumessen sei, weil es insoweit im Hinblick auf das maßgebliche Rechtsregime aus den bereits dargestellten Gründen an einem Feststellungsinteresse fehle. Auch im Übrigen wären diesem Antrag die gegen die Zulässigkeit des Hauptantrags sprechenden Gründe entgegenzuhalten.

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3. Den (2.) Hilfsantrag festzustellen, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig war, hat das Verwaltungsgericht mit der zutreffenden Erwägung beschieden, dass ein solcher Fortsetzungsfeststellungsantrag nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog unzulässig sei, weil insoweit der Streitgegenstand ausgewechselt werde. Der für die begehrte Feststellung maßgebliche Zeitpunkt - Erlass des Ablehnungsbescheides - decke sich nicht mit dem maßgeblichen Zeitpunkt des bisherigen Verpflichtungsbegehrens. Das entspricht der zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. nur Urteil v. 24.1.1992 - 7 C 24.91 -, BVerwGE 89, 354). Zwar kann es Fälle geben, in denen die Beurteilungsgrundlage für einen Fortsetzungsfeststellungsantrag trotz eines gegenüber dem ursprünglichen Antrag veränderten maßgeblichen Zeitpunktes dieselbe bleiben kann, weil die entscheidungserhebliche Sach- und Rechtslage unverändert geblieben ist, und mag in solchen Fällen erwogen werden, in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die Fortsetzung des Verfahrens zuzulassen (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 356). Eine solche Verfahrenssituation liegt hier aber - wie ausgeführt - nicht vor. Angesichts der wesentlichen Änderung des Streitstoffes könnte auch eine Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO nicht als zulässig angesehen werden.

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4. Der nunmehr gestellte (3.) Hilfsantrag festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 17. September 2002 wegen seiner fehlerhaften rechtlichen Begründung rechtswidrig war, hat ebenfalls keinen Erfolg. Ein auf die Frage einer angeblich fehlerhaften Begründung beschränkter Feststellungsantrag ist als alleiniger Gegenstand unzulässig. Da es für die Rechtmäßigkeit eines gebundenen Verwaltungsakts nicht auf dessen Begründung ankommt, kann mit der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht die Feststellung begehrt werden, die Ablehnung des beantragten Verwaltungsakts hätte nicht mit der gegebenen Begründung oder aus einem bestimmten Grunde erfolgen dürfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.5.1980 - 3 C 131.79 -, DVBl. 1981, 259; Beschl. v. 5.9.1984 - 1 WB 131.82 -, NVwZ 1985, 266; Beschl. v. 16.10.1989 - 7 B 43.89 -, Buchholz 11 Art. 2 GG Nr. 59; Beschl. v. 23.11.1995 - 8 C 9.95 -, 8 PKH 10.95 -, Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 280; Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl., § 113 RdNr. 98; a.A. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., § 113 RdNr. 11). Davon abgesehen wird auch insoweit der Streitgegenstand im Verhältnis zur ursprünglichen Verpflichtungsklage in unzulässiger Weise ausgewechselt. Eine allgemeine Feststellungsklage, auf die der Kläger hilfsweise zurückgreifen möchte, scheitert ebenfalls daran, dass mit ihr ein nicht nur unwesentlich veränderter Prozessstoff eingeführt würde.

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II. Im Übrigen könnten die Anträge des Klägers auch in der Sache keinen Erfolg haben. Wenn der Kläger die Feststellung begehrt, dass der Ablehnungsbescheid des Beklagten vom 17. September 2002 rechtswidrig war, so macht er damit zugleich geltend, dass die Weigerung des Beklagten, ihm den begehrten Verwaltungsakt zu erteilen, die Rechtsordnung verletzt und ihm seinerzeit ein Anspruch auf Erteilung dieses Verwaltungsakts zugestanden habe. Indes bestand schon aus verfahrensrechtlichen Gründen für den Beklagten kein Anlass, dem Kläger die zu jener Zeit begehrte Baugenehmigung für das streitige Vorhaben zu erteilen. Einer positiven Entscheidung stand entgegen, dass die Bauunterlagen entgegen den Anforderungen nach § 71 Abs. 2 NBauO i.V.m. § 1 BauVorlVO unvollständig waren und eine abschließende Beurteilung der Genehmigungsvoraussetzungen deshalb nicht möglich war. Auf das Fehlen der näher bezeichneten Unterlagen hatte der Beklagte auch ausdrücklich hingewiesen. Zu der Erkenntnis, dass die Antragsunterlagen unvollständig waren, hätte der Beklagte im Übrigen unabhängig von dem eingeleiteten Verfahren kommen müssen, denn in einem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren wären keinesfalls geringere Anforderungen zu stellen gewesen (§ 10 Abs. 1 Satz 2, § 15 Abs. 1 Satz 2 BImSchG, §§ 4 ff. der 9. BImSchV). Auch die Feststellung, dass der Kläger zu einem späteren Zeitpunkt, etwa dem der Erledigung durch Inkrafttreten der 21. Flächennutzungsplanänderung, einen Anspruch auf Erteilung eines Bauvorbescheides gehabt habe, lässt sich - wie oben ausgeführt worden ist - im Hinblick auf die maßgeblichen Rechtsvorschriften nicht treffen. Die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen Vorbescheides, auf die im Übrigen ein Rechtsanspruch nicht besteht (§ 9 Abs. 1 BImSchG), hatte der Kläger nicht beantragt.

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III. Ohne Erfolg bleibt auch der letzte (4.) Hilfsantrag, die Sache an das Verwaltungsgericht zurückzuverweisen, weil dieses noch nicht in der Sache entschieden hat. Unter diesem Gesichtspunkt (vgl. § 130 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) kommt eine Zurückverweisung - von weiteren Voraussetzungen abgesehen - nur in Betracht, wenn sich das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts als fehlerhaft herausgestellt hat und eine Sachentscheidung geboten ist. Das ist aber nach den vorstehenden Ausführungen nicht der Fall.

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