Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-28, Aktenzeichen 1 A 874/14

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen eine Formulierung in einem Bescheid, wonach die Nutzung des Eiersammelraumes einer Stallanlage durch andere am gleichen Standort tätige Unternehmen nicht zulässig sei.

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Sie betreibt in der Geflügelanlage M-Stadt eine ökologische Eierproduktion in der Form der Bio-Haltung mit einer eigenen Legehennenbetriebsnummer. In der Anlage befinden sich neben zwei Legehennen-Aufzuchtställen insgesamt 6 Ställe, in denen Legehennen gehalten werden, um Eier zu produzieren. Eigentümer der Gesamtanlage in M-Stadt ist Herr M. ist gleichzeitig der Geschäftsführer der persönlich haftenden Gesellschafterin der Klägerin und der Firma G. M. GmbH & Co. KG. Drei der fünf Ställe (die Ställe 1a, 1b und 3), in denen Eier produziert werden, sind an die G. M. GmbH & Co. KG verpachtet, die eine konventionelle Eierproduktion betreibt und über eine eigene betriebsspezifische Registernummer verfügt, die auf jedes in dem Betrieb produziertes Ei zu printen ist. Die weiteren drei Ställe (die Ställe 1, 4 und 5) der Anlage M-Stadt, in denen Eier produziert werden, sind an die Klägerin verpachtet. Zwischen den Ställen der G. M. GmbH & Co. KG 1a und 1b liegt eine C-Stadt, in der sich der Eiersammelraum befindet, in dem die Eier mit der jeweiligen Betriebsnummer geprintet werden. Dorthin gelangen die Eier aus den jeweiligen Ställen über ein Förderband, das außen an der Stirnseite der Ställe vorbeiläuft und im Eiersammelraum an dem dort aufgestellten Printer endet. Aus dem jeweiligen Stall gelangen die Eier über ein gesondertes stallbezogenes Förderband auf das Hauptförderband außerhalb der Ställe. Nach dem Printen werden die Eier auf LKWs verladen und in die überörtliche Packstelle verbracht, wo alle weiteren Maßnahmen bis hin zur Vermarktung der Eier vollzogen werden.

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Der Beklagte registrierte mit Bescheid vom 02.12.2003 den Legehennenbetrieb der Bio Geflügelhof G. M. auf deren Antrag und teilte dem Betrieb eine Kennnummer für "Eier aus Ökologischer-Erzeugung" für die Ställe 4-5 zu. Nach dem Umbau von Stall 2 und einen entsprechenden Antrag erweitere der Beklagte mit Bescheid vom 24.02.2006 die Registrierung und teilte dem Stall 2 eine Kennnummer für ökologische Erzeugung zu. Mit Änderungsanzeige vom 29.11.2013 beantragte die Klägerin infolge einer Umfirmung für den Standort M-Stadt die Übertragung der mit den vorgenannten Bescheiden erteilten Genehmigungen auf die Bio Geflügelhof G. M. GmbH & Co. KG.

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Mit Bescheid vom 02.07.2014 übertrug der Beklagte die Bescheide zu den Registrierungen des Bio-Geflügelhofes G. M. für den Standort Farm M-Stadt vom 02.12.2003 und vom 24.02.2006 auf die Klägerin. Die Kennzeichnung der Eier mit dem Erzeugercode habe in der Produktionsstätte oder der ersten Packstation, an welche die Eier geliefert werden, zu erfolgen (Ziffer 1 des Bescheides). Dieser Änderungsbescheid gelte nur in Verbindung mit den o. g. Bescheiden der Betriebsgenehmigung, deren Bestimmungen unverändert fortgelten (Ziffer 2 des Bescheides). Der Bescheid erfolge unter Maßgabe der Ziffer II der Nebenbestimmungen Nr. 1 bis 2 (Ziffer des Bescheides). Diese beiden Nebenbestimmungen sind in der Begründung in einem eigenen Abschnitt mit der Überschrift Nebenbestimmungen im Fettdruck aufgeführt. Gemäß Nr. 1 der Nebenbestimmungen hat der Betriebsinhaber Änderungen hinsichtlich der nach der einschlägigen Vorschrift des Legehennenbetriebsregistergesetz zu machenden Angaben, die nach der Abgabe der Anzeige eintreten, der zuständigen Behörde unverzüglich anzuzeigen und nach Nr. 2 der Nebenbestimmungen darf der Inhaber eines Betriebes seit dem 01.01.2004 nur Eier aus einem Stall in Verkehr bringen, für den ihm eine Kennnummer mitgeteilt worden ist.

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In der Begründung des Bescheides vom 02.07.2014 führte der Beklagte unter Ziffer II Nr. 3 aus: Die Printung der Eier habe in der Produktionsstätte oder der ersten Packstelle, an welche die Eier geliefert werden, zu erfolgen. Die Produktionsstätte sei ein registrierter Legehennenbetrieb. Ein Betrieb sei eine aus einem Stall oder mehreren Ställen bestehende örtliche, wirtschaftliche und seuchenhygienische Einheit. Daraus ergebe sich, dass die Nutzung des Einsammelraumes am Standort M-Stadt nur zulässig sei, wenn dieser zum Bio Geflügelhof G. M. GmbH & Co. KG gehöre. Eine Nutzung durch andere am Standort M-Stadt tätigen Unternehmen sei daher ausgeschlossen. Es sei jederzeit sicher zu stellen, dass es zu keiner Vermischung von Eiern aus unterschiedlichen Haltungsformen und Betrieben kommen könne. Im Falle eines Verstoßes könne die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen treffen.

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Hierauf hat die Klägerin am 26.07.2014 Klage beim Verwaltungsgericht Magdeburg erhoben. Zur Begründung der Klage trägt sie im Wesentlichen Folgendes vor: Das Einsammeln, Transportieren und Printen der Eier erfolge in zeitlicher Hinsicht für jeden Stall getrennt, so dass eine Vermischung von Eiern aus verschiedenen Haltungsformen nicht stattfinden könne. Die Klage richte sich gegen die "Auflage" in Abschnitt II Ziffer 3 Satz 2 des Bescheides des Beklagten vom 02.07.2014, mit der eine gemeinsame Nutzung des Eiersammelraumes der Stallanlage M-Stadt untersagt werde. Die streitige Auflage sei unzulässig. Für sie gebe es keine Rechtsgrundlage. Die einschlägige gesetzliche Definition des Betriebes treffe keine Aussage darüber, ob zwei Eierproduktionsbetriebe ihre Eier in einem Raum sammeln und dort printen dürften. Auch lasse das einschlägige EU-Recht sogar ausdrücklich zu, dass die Kennzeichnung von Eiern in der ersten Packstelle erfolgen könne, an welche die Eier geliefert werden. In diesen Packstellen werden regelmäßig Eier einer Vielzahl von Betrieben gesammelt, geprintet, verpackt und ausgeliefert. Wenn aber das Betreiben eine derartigen Packstelle zulässig sei, sei es nicht nachvollziehbar, warum ein Eiersammeln für nur zwei Betriebe verboten werden solle. Es sei nicht nachvollziehbar, dass allein die formelle Inhaberänderung den Verdacht begründen solle, es könnten künftig Eier aus verschiedenen Haltungsformen vermischt werden, nur weil diese in ein und denselben Raum gelangen. Die streitige Formulierung in Abschnitt II Ziffer 3 Satz 4 des Bescheides vom 02.07.2014 sei nicht als ein Hinweis auf die Rechtlage ohne eigenen Regelungsgehalt zu werten. Die Kosten für die Einrichtung von getrennten Eiersammelräumen für jeden Erzeuger und für jede Haltungsform betragen mindestens 25.000,00 Euro.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 02.07.2014 aufzuheben, soweit darin die Nutzung des Eiersammelraumes der Stallanlage M-Stadt durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen untersagt wird,

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hilfsweise, festzustellen, dass die Formulierung auf Seite 3 des vorbezeichneten Bescheides, nämlich die Nutzung des Eiersammelraumes am Standort M-Stadt nur zulässig ist, wenn dieser zum A. gehört sowie eine Nutzung durch andere am Standort tätige Unternehmen ausgeschlossen ist, rechtswidrig ist.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Klageerwiderung trägt er im Wesentlichen vor: Die Klage sei bereits unzulässig, weil es sich bei der im Bescheid vom 02.07.2014 enthaltenden Formulierung, gegen die sich die Klägerin wendet, um keine Regelung, sondern lediglich um einen Hinweis auf die Rechtslage handele. Auch sei der beanstandete rechtliche Hinweis zutreffend. Denn die gemeinsame Sammlung von Eiern verschiedener Legehennenbetriebe in einem Raum vor der Printung sei unzulässig. Auch habe das Landesamt für Landwirtschaft, Forsten und Gartenbau die Klägerin bereits mit Schreiben vom 16.10.2013 darauf hingewiesen, dass durch den gemeinsamen Transport und der gemeinsamen Sammlung der Eier die Gefahr einer Vermischung von ökologisch erzeugten mit konventionell erzeugten Eiern bestünde.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und der Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Der Hauptantrag ist bereits unzulässig. Die von der Klägerin mit dem Hauptantrag begehrte Anfechtung der von ihr im Bescheid vom 02.07.2014 beanstandeten Formulierung, die Nutzung des Eiersammelraumes der Stallanlage M-Stadt durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen sei ausgeschlossen, ist nicht zulässig. Denn mit der Anfechtungsklage kann gemäß § 42 Abs. 1, 1. Alt. VwGO nur die Aufhebung eines Verwaltungsaktes i. S. v. § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG LSA i. V. m. § 35 VwVfG, nicht jedoch einer Auskunft oder eines bloßen Hinweises begehrt werden.

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Bei der von der Klägerin beanstandeten Formulierung in der Begründung des Bescheides vom 02.07.2014 handelt es sich um einen bloßen Hinweis auf die Rechtslage ohne eigenen Regelungsgehalt und nicht um einen anfechtbaren Verwaltungsakt. Ob ein behördliches Schreiben oder auch die Formulierung in der Begründung eines behördlichen Bescheides als Verwaltungsakt zu qualifizieren ist, ist nach Maßgabe des objektiven Empfängerhorizontes zu beurteilen (BayVGH, U. v. 24.09.2015 – 4 B 14.1831 -, juris, Rdnr. 23 m. w. N.). Ob ein Verwaltungsakt ergangen ist, ist, weil Verwaltungsakte Willenserklärungen sind, nach den allgemeinen für Willenserklärungen geltenden Grundsätzen zu beurteilen. Entsprechend anwendbar sind die Regelungen der §§ 133, 157 BGB. Entscheidend ist der erklärte Wille der Behörde und der sich daraus ergebende Inhalt der behördlichen Erklärung, wie ihn der Betroffene nach den ihm bekannten Umständen – aus der Sicht eines objektiven Betrachters - verstehen konnte. Für die Auslegung ist vom Wortlaut des Ausspruchs (Tenor) und der dazu gegebenen Begründung auszugehen. Dabei ist entsprechend nach § 133 BGB der wirkliche Wille der Behörde zu erforschen und nicht am buchstäblichen Sinne des Ausdrucks zu haften. Zu würdigen ist der gesamte Inhalt der Erklärung einschließlich der Gesamtumstände. Es können zur Auslegung auch der Erläuterungsteil eines Schreibens und die dem Schreiben beigefügte Unterlagen herangezogen werden (VGH Baden-Württemberg, U. v. 15.10.2009 – 2 S 1457/09 -, juris, Rdnr. 33 m. w. N.).

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Gemessen an diesen Grundsätzen sprechen alle für die Klägerin erkennbaren Umstände dafür, dass der Beklagte mit der von der Klägerin beanstandeten Formulierung gegenüber der Klägerin keine verbindliche Regelung treffen wollte. Bereits die Formulierung selbst spricht gegen einen Reglungsgehalt. Denn mit der Formulierung wird der Klägerin, anders als sie ausweislich ihres Klageantrages offensichtlich befürchtet, kein konkretes Verhalten durch die Behörde untersagt. Vielmehr schließt die Behörde aus zuvor inhaltlich wiedergegebenen gesetzlichen Vorschriften, dass die Nutzung des Eiersammelraumes am Standort M-Stadt nur zulässig sei, wenn dieser zum (Betrieb der) Klägerin gehöre und eine Nutzung (des Eiersammelraumes) durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen ausgeschlossen sei. Eine solche Formulierung stellt lediglich eine Erläuterung der aus Sicht der Behörde geltenden Rechtslage bezogen auf den Betrieb der Klägerin dar. Eine verbindliche Regelung des Einzelfalles durch die Behörde selbst lässt sich der Formulierung hingegen nicht entnehmen. Für einen bloßen rechtlichen Hinweis spricht auch, dass der Beklagte in seinem Bescheid zuvor die rechtlichen Regelungen wiedergegeben hat, aus denen er für den Betrieb der Klägerin folgert, die Klägerin dürfe den Eiersammelraum nur dann nutzen, wenn er zu ihrem Betrieb gehört und dessen Nutzung durch andere am Standort tätige Unternehmen ausgeschlossen sei. Auch der Zusammenhang der beanstandeten Formulierung mit der weiteren Begründung des Bescheides spricht gegen einen Regelungsgehalt. Denn der Beklagte weist in der weiteren Begründung des Bescheides ausdrücklich darauf hin, im Falle eines Verstoßes könne die zuständige Behörde gemäß § 7 Abs. 2 LegRegG die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen treffen. Dieser Hinweis bezieht sich erkennbar auf Verstöße u. a. auch auf die zuvor durch den Beklagten im Genehmigungsbescheid beschriebene Rechtslage und lässt erkennen, dass die Klägerin erst im Falle eines Verstoßes mit einer Untersagungsverfügung durch die zuständige Behörde rechnen muss. Ein solcher Hinweis auf den möglichen Erlass notwendiger Anordnungen wäre in Bezug auf die Nutzung der Eiersammelstelle durch andere am Standort tätige Unternehmen nicht erforderlich, wenn der Beklagte der Klägerin in der Begründung des Bescheides bereits die Nutzung der Eiersammelstelle durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen bereist untersagt hätte. Auch spricht die äußere Gestaltung des Änderungsbescheides vom 02.07.2014 dagegen, dass der Beklagte in der Begründung des Bescheides irgendwelche Reglungen gegenüber der Klägerin treffen wollte. Der Bescheid ist nach seinem Rubrum und Einleitungsleitungssatz klar zwischen einem mit der Überschrift "Änderungsbescheid" versehenen tenorierenden Teil, der Begründung, den Nebenbestimmungen, der Kostenentscheidung und der Rechtsmittelbelehrung untergliedert. In Ziffer 3 des Tenors wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass der Bescheid unter Maßgabe der Nebenbestimmungen erfolgt. Die Tenorierungen in Abschnitt "Änderungsbescheid" und die Nebenbestimmungen im Bescheid vom 02.07,2014 hat der Beklagte im Fettdruck wiedergegeben. Es bestehen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte außerhalb der Abschnitte "Änderungsbescheid" und "Nebenbestimmungen" im Bescheid vom 02.07.2014 irgendwelche Regelungen treffen wollte.

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Dessen ungeachtet und selbständig tragend hat der Hauptantrag auch deshalb keinen Erfolg, wenn man zu Gunsten der Klägerin unterstellt, dass es sich bei der von ihr beanstandeten Formulierung um einen anfechtbaren Verwaltungsakt handelt, weil er darüber hinaus unbegründet ist.

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Der von der Klägerin angefochtene Teil des Bescheides des Beklagten vom 02.07.2014 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Denn der Hinweis in der Begründung des Bescheides vom 02.07.2014 auf die bestehende Rechtlage, andere am Standort tätige Unternehmen dürften den Eiersammelraum nicht nutzen, ist zutreffend und der Beklagte konnte eine entsprechende Feststellung treffen, weil bereits feststeht, dass der Betrieb eines anderen am Standort tätigen Unternehmens den Eiersammelraum gemeinsam mit dem Betrieb der Klägerin nutzt.

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Gemäß Art. 78 VO EU Nr. 1308/2013, Anhang VII, Teil VI Nr. III. 2 erfolgt die Kennzeichnung von Eiern in der Produktionsstätte oder der ersten Packstelle, an der die Eier geliefert werden. Eine Zusammenführung von ungeprinteten Eiern verschiedener Legehennenbetriebe ist nur in der ersten Packstelle, an die die erzeugten Eier direkt von der Produktionsstätte unter Berücksichtigung der Kennzeichnungsvorschriften für die Transportverpackung (Art. 7 Abs. 1 VO EG Nr. 589/2008) geliefert werden. Der von der Klägerin genutzte Eiersammelraum am Standort M-Stadt ist keine Packstelle gemäß Art. 5 VO EG Nr. 589/2008. Nach der Begriffsbestimmung in Art. 1 q VO EG Nr. 589/2008 ist eine Packstelle eine solche, die nach Art. 5 VO EG Nr. 589/2008 behördlich zugelassen und in der Eier nach Güte- und Gewichtsklassen sortiert werden. Bei dem Eiersammelraum, den die Klägerin nutzt, handelt es sich um keine auf der Grundlage dieser Vorschriften behördlich zugelassene Packstelle. Es ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin entsprechend den vorgenannten Vorschriften ungeprintete Eier direkt von der Produktionsstätte an eine zugelassene Packstelle liefert. Demzufolge müssen die im Betrieb der Klägerin produzierten Eier in der Produktionsstätte geprintet werden. Eine Produktionsstätte ist gemäß Art 1 VO EG Nr. 589/2008 ein registrierter Legehennenbetrieb. Betrieb ist gemäß § 2 Nr. 3 LegRegG eine aus einem Stall oder mehreren Ställen bestehende örtliche, wirtschaftliche und seuchenhygienische Einheit. Die Räumlichkeit, in der die Klägerin die in ihrem Betrieb produzierten Eier printet, muss zum Betrieb der Klägerin gehören. Nach dem Sinn und Zweck der Vorschriften über die Vermarktung von Eiern dürfen in einer Produktionsstätte nicht die in einem anderen Betrieb produzierten Eier geprintet werden. Denn die Vorschriften dienen dem Schutz der Verbraucher. Ziel ist die Sicherung der Qualität sowie die Transparenz und insbesondere die Verfolgbarkeit der in Verkehr gebrachten Eier (Ziffer 2 der Richtlinie EG 4/2002). Zwar könnten die Eier auch direkt aus der Produktionsstätte heraus ungeprintet in eine Packstelle geliefert werden. Jedoch sind dann, wie bereits ausgeführt, besondere Anforderungen an die Transportverpackung zu stellen und es ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin die gesetzlichen Anforderungen an die Transportverpackung erfüllt. Aus diesem Grunde vermag das Argument der Klägerin, in einer Packstelle würden ja auch die Eier aus verschiedenen Betrieben geprintet werden, nicht zu überzeugen.

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Der Auslegung der vorgenannten Vorschriften, in einer Produktionsstätte dürften keine in einem anderen Betrieb produzierten Eier geprintet werden, kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegen halten, eine Vermischung der Eier aus den beiden Betrieben finde nicht statt, weil die Eier aus den verschiedenen Ställen in zeitlicher Hinsicht getrennt eingesammelt, transportiert und geprintet werden. Zwar mögen die Leitung des Betriebes der Klägerin und diejenige des weiteren am Standort tätigen Betriebes sehr bemüht sein, eine Vermischung der Eier aus den beiden Betrieben vor der Printung zu vermeiden. Dass es durch Pannen oder sonstige Fehler im Betriebsablauf dennoch zu einer Vermischung der Eier der beiden Betriebe vor der Printung kommt, kann der gemeinsamen Nutzung des Printers durch die beiden am Standort M-Stadt tätigen Betriebe nicht ausgeschlossen werden. Unter Berücksichtigung der Angaben des Beklagten in der mündlichen Verhandlung ist es nicht ausgeschlossen, dass bei dem Wechsel des Produkts aus einem der beiden Betriebe zu demjenigen aus dem anderen Betrieb auf dem Band ein Kennzeichen (beispielsweise ein bunter Ball) auf das Band gelegt wird. Eine solche Trennung der Eier aus den beiden Betrieben am Standort M-Stadt würde die Gefahr einer Vermischung der in den beiden Betrieben produzierten Eier zumindest nicht gänzlich ausschließen.

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Hinzu kommt, dass am Standort M-Stadt auf dem Förderband zwischen den verschiedenen Betrieben und der Printstelle sowohl ökologisch als auch konventionell erzeugte Eier transportiert werden. Hierdurch besteht die erhebliche Gefahr einer Vermischung von ökologisch erzeugten Eiern mit konventionell erzeugten Eiern. Die von der Klägerin beschriebene zeitliche Versetzung des Eiertransportes der einzelnen Ställe recht nicht aus, um zweifelsfrei eine Trennung der sich kreuzenden Warenströme sicher zu stellen. Wegen der herausgehobenen Bedeutung der Prozesskontrolle und des berechtigten Verbrauchervertrauens in das Kontrollsystem sind Vorkehrungen zu treffen, die eine zweifelsfreie und jederzeit nachprüfbare Trennung der Eier gewährleisten.

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Auch die von der Klägerin hilfsweise begehrte Feststellung, die Formulierung auf Seite 3 des Bescheides, die Nutzung des Eiersammelraumes sei nur zulässig, wenn er zum Betrieb der Klägerin gehöre und seine Nutzung durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen sei ausgeschlossen, sei rechtswidrig, hat keinen Erfolg.

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Hierbei kann dahinstehen, ob die hilfsweise begehrte Feststellung zulässig ist. Die von der Klägerin hilfsweise begehrte Feststellung dient der Abwehr von im Bescheid vom 02.07.2014 bei Verstößen gegen die im Bescheid genannten Vorschriften angekündigten ordnungsbehördlichen Maßnahmen. Demzufolge setzt die Zulässigkeit der hilfsweise begehrten Feststellung zur Abwehr eines Verwaltungsaktes ein qualifiziertes Rechtsschutzinteresse voraus. Ob die Klägerin sich auf ein solches Rechtsschutzbedürfnis mit Erfolg berufen kann, kann vorliegend dahinstehen. Denn der Feststellungsantrag ist jedenfalls unbegründet. Wie bereits ausgeführt, ist der rechtliche Hinweis, die Nutzung des Eiersammelraumes am Standort M-Stadt sei nur zulässig, wenn er zum Bio Geflügelhof G. M. GmbH & Co. KG gehöre und eine Nutzung durch andere am Standort M-Stadt tätige Unternehmen sei ausgeschlossen, nicht zu beanstanden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 52 Abs. 1 GKG. Unter Berücksichtigung der Empfehlung in Ziffer 35.2 i. V. m. Ziffer 54.2.1 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Angaben der Klägerin im gerichtlichen Verfahren hat das Gericht das Interesse der Klägerin an der Verfolgung ihres Begehrens 25.000,00 Euro bemessen.