Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-06-22, Aktenzeichen 1 K 2231/04
ECLI:DE:VGK:2006:0622.1K2231.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

1

T a t b e s t a n d :

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Die Klägerin ist eine ins Handelsregister des Amtsgerichts Dortmund eingetragene
Gesellschaft mit beschränkter Haftung, deren Hauptniederlassung sich in der N.-----------
straße 0 in 00000 E. befindet.

3

Am 12. Februar 2003 meldete die Klägerin zum 6. Januar 2003 beim Beklagten die
Ausübung des Gewerbes „Organisation von Spielgemeinschaften, Vermittlung von
Spielverträgen im Namen von Spielgemeinschaften" für eine weitere Betriebsstätte in der H.--
---straße 0 in 00000 T. an.

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Anlässlich einer am 22. Mai 2003 erfolgten Kontrolle im Ladenlokal der Klägerin wurde
von Bediensteten des Beklagten festgestellt, dass dort Spielpläne der Klägerin mit Partien
verschiedener Fußballligen auslagen, auf deren Ausgang gewettet werden konnte. Bei einem
Vergleich der Spielpläne der Klägerin mit dem Spielplan der staatlichen Oddset-
Wettveranstalter wurde festgestellt, dass auf den erstgenannten Spielplänen mehr
Spielpaarungen verzeichnet waren.

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Mit Ordnungsverfügung vom 4. September 2003 untersagte der Beklagte der Klägerin
daraufhin nach vorheriger Anhörung gemäß § 14 OBG die Ausübung der Tätigkeit
„Vermittlung von Spielverträgen im Namen von Tippgemeinschaften für Lotto und Toto und
staatlich genehmigte Oddset-Veranstaltungen" soweit sich diese auf die Annahme bzw.
Vermittlung von Sportwetten erstrecke, die durch ein in Nordrhein-Westfalen nicht
zugelassenes Sportwettunternehmen veranstaltet würden. Darüber hinaus ordnete der
Beklagte die sofortige Vollziehung der Ordnungsverfügung an und drohte der Klägerin für
den Fall, dass sie der Verfügung nicht innerhalb von einer Woche nach Vollziehbarkeit
nachkomme, ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR an.

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Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 12. September 2003 Widerspruch ein
und beantragte bei der Kammer zugleich die Aussetzung der Vollziehung der
Ordnungsverfügung (1 L 2253/03). Zur Begründung führte sie u.a. aus, dass die Klägerin
Sportwetten für die Sportwetten GmbH Gera vermittle, die über eine auf der Grundlage des
Gewerbegesetzes der DDR erteilte Erlaubnis für das Veranstalten von Sportwetten verfüge,
welche aufgrund des Einigungsvertrages bundesweite Geltung besitze.

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Mit Ordnungsverfügung vom 24. September 2003 widerrief der Beklagte seine
Ordnungsverfügung vom 4. September 2003 (Ziffer 1). Zugleich untersagte er der Klägerin
gemäß § 14 OBG erneut die Ausübung der Tätigkeit „Vermittlung von Spielverträgen im
Namen von Tippgemeinschaften für Lotto und Toto und staatlich genehmigte Oddset-
Veranstaltungen" in der Niederlassung H.-----straße 0 in T. , soweit sich diese auf die
Annahme bzw. Vermittlung von Sportwetten erstrecke, die durch einen im Lande Nordrhein-
Westfalen nicht zugelassenes Sportwettunternehmen veran-
staltet würden (Ziffer 2). Darüber hinaus drohte er der Klägerin für den Fall, dass diese der
Verfügung nicht innerhalb von einer Woche nach Vollziehbarkeit nachkomme, ein
Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 EUR an (Ziffer 3). Zur Begründung führte der Beklagte
aus: Eine Kontrolle im Ladenlokal der Klägerin habe ergeben, dass diese dort Wetten an
staatlich nicht konzessionierte Sportwettenveranstalter vermittle. Dies stelle sich als
Beteiligung an der Veranstaltung unerlaubten Glückspiels gemäß § 284 StGB dar, weshalb
ein Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit nach § 14 OBG gegeben sei. In Nordrhein-
Westfalen dürften Sportwetten nur durch vom Innenminister des Landes Nordrhein-Westfalen
zugelassene Wettunternehmen durchgeführt werden. Über eine derartige Erlaubnis verfüge
weder die Klägerin noch die Sportwetten GmbH Gera.
Aufgrund des Widerrufs der Ordnungsverfügung vom 4. September 2003 wurde das von der
Klägerin angestrengte Eilverfahren 1 L 2253/03 in der Hauptsache für erledigt erklärt.

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Unter dem 1. Oktober 2003 legte die Klägerin gegen Ziffer 2 und 3 der Verfügung vom
24. September 2003 Widerspruch ein. Diesen wies der Landrat des Rhein-Sieg-Kreises mit
Bescheid vom 18. Februar 2004 im Wesentlichen unter Wiederholung der Begründung der
Ordnungsverfügung zurück. Ergänzend führte er aus, die Klägerin sei zwar nicht als
Veranstalter von unerlaubtem Glückspiel im Sinne des § 284 StGB anzusehen, jedoch sei die
Tatbestandsalternative der Bereitstellung von Spieleinrichtungen erfüllt.

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Am 19. März 2004 hat die Klägerin rechtzeitig die vorliegende Klage erhoben.

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Sie trägt vor:
Rechtsgrundlage einer Ordnungsverfügung könne nicht § 14 OBG, sondern allenfalls § 35
GewO sein. Im Übrigen liege bei der Klägerin kein ihre Unzuverlässigkeit begründender
Verstoß gegen Strafrechtsnormen vor. Zahlreiche Strafgerichte hätten in der Vergangenheit
die Glücksspieleigenschaft von Sportwetten bezweifelt und die Anwendbarkeit von § 284
StGB ausgeschlossen. Des Weiteren liege keine Veranstaltung von Sportwetten durch die
Klägerin vor. Auch eine Beihilfe zu verbotenem Glückspiel sei nicht gegeben, da es an einer
Haupttat im Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen fehle. Ferner sei die Firma Sportwetten
Gera GmbH, an die die Klägerin Sportwetten vermittle, im Besitz einer auch für Nordrhein-
Westfalen gültigen Erlaubnis. Schließlich sei das Sportwettengesetz NRW, wie sich aus der
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 ergebe, wegen Verstoßes
gegen Art. 12 GG verfassungswidrig. Die Regelung stelle zudem eine unzulässige
Einschränkung der nach dem EG-Vertrag garantierten Dienstleistungs- und
Niederlassungsfreiheit dar, wie sich aus den vom Europäischen Gerichtshof entwickelten
Grundsätzen im Fall Gambelli ergebe. Auch soweit das Bundesverfassungsgericht für die
Behörden die Möglichkeit eröffnet habe, im Übergangszeitraum bis zur Neuregelung des
Sportwettenrechts die Veranstaltung privater Sportwetten zu untersagen, lasse dies keine
Rückschlüsse auf die Erfüllung der Strafrechtsnorm des § 284 StGB durch die Klägerin zu.
Das Bundesverfassungsgericht habe die Entscheidung über eine mögliche Strafbarkeit
vielmehr ausdrücklich den Strafgerichten überlassen.
Der Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung seine Ordnungsverfügung vom
24. September 2003 (hinsichtlich Ziffern 2 und 3 ) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des
Landrates des Rhein-Sieg-Kreises vom 18. Februar 2004 aufgehoben.

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Die in der mündlichen Verhandlung nicht erschienene Klägerin beantragt
(schriftsätzlich),

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den Bescheid der Beklagten vom 24. September 2003
(hinsichtlich Ziffern 2 und 3) in der Gestalt des Wider-
spruchsbescheides des Landrates des Rhein-Sieg-
Kreises vom 18. Februar 2004 aufzuheben,
hilfsweise,
der Beklagten aufzugeben, den Bescheid vom
24. September 2003 in Gestalt des Widerspruchsbe-
scheides des Landrates des Rhein-Sieg-Kreises vom
18. Februar 2004 aufzuheben und
festzustellen, dass die Klägerin berechtigt ist, in NRW
Oddset-Wetten an die Sportwetten GmbH Gera, Wiese-
Straße 189, 07551 Gera, zu vermitteln.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er wiederholt und vertieft die Begründung der Ordnungsverfügung und des
Widerspruchsbescheides.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den
Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

18

Das Gericht konnte trotz Ausbleibens der Klägerin bzw. ihres Prozessbevollmächtigten in
der mündlichen Verhandlung zur Sache entscheiden, da sie in der Ladung hierauf
hingewiesen worden ist, § 102 Abs. 2 VwGO

19

Die Klage hat keinen Erfolg.

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1. Der als Hauptantrag gestellte Anfechtungsantrag ist bereits mangels
Rechtsschutzinteresses unzulässig, nachdem der Beklagte Ziffer 2 und 3 seiner
Ordnungsverfügung vom 24. September 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des
Landrates des Rhein-Sieg-Kreises vom 18. Februar 2004 in der mündlichen Verhandlung
aufgehoben hat. Zu einer Vertagung der Sache sah sich die Kammer trotz Ausbleibens des
Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht veranlasst, da
dieser keine Entschuldigungsgründe geltend gemacht hat und die Sache entscheidungsreif
war.

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2. Der als erster Hilfsantrag gestellte Antrag auf Verpflichtung des Beklagten zur
Aufhebung seiner Ordnungsverfügung ist ebenfalls unzulässig, da gegen belastende
Verwaltungsakte nur eine Anfechtungklage statthaft ist. Im Übrigen fehlt für den Antrag
wegen der inzwischen erfolgten Aufhebung der Ordnungsverfügung ebenfalls das
Rechtsschutzinteresse.

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3. Der ebenfalls hilfsweise gestellte Feststellungsantrag hat jedenfalls in der Sache keinen
Erfolg.
Die Klägerin ist nicht berechtigt, in NRW Oddset-Wetten an die Sportwetten GmbH Gera,
Wiese Straße 189, 07551 Gera, zu vermitteln.
Die besagte Vermittlungstätigkeit der Klägerin beinhaltet einen Verstoß gegen die öffentliche
Sicherheit, der den Beklagten gemäß § 14 OBG berechtigt, die Tätigkeit ordnungsrechtlich zu
unterbinden. Hierzu bedarf keiner Entscheidung, ob - wie der Beklagte in der aufgehobenen
Ordnungsverfügung offensichtlich angenommen hat - die Klägerin sich durch die Vermittlung
von Oddset-/Sportwetten für die Sportwetten GmbH Gera wegen einer Beihilfe zur
unerlaubten Veranstaltung von Glücksspielen gemäß §§ 284 Abs. 1, 27 Abs. 1 StGB strafbar
gemacht hat, wozu insbesondere auch ein schuldhaftes Verhalten gehört, woran es bei der
Klägerin möglicherweise - etwa wegen eines unvermeidbaren Verbotsirrtums über die
Reichweite der der Fa. Sportwetten GmbH Gera erteilten Erlaubnis - fehlt.
Die genannte Vermittlungstätigkeit stellt sich jedenfalls als Verstoß gegen die Bestimmungen
des Sportwettengesetzes NRW dar und erfüllt zugleich den objektiven Tatbestand einer
Beteiligung an unerlaubtem Glücksspiel gemäß §§ 284, 27 StGB. Bereits hierin ist ein
Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit zu erblicken, da es im Ordnungsrecht auf einen
schuldhaften, subjektiv vorwerfbaren Rechtsverstoß nicht notwendig ankommt.

23

Vgl. Schmidt-Aßmann/Schoch, Besonderes Verwaltungsrecht, 12.
Aufl. 2002, Rdn. 68 mwN.

24

Oddset-Wetten der in Rede stehenden Art sind nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts - der die Kammer in ständiger Rechtsprechung folgt - als
Glücksspiel anzusehen, da der Erfolg zumindest überwiegend vom Zufall abhängt,

25

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.03.2001 - 6 C 2.01 - GewArch. 2001, S. 334.

26

Die Oddset-Wetten werden vorliegend nicht nur in Gera, sondern auch in NRW
veranstaltet, da Ort der Begehung einer Straftat im Sinne von § 9 StGB jeder Ort ist, an dem
irgendein Teil des strafbaren Tatbestandes verwirklicht worden ist

27

- vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 13.12.2002 - 4 B 1844/02 -

28

und die Klägerin als Vermittlerin für die Sportwetten GmbH Gera in ihrem Betrieb in
T. , etwa durch Ausgabe von Spielplänen, Vorkehrungen getroffen hat, um den Abschluss
von Sportwettenverträgen zu bewirken.
Die Fa. Sportwetten GmbH Gera verfügt auch nicht über eine behördliche Erlaubnis für die
Veranstaltung der genannten Sportwetten. Zunächst ist keine Zulassung als Wettunternehmer
nach nordrhein-westfälischem Landesrecht erfolgt. Eine solche ist auch nicht möglich, da sie
nach § 1 Sportwettengesetz NRW ausschließlich juristischen Personen des öffentlichen
Rechts oder solchen juristischen Personen des Privatrechts vorbehalten ist, deren Anteile
überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören. Die Erteilung einer
gewerberechtlichen Erlaubnis kommt nach ständiger Rechtsprechung der Kammer wegen §
33 h Nr. 3 GewO ebenfalls nicht in Betracht.

29

Vgl. u.a. Beschluss vom 13. November 2002 - 1 L 2510/02 -.

30

Auch die der Sportwetten GmbH Gera auf der Grundlage des Gewerbegesetzes der DDR
vom 06. März 1990 erteilte Genehmigung des Magistrats der Stadt Gera vom 14. September
1990 zur Eröffnung eines Wettbüros stellt keine hinreichende Erlaubnis dar, mit Hilfe der
Klägerin in NRW Oddset-Wetten zu veranstalten. Das OVG NRW hat - wie zuvor die
Kammer - entschieden, dass die in einem Bundesland erteilte Erlaubnis zur Veranstaltung von
Sportwetten nur für das Gebiet dieses Landes gilt und eine - wie hier - vor der
Wiedervereinigung in der DDR erteilte Erlaubnis nicht nach Art. 19 Abs. 4 des
Einigungsvertrages im ganzen Bundesgebiet gilt.

31

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 2002 - 4 B 1844/02 -
.

32

An dieser Auffassung hält die Kammer trotz der Einwände der Klägerin weiter fest,
zumal das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 21. Juni 2006 ausweislich der dem
Gericht in der mündlichen Verhandlung vorliegenden Pressemitteilung ebenfalls entschieden
hat, dass eine vor dem 03. Oktober 1990 in der damaligen DDR erteilte gewerberechtliche
Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten es nicht rechtfertigt, in Bayern solche Wetten zu
veranstalten oder zu vermitteln.

33

Der vorliegenden Würdigung des Verhaltens der Klägerin als Verstoß gegen die
öffentliche Sicherheit gemäß § 14 OBG in Form einer zumindest tatbestandlichen Beihilfe zur
Veranstaltung unerlaubten Glücksspiels gemäß §§ 284 Abs. 1, 27 Abs. 1 StGB bzw. eines
Verstoßes gegen das Sportwettengesetz NRW steht auch nicht entgegen, dass das
Bundesverfassungsgericht

34

- Vgl. Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -

35

die dem Sportwettengesetz NRW entsprechenden bayrischen Vorschriften zum
staatlichen Sportwettenmonopol in ihrer gegenwärtigen Ausgestaltung - insbesondere weil es
eine effektive Suchtbekämpfung nicht sicherstelle - als unverhältnismäßigen Eingriff in die
durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit gewürdigt und darauf hingewiesen hat,
dass die Unverhältnismäßigkeit der tatsächlichen Ausgestaltung des staatlichen
Wettmonopols auch den Ausschluss der Vermittlung privater Wetten erfasse. Das BVerfG hat
nämlich befunden, dass die bisherige Rechtslage während einer bis zum 31. Dezember 2007
andauernden Übergangszeit, in der das Sportwettenrecht im Einklang mit dem Grundgesetz
neu zu regeln ist, weiterhin anwendbar bleibe. Zwar hat es auch ausgeführt, dass es der
Entscheidung der Strafgerichte unterliege, ob in der Übergangszeit eine Strafbarkeit nach §
284 StGB gegeben sei, jedoch hat es ausdrücklich bestätigt, dass die private Veranstaltung
und Vermittlung von Sportwetten weiterhin als verboten angesehen und ordnungsrechtlich
unterbunden werden dürfe.

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Die Befugnis zur ordnungsrechtlichen Unterbindung der privaten Vermittlung von
Sportwetten ist vorliegend auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die staatlichen
Sportwettenveranstalter derzeit möglicherweise noch nicht im erforderlichen Umfang die vom
BVerfG in seiner genannten Entscheidung auch für die Übergangszeit geforderte konsequente
Ausrichtung des Wettmonopols an einer Bekämpfung der Wettsucht und Wettleidenschaft
umgesetzt haben. Aus der Entscheidung läßt sich kein Junktim zwischen der Erfüllung dieser
Vorgaben und der ordnungsrechtlichen Befugnis zum Einschreiten gegen private
Wettveranstalter herleiten. Vielmehr hat das BVerfG lediglich ausgeführt, dass in der
Übergangszeit bereits damit begonnen werden muss, das Wettmonopol an einer Bekämpfung
von Wettsucht und Wettleidenschaft auszurichten. Dass letzteres der Fall ist, ergibt sich aus
dem Umstand, dass das Innenministerium NRW mit Schreiben vom 19. April 2006 der
Geschäftsführung der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG verschiedene konkrete
Maßnahmen zur Umsetzung der Vorgaben des BVerfG betreffend Wettgegenstände,
Werbung, Vertriebskanäle und Suchtprävention aufgegeben hat, deren Umsetzung
ausweislich des Berichts der Westdeutschen Lotterie GmbH & Co. OHG vom 30. Mai 2006
an das Innenministerium NRW zwischenzeitlich jedenfalls in Angriff genommen worden
ist.

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Welche Folgerungen daraus zu ziehen sind, dass das staatliche Sportwettenmonopol in
seiner jetzigen Ausgestaltung auch gegen die Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit
gemäß Art. 43 und 49 EG-Vertrag verstößt,

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vgl. hierzu Urteil der Kammer vom 22. Juni 2006 - 1 K 2675/04 -,

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bedarf angesichts des Inhalts des Feststellungsantrages, der sich ausschließlich auf den
Geltungsbereich einer innerdeutschen Erlaubnis bezieht, für den vorliegenden Rechtsstreit
keiner Entscheidung.

40

Nach allem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO für die Klägerin
abzuweisen.

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