Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-07-31, Aktenzeichen 7 K 6609/03
ECLI:DE:VGK:2007:0731.7K6609.03.00

Tenor

Soweit das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt
erklärt worden ist, wird es eingestellt.

Die Auflage A. 13 sowie die Auflage A. 12, soweit sie die in Auflage A. 13 ge-
nannten Texte betrifft, des Bescheides der Beklagten vom 1. September 2003 wer-
den aufgehoben.

Die auf die Auflagen A.16, A. 18, A. 19 und A. 22 entfallenden Verfahrenskosten
trägt die Klägerin.

Die auf die Auflage A. 13 entfallenden Verfahrenskosten trägt die Beklagte.

Die auf die Auflage A. 12, A. 17 und A. 24 entfallenden Verfahrenskosten tragen
die Klägerin und die Beklagte je zur Hälfte.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent
des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand
Im Juni 1978 zeigte die Klägerin das Arzneimittel L. Ginseng extra stark gemäß
Art. 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts an. Als
wirksamer Bestandteil pro 100 ml war angegeben „Extract. Rad. Ginseng C.A. Meyer
1:1, 6,0 g". Die Anwendungsgebiete waren wie folgt bezeichnet: Überlastungen kör-
perlicher und geistiger Art, Konzentrationsmangel, Leistungsminderung, Nachlassen
der Spannkraft, altersbedingte Schwächezustände, Rekonvaleszenz nach Krankhei-
ten und Operationen.
Im Dezember 1989 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Zulassung. Mit Än-
derungsanzeige vom 20. Januar 1992 änderte die Klägerin die Deklaration des arz-
neilich wirksamen Bestandteils pro 100 ml in „Ginsengwurzeltrockenextrakt 4:1, 1,5
g.
Am 4. Oktober 1993 übersandte das Bundesgesundheitsamt der Klägerin ein Män-
gelschreiben. Dieses beantwortete die Klägerin am 2. Oktober 1996 und legte eine
überarbeitete Dokumentation vor. Der arzneilich wirksame Bestandteil wurde nun-
mehr wie folgt bezeichnet: Trockenextrakt aus Ginsengwurzel (3-4,5:1), Auszugsmit-
tel Ethanol 30 %.
Am 27. Dezember 2000 legte die Klägerin die Erklärung zum Einreichen der Unterla-
gen gemäß 10. Änderungsgesetz vor und beantragte eine Verlängerung der Zulas-
sung nach §§ 105 Abs. 4a, 22 Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes (AMG).

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Mit Bescheid vom 1. September 2003 verlängerte das Bundesinstitut für Arznei-
mittel und Medizinprodukte (BfArM) die Zulassung für das Arzneimittel. Dem Be-
scheid waren zahlreiche Auflagen beigefügt (A. 1 bis A. 26). Die Auflage A. 13 hatte
folgenden Wortlaut:
„Der Einfluss von / .../ auf den Blutzuckerspiegel von medikamentös unbehan-
delten sowie medikamentös vorbehandelten Diabetes mellitus-Patienten ist in
einer hierzu geeigneten Studie zu untersuchen. In die Studie sind folgende
Therapiegruppen einzuschließen: nicht medikamentös vorbehandelte Patien-
ten, Patienten unter oraler Antidiabetika-Therapie (differenziert nach Wirkprin-
zip) und Patienten unter Insulin-Therapie. In der Studie ist zwischen dem Ein-
fluss der zugelassenen Dosierung von /.../ auf den Glukosestoffwechsel einer-
seits und möglichen Arzneimittelinteraktionen zwischen /.../ und der jeweiligen
medikamentösen Therapie andererseits zu unterscheiden. Gegebenenfalls
notwendige Adaptionen der antidiabetischen Therapie (z.B. der Dosierung)
sind zu dokumentieren. Die Dauer der Komedikation ist unter Berücksichti-
gung von Sotianemi et al. (1995) zu diskutieren. Anpassungen der Dosierung
der Antidiabetika nach Absetzen von /.../ sind ggf. im follow-up zu dokumentie-
ren.

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Die Auflage ist auch erfüllt, wenn eine Gegenanzeige für Patienten mit
Diabetes mellitus in die Gebrauchs- und Fachinformation (wie in der
Textvorlage vorgegeben) aufgenommen wird.

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Bis zur Vorlage der Untersuchungsergebnisse sind ein Warnhinweis sowie
ein Wechselwirkungshinweis in die Gebrauchs- und Fachinformation (wie in
der Textvorlage vorgegeben) aufzunehmen. Nach Vorlage der Studie werden
die beauflagten Texte den Ergebnissen entsprechend angepasst. Die Studie
ist innerhalb einer Frist von 60 Monaten nach Verlängerung der Zulassung
vorzulegen."

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Im Übrigen wird wegen des Wortlauts der Auflagen auf den Bescheid Bezug ge-
nommen.
Am 9. Oktober 2003 hat die Klägerin Klage erhoben und die Aufhebung der Auflagen
A.12, A. 13 A. 16, A.17, A. 18, A. 19, A. 22 und A. 24 begehrt.
Hinsichtlich der Auflagen A. 16, A. 18. und A. 19 haben die Beteiligten mit Schriftsatz
vom 1. März 2007 bzw. 16. April 2007 die Hauptsache übereinstimmend für erledigt
erklärt. Hinsichtlich der Auflagen A. 17. A. 22 und A. 24 sowie bezüglich der Auflage
A. 12 mit Ausnahme der in Auflage A. 13 genannten Texte haben die Beteiligten in
der mündlichen Verhandlung vom 24. April 2007 die Hauptsache für erledigt erklärt.

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Hinsichtlich der noch im Streit befindlichen Regelungen trägt die Klägerin zur Be-
gründung im Wesentlichen vor: Die Auflage A. 13 sei unverhältnismäßig und daher
rechtswidrig. Aus der von der Beklagten herangezogenen Studie von Sotianemi et.
al. sowie der Publikation von Sievenpieper et. al. ergebe sich keine klinisch relevante
Gesundheitsgefahr, so dass die geforderte umfangreiche Studie nicht erforderlich
sei. Die in der Studie von Sotianemi et al. beobachtete Senkung des Nüchternblutzu-
ckers könne nicht sicher auf die Ginsengeinnahme zurückgeführt werden, da auch
Änderungen in der Ernährung und der körperlichen Aktivität vorgelegen hätten. Die in
der Studie von Sievenpieper et. al. für einige Ginsengzubereitungen beobachteten
Wirkungen auf den Blutzucker seien marginal. Die diagnostisch wichtigen Blutgluko-
se-Werte 2 Stunden nach Durchführung des oralen Glukose Toleranz Tests seien
sämtlich im Normbereich gewesen. Auch die vom BfArM angeführten Handbücher
zeigten keine Risiken auf, die die von der Beklagten verlangte Studie oder eine Ge-
genanzeige rechtfertigen könnten. Die in der Auflage A. 13 in Verbindung mit der
Auflage A. 12 geforderten Warn- und Wechselwirkungshinweise seien ebenfalls
nicht erforderlich. Vielmehr reiche ein Hinweis, wie er in dem Verfahren 7 K 6773/03
vereinbart worden sei, aus. Die Beweislast für die nach Auffassung der Beklagten
durch die Einnahme von Ginseng verursachte Gefahr für Diabetiker trage die Beklag-
te. Aus den dargelegten Gründen sei die Auflage A. 12 rechtswidrig, soweit der Klä-
gerin aufgegeben worden sei, unter Ziff. 2.3 Abs. 2 bis Abs. 4 der Gebrauchsinforma-
tion Wechselwirkungshinweise in die Packungsbeilage aufzunehmen.

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Die Klägerin beantragt sinngemäß,

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die Auflagen A. 12, soweit diese die in Auflage A. 13 genannten
Formulierungen in der Gebrauchs- und Fachinformation vorschreibt, sowie die
Auflage A. 13 im Bescheid vom 1. September 2003 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Aus den von ihr vorgelegten
Unterlagen ergebe sich, dass Ginsengpräparate den Blutzuckerspiegel beeinflussen
könnten. Angesichts der bislang nicht vorhandenen systematischen Untersuchungen
zu den Auswirkungen von Ginsengzubereitungen auf den Blutzuckerspiegel von
Diabetikern seien die in Auflage A. 13 geforderten Untersuchungen erforderlich,
zumal Anhaltspunkte für mögliche Interaktionen zwischen Ginseng und
blutzuckersenkenden Präparaten gegeben seien. Es gebe auch eine UAW-Meldung
aus dem Jahr 1988, nach der ein 60jähriger Patient unter Ginsengeinnahme eine
Hypoglykämie entwickelt habe. Nähere Einzelheiten seien jedoch nicht mehr in
Erfahrung zu bringen. Aus weiterer neuerer Literatur ergebe sich, dass
amerikanischer und asiatischer Ginseng das Hypoglykämierisiko erhöhen könne und
die Rolle von Ginseng bei der Behandlung von Diabetikern sowie das Risiko klinisch
signifikanter Interaktionen noch geklärt werden müssten.
Es liege daher der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG vor. Falls
man davon ausgehe, dass dieser Versagungsgrund nicht durch eine Auflage nach §
105 Abs. 5a AMG ausgeräumt werden könne, sei die Beklagte gemäß § 30 Abs. 2a
AMG in Verbindung mit §§ 30 Abs. 1, 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AMG verpflichtet, die
Zulassung durch Auflage so zu ändern, dass der Versagungsgrund entfalle. Es sei
aber nicht einzusehen, weshalb dann die auf dasselbe Ergebnis zielende Auflage A.
13 nicht auf § 105 Abs. 5a AMG gestützt werden könne.

12

Mit Schriftsatz vom 13. bzw. 24. Juli 2007 haben die Beteiligten auf eine weitere
mündliche Verhandlung verzichtet.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM sowie die von den
Beteiligten eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

15

Das Gericht entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne (weitere) mündliche
Verhandlung, da die Beteiligten eine entsprechende Verzichtserklärung abgegeben
haben.

16

Soweit das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt
worden ist, ist es in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO
einzustellen.

17

Im Übrigen ist die zulässige Anfechtungsklage begründet.

18

Die Auflage A. 13 und die Auflage A. 12, soweit sie die in der Auflage A. 13
angeordneten Maßnahmen in den Textvorlagen umsetzt, sind rechtswidrig und
verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Die in Auflage A. 13 Absatz 1 des Bescheides getroffene Anordnung, bestimmte
Studien durchzuführen, ist bereits deshalb rechtswidrig, weil dafür eine
Ermächtigungsgrundlage nicht vorhanden ist.
Gemäß § 105 Abs. 5a Satz 2 AMG, auf den die Beklagte die Auflage A. 13 gestützt
hat, können Auflagen neben der Sicherstellung der in § 28 Abs. 2 genannten
Anforderungen auch die Gewährleistung von Anforderungen an die Qualität,
Unbedenklichkeit und Wirksamkeit zum Inhalt haben, es sei denn, dass wegen
gravierender Mängel der pharmazeutischen Qualität, der Wirksamkeit oder der
Unbedenklichkeit Beanstandungen nach Abs. 5 mitgeteilt oder die Verlängerung der
Zulassung versagt werden muss. Die in der Auflage A. 13 Abs. 1 verlangten Studien
über den Einfluss von Ginseng auf den Blutzuckerspiegel dienen aber nicht der
Gewährleistung von Anforderungen an die Unbedenklichkeit des Arzneimittels. Aus
der Formulierung „Gewährleistung von Anforderungen an die Unbedenklichkeit"
ergibt sich eindeutig, dass mit der Erfüllung der Auflage der nach Auffassung der
Beklagten bestehende Mangel endgültig behoben sein, also die Unbedenklichkeit
belegt sein muss. Die von der Beklagten der Klägerin auferlegten Studien sollen
aber, wie sich auch aus Abs. 3 Satz 2 der Auflage A. 13 ergibt, erst die Grundlage für
eine abschließende Beurteilung der Risiken des Arzneimittels für Diabetiker schaffen.
Ein Beleg der Unbedenklichkeit des Arzneimittels für Diabetiker wird daher durch die
verlangten Studien nicht gewährleistet. Die in der Auflage A. 13 Abs. 1 geforderten
Studien dienen somit aus der Sicht der Beklagten, worauf diese im gerichtlichen
Verfahren auch hingewiesen hat, der Sicherung einer ausreichenden Prüfung des
Arzneimittels für Diabetiker und stehen daher im Zusammenhang mit § 25 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2 AMG. Der darin geregelte Versagungsgrund wird aber in § 105 Abs. 5a
Satz 2 AMG nicht erwähnt.
Dem kann die Beklagte nicht entgegenhalten, dass sie im Falle einer Aufhebung der
Auflage A. 13 durch das Gericht berechtigt wäre, die Zulassung gemäß § 30 Abs. 2a
AMG in Verbindung mit §§ 30 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG durch Auflage zu
ändern. Es erscheint schon zweifelhaft, ob im Rahmen einer Änderung nach § 30
Abs. 2a AMG die in Auflage A. 13 Abs. 1 geforderten Studien verlangt werden
könnten, da diese die aus der Sicht der Beklagten bestehenden Bedenken gegen die
Unbedenklichkeit, wie dargelegt, nicht sicher ausräumen würden. Dem braucht aber
nicht weiter nachgegangen zu werden, denn bei der Änderung nach § 30 Abs. 2a
AMG in Verbindung mit § 30 Abs. 1 AMG handelt es sich um ein gesondertes, noch
nicht durchgeführtes Verwaltungsverfahren, das im Rahmen der erhobenen Klage
nicht vom Gericht fiktiv geprüft werden kann.

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Absatz 2 der Auflage A. 13 sowie die entsprechenden Formulierungen in der
Gebrauchs- und Fachinformation (Auflage A. 12 in Verbindung mit Nr. 2.1 Satz 2 der
Gebrauchinformation, FN 5. Satz 2 der Fachinformation) sind ebenfalls aufzuheben,
da sie keine selbständigen, sofort umzusetzenden Regelungen enthalten, was die
Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben; vielmehr ist
die dort genannte Gegenanzeige als Alternative für den Fall, dass die Klägerin die
verlangten Studien nicht durchführen will, genannt. Für den Fall, dass die Auflage A.
13 Abs. 1 rechtswidrig ist und deshalb keinen Bestand hat, trifft Absatz 2 der Auflage
A. 13 keine Regelung. Absatz 2 der Auflage A. 13 ist daher mit deren Absatz 1
untrennbar verbunden und somit ebenfalls aufzuheben.
Abs. 3 der Auflage A. 13 und die entsprechenden Formulierungen in der Gebrauchs-
und Fachinformation gemäß Auflage A. 12 (Nr. 2.3 Abs. 2 bis 4 der
Gebrauchsinformation, FP 7. Abs. 2 der Fachinformation) sind ebenfalls mit Absatz 1
der Auflage A. 13 untrennbar verbunden, weil sie unter Bezugnahme auf die dort
verlangten Studien befristet sind.
Die Klägerin wird durch die angefochtenen Regelungen rechtswidrig belastet und ist
daher auch in ihren Rechten verletzt.

21

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 VwGO; hinsichtlich
der Auflagen A. 12, A. 17 und A. 24 ist eine Kostenteilung angemessen, da sich die
Beteiligten im Wege des gegenseitigen Nachgebens geeinigt haben. Dabei ist zu
berücksichtigen, dass den durch Urteil entschiedenen Teilen der Auflage A. 12 keine
eigenständige Bedeutung zukommt, da sie nur die Auflage A. 13 umsetzen.
Bezüglich der Auflagen A. 16, A. 18 und A. 19 ist die Klägerin den Forderungen des
BfArM nachgekommen, so dass ihr insoweit die Kosten aufzuerlegen sind.
Hinsichtlich der Auflage A. 22 folgt die Kostenverteilung daraus, dass die erhobene
Anfechtungsklage insoweit voraussichtlich keinen Erfolg gehabt hätte, weil dem Satz
2 dieser Auflage kein Regelungscharakter zukommen und eine Anfechtungsklage
daher mangels eines Verwaltungsakts unzulässig gewesen sein dürfte.

22

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf 167 Abs. 1
VwGO, § 709 Satz 1 und 2 ZPO.