Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2007-02-28, Aktenzeichen 10 ME 74/07

Gründe

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Der Antragsteller ist der Landesverband Niedersachsen der Nationaldemokratischen Partei Deutschlands - NPD - mit Sitz in Lüneburg. Er begehrt im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung die Verpflichtung der Antragsgegnerin, ihm gemäß seinem Antrag vom 4. Januar 2007 einen Raum im städtischen Kulturzentrum PFL im ehemaligen Peter-Friedrich-Ludwigs-Hospital für seinen Landesparteitag am 11. März 2007 zur Verfügung zu stellen.

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Die Antragsgegnerin lehnte mit Bescheid vom 31. Januar 2007 den Antrag des Antragstellers vom 4. Januar 2007, für ihn den Veranstaltungssaal im PFL für den 11. März 2007 zu reservieren, u.a. mit der Begründung ab, vom Widmungszweck des PFL seien parteiorganisatorische und damit parteiinterne Veranstaltungen wie Parteitage nicht umfasst, so dass der Antragsteller nicht beanspruchen könne, das PFL zu nutzen.

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Den Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung vom 7. Februar 2007 hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 9. Februar 2007 abgelehnt und zur Begründung ausgeführt, dass die vom Antragsteller beabsichtigte Nutzung des PFL außerhalb des durch die gängige Praxis bestimmten Nutzungsrahmens liege. Der Antragsteller habe nicht glaubhaft gemacht, dass bisher im PFL Landesparteitage und andere Veranstaltungen politischer Parteien stattgefunden hätten, wie er es aber behauptet habe. Das Gericht sei im Rahmen eines Verfahrens auf Erlass einer einstweiligen Anordnung auch nicht gehalten, umfangreiche Ermittlungen dazu anzustellen, ob die Behauptungen des Antragstellers zutreffend sein könnten.

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Mit seiner dagegen gerichteten Beschwerde macht der Antragsteller u.a. geltend, das Verwaltungsgericht habe den Widmungszweck des PFL gar nicht geprüft. Vielmehr sei es ohne Weiteres von den Angaben der Antragsgegnerin ausgegangen und habe angenommen, dass parteipolitische Veranstaltungen vom Widmungszweck des PFL nicht umfasst seien. Es könne entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts auch nicht von ihm verlangt werden, glaubhaft zu machen, dass das PFL in der Vergangenheit entgegen den Angaben der Antragsgegnerin parteipolitischen Zwecken gedient habe. Es sei ihm nicht möglich gewesen, die Nutzungsordnung des PFL vorzulegen, aus der sich der Widmungszweck des PFL ergebe. Ebenso wenig sei er in der Lage gewesen, sich an Zeitungsberichte über frühere parteipolitische Veranstaltungen im PFL zu erinnern oder den Veranstaltungskalender der Antragsgegnerin vorzulegen. Jedoch gebe die Antragsgegnerin im Internet an, dass das PFL für Konferenzen, Symposien, Tagungen und andere Zusammenkünfte von zehn bis 300 Teilnehmerinnen und Teilnehmer zur Verfügung stehe. Der von ihm beabsichtigte Landesparteitag sei eine solche Zusammenkunft, zumal von einer Beschränkung nur auf regionale oder kulturelle Zusammenkünfte oder nur auf partei-öffentliche Veranstaltungen nicht die Rede sei. Die Entgeltordnung der Antragsgegnerin für die Nutzung der Veranstaltungsräume im PFL sehe außerdem ausdrücklich vor, dass Veranstaltungen politischer Parteien mit kulturellen Veranstaltungen gleichgesetzt würden. Daraus ergebe sich die Widmung des PFL auch für politische Veranstaltungen von Parteien. Zudem werde das PFL auch tatsächlich zu parteipolitischen Zwecken genutzt. Einer Internet-Meldung vom 20. April 2005 sei zu entnehmen, dass die Oldenburger Arbeitsgemeinschaft der Selbständigen in der SPD im PFL eine Diskussion über Existenzgründungen veranstaltet habe. Die Mitgliederzeitschrift der Europa-Union habe in ihrer Ausgabe 5/2006, S. 8, über eine Veranstaltung des Kreisverbandes Oldenburg der Europa-Union im PFL zum Thema „Türkei in die EG?“ berichtet.

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Die nach § 146 Abs. 1 VwGO statthafte Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.

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Die vom Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung sich die Entscheidung des Senats beschränkt (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), führen nicht zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO nicht glaubhaft gemacht.

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Ein Anspruch des Antragstellers auf Überlassung des von ihm in seinem Antrag vom 4. Januar 2007 bezeichneten Veranstaltungssaals im PFL der Antragsgegnerin ergibt sich nicht bereits auf der Grundlage eines kommunalrechtlichen Benutzungsrechts. Nach § 22 Abs. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung - NGO - in der Fassung vom 28. Oktober 2006 (Nds. GVBl. S. 473), geändert durch Artikel 3 des Gesetzes zur Änderung des Nds. Kommunalabgabengesetzes, des Nds. Verwaltungskostengesetzes und anderer Gesetze vom 7. Dezember 2006 (Nds. GVBl. S. 575), sind die Einwohnerinnen und Einwohner der Gemeinde im Rahmen der bestehenden Vorschriften berechtigt, die öffentlichen Einrichtungen der Gemeinde zu benutzen. Wegen der nach § 22 Abs. 3 NGO angeordneten entsprechenden Anwendung des Absatzes 1 für juristische Personen und Personenvereinigungen, steht diesen Personen und Personenvereinigungen - also auch dem Antragsteller - ein Benutzungsrecht aber nur dann zu, wenn sie ihren Sitz (vgl. § 21 Abs. 1 NGO) innerhalb der Gemeinde haben, gegen die sich der Anspruch auf Benutzung der kommunalen Einrichtung richtet (vgl. zur Rechtslage in Bayern: Bay.VGH, Urt. v. 14. Mai 1997 - 4 B 96.1451 -, BayVBl. 1997, 694 zum „gemeindeangehörigen Verein“ mit Sitz innerhalb der Gemeinde; Wefelmeier in: KVR-NGO, Losebl., § 22 Rdnr. 13). Diese Voraussetzungen erfüllt der Antragsteller, der seinen Sitz in Lüneburg hat, nicht.

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Auch soweit der Antragsteller darauf hinweist, dass er Mitglieder mit Wohnsitz im Ortsgebiet der Antragsgegnerin habe und dass auch der Landesvorsitzende im Gebiet der Antragsgegnerin wohne, besteht ein Anspruch des Antragstellers auf Überlassung des Veranstaltungssaals im PFL nach § 22 Abs. 1 und 3 NGO ebenfalls nicht. Denn der vom Antragsteller geplanten Veranstaltung, dem Landesparteitag, fehlt der Bezug zum örtlichen Einzugsbereich der Antragsgegnerin, wegen dessen eine Gemeinde ihre kommunalen Einrichtungen nach § 22 Abs. 1 NGO den Einwohnerinnen und Einwohnern zur Nutzung überlässt (vgl. dazu Wefelmeier, aaO, § 22 Rdnr. 13).

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Im vorliegenden Fall kann sich unter diesen Umständen ein Anspruch des Antragstellers auf Zulassung zum PFL allein aus § 5 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die politischen Parteien in der Fassung vom 31. Januar 1994 (BGBl. I S. 149), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Neunten Gesetzes zur Änderung des Parteiengesetzes vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3673) - ParteienG -, i.V.m. Art. 3 Abs. 1 und 3 Satz 1 sowie Art. 21 GG ergeben. Danach ist es geboten, politische Parteien gleich zu behandeln, wenn ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien (kommunale) Einrichtungen zur Nutzung zur Verfügung stellt.

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Der nach den o.g Vorschriften in diesem Rahmen grundsätzlich gegebene Zulassungsanspruch zu einer öffentlichen Einrichtung besteht - wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat - nicht unbeschränkt. Vielmehr wird er durch den Zweck der öffentlichen Einrichtung, wie er in der Widmung zum Ausdruck kommt, begrenzt (vgl. nur Bay. VGH, Urt. v. 14. Mai 1997, aaO; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 4. Mai 1998 - 1 S 749/97 -, NVwZ 1999, 565; Thür. OVG, Beschl. v. 26. Oktober 2004 - 2 EO 1377/04 -, juris; Wefelmeier, aaO, § 22 Rdnr. 14; Gassner, VerwArch 85, 533, 536).

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Der Zweck der öffentlichen Einrichtung wird von der Gemeinde - in der Regel - in einer Benutzungssatzung (vgl. § 8 Nr. 1 NGO), in einer Benutzungsordnung oder einem Beschluss über die Widmung der Einrichtung festgelegt.

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Aus den vom Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 12. Februar 2007 beschlossenen „Allgemeinen Richtlinien der Stadt zur Überlassung von Räumen des Kulturzentrums PFL und von Schulräumen an Dritte“ ergibt sich ein Anspruch des Antragstellers auf Überlassung eines Veranstaltungsraums im PFL nicht. Nach den genannten Richtlinien werden die Räume im Kulturzentrum PFL und Schulräume für Veranstaltungen Dritter vorrangig zur Verfügung gestellt, wenn die Veranstaltung einen kulturellen, sozialen oder bildungspolitischen Charakter aufweist oder einen regionalspezifischen Bezug zu Oldenburg oder zu der Region Oldenburg-Bremen hat und dadurch dem Interesse der Bürger der Stadt Oldenburg dient. Nach den Richtlinien wird eine Überlassung der Räume für Veranstaltungen, die rein gewerblichen oder rein geschäftlichen Zwecken dienen, ausgeschlossen. Gleiches gilt für die Überlassung der Räume für Veranstaltungen von politischen Parteien und ihnen nahestehender Organisationen, es sei denn, die Veranstaltung selbst hat überparteilichen Charakter, wie zum Beispiel eine Podiumsdiskussion mit Teilnehmern mehrerer Parteien.

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Für den beabsichtigten (parteiinternen) Landesparteitag ergibt sich ein Anspruch des Antragstellers auf Zulassung aus den Richtlinien der Antragsgegnerin vom 12. Februar 2007 nicht. Denn der Landesparteitag des Antragstellers hat keinen überparteilichen Charakter.

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Auch der vom Antragsteller in Bezug genommene Internet-Auftritt der Antragsgegnerin zum Kulturzentrum PFL und die Entgeltordnungen der Antragsgegnerin für die Nutzung ihrer Einrichtungen durch Dritte beinhalten keine Widmung der hier in Frage stehenden kommunalen Einrichtung der Antragsgegnerin oder beschreiben eine an anderer Stelle vorausgesetzte oder beschlossene Widmung des PFL, die dem Antragsteller den geltend gemachten Überlassungsanspruch vermitteln könnte.

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Die vom Antragsteller im Ausdruck vorgelegte Beschreibung des PFL durch die Antragsgegnerin im Internet als Veranstaltungsort u.a. für Tagungen und Zusammenkünfte von zehn bis 300 Teilnehmerinnen und Teilnehmer (Bl. 38 der Gerichtsakte) lässt keinen Schluss darauf zu, in welchem Umfang und in welchem Rahmen die Antragsgegnerin das PFL politischen Parteien zur Nutzung überlassen wollte oder tatsächlich überlassen hat. Vielmehr enthält die Beschreibung des PFL nur allgemeine Aussagen über dessen Nutzungszweck, ohne dass ihr der konkrete Umfang der Widmung des PFL entnommen werden kann.

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Ebenso wenig ergibt sich aus den Entgeltordnungen der Antragsgegnerin für die Nutzung ihrer kommunalen Einrichtungen durch Dritte, in welchem Umfang und zu welchen Zwecken politischen Parteien das PFL zur Nutzung überlassen werden soll. Soweit der Antragsteller in seiner ergänzenden Stellungnahme vom 26. Februar 2007 auf die Entgeltordnung der Antragsgegnerin vom 8. Februar 2005 verweist, bleibt er bereits deswegen erfolglos, weil sich diese Entgeltordnung allein auf die Benutzung von Veranstaltungsräumen im Stadtmuseum, Horst-Janssen-Museum, Edith-Ruß-Haus und im Pulverturm bezieht, nicht aber auf das hier in Rede stehende Kulturzentrum PFL.

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Die insoweit hier einschlägige Entgeltordnung für die Benutzung der Veranstaltungsräume im städtischen Kulturzentrum PFL vom 16. März 1992 mit nachfolgenden Änderungen differenziert die Höhe des jeweilig zu erhebenden Entgelts nach Benutzergruppen und zählt zur Gruppe B mit im Allgemeinen niedrigeren Entgelten u.a. politische Parteien. Die Entgeltordnung regelt allerdings nicht die Art und den Umfang der Nutzung durch die verschiedenen Benutzergruppen, sondern setzt lediglich eine - nicht näher konkretisierte - Nutzung des PFL u.a. durch politische Parteien voraus und verknüpft diese mit der Pflicht zur Leistung eines Entgelts. Eine Widmung der Veranstaltungsräume des PFL, die dem Antragsteller ein Überlassungsrecht vermitteln könnte, ist der Entgeltordnung für die Benutzung der Veranstaltungsräume im städtischen Kulturzentrum PFL unter diesen Voraussetzungen nicht zu entnehmen.

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Bestand danach eine Regelung über die Widmung des PFL jedenfalls zum Zeitpunkt der Entscheidung der Antragsgegnerin über den Zulassungsantrag nicht, so kann für den Umfang und die Grenzen der Widmung des PFL allein die bisherige Nutzungs- und Überlassungspraxis der Antragsgegnerin maßgebend sein (vgl. für den Fall der Änderung einer Zweckbestimmung einer kommunalen Einrichtung nach Eingang eines Antrages auf Überlassung BVerwG, Urt. v. 28. März 1969 - BVerwG VII C 49.67 -, BVerwGE 31, 368, 370; zur Widmung durch eine Nutzungs- und Überlassungspraxis vgl. nur Bay. VGH, Urt. v. 31. März 2003 - 4 B 00.2823 -, BayVBl. 2003, 501 = DÖV 2003, 819; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11. Mai 1995 - 1 S 1283/95 -, NVwZ-RR 1996, 681; Thür. OVG, Beschl. v. 26. Oktober 2004, aaO, m.w.N.).

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Danach besteht nach den im Verfahren zur Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes möglichen Feststellungen des Senats ein Anspruch des Antragstellers auf Überlassung des Veranstaltungssaals im PFL nicht. Denn die bisherige Nutzungs- und Überlassungspraxis der Antragsgegnerin umfasst die Nutzung des Veranstaltungssaals im PFL und der übrigen dort vorhandenen Veranstaltungsräume durch politische Parteien zum Zwecke parteipolitischer, d.h. hier parteiorganisatorischer oder parteiinterner Veranstaltungen (z.B. Parteitage, Mitgliederversammlungen zur Aufstellung von Kandidaten für bevorstehende Wahlen, parteiinterne Veranstaltungen zu Parteiprogrammentwürfen u.ä.) nicht.

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Eine solche Praxis, die zwischen parteipolitischen Veranstaltungen im Sinne von parteiorganisatorischen oder parteiinternen Veranstaltungen einerseits und Veranstaltungen - auch politischer Parteien - mit allgemeinen politischen Bezügen andererseits unterscheidet, unterliegt nicht schon von vornherein rechtlichen Bedenken. Höherrangiges Recht gebietet es im vorliegenden Falle zunächst nicht, politischen Parteien Veranstaltungsräume - abweichend von einer bisherigen Nutzungs- und Überlassungspraxis - für parteipolitische Zwecke im o.g. Sinne zur Verfügung zu stellen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11. Mai 1995, aaO; Sächsisches OVG, Beschl. v. 12. April 2001 - 3 BS 10/01 -, NVwZ 2002, 615; Gassner, aaO, S. 537f; Wefelmeier, aaO, § 22 Rdnr. 16). Weder Art. 21 GG noch § 5 Abs. 1 ParteienG verpflichten Gemeinden, öffentliche Einrichtungen für Parteien zu errichten oder bereit zu stellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 18. Juli 1969 - BVerwG VII C 56.68 -, BVerwGE 32, 333, 336; s.a. Senatsbeschl. v. 27. Januar 1994 - 10 M 457/94 -, S. 7 des Entscheidungsabdrucks), soweit dies nicht politische Parteien von der Möglichkeit, parteipolitische Veranstaltungen überhaupt durchzuführen, völlig ausschließen würde.

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Rechtlich zweifelhaft ist es unter Bestimmtheitsgesichtspunkten auch nicht, zwischen parteiorganisatorischen/parteiinternen Veranstaltungen und Veranstaltungen - auch politischer Parteien - mit politischen Inhalten zu unterscheiden. Die Überlassung kommunaler Einrichtungen an Dritte nur für öffentliche und allgemein zugängliche, nicht auf parteiinterne Zwecke beschränkte Veranstaltungen ist mit Blick auf den Kreis der Nutzer und Teilnehmer und der von ihnen mit der Veranstaltung verfolgten Ziele hinreichend bestimmbar.

22

Die von der Antragsgegnerin dem Senat vorgelegten Veranstaltungskalender für die Räumlichkeiten im PFL (für den vom Antragsteller in seinem Antrag vom 4. Januar 2007 genannten Veranstaltungssaal betreffend den Zeitraum vom 1. Juli 2005 bis zum 31. März 2007; für die übrigen Veranstaltungsräume (Vortragssaal, Seminarräume 1 bis 6, kleiner und großer Clubraum) betreffend den Zeitraum vom 1. November 2006 bis zum 31. März 2007) ergeben keine Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin in der Vergangenheit politischen Parteien die hier in Rede stehende kommunale Einrichtung für parteiorganisatorische oder parteiinterne Zwecke zur Nutzung überlassen hat. Für die Zeiträume, für die die Antragsgegnerin Veranstaltungskalender nicht vorgelegt hat, hat sie durch die dienstliche Erklärung des Leiters des Fachdienstes „Kulturbüro“ vom 27. Februar 2007, der für die Vermietung der Räume im PFL zuständig ist, dargelegt, dass nach Sichtung der Eintragungen in den Terminbüchern nicht habe festgestellt werden können, dass seit dem Jahr 1992 die Durchführung eines Parteitages (u.a. mit Vorstandswahlen, anderen personellen Entscheidungen oder mit programmatischen Beschlüssen) beantragt oder gar genehmigt worden wäre. Entsprechende Eintragungen hätten nicht festgestellt werden können. Diese Feststellungen bezögen sich sowohl auf Parteitage der örtlichen oder regionalen Ebene als auch auf Landes- und Bundesparteitage. Der Senat sieht keine Anhaltspunkte dafür, dass die von der Antragsgegnerin vorgelegte dienstliche Erklärung unzutreffend sein könnte.

23

Auch die vom Antragsteller benannten Veranstaltungen der Arbeitsgemeinschaft der Selbständigen in der SPD am 20. April 2005 und der Europa-Union am 11. Juli 2006 belegen einen Anspruch des Antragstellers auf Überlassung eines Veranstaltungsraumes im PFL der Antragsgegnerin im Rahmen der bisherigen Nutzungs- und Überlassungspraxis nicht. Es handelt sich bei den genannten Veranstaltungen nicht um parteipolitische Veranstaltungen im o.g. Sinne, die einen Überlassungsanspruch des Antragstellers im Wege der Gleichbehandlung begründen könnten.

24

Nach der vom Antragsteller vorgelegten Meldung der SPD Oldenburg vom 20. April 2005 hatte die Oldenburger Arbeitsgemeinschaft der Selbständigen in der SPD Vertreter aus der Oldenburger Wirtschaft und den Oldenburger Hochschulen zur Diskussion der Frage eingeladen, was eine Existenzgründung im Nordwesten bewirken könne.

25

Die Europa-Union ist nach § 1 ihrer Satzung ein eingetragener Verein mit dem Namen Europa-Union Deutschland e. V. und nach § 2 Nr. 2 der Satzung überparteilich, überkonfessionell und keine Partei. Sie verfolgt nach § 2 Nr. 1 der Satzung ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnitts "Steuerbegünstigte Zwecke" der Abgabenordnung. Zweck des Vereins ist die Förderung der internationalen Gesinnung, der Toleranz auf allen Gebieten der Kultur und des Völkerverständigungsgedankens mit dem Ziel der Schaffung der Vereinten Staaten von Europa auf föderativer und demokratisch-rechtsstaatlicher Grundlage. Um diesen Zweck zu erfüllen veranstaltet die Europa-Union Deutschland e.V. Tagungen und Konferenzen sowie Aktionen auf Bundesebene wie auch auf Landesebene, informiert ihre Mitglieder und die Bürger über die Entwicklung der Europäischen Union und wirkt in vielfältiger Weise auf politische Entscheidungsträger ein. Nach der vom Antragsteller in Bezug genommenen Meldung in der Mitgliederzeitschrift der Europa-Union in der Ausgabe 5/2006, S. 8, hatte auf Einladung der Europa-Union der Vorsitzende der Deutsch-Türkischen Parlamentariergruppe, A. (MdB), über die Geschichte der Türkei, die Entwicklungsetappen nach 1945 und die verschiedenen Bemühungen des EU-Beitrittskandidaten referiert.

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Unter diesen Voraussetzungen lassen beide Veranstaltungen entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht erkennen, dass es sich um parteipolitische Veranstaltungen im o.g. Sinne handelt. Vielmehr waren diese Veranstaltungen für Nicht-(Partei)Mitglieder zugänglich und hatten parteiorganisatorische oder parteiinterne Fragen nicht zum Gegenstand. Zudem handelte es sich im Falle des von der Europa-Union organisierten Vortrags des MdB A. nicht um eine Veranstaltung einer Partei im Sinne des Art. 21 Abs. 1 GG und des § 2 ParteienG, wie aus der oben genannten Vereinssatzung der Europa-Union hervorgeht.

27

Soweit der Antragsteller zur Begründung seiner Beschwerde weiter darauf hinweist, dass Sitzungen des Rates der Antragsgegnerin im PFL stattfänden, bleibt er ebenso erfolglos. Denn Sitzungen eines Stadt- oder Gemeinderates sind offensichtlich nicht parteipolitische Veranstaltungen im oben beschriebenen Sinne und der Veranstaltungssaal im PFL der Antragsgegnerin dient im Übrigen insoweit den eigenen Zwecken der Antragsgegnerin.

28

Unter diesen Voraussetzungen kommt es auf die von den Beteiligten aufgeworfenen Fragen zum Erlass oder zur Änderung einer Nutzungsordnung nach Eingang eines Antrags auf Überlassung einer kommunalen Einrichtung und zu möglichen ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten, die dem vom Antragsteller geplanten Landesparteitag entgegenstehen könnten, nicht an.

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