Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-01-31, Aktenzeichen 16 A 4091/04
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0131.16A4091.04.00

Tenor

Auf die Berufung der Klägerin wird das aufgrund mündlicher Verhandlung
vom 20. August 2004 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Münster geändert.
Der Beklagte wird verpflichtet, die Klägerin für die Zeit vom 1. April 2001 bis zum
31. März 2004 von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien.

Der Beklagte trägt die Kosten beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird
nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abzuwenden, sofern nicht die Klägerin vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

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Die Klägerin beantragte unter dem Datum des 5. März 2001 beim Beklagten, von
der Rundfunkgebührenpflicht befreit zu werden. Sie gab an, seit 1996 in N. zu
studieren und dort in einer ihrer Mutter gehörenden Eigentumswohnung zu wohnen,
deren laufende Kosten von den Eltern getragen würden. Im Übrigen werde sie von
ihren Eltern mit 550 DM monatlich unterstützt. Nach der Ablehnung des
Befreiungsantrags trug die Klägerin vor, ihr Einkommen belaufe sich unter
Einbeziehung der Verpflegung im elterlichen Haushalt an den Wochenenden
insgesamt auf 647,60 DM und unterschreite mithin den für die
Rundfunkgebührenbefreiung maßgeblichen eineinhalbfachen Regelsatz der
Sozialhilfe. Sie habe zwar nach der Düsseldorfer Tabelle einen monatlichen
Unterhaltsanspruch von 1.120 DM. Von diesem Betrag müsse indessen dasjenige
abgezogen werden, was sie - fiktiv- für die Anmietung einer Wohnung aufzuwenden
hätte. Insoweit dürfe sie nicht schlechter als Studierende gestellt werden, die
tatsächlich am Studienort zur Miete wohnten.

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Am 18. Dezember 2001 erhob die Klägerin Untätigkeitsklage. Nachdem die
Bezirksregierung mit Bescheid vom 15. Mai 2002 den Widerspruch der Klägerin
zurückgewiesen hatte, weil von einem Einkommen der Klägerin in Höhe des nach
der Düsseldorfer Tabelle einforderbaren Unterhalts gegen die Eltern auszugehen sei,
während auf der Bedarfsseite keine Unterkunftskosten berücksichtigt werden
könnten, trug die Klägerin weitergehend vor: Der Beklagte und die
Widerspruchsbehörde setzten bei ihr zu Unrecht fiktives Einkommen an, während
richtigerweise nur das ihr tatsächlich Gewährte, also 647,60 DM, angerechnet
werden dürfe. Die zusätzliche Berücksichtigung etwaiger realisierbarer
(Unterhalts-)Forderungen sei aufwendig und im Rahmen einer Massenverwaltung,
die generalisierende und pauschalierende Regelungen benötige, nicht zu
leisten.

4

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Mit der vom Senat
zugelassenen Berufung wiederholt die Klägerin im wesentlichen ihr erstinstanzliches
Vorbringen. Im Übrigen hätten sich ihre ihre persönlichen und wirtschaftlichen
Verhältnisse bis zum 31. März 2004 nicht verändert.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung seines
Bescheides vom 13. März 2001 und des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung N. vom 15. Mai 2002 zu verpflichten, sie für die Zeit vom
1. April bis zum 31. März 2004 von der Rundfunkbebührenpflicht zu befreien.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

9

Er verweist noch darauf, dass es sich bei dem vorliegenden Rechtsstreit um eine
Verpflichtungsklage handele und er seit April 2005 nicht mehr die für die Befreiung
von der Rundfunkgebührenpflicht zuständige Behörde sei.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Verfahrensakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Berufung, über die im Einverständnis der Beteiligten der Berichterstatter
ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§§ 125 Abs. 1, 87a Abs. 2 und 3 sowie
101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch
darauf, für den geltend gemachten Zeitraum von drei Jahren, beginnend mit dem
1. April 2001, von der Rundfunkgebührenpflicht befreit zu werden.

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Der Anspruch scheitert nicht daran, dass der Beklagte aufgrund der Neuregelung
des Rechts der Rundfunkgebührenbefreiung zum 1. April 2005 nicht mehr
passivlegitimiert wäre. Die Ersetzung der Verordnung über die Befreiung von der
Rundfunkgebührenpflicht für das Land Nordrhein-Westfalen vom 30. November 1993
(GV. NRW. S. 970; im folgenden BefrVO), dessen § 5 Abs. 2 Satz 1 für die
Gebührenbefreiung aus sozialen Gründen eine Zuständigkeit der örtlich belegenen
Gemeinde vorsah, durch § 6 Rundfunkgebührenstaatsvertrag in der Fassung von
Art. 5 des Achten Staatsvertrages zur Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge
vom 8./14./15. Oktober 2004 (GV. NRW. 2005 S. 192, 196; im folgenden RGebStV),
nach dessen Abs. 4 die jeweilige Landesrundfunkanstalt über die bei ihr zu
stellenden Befreiungsanträge entscheidet, stellt keine bloße Verlagerung der
sachlichen Zuständigkeit bzw. eine bloße Funktionsnachfolge dar. Im Wesen einer
solchen Funktionsnachfolge läge es, dass im Anschluss an die entsprechende
Zuständigkeitsänderung keine nach sachlichen oder zeitlichen Gesichtspunkten
umrissenen Restzuständigkeiten bei dem "abgebenden" Funktionsträger verbleiben,
es sei denn, etwaigen Übergangsvorschriften könnte etwas Dahingehendes
entnommen werden.

14

Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 14. Juli 2006 - 16 A 1536/04 -.

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Vorliegend fehlt es, abgesehen von § 11 Abs. 1 RGebStV, der die Fortgeltung
bestandskräftiger Gebührenbefreiungsbescheide betrifft, an derartigen
Übergangsbestimmungen. Gegen die Annahme einer bloßen
Zuständigkeitsverlagerung bzw. Funktionsnachfolge spricht aber entscheidend, dass
mit der Vereinbarung über die Änderung des Rundfunkgebührenstaatsvertrages nicht
lediglich die länderinterne Zuständigkeit, sondern auch das gesamte materielle und
sonstige formelle Recht der Rundfunkgebührenbefreiung aus sozialen Gründen
(nunmehr bezeichnet als Gebührenbefreiung natürlicher Personen) auf eine neue
Grundlage gestellt worden ist. Nach § 6 Abs. 4 RGebStV sind Befreiungsanträge, wie
schon erwähnt, bei der jeweiligen Landesrundfunkanstalt zu stellen, die dann über
diese Anträge entscheidet. § 6 Abs. 5 Satz 1 RGebStV bestimmt, dass der Beginn
der Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht auf den Ersten des Monats
festzusetzen ist, der dem Antragsmonat folgt. Das materielle Recht nach dem neuen
RGebStV ist dadurch gekennzeichnet, dass nach § 6 Abs. 1 grundsätzlich nur noch
im einzelnen benannte persönliche oder soziale Gegebenheiten, die durch
entsprechende Bescheide anderer Stellen nachzuweisen sind, zur
Gebührenbefreiung führen. Das Unterschreiten einer bestimmten
Einkommensgrenze, das nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO - gleichsam als
Auffangtatbestand - noch zur Rundfunkgebührenbefreiung führte und eine
individuelle Einkommensberechnung erforderte, ist im nunmehr geltenden
Rundfunkgebührenstaatsvertrag nicht mehr vorgesehen. Insgesamt zielen die neuen
Bestimmungen auf eine vereinfachte - und mit geringerem verwaltungspersonellem
Einsatz zu bewältigende - Prüfung der Befreiungsvoraussetzungen ab. Nach alledem
ergibt sich, dass erstmals ab April 2005 Befreiungsanträge bei der
Landesrundfunkanstalt (im Land Nordrhein-Westfalen mithin beim Westdeutschen
Rundfunk) gestellt und frühestens mit Wirkung vom 1. Mai 2005 auf der Grundlage
der neuen materiellen Bestimmungen Gebührenbefreiungen erteilt werden können,
während die zuvor - bis zum 31. März 2005 - bei den Sozialämtern der Gemeinden
zu stellenden Befreiungsanträge den alten Bestimmungen der BefrVO unterlagen.
Den geänderten Zuständigkeiten entsprachen demzufolge Änderungen bei den
materiellrechtlichen Befreiungsvoraussetzungen und auch beim
verwaltungstechnischen Aufwand für die Feststellung der
Befreiungsvoraussetzungen. Unter diesen Umständen kann nicht angenommen
werden, dass unter der Geltung des alten Rechts gestellte und seinerzeit in
Anwendung der vormals geltenden materiellen Bestimmungen abgelehnte
Befreiungsanträge während der Anhängigkeit entsprechender Rechtsstreitigkeiten
bei den Verwaltungsgerichten in die Zuständigkeit der - auf die Anwendung der
vereinfachten neuen Befreiungstatbestände beschränkten - Landesrundfunkanstalten
übergegangen sind. Vielmehr verbleibt es für solchermaßen schwebende
Altverfahren bei der Zuständigkeit der Gemeinden und der Maßgeblichkeit der
landesrechtlichen BefrVO.

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Vgl. zu der ähnlichen Frage, welchen Vorschriften nach der grundlegenden
Änderung des Sozialhilferechts Erstattungsansprüche zwischen Sozialhilfeträgern
unterliegen, die noch unter der Geltung des zum 1. Januar 2005 außer Kraft
getretenen Bundessozialhilfegesetzes entstanden sind: OVG NRW, Beschluss vom
31. Oktober 2006 - 16 A 5058/04 -, Juris.

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Die Klägerin erfüllt die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO, weil im
streitgegenständlichen Zeitraum (1. April 2001 bis 31. März 2004) ihr
Gesamteinkommen unter der für sie maßgeblichen Einkommensgrenze gelegen
hat.

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Der zunächst vom Beklagten eingenommene Rechtsstandpunkt läuft darauf
hinaus, dass über die Unterhaltsleistungen ihrer Eltern hinaus - Barunterhalt von
550 DM und Naturalleistungen zur Verpflegung im Wert von monatlich 97,60 DM -
ein zwar nicht realisierter, aber realisierbarer "fiktiver" Unterhaltsanspruch von
weiteren 472,40 DM als Einkommen der Klägerin anzusetzen sei, während
andererseits wegen des "kostenlosen Wohnens" ein in die Berechnung der
Einkommensgrenze einfließender unterkunftsbezogener Bedarf verneint wird.
Ergänzend bzw. modifizierend wird im Widerspruchsbescheid hervorgehoben, dass
sich die Klägerin bei der Einkommensberechnung auch den Wohnwert der von ihren
Eltern als Naturalleistung zur Verfügung gestellten Unterkunft am Studienort
anrechnen lassen müsse, ein entsprechender unterkunftsbezogener Bedarf wegen
des Ausschlusses lediglich "fiktiver" Aufwendungen indessen zu verneinen sei. Dies
findet weder in der Verordnung über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht
noch in den hierzu erlassenen - ohnehin nur verwaltungsintern wirkenden -
Verwaltungsvorschriften (Runderlass des Ministerpräsidenten vom 14. Januar 1994,
SMBl. NRW. 2251) bzw. dem gleichfalls herangezogenen Erlass des Chefs der
Staatskanzlei des Landes Nordrhein-Westfalen vom 6. Februar 1995
- I C 2-228.7.12 - eine tragfähige Grundlage.

19

Es bestehen allerdings zunächst keine Bedenken dagegen, dass der Beklagte
von einem höheren Einkommen der Klägerin als den von ihr angegebenen
647,60 DM (Barleistung sowie Wert der Verpflegung an den Wochenenden)
ausgegangen ist. Dabei kann offen bleiben, ob auch fiktive Einkünfte, also nicht
erhaltene, aber rechtlich durchsetzbare Unterhaltsleistungen, bei der
Bedürftigkeitsprüfung nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 BefrVO als Einkommen angerechnet
werden können, wie dies die Verwaltungsvorschriften vom 14. Januar 1994
(Ziff. 2.652, zu b) vorsehen. In der hierzu ergangenen Rechtsprechung wird dies
jedenfalls nicht einhellig anerkannt.

20

Vgl. einerseits VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 3. November 1983
- 2 S 2593/82 -, Juris (Leitsatz), andererseits OVG Hamburg, Urteil vom 28. August
1987 - Bf I 39/85 -, ZfSH/SGB 1988, 313 (insoweit nur Leitsatz), und OVG Lüneburg,
Beschlussvom 15. Februar 1999 - 12 L 664/99 -, Juris; offengelassen vom
Hessischen VGH, Urteil vom 27. Oktober 1994 - 5 UE 851/94 -, Juris.

21

Vorliegend besteht aber keine Notwendigkeit, fiktives Einkommen anzunehmen,
weil die Klägerin tatsächlich weitergehende Einkünfte hatte, nämlich
unterkunftsbezogenen Unterhalt als Naturalleistung ihrer Eltern. Dass über diese
Gesamtunterhaltsleistung - einschließlich der Unterkunftsgewährung - hinausgehend
ein zusätzlicher durchsetzbarer Unterhaltsanspruch bestand, ist nicht ersichtlich. Es
gibt, wie auch in dem vom Beklagten angewandten Erlass der Staatskanzlei
zutreffend hervorgehoben wird, wegen des Erfordernisses einer Gleichbehandlung
mit BAföG-Leistungen beziehenden Studenten keinen überzeugenden Grund,
unterkunftsbezogene Sachleistungen als Einkommen unberücksichtigt zu lassen.
Ebenso wenig lässt sich ein Grund dafür finden, derartige Sachleistungen anders als
Barleistungen unterhaltsverpflichteter Eltern zur Anmietung einer
Studentenunterkunft zu bewerten.

22

Dem Beklagten und ihm folgend dem Verwaltungsgericht

23

ebenso wohl auch OVG Hamburg, Urteil vom 28. August 1987 - Bf I 39/85 -,
aaO.

24

kann aber nicht darin beigepflichtet werden, dass die Klägerin im maßgeblichen
Zeitraum keinen auf das Wohnen bezogenen Bedarf gehabt hätte. Das Wohnen in
festen Behausungen gehört zu den normalen Grundbedürfnissen des modernen
sesshaften Menschen und wird beispielsweise im Unterhaltsrecht sowie im
Sozialleistungsrecht - nicht zuletzt auch in § 1 Abs. 1 Nr. 7 lit. d BefrVO - als
Selbstverständlichkeit zugrundegelegt. Dass bei der Klägerin eine von diesem
Normalbild abweichende Bedarfsstruktur vorläge, wird vom Beklagten nicht
behauptet und ist auch nicht ersichtlich. Es ist vielmehr weithin anerkannt, dass junge
Menschen, die in einiger räumlicher Entfernung vom Heimatort studieren, am
Studienort eine (einfache) Unterkunft benötigen. Auch die Art der Befriedigung des
Wohnbedürfnisses im Falle der Klägerin - kostenlose Nutzung einer ihrer Mutter
gehörenden Eigentumswohnung - berechtigt nicht zu der Annahme, dass insoweit
von vornherein kein zu deckender Bedarf vorhanden gewesen wäre. Die
Wohnungsnutzung ist aus Sicht der Klägerin nämlich nur insoweit "kostenlos", als sie
keinen eigenen finanziellen Belastungen ausgesetzt ist. Es unterliegt aber keinen
ernstlichen Zweifeln, dass der wirtschaftliche Wert der Wohnungsnutzung auf den
Unterhaltsanspruch anzurechnen ist. Im Fall der Klägerin heißt das, dass im Wege
der Barleistung von ihren unterhaltsverpflichteten Eltern nur der sonstige
regelmäßige Lebensbedarf getragen wird, während die Unterkunftsgewährung als
beiderseits akzeptierte Naturalleistung den (Fort-)Bestand eines durchsetzbaren
unterkunftsbezogenen Unterhaltsanspruchs ausschließt. Es ist nichts dafür
ersichtlich, dass ein Zivilgericht der Klägerin anstelle oder gar neben der
einvernehmlichen Nutzung der elterlichen Eigentumswohnung einen auf das Wohnen
am Studienort bezogenen Unterhaltsanspruch zuerkennen würde. Den
Bestimmungen der BefrVO kann auch nichts dafür entnommen werden, dass der in
Rede stehende Fall, in dem die unterhaltsverpflichteten Eltern unter Eingehung
eigener finanzieller Belastungen bzw. unter Verzicht auf anderweitige Mieteinnahmen
den Wohnbedarf studierender Kinder naturaliter decken, anders zu bewerten ist als
der (häufigere) Fall, in dem die Eltern Barmittel für die Anmietung einer Wohnung zur
Verfügung stellen. Soweit § 1 Abs. 1 Nr. 7 lit. d BefrVO auf § 79 BSHG verweist,
bedeutet das im Übrigen lediglich, dass ein das Maß des Angemessenen
überschreitender Aufwand für die Unterkunft bei der Bemessung der
Einkommensgrenze außer Betracht bleibt, nicht aber, dass bestimmte Arten der
Unterhaltsdeckung von vornherein zur Verneinung eines dahingehenden Bedarfs
führen.

25

Auch aus den Verwaltungsvorschriften zur Befreiung von der
Rundfunkgebührenpflicht geht nichts hervor, was in Fällen wie dem vorliegenden
gegen die Annahme eines Unterkunftsbedarfs spräche. Soweit Ziff. 2.692 der
Verwaltungsvorschriften für den - hier überdies nicht gegebenen - Fall eines freien
Wohnrechts aus einem Übergabevertrag "Kosten für die Unterkunft" verneint,
korrespondiert das damit, dass in solchen Fällen - konsequent - auch kein
Einkommen in Ansatz gebracht wird. Schließlich kann auch dem erwähnten Erlass
der nordrhein-westfälischen Staatskanzlei nichts entnommen werden, was den
Rechtsstandpunkt des Beklagten stützen könnte. Soweit es dort heißt, nur die
tatsächlichen Aufwendungen des jeweiligen Antragstellers für die Unterkunft kämen
für die Bedarfsermittlung in Betracht, nicht aber der Ansatz "fiktiver" Aufwendungen,
also nicht tatsächlich gezahlter Miete, bezieht sich das nicht mit hinlänglicher
Deutlichkeit auf den hier gegebenen Fall einer auf den Gesamtunterhaltsanspruch
angerechneten Zurverfügungstellung der Unterkunft. Von derartigen nur fiktiven
Aufwendungen kann allenfalls dann ausgegangen werden, wenn sich die Art der
Deckung des Wohnbedarfs überhaupt nicht auf die finanzielle bzw.
unterhaltsrechtliche Lage des studierenden Antragstellers auswirkt, etwa wenn dieser
bei einer nicht unterhaltsverpflichteten Person kostenlos "unterkommt" oder - etwa
als Hausbesetzer oder sich notorisch der Mietzinsverpflichtung entziehender Mieter -
in illegaler Weise seinen Unterkunftsbedarf deckt.

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Anhaltspunkte dafür, dass die von der Klägerin bewohnte Eigentumswohnung
das nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 lit. d BefrVO iVm § 79 BSHG Angemesene und damit ihr
Gesamteinkommen die Einkommensgrenze übersteigt, sind nicht ersichtlich. Auf der
Grundlage der Berechnung des Beklagten, der unter Heranziehung der Düsseldorfer
Tabelle und nach Abzug einer Ausbildungskostenpauschale ein Gesamteinkommen
der Klägerin von 1.027,75 DM ermittelt hat, wäre die die Einkommensgrenze nur
dann überschritten, wenn die als Bedarf anzuerkennenden Unterkunftskosten unter
einem Betrag von (1.027,75 DM minus 850 DM =) 177,75 DM lägen. Das kann
verneint werden, ohne dass es näherer Darlegungen bedürfte. Es spricht auch nichts
dafür - und wird auch vom Beklagten nicht behauptet -, dass der Nutzungswert der
elterlichen Eigentumswohnung so hoch wäre, dass der tatsächlich gewährte
Gesamtunterhalt der Klägerin über den Beträgen nach der Düsseldorfer Tabelle
läge.

27

Der (maximal) dreijährige Befreiungszeitraum ergibt sich aus § 5 Abs. 5 Satz 1
BefrVO. Gründe dafür, trotz des von vornherein zeitlich unbeschränkten
Befreiungsantrags und des glaubhaften Fortbestandes der persönlichen
Voraussetzungen während der gesamten drei Jahre die Befreiung für einen kürzeren
Zeitraum anzuordnen, bestehen nicht.

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Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung
über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO iVm den §§ 708 Nr. 10
und 711 ZPO.

29

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

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