Hamburgisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-03, Aktenzeichen 3 Bf 91/20.Z

Tenor

Der Antrag der Beklagten, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hamburg aufgrund mündlicher Verhandlung vom 19. Februar 2020 zuzulassen, wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 686,-- € festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Kläger wendet sich gegen Disziplinarmaßnahmen wegen eines sog. Börtverstoßes.

2

Der Kläger ist Seelotse. Er ist im Lotsbezirk 2 (Brunsbüttel) des Seelotsreviers Elbe eingesetzt und Mitglied der beklagten Lotsenbrüderschaft, einer Körperschaft öffentlichen Rechts.

3

Die Beklagte hat in der von ihr als Satzung erlassenen Börtordnung vom 17. Februar 1989, zuletzt geändert am 27. Februar 2018 (im Folgenden: BörtO), unter anderem Folgendes geregelt:

4

§ 2 Die Börtordnung hat eine möglichst gleichmäßige Verteilung aller durchzuführenden Lotsungen auf die im Reihendienst befindlichen Seelotsen sicherzustellen. (…)

(…)

§ 5 Die Lotsbezirke 1 und 2 werden ermächtigt, Einzelheiten des internen Dienstbetriebes durch ihre Ausführungsbestimmungen zu dieser Börtordnung zu regeln. Sie gelten als Bestandteil dieser Börtordnung und dürfen dazu nicht im Widerspruch stehen.

§ 6 Die Dienstfolge wird nach Maßgabe der Börtordnung im Reihendienst geregelt. Die Bört ist der Platz der Lotsen in der Reihe (Börtliste). (…)

(…)

§ 10 Jeder Lotse lotst in der Regel zwei „Schiffe“, danach folgt ein Freizeittörn. (…)

§ 11 Börtnahme

Der im Reihendienst tätige Lotse muss auf seiner Einsatzfahrt Bört genommen haben. (…).

§ 12 Börtliste, Schiffliste

Auf den Einsatzstationen werden Bört- und Schifflisten (…) geführt. Die Bört-liste enthält die im Reihendienst tätigen Lotsen. (…)

§ 13 Anschreiben

Jeder Lotse muss sich bei Ankunft auf der Einsatzstation (…) ohne Verzögerung zu Buch (Börtliste) bringen lassen. (…)

§ 14 Aushol-/Versetzliste

Auf der Außenstation werden die Aushol- und Versetzlisten geführt, die die Börtfolge nach Maßgabe der Ausführungsbestimmungen der Lotsbezirke regeln.

§ 15 Anschreiben

Die Lotsen werden bei Ankunft auf der Außenstation grundsätzlich mit der Versetznummer der Einsatzstation angeschrieben. Einzelheiten und Ausnahmen werden durch die Ausführungsbestimmungen der Lotsbezirke geregelt. Sie haben sicherzustellen, dass die Lotsen nicht Belastungen ausgesetzt werden, die die sichere Durchführung einer Lotsung (…) gefährden könnten.

(…)

§ 35a Ein Lotse, der gegen die Börtordnung, die Ausführungsbestimmungen der Lotsbezirke (…) verstößt und dadurch die in § 6 geregelte Dienstfolge nicht einhält, wird vom Obmann auf seiner Einsatzstation 50 Börten im Lotsbezirk 1 bzw. 70 Börten im Lotsbezirk 2 zurückgeschrieben. Der Gegenwert dieser Börten muss von dem Lotsen nach dem jeweiligen Börtenwert des Bezirks (…) an die Lotsenbruderschaft bezahlt werden.

5

Die im Lotsbezirk 2 eingesetzten Lotsen haben im Wege der Urabstimmung Ausführungsbestimmungen zur Börtordnung beschlossen. In diesen Ausführungsbestimmungen des Lotsbezirks 2 vom 11. Juni 1989, zuletzt geändert am 12. Juni 2017, heißt es zu § 15 BörtO u. a.:

6

15.31 Lotsen, die Vergütung für tarifliche Wartezeiten erhalten, werden grundsätzlich letzter Mann an der Tafel. (…)

7

Am 21. Mai 2018 um 16.17 Uhr wurde der Kläger mit der Versetznummer 778 für das in der Schleuse des Nord-Ostsee-Kanals liegende Schiff XXXXX abgeteilt. Dieses war eigentlich auf dem Weg in Richtung See, bewegte sich anschließend jedoch zunächst de facto in Richtung Hamburg, da die effektive Motorleistung unter den an diesem Tag herrschenden Bedingungen zunächst für die Fahrt elbeabwärts nicht ausreichte. Von der sog. Nord-Ost-Reede aus konnte es dann allerdings nach einiger Zeit seine Fahrt auch effektiv in Richtung See fortsetzen.

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Der Kläger vermerkte nach seinen Angaben auf einem Lotszettel (der Lotsbescheinigung nach § 12 Abs. 3 der Verordnung über die Seereviere und ihre Grenzen – Allgemeine Lotsverordnung) ein Ankermanöver und eine Wartezeit von 25 Minuten auf der Nord-Ost-Reede. Die Wartezeit wurde später der Reederei der XXXXX in Rechnung gestellt und von dieser entsprechend vergütet.

9

Bei Ankunft an der Seestation trug sich der Kläger gemäß seiner Versetznummer in die Ankunftstafel ein.

10

Mit Bescheid vom 25. Mai 2018 entschied die Beklagte, dass der Kläger wegen eines Bört-verstoßes um 70 Börten zurückgeschrieben werde und den Gegenwert dieser Börten in Höhe von 686,-- Euro an die Lotsenbrüderschaft zu zahlen habe. Den hiergegen erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 29. Juni 2018 zurück.

11

Der hiergegen erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht mit Urteil aufgrund mündlicher Verhandlung vom 19. Februar 2020 stattgegeben und die streitgegenständlichen Bescheide aufgehoben. § 35a BörtO verstoße nicht gegen höherrangiges Recht, soweit sie einen Verstoß gegen die Börtordnung selbst voraussetze. Nicht anwendbar sei § 35a BörtO allerdings im Falle von Verstößen gegen solche Bestimmungen der Ausführungsbestimmungen zur Börtordnung, die in Ermangelung einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig seien. Letzteres sei in Bezug auf Nr. 15.31 der Ausführungsbestimmungen des Lotsbezirks 2 der Fall.

12

Hiergegen richtet sich der Antrag der Beklagten, mit dem diese begehrt, die Berufung zuzulassen.

II.

13

Der zulässige Antrag auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg.

14

1. Aus den Darlegungen der Beklagten im Zulassungsantrag (§ 124a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO) ergeben sich weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO; hierzu unter a]), noch ist die Berufung wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO; hierzu unter b]) zuzulassen, noch zeigen sie eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; hierzu unter c]) auf.

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a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind regelmäßig dann begründet, wenn gegen dessen Richtigkeit nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte sprechen. Dies ist etwa dann der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Richtigkeit im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO meint die Ergebnisrichtigkeit des Entscheidungstenors, nicht dagegen die vollständige Richtigkeit der dafür gegebenen Begründung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 16.7.2013, 1 BvR 3057/11, BVerfGE 134, 106, juris Rn. 40; Kammerbeschl. v. 23.2.2011, 1 BvR 500/07, juris Rn. 15 ff.; BVerwG, Beschl. v. 10.3.2004, 7 AV 4.03, NVwZ-RR 2004, 542, juris Rn. 7 ff.). Das Darlegungserfordernis des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert zudem, dass die Fehlerhaftigkeit der entscheidungserheblichen Gründe des angefochtenen Urteils aufgezeigt werden muss (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Auflage 2020, § 124a Rn. 49; OVG Hamburg, Beschl. v. 11.9.2019, 1 Bf 82/18.Z, DÖV 2020, 38, juris Rn. 7). Diese Darlegung ist der Beklagten indes nicht gelungen.

16

Ohne Erfolg rügt die Beklagte, die Auffassung des Verwaltungsgerichts verkenne, dass die Mitgliederversammlung der Beklagten gesetzlich dazu ermächtigt sei, körperschaftsinterne Rechtssetzungsakte zu beschließen. Gemäß § 32 SeeLG würden die Angelegenheiten der Lotsenbrüderschaft, soweit sie nicht vom Ältermann oder einem anderen satzungsmäßig berufenen Vertreter zu besorgen seien, durch Beschluss der Mitglieder angeordnet. In § 20 Abs. 3 und 4 der Satzung sei geregelt, dass die Mitgliederversammlungen des jeweiligen Lotsbezirks über solche Angelegenheiten, die ausschließlich den einzelnen Lotsbezirk beträfen, die entsprechenden Beschlüsse fassten. § 20 sei durch alle Mitglieder gefasst worden und ermächtige jeweils die Mitglieder der beiden Lotsbezirke, den inneren Dienstbetrieb der jeweiligen Lotsbezirke zu regeln. Hiervon hätten die beiden Lotsbezirke Gebrauch gemacht, indem sie zu der von der gesamten Lotsenbrüderschaft beschlossenen Börtordnung für ihre Bezirke Ausführungsbestimmungen erlassen hätten. Diese Ausführungsbestimmungen präzisierten die Vorschriften der Börtordnung über die Dienstfolge und passten die allgemeinen Vorgaben der Beklagten an die jeweiligen besonderen örtlichen, personellen und betrieblichen Notwendigkeiten der Lotsbezirke an. Die Mitgliederversammlungen der Lotsbezirke 1 und 2 der Beklagten stellten hierbei keine neuen Organe der Lotsenbrüderschaft dar. Es handele sich vielmehr um betriebliche Mitgliederversammlungen, die ihr Mandat von der Mitgliederversammlung der Beklagten ableiteten. Die Ermächtigungsgrundlage für die Ausführungsbestimmungen der Lotsbezirke 1 und 2 sei somit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts in § 28 Abs. 1 Nr. 3 SeeLG zu sehen, weil diese Ausführungsbestimmungen durch die lokalen Mitgliederversammlungen der Lotsbezirke 1 und 2 der Beklagten erlassen worden seien, welche ihr Mandat von der Mitgliederversammlung der Beklagten ableiteten. Bei der Mitgliederversammlung handele es sich um ein gesetzliches Organ der Lotsenbrüderschaft, so dass die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass die Ausführungsbestimmungen eine Regelung der Dienstfolge darstellten, welche durch ein nicht im Gesetz über das Seelotswesen nicht vorgesehenes Organ erlassen worden seien, nicht zutreffend sei. Dies werde auch dadurch bestätigt, dass die Lotsenbrüderschaft gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 4 SeeLG dazu ermächtigt sei, Bestimmungen über den inneren Dienstbetrieb der Lotsenbrüderschaft zu treffen.

17

Der Ansatz des Verwaltungsgerichts, Nr. 15.31 der Ausführungsbestimmungen des Lotsbezirks 2 sei mangels einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig, so dass § 35a BörtO im Falle von Verstößen hiergegen nicht anwendbar sei, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.

18

Die Regelung der Dienstfolge und mithin auch die Regelung in Nr. 15.31 der Ausführungsbestimmungen stellt einen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG dar.

19

Gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG kann die Berufsausübung durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes geregelt werden. Das verfassungsrechtlich vorgeschriebene Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage beruht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts darauf, dass einerseits das Grundrecht der Berufsfreiheit die menschliche Persönlichkeit, die nach der Ordnung des Grundgesetzes der oberste Rechtswert ist, in einem für ihre Selbstbestimmung in der arbeitsteiligen Industriegesellschaft besonders wichtigen Bereich schützt, dass andererseits die Inanspruchnahme dieser Freiheit mit den Belangen der Allgemeinheit in Einklang gebracht werden muss und dass die Abwägung, gegenüber welchen Gemeinschaftsinteressen und wie weit das Freiheitsrecht des Einzelnen zurücktreten muss, in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers fällt. Dieser Verantwortung kann sich der demokratische Gesetzgeber nicht beliebig entziehen. Vielmehr ist in einem Staatswesen, in dem das Volk die Staatsgewalt am unmittelbarsten durch das von ihm gewählte Parlament ausübt, vor allem dieses Parlament dazu berufen, im öffentlichen Willensbildungsprozess unter Abwägung der verschiedenen, unter Umständen widerstreitenden Interessen über die von der Verfassung offengelassenen Fragen des Zusammenlebens zu entscheiden (BVerfG, Beschl. v. 14.7.1987, 1 BvR 537/81, BVerfGE 76, 171, juris Rn. 44 m. w. N.).

20

Dabei gebietet die Verfassung nicht, dass Einschränkungen der Berufsfreiheit ausschließlich durch den staatlichen Gesetzgeber oder durch die von ihm ermächtigte staatliche Exekutive angeordnet werden müssen. Vielmehr sind solche Regelungen innerhalb bestimmter Grenzen auch in Gestalt von Satzungen zulässig, die von einer mit Autonomie ausgestatteten Körperschaft erlassen werden. Der Gesetzgeber muss dabei aber berücksichtigen, dass die Rechtssetzung durch Berufsverbände besondere Gefahren für die Betroffenen und die Allgemeinheit mit sich bringen kann; zum Nachteil der Berufsanfänger und Außenseiter kann sie ein Übergewicht von Verbandsinteressen oder ein verengtes Standesdenken begünstigen, das notwendigen Veränderungen und Auflockerungen festgefügter Berufsbilder hinderlich ist. Am ehesten darf ein Berufsverband zur Normierung solcher Berufspflichten ermächtigt werden, die keinen statusbildenden Charakter haben und die lediglich in die Freiheit der Berufsausübung von Verbandsmitgliedern eingreifen. Im Einzelnen hängt die Abgrenzung von der Intensität des Eingriffs in das Grundrecht der Berufsfreiheit ab, wobei die Anforderungen an die Bestimmtheit der erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung umso höher sind, je empfindlicher der Berufsangehörige in seiner freien beruflichen Betätigung beeinträchtigt wird und je stärker die Interessen der Allgemeinheit an der Art und Weise der Tätigkeit berührt werden (BVerfG, Beschl. v. 14.7.1987, 1 BvR 537/81, BVerfGE 76, 171, juris Rn. 45 m. w. N.).

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Die Einrichtung funktionaler Selbstverwaltung als Ausprägung des Demokratieprinzips des Art. 20 Abs. 2 GG mit dem Ziel der Verwirklichung der freien Selbstbestimmung darf nicht dazu führen, dass der Gesetzgeber sich seiner Regelungsverantwortung entäußert. Überlässt er öffentlich-rechtlichen Körperschaften und Anstalten als Trägern funktionaler Selbstverwaltung bestimmte Aufgaben zur Regelung in Satzungsautonomie, darf er ihnen die Rechtsetzungsbefugnis nicht zur völlig freien Verfügung überlassen. Das gilt insbesondere bei Regelungen, die mit Grundrechtseingriffen verbunden sind. Der Gesetzesvorbehalt - hier der des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG – weist dem parlamentarischen Gesetzgeber die Entscheidung darüber zu, welche Gemeinschaftsinteressen so wichtig sind, dass Freiheitsrechte des Einzelnen zurücktreten müssen. Im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes, insbesondere die Intensität der Grundrechtseingriffe, ist zu beurteilen, wie weit die gesetzlichen Vorgaben ins Einzelne gehen müssen (BVerfG, Beschl. v. 13.7.2004, 1 BvR 1298/94, BVerfGE 111, 191, juris Rn. 147 m. w. N.).

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Der Parlamentsvorbehalt gewährleistet nicht nur, dass der demokratische Gesetzgeber die Aufgaben und Regelungsgegenstände festlegt, die zur selbstverantworteten Gestaltung freigegeben werden. Wählt der parlamentarische Gesetzgeber für bestimmte öffentliche Aufgaben eine Organisationsform der Selbstverwaltung, muss er institutionelle Vorkehrungen zur Wahrung der Interessen der von ihr erfassten Personen treffen. Organisation und Verfahren müssen Gewähr dafür bieten, dass die verfolgten öffentlichen Aufgaben innerhalb der Anstalt für diejenigen, die der Satzungsgewalt unterworfen sind, unter Berücksichtigung ihrer Interessen angemessen wahrgenommen werden. Dies gilt insbesondere bei der Delegation der Befugnis, verbindliche Entscheidungen zu treffen (BVerfG, Beschl. v. 13.7.2004, 1 BvR 1298/94, BVerfGE 111, 191, juris Rn. 148 m. w. N.). Die Bildung der Organe, ihre Aufgaben und Handlungsbefugnisse müssen in ihren Grundstrukturen in einem parlamentarischen Gesetz ausreichend bestimmt sein; das Gesetz muss außerdem mittels Vorgaben für das Verfahren der autonomen Entscheidungsfindung eine angemessene Partizipation der Berufsangehörigen an der Willensbildung gewährleisten. Die Organe müssen nach demokratischen Grundsätzen gebildet werden; es sind institutionelle Vorkehrungen vorzusehen, damit die Beschlüsse so gefasst werden, dass nicht einzelne Interessen bevorzugt werden (BVerfG, Beschl. v. 13.7.2004, a. a. O., juris Rn. 149 m. w. N.). Dabei korrespondiert die gebotene Dichte der gesetzgeberischen Organisationsvorgaben mit der Intensität des möglichen Grundrechtseingriffs durch Satzungsrecht (BVerfG, Beschl. v. 13.7.2004, a. a. O., juris Rn. 150 m. w. N.).

23

Dementsprechend obliegt gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 3 SeeLG der Lotsenbrüderschaft, die Dienstfolge zu regeln, aus der sich ergibt, in welcher Reihenfolge die Seelotsen die Schiffe besetzen müssen. Die Festlegung erfolgt durch die Börtordnung (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 3 SeeLG), die sich rechtlich als Satzung darstellt und von der Mitgliederversammlung beschlossen werden muss (vgl. § 32 SeeLG). Wegen ihrer besonderen Bedeutung bedarf sie der Genehmigung der Aufsichtsbehörde, vgl. § 28 Abs. 2 SeeLG (vgl. Ehlers, Recht des Seeverkehrs, 1. Aufl. 2016, SeeLG § 28 Rn. 5). Mit der Börtordnung soll die jederzeitige Bereitstellung von Seelotsen und eine möglichst gleichmäßige Verteilung der Lotsungen sichergestellt werden, so dass jeder Seelotse in gleicher Weise daran beteiligt ist (vgl. Ehlers, Recht des Seeverkehrs, 1. Aufl. 2016, SeeLG § 28 Rn. 5).

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Eine Subdelegation auf eine bezirkliche Mitgliederversammlung, wie sie in § 5 BörtO, wonach die Lotsbezirke 1 und 2 ermächtigt werden, Einzelheiten des internen Dienstbetriebes durch ihre Ausführungsbestimmungen zu dieser Börtordnung zu regeln, bzw. § 15 BörtO, wonach Lotsen bei Ankunft auf der Außenstation grundsätzlich mit der Versetznummer der Einsatzstation angeschrieben werden, Einzelheiten und Ausnahmen durch die Ausführungsbestimmungen der Lotsbezirke geregelt werden, erfolgt ist, wobei in § 20 Abs. 3 und 4 der Satzung der Lotsenbrüderschaft Elbe Zuständigkeit und Verfahren geregelt sind, ist weder vom Gesetz über das Seelotswesen so vorgesehen, noch – jedenfalls mit Blick auf wesentliche Fragen der Dienstreihenfolge – von ihrer Satzungsermächtigung gedeckt. Im Einzelnen:

25

Gemäß § 30 Abs. 1 SeeLG sind Organe der Lotsenbrüderschaft der Ältermann und die Mitgliederversammlung. Gemäß § 30 Abs. 2 SeeLG kann die Satzung vorsehen, dass neben dem Ältermann für bestimmte Aufgabengebiete besondere Beauftragte zu bestellen sind. Aus dem Wortlaut folgt bereits, dass die Beauftragten dem Ältermann beigeordnet sind (vgl. auch Ehlers, Recht des Seeverkehrs, 1. Aufl. 2016, SeeLG § 30 Rn. 1). Gemäß § 28 Abs. 1 Nr. 3 SeeLG ist die Dienstfolge in einer Börtordnung zu regeln. Aus § 32 SeeLG folgt, dass die Börtordnung durch die Mitgliederversammlung beschlossen wird. Dass Einzelheiten und Ausnahmen der Dienstfolge durch eine bezirkliche Mitgliederversammlung beschlossen werden können, ist hiernach nicht vorgesehen. Die Auffassung der Beklagten, die Ermächtigungsgrundlage für die Ausführungsbestimmungen der Lotsbezirke 1 und 2 sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts in § 28 Abs. 1 Nr. 3 SeeLG zu sehen, weil diese Ausführungsbestimmungen durch die lokalen Mitgliederversammlungen der Lotsbezirke 1 und 2 der Beklagten erlassen worden seien, welche ihr Mandat von der Mitgliederversammlung der Beklagten ableiteten, ist unzutreffend. Ermächtigungsgrundlage für die Ausführungsbestimmungen sind § 5 und vorliegend konkret § 15 Satz 2 BörtO. In § 28 Abs. 1 Nr. 3 SeeLG ist der Erlass der Börtordnung – einer Satzung – durch die Mitgliederversammlung geregelt. Die Ausführungsbestimmungen hingegen sind weder durch Satzung (auch wenn es irreführend in § 5 Satz 2 BörtO heißt, [die Ausführungsbestimmungen] gelten als Bestandteil dieser Börtordnung und dürfen dazu nicht im Widerspruch stehen), noch durch die in § 30 Abs. 1 SeeLG vorgesehene Mitgliederversammlung erlassen worden. Vielmehr hat vorliegend die Mitgliederversammlung in der Börtordnung ihre Kompetenz zur Regelung der Dienstfolge an einen Teilausschnitt der Mitgliederversammlung - der bezirklichen Mitgliederversammlung – weiterdelegiert.

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Eine solche Delegation ist – jedenfalls in Bezug auf wesentliche Fragen der Dienstreihenfolge – nicht von der Satzungsermächtigung gedeckt. Zwar wird davon ausgegangen, dass die Mitgliederversammlung Ausschüsse und Beiräte mit entsprechendem Mandat einsetzen kann, die ihr zuarbeiten oder bestimmte Aufgaben an ihrer Stelle wahrnehmen. Ist ein Seelotsrevier in mehrere Lotsbezirke aufgeteilt, so kann durch die Satzung auch die Einrichtung von Bezirksversammlungen vorgesehen werden, die jedoch keine eigene Organqualität haben, sondern ihr Mandat von der Mitgliederversammlung ableiten (vgl. Ehlers, Recht des Seeverkehrs, 1. Aufl. 2016, SeeLG § 30 Rn. 1). Diese Weiterdelegation umfasst aber nicht die Befugnis, wesentliche Fragen der Dienstreihenfolge zu regeln. Zentrales Element der Selbstverwaltungsaufgabe ist es sicherzustellen, dass jederzeit Seelotsen zur Verfügung stehen (vgl. Ehlers, Recht des Seeverkehrs, 1. Aufl. 2016, SeeLG § 28 Rn. 5). Die Regelung der Dienstfolge ist mithin zentrale Aufgabe der Lotsenbrüderschaft. Die Regelung der Dienstfolge stellt dabei einen nicht unerheblichen Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG dar. Die Bedeutung entsprechender Regelungen wird schon dadurch deutlich, dass für die Regelung der Dienstfolge eine eigene Ordnung – die Börtordnung – vorgesehen ist, die zudem der staatlichen Genehmigung bedarf (§ 28 Abs. 2 SeeLG). Die Dienstreihenfolge und hiermit verbunden die Anzahl der Dienste hat unmittelbare Auswirkungen auf die zentrale Tätigkeit der Lotsen und damit verbunden auch auf die Höhe ihres Verdienstes. Wird – wie hier – in die grundsätzliche Regelung in § 15 BörtO, wonach die Lotsen bei Ankunft auf der Außenstation grundsätzlich mit der Versetznummer der Einsatzstation angeschrieben werden, dahingehend eingegriffen, dass nach den Ausführungsbestimmungen in bestimmten Situationen der Lotse „letzter Mann an der Tafel wird“ (vgl. Nr. 15.31 der Ausführungsbestimmungen), wird mit den Ausführungsbestimmungen ganz maßgeblich in die von der Börtordnung vorgesehene Dienstfolge – mit allen berufsrechtlichen und finanziellen Konsequenzen – eingegriffen. Die Ausführungsbestimmungen wurden zudem nicht als Satzung beschlossen, die zu ihrer Wirksamkeit einer staatlichen Genehmigung bedurft hätte, § 28 Abs. 2 SeeLG (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 26.4.1994, Bf VI 65/92, MedR 1995, 280, juris Rn. 24 – zur Weiterbildungsordnung der Ärztekammer). Der Satzungsgeber – die Mitgliederversammlung – ist mithin nicht befugt, die ihm durch das Gesetz ausdrücklich und ausschließlich verliehene Normsetzungskompetenz an eine bezirkliche Mitgliederversammlung weiter zu delegieren. Dabei ist es nicht erforderlich, dass die Börtordnung alle Einzelheiten der Dienstfolge regelt, es müssen jedoch die wesentlichen Fragen der Dienstreihenfolge – z.B. die Voraussetzungen für etwaige Ausnahmen von der grundsätzlichen Reihenfolge – eindeutig aus der Satzung hervorgehen (vgl. VGH Kassel, Urt. v. 27.9.2006, 6 N 1388/05, ZIP 2007, 215, juris Rn. 52 – zu Regelungen durch die Börsenordnung; ähnlich BSG, Urt. v. 4.12.2014, B 2 U 16/13 R, UV-Recht Aktuell 2015, 171, juris Rn. 16 – zur Beitragsordnung in der gesetzlichen Unfallversicherung; OVG Hamburg, Urt. v. 26.4.1994, Bf VI 65/92, MedR 1995, 280, juris Rn. 24 – zur Weiterbildungsordnung der Ärztekammer). Eine Rechtsgrundlage für maßgebliche Regelungen der Dienstfolge kann mithin nur im Gesetz über das Seelotsenwesen oder in der von der Aufsichtsbehörde genehmigten Börtordnung gefunden werden.

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b) Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.

28

Nach der Rechtsprechung des Berufungsgerichts bestehen besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO dann, wenn die Rechtssache wegen einer erheblich über dem Durchschnitt liegenden Komplexität des Verfahrens oder aufgrund der zugrunde liegenden Rechtsmaterie in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht größere, also das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht, mithin signifikant vom Spektrum der in verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitsachen abweicht. Im Hinblick auf die Darlegungsanforderungen gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ist es erforderlich darzulegen, hinsichtlich welcher Fragen und aus welchen Gründen aus der Sicht des Rechtsschutzsuchenden die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten aufweist (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 16.4.2018, 3 Bf 271/17.Z, NordÖR 2018, 283, juris Rn. 16 m. w. N.; s. auch Schenke in: Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 124 Rn. 9).

29

Die Beklagte wirft auf, dass die Frage der Reichweite der Ermächtigung in § 28 Abs. 1 Nr. 3 SeeLG in der Rechtsprechung und der Kommentarliteratur nicht abschließend geklärt sei. Es sei insbesondere in der Rechtsprechung bislang nicht entschieden, ob § 28 Abs. 1 Nr. 3 SeeLG die Lotsenbrüderschaft dazu ermächtige, in ihrem nachrangigen Satzungsrecht (hier: Börtordnung) weitere Verordnungsermächtigungen aufzunehmen (hier: § 5 BörtO), nach denen es die Mitgliederversammlungen der einzelnen Lotsbezirke einer Lotsenbrüderschaft möglich sei, die Regelungen der Börtordnung an die Besonderheiten der Lotsreviere durch Konkretisierungen (hier: Ausführungsbestimmungen) anzupassen. Zu beachten sei hierbei, dass der Umfang der Ermächtigung der Lotsenbrüderschaft nicht ohne weiteres durch das Gesetz über das Seelotswesen selbst oder die im Kontext zu § 28 SeeLG ergangene Rechtsprechung zu bestimmen sei. Sowohl die Börtordnung als auch die Ausführungsbestimmungen griffen dabei stets in die Berufsausübungsfreiheit der Seelotsen ein. Die Differenzierung danach, wann die Eingriffe in Art. 12 GG „so stark“ seien, dass die betreffenden Ausführungsbestimmungen nicht mehr als von § 5 BörtO umfasst angesehen werden könnten, sei auf der Grundlage der Urteilsgründe des Verwaltungsgerichts mangels umfassender Auseinandersetzung nicht ohne weiteres vorzunehmen.

30

Die von der Beklagten aufgeworfene Frage zur allgemeinen Reichweite einer Delegationsbefugnis im Zusammenhang mit der Börtordnung ist in dieser Allgemeinheit bereits nicht entscheidungserheblich. Soweit die Beklagte die Frage aufwirft, inwieweit die Mitgliederversammlung aufgrund ihrer Satzungsautonomie befugt ist, die Entscheidung über eine Veränderung der in der Börtordnung vorgesehenen Dienstreihenfolge auf eine bezirkliche Mitgliederversammlung zu delegieren, werden hiermit besondere rechtliche Schwierigkeiten nicht dargetan. Diese Frage ist ohne besondere Schwierigkeiten unter Heranziehung von Rechtsprechung zur Rechtsetzung durch Berufsverbände wie unter 1. a) zu beantworten. Allein das Nichtvorliegen von fallbezogener Rechtsprechung lässt nicht den Schluss zu, die Sache sei in rechtlicher Hinsicht besonders schwierig. Dass – so die Beklagte – eine Differenzierung danach, wann die Eingriffe in Art. 12 GG „so stark“ seien, dass die betreffenden Ausführungsbestimmungen nicht mehr als von § 5 BörtO umfasst angesehen werden könnten, auf der Grundlage der Urteilsgründe des Verwaltungsgerichts mangels umfassender Auseinandersetzung nicht ohne weiteres vorzunehmen sei, führt ebenfalls nicht dazu, dass die Sache in einem Berufungsverfahren zu klären wäre. Denn die von der Beklagten gewünschte „umfassende Auseinandersetzung“ mit § 5 BörtO würde mangels Entscheidungserheblichkeit auch in einem Berufungsverfahren nicht erfolgen.

31

c) Die Beklagte zeigt auch keine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf.

32

Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zu, wenn sie eine für die erstrebte Berufungsentscheidung erhebliche tatsächliche oder rechtliche Frage aufwirft, die bisher in der Rechtsprechung noch nicht geklärt ist und daher im Interesse der Einheit, der Fortbildung oder der einheitlichen Auslegung und Anwendung des Rechts der Klärung durch das Rechtsmittelgericht bedarf (vgl. zu § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO BVerwG, Beschl. v. 24.4.2017, 1 B 22.17, NVwZ 2017, 1204, juris Rn. 3). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO verlangt hierzu, dass der Rechtsmittelführer – erstens – eine konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage formuliert, dass er – zweitens - ausführt, warum diese Frage für den Rechtsstreit entscheidungserheblich ist (Klärungsfähigkeit), dass er – drittens – erläutert, weshalb sie klärungsbedürftig ist, und dass er – viertens – darlegt, inwieweit ihr eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukommt (vgl. zu § 78 Abs. 3 Nr. 1 AsylG OVG Hamburg, Beschl. v. 2.2.2015, 1 Bf 208/14.AZ, AuAS 2015, 103, juris Rn. 8, m. w. N.).

33

Die Beklagte macht geltend, dass die Rechtssache unmittelbare Auswirkungen auf die Struktur und die Rechtssicherheit der Börtordnung habe, da angesichts des Urteils des Verwaltungsgerichts unklar sei, inwiefern Einzelheiten der Dienstfolge in den einzelnen Lotsbezirken geregelt werden könnten und ob körperschaftsinterne Rechtssetzungsakte wie die Ausführungsbestimmungen auf die Ermächtigung in § 5 BörtO gestützt werden könnten. Die Entscheidung habe dabei nicht nur Auswirkungen auf Nr. 15.31, sondern sei für alle Ausführungsbestimmungen der beiden Lotsbezirke der Beklagten relevant, die auf der Grundlage von § 5 BörtO erlassen worden seien. Die Rechtssache habe aufgrund der unmittelbaren Auswirkungen grundsätzliche Bedeutung, da hier die Arbeitsweise der Lotsenbrüderschaft und die Regelung der Dienstfolge – eine der zentralen Selbstverwaltungsaufgaben der Lotsenbrüderschaften – unmittelbar betroffen sei. Zudem könnten Verstöße gegen Ausführungsbestimmungen und damit Verstöße gegen die Dienstfolge nicht mehr gemäß § 35a BörtO geahndet werden, wodurch der Beklagten jegliche Disziplinarinstrumente zur Sicherstellung der Dienstfolge verwehrt wären. Die unklare Rechtslage hinsichtlich der Börtordnung und der Ausführungsbestimmungen wirke sich direkt auf die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Beklagten aus und bedürfe der gerichtlichen Klärung.

34

Die von der Beklagten als grundsätzlich bedeutsam erachtete Frage, inwieweit Einzelheiten der Dienstfolge in den einzelnen Lotsbezirken geregelt werden könnten und ob körperschaftsinterne Rechtssetzungsakte wie die Ausführungsbestimmungen auf die Ermächtigung in § 5 BörtO gestützt werden könnten, ist bereits nicht klärungsfähig, denn sie würde sich in einem Berufungsverfahren in dieser Unbestimmtheit und Weite nicht stellen. Denn inwieweit Einzelheiten der Dienstfolge in Ausführungsbestimmungen geregelt werden könnten, wozu etwa auch Verfahrensfragen zählen würden, die nicht eine Veränderung der von der Börtordnung vorgesehenen Dienstreihenfolge zur Folge haben (vgl. nur Nr. 12.10 der Ausführungsbestimmungen), wäre nicht entscheidungserheblich.

35

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, 52 Abs. 3 GKG.