Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-14, Aktenzeichen 2 A 219/14
ECLI:DE:VGSH:2017:0314.2A219.14.0A

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 28.10.2014 wird hinsichtlich des Verfügungspunktes I. 1. e. aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt 9/10, der Beklagte 1/10 der Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich mit der Klage gegen ein sog. planungsrechtliches Anpassungsverlangen des Beklagten, durch das ihr aufgegeben worden ist, ihren „Ostseepark“ in einer bestimmten, vom Beklagten in Grundzügen im Einzelnen vorgegebenen Weise zu überplanen.

2

Die Klägerin ist erst durch den Zusammenschluss der Gemeinden K. und R. im Jahre 2008 als Stadt gegründet worden. Sie hat ca. 13.600 Einwohner und ist damit zweitgrößte Stadt des Kreises P.. Nach dem Landesentwicklungsplan 2010 gehört die Klägerin zum Ordnungsraum Kiel/Verdichtungsraum Kiel und wird im zentralörtlichen System als Stadtrandkern II. Ordnung eingestuft. Im Ortsteil R. hat sich in über 40 Jahren der „Ostseepark“ entwickelt, in dem sich mittlerweile neben einigen normalen Gewerbebetrieben vorrangig großflächiger Einzelhandel mit einer Verkaufsfläche von ca. 90.000 qm befindet. Es handelt sich hierbei um eine der größten nicht überplanten Einzelhandelsagglomerationen der Bundesrepublik Deutschland. Der Flächennutzungsplan R. aus dem Jahre 1974 stellt den Bereich des Ostseeparks überwiegend als Gewerbegebiet dar. In späteren Änderungen sind Teile des Gebiets als Sondergebiete „Einrichtungshaus“, „Einkaufszentrum“ und „Sport/Freizeit/Hotel“ dargestellt worden. Die Entfernung zwischen dem Ostseepark und der Stadtgrenze Kiels beträgt ca. 1 km. Seit vielen Jahren bemängeln die Landesplanung und Nachbargemeinden, dass dieser Einkaufspark in keinem rechten Verhältnis zur Größe und Bedeutung der Klägerin stehe und dringend einer eingrenzenden Überplanung bedürfe. Die Klägerin betreibt seit mehreren Jahren (Aufstellungsbeschluss vom 22.09.2008) für den Ostseepark ein Bauleitplanverfahren. Nach der Begründung des Entwurfs soll der Einzugsbereich des Ostseeparks ca. 400.000 Einwohner betragen. Gegenstand der Planung ist die Aufstellung der Bebauungspläne 57 A - D, „Mergenthaler Straße / Gutenbergstraße“, wobei der Bebauungsplan 57 A „Neue Mitte / Carl-Zeiss-Straße“ für ein bislang unbebautes Grundstück auf dem sog. Erdbeerberg im Ostseepark die Errichtung eines zusätzlichen, eigenständigen Einkaufszentrums mit 14.000 qm Verkaufsfläche vorsieht. Diesbezüglich hat die Kammer eine Klage des Investors auf Erteilung eines entsprechenden Bauvorbescheides mit der Begründung abgewiesen, von dem Vorhaben seien i.S.d. § 34 Abs. 3 BauGB schädliche Auswirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche benachbarter Gemeinden zu erwarten (Urt. v. 08.12.2015, - 2 A 277/13 -); ein Berufungsverfahren ist anhängig (1 LB 1/16). Die Klägerin hat die o.g. Bauleitplanung bis heute nicht zum Abschluss gebracht; eine zunächst erlassene Veränderungssperre wurde von ihr aufgehoben.

3

Noch auf der Grundlage des § 16 des Landesplanungsgesetzes vom 10.02.1996 erließ der Beklagte bereits unter dem 05.07.2013 ein sog. landesplanerisches Anpassungsverlangen, mit dem die Klägerin aufgefordert wurde, für den Ostseepark ein oder mehrere Bebauungspläne aufzustellen. Die Grundzüge der Planung wurden der Klägerin vorgegeben. Insbesondere sollte zentrenrelevanter Einzelhandel über den Bestandsschutz hinaus grundsätzlich ausgeschlossen werden. Für unbebaute Flächen sollte Einzelhandel generell ausgeschlossen werden. Nur so könnten die Ziele der Raumordnung und Landesplanung erreicht werden. Die Aufstellungsbeschlüsse sollten bis zum 31.10.2013 gefasst und bekanntgemacht und durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Die Klägerin kam dem nicht nach, sondern blieb - mit einigen Modifikationen - bei ihren bisherigen Planungen. Der Beklagte setzte die Verfügung in der Folge nicht mit Mitteln der Kommunalaufsicht durch.

4

Rückwirkend zum 01.01.2014 trat das Gesetz zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes (LaplaG) und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes vom 27.01.2014 (GVOBl. Schl.-H. 2014, S.8) in Kraft. Gemäß § 18 Abs. 2 LaplaG kann die Landesplanungsbehörde verlangen, dass die Träger der Bauleitplanung ihre Flächennutzungspläne und Bebauungspläne an die Ziele der Raumordnung anpassen.

5

Auf der Grundlage dieser Gesetzesfassung erließ der Beklagte das hier streitbefangene Anpassungsverlangen vom 28.10.2014 - zugestellt am 03.11.2014 - in Gestalt eines Verwaltungsaktes mit folgendem Tenor:

6

„Gemäß § 18 Abs. 2 LapIaG verlangt die Landesplanungsbehörde hiermit, dass die Stadt S. ihre Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung anpasst. Die Verpflichtung zur Anpassung an die Ziele der Raumordnung ergibt sich aus § 1 Abs. 3 und 4 BauGB.

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I. Landesplanerisches Anpassungsverlangen:

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1. Für den Kernbereich des „Ostseeparks" im OT R. der Stadt S. (Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 57 in Form der Teilbebauungspläne Nr. 57 A - D) ist unter Beachtung der Ziele der Raumordnung und Berücksichtigung der Bestandssituation des „Ostseeparks" ein oder mehrere Bebauungspläne aufzustellen und in Kraft zu setzen. Bei der Aufstellung des oder der Bebauungspläne für den Kernbereich des „Ostseeparks" sind abgeleitet aus der landesplanerischen Zielsetzung folgende Maßgaben zu erfüllen:

9

a. Durch bauplanungsrechtliche Festsetzungen ist Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten grundsätzlich auszuschließen. Zur Definition von zentrenrelevantem Einzelhandel ist die „S.er Liste" gemäß vorliegendem Entwurf der planungsrechtlichen Festsetzungen der Bebauungspläne Nr. 57 A - D der Stadt S. vom 23. Mai 2014 in die Festsetzungen einzubinden, soweit dort alle relevanten Sortimentbereiche - auch der benachbarten Zentralen Orte - erfasst sind.

10

b. Die Stadt kann in diesem Rahmen bestandsbezogen Ausnahmen zulassen und im Rahmen des Grundgedankens des § 1 Abs. 10 BauNVO geringfügige Arrondierungen und Erweiterungen bis zu 5% der Verkaufsfläche je Einzelhandelsbetrieb zulassen. Derartige Regelungen mit Bestandsbezug können sich nur auf die genehmigte tatsächlich und aktuell noch ausgeübte Nutzung beziehen. Bei Gebäuden mit Leerstand gilt dieses nur, soweit für die zuletzt ausgeübte Nutzung noch Bestandsschutz besteht.

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c. Darüber hinaus kann die Stadt Ausnahmen für zentrenrelevante Randsortimente von Betrieben mit nicht-zentrenrelevanten Kernsortimenten gemäß vorliegendem Entwurf der planungsrechtlichen Festsetzungen der Bebauungspläne Nr. 57 A - D der Stadt S. vom 23. Mai 2014 (max. 10% der Verkaufsfläche je Einzelhandelsbetrieb) und die untergeordneten Verkaufsflächen für einen Tankstellen-Shop zulassen.

12

d. Bei Gebäuden mit Leerstand ist, soweit für die zuletzt ausgeübte Nutzung kein Bestandsschutz mehr besteht, zentrenrelevanter Einzelhandel generell auszuschließen.

13

e. Für bisher unbebaute bzw. nicht mit Einzelhandel belegte Flächen ist jeglicher Einzelhandel generell auszuschließen. Im Einzelfall können unter Beachtung der Ziele der Raumordnung flächenbegrenzt nicht-zentrenrelevante Sortimente zugelassen werden.

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f. Es bestehen keine Bedenken, wenn die Stadt insbesondere zur Beschleunigung der Verfahren von dem Instrument des § 9 Abs. 2a BauGB (Einfacher Bebauungsplan mit selbständigen Regelungen zum Einzelhandel) Gebrauch macht.

15

2. Im Rahmen der Erfüllung der vorgenannten Maßgaben ist der bestehende Flächennutzungsplan der Stadt S. für den Fall zu ändern, dass dies erforderlich sein sollte, um die gesetzliche Voraussetzung des Entwicklungsgebotes (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB) sicherzustellen.

16

3. Das Bauleitplanverfahren ist spätestens bis zum 31. Mai 2015 abzuschließen.

17

4. Ausnahmen von der am 2. Juni 2014 beschlossenen ersten Verlängerung der am 20. Juni 2012 in Kraft getretenen Veränderungssperre gem. §14 BauGB bis 9. Juni 2015 für Einzelhandelsbetriebe sind nicht zulässig, soweit dadurch die Verkaufsfläche erweitert oder die angebotenen Sortimente verändert würden.

18

Die aus landesplanerischer Sicht für erforderlich gehaltenen und in diesem Schreiben dargestellten Maßnahmen für eine Anpassung der Planinhalte des Bebauungsplans Nr. 57 in der Form der Teilbebauungspläne Nr. 57 A - D an die Ziele der Raumordnung gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sind innerhalb der in diesem Schreiben vorgegebenen Fristen zu veranlassen.“

19

In der mehrseitigen Begründung des Bescheides wurde u.a. ausgeführt, dass die Planinhalte der Bebauungspläne Nr. 57 A - D auch in der aktuellen Fassung nicht mit den Zielen der Raumordnung gemäß Ziffer 2.8 Landesentwicklungsplan 2010 vereinbar seien. Durch den Ostseepark werde die Sicherung und Weiterentwicklung der benachbarten Zentralen Orte wesentlich beeinträchtigt. Diese könnten die ihnen im Rahmen ihrer jeweiligen zentralörtlichen Funktion obliegende Versorgung der jeweils zugewiesenen Verflechtungsbereiche nur noch eingeschränkt wahrnehmen. Dies gelte sowohl in Teilen für das Oberzentrum Landeshauptstadt Kiel als auch für die Unterzentren Preetz, Schönberg und Lütjenburg sowie das Unterzentrum mit Teilfunktion eines Mittelzentrums P.. Gerade in diesen Zentralen Orten werde in erheblichem Umfang Kaufkraft in Richtung Ostseepark abgezogen bzw. bestünden größere Angebotslücken. Durch die unkontrollierte Entwicklung des Ostseeparks werde gegen Ziele der Raumordnung, nämlich das Zentralitätsgebot und das Kongruenzgebot, verstoßen. Nach Ziff. 2.8 Abs. 3 LEP 2010 sei als Ziel festgesetzt, dass großflächige Einzelhandelseinrichtungen und Dienstleistungszentren wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Zentralität nur in Zentralen Orten vorzusehen seien (Zentralitätsgebot). Nach Ziff. 2.8 Abs. 5 LEP 2010 müssten Art und Umfang solcher Einrichtungen dem Grad der zentralörtlichen Bedeutung der Standortgemeinde entsprechen; die Gesamtstruktur des Einzelhandels müsse der Bevölkerungszahl und der sortimentsspezifischen Kaufkraft im Nah- bzw. Verflechtungsbereich angemessen sein (Kongruenzgebot). Stadtrandkerne II. Ordnung seien lediglich den ländlichen Zentralen Orten entsprechende Einkaufseinrichtungen vorbehalten. Dies seien bei Orten mit mehr als 5.000 Einwohnern im Nahbereich Einzelhandelseinrichtungen und sonstige Einzelhandelsagglomerationen zur Deckung des Grundbedarfs mit bis zu 2.000 qm Verkaufsfläche je Einzelvorhaben. Die Existenz einer Einzelhandelsagglomeration mit über 88.600 qm Verkaufsfläche in einer Gemeinde mit ca. 13.500 Einwohnern stelle einen schweren Verstoß gegen das Kongruenzgebot dar. Hieraus resultiere eine Erstplanungspflicht der Klägerin. Wegen der Begründung im Einzelnen wird auf den Bescheid vom 28.10.2014, Bl. 2727 der Beiakte F, Bezug genommen.

20

Die Kammer hat in dem von der Klägerin beantragten Eilverfahren im Beschluss vom 22.09.2015 – 2 B 29/15 - ausgeführt, dass die im Bescheid vom 28.10.2014 gesetzte Frist bis zum 31.05.2015 zu kurz bemessen sei, so dass Bedenken an der Rechtmäßigkeit des Bescheides insgesamt bestünden. Das OVG Schleswig hat im Beschwerdeverfahren - 1 MB 26/15 - im Beschluss vom 14.07.2016 diese Auffassung der Kammer nur insoweit geteilt, als die Frist für den Abschluss des Bauleitplanverfahrens gesetzt worden ist. Die Fristsetzung begegne hingegen im Hinblick auf die in Ziffer I. 1. geforderte Beschlussfassung eines auslegungsfähigen Planentwurfs durch die Stadtvertretung der Klägerin keinen durchgreifenden Bedenken, da diese Beschlussfassung eines auslegungsfähigen Planentwurfs von der Klägerin in einer deutlich geringeren Zeit als sieben Monaten erfüllt werden könne.

21

Mit Bescheid vom 20.12.2016 hat der Beklagte deshalb den Bescheid vom 28.10.2014 wie folgt geändert:

22

„1. Ziffer I. 1. 3 wird durch folgende Bestimmung ersetzt:

23

Das Bauleitplanverfahren ist spätestens bis zum 31. Dezember 2018 abzuschließen. Die Landesplanungsbehörde kann diese Frist auf rechtzeitigen und begründeten Antrag der Stadt S. um ein Jahr sowie bei Vorliegen besonderer Umstände anschließend nochmals um bis zu ein Jahr verlängern. Die Beschlüsse über einen oder mehrere auslegungsfähige Planentwürfe gemäß §§ 2 Abs.1 und 3 Abs. 2 BauGB sind spätestens bis zum 30. Juni 2015 zu fassen.

24

2. Ziffer I. 1. 4 wird durch folgende Bestimmung ersetzt:

25

Auf Basis des Beschlusses über die Aufstellung von einem oder mehreren Bebauungsplänen ist unmittelbar anschließend eine Veränderungssperre gemäß § 14 BauGB zur Sicherung der Ziele der Raumordnung entsprechend diesem Anpassungsverlangen bis spätestens einen Monat nach dem Aufstellungsbeschluss zu beschließen.

26

Im Übrigen gilt das Anpassungsverlangen vom 28. Oktober 2014 weiter fort und erstreckt sich auf diese Änderungen.“

27

Zur Begründung wurde u.a. ausgeführt, dass sich der Verfügungspunkt I. 1. 4 des Ausgangsbescheides durch die Aufhebung der am 20.06.2012 in Kraft getretenen Veränderungssperre durch die Klägerin erledigt habe. Das OVG Schleswig habe in seinem Beschluss aber ausdrücklich bestätigt, dass eine Veränderungssperre auf der Basis des Aufstellungsbeschlusses der Sicherung der Ziele der Raumordnung dienen könne. Ohne eine Veränderungssperre könnte sich der planungsrechtlich unerwünschte Zustand verfestigen.

28

Mit Schreiben/Bescheid vom 12.01.2017 wies der Beklagte die Klägerin darauf hin, dass es sich bei der Angabe „30. Juni 2015“ im Bescheid vom 20.12.2016 um einen redaktionellen Fehler handele, der hiermit dahingehend berichtigt werde, dass die Frist - wie im Ausgangsbescheid genannt - bis zum 31. Mai 2015 laufe.

29

Die Klägerin hat bereits am 25.11.2014 zunächst fristwahrend Klage gegen den Ausgangsbescheid vom 28.10.2014 erhoben. Mit Schriftsatz vom 20.01.2017 hat sie die Änderungsbescheide vom 20.12.2016 und 12.01.2017 in das Verfahren einbezogen. Nachdem Einigungsversuche scheiterten, begründet sie die Klage wie folgt:

30

Gemäß § 18 Abs. 2 LaplaG könne die Landesplanungsbehörde verlangen, dass die Träger der Bauleitplanung ihre Flächennutzungspläne und Bebauungspläne an die Ziele der Raumordnung anpassten. Nach dem Tatbestand dieser Vorschrift reiche die Abweichung von Grundsätzen der Landesplanung für das Verlangen nicht aus. Bei dem von dem Beklagten angeführten Integrations-, Zentralitäts- und dem Kongruenzgebot handele es sich entgegen dessen Auffassung aber trotz ihrer entsprechenden Bezeichnung im Landesentwicklungsplan nicht um Ziele der Raumordnung. Ziele der Raumordnung seien gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Raumordnungsgesetz (ROG) verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Die ins Feld geführten Regelungen des LEP 2010 müssten daher die für die Zielqualität maßgeblichen materiellen Voraussetzungen aufweisen. Ziele der Raumordnung müssten verbindlich, d.h. im Sinne der Rechtsklarheit strikt formuliert sein. Der Adressat des Ziels müsse diesem auf der Grundlage des Inhalts und durch Auslegung entnehmen können, was er bei seinen raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen als verbindliche Vorgaben der Raumordnung zu beachten habe. Landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufwiesen, könnten gleichfalls ein Ziel der Raumordnung darstellen. Allerdings gelte für Ausnahmen, dass diese wie Ziele bestimmt oder zumindest bestimmbar sein müssten. Nur dann handele es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer – beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen seien. Bei Anlegung dieser rechtlichen Maßstäbe handele es sich bei dem festgelegten Integrationsgebot, dem Zentralitätsgebot und dem Kongruenzgebot materiell nicht um verbindliche Ziele.

31

Plansatz 2.8 Abs. 6 LEP 2010 bestimme u.a., dass großflächige Einzelhandelseinrichtungen mit nahversorgungsrelevanten Sortimenten nur im baulich zusammenhängenden Siedlungsgebiet der Standortgemeinde zulässig seien. Großflächige Einzelhandelseinrichtungen mit zentrenrelevanten Kernsortimenten seien nur an städtebaulich integrierten Standorten im räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Versorgungsbereichen der Standortgemeinde zulässig. Nach Satz 3 könne hiervon eine Ausnahme gemacht werden, wenn u.a. die vorhandene Einzelhandelsstruktur weitere sortimentsspezifische Verkaufsflächenentwicklungen zulasse, die zentralörtliche Bedeutung gestärkt werde und die Ansiedlung zu keiner wesentlichen Verschlechterung der gewachsenen Funktion der zentralen Versorgungsbereiche auch der benachbarten Zentralen Orte führe. Das OVG Schleswig habe bereits in seinem Urteil vom 22.04.2010 (1 KN 19/09) zur im Wesentlichen gleichlautenden Vorgängervorschrift im LROP-TF 2004 festgestellt, dass dieser Vorschrift die erforderliche Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit und damit die Zielqualität nicht zukomme. Die Ausnahmeregelung definiere weder, was zentrale Versorgungsbereiche seien, noch wann eine wesentliche Verschlechterung der Funktion der Versorgungsbereiche vorliege. Das OVG Schleswig habe in seiner Entscheidung u.a. darauf abgestellt, dass die Frage, ob die Einzelhandelsstruktur weitere sortimentsspezifische Verkaufsflächenentwicklungen zulasse, nur durch eine prognostische Bewertung beantwortet werden könne, ohne dass hierfür die Kriterien vorgegeben würden. Nicht definiert sei auch die weitere Voraussetzung für die Zulassung, dass durch das Vorhaben die zentralörtliche Bedeutung gestärkt werden müsse.

32

Plansatz 2.8 Abs. 3 Satz 1 LEP 2010 bestimme, dass großflächige Einzelhandelseinrichtungen und Dienstleistungszentren wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Zentralität nur in den Zentralen Orten vorzusehen seien. Dies gelte auch für mehrere kleinere Ladeneinheiten im räumlich-funktionalen Verbund, deren Gesamtgröße die Großflächigkeit erreiche und die örtliche Versorgungsfunktion überschreite sowie die Erweiterung vorhandener Betriebe in die Großflächigkeit hinein. Zentrale Orte seien die baulich zusammenhängenden Siedlungsgebiete der zentralörtlich eingestuften Gemeinden. Auch dieser Regelung fehle die erforderliche Bestimmtheit. So werde der Begriff der großflächigen Einzelhandelseinrichtung nicht näher erläutert. Auf die Definition des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO könne nicht zurückgegriffen werden, weil diese Vorschrift in das Planungsrecht nicht übernommen worden sei. Unter großflächige Einzelhandelseinrichtungen würden Einkaufszentren, also der Ostseepark, ohnehin nicht fallen. Auch der Begriff Dienstleistungszentrum sei nicht bestimmbar, auch die Kommentierung zur BauNVO führe hier nicht weiter. Unklar sei, welche Anforderungen an kleinere Ladeneinheiten im räumlich-funktionalen Verbund zu stellen seien. Erfordere dieser Tatbestand etwa, dass eine gemeinsame Stellplatzanlage existieren müsse, gemeinsame Außenwerbung stattfinde, oder aber reiche es hierfür schon aus, dass die Einzelhandelsbetriebe lediglich auf benachbarten Grundstücken gelegen seien? Hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals „Erweiterung vorhandener Betriebe“ werde aus der Begründung deutlich, dass neben der Erweiterung in die Großflächigkeit hinein auch sonstige Erweiterungen erfasst werden sollen, wenn diese erhebliche seien, ohne das Merkmal der Erheblichkeit zu definieren. Zudem werde in der Begründung ausgeführt, dass im Bereich der Nahversorgungseinrichtungen Ausnahmen vom Zentralitätsgebot möglich seien, ohne die gebotene Bestimmung der Ausnahmetatbestände zu treffen.

33

Nicht hinreichend bestimmt sei auch das Begriffspaar des „Zentralen Ortes“. Zentrale Orte seien nach Ziff. 2.2 Abs. 2 LEP 2010 das „baulich zusammenhängende Siedlungsgebiet“ der zentralörtlich eingestuften Gemeinde. In den Erläuterungen heiße es diesbezüglich:

34

„Das baulich zusammenhängende Siedlungsgebiet ist für die planmäßige Siedlungsentwicklung und insbesondere für die Zuordnung von zentralen Einrichtungen und die Ansiedlung von Einzelhandelseinrichtungen von Bedeutung. Neben dem Bestand sind solche Flächen einzubeziehen, die nach der Bauleitplanung für eine Bebauung vorgesehen sind und für eine Bebauung geeignet erscheinen, soweit sie mit dem Siedlungsgebiet im Zusammenhang stehen. Das baulich zusammenhängende Siedlungsgebiet kann auch baulich angrenzende Flächen von Nachbargemeinden umfassen.“

35

Es werde deutlich, dass hier gleichsam Dasselbe durch Dasselbe definiert werde, sodass unklar bleibe, was unter dem zu Definierenden zu verstehen sei.

36

Die Unschärfe der Begriffsdefinition des „baulich zusammenhängenden Siedlungsgebietes“ sei auch im Zuge der Erarbeitung des LEP 2010 erkannt worden. Die Lösung habe man darin gesehen, dass nach Ziff. 2.2 Abs. 2 Satz 2 LEP 2010 die baulich zusammenhängenden Siedlungsgebiete in den Regionalplänen festzulegen seien. Dies sei jedoch unzulässig, da bereits im LEP ein zu konkretisierender Rahmen vorgegeben werden müsse. Eine Bestimmbarkeit aufgrund einer Zusammenschau von Landesentwicklungs- und Regionalplan genüge nicht. Nicht relevant sei, dass in Schleswig-Holstein die Regionalpläne auch von der Landesplanung erstellt würden und in einer Zusammenschau eine Bestimmtheit des Begriffs gegeben sei.

37

Wie sich aus Kapitel 2.2 Abs. 1 LEP 2010 ergebe, werde in Schleswig-Holstein zwischen Zentralen Orten und Stadtrandkernen unterschieden. Eine Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen in Gemeinden, die - wie die Klägerin - lediglich als Stadtrandkern I . oder II. Ordnung eingeordnet seien, sei nach dem Wortlaut des Plansatzes generell ausgeschlossen. Diese Regelung trage der verfassungsrechtlich garantierten gemeindlichen Planungshoheit aus Art. 54 Landesverfassung S.-H. nicht angemessen Rechnung. Eine derartige Regelung unterliege einem besonderen Rechtfertigungsbedürfnis. Nachvollziehbare Erwägungen für deren im Grundsatz ausnahmslose Festlegung seien jedoch nicht ersichtlich. Die Begründung im LEP reiche hierfür nicht aus. Danach seien im Bereich der Nahversorgungseinrichtungen Ausnahmen vom Zentralitätsgebot nach Maßgabe des Absatzes 2 möglich, ohne dass aber geregelt sei, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme möglich sei.

38

Zudem müsse bezweifelt werden, dass die Landesplanungsbehörde bei Aufstellung des LEP 2010 dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht das Gewicht beigemessen habe, das ihm kraft seiner verfassungsrechtlichen Verankerung zukomme. Es seien nämlich von der Gemeinde beschlossene städtebauliche Planungen nach §§ 1 Abs. 3, 8 Abs. 2 Satz 2 ROG in der Abwägung zu berücksichtigen. Außerdem müssten die Gegebenheiten und Erfordernisse der Teilräume berücksichtigt werden (Gegenstromprinzip). Die Landesplanungsbehörde stelle darauf ab, dass die Zentralen Orte durch Abzug von Einkaufseinrichtungen wesentliche Teile ihrer zentralörtlichen Ausstattung und Funktionen verlieren könnten und damit u.U. kaum noch in der Lage seien, kostenintensive sonstige Einrichtungen der Daseinsvorsorge vorzuhalten. Dabei lasse sie unberücksichtigt, dass der Ostseepark zum Zeitpunkt der Entscheidung über die landesplanerische Vorgabe bereits als seit Jahrzehnten gewachsene Einzelhandelsagglomeration bestanden habe. Sie hätte daher berücksichtigen müssen, dass die benachbarten Gemeinden in der Region und der in dieser vorhandene Einzelhandel sich bereits auf diese Einzelhandelsagglomeration im Ostseepark eingestellt hätten.

39

Zudem sei die Klägerin auch unzutreffend als Stadtrandkern II. Ordnung eingestuft worden. Der Ostseepark habe bereits damals eine Struktur aufgewiesen, die von dem Rahmen eines herkömmlichen ländlichen Zentralortes, gerade in Bezug auf den Einzelhandel, abweiche. Die Besonderheiten des Ostseeparks hätten mithin schon im Rahmen der Einordnung in das zentralörtliche System Berücksichtigung finden müssen. Der LEP 2010 sei diesbezüglich daher wegen Verstoßes gegen §§ 1 Abs. 3, 8 Abs. 2 Satz 2 ROG abwägungsfehlerhaft.

40

Auch dem im Plansatz 2.8 Abs. 5 LEP 2010 formulierten Kongruenzgebot fehle die erforderliche Zielqualität. Danach müssten Art und Umfang großflächiger Einzelhandelseinrichtungen dem Grad der zentralörtlichen Bedeutung der Standortgemeinde entsprechen; die Gesamtstruktur des Einzelhandels müsse der Bevölkerungszahl und der sortimentsspezifischen Kaufkraft im Nah- bzw. im Verflechtungsbereich angemessen sein. Danach seien für die ländlichen Zentralorte und die Stadtrandkerne II. Ordnung mit mehr als 5.000 Einwohnern nur Einzelhandelseinrichtungen mit bis zu 2.000 qm Verkaufsfläche je Einzelvorhaben zulässig.

41

Durch diese Regelungen werde in die kommunale Planungshoheit eingegriffen, ohne dass der Eingriff gerechtfertigt werde. Es liege hier ein willkürlich festgesetzter Schwellenwert vor. Das Abstellen auf Schwellenwerte, die für alle ländlichen Zentralorte gleichermaßen gelten, ohne dass regionale Besonderheiten berücksichtigt würden, sei sachlich nicht gerechtfertigt. Gerade in ihrem Falle hätte die Jahrzehnte lange Existenz des Ostseeparks berücksichtigt werden müssen. So habe auch der Verfassungsgerichtshof NRW die Regelung des § 24a Abs. 1 Satz 4 LEP NRW a.F., wonach Hersteller-Direktverkaufszentren mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche bauplanungsrechtlich nur in Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern ausgewiesen werden dürfen, mit der Begründung für unwirksam erklärt, es seien willkürlich gewählte Schwellenwerte in Ansatz gebracht worden.

42

Daran ändere auch der Umstand nichts, dass „auf der Grundlage übergreifender Konzepte“ nach Plansatz 2.8 Abs. 5 LEP 2010 „in Abstimmung mit der Kernstadt auch höherwertige Einkaufseinrichtungen möglich“ seien. Gleiches gelte in Bezug auf die landesplanerische Vorgabe, dass in „begründeten Ausnahmefällen“ von den festgelegten Schwellenwerten abgewichen werden könne. Sofern nämlich - wie hier - Ausnahmen von der landesplanerischen Vorgabe zugelassen würden, könnten landesplanerische Vorgaben mit einer Regel-Ausnahme-Struktur die Qualität eines raumordnerischen Ziels nur dann haben, wenn die Ausnahme-Voraussetzungen hinreichend bestimmt oder bestimmbar festgelegt seien. Das sei hier aber gerade nicht der Fall. Entsprechende Erläuterungen oder Definitionen fehlten.

43

Das Kongruenzgebot sei ungeachtet dessen nur gewahrt, wenn die Gesamtstruktur des Einzelhandels der Bevölkerungszahl und der sortimentsspezifischen Kaufkraft im „Nah- beziehungsweise Verflechtungsbereich“ angemessen sei. Der Verflechtungsbereich lasse sich zwar noch anhand der Definition in Ziff. 2.2 Abs. 4 LEP 2010 und der Erläuterung zu Ziff. 2.8 LEP 2010 sowie unter Rückgriff auf die Landesverordnung zur Festlegung der Zentralen Orte und Stadtrandkerne einschließlich ihrer Nah-und Mittelbereiche sowie ihrer Zuordnung zu verschiedenen Stufen (Verordnung zum Zentralörtlichen System) vom 08.09.2009 hinreichend eindeutig bestimmen. Bedenken bestünden jedoch aufgrund der Inbezugnahme von Nahbereichen bzw. Verflechtungsbereichen. Nahbereiche stellten nach dem zentralörtlichen System des Beklagten eine Teilmenge der Verflechtungsbereiche dar. Eine weitere Teilmenge bildeten die sog. Mittelbereiche. Es stelle sich daher für die Zentralen Orte der mittel- bzw. oberzentralen Ebene die Frage, auf welche Verflechtungsbereiche zur Bewertung der landesplanerischen Zielkonformität von Vorhaben abzustellen sei.

44

Auch seien die einzelnen Verfügungspunkte der Bescheide zu bemängeln:

45

Der Verfügungspunkt I. 1. e sei zu unbestimmt. Die Anordnung sehe vor, dass im Einzelfall unter Beachtung der Ziele der Raumordnung flächenbegrenzt nicht-zentrenrelevante Sortimente zugelassen werden könnten. Dieser Anordnung könne nicht entnommen werden, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Größenordnung im Einzelfall Ausnahmen zugelassen werden könnten. Diese widerspreche dem Sinn und Zweck eines landesplanerischen Anpassungsverlangens.

46

Der Verfügungspunkt I. 1. aus dem Änderungsbescheid sei mangels Bestimmtheit ebenfalls rechtswidrig. Er sehe vor, dass die Beschlüsse über die Auslegung bis zum 31.05.2015 zu fassen seien. Es werde nicht deutlich, ob diese Frist der Auslegung dahingehend zugänglich sei, dass tatsächlich der 31.05.2017 gemeint sei. Falls damit die Frist aus dem Bescheid vom 28.10.2014 habe übernommen werden sollen, werde nicht deutlich, wieviel Zeit sie für die Beschlussfassung nun tatsächlich habe.

47

Zudem sei mit dem VG Schleswig davon auszugehen, dass ein derartiger Plan keine Aussicht auf Verwirklichung habe und damit rechtswidrig sei. Die geforderte Festsetzung widerspreche nämlich vollständig der bestehenden Struktur. Mit einer Aufgabe der bestehenden Nutzungen könne auch nicht gerechnet werden, weil diese bestandsgeschützt und lukrativ seien.

48

Auch der Verfügungspunkt I.2. aus dem Änderungsbescheid sei rechtswidrig, weil er unter einem Ermessensfehler in Form einer Ermessensunterschreitung leide. Der erneute Erlass einer Veränderungssperre würde zu einer Umgehung der Fristenregelung des § 17 BauGB führen, weil lediglich die bisherige Planung in Teilen geändert werde. Unter Berücksichtigung der am 19.06.2012 in Kraft getretenen ersten Veränderungssperre würde die Geltungsdauer einer weiteren Veränderungssperre bis zum Abschluss des Bauleitplanverfahrens vier Jahre mit der Folge übersteigen, dass sich die Klägerin nach § 18 BauGB schadensersatzpflichtig mache.

49

Die Klägerin beantragt,

50

den Bescheid des Beklagten vom 28.10.2014 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 20.12.2016 und 12.01.2017 aufzuheben.

51

Der Beklagte beantragt,

52

die Klage abzuweisen.

53

Er hält den Bescheid vom 28.10.2014 jedenfalls in der Fassung der Änderungsbescheide für rechtmäßig. Bestätigt sieht er seine Rechtsauffassung durch den Beschluss des OVG Schleswig vom 14.07.2016.

54

Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die gemeindliche Planungshoheit gewahrt. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe sei ein überörtliches Interesse, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen könne. Sie sei nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt, sondern könne auch auf Ebene der Landesplanung erfolgen. Hiermit solle die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sichergestellt werden. Gleichzeitig solle verhindert werden, dass Zentrale Orte durch Abzug von Einkaufseinrichtungen wesentliche Teile ihrer zentralörtlichen Ausstattung und Funktionen verlören und dann nicht mehr in der Lage seien, kostenintensive Einrichtungen der Daseinsvorsorge vorzuhalten. Das sei ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck, der eine Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit zu rechtfertigen vermöge.

55

Es begegne auch keinen rechtlichen Bedenken, dass die Klägerin trotz der Existenz des Ostseeparks im LEP 2010 nur als Stadtrandkern II. Ordnung eingestuft worden sei. Das zentralörtliche System in Schleswig-Holstein bestehe aus Zentralen Orten und Stadtrandkernen. Aufgrund der besonderen Situation im nahen Umland großer Zentren würden im 10 km-Umkreis von Ober- und Mittelzentren statt Zentraler Orte i.d.R. Stadtrandkerne festgelegt (§ 30 Abs.1 LaplaG). Stadtrandkerne verfügten zwar über typische zentralörtliche Versorgungseinrichtungen (z.B. Schulen), jedoch versorgten sie in einem engen räumlichen Zusammenhang nur einen räumlich begrenzten Bereich. Die umliegenden Gemeinden würden von den nahen Ober- oder Mittelzentren versorgt, die über eine deutlich bessere Ausstattung verfügten. Die Klägerin sei hier als Stadtrandkern II. Ordnung einzustufen, weil sie unmittelbar neben Kiel liege und nur ca. 13.000 Einwohner habe (§ 30 Abs. 4 LaplaG). Die Klägerin könne auch nicht wegen der Existenz des Ostseeparks anders eingestuft werden. Diese Einzelhandelsansammlung habe zu keinem Zeitpunkt den raumordnungsrechtlichen Vorstellungen entsprochen. Allein aufgrund der Jahrzehnte währenden Existenz könne sich keine „Verpflichtung“ ergeben, diese den Zielen der Raumordnung widersprechende Entwicklung zu perpetuieren. Vertrauensschutz könne die Klägerin für sich nicht in Anspruch nehmen. Zudem habe die Landesplanungsbehörde im Regionalplan für den Planungsraum (alt) III (Fortschreibung 2000) ausgeführt, dass die Entwicklung im Ostseepark nicht mehr für vertretbar angesehen werde, jedoch den Betrieben in angemessenem Umfang Entwicklungsperspektiven einzuräumen seien, um auch wirtschaftliche Belange zu berücksichtigen.

56

Sowohl dem Zentralitätsgebot als auch dem Kongruenzgebot komme die erforderliche raumordnerische Zielqualität zu. Hiervon sei auch das OVG Schleswig bereits in seinem Urteil vom 22.04.2010 (1 KN 19/09) ausgegangen. Auch das Zentrale-Orte-Prinzip bzw. der Konzentrationsgrundsatz sei als Ziel anerkannt; etwa durch Urteil des BVerwG vom 17.09.2003 (4 C 14.01).

57

Die Zielvorgaben seien auch hinreichend bestimmt. Selbst wenn einzelne Begriffe des Plansatzes der Auslegung bzw. Konkretisierung bedürften, stehe dies ihrer Bestimmtheit nicht entgegen. So habe das OVG Lüneburg ausgeführt, dass raumordnerische Festlegungen häufig nur einen Rahmen für niederstufige Planungen setzten. Jedenfalls dieser Rahmen müsse so bestimmbar sein, dass sich die Vereinbarkeit einer Konkretisierung mit diesem Rahmen gerichtlich beurteilen lasse (Urteil vom 15.03.2012 - 1 KN 152/10).

58

Das Zentralitätsgebot in Ziff. 2.8.3 LEP 2010 habe Zielqualität. Dem Bestimmtheitsgebot sei genüge getan. Der Begriff „Großflächige Einzelhandelseinrichtungen“ sei zumindest unter Berücksichtigung der Begründung hinreichend bestimmt. Von „in der Regel“ sei im Plansatz nicht die Rede. In der Begründung werde nicht lediglich darauf verwiesen, dass eine Ausnahme möglich sei. Vielmehr werde ausdrücklich dargestellt, dass dies nur im Bereich von Nahversorgungseinrichtungen unter Bezug auf Abs. 2 der Fall sei. Die Ausnahme sei daher zumindest bestimmbar. Auch der Begriff „Dienstleistungszentrum“ sei ein allgemein gebräuchlicher Begriff für einen Gebäudekomplex, in dem Dienstleistungsunternehmen untergebracht seien.

59

Der Begriff der Zentralität sei in den Zielen und Grundsätzen der Regelungen über das zentralörtliche System der Ziff. 2.2 LEP 2010 abschließend definiert und bestimmt. Auch die Zentralen Orte seien dort abschließend aufgezählt. Darüber hinaus seien die baulich zusammenhängenden Siedlungsgebiete in den nachgeordneten Regionalplänen festgelegt.

60

Auch der Begriff „kleinere Ladeneinheiten in räumlich-funktionalem Verbund“ sei hinreichend bestimmt. Hiermit seien Agglomerationen mehrerer für sich genommen nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe gemeint. Es sei anerkannt, dass diese in Summe ebenso schädliche Auswirkungen haben könnten wie originär großflächige Einzelhandelsbetriebe.

61

Entgegen der Auffassung der Klägerin bestünden auch keine Bedenken gegen die einzelnen Verfügungspunkte des Änderungsbescheides vom 20.12.2016 (unter Berücksichtigung der redaktionellen Änderung).

62

Einer Änderung der im Ausgangsbescheid gesetzten Frist bis zum 31.05.2015 habe es nicht bedurft. Die Frist sei vom OVG Schleswig in seinem Beschluss ausdrücklich bestätigt worden. Der Ablauf der Frist bewirke nur, dass sich die Klägerin in Verzug befinde. Die zuständige Kommunalaufsichtsbehörde habe die Klägerin daher bereits mit Schreiben vom 10.02.2017 zum geplanten Erlass kommunalaufsichtlicher Maßnahmen angehört.

63

Entgegen der Auffassung der Klägerin fehle dem Verfügungspunkt auch nicht die Aussicht auf Verwirklichung. Durch die Regelungen des Anpassungsverlangens werde der Bestand an Einzelhandelseinrichtungen im Ostseepark nicht in Frage gestellt. Die offenen Verfahren, die im nicht überplanten Teilbereich des Ostseeparks nach § 34 BauGB lägen, zeigten sehr wohl, dass ein in Kraft gesetzter Bebauungsplan Rechtsgrundlage für die zukünftige Steuerung des Einzelhandels sein werde. Zudem befänden sich im Ostseepark unbebaute bzw. nicht vom Einzelhandel genutzte Flächen, die sofort von den Festsetzungen eines Bebauungsplans regelnd erfasst würden. Hinzu komme, dass gerade im Einzelhandel durch (stetig) fortschreitende Konzentration einerseits und dem wirtschaftlich bedingten Verdrängungswettbewerb andererseits Einzelhandelsflächen geschlossen würden, deren Nachnutzung dann den in Kraft gesetzten Bebauungsplanfestsetzungen unterworfen sein würden.

64

Entgegen der vom Verwaltungsgericht im Eilverfahren geäußerten Auffassung sei der Regelungsgehalt des Verfügungspunktes I. 1. e nicht unbestimmt. Durch die Ausnahmevorschrift in Satz 2 werde die Planungshoheit der Gemeinde gesichert. Die Regelung überlasse der Klägerin für den Bereich der nicht zentrenrelevanten Sortimente den sich aus dem LEP 2010 ergebenden Handlungsspielraum zur Umsetzung in den Bebauungsplanverfahren. Hinzu komme, dass die Landesplanungsbehörde als Träger öffentlicher Belange und aufgrund ihrer besonderen Stellung im Bebauungsplanverfahren nach § 11 LaplaG in das weitere Verfahren eingebunden sei. Gegen eine im Bebauungsplanverfahren vorzunehmende Konkretisierung und Verfeinerung der Vorgaben des landesplanerischen Anpassungsverlangens bestünden aufgrund dieser gesetzlichen Verfahrensbeteiligung keine Bedenken.

65

Dem Erlass der geforderten Veränderungssperre stünden ebenfalls keine Gründe entgegen. Der Klägerin sei der Erlass einer Veränderungssperre nicht auf der Basis der in Aufstellung befindlichen Bebauungspläne Nr. 57 A - D, sondern auf der Basis einer neuen Bauleitplanung mit den dafür notwendigen Beschlüssen aufgegeben worden. Die neue Bauleitplanung verfolge einen neuen konzeptionellen Ansatz, so dass auch die Möglichkeit bestehe, eine neue Veränderungssperre nach § 16 Abs. 1 BauGB zu erlassen, so dass die Fristen des § 17 BauGB neu zu laufen begännen.

66

Bereits mit formlosen Schreiben vom 17.11.2016 forderte der Beklagte die Klägerin auf, nach der Entscheidung des OVG Schleswig im Eilverfahren nunmehr dem für sofort vollziehbaren Bescheid vom 28.10.2014 hinsichtlich der Aufstellung des Bebauungsplans / der Bebauungspläne Folge zu leisten. Sollte die Klägerin nicht binnen zwei Monaten nach Zugang dieses Schreibens einen Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans und binnen sieben Monaten einen Beschluss über auslegungsfähige Planentwürfe fassen, werde die Landrätin des Kreises P. aufgefordert, kommunalaufsichtliche Maßnahmen gegenüber der Klägerin zu ergreifen.

67

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Prozessakte, die Gerichtsakte 2 B 29/15 und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

68

Die Klage ist zulässig, aber nur in dem tenorierten Umfang begründet. Der angefochtene Bescheid vom 28.10.2014 in Gestalt der Änderungsbescheide vom 20.12.2016 und 12.01.2017 verletzt die Klägerin lediglich hinsichtlich des Verfügungspunktes I. 1. e des Ausgangsbescheides in subjektiven Rechten.

69

Soweit die Klägerin die Änderungsbescheide zum Gegenstand des bereits zuvor anhängigen Klageverfahrens gemacht hat, begegnet dies nach § 91 VwGO prozessual keinerlei Bedenken, weil der Beklagte der Änderung zugestimmt hat und die Änderung ansonsten auch sachdienlich wäre.

70

Gemäß § 18 Abs. 2 des Gesetzes zur Neufassung des Landesplanungsgesetzes und zur Aufhebung des Landesentwicklungsgrundsätzegesetzes vom 27.01.2014 (LaplaG) (GVOBl. Schl.-H. S. 8) kann die Landesplanungsbehörde verlangen, dass die Träger der Bauleitplanung ihre Flächennutzungspläne und Bebauungspläne an die Ziele der Raumordnung anpassen. Allein diese Vorschrift kann Rechtsgrundlage für die hier streitbefangenen Verwaltungsakte sein, weil § 1 Abs. 4 BauGB, wonach die Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind, keine Grundlage für den Erlass eines Verwaltungsaktes darstellt. Soweit im Bescheid vom 28.10.2014 gleichwohl neben § 18 Abs. 2 LaplaG auch wiederholt auf § 1 Abs. 4 BauGB verwiesen wird, berührt dies die Rechtmäßigkeit des Bescheides nicht, weil beide Vorschriften dieselben Tatbestandsvoraussetzungen haben. Das Tatbestandsmerkmal „anpassen“ setzt entgegen seinem Wortlaut nicht voraus, dass bereits ein Bebauungsplan existiert, sondern begründet auch eine Erstplanungspflicht, sofern die tatbestandlichen Voraussetzungen vorliegen. Es besteht nach Sinn und Zweck der Regelung keine Veranlassung dem Merkmal „anpassen“ einen anderen Bedeutungsgehalt beizumessen als dies nach der Rechtsprechung des BVerwG für das gleichlautende Merkmal in § 1 Abs. 4 BauGB zu geschehen hat (Urteil vom 17.09.2013 - 4 C 14/01 -, E 119, 25ff.). Auch von der Klägerin wird dies nicht in Abrede gestellt.

71

Die im Gemeindegebiet der Klägerin im Laufe der Jahrzehnte entstandene Einzelhandelsagglomeration „Ostseepark“ mit ca. 90.000 qm Verkaufsfläche widerspricht den Zielen der Raumordnung in Schleswig-Holstein. Maßgebend sind insoweit die Festsetzungen im Landesentwicklungsplan Schleswig-Holstein 2010 (LEP 2010) - Bekanntmachung des Innenministeriums - Landesplanungsbehörde - vom 13.07.2010 – IV 52-502.17 - (Amtsbl. Schl.-H. S.719 ff.). Grundsätze und Ziele der Raumordnung hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandel sind geregelt in Ziff. 2.8 LEP 2010.

72

Nach seinem klaren Wortlaut knüpft § 18 Abs. 2 LaplaG tatbestandlich allein an die Ziele, nicht hingegen an die Grundsätze der Landesplanung an. Für die Qualifizierung der Plan-sätze des Raumordnungsplans als Ziele der Raumordnung in Abgrenzung zu den Grund-sätzen kommt es nicht allein darauf an, wie die Planungsbehörde die Plansätze bezeichnet hat. Aus der Wortwahl „Ziel“ lassen sich nicht zwingend Zielbindungen ableiten. Derartige Angaben sind lediglich als ein Indiz zu werten, dass der Plangeber davon ausgegangen ist, eine Zielfestlegung getroffen zu haben. Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder lediglich eines Grundsatzes hat, richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die in § 3 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Nach der Begriffsbestimmung des § 3 Abs.1 Nr. 2 ROG in der Fassung vom 22.12.2008 sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Den Zielen kommt die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belangen wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind sie nicht zugänglich. Die planerischen Vorgaben, die sich ihnen entnehmen lassen, sind verbindlich. Dagegen erschöpft sich die Bedeutung von Grundsätzen der Raumordnung darin, dass sie als Direktiven für nachfolgende Abwägungsentscheidungen dienen. Gemäß § 4 Abs. 1 ROG sind daher bei raumbedeutsamen Planungen Ziele der Raumordnung zu beachten, Grundsätze hingegen nur in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Die raumordnerischen Ziele sind „Letztentscheidungen“ der Landesplanung, über die sich die gemeindliche Bauleitplanung nicht mehr durch eine eigene Abwägungsentscheidung hinwegsetzen darf und die ihre Rechtfertigung aus spezifisch landesplanerischen Gründen beziehen. Aus dieser „Bindungswirkung“ folgt, dass das vorgegebene Ziel hinreichend bestimmt oder zumindest bestimmbar sein muss. Weist eine landesplanerische Aussage eine so geringe Dichte auf, dass sie die abschließende Abwägung noch nicht vorwegnehmen kann, ist sie auch dann, wenn sie nominell als Ziel bezeichnet wird, nicht als verbindliches raumordnerisches Ziel anzuerkennen. Dem für eine Zielfestlegung charakteristischen Erfordernis abschließender Abwägung ist genügt, wenn die Planaussage auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedarf. Dies ist indes nicht gleichbedeutend mit einem Höchstmaß an Stringenz. Der Plangeber ist nicht gehindert, seine Planaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können eine landesplanerische Letztentscheidung darstellen, wenn der Plangeber neben den Regel- auch die Ausnahmevorschriften mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder Bestimmbarkeit selbst festlegt. In einem solchen Fall handelt es sich um verbindliche Aussagen, die nach Maßgabe ihrer – beschränkten - Reichweite der planerischen Disposition nachgeordneter Planungsträger entzogen sind (BVerwG, Urteil vom 18.09.2003 - 4 CN 20/02 -, E 119, 54 ff.).

73

Bei Anlegung dieser Maßstäbe ist festzustellen, dass der Ostseepark in seiner jetzigen Ausprägung Zielen der Raumordnung widerspricht, so dass eine Erstplanungspflicht der Klägerin dem Grunde nach besteht. Nach Auffassung der Kammer ist das Gericht dabei nicht auf eine Überprüfung der beiden im Bescheid ausdrücklich abgehandelten Plansätze 2.8 Abs. 3 und 5 LEP 2010 (Zentralitätsgebot und Kongruenzgebot) beschränkt. Der Beklagte hat im Bescheid vom 28.10.2014 ausgeführt, dass die Planinhalte der Bebauungspläne Nr. 57 A - D auch in der aktuellen Fassung nicht mit den Zielen der Raumordnung gemäß Ziffer 2.8 LEP 2010 vereinbar seien. Der Beklagte war nicht gehalten, im Bescheid jedes einzelne Ziel aus Ziff. 2.8 LEP 2010 abzuhandeln, mit dem der Ostseepark nicht im Einklang steht. Er durfte sich auf eine ausführliche Auseinandersetzung mit den beiden Zielen Zentralitätsgebot und Kongruenzgebot beschränken, zumal das OVG Schleswig die Zielqualität dieser beiden Plansätze in seinem Urteil vom 22.04.2010 (1 KN 19/09) nicht in Abrede gestellt hatte. Die Kammer ist deshalb aber nicht gehindert, zu prüfen, ob weitere Ziele aus Ziff. 2.8 LEP 2010 die konkrete Anordnung tragen. Nach Auffassung der Kammer kommt es auch nicht darauf an, ob alle in Ziff. 2.8 LEP 2010 als Ziel bezeichneten Plansätze materielle Zielqualität aufweisen. Zum Erlass eines Anpassungsverlangens besteht bereits dann dem Grunde nach eine Berechtigung der Landesplanungsbehörde, wenn auch nur gegen ein einschlägiges Ziel des Landesentwicklungsplans verstoßen wird. Erst bei der Ausgestaltung der Verfügung erfolgt dann die Prüfung, welche Folgerungen aus dem Verstoß zu ziehen sind. Die Entwicklung im Ostseepark und die Bauleitplanung der Klägerin verstoßen gegen eine Reihe von Plansätzen mit Zielqualität aus Ziff. 2.8 LEP 2010. Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, die Klägerin sei doch durch die Aufstellung der Bebauungspläne Nr. 57 A - D bemüht, den Wünschen der Landesplanung und der Nachbargemeinden Rechnung zu tragen, kann es keinem Zweifel unterliegen, dass diese Planungsabsichten - insbesondere die Ansiedlung eines weiteren Einkaufszentrums mit 14.000 qm Verkaufsfläche auf einer bislang unbebauten Fläche - mit den landesplanerischen Vorgaben unvereinbar sind. Hierdurch würde es vielmehr zu einer Intensivierung des missbilligten Zustandes kommen.

74

Auch die Einwendungen der Klägerin gegen die Zielqualität der entsprechend bezeichneten Plansätze im LEP 2010 überzeugen nicht.

75

Ohne Erfolg greift die Klägerin bereits das Zentrale-Orte-System in Plansatz 2.2 LEP 2010 dem Grunde nach an. Das analytische Modell der Zentralen Orte hat sich seit Jahrzehnten als normatives Konzept für die großräumliche Siedlungspolitik in der deutschen Raumplanung durchgesetzt. So ist z.B. die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln und es sind die Voraussetzungen für die Erhaltung der Innenstädte und örtlichen Zentren als Zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen (§ 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen (vgl. Einzelhandel und Planungsrecht, Baurecht und Bautechnik Band 14, Rn. 54 ff.).

76

Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich hieraus kein Verstoß gegen die Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden. Es entspricht der ständigen Spruchpraxis des BVerwG, dass Art. 28. Abs. 2 Satz 1 GG der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht grundsätzlich entgegensteht. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze. Die Bauleitplanung ist der Gemeinde nicht zu beliebiger Handhabung, sondern als öffentliche Aufgabe anvertraut, die sie nach Maßgabe des Baugesetzbuches im Interesse einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zu erfüllen hat. Materiell-rechtlich setzt die kommunale Planungshoheit der Landesplanung allerdings Grenzen. Wird die Planungshoheit einzelner Gemeinden eingeschränkt, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist aber nach der Rechtsprechung des BVerwG gerade ein derartiges überörtliches Interesse, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist danach nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt; sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden. In diesem mehrstufigen System ist die gemeindliche Bauleitplanung der Landes- und Regionalplanung nachgeordnet; sie stellt die unterste Ebene in der Planungshierarchie dar (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75/05 -, zit. n. juris).

77

Es begegnet konkret auch keinen Bedenken, dass die Klägerin gemäß § 6 der Landesverordnung zur Festlegung der Zentralen Orte und Stadtrandkerne einschließlich ihrer Nah- und Mittelbereiche sowie ihre Zuordnung zu den verschiedenen Stufen (Verordnung zum Zentralörtlichen System) vom 08.09.2009 (GVOBl. 2009, 604) lediglich als Stadtrandkern II. Ordnung eingestuft worden ist. Gemäß § 30 Abs. 1 LaplaG sollen in einem Umkreis von zehn Kilometern um Mittel- und Oberzentren in der Regel keine Zentralen Orte festgelegt werden. Hier sollen Stadtrandkerne I. und II. Ordnung ausgewiesen werden, die zentrale Teilfunktionen in engem räumlichem Zusammenhang und für einen räumlich begrenzten Bereich wahrnehmen. Angesichts der unmittelbaren Nähe zu Kiel als Oberzentrum und der Einwohnerzahl der Klägerin von lediglich ca. 13.600 Einwohnern begegnet die Einstufung als Stadtrandkern II. Ordnung keinen Bedenken. Der Umstand, dass der Ostseepark bereits seit über 40 Jahren existiert, ist nach Auffassung der Kammer kein Umstand, der ein Abweichen von der Soll-Vorschrift gebietet. Die Auffassung der Klägerin, die Nachbargemeinden und der dortige Einzelhandel hätten sich im Laufe der Jahrzehnte auf den Ostseepark eingestellt, rechtfertigt nicht die Annahme eines atypischen Falles. Zunächst teilt die Kammer bereits in tatsächlicher Hinsicht nicht diese Prämisse der Klägerin. Die Kammer hat in dem der Klägerin bekannten Urteil vom 8.12.2015 (2 A 277/13) zur Bauvoranfrage der Firma HBB Gewerbebau zur Errichtung eines weiteren Einkaufszentrums im Ostseepark bereits ausgeführt, dass umliegende zentrale Versorgungszentren auch durch den Ostseepark bereits vorgeschädigt sind und daher die Errichtung des von der Klägerin als Kernstück ihres Bauleitplanverfahrens vorgesehenen Einkaufszentrums den Nachbargemeinden nicht zumutbar ist. Eine raumordnerische Harmonie existiert nicht. In rechtlicher Hinsicht folgt etwas anderes entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus § 1 Abs. 3 ROG. Danach soll sich die Entwicklung, Ordnung und Sicherung der Teilräume in die Gegebenheiten des Gesamt-raums einfügen; die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraums soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen (Gegenstromprinzip). Aus diesem Rechtssatz folgt natürlich keine Pflicht der Planungsbehörde, die Raumordnung des Landes lokalen Fehlentwicklungen anzupassen. Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 ROG sind die Flächennutzungspläne und die Ergebnisse der von den Gemeinden beschlossenen sonstigen städtebaulichen Planungen entsprechend § 1 Abs. 3 ROG in der Abwägung nach § 7 Abs. 2 ROG zu berücksichtigen. Dabei muss die planerische Absicht der Kommune eine gewisse Verfestigung erfahren haben, es darf sich nicht um bloße Wünsche oder Vorstellungen handeln. Auch wird man davon ausgehen müssen, dass es sich um zulässige städtebauliche Planungen handelt. So besteht die Berücksichtigungspflicht nicht bei städtebaulichen Planungen, die im Widerspruch zu den Zielen der Raumordnung stehen (vgl. Goppel, in: Spannowsky, Runkel, Goppel, Raumordnungsgesetz, Kommentar, § 8 Rn. 33 ff.). Die Entwicklung des Ostseeparks steht nicht und stand nie im Einklang mit der Landesplanung. Sie ist auch bis heute nicht das Ergebnis eines von der Klägerin durchgeführten Bauleitplanverfahrens, so dass eine verfestigte Planung der Klägerin, auf die Rücksicht genommen werden könnte, bereits nicht existiert. Zudem verfolgt die Klägerin mit ihrer jetzigen, auch schon über acht Jahre währenden Planung weiterhin unerschütterlich unzulässige Ziele. Die Errichtung des zusätzlichen Einkaufszentrums würde nicht nur – wie die Kammer im Verfahren 2 A 277/13 festgestellt hat - schädliche Auswirkungen i.S.v. § 34 Abs. 3 BauGB hervorrufen, sondern als planfestgestelltes Vorhaben auch gegen das interkommunale Abstimmungsgebot aus § 2 Abs. 2 BauGB verstoßen. Die Klägerin kann einen irgendwie gearteten Vertrauensschutz für sich nicht in Anspruch nehmen, wenn auch der Beklagte durch seine jahrelange Untätigkeit an der ungehinderten Entwicklung des Ostseeparks nicht ganz unschuldig ist. Die Kammer folgt daher der Auffassung des Beklagten, dass sich für ihn aus dem Gegenstromprinzip keine Verpflichtung herleiten lässt, den rechtswidrigen Zustand zu perpetuieren. Der Umstand, dass die Einzelhandelsnutzung im Ostseepark auf der Grundlage rechtmäßiger Baugenehmigungen erfolgt und das Vertrauen der Eigentümer in die Fortsetzung dieser genehmigten Nutzungen schutzwürdig ist, kann daher unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei den Planungsvorgaben durch den Beklagten berücksichtigt werden.

78

Nach Ziff. 2.2 Abs. 2 LEP 2010 ist Zentraler Ort oder Stadtrandkern das baulich zusammenhängende Siedlungsgebiet der zentralörtlich eingestuften Gemeinde. Diese Regelung begegnet entgegen der Auffassung der Klägerin nicht deshalb Bedenken, weil die zusammenhängenden Siedlungsgebiete im LEP 2010 selbst nicht festgelegt sind. Wie ausgeführt umfasst das Raumplanungsrecht eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und Landesebene mit fortschreitender Verdichtung auf Landes- und Regionalebene bis hin zur konkreten Festsetzung auf Gemeindeebene. Es ist daher nach Auffassung der Kammer nicht zu beanstanden, dass nach Plansatz 2.2 Abs. 2 Satz 2 LEP 2010 die baulich zusammenhängenden Siedlungsgebiete in den Regionalplänen festzulegen sind. Dies gilt in Schleswig-Holstein umso mehr, als die Landesplanungsbehörde sowohl für die Aufstellung des Landesentwicklungsplans als auch der Regionalpläne zuständig ist. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass es sich bei dem Plansatz 2.2 Abs. 1 LEP 2010 entgegen der Bezeichnung als Ziel der Sache nach weder um ein Ziel noch um einen Grundsatz der Landesplanung handelt. Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben der Landesplanung, aus denen sich ergibt, welche Entwicklungen erwünscht oder unerwünscht sind. Der Plansatz 2.2 Abs. 1 LEP 2010 enthält aber keine derartigen Vorgaben. Vielmehr definiert er lediglich raumordnerisch das zentralörtliche System. Diese Definition ist Grundlage nachfolgend festgelegter landesplanerischer Ziele. Einwände gegen eine solche Regelungstechnik bestehen nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, - 4 CN 9/10 -, BRS 78 Nr. 2). Ein Abwägungsspielraum wird den Gemeinden dadurch gerade nicht eröffnet. Eine Unbestimmtheit ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht aus der Begründung zu diesem Plansatz. Abgesehen davon, dass die Begründung der raumordnerischen Ziele selbst keine Planaussage, sondern nur einen - wenn auch gewichtigen - Gesichtspunkt bei der gebotenen Auslegung darstellt, so dass deutlich über den Plansatz hinausgehende Aussagen unbeachtet bleiben müssen, wird hier auch nicht – wie die Klägerin meint - Dasselbe durch Dasselbe definiert. Es liegt im Wesen der Raumordnung - so insbesondere das von der Klägerin angeführte Gegenstromprinzip -, dass die Landesplanung bereits verfestigte Planungen auf Gemeindeebene in die Abwägung einzustellen hat. Hieraus ergibt sich, dass ein zusammenhängendes Siedlungsgebiet i.S.d. LEP eigenständig definiert werden kann. Nicht nur die bestehende zusammenhängende Bebauung i.S.d. Bebauungszusammenhangs nach § 34 Abs. 1 BauGB, sondern auch die nach der Bauleitplanung vorgesehene Bebauung kann danach dem Siedlungsgebiet zugerechnet werden, wenn denn zwischen beiden Gebieten ein räumlicher Zusammenhang besteht.

79

Dass die Klägerin verpflichtet ist, durch die Aufstellung eines Bebauungsplans eine weitergehende Ausuferung des Ostseeparks auszuschließen, ergibt sich schon aus dem Plansatz 2.8 Abs. 12 LEP 2010. Danach sind für bestehende Einzelhandelsagglomerationen an nicht integrierten Standorten Bebauungspläne aufzustellen, um die vorhandenen regionalen Versorgungsstrukturen in integrierter Lage zu sichern und weitergehende, nicht integrierte Entwicklungen auszuschließen. Wie ausgeführt ist unerheblich, dass der Beklagte sich im Bescheid vom 28.10.2014 nicht ausdrücklich mit dieser planerischen Vorgabe detailliert auseinander gesetzt hat. Dieser Plansatz wird nicht nur als Ziel bezeichnet, sondern weist auch materiell die erforderliche Zielqualität auf. Die Planaussage ist hinreichend konkret und bestimmt. Ein Abwägungsspielraum verbleibt der Klägerin insoweit nicht. Der Ostseepark stellt keinen zentralen Versorgungsbereich, sondern einen Sonderstandort in Randlage dar, der nicht integriert ist. In städtebaulicher Hinsicht handelt es sich um einen isolierten Einzelhandelsstandort, der weitreichende und offensichtlich deutlich über das zu versorgende Gemeindegebiet hinausgehende Versorgungsfunktionen wahrnimmt. Auch das Planungskonzept der Klägerin zur „Neuen Mitte“ geht davon aus, dass durch die Ansiedlung eines Einkaufszentrums in Kombination mit einzelhandelsnahen Dienstleistungen (wie Friseure, Reinigungen, Banken, öffentliche Einrichtungen usw.) dort erst ein neuer zentraler Bereich der Stadt geschaffen werden soll (vgl. Bl. 2049 der Beiakte E). Zu diesem Ergebnis gelangte zudem schon seinerzeit die von der Firma HBB in Auftrag gegebene Wirkungsanalyse der Firma … vom 05.09.2012. Darin wird ausgeführt, dass der Ostseepark gerade mit dem Cluster CITTI-Park/Plaza/Ikea in einem besonderen Wettbewerbsverhältnis stehe, weil beide Einzelhandelsagglomerationen in nicht zentrenintegrierter Lage agierten und sich primär an PKW-Kundschaft wendeten (typengleicher Wettbewerb). Der Plansatz 2.8 Abs. 12 LEP 2010 begründet nicht nur die Pflicht zur Aufstellung des Bebauungsplans, sondern gibt auch die Eckpunkte des Planinhalts hinreichend konkret vor.

80

Auch das Zentralitätsgebot aus Plansatz 2.8 Abs. 3 LEP 2010 hat materielle Zielqualität. Danach sind großflächige Einzelhandelseinrichtungen und Dienstleistungszentren wegen ihrer besonderen Bedeutung für die Zentralität nur in den Zentralen Orten (> 2.2) vorzusehen. Das gilt nach Satz 2 auch für mehrere kleinere Ladeneinheiten im räumlich-funktionalen Verbund, deren Gesamtgröße die Großflächigkeit erreicht und die örtliche Versorgungsfunktion überschreitet sowie die Erweiterung vorhandener Betriebe in die Großflächigkeit hinein. Die von der Klägerin gegen die Bestimmtheit der Regelung erhobenen Einwendungen überzeugen nicht. So macht sie u.a. geltend, es sei unklar, was unter einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung zu verstehen sei, weil etwa die Definition des § 11 Abs. 3 BauNVO von der Landesplanungsbehörde nicht in den Landesentwicklungsplan übernommen worden sei. Nach Auffassung der Kammer überspannt die Klägerin damit die Anforderungen an die Bestimmbarkeit der landesplanerischen Zielvorgabe grundlegend. Das BVerwG hat ausgeführt, dass selbst bei Soll- oder Regel-Ausnahme-Vorschriften nicht erforderlich ist, dass der Plansatz eine normative Aufführung der atypischen Umstände enthält. Landesplanerische Aussagen in Form einer Soll-Vorschrift erfüllten auch dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Ausnahmetatbestände im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder bestimmbar seien. Lasse sich aus den Zielvorstellungen des Plangebers und dem Normzusammenhang der Regelung im Wege der Auslegung der atypische Fall bestimmen, könne die für die Ziele der Raumordnung vorausgesetzte Letztverbindlichkeit bejaht werden. Der Umstand, dass es sich um abstrakte Kriterien handele, stehe der Bestimmbarkeit durch Auslegung nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.10.2010 - 4 C 8/10 -, E 138, 301-316). Die Kammer folgt daher auch nicht der Auffassung des OVG Schleswig in seinem Urteil vom 22.04.2010 (1 KN 19/09), dem Beeinträchtigungsverbot in Plansatz 7.5 Abs. 4 LROP-TF fehle die Zielqualität, weil der Plangeber den verwendeten Begriff „Versorgungszentrum“ nicht selbst definiert habe und eine Definition auch der Fachliteratur nicht zu entnehmen sei. Der Begriff des Versorgungszentrums lässt sich z.B. durch Rückgriff auf den Begriff des zentralen Versorgungsbereichs in § 2 ROG bzw. des § 34 Abs. 3 BauGB auslegen. Zutreffend i.S.d. Rechtsprechung des BVerwG hat demgegenüber das OVG Lüneburg entschieden, dass die Frage, was unter den Begriff „Einzelhandelsgroßprojekten“ i.S.d. Ziff. 2.3 Abs. 3 Satz 6 LROP II 2008 zu verstehen sei, durch Auslegung zu ermitteln sei. Unter Berücksichtigung von Wortlaut und den gegebenen Planerläuterungen gelangte der Senat zu dem Ergebnis, dass Einzelhandelsgroßprojekte neben Einkaufszentren und großflächigen Einzelhandelsbetrieben auch Agglomerationen verschiedener Einzelhandelsbetriebe auch unterhalb der Schwelle zur Großflächigkeit seien, sofern sie vergleichbare Auswirkungen hätten (OVG Lüneburg, Urteil vom 10.07.2014, - 1 KN 121/11 -, BRS 82 Nr. 10). Es ist daher nicht ernstlich zweifelhaft, dass Begriffe wie „Großflächige Einzelhandelseinrichtungen“ und „Dienstleistungszentren“ auslegungsfähige und damit bestimmbare Tatbestandsmerkmale der Zielaussage darstellen. Die von der Klägerin vorgenommene Auslegung dergestalt, dass ein Einkaufszentrum von dem Merkmal „Großflächige Einzelhandelseinrichtungen„ nicht erfasst werde, ist mit Sinn und Zweck der Regelung selbst sowie unter Berücksichtigung der weiteren Planziele in Abs. 4 und 5 natürlich nicht ansatzweise in Einklang zu bringen. Großflächige Einzelhandelseinrichtungen können ohne weiteres auch etwa durch Rückgriff auf die Regelung in § 11 Abs. 3 BauNVO definiert werden (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, - 4 CN 4/10 -, zit. n. juris.). Angemerkt sei, dass selbst dann, wenn ein einzelner Begriff einmal nicht der Auslegung zugänglich wäre, die Regelung im Übrigen gleichwohl Bestand hat, wenn sie selbständig handhabbar bleibt. Unerheblich ist auch, dass in der Begründung zu diesem Plansatz ausgeführt wird, unter den großflächigen Einzelhandelseinrichtungen seien in der Regel Einzelhandelsbetriebe mit mindestens 800 qm Verkaufsfläche, Einkaufszentren und vergleichbare Einrichtungen zu verstehen. Die Klägerin meint aus dieser Begründung herleiten zu können, dass hier ein eigenständiger, aber unbestimmter Begriff des großflächigen Einzelhandelsbetriebs von der Planungsbehörde verwendet worden sei, weil die Großflächigkeit i.S.d. § 11 Abs. 3 BauNVO erst bei einer Größe von mehr als 800 qm beginne. Wer auf eine derartige Marginalie abstellt, macht lediglich deutlich, dass er nicht gewillt ist, die Regelung sachgerecht auszulegen. Die Klägerin verkennt, dass die Begründung der Plansätze selbst nicht dem Bestimmtheitsgebot unterliegt. Der Wortlaut der Begründung darf nicht „auf die Goldwaage gelegt werden“, weil die Begründung nur ein - wenn auch wichtiges - Mittel zur Auslegung der Plansätze, auf die es allein ankommt, darstellt. Unerheblich ist daher entgegen der Auffassung der Klägerin auch, dass in der Begründung zu diesem Plansatz ausgeführt wird „Unter Bezug auf Absatz 2 sind im Bereich der Nahversorgungseinrichtungen allerdings Ausnahmen vom Zentralitätsgebot möglich“. Der Plansatz selbst enthält keinerlei Ausnahmetatbestand. Er ist auch nicht als Soll- oder Regelvorschrift formuliert. Von daher wäre dieser Begründungsteil entweder unbeachtlich oder – was näher liegt - als bloßer Hinweis auf das für Härtefälle vorgesehene Zielabweichungsverfahren zu verstehen.

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Angemerkt sei hierzu noch, dass sich aus diesem Plansatz kein unverhältnismäßiger Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie ergibt. Der gänzliche Ausschluss von großflächigen Einzelhandelseinrichtungen außerhalb der Zentralen Orte wird nämlich durch Ziff. 2.8 Abs. 5 LEP 2010 dahingehend modifiziert, dass Stadtrandkernen I. und II. Ordnung den ländlichen Zentralorten entsprechende Einkaufseinrichtungen vorbehalten sind.

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Aus Sicht der Kammer kommt auch dem Plansatz 2.8 Abs. 4 LEP 2010 materielle Zielqualität zu. Danach ist bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen die wesentliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit bestehender oder geplanter Versorgungszentren, insbesondere an integrierten Versorgungsstandorten, innerhalb der Standortgemeinde zu vermeiden. Darüber hinaus darf die Versorgungsfunktion beziehungsweise die Funktionsfähigkeit bestehender oder geplanter Versorgungszentren benachbarter Zentraler Orte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot). Wie bereits ausgeführt, folgt die Kammer nicht der Auffassung des OVG Schleswig (Urteil vom 22.04.2010, - 1 KN 19/09 -), dass das Beeinträchtigungsverbot in Plansatz 7.5 Abs.4 LROP-TF u.a. deshalb nicht als verbindliches raumordnerisches Ziel anzuerkennen sei, weil der Begriff Versorgungszentrum nicht eigenständig planungsrechtlich definiert worden und unzulässiger Weise auf geplante Versorgungszentren abgestellt worden sei. Auch insoweit gilt, dass es sich um auslegungsfähige und daher bestimmbare Merkmale handelt. Angesichts des Ziels der Regelung, Beeinträchtigungen anderer Versorgungszentren zu vermeiden, können mit „geplante Versorgungszentren“ nur solche verstanden werden, deren Realisierung aufgrund bestehender Bebauungspläne oder noch gültiger Baugenehmigungen tatsächlich auch zu erwarten ist. Der Begriff des Versorgungszentrums kann etwa unter Rückgriff auf den zentralen Versorgungsbereich in § 2 Abs. 3 ROG oder auf § 34 Abs. 3 BauGB definiert werden. Auch das OVG Schleswig hat in einer jüngeren Entscheidung keine Bedenken mehr an der Zielqualität des Plansatzes 6.2.2 des Landesraumordnungsplans 1998 formuliert, in dem ebenfalls auf eine wesentliche Beeinträchtigung bestehender oder geplanter Versorgungszentren abgestellt wird (OVG Schleswig, Urteil vom 18.06.2014, - 1 KN 19/13 -, zit. n. juris.). Die Entwicklung des Ostseeparks ist mit diesem Ziel auch in tatsächlicher Hinsicht nicht zu vereinbaren. Dass eine wesentliche Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Versorgungszentren benachbarter Orte zu befürchten ist, hat die Kammer bereits im Verfahren 2 A 277/13 festgestellt. Dies gilt vorliegend umso mehr, als für die Vereinbarkeit des Ostseeparks mit der Landesplanung – anders als im Verfahren 2 A 277/13 - nicht nur auf das geplante Einkaufszentrum, sondern auf den gesamten Ostseepark abzustellen ist.

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Auch der Plansatz 2.8 Abs. 5 LEP 2010 (Kongruenzgebot) weist Zielqualität auf. Danach müssen Art und Umfang solcher Einrichtungen dem Grad der zentralörtlichen Bedeutung der Standortgemeinde entsprechen; die Gesamtstruktur des Einzelhandels muss der Bevölkerungszahl und der sortimentsspezifischen Kaufkraft im Nah- beziehungsweise Verflechtungsbereich angemessen sein. Dementsprechend zugelassen sind in Stadtrandkernen II. Ordnung mit mehr als 5.000 Einwohnern im Nahbereich nur Einzelhandelseinrichtungen und sonstige Einzelhandelsagglomerationen zur Deckung des Grundbedarfs mit bis zu 2.000 qm Verkaufsfläche je Einzelvorhaben. Auch das OVG Schleswig ist in seinen Entscheidungen vom 22.04.2010 und 18.06.2014 von der Zielqualität des Kongruenzgebots ausgegangen. Allerdings hat der Verfassungsgerichtshof Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 26.08.2009 (Az. 18/08, DVBl. 2009, 1305) eine landesrechtliche Norm, nach der die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren mit mehr als 5.000 qm Verkaufsfläche nur in Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohner zulässig ist, wegen willkürlicher und unverhältnismäßiger Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit für unwirksam erklärt. Die beiden Regelungen sind indes nicht miteinander vergleichbar. Die Verwendung von Schwellenwerten begegnet keinen Bedenken. Gerade die Landesplanung ist ohne eine typisierende Betrachtungsweise nicht vorstellbar. Kommt es zu einem Härtefall, kann dieser hinreichend durch das Zielabweichungsverfahren (§ 13 LaplaG) berücksichtigt werden. Das BVerwG hat daher auch eine Regelung, nach der Betriebe mit mehr als 2.000 qm Geschoßfläche in der Regel nur für Mittel- und Oberzentren in Betracht kommen, als zulässiges Ziel der Raumordnung angesehen (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003, - 4 C 14/01 -, E 119, 25-45). Die in der mündlichen Verhandlung vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin geäußerte Kritik, es gebe keinen sachlichen Anknüpfungspunkt für die Festlegung des „Schwellenwertes 5.000 Einwohner“, ist nicht berechtigt. Allgemein wird im Rahmen der Statistik ab 5.000 Einwohnern von einer Kleinstadt gesprochen. In Schleswig-Holstein gibt es auch eine Reihe von kleineren Städten mit um die 5.000 Einwohnern. Zudem sind die Folgen, die an diese Unterscheidung geknüpft werden, gering; so beträgt die Verkaufsfläche bis 5.000 Einwohnern 1.500 qm und ab 5.000 Einwohnern 2.000 qm je Einzelvorhaben. Anhaltspunkte dafür, dass diese typisierte Differenzierung sachlich nicht vertretbar ist, sind nicht ersichtlich.

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Die Regelung ist entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht unbestimmt. Soweit sie z.B. rügt, es sei nicht ersichtlich, was im Plansatz 2.8 Abs. 5 S. 1 LEP 2010 unter „solcher Einrichtungen“ zu verstehen sei, ob hierunter insbesondere die in Abs. 3 erwähnten „Dienstleistungszentren“ fielen, verkennt sie auch insoweit, dass die Reichweite der einzelnen Tatbestandselemente durch Auslegung zu ermitteln ist und ermittelt werden kann. Angesichts der Bezugnahme auf den Einzelhandel im 2. Halbsatz der Regelung dürfte die Auslegung in dem Sinne erfolgen, dass Dienstleistungszentren nicht erfasst sind.

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Auch die Auffassung, es bleibe unklar, wann Art und Umfang solcher Einrichtungen dem Grad der zentralörtlichen Bedeutung „entsprechen“, überzeugt nicht. Die Landesplanungsbehörde hat diese Frage in Satz 2 des Plansatzes „Dementsprechend vorbehalten sind“ konkretisiert und im Einzelnen benannt. Danach dürfen in Stadtrandkernen II. Ordnung nur solche Einkaufseinrichtungen errichtet werden, die auch in ländlichen Zentralorten zulässig sind. In ländlichen Zentralorten mit mehr als 5.000 Einwohnern im Nahbereich sind aber nur Einzelhandelseinrichtungen und sonstige Einzelhandelsagglomerationen zur Deckung des Grundbedarfs mit bis zu 2.000 qm Verkaufsfläche je Einzelvorhaben zulässig.

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Auch die spezielle Regelung zu Stadtrandkernen II. Ordnung, dass auf der Grundlage übergreifender Konzepte in Abstimmung mit der Kernstadt auch höherwertige Einkaufseinrichtungen möglich sind, begegnet keinen Bedenken. Die Bestimmtheit ist gegeben. Die Landesplanungsbehörde kann selbst entscheiden, unter welchen Bedingungen und wie weit sie die Kommunen bei der Planung einschränken will. Die Zielqualität einer Planaussage mit Regel-Ausnahme-Charakter setzt nicht voraus, dass der Plangeber die Entscheidung, unter welchen Voraussetzungen eine Ausnahme greift, ausschließlich durch Vorgabe materiell-rechtlicher Kriterien regelt. Ausnahmen von einer raumordnerischen Zielfestlegung dürfen zusätzlich von der Durchführung eines Verfahrens abhängig gemacht werden, wenn die Voraussetzungen und Bindungen eines solchen Verfahrens hinreichend bestimmt oder wenigstens bestimmbar sind. Standortentscheidungen für eine nach seinen Zielvorgaben ausnahmsweise zulässige Planung muss der Plangeber nicht selbst treffen. Es ist ihm unbenommen selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen (BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, - 4 CN 4/10 -). Vorliegend hat der Plangeber hinsichtlich der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen in Plansatz 2.8 LEP 2010 eine Reihe von Anforderungen gestellt. Durch die hier streitige Ausnahmeregelung überlässt er es der Kerngemeinde festzustellen und durch Erstellung eines Konzepts mit der als Stadtrandkern II .Ordnung ausgewiesenen Gemeinde sicherzustellen, dass diese Ziele und die Interessen der Kerngemeinde gewahrt werden. Durch diese Regelung wird aber der als Stadtrandkern II. Ordnung eingestuften Gemeinde gerade nicht die Möglichkeit eröffnet, sich im Wege der Abwägung über die landesplanerischen Ziele hinwegzusetzen. Die vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung hierzu vertretene Auffassung, es gehe nicht an, dass der Stadtrandkern dadurch vom Wohlwollen der Kerngemeinde abhängig sei, teilt die Kammer nicht. Der Stadtrandkern hat eben grundsätzlich zum Schutze der Kerngemeinde keinen „Anspruch“ auf höherwertige Einkaufseinrichtungen. Nur wenn die Kerngemeinde aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse die Gefahr der Beeinträchtigung nicht sieht, kann sie sich auf ein übergreifendes Ansiedlungskonzept mit dem Stadtrandkern einlassen. Dass der Stadtrandkern damit auf das Einverständnis der Kernstadt angewiesen bleibt, ist nicht zu beanstanden.

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Weitere, detailliertere Ausführungen hierzu erspart sich die Kammer, weil nach ihrer Auffassung schon die Abweichung der Planung von einem einzigen Ziel der Landesplanung dem Grunde nach den Erlass einer Verfügung nach § 18 Abs. 2 LaplaG rechtfertigt.

88

Auch die einzelnen Verfügungspunkte des angefochtenen Bescheides vom 28.10.2014 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 20.12.2016 begegnen im Wesentlichen keinen Bedenken.

89

Die Kammer hat in ihrem Beschluss vom 22.09.2015 im vorläufigen Rechtsschutzverfahren 2 B 29/15 aufgrund einer nur summarischen Prüfung die aufschiebende Wirkung der Klage im Wesentlichen deshalb wiederhergestellt, weil ihr die im Bescheid vom 28.10.2014 gesetzte Frist zum Abschluss des Bauleitplanverfahrens als deutlich zu kurz erschien. Diese Bedenken sind nunmehr durch den Änderungsbescheid vom 20.12.2016 ausgeräumt, der die Frist zum Abschluss des Verfahrens nicht nur bis zum 31.12.2018 verlängert, sondern der Klägerin unter bestimmten Bedingungen weitere mehrjährige Verlängerungsoptionen eröffnet. Die Frist für die Beschlüsse über auslegungsfähige Planentwürfe bis zum 31.05.2015 (die Angabe 30.06.2015 wurde durch den Bescheid vom 12.01.2017 berichtigt) wurde hingegen durch den Bescheid vom 20.12.2016 nicht geändert. Hierzu hat aber schon das OVG Schleswig in seinem Beschluss vom 14.07.2016 ausgeführt, dass diese Frist angemessen war. Diese Auffassung wird von der Kammer geteilt. Es bedurfte insoweit auch keiner neuen Fristsetzung. Der Ablauf der Frist führt lediglich dazu, dass die Klägerin sich mit diesen Beschlüssen mittlerweile in „Verzug“ befindet, so dass nunmehr kommunalaufsichtliche Maßnahmen ergriffen werden könnten. Folgerichtig hat der Beklagte deshalb die Klägerin mit formlosem Schreiben vom 17.11.2016 darauf hingewiesen, dass sie nach der Entscheidung des OVG Schleswig verpflichtet sei, die Aufstellungsbeschlüsse zu fassen. Sollte sie dies nicht binnen sieben Monaten ab Zugang des Schreibens tun, würde die Landrätin des Kreises P. aufgefordert, gegen die Klägerin mit kommunalaufsichtlichen Mitteln vorzugehen. Die von der Klägerin in ihrem Schriftsatz vom 16.02.2017 gerügte Unbestimmtheit des Verfügungspunktes I. 1. des Änderungsbescheides besteht daher nicht.

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Bedenken äußerte die Kammer auch bezüglich der Rechtmäßigkeit des Verfügungspunktes I. 1. a des Ausgangsbescheides, wonach durch bauplanungsrechtliche Festsetzungen im Gebiet des Ostseeparks Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten grundsätzlich auszuschließen ist. Es sei zweifelhaft, ob die vom Beklagten geforderte Festsetzung geeignet sei, eine nachhaltige Strukturveränderung des Einkaufszentrums Ostseepark zu erzielen, weil nämlich die vorhandenen Einzelhandelsgeschäfte mit zentrenrelevanten Sortimenten bestandsgeschützt und lukrativ seien, so dass mit der Aufgabe der Nutzung nicht ohne weiteres gerechnet werden könne. Letztlich hält die Kammer an diesen Bedenken nicht fest. Anerkannt ist, dass eine Gemeinde im Rahmen der Überplanung bestehender Bebauungszusammenhänge nicht darauf beschränkt ist, die bestehenden Nutzungen festzuschreiben, sondern dass sie auch berechtigt ist, in die Zukunft gerichtete abweichende Planvorstellungen zu entwickeln, so dass bestehende Nutzungen nur noch Bestandsschutz genießen. Allerdings sind der Planungsfreiheit auch insoweit Grenzen gesetzt. Unzulässig ist ein Bebauungsplan, der auf „unabsehbare Zeit“ keine Aussicht auf Verwirklichung bietet, der also funktionslos wäre (BVerwG, Beschluss vom 11.05.1999, - 4 BN 15/99 -, zit. n. juris). Diese Tatsache muss so offensichtlich sein, dass ein in die Geltung der Festsetzung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient. Wird geltend gemacht, eine Festsetzung sei nicht erst nachträglich funktionslos geworden, sondern bereits im Zeitpunkt der Inkraftsetzung des Bebauungsplans funktionslos gewesen, so ist bei der Annahme eines Geltungsmangels Zurückhaltung zu üben. Die Rechtmäßigkeit eines Bebauungsplans lässt sich nicht allein mit dem Hinweis darauf in Frage stellen, dass der Planinhalt mit den tatsächlichen Verhältnissen im Plangebiet nicht (voll) übereinstimmt. Die Gemeinde kann auch bebaute Ortsteile überplanen, um diese fortzuentwickeln. Das Interesse an der Erhaltung vorhandener Verhältnisse hat zwar erhebliches Gewicht, kann jedoch überwunden werden, wenn die von der Gemeinde verfolgten Ziele der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung sowie gewichtige, gegen die Erhaltung der vorgefundenen Verhältnisse sprechende Belange dies rechtfertigen.

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Bei der Beurteilung der „Funktionslosigkeit“ kommt es nicht darauf an, ob sich die Festsetzungen des Bebauungsplans auf einzelnen Grundstücken nicht werden verwirklichen lassen. Erst wenn die tatsächlichen Verhältnisse vom Planinhalt so massiv abweichen, dass der Bebauungsplan insoweit eine städtebauliche Gestaltungsfunktion unmöglich zu erfüllen vermag, kann von einer Funktionslosigkeit die Rede sein. Das setzt voraus, dass die Festsetzung unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer auf den Gesamtgeltungsbereich des Bebauungsplans bezogenen Betrachtung die Fähigkeit verloren hat, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (BVerwG, Beschluss vom 17.02.1997, - 4 B 16/97 -, BRS 59, Nr. 55).

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Ob sich eine künftige Bauleitplanung als nicht vollzugsfähig erweist, erfordert eine vorausschauende Betrachtung. Bei der Prognose geht es um den Zeitraum, in dem die Unsicherheiten einer Plandurchführung längstens als zumutbar erscheinen und von den Planbetroffenen hinzunehmen sind. Der zugrunde zu legende Zeithorizont muss in Hinblick auf die in dem Bebauungsplan vorgesehen Festsetzungen realistisch sein. Welcher Zeitraum für die Realisierbarkeit der als Angebot konzipierten Planung als nicht mehr hinnehmbar angesehen kann, hängt von den planerischen Vorstellungen und der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Beschluss vom 26.01.2010, - 4 B 43/09 -, BRS 76, Nr. 114).

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Bei Anlegung dieser Maßstäbe lässt sich bei der gebotenen Zurückhaltung nicht feststellen, dass die geforderte Festsetzung des Ausschlusses von Einzelhandel mit zentrenrelevanten Sortimenten offensichtlich auf unabsehbare Zeit die ihr zugedachte städtebauliche Gestaltungsfunktion nicht wird erfüllen können. Angesichts des verfolgten Ziels, die mit den Zielen der Raumordnung nicht in Einklang stehende Entwicklung im Ostseepark einzudämmen, und des Umstandes, dass diese (Fehl-) Entwicklung sich seit vielen Jahrzehnten verfestigt hat, kann eine Änderung der Nutzungsstruktur im Ostseepark auch nur in mehreren Jahrzehnten erwartet werden. Soweit das BVerwG in Einzelfällen gefordert hat, dass die Verwirklichung der Vorhaben binnen zehn Jahren nicht ausgeschlossen erscheinen dürfe, resultierte diese kurze Frist aus straßenrechtlichen Besonderheiten, die sich auf das vorliegende Verfahren nicht übertragen lassen (BVerwG, Urteil vom 18.03.2004, - 4 CN 4/03 -, zit. n. juris). Es ist durchaus möglich, dass sich die Nutzungsstruktur im Ostseepark in den nächsten Jahrzehnten aufgrund der Festsetzung maßgebend ändern wird. Zu Recht hat der Prozessbevollmächtigte des Beklagten in der mündlichen Verhandlung darauf hingewiesen, dass es im Ostseepark eine Reihe unbebauter Grundstücke sowie Grundstücke ohne Einzelhandelsnutzung mit zentrenrelevanten Sortimenten gibt, für die die Festsetzungen der geforderten Bebauungspläne sofort und dauerhaft Wirkung entfalten würden. Weiter ist in den letzten Jahren zu beobachten, dass sich im Einzelhandel eine Tendenz zu größeren Ladeneinheiten entwickelt, sodass schon aus diesem Grunde mit Geschäftsverlagerungen gerechnet werden kann. Zudem ist völlig unklar, welche Sortimente vor Ort in den nächsten Jahren/Jahrzehnten nachgefragt werden. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Kunden immer stärker auf den Internet-/Versandhandel zurückgreifen, so dass eine deutliche Umstrukturierung der Einzelhandelslandschaft zu erwarten ist. Ohnehin unterliegt der Einzelhandel einem hohen Wettbewerbsdruck. Auch im Ostseepark hat es daher bedingt durch Umstrukturierungen zeitweise Leerstände gegeben. Bestätigt werden diese Annahmen auch durch die nachgewiesenen Nutzungsänderungs- bzw. Erweiterungsanträge für Einzelhandelsbetriebe. Diese Entwicklungen würden voraussichtlich durch einen mit den Festsetzungen des Bebauungsplans einhergehenden Attraktivitätsverlust des Ostseeparks für Investoren und Pächter noch beschleunigt und intensiviert. Durch die Aufgabe einer genehmigten Nutzung würde aber der Bestandsschutz erlöschen und die Festsetzung im Bebauungsplan Geltung erlangen. Es fehlt daher an gesicherten Erkenntnissen, die die Annahme der Funktionslosigkeit mit der gebotenen Sicherheit rechtfertigen könnten. Dem Grunde nach hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der Verhandlung diese Sicht der Kammer noch bestätigt, indem er sinngemäß geltend gemacht hat, dass der dort ansässige Einzelhandel mit einer Erweiterungsmöglichkeit von lediglich 5%, wie in Verfügungspunkt I. 1. b. geregelt, nicht werde leben können.

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Der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung, bei der Festlegung der zentrenrelevanten Sortimente habe ausschließlich auf die „S.er Liste“ abgestellt werden dürfen, so dass die Regelung in Satz 2 des Verfügungspunktes I. 1. a. zu weitreichend sei, vermag die Kammer nicht zu folgen. Auf diese Liste käme es nur dann an, wenn es ausschließlich um den Schutz zentraler Versorgungsbereiche im Stadtgebiet der Klägerin ginge. Hier geht es im Rahmen der Landesplanung aber gerade um die Belange der planungsrechtlich „höherwertigen“ Nachbargemeinden, so dass naturgemäß auch die dort relevanten Sortimentsbereiche zu erfassen sind.

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Die Einwendungen gegen den Verfügungspunkt I. 1. b überzeugen nicht. Richtig ist, dass die Klägerin im Rahmen ihrer Planungsabsichten eine Arrondierung und Erweiterung um bis zu 10% anstrebt. Auch diese Regelung würde indes den planungsrechtlichen Missstand noch intensivieren. In der Summe könnte dies zu einer zusätzlichen Verkaufsfläche von ca. 9.000 qm führen. Durch die vom Beklagten vorgegebene Quote von 5% wird bereits zur Wahrung der Verhältnismäßigkeit im Interesse der Grundeigentümer und Pächter eine an sich unerwünschte Erweiterung hingenommen. Die Regelung ist auch hinreichend bestimmt, weil sie der Klägerin die Möglichkeit eröffnet, die näheren Voraussetzungen im Bebauungsplan nach § 1 Abs. 10 BauNVO selbst zu bestimmen, wenn sie sich denn an den Schwellenwert hält.

96

Entgegen der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung ist Verfügungspunkt I. 1. c. nicht deshalb unbestimmt, weil unklar bleibt, ob die Regelung nur für Bestandsgebäude oder auch für neu errichtete Gebäude gelten soll. Die Regelung gilt für alle Nutzungen mit nicht-zentrenrelevanten Kernsortimenten und einen Tankstelle-Shop.

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Gegen die Rechtmäßigkeit des Verfügungspunktes I. 1. d. des Ausgangsbescheides bestehen keine Bedenken. Aus Sicht der Kammer wird die Nutzung der Grundstücke hierdurch nicht in unverhältnismäßiger Weise eingeschränkt. Die Grundstückseigentümer konnten nicht darauf vertrauen, dass der Ostseepark dauerhaft nicht überplant wird und auch zukünftig neue Einzelhandelsnutzungen mit zentrenrelevanten Nutzungen zulässig sein würden. Denn die Einzelhandelsnutzung mit zentrenrelevanten Sortimenten unterliegt bereits jetzt den sich aus § 34 Abs. 3 BauGB ergebenden Restriktionen, so dass die Kammer auch die Klage auf Erteilung eines Einkaufszentrums auf dem sog. Erdbeerberg abgewiesen hat. Ohne dass es vorliegend darauf ankäme, sei allerdings darauf hingewiesen, dass auch eine mehrjährige Nutzungsunterbrechung den durch die Baugenehmigung vermittelten Bestandsschutz grundsätzlich nicht entfallen lässt (VG Schleswig, Urteil vom 30.09.2015 - 2 A 49/14 -). Zudem bedeutet nicht jeder Sortimentswechsel eines genehmigten Einzelhandelsbetriebes zugleich auch eine Funktionsänderung, durch die der Bestandsschutz erlischt.

98

Hinsichtlich des Verfügungspunktes I. 1. e. des Ausgangsbescheides hat die Kammer im Beschluss vom 22.09.2015 – 2 B 29/15 - folgendes ausgeführt:

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„Dieser Anordnung kann nicht entnommen werden, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Größenordnung Ausnahmen zugelassen werden können. Werden einer Gemeinde von der Landesplanungsbehörde die Ziele der Raumordnung mitgeteilt, kann sie ihre Anforderungen nicht unter den Vorbehalt stellen, dass die Gemeinde bei ihrer Planung die Ziele der Raumordnung beachtet. Sinn und Zweck eines landesplanerischen Anpassungsverlangens ist es gerade, der betreffenden Gemeinde zweifelsfrei deutlich zu machen, welchen Vorgaben durch die Ziele ihre zu bewältigende Bauleitplanung unterliegt“.

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Der Beklagte hat in der Beschwerdebegründung im Schriftsatz vom 23.10.2015 hiergegen eingewendet, durch die Ausnahmeregelung werde die Planungshoheit der Gemeinde gesichert. Zudem sei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass Ziele der Raumordnung einen hohen Abstraktionsgrad aufwiesen. Letztlich sei die Landesplanungsbehörde im Bebauungsplanverfahren gemäß § 11 LaplaG eingebunden, so dass eine Konkretisierung der Vorgaben im Planverfahren unschädlich sei.

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Diese Einwendungen überzeugen nicht. Schon das landesplanerische Anpassungsverlangen muss der Gemeinde klare, verständliche Vorgaben für die Planung machen, wenn auch der Gemeinde ein Ausgestaltungsspielraum verbleiben kann. Durch die tatbestandslose Ausnahmevorschrift wird die Ausschlussregelung in Satz 1 aber völlig konturenlos, so dass die Regelung insgesamt ihren Anordnungscharakter verliert. Der Umstand, dass die Landesplanungsbehörde nach § 11 LaplaG im Aufstellungsverfahren Beteiligungsrechte behält, kann keine Rechtfertigung für eine fehlende Bestimmtheit der Anordnung selbst darstellen. Ein Beteiligungsrecht steht dem Beklagten auch im laufenden, von der Klägerin seit Jahren betriebenen Bauleitplanverfahren zu. Das hier streitige planungsrechtliche Anpassungsverlangen geht indes weit über die Beteiligungsrechte hinaus, weil es selbst gestaltend in die Bauleitplanung eingreift. Eine anordnende, gestaltende Regelung muss aber auch einen unmissverständlichen, jedenfalls durch Auslegung zu ermittelnden Regelungsgehalt besitzen.

102

Aus Sicht der Kammer besteht auch nicht die Möglichkeit, lediglich die Ausnahmevorschrift in Satz 2 der Regelung für unwirksam zu erklären. Satz 1 und Satz 2 der Anordnung bilden einen einheitlichen Verfügungspunkt und stehen in einem untrennbaren Regelungszusammenhang. Es fehlt an irgendwie gearteten Anhaltspunkten für die Annahme, dass die Landesplanungsbehörde den Verfügungspunkt auch ohne Satz 2 erlassen hätte. Auch im Klageverfahren hat der Beklagte entsprechendes nicht geltend gemacht, sondern vielmehr die Ausnahmevorschrift verteidigt. Zudem sei darauf hingewiesen, dass sich im Falle der Wirksamkeit nur der Regelung in Satz 1 des Verfügungspunktes e. zumindest die Frage der Wahrung der Verhältnismäßigkeit stellen würde. Durch den absoluten Ausschluss von Einzelhandel auf den bisher unbebauten bzw. nicht mit Einzelhandel belegten Flächen würden gegenwärtig noch bestehende „Baurechte“ nach § 34 BauGB entwertet mit der Folge, dass möglicherweise Bauplanungsschäden nach § 42 BauGB entstünden, die die Klägerin wirtschaftlich erheblich belasten würden. Auch der Umstand, dass im angefochtenen Bescheid jegliche Ausführungen zu dieser Problematik fehlen, verbietet die Annahme, die Unwirksamkeit der Regelung in Satz 2 lasse die Wirksamkeit der Regelung in Satz 1 unberührt. Soweit der Prozessbevollmächtigte des Beklagen in der mündlichen Verhandlung ausführte, es sei das Recht des Beklagen gewesen, eine Regelung im Sinne von „bis hierher und nicht weiter“ zu treffen, kann die Kammer offen lassen, ob eine entsprechende Regelung - wie sie sich aus Satz 1 ergibt - unter Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes begründbar gewesen wäre, weil der Beklagte eine derartige klare Regelung eben gerade nicht getroffen hat und nach der Begründung des Bescheides auch nicht ersichtlich ist, dass er eine solche treffen wollte.

103

Hinsichtlich des Verfügungspunktes I. 1. f. erhebt die Klägerin keine Einwendungen. Die Kammer kann offen lassen, ob die Voraussetzungen für eine Planung nach § 9 Abs. 2a BauGB tatsächlich vorlägen, weil die Klägerin durch die Regelung jedenfalls nicht beschwert wird.

104

Der Verfügungspunkt I. 2 des Ausgangsbescheides begegnet entgegen der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung geäußerten Auffassung, die Verfügung lasse zu Unrecht die Frage offen, ob ein Gewerbe- oder ein Sondergebiet ausgewiesen werden müsse, keinen Bedenken. Schon aus § 11 Abs. 3 BauNVO folgt, das Einkaufszentren und großflächige Einzelhandelsagglomerationen, die sich nicht nur unwesentlich auf Ziele der Landesplanung auswirken können, außer in Kerngebieten nur in Sondergebieten zulässig sind. Sollten allerdings räumliche Teilbereiche des Ostseeparks im Bauleitplanverfahren als Gewerbegebiet ausgewiesen werden, wäre der bestehende Flächennutzungsplan hierfür insoweit ausreichend. Letztlich hängt also die Frage, ob und inwieweit der bestehende Flächennutzungsplan zu ändern ist, von der konkreten Umsetzung des Anpassungsverlangens durch die Klägerin ab.

105

Auf die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung gegen die Rechtmäßigkeit des Verfügungspunktes I. 4. geltend gemachten Bedenken muss die Kammer nicht eingehen, weil dieser Verfügungspunkt mit dem Änderungsbescheid vom 20.12.2016 durch eine andere Regelung ersetzt worden ist.

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Die Bedenken der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit des Verfügungspunktes I 2. des Änderungsbescheides vom 20.12.2016 teilt die Kammer nicht. Die Verpflichtung der Klägerin zum Erlass einer Veränderungssperre ist ein in jeder Hinsicht geeignetes Mittel, um den Zielen der Raumordnung Geltung zu verschaffen. Die Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre gemäß § 14 BauGB liegen vor. Entgegen der Auffassung der Klägerin wäre sie nicht gemäß § 17 BauGB an dem geforderten Erlass der Veränderungssperre gehindert. Von dem Fall, dass eine Veränderungssperre verlängert oder erneut beschlossen wird (§ 17 Abs. 3 BauGB), ist der Erlass einer selbständigen neuen Veränderungssperre zu unterscheiden. Die neue Sperre ist eine andere als die frühere. Sie unterliegt nicht den Vorgaben des § 17 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 und 3 BauGB über die Verlängerung und den erneuten Erlass von Veränderungssperren. Voraussetzung für den Erlass einer derartigen, allein auf § 14 BauGB gestützten Veränderungssperre ist, dass ihr eine neue Planungskonzeption der Gemeinde zugrunde liegt. Dafür kommt es darauf an, dass die betreffenden Sperren, die für denselben Bereich erlassen worden sind, auf verschiedenen, inhaltlich und zeitlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruhen (EZB Kommentar zum BauGB, § 17 Rn. 56ff.). Nach der Rechtsprechung des BVerwG liegt diese Voraussetzung sogar dann vor, wenn die Gemeinde eine Planung fortführt, die in einem Normenkontrollverfahren wegen der Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen für insgesamt unwirksam erklärt wurde. Es handele sich auch in diesen Fällen um hinreichend verschiedene Planungen. Die Bebaubarkeit der Grundstücke werde durch die Möglichkeit, in einem solchen Fall eine neue Veränderungssperre zu erlassen, nicht unverhältnismäßig beeinträchtigt (BVerwG, Beschluss vom 29.03.2007, - 4 BN 11/07 -, BRS 71 Nr. 117).

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Bei Anlegung dieses rechtlichen Maßstabes lässt sich feststellen, dass die Voraussetzungen für eine neue Veränderungssperre nach § 14 BauGB vorliegen. Unerheblich ist, dass die neue Planung sich auf dasselbe Plangebiet bezieht. Die neue Planung weicht von der ursprünglichen Planung der Klägerin gravierend ab. Für die neue Planung ist ein neuer Aufstellungsbeschluss erforderlich, der vom Beklagten mit der angegriffenen Verfügung auch von der Klägerin gefordert wird. Die von dem Beklagten geforderte Planung reduziert die im Ostseepark vorhandenen Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten auf den Bestandsschutz. Planungskonzeption ist letztlich, den Ostseepark hinsichtlich dieser Nutzungsart auf lange Sicht zum Wohle anderer Gemeinden „auszutrocknen“. Demgegenüber sieht die bislang von der Klägerin betriebene Planung in weiten Teilen nicht nur die planungsrechtliche „Festschreibung“ des Einzelhandels mit zentrenrelevanten Sortimenten, sondern zudem noch die erhebliche Ausweitung dieser Nutzung vor, nämlich zulässige Erweiterungen um jeweils 10% sowie die Neuerrichtung eines selbständigen Einkaufszentrums mit 14.000 qm Verkaufsfläche. Die Behauptung der Klägerin, durch die geforderte Planung würden die „Grundzüge“ der bisherigen Planung nicht berührt, so dass auch keine neue Veränderungssperre erlassen werden dürfte, vermag daher nicht zu überzeugen.

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Letztlich leiden die angefochtenen Bescheide auch nicht an einem Ermessensfehler. Allerdings steht es nach § 18 Abs. 2 LaplaG im Ermessen der Landesplanungsbehörde, ob und in welcher Form sie ein Anpassungsverlangen erlässt. Vorliegend geht die Kammer angesichts der gravierenden Abweichungen der Nutzung im Ostseepark von den Zielen der Landesplanung davon aus, dass das Entschließungsermessen des Beklagten im Sinne einer Pflicht zum Erlass des Anpassungsverlangens auf „Null“ reduziert war. Würde man bei einer Entwicklung wie im Ostseepark nicht von der Ermächtigung des § 18 Abs.2 LaplaG Gebrauch machen, wäre nicht ersichtlich, wie man dann in anderen, nicht so gravierenden Fällen der Abweichung von den Zielen der Landesplanung noch ermessensfehlerfrei ein landesplanerisches Anpassungsverlangen erlassen könnte. Selbst wenn man dies anders sähe, würde es vorliegend ausreichen, dass sich der Beklagte im Ausgangsbescheid unter Darstellung der tatsächlichen Verhältnisse mit den Einwendungen der Klägerin befasst hat. Er hat unter anderem darauf abgestellt, dass die Verkaufsfläche im Ostseepark seit 2010 erneut um mehrere 1.000 qm zugenommen habe. Zudem lägen neben der Bauvoranfrage der Firma HBB zur Errichtung eines Einkaufszentrums weitere Bauvoranfragen vor. Die Klägerin habe aber bis heute nicht auf die Bekanntgabe der landesplanerischen Ziele durch Verfügung vom 05.07.2013 reagiert. Diese Erwägungen scheinen jedenfalls zur Rechtfertigung des Einschreitens ausreichend.

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Die Auffassung der Klägerin, eines landesplanerischen Anpassungsverlangens habe es gar nicht bedurft, weil der Gesetzgeber durch § 34 Abs. 3 BauGB ein Instrument zur Steuerung des Einzelhandels geschaffen habe, verkennt, dass durch diese Vorschrift zwar Fehlentwicklungen im unbeplanten Innenbereich begegnet werden kann, die Verpflichtung zur Überplanung eines Gebiets unter Beachtung der Ziele der Landesplanung mit seinen Wirkungen hierüber aber weit hinaus geht.

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Auch unter Berücksichtigung der Interessen der Klägerin und der betroffenen Grundstücks-eigentümer erweisen sich die einzelnen Verfügungspunkte – soweit sie von der Kammer für wirksam angesehen werden - als noch verhältnismäßig. Wie schon ausgeführt, kann die Klägerin selbst keinen Vertrauensschutz für sich in Anspruch nehmen, weil sie es über Jahrzehnte unterlassen hat, ihrer Planungspflicht nachzukommen und die Entwicklung des Ostseeparks zu steuern. Die Klägerin durfte sich nicht darauf zurückziehen, die Nutzungen basierten doch auf rechtmäßig erteilten Baugenehmigungen. Das BVerwG hat schon in der Mühlheim-Kärlich-Entscheidung darauf hingewiesen, dass die Regelungen in §§ 34 und 35 BauGB kein vollwertiger Ersatz für einen Bebauungsplan sind; sie gelten als Planersatzvorschriften, nicht als Ersatzplanung. Weiter hat das BVerwG in dieser Entscheidung ausgeführt, dass die Gemeinde selbst dann nicht von der Planung absehen dürfe, wenn ihr möglicherweise Ersatzansprüche wegen Planungsschäden drohten (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 – 4 C 14/01 -, a.a.O.). Es kommt daher vorliegend nicht darauf an, ob mit der geforderten Planung für die Klägerin die Gefahr von Planungsschäden begründet wird, weil - selbst wenn dies der Fall wäre - dies allein die Unverhältnismäßigkeit des Verlangens nicht zu begründen vermag. Angemerkt sei hierzu allerdings, dass die Regelung, die sicherlich am ehesten geeignet gewesen wäre, Planungsschäden zu begründen, weil sie in bestehende Baurechte eingreifen würde - nämlich Verfügungspunkt I. 1. e. des Ausgangsbescheides -, von der Kammer für unwirksam erklärt worden ist und daher keine Wirkungen mehr entfaltet. Bei den übrigen Verfügungspunkten gilt, dass der Grundeigentümer nicht darauf vertrauen darf, die Gemeinde werde dauerhaft keinen Gebrauch von ihrem Planungsrecht machen. Es kann daher auch nicht darauf vertraut werden, nach Verlust des Bestandsschutzes könne am Vorhabenstandort erneut eine andersgeartete Nutzung aufgenommen werden. Insgesamt vermag die Kammer daher nicht zu erkennen, dass das planungsrechtliche Anpassungsverlangen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.

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Die Klage hat daher lediglich hinsichtlich des Verfügungspunktes I. 1. e. des Ausgangsbescheides vom 28.10.2014 Erfolg. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs.1. Satz 1 VwGO , wobei die Kammer das Verhältnis des Obsiegens zum Unterliegen mit 1 zu 9 bewertet.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus §§ 167 Abs. 2 VwGO, 709 ZPO.

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Die Zulassung der Berufung folgt aus §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung.