Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-01-23, Aktenzeichen 14 A 3009/01
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0123.14A3009.01.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 14.760,- DM
festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag hat keinen Erfolg.

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Die Klägerin hat keine Gründe für eine Zulassung der Berufung i.S.d. § 124
Abs. 2 VwGO entsprechend § 124 a Abs. 1 Satz 4 VwGO a.F. dargelegt oder solche
Gründe liegen nicht vor.

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Die behaupteten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (vgl. § 124
Abs. 2 Nr. 1 VwGO) rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung. Insbesondere
liegt der geltend gemachte Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht vor. Das
Verwaltungsgericht ist zutreffend unter Bezugnahme auf das Urteil des
Bundesverwaltungsgerichts vom 21. März 1997 - 8 B 51.97 -, Buchholz, Nr. 401.68
Vergnügungssteuer Nr. 30, davon ausgegangen, dass die Vergnügungssteuer auf
Geldspielgeräte eine örtliche Aufwandsteuer ist, die unter dem Blickwinkel des Art. 3
Abs. 1 GG nur an den Verhältnissen des jeweiligen Ortsgesetzgebers zu messen ist.
Damit ist im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz unerheblich, wie hoch die
entsprechende Steuer in anderen Gemeinden festgesetzt worden ist. Daran ändert
auch der Hinweis der Klägerin nichts, dass dies hier deshalb nicht gelten dürfe, weil
durch das Vergnügungs-steuergesetz landesrechtlich eine Bindung bezüglich der
Höhe der Steuer bestehe. Wenn - wie hier - es sich um eine örtliche Aufwandsteuer
handelt, ist die Steuer mit Blick auf den Gleichheitsgrundsatz "nur" nach den
Verhältnissen zu beurteilen, die im örtlichen Geltungsbereich der Steuer maßgebend
sind. Ein Vergleich mit anderen Gemeinden und auch anderen Ländern ist
auszuklammern.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 1997, a.a.O.

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Ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz liegt deshalb nicht vor, unabhängig
davon, ob in einer Gemeinde die Steuer etwa für Geldspielgeräte mit
Gewinnmöglichkeit bei einer Aufstellung in Spielhallen bis 270,- DM oder höher
festgesetzt werden kann.

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Aber auch, wenn man entsprechend dem Ausgangspunkt der Klägerin die hier
erhobene höhere Vergnügungssteuer in Vergleich zu den sonst in Nordrhein-
Westfalen noch zulässigen Höchstsätzen der Steuer für entsprechende Spielgeräte
setzt, ist ein Verfassungsverstoß unter dem Blickwinkel des Art. 3 Abs. 1 GG nicht
erkennbar. Ein grundsätzliches Verbot von Experimentiergesetzen besteht nicht und
wird von der Klägerin auch nicht substantiiert geltend gemacht. Wenn
Gesetzgebungsexperimente zulässig sind, müssen notwendigerweise damit
verbundene Ungleichbehandlungen zwischen denen, die unter das Experiment
fallen, und den übrigen, die nicht betroffen sind, hingenommen werden. Die hier in
Rede stehende Ungleichbehandlung für einen bestimmten Zeitraum war nicht mit
erheblichen Belastungen für den von dem Experiment betroffenen Kreis verbunden.
Die Ungleichbehandlung beschränkte sich darauf, dass die Vergnügungssteuer für
Geldspielgeräte für einzelne Gemeinden höher (aber auch niedriger) festgesetzt
werden konnte als in den anderen Gemeinden des Landes, wobei auch für diese die
Steuersätze nicht festgeschrieben waren, sondern zwischen einem unteren und
oberen Wert schwanken konnten. Es ist nicht erkennbar, dass der Klägerin dadurch
die Ausübung ihres Berufes gegenüber anderen Spielhallenbetreibern in anderen
Gemeinden, die von dem Gesetzgebungsexperiment nicht betroffen waren,
erschwert worden ist. Das Verwaltungsgericht hat in seinen Entscheidungsgründen
festgestellt, dass die Steuer für die Klägerin keine erdrosselnde Wirkung hat. Dem ist
die Klägerin in der Begründung zu ihrem Berufungszulassungsantrag nicht
substantiiert entgegengetreten. Die Klägerin hat auch nicht mit nachvollziehbaren
Gründen geltend gemacht, dass sie ihren Spielbetrieb anders hätte organisieren
müssen, um die höhere Steuer kalkulatorisch auf die Spieler abwälzen zu können,
und dadurch sei sie gegenüber auswärtigen Konkurrenzunternehmen benachteiligt
worden. Wenn die nach § 2 Abs. 1 Nr. 7 des Kommunalisierungsmodellgesetzes
erfolgte Erhöhung der Vergnügungssteuer überhaupt zu Nachteilen für die Klägerin
geführt hat, so sind diese durch den Zweck des Gesetzesexperiments gedeckt. Auch
zur Prüfung der Frage, ob eine von den gesetzlichen Vorgaben des
Vergnügungssteuergesetzes gelöste Freigabe der Steuersätze insbesondere auch
für die hier in Rede stehenden Geldspielgeräte von den Gemeinden sachgerecht und
angemessen genutzt wird, konnte der Gesetzgeber nach seinem gesetzgeberischen
Ermessen ein Experiment durchführen. Es begegnet keinen Bedenken, dass der
Gesetzgeber sich nicht (nur) auf die Erfahrungen anderer Länder, in denen die
Vergnügungssteuer ohne die entsprechenden Vorgaben von den Gemeinden
erhoben wird, gestützt hat, sondern eigene Erfahrungen sammeln wollte. Daraus,
dass in anderen Bundesländern keine landesrechtlichen Vorgaben bestehen, konnte
nämlich noch nicht gefolgert werden, die Gemeinden in Nordrhein-Westfalen würden
angesichts ihrer angespannten Haushaltslagen verantwortungsbewusst mit der neu
eröffneten Möglichkeit einer Steueranhebung umgehen. Die Behauptung der
Klägerin, der Beklagte wolle mit der Anhebung der Steuersätze den Bestand von
Geldspielgeräten reduzieren, wird nicht belegt und ist so auch unzutreffend. Im
Vordergrund für die durch das Kommunalisierungsmodellgesetz geschaffene
Möglichkeit der Steueranhebung dürfte vielmehr stehen, den Gemeinden weitere
Einnahmemöglichkeiten zu eröffnen, deren rechtliche Grundlagen sie selbst unter
Beurteilung der örtlichen Verhältnisse bestimmen können. Im Hinblick auf die mit
dem Experiment verbundenen allenfalls geringen Belastungen für die Betroffenen ist
die hier in Rede stehende Modellregelung verfassungsrechtlich nicht zu
beanstanden.

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Die Berufung ist auch nicht deshalb wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit
des Urteils zuzulassen, weil die Vergnügungssteuer nach dem Maßstab der
Stückzahl der aufgestellten Spielgeräte erhoben wird. In der mit Schriftsatz vom
23. Juli 2001 vorgelegten Begründung zu dem Zulassungsantrag wird die
Zulässigkeit des Steuermaßstabes nicht in Frage gestellt. Erstmals mit Schriftsatz
vom 11. November 2005 wird unter Bezugnahme auf die Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts vom 13. April 2005 - 10 C 5.04 - u.a. die Zulässigkeit des
Stückzahlmaßstabes angegriffen. Dieses Vorbringen (lange) nach Ablauf der Frist
zur Begründung des Zulassungsantrages (vgl. § 124 a Abs. 1 S. 4 VwGO a. F.) kann
hier nicht mehr in der Weise berücksichtigt werden, dass dem Zulassungsantrag zu
entsprechen ist. Soweit in diesem Zusammenhang angeführt wird, es stelle sich die
Frage, ob Änderungen der höchstrichterlichen Rechtsprechung während der
Anhängigkeit des Zulassungsverfahrens in diesem zu beachten seien, auch wenn sie
in der Begründung des Zulassungsantrages noch nicht hätten genannt werden
können, weil sie erst später eingetreten seien, kann aus dieser Fragestellung nichts
für eine Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel hergeleitet werden. Die
Gründe, aus denen ein in erster Instanz unterlegener Prozessbeteiligter ernstliche
Zweifel an der Richtigkeit des Urteils geltend macht, sind innerhalb der Frist zur
Begründung des Zulassungsantrags darzulegen. Soweit der Kläger auch unter
Berufung auf Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorträgt, ein Antrag
auf Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung sei in einen Antrag
auf Zulassung wegen Divergenz umzudeuten, betrifft dies nicht den vorliegenden
Fall. Voraussetzung für eine Umdeutung ist, dass die Frage, der grundsätzliche
Bedeutung beigemessen worden ist, durch spätere Rechtsprechung geklärt wurde
und damit der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung entfallen ist. In
einem solchen Fall ist die Berufung wegen Divergenz zu der neuen Rechtsprechung
zuzulassen. Die Frage der Zulässigkeit des Stückzahlmaßstabes ist aber in der
Berufungsbegründung von der Klägerin nicht als grundsätzlich klärungsbedürftig
bezeichnet worden. Sie ist auf diese Frage in ihrem Schriftsatz vom 23. Juli 2001
vielmehr überhaupt nicht eingegangen. Allerdings ist die Zulässigkeit des
Stückzahlmaßstabes bereits seit längerer Zeit Gegenstand der Rechtsprechung
gewesen, so dass es der Klägerin ohne Weiteres möglich gewesen wäre, diesen
Gesichtspunkt zur Begründung des Zulassungsantrages vorzutragen, wenn sie
Zweifel an der Rechtmäßigkeit dieses Maßstabes gehabt hätte. Das
Bundesverwaltungsgerichts geht bei seinen Entscheidungen vom 13. April 2005
auch nicht von einer Änderung seiner Rechtsprechung, sondern von einer
Fortführung seiner Entscheidung vom 22. Dezember 1999 - 11 CN 1.99 - BVerwGE
110, 237, aus.

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Die Berufung ist auch nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen
Bedeutung der Rechtssache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Die
Klägerin meint, die Berufung müsse die Frage klären,

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"ob und wieweit in einer die Steuererhebung betreffenden Frage überhaupt eine
gesetzliche Experimentierklausel zulässig ist, weil sie notwendig zur
Ungleichbehandlung betroffener Bürger innerhalb des räumlichen
Experimentierbereichs gegenüber allen anderen Bürgern führt, ob eine gesetzliche
Regelung haltbar ist, die mit dem im Gesetz ausdrücklich normierten Gesetzeszweck
nicht übereinstimmt und unter welchen Voraussetzungen überhaupt landesrechtlich
eine gesetzliche Experimentierklausel zulässig ist, die zu Mehrbelastungen einzelner
Bürger im Lande gegenüber allen anderen Bürgern führt oder führen kann".

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Diese Fragen rechtfertigen nicht die Zulassung der Berufung, da sie zum Teil
ohne weiteres beantwortet werden können und im Übrigen in einem etwaigen
Berufungsverfahren nicht zu klären wären.

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Die Frage, ob im Steuerrecht Experimentiergesetze überhaupt zulässig sind,
kann ohne Weiteres bejaht werden, da solche Gesetzesversuche nicht zu
unumkehrbaren Folgen führen und die Wertigkeit der betroffenen und zu
schützenden Rechtsgüter einem Versuch nicht schlechthin entgegen steht.

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Vgl. auch BVerfG, Urteil vom 3. November 1982 - 1 BvR 620.78, 1335.78,
1104.79 und 363.80 -, BVerfGE 61, 319, 356, wo auf umfangreiche und zeitraubende
Vorarbeiten bei einer steuerrechtlichen Neuregelung hingewiesen wird, die einen
verfassungswidrigen Zustand für eine Übergangszeit hinnehmen lässt.

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Dass die Regelung in § 2 Abs. 1 Nr. 7 Kommunalisierungsmodellgesetz, soweit
die hier in Rede stehende Vergnügungssteuer für Geldspielgeräte betroffen ist,
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden ist, ergibt sich aus den vorstehenden
Ausführungen zu dem vorgetragenen Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1
VwGO. Auf die Frage, wieweit "im Steuerrecht überhaupt Experimentierklauseln
zulässig sind", ist in einem etwaigen Berufungsverfahren für andere denkbare
steuerrechtliche Experimentiergesetze angesichts des begrenzten
Regelungsbereichs der hier zu beurteilenden Regelung in § 2 Abs. 1 Nr. 7
Kommunalisierungsmodellgesetz nicht einzugehen.

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Die weitere als grundsätzlich klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob eine
gesetzliche Regelung haltbar ist, die mit dem im Gesetz normierten Gesetzeszweck
nicht übereinstimmt, rechtfertigt ebenfalls auch nicht die Zulassung der Berufung. Ob
eine gesetzliche Regelung verfassungsgemäß ist, beurteilt sich danach, ob sie mit
höherrangigem Recht übereinstimmt. Die Klägerin macht nicht substantiiert geltend,
§ 2 Abs. 1 Nr. 7 Kommunalisierungsmodellgesetz verstoße etwa deshalb gegen das
Rechtsstaatsprinzip, weil sie mit Blick auf die Einleitung des Gesetzes in § 1
unverständlich oder widersprüchlich wäre. Wenn die Einleitung eines Gesetzes, in
dem der Zweck des Gesetzes umschrieben wird, die nachfolgenden Regelungen
nicht vollständig erfasst oder umschreibt, bedeutet das für sich allein nicht, dass die
einzelnen Regelungen verfassungsrechtlich bedenklich wären. Im Übrigen diente § 2
Abs. 1 Nr. 7 Kommunalisierungsmodellgesetz der Erprobung neuer Modelle der
Aufgabenerledigung. Die Erprobung führte nämlich nicht nur zu einer Freigabe
einzelner Steuersätze von den gesetzlichen Vorgaben im Vergnügungssteuergesetz,
sondern zu einer Aufhebung des Vergnügungssteuergesetzes insgesamt. Damit ist
den Gemeinden eigenverantwortlich übertragen worden zu entscheiden, für welche
Vergnügungen sie in welchem Umfang Vergnügungssteuer erheben wollen.

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Zu der weiteren Frage, unter welchen Voraussetzungen überhaupt
landesrechtliche Experimentierklauseln zulässig sind, gilt das oben zur Frage von
Experimentierklauseln im Steuerrecht Ausgeführte entsprechend. Solche
Modellgesetze sind grundsätzlich zulässig, auch wenn sie für einen Teil der Bürger
mit mehr Belastungen verbunden sind. In einem etwaigen Berufungsverfahren wäre
allerdings nicht zu klären, welche Experimentierklauseln in welchen Rechtsgebieten
zulässig sein könnten.

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Die Berufung ist schließlich nicht wegen der behaupteten besonderen rechtlichen
Schwierigkeiten der Rechtssache (vgl. § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) zuzulassen. Die
Klägerin formuliert keine Frage ausdrücklich, deren Beantwortung solche
Schwierigkeiten aufweisen soll. Aus den Ausführungen insgesamt zur Begründung
des Zulassungsantrags folgt nicht, dass der Rechtsstreit besondere rechtliche
Schwierigkeiten aufweist. Solche Schwierigkeiten sind auch nicht aus der Dauer des
beim Senat anhängigen Zulassungsverfahrens abzuleiten. Die Dauer beruht in erster
Linie auf der erheblichen Geschäftsbelastung des Senats. Dabei sieht der Senat die
Förderung von Verfahren, die für die Lebensplanung der Betroffenen von
wesentlicher Bedeutung sind - wie etwa Asyl-, Vertriebenen- und Prüfungsverfahren -
und auch Verfahren, in denen es um die Sicherung von Grundbedürfnissen der
Kläger geht, als vorrangig an. Eine solche Dringlichkeit ist für das vorliegende
Verfahren, das eine Steuererhebung für einen abgeschlossenen Zeitraum betrifft,
nicht ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 13 Abs. 2 GKG a.F., wobei im Hinblick auf
§ 73 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F. und die insoweit weiter anzuwendende Anlage 2 zu
§ 11 Abs. 2 GKG a.F. in der bis zum 31. Dezember 2001 geltenden Fassung die
Festsetzung in Deutsche Mark erfolgt ist.

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