Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-30, Aktenzeichen 4 K 61/01
ECLI:DE:VGD:2003:1030.4K61.01.00

Tenor

Der Beklagte wird unter entsprechend teilweiser Abänderung seines
Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 über die Herstellung eines
Gewässers durch Abgrabung auf den Grundstücken in der Gemeinde X, Flur 31,
Flurstücke 4, 5, 6, 8, 9, 15 und Flur 32, Flurstücke 21, 23, 25, 26, 27, 28, 29, 31, 32,
33, 34 und 36 - "Abgrabung W" - verpflichtet, über die Nebenbestimmung C.15.2
„Belange der Bodendenkmalpflege" neu unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichtes zu entscheiden.
Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
Die Kosten des Rechtsstreites tragen die Klägerin und der Beklagte je zur Hälfte.
Das Urteil ist wegen der Kosten für die Klägerin gegen eine Sicherheitsleistung in
Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages, für den Beklagten ohne
Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung
des Beklagten durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe
leistet.
Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:
Unter dem 20. September 1996 beantragte die Fa. H1 Verkaufs- und
Vertriebsgesellschaft mbH und Co. KG die Zulassung einer Nassabgrabung auf
bestimmten Flurstücken der Gemarkung X, Fluren 31 und 32 (Abgrabung „W") zur
Gewinnung von Kies und Sand. Die Grundstücke liegen zwischen den Ortslagen von
X und L1. Sie umfassen eine Fläche von insgesamt ca. 63 ha. Abgebaut werden
sollen davon rund 57 ha, der Rest entfällt auf Randflächen und Sicherheitsstreifen.
Geplant ist die Auskiesung bis in eine Tiefe von ca. 16 Metern zur Förderung einer
Rohstoffmenge von ca. 6,55 Mio. cm in einer Zeit von rund 23 Jahren. Durch den
Abbau werden zwei eng aneinander liegende Seen mit einer oberirdischen
Wasserfläche von 20 bzw. 29 ha und einer mittleren Tiefe von 15 Metern entstehen.
Das durch das Vorhaben erfasste Gebiet ist im Flächennutzungsplan der Gemeinde
X weitgehend als Fläche für die Landwirtschaft und in einem kleinen, mit Wald
bestandenen Teil als Fläche für die Forstwirtschaft dargestellt. Es steht unter
Landschaftsschutz. Im Gebietsentwicklungsplan (GEP) 99 der Bezirksregierung E1
ist die Fläche als Bereich für die Sicherung und den Abbau oberflächennaher
Bodenschätze ausgewiesen.
Im Rahmen der Behördenbeteiligung zur Umweltverträglichkeitsprüfung machte der
Landschaftsverband Rheinland - Rheinisches Amt für Bodendenkmalpflege - mit
Schreiben vom 23. Januar 1998 geltend, im Bereich der geplanten Abgrabung habe
sich eine bedeutende Bodendenkmalsubstanz erhalten, das ergebe sich aus einer
Reihe von bereits geborgenen Oberflächenfunden; es ließen sich allerdings keine
Aussagen zu Art, Erhaltungszustand und Abgrenzung, sowie zur Denkmalqualität
machen. Der Landschaftsverband Rheinland regte eine systematische
archäologische Bestandserhebung durch Prospektion des Geländes an.
Mit einem Schreiben vom 6. Juli 1998 schloss sich der Beklagte der Auffassung des
Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege an und bezeichnete es als für die
Abwägung und die zu treffende Entscheidung erforderlich, eine archäologische
Bestandserhebung durchzuführen und die Unterlagen zur
Umweltverträglichkeitsprüfung entsprechend zu ergänzen.
Die damalige Antragstellerin rügte mit Schriftsatz vom 8. Juli 1998, eine Verpflichtung
zur Durchführung derartiger Maßnahmen und Vorlage der Ergebnisse bestehe nicht.
Ab dem 21. August 1998 führte die Klägerin als Antragstellerin das
Planfeststellungsverfahren fort.
In der Folgezeit gab die Klägerin archäologische Explorationen des Geländes in
Auftrag, nachdem sich das Ministerium für Arbeit, Soziales, Stadtentwicklung, Kultur
und Sport in einem Erlass vom 28. September 1998 auf den Standpunkt gestellt
hatte, im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsprüfung seien auch die Auswirkungen
der geplanten Maßnahme auf Bodendenkmäler zu untersuchen; die dadurch
entstehenden Kosten fielen dem jeweiligen Antragsteller zur Last.
In einem ersten Prospektionsbericht des von der Klägerin herangezogenen
Archäologen H2 von April 1999 hieß es zusammenfassend: „Die archäologische
Grunderfassung des Abgrabungsgebietes „W" brachte zwei römische
Fundkonzentrationen ans Licht. Sowohl das erste als auch das zweite und dritte
Jahrhundert nach Chr. sind durch Funde belegt. ... Die beiden großflächigen
Konzentrationen weisen wahrscheinlich auf untertägige Siedlungsspuren hin, deren
Art und Erhaltungszustand unbekannt sind. Es handelt sich wahrscheinlich um zwei
einfache Siedlungen, die vermutlich nicht dermaßen außergewöhnlich sind, dass
grundsätzliche Bedenken gegen die Abgrabung bestehen müssen."
In einem zweiten Bericht aus Dezember 1999 zur qualifizierten Begehung und
Sondagen in dem Abgrabungsgebiet „W", Gemeinde X, Gemarkung X, Flur 32 heißt
es unter „Ergebnisse":
„Bei der Feinbegehung der Flächen, die sich bei der archäologischen
Grunderfassung im Abgrabungsgebiet W als fundreich herausgestellt hatten, blieb
die Anzahl der Funde in allen begangenen Bereichen weit hinter dem Ergebnis der
Grunderfassung zurück. Im Ganzen bestätigte und präzisierte die Feinbegehung
jedoch die bereits erkannten römischen Fundkonzentrationen und das Auftreten
einzelner eisenzeitlicher Funde. Zusätzliche Informationen ergaben sich nur in den
bei der Grunderfassung nicht durch Begehung, sondern durch Bohrungen
untersuchten Flurstücken 33 und 34. Hier zeichnete sich eine klar abgegrenzte
Fundkonzentration ab.
Bei den Sondageuntersuchungen konnten mit einer Ausnahme (...) im Bereich aller
bei den Voruntersuchungen festgestellten Fundkonzentrationen archäologische
Bodenbefunde nachgewiesen werden. Es handelt sich um vier römische
(Fundstellen I bis IV) und eine eisenzeitliche Fundstelle (Fundstelle V). In den
meisten Fällen (Fundstelle I, III, IV, V) konnten dabei Lage und Ausdehnung von
Siedlungsbereichen näher eingegrenzt werden. In einem Fall (Fundstelle II) war eine
solche nähere Bestimmung nicht möglich.
...
Insgesamt ergab sich eine vergleichsweise dichte Befundsituation. Eine Ausnahme
bildet der Bereich der Fundstelle II, in der wider Erwarten nur ein einziger Befund zu
Tage kam.
Die Erhaltung der Befunde ist im Durchschnitt gut, die einzelnen Befunde sind jedoch
nicht besonders auffällig. Eine außergewöhnliche Befundlage oder Befunderhaltung,
die die Erhaltung der Fundstellen begründen könnte, liegt nicht vor. Die
nachgewiesene archäologische Substanz kann durch Ausgrabungen im Vorfeld der
geplanten Abgrabungsmaßnahme gesichert werden."
Der Landschaftsverband Rheinland - Rheinisches Amt für Bodendenkmalpflege -
nahm dazu unter dem 9. Februar 2000 Stellung. Er wies unter anderem darauf hin,
dass die Fundstellen III und IV möglicherweise einen zusammenhängenden Platz
bilden, in dessen Bereich eine bisher nur in seltenen Fällen nachgewiesene
Kontinuität zwischen eisenzeitlicher und römischer Besiedlung bestanden habe. Zur
Erschließung und Sicherung möglicherweise vorhandener bedeutender
Bodendenkmäler bat er, im Rahmen des Planfeststellungsbeschlusses
sicherzustellen, dass
„- zur Sicherung der Quellen für die Forschung durch archäologische Ausgrabung vor
Beginn der Erarbeiten in den Flurstücken 23, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34, und 36
der Flur 32 eine Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG bei der Oberen
Denkmalbehörde eingeholt wird,
- die wissenschaftliche Untersuchung und Dokumentation der im Rahmen der
archäologischen Prospektion lokalisierten Bodendenkmäler (Fundstellen I, II, III, IV,
und V) unter Einbeziehung der nördlich der Fundstelle I angetroffenen Befunde der
Sondagen Stelle 5 (Abschnitt 7) und Stelle 8 (Abschnitt 1) nach Maßgabe einer
Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG im erforderlichen Umfang vor Beginn der
Erdarbeiten in den oben bezeichneten Flurstücken Gewähr leistet wird und
- dem Rheinischen Amt für Bodendenkmalpflege jederzeit die Möglichkeit eingeräumt
wird, die Einhaltung dieser Bedingungen zu prüfen und die Grundstücke zu betreten."
Nach dem Abbauplan der Klägerin fallen die genannten Flurstücke in die
Abbauabschnitte Nr. 3 bis 8. Sie sollen in folgenden Zeiträumen ausgekiest werden:
Die Abbauabschnitte 2 und 3 (Flurstücke 23, 25, 27, 28, 29) im 3. bis 6. Jahr, also bei
einem Beginn der Maßnahme im Jahr 2001 ab dem Jahr 2003; die
Abbauabschnitte 4 und 5 (Flurstücke 31, 32, 33, 34, 36) im 7. bis 11. Jahr; die
Abbauabschnitte 6 bis 8 (Flurstücke 33, 34, 36, 28) zeitlich anschließend bis zum
20. Jahr der Abbautätigkeit. Derzeit befindet sich die Klägerin im Abbauabschnitt 2.
Nach ihren Angaben kann es bis Ende 2004 dauern, bis die Abgrabung die nächst
gelegene Fundstelle II erreicht. Wegen der Einzelheiten des Abbauplanes und der
Lage der Fundstellen von möglichen Bodendenkmälern wird auf die in den
Antragsunterlagen zur Planfeststellung sowie in dem Planfeststellungsvorgang des
Beklagten enthaltenen Pläne verwiesen.
Nach einer Planänderung im Mai 2000 (Verlagerung eines bestimmten
Abbauabschnittes um ca. 40 Meter nach Norden; neuer Schutzabstand zu einer
Waldfläche; Wegfall eines Walles, zusätzliche Eingrünung des Betriebsgeländes
entlang der südlichen Grenze durch eine Gehölzeinpflanzung, Anlage eines
temporären Wanderweges) fand am 27. Juni 2000 die Erörterung des
Planfeststellungsantrages und der dagegen erhobenen Einwendungen statt. In dem
über den Erörterungstermin gefertigten Protokoll heißt es unter „Erörterung der
Belange des Landschaftsverbandes Rheinland, Rheinisches Amt für
Bodendenkmalpflege":
„Im Erörterungstermin werden keine weiteren Belange vorgetragen. Die Forderungen
des Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege werden als Nebenbestimmungen
Bestandteil der Planfeststellung.
Die Antragstellerin erkennt die Forderungen an. Herr B weist allerdings ausdrücklich
darauf hin, dass nach seiner Auffassung für die erheblichen Untersuchungen im
Vorfeld des Verfahrens keine Rechtsgrundlage gegeben ist."
Den Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin wurde das Protokoll des
Erörterungstermins unter dem 11. Juli 2000 übersandt. In ihren Stellungnahmen vom
10. Juli 2000 und 2. Oktober 2000 ging die Antragstellerin auf den Passus nicht ein,
der die Forderungen des Rheinischen Amtes für Denkmalpflege enthält. Die
Prozessbevollmächtigten der Antragsteller erhielten per Email am 9. Oktober 2000
einen Planfeststellungsentwurf des Beklagten vom 29. September 2000, zu dem sie
unter dem 24. Oktober 2000 Stellung nahmen. Auch in diesem Schriftsatz werden die
Einwendungen und Anregungen des Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege
nicht erwähnt. Der Schriftsatz endet mit dem Bemerken, „ansonsten" würden gegen
den Bescheidentwurf aus Sicht der Antragstellerin keine Bedenken erhoben.
Der Antragstellerin wurde am 7. Dezember 2000 der Planfeststellungsbeschluss vom
4. Dezember 2000 zugestellt. Darin findet sich unter C.15, Sonstige Belange,
Nebenbestimmungen und Hinweise, zu 15.2 Belange der Bodendenkmalpflege,
folgende Anordnung:
„In diesem Zusammenhang sind die folgenden Auflagen aus Gründen des
Bodendenkmalschutzes zu beachten:
1. Zur Sicherung der Quellen für die Forschung durch archäologische Ausgrabung
vor Beginn der Erarbeiten in den Flurstücken 23, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34,
und 36 der Flur 32 ist eine Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG bei der Oberen
Denkmalbehörde einzuholen.
2. Die wissenschaftliche Untersuchung und Dokumentation der im Rahmen der
archäologischen Prospektion lokalisierten Bodendenkmäler (Fundstellen I, II, III, IV,
und V) unter Einbeziehung der nördlich der Fundstelle I angetroffenen Befunde der
Sondagen Stelle 5 (Abschnitt 7) und Stelle 8 (Abschnitt 1) nach Maßgabe einer
Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG im erforderlichen Umfang ist vor Beginn der
Erdarbeiten in den oben bezeichneten Flurstücken zu Gewähr leisten.
3. Dem Rheinischen Amt für Bodendenkmalpflege ist jederzeit die Möglichkeit
einzuräumen, die Einhaltung dieser Auflagen zu prüfen und die Grundstücke zu
betreten."
Die sofortige Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses war angeordnet.
Am 4. Januar 2001 hat die Klägerin gegen die genannte Anordnung zur Sicherung
von Bodendenkmälern Klage erhoben. Am 8. Mai 2001 hat sie um vorläufigen
Rechtsschutz nachgesucht. Das blieb ohne Erfolg. Auf die Beschlüsse der
6. Kammer vom 15. Januar 2002 (6 L 1177/01) und des OVG NW vom
20. März 2002 (20 B 262/02) wird verwiesen.
Die Klägerin trägt vor:
Das Protokoll des Erörterungstermins gebe ihre Einlassungen unrichtig wieder.
Tatsächlich habe man schon frühzeitig dem Begehren des Landschaftsverbandes
widersprochen, wie sich aus einem Schreiben vom 24. August 2000 ergebe, und um
eine Berichtigung des Protokolls des Erörterungstermins vom 27. Juni 2000 gebeten.
Die denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen seien selbstständig anfechtbare
Verwaltungsakte. Sie könnten isoliert aufgehoben werden, ohne dass dadurch der
gewollte Regelungsgehalt der Planfeststellung verändert werde.
Die Nebenbestimmungen seien rechtswidrig. Sie verstießen gegen die
Konzentrationswirkung eines Planfeststellungsbeschlusses. Die
Planfeststellungsbehörde habe die Entscheidung über die denkmalrechtliche
Zulässigkeit der Abgrabung in ein außerhalb des Planfeststellungsverfahrens
durchzuführendes denkmalrechtliches Verfahren verlagert. Das sei nicht zulässig,
auch nicht auf der Grundlage von § 74 Abs. 3 VwVfG. Die Nebenbestimmungen
seien unbestimmt, weil sich aktuell im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des
Planfeststellungsbeschlusses nicht ermitteln lasse, was im Einzelnen von der
Klägerin verlangt werde. Die Anordnung, eine Grabungserlaubnis einzuholen, sei
unter keinem Gesichtspunkt vom Gesetz gedeckt. Die Klägerin habe nicht die
Absicht, nach Denkmalen zu graben. Deswegen könne sie nicht zu einem
entsprechenden Erlaubnisantrag gezwungen werden. Die Abgrabung geschehe zu
einem anderen Zweck. Im Kern gehe es der Denkmalbehörde und der Beklagten
darum, Sachverhaltsermittlungen über das Vorhandensein von Bodendenkmälern
auf die Klägerin zu verlagern, obwohl sie Sache der Denkmalbehörden seien, die
auch die Kosten dafür tragen müssten. Denn gegenwärtig stehe nicht mit
hinreichender Wahrscheinlichkeit fest, dass überhaupt bedeutende Bodenfunde
gemacht werden könnten. Dementsprechend sei bislang nichts als Bodendenkmal
eingetragen und auch keine vorläufige Unterschutzstellung vorgenommen worden.
Greifbare Anhaltspunkte für bedeutende Funde gebe es nicht.
Aus dem Baurecht könne der Beklagte eine Ermächtigung für die Nebenbestimmung
nicht herleiten. § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB sei nicht anwendbar, weil das Vorhaben
überörtliche Bedeutung habe.
Schon das seinerzeitige Verlangen des Beklagten, im Rahmen der
Umweltverträglichkeitsprüfung Prospektionen vorzunehmen, sei rechtswidrig
gewesen. Die Klägerin habe sich zu den Maßnahmen auf eigene Kosten bereit
gefunden, um dem Verfahren Fortgang zu geben. Eine entsprechende Rechtspflicht
habe sie zu keinem Zeitpunkt anerkannt.
Die Klägerin beantragt,
1. den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom
4. Dezember 2000 (6.1-666116-06/96) insoweit aufzuheben als er
unter Nr. C.15.2 anordnet:
„In diesem Zusammenhang sind die folgenden Auflagen
aus Gründen des Bodendenkmalschutzes zu beachten:
1. Zur Sicherung der Quellen für die Forschung durch
archäologische Ausgrabung vor Beginn der Erdarbeiten in
den Flurstücken 23, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 der
Flur 32 ist eine Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchGNW
bei der Oberen Denkmalbehörde einzuholen.
2. Die wissenschaftliche Untersuchung und Dokumentation
der im Rahmen der archäologischen Prospektion
lokalisierten Bodendenkmäler (Fundstellen I, II, III, IV
und V) unter Einbeziehung der nördlich der Fundstelle I
angetroffenen Befunde der Sondagen Stelle 5 (Abschnitt 7)
und Stelle 8 (Abschnitt 1) nach Maßgabe einer
Grabungserlaubnis gemäß § 13 DSchG NW im
erforderlichen Umfang ist vor Beginn der Erdarbeiten in
den oben bezeichneten Flurstücken zu Gewähr leisten.
3. Dem Rheinischen Amt für Bodendenkmalpflege ist
jederzeit die Möglichkeit einzuräumen, die Einhaltung
dieser Auflagen zu prüfen und die Grundstücke zu
betreten.
2. Hilfsweise zu dem Klageantrag zu 1.,
den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss
vom 4. Dezember 2000 ohne die im Hauptantrag genannten
Nebenbestimmungen zu Nr. 1 bis 3. zu erlassen.
3. Hilfsweise zu dem Hilfsantrag zu 2.,
den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss
vom 4. Dezember 2000 wie folgt neu zu fassen,
„Darüber hinaus ist dem Rheinischen Amt für
Bodendenkmalpflege vor Beginn der Erdarbeiten Gelegenheit zu
geben, die im Bereich der lokalisierten Fundstellen I, II, III, IV
und V angetroffenen Bodenfunde auf den Flurstücken 23, 25, 26,
28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 der Flur 32 auf eigene Kosten
wissenschaftlich zu untersuchen und zu dokumentieren. Die
archäologischen Maßnahmen sind dabei auch auf die nördlich
der Fundstelle I angetroffenen Befunde der Sondagen Stelle 5
(Abschnitt 7) und Stelle 8 (Abschnitt 1) zu erstrecken.
Das Rheinische Amt für Bodendenkmalpflege hat die
wissenschaftliche Untersuchung und Dokumentation der
lokalisierten Fundstellen I, II, III, IV und V unter Einbeziehung der
Befunde der Sondagen Stelle 5 und Stelle 8 innerhalb eines
Zeitraums von drei Jahren ab Wirksamwerden des
Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000
abzuschließen. Bis zum Ablauf der für die Durchführung der
wissenschaftlichen Untersuchung und Dokumentation gesetzten
Frist dürfen die betreffenden Bereiche nicht abgegraben werden.
Sollen diese Flächen bereits vorher abgegraben werden, muss
die Antragstellerin die im Rahmen der archäologischen
Prospektion angetroffenen Bodenfunde auf ihre Kosten und in
eigener Organisation wissenschaftlich untersuchen und
dokumentieren lassen."
4. hilfsweise zu dem Hilfsantrag zu 3.,
den Beklagten zu verpflichten, Nr. C.15.2 des
Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000
dahingehend neu zu fassen, dass das Rheinische Amt für
Bodendenkmalpflege die wissenschaftliche Untersuchung und
Dokumentation der lokalisierten Fundstellen I, II, III, IV, und V
unter Einbeziehung der Befunde der Sondagen Stelle 5 und
Stelle 8 innerhalb eines vom Gericht im Einzelnen zu
bestimmenden Zeitraumes abzuschließen hat,
äußerst hilfsweise,
den Beklagten zu verpflichten, Nr. C.15.2 des
Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 unter
Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichtes neu zu fassen;
5. festzustellen, dass die Aufforderung des Beklagten zur
Durchführung einer archäologischen Bestandserhebung auf dem
Vorhabengelände im Rahmen der Umweltverträglichkeitsstudie
mit Schreiben vom 6. Juli 1998 rechtswidrig war,
6. hilfsweise zu dem Klageantrag zu 5.,
festzustellen, dass der Bescheid des Beklagten vom 6. Juli 1998
rechtswidrig war und die Klägerin dadurch in ihren Rechten
verletzt wurde.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Der Beklagte hat der Fa. X1 H2 Archäologie mit Bescheid vom 16. April 2002,
geändert durch Bescheid vom 22. April 2002, eine Grabungserlaubnis gemäß § 13
DSchG für bauvorgreifende archäologische Maßnahmen im Zusammenhang mit der
geplanten Abgrabung W, Abbauabschnitte 2 und 3 unter einer Reihe von
Nebenbestimmungen erteilt.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge und der Gerichtsakten verwiesen.
Entscheidungsgründe:
A) Der Hauptantrag zu 1.
Die Klage ist mit dem Hauptantrag (Anfechtungsklage) unzulässig. Die angegriffene
Neben- oder Inhaltsbestimmung Nr. C.15.2 des Planfeststellungsbeschlusses des
Beklagten vom 4. Dezember 2000 (Abgrabung „W") beinhaltet keine selbstständig
anfechtbare Regelung.
1. Die unter C.15.2 des Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000
verfügten, als „Auflagen" bezeichneten Bestimmungen sind keine Auflagen im
rechtstechnischen Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG (vgl. Beschluss des OVG NW
vom 20. März 2002, 20 B 262/02).
2. Als Inhaltsbestimmung oder Bedingung im Rechtssinne sind die angegriffenen
Nebenbestimmungen nicht isoliert anfechtbar.
2.1 Die rechtliche Einordnung als Inhaltsbestimmung oder Bedingung und die
Wirkungsweise der unter C.15.2 zu Nr. 1 bis 3 aufgeführten Regelungen hängen
davon ab, wie sie aus der Sicht der Klägerin unter Berücksichtigung des rechtlichen
Rahmens und der Verfahrensvorgeschichte zu verstehen waren. Als Anordnung zu
einem positiven Tun, nämlich eine Grabungserlaubnis nach dem
Denkmalschutzgesetz NW einzuholen und eine wissenschaftliche Untersuchung und
Dokumentation von Bodendenkmälern zu Gewähr leisten, waren die Bestimmungen
trotz des in diese Richtung deutenden Wortlautes nicht auszulegen. Das
widerspräche der denkmalrechtlichen Gesetzeslage. Ob jemand nach
Bodendenkmälern graben will (§ 13 DSchG) und ob er einen Genehmigungsantrag
stellt, steht in seinem Belieben. Das Denkmalschutzgesetz enthält
Anzeige,- Erhaltungs- und Ablieferungspflichten (§§ 15 bis 18 DSchGNW), aber
keine unmittelbare oder mittelbare Pflicht, das Vorhandensein von Bodendenkmälern
aufzuspüren und den Fund wissenschaftlich aufzubereiten.
2.2 Mit den unter C.15.2 des Planfeststellungsbeschlusses nieder gelegten
Regelungen hat der Beklagte für die durch Flurstücksnummern und archäologische
Kennzeichnungen hinreichend bestimmten Abgrabungsabschnitte einen zeitlichen
und sachlichen Vorrang der Grabung nach Bodendenkmälern mit wissenschaftlicher
Auswertung und Dokumentation vor der gewerblichen Abgrabung zur Kiesgewinnung
angeordnet. Mit letzterer darf erst begonnen werden, wenn die wissenschaftliche
Erforschung der Fundstellen durch Maßnahmen der Klägerin nach den Vorschriften
einer einzuholenden Grabungserlaubnis (vgl. § 13 Abs. 3 DSchG) gesichert ist. Die
freiwillige Entschließung der Klägerin, die bodendenkmalbezogenen Maßnahmen
durchzuführen, wird dadurch nicht berührt. Aber nur wenn sie durchführt und erst
nach deren zur wissenschaftlichen Erforschung und Dokumentation ausreichendem
Abschluss darf sie in den fraglichen Abgrabungsabschnitten mit der Kiesgewinnung
beginnen.
2.3 In dieser Auslegung deckt sich die Regelung des Beklagten mit der abstrakten
Definition der Bedingung in § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG. Der Eintritt einer
Vergünstigung, nämlich die durch die Planfeststellung zugelassene Abgrabung zur
Kiesgewinnung unter Freilegung einer oberirdischen Wasserfläche, tritt erst ein,
wenn die Klägerin Maßnahmen zum Bodendenkmalschutz eingeleitet und
durchgeführt hat. Ob es zu diesen Ereignissen kommt, war bei Erlass des
Planfeststellungsbeschlusses ungewiss. Dass die zukünftigen ungewissen
Ereignisse, nämlich die archäologischen Explorationen, vom Willen der Klägerin
abhängen, ist unerheblich. Derartige „unechte" Bedingungen
(Potestativbedingungen) sind Bedingungen im Rechtssinne.
2.4 Ob und welche Nebenbestimmungen zu einem Verwaltungsakt generell isoliert
anfechtbar sind, braucht nicht entschieden zu werden. Selbst wenn man prozessual
von einem weiten Anwendungsbereich der Anfechtungsklage ausgeht (BVerwG,
Urteil vom 22. November 2000, 11 C 2.00; NVwZ 2001, 429), kommt eine gesonderte
Anfechtung und Aufhebung nicht in Betracht, wenn das nach dem Inhalt und der
inneren Verbundenheit der Nebenbestimmung mit dem Hauptverwaltungsakt nicht
möglich ist und die isolierte Aufhebung offenkundig von vornherein ausscheidet. Bei
Bedingungen ist regelmäßig von einem Abhängigkeitsverhältnis auszugehen, das die
isolierte Aufhebung der Nebenbestimmung ausschließt (OVG Berlin, Beschluss vom
7. Mai 2001, 2 SN 6/01), NVwZ 2001, 1059). Die Nebenbestimmung des Beklagten
lässt keine andere Betrachtungsweise zu. Das liegt an der „existenziellen" Bedeutung
des Aufschubs der Kiesabgrabung für die Denkmalpflege. Jede isolierte Aufhebung
der Nebenbestimmung führt über die vorläufige Vollziehbarkeit bzw.
Unanfechtbarkeit der Planfeststellung zur Abgrabung der von dem Beklagten für
bodendenkmalverdächtig gehaltenen Flächen und damit zum Wegfall jeder
Möglichkeit, Bodendenkmäler zu entdecken und wissenschaftlich zu untersuchen.
Das entspricht nicht der gewollten Gesamtregelung, wie allein die Klägerin sie nach
den vorangegangenen Auseinandersetzungen mit der Beklagten um den
(vorbereitenden) Bodendenkmalschutz (Prospektion), den Einwendungen des
Landschaftsverbandes als Rheinischem Amt für Bodendenkmalpflege und als
Ergebnis des Erörterungstermins vom 27. Juni 2000 verstehen konnte. Die Regelung
über eine Abhängigkeit des Beginns der Erdarbeiten zur Kiesgewinnung von
vorherigen Grabungen zum Zweck des Erkennens und gegebenenfalls Sicherns und
wissenschaftlichen Untersuchens von Bodendenkmälern bildet eine unauflösbare
Einheit.
B. Der Hilfsantrag zu 2.
Die Klage ist mit dem Hilfsantrag (Verpflichtungsklage auf positive, nicht durch die in
C.15.2 aufgeführten Nebenbestimmungen beschränkte Planfeststellung)
unbegründet. Es besteht kein strikter Anspruch auf die begehrte Planfeststellung.
1. Die Verpflichtungsklage scheitert nicht daran, dass die Klägerin etwa vorweg ihr
Einverständnis mit der streitigen Nebenbestimmung erklärt hätte. Ihre Äußerungen
im Verlauf des Planfeststellungsverfahren zu den denkmalrechtlichen
Nebenbestimmungen lassen sich nicht als Verzicht auf Rechtsmittel oder als
(Vorweg-) Unterwerfung unter entsprechende Regelungen des Beklagten verstehen.
Als echter Rechtsmittelverzicht, der zur Unzulässigkeit der Klage führen würde,
können die Erklärungen der Klägerin in dem Erörterungstermin vom 27. Juni 2000
und in ihrem Schriftsatz vom 24. Oktober 2000 schon deshalb nicht angesehen
werden, weil der Rechtsmittelverzicht wirksam grundsätzlich erst nach Erlass des
streitigen Verwaltungsaktes erklärt werden kann (OVG NW, Urteil vom
9. November 1982, 18 A 1750/82, NVwZ 1983, 681, 682; Schoch, Schmidt-Aßmann,
Pietzner, VwGO, Loseblattkommentar, § 74 Rdn. 46). Nach Erlass des
Planfeststellungsbeschlusses hat die Klägerin keine anerkennenden Erklärungen
mehr abgegeben, sondern mit der Klagebegründung unmissverständlich die
Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung gerügt. Ob eine Ausnahme von der
Voraussetzung einer nachträglichen Erklärung in Betracht kommt, kann dahin
stehen. Ebenso ist nicht erheblich, welche Rechtsfolgen eine materiell-rechtlich
wirksame Erklärung hätte, mit der zu erwartenden Auflage einverstanden zu sein.
Selbst wenn darin eine wirksame Unterwerfung (vgl. Stelkens, Bonk, Sachs, VwVfG,
Kommentar, 6. Aufl., § 44 Rdn. 68, § 35 Rdn. 154) oder eine der Erklärung
entsprechende Beschränkung des Planfeststellungsantrags läge, die zu einem
Verlust des Anspruchs auf eine denkmalrechtlich unbeschränkte Planfeststellung
führen könnten, ist in jedem Fall voraus zu setzen, dass die Unterwerfung oder
Antragsbeschränkung eindeutig, unzweifelhaft und unmissverständlich erklärt wird
(vgl. OVG NW, Urteil vom 26. September 1991, 11 A 2133/89, NwVBl. 1992, 205,
206). Maßgebend ist, wie der Erklärungsempfänger sie nach Treu und Glauben unter
Berücksichtigung der Verkehrssitte verstehen konnte. Die Erklärungen der Klägerin
konnte der Beklagte nicht als Hinnahme der denkmalrechtlichen
Nebenbestimmungen unter Verzicht auf weitere Einwendungen dagegen auffassen.
Das gilt auch dann, wenn das Protokoll des Erörterungstermins vom 27. Juni 2000
die Äußerungen des Anwaltes der Klägerin richtig wieder gibt und der
Protokollberichtigungsantrag, den die Klägerin unter dem 24. August 2000 gestellt zu
haben behauptet, dem Beklagten nicht zugegangen ist. Zwar muss vorausgesetzt
werden, dass ein Rechtsanwalt sich des Inhalts eines wörtlich erklärten
Anerkenntnisses bewusst ist. Ein Haften am Wortlaut der Äußerungen würde jedoch
die Vorgeschichte des Streits um die denkmalrechtlichen Nebenbestimmungen außer
Acht lassen. Die Klägerin hat sich von Anfang an gegen eine Pflicht zu
archäologischen Prospektionen oder Sondagen zur Wehr gesetzt (vgl. Schriftsätze
im Planfeststellungsverfahren vom 8. Juli 1998, vom 21. Juli 1998 und vom
17. September 1998). Sie hat ihre abweichende Auffassung auch aufrechterhalten,
als das Ministerium für Arbeit, Soziales, Städtebau, Kultur und Sport in einem
Schreiben vom 28. September 1998 die Auffassung der Behörden gestärkt hatte, wie
sich aus dem Protokoll eines Gesprächs vom 16. November 1998 ergibt. Die dann
doch auf ihre Veranlassung und ihre Kosten vorgenommenen Bodenuntersuchungen
geschahen erkennbar unter dem Druck des Verfahrensablaufs und ausdrücklich
ohne Anerkennung einer Rechtspflicht. Noch in dem Erörterungstermin vom
27. Juni 2000 ist die Erklärung der Klägerin wieder gegeben, die vorangegangenen
archäologischen Maßnahmen seien „ohne Rechtsgrundlage", will meinen, freiwillig
oder notgedrungen, jedenfalls ohne gesetzliche Pflicht, durchgeführt worden. Die
Erklärung der Klägerin im Erörterungstermin, sie erkenne die Forderungen des
Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege an, waren als Hinnahme unter
Aufrechterhaltung des eigenen Rechtsstandpunktes zu verstehen. Das Gleiche gilt
für die farblose Pauschalerklärung in dem Schriftsatz vom 24. Oktober 2000, es
bestünden gegen den Entwurf des Planfeststellungsbeschlusses „ansonsten keine
Bedenken". Die Aussagen der Klägerin sind in gewisser Weise missverständlich,
ergeben aber keine unmissverständliche Aufgabe der Vorbehalte gegen die
Nebenbestimmung und erst recht keine eindeutige und unzweifelhafte Bekundung,
sie auf keinen Fall mehr einer gerichtlichen Überprüfung zuführen zu wollen. Der
Beklagte durfte nur davon ausgehen, dass jedenfalls im Planfeststellungsverfahren
zu den denkmalrechtlichen Forderungen keine Einwendungen mehr erhoben, keine
Abänderungsvorschläge mehr gemacht und keine Anträge mehr gestellt würden,
sodass der Planfeststellungsentwurf in diesem Punkt nicht mehr überarbeitet zu
werden brauchte. Die Klägerin wollte sich jedoch nicht aller Angriffsmittel gegen
diese Nebenbestimmungen begeben. Eine derart fundamentale Abkehr von dem
früher im Planfeststellungsverfahren geäußerten Standpunkt wäre ganz
ungewöhnlich gewesen. Der Beklagte hätte den auf der Hand liegenden Zweifeln
nachgehen und durch eine Nachfrage klären müssen, was die Klägerin tatsächlich
meinte (vgl. § 25 VwVfG). Ohne diese Klarstellung fehlt die Eindeutigkeit. Der Weg in
eine materielle Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Nebenbestimmung bleibt offen.
2. Die Klägerin hat im für die gerichtliche Entscheidung maßgebenden Zeitpunkt der
mündlichen Verhandlung keinen strikten Anspruch auf eine denkmalrechtlich
uneingeschränkte Planfeststellung zur Abgrabung und Nassauskiesung auf den
Flurstücken 23, 25, 27, 28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 der Flur 32. Unter den
gegebenen tatsächlichen Verhältnissen müssen denkmalrechtliche Belange in die
Abwägung eingestellt werden. Das kann zu einer inhaltlichen Modifikation des
Abgrabungsvorhabens führen. Die notwendige Berücksichtigung des öffentlichen
Belangs der Bodendenkmalpflege eröffnet dem Beklagten einen planerischen
Gestaltungsspielraum.
2.1 Der Planfeststellungsbeschluss vom 4. Dezember 2000 beruht auf §§ 31 Abs. 2
WHG, 100 Abs. 2 LWGNW, 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfGNW. In die durch diese
Vorschriften eröffnete Abwägung hat der Beklagte zu Recht Belange des
Bodendenkmalschutzes eingestellt. Die Erhaltung und Erforschung von
Bodendenkmälern liegt im öffentlichen Interesse. Der Bodendenkmalschutz ist in
einer Vielzahl von verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Bestimmungen verankert
(vgl. Anhang IV Art. 3 zu der UVP-Richtlinie der Europ. Kommission vom
27. Juni 1985, 85/337/EWG, geändert durch die Richtlinie 97/11/EG; Art. 18 Abs. 2
LVerfNW, das Denkmalschutzgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, das
Landschaftsgesetz (§ 2 Nr. 13 LG), das Abgrabungsgesetz (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 AbgrG),
das Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (§ 2 Abs. 1 Nr. 2, 3 UVPG), das
Bundesbodenschutzgesetz (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 BBodSchG), und das Baugesetzbuch
(§ 1 Abs. 5 Nr. 5 BauGB; 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB). Die Bewahrung von Zeugnissen
der menschlichen Siedlungsgeschichte dient der Vervollkommnung des Wissens
über die Entwicklung der Wohn-, Arbeits- und Wirtschaftsverhältnisse. Die Vertiefung
derartiger historischer Kenntnisse ist ein Wert an sich. Sie dient in hervorragender
Weise dem Gemeinwohl.
2.2 Das der Wahrung des gemeinen Wohls dienende Interesse am Schutz von
Bodendenkmälern beschränkt sich nicht auf die bekannten, bewerteten und als
bedeutend eingestuften Objekte und erst recht nicht auf Denkmäler, die bereits in die
Denkmallisten eingetragen sind. Das würde den Besonderheiten gerade des
Bodendenkmalschutzes nicht ausreichend Rechnung tragen. Bodendenkmäler sind
in der Regel nicht nur den Blicken entzogen, sondern zusätzlich besonders eng mit
den sie umgebenden Stoffen verbunden. Das Auffinden bereitet Schwierigkeiten,
wenn es nicht gar zu einem großen Teil dem Zufall zugeschrieben werden muss. Die
Sicherung, wissenschaftliche Untersuchung und die Erhaltung verlangen besondere
Sorgfalt. Die Gefahr, dass Bodendenkmäler aus Unwissenheit unerkannt bleiben
oder zerstört werden, ist groß. Deswegen erstreckt sich der öffentliche Belang des
Bodendenkmalschutzes grundsätzlich auch auf Grundstücke, in denen
Bodendenkmäler noch nicht festgestellt, aber vermutet werden. Der gesetzliche
Bodendenkmalschutz bestätigt diesen Sachverhalt. Bestimmte Schutzvorschriften für
Bodendenkmäler (§§ 13 bis 19 DSchG) gelten unabhängig von der Eintragung in die
Denkmalliste.
2.3 Das weit zu verstehende öffentliche Interesse an der Erhaltung und Pflege von
(nachgewiesenen und hinreichend sicher vermuteten) Bodendenkmälern ist bei der
Planfeststellung zu einer Abgrabung zu berücksichtigen. Das ergibt sich unmittelbar
aus §§ 100 Abs. 2 LWG, 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG. Die Beachtenspflicht gilt
unabhängig von der Frage, in welcher Form und wie weit dieser Schutz sich in dem
Abwägungsergebnis nieder schlägt. Auf der Ebene der Zusammenstellung des
Abwägungsmaterials findet keine Beschränkung auf nach einfachem Denkmalrecht
eingetragene oder eintragungswürdige Bodendenkmäler statt (vgl. OVGNW,
Beschluss vom 15. Januar 2002, 20 B 262/02). Das Denkmalschutzgesetz enthält
typische Regelungen für typische Gefährdungssituationen, sperrt aber den Rückgriff
auf weiter gehende Gefahrenabwehrmaßnahmen nicht. Die Aufgaben nach dem
Denkmalschutzgesetz gelten als solche der Gefahrenabwehr (§ 20 Abs. 3 DSchG).
Das Denkmalschutzgesetz weist jedoch, anders als zum Beispiel die Bauordnung
(§ 61 BauO NRW), keine Ermächtigungsgrundlage zur Abwehr von konkreten
Gefahren auf. Insoweit gilt ergänzend das allgemeine Ordnungsrecht (vgl.
Memmesheimer, Upmeier, Schönstein, Denkmalrecht in Nordrhein-Westfalen,
2. Auflg., § 20, Rdn. 14 a.E.). Der (Boden-) Denkmalschutz gehört zu den kollektiven
Rechtsgütern, die Bestandteil der öffentlichen Sicherheit sind. Zum Schutz derartiger
Gesamtrechtsgüter können Maßnahmen unabhängig davon ergriffen werden, ob
eine Zuwiderhandlung gegen bestimmte gesetzliche Verbote vorliegt (Götz,
Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl., § 6, Rdn. 115). Ein Einschreiten
ist nicht erst zulässig, wenn ein Schaden für ein vorhandenes Denkmal im Sinne von
§ 2 Abs. 1, Abs. 5 DSchGNW unmittelbar bevorsteht. Vielmehr genügt die
hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadens. Sie kann vorliegen, wenn nicht
feststeht, ob überhaupt ein schutzwürdiges Denkmal vorhanden und von welchem
Wert es ist. Innerhalb eines Planfeststellungsverfahrens gelten diese Grundsätze erst
recht.
2.4 Der so umfassend definierte öffentliche Belang des Bodendenkmalschutzes und
der Umfang seiner Schutzwürdigkeit stehen nicht im Widerspruch zu dem
Wahrscheinlichkeitsmaßstab, der für die Eintragung eines Bodendenkmals in die
Denkmalliste gilt.
2.4.1 Voraussetzung für die Eintragung eines Bodendenkmals in die Denkmalliste ist,
dass in dem für eine Unterschutzstellung in Frage kommenden Grundstück mit an
Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit Bodendenkmäler verborgen sind. Das
Erfordernis eines derartig hohen, nahezu an eine Gewissheit heranreichenden
Wahrscheinlichkeitsmaßstabs ergibt sich aus folgendem: In der Regel bedeutet die
Ausgrabung eines im Boden verborgenen Funds seine Zerstörung. Deshalb steht die
gleichzeitige Vernichtung bedeutende Sichtbarmachung des Denkmals mit dem Ziel,
den Beweis seiner (zwangsläufig zerstörten) Existenz liefern zu können, nicht im
Einklang mit den in § 1 Abs. 1 DSchG niedergelegten Aufgaben des
Denkmalschutzes. Ist danach für die Unterschutzstellung eine Gewissheit durch
Sichtbarmachung des im Boden verborgenen Objektes einerseits nicht geboten, so
reichen andererseits bloße Mutmaßungen über die Existenz des Bodendenkmals
nicht für eine Eintragung in die Denkmalliste aus. Wenn Letzteres bereits für die
Ausweisung von Grabungsschutzgebieten (§ 14 Abs. 1 DSchG) anerkannt ist, kann
ein derartig geringer Wahrscheinlichkeitsmaßstab erst recht nicht für eine
Unterschutzstellung gemäß § 3 DSchG genügen. Dies ergibt sich schon daraus,
dass der durch § 3 DSchG vermittelte Denkmalschutz von ungleich höherer Intensität
ist als derjenige, der durch eine Verordnung zur Erklärung bestimmter Grundstücke
zu Grabungsschutzgebieten nach Maßgabe des § 14 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz
DSchG erreicht wird (OVGNW, Urteil vom 5. März 1992, Az: 10 A 1748/86,
BauR 1992, 617-621).
2.4.2 Um die Eintragung eines Bodendenkmals in die Denkmalliste und die damit
verbundenen dauerhaften Beschränkungen des Eigentümers in der Verfügbarkeit
über sein Grundstück geht es hier jedoch nicht. Entscheidend ist, ob der Beklagte es
als öffentlichen Belang in die planerische Abwägung einstellen darf, dass die
Abgrabung möglicherweise Bodendenkmäler unwiederbringlich verschwinden lässt.
Anders als bei der Eintragung in die Denkmalliste, bei der Wahrscheinlichkeitsgrad
im Tatbestand die Interessen des Eigentümers berücksichtigt, bildet bei der
Planfeststellung erst die Abwägung das notwendige Korrektiv der weit verstandenen
öffentlichen Belange.
2.5 Aus § 19 DSchG folgt nichts anderes. Die Vorschrift kann Hinweise geben, in
welcher Form dem Interesse am Denkmalschutz Rechnung getragen wird, wenn eine
Abgrabung in einem Gebiet stattfindet, in dem sie nach den Zielen der Raumordnung
und Landesplanung stattfinden soll. Dass im Rahmen einer wasserrechtlichen
Planfeststellung die Belange des Denkmalschutzes Maßnahmen zur Abwehr von
Gefahren für vermutete Denkmäler grundsätzlich nicht erfassen, lässt sich ihr nicht
entnehmen.
2.6 Aus § 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB lässt sich ebenfalls nicht herleiten, dass der Schutz
mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhandener Bodendenkmäler kein
Gemeinwohlbelang im Sinne von §§ 31 WHG, 100 Abs. 2 LWG sein kann. Dabei
kann offen bleiben, ob § 35 BauGB auf das Vorhaben der Klägerin angewendet
werden kann oder § 38 BauGB das ausschließt. Es geht nicht um die Frage, ob die
unmittelbare Anwendung bauplanungsrechtlicher Vorschriften durch die
Planfeststellungsbehörde das Vorhaben (privilegiert) zulässt oder nicht. § 35 Abs. 3
Nr. 5 BauGB wird als Indiz dafür herangezogen, dass Boden- und Denkmalschutz
überhaupt als spezifisches öffentliches Interesse in eine planfeststellende Abwägung
bei der Zulassung eines Abgrabungsvorhabens einbezogen werden dürfen. Die von
§ 35 Abs. 3 Nr. 5 BauGB bezeichneten Belange setzen nicht voraus, dass eine
förmliche Unterschutzstellung durch landesrechtliche Verfahren stattgefunden hat
(Jäde, Dirnberger, Weiß, BauGB, 1. Aufl., § 35 Rdn. 175, 176, 178; Gelzer, Bracher,
Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Aufl., Rdn. 2566).
3. Der Beklagte hat fehlerfrei von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, Belange des
Bodendenkmalschutzes in die Abwägung einzustellen. Die hinreichenden
Wahrscheinlichkeit, dass Belange der Bodendenkmalpflege beeinträchtigt werden,
liegt tatsächlich vor.
3.1 Die bisherigen von der Klägerin beigebrachten, durch den Landschaftsverband
Rheinland - Rheinisches Amt für Bodendenkmalpflege - begleiteten gutachterlichen
Stellungnahmen (Bericht zur archäologischen Prospektion im überplanten
Abgrabungsgebiet W von H2, April 1999, Bericht zu qualifizierten Begehungen und
Sondagen im Zuge der archäologischen Prospektion im Abgrabungsgebiet W von H2
aus Dezember 1999 und Stellungnahme des Rheinischen Amtes für
Bodendenkmalpflege vom 9. Februar 2000) weisen im Bereich der Flurstücke 23, 25,
27, 28, 29, 31, 32, 33, 34 und 36 der Flur 32 mindestens zwei Siedlungsplätze aus
römischer Zeit nach (Fundstellen I und III/IV). In unmittelbarer Nähe wurde weiter
eine eisenzeitliche Siedlungsstelle ausgemacht (Fundstelle V). Die Überreste in
unterschiedlich gutem Erhaltungszustand (Scherben, Keramikfragmente,
Ziegelfragmente, Reste von Pfostenlöchern, Gruben- und Grabenreste,
Bodenverfärbungen) der nicht nur vermuteten, sondern nachgewiesenen römischen
und eisenzeitlichen Siedlungsplätze sind für sich genommen Bodendenkmäler, weil
sie bedeutend für die Siedlungsgeschichte sind und für ihre Erhaltung
wissenschaftliche Gründe vorliegen. Sie bestätigen die zuvor durch zufällige
Oberflächenfunde begründete Annahme, in diesem Bereich hätten sich römische und
späteisenzeitliche Siedlungen befunden. Die für die Siedlungsgeschichte am linken
Niederrhein bedeutsamen Kenntnisse über die Verhältnisse der genannten Epochen
können durch die Funde auf den Grundstücken der Klägerin vervollständigt werden.
Der eisenzeitliche Fundort bestätigt das schon aus anderen archäologischen
Untersuchungen abgeleitete typische Siedlungsmuster von in der Landschaft
verteilten Gehöftgruppen auf Bodenerhebungen (Donken) oberhalb der die
Landschaft durchziehenden Feuchtrinnen oder vernässten Senken. Es besteht zwar
keine hinreichende Wahrscheinlichkeit, dass bei weiteren Ausgrabungen wertvolle
und gut erhaltene Einzelstücke an Hausrat oder nennenswerte Teile von Wohn- oder
Wirtschaftsgebäuden zu Tage gefördert werden. Die bisherigen Funde einfacher
Gebrauchskeramik, ausschließlich als Scherben, und der Reste von Pfostengruben
lassen auf einfache Siedlungen und eine weit gehende Zerstörung ihrer
Hinterlassenschaften schließen. Das ändert an der Bedeutung der Bodenfunde für
die Geschichtswissenschaft nichts. Denkmäler sind nicht nur einzigartige oder
hervorragende Objekte. Entscheidend ist ihr Aussagewert. Denkmäler müssen
geschichtliche Zustände und Entwicklungen dokumentieren. Das kann auch durch
Objekte von lediglich örtlicher Ausstrahlung, etwa Gehöftgruppen geschehen (vgl.
§ 2 Abs. 3 DSchG). Die Überreste eisenzeitlicher und römischer Siedlungsplätze aus
der Zeit kurz vor und kurz nach der Zeitenwende sind schon wegen ihres Alters und
der Dokumentationsfunktion für eine herausragende Epoche der
Siedlungsgeschichte bedeutsam.
3.2 Über die durch die bisherigen archäologischen Prospektionen und Sondagen
nachgewiesenen drei Siedlungsplätze hinaus wurden unterhalb der Fundstelle IV
Hinweise für eine an gleicher Stelle vor römischer Zeit existierende eisenzeitliche
Siedlungsstelle entdeckt. Dieser Befund wird in dem letzten Bericht zur qualifizierten
Begehung und Sondage im Zuge der archäologischen Prospektion im
Abgrabungsgebiet W des Archäologen H2 aus Dezember 1999 allerdings als
Folgerung aus dem Schichtaufbau und aus Scherbenfunden zweier Sondagen
bezeichnet. Es handelt sich demnach nicht um eine gesicherte Erkenntnis. An der
hinreichenden Wahrscheinlichkeit der Lage einer älteren eisenzeitlichen
Siedlungsstelle am Platz einer nachgewiesenen römischen bestehen jedoch keine
wissenschaftlichen Zweifel. Die Übereinstimmung der Siedlungsplätze, sollte die
eisenzeitliche Fundstätte durch weitere archäologische Erkundungen erhärtet
werden, weist den Bodendenkmälern nach den überzeugenden Ausführungen des
Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege in seiner Stellungnahme von
9. Februar 2000 eine zusätzliche siedlungsgeschichtliche Bedeutung zu. Es läge ein
Fall kontinuierlicher Besiedlung von eisenzeitlicher bis in die römische Zeit vor. Für
derartig durchgehende Besiedlungen existieren bislang nur wenige gesicherte
Beispiele.
3.3 Die von der Klägerin geplante Abgrabung beseitigt und zerstört die im Boden
nachweislich befindlichen und die mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vorhandenen
weiteren Zeugnisse aus der Eisen- und der Römerzeit. Die hinreichende
Wahrscheinlichkeit eines Schadens für nachgewiesene oder hinreichend
wahrscheinlich vorhandene Bodendenkmäler macht eine planerische Abwägung mit
den Interessen der Klägerin erforderlich, die einen Anspruch auf eine
Planfeststellung ohne jeden Denkmalschutz ausschließt. Der in die Planfeststellung
einzustellende öffentliche Belang „Bodendenkmalpflege" rechtfertigt vertretbare
Schutzbestimmungen auf der Grundlage von § 100 Abs. 2 LWG, 74 Abs. 2 Satz 2
VwVfG. Das gilt sowohl zum Schutz der vorhandenen wie der vermuteten Objekte.
Schutzbestimmungen im Rahmen von Planfeststellungsbeschlüssen können auf der
Grundlage von Prognosen getroffen werden. Derartige Prognoseentscheidungen
sind gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar (BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991,
4 C 51/89, BVerwGE 87, 332-392). Die Abwägung kann nicht zu einer völligen
Ablehnung des Planfeststellungsantrages für die im angefochtenen
Planfeststellungsbeschluss aufgeführten Flurstücke führen. Diese Forderung erhebt
auch nicht das Rheinische Amt für Bodendenkmalpflege. Es hält eine Sicherung der
Quellen für die Forschung in Form der wissenschaftlichen Untersuchung und
Dokumentation vor der endgültigen Zerstörung für ausreichend, um den späteren
dauerhaften Verlust der Bodendenkmalsubstanz auszugleichen. Das stimmt mit der
abschließenden Bewertung des Gutachtens H2 auf der Grundlage der qualifizierten
Prospektion überein. Darin heißt es, der Erhaltungszustand der Befunde sei im
Durchschnitt gut, die einzelnen Befunde seien jedoch nicht besonders auffällig; eine
außergewöhnliche Befundlage oder Befunderhaltung, die die Erhaltung der
Fundstellen begründen könnte, liege nicht vor; die nachgewiesene archäologische
Substanz könne durch Ausgrabungen im Vorfeld der geplanten
Abgrabungsmaßnahme gesichert werden (Bericht Dezember 1999, am Ende). Das
läuft auf die Anregung des Rheinischen Amtes für Bodendenkmalpflege vom
9. Februar 2000 hinaus, die Fundorte vor Beginn der Auskiesung nach Maßgabe
einer dazu einzuholenden Grabungserlaubnis wissenschaftlich zu untersuchen und
zu dokumentieren, ehe ihre Zerstörung durch Abgrabung zugelassen wird.
4. Der Beklagte hat im Rahmen der vergleichende Bewertung der Belange der
Bodendenkmalpflege mit den Interessen des Abgrabungsunternehmers unter C.15.2
des Planfeststellungsbeschlusses Bestimmungen getroffen, die dazu dienen sollen,
eine Beeinträchtigung des öffentlichen Schutzgutes zu verhindern. Das ist dem
Grunde nach sachgerecht.
Der Beklagte ist unabhängig von den Wertungen und Instrumentarien des
Denkmalschutzgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen nicht verpflichtet, im
Rahmen des Planungsermessens das Interesse an der Erforschung von
Bodendenkmälern dem Interesse der Klägerin an der ungehinderten Ausbeutung von
Bodenschätzen hintanzustellen und der Klägerin die Abgrabung ohne jeden
Eigenbeitrag zum Bodendenkmalschutz zu ermöglichen. Die Erwägungen des
Beklagten sind prinzipiell sachgerecht, weil die Klägerin durch ihr Vorhaben
zurechenbar eine besondere Gefahrenlage schafft. Die Notwendigkeit,
wissenschaftliche Untersuchungen an einem Bodendenkmal durchzuführen, wird den
zuständigen Stellen (und damit der Allgemeinheit) aufgedrängt. Das Vorhaben der
Klägerin veranlasst eine Art „Rettungsgrabung". Derartige archäologische
Maßnahmen liegen nicht uneingeschränkt im öffentlichen Interesse. Die
archäologische Denkmalpflege zielt heute nicht mehr notwendig auf immer neue
Abgrabungen, sondern auf den größtmöglichen Erhalt der noch unberührten
archäologischen Schichten, damit auch zukünftigen Generationen noch eine Chance
auf wissenschaftliche Untersuchung materieller Spuren der Vergangenheit mit dann
möglicherweise besseren wissenschaftlichen Methoden und Hilfsmitteln bleibt (vgl.
OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 5. Februar 2003, 8 A 10775/02, DVBl. 2003,
811=BauR 2003, 1373). Für solche Maßnahmen der Bodendenkmalpflege kann mit
guten Gründen bei der Abwägung im Rahmen der Planfeststellung eine
Lastenbeteiligung des Abgrabungsunternehmers verlangt werden. Dem entspricht
die Rechtsentwicklung. Das revidierte Europäische Abkommen zum Schutz des
archäologischen Erbes, das durch die Bundesrepublik Deutschland am
22. Januar 2003 ratifiziert worden ist (Inkrafttreten am 23. Juli 2003), sieht in Art. 6
vor, dass die Gesamtkosten notwendiger archäologischer Arbeiten in
Zusammenhang mit groß angelegten öffentlichen oder privaten
Erschließungsvorhaben aus Mitteln der öffentlichen Hand bzw. der Privatwirtschaft
gedeckt werden. Das entspricht dem Grundsatz, dass derjenige, der aus einer
privaten Maßnahme Nutzen zieht, auch für die Bewahrung dessen verantwortlich ist,
was durch seine Tätigkeit in Mitleidenschaft gezogen wird (OVG Rheinland-Pfalz,
a.a.O.). Diesem Gesichtspunkt bei der Abwägung Gewicht einzuräumen und daran
durch Nebenbestimmungen entsprechende Verpflichtungen des
Abgrabungsunternehmers zu knüpfen, ist vertretbar. Eine solche Entscheidung
bewegt sich dem Grunde nach innerhalb des gerichtlich nicht überprüfbaren
Gestaltungsspielraums der Planfeststellungsbehörde. Daran scheitert ein strikter
Anspruch der Klägerin auf eine Planfeststellung ohne Nebenbestimmung zu Gunsten
des Bodendenkmalschutzes.
C. Die Hilfsanträge zu 3. und 4.
Die von der Klägerin unter 3. und 4. gestellten Hilfsanträge sind in der Form des
äußerst hilfsweise gestellten offenen Bescheidungsantrags, also teilweise,
begründet, im Übrigen unbegründet. Die von dem Beklagten zu C.15.2 erlassene
Nebenbestimmung ist in ihrer Ausgestaltung unverhältnismäßig. Das führt aber nicht
zu einer Verpflichtung des Beklagten, Nebenbestimmungen in der bestimmten Form
zu erlassen, wie sie die Hilfsanträge zu 3. und 4. formulieren. Welche Regelungen
zum Denkmalschutz der Beklagte bei einer Neubescheidung erlässt, unterliegt
seinem Planungsermessen. Die Rechtsauffassung des Gerichts, an der er sich zu
orientieren hat, wird in den Urteilsgründen dargestellt. Eine Verdichtung des
Planungsermessens auf die von der Klägerin in den Hilfsanträgen zu 3. und 4.
formulierten Bestimmungen liegt nicht vor.
1. Die Ausgestaltung der von dem Beklagten in den Planfeststellungsbeschluss
aufgenommenen Nebenbestimmungen zum Wohl des öffentlichen Interesses an der
Bodendenkmalpflege sind unverhältnismäßig und deshalb abwägungsfehlerhaft. Der
Umfang der der Klägerin auferlegten Verpflichtungen überbewertet die
Bodendenkmalpflege und setzt die Nutzerinteressen an Grund und Boden
unangemessen zurück. Der Beklagte hat sich bei der Abwägung für einen - am Wert
der Bodendenkmäler gemessen - maximalen Schutz der Denkmalpflege
entschieden. Er nimmt ausschließlich den Abgrabungsunternehmer in die Pflicht,
ohne das ebenso vorhandene Interesse der Allgemeinheit an der Sicherung der
Bodendenkmäler zu berücksichtigen und entsprechend zu bewerten. Der Beklagte ist
verpflichtet, unter entsprechend teilweiser Abänderung des
Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 über die Art und Weise des
Schutzes der durch die Abgrabung gefährdeten Bodendenkmäler unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichtes erneut zu entscheiden.
2. Wird die Bodendenkmalpflege in einem weiten Sinn als öffentlicher Belang
betrachtet und deshalb in die planfeststellende Abwägung nach §§ 31 Abs. 2 WHG,
100 Abs. 2 LWG, 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG eingestellt, müssen bei der Abwägung die
privaten Interessen des Vorhabenträgers angemessen und verhältnismäßig
berücksichtigt werden. Das Korrektiv eines großzügigen Verständnisses des
öffentlichen Interesses an der Bodendenkmalpflege ist die besondere Beachtung der
Eigentümer- und Nutzungsinteressen bei der Gegenüberstellung und Bewertung der
konkurrierenden Belange. Dabei muss sich die Bemessung des Gewichtes der
öffentlichen Interessen ungeachtet des der Feststellungsbehörde eröffneten
Spielraums an den fachgesetzlichen Vorgaben orientieren.
2.1 Die weit gehende Belastung der Klägerin ist nicht etwa deshalb verhältnismäßig,
weil sie gegenüber einem vertretbaren völligen Verbot der Abgrabung der
betroffenen Bereiche das mildere Mittel darstellen würde. Ein Abgrabungsverbot
wäre nur dann zu erwägen, wenn die vorhandenen und vermuteten Bodendenkmäler
von hohem Wert wären, sodass sie auf Dauer erhalten bleiben sollen. Das ist nach
den Ergebnissen der Sachverhaltsermittlung im Planfeststellungsverfahren nicht der
Fall. Nach den überzeugenden Darlegungen des von der Klägerin mit Prospektionen
und Sondagen beauftragten Archäologen ist dem Interesse der Nachwelt Genüge
getan, wenn die Bodenfunde im Zuge der Abgrabung wissenschaftlich untersucht
und dokumentiert werden. Das Rheinische Amt für Bodendenkmalpflege zieht das
nicht Zweifel.
2.2 Der nahezu uneingeschränkte Vorrang der Bodendenkmalpflege vor den
Interessen des Grundstückseigentümers bzw. des Abgrabungsunternehmers
widerspricht den Wertungen des Denkmalschutzgesetzes des Landes
Nordrhein-Westfalen.
2.2.1 Unmittelbar in Verbindung mit § 100 Abs. 2 LWGNW konnte der Beklagte das
Instrumentarium dieses Gesetzes nicht anwenden. Regelungen in Anlehnung an
§§ 12, 9 DSchG kamen nicht in Betracht, weil in die Denkmalliste eingetragene
Bodendenkmäler nicht vorhanden sind (§ 3 Abs. 1 Satz 2 DSchG) und § 12 DSchG
für nicht eingetragene Bodendenkmäler nicht gilt (§ 3 Abs. 1 Satz 4 DSchG). § 13
DSchG schied aus, weil es an einem Grabungswillen der Klägerin fehlt.
Abgrabungen mit wirtschaftlicher Zielsetzung, etwa der Kiesgewinnung, sind keine
Grabungen im Sinne von § 13 DSchG (Memmesheimer u.a.,
Denkmalschutzgesetz NRW, Kommentar, 2. Auflg., § 13 Rdn. 5). Das gilt auch dann,
wenn bekannt ist, dass in dem Abgrabungsbereich Bodendenkmäler liegen. Der
eindeutige Wortlaut des § 13 DSchG setzt einen auf die Freilegung oder Bergung
von Bodendenkmälern gerichteten Willen („nach Bodendenkmälern graben … will")
voraus. Grabungen mit anderem Ziel fallen nicht unter § 13 DSchG. Es reicht nicht
aus, dass der Abgrabende das Vorhandensein von Bodendenkmälern kennt und
billigend in Kauf nimmt oder sich damit abfindet, dass sie zu Tage gefördert werden
(„dolus eventualis"). Wer nach Bodendenkmälern graben will, muss nach dem
eindeutigen Wortlaut des Gesetzes einen auf den spezifischen Zweck ausgerichteten
Willen entwickeln.
§ 14 DSchG schließlich ist nicht anwendbar, weil es der Planfeststellungsbehörde im
Planfeststellungsverfahren an der Kompetenz fehlt, eine Regelung durch
ordnungsbehördliche Verordnung zu treffen.
2.2.2 Der Zusammenhang der Regelungen des Denkmalschutzgesetzes unter
Einschluss von § 19 DSchGNW deutet darauf hin, dass der Unternehmer einer
wirtschaftlichen Abgrabung nicht zu auf Dauer denkmalsichernden Maßnahmen
gezwungen werden kann und ihm nicht die Kosten von denkmalsichernden
Maßnahmen übergebürdet werden können, solange und soweit es nicht um eine
eingetragene Bodendenkmalsubstanz geht. Nur bei eingetragenen oder vorläufig
geschützten Bodendenkmälern kann das Bergen und Sichern auf Kosten des
Unternehmers stattfinden (Memmesheimer, a.a.O., § 19 Rdn. 11). Die Auffassung,
der Schutz von Bodendenkmälern verlange nicht, dass diese eingetragen sind, führt
an dieser Stelle nicht weiter. Denn die Ermächtigung, Erhaltungs- und
Untersuchungsmaßnahmen von dem Eigentümer des Bodendenkmals zu verlangen,
wird auf § 9 DSchGNW gestützt. Die Verpflichtung des Eigentümers wird als
Nebenbestimmung zu einer Genehmigung nach dieser Vorschrift festgesetzt
(Memmesheimer u.a., a.a.O., § 19 Rdn. 11). § 9 DSchG ist auf nicht eingetragene
Bodendenkmäler jedoch nicht anwendbar (Arg. aus § 3 Abs. 1 Satz 4 DSchG). Die
Beschränkung einer Kostenpflicht des Unternehmers auf den Fall eines Eingriffs in
ein eingetragenes Bodendenkmal entspricht wohl auch der Einschätzung der
Landesregierung (vgl. LTDS 10/370, vom 12. November 1985, Seite 5,6). Für den
Unternehmer gelten Anzeigepflichten (§ 15 DSchG), die Pflicht zur Erhaltung für eine
vergleichsweise kurze Zeitspanne (§ 16 DSchG), Duldungspflichten,
Ablieferungspflichten und Mitteilungspflichten (§ 19 Abs. 2 DSchG). Insbesondere
aus § 14 DSchG lässt sich darüber hinaus ableiten, dass ein „Einfrieren" der
Situation (abgesichert nicht durch ein Eingriffsverbot, sondern durch
Erlaubnisvorbehalte, vgl. § 14 Abs. 2 DSchG) nur zeitlich befristet zulässig ist.
2.3 Andere Regelungszusammenhänge rechtfertigen ebenfalls nicht den von dem
Beklagten bestimmten weit gehenden Vorrang der Belange der Denkmalpflege.
2.3.1 Aus dem Gesichtspunkt der ordnungsrechtlichen Verursachung bzw. der über
das Instrumentarium des Denkmalschutzgesetzes hinaus möglichen
Gefahrenabwehr ergibt sich nichts für einen absoluten Vorrang der Denkmalpflege.
Die tatbestandliche Einordnung der Abgrabung als Verursachung einer Gefahr für
das Rechtsgut „Denkmalschutz" hat nicht notwendig zur Folge, dass der
Unternehmer auf seine Kosten zur Gefahrenabwehr oder zur Begrenzung des
Schadens herangezogen werden darf. Ordnungsrechtliche Eingriffe müssen
erforderlich, also angemessen und verhältnismäßig sein. Die dabei anzustellenden
Überlegungen müssen in die planerische Abwägung einfließen. Sie können zu dem
Ergebnis führen, dass eine Belastung des Unternehmers trotz der von ihm
verursachten Gefahrenlage unzumutbar ist.
2.3.2 Ebenso wenig können im Rahmen der Abwägung die Belange des
Unternehmers mit der Begründung hintangestellt werden, die
Denkmalschutzauflagen seien keine Enteignung, weil die betroffenen Grundstücke
noch in anderer Weise, etwa landwirtschaftlich, genutzt werden könnten. Selbst wenn
die mit dem Planfeststellungsbeschluss verbundene Beschränkung als Inhalts- und
Schrankenbestimmung aufgefasst werden kann, ist sie nur rechtmäßig, wenn sie das
Grundeigentum nicht unverhältnismäßig beschränkt. Gerade auf diese Abwägung
kommt es an. Sie ist Teil der Planfeststellung.
3. Der von dem Beklagten der Klägerin auferlegte Zwang, über das Stillhalten und
Dulden hinaus die nicht eingetragenen Bodendenkmäler auf eigene Kosten
umfassend wissenschaftlich zu untersuchen und zu dokumentieren oder auf die
Abgrabung der bezeichneten Bereiche zu verzichten, enthält keinen angemessenen
Ausgleich der widerstreitenden Belange. Der Beklagte schätzt den Wert der
Denkmalpflege an sich und im Verhältnis zu den Interessen des Unternehmers
unproportional hoch ein.
3.1 Wird der in die Betätigung des Planungsermessens eingestellte Belang (hier: der
Bodendenkmalpflege) bereichsspezifisch gesetzlich geregelt, spricht eine Vermutung
dafür, dass mit dieser Regelung die öffentlichen und privaten Interessen gerecht
gegeneinander abgesteckt werden. Das gilt über den Bereich zwingender
gesetzlicher Regelungen, die die Behörde ohnehin beachten muss (vgl. § 100 Abs. 2
LWGNW), hinaus auch für den gesetzlich nicht strikt gebundenen Vergleich mit
privaten Interessen. Die weit gehende Regelung des Beklagten entfernt sich
unangemessen von den Wertungsvorgaben des Denkmalschutzgesetzes.
3.2 Eine volle Überbürdung der Organisations- und Kostenlast und des zeitlichen
Risikos auf den Abgrabungsunternehmer lässt außer Acht, dass die
wissenschaftliche Erforschung und Dokumentation von Bodendenkmälern,
unabhängig vom Zeitpunkt ihrer Notwendigkeit, immer auch im Interesse der
Allgemeinheit liegt und das Interesse des Eigentümers oder Nutzungsberechtigten,
mit der Sache nach Belieben zu verfahren, zurückdrängt. Dieser Aufopferung für das
gemeine Wohl muss eine Abwägung der Interessen Rechnung tragen. Der Respekt
vor den Nutzerinteressen, den das Denkmalschutzgesetz in seinen Regelungen
durchscheinen lässt, muss sich in dem Abwägungsergebnis wiederfinden. Das ist bei
den von der Klägerin angegriffenen Nebenbestimmungen zu C.15.2 des
Planfeststellungsbeschlusses vom 4. Dezember 2000 nicht der Fall.
3.3 Aus den Vorgaben des Denkmalschutzgesetzes und dem objektiven Gewicht des
Eigentümer-/Unternehmerinteresses im Verhältnis zum allgemeinen Nutzen der
Bodendenkmalpflege ergibt sich, dass die Abwägung des Beklagten in dreierlei
Hinsicht den Rahmen des sachgerechten Planungsermessens überschreitet:
3.3.1 Das Abhängig-Machen des Beginns der Abgrabung auf bestimmten
Flurstücken von wissenschaftlichen Untersuchungen und Dokumentationen zur
Denkmalpflege in der Organisationsregie der Klägerin ist fehlerhaft. Die Zumutung,
Bodendenkmalpflege in eigener Regie und Verantwortung zu betreiben, wird der
Aufgabenverteilung im Denkmalschutzwesen nicht gerecht. Darin wird, mit gutem
Grund, der Denkmalschutz in die Hände staatlicher Fachbehörden gelegt, die für
eine geordnete und wissenschaftlich fundierte Denkmalpflege zu sorgen haben. Es
ist Sache der mit Fachpersonal ausgestatteten kommunalen Behörden, ihre
Aufgaben auf dem Gebiet der Erfassung und wissenschaftlichen Bearbeitung von
Bodendenkmälern in eigener Verantwortung und Zuständigkeit zu betreiben. Eine
Delegation auf Private ist nicht vorgesehen. Mit der Rechtslage, wie sie im Bereich
der Ordnungsverwaltung sonst besteht, in dem regelmäßig der Verursacher einer
Gefahr oder Störung zu Abwehrmaßnahmen verpflichtet wird, sind wissenschaftliche
Ausgrabungen, Untersuchungen an und die Dokumentation von Bodendenkmälern
nicht vergleichbar. Das Gesetz legt die Bodendenkmalpflege im öffentlichen
Interesse gerade in die Hände kommunaler Behörden. Ihnen werden außerhalb des
Regelungsbereichs von § 13 DSchG mehr als bloße Aufsichtsbefugnisse
überantwortet.
3.3.2 Die Nebenbestimmung in dem Planfeststellungsbeschluss wirkt sich faktisch
als Zwang aus, die Kosten für die wissenschaftliche Erforschung und Dokumentation
der Bodendenkmäler in vollem Umfang aus den Einkünften aus der Abgrabung zu
bestreiten oder auf die spezifische Nutzung des Grundeigentums aus Gründen des
Denkmalschutzes zu verzichten. Das ist in der von dem Beklagten festgestellten
Weise unverhältnismäßig. Nach den Wertungen des Denkmalschutzgesetzes
Nordrhein-Westfalen liegt die Denkmalpflege, solange keine Eintragung in die
Denkmalliste vorliegt, weitgehend in öffentlicher Hand und damit im öffentlichen
Interesse. Das gilt auch dann, wenn eine privatnützige Tätigkeit den Bestand des
(Boden-) Denkmals gefährdet. Das lässt sich aus § 19 Abs. 2 DSchG folgern. Bei
Abgrabungen in Gebieten, die nach den Zielen der Raumordnung und
Landesplanung dafür vorgesehen sind, muss lediglich vor Beginn der Maßnahme
dem Rheinischen Amt für Denkmalpflege Gelegenheit zur fachwissenschaftlichen
Untersuchung und eventuellen Bergung von Bodendenkmälern gegeben werden
(§ 19 Abs. 2 DSchG). Ansonsten ist dem Grundstückseigentümer oder Unternehmer
mehr als die Anzeige (§ 15 DSchGNW) und die Erhaltung in unverändertem Zustand
(§ 16 DSchGNW) nicht zuzumuten. Über die gesetzgeberische Wertung, mit der
Aufgabe der wissenschaftlichen Untersuchung von Bodendenkmälern die öffentliche
Hand zu betrauen und ihr die Kosten dieser Aufgabe anzulasten, darf sich der
Planfeststellungsbeschluss zwar bei Rettungsgrabungen hinweg setzen und dem
von der privatnützigen Abgrabung gesetzten Anlass zu vorzeitigen archäologischen
Untersuchungen Rechnung tragen. Das erlaubt jedoch nur ein Kostenbeteiligung der
Klägerin, keine vollständige Überbürdung. Die vollständige Abwälzung der Kostenlast
auf den Abgrabungsunternehmer verschiebt die Lasten einseitig und mutet der
privaten Seite Aufwendungen für eine Sache zu, die nach der Gesetzeslage und
auch allgemein im öffentlichen Interesse liegt. Das öffentliche Interesse erschöpft
sich nicht in einem rein konservierenden Schutz, mag dieser auch - mangels
Finanzmitteln oder aus Gründen des Aufschubs von Ausgrabungen für spätere
Generationen mit verbesserten archäologischen Methoden - allein in der Absicht der
zuständigen Denkmalbehörden liegen. Im Konflikt von Abgrabung und
Bodendenkmalschutz stehen sich nicht allein das Interesse an der Kiesgewinnung
und das öffentliche Interesse daran gegenüber, die Bodendenkmäler unberührt zu
lassen. Mit letzterem ist kein Erkenntnisgewinn verbunden. Dieser ergibt sich erst bei
der Ausgrabung, der wissenschaftlichen Untersuchung und der Dokumentation der
Bodenfunde. Das ist von Wert für die Allgemeinheit, auch wenn die öffentliche Hand
die Bodenfunde ohne Abgrabung (noch) nicht erschlossen hätte. Dieser
Öffentlichkeitsanteil muss bei der planfeststellenden Abwägung, wer die Lasten eines
durch die Kiesgewinnung gefährdeten Bodendenkmals tragen soll, berücksichtigt
werden.
3.3.3 Schließlich erhält der Denkmalschutz dadurch ein unverhältnismäßiges
Übergewicht, dass die Verknüpfung der wissenschaftlichen Exploration mit dem
Beginn der Abgrabung zeitlich nicht begrenzt ist. Diese Regelung führt im Ergebnis
zu einem Abgrabungsverbot, wenn niemand die Initiative ergreift und die
wissenschaftlichen Untersuchungen in Angriff nimmt. Das ist nicht interessengerecht,
weil der Wert der Bodendenkmäler deren Erhaltung auf Dauer nicht rechtfertigt. Bei
Bodendenkmälern, die zwar bedeutend für die Wissenschaft, aber nicht von
hervorgehobenem Wert sind, muss es ausreichen, den Denkmalbehörden eine
gewisse Zeit für die ihnen obliegenden wissenschaftlichen Ausgrabungen,
Untersuchungen und Dokumentationen einzuräumen und den Unternehmer zum Teil
an den Kosten zu beteiligen. Auch in diesem Zusammenhang lässt sich das Gewicht
der beteiligten Belange in Anlehnung an das gesetzlich normierte Denkmalrecht
bemessen. Die Vorschriften über Grabungsschutzgebiete (§ 14 DSchG), das
Verhalten bei der Entdeckung von Bodendenkmälern (§ 15 DSchG) zeigen an, dass
der Eigentümer eines Bodendenkmals nur mit befristeten Maßnahmen überzogen
werden darf, innerhalb deren die Denkmalbehörden ihren wissenschaftlichen
Arbeiten nachgehen können.
4. Die in der Nebenbestimmung C.15.2 sich niederschlagenden Abwägungsfehler
haben zur Folge, dass der Planfeststellungsbeschluss in diesem Punkt (teil-)
rechtswidrig ist. Der Beklagte muss die Entscheidung über den
Planfeststellungsantrag der Klägerin in diesem Punkt abändern und erneut
entscheiden. Dabei hat er, sofern er im Rahmen der Abwägung zum Zwecke der
Verhütung von Beeinträchtigungen des Bodendenkmalschutzes
Nebenbestimmungen erlassen will, die Rechtsauffassung des Gerichtes wie folgt zu
berücksichtigen:
4.1 Der Beklagte wird keine Regelung zu Gunsten des Denkmalschutzes treffen
können, die der Klägerin die Organisation und die Gesamtfinanzierung von
wissenschaftlichen Untersuchungen und der Dokumentation von Bodendenkmälern
aufgibt. Es ist Sache des Beklagten festzulegen, in welcher Höhe und Form er eine
Aufwandsbeteiligung der Klägerin bestimmt. Er hat dabei zu berücksichtigen, dass
ein namhafter Anteil durch die öffentliche Hand getragen werden muss, in deren
Interesse der Denkmalschutz allgemein und nach den Wertentscheidungen des
Denkmalschutzgesetzes im Schwerpunkt liegt. Außerdem hat der Beklagte zu
berücksichtigen, dass die Klägerin durch eigenfinanzierte und organisierte
Prospektionen und Sondagen bereits Vorarbeiten geleistet hat, auf die die
zuständigen Behörden bei der wissenschaftlichen Untersuchung zurückgreifen
können. Die dafür entstandenen Kosten können nicht ausschließlich der
Beibringungslast im UVP-Verfahren zugeschlagen werden. Sie müssen in
angemessenen Umfang in die Bestimmung des Öffentlichkeitsanteils an der
Gesamtfinanzierung der Maßnahme zum Bodendenkmalschutz einfließen.
4.2 Vorschriften, mit denen der Klägerin verboten wird, mit der Abgrabung zu
beginnen, ehe die Denkmalbehörde oder das Rheinische Amt für
Bodendenkmalpflege ihrerseits die notwendigen wissenschaftlichen Untersuchungen
vorgenommen haben, sind im Grundsatz zulässig. Derartige Regelungen müssen
aber zeitlich befristet werden. Dabei kann in Betracht kommen, die Fristen für die
einzelnen Fundplätze unterschiedlich beginnen zu lassen und diejenige für die
Fundplätze III und IV länger als die für die übrigen Fundplätze zu bemessen. Wie
lange der Beklagte in einem Planfeststellungsbeschluss insgesamt die Stillhaltezeit
ansetzt, ist in sein Ermessen gestellt. Es kann angemessen sein, die Frist in
Anlehnung an § 14 DSchG auf drei Jahre festzusetzen. Dabei ist zu beachten, dass
die mit dem Prozess verstrichene Zeit nicht ausschließlich dem Risiko der Klägerin
zugeschlagen werden darf, die durch die rechtswidrige Nebenbestimmung mit einer
faktischen Abgrabungssperre überzogen worden ist. Andererseits wird der Beklagte
bei einer Neubescheidung die Frist so bemessen dürfen, dass nach Eintritt der
Rechtskraft des Urteils noch ein Zeitraum zur wissenschaftlichen Untersuchung und
Dokumentation von Bodendenkmälern bleibt, innerhalb dessen sich vernünftige
Ergebnisse erzielen lassen. Nach den Erklärungen der Beteiligten in der mündlichen
Verhandlung erlaubt der Abgrabungsfortschritt und der notwendige Zeitrahmen für
die Maßnahmen der Bodendenkmalerforschung Regelungen, die für alle Beteiligten
mit nur geringen Belastungen verbunden sind.
D) Der Hauptantrag zu 5. ist unzulässig.
Der Antrag, als Feststellungsantrag formuliert, richtet sich gegen den Inhalt des
Schreibens des Beklagten vom 6. Juli 1998. Darin weist der Beklagte darauf hin,
dass er zur Abwägung und zur Vorbereitung der Entscheidung über den
Planfeststellungsantrag eine archäologische Prospektion benötige, die der
Vorhabenträger, also die Klägerin, im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung
durchzuführen habe. Ihrer Rechtsnatur nach ist diese Maßnahme eine Unterrichtung
gemäß § 5 UVPG über die von der Klägerin nach § 6 UVPG beizubringenden
Unterlagen und im weiteren Sinn eine Beweiserhebung zur Ermittlung des
entscheidungserheblichen Sachverhaltes durch Heranziehung des
Verfahrensbeteiligten gemäß §§ 24 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 1 VwVfG. Es handelt sich
um eine nicht vollstreckbare Verfahrenshandlung innerhalb des
Planfeststellungsverfahrens. Sie ist, wie auch die Anordnung einer
Umweltverträglichkeitsprüfung (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 11. Auflg.,
§ 44a Rdn. 5), nicht isoliert anfechtbar (§ 44a VwVfG). Eine Feststellungsklage ist
ebenso wenig zulässig. § 44 a VwVfG gilt für alle Rechtsbehelfe und damit für alle
Klagearten der Verwaltungsgerichtsordnung (Kopp/Schenke, a.a.O., Rdn. 4).
Aus § 256 Abs. 2 ZPO in Verbindung mit § 173 VwGO lässt sich die Zulässigkeit des
Klageantrages nicht herleiten. Zum einen wird diese Möglichkeit durch § 44a VwGO
ausgeschlossen. Zum anderen liegen die Voraussetzungen der Vorschrift nicht vor.
Selbst wenn durch das Schreiben vom 6. Juli 1998 ein feststellungsfähiges
Rechtsverhältnis begründet worden wäre, ist es im Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung nicht mehr entscheidungserheblich. Die Klägerin hat die
Prospektionsunterlagen beigebracht. Damit hat sich die Sache erledigt. Die
gewonnenen Beweisergebnisse werden im Verwaltungsprozess urkundlich verwertet,
gleich ob die Klägerin sie mit oder ohne Rechtspflicht geliefert hat.
Persönlichkeitsrechte werden dadurch nicht verletzt. Es fehlt nicht einmal an der
Freiwilligkeit der Klägerin im engeren Sinn.
E) Der Hilfsantrag zu 6. ist aus den gleichen Gründen wie der zugehörige
Hauptantrag zu 5. unzulässig.
Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 VwGO.
Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 709, 711
ZPO.
Die Berufung wird zugelassen, weil die Rechtssache besondere tatsächliche und
rechtliche Schwierigkeiten aufweist und grundsätzliche Bedeutung hat.

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