Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-01-07, Aktenzeichen 1 A 10831/09
ECLI:DE:OVGRLP:2010:0107.1A10831.09.0A

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 15. September 2008 wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht die Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich gegen an sie ergangene gleichlautende Verfügungen der Beklagten, durch die sie jeweils unter Androhung der Ersatzvornahme verpflichtet wurden, u.a. die Straßenrinne der an ihrem Grundstück vorbeiführenden Gemeindestraße in regelmäßigen Abständen bei Bedarf zu reinigen. Nach übereinstimmender teilweiser Erledigungserklärung im erstinstanzlichen Verfahren steht nur noch diese Verpflichtung im Streit. Dabei streiten die Beteiligten vorrangig darüber, ob die Beklagte überhaupt berechtigt ist, eine derartige Verfügung zu erlassen, und ob die Kläger, sofern dies der Fall sein sollte, reinigungspflichtig sind, was zur Voraussetzung hat, dass ihr Grundstück an die Gemeindestraße angrenzt bzw. durch sie erschlossen wird. Die Kläger bestreiten, dass diese Voraussetzungen erfüllt sind.

2

Die Kläger sind Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Parzelle Nr. … und der angrenzenden ehemaligen Wegeparzelle Nr. … jeweils in Flur … der Gemarkung …. Das Hausanwesen liegt innerhalb der geschlossenen Ortslage zwischen der Stichstraße „I...“ und der H... Neben der Fahrbahn der H... besteht ein ca. 1,50 m breiter, unbefestigter, ebenerdiger Randstreifen, der nach Angaben der Beklagten schon seit Jahrzehnten als faktischer Gehweg genutzt wird. Neben dem Randstreifen ragt eine 2,40 m bis 4,50 m hohe Böschung auf, oberhalb deren das Wohnhaus der Kläger errichtet worden ist. Die Grenze zwischen der Straßenparzelle und dem Anwesen der Kläger verläuft schräg innerhalb dieser Böschung. Die Erschließung des Grundstücks der Kläger ist zu der Straße „I...“ hin ausgerichtet. Eine Zufahrt oder ein Zugang zur H... ist von den Klägern nicht angelegt worden. Die Baugenehmigung für die Bebauung der Parzelle Nr. … vom 11. Oktober 1997 enthält in Ziffer 06 die Nebenbestimmung, dass die Festsetzungen des „rechtsverbindlichen Bebauungsplans“ zu beachten seien. Dieser Bebauungsplan wie die nachfolgenden Änderungen aus den Jahren 1982, 1986 und 1989 sind jedoch niemals ausgefertigt worden. Er enthielt allerdings auch keine Festsetzung, dass eine Zufahrt zur H... nicht angelegt werden darf.

3

Im Jahr 1983 beantragten die Kläger eine Grundstücksteilung und stellten zugleich eine Bauvoranfrage für eine zusätzliche Bebauung im westlichen – an die H... angrenzenden – Teil ihres Grundstücks Parzelle Nr. …, wobei seinerzeit die Zufahrt hierzu über die H... erfolgen sollte. Von dem am 28. Dezember 1983 erteilten positiven Bauvorbescheid machten die Kläger jedoch keinen Gebrauch, weshalb dieser nach zwei Jahren wieder erlosch.

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Mit Satzung vom 26. Mai 1989 legte die Beklagte die Reinigung aller innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen öffentlichen Straßen den Eigentümern der erschlossenen bzw. angrenzenden Grundstücke auf. In der Folgezeit entstand zwischen den Beteiligten ein jahrelanger Streit darüber, ob die Kläger bezüglich der H... reinigungspflichtig sind. Ein in diesem Zusammenhang erlassener Bußgeldbescheid hatte keinen Bestand. Nachdem wiederholt festgestellt wurde, dass die Rinne der H... auf der Höhe des Anwesens der Kläger mit Unkraut bewachsen war und dass die Straße offenbar nicht gereinigt wurde, ergingen an die Kläger nach vorheriger Anhörung unter dem 21. Mai 2007 inhaltsgleiche Bescheide. Hierin wurden die Kläger jeweils separat aufgefordert, die Straßenrinne der H... entlang der Parzelle Nr. … innerhalb von drei Tagen von Unkraut, Schlamm und Laub zu befreien und zukünftig einmal in der Woche bei Bedarf zu reinigen, sofern nicht in besonderen Fällen eine häufigere Reinigung erforderlich sei. Für den Fall der Nichtbefolgung drohte die Beklagte die Ersatzvornahme an, wobei sie die voraussichtlich pro Reinigungsansatz entstehenden Kosten auf ca. 100,-- € bezifferte. Zugleich ordnete sie jeweils die sofortige Vollziehung an. Die Grundverfügung war auf § 17 LStrG in Verbindung mit der Reinigungssatzung vom 26. Mai 1989 gestützt. Begründet wurde die Verfügung damit, dass der Straßenbereich vor dem Grundstück der Kläger stark verschmutzt sei und die Kläger somit zur Durchführung der Straßenreinigung verpflichtet seien.

5

Hiergegen legten die Kläger am 24. Mai 2007 Widerspruch ein und beantragten am 25. Mai 2007 bei Gericht die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs. Letzterem gab das Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 19. Juni 2007 (4 L 1730/07.KO) statt. Während des hiergegen von der Beklagten angestrengten Beschwerdeverfahrens erließ sie am 17. Juli 2007 einen Änderungsbescheid, mit dem sie die Worte „zukünftig einmal in der Woche bei Bedarf zu reinigen“ durch die Formulierung „zukünftig grundsätzlich einmal in der Woche zu reinigen“ ersetzte. Die Beschwerde wurde durch Beschluss des Senats vom 10. August 2007 (1 B 10683/07.OVG) zurückgewiesen. Zur Begründung wurde in dem Beschluss ausgeführt, die angefochtenen Verfügungen seien offensichtlich rechtswidrig. Das Grundstück der Kläger werde von der H... nicht erschlossen und es grenze auch nicht im Sinne der Satzung an die H... an. Dies beruhe darauf, dass die Grenze zwischen dem Grundstück und der Straßenparzelle innerhalb der Böschung verlaufe, sodass eine Zufahrt bis zur Grundstücksgrenze ohne vorherige bauliche Änderungen im Böschungsbereich nicht möglich sei. Solang diese Veränderungen nicht in Form einer öffentlich-rechtlichen Sondernutzungserlaubnis nach § 41 Abs. 1 LStrG oder als Gestattung bürgerlichen Rechts gemäß § 45 Abs. 1 LStrG erlaubt seien, bestehe ein rechtliches Hindernis. Darüber hinaus spreche auch vieles dafür, dass eine Zufahrt aus topographischen Gründen nicht möglich bzw. nicht zumutbar sei, also auch ein tatsächliches Hindernis für eine Erschließung des Grundstücks von der H... her bestehe.

6

Am 10. September 2007 haben die Kläger Untätigkeitsklage erhoben. Während des Klageverfahrens ließ die Beklagte den Prozessbevollmächtigten der Kläger unter dem 9. November 2008 ein Schreiben mit folgendem Inhalt zukommen:

7

„… bestätigen wir Ihnen im Namen und im Auftrag der Ortsgemeinde Breitenau, dass die Eheleute … selbstverständlich den Grünstreifen als Straßenbestandteil der H... entlang ihres Grundstücks ‚I... ‘ betreten und überqueren dürfen und die Ortsgemeinde Breitenau bereit ist, für den Fall der Schaffung eines Fußweges/einer Zufahrt, wenn technisch erforderlich, auf dem eigenen Grundstück Änderungsmaßnahmen im Böschungsbereich durchzuführen, um die Anlage einer Zugangsmöglichkeit von der H... zum Grundstück der Eheleute … nicht zu behindern“.

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Zur Begründung ihrer Klage haben die Kläger vorgetragen, der Senat habe das tatsächliche und rechtliche Zufahrtshindernis nicht in dem ebenen Grünstreifen, sondern in der Böschung gesehen. Solange hier die Zufahrt nicht angelegt sei, genüge die bloße Absichtserklärung der Beklagten nicht. Darüber hinaus tragen die Kläger vor, die neue Formulierung im Änderungsbescheid („grundsätzlich“) sie genauso unbestimmt wie die Formulierung im Ausgangsbescheid („bei Bedarf“). Nach einer Entscheidung des BayVGH vom 4. November 2007 sei die pauschale Auferlegung einer wöchentlichen Reinigungspflicht ohnehin unzumutbar. Außerdem sei die Durchführung der Straßenreinigung objektiv zu gefährlich und subjektiv wegen der steilen Böschung bzw. des großen Umwegs über den ehemaligen Fußweg sowie des fortgeschrittenen Lebensalters der Kläger von jeweils über 60 Jahren unzumutbar.

9

Dem hat die Beklagte entgegengehalten, der unbefestigte Seitenstreifen stehe einem Heranfahren bis an die Grundstücksgrenze nicht entgegen. Zwar sei eine Widmung nicht nachweisbar, allerdings werde der Streifen seit 1948 als Gehweg genutzt. Deshalb gelte der Seitenstreifen nach § 54 Abs. 2 LStrG als gewidmet. Wenn die H... ausgebaut werde, wolle sie eine Öffnung zur Anlage eines Grundstückszugangs schaffen. Sie habe bereits jetzt das Überqueren des Grünstreifens gestattet und werde im eigenen Böschungsbereich Änderungsmaßnahmen ergreifen, wenn dies erforderlich sein sollte. Die Anlegung eines Zugangs bzw. einer Zufahrt seitens der Kläger in deren eigenen Böschungsbereich sei nicht erlaubnispflichtig. Topografische Hindernisse stünden nicht entgegen, denn die Böschung sei teilweise nur ca. 2,50 m hoch. Die H... sei nicht sehr stark befahren, sodass die Reinigung objektiv nicht zu gefährlich sei. Eine subjektive Unzumutbarkeit sei ebenfalls nicht gegeben.

10

Das Verwaltungsgericht hat die angefochtenen Verfügungen der Beklagten, soweit über diese nach den Erledigungserklärungen noch zu entscheiden war - nämlich bezüglich der hiernach fortbestehenden Pflicht zur grundsätzlich wöchentlichen Reinigung der Straßenrinne - aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Grundverfügungen seien schon deshalb rechtswidrig, weil es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für deren Erlass fehle. § 17 Abs. 3 Satz 5 und Satz 6 LStrG enthielten keine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass eines Verwaltungsaktes. Die Vorschriften ermächtigten die Gemeinde lediglich zum Erlass einer Satzung, mit der die in § 17 Abs. 3 S. 1 LStrG normierte kommunale Straßenreinigungspflicht den in § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG genannten Personen auferlegt werden könne. § 17 LStrG enthalte jedoch keine Vorschrift, die die Gemeinde ermächtigte, reinigungspflichtige Personen im Falle eines Verstoßes gegen die satzungsmäßige Reinigungspflicht zusätzlich zu der schon durch die Satzung begründeten Pflicht durch Verwaltungsakte zur Reinigung heranzuziehen. Die Reinigungssatzung der Beklagten enthalte ebenfalls keine wirksame Ermächtigungsgrundlage für derartige Verfügungen. Eine solche stelle § 1 Abs. 5 Satz 2 der Satzung nicht dar, auf den sich die Beklagte berufe, weil es sich dabei lediglich um die satzungsmäßige Festschreibung des Auswahlermessens bezüglich der reinigungspflichtigen Person handele. Ohnehin greife diese Regelung nur dann ein, wenn eine Feststellung zu treffen sei, wer von mehreren Gesamtschuldnern konkret reinigungspflichtig sein solle. Sofern diese Vorschrift eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes darstellen solle, wäre sie von § 17 Abs. 3 LStrG nicht gedeckt und folglich unwirksam.

11

Der Rechtsauffassung, dass es an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für den Erlass belassener Verwaltungsakte in Bezug auf die Straßenreinigungspflicht fehle, stehe die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz nicht entgegen. Der insoweit zuständige Senat habe sich in seiner bisherigen Rechtsprechung mit dieser Frage nicht befasst. Zwar habe der 7. Senat des Oberverwaltungsgerichts im Falle eines Verstoßes gegen den kommunalen Anschluss- und Benutzungszwang entschieden, dass der Gesetzgeber der Gemeinde mit der Ermächtigung zum Erlass einer Satzung sogleich auch die Befugnis eingeräumt habe, Verfügungen gegen einzelne Personen zur Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs zu erlassen. Er habe zur Begründung dieser Entscheidung jedoch auf § 24 Abs. 5 GemO verwiesen und darauf abgestellt, dass der Gesetzgeber durch den ausdrücklichen Hinweis in der genannten Vorschrift auf den Erlass einer „vollziehbaren Anordnung“ aufgrund einer entsprechenden Satzung zum Ausdruck gebracht habe, dass die Gemeinde insoweit zum Erlass entsprechender Verfügungen berechtigt sei. Das lasse sich aber nicht auf das Straßenreinigungsrecht übertragen. Die vergleichbare Vorschrift des § 53 Abs. 1 Nr. 2 LStrG enthalte anders als § 24 Abs. 5 GemO gerade keinen Hinweis auf eine vollziehbare Anordnungen aufgrund einer Straßenreinigungssatzung.

12

Ein Rückgriff auf § 9 Abs. 1 POG sei ebenfalls nicht möglich. Zum einen wäre die Beklagte für den Erlass einer hierauf gestützten Verfügung nicht zuständig gewesen, denn örtliche Ordnungsbehörde nach § 89 Abs. 1 POG sei die Verbandsgemeinde im eigenen Namen. Im vorliegenden Fall habe jedoch die Verbandsgemeinde im Namen der Beklagten auf dem Gebiet des Straßenrechts gehandelt. Zum anderen seien die Voraussetzungen für eine Polizeiverfügung wegen eines Verstoßes gegen die wöchentliche Reinigungspflicht hier auch materiell-rechtlich nicht gegeben. § 9 Abs.1 POG setze nämlich voraus, dass eine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung vorliege. Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit gehöre zwar auch die gesamte Rechtsordnung. Es sei aber nicht Aufgabe der Polizei, die Gesamtrechtsordnung umfassend vor Rechtsbrüchen zu schützen. Spezialgesetzlich geregelte Materien würden grundsätzlich von den zuständigen Behörden mit den spezialgesetzlich geregelten Instrumentarien überwacht. Die allgemeinen Ordnungsbehörden seien daher darauf beschränkt, nur bei besonders gravierenden Verstößen gegen die Rechtsordnung einzuschreiten.

13

Selbst wenn man die Beklagte für befugt halte, im Wege der Annex-Kompetenz die Kläger durch Verwaltungsakt zur Reinigung heranzuziehen, könne die schon kraft Rechtsnorm begründete Pflicht nicht noch einmal durch einen Verwaltungsakt begründet werden. Eine gesetzliche Regelung könne nur insoweit durch Verwaltungsakt konkretisiert werden, als noch Regelungsbedarf bestehe. Eine solche Konkretisierung regelten die Verfügungen jedoch nicht.

14

Aber auch wenn man sich über das Fehlen einer Ermächtigungsgrundlage hinwegsetze, seien die angefochtenen Verfügungen rechtswidrig. Die Kläger gehörten nämlich nicht zu den reinigungspflichtigen Personen i.S. von § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG i.V.m. § 1 Abs. 1 bis 4 der Satzung, weil das Grundstück Parzelle Nr. … von der H... nicht erschlossen werde. Es grenze auch nicht im Sinne der genannten Bestimmungen an, wie das Gericht selbst sowie das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz bereits im vorangegangenen Eilverfahren ausgeführt hätten. Die schriftliche Erklärung der Beklagten vom 9. November 2008 ändere daran nichts. Das tatsächliche Hindernis bestehe nach wie vor darin, dass die Zufahrt bzw. der Zugang von der befestigten Fahrbahn bis zur Grundstücksgrenze im Böschungsbereich nicht hergestellt sei. Ein fortbestehendes rechtliches Hindernis sei, dass die Erreichbarkeit des Grundstücks auch nicht in Form eines bürgerlich-rechtlichen Gestattungsvertrages geregelt sei. Selbst wenn der Seitenstreifen seit dem 31. März 1948 der Allgemeinheit als Fußweg gedient habe, sodass er nach § 54 Abs. 2 LStrG als gewidmet gelte, gelte dies nicht gleichermaßen für die Böschung. Der insoweit erforderliche Gestattungsvertrag fehle. Die einseitige Willenserklärung der Beklagten sei nicht ausreichend.

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Unabhängig von alledem sei die Grundverfügung in der Fassung des Änderungsbescheides aber auch deshalb rechtswidrig, weil den Klägern hinsichtlich der verlangten Reinigung der Straßenrinne offensichtlich das aufgegeben worden sei, was in § 6 Abs. 1 der Satzung unter dem „Säubern der Straße“ verstanden werde, wozu nicht nur die eigentliche Reinigung mit dem Besen gehöre, sondern auch die Beseitigung von Schlamm, Gras und Unkraut sowie Unrat jeder Art, einschließlich solcher Gegenstände, die nicht zur Straße gehörten. Mit diesem Inhalt gehe § 6 Abs. 1 der Satzung aber über die Reinigungspflichten des § 17 Abs. 2 LStrG hinaus. Könnten die Grundverfügungen somit keinen Bestand haben, so sei auch die Androhung der Ersatzvornahme rechtswidrig.

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Durch Schreiben an die Prozessbevollmächtigten der Kläger vom 11. November 2008 hat die Beklagte die Verfügungen vom 21. Mai 2007 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 17. Juli 2007 - erneut – wie folgt geändert:

17

„Unter Verfügungen zu II wird der erste Halbsatz “Sollten sie der straßenrechtlichen Verfügung zu I. nicht oder nicht vollständig nachkommen, …“ durch „Sollten Sie der straßenrechtlichen Verfügung nicht oder nicht vollständig bis einschließlich Dienstag der auf die Verpflichtung folgenden Reinigungswoche nachkommen, …“ ersetzt.“

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Zur Begründung der durch Beschluss des Senats vom 6. August 2009 zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor, zwar sei in der Rechtsprechung und der Literatur streitig, ob die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes gesondert im Gesetz geregelt werden müsse oder sich auch aus der Rechtsnatur der Vorschrift ergeben könne. Indessen habe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 10. Oktober 1990 aus der Rechtsnatur der seinerzeit geprüften Gesetzesnorm auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung der Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes die Möglichkeit abgeleitet, einen Verwaltungsakt zu erlassen. Auch andere Gerichte hätten vergleichbar entschieden. Bezüglich der Straßenreinigungspflicht sei es zwar zutreffend, dass § 17 Abs. 3 LStrG die Gemeinden formal nicht zu Verwaltungsakten, sondern (nur) zum Erlass einer Satzung ermächtige. Die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes ergebe sich aber durch Auslegung des Gesetzes. § 17 Abs. 3 Satz 5 LStrG ermächtigte die Gemeinden durch Satzung die Reinigungspflicht ganz oder teilweise den Eigentümern aufzuerlegen, soweit dies zumutbar sei. Darin sei die unmittelbare Befugnis, wenn generell die Reinigungspflicht durch Satzung auferlegt worden sei, durch Verwaltungsakt vorzugehen, inbegriffen. Darüber hinaus ergebe sich aus dem Sinn der Satzung auch deren Umsetzung durch Verwaltungsakt. Denn die Satzung erlege den Eigentümern an Straßen angrenzender Grundstücke Reinigungspflichten auf. Zur Befolgung dieser Pflichten könnten die Gemeinden die Bürger auffordern. Zudem gehe § 11 der Satzung davon aus, dass aufgrund der Satzung eine vollziehbare Anordnung durch einen Verwaltungsakt ergehen könne. Das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis, der Gemeinde bliebe im Falle der Weigerung eines Eigentümers, die Straße zu reinigen, nur die Möglichkeit, ein Ordnungswidrigkeitsverfahren einzuleiten, sei daher unzutreffend.

19

Die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung des OVG Schleswig-Holstein vom 16. Juli 1991 besage nichts Gegenteiliges, weil dieses Gericht keineswegs ausschließe, dass sich eine Ermächtigungsgrundlage auch durch Auslegung des maßgeblichen Gesetzes ergeben könne. Eine solche Auslegung führe bezüglich § 17 Abs. 3 LStrG jedoch zu dem Ergebnis, dass die Gemeinde zum Erlass von Verwaltungsakten befugt sei. Außerdem treffe die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu, die angefochtene Verfügung stelle nur eine inhaltsleere Wiederholung der satzungsmäßigen Verpflichtung dar. Hier sei nämlich in Bezug auf die Straßenrinne eine Konkretisierung erfolgt. Zudem lasse der Verwaltungsakt eine Vollstreckungsmöglichkeit zu.

20

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei das Grundstück der Kläger auch von der H... erschlossen. Hierfür reiche es aus, wenn von der Fahrbahn aus das Grundstück dergestalt betreten werden könne, dass man bis an die Fahrbahngrenze heranfahren und von dort aus das Grundstück über einen Grünstreifen fußläufig erreichen könne. Die Verfügungen seien ferner inhaltlich hinreichend bestimmt. Den Klägern sei das Säubern der Straßenrinne und damit die Beseitigung von Kehricht, Schlamm, Gras und Unkraut aufgegeben worden, was nicht über die Reinigungspflichten des § 17 Abs. 2 LStrG hinausgehe.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 5. September 2008 abzuweisen.

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Die Kläger beantragen,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie tragen vor, das Verwaltungsgericht habe zutreffend und in Übereinstimmung mit der obergerichtlichen Rechtsprechung die Befugnis der Beklagten zum Erlass der streitgegenständlichen Verfügungen verneint. Die Beklagte berufe sich zur Stützung ihrer Rechtsauffassung auf Entscheidungen zu dem vorliegenden Sachverhalt nicht vergleichbaren Fallgestaltungen. Die zitierte Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts sei zu einem feststellenden Verwaltungsakt ergangen. Die ebenfalls von der Beklagten zitierte Rechtsprechung des OVG NRW betreffe die Befugnis, den Anschluss und Benutzungszwang an eine öffentliche Abwasserbeseitigungsanlage mittels Verwaltungsakt durchzusetzen. Insoweit habe das Verwaltungsgericht bereits dargelegt, dass derartige Fälle mit der vorliegenden Fallgestaltung nicht vergleichbar seien. Eine Befugnis zum Erlass des Verwaltungsaktes ergebe sich auch nicht aus der Straßenreinigungssatzung der Beklagten selbst, die die fehlende gesetzliche Ermächtigung nicht ersetzen könne. Ganz allgemein sei nämlich geklärt, dass die Satzungsbefugnis der Gemeinden keine hinreichende gesetzliche Ermächtigung zu Grundrechtseingriffen darstelle. Außerdem sei es keineswegs so, dass eine Durchsetzung der Straßenreinigungspflicht ohne Verwaltungsakt nicht möglich wäre. Im Einzelfall sei ein Eingreifen der örtlichen Ordnungsbehörde denkbar. Das wäre allerdings nicht die Beklagte. Es sei jedoch nicht Sinn der Gesetzesauslegung, Zuständigkeitsmängel zu heilen.

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Darüber hinaus seien sie auch nicht reinigungspflichtig. Zwar grenze ihr Grundstück an das Straßengrundstück an. Zwischen der Fahrbahn und ihrem Grundstück liege jedoch ein nicht dem Gemeingebrauch gewidmeter Grundstücksstreifen, was dazu führe, dass ihr Grundstück gerade nicht „an die Straße angrenze“, wie dies § 17 Abs. 3 LStrG voraussetze. Auch wenn ein derartiges „Angrenzen“ nicht voraussetze, dass die Fahrbahn bis unmittelbar an die Grundstücksgrenze reiche, sei jedoch erforderlich, dass der zwischen der Fahrbahn und der Grundstücksgrenze liegende Teil der Straßenparzelle dem Allgemeingebrauch gewidmet sei, was hier nicht vollständig der Fall sei. Dass außerdem die Topographie ein tatsächliches Hindernis darstelle, sei daher nur noch von untergeordneter Bedeutung. Schließlich sei auch die durch die Satzung den reinigungspflichtigen Personen auferlegte umfangreiche Reinigungspflicht unzumutbar, weil sie über die gesetzliche Ermächtigung hinausgehe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte, die Verwaltungsakten der Beklagten (1 Ordner und 1 Hefter) sowie die Gerichtsakte 4 L 1037/07.KO. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig. Sie hat jedoch in der Sache keinen Erfolg.

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Das Verwaltungsgericht hat die an die Kläger ergangenen Bescheide vom 21. Mai 2007 in der Fassung der zwischenzeitlich ergangenen Änderungsbescheide nämlich zu Recht aufgehoben, weil es an einer Ermächtigungsgrundlage für den Erlass dieser Bescheide fehlt. Eine solche kann dem Landesstraßengesetz weder ausdrücklich noch durch Auslegung entnommen werden. Eine solche Ermächtigungsgrundlage enthält die Satzung der Beklagten über die Reinigung öffentlicher Straßen vom 26. Mai 1989 ebenfalls nicht.

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Das Vorbringen der Beklagten und insbesondere die zu dessen Stützung zitierte Rechtsprechung gibt zunächst Anlass anzumerken, dass Gegenstand des vorliegenden Verfahrens nicht die Frage ist, welche Verwaltungsakte möglicherweise im Zusammenhang mit einer streitigen Straßenreinigungspflicht denkbar sein könnten, sondern dass hier allein zu entscheiden ist, ob die gegenüber den Klägern konkret erlassenen – inhaltsgleichen – Verwaltungsakte rechtmäßig sind. Maßgeblich ist daher der Inhalt der angefochtenen Verwaltungsakte. Hierdurch werden den Klägern konkret benannte Handlungen aufgegeben, weshalb es sich um belastende Verwaltungsakte handelt. Somit ist für das vorliegende Verfahren unmaßgeblich, welche Rechtsprechung zu sog. feststellenden Verwaltungsakten ergangen ist und ob auch solche Verwaltungsakte einer ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage bedürfen. Derartige feststellende Verwaltungsakte sind hier unzweifelhaft nicht ergangen. Daher kann die Beklagte aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Oktober 1990 (NVwZ 1991, 267 f.), auf dem sie sich ausdrücklich beruft, nicht herleiten, weil sich das Bundesverwaltungsgericht darin lediglich zur Zulässigkeit des damals zu prüfenden feststellenden Verwaltungsaktes geäußert hat. Die Prüfung im vorliegenden Fall ist darauf zu beschränken, ob eine Ermächtigungsgrundlage für die angefochtenen belastenden Verwaltungsakte besteht.

31

Dass das Landesstraßengesetz eine derartige Ermächtigungsgrundlage nicht enthält und dass eine solche auch nicht der Straßenreinigungssatzung der Beklagten entnommen werden kann, hat das Verwaltungsgericht eingehend dargelegt. Auf diese Ausführungen, denen sich der Senat anschließt, wird deshalb zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst Bezug genommen. Das Vorbringen der Beklagten im Berufungszulassungsverfahren, auf das sie sich zur Begründung ihrer Berufung ausdrücklich bezieht, und ihr Vortrag im Berufungsverfahren geben keinen Anlass, hiervon abzuweichen.

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Das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigung zu Eingriffsakten – um ein solche handelt es sich hier bei Verfügungen der Beklagten, mit denen den Klägern bestimmte Handlungen aufgegeben worden sind – bei Gesetzesverstößen oder wie hier bei Verstößen gegen die Satzung der Beklagten über die Reinigung öffentlicher Straßen der Ortsgemeinde … vom 26. Mai 1989 folgt aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, der sich hier als Vorbehalt des Gesetzes für alle Maßnahmen, die in Freiheit und Eigentum der Bürger eingreifen, konkretisiert (vgl. BVerwGE 41, 106 [108 ff.]). Dieser eingeschränkte Gesetzesvorbehalt war bereits vor Erlass des Grundgesetzes allgemein anerkannt. Im Anschluss an diesen vor konstitutionellen Rechtsgrundsatz, der jetzt aus Art. 20 GG abzuleiten ist, bedarf jede Eingriffskompetenz einer eindeutigen gesetzlichen Grundlage. Abgesehen von der Übertragung einer bestimmten Aufgabe muss eine gesetzliche Eingriffskompetenz vorhanden sein; es entspricht einem elementaren rechtsstaatlichen Gebot, dass Verwaltungsbehörden nur im Rahmen der ihnen zugewiesenen Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten befugt sind (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1979, NJW 1981, 242 f. m.w.N. und vom 11. November 1993, BVerwGE 94, 269 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 16. Juli 1991, NVwZ-RR 1992, 338 f.).

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Der hier maßgebliche § 17 LStrG enthält, was auch die Beklagte nicht in Abrede stellt, keine ausdrückliche Regelung, die die Beklagte zum Erlass der angefochtenen Verwaltungsakte befugen würde. Die Vorschrift regelt in ihrem Abs. 1 die Pflicht zur Reinigung öffentlicher Straßen innerhalb geschlossener Ortslagen und in ihrem Abs. 2 - allerdings nicht abschließend – den Umfang der Reinigungspflicht. In § 17 Abs. 3 Satz 1 LStrG hat der Gesetzgeber der Gemeinde die Reinigungspflicht auferlegt. Er hat ihr in S. 5 des letztgenannten Absatzes allerdings die Möglichkeit eingeräumt, die Reinigungspflicht durch Satzung ganz oder teilweise einem im Gesetz (§ 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG) im einzelnen festgelegten Personenkreis aufzuerlegen, soweit dies unter Berücksichtigung der Verkehrsverhältnisse zumutbar ist, wobei in der Satzung die Art, das Maß und die räumliche Ausdehnung der Straßenreinigung zu regeln sind. Ausdrücklich ermächtigt das Landesstraßengesetz die Gemeinden also lediglich zur Aufgabenübertragung und zur Konkretisierung der übertragenen Aufgabe der Straßenreinigungspflicht. Von dieser Möglichkeit hat die Beklagte im vorliegenden Fall durch ihre Satzung vom 26. Mai 1989 Gebrauch gemacht. Damit behält die Satzung entgegen der Auffassung der Beklagten auch dann ihre Funktion, wenn die Durchsetzung der hierdurch auf die Eigentümer oder Besitzer an die Straße angrenzenden sowie der durch die Straße erschlossenen Grundstücke nicht durch einen Verwaltungsakt der Beklagten gestützt auf das Landesstraßengesetz und die Reinigungssatzung erfolgen kann. Eine gesetzliche Regelung, dass die jeweilige Gemeinde – hier die Beklagte – berechtigt sein solle, gegenüber den nach der Satzung Reinigungspflichtigen die erforderlichen Maßnahmen zur Durchsetzung der Reinigungspflicht zu treffen, ist dem Gesetz nicht zu entnehmen.

34

Zwar hat die Beklagte zutreffend darauf hingewiesen, dass die Frage, ob die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsaktes schon in der jeweiligen Vorschrift selbst - ohne ausdrückliche Regelung - inbegriffen ist, die einer Behörde oder einer Gemeinde eine bestimmte Aufgabe überträgt bzw. ihr einräumt, diese Aufgabe weiter zu übertragen, oder ob eine Ermächtigungsgrundlage zum Erlass belastender Verwaltungsakte ausdrücklich im Gesetz geregelt sein muss, in der Vergangenheit in der Rechtsprechung und in der entsprechenden Literatur unterschiedlich beantwortet worden ist (vgl. zum Meinungsstand Stelkenz/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 7. Aufl., § 35 VwVfG Rnrn. 28 f. und 55 ff. m.w.N.). Der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteile vom 12. Dezember 1979, a.a.O. und vom 11. November 1993. a.a.O.) ist allerdings zu entnehmen, dass ein Rückgriff auf eine sog. Annex-Kompetenz in dem Sinne, dass die Verwaltung sich zur Realisierung der in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden materiellen Rechtslage des Instrumentes des Verwaltungsaktes bedienen dürfe, solange keine Rechtsnorm dem entgegenstehe, nicht zulässig ist. Vielmehr verlangt das Bundesverwaltungsgericht, dass eine Ermächtigungsgrundlage im Gesetz geregelt ist oder ihm doch zumindest durch Auslegung entnommen werden kann. Im vorliegenden Fall ist entgegen der Auffassung der Beklagten die erforderliche Ermächtigungsgrundlage indessen nicht durch Auslegung zu gewinnen.

35

Zur Begründung ihrer Auffassung, die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der streitgegenständlichen Bescheide ergebe sich durch Auslegung, bezieht sich die Beklagte auf den Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 5 LStrG sowie auf ihre Überlegung, erst die angefochtenen Verwaltungsakte erfüllten die Satzung insofern mit Leben, als sie eine Vollstreckbarkeit ermöglichten. Dem folgt der Senat indessen nicht. Der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 5 LStrG ist eindeutig und einer Auslegung im Sinne der Auffassung der Beklagten nicht zugänglich. Die genannte Bestimmung beschränkt sich darauf, den Gemeinden die Möglichkeit einzuräumen, die ihnen nach § 17 Abs. 3 Satz 1 LStrG an sich obliegende Reinigungspflicht durch Satzung auf einen bestimmten Personenkreis zu übertragen. Es handelt sich mithin nach dem klaren Gesetzeswortlaut um eine der Gemeinde eingeräumte Möglichkeit der Aufgabenübertragung und um nicht mehr. Es ist auch keineswegs so, dass sich der Gesetzgeber im Landesstraßengesetz grundsätzlich der ausdrücklichen Regelung von Eingriffsbefugnissen enthalten und diese vielmehr als immer gegeben vorausgesetzt, sie also als nicht regelungsbedürftig angesehen hätte. Dagegen spricht nämlich, dass z.B. in § 41 Abs. 8 LStrG eine entsprechende Eingriffsbefugnis ausdrücklich bezüglich der unerlaubten Sondernutzung geregelt worden ist. Hat der Gesetzgeber jedoch die Notwendigkeit, Eingriffsbefugnisse ausdrücklich zu regeln, offenkundig gesehen, und solche Eingriffsbefugnisse an anderer Stelle des Gesetzes auch tatsächlich geregelt, so kann ihm ein entsprechender Wille dort, wo derartige Regelungen fehlen, mit der Aufgabenübertragung zugleich auch – unausgesprochen - die Ermächtigung zum Erlass belastender Verwaltungsakte regeln zu wollen, nicht unterstellt werden. Ein solchermaßen inkonsequentes Handeln des Gesetzgebers kann nicht vorausgesetzt werden und Grundlage für eine Gesetzesauslegung sein. Dementsprechend hat auch der BayVGH in seinem Urteil vom 4. April 2007 (BayVBl. 2007, 558 ff. und in juris s. dort Rn. 39) bezüglich der dem § 17 LStrG vergleichbaren Vorschrift des Art. 51 BayStrwG entschieden, dass diese Vorschrift keine Befugnis zum Erlass von Einzelanordnungen durch Verwaltungsakte enthält. Dass vergleichbare landesrechtliche Vorschriften ersichtlich bundesweit kaum als Grundlage für belastende Verwaltungsakte angesehen werden, lässt sich auch durch eine Recherche der diesbezüglichen Rechtsprechung – zumindest der letzten 20 Jahre – feststellen. Die weitgehende Unauffindbarkeit verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung zur Durchsetzung einer Straßenreinigungspflicht durch Verwaltungsakt dürfte sich nämlich kaum dadurch erklären lassen, dass solche Verwaltungsakte von den betroffenen Bürgern durchweg widerspruchslos hingenommen würden. Lediglich vereinzelt ist die Rechtmäßigkeit derartiger Verwaltungsakte mit der Begründung bejaht worden, dass es sich hierbei um sog. konkretisierende Verwaltungsakte handele, worauf sich auch die Beklagte zur Begründung ihrer Rechtsauffassung stützt.

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Diese Rechtsprechung (vgl. BayVGH vom 27. Oktober 1981, DVBl. 1982, 309 f. und Beschluss vom 6. Oktober 2005, DÖV 2006, 396 f.; VG Freiburg, Urteil vom 4. November 2007 – 1 K 762/2007 – in juris, auf das sich die Kommentierung des Landesstraßengesetzes von Bogner in Praxis der Kommunalverwaltung L 12 RP, (dort § 17 LStrG Rn. 4.5.1) stützt) rechtfertigt jedenfalls im vorliegenden Fall nicht die Annahme, die Beklagte habe hier zulässigerweise einen konkretisierenden Verwaltungsakt erlassen dürfen. Entscheidungsrelevant ist nämlich nicht, ob grundsätzlich konkretisierende Verwaltungsakte denkbar sind, sondern ob bezüglich des vorliegend zu beurteilenden Sachverhalts überhaupt ein Konkretisierungsbedarf oder eine Konkretisierungsnotwendigkeit bestand. Wie sich aus dem Urteil des BayVGH vom 17. Oktober 1981 (a.a.O.) ergibt, stützen sich die diesbezüglichen rechtlichen Überlegungen auf die frühere Rechtsprechung im Bereich des Sicherheitsrechts, die derartige konkretisierende Verwaltungsakt zur verbindlichen Klärung der maßgeblichen Ge- oder Verbotsnorm als zulässig angesehen hat. Für solche Konkretisierungen ist jedoch kein Raum, wo die von dem Reinigungspflichtigen zu erfüllende Pflicht bereits detailliert durch die Reinigungssatzung der Gemeinde vorgegeben ist. Im vorliegenden Fall ist durch die Straßenreinigungssatzung der Beklagten vom 26. Mai 1989 mit geradezu überbordender Detailliertheit der Umfang der Reinigungspflicht festgelegt worden. Das gilt auch für die Säuberung der Straßenrinne. Soweit die Beklagte vorgetragen hat, die streitgegenständlichen Verfügungen stellten konkretisierende Verwaltungsakte in Bezug auf die Straßenrinne dar, findet diese Rechtsansicht angesichts der Regelungen der vorgenannten Satzung keine Grundlage. Zum einen ist in § 6 der Satzung ausdrücklich geregelt, dass das Säubern der Straße auch die Säuberung der Straßenrinnen umfasst. Des Weiteren ist dem Abs. 4 der Vorschrift auch die Reinigungshäufigkeit für den Regelfall vorgegeben. Die streitgegenständlichen Verfügungen enthalten in ihrer Regelung unter I. keinerlei darüber hinausgehende Konkretisierung. Ist aber eine Konkretisierung einer bestimmten Pflicht gegenüber dem Straßenreinigungspflichtigen aufgrund der detaillierten Vorgaben der entsprechenden Satzung nicht erforderlich und durch den angegriffenen Verwaltungsakt auch tatsächlich nicht vorgenommen worden, so verbietet es sich, einen lediglich den Satzungstext wiederholenden Verwaltungsakt als zulässigerweise ergangenen konkretisierenden Verwaltungsakt zu verstehen.

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Schließlich steht den vorstehend erläuterten Überlegungen entgegen der Auffassung der Beklagten auch nicht der Beschluss des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 4. Juni 1993 (7 B 11203/99.OVG) entgegen. Zwar wird in dieser Entscheidung ausgeführt, dass den Gemeinden mit der Ermächtigung zum Erlass einer Satzung über den Anschluss und Benutzungszwang zugleich auch die Befugnis eingeräumt sei, Verfügungen gegenüber einzelnen Personen zur Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs zu erlassen. Diese Ausführungen können aber auf den vorliegenden Fall nicht dergestalt übertragen werden, dass danach davon auszugehen sei, durch die Ermächtigung zum Erlass einer Straßenreinigungssatzung habe der Gesetzgeber der Beklagten die Befugnis eingeräumt, die streitgegenständlichen Verfügungen zu erlassen. Die vorgenannte Entscheidung des 7. Senats des Gerichts beruht nämlich auf einer Auslegung des Gesetzes, die an eine Formulierung des Gesetzes selbst anknüpft. Sie stützt sich auf § 24 Abs. 5 GemO, der ausdrücklich – wenn auch in anderen Zusammenhang – eine „aufgrund einer solchen Satzung ergangene vollziehbare Anordnung“ erwähnt und außerdem im systematischen Zusammenhang der Regelungen des § 24 GemO bezüglich der Satzungsbefugnis der Gemeinden steht. Ein solcher Anknüpfungspunkt für eine vergleichbare Auslegung des § 17 Abs. 3 Satz 5 LStrG fehlt jedoch. Die § 24 Abs. 5 GemO vergleichbare Vorschrift findet sich im Landesstraßengesetz in § 53 Abs. 1 Nr. 2 LStrG, der jedoch „aufgrund einer Straßenreinigungssatzung erlassene vollziehbare Anordnungen“ gerade nicht erwähnt. Eines entsprechenden, die von der Beklagten gewünschte Auslegung ermöglichenden Anknüpfungspunktes im Landesstraßengesetz bedürfte es jedoch, weil im vorliegenden Fall keine aufgrund der Gemeindeordnung erlassene Satzung maßgeblich ist, sondern eine solche, die sich auf das Landesstraßengesetz stützt.

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Entgegen der Auffassung der Beklagten enthält auch die Straßenreinigungssatzung vom 26. Mai 1989 keine wirksame Ermächtigungsgrundlage für die angefochtenen Verfügungen. Insoweit bedürfte es nämlich zunächst einmal einer gesetzlichen Ermächtigung der Beklagten durch Satzung Eingriffsermächtigungen zu regeln. Allein aus der Befugnis, eine Satzung zu erlassen, folgt nämlich nicht gleichzeitig die Befugnis, durch diese Satzung Eingriffsermächtigungen zu schaffen. Lediglich im Bereich der gemeindlichen Einrichtungen sieht die Rechtsprechung die allgemeine Ermächtigung zum Erlass von Satzungen als ausreichende Grundlage an, Eingriffe zu regeln, die mit dem Einrichtungszweck notwendigerweise verbunden sind (vgl. hierzu Urteil des 7. Senats des Gerichts – 7 C 10771/08.OVG – in ESRIA m.w.N.). Außerhalb des Bereichs der gemeindlichen Einrichtungen, wozu die Straßenreinigung gemäß § 17 LStrG zweifellos nicht zählt, bedarf es mithin einer gesetzlichen Ermächtigung für die Gemeinde in ihrer jeweiligen Satzung Ermächtigungsgrundlagen für Eingriffe zu schaffen. § 17 Abs. 3 Satz 5 LStrG ermächtigt die Gemeinde aber lediglich durch eine Satzung die Reinigungspflichten bezüglich der innerhalb der geschlossenen Ortslage gelegenen öffentlichen Straßen auf den im Gesetz genannten Personenkreis zu übertragen.

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Unabhängig hiervon findet sich in der vorgenannten Straßenreinigungssatzung aber auch keine Ermächtigungsgrundlage, die die streitgegenständlichen Bescheide zu stützen vermag. Die hier von der Beklagten angesprochenen Regelungen in § 1 Abs. 5 und § 6 Abs. 5 der Straßenreinigungssatzung betreffen Sonderfälle, die hier nicht vorliegen, wie das Verwaltungsgericht bereits eingehend dargelegt hat, worauf zur Vermeidung von Wiederholungen Bezug genommen wird. Aus dem Umstand, dass die Satzung für genau beschriebene Sonderfälle die Ermächtigung zum Erlass von Anordnungen regelt, kann aber nicht geschlossen werden, dass die Satzung dadurch zum Erlass jedweden Verwaltungsaktes ermächtigen würde. Vor diesem Hintergrund gibt auch der Hinweis der Beklagten auf § 11 Abs. 1 der Straßenreinigungssatzung nichts her. Soweit darin als Ordnungswidrigkeit der Verstoß u.a. „gegen eine aufgrund der Satzung ergangene vollziehbare Anordnung“ aufgeführt wird, kann diese Satzungsbestimmung nämlich nicht anders verstanden werden, als das hierdurch die in den vorerwähnten Satzungsbestimmungen tatsächlich geregelten Fälle gemeint sind, in denen Anordnungen ergehen können.

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Somit kommt, sofern die Voraussetzungen hierfür gegeben sind, in Fällen wie dem vorliegenden allenfalls der Erlass einer auf das POG gestützten Verfügung in Betracht (vgl. OVG Schleswig Holstein, Urteil vom 16. Juli 1991, a.a.O; BVerwG, Urteil vom 11. November 1993, a.a.O.). Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit gehört nämlich die gesamte Rechtsordnung, sodass ein Verstoß gegen die Straßenreinigungssatzung der Beklagten, so denn von ihrer Wirksamkeit auszugehen wäre, einen Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit darstellen würde. Dem muss vorliegend jedoch nicht weiter nachgegangen werden, weil eine Umdeutung der angefochtenen Bescheide in entsprechende Polizeiverfügungen gemäß § 9 Abs. 1 POG bereits daran scheitert, dass die Beklagte nicht allgemeine Ordnungsbehörde ist. Gemäß § 89 Abs. 1 POG sind nämlich örtliche Ordnungsbehörden die Verbandsgemeindeverwaltungen. Im vorliegenden Fall ist die Verbandsgemeindeverwaltung Ransbach-Baumbach jedoch im Namen und im Auftrag der Beklagten tätig geworden.

41

Nach alledem war die Berufung der Beklagten mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 811 ZPO.

43

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 2 GKG).