Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-02-26, Aktenzeichen 20 A 2293/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0226.20A2293.02.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen einschließlich der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Beteiligten streiten darüber, ob und in welcher Höhe eine Referenzmenge für
Milch vom Beigeladenen auf den Kläger übergegangen ist. Der Beklagte ist Direktor
der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen und nimmt auch die Aufgaben als
Landesbeauftragter wahr. Die Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen ist
aufgrund des Gesetzes über die Errichtung der Landwirtschaftskammer Nordrhein-
Westfalen vom 17. Dezember 2003 (GV. NRW. S. 808) Rechtsnachfolgerin der
Landwirtschaftskammer Rheinland.

3

Der Kläger erbte 1990 die insgesamt 4,108 ha großen Grünlandparzellen
Gemarkung M. , Flur , Flurstücke und (nachfolgend: Flächen). Seine
Schwiegermutter hatte die Flächen vor 1984 an den Vater des Beigeladenen
verpachtet, der sie im Rahmen seines Milchwirtschaftsbetriebes für die
Milcherzeugung nutzte; ab dem 1. Oktober 1990 pachtete der Beigeladene den
Betrieb von seinem Vater. Nach einer vom Kläger ausgesprochenen mündlichen
Kündigung des Pachtvertrages gab der Beigeladene die Flächen zum 1. November
1991 an den Kläger heraus. Der Rechtsvorgänger des Beklagten bescheinigte dem
Beigeladenen 1993 den Übergang einer Referenzmenge durch Pacht vom Vater des
Beigeladenen auf ihn mit Wirkung vom 1. April 1993. Im Jahr 1994 veräußerte der
Kläger die Flächen an den Landwirt I. , der sie in die von dessen Angehörigen
geführte Betriebsgemeinschaft I. (I. GbR) einbrachte.

4

Mit Bescheid vom 23. August 1999 bescheinigte der Rechtsvorgänger des
Beklagten antragsgemäß der I. GbR, dass mit Wirkung vom 2. März 1999 mit
den gekauften Flächen vom Beigeladenen auf sie eine Referenzmenge
übergegangen ist. Auf den Widerspruch des Beigeladenen wurde mit
Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2000 der Bescheid vom 23. August 1999
aufgehoben und der I. GbR bescheinigt, dass infolge des Kaufs der Flächen
keine Referenzmenge übergegangen ist. Diese Entscheidung wurde nicht
angefochten.

5

Unter dem 1. März 2000 beantragte der Kläger die Erteilung einer Bescheinigung
über den Übergang einer Referenzmenge vom Beigeladenen auf ihn aufgrund der
Rückgabe der Flächen mit Wirkung vom 1. November 1991. Mit Bescheid vom 8.
Juni 2000 lehnte der Rechtsvorgänger des Beklagten den Antrag mit der
Begründung ab, dem Kläger fehle ein Rechtsschutzbedürfnis für die beantragte
Bescheinigung; er lebe in Italien und betreibe keine Milchwirtschaft. Sein, des
Klägers, Antragsrecht sei auch verwirkt; während seines Aufenthalts in Deutschland
habe er sich über die Rechtslage informieren und früher einen Antrag stellen können.
Angesichts der verstrichenen Zeit habe der Beigeladene darauf vertrauen dürfen,
dass der Anspruch auf die Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs nicht
mehr verfolgt werde.

6

Am 10. Juli 2000 erhob der Kläger Widerspruch und machte geltend, ihm sei als
Nichtlandwirt die Rechtslage bisher unbekannt gewesen, was der Beigeladene
gewusst habe. Mit Bescheid vom 23. Oktober 2000, zugestellt am 7. November
2000, wies der Rechtsvorgänger des Beklagten den Widerspruch zurück. Spätestens
mit Erwerb der Flächen durch den Landwirt I. hätte die Frage eines
Referenzmengenübergangs aufgegriffen werden können; Herr I. betreibe selbst
Milchwirtschaft und habe die frühere Nutzung der Flächen als
Milcherzeugungsflächen durch den Beigeladenen gekannt. Der Kläger müsse sich
die Kenntnis des Herrn I. zurechnen lassen.

7

Am 7. Dezember 2000 hat der Kläger Klage erhoben. Er hat vorgetragen, der
Anspruch auf Bescheinigung des Referenzmengenübergangs sei nicht verwirkt. Er
habe keine Kenntnis von dem Referenzmengenübergang auf ihn gehabt und sich
diese auch nicht verschaffen können; Herr I. habe ihm die Kenntnis auch nicht
vermittelt oder vermitteln können. Die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur Unwirksamkeit der sogenannten 5-ha-Regelung sei
im Zeitpunkt des Kaufvertragsabschlusses noch nicht veröffentlicht gewesen. Das
europäische Recht der Milch-Referenzmengen kenne das Institut der Verwirkung
nicht. Es sei sein gutes Recht, sich den Übergang der Referenzmenge bescheinigen
zu lassen, um sein Eigentum etwa durch Anbieten an der Börse zu nutzen. Der
Beigeladene könne sich nicht auf Pächterschutz berufen. Es spreche alles für eine
einvernehmliche Beendigung des Pachtverhältnisses, weil sich der Beigeladene
gegen die formunwirksame Pachtbeendigungserklärung habe wehren können.

8

Der Kläger hat beantragt,

9

den Rechtsvorgänger des Beklagten unter
Aufhebung der Bescheide vom 8. Juni 2000
und 23. Oktober 2000 zu verpflichten, ihm
den Übergang einer Referenzmenge von
19.591 kg Milch zum 1. November 1991 vom
Beigeladenen zu bescheinigen.

10

Der Rechtsvorgänger des Beklagten hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er hat vorgetragen, der Antrag auf Bescheinigung des
Referenzmengenübergangs sei rechtsmissbräuchlich. Der Kläger sei niemals
Milcherzeuger im Sinne von § 9 MGV gewesen; er wolle die Bescheinigung nur zum
Verkauf nutzen. Im Übrigen habe der Kläger den Anspruch auf die Bescheinigung
eines Referenzmengenübergangs verwirkt.

13

Der Beigeladene hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Er hat ausgeführt, der Antrag auf Bescheinigung des Referenzmengenübergangs
sei unzulässig, jedenfalls unbegründet. Der an die I. GbR gerichtete
Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2000 sei sowohl für den Kläger als auch den
Käufer I. bindend und schließe jeden weiteren Antrag aus. Mit der Verpachtung
der Flächen an einen Nichtlandwirt habe der Kläger die Referenzmenge verloren; sie
sei seinem - des Beigeladenen - Milchwirtschaftsbetrieb zugewachsen. Nach dem
Verkauf der Flächen an Herrn I. sei allenfalls dieser zur Antragstellung
berechtigt. Ein Recht des Klägers auf Bescheinigung des
Referenzmengenübergangs sei verwirkt; weder der Kläger noch der spätere Käufer
der Flächen, I. , seien an ihn, den Beigeladenen, wegen des
Referenzmengenübergangs herangetreten. Der Kläger müsse sich die Kenntnis
seines Käufers I. zurechnen lassen. Überdies sei ihm, dem Beigeladenen,
Pächterschutz zu gewähren.

16

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Der Kläger habe sein Recht auf
Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs nicht verwirkt. Der Beigeladene
könne sich auf Pächterschutz nicht berufen; er habe die Pachtflächen nicht gegen
seinen Willen an den Kläger herausgeben müssen.

17

Mit der vom 9. Senat des erkennenden Gerichts zugelassenen Berufung macht
der Beigeladene unter Bezugnahme auf das nach seiner Ansicht auch auf den
Referenzmengenübergang nach der VO (EWG) Nr. 857/84 übertragbare Urteil des
Europäischen Gerichtshofs vom 20. Juni 2002 - C-401/99 - geltend: Auf den Kläger
sei infolge der Rückgabe der Flächen keine Referenzmenge übergegangen. Der
Kläger sei nicht Milcherzeuger gewesen; er habe die zurückerhaltenen Flächen auch
nicht mit der darauf ruhenden Referenzmenge unverzüglich an einen Milcherzeuger
verpachtet. Bis zum Frühjahr 1993 habe der Kläger die Flächen dem Mieter seines
damaligen Hausgrundstücks, Herrn N. , überlassen; dieser habe darauf Heu
geerntet, das er zum Teil für seine Masttiere verbraucht und im Übrigen an Händler
im Ausland verkauft habe. Anschließend habe der spätere Käufer I. die Flächen
bewirtschaftet. Der bestandskräftige Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2000
schließe wegen seiner Bindungswirkung eine erneute Antragstellung des Klägers
oder des Herrn I. aus. Das Antragsrecht des Klägers sei zudem verwirkt. Er, der
Beigeladene, habe darauf vertrauen können, dass nach dem Ablauf von 9 Jahren die
Referenzmenge von dem Kläger nicht mehr beansprucht werde. Ihm sei bekannt
gewesen, dass die Flächen 1994 an den Landwirt I. veräußert worden seien.
Dieser habe 1994 erkannt oder erkennen können, dass eine Referenzmenge auf den
Kläger und von diesem auf ihn, Herrn I. , übergegangen sei. Dieses Wissen
müsse sich der Kläger zurechnen lassen; er habe sich anlässlich des Verkaufs der
Flächen an Herrn I. nach dem Wert einer Milcherzeugungsfläche erkundigen
können. Gleichwohl sei die Referenzmenge erstmals 1999 von der I. GbR
beansprucht worden, als er, der Beigeladene, aus betriebswirtschaftlichen Gründen
seinen Betrieb von Milchwirtschaft auf Tierhaltung umgestellt habe. Er könne sich auf
Pächterschutz berufen; die Berufung auf die fehlende Schriftform der Kündigung sei
missbräuchlich. Er habe geglaubt, dass das mündlich abgeschlossene
Pachtverhältnis vom Verpächter auch mündlich gekündigt werden könne.

18

Der Beigeladene beantragt,

19

das angefochtene Urteil zu ändern und
die Klage abzuweisen.

20

Der Kläger beantragt,

21

die Berufung zurückzuweisen.

22

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend und trägt ergänzend vor: Er habe
die Flächen bis zu ihrem Verkauf im Jahr 1994 selbst genutzt; bei der Heuernte sei er
von Herrn N. mit dessen landwirtschaftlichen Gerät unterstützt worden. Das
Futter sei nicht an Pferdehalter verkauft, sondern größtenteils dem
landwirtschaftlichen Betrieb I. überlassen worden. Herr I. sei nicht
Gesellschafter der I. GbR gewesen; dessen - bestrittene - Kenntnisse von den
rechtlichen Hintergründen des Übergangs einer Referenzmenge seien ihm, dem
Kläger, jedenfalls nicht zurechenbar. Der an die I. GbR gerichtete
Widerspruchsbescheid vom 19. Januar 2000 löse für ihn im Hinblick auf die
Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs keine Bindungswirkung aus.

23

Der Beklagte stellt keinen Antrag.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

25

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

26

Die Berufung des Beigeladenen ist zulässig und begründet. Der Beigeladene wird
durch das angefochtene Urteil nicht nur formell, sondern auch materiell beschwert.
Mit der den angegriffenen Verpflichtungsausspruch des Verwaltungsgerichts
umsetzenden Ausstellung der Bescheinigung durch den Beklagten, die einen
Referenzmengenübergang von 19.591 kg vom Beigeladenen auf den Kläger
feststellt, wird dem Beigeladenen die rechtliche Möglichkeit genommen, die im Streit
befindliche Referenzmenge zu nutzen (§ 18 Abs. 1 und 3 ZAV, § 10 Abs. 1 und 3
MGV).

27

Die Klage ist zulässig; dem Kläger fehlt insbesondere nicht das
Rechtsschutzinteresse. Dem in der Geltendmachung des behaupteten
Rechtsanspruchs zum Ausdruck kommenden Interesse an der Ausstellung einer
Bescheinigung über den Übergang einer Referenzmenge bleibt nicht deshalb der
Schutz der Rechtsordnung versagt, weil der Kläger kein Milcherzeuger ist und in
Italien lebt. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass dem Kläger auf
der Grundlage der Bescheinigung wirtschaftliche Vorteile erwachsen.

28

Die Klage ist aber unbegründet. Die Ablehnung der Ausstellung einer
Bescheinigung über einen Referenzmengenübergang in dem Bescheid des
Rechtsvorgängers des Beklagten vom 8. Juni 2000 und im Widerspruchsbescheid
vom 23. Oktober 2000 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in eigenen
Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dem Kläger steht der geltend gemachte
Anspruch auf die Bescheinigung nicht zu.

29

Rechtsgrundlage für die Ausstellung einer solchen Bescheinigung zugunsten des
Klägers ist § 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV in der Neufassung vom 24. April 1991 (BGBl. I S.
1034) in der Fassung der 20. Änderungsverordnung vom 19. Juli 1991 (BGBl. I S.
1597). Für die Beurteilung der Frage, ob eine und gegebenenfalls welche
Referenzmenge bei der Rückgabe von damit verbundenen Pachtflächen auf den
Verpächter übergeht, ist das für den Zeitpunkt des Besitzübergangs geltende
objektive Recht maßgeblich; denn die Rechtsänderungen, die nach § 9 MGV
bescheinigt werden, treten unabhängig von der Bescheinigung mit dem
Flächenübergang kraft Gesetzes ein.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember
2003 - 3 C 48.02 -; Urteil vom 1.
September 1994 - 3 C 1.92 -, BVerwGE 96,
337.

31

Der maßgebliche Zeitpunkt ist hier der 1. November 1991; an diesem Tag erhielt
der Kläger von dem Beigeladenen die in Rede stehenden Flächen zurück. Dass die
Zusatzabgabenverordnung vom 12. Januar 2000 (BGBl. I S. 27) mit Wirkung vom 1.
April 2000 die Milch-Garantiemengen-Verordnung weitgehend aufgehoben hat, steht
ihrer Anwendung nicht entgegen. In anhängigen Verfahren sind nach der
Übergangsregelung des § 28 a ZAV die bisherigen Vorschriften in der jeweils
geltenden Fassung weiter anzuwenden, soweit es um die Neuberechnung der
Anlieferungs-Referenzmenge auch mit Wirkung für die Vergangenheit geht.

32

Gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV hat der Milcherzeuger dem Käufer (hier: der
Molkerei) durch eine von der zuständigen Landesstelle (hier: dem Beklagten)
ausgestellte, mit Gründen versehene Bescheinigung nachzuweisen, welche
Referenzmenge auf ihn zu welchem Zeitpunkt von welchem Milcherzeuger
übergegangen ist. Da die Bescheinigung zwingend erforderlich ist, um entsprechend
dem Umfang der übergegangenen Referenzmenge von der Abgabe nach der Milch-
Garantiemengen-Verordnung verschont zu bleiben (§ 10 Abs. 1 und 3 Satz 2 MGV),
steht demjenigen, dem die Referenzmenge letztlich zugeordnet ist, im Hinblick auf
den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Abgabenerhebung ein Rechtsanspruch auf
die Bescheinigung zu. Der Rechtsvorgänger des Beklagten hat im Ergebnis
zutreffend entschieden, dass keine Referenzmenge vom Beigeladenen auf den
Kläger übergegangen ist und ihm damit kein Übergang einer Referenzmenge
bescheinigt werden kann.

33

Allerdings ist der Beklagte nicht durch den an die I. GbR gerichteten
Bescheid vom 19. Januar 2000 an einer antragsgemäßen Bescheinigung gehindert;
durch diesen Bescheid ist für die Beteiligten dieses Rechtsstreits nicht bereits
bindend über einen Referenzmengenübergang entschieden worden. Dies ergibt eine
verständige Auslegung des Bescheids vom 19. Januar 2000 anhand seines
objektiven Erklärungsgehalts. Dieser bezieht sich auf einen anderen
Regelungsgegenstand und verhält sich zu der Frage, ob durch Kauf von für die
Milcherzeugung genutzten Teilflächen eine Referenzmenge vom Beigeladenen auf
die I. GbR übergegangen ist. An diesem Vorgang ist der Kläger weder als
Erwerber einer Referenzmenge noch als abgebender Teil beteiligt gewesen. Der
Kläger war nicht Gesellschafter der I. GbR; er leitet einen
Referenzmengenübergang vielmehr aus dem Umstand der Rückgabe der Flächen
nach Beendigung des Pachtverhältnisses im November 1991 her.

34

Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Kläger durch die
späte Antragstellung seine aus einem Referenzmengenübergang resultierenden
Rechte nicht verwirkt hat. Die Verwirkung eines Rechts setzt voraus, dass seit der
Möglichkeit seiner Geltendmachung längere Zeit verstrichen ist und besondere
Umstände hinzutreten, die die verspätete Geltendmachung als Verstoß gegen Treu
und Glauben erscheinen lassen. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn der
Verpflichtete bei objektiver Beurteilung infolge eines bestimmten Verhaltens des
Berechtigten darauf vertrauen durfte, dass der Berechtigte sein Recht nach so langer
Zeit nicht mehr geltend machen werde, dass der Verpflichtete tatsächlich darauf
vertraut hat, dass das Recht nicht mehr ausgeübt werde, und sich infolge dessen in
seinen Vorkehrungen und Maßnahmen so eingerichtet hat, dass ihm durch die
verspätete Durchsetzung des Rechts ein unzumutbarer Nachteil entstehen
würde.

35

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2000
- 3 B 71.00 - und Urteil vom 9. Dezember
1998 - 3 C 1.98 -, Buchholz 451.512 MGVO
Nr. 131.

36

Der Senat kann offen lassen, ob seit der Möglichkeit der Geltendmachung des
Referenzmengenübergangs eine ausreichende Zeit im Sinne des
Verwirkungstatbestandes verstrichen ist; die weiteren Voraussetzungen für die
Verwirkung eines Rechts sind jedenfalls nicht gegeben.

37

Es ist nicht ersichtlich, dass der Beigeladene infolge eines bestimmten
Verhaltens des Klägers darauf vertrauen durfte, dass dieser das Recht nicht mehr
ausüben werde. Insoweit setzt die Verwirkung auf Seiten des Berechtigten zunächst
ein Untätigbleiben unter Verhältnissen voraus, unter denen vernünftigerweise etwas
zur Wahrung des Rechts unternommen zu werden pflegt. Hierfür liegen keine
Anhaltspunkte vor. Im Zeitpunkt der Rückgabe der Flächen zum 1. November 1991
konnte der Kläger nicht von einem Übergang einer Referenzmenge ausgehen. Nach
§ 7 Abs. 3 a MGV ging in Höhe von 5 ha überlassener Fläche keine Referenzmenge
über; das Bundesverwaltungsgericht hat diese Regelung erst später,

38

Urteil vom 11. November 1993 - 3 C
37.91 -, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 83,

39

für unwirksam erklärt. Dass der Kläger bis zur Veräußerung der Flächen am 21.
Februar 1994 an den Landwirt I. Kenntnis von einem Referenzmengenübergang
erlangt hat, liegt fern. Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 11. November
1993 hat in Fachkreisen erst ab März/April 1994 Verbreitung gefunden und der
Kläger gehört als Nichtlandwirt schon nicht zu diesem Personenkreis. Dem Kläger
kann eine Kenntnis seines Käufers I. - eine solche unterstellt - nicht zugerechnet
werden; ein normativer Zurechnungstatbestand besteht insoweit nicht. Abgesehen
davon konnte allein die Untätigkeit des Klägers für den Beigeladenen keine
Vertrauensgrundlage schaffen. Dabei verkennt der Senat nicht, dass mit Blick auf
den wirtschaftlichen Wert, den eine Referenzmenge verkörpert, von einem seine
wirtschaftlichen Belange wahrenden Berechtigten die baldige Inanspruchnahme der
Referenzmenge zu erwarten gewesen wäre. Für den Beigeladenen war aber
unübersehbar, dass der Kläger die Flächen veräußert hatte und er kein Landwirt war;
für die Erwartung des Beigeladenen, der Kläger werde sich gleichwohl noch um die
Werthaltigkeit der Flächen, wie sie - auch - in den Referenzmengen zum Ausdruck
kommt, kümmern, gab es keine Grundlage. Der Beigeladene beruft sich der Sache
nach auf das Verhalten des Käufers I. und dessen Interessen; er berücksichtigt
jedoch nicht, dass möglicherweise aus der Sicht des Klägers mit der Veräußerung
der Flächen die Grundstücksangelegenheit vollständig abgeschlossen war.

40

Ausgehend von Vorstehendem kommt es nicht mehr auf die weitere Frage an, ob
die Ausstellung einer Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs mit Wirkung
auch für die Vergangenheit geeignet ist, für den Beigeladenen unzumutbare
Nachteile im Sinne des Verwirkungstatbestandes herbeizuführen. Daran bestehen
Zweifel, weil eine hier nur zu erwägende nachträgliche Erhebung der Zusatzabgabe
für Milch eine rückwirkende Herabsetzung der Anlieferungsreferenzmenge
voraussetzt, bei der der Grundsatz des Vertrauensschutzes (§ 48 Abs. 2 VwVfG,
§ 10 Abs. 1 MOG) zu beachten ist.

41

Vgl. BFH, Urteil vom 31. August 1993 -
VII R 142.92 - und Urteil vom 14. Dezember
1993 - VII R 113/92 -.

42

Die Voraussetzungen für einen Referenzmengenübergang auf den Kläger infolge
der Rückgabe von Flächen vom Beigeladenen an ihn bei Beendigung des
Pachtverhältnisses im November 1991 liegen nicht vor. Zwar geht nach Art. 7 Abs. 1
VO (EWG) Nr. 857/84 (ABl Nr. L 90/13) in der Fassung der VO (EWG) Nr. 590/85
(ABl Nr. L 68/1) in Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 Nr. 2 und 3 VO (EWG) Nr. 1546/88
(ABl Nr. L 139/12) und § 7 Abs. 3 a MGV bei Rückgabe von für die Milcherzeugung
genutzten, vor dem 2. April 1984 gepachteten Flächen nach dem 30. September
1984 die entsprechende Referenzmenge nach den für die Milcherzeugung
verwendeten Flächen auf den Verpächter über. Die vorgenannten Bestimmungen
setzen aber weiter voraus, dass der Verpächter, an den die verpachteten Flächen
nach der Beendigung des Pachtverhältnisses zurückgefallen sind, Milcherzeuger ist,
oder der Verpächter die Referenzmenge alsbald auf einen Milcherzeuger überträgt.

43

So auch VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 25. Februar 2003 - 10 S 2128/02 -; für
Referenzmengenübergänge nach Art. 7 VO
(EWG) Nr. 3950/92 auch BVerwG, Urteil vom
18. Dezember 2003 - 3 C 48.02 -.

44

Allerdings erfolgte nach der bisherigen Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zu Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/94 und § 7 Abs. 3 a MGV
der Übergang einer flächengebundenen Referenzmenge im Falle der Rückgabe der
Pachtfläche an den Verpächter nach Beendigung des Pachtverhältnisses
unabhängig von den vorgenannten Voraussetzungen.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November
1990 - 3 C 42.88 -, BVerwGE 87, 94; Urteil
vom 19. März 1992 - 3 C 58.88 -, Buchholz
451.512 MGVO Nr. 54; Urteil vom 7.
September 1992 - 3 C 23.89 -, Buchholz
451.512 MGVO Nr. 60.

46

Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 20. Juni 2002 in
der Rechtssache (Rs) C-401/99 (Thomsen) zur Auslegung des Gemeinschaftsrechts
kann sich der Senat, der anstelle des 9. Senats des erkennenden Gerichts zuständig
geworden ist, dieser früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht
mehr anschließen; sie ist nach Meinung des Senats überholt.

47

Der vom Europäischen Gerichtshof in seinem vorgenannten Urteil in Auslegung
des Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3950/92 (ABl Nr. L 405/1) aufgestellte Grundsatz,
dass die Übertragung einer Referenzmenge vom Pächter auf den Verpächter nach
Beendigung eines Pachtverhältnisses dessen Eigenschaft als Milcherzeuger oder
aber die alsbaldige Weiterübertragung der Referenzmenge vom Verpächter auf
einen anderen Milcherzeuger voraussetze, gilt auch für die VO (EWG) Nr. 857/84,
die durch die VO (EWG) Nr. 3950/92 ersetzt wurde. Dieser Grundsatz ist in
Übereinstimmung mit dem Schlussantrag des Generalanwalts vom 20. September
2001 aus dem Sinn und Zweck einer Regelung über die Zusatzabgabe für Milch
hergeleitet worden, nämlich die Milcherzeugung zu schützen und zu fördern. Die
gleiche Sinn- und Zweckrichtung lag schon der VO (EWG) Nr. 857/84 zugrunde. Der
Europäische Gerichtshof hat sie in seinen Urteilen vom 15. Januar 1991 in der Rs C-
341/89 (Ballmann) und vom 17. April 1997 in der Rs C-15/95 (EARL de Kerlast) zur
Auslegung der VO (EWG) Nr. 857/84 herangezogen und diese Urteile im Urteil vom
20. Juni 2002 in Bezug genommen. So ist in dem Urteil in der Rs C-15/95 für den Fall
einer Verpachtung sowohl für Art. 7 VO (EWG) Nr. 3950/92 als auch für Art. 7 VO
(EWG) Nr. 857/84 unter Bezugnahme gerade auf den Sinn und Zweck einer
Zusatzabgabenregelung für Milch ausgeführt, dass im Fall der Übertragung einer
zugeteilten Referenzmenge der Übernehmer der Flächen die Erzeugereigenschaft
besitzen muss, um auch die an diese Fläche gebundene Referenzmenge
übernehmen zu können. Hinsichtlich der Anforderungen wird in diesem Urteil nicht
zwischen Art. 7 VO (EWG) Nr. 1546/88, der Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 näher
konkretisiert und die Erzeugereigenschaft eindeutig verlangt, und Art. 7 VO (EWG)
Nr. 3590/92 unterschieden. Dass sich das Urteil nur zur Überlassung von Flächen
an einen Pächter verhält, steht einer Übertragung der dort entwickelten Grundsätze
auf den Fall einer Rückgabe der Flächen an den Verpächter bei Beendigung des
Pachtverhältnisses nicht entgegen. In dem Urteil vom 20. Juni 2002 werden beide
Fallgestaltungen dementsprechend nach den gleichen rechtlichen Prinzipien
behandelt.

48

Dass Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 den Begriff des "Erzeugers" nicht ausdrücklich
erwähnt, ist unerheblich. Die Voraussetzung, dass zum Übergang einer
Referenzmenge der Übernehmende Milcherzeuger sein muss, ergab sich für das
Gemeinschaftsrecht aus dem die VO (EWG) Nr. 857/84 konkretisierenden Art. 7 Abs.
1 VO (EWG) Nr. 1546/88 der Kommission. Vor dem Hintergrund der neueren
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs hat die Kommission mit dieser
Konkretisierung den durch die VO (EWG) Nr. 857/84 vorgegebenen rechtlichen
Rahmen nicht überschritten. Der Sinn und Zweck der VO (EWG) Nr. 857/84
hinsichtlich der Regelung über die Zusatzabgabe von Milch erfordert gerade das
Vorhandensein der Erzeugereigenschaft des Übernehmenden bei jedem
Referenzmengenübergang. Nur so kann verhindert werden, dass die
Referenzmenge funktionswidrig nicht zur Erzeugung und/oder Vermarktung von
Milch, sondern dazu verwendet wird, unter Ausnutzung ihres Marktwerts rein
finanzielle Vorteile aus ihr zu ziehen. Der Europäische Gerichtshof geht im Urteil in
der Rs C-15/95 zudem ohne weiteres von der Wirksamkeit des Art. 7 Abs. 1 Nr. 1 VO
(EWG) Nr. 1546/88 aus, obwohl im Wortlaut des Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 der
Begriff des "Erzeugers" nicht enthalten ist.

49

Es ist nichts dafür ersichtlich, dass mit der Ersetzung der VO (EWG) Nr. 857/84
durch die VO (EWG) Nr. 3950/92 Sinn und Zweck der Zusatzabgabenregelung für
Milch oder die Voraussetzungen für den Übergang einer Referenzmenge
grundlegend geändert werden sollten. Die Erwägungen zu der VO (EWG) Nr.
3950/92 geben hierfür keinen Anhalt. Nach dem 2. Erwägungsgrund dient die
Neufassung vielmehr der Vereinfachung, Klarstellung und Straffung der bisherigen
Regelungen. Dementsprechend knüpft der 15. Erwägungsgrund hinsichtlich des
Übergangs einer Referenzmenge an die bisherigen gemeinschaftsrechtlichen
Regelungen an; eine Änderung der bisherigen Entscheidung wird darin für nicht
angebracht gehalten. Nach wie vor geht es im Kern um eine Subventionierung mit
spezifischer Ausrichtung auf die Förderung der Milcherzeuger.

50

Der in der VO (EWG) Nr. 857/84 enthaltene Grundsatz, dass eine
Referenzmenge nur mit dem Übergang der Flächen des Betriebes oder eines Teils
eines Betriebes, an die sie gebunden ist, übertragen wird (Grundsatz der
Flächenbindung), erfordert keine andere Beurteilung. Der Grundsatz der
Flächenbindung liegt auch der VO (EWG) Nr. 3950/92 zugrunde. Er ergänzt den
Grundsatz der Betriebsbindung im Hinblick auf den Übergang einer Referenzmenge.
Letzterer besagt, dass eine Referenzmenge an einen milcherzeugenden Betrieb
gebunden ist. Daraus folgt, dass eine Referenzmenge nicht ohne den Betrieb oder
den Betriebsteil flächenlos übertragen werden kann. Eine weitergehende Bedeutung
haben die Grundsätze der Betriebs- und Flächengebundenheit nicht. Aus ihnen folgt
insbesondere nicht, dass der ausscheidende Pächter - vorbehaltlich des
Pächterschutzes - einen der Pachtfläche entsprechenden Teil seiner Referenzmenge
verlieren muss,

51

vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember
2003
- 3 C 48.02 -,

52

und die Referenzmenge bei der Rückgabe der Flächen an den Verpächter damit
notwendigerweise auf diesen - unabhängig von seiner Eigenschaft als Milcherzeuger
- übergehen müsste.

53

Der vom Bundesverwaltungsgericht in seiner früheren Rechtsprechung zur
Auslegung des Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 in Verbindung mit Art. 7 VO (EWG) Nr.
1546/88 weiter herangezogenen Überlegung, dass eine ausdrückliche Regelung
über den Verbleib der Referenzmenge für den Fall, dass der Verpächter nicht
Milcherzeuger sei, fehle, eine solche aber zu erwarten gewesen wäre, kommt
angesichts der vorstehend dargelegten Zusammenhänge kein entscheidendes
Gewicht zu. Die Referenzmenge ist dem Inhaber eines Milcherzeugungsbetriebs
zugeordnet. Daraus folgt, dass in derartigen Fällen die Referenzmenge beim Pächter
als dem Inhaber eines Milcherzeugungsbetriebs verbleibt, sofern sich nicht aus dem
Gesetz oder einer behördlichen Regelung etwas anderes ergibt.

54

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Dezember
2003
- 3 C 48.02 -.

55

Die Rechtsfolge für den Regelfall ist damit vorgegeben. Das Fehlen einer
gesetzlichen Ausnahmeregelung kann daher - mit Blick auf den allgemeinen Sinn
und Zweck einer Regelung über eine Zusatzabgabe für Milch - nicht den Schluss
tragen, dass bei Beendigung eines Pachtverhältnisses die entsprechende
Referenzmenge auch dann an den Verpächter fallen soll, wenn er kein
Milcherzeuger ist.

56

Auch die Überlegung, dass eine Selbstbewirtschaftung für einen Verpächter nach
Rückgabe der Pachtsache nicht der typische Fall ist und dass in Art. 7 Abs. 1 Satz 2
VO (EWG) Nr. 857/84 bei der Übertragung von Land an Behörden, die regelmäßig
keine Milcherzeuger sind, die auf den übertragenden Betrieb entfallende
Referenzmenge dem ausscheidenden Erzeuger ganz oder zum Teil gutgeschrieben
werden kann, trägt keine andere Auslegung. Der Europäische Gerichtshof hat in
seiner Entscheidung in der Rs C-401/99 den Übergang der Referenzmenge auf den
Verpächter auch dann als vom Schutzbereich der Milchmengenbewirtschaftung
umfasst anerkannt, wenn der Verpächter, der kein Milcherzeuger ist, konkrete
Vorbereitungen zur alsbaldigen Aufnahme der Milcherzeugung trifft oder die
Referenzmenge alsbald an einen Milcherzeuger überträgt. Damit ist dem Interesse
des nicht milcherzeugenden Verpächters unter Berücksichtigung der Zielsetzung
einer Regelung über die Zusatzgabe für Milch hinreichend Rechnung getragen
worden. Die Annahme, der Gemeinschaftsgesetzgeber habe Art. 7 Abs. 1 Satz 2 VO
(EWG) Nr. 857/84 für erforderlich gehalten, weil andernfalls die Referenzmenge auf
die - regelmäßig - nicht milcherzeugende Behörde übergegangen wäre, ist mit Blick
auf die einheitliche Auslegung des Gemeinschaftsrechts auf europäischer Ebene
nicht zwingend. Art. 7 Abs. 1 Satz 2 VO (EWG) Nr. 857/84 erlaubt im Wege eines
Interessenausgleichs, den Mitgliedstaaten die Referenzmenge unter Durchbrechung
des Grundsatzes der Flächenbindung weiterhin dem milcherzeugenden Pächter zu
belassen, selbst wenn die Behörde Milcherzeuger ist oder die Referenzmenge
alsbald an einen Milcherzeuger übertragen könnte.

57

Von Vorstehendem ausgehend konnte keine Referenzmenge von dem
Beigeladenen auf den Kläger übergehen. Der Kläger war im Zeitpunkt der Rückgabe
der Flächen nicht Erzeuger im Sinne des Art. 12 Buchstabe c VO (EWG) Nr. 857/84;
er war nicht landwirtschaftlicher Betriebsleiter eines Unternehmens im geografischen
Gebiet der Gemeinschaft, der Milch oder andere Milcherzeugnisse unmittelbar an
Verbraucher verkaufte und/oder an Käufer lieferte. Der Kläger hat auch nicht
nachgewiesen, dass die alsbaldige Aufnahme einer Tätigkeit als Erzeuger im Sinne
des Art. 12 Buchstabe c VO (EWG) Nr. 857/84 beabsichtigt war. Nach seinem
eigenen Vorbringen war er außerhalb der Landwirtschaft tätig und hat er bis zum
Verkauf der Flächen an den Landwirt I. im Jahr 1994 keine Milchwirtschaft
betrieben; diesbezügliche Vorbereitungshandlungen sind nicht erkennbar oder
vorgetragen. Schließlich hat der Kläger die Flächen mit der Referenzmenge nicht
alsbald nach Rückgabe der Flächen im Wege des Verkaufs oder der Verpachtung an
einen Milcherzeuger übertragen. In diesem Zusammenhang kann der Senat offen
lassen, ob der Kläger die Flächen bis zu ihrem Verkauf an Herrn I. selbst
bewirtschaftete oder ob er sie, wie vom Beigeladenen behauptet, an Herrn N.
verpachtet hatte. In beiden Fallgestaltungen hat der Kläger die Flächen mitsamt der
Referenzmenge nicht kurzfristig an einen Milcherzeuger übertragen. Im ersten Fall
lagen zwischen der Rückgabe der Flächen und ihrem Verkauf an Herrn I. -
dessen Eigenschaft als Milcherzeuger zusätzlich unterstellt - mehrere Jahre, im
zweiten Fall war der Pächter N. , der weder Milch an Verbraucher verkaufte
und/oder an Käufer lieferte, nicht Milcherzeuger im Sinne des Art. 12 Buchstabe c
VO (EWG) Nr. 857/84.

58

Für die rechtliche Beurteilung ist es unerheblich, dass die Auslegung des
Gemeinschaftsrechts durch den Europäischen Gerichtshof in der Rs C-401/99 erst
nach der Beendigung des Pachtverhältnisses bekannt geworden ist und der Kläger,
wie er in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, sich hierauf zur
Vermeidung des Referenzmengenverlustes nicht habe einstellen können. Der
Übergang von Referenzmengen vollzieht sich kraft Gesetzes. Zum Zeitpunkt der
Rückgabe der Flächen an den Kläger war Art. 7 VO (EWG) Nr. 857/84 geltendes
Recht. Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs gibt nur Aufschluss über die
Frage, wie das seinerzeit geltende Recht auszulegen ist; auf eine Kenntnis der
Betroffenen von der Rechtslage kommt es danach nicht an. Im Übrigen stand ein
Verlust von Referenzmengen 1991 schon wegen der seinerzeitigen 5-ha-Regelung,
die im Falle ihrer Wirksamkeit bereits einen Erwerb von Referenzmengen durch den
Kläger hinderte, von vornherein nicht zur Erörterung.

59

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO, §§ 708
Nr. 10, 711 ZPO.

60

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen; soweit der Senat von der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts abweicht, betrifft dies auslaufendes Recht.