Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-07-10, Aktenzeichen 20 D 78/00.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0710.20D78.00AK.00

Tenor

Die Klage wird mit dem Antrag zu 1. hinsichtlich des Hauptantrags sowie
des ersten Hilfsantrags und mit dem Antrag zu 2. abgewiesen.
Die Entscheidung über den Antrag zu 1. hinsichtlich des zweiten Hilfsantrags sowie
über die Kosten bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.
Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand
Die Beteiligten streiten um betriebliche Beschränkungen des nächtlichen
Luftverkehrs am Verkehrsflughafen der Beigeladenen ("aktive" Maßnahmen),
hilfsweise um anderweitige ("passive") Maßnahmen zu ihrem Schutz vor nächtlichem
Fluglärm. Die Kläger sind Eigentümer bzw. Miteigentümer selbstgenutzter
Wohngrundstücke in M., I. und C. ("Terrassenstadt" im Ortsteil T.). Die Grundstücke
der Kläger zu 1. und 2. liegen südlich bzw. südöstlich der verlängerten An- und
Abfluggrundlinie der Hauptstart- und -landebahn des Flughafens und werden bei
Betriebsrichtung Süd von Luftverkehr betroffen; das Grundstück des Klägers zu 3.
liegt nordöstlich des Flughafens und wird bei Betriebsrichtung Nord durch Abflüge
nach Nordosten mit Fluglärm belastet. Das Grundstück des Klägers zu 1. liegt in der
Schutzzone 2 des für den Verkehrsflughafen Köln/Bonn mit Verordnung vom
1. Dezember 1975 (BGBl. I S. 2953) festgesetzten Lärmschutzbereichs.
Der Verkehrsflughafen Köln/Bonn, der noch heute einen militärischen Teil hat,
entwickelte sich aus dem Militärflugplatz Wahn. Dieser wurde 1938 als Einsatz- und
Absprungflughafen für die deutsche Luftwaffe angelegt und von 1945 bis 1957 von
der britischen Besatzungsmacht verwaltet. Die Royal Air Force errichtete in den
Jahren 1945 bis 1950 die heute so genannte "Kleine Parallelbahn" (14R/32L) mit
einer Länge von zunächst 1.830 m (heute 1.866 m) und die 2.460 m lange
Querwindbahn (07/25). Die Aufnahme des zivilen Flugbetriebs - eine zivile
Mitbenutzung war von den Alliierten bereits 1949/50 gestattet worden - geht auf eine
"vorläufige" Genehmigung vom 18. Juli 1957 zurück, durch die der Beklagte den
Militärflugplatz befristet als Verkehrsflughafen nach § 7 LuftVG in der damaligen
Fassung zuließ, und zwar für "alle Motor-, Turbinen- und Düsenflugzeuge sowie
Hubschrauber ..., für deren Abflug- und Landeeigenschaften die Abmessungen des
Verkehrsflughafens ausreichend sind". Die "lange" Hauptstart- und -landebahn
(14L/32R) genehmigte der Beklagte unter dem 12. Dezember 1958 nach § 7 LuftVG,
§ 32 Abs. 2 Verordnung über Luftverkehr (in den damaligen Fassungen) gemeinsam
mit dem Ausbau zu einem "Flughafen für den interkontinentalen Direktverkehr mit
Düsenflugzeugen". Mit Urkunde vom 3. Januar 1959 erteilte er die "endgültige
Genehmigung zum Betrieb des Verkehrsflughafens Köln-Bonn" mit den beiden
vorhandenen Bahnen. Die lange Bahn 14L/32R wurde in den Jahren 1959 bis 1961
errichtet und wird seit der Genehmigung ihres Betriebs mit Bescheid vom 16. März
1961 benutzt.
Der Nachtflugbetrieb auf dem Verkehrsflughafen war zunächst nicht beschränkt. Eine
Beschränkung (befristet bis zum 31. Oktober 1977) erfolgte erstmals mit Bescheid
vom 19. Juli 1972 in Gestalt eines "sektoralen Nachtstart- und -landeverbotes".
Danach durften Luftfahrzeuge mit Strahltriebwerken in der Zeit von 23.00 bis
6.00 Uhr auf den Startbahnen 32L und 25 nicht starten und auf den Landebahnen
14R und 07 nicht landen. Zur Begründung hieß es, im Hinblick auf die Zahl der
Flugbewegungen, die sich seit Genehmigungserteilung (1959) mehr als verdoppelt
hätten, müssten die westlich der Start- und Landebahnen gelegenen Ortsteile Porz-
Grengel und Porz-Lind vor erheblichen Belästigungen durch Fluglärm geschützt
werden. Mit Bescheid vom 6. Dezember 1973 (Neufassung vom 17. Juli 1975)
begrenzte der Beklagte die nächtliche Anwendung der Schubumkehr bei Landungen
auf das aus Gründen der Verkehrssicherheit Unvermeidbare. Das "sektorale"
Nachtstart- und -landeverbot erneuerte der Beklagte in der Folgezeit fortlaufend,
jeweils unter Hinweis auf die gebotene "Verminderung der Lärmauswirkungen auf die
Umgebung des Flughafens": Mit Bescheid vom 27. März 1979 wurden die 1972
verfügten Betriebsbeschränkungen auf die Zeit ab 22.00 (bis 6.00) Uhr erstreckt und
zusätzliche Beschränkungen für die Startbahnen 14R, 14L, 32R und 07 und für die
Landebahnen 32L und 32R für solche Strahlflugzeuge angeordnet, die die
Lärmgrenzwerte des ICAO Annex 16 überschritten. Diese zunächst bis zum
31. Oktober 1984 befristete Regelung wurde mit Bescheiden vom 20. Juni 1984 (bis
zum 31. Oktober 1986) und vom 22. August 1986 (bis zum 31. März 1987)
verlängert. Mit einer "Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen" vom 5. Oktober
1987 untersagte der Beklagte (mit Wirkung vom 1. Januar 1988, befristet bis zum
31. Oktober 1992) Nachtflugbewegungen für Strahlflugzeuge ohne Lärmzulassung
nach ICAO Annex 16 auf allen Bahnen; den Betrieb von Strahlflugzeugen mit
Lärmzulassung nach Kapitel 2 und Kapitel 3 des ICAO Annex 16, Band 1 (so
genannte Kapitel-2- und Kapitel-3-Flugzeuge) schränkte er auf näher bezeichnete
Start- und Landebahnen ein. Diese Regelung wurde mit Bescheiden vom 7. April
1989 (teilweises Verbot von "Intersection take-off") und 22. Februar 1991 (Wegfall
der "Home-base-Klausel") ergänzt bzw. neugefasst.
Unter dem 19. August 1992 (MBl. NRW vom 23. September 1992, S. 1333) erließ
der Beklagte eine weitere Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen, die er bis zum
31. Oktober 2002 befristete. Die hiergegen u.a. vom Kläger zu 1. erhobene Klage
wies das erkennende Gericht mit Urteil vom 29. September 1994 (20 D 16/93.AK)
ab; die Revision blieb erfolglos (BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C 1.97 -,
NVwZ-RR 1998, 22).
Der Landtag Nordrhein-Westfalen verabschiedete am 10. Juni 1996 eine
Entschließung (Drucksache 12/1078), in der die Landesregierung in 22 Punkten zur
Neuregelung des Nachtflugs am Flughafen der Beigeladenen aufgefordert wurde.
Unter Nummern 1 bis 7 sah dieser so genannte 22-Punkte-Katalog Regelungen des
Flughafenbetriebs vor, darunter die Festsetzung eines Höchstabfluggewichts für
Strahlflugzeuge im Frachtverkehr und die Einführung einer Kernruhezeit für
Passagierluftverkehr (Nummern 2 und 3).
Zur Umsetzung der Punkte 1 bis 7 widerrief der Beklagte mit Bescheid vom
26. August 1997 (MBl. NRW vom 29. September 1997, S. 1125) die
Nachtflugregelung vom 19. August 1992 mit Wirkung vom 1. November 1997 und
ersetzte sie durch eine bis zum 31. Oktober 2015 befristete (nach wie vor gültige)
"Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen", in der die Nummern 2 und 3 des
Katalogs nicht enthalten sind. Danach wird das Betriebsverbot für Luftfahrzeuge
ohne Lärmzulassung und für Kapitel-2-Flugzeuge auf die Tagesrandzeiten
ausgedehnt (Nr. 1); Starts und Landungen (abgesehen von verspäteten Landungen
auf den Landebahnen 14L, 32 und 25) von Kapitel-3-Flugzeugen, die nicht in der
Bonusliste des Bundesministeriums für Verkehr enthalten sind (Anlage zum
Bescheid), werden von 22.00 bis 6.00 Uhr für unzulässig erklärt (Nr. 2); der Betrieb
von Bonuslisten-Flugzeugen in dieser Zeit wird im Wesentlichen auf die lange
Hauptbahn 14L/32R beschränkt (Nr. 3). Von den Beschränkungen werden im
Einzelnen umschriebene Ausnahmen zugelassen (Nr. 7); u.a. werden die von
flughafenansässigen Logistikunternehmen bereits eingesetzten Nichtbonuslisten-
Flugzeuge im Rahmen des Bestandsschutzes bis zum 31. Oktober 2002 von den
Beschränkungen gemäß Nr. 2 ausgenommen (Nr. 7.4). Unter Nr. 11 ist eine
Überprüfung der "Wirksamkeit der Lärmschutzmaßnahmen" im 5-Jahres-Rhythmus
vorgesehen; sollte sich der Nachtfluglärm (gemessen an der Größe des
Nachtschutzgebietes) nicht signifikant vermindern, so würden "zusätzliche aktive und
passive Lärmschutzmaßnahmen zwingend erforderlich".
Mit Schreiben vom 5. August 1999 beantragte der Kläger zu 1. eine Verschärfung
der Nachtflugbeschränkungen gemäß den nunmehr gestellten Klageanträgen. Zur
Begründung führte er aus, er fühle sich durch den Nachtflugbetrieb, insbesondere
den Frachtflugverkehr, der etwa 1987/88 sprunghaft ausgeweitet worden sei, in
seiner Gesundheit und seinem Eigentum beeinträchtigt. Die bestehenden
Nachtflugbeschränkungen seien unzureichend, diese Beeinträchtigungen in
angemessenen Grenzen zu halten. Die Kläger zu 2. und 3. stellten mit Schreiben
vom 30. September 1999 entsprechende Anträge.
Der Beklagte lehnte die Begehren mit im Wesentlichen gleichlautenden Bescheiden
vom 12. April 2000 ab. Zur Begründung verwies er auf die bestandskräftige
Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen, die den am Flughafen Köln/Bonn
verkehrenden Fluggesellschaften Rechts- und Planungssicherheit gewähre. Die
beantragten Flugbetriebsbeschränkungen, die rechtlich einen Teilwiderruf der
Genehmigung für den Flughafen gemäß § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG erforderten, seien
mit dem Widmungszweck, der Verkehrsbedeutung, dem öffentlichen
Verkehrsinteresse und der zukünftigen Entwicklung des Flughafens Köln/Bonn
unvereinbar. Die von der Genehmigungsbehörde verfolgte Lärmschutzkonzeption
- bestehend aus Betriebsbeschränkungen und passiven Schallschutzmaßnahmen im
Rahmen des Schallschutzprogramms der Beigeladenen - sei zum Schutz der
Nachbarschaft ausreichend und wirksam. Die äquivalenten Dauerschallpegel seien
seit 1997 an 9 von 12 Messstellen zum Teil erheblich gesunken. Von der Möglichkeit,
im Rahmen der aus Rechtsgründen unvermeidlichen Bestandsschutzregelung
weiterhin lautere Flugzeuge einzusetzen, machten die berechtigten
Luftverkehrsgesellschaften nur noch zum Teil Gebrauch; so seien die lauteren Hush-
kit-Flugzeugtypen bereits weitgehend durch Bonuslisten-Muster ersetzt worden, u.a.
habe die Lufthansa Cargo AG die beiden lauten B-747-Frachter durch das
Bonuslisten-Modell MD 11 ersetzt. Auch der weitere Antrag, Flugbewegungen mit
Flugzeugen der S 7-Klasse und Passagierflüge in der Zeit zwischen 0.00 Uhr und
6.00 Uhr zu untersagen, sei abzulehnen. Schon bei der Neuregelung der
Nachtflugbeschränkungen von 1997 habe der Bund solchen
Betriebseinschränkungen wegen verfassungsrechtlicher Bedenken seine
Zustimmung verweigert; ohne Einverständnis des Bundes könne aber eine
entsprechende Regelung nicht erlassen werden. Schließlich bestehe auch kein
Anspruch auf passiven (baulichen) Schallschutz. In den Bescheiden an die Kläger zu
2. und 3. wird insofern ausgeführt, sie seien keinem gesundheitsgefährdenden
Nachtfluglärm ausgesetzt. Im Bescheid an den Kläger zu 1. wird eine Belastung mit
nicht mehr zumutbarem Fluglärm anerkannt; der Kläger habe daher Anspruch auf
baulichen Schallschutz an Schlafräumen im Rahmen des Schallschutzprogramms
der Beigeladenen.
Die Kläger haben am 10. Mai 2000 Klage erhoben, mit der sie geltend machen: Die
Bescheide vom 12. April 2000 seien rechtswidrig. Der Beklagte gehe zu Unrecht von
einer absoluten Bindung an die bisher gültige Nachtflugregelung aus, habe eine
Prüfung der Auswirkungen der beantragten flugbetrieblichen Einschränkungen und
ihrer Vereinbarkeit mit dem Widmungszweck des Flughafens fehlerhaft unterlassen
und seine Würdigung der Fluglärmbetroffenheiten auf überholte Erkenntnisse
gestützt. Sie, die Kläger, seien bei zum notwendigen Lüften gekippten Fenstern
gesundheitsgefährdendem Nachtfluglärm ausgesetzt, was die von ihnen
durchgeführten Messungen und vorgelegten Gutachten zeigten. Die abweichende
Darstellung der Lärmbelastung durch die Beigeladene sei unzutreffend; die
niedrigeren Messstellenwerte beruhten darauf, dass am Flughafen der Beigeladenen
falsch gemessen werde. Die von der Beigeladenen angebotenen passiven
Schallschutzmaßnahmen reichten nicht aus, um Gesundheitsgefährdungen
auszuschließen. Das zugestandene Schutzziel (Vermeidung höherer Innenpegel als
55 dB) gewährleiste keinen effektiven Schutz; nach dem neuen Stand der
Lärmwirkungsforschung sei die Gesundheit bereits bei Überschreitung der in ihren
Klageanträgen genannten Innenpegel (für die geteilte und ungeteilte Nacht)
gefährdet. Außerdem könne eine effektive Schalldämmung in ihren Schlafräumen in
den Dachgeschossen schon aus statischen bzw. baulichen Gründen nicht erreicht
werden oder sie sei jedenfalls auf der Grundlage der angebotenen
Erstattungsbeträge nicht zu finanzieren. Die Lärmbetroffenen würden durch das
Schallschutzprogramm finanziell unverhältnismäßig belastet, da die angebotenen
Beträge nur einen Bruchteil der Kosten deckten und die Beigeladene weder die
Kosten des laufenden Stromverbrauchs übernehme noch für Instandhaltung,
Reparatur oder Erneuerung sorge. Daher zielten die Klageanträge in erster Linie auf
eine Einschränkung des nächtlichen Flugbetriebs durch Teilwiderruf der
Betriebsgenehmigung ab, der so weit gehen müsse, dass die in den Anträgen
genannten Werte eingehalten würden. Die Klageanträge sollten als Minus auch
geringere Schutzziele sowie einen Anspruch auf Neubescheidung unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts umfassen. Die Nachtflugregelung von 1997
schließe weitergehende Reduzierungen des Flugbetriebs nicht aus, denn die
Bemühungen zur Verringerung des nächtlichen Fluglärms am Flughafen der
Beigeladenen seien in den letzten Jahren nicht erfolgreich gewesen. Ein in der
Fluglärmkommission vorgestellter Vergleich der Nachtschutzgebiete 1997 und 2000
habe eine Flächenverminderung von lediglich ca. 2 % ergeben, was keine
signifikante Verbesserung der Lärmsituation darstelle.
Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung der Bescheide vom
12. April 2000 - V A 5-61-04/4 - zu verpflichten, die mit
Wirkung ab 1. November 1997 eingeführte
Neuregelung der Nachtflugbeschränkungen auf dem
Verkehrsflughafen Köln/Bonn dahingehend zu
verschärfen, dass
1.	durch Maßnahmen des aktiven und ggf. des
passiven Schallschutzes sichergestellt wird, dass in
der Zeit zwischen 1.00 Uhr und 6.00 Uhr
Flugbewegungen vermieden werden, in der Zeit
zwischen 22.00 Uhr und 1.00 Uhr Maximalpegel die
Schwelle von 55 dB(A) (innen bei ausreichender
Belüftung) nicht erreichen bzw. überschreiten und
ein äquivalenter Dauerschallpegel von 36 dB(A)
eingehalten wird,
hilfsweise,

durch Maßnahmen aktiven Lärmschutzes
sicherzustellen, dass nicht mehr als sechs nächtliche
(d.h. in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr)
Lärmereignisse den Maximalpegel von 52 dB(A)
innen in Schlafräumen bei teilweise geöffneten
Fenstern erreichen bzw. überschreiten und ein
äquivalenter Dauerschallpegel von 32 dB(A)
eingehalten wird,
hilfsweise,

durch Maßnahmen des passiven Lärmschutzes
sicherzustellen, dass nicht mehr als sechs nächtliche
(d.h. in der Zeit zwischen 22.00 Uhr und 6.00 Uhr)
Lärmereignisse den Maximalpegel von 52 dB(A)
innen in Schlafräumen unter Berücksichtigung
ausreichender Belüftung erreichen bzw.
überschreiten und ein äquivalenter Dauerschallpegel
von 32 dB(A) eingehalten wird,
2.	durch Betriebsbeschränkungen sicherzustellen, dass
Starts und Landungen von Flugzeugen der sog. S 7-
Klasse während der Nachtzeit (zwischen 22.00 Uhr
und 6.00 Uhr) und Passagierflüge in der Zeit
zwischen 0.00 Uhr und 6.00 Uhr nicht stattfinden.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Klage schon für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet. Ein Anspruch
auf Teilwiderruf der Genehmigung bestehe weder nach § 6 Abs. 2 LuftVG noch nach
§ 49 VwVfG. Nachträglich eingetretene Tatsachen lägen nicht vor. Bezugszeitpunkt
sei insoweit nicht das Jahr der ersten Genehmigung (1958), sondern der Eintritt der
fiktiven Planfeststellung mit In-Kraft-Treten des § 71 LuftVG am 1. März 1999.
Seither habe sich die Fluglärmbelastung nicht zum Nachteil der Kläger verändert;
dies werde von ihnen auch nicht behauptet. Aufgrund der Fiktionswirkung könnten
Betriebseinschränkungen im Wege des Teilwiderrufs nur noch dann verlangt werden,
wenn Abhilfe durch passive Schallschutzmaßnahmen nicht möglich sei. Solche
Maßnahmen seien im Falle der Kläger aber technisch möglich und ausreichend, um
einen gesunden Schlaf sicherzustellen. Es genüge, dass den Klägern zu 1. und 2.
von der Beigeladenen baulicher Schallschutz angeboten worden sei; der Kläger zu 3.
habe aufgrund der noch hinnehmbaren Fluglärmbelastung keinen Anspruch auf
solche Maßnahmen. Das den Klägern zu 1. und 2. zugestandene Schutzziel werde
allgemein gebilligt; wissenschaftliche Nachweise über eine erhebliche und konkrete
Gesundheitsgefährdung oberhalb der von den Klägern im Antrag genannten Pegeln
gebe es nicht.
Die Beigeladene beantragt,
die Klage abzuweisen.
Sie bekräftigt, dass sie dem Kläger zu 1. nach Maßgabe ihres
Schallschutzprogramms auf Antrag Aufwendungen für bauliche
Schallschutzmaßnahmen an Schlafräumen in seinem Anwesen erstatten werde, und
hat dieses Angebot auf den Kläger zu 2. erstreckt, weil sich die Situation in I.- I.
seit der Ostverlegung der bei Betriebsrichtung Süd (14) nach Norden führende WYP-
Route (ehemals DOM) und Einführung des NeSS-Abflugverfahrens im März 1999
verschlechtert habe. Am Anwesen des Klägers zu 3. werde hingegen der
maßgebliche Maximalpegel außen von 75 dB(A) nicht mit der erforderlichen
Regelmäßigkeit überschritten. Von einer nur durch Betriebsbeschränkungen
abzuwehrenden Gesundheitsgefährdung könne somit bei allen drei Klägern nicht
gesprochen werden; das Schutzziel von 55 dB(A) Maximalpegeln im Rauminneren
bei geschlossenen Fenstern werde eingehalten, bei den Klägern zu 1. und 2.
jedenfalls nach Realisierung des ihnen zustehenden Schallschutzes. Dies schließe
einen Anspruch auf Teilwiderruf der Genehmigung aus. Zudem belegten die
Auswertung der Messstellenprotokolle der grundstücksnahen Messstationen 3
(Bensberg), 6 (Lohmar) und 17 (Happerschoß/Heisterschoß), deren Werte
aussagekräftig seien, sowie ergänzende Messungen mit ihrer mobilen Messanlage,
dass die Fluglärmbelastung der Klägergrundstücke (wie allgemein) seit 1996 deutlich
zurückgegangen sei, was allerdings die Schallschutzansprüche der Kläger zu 1. und
2. nicht berühre. Der mit dem Klageantrag zu 2. verfolgte Ausschluss von
Flugzeugen der Klasse S 7 und des nächtlichen Passagierverkehrs lasse sich mit
dem Widmungszweck ihres Verkehrsflughafens nicht in Übereinstimmung bringen.
Dem Begehren stünden außerdem die vom Beklagten mitgeteilten rechtlichen
Bedenken des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.
Entscheidungsgründe
Der Senat entscheidet gemäß § 110 VwGO zunächst nur über die vorrangig
verfolgten Begehren der Kläger auf "aktiven" Lärmschutz; insoweit ist der
Rechtsstreit zur Entscheidung reif, ohne dass Anlass besteht, die Entscheidung zu
verzögern. Hingegen besteht für das weitere Begehren auf "passiven" Schallschutz
noch Aufklärungsbedarf, der eine hierauf bezogene Endentscheidung derzeit nicht
zulässt.
Die Klage bleibt mit den im Tenor bezeichneten Anträgen ohne Erfolg. Mit diesen
beanspruchen die Kläger eine Verpflichtung des Beklagten gemäß § 113 Abs. 5
VwGO, die für die nächtliche Nutzung des Verkehrsflughafens der Beigeladenen
geltenden Betriebsregelungen in einer Weise einzuschränken, die für ihre
Grundstücke die Einhaltung der bezeichneten Schallpegel gewährleistet und/oder
nach Zeit oder Art bestimmten Flugbetrieb ausschließt. Wenn im Hauptantrag zu 1.
auch "Maßnahmen ... des passiven Schallschutzes" gefordert werden, so ist dies
nicht isoliert zu sehen, sondern als Teil eines Regelungskonzepts, in dem eine
nächtliche Kernruhezeit mit der - durch aktive und "ggf. passive" Maßnahmen zu
bewirkenden - Begrenzung von Maximalpegeln auf eine bestimmte, nur in
Verbindung mit einer Kernruhezeit als ausreichend angesehene Höhe in der übrigen
Zeit (22.00 bis 1.00 Uhr) verknüpft ist.
Ansprüchen Drittbetroffener auf Einschränkung der flugbetrieblichen Benutzung des
Verkehrsflughafens der Beigeladenen steht die Duldungspflicht aus § 9 Abs. 3
LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG entgegen. Danach sind u.a. Ansprüche auf
Unterlassung der Benutzung von rechtskräftig im Plan festgestellten
Flughafenanlagen ausgeschlossen, gleichgültig auf welche Rechtsgrundlagen die
Benutzungseinschränkung gestützt wird und auf welchen Wegen sie bewirkt werden
soll. Infolge dieser - einer möglichen Rechtsverletzung der Kläger im Sinne des § 113
Abs. 5 Satz 2 VwGO entgegenstehenden - Duldungspflicht können die Kläger auch
keine Neubescheidung über aktive Maßnahmen verlangen, wenngleich die
Erwägungen hinsichtlich der Verwehrung solchen Lärmschutzes in den Bescheiden
den in der mündlichen Verhandlung angesprochenen Bedenken ausgesetzt sind.
Der Flughafen Köln/Bonn ist mit sämtlichen Start- und Landebahnen und, wie unten
noch auszuführen ist, mit den derzeit geltenden Betriebsregelungen als
planfestgestellt zu behandeln. Zwar ist ein Planfeststellungsbeschluss, der dies
abdecken würde, nicht ergangen; für den Flughafen greift aber seit dem 1. März
1999 die Planfeststellungsfiktion aus § 71 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 Satz 1 LuftVG
i.d.F. von Art. 1 Nr. 45 des Elften Gesetzes zur Änderung des Luftverkehrsgesetzes
vom 25. August 1998 (BGBl. I S. 2432) ein. Nach dieser Vorschrift gilt ein bis zum
31. Dezember 1958 in dem Gebiet der Bundesrepublik Deutschland nach dem Stand
bis zum 3. Oktober 1990 - also in den "alten" Bundesländern - angelegter Flugplatz,
der am 1. März 1999 noch betrieben wird, im Sinne der §§ 6 bis 10 LuftVG als
genehmigt und, wenn er der Planfeststellung bedarf, als im Plan festgestellt.
Der Flughafen der Beigeladenen wird von der Planfeststellungsfiktion des § 71
LuftVG gedeckt, und zwar auch hinsichtlich der für das Klageziel - wegen des ganz
überwiegend auf ihr abgewickelten Nachtflugbetriebs - vornehmlich bedeutsamen
"langen" Hauptstart- und -landebahn (14L/32R), obgleich diese erst nach dem
gesetzlich festgelegten Stichtag (31. Dezember 1958) errichtet worden ist. Dabei
kann dahinstehen, ob § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG lediglich verlangt, dass bis zum
Stichtag überhaupt ein Flugplatz vorhanden war, der nach dem ab 10. Januar 1959
geltenden Recht,
vgl. Art. 1 Nr. 10 (zu § 7b), Art. 7 des Gesetzes zur
Änderung des Luftverkehrsgesetzes vom
5. Dezember 1958 (5. LuftVGÄndG), BGBl. I S. 899,
sowie § 8 Abs. 1 der Neufassung des
Luftverkehrsgesetzes vom 10. Januar 1959, BGBl. I
S. 9,
der Planfeststellung bedurfte oder ob die Planfeststellungsfiktion nur dem bis zum
31. Dezember 1958 im Sinne der Norm "angelegten" Anlagenbestand zugute kommt.
Beide Auslegungen führen hier zu demselben Ergebnis: Was das seit 1950
vorhandene, sich kreuzende Zweibahnsystem angeht, so kann nicht zweifelhaft sein,
dass es bereits im Sinne des späteren Rechts der Sicherung durch einen
Bauschutzbereich nach § 12 LuftVG bedurfte und demgemäß als
planfeststellungsbedürftiger Flughafen im Sinne von § 8 Abs. 1 LuftVG (der
Neufassung 1959), § 38 Abs. 1 LuftVZO (in der Fassung vom 19. Juni 1964, BGBl. I
S. 370) anzusehen ist. In der Konsequenz der erstgenannten Auffassung liegt es,
dass alle später geschaffenen planfeststellungsbedürftigen Anlagen - also auch die
1961 fertiggestellte lange Hauptbahn - als automatisch der Fiktionswirkung
unterfallend angesehen werden müssen.
In diesem Sinne Hess.VGH, Urteil vom 2. April 2003
- 2 A 2646/01 -, Urteilsabdruck S. 22 m.w.N.
Ob diese Auffassung Bedenken hervorzurufen vermag, u.a. weil sie einschließt, dass
Flughafenanlagen bei fehlerhafter Anlegung als "amnestiert" gelten, was der im
Gesetzgebungsverfahren erklärten Absicht zuwider läuft, es für neu angelegte
Flugplätze uneingeschränkt bei der Beurteilung nach dem neuen Luftverkehrsrecht
zu belassen,
vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Verkehr vom 28. April 1998, BT-
Drs. 13/10530, S. 61 (vorletzter Absatz zu Nr. 45),
bedarf hier keiner Entscheidung. Denn auch nach dem engeren, auf eine
Betrachtung jedes einzelnen planfeststellungsbedürftigen Anlagenteils abhebenden
Verständnis ist der Flughafen der Beigeladenen einschließlich der langen Hauptbahn
als bis zum Stichtag "angelegt" zu betrachten. Zwar meint der Wortsinn wie auch der
gewöhnliche (freilich nicht durchweg einheitliche) Sprachgebrauch des
Luftverkehrsrechts mit dem Partizip "angelegt" (vgl. nur § 6 Absatz 1 Satz 1, § 8
Abs. 1 Satz 1, § 30 Abs. 1 Satz 2 LuftVG) oder den Substantiven "Anlegung" (§ 6
Abs. 3, § 30 Abs. 3 Satz 1, § 31 Abs. 2 Nr. 4 LuftVG, §§ 42 Abs. 1, 52 Abs. 1, 57
Abs. 1 LuftVZO, § 1 Satz 3 FlugLSchG) bzw. "Anlegen" (§ 48 Abs. 1 Nr. 6 VwGO) die
einer Zulassungsentscheidung nachfolgende tatsächliche Herstellung einer
baulichen Anlage. Indes ist der Begriff des "Angelegt"seins nach dem
Stabilisierungszweck des § 71 LuftVG nicht zwingend auf am Stichtag physisch
vorhandene Anlagen beschränkt. Der Gesetzgeber beabsichtigt mit dieser Norm, wie
schon mit der "Vorbildregelung" in § 2 Abs. 5 des Sechsten Überleitungsgesetzes
- Gesetz zur Überleitung von Bundesrecht nach
Berlin (West) vom 25. September 1990, BGBl. I
S. 2106, dazu OVG Berlin, Urteil vom 2. Mai 1996 - 2
A 5.92 -, DVBl. 1997, 73, 74 -,
Flugplätze, die in der Zeit des Luftrechts vor dem 10. Januar 1959 geschaffen
worden waren, in das System des geltenden Luftverkehrsrechts einzuordnen und im
Interesse der Flugplatzbetreiber auf eine sichere Rechtsgrundlage zu stellen, für die
ausschließlich die Rechtsfolgen einer Genehmigung bzw. Planfeststellung
maßgeblich sein sollten. Von diesem Stabilisierungszweck her werden auch solche
(nach neuem Recht planfeststellungsbedürftige) Anlagenteile von der Fiktion
umfasst, die nach Einführung der Planfeststellung noch auf der Grundlage des
früheren Rechts angelegt werden durften, ohne nachträglich von der
Planfeststellungspflicht ergriffen zu werden. Dass die Fiktionswirkung regelmäßig
ohne Rücksicht auf die Legalität der Anlegung eintreten sollte, steht diesem
Verständnis, das mit einer Beurteilung der genehmigungsrechtlichen Situation
einhergeht, nicht entgegen. Der Blick auf die Umstände der Errichtung verbietet sich
lediglich für solche Anlagen, die bei Einführung der Planfeststellung physisch
vorhanden waren. Das erschließt sich aus den gesetzgeberischen Motivationen für
die Zuerkennung von Bestandsschutz, die für die Berliner Flughäfen in einer
völkerrechtlichen Verpflichtung zur Bestandssicherung gegenüber den Alliierten (vgl.
OVG Berlin, a.a.O.), in der Gewährung von Vertrauensschutz für Flugplatzbetreiber
im Beitrittsgebiet (vgl. BR-Drs. 611/97 (Beschluss), Nr. 22) und schließlich in der
gesehenen Notwendigkeit einer formalen Gleichstellung der Alt-Flugplätze in den
"alten" Bundesländern zu finden sind. Diese Motivationen verbieten aber nicht die
Einbeziehung solcher Anlagenteile, die zulassungsrechtlich eine gegenüber dem
neuen Recht selbständig tragfähige Grundlage haben; es fehlt ein sachlicher Grund,
diese allein wegen ihrer "verspäteten" Herstellung von der Fiktionswirkung
auszunehmen. Vom Stabilisierungszweck der Norm her genügt im Gegenteil für ihre
Einbeziehung in die Planfeststellungsfiktion, dass für sie bis zum 31. Dezember 1958
eine rechtliche Grundlage vorhanden war, die ihre bauliche Herstellung ohne die
Notwendigkeit der Planfeststellung - und ohne die damit einhergehenden
begünstigenden Wirkungen für den Betreiber - rechtfertigte. Dieser Fall ist bezogen
auf die lange Hauptstart- und -landebahn gegeben: Für sie lag mit der Genehmigung
vom 12. Dezember 1958 eine nach Maßgabe des § 7 Abs. 1 LuftVG (in der
Bekanntmachung der Neufassung vom 21. August 1936, RGBl. I S. 653)
ausreichende Rechtsgrundlage für die (spätere) Herstellung vor, deren
Legalisierungswirkung durch die Änderung des Luftverkehrsrechts nicht mehr infrage
gestellt wurde; denn Art. 2 des 5. LuftVGÄndG forderte für die "bei Inkrafttreten
dieses Gesetzes bereits genehmigten Flughäfen" nur die nachträgliche Festlegung
eines Ausbauplans im Sinne des § 12 LuftVG n.F. und entsprach damit dem
allgemeinen Grundsatz, wonach neues Verfahrensrecht vom Zeitpunkt seines In-
Kraft-Tretens an - vorbehaltlich anderslautender Übergangsvorschriften - lediglich auf
anhängige Verfahren Anwendung findet.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 1985 - 9 C 47.84 -,
NVwZ 1986, 45, 46 m.w.N.
Das Genehmigungsverfahren zur Anlegung der langen Hauptbahn war aber mit
Erteilung der Genehmigung vom 12. Dezember 1958 abgeschlossen.
Die von § 71 Abs. 2 Satz 1 LuftVG unter Bezug auf Absatz 1 Satz 1 angeordnete
Fiktion der Planfeststellung - die Genehmigungsfiktion ist im vorliegenden Fall ohne
Bedeutung - beinhaltet keine durch den Gesetzgeber selbst getroffene
luftverkehrsrechtliche Planung, sondern eine Verweisung auf die Rechtsfolgen der
Planfeststellung, vor allem auf die von ihr erzeugte besondere Duldungswirkung
nach den oben bezeichneten Vorschriften.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 11 B
2.97 -, Buchholz 442.40 § 9 LuftVG Nr. 8, S. 1 f.;
OVG Berlin, Urteil vom 2. Mai 1996, a.a.O.
Leitsatz 1.
Diese Duldungswirkung lässt zwar - wie zur Vermeidung von Missverständnissen
hervorzuheben ist - die Befugnis der Luftfahrtbehörde unangetastet, die Regelung
des Flughafenbetriebs bei Vorliegen der Voraussetzungen von Amts wegen
- regelmäßig im Wege des (Teil-)Widerrufs - einzuschränken, etwa um den
zulässigen Flugbetrieb veränderten Verhältnissen anzupassen, wie es der Beklagte
am Flughafen der Beigeladenen seit 1972 immer wieder praktiziert hat; sie schließt
es aber aus, dass Drittbetroffene ein solches Vorgehen beanspruchen und
gegebenenfalls mit der Klage durchsetzen können.
Zu dulden haben Dritte nicht nur die planfestgestellten Flughafenanlagen (vgl. § 9
Abs. 3 LuftVG), sondern ebenso ihre Benutzung im Umfang der geltenden
Betriebsregelungen. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der der
Senat folgt, ist geklärt, dass bei vorliegender Planfeststellung allein diese für den
Rechtsschutz Drittbetroffener maßgeblich ist, und zwar auch hinsichtlich betrieblicher
Regelungen. Dies gilt unabhängig davon, ob diese durch Planfeststellung (§ 8 Abs. 4
Satz 1 LuftVG) oder, wie regelmäßig, durch Genehmigung getroffen worden sind
(vgl. § 6 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 Satz 2, § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG). Die Konzentration
des Rechtsschutzes auf die Planfeststellung schließt es in jedem Falle aus, zur
Begründung eines auf die Reduzierung des Flugbetriebs gerichteten
Klagebegehrens auf die Genehmigung und die nur für ihren Widerruf geltenden
Vorschriften in § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG oder § 48 Abs. 1 LuftVZO zurückzugreifen.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997,
a.a.O. S. 3 unter Hinweis auf BVerwG, Urteile vom
7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u. a. -, BVerwGE 56, 110,
135 und vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -,
BVerwGE 87, 332, 348; ebenso Hess.VGH, Urteil
vom 2. April 2003, Urteilsabdruck S. 24.
Die Kläger sind infolge der Duldungswirkung auf nachträgliche Schutzansprüche aus
§ 75 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 VwVfG i.V.m. § 9 Abs. 2 LuftVG verwiesen,
vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom
24. Oktober 2000 - 1 BvR 389/00 -, ZLW 2001, 253,
die ausschließlich Grundlage der weiter hilfsweise verlangten passiven
Schallschutzmaßnahmen sein können; ob die damit verknüpften Voraussetzungen
gegeben sind, ist noch zu klären. Aktive, dem flugbetrieblichen Entstehen des Lärms
durch Benutzungsbeschränkungen entgegenwirkende Maßnahmen können aus
ihnen, unbeschadet weiterer Bedenken, vorliegend schon deswegen nicht verlangt
werden, weil dies die Duldungspflicht unterlaufen würde.
Es besteht keine Notwendigkeit, im Falle der Kläger unter Durchbrechung der
"Sperrwirkung" der § 9 Abs. 3 LuftVG, § 75 Abs. 2 Satz 1 VwVfG aktive
Lärmschutzmaßnahmen in Form von Betriebsregelungen durch Widerruf zuzulassen.
In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist insofern, und zwar
ebenfalls für den Fall eines gesetzlich fingierten Planfeststellungsbeschlusses,
geklärt, dass dessen Widerruf - d.h. die ihrer Art nach dadurch zu bewirkende
Abhilfe - von Dritten erst dann verlangt werden kann, wenn nachträgliche
Schutzauflagen im Sinne des § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG nicht ausreichen, um den
geltend gemachten Gefahren zu begegnen. Die Möglichkeit, den (fingierten)
Planfeststellungsbeschluss nach § 49 Abs. 2 VwVfG zu widerrufen, erweist sich
demgemäß bis zur Erschöpfung passiver Schutzmaßnahmen als nachrangig. In
dieser Modifikation der Widerrufsnorm zeigt sich die erhöhte Bestandskraft der
Planfeststellung.
BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997, a.a.O.
S. 3 unter Bezug auf Urteil vom 21. Mai 1997 - 11 C
1.96 -, BVerwGE 105, 6, 13 f.
Im Falle der Kläger sind bauliche Vorkehrungen des passiven Schallschutzes an
ihren Wohngebäuden geeignet und ausreichend, um die gebotene Abhilfe zu
schaffen. Insofern ist zu bedenken, dass die beklagten nachteiligen Wirkungen durch
fluglärmbedingte Innenpegel in Schlafräumen hervorgerufen werden. Dem Lärm auf
Außen(wohn)flächen, dem durch Vorkehrungen oder Anlagen auf den Grundstücken
der Kläger kaum begegnet werden könnte, kommt hier keine
entscheidungserhebliche Rolle zu. Gerade der Innenwohnbereich kann aber durch
verbesserte Schallisolierung an Fenstern, Umfassungsbauteilen und Dächern
wirksam vor Außengeräuschen geschützt werden. Insbesondere kann auf diese
Weise erreicht werden, dass Fluglärm nur noch in einem die menschliche
Gesundheit nicht gefährdenden Ausmaß an das Ohr des Schläfers dringt. Soweit aus
Rechtsgründen eine ausreichende Frischluftzufuhr zu gewährleisten sein sollte, kann
dies durch schallisolierte Belüftungsvorrichtungen bewerkstelligt werden, wie sie
auch im Programm der Beigeladenen enthalten sind.
Die Ausführungen des Klägers zu 3. zu statischen Problemen der Dachkonstruktion
seines Hauses und die in der mündlichen Verhandlung klägerseitig geäußerten
Vermutungen zur Bausubstanz des Wohngebäudes des Klägers zu 2. rechtfertigen
nicht den Schluss auf die Unmöglichkeit eines bauseitigen Schallschutzes. Dessen
Realisierung kann sich unter den von den Klägern beschriebenen Umständen als
finanziell aufwändig herausstellen und gegebenenfalls mehr als das bloße
Verstärken von Bauteilen erfordern; dass Schallschutz aber technisch unmöglich
wäre, ist auch dann nicht ansatzweise ersichtlich. Von daher bedarf ebenfalls keiner
Entscheidung, ob es § 75 Abs. 2 Satz 4 VwVfG auch in der gegebenen
Fallkonstellation erlaubt, bei Untunlichkeit baulicher Maßnahmen zur Vermeidung
eines Widerrufs eine angemessene Geldentschädigung an die Stelle physisch-realer
Vorkehrungen oder Anlagen treten zu lassen.
Die Möglichkeit individuellen Schallschutzes zugunsten der Kläger und der damit
verbundene Ausschluss eines Anspruchs auf Widerruf sind auch in dem Fall nicht
infrage gestellt, dass der Beklagte angesichts eines sich etwa abzeichnenden
erheblichen Umfangs der bei Aufrechterhaltung des bisherigen Nachtflugbetriebes
anzuerkennenden Planergänzungsansprüche Dritter gemäß § 75 Abs. 2 Satz 2
VwVfG an die Grenze der Unverhältnismäßigkeit gegenüber der Beigeladenen
stoßen sollte. Der Beklagte kann dann von seiner - wie ausgeführt - fortbestehenden
Befugnis zur Einschränkung des Betriebs des Flughafens Gebrauch machen; für den
Ausschluss betriebsbezogener Ansprüche der Kläger sind derartige, allein Belange
der Beigeladenen betreffende Erwägungen ohne Bedeutung.
Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2,
§ 137 Abs. 1 VwGO nicht gegeben sind.