Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-19, Aktenzeichen 4 S 1124/17

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16. März 2017 - 9 K 3987/15 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Zahlung einer Urlaubsabgeltung.

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Die am 02.11.1957 geborene Klägerin war als Beamtin in der Finanzverwaltung tätig und wurde mit Ablauf des 31.07.2014 wegen Dienstunfähigkeit in den Ruhestand versetzt. Seit dem 18.04.2012 besteht bei ihr eine anerkannte Schwerbehinderung mit einem GdB von 60.

3

Im Jahr 2012 nahm die Klägerin 13 der ihr für dieses Jahr zustehenden 34 Tage an Erholungsurlaub (30 Tage Jahresurlaub und vier Tage Zusatzurlaub), sodass 21 Tage ihres Erholungsurlaubes aus 2012 nach 2013 übertragen wurden. Im Jahr 2013 nahm sie dann 21 Tage Erholungsurlaub.

4

Zur Abgeltung nicht in Anspruch genommener Urlaubstage teilte die Oberfinanzdirektion Karlsruhe dem Landesamt für Besoldung und Versorgung mit Schreiben vom 06.08.2014 die auf Grundlage des Schreibens des Innenministeriums vom 08.04.2013 - Az. 1-0301.8/273 - abzugeltenden Urlaubstage für das Jahr 2013 mit „0" Urlaubstagen mit, weil die Klägerin in diesem Kalenderjahr bereits 21 Urlaubstage in Anspruch genommen hatte.

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Für das Jahr 2014, in dem die Klägerin bis zu ihrer Versetzung in den Ruhestand noch sieben Monate im Dienst war, wurden 1 2/3 Tage mitgeteilt, weil ihr 2014 zehn Tage Urlaub gewährt worden waren. Das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg (Landesamt) setzte daraufhin mit Bescheid vom 12.08.2014 für die Jahre 2013 und 2014 die finanzielle Vergütung zunächst im Umfang von 1 2/3 Tagen fest.

6

Mit Schreiben vom 10.12.2014 teilte die Oberfinanzdirektion Karlsruhe die Änderung des Abgeltungsanspruchs aufgrund des Schreibens des Innenministeriums vom 29.10.2014 - Az. 1-0301.8/39 - auf sieben Tage für das Jahr 2014 mit, da nach § 125 SGB IX genommene Zusatzurlaubstage für das Jahr 2014 nicht mehr auf den Mindesturlaub anzurechnen seien. Für das Jahr 2013 wurde eine Kürzung der genommenen Urlaubstage in Höhe von 21 Tagen um Zusatzurlaub nach § 125 SGB IX von der Oberfinanzdirektion nicht vorgenommen, weil im elektronischen Personalverwaltungssystem bzw. auf der Urlaubskarte des Beklagten nicht zwischen dem Jahresurlaub und dem Zusatzurlaub differenziert werde, weshalb nicht nachvollzogen werden könne, welche Art von Urlaubstagen tatsächlich in Anspruch genommen worden sei. Deswegen werde von Seiten der Oberfinanzdirektion im Sinne einer einheitlichen Handhabung davon ausgegangen, dass stets der Zusatzurlaub nach § 125 SGB IX als erstes in Anspruch genommen werde. Weil die Klägerin erstmals im Kalenderjahr 2012 Urlaubstage aus dem Urlaubsjahr 2012 in Anspruch genommen habe, gehe die Oberfinanzdirektion deshalb davon aus, dass in den auf den Mindesturlaub 2013 anzurechnenden Urlaubstagen kein Zusatzurlaub nach § 125 SGB IX enthalten sei. Das Landesamt setzte mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 15.12.2014 für das Jahr 2014 die finanzielle Abgeltung für den krankheitsbedingt nicht genommenen Urlaub von sieben statt zuvor 1 2/3 Tagen fest. Für das Jahr 2013 wurden weiterhin keine Tage abgegolten.

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Hiergegen legte die Klägerin am 25.01.2015 Widerspruch mit der Begründung ein, dass die im Jahr 2013 auf den Mindesturlaub anzurechnenden Urlaubstage um die Zusatzurlaubstage nach § 125 SGB IX zu mindern seien.

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Mit Bescheid vom 30.09.2015 wies das Landesamt den Widerspruch als unbegründet zurück. Die Mitteilung der Oberfinanzdirektion über die Anzahl der abzugeltenden Urlaubstage mit dem Hinweis, dass für das Jahr 2013 bereits 21 Urlaubstage genommen worden seien und in den anzurechnenden Urlaubstagen kein Zusatzurlaub nach § 125 SGB IX enthalten sei, begegne keinen Bedenken.

9

Die Klägerin hat am 15.10.2015 Klage erhoben und im Wesentlichen geltend gemacht, dass es für die Handhabung des Beklagten, den Zusatzurlaub nach § 125 Abs. 1 SGB IX immer als zuerst genommen zu verbuchen, keinen Anhaltspunkt im Gesetz gebe. Vielmehr gebe der Gesetzgeber durch die Formulierung „Jahresurlaub" in § 25a Abs. 1 Satz 2 Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung (AzUVO) zu erkennen, dass der „Zusatzurlaub" von fünf Tagen für Schwerbehinderte nach § 125 Abs. 1 SGB IX auch und gerade im Hinblick auf die Urlaubsabgeltung geschützt werden solle. Daher sei stets die dem Schwerbehinderten günstigste Interpretation zu wählen. Somit sei vorliegend davon auszugehen, dass die Klägerin den für 2012 zustehenden Zusatzurlaub nicht bereits im Jahr 2012 genommen habe, sondern dass er sich unter den im Jahr 2013 genommenen (Rest-)Urlaubstagen befunden habe, wodurch sich weitere vier Tage Urlaubsabgeltung ergäben, die der Klägerin noch zustünden. Bei einer Abgeltung pro Urlaubstag von 112,38 Euro ergäben sich somit 449,52 Euro.

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Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten mit Urteil vom 16.03.2017 verpflichtet, der Klägerin für das Jahr 2013 Urlaubsabgeltung in Höhe von 449,52 EUR zu gewähren. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, nach § 25a Abs. 1 AzUVO seien aus dem Dienstverhältnis ausgeschiedenen Beamtinnen und Beamten von Amts wegen nicht verfallene Tage an Erholungsurlaub zu vergüten, die wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht hätten genommen werden können. Zu vergüten seien danach im Kalenderjahr 20 Urlaubstage vermindert um die in dem jeweiligen Kalenderjahr genommenen und aus demselben Kalenderjahr oder aus einem vorangegangenen Kalenderjahr stammenden Tage an Jahresurlaub. Nach § 2 Abs. 3 AzUVO falle der Jahresurlaub (§ 21 AzUVO) ebenso unter den Erholungsurlaub wie Zusatzurlaub, etwa gemäß § 23 Abs. 2 i.V.m. § 125 Abs. 1 SGB IX, wonach schwerbehinderte Menschen Anspruch auf einen bezahlten zusätzlichen Urlaub von fünf Arbeitstagen im Urlaubsjahr hätten. Danach seien der Klägerin für das Jahr 2013 20 Urlaubstage vermindert um die in 2013 genommenen und aus 2013 oder aus 2012 stammenden Tage an Jahresurlaub zu vergüten. Die Klägerin habe 2013 21 Tage Urlaub genommen, wobei es sich um Resturlaub aus dem Jahr 2012 gehandelt habe. Auf den Mindesturlaubsanspruch von 20 Tagen seien jedoch - anders als vom Beklagten berechnet - nur 16 Tage als genommen anzurechnen, weil die fünf Tage Zusatzurlaub der Klägerin als in 2013 eingebracht anzusehen und somit nicht als Jahresurlaub vom Mindesturlaubsanspruch abzuziehen seien. Die Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung fasse den Jahresurlaub und den Zusatzurlaub insgesamt unter den Erholungsurlaub (§§ 2 Abs. 3 AzUVO) und behandele ihn im entsprechenden Unterabschnitt (§§ 21 bis 25a AzUVO) grundsätzlich durchgängig einheitlich. Nur in der Vorschrift über die Urlaubsabgeltung spiele die Differenzierung zwischen Jahresurlaub und Zusatzurlaub eine Rolle, weil nach § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO bei der Berechnung der abzugeltenden Tage vom Mindesturlaub im Umfang von 20 Tagen die im jeweiligen Kalenderjahr genommenen Tage an Jahresurlaub in Abzug zu bringen seien. Aus dem Umkehrschluss hieraus sowie aus einem systematischen Blick auf § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO, der von der Vergütung nicht verfallener Tage an Erholungsurlaub spreche, ergebe sich, dass der Zusatzurlaub (vorliegend nach § 125 Abs. 1 SGB IX) bei der Berechnung der abzugeltenden Tage nicht vom Mindesturlaub abzuziehen sei. Dies lasse darauf schließen, dass der Zusatzurlaub im Rahmen der Urlaubsabgeltung besonders privilegiert werden solle. Diese Privilegierung lasse sich in der Praxis aber nur wirksam verwirklichen, wenn eine einheitliche Handhabung gefunden werde, durch die - gerade angesichts der sonst unterschiedslosen Behandlung von Jahres- und Zusatzurlaub - eine möglichst gleichmäßige Umsetzung dieser Privilegierung gewährleistet sei. Eine derartige gleichmäßige Umsetzung der Privilegierung sei im Falle der aktuellen Praxis des Beklagten nicht gegeben. In seinem Verwaltungssystem werde bei der Gewährung des Urlaubs nicht zwischen Jahresurlaub und Zusatzurlaub differenziert. Daher sei im vorliegenden Fall nicht nachvollziehbar, ob der Klägerin bezüglich der aus 2012 stammenden und teils bereits 2012, teils 2013 eingebrachten Urlaubstage ihr Zusatzurlaub nach § 125 Abs. 1 SGB IX im einen oder im anderen Jahr gewährt worden sei. Der Beklagte trage vor, insofern im Sinne einer einheitlichen Handhabung davon auszugehen, dass stets der Zusatzurlaub nach § 125 SGB IX als erstes in Anspruch genommen werde. Auch wenn diese Handhabung für den betroffenen Beamten in der Regel günstig sein dürfte, weil sie sich bei einer Urlaubsabgeltung bezüglich eines Kalenderjahres, in welchem nur Urlaub aus diesem gleichen Kalenderjahr genommen worden sei, positiv auswirke, indem die ersten fünf genommenen Urlaubstage den Abgeltungsanspruch nicht minderten, gehe sie im vorliegenden Fall des 2012 teilweise eingebrachten und im Übrigen nach 2013 übertragenen und dann genommenen Urlaubs zu Lasten der Klägerin und lasse so vom Zufall abhängige Konstellationen zu, in denen der Beamte von der vorgesehenen besonderen Behandlung seines Zusatzurlaubs nicht profitiere. Dies werde der vom Verordnungsgeber intendierten Privilegierung jedoch nicht gerecht. Weil es sich beim Jahresurlaub und dem Zusatzurlaub insgesamt um Erholungsurlaub handele, der nur auf verschiedenen Anspruchsgrundlagen beruhe, dürfte bezüglich der Urlaubsgewährung auch eine Leistungsbestimmung durch den Beklagten - etwa nach dem Rechtsgedanken des § 366 BGB - nicht in Betracht kommen. § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO sei daher, um - wie hier - nur vom Zufall abhängige Ergebnisse zu vermeiden, nach seinem Zweck und auch nach seinem Wortlaut, wonach für die Berechnung der Abgeltung auf das Kalenderjahr abgestellt werde, so auszulegen, dass für jedes Kalenderjahr im Falle genommenen Urlaubs ein Zusatzurlaub immer in Ansatz zu bringen sei, indem dieser die Zahl der vom Mindesturlaub abzuziehenden Tage reduziert. Ein derartiger Ansatz diene auch der Rechtssicherheit und der Rechtsklarheit. Somit seien von den 21 von der Klägerin 2013 eingebrachten Urlaubstagen fünf Tage abzusetzen, sodass auf den Mindesturlaub von 20 Tagen nach § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO nur 16 Tage anzurechnen seien, weshalb der Klägerin ein Urlaubsabgeltungsanspruch für vier Tage zu jeweils 112,38 Euro, insgesamt also in Höhe von 449,52 Euro, zustehe.

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Das beklagte Land hat gegen diese Entscheidung die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen, das Verwaltungsgericht habe für seine Beurteilung die falsche Rechtsgrundlage zugrunde gelegt, denn die Vorschrift des § 25a AzUVO sei auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar, Streitgegenstand sei die Abgeltung des nicht genommenen Urlaubs für das Jahr 2012/2013. Die AzUVO sei rückwirkend zum 01.01.2014 in Kraft getreten, mit der Folge, dass der Urlaubsabgeltungsanspruch an der EU-Richtlinie zu messen sei. Auch die Übergangsregelung des Art. 2 Abs. 2 der Änderungsverordnung zur AzUVO ändere hieran nichts. Sie sei nur auf die Regelungen zum Verfall des Urlaubs nach § 25 Abs. 1 Satz 3 AzUVO, nicht aber auf die Abgeltungsregelung gem. § 25a AzUVO anwendbar. Ausweislich der vor Inkrafttreten des § 25a AzUVO anzuwendenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 03.05.2012 - Rs. C-337/10 <Neidel>, NVwZ 2012, 688) und des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 31.01.2013 - 2 C 10.12 -) komme eine Auszahlung des Schwerbehindertenurlaubs nach dem SGB IX nicht in Betracht. Das Urteil des Verwaltungsgerichts führe jedoch in seiner Konsequenz mittelbar zu einer rechtswidrigen Urlaubsabgeltung des bundesrechtlich geregelten Zusatzurlaubs für Schwerbehinderung, wenn dieser immer in der Art in Ansatz zu bringen wäre, die zu einer Abgeltung des Jahresurlaubs führe. Dem Landesgesetzgeber könne ferner weder der gesetzgeberische Wille unterstellt werden, den Schwerbehindertenurlaub nach dem SGB IX noch den Zusatzurlaub für minderbehinderte Menschen nach der AzUVO im Rahmen des § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO privilegieren zu wollen.

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Das Verwaltungsgericht verkenne hinsichtlich des getroffenen Umkehrschlusses, dass der Zusatzurlaub wegen Schwerbehinderung mit einem Grad von mehr 50 ausschließlich in § 125 Abs. 1 SGB IX geregelt sei und es sich hierbei um eine Vorschrift des Bundesgesetzgebers handele. Aufgrund der insoweit herrschenden konkurrierenden Gesetzgebung, bestehe zwar grundsätzlich für den Landesgesetzgeber die Möglichkeit, einen längeren Zusatzurlaub für diese schwerbehinderten Menschen zu regeln; hiervon habe er vorliegend jedoch keinen Gebrauch gemacht. So sei in § 23 AzUVO lediglich ein weiterer Anspruch auf Zusatzurlaub für minderbehinderte Menschen vorgesehen, welcher neben die Vorschrift des § 125 SGB IX trete, diese jedoch inhaltlich nicht erweitere. Vor diesem Hintergrund stelle sich § 23 Abs. 2 AzUVO lediglich als eine Verfahrensvorschrift dar. Der in § 125 Abs. 1 Satz 1 SGB IX geregelte Urlaubsanspruch wegen Schwerbehinderung mit einem Grad von mindestens 50 im Sinne von § 2 SGB IX bleibe hiervon jedoch unberührt. Diese vorgenommene Auslegung von § 25a AzUVO sei zudem höchstrichterlich bestätigt. So führe das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 30.04.2014 (2 A 8.13, Rn. 18) zu den unterschiedlichen Zielrichtungen von Erholungsurlaub und Zusatzurlaub wegen Schwerbehinderung Nachstehendes aus:

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„Der unionsrechtliche Abgeltungsanspruch nach Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG ist aber auf den Mindestjahresurlaub von vier Wochen nach Art. 7 Abs. 1 RL 2003/88/EG beschränkt. Die Arbeitszeitrichtlinie stellt lediglich Mindestvorschriften für Sicherheit und Gesundheitsschutz auf und überlässt es den Mitgliedstaaten, den Beamten weitergehende Ansprüche auf Urlaub und dessen Abgeltung einzuräumen (EuGH, Urteil vom 3. Mai 2012 a.a.O. Rn. 35 f.). Für den Anspruch auf Abgeltung des nicht genommenen Schwerbehindertenzusatzurlaubs nach § 125 Abs. 1 Satz 1 SGB IX bietet das innerstaatliche Recht für Beamte keine Grundlage. § 7 Abs. 4 BUrlG, der nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts Grundlage auch für die Abgeltung dieses Urlaubs ist (BAG, Urteil vom 23. März 2010 - 9 AZR 128/09 - BAGE 134, 1 Rn. 73 und 85), ist auf Beamte nicht anwendbar."

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Demnach diene der Erholungsurlaub dem Ausgleich der Inanspruchnahme der Arbeitsleistung des Arbeitnehmers durch den Arbeitgeber. Soweit dieser Ausgleich aufgrund des Endes des Arbeitsverhältnisses nicht mehr erfolgen könne, sei der bezahlte Urlaubsanspruch finanziell abzugelten, zumindest in dem europäischen Mindestumfang von 20 Tagen/Jahr. Der Zusatzurlaub wegen Schwerbehinderung diene hingegen dem Ausgleich einer behinderungsbedingten Minderung der Leistungsfähigkeit und damit einem anderen Zweck. Eine Einbeziehung in die Abgeltungsregelung scheide damit aus.

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Das Verwaltungsgericht verkenne darüber hinaus die richtige Anspruchsgrundlage für den in Streit stehenden Urlaubsanspruch. Denn der Klägerin hätten im Jahr 2012 neben 30 Tagen Jahresurlaub lediglich drei Tage Zusatzurlaub wegen Behinderung zugestanden. Letzterer Urlaubsanspruch richte sich mithin nach § 23 AzUVO. Allerdings könne der oben widerlegte Umkehrschluss auch nicht auf den Zusatzurlaub wegen minderer Behinderung übertragen werden. Eine derartige Regelung hätte nämlich das paradoxe Ergebnis zur Folge, dass Jahresurlaub, Behindertenurlaub nach der AzUVO und Schwerbehindertenurlaub nach dem SGB IX unterschiedlich zu behandeln wären. Eine solche unterschiedliche Handhabung wäre von den personalverwaltenden Dienststellen des Landes nicht zu bewältigen. Da der Landesgesetzgeber behinderten Menschen über das in § 125 SGB IX verankerte Mindestmaß hinaus einen Urlaubsanspruch in einem Umfang von 1/10 gewährt, könne diesem nicht auch noch aufgegeben werden, dessen Verfahren über die Inanspruchnahme im Verhältnis zu anderem Zusatzurlaub unterschiedlich zu regeln.

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Zudem führe die vom Gericht vorgeschlagene Handhabe zu sinnwidrigen Ergebnissen. Nach der unstreitigen Feststellung des Gerichts hätten der Klägerin für 2012 insgesamt 33 Tage Urlaub sowie ein Freistellungstag (§ 5 AzUVO) zugestanden. Im Jahr 2012 habe die Klägerin davon 13 Tage genommen, auf das Jahr 2013 seien der Klägerin 21 Urlaubstage übertragen worden, die sie auch genommen habe. Zusätzlich sollten der Klägerin nach dem Urteil des Verwaltungsgerichts für das Jahr 2013 von dem übertragenen Urlaub vier Tage vergütet werden. Dies würde im Ergebnis zu einem Urlaubsanspruch von insgesamt 38 Tagen (13 + 21 + 4 = 38) führen, obwohl von Gesetzes wegen ein Urlaubsanspruch nur in Höhe von 34 Tagen entstanden sei.

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Nach alledem könne der vom Gericht getroffene Umkehrschluss keinen Bestand haben. Mangels gesetzlicher Regelung, in welcher Reihenfolge Jahres- und (Schwer-)Behindertenurlaub vom Anspruchsberechtigten zu nehmen sei, habe das Land aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit die für die Berechtigten regelmäßig günstigste Handhabung zugrunde gelegt. Bei der Berechnung eines Urlaubsabgeltungsanspruchs werde daher davon ausgegangen, dass der (Schwer-)Behindertenurlaub stets zuerst in Anspruch genommen werde.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 16.03.2017 - 9 K 3987/15 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie macht geltend, Streitgegenstand sei nicht die Abgeltung des nicht genommenen Urlaubs für die Jahre 2012/2013, sondern lediglich die Frage, ob die Verwaltung bei der Berechnung der Urlaubsabgeltung zu der Unterstellung berechtigt sei, „dass stets der Zusatzurlaub nach § 125 SGB IX als erstes in Anspruch genommen wird", wie es im Widerspruchsbescheid vom 30.09.2015 heiße. Warum das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung die falsche Rechtsgrundlage zugrunde gelegt haben sollte, sei nicht erkennbar. § 25a AzUVO sei in der Tat zum 01.01.2014 in Kraft getreten. Die Vorschrift sei unproblematisch auf sämtliche Fälle anwendbar, in denen ein Beamter im Kalenderjahr 2014 oder später aus dem Dienst ausscheide, und in denen im Zeitpunkt des Ausscheidens nicht verfallene Urlaubstage vorhanden seien, die wegen Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht hätten genommen werden können. Um sicherzustellen, dass ggf. noch vorhandene, krankheitsbedingt nicht genommene Urlaubstage aus den Jahren vor 2014 nicht verfielen, sei die Übergangsvorschrift des Art. 2 § 2 der Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung vom 16.09.2014 geschaffen worden (GBI. S. 441). Die Klägerin sei mit Ablauf des 31.07.2014 aus dem Dienst ausgeschieden. Zu diesem Zeitpunkt seien Urlaubstage aus den Jahren 2012/2013 vorhanden, die nicht verfallen seien und von der Klägerin krankheitsbedingt bis zu ihrem Ausscheiden nicht hätten genommen werden können. Somit sei es offenkundig, dass der Anwendungsbereich des § 25a AzUVO eröffnet sei; die Streitfrage sei hier lediglich, wie viele Urlaubstage die Klägerin im Sinne des § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO im Kalenderjahr 2013 „genommen" habe. Nach Auffassung des Beklagten seien es 21, so dass keine Abgeltung zu zahlen wäre; nach ihrer Auffassung seien es 16, so dass noch (20 - 16 =) vier abzugeltende Urlaubstage verblieben. Dem Verordnungsgeber brauche der Wille, den Zusatzurlaub für Schwerbehinderte gem. § 125 SGB IX bzw. den Zusatzurlaub für Behinderte mit einem GdB von mindestens 30 gem. § 23 AzUVO im Rahmen der Urlaubsabgeltung zu privilegieren nicht eigens unterstellt zu werden, denn dieser Wille sei nicht nur offensichtlich, sondern sogar ausdrücklich erklärt. So heiße es im Rundschreiben des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 29.10.2014 unter dem dritten Spiegelstrich auf S. 2:

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„Von den zu vergütenden Urlaubstagen, die sich aus § 25a Absatz 1 AzUVO ergeben, sind die im jeweiligen Urlaubsjahr genommenen Jahresurlaubstage abzuziehen.

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Damit werden bereits genommene Arbeitszeitverkürzungstage nach § 5 AzUVO sowie Zusatzurlaubstage nach §§ 22 und 23 AzUVO und nach § 125 Sozialgesetzbuch Neuntes Buch (Schwerbehindertenurlaub) nicht angerechnet".

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Inwiefern die konkurrierende Gesetzgebung sowie die Tatsache, dass § 125 SGB IX Bundesrecht sei, für den vorliegenden Fall eine Rolle spielen sollten, sei nicht ersichtlich. Der Beklagte behaupte im ersten Absatz auf S. 4 des Schriftsatzes vom 24.05.2017, dass der Klägerin im Jahr 2012 neben 30 Tagen Jahresurlaub lediglich drei Tage Zusatzurlaub wegen Behinderung (d.h. mit einem GdB von weniger als 50, aber mindestens 30) gem. § 23 AzUVO zugestanden hätten. Dies sei sowohl sachlich unzutreffend als auch irrelevant. Vorliegend gehe es um die Abgeltung des Urlaubs aus dem Kalenderjahr 2013. Dass im Jahr 2013 lediglich der übertragene Urlaub aus 2012 genommen worden sei, sei irrelevant. Der Zusatzurlaub für Schwerbehinderte stehe in jedem Kalenderjahr zu und habe stets Vorrang zugunsten des Betroffenen, d.h. die Zahl der genommenen Urlaubstage sei stets um die Zahl der Zusatzurlaubstage zu kürzen.

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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung im schriftlichen Verfahren ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

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Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten und der weiteren Einzelheiten wird auf die einschlägigen Verwaltungsakten des Landesamts für Besoldung und Versorgung, die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen und die Berufungsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

29

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene statthafte und zulässige, insbesondere rechtzeitig unter Stellung eines Antrags innerhalb der Frist begründete Berufung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.07.2006 - 1 C 15.05 -, NVwZ 2006, 1420 m.w.N.) des Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Verpflichtungsklage der Klägerin auf Gewährung - weiterer - Urlaubsabgeltung nach ihrem Eintritt in den Ruhestand zum 01.08.2014 in Höhe von 449,52 EUR ist unbegründet.

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1. Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch ist § 25a der Verordnung der Landesregierung über die Arbeitszeit, den Urlaub, den Mutterschutz, die Elternzeit, die Pflegezeiten und den Arbeitsschutz der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter (vom 29.11.2005, - Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung - AzUVO -, GBl. 716), eingefügt durch die Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung vom 16.09.2014 (Änderungsverordnung - GBl. 441), die zum 01.01.2014 - rückwirkend - in Kraft getreten ist (Art. 4 der Änderungsverordnung). Diese Vorschrift ist entgegen der Einwände des Beklagten hier anwendbar. Dies gilt unabhängig davon, dass Erholungsurlaub grundsätzlich auf das Kalenderjahr bezogen gewährt (vgl. § 44 BeamtStG) und hier - auch - um Abgeltung von Erholungsurlaub für vor dem 01.01.2014 liegende Kalenderjahre gestritten wird. Denn der Vergütungsanspruch entsteht nach § 25a Abs. 3 Satz 1 AzUVO erst mit dem Ablauf des Tages, an dem die Beamtin aus dem Dienstverhältnis ausscheidet. Maßgeblich ist damit hier der Zeitpunkt des Eintritts der Klägerin in den Ruhestand am 01.08.2014, der nach Inkrafttreten der Regelung des § 25a AzUVO liegt.

31

Bei diesem Vergütungsanspruch handelt es sich um einen einheitlichen Gesamtanspruch, der zwar als Geldforderung betragsmäßig teilbar ist, nicht aber bezogen auf einzelne Kalenderjahre bestandskräftig wird, weshalb die im Klageantrag enthaltene Beschränkung auf das Jahr 2013 als ein nicht bindendes Element der Begründung des Anspruchs auf eine um 449,52 EUR höhere Abgeltungssumme anzusehen ist.

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2. Nach § 25a Abs. 1 AzUVO sind der aus dem Dienstverhältnis ausgeschiedenen Beamtin von Amts wegen nicht verfallene Tage an Erholungsurlaub (a) zu vergüten, die wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht genommen werden konnten (b). Zu vergüten sind danach im Kalenderjahr 20 Urlaubstage vermindert um die in dem jeweiligen Kalenderjahr genommenen und aus demselben Kalenderjahr oder aus einem vorangegangenen Kalenderjahr stammenden Tage an Jahresurlaub (c).

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a) aa) Für den Erholungsurlaub sah § 25 Abs. 1 der AzUVO zuletzt geändert durch Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung vom 14.09.2009 (GBl. S. 473, - AzUVO a.F. -) vor, dass dieser verfiel, wenn er nicht bis zum 30. September des nächsten Jahres genommen worden war. Zwar konnte nach § 25 Abs. 1 Satz 3 AzUVO a.F. Erholungsurlaub, der bis dahin wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit nicht genommen werden konnte, nach Wiederaufnahme des Dienstes noch im laufenden oder nächsten Kalenderjahr genommen werden. Diese Bestimmung, die gemäß Art. 2 § 2 der Änderungsverordnung für Erholungsurlaub für die Kalenderjahre bis 2014 entsprechend weitergilt, setzt aber die Wiederaufnahme des Dienstes voraus. Bei einer Versetzung in den Ruhestand war die Regelung damit nicht anwendbar. Insoweit verfiel der Urlaub des jeweiligen Kalenderjahres nach § 25 Abs. 1 Satz 2 AzUVO a.F. mit Ablauf des 30. Septembers des Folgejahres. Bezüglich des unionsrechtlichen Mindesturlaubsanspruchs entsprach diese Regelung nicht der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, wonach die Dauer des Übertragungszeitraums die Dauer des Bezugszeitraums der Urlaubsgewährung überschreiten muss (EuGH, Urteil vom 03.05.2012 - C-337/10 <Neidel> -, Juris). Dies führt nach Ansicht des Senats allerdings nicht dazu, dass der Urlaubsanspruch insoweit überhaupt nicht verfiel (so wohl aber VG Karlsruhe, Urteil vom 29.11.2012 - 6 K 1108/12 -, Juris). Nur für den Fall, dass sich - anders als bei einer Krankschreibung von langer Dauer - aus den Abwesenheitszeiten keine Schwierigkeiten für die Arbeitsorganisation ergeben haben (EuGH, Urteil vom 29.11.2017 - C-214/16 <King> -, Juris Rn. 64), kommt eine zeitlich unbegrenzte Ansparung von Urlaub in Betracht. Offenbleiben kann hier, ob der Urlaub für die Jahre 2012 und 2013 aufgrund der unzureichenden Umsetzung erst 18 Monate nach dem Ende des Kalenderjahres verfiel bzw. verfallen wäre (vgl. BVerwG, Urteile vom 31.01.2013 - 2 C 10.12 - und vom 19.09.2015 - 2 C 3.15 -, jeweils Juris unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 22.11.2011 - C-214/10 <KHS> - Slg. 2011, I-11757 Rn. 41) oder ob jedenfalls auf die Urlaubsansprüche aus den Jahren 2013 und 2014 die am 01.01.2014 - vor deren Verfall nach altem nationalen Recht mit Ablauf des 30.09.2014 bzw. 30.09.2015 - rückwirkend in Kraft getretene unionsrechtskonforme Frist von 15 Monaten des § 25 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 AzUVO anzuwenden war. Denn selbst bei Anwendung der Frist von 18 Monaten war der Urlaub aus dem Jahr 2012 bereits mit Ablauf des 30.06.2014 vollständig verfallen, wohingegen der Urlaubsanspruch aus den Jahren 2013 und 2014 selbst nach der unionsrechtswidrigen Bestimmung des § 25 Abs. 1 Satz 2 AzUVO a.F. zum hier maßgeblichen Zeitpunkt, dem 01.08.2014, noch nicht verfallen war.

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bb) Hiervon ausgehend hatte die Klägerin am 01.08.2014 Anspruch auf Erholungsurlaub aus dem Jahr 2013 (30 Tage Jahresurlaub, 5 Tage Zusatzurlaub gemäß § 125 Abs. 1 SGB IX a.F.) von insgesamt 35 Tagen und aus dem Jahr 2014 (für sieben Monate anteilig 18 Tage Jahresurlaub und drei Tage Zusatzurlaub nach § 125 Abs. 1 und 2 SGB IX a.F.) von insgesamt 21 Tagen, der noch nicht verfallen war.

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b) § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO setzt weiter voraus, dass die nicht verfallenen Tage wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht genommen werden konnten.

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aa) Dies ist der Fall, wenn die Beamtin während des gesamten Bezugszeitraums und/oder Übertragungszeitraums oder eines Teils davon krankgeschrieben bzw. im Krankheitsurlaub war und deshalb ihren Anspruch auf bezahlten Jahresurlaub nicht ausüben konnte (EuGH, Urteil vom 20.01.2009 - C-350/06 und C-520/06 <Schultz-Hoff> -, Juris). Der Urlaubsabgeltungsanspruch besteht grundsätzlich auch dann, wenn Beschäftigte/Beamte im Urlaubsjahr teilweise arbeits- bzw. dienstfähig waren, in dieser Zeit den Urlaub aber nicht oder nicht vollständig genommen haben. Das gilt sowohl für das Jahr, in dem die längerfristige Dienstunfähigkeit beginnt, als auch für das Jahr oder für die Jahre, in dem oder in denen sie vorübergehend wieder dienstfähig waren. In beiden Fällen können sie krankheitsbedingt und damit unabhängig von ihrem Willensentschluss den ihnen zustehenden (Mindest-)Urlaub nach Eintritt in den Ruhestand nicht mehr nehmen. Aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88 EG gibt es keine Anhaltspunkte für eine andere Auslegung dieser Bestimmung (BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 - 2 C 10.12 -, Juris Rn. 17).

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bb) Es ist zwischen den Beteiligten nicht streitig, dass die Klägerin den nicht verfallenen Erholungsurlaub der Jahre 2013 und 2014 vor Eintritt in den Ruhestand krankheitsbedingt nicht nehmen konnte. Ob der nicht verfallene Urlaubsanspruch nach dem obigen Maßstab tatsächlich in vollem Umfang vergütungsfähig war, kann im vorliegenden Verfahren allerdings offenbleiben.

38

c) Nach § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO sind maximal 20 Urlaubstage zu vergüten. Abgezogen hiervon werden genommene Jahres-Erholungsurlaubstage. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO eine grundsätzliche Privilegierung des Zusatzurlaubs nach §§ 22, 23 AzUVO bzw. § 125 SGB IX a.F. enthält und so auszulegen sei, dass Zusatzurlaub für jedes Kalenderjahr immer in Ansatz zu bringen ist und die Zahl der vom Mindesturlaub abzuziehenden Tage des genommenen Erholungsurlaubs reduziert, auch soweit er nicht in Anspruch genommen worden ist. Dieser Auslegung folgt der Senat nicht.

39

aa) Zunächst stützen der Wortlaut und die Systematik der Vorschrift das Normverständnis des Verwaltungsgerichts nicht. Nach § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO sind die nicht verfallenen Tage an Erholungsurlaub zu vergüten, die wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht genommen werden konnten. Wenn § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO regelt, dass danach im Kalenderjahr 20 Urlaubstage zu vergüten sind, knüpft er an den Vergütungsanspruch des Satzes 1 an. Dementsprechend muss es sich auch bei den nach Satz 2 zu vergütenden 20 Urlaubstagen um krankheitsbedingt nicht genommenen Erholungsurlaub handeln. Wenn nun § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO weiter bestimmt, dass die im Kalenderjahr maximal zu vergütenden 20 Urlaubstage um die in dem jeweiligen Kalenderjahr genommenen Tage an Jahresurlaub zu vermindern sind, geht es zunächst einmal darum, dass ein noch offener Anspruch auf Erholungsurlaub nur insoweit vergütet wird, wie der Mindesturlaub nicht realisiert werden konnte. Die Beschränkung der Anrechnung von genommenem Urlaub auf den Jahresurlaub ließe allerdings - theoretisch - zu, dass nicht genommener Erholungsurlaub im Sinne des § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO in dem Umfang, in dem Zusatzurlaub verbraucht wurde, grundsätzlich auch dann vergütet werden könnte, wenn der Mindesterholungsurlaub von 20 Tagen in Anspruch genommen worden ist.

40

Nach dieser Analyse der Absätze 1 und 2 der Vorschrift finden sich zunächst keine Hinweise auf eine Privilegierung des Anspruchs auf Zusatzurlaub. Gegen eine solche Auslegung spricht bereits, dass der Verordnungsgeber, wenn er den pauschalen Abzug der Zusatzurlaubstage des jeweiligen Kalenderjahres - unabhängig von ihrer Inanspruchnahme - von den in Anspruch genommenen Urlaubstagen gewollt hätte, dies hätte ausdrücklich regeln können (vgl. aber zur Frage der Ermächtigung hierzu unten dd). Es gibt nach Textanalyse und Systematik der Absätze 1 und 2 der Bestimmung des § 25a AzUVO aber auch keine überzeugenden Anhaltspunkte dafür, dass es Regelungsabsicht des Verordnungsgebers war, den genommenen Zusatzurlaub durch einen indirekten zusätzlichen Abgeltungsanspruch zu privilegieren. Der Text selbst enthält keine ausdrückliche Bestimmung, dass genommener Zusatzurlaub außer Ansatz bleibt. Dies ergibt sich lediglich aus dem Umkehrschluss, dass dann, wenn - nur - genommener Jahresurlaub den Abgeltungsanspruch mindert, genommener Zusatzurlaub unschädlich ist. Hätte der Verordnungsgeber hiermit gewährleisten wollen, dass nicht genommener Erholungsurlaub im Sinne des § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO in dem Umfang, in dem Zusatzurlaub genommen wurde, grundsätzlich auch dann vergütet werden kann, wenn der Mindesterholungsurlaub genommen worden ist, hätte er zusätzlich eine ausdrückliche Regelung für die vorrangige Inanspruchnahme des Zusatzurlaubs vor dem Jahresurlaub treffen müssen. Da es hieran fehlt, ist aber die hier in Frage stehende Privilegierung davon abhängig, dass der Zusatzurlaub durch entsprechende Antragstellung des Begünstigten oder Bestimmung des Dienstherrn (vgl. § 366 BGB) - bis zu seinem Verfall - zu einem beliebigen Zeitpunkt genommen werden kann bzw. - hiervon geht der Beklagte aus - grundsätzlich vor dem Verbrauch des Jahresurlaubs erfüllt wird. Beides trifft indes nicht zu.

41

§ 25 Abs. 2 AzUVO bestimmt, dass Erholungsurlaub auf Antrag zu erteilen ist, wenn die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte gewährleistet ist, und gibt damit eine unterschiedslose Handhabung für die Beantragung von Jahres- und Zusatzurlaub vor. Das einseitige und für den Gläubiger (hier: Beamtin) verbindliche Bestimmungsrecht des Schuldners (hier: Dienstherrn) gemäß § 366 BGB ist nach Ansicht des Senats auf die Gewährung von Urlaub nicht anwendbar (vgl. im Einzelfall die tatbestandlichen Voraussetzungen verneinend Bay. VGH, Beschluss vom 20.03.2015 - 3 ZB 14.44 -, Juris), weil Regelungen über die Freistellung vom Dienst dem normativ geprägten Bereich des beamtenrechtlichen Rechte- und Pflichtenverhältnis zuzuordnen sind (zur Regelung der Arbeitszeit für Beamte vgl. BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 - 2 C 23.10 -, Juris). Der Senat teilt zudem die vom Verwaltungsgericht geäußerten Zweifel an der tatbestandlichen Anwendbarkeit des § 366 BGB, weil der Anspruch auf Jahresurlaub und der auf Zusatzurlaub nach der Regelungskonzeption des § 2 Abs. 3 AzUVO sowie der §§ 21 bis 35 AzUVO - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt - einen einheitlichen Erholungsurlaubsanspruch bilden. Für diese Annahme spricht, dass schon nach allgemeinem Sprachverständnis unter „Zusatz” eine Zutat verstanden wird. Einer bereits vorhandenen Menge wird etwas hinzugefügt. Geht es um die Begründung eines „zusätzlichen“ Anspruchs, so setzt das notwendig einen bereits bestehenden Anspruch voraus. An diesen knüpft die zusätzlich zu gewährende Leistung an (BAG, Urteil vom 24.10.2006 - 9 AZR 669/05 -, Juris Rn. 16). § 125 SGB IX a.F. bzw. § 208 SGB IX verschafft Schwerbehinderten einen zusätzlichen Urlaubsanspruch - ausgehend von der 5-Tage-Woche - von fünf Arbeitstagen pro Kalenderjahr, der zu dem jeweils vorhandenen Urlaubsanspruch hinzutritt. Der Anspruch auf Zusatzurlaub besteht nicht „isoliert“, sondern setzt den Anspruch auf Jahres-Erholungsurlaub voraus und stockt diesen lediglich in der Weise auf, dass die Dauer des einheitlichen Erholungsurlaubsanspruch verlängert wird.

42

Kann Zusatzurlaub damit weder vorrangig genommen noch gewährt werden, trägt die Regelung des § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO, dass - nur - genommener Jahresurlaub den grundsätzlichen Abgeltungsanspruch von 20 Urlaubstagen mindert, im Ergebnis letztlich nur dem Umstand Rechnung, dass der allen Beamten pro Kalenderjahr zustehende Urlaub gemäß § 44 BeamtStG i.V.m. § 21 Abs. 1 AzUVO den - unionsrechtlich vorgegebenen - Anspruch auf einen Mindesturlaub von vier Wochen pro Kalenderjahr umfasst und über diesen hinausgeht, so dass dieser regelmäßig mit der Gewährung von Jahresurlaub vollständig erfüllt werden kann, ohne dass sich eine ggf. bestehende Aufstockung um Zusatzurlaub hierbei noch auswirkt. Hiervon ausgehend weist das Fehlen einer normativen Vorgabe zur Differenzierung zwischen der Gewährung von Jahres- und Zusatzurlaub auch keine Regelungslücke auf.

43

bb) Auch der systematische Zusammenhang mit § 25a Abs. 4 AzUVO spricht für diesen Befund. Denn danach wird der Zusatzurlaub bei der Urlaubsvergütung für Lehrkräfte nicht von den auf den abzugeltenden Mindesturlaub anzurechnenden Ferientagen abgezogen. Dies wäre aber eine Ungleichbehandlung zu Lasten der Lehrkräfte, wenn nach § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO in Anspruch genommene Zusatzurlaubstage privilegiert werden und den genommenen Erholungsurlaub mindern sollten. Diese Ungleichbehandlung lässt sich auch mit der Besonderheit der Abgeltung des Erholungsurlaubs durch die - dienstfreien - Ferientage (allgemein hierzu vgl. § 21 Abs. 4 i.V.m. § 25 Abs. 5 AzUVO; BVerwG, Beschlüsse vom 19.06.1985 - 2 B 3.84 - und vom 07.05.2014 - 2 B 75.12 -, jeweils Juris; Gehlhaar, in: Müller/Beck u.a., LBG, § 71 Rn. 15) nicht rechtfertigen. Hieraus kann lediglich abgeleitet werden, dass auch der Zusatzurlaub durch die Ferientage als genommen anzusehen ist. Für die Ungleichbehandlung gegenüber dem von anderen Beamten genommenen Zusatzurlaub ist auch im Übrigen kein Rechtfertigungsgrund ersichtlich.

44

cc) Überlegungen zu Sinn und Zweck der Regelung bestätigen dies. Nach dem hier zugrunde gelegten Verständnis setzt sie die Vorgaben der Rechtsprechung des EuGH und BVerwG zum unionsrechtlichen Mindesturlaub (vgl. unten dd) um, ohne über diese hinauszugehen. Demgegenüber lässt sich der Sinn einer zusätzlichen, der Anzahl des vor dem jeweiligen Jahresurlaub genommenen Zusatzurlaubs entsprechenden finanziellen Urlaubsabgeltung nicht erkennen. Eine solche Regelung dürfte vielmehr dem Sinn und Zweck des Zusatzurlaubs widersprechen, der dem Gedanken des erhöhten Erholungsbedürfnisses der Begünstigten Rechnung trägt, das regelmäßig erst zum Tragen kommt, wenn der allen Beamten in gleichem Umfang zustehende Jahresurlaub verbraucht ist. Nach der gesetzgeberischen Grundvorstellung soll der schwerbehinderte Mensch pro Kalenderjahr eine zusätzliche Arbeitswoche bezahlten Erholungsurlaub bekommen, weil er aufgrund seiner Schwerbehinderung ein erhöhtes Erholungsbedürfnis hat (Griese in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB IX, 3. Aufl. 2018, § 208 SGB IX, Rn. 5 f., 15). Entsprechendes gilt für den Zusatzurlaub nach §§ 22, 23 AzUVO. Auch dieser soll einem erhöhten Erholungsbedürfnis der Begünstigten Rechnung tragen. Hiermit stünde zwar eine Abgeltung von einem um den Zusatzurlaub erhöhten Mindesturlaub ohne Weiteres im Einklang, für die es derzeit aber weder eine gesetzliche Grundlage noch eine Verordnungsermächtigung gibt. Ihm widerspricht es aber, wenn das „Mehr an Erholungsurlaub“ vor dem Jahres-Erholungsurlaub gewährt bzw. beansprucht wird, damit entsprechend weniger - vergütungsschädlicher - Jahresurlaub verbraucht wird.

45

dd) Schließlich streitet auch die Pflicht zu einer normhierarchisch geleiteten, ermächtigungskonformen Auslegung für dieses Ergebnis. § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO beruht auf der Ermächtigung des § 71 Nr. 1 LBG in der ab dem 01.12.2013 geltenden Fassung. Danach regelt die Landesregierung die Dauer, Erteilung, Widerruf, finanzielle Vergütung und Verfall des Erholungsurlaubs nach § 44 BeamtStG durch Rechtsverordnung.

46

(a) Zunächst war der Verordnungsgeber gemäß § 71 Nr. 1 LBG nicht ermächtigt, eine Abgeltung von Erholungsurlaub zu regeln, der nicht auf der Grundlage von § 44 BeamtStG gewährt wird. Damit dürfte auch eine an die Anzahl der genommenen Zusatzurlaubstage anknüpfende finanzielle Vergütung von Erholungsurlaub (insbesondere Zusatzurlaub gemäß §§ 22, 23 AzUVO, § 125 IX a.F., seit dem 01.01.2018: § 208 SGB IX) ausscheiden.

47

Zudem hatte der Verordnungsgeber bereits mit Inkrafttreten der Dienstrechtsreform zum 01.01.2011 seine Ermächtigung für die konstitutive und auch ergänzende Regelung von über den Jahresurlaub gemäß § 44 BeamtStG hinausgehenden Erholungsurlaub verloren. Anders als die bis zum 31.12.2010 geltende Vorgängerregelung des § 112 Abs. 1 Satz 2 LBG a.F., die die Landesregierung ermächtigte, die näheren Vorschriften über Dauer und Erteilung des Erholungsurlaubs durch Rechtsverordnung zu regeln, beschränkt sich § 71 Nr. 1 LBG auf den Jahresurlaub gemäß § 44 BeamtStG. Zwar ging der Gesetzgeber davon aus, dass § 71 LBG der Verordnungsermächtigung des § 112 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 LBG-alt entspricht und auch die bisherige Regelung des § 112 Abs. 3 LBG-alt (LT-Drs. 14/6694, S. 439, zu § 71 LBG) umfasst. Mit der Beschränkung auf den Urlaub gemäß § 44 BeamtStG wird der Zusatzurlaub allerdings von § 71 Nr. 1 LBG nicht - mehr - erfasst. Auch unter § 71 Nr. 2 LBG fällt er nicht, da diese Ermächtigung auf Sonderurlaub (vgl. §§ 26 ff. AzUVO) und Urlaub aus sonstigen Gründen (§§ 31 ff. AzUVO) beschränkt wurde und den Zusatzurlaub als Unterfall des Erholungsurlaubs daher ebenfalls nicht erfasst.

48

(b) Materiell-rechtlich ist der Gesetzesbegründung zur Änderung des § 71 LBG der Auftrag zu entnehmen, die finanzielle Vergütung in Anlehnung an die dort zitierte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts zu regeln. Die Worte „finanzielle Vergütung“ sind mit Wirkung zum 01.12.2013 durch das Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 12.11.2013 (GBl. S. 305) in § 71 Nr. 1 LBG eingefügt worden. In der Gesetzesbegründung hierzu heißt es zur Zielsetzung, dass aufgrund höchstrichterlicher Rechtsprechung die Änderung dienstrechtlicher Vorschriften erforderlich geworden sei und zudem Anpassungsbedarf bei verschiedenen Regelungen des Besoldungs-, Urlaubs-, Versorgungs- und Beihilferechts festgestellt worden sei. Mit dem Änderungsgesetz sollten die erforderlichen Rechtsänderungen erfolgen (LT-Drs. 15/4054, S. 1). Zur Änderung des § 71 LBG heißt es:

49

„Die Ermächtigungsgrundlage soll im Hinblick darauf, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß von Verordnungsermächtigungen hinreichend bestimmt sein müssen, zum Erlass von Urlaubsregelungen um die Möglichkeit erweitert werden, finanzielle Vergütungsregelungen für Erholungsurlaub zu treffen.

50

Der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 3. Mai 2012, C-337/10) und das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 31. Januar 2013, 2 C 10.12) haben entschieden, dass Beamtinnen und Beamte bei endgültigem Ausscheiden aus dem Dienst eine finanzielle Vergütung für krankheitsbedingt nicht genommene Urlaubstage erhalten können. Das Nähere der finanziellen Vergütung soll in Anlehnung an die durch den Europäischen Gerichtshof und insbesondere das Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze in der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung geregelt werden, wozu es der gesetzlichen Ermächtigung bedarf.“ (LT-Drs. 15/4054, S. 25 f.).

51

Entsprechend der in der Gesetzesbegründung zitierten Rechtsprechung zur Urlaubsabgeltung soll die Ermächtigung zur „finanziellen Vergütung“ in § 71 Nr. 1 LBG die Abgeltung von Erholungsurlaub nach § 44 BeamtStG ermöglichen. Die bundesrechtliche Regelung des § 44 BeamtStG selbst regelt lediglich den grundsätzlichen Rechtsanspruch auf jährlichen Erholungsurlaub und setzt Art. 7 Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 04.11.2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl. L 299 vom 18.11.2003, S. 9 - RL 2003/88/EG -) nur teilweise um (vgl. v. Roetteken in: v. Roetteken/Rothländer, Beamtenstatusgesetz, 21. Update 11/17, § 44 Erholungsurlaub, Rn. 13), da weder die unionsrechtliche Mindestdauer des Jahresurlaubs von vier Wochen bestimmt noch eine der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Rechnung tragende Abgeltungsregelung getroffen wird. Es war damit grundsätzlich Sache des Landesgesetzgebers, die entsprechenden Ergänzungen und Anpassungen vorzunehmen. Dieser hat die Einzelheiten des Jahresurlaubs für Beamtinnen und Beamte allerdings ebenfalls nicht selbst geregelt, sondern sich in § 71 Nr. 1 LBG auf eine Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung durch die Landesregierung beschränkt. Sie sollte dementsprechend auch eine Abgeltungsbestimmung in Anlehnung an die durch den Europäischen Gerichtshof und insbesondere die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze für den Jahresurlaub im Sinne des § 44 BeamtStG in die Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung aufnehmen.

52

In dem in Bezug genommenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat dieses entschieden, dass der Umfang des Urlaubsabgeltungsanspruchs nach Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG auf die sich aus Art. 7 Abs. 1 RL 2003/88/EG ergebenden vier Wochen Erholungsurlaub im Jahr beschränkt ist. Einen darüber hinausgehenden Anspruch aus Unionsrecht auf Abgeltung von sich aus nationalem Recht ergebenden weiteren Erholungsurlaubstagen, von sog. Arbeitszeitverkürzungstagen und des Schwerbehindertenzusatzurlaubs nach § 125 Abs. 1 Satz 1 SGB IX gebe es nicht. Auch eine Privilegierung für Urlaub nach nationalem Recht, wonach einem Beschäftigten bei einem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst etwa im Laufe der zweiten Jahreshälfte der Jahresurlaub ungeschmälert zustehe, schlage nicht auf die unionsrechtlichen Urlaubs- und Urlaubsabgeltungsansprüche nach Art. 7 Abs. 1 und 2 RL 2003/88/EG durch. Dies folge aus dem Charakter dieser Ansprüche als Mindeststandard und finde außerdem einen normativen Anhaltspunkt in Art. 4 Abs. 1 und Art. 11 des Übereinkommens Nr. 132 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 24.06.1970 über den bezahlten Jahresurlaub (BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 - 2 C 10.12 -, Juris Rn. 9, 18 f.; vgl. auch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15.05.2014 - 2 BvR 324/14 -, Juris).

53

d) Eine Auslegung von § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO dahingehend, dass genommene Zusatzurlaubstage bei der Vergütung in der Weise privilegiert werden sollen, dass eine entsprechende Anzahl der nicht genommenen Erholungsurlaubstage unabhängig davon, ob der Mindesterholungsurlaub vollständig genommen worden ist, abgegolten werden, würde nach alledem auch dazu führen, dass die Regelung nicht mehr von der Verordnungsermächtigung gedeckt wäre. Scheidet dieses Verständnis der Norm damit aus, bleibt es bei dem Auslegungsergebnis, wonach der Bestimmung zugrunde liegt, dass der allen Beamten pro Kalenderjahr zustehende Urlaub gemäß § 44 BeamtStG i.V.m. § 21 Abs. 1 AzUVO den Anspruch auf einen Mindesturlaub von vier Wochen pro Kalenderjahr umfasst und dieser regelmäßig - bereits - mit der Gewährung von Jahresurlaub vollständig erfüllt wird.

54

Insoweit bleibt die Frage zu erörtern, ob die so verstandene Regelung dennoch genommenen Zusatzurlaub bei der Vergütung in dem Fall mittelbar privilegiert, wenn der aufgrund von Zusatzurlaub über den Jahresurlaub hinausgehende Rest des Erholungsurlaubs im Folgejahr vorrangig verbraucht wird. Hiergegen spricht, dass - wie die Ansprüche auf Jahres- und Zusatzurlaub - auch die Ansprüche auf aktuellen Erholungsurlaub und auf Vorjahresurlaub eine Einheit bilden (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 2 AzUVO sowie Bay.VGH, Beschluss vom 25.04.2016 - 3 ZB 14.49 -, Juris Rn. 10 m.w.N. zur entspr. Regelung in § 4 Verordnung über den Urlaub der bayerischen Beamten und Richter vom 24.06.1997 in der Fassung vom 06.11.2013 - gültig bis zum 31.12.2017 - [seit 01.01.2018 § 3 Abs. 4 Bayerische Urlaubs- und Mutterschutzverordnung vom 28.11.2017, GVBl. 543]). Daran ändern auch die unterschiedlichen Verfallszeitpunkte für den Vorjahres- und den aktuellen Erholungsurlaub nichts. Hieraus ergibt sich lediglich, dass der Erholungsurlaub, der bis zum 30. September des nächsten bzw. 31. März des übernächsten Jahres nicht genommen wurde, in dem Umfang verfällt, in dem er über den Anspruch auf Erholungsurlaub für ein Kalenderjahr hinausgeht.

55

e) Nach alledem steht der Klägerin der von ihr geltend gemachte und ihr vom Verwaltungsgericht zugesprochene weitere Abgeltungsanspruch nicht zu.

56

Im Jahr 2013 hat die Klägerin 21 Tage Erholungsurlaub in Anspruch genommen. Der Beklagte hat den Vergütungsanspruch ausgehend davon, dass es sich bei genommenen Urlaub um Jahresurlaub - aus dem Jahr 2012 - gehandelt hat, um diese 21 Tage gemindert und dementsprechend auf Null festgesetzt. Im Jahr 2014 hatte sie 10 Erholungsurlaubstage genommen. Davon ausgehend, dass es sich dabei um fünf Tage Zusatz- und fünf Tage Jahresurlaub gehandelt hat, hat der Beklagte insoweit einen Vergütungsanspruch für sieben Tage angesetzt. Ein darüber hinausgehender Abgeltungsanspruch steht der Klägerin nicht zu. Im Jahr 2013 hatte sie 21 Tage Erholungsurlaub in Anspruch genommen, die mangels rechtlicher Unterscheidbarkeit von Zusatz- und Jahresurlaub nach der dargelegten Auslegung der Norm als Jahresurlaub zu werten und von den zu vergütenden 20 Tagen im Jahr 2013 in Abzug zu bringen sind. Damit stand ihr aus diesem Jahr kein Abgeltungsanspruch zu. Im Jahr 2014 hatte die Klägerin bis zum 01.08.2014 lediglich 10 Tage in Anspruch genommen. Diese waren von den für das Kalenderjahr 2014 - anteilig für sieben Monate - maximal zu vergütenden 12 Tagen Mindesterholungsurlaub (§ 25a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 24 Abs. 3 und 5 entspr. AzUVO) abzuziehen. Die Klägerin hatte damit im Ergebnis insgesamt lediglich einen Anspruch auf Abgeltung von zwei Erholungsurlaubstagen.

57

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

58

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

59

Beschluss vom 19. Februar 2018

60

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 449,52 EUR festgesetzt.

61

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

28

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

29

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene statthafte und zulässige, insbesondere rechtzeitig unter Stellung eines Antrags innerhalb der Frist begründete Berufung (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 18.07.2006 - 1 C 15.05 -, NVwZ 2006, 1420 m.w.N.) des Beklagten hat Erfolg. Die zulässige Verpflichtungsklage der Klägerin auf Gewährung - weiterer - Urlaubsabgeltung nach ihrem Eintritt in den Ruhestand zum 01.08.2014 in Höhe von 449,52 EUR ist unbegründet.

30

1. Rechtsgrundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Anspruch ist § 25a der Verordnung der Landesregierung über die Arbeitszeit, den Urlaub, den Mutterschutz, die Elternzeit, die Pflegezeiten und den Arbeitsschutz der Beamtinnen, Beamten, Richterinnen und Richter (vom 29.11.2005, - Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung - AzUVO -, GBl. 716), eingefügt durch die Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung vom 16.09.2014 (Änderungsverordnung - GBl. 441), die zum 01.01.2014 - rückwirkend - in Kraft getreten ist (Art. 4 der Änderungsverordnung). Diese Vorschrift ist entgegen der Einwände des Beklagten hier anwendbar. Dies gilt unabhängig davon, dass Erholungsurlaub grundsätzlich auf das Kalenderjahr bezogen gewährt (vgl. § 44 BeamtStG) und hier - auch - um Abgeltung von Erholungsurlaub für vor dem 01.01.2014 liegende Kalenderjahre gestritten wird. Denn der Vergütungsanspruch entsteht nach § 25a Abs. 3 Satz 1 AzUVO erst mit dem Ablauf des Tages, an dem die Beamtin aus dem Dienstverhältnis ausscheidet. Maßgeblich ist damit hier der Zeitpunkt des Eintritts der Klägerin in den Ruhestand am 01.08.2014, der nach Inkrafttreten der Regelung des § 25a AzUVO liegt.

31

Bei diesem Vergütungsanspruch handelt es sich um einen einheitlichen Gesamtanspruch, der zwar als Geldforderung betragsmäßig teilbar ist, nicht aber bezogen auf einzelne Kalenderjahre bestandskräftig wird, weshalb die im Klageantrag enthaltene Beschränkung auf das Jahr 2013 als ein nicht bindendes Element der Begründung des Anspruchs auf eine um 449,52 EUR höhere Abgeltungssumme anzusehen ist.

32

2. Nach § 25a Abs. 1 AzUVO sind der aus dem Dienstverhältnis ausgeschiedenen Beamtin von Amts wegen nicht verfallene Tage an Erholungsurlaub (a) zu vergüten, die wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht genommen werden konnten (b). Zu vergüten sind danach im Kalenderjahr 20 Urlaubstage vermindert um die in dem jeweiligen Kalenderjahr genommenen und aus demselben Kalenderjahr oder aus einem vorangegangenen Kalenderjahr stammenden Tage an Jahresurlaub (c).

33

a) aa) Für den Erholungsurlaub sah § 25 Abs. 1 der AzUVO zuletzt geändert durch Verordnung der Landesregierung zur Änderung der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung vom 14.09.2009 (GBl. S. 473, - AzUVO a.F. -) vor, dass dieser verfiel, wenn er nicht bis zum 30. September des nächsten Jahres genommen worden war. Zwar konnte nach § 25 Abs. 1 Satz 3 AzUVO a.F. Erholungsurlaub, der bis dahin wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit nicht genommen werden konnte, nach Wiederaufnahme des Dienstes noch im laufenden oder nächsten Kalenderjahr genommen werden. Diese Bestimmung, die gemäß Art. 2 § 2 der Änderungsverordnung für Erholungsurlaub für die Kalenderjahre bis 2014 entsprechend weitergilt, setzt aber die Wiederaufnahme des Dienstes voraus. Bei einer Versetzung in den Ruhestand war die Regelung damit nicht anwendbar. Insoweit verfiel der Urlaub des jeweiligen Kalenderjahres nach § 25 Abs. 1 Satz 2 AzUVO a.F. mit Ablauf des 30. Septembers des Folgejahres. Bezüglich des unionsrechtlichen Mindesturlaubsanspruchs entsprach diese Regelung nicht der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union, wonach die Dauer des Übertragungszeitraums die Dauer des Bezugszeitraums der Urlaubsgewährung überschreiten muss (EuGH, Urteil vom 03.05.2012 - C-337/10 <Neidel> -, Juris). Dies führt nach Ansicht des Senats allerdings nicht dazu, dass der Urlaubsanspruch insoweit überhaupt nicht verfiel (so wohl aber VG Karlsruhe, Urteil vom 29.11.2012 - 6 K 1108/12 -, Juris). Nur für den Fall, dass sich - anders als bei einer Krankschreibung von langer Dauer - aus den Abwesenheitszeiten keine Schwierigkeiten für die Arbeitsorganisation ergeben haben (EuGH, Urteil vom 29.11.2017 - C-214/16 <King> -, Juris Rn. 64), kommt eine zeitlich unbegrenzte Ansparung von Urlaub in Betracht. Offenbleiben kann hier, ob der Urlaub für die Jahre 2012 und 2013 aufgrund der unzureichenden Umsetzung erst 18 Monate nach dem Ende des Kalenderjahres verfiel bzw. verfallen wäre (vgl. BVerwG, Urteile vom 31.01.2013 - 2 C 10.12 - und vom 19.09.2015 - 2 C 3.15 -, jeweils Juris unter Bezugnahme auf EuGH, Urteil vom 22.11.2011 - C-214/10 <KHS> - Slg. 2011, I-11757 Rn. 41) oder ob jedenfalls auf die Urlaubsansprüche aus den Jahren 2013 und 2014 die am 01.01.2014 - vor deren Verfall nach altem nationalen Recht mit Ablauf des 30.09.2014 bzw. 30.09.2015 - rückwirkend in Kraft getretene unionsrechtskonforme Frist von 15 Monaten des § 25 Abs. 1 Satz 2 Alt. 2 AzUVO anzuwenden war. Denn selbst bei Anwendung der Frist von 18 Monaten war der Urlaub aus dem Jahr 2012 bereits mit Ablauf des 30.06.2014 vollständig verfallen, wohingegen der Urlaubsanspruch aus den Jahren 2013 und 2014 selbst nach der unionsrechtswidrigen Bestimmung des § 25 Abs. 1 Satz 2 AzUVO a.F. zum hier maßgeblichen Zeitpunkt, dem 01.08.2014, noch nicht verfallen war.

34

bb) Hiervon ausgehend hatte die Klägerin am 01.08.2014 Anspruch auf Erholungsurlaub aus dem Jahr 2013 (30 Tage Jahresurlaub, 5 Tage Zusatzurlaub gemäß § 125 Abs. 1 SGB IX a.F.) von insgesamt 35 Tagen und aus dem Jahr 2014 (für sieben Monate anteilig 18 Tage Jahresurlaub und drei Tage Zusatzurlaub nach § 125 Abs. 1 und 2 SGB IX a.F.) von insgesamt 21 Tagen, der noch nicht verfallen war.

35

b) § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO setzt weiter voraus, dass die nicht verfallenen Tage wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht genommen werden konnten.

36

aa) Dies ist der Fall, wenn die Beamtin während des gesamten Bezugszeitraums und/oder Übertragungszeitraums oder eines Teils davon krankgeschrieben bzw. im Krankheitsurlaub war und deshalb ihren Anspruch auf bezahlten Jahresurlaub nicht ausüben konnte (EuGH, Urteil vom 20.01.2009 - C-350/06 und C-520/06 <Schultz-Hoff> -, Juris). Der Urlaubsabgeltungsanspruch besteht grundsätzlich auch dann, wenn Beschäftigte/Beamte im Urlaubsjahr teilweise arbeits- bzw. dienstfähig waren, in dieser Zeit den Urlaub aber nicht oder nicht vollständig genommen haben. Das gilt sowohl für das Jahr, in dem die längerfristige Dienstunfähigkeit beginnt, als auch für das Jahr oder für die Jahre, in dem oder in denen sie vorübergehend wieder dienstfähig waren. In beiden Fällen können sie krankheitsbedingt und damit unabhängig von ihrem Willensentschluss den ihnen zustehenden (Mindest-)Urlaub nach Eintritt in den Ruhestand nicht mehr nehmen. Aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88 EG gibt es keine Anhaltspunkte für eine andere Auslegung dieser Bestimmung (BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 - 2 C 10.12 -, Juris Rn. 17).

37

bb) Es ist zwischen den Beteiligten nicht streitig, dass die Klägerin den nicht verfallenen Erholungsurlaub der Jahre 2013 und 2014 vor Eintritt in den Ruhestand krankheitsbedingt nicht nehmen konnte. Ob der nicht verfallene Urlaubsanspruch nach dem obigen Maßstab tatsächlich in vollem Umfang vergütungsfähig war, kann im vorliegenden Verfahren allerdings offenbleiben.

38

c) Nach § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO sind maximal 20 Urlaubstage zu vergüten. Abgezogen hiervon werden genommene Jahres-Erholungsurlaubstage. Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, dass § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO eine grundsätzliche Privilegierung des Zusatzurlaubs nach §§ 22, 23 AzUVO bzw. § 125 SGB IX a.F. enthält und so auszulegen sei, dass Zusatzurlaub für jedes Kalenderjahr immer in Ansatz zu bringen ist und die Zahl der vom Mindesturlaub abzuziehenden Tage des genommenen Erholungsurlaubs reduziert, auch soweit er nicht in Anspruch genommen worden ist. Dieser Auslegung folgt der Senat nicht.

39

aa) Zunächst stützen der Wortlaut und die Systematik der Vorschrift das Normverständnis des Verwaltungsgerichts nicht. Nach § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO sind die nicht verfallenen Tage an Erholungsurlaub zu vergüten, die wegen Dienstunfähigkeit infolge Krankheit bis zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht genommen werden konnten. Wenn § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO regelt, dass danach im Kalenderjahr 20 Urlaubstage zu vergüten sind, knüpft er an den Vergütungsanspruch des Satzes 1 an. Dementsprechend muss es sich auch bei den nach Satz 2 zu vergütenden 20 Urlaubstagen um krankheitsbedingt nicht genommenen Erholungsurlaub handeln. Wenn nun § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO weiter bestimmt, dass die im Kalenderjahr maximal zu vergütenden 20 Urlaubstage um die in dem jeweiligen Kalenderjahr genommenen Tage an Jahresurlaub zu vermindern sind, geht es zunächst einmal darum, dass ein noch offener Anspruch auf Erholungsurlaub nur insoweit vergütet wird, wie der Mindesturlaub nicht realisiert werden konnte. Die Beschränkung der Anrechnung von genommenem Urlaub auf den Jahresurlaub ließe allerdings - theoretisch - zu, dass nicht genommener Erholungsurlaub im Sinne des § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO in dem Umfang, in dem Zusatzurlaub verbraucht wurde, grundsätzlich auch dann vergütet werden könnte, wenn der Mindesterholungsurlaub von 20 Tagen in Anspruch genommen worden ist.

40

Nach dieser Analyse der Absätze 1 und 2 der Vorschrift finden sich zunächst keine Hinweise auf eine Privilegierung des Anspruchs auf Zusatzurlaub. Gegen eine solche Auslegung spricht bereits, dass der Verordnungsgeber, wenn er den pauschalen Abzug der Zusatzurlaubstage des jeweiligen Kalenderjahres - unabhängig von ihrer Inanspruchnahme - von den in Anspruch genommenen Urlaubstagen gewollt hätte, dies hätte ausdrücklich regeln können (vgl. aber zur Frage der Ermächtigung hierzu unten dd). Es gibt nach Textanalyse und Systematik der Absätze 1 und 2 der Bestimmung des § 25a AzUVO aber auch keine überzeugenden Anhaltspunkte dafür, dass es Regelungsabsicht des Verordnungsgebers war, den genommenen Zusatzurlaub durch einen indirekten zusätzlichen Abgeltungsanspruch zu privilegieren. Der Text selbst enthält keine ausdrückliche Bestimmung, dass genommener Zusatzurlaub außer Ansatz bleibt. Dies ergibt sich lediglich aus dem Umkehrschluss, dass dann, wenn - nur - genommener Jahresurlaub den Abgeltungsanspruch mindert, genommener Zusatzurlaub unschädlich ist. Hätte der Verordnungsgeber hiermit gewährleisten wollen, dass nicht genommener Erholungsurlaub im Sinne des § 25a Abs. 1 Satz 1 AzUVO in dem Umfang, in dem Zusatzurlaub genommen wurde, grundsätzlich auch dann vergütet werden kann, wenn der Mindesterholungsurlaub genommen worden ist, hätte er zusätzlich eine ausdrückliche Regelung für die vorrangige Inanspruchnahme des Zusatzurlaubs vor dem Jahresurlaub treffen müssen. Da es hieran fehlt, ist aber die hier in Frage stehende Privilegierung davon abhängig, dass der Zusatzurlaub durch entsprechende Antragstellung des Begünstigten oder Bestimmung des Dienstherrn (vgl. § 366 BGB) - bis zu seinem Verfall - zu einem beliebigen Zeitpunkt genommen werden kann bzw. - hiervon geht der Beklagte aus - grundsätzlich vor dem Verbrauch des Jahresurlaubs erfüllt wird. Beides trifft indes nicht zu.

41

§ 25 Abs. 2 AzUVO bestimmt, dass Erholungsurlaub auf Antrag zu erteilen ist, wenn die ordnungsgemäße Erledigung der Dienstgeschäfte gewährleistet ist, und gibt damit eine unterschiedslose Handhabung für die Beantragung von Jahres- und Zusatzurlaub vor. Das einseitige und für den Gläubiger (hier: Beamtin) verbindliche Bestimmungsrecht des Schuldners (hier: Dienstherrn) gemäß § 366 BGB ist nach Ansicht des Senats auf die Gewährung von Urlaub nicht anwendbar (vgl. im Einzelfall die tatbestandlichen Voraussetzungen verneinend Bay. VGH, Beschluss vom 20.03.2015 - 3 ZB 14.44 -, Juris), weil Regelungen über die Freistellung vom Dienst dem normativ geprägten Bereich des beamtenrechtlichen Rechte- und Pflichtenverhältnis zuzuordnen sind (zur Regelung der Arbeitszeit für Beamte vgl. BVerwG, Urteil vom 30.08.2012 - 2 C 23.10 -, Juris). Der Senat teilt zudem die vom Verwaltungsgericht geäußerten Zweifel an der tatbestandlichen Anwendbarkeit des § 366 BGB, weil der Anspruch auf Jahresurlaub und der auf Zusatzurlaub nach der Regelungskonzeption des § 2 Abs. 3 AzUVO sowie der §§ 21 bis 35 AzUVO - wie vom Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt - einen einheitlichen Erholungsurlaubsanspruch bilden. Für diese Annahme spricht, dass schon nach allgemeinem Sprachverständnis unter „Zusatz” eine Zutat verstanden wird. Einer bereits vorhandenen Menge wird etwas hinzugefügt. Geht es um die Begründung eines „zusätzlichen“ Anspruchs, so setzt das notwendig einen bereits bestehenden Anspruch voraus. An diesen knüpft die zusätzlich zu gewährende Leistung an (BAG, Urteil vom 24.10.2006 - 9 AZR 669/05 -, Juris Rn. 16). § 125 SGB IX a.F. bzw. § 208 SGB IX verschafft Schwerbehinderten einen zusätzlichen Urlaubsanspruch - ausgehend von der 5-Tage-Woche - von fünf Arbeitstagen pro Kalenderjahr, der zu dem jeweils vorhandenen Urlaubsanspruch hinzutritt. Der Anspruch auf Zusatzurlaub besteht nicht „isoliert“, sondern setzt den Anspruch auf Jahres-Erholungsurlaub voraus und stockt diesen lediglich in der Weise auf, dass die Dauer des einheitlichen Erholungsurlaubsanspruch verlängert wird.

42

Kann Zusatzurlaub damit weder vorrangig genommen noch gewährt werden, trägt die Regelung des § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO, dass - nur - genommener Jahresurlaub den grundsätzlichen Abgeltungsanspruch von 20 Urlaubstagen mindert, im Ergebnis letztlich nur dem Umstand Rechnung, dass der allen Beamten pro Kalenderjahr zustehende Urlaub gemäß § 44 BeamtStG i.V.m. § 21 Abs. 1 AzUVO den - unionsrechtlich vorgegebenen - Anspruch auf einen Mindesturlaub von vier Wochen pro Kalenderjahr umfasst und über diesen hinausgeht, so dass dieser regelmäßig mit der Gewährung von Jahresurlaub vollständig erfüllt werden kann, ohne dass sich eine ggf. bestehende Aufstockung um Zusatzurlaub hierbei noch auswirkt. Hiervon ausgehend weist das Fehlen einer normativen Vorgabe zur Differenzierung zwischen der Gewährung von Jahres- und Zusatzurlaub auch keine Regelungslücke auf.

43

bb) Auch der systematische Zusammenhang mit § 25a Abs. 4 AzUVO spricht für diesen Befund. Denn danach wird der Zusatzurlaub bei der Urlaubsvergütung für Lehrkräfte nicht von den auf den abzugeltenden Mindesturlaub anzurechnenden Ferientagen abgezogen. Dies wäre aber eine Ungleichbehandlung zu Lasten der Lehrkräfte, wenn nach § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO in Anspruch genommene Zusatzurlaubstage privilegiert werden und den genommenen Erholungsurlaub mindern sollten. Diese Ungleichbehandlung lässt sich auch mit der Besonderheit der Abgeltung des Erholungsurlaubs durch die - dienstfreien - Ferientage (allgemein hierzu vgl. § 21 Abs. 4 i.V.m. § 25 Abs. 5 AzUVO; BVerwG, Beschlüsse vom 19.06.1985 - 2 B 3.84 - und vom 07.05.2014 - 2 B 75.12 -, jeweils Juris; Gehlhaar, in: Müller/Beck u.a., LBG, § 71 Rn. 15) nicht rechtfertigen. Hieraus kann lediglich abgeleitet werden, dass auch der Zusatzurlaub durch die Ferientage als genommen anzusehen ist. Für die Ungleichbehandlung gegenüber dem von anderen Beamten genommenen Zusatzurlaub ist auch im Übrigen kein Rechtfertigungsgrund ersichtlich.

44

cc) Überlegungen zu Sinn und Zweck der Regelung bestätigen dies. Nach dem hier zugrunde gelegten Verständnis setzt sie die Vorgaben der Rechtsprechung des EuGH und BVerwG zum unionsrechtlichen Mindesturlaub (vgl. unten dd) um, ohne über diese hinauszugehen. Demgegenüber lässt sich der Sinn einer zusätzlichen, der Anzahl des vor dem jeweiligen Jahresurlaub genommenen Zusatzurlaubs entsprechenden finanziellen Urlaubsabgeltung nicht erkennen. Eine solche Regelung dürfte vielmehr dem Sinn und Zweck des Zusatzurlaubs widersprechen, der dem Gedanken des erhöhten Erholungsbedürfnisses der Begünstigten Rechnung trägt, das regelmäßig erst zum Tragen kommt, wenn der allen Beamten in gleichem Umfang zustehende Jahresurlaub verbraucht ist. Nach der gesetzgeberischen Grundvorstellung soll der schwerbehinderte Mensch pro Kalenderjahr eine zusätzliche Arbeitswoche bezahlten Erholungsurlaub bekommen, weil er aufgrund seiner Schwerbehinderung ein erhöhtes Erholungsbedürfnis hat (Griese in: Schlegel/Voelzke, jurisPK-SGB IX, 3. Aufl. 2018, § 208 SGB IX, Rn. 5 f., 15). Entsprechendes gilt für den Zusatzurlaub nach §§ 22, 23 AzUVO. Auch dieser soll einem erhöhten Erholungsbedürfnis der Begünstigten Rechnung tragen. Hiermit stünde zwar eine Abgeltung von einem um den Zusatzurlaub erhöhten Mindesturlaub ohne Weiteres im Einklang, für die es derzeit aber weder eine gesetzliche Grundlage noch eine Verordnungsermächtigung gibt. Ihm widerspricht es aber, wenn das „Mehr an Erholungsurlaub“ vor dem Jahres-Erholungsurlaub gewährt bzw. beansprucht wird, damit entsprechend weniger - vergütungsschädlicher - Jahresurlaub verbraucht wird.

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dd) Schließlich streitet auch die Pflicht zu einer normhierarchisch geleiteten, ermächtigungskonformen Auslegung für dieses Ergebnis. § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO beruht auf der Ermächtigung des § 71 Nr. 1 LBG in der ab dem 01.12.2013 geltenden Fassung. Danach regelt die Landesregierung die Dauer, Erteilung, Widerruf, finanzielle Vergütung und Verfall des Erholungsurlaubs nach § 44 BeamtStG durch Rechtsverordnung.

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(a) Zunächst war der Verordnungsgeber gemäß § 71 Nr. 1 LBG nicht ermächtigt, eine Abgeltung von Erholungsurlaub zu regeln, der nicht auf der Grundlage von § 44 BeamtStG gewährt wird. Damit dürfte auch eine an die Anzahl der genommenen Zusatzurlaubstage anknüpfende finanzielle Vergütung von Erholungsurlaub (insbesondere Zusatzurlaub gemäß §§ 22, 23 AzUVO, § 125 IX a.F., seit dem 01.01.2018: § 208 SGB IX) ausscheiden.

47

Zudem hatte der Verordnungsgeber bereits mit Inkrafttreten der Dienstrechtsreform zum 01.01.2011 seine Ermächtigung für die konstitutive und auch ergänzende Regelung von über den Jahresurlaub gemäß § 44 BeamtStG hinausgehenden Erholungsurlaub verloren. Anders als die bis zum 31.12.2010 geltende Vorgängerregelung des § 112 Abs. 1 Satz 2 LBG a.F., die die Landesregierung ermächtigte, die näheren Vorschriften über Dauer und Erteilung des Erholungsurlaubs durch Rechtsverordnung zu regeln, beschränkt sich § 71 Nr. 1 LBG auf den Jahresurlaub gemäß § 44 BeamtStG. Zwar ging der Gesetzgeber davon aus, dass § 71 LBG der Verordnungsermächtigung des § 112 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 LBG-alt entspricht und auch die bisherige Regelung des § 112 Abs. 3 LBG-alt (LT-Drs. 14/6694, S. 439, zu § 71 LBG) umfasst. Mit der Beschränkung auf den Urlaub gemäß § 44 BeamtStG wird der Zusatzurlaub allerdings von § 71 Nr. 1 LBG nicht - mehr - erfasst. Auch unter § 71 Nr. 2 LBG fällt er nicht, da diese Ermächtigung auf Sonderurlaub (vgl. §§ 26 ff. AzUVO) und Urlaub aus sonstigen Gründen (§§ 31 ff. AzUVO) beschränkt wurde und den Zusatzurlaub als Unterfall des Erholungsurlaubs daher ebenfalls nicht erfasst.

48

(b) Materiell-rechtlich ist der Gesetzesbegründung zur Änderung des § 71 LBG der Auftrag zu entnehmen, die finanzielle Vergütung in Anlehnung an die dort zitierte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und insbesondere des Bundesverwaltungsgerichts zu regeln. Die Worte „finanzielle Vergütung“ sind mit Wirkung zum 01.12.2013 durch das Gesetz zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 12.11.2013 (GBl. S. 305) in § 71 Nr. 1 LBG eingefügt worden. In der Gesetzesbegründung hierzu heißt es zur Zielsetzung, dass aufgrund höchstrichterlicher Rechtsprechung die Änderung dienstrechtlicher Vorschriften erforderlich geworden sei und zudem Anpassungsbedarf bei verschiedenen Regelungen des Besoldungs-, Urlaubs-, Versorgungs- und Beihilferechts festgestellt worden sei. Mit dem Änderungsgesetz sollten die erforderlichen Rechtsänderungen erfolgen (LT-Drs. 15/4054, S. 1). Zur Änderung des § 71 LBG heißt es:

49

„Die Ermächtigungsgrundlage soll im Hinblick darauf, dass Inhalt, Zweck und Ausmaß von Verordnungsermächtigungen hinreichend bestimmt sein müssen, zum Erlass von Urlaubsregelungen um die Möglichkeit erweitert werden, finanzielle Vergütungsregelungen für Erholungsurlaub zu treffen.

50

Der Europäische Gerichtshof (Urteil vom 3. Mai 2012, C-337/10) und das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 31. Januar 2013, 2 C 10.12) haben entschieden, dass Beamtinnen und Beamte bei endgültigem Ausscheiden aus dem Dienst eine finanzielle Vergütung für krankheitsbedingt nicht genommene Urlaubstage erhalten können. Das Nähere der finanziellen Vergütung soll in Anlehnung an die durch den Europäischen Gerichtshof und insbesondere das Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze in der Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung geregelt werden, wozu es der gesetzlichen Ermächtigung bedarf.“ (LT-Drs. 15/4054, S. 25 f.).

51

Entsprechend der in der Gesetzesbegründung zitierten Rechtsprechung zur Urlaubsabgeltung soll die Ermächtigung zur „finanziellen Vergütung“ in § 71 Nr. 1 LBG die Abgeltung von Erholungsurlaub nach § 44 BeamtStG ermöglichen. Die bundesrechtliche Regelung des § 44 BeamtStG selbst regelt lediglich den grundsätzlichen Rechtsanspruch auf jährlichen Erholungsurlaub und setzt Art. 7 Richtlinie 2003/88/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 04.11.2003 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung (ABl. L 299 vom 18.11.2003, S. 9 - RL 2003/88/EG -) nur teilweise um (vgl. v. Roetteken in: v. Roetteken/Rothländer, Beamtenstatusgesetz, 21. Update 11/17, § 44 Erholungsurlaub, Rn. 13), da weder die unionsrechtliche Mindestdauer des Jahresurlaubs von vier Wochen bestimmt noch eine der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs Rechnung tragende Abgeltungsregelung getroffen wird. Es war damit grundsätzlich Sache des Landesgesetzgebers, die entsprechenden Ergänzungen und Anpassungen vorzunehmen. Dieser hat die Einzelheiten des Jahresurlaubs für Beamtinnen und Beamte allerdings ebenfalls nicht selbst geregelt, sondern sich in § 71 Nr. 1 LBG auf eine Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung durch die Landesregierung beschränkt. Sie sollte dementsprechend auch eine Abgeltungsbestimmung in Anlehnung an die durch den Europäischen Gerichtshof und insbesondere die vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Grundsätze für den Jahresurlaub im Sinne des § 44 BeamtStG in die Arbeitszeit- und Urlaubsverordnung aufnehmen.

52

In dem in Bezug genommenen Urteil des Bundesverwaltungsgerichts hat dieses entschieden, dass der Umfang des Urlaubsabgeltungsanspruchs nach Art. 7 Abs. 2 RL 2003/88/EG auf die sich aus Art. 7 Abs. 1 RL 2003/88/EG ergebenden vier Wochen Erholungsurlaub im Jahr beschränkt ist. Einen darüber hinausgehenden Anspruch aus Unionsrecht auf Abgeltung von sich aus nationalem Recht ergebenden weiteren Erholungsurlaubstagen, von sog. Arbeitszeitverkürzungstagen und des Schwerbehindertenzusatzurlaubs nach § 125 Abs. 1 Satz 1 SGB IX gebe es nicht. Auch eine Privilegierung für Urlaub nach nationalem Recht, wonach einem Beschäftigten bei einem Ausscheiden aus dem aktiven Dienst etwa im Laufe der zweiten Jahreshälfte der Jahresurlaub ungeschmälert zustehe, schlage nicht auf die unionsrechtlichen Urlaubs- und Urlaubsabgeltungsansprüche nach Art. 7 Abs. 1 und 2 RL 2003/88/EG durch. Dies folge aus dem Charakter dieser Ansprüche als Mindeststandard und finde außerdem einen normativen Anhaltspunkt in Art. 4 Abs. 1 und Art. 11 des Übereinkommens Nr. 132 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 24.06.1970 über den bezahlten Jahresurlaub (BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 - 2 C 10.12 -, Juris Rn. 9, 18 f.; vgl. auch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 15.05.2014 - 2 BvR 324/14 -, Juris).

53

d) Eine Auslegung von § 25a Abs. 1 Satz 2 AzUVO dahingehend, dass genommene Zusatzurlaubstage bei der Vergütung in der Weise privilegiert werden sollen, dass eine entsprechende Anzahl der nicht genommenen Erholungsurlaubstage unabhängig davon, ob der Mindesterholungsurlaub vollständig genommen worden ist, abgegolten werden, würde nach alledem auch dazu führen, dass die Regelung nicht mehr von der Verordnungsermächtigung gedeckt wäre. Scheidet dieses Verständnis der Norm damit aus, bleibt es bei dem Auslegungsergebnis, wonach der Bestimmung zugrunde liegt, dass der allen Beamten pro Kalenderjahr zustehende Urlaub gemäß § 44 BeamtStG i.V.m. § 21 Abs. 1 AzUVO den Anspruch auf einen Mindesturlaub von vier Wochen pro Kalenderjahr umfasst und dieser regelmäßig - bereits - mit der Gewährung von Jahresurlaub vollständig erfüllt wird.

54

Insoweit bleibt die Frage zu erörtern, ob die so verstandene Regelung dennoch genommenen Zusatzurlaub bei der Vergütung in dem Fall mittelbar privilegiert, wenn der aufgrund von Zusatzurlaub über den Jahresurlaub hinausgehende Rest des Erholungsurlaubs im Folgejahr vorrangig verbraucht wird. Hiergegen spricht, dass - wie die Ansprüche auf Jahres- und Zusatzurlaub - auch die Ansprüche auf aktuellen Erholungsurlaub und auf Vorjahresurlaub eine Einheit bilden (vgl. § 21 Abs. 3 Satz 2 AzUVO sowie Bay.VGH, Beschluss vom 25.04.2016 - 3 ZB 14.49 -, Juris Rn. 10 m.w.N. zur entspr. Regelung in § 4 Verordnung über den Urlaub der bayerischen Beamten und Richter vom 24.06.1997 in der Fassung vom 06.11.2013 - gültig bis zum 31.12.2017 - [seit 01.01.2018 § 3 Abs. 4 Bayerische Urlaubs- und Mutterschutzverordnung vom 28.11.2017, GVBl. 543]). Daran ändern auch die unterschiedlichen Verfallszeitpunkte für den Vorjahres- und den aktuellen Erholungsurlaub nichts. Hieraus ergibt sich lediglich, dass der Erholungsurlaub, der bis zum 30. September des nächsten bzw. 31. März des übernächsten Jahres nicht genommen wurde, in dem Umfang verfällt, in dem er über den Anspruch auf Erholungsurlaub für ein Kalenderjahr hinausgeht.

55

e) Nach alledem steht der Klägerin der von ihr geltend gemachte und ihr vom Verwaltungsgericht zugesprochene weitere Abgeltungsanspruch nicht zu.

56

Im Jahr 2013 hat die Klägerin 21 Tage Erholungsurlaub in Anspruch genommen. Der Beklagte hat den Vergütungsanspruch ausgehend davon, dass es sich bei genommenen Urlaub um Jahresurlaub - aus dem Jahr 2012 - gehandelt hat, um diese 21 Tage gemindert und dementsprechend auf Null festgesetzt. Im Jahr 2014 hatte sie 10 Erholungsurlaubstage genommen. Davon ausgehend, dass es sich dabei um fünf Tage Zusatz- und fünf Tage Jahresurlaub gehandelt hat, hat der Beklagte insoweit einen Vergütungsanspruch für sieben Tage angesetzt. Ein darüber hinausgehender Abgeltungsanspruch steht der Klägerin nicht zu. Im Jahr 2013 hatte sie 21 Tage Erholungsurlaub in Anspruch genommen, die mangels rechtlicher Unterscheidbarkeit von Zusatz- und Jahresurlaub nach der dargelegten Auslegung der Norm als Jahresurlaub zu werten und von den zu vergütenden 20 Tagen im Jahr 2013 in Abzug zu bringen sind. Damit stand ihr aus diesem Jahr kein Abgeltungsanspruch zu. Im Jahr 2014 hatte die Klägerin bis zum 01.08.2014 lediglich 10 Tage in Anspruch genommen. Diese waren von den für das Kalenderjahr 2014 - anteilig für sieben Monate - maximal zu vergütenden 12 Tagen Mindesterholungsurlaub (§ 25a Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 24 Abs. 3 und 5 entspr. AzUVO) abzuziehen. Die Klägerin hatte damit im Ergebnis insgesamt lediglich einen Anspruch auf Abgeltung von zwei Erholungsurlaubstagen.

57

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

58

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

59

Beschluss vom 19. Februar 2018

60

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gemäß § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 449,52 EUR festgesetzt.

61

Der Beschluss ist unanfechtbar.