Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-03-22, Aktenzeichen 4 MB 16/19
ECLI:DE:OVGSH:2019:0322.4MB16.19.00

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 11. Kammer – vom 24. Januar 2019 wird zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 25.000 Euro festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde ist zum Teil unzulässig und im Übrigen unbegründet.

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1. Die Antragsteller haben sich erstinstanzlich u.a. gegen die vom Antragsgegner verfügte Wohnsitzauflage gewandt (Nr. 1 des Bescheides vom 17. Dezember 2018). Das Verwaltungsgericht hat das Begehren insofern als Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs ausgelegt und diesen Antrag abgelehnt.

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Die Beschwerde hiergegen ist mit der Maßgabe zulässig, dass die Antragsteller nach Erlass des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 2019 nunmehr sinngemäß die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage 11 A 73/19 begehren. Sie hat jedoch in der Sache keinen Erfolg, wobei das Oberverwaltungsgericht nur die von den Beschwerdeführern dargelegten Gründe zu prüfen hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Das Verwaltungsgericht ist zutreffend zu dem Ergebnis gelangt, dass die Wohnsitzauflage offensichtlich rechtmäßig ist.

4

Ein etwaiger Anhörungsmangel vor Erlass des Ausgangsbescheides (§ 87 LVwG) ist jedenfalls dadurch geheilt worden, dass die Antragsteller im Widerspruchsverfahren und vor dem Verwaltungsgericht zu den entscheidungserheblichen Gesichtspunkten Stellung nehmen konnten (§ 114 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 LVwG). Diese Gesichtspunkte waren den Antragstellern durch die Begründung des Bescheides vom 17. Dezember 2018 und durch den Vortrag des Antragsgegners in erster Instanz bekannt, zumindest macht die Beschwerde nichts Gegenteiliges geltend. Einer besonderen Maßnahme – etwa einer Fristsetzung – bedarf es zur Nachholung der Anhörung nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. August 1982 – 1 C 22.81 –, juris Rn. 17). Dass der Antragsgegner bei Erlass des Widerspruchsbescheides den Vortrag der Antragsteller nicht zur Kenntnis genommen oder nicht in Erwägung gezogen hätte, rügt die Beschwerde nicht.

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Die Wohnsitzauflage ist auch materiell rechtmäßig. Sie stützt sich auf § 61 Abs. 1e AufenthG.

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Der Tatbestand der Norm ist erfüllt. Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Antragsteller vollziehbar ausreisepflichtig sind, wird mit dem Beschwerdevorbringen nicht in Zweifel gezogen. Nur ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass das Verwaltungsgericht die fehlende Zielstaatsbestimmung in der Abschiebungsandrohung des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge zu Recht für unmaßgeblich hält. Dies gilt auch für die Antragstellerin zu 5., deren Asylklage noch anhängig ist und bei der die vollziehbare Ausreisepflicht gemäß § 58 Abs. 2 Satz 2 AufenthG i.V.m. § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 AsylG davon abhängt, dass die Abschiebungsandrohung vollziehbar ist. Die Abschiebungsandrohung ist auch bei fehlender Zielstaatsbestimmung wirksam (BVerwG, Urteil vom 13. Februar 2014 – 10 C 6.13 –, juris Rn. 25). Nachdem das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 21. August 2018 – 13 B 36/18 – den Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Abschiebungsandrohung abgelehnt hat, ist die Abschiebungsandrohung vollziehbar (§ 75 Abs. 1 Satz 1, § 36 Abs. 3 Satz 8 AsylG).

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Der Antragsgegner hat das ihm zustehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Bei der Ermessensausübung ist das öffentliche Interesse an der Wohnsitzauflage gegen das private Interesse an der Beibehaltung der bisherigen Wohnverhältnisse unter Berücksichtigung der konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls angemessen abzuwägen. Dabei sind die schutzwürdigen Rechtspositionen der Betroffenen und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten.

8

In der Begründung des Bescheides heißt es, die Wohnsitzauflage diene der Durchsetzung der Ausreisepflicht. Das Landesamt für Ausländerangelegenheiten solle die Herkunft der Antragsteller ermitteln. In der Landesunterkunft seien die Antragsteller für die Behörde erreichbar. Die Kooperationsbereitschaft der Antragsteller solle gefördert und staatliche Zwangsmaßnahmen sollten so weit wie möglich vermieden werden. Ziel sei es, die freiwillige Ausreise zu fördern.

9

Damit verfolgt der Antragsgegner einen legitimen Zweck. Gemäß § 61 Abs. 2 Satz 2 AufenthG soll in Ausreiseeinrichtungen durch Betreuung und Beratung die Bereitschaft zur freiwilligen Ausreise gefördert und die Erreichbarkeit für Behörden und Gerichte sowie die Durchführung der Ausreise gesichert werden. Nach der Gesetzesbegründung dienen Ausreiseeinrichtungen als offene Einrichtungen der Unterbringung von Personen, die keine oder unzutreffende Angaben zu ihrer Identität und Staatsangehörigkeit machen und/oder die Mitwirkung bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten verweigern. Die Unterbringung in einer zentralen Gemeinschaftsunterkunft ermöglicht eine intensive auf eine Lebensperspektive außerhalb des Bundesgebiets gerichtete psycho-soziale Betreuung; sie stellt gegenüber der Abschiebungshaft ein milderes Mittel dar. Die intensive Betreuung trägt zur Förderung der Bereitschaft zur freiwilligen Ausreise oder zur notwendigen Mitwirkung bei der Beschaffung von Heimreisedokumenten bei. Darüber hinaus ist die gezielte Beratung über die bestehenden Programme zur Förderung der freiwilligen Rückkehr möglich. Die Erreichbarkeit für Behörden und Gerichte wird vereinfacht, die Durchführung der Ausreise kann besser sichergestellt werden (BT-Drs. 15/420 S. 92; ebensoNr. 61.2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Aufenthaltsgesetz).

10

Der Antragsgegner hat die widerstreitenden Interessen abgewogen. Er hat berücksichtigt, dass die Unterbringung in der Landesunterkunft für die Antragsteller – auch im Hinblick auf den Schulwechsel bei den Kindern – einen Einschnitt in ihren bis jetzt gewohnten Aufenthalt bedeutet. Jedoch könne dies das gesteigerte Interesse der Ausländerbehörde an der Erreichbarkeit der Antragsteller und an der Durchsetzung der Ausreisepflicht nicht aufwiegen. Diese Abwägung lässt keine Rechtsfehler erkennen. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner dem öffentlichen Interesse an der Wohnsitzverpflichtung deshalb besonderes Gewicht beimisst, weil die Antragsteller ihrer Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen seien und Anhaltspunkte für eine Täuschung über die Identität bzw. Herkunft vorlägen. Diese Einschätzung ist nach Aktenlage gerechtfertigt. Die Antragsteller zu 1. – 4. geben vor, aus Syrien zu stammen. Jedoch sind sie in Schweden, wo sie bereits vor ihrer Einreise nach Deutschland Asylanträge gestellt haben, als armenische Staatsangehörige geführt worden. Als die Antragsteller zu 1. und 2. vom Bundesamt angehört wurden, waren sie nicht in der Lage, einfache Fragen zum Alltagsleben in Syrien und zu den örtlichen Gegebenheiten zu beantworten. Auch bei der Befragung durch das Landesamt für Ausländerangelegenheiten am 20. März 2018 ergaben sich Ungereimtheiten. Die behauptete Vorsprache der Antragsteller zu 1. und 3. bei der syrischen Botschaft am 13. August 2018 ist nicht nachgewiesen und Einzelheiten zu angeblichen Problemen bei der Passbeantragung sind nicht dargelegt. Unabhängig davon liegen dem Senat keine allgemeinen Informationen zu derartigen Schwierigkeiten vor (vgl. Antwort der Bundesregierung vom 16. August 2018, BT-Drs. 19/3844). Nach zum Teil geänderter Verwaltungspraxis verlangen die Ausländerbehörden in sämtlichen Bundesländern gegenwärtig die Passbeschaffung über die syrische Botschaft (Antwort der Bundesregierung vom 11. Dezember 2018, BT-Drs. 19/6511, S. 14 f.).

11

Die Wohnsitzauflage verletzt keine schutzwürdigen Rechtpositionen der Antragsteller. Insbesondere wird dadurch, dass die Auflage gegenüber den Familienmitgliedern einheitlich ergangen ist, der Grundsatz der Familieneinheit gewahrt (Art. 6 Abs. 1 GG, Art. 8 Abs. 1 EMRK, Art 14 Abs. 1 Buchst. a Rückführungsrichtlinie, Art. 3 UN-Kinderrechtskonvention).

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Auch das Grundrecht auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) ist nicht verletzt. Das Ministerium für Inneres und Bundesangelegenheiten hat als Fachaufsichtsbehörde (§ 162 Abs. 3, § 17 Abs. 1 und Abs. 2 LVwG) mit Erlass vom 29. Dezember 2016 Einzelheiten zur Unterbringung von vollziehbar Ausreisepflichtigen in der Landesunterkunft für Ausreisepflichtige geregelt. Diese Verwaltungsvorschrift ist zwar im Verhältnis zwischen den Antragstellern und dem Antragsgegner nicht bindend. Soweit der Erlass zu einer einheitlichen Verwaltungspraxis des Antragsgegners geführt hat, kann sich daraus allerdings unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung eine ermessenslenkende Wirkung ergeben. Die Beschwerde macht indessen keine Ungleichbehandlung geltend, eine solche ist auch sonst nicht ersichtlich.

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Die Wohnsitzauflage ist verhältnismäßig. Sie stellt ein geeignetes und erforderliches Mittel dar und ist den Antragstellern zuzumuten.

14

Die Verpflichtung, den Wohnsitz in der Landesunterkunft zu nehmen, ist zur Zweckerfüllung geeignet, wenn nach der Verlegung des Wohnsitzes Maßnahmen zur Ausreisevorbereitung eingeleitet werden können. Es ist nicht erforderlich, dass dadurch der Aufenthalt im Bundesgebiet beendet wird. Im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit ist die Wohnsitzauflage bereits dann geeignet, wenn durch sie eine Förderung des gewünschten Erfolgs möglich ist bzw. sie einen Beitrag zu dessen Erreichen leistet. Eine vollständige Gefahrenabwehr ist nicht Voraussetzung. Es muss sich um einen „Schritt in die richtige Richtung“ handeln (vgl. zur Wohnsitzauflage: OVG Koblenz, Beschluss vom 19. November 2003 – 10 B 11432/03 –, juris Rn. 11; allgemein: OVG B-Stadt, Beschluss vom 19. März 2003 – 8 B 2567/02 –, juris Rn. 68; Sachs, in: Sachs, GG, 8. Auflage 2018, Art. 20 Rn. 150; Rachor/Graulich, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 6. Auflage 2018, E Rn. 159; Schenke, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Auflage 2016, Rn. 333). Deshalb kommt es auf Umstände, die die Effektivität künftiger Maßnahmen nur in Frage stellen, aber nicht ausschließen, grundsätzlich nicht an. Insbesondere lässt die Tatsache, dass alle bisherigen Versuche der Identitätsfeststellung und Dokumentenbeschaffung erfolglos geblieben sind, für sich allein die Eignung der Wohnsitzauflage nicht entfallen (Hailbronner, AufenthG, Stand 2018, § 61 Rn. 60).

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Maßnahmen zur Ausreisevorbereitung sind auch dann nicht unmöglich, wenn – wie hier – die Abschiebungsandrohung keine Zielstaatsbestimmung enthält. Nach § 59 Abs. 2, § 60a Abs. 2 Satz 1 AufenthG obliegt die Klärung der rechtlichen und tatsächlichen Möglichkeit der Abschiebung in einen bestimmten Staat und die hierzu gegebenenfalls erforderliche Klärung der Staatsangehörigkeit des Ausländers grundsätzlich der Ausländerbehörde. Das Bundesamt als androhende Behörde ist in derartigen Fällen auch nicht verpflichtet, vor Erlass der Abschiebungsandrohung lediglich zur Ermittlung eines in Betracht kommenden Zielstaates weitere Aufklärung zu betreiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juli 2000 – 9 C 42.99 –, juris, Rn. 13). Die Ermittlungen der Ausländerbehörde zur Staatsangehörigkeit sind geeignete Maßnahmen zur Ausreisevorbereitung. Die Frage, welche Behörde für die Konkretisierung der Abschiebungsandrohung hinsichtlich des Herkunftsstaates zuständig ist (vgl. hierzu VGH Mannheim, Beschluss vom 13. September 2007 – 11 S 1684/07 –, juris Rn. 7; OVG Magdeburg, Beschluss vom 13. August 2008 – 2 L 12/08 –, juris Rn. 7; Bauer/Dollinger, in: Bergmann/Dienelt, AufenthG, 12. Auflage 2018, § 59 Rn. 34; Funke-Kaiser, in: GK-AufenthG, Stand 2019, § 59 Rn. 82; Hailbronner, a.a.O. § 59 Rn. 39 f.), bedarf keiner näheren Erörterung.

16

Unbeachtlich ist auch der Fall, dass – wie hier – das Bundesamt noch keine Feststellung dazu getroffen hat, ob die Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder Abs. 7 AufenthG vorliegen. Die Vorbereitung der Ausreise ist deshalb nicht gesetzlich verboten. Dagegen ist die Wohnsitzauflage zur Zweckerreichung ungeeignet, wenn im Einzelfall feststeht, dass der Ausländer während eines unabsehbaren Zeitraums nicht abgeschoben werden kann, weil die Abschiebung langfristig ausgesetzt worden oder aus unveränderbaren bzw. nur auf lange Sicht veränderbaren tatsächlichen oder rechtlichen Gründen unmöglich ist (§ 60a AufenthG). Die Eignung ist auch dann zu verneinen, wenn das Landesamt die Aufnahme in der Landesunterkunft etwa aus organisatorischen Gründen ablehnt. Bestehen solche Ausschlussgründe dagegen – wie hier – nicht, kann die Eignung in der Regel bejaht werden. Das Landesamt, auf das die Zuständigkeit für ausländerrechtliche Maßnahmen gemäß § 4 Abs. 2 AuslAufnVO mit der Aufnahme in der Einrichtung übergeht, kann die Wohnsituation zu einer engmaschigen Betreuung und Beratung nutzen und besitzt als Koordinierungsstelle für die Beschaffung von Heimreisedokumenten und die organisatorische Vorbereitung der Abschiebung gemäß § 4 Abs. 1 AuslAufnVO besondere fachliche Ressourcen, was die Förderung der Ausreise betrifft. Gründe, die im vorliegenden Fall eine andere Beurteilung nahelegen, sind nicht ersichtlich.

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Die Wohnsitzauflage ist auch erforderlich, denn ein milderes Mittel zur Zweckerreichung ist nicht gegeben. Freilich würde der Verbleib am bisherigen Wohnort die Antragsteller weniger beeinträchtigen. Jedoch ist nicht ersichtlich, dass unter dieser Bedingung in gleicher Weise geeignete Maßnahmen zur Ausreisevorbereitung möglich sind. Im Übrigen ist die Erforderlichkeit entgegen dem Beschwerdevorbringen nicht schon dann zu verneinen, wenn die Voraussetzungen für die Anordnung von Abschiebungshaft nicht vorliegen. Zwar ist die Wohnsitzauflage gegenüber der Abschiebungshaft das „mildere Mittel“ (s.o.). Damit ist aber nicht gemeint, dass sie lediglich die Funktion hat, die Anordnung einer dem Grunde nach zulässigen Abschiebungshaft abzuwenden.

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Die Wohnsitzauflage ist auch zumutbar. Sie führt nicht zu einer Beeinträchtigung der Antragsteller, die zu dem beabsichtigten Erfolg in einem offenbaren Missverhältnis steht.Der Ausländerbehörde ist es grundsätzlich nicht verwehrt, im Rahmen ihres Ermessens den Aufenthalt eines ausreisepflichtigen Ausländers so auszugestalten, dass damit die Ausreise besonders gefördert wird. Die mit diesem Zweck verfügte Auflage, den Wohnsitz in einer bestimmten Unterkunft zu nehmen, ist dem Betroffenen zumindest für eine gewisse Zeit regelmäßig zumutbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Dezember 1990 – 1 B 14.90 –, juris Rn. 7 f.). Auch eine besondere Integration am bisherigen Wohnort, etwa durch den Besuch einer Schule, steht der Zumutbarkeit nicht entgegen. Das Verwaltungsgericht stellt zutreffend darauf ab, dass das Vertrauen auf eine Verfestigung der bisherigen Lebensverhältnisse bei bestehender Ausreisepflicht nicht schutzwürdig ist.

19

Im Einzelfall kann sich eine Unzumutbarkeit daraus ergeben, dass die örtliche Ausländerbehörde einfache und ganz naheliegende Maßnahmen zur Förderung der Ausreise unterlassen hat und daher ein so schwerwiegender Eingriff wie eine Wohnsitzauflage noch nicht angemessen erscheint. Ebenso kann sich die Frage der (weiteren) Zumutbarkeit stellen, wenn seit dem Umzug in die Landesunterkunft bereits ein längerer Zeitraum verstrichen ist und die vom Landesamt ergriffenen Maßnahmen erfolglos bleiben. Die Wohnsitzauflage darf nicht auf eine bloße Beugung des Willens hinauslaufen (vgl. OVG Koblenz, a.a.O., Rn. 7; Funke-Kaiser a.a.O., § 61 Rn. 90;Keßler, in: Hofmann, AufenthG, 2. Auflage 2016, § 61 Rn. 39). Um derartige Situationen geht es hier aber nicht.

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2. Sollte sich die Beschwerde auch gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts zu Nr. 2 und Nr. 3 des Bescheides vom 17. Dezember 2018 richten, so wäre sie insoweit mangels Beschwer unzulässig. Das Verwaltungsgericht hat das Rechtsschutzbegehren zu den betreffenden Punkten als Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung ausgelegt und diesem Antrag in vollem Umfang stattgegeben.

21

3. Hinsichtlich des Antrags, die aufschiebende Wirkung „des Widerspruchs“ (richtig: der Klage) gegen Nr. 2 und Nr. 3 des Bescheides vom 17. Dezember 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 31. Januar 2019 wiederherzustellen, ist die Beschwerde (ebenfalls) unzulässig. Es handelt sich um eine im Beschwerdeverfahren nicht statthafte Antragserweiterung.

22

Über den Streitgegenstand, der mit dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung in das Beschwerdeverfahren eingeführt wird, hat das Verwaltungsgericht keine Entscheidung getroffen. Dazu bestand auch kein Anlass, denn der Antragsgegner hat erst nach Abschluss des erstinstanzlichen Verfahrens die sofortige Vollziehung zu Nr. 2 und Nr. 3 des angegriffenen Bescheides angeordnet.

23

Für eine Antragsänderung oder -erweiterung ist im Rahmen des § 146 Abs. 4 VwGO grundsätzlich kein Raum, da die Beschwerde nur zulässig ist, soweit sie der Überprüfung der erstinstanzlichen Entscheidung dient (Senat, Beschlüsse vom 11. Januar 2017 – 4 MB 43/16 –, juris Rn. 5, und vom 12. Juli 2018 – 4 MB 76/18 –, juris Rn. 7; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 4. März 2015 – OVG 2 S 8.15 –, juris Rn. 9; OVG Lüneburg, Beschluss vom 18. Juli 2013 – 8 ME 110/13 –, juris Rn. 10; VGH Mannheim, Beschluss vom 1. September 2004 – 12 S 1750/04 –, juris Rn. 9; OVG Hamburg, Beschluss vom 2. Oktober 2002 – 4 Bs 257/02 –, juris Rn. 10; OVG B-Stadt, Beschluss vom 25. Juli 2002 – 18 B 1136/02 –, juris Rn. 7 ff.; Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch u.a., VwGO, Stand 2018, § 146 Rn. 13c). Zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes kann ausnahmsweise etwas anderes gelten. Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht gegeben. Die Antragsteller sind nicht gehindert, den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage rechtzeitig beim Verwaltungsgericht zu stellen.

24

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2, § 52 Abs. 2, § 39 Abs. 1 GKG.

25

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).