Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-05-31, Aktenzeichen 7 L 683/06
ECLI:DE:VGGE:2006:0531.7L683.06.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.

Der Streitwert wird auf 7.500,00 Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der Antrag,

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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 5. Mai 2006 in der Fassung vom
26. Mai 2006 wiederherzustellen bzw. bezüglich der Androhung von Zwangsgeld
anzuordnen,

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ist zulässig, aber nicht begründet. Das öffentliche Interesse an der sofortigen
Vollziehung der Untersagungsverfügung und ihrer alsbaldigen Durchsetzung
überwiegt das private Interesse des Antragstellers, auch künftig Sportwetten an
Veranstalter vermitteln zu dürfen, die über keine Erlaubnis zur Veranstaltung von
Sportwetten nach § 1 des Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
- SportWettG - vom 3. Mai 1955 (SGV NRW 7126) verfügen. Das öffentliche
Interesse überwiegt zunächst deshalb, weil die angefochtene Verfügung mit großer
Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist.

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Die Kammer geht davon aus, dass die zunächst zu kurz bemessene Frist zur
Befolgung der Ordnungsverfügung (die Frist endete vor Zustellung der Verfügung)
nachträglich durch eine angemessene Frist ersetzt worden ist. Mit der Verfügung
untersagt der Antragsgegner dem Antragsteller die Vermittlung von Sportwetten mit
der Begründung, die Vermittlung von Sportwetten an Veranstalter, die in Nordrhein-
Westfalen keine Erlaubnis hierfür hätten, sei illegal, weil sie gegen das in § 284 StGB
normierte Verbot verstoße, Glücksspiel ohne Erlaubnis zu veranstalten. Mit dieser
Begründung entspricht die Verfügung der durch das Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, www.bverfg.de,
NJW 2006, 1261 geschaffenen Rechtslage. Danach besteht nach geltendem Recht
in Bayern und wegen der Übereinstimmung der anzuwendenden Rechtsvorschriften
auch in Nordrhein-Westfalen ein uneingeschränktes Verbot der privaten
Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten (mit Ausnahme von Pferdewetten).

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Das Bundesverfassungsgericht geht mit den seiner Entscheidung zugrunde
liegenden Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. März 2001 - BVerwG 6 C
2.01 -, BVerwGE 114, 92 und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom
30. August 2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch 2001, 65 davon aus, dass die
Veranstaltung und Vermittlung von Wetten gemäß § 284 StGB grundsätzlich
verboten, aber ausnahmsweise einer Erlaubnis zugänglich ist. Vor diesem
Hintergrund behält das bayerische Staatslotteriegesetz die Veranstaltung von Wetten
dem Staat vor, ohne die Möglichkeit zur Erteilung einer Erlaubnis für gewerbliche
Wettangebote durch private Wettunternehmen vorzusehen. Über die Veranstaltung
und Durchführung hinaus ist auch das Anbieten und Vermitteln von Wetten privater
Wettunternehmen in Bayern verboten.

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Die vom Bundesverfassungsgericht übernommene fachgerichtliche Auslegung
des in Bayern geltenden Rechts entspricht der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen,
wie sie von den nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichten bislang verstanden
worden ist. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts sind daher auf die
Verhältnisse in Nordrhein-Westfalen ohne weiteres übertragbar. Gemäß § 1 Abs. 1
Satz 2 SportWettG dürfen auch in Nordrhein-Westfalen Sportwetten nur von
öffentlich-rechtlich organisierten oder dominierten juristischen Personen veranstaltet
werden. Das beinhaltet nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für
das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) ein Verbot der privaten Veranstaltung
und Vermittlung von Sportwetten (ständige Rechtsprechung seit Beschluss vom
13. Dezember 2002 - 4 B 1844/02 -, NWVBl. 2003, 220). Dieser Ansicht ist auch die
Kammer bislang gefolgt (z.B. Beschluss vom 16. April 2003 - 7 L 601/03 -). Es
besteht kein Anlass, nunmehr davon abzuweichen. Dabei ist es ohne Bedeutung, ob
die Sportwetten von privaten Unternehmen veranstaltet und angeboten werden, die
über eine im Ausland hierfür erteilte Erlaubnis verfügen, oder ob es sich um
Unternehmen handelt, denen vor der Wiedervereinigung in der früheren DDR eine
Erlaubnis zum Veranstalten von Sportwetten erteilt worden ist. Diese Erlaubnisse
gelten nämlich räumlich nur für das Gebiet des Bundeslandes, in dem sie erteilt
worden sind (vgl. OVG NRW, a.a.O.). An dieser Auffassung hält die Kammer auch
unter Berücksichtigung des Umstands fest, dass diese Frage, bezogen auf Bayern,
u.a. Gegenstand des am 21. Juni 2006 vor dem Bundesverwaltungsgericht zur
Verhandlung anstehenden Verfahrens BVerwG 6 C 17.04 sein soll.

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Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts ist das staatliche Wettmonopol
allerdings in seiner derzeitigen Ausgestaltung mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.
Da ein Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten aber ein
geeignetes und erforderliches Mittel zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ist
und daher grundsätzlich aus verfassungsrechtlicher Sicht die Errichtung eines
staatlichen Wettmonopols zulässig wäre, hat das Bundesverfassungsgericht die
bestehende Rechtslage übergangsweise bis spätestens Ende 2007 für anwendbar
erklärt, um dem Bundesgesetzgeber und/oder den Landesgesetzgebern Gelegenheit
zu geben, das bestehende Regelungsdefizit zu beseitigen. Ausdrücklich (a.a.O.,
Rdnr. 158) hat es ausgeführt, es sei den zuständigen Behörden erlaubt, das
gewerbliche Veranstalten von Wetten durch private Wettunternehmen und die
Vermittlung von Wetten, die nicht vom Freistaat Bayern veranstaltet werden,
weiterhin als verboten anzusehen und ordnungsrechtlich zu unterbinden. In
Nordrhein-Westfalen ist, wie dargelegt, die Rechtslage vergleichbar. Die Ansicht,
private Sportwetten dürften in Nordrhein-Westfalen legal veranstaltet und vermittelt
werden, ist danach nicht mehr haltbar. Ob die Betreiber illegaler Wettbüros in der
Übergangszeit nach § 284 StGB bestraft werden können, spielt hierfür keine Rolle.
Das Bundesverfassungsgericht hat zwischen den ordnungsrechtlichen und den
strafrechtlichen Auswirkungen seiner Entscheidung klar unterschieden (a.a.O., Rdnr.
158 und 159) und die Befugnis zum ordnungsbehördlichen Einschreiten gerade nicht
eingeschränkt (so auch Prof. Dr. Gunter Widmaier, Karlsruhe in einem im Auftrag des
Verbandes Europäischer Wettunternehmer am 5. Mai 2006 erstatteten Gutachten zu
den strafrechtlichen Konsequenzen aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts
für die Zeit bis zur Neuregelung des Rechts der Sportwetten, S. 12 und 13).

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Der Antragsgegner ist an der Unterbindung der gewerblichen Vermittlung von
Sportwetten nicht durch die Maßgaben gehindert, mit denen das
Bundesverfassungsgericht die Übergangszeit bis zur gesetzlichen Neuregelung
verbunden hat. Danach haben der Freistaat Bayern und demzufolge auch die
anderen Bundesländer unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem
Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht
einerseits und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Wettmonopols
andererseits herzustellen. Außerdem muss in der Übergangszeit bereits damit
begonnen werden, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung
der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. Der Staat
darf die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von Wetten nutzen.
Daher sind bis zu einer Neuregelung die Erweiterung des Angebots staatlicher
Wettveranstaltung sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art und
Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert, untersagt.
Ferner hat die staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des
Wettens aufzuklären (vgl. BVerfG a.a.O., Rdnr. 157 und 160).

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Das Land Nordrhein-Westfalen hat damit begonnen, diese Maßgaben
umzusetzen. Durch Schreiben an die Geschäftsführung der Westdeutschen Lotterie
GmbH & Co OHG vom 19. April 2006, Az: 14-38.07.06-5, hat das Innenministerium
eingehende Auflagen in Bezug auf den Wettgegenstand, die Werbung, die
Vertriebskanäle und Maßnahmen zur Suchtprävention erlassen. Danach ist
insbesondere die Werbung so zu gestalten, dass sie keinen Aufforderungscharakter
enthält. Sie ist allein auf Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten zu
beschränken. Grundsätzlich verboten sind die TV- und Radiowerbung, die
Bandenwerbung in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den
Medien, die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die
Durchführung von Promotionaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc. Außerdem ist
deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen.

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Es besteht kein Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese
Auflagen nicht befolgen wird. Das Innenministerium hat die zuständigen
Ordnungsbehörden darüber hinaus angewiesen, die Einhaltung der Auflagen zu
beobachten und Verstöße ggf. zu melden. Das alles wird in angemessener Zeit dazu
führen, dass ein den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechender
Zustand eintritt. Die Kammer hält es auch nicht für entscheidungserheblich, ob
gegenwärtig schon eine vollständige Umsetzung der angeordneten Schritte zur
Beschränkung der Wetttätigkeiten gelungen ist. Angesichts der Kürze der seit dem
Urteil des Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit erscheinen die
angeordneten Maßnahmen einschließlich der Überwachung ihrer Befolgung
ausreichend, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die zulässige
Beschränkung der Berufsfreiheit zu genügen. Es ist auch damit zu rechnen, dass
vergleichbare Maßnahmen in allen Bundesländern ergriffen werden. So hat es die
Innenministerkonferenz der Länder nach Presseberichten beschlossen. Damit ist aus
verfassungsrechtlicher Sicht gegen die angefochtene Verfügung nichts
einzuwenden.

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Auch das Europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, die Veranstaltung
und Vermittlung privater Sportwetten in Nordrhein-Westfalen als erlaubt anzusehen.
Das Verbot, Wettdienstleistungen zu erbringen, stellt zwar eine Beschränkung der
Freiheit des Dienstleistungsverkehrs nach Art. 49 EG-Vertrag dar. Solche
Beschränkungen können jedoch aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses
wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die
Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung
ist, dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die Notwendigkeit gestützt
sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und dass sie geeignet sind, die
Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und
systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Die Behörden eines
Mitgliedsstaates dürfen die Verbraucher nicht dazu anreizen und ermuntern, an
Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus
Einnahmen zufließen (vgl. EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 -
<Gambelli u.a.>, NJW 2004, 87<Rdnr. 67 und 69>). Diese Vorgaben stimmen
inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts überein (BVerfG,
a.a.O. Rdnr. 144). Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung
der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) genügt daher auch den
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für die Beschränkung der
Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag) in diesem Sektor.

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Vor diesem Hintergrund ist davon auszugehen, dass die oben beschriebene
Umsetzung der vom Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit geforderten
Maßnahmen zugleich bewirken wird, dass das in Deutschland bestehende staatliche
Wettmonopol nicht (mehr) gegen Gemeinschaftsrecht verstößt. (So auch:
Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006
- 1 M 476/05 -, S. 10 des amtlichen Umdrucks). Denn diese Maßnahmen sind
geeignet, kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beizutragen.
Wie die deutschen Behörden die erforderlichen Restriktionen umsetzen, sei es, wie
es jetzt vorläufig erfolgt, aufgrund ministerieller Anweisungen und Erlasse oder, wie
nach unserer Rechtsordnung zur Herstellung eines verfassungskonformen Zustands
vorgesehen und vom Bundesverfassungsgericht verlangt, aufgrund einer
gesetzlichen Regelung, ist aus europarechtlicher Sicht gleichgültig. Wichtig ist nur,
dass tatsächlich ein gemeinschaftskonformer Zustand hergestellt wird.

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Die durch eine Presseerklärung der EU-Kommission vom 4. April 2006
- IP/06/436 - bekannt gewordene Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren nach
Art. 226 EG-Vertrag gegen Deutschland und sechs andere Mitgliedstaaten wegen
der in diesen Ländern bestehenden Beschränkungen für Sportwetten nötigt zu keiner
anderen Einschätzung der Anwendbarkeit des in Nordrhein-Westfalen nach
Maßgabe der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts geltenden Rechts. Die
Presseerklärung hebt ausdrücklich hervor, dass sich die Untersuchung der
Kommission nicht gegen bestehende Monopole oder die staatlichen Lotterien in den
genannten Mitgliedstaaten richtet und auch keine Auswirkungen auf die
Liberalisierung des Dienstleistungsmarkts für Glückspiele im Allgemeinen oder das
Recht der Mitgliedstaaten auf den Schutz des Allgemeininteresses hat, solange der
Mitgliedstaat sich in gemeinschaftskonformer Weise auf notwendige und
verhältnismäßige Maßnahmen beschränkt und Diskriminierungen vermeidet. Für die
Frage, ob durch die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene Rechtslage und die
Umsetzung seiner Maßgaben in Nordrhein-Westfalen und den übrigen
Bundesländern eine gemeinschaftskonforme Regulierung des Wettspielmarktes
erfolgt ist, gibt die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens durch die EU-
Kommission demnach nichts her.

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Unabhängig davon, dass die angefochtene Verfügung wahrscheinlich rechtmäßig
ist, überwiegt das öffentliche Interesse an ihrer Vollziehung auch deshalb, weil von
Sportwetten, auch von Sportwetten mit festen Gewinnquoten, wie von anderen
Glückspielen ein erhebliches Suchtpotenzial ausgeht. Die Bekämpfung der Spiel-
und Wettsucht ist ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel (vgl. BVerfG, a.a.O.,
Rdnr. 98 ff). Die den staatlichen Wettunternehmen auferlegten Beschränkungen und
Auflagen bezüglich der Suchtprävention würden unterlaufen, wenn weiter
unbeschränkt private Wettveranstalter tätig sein könnten und Wetten an solche
Veranstalter vermittelt werden dürften. Der Einräumung einer Übergangszeit für die
Schaffung eines Zustands, der die von Sportwetten ausgehenden Gefahren durch
gesetzliche Regelungen verfassungskonform bekämpft, hätte es nicht bedurft, wenn
der ansonsten entstandene rechtsfreie Raum hätte hingenommen werden können.
Es gilt deshalb zu verhindern, dass jeder tut, was er will (vgl. Widmaier, a.a.O.,
S. 12). Auf Vertrauensschutz kann sich der Antragsteller schon deshalb nicht
berufen, weil er seinen Betrieb in Kenntnis der unklaren Rechtslage eröffnet hat und
deshalb wegen der möglichen Unwirtschaftlichkeit getätigter Investitionen keine
Rücksichtnahme erwarten kann.

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Die Androhung des Zwangsgeldes ist auch der Höhe nach mit Rücksicht auf die
mit Betrieben dieser Art zu erzielenden Gewinne rechtlich nicht zu beanstanden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung,
die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 des
Gerichtskostengesetzes und entspricht der Praxis in Verfahren der vorliegenden
Art.