Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-10-16, Aktenzeichen 4 K 1765/08
ECLI:DE:VGMS:2009:1016.4K1765.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger
kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor in gleicher Höhe
Sicherheit leistet.

1

Tatbestand:

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Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Oberstudienrat im Dienst des
beklagten Landes und ist am Gymnasium E. in S. eingesetzt. Von 1984 bis
2003 war er im Vorstand des Fördervereins L. /T. C. e. V. und führte ab
1988 den Vorsitz. Bei der Kommunalwahl 2004 kandidierte er für Bündnis 90/Die
Grünen für das Amt des Bürgermeisters. Im Rahmen seines gesellschaftlichen und
politischen Engagements schrieb er wiederholt Leserbriefe. Wegen seines
Leserbriefs in der N. Zeitung vom 9. März 2007 „Möglichkeiten tiefer
Einblicke" zur Diskussion um die Hochzeitsmesse im L. C. sowie seines
Leserbriefs in der N1. Volkszeitung vom 26. März 2007 „nörgelnde alte
Tanten spucken in die noch nicht aufgetischte Suppe" zum Bericht „Innenstadt macht
verlodderten Eindruck" wies die Bezirksregierung den Kläger unter dem 14. Mai
2007 ausführlich auf seine Dienstpflichten zur politischen Zurückhaltung hin.

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Wegen zweier Leserbriefe vom 22. November 2007 bzw. 24.11.2007 zum CDU
Stadtparteitag erteilte die Bezirksregierung dem Kläger unter dem 21. Mai 2008 eine
Missbilligung und kündigte für den Fall der Wiederholung die Einleitung eines
Disziplinarverfahrens an. Konkret rügte die Bezirksregierung die Verwendung der
Ausdrücke „Spaltpilz", „Volksfront", „Kraftmeier" und „pflegelhaften (Anwürfen)" im
Leserbrief vom 22. November 2007. Im Leserbrief vom 24. November 2007 wurden
die Ausdrücke „boshaft ignorant", „Miesmacherei und Diffamierung", „perfide
(Zielorientierung)" und „Vasallen" beanstandet.

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Am 1. August 2008 hat der Kläger Klage erhoben. Er macht geltend, er habe die
gerügten Äußerungen als Privatperson ohne jeden Bezug zu seiner Anstellung als
Beamter gemacht. Außerdienstliche Meinungsäußerungen auch eines Beamten in
der Öffentlichkeit ständen grundsätzlich unter dem Schutz des Artikel 5 Abs. 1 GG.
Da die politischen Themen, mit denen er sich auseinandergesetzt habe, keinerlei
Bezug zu seinen dienstlichen Aufgaben hätten, gelte, dass die Pflicht zur Mäßigung
und Zurückhaltung im Regelfall allein dann berührt sei, wenn der Beamte die hier
dem Bürger gezogene Grenze überschreite, etwa die Strafgesetze zum Schutz der
Ehre. Diese Grenzen seien hier bei Weitem nicht überschritten. Dazu führt er aus,
dass einer der Beschwerdeführer, Herr O. , langjähriger CDU-Vorsitzender in
S. und Fraktionsvorsitzender im Rat sei. Als er - der Kläger - Vorsitzender des
Fördervereins L. /T. C. e.V. gewesen sei, habe es zwischen ihm und
Herrn O. bereits öffentliche Kontroversen gegeben. Dazu verweist er auf
Leserbriefe vom 31. Januar 2003 und 26. Februar 2004, in denen Herr O. ihn
angreife. Soweit ihm nun der Leserbrief vom 22. November 2007 vorgehalten werde,
handele es sich um eine Stellungnahme zu einem Bericht über den CDU-Parteitag,
nach dem Herr O. für sich in Anspruch nehme, sich um einen breiten Konsens
unter den Parteien in S. zu bemühen. Daraufhin habe er, der Kläger, ihn als
Spaltpilz bezeichnet, womit er auf die erfolgreiche Spaltung der Fraktion der FDP im
Rat der Stadt S. und des Ortsverbandes des Bündnis 90/Die Grünen anspiele.
Soweit es Herr O. für sich in Anspruch nehme, mit der FDP und auch mit Teilen
der Partei Bündnis 90/Die Grünen einen breiten Konsens hergestellt zu haben,
bezeichne er dies als „Volksfront aus Rumpf - FDP und mehrheitlich Ex-CDU-
Grünen". Während Herr O. in dem Bericht als „kämpferischer Redner"
geschildert werde, kritisiere er ihn als „Kraftmeier". Soweit berichtet wird, dass Herr
O. der Bürgermeisterin vorgeworfen habe, sie fülle ihr Amt nicht voll aus, sie
könne inhaltlich nicht gestalten, habe er dies als pflegelhafte Anwürfe kritisiert.

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In einem Leserbrief vom 23. November 2007 habe sich Herr C1. kritisch mit
seinem Leserbrief vom 22. November 2007 auseinandergesetzt. Daraufhin habe er
den Leserbrief vom 24. November 2007 geschrieben. C1. habe kritisiert, dass
Personen, die seit Jahren mit pseudointellektuellen Leserbriefen Pfeile aus dem
Gebüsch schießen, nicht gebraucht würden. Dem Kläger habe der Vorwurf gegolten,
er habe sich als Bürgermeisterkandidat aufstellen lassen mit dem einzigen
Wahlprogramm, die Wiederwahl des von der CDU gestellten Bürgermeisters zu
verhindern. Daraufhin habe er in seinem Leserbrief geäußert: „Wer über die Ziele
seines politischen Gegners so schreibt wie C1. , der ist entweder sträflich
uninformiert oder boshaft ignorant." Soweit er - der Kläger - im Leserbrief vom 24.
November 2007 erklärt habe, es gehe einfach nur um dumpfe Stimmungsmache, um
Miesmacherei und Diffamierung mahne er lediglich einen sachlichen Diskurs an.
Soweit er weiterhin äußere: „Genau daraufhin scheint aber mit perfider
Zielorientierung K. O. mit seinem Vasallen zu arbeiten", kritisiere er, dass Herr
O. die Moderation verächtlich mache und die Grundlagen einer
konsensorientierten Kommunikation untergrabe.

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Der Kläger beantragt,

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die Missbilligung der Bezirksregierung vom 21. Mai 2008
aufzuheben,

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hilfsweise

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festzustellen, dass der Kläger seine beamtenrechtlichen
Pflichten durch die Leserbriefe vom 22. und 24. November
2007 nicht verletzt habe.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er macht geltend, aus § 57 S. 2 LBG NRW resultiere die Pflicht, außerhalb des
Dienstes bei der Wortwahl - insbesondere in Schriftform - Zurückhaltung zu
bewahren. Die vom Kläger angeführten Formulierungen seien - unnötig - reißerisch,
plakativ und zum Teil auch beleidigender oder ehrenrühriger Natur und damit weder
sachlich noch zurückhaltend. Der Kläger habe an anderer Stelle bewiesen, dass er
durchaus in der Lage sei, in seiner deutlichen Kritik dennoch sachlich zu bleiben.
Gelegentlich scheinen ihm seine Pflichten allerdings außer Blick zu geraten,
insbesondere dann, wenn er - ebenfalls mit möglicherweise zugespitzten
Äußerungen - in der Presse angegriffen werde. Dies mache seine Äußerungen
vielleicht menschlich nachvollziehbar, könne sie jedoch dienstrechtlich nicht
rechtfertigen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der von der Bezirksregierung vorgelegten
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage hat sowohl mit dem Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag
keinen Erfolg.

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Die streitige Missbilligung ist nach beamtenrechtlichen und nicht nach
disziplinarrechtlichen Regeln zu beurteilen, weil nach § 6 Abs. 1 Satz 2 LDG NRW
missbilligende Äußerungen, die nicht ausdrücklich als Verweis bezeichnet werden,
keine Disziplinarmaßnahmen sind. Ermächtigungsgrundlage ist danach die einem
Vorgesetzten allgemein beamtenrechtlich Kraft des hierarchischen Prinzips
zukommende Leitungs-, Aufsichts- und Weisungsbefugnis, die ihm das Recht gibt
und ihn nach Lage der Dinge auch verpflichtet, kritisch-missbilligend gegen
unterstellte Beamte einzuschreiten. Die Missbilligung ist als gemilderter Tadel eines
der Ordnung zuwiderlaufenden Verhaltens zu verstehen, das spezial- und/oder
generalpräventiven Zwecken dient. Danach handelt es sich um ein
außerdisziplinarrechtliches pädagogisches Mittel, das Dienstvorgesetzte besitzen,
um auf ein dienstlich zu beanstandendes, nicht notwendig schon ein Dienstvergehen
darstellendes Verhalten angemessen reagieren zu können.

17

Vgl. Weiss, GKÖD, Disziplinarrecht des Bundes und der
Länder, Stand: Juni 2009, § 6 Rdnr. 31 m. w. N.

18

Denn nicht jeder Bagatellverstoß gegen Dienstpflichten stellt schon ein
disziplinarrechtlich relevantes Dienstvergehen dar, weil dies ein entsprechendes
disziplinarisches Gewicht der Dienstpflichtverletzung voraussetzt. Das gilt
insbesondere, wenn es wie hier, um außerdienstliches Verhalten geht. Ein Verhalten
außerhalb des Dienstes ist nur dann ein Dienstvergehen, wenn es nach den
Umständen des Einzelfalls in besonderem Maße geeignet ist, das Vertrauen in einer
für das Amt des Beamten bedeutsamen Weise zu beeinträchtigen (§ 47 Abs. 1 Satz
2 BeamtStG/§ 83 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW a. F.).

19

Die gerichtliche Überprüfung einer so gegenüber der Ahndung eines
Dienstvergehens abzugrenzenden Missbilligung ist hier im Wesentlichen darauf
beschränkt, ob eine Dienstpflichtverletzung - von welchem Gewicht auch immer -
vorliegt. Denn der Erlass einer Missbilligung stellt eine Ermessensentscheidung dar,
die gerichtlich nur eingeschränkt, nämlich dahin überprüfbar ist, ob der gesetzliche
Rahmen verkannt, ob ein unrichtiger Sachverhalt zugrundegelegt, allgemeingültige
Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt wurden.
Anders als bei der Überprüfung von Disziplinarverfügungen (vgl. § 59 Abs. 3 LDG
NRW) prüft das Gericht bei den ausdrücklich dem verwaltungsgerichtlichen
Verfahren unterstellten Missbilligungen nur die Rechtmäßigkeit und nicht auch die
Zweckmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung.

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Davon ausgehend ist die angegriffene Entscheidung nicht zu beanstanden. Die
Bezirksregierung geht rechtsfehlerfrei davon aus, dass die Leserbriefe des Klägers
vom 22. und 24. November 2007 mit den Pflichten des Klägers aus §§ 33 Abs. 2, 34
Satz 2 BeamtStG/§§ 56 und 57 Satz 3 LBG NRW a. F. auch in Ansehung der in Art.
5 Abs. 1 GG verankerten Meinungsfreiheit nicht in Einklang stehen. Dabei stoßen
zwei Grundentscheidungen der Verfassung aufeinander; zum einen die Garantie
eines für den Staat unentbehrlichen und diesen tragenden Beamtentums und zum
anderen die individuellen Freiheitsrechte eines Beamten, hier das Grundrecht freier
Meinungsäußerung. Dieses ist in der Gestalt auszugleichen, dass die für die
Erhaltung eines intakten Beamtentums unerlässlichen Pflichten die Wahrnehmung
von Grundrechten durch die Beamten einschränken. Meinungsäußerungen sind nur
dann durch Art. 5 Abs. 1 GG gedeckt, wenn sie mit Art. 33 Abs. 5 GG in Einklang
stehen. Das Zurückhaltungsgebot bei politischen Äußerungen ist dabei ein
allgemeines Gesetz im Sinne des Art. 5 Abs. 3 GG, so dass die darin statuierten
Verhaltenspflichten im konkreten Fall nach dem Grundsatz beurteilt werden müssen,
dass die rechtlich begründeten Schranken des Art. 5 Abs. 1 GG im Lichte des
Grundrechts auf freie Meinungsäußerung auszulegen sind.

21

Vgl. BVerfG Urteile vom 20. September 2007 - 2 BvR
1047/06 -, NVwZ 2008, 416 und vom 06. Juni 1988 - 2 BvR
111/88 -, NJW 1989, 93.

22

Nur soweit politische Themen, für die sich der Beamte einsetzt, keinen Bezug zu
seinen dienstlichen Aufgaben haben, wird die Pflicht zur Mäßigung und
Zurückhaltung in erster Linie berührt sein, wenn der Beamte die jedem Bürger
gezogenen Grenzen überschreitet, etwa Strafgesetze zum Schutze der Ehre verletzt.
Der Beamte muss sich darüber hinaus aber bei politischer Betätigung generell so
verhalten, dass das Vertrauen der Allgemeinheit auf strikte Sachlichkeit und
Objektivität seiner Amtsführung nicht gefährdet wird. Er darf sich somit, wenn kein
unmittelbarer Bezug zu dem dienstlichen Aufgabenbereich besteht, zu jedem Thema
äußern. Dabei darf er auch deutlich und plakativ vereinfachend argumentieren, er
muss sich aber mit der gebotenen Sachlichkeit und Distanz in Wort und Schrift
äußern. Nur wenn der Beamte einer ihrerseits in Wortwahl und Darstellung
überzogenen Äußerung entgegentritt, darf er dies in entsprechender Art und Weise
ohne die sonst gebotene Zurückhaltung tun.

23

Vgl. Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der
Länder, Stand: Oktober 2008, § 56, Rd.-Nr. 4;
Plog/Wiedow/Lehmhöfer/Bayer, Kommentar zum
Bundesbeamtengesetz, Stand: Juli 2009, § 53, Rd.-Nr. 6,
jeweils mit Hinweisen auf die Rechtsprechung.

24

Darüber hinaus kann hier entgegen der Auffassung des Klägers nicht davon
ausgegangen werden, dass die von der Bezirksregierung gerügten außerdienstlichen
Leserbriefe das amtserforderliche Vertrauen zu dem Kläger unberührt lassen. Der
Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schule und damit auch des Klägers ist in Art. 7
Verf NRW und § 2 SchG NRW geregelt. Danach sollen die Schülerinnen und Schüler
u. a. zur Duldsamkeit und zur Achtung vor der Überzeugung und Meinung des
Anderen erzogen werden. Zwar weist der Kläger mit Zustimmung des Vertreters des
Beklagten in der mündlichen Verhandlung darauf hin, dass sein dienstliches
Verhalten in der Schule beanstandungsfrei ist. Es wäre aber lebensfremd
anzunehmen, dass die Leserbriefe des Klägers nicht geeignet sind, im Sinne einer
Vorbildwirkung auf seine Schüler zu wirken. Zwar sind die Leserbriefe nur mit seinem
Namen und nicht auch mit seiner Amtsbezeichnung unterzeichnet. Gleichwohl geht
das Gericht davon aus, dass zumindest die Schüler des Gymnasiums E. in
S. die Leserbriefe zuordnen können, zumal der Kläger selbst geltend macht, in
der Vergangenheit häufig öffentlich in Erscheinung getreten zu sein und Leserbriefe
geschrieben zu haben.

25

Danach geht die Bezirksregierung zutreffend davon aus, dass die Begriffe
„Spaltpilz", „Volksfront (aus Rumpf-FDP)", „Kraftmeier" und „pflegelhaften
(Anwürfen)" im Leserbrief vom 22. November 2007 und die Begriffe „boshaft
ignorant", „Miesmacherei und Diffamierung", „perfide (Zielorientierung)" und
„Vasallen" im Leserbrief vom 24. November 2007 mit dem Gebot der Mäßigung und
Zurückhaltung bei politischer Betätigung nicht in Einklang stehen und durch Art. 5
Abs. 1 GG nicht gedeckt sind. Dafür ist maßgeblich, dass die von der
Bezirksregierung hervorgehobenen Ausdrücke nicht nur plakative Zuspitzungen von
Sachargumenten darstellen, sondern im Wesentlichen auch auf eine
Persönlichkeitsherabwürdigung des Betroffenen gerichtet sind. Das ist für den
demokratischen Meinungsbildungsprozess abträglich, weil der Betroffene sich gegen
Persönlichkeitsherabwürdigungen nicht mit Sachargumenten wehren kann und
solche Herabwürdigungen darauf gerichtet sind, die eigene Meinung unabhängig von
ihrer Überzeugungskraft mit sachfremden Mitteln durchzusetzen. Solche
Diskussionsbeiträge lassen - entsprechend dem Erziehungsauftrag - weder
Duldsamkeit noch Achtung vor der Überzeugung des Anderen erkennen.

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Meinungsäußerungen Dritter, die von ihrer zugespitzten Formulierung und der
Verwendung abwertender Begriffe her die entsprechenden Äußerungen des Klägers
in seinen Leserbriefen rechtfertigen könnten, liegen nicht vor. Soweit der Kläger dazu
geltend macht, sich mit Herrn O. seit Jahren in einer zugespitzten politischen
Auseinandersetzung zu befinden, rechtfertigt dieser, in der Vergangenheit liegende,
Vorgang das aktuelle Verhalten des Klägers nicht. Für den Leserkreis der Zeitung
muss vielmehr aus dem Leserbrief des Klägers heraus deutlich werden, auf welche
konkrete Meinungsäußerung, die die Form seiner Stellungnahme rechtfertigen
könnte, sich der Kläger bezieht. Sowohl nach Angaben des Klägers als auch nach
Überschrift und Inhalt seines Leserbriefs vom 22. November 2007 bezieht dieser sich
auf den Zeitungsbericht über den Parteitag der CDU vom 21. November 2007 in der
N. Zeitung mit der Überschrift „Ohrfeige für L1. „ und dem Untertitel
„K. O. ging mit der Bürgermeisterin hart ins Gericht". In dem Zeitungsbericht
wird der CDU-Vorsitzende K. O. wie folgt zitiert:

27

„Wir bemühen uns um einen breiten Konsenz unter den
Parteien in S. . Aber wird dürfen auch deutlich unseren
Anteil an der inhaltlichen Gestaltung herausstellen"...

28

Auch wenn die FDP Fraktion sich mehr und mehr den CDU
Positionen anschließe, „müssen wir dennoch eine innerliche
Leere feststellen", so O. . Die SPD in S. sei Ideenlos
und ohne Konzept. „Wenn sie auffällt, dann als
Resulotionspartei I. , U. und Co.", gab sich der neue
Vorsitzende kämpferisch. Über die Bürgermeisterin B.
L1. gebe es „nicht viel Erhebliches" zu sagen. Selbst
beim Einzelhandelskonzept habe die Bürgermeisterin nur das
vorgetragen, was F. L2. ausgearbeitet habe." „Alle
anderen Projekte liefen nicht wegen der Bürgermeisterin,
sondern trotz der Bürgermeisterin". L1. fülle das Amt der
Bürgermeisterin nicht voll aus. Sie spreche zwar häufig von
ihrer Funktion als Bürgermeisterin und Chefin der Verwaltung,
aber Politik inhaltlich gestalten, das könne sie nicht."

29

Herabsetzende Äußerungen, die nach ihrer Intensität die gerügten
Formulierungen im Leserbrief des Klägers rechtfertigen könnten, enthält dieser
Bericht nicht.

30

Der Leserbrief des Klägers vom 24. November 2007 stellt nach Überschrift und
Inhalt eine Reaktion auf den Leserbrief des C1. vom 23.11.2007 dar. Dieser
Leserbrief ist eine Antwort zum Leserbrief des Klägers vom 22. November 2007 und
hat folgenden Wortlaut:

31

„Personen wie K. O. , die einspringen, wenn es nötig
wird, und die mit Ideen und Visionen vorangehen, braucht man
in diesen Zeiten. Personen, die seit Jahren gemütlich in ihren
warmen Ohrensesseln sitzen, die Bleistifte spitzen und mit
pseudo-intellektuellen Leserbriefen Pfeile aus dem Gebüsch
schießen, brauchen wir ganz sicher nicht.

32

Personen, die sowohl Bär als auch Jäger kritisieren oder
besser belächeln, die sowohl die CDU als auch die Grünen, die
FDP und auch noch die SPD als unfähig bezeichnen, sind
aufgefordert, klar und deutlich zu sagen, wie sie es denn im
Detail besser machen würden.

33

Personen, die sich als Bürgermeisterkandidat aufstellen
lassen mit dem einzigen Wahlprogramm, die Wiederwahl eines
anderen zu verhindern, sind destruktiv. Ich erwarte konstruktive
Vorschläge. Herr G. , wenn Sie etwas Vernünftiges zu
sagen haben, so tun Sie dies auch auf einem Weg, den man
ernst nehmen muss. Dafür müssen Sie sich allerdings aus
Ihrem Ohrensessel erheben und keine kraftmeiernden
Leserbriefe schreiben."

34

Unabhängig davon, dass dieser Leserbrief als Antwort auf den
unverhältnismäßigen Angriff des Klägers auf Herrn O. zu werten ist und schon
von daher seinen anschließenden Leserbrief vom 24. November 2004 nicht
rechtfertigen kann, enthält auch der Leserbrief vom 23. November 2007 von seiner
Intensität und Zuspitzung her keine Rechtfertigung für die im Leserbrief des Klägers
vom 24. November 2007 gerügten Begriffe.

35

Liegt danach eine Dienstpflichtverletzung vor, ist es - unabhängig vom Gewicht
der Dienstpflichtverletzung - rechtlich nicht zu beanstanden, dass die
Bezirksregierung die Leserbriefe des Klägers zum Anlass für eine Missbilligung
genommen hat. Im Übrigen sind Ermessensfehler weder geltend gemacht noch sonst
ersichtlich.

36

Soweit die Bezirksregierung in der angegriffenen Missbilligung erklärt, bei
weiteren Verstößen dieser Art ein Disziplinarverfahren gegen den Kläger einleiten zu
wollen, kommt eine Feststellung des Gerichts, dass die Dienstpflichtverletzung auch
ein disziplinarisch relevantes Dienstvergehen darstellt, nicht in Betracht. Unabhängig
davon, dass jedes Verhalten nach den konkreten Umständen des Einzelfalls zu
beurteilen ist und sich die konkreten Leserbriefe in der selben Situation nicht
wiederholen werden, ist die Feststellung von Disziplinarvergehen den
Disziplinargerichten vorbehalten.

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Die schließlich in der Missbilligung enthaltene Erklärung, der Kläger könne die
Entfernung des Vorgangs über die Missbilligung aus seiner Personalakte gemäß §
102 e Abs. 1 LBG nach Ablauf von 3 Jahren beantragen, macht die Missbilligung
ebenfalls nicht rechtswidrig. Es handelt sich lediglich um einen Hinweis, der die
damalige Rechtslage zutreffend wiedergibt, aber durch die im April 2009 in Kraft
getretene Änderung des LBG NRW (GV NRW S. 224) mit der darin enthaltenen
Verkürzung der Entfernungsfrist in § 89 Abs. 1 Nr. 2 LBG NRW auf 2 Jahre überholt
ist.

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Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung
beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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