Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-11-25, Aktenzeichen 8 A 10844/09
ECLI:DE:OVGRLP:2009:1125.8A10844.09.0A

Die Berufung der Beklagten gegen das auf die mündliche Verhandlung vom 4. Dezember 2008 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz – 2 K 481/08.KO – wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Einbeziehung der Kosten staatlicher Spezialisten in die Erstattung von Personalkosten für die Durchführung des Revierdienstes durch staatliche Bedienstete im kommunalen Wirtschaftswald.

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Die beklagte Ortsgemeinde besitzt in dem zum Forstamt H. gehörenden Revier M. ca. 59,1 ha Wirtschaftswald. Der Revierdienst wird dort durch staatliche Bedienstete versehen.

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Für die Erstattung von Personalkosten für den Einsatz staatlicher Bediensteter im Revierdienst durch die Kommunen galt vor dem 1. Januar 2006 folgende Rechtslage:

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Nach § 28 Abs. 2 S. 1 des Landeswaldgesetzes – LWaldG - in der bis zum 31. Dezember 2005 geltenden Fassung erstatteten die Körperschaften beim Revierdienst durch staatliche Bedienstete dem Land für die Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben die Personalkosten in Form eines Hektarsatzes. Aufgrund der Ermächtigung in § 28 Abs. 4 LWaldG regelten die §§ 8 bis 10 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes – LWaldGDVO – die Grundlagen der Berechnung der durchschnittlichen Personalausgaben, die für den Revierdienst mit staatlichen Bediensteten im Vorjahr entstanden waren, die Ermittlung der Hektarzahl und der durchschnittlichen Personalausgaben pro ha, die Verteilung dieser Personalausgaben sowie das Abrechnungsverfahren.

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Aufgrund eines Ministerratsbeschlusses vom 26. November 2002 wird in Rheinland-Pfalz seit dem Jahre 2005 auch auf der Revierebene eine Forststrukturreform durchgeführt. Bestandteil dieser Reform ist die Einführung des sog. „TPL-Konzepts“: Danach ist eine revierübergreifende Leitung der „technischen Produktion“ im Wald durch „Technische Produktionsleiter“ (TPL) vorgesehen, die die gesamte technische Abwicklung aller Holzerntemaßnahmen im jeweiligen Forstamt übernehmen sollen; dabei werden sie durch ein bis drei „Technische Produktionsassistenten“ (TPA) sowie durch Waldarbeitergruppen unterstützt. Beim jeweiligen Revierleiter verbleibt im Wesentlichen die Aufstellung des – vom Gemeinderat zu beschließenden – Forstwirtschaftsplans sowie die Leitung der „biologischen Produktion“ und der waldbaulichen Entwicklung. Das im Staatswald obligatorische, aber noch im Aufbau befindliche und noch nicht bei allen Forstämtern verwirklichte TPL-Konzept stellt ausweislich der Antwort der Ministerin für Umwelt und Forsten auf eine „Kleine Anfrage“ im Landtag vom 13. Oktober 2005 für den Körperschaftswald lediglich ein Angebot des Landes an die Kommunen in seiner Funktion als Dienstleister für die Körperschaften dar; danach sind die waldbesitzenden Gemeinden in ihrer Entscheidung frei, ob sie die TPL-Organisation zur Ressourcenkoordination in ihrem Waldbesitz übernehmen oder ob sie die derzeitige Form des Revierdienstes nach eigenen Vorstellungen weiterentwickeln (LT-Drs. 14/4574 v. 13. Oktober 2005).

6

Die Beklagte lehnte die Inanspruchnahme von TPL-Leistungen für ihren Wirtschaftswald – ebenso wie alle anderen Ortsgemeinden in der Verbandsgemeinde Selters – ausdrücklich ab.

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Zum 1. Januar 2006 trat eine Neuregelung der anteiligen Finanzierung der Kosten des Revierdienstes durch staatliche Bedienstete im Körperschaftswald in Kraft:

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Durch Art. 12 des 1. Standardflexibilisierungsgesetzes (GVBl. S. 98, 100 f.) wurde § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG dahin geändert, dass die Körperschaften dem Land beim Revierdienst durch staatliche Bedienstete die anteiligen Personalkosten für die Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben nunmehr in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben erstatten. Die Verordnungsermächtigung in § 28 Abs. 4 LWaldG wurde durch folgenden Satz 2 ergänzt: „Bezugsgrößen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben können insbesondere Holzeinschlag, Forstreviere, Bedienstete und Holzbodenfläche sein.“

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Durch Änderungsverordnung vom 21. Juli 2005 (GVBl. S. 353) wurden die §§ 8 bis 10 der LWaldGDVO neu gefasst und insbesondere § 8 Abs. 1 LWaldGDVO, der die Grundlagen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben regelt, um folgenden Satz 3 ergänzt: „In die Ermittlung gehen die am 31. Dezember des Abrechnungsjahres vorhandenen staatlichen Revierleiterinnen und Revierleiter, Gebietsförsterinnen und Gebietsförster sowie im Revierdienst eingesetzten Spezialistinnen und Spezialisten ein.“

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Aufgrund einer Übergangsregelung in Art. 12 Abs. 2 des 1. Standardflexibilisierungsgesetzes fand das neue Abrechnungsverfahren erstmals für das Jahr 2006 Anwendung.

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Da das neue Abrechnungsverfahren, insbesondere die volle Einbeziehung der TPL/TPA-Personalausgaben unabhängig davon, ob die jeweilige Kommune das TPL-Konzept angenommen oder abgelehnt hatte oder ob es ihr schon angeboten worden war, bei den Kommunen zum Teil auf Kritik stieß, empfahl der Gemeinde- und Städtebund mit Schreiben vom 28. November 2006 allen Bürgermeistern der Ortsgemeinden, der Abschlagszahlung für 2006 zu widersprechen, Antrag auf Aussetzung der Zahlung zu stellen und im Falle von dessen Ablehnung die Zahlung unter dem Vorbehalt der Rückforderung oder unter Abzug einer pauschalen Kürzung um 30 % zu entrichten.

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Mit Schreiben vom 13. November 2006 übermittelte das Forstamt H. der Verbandsgemeindeverwaltung Selters die Abschlagsrechnung für das Jahr 2006, wonach auf die Beklagte ein Betrag i. H. v. 2927,69 € entfiel. Mit Schreiben vom 21. Dezember 2006 widersprach die Beklagte der Abrechnung und beantragte die Aussetzung der Zahlung. Nachdem das Forstamt H. dies abgelehnt hatte, zahlte die Beklagte einen um 30 %, d. h. auf 2049,38 € gekürzten Abschlag. Mit Schreiben vom 19. Oktober 2007 erteilte das Forstamt H. der Verbandsgemeindeverwaltung Selters die Schlussrechnung der auf die Ortsgemeinden entfallenden Personalkostenanteile für das Jahr 2006. Danach entfiel auf die Beklagte letztlich noch ein Betrag i. H. v. 2746,70 €. Da die Beklagte keine weiteren Zahlungen mehr erbrachte, beträgt der noch offene Differenzbetrag 697,32 €.

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Zur Begründung seiner am 23. April 2008 bei dem Verwaltungsgericht Koblenz erhobenen Leistungsklage hat das klagende Land insbesondere geltend gemacht: Anspruchsgrundlage für die Forderung des Differenzbetrages sei § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 3 LWaldGDVO. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften lägen vor, da der Revierdienst im Körperschaftswald der Beklagten durch staatliche Bedienstete im Wege der Organleihe durchgeführt werde. Daran knüpfe das Gesetz als Rechtsfolge die Pflicht zur Erstattung anteiliger Personalausgaben in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben. Zu den Personalausgaben „für die Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben“ zählten auch die Kosten der Vorhaltung von TPL/TPA, auch wenn sie nicht tatsächlich im Revier der Beklagten eingesetzt würden. Darin liege kein Verstoß gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. Deren Kernbereich werde nicht berührt. Sachlicher Grund für die pauschale Einbeziehung von TPL-Kosten sei, dass eine „Spitzabrechnung“ im Einzelfall mit kostenaufwendigen Erhebungs-, Buchungs- und Berechnungsverfahren verbunden sei. Auch führe das TPL-Konzept mittelfristig zu einer Personalreduktion, die allen Waldbesitzern mit staatlichem Revierdienst zugutekomme. Der Grundsatz der Beitragsgerechtigkeit werde ebenfalls nicht verletzt, zumal es sich nicht um einen klassischen Beitrag, sondern um eine Umlage handele. Die Abgabengerechtigkeit werde durch die Anknüpfung an den Holzeinschlag und die reduzierte Holzbodenfläche des jeweiligen Forstbetriebs gewährleistet. Schließlich liege auch kein Verstoß gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung vor. Der gesetzliche Wertungsrahmen für eine Gleichbehandlung werde nicht überschritten. Da in der Vermeidung eines kostenaufwendigen Erhebungs-, Buchungs- und Berechnungsverfahrens ein sachgerechter Grund für die Gleichbehandlung liege, werde nicht gegen das Willkürverbot verstoßen. Das TPL-Konzept führe letztlich zu einer im Interesse der Kommunen liegenden Personalreduktion.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an ihn 697,32 € nebst Zinsen i. H. v. 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz p.a. seit Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat die Auffassung vertreten, der Kläger habe keinen Anspruch auf die verlangte Zahlung. Mit der nur enumerativen Aufzählung von Bezugsgrößen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben sei § 28 Abs. 4 LWaldG als Ermächtigungsgrundlage entgegen Art. 80 Abs. 1 GG, 110 Abs. 1 Satz 2 LV nicht hinreichend nach Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung bestimmt. Die Einbeziehung der TPL-/TPA-Kosten in die durchschnittlichen Personalausgaben durch § 8 Abs. 1 Satz 3 LWaldGDVO unabhängig davon, ob die Kommune im Rahmen ihrer Wahlfreiheit vom Angebot der Inanspruchnahme von TPL-/TPA-Leistungen Gebrauch gemacht oder dies abgelehnt habe, verstoße gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, da unzulässig in das dem Kernbereich der Selbstverwaltung zuzurechnende gemeindliche Bewirtschaftungsermessen betreffend den Körperschaftswald eingegriffen werde. Die Umlage der mit dem TPL-Konzept verbundenen Kosten unabhängig von der Inanspruchnahme der entsprechenden Leistungen führe dazu, dass eine wirkliche Wahlmöglichkeit im Hinblick auf die Bewirtschaftung letztlich nicht mehr bestehe.

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Mit auf die mündliche Verhandlung vom 4. Dezember 2008 ergangenem Urteil – 2 K 481/08.KO - gab das Verwaltungsgericht Koblenz der Klage statt und verurteilte die Beklagte zur Zahlung der eingeklagten Forderung. Zur Begründung führte das Verwaltungsgericht im Wesentlichen aus: Das Land könne die begehrte Leistung aus § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG i. V. m. den §§ 8 bis 10 LWaldGDVO beanspruchen. Bedenken gegen die Wirksamkeit der §§ 8 bis 10 LWaldGDVO bestünden nicht. § 28 Abs. 4 LWaldG genüge als Ermächtigungsgrundlage den Anforderungen aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung. Auch die Einbeziehung von „im Revierdienst eingesetzten Spezialistinnen und Spezialisten“ – mithin also auch der TPL und TPA – in die durchschnittlichen Personalausgaben durch § 8 Abs. 1 Satz 3 LWaldGDVO verstoße nicht gegen höherrangiges Rechts. Die Umlegung der TPL-/TPA-Kosten ohne Rücksicht auf die tatsächliche Inanspruchnahme der TPL-Organisation greife nicht unzulässig in das gemeindliche Bewirtschaftungsermessen betreffend den Körperschaftswald und damit auch nicht in den Kernbereich der Selbstverwaltung ein. Die §§ 8 bis 10 LWaldGDVO träfen nur nähere Bestimmungen zu der in § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG vorgesehenen Kostenerstattung und ließen das Wahlrecht der Körperschaften, ob sie in ihrem Revier Leistungen der TPL-Organisation in Anspruch nehmen wollten, rechtlich unberührt. Die Regelung führe auch nicht zu einer im Ergebnis einem gesetzlichen Eingriff gleichkommenden faktischen Beeinträchtigung der Wahlfreiheit. Denn bei der zu zahlenden und im Falle der Nichtinanspruchnahme von TPL-Leistungen aus Sicht der Kommune wirtschaftlich „verlorenen“ anteiligen Erstattung für die landesweit im Revierdienst eingesetzten TPL und TPA handele es sich nicht um einen der Höhe nach ins Gewicht fallenden und deshalb zur Beeinträchtigung der Entscheidungsfreiheit der Kommune geeigneten Betrag; nach den unbestrittenen Angaben des Klägers habe der Personalkostenanteil für TPL/TPA im maßgeblichen Kalenderjahr 2006 nur 7,82 % der 531,66 angefallenen Gesamtpersonenjahre betragen, woraus sich ein auf die Beklagte für die vom Kläger vorgehaltene TPL-/TPA-Organisation entfallender Erstattungsbetrag i. H. v. 214,79 € (= 7,82 % von 2746,70 €) für das Jahr 2006 errechne. Auch stehe die durch § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 3 LWaldGDVO bewirkte Gleichbehandlung zweier an sich unterschiedlicher Sachverhalte, wonach Körperschaften, welche die Leistungen der TPL-/TPA-Organisation entweder gar nicht angeboten erhalten oder – wie die Beklagte – nicht in Anspruch nehmen wollen, also zumindest keine direkten Vorteile hiervon haben, ebenso anteilig zu den auf diese Organisation entfallenden Personalausgaben herangezogen werden wie Körperschaften, in deren Forstrevieren der Kläger auch tatsächlich die entsprechenden Leistungen erbringe, nicht im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 1 GG. Vielmehr ließen vorliegend – zumindest bezogen auf die Verhältnisse des Abrechnungsjahres 2006 – Gesichtspunkte der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine Gleichbehandlung zu. Eine „spitze“ Berechnung des Anteils der TPL-/TPA-Kosten an den durchschnittlichen Personalausgaben i. S. v. § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG wäre – wie auch der Katalog der im einzelnen zu berücksichtigenden Personalkosten in § 8 Abs. 2 LWaldGDVO zeige – mit einem erheblichen Verwaltungsaufwand und mit weiteren umlagefähigen Kosten verbunden. Da indessen die TPL-/TPA-Kosten bezogen auf das Jahr 2006 deutlich weniger als 10 % der umzulegenden Personalgesamtkosten ausmachten, bewegten sich diese in einer Größenordnung, die nach der Rechtsordnung noch einer durch Praktikabilitätsgesichtspunkte motivierten pauschalierenden Regelung zugänglich seien. Anhaltspunkte für Zweifel an der Höhe der geltend gemachten Forderung bestünden ebenfalls nicht.

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Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen Folgendes geltend: Der geltend gemachte Zahlungsanspruch könne nicht aus § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG i. V. m. § 8 Abs. 1 Satz 3 LWaldGDVO hergeleitet werden. Mit der Einbeziehung auch der Kosten für die „im Revierdienst eingesetzten Spezialistinnen und Spezialisten“ in die umlagefähigen Personalausgaben sei der Verordnungsgeber über den Inhalt der gesetzlichen Ermächtigung für die Ausgestaltung der Kostenerstattung bei der „Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben“ im Revierdienst hinausgegangen. Eine Umlage von Kosten der „Vorhaltung“ von reformiertem Revierdienst durch TPL-/TPA-Spezialisten auch auf die Körperschaften, die sich ausdrücklich gegen die Inanspruchnahme des reformierten Revierdienstes in Gestalt des TPL-Konzeptes entscheiden hätten oder die aufgrund des Sachstandes der Gesamtreform noch nicht auf das Angebot einer solchen zentralen technischen Produktion zurückgreifen können, sei mit § 28 Abs. 2 S. 1 LWaldG, der maßgeblich auf die Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben des Revierdienstes durch staatliche Bedienstete in den Forstrevieren abstelle, nicht vereinbar. Hierdurch beeinträchtige der Verordnungsgeber die sich aus § 28 Abs. 2 S. 1 LWaldG ergebende Kern- und Mittelpunktfunktion der Forstreviere. Die Beklagte werde in einem zwar rechnerisch überschaubaren, aber gleichwohl nicht zu vernachlässigenden Umfang für forstorganisatorische und forstwirtschaftliche Zielsetzungen in Anspruch genommen, die ursprünglich nur für einige Forstämter mit besonders hohem Staatswaldanteil gedacht gewesen seien und deren Übertragung auf die mehr körperschaftlich geprägten Strukturen und Reviere nicht gerechtfertigt erscheine. Eine solche Änderung nicht nur der forstwirtschaftlichen oder forstorganisatorischen, sondern auch der forstrechtlichen Zielsetzung dürfe nicht allein auf der Ebene der Verordnung – durch Einbeziehung bestimmter Personalkostenblöcke (TPL/TPA) in die Grundlagen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben - umgesetzt werden. Das staatliche TPL-Konzept stehe als formalisierte und zentrale Vorgabe Ansätzen der Kommunen, gleichgerichtete forstliche und forstwirtschaftliche Zielsetzungen im Wege kommunaler Zusammenarbeit zu verfolgen, entgegen. Mit der Berücksichtigung der TPL-/TPA-Personalkosten bei der Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben würden Aufgaben des Revierdienstes ohne die dafür nötige gesetzliche Ermächtigungsgrundlage aus den Revieren abgezogen, die gesamte technische Produktion den örtlichen Revierleitungen entzogen und die Durchführung dieser Aufgaben auf die Ebene des Forstamtes übertragen. Für eine solche Ausgestaltung im Verordnungswege – wenn auch nur betreffend die Personalausgabenerstattung – gebe § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG nichts her. Eine weitergehende Ermächtigung enthalte auch § 28 Abs. 4 LWaldG nicht.

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Die Beklagte sei – unabhängig davon – auch unter dem Aspekt des Gebotes der interkommunalen Gleichbehandlung nicht verpflichtet, mit der vom Kläger geforderten Zahlung zur Deckung von Personalausgaben des Landes beizutragen, die durch einseitig staatlich-organisatorisch getroffene Maßnahmen auf der Ebene der Forstämter verursacht worden seien, obwohl sie die entsprechenden Leistungen entweder in Ermangelung eines passenden Angebotes des staatlichen Forstamtes nicht in Anspruch nehmen könne oder sie für ihre eigene technische Produktion im Revier trotz eines entsprechenden Angebotes des staatlichen Forstamtes nicht in Anspruch nehmen wolle. Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung verbiete es, bestimmte Gemeinden oder Gemeindeverbände ohne ausreichenden sachlichen Grund – unbeschadet der daraus erwachsenden Größenordnung – zu benachteiligen oder zu bevorzugen; diese verfassungsrechtliche Verpflichtung beziehe sich über Art. 28 Abs. 2, Art. 3 Abs. 1 GG auf die Nivellierung unterschiedlicher Finanzverhältnisse durch interkommunale Umlagen. Es liege auf der Hand, dass die erkennbare und jederzeit leicht bezifferbare Ungleichbehandlung in der Kostenbelastung allein darauf zurückzuführen sei, dass Kommunen wie die Beklagte TPL-/TPA-Leistungen entweder nicht in Anspruch nehmen können oder nicht in Anspruch nehmen wollen. Das TPL-/TPA-Leistungsangebot des Landes sei bis in die letzten Einzelheiten hinein rechnerisch und damit auch personalausgabenmäßig spezifizierbar und lasse sich deshalb auf alle jene Körperschaften beziehen, die sich für den eigenen Revierdienst am TPL-Konzept bereits beteiligen können und wollen. Gesichtspunkte der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit stünden mithin der Erfüllung des sich aus Art. 3 Abs. 1 GG ergebenden Differenzierungsgebots nicht entgegen. Es sei vielmehr in sachlicher Hinsicht unzutreffend, dass eine „spitze“ und differenzierende Abrechnung ein aufwendiges Erhebungs-, Buchungs- und Berechnungsverfahren erfordere. Die weit überwiegende Zahl der Bundesländer bediene sich bereits bestimmter und geeigneter Abrechnungsmodelle für nicht nur angebotene, sondern tatsächlich erbrachte forstliche Leistungen. Bei den heutigen technischen Verhältnissen sei es ohne nennenswerten Aufwand möglich, die entsprechenden Kosten bzw. Kostenblöcke lediglich auf die Körperschaften zu verteilen, die sich bereits für eine Inanspruchnahme von TPL-/TPA-Leistungen entschließen konnten und auch entschlossen haben. Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung gebiete, dass das Land den Umstand, dass eine TPL-/TPA-Struktur im maßgeblichen Forstamt noch nicht eingerichtet worden sei oder sich die Kommune gegen deren Inanspruchnahme entschieden habe, respektiere und gegenüber der betreffenden Kommune nicht auch noch Kosten geltend mache, die aus Aufgabenwahrnehmungen und Personalausgaben entstehen, die ausschließlich anderen Kommunen zuzuordnen seien. Die Beklagte dürfe nicht über eine Umlage an TPL-/TPA-Personalausgaben beteiligt werden, denen keine entsprechende Gegenleistung des Landes gegenüberstehe.

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Die Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 4. Dezember 2008 – 2 K 481/08.KO – die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil und trägt hierzu insbesondere vor: Die Umlegung der durch die forstrevierübergreifend tätigen Spezialistinnen und Spezialisten im TPL-Bereich entstandenen Personalausgaben könne sich auf die Ermächtigung in § 28 Abs. 2 S. 1 LWaldG i. V. m. §§ 8 bis 10 LWaldGDVO stützen. Das LWaldG enthalte keine Regelung zur internen Organisation des Revierdienstes, insbesondere weder Vorgaben für den kommunalen noch für den staatlichen Revierdienst. Das Land sie nicht gehalten, neben dem TPL-Konzept auch noch den bisher üblichen, rein territorial organisierten Revierdienst anzubieten, trage jedoch den jeweiligen Bedürfnissen der Körperschaften dadurch in besonderer Weise Rechnung, dass Landesforsten über das gesetzliche Wahlrecht zwischen staatlichem und kommunalem Revierdienst hinaus eine weitere Auswahl zwischen TPL und rein territorialer Organisation anbiete. Die Kommunen hätten somit einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum. Durch die in § 28 Abs. 2 S. 1 LWaldG vorgesehene Kostenerstattung werde das Wahlrecht der Körperschaften, ob sie in ihrem Revier Leistungen der TPL-Organisation in Anspruch nehmen wollen oder nicht, nicht berührt. Dabei sei zu beachten, dass in beiden Fällen die Aufgaben der „technischen Produktion“ durch staatliches Personal erledigt werden, für die eine entsprechende Kostenerstattung zu erfolgen habe. Auch das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung werde durch die Einbeziehung der TPL-Kosten nicht verletzt. Wesentlich für die interkommunale Gleichbehandlung sei die absolute Gleichstellung des staatlichen und kommunalen Revierdienstes. Beim kommunalen Revierdienst werde das Abrechnungsmodell spiegelbildlich angewandt, indem in die Berechnung der 30-%-igen Erstattungen des Landes an die kommunalen Anstellungskörperschaften die TPL und TPA mit eingingen. Entschieden sich die Körperschaften in Ausübung der erweiterten Wahlmöglichkeiten zwischen TPL- oder territorialem Revierdienst, so träfen sie diese Entscheidung in voller Kenntnis der Vor- und Nachteile beider Organisationsformen. Vor dem Hintergrund dieser umfassenden Wahlfreiheit könne von einer interkommunalen Ungleichbehandlung keine Rede sein. Schon im Hinblick auf den Umfang der TPL-/TPA-Umlage könne auch von einer Gefährdung einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der betroffenen Gemeinden kaum gesprochen werden. Im Übrigen sei eine „Spitzabrechnung“ nicht, jedenfalls nicht ohne erheblichen Mehraufwand zu leisten. Als Alternativmodell seien zwar zum einen getrennte Umlagen für TPL- und Nicht-TPL-Reviere denkbar; diese hätten aber eine Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der Körperschaften zur Folge, weil sich dann alle Körperschaften und der Staatsforstbetrieb in einem Revier gleichermaßen für oder gegen TPL entscheiden müssten. Als weitere Alternative sei eine betriebsweise Abrechnung der Revierdienstkosten denkbar, die aber zu einer Loslösung vom Revier und dessen Kern- und Mittelpunktfunktion führen würde. Auch angesichts des relativ geringfügigen Kostenbeitrags sei die Pauschalierung durch Gründe der Wirtschaftlichkeit und Praktikabilität gerechtfertigt. Die Behauptung, die Beklagte müsse für Leistungen zahlen, die sie nicht erhalten habe, sei ebenfalls unzutreffend. Auch im reinen Territorialrevier würden immer wieder Gebietsförster mit speziellen Aufgaben betraut oder Forstwirtschaftsmeister bei Arbeitsspitzen eingesetzt, deren Inanspruchnahme durch einzelne Körperschaften wie beim TPL-/TPA-Einsatz durch die Umlage gedeckt werde. Mit der Ausgestaltung des TPL-Konzepts greife das Land nicht kernbereichsberührend in die der Gemeinde zustehende Bewirtschaftungshoheit ein; die §§ 8 bis 10 LWaldGDVO enthielten nur nähere Bestimmungen zur Kostenerstattung, die das Wahlrecht der Kommunen, ob sie in ihrem Revier TPL-Leistungen in Anspruch nehmen wollen oder nicht, unberührt ließen.

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Schließlich sei daran zu erinnern, dass die von der Beklagten vorgenommene Kürzung um 30 % keineswegs nur TPL-/TPA-Kosten enthalte, sondern hauptsächlich Personalausgaben, gegen die sie keine Beanstandungen erhebe. Der Personalkostenanteil „TPL-Konzept“ beziffere sich bei ihr auf 214,79 € (7,82 % der Gesamtforderung), so dass die Klage ungeachtet der TPL-Problematik jedenfalls i. H. v. 482,52 € begründet sei.

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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und den beigezogenen Verwaltungsakten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Leistungsklage des Klägers zu Recht stattgegeben. Denn der Kläger hat Anspruch gegen die Beklagte auf Erstattung weiterer anteiliger Personalkosten in Höhe der Klageforderung auch unter Einbeziehung der Kosten für im Rahmen des sog. TPL-Konzepts im Revierdienst eingesetzte staatliche Spezialistinnen und Spezialisten.

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Die Einbeziehung von im Revierdienst eingesetzten Spezialistinnen und Spezialisten in die Ermittlung der gesamten Personalausgaben eines Abrechnungsjahres findet ihre Rechtsgrundlage in § 8 Abs. 1 Satz 3 der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes vom 15. Dezember 2000 – LWaldGDVO – (GVBl. 2000, S. 587) i.d.F. der Änderungsverordnung vom 21. Juli 2005 (GVBl. S. 353), die mit der Ermächtigungsgrundlage und weiteren Bestimmungen im Landeswaldgesetz im Einklang steht (1.). Diese Regelungen verstoßen ihrerseits nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere nicht gegen die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung oder das Rechtsstaatsprinzip (2.).

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1. Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers ist § 28 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 des Landeswaldgesetzes – LWaldG – vom 30. November 2000 i.d.F. des Art. 12 des 1. Landesgesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung durch Flexibilisierung landesrechtlicher Standards (1. Standardflexibilisierungsgesetz) vom 5. April 2005 (GVBl. S. 98, 100 f.) i.V.m. den §§ 8 bis 10 LWaldGDVO.

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Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG erstatten die Körperschaften beim Revierdienst durch staatliche Bedienstete dem Land für die Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben die anteiligen Personalausgaben in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben. Gemäß § 28 Abs. 4 Satz 1 LWaldG regelt das fachlich zuständige Ministerium durch Rechtsverordnung u.a. das Nähere über die Grundlagen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben sowie die Erstattung der Personalausgaben nach dem Verhältnis der betrieblichen zu den sonstigen forstlichen Aufgaben durch Rechtsverordnung. Nach § 28 Abs. 4 Satz 2 LWaldG können Bezugsgrößen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben insbesondere Holzeinschlag, Forstreviere, Bedienstete und Holzbodenfläche sein. Auf dieser Grundlage bestimmt § 8 Abs. 1 Satz 1 LWaldGDVO, dass jährlich die gesamten Personalausgaben ermittelt werden, die für den Revierdienst mit staatlichen Bediensteten im Abrechnungsjahr entstanden sind. Abrechnungsjahr ist gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 LWaldGDVO das Kalenderjahr. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 3 LWaldGDVO gehen in die Ermittlung die Personalausgaben für die am 31. Dezember des Abrechnungsjahres vorhandenen staatlichen Revierleiterinnen und Revierleiter, Gebietsförsterinnen und Gebietsförster sowie im Revierdienst eingesetzten Spezialistinnen und Spezialisten ein. Diese Verordnungsbestimmungen stützen sich auf eine nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmte gesetzliche Ermächtigungsgrundlage (a.) und stehen auch nicht im Widerspruch zu § 28 Abs. 2 und Abs. 4 LWaldG oder anderen Bestimmungen dieses Gesetzes (b.)

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a. § 28 Abs. 4 LWaldG genügt als Ermächtigungsgrundlage u.a. für § 8 Abs. 1 LWaldGDVO den sich aus Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 LV ergebenden Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung.

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Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend entschieden hat, besteht zunächst kein Zweifel daran, dass Inhalt und Zweck der gesetzlichen Ermächtigung durch § 28 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 LWaldG hinreichend detailliert festgelegt sind (vgl. zu den diesbezüglichen Anforderungen z.B. Bauer, in: Dreier, Kommentar zum GG, 2. Aufl. 2006, Art. 80, Rn. 31 ff. m.w.N.).

36

Der gegenständliche Bereich der Regelungen, innerhalb dessen sich der Verordnungsgeber zur näheren Regelung von Details bewegen darf, wird bereits durch § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG hinreichend eingegrenzt, in dem darin bestimmt wird, was die Körperschaften beim Revierdienst durch staatliche Bedienstete dem Land zu erstatten haben – nämlich die anteiligen Personalausgaben, die dem Land für die Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben in diesem Zusammenhang entstanden sind – und wie (d.h. nach welchem Berechnungssystem) dies zu geschehen hat – nämlich in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben. Hieran anknüpfend ermächtigt § 28 Abs. 4 Satz 1 LWaldG den Verordnungsgeber – soweit für § 8 Abs. 1 LWaldGDVO von Bedeutung – lediglich noch, die Grundlagen für die Ermittlung der – für die Berechnung des Erstattungsanspruchs gemäß § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG maßgeblichen – durchschnittlichen Personalausgaben zu bestimmen und grenzt damit den Inhalt der diesbezüglich im Verordnungswege zu treffenden Regelungen genau ab. Auch der Zweck der gesetzlichen Ermächtigung ist damit hinreichend bestimmt: Dem Verordnungsgeber ist ein eng begrenztes Regelungsprogramm aufgegeben, das dem Zweck dienen soll, die als Grundlage für die Berechnung des Erstattungsanspruchs maßgeblichen durchschnittlichen Personalausgaben des Landes nach Art und Höhe bestimmen zu können.

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Aber auch das Ausmaß der Ermächtigung ist in § 28 Abs. 4 LWaldG hinreichend festgelegt. Wie das Verwaltungsgericht bereits zutreffend entschieden hat, kann die in § 28 Abs. 4 Satz 2 LWaldG enthaltene beispielhafte Aufzählung möglicher Bezugsgrößen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben nicht als „Freibrief“ für die Einführung beliebiger weiterer denkbarer Kriterien verstanden werden. Vielmehr ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, dass § 28 Abs. 4 Satz 2 LWaldG im Lichte der Grundsatzbestimmung des § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG dahin auszulegen ist, dass als zulässige weitere Bezugsgrößen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben nur solche in Betracht kommen können, die in einem sachlichen Zusammenhang mit den im Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald anfallenden forstbetrieblichen Aufgaben stehen. Denn nur, soweit staatliche Bedienstete in die Durchführung solcher Aufgaben eingeschaltet sind, haben sich die Körperschaften an den dem Land hierfür entstehenden Personalausgaben zu beteiligen.

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b. Entgegen der Ansicht der Beklagten geht § 8 Abs.1 Satz 3 LWaldGDVO mit der Einbeziehung auch der Kosten für die „im Revierdienst eingesetzten Spezialistinnen und Spezialisten“ weder über den Inhalt der gesetzlichen Ermächtigung hinaus noch steht diese Regelung im Widerspruch etwa zu § 9 Abs. 1 Satz 1 LWaldG.

39

Die Einbeziehung der Personalausgaben für die im Revierdienst eingesetzten staatlichen Spezialisten – worunter namentlich die Technischen Produktionsleiter (TPL) und Technischen Produktionsleiter-Assistenten (TPA) sowie Gruppenkoordinatoren im Rahmen des TPL-Konzepts fallen (vgl. Schaefer/Vanvolxem, Kommentar zum LWaldG Rheinland-Pfalz, Praxis der Kommunalverwaltung, D 5, § 28, Anm. 3.4.2.1 unter Hinweis auf die Begründung des Verordnungsentwurfs) – unabhängig davon, ob sie tatsächlich im Körperschaftswald der erstattungspflichtigen Kommune eingesetzt wurden, steht zunächst mit der Verordnungsermächtigung im Einklang. § 28 Abs. 4 Satz 1 und Satz 2 LWaldG ermächtigt den Verordnungsgeber insoweit, das Nähere über die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben unter Berücksichtigung bestimmter Bezugsgrößen zu regeln, zu denen auch die „Bediensteten“ gehören. Dabei ist § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG zu beachten, wonach Grundlage für die Berechnung des Erstattungsanspruchs des Landes gegen die Körperschaften beim Revierdienst durch staatliche Bedienstete die „durchschnittlichen Personalausgaben des Landes“ für diese Bedienstete sein sollen. Damit ist das System der Ermittlung der erstattungsfähigen Kosten schon von Gesetzes wegen darauf angelegt, dass eine Kostenmasse gebildet wird, in die (mit bestimmten Maßgaben) grundsätzlich alle Personalausgaben des Landes für solche Bediensteten einfließen, die forstbetriebliche Aufgaben in Forstrevieren mit Körperschaftswald wahrnehmen. Dabei kommt es nur darauf an, dass solche Bedienstete überhaupt irgendwo im Land in die Erfüllung forstbetrieblicher Aufgaben in Forstrevieren mit Körperschaftswald eingeschaltet sind. Eine Vorgabe an den Verordnungsgeber zur Differenzierung danach, ob solche Aufgaben durch die entsprechenden Bedienstetengruppen gerade auch im oder für den Körperschaftswald der jeweils zur Kostenerstattung herangezogenen Kommune wahrgenommen werden, enthält § 28 Abs. 2 und Abs. 4 LWaldG hingegen nicht.

40

Die nicht nach der konkreten Inanspruchnahme von TPL-Leistungen durch die erstattungspflichtige Kommune differenzierende Einbeziehung der Personalausgaben auch für diese Bedienstetengruppen steht nicht im Widerspruch zu den Regelungen des Revierdienstes in § 9 LWaldG. Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 LWaldG findet der Revierdienst „in Forstrevieren“ statt. Damit ist – wie bereits die Verwendung des Plurals „in Forstrevieren“ zeigt – nicht zugleich zwingend festgelegt, dass als Erfüllung forstbetrieblicher Aufgaben im Revierdienst nur das anzusehen ist, was bestimmte einem konkreten Forstrevier zugeordnete Bedienstete in diesen bzw. für dieses Forstrevier leisten. § 9 Abs. 1 Satz 1 LWaldG legt den Waldbesitzenden die Pflicht auf, dass in jedem Revier ein Revierdienst stattfinden muss (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 9, Anm. 6): Die Waldbesitzenden haben die Pflicht, für die Durchführung des Revierdienstes zu sorgen. Damit ist aber nicht zugleich festgelegt, dass alle Aufgaben aus dem breiten Spektrum, die der Begriff „Revierdienst“ inhaltlich umfasst (vgl. dazu Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 9, Anm. 7), zwingend durch einen grundsätzlich „allzuständigen“ Revierleiter – unterstützt durch ihm im konkreten Revier zugeordnetes Hilfspersonal – wahrgenommen werden müssen. Vielmehr steht § 9 Abs. 1 Satz 1 LWaldG einer Funktionalisierung von Revierdienstaufgaben – etwa in der Weise, dass (wie beim TPL-Konzept) Aufgaben im Bereich der technischen Produktion revierübergreifend durch auf Forstamtsebene angesiedelte Spezialisten wahrgenommen werden – nicht entgegen. Das auf dem sog. Territorialprinzip beruhende Reviersystem, das als Organisationsmerkmal in § 9 Abs. 1 Satz 1 LWaldG festgelegt ist (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 28, Anm. 2.1), bleibt auch bei einer derartigen Neugestaltung der Ablauforganisation in seinem Kernbereich gewahrt. Denn der Revierleiter bleibt weiterhin insbesondere für die Aufstellung des Forstwirtschaftsplans zuständig, über den der Gemeinderat auf seinen Vorschlag hin beschließt. Im Übrigen kennt das Reviersystem auch bisher – unabhängig von der Einführung des TPL-Konzepts – bereits revierübergreifend tätige Bedienstete, die bei Bedarf in die Erfüllung von Revierdienstaufgaben im einzelnen Revier eingeschaltet werden. Dazu gehören namentlich die Gebietsförster, die bei den Forstämtern als sogenannte „Springer“ längerfristig ausfallendes Personal vertreten sowie bei kurzfristig auftretenden Arbeitsspitzen oder bei temporären Aufgaben das ständig an den Forstämtern eingesetzte Personal verstärken (vgl. dazu Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 28, Anm. 3.4.2.1). Gegen die Einbeziehung der Personalausgaben für diese Bedienstetengruppe in die Umlagefinanzierung nach § 8 Abs. 1 LWaldGDVO werden auch von kommunaler Seite keine Bedenken vorgebracht. Das Reviersystem des § 9 Abs. 1 Satz 1 LWaldG steht damit auch einem Finanzierungssystem nicht entgegen, das – wie in § 8 Abs. 1 LWaldGDVO geschehen - alle staatlichen Bediensteten einbezieht, die Aufgaben aus dem Spektrum des Revierdienstes wahrnehmen.

41

2. Die Regelung der Umlagefinanzierung der Personalausgaben für staatliche Bedienstete im Revierdienst unter Einbeziehung von TPL-/TPA-Kosten gemäß § 28 Abs. 2, Abs. 4 LWaldG i.V.m. §§ 8 bis 10 LWaldGDVO steht auch mit höherrangigem Recht im Einklang.

42

Sie ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar (a.) und verstößt in ihrer konkreten Ausgestaltung auch nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip (b.), insbesondere auch nicht gegen das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung (c.).

43

a. Anders als die Beklagte meint, greift § 28 Abs. 2, Abs. 4 LWaldG i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 3 LWaldGDVO mit der von einer tatsächlichen Inanspruchnahme von TPL-Leistungen unabhängigen Einbeziehung von TPL-/TPA-Kosten in die umlagefähigen durchschnittlichen Personalausgaben nicht unzulässig in das zum Kernbereich der Selbstverwaltung rechnende gemeindliche Bewirtschaftungsermessen betreffend den Körperschaftswald ein. Die Regelung betrifft nicht den Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie und ist als eine den „Außenbereich“ der Selbstverwaltung tangierende Regelung jedenfalls durch die hierfür erforderliche sachliche Rechtfertigung gedeckt.

44

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts gewährleistet Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG – ebenso wie die insoweit inhaltsgleiche Bestimmung des Art. 49 LV – den Gemeinden das Recht, einen grundsätzlich alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft umfassenden Aufgabenbereich, dessen Umfang durch Gesetz bestimmt werden kann, in eigener Verantwortung zu regeln und die Geschäfte in diesem Bereich eigenverantwortlich zu führen. Dieses grundrechtsähnliche subjektiv-öffentliche Selbstverwaltungsrecht gewährleistet zum einen den „Kernbereich“ der Selbstverwaltung, der vor jeglichem Eingriff des Staates geschützt ist; zum anderen schützt das Selbstverwaltungsrecht die Gemeinden in der Weise, dass Eingriffe in den „äußeren Bereich“ der Selbstverwaltung einer sachlichen Rechtfertigung bedürfen (st. Rspr., vgl. z.B. BVerwG, Beschluss vom 2. August 1984, BVerwGE 70, 34 und juris, Rn. 90 sowie OVG RP, Urteil vom 4. Dezember 2007, AS 36, 233 und juris, Rn. 49, jeweils m.w.N.). Den Schutz der Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, 49 Abs. 1 und Abs. 3 LV genießt grundsätzlich auch die wirtschaftliche Betätigung der Gemeinden (vgl. VerfGH RP, Urteil vom 28. März 2000, AS 27, 231, 234). Darunter fällt namentlich das Recht zur eigenverantwortlichen Verwaltung und Bewirtschaftung des Gemeindevermögens (§§ 78 f. GemO), zu dem auch der Gemeindewald als „wertvoller Bestandteil“ zählt (vgl. § 26 Abs. 2 Satz 2 LWaldG), dessen Bewirtschaftung sich allerdings nach den Vorgaben des Landeswaldgesetzes zu richten hat (§ 78 Abs. 4 GemO). Wegen der besonderen Bedeutung des Waldes für die Allgemeinheit (§ 1 LWaldG) ist das gemeindliche Bewirtschaftungsermessen in Bezug auf den Gemeindewald von vornherein durch umfangreiche gesetzliche Zielvorgaben, Bewirtschaftungsgrundsätze und -auflagen im Landeswaldgesetz, die zum Teil für alle Waldbesitzenden (vgl. insbesondere die §§ 4 bis 10 LWaldG), zum Teil speziell für den Körperschaftswald (vgl. insbesondere §§ 26 bis 29 LWaldG) gelten, erheblich eingeschränkt. Den Gemeinden verbleibt aber der Kernbereich ihrer Bewirtschaftungshoheit in Bezug auf den Gemeindewald zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung schon dadurch, dass das Landeswaldgesetz ihnen gemäß § 28 Abs. 1 grundsätzlich ein Wahlrecht einräumt, ob sie die Revierleitung und damit auch den Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald durch staatliche oder durch eigene Bedienstete durchführen lassen. Darüber hinaus verbleibt ihnen – unabhängig von ihrer Entscheidung für einen staatlichen oder kommunalen Revierdienst – die Entscheidung über den Wirtschaftsplan für den Körperschaftswald, der gemäß § 29 Satz 1 und Satz 2 LWaldG vom Forstamt nach den Zielsetzungen, Bedürfnissen und Wünschen im Rahmen des Betriebsplans der Körperschaft aufzustellen und von der Körperschaft als Bestandteil ihres Haushaltsplans zu beschließen ist.

45

Hat sich die Gemeinde indessen im Rahmen ihrer Wahlfreiheit für die Durchführung der Revierleitung und des Revierdienstes durch staatliche Bedienstete entschieden, so unterwirft sie sich insoweit der Organisationshoheit des Landes und muss dessen organisatorische und personalwirtschaftliche Dispositionen im Bereich der Forstverwaltung hinnehmen. Für eine „Unterwahlfreiheit“ dahingehend, dass der Gemeinde ein Mitsprache- oder Mitentscheidungsrecht innerhalb des staatlich organisierten Revierdienstes – etwa in Bezug darauf, ob die Aufgaben des Revierdienstes bei einem allzuständigen Revierleiter konzentriert oder in Teilbereichen auch durch revierübergreifend tätige Spezialisten wahrgenommen werden – einzuräumen ist, gibt die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nichts her. Eine entsprechende Ausdifferenzierung des staatlichen Leistungsangebots im Revierdienst nach den Wünschen und Vorstellungen der jeweiligen Kommunen ist daher von Verfassungs wegen nicht geboten. Soweit das Land sich entschieden hat, den waldbesitzenden Kommunen eine Entscheidungsfreiheit einzuräumen, ob sie die TPL-Organisation in ihrem Waldbesitz in Anspruch nehmen oder „die derzeitige Form des Revierdienstes nach eigenen Vorstellungen weiterentwickeln“ (so das Ministerium für Umwelt und Forsten in der Antwort auf eine Kleine Anfrage, vgl. LT-Drucks. 14/4574 vom 13. Oktober 2005), stellt dies nur ein „politisches Angebot“ im Rahmen des von der Landesregierung angestrebten „dialoggesteuerten Prozesses“ bei der Umsetzung des TPL-Konzepts (vgl. dazu Ziffer 7 des Beschlusses des Ministerrates vom 26. November 2002 „Landesforsten: Zukunftsfähige Strukturen“, abgedruckt in Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., Anhang 12, S. 5) ohne korrespondierende (verfassungs-)rechtliche Verpflichtung dar. Der Kernbereich der Selbstverwaltungsgarantie ist in Bezug auf die eigenverantwortliche Bewirtschaftung des Gemeindewalds bereits durch das gesetzlich eingeräumte Wahlrecht zwischen staatlichem und kommunalem Revierdienst hinreichend gewahrt. Ist der Landesgesetzgeber aufgrund der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung schon nicht gehalten, den Gemeinden im Falle ihrer Entscheidung für eine Durchführung des Revierdienstes durch staatliche Bedienstete weitere Wahl- oder Mitentscheidungsmöglichkeiten hinsichtlich der organisatorischen Ausgestaltung und personellen Ausstattung des Revierdienstes einzuräumen, so kann auch die von der konkreten Inanspruchnahme von TPL-Leistungen unabhängige Einbeziehung von TPL-/TPA-Kosten in die Umlagefinanzierung nicht in den Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung eingreifen. Auf die vom Verwaltungsgericht erörterte (und im Ergebnis verneinte) Frage, ob die undifferenzierte Einbeziehung von TPL-/TPA-Kosten in den umlagefähigen Personalkostenaufwand nach § 8 Abs. 1 Satz 3 LWaldGDVO zu einer unzulässigen faktischen „Beeinträchtigung der Wahlfreiheit“ und damit des Selbstverwaltungsrechts der Kommunen führen könnte, kommt es schon deshalb nicht an, weil es – wie dargelegt – ein von der Selbstverwaltungsgarantie geschütztes Wahlrecht der Kommunen nur zwischen staatlichem und kommunalen Revierdienst, aber nicht hinsichtlich der Modalitäten des staatlichen Revierdienstes gibt; insoweit besteht – was die Inanspruchnahme von TPL-Leistungen angeht - lediglich eine von der Landesregierung eingeräumte Wahlmöglichkeit, aber kein durch Art. 28 Abs. 2 GG, 49 Abs. 1 und Abs. 3 LV geschütztes Wahlrecht.

46

Sofern man annimmt, die Umlagefinanzierung der Personalausgaben des Landes für den Revierdienst durch staatliche Bedienstete im Körperschaftswald tangiere insoweit den „Außenbereich“ der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie unter dem Aspekt der Finanzhoheit der Kommunen, als ihnen durch die Erhebung einer solchen Umlage Finanzmittel nicht zur eigenen Verfügung stehen, um die ihnen obliegenden Selbstverwaltungsangelegenheiten in eigener Verantwortung regeln zu können (vgl. zu dieser Problematik BVerwG, Urteil vom 2. August 1984, a.a.O., Rn. 158), fehlt es für die Einbeziehung der TPL-/TPA-Kosten in den umlagefähigen Aufwand unabhängig von der konkreten Inanspruchnahme von TPL-Leistungen durch die jeweilige Kommune jedenfalls nicht an der insoweit erforderlichen sachlichen Rechtfertigung. Wie dargelegt, unterwirft sich die Gemeinde mit der Ausübung ihres Wahlrechts zugunsten einer Durchführung des Revierdienstes durch staatliche Bedienstete insoweit der Organisationshoheit des Landes. Es ist dem Land nicht verwehrt, im Rahmen seiner Organisationshoheit bestimmte Revierdienstaufgaben mit dem Ziel der Steigerung der Effizienz ihrer Wahrnehmung zu funktionalisieren und revierübergreifend durch Spezialisten wahrnehmen zu lassen. Dem korrespondiert keine Verpflichtung des Landes zu einer an den konkret in Anspruch genommenen Leistungen orientierten Ausgestaltung des Abrechnungsverfahrens. Das Land hat seine Ablehnung eines leistungsbezogenen Abrechnungsverfahrens für die Kosten des Revierdienstes vielmehr in rechtlich nicht zu beanstandender Weise sachlich damit begründet, dass es – ausgehend von einer Solidargemeinschaft der den staatlichen Revierdienst in Anspruch nehmenden Kommunen – Aufgabe des Abrechnungsverfahrens sei, die Refinanzierung des gesamten für die Revierdiensttätigkeiten bereitgestellten staatlichen Personals über eine Umlage von den betroffenen Waldbesitzenden sicherzustellen; demgegenüber würde eine „Organisation auf Abruf“ die finanziellen Lasten für das bereitgestellte, aber nicht in Anspruch genommene Personal einseitig auf das Land verlagern (vgl. die Wiedergabe der Position der Landesregierung bei Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 28, Anm. 4.3).

47

b. Die Einbeziehung der TPL-Kosten in die Umlage der staatlichen Revierdienstkosten – unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme von TPL-Leistungen durch die erstattungspflichtige Kommune – steht auch nicht im Widerspruch zu dem aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG, 77 Abs. 2 LV) abzuleitenden Äquivalenzprinzip (vgl. dazu Heun, in: Dreier, GG-Kommentar, 2. Aufl. 2006, Art. 105, Rn. 21).

48

Die Neuregelung des Abrechnungsverfahrens für die Revierdienstkosten ab dem Jahr 2006 ist – wie bereits zuvor – als Umlagemodell für vorhandene Personalausgaben, nicht als Abrechnungsmodell für erbrachte Leistungen konzipiert; im Unterschied zum Vorgängermodell soll dabei die Anknüpfung an die Gesamtheit des vom Land für Revierdienstaufgaben im Körperschaftswald vorgehaltenen Personals die Refinanzierung der gesamten Personalausgaben von Landesforsten in diesem Bereich gewährleisten (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 28, Anm. 4.3; s.a. LT-Drucks. 15/1396 vom 17. August 2007, Antwort auf Frage 30). Dieses Umlagemodell steht auch hinsichtlich der Einbeziehung von TPL-Kosten mit den Anforderungen des Äquivalenzprinzips im Einklang.

49

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die Umlagen zu den sonstigen öffentlichen Abgaben zu zählen; als solche treten sie neben die Sonderabgaben und die Verbandsabgaben. Denn die Umlagen dienen ähnlich wie die Sonderabgaben und die Verbandsabgaben dem Zweck, einen finanziellen Ausgleich zwischen einer finanzbedürftigen Körperschaft des öffentlichen Rechts und den Angehörigen einer bestimmten Gruppe herbeizuführen. Eine Besonderheit der Umlagen ist nur darin zu sehen, dass es sich bei den abgabenpflichtigen Personen gleichfalls um Körperschaften des öffentlichen Rechts handelt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 1984, a.a.O., juris, Rn. 131). Bei den Umlagen handelt es sich mithin um öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die von Körperschaften des öffentlichen Rechts meistens einer unteren Ordnung an eine finanzbedürftige Körperschaft des öffentlichen Rechts meistens einer höheren Ordnung zu erbringen sind (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 134 m.w.N.). Neben den Gemeindeverbandsumlagen, die der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs einer Gebietskörperschaft höherer Ordnung dienen (Hauptanwendungsfall ist die Kreisumlage), haben sich aufgabenbezogene Landesumlagen herausgebildet, die der Deckung eines speziellen Finanzbedarfs des Landes dienen. Sie finden ihren Rechtsgrund in der Übernahme kommunaler Aufgaben durch das Land: Zum Ausgleich der dem Land infolge dieser Aufgabenübernahme entstehenden Kosten werden vom Land Umlagen erhoben, die diese speziellen Kosten decken sollen. Es handelt sich – mit anderen Worten – um „vorzugsleistungsähnliche“ Umlagen, die durch das Land selbst von öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf der kommunalen Ebene zur Deckung eines speziellen Finanzbedarfs erhoben werden, der dadurch entstanden ist, dass das Land von den Körperschaften auf der kommunalen Ebene eine kommunale Aufgabe übernommen hat (vgl. zum Ganzen BVerwG, a.a.O., Rn. 137 f.). Diese Umlagen setzen zum einen eine entsprechende Aufgabenentlastung der Kommune voraus; weitere Voraussetzung für die Erhebung einer vorzugsleistungsähnlichen Umlage ist eine zumindest ungefähre Äquivalenz zwischen der Aufgabenentlastung und der Umlageverpflichtung (vgl. BVerwG, a.a.O., Rn. 159 und 163).

50

Bei dem Abrechnungsmodell nach § 28 Abs. 2 LWaldG i.V.m. §§ 8 bis 10 LWaldGDVO handelt es sich um eine vorzugsleistungsähnliche Umlage im dargestellten Sinne. Sie erfüllt die Anforderungen, die an die Zulässigkeit einer solchen Umlage zu stellen sind.

51

Keinem Zweifel unterliegt, dass der Umlage der Personalaufwendungen für im Revierdienst im Gemeindewald eingesetzte staatliche Bedienstete eine entsprechende Aufgabenentlastung auf Seiten der erstattungspflichtigen Kommune gegenübersteht. Denn die Kommune wird von der Wahrnehmung der Aufgaben des Revierdienstes im Gemeindewald, zu der sie gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 LWaldG verpflichtet ist, durch eigene, von ihr zu finanzierende Bedienstete entlastet. Dies gilt unabhängig davon, ob die Gemeinde bei Entscheidung über eine Durchführung des Revierdienstes durch staatliche Bedienstete auch Leistungen von TPL und TPA in Anspruch nimmt oder nicht: Hat sich die Gemeinde für die Übertragung des Revierdienstes auf staatliche Bedienstete entschieden, so werden die im Revier anfallenden Aufgaben im Bereich der sogenannten technischen Produktion in jedem Fall durch staatliche Bedienstete, für die anteilige Personalkostenerstattung zu leisten ist, wahrgenommen, nämlich entweder durch den Revierleiter mit Hilfspersonal oder durch revierübergreifend tätige TPL und TPA.

52

Darüber hinaus ist auch in den Fällen, in denen die Kommunen nicht zugleich auch die vom Land angebotenen TPL-Leistungen in Anspruch nehmen, die entsprechenden Personalausgaben des Landes aber dennoch in den umlagefähigen Personalkostenaufwand einbezogen werden, zumindest eine ungefähre Äquivalenz zwischen der Aufgabenentlastung und der Umlageverpflichtung gegeben. Dabei ist zunächst daran zu erinnern, dass die von den TPL und TPA revierübergreifend angebotenen Leistungen im Bereich der technischen Produktion auch bei Nichtinanspruchnahme des TPL-Konzepts weiterhin durch staatliche Bedienstete – nämlich den Revierleiter und seine Hilfskräfte – durchgeführt werden, deren Personalausgaben ebenfalls in den umlagefähigen Aufwand einbezogen werden. Die Nichtinanspruchnahme von TPL-Leistungen durch einzelne Kommunen wird sogar dazu führen, dass Kosten für Revierleiter in größerem Umfang als bei flächendeckender Inanspruchnahme des TPL-Konzepts in den umlagefähigen Aufwand einbezogen werden müssen. Denn bei fortdauernder Belastung der Revierleiter auch mit den Aufgaben der technischen Produktion im einzelnen Revier müssen kleinere Reviere aufrechterhalten bleiben und können nicht – wie im Rahmen im Rahmen der Forststrukturreform beabsichtigt – zu größeren Einheiten zusammengefasst werden, mit der Folge, dass Personalausgaben für eigentlich „überzählige“ Revierleiter nicht eingespart werden können. Umgekehrt kann nicht festgestellt werden, dass Kommunen, die keine TPL-Leistungen in Anspruch nehmen, infolge der Einbeziehung von TPL- und TPA-Kosten in den umlagefähigen Aufwand in nennenswertem, der Annahme einer zumindest ungefähren Äquivalenz von Umlageverpflichtung und Aufgabenentlastung entgegenstehenden Umfang mit Mehrkosten belastet werden, für die sie keine Gegenleistung des Landes erhalten haben. Soweit bisherige Revierleiter als TPL eingesetzt werden, verändern sich die gesamten umlagefähigen Personalausgaben ohnehin nicht. Zwar wird mit der Umsetzung des TPL-Konzepts auch zusätzliches Personal (TPA, ggf. Gruppenkoordinatoren) in die Personalausgaben eingerechnet (vgl. dazu Schaefer, Gemeinde und Stadt 2005, S. 326, 328). Doch bewegt sich der Anteil der TPL-/TPA-Kosten am Gesamtaufwand im hier maßgeblichen Abrechnungsjahr 2006 nach den nicht substantiiert bestrittenen Angaben des Klägers mit 7,82 % insgesamt in einer Größenordnung, die von vornherein nicht geeignet ist, den Kommunen Haushaltsmittel in nennenswertem Umfang zu entziehen, die ihnen sonst für die Wahrnehmung von Selbstverwaltungsaufgaben in eigener Verantwortung zur Verfügung stünden. Darüber hinaus steht nach den plausibel erscheinenden Annahmen der Landesregierung zu erwarten, dass die Umsetzung des TPL-Konzepts aufgrund der durch die Funktionalisierung von Aufgaben der technischen Produktion eintretenden Entlastung der Revierleiter mittelfristig zu einer Personalreduktion führen wird, die letztlich allen Waldbesitzenden mit staatlichem Revierdienst zugutekommen wird (vgl. dazu etwa die Antwort des Ministeriums für Umwelt und Forsten auf die Kleine Anfrage vom 13. Oktober 2005, LT-Drucks. 14/4574, zu Frage 5; zu den angestrebten Rationalisierungseffekten s.a. die Antwort des Ministeriums für Umwelt und Forsten vom 11. November 2005 auf eine Große Anfrage, LT-Drucks. 14/4643, zu Frage 13; von einer mittelfristigen Reduktion der Personalausgaben ausgehend auch Schaefer, a.a.O., S. 328). Letztlich erscheint die Annahme realistisch, dass sich die eher geringen Mehrkosten des TPL-Konzepts mit den eingesparten Kosten für Revierleiter bei revierübergreifender Wahrnehmung der Aufgaben der technischen Produktion aufgrund der dadurch gebotenen Möglichkeit der Bildung größerer Forstreviere mindestens annähernd saldieren werden. Die gebotene ungefähre Äquivalenz zwischen Aufgabenentlastung und Umlageverpflichtung bleibt daher auch bei der Einbeziehung von TPL-Kosten in den umlagefähigen Aufwand unabhängig von der konkreten Inanspruchnahme des TPL-Konzepts durch die erstattungspflichtige Kommune gewahrt.

53

c. Schließlich wird auch das von der Beklagten angeführte Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung, das mangels Grundrechtsträgerschaft der Kommunen nicht in Art. 3 Abs. 1 GG, sondern in dem als objektivem Rechtsgrundsatz auch im Rechtsstaatsprinzip verankerten Willkürverbot, das auch im Verhältnis Staat-Kommunen gilt (vgl. dazu Dreier, a.a.O., Art. 3, Rn. 37 und Art. 28, Rn. 120), wurzelt, durch die undifferenzierte Einbeziehung der TPL-Kosten in die Umlage nicht verletzt. Es liegt keine willkürliche Gleichbehandlung wesentlich ungleicher Sachverhalte vor. Die in der nicht nach der Leistungsinanspruchnahme differenzierenden Einbeziehung von TPL-Kosten in die Umlage liegende Gleichbehandlung von Kommunen, die im Rahmen des Revierdienstes durch staatliche Bedienstete TPL-Leistungen in Anspruch nehmen, und solchen, die dieses nicht tun, ist vielmehr sachlich gerechtfertigt. Der Kläger hat überzeugend dargelegt, dass eine Differenzierung bei der Ermittlung der umlagefähigen Personalausgaben danach, ob in dem jeweiligen Forstrevier TPL-Leistungen wahrgenommen werden oder nicht, (soweit überhaupt möglich) mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden wäre, der in keinem angemessenen Verhältnis zu der nur geringfügigen Ersparnis für die betreffenden Kommunen stünde. Eine getrennte Ermittlung des umlagefähigen Personalkostenaufwands danach, ob es sich um ein Forstrevier mit oder ohne Inanspruchnahme von TPL-Leistungen durch die dort waldbesitzenden Kommunen handelt, wird regelmäßig schon daran scheitern, dass dies eine einheitliche Entscheidung der im Revier waldbesitzenden Körperschaften und des entsprechenden Staatsforstbetriebs für oder gegen die Inanspruchnahme von TPL-Leistungen voraussetzt; eine einheitliche Entscheidung gegen die Inanspruchnahme von TPL-Leistungen, bei der die differenzierende Ermittlung des Aufwands allein praktisch würde, wird wegen der den Kommunen vom Land eingeräumten Wahlmöglichkeit einerseits und der Weisungsgebundenheit des Staatsforstbetriebs andererseits kaum je zustande kommen. Die nach Angaben des Klägers als Alternative theoretisch noch in Betracht kommende getrennte Abrechnung der Revierkosten nicht nach Forstrevieren, sondern nach Forstbetrieben wäre angesichts der komplexen, nicht nur forstbetriebs- sondern revierübergreifend erbrachten Dienstleistungen von TPL und TPA sowie der zahlreichen nach § 8 Abs. 2 LWaldGDVO zu berücksichtigenden Kostenmassen erkennbar mit einem derartig hohen Ermittlungs-, Bewertungs- und Berechnungsaufwand verbunden, dass dies in keinem angemessenen Verhältnis zum vergleichsweise geringen Anteil der TPL-/TPA-Kosten (im maßgeblichen Abrechnungsjahr 2006 deutlich unter 10 %) an den umlagefähigen Gesamtaufwendungen stünde. Die Beklagte hat demgegenüber nur pauschal behauptet, eine nach der konkreten Inanspruchnahme von TPL-Leistungen differenzierende Aufwandsermittlung sei ohne nennenswerten Verwaltungsmehraufwand zu bewältigen, ohne jedoch konkrete, praktisch handhabbare Berechnungsalternativen aufzuzeigen. Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, bewegt sich der Anteil der TPL-Kosten an dem Gesamtaufwand mit deutlich unter 10 % ohnehin in einer Größenordnung, für die im Kosten- und Abgabenrecht vielfach eine Befugnis zur Pauschalierung anerkannt ist.

54

Wie oben bereits ausgeführt, bleibt schließlich zu sehen, dass auch eine nach der Inanspruchnahme von TPL-Leistungen differenzierende Aufwandsermittlung – soweit sie überhaupt zu leisten wäre – zur Folge hätte, dass waldbesitzende Kommunen mit anteiligen Personalausgaben für staatliche Bedienstete im Revierdienst belastet würden, deren Leistungen sie nicht konkret in Anspruch genommen haben, nämlich mit den Personalaufwendungen für gleichsam „überzählige“ Revierleiter, die in den nicht auf die TPL-Struktur umgestellten Revieren weiterhin die Aufgaben der technischen Produktion wahrnehmen müssen.

55

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

56

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf §§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 ff. ZPO.

57

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.

58

Beschluss

59

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 697,32 € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 3 GKG).