Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-07-19, Aktenzeichen 6 K 2665/04
ECLI:DE:VGK:2004:0719.6K2665.04.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 12.2.2004 und sein
Widerspruchsbescheid vom 5.3.2004 werden aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens hat der Beklagte zu tragen.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand

2

Der Kläger ist seit dem Sommersemester (SS) 1999/2000 an der
Fachhochschule Köln im Studiengang Wirtschaftsinformatik eingeschrieben. Zuvor
war er an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn vom Wintersemester
(WS) 1995/96 bis zum SS 1996 im Studiengang Chemie und im SS 1999 für das
Fach Rechtswissenschaft immatrikuliert. Von Mai 1996 bis Juni 1998 absolvierte er
eine Ausbildung zum Groß- und Außenhandelskaufmann und war anschließend von
Juli 1998 bis März 1999 berufstätig.

3

Unter dem 12.12.2003 stellte der Kläger beim Beklagten einen Antrag auf
Korrektur des Studienkontos und Gewährung von Bonusguthaben. Der Antrag war
darauf gerichtet, für das WS 1995/96, das SS 1996 und das SS 1999 keine
Abbuchungen vom Studienkonto vorzunehmen. Zur Begründung berief der Kläger
sich auf den Studiengangwechsel nach dem zweiten Hochschulsemester. Ergänzend
machte er geltend, dass auch für das SS 2003, in dem er das im Studiengang
Wirtschaftsinformatik vorgesehene Praxissemester abgeleistet habe, keine
Abbuchung vorgenommen werden dürfe. Im übrigen vertrat er die Ansicht, dass die
Einführung der Langzeitstudiengebühr gegen das Rückwirkungsverbot verstoße.
Hilfsweise beantragte er einen Erlass der Studiengebühr, da er sich bei monatlichen
Einkünften von ca. 690 EUR in einer wirtschaftlichen Notlage befinde.

4

Der Beklagte lehnte den Antrag auf Korrektur des Studienkontos und Gewährung
von Bonusguthaben mit Bescheid vom 23.1.2004 ab, da Studiengangwechsel vor
dem WS 2002/03 gebührenrechtlich keine Berücksichtigung finden könnten. Den
Erlassantrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 3.2.2004 ebenfalls ab. Zur
Begründung führte er aus, dass eine zeitlich unmittelbare Nähe zum letzten Abschnitt
der Abschlussprüfung im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 RVO-StKFG nicht
vorliege, da der Kläger derzeit noch nicht die Zulassungsvoraussetzungen zur
Abschlussarbeit erfülle und noch mehr als die nach dem Studienplan vorgesehenen
Prüfungen der letzten beiden Studiensemester absolvieren müsse.

5

Mit Bescheid vom 12.2.2004 zog der Beklagte den Kläger sodann für das SS
2004 zu einer Studiengebühr nach § 9 des Studienkonten- und -
finanzierungsgesetzes (StKFG) in Höhe von 650 EUR heran. Zur Begründung führte
er aus, dass dem Kläger auf dem zum SS 2004 eingerichteten Studienkonto nach
den vorliegenden Unterlagen kein Studienguthaben mehr zur Verfügung stehe.

6

Der Kläger legte gegen diesen Bescheid am 16.2.2004 Widerspruch ein. Er
machte geltend, dass der Gebührenbescheid aus sich heraus nicht nachvollziehbar
sei, da die Unterlagen, auf die der Beklagte Bezug nehme, nicht bekannt seien.

7

Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 5.3.2004
zurück. Zur Begründung führte er aus, dass die Fachhochschule für jeden
Studierenden über Angaben zur Studienlaufbahn, d.h. insbesondere zu Studiengang
und Semesteranzahl verfüge und anhand dieser Angaben bestimme, ob ein
Studierender gebührenpflichtig sei oder nicht.

8

Der Kläger hat am 8.4.2004 Klage erhoben. Er ist der Auffassung, dass der
Gebührenbescheid mangels nachvollziehbarer und substantiierter Begründung
nichtig sei. Zudem verstoße er gegen den Gleichheitsgrundsatz und den Anspruch
auf Studienfreiheit sowie gegen das Willkürverbot. Im übrigen sei eine Anrechnung
der ersten beiden Semester, in denen er - der Kläger - für den Studiengang Chemie
eingeschrieben war, nach der Regelung des § 2 Abs. 3 StKFG nicht zulässig.

9

Der Kläger beantragt,

10

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 12.2.2004 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 5.3.2004 aufzuheben.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er verweist zur Begründung der Gebührenpflicht auf den bisherigen
Studienverlauf des Antragstellers, der sich gegenwärtig im 13. Hochschulsemester
befinde und damit die Regelstudienzeit für den Studiengang Wirtschaftsinformatik
von 8 Semestern bereits um mehr als das 1,5-fache überschritten habe.

14

Den Antrag des Klägers auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines
Widerspruchs gegen den Gebührenbescheid hat das Gericht mit Beschluss vom
9.6.2004 (Az. 6 L 0000/04) abgelehnt.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens sowie des Verfahrens 6 L 0000/04
und der in diesen Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug
genommen.

16

Entscheidungsgründe

17

Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid des Beklagten vom
12.2.2004 und sein Widerspruchsbescheid vom 5.3.2004 sind rechtswidrig und
verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Kläger ist
für das SS 2004 zu Unrecht zu einer Studiengebühr in Höhe von 650 EUR
herangezogen worden.

18

Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Gebührenbescheid des Beklagten
allerdings nicht gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG NRW nichtig. Offen bleiben kann dabei,
ob er in einer den Anforderungen des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW genügenden Weise
begründet war. Denn eine Verletzung der Begründungspflicht führt grundsätzlich
nicht zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts.

19

Vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Auflage 2003, § 39, Rn. 56.

20

Im übrigen ist der Beklagte seiner Begründungspflicht jedenfalls durch den im
Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes vorgelegten Schriftsatz vom 3.4.2004
nachgekommen, in dem er ausführliche Erläuterungen zum bisherigen Studienverlauf
des Klägers gegeben und damit ein etwaiges Begründungsdefizit des
Gebührenbescheides gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG NRW geheilt hat.

21

Der Beklagte kann die angegriffenen Bescheide jedoch nicht auf § 9 Abs. 1 Satz
1 des Gesetzes zur Einführung von Studienkonten und zur Erhebung von Hoch-
schulgebühren (Studienkonten- und -finanzierungsgesetz - StKFG -) vom 28.1.2003
(GVBl. NRW S. 36) i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Einrichtung
und Führung von Studienkonten mit Regelabbuchung sowie über die Erhebung von
Gebühren an den Universitäten, Fachhochschulen und Kunsthochschulen des
Landes Nordrhein-Westfalen (RVO-StKFG NRW) vom 17.9.2003 (GVBl. NRW S.
570) stützen, wonach von eingeschriebenen Studierenden, denen kein
Studienguthaben zur Verfügung steht, für jedes Semester in einem Studiengang eine
Gebühr in Höhe von 650 EUR erhoben wird. Das Studienguthaben auf dem nach
Maßgabe des § 2 Abs. 2 StKFG zum SS 2004 eingerichteten Studienkonto beträgt
gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 StKFG 200 Semesterwochenstunden. Hiervon werden
gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 StKFG für jedes Semester, in dem die oder der Studierende
an einer Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes
eingeschrieben ist, Abbuchungen vorgenommen, die in der 1,5-fachen
Regelstudienzeit zum vollständigen Verbrauch des Studienguthabens führen.
Gemäß § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG erfolgt eine Regelabbuchung dabei auch für
jedes Semester vor dem SS 2004, in dem die oder der Studierende an einer
Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes in einem
Studiengang eingeschrieben war. Diese Vorschriften verstoßen zwar nicht gegen
höherrangiges Recht (1.). Nichtsdestoweniger ist der Kläger im SS 2004 nicht
gebührenpflichtig, da sein Studienguthaben noch nicht aufgebraucht ist (2.).

22

1.	Die Vorschriften des StKFG, auf die sich der Beklagte zur Begründung der
Gebührenpflicht des Klägers stützt, verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.

23

a) Sie widersprechen nicht § 27 Abs. 4 des Hochschulrahmengesetzes (HRG).

24

Vgl. bereits Beschluss der Kammer vom 9.6.2004 - 6 L 1045/04;
außerdem VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 11.3.2004 - 4 L 193/04
und 4 L 441/04 -.

25

Zwar bestimmt § 27 Abs. 4 Satz 1 HRG, dass das Studium bis zum ersten
berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven
Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt,
studiengebührenfrei sind. Zugleich ermächtigt § 27 Abs. 4 Satz 2 HRG die Länder
jedoch, in besonderen Fällen Ausnahmen von der Gebührenfreiheit vorzusehen. Die
vom nordrhein-westfälischen Landesgesetzgeber mit dem StKFG und der RVO-
StKFG getroffenen Regelungen halten sich im Rahmen der ihm durch § 27 Abs. 4
Satz 2 HRG eingeräumten Regelungszuständigkeit, indem sie das Studium bis zum
ersten berufsqualifizierenden Abschluss sowie das Studium in einem konsekutiven
Studiengang zwar nicht vollständig, aber - soweit es die hier einschlägige Einrichtung
von Studienkonten mit Regelabbuchung betrifft - zumindest bis zum Erreichen der
1,5-fachen Regelstudienzeit und damit im Kern gebührenfrei belassen (vgl. §§ 1, 4, 6
StKFG). Denn aus der Entstehungsgeschichte des durch das Sechste Gesetz zur
Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 8.8.2002 (BGBl. I, S. 3138)
eingeführten § 27 Abs. 4 HRG ergibt sich, dass der Bundesgesetzgeber die Gruppe
der Langzeitstudierenden als besondere Gruppe unter den Studierenden und die
Einführung von Studiengebühren für Langzeitstudierende als Ausnahmeregelung im
Sinne des § 27 Abs. 4 Satz 2 HRG ansieht. Die Regelung des § 27 Abs. 4 Satz 2
HRG soll nach dem Willen des Bundesgesetzgebers gerade dazu dienen, die
Einführung von Studienkontenmodellen durch den Landesgesetzgeber zu
ermöglichen und dabei auch die Bestimmung, welchen Umfang das Studienkonto für
ein gebührenfreies Studium haben soll bzw. wann die Regelstudienzeit als deutlich
überschritten gilt und damit Studiengebühren erhoben werden können, dem
Landesgesetzgeber zu überlassen.

26

Vgl. die Gesetzesbegründung zu § 27 Abs. 4 HRG, BT-Drucksache
14/8361, S. 5.

27

b) Einen Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG vermag das Gericht ebenfalls nicht
festzustellen.

28

Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht bereits entschieden, dass die Rege-
lungen des baden-württembergischen Landeshochschulgebührengesetzes, nach
denen ein Studierender grundsätzlich eine Studiengebühr in Höhe von seinerzeit
1.000 DM zu entrichten hat, wenn sein Studium länger als die Regelstudienzeit
zuzüglich weiterer vier Semester dauert, mit Art. 12 Abs. 1 GG im Einklang stehen.

29

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2001 - 6 C 8.00 -, NVwZ 2002, S.
206; vorgehend VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 6.4.2000 - 2 S
1860/99 -, DVBl. 2000, S. 1782.

30

Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht - zusammengefasst - ausge-
führt: Einerseits werde das aus Art. 12 Abs. 1 GG i.V.m. dem Gleichheitssatz und
dem Sozialstaatsprinzip herzuleitende Recht des Einzelnen auf Zulassung zum
Hochschulstudium seiner Wahl durch die Gebührenpflicht nicht beeinträchtigt, da
dieses Teilhaberecht unter dem Vorbehalt des Möglichen stehe im Sinne dessen,
was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft verlangen kann, und sich
nicht auf die Kostenfreiheit des gewählten Studiums erstrecke. Dies gelte jedenfalls,
solange eine unüberwindliche soziale Barriere nicht errichtet werde. Zum anderen
werde das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG auch in seinem abwehrrechtlichen
Gehalt als Recht auf freie Wahl der Ausbildungsstätte nicht in unzulässiger Weise
eingeschränkt, da die Einführung von Langzeitstudiengebühren wie eine Regelung
der Berufsausübung zu beurteilen und - ausweislich der vom baden-
württembergischen Gesetzgeber verfolgten Ziele - durch vernünftige Erwägungen
des Gemeinwohls gerechtfertigt sei.

31

Vgl. im einzelnen BVerwG, Urteil vom 25.7.2001, a.a.O., S. 207 ff.

32

Diese Erwägungen, denen die Kammer sich anschließt und auf die sie zur Ver-
meidung überflüssiger Wiederholungen in den Einzelheiten Bezug nimmt, gelten
entsprechend für die vergleichbaren Regelungen des StKFG und der RVO-StKFG
NRW. Indem er das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss sowie
in einem konsekutiven Studiengang bis zur 1,5-fachen Regelstudienzeit
grundsätzlich gebührenfrei belässt (vgl. § 1 und 4 StKFG) und im übrigen
Sonderregelungen u.a. für Teilzeitstudierende (§ 6 Abs. 1 Satz 5 StKFG) und
Studierende, deren angestrebter Berufsabschluss das Studium zweier Studiengänge
erfordert (§ 8 RVO-StKFG), sowie Ausnahmen von der Gebührenpflicht für be-
stimmte Gruppen von Studierenden (§ 9 Abs. 1 Satz 2 StKFG, § 13 RVO-StKFG)
und schließlich die Möglichkeit der Gewährung von Bonussemestern (§ 5 StKFG
i.V.m. § 9 RVO-StKFG) und der Anerkennung von Härtefällen (§ 14 RVO-StKFG)
vorsieht, hat der nordrhein-westfälische Gesetzgeber keine unüberwindliche soziale
Barriere im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts errichtet.
Ebenso ist die Einschränkung des Grundrechts der Ausbildungsfreiheit auch in Nord-
rhein-Westfalen durch vernünftige Erwägungen des Allgemeinwohls gerechtfertigt.
Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber begründet die Erhebung der
Langzeitstudiengebühr "mit Rücksicht auf die gesamtwirtschaftliche Situation" zum
einen mit fiskalischen Erwägungen und verfolgt mit ihr zum anderen die
hochschulpolitischen Ziele einer Verkürzung von Studienzeiten sowie einer Erhöhung
der Studienabschlussquote und damit insgesamt einer Verbesserung der
Leistungsfähigkeit und Effizienz der Hochschulen.

33

Vgl. LT-Drucksache 13/3023, S. 1, 19, 21.

34

Er hat sich damit von legitimen Zielsetzungen des Gemeinwohls leiten lassen, zu
deren Erreichung sich die Einführung einer Studiengebühr für Langzeitstudierende
als geeignetes, erforderliches und - nicht zuletzt mit Blick auf die zugleich
vorgesehenen Sonder-, Ausnahme- und Härtefallregelungen - auch angemessenes
Mittel darstellt, das die Studierenden in ihrem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG nicht
unverhältnismäßig einschränkt.

35

c) Keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet es schließlich, dass die
Gebührenpflicht der Studierenden, die bereits vor dem SS 2004 mit ihrem Studium
begonnen hatten, über § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG auch an in der
Vergangenheit liegende Umstände anknüpft.

36

Gemäß § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG wird für jedes Semester vor dem SS
2004, in dem die oder der Studierende - auch schon vor Inkrafttreten des Gesetzes -
an einer Hochschule im Geltungsbereich des Hochschulrahmengesetzes in einem
Studiengang eingeschrieben war, eine Regelabbuchung von dem zum SS 2004
eingerichteten Studienkonto vorgenommen. Mit dieser Einbeziehung in der
Vergangenheit liegender Semester in die Berechnung des Studienguthabens
entfaltet die Regelung des § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG eine sog. unechte
Rückwirkung.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25.7.2001, a.a.O., S. 210; allgemein zur
unechten Rückwirkung etwa BVerfG, Beschluss vom 14.5.1986 - 2 BvL
2/83 -, BVerfGE 72, 200 (241 ff.); BVerfG, Beschluss vom 15.10.1996 -
1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86 f.); BVerfG, Beschluss vom
13.5.1986 - 1 BvR 99, 461/85 -, BVerfGE 72, 175 (196).

38

Im Gegensatz zur echten Rückwirkung, die dann vorliegt, wenn eine Regelung
nicht nur im Rahmen ihrer Anwendung für die Zukunft in tatbestandlicher Hinsicht an
in der Vergangenheit liegende Umstände anknüpft, sondern sich auch ihr zeitlicher
Anwendungsbereich und damit die von ihr gesetzten Rechtsfolgen auf einen
Zeitraum vor ihrem Inkrafttreten erstrecken, ist die unechte Rückwirkung ver-
fassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Denn es muss dem Gesetzgeber
grundsätzlich möglich sein, auch im Wege tatbestandlicher Rückanknüpfung unter
Änderung künftiger Rechtsfolgen auf veränderte soziale Gegebenheiten mit einer
Änderung seines Normenwerks zu reagieren oder durch eine solche Änderung erst
bestimmte soziale Gegebenheiten in einem bestimmten Sinne zu beeinflussen.

39

BVerfG, Beschluss vom 14.5.1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200 (254).

40

Grenzen der Zulässigkeit können sich jedoch aus dem Grundsatz des
Vertrauensschutzes und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben. Eine unechte
Rückwirkung ist danach ausnahmsweise unzulässig, wenn sie zur Erreichung des
Gesetzeszwecks nicht geeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn das Vertrauen
des Betroffenen auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage die
Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwiegt.

41

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.10.1996 - 1 BvL 44, 48/92 -,
BVerfGE 95, 64 (86 f.); BVerfG, Beschluss vom 3.12.1997 - 2 BvR
882/97 -, BVerfGE 97, 67 (78 f.).

42

Das Vertrauen der Betroffenen ist dabei um so weniger schützenswert, je mehr
der Gesetzgeber durch Übergangsregelungen die Veränderung der Rechtslage zeit-
lich abstuft.

43

Vgl. VGH München, Urteil vom 28.3.2001 - 7 B 00.1551 -, juris;
BVerfG, Beschluss vom 30.9.1987 - 2 BvR 933/82 -, BVerfGE 76, 256
(358 f.)

44

Gemessen hieran stellt sich die mit der Regelung des § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3
StKFG verbundene unechte Rückwirkung vorliegend nicht als ausnahmsweise
unzulässig dar. Die Berücksichtigung früherer Semester bei der Berechnung des
Studienguthabens auf dem zum SS 2004 eingerichteten Studienkonto ist zur Er-
reichung der vom Gesetzgeber verfolgten fiskalischen und hochschulpolitischen Ziele
geeignet und erforderlich.

45

Vgl. zur Zielsetzung der StKFG: LT-Drucksache 13/3023, S. 1, 19, 21.

46

Würde man Abbuchungen vom Studienkonto erst für Semester ab Inkrafttreten
des Gesetzes zum 1.2.2003 oder sogar erst ab dem SS 2004 vornehmen, so würde
eine Gebührenpflicht nach Ablauf der 1,5-fachen Regelstudienzeit frühestens in etwa
5-6 Jahren entstehen. Damit würden dem Staat einerseits nicht unerhebliche
Einnahmen entgehen, deren Erzielung "in Anbetracht der gesamtwirtschaftlichen
Situation und der finanziellen Belastungen der Hochschulen" indessen gerade eines
der gesetzgeberischen Ziele darstellt. Zum anderen könnte sich auch das
hochschulpolitische Ziel einer Verkürzung der Studienzeiten erst mit beträchtlicher
zeitlicher Verzögerung verwirklichen. Die Berücksichtigung sämtlicher Semester vor
dem SS 2004 ermöglicht es dem Gesetzgeber hingegen, auch gegenüber der
zahlenmäßig beachtlichen Gruppe von Studierenden, die schon zum gegenwärtigen
Zeitpunkt die 1,5-fache Regelstudienzeit überschritten haben, verhaltenslenkende
Wirkung zu entfalten und sie zu einem schnelleren Abschluss ihres Studiums zu
veranlassen. Nach alledem kann dem Gesetzgeber ein legitimes Interesse daran,
durch die in § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG statuierte unechte Rückwirkung die mit
dem Gesetz verfolgten Zwecke möglichst bald zur Geltung zu bringen, nicht
abgesprochen werden. Ein milderes Mittel zur Erreichung dieses Ziels ist ebenfalls
nicht erkennbar.

47

Demgegenüber konnten die von der Regelung des § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3
StKFG betroffenen Studierenden nicht in schutzwürdiger, die vom Gesetzgeber
wahrgenommenen Allgemeininteressen überwiegender Weise darauf vertrauen, ihr
gebührenfrei begonnenes Studium zeitlich unbegrenzt ohne Gebührenbelastung fort-
setzen zu können.

48

Vgl. zu einem solchen fehlenden Vertrauen allgemein BVerwG, Ur-
teil vom 25.7.2001, a.a.O., S. 210,

49

Zwar sieht der zum 1.4.2000 eingeführte § 10 Satz 1 HG NRW - im Unterschied
etwa zum baden-württembergischen Landesrecht - ausdrücklich vor, dass für ein
Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und für ein Studium in
einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden
Abschluss führt, Studiengebühren nicht erhoben werden. Für die überwiegende Zahl
der Studierenden, die ihr Erststudium innerhalb der 1,5-fachen Regelstudienzeit
beendet, gilt diese Garantie indessen auch weiterhin, denn für diesen Zeitraum steht
nach den Regelungen der §§ 2 Abs. 2, 4 Abs. 2 und 6 Abs. 1 Satz 1 StKFG auf
ihrem Studienkonto ein Studienguthaben zur Verfügung. Doch auch diejenigen
Studierenden, die nach Überschreiten der 1,5-fachen Regelstudienzeit
gebührenpflichtig sind bzw. werden, können sich nicht auf ein schutzwürdiges, die -
vom Gesetzgeber wahrgenommenen - Interessen der Allgemeinheit überwiegendes
Vertrauen berufen, das der Zulässigkeit der unechten Rückwirkung des Gesetzes
ausnahmsweise entgegensteht. Angesichts der im gesamten politischen Raum über
die Erhebung von Studiengebühren seit längerem geführten Diskussion konnte sich
ein schutzwürdiges Vertrauen dieser Studierenden auf den unveränderten
Fortbestand der Regelung des § 10 Satz 1 HG NRW und damit auf die Ge-
bührenfreiheit auch eines überlangen Studiums bis zum ersten berufsqualifizieren-
den Abschluss schon in tatsächlicher Hinsicht kaum entwickeln. Jedenfalls aber ist
ein etwaiges Vertrauen in den Fortbestand der in § 10 Satz 1 HG NRW statuierten
Gebührenfreiheit spätestens mit der gleichzeitig mit dem Inkrafttreten des StKFG
zum 1.2.2003 aufgenommenen Bestimmung des § 10 Satz 2 HG NRW entfallen, wo-
nach "das Gesetz zur Einführung von Studienkonten und zur Erhebung von
Studiengebühren unberührt bleibt".

50

Vgl. in diesem Zusammenhang BVerfG, Beschluss vom 3.12.1997 -
2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67 (79), wonach ein schutzwürdiges
Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtsfolgenlage in der Regel
sogar bereits im Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses über
die Neuregelung entfällt.

51

Spätestens von diesem Zeitpunkt an mussten die Studierenden damit rechnen,
gemäß den Vorschriften des StKFG nach Überschreiten der 1,5-fachen
Regelstudienzeit erstmals ab dem SS 2004 zu einer Studiengebühr in Höhe von 650
EUR pro Semester herangezogen zu werden. Dass die RVO-StKFG NRW erst am
1.10.2003 in Kraft getreten ist, ist demgegenüber unerheblich, denn alles
Wesentliche, namentlich die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erhebung der
Gebühr sowie deren Höhe, aber auch die Möglichkeit der Gewährung von
Bonusguthaben sowie eines Gebührenerlasses, waren bereits im StKFG selbst
geregelt. Den Studierenden stand damit - bezogen auf den Beginn des SS 2004 am
1.4.2004 - eine Übergangszeit von ca. 14 Monaten zur Verfügung, um sich auf die
geänderte Rechtslage einzustellen. Durch die Einräumung dieser Übergangsphase
wird den Interessen der Studierenden, die aufgrund ihrer gemäß § 6 Abs. 1 Sätze 2
und 3 StKFG zu berücksichtigenden bisherigen Studiendauer ab dem SS 2004
gebührenpflichtig werden, in ausreichender Weise Rechnung getragen. Ausgehend
von einer einigermaßen sachgerechten Studienplanung hatten sie im Regelfall die
Möglichkeit, ihr Studium innerhalb des Übergangszeitraums gebührenfrei zu Ende zu
bringen; in atypischen Fällen und für besondere Situationen steht ihnen die Härtefall-
regelung des § 14 RVO-StKFG sowie die Möglichkeit einer Einräumung von
Bonussemestern nach § 5 StKFG zur Verfügung. Die Einräumung einer
weitergehenden Übergangsfrist war vor diesem Hintergrund zur Überzeugung des
Gerichts nicht geboten.

52

Vgl. bereits Beschluss der Kammer vom 9.6.2004 - 6 L 1045/04 -;
ebenso VG Gelsenkirchen, Beschlüsse vom 11.3.2004 - 4 L 193/94 und
4 L 441/04 -; VG Düsseldorf, Beschluss vom 11.3.2004 - 15 L 370/04 -;
vgl. außerdem BVerwG, Urteil vom 25.7.2001, a.a.O., S. 210 zu einer
Übergangsfrist von ca. 16 Monaten; VG Göttingen, Urteil vom 4.3.2004
- 4 A 98/03 -, juris, zu einer Übergangsfrist von ca. 15 Monaten. Zur
Notwendigkeit einer Übergangsregelung für die Einführung einer
Zweitstudiengebühr vgl. VGH München, Urteil vom 28.3.2001,
a.a.O..

53

2.	Der Kläger erfüllt jedoch nicht den Gebührentatbestand des § 9 Abs. 1 StKFG,
da auf seinem Studienkonto - entgegen der Auffassung des Beklagten - für das in
Rede stehende SS 2004 noch ein Studienguthaben zur Verfügung steht. Die
Regelstudienzeit für den vom Kläger belegten Studiengang Wirtschaftsinformatik
beträgt 8 Semester. Verbraucht ist das Studienguthaben nach Überschreiten der 1,5-
fachen Regelstudienzeit gemäß § 6 Abs. 1 Sätze 1 bis 3 StKFG damit erst im 13.
Semester. Bei zutreffender Berechnung seines Studienguthabens befindet sich der
Kläger aus gebührenrechtlicher Sicht gegenwärtig indessen erst im 11.
Hochschulsemester. Dies ergibt sich daraus, dass ihm nach § 2 Abs. 3 StKFG die
ersten beiden Semester, in denen er im Studiengang Chemie eingeschrieben war,
bevor er - nach einer Unterbrechung des Studiums zum Zwecke der
Berufsausbildung - zum 3. Hochschulsemester zunächst in den Studiengang
Rechtswissenschaft und zum 4. Hochschulsemester sodann in den gegenwärtig
noch betriebenen Studiengang Wirtschaftsinformatik gewechselt ist, nicht auf sein
Studienguthaben angerechnet werden dürfen.

54

a)	§ 2 Abs. 3 StKFG bestimmt, dass bei Studiengangwechseln bis zum Beginn
des 3. Hochschulsemesters erneut ein vollständiges Studienguthaben gewährt wird.
Diese Vorschrift findet zur Überzeugung des Gerichts auch auf den Kläger Anwen-
dung. Sie kann - entgegen der Auffassung des Beklagten und des Ministeriums für
Wissenschaft und Forschung (MWF) des Landes Nordrhein-Westfalen - nicht so
verstanden werden, dass die "erneute" Gewährung eines "vollständigen"
Studienguthabens bei denjenigen Studierenden, die den Studiengangwechsel bereits
vor dem SS 2004 vorgenommen haben, nicht in Betracht kommt. Vielmehr ist die
Vorschrift des § 2 Abs. 3 StKFG nach Auffassung des Gerichts dahingehend
auszulegen, dass die zweisemestrige Orientierungsphase unabhängig davon
Berücksichtigung findet, ob sie im SS 2004 noch andauert, erst nach dem SS 2004
beginnt oder bereits vor dem SS 2004 abgeschlossen war.

55

Dem Verständnis des Beklagten dürfte der wenig präzise Wortlaut des § 2 Abs. 3
StKFG zwar - auch wenn er in zeitlicher Hinsicht keine Einschränkung enthält - nicht
zwingend entgegenstehen. Allerdings lässt der Beklagte bei seiner Lesart außer
Acht, dass gemäß § 2 Abs. 2 StKFG ab dem SS 2004 für alle Studierenden, die in
einem Studiengang zum Erwerb eines ersten berufsqualifizierenden Abschlusses
oder in einem Masterstudiengang eingeschrieben sind, ein Studienkonto eingerichtet
wird, auf dem sich gemäß § 4 Abs. 2 StKFG ein Studienguthaben in Höhe von 200
SWS befindet. Ein Studienkonto erhalten mithin auch diejenigen Studierenden, die
ihr Studium bereits vor dem SS 2004 oder vor Inkrafttreten des StKFG aufgenommen
haben. Erst in einem zweiten Schritt wird sodann ermittelt, in welchem Umfang von
dem 200 SWS umfassenden Studienguthaben für bereits absolvierte Semester
gemäß § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG Abbuchungen vorgenommen werden. Stellt
man im Rahmen dieses - mit dem 1. Hochschulsemester beginnenden -
Abbuchungsvorgangs fest, dass bis zum Beginn des 3. Hochschulsemesters Stu-
diengangwechsel stattgefunden haben, so werden die bis dahin vorgenommenen
Regelabbuchungen wieder rückgängig gemacht und es wird erneut ein vollständiges
Studienguthaben gewährt. Dass diese Rechenoperation - wie der Beklagte meint -
bei Studierenden, deren Orientierungsphase im SS 2004 bereits abgeschlossen war,
nicht durchführbar wäre, sondern nach § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG bei ihnen
stets auch eine Abbuchung für die sog. Orientierungssemester erfolgen müsste,
vermag die Kammer dem Regelungsmechanismus des § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3
StKFG nicht zu entnehmen. Denn die Rechenoperation unterscheidet sich letztlich
nicht von derjenigen, die bei den Studierenden vorgenommen wird, die ihr Studium
im SS 2004 aufnehmen und auf die § 2 Abs. 3 StKFG auch nach Auffassung des
Beklagten zur Anwendung kommt. Der einzige - nach Auffassung der Kammer
indessen nicht relevante - Unterschied liegt darin, dass die nach § 6 Abs. 1 Sätze 2
und 3 StKFG vorzunehmenden Abbuchungen für bereits vergangene Semester im
SS 2004 gleichsam "auf einmal" erfolgen, während sie für künftige Semester jeweils
in dem betreffenden Semester vorgenommen werden. Im übrigen geht letztlich auch
der Beklagte davon aus, dass es nach dem Regelungsmechanismus des § 6 Abs. 1
Sätze 2 und 3 StKFG möglich ist, Orientierungssemester im Rahmen des
Abbuchungsvorgangs für vergangene Semester unberücksichtigt zu lassen, wenn er
- wie in Ziff. 11 des Runderlasses des MWF vom 20.11.2003, Az. 321-2.03.07.02,
vorgegeben - § 2 Abs. 3 StKFG auch auf Studierende zur Anwendung bringen will,
die ihr Studium im WS 2002/2003, im SS 2003 oder im WS 2003/2004 aufgenommen
haben. Zu welchem Zeitpunkt vor dem SS 2004 der Studienbeginn liegt, ist indessen
für den nach § 6 Abs. 1 Sätze 2 und 3 StKFG durchzuführenden
Abbuchungsvorgang ohne Bedeutung.

56

Für die Anwendung des § 2 Abs. 3 StKFG auf sog. "Altfälle" spricht weiterhin die
Systematik des Gesetzes. Die Vorschrift des § 2 Abs. 3 StKFG befindet sich im
Ersten Abschnitt des Gesetzes, der im Gegensatz zu dem mit "Besondere
Vorschriften für Studienkonten mit Regelabbuchung" überschriebenen Zweiten
Abschnitt allgemeine Vorschriften über die Einrichtung von Studienkonten enthält. Zu
berücksichtigen sind des weiteren die Absätze 1, 2 und 4 des § 2 StKFG, die sich
unzweifelhaft auf alle Studierenden, also auch die "Altfälle" beziehen. All dies legt es
nahe, die Regelung des § 2 Abs. 3 StKFG auf alle Studierenden zu beziehen, für die
nach der unmittelbar vorstehenden Vorschrift des § 2 Abs. 2 StKFG ein Studienkonto
eingerichtet wird.

57

Nichts anderes ergibt sich - entgegen der Auffassung des Beklagten - aus dem
Sinn und Zweck des § 2 Abs. 3 StKFG. Soweit der Beklagte sich zur Rechtfertigung
der von ihm vorgenommenen Begrenzung auf "Neufälle" auf die Lenkungswirkung
und Steuerungsintention des StKFG beruft, die bei einer Anwendung des § 2 Abs. 3
StKFG auch auf "Altfälle" ins Leere ginge, vermag dies nicht zu überzeugen. Denn §
2 Abs. 3 StKFG läuft dem vom Gesetzgeber mit der Einführung der
Langzeitstudiengebühr intendierten Ziel einer Verkürzung der Studienzeiten zunächst
gerade zuwider, indem er zu Beginn des Studiums eine Orientierungsphase von zwei
Semestern gewährt, die bei der Berechnung des Studienguthabens unberücksichtigt
bleibt und dadurch im Ergebnis zu einer entsprechenden Verlängerung der
gebührenfreien Studienzeit führt. Von der Vorschrift des § 2 Abs. 3 StKFG kann
daher für diejenigen Studierenden, die sich zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des
StKFG am 1.2.2003 bzw. der Einführung der Studiengebühr zum SS 2004 noch im
ersten oder zweiten Hochschulsemester befinden, zwar ein Anreiz ausgehen, einen
Studiengangwechsel schon nach dem ersten oder zweiten Hochschulsemester und
nicht erst zu einem späteren Zeitpunkt vorzunehmen. Durch einen solchen
Studiengangwechsel im Bewusstsein der damit verbundenen Gebührenersparnis
mögen im Einzelfall zugleich die vom Beklagten angeführten Ziele einer quali-
tätsvollen Umorientierung und eines effizienten weiteren Studienverlaufs erreicht
werden. Jedoch wäre ohne § 2 Abs. 3 StKFG der Anreiz, sich zügig und qualitätsvoll
zu orientieren und insgesamt effizient zu studieren, nicht kleiner, sondern größer, so
dass es sich dabei letztlich nicht um einen durch § 2 Abs. 3 StKFG erzielten
Lenkungseffekt handelt.

58

Im übrigen ist vorstellbar, dass die Studierenden mit Blick auf § 2 Abs. 3 StKFG
bis zum Beginn des 3. Hochschulsemesters gleichsam vorsorglich einen
Studiengangwechsel vornehmen, ohne sich in Bezug auf die Richtigkeit der nunmehr
getroffenen Studienwahl bereits hinreichend sicher zu sein. Von einem weiteren
Studiengangwechsel können sie sodann allein durch die weiteren Vorschriften des
StKFG abgehalten werden, die eine Gebührenpflicht nach Überschreiten der 1,5-
fachen Regelstudienzeit vorsehen. Für die Gewährung der Begünstigung des § 2
Abs. 3 StKFG ist der weitere Studienverlauf demgegenüber nach Auffassung des
Gerichts grundsätzlich unbeachtlich. Hätte der Gesetzgeber die begünstigende
Wirkung des § 2 Abs. 3 StKFG von einem effizienten Verlauf des weiteren Studiums
und insbesondere davon abhängig machen wollen, dass ein weiterer
Studiengangwechsel nicht stattfindet, so hätte er dies im Gesetz zum Ausdruck
bringen müssen. Der Formulierung des § 2 Abs. 3 StKFG, die die erneute Ge-
währung eines vollständigen Studienguthabens allein an die Bedingung knüpft, dass
der Studiengang bis zum Beginn des 3. Hochschulsemesters gewechselt wird, kann
ein solcher gesetzgeberischer Wille indessen ebenso wenig entnommen werden wie
den Gesetzesmaterialien, in denen ohne weitere Einschränkungen von der
Gewährung einer (einmaligen) Orientierungsphase von 2 Semestern zu Beginn des
Studium die Rede ist, in der die Studierenden ohne Auswirkungen auf die
Gebührenpflicht den Studiengang wechseln können.

59

Vgl. LT-Drucksache 13/3023, S. 19, 22.

60

§ 2 Abs. 3 StKFG ist nach alledem zur Überzeugung des Gerichts als eine die
Studierenden, die bis zum Beginn des 3. Hochschulsemesters Studiengangwechsel
vornehmen, begünstigende Vorschrift zu verstehen, mit der der Gesetzgeber - unter
Inkaufnahme der der Steuerungsintention des übrigen Gesetzes zuwiderlaufenden
Wirkung - den Unsicherheiten zu Beginn des Studiums Rechnung tragen will.

61

Vgl. auch den Leitfaden des MWF "Zum Start informieren!", der in
diesem Zusammenhang (Kapitel 5, IV) von einer "Selbstfindungsphase
zu Beginn des Studiums" spricht.

62

Eine weitergehende Lenkungswirkung, die die Auslegung in dem von Beklagten
vertretenen Sinn tragen könnte, lässt sich der Vorschrift des § 2 Abs. 3 StKFG
demgegenüber nicht entnehmen.

63

Vor diesem Hintergrund ist - über die von der Kammer vorstehend erörterten
Auslegungsgesichtspunkte hinaus - eine Anwendung des § 2 Abs. 3 StKFG auf alle
Studierenden, die bis zum Beginn des 3. Hochschulsemesters den Studiengang
wechseln, auch geboten, um eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende
Ungleichbehandlung innerhalb dieser Gruppe von Studierenden zu vermeiden. Die
von § 2 Abs. 3 StKFG allenfalls als positiver Nebeneffekt im Einzelfall ausgehende
Lenkungswirkung reicht zur Überzeugung des Gerichts nicht aus, um die
Beschränkung der durch § 2 Abs. 3 StKFG eingeräumten Begünstigung auf
diejenigen Studierenden zu rechtfertigen, die von der Anreizwirkung der Vorschrift in
zeitlicher Hinsicht erfasst werden können. Vielmehr ist ein tragfähiger sachbezogener
Grund, denjenigen Studierenden, die sogar ohne diesen Anreiz nach dem ersten
bzw. zweiten Hochschulsemester den Studiengang gewechselt haben, diese
Semester nicht als gebührenrechtlich unbeachtliche Orientierungsphase
anzuerkennen und ihnen damit die Begünstigung des § 2 Abs. 3 StKFG
vorzuenthalten, nicht erkennbar. Für die vom Gesetzgeber eingeräumte Nichtberück-
sichtigung einer Anfangsphase von zwei Semestern, in der den Studierenden die
Orientierung ermöglicht werden soll, macht es keinen Unterschied, ob sich die
Studierenden aus Gründen der Gebührenersparnis oder aus eigenem Antrieb für
einen Fachrichtungswechsel bis zum Beginn des 3. Hochschulsemesters
entscheiden.

64

Zu einer ungerechtfertigten Ungleichbehandlung innerhalb der "Altfälle" zwischen
den Studierenden, die den Studiengangwechsel bis zum Beginn des 3.
Hochschulsemesters vorgenommen haben, einerseits und den Studierenden, deren
Studiengangwechsel zu einem späteren Zeitpunkt erfolgt ist, andererseits führt
dieses Verständnis des § 2 Abs. 3 StKFG entgegen der Auffassung des Beklagten
nicht. Denn innerhalb der "Altfälle" wird mit dem Beginn des 3. Hochschulsemesters
die gleiche zeitliche Grenze gezogen wie innerhalb der "Neufälle". Diese zeitliche
Grenze, die der Gesetzgeber in Ausübung des ihm insoweit zukommenden
Gestaltungsspielraums in rechtlich nicht zu beanstandender Weise gewählt hat, stellt
den rechtfertigenden Grund für die Differenzierung nicht nur innerhalb der "Neufälle",
sondern auch innerhalb der "Altfälle" dar.

65

b)	Der Anwendung des § 2 Abs. 3 StKFG auf den vorliegenden Fall steht auch
nicht entgegen, dass der Kläger vom 3. zum 4. Hochschulsemester einen weiteren
Studiengangwechsel vorgenommen hat. Denn nach dem vorstehend Gesagten ist
die erneute Gewährung eines vollständigen Studienguthabens bei
Studiengangwechseln bis zum Beginn des 3. Hochschulsemesters gemäß § 2 Abs. 3
StKFG von der Effizienz des weiteren Studienverlaufs unabhängig. Weder dem
Wortlaut der Vorschrift noch ihrer Entstehungsgeschichte noch ihrem Sinn und
Zweck sind Anhaltspunkte dafür zu entnehmen, dass der Gesetzgeber über § 2 Abs.
3 StKFG nur die "erfolgreiche" Umorientierung prämieren wollte.

66

c)	Unerheblich ist schließlich, dass der Kläger sein Studium nach dem 2. Hoch-
schulsemester zunächst für einige Zeit zum Zwecke der Berufsausbildung und -
tätigkeit unterbrochen hatte, bevor er sich zum 3. Hochschulsemester in einem
neuen Studiengang eingeschrieben hat. Zwar ließe sich der Begriff des
Studiengangwechsels in § 2 Abs. 3 StKFG bei rein semantischer Betrachtung auch
so verstehen, dass ein "Wechsel" von einem zum anderen Studiengang nur dann
vorliegt, wenn er ohne Unterbrechung erfolgt. Hiervon geht jedoch selbst der
Beklagte nicht aus, der eine Unterbrechung in dem dargestellten Sinne im Rahmen
des § 2 Abs. 3 StKFG für unschädlich hält. Auch nach Auffassung des Gerichts
ergeben sich aus Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck des
Gesetzes für ein solches Verständnis keine Anhaltspunkte. Weder den
Gesetzesmaterialien noch den übrigen Gesetzesvorschriften lässt sich entnehmen,
dass der Gesetzgeber einer Unterbrechung des Studiums nach dem 1. oder 2.
Hochschulsemester mit anschließender Immatrikulation in einen anderen
Studiengang zum 2. oder 3. Hochschulsemester im Hinblick auf § 2 Abs. 3 StKFG
schädliche Wirkung beimessen wollte. Vielmehr ist die Situation, die für die
Gewährung der Begünstigung des § 2 Abs. 3 StKFG maßgeblich ist, in beiden Fällen
die gleiche: Der Studierende ist während der ihm vom Gesetzgeber eingeräumten
"Selbstfindungsphase" von 2 Semestern zu Beginn des Studiums zu der Erkenntnis
gelangt, dass er den ursprünglich gewählten Studiengang im nächsten Semester
nicht fortführen möchte. Unterschiedlich sind lediglich die daraus gezogenen
Konsequenzen: Während der eine Studierende unmittelbar zum nächsten Semester
den Studiengang wechselt, vollzieht der andere - wie der Kläger - diesen Wechsel
erst nach einer Unterbrechung seines Studiums. Damit steht ihm zwar vor der
Wiederaufnahme seines Studium zum 3. (oder 2.) Hochschulsemester in einem
neuen Studiengang de facto eine längere Überlegungsphase zur Verfügung als
demjenigen, der einen Studiengangwechsel vom 2. zum 3. Hochschulsemester ohne
Unterbrechung des Studiums vornimmt. Jedoch hat auch dieser die Möglichkeit, sich
durch eine Unterbrechung des Studiums etwa nach dem 3. Hochschulsemester eine
gebührenfreie Überlegungsfrist einzuräumen, ohne dass ihm dadurch der Vorteil des
§ 2 Abs. 3 StKFG nachträglich verloren ginge. Es ist daher nach Auffassung des
Gerichts auch nach Sinn und Zweck der Vorschrift nicht geboten, denjenigen
Studierenden, die - wie der Kläger - vor der Einschreibung in einen anderen
Studiengang bis zum Beginn des 3. Hochschulsemesters ihr Studium zunächst
unterbrechen, die Begünstigung des § 2 Abs. 3 StKFG vorzuenthalten, zumal sie
während dieses Unterbrechungszeitraums nicht immatrikuliert sind und damit auch
keine Leistungen der Hochschule in Anspruch nehmen.

67

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

68

Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1
Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die streitentscheidenden
Rechtsfragen der Zulässigkeit der Einführung einer sog. Langzeitstudiengebühr in
Nordrhein-Westfalen durch das Studienkonten- und -finanzierungsgesetz sowie der
Anwendung des § 2 Abs. 3 StKFG auf Studierende, deren "Orientierungsphase" im
SS 2004 bereits abgeschlossen war, sind bislang nicht obergerichtlich geklärt. Sie
bedürfen nach Auffassung der Kammer im Interesse der Rechtseinheit in Nordrhein-
Westfalen einer Klärung durch das Oberverwaltungsgericht des Landes.