Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-17, Aktenzeichen 4 K 592/07
ECLI:DE:VGMS:2009:0217.4K592.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht das beklagte Land zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d

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Die im November 1942 geborene Klägerin stand bis zu ihrer vorzeitigen Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit mit Ablauf des 31. August 2000 als Regierungsamtfrau (Besoldungsgruppe A 11) im Dienst des beklagten Landes. Durch Bescheid vom 28. August 2000 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) die Versorgungsbezüge der Klägerin fest, wobei es gemäß § 85 Abs. 4 Satz 2 Beamtenversorgungsgesetz - BeamtVG - auf die Berechnung nach der Rechtslage bis zum 31. Dezember 1991 abstellte und einen Gesamtruhegehaltssatz von 57,69 v. H. in Ansatz brachte. Entsprechend der Regelung in § 14 Abs. 1 Satz 1, 2. und 3. Halbsatz BeamtVG a. F. berücksichtigte das LBV dabei die Teildienstzeiten der Klägerin von 15 Jahren und 80 Tagen anteilig mit 8 Jahren und 141,23 Tagen. Durch Urteil vom 23. Oktober 2003, Az.: C-4/02 und C-5/02, entschied der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, dass der oben genannte sogenannte Versorgungsabschlag bei Teilzeitbeschäftigten eine unzulässige mittelbare Diskriminierung von Beamtinnen enthalte und mit Artikel 141 EG und der Richtlinie 75/117 EG unvereinbar sei. Durch Urteil vom 25. Mai 2005 - 2 C 6/04 - hat das Bundesverwaltungsgericht diese Rechtsprechung übernommen, weil es an die Entscheidung gebunden sei.

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Unter dem 05. November 2005 beantragte die Klägerin beim LBV ihre Versorgungsbezüge entsprechend der oben genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts neu festzusetzen. Den Antrag lehnte das LBV durch Widerspruchsbescheid vom 02. Dezember 2005 mit der Begründung ab, dass die Festsetzung der Versorgungsbezüge durch Bescheid vom 28. August 2000 bestandskräftig sei und ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht bestehe, weil die Änderung der Rechtsprechung keine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - darstelle.

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Die Klägerin hat am 04. Januar 2006 gegen den vorgenannten Bescheid Klage erhoben und hierzu im Wesentlichen geltend gemacht, das LBV habe sich zu Unrecht allein auf die Bestandskraft bezogen und keine abwägende Ermessensentscheidung getroffen. Durch Urteil vom 09. Februar 2007 (4 K 18/06) ist das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 02. Dezember 2005 verpflichtet worden, über das Wiederaufgreifen des Verfahrens zur Festsetzung der Versorgungsbezüge der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Zur Begründung ist im vorgenannten Urteil im Wesentlichen ausgeführt: Der von der Klägerin begehrten Verpflichtung des beklagten Landes zur Neubescheidung stehe zwar die Bestandskraft des Bescheides des LBV vom 28. August 2000 über die Festsetzung der Versorgungsbezüge entgegen, diese könne jedoch gemäß § 48 f. VwVfG durchbrochen werden, während ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nur unter den Voraussetzungen des § 51 VwVfG verlangt werden könne. Die Voraussetzungen eines der in § 51 Abs. 1 VwVfG ausdrücklich genannten Gründe lägen zwar nicht vor, die weitere Entscheidung habe jedoch im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde gestanden. Dass eine den Anforderungen des § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG genügende Ermessensentscheidung getroffen worden wäre, lasse sich weder dem Bescheid noch dem Vorbringen im Klageverfahren entnehmen. Wegen der fehlenden Ermessensbetätigung sei das beklagte Land daher zur Neubescheidung zu verurteilen gewesen.

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Das LBV hat daraufhin durch Widerspruchsbescheid vom 20. März 2007 den Widerspruch der Klägerin vom 05.11.2005 gegen den Bescheid über die Festsetzung der Versorgungsbezüge vom 28.08.2000 mit dem Begehren, die Versorgungsbezüge ohne den Versorgungsabschlag nach § 14 BeamtVG neu zu berechnen, erneut abgelehnt. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, der Antrag auf Aufhebung und Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes gemäß § 51 VwVfG sei innerhalb von 3 Monaten zu stellen. Die Frist beginne mit dem Tag, an dem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erlangt habe. Die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 23. Oktober 2003 sei in Literatur und durch die Gewerkschaften veröffentlicht worden. Daher hätte sie innerhalb von 3 Monaten nach Veröffentlichung einen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens stellen müssen. Es lägen aber auch keine Wiedereinsetzungsgründe vor. Die Änderung der Rechtsprechung zur Auslegung einer Rechtsnorm stelle, wie das Verwaltungsgericht Münster im Urteil vom 09. Februar 2007 ausgeführt habe, keine Änderung der Sach- oder Rechtslage i. S. v. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG dar. Es bestehe auch kein Anspruch auf die Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Vergangenheit und/oder Zukunft gemäß § 48 VwVfG. Ein derartiger Anspruch bestehe nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur, wenn die Aufrechterhaltung des Bescheides schlechthin unerträglich wäre. Ermessensgesichtspunkte führten zu keinem anderen Ergebnis. Dabei sei zwischen den Interessen der Allgemeinheit an der Aufrechterhaltung des Bescheides und ihren Interessen an der Änderung abzuwägen. Im Hinblick darauf, dass eine Vielzahl von Frauen betroffen seien, die ebenso wie sie eine günstigere Entscheidung wünschen könnten, stelle ihr Verlangen für den öffentlichen Haushalt eine große finanzielle Belastung dar. In der Rechtsprechung sei anerkannt, dass haushaltsrechtliche Interessen und die Planbarkeit des Haushalts als öffentliche Interessen zu berücksichtigen seien. Bei Änderung der bestandskräftigen Bescheide stünde einer Vielzahl von Versorgungsempfängern Nachzahlungsansprüche mit weitreichenden haushaltsrechtlichen Konsequenzen zu. Die Planbarkeit des Haushalts sei nicht mehr gewährleistet, wenn die Verwaltung verpflichtet wäre, bei Änderungen der Rechtsprechung bestandskräftige Bescheide zu ändern. Daher könne dem Verlangen, den bestandskräftigen Bescheid zu ändern und die Versorgungsbezüge ohne Versorgungsabschlag zu berechnen, weder für die Vergangenheit noch für die Zukunft entsprochen werden.

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Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juni 2008 dürfte unstreitig feststehen, dass ein Anspruch auf Anerkennung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten bestehe. Diesem Anspruch stehe die Bestandskraft des Bescheides vom 28. August 2000 nicht entgegen. Mit diesem Bescheid würden ruhegehaltsfähige Dienstbezüge festgesetzt. Der Bescheid enthalte nicht die weitergehende und somit bestandskräftige Feststellung, dass ein weitergehender Anspruch auf Anerkennung nicht bestehe. Ungeachtet dessen würde auch die Bestandskraft eines solchen Bescheides ihren Anspruch nicht zunichte machen können. Die Behörde könne sich allenfalls bei der Bescheidung neuer Anträge auf die Bestandskraft des Ursprungsbescheides berufen. Der Anspruch sei allerdings nicht mit materieller Rechtskraft verneint worden.

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Die Klägerin hat zunächst beantragt,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 20. März 2007 zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

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Ihren während des Klageverfahrens beim LBV gestellten Antrag auf Neuberechnung ihrer Versorgungsbezüge hat das LBV durch Bescheid vom 15. September 2008 mit der Maßgabe stattgegeben, dass der Versorgungsabschlag infolge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ab dem 01. Juli 2008 nicht mehr erfolgte. Im Übrigen hat sich das LBV für die Zeit vor dem 01. Juli 2008 weiterhin auf die bestandskräftige Festsetzung der Versorgungsbezüge bezogen.

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Die Klägerin beantragt nunmehr,

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das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 20. März 2007 und teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 05. September 2008 zu verpflichten, die Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung ist ausgeführt, soweit die Klägerin eine Änderung der bestandskräftigen Festsetzung vom 28. August 2000 für die Zeit vor dem 01. Juli 2008 begehre, sei die Klage unbegründet. Gründe für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens lägen nicht vor. Selbst wenn man sich der Meinung anschließen wolle, dass sich die Rechtslage aufgrund der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, wonach § 14 Abs. 1 BeamtVG alter Fassung nichtig sei, geändert habe, berühre diese Entscheidung nicht die bestandskräftigen Entscheidungen, die auf der für nichtig erklärten Norm beruhten. Dies sei im Gesetz über das Bundesverfassungsgericht - BVerfGG - in § 79 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 80 Abs. 2 und § 13 Nr. 11 BVerfGG ausdrücklich gesetzlich festgelegt worden. Auch im Rahmen des Ermessens habe ein Wiederaufgreifen des Verfahrens bzw. die Änderung der bestandskräftigen Festsetzung nach § 48 VwVfG abgelehnt werden müssen, weil die materielle Gerechtigkeit gegenüber dem Prinzip der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens, zumindest für Regelungen in der Vergangenheit, keinen Vorrang habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der vorgelegten Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) und der Akte 4 K 18/06 (VG Münster) ergänzend Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neufestsetzung ihrer Versorgungsbezüge ohne den vorgenommenen Versorgungsabschlag für die Zeit vor dem 01. Juli 2008. Die angefochtenen Bescheide vom 20. März 2007 und 05. September 2008 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

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Dem geltend gemachten Anspruch auf Neufestsetzung der Versorgungsbezüge steht der bestandskräftige Versorgungsfestsetzungsbescheid vom 28. August 2000 entgegen. Weder aus § 51 VwVfG noch aus § 48 VwVfG lässt sich für die Zeit vor dem 01. Juli 2008 ein Anspruch auf Neufestsetzung herleiten.

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Die Klägerin hat zunächst keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 VwVfG, weil dessen Voraussetzungen, worauf bereits im Urteil vom 09. Februar 2007 (4 K 18/06, VG Münster) hingewiesen wurde, nicht vorliegen. Nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrundeliegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zu Gunsten des Betroffenen geändert hat. Eine Änderung - auch der höchstrichterlichen - Rechtsprechung stellt grundsätzlich keine Änderung der Rechtslage dar, wobei dies unabhängig von der Schwere des Eingriffs der Verwaltungsentscheidung, deretwegen das Verfahren wiederaufgegriffen werden soll, gilt. Diese Rechtsfolge ergibt sich auch aus § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG. Danach bleiben die nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen, die auf einer gemäß § 78 BVerfGG durch das Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärten Normen beruhen, unberührt.

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Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 04. Oktober 1993 - 6 B 35.93 -, Buchholz 421.0, Prüfungswesen Nr. 319.

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Ein Anspruch der Klägerin auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG scheidet daher aus; sonstige Gründe für einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens werden nicht geltend gemacht.

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Die Klägerin kann ihren Anspruch auch nicht aus der daneben anwendbaren Ermessensvorschrift des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG herleiten. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Allein die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet keinen Anspruch auf Rücknahme, vielmehr ist die Rechtswidrigkeit lediglich Voraussetzung für die von der Behörde zu treffende Ermessensentscheidung. Insoweit hat der Betroffene daher grundsätzlich nur einen Anspruch auf eine fehlerfreie Ermessensentscheidung.

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Hiervon ausgehend begegnet die im Widerspruchsbescheid vom 20. März 2007 getroffene Ermessensentscheidung keinen durchgreifenden Bedenken. Zutreffend ist zunächst darauf abgehoben worden, dass eine nachträgliche Aufhebung oder Änderung eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes das Prinzip der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens durchbricht und daher nur dann gerechtfertigt ist, wenn besondere Gründe vorliegen, die eine nachträgliche Änderung rechtfertigen. Im Widerspruchsbescheid ist daher eine Abwägung zwischen den Interessen der Allgemeinheit an der Aufrechterhaltung des Bescheides und dem Einzelinteresse an der Änderung abgewogen worden. Soweit das beklagte Land hierzu angesichts einer Vielzahl betroffener Frauen und der daher großen finanziellen Belastung für den öffentlichen Haushalt im Falle einer Abänderung den haushaltsrechtlichen Interessen und der Planbarkeit des Haushalts den Vorrang eingeräumt hat, weil anderenfalls die für die Nachzahlungsansprüche erforderlichen Mittel dem Haushalt zur Erfüllung bereits eingeplanter öffentlicher Aufgaben nicht mehr zur Verfügung stünden, ist dies im Ergebnis nicht zu beanstanden. In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist anerkannt,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 21. September 2000 - 2 C 5.99 -, Buchholz 237.1, Art. 86 BayLBG Nr. 10,

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dass es grundsätzlich nicht ermessensfehlerhaft ist, wenn die Behörde die Abänderung unanfechtbarer Verwaltungsakte zur Vermeidung von Nachzahlungsansprüchen für die Vergangenheit ablehnt. Aus den gleichen Erwägungen hat das beklagte Land auch ermessensfehlerfrei die Abänderung für die Zukunft ab Antragstellung am 05. November 2005 abgelehnt. Im Rahmen des § 48 VwVfG besteht mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Bescheides, wenn dessen Aufrechterhaltung "schlechthin unerträglich" ist. Ob dies anzunehmen ist, hängt von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte ab.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. März 2005 - 3 B 86.04 -, DÖV 2005, 651 m. w. N.

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Beispielhaft werden hierzu in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung

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vgl. BVerwG, Beschluss vom 04. September 1989 - 7 B 132.89 -, Buchholz 421.0, Prüfungswesen Nr. 268

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die Fälle benannt, in denen die Behörde unter Missachtung des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 GG) ihr Ermessen zur Befugnis der Rücknahme unterschiedlich ausübt. Ein derartiger Fall ist hier nicht gegeben, weil sich das LBV ausdrücklich auf den Erlass des Finanzministeriums vom 18. Juli 2008 berufen hat, wonach nur auf Antrag und frühestens ab dem 01. Juli 2008 (Erster des Monats der Bekanntgabe des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts) die Versorgungsbezüge neu festzusetzen sind. Dem Gebot der Gleichbehandlung soll durch diesen Erlass gerade Rechnung getragen werden. Es sind auch keine Umstände vorgetragen oder ersichtlich, die das Beharren des beklagten Landes auf die Bestandskraft des Versorgungsfestsetzungsbescheides vom 28. August 2000 als Verstoß gegen Treu und Glauben oder die guten Sitten erscheinen lassen könnte. Schließlich lässt sich auch nicht aus den Besonderheiten des Beamtenverhältnisses, welches von gegenseitiger Treue und Fürsorgepflicht des Dienstherrn geprägt ist, hier ausnahmsweise eine Ermessensschrumpfung auf Null ableiten. Soweit das VG Düsseldorf

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vgl. hierzu Urteil vom 15. September 2008 - 23 K 813/07 -, JURIS

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die Auffassung vertreten hat, angesichts der Besonderheiten des Beamtenverhältnisses und der Regelung in § 3 Abs. 3 BeamtVG, wonach auf die gesetzliche Versorgung weder ganz noch teilweise verzichtet werden könne, verpflichte dies im Sinne einer Ermessensreduzierung auf Null dazu, der materiellen Gerechtigkeit für die Zukunft (ab entsprechender Antragstellung durch den Betroffenen) im Bereich der Beamtenversorgung ein höheres Gewicht beizumessen als der Bestandskraft des die Versorgungsbezüge festsetzenden Bescheides, folgt das Gericht dieser Auffassung nicht. Das Bundesverfassungsgericht

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vgl. Beschluss vom 22.03.1990 - 2 BvL 1/86 -, NVwZ 1990, 1061, 1064; Beschluss vom 24.11.1998 - 2 BvL 26/91 u. a. -, NJW 1999, 1013, 1020

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hat in den vorgenannten Verfahren betreffend die verfassungswidrige Alimentation der Beamten vielmehr ausgeführt, dass - gerade - im Hinblick auf die Besonderheiten des Beamtenverhältnisses eine Korrektur der für verfassungswidrig erklärten Alimentation nur für den Zeitraum gefordert werden kann, der mit dem Haushaltsjahr beginnt, in dem durch die verfassungsgerichtliche Entscheidung die Verfassungswidrigkeit festgestellt worden ist. Eine allgemeine rückwirkende Behebung des Verfassungsverstoßes ist danach nicht geboten. Der oben zitierte Erlass des Finanzministeriums vom 18. Juli 2008, den das LBV seiner Entscheidung zugrundegelegt hat, orientiert sich an dieser Rechtsprechung; eine Ermessensschrumpfung auf Null lässt sich bei dieser Sachlage daher nicht feststellen.

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Die Klage war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung - ZPO -.

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