Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-12-11, Aktenzeichen 3 C 7/13
ECLI:DE:BVerwG:2014:111214U3C7.13.0

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Sondernutzungsgebühren.

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Im Januar 2007 wurde das Gebäude „...“ in D., dessen Eigentümer und Besitzer der Kläger war, bei einem Brand schwer beschädigt. Der Kläger sicherte das Gebäude mit Betonsockeln und einem Bauzaun ab; dadurch wurden die umliegenden Gehwege und darüber hinaus Teile der Fahrbahn auf einer Fläche von 196 m² dem Verkehr entzogen.

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Im März 2007 gab der Landkreis ... dem Kläger gestützt auf § 45 StVO auf, zur Sicherung Verkehrszeichen und -einrichtungen nach den beigefügten Verkehrszeichenplänen anzubringen. Der Bescheid enthielt die Anordnung, ausreichende Schutzmaßnahmen für den Fußgängerverkehr zu treffen, wenn sich die Arbeiten auch auf Gehwege oder Gehstreifen erstrecken sollten. Außerdem wurde darauf hingewiesen, dass für alle Baumaßnahmen, die nicht Herstellungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen an der Straße selbst seien, vor Einrichtung der Arbeitsstelle zusätzlich noch eine Sondernutzungserlaubnis des Straßenbaulastträgers erforderlich sei.

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Die Beklagte erteilte dem Kläger gestützt auf § 3 ihrer Sondernutzungssatzung mit Bescheid vom 20. Oktober 2009, der Gegenstand dieses Verfahrens ist, die Erlaubnis, in der Zeit vom 1. Oktober 2009 bis zum 31. Dezember 2009 den Straßenraum (Verkehrsfläche, Gehweg) vor dem Gebäude für die Aufstellung von Betonsockeln und Absperreinrichtungen zu nutzen. Für die Nutzung der Fläche von 196 m² setzte die Beklagte gestützt auf ihre Sondernutzungsgebührensatzung eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 1 505,28 € fest.

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Die Samtgemeinde E. gab dem Kläger mit straßenverkehrsbehördlicher Anordnung vom 19. November 2009 nochmals auf, zur Absicherung Verkehrszeichen und Verkehrseinrichtungen, darunter Warnleuchten anzubringen. Diese Verfügung enthielt wieder den Hinweis auf das Erfordernis einer zusätzlichen Sondernutzungserlaubnis.

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Mit dem im Parallelverfahren 3 C 6.13 betroffenen Bescheid vom 7. Juni 2010 erteilte die Beklagte dem Kläger gemäß § 3 ihrer Sondernutzungssatzung eine weitere Erlaubnis, den Straßenraum (Verkehrsfläche und Gehweg) vor dem Gebäude für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen zu nutzen; diesmal für die Zeit vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2010. Für die Nutzung setzte die Beklagte eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 6 021,12 € fest.

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Auf die im vorliegenden Verfahren erhobene Klage, die sich ausschließlich gegen die mit der ersten Sondernutzungserlaubnis verbundene Gebührenerhebung richtet, hat das Verwaltungsgericht die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr aufgehoben. Zur Begründung heißt es: Die Erhebung durch die Beklagte sei wegen deren fehlender sachlicher Zuständigkeit rechtswidrig. Für die Nutzung der öffentlichen Verkehrsflächen durch Betonsockel und Bauzaun, die Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO seien, wäre eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO erforderlich gewesen. Deshalb habe nach § 19 Satz 1 des Niedersächsischen Straßengesetzes (NStrG) die Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühren nicht bei der Beklagten, sondern bei der Straßenverkehrsbehörde gelegen. Für die Anwendung dieser Bestimmung sei unerheblich, dass keine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erteilt worden sei; nach dem Wortlaut von § 19 Satz 1 NStrG komme es allein darauf an, ob eine solche Genehmigung objektiv erforderlich sei.

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Die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht zurückgewiesen. Es verweist auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung und führt ergänzend aus: Dem Kläger sei der Einwand der sachlichen Unzuständigkeit der Beklagten nicht deshalb abgeschnitten, weil er nur die Festsetzung der Sondernutzungsgebühr, nicht aber auch die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis angefochten habe. Gemäß § 21 NStrG werde die Sondernutzungsgebühr nicht für den Vorgang der Erlaubniserteilung, sondern für die Tatsache der Sondernutzung erhoben. Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis schließe nicht eine in Bestandskraft erwachsene Feststellung ein, dass für das Aufstellen von Betonsockeln und Absperrvorrichtungen keine Ausnahmegenehmigung nach dem Straßenverkehrsrecht erforderlich sei. Im Bescheid werde die Frage eines solchen Erfordernisses nicht geprüft und erst recht nicht entschieden. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend angenommen, dass für die Aufstellung der Betonsockel und Absperreinrichtungen eine Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO erforderlich gewesen wäre. Der Senat teile nicht die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs München, Hindernisse, die nicht ein Verkehrsteilnehmer, sondern ein Anlieger im Rahmen einer straßenrechtlichen Sondernutzung auf die Straße gebracht habe, würden nicht von § 32 Abs. 1 StVO erfasst. Die Anwendungsbereiche für eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung und eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis seien auch nicht - wie der Verwaltungsgerichtshof Mannheim meine - danach abzugrenzen, ob die freizugebende Handlung dem Schwerpunkt nach unter dem Blickwinkel der Abwehr von Gefahren für den Straßenverkehr oder wegen einer Überschreitung des Gemeingebrauchs (Sondernutzung) bedenklich sei. Dem Problem, praktisch in allen Fällen einer Sondernutzung zu verkehrsfremden Zwecken eine Ausnahmegenehmigung der Straßenverkehrsbehörde einholen zu müssen, könne durch eine verständige Subsumtion des Einzelfalls begegnet werden. Unter Berücksichtigung der Widmung der Straße, der konkreten Funktion der betroffenen öffentlichen Verkehrsflächen, der Zweckbestimmung des dorthin verbrachten Gegenstandes und der voraussichtlichen Verbleibdauer sei für jeden Einzelfall zu beurteilen, ob dieser Gegenstand ein Verkehrshindernis im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO darstelle. Es liege auf der Hand, dass das bei einem Bauzaun anzunehmen sei, zumal wenn er teilweise den Bürgersteig in voller Breite in Anspruch nehme. Danach habe der Beklagten gemäß § 19 Satz 2 und 3 NStrG die sachliche Zuständigkeit für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr gefehlt. Damit scheide zugleich eine Anwendung von § 46 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG aus.

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Zur Begründung ihrer - vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassenen - Revision macht die Beklagte geltend: Das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO gelte entgegen der Annahme des Berufungsgerichts nur für Verkehrsteilnehmer. Außerdem bestünden Zweifel an der Annahme des Berufungsgerichts, die Betonsockel und Absperreinrichtungen seien Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO. Sie seien zum Schutz von Verkehrsteilnehmern aufzustellen gewesen und hätten nicht beseitigt werden können, ohne damit zugleich eine neue und größere Gefahr zu schaffen. Danach gehe es nur um eine genehmigungspflichtige Sondernutzung, für die nach § 18 NStrG eine Sondernutzungsgebühr anfalle. Für deren Erhebung sei sie - die Beklagte - sachlich zuständig gewesen. Die vorinstanzlichen Urteile führten dazu, dass praktisch für alle Sondernutzungen zu verkehrsfremden Zwecken, also etwa für das Aufstellen von Tischen, Stühlen und Sonnenschirmen einer Außenrestauration, eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung erforderlich werde. Für Sondernutzungserlaubnisse verbliebe damit kein Anwendungsbereich, was nicht gewollt sei. Rechtsunsicherheiten seien vermeidbar, wenn man der einschränkenden Auslegung des Verwaltungsgerichtshofs München folge. Jedenfalls ergebe sich ihre sachliche Zuständigkeit für die Gebührenerhebung aus der Bestandskraft der erteilten Sondernutzungserlaubnis. Insofern verletze das Berufungsurteil § 43 Abs. 1 Satz 2 VwVfG i.V.m. § 1 NVwVfG.

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Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angegriffene Urteil.

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Der Vertreter des Bundesinteresses trägt vor, der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 und § 32 Abs. 1 StVO beschränke sich nicht auf Verkehrsteilnehmer, sondern erfasse auch Anlieger, die im Rahmen einer Sondernutzung Hindernisse zu verkehrsfremden Zwecken auf die Straße brächten. Mit dem Bundesministerium für Verkehr und Infrastruktur sei er außerdem der Auffassung, dass in den Fällen, in denen der Anlieger durch eine Sondernutzungserlaubnis vom Verbot der Hindernisbereitung auf der Straße befreit sei, eine zusätzliche straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung nur dann erforderlich sei, wenn der Regelungsgehalt einer solchen fiktiven Ausnahmegenehmigung über die Reichweite der Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

Entscheidungsgründe

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Die Revision der Beklagten ist unbegründet. Das Urteil des Berufungsgerichts steht im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Die Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch die Beklagte war rechtswidrig, weil ihr dafür nach § 19 NStrG die sachliche Zuständigkeit fehlte. Für diese Gebührenerhebung wäre die Straßenverkehrsbehörde zuständig gewesen (1.). Zu Recht geht das Berufungsgericht dabei davon aus, dass sich das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO, Verkehrshindernisse auf die Straße zu bringen oder dort zu belassen, auch an Nichtverkehrsteilnehmer richtet (2.).

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1. Gemäß § 19 Satz 1 NStrG bedarf es, wenn nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts eine Erlaubnis für eine übermäßige Straßenbenutzung oder eine Ausnahmegenehmigung erforderlich ist, keiner (Sondernutzungs-)Erlaubnis nach § 18 Abs. 1 NStrG. Nach Satz 2 dieser Regelung hat die hierfür zuständige Behörde die sonst für die Sondernutzungserlaubnis zuständige Behörde zu hören. Die von ihr geforderten Bedingungen, Auflagen und Sondernutzungsgebühren sind dem Antragsteller in der Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung aufzuerlegen (Satz 3).

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a) Nach der für das Revisionsgericht bindenden Auslegung dieser landesrechtlichen Regelung durch das Berufungsgericht ist § 19 NStrG ungeachtet des Umstands anwendbar, dass er die amtliche Überschrift „Besondere Veranstaltungen“ trägt. Auch die Entstehungsgeschichte der Regelung lasse nicht auf einen darauf beschränkten Anwendungsbereich schließen.

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b) § 19 NStrG regelt - wie das Berufungsgericht ebenfalls verbindlich festgestellt hat - zweierlei: Zum einen wird unter den in Satz 1 genannten Voraussetzungen auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis verzichtet. Das hängt nach dieser Bestimmung allein davon ab, ob die Erteilung einer Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung nach den Vorschriften des Straßenverkehrsrechts „erforderlich“ ist. Es kommt somit schon dem Wortlaut nach nicht darauf an, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt worden ist. Mit dieser Auslegung folgt das Berufungsgericht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur entsprechenden (bundesrechtlichen) Regelung in § 8 Abs. 6 FStrG (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <236>). Neben diesem Verzicht auf eine Sondernutzungserlaubnis ordnet § 19 Satz 3 NStrG eine Verlagerung der sachlichen Zuständigkeit für die Erhebung der dem Nutzer gleichwohl aufzuerlegenden Sondernutzungsgebühr an. Vom Träger der Straßenbaulast bzw. bei Ortsdurchfahrten von der Gemeinde (vgl. § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG) geht die Zuständigkeit für die Gebührenerhebung auf die Behörde über, die für die Erteilung der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung zuständig ist, mit anderen Worten: auf die Straßenverkehrsbehörde. Auch insoweit folgt § 19 NStrG dem Regelungsmodell, das § 8 Abs. 6 FStrG in Bezug auf die Bundesfernstraßen vorsieht. Entsprechende landesrechtliche Bestimmungen haben - wie Niedersachsen - auch die meisten anderen Bundesländer erlassen.

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Dagegen, dass gemäß § 19 Satz 3 NStrG trotz des Verzichts auf eine gesonderte Sondernutzungserlaubnis eine Sondernutzungsgebühr erhoben werden soll, ist aus Sicht des Bundesrechts - einschließlich des aus dem Rechtsstaatsprinzip des Grundgesetzes herzuleitenden Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes - nichts zu erinnern. Denn die Sondernutzungsgebühr wird nicht als Gegenleistung für die Verwaltungsleistung „Erteilung einer Genehmigung“ erhoben, sondern für die Hinnahme einer den Gemeingebrauch übersteigenden Nutzung der öffentlichen Sache Straße und der damit einhergehenden Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs anderer; die Gebühr entsteht also für die Tatsache der Sondernutzung (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Juni 1981 - 4 C 73.78 - Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 17 = juris Rn. 16 und vom 21. Oktober 1970 - 4 C 38.69 - Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 3 S. 5).

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c) Dass die von der Beklagten erteilten Sondernutzungserlaubnisse bestandskräftig geworden sind, führt nicht dazu, dass sie - entgegen § 19 Satz 3 NStrG - für die Erhebung der Sondernutzungsgebühr zuständig geblieben ist.

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Die materielle Bestandskraft und die Tatbestandswirkung eines Verwaltungsaktes werden durch den Regelungsgehalt begrenzt, den sich die behördliche Entscheidung nach dem objektiven Empfängerhorizont beimisst. Dabei ist maßgeblich auf den Tenor der Verwaltungsentscheidung abzustellen, ergänzend kann die Begründung des Verwaltungsaktes herangezogen werden. Wegen des Bestimmtheitsgebots des § 37 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG verbietet es sich, in einen Verwaltungsakt verbindliche „Zwischenentscheidungen“ hineinzulesen, die dort nicht hinreichend klar zum Ausdruck kommen. Ausgehend davon hat das Berufungsgericht bei der Auslegung des von der Beklagten erlassenen Erlaubnisbescheids darauf abgestellt, dass sich der Entscheidungsausspruch auf die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis beschränkt und dass in der Begründung dieses Bescheids das Erfordernis einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung nicht ausdrücklich geprüft worden ist, geschweige denn, dass sich dort eine Entscheidung darüber findet. Gegen diese Auslegung des Bescheids durch die Vorinstanz hat die Beklagte keine durchgreifenden Verfahrensrügen vorgetragen. Eine erweiterte Tatbestandswirkung einer Verwaltungsentscheidung kann in Betracht kommen, wenn eine besondere gesetzliche Vorschrift anordnet, dass die Beurteilung einer Vorfrage in die Bindungswirkung der getroffenen Regelung einbezogen wird (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 43 Rn. 26 und 31). An einer solchen Vorschrift fehlt es hier.

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d) Der Einwand der Beklagten, dass bei bestandskräftiger Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis die erteilende Behörde auch die Sondernutzungsgebühr zu erheben habe, trägt dem in § 19 Satz 3 NStrG angeordneten Übergang der Zuständigkeit auf die Straßenverkehrsbehörde nicht Rechnung. Sie hängt - wie gezeigt - nicht davon ab, ob eine straßenverkehrsrechtliche Erlaubnis oder Ausnahmegenehmigung tatsächlich erteilt wurde; es kommt nur darauf an, ob sie erforderlich war. Gleichermaßen macht § 19 Satz 3 NStrG, wie das Berufungsgericht in Auslegung dieser landesrechtlichen Vorschrift implizit annimmt, keine Ausnahme vom Zuständigkeitsübergang, wenn anstelle der an sich erforderlichen straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung (nur) eine Sondernutzungserlaubnis erteilt wurde. Durch deren Erteilung entfällt schließlich auch nicht ein sich aus § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 i.V.m. § 32 Abs. 1 StVO ergebendes Erfordernis einer (straßenverkehrsrechtlichen) Ausnahmegenehmigung. Die Straßenverkehrs-Ordnung enthält keine dahin gehende Regelung. Auch das niedersächsische Landesstraßenrecht legt einer Sondernutzungserlaubnis von vornherein keine solche ersetzende Wirkung bei. In § 18 Abs. 5 NStrG ist stattdessen ausdrücklich geregelt, dass durch die Sondernutzungserlaubnis sonstige nach öffentlichem Recht erforderliche Genehmigungen, Erlaubnisse oder Bewilligungen nicht ersetzt werden. Bei diesem normativen Befund erweist sich die Annahme des Vertreters des Bundesinteresses als unzutreffend, eine (zusätzliche) straßenverkehrsrechtliche Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO sei nur erforderlich, wenn deren Reichweite über den Regelungsgehalt einer bereits erteilten Sondernutzungserlaubnis hinausgehe.

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2. Für das Aufstellen der Betonsockel und Absperreinrichtungen bedurfte es - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einer straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung.

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Gemäß § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen von dem Verbot genehmigen, Hindernisse auf die Straßen zu bringen (§ 32 Abs. 1 StVO). Nach Satz 1 der in Bezug genommenen Vorschrift ist es verboten, die Straße zu beschmutzen oder zu benetzen oder Gegenstände auf Straßen zu bringen oder dort liegen zu lassen, wenn dadurch der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann. Nach Satz 2 hat, wer für solche verkehrswidrigen Zustände verantwortlich ist, diese unverzüglich zu beseitigen und bis dahin ausreichend kenntlich zu machen.

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a) Aus dem Regelungszusammenhang ergibt sich, dass von einem „Hindernis“ im Sinne dieser Bestimmungen stets auszugehen ist, wenn ein Gegenstand auf die Straße gebracht wird, durch den der Verkehr gefährdet oder erschwert werden kann.

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Der Formulierung „gefährdet oder erschwert werden kann“ ist zu entnehmen, dass es sich bei § 32 Abs. 1 StVO um einen Gefährdungstatbestand handelt. Das bedeutet, dass die Gefährdung oder Erschwerung des Verkehrs nicht bereits eingetreten oder sicher sein muss; ausreichend ist vielmehr, dass sie mit einiger Wahrscheinlichkeit zu erwarten oder nicht ganz unwahrscheinlich ist (König, in: Hentschel/König/Dauer, Straßenverkehrsrecht, 42. Aufl. 2013, § 32 StVO Rn. 17; vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 11. März 2005 - 5 S 2421/03 - VBlBW 2005, 391 = juris Rn. 27). Wie das Bundesverwaltungsgericht zu § 33 Abs. 1 StVO schon entschieden hat, reicht eine abstrakte Gefahr aus (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <238>); das gilt auch für § 32 Abs. 1 StVO.

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Ob ein auf die Straße gebrachter oder dort belassener Gegenstand danach ein solches Hindernis darstellt, ist im Rahmen einer Gesamtschau zu beurteilen. Es kommt - wie § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO zu entnehmen ist - darauf an, ob durch den Gegenstand ein verkehrswidriger Zustand eintreten kann; auf die Verkehrswidrigkeit stellt auch der in § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO geregelte Ordnungswidrigkeitentatbestand ab. Dabei sind - wie das Berufungsgericht zu Recht annimmt - einerseits der Inhalt der Widmung der Verkehrsfläche (also z.B. für alle Verkehrsarten oder - wie in einer Fußgängerzone - nur für den Fußgängerverkehr) einschließlich der konkreten Zweckbestimmung der betroffenen Areale (also Fahrbahn, Gehweg oder Sperrfläche) und andererseits die Zweckbestimmung des Gegenstandes sowie die mit ihm und der Dauer seines Verbleibs einhergehende Erschwerung oder Gefährdung des Verkehrs von Bedeutung.

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Danach ist die Sachverhaltswürdigung des Berufungsgerichts, dass es sich bei den Betonsockeln und Absperreinrichtungen um Verkehrshindernisse im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO handelte, nicht zu beanstanden.

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b) Entgegen der Auffassung der Beklagten führt der Umstand, dass die vom Kläger aufgestellten Betonsockel und Absperreinrichtungen verhindern sollen, dass Verkehrsteilnehmer - etwa durch einen Einsturz des Gebäudes oder herabfallende Gebäudeteile - zu Schaden kommen, und die auf die Straße verbrachten Gegenstände somit Schutzeinrichtungen sind, angesichts des vom Berufungsgericht tatsächlich festgestellten Umfangs der von ihnen ausgehenden Behinderungen nicht dazu, dass sie die Eigenschaft als „Hindernis“ für den Straßenverkehr im Sinne von § 32 Abs. 1 StVO verlieren. Es handelt sich dabei vielmehr um einen Gesichtspunkt, der bei der Entscheidung über die Gewährung einer Ausnahme vom Verbot des § 32 Abs. 1 StVO zu berücksichtigen ist; er legt in solchen Fällen die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nahe. Damit geht auch der Hinweis der Beklagten auf die Beseitigungspflicht des § 32 Abs. 1 Satz 2 StVO ins Leere.

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c) Das Berufungsgericht hat auch zutreffend erkannt, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 StVO sich nicht nur an Verkehrsteilnehmer richtet und demgemäß auch der Anwendungsbereich von § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO nicht auf sie beschränkt ist. Eine solche Beschränkung lässt sich weder dem Wortlaut der Normen noch den Materialien zur Neubekanntmachung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 16. November 1970 (VkBl. 1970, 734 ff.) entnehmen. Dort heißt es vielmehr, dass bestimmte Regelungen, zu denen § 32 StVO gehört, den „Schutz des Verkehrs“ beträfen (a.a.O. S. 800). Etwas anderes ergibt sich auch nicht mit Blick auf den Sinn und Zweck der Regelungen. In der Rechtsprechung sowohl des Bundesverfassungsgerichts (vgl. u.a. BVerfGE 32, 319 <326>; 40, 371 <379 f.>; 67, 299 <314 f.>) als auch des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass das auf der Kompetenznorm des Art. 74 Nr. 22 GG (nun: Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG) beruhende Straßenverkehrsrecht umfassend die Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs regelt, unabhängig davon, durch welche Vorgänge er gefährdet wird. Das Straßenverkehrsrecht will nicht nur Gefahren begegnen, die dem Verkehr und den Verkehrsteilnehmern von anderen Verkehrsteilnehmern drohen, sondern auch Gefahren, die von außerhalb auf den Verkehr einwirken (vgl. u.a. BVerwG, Urteile vom 28. November 1969 - 7 C 67.68 - BVerwGE 34, 241 <243> und vom 21. April 1989 - 7 C 50.88 - Buchholz 442.151 § 29 StVO Nr. 2 S. 3). Der Zweck, gleichermaßen vor Einwirkungen zu schützen, die von außerhalb auf den Straßenverkehr einwirken, wird auch in der Regelung des § 33 Abs. 1 StVO (Verkehrsbeeinträchtigungen) deutlich; nach dessen Satz 1 ist der Betrieb von Lautsprechern (Nr. 1), das Anbieten von Waren und Leistungen aller Art auf der Straße (Nr. 2) und außerhalb geschlossener Ortschaften jede Werbung und Propaganda durch Bild, Schrift, Licht oder Ton (Nr. 3) verboten, wenn dadurch am Verkehr Teilnehmende in einer den Verkehr gefährdenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können. Dazu hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass der Verbotstatbestand des § 33 Abs. 1 Nr. 2 StVO auch dann erfüllt ist, wenn Waren und Dienstleistungen neben einer Straße angeboten werden, dies aber bei objektiver Betrachtung geeignet ist, auf der Straße zu Beeinträchtigungen zu führen (BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 - 11 C 44.92 - BVerwGE 94, 234 <238>). Weitere auch Nichtverkehrsteilnehmer treffende Ge- und Verbote finden sich in § 28 Abs. 1 StVO (danach sind Haus- und Stalltiere, die den Verkehr gefährden können, von der Straße fernzuhalten) und in § 31 Abs. 1 StVO (hiernach sind Sport und Spiel auf der Fahrbahn, den Seitenstreifen und auf Radwegen nicht erlaubt).

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Bei dieser umfassenden Zielrichtung des Straßenverkehrsrechts liegt auf der Hand, dass das Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO, Hindernisse auf die Straße zu bringen oder dort liegen zu lassen, nicht auf Verkehrsteilnehmer begrenzt sein kann, sondern sich an jedermann richtet (so auch König, in: Hentschel/König/Dauer, a.a.O., § 32 StVO Rn. 7 sowie Janker, in: Burmann/Heß/Jahnke/‌Janker, Straßenverkehrsrecht, 23. Aufl. 2014, § 32 StVO Rn. 2, jeweils m.w.N.). Das Bundesverwaltungsgericht hat im bereits genannten Urteil vom 21. April 1989 gerade die Vorschrift des § 32 StVO als Beispiel für eine Bestimmung über Verkehrsbeeinträchtigungen durch von außen kommende, nicht zum Straßenverkehr in einem eng verstandenen Sinne rechnende Ereignisse aufgeführt (a.a.O. S. 3). Die potenzielle Gefahr für die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs durch das Verbringen von Hindernissen auf die Straße oder deren Belassen, der mit dem Verbot des § 32 Abs. 1 Satz 1 StVO begegnet werden soll, unterscheidet sich nicht danach, ob sie durch einen Verkehrsteilnehmer oder durch einen Nichtverkehrsteilnehmer verursacht wurde. Ebenso wenig leuchtet ein, dass die Straßenverkehrsbehörden, die gemäß § 44 Abs. 1 StVO zuständig für die Ausführung dieser Verordnung sind, in den Fällen, in denen verkehrswidrige Hindernisse auf der Straße auf einen Nichtverkehrsteilnehmer zurückgehen, an einem Einschreiten gehindert sein sollen. Schließlich wäre nicht zu verstehen, weshalb der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 49 Abs. 1 Nr. 27 StVO, wonach ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig gegen eine Vorschrift über das Bereiten, Beseitigen oder Kenntlichmachen von verkehrswidrigen Zuständen oder die wirksame Verkleidung gefährlicher Geräte nach § 32 verstößt, nicht auch auf ein entsprechendes Handeln von Nichtverkehrsteilnehmern anwendbar sein soll.

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Demgegenüber kann sich die Beklagte nicht mit Erfolg auf § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO berufen; hiernach sind die Bescheide (über Ausnahmegenehmigung und Erlaubnis) mitzuführen und auf Verlangen zuständigen Personen auszuhändigen. Aus dieser Regelung haben die Verwaltungsgerichtshöfe München und Mannheim gefolgert, § 46 Abs. 1 StVO gehe davon aus, dass die Ausnahmegenehmigung einem Verkehrsteilnehmer erteilt werde (vgl. VGH München, Urteil vom 15. Juli 1999 - 8 B 98.2161 - juris Rn. 20; VGH Mannheim, Urteil vom 26. September 1991 - 5 S 1944/90 - ESVGH 42, 58 = juris Rn. 25.). Dieser Schluss ist nicht tragfähig. Die Mitführpflicht nach § 46 Abs. 3 Satz 3 StVO dient - worauf auch der Vertreter des Bundesinteresses zu Recht hinweist - dazu, dem zuständigen Amtswalter einen direkten Zugriff auf die entsprechenden Bescheide zu verschaffen, um beurteilen zu können, ob ein an Ort und Stelle angetroffener Verursacher eines Hindernisses über eine Ausnahmegenehmigung verfügt. Die Bestimmung hat damit in der Tat vornehmlich den Verkehrsteilnehmer im Auge, der gerade im Zuge seiner Verkehrsteilnahme das Hindernis bereitet. Für die hier aufgeworfene Frage besagt diese Vorschrift, die das Verwaltungshandeln unter den genannten Voraussetzungen erleichtern will, jedoch nichts.

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Der Umstand, dass sich mit der Anwendbarkeit von § 32 Abs. 1 und § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 StVO auch auf Nichtverkehrsteilnehmer aufgrund des im Landesstraßenrecht regelmäßig angeordneten „Vorrangs“ der straßenverkehrsrechtlichen Ausnahmegenehmigung der Anwendungsbereich für die Erteilung von straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnissen verringert, ist kein Argument, das dieser Auslegung entgegengehalten werden kann. Da die Gesichtspunkte, die bei der Entscheidung über eine straßenverkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung oder über eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen sind, weitgehend deckungsgleich sind, ist eine Verfahrenskonzentration sinnvoll. Der Betroffene muss dadurch nicht zwei, sondern nur eine Ausnahmegenehmigung einholen; er muss sich dazu nicht - wie häufig - an zwei Behörden, sondern nur an eine Stelle, nämlich die Straßenverkehrsbehörde, wenden (vgl. zu § 8 FStrG: BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1993 a.a.O. S. 236). Es beruht auf einer autonomen Entscheidung des Landesgesetzgebers, wenn in den Fällen einer „Konkurrenz“ von straßenverkehrsrechtlicher und straßenrechtlicher Ausnahmegenehmigung die straßenrechtliche Genehmigungspflicht zumindest in formeller Hinsicht zurücktritt. Schon deshalb ist auch kein Verstoß gegen die Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu erkennen, wie ihn die Beklagte geltend macht. In materiell-rechtlicher Hinsicht bleiben die straßenrechtlichen Belange durch § 19 Satz 2 und 3 NStrG gewahrt.

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d) Der aus der Unzuständigkeit der Beklagten zur Erhebung der Sondernutzungsgebühr folgende Aufhebungsanspruch des Klägers steht nicht deshalb in Frage, weil dieselbe Behörde alsbald eine inhaltsgleiche Verfügung neu erlassen müsste. Die Beklagte ist nach der den Senat bindenden Auslegung des Landesrechts durch das Berufungsgericht durch die sich aus § 19 Satz 3 NStrG ergebende Zuständigkeitsverlagerung auch künftig daran gehindert, gegenüber dem Kläger Sondernutzungsgebühren geltend zu machen.

32

e) Ob die sachlich zuständige Straßenverkehrsbehörde die anfallende Sondernutzungsgebühr nun noch nachträglich erheben könnte, hat das Berufungsgericht ausdrücklich offen gelassen. Es hat daran offensichtlich deshalb Zweifel, weil sich die von § 19 NStrG bezweckte Konzentrationswirkung im Nachhinein nicht mehr erreichen lasse. Da es sich insoweit allein um die Anwendung von Landesrecht handelt, muss die Entscheidung hierüber auch im Revisionsverfahren offen bleiben. Der Senat versagt sich aber nicht, darauf hinzuweisen, dass er schwerlich Gründe erkennen kann, die einer Erhebung der Sondernutzungsgebühren durch die Straßenverkehrsbehörde entgegenstehen; denn die tatbestandlichen Voraussetzungen für deren Zuständigkeit sind ungeachtet der fehlerhaft erteilten Bescheide der Beklagten nach wie vor gegeben. Im Übrigen ließe sich die vom Gesetzgeber angestrebte Konzentrationswirkung auch im Nachhinein noch erreichen, wenn die Beklagte die erteilten Sondernutzungserlaubnisse zurücknähme.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.