Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-03-17, Aktenzeichen 7 K 4317/05
ECLI:DE:VGK:2009:0317.7K4317.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 vom
Hundert vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand
Im Juni 1978 zeigte die Klägerin das Arzneimittel J. B. -Salbe gemäß Art. 3 § 7
Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts (AMNG) mit den
Anwendungsgebieten Furunkel, Karbunkel, Abszesse, Panaritien und Schweißdrüsenentzündungen an. Als wirksame Bestandteile je 100 g waren unter anderem Terebinthina (Lärchenterpentin) 5,4 g, Kolophonium 12 g, Oleum Terenbinthinae (gereinigtes Terpentinöl) 7,2 g und Oleum Eucalypti (Eukalyptusöl) 1,2 g angegeben.
Im Dezember 1989 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Zulassung. Als
Wirkstoffe pro 1 g Salbe waren 54 mg Lärchenterpentin und 72 mg gereinigtes Terpentinöl, als Hilfsstoffe unter anderem 120 mg Kolophonium und 12 mg Eukalyptusöl angegeben. Die Anwendungsgebiete entsprachen der Anzeige.
Im August 1993 reichte die Klägerin den sogenannten Langantrag ein. In der dem
Antrag beigefügten Kombinationsbegründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, in
den Aufbereitungsmonographien werde beiden Wirkstoffen eine hyperämisierende
und antiseptische Wirkung zugeschrieben. Aufgrund der gleichartigen Wirkung der
Kombinationsbestandteile sei von einem additiven Wirkungsbeitrag auszugehen.
Mit Änderungsanzeige vom 25. April 1996 eliminierte die Klägerin zwei bisher in dem
Arzneimittel enthaltene Konservierungsstoffe.

2

Am 30. Januar 2001 legte die Klägerin die Erklärung zum Einreichen der Unterlagen gemäß 10. Änderungsgesetz zum Arzneimittelgesetz (AMG) nebst den nach §
105 Abs. 4a AMG erforderlichen Unterlagen vor. In dem klinischen Gutachten von
Dr. Voss wurde zur Begründung der Kombination auf die Anwendungsgebiete der
Aufbereitungsmonographien der Einzelstoffe verwiesen und ausgeführt, die Wirkstoffe ergänzten sich und verstärkten, vermutlich in synergistischer Weise, ihre pharmakodynamischen Wirkungen. In dem beigefügten pharmakologisch-toxikologischen
Gutachten von Prof. Dr. Bertram wird unter anderem für beide Wirkstoffe vorgetragen, klinische Studien zur Pharmakodynamik lägen nicht vor. Auf der Basis therapeutischer Erfahrungen könne für gereinigtes Terpentinöl eine hyperämisierende und
antiseptische Wirkung mit mäßiger antibakterieller Aktivität und für Lärchenterpentin
eine hyperämisierende und antiseptische Wirkung angenommen werden. Lärchenterpentin sei trotz seines Harzanteils pharmakokinetisch wie Terpentinöl einzustufen.
Der Anteil des ätherischen Öls im Lärchenterpentin betrage 10-25 %.

3

Im März 2003 übersandte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) der Klägerin ein Mängelschreiben und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme binnen eines Monats. In der beigefügten Stellungnahme zur Klinik/Pharmakologie wurde ausgeführt, dass die Versagungsgründe nach § 25 Abs. 2
Satz 1 Nr. 2, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 und § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a gegeben seien.
Zur Begründung führte das BfArM unter anderem aus: Die Wirksamkeit des Arzneimittels sei im Hinblick auf die beantragten Anwendungsgebiete nicht ausreichend
belegt. Lediglich die Aufbereitungsmonographie zum Wirkstoff Lärchenterpentin sehe
„Furunkel" als Anwendungsgebiet vor. Die vorgelegte Studie CES 1502/96 habe lediglich eine tendenzielle Überlegenheit des Verums gegenüber dem Placebo ergeben. Außerdem decke die Studie nicht sämtliche beantragten Anwendungsgebiete
ab. Auch seien die verwendeten Dosierungen der Einzelbestandteile unzureichend
begründet. Das als Hilfsstoff deklarierte Eukalyptusöl sei als arzneilich wirksamer
Bestandteil einzustufen; auch bezüglich des Kolophoniums sei ein Beitrag zur klinischen Wirksamkeit nicht auszuschließen. Die Verwendung von Kolophonium als
Hilfsstoff sei wegen seines allergischen Potentials bedenklich. Schließlich fehle eine
ausreichende Kombinationsbegründung.
Im April 2003 beantragte die Klägerin eine Verlängerung der Mängelbeseitigungsfrist
auf 12 Monate und legte zur Begründung eine gutachtliche Stellungnahme von Dr.
Görne vor. In dieser wird unter anderem ausgeführt, Terpentinöl und Lärchenterpentin seien hinsichtlich ihrer Hauptinhaltsstoffe nur geringfügig unterschiedlich. Aus den
Aufbereitungsmonographien könne eine gleichsinnige antiseptische und hyperämisierende Wirkung hergeleitet werden. Die Wirksamkeit des Arzneimittels und die
Sinnhaftigkeit der Kombination könne durch die in der Auswertung befindliche Studie
CES 1503/00 belegt werden.
Daraufhin übersandte das BfArM der Klägerin am 23. Juni 2003 ein weiteres Mängelschreiben und gab ihr Gelegenheit zur Stellungnahme binnen 12 Monaten. In der
beigefügten medizinischen Stellungnahme war unter anderem ausgeführt, dass ein
anerkannter Wirkmechanismus nicht eigenständig die klinische Anwendung in beliebigen Indikationen, für die der Wirkmechanismus aufgrund theoretischer Überlegungen als sinnvoll erscheine, begründen könne. Auch beinhalte der Verweis auf einen
gleichsinnigen Wirkmechanismus keine ausreichende Kombinationsbegründung.
Schließlich seien keine Vorteile der Kombination gegenüber einem Monopräparat
erkennbar.

4

Am 23. Juli 2004 nahm die Klägerin zu den Mängelschreiben Stellung und legte
ein Gutachten von Prof. Dr. Elsner sowie Studienunterlagen zu den Studien CES
1502/96 und CES 1503/00 einschließlich einer Metaanalyse beider Studien vor. In
dem Gutachten ist zur Mängelbeseitigung unter anderem ausgeführt: Die Wirksamkeit des Arzneimittels werde insbesondere durch die vorgelegten Studien belegt. Die
Wirkungen der beiden Bestandteile Lärchenterpentin und gereinigtes Terpentinöl
seien nach den Einzelstoffmonographien deckungsgleich. Eine gleichartige Wirkung
könne möglicherweise durch eine höhere Dosierung nur eines Bestandteils erreicht
werden. Allerdings bestünden aus allergologischer Sicht keine Bedenken gegen die
Kombination, da sich das Allergenspektrum der beiden Bestandteile nicht wesentlich
unterscheide und daher keine höhere Nebenwirkungsrate in Form von Sensibilisierungen zu erwarten sei. Die vorgelegten Unterlagen belegten nach der einschlägigen Note for Guidance (EMEA HMP WP/15/99) auch ausreichend die Dosierung. Die
Konzentration von Eukalyptusöl liege um 25 % unter der als arzneilich wirksam anzunehmenden Dosis, ein arzneilicher Beitrag von Kolophonium sei aufgrund des geringen Anteils von Terpenen zu vernachlässigen.

5

In ihrer 27. Sitzung vom 10. und 11. Mai 2005 votierte die Kommission E mit 9
Ja-Stimmen bei drei Enthaltungen für die Versagung der Zulassung des
Arzneimittels.

6

Mit Bescheid vom 23. Juni 2005 lehnte das BfArM die Verlängerung der fiktiven
Zulassung ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Die Klägerin habe
innerhalb der gesetzten Frist die mitgeteilten Mängel nicht vollständig behoben, so
dass gemäß § 105 Abs. 5 AMG die Verlängerung der Zulassung zu versagen sei. Es
seien die Versagungsgründe des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5
und § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG erfüllt. Das im Arzneimittel vorhandene
Kolophonium sowie das Eukalyptusöl seien als Wirkstoffe anzusehen. Hinsichtlich
des Kolophoniums folge dies daraus, das der angenommene Gehalt an Terpenen
und Terpenalkoholen im Kolophonium dem Anteil an ätherischen Ölen im
Lärchenterpentin entspreche, der nach dem Gutachten von Prof. Dr. Bertram
wirksamkeitsbestimmend sei. Durch drei gleichsinnig wirkende Stoffe werde das
Anwendungsrisiko gesteigert, ohne dass Vorteile ersichtlich seien. Insbesondere
bestehe bezüglich Kolophonium ein erhebliches Sensibilisierungsrisiko. Die Menge
an Eukalyptusöl sei für eine Einstufung als Hilfsstoff wesentlich zu hoch. Es sei auch
nicht nachvollziehbar, dass in der Studie CES 1503/00 die Bestandteile Kolophonium
und Eukalyptusöl aus der als Placebo verwendeten Salbengrundlage entfernt worden
seien, wenn sie nur Hilfsstoffcharakter hätten.

7

Mit ihrer am 20. Juli 2005 erhobenen Klage begehrt die Klägerin die
Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung ihres Verlängerungsantrags.
Zur Begründung tragen ihre Prozessbevollmächtigten ergänzend im Wesentlichen
vor: Das Kolophonium und das Eukalyptusöl seien als Hilfsstoffe zu qualifizieren.
Dem eingereichten Erkenntnismaterial und den eingereichten Studien sei eine
arzneiliche Wirkung von Kolophonium nicht zu entnehmen. Kolophonium sei als
Hilfsstoff im Arzneimittel enthalten, um eine längere Verweildauer der Wirkstoffe am
Auftragungsort zu ermöglichen. Das Eukalyptusöl habe lediglich konservierende
Eigenschaften. Die Wirksamkeit von J. B. -Salbe sei durch die vorgelegten
Studien belegt. Aus diesen ergebe sich indirekt auch, dass Kolophonium und
Eukalyptusöl keine arzneiliche Wirkung zukomme. Die Kombination der Wirkstoffe
Terpentinöl und Lärchenterpentin sei ausreichend begründet. Aus dem Gutachten
von Dr. Ebeling vom 26. Januar 2009 ergebe sich, dass die in den klinischen Studien
dokumentierte Wirksamkeit auf zwei unterschiedlichen Wirkprinzipien beruhe, die
durch das Terpentinöl und das Lärchenterpentin kombiniert würden. Es liege daher
eine additiv synergistische Wirkung vor. Das Arzneimittel sei auch gut verträglich.
Zwar sei Kolophonium als allergener Stoff einzuordnen, die praktische Anwendung
von J. B. -Salbe habe jedoch gezeigt, dass von dem Arzneimittel kein erhöhtes
Risikopotential ausgehe. Anhaltspunkte für ein Sensibilisierungspotential seien nicht
vorhanden. Die Forderung der Beklagten, dass das Sensibilisierungspotential zu
prüfen sei, gehe daher zu weit. Kolophonium sei auch in das Europäische
Arzneibuch aufgenommen. Schließlich könne sich die Klägerin auf § 105 Abs. 4c
AMG berufen. Das Arzneimittel sei inzwischen in Tschechien, Lettland und Litauen
zugelassen. Für die Zulassungen habe die Klägerin die erforderlichen Angaben
gemacht. Auf § 105 Abs. 4c AMG könne sich die Klägerin auch noch im Klageverfahren berufen.

8

Die Klägerin beantragt,

9

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 23. Juni 2005 zu
verpflichten, über den Verlängerungsantrag für das Arzneimittel J. B. -
Salbe unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu
entscheiden.

10

Die Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung führt sie ergänzend im Wesentlichen aus: Es sei nach wie vor
nicht geklärt, welchen Beitrag die als Hilfsstoffe deklarierten Bestandteile
Eukalyptusöl und Kolophonium für die Wirksamkeit hätten. Abgesehen davon könne
Kolophonium auch nicht als Hilfsstoff akzeptiert werden; zwar werde die lokale
Verträglichkeit nicht in Frage gestellt, es fehlten aber Untersuchungen zum
Sensibilisierungspotential. Ferner sei keine ausreichende Kombinationsbegründung
für die deklarierten Wirkstoffe Lärchenterpentin und gereinigtes Terpentinöl vorgelegt
worden. Dass beide Stoffe hyperämisierend und antiseptisch wirkten, reiche nicht
aus; auch sei die Anwendung von Terpentinöl in den beantragten
Anwendungsgebieten nicht belegt.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte, die im gerichtlichen Verfahren eingereichten Unterlagen sowie die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug genommen.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

15

Die Klage ist nicht begründet.

16

Die Ablehnung der Verlängerung der fiktiven Zulassung des Arzneimittels J.
B. -Salbe ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113
Abs. 5 VwGO).

17

Gemäß § 105 Abs. 4f Satz 1 AMG ist im sog. Nachzulassungsverfahren die
Zulassung um fünf Jahre zu verlängern, wenn kein Versagungsgrund nach § 25 Abs.
2 AMG vorliegt. Besteht nach Ansicht der Behörde ein solcher Versagungsgrund, so
hat sie in der Regel gemäß § 105 Abs. 5 Satz 1 AMG die Beanstandung
auszusprechen und dem Antragsteller eine angemessene Frist zu deren Beseitigung
zu setzen. Erst wenn diese Frist fruchtlos verstreicht, ist gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2
AMG die Versagung auszusprechen.
Die Beklagte hat mit Mängelschreiben vom März 2003 unter anderem eine nicht
ausreichende Kombinationsbegründung beanstandet und zur Beseitigung der
Mängel zunächst eine unangemessen kurze, mit einem weiteren Mängelschreiben
vom 23. Juni 2003 aber eine angemessene Frist gesetzt. Diese ist verstrichen, ohne
dass die Klägerin den Beanstandungen innerhalb der Frist ausreichend abgeholfen
hat.
Es kann dahinstehen, ob nach Abschluss des Mängelverfahrens die
Versagungsgründe des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 oder Nr. 5 AMG erfüllt waren, denn
die Beklagte hat die Verlängerung der Zulassung des streitgegenständlichen
Arzneimittels zu Recht gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2, § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG
versagt, da die Klägerin nicht für beide deklarierten Wirkstoffe eine den gesetzlichen
Anforderungen genügende Kombinationsbegründung vorgelegt hat.
Gemäß § 22 Abs. 3a AMG, der nach § 105 Abs. 4f AMG auch im
Nachzulassungsverfahren Anwendung findet, ist, sofern das Arzneimittel mehr als
einen arzneilich wirksamen Bestandteil enthält, zu begründen, dass jeder arzneilich
wirksame Bestandteil einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels
leistet. Das Erfordernis einer Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3a AMG
sowie der durch das 4. Änderungsgesetz zum AMG in das Gesetz eingefügte
Zulassungsversagungsgrund des § 25 Abs.2 Satz 1 Nr. 5a AMG rechtfertigen sich
aus dem Umstand, dass jeder in ein Arzneimittel aufgenommene Wirkstoff
tendenziell die Gefahr zusätzlicher unerwünschter Wirkungen erhöht und zudem
wegen bestimmter therapeutischer Grundsätze fachliche Anforderungen an ein
Kombinationsarzneimittel zu stellen sind, die mit den Zulassungsversagungsgründen
der Bedenklichkeit oder mangelnder Wirksamkeit schwer erfassbar sind.

18

Vgl. Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, A.1.0 § 22 AMG, Anm. 97,
§ 25 AMG, Anm. 60c unter Hinweis auf die amtliche Begründung des
Gesetzes.

19

Der Beitrag eines arzneilich wirksamen Bestandteils zur positiven Beurteilung
des Arzneimittels kann insbesondere darin bestehen, dass der arzneilich wirksame
Bestandteil zur Wirksamkeit des Präparates in der vorgegebenen Indikation beiträgt
oder unerwünschten Effekten entgegen wirkt, wobei dies nicht in jedem Fall
voraussetzt, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil für sich allein genommen
hinsichtlich der in Anspruch genommenen Indikation wirksam ist. Hiernach reicht es
aus, wenn der Wirkungseintritt, soweit therapeutisch erwünscht, früher erreicht,
verstärkt, verlängert oder der erstrebte Heilerfolg mit geringerer Menge der
Wirksubstanz erreicht wird.

20

Vgl. BVerwG, Urteile vom 16.10.2003 - 3 C 28.02 und
3 C 3.03 - sowie Kloesel/Cyran, a.a.O., A.1.0 § 22 AMG, Anm. 97.

21

In diesem Zusammenhang wird kein Nachweis verlangt, sondern lediglich eine
ausreichende Begründung, die sich aber notwendigerweise auf die mit dem
Zulassungsantrag vorzulegenden Unterlagen zu stützen hat. Die ausreichende
Begründung ist dann nicht erbracht, wenn die vom Antragsteller eingereichten
Unterlagen nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse
den geforderten Schluss nicht zulassen, wenn sie sachlich unvollständig sind - etwa
zu bestimmten Forschungsergebnissen oder klinischen Erprobungen keine Stellung
nehmen, die gegen die therapeutische Wirksamkeit sprechen - oder wenn sie
inhaltlich unrichtig sind.

22

Vgl. hierzu BVerwG a.a.O. und Urteile vom 14.10.1993
- 3 C 21.91 und 3 C 46.91 -, NJW 1994, 2433-2435 = Pharma Recht 1994, 77-
83 .

23

Die plausible Darlegung des positiven Beitrags jedes arzneilich wirksamen
Bestandteils reicht nicht aus.

24

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. 10. 2003 - 3 C 28.02.

25

Durch die Kombinationsbegründung muss auch die Dosierung der einzelnen
Wirkstoffe gerechtfertigt sein.

26

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2003 - 3 C 28.02 -, S. 17 des
Urteilsabdrucks.

27

Dies entspricht auch der von der Klägerin angeführten Note for Guidance on
Fixed Combinations of Herbal Medicinal Products with Long-Term Marketing
Experience EMEA/HMPWP/15/99, nach deren Nr. 4. 3 das vorgeschlagene
Dosierungsschema begründet werden muss und die Dosierung jeder Substanz der
fixen Arzneimittelkombination so gewählt werden muss, dass die Kombination für
eine signifikante Untergruppe der Population sicher und wirksam ist und dass die
Nutzen/Risiko- Bewertung der fixen Arzneimittelkombination der Nutzen/Risiko-
Bewertung jeder Einzelsubstanz entspricht oder überlegen ist.
Bei der Prüfung der Frage, ob die Klägerin eine ausreichende
Kombinationsbegründung vorgelegt hat, ist gemäß § 105 Abs. 5 Satz 3 AMG auf die
bis zum Ablauf der Mängelbeseitigungsfrist eingereichten Unterlagen abzustellen. Da
die Kombinationsbegründung zu den einzureichenden Unterlagen gehört, ist auch
hinsichtlich der Kombinationsbegründung auf den Sachstand nach Abschluss des
Mängelbeseitigungsverfahrens abzustellen. Es kann daher im
verwaltungsgerichtlichen Verfahren lediglich weiter erläutert werden, warum die bis
zum Ablauf der Mängelbeseitigungsfrist eingereichte Kombinationsbegründung nach
Auffassung der Klägerin ausreicht.

28

Vgl. Sander, Arzneimittelrecht, Erl. § 25 AMG, Anm. 12a; Kloesel/Cyran,
Arzneimittelgesetz, A 1.0 § 25 AMG, Anm. 69.

29

Die Vorlage einer Kombinationsbegründung obliegt, wie sich schon aus dem
Wortlaut der §§ 22 Abs. 3a AMG und 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG ergibt, allein dem
Antragsteller. Die Ergänzung einer unzureichenden Begründung durch das BfArM
kommt daher nicht in Betracht.
Nach diesen Grundsätzen fehlt zumindest für den arzneilich wirksamen Bestandteil
gereinigtes Terpentinöl eine ausreichende Kombinationsbegründung. Bis zum
Abschluss des Mängelbeseitigungsverfahrens hat die Klägerin in erster Linie eine
additive Wirkung der beiden Bestandteile behauptet und diese im Wesentlichen mit
den in den Aufbereitungsmonographien beschriebenen hyperämisierenden und
antiseptischen Wirkungen der beiden Wirkstoffe begründet. Eine synergistische
Wirkung wird im klinischen Gutachten von Dr. Voss vom 15. Januar 2001 lediglich
vermutet, aber nicht näher begründet. Das im Gerichtsverfahren eingereichte
Gutachten von Dr. Ebeling ist gemäß § 105 Abs. 5 Satz 3 AMG nicht zu
berücksichtigen, da es erstmals unterschiedliche Wirkmechanismen von Terpentinöl
und Lärchenterpentin näher darlegt und daher als neue oder zumindest wesentlich
geänderte Kombinationsbegründung anzusehen ist. Es erläutert somit nicht, warum
die bisher eingereichten Begründungen ausreichen, sondern gibt eine selbständige,
weitgehend neue Begründung. Es ist daher als neue, gemäß § 105 Abs. 5 Satz 3
AMG präkludierte Unterlage anzusehen.
Die bis zum Abschluss des Mängelverfahrens von der Klägerin eingereichten
Unterlagen lassen nicht nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen
Erkenntnisse den Schluss zu, dass das gereinigte Terpentinöl in der in der Salbe
verwendeten Menge additiv zur Wirkung des Arzneimittels in den beantragten
Anwendungsgebieten beiträgt. Eine additive Wirkung eines arzneilich wirksamen
Bestandteils setzt voraus, dass dieser Bestandteil, wenn auch möglicherweise in
einer höheren Dosierung, auch allein in den beantragten Anwendungsgebieten
wirksam ist. Die Klägerin hat bereits keine ausreichenden Belege für eine
Wirksamkeit von gereinigtem Terpentinöl in den beantragten Anwendungsgebieten
bis zum Abschluss des Mängelbeseitigungsverfahrens vorgelegt. Die
Aufbereitungsmonographie Gereinigtes Terpentinöl, auf die sich die von der Klägerin
eingereichten Gutachten in erster Linie berufen, ist als Wirksamkeitsbeleg nicht
geeignet, da sie als Anwendungsgebiet nur chronische Erkrankungen der Bronchien
sowie rheumatische und neuralgische Beschwerden angibt. Die von der Klägerin
beantragten Anwendungsgebiete werden daher nicht erfasst. Allein die Beschreibung
von pharmakodynamischen Wirkungen (hyperämisierend, antiseptisch) und die
entsprechende Literatur ersetzen nicht einen Beleg der klinischen Wirksamkeit in
einem bestimmten Anwendungsgebiet. Klinische Studien oder sonstiges
wissenschaftliches Erkenntnismaterial zur Wirksamkeit von gereinigtem Terpentinöl
in den beantragten Anwendungsgebieten, das in etwa den Ergebnissen nach § 22
Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 3 AMG entspricht,

30

vgl. zu diesen Anforderungen OVG NRW, Urteil vom 23. Mai 2007 - 13 A
328/04 - und Beschluss vom 12. März 2009 - 13 A 1573/08,

31

hat die Klägerin bis zum Abschluss des Mängelbeseitigungsverfahrens nicht
vorgelegt. Hinzu kommt, dass für die Dosierung des Wirkstoffs gereinigtes
Terpentinöl eine nachvollziehbare Begründung völlig fehlt. Auf die durchgeführten
Studien mit dem Arzneimittel J. B. -Salbe kann insoweit nicht zurückgegriffen
werden, da die jeweiligen Beiträge der beiden deklarierten Wirkstoffe zur
Wirksamkeit aus den Studien für die Kombination nicht abgeleitet werden können.
Die Aufbereitungsmonographie Gereinigtes Terpentinöl nennt zwar eine Stärke von
10 % bis 50 % für flüssige und halbfeste Zubereitungen; diese Dosierungsangabe
bezieht sich aber auf die in der Monographie angegebenen Anwendungsgebiete
chronische Erkrankungen der Bronchien sowie rheumatische und neuralgische
Beschwerden. Dass die Dosierung für diese Indikationen auf die von der Klägerin
beantragten Anwendungsgebiete übertragen werden kann, ist durch
wissenschaftliches Erkenntnismaterial nicht belegt. Im Übrigen ist auch nicht näher
dargelegt, aus welchen Gründen die im Arzneimittel verwendete Stärke von 7,2 %
aus der Aufbereitungsmonographie hergeleitet werden kann.

32

Da somit hinsichtlich des Wirkstoffs gereinigtes Terpentinöl eine ausreichende
Kombinationsbegründung fehlt, kann dahinstehen, ob auch für den Wirkstoff
Lärchenterpentin die Kombinationsbegründung - etwa hinsichtlich der Dosierung -
unzureichend ist.
Weiterhin kann offen bleiben, ob die als Hilfsstoffe deklarierten Bestandteile
Kolophonium und Eukalyptusöl zur Wirksamkeit des Arzneimittels beitragen und
deshalb als arzneilich wirksame Bestandteile anzusehen sind oder ob die
Verwendung von Kolophonium unnötige Risiken hervorruft.

33

Die Klägerin kann sich zur Begründung ihres Verlängerungsantrags nicht auf §
105 Abs. 4c AMG berufen. Nach dieser Vorschrift ist die Verlängerung der Zulassung
nach Vorlage bestimmter Unterlagen zu erteilen, wenn das Arzneimittel in einem
anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union bereits zugelassen ist, es sei denn,
dass die Verlängerung der Zulassung eine Gefahr für die öffentliche Gesundheit
darstellen kann. Die Klägerin hat sich erstmals im gerichtlichen Verfahren auf die in
Tschechien, Lettland und Litauen erteilten Zulassungen berufen und die nach dieser
Vorschrift erforderlichen Angaben gemacht. Zu diesem Zeitpunkt war die
Mängelbeseitigungsfrist aber bereits abgelaufen und somit die Verlängerung der
Zulassung gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG zwingend zu versagen. Diese
zwingende Versagung steht nur dem Anschein nach im Widerspruch zu dem
Anspruch aus § 105 Abs. 4c AMG. Diese Vorschrift ist vom Gesetzgeber mit dem 10.
Änderungsgesetz zum Arzneimittelgesetz eingefügt worden, ohne auf
Nachzulassungsanträge abgestimmte verfahrensrechtliche Regelungen zu treffen.
Während § 25b AMG im Neuzulassungsverfahren detailliert bestimmt, wie bei
Zweifeln an der Wirksamkeit oder Unbedenklichkeit des im europäischen Mitgliedstaat zugelassenen Arzneimittels zu verfahren ist, kann im
Nachzulassungsverfahren nur von den in § 105 AMG enthaltenen Regelungen
Gebrauch gemacht werden, wenn Bedenken gegen die erteilte Zulassung bestehen.
Bei Zweifeln an der Ordnungsmäßigkeit der ausländischen Zulassung, insbesondere
bei Humanarzneimitteln beim Verdacht auf das Vorliegen einer Gefahr für die
öffentliche Gesundheit, ist ein Mängelbeseitigungsverfahren durchzuführen, dessen
Prüfungsumfang durch das Gesetz oder die Gesetzesbegründung nicht beschränkt
wird. Die Qualität, die Sicherheit und die Wirksamkeit des betreffenden Arzneimittels
sollen trotz der ausländischen Zulassung grundsätzlich unbeschränkt geprüft werden
können,

34

vgl. BT-Drucksache 14/2292, Seite 9.

35

In derartigen Fällen wäre bei nach inländischen Vorschriften bereits geprüften
Nachzulassungsanträgen gegebenenfalls ein weiteres Mängelbeseitigungsverfahren
durchzuführen, was dem Ziel des Gesetzgebers widerspräche, das
Nachzulassungsverfahren zu beschleunigen. Der Gesetzgeber ging vielmehr davon
aus, dass das Zulassungsverfahren unter Ausnutzung der bereits im Ausland
erfolgten Prüfungen verkürzt werden soll, indem sich also die inländische Behörde
spiegelbildlich zum Verfahren der gegenseitigen Anerkennung nach § 25b AMG die
bereits vorliegenden Prüfergebnisse im Nachzulassungsverfahren zunutze machen
kann. Da der Gesetzgeber von dem Antragsteller auch im Verfahren nach § 105
Abs. 4c AMG die Vorlage aller Unterlagen verlangt und die umfassende materielle
Prüfmöglichkeit der zuständigen Behörde bewusst zugelassen hat,

36

vgl. BT-Drucksache 14/2292, Seiten 8 und 9,

37

ging er davon aus, dass der sich aus § 105 Abs. 4c AMG ergebende Anspruch
im Verwaltungsverfahren und - zur Erreichung des gewünschten Vereinfachungs-
und Beschleunigungseffekts - zumindest vor dem Ablauf der Mängelbeseitigungsfrist
geltend zu machen ist. Ist - wie hier - ein Mängelbeseitigungsverfahren bereits
durchgeführt worden, kann der Antrag nach § 105 Abs. 4c AMG zu keiner
Vereinfachung oder Beschleunigung des Verfahrens mehr führen. Die Klägerin ist
daher darauf verwiesen, gegebenenfalls nach § 25b Abs. 1 und 2 AMG mit einem
Neuzulassungsantrag ein Verfahren der gegenseitigen Anerkennung einzuleiten,
was ihr durch die Ablehnung des Nachzulassungsantrages nicht verwehrt ist.

38

Vgl. VG Köln, Urteil vom 04. 12. 2007 - 7 K 583/05 - und Urteil vom 08. 08.
2008 - 18 K 472/06 -.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die
vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO, § 709 ZPO.

40