Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-01-03, Aktenzeichen 20 D 118/03.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0103.20D118.03AK.00

Tenor

Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Klage im Verfahren unter V. wird abgewiesen.

Auf die Klagen in den Verfahren unter I. bis IV. wird die von der Beklagten der
Beigeladenen erteilte Genehmigung vom 20. Juni 2001 nebst dem die jeweilige
Klägerin und den jeweiligen Kläger betreffenden Widerspruchsbescheid
aufgehoben.

Die Klägerin des Verfahrens unter V. trägt die Kosten ihres Verfahrens
einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen bis zur Verbindung
voll und von den nach der Verbindung entstandenen Kosten ihre eigenen sowie 1/5
der außergerichtlichen Kosten der Beklagten und der Beigeladenen sowie der
Gerichtskosten. Die Beklagte und die Beigeladene tragen jeweils ihre eigenen
weiteren Kosten und ½ der Kosten im Übrigen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger zuvor in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerinnen und Kläger (im Weiteren: Kläger) sind eine niederländische und
eine deutsche Gemeinde sowie Privatpersonen - darunter ein Kläger aus den
Niederlanden, die übrigen aus Deutschland - aus der Umgebung des nahe der
Grenze zum Königreich der Niederlande gelegenen ehemaligen Militärflugplatzes
Laarbruch. Sie wenden sich gegen einen Bescheid der Beklagten, durch den
zugunsten der Beigeladenen die Änderung der Nutzung des Flugplatzes vom
militärischen zu einem zivilen Betrieb zugelassen wurde.

3

Der Flugplatz wurde im Jahre 1954 ohne ein förmliches luftverkehrsrechtliches
Zulassungsverfahren von den britischen Streitkräften angelegt und in Betrieb
genommen. Die Bahn erhielt eine Länge von 2440 m; es wurden ein
Bauschutzbereich und Lärmschutzbereiche (in den Niederlanden:
Lärmschutzkurven) festgesetzt. Anfang der 90er Jahre wurde bekannt, dass die
britischen Streitkräfte etwa 1999 den Militärflugplatz aufgeben würden. Im Jahr 1993
wurde die Beigeladene unter ihrem heutigen Namen durch die Standortgemeinde
und den Kreis Kleve gegründet, um die Bemühungen zu unterstützen, durch eine
Anschlussnutzung des Militärflugplatzes die befürchteten negativen Wirkungen des
Abzugs der Streitkräfte auf die wirtschaftliche Situation und den Arbeitsmarkt der
Region zu mindern. Nach verschiedenen voraufgegangenen Untersuchungen und
Entwürfen wurde im Jahr 1997 im Auftrag der Beigeladenen eine Machbarkeitsstudie
erstellt, die für das Gelände des Militärflugplatzes einen Nutzungsmix von zivilem
Luftverkehr, flughafenaffinem Gewerbe und Logistikunternehmen favorisierte; diese
Mischung grenze die Realisierungsrisiken auf ein vertretbares Maß ein. Im
Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk Düsseldorf (GEP) aus dem Jahr
1999 wurde diese Vorstellung aufgegriffen und im Kapitel 3.7 (Luftverkehr) als Ziel 4
festgeschrieben, eine durch andere Planungen unbeeinträchtigte Option für eine
spätere bedarfsgerechte, umwelt- und sozialverträgliche fliegerische Nutzung offen
zu halten, bis begründete und langfristig verantwortbare Entscheidungen getroffen
werden könnten. Im folgenden Jahr wurde in einer ersten Änderung des GEP 99 das
genannte Ziel dahin gefasst, den Flugplatz nach Entlassung aus der militärischen
Trägerschaft als Euregionales Zentrum für Luftverkehr, Gewerbe und Logistik zu
betreiben, dabei das vorhandene Standortpotential mit seiner Magnetfunktion für die
Ansiedlung von Unternehmen entsprechend zu nutzen und weiter zu entwickeln, weil
für eine Ansiedlung von Unternehmen rund um eine Start- und Landebahn gute
Marktchancen bestünden. Zugrunde gelegt wurde dabei eine weitere Mitbenutzung
des Flugplatzes als Nato-Reserveflugplatz. Zugleich wurde durch die Änderung des
GEP 99 im Kapitel 1.3 (Bereiche für gewerbliche und industrielle Nutzungen, GIB)
das Euregionale Zentrum für Luftverkehr, Gewerbe und Logistik Weeze-Laarbruch
unter den Zielen 2 und 3 aufgenommen, um den Schutz der zweckgebundenen
Nutzungen "flughafenaffine Gewerbe-, Industrie-, Dienstleistungs- und
Logistikbetriebe" sicherzustellen. Der militärische Flugbetrieb wurde Anfang 1999
eingestellt, nachdem er schon in den Vorjahren zurückgefahren worden war. Im Jahr
2001 wurde der Flugplatz aus der militärischen Trägerschaft entlassen. Der
Bauschutzbereich wurde auf zivile Nutzung umgestellt, ist aber im Wesentlichen
gleich geblieben. Der Status eines Nato-Reserveflugplatzes wurde nicht verfügt.

4

Die Beigeladene stellte im Dezember 1994 beim seinerzeit zuständigen
Landesministerium den Antrag auf Genehmigung der Umnutzung des Flugplatzes
und reichte dazu im September 1998 Unterlagen sowie konkretisierende Angaben
nach. Die Unterlagen umfassen neben Gutachten zu Fragen der Technik auch
solche zum Vergleich der Lärmbelastung der durchgeführten tatsächlichen
militärischen Nutzung und der prognostizierten zivilen Nutzung, gutachtliche
Ausführungen zu einer Erheblichkeit des Umwandlungsvorhabens für Fauna und
Flora sowie ein Gutachten zur Vogelschlaggefahr. Zugleich stellte die Beigeladene
den Antrag, die sofortige Vollziehung der Änderungsgenehmigung anzuordnen, und
verwies dazu auf die struktur- und wirtschaftspolitischen Ziele, die mit dem Vorhaben
verfolgt würden; es seien ca. 2000 Arbeitsplätze verloren gegangen und bereits über
9 Mio. DM investiert worden. Die an die Standortgemeinde angrenzenden
Gemeinden, die in ihrem Zuständigkeitsbereich berührten Behörden und sonstigen
Träger öffentlicher Belange sowie Fachstellen wurden zu dem Vorhaben gehört.
Außerdem wurden die Unterlagen Anfang 1999 in der Standortgemeinde und den an
sie angrenzenden Gemeinden auf deutschem Hoheitsgebiet öffentlich ausgelegt;
gemäß einer Absprache der Bundesrepublik Deutschland mit dem Königreich der
Niederlande erfolgte eine Öffentlichkeitsbeteiligung in den Niederlanden über die
Provinzregierung Limburg. Die Beteiligung öffentlicher Stellen ergab weithin
Zustimmung, Widerspruch kam allerdings von dem für Naturschutz zuständigen
Landesministerium, Umweltverbänden und einzelnen Gemeinden. Die nunmehr
klagenden Gemeinden rügten insbesondere Verstöße gegen europäisches
Umweltrecht und verwiesen auf die Betroffenheit ihrer Erholungsfunktion durch den
Lärm. Die Bedenken aus der Öffentlichkeitsbeteiligung betrafen vor allem den
vollkommenen Bedeutungswandel des Flugplatzes, die Leistungsfähigkeit der
Beigeladenen und die Entwicklungschancen eines zivilen Flugbetriebs, die
Möglichkeit von Alternativen zu einer fliegerischen Nutzung des Geländes sowie die
Erholungsfunktion des Raumes. Im Jahr 1999 ging die Zuständigkeit für die sog.
Konversion von militärischen Flugplätzen in zivile auf die Beklagte über.

5

Diese erteilte unter dem 20. Juni 2001 gestützt auf § 6 Abs. 4 Satz 2, § 8 Abs. 5
LuftVG die nunmehr angefochtene Konversionsgenehmigung. Danach wird der
Betrieb des Flugplatzes als Verkehrsflughafen zugelassen für Flugzeuge - bei
Strahlflugzeugen mit Lärmvorgaben -, Drehflügler, selbststartende Motorsegler und
Freiballone. Die verfügbare Start- und Landestrecke ist mit 2440 m angegeben. Die
Betriebszeit soll 24 Stunden/Tag ausmachen, wobei der Sichtflug (VFR) nur von
6.00 Uhr bis 22.00 Uhr und nicht für Strahlflugzeuge erlaubt ist; Instrumentenflug
(IFR) ist von 5.00 Uhr bis 24.00 Uhr (Strahlflugzeuge über 150 t: 6.00 Uhr bis 22.00
Uhr) allgemein zugelassen, von 0.00 Uhr bis 5.00 Uhr nur für näher bezeichnete
Ausnahmefälle. Außerdem enthält die Zulassung Beschränkungen für Platzrunden-
und Übungsflüge und schließt Strahlflugzeuge über 340 t aus.

6

Dem Bescheid beigefügt sind verschiedene, überwiegend technische
Bedingungen sowie Auflagen zu verschiedenen sicherheits-, natur- und
landschaftsbezogenen Aspekten, darunter auch zur Vogelschlaggefahr. Im Hinblick
auf den Fluglärm ist insbesondere verfügt, ein neues Lärmgutachten zwecks Prüfung
eventuell erforderlicher Maßnahmen beizubringen, wenn in den sechs
verkehrsreichsten Monaten eines Jahres mehr als 12.572 bzw. 16.872 Bewegungen
im IFR- bzw. VFR-Verkehr oder 936 in der Nacht erreicht werden, spätestens aber im
Jahre 2015. Ferner ist der Beigeladenen aufgegeben, Aufwendungsersatz für
Schallschutz an bestimmten Wohngebäuden zu ersetzen, die in einem Bereich
liegen, für den mehr als 62 dB(A) Leq (4) für das Jahr 2015 prognostiziert sind.
Schließlich ist noch der Vorbehalt weiterer Beschränkungen des Betriebs und
weiterer Auflagen aufgenommen. Die sofortige Vollziehung der Genehmigung wurde
antragsgemäß angeordnet.

7

Gegen den Konversionsbescheid der Beklagten legten die Kläger jeweils
Widerspruch ein.

8

Im April 2003 wurde der zur Benutzung des niederländischen Luftraums
erforderliche Staatsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem
Königreich der Niederlande unterzeichnet und praktisch in Vollzug gesetzt. Er
beinhaltet u. a. eine Begrenzung des Überfliegens niederländischen Hoheitsgebietes
auf die Zeit von 6.00 Uhr bis 23.00 Uhr. Der Vertrag ist inzwischen in beiden Staaten
ratifiziert worden. Zum 1. Mai 2003 wurde der Betrieb aufgenommen. Aufgrund eines
Beschlusses des Senats vom 31. März 2003 (20 B 1260/01.AK) war die Nutzung an
den Wochenenden für die Dauer des Widerspruchsverfahrens der nunmehr
klagenden niederländischen Gemeinde beschränkt; dieses Widerspruchsverfahren
wurde im November 2003 abgeschlossen. Um diese Zeit siedelte sich ein Home-
Carrier auf dem Flugplatz an, der ebenso wie das bisher schon den Flugplatz
benutzende Luftverkehrsunternehmen sog. low-cost-Verkehr anbot. Der Betrieb
wuchs in der Folgezeit stark an; im Herbst 2004 stellte der Home-Carrier seinen
Betrieb jedoch wieder ein, das weitere vorgenannte Luftverkehrsunternehmen
erweiterte daraufhin sein Angebot.

9

Die Beklagte wies die weiteren Widersprüche im Jahr 2004 durch zeitlich
unterschiedlich erlassene Bescheide zurück. Zur Zulassung der Konversion ist in
dem Ausgangs- und den Widerspruchsbescheiden zusammenfassend im
Wesentlichen ausgeführt: Nach § 8 Abs. 5 LuftVG sei das gewählte Verfahren der
Änderungsgenehmigung zutreffend, insbesondere sei eine Planfeststellung nicht
erforderlich. Die Konversionsgenehmigung decke auch gewisse, mit der zivilen
Nutzung zwangsläufig verbundene bauliche Änderungen ab, weitere anstehende
Baumaßnahmen unterlägen keinem luftverkehrsrechtlichen Zulassungsverfahren. Im
Einzelnen seien aus Anlass der Konversion Arbeiten im gesamten Bahnbereich, eine
Anpassung der Abrollbahnen, eine Verbreiterung der Rollbahnen, die Beseitigung
von Hindernissen, die Errichtung von Passagier- und Abfertigungsräumen unter
Trennung von Besucher- und Nutzerbereichen sowie Anlagen zur Befeuerung und
für das Instrumentenlandesystem beabsichtigt. Zusätzliche Verfahrensschritte seien
für die Genehmigung nicht erforderlich. Insbesondere hätten Untersuchungen
ergeben, dass Beeinträchtigungen für schützenswerte Landschaftsteile nicht zu
besorgen seien. Eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) sei weder nach
deutschem noch nach europäischem Recht erforderlich. Das Kriterium für ein
solches Erfordernis im deutschen Recht, nämlich die Planfeststellung, sei tauglich.
Im Übrigen fehle es jedenfalls an möglicherweise erheblichen Auswirkungen gemäß
dem Grunderfordernis der UVP-Richtlinie. Die zivile Nutzung des Flugplatzes sei
notwendig. Es gelte, die Region Niederrhein und das angrenzende niederländische
Gebiet an das internationale Luftverkehrsnetz anzuschließen. Demgemäß gehe es
vor allem um die Ermöglichung von regionalem und gewerblichem Linien- und
Gelegenheitsverkehr sowie von Werkluftverkehr. Umliegende Flughäfen stießen an
ihre Kapazitätsgrenzen. In der Luftverkehrskonzeption des Landes Nordrhein-
Westfalen werde dem Flughafen Niederrhein keine feste Funktion zugewiesen; es
handele sich vielmehr um ein Angebot auf dem Luftverkehrsmarkt, für das
abzudeckende Marktsegmente sachverständig untersucht worden seien. Der
Sachverständige habe plausibel einen möglichen Verkehr für das Jahr 2015
prognostiziert; für den Flughafen sei eine hinreichende Entwicklung zu erwarten und
nicht nur eine ungewisse Chance gegeben. Erwogene Alternativen der Nutzung des
Flugplatzareals könnten die verfolgten Ziele nicht erreichen. Die Belastung für die
Umgebung - sowohl die dort lebende Bevölkerung wie die schützenswerte Bereiche
von Natur und Landschaft - durch den künftigen Flugbetrieb bleibe jedenfalls und
erheblich hinter der Belastung durch den militärischen Flugbetrieb zurück. Die
Entwicklung der gegenwärtigen Fauna und regionalen Erholungsfunktion habe zur
Zeit der militärischen Nutzung stattgefunden, was die Verträglichkeit von Fluglärm
belege. Die auf zuverlässigen Feststellungen zum militärischen Flugbetrieb
beruhenden und auf der Basis von dem neuesten Stand entsprechenden
Berechnungen für den prognostizierten Luftverkehr erarbeiteten Angaben zum
Lärmgeschehen bestätigten den erheblichen Abstand in der Belastung. Medizinische
Erkenntnisse über bedenkliche Auswirkungen des künftigen Lärmgeschehens gebe
es nicht. Bedenken gegen die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Beigeladenen
bestünden nicht; insofern erfolge auch eine laufende behördliche Beobachtung.

10

Nach Zustellung der Widerspruchsbescheide haben die Kläger jeweils Klage
erhoben. Sie tragen - bei unterschiedlichen Akzentsetzungen und Argumenten in
Einzelpunkten - im Wesentlichen vor:

11

Das von der Beklagten gewählte Zulassungsverfahren der bloßen Genehmigung
sei unzureichend. Ein Planfeststellungsverfahren sei schon deshalb erforderlich
gewesen, weil es nie zu einer entsprechenden Prüfung der Nutzung des Geländes
für fliegerische Zwecke gekommen sei. In das Zulassungsverfahren hätte jedenfalls
eine UVP einbezogen werden müssen, auf die die Beklagte in Kenntnis der für die
Erforderlichkeit sprechenden Umstände bewusst verzichtet habe. Militärische
Flugplätze seien, wenn sie - was vorliegend freilich nicht der Fall sei - legal angelegt
und betrieben worden seien, von der UVP-Pflicht freigestellt gewesen; es komme
nunmehr erstmals zu einem zivilen und damit UVP-pflichtigen Flughafen. Davon
abgesehen fehle es im deutschen Recht an einer europarechtlichen Vorgaben
entsprechenden Grenzziehung zwischen UVP-pflichtigen und freigestellten Vorhaben
im Bereich des Luftverkehrs; insbesondere sei das Anknüpfen an die Vornahme von
baulichen Maßnahmen unzureichend, wenn dieses Kriterium nicht zur Befolgung
europarechtlicher Vorgaben weit verstanden werde. Die Konversion zeige, dass ein
Flughafen, dessen wesentliche Auswirkungen sich ohnehin außerhalb seiner Fläche
ergäben, auch ohne größere, planfeststellungspflichtige bauliche Maßnahmen sein
Gesicht verändern könne. Die Prüfung einer Erheblichkeit im Sinne der Fauna-Flora-
Habitat-Richtlinie (FFH) sei nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden; es sei allein
auf eine rechtliche Vorbelastung abgehoben und nicht eingestellt worden, welche
Entwicklungen sich nach dem Abflauen des militärischen Flugbetriebs ergeben
haben könnten. Die gebotene raumordnungsrechtliche Absicherung des Vorhabens
fehle. Die angesprochenen verfahrensrechtlichen Schritte gewännen, wenn sie nicht
schon für sich - vor allem zwecks Durchsetzung der UVP-Richtlinie - zur Aufhebung
des angefochtenen Bescheids führten, jedenfalls im Rahmen der Abwägung
erhebliche Bedeutung; darauf bezogene Mängel könnten daher ungeachtet der
Frage, inwieweit die Erfordernisse einen unmittelbaren Drittbezug hätten, zur
Aufhebung - und nicht nur zu einer Verpflichtung zur Nachholung - führen. Für das
Konversionsvorhaben fehle es an einer Planrechtfertigung. Das bloße
Vorhandensein der Anlage und die Vorstellung, mit einem Angebot auf den
Luftverkehrsmarkt zu treten, reichten nicht aus, insbesondere bei Berücksichtigung
der Tatsache, dass es etwa 30 Flugplätze gebe, für die dieses Argument zutreffe.
Die Luftverkehrskonzeption des Landes Nordrhein-Westfalen sowie der GEP
enthielten keine hinreichend konkreten und fundierten Argumente für einen
Luftverkehr von dem ehemaligen militärischen Flugplatz aus. Die herangezogene
Machbarkeitsstudie blende die Vielzahl möglicher Konversionsvarianten aus.
Gewerbeansiedlung sei auch ohne den Verkehrsflughafen möglich, werde durch ihn
jedenfalls nicht wesentlich gefördert. Der Arbeitsplatzverlust durch den Abzug der
britischen Streitkräfte werde fehlerhaft überbetont; statt der in den Raum gestellten
2000 seien letztlich nur 60 Arbeitsplätze entfallen. Ungeachtet dessen seien die
Erwägungen, mit denen die Beklagte die Förderung eines Strukturwandels in der
Region in Aussicht stelle, unfundiert und weitgehend bloße Wunschvorstellungen. Es
sei äußerst zweifelhaft, ob es zu einem rentablen Flugbetrieb der von der Beklagten
zugrunde gelegten Art kommen könne. Die Vorstellung einer soliden Entwicklung für
den Arbeitsmarkt und die Wirtschaft des Raumes habe sich als haltlos erwiesen. So
wie die Genehmigung ausgestaltet sei, biete sie die Möglichkeit eines vollständigen
Wandels der dem Flugplatz zugeschriebenen Funktion, ohne dass die Möglichkeit
bestehe, bestimmte mögliche Szenarien einzufangen, die von der Zielrichtung
gemäß der Abwägung der Beklagten nicht erfasst seien. Es sei bereits jetzt zu einer
Entwicklung hin zum reinen low-cost-Verkehr gekommen, der zum rentablen Betrieb
eine Benutzerzahl verlange, die nicht zuletzt wegen der schnellen und guten
Erreichbarkeit des Flughafens Düsseldorf nicht erwartet werden könne. Die
Beigeladene habe mit Flugunternehmen langfristige Verträge zu nicht
kostendeckenden Gebühren abgeschlossen. Sie könne so, zumal es an einem
starken Partner fehle, wie ihn der Flughafen Frankfurt für den Flughafen Hahn
darstelle, ohne unzulässige Subventionen nicht existieren. Erwartungen hinsichtlich
des Frachtverkehrs könnten sich schon wegen der anstehenden wesentlichen
Verbesserungen des Schienenverkehrs nicht erfüllen. Die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit der Beigeladenen sei schon jetzt nachhaltig in Frage gestellt. Die
Undurchsichtigkeit des gesellschaftsrechtlichen Hintergrundes führe zu Zweifeln an
einer klaren Verfolgung der angekündigten Entwicklung der gesamten Liegenschaft.
Die zum Kern des angefochtenen Bescheids gehörende Abwägung sei fehlerhaft. Zu
beanstanden sei insbesondere die Berücksichtigung des Lärmgeschehens. Der von
der Beklagten vorgenommene Vergleich des militärischen Flugbetriebs mit dem
zukünftigen Zivilflugbetrieb gehe in verschiedener Hinsicht fehl. Die militärische
Nutzung sei bei weitem nicht so intensiv, wie von der Beklagten behauptet, gewesen;
in einem Verfahren vor dem Landgericht Kleve sei von 6000 Bewegungen im Jahr
ausgegangen worden. Die Starts und Landungen im Militärverkehr seien oft pulkartig
erfolgt und hätten dann langdauernde Lärmpausen gelassen. Insbesondere habe der
militärische Flugbetrieb die Abendstunden und die Wochenenden weitestgehend
ausgespart. Zwar sei es auch in diesen Zeiten zu Flügen gekommen, jedoch lege die
Beklagte für diese Zeiten eine viel zu hohe Inanspruchnahme zugrunde. Mangels
einer zuverlässigen Prognose der Entwicklung des zivilen Verkehrs habe ein Verkehr
entsprechend der Kapazität der Flughafenanlagen betrachtet werden müssen. Eine
überzeugende Ableitung fehle ebenfalls für die Aufteilung des Fluggeschehens
entsprechend den Pisten sowie für den Ansatz des auf die sechs verkehrsreichsten
Monate entfallenen Verkehrs. In der Lärmbewertung habe sich die Beklagte an
überholten Kriterien orientiert. Für die erheblich belästigenden Wirkungen und für die
hinreichende Kommunikation im Außen- wie im Innenbereich seien erheblich
niedrigere Werte anzusetzen. Ein zur Zumutbarkeit des künftigen Lärms führender
Verkehrsbedarf bestehe nicht. Der sich auf dem Flughafen etablierende low-cost-
Tourismusverkehr sei zudem mit anderen Kriterien zu werten und zu messen als ein
typischer ziviler Verkehr, erst recht aber als ein militärischer Verkehr. Nicht
angemessen eingestellt seien auch die erheblichen Auswirkungen des
Konversionsvorhabens auf die Umwelt. Mit dem bloßen Verweis auf die
Vorbelastung durch den militärischen Flugbetrieb werde jegliche Entwicklung der
letzten Jahre ausgeblendet. Die verkehrliche Erschließung sei unzureichend. Die
Zufahrten belasteten schonungswürdige Bereiche der umliegenden Gemeinden.
Gegebene Risiken für die Sicherheit des Flugverkehrs von und zu dem
zugelassenen Flughafen seien unzureichend betrachtet und gewichtet worden.
Wegen der zeitweilig erforderlichen Meidung niederländischen Hoheitsgebietes
komme es zu einer ausgeprägt starken Nutzung der Ostrichtung und zwar auch bei
Mitwindlagen. Besondere Gefahren gingen vom Vogelschlag aus. Wegen der
Inanspruchnahme von Flächen in Rheinnähe als Rast- und Überwinterungsort von
Wildgänsen sowie wegen der zahlreichen durch Auskiesung entstandenen
Wasserflächen in der Umgebung des Flughafens ergebe sich eine signifikante
Gefahrerhöhung. Der tätig gewesene Sachverständige habe hierauf ausdrücklich
hingewiesen. Es bleibe letztlich unklar, wie die Beklagte und die Beigeladene das
Problem bewältigen wollten, insbesondere wie sie gewährleisten wollten, dass die
vorgestellte Auflage für Auskiesungsunternehmen durchgesetzt werde. Die
Abwägungsmängel führten ebenso wie die fehlerhaft unterlassenen
verfahrensrechtlichen Schritte zur Rechtswidrigkeit und zur Aufhebung des
angefochtenen Bescheids. Ein allgemeiner Grundsatz des Planerhalts unter bloßer
Ergänzung greife nicht.

12

Die Privatkläger tragen im Wesentlichen noch vor:

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Die Aussagen in den von der Beklagten zugrunde gelegten Lärmgutachten seien
falsch, zumindest aber fragwürdig. Eigene Feststellungen - Zugriff auf die Werte der
Messstellen sei ihnen verwehrt worden - hätten ergeben, dass jedenfalls die
Maximalpegel von dem Gutachter weit unterschätzt worden seien. Sie beliefen sich
auf Werte bis weit über 90 dB(A). Dazu laufe beim Landgericht Kleve ein
Beweissicherungsverfahren, dessen Endergebnis noch nicht bekannt sei, das aber
sachgerechterweise abgewartet werden solle. Es sei anzunehmen, dass das von der
Beklagten herangezogene Gutachten das wiederholt vorkommende Durchstarten
und die Schubumkehr nicht berücksichtigt habe. In die Bewertung hätte auch
eingestellt werden müssen, dass ihre, der Kläger, Häuser in einer parkartigen
Landschaft lägen, die bisher weitgehend Ruhe geboten habe. Die nächtlichen
Fluglärmereignisse brächen schlagartig in eine absolute Ruhephase ein. Eine
Gewöhnung an das Lärmgeschehen sei deshalb nicht möglich. Daneben trete die
Bedeutung der Anzahl der Lärmereignisse zurück. Ihnen, den Klägern, sei darüber
hinaus auch die seit längerem absehbare Chance auf Ausdehnung der Ruhe nach
Ende der militärischen Nutzung genommen worden. Es sei von spürbaren
Wertverlusten gerade bei den Einfamilienhäusern auszugehen. Die Lage einzelner
Häuser unmittelbar unter der An- und Abflugroute rufe zusätzliche
Beeinträchtigungen hervor. Die Verweigerung einer UVP werfe grundsätzliche
Probleme auf; es werde daher beantragt, dem Europäischen Gerichtshof die Fragen
vorzulegen,

14

" 1.	Hat die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen Art. 2 und Art. 4
Abs. 1 Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten
öffentlichen und privaten Projekten (UVP-Richtlinie) vom 27.06.1985 (Abl. Ziff. L 175,
S. 40) in der Fassung der Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 03.03.1997 zur
Änderung der Richtlinie 85/337/EWG über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei
bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (ABl. EG 1999 Ziff. L 73, S. 5 - UVP-
Änderungsrichtlinie) verstoßen, indem die luftverkehrsrechtliche
Änderungsgenehmigung nach § 6 Abs. 4 Satz 1 LuftVG für den Flughafen
Niederrhein (ehemals Militärflugplatz Weeze-Laarbruch) ohne
Umweltverträglichkeitsprüfung erteilt wurde?

15

2.	Können sich die Kläger als von den Auswirkungen des Flughafens Niederrhein
betroffene Anwohner auf einen nach Frage 1 zu bejahenden Verstoß gegen Art. 2
und Art. 4 Abs. 1 der genannten Richtlinie berufen? "

16

Die klagende Gemeinde T. führt insbesondere noch aus:

17

Ihr Gemeindegebiet werde ganz erheblich von dem Verkehr zwischen dem
Flugplatz und dem gesamten rechtsrheinischen Bereich nördlich Duisburg, der über
die Rheinbrücke Wesel ablaufen werde, berührt. Die gemeindlichen Straßen seien
nicht ausreichend dimensioniert und schon jetzt sehr stark belastet; mit dem Bau
einer Umgehungsstraße sei erst in ferner Zukunft zu rechnen. Der Flugbetrieb
betreffe ihr Gemeindegebiet besonders, weil bei ihr eine Trichterwirkung zwecks
Einfädelung auf den Leitstrahl im Instrumentenlandeverfahren zu erwarten sei; über
dem bebauten Gemeindegebiet könnten die Flugzeuge aber noch frei verkehren.
Dies führe zu nachhaltigen Gefährdungen infolge von Vogelschlag, der nach den
naturräumlichen Gegebenheiten in der Umgebung des Flugplatzes in hohem Maße
zu erwarten sei. Ferner werde ihr durch die Verlärmung die einzige angesichts der
Beschränkungen durch den GEP noch verbleibende Entwicklungschance im Bereich
der ruhigen Erholung zunichte gemacht; auch würden gemeindliche Einrichtungen,
insbesondere Schulen, nachhaltig gestört. Eine Gegenüberstellung des zivilen und
des militärischen Flugbetriebs müsse schon deshalb ausscheiden, weil letzterer
illegal gewesen sei; für den Militärflugplatz habe es nämlich niemals die nach dem
Truppenstatut erforderliche Überlassungsvereinbarung gegeben.

18

Die klagende Gemeinde C. macht insbesondere noch geltend:

19

Ihre Klagebefugnis werde durch den Staatsvertrag zwischen dem Königreich der
Niederlande und der Bundesrepublik Deutschland nicht berührt; sie dürfe nur den
unmittelbaren Inhalt, nämlich die Luftraumnutzung und die Flugsicherung, nicht
unterlaufen, sei in ihren sonstigen Abwehrrechten aber nicht beschränkt, was durch
die im Vertrag vereinbarte Gleichbehandlung niederländischer juristischer und
natürlicher Personen mit denen in Deutschland bestätigt werde. Eine
Planungshoheit, deren Verletzung gerügt werden könne, gebe auch die
niederländische Verfassung; Klagerechte von Gemeinden gegen überörtliche
Planungsentscheidungen seien anerkannt. Sie habe Planungen für Wohngebiete und
ein Seniorenheim entwickelt, deren Umsetzung nunmehr durch den Flugbetrieb
gefährdet werde. Von besonderer Bedeutung sei die mangelnde Berücksichtigung
der Auswirkungen des Flugbetriebs auf die Natur, somit insbesondere das
fehlerhafte Übergehen fundierter UVP- und FFH-Prüfungen. Ihre Entwicklung sei
ganz auf den Tourismus ausgerichtet, für den vor allem die weitläufigen
Naturschutzgebiete attraktiv seien. Die Beeinträchtigungen dieser Gebiete, die sie
als Selbstverwaltungsaufgabe entwickele, seien nicht verlässlich abgeschätzt
worden. Die Gutachter, deren Ausführungen die Beklagte berücksichtigt habe, hätten
zu Unrecht eine Prüfung im Hinblick darauf vorgenommen, ob Beeinträchtigungen zu
befürchten seien; maßgeblich sei demgegenüber aber die Frage, ob derartige
Beeinträchtigungen offensichtlich ausgeschlossen seien. Im Übrigen sei
ausgeblendet worden, welche Entwicklungen sich in den drei Jahren nach
Einstellung des militärischen Flugbetriebs ergeben hätten; die Gutachter hätten bei
Berücksichtigung dieser Entwicklung ein anderes Ergebnis für möglich gehalten.
Eine Beeinträchtigung der Entwicklung als Touristikort sei auch zu besorgen, weil
nunmehr die empfindlichen Tagesrandzeiten und der Beginn der Nachtzeit sowie die
Wochenenden mit Fluglärm belastet würden. Dies stelle eine völlige Neuerung
gegenüber den Zeiten der militärischen Nutzung dar. Abgesehen von Einrichtungen
innerhalb der Erholungsbereiche, insbesondere der Naturschutzgebiete habe sie
auch eigene Campingplätze, deren Nutzung gegenüber dem Flugverkehr besonders
empfindlich sei.

20

Die Kläger beantragen,

21

den Änderungsgenehmigungsbescheid der Beklagten vom 20. Juni 2001 nebst
dem jeweiligen Widerspruchsbescheid aufzuheben.

22

Die Kläger der Verfahren unter II., III. und IV beantragen weiter hilfsweise,

23

die Beklagte zu verpflichten, die luftverkehrsrechtliche Änderungsgenehmigung
vom 20. Juni 2001 wie folgt zu ergänzen:

24

1.	Die Nebenbestimmung A. VII. 27. erhält folgende Fassung:

25

Die FN hat auf Antrag des Eigentümers eines Grundstücks, das

26

a)	innerhalb eines Gebietes liegt, in dem durch den Betrieb des Flughafens mit
einem energieäquivalenten Dauerschallpegel (Leq4) von mehr als 60 dB(A) zu
rechnen ist und

27

b)	auf dem im Zeitpunkt der Bekanntmachung dieses Bescheides Wohngebäude
errichtet oder bauaufsichtlich genehmigt gewesen und im Zeitpunkt der
Geltendmachung dieses Anspruchs errichtet sind,

28

die Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen an Aufenthaltsräumen
zu erstatten, die zu gewährleisten haben, dass durch An- und Abflüge zum und vom
Flughafen im Rauminneren bei geschlossenen Fenstern keine höheren
Einzelschallpegel als 50 dB(A) auftreten. Liegt ein Wohngebäude nur zum Teil in
diesem Gebiet, so gilt es als ganz darin gelegen.

29

Erbbauberechtigte treten an die Stelle des Eigentümers.

30

Soweit die Kosten für Schallschutzmaßnahmen außer Verhältnis zum
angestrebten Schutzzweck stehen, hat der Berechtigte statt des
Erstattungsanspruchs einen Anspruch auf angemessene Entschädigung. Der
Erstattungs- bzw. Entschädigungsanspruch kann innerhalb einer Frist von fünf
Jahren nach Bestandskraft des Bescheides geltend gemacht werden. Ansprüche
nach dem Gesetz zum Schutze gegen Fluglärm bleiben unberührt.

31

2.	Es wird folgende weitere Nebenbestimmung hinter A. VII. 27. eingefügt:

32

Die FN hat auf Antrag des Eigentümers eines Grundstücks, welches in einem
Gebiet liegt, welches von der Grenzlinie eines für die Tagstunden (6.00 Uhr bis 22.00
Uhr) der sechs verkehrsreichsten Monate ermittelten energieäquivalenten
Dauerschallpegels von 65 dB(A) außen umschlossen wird, und welches zum
20.07.2001 bebaut oder bebaubar war und über Außenwohnbereiche (Balkon,
Terrasse etc.) verfügt, Entschädigung für eine Nutzungsbeeinträchtigung zu leisten.
Dies gilt auch für Grundstücke, auf denen Kleingärten oder Wochenendhäuser
angelegt waren, welche auf Dauer genutzt werden. Außenwohnbereiche, die nur
teilweise innerhalb des vorgenannten Gebietes liegen, stehen solchen Bereichen
gleich, die vollständig innerhalb des Gebietes liegen.

33

Die Entschädigung beträgt pauschal 4.000,00 EUR pro Einfamilienhaus bzw.
Grundstück. Der Betrag erhöht sich um jeweils 2.000,00 EUR pro weiterer
betroffener Wohneinheit. Für Eigentumswohnungen beträgt die Entschädigung
mindestens 3.000,00 EUR pro Wohnung. Die Entschädigung beträgt 2 % des
Verkehrswertes, wenn der Eigentümer nachweisen kann, dass diese
Entschädigungssumme die in seinem Fall anzuwendende pauschale
Entschädigungssumme übersteigt. Der Verkehrswert des Grundstücks ist zum
Stichtag der Geltendmachung des Anspruchs zu ermitteln. Die Entschädigung für
Kleingärten beträgt 0,50 EUR pro m² Gartenfläche. Die Entschädigung ist als
einmaliger Betrag pro Objekt zu leisten. Die Entschädigungsbeträge sind auf volle
50,00 EUR aufzurunden.

34

Außerhalb des Entschädigungsgebietes ist durch eine Einzelfallprüfung die
Anspruchsberechtigung von dem jeweiligen Grundstückseigentümer nachzuweisen.
Die Kosten für die Einzelfalluntersuchung trägt die FN.

35

Erbbauberechtigte stehen Eigentümern gleich.

36

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

37

die Klagen abzuweisen.

38

Sie halten die Klagen für unzulässig, bei den Privatklägern wegen mangelnder
hinreichender Betroffenheit durch das zugelassene Vorhaben, hinsichtlich der
Gemeinden wegen fehlender Beeinträchtigung eigener kommunaler Befugnisse, bei
der Gemeinde C. zudem wegen des Ausschlusses von Abwehrrechten durch den
Staatsvertrag, an den sie als Glied des niederländischen Staates gebunden sei und
den sie nicht unterlaufen dürfe.

39

Im Weiteren treten die Beklagte und die Beigeladene unter Aufgreifen der
Ausführungen in den angegegriffenen Bescheiden dem Vorbringen der Kläger
entgegen und verteidigen die zugelassene Konversion. Die Planrechtfertigung für
das Vorhaben sei entsprechend den Darlegungen in den angefochtenen Bescheiden
gegeben. Die klägerseitig aufgegriffenen Punkte der UVP, FFH und Raumordnung
beträfen keine eigenen Rechte der Kläger und könnten daher den Klagen nicht zum
Erfolg verhelfen. Im Übrigen seien diese Rügen auch sachlich unbegründet.
Insbesondere sei eine UVP nicht erforderlich gewesen, da weder innerstaatliches
Recht sie vorsehe noch Europarecht sie gebiete. Die UVP-Richtlinie und daran
anknüpfend das deutsche Recht bänden das UVP-Erfordernis an den Bau eines
Flughafens, der hier aber schon lange bestehe. Ein Hineinwachsen in eine UVP-
Pflichtigkeit sei nicht gegeben. Sollte doch ein Fehler hinsichtlich der UVP
festzustellen sein, gäbe das nur einen Verfahrensmangel, der den Klagen nicht zum
Erfolg verhelfen könne, weil nach den durchgeführten Untersuchungen jedenfalls
feststehe, dass das Vorhaben keine Folgen auslöse, die Anlass zu weitergehenden
Überprüfungen bieten könnten. Damit sei die Abwägung der Umweltbelange
hinreichend erfolgt. Die Angriffe gegen die Abwägungsentscheidung gingen auch im
Übrigen fehl. Die zugrundeliegenden Annahmen zum militärischen Fluglärm, der
insbesondere zu umfangreich dokumentierten Beschwerden geführt habe, seien
nicht zu Lasten der Kläger falsch. Auch die Aussagen der Lärmprognose sowie die
Maßstäbe in der Lärmbewertung würden durch das Vorbringen der Kläger nicht
erschüttert. Die von ihnen als unberücksichtigt angesehenen Betriebsvorkommnisse
seien eingestellt worden. Die Ergebnisse der Messstellen würden nach Abschluss
der noch laufenden Probephase Interessierten zur Verfügung gestellt. Privaten
Messungen sei schon deshalb kein wesentliches Gewicht zu geben, weil dabei die
nicht durch den Flughafen bedingten Lärmereignisse nicht verlässlich
ausgeschieden würden. Ein Abgleich habe ergeben, dass die privat festgestellten
Lärmereignisse zahlenmäßig weit über den Flugbewegungen gelegen hätten und
insbesondere der höchste gemessene Pegel nicht mit dem Flugbetrieb in Verbindung
gestanden habe. Die Aufteilung der Verkehrsrichtungen unter Berücksichtigung der
überwiegenden Westwindlagen sei zutreffend. Deren Umfang sei zwar 2004/2005
größer als angenommen gewesen, dabei habe es sich aber um eine
außergewöhnliche Witterungslage im Sommer wie im Winter gehandelt. Die
Zulassung des zivilen Flugverkehrs sei als Angebot im Rahmen einer Strukturhilfe
erfolgt, die nach dem in der Region eingetretenen Kaufkraftverlust infolge des
Abzugs der britischen Streitkräfte erforderlich geworden sei. Die Machbarkeitsstudie
habe das verfolgte Konzept überzeugend entwickelt. Die Realisierung der
gewünschten Effekte brauche aber Zeit, sodass der gegenwärtige Status des
Flughafens ohne abschließenden Aussagewert sei. Insbesondere sei eine
Entwicklung im Frachtflugverkehr weiterhin möglich. Diese Verkehrsart scheitere
nicht an den Beschränkungen der nächtlichen Betriebszeit, wie der Flughafen
Düsseldorf mit seinem zunehmenden Frachtaufkommen belege. Der Frachttransport
werde sich als Beiladung im Passagierverkehr mit dessen Zunahme entwickeln. In
Aussicht stehe auch ein Umschlagplatz für Blumenfracht. Im Übrigen fehle noch die
Möglichkeit eines Verkehrs mit dem im Frachtverkehr üblichen schweren Fluggerät;
ein dazu erforderlicher Tragfähigkeitsnachweis sei noch nicht erbracht worden, weil
er sehr aufwändig

40

sei. Ein Antrag, ausnahmsweise ein Flugzeug dieser Klasse zuzulassen, sei
schon gestellt, aber abgelehnt worden. Im Rahmen des Angebotes sei der Flughafen
als Motor für das Euregionale Zentrum zu betrachten, sodass die Entwicklung der
Bebauungspläne durch die Standortgemeinde für die übrigen Bereiche der
Liegenschaft erst nach und nach einsetze. Die Verkehrsentwicklung im
Passagierverkehr sei günstiger gewesen als erwartet; die Passagierzahl habe in 2 ½
Jahren die für drei Jahre prognostizierte bei weitem überschritten. Ab Sommer 2006
werde ein weiteres Flugunternehmen mit zwei Urlaubszielen den Verkehr
aufnehmen. Praktisch alle großen Reisevermittler hätten den Flughafen im Angebot.
Von einer nicht hinreichend abgewogenen Vorratsplanung könne keine Rede sein.
Das als möglich betrachtete und im Rahmen der Abwägung gebilligte Fluggeschehen
werde nicht überschritten werden. Es stelle wegen Fehlens eines Runways und
zureichender Vorfelder die derzeitige Kapazitätsgrenze dar, die nicht ohne
planfeststellungspflichtige Änderungen überschritten werden könne. Die klägerseitig
noch angesprochenen Punkte der Verkehrserschließung und der mangelnden
Sicherheit seien im einzelnen betrachtet und fehlerfrei abgearbeitet worden. Die zum
Flughafen führenden Straßen seien leistungsfähig und stellten einen schnellen
Anschluss an überörtliche Verkehrswege her. Dass das Gemeindegebiet von T.
nennenswert berührt werden könne, sei nicht ersichtlich; die vorbeiführende
Autobahn nehme den Verkehr auf. Vogelschlag stelle für den Zivilflugverkehr eine
weit geringere Gefährdung dar als für den militärischen Betrieb. Die ergriffenen
Maßnahmen entsprächen den Vorschlägen des eingeschalteten Gutachters und
hielten die Gefahren in den Grenzen des allgemeinen Vogelschlagrisikos im
Luftverkehr.

41

Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten, die dort in Bezug
genommenen Unterlagen sowie auf die vorgelegten Verwaltungsvorgänge der
Beklagten Bezug genommen.

42

Entscheidungsgründe

43

Das Gericht macht von der durch § 93 VwGO eröffneten Möglichkeit der
Verbindung von Verfahren, die den gleichen Gegenstand - hier die Genehmigung der
Beklagten vom 20. Juni 2001 - betreffen, Gebrauch, weil, wie nicht zuletzt auch die
gemeinsame Verhandlung gezeigt hat, die gegen den Klagegegenstand gerichteten
Angriffe in den verschiedenen Verfahren weithin vergleichbar sind.

44

Die Klagen sind mit einer Ausnahme zulässig. Die insofern allein
erörterungsbedürftige Frage der Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO, ist für alle Kläger
außer der Gemeinde T. - die Klägerin im Verfahren unter V. - zu bejahen.

45

Die Konversionsgenehmigung nach § 8 Abs. 5 iVm § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
stellt eine planerische Entscheidung dar, bei der neben den allgemeinen,
insbesondere den verfahrens- und raumbezogenen Erfordernissen auch der Schutz
vor Fluglärm, § 6 Abs. 2 LuftVG, sowie die sonstigen anerkannten Anforderungen an
fachplanerische Entscheidungen gelten, die Belange Dritter überwinden sollen.

46

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2001 - 11 C 14.00 -, BVerwGE 114, 364.

47

Zu diesen Anforderungen gehört maßgeblich das Abwägungsgebot, das
beinhaltet, betroffene Rechte und Belange zu ermitteln, zu gewichten und den für
das Vorhaben sprechenden Gesichtspunkten gegenüberzustellen, um sie zu einem
gerechten Ausgleich zu bringen. Abwägungserhebliche Belange sind nicht mit
Abwehrrechten gleichgestellt, vielmehr umfassen sie auch die Interessen unterhalb
dieser Schwelle, soweit sie mehr als geringfügig sind. In diesem Rahmen steht den
Betroffenen, seien sie Privatpersonen oder kommunale Gebietskörperschaften, ein
Anspruch auf gerechte Abwägung der eigenen Belange zu.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, NVwZ 2005, 933.

49

Das Vorbringen der Gemeinde T. , der Klägerin des Verfahrens unter V.,
ergibt nicht die Möglichkeit einer Verletzung in eigenen Rechten einschließlich des
Rechts auf gerechte Abwägung. Sie bringt Gesichtspunkte an, die entweder nicht
einmal Gewicht als eigener abwägungserheblicher Belang, geschweige denn als
eigenes Recht haben, oder deren hinreichende Bewältigung in der angefochtenen
Entscheidung nicht ernstlich zu bezweifeln ist.

50

Die Bezugnahme der Klägerin auf ihre Planungshoheit im Sinne der
bauplanungsrechtlichen Gestaltungsbefugnis führt nicht weiter, weil es an jeglicher
Konkretisierung einer möglichen Hinderung in der Umsetzung der Planungen fehlt.
Weder ist der Umfang, in dem die erfolgten Planungen, insbesondere die
Wohngebietsausweisungen, noch zur Realisierung anstehen, näher dargelegt, noch
ist nachvollziehbar, welche Vorstellungen den Planungen gerade im Hinblick auf
Fluglärmbelastung berechtigterweise zugrunde gelegt worden sind und sich nach
dem angefochtenen Bescheid als verfehlt erweisen, oder was dafür sprechen könnte,
dass eine Lärmerhöhung ansteht, die die vorgesehenen Nutzungen zunichte
machen könnte. Ähnliches gilt für die angeführten Einrichtungen, von denen die
Klägerin letztlich nur die Schulen betreibt; zur Wahrung der Rechte der Einrichtungen
Dritter - wie der Kindergärten - ist sie ungeachtet ihrer Pflicht zur
Aufgabenwahrnehmung bei Ausfall privater Träger nicht berufen. Auch hinsichtlich
der Schulen enthält sich die Klägerin aber jeder Konkretisierung der Besorgnis einer
Funktionsbeeinträchtigung, was zumindest ein Ansprechen des befürchteten Grades
der Lärmbelastung und der Ausstattung der Klassenräume gegenüber Lärm erfordert
hätte. Davon abgesehen ist die Möglichkeit einer Funktionsbeeinträchtigung der
Schulen der Klägerin auch sonst nicht ersichtlich. Selbst bei Berechtigung von
Vorbehalten gegen die Lärmprognose X. vom 10. Oktober 2003 spricht nichts
dafür, dass der Unterricht ernstlich behindert werden könnte. Denn ausgehend von
dem südwestlich des bebauten Gemeindegebietes ansetzenden Leitstrahl des
Instrumentenlandesystems und der dortigen Bündelung des Verkehrs, die sich
eindeutig in der starken Abnahme der von X. errechneten Lärmwerte nach Norden
hin - also auf die Schulen zu - widerspiegelt, könnte eine nachhaltige
Verschlechterung nur bei Entfallen der Konzentration des Fluggeschehens auf das
südwestliche Gemeindegebiet zu besorgen sein. Dies sieht auch die Klägerin so, die
ihre entscheidenden Einwände an ein freies und ungeordnetes Überfliegen des
bebauten Gemeindegebietes knüpft. Diesem schon aus sich heraus nicht
einleuchtenden Vorbringen ist die Beklagte überzeugend mit dem Hinweis darauf
entgegengetreten, dass das Anfliegen des Beginns des Leitstrahls ggf. im Bogen um
den Ortskern herum erfolge. Darauf ist die Klägerin ebenso wenig eingegangen wie
auf den Hinweis, dass die besorgte Belastung innerörtlicher Straßen durch
flughafenbedingten An- und Abfahrverkehr, soweit dieser die Rheinbrücke bei Wesel
nutze, nicht nachvollziehbar sei, weil sich insoweit eine weiter östlich gelegene
Anschlussstelle der Autobahn anbiete. Ebenfalls an der mangelnden Konkretisierung
scheitert die Annahme eines möglicherweise missachteten Belangs in der
Freizeitfunktion der Gemeinde. Zwar gehört die Schwerpunktsetzung für die
Entwicklung einer Gemeinde auch losgelöst von rechtlich verbindlichen
Planungsentscheidungen wie etwa Bauleitplänen zur Planungshoheit. Die
Anerkennung als abwägungserheblich setzt hier jedoch voraus, dass die Ausrichtung
in einer Weise Gestalt angenommen hat, die als Maßstab für die Schutzbedürftigkeit
und eventuelle Beeinträchtigungen dienen kann. Anders als die weiter klagende
Gemeinde hat die Klägerin des Verfahrens unter V. insofern nichts Konkretes
unterbreitet, sondern eher nur beklagt, dass ihr die Regionalplanung kaum eine
andere Möglichkeit als die Förderung der Erholung belasse. Weiterhin ist auch
auszuschließen, dass der zugelassene Flugbetrieb auf Seiten der Klägerin zu
abwägungsrelevanten Gefährdungen führten könnte. Ein gewisses Risiko geht mit
jedem Flugverkehr einher und kann neben den Nutzern des Fluggerätes auch
Bereiche auf dem Boden gefährden, wobei letztere Gefahr bei der intensiveren
Luftraumnutzung in der Nähe von Flughäfen naturgemäß erhöht ist. Derartige
Risiken sind zwangsläufig mit der Aufnahme jeglichen Flugbetriebs verbunden. Ob
eine merkliche Gefahrerhöhung infolge besonderer Verhältnisse an einem Flughafen
zu einem individualisierbaren Anliegen werden kann oder ob wegen der völlig
unbestimmbaren Eintrittswahrscheinlichkeiten für den Einzelnen lediglich die
Tauglichkeit des Platzes infrage gestellt und damit das öffentliche Interesse an dem
Luftverkehr von diesem Orte aus gemindert ist, sei dahingestellt. Denn für eine
möglicherweise relevante Gefahrerhöhung für das Gemeindegebiet der Klägerin des
Verfahrens unter V. ist nichts Tragfähiges ersichtlich. Was den Mit-Wind-Betrieb
angeht, erschließt sich dem Gericht nicht, worauf die Annahme einer möglicherweise
gewichtigen Verschiebung der Flugrichtung beruhen könnte. Anlass zu einer
Schonung niederländischen Luftraums besteht allenfalls für die Zeit zulässigen
Betriebs auf dem Flugplatz bei Unzulässigkeit der Nutzung niederländischen
Luftraums, also frühmorgens und spätabends je eine Stunde. Dies sind feststehende
Zeiträume, für die die Platznutzer von vornherein wissen, dass grundsätzlich nur eine
Richtung zur Verfügung steht und damit eine erhöhte Abhängigkeit von den aktuellen
Windverhältnissen besteht, weshalb sie auch mit einer Verweigerung des konkreten
Verkehrsvorganges aus Sicherheitsgründen kalkulieren können und müssen. Dass
hierbei sehenden Auges Gefahren eingegangen werden könnten, ist auszuschließen;
das setzte einen Mangel an fachlich-persönlicher Zuverlässigkeit mehrerer damit
befasster Personen voraus. Ähnlich verhält es sich mit der Besorgnis mangelnder
wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit der Beigeladenen. Es steht zu erwarten, dass
nachhaltige finanzielle Engpässe auffallen, bevor es zu Mängeln an
Sicherheitseinrichtungen und in den darauf bezogenen Betriebstätigkeiten kommt.
Denn auch insofern besteht eine vielfältige Beobachtungsmöglichkeit, sei es durch
die Beklagte als Aufsichtsbehörde, durch die DFS und nicht zuletzt durch die Piloten.
Schließlich greift auch der Gesichtspunkt der Vogelschlaggefahr nicht. Angesichts
der umfassenden gutachtlichen Betrachtung reicht es bereits zur Darlegung einer
Klagebefugnis nicht, auf die Umstände - Durchzug und Rast insbesondere von
Wildgänsen, Anzahl und Größe von Auskiesungsseen - hinzuweisen, die einen
wesentlichen Gegenstand eben dieser Betrachtung ausmachen, und dann die
gutachterlichen Wertungen auszublenden. Das - unstreitige - verstärkte Auftreten
von Vögeln, die beim Zusammenprall mit einem Flugzeug letzteres in Gefahr bringen
können, hat den Gutachter nicht etwa veranlasst, durchgreifende Bedenken gegen
die zivile Nutzung des bisher militärisch genutzten Flugplatzes zu erheben; seine von
der Beklagten aufgegriffenen Vorschläge betreffen vor allem Maßnahmen zur
Verhinderung des Entstehens von attraktiven Aufenthaltsbereichen für Wasservögel
in der Flughafenumgebung. Dass diese Maßnahmen entscheidend die Gestaltung
und Pflege der Auskiesungsseen betreffen, stellt ihre Effektivität nicht in Frage.
Soweit entsprechende Vorgaben nicht bereits in den Zulassungsentscheidungen für
die Nassabgrabungen oder in Rekultivierungsplänen, vgl. § 31 WHG, § 100 Abs. 2
und 4 LWG und § 4 AbgrG, vorgesehen sind, bietet das (sonder-)ordnungsrechtliche
Instrumentarium hinreichende Möglichkeiten. Die weiteren von der hier zu
betrachtenden Gemeinde angeführten Punkte - Illegalität des Militärflugbetriebs,
Erforderlichkeit eines Planfeststellungsverfahrens, einer UVP und eines
Raumordnungsverfahrens sowie Einbeziehung der geplanten Baumaßnahmen in die
Konversionsgenehmigung - betreffen im Ansatz verfahrensbezogene Fragen, die
prozessuale Bedeutung nur in Verbindung mit den materiellen Positionen entfalten,
deren Durchsetzung sie zu dienen bestimmt sind. Auch soweit die
Umweltverträglichkeitsprüfung unter Berücksichtigung der weiter unten noch
aufzugreifenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes aus einer engen
Koppelung an den Drittschutz gelöst wird, führt dies nur zur Konsequenz der
Gleichbehandlung mit Verfahrensrechten, die auf die Wahrung von Rechten Dritter
angelegt sind, mithin nicht zur eigenständigen Begründung einer Klagebefugnis im
Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO.

51

Nach alldem ist die Klage der Gemeinde T. , der Klägerin des Verfahrens
unter V., mangels Klagebefugnis abzuweisen.

52

Die übrigen Kläger können zumindest Belange einbringen und deren
unzureichende Berücksichtigung geltend machen.

53

Für die Klägerin im Verfahren unter I., die niederländische Gemeinde C. , gilt
dies (nur) in Anbetracht ihrer konkretisierten und durch entsprechende Maßnahmen
ins Werk gesetzten Ausrichtung auf naturbezogene Erholung und die Funktion von
darauf bezogenen Einrichtungen in ihrem Eigentum. Was die Inanspruchnahme der
Planungshoheit im Bereich der baulichen Entwicklung des Gemeindegebietes und
sonstige angeführte Einrichtungen wie das Seniorenheim betrifft, gilt hingegen nichts
anderes als für die Gemeinde T. ausgeführt. Auch hier fehlt letztlich die
fundierte Darlegung dessen, was bei der Entwicklung der planerischen Vorstellungen
zugrunde gelegt worden ist und verantwortlicherweise zugrunde gelegt werden
konnte, sowie des Grades der Beeinträchtigung der Vorstellungen und der
gesehenen zwangsläufigen Folgen. Für den verbleibenden Bereich anzuerkennender
Belange ist es unschädlich, dass C. als ausländische Gebietskörperschaft weder
das Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 GG noch Eigentumsrechte nach Art. 14
GG beanspruchen kann. Ein Belang muss, um abwägungserheblich zu sein, auf den
Bereich eigener Rechtspositionen bezogen sein, setzt aber keine bestimmte
Qualifizierung des Rechtsbezugs voraus. Das Gericht hat keine Bedenken dagegen,
dass die Darstellung der Klägerin über die ihr zustehenden Gestaltungsmöglichkeiten
hinsichtlich ihres örtlichen Wirkungskreises zutrifft, zumal auch die Beklagte die
Einbindung der hier angesprochenen Gemeinde in das Verwaltungsverfahren und
die Behandlung ihrer Argumente entsprechend gehandhabt hat. Daher gewinnen die
nach den Schilderungen und den örtlichen Gegebenheiten überzeugenden
Bemühungen der Gemeinde, die beträchtlichen Heide-, Wald- und Dünenflächen für
den Tourismus zu erschließen, um ihn in seiner wirtschaftlichen Bedeutung für den
Raum zu stärken, und der Verweis etwa auf die erfolgte Einrichtung von
Campingplätzen ein Gewicht, das bei einer gerechten Abwägung über die Zulassung
von Flugbetrieb nicht von vornherein unberücksichtigt bleiben kann.

54

Für das Bestehen eines materiell-rechtlichen Anspruchs auf gerechte Abwägung
eigener Belange und für die prozessuale Wahrnehmung dieses Rechtes durch die
Klägerin des Verfahrens unter I. - und Entsprechendes gilt auch für den Kläger zu 10.
im Verfahren unter II. - ist unerheblich, dass die besorgten Wirkungen einer
Ausnutzung der Konversionsgenehmigung außerhalb des Hoheitsgebietes der
Bundesrepublik Deutschland auftreten. Dem Luftverkehrsrecht lässt sich - ebenso
wie dem sonstigen Umweltrecht - nicht entnehmen, dass die grenzüberschreitenden
Wirkungen unbeachtlich oder mit anderen Maßstäben zu messen wären; ob insofern
eine Differenzierung, insbesondere eine solche gegenüber anderen Staaten der
Europäischen Union zulässig wäre, kann dahinstehen. Die Klagebefugnis folgt dann
der Möglichkeit der Berufung auf die Rechte, für deren Wahrung die
Verwaltungsgerichte zuständig sind.

55

Vgl. zur Klagebefugnis von Ausländern im Umweltrecht BVerwG, Urteil vom 17.
Dezember 1986 - 7 C 29.85 -, BVerwGE 75, 285; OVG Saarlouis, Urteil vom 23.
September 1997 - 8 M 10/93 -; Kopp-Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung,
14. Auflage, § 42 Rdnr. 90 m.w.N.

56

Diese Betrachtung findet ihre Bestätigung im Staatsvertrag, der zur
Ermöglichung des Flugverkehrs vom Flughafen der Beigeladenen unter
Inanspruchnahme niederländischen Luftraums zwischen der Bundesrepublik
Deutschland und dem Königreich der Niederlande geschlossen worden ist. Soweit
dort unter Art. 7 Abs. 4 die verfahrensrechtliche Gleichbehandlung niederländischer
juristischer und natürlicher Personen mit Deutschen angesprochen ist, ist das zwar
auf die Zukunft bezogen, aber letztlich doch nur im Sinne einer Bestätigung; es
spricht nämlich nichts dafür, dass mit einer solchen eher beiläufigen Erklärung in
dem Vertrag eine Änderung des Verwaltungsverfahrens- und
Verwaltungsprozessrechts beabsichtigt war. Der Staatsvertrag schneidet der
niederländischen Gemeinde und dem dort lebenden niederländischen Kläger nicht
die Möglichkeit ab, sich auf eine Verletzung zumindest des Rechts auf gerechte
Abwägung zu berufen. Zwar ist nicht zu verkennen, dass es ohne den Staatsvertrag
nicht zu der besorgten Belastung durch Überflüge kommen könnte. Der Vertrag ist
insofern als eine Ursache des beklagten Lärmgeschehens zu sehen, die jedenfalls
nach deutscher Rechtslage -

57

vgl. BVerfG, Beschluss vom 12. März 1986 - 1 BvL 81/79 -, BVerfGE 72, 66 -

58

eigenständig angegangen werden könnte. Ob dies auch für die Niederlande
entsprechend zu sehen ist, ob also die klagende Gemeinde und ihr ebenfalls
klagender Einwohner nach niederländischem Recht die Möglichkeit haben, gegen die
Ratifizierung des Vertrags mit der Behauptung anzugehen, der so ermöglichte
Flugverkehr führe zu relevanten Beeinträchtigungen, braucht nicht entschieden zu
werden. Denn es bestehen jedenfalls durchgreifende Bedenken dagegen, den
Staatsvertrag, dessen Ausgestaltung in vielfältiger Hinsicht von politischen
Gewichtungen und Rücksichtnahmen sowie pauschalen Betrachtungen bestimmt ist,
im konkreten Nachbarschaftsverhältnis als Schranke für die Überprüfbarkeit der auf
detaillierten Ausgleich angelegten Abwägung zu verstehen. In diesem Sinne ist von
einer Gleichstufigkeit der beiden Ursachen - Bescheid der Beklagten und
Ratifizierung des Staatsvertrags durch das Königreich der Niederlande -
auszugehen, bei der keinem Ansatz ein zwingender Vorrang im Sinne etwa der
Unmittelbarkeit oder der letzten und entscheidenden Ursache zukommt.

59

Die Kläger in den Verfahren unter II. bis IV. sind in Bereichen möglicher
nachteiliger Auswirkungen des Luftverkehrs ansässig, der aufgrund der
angefochtenen Genehmigung zu erwarten ist. Sie zielen mit ihren Rügen zumindest
auch auf eine Verletzung ihres Anspruchs auf gerechte Abwägung des Interesses,
von dem nach den räumlichen Gegebenheiten der Anlage der Beigeladenen
zuzuordnenden und als störend wahrnehmbaren Lärm des zugelassenen zivilen
Flugverkehrs verschont zu bleiben. Ungeachtet der Bedeutung und der Tragweite
früheren militärischen Fluglärmgeschehens im Einzelnen ist darin jedenfalls ein
abwägungserheblicher Belang zu sehen, weil ungeachtet der sonstigen klägerseitig
angesprochenen Unterschiede bei einerseits militärischem und andererseits zivilem
Flugbetrieb zumindest die sachliche Rechtfertigung und damit korrespondierend die
Kriterien für das, was einzelnen Bürgern zuzumuten ist, wofür also Akzeptanz
erwartet werden kann, unterschiedlich sind. Wegen der vielfältigen Faktoren, die bei
der Lärmbewertung von Bedeutung sind und die etwa von dem Lärmanlass über die
prägenden akustischen Merkmale bis hin zu der nach der räumlichen Lage zu
bestimmenden anerkennenswerten Lärm- bzw. Ruheerwartung reichen, geht es nicht
an, die nicht mehr abwägungserhebliche "geringfügige Lärmbelastung" -

60

BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a.a.O. -

61

jenseits offensichtlichen Nicht-Betroffenseins über eine starre, mit
lärmphysikalischen Werten zu bezeichnende Grenze zu definieren.

62

Vgl. zu den dabei auftretenden Problemen auch das von der Beigeladenen in
Bezug genommene Urteil des Bay. VGH vom 20. Mai 2003 - 20 A 02.40015 -.

63

Die zulässigen Klagen haben Erfolg. Die Genehmigung in der Gestalt der
Widerspruchsbescheide leidet an Fehlern, die mit Erfolg geltend zu machen die
Kläger befugt sind. Für das zugelassene Vorhaben der Beigeladenen ist zwar die
Planrechtfertigung als Grundlage jeder planerischen Abwägung und Entscheidung
gegeben. Die die Entscheidung wesentlich prägende Abwägung ist jedoch
mängelbehaftet; ferner ist der Frage der Umweltverträglichkeit nicht in der
gebotenen Weise nachgegangen worden.

64

Ob das Fehlen einer Planrechtfertigung den Klagen, in denen eine
enteignungsrechtliche Vorwirkung der planerischen Entscheidung nicht in Rede
steht, zum Erfolg verhelfen könnte -

65

vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2005 - 4 VR 2000.05 -, NVwZ 2005,
940 -,

66

sei dahingestellt. Die Planrechtfertigung kann dem Vorhaben der Beigeladenen
jedenfalls nicht abgesprochen werden. Da eine planerische Ermessensentscheidung
ihre Rechtfertigung im Hinblick auf die Zulassung von Einwirkungen auf Rechte
Dritter nicht schon in sich selbst trägt, muss das in das planerische Ermessen
gestellte Vorhaben vernünftigerweise geboten sein. Diese Grundvoraussetzung für
eine Abwägungsentscheidung wie die Konversionsgenehmigung unterliegt der vollen
gerichtlichen Kontrolle.

67

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2001 - 11 C 14.00 -, a.a.O.

68

Sie fordert, dass das konkrete Vorhaben mit den Zielen des jeweiligen Gesetzes
in Übereinstimmung steht und seine Zulassung somit im Allgemeininteresse
erforderlich erscheint, wobei das Vorhaben in seiner Gesamtheit in den Blick zu
nehmen ist, also insbesondere nicht in einzelne mögliche Nutzungsweisen und
Nutzungszeiten aufgeteilt werden darf. In Rede steht insofern also, ob der
vorgesehene zivile Verkehrsflughafen vernünftigerweise geboten ist. Das so
verstandene und abgeleitete Erfordernis ist, wenn das Zulassungsrecht nichts
anderes als Voraussetzung aufstellt, nicht dahin zu verstehen, dass stets ein
konkreter und alsbald zu befriedigender Bedarf festzustellen sein muss. Gerade bei
verkehrlichen Infrastrukturmaßnahmen, zu denen die Anlagen für den zivilen
Flugverkehr zählen, ist die Ausrichtung auf eine noch anzuregende oder zu
verstärkende Nutzung als legitimes Ziel der einschlägigen Gesetze anerkannt. Dies
verdient um so eher Anerkennung, je weniger die Gefahr eines völligen Fehlgriffs mit
letztlich sinnloser Inanspruchnahme volkswirtschaftlicher Mittel sowie von Natur und
Landschaft zu besorgen ist. Eine solche Gefahr ist nachhaltig gemindert, wenn wie
hier bei der in § 8 Abs. 5 LuftVG ausdrücklich gesetzlich ausgestalteten und damit
als ihrer Natur nach jedenfalls mit den Zielen des Luftverkehrsrechtes vereinbar
anerkannten Konversion wesentliche Eingriffe nicht neu und originär erfolgen,
sondern auf Vorhandenes zurückgegriffen wird. Allerdings darf sich die Planung auch
nicht im bloßen Zugriff auf eine vorhandene Anlage in der Erwartung möglicher
wirtschaftlicher Verwertung erschöpfen.

69

Vgl. das vorgenannte Urteil des BVerwG m.w.N.

70

In Anwendung dieser Grundsätze ist der Plan der Überführung des militärischen
Flugplatzes Laarbruch in einen zivilen Flughafen gerechtfertigt. Umstände, die darauf
schließen ließen, das betroffene Gelände sei von vornherein für einen zivilen
Flugverkehr ungeeignet, sind nicht ersichtlich; insofern wird insbesondere auf die
obigen Ausführungen zur Vogelschlaggefahr und im Übrigen auf die jahrzehntelange
Nutzung für militärischen Flugbetrieb verweisen. Das Vorhaben ist ausgerichtet auf
eine Verbesserung der wirtschaftlichen Situation im niederrheinischen Grenzgebiet.
Es ist eingebunden in ein Konzept zur Nutzung der gesamten bis 1999 von den
britischen Streitkräften genutzten Liegenschaft und wird in den mit ihm verbundenen
Erwartungen in Bezug gesetzt zu Nachteilen, die der Raum aus dem Abzug der
Streitkräfte erfahren hat. Soweit die Beklagte in ihrer zusammenfassenden
Abwägung in den Widerspruchsbescheiden zum Ausdruck bringt, mit der Zulassung
des zivilen Flugverkehrs einer Notwendigkeit zu entsprechen, "um die in der Region
bestehende Nachfrage nach Luftverkehrsverbindungen im Regional- und
Geschäftsreiseverkehr zu befriedigen", und damit einen konkreten Bedarf
konstatieren will, bestehen zwar erhebliche Bedenken, da eine sachliche Basis für
den Schluss auf einen bisher nicht hinreichend befriedigten Bedarf nicht ersichtlich
ist; insbesondere die Ausführungen des Sachverständigen X1. zu
Flugbetriebsszenarien legen nur die Möglichkeit der Gewinnung von Interessenten
zugrunde. Das aber ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, da jedenfalls
das nachvollziehbare Ziel, einen Verkehrsflughafen als Kern oder Motor einer
positiven wirtschaftlichen Entwicklung einzusetzen, Anerkennung verdient. Soweit
die Kläger darauf verweisen, effektive Strukturhilfe könne auch ohne den zivilen
Flugverkehr geleistet werden und andere Konzepte für die Nutzung der militärischen
Liegenschaft hätten intensiver geprüft und als vorzugswürdig eingestuft werden
müssen oder der Einbruch in der Wirtschaftskraft und beim Arbeitsmarkt durch den
Abzug der britischen Streitkräfte sei nicht so erheblich gewesen, dass er eine solche
Hilfestellung erforderlich mache, oder der zivile Flugverkehr werde auf Dauer nicht
finanziell eigenständig bestehen können, greifen sie über die Planrechtfertigung
hinaus auf Ansatzpunkte, die der Abwägung, speziell der Gewichtung öffentlicher
Belange zuzuordnen sind, also dem Bereich, in dem in Anerkennung politischer
Erwägungen und Einschätzungen nur eine eingeschränkte gerichtliche Prüfung
zulässig ist.

71

Diese den Kern der Zulassungsentscheidung ausmachende Abwägung der
beteiligten Belange erweist sich als fehlerhaft. Die Beklagte hat die Bedeutung, die
dem Vorhaben der Beigeladenen aus dem Blickwinkel des öffentlichen Interesses
beizumessen ist, und das Gewicht der Belange der Kläger nicht mit der
erforderlichen Genauigkeit und Differenzierung erfasst und das Ziel eines gerechten
Ausgleichs verfehlt. Die Zumutbarkeit der Veränderung der Umgebungssituation für
die Kläger korrespondiert mit der Tragfähigkeit der für die Veränderung sprechenden
Belange der Allgemeinheit. Das Interesse der Beigeladenen an wirtschaftlichen
Vorteilen aus dem Flughafenbetrieb kommt insofern zum Tragen, als die
Befriedigung öffentlicher Interessen im Bereich der weithin privatwirtschaftlich
bestimmten Infrastruktur des Luftverkehrs eine stabile wirtschaftliche Basis benötigt.
Denn ein in der luftverkehrsrechtlichen Genehmigung als "Verkehrsflughafen"
bezeichneter Flugplatz wird ungeachtet einer privatrechtlichen Organisationsform im
öffentlichen Interesse betrieben, er soll dem allgemeinen Verkehr dienen (vgl. § 6
Abs. 3 LuftVG).

72

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. April 2005

73

- 4 C 18.03 -, a.a.O.

74

Die maßgeblichen Erwägungen der Beklagten für die Änderungsgenehmigung
sind in der "Zusammenfassenden Abwägung" der Widerspruchsbescheide enthalten
und stimmen nach ihrer Art und dem wesentlichen Gehalt mit den übrigen
Ausführungen in den Widerspruchsbescheiden und - soweit in Bezug genommen -
dem Bescheid vom 20. Juni 2001 überein. Danach sprechen für das Vorhaben der
Beigeladenen die Notwendigkeit, eine Nachfrage zu befriedigen und die Infrastruktur
zu stärken, wobei der Flughafen ein Wachstumsmotor innerhalb eines Euregionalen
Zentrums für Luftverkehr, Logistik und Gewerbe darstellen soll, was für die
Entwicklungsmöglichkeiten entsprechende rechtliche Rahmenbedingungen
erfordere. Die Lärmwirkungen des Flugverkehrs träten hinter diesem öffentlichen
Anliegen zurück. Der Lärm führe an keinem der in die Berechnung einbezogenen
Einzelpunkte zu einer erheblichen Belästigung, erst recht nicht zu unzumutbaren
oder gesundheitsgefährdenden Werten. Im zugrunde gelegten Schutzkonzept
ergebe sich nur beim Richtwert für die "Vermeidung der Störung von
Erholung/Rekreation (außen)" eine die Schwelle der Geringfügigkeit überschreitende
Lärmwirkung. Dieser Überschreitung stünden die erheblichen privaten und
öffentlichen Interessen an der fliegerischen Nutzung gegenüber. Zudem treffe der
Lärm auf Gebiete mit verminderter Schutzwürdigkeit. Der frühere militärische
Fluglärm habe an einzelnen betrachteten Punkten hohe Belastungen verursacht,
habe auch Nachtstunden und Wochenenden nicht gänzlich ausgenommen und
behalte im Sinne einer Vorbelastung auch nach wenigen Jahren der Pause noch
Bedeutung.

75

Gegen den Rahmen, die Ansätze und die zur Anwendung gekommenen
Wertungsmaßstäbe dieser Abwägungen ist aus rechtlicher Sicht nichts einzuwenden.
Eine Nachfrage nach Verkehrsleistungen zu befriedigen ist ebenso dem Interesse
der Allgemeinheit zuzuordnen wie der Einsatz von Infrastruktureinrichtungen als
zukunftsorientiertes Element wirtschaftlicher Entwicklung. Einen Flughafen als
Ausgangs- und Mittelpunkt eines überörtliche Bedeutung entfaltenden
Wirtschaftszentrums zu sehen und zu fördern, ist ohne Bedenken als im
Einschätzungsermessen der Exekutive liegend anzuerkennen. Richtig ist auch die
Erwägung, die Zielerreichung durch die Gestaltung des rechtlichen Rahmens
absichern zu müssen.

76

Im Einzelnen ist jedoch zu bemerken: Wie oben zur Planrechtfertigung bereits
gesagt, ergeben sich nachhaltige Zweifel am Bestehen einer - im Wortsinn
verstandenen - Notwendigkeit einer Nachfragebefriedigung durch die Schaffung der
Möglichkeit zivilen Flugverkehrs auf der ehemals militärisch genutzten Liegenschaft.
Dass die in Anspruch zu nehmenden Leistungen bisher nicht oder nur zu - in
Relation zu sonstigen Landesteilen - spürbar erschwerten Bedingungen geboten
worden sind, ist nicht ersichtlich. Es versteht sich von selbst, dass Flugverkehr nicht
allenthalben "vor Ort" angeboten werden kann. Die Beklagte weist im Anschluss
unter anderem an den Gutachter X1. daher auch wiederholt auf das für die nicht
ferne Zukunft zu erwartende Erreichen der Kapazitätsgrenzen der nächstgelegenen
Großflughäfen hin. Das ist ein sicherlich anzuerkennender Aspekt im Rahmen
vorsorgender Infrastrukturplanung; das Gewicht freilich bedarf einer näheren
Betrachtung. Es ist insbesondere einzustellen, dass Flughäfen, wenn sich ihre
Inanspruchnahme der Kapazitätsgrenze nähert, bestrebt sind, durch technische oder
betriebliche Ausweitung zusätzliche Nachfrage zu befriedigen, wenn nicht sogar
noch anzuziehen. Dass dies auch und gerade für die Flughäfen Düsseldorf und
Schiphol zutrifft, ist aus allgemeiner Berichterstattung bekannt. Insofern sind, wenn
nicht - wie für den Flughafen Hahn geltend gemacht - eine gesellschaftsrechtliche
und wirtschaftliche Verknüpfung besteht, die gut ausgelasteten Flughäfen
offensichtlich und aus wirtschaftlicher Betrachtung nachvollziehbar nicht bereit,
Verkehr aufnahmebereiten Anlagen zu überlassen. Die Ableitung einer
Notwendigkeit der Nachfragebefriedigung aus dem Grad der Inanspruchnahme
anderer Flughäfen setzt daher eine räumlich umfassendere und koordinierende
wertend-gewichtende Entscheidung voraus, um öffentliches Verkehrsinteresse im
Einzelfall zum Tragen zu bringen. Die Sichtweise von einzelnen Vorhaben her birgt
die Gefahr in sich, dass sich mehrere Flughäfen auf einen Verkehr ausrichten, der
letztlich doch von dem am stärksten frequentierten Flughafen noch aufgenommen
wird, und damit Konkurrenzsituationen auftreten, die einer Verkehrsinfrastruktur
abträglich sind; die verlässliche und sichere Erfüllung der öffentlichen
Verkehrsaufgaben - insbesondere der Betriebspflicht bei Flughäfen - setzt eine auch
finanziell solide Basis voraus. Von erheblichem Gewicht wäre die Erwägung zur
Notwendigkeit einer Nachfragebefriedigung am Flughafen der Beigeladenen daher
etwa und insbesondere dann, wenn ein landesweites Konzept diese Anlage mit einer
Ergänzungs- oder Auffangfunktion für einen anderen Flughafen - nach den
räumlichen Gegebenheiten wäre hier an den Flughafen Düsseldorf zu denken -,
aufführen würde, wodurch freilich das Gewicht eines öffentlichen Interesses an einer
Ausdehnung des Verkehrs an dem anderen Flughafen gemindert würde. Die Frage,
ob eine bestehende, großzügig ausgestattete Anlage in der Nähe des
bevölkerungsreichsten Teils des Landes in ihrer Leistungsfähigkeit noch gestärkt
werden soll oder ob eine Verkehrsverteilung vorzuziehen ist, entzieht sich
zwingenden rechtlichen Kriterien und ist ggf. auf politischer Ebene zu beantworten.
Der dazu maßgeblich heranzuziehenden NRW-Luftverkehrskonzeption 2010 aus
dem Dezember 2000 ist in dieser Hinsicht allerdings nichts zu entnehmen, was die
Betrachtung der Beklagten stärkt. Weder wird für den Flughafen Düsseldorf eine
Vorstellung dahin deutlich, an den Flughafen herangetragener Bedarf solle
anderweitig befriedigt werden, noch ist für den Konversionsflughafen Weeze-
Laarbruch mehr als eine Bestätigung des Konversionsziels gemäß dem GEP
enthalten. Dass seitens der Exekutive keine zwingenden Vorgaben gemacht werden
können, welcher Flughafen welche Ausstattung erhalten und welchen Verkehr
abzuwickeln habe, bedarf keiner Erläuterung. Es geht hier allein um die Frage, ob
und inwieweit öffentliche Interessen bezüglich der Verkehrsinfrastruktur und damit
zusammenhängend auch der Wirtschaftsförderung sowie sonstiger
landesplanerischer Vorstellungen mit einem vom Flughafenbetreiber verfolgten
Konzept einhergehen oder kollidieren; daraus ergeben sich wesentliche Aspekte für
die die Zulassungsentscheidung prägende Abwägung. Im konkreten Zusammenhang
bedeutet dies, dass das Landesinteresse derzeit dahin geht, den Flughafen
Düsseldorf zu stärken - ausdrücklich angesprochen werden Bahnverlängerung und
Betriebserweitung gemäß Zweibahnsystem - und damit eine Auffangfunktion der
Anlage der Beigeladenen jedenfalls keine Absicherung erfahren hat. Dem GEP 99
kann im Sinne einer Notwendigkeit zur Befriedigung bestehender Nachfrage
ebenfalls nichts entnommen werden. Die zivile fliegerische Nutzung des ehemals
militärischen Flugplatzes ist hier in ein umfassenderes Konzept eingegliedert. So
heißt es gemäß der ersten Änderung aus dem Jahre 2000 in den Zielsetzungen für
die Luftfahrt als Ziel 4 unter Nr. 1: "nach Entlassung aus der militärischen
Trägerschaft ist der Militärflugplatz Weeze-Laarbruch als `Euregionales Zentrum für
Luftverkehr, Gewerbe und Logistik` zu betreiben. Das vorhandene Standortpotential
ist mit seiner Magnetfunktion für die Ansiedlung von Unternehmen entsprechend zu
nutzen und weiterzuentwickeln". In den Erläuterungen ist auf gute Marktchancen für
die Ansiedlung von Unternehmen rund um eine Start- und Landebahn verwiesen und
die Absicht einer militärischen Mitbenutzung als Nato-Reserveflugplatz
angesprochen. Bei den Bereichen für gewerbliche und industrielle Nutzung (GIB) ist
im Kapitel 1.3 Ziele 2 und 3 eine zu schützende zweckgebundene Nutzung des GIB
Weeze-Laarbruch für flughafenaffine Gewerbe-, Industrie-, Dienstleistungs- und
Logistikbetriebe festgeschrieben.

77

Nach alledem stellt die von der Beklagten bezeichnete Notwendigkeit der
Befriedigung einer Nachfrage im Rahmen der planerischen Entscheidung keine
nennenswerte Untermauerung des öffentlichen Interesses an der zivilen Nutzung des
Flugplatzes dar. Dem entspricht es, dass die Beigeladene und auch die Beklagte die
Angebotsfunktion des Flughafens betonen und die entscheidende Bedeutung in der
Infrastruktur- und Wirtschaftsförderung sehen. Mit diesem Angebot geht auch die
sachverständige Betrachtung des Gutachters X1. konform, die darauf zielt, ein
mögliches Nachfragepotential abzuschätzen. Damit gewinnt für die Abwägung
entscheidende Bedeutung die von der Regionalplanung unter Aufgreifen von
Vorstellungen insbesondere der Standortgemeinde Weeze sowie des Kreises Kleve,
die diese schon frühzeitig durch die Gründung der Beigeladenen unterstrichen
haben, im GEP festgeschriebene Funktion eines Flughafens in Verbindung mit
Industrie und Gewerbe. Diese Grundentscheidung ist getragen von einem
planerischen Gestaltungswillen, der ungeachtet alternativer
Konversionsmöglichkeiten für die Liegenschaft oder alternativer Ansätze einer
Wirtschaftsförderung als legitim anzuerkennen ist. Es bedarf daher bei der
Anfechtung der luftverkehrsrechtlichen Zulassung keiner Auseinandersetzung mit
den Rügen der Kläger, andere Konversionsmöglichkeiten seien gegenüber der
Entscheidung für den in der Machbarkeitsstudie im Einzelnen vorgestellten
Nutzungsmix unter Einschluss zivilen Luftverkehrs vorzugswürdig.

78

Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 19. Mai 2005 - 4 VR 2000.05 -, a.a.O.

79

Allerdings greifen die Erwägungen der Beklagten zur Untermauerung des
öffentlichen Interesses an der zivilen Nutzung des Flugplatzes in dem genehmigten
Umfang zu kurz. Denn die Problematik der von der Beklagten und der Beigeladenen
als Angebot verstandenen Planungsentscheidung liegt darin, dass die Entwicklung
auch nicht nur einigermaßen verlässlich zu prognostizieren ist und daher eine
Gewichtung für ein konkretes Szenario nicht möglich ist. Die Beklagte ist die
Schwierigkeit in der Weise angegangen, dass sie die Summe der Beiträge einzelner
vom Gutachter überprüfter Marktsegmente zugrunde gelegt und danach auf eine
Lärmauswirkung geschlossen hat, die nur in einzelnen Punkten die Schwelle der
Geringfügigkeit überschreite und ein Gebiet betreffe, dessen Schutzwürdigkeit durch
Vorbelastung an Fluglärm bereits gemindert sei. Die zutreffend für erforderlich
gehaltene rechtliche Absicherung der Rahmenbedingungen für eine wirtschaftlich
erfolgreiche Nutzung hat sie in einer Zulassung gesehen, die letztlich nur für vier
Nachtstunden grundsätzliche Freiheit von Luftverkehr gewährleistet, in einer weiteren
Stunde Verspätungsflüge zulässt sowie in weiteren nur schwere Strahlflugzeuge
ausnimmt und im Übrigen bis zur Grenze der Kapazität sowie der zugunsten des
niederländischen Luftraums vertraglich fixierten Beschränkungen jeglichen Verkehr
ermöglicht. Das ist im Ergebnis nicht zu billigen. Dabei mag dahinstehen, ob, wie die
Beigeladene in der mündlichen Verhandlung behauptet hat, die Kapazität ihres
Flugplatzes bei einem Verkehr gemäß dem Flugbetriebsszenario, das der
Sachverständige X1. für etwa 15 Jahre nach Betriebsaufnahme vorgestellt hat und
das den Lärmbetrachtungen zugrunde liegt, erschöpft ist. Denn der zu
konstatierende Mangel hängt nicht entscheidend mit einer möglichen
Lärmentwicklung zusammen, die das gutachtlich ermittelte Maß übersteigt (vgl. dazu
im Übrigen auch die Auflage A VII 2 der Änderungsgenehmigung). Fehlerhaft ist
vielmehr, dass die Beklagte mit der weiten Zulassung auch Entwicklungen
ermöglicht, die mit dem verlautbarten Ziel, das - wie gesagt - von öffentlichen
Interessen mit der Eignung, Belange Dritter zu überwinden, getragen ist, nicht in der
vorgestellten Weise konform sind und dabei gerade Punkte berühren, die für die
Belange der Umgebung und damit für eine Abwägung relevant sind. Das
Bundesverwaltungsgericht -

80

Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a.a.O. -

81

hat ausgesprochen, dass eine Planungsentscheidung, die fliegerische
Möglichkeiten über einen bestehenden Bedarf hinaus einräumt, wegen der nach
Eintritt der Bestandskraft der behördlichen Entscheidung nur bedingt möglichen
Rückführung des Zugelassenen abwägungsfehlerhaft sein kann, wenn eine
Entscheidung auf der Basis eines aktuellen und konkreten Bedarfs zu anderen
Ergebnissen führen könnte. Der Senat geht davon aus, dass diese Erwägungen auf
die vorliegende Konversionsgenehmigung mit dem Offenhalten jeglicher Entwicklung
des Flugbetriebs zu übertragen sind. Für die Abwägungsentscheidung kann es von
Bedeutung sein, welcher Verkehr mit welchen - etwa zeitlichen - Auswirkungen den
Flughafen prägen wird. Wird bei einer Zulassungsentscheidung nicht die
Konstellation zugrunde gelegt, die wegen des Lärmgeschehens besonderes
ungünstig für die Umgebung ist und für die nicht einfach Akzeptanz zu erwarten ist,
so kann sich bei Unmöglichkeit einer verlässlichen Prognose ein Abwägungsdefizit
ergeben. Die mangelnde Vorhersehbarkeit eines an einen Flughafen
herangetragenen Nutzungsinteresses kann nicht dazu führen, ein Mehr an
Möglichkeiten einzuräumen als bei der Befriedigung eines abgeschätzten Bedarfs.
Dem wird nicht bereits durch den vorhandenen Bestand an Anlagen und das
Erfordernis, bei Erweiterungen gegebenenfalls Planungsverfahren durchführen zu
müssen, hinreichend Rechnung getragen.

82

Hinsichtlich der Situation der Flughafenumgebung, der die Abwägung gerecht
werden muss, insbesondere der Lärmschutzbelange, ist die Betrachtung der
Beklagten ebenfalls fehlerhaft. Insofern ist allerdings vorab festzuhalten, dass die
nach gängigen Kriterien bestimmten Größenordnungen des zu erwartenden
Lärmgeschehens allein keine durchgreifenden Bedenken gegen die Zulassung
zivilen Flugbetriebs auf der Anlage der Beigeladenen tragen. Die Tauglichkeit des
Wegs der Belastungsermittlung und der Kriterien der Bewertung des Lärms im
Hinblick auf die Grenze, jenseits derer die Belastung und Belästigung keinesfalls
oder nicht mehr ohne Ausgleich hinzunehmen wäre, ist zu bejahen. Die Beklagte
folgt insofern den Kriterien und den fachwissenschaftlichen Erkenntnissen, die auch
der Senat anerkannt hat und die im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der
Widerspruchsbescheide nicht als überholt zu betrachten waren oder als zweifelhaft
geworden hätten näher hinterfragt werden müssen.

83

Vgl. Senatsurteile vom 10. Dezember 2004 - 20 D 134/00.AK u. a. -, sowie vom
13. Dezember 2005 - 20 D 119/03.AK -.

84

Die Abweichungen von den noch geltenden Regelungen des Fluglärmgesetzes,
insbesondere die Berechnung mit dem Halbierungsparameter q = 3 und auf der
Basis der sog. AzB99 entsprechen dem aktuellen Stand der Bewertung von
Fluglärmgeschehen. Soweit die Kläger für sich andere als die von der Beklagten
genannten Werte zur Bestimmung der Zumutbarkeit reklamieren, insbesondere
diejenigen von Ortscheid-Wende befürworten, vernachlässigen sie, dass die
Aussagen von Griefahn/Janßen/Scheuch/Spreng in den "Fluglärmkriterien für ein
Schutzkonzept bei wesentlichen Änderungen oder Neuanlagen von
Flughäfen/Flugplätzen" (Synopse) aus unterschiedlichen Ansätzen resultieren und
umfassend, vielfach abgesichert sowie in langer eigener Erfahrung entwickelt worden
sind, woraus eine besondere Überzeugungskraft folgt. Auch die beanstandete
Berechnung unter Einstellung der Richtungsverteilung im An- und Abflug entspricht
weiterhin dem Stand der wissenschaftlichen Betrachtung (vgl. Spreng/Költzsch in
"Fluglärm 2004", Stellungnahme des Interdisziplinären Arbeitskreises für
Lärmwirkungsfragen beim Umweltbundesamt, Kapitel 1) und könnte als ein seit
langem in die Berechnung und Wertung einbezogenes Element nicht ohne weiteres
ersetzt oder aufgegeben werden, ohne Folgerungen für die bisher unter seinem
Einfluss gewonnenen Erkenntnisse und getroffenen Aussagen über belästigende
Wirkungen zu überprüfen. Ohne Gewicht in dem Gesamtgefüge der Lärm- und -
wirkungsabschätzung ist auch der Einwand gegen den Ansatz von 60 % des
Verkehrsaufkommens für die sechs verkehrsreichsten Monate. Vor dem Hintergrund
der Unsicherheit über die Entwicklung des Flugverkehrs auf der Anlage der
Beigeladenen ist diese Abschätzung ohne weiteres plausibel und spricht nichts für
einen Mangel zu Lasten der Kläger; jedenfalls kann nicht davon ausgegangen
werden, der von den Klägern hervorgehobene Tourismusverkehr konzentriere sich in
noch stärkerem Maße auf einen sechs-Monats-Zeitraum. Ob die sachverständigen
Aussagen zu möglichem künftigem Lärmgeschehen im Detail anzuerkennen sind,
insbesondere den Einwänden der Kläger zur Stärke der Einzelpegel, denen bisher
noch nicht durch verlässliche Messungen nachgegangen worden ist, standhalten, sei
hier dahingestellt. Denn auch ungeachtet einer eventuellen Erhöhung der Werte für
die Einzelschallereignisse und einer Minderung des Abstandes zu einzelnen
Richtwerten aus der oben genannten Synopse oder zu den Werten aus den
Berechnungen für den militärischen Flugbetrieb ist eine unzureichende
Beschäftigung der Beklagten mit der Lärmfrage festzustellen. In der Aussage, dass
den Interessen am zivilen Flugbetrieb "lediglich einzelne, die Schwelle der
Geringfügigkeit überschreitende Lärmauswirkungen" gegenüberstehen, legt die
Beklagte einen Richtwert zugrunde, der nicht ohne weiteres und allgemein die
Grenze zur Geringfügigkeit und damit zur Irrelevanz für die Abwägung kennzeichnet.
Auch bloße Lärmbelästigungen müssen - mit allen Konsequenzen eines
Abwägungsmangels - in die Abwägung einbezogen werden.

85

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2005 - 4 VR 1005.04 -, ZUR 2005, 317.

86

Insofern sieht der Senat den Lärm unter Berücksichtigung der auch von den
Klägern in Bezug genommenen Prägung ihres Wohnumfeldes bzw. ihres
Gemeindegebietes im Sinne einer naturgeprägten ruhigen Landschaft und des
Charakters der Fluglärmereignisse in ihrer klaren Erkennbarkeit und möglichen
Zuordnung zur Anlage der Beigeladenen nebst dem An- und Abschwellen bei
unterschiedlicher, nicht vorherzusehender Spitze als noch und schon
abwägungserhebliche Belästigung an. Daher ist das Abwägungspotential im Hinblick
auf den Lärm jedenfalls größer als von der Beklagten in Anwendung des Richtwertes
"Vermeidung der Störung von Erholung/Rekreation (außen)" zugrunde gelegt.

87

In der Argumentation mit der Vorbelastung des Geländes durch den militärischen
Flugbetrieb kann der Beklagten ebenfalls nicht gefolgt werden. Zwar ist ihr nach den
Widerspruchsbescheiden nicht - wie wohl noch in Bezug auf den Ausgangsbescheid
- anzulasten, früheres, in anderem Zusammenhang und mit anderer Zielrichtung
entstandenes Lärmgeschehen quasi als Verfügungsmasse behandelt und
anderweitig eingesetzt zu haben, doch bleibt ihre Betrachtung insofern unzureichend,
als Unterschiede vernachlässigt werden, die für die Umgebung prägend waren.
Lärm, der sich in der Vergangenheit zulässigerweise entwickelt hat und von der
Umgebung nicht (mehr) angegangen werden konnte, prägt zwar die Nachbarschaft
und ist für deren Qualität mitbestimmend. Er stellt aber in seine Abhängigkeit von
den tatsächlichen Umständen

88

- so schon BVerwG, Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u. a. -, BVerwGE 56,
110(131) -

89

regelmäßig keine feste Größe dar. So wie ein Anstieg des Lärms bei der früheren
Nutzung des Flugplatzes entsprechend den militärischen Erfordernissen und der
technischen Entwicklung hingenommen werden musste, so kann die Umgebung
auch von einem tatsächlichen Abschwellen des Lärms profitieren, soweit dies auf
dieselben Gründe zurückzuführen ist wie ein eventuelles Anschwellen.

90

Vgl. zur erforderlichen Teilhabe der Flughafenumgebung etwa an der aus
technischem Fortschritt folgenden Minderung des Lärms von Fluggerät Beschluss
des Senats vom 28. Mai 1999 - 20 B 675/98.AK -.

91

Von daher kann ein Interesse daran, vom Entfallen einer militärischen
Notwendigkeit der Nutzung des Flugplatzes zu profitieren, nicht schlechthin
übergangen werden. Zwar mag der Beklagten darin zuzustimmen sein, dass eine
dreijährige Pause die Vorbelastung, also die geminderte berechtigte Ruheerwartung,
nicht ganz aufgehoben hat. Ferner dürfte das Bemühen um eine Anschlussnutzung
des Flugplatzes für fliegerische Zwecke, wie sie sich in der Gründung der
Beigeladenen manifestiert hat, nicht unbekannt geblieben sein. Allerdings ist auch zu
sehen, dass der militärische Verkehr schon vor dem vollen Einstellen so stark
nachgelassen hatte, dass die Beklagte für die Vergleichsberechnungen noch weitere
zwei Jahre zurückgreifen musste und dass die Aufnahme zivilen Flugverkehrs selbst
in der Neufassung des GEP im Jahre 1999 nur als Option genannt war, bis
"begründete und langfristig verantwortbare Entscheidungen getroffen werden
können". Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Akzeptanz von Fluglärm auch von
der Frage der Einstellung zu dem Flugbetrieb abhängt, der den Lärm verursacht.
Diese kann sich durchaus und typischerweise unterschiedlich darstellen, wenn es um
die Verteidigungsbereitschaft des Staates oder um private Unternehmungen geht.
Die Frage der typischerweise zu unterstellenden Akzeptanz ist aber ein wesentlicher
Faktor im Ausgleich von Interessen und Belangen. Dies greift auch noch der Entwurf
eines Gesetzes zur Verbesserung des Schutzes vor Fluglärm in der Umgebung von
Flugplätzen (BR-Drucks. 401/05) auf, wenn dort in Art. 1 Nr. 3 die Tagwerte für
militärische Flugplätze im äquivalenten Dauerschallpegel jeweils um 3 dB(A) höher
angesetzt werden als bei zivilen Flugplätzen. Für das Erfordernis einer
differenzierten Betrachtung der Situation der Flughafenumgebung sprechen
schließlich auch Unterschiede in den Schwerpunkten der zeitlichen Verteilung des
Flugbetriebs. Dazu ist eine genaue und bis ins Detail verlässliche Feststellung zu der
zeitlichen Verteilung des militärischen und damals zum Teil auch sportlichen
Flugverkehrs nicht erforderlich und braucht den konträren Behauptungen der
Beteiligten nicht näher nachgegangen zu werden. Denn es steht jedenfalls fest, dass
es weithin vorhersehbar Zeiten spürbar nachlassenden Flugbetriebs gab, vor allem
die Abend- und Nachtzeit sowie das Wochenende. Unterschiede in den Zeiten, die
gerade mit Erwartungen hinsichtlich der Möglichkeit von Ruhe und Erholung
einhergehen, können bei einer Interessenbewertung nicht ohne weiteres mittels
Dauerschallbetrachtung und dem Hinweis auf größere Lautstärke im Ereignisfall
übergangen werden.

92

Zusammenfassend ist davon auszugehen, dass die fehlerfreie Einräumung eines
so breit angelegten Flugbetriebs, wie er sich aus dem angefochtenen Bescheid
ergibt, voraussetzt, dass die Spannweite möglicher Entwicklungen in gerechter
planerischer Abwägung abgedeckt ist. Dabei geht es selbstverständlich nicht um
einzelne Flugereignisse, die auf ihre Angemessenheit hin zu überprüfen wären; denn
eine bewertende Zulassung jedes einzelnen Verkehrsvorgangs ist einer prinzipiell
nutzeroffenen Infrastrukturanlage fremd. Es geht nur um Tendenzen und Prägungen,
soweit sie wegen ihrer unterschiedlichen Charakteristika die Interessenlage und die
Gewichtung von Belangen beeinflussen. Eine solche Betrachtung ist erforderlich,
weil sich der Flugverkehr in einem Bereich abspielt, der von privatwirtschaftlichen
und öffentlichen Interessen bestimmt ist, wobei erst ein hinzutretendes öffentliches
Interesse es rechtfertigt, Dritte über die Grenze der Geringfügigkeit hinaus zu
beeinträchtigen.

93

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. April 2005 - 4 VR 1005.04 -, a.a.O.

94

Die Beklagte hat sich insgesamt gesehen unangemessen durch eine
Gleichsetzung von Luftverkehr und öffentlichem Interesse leiten lassen und infolge
dessen die Umgebungsbelange nicht überzeugend als überwunden bezeichnet.
Wenn - wie vorliegend - nach den Konkretisierungen im GEP der zivile Flugverkehr in
eine allgemeine Entwicklung der ehemals militärischen Liegenschaft eingeordnet
wird und auch von dem Sachverständigen X1. sowie den Erstellern der
Machbarkeitsstudie die isolierte Schaffung eines zivilen Verkehrsflughafens nicht
befürwortet wird, weil insofern keine hinreichenden Entwicklungsmöglichkeiten
gesehen werden, bedarf etwa insbesondere eine Tendenz hin zu einem
Billigflugverkehr, wie sie schon Gegenstand von Widersprüchen war und nicht zuletzt
wegen der gegenüber manchen Flughäfen erweiterten zeitlichen
Nutzungsmöglichkeit nahe liegt, näherer Betrachtung. Dabei ist vorliegend nicht
erheblich, ob ein solcher Verkehr am Flughafen der Beigeladenen als von
öffentlichen Interessen getragen bezeichnet werden kann oder nicht. Entscheidend
ist vielmehr, dass sich insofern Fragen aufdrängen, die sich die Beklagte in ihrer
Abwägung nicht gestellt hat. Sie betreffen vorrangig die klägerseitig betonte
wirtschaftliche Basis für einen solchen Betrieb - wobei die allein auf die Erfüllung der
Sicherheitsanforderungen bezogene Betrachtung der Beklagten angesichts des GEP
und der erstrebten Strukturförderung zu kurz greift - und die Berechtigung der
Zulassung von Flugverkehr außerhalb der Tagzeit, was für einen Frachtverkehr
dringend erforderlich sein mag, bei einem Billigflugverkehr aber lediglich eine
Attraktivitätssteigerung bewirkt. Der Hinweis der Beigeladenen, das Ziel der
Schaffung von Arbeitsplätzen werde auch mit einem Billigflieger-Flughafen erreicht,
greift ebenfalls zu kurz. Damit wird ein Problemfeld angesprochen, das zwar von
herausragender Bedeutung ist, jedoch nicht schlechthin zur Überwindung
entgegenstehender Belange dienen kann. Als wesentliche Begründung im
Zusammenhang mit einem - in unterschiedlicher Größenordnung bezeichneten -
Arbeitsplatzwegfall infolge des Abzugs der britischen Streitkräfte wird das
Arbeitsplatzargument schon deshalb entkräftet, weil drei Jahre vergangen waren,
bevor die Beigeladene den Betrieb aufnahm, und das Potential an Arbeitsplätzen von
Art und Umfang der fliegerischen und sonstigen gewerblichen Nutzung abhängt.
Dass im Übrigen ein gesteigertes öffentliches Interesse an der Schaffung von
Arbeitsplätzen gerade in der Region des Flugplatzes besteht, ist nicht belegt - das
Argument der Arbeitsplätze kann so jeder Flughafen für Erweiterungen in Anspruch
nehmen, was nach den Erfahrungen des Senats auch geschieht. Letztlich läuft das
Arbeitsplatzargument - ebenso wie der bereits behandelte Aspekt der
"Notwendigkeit" des Flughafens zur Nachfragebefriedigung - auf die Befürwortung
einer Stärkung der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung des Raumes hinaus,
was - wie oben gesagt - Anerkennung verdient, aber nicht pauschal jegliche
gegenläufige Belange überwindet. In der Konkretisierung und Hinterfragung bleibt die
Beklagte auch in den Widerspruchsbescheiden recht allgemein. Ihre
Betrachtungsweise lehnt sich - wie auch die Rechtsprechungszitate belegen - eng an
die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichtes zur Planrechtfertigung an, von
der die Abwägungsentscheidung und die dabei erforderliche Gewichtung jedoch zu
trennen sind. Die Beklagte spricht den Regional-, Geschäfts- und Bedarfsluftverkehr
sowie die allgemeine Luftfahrt in Verbindung mit einer Ausstrahlung auf gewerbliche
Nutzungen der Liegenschaft an. Hinsichtlich der Realisierungschancen verweist sie
auf die insgesamt sehr vorsichtige Machbarkeitsstudie und Abschätzungen des
Sachverständigen X1. . Dabei wird die Aussage des Letzteren in seiner
Stellungnahme vom 5. September 2003 zur Strukturänderung - Entwicklung zum
low-cost-Verkehr - am Flughafen gegenüber seinen Einschätzungen aus dem Jahre
1997 nicht weiter aufgegriffen; abwägend und argumentativ wird nur eingestellt, dass
der Sachverständige eine Entwicklung im Frachtverkehr nach wie vor für möglich
hält. Ebenso wird von der Beklagten nicht aufgegriffen, dass sich die
Rahmenbedingungen der Verfolgung der Konversionsziele verändert haben. Bei
Erlass des Änderungsbescheides besaßen noch kommunale Körperschaften, die der
Ausrichtung an öffentlichen Belangen und Zielsetzungen verpflichtet sind, 51 % der
Geschäftsanteile; wenig später führten sie ihren Anteil auf 1 % zurück, wodurch die
Einflussnahme auf die Tätigkeit und Entwicklung der Beigeladenen entscheidend
gemindert wurde.

95

Soweit - wie vorliegend - keine Entwicklung verlässlich vorherzusehen ist und
auch nicht alle denkbaren Möglichkeiten der Entwicklung abwägend abgearbeitet
worden sind, wohl auch nicht fundiert abgearbeitet werden können, ist es
erforderlich, Steuerungsmöglichkeiten offen zu halten, um nicht hinreichend
abgewogene Alternativen gegebenenfalls ohne die Hürde von Wiederaufgreifen oder
Widerruf, vgl. §§ 51, 48 f VwVfG, zeitnah abwägend beurteilen zu können. Als
Möglichkeiten stehen insofern beispielsweise Beschränkungen des Betriebsumfangs
zur Verfügung, sei es in zeitlicher Hinsicht, wie es etwa schon im Beschluss des
Senats vom 31. März 2003 - 20 B 1260/01.AK - angelegt war, sei es durch
Kapazitätsvorgaben unterhalb der in der Auflage A VII 2 genannten Zahlen, die sich
am Maximum des Verkehrs nach dem Flugbetriebsszenario des Sachverständigen
X1. in der Vorausschätzung für 2015 richten, freilich nach den Feststellungen des
Sachverständigen in der Stellungnahme vom 5. September 2003 bereits für
2003/2004 im Linien- und Touristikverkehr zu knapp 80 % ausgeschöpft waren. Mit
der Auflage selbst ist schon deshalb kein verlässliches Steuerungselement
geschaffen, weil sie erst bei einem Verkehr einsetzt, der schon als solcher nicht
hinreichend abgewogen worden ist, und im Übrigen die gegebenenfalls von der
Beklagten zu ziehenden Folgen nicht aufgezeigt und rechtlich abgesichert sind.

96

Der Mangel der zu pauschalen Betrachtung der beteiligten Belange berührt die
Interessensphäre der Kläger, wie schon daraus folgt, dass nunmehr gerade auch
Zeiten regelmäßig mit Fluglärm belastet werden können, in denen früher eine hohe
Ruheerwartung berechtigt war.

97

Der Mangel der Abwägung ist im Sinne der allgemeinen Rechtsgrundsätze zu
Planungsentscheidungen

98

- vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B 63.01 -, UPR 2002, 275 -

99

offensichtlich und von Bedeutung für das Abwägungsergebnis. Offensichtlich ist
alles das, was zur äußeren Seite der Abwägung gehört, also auf objektiv fassbaren
Sachumständen beruht. Dazu zählen insbesondere Fehler und Irrtümer, die die
Zusammenstellung des Abwägungsmaterials, das Erkennen und Einstellen der
wesentlichen Belange und deren Gewichtung betreffen und sich insbesondere aus
den Unterlagen ergeben. Dem ist der oben bezeichnete Mangel zuzuordnen, zumal
er in seinem Kern bereits Gegenstand der Widersprüche war. Auch die Relevanz für
das Abwägungsergebnis ist zu bejahen. Es ist ausgeschlossen, dass der für die
Zulassung des zivilen Verkehrs auf dem ehemals militärischen Flugplatz erforderliche
Interessenausgleich vorbehaltlich einer - hier nicht zugrunde zu legenden -
anderweitigen Einordnung der Liegenschaft in das Geflecht der öffentlichen Belange
hinsichtlich der Flughafeninfrastruktur und der regionalen Wirtschaftsförderung ohne
flankierende Regelungen gefunden werden kann.

100

Die Rechtsfolge des Mangels ist die Aufhebung der Änderungsgenehmigung,
weil eine Fehlerbehebung - wenn sie letztlich auch nur spürbar unterhalb der
Schwelle der planerisch zwingend nicht mehr ohne Ausgleich zuzumutenden
Umgebungsbelastung liegende Beeinträchtigungen betreffen dürfte - an die
Grundelemente der Funktionszuweisung für den Flughafen und die dadurch
mitbedingte Ausgestaltung des zulässigen Betriebs rührt und die fachplanerische
Entscheidung somit in zentralen Punkten trifft. Unter diesen Voraussetzungen
scheidet die bei Änderungsgenehmigungen der vorliegenden Art ungeachtet der
Zulässigkeit einer entsprechenden Anwendung des § 10 Abs. 8 LuftVG grundsätzlich
eröffnete Möglichkeit einer bloßen Verpflichtung zur Ergänzung der Entscheidung
aus.

101

Vgl. zur prinzipiellen Möglichkeit BVerwG, Beschluss vom 20. Februar 2002 - 9 B
63.01 -, a.a.O., und zu den Voraussetzungen BVerwG, Urteil vom 18. März 1998 - 11
A 55.96 -, NVwZ 1998, 1071; Beschluss vom 3. April 1990 - 4 B 50.89 -, UPR 1990,
336, und Urteil vom 7. Juli 1978 - 4 C 79.76 u.a. -, a.a.O.

102

Die angefochtene Änderungsgenehmigung unterliegt darüber hinaus auch
deshalb der Aufhebung, weil der Frage der Umweltverträglichkeit nicht in der
erforderlichen Weise nachgegangen worden ist. Im Rahmen ihrer zulässigen Klagen
können die Kläger gemäß den vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) entwickelten
Grundsätzen diesen verfahrensrechtlichen Mangel so wie einen Verstoß gegen zu
ihren Gunsten ergangene Verfahrensvorschriften mit Erfolg geltend machen. Weitere
Fragen, die Anlass geben könnten, den EuGH anzurufen, stellen sich zur
Umweltverträglichkeitsprüfung nicht, da sich die entscheidenden Zusammenhänge
aus dem innerstaatlichen Recht ergeben.

103

Nach § 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG in der seit dem 3. August 2001 geltenden
Fassung gemäß Art. 17 des Gesetzes zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie,
der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001
(im weiteren: Umsetzungs-Gesetz) muss das Genehmigungsverfahren für die zivile
Nutzung eines aus der militärischen Trägerschaft entlassenen ehemaligen
Militärflugplatzes den Anforderungen des Gesetzes über die
Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) entsprechen, wenn die zivile Nutzung mit
baulichen Änderungen oder Erweiterungen verbunden ist, für die nach dem
vorgenannten Gesetz eine UVP durchzuführen ist. Eine Übergangsregelung für
laufende Konversionsverfahren ist weder speziell bei der Änderung des
Luftverkehrsgesetzes noch im Umsetzungs-Gesetz vorgesehen. Auch der Umstand,
dass die angesprochene Ergänzung des § 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG erst nach dem
Erlass der Änderungsgenehmigung in Kraft getreten ist, ändert an der Verbindlichkeit
im vorliegenden Fall nichts, da das behördliche Verfahren mit dem Wirksamwerden
der Änderungsgenehmigung noch nicht abgeschlossen war, der geänderten
Rechtslage mithin noch Rechnung getragen werden konnte. Welche Anforderungen
bei der gerichtlichen Prüfung zugrunde zu legen sind, bestimmt sich nicht nach
prozessrechtlichen Regeln, sondern nach dem Geltungsanspruch der betreffenden
Normen.

104

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 17.92 -, BVerwGE 97, 79;
Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rdnrn. 30 ff. m.w.N.

105

Maßgeblich ist danach, ob § 8 Abs. 5 Satz 3 2. Satzteil LuftVG nur auf
Konversionsverfahren zielt, die neu eingeleitet werden, oder auch Fälle noch
laufender Verwaltungsverfahren erfasst. Für Ersteres könnte sprechen, dass sich die
UVP-Frage wegen der verfahrensrechtlichen Einbindung bereits im Stadium vor dem
Bescheiderlass stellt. Andererseits aber ist ein Widerspruchsverfahren
anerkanntermaßen auch geeignet, verfahrensrechtliche Schritte wie etwa Anhörung
oder sonstige Beteiligung nachzuholen, sodass die verfahrensrechtlichen Schritte
nicht prinzipiell eine Grenze mit der behördlichen Erstentscheidung finden. Für eine
möglichst große Reichweite der gebotenen Anwendung der Änderung sprechen der
Regelungszusammenhang und der Normzweck. Das Umsetzungs-Gesetz dient
insgesamt der Anpassung des deutschen Rechts an europarechtliche
Anforderungen, wobei neben neuen Anforderungen auch Mängel gegenüber schon
bestehenden Anforderungen behoben werden sollen.

106

Vgl. BT-Drucks. 14/4599 vom 14. November 2000 unter "A. Problem" des
Gesetzesentwurfs der Fraktionen der SPD und BÜNDNIS/DIE GRÜNEN; BT-Drucks.
14/5204 vom 31. Januar 2001 unter "A. Problem und Ziel" des Gesetzentwurfs der
Bundesregierung.

107

Speziell zur Änderung des § 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG ist im erstgenannten Entwurf
auf das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-435/97 (Urteil vom 16. September
1999, DVBl. 2000, 214 - nur Leitsatz -) verwiesen, aus dem sich ein
Nachbesserungsbedarf für die Fälle der Umstrukturierung eines Flugplatzes für
überwiegend kommerzielle Nutzung ergebe. Das Ziel, eine nach der Rechtsprechung
des EuGH unzulässige Freistellung von Vorhaben von den Anforderungen aus den
UVP-Richtlinien zu beheben, spricht eindeutig dafür, es jedenfalls überall dort nicht
mehr zu einem Verstoß gegen EU-Recht kommen zu lassen, wo das Verfahren noch
entsprechend ergänzt werden kann. Das war vorliegend im Widerspruchsverfahren,
in dem die UVP-Problematik im Übrigen vielfach gerügt worden war, möglich. Dem
steht nicht entgegen, dass es sich um ein Verwaltungsverfahren handelt, das allein
wegen Drittwidersprüchen noch keine Beendigung gefunden hatte. Grundsätzlich
führt auch ein von Dritten eingeleitetes Widerspruchsverfahren zur neuen Prüfung in
rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht. Lediglich dann ist eine Grenze zu ziehen,
wenn der Drittwiderspruch unzulässig ist oder berechtigterweise nur auf einen
Ausschnitt der für die Rechtmäßigkeit des Ausgangsbescheides maßgeblichen
Umstände bezogen sein kann; hier darf der Widerspruch von der Behörde nicht zum
Anlass für eine Verschlechterung der Position des durch den angegriffenen Bescheid
Begünstigten genommen werden.

108

Vgl. Kopp/Schenke, a.a.0., § 68 Rdnrn. 9 und 12 m.w.N.

109

So ist es aber hier nicht. Die Widersprüche der Kläger waren aus den zur
Zulässigkeit der Klage angeführten Gründen zulässig und Mängel in der Behandlung
der UVP-Frage konnten die Kläger - wie unten noch ausgeführt werden wird -
geltend machen. Erwägungen zu einer Verletzung von Eigentumsrechten, die zur
Bindung an die Rechtslage beim Erlass des Ausgangsbescheides führen
können

110

- vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 10. April 1968 - 4 C 35.67 -, DVBl. 1968, 597;
Geis in Sodan/Ziekow, Kommentar zur Verwaltungsgerichtsordnung, § 68 Rdnrn.
197 f. -,

111

greifen bei der Konversionsgenehmigung nach § 8 Abs. 5, § 6 Abs. 4 LuftVG von
vornherein nicht ein.

112

§ 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG nimmt zweifach auf das Gesetz über die
Umweltverträglichkeitsprüfung Bezug, nämlich auf der Voraussetzungs- und auf der
Folgenseite. Die "Anforderungen" jenes Gesetzes, deren Maßgeblichkeit für das
luftverkehrsrechtliche Genehmigungsverfahren die Rechtsfolge ist, sind auf die
allgemeinen und speziellen verfahrensmäßigen Schritte und Regelungen bezogen,
während die Frage nach der Erforderlichkeit dieser Schritte vorab in Anwendung des
Abschnitts 1 des Teils 2 des Gesetzes ("Voraussetzungen für eine
Umweltverträglichkeitsprüfung") zu beantworten ist. Weitere Voraussetzung nach § 8
Abs. 5 Satz 3 LuftVG ist, dass die zivile Nutzung mit baulichen Änderungen oder
Erweiterungen verbunden ist, die den Bezugspunkt für die Feststellung zur UVP-
Pflichtigkeit darstellen. Ob diese Kriterien, die immerhin das in den
zugrundeliegenden Richtlinien des Rates vom 27. Juni 1985 (85/337/EWG) und vom
3. März 1997 (97/11/EG) verwandte Merkmal des Baus aufgreifen, letztlich
hinreichend sind, obwohl sie die für die Umgebung wesentlichen Elemente des
Betriebs und der "Umwidmung" vorhandener Baulichkeiten ausblenden, sei
dahingestellt. Jedenfalls ist unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des EuGH
vom Vorliegen der gesetzlichen Kriterien auszugehen. Nach den im
Änderungsbescheid aufgeführten Maßnahmen kommt es neben der
Hindernisbeseitigung und der Schaffung technischer Einrichtungen insbesondere zu
Arbeiten an den Roll- und Abrollbahnen und zur Arrondierung des Vorfeldes, wozu
insgesamt knapp 8 ha versiegelt werden, sowie zur Herrichtung der
Abfertigungsräumlichkeiten. Diese Arbeiten stehen nachvollziehbar im
Zusammenhang mit dem geplanten zivilen Luftverkehr und seinen vom militärischen
Betrieb verschiedenen Anforderungen (Abfertigung, Vorfeld). Eine Trennung der
Baumaßnahmen in luftseitige, technische Kapazität und landseitige
Abfertigungskapazität

113

- vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 15. September 1999 - 11 A 22.98 -, Buchholz
442.40 § 8 LuftVG Nr. 17 -

114

ist hier schon vom Wortlaut des Gesetzes her nicht angezeigt, der an den Zweck
der Nutzung und nicht an den Betriebsumfang anknüpft. Auch der EuGH hat in
seinem Urteil vom 16. September 1999 - C-435/97 -, das nach dem oben genannten
Gesetzentwurf Anlass zur Ergänzung des § 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG gegeben hat,
keinen Ansatzpunkt erkennen lassen, der auf eine Differenzierung zwischen den dort
ebenfalls die Luft- wie die Landseite betreffenden Änderungen schließen ließe.

115

Für die Frage, ob eine UVP-Pflichtigkeit gegeben ist, ist - in Übereinstimmung mit
der angesprochenen Begründung des Gesetzentwurfs - § 3e UVPG heranzuziehen.
Dies gilt ungeachtet der Übergangsvorschrift des § 25 UVPG, da die dort
vorgesehene zeitliche Staffelung mit dem Ziel der Änderung des § 8 Abs. 5 Satz 3
LuftVG, einen erkannten Mangel in der Umsetzung europarechtlicher Vorgaben zu
beheben, unvereinbar wäre. Der Verweis auf das Gesetz über die
Umweltverträglichkeitsprüfung auf der Voraussetzungsseite des § 8 Abs. 5 Satz 3
LuftVG meint das Gesetz in der Fassung der im selben Artikelgesetz enthaltenen
Änderungen. § 3e UVPG scheidet auch nicht deshalb aus, weil für das zu ändernde
Vorhaben nicht als solches bereits eine UVP-Pflicht besteht. Zwar ist für den
militärischen Flugplatz Laarbruch keine UVP durchgeführt worden und war eine
solche auch nicht zwingend erforderlich, jedoch erfüllte der Flugplatz bereits das
Größenkriterium für eine UVP-Pflicht nach Nr. 14.12.1 der Anlage 1 zum UVPG und
besaß damit bei Wegfall der militärischen Nutzung die entsprechende Qualifikation.

116

Vgl. zur Unterscheidung zwischen UVP-Pflicht einerseits bei Schaffung,
andererseits bei Änderung der Anlage Sangenstedt in Landmann/Rohmer,
Umweltrecht Band III, § 3e UVPG Rdnrn. 10 f.

117

Eine andere Betrachtung würde im Übrigen auch § 8 Abs. 5 Satz 3 LuftVG in
wesentlicher Beziehung leer laufen lassen, weil die weitere Vorschrift zur UVP-Pflicht
bei Änderung, § 3b Abs. 3 UVPG, wie von der Beigeladenen zutreffend dargestellt,
Konversionsfälle bei größeren Militärflugplätzen ausklammern würde, da hier eine
erstmalige Überschreitung der maßgeblichen Größenordnung - 1500 m Start- und
Landebahngrundlänge - nicht zu erwarten wäre. Andererseits kann angesichts der
speziellen Regelung der UVP-Frage im Luftverkehrsgesetz entgegen der klägerseitig
geäußerten Ansicht § 3b Abs. 3 UVPG auch nicht als Lückenfüllung für den Wegfall
des Grundes herangezogen werden, der bisher zur Freistellung von der UVP-Pflicht
geführt hatte.

118

Nach der hier einschlägigen Regelung des § 3e Abs. 1 Nr. 2 UVPG ist in einer
Vorprüfung des Einzelfalls gemäß § 3c Abs. 1 Satz 1 und 3 UVPG festzustellen, ob
die Änderung oder Erweiterung erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen haben
kann; bejahendenfalls ist eine UVP durchzuführen. Diese Vorprüfung erfolgt durch
eine Einschätzung der Behörde aufgrund einer überschlägigen Prüfung anhand der
Kriterien nach Anlage 2 zum UVPG, § 3c Abs. 1 Satz 1 UVPG. Die Beklagte hat die
Frage von Umweltauswirkungen in ihrer Zulassungsentscheidung zweifellos nicht
ausgeblendet. Es bestehen aber durchgreifende Bedenken, ihre Befassung mit
diesem Problemkreis als eine § 3c Abs. 1 UVPG genügende Vorprüfung zu
qualifizieren. Dem steht maßgeblich entgegen, dass die Beklagte durchweg und
nachhaltig die nach ihrer Ansicht aus Rechtsgründen gegebene Irrelevanz von
Fragen der UVP betont hat; vor diesem Hintergrund kann die Aussage, es ergebe
sich nichts, was für erhebliche nachteilige Umweltauswirkungen spreche, nicht
verlässlich als auf alle Aspekte der Anlage 2 zum UVPG bezogen und hinreichend
fundiert angesehen werden. Materiell ergeben sich zudem Bedenken wegen des
Ausblendens von möglichen Entwicklungen nach dem Abklingen des militärischen
Flugbetriebs und im Hinblick etwa auf die Erholungsfunktion des Raumes gerade an
Wochenenden. Wegen Fehlens einer in sich geschlossenen Dokumentation der
Vorprüfung

119

- vgl. zu deren Sachgerechtigkeit Sangenstedt in Landmann/Rohmer, a.a.O., §
3c UVPG Rdnr. 30 -

120

bleibt auch unklar, ob die Frage nach möglichen erheblichen nachteiligen
Umweltauswirkungen unter hinreichender Beachtung der Aussagen des EuGH zur
Ausnahme von der UVP aufgrund einer Einzelfallprüfung beantwortet worden ist; im
Urteil vom 16. September 1999 wird darauf abgehoben, dass das Vorhaben keine
erheblichen Auswirkungen besorgen lässt. Den Voraussetzungen für einen Verzicht
auf die UVP ist im gerichtlichen Verfahren in tatsächlicher Hinsicht nicht weiter
nachzugehen. Die Vorprüfung des Einzelfalls ist ein eigenständig ausgestalteter
Verfahrensschritt, der mit einer eindeutigen Aussage abzuschließen ist und dessen
Ergebnis - bei Verneinung der UVP-Pflicht - bekanntgegeben werden muss. In dem
wiederholt genannten Urteil hat der EuGH die Verpflichtung des innerstaatlichen
Gerichts zur Überzeugungsbildung hinsichtlich der Richtigkeit des Verzichts auf eine
UVP für einen Fall ausgesprochen, in dem eine sachverständig erstellte
Umweltverträglichkeitsstudie vorlag und die Öffentlichkeit unterrichtet worden war.
Eine vergleichbare Basis der gerichtlichen Prüfung hat die Beklagte, obwohl die
Problematik schon im Widerspruchsverfahren auf dem Tisch lag, nicht unterbreitet.

121

Nach alldem ist die Berechtigung des Unterlassens einer UVP nicht in der
rechtlich gebotenen Weise dargetan. Eine von der Beklagten und der Beigeladenen
angesprochene Anknüpfung bereits bei der Grundvoraussetzung des Art. 1 Abs. 1
der Richtlinie 85/337/EWG, also bei der Frage nach "möglicherweise erheblichen
Auswirkungen" kommt insofern nicht in Betracht, weil das gesamte System mit
zwingender UVP oder UVP bei besonderen Voraussetzungen bzw. deren
Unterbleiben bei bestimmten Voraussetzungen darauf angelegt ist, in geordneter
Weise sicherzustellen, dass jedenfalls kein Projekt der UVP entzogen wird, soweit es
nicht nach einer Gesamtbetrachtung keine erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt
besorgen lässt (siehe Urteil des EuGH vom 16. September 1999). Erwägungen zur
Verhältnismäßigkeit entbehren insoweit schon deshalb jeglicher Berechtigung, weil
die Einzelfallprüfung einen Weg eröffnet, ohne unangebrachten Aufwand oder
wesentliche Verzögerungen die europarechtlich geforderte Gewährleistung zu
bieten.

122

Hinsichtlich der in den vorliegenden Klageverfahren zu ziehenden Konsequenzen
aus dem der Änderungsgenehmigung anhaftenden Mangel ist von der
Rechtsprechung des EuGH auszugehen, da auf diesem Weg die erforderliche
einheitliche Durchsetzung im Sinne der Effektivität des Europäischen Umweltrechtes
gewährleistet wird. In dem wiederholt genannten Urteil vom 16. September 1999 hat
der Gerichtshof ausgeführt, dass sich der Einzelne vor einem Gericht eines
Mitgliedsstaates gegenüber den nationalen Stellen auf die Vorgaben für die UVP
berufen kann. Das ist nach Auffassung des erkennenden Gerichts nicht dahin zu
verstehen, im Sinne einer Popularklage könne sich jedermann zum Sachwalter des
Umweltrechts machen. Denn auch die Richtlinie 85/337/EWG in der Fassung des
Art. 3 der Richtlinie 2003/35/EG vom 26. Mai 2003 differenziert zwischen
"Öffentlichkeit" und der - stärker einzubindenden - "betroffenen Öffentlichkeit". Das
legt es nahe, für die Möglichkeit, Mängel in Bezug auf die UVP mit Erfolg geltend zu
machen, eine anderweitig begründete Beziehung zu dem jeweils in Rede stehenden
Vorhaben zu verlangen. Dem entspricht im deutschen Recht eine anders als über
das bloße Verfahrensrecht hinsichtlich der UVP begründete Klagebefugnis nach § 42
Abs. 2 VwGO. Ist in diesem Sinn die Anrufung des Gerichts sachlich berechtigt, ist
der Verfahrensverstoß zu prüfen und gegebenenfalls mit zur Grundlage der
Entscheidung zu machen. Der Bestätigung der Rechtsprechung zur Befugnis des
Einzelnen, sich auf Mängel hinsichtlich der UVP zu berufen

123

- vgl. EuGH, Urteil vom 7. Januar 2004 - C-201/02 -, NUR 2004, 517 -,

124

liegt ebenfalls ein Sachverhalt zugrunde, in dem die mögliche Betroffenheit der
Klägerin durch das Vorhaben außer Zweifel stand.

125

Wegen der Rechtsfolge im Einzelnen verweist der EuGH in der vorgenannten
Entscheidung mit den Maßgaben auf das innerstaatliche Recht, dass die Folgen
nicht ungünstiger sein dürfen als bei vergleichbaren Konstellationen nach
innerstaatlichem Recht und jedenfalls eine effektive Durchsetzung des Rechtes
gewährleistet sein muss. Daraus ist abzuleiten, dass in Befolgung des
Äquivalenzprinzips die Verletzung drittschützender Verfahrensvorschriften in
Betracht zu ziehen ist. Soweit nach innerstaatlichen Rechtsgrundsätzen die
Relevanz solcher Verfahrensfehler im Allgemeinen nur bei der Möglichkeit einer
anderen Entscheidung angenommen wird -

126

vgl. zur UVP etwa BVerwG, Beschluss vom 23. Februar 1994 - 4 B 35.94 -, DVBl.
1994, 763 -,

127

mag dies im Hinblick auf das Effektivitätsprinzip gewissen Bedenken begegnen,
weil ein solches Kriterium wiederum dazu führen würde, über die Umweltbelange
außerhalb des durch die Richtlinie 85/337/EWG vorgegebenen Rahmens und
Systems der Vorhabensprüfung zu befinden. Das kann aber dahinstehen, weil ein
mögliches Einwirken des Mangels auf die Abwägungsentscheidung -

128

vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18. November 2004 - 4 CN 11.03 -, BVerwGE 122,
207 -

129

ebenso einzustellen ist, wie ein Bezug zu den Klägern, vgl. etwa 1.2, 1.4, 2.1,
2.3.1, 2.3.4, 3.4 der Anlage 2 zum UVPG.

130

Der nach alledem auch hinsichtlich der Kläger relevante Verfahrensfehler hat
gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Aufhebung der Änderungsgenehmigung zur
Folge. Eine Beschränkung der Rechtsfolge etwa auf ein ergänzendes Verfahren, vgl.
§ 10 Abs. 8 LuftVG, scheidet aus. Es handelt sich insofern nicht um einen
allgemeinen Grundsatz, wie etwa bei der oben erörterten ergänzenden
Entscheidung, sondern um eine speziell für Verfahren besonderen Aufwandes
vorgesehene Regelung, die als solche schon nicht verallgemeinerungsfähig ist; für
die Genehmigungsverfahren allgemeiner Art mangelt es im Übrigen auch an der
Vergleichbarkeit der verfahrensrechtlichen Anforderungen. Es mag daher
dahinstehen, ob die Möglichkeit der Fehlerbehebung im ergänzenden Verfahren - bei
unterstellt offenem Verfahrensausgang - überhaupt in Fällen zu bejahen ist, in
denen gegebenenfalls die Abwägungsgrundlage betroffen sein kann.

131

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3, § 159 Satz 1, § 162
Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit auf
§ 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

132

Gründe, die Revision zuzulassen, § 132 Abs. 2 VwGO, sind nicht gegeben.

133