Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-11-08, Aktenzeichen 4 K 14972/17

Tenor

Die Bescheide der Beklagten vom 05.04.2017, vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017 und deren Widerspruchsbescheid vom 14.08.2017 werden aufgehoben.

Die Kosten des Rechtsstreits trägt die Beklagte.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Aufhebung der Bescheide der beklagten Industrie- und Handelskammer (IHK) vom 05.04.2017, vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017, durch die der von ihr zu zahlende Mitgliedsbeitrag für das Jahr 2014 abgerechnet und der Beitrag für das Jahr 2017 vorläufig veranlagt wurde, sowie die Aufhebung des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 10.08.2017, durch den der Widerspruch der Klägerin zurückgewiesen wurde.

2

Die Klägerin ist Kammerzugehörige der Beklagten. Sie wird daher zu einem jährlichen Kammerbeitrag herangezogen, der sich aus einem Grundbeitrag und einer Umlage zusammensetzt. Im vorliegend relevanten Zeitraum setzte die Beklagte jährlich für Kammerzugehörige in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft einen (abgesehen von einer hier nicht relevanten Vergünstigung bei geringfügigen Gewerbeerträgen) festen Grundbeitrag in Höhe von 168,00 Euro sowie eine Umlage fest, deren Höhe vom Gewerbeertrag des einzelnen Kammerzugehörigen im jeweiligen Jahr abhängt. Im Jahr 2014 beschloss die Vollversammlung für das laufende Jahr eine einmalige Entlastung in Höhe von 10 %.

3

Die Vollversammlung beschloss im hier relevanten Zeitraum jeweils am Ende eines jeden Jahres eine Wirtschaftssatzung für das Folgejahr, die einen Wirtschaftsplan mit den prognostizierten Erträgen und Aufwendungen enthielt und die von den Kammerzugehörigen zu zahlenden Grundbeiträge sowie den Hebesatz der Umlage festsetzte. Ausweislich der Wirtschaftspläne rechnete die Beklagte in diesem Zeitraum mit folgenden Erträgen, Aufwänden und Rücklagen:

4

2012

2013

2014

geplanter Ertrag

48.885.115 EUR

52.448.100 EUR

56.627.500 EUR

geplanter Aufwand*

48.536.300 EUR

48.859.900 EUR

50.905.100 EUR

Ausgleichsrücklage**

21.430.734 EUR

21.430.734 EUR

21.430.734 EUR

andere Rücklagen

2.020.405 EUR

4.095.139 EUR

9.099.348 EUR

davon Baurücklage

1.774.714 EUR

1.156.661 EUR

1.156.661 EUR

davon BGRL***

245.691 EUR

245.691 EUR

2.631.835 EUR

davon ZÄRL***

0

2.692.787 EUR

5.310.852 EUR

2015

2016

2017

geplanter Ertrag

62.304.400 EUR

60.469.300 EUR

62.667.500 EUR

geplanter Aufwand*

64.730.300 EUR

60.443.700 EUR

68.883.500 EUR

Ausgleichsrücklage**

21.430.734 EUR

21.430.734 EUR

19.230.734

andere Rücklagen

7.537.838 EUR

7.837.138 EUR

10.037.138 EUR

davon Baurücklage

1.064.782 EUR

1.064.782 EUR

1.064.782 EUR

davon BGRL***

0 EUR

0 EUR

0 EUR

davon ZÄRL***

6.473.056 EUR

6.772.356 EUR

8.972.356 EUR

* bis 2014: nur Betriebsaufwand; ab 2015: alle Aufwände
** Rücklagen laut Bilanz zum 31.12. des Jahres
*** BGRL = Rücklage zur Absicherung der Beitrags- und Gebührenentlastung;
ZÄRL = Rücklage zur Absicherung des Zinsänderungsrisikos aus Pensionsrückstellungen

5

§ 15 Abs. 3 des Finanzstatuts der Beklagten in der bis 31.12.2014 geltenden Fassung lautete:

6

Um Schwankungen im Beitragsaufkommen auszugleichen, ist eine Ausgleichsrücklage anzusammeln, die zwischen 30 v. H. und 50 v. H. der Betriebsaufwendungen beträgt. Daneben kann eine Liquiditätsrücklage in Höhe von höchstens 50 v. H. der Summe der Betriebsaufwendungen gebildet werden, die der Aufrechterhaltung einer ordentlichen Kassenwirtschaft ohne Inanspruchnahme von Krediten dient. Sie ist Bestandteil der „anderen Rücklagen“. Die Bildung anderer Rücklagen ist zulässig.

7

§ 15a Abs. 2 des Finanzstatuts in der ab 01.01.2015 geltenden Fassung lautet:

8

Die IHK hat eine Ausgleichsrücklage zu bilden. Diese dient zum Ausgleich aller ergebniswirksamen Schwankungen und beträgt 25 – 50 Prozent der Summe der geplanten Aufwendungen. Sollten Entnahmen den Stand unter 25 Prozent bringen, soll die IHK in angemessenem Zeitraum wieder die Mindestdotierung erreichen. Die Bildung zweckbestimmter Rücklagen ist zulässig. Sie sind in der Bilanz oder im Anhang zum Jahresabschluss gesondert einzeln auszuweisen. Der Verwendungszweck und der Umfang sind hinreichend zu konkretisieren, wie auch der Zeitpunkt der voraussichtlichen Inanspruchnahme.

9

§ 1 Abs. 3 der Beitragsordnung der Beklagten lautet:

10

Die Vollversammlung setzt jährlich in der Wirtschaftssatzung die Grundbeiträge, den Hebesatz der Umlage und die Freistellungsgrenze (§ 5) fest.

11

§ 6 Abs. 1 Satz 4 der Beitragsordnung lautet:

12

Die Staffelung und die Höhe der Grundbeiträge legt die Vollversammlung in der Wirtschaftssatzung fest.

13

§ 15 der Beitragsordnung lautet auszugsweise:

14

(1) Die Beitragsveranlagung erfolgt durch schriftlichen Bescheid. Dieser ist dem IHK-Zugehörigen in einem verschlossenen Umschlag zu übersenden.

15

(2) Im Beitragsbescheid ist auf die für die Beitragserhebung maßgeblichen Rechtsvorschriften hinzuweisen; die Bemessungsgrundlage und das Bemessungsjahr sind anzugeben. (…) Der Bescheid ist mit einer Rechtsbehelfsbelehrung zu versehen.

16

(3) Sofern der Gewerbeertrag oder der Zerlegungsanteil für das Bemessungsjahr noch nicht vorliegt, kann der IHK-Zugehörige aufgrund des letzten vorliegenden Gewerbeertrages oder - soweit ein solcher nicht vorliegt - aufgrund einer Schätzung in entsprechender Anwendung des § 162 AO vorläufig veranlagt werden.

17

Die Beklagte hatte den von der Klägerin für das Jahr 2014 zu leistenden Kammerbeitrag bereits durch Bescheid vom 14.04.2014 „vorläufig veranlagt“, indem der für Kapitalgesellschaften geltende Grundbeitrag (168,00 Euro - 10 % = 151,20 Euro) angesetzt wurde. Dieser frühere Bescheid ist bestandskräftig geworden.

18

Der angegriffene Bescheid vom 05.04.2017 enthielt für das Jahr 2014 eine „Abrechnung“. Insoweit formulierte der Bescheid, dass der Grundbeitrag für dieses Jahr „mit früheren Bescheiden festgesetzt“ sei, der aufgrund der Umlage zu leistende Beitragsteil werde hingegen „mit diesem Bescheid festgesetzt“. Diesbezüglich gab der Bescheid die Bemessungsgrundlage an (den Gewerbeertrag der Klägerin des Jahres 2014) sowie den Betrag, der dem Prozentsatz der Umlage an dieser Bemessungsgrundlage entspricht. Hinsichtlich des Jahres 2017 enthielt der Bescheid eine „vorläufige Veranlagung“, die alle Elemente der vorhergegangenen Abrechnung (Grundbeitrag und errechnete Umlage) enthielt und als Bemessungsgrundlage den Gewerbeertrag der Klägerin des Jahres 2014 ansetzte. Als Grundbeitrag enthielt der Bescheid allerdings nicht den für Kapitalgesellschaft geltenden Betrag (168,00 Euro), sondern irrtümlich den um die Hälfte ermäßigten Betrag (84,00 Euro).

19

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin unter dem 20.04.2017 schriftlich Widerspruch. In der Folge erließ die Beklagte den Bescheid vom 10.08.2017. Dieser Bescheid war mit dem vorangegangenen Bescheid vom 05.04.2017 inhaltlich im Wesentlichen identisch, enthielt für das Jahr 2017 (vorläufige Veranlagung) aber statt des geringeren Grundbeitrags den für Kapitalgesellschaft geltenden höheren Grundbeitrag. Sodann erließ die Beklagte den Bescheid vom 11.08.2017, der mit dem Bescheid vom 10.08.2017 im Wesentlichen identisch war und allein eine mittlerweile eingegangene Zahlung der Klägerin berücksichtigte. Mit Schreiben vom 11.08.2018 fragte die Beklagte bei der Klägerin an, ob der unter dem 20.04.2017 erhobene Widerspruch sich auch gegen die Bescheide vom 10.08.2017 bzw. vom 11.08.2017 richte. Mit E-Mail vom 14.08.2017 teilte die Klägerin mit, dass sich der Widerspruch auch gegen diese jüngeren Bescheide richte. Die Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 14.08.2017 als zulässig, aber unbegründet zurück.

20

Die Klägerin hat am 13.09.2017 Klage erhoben. Die Beitragsbescheide seien rechtswidrig. Denn die Beklagte habe insbesondere in Form diverser Rücklagen unzulässigerweise Vermögen gebildet. Dieses müsse vorrangig zur Kostendeckung eingesetzt werden, bevor Beiträge erhoben werden dürften. Zu den Rücklagen im Einzelnen führt die Klägerin aus:

21

Mit Blick auf die Ausgleichsrücklage sei bereits der im Finanzstatut vorgesehene Korridor rechtswidrig. Erforderlich sei eine jährliche Risikokalkulation, die der Bildung eine darüber hinausgehenden Rücklage entgegenstehe. Der Korridor sei auch selbst nicht sachgerecht. Es könne nicht nachvollzogen werden, inwieweit die Beklagte bei dessen satzungsmäßiger Festlegung eine Sachabwägung durchgeführt habe. Die jährliche Dotierung der Rücklage sei ohne Risikoabschätzung beschlossen worden. Nach Berechnungen der Klägerin habe die zum 31.12.2010 dotierte Ausgleichsrücklage 51,57 % der für 2012 geplanten Aufwendungen betragen. Das übersteige sogar den satzungsmäßigen Korridor. Mit Ausfällen in dieser Größenordnung habe aber auch nicht ernsthaft gerechnet werden können. Entsprechende Berechnungen stellte die Klägerin auch für die Jahre 2013 und 2015 an.

22

Auch in Bezug auf die anderen Rücklagen habe die erforderliche Abschätzung nicht stattgefunden. Die Rücklage zur Absicherung der Beitrags- und Gebührenentlastung sei ersichtlich rechtswidrig. Sie habe Ende 2012 etwa 1,4 Mio. Euro betragen. Diese Mittel seien dem Haushalt zuzuführen. Dass die Beklagte diese Rücklage mindestens von 2010 bis 2014 unverändert geführt habe, belege, dass es sich um zweckfreie Vermögensbildung handele. Eine solche Rücklage sei indes von vornherein unzulässig, weil es der Sache nach um eine weitere Ausgleichsrücklage gehe. Die Rücklage zur Absicherung des Zinsänderungsrisikos aus Pensionsrückstellungen sei schon dem Grunde nach rechtswidrig. Denn künftige Zahlungsverpflichtungen aus vertraglichen Versorgungszusagen seien kraft Gesetzes (§ 253 Abs. 2 HGB) ausschließlich mittels Rückstellungen zu passivieren. Eine darüber hinausgehende Rücklage sei unzulässig.

23

Ferner habe die Beklagte Gewinne erzielt, die sie wahlweise den Rücklagen zugeführt beziehungsweise großzügig auf die nächste Jahresrechnung vorgetragen habe. Auch darin liege eine unzulässige Vermögensbildung. Angefallene Überschüsse müssten dem nächsten Haushalt zugeführt werden. Im Einzelnen habe die Beklagte in den Jahren 2010, 2011 und 2013 Gewinne erzielt, die in anderen Jahren zur Kostendeckung hätten eingesetzt werden müssen, wodurch sich die Beitragslast der Klägerin reduziert hätte. Die Begründungen der Beklagten, inwiefern diese Gewinne sachgerechten Zwecken zugeführt worden seien, seien pauschal und nicht nachvollziehbar.

24

Die Klägerin beantragt,

25

die Bescheide der Beklagten vom 05.04.2017, vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017 und deren Widerspruchsbescheid vom 14.08.2017 aufzuheben.

26

Die Beklagte beantragt,

27

die Klage abzuweisen.

28

Die Klage sei bereits unzulässig. Soweit sie sich gegen die Abrechnung für das Jahr 2014 richte, sei die Beitragspflicht dem Grunde nach schon durch den Bescheid vom 14.04.2014 bestandskräftig festgesetzt worden. Der angegriffene Bescheid regele insoweit die Beitragspflicht nicht nochmals vollumfänglich, sondern nur den Differenzbetrag. Die Beitragsveranlagung selbst könne mehr angegriffen werden. Die Regelungswirkung des angegriffenen Bescheids beschränke sich auf die Korrektur hinsichtlich des Differenzbetrags, der allein einer Änderung der Bemessungsgrundlage geschuldet sei. Im Übrigen sei die Beitragsveranlagung dem Grunde und der Höhe nach bestandskräftig festgestellt.

29

Unzulässig sei die Klage aber auch im Übrigen. Der Bescheid vom 10.08.2017 habe den Bescheid vom 05.04.2017 ersetzt. Die daraufhin von der Klägerin versandte E-Mail vom 14.08.2017 genüge nicht den gesetzlichen Anforderungen an die Form eines Widerspruchs. Dieser Formmangel sei nicht dadurch geheilt worden, dass die Beklagte in der Sache über den Widerspruch entschieden habe.

30

Die Klage sei auch unbegründet. Die Ausgleichsrücklage sei rechtmäßig. Sie decke haushalterische Risiken ab, die mit unvorhergesehenen Beitragsschwankungen einhergingen. Sie entspreche in Sinn und Zweck einer Insolvenzrücklage. Sie ähnele einer Versicherung, deren Sinnhaftigkeit nicht davon abhänge, ob der Versicherungsfall in der Vergangenheit bereits einmal eingetreten sei. Die Beitragsschwankungen könnten sich insbesondere aus der vielfältigen Abhängigkeit der heterogenen Wirtschaftsstruktur des Bezirks der Beklagten von strukturellen und gesamtwirtschaftlichen Entwicklungen bis hin zur Gefahr mehrjähriger Rezessionen ergeben, aus dem Ausfallrisiko großer Beitragszahler etwa wegen Insolvenz und aus der Schwankungsbreite der für die Beitragsberechnung maßgeblichen Gewerbeerträge der Kammerzugehörigen. Die Ausgleichsrücklage diene nicht der unmittelbaren Aufgabenfinanzierung, sondern der Absicherung der Handlungsfähigkeit der Beklagten. Die Vollversammlung dotiere die Ausgleichsrücklage jährlich sachgerecht und vertretbar. Aus der im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Dokumentation ergebe sich, dass die Beklagte ihren diesbezüglichen Gestaltungsspielraum in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt habe. Die Beklagte legt näher dar, inwiefern sich die Vollversammlung und andere Gremien im streitgegenständlichen Zeitraum mit der Ausgleichsrücklage und den ihr diesbezüglich vorgelegten Risikoanalysen befasst hätten. Im Übrigen spreche auch eine tatsächliche Vermutung für die Angemessenheit der Rücklage, weil sie sich innerhalb des satzungsmäßigen Rahmens bewegt habe.

31

Mit Blick auf beanstandete Gewinne sei es der Beklagten erlaubt, Überschüsse im Rahmen einer zweckgemäßen Eigenkapitalstärkung zu verwenden. Ein positives Ergebnis dürfe für eine Beitragsrückerstattung verwendet, eine aufgabengemäßen Verwendung zugeführt oder in den nächsten Wirtschaftsplan einstellen (Ergebnisvortrag). Seit 2010 entstandene positive Ergebnisse seien in den Folgejahren zweckgemäß verwendet worden, indem es etwa einer Rücklage zugeführt worden sei, was die Beklagte im Einzelnen darlegt.

32

Die Beitrags- und Gebührenentlastungsrücklage sei 2003 gebildet worden, weil wegen der Umstellung auf die Doppik und der Erstellung der Eröffnungsbilanz unsicher gewesen sei, ob die Beiträge künftig ausreichten. Sie sei zu Beginn mit 2,534 Mio. Euro dotiert gewesen. Bis 2010 seien Entnahmen aus dieser Rücklage vorgenommen worden bis auf einen Betrag von 245.691 Euro. 2014 seien 2,385 Mio. Euro zugeführt worden, um damit in 2014 eine Beitragsentlastung von 10 % umsetzen zu können. Da das zuvor noch erwartete Defizit aber nicht eingetreten sei, habe aus der Rücklage schließlich nichts entnommen werden müssen, weshalb diese Rücklage mit dem Ergebnisverwendungsbeschluss 2014 aufgelöst und die Mittel einer neuen Verwendung zugeführt worden seien.

33

Die Rücklage zur Absicherung des Zinsänderungsniveaus aus Pensionsrückstellungen sei mit Blick auf die künftige Zinsentwicklung erstmals im Jahr 2013 dotiert worden, weil insofern künftiger Anpassungsbedarf gesehen worden sei. 2014 habe man anderweit verbuchte Mittel dieser Rücklage zugeführt, die der Absicherung der Altersvorsorge gedient hätten. Der langfristige Bedarf sei versicherungsmathematisch ermittelt worden. Gemäß der Bedarfsprognose seien jährliche Entnahmen und Einstellungen erfolgt. In 2015 seien die Mittel aus der Beitrags- und Gebührenentlastungsrücklage in die Zinsänderungsrücklage geflossen. In 2016 sei beschlossen worden, nachdem die Beklagte für dieses Jahr zunächst mit einem erheblichen Defizit gerechnet habe, dieses aber nicht eingetreten sei, aus der Ausgleichsrücklage 2,2 Mio. Euro zu entnehmen und ebenfalls der Zinsänderungsrücklage zuzuführen.

34

Das Gericht hat am 08.11.2018 eine mündliche Verhandlung durchgeführt, in der die Beteiligten ihre Standpunkte vertieft haben. Insbesondere hat die Beklagte weiter zur Ausgleichsrücklage vorgetragen.

35

Wegen der Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte und auf die dem Gericht vorliegenden Ausdrucke der elektronisch geführten Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

36

Die Klage ist zulässig und begründet.

I.

37

Die Anfechtungsklage ist zulässig.

38

Insbesondere wurde ein ordnungsgemäßes Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO) durchgeführt. Die Beklagte setzte die für das Jahr 2014 endgültig und für das Jahr 2017 vorläufig zu zahlenden Beiträge zunächst durch Bescheid vom 05.04.2017 fest. Dagegen erhob die Klägerin form- und fristgerecht Widerspruch. Nachdem die Klägerin wirksam Widerspruch erhoben hatte, erließ die Beklagte die Bescheide vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017, die eine offenbare Unrichtigkeit (falscher Grundbeitrag für 2017) korrigierten und einen zwischenzeitlichen Zahlungseingang (215,25 Euro) berücksichtigten. Dadurch hat die Beklagte in einem offenen Widerspruchsverfahren Änderungen am angegriffenen Bescheid (teilweise zulasten, teilweise zugunsten der Klägerin) vorgenommen, bevor sie den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 14.08.2017 zurückwies. Die im laufenden Verfahren erfolgte Mitteilung der Klägerin, dass sich ihr Widerspruch auch auf die Änderungsbescheide vom 10.08.2017 und 11.08.2017 bezieht, unterliegt keinem Formzwang. Damit hat ein ordnungsgemäßes Vorverfahren stattgefunden.

39

Der Zulässigkeit der Klage steht auch nicht die Bestandskraft der „vorläufigen Veranlagung“ für das Jahr 2014 durch Bescheid vom 14.04.2014 entgegen. Welche Regelungselemente durch diesen Bescheid unanfechtbar festgesetzt worden sind, ist zwar dafür maßgeblich, welche eigenständigen Regelungen die nachfolgenden Bescheide noch treffen und damit für den Umfang, in dem diese Bescheide materiell der gerichtlichen Kontrolle unterliegen (siehe unten II. 2.). Der Zulässigkeit einer Klage gegen diese nachfolgenden Bescheide, die auch nach Auffassung der Beklagten durchaus eine Regelung enthalten (Festsetzung eines Differenzbetrags), steht die Bestandskraft des früheren Bescheids jedoch nicht entgegen.

II.

40

Die Klage ist begründet. Der Beitragsbescheid der Beklagten vom 05.04.2017 in der durch die Bescheide vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017 erhaltenen Fassung und deren Widerspruchsbescheid vom 14.08.2017 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

41

Die in den angegriffenen Bescheiden festgesetzten IHK-Beiträge für die Jahre 2014 und 2017 stehen nicht mit § 3 Abs. 2 IHKG in Einklang. Nach Satz 1 dieser Norm, die in ihrer heutigen Fassung vom 25.07.2013, gültig seit 01.08.2013, gegenüber der bis 31.07.2013 gültig gewesenen Fassung vom 07.09.2007 (BGBl. I 2007, 2246) unverändert geblieben ist, werden die Kosten der Errichtung und Tätigkeit der Industrie- und Handelskammern, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung erbracht. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG ist der Wirtschaftsplan jährlich nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und auszuführen. Ob die daraus folgenden Anforderungen an die Beitragserhebung (1.) eingehalten wurden, ist auch bei der Kontrolle der angegriffenen Beitragsbescheide zu überprüfen, obwohl für das Jahr 2014 ein früherer Bescheid über die „vorläufige Veranlagung“ bestandskräftig geworden ist (2.). Danach erweist sich die im angegriffenen Bescheid erfolgte Beitragserhebung durch die Beklagte als rechtswidrig, weil jedenfalls die Ausgleichsrücklage in den Jahren 2014 und 2017 nicht sachgerecht und vertretbar dotiert war (3.).

1.

42

Das Gesetz legt der Beitragserhebung eine zweistufige Willensbildung der Kammer zu Grunde. Auf der ersten Stufe stellt die Kammer – im Voraus für das Wirtschaftsjahr – den Wirtschaftsplan auf, der vor dem Hintergrund der in diesem Jahr beabsichtigten Tätigkeiten der Kammer unter Berücksichtigung der erwartbaren Einnahmen und Ausgaben den voraussichtlichen Bedarf prognostiziert, den es durch die Beiträge zu decken gilt. Auf einer zweiten Stufe wird dieser Bedarf alsdann gemäß einer Beitragsordnung im Wege der Beitragserhebung auf die Kammerzugehörigen umgelegt (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 - 10 C 6.15 -, juris, Rn. 12 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2016 - 6 S 1261/14 -, juris, Rn. 29 ff.).

43

Bei der Willensbildung auf der ersten Stufe ist auch im Beitragsrechtsstreit inzident zu prüfen, ob die Festsetzung des Mittelbedarfs der Kammer im Wirtschaftsplan den insoweit zu stellenden rechtlichen Anforderungen genügt. Bei dieser Prüfung ist zu beachten, dass die Kammer hinsichtlich der Aufstellung des Wirtschaftsplans einen weiten Gestaltungsspielraum hat und der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nur unterliegt, ob dieser Rahmen gewahrt ist. Dieser in den jeweils zu beachtenden Rechtsnormen angelegte Rahmen wird gebildet durch § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG (die Beachtung der Grundsätze einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung sowie eine pflegliche Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen), die Grundsätze kaufmännischer Rechnungslegung und Buchführung (§ 3 Abs. 7a IHKG), die Grundsätze des staatlichen Haushaltsrechts sowie durch ergänzende Satzungsbestimmungen. Zu den Grundsätzen des staatlichen Haushaltsrechts zählt das Gebot der Haushaltswahrheit, aus dem in Ansehung von Prognosen das Gebot der Schätzgenauigkeit folgt. Prognosen müssen aus der Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar ausfallen. Ist dies der Fall, ist es unschädlich, wenn sich eine Prognose im Nachhinein als unrichtig erweist.

44

Das Verbot der Bildung von Vermögen schließt damit die Bildung von Rücklagen nicht aus, bindet sie aber an einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit. Auch die Höhe der Rücklage muss von diesem sachlichen Zweck gedeckt sein. Eine von diesem Zweck in ihrer Höhe nicht mehr gedeckte Rücklage ist nicht angemessen und kommt einer unzulässigen Vermögensbildung gleich. Hieraus folgt nicht nur, dass die Kammer eine überhöhte Rücklage nicht bilden darf, sondern auch, dass sie eine überhöhte Rücklage baldmöglichst wieder auf ein zulässiges Maß zurückführen muss. Die Entscheidung über das Vorhalten einer Rücklage und über deren Höhe muss die Kammer bei jedem Wirtschaftsplan – und damit jährlich – erneut treffen. Deshalb ist ein Wirtschaftsplan nicht nur dann rechtswidrig, wenn er eine überhöhte Rücklagenbildung vorsieht, sondern auch dann, wenn er eine überhöhte Rücklage beibehält.

45

Diese für die Zulässigkeit der Rücklagenbildung geltenden Maßstäbe sind nicht nur bei einer IHK-Haushaltsplanung zu berücksichtigen, die nach den Grundsätzen der Kameralistik aufgestellt wurde, sondern finden auch bei der Aufstellung eines Wirtschaftsplans Anwendung, bei der die Grundsätze der doppischen Haushaltsführung nach § 3 Abs. 7a IHKG mit Gewinn- und Verlustrechnung und Bilanzierung sowie der damit verbundenen Orientierung an der kaufmännischen Buchführung zu beachten sind (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2016 - 6 S 1261/14 -, juris, Rn. 33).

2.

46

Ob die Beklagte diese Anforderungen eingehalten hat, ist im vorliegenden Rechtsstreit auch für das Jahr 2014 gerichtlich zu überprüfen.

47

Dieser Überprüfung steht nicht entgegen, dass die Beklagte durch bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 14.04.2014 den Beitrag für 2014 in Höhe des Teilbetrags von 151,20 Euro „vorläufig veranlagt“ hat. Zwar unterliegen der Anfechtung durch die Klägerin nur die Elemente der angegriffenen Bescheide, die eigenständige Regelungen enthalten, nicht aber Elemente, die bereits früher getroffene und mittlerweile bestandskräftige Festsetzungen nur informatorisch erneut anführen. Solche durch Verwaltungsakt festzusetzenden Elemente enthalten die angegriffenen Bescheide für das Jahr 2014 (nur) über den Differenzbetrag von 118,13 Euro (269,33 Euro abzüglich des bestandskräftig festgesetzten Betrags von 151,12 Euro) und auch insofern ausschließlich auf der im Beitragserhebungsverfahren erfolgenden zweiten Stufe, also bezüglich der Umlegung des Finanzbedarfs auf die Kammerzugehörigen. Dagegen werden die auf der ersten Stufe getroffenen Festlegungen, die den Bedarf und, daraus folgend, den Rechenweg der auf der zweiten Stufe zu treffenden Veranlagung betreffen, in den Bescheiden nur informatorisch mitgeteilt, nicht aber regelnd festgesetzt. Das ergibt sich aus den angegriffenen Bescheiden selbst (a.), die damit den gesetzlichen und satzungsmäßigen Grundlagen über die Beitragserhebung entsprechen (b.). Keine erneute Regelung treffen die angegriffenen Bescheide auch insoweit, als die bestandskräftige „vorläufige Veranlagung“ für das Jahr 2014 betroffen ist (c.).

a.

48

Die angegriffenen Bescheide vom 05.04.2017, vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017 enthalten nach der gebotenen Auslegung aus Sicht eines objektiven Empfängers (entsprechend §§ 133, 157 BGB) allein Festsetzungen auf der zweiten Stufe der Bedarfsumlegung. Sie sind als einheitliche Beitragsfestsetzung anzusehen, da der Bescheid vom 10.08.2017 lediglich eine offenbare Unrichtigkeit (falscher Grundbeitrag für 2017) korrigiert und der Bescheid vom 11.08.2017 einen zwischenzeitlichen Zahlungseingang (215,25 Euro) berücksichtigt.

49

Weder der Bescheid über die „vorläufige Veranlagung“ vom 14.04.2014 noch die angegriffenen Bescheide enthalten Festsetzungen über die zur ersten Stufe der Beitragserhebung gehörende Berechnungsgrundlage. Diese Bescheide weisen lediglich informatorisch darauf hin, dass sich der Beitrag aus einem Grundbeitrag und einer Umlage zusammensetzt. Hinsichtlich des Grundbeitrags wird nur der Betrag selbst ausgedrückt, nicht aber seine Berechnung. Mit Blick auf die Umlage wird der Rechenweg angegeben („Bemess.grundlage * Hebesatz“). Es ist kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, dass im Bescheid selbst die Berechnungsgrundlagen konstitutiv festgesetzt werden könnten. Vielmehr sind nach auch optisch eindeutigem Abschluss des eigentlichen Bescheids (nach „Gesamtsaldo – zu zahlen: …“) und dem Hinweis „Anlage(n)“ unter der Überschrift „Auszug aus dem IHK-Gesetz sowie den Wirtschaftssatzungen für die Jahre (…) bis (…)“ Informationen darüber enthalten, welche Beträge als Grundbeitrag zu erheben sind (nämlich in Abhängigkeit von der Rechtsform des Kammerzugehörigen), die Höhe der Umlage für jedes Jahr sowie weitere Informationen über die Berechnung. Damit machen die Bescheide samt Anlagen unzweideutig klar, dass diese Berechnungsgrundlagen „aus dem IHK-Gesetz sowie den Wirtschaftssatzungen“ zu entnehmen sind.

50

Dagegen regeln weder die angegriffenen Bescheide noch regelte der vorangegangene Bescheid über die „vorläufige Veranlagung“ die Grundlagen der zu zahlenden Beträge, soweit die Berechnung des Grundbeitrags und die Höhe des Hebesatzes der Umlage betroffen sind. Dieser Rechenweg ist vielmehr in der Beitragsordnung und der für das jeweilige Jahr beschlossenen Wirtschaftssatzung festgelegt. Er liegt auch den eben genannten Festsetzungen der angegriffenen Bescheide zugrunde und ist daher der inzidenten Überprüfung durch das Gericht zugänglich.

b.

51

Mit diesem Regelungsgehalt entspricht die Beitragserhebung durch Bescheid den gesetzlichen und satzungsmäßigen Grundlagen. Die erste Stufe der Beitragserhebung erfolgt durch Gesetz und Satzung, während – lediglich – auf der zweiten Stufe Regelungen durch Bescheid getroffen werden.

52

Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG werden die Kosten der IHK werden nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG ist der Wirtschaftsplan jährlich aufzustellen, nach § 4 Satz 2 Nr. 2 IHKG ist die Beitragsordnung von der Vollversammlung als Satzung zu beschließen. Der Beitrag setzt sich aus Grundbeitrag und Umlage zusammen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG, ebenso § 1 Abs. 2 BeitrO). Aus diesen gesetzlichen Bestimmungen ergibt sich somit, dass Kammerzugehörige Beiträge zu leisten haben, die sich aus Grundbeitrag und Umlage zusammensetzen.

53

Gemäß § 1 Abs. 3 BeitrO setzt die Vollversammlung jährlich in der Wirtschaftssatzung die Grundbeiträge und den Hebesatz der Umlage fest. Dort wird auch über die Staffelung des Grundbeitrags entschieden (§ 6 Abs. 1 Satz 4 BeitrO). Bemessungsgrundlage für die Umlage ist der Gewerbeertrag (§ 7 Abs. 1 BeitrO). Aus dem Satzungsrecht der Beklagten ergibt sich damit, dass die Vollversammlung in der Wirtschaftssatzung die Höhe des Grundbeitrags in Euro und den Prozentsatz des Gewerbeertrags, der die Umlage bildet, festlegt.

54

Diese gesetzlichen und satzungsrechtlichen Grundlagen der Beitragserhebung der ersten Stufe stehen somit vor der Beitragserhebung im Einzelfall (auf der zweiten Stufe) fest. Sie werden durch Bescheid im Einzelfall nicht geregelt. Ausweislich § 15 Abs.1 Satz 1 BeitrO erfolgt nur die Beitragsveranlagung durch Bescheid. Veranlagung meint die Subsumtion der Tatsachen (insbesondere des Gewerbeertrags) unter den normativen Rechenweg. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BeitrO ist im Bescheid auf die der Beitragserhebung zugrundeliegenden Rechtsvorschriften lediglich „hinzuweisen“.

55

Damit erschöpft sich die Regelungswirkung der Beitragsbescheide darin, die Bemessungsgrundlage und die Beträge, die sich aus der Anwendung der gesetzlichen und satzungsrechtlichen Maßgaben auf diese Bemessungsgrundlage ergeben, verbindlich festzustellen und dem Kammerzugehörigen eine entsprechende Zahlungspflicht aufzuerlegen. Die Berechnungsgrundlagen, die in Gesetz und Satzungen (Beitragsordnung, Finanzstatut, Wirtschaftssatzungen) festgelegt werden, werden dagegen von der Regelungswirkung der Bescheide nicht erfasst. Diese Berechnungsgrundlagen können daher auch nicht in Bestandskraft erwachsen, sondern unterliegen der inzidenten Kontrolle bei Anfechtung der Beitragsbescheide.

c.

56

Für das Jahr 2014 regeln die angegriffenen Bescheide indes lediglich den Differenzbetrag zwischen der bestandskräftigen „vorläufigen Veranlagung“ und der Abrechnung. Der vorliegenden Anfechtung unterliegt für das Jahr 2014 daher nur der Differenzbetrag von 118,13 Euro.

57

Der bestandskräftige Bescheid über die „vorläufige Veranlagung“ vom 14.04.2014 bildet die dauerhafte Grundlage für die Beitragspflicht der Klägerin über 151,20 Euro. Daran änderte sich nur etwas, wenn dieser Bescheid durch einen späteren Bescheid aufgehoben oder geändert worden wäre. Das hat die Beklagte aber durch die angegriffenen Bescheide nicht getan. Wie dargelegt, wird darin der „vorläufig veranlagte“ Beitrag ausdrücklich als „mit früheren Bescheiden festgesetzt“ bezeichnet. Diesbezüglich enthält die Abrechnung keine eigenständige Regelung, sondern führt diesen Betrag lediglich als Rechnungsposten auf, um die Abrechnung zu erläutern.

3.

58

Die von der Beklagten für die Jahre 2014 und 2017 vorgehaltene Ausgleichsrücklage genügte nicht den aus § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG folgenden gesetzlichen Anforderungen. Die Beklagte beachtete nicht hinreichend das Gebot der Schätzgenauigkeit. Denn die Ausgleichsrücklage war nicht nachvollziehbar dotiert, sondern wurde als pauschale Mittelreserve zum Ergebnisausgleich vorgehalten. Zwar dient eine Ausgleichsrücklage grundsätzlich einem sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit (a.). Jedoch überschritt die Beklagte dadurch ihren weiten Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum, dass sie die Rücklage der Höhe nach nicht sachgerecht und vertretbar dotierte (b.). Ob sich die Ausgleichsrücklage so, wie die Beklagte sie tatsächlich vorhielt, hinsichtlich ihrer Zweckrichtung überhaupt noch im zulässigen Rahmen hielt, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung (c.).

a.

59

Grundsätzlich dient eine Ausgleichsrücklage so, wie sie in § 15 Abs. 3 Satz 1 des bis 31.12.2014 in Kraft gewesenen Finanzstatuts der Beklagten vorgesehen war und in § 15a Abs. 2 Satz 1 des seit 01.01.2015 geltenden Finanzstatuts vorgesehen ist, einem zulässigen Zweck.

60

Das Vorhalten einer Mittelreserve zum Ausgleich von Beitragsschwankungen kann ein sachlicher Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6/15 –, juris, Rn. 18; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.07.2017 – 6 S 860/17 –, juris, Rn. 12; Urteil vom 02.11.2016 – 6 S 1261/14 –, juris, Rn. 34). Dieser Schwankungsausgleich ist indes kein Selbstzweck, sondern seinerseits an einen bestimmten Zweck gebunden. Als von den gesetzlichen Aufgaben der Industrie- und Handelskammern gedeckter Zweck der Ausgleichsrücklage ist die Absicherung gegen solche Schwankungen anerkannt, die im jeweiligen Haushaltsjahr bei ungünstigem Verlauf zu zeitweisen Liquiditätsengpässen führen können (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.07.2017 – 6 S 860/17 –, juris, Rn. 12). Die damit gemeinte Schwankung beruht auf einem endgültigen Zahlungsausfall (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6/15 –, juris, Rn. 19), die Ausgleichsrücklage dient der Überbrückung dadurch verursachter Liquiditätsengpässe (Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 15.02.2018 – 12 A 173/16 –, juris, Rn. 33). Auf diese Weise ermöglicht die Ausgleichsrücklage, ohne Zusatzbelastung den Leistungsumfang der Kammer auch bei Schwankungen im Beitragsaufkommen aufrecht zu erhalten (Hamburgisches OVG, Urteil vom 20.02.2018 – 5 Bf 213/12 –, juris, Rn. 64). Sie dient damit „der dauerhaften Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit der IHK“ (Jahn, BayVBl. 2018, 258, 261).

b.

61

Die Ausgleichsrücklage war in den Jahren 2014 und 2017 jedoch der Höhe nach rechtswidrig. Sie entsprach nicht dem Gebot der Schätzgenauigkeit, weil sie nicht durch ein tatsächliches Schwankungsrisiko gerechtfertigt war. Ein solches Risiko setzt eine entsprechende Tatsachengrundlage voraus (1). Eine solche gab es hier nicht, sodass die Ausgleichsrücklage nicht nachvollziehbar dotiert war (2).

(1)

62

Die Ausgleichsrücklage ist sachgerecht und vertretbar dotiert, wenn sie das Ergebnis einer Risikoprognose ist, die nachvollziehbar auf einer tatsächlichen Grundlage beruht (a). Ihre Angemessenheit kann grundsätzlich nicht vermutet werden (b).

(a)

63

Die IHK bewegt sich innerhalb ihres Gestaltungs- und Beurteilungsspielraums, wenn sie über die Höhe der Ausgleichsrücklage anhand einer ordnungsgemäßen Risikoprognose entscheidet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.07.2017 – 6 S 860/17 –, juris, Rn. 12). Diese Prognose muss (nur) aus der Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar sein. Dabei ist das Gebot der Schätzgenauigkeit zu beachten. Dieses Gebot wird (erst) durch „gegriffene“ Ansätze verletzt, die trotz naheliegender Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung ein angemessenes Bemühen um realitätsnahe Prognosen zu erwartender Einnahmen oder Ausgaben vermissen lassen (vgl. BVerfG, Urteil vom 09.07.2007 – 2 BvF 1/04 –, juris, Rn. 104). Die Höhe der Rücklage hat sich an ihrem Zweck zu orientieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6/15 –, juris, Rn. 18). Besteht dieser Zweck im Ausgleich von Schwankungen im Beitragsaufkommen (heute: im Ausgleich aller ergebniswirksamen Schwankungen), muss die Prognose auf das Risiko des Eintritts dieser Schwankungen abstellen.

64

Dabei hat die Kammer einen weiten Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum, welcher der gerichtlichen Kontrolle nur insoweit unterliegt, als seine Grenzen betroffen sind. Der Gestaltungsspielraum bezieht sich insbesondere darauf, welche Risiken in die Prognose einzubeziehen sind. Der Beurteilungsspielraum betrifft etwa die Einschätzung, welche Ausfälle bezogen auf die identifizierten Risiken in welcher Höhe und mit welcher Wahrscheinlichkeit zu befürchten sind. Begrenzt werden diese Spielräume durch das Gebot der Schätzgenauigkeit, das gleichsam beliebige Annahmen verbietet, sondern der IHK im Gegenteil auferlegt, ihre Prognose, soweit dies möglich ist, mit einer tatsächlichen Grundlage zu unterlegen und aus dieser Tatsachenbasis nachvollziehbare Rückschlüsse auf die abgesicherten Schwankungen zu ziehen. Der gerichtlichen Kontrolle unterliegt nicht, ob diese Rückschlüsse korrekt oder auch nur überzeugend sind. Zu überprüfen ist jedoch, ob es überhaupt eine Tatsachengrundlage gibt und ob sich nachvollziehen lässt, dass und welche Schlüsse daraus gezogen worden sind. Es muss sich – lediglich – nachvollziehen lassen können, aufgrund welcher tatsächlichen Umstände die Kammer den Eintritt von Schwankung in der abgesicherten Höhe für möglich im Sinne eines Risikos hält. Dabei steht einem willkürlich ins Blaue hinein getroffenen Ansatz die Annahme eines rein spekulativen Szenarios oder eines schlimmsten Falles („worst case“) gleich, für deren Eintritt es keinen nachvollziehbaren tatsächlichen Anhalt gibt (vgl. zur erforderlichen Tatsachengrundlage Hamburgisches OVG, Urteil vom 20.02.2018 – 5 Bf 213/12 –, juris, Rn. 66 ff.; VG Frankfurt, Urteil vom 09.08.2018 – 12 K 1978/16.F –, juris, Rn. 23; VG Trier, Urteil vom 18.06.2018 – 2 K 1089/18.TR –, juris, Rn. 28; VG Augsburg, Urteil vom 29.03.2018 – Au 2 K 16.371 –, juris, Rn. 33; Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 15.02.2018 – 12 A 173/16 –, juris, Rn. 35; VG Düsseldorf, Urteil vom 30.03.2017 – 20 K 3225/15 –, juris, Rn. 343 ff.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6/15 –, juris, Rn. 20: es seien Anhaltspunkte dafür erforderlich, dass das abgesicherte Risiko tatsächlich bestanden habe). Welche Rückschlüsse die Kammer konkret zieht, unterliegt im Einzelnen nicht der gerichtlichen Kontrolle. Der weite Spielraum der Kammer wird aber übertreten, wenn Annahmen getroffen werden, die nicht erkennen lassen, dass sie von tatsächlichen Anhaltspunkten bezüglich des abgesicherten Risikos getragen werden.

(b)

65

Bei der gerichtlichen Kontrolle kann die Angemessenheit der Ausgleichsrücklage grundsätzlich nicht ohne Weiteres vorausgesetzt werden.

66

Eine solche Vermutung der Angemessenheit der Rücklagenhöhe, wie sie die Beklagte für möglich hält, folgt insbesondere nicht daraus, dass sich die Ausgleichsrücklage innerhalb des im Finanzstatut der Kammer vorgesehenen Rahmens bewegt. Denn beim Finanzstatut handelt es sich um von der Kammer selbst gesetztes Recht. Es ist schon deshalb nicht geeignet, bundesgesetzliche Anforderungen verbindlich auszufüllen oder gar zu modifizieren. Maßgeblich bleibt das Gebot der Schätzgenauigkeit, das durch die pauschale Festlegung eines Rahmens, innerhalb dessen gleichsam beliebig Rücklagen gebildet werden könnten, deutlich verfehlt würde (im Ergebnis ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 17.09.2018 – 8 LB 130/17 –, Rn. 62 ff.; Hamburgisches OVG, Urteil vom 20.02.2018 – 5 Bf 213/12 –, juris, Rn. 65; der Sache nach auch Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2016 – 6 S 1261/14 –, juris, Rn. 36). Ist der Festlegung dieses Rahmens keine Risikoprognose vorausgegangen, die dem Gebot der Schätzgenauigkeit Rechnung trägt, sagt die Einhaltung des Rahmens nichts über die Angemessenheit der konkreten Rücklage aus. Aus diesem Grund vermag das Gericht auch dem Gedanken nicht zu folgen, Rücklagen „am unteren Ende“ des im Finanzstatut vorgesehenen Rahmens erschienen „weniger rechtfertigungsbedürftig“ (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.07.2017 – 6 S 860/17 –, juris, Rn. 12), wenn dieser Rahmen nicht seinerseits den Anforderungen genügt.

67

Die Angemessenheit der Ausgleichsrücklage kann auch nicht deshalb vermutet werden, weil diese einen sonstigen bestimmten Prozentsatz der maßgeblichen Bezugsgröße nicht überschreitet. Zwar liegt es nahe, dass Risikorücklagen bis zu einer gewissen prozentualen Größe in Bezug auf den geplanten Aufwand (überhaupt) nicht rechtfertigungsbedürftig sind (keine Vermutung, sondern Fiktion), weil Schwankungen in einem Mindestmaß schlichtweg niemals auszuschließen sind (siehe <undeutlich> BVerwG, Urteil vom 26.06.1990 – 1 C 45.87 –, juris, Rn. 21, das 15 % Rücklagen „bezogen auf den Gesamthaushalt“ ohne Weiteres akzeptiert hat). Jedoch kann sich eine mögliche Rechtfertigungsfreiheit von vornherein allenfalls aus einer (sehr) geringen Höhe der Rücklage ergeben, nicht aber daraus, dass die Kammer einen von ihr selbst festgelegten Rahmen nicht verlässt oder eine sonstige Grenze nicht überschreitet: Erklären sich solche Grenzen nicht wegen offensichtlicher Geringfügigkeit von selbst, können sie eine darunterbleibende Rücklagenhöhe überhaupt nur dann rechtfertigen, wenn sie ihrerseits das Ergebnis einer nachvollziehbaren Risikoabschätzung sind (dazu etwa OVG Lüneburg, Urteil vom 17.09.2018 – 8 LB 130/17 –, Rn. 62 ff.; VG Köln, Urteil vom 15.02.2017 – 1 K 1473/16 –, juris, Rn. 81).

68

Diese Aspekte müssen vorliegend aber nicht vertieft werden. Weder ist etwas dafür ersichtlich, dass der Festlegung des Rahmens der Ausgleichsrücklage im Finanzstatut der Beklagten eine irgendwie geartete Risikoprognose vorausgegangen sein könnte; die Beklagte hat vielmehr das Musterstatut ihres Dachverbandes übernommen, sodass dieser Rahmen seinerseits „gegriffen“ sein dürfte. Noch besteht Anlass, eine mögliche Geringfügigkeitsschwelle zu identifizieren, weil die Ausgleichsrücklage vorliegend offenkundig nicht geringfügig dotiert war.

(2)

69

Die Festlegung der Höhe der Ausgleichsrücklage blieb für die Jahre 2014 und 2017 hinter den dargestellten Anforderungen zurück. Diese Höhe lässt sich nicht nachvollziehen. Weder ist erkennbar, dass die Beklagte bis zum Jahr 2016 vor den Beschlüssen über die Wirtschaftssatzungen überhaupt eine nachvollziehbare Risikoprognose durchführte (a), noch wird die Höhe der Ausgleichsrücklage anhand nachträglich erstellter Berechnungen nachvollziehbar (b). Für das Jahr 2017 hat die Beklagte die Risikoanalyse zwar modifiziert. Eine ordnungsgemäße Prognose liegt der Dotierung der Rücklage jedoch weiterhin nicht zugrunde (c).

(a)

70

Es ist bereits unklar geblieben, ob die Beklagte bis zum Wirtschaftsjahr 2016 tatsächlich Berechnungen hinsichtlich der Höhe der Ausgleichsrücklage durchgeführt hatte, bevor die Vollversammlung die Wirtschaftssatzungen beschloss.

(aa)

71

Die Beklagte hat zwar angedeutet, die Höhe der Ausgleichsrücklage durchaus in ihren Gremien behandelt zu haben. Sie konnte aber schon keine Angaben dazu machen, zu welchen Ergebnissen etwaige Berechnungen zum damaligen Zeitpunkt führten. Sie hat keine Schadensummen benannt, die damals errechnet worden sein könnten, und konnte auch nicht darlegen, welche quantitativen Annahmen ihren Überlegungen zur Höhe der Ausgleichsrücklage zugrundelagen. Sie hat nicht einmal einen Rechenweg oder eine sonstige methodische Struktur erläutert. Damit ist zwar nicht ausgeschlossen, dass die Vollversammlung der Beklagten mehr oder weniger bewusst auch die Höhe der Rücklagen beschloss. Dass und auf welche Weise zuvor eine tatsachenfundierte Prognose der Erforderlichkeit der Ausgleichsrücklage durchgeführt wurde, ist dagegen nicht erkennbar.

72

Es ist auch – ohne Rücksicht auf den prozeduralen Akt der Durchführung einer Risikoprognose – nicht erkennbar, dass der Sache nach eine tatsächliche Grundlage existiert haben könnte, aufgrund welcher die Beklagte ex ante davon hätte ausgehen können, dass Beiträge in der Größenordnung der tatsächlich dotierten Rücklage ausfallen könnten. Die Beklagte hat nicht einmal behauptet, dass sie aus der ex ante-Perspektive tatsächliche Umstände gesehen haben könnte, aus denen ein Risiko für den Ausfall der vorgehaltenen Summen hätte abgeleitet werden können. Sie hat insgesamt nicht nachvollziehbar erläutern können, welche Überlegungen der von der Vollversammlung beschlossenen Dotierung der Ausgleichsrücklage zugrundelagen. Es ist somit nichts dafür ersichtlich, dass zeitlich vor den Beschlüssen über die Wirtschaftssatzungen Risikoprognosen durchgeführt worden sind.

73

Es kann zugunsten der Beklagten auch nicht unterstellt werden, dass etwaige damals errechnete Ergebnisse stets denjenigen Beträgen entsprochen haben könnten, zu denen die Ausgleichsrücklage in den einzelnen Jahren tatsächlich dotiert war. Denn dies erschiene in hohem Maße unwahrscheinlich, weil die Ausgleichsrücklage (als Summe der Ausgleichsrücklagen für den Haupthaushalt und den Nebenhaushalt „PAL“) jahrelang unverändert geblieben ist. Ein solch statisches Berechnungsergebnis hat die Beklagte freilich auch nicht behauptet.

(bb)

74

Auch die festgestellten Umstände legen nicht nahe, dass nachvollziehbare Überlegungen angestrengt worden sein könnten.

75

Aus den Planungsunterlagen der Beklagten geht hervor, dass die Wirtschaftssatzungen für die Jahre 2010 bis 2016 Änderungen an der Ausgleichsrücklage nur vorsahen, um prognostizierte – also geplante – Defizite auszugleichen (in den Jahren 2010, 2012 und 2013, möglicherweise auch in 2016; verwirklicht worden sind diese Entnahmen nicht). Sie enthalten aber keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Änderung der Rücklage deshalb erforderlich gewesen sein könnte, weil sich das durch die Rücklage abgesicherte Risiko – nicht planbare Umstände – verändert haben könnte. Die Rücklage hat sich in diesen Jahren auch tatsächlich kaum verändert: Mindestens von 2009 bis 2011 betrug sie (für Haupthaushalt und Nebenhaushalt „PAL“ zusammen) 21.159.350 Euro, von 2012 bis 2016 betrug sie 21.430.734 Euro. Die Beklagte hat weder behauptet noch vermag das Gericht der Vorstellung irgendeine Plausibilität zuzuerkennen, eine etwa durchgeführte Risikoprognose könnte stets zu denselben Ergebnissen geführt haben. Es liegt fern, dass das von der Ausgleichsrücklage abzusichernde Risiko – Sicherung der Handlungsfähigkeit auch bei ungeplanten Schwankungen – stets identisch geblieben sein soll, zum einen angesichts der Nachwirkungen der Wirtschaftskrise 2009/2010 und zum andern mit Blick auf die seit 2010 stetig steigende Wirtschaftsleistung (vgl. die Nachweise unter www.destatis.de) im Allgemeinen und die äußerst positive Entwicklung der Ertragslage der Beklagten (plus 14 Mio. Euro zwischen 2012 und 2017) im Besonderen.

(cc)

76

Schließlich wird die Höhe der Ausgleichsrücklage auch nicht dadurch nachvollziehbar, dass zugunsten der Beklagten eine bewusste dauerhafte Unterdotierung des besicherten Risikos angenommen wird.

77

Die Beklagte hat angedeutet, die Ausgleichsrücklage könnte im hier relevanten Zeitraum unterdotiert gewesen sein. Sie habe Risiken ermittelt, die sich stets über dem Betrag bewegt hätten, zu dem die Rücklage tatsächlich dotiert war. Nach dieser Lesart müsse die Rücklage notwendigerweise angemessen sein, weil sie jedenfalls unter dem tatsächlichen Bedarf gelegen habe. Darauf spielte die Beklagte in der mündlichen Verhandlung an, indem sie vortragen ließ, sie habe bewusst auf eine vollständige Absicherung des Risikos verzichtet, um die Beiträge stabil zu halten.

78

Diesem Argument vermag das Gericht nicht zu folgen. Denn die Beklagte hat schon nicht den Ermittlungsweg und die Ergebnisse etwaiger Berechnungen dargelegt und damit auch nicht, dass die angeblich errechneten höheren Risiken ihrerseits den dargestellten Anforderungen genügen. Der von der Beklagten gezogene Schluss ist nur denkbar, wenn der höhere Betrag seinerseits auf einer nachvollziehbaren Risikoprognose beruht, sodass die darunterliegende Absicherung notwendigerweise nicht zu hoch sein kann. Weil vorliegend aber nicht feststeht, dass mögliche höhere Summen angemessen waren, kann aus ihrer Unterschreitung auch nicht der Schluss gezogen werden, die darunterbleibenden Summen seien unbedenklich. Die zulässige Höhe der Ausgleichsrücklage ist vielmehr unbekannt und damit auch die Grenze, unterhalb welcher die Rücklage jedenfalls nicht überhöht gewesen sein kann.

79

Es kommt daher nicht darauf an, dass für eine bewusst getroffene Entscheidung, Schwankungsrisiken zu unterdecken, keine tatsächlichen Anhaltspunkte vorliegen. Obwohl die Beklagte umfangreiche Protokolle der Sitzungen ihrer Gremien vorgelegt hat, benannte sie keinen Fall, in dem sich eines dieser Gremien mit einer generellen, mindestens die Jahre 2012 bis 2016 umfassenden Unterdeckung der Ausgleichsrücklage zugunsten der Beitragsstabilität befasst hätte. Im Gegenteil: Ausweislich dieser Protokolle traf die Vollversammlung ihr vorgeschlagene Haushaltsbeschlüsse im relevanten Zeitraum, beispielhaft im Jahr 2015, nach Hinweis darauf, dass „die Rücklagen derzeit (…) sachgerecht und angemessen dotiert“ seien (Protokoll der Sitzung der Vollversammlung am 24.03.2015, S. 8).

(b)

80

Die Höhe der Ausgleichsrücklage für die Jahre bis 2016 lässt sich auch nicht anhand der mit „Risikoanalyse“ überschriebenen Rechenwerke nachvollziehen, die die Beklagte vorgelegt hat. Diese Rechenwerke wurden erst nachträglich im Rahmen des vorliegenden Gerichtsverfahrens erstellt. Dies hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung klargestellt. Sie ist damit dem Eindruck entgegengetreten, die Berechnungen könnten schon den Beschlüssen über die Wirtschaftssatzungen zugrundegelegen haben, der aus der – Missverständnisse nicht ausschließenden – Gestaltung der dem Gericht vorgelegten Verwaltungsakten folgt, in denen die Berechnungen jeweils unmittelbar nach den Protokollen der verschiedenen Gremiensitzungen einsortiert wurden.

81

Es bedarf keiner Entscheidung der Frage, ob es genügt, wenn die Höhe der Ausgleichsrücklage zwar nicht (ex ante) ordnungsgemäß ermittelt wurde, aber (ex post) ermittelbar ist (dazu OVG Lüneburg, Urteil vom 17.09.2018 – 8 LB 130/17 –, juris, Rn. 55 ff.). Denn die vorgelegten nachträglichen Berechnungen sind nicht nachvollziehbar.

82

Diese Berechnungen sind bereits in sich nicht verständlich. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung nicht erläutern können, welche Rechenwege diesen Daten zugrundeliegen. Vor allem aber fehlt auch hinsichtlich dieser Datenwerke jeder Hinweis darauf, von welchen tatsächlichen Annahmen die Beklagte ausging, um ein Risiko dafür begründen zu können, dass Schwankungen in Höhe der dort angegebenen Schadensummen hätten eintreten können.

83

Die Beklagte hat nicht dargelegt, dass diese – schon in sich nicht nachvollziehbaren – Zahlen einen Schluss auf das abgesicherte Risiko zulassen. Diese Zahlen beruhen nicht auf Ausfällen, die in der Vergangenheit in einem Wirtschaftsjahr tatsächlich eingetreten sind. Es gab keine tatsächlichen Anhaltspunkte, die ein entsprechendes Risiko im jeweiligen Wirtschaftsjahr hätten begründen könnten. Die Beklagte hat auch auf Nachfrage nicht aufzuzeigen vermocht, unter welchen tatsächlichen Annahmen ein Ertragseinbruch oder sonstige Schwankungen in der Größenordnung der Rücklagendotierung prognostisch hätten möglich sein können. Es gab auch kein Jahr, in dem Beiträge auch nur annähernd in der von ihr angenommenen Höhe unvorhergesehen ausgefallen sind. Zwar muss es nicht von vornherein unvertretbar sein, bei einer Prognose für das kommende Jahr auf eine tatsächliche Fundierung, die sich auf dieses kommende Jahr bezieht (etwa Wirtschafts- und Konjunkturprognosen, Umfragen, Berichte und Meldungen von Unternehmen usw.), zu verzichten und die Prognose ausschließlich mit Daten aus der Vergangenheit zu unterlegen. Nicht sachgerecht ist es aber, dabei auch retrospektiv keine Rücksicht darauf zu nehmen, ob es für einen Beitragsausfall tatsächlich ein plausibles Szenario gibt. Denn eine solche Prognose beruht nicht auf einer tatsächlichen Grundlage, die geeignet ist, Rückschlüsse auf Risiken für das betroffene Wirtschaftsjahr zuzulassen.

84

Es kommt daher nicht mehr darauf an, dass unklar ist, weshalb die den einzelnen Risikofaktoren zugewiesenen Beträge der vorgelegten Risikoprognosen – „Konjunkturrisiko“, „Schwankungen endgültiger Abrechnungen“, „Ausfall großer Beitragszahler“ usw. – zwischen den Jahren in beide Richtungen höchst volatil sind, obwohl sie das Ergebnis einer Fortschreibung mehrerer vergangener Jahre sein sollen und daher tendenziell auf Stabilität angelegt sein müssten. Zudem ist diese Volatilität auch angesichts der dazu kontrastierenden relativen Konstanz der ermittelten Gesamtergebnisse unter keinem Gesichtspunkt nachvollziehbar. Das zeigt etwa ein Vergleich zwischen den Jahren 2014 und 2015 hinsichtlich des Haupthaushalts: Dem Anstieg beim Risikofaktor „Ausfall großer Beitragszahler“ (Ausfälle im Maximum in Höhe von 920.000 Euro für 2014 und in Höhe von 9.270.000 Euro für 2015, also plus 8,35 Mio. Euro) entsprach ein in etwa ebenso starker Rückgang beim Risikofaktor „Schwankungen endgültiger Abrechnungen“ (Ausfälle im Maximum in Höhe von 8.470.000 Euro für 2014 und in Höhe von 570.000 Euro für 2015, also minus 7,9 Mio. Euro), während die anderen Risikofaktoren im Wesentlichen unverändert blieben, sodass die Summe der maximalen Ausfälle zwischen diesen Jahren konsequenterweise mit etwa 37 Mio. Euro in beiden Jahren nahezu stabil blieb.

85

Vor diesem Hintergrund kann die Beklagte auch mit Blick auf diese nachträglichen Berechnungen nichts aus der Überlegung für sich herleiten, die tatsächlich dotierte Ausgleichsrücklage sei der Höhe nach jedenfalls unter den errechneten Schadensummen geblieben. Wie dargelegt, vermag die Unterschreitung einer errechneten Summe die Angemessenheit der darunterliegenden Summe nicht zu belegen, wenn diese errechnete Summe ihrerseits nicht den dargestellten Anforderungen entspricht. Das ist hier der Fall.

86

Indem die Beklagte mit dem Eintritt eines schlimmsten Falles rechnete, nicht aber darauf abstellte, welche tatsächlichen Anhaltspunkte einen solchen Schluss zuließen, hat sie ihren Beurteilungsspielraum überschritten. Denn die Annahme eines nur theoretischen Szenarios unterscheidet sich nicht von der Festlegung fester Prozentsätze oder ähnlichen pauschalen Berechnungen, die die tatsächliche Situation ausblenden. Damit war die Höhe der Ausgleichsrücklage nicht durch eine Prognose veranlasst, sondern „gegriffen“.

(c)

87

Auch die Höhe der Ausgleichsrücklage im Jahr 2017 ist nicht nachvollziehbar. Für dieses Jahr hat die Beklagte ein Berechnungsprogramm verwendet, das von ihrem Dachverband entwickelt worden ist („risk tool“). Auch damit konnte die Beklagte die Höhe der Ausgleichsrücklage aber nicht nachvollziehbar erläutern. Sie hat bereits nicht darzulegen vermocht, dass sie die mit der neuen Methode erzielten Ergebnisse bei ihrer Einschätzung über die Höhe der Ausgleichsrücklage für das Jahr 2017 berücksichtigt hat (aa). Zudem ist auch diese Berechnung nicht nachvollziehbar (bb).

(aa)

88

Es ist nicht zu erkennen, dass sich die Beklagte bei der Planung für 2017 von den Ergebnissen der Risikoanalyse leiten ließ.

89

Die Risikoanalyse ergab eine erforderliche Höhe der Rücklage für den Haupthaushalt von etwa 15 Mio. Euro (Wirtschaftsplanung 2017, S. 86). Die Ausgleichsrücklage für den Haupthaushalt hatte zum 31.12.2015 und zum 31.12.2016 unverändert 18.756.690 Euro betragen. In der Planung für 2017 (im Dezember 2016) ging die Beklagte nicht von Änderungen der Ausgleichsrücklage aus, die aufgrund einer nunmehr abweichenden Einschätzung des besicherten Risikos erforderlich gewesen sein könnten. Sie beabsichtigte vielmehr eine – geplante – teilweise Verwendung dieser Rücklage in Höhe von 2,693 Mio. Euro, um das für 2017 erwartete Defizit (in Höhe von 5,966 Mio. Euro) teilweise auszugleichen (Wirtschaftsplanung 2017, S. 4; siehe auch S. 21; das ergibt sich auch aus dem Rücklagenspiegel, siehe Wirtschaftsplanung 2017, S. 93). Da die Beklagte statt des erwarteten erheblichen Defizits schließlich ein positives Ergebnis von gut 11 Mio. Euro (Haupthaushalt und Nebenhaushalt „PAL“) erzielte, wurde diese Entnahme nicht erforderlich. Stattdessen entnahm die Beklagte der Ausgleichsrücklage 2,2 Mio. Euro, um diesen Betrag der Pensionszinsänderungsrücklage zuzuführen.

90

Auf eine risikobasierte Planung der Ausgleichsrücklage lässt das nicht schließen. Die Beklagte plante diese Rücklage für das Jahr 2017 bewusst um knapp vier Millionen zu hoch (ermittelte Schadensumme: 15 Mio. Euro; Höhe der Ausgleichsrücklage: knapp 19 Mio. Euro) mit dem Ziel, erst am Jahresende und damit ohne Auswirkung auf die Höhe der für 2017 erhobenen Beiträge Teile dieser Rücklage für den Ergebnisausgleich zu verwenden. Die Beklagte beschloss also für das Jahr 2017 keine Absenkung der Ausgleichsrücklage, sondern plante eine teilweise Entnahme mit Blick auf ein prognostiziertes Defizit. Erst nach dieser gerade erwarteten und damit nicht der Verwirklichung eines nicht planbaren Risikos geschuldeten Entnahme aus der Rücklage sollte deren Höhe in etwa dem Betrag entsprechen, den die Beklagte als für das Jahr 2017 von vornherein erforderlich ansah.

(bb)

91

Jedenfalls ist auch die mit der neuen Berechnungsmethode erzielte Höhe der Rücklage nicht nachvollziehbar.

92

Die Qualität der Rechenmethode hängt von der Qualität der Rohdaten ab, die die Beklagte einspeist. Auch insoweit gilt, dass diese Daten hinsichtlich der Frage, ob ein Risiko eines Ausfalls besteht, nicht „gegriffen“ sein dürfen. Die Beklagte hat aber auch auf Nachfrage nichts dazu vortragen können, welche tatsächlichen Umstände den von ihr für das Jahr 2017 getroffenen Annahmen hinsichtlich des Schwankungsrisikos zugrundelagen. Sie hat in der mündlichen Verhandlung im Gegenteil eingeräumt, dass die von ihr in das Programm eingegebenen Prozentsätze nicht aus tatsächlichen Umständen der Vergangenheit oder der (prognostizierten) Zukunft resultieren, aus der sie nach ihrer Einschätzung ein Risiko hätte ableiten können (siehe Wirtschaftsplanung 2017, S. 79 ff.: z. B. das Risiko „Schwankungen in endgültiger Abrechnung“ betrage mindestens 25 % und höchstens 75 %, erwartet werde – daher? – ein Ausfall von 50 % der errechneten Summe). Diese Prozentsätze seien schlichtweg festgelegt worden. Man habe die daraus folgenden Ergebnisse innerhalb der einzelnen Risikogruppen ungekürzt als mögliche Ausfälle in die Berechnung eingestellt.

93

Zwar müssen die von der Beklagten gewählten Zahlen nicht von vornherein sachwidrig sein. Sie konnte aber nicht erklären, aufgrund welcher Annahmen sie davon ausging, dass sich diese Ausfälle realisieren könnten. Ein solches Szenario konnte die Beklagte weder für die einzelnen Risikogruppen benennen noch für das erzielte Gesamtergebnis. Daraus folgt, dass die Beklagte zwar einen gewissen – freilich bereits in sich nicht nachvollziehbaren – Rechenaufwand betrieben hat. Sie hat aber dessen Ergebnisse als Schwankungsrisiko übernommen, ohne in diesem Rechenvorgang in irgendeiner Weise darauf abzustellen, ob es tatsächliche Anhaltspunkte gab, die diese Ergebnisse plausibel machten.

94

Damit kann offenbleiben, ob die Methode des neuen Berechnungsprogramms mit Blick auf den eigentlichen Rechenvorgang, den das System eigenständig durchführt, schätzgenaue Ergebnisse überhaupt ermöglicht. Das ist offen, weil die dazu angewandte „Monte Carlo-Methode“ ein stochastisches Verfahren ist, das auf Grundlage einer großen Zahl von Simulationen ein abstraktes Wahrscheinlichkeitsurteil liefert und damit möglicherweise keinen hinreichenden tatsächlichen Bezug zum Wirtschaftsjahr, dessen Entwicklung prognostiziert werden soll, aufweisen könnte.

c.

95

Vor diesem Hintergrund bestehen erhebliche Zweifel daran, dass die Beklagte die Ausgleichsrücklage tatsächlich für den von § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG gedeckten Zweck – Sicherung der Handlungsfähigkeit bei Liquiditätsschwankungen – vorhielt.

96

Diese Zweifel resultieren indes nicht nur aus dem wie dargestellt fehlenden Bezug der Rücklagenhöhe zum Rücklagenzweck (Absicherung gegen ungeplante Schwankungen). Vielmehr hatte die Rücklage auch nach dem Vortrag der Beklagten u. a. den Zweck, „die Beiträge auch bei schwankender Konjunktur stabil zu halten“. Bei dieser Zielsetzung hatte die Rücklage nicht die liquiditätsabhängige Handlungsfähigkeit der Kammer im Blick. Diese diente vielmehr dem Ausgleich von Schwankungen im haushalterischen Ergebnis, also dem Ausgleich eines etwaigen negativen Jahresergebnisses (eines Jahresfehlbetrags) hin zu einem ausgeglichenen Bilanzergebnis (Vermeidung oder Verringerung eines ansonsten bestehenden Bilanzverlusts). Dies ergibt sich auch aus den von der Beklagten vorgelegten Planungsunterlagen, in denen an verschiedenen Stellen die Rede davon ist, dass ein prognostiziertes Defizit u. a. durch eine (teilweise geringfügige) „Entnahme aus der Ausgleichsrücklage gedeckt“ werde (vgl. etwa S. 6 der Wirtschaftsplanung 2013).

97

Ein etwaiger Jahresfehlbetrag in der Gewinn- und Verlustrechnung am Ende des Wirtschaftsjahres, der zu einem Bilanzverlust auf der Passivseite der Bilanz führen kann, hat indes nichts mit der Frage zu tun, ob die Kammer im Jahresverlauf stets über hinreichende liquide Mittel verfügt, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Ein solcher Fehlbetrag hängt vielmehr unmittelbar mit der von der Beklagten vorgetragenen Zwecksetzung zusammen, die Beiträge auch bei schwankender Konjunktur stabil zu halten: Indem die Ausgleichsrücklage ein negatives Bilanzergebnis vermeidet, müssen im folgenden Jahr die Beiträge nicht erhöht werden.

98

Damit könnte die Beklagte den bundesgesetzlichen Rahmen zulässiger Kammertätigkeit überschreiten. Das Ziel der Beitragsstabilität widerspricht der Vorgabe des § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG, Beiträge – nur – in dem Maße zu erheben, das zur Erfüllung der Aufgaben der Kammer erforderlich ist. Sind Beiträge zur Aufgabenerfüllung nicht erforderlich, dürfen sie nicht mit dem Argument erhoben oder einbehalten werden, den Mitgliedern Beitragsschwankungen ersparen zu wollen. Die Nichterstattung von Beiträgen mit dem Ziel, künftige Beitragserhöhungen zu vermeiden, verschiebt nur den Zeitpunkt der Beitragsbelastung. Diese Verschiebung ist nicht mehr vom Gestaltungsspielraum der Beklagten erfasst, weil Beiträge nur zur Aufgabenerledigung erhoben werden dürfen. Zu diesen Aufgaben gehört zwar auch die Risikovorsorge. Schwankende und damit nicht nur steigende, sondern auch sinkende Beiträge sind aber kein Risiko, vor dem die Beklagte ihre Mitglieder schützen darf, weil die Mitglieder – im Gegenteil – einen einfachgesetzlich normierten (§ 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG) und verfassungsrechtlich hinterlegten (Art. 12 Abs. 1 GG) Anspruch darauf haben, nur so viel an Beiträgen zahlen zu müssen, wie erforderlich.

99

Dem muss jedoch nicht weiter nachgegangen werden, weil die Ausgleichsrücklage, wie dargestellt, jedenfalls der Höhe nach rechtswidrig war.

d.

100

Die Ausgleichsrücklage ist damit für den vorliegend relevanten Zeitraum nicht nachvollziehbar. Indem die Beklagte die erforderliche Höhe der Rücklage nicht anhand tatsächlicher Annahmen prognostiziert und damit „gegriffen“ hat, hat sie ihren Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum übertreten. Die Mittelbedarfsfestsetzung und daraus folgend die Höhe der erhobenen Beiträge waren daher rechtswidrig.

4.

101

Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung, ob die Beklagte bei der Festsetzung ihres Mittelbedarfs für die Jahre 2014 und 2017 ihren Gestaltungsspielraum auch aus weiteren Gründen übertreten hat, insbesondere mit Blick auf die „Rücklage zur Absicherung der Beitrags- und Gebührenentlastung“, den Umgang mit positiven Jahresergebnissen (vor allem dem Ergebnis im Jahr 2010 und seiner Verwendung in den Folgejahren) und das Führen zweier Nebenhaushalte („PAL“ und „IHK-Bildungshaus“).

5.

102

Wegen der Aufhebung der angegriffenen Beitragsbescheide entfällt die Beitragspflicht der Klägerin in Höhe des zuletzt durch Bescheid vom 11.08.2017 festgesetzten Betrags von 417,38 Euro (269,33 Euro für das Jahr 2014, abzüglich des bestandskräftig festgesetzten Teilbetrags von 151,20 Euro, plus 299,25 Euro für das Jahr 2017). Dagegen setzen die angegriffenen Bescheide den Betrag, der bereits durch früheren Bescheid für das Jahr 2014 bestandskräftig „vorläufig veranlagt“ worden ist (151,20 Euro), nach dem oben Gesagten nicht noch einmal fest. Dieser Teilbetrag bleibt von der Aufhebung daher unberührt.

III.

103

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

104

Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

Gründe

36

Die Klage ist zulässig und begründet.

I.

37

Die Anfechtungsklage ist zulässig.

38

Insbesondere wurde ein ordnungsgemäßes Vorverfahren (§§ 68 ff. VwGO) durchgeführt. Die Beklagte setzte die für das Jahr 2014 endgültig und für das Jahr 2017 vorläufig zu zahlenden Beiträge zunächst durch Bescheid vom 05.04.2017 fest. Dagegen erhob die Klägerin form- und fristgerecht Widerspruch. Nachdem die Klägerin wirksam Widerspruch erhoben hatte, erließ die Beklagte die Bescheide vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017, die eine offenbare Unrichtigkeit (falscher Grundbeitrag für 2017) korrigierten und einen zwischenzeitlichen Zahlungseingang (215,25 Euro) berücksichtigten. Dadurch hat die Beklagte in einem offenen Widerspruchsverfahren Änderungen am angegriffenen Bescheid (teilweise zulasten, teilweise zugunsten der Klägerin) vorgenommen, bevor sie den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 14.08.2017 zurückwies. Die im laufenden Verfahren erfolgte Mitteilung der Klägerin, dass sich ihr Widerspruch auch auf die Änderungsbescheide vom 10.08.2017 und 11.08.2017 bezieht, unterliegt keinem Formzwang. Damit hat ein ordnungsgemäßes Vorverfahren stattgefunden.

39

Der Zulässigkeit der Klage steht auch nicht die Bestandskraft der „vorläufigen Veranlagung“ für das Jahr 2014 durch Bescheid vom 14.04.2014 entgegen. Welche Regelungselemente durch diesen Bescheid unanfechtbar festgesetzt worden sind, ist zwar dafür maßgeblich, welche eigenständigen Regelungen die nachfolgenden Bescheide noch treffen und damit für den Umfang, in dem diese Bescheide materiell der gerichtlichen Kontrolle unterliegen (siehe unten II. 2.). Der Zulässigkeit einer Klage gegen diese nachfolgenden Bescheide, die auch nach Auffassung der Beklagten durchaus eine Regelung enthalten (Festsetzung eines Differenzbetrags), steht die Bestandskraft des früheren Bescheids jedoch nicht entgegen.

II.

40

Die Klage ist begründet. Der Beitragsbescheid der Beklagten vom 05.04.2017 in der durch die Bescheide vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017 erhaltenen Fassung und deren Widerspruchsbescheid vom 14.08.2017 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

41

Die in den angegriffenen Bescheiden festgesetzten IHK-Beiträge für die Jahre 2014 und 2017 stehen nicht mit § 3 Abs. 2 IHKG in Einklang. Nach Satz 1 dieser Norm, die in ihrer heutigen Fassung vom 25.07.2013, gültig seit 01.08.2013, gegenüber der bis 31.07.2013 gültig gewesenen Fassung vom 07.09.2007 (BGBl. I 2007, 2246) unverändert geblieben ist, werden die Kosten der Errichtung und Tätigkeit der Industrie- und Handelskammern, soweit sie nicht anderweitig gedeckt sind, nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge der Kammerzugehörigen gemäß einer Beitragsordnung erbracht. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG ist der Wirtschaftsplan jährlich nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und auszuführen. Ob die daraus folgenden Anforderungen an die Beitragserhebung (1.) eingehalten wurden, ist auch bei der Kontrolle der angegriffenen Beitragsbescheide zu überprüfen, obwohl für das Jahr 2014 ein früherer Bescheid über die „vorläufige Veranlagung“ bestandskräftig geworden ist (2.). Danach erweist sich die im angegriffenen Bescheid erfolgte Beitragserhebung durch die Beklagte als rechtswidrig, weil jedenfalls die Ausgleichsrücklage in den Jahren 2014 und 2017 nicht sachgerecht und vertretbar dotiert war (3.).

1.

42

Das Gesetz legt der Beitragserhebung eine zweistufige Willensbildung der Kammer zu Grunde. Auf der ersten Stufe stellt die Kammer – im Voraus für das Wirtschaftsjahr – den Wirtschaftsplan auf, der vor dem Hintergrund der in diesem Jahr beabsichtigten Tätigkeiten der Kammer unter Berücksichtigung der erwartbaren Einnahmen und Ausgaben den voraussichtlichen Bedarf prognostiziert, den es durch die Beiträge zu decken gilt. Auf einer zweiten Stufe wird dieser Bedarf alsdann gemäß einer Beitragsordnung im Wege der Beitragserhebung auf die Kammerzugehörigen umgelegt (vgl. hierzu und zum Folgenden: BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 - 10 C 6.15 -, juris, Rn. 12 ff.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2016 - 6 S 1261/14 -, juris, Rn. 29 ff.).

43

Bei der Willensbildung auf der ersten Stufe ist auch im Beitragsrechtsstreit inzident zu prüfen, ob die Festsetzung des Mittelbedarfs der Kammer im Wirtschaftsplan den insoweit zu stellenden rechtlichen Anforderungen genügt. Bei dieser Prüfung ist zu beachten, dass die Kammer hinsichtlich der Aufstellung des Wirtschaftsplans einen weiten Gestaltungsspielraum hat und der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nur unterliegt, ob dieser Rahmen gewahrt ist. Dieser in den jeweils zu beachtenden Rechtsnormen angelegte Rahmen wird gebildet durch § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG (die Beachtung der Grundsätze einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung sowie eine pflegliche Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen), die Grundsätze kaufmännischer Rechnungslegung und Buchführung (§ 3 Abs. 7a IHKG), die Grundsätze des staatlichen Haushaltsrechts sowie durch ergänzende Satzungsbestimmungen. Zu den Grundsätzen des staatlichen Haushaltsrechts zählt das Gebot der Haushaltswahrheit, aus dem in Ansehung von Prognosen das Gebot der Schätzgenauigkeit folgt. Prognosen müssen aus der Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar ausfallen. Ist dies der Fall, ist es unschädlich, wenn sich eine Prognose im Nachhinein als unrichtig erweist.

44

Das Verbot der Bildung von Vermögen schließt damit die Bildung von Rücklagen nicht aus, bindet sie aber an einen sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit. Auch die Höhe der Rücklage muss von diesem sachlichen Zweck gedeckt sein. Eine von diesem Zweck in ihrer Höhe nicht mehr gedeckte Rücklage ist nicht angemessen und kommt einer unzulässigen Vermögensbildung gleich. Hieraus folgt nicht nur, dass die Kammer eine überhöhte Rücklage nicht bilden darf, sondern auch, dass sie eine überhöhte Rücklage baldmöglichst wieder auf ein zulässiges Maß zurückführen muss. Die Entscheidung über das Vorhalten einer Rücklage und über deren Höhe muss die Kammer bei jedem Wirtschaftsplan – und damit jährlich – erneut treffen. Deshalb ist ein Wirtschaftsplan nicht nur dann rechtswidrig, wenn er eine überhöhte Rücklagenbildung vorsieht, sondern auch dann, wenn er eine überhöhte Rücklage beibehält.

45

Diese für die Zulässigkeit der Rücklagenbildung geltenden Maßstäbe sind nicht nur bei einer IHK-Haushaltsplanung zu berücksichtigen, die nach den Grundsätzen der Kameralistik aufgestellt wurde, sondern finden auch bei der Aufstellung eines Wirtschaftsplans Anwendung, bei der die Grundsätze der doppischen Haushaltsführung nach § 3 Abs. 7a IHKG mit Gewinn- und Verlustrechnung und Bilanzierung sowie der damit verbundenen Orientierung an der kaufmännischen Buchführung zu beachten sind (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2016 - 6 S 1261/14 -, juris, Rn. 33).

2.

46

Ob die Beklagte diese Anforderungen eingehalten hat, ist im vorliegenden Rechtsstreit auch für das Jahr 2014 gerichtlich zu überprüfen.

47

Dieser Überprüfung steht nicht entgegen, dass die Beklagte durch bestandskräftig gewordenen Bescheid vom 14.04.2014 den Beitrag für 2014 in Höhe des Teilbetrags von 151,20 Euro „vorläufig veranlagt“ hat. Zwar unterliegen der Anfechtung durch die Klägerin nur die Elemente der angegriffenen Bescheide, die eigenständige Regelungen enthalten, nicht aber Elemente, die bereits früher getroffene und mittlerweile bestandskräftige Festsetzungen nur informatorisch erneut anführen. Solche durch Verwaltungsakt festzusetzenden Elemente enthalten die angegriffenen Bescheide für das Jahr 2014 (nur) über den Differenzbetrag von 118,13 Euro (269,33 Euro abzüglich des bestandskräftig festgesetzten Betrags von 151,12 Euro) und auch insofern ausschließlich auf der im Beitragserhebungsverfahren erfolgenden zweiten Stufe, also bezüglich der Umlegung des Finanzbedarfs auf die Kammerzugehörigen. Dagegen werden die auf der ersten Stufe getroffenen Festlegungen, die den Bedarf und, daraus folgend, den Rechenweg der auf der zweiten Stufe zu treffenden Veranlagung betreffen, in den Bescheiden nur informatorisch mitgeteilt, nicht aber regelnd festgesetzt. Das ergibt sich aus den angegriffenen Bescheiden selbst (a.), die damit den gesetzlichen und satzungsmäßigen Grundlagen über die Beitragserhebung entsprechen (b.). Keine erneute Regelung treffen die angegriffenen Bescheide auch insoweit, als die bestandskräftige „vorläufige Veranlagung“ für das Jahr 2014 betroffen ist (c.).

a.

48

Die angegriffenen Bescheide vom 05.04.2017, vom 10.08.2017 und vom 11.08.2017 enthalten nach der gebotenen Auslegung aus Sicht eines objektiven Empfängers (entsprechend §§ 133, 157 BGB) allein Festsetzungen auf der zweiten Stufe der Bedarfsumlegung. Sie sind als einheitliche Beitragsfestsetzung anzusehen, da der Bescheid vom 10.08.2017 lediglich eine offenbare Unrichtigkeit (falscher Grundbeitrag für 2017) korrigiert und der Bescheid vom 11.08.2017 einen zwischenzeitlichen Zahlungseingang (215,25 Euro) berücksichtigt.

49

Weder der Bescheid über die „vorläufige Veranlagung“ vom 14.04.2014 noch die angegriffenen Bescheide enthalten Festsetzungen über die zur ersten Stufe der Beitragserhebung gehörende Berechnungsgrundlage. Diese Bescheide weisen lediglich informatorisch darauf hin, dass sich der Beitrag aus einem Grundbeitrag und einer Umlage zusammensetzt. Hinsichtlich des Grundbeitrags wird nur der Betrag selbst ausgedrückt, nicht aber seine Berechnung. Mit Blick auf die Umlage wird der Rechenweg angegeben („Bemess.grundlage * Hebesatz“). Es ist kein Anhaltspunkt dafür ersichtlich, dass im Bescheid selbst die Berechnungsgrundlagen konstitutiv festgesetzt werden könnten. Vielmehr sind nach auch optisch eindeutigem Abschluss des eigentlichen Bescheids (nach „Gesamtsaldo – zu zahlen: …“) und dem Hinweis „Anlage(n)“ unter der Überschrift „Auszug aus dem IHK-Gesetz sowie den Wirtschaftssatzungen für die Jahre (…) bis (…)“ Informationen darüber enthalten, welche Beträge als Grundbeitrag zu erheben sind (nämlich in Abhängigkeit von der Rechtsform des Kammerzugehörigen), die Höhe der Umlage für jedes Jahr sowie weitere Informationen über die Berechnung. Damit machen die Bescheide samt Anlagen unzweideutig klar, dass diese Berechnungsgrundlagen „aus dem IHK-Gesetz sowie den Wirtschaftssatzungen“ zu entnehmen sind.

50

Dagegen regeln weder die angegriffenen Bescheide noch regelte der vorangegangene Bescheid über die „vorläufige Veranlagung“ die Grundlagen der zu zahlenden Beträge, soweit die Berechnung des Grundbeitrags und die Höhe des Hebesatzes der Umlage betroffen sind. Dieser Rechenweg ist vielmehr in der Beitragsordnung und der für das jeweilige Jahr beschlossenen Wirtschaftssatzung festgelegt. Er liegt auch den eben genannten Festsetzungen der angegriffenen Bescheide zugrunde und ist daher der inzidenten Überprüfung durch das Gericht zugänglich.

b.

51

Mit diesem Regelungsgehalt entspricht die Beitragserhebung durch Bescheid den gesetzlichen und satzungsmäßigen Grundlagen. Die erste Stufe der Beitragserhebung erfolgt durch Gesetz und Satzung, während – lediglich – auf der zweiten Stufe Regelungen durch Bescheid getroffen werden.

52

Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG werden die Kosten der IHK werden nach Maßgabe des Wirtschaftsplans durch Beiträge gemäß einer Beitragsordnung aufgebracht. Nach § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG ist der Wirtschaftsplan jährlich aufzustellen, nach § 4 Satz 2 Nr. 2 IHKG ist die Beitragsordnung von der Vollversammlung als Satzung zu beschließen. Der Beitrag setzt sich aus Grundbeitrag und Umlage zusammen (§ 3 Abs. 2 Satz 1 IHKG, ebenso § 1 Abs. 2 BeitrO). Aus diesen gesetzlichen Bestimmungen ergibt sich somit, dass Kammerzugehörige Beiträge zu leisten haben, die sich aus Grundbeitrag und Umlage zusammensetzen.

53

Gemäß § 1 Abs. 3 BeitrO setzt die Vollversammlung jährlich in der Wirtschaftssatzung die Grundbeiträge und den Hebesatz der Umlage fest. Dort wird auch über die Staffelung des Grundbeitrags entschieden (§ 6 Abs. 1 Satz 4 BeitrO). Bemessungsgrundlage für die Umlage ist der Gewerbeertrag (§ 7 Abs. 1 BeitrO). Aus dem Satzungsrecht der Beklagten ergibt sich damit, dass die Vollversammlung in der Wirtschaftssatzung die Höhe des Grundbeitrags in Euro und den Prozentsatz des Gewerbeertrags, der die Umlage bildet, festlegt.

54

Diese gesetzlichen und satzungsrechtlichen Grundlagen der Beitragserhebung der ersten Stufe stehen somit vor der Beitragserhebung im Einzelfall (auf der zweiten Stufe) fest. Sie werden durch Bescheid im Einzelfall nicht geregelt. Ausweislich § 15 Abs.1 Satz 1 BeitrO erfolgt nur die Beitragsveranlagung durch Bescheid. Veranlagung meint die Subsumtion der Tatsachen (insbesondere des Gewerbeertrags) unter den normativen Rechenweg. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 BeitrO ist im Bescheid auf die der Beitragserhebung zugrundeliegenden Rechtsvorschriften lediglich „hinzuweisen“.

55

Damit erschöpft sich die Regelungswirkung der Beitragsbescheide darin, die Bemessungsgrundlage und die Beträge, die sich aus der Anwendung der gesetzlichen und satzungsrechtlichen Maßgaben auf diese Bemessungsgrundlage ergeben, verbindlich festzustellen und dem Kammerzugehörigen eine entsprechende Zahlungspflicht aufzuerlegen. Die Berechnungsgrundlagen, die in Gesetz und Satzungen (Beitragsordnung, Finanzstatut, Wirtschaftssatzungen) festgelegt werden, werden dagegen von der Regelungswirkung der Bescheide nicht erfasst. Diese Berechnungsgrundlagen können daher auch nicht in Bestandskraft erwachsen, sondern unterliegen der inzidenten Kontrolle bei Anfechtung der Beitragsbescheide.

c.

56

Für das Jahr 2014 regeln die angegriffenen Bescheide indes lediglich den Differenzbetrag zwischen der bestandskräftigen „vorläufigen Veranlagung“ und der Abrechnung. Der vorliegenden Anfechtung unterliegt für das Jahr 2014 daher nur der Differenzbetrag von 118,13 Euro.

57

Der bestandskräftige Bescheid über die „vorläufige Veranlagung“ vom 14.04.2014 bildet die dauerhafte Grundlage für die Beitragspflicht der Klägerin über 151,20 Euro. Daran änderte sich nur etwas, wenn dieser Bescheid durch einen späteren Bescheid aufgehoben oder geändert worden wäre. Das hat die Beklagte aber durch die angegriffenen Bescheide nicht getan. Wie dargelegt, wird darin der „vorläufig veranlagte“ Beitrag ausdrücklich als „mit früheren Bescheiden festgesetzt“ bezeichnet. Diesbezüglich enthält die Abrechnung keine eigenständige Regelung, sondern führt diesen Betrag lediglich als Rechnungsposten auf, um die Abrechnung zu erläutern.

3.

58

Die von der Beklagten für die Jahre 2014 und 2017 vorgehaltene Ausgleichsrücklage genügte nicht den aus § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG folgenden gesetzlichen Anforderungen. Die Beklagte beachtete nicht hinreichend das Gebot der Schätzgenauigkeit. Denn die Ausgleichsrücklage war nicht nachvollziehbar dotiert, sondern wurde als pauschale Mittelreserve zum Ergebnisausgleich vorgehalten. Zwar dient eine Ausgleichsrücklage grundsätzlich einem sachlichen Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit (a.). Jedoch überschritt die Beklagte dadurch ihren weiten Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum, dass sie die Rücklage der Höhe nach nicht sachgerecht und vertretbar dotierte (b.). Ob sich die Ausgleichsrücklage so, wie die Beklagte sie tatsächlich vorhielt, hinsichtlich ihrer Zweckrichtung überhaupt noch im zulässigen Rahmen hielt, bedarf vor diesem Hintergrund keiner Entscheidung (c.).

a.

59

Grundsätzlich dient eine Ausgleichsrücklage so, wie sie in § 15 Abs. 3 Satz 1 des bis 31.12.2014 in Kraft gewesenen Finanzstatuts der Beklagten vorgesehen war und in § 15a Abs. 2 Satz 1 des seit 01.01.2015 geltenden Finanzstatuts vorgesehen ist, einem zulässigen Zweck.

60

Das Vorhalten einer Mittelreserve zum Ausgleich von Beitragsschwankungen kann ein sachlicher Zweck im Rahmen zulässiger Kammertätigkeit sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6/15 –, juris, Rn. 18; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.07.2017 – 6 S 860/17 –, juris, Rn. 12; Urteil vom 02.11.2016 – 6 S 1261/14 –, juris, Rn. 34). Dieser Schwankungsausgleich ist indes kein Selbstzweck, sondern seinerseits an einen bestimmten Zweck gebunden. Als von den gesetzlichen Aufgaben der Industrie- und Handelskammern gedeckter Zweck der Ausgleichsrücklage ist die Absicherung gegen solche Schwankungen anerkannt, die im jeweiligen Haushaltsjahr bei ungünstigem Verlauf zu zeitweisen Liquiditätsengpässen führen können (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.07.2017 – 6 S 860/17 –, juris, Rn. 12). Die damit gemeinte Schwankung beruht auf einem endgültigen Zahlungsausfall (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6/15 –, juris, Rn. 19), die Ausgleichsrücklage dient der Überbrückung dadurch verursachter Liquiditätsengpässe (Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 15.02.2018 – 12 A 173/16 –, juris, Rn. 33). Auf diese Weise ermöglicht die Ausgleichsrücklage, ohne Zusatzbelastung den Leistungsumfang der Kammer auch bei Schwankungen im Beitragsaufkommen aufrecht zu erhalten (Hamburgisches OVG, Urteil vom 20.02.2018 – 5 Bf 213/12 –, juris, Rn. 64). Sie dient damit „der dauerhaften Aufrechterhaltung der wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit der IHK“ (Jahn, BayVBl. 2018, 258, 261).

b.

61

Die Ausgleichsrücklage war in den Jahren 2014 und 2017 jedoch der Höhe nach rechtswidrig. Sie entsprach nicht dem Gebot der Schätzgenauigkeit, weil sie nicht durch ein tatsächliches Schwankungsrisiko gerechtfertigt war. Ein solches Risiko setzt eine entsprechende Tatsachengrundlage voraus (1). Eine solche gab es hier nicht, sodass die Ausgleichsrücklage nicht nachvollziehbar dotiert war (2).

(1)

62

Die Ausgleichsrücklage ist sachgerecht und vertretbar dotiert, wenn sie das Ergebnis einer Risikoprognose ist, die nachvollziehbar auf einer tatsächlichen Grundlage beruht (a). Ihre Angemessenheit kann grundsätzlich nicht vermutet werden (b).

(a)

63

Die IHK bewegt sich innerhalb ihres Gestaltungs- und Beurteilungsspielraums, wenn sie über die Höhe der Ausgleichsrücklage anhand einer ordnungsgemäßen Risikoprognose entscheidet (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.07.2017 – 6 S 860/17 –, juris, Rn. 12). Diese Prognose muss (nur) aus der Sicht ex ante sachgerecht und vertretbar sein. Dabei ist das Gebot der Schätzgenauigkeit zu beachten. Dieses Gebot wird (erst) durch „gegriffene“ Ansätze verletzt, die trotz naheliegender Möglichkeiten besserer Informationsgewinnung ein angemessenes Bemühen um realitätsnahe Prognosen zu erwartender Einnahmen oder Ausgaben vermissen lassen (vgl. BVerfG, Urteil vom 09.07.2007 – 2 BvF 1/04 –, juris, Rn. 104). Die Höhe der Rücklage hat sich an ihrem Zweck zu orientieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6/15 –, juris, Rn. 18). Besteht dieser Zweck im Ausgleich von Schwankungen im Beitragsaufkommen (heute: im Ausgleich aller ergebniswirksamen Schwankungen), muss die Prognose auf das Risiko des Eintritts dieser Schwankungen abstellen.

64

Dabei hat die Kammer einen weiten Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum, welcher der gerichtlichen Kontrolle nur insoweit unterliegt, als seine Grenzen betroffen sind. Der Gestaltungsspielraum bezieht sich insbesondere darauf, welche Risiken in die Prognose einzubeziehen sind. Der Beurteilungsspielraum betrifft etwa die Einschätzung, welche Ausfälle bezogen auf die identifizierten Risiken in welcher Höhe und mit welcher Wahrscheinlichkeit zu befürchten sind. Begrenzt werden diese Spielräume durch das Gebot der Schätzgenauigkeit, das gleichsam beliebige Annahmen verbietet, sondern der IHK im Gegenteil auferlegt, ihre Prognose, soweit dies möglich ist, mit einer tatsächlichen Grundlage zu unterlegen und aus dieser Tatsachenbasis nachvollziehbare Rückschlüsse auf die abgesicherten Schwankungen zu ziehen. Der gerichtlichen Kontrolle unterliegt nicht, ob diese Rückschlüsse korrekt oder auch nur überzeugend sind. Zu überprüfen ist jedoch, ob es überhaupt eine Tatsachengrundlage gibt und ob sich nachvollziehen lässt, dass und welche Schlüsse daraus gezogen worden sind. Es muss sich – lediglich – nachvollziehen lassen können, aufgrund welcher tatsächlichen Umstände die Kammer den Eintritt von Schwankung in der abgesicherten Höhe für möglich im Sinne eines Risikos hält. Dabei steht einem willkürlich ins Blaue hinein getroffenen Ansatz die Annahme eines rein spekulativen Szenarios oder eines schlimmsten Falles („worst case“) gleich, für deren Eintritt es keinen nachvollziehbaren tatsächlichen Anhalt gibt (vgl. zur erforderlichen Tatsachengrundlage Hamburgisches OVG, Urteil vom 20.02.2018 – 5 Bf 213/12 –, juris, Rn. 66 ff.; VG Frankfurt, Urteil vom 09.08.2018 – 12 K 1978/16.F –, juris, Rn. 23; VG Trier, Urteil vom 18.06.2018 – 2 K 1089/18.TR –, juris, Rn. 28; VG Augsburg, Urteil vom 29.03.2018 – Au 2 K 16.371 –, juris, Rn. 33; Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 15.02.2018 – 12 A 173/16 –, juris, Rn. 35; VG Düsseldorf, Urteil vom 30.03.2017 – 20 K 3225/15 –, juris, Rn. 343 ff.; siehe auch BVerwG, Urteil vom 09.12.2015 – 10 C 6/15 –, juris, Rn. 20: es seien Anhaltspunkte dafür erforderlich, dass das abgesicherte Risiko tatsächlich bestanden habe). Welche Rückschlüsse die Kammer konkret zieht, unterliegt im Einzelnen nicht der gerichtlichen Kontrolle. Der weite Spielraum der Kammer wird aber übertreten, wenn Annahmen getroffen werden, die nicht erkennen lassen, dass sie von tatsächlichen Anhaltspunkten bezüglich des abgesicherten Risikos getragen werden.

(b)

65

Bei der gerichtlichen Kontrolle kann die Angemessenheit der Ausgleichsrücklage grundsätzlich nicht ohne Weiteres vorausgesetzt werden.

66

Eine solche Vermutung der Angemessenheit der Rücklagenhöhe, wie sie die Beklagte für möglich hält, folgt insbesondere nicht daraus, dass sich die Ausgleichsrücklage innerhalb des im Finanzstatut der Kammer vorgesehenen Rahmens bewegt. Denn beim Finanzstatut handelt es sich um von der Kammer selbst gesetztes Recht. Es ist schon deshalb nicht geeignet, bundesgesetzliche Anforderungen verbindlich auszufüllen oder gar zu modifizieren. Maßgeblich bleibt das Gebot der Schätzgenauigkeit, das durch die pauschale Festlegung eines Rahmens, innerhalb dessen gleichsam beliebig Rücklagen gebildet werden könnten, deutlich verfehlt würde (im Ergebnis ebenso OVG Lüneburg, Urteil vom 17.09.2018 – 8 LB 130/17 –, Rn. 62 ff.; Hamburgisches OVG, Urteil vom 20.02.2018 – 5 Bf 213/12 –, juris, Rn. 65; der Sache nach auch Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 02.11.2016 – 6 S 1261/14 –, juris, Rn. 36). Ist der Festlegung dieses Rahmens keine Risikoprognose vorausgegangen, die dem Gebot der Schätzgenauigkeit Rechnung trägt, sagt die Einhaltung des Rahmens nichts über die Angemessenheit der konkreten Rücklage aus. Aus diesem Grund vermag das Gericht auch dem Gedanken nicht zu folgen, Rücklagen „am unteren Ende“ des im Finanzstatut vorgesehenen Rahmens erschienen „weniger rechtfertigungsbedürftig“ (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.07.2017 – 6 S 860/17 –, juris, Rn. 12), wenn dieser Rahmen nicht seinerseits den Anforderungen genügt.

67

Die Angemessenheit der Ausgleichsrücklage kann auch nicht deshalb vermutet werden, weil diese einen sonstigen bestimmten Prozentsatz der maßgeblichen Bezugsgröße nicht überschreitet. Zwar liegt es nahe, dass Risikorücklagen bis zu einer gewissen prozentualen Größe in Bezug auf den geplanten Aufwand (überhaupt) nicht rechtfertigungsbedürftig sind (keine Vermutung, sondern Fiktion), weil Schwankungen in einem Mindestmaß schlichtweg niemals auszuschließen sind (siehe <undeutlich> BVerwG, Urteil vom 26.06.1990 – 1 C 45.87 –, juris, Rn. 21, das 15 % Rücklagen „bezogen auf den Gesamthaushalt“ ohne Weiteres akzeptiert hat). Jedoch kann sich eine mögliche Rechtfertigungsfreiheit von vornherein allenfalls aus einer (sehr) geringen Höhe der Rücklage ergeben, nicht aber daraus, dass die Kammer einen von ihr selbst festgelegten Rahmen nicht verlässt oder eine sonstige Grenze nicht überschreitet: Erklären sich solche Grenzen nicht wegen offensichtlicher Geringfügigkeit von selbst, können sie eine darunterbleibende Rücklagenhöhe überhaupt nur dann rechtfertigen, wenn sie ihrerseits das Ergebnis einer nachvollziehbaren Risikoabschätzung sind (dazu etwa OVG Lüneburg, Urteil vom 17.09.2018 – 8 LB 130/17 –, Rn. 62 ff.; VG Köln, Urteil vom 15.02.2017 – 1 K 1473/16 –, juris, Rn. 81).

68

Diese Aspekte müssen vorliegend aber nicht vertieft werden. Weder ist etwas dafür ersichtlich, dass der Festlegung des Rahmens der Ausgleichsrücklage im Finanzstatut der Beklagten eine irgendwie geartete Risikoprognose vorausgegangen sein könnte; die Beklagte hat vielmehr das Musterstatut ihres Dachverbandes übernommen, sodass dieser Rahmen seinerseits „gegriffen“ sein dürfte. Noch besteht Anlass, eine mögliche Geringfügigkeitsschwelle zu identifizieren, weil die Ausgleichsrücklage vorliegend offenkundig nicht geringfügig dotiert war.

(2)

69

Die Festlegung der Höhe der Ausgleichsrücklage blieb für die Jahre 2014 und 2017 hinter den dargestellten Anforderungen zurück. Diese Höhe lässt sich nicht nachvollziehen. Weder ist erkennbar, dass die Beklagte bis zum Jahr 2016 vor den Beschlüssen über die Wirtschaftssatzungen überhaupt eine nachvollziehbare Risikoprognose durchführte (a), noch wird die Höhe der Ausgleichsrücklage anhand nachträglich erstellter Berechnungen nachvollziehbar (b). Für das Jahr 2017 hat die Beklagte die Risikoanalyse zwar modifiziert. Eine ordnungsgemäße Prognose liegt der Dotierung der Rücklage jedoch weiterhin nicht zugrunde (c).

(a)

70

Es ist bereits unklar geblieben, ob die Beklagte bis zum Wirtschaftsjahr 2016 tatsächlich Berechnungen hinsichtlich der Höhe der Ausgleichsrücklage durchgeführt hatte, bevor die Vollversammlung die Wirtschaftssatzungen beschloss.

(aa)

71

Die Beklagte hat zwar angedeutet, die Höhe der Ausgleichsrücklage durchaus in ihren Gremien behandelt zu haben. Sie konnte aber schon keine Angaben dazu machen, zu welchen Ergebnissen etwaige Berechnungen zum damaligen Zeitpunkt führten. Sie hat keine Schadensummen benannt, die damals errechnet worden sein könnten, und konnte auch nicht darlegen, welche quantitativen Annahmen ihren Überlegungen zur Höhe der Ausgleichsrücklage zugrundelagen. Sie hat nicht einmal einen Rechenweg oder eine sonstige methodische Struktur erläutert. Damit ist zwar nicht ausgeschlossen, dass die Vollversammlung der Beklagten mehr oder weniger bewusst auch die Höhe der Rücklagen beschloss. Dass und auf welche Weise zuvor eine tatsachenfundierte Prognose der Erforderlichkeit der Ausgleichsrücklage durchgeführt wurde, ist dagegen nicht erkennbar.

72

Es ist auch – ohne Rücksicht auf den prozeduralen Akt der Durchführung einer Risikoprognose – nicht erkennbar, dass der Sache nach eine tatsächliche Grundlage existiert haben könnte, aufgrund welcher die Beklagte ex ante davon hätte ausgehen können, dass Beiträge in der Größenordnung der tatsächlich dotierten Rücklage ausfallen könnten. Die Beklagte hat nicht einmal behauptet, dass sie aus der ex ante-Perspektive tatsächliche Umstände gesehen haben könnte, aus denen ein Risiko für den Ausfall der vorgehaltenen Summen hätte abgeleitet werden können. Sie hat insgesamt nicht nachvollziehbar erläutern können, welche Überlegungen der von der Vollversammlung beschlossenen Dotierung der Ausgleichsrücklage zugrundelagen. Es ist somit nichts dafür ersichtlich, dass zeitlich vor den Beschlüssen über die Wirtschaftssatzungen Risikoprognosen durchgeführt worden sind.

73

Es kann zugunsten der Beklagten auch nicht unterstellt werden, dass etwaige damals errechnete Ergebnisse stets denjenigen Beträgen entsprochen haben könnten, zu denen die Ausgleichsrücklage in den einzelnen Jahren tatsächlich dotiert war. Denn dies erschiene in hohem Maße unwahrscheinlich, weil die Ausgleichsrücklage (als Summe der Ausgleichsrücklagen für den Haupthaushalt und den Nebenhaushalt „PAL“) jahrelang unverändert geblieben ist. Ein solch statisches Berechnungsergebnis hat die Beklagte freilich auch nicht behauptet.

(bb)

74

Auch die festgestellten Umstände legen nicht nahe, dass nachvollziehbare Überlegungen angestrengt worden sein könnten.

75

Aus den Planungsunterlagen der Beklagten geht hervor, dass die Wirtschaftssatzungen für die Jahre 2010 bis 2016 Änderungen an der Ausgleichsrücklage nur vorsahen, um prognostizierte – also geplante – Defizite auszugleichen (in den Jahren 2010, 2012 und 2013, möglicherweise auch in 2016; verwirklicht worden sind diese Entnahmen nicht). Sie enthalten aber keine Anhaltspunkte dafür, dass eine Änderung der Rücklage deshalb erforderlich gewesen sein könnte, weil sich das durch die Rücklage abgesicherte Risiko – nicht planbare Umstände – verändert haben könnte. Die Rücklage hat sich in diesen Jahren auch tatsächlich kaum verändert: Mindestens von 2009 bis 2011 betrug sie (für Haupthaushalt und Nebenhaushalt „PAL“ zusammen) 21.159.350 Euro, von 2012 bis 2016 betrug sie 21.430.734 Euro. Die Beklagte hat weder behauptet noch vermag das Gericht der Vorstellung irgendeine Plausibilität zuzuerkennen, eine etwa durchgeführte Risikoprognose könnte stets zu denselben Ergebnissen geführt haben. Es liegt fern, dass das von der Ausgleichsrücklage abzusichernde Risiko – Sicherung der Handlungsfähigkeit auch bei ungeplanten Schwankungen – stets identisch geblieben sein soll, zum einen angesichts der Nachwirkungen der Wirtschaftskrise 2009/2010 und zum andern mit Blick auf die seit 2010 stetig steigende Wirtschaftsleistung (vgl. die Nachweise unter www.destatis.de) im Allgemeinen und die äußerst positive Entwicklung der Ertragslage der Beklagten (plus 14 Mio. Euro zwischen 2012 und 2017) im Besonderen.

(cc)

76

Schließlich wird die Höhe der Ausgleichsrücklage auch nicht dadurch nachvollziehbar, dass zugunsten der Beklagten eine bewusste dauerhafte Unterdotierung des besicherten Risikos angenommen wird.

77

Die Beklagte hat angedeutet, die Ausgleichsrücklage könnte im hier relevanten Zeitraum unterdotiert gewesen sein. Sie habe Risiken ermittelt, die sich stets über dem Betrag bewegt hätten, zu dem die Rücklage tatsächlich dotiert war. Nach dieser Lesart müsse die Rücklage notwendigerweise angemessen sein, weil sie jedenfalls unter dem tatsächlichen Bedarf gelegen habe. Darauf spielte die Beklagte in der mündlichen Verhandlung an, indem sie vortragen ließ, sie habe bewusst auf eine vollständige Absicherung des Risikos verzichtet, um die Beiträge stabil zu halten.

78

Diesem Argument vermag das Gericht nicht zu folgen. Denn die Beklagte hat schon nicht den Ermittlungsweg und die Ergebnisse etwaiger Berechnungen dargelegt und damit auch nicht, dass die angeblich errechneten höheren Risiken ihrerseits den dargestellten Anforderungen genügen. Der von der Beklagten gezogene Schluss ist nur denkbar, wenn der höhere Betrag seinerseits auf einer nachvollziehbaren Risikoprognose beruht, sodass die darunterliegende Absicherung notwendigerweise nicht zu hoch sein kann. Weil vorliegend aber nicht feststeht, dass mögliche höhere Summen angemessen waren, kann aus ihrer Unterschreitung auch nicht der Schluss gezogen werden, die darunterbleibenden Summen seien unbedenklich. Die zulässige Höhe der Ausgleichsrücklage ist vielmehr unbekannt und damit auch die Grenze, unterhalb welcher die Rücklage jedenfalls nicht überhöht gewesen sein kann.

79

Es kommt daher nicht darauf an, dass für eine bewusst getroffene Entscheidung, Schwankungsrisiken zu unterdecken, keine tatsächlichen Anhaltspunkte vorliegen. Obwohl die Beklagte umfangreiche Protokolle der Sitzungen ihrer Gremien vorgelegt hat, benannte sie keinen Fall, in dem sich eines dieser Gremien mit einer generellen, mindestens die Jahre 2012 bis 2016 umfassenden Unterdeckung der Ausgleichsrücklage zugunsten der Beitragsstabilität befasst hätte. Im Gegenteil: Ausweislich dieser Protokolle traf die Vollversammlung ihr vorgeschlagene Haushaltsbeschlüsse im relevanten Zeitraum, beispielhaft im Jahr 2015, nach Hinweis darauf, dass „die Rücklagen derzeit (…) sachgerecht und angemessen dotiert“ seien (Protokoll der Sitzung der Vollversammlung am 24.03.2015, S. 8).

(b)

80

Die Höhe der Ausgleichsrücklage für die Jahre bis 2016 lässt sich auch nicht anhand der mit „Risikoanalyse“ überschriebenen Rechenwerke nachvollziehen, die die Beklagte vorgelegt hat. Diese Rechenwerke wurden erst nachträglich im Rahmen des vorliegenden Gerichtsverfahrens erstellt. Dies hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung klargestellt. Sie ist damit dem Eindruck entgegengetreten, die Berechnungen könnten schon den Beschlüssen über die Wirtschaftssatzungen zugrundegelegen haben, der aus der – Missverständnisse nicht ausschließenden – Gestaltung der dem Gericht vorgelegten Verwaltungsakten folgt, in denen die Berechnungen jeweils unmittelbar nach den Protokollen der verschiedenen Gremiensitzungen einsortiert wurden.

81

Es bedarf keiner Entscheidung der Frage, ob es genügt, wenn die Höhe der Ausgleichsrücklage zwar nicht (ex ante) ordnungsgemäß ermittelt wurde, aber (ex post) ermittelbar ist (dazu OVG Lüneburg, Urteil vom 17.09.2018 – 8 LB 130/17 –, juris, Rn. 55 ff.). Denn die vorgelegten nachträglichen Berechnungen sind nicht nachvollziehbar.

82

Diese Berechnungen sind bereits in sich nicht verständlich. Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung nicht erläutern können, welche Rechenwege diesen Daten zugrundeliegen. Vor allem aber fehlt auch hinsichtlich dieser Datenwerke jeder Hinweis darauf, von welchen tatsächlichen Annahmen die Beklagte ausging, um ein Risiko dafür begründen zu können, dass Schwankungen in Höhe der dort angegebenen Schadensummen hätten eintreten können.

83

Die Beklagte hat nicht dargelegt, dass diese – schon in sich nicht nachvollziehbaren – Zahlen einen Schluss auf das abgesicherte Risiko zulassen. Diese Zahlen beruhen nicht auf Ausfällen, die in der Vergangenheit in einem Wirtschaftsjahr tatsächlich eingetreten sind. Es gab keine tatsächlichen Anhaltspunkte, die ein entsprechendes Risiko im jeweiligen Wirtschaftsjahr hätten begründen könnten. Die Beklagte hat auch auf Nachfrage nicht aufzuzeigen vermocht, unter welchen tatsächlichen Annahmen ein Ertragseinbruch oder sonstige Schwankungen in der Größenordnung der Rücklagendotierung prognostisch hätten möglich sein können. Es gab auch kein Jahr, in dem Beiträge auch nur annähernd in der von ihr angenommenen Höhe unvorhergesehen ausgefallen sind. Zwar muss es nicht von vornherein unvertretbar sein, bei einer Prognose für das kommende Jahr auf eine tatsächliche Fundierung, die sich auf dieses kommende Jahr bezieht (etwa Wirtschafts- und Konjunkturprognosen, Umfragen, Berichte und Meldungen von Unternehmen usw.), zu verzichten und die Prognose ausschließlich mit Daten aus der Vergangenheit zu unterlegen. Nicht sachgerecht ist es aber, dabei auch retrospektiv keine Rücksicht darauf zu nehmen, ob es für einen Beitragsausfall tatsächlich ein plausibles Szenario gibt. Denn eine solche Prognose beruht nicht auf einer tatsächlichen Grundlage, die geeignet ist, Rückschlüsse auf Risiken für das betroffene Wirtschaftsjahr zuzulassen.

84

Es kommt daher nicht mehr darauf an, dass unklar ist, weshalb die den einzelnen Risikofaktoren zugewiesenen Beträge der vorgelegten Risikoprognosen – „Konjunkturrisiko“, „Schwankungen endgültiger Abrechnungen“, „Ausfall großer Beitragszahler“ usw. – zwischen den Jahren in beide Richtungen höchst volatil sind, obwohl sie das Ergebnis einer Fortschreibung mehrerer vergangener Jahre sein sollen und daher tendenziell auf Stabilität angelegt sein müssten. Zudem ist diese Volatilität auch angesichts der dazu kontrastierenden relativen Konstanz der ermittelten Gesamtergebnisse unter keinem Gesichtspunkt nachvollziehbar. Das zeigt etwa ein Vergleich zwischen den Jahren 2014 und 2015 hinsichtlich des Haupthaushalts: Dem Anstieg beim Risikofaktor „Ausfall großer Beitragszahler“ (Ausfälle im Maximum in Höhe von 920.000 Euro für 2014 und in Höhe von 9.270.000 Euro für 2015, also plus 8,35 Mio. Euro) entsprach ein in etwa ebenso starker Rückgang beim Risikofaktor „Schwankungen endgültiger Abrechnungen“ (Ausfälle im Maximum in Höhe von 8.470.000 Euro für 2014 und in Höhe von 570.000 Euro für 2015, also minus 7,9 Mio. Euro), während die anderen Risikofaktoren im Wesentlichen unverändert blieben, sodass die Summe der maximalen Ausfälle zwischen diesen Jahren konsequenterweise mit etwa 37 Mio. Euro in beiden Jahren nahezu stabil blieb.

85

Vor diesem Hintergrund kann die Beklagte auch mit Blick auf diese nachträglichen Berechnungen nichts aus der Überlegung für sich herleiten, die tatsächlich dotierte Ausgleichsrücklage sei der Höhe nach jedenfalls unter den errechneten Schadensummen geblieben. Wie dargelegt, vermag die Unterschreitung einer errechneten Summe die Angemessenheit der darunterliegenden Summe nicht zu belegen, wenn diese errechnete Summe ihrerseits nicht den dargestellten Anforderungen entspricht. Das ist hier der Fall.

86

Indem die Beklagte mit dem Eintritt eines schlimmsten Falles rechnete, nicht aber darauf abstellte, welche tatsächlichen Anhaltspunkte einen solchen Schluss zuließen, hat sie ihren Beurteilungsspielraum überschritten. Denn die Annahme eines nur theoretischen Szenarios unterscheidet sich nicht von der Festlegung fester Prozentsätze oder ähnlichen pauschalen Berechnungen, die die tatsächliche Situation ausblenden. Damit war die Höhe der Ausgleichsrücklage nicht durch eine Prognose veranlasst, sondern „gegriffen“.

(c)

87

Auch die Höhe der Ausgleichsrücklage im Jahr 2017 ist nicht nachvollziehbar. Für dieses Jahr hat die Beklagte ein Berechnungsprogramm verwendet, das von ihrem Dachverband entwickelt worden ist („risk tool“). Auch damit konnte die Beklagte die Höhe der Ausgleichsrücklage aber nicht nachvollziehbar erläutern. Sie hat bereits nicht darzulegen vermocht, dass sie die mit der neuen Methode erzielten Ergebnisse bei ihrer Einschätzung über die Höhe der Ausgleichsrücklage für das Jahr 2017 berücksichtigt hat (aa). Zudem ist auch diese Berechnung nicht nachvollziehbar (bb).

(aa)

88

Es ist nicht zu erkennen, dass sich die Beklagte bei der Planung für 2017 von den Ergebnissen der Risikoanalyse leiten ließ.

89

Die Risikoanalyse ergab eine erforderliche Höhe der Rücklage für den Haupthaushalt von etwa 15 Mio. Euro (Wirtschaftsplanung 2017, S. 86). Die Ausgleichsrücklage für den Haupthaushalt hatte zum 31.12.2015 und zum 31.12.2016 unverändert 18.756.690 Euro betragen. In der Planung für 2017 (im Dezember 2016) ging die Beklagte nicht von Änderungen der Ausgleichsrücklage aus, die aufgrund einer nunmehr abweichenden Einschätzung des besicherten Risikos erforderlich gewesen sein könnten. Sie beabsichtigte vielmehr eine – geplante – teilweise Verwendung dieser Rücklage in Höhe von 2,693 Mio. Euro, um das für 2017 erwartete Defizit (in Höhe von 5,966 Mio. Euro) teilweise auszugleichen (Wirtschaftsplanung 2017, S. 4; siehe auch S. 21; das ergibt sich auch aus dem Rücklagenspiegel, siehe Wirtschaftsplanung 2017, S. 93). Da die Beklagte statt des erwarteten erheblichen Defizits schließlich ein positives Ergebnis von gut 11 Mio. Euro (Haupthaushalt und Nebenhaushalt „PAL“) erzielte, wurde diese Entnahme nicht erforderlich. Stattdessen entnahm die Beklagte der Ausgleichsrücklage 2,2 Mio. Euro, um diesen Betrag der Pensionszinsänderungsrücklage zuzuführen.

90

Auf eine risikobasierte Planung der Ausgleichsrücklage lässt das nicht schließen. Die Beklagte plante diese Rücklage für das Jahr 2017 bewusst um knapp vier Millionen zu hoch (ermittelte Schadensumme: 15 Mio. Euro; Höhe der Ausgleichsrücklage: knapp 19 Mio. Euro) mit dem Ziel, erst am Jahresende und damit ohne Auswirkung auf die Höhe der für 2017 erhobenen Beiträge Teile dieser Rücklage für den Ergebnisausgleich zu verwenden. Die Beklagte beschloss also für das Jahr 2017 keine Absenkung der Ausgleichsrücklage, sondern plante eine teilweise Entnahme mit Blick auf ein prognostiziertes Defizit. Erst nach dieser gerade erwarteten und damit nicht der Verwirklichung eines nicht planbaren Risikos geschuldeten Entnahme aus der Rücklage sollte deren Höhe in etwa dem Betrag entsprechen, den die Beklagte als für das Jahr 2017 von vornherein erforderlich ansah.

(bb)

91

Jedenfalls ist auch die mit der neuen Berechnungsmethode erzielte Höhe der Rücklage nicht nachvollziehbar.

92

Die Qualität der Rechenmethode hängt von der Qualität der Rohdaten ab, die die Beklagte einspeist. Auch insoweit gilt, dass diese Daten hinsichtlich der Frage, ob ein Risiko eines Ausfalls besteht, nicht „gegriffen“ sein dürfen. Die Beklagte hat aber auch auf Nachfrage nichts dazu vortragen können, welche tatsächlichen Umstände den von ihr für das Jahr 2017 getroffenen Annahmen hinsichtlich des Schwankungsrisikos zugrundelagen. Sie hat in der mündlichen Verhandlung im Gegenteil eingeräumt, dass die von ihr in das Programm eingegebenen Prozentsätze nicht aus tatsächlichen Umständen der Vergangenheit oder der (prognostizierten) Zukunft resultieren, aus der sie nach ihrer Einschätzung ein Risiko hätte ableiten können (siehe Wirtschaftsplanung 2017, S. 79 ff.: z. B. das Risiko „Schwankungen in endgültiger Abrechnung“ betrage mindestens 25 % und höchstens 75 %, erwartet werde – daher? – ein Ausfall von 50 % der errechneten Summe). Diese Prozentsätze seien schlichtweg festgelegt worden. Man habe die daraus folgenden Ergebnisse innerhalb der einzelnen Risikogruppen ungekürzt als mögliche Ausfälle in die Berechnung eingestellt.

93

Zwar müssen die von der Beklagten gewählten Zahlen nicht von vornherein sachwidrig sein. Sie konnte aber nicht erklären, aufgrund welcher Annahmen sie davon ausging, dass sich diese Ausfälle realisieren könnten. Ein solches Szenario konnte die Beklagte weder für die einzelnen Risikogruppen benennen noch für das erzielte Gesamtergebnis. Daraus folgt, dass die Beklagte zwar einen gewissen – freilich bereits in sich nicht nachvollziehbaren – Rechenaufwand betrieben hat. Sie hat aber dessen Ergebnisse als Schwankungsrisiko übernommen, ohne in diesem Rechenvorgang in irgendeiner Weise darauf abzustellen, ob es tatsächliche Anhaltspunkte gab, die diese Ergebnisse plausibel machten.

94

Damit kann offenbleiben, ob die Methode des neuen Berechnungsprogramms mit Blick auf den eigentlichen Rechenvorgang, den das System eigenständig durchführt, schätzgenaue Ergebnisse überhaupt ermöglicht. Das ist offen, weil die dazu angewandte „Monte Carlo-Methode“ ein stochastisches Verfahren ist, das auf Grundlage einer großen Zahl von Simulationen ein abstraktes Wahrscheinlichkeitsurteil liefert und damit möglicherweise keinen hinreichenden tatsächlichen Bezug zum Wirtschaftsjahr, dessen Entwicklung prognostiziert werden soll, aufweisen könnte.

c.

95

Vor diesem Hintergrund bestehen erhebliche Zweifel daran, dass die Beklagte die Ausgleichsrücklage tatsächlich für den von § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG gedeckten Zweck – Sicherung der Handlungsfähigkeit bei Liquiditätsschwankungen – vorhielt.

96

Diese Zweifel resultieren indes nicht nur aus dem wie dargestellt fehlenden Bezug der Rücklagenhöhe zum Rücklagenzweck (Absicherung gegen ungeplante Schwankungen). Vielmehr hatte die Rücklage auch nach dem Vortrag der Beklagten u. a. den Zweck, „die Beiträge auch bei schwankender Konjunktur stabil zu halten“. Bei dieser Zielsetzung hatte die Rücklage nicht die liquiditätsabhängige Handlungsfähigkeit der Kammer im Blick. Diese diente vielmehr dem Ausgleich von Schwankungen im haushalterischen Ergebnis, also dem Ausgleich eines etwaigen negativen Jahresergebnisses (eines Jahresfehlbetrags) hin zu einem ausgeglichenen Bilanzergebnis (Vermeidung oder Verringerung eines ansonsten bestehenden Bilanzverlusts). Dies ergibt sich auch aus den von der Beklagten vorgelegten Planungsunterlagen, in denen an verschiedenen Stellen die Rede davon ist, dass ein prognostiziertes Defizit u. a. durch eine (teilweise geringfügige) „Entnahme aus der Ausgleichsrücklage gedeckt“ werde (vgl. etwa S. 6 der Wirtschaftsplanung 2013).

97

Ein etwaiger Jahresfehlbetrag in der Gewinn- und Verlustrechnung am Ende des Wirtschaftsjahres, der zu einem Bilanzverlust auf der Passivseite der Bilanz führen kann, hat indes nichts mit der Frage zu tun, ob die Kammer im Jahresverlauf stets über hinreichende liquide Mittel verfügt, um ihre Aufgaben zu erfüllen. Ein solcher Fehlbetrag hängt vielmehr unmittelbar mit der von der Beklagten vorgetragenen Zwecksetzung zusammen, die Beiträge auch bei schwankender Konjunktur stabil zu halten: Indem die Ausgleichsrücklage ein negatives Bilanzergebnis vermeidet, müssen im folgenden Jahr die Beiträge nicht erhöht werden.

98

Damit könnte die Beklagte den bundesgesetzlichen Rahmen zulässiger Kammertätigkeit überschreiten. Das Ziel der Beitragsstabilität widerspricht der Vorgabe des § 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG, Beiträge – nur – in dem Maße zu erheben, das zur Erfüllung der Aufgaben der Kammer erforderlich ist. Sind Beiträge zur Aufgabenerfüllung nicht erforderlich, dürfen sie nicht mit dem Argument erhoben oder einbehalten werden, den Mitgliedern Beitragsschwankungen ersparen zu wollen. Die Nichterstattung von Beiträgen mit dem Ziel, künftige Beitragserhöhungen zu vermeiden, verschiebt nur den Zeitpunkt der Beitragsbelastung. Diese Verschiebung ist nicht mehr vom Gestaltungsspielraum der Beklagten erfasst, weil Beiträge nur zur Aufgabenerledigung erhoben werden dürfen. Zu diesen Aufgaben gehört zwar auch die Risikovorsorge. Schwankende und damit nicht nur steigende, sondern auch sinkende Beiträge sind aber kein Risiko, vor dem die Beklagte ihre Mitglieder schützen darf, weil die Mitglieder – im Gegenteil – einen einfachgesetzlich normierten (§ 3 Abs. 2 Satz 2 IHKG) und verfassungsrechtlich hinterlegten (Art. 12 Abs. 1 GG) Anspruch darauf haben, nur so viel an Beiträgen zahlen zu müssen, wie erforderlich.

99

Dem muss jedoch nicht weiter nachgegangen werden, weil die Ausgleichsrücklage, wie dargestellt, jedenfalls der Höhe nach rechtswidrig war.

d.

100

Die Ausgleichsrücklage ist damit für den vorliegend relevanten Zeitraum nicht nachvollziehbar. Indem die Beklagte die erforderliche Höhe der Rücklage nicht anhand tatsächlicher Annahmen prognostiziert und damit „gegriffen“ hat, hat sie ihren Gestaltungs- und Beurteilungsspielraum übertreten. Die Mittelbedarfsfestsetzung und daraus folgend die Höhe der erhobenen Beiträge waren daher rechtswidrig.

4.

101

Vor diesem Hintergrund bedarf es keiner Entscheidung, ob die Beklagte bei der Festsetzung ihres Mittelbedarfs für die Jahre 2014 und 2017 ihren Gestaltungsspielraum auch aus weiteren Gründen übertreten hat, insbesondere mit Blick auf die „Rücklage zur Absicherung der Beitrags- und Gebührenentlastung“, den Umgang mit positiven Jahresergebnissen (vor allem dem Ergebnis im Jahr 2010 und seiner Verwendung in den Folgejahren) und das Führen zweier Nebenhaushalte („PAL“ und „IHK-Bildungshaus“).

5.

102

Wegen der Aufhebung der angegriffenen Beitragsbescheide entfällt die Beitragspflicht der Klägerin in Höhe des zuletzt durch Bescheid vom 11.08.2017 festgesetzten Betrags von 417,38 Euro (269,33 Euro für das Jahr 2014, abzüglich des bestandskräftig festgesetzten Teilbetrags von 151,20 Euro, plus 299,25 Euro für das Jahr 2017). Dagegen setzen die angegriffenen Bescheide den Betrag, der bereits durch früheren Bescheid für das Jahr 2014 bestandskräftig „vorläufig veranlagt“ worden ist (151,20 Euro), nach dem oben Gesagten nicht noch einmal fest. Dieser Teilbetrag bleibt von der Aufhebung daher unberührt.

III.

103

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

104

Die Berufung ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Sache zuzulassen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).