Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-06-25, Aktenzeichen 19 K 6979/11
ECLI:DE:VGK:2012:0625.19K6979.11.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, sofern nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Tatbestand

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Der im N. 0000 geborene Kläger steht seit April 1972 als Polizeivollzugsbeamter im Dienste des beklagten Landes; seit Februar 1977 ist er bei der "Autobahnpolizei L. " (bis Dezember 2006: Bezirksregierung L. ; sodann: Polizeipräsidium L. ) tätig. Im April 1995 wurde der Kläger ohne II. Fachprüfung in das Amt eines "Polizeikommissars" übergeleitet und im November 2003 zum "Polizeioberkommissar" ernannt.

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Im Amt eines Polizeioberkommissars wurde der Kläger unter dem 03.02.2006 für den Zeitraum Januar 2003 bis Oktober 2005 dienstlich beurteilt; diese dienstliche Beurteilung endet im Gesamtergebnis auf "3 Punkte", wobei sämtliche Hauptmerkmale mit "3 Punkten" beurteilt wurden. Die nach erfolglosem Vorverfahren gegen diese dienstliche Beurteilung erhobene Klage (VG Köln 19 K 3491/06) hat der Kläger am 06.07.2007 zu-rückgenommen.

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Eine dienstliche Beurteilung für den Zeitraum 02.10.2005 - 01.08.2008 war zunächst nicht auffindbar, wurde unter dem Datum 03.12.2009 rekonstruiert, aber unter dem 25.08.2011, nachdem die ursprünglich unter dem 12.12.2008 erstellte Beurteilung wieder aufgefunden worden war, zurückgenommen.

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In dieser dienstlichen Beurteilung vom 12.12.2008 für den Zeitraum 02.10.2005 bis 01.08.2008 wurde der Kläger im Gesamtergebnis mit "3 Punkten" beurteilt. Sämtliche Hauptmerkmale (Leistungsverhalten, Leistungsergebnis, Sozialverhalten) sind mit "3 Punkten" bewertet. Abweichend vom Vorschlag des Erstbeurteilers ("4 Punkte") bewertete der Endbeurteiler das Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" mit "3 Punkten", wobei er - ebenfalls von vorgeschlagenen "4 Punkten" abweichend - das Submerkmal "1.5: Lernbereitschaft und Lernverhalten" mit "3 Punkten" bewertete und zu der Abweichung erläuterte:

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"Das Leistungsverhalten des Herrn POK S. V. entspricht voll den Anforderungen. Ein strenger maßstabsorientierter Vergleich führt in Relation zu den Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe zu einer abweichenden Bewertung. Sinngemäß gilt dies im maßstabsgerechten Quervergleich für die Benotung des Submerkmals 1.5 (3 Punkte)."

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Für den Zeitraum 02.10.2005 bis 31.12.2006 war durch den seinerzeitigen Erstbeurteiler (EPHK P. ) ein Beurteilungsbeitrag erstellt worden, der zu sämtlichen Submerkmalen der drei Hauptmerkmale im Wesentlichen eine Bewertung mit "3 Punkten" enthält.

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Nachdem das PP L. im Oktober 2011 mitgeteilt hatte, das auch nach Auffinden der Beurteilung vom 12.12.2008 nicht beabsichtigt sei, diese aufzuheben, hat der Kläger am 20.12.2011 Klage erhoben.

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Er ist der Ansicht, dass diese Beurteilung rechtswidrig, weil nicht hinreichend plausibel sei.

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Dies ergebe sich daraus, dass das Polizeipräsidium L. seiner Begründungspflicht nach Ziffer 8.1 BRLPol nicht nachgekommen sei, nachdem er bereits in der vorangegangenen Beurteilung mit "3 Punkten" beurteilt worden sei. Der nunmehr dokumentierte Leistungsstillstand müsse begründet werden. Im Übrigen müsse auch die Absenkung nur eines Submerkmals anhand sachgerechter Kriterien erfolgen; der Verweis auf einen Quervergleich reiche nicht aus.

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Der Kläger beantragt,

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das beklagte Land zu verurteilen, die über ihn erstellte dienstliche Beurteilung des Polizeipräsidiums L. von 12.12.2008 aufzuheben und ihn für den Zeitraum 02.10.2005 bis 01.08.2008 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen und erläutert, dass sich aus Ziffer 8.1 BRLPol eine besondere Begründungspflicht nicht ergebe, weil der Kläger mit der an-gegriffenen Beurteilung erst zum zweiten Mal im Statusamt eines Polizeioberkommissars beurteilt worden sei. Darüber hinaus sei die Beurteilung hinsichtlich der Absenkung des Hauptmerkmals "Leistungsverhalten" auch plausibel, weil insbesondere die Absenkung des Submerkmals 1.5 nach sachgerechten Kriterien und ausführlicher Vorstellung und Besprechung sämtlicher Leistungsbilder der Kandidaten der Vergleichsgruppe der Direktion Verkehr durch den zuständigen Direktionsleiter (LPD T. ), dessen Votum sich der Endbeurteiler angeschlossen habe, vorgenommen worden sei. Während der Erstbeurteiler nur elf Beamte im Statusamt A 10 BBesO zu bewerten gehabt habe, habe der Leiter der Direktion über einen größeren Überblick, der einen übergeordneten Leistungsvergleich ermögliche, verfügt.

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Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage, über die der Berichterstatter als Einzelrichter (§ 6 Abs. 1 VwGO) entscheiden kann, ist zulässig, aber nicht begründet.

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Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihn das beklagte Land für den Zeitraum 02.10.2005 bis 01.08.2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt. Die angegriffene dienstliche Beurteilung des Polizeipräsidiums (im Folgenden: PP) L. vom 12.12.2008 ist rechtmäßig.

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Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [in der Fassung des am 01.04.2005 in Kraft getretenen und bis zum 31.03.2009 geltenden Gesetzes vom 16.11.2004 - GV. NRW. S.624 -]. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat;

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ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12.

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Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung des PP L. vom 12.12.2008 rechtlich nicht zu beanstanden.

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Sie beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen" (Runderlass des Innenministeriums NRW vom 25.01.1996 - IV B 1 - 3034 H in der Fassung der Änderung vom 19.01.1999, geändert durch Erlass des Innenministeriums NRW vom 27.12.2007) - im Folgenden: BRL Pol -, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG NRW a.F. halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen;

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vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.12.1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266.

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Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Beachtung des in Nr. 9 BRL Pol vorgesehenen Verfahrens vom PP L. abgegeben worden. Verfahrensfehler sind nicht erkennbar:

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Entgegen der Ansicht des Klägers ist die über ihn erstellte Beurteilung vom 12.12.2008, die mit dem Gesamturteil "3 Punkte" endet, nicht unplausibel.

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Ein Plausibilitäts- oder Begründungsdefizit folgt nicht daraus, dass der Endbeurteiler das Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" und das diesem zugeordnete Submerkmal 1.5 (Lernbereitschaft und Lernverhalten) um einen Punkt gegenüber dem Vorschlag des Erstbeurteilers herabgesetzt hat, während andere Submerkmale dieses Hauptmerkmals keine Absenkung erfahren haben.

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Nach der - auch von dem beklagten Land zitierten - Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein - Westfalen,

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Beschluss vom 19.04.2011 - 6 B 35/11 -, RiA 2011, 185 = ZBR 2011, 355; vgl. auch: Beschlüsse vom 16.06.2011 - 6 A 2569/10 - und vom 15.07.2011 - 6 A 637/11 -, jeweils juris,

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der das Gericht folgt, ist es nicht erforderlich, eine - wie hier - mit dem "Quervergleich" begründete Absenkung der dienstlichen Beurteilung durch den Endbeurteiler zwingend linear, also im Hinblick auf alle Haupt- und Submerkmale oder alle einem Hauptmerkmal zugeordneten Submerkmale gleichmäßig, d.h. stets mit dem gleichen Wert, vorzunehmen.

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Wenn - wie hier - ein einzelfallübergreifender Quervergleich den Ausschlag für die Abweichung gegeben hat, kann dem zwar eine Herabsetzung der Bewertung sämtlicher Einzelmerkmale entsprechen. Hält der Endbeurteiler indessen die Bewertung aufgrund des Vergleichs mit der von ihm zu beurteilenden größeren Bezugsgruppe nur eines einzelnen Hauptmerkmals bzw. eines diesem zugeordneten Submerkmals für erheblich zu wohlwollend, entspricht es dem Gebot der Beurteilungswahrheit, nur diese deutlicher abzusenken als die anderer Merkmale.

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Soweit der Endbeurteiler den Grund für die Abweichung vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen gesehen und diesen Aspekt in den Mittelpunkt gestellt hat, ist allerdings in den Blick zu nehmen, dass auch ein solcher Quervergleich in aller Regel nicht ohne den Blick auf die konkreten Leistungen des betreffenden Beamten auskommt. Bei einer Absenkung der Beurteilung aufgrund des Quervergleichs muss der Endbeurteiler - sollen nicht sämtliche betrachteten Bewertungen herabgesetzt werden - daher nach sachgerechten Kriterien die Entscheidung treffen, in welchen Fällen und in welchem Umfang diese vorgenommen werden soll. Dabei folgt bereits aus den in Nrn. 6.3 und 8.1 BRL Pol enthaltenen Vorgaben, nach denen die Gesamtnote aus der Bewertung der Leistungs- und Befähigungsmerkmale zu bilden ist und die Beurteilung der Hauptmerkmale wiederum auf der Bewertung der Submerkmale beruht, dass sich auch der Endbeurteiler bei der abschließenden Bewertung der Hauptmerkmale an den jeweiligen Submerkmalen als den für die Erstellung der Beurteilung maßgebenden Kriterien auszurichten hat. Dies schließt eine entsprechend differenzierte Kenntnis von der Leistung und Befähigung des Beamten notwendig ein. Verfügt der Endbeurteiler über dieses Wissen nicht persönlich - was regelmäßig der Fall sein wird -, so hat er auf die Erkenntnisse personen- und sachkundiger Bediensteter zurückzugreifen (Nr. 9.2 BRL Pol);

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.12.2009 - 6 A 1369/07 -, juris.

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Der Endbeurteiler hat jedoch den einzelnen Fall nicht nur - wie der Erstbeurteiler - mit der kleineren Gruppe derjenigen Beamten zu vergleichen, die letzterer bewertet hat, sondern er hat sie in Beziehung zu den Leistungen sämtlicher von ihm zu beurteilender Beamter zu setzen.

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Unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe ist die vom Endbeurteiler vorgenommene Absenkung des Hauptmerkmals "Leistungsverhalten" und des dem zugeordneten Submerkmals 1.5 hinreichend plausibel und an sachgerechten Kriterien orientiert:

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In der in der dienstlichen Beurteilung vom 12.12.2008 enthaltenen Begründung hat der Endbeurteiler auf einen strengen maßstabsorientierten Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe (Beamtinnen und Beamte der Besoldungsgruppe A 10 BBesO) hingewiesen. Im gerichtlichen Verfahren hat das beklagte Land ergänzend erläutert, dass der Endbeurteiler sich an dem Votum des Direktionsleiters orientiert und sich diesem - nach eingehender Erörterung - angeschlossen habe; der Direktionsleiter habe - anders als der Erstbeurteiler, der nur 11 Beamte im Statusamt A 10 BBesO habe bewerten können - einen umfassenderen Überblick, der einen übergeordneten Leistungsvergleich ermöglicht habe, so dass im Ergebnis sowohl eine Änderung (Absenkung) des Hauptmerkmals "Leistungsverhalten" und des zugehörigen Submerkmals 1.5 im Rahmen einer vergleichenden Leistungsbetrachtung erforderlich gewesen sei.

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Die streitige dienstliche Beurteilung des PP L. vom 12.12.2008 leidet auch nicht an einem Rechtsfehler, weil die zwischenzeitlich gesammelte Lebens- und Diensterfahrung des Klägers nicht hinreichend berücksichtigt worden wäre.

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Nach Ziff. 8.1 BRL Pol ist im Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung im Einzelnen zu begründen, wenn sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt haben. Die "Erläuterungen" zu den Beurteilungsrichtlinien schreiben eine solche Begründungspflicht u.a. dann vor, wenn

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jemand zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich nicht befördert worden ist, und

in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil vorgesehen ist, das schlechter ist als das Gesamturteil der vorangegangenen Beurteilung oder

weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine Verbesserung eingetreten ist.

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Nach dieser, die Beurteilungsrichtlinien ergänzenden und geübten Verwaltungspraxis bedurfte es einer besonderen Begründung im Falle des Klägers nicht, weil er nach der dienstlichen Beurteilung vom 03.02.2006 mit der streitigen Beurteilung vom 12.12.2008 erst

zum zweiten Mal

im statusrechtlichen Amt eines Polizeioberkommissars (A 10 BBesO) mit dem Gesamturteil "3 Punkte" beurteilt wurde.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO; die Entscheidung zur vor-läufigen Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.