Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-06-08, Aktenzeichen 9 S 158/20

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 6. November 2018 - 7 K 5099/16 - geändert. Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt von der Beklagten eine Entschädigung für die Tötung seines Fischbestandes.

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Der Kläger züchtet Forellen zum Zwecke der Lebendvermarktung. Aufgrund von Auffälligkeiten im Fischbestand informierte er Ende August 2015 den Fischgesundheitsdienst der Beklagten beim Staatlichen Tierärztlichen Untersuchungsamt in A. Dieser teilte am 01.09.2015 dem Landratsamt R. - Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt - mit, dass der Verdacht des Ausbruchs der IHN (Infektiöse Hämatopoetische Nekrose) bestehe. Noch am selben Tag erließ das Landratsamt gegenüber dem Kläger eine Anordnung u.a. über die Sperrung des Betriebs und die Beschränkung des Personen- und Fahrzeugverkehrs. Ausweislich einer an den Kläger gerichteten vorläufigen Befundmitteilung des Staatlichen Tierärztlichen Untersuchungsamts vom 03.09.2015 bestätigte sich der Verdacht nach einer molekularbiologischen Untersuchung (PCR-Test).

3

In einem weiteren, dem Kläger per Postzustellungsurkunde zugestellten und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Schreiben vom 04.09.2015 führte das Landratsamt aus, aufgrund des Ergebnisses der molekularbiologischen Untersuchung sei der Ausbruch von IHN im Fischzuchtbetrieb des Klägers amtlich festgestellt. Die Anordnung vom 01.09.2015 werde hiermit aufgehoben und „durch dieses Schreiben ersetzt". Sodann heißt es:

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„1. Geltende[n] Vorschriften

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Zur Bekämpfung der IHN unterliegt Ihr Betrieb auf Grundlage von § 22 Abs. 1 Fischseuchenverordnung folgenden Vorschriften:

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1.1 Sie als Betreiber des Aquakulturbetriebs haben seuchenkranke oder seuchenverdächtige Fische aus Aquakultur nach näherer Weisung des Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamtes unverzüglich zu töten oder töten zu lassen und unschädlich zu beseitigen oder beseitigen zu lassen. Als seuchenverdächtig gelten Fische mit klinischen Symptomen der IHN.

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1.2 Nicht unter Ziffer 1.1. fallende Fische aus Aquakultur dürfen nur mit Genehmigung des Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamtes und nur in einen anderen von der IHN betroffenen Aquakulturbetrieb oder zu diagnostischen Zwecken verbracht oder zur unmittelbaren Schlachtung abgegeben werden.

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1.3 Bei der Schlachtung nach Ziffer 1.2 anfallende Innereien sind unschädlich zu beseitigen.

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1.4 Sie als Betreiber des Aquakulturbetriebs haben verendete Fische aus Aquakultur unverzüglich unschädlich zu beseitigen oder beseitigen zu lassen.

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1.5 Die unschädliche Beseitigung hat in der Tierkörperbeseitigungsanlage zu erfolgen. Bis zur Übergabe der Tierkörper an die Tierkörperbeseitigung sind diese in verschließbaren flüssigkeitsdichten Behältern zwischen zu lagern.

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Die unter Ziffer 1.1 bis 1.5 genannten Vorschriften sind für Sie als Betreiber des Aquakulturbetriebs nach Feststellung der IHN verbindlich.

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2. Fachliche Anordnungen

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2.1 Die Zulassung in Bezug auf IHN wird für das Kompartiment D-BW-F-32 ausgesetzt.

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2.2 Betriebsfremde Personen dürfen den Aquakulturbetrieb nur mit Genehmigung des Veterinär-und Lebensmittelüberwachungsamtes betreten. (§ 22 Abs. 2 Nr. 1 Fischseuchenverordnung)

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2.3 Personen müssen vor jedem Verlassen des Aquakulturbetriebes ihr Schuhwerk reinigen und desinfizieren. (§ 22 Abs. 2 Nr. 2 Fischseuchenverordnung)

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2.4 Fahrzeuge, Behältnisse und Gerätschaften, die zum Verbringen von Fischen aus Aquakultur in den Betrieb oder aus dem Betrieb verwendet wurden, müssen unmittelbar nach dem Entladen gereinigt und desinfiziert werden. (§ 22 Abs. 2 Nr. 3 Fischseuchenverordnung)

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2.5 Gerätschaften und sonstige Gegenstände, die Träger des Seuchenerregers sein können, dürfen nur nach Reinigung und Desinfektion aus dem Aquakulturbetrieb verbracht werden. (§ 22 Abs. 2 Nr. 4 Fischseuchenverordnung)

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2.6 Die Einrichtungen zur Zucht, Haltung oder Hälterung von Fischen sind zu reinigen und zu desinfizieren, sobald die Anlage geleert wurde. Die Durchführung der Maßnahmen erfolgt nach Anweisung und unter Aufsicht des zuständigen Amtstierarztes. (§ 38 Abs. 11 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr. 3 Buchstabe b Tiergesundheitsgesetz)

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2.7 Es wird untersagt, lebende oder tote Fische aus Ihrer Anlage abschwimmen oder abtreiben zu lassen. (§ 38 Abs. 11 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr. 11 Buchstabe d Tiergesundheitsgesetz)

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2.8 Ein Neubesatz mit Fischen ist erst nach Abnahme der Desinfektion der Haltungseinrichtungen durch den Amtstierarzt und mit dessen Zustimmung möglich. (§ 38 Abs. 11 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Nr. 19 Tiergesundheitsgesetz)

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3. Die sofortige Vollziehung dieser Verfügung wird angeordnet

22

In der Begründung heißt es:

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Aufgrund des Ergebnisses der molekularbiologischen Untersuchung vom 02.09.2015 sei der Ausbruch von IHN im Fischzuchtbetrieb des Klägers amtlich festgestellt. Damit liege der Ausbruch der anzeigepflichtigen Fischseuche IHN im Sinne des § 1 FischSeuchV vor. Die getroffenen Anordnungen erfolgten auf der Grundlage des § 22 Abs. 2 FischSeuchV sowie des § 38 Abs. 11 i.V.m. § 6 Abs. 1 Tiergesundheitsgesetz (TierGesG). Danach könnten zur Verhinderung der Übertragung der IHN auf andere Fische aus Gründen der Tierseuchenbekämpfung sowie zum Schutz gegen die besondere Gefahr einer Tierseuche Anordnungen getroffen werden, soweit dies erforderlich sei.

24

Unter „Sofortige Vollziehung“ heißt es: Soweit nicht bereits die sofortige Vollziehbarkeit gemäß § 37 TierGesG bestehe, werde gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO im öffentlichen Interesse die sofortige Vollziehung dieser Verfügung angeordnet. ... Die angeordneten Tierseuchenbekämpfungsmaßnahmen müssten unverzüglich greifen und könnten nicht erst nach Abschluss eines Gerichtsverfahrens wirksam werden... .

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Im Zeitraum zwischen dem 17.09. und dem 21.10.2015 beantragte der Kläger erfolgreich neun Ausnahmegenehmigungen zum Verbringen von lebenden Fischen in einem Volumen von insgesamt 17 t an andere Betriebe. Einen Großteil seines Fischbestandes tötete er ab dem 29.09.2015. Das Gewicht der getöteten Fische gab er mit 46 t an. In einem Schreiben des Landratsamts an die Beklagte vom 22.02.2016 heißt es, nach Beginn der Tötung am 29.09.2015 seien Fische im Gesamtgewicht von 44,62 t entsorgt worden, wofür es Belege der Tierkörperbeseitigungsanstalt gebe. Nach der Desinfektion der Fischzuchtanlage hob das Landratsamt mit Bescheid vom 17.12.2015 die Verfügung vom 04.09.2015 auf.

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Unter dem 01.03.2016 beantragte der Kläger über das Landratsamt eine Entschädigung für Tierverluste in Höhe von 195.500,- EUR (46 t zu einem Mittelwert von 4,25 EUR je Kilo Fisch). Der Antrag ging am 16.03.2016 bei der Beklagten ein.

27

Mit Bescheid vom 16.06.2016 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Eine Entschädigung werde nach § 15 Nr. 1 TierGesG geleistet für Tiere, die auf behördliche Anordnung getötet oder nach der Anordnung verendet seien. Eine derartige Anordnung sei aber durch das Schreiben des Landratsamts vom 04.09.2015 nicht erfolgt. Gegen die Annahme einer Tötungsanordnung spreche auch, dass der Kläger nach Erhalt des Bescheides nicht seinen gesamten Fischbestand habe vernichten lassen, sondern mehrfach das Verbringen von lebenden Fischen über Ausnahmegenehmigungen erwirkt habe. Somit seien im Bestand nur diejenigen Fische getötet worden, bei denen eine Vermarktung nicht habe durchgeführt werden können. Das spreche für eine Tötung des Restbestandes aus wirtschaftlichen Gründen.

28

Am 24.06.2016 erhob der Kläger Widerspruch. Der Bescheid vom 04.09.2015 beinhalte eine konkludente Anordnung zur Tötung der seuchenverdächtigen Fische. Das ergebe sich aus der Formulierung: „Sie als Betreiber des Aquakulturbetriebs haben ... zu töten." Das sei nicht ein bloßer Hinweis auf die Vorschrift gewesen, zumal hierdurch die Anordnungen vom 01.09.2015 hätten ersetzt werden sollen. Sollte jedoch im Bescheid keine Tötungsanordnung gesehen werden können, so handle es sich um ein treuwidriges und widersprüchliches Verhalten der Behörde, wenn sie nur Hinweise auf die gesetzliche Pflicht zur Tötung erteile, andererseits eine Entschädigung abgelehnt werde, weil keine Anordnung erfolgt sei. Das stelle eine Umgehung der Entschädigungspflicht der Beklagten dar. Die erwähnte Weisung, die gefehlt habe, beziehe sich allein auf die Art und Weise der Tötung, das „Wie", nicht aber auf das „Ob", für das hier kein Ermessen bestehe. Die Fische seien ordnungsgemäß getötet und entsorgt worden. Es bestehe ein Entschädigungsanspruch nach § 15 TierGesG. Mit Bescheid vom 05.09.2016 wies die Beklagte den Widerspruch zurück.

29

Am 28.09.2016 hat der Kläger Klage erhoben. Mit Beschluss vom 07.11.2016 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart den Rechtsstreit wegen örtlicher Unzuständigkeit an das Verwaltungsgericht Sigmaringen verwiesen.

30

Mit Urteil vom 06.11.2018 hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen die Beklagte verpflichtet, dem Kläger eine Entschädigung in Höhe von 189.635,- EUR zu bewilligen, und den Bescheid der Beklagten vom 16.06.2016 und deren Widerspruchsbescheid vom 05.09.2016 aufgehoben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Die zulässige Verpflichtungsklage sei weitgehend begründet. Hinsichtlich von 1 t (= 3%) der vom Kläger mit 46 t angegebenen getöteten Fische, für die keine Belege vorlägen, sei die Klage abzuweisen. Der Kläger habe indes einen Anspruch auf Entschädigung für die im Herbst 2015 erfolgte Tötung seines mit dem IHN-Virus befallenen Fischbestandes.

31

Nach § 15 Nr. 1 TierGesG werde vorbehaltlich der in diesem Gesetz bezeichneten Ausnahmen auf Antrag eine Entschädigung in Geld geleistet für Tiere, die auf behördliche Anordnung getötet worden oder nach Anordnung der Tötung verendet seien. Der Tatbestand dieser Vorschrift sei durch den Bescheid des Landratsamts R. vom 04.09.2015 und durch die anschließend vom Kläger vorgenommene Tötung der Fische erfüllt. Streit unter den Beteiligten bestehe vor allem im Hinblick auf die Interpretation des Bescheides vom 04.09.2015. Bei Verwaltungsakten komme es wie bei empfangsbedürftigen Willenserklärungen nicht auf den wirklichen Willen des Erklärenden, sondern auf den objektiven Erklärungsinhalt an. Maßgeblich sei, wie der Empfänger die Erklärung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung der für ihn erkennbaren Umstände habe verstehen müssen. Dabei sei vom Wortlaut der Erklärung auszugehen und deren objektiver Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts zu ermitteln.

32

Zunächst handele es sich bei dem in Rede stehenden Dokument vom 04.09.2015 nicht um ein bloßes informatorisches Schreiben ohne Bindungswirkung, sondern um einen behördlichen Bescheid. Dies ergebe sich schon daraus, dass dadurch die Anordnung vom 01.09.2015 aufgehoben und ersetzt werde. In Ziffer 3. werde im Zusammenhang mit der sofortigen Vollziehung der Terminus „Verfügung" benutzt. Dieser Terminus kennzeichne einen Verwaltungsakt. Dem Dokument angeschlossen sei weiter eine Rechtsbehelfsbelehrung. Der mit Regelungswirkung versehene verfügende Teil des Bescheids umfasse nach seinem objektiven Gehalt unter Berücksichtigung des Empfängerhorizonts auch die Formulierung in Ziffer 1.1: „Sie als Betreiber des Aquakulturbetriebs haben seuchenkranke oder seuchenverdächtige Fische aus Aquakultur nach näherer Weisung des Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamtes unverzüglich zu töten oder töten zu lassen und unschädlich zu beseitigen oder beseitigen zu lassen. Als seuchenverdächtig gelten Fische mit klinischen Symptomen der IHN." Dabei sei im Gegensatz oder gar in Perplexität zur Überschrift „1. Geltenden (sic) Vorschriften" nicht der Wortlaut des § 22 Abs. 1 FischSeuchV lediglich zitiert, sondern individualisiert auf den Kläger umformuliert und in Ziffer 1.1 mit dem - nicht in der Verordnung vorhandenen - Zusatz versehen worden, dass als seuchenverdächtig Fische mit klinischen Symptomen der IHN gelten. Die IHN-Erkrankungen hätten auf den Fischbestand des Klägers entsprechend der ihm am 03.09.2015 zur Kenntnis gegeben vorläufigen Befundmitteilung zugetroffen. Nach dem objektiven Erklärungsinhalt insbesondere der Ziffer 1.1 des Bescheids vom 04.09.2015 handele es sich um eine individuelle Maßnahme der Behörde gegenüber dem Kläger mit unmittelbarem und gemäß Ziffer 3. auch sofort zu vollziehendem Handlungsgebot. Weiterhin sei in der Begründung des Bescheides eine Verhältnismäßigkeitsprüfung zu Ziffer 1.5 enthalten, wonach die Entsorgung verendeter Fische oder Innereien, die bei der Schlachtung anfielen, über die Tierkörperbeseitigungsanstalt erforderlich sei, weil so am sichersten einer Verbreitung der Seuche vorgebeugt werde. Eine derartige Prüfung wäre bei einer gesetzlichen oder hier durch Verordnung erfolgten Verpflichtung überflüssig gewesen. Ferner sei - neben einer gesonderten Anordnung der sofortigen Vollziehung - auf die Bezugnahme auf § 37 TierGesG hinzuweisen, wonach u.a. die Anfechtung einer Anordnung der Tötung von Tieren keine aufschiebende Wirkung habe (§ 37 Satz 1 Nr. 5 TierGesG). All dies zeige, dass vom Vorliegen einer veterinäramtlichen Anordnung zum Töten der Fische auszugehen sei.

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Diese Auffassung vermöge auch nicht der Umstand zu entkräften, dass es dem Kläger gelungen sei, nach Aktenlage insgesamt 17 t lebende Fische durch neun Ausnahmegenehmigungen zu veräußern. Denn diese Genehmigungen zur Verbringung von Fischen an bestimmte andere Betriebe seien ausnahmsweise in Abwägung der damit verbundenen, jedoch bei den Ausnahmefällen als gering eingestuften Gefahr der Verschleppung der Fischseuche erfolgt. Ein allein aus wirtschaftlichen Gründen gestellter Entschädigungsantrag für diejenigen Fische, die nicht weiter verwertbar gewesen seien, sei vor diesem Hintergrund nicht erkennbar.

34

Dem Kläger stehe daher grundsätzlich eine Entschädigung durch die Beklagte zu. Die Höhe der Entschädigung orientiere sich entsprechend dem Schreiben des Landratsamts an die Beklagte vom 22.02.2016 unwidersprochen bei 4,25 EUR je Kilo getöteten Fisches. Der Kläger gehe, ohne dies vollständig nachzuweisen, von 46 t (entsprechend 195.500 EUR) aus. Demgegenüber seien nach dem erwähnten Schreiben des Landratsamts vom 22.02.2016 anhand von Belegen 44,62 t Fisch nach Beginn der Tötung entsorgt worden. Ausgehend davon ergebe sich ein Entschädigungsbetrag von 189.635 EUR (44.620 x 4,25 EUR).

35

Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 16.01.2020 (9 S 2917/18) die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

36

Zur Begründung der Berufung trägt die Beklagte vor:

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1. Bei zutreffender rechtlicher Würdigung hätte das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gelangen müssen, dass es sich bei ihrem Bescheid vom 04.09.2015 teilweise um einen feststellenden Verwaltungsakt (amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Seuche IHN im Betrieb des Klägers i.S.v. § 22 Abs.1 Nr. 1 FischSeuchV mit lediglich klarstellendem Hinweis auf die in diesem Falle für den Kläger geltenden normativen Verpflichtungen - „Geltende Vorschriften" unter Ziff. 1) - und teilweise um einen regelnden Verwaltungsakt (fachliche Anordnungen unter Ziff. 2 und sofortige Vollziehung unter Ziff. 3) handele. Fehlerhaft sei das Urteil insbesondere insoweit, als das Verwaltungsgericht in Ziff. 1.1 dieses Verwaltungsakts eine Tötungsanordnung im Sinne des § 15 Nr. 1 TierGesG sehe. Diese fehlerhafte Interpretation beruhe auf einer Verkennung sowohl der Systematik des Verwaltungsakts als auch der diesem zugrunde liegenden Rechtsvorschriften.

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a) Der Bescheid vom 04.09.2015 beinhalte zunächst die amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Fischseuche IHN („Aufgrund des Ergebnisses der molekularbiologischen Untersuchung (PCR) vom 02.09.2015 ist der Ausbruch von IHN in Ihrem o.g. Fischzuchtbetrieb amtlich festgestellt."). Insoweit komme dem Verwaltungsakt (lediglich) eine feststellende Wirkung zu. Im vorliegenden Falle führe die amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Seuche IHN im Betrieb des Klägers durch den Verwaltungsakt subsumtionstechnisch zur zwangsläufigen und direkten Anwendung des § 22 Abs. 1 FischSeuchV. Unter der dann folgenden Ziff. 1 des Bescheids weise die untere Verwaltungsbehörde den Kläger - für diesen auch erkennbar - auf die in diesem Falle für seinen Betrieb geltenden, unmittelbar verbindlichen Rechtsvorschriften, nämlich die Vorschrift des § 22 Abs. 1 Nr. 1 bis Nr. 4 FischSeuchV hin. Danach habe der Betreiber des Aquakulturbetriebes, für dessen Betrieb der Ausbruch oder der Verdacht des Ausbruchs einer nicht exotischen Seuche wie hier der Seuche IHN amtlich festgestellt sei, gemäß § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV seuchenkranke oder seuchenverdächtige Fische aus Aquakultur nach näherer Weisung der zuständigen Behörde unverzüglich zu töten oder töten zu lassen und unschädlich zu beseitigen oder beseitigen zu lassen. Darüber hinaus gälten unmittelbar und direkt die weiteren Verpflichtungen oder Einschränkungen gemäß den Ziffern 2 bis 4 dieser Vorschrift; auch diese Vorschriften seien im Bescheid vom 04.09.2015 wörtlich unter den Ziffern 1.2 bis 1.4 wiedergegeben. Lediglich Ziff. 1.5 des Bescheids stelle sodann inhaltlich „eine nähere Weisung" der zuständigen Behörde gemäß § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV zu der nach Nummer 1 normativ vorgegebenen Verpflichtung („Ob") zur unschädlichen Beseitigung der zu tötenden Fische dar („Wie").

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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stelle Ziff. 1.1 des Bescheids vom 04.09.2015 mithin keine „behördliche Tötungsanordnung" im Sinne des § 15 Nr. 1 TierGesG dar, sondern ein rechtliches aliud, nämlich die amtliche Feststellung des Ausbruchs einer nicht exotischen Fischseuche gemäß § 22 Nr. 1 FischSeuchV. Diese löse - ungeachtet ihrer sonstigen Begleitumstände - eo ipso keinen Entschädigungsanspruch gemäß § 15 Nr. 1 TierGesG aus (so ausdrücklich VG Oldenburg, Urteil vom 25.03.2011, 7 A 2887/10, zum gleichlautenden § 66 Nr. 1 TierSG).

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Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass die zuständige Behörde dem Betreiber der Aquakultur nähere Weisungen zur Tötung und Beseitigung der Fische erteilen dürfe. Diese seien ausdrücklich keine behördlichen Anordnungen i.S.v. § 15 TierGesG, sondern stellten andere Maßnahmen dar, die zudem - worauf der Kläger im Verfahren ja auch selbst hingewiesen habe - im vorliegenden Falle im Hinblick auf die normative Tötungsanordnung nicht ergangen seien. In diesem Zusammenhang sei ausdrücklich - und im Unterschied zur Vorschrift des § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV - auch auf die Vorschrift des § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV zu verweisen. Während bei Feststellung des Ausbruchs oder des Verdachts des Ausbruchs einer exotischen Seuche in einem Aquakulturbetrieb eine Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Tötung und unschädlichen Beseitigung tatsächlich nur aufgrund und nach vorangegangener entsprechender Anordnung der zuständigen unteren Verwaltungsbehörde bestehe (§ 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV), bestehe eine solche Verpflichtung bei festgestelltem Ausbruch oder des Verdachts des Ausbruchs einer nicht exotischen Seuche eben schon unmittelbar aufgrund normativer Anordnung des § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV. Hierbei handele es sich nicht etwa um ein „Redaktionsversehen" des Verordnungsgebers, sondern um eine bewusst vorgenommene Differenzierung mit der Folge, dass im einen Falle (§ 22 Abs. 1 Nummer 1 FischSeuchV) der Betriebsinhaber die wirtschaftlichen Folgen eines Ausbruchs der Seuche selbst zu tragen habe. Derartige Differenzierungen des Verordnungsgebers gebe es durchaus auch in anderen Bereichen des Tierseuchenrechts, beispielsweise bei der Infektion eines Rindes mit der Bovinen Virus Diarrhoe. Auch hier ergebe sich die Verpflichtung zur Tötung von infizierten Tieren direkt aus der Rechtsverordnung (§ 5 Abs. 2 BVDVV: „Der Besitzer hat ein persistent BVDV-infiziertes Rind unverzüglich töten zu lassen").

41

c) Schließlich habe die untere Verwaltungsbehörde unter Ziff. 3 des Bescheids die sofortige Vollziehung „dieser Verfügung" angeordnet. Dies sei - worauf in der Begründung auch ausdrücklich hingewiesen werde - hinsichtlich der fachlichen Anordnungen Ziff. 2.3 bis 2.8 nicht erforderlich, da sich bezüglich dieser Anordnungen die sofortige Vollziehbarkeit unmittelbar aus § 37 Nr. 6 und Nr. 7 TierGesG ergeben habe. Erforderlich sei die Anordnung der sofortigen Vollziehung allerdings im Hinblick auf die amtliche Feststellung des Ausbruchs der Seuche im Betrieb des Antragsgegners sowie hinsichtlich der unter Nummer 2.2 getroffenen Anordnung, da beide Regelungen nicht vom gesetzlichen Wegfall der aufschiebenden Wirkung in § 37 TierGesG erfasst würden.

42

3. Bei Beachtung dieser rechtlichen Grundlagen, auf die der Bescheid vom 04.09.2015 gestützt sei, sei es dem Verwaltungsgericht allerdings verwehrt gewesen, unter Anwendung der Auslegungsgrundsätze der §§ 133,157 BGB zu einem für den Kläger günstigen Ergebnis zu gelangen, welches aber im klaren Widerspruch zur Gesetzes- bzw. Verordnungslage stehe.

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a) So sei unter Ziff. 1 des Bescheides vom 04.09.2015 der Empfänger in aller Deutlichkeit auf die unmittelbare Geltung des § 22 FischSeuchV hingewiesen worden. Dies habe es dem Kläger als Bescheidempfänger ermöglicht, sich selbst Klarheit über den Inhalt dieser Vorschrift zu verschaffen, wobei er dann festgestellt hätte, dass exakt diese Vorschriften unter den Ziffern 1.1 bis 1.4 des Bescheids wiedergegeben worden seien, mithin also festzustellen, dass er bereits auf der Grundlage dieser Vorschrift gesetzlich zur Tötung seines Fischbestandes verpflichtet gewesen sei. Dass die untere Verwaltungsbehörde den Verordnungstext auf den Antragsgegner ,,personalisiert" („Sie haben...") gehabt habe, ändere an diesem Ergebnis nichts (so auch VG Oldenburg, aaO).

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Die Beklagte gehe im Übrigen insoweit aber auch davon aus, dass dem - mit der Materie sehr vertrauten - Kläger diese Rechtslage vor Einleitung der Tötung seines Bestandes auch durchaus bekannt gewesen sei (Beweis: Parteivernehmung des Klägers).

45

b) Ganz offensichtlich verkannt habe das Verwaltungsgericht aber den Umstand, dass die untere Verwaltungsbehörde bei der gegebenen Sachlage gar nicht ermächtigt gewesen wäre, wegen des festgestellten Ausbruchs der nicht exotischen Seuche IHN im Betrieb des Klägers selbst eine Tötungsanordnung auszusprechen. Während das TierSG unter den §§ 19 ff. die untere Verwaltungsbehörde zum Schutz gegen besondere Gefahren einer Tierseuche noch zur Anordnung verschiedenster Maßnahmen - darunter unter § 24 TierSG auch zur Anordnung der Tötung der an der Tierseuche erkrankten oder verdächtigen Tiere - ermächtigt gehabt habe, sehe das TierGesG unter § 6 Nr. 1 bis 29 in erster Linie die Ermächtigung des Bundes-Verordnungsgebers zum Erlass entsprechender Rechtsverordnungen - darunter auch über das Töten von Tieren (Nummer 20) vor. Quasi als „Auffangvorschrift" ermächtige (nur noch) § 38 Abs. 11 TierGesG die zuständige Behörde auch zur Anordnung einer entsprechenden Verfügung u. a. nach Maßgabe des § 6 TierGesG, allerdings nur unter der Voraussetzung, dass durch Rechtsverordnung nicht bereits eine entsprechende Regelung getroffen sei oder eine durch Rechtsverordnung getroffene Regelung der beabsichtigten Maßnahme nicht entgegenstehe. Da im vorliegenden Falle eine Tötungsverpflichtung aber bereits durch Rechtsverordnung (§ 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV) bestanden habe, hätte eine gleichlautende Anordnung gemäß § 38 Abs. 11 TierGesG gar nicht mehr ergehen dürfen. Insoweit stehe schon diese Rechtslage zwingend dem vom Verwaltungsgericht Sigmaringen seiner Entscheidung zugrunde gelegten Auslegungsergebnis und damit auch einem Entschädigungsanspruch des Klägers entgegen.

46

c) Auch die weiteren im Urteil des Verwaltungsgerichts dargestellten Umstände, aufgrund derer das Gericht Ziff. 1.1 des Bescheids vom 04.09.2015 als Tötungsanordnung im Sinne von § 15 TierGesG verstanden wissen wolle, verfingen nicht. Aus der zu Ziff. 1.5 des Bescheids vorgenommenen Verhältnismäßigkeitsprüfung könne nicht die Schlussfolgerung gezogen werden, es liege (auch) ein behördlich angeordnetes Tötungsgebot vor. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung sei im Zusammenhang mit der Anordnung einer näheren Weisung zur unschädlichen Beseitigung der Tierkörper erfolgt. Solche selbständigen Weisungen lasse aber Nr. 1 des § 22 Abs. 1 FischSeuchV - neben dem durch die Verordnung angeordneten Tötungsgebot - ausdrücklich zu. Da die untere Verwaltungsbehörde im vorliegenden Fall von der Ermächtigung zur Erteilung einer solchen Weisung Gebrauch gemacht habe, habe sie im Rahmen dieser Anordnung auch eine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorzunehmen gehabt. Auch die Bezugnahme auf § 37 TierGesG - neben einer gesonderten Anordnung der sofortigen Vollziehung - lege gerade nicht nahe, dass Ziff.1.1 des Bescheids eine veterinäramtliche Anordnung zum Töten der Fische darstelle. Eher das Gegenteil sei der Fall: Die in Nr. 3 des Tenors im Bescheid der unteren Verwaltungsbehörde angeordnete sofortige Vollziehung „dieser Verfügung" zeige gerade an, dass „diese Verfügung" keine Tötungsanordnung enthalte; denn angesichts des gesetzlich angeordneten Wegfalls der aufschiebenden Wirkung für Tötungsanordnungen (§ 37 TierGesG) hätte diesbezüglich gar kein Bedarf für eine behördliche Anordnung der sofortigen Vollziehung bestanden.

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4. Ein Entschädigungsanspruch des Klägers ergebe sich auch nicht bei einer analogen Anwendung dieser Vorschrift auch im Falle einer durch Rechtsverordnung normativ angeordneten Tötung. Eine analoge Anwendung des § 15 Nr. 1 TierGesG auf die Fälle der seuchenrechtlich durch Rechtsverordnungen angeordneten Tötung von Tieren würde voraussetzen, dass insoweit im tierseuchenrechtlichen Entschädigungsrecht eine planwidrige, vom Gesetzgeber nicht gewollte Lücke bestünde. Dies sei indes nicht ersichtlich. Der Gesetzgeber habe es inhaltlich bei der bisherigen Regelung belassen, wonach Entschädigung nur im Falle behördlicher Tötungsanordnungen geleistet werden solle. Dies spreche eklatant gegen einen unbeabsichtigten „Systemfehler" des Gesetzgebers. Der Gesetzgeber habe vielmehr bewusst davon abgesehen, jeden Tierverlust aufgrund eines Seuchenzuges gemäß § 15 Nr. 1 TierGesG entschädigungspflichtig sein zu lassen. Es fehle hier auch an der Vergleichbarkeit der Interessenlagen. § 15 Nr. 1 TierGesG wolle denjenigen vor wirtschaftlichen Schäden bewahren, dessen Tiere aufgrund behördlicher Anordnung wegen eines Seuchenzuges getötet würden, nicht aber vor jedem anderen seuchenbedingten Tierverlust. Eine analoge Anwendung gebiete sich auch nicht aufgrund des Gleichheitsgebotes. Dem Gesetzgeber stehe bei der Entscheidung der Frage, bei welchen Tierseuchen er einem Tierhalter das wirtschaftliche Risiko des Tierverlustes abnehme, ein weites Ermessen zu. Ein Gesichtspunkt, der es rechtfertige, Verluste infolge nicht exotischer Fischseuchen nicht dem Entschädigungsregime von § 15 TierGesG zu unterstellen, könne durchaus auch der Umstand sein, dass § 20 Abs. 2 TierGesG es den Ländern überlasse, im Falle von Fischen von der Erhebung von Zwangsbeiträgen der Halter abzusehen. Das Land Baden-Württemberg bzw. die Beklagte erhebe aber von Besitzern von Aquakulturbetrieben gerade keine Beiträge (vgl. auch § 20 Abs. 1 Satz 3 des hier noch anzuwendenden AGTierSG BW).

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 6. November 2018 - 7 K 5099/16 - zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

52

Er führt aus: Sofern die Beklagte darauf abstelle, die Behörde sei nicht dazu ermächtigt gewesen, eine verpflichtende Anordnung zu treffen, werde abermals darauf hingewiesen, dass es der zuständigen Behörde nicht deshalb verwehrt sei, eine regelnde Anordnung zu treffen, weil sich u.U. eine bestimmte Rechtsfolge bereits aus dem Gesetz ergebe. Das Gericht habe sich zutreffenderweise damit auseinandergesetzt, wie er, der Kläger, den Bescheid, konkret die Ziffer 1.1 habe verstehen müssen. In nicht zu beanstandender Weise habe das Verwaltungsgericht erkannt, dass sich die Behörde nicht darauf beschränkt habe, eine Feststellung gemäß § 22 Abs. 1 FischSeuchV auszusprechen, sondern darüber hinaus tätig geworden sei. Die Behörde habe in der Ziffer 1.1 eine Anordnung konkret gegenüber ihm getroffen und diese damit individualisiert. Überdies habe die Behörde geprüft und verifiziert, dass seine Fischbestände an der IHN-Erkrankung litten. Dieses Vorgehen wäre jedoch im Rahmen eines feststellenden Verwaltungsaktes i.S.d. § 22 Abs. 1 FischSeuchV gerade nicht notwendig gewesen. Er habe den Bescheid insoweit dahingehend verstehen müssen und dürfen, dass er aufgrund der Anordnung gemäß Ziff. 1.1 dazu verpflichtet sei, seinen Fischbestand zu töten. Für ihn habe diese Anordnung eine unmittelbare regelnde Wirkung entfaltet und gerade keine Feststellung. Der Hinweis darauf, dass sich die Verpflichtung zur Tötung des Fischbestandes bereits aus dem Gesetz ergebe, führe zu einem Zirkelschluss. Die Behörde müsse sich zunächst an dem festhalten lassen, was sie anordne. Sofern Ziffer 1.1 des Bescheides nicht als regelnde Anordnung gemeint gewesen sei, dürfe die fehlerhafte Ausführung des (tatsächlich nicht) Gewollten keinesfalls zu seinen Lasten gehen. Überdies sei er auch nicht verpflichtet, „sich selbst Klarheit über den Inhalt dieser Vorschrift zu verschaffen", wie es die Beklagte verlange. Etwaige Mängel im Rahmen der Formulierung oder Ausgestaltung des Bescheides dürften nicht zu Lasten des Empfängers gehen. Demzufolge handele es sich bei Ziffer 1.1 des Bescheides, wie von dem Verwaltungsgericht zutreffend angenommen, um eine Tötungsanordnung i.S.d. § 15 Nr. 1 TierGesG. Zutreffend habe die Beklagte darauf hingewiesen, dass Sinn und Zweck des § 15 Nr. 1 TierGesG sei, dass derjenige, der aufgrund behördlichen Anordnungen infolge eines Seuchenzuges seine Tiere verliere, vor dem finanziellen Schaden bewahrt werden müsse. Diese Voraussetzungen lägen im vorliegenden Fall vor. Er habe auf die Anordnung gemäß Ziffer 1.1 reagiert und ausschließlich deshalb seinen Fischbestand getötet, weil er die entsprechende Anordnung dazu erhalten habe. Sofern die Beklagte sich wiederholt auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 25.03.2011 (7 A 2887/10) beziehe, werde darauf hingewiesen, dass das Oberverwaltungsgericht Lüneburg in seiner Entscheidung vom 18.12.2012 (10 LC 59/11) ausdrücklich die Möglichkeit sehe, dass die Tötung eines Tierbestandes durch einen Verwaltungsakt angeordnet werde. Die Ausführungen zu dem Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg erübrigten sich aufgrund der zweitinstanzlichen Entscheidung. Höchst vorsorglich sei darauf hingewiesen, dass selbst dann, wenn die Behörde ohne Ermächtigungsgrundlage gehandelt haben sollte, ihm ein Anspruch auf Schadensersatz zustünde, da die Behörde in diesem Fall rechtsfehlerhaft gehandelt und für den dadurch entstandenen Schaden aufzukommen hätte.

53

Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten und die Gerichtsakten des Verwaltungsgerichts Sigmaringen verwiesen.

Entscheidungsgründe

54

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Verpflichtungsklage zu Unrecht überwiegend stattgegeben.

I.

55

Der Senat prüft nicht, ob der beschrittene Verwaltungsrechtsweg zulässig ist (§ 17a Abs. 5 GVG). Ungeachtet dessen ist für den vom Kläger geltend gemachten Entschädigungsanspruch der Verwaltungsrechtsweg gegeben (§ 22 Abs. 5 TierGesG).

II.

56

Der Kläger hat bereits dem Grunde nach keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, ihm eine Entschädigung für die im Herbst 2015 erfolgte Tötung seines mit dem IHN-Virus befallenen Fischbestandes zu bewilligen. Der Bescheid der Beklagten vom 16.06.2016 und deren Widerspruchsbescheid vom 05.09.2016 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

57

Bei der Beurteilung des Entschädigungsbegehrens ist auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Tierverlustes abzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.01.2005 - 3 C 15.04 -, juris Rn. 16 zum Tierseuchengesetz, im Folgenden: TierSG). Damit ist im vorliegenden Fall das Gesetz zur Vorbeugung vor und Bekämpfung von Tierseuchen - Tiergesundheitsgesetz - vom 22.05.2013 (BGBl. I S. 1324) anzuwenden, das am 01.05.2014 in Kraft getreten ist (vgl. § 45 Abs. 1 TierGesG).

58

1. Nach § 15 Nr. 1 TierGesG wird auf Antrag eine Entschädigung in Geld geleistet für Tiere, die auf behördliche Anordnung getötet worden oder nach Anordnung der Tötung verendet sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmung nicht vor. Da der Tod der gegenständlichen Fische unstreitig zielgerichtet vom Kläger herbeigeführt wurde, sind diese ersichtlich nicht „verendet“ im Sinne des § 15 Nr. 1 2. Alt. TierGesG. Die Tötung des mit dem IHN-Virus befallenen Fischbestandes im Herbst 2015 ist vom Kläger auch nicht auf behördliche Anordnung vorgenommen worden (§ 15 Nr. 1 1. Alt. TierGesG; dazu im Folgenden).

59

Eine behördliche Tötungsanordnung ist insbesondere nicht dem Schreiben des Landratsamts - Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt - vom 04.09.2015 zu entnehmen. Soweit dieses Schreiben unter Ziff. 1.1 den Passus enthält, der Kläger habe „als Betreiber des Aquakulturbetriebs seuchenkranke oder seuchenverdächtige Fische aus Aquakultur nach näherer Weisung des Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamtes unverzüglich zu töten oder töten zu lassen“, handelt es sich um den klarstellenden Hinweis auf die unmittelbar auf § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchVO beruhende verordnungsrechtliche Verpflichtung des Klägers, nicht aber um ein ihm mit dem Schreiben auferlegtes behördliches Tötungsgebot.

60

Die Annahme eines behördlichen Tötungsverbots würde voraussetzen, dass der bezeichnete Passus die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts mit einem dahingehenden Regelungsinhalt erfüllt. Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 LVwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine behördliche Maßnahme stellt nur dann eine Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen dar, wenn sie darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d. h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, BVerwG, Urteile vom 24.11.2011 - 7 C 12.10 -, BVerwGE 141, 196, juris Rn. 24, vom 29.04.1988 - 9 C 54.87 -, BVerwGE 79, 291, juris Rn. 7, und vom 20.05.1987 - 7 C 83.84 -, BVerwGE 77, 268, juris Rn. 9). Demgegenüber fehlt der Regelungscharakter bei einem bloßen behördlichen Hinweis auf die Rechtslage, wenn diese nicht für den Einzelfallverbindlich konkretisiert wird (vgl. nur Windoffer, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 35 Rn.92).

61

Ob eine behördliche Maßnahme die Kriterien des § 35 Satz 1 LVwVfG erfüllt, ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NJW 2010, 133, und vom 17.08.1995 - 1 C 15.94 -, BVerwGE 99, 101, juris Rn. 17).

62

Eine an diesen Maßstäben orientierte Auslegung des Schreibens vom 04.09.2015 ergibt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger das Schreiben so verstehen durfte, dass ihm damit eine verbindliche Pflicht zur Tötung des mit dem IHN-Virus befallenen Fischbestandes auferlegt wird.

63

a) Maßgebliche Bedeutung misst der Senat dabei dem systematischen Aufbau des Schreibens und der gewählten Terminologie bei. Ausgangspunkt ist die exponiert im ersten Absatz des Schreibens enthaltene und den weiteren Ausführungen vorangestellte Aussage, wonach aufgrund des Ergebnisses der molekularbiologischen Untersuchung (PCR) vom 02.09.2015 der Ausbruch von IHN im Fischzuchtbetrieb des Klägers amtlich festgestellt sei. Mit der Beklagten geht der Senat davon aus, dass dies die in § 22 Abs. 1 FischSeuchV vorausgesetzte amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Fischseuche IHN in Gestalt eines feststellenden Verwaltungsakts beinhaltet. Dies wird auch vom Kläger nicht in Zweifel gezogen. Beim Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts erschöpft sich die behördliche Tätigkeit in der Feststellung, ob ein Sachverhalt die Anforderungen eines Rechtssatzes erfüllt. Im vorliegenden Falle zieht die amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Seuche IHN im Betrieb des Klägers zwangsläufig und unmittelbar die Anwendung des § 22 Abs. 1 FischSeuchV nach sich.

64

Demgemäß trifft das Schreiben, was die sich aus dieser amtlichen Feststellung für den Kläger ergebenden Rechtsfolgen anbelangt, die grundlegende und deutlich erkennbare Unterscheidung zwischen den unter der Überschrift „1. Geltende Vorschriften“ enthaltenen Hinweisen und den unter der Überschrift „2. Fachliche Anordnungen“ aufgeführten Ge- und Verboten. Bereits dieser Aufbau und die gewählte Begrifflichkeit legen nahe, dass es in dem Abschnitt unter 1. um die Beschreibung bereits geltender normativer Regelungen geht, während der Abschnitt unter 2. demgegenüber tierseuchenrechtliche Maßnahmen enthält, die vom Landratsamt als zuständiger Behörde dem Kläger gegenüber mit dem Schreiben/Bescheid vom 04.09.2015 erstmals getroffen werden.

65

Bestätigung erfährt diese Interpretation dadurch, dass unter der Ziffer 1 nach dem Eingangssatz „Zur Bekämpfung der IHN unterliegt Ihr Betrieb auf Grundlage von § 22 Abs. 1 Fischseuchenverordnung folgenden Vorschriften:“ unter den Ziffern 1.1., 1.2, 1.3 und 1.4 nahezu wörtlich die dem Betreiber eines Aquakulturbetriebs im Falle der amtlichen Feststellung des Ausbruchs einer nicht exotischen Fischseuche durch § 22 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 FischSeuchV (bereits) normativ auferlegten Verpflichtungen (dazu noch unten) wiedergegeben werden. Mit dieser Ausdrucksweise gibt die Behörde deutlich zu erkennen, dass sie davon ausgeht, dass die diesbezüglichen Pflichten des Klägers bereits bestehen - und nicht etwa erst im Einzelfall durch das Tätigwerden bzw. den Ausspruch der Behörde begründet werden müssen. Dies gilt insbesondere auch für die in Nr. 1.1 Satz 1 des Schreibens enthaltene, bis auf die Anrede „Sie als Betreiber ...“ mit dem Wortlaut der Verordnung exakt übereinstimmende Aussage zur unverzüglichen Tötungspflicht hinsichtlich seuchenkranker und seuchenverdächtiger Tiere. Allein der Umstand, dass die Behörde hier nicht den abstrakt-generellen Verordnungstext des § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV wiedergibt, sondern diesen auf den Fall des Klägers bezieht, führt zu keiner abweichenden Beurteilung. Insbesondere fehlen greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die Behörde mit dieser „Personalisierung“ das Bestehen der normativen Verpflichtung in Frage stellen und eine Verpflichtung erst begründen wollte, zumal es ersichtlich an den angesprochenen „näheren Weisungen“ zur Tötung fehlt.

66

Dass diese Aussage - für den Kläger erkennbar - nicht konstitutiv für die Auferlegung der Tötungspflicht sein sollte, wird auch daran deutlich, dass die Behörde davon abgesehen hat, diese nach der Verordnung bereits bestehende Verpflichtung in Bezug auf den Einzelfall zu konkretisieren. Namentlich enthält der beschriebene Passus zur Tötungsverpflichtung - abweichend vom typischen Erscheinungsbild einer behördlichen Verfügung zum Zweck der Gefahrenabwehr - weder eine - das relativ unbestimmte verordnungsrechtliche Unverzüglichkeitsgebot konkretisierende - Fristbestimmung noch die Androhung von Vollstreckungsmaßnahmen (zur Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsakts bei der Auslegung seiner Tatbestandsmerkmale vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 49, 141; vgl. demgegenüber auch die Regelung des § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV in Fällen der amtlichen Feststellung einer exotischen Seuche: „Für die lebenden Fische aus Aquakultur ordnet die zuständige Behörde die sofortige Tötung und unschädliche Beseitigung an.“; Hervorhebung nur hier). Dies spricht klar dagegen, dass die Behörde mit dem Passus das Interesse verfolgt hat, insoweit „den Lebenssachverhalt verbindlich zu gestalten“ (zu dieser Formulierung Stelkens, a.a.O., § 35 Rn. 141). Auch die - nicht im Verordnungstext enthaltene - zusätzliche Bemerkung in Satz 2 der Ziffer 1.1 „Als seuchenverdächtig gelten Fische mit klinischen Symptomen.“ stellt sich lediglich als fachliche Erläuterung des in § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV normierten Tatbestandsmerkmals der „seuchenverdächtigen Fische“ und als Hilfestellung für den Betreiber dar, der ja in eigener Verantwortung die Abgrenzung zwischen den zu tötenden Fischen und den Fischen, die noch einer wirtschaftlichen Verwertung zugeführt werden können (§ 22 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV), zu treffen hat (dazu noch unten). Die Bemerkung hat - entgegen der insoweit nicht näher begründeten Ansicht des Verwaltungsgerichts - ersichtlich nicht die Funktion, dem Kläger eine über die verordnungsrechtliche Pflicht hinausgehende Verpflichtung aufzuerlegen.

67

Der lediglich auf die bestehende Rechtslage, insbesondere die bereits verordnungsrechtliche begründete Tötungspflicht hinweisende Charakter der Ausführungen unter 1. des Schreibens wird im Übrigen dadurch bestätigt, dass sich - für den Kläger ohne weiteres erkennbar - die (gesamte) Begründung des Schreibens ausschließlich auf die unter 2. auf der Grundlage des § 22 Abs. 2 FischSeuchG getroffenen fachlichen Anordnungen (2.1 bis 2.8) bezieht. Abgesehen davon, dass die Begründung eindeutig die „zuständige untere Verwaltungsbehörde“ als Urheber der (lediglich unter der Ziffer 2.) „getroffenen Anordnungen“ ausweist (vgl. S. 3 des Schreibens vom 04.09.2015), handelt es sich bei diesen um eindeutig von der Behörde im konkreten Einzelfall unmittelbar auferlegte verbindliche Ge- oder Verbote, die als Verwaltungsakte gemäß § 39 Abs. 1 LVwVfG der Begründungspflicht unterliegen. Sind die amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Fischseuche sowie die unter Ziffer 2 angeführten „fachlichen Anordnungen“ aber unzweifelhaft von der Behörde im Einzelfall erlassene verbindliche Regelungen und damit Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass das Schreiben vom 04.09.2015 auch nach seinen formalen Merkmalen (Zustellung, Rechtsbehelfsbelehrung und Anordnung der sofortigen Vollziehung) typische Indizien für das Vorliegen eines Verwaltungsakts oder mehrerer Verwaltungsakte enthält. Deshalb kann von diesen formalen Merkmalen aber keineswegs zwingend auch auf den Regelungscharakter des gesamten Schreibens, namentlich auch des unter Ziffer 1.1 wiedergegebenen Passus, geschlossen werden. Mit Blick darauf, dass nach § 37 Satz 1 Nr. 5 TierGesG die Anfechtung einer Anordnung der Tötung von Tieren keine aufschiebende Wirkung hat, deutet im Übrigen gerade auch die im Schreiben angeordnete sofortige Vollziehung „dieser Verfügung“ gerade darauf hin, dass von dieser jedenfalls eine behördliche Tötungsanordnung nicht erfasst sein kann.

68

b) Im Übrigen musste der Kläger auch aus einem weiteren Grund aufgrund der ihm erkennbaren Umstände davon ausgehen, dass den Ausführungen unter 1. des Schreibens kein Regelungscharakter beigemessen wurde, sondern diese bei objektiver Betrachtung nur die Funktion hatten, ihn über seine bereits unmittelbar auf der Grundlage des § 22 Abs. 1 FischSeuchV bestehenden Pflichten zu informieren. Denn angesichts des expliziten Hinweises auf die Bestimmung des § 22 Abs. 1 FischSeuchV und auf die darauf gründenden Vorschriften war es ihm ohne weiteres möglich und zumutbar, sich Kenntnis vom Inhalt dieser Regelung zu verschaffen und festzustellen, dass er bereits auf deren Grundlage normativ zur Tötung seines von der Seuche befallenen Fischbestandes verpflichtet war. Darauf, ob dem Kläger diese Rechtslage vor Einleitung der Tötung seines Bestandes ohnehin bekannt war, kommt es nicht an.

69

c) Für ein entsprechendes Verständnis des Klägers spricht nach Auffassung des Senats schließlich auch sein Verhalten nach Erhalt des Schreibens vom 04.09.2015.

70

Ausweislich der vorliegenden Behördenakten versuchte der Kläger in den Folgewochen, möglichst viele Fische aus der betroffenen Anlage noch wirtschaftlich zu verwerten. Im Zeitraum zwischen dem 17.09. und dem 21.10.2015 beantragte er erfolgreich neun Ausnahmegenehmigungen zum Verbringen von lebenden Fischen in einem Volumen von insgesamt 17 t an andere Betriebe. Da er ausschließlich Lebendvermarktung betrieb (Zucht von Setzlingen, die nicht als Speisefische zu vermarkten waren), konnte er nur auf diese Weise seine Fische weiterhin einer wirtschaftlichen Verwertung zuführen. Mit der Tötung des Großteils seines Fischbestandes begann er nach Aktenlage erst am 29.09.2015 (vgl. S. 493 der Behördenakte: Entsorgung der getöteten Fische am 30.09., 13.10., 14.10. und 23.10.2015).

71

Dieser sich aus den Akten ergebende Ablauf zeigt, dass es der Kläger war, der bestimmte, welche Tiere noch wirtschaftlich verwertet und welche getötet wurden. Insbesondere entschied er auch selbständig über den Zeitpunkt der Tötung. Mit dieser Vorgehensweise hat der Kläger von dem Spielraum Gebrauch gemacht, der dem Betreiber eines Aquakulturbetriebs durch die im Falle der amtlichen Feststellung des Ausbruchs einer nicht exotischen Fischseuche ausgelösten Bestimmungen des § 22 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FischSeuchV eingeräumt wird. Die normative Tötungspflicht bezieht sich tatbestandlich (nur) auf „seuchenkranke oder seuchenverdächtige Fische“ und überlässt es grundsätzlich dem Betreiber eines Aquakulturbetriebs, die Tiere mit dieser Eigenschaft festzustellen und zu töten. Seuchenkranke Tiere sind nachweislich infizierte Tiere (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 18.12.2012 - 10 LC 59/11 -, juris Rn. 58). Bei seuchenverdächtigen Fischen handelt es sich um Tiere, die klinische Anzeichen der betreffenden Fischseuche aufweisen (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 6 TierGesG; Kleingeld, Fischseuchenbekämpfung in Deutschland, März 2019, veröffentlicht auf der Internetseite des Verbands Deutscher Fischereiverwaltungsbeamter und Fischereiwissenschaftler e.V.; Internetseite des Nieders. Landesamts für Verbraucherschutz, Stichwort: Fischseuchenbekämpfung in Niedersachsen). Demgemäß ist der Tierhalter nicht verpflichtet, Fische zu töten, die keine Anzeichen der Erkrankung aufweisen, auch wenn sie sich in der gleichen Haltungseinheit befinden, aus dem die positiv getesteten Tiere stammen (vgl. Kleingeld, Fischseuchenbekämpfung in Deutschland, a.a.O.; Geißler/Stein/Bätza, Tierseuchenrecht in Deutschland und Europa, Stand: November 2008, § 22 FischSeuchV Anm. 45). Fische aus infizierten Beständen sind als Lebensmittel unbedenklich und dürfen demgemäß - ohne zeitliche Vorgabe - vermarktet werden, wenn keine Krankheitssymptome oder lebensmittelrechtlich relevanten Beanstandungen vorhanden sind (vgl. Nieders. Landesamt Verbraucherschutz, a.a.O.). Diese nicht unter § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV fallenden, nach der tierseuchenrechtlichen Systematik lediglich ansteckungsverdächtigen Tiere (vgl. § 2 Nr. 8 TierGesG sowie Geißler/Stein/Bätza, a.a.O., § 22 FischSeuchV Anm. 45) dürfen - wie vom Kläger praktiziert - nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV jeweils mit behördlicher Genehmigung in einen Aquakulturbetrieb mit vergleichbarem Seuchenstatus verbracht oder zur Schlachtung abgegeben (vgl. Geißler/Stein/Bätza, a.a.O., § 22 FischSeuchV Anm. 45) - und damit letztlich auch wirtschaftlich verwertet werden. Einen Spielraum lässt die FischSeuchV dem Betreiber auch im Hinblick auf die Tötungspflicht. Die Tötung auffälliger Tiere hat zwar unverzüglich zu erfolgen, eine konkrete zeitliche Vorgabe ist indes verordnungsrechtlich nicht vorgesehen und hier seitens Behörde auch nicht gemacht worden.

72

Zur Verdeutlichung des dem Kläger eingeräumten Spielraums kann auf die Rechtslage in Fällen der amtlichen Feststellung des Ausbruchs einer exotischen Seuche hingewiesen werden. Hier ist in § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV vorgesehen, dass die zuständige Behörde die sofortige Tötung und unschädliche Beseitigung „für die lebenden Fische aus Aquakultur“ (also für den gesamten Fischbestand) anordnet und besteht kein Zweifel daran, dass es sich insoweit um eine behördliche Maßnahme im Sinne des § 15 TierGesG handelt.

73

Insgesamt kann daher festgestellt werden, dass sich der Kläger bei der wirtschaftlichen Verwertung und der Tötung seines Fischbestands in dem ihm durch die Fischseuchenverordnung eingeräumten und durch die zuständige Behörde in keiner Weise eingeschränkten Rahmen bewegt hat. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass es ihm bis Ende Oktober 2015 - etwa auf der Grundlage des Schreibens vom 04.09.2015 - rechtlich nicht mehr möglich gewesen wäre, noch weitere Teile seines Fischbestandes wirtschaftlich zu verwerten. Vielmehr deutet alles darauf hin, dass er zu diesem Zeitpunkt keine Abnehmer mehr gefunden und aus diesem Grund die Tötung des gesamten Restbestandes durchgeführt hat, um die Fiktion des § 28 Abs. 2 FischSeuchV auszulösen und die Aufhebung der Schutzmaßnahmen für seinen Betrieb zu erreichen.

74

d) Zwar trifft es zu, dass unter der Ziffer 1.5 des Schreibens nicht Teile des Normtextes des § 22 Abs. 1 FischSeuchV wiedergegeben werden, sondern individuelle Vorgaben zur Art und Weise der unschädlichen Beseitigung der verendeten Fische gemacht werden. Dies steht dem dargestellten Auslegungsergebnis indes nicht entgegen. Dabei kann offen bleiben, ob die Behörde damit „nähere Weisungen“ zu Ziffer 1.4 erteilen wollte. Denn diese Vorgaben sind ungeachtet ihrer Rechtsnatur, ihrer rechtlichen Zulässigkeit und des Umstands, dass die Behörde insoweit Verhältnismäßigkeitserwägungen angestellt hat, jedenfalls vor dem Hintergrund der obigen Darstellung mit Blick auf Systematik, Terminologie und Kontext des Schreibens nicht geeignet, beim Kläger den Eindruck zu erwecken, die in Ziffer 1.1 enthaltene Tötungsverpflichtung werde konstitutiv erst durch das Schreiben begründet.

75

e) Vor diesem Hintergrund bedarf die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob bei der Auslegung des Schreibens der Veterinärbehörde auch zu berücksichtigen wäre, dass die Annahme einer behördlichen Anordnung zur Tötung in (offensichtlichem) Widerspruch zur Rechtslage stünde, keiner abschließenden Klärung (zur Bedeutung der materiellen Rechtslage für die Ermittlung der rechtlichen Qualität einer behördlichen Maßnahme vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Aufl. 2020, § 35 Rn. 56; Müller, in: Huck/Müller, VwVfG, 3. Aufl. 2020, § 35 Rn. 19; vgl. auch Stelkens, a.a.O., § 35 Rn. 72).

76

f) An den tatbestandlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Entschädigungsanspruchs fehlt es schließlich aus einem weiteren Grund. Der Senat hat durchgreifende Zweifel daran, dass selbst dann, wenn Ziffer 1.1 des Schreibens als behördliche Tötungsanordnung verstanden würde, die Tötung des Fischbestands im vorliegenden Fall überhaupt auf der behördlichen Anordnung beruhte. Denn der maßgebliche Passus im Schreiben vom 04.09.2015 bezieht sich ausdrücklich nur auf „seuchenkranke und seuchenverdächtige“ Fische. Wie dargelegt, sind seuchenkranke Tiere nachweislich infizierte Tiere, seuchenverdächtige Tiere nach § 1 Abs. 2 Nr. 6 TierGesG Tiere, an denen sich Erscheinungen zeigen, die den Ausbruch der Tierseuche befürchten lassen. Ob die vom Kläger ab dem 29.09.2015 getöteten Tiere seines Bestandes tatsächlich (alle) mit IHN infiziert waren oder i.S.d. § 1 Abs. 2 Nr. 6 TierGesG Erscheinungen zeigten, die den Ausbruch von IHN befürchten ließen, ist nach Aktenlage nicht ersichtlich (vgl. die in der Behördenakte enthaltenen Untersuchungsbefunde, nach denen das Virus nur in einzelnen Teichen der Anlage nachgewiesen wurde, AS 35 f., 119 ff., 181 f., 175 f., 457 f.). Der Kläger hat zu diesem in der mündlichen Verhandlung erörterten Gesichtspunkt keinerlei Angaben gemacht. Davon, dass ihm ein entsprechender Nachweis nach der durchgeführten Entsorgung noch gelingen könnte, kann nicht ausgegangen werden (zur Beweislast vgl. Nds. OVG, Urteil vom 18.12.2012 - 10 LC 59/11 -, juris Rn. 48).

77

2. § 15 Nr. 1 TierGesG ist auf die Fälle der seuchenrechtlich durch Rechtsverordnung angeordneten Tötung von Tieren auch nicht analog anwendbar.

78

Von einer planwidrigen Regelungslücke kann nicht die Rede sein. Bereits der Wortlaut und die gesetzliche Systematik der Entschädigungsnorm mit den enumerativ aufgeführten und im Einzelnen tatbestandlich abgegrenzten Fallgruppen zeigen, dass der Gesetzgeber bewusst davon abgesehen hat, jeden Tierverlust im Zusammenhang mit dem Auftreten einer Seuche entschädigungspflichtig zu stellen.

79

Bereits nach der Systematik des Tierseuchengesetzes setzten die Entschädigungsansprüche nach § 66 Nr. 1 TierSG behördliche Anordnungen zur Tötung insbesondere auf der Grundlage des § 24 TierSG voraus. Das mit Wirkung vom 01.05.2014 an die Stelle des Tierseuchengesetzes getretene Tiergesundheitsgesetz hat die Entschädigungsregelungen des § 66 TierSG im Wesentlichen übernommen (vgl. BTDrucks 17/12032, S. 40). Entschädigungsansprüche nach § 15 Nr. 1 TierGesG setzen nunmehr Maßnahmen der Behörde gemäß §§ 38 Abs. 11, 6 Abs. 1 Nr. 20 TierGesG voraus. Dabei hat der Gesetzgeber einerseits zahlreiche Ermächtigungsgrundlagen gerade zum Erlass von Rechtsverordnungen (§ 6 Nr. 1 - 29 TierGesG) aufgenommen und die umfangreichen, in den §§ 19 bis 30 TierSG aufgeführten Ermächtigungsgrundlagen für bestimmte behördliche Anordnungen in der Vorschrift des § 38 Abs. 11 TierGesG zusammengefasst, allerdings subsidiär in der Weise, dass behördliche Verfügungen nur noch zulässig sein sollten, soweit durch Rechtsverordnung eine Regelung nicht getroffen worden ist oder eine durch Rechtsverordnung getroffene Regelung nicht entgegensteht. Namentlich sieht § 6 Abs. Nr. 20 a) TierGesG explizit die Ermächtigung des zuständigen Bundesministeriums vor, Rechtsvorschriften über das Töten seuchenkranker oder verdächtiger Tiere zu erlassen. Gleichwohl hat der Gesetzgeber § 15 Nr. 1 TierGesG gegenüber § 66 Nr. 1 TierSG nicht dahingehend abgeändert, dass Entschädigung nunmehr auch bei der Begründung von Tötungspflichten durch Rechtsverordnungen zu leisten ist, sondern hat es bei der bisherigen Regelung belassen. Dies spricht für eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, den Entschädigungsanspruch des § 15 Abs.1 Nr. 1 TierGesG auf behördliche Tötungsanordnungen im Einzelfall zu beschränken.

80

Dabei kann im Übrigen davon ausgegangen werden, dass dem Gesetzgeber die in verschiedenen Bereichen des Tierseuchenrechts vorhandenen Rechtsgrundlagen für die Begründung normativer Tötungspflichten der Tierhalter bekannt waren. Eine Differenzierung zwischen der Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Tötung nur aufgrund und nach vorangegangener entsprechender Anordnung der zuständigen unteren Verwaltungsbehörde (vgl. § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV) und einer solchen Verpflichtung schon unmittelbar aufgrund normativer Anordnung des § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV findet sich nicht allein im Bereich des Fischseuchenrechts, sondern auch in anderen Bereichen. Mit der Verordnung zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen-Virusdiarrhoe-Virus und zur Änderung TSE-rechtlicher Verordnungen vom 11.12.2008 (BGBl I S. 2461) wurde bestimmt, dass ab dem 01.01.2011 Besitzer eines persistent BVDV-infizierten Rindes zu dessen unverzüglicher Tötung oder unmittelbarer Schlachtung verpflichtet sind. Diese Pflicht wurde auch in die Neufassung der BVDV-VO vom 04.10.2010 (BGBl I S. 1320, 1498) übernommen. Auch vor diesem Hintergrund steht das Beibehalten der Beschränkung des Entschädigungstatbestandes des § 15 Nr. 1 TierGesG auf behördliche angeordnete Tötungen einer analogen Anwendung auf verordnungsrechtliche Tötungspflichten entgegen.

81

Ferner fehlt es für eine analoge Anwendung auch an einer Vergleichbarkeit der Interessenlagen. Wie dargelegt, ist etwa in Fällen der amtlichen Feststellung des Ausbruchs einer exotischen Seuche in § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV vorgesehen, dass die zuständige Behörde die sofortige Tötung und unschädliche Beseitigung „für die lebenden Fische aus Aquakultur“ anordnet, wobei kein Zweifel daran besteht, dass es sich insoweit um eine behördliche Maßnahme im Sinne des § 15 Nr. 1 TierGesG handelt. In den Materialien heißt es hierzu, dass nach amtlicher Feststellung der Seuche zu deren Tilgung der Seuchenherd „schnellstmöglich ausgeräumt werden muss“ (vgl. BRDrucks 710/08, S. 32). Demgegenüber wird in der Begründung zu § 22 FischSeuchV ausgeführt, dass nicht exotische Seuchen staatlich zu bekämpfen sind, um den Seuchenherd zu beseitigen, und dass „die seuchenkranken oder seuchenverdächtigen Tiere aus Aquakultur“ stets unverzüglich zu töten und unschädlich zu beseitigen sind und hierzu der Betreiber des Aquakulturbetriebs verpflichtet ist (BRDrucks 710/08, S. 33). Während also im einen Fall die Behörde die sofortige Tötung sämtlicher lebender Fische aus der Anlage anzuordnen hat, bleibt es im anderen Fall dem Betreiber überlassen, wie lange er im Rahmen des Unverzüglichkeitsgebots mit der Tötung lediglich der seuchenkranken oder seuchenverdächtigen Tiere wartet und ob und inwieweit er von der in § 22 Abs. 1 Nr. 2 eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, mit Genehmigung der zuständigen Behörde die nicht unter Nr. 1 fallenden Tiere in einen anderen Aquakulturbetrieb mit vergleichbarem Seuchenstatus zu verbringen oder zur unmittelbaren Schlachtung abzugeben.

82

Danach wird deutlich, dass in Fällen des Ausbruchs einer exotischen Seuche die behördliche Tötungsanordnung für den Betreiber zwingend den Verlust des gesamten betroffenen Fischbestands bedeutet. Demgegenüber wird bei Ausbruch einer nicht exotischen Seuche dem Betreiber von der Fischseuchenverordnung - wohl aufgrund einer anderen Einschätzung des jeweiligen Gefahrenpotentials - ein erheblicher Spielraum eingeräumt, der ihm die wirtschaftliche Verwertung jedenfalls wesentlicher Teile des von der Seuche betroffenen Fischbestands ermöglichen soll. Angesichts der dem Betreiber hier in erheblichem Umfang verbleibenden Möglichkeiten, den wirtschaftlichen Schaden in Grenzen zu halten, unterscheidet sich die Interessenlage maßgeblich von den Fällen der behördlichen Tötungsanordnung. Dies rechtfertigt eine unterschiedliche Behandlung bei der Zuerkennung von Entschädigungsansprüchen.

83

3. Andere Anspruchsgrundlagen sind nicht ersichtlich. Dabei weist der Senat darauf hin, dass es sich bei dem geltend gemachten Anspruch nicht um eine Enteignungsentschädigung handelt, da der Halter seuchenkranker oder -verdächtiger Tiere Störer i.S.d. Polizeirechts ist (vgl. schon BVerfG, Beschluss vom 17.11.1966 - 1 BvL 10/61 -, BVerfGE 20, 351; Geißler/Stein/Bätza, a.a.O., Stand: Juni 2013, § 15 TierGesG Anm. 1). Die Gewährung von Entschädigungsansprüchen stellt einen vom Gesetzgeber freiwillig aus Billigkeits- und Zweckmäßigkeitsgründen gewährten Anspruch eigener Art dar, um im Interesse einer effektiven Seuchenbekämpfung auf eine frühzeitige Anzeigeerstattung hinzuwirken. Es steht dem Gesetzgeber grundsätzlich frei, wie weit er bei der Gewährung solcher Ansprüche gehen will (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.1966, a.a.O.; vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 23.02.1998 - 3 L 6211/96 -, juris).

III.

84

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

85

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

86

Beschluss vom 8. Juni 2021

87

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 189.635,- EUR festgesetzt.

88

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Gründe

54

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Verpflichtungsklage zu Unrecht überwiegend stattgegeben.

I.

55

Der Senat prüft nicht, ob der beschrittene Verwaltungsrechtsweg zulässig ist (§ 17a Abs. 5 GVG). Ungeachtet dessen ist für den vom Kläger geltend gemachten Entschädigungsanspruch der Verwaltungsrechtsweg gegeben (§ 22 Abs. 5 TierGesG).

II.

56

Der Kläger hat bereits dem Grunde nach keinen Anspruch auf Verpflichtung der Beklagten, ihm eine Entschädigung für die im Herbst 2015 erfolgte Tötung seines mit dem IHN-Virus befallenen Fischbestandes zu bewilligen. Der Bescheid der Beklagten vom 16.06.2016 und deren Widerspruchsbescheid vom 05.09.2016 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger daher nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

57

Bei der Beurteilung des Entschädigungsbegehrens ist auf die Rechtslage im Zeitpunkt des Tierverlustes abzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.01.2005 - 3 C 15.04 -, juris Rn. 16 zum Tierseuchengesetz, im Folgenden: TierSG). Damit ist im vorliegenden Fall das Gesetz zur Vorbeugung vor und Bekämpfung von Tierseuchen - Tiergesundheitsgesetz - vom 22.05.2013 (BGBl. I S. 1324) anzuwenden, das am 01.05.2014 in Kraft getreten ist (vgl. § 45 Abs. 1 TierGesG).

58

1. Nach § 15 Nr. 1 TierGesG wird auf Antrag eine Entschädigung in Geld geleistet für Tiere, die auf behördliche Anordnung getötet worden oder nach Anordnung der Tötung verendet sind. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmung nicht vor. Da der Tod der gegenständlichen Fische unstreitig zielgerichtet vom Kläger herbeigeführt wurde, sind diese ersichtlich nicht „verendet“ im Sinne des § 15 Nr. 1 2. Alt. TierGesG. Die Tötung des mit dem IHN-Virus befallenen Fischbestandes im Herbst 2015 ist vom Kläger auch nicht auf behördliche Anordnung vorgenommen worden (§ 15 Nr. 1 1. Alt. TierGesG; dazu im Folgenden).

59

Eine behördliche Tötungsanordnung ist insbesondere nicht dem Schreiben des Landratsamts - Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamt - vom 04.09.2015 zu entnehmen. Soweit dieses Schreiben unter Ziff. 1.1 den Passus enthält, der Kläger habe „als Betreiber des Aquakulturbetriebs seuchenkranke oder seuchenverdächtige Fische aus Aquakultur nach näherer Weisung des Veterinär- und Lebensmittelüberwachungsamtes unverzüglich zu töten oder töten zu lassen“, handelt es sich um den klarstellenden Hinweis auf die unmittelbar auf § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchVO beruhende verordnungsrechtliche Verpflichtung des Klägers, nicht aber um ein ihm mit dem Schreiben auferlegtes behördliches Tötungsgebot.

60

Die Annahme eines behördlichen Tötungsverbots würde voraussetzen, dass der bezeichnete Passus die Voraussetzungen eines Verwaltungsakts mit einem dahingehenden Regelungsinhalt erfüllt. Nach der gesetzlichen Definition in § 35 Satz 1 LVwVfG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine behördliche Maßnahme stellt nur dann eine Regelung mit unmittelbarer Rechtswirkung nach außen dar, wenn sie darauf gerichtet ist, eine verbindliche Rechtsfolge zu setzen, d. h. wenn Rechte des Betroffenen unmittelbar begründet, geändert, aufgehoben, mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, BVerwG, Urteile vom 24.11.2011 - 7 C 12.10 -, BVerwGE 141, 196, juris Rn. 24, vom 29.04.1988 - 9 C 54.87 -, BVerwGE 79, 291, juris Rn. 7, und vom 20.05.1987 - 7 C 83.84 -, BVerwGE 77, 268, juris Rn. 9). Demgegenüber fehlt der Regelungscharakter bei einem bloßen behördlichen Hinweis auf die Rechtslage, wenn diese nicht für den Einzelfallverbindlich konkretisiert wird (vgl. nur Windoffer, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 35 Rn.92).

61

Ob eine behördliche Maßnahme die Kriterien des § 35 Satz 1 LVwVfG erfüllt, ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl. nur BVerwG, Urteile vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NJW 2010, 133, und vom 17.08.1995 - 1 C 15.94 -, BVerwGE 99, 101, juris Rn. 17).

62

Eine an diesen Maßstäben orientierte Auslegung des Schreibens vom 04.09.2015 ergibt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger das Schreiben so verstehen durfte, dass ihm damit eine verbindliche Pflicht zur Tötung des mit dem IHN-Virus befallenen Fischbestandes auferlegt wird.

63

a) Maßgebliche Bedeutung misst der Senat dabei dem systematischen Aufbau des Schreibens und der gewählten Terminologie bei. Ausgangspunkt ist die exponiert im ersten Absatz des Schreibens enthaltene und den weiteren Ausführungen vorangestellte Aussage, wonach aufgrund des Ergebnisses der molekularbiologischen Untersuchung (PCR) vom 02.09.2015 der Ausbruch von IHN im Fischzuchtbetrieb des Klägers amtlich festgestellt sei. Mit der Beklagten geht der Senat davon aus, dass dies die in § 22 Abs. 1 FischSeuchV vorausgesetzte amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Fischseuche IHN in Gestalt eines feststellenden Verwaltungsakts beinhaltet. Dies wird auch vom Kläger nicht in Zweifel gezogen. Beim Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts erschöpft sich die behördliche Tätigkeit in der Feststellung, ob ein Sachverhalt die Anforderungen eines Rechtssatzes erfüllt. Im vorliegenden Falle zieht die amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Seuche IHN im Betrieb des Klägers zwangsläufig und unmittelbar die Anwendung des § 22 Abs. 1 FischSeuchV nach sich.

64

Demgemäß trifft das Schreiben, was die sich aus dieser amtlichen Feststellung für den Kläger ergebenden Rechtsfolgen anbelangt, die grundlegende und deutlich erkennbare Unterscheidung zwischen den unter der Überschrift „1. Geltende Vorschriften“ enthaltenen Hinweisen und den unter der Überschrift „2. Fachliche Anordnungen“ aufgeführten Ge- und Verboten. Bereits dieser Aufbau und die gewählte Begrifflichkeit legen nahe, dass es in dem Abschnitt unter 1. um die Beschreibung bereits geltender normativer Regelungen geht, während der Abschnitt unter 2. demgegenüber tierseuchenrechtliche Maßnahmen enthält, die vom Landratsamt als zuständiger Behörde dem Kläger gegenüber mit dem Schreiben/Bescheid vom 04.09.2015 erstmals getroffen werden.

65

Bestätigung erfährt diese Interpretation dadurch, dass unter der Ziffer 1 nach dem Eingangssatz „Zur Bekämpfung der IHN unterliegt Ihr Betrieb auf Grundlage von § 22 Abs. 1 Fischseuchenverordnung folgenden Vorschriften:“ unter den Ziffern 1.1., 1.2, 1.3 und 1.4 nahezu wörtlich die dem Betreiber eines Aquakulturbetriebs im Falle der amtlichen Feststellung des Ausbruchs einer nicht exotischen Fischseuche durch § 22 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 FischSeuchV (bereits) normativ auferlegten Verpflichtungen (dazu noch unten) wiedergegeben werden. Mit dieser Ausdrucksweise gibt die Behörde deutlich zu erkennen, dass sie davon ausgeht, dass die diesbezüglichen Pflichten des Klägers bereits bestehen - und nicht etwa erst im Einzelfall durch das Tätigwerden bzw. den Ausspruch der Behörde begründet werden müssen. Dies gilt insbesondere auch für die in Nr. 1.1 Satz 1 des Schreibens enthaltene, bis auf die Anrede „Sie als Betreiber ...“ mit dem Wortlaut der Verordnung exakt übereinstimmende Aussage zur unverzüglichen Tötungspflicht hinsichtlich seuchenkranker und seuchenverdächtiger Tiere. Allein der Umstand, dass die Behörde hier nicht den abstrakt-generellen Verordnungstext des § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV wiedergibt, sondern diesen auf den Fall des Klägers bezieht, führt zu keiner abweichenden Beurteilung. Insbesondere fehlen greifbare Anhaltspunkte dafür, dass die Behörde mit dieser „Personalisierung“ das Bestehen der normativen Verpflichtung in Frage stellen und eine Verpflichtung erst begründen wollte, zumal es ersichtlich an den angesprochenen „näheren Weisungen“ zur Tötung fehlt.

66

Dass diese Aussage - für den Kläger erkennbar - nicht konstitutiv für die Auferlegung der Tötungspflicht sein sollte, wird auch daran deutlich, dass die Behörde davon abgesehen hat, diese nach der Verordnung bereits bestehende Verpflichtung in Bezug auf den Einzelfall zu konkretisieren. Namentlich enthält der beschriebene Passus zur Tötungsverpflichtung - abweichend vom typischen Erscheinungsbild einer behördlichen Verfügung zum Zweck der Gefahrenabwehr - weder eine - das relativ unbestimmte verordnungsrechtliche Unverzüglichkeitsgebot konkretisierende - Fristbestimmung noch die Androhung von Vollstreckungsmaßnahmen (zur Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsakts bei der Auslegung seiner Tatbestandsmerkmale vgl. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 35 Rn. 49, 141; vgl. demgegenüber auch die Regelung des § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV in Fällen der amtlichen Feststellung einer exotischen Seuche: „Für die lebenden Fische aus Aquakultur ordnet die zuständige Behörde die sofortige Tötung und unschädliche Beseitigung an.“; Hervorhebung nur hier). Dies spricht klar dagegen, dass die Behörde mit dem Passus das Interesse verfolgt hat, insoweit „den Lebenssachverhalt verbindlich zu gestalten“ (zu dieser Formulierung Stelkens, a.a.O., § 35 Rn. 141). Auch die - nicht im Verordnungstext enthaltene - zusätzliche Bemerkung in Satz 2 der Ziffer 1.1 „Als seuchenverdächtig gelten Fische mit klinischen Symptomen.“ stellt sich lediglich als fachliche Erläuterung des in § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV normierten Tatbestandsmerkmals der „seuchenverdächtigen Fische“ und als Hilfestellung für den Betreiber dar, der ja in eigener Verantwortung die Abgrenzung zwischen den zu tötenden Fischen und den Fischen, die noch einer wirtschaftlichen Verwertung zugeführt werden können (§ 22 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV), zu treffen hat (dazu noch unten). Die Bemerkung hat - entgegen der insoweit nicht näher begründeten Ansicht des Verwaltungsgerichts - ersichtlich nicht die Funktion, dem Kläger eine über die verordnungsrechtliche Pflicht hinausgehende Verpflichtung aufzuerlegen.

67

Der lediglich auf die bestehende Rechtslage, insbesondere die bereits verordnungsrechtliche begründete Tötungspflicht hinweisende Charakter der Ausführungen unter 1. des Schreibens wird im Übrigen dadurch bestätigt, dass sich - für den Kläger ohne weiteres erkennbar - die (gesamte) Begründung des Schreibens ausschließlich auf die unter 2. auf der Grundlage des § 22 Abs. 2 FischSeuchG getroffenen fachlichen Anordnungen (2.1 bis 2.8) bezieht. Abgesehen davon, dass die Begründung eindeutig die „zuständige untere Verwaltungsbehörde“ als Urheber der (lediglich unter der Ziffer 2.) „getroffenen Anordnungen“ ausweist (vgl. S. 3 des Schreibens vom 04.09.2015), handelt es sich bei diesen um eindeutig von der Behörde im konkreten Einzelfall unmittelbar auferlegte verbindliche Ge- oder Verbote, die als Verwaltungsakte gemäß § 39 Abs. 1 LVwVfG der Begründungspflicht unterliegen. Sind die amtliche Feststellung des Ausbruchs der nicht exotischen Fischseuche sowie die unter Ziffer 2 angeführten „fachlichen Anordnungen“ aber unzweifelhaft von der Behörde im Einzelfall erlassene verbindliche Regelungen und damit Verwaltungsakte im Sinne des § 35 Satz 1 LVwVfG, ist ohne weiteres nachvollziehbar, dass das Schreiben vom 04.09.2015 auch nach seinen formalen Merkmalen (Zustellung, Rechtsbehelfsbelehrung und Anordnung der sofortigen Vollziehung) typische Indizien für das Vorliegen eines Verwaltungsakts oder mehrerer Verwaltungsakte enthält. Deshalb kann von diesen formalen Merkmalen aber keineswegs zwingend auch auf den Regelungscharakter des gesamten Schreibens, namentlich auch des unter Ziffer 1.1 wiedergegebenen Passus, geschlossen werden. Mit Blick darauf, dass nach § 37 Satz 1 Nr. 5 TierGesG die Anfechtung einer Anordnung der Tötung von Tieren keine aufschiebende Wirkung hat, deutet im Übrigen gerade auch die im Schreiben angeordnete sofortige Vollziehung „dieser Verfügung“ gerade darauf hin, dass von dieser jedenfalls eine behördliche Tötungsanordnung nicht erfasst sein kann.

68

b) Im Übrigen musste der Kläger auch aus einem weiteren Grund aufgrund der ihm erkennbaren Umstände davon ausgehen, dass den Ausführungen unter 1. des Schreibens kein Regelungscharakter beigemessen wurde, sondern diese bei objektiver Betrachtung nur die Funktion hatten, ihn über seine bereits unmittelbar auf der Grundlage des § 22 Abs. 1 FischSeuchV bestehenden Pflichten zu informieren. Denn angesichts des expliziten Hinweises auf die Bestimmung des § 22 Abs. 1 FischSeuchV und auf die darauf gründenden Vorschriften war es ihm ohne weiteres möglich und zumutbar, sich Kenntnis vom Inhalt dieser Regelung zu verschaffen und festzustellen, dass er bereits auf deren Grundlage normativ zur Tötung seines von der Seuche befallenen Fischbestandes verpflichtet war. Darauf, ob dem Kläger diese Rechtslage vor Einleitung der Tötung seines Bestandes ohnehin bekannt war, kommt es nicht an.

69

c) Für ein entsprechendes Verständnis des Klägers spricht nach Auffassung des Senats schließlich auch sein Verhalten nach Erhalt des Schreibens vom 04.09.2015.

70

Ausweislich der vorliegenden Behördenakten versuchte der Kläger in den Folgewochen, möglichst viele Fische aus der betroffenen Anlage noch wirtschaftlich zu verwerten. Im Zeitraum zwischen dem 17.09. und dem 21.10.2015 beantragte er erfolgreich neun Ausnahmegenehmigungen zum Verbringen von lebenden Fischen in einem Volumen von insgesamt 17 t an andere Betriebe. Da er ausschließlich Lebendvermarktung betrieb (Zucht von Setzlingen, die nicht als Speisefische zu vermarkten waren), konnte er nur auf diese Weise seine Fische weiterhin einer wirtschaftlichen Verwertung zuführen. Mit der Tötung des Großteils seines Fischbestandes begann er nach Aktenlage erst am 29.09.2015 (vgl. S. 493 der Behördenakte: Entsorgung der getöteten Fische am 30.09., 13.10., 14.10. und 23.10.2015).

71

Dieser sich aus den Akten ergebende Ablauf zeigt, dass es der Kläger war, der bestimmte, welche Tiere noch wirtschaftlich verwertet und welche getötet wurden. Insbesondere entschied er auch selbständig über den Zeitpunkt der Tötung. Mit dieser Vorgehensweise hat der Kläger von dem Spielraum Gebrauch gemacht, der dem Betreiber eines Aquakulturbetriebs durch die im Falle der amtlichen Feststellung des Ausbruchs einer nicht exotischen Fischseuche ausgelösten Bestimmungen des § 22 Abs. 1 Nr. 1 und 2 FischSeuchV eingeräumt wird. Die normative Tötungspflicht bezieht sich tatbestandlich (nur) auf „seuchenkranke oder seuchenverdächtige Fische“ und überlässt es grundsätzlich dem Betreiber eines Aquakulturbetriebs, die Tiere mit dieser Eigenschaft festzustellen und zu töten. Seuchenkranke Tiere sind nachweislich infizierte Tiere (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 18.12.2012 - 10 LC 59/11 -, juris Rn. 58). Bei seuchenverdächtigen Fischen handelt es sich um Tiere, die klinische Anzeichen der betreffenden Fischseuche aufweisen (vgl. § 1 Abs. 2 Nr. 6 TierGesG; Kleingeld, Fischseuchenbekämpfung in Deutschland, März 2019, veröffentlicht auf der Internetseite des Verbands Deutscher Fischereiverwaltungsbeamter und Fischereiwissenschaftler e.V.; Internetseite des Nieders. Landesamts für Verbraucherschutz, Stichwort: Fischseuchenbekämpfung in Niedersachsen). Demgemäß ist der Tierhalter nicht verpflichtet, Fische zu töten, die keine Anzeichen der Erkrankung aufweisen, auch wenn sie sich in der gleichen Haltungseinheit befinden, aus dem die positiv getesteten Tiere stammen (vgl. Kleingeld, Fischseuchenbekämpfung in Deutschland, a.a.O.; Geißler/Stein/Bätza, Tierseuchenrecht in Deutschland und Europa, Stand: November 2008, § 22 FischSeuchV Anm. 45). Fische aus infizierten Beständen sind als Lebensmittel unbedenklich und dürfen demgemäß - ohne zeitliche Vorgabe - vermarktet werden, wenn keine Krankheitssymptome oder lebensmittelrechtlich relevanten Beanstandungen vorhanden sind (vgl. Nieders. Landesamt Verbraucherschutz, a.a.O.). Diese nicht unter § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV fallenden, nach der tierseuchenrechtlichen Systematik lediglich ansteckungsverdächtigen Tiere (vgl. § 2 Nr. 8 TierGesG sowie Geißler/Stein/Bätza, a.a.O., § 22 FischSeuchV Anm. 45) dürfen - wie vom Kläger praktiziert - nach § 22 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV jeweils mit behördlicher Genehmigung in einen Aquakulturbetrieb mit vergleichbarem Seuchenstatus verbracht oder zur Schlachtung abgegeben (vgl. Geißler/Stein/Bätza, a.a.O., § 22 FischSeuchV Anm. 45) - und damit letztlich auch wirtschaftlich verwertet werden. Einen Spielraum lässt die FischSeuchV dem Betreiber auch im Hinblick auf die Tötungspflicht. Die Tötung auffälliger Tiere hat zwar unverzüglich zu erfolgen, eine konkrete zeitliche Vorgabe ist indes verordnungsrechtlich nicht vorgesehen und hier seitens Behörde auch nicht gemacht worden.

72

Zur Verdeutlichung des dem Kläger eingeräumten Spielraums kann auf die Rechtslage in Fällen der amtlichen Feststellung des Ausbruchs einer exotischen Seuche hingewiesen werden. Hier ist in § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV vorgesehen, dass die zuständige Behörde die sofortige Tötung und unschädliche Beseitigung „für die lebenden Fische aus Aquakultur“ (also für den gesamten Fischbestand) anordnet und besteht kein Zweifel daran, dass es sich insoweit um eine behördliche Maßnahme im Sinne des § 15 TierGesG handelt.

73

Insgesamt kann daher festgestellt werden, dass sich der Kläger bei der wirtschaftlichen Verwertung und der Tötung seines Fischbestands in dem ihm durch die Fischseuchenverordnung eingeräumten und durch die zuständige Behörde in keiner Weise eingeschränkten Rahmen bewegt hat. Insbesondere ist nicht erkennbar, dass es ihm bis Ende Oktober 2015 - etwa auf der Grundlage des Schreibens vom 04.09.2015 - rechtlich nicht mehr möglich gewesen wäre, noch weitere Teile seines Fischbestandes wirtschaftlich zu verwerten. Vielmehr deutet alles darauf hin, dass er zu diesem Zeitpunkt keine Abnehmer mehr gefunden und aus diesem Grund die Tötung des gesamten Restbestandes durchgeführt hat, um die Fiktion des § 28 Abs. 2 FischSeuchV auszulösen und die Aufhebung der Schutzmaßnahmen für seinen Betrieb zu erreichen.

74

d) Zwar trifft es zu, dass unter der Ziffer 1.5 des Schreibens nicht Teile des Normtextes des § 22 Abs. 1 FischSeuchV wiedergegeben werden, sondern individuelle Vorgaben zur Art und Weise der unschädlichen Beseitigung der verendeten Fische gemacht werden. Dies steht dem dargestellten Auslegungsergebnis indes nicht entgegen. Dabei kann offen bleiben, ob die Behörde damit „nähere Weisungen“ zu Ziffer 1.4 erteilen wollte. Denn diese Vorgaben sind ungeachtet ihrer Rechtsnatur, ihrer rechtlichen Zulässigkeit und des Umstands, dass die Behörde insoweit Verhältnismäßigkeitserwägungen angestellt hat, jedenfalls vor dem Hintergrund der obigen Darstellung mit Blick auf Systematik, Terminologie und Kontext des Schreibens nicht geeignet, beim Kläger den Eindruck zu erwecken, die in Ziffer 1.1 enthaltene Tötungsverpflichtung werde konstitutiv erst durch das Schreiben begründet.

75

e) Vor diesem Hintergrund bedarf die von der Beklagten aufgeworfene Frage, ob bei der Auslegung des Schreibens der Veterinärbehörde auch zu berücksichtigen wäre, dass die Annahme einer behördlichen Anordnung zur Tötung in (offensichtlichem) Widerspruch zur Rechtslage stünde, keiner abschließenden Klärung (zur Bedeutung der materiellen Rechtslage für die Ermittlung der rechtlichen Qualität einer behördlichen Maßnahme vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 21. Aufl. 2020, § 35 Rn. 56; Müller, in: Huck/Müller, VwVfG, 3. Aufl. 2020, § 35 Rn. 19; vgl. auch Stelkens, a.a.O., § 35 Rn. 72).

76

f) An den tatbestandlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Entschädigungsanspruchs fehlt es schließlich aus einem weiteren Grund. Der Senat hat durchgreifende Zweifel daran, dass selbst dann, wenn Ziffer 1.1 des Schreibens als behördliche Tötungsanordnung verstanden würde, die Tötung des Fischbestands im vorliegenden Fall überhaupt auf der behördlichen Anordnung beruhte. Denn der maßgebliche Passus im Schreiben vom 04.09.2015 bezieht sich ausdrücklich nur auf „seuchenkranke und seuchenverdächtige“ Fische. Wie dargelegt, sind seuchenkranke Tiere nachweislich infizierte Tiere, seuchenverdächtige Tiere nach § 1 Abs. 2 Nr. 6 TierGesG Tiere, an denen sich Erscheinungen zeigen, die den Ausbruch der Tierseuche befürchten lassen. Ob die vom Kläger ab dem 29.09.2015 getöteten Tiere seines Bestandes tatsächlich (alle) mit IHN infiziert waren oder i.S.d. § 1 Abs. 2 Nr. 6 TierGesG Erscheinungen zeigten, die den Ausbruch von IHN befürchten ließen, ist nach Aktenlage nicht ersichtlich (vgl. die in der Behördenakte enthaltenen Untersuchungsbefunde, nach denen das Virus nur in einzelnen Teichen der Anlage nachgewiesen wurde, AS 35 f., 119 ff., 181 f., 175 f., 457 f.). Der Kläger hat zu diesem in der mündlichen Verhandlung erörterten Gesichtspunkt keinerlei Angaben gemacht. Davon, dass ihm ein entsprechender Nachweis nach der durchgeführten Entsorgung noch gelingen könnte, kann nicht ausgegangen werden (zur Beweislast vgl. Nds. OVG, Urteil vom 18.12.2012 - 10 LC 59/11 -, juris Rn. 48).

77

2. § 15 Nr. 1 TierGesG ist auf die Fälle der seuchenrechtlich durch Rechtsverordnung angeordneten Tötung von Tieren auch nicht analog anwendbar.

78

Von einer planwidrigen Regelungslücke kann nicht die Rede sein. Bereits der Wortlaut und die gesetzliche Systematik der Entschädigungsnorm mit den enumerativ aufgeführten und im Einzelnen tatbestandlich abgegrenzten Fallgruppen zeigen, dass der Gesetzgeber bewusst davon abgesehen hat, jeden Tierverlust im Zusammenhang mit dem Auftreten einer Seuche entschädigungspflichtig zu stellen.

79

Bereits nach der Systematik des Tierseuchengesetzes setzten die Entschädigungsansprüche nach § 66 Nr. 1 TierSG behördliche Anordnungen zur Tötung insbesondere auf der Grundlage des § 24 TierSG voraus. Das mit Wirkung vom 01.05.2014 an die Stelle des Tierseuchengesetzes getretene Tiergesundheitsgesetz hat die Entschädigungsregelungen des § 66 TierSG im Wesentlichen übernommen (vgl. BTDrucks 17/12032, S. 40). Entschädigungsansprüche nach § 15 Nr. 1 TierGesG setzen nunmehr Maßnahmen der Behörde gemäß §§ 38 Abs. 11, 6 Abs. 1 Nr. 20 TierGesG voraus. Dabei hat der Gesetzgeber einerseits zahlreiche Ermächtigungsgrundlagen gerade zum Erlass von Rechtsverordnungen (§ 6 Nr. 1 - 29 TierGesG) aufgenommen und die umfangreichen, in den §§ 19 bis 30 TierSG aufgeführten Ermächtigungsgrundlagen für bestimmte behördliche Anordnungen in der Vorschrift des § 38 Abs. 11 TierGesG zusammengefasst, allerdings subsidiär in der Weise, dass behördliche Verfügungen nur noch zulässig sein sollten, soweit durch Rechtsverordnung eine Regelung nicht getroffen worden ist oder eine durch Rechtsverordnung getroffene Regelung nicht entgegensteht. Namentlich sieht § 6 Abs. Nr. 20 a) TierGesG explizit die Ermächtigung des zuständigen Bundesministeriums vor, Rechtsvorschriften über das Töten seuchenkranker oder verdächtiger Tiere zu erlassen. Gleichwohl hat der Gesetzgeber § 15 Nr. 1 TierGesG gegenüber § 66 Nr. 1 TierSG nicht dahingehend abgeändert, dass Entschädigung nunmehr auch bei der Begründung von Tötungspflichten durch Rechtsverordnungen zu leisten ist, sondern hat es bei der bisherigen Regelung belassen. Dies spricht für eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers, den Entschädigungsanspruch des § 15 Abs.1 Nr. 1 TierGesG auf behördliche Tötungsanordnungen im Einzelfall zu beschränken.

80

Dabei kann im Übrigen davon ausgegangen werden, dass dem Gesetzgeber die in verschiedenen Bereichen des Tierseuchenrechts vorhandenen Rechtsgrundlagen für die Begründung normativer Tötungspflichten der Tierhalter bekannt waren. Eine Differenzierung zwischen der Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Tötung nur aufgrund und nach vorangegangener entsprechender Anordnung der zuständigen unteren Verwaltungsbehörde (vgl. § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV) und einer solchen Verpflichtung schon unmittelbar aufgrund normativer Anordnung des § 22 Abs. 1 Nr. 1 FischSeuchV findet sich nicht allein im Bereich des Fischseuchenrechts, sondern auch in anderen Bereichen. Mit der Verordnung zum Schutz der Rinder vor einer Infektion mit dem Bovinen-Virusdiarrhoe-Virus und zur Änderung TSE-rechtlicher Verordnungen vom 11.12.2008 (BGBl I S. 2461) wurde bestimmt, dass ab dem 01.01.2011 Besitzer eines persistent BVDV-infizierten Rindes zu dessen unverzüglicher Tötung oder unmittelbarer Schlachtung verpflichtet sind. Diese Pflicht wurde auch in die Neufassung der BVDV-VO vom 04.10.2010 (BGBl I S. 1320, 1498) übernommen. Auch vor diesem Hintergrund steht das Beibehalten der Beschränkung des Entschädigungstatbestandes des § 15 Nr. 1 TierGesG auf behördliche angeordnete Tötungen einer analogen Anwendung auf verordnungsrechtliche Tötungspflichten entgegen.

81

Ferner fehlt es für eine analoge Anwendung auch an einer Vergleichbarkeit der Interessenlagen. Wie dargelegt, ist etwa in Fällen der amtlichen Feststellung des Ausbruchs einer exotischen Seuche in § 20 Abs. 1 Nr. 2 FischSeuchV vorgesehen, dass die zuständige Behörde die sofortige Tötung und unschädliche Beseitigung „für die lebenden Fische aus Aquakultur“ anordnet, wobei kein Zweifel daran besteht, dass es sich insoweit um eine behördliche Maßnahme im Sinne des § 15 Nr. 1 TierGesG handelt. In den Materialien heißt es hierzu, dass nach amtlicher Feststellung der Seuche zu deren Tilgung der Seuchenherd „schnellstmöglich ausgeräumt werden muss“ (vgl. BRDrucks 710/08, S. 32). Demgegenüber wird in der Begründung zu § 22 FischSeuchV ausgeführt, dass nicht exotische Seuchen staatlich zu bekämpfen sind, um den Seuchenherd zu beseitigen, und dass „die seuchenkranken oder seuchenverdächtigen Tiere aus Aquakultur“ stets unverzüglich zu töten und unschädlich zu beseitigen sind und hierzu der Betreiber des Aquakulturbetriebs verpflichtet ist (BRDrucks 710/08, S. 33). Während also im einen Fall die Behörde die sofortige Tötung sämtlicher lebender Fische aus der Anlage anzuordnen hat, bleibt es im anderen Fall dem Betreiber überlassen, wie lange er im Rahmen des Unverzüglichkeitsgebots mit der Tötung lediglich der seuchenkranken oder seuchenverdächtigen Tiere wartet und ob und inwieweit er von der in § 22 Abs. 1 Nr. 2 eingeräumten Möglichkeit Gebrauch macht, mit Genehmigung der zuständigen Behörde die nicht unter Nr. 1 fallenden Tiere in einen anderen Aquakulturbetrieb mit vergleichbarem Seuchenstatus zu verbringen oder zur unmittelbaren Schlachtung abzugeben.

82

Danach wird deutlich, dass in Fällen des Ausbruchs einer exotischen Seuche die behördliche Tötungsanordnung für den Betreiber zwingend den Verlust des gesamten betroffenen Fischbestands bedeutet. Demgegenüber wird bei Ausbruch einer nicht exotischen Seuche dem Betreiber von der Fischseuchenverordnung - wohl aufgrund einer anderen Einschätzung des jeweiligen Gefahrenpotentials - ein erheblicher Spielraum eingeräumt, der ihm die wirtschaftliche Verwertung jedenfalls wesentlicher Teile des von der Seuche betroffenen Fischbestands ermöglichen soll. Angesichts der dem Betreiber hier in erheblichem Umfang verbleibenden Möglichkeiten, den wirtschaftlichen Schaden in Grenzen zu halten, unterscheidet sich die Interessenlage maßgeblich von den Fällen der behördlichen Tötungsanordnung. Dies rechtfertigt eine unterschiedliche Behandlung bei der Zuerkennung von Entschädigungsansprüchen.

83

3. Andere Anspruchsgrundlagen sind nicht ersichtlich. Dabei weist der Senat darauf hin, dass es sich bei dem geltend gemachten Anspruch nicht um eine Enteignungsentschädigung handelt, da der Halter seuchenkranker oder -verdächtiger Tiere Störer i.S.d. Polizeirechts ist (vgl. schon BVerfG, Beschluss vom 17.11.1966 - 1 BvL 10/61 -, BVerfGE 20, 351; Geißler/Stein/Bätza, a.a.O., Stand: Juni 2013, § 15 TierGesG Anm. 1). Die Gewährung von Entschädigungsansprüchen stellt einen vom Gesetzgeber freiwillig aus Billigkeits- und Zweckmäßigkeitsgründen gewährten Anspruch eigener Art dar, um im Interesse einer effektiven Seuchenbekämpfung auf eine frühzeitige Anzeigeerstattung hinzuwirken. Es steht dem Gesetzgeber grundsätzlich frei, wie weit er bei der Gewährung solcher Ansprüche gehen will (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.11.1966, a.a.O.; vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 23.02.1998 - 3 L 6211/96 -, juris).

III.

84

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

85

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

86

Beschluss vom 8. Juni 2021

87

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 3 GKG auf 189.635,- EUR festgesetzt.

88

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).