Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-02, Aktenzeichen 11 A 2642/04
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0802.11A2642.04.00

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. März 2004 wird
teilweise geändert. Es wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom
10. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.
Dezember 2003 rechtswidrig war, soweit er folgende Nebenbestimmung
enthalten hat: „Es ist untersagt, schockierende Photographien (z. B. Bilder von
Todgeburten) öffentlich an Plakattafeln zur Schau zu stellen. Sie dürfen nur
interessierten Erwachsenen in Mappen zur Verfügung gestellt werden".

Die Kosten des Verfahrens erster Instanz tragen der Kläger und die
Beklagte je zur Hälfte, die Kosten des Berufungsverfahrens trägt die
Beklagte.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird für das erstinstanzliche Verfahren unter Änderung des
Beschlusses des Verwaltungsgerichts Köln vom 17. März 2004 auf 4.000,00
Euro und für das Berufungsverfahren auf 2.000,00 Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Der klagende Verein betreibt unter anderem durch Informationsstände
Aufklärung zu Fragen der Abtreibung. Hierbei werden unter anderem Fotos mit
der Abbildung toter, teils zerstückelter abgetriebener Föten und Teile toter
Föten öffentlich gezeigt.

4

Mit Bescheid vom 10. November 2003 erteilte die Beklagte dem Kläger die
Erlaubnis, die öffentliche Verkehrsfläche zur Aufstellung eines
Informationsstandes in Anspruch zu nehmen. Des Weiteren verfügte die
Beklagte unter anderem: „Jegliche Art von Werbung um Mitglieder oder
regelmäßige Spenden bzw. Förderbeiträge ist unzulässig zur Durchführung der
Informationsveranstaltung. Es ist untersagt, schockierende Photographien (z.
B. Bilder von Todgeburten) und Darstellungen von
Menschenrechtsverletzungen öffentlich an Plakattafeln zur Schau zu stellen.
Sie dürfen nur interessierten Erwachsenen in Mappen zur Verfügung gestellt
werden".

5

Gegen diese Nebenbestimmungen hat sich der Kläger nach erfolglosem
Widerspruchsverfahren im Verfahren erster Instanz insbesondere mit der
Begründung gewandt, die Nebenbestimmungen seien ermessensfehlerhaft
verfügt worden und verletzten sein Recht auf Informationsfreiheit.

6

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

7

die Nebenbestimmungen in dem Bescheid der Beklagten vom 10.
November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember
2003 aufzuheben.

8

Die Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung im
Wesentlichen ausgeführt, die Entscheidung der Beklagten halte sich innerhalb
des ihr von § 18 StrWG NRW eingeräumten Ermessensspielraumes. Nach
dieser Bestimmung müsse sich das Ermessen von straßenbezogenen
Erwägungen leiten lassen. Die Beklagte habe die Interessen des Klägers und
der anderen Straßenbenutzer abgewogen. Der Grundsatz der
Gemeinverträglichkeit des Straßengebrauchs nach § 1 Abs. 2 StVO sei auch
bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu beachten. Das Grundrecht
auf freie Meinungsäußerung finde seine Schranken in den allgemeinen
Gesetzen und dem Grundrecht der übrigen Straßenbenutzer auf physische und
psychische Unverletztheit.

11

Gegen dieses Urteil hat der Kläger einen Antrag auf Zulassung der
Berufung gestellt, dem der Senat mit Beschluss vom 16. März 2006 insoweit
stattgegeben hat, als die Klage gegen die Nebenbestimmung: „Es ist untersagt,
schockierende Photographien (z. B. Bilder von Todgeburten) öffentlich an
Plakattafeln zur Schau zu stellen. Sie dürfen nur interessierten Erwachsenen in
Mappen zur Verfügung gestellt werden", abgewiesen worden ist; im Übrigen
hat der Senat den Zulassungsantrag abgelehnt.

12

Zur Begründung seiner Berufung macht der Kläger insbesondere geltend:
Die Sondernutzungsgenehmigung richte sich in erster Linie nach § 18 StrWG
NRW. Die Begründung der Beklagten für die Einschränkung, die
Informationsveranstaltung bedeute eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im
Sinne des § 14 OBG NRW, das Zeigen bestimmter Bilder verstoße gegen § 1
Abs. 1 GJS, liege auf anderem Gebiet. Hierauf sei die erste Instanz nur indirekt
eingegangen. Aus § 1 Abs. 2 StVO könne kein Recht auf Erhalt des allgemeinen
Wohlbefindens hergeleitet werden. Eine konkrete Gefahr für die öffentliche
Ordnung sei nicht hinreichend geprüft und nachgewiesen worden. Die
Darstellungen auf den beanstandeten Bilder seien vom Grundrecht der
Meinungsfreiheit gedeckt. Auch Minderjährige müssten über die Folgen der
Schwangerschaft und einer Abtreibung informiert werden, ein unzulässiger
Eingriff in das Erziehungsrecht der Eltern liege nicht vor. Das
Verwaltungsgericht habe in unzulässiger Weise die angeblich richtige
Ermessensentscheidung der Beklagten mit Verweis auf den
Widerspruchsbescheid begründet.

13

Der Kläger beantragt schriftsätzlich sinngemäß,

14

das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und festzustellen, dass der
Bescheid der Beklagten vom 10. November 2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2003 rechtswidrig war, soweit er
die Nebenbestimmung: „Es ist untersagt, schockierende Photographien (z. B.
Bilder von Todgeburten) öffentlich an Plakattafeln zur Schau zu stellen. Sie
dürfen nur interessierten Erwachsenen in Mappen zur Verfügung gestellt
werden", enthalten hat.

15

Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge der
Beklagten.

18

II.

19

Der Senat entscheidet gemäß § 130a VwGO nach vorheriger Anhörung der
Beteiligten über die Berufung durch Beschluss, weil er sie einstimmig für
begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

20

Die Berufung des Klägers ist in dem zugelassenen Umfang zulässig und
begründet. Die streitige Nebenbestimmung in dem Bescheid der Beklagten
vom 10. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.
Dezember 2003 war rechtswidrig und verletzte den Kläger in seinen Rechten (§
113 Abs. 1 Satz 4 VwGO). Diese Feststellung ist nach Erledigung der Bescheide
infolge Zeitablaufs antragsgemäß nach Umstellung der ursprünglichen
Anfechtungsklage in eine Fortsetzungsfeststellungsklage zu treffen. Der Kläger
hat auch ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung, weil
angesichts der Verwaltungspraxis der Beklagten eine Wiederholungsgefahr
offenkundig gegeben ist. Die frühere Anfechtungsklage war zulässig. Nach der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist gegen
belastende Nebenbestimmungen eines Verwaltungsakts die Anfechtungsklage
gegeben. Dies gilt insbesondere für einem begünstigenden Verwaltungsakt
beigefügte Auflagen. Wird - wie hier - geltend gemacht, eine solche
Nebenbestimmung finde im Gesetz keine Grundlage, so kann dies mit der
Klage auf Aufhebung der Nebenbestimmung geltend gemacht werden. Ob
diese Klage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann,
hängt davon ab, ob der begünstigende Verwaltungsakt ohne die
Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann;
dies ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des
Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig
von vornherein ausscheidet.

21

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 -, BVerwGE
112, 221 (224), m. w. N.

22

Ein derartiger Ausnahmefall liegt hier nicht vor.

23

Die Anfechtungsklage war begründet. Die Beklagte war gegenüber dem
Kläger nicht befugt, der Sondernutzungserlaubnis die angegriffene
Nebenbestimmung beizufügen. Es ist antragsgemäß festzustellen, dass diese
Nebenbestimmung rechtswidrig war, denn sie ist ermessensfehlerhaft erlassen
worden.

24

Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis steht grundsätzlich im
Ermessen der Behörde. Ferner kann eine Sondernutzungserlaubnis gemäß §
18 Abs. 2 Satz 2 StrWG NRW nach Ermessen mit Bedingungen und Auflagen
verbunden werden. Der Behörde ist aber kein völlig freies Ermessen eröffnet.
Sie hat ihr Ermessen vielmehr gemäß § 40 VwVfG NRW entsprechend dem
Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des
Ermessens einzuhalten. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen-
und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen
und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den
Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive
Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit
des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulässt.
Nach der ständigen Rechtsprechung des für das Straßenrecht zuständigen
(vormals 23.) Senats des beschließenden Gerichts hat sich die behördliche
Ermessensausübung bei der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis daher
an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu
diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier
Straßenzustand (Schutz des Straßengrundes und des Zubehörs), die Sicherheit
und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger
Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz
vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und
Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit
Bezug zur Straße und auf Grund eines konkreten Gestaltungskonzeptes
(Vermeidung einer "Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes, Schutz
eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes u. ä.).

25

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 21. Juli 1994 - 23 A 2163/93 -, n. v., Leitsätze in
juris, S. 7 f. des Urteilsabdrucks, und vom 24. November 1994 - 23 A 742/93 -,
MittNWStGB 1995, 50, sowie Beschluss vom 18. April 2005 - 11 A 2420/04 -, n.
v., S. 6 f. des Beschlussabdrucks, jeweils m. w. N.

26

Dass nur straßenbezogene Gesichtspunkte die Ablehnung einer
Sondernutzungserlaubnis oder deren Verbindung mit Nebenbestimmungen
rechtfertigen können, sieht auch die Satzung der Bundesstadt C. über
Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen vom
14. September 2001 vor. Nach § 19 Satz 1 StrWG NRW kann die Gemeinde
durch Satzung bestimmte Sondernutzungen in den Ortsdurchfahrten und in
den Gemeindestraßen von der Erlaubnispflicht befreien und die Ausübung
regeln. In § 6 Abs. 1 Satz 2 der Sondernutzungssatzung der Stadt C. ist
dementsprechend ausdrücklich bestimmt: „Sie (die Sondernutzungserlaubnis)
kann versagt, widerrufen oder unter Bedingungen und Auflagen erteilt werden,
wenn dies für die Sicherheit und Ordnung des Verkehrs, zum Schutze der
Straße oder zur Wahrung stadtgestalterischer oder städtebaulicher Belange
erforderlich ist". Neben der nach dem übergeordneten Landesstraßenrecht
bereits bestehenden Bindung der Beklagten, bei ihrer Ermessensausübung nur
Gründe mit einem straßenrechtlichen Bezug zu berücksichtigen, folgt dies also
ebenfalls aus dem nachgeordneten Satzungsrecht.

27

Demgegenüber ist die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis
zuständige Behörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung jedoch nicht zur
Beachtung aller anderen öffentlichen Belange berufen, die nur mittelbar im
Zusammenhang mit der Straße stehen, d. h. insbesondere nicht zur
Berücksichtigung allgemeiner ordnungsbehördlicher Gesichtspunkte.

28

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. April 2005 - 11 A 2420/04 -, a. a. O.;
Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 3. Aufl. (1989), § 18
StrWG NRW Rdnr. 22; Sauthoff, Straße und Anlieger (2003), Rdnr. 657 ff.

29

Wenn mit der Sondernutzung evident die Begehung einer Straftat oder
einer Ordnungswidrigkeit verbunden wäre

30

- vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 1987 -
23 B 878/87 -, NVwZ 1988, 269 (270), und Urteil vom 14. April 1994 - 23 A
3521/91 -, n. v., S. 9 f. des Urteilsabdrucks -; siehe auch Fickert, a. a. O., § 18
StrWG NRW Rdnr. 23 -,

31

könnte von der Straßenbehörde allenfalls dem Gesichtspunkt Rechnung
getragen werden, dass in einem solchen Fall das Interesse des eine
Sondernutzungserlaubnis Beantragenden an der Erteilung einer
uneingeschränkten, d. h. auch nicht mit Nebenbestimmungen versehenen
Sondernutzungserlaubnis rechtlich nicht schutzwürdig wäre. Insoweit würde
nämlich - wie in anderen Rechtsbereichen auch - der allgemeine
Rechtsgedanke gelten, dass kein schützenswertes Interesse an der Erteilung
einer Erlaubnis gegeben ist, wenn deren legaler Ausübung zwingende
Hindernisse aus einem anderen Rechtsgebiet entgegen stehen.

32

Im Übrigen kann die Straßenbehörde aus Kompetenzgründen, wenn die
Sondernutzungserlaubnis zu einem gesetzwidrigen Verhalten missbraucht
werden sollte, nur die zuständige Ordnungs- bzw. Polizeibehörde informieren
und diese um entsprechende Maßnahmen bitten.

33

So auch Hess. VGH, Beschluss vom 3. April 1987 - 2 TG 911/87 -, NVwZ
1987, 902 (903).

34

Gemessen an diesen Maßstäben lagen die Voraussetzungen des § 18 Abs.
2 StrWG NRW für den Erlass der in Rede stehenden Nebenbestimmung nicht
vor.

35

Die Beklagte hat - offensichtlich als Straßen- und nicht als allgemeine
Ordnungsbehörde handelnd - in ihrem Widerspruchsbescheid vom 18.
Dezember 2003 (Seite 2 Mitte) zwar ausgeführt, „bei Erteilung der
Sondernutzungserlaubnis sind Ermessensgesichtspunkte in erster Linie die
Wahrung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie eines
einwandfreien Straßenzustandes". Diese Erwägung ist dort allerdings nicht vor
die Klammer gezogen, sondern steht räumlich wie inhaltlich ausschließlich im
Zusammenhang mit der Begründung, warum der Sondernutzungserlaubnis
ebenfalls die im vorliegenden Berufungsverfahren nicht mehr zum
Streitgegenstand gehörende Nebenbestimmung betreffend die Untersagung
einer Mitgliederwerbung beigefügt worden ist. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts und der Beklagten in ihrer Berufungserwiderung vermag
daher der aus § 1 Abs. 2 StVO abzuleitende Verkehrssicherheitsgedanke die
Ermessensausübung der Beklagten hinsichtlich der weiteren
Nebenbestimmung zur Untersagung des Zeigens „schockierender Bilder" nicht
zu tragen.

36

Die von der Beklagten im Widerspruchsbescheid geäußerte Wertung, es
liege eine Gefahr für die öffentliche Ordnung im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG
NRW vor, weil „die von der B. M. e. V. dargestellten Bilder nach Maßgabe
des § 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Verbreitung jugendgefährdender
Schriften (GJS) als jugendgefährdend einzuschätzen sind", ist eine im
allgemeinen Ordnungsrecht angesiedelte Erwägung, die nach dem vorstehend
Dargelegten eine ermessensfehlerfreie Entscheidung auf straßenrechtlicher
Grundlage nicht zu begründen vermag. Hinzu kommt, dass die Bestimmung
des § 1 Abs. 1 GJS im Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides
vom 18. Dezember 2003 gar nicht mehr galt. Denn das Gesetz über die
Verbreitung jugendgefährdender Schriften und Medieninhalte in der Fassung
der Bekanntmachung vom 12. Juli 1985 (BGBl. I S. 1502), zuletzt geändert
durch Art. 8b des Gesetzes vom 15. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3762), ist nach §
30 Abs. 1 Satz 2 des Jugendschutzgesetzes vom 23. Juli 2002 (BGBl. I S. 2730),
das gemäß der Bekanntmachung vom 1. April 2003 am gleichen Tag in Kraft
getreten ist (BGBl. I S. 476), außer Kraft getreten. Die Frage, ob ein Medium
nach altem wie nach neuem Recht unter Zugrundelegung der gleichen
Maßstäbe als jugendgefährdend einzustufen ist, bedarf hier keiner weiteren
Erörterung. Es wäre nämlich Sache der Beklagten gewesen, wenn sie es denn
überhaupt erkannt hätte, dies im Rahmen ihrer Ermessenserwägungen
darzulegen.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1
VwGO.

38

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung folgt aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 Satz 1, 713
ZPO.

39

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen der §§ 130a
Satz 2, 125 Abs. 2 Satz 4, 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

40

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus den §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 25 Abs. 2
Satz 2 GKG a. F., 72 Nr. 1 GKG n. F.

41