Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1994-08-04, Aktenzeichen 23 A 1518/92
ECLI:DE:OVGNRW:1994:0804.23A1518.92.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Die Klägerin wendet sich gegen die Teileinziehung der in gelegenen straße.

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Sie ist Eigentümerin des mit einem Wohn- und Geschäftshaus bebauten Grundstückes in , das im Nordosten an den = und im Südosten an die straße grenzt. Im Erdgeschoß des Hauses befinden sich ein Textilgeschäft mit Zugang vom und ein weiteres Textilgeschäft sowie ein Reisebüro, deren Zugänge an der straße gelegen sind. Bis zum Jahre 1986 war die straße Ortsdurchfahrt der Bundesstraße.

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Am 1. Juli 1981 beschloß der Rat der Stadt den Bebauungsplan Nr. 25 für den Stadtkernbereich, in dem die erwähnten Straßen und das Haus der Klägerin liegen. Der Bebauungsplan enthält für'das Grundstück der Klägerin u.a. die Festsetzungen Kerngebiet, geschlossene Bauweise sowie auf der Grundstücksgrenze zur öffentlichen Wegefläche verlaufende Baulinien. Für die Wegeflächen der straße und des enthält der Bebauungsplan dieFestsetzung Straßenverkehrsfläche. In dem Bebauungsplan ist folgender Hinweis aufgenommen:

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"Die im Bebauungsplan dargestellten Aufteilungen und gestalterischen Inhalte für die öffentlichen Straßenverkehrsflächen sind Vorschläge und demzufolge keine Festsetzungen. Die Stadt wird hierüber einen gesonderten Bebauungsplan aufstellen."

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Der Bebauungsplan sieht für den Bereich nordwestlich des Grundstücks der Klägerin eine von der straße bis zum verlaufende Fläche vor, für die eine bauliche Nutzung ausgeschlossen ist. Auf dieser Fläche wurde zwischenzeitlich eine Erschließungsstraße mit der Straßenbezeichnung errichtet. Zwischen dem Grundstück der Klägerin und dieser Straße liegen die in fremdem Eigentum stehenden Flurstücke 'und ,.

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Für diese beiden Flurstücke setzt der. .Bebauungsplan nunmehr seit dessen zweiter Änderung, die im Amtsblatt der Stadt vom 13. März 1991 bekanntgemacht wurde, ein 3 m breites Gehrecht mit. dem Zweck fest, die Erreichbarkeit des Grundstücks der Klägerin von der aus zu gewährleisten.

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Im Jahre 1986 wurde die straße zur Gemeindestraße herabgestuft und in der Folgezeit als Fußgängerzone ausgebaut. Am 18. März 1987 machte der Beklagte die Absicht zur Teileinziehung der Straße im Amtsblatt der Stadt , öffentlich bekannt. Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 11. Juni 1987 Bedenken unter Hinweis auf die mangelnde rückwärtige Erschließung ihres Grundstückes‚ Die Einwände der Klägerin wies der Beklagte mit Schreiben vom 7. Oktober 1987 zurück. Er führte aus, die im Bebauungsplan vorgesehene rückwärtige Andienungsstraße sei zwar errichtet worden, eine hintere Anbindung des Grundstücks der Klägerin lasse sich aber nicht verwirklichen, da zwischen ihrem Grundstück und der Andienungsstraße die in fremdem Eigentum stehenden Flurstücke und lägen. Ihr Grundstück sei nach wie vor aber vom aus erschlossen. Im übrigen bestünden im Bereich der straße zu bestimmten Zeiten Be- und Entlademöglichkeiten.

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Nachdem der Rat der Stadt die Teileinziehung der straße beschlossen hatte, erließ der Beklagte am 22. Oktober 1987 eine entsprechende Teileinziehungsverfügung, die am 28. Oktober 1988 im Amtsblatt der Stadt öffentlich bekanntgemacht wurde. Die Teileinziehung sieht eine Beschränkung der straßen auf den fußläufigen Verkehr vor; Radfahr- und ein zeitlich begrenzter Lieferverkehr werden zugelassen.

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Durch straßenverkehrsrechtliche Regelungen wurde das Be- und Entladen auf der straße in der Zeit von 7.00 Uhr bis 10.00 Uhr und von 13.00 Uhr bis 15.00 Uhr und seit September 1990 auch von 18.00 Uhr bis 19.00. Uhr zugelassen.

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Gegen die Teileinziehungsverfügung legte die Klägerin Widerspruch ein, zu dessen Begründung sie vortrug: Die straße sei an der Kreuzung zum durch mit im Boden fest verankerte Polier und Ketten soweit abgesperrt, daß eine ordnungsgemäße Anlieferung zu keinem Zeitpunkt möglich sei.

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Der Beklagte wies den Widerspruch mit am 29. Juni 1988 der Klägerin zugestellten Bescheid vom 22. Juni 1988 zurück. Zur Begründung gab er an, für eine Teileinziehung sprächen überwiegende Gründe des Gemeinwohls, nämlich der Schutz einer Vielzahl von Menschen vor Unfallgefahren, Abgasen, Straßenschmutz und -lärm. Die Schaffung der Fußgängerzone entspreche auch den städtebaulichen Zielvorstellungen, die Fußgängerzone zu einer Zone der Ruhe im Interesse von Fußgängern, Anliegern und Gewerbetreibenden umzugestalten. Gleichzeitig werde die Attraktivität des Stadtkerns gestärkt und seiner Verödung entgegengewirkt. Die Interessen der Eigentümer der Anliegergrundstücke seien dadurch gewahrt, daß ihre Parzellen auch künftig zu Zwecken der Be- und Entladung zeitlich beschränkt erreichbar blieben.

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Die Klägerin hat am 28. Juli 1988 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen hat: Die Teileinziehung der straße setze nach dem Bebauungsplan Nr. 25 voraus, daß für ihr Grundstück eine ordnungsgemäße und ständige Andienung durch die gewährleistet sei. Dies sei in der Begründung des Bebauungsplanes ausdrücklich aufgeführt. Da aber zwischen der und ihrem Grundstück fremdes Eigentum liege, fehle es an dieser rückwärtigen Anbindung. Das mit dem Bebauungsplan verfolgte Ziel, eine Fußgängerzone zu schaffen und dabei gleichzeitig eine rückwärtige Andienung zu gewährleisten, sei verfehlt worden. Deshalb sei der Bebauungsplan auch, nichtig. Damit fehle der Teileinziehung die Grundlage. Auch mit'der Änderung des Bebauungsplanes Nr. 25 sei die rückwärtige Andienung ihres Grundstücks nicht gewährleistet. So sei zweifelhaft, ob und wie das im Bebauungsplan festgesetzte Gehrecht durchgesetzt werden könne. Dieses Gehrecht sei auch ungeeignet, da es vor der rückwärtigen Mauer eines Gebäudes auf ihrem Grundstück ende.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Teileinziehungsverfügung des Beklagten vom 22. Oktober 1987 und dessen Widerspruchsbescheid vom 22. Juni 1988 aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte hat vorgetragen, der Bebauungsplan trage den Interessen der Klägerin ausreichend Rechnung. Bei dieser Sachlage führe die Teileinziehung nicht zu unbilligen Nachteilen für deren Grundstück.

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Mit dem angefochtenen Urteil vom 19. Februar 1992, auf dessen Inhalt verwiesen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Gegen dieses. Urteil werket sich die Berufung, zu deren Begründung vorgetragen wird: Im vorliegenden Einzelfall seien überwiegende öffentliche Interessen, die für die Teileinziehung sprächen, nicht erkennbar. Hier komme es ,darauf an, unter welchen Voraussetzungen die Stadt solche überwiegenden Gründe des öffentlichen Wohls bejaht habe und wovon sie tatsächlich ausgegan-gen sei. Der Rat der Stadt habe anläßlich des Erlasses des Bebauungsplanes Nr. 25 klargestellt, daß eine Teileinziehung der straße voraussetze, daß die dort vorhandenen Geschäfte ordnungsgemäß und ständig angedient werden könnten, weshalb rückwärtige Andienungsstraßen festgesetzt worden seien. Damit sei für den konkreten Fall durch Ratsbeschluß, der in der Begründung des Bebauungsplanes seinen Niederschlag gefunden habe, festgelegt worden, daß die Schaffung der Fußgängerzone eine rückwärtige Andienung der Grundstücke voraussetze. Diese rückwärtige Anbindung des Grundstücks der Klägerin sei noch nicht vorhanden. Damit fehle es an der von dem Rät der Stadt selbst geforderten Vorleistung für die Ausweisung der Fußgängerzone und damit auch an einemr Überwiegen des öffentliches Wohls, das für die Teileinziehung spreche. Auch die zweite Änderung deä Bebauungsplanes ändere hieran nichts. Tatsächlich könne mit der zweiten Änderung des Bebauungsplanes die Andienung des Grundstücks von der nicht gewährleistet werden. Deshalb sei der Bebauungsplan, der inhaltlich mit seiner eigenen Begründung kollidiere und. daher nicht das verwirkliche, was nach der Begründung Inhalt des Planes sein solle, nichtig.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag zu erkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er trägt vor: Bei der Abwägung der widerstreitenden Interessen seien die maßgeblichen Interessen der Klägerin ebenso wie die der übrigen Straßenanlieger an einer möglichst guten Anbindung ihrer Wohn- und Geschäftshäuser an das öffentliche Straßennetz eingestellt worden. Diesen Interessen seien die privaten Interessen zum Schutz vor Unfallgefahren, Abgasen, Straßenschmutz und Lärm, also erhöhten körperlichen Beeinträchtigungen des hier im Bereich der Hauptgeschäftslage besonders starken Fußgängerverkehrsgegenübergestellt worden. Insofern sei der konkrete Fall betrachtet worden. Die Abwägung im Rahmen des § 7 Abs. 3 StrWG NW-habe zu einem rechtmäßigen Ergebnis unter Berücksichtigung der Anliegerrechte durch Zulassung eines zeitlich begrenzten Lieferverkehrs geführt. Dabei sei der Bebauungsplan Nr. 25 nicht als Rechtsgrundlage zur Teileinziehung der straße herangezogen worden. Zwarheiße es in der diesem Bebauungsplan zugehörigen Begründung, daß die Errichtung einer Fußgängerzone beabsichtigt sei und daß zu diesem Zweck eine rückwärtige Andienung der an der straße gelegenen Geschäfte erreicht werden solle. Allerdings handele es sich dabei um Planziele, die in Abhängigkeit zur Durchführung anderer Planungen wie beispielsweise dem Bau der Umgehungsstraße .B bestanden hätten. Dementsprechend sei im Bebauungsplan auch keine Verkehrsfläche mit besonderer Zweckbestimmung "Fußgängerbereich", sondern lediglich eine öffentliche Verkehrsfläche festgesetzt worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie auf die in diesem Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Dabei kann hier dahinstehen, ob die Teileinziehungsverfügung des Beklagten vom 22. Oktober 1987 in der Fassung des Widerspruchsbescheides (vom 22. Juni 1988 rechtswidrig ist; diese Verfügung, die keinen formellen Bedenken begegnet, verletzt jedenfalls keine Rechte der Klägerin, weshalb die. Klage abzuweisen ist (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwG0).

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Eine Anfechtungsklage ist nur dann begründet, wenn der Verwaltungsakt - seine Rechtswidrigkeit unterstellt - Grundrechte des Klägers oder eine einfache gesetzliche Norm verletzt, die den Kläger als Teil eines normativ hinreichend deutlich abgegrenzten Personenkreises gerade auch vor dem betreffenden Verwaltungsakt schützen will.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 9. August 1983 - 1 C 38.79 -, Buchholz 451.41 Nr. 9 zu § 4 Gaststättengesetz, und vom 23. März 1982 -1 C 157.79 Buchholz 451.25 Nr. 20 Laden-schlußgesetz; vgl. auch Redeker/von Oert-zen, VwGO, 11. Auflage 1994, § 113 Rn 7.

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Grundrechte der Klägerin werden durch die auf § 7 StrWG NW gestützte Einziehungsverfügung nicht verletzt. In der Rechtsprechung ist anerkannt, daß der sogenannte Anliegergebrauch nur in seinem Kern durch die Eigentumsgarantie des Artikels 14 GG und durch § 14a StrWG NW geschützt ist. Er reicht grundsätzlich nur so weit, wie die angemessene Nutzung des Grundeigentums eine Benutzung der Straße erfordert.

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Vgl. BVerfG (1. Kammer des 1. Senats), Beschluß vom 11. September 1990 - 1 BvR 988.90 -, NVwZ 1991, 358; BVerwG, Urteile vom 13. Juni 1980 - 4-C 98, 99.76 -, NJW 1981, 412, und vom 29. April 1977 - 4 C 15.75 -, BVerwGE 54, 1 (3) = NJW 1977, 1789; OVG NW, Urteil vom 25. März 1993 - 23 A 1692/91 -.

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Gewährleistet sind danach vor allem der Zugang zur Straße und die Zugänglichkeit des Grundstücks von der Sträße her. Hierzu zählt. unterheutigen Verhältnissen des Straßen- und Geschäftsverkehrs die ausreichende Möglichkeit, ein Grundstück mit Kraftfahrzeugen zu erreichen. Insoweit garantiert Art. 14 GG aber nur eine genügende Verbindung mit der Anliegerstraße und deren Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz. Diese Gewährleistung der Zugänglichkeit umfaßt jedoch keine. Bestandsgarantie hinsichtlich der Ausgestaltung und des Uffifangs der Grundstücksverbindung mit der Straße. Auch vermittelt sie, keinen Anspruch auf die Beibehaltung vorteilhafter Verkehrsverbindungen sowie der Bequemlichkeit oder Leichtigkeit des Zu- und Abgangs.

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Vgl, BVerfG, a.a.O.; BVerwG, Urteile vom 11. November 1983 - 4 •C 82.80 -, MV 1984, 426, und vom 6. August 1982 - 4 C 58.80 -, NJW 1983, 770 (7,71).

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Ein Anlieger einer Straße kann deshalb ebensowenig wie eine ganztägig offenstehende Zufahrtsmöglichkeit bis zu. den Türen seines Gebäudes die Beibehaltung des für sein Grundstück- gegebenen Vorteils, von zwei Richtungen aus anfahrbar zu sein, beanspruchen.

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Vgl. OVG NW, Urteil vom 30. Mai 1980

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- 9 A 2728/79 S. 7 des amtl. Umdrucks.

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Die Eigentumsrechte der Klägerin als Anliegerin der straße werden durch die Teileinziehung der straße nicht berührt.

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Das Grundstück der Klägerin liegt an dem für den Fußgängerverkehr gewidmeten Abschnitt der straße, auf, dem nach der Teilein-ziehungsverfügung ausdrücklich der Radfahr- und ein zeitlich begrenzter Lieferverkehr zugelassen ist. Es behält damit seine Verbindung zu der an diesem Grundstrück vorbeiführenden öffentlichen Straße, die wiederum an das öffentliche Wegenetz der Stadt in ausreichender. Weise, nämlich über die Einmündungen in die Straßenzüge Straße, Straße und den angebunden ist. Daneben liegt das Grundstück mitseiner Schmalseite an der dem Verkehr uneingeschränkt gewidmeten Straße , so daß ein Heranfahren an das Grundstück auch( außerhalb der Zeiten, in denen ein Lieferverkehr auf der straße erlaubt ist, nach den straßenrechtlichen Regelungen auf öffentlichen Straße zulässig ist. Die Teileinziehung der straße'schränkt somit zwar den bisherigen Umfang der Verbindung des Grundstücks der Klägerin mit dem öffentlichen Wegenetz ein, sie tangiert jedoch nicht den grundgesetzlich geschützten Anliegergebrauch. Das an zwei Straßen gelegene Grundstück verfügt unverändert über eine genügende Anbindung an das öffentliche Verkehrsnetz.

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Auch unter dem Gesichtspunkt des gleichfalls durch Art. 14 GG geschützten Kontaktes eines gewerblich genutzten Grundstücks nach außen, der dem Grundstück über die Gewährleistung seiner Verbindung mit dem öffentlichen Wegenetz hinaus in gewissen Grenzen die Nutzung der Straße als Kommunikationsmittel ermöglicht - vgl. zu diesem Aspekt: Waiprecht/Cosson, StrWG NW, 2. Auflage 1986, §. 14a Rn 132, sowie Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 1989, § 14a Rn 5, 9, 14 ist eine Rechtsverletzung nicht ersichtlich. Die auf dem Grundstück. der Klägerin angesiedelten gewerblichen Betriebe haben unverändert die Möglichkeit, mit ihren Schaufensterauslagen und den, Werbeanlagen, am Haus die auf der straße gehenden Fußgänger und die den passierenden Autofahrer anzusprechen.

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Im Gegensatz zu Art. 14 GG ist § 7 Abs. 3 StrWG NW, auf den die Teileinziehungsverfügung gestützt ist und dessen Verletzung die Klägerin rügt, keine Norm, die die Klägerin als Teil eines normativ hinreichend deutlich abgegrenzten Personenkreises gerade auch vor dem betreffenden Verwaltungsakt schützen will, falls er rechtswidrig ist. Die Entscheidung über die Teileinziehung einer Straße nach § 7 Abs. 3 StrWG NW ist eine Allgemeinverfügung im Sinne von § 35 Satz 2 VwVfG NW, durch die die Widmung einer Straße nachträglich auf bestimmte Benutzungsarten, Benutzungszwecke oder Benutzerkreise beschränkt wird. Bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine sogenannte Koppelungsvorschrift, die auf der Tatbestandsseite der Norm an das Vorliegen eines unbestimmten Rechtsbegriffes anknüpft (Vorliegen überwiegender Gründe des öffentlichen Wohles) und auf der Rechtsfolgenseite der Straßenbaubehörde ein Ermessen eröffnet ("kann die Teileinziehung verfügen"). Das in § 7 Abs. 2 StrWG NW angesprochene Verkehrsbedürfnis, das - wenn die Teileinziehung nach § 7 Abs. 3- StrWG NW rechtens erfolgen soll - durch überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls überwunden werden muß, setzt sich zusammen aus einer unbestimmten Vielzahl privater Verkehrsinteressen der gegenwärtigen und der künftigen oder potentiellen Benutzer einschließlich der privaten Verkehrsinteressen der Anlieger und einem öffentlichen Verkehrsinteresse im engeren Sinne, das sich aus einem Verkehrslenkungsinteresse des Trägers der Straßenbaulast in bezug auf die Einbindung der Straße in das öffentliche Wegenetz ergibt. Der Kreis der privaten gegenwärtigen oder künftigen Benutzer einer Straße ist weder in § 7 StrWG NW noch in anderer Weise im Straßen- und Wegegesetz bestimmt oder auch nur bestimmbar. Daß dieser Personenkreis nur als Teil der Allgemeinheit angesprochen worden ist, nämlich nur insoweit, als die Summierung der Einzelinteressen ein öffentliches Verkehrsbedürfnis begründen kann, dem einzelnen jedoch keine Rechtsmacht eingeräumt ist, gerichtlich die Einhaltung dieser Voraussetzungen geltend zu machen, folgt im übrigen aus § 14 Abs. 1 Satz 2 StrWG NW, wonach auf die Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs kein Rechtsanspruch besteht.

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OVG NW, Urteil vom 15. November 1985 - 9 A 1237/84 -.

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Aus dem Kreis der derzeitigen und der potentiellen Benutzer einer Straße ist lediglich der Kreis der Anlieger im Sinne des § 14a StrWG NW herausgehoben. Hierzu zählen die Eigentümer oder Besitzer der Grundstücke, für die die teileinzuziehende Straße bestimmungsgemäß Erschließungsfunktion hat. Eine solche Erschließungsfunktion kommt einer Straße oder einem Teil einer Straße für ein Grundstück nur zu, wenn das Grundstück direkt an dem einzuziehenden Teil der Erschließungsanlage gelegen ist oder das einzuziehende Teilstück Bestandteil der notwendigen Verbindung zum öffentlichen Wegenetz ist.

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Kommt einer- Straße oder einem Teilstück einer Straße diese Erschließungsfunktion in bezug auf angrenzende Grundstücke zu, hat die Straßenbaubehörde bei dem Erlaß einer Teileinziehungsverfügung dem Rechnung zu tragen und die Interessen. des Anliegers - sofern dessen Recht auf Anliegergebrauch durch die Teileinziehungsver-fügung beeinträchtigt wird - bei dem Erlaß der Allgemeinverfügung - sei es bei der Würdigung, ob überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls für die Teileinziehung vorliegen, sei es bei dei Ausübung des Ermessens,

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-. vgl. dazu: Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 1989, § 7 Rn 9 m.w.N.•

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insoweit zu berücksichtigen, als diese Belange in drittschützenden Normen als subjektive Rechte ausgestattet sind. Nur wenn ein solcher Eingriff 'in geschützte Rechte vorliegt, hat das Gericht zu überprüfen, ob tatsächlich überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls für die Teileinziehung sprechen und ob die Behörde bei dem Erlaß der Verfügung ihr Ermessen korrekt ausgeübt hat.

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Ein solcher Fall, in dem eine umfassende rechtliche Überprüfung der Teileinziehungsverfügung geboten ist, liegt hier aber nicht vor, weil - wie oben dargelegt ist - die Beschränkung der Widmung der straße auf den fußläufigen Verkehr bei gleichzeitiger Zulassung des Radfahr- und des zeitlich begrenzten Lieferverkehrs keine in anderen drittschützenden Normen verankerten subjektiven Rechte der Klägerin verletzt. Deshalb braucht hier auch nicht der von der Klägerin aufgeworfenen Frage nachgegangen zu werden, ob der Beklagte aufgrund der Festsetzungen im Bebauungsplan Nr. 25 und dessen Begründung an der Feststellung gehindert war, daß überwiegende Gründe des öffentlichen Wohls im Sinne des § 7 Abs. 3 StrWG NW vorliegen.

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Die Nebenentscheidungen beruhen auf den §§ 154 Abs. 2, 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO, 132 Abs. 2 VwGO.