Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-05-30, Aktenzeichen 13 K 6043/07
ECLI:DE:VGD:2008:0530.13K6043.07.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Klägerin weiterhin in einem Beamtenverhältnis zu
dem beklagten Land steht.

Die Kosten des Verfahrens trägt das beklagte Land mit Ausnahme der außergerichtlichen
Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des auf Grund des Urteils
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit
in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wurde im Jahre 1974 bei dem beklagten Land zur Beamtin auf
Probe ernannt. Im Jahr 1983 wurde ihr die Eigenschaft einer Beamtin auf Lebenszeit
verliehen. Sie war bis zum 31. Dezember 2007 beim Versorgungsamt E beschäftigt.
Zuletzt war sie dort im Amt einer Regierungsamtsinspektorin in der Abteilung I tätig
und mit der Hausverwaltung und der Bewirtschaftung des Haushalts des
Versorgungsamts E befasst. Die Klägerin war teilzeitbeschäftigt mit 80% der
regelmäßigen Arbeitszeit.

3

Im Hinblick auf die beabsichtigte Auflösung der Versorgungsämter zum Ende des
Jahres 2007 teilte die Klägerin auf einem entsprechenden Formblatt zur
Interessenabfrage unter dem 11. Juli 2007 mit, dass sie künftig bevorzugt im Bereich
des Schwerbehindertenrechts tätig sein wolle, und gab als örtliche Wünsche E, N
und P1 an. Ferner gab sie an, dass ein Einsatz in den Kreisen X1 und L wegen ihrer
Teilzeitbeschäftigung, den dann entstehenden Fahrzeiten und der daraus
resultierenden finanziellen Belastung eine große Härte bedeuten würde. Im
September 2007 erstellte das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des
beklagten Landes einen Zuordnungsplan für die bei dem Versorgungsamt E
Beschäftigten. Dieser sah vor, dass die Klägerin zum 1. Januar 2008 in den Dienst
des Beigeladenen übergehen sollte.

4

Mit E-Mail-Schreiben vom 26. September 2007 und nochmals mit Schreiben ihrer
jetzigen Prozessbevollmächtigten vom 17. Oktober 2007 wandte sich die Klägerin
gegen diese Zuordnung. Am 30. Oktober 2007 wurde das Gesetz zur Eingliederung
der Versorgungsämter in die allgemeine Verwaltung des Landes Nordrhein-
Westfalen (Art. 1 des Zweiten Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in
Nordrhein-Westfalen vom 30. Oktober 2007, GV. NRW. S. 482) - im folgenden:
Eingliederungsgesetz - verkündet. Am 31. Oktober 2007 beantragte die Klägerin
vorläufigen Rechtsschutz.

5

Am 19. Dezember 2007 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie - nach
entsprechendem Hinweis des Gerichts in dem Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes - zunächst vorrangig die Aufhebung des Zuordnungsplans und
hilfsweise die Feststellung begehrt hat, dass sie weiterhin Beamtin des beklagten
Landes sei.

6

Mit Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 13 L 1982/07 - hat die Kammer
festgestellt, dass der Klage aufschiebende Wirkung zukommt. Durch Beschluss vom
19. Februar 2008 - 6 B 38/08 - hat das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen auf die hiergegen erhobene Beschwerde hin die Gewährung
einstweiligen Rechtsschutzes abgelehnt.

7

In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin mit Blick auf die Rechtsprechung
des
Oberverwaltungsgerichts ihren Klageantrag dahingehend umgestellt, dass sie
nunmehr in erster Linie die Feststellung begehrt, dass sie weiterhin Beamtin des
beklagten Landes ist, und hilfsweise die Aufhebung des Zuordnungsplans, soweit
dieser sie selbst betrifft.

8

Zur Begründung ihres Hauptantrags macht die Klägerin geltend, dass ihre Klage
insoweit als Feststellungsklage statthaft sei. Bei dem Zuordnungsplan handele es
sich nicht um einen Verwaltungsakt. In der Sache spreche gegen die Wirksamkeit
ihres Übergangs auf den Beigeladenen, dass die personalvertretungsrechtlichen
Beteiligungsrechte bei der Erstellung des Zuordnungsplans nicht eingehalten worden
seien, dass kein dienstliches Bedürfnis für ihren Übergang auf den Beigeladenen
bestehe und dass ihre persönlichen und sozialen Belange bei der
Zuordnungsentscheidung nicht hinreichend berücksichtigt worden seien. Im Übrigen
sei § 9 Eingliederungsgesetz verfassungswidrig. Die Vorschrift könne auch nicht
verfassungskonform ausgelegt werden. Das Eingliederungsgesetz verstoße gegen
Art. 1 Abs. 1 Grundgesetz (GG), da sie, die Klägerin, durch den gesetzlich
angeordneten Übergang ihres Beamtenverhältnisses zum bloßen Objekt staatlichen
Handelns degradiert werde. Außerdem werde sie durch das Gesetz in ihrer
grundrechtlich durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten Berufsfreiheit in Gestalt des
Rechts auf freie Wahl des Arbeitsplatzes verletzt. Hierin werde durch den Austausch
des Dienstherrn eingegriffen. Der Eingriff sei auch nicht durch überwiegende
Interessen des beklagten Landes oder des Beigeladenen gerechtfertigt. Bei
Letzterem gebe es eine ausreichende Zahl von Sachbearbeitern im Bereich des
sozialen Entschädigungsrechts, so dass für sie keine Beschäftigungsmöglichkeit
bestehe. Ihre gegen den Übergang sprechenden Interessen überwögen.

9

Zur Begründung ihres Hilfsantrags macht die Klägerin geltend, ihre Klage sei
insoweit als Anfechtungsklage statthaft, falls es sich bei dem Zuordnungsplan um
einen Verwaltungsakt handeln sollte. Der Zuordnungsplan sei rechtswidrig, weil kein
dienstliches Bedürfnis für ihren Übergang auf den Beigeladenen bestehe. Sie sei in
der Verwaltung des Versorgungsamts E tätig gewesen; ihre Aufgaben seien mithin
nicht auf den Beigeladenen übergegangen. Darüber hinaus sei die
Zuordnungsentscheidung unverhältnismäßig. Ihre persönlichen und sozialen
Belange seien nicht hinreichend berücksichtigt worden. Es seien weder ihre
Teilzeitbeschäftigung noch ihr Wohnort und die damit verbundenen zusätzlich
entstehenden Fahrkosten berücksichtigt worden. Letztere stünden in keinem
Verhältnis zu ihrer Besoldungsgruppe. Auch die Fahrzeiten stünden in keinem
Verhältnis zu ihrer Teilzeitbeschäftigung. Ein Umzug komme aufgrund der
beruflichen Tätigkeit ihres Ehemannes nicht in Betracht. Nicht berücksichtigt worden
sei schließlich auch ihre finanzielle Belastung durch ihre Verpflichtungen aufgrund
eines Immobilienkaufs und durch das Studium ihres Sohnes.

10

Darüber hinaus seien auch die Mitbestimmungsrechte des Personalrates nicht
gewahrt worden. Ein solches Mitbestimmungsrecht folge hier aus § 72 Abs. 1 Nr. 5
bzw. Nr. 6 Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen
(Landespersonalvertretungsgesetz - LPVG). Zudem sei der Hauptpersonalrat beim
Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des beklagten Landes bei der
Erstellung des Zuordnungsplans gemäß § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG zu beteiligen
gewesen. Schließlich sei sie auch zu Unrecht nicht angehört worden.

11

Die Klägerin beantragt,

12

festzustellen, dass sie weiterhin in einem Beamtenverhältnis
zu dem beklagten Land steht,

13

hilfsweise,

14

den Zuordnungsplan des Ministeriums für Arbeit,
Gesundheit und Soziales des beklagten Landes betreffend das
Versorgungsamt E in Bezug auf sie, die Klägerin,
aufzuheben.

15

Das beklagte Land beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Es ist der Auffassung, der Hauptantrag sei zwar zulässig, aber nicht begründet,
da die maßgeblichen gesetzlichen Regelungen verfassungsgemäß seien. Der
Landesgesetzgeber sei hierfür zuständig gewesen. Die §§ 128 ff. Rahmengesetz zur
Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz - BRRG) seien
durch die Regelungen des Eingliederungsgesetzes nach Art. 125 a Abs. 1 Satz 2 GG
wirksam ersetzt worden. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes
aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG verleihe diesem nicht (mehr) die Befugnis, Regelungen
für einen bloßen landesinternen Personalübergang zu treffen.

18

Die §§ 9 ff. Eingliederungsgesetz seien auch hinreichend bestimmt. Zwar ergebe
sich nicht unmittelbar aus dem Gesetzestext, welche Beamten auf welche
Körperschaften
übergehen. Der in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang „nach
Maßgabe" des Zuordnungsplans und der Personalüberleitungsverträge sei jedoch
als gesetzliche Verweisung auf den Zuordnungsplan zu verstehen. Nach der
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts müsse jede gesetzliche Regelung
notwendigerweise verallgemeinern. Auf dieser Grundlage dürfe der Gesetzgeber
auch auf nichtnormative Regelungen verweisen. Der Zuordnungsplan diene nach der
gesetzlichen Systematik der Konkretisierung des Gesetzes; er sei gesetzlich
vorgeschriebener Bestandteil der Überleitungsentscheidung des Gesetzgebers. Im
Zeitpunkt des Aufgabenübergangs habe so eindeutig und auch für die Betroffenen
erkennbar festgestanden, welche Beamten auf welche Körperschaften übergingen.
Eine Bekanntgabe des Zuordnungsplans im Gesetz- und Verordnungsblatt gemäß
Art. 71 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen sei nicht erforderlich. Die
dort normierten Grundsätze gälten nicht für in Bezug genommene nichtnormative
Regelungen.

19

Der Zuordnungsplan leide seinerseits auch nicht an rechtserheblichen Fehlern.
Er verstoße nicht gegen personalvertretungsrechtliche Vorschriften. Bei einer
gesetzlichen Überleitung sei weder eine Beteiligung des Hauptpersonalrates noch
eine Beteiligung des (örtlichen) Personalrates vorgesehen. Der Zuordnungsplan sei
insbesondere auch kein Sozialplan i.S.d. § 72 Abs. 2 Nr. 5 LPVG. In jedem Fall sei
der Zuordnungsplan durch ministerielles Schreiben vom 13. Dezember 2007
zunächst gemäß § 66 Abs. 8 LPVG als vorläufige Maßnahme in Kraft gesetzt worden
und schließlich ein etwa erforderliches Mitbestimmungsverfahren durch den
einstimmigen Beschluss der Einigungsstelle vom 18. April 2008 beendet worden.

20

Der Zuordnungsplan sei schließlich auch in Bezug auf die Klägerin materiell
rechtmäßig. Die persönlichen Belange der Beschäftigten seien durch ein
Punkteschema erfasst worden. Hiernach habe die Klägerin aufgrund der von ihr
angeführten Umstände 24,27 Punkte erhalten. Die Aufgaben der in der Verwaltung
beschäftigten Klägerin seien mit der Auflösung der Versorgungsämter weggefallen.
Sie habe daher einem Einsatzort zugewiesen werden müssen, an dem die zu
erfüllenden Aufgaben nicht abschließend durch Beschäftigte erfüllt werden könnten,
die auch bisher in diesem Aufgabenbereich tätig gewesen seien. Bei dem
Beigeladenen habe im Aufgabenbereich soziales Entschädigungsrecht noch weiterer
Personalbedarf bestanden. Die Klägerin sei schließlich auch weder unter
persönlichen Aspekten noch unter Entfernungsgesichtspunkten als Härtefall
einzustufen gewesen. Die Klägerin sei auch nicht in ihren Rechten aus Art. 12 Abs. 1
GG verletzt. Die Regelungen des Eingliederungsgesetzes seien als verhältnismäßige
Einschränkung der Berufsfreiheit zu werten.

21

Im Hinblick auf den Hilfsantrag meint das beklagte Land, dieser sei unzulässig,
da der Zuordnungsplan kein Verwaltungsakt sei.

22

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

24

Entscheidungsgründe:

25

Soweit in der Umstellung des Klageantrags eine Klageänderung liegen sollte, ist
diese nach § 91 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig.

26

Die Klage hat Erfolg.

27

Sie ist zulässig.

28

Die Statthaftigkeit des in der Hauptsache verfolgten Feststellungsbegehrens folgt
aus § 43 Abs. 1 VwGO. Hiernach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens
oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Das
Beamtenverhältnis zwischen der Klägerin und dem beklagten Land, dessen
Fortbestehen hier im Streit steht, ist ein solches Rechtsverhältnis.

29

Der Statthaftigkeit der Klage steht § 43 Abs. 2 VwGO nicht entgegen. Danach
kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch
Gestaltungs-
oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Die Klägerin kann
hier zur Verfolgung ihres Begehrens keine Anfechtungsklage nach Art. 42 Abs. 1
erste Alt. VwGO erheben. Der Zuordnungsplan, der die Zuordnung der Klägerin zu
dem Beigeladenen vorsieht, ist nach der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,

30

vgl. etwa Beschlüsse vom 18. Februar 2008 - 6 B 147/08 -, NRWE und juris, und vom
19. Februar 2008 - 6 B 38/08 -,

31

kein Verwaltungsakt, weil es an der entsprechenden Regelungsintention des
erlassenden Ministeriums fehlt. Die Kammer folgt der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts in diesem Punkt.

32

So auch schon Beschluss vom 30. April 2008 - 13 L 198/08 -, nicht veröffentlicht, zu dem
insoweit vergleichbaren Fall des Zuordnungsplans nach § 2 Abs. 2 des Gesetzes zur Regelung
der personalrechtlichen und finanzwirtschaftlichen Folgen der Kommunalisierung von Aufgaben
des Umweltrechts (Art. 61 Gesetz zur Kommunalisierung von Aufgaben des Umweltrechts vom
11. Dezember 2007, GV. NRW. S. 662 - Personalfolgengesetz).

33

Das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche berechtigte Interesse liegt ebenfalls
vor. Die Klägerin hat ein rechtliches und überdies auch wirtschaftliches Interesse an
der Klärung der Person ihres Dienstherrn.

34

Die Klage ist auch begründet.

35

Die Klägerin ist über den 31. Dezember 2007 hinaus Beamtin des beklagten
Landes geblieben. Ihr Beamtenverhältnis mit dem beklagten Land ist nicht mit
Wirkung vom 1. Januar 2008 auf den Beigeladenen übergegangen.

36

Ein derartiger Übergang ist nicht dadurch bewirkt worden, dass nach § 9 Abs. 1
Satz 1 Eingliederungsgesetz die mit Aufgaben nach §§ 2 bis 5 und nach § 8 Abs. 2
betrauten Beamten der Versorgungsämter kraft Gesetzes nach Maßgabe der
Absätze 3 und 4 und der §§ 11 bis 21 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die dort
genannten kommunalen Körperschaften übergehen, dass nach § 9 Abs. 1 Satz 4
Eingliederungsgesetz Beamte der Versorgungsämter, die nicht unmittelbar mit
Aufgaben nach §§ 2 bis 8 betraut sind, kraft Gesetzes nach Maßgabe der Absätze 3
und 4 mit Wirkung vom 1. Januar 2008 auf die neuen Aufgabenträger übergehen und
dass die in diesen Vorschriften aufgestellten Voraussetzungen vorliegen bzw. dieser
Übergang in dem Zuordnungsplan nach § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz vorgesehen
ist. Vielmehr bedarf es, um einen solchen Übergang zu bewirken, einer
entsprechenden Regelung im Einzelfall (Verwaltungsakt), an der es hier aber fehlt.
§ 9 Eingliederungsgesetz ist nämlich verfassungskonform dahingehend auszulegen,
dass der Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten auf ihren neuen
Dienstherrn durch den von dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales
gemäß § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz zu erstellenden Zuordnungsplan vorbereitet
und durch die Bekanntgabe der die einzelnen Beamten jeweils betreffenden
Zuordnungsentscheidung ihnen gegenüber individuell wirksam wird. Dafür bildet § 9
Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz die Ermächtigungsgrundlage.

37

Die Gerichte sind gehalten, sich um eine verfassungskonforme Auslegung des
Gesetzesrechts zu bemühen, wenn gegen eine gesetzliche Regelung
verfassungsrechtliche Bedenken bestehen. Eine Norm ist nämlich nur dann durch
das Bundesverfassungsgericht für nichtig zu erklären, wenn keine nach anerkannten
Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung - bei Landesrecht auch
mit einfachem Bundesrecht - vereinbare Auslegung möglich ist. Entsprechend
können auch die Instanzgerichte keine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nach Art. 100 GG einholen, wenn eine solche Auslegung
erfolgen kann.

38

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 9. August 1978 - 2 BvR 831/76 -, BVerfGE 49,
148 (157); Urteil vom 24. April 1985 - 2 BvF 2,3,4/83 und 2/84 -, BVerfGE 69, 1 (55); Beschluss
vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37 (81); Urteil vom 30. März 2004 - 2 BvR 1520,
1521/01 -, BVerfGE 110, 226 (267) m.w.N.; Schultze-Fielitz, in: Dreier, Grundgesetz
Kommentar, Band II, 2. Aufl. 2006, Art. 20 Rdn. 87; Sommermann, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 2, 5. Aufl. 2005, Art. 20 Abs. 3
Rdn. 260.

39

1. Nach diesen Maßstäben ist hier eine verfassungskonforme Auslegung von § 9
Eingliederungsgesetz geboten, weil die Vorschrift anderenfalls wegen Verstoßes
gegen das verfassungsrechtlich in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Bestimmtheitsgebot
verfassungswidrig wäre.

40

Zu dem durch Art. 20 Abs. 3 GG gewährleisteten Rechtsstaatsprinzip gehören
u.a. das Gebot der Rechtsklarheit und das Gebot der Bestimmtheit des Rechts.

41

Vgl. etwa Grzeszick, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Loseblattsammlung, Art. 20
Rdn. 51 ff. und 58 ff.; Sachs, in: ders., Grundgesetz, 4. Aufl. 2007, Art. 20 Rdn. 123, 126,
jeweils m.w.N. auch zur Rechtsprechung.

42

In welchem Verhältnis diese Gebote zueinander stehen und wie diese ggf. durch
den Wesentlichkeitsgrundsatz und den Parlamentsvorbehalt verstärkt werden, kann
hier offen bleiben. In jedem Fall ist anerkannt, dass gesetzliche Vorschriften so
bestimmt sein müssen, wie dies nach der Eigenart der zu regelnden Sachverhalte mit
Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Entscheidend ist, dass der Betroffene
seine Normunterworfenheit so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten
danach auszurichten vermag.

43

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 17. November 1992 - 1 BvL 8/87 -, BVerfGE 87, 234
(263), Beschluss vom 9. April 2003 - 1 BvL 1/01, 1 BvR 1749/01 - BVerfGE 108, 52 (75), und
Beschluss vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 -, BVerfGE 110, 33 (53 f.), jeweils m.w.N.; ebenso
Schultze-Fielitz, in: Dreier, a.a.O., Art. 20 Rdn. 129 ff. m.w.N.; Sommermann, in: von
Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 20 Abs. 3 Rdn. 289, m.w.N.

44

Diesen Anforderungen genügt § 9 Eingliederungsgesetz nicht. Die von den
dortigen Regelungen potentiell erfassten Beamten können hieraus weder unmittelbar
ableiten, ob sie konkret von der Überleitung auf eine andere Körperschaft betroffen
sind, noch ergibt sich hieraus für die Betroffenen direkt, auf welche Körperschaft sie
ggf. übergeleitet werden. Die Vorschriften sehen ihrem Wortlaut nach vor, dass die
betroffenen Beamten kraft Gesetzes und damit ohne weiteren Einzelrechtsakt nach
Maßgabe eines von dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des
beklagten Landes zu erstellenden Zuordnungsplans auf die im Gesetz näher
bezeichneten Stellen übergehen. Damit die Betroffenen im Sinne der Anforderungen
des Bestimmtheitsgrundsatzes die Rechtslage aus dem Gesetz selbst heraus
erkennen können, hätte es jedoch einer gesetzlichen Regelung bedurft, aus der jede
betroffene Beamtin und jeder betroffene Beamte hätte entnehmen können, auf
welchen Dienstherrn sie oder er zum 1. Januar 2008 ggf. übergeht. Eine solche
Regelung enthält das Gesetz jedoch weder in § 9 noch in den die einzelnen
Versorgungsämter betreffenden Regelungen der §§ 11 ff. Das Gesetz bestimmt also
weder die seinen Regelungen unterworfenen Rechtssubjekte abschließend noch
regelt es die konkreten Rechtsfolgen für die einzelnen Betroffenen.

45

Beide Regelungsbestandteile ergeben sich nach der Konzeption des Gesetzes
für den Einzelnen vielmehr erst aus dem in § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz
vorgesehenen Zuordnungsplan. Dieser soll die Verteilung der Betroffenen unter
Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange vornehmen, wobei eine
angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu gewährleisten ist (§ 9 Abs. 3
Satz 2 Eingliederungsgesetz). Zu dieser dem Ministerium übertragenen
Entscheidung gehört darüber hinaus die örtliche Verteilung der betroffenen
Beamtinnen und Beamten, soweit die Aufgaben, mit denen die Betroffenen betraut
sind, nicht nur auf eine, sondern auf verschiedene Körperschaften
übergehen. Dies ist etwa dort der Fall, wo die Aufgaben eines Versorgungsamtes auf
verschiedene kreisfreie Städte und Kreise übergehen. Ferner obliegt dem
Ministerium die Verteilung derjenigen Beamtinnen und Beamten der
Versorgungsämter, die - wie die Klägerin - nicht unmittelbar mit Aufgaben nach §§ 2
bis 8 Eingliederungsgesetz betraut sind (§ 9 Abs. 1 Satz 4
Eingliederungsgesetz).

46

Der hiernach für die konkrete Zuordnung der einzelnen Beamten erforderliche
Zuordnungsplan ist nicht Teil der gesetzlichen Regelung und vermag deshalb
entgegen der Intention des Gesetzgebers,

47

vgl. die Begründung zum Änderungsantrag der Fraktion der CDU und der Fraktion der FDP,
LT-Drs. 14/5208, S. 35, zu Art. 1 Ziffer 2 e: „Die gesetzliche Festlegung dient der Bestimmtheit
der gesetzlichen Maßnahme der Personalüberleitung",

48

deren Bestimmtheit nicht zu begründen. Nach dem Wortlaut von § 9 Abs. 3 Satz
1 Eingliederungsgesetz obliegt die Erstellung dieses Plans dem Ministerium für
Arbeit, Gesundheit und Soziales des beklagten Landes. Das Ministerium ist jedoch
Teil der Exekutive und nicht Teil der Legislative, so dass der Zuordnungsplan schon
wegen dieser Zuständigkeitsverteilung nicht Bestandteil der gesetzgeberischen
Entscheidung ist. Im Übrigen geht die Erstellung des Plans auch über die bloße
Umsetzung der gesetzlichen Vorgaben hinaus, da das Gesetz zwar gewisse Kriterien
für die erforderlichen Auswahlentscheidungen bestimmt, deren konkrete Ausfüllung
aber dem Ministerium überlässt und ihm somit ein Auswahlermessen einräumt.

49

Der Zuordnungsplan ist ferner auch nicht als bloße „Vorbereitung" der
gesetzlichen Regelung anzusehen. Dies folgt zunächst daraus, dass nach der
Systematik des Gesetzes der Zuordnungsplan dem Gesetz - unbeschadet der
Möglichkeit, Vorentwürfe zu erstellen - zeitlich nachfolgen soll. Nur eine solche
zeitliche Abfolge ist mit den in § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz normierten
Anforderungen an die Aufstellung des Zuordnungsplans in Übereinstimmung zu
bringen. Dem steht auch nicht entgegen, dass § 9 Abs. 3 Satz 2
Eingliederungsgesetz von dem „erstellten" Zuordnungsplan spricht; die insoweit
verwandte Vergangenheitsform rechtfertigt sich aus dem diesbezüglichen zeitlichen
Anknüpfungspunkt, dem Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten zum 1.
Januar 2008. Dem hat der Zuordnungsplan selbstverständlich zeitlich voranzugehen.
Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe die Regelung in Ansehung eines bereits
bestehenden Zuordnungsplans erlassen, spricht im Übrigen, dass im
Gesetzgebungsverfahren an keiner Stelle auf einen solchen, bereits existenten Plan
Bezug genommen worden ist. Dass er vor dem Wirksamwerden der gesetzlich
vorgesehenen Rechtsfolge - Übergang der betroffenen Beamten zum 1. Januar 2008
- ergehen sollte und ergangen ist, ist im Hinblick auf die Frage, ob er (nur) der
Vorbereitung der gesetzgeberischen Entscheidung dient, nicht von Belang.

50

In der Bezugnahme auf den Zuordnungsplan liegt schließlich auch keine
zulässige, den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Verweisung, die
dem Gesetz jedenfalls zum 1. Januar 2008 die erforderliche Bestimmtheit verleihen
könnte.

51

Ebenso Verwaltungsgericht Minden, Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 4 L 667/07 -,
NRWE und
juris, unter Hinweis auf die nicht ausreichende Zugänglichkeit des Zuordnungsplans.

52

Soweit eine gesetzliche Verweisung auf andere gesetzliche Regelungen unter
Bestimmtheitsgesichtspunkten für unbedenklich gehalten wird,

53

vgl. hierzu etwa Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 30. Mai 1956 - 1 BvF 3/53 -,
BVerfGE 5, 25 (31 ff.); Grzeszick, in: Maunz/Dürig, a.a.O., Art. 20 Rdn. 54 f.; Sachs, in: ders.,
a.a.O., Art. 20 Rdn. 123a; Sommermann, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 20 Abs. 3
Rdn. 290, jeweils m.w.N.,

54

steht der Übertragung dieser Erwägungen auf den vorliegenden Fall entgegen,
dass der Zuordnungsplan keine gesetzliche Regelung, sondern eine bloße
Verwaltungsentscheidung ist. Eine Verweisung auf ein derartiges untergesetzliches
Regelwerk ist aber schon aus normhierarchischen Gründen und aus Gründen der
Gewaltenteilung nicht in demselben Umfang zulässig wie eine Verweisung auf
andere Gesetze.

55

Soweit Verweisungen auf außergesetzliche Regelwerke in der Rechtsprechung
als zulässig angesehen werden, dienen die in Bezug genommenen Regelungen
ausnahmslos der Ausfüllung vom Gesetzgeber vorgegebener unbestimmter
Rechtsbegriffe.

56

Vgl. zur Ausfüllung der Tatbestandsmerkmale der §§ 3, 5 BImSchG durch die Technische
Anleitung zur Reinhaltung der Luft: Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 17. Februar 1978 - 1
C 102.76 -, BVerwGE 55, 250, und Urteil vom 10. Januar 1995 - 7 B 112/94 -, NVwZ 1995, 994,
Letzteres zugleich zur geänderten dogmatischen Bewertung der entsprechenden
Verwaltungsvorschriften, ferner Urteil vom 29. August 2007 - 4 C 2/07 -, NVwZ 2008, 76; zum
Begriff des „Unternehmens des Produzierenden Gewerbes" in § 2 Nr. 3 StromStG und dessen
Ausfüllung durch den Verweis auf die Klassifikation der Wirtschaftszweige des Statistischen
Bundesamtes: Bundesfinanzhof, Urteil vom 24. August 2004 - VII R 23/03 -, veröffentlicht u.a. in
juris.

57

Hat der Gesetzgeber in zulässiger Weise eine gesetzliche Regelung geschaffen,
die einen unbestimmten Rechtsbegriff verwendet, wird es - jedenfalls in gewissen
Fällen - auch unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden sein, wenn
er zugleich Kriterien für die inhaltliche Ausfüllung dieses Begriffes vorgibt, sei es
durch den Verweis auf in einem bestimmten Verfahren zu erstellende
Verwaltungsvorschriften, sei es durch den Verweis auf eine nach den maßgeblichen
Verkehrsanschauungen der Wirtschaft erstellte und zudem europarechtlich
vorgeprägte Klassifizierung.

58

Hiergegen bestehen um so weniger Bedenken, als die Anerkennung der
normkonkretisierenden Wirkung von bloßen Verwaltungsvorschriften wie im
Immissionsschutzrecht unter dem Vorbehalt gerichtlicher Kontrolle steht. So ist etwa
anerkannt, dass die Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft (TA Luft) die im
Bundesimmissionsschutzgesetz getroffenen Wertungen beachten muss und diese
Frage der gerichtlichen Kontrolle unterliegt. Entsprechendes gilt für die von den
Gerichten zu prüfenden Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der in der TA Luft
festgelegten Immissions- und Emissionswerte und der Verfahren zu ihrer Ermittlung,
die nicht durch Erkenntnisfortschritte in Wissenschaft und Technik überholt sein
dürfen, weil sie damit den gesetzlichen Anforderungen nicht mehr gerecht
würden.

59

Bundesverwaltungsgericht, Beschlüsse vom 15. Februar 1988 - 7 B 219/87 -, NVwZ 1988,
824 (825), und vom 21. März 1996 - 7 B 165/95 -, juris.

60

Mit diesen Fällen der Inbezugnahme außergesetzlicher Regelungen ist § 9 Abs.
3 Eingliederungsgesetz jedoch nicht vergleichbar. Der in Bezug genommene
Zuordnungsplan dient nicht der Ausfüllung eines unbestimmten Rechtsbegriffs im
Gesetz. Er füllt insbesondere nicht lediglich den Begriff der Erforderlichkeit in den §§
11 ff. Eingliederungsgesetz aus. Dies folgt schon daraus, dass die dortigen
Regelungen sich nur auf die Beamtinnen und Beamten beschränken, die mit
bestimmten, im einzelnen näher bezeichneten Aufgaben befasst sind. Der
Zuordnungsplan erfasst aber darüber hinaus auch die übrigen Beamten, für die das
Gesetz insoweit keine Vorgaben enthält. Auch für die Entscheidung über die
konkrete örtliche Verteilung der einzelnen Betroffenen gibt das Merkmal der
Erforderlichkeit „für die Aufgabenerfüllung" inhaltlich nichts vor.

61

Im Übrigen soll der Zuordnungsplan nach den Vorstellungen des Gesetzgebers
keiner eigenständigen verwaltungsgerichtlichen Überprüfung zugänglich sein. Ziel
der Inkorporation des Zuordnungsplans in die gesetzliche Regelung war es
angesichts der Verzögerungen im Gesetzgebungsverfahren und dem beabsichtigten
Inkrafttreten des Gesetzes zum 1. Januar 2008 augenscheinlich, den gegenüber
Einzelmaßnahmen möglichen Rechtschutz für die Betroffenen zu verkürzen. Eine
andere Motivation ist weder aus den parlamentarischen Beratungsvorgängen
ersichtlich noch von dem beklagen Land substantiiert vorgetragen. Führt hiernach die
Zusammenführung von gesetzgeberischer Entscheidung und
verwaltungsbehördlicher Umsetzung auf der Ebene des Gesetzes zu einer
Verkürzung der Rechtsschutzgewährleistung aus Art. 19 Abs. 4 GG, spricht auch
dies dagegen, die maßgeblichen Erwägungen für die Anerkennung eines Verweises
auf außergesetzliche Regelungen im vorliegenden Fall heranzuziehen.

62

Der Zuordnungsplan ist ferner keine sachverständige Äußerung oder sonstige
fachkundige Bewertung zu einer außerrechtlichen Fragestellung. Er dient vielmehr
der Umsetzung der allgemeinen gesetzgeberischen Entscheidung für eine -
weitgehende, aber auch nicht umfassende - Überleitung der Beschäftigten der
Versorgungsverwaltung auf die nunmehr mit den verschiedenen Aufgaben betrauten
Körperschaften im konkreten Einzelfall. Er konkretisiert das Gesetz damit nicht in der
Weise, dass hierdurch der schon vom Gesetzgeber in unbestimmter Weise
formulierte Wille präzisiert wird, sondern nur in der Form, dass durch ihn die
gesetzgeberische Grundentscheidung einzelfallbezogen umgesetzt ist. Damit aber ist
der Zuordnungsplan nicht als Konkretisierung des Gesetzes normhierarchisch Teil
desselben, sondern die typische einzelfallbezogene Umsetzung einer generellen
gesetzlichen Regelung.

63

Eine andere rechtliche Grundlage, die es verfassungsrechtlich rechtfertigen
könnte, dem Zuordnungsplan Gesetzesrang zuzuerkennen und ihn damit als
Bestandteil der Überleitungsentscheidung des Gesetzgebers anzusehen, ist nicht
erkennbar.

64

Nach alledem erfolgt die Zuordnung der einzelnen Beamtinnen und Beamten zu
ihren etwaigen neuen Dienstherren nicht (allein) durch das Gesetz. Die jeweilige
Zuordnungsentscheidung wird vielmehr erst in dem von dem Ministerium zu
erstellenden Zuordnungsplan getroffen. Der in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz
angeordnete Übergang kraft Gesetzes ist mithin unvollständig, weil weder das
Zuordnungssubjekt im Gesetz bestimmt wird noch die für den einzelnen Betroffenen
geltende Rechtsfolge. In diesem Sinne erscheint das Gesetz aus Sicht der
Betroffenen als formale Hülle, die erst durch den Zuordnungsplan inhaltlich ausgefüllt
wird. Erst der Zuordnungsplan komplettiert den Überleitungstatbestand und schafft
damit die Bestimmtheit, die das Gesetz selbst gerade noch nicht herstellt.

65

Ebenso Verwaltungsgericht Düsseldorf, Beschlüsse vom 16. November 2007 -
34 L 1750/07.PVL - und vom 21. Dezember 2007 - 13 L 1982/07 -, NRWE und juris.

66

Diese Situation ist mit dem von der Rechtsprechung bereits entschiedenen Fall
vergleichbar, in dem Aufgaben einer Gemeinde nur teilweise auf das Land
übergehen und deshalb nicht ohne weiteres feststeht, welche Beamten durch diesen
Aufgabenübergang berührt werden. Auch in dieser Konstellation ist ein gesetzlicher
Übergang der Beamten nach § 128 Abs. 1 und 4 BRRG nicht möglich und deshalb
eine die Auswahl und Übernahme der betroffenen Beamten bewirkende
Verwaltungsmaßnahme notwendig.

67

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1970 - 6 C 8/69 -, BVerwGE 36, 179
(186).

68

2. Die genannten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 9
Eingliederungsgesetz führen nach den o.g. Grundsätzen allerdings nicht zur
Verfassungswidrigkeit des Gesetzes mit der Folge, dass für den angestrebten
Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten derzeit keine gesetzliche
Grundlage bestünde. § 9 Eingliederungsgesetz ist einer verfassungskonformen
Auslegung zugänglich.

69

Bei der Frage, ob und in welchem Umfang eine Norm einer
verfassungskonformen Auslegung zugänglich ist, gebietet es der Respekt vor der
gesetzgebenden Gewalt, dem Willen des Gesetzgebers im Rahmen des
verfassungsrechtlich Zulässigen so weit wie möglich Rechnung zu tragen. Eine
verfassungskonforme Auslegung soll dementsprechend von der Absicht des
Normgebers das Maximum dessen aufrechterhalten, was nach der Verfassung
aufrechterhalten werden kann.

70

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 14. Dezember 1999 - 1 BvR 1327/98 -, BVerfGE 101,
312 (330) m.w.N.

71

Ist eine einschränkende, verfassungskonforme Auslegung möglich, kommt es
nicht darauf an, ob dem subjektiven Willen des Gesetzgebers die weitergehende, mit
dem Grundgesetz nicht übereinstimmende Auslegung eher entsprochen hätte.

72

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37
(81).

73

Die verfassungskonforme Auslegung findet ihre Grenze aber dort, wo sie zum
Wortlaut der Norm und zum klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in
Widerspruch treten würde.

74

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 1995 - 2 BvF 1/92 -, BVerfGE 93, 37
(81); Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44,48/92 -, BVerfGE 95, 64 (93); Urteil vom 30.
März 2004 - 2 BvR 1520, 1521/01 -, BVerfGE 110, 226 (267); einschränkend allerdings
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 27. Januar 1998 - 1 BvL 22/93 -, BVerfGE 97, 186
(196): Eine Auslegung gegen den Wortlaut einer Norm ist aber nicht von vornherein
ausgeschlossen, wenn andere Indizien deutlich belegen, dass ihr Sinn im Text unzureichend
Ausdruck gefunden hat.

75

Nach diesen Maßstäben ist § 9 Eingliederungsgesetz einer
verfassungskonformen Auslegung dahingehend zugänglich, dass die konkrete
Zuordnung der betroffenen Beamtinnen und Beamten durch den von dem
Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales gemäß § 9
Abs. 3 Eingliederungsgesetz zu erstellenden Zuordnungsplan vorbereitet und durch
die nachfolgende Bekanntgabe der konkreten Zuordnungsentscheidung gegenüber
den betroffenen Beamtinnen und Beamten individuell wirksam wird. Hierfür bilden § 9
Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz die Ermächtigungsgrundlage (siehe hierzu
sogleich unter a). Mit diesem Regelungsinhalt genügt § 9 Eingliederungsgesetz den
o.g. Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes (siehe hierzu sogleich unter b).
Auch im Übrigen bestehen gegen die Norm bei diesem Verständnis keine
verfassungsrechtlichen Bedenken (siehe hierzu sogleich unter c).

76

a) Die genannte Auslegung der Norm steht nicht im Widerspruch zu ihrem
Wortlaut. Zwar bestimmt § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz, dass die in der
Vorschrift näher bezeichneten Beamten der Versorgungsämter „kraft Gesetzes" auf
die in §§ 11 bis 21 Eingliederungsgesetz genannten Körperschaften übergehen.
Entsprechende Formulierungen finden sich in § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 und 4
Eingliederungsgesetz für weitere Gruppen von Beamten. Allerdings ist der Wortlaut
der Norm trotz des Hinweises auf den Übergang „kraft Gesetzes" nicht so eindeutig,
wie es den ersten Anschein hat. § 9 Abs. 1 Satz 1 Eingliederungsgesetz regelt
nämlich zugleich, dass der Übergang „nach Maßgabe der Absätze 3 und 4" erfolgt.
Entsprechende Hinweise auf Absatz 3 finden sich in § 9 Abs. 1 Satz 2, 3 und 4
Eingliederungsgesetz.

77

§ 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz bestimmt, dass das Ministerium für Arbeit,
Gesundheit und Soziales den Personalübergang nach den Absätzen 1 und 2 vor der
Übertragung der Aufgaben auf der Grundlage eines von ihm erstellten
Zuordnungsplans vorbereitet (Satz 1) und der Zuordnungsplan unter
Berücksichtigung sozialer Kriterien und dienstlicher Belange zu erstellen ist, wobei
eine angemessene Mitwirkung der neuen Aufgabenträger zu gewährleisten ist (Satz
2). Der in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang nach Maßgabe
des Absatzes 3 ist danach also ein Übergang nach Maßgabe des Zuordnungsplans.
Dementsprechend erfolgt der Übergang der Beamten schon nach dem Wortlaut der
Vorschrift nicht (allein) kraft Gesetzes; vielmehr wird der Übergangstatbestand erst
durch den Zuordnungsplan vervollständigt. Im Ergebnis besteht zwischen der
Formulierung „kraft Gesetzes" und dem gleichzeitigen Verweis auf die Maßgabe des
Absatzes 3 ein Spannungsverhältnis im Wortlaut der Norm, das nicht einseitig zu
Lasten eines der beiden Merkmale aufgelöst werden kann.

78

Vergleichbares gilt, soweit § 9 Abs. 1 Satz 1 und 4 Eingliederungsgesetz den
Übergang „kraft Gesetzes" darüber hinaus „nach Maßgabe" des Absatzes 4 vorsieht.
§ 9 Abs. 4 Eingliederungsgesetz bestimmt, dass, soweit die Beamten auf kommunale
Körperschaften übergehen, zwischen dem beklagten Land, vertreten durch das
Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales, und den in §§ 11 bis 21 genannten
Körperschaften für jedes Versorgungsamt Personalüberleitungsverträge geschlossen
werden. Der in § 9 Abs. 1 Satz 1 und 4 Eingliederungsgesetz vorgesehene Übergang
erfolgt deshalb auch insoweit schon nach dem Wortlaut der Norm nicht durch das
Gesetz allein, sondern erst durch das Hinzutreten der notwendigen
Personalüberleitungsverträge.

79

Die Ambivalenz des Wortlautes von § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz wird
schließlich daran deutlich, dass nach sämtlichen Sätzen dieses Absatzes - und
Entsprechendes gilt für Absatz 2 - die jeweiligen Beamten auf die näher
bezeichneten Stellen „übergehen". Insoweit verwendet das Gesetz einen
einheitlichen Rechtsbegriff, obwohl nur in den Fällen des § 9 Abs. 1 Satz 1 und 4
Eingliederungsgesetz ein Übergang im Sinne eines Wechsels zu einem anderen
Dienstherrn erfolgen soll. Die in § 9 Abs. 1 Satz 2 und 3 und Abs. 2
Eingliederungsgesetz geregelten „Übergänge" bezeichnen demgegenüber den
bloßen Wechsel der Dienststelle.

80

Im Ergebnis sieht die Norm in den hier in Rede stehenden Fällen des § 9 Abs. 1
Satz 1 und 4 Eingliederungsgesetz nach ihrem Wortlaut zwar einerseits einen
Übergang „kraft Gesetzes" vor; andererseits regelt sie zugleich zwei weitere
außergesetzliche Faktoren, durch die der Übergangstatbestand erst erfüllt wird,
nämlich den Zuordnungsplan und den Personalüberleitungsvertrag.
Dementsprechend sieht die Norm insgesamt ein dreiteiliges Verfahren vor, so dass
ihr Wortlaut keine eindeutige Abgrenzung zwischen gesetzlicher Regelung und
verwaltungsbehördlicher Entscheidung zulässt.

81

Die Auslegung von § 9 Eingliederungsgesetz in dem o.g. Sinne ist schließlich
auch deshalb nicht durch seinen Wortlaut ausgeschlossen, weil dieser zwar
Vorgaben zu der Erstellung des Zuordnungsplans enthält, jedoch keine Regelungen
über dessen Bekanntgabe gegenüber den Betroffenen. Schweigt aber das Gesetz zu
der Frage der Bekanntgabe des Zuordnungsplans, schließt der Wortlaut der
Vorschriften, insbesondere von § 9 Abs. 3 Eingliederungsgesetz, nicht aus, die
Verbindlichkeit der in dem Zuordnungsplan zusammengefassten Entscheidungen
gegenüber den einzelnen Beamten von deren Bekanntgabe gegenüber den
Betroffenen abhängig zu machen.

82

Die oben genannte verfassungskonforme Auslegung steht auch nicht im
Widerspruch zu dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers, wie ihn die
verfassungsgerichtliche Rechtsprechung als Grenze definiert.

83

Zwar hatte der Gesetzentwurf der Landesregierung zum Zweiten Gesetz zur
Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen (Landtagsdrucks. 14/4342) im
Entwurf von § 9 Eingliederungsgesetz noch ausdrücklich vorgesehen, dass das
Ministerium gegenüber den betroffenen Beamtinnen und Beamten personalrechtliche
Einzelmaßnahmen treffen sollte, und hat der Gesetzgeber diesen Passus im
Gesetzgebungsverfahren gestrichen und zur Klarstellung der beabsichtigten
gesetzlichen Personalüberleitung in § 9 Abs. 1 Eingliederungsgesetz mehrfach die
Worte „kraft Gesetzes" eingefügt.

84

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik und
Verwaltungsstrukturreform zu dem Gesetzentwurf der Landesregierung Drucksache 14/4342,
LT-Drs. 14/5208, S. 6 f., 35.

85

Diese Streichung des Erfordernisses von Einzelmaßnahmen verbunden mit der
Einfügung der Qualifizierung, der Übergang erfolge „kraft Gesetzes", deutet zwar
darauf hin, dass der Gesetzgeber im Ansatz davon ausging, die Verbindlichkeit des
Zuordnungsplans werde nicht erst durch dessen individuelle Bekanntgabe bewirkt.
Anderseits ist - wie bereits die Widersprüche in der Formulierung der Vorschrift
zeigen - festzustellen, dass der Gesetzgeber diese Erwägung nicht vollständig
umgesetzt hat, sondern im Gesetzgebungsverfahren praktisch „auf halbem Wege"
stecken geblieben ist, weil er nämlich an dem Erfordernis eines von der Verwaltung
zu erstellenden Zuordnungsplans festgehalten hat. Darüber hinaus soll der Übergang
der Betroffenen noch von dem Abschluss der Überleitungsverträge mit den jeweiligen
Kommunen abhängen. Hieraus wird deutlich, dass auch der Gesetzgeber davon
ausging, dass seine gesetzgeberische Überleitungsentscheidung noch der
Vervollständigung durch weitere Maßnahmen bedurfte. Dementsprechend ist die
Entstehungsgeschichte der Vorschrift nicht von einer solchen Eindeutigkeit, dass sie
der oben beschriebenen Auslegung entgegenstünde.

86

Diese steht überdies mit der generellen Zielsetzung des Gesetzgebers in
Einklang. Der Gesetzgeber wollte den ab dem 1. Januar 2008 mit den bisherigen
Aufgaben der Versorgungsämter betrauten Körperschaften das hierfür erforderliche
Personal zeitnah zur Verfügung stellen, um die Erfüllung der zuvor von den
Versorgungsämtern wahrgenommenen Aufgaben sicherzustellen. Dieses Ziel wird
aber auch dann erreicht, wenn der Zuordnungsplan erst mit der Bekanntgabe der
einzelnen Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen rechtliche Wirkung
entfaltet. Auch in diesem Fall werden den kommunalen Körperschaften die
betroffenen Beamten zur Deckung ihres zusätzlichen Personalbedarfs zur Verfügung
gestellt. Vor diesem Hintergrund erfasst der Wille des Gesetzgebers - sozusagen als
Minus zu einem „gesetzlichen" Personalübergang - das Verständnis des § 9 Abs. 1
und 3 Eingliederungsgesetz als Ermächtigungsgrundlage für die Maßnahmen, mit
denen der angestrebte Personalübergang umgesetzt wird.

87

Auch der Umstand, dass bei dieser Auslegung der Norm eine gesonderte
Bekanntgabe der jeweiligen Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen
erfolgen muss, steht diesem Verständnis der Vorschrift nicht entgegen. Auch bei der
von dem Gesetzgeber zu Grunde gelegten Konzeption, mussten die Betroffenen von
dem Ergebnis der Zuordnung - in welcher Form auch immer - Kenntnis erlangen.
Anderenfalls hätten sie nicht gewusst, bei welchem Dienstherrn sie zum Beginn des
Jahres 2008 ihren Dienst antreten sollten. Damit ist die Forderung nach einer
Bekanntgabe der Zuordnungsentscheidung gegenüber den Betroffenen von dem
Regelungswillen des Gesetzgebers mitumfasst. Dass der subjektive Wille des
Gesetzgebers auf die weitergehende, dem Grundgesetz nicht entsprechende
Auslegung gerichtet war, ist hier ohne Bedeutung, da nach den obigen Ausführungen
von der Absicht des Normgebers das Maximum dessen aufrechterhalten wird, was
nach der Verfassung aufrechterhalten werden kann.

88

b) § 9 Eingliederungsgesetz ist bei verfassungskonformer Auslegung in dem
beschriebenen Sinne mit den eingangs genannten Bestimmtheitsanforderungen
vereinbar.

89

Auch bei einer gesetzlichen Regelung, die eine Ermächtigung zum Erlass von
Vorschriften enthält, die nicht an Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG - der insoweit
konkurrierende Bestimmungen enthält - zu messen sind, wie z.B. Satzungen, kommt
dem Bestimmtheitsgrundsatz besondere Bedeutung zu. Das gilt auch für eine
gesetzliche Ermächtigung zum Erlass von Verwaltungsakten.

90

Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 9. Aufl. 2007,
Art. 20 Rdn. 55, 55 a.

91

Entsprechend den obigen Ausführungen muss die Ermächtigung nach Inhalt,
Zweck und Ausmaß so hinreichend bestimmt und begrenzt sein, dass die möglichen
Eingriffe für den Normunterworfenen voraussehbar und berechenbar werden,

92

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 15. November 1967 - 2 BvL 7/64, 20/64 und 22/64,
BVerfGE 22, 330, für die Ermächtigung zum Erlass von Rechtsvorschriften; vgl. auch
Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03, 2357/04 und 603/05
-, BVerfGE 118, 168, für die Ermächtigung zu Grundrechtseingriffen,

93

das Handeln der Verwaltung nach Inhalt, Zweck und Ausmaß begrenzt wird und
die Gerichte in die Lage versetzt werden, die Verwaltung anhand rechtlicher
Maßstäbe zu kontrollieren.

94

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 17. Oktober 2007 - 2 BVR 1095/05 -,
DVBl. 2007, 1555, und Beschluss vom 13. Juni 2007 - 1 BvR 1550/03, 2357/04 und 603/05 -,
BVerfGE 118, 168.

95

Nach diesen Grundsätzen ist die in § 9 Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz
enthaltene Ermächtigung zum Erlass von Überleitungsverfügungen gegenüber den
einzelnen Beamten hinreichend bestimmt. Das Gesetz selbst bestimmt Inhalt, Zweck
und Ausmaß der Regelung. Der Exekutive wird vorgegeben, dass zum Zwecke der
Sicherstellung der Aufgabenwahrnehmung bei den übernehmenden Körperschaften
Beamte aus den früheren Versorgungsämtern übergehen sollen und insoweit der
Grundsatz gelten soll, dass das Personal der übergehenden Aufgabe folgt. Ferner
legt das Gesetz fest, dass die Überleitung auf der Grundlage eines Zuordnungsplans
erfolgt, der die Gesamtheit der betroffenen Beschäftigten erfasst, also deren z.T.
divergierende Interessen zum Ausgleich bringen soll, und gleichzeitig dem Interesse
der öffentlichen Hand an einer effektiven Fortführung der Aufgabenwahrnehmung
Rechnung zu tragen hat. Hierzu verweist das Gesetz ausdrücklich auf die
Notwendigkeit, soziale Kriterien und dienstliche Belange zu berücksichtigen und die
neuen Aufgabenträger angemessen zu beteiligen. Durch diese Vorgaben ist der
Entscheidungsspielraum der Verwaltung inhaltlich begrenzt und auf das Ziel der
effektiven Aufgabenfortführung ausgerichtet. Mit dieser Begrenzung, die durch die
allgemeinen Grundsätze zur Ausübung verwaltungsbehördlichen Ermessens (§ 40
Verwaltungsverfahrensgesetz) flankiert wird, genügt die gesetzliche Regelung den
Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes; weitergehende gesetzliche Vorgaben
sind im Falle nachfolgender Verwaltungsentscheidungen verfassungsrechtlich nicht
geboten.

96

c) Die genannte verfassungskonforme Auslegung wahrt auch die übrigen
verfassungsrechtlichen Anforderungen. Insbesondere ist der Landesgesetzgeber für
den Erlass einer solchen Regelung gesetzgebungsbefugt.

97

Die Gesetzgebungskompetenz des Landes folgt aus Art. 30, 70 Abs. 1 GG, da es
dem Bund für entsprechende Regelungen an der Gesetzgebungskompetenz
fehlt.

98

aa) Die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers für die hier
streitigen Regelungen wird insbesondere nicht durch Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
verdrängt, wonach dem Bund die konkurrierende Gesetzgebung unter anderem auch
für die Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder zukommt.

99

Diese im Rahmen der Föderalismusreform eingefügte
Bundesgesetzgebungskompetenz ersetzt die bis dahin bestehende
Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes.

100

Pieroth, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 74 Rdn. 64.

101

Auf Grundlage dieser neuen Kompetenzregelungen ist der Bundesgesetzgeber
nicht (mehr) befugt, Regelungen zu schaffen, die den Personalübergang im
ausschließlich landesinternen Bereich betreffen. Der Bundesgesetzgeber ist durch
Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG lediglich berechtigt, die „grundlegenden"
Statusangelegenheiten der Beamten zu regeln. Hierzu gehören die Fälle nicht, in
denen Beamte innerhalb eines Landes auf einen anderen Dienstherrn übergehen.

102

(a) Der Wortlaut von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist zwar hinsichtlich der genauen
Reichweite der Kompetenz nicht eindeutig.

103

Bochmann, Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Reföderalisierung des öffentlichen
Dienstrechts, ZBR 2007, 1; Lecheler, Die Auswirkungen der Föderalismusreform auf die
Statusrechte der Beamten, ZBR 2007, 21 f.; Wolff, Der zweite Schritt zur Föderalisierung des
Beamtenrechts: Der Entwurf zum Beamtenstatusgesetz, DÖV 2007, 504.

104

Es ist aber davon auszugehen, dass die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG auf einen Teilbereich des
Beamtenrechts begrenzt sein soll. Die Norm nennt als Regelungsgegenstand „die
Statusrechte und -pflichten der Beamten der Länder, Gemeinden und anderen
Körperschaften des öffentlichen Rechts sowie der Richter in den Ländern mit
Ausnahme der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung."

105

Zwar ist der verfassungändernde Gesetzgeber damit von einem weiten Begriff
der Statusrechte und -pflichten ausgegangen; anderenfalls hätte es einer
ausdrücklichen Abgrenzung zu Laufbahnen, Besoldung und Versorgung nicht
bedurft.

106

Verwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 4 L 702/07 -,
NRWE.

107

Die Formulierung „Statusrechte und -pflichten" umfasst jedoch nicht den „Status"
des Beamten insgesamt. Dies wiederum spricht dafür, dass nicht der
Gesamtkomplex, sondern nur Teile, nämlich bestimmte Rechte und Pflichten,
Regelungsgegenstand sind.

108

Lecheler, a.a.O., S. 21 f.

109

Dass nur bestimmte Teile des Beamtenstatus erfasst werden sollten, zeigt auch
ein Vergleich der Formulierungen von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG und Art. 73 Nr. 8 GG.
Letzterer weist dem Bund die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz für die
„Rechtsverhältnisse der im Dienste des Bundes ... stehenden Personen" umfassend
zu.

110

Pieroth, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 73 Rdn. 28.

111

Im Vergleich hierzu verwendet Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG eine engere
Formulierung; der Begriff „Statusrechte und -pflichten" beschreibt nur einen
Ausschnitt aus dem gesamten Beamtenverhältnis.

112

In dieselbe Richtung weist der Vergleich mit der Vorläufernorm, Art. 75 Abs. 1
Satz 1 Nr. 1 GG a.F. Auch diese Vorschrift enthielt mit dem Begriff der
„Rechtsverhältnisse" der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen
Körperschaften des öffentlichen Rechts stehenden Personen, eine umfassendere
Formulierung.

113

Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 114; ders., Die Neuordnung der
Gesetzgebungskompetenzen durch die Föderalismusreform, NVwZ 2006, 1209; Wolff, a.a.O.,
S. 505; Bochmann, a.a.O., S. 2; wie hier auch Oeter, in: Starck, Föderalismusreform, Rdn. 39.

114

Die Formulierung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist demgegenüber erkennbar
enger.

115

(b) Die grundgesetzliche Systematik spricht gleichfalls für ein enges Verständnis
der Bundesgesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG.

116

Die Norm steht im unmittelbaren Kontext mit anderen Kompetenztiteln für die
konkurrierende Bundesgesetzgebung, die im Rahmen der Föderalismusreform neu
einführt oder jedenfalls geändert wurden, nämlich den Art. 74 Abs. 1 Nr. 28 bis 33
GG. Zudem wurden die Nummern 24 und 26 in diesem Zusammenhang
umformuliert. Die inhaltliche Reichweite der neu geschaffenen oder neu gefassten
Kompetenztitel ist allerdings unterschiedlich und weicht in Bezug auf Art. 74 Abs. 1
Nr. 28 bis 33 GG teilweise deutlich vom Umfang der insoweit zuvor bestehenden
Rahmengesetzgebungskompetenzen des Bundes ab. Hieraus lässt sich daher für
die Auslegung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nichts ableiten.

117

Dafür, dass mit „Statusrechten und -pflichten" nur ein Ausschnitt der
umfassenden „Rechtsverhältnisse" der Beamten i.S.d. Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG
a.F. gemeint ist, spricht aber der Ausnahmecharakter der Norm.

118

Dieser ergibt sich - trotz der umfangreichen Kompetenztitel zu Gunsten des
Bundes - zunächst aus dem verfassungsrechtlichen Kompetenzgefüge für die
Gesetzgebung an sich. Art. 30, 70 Abs. 1 GG erklären die Länder im Bereich der
Gesetzgebung für zuständig, soweit dem Bund durch das Grundgesetz nicht
Gesetzgebungsbefugnisse (ausdrücklich) verliehen werden. Dementsprechend sind
Regelungen zur konkurrierenden Gesetzgebung per se Ausnahmevorschriften.

119

Noch deutlicher wird der Ausnahmecharakter im konkreten Regelungsbereich
dadurch, dass die Kompetenzordnung davon ausgeht, dass der Bund die
Gesetzgebungskompetenz für alle Belange seiner eigenen Beamten besitzen soll
(vgl. Art. 73 Abs. 1 Nr. 8 GG und Art. 98 Abs. 1 GG für die Richter) und dass
Entsprechendes auch - jedenfalls grundsätzlich - für die Länder und die
Landesbeamten gilt. Dies entspricht dem Grundsatz der Personal- und
Organisationshoheit der jeweiligen Körperschaften im föderalen System des
Grundgesetzes.

120

Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG ist daher, soweit er dem Bund eine
Gesetzgebungskompetenz einräumt und - außer für den den Ländern vorbehaltenen
Bereich der Laufbahnen, Besoldung und Versorgung - bundesrechtlich übergreifende
Regelungen ermöglicht, als Ausnahme zu verstehen. Als Ausnahme ist die Vorschrift
aber eng auszulegen.

121

Gegen eine Erstreckung der beamtenrechtlichen
Bundesgesetzgebungskompetenz in den Bereich rein landesinterner Vorgänge
spricht ferner der systematische Zusammenhang zwischen der materiell-
beamtenrechtlichen Regelung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG und den
Gesetzgebungskompetenzen für Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen der
Art. 83 ff. GG. Das Zusammenspiel dieser beiden Regelungskomplexe der
Verfassungsordnung wird auch im Fall des Eingliederungsgesetzes deutlich.

122

Bei der Änderung der Zuständigkeiten und Aufgabenübertragung (§ 1 und 2
Eingliederungsgesetz) handelt es sich um Regelungen bzgl. der - weit zu
verstehenden - Einrichtung der Behörden und des Verwaltungsverfahrens. Damit
ergibt sich die Gesetzgebungskompetenz eines Landes im Bereich der hier
vorliegenden landeseigenen Ausführung eines Bundesgesetzes grundsätzlich aus
Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG, Art. 125b Abs. 2 GG.

123

Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Februar 2008 - L 6 SB 101/06 -,
Rechtsprechungsdatenbank LSG, vgl. zur umfassenden Bedeutung der „Einrichtung" von
Behörden, Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 17. Juli 2002 - 1 BvF 1/01 und 2/01 -,
BVerfGE 105, 313 (331); Dittmann, in: Sachs, a.a.O., Art. 84 Rdn. 7; Grapperhaus, Die
Verfassungsgrundlagen der Verwaltungskompetenzen im Atomgesetz, S. 12.

124

Auch bei § 9 Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz handelt es sich nach dem
Wortlaut um Regelungen, die Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG unterfallen. Soweit die
Zuständigkeit des Ministeriums für Arbeit und Gesundheit für die Erstellung der
Zuordnungspläne in § 9 Abs. 3 Satz 1 Eingliederungsgesetz festgelegt wird, handelt
es sich ebenfalls um eine Regelung, die die Einrichtung einer Behörde im Sinne des
Art. 84 Abs. 1 Satz 1 GG zum Gegenstand hat. Soweit darin ferner die Vorbereitung
des Übergangs durch die Erstellung von Zuordnungsplänen bestimmt wird, ist das
Verwaltungsverfahren gemäß Art. 84 Abs. 1 GG betroffen, da die Art und Weise der
Willensbildung geregelt werden.

125

Entsprechendes gilt auch für § 9 Abs. 3 Satz 2 2. HS Eingliederungsgesetz; a.A.
Landessozialgericht Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12. Februar 2008 - L 6 SB 101/06 -,
Rechtsprechungsdatenbank LSG, wonach im Eingliederungsgesetz keine
Verfahrensregelungen getroffen sind.

126

Eine Norm, die Regelungen bzgl. des Übergangs von Beamten zur
Personalausstattung der durch den Landesgesetzgeber geschaffenen und mit
Kompetenzen versehenen Landesbehörden - einschließlich der Kommunen -
ermöglicht, betrifft danach im Kern eine Kompetenz, die der Organisationshoheit der
Länder im Bereich der landeseigenen Verwaltung (wie sie in Art. 84 Abs. 1 GG
verankert ist) folgt. Wenn aber die Länder für die vorgreiflichen Schritte der
Einrichtung der Behörden, also deren Schaffung, die Zuweisung von Kompetenzen
und die Regelung des Verwaltungsverfahrens die entsprechende
Gesetzgebungskompetenz besitzen, spricht auch dies dagegen, dass der Bund für
Regelungen über den Personalübergang im landesinternen Bereich, der sich
insoweit als „Folge-" oder Annexregelung im weiteren Sinne zeigt, eine
Gesetzgebungskompetenz besitzen sollte.

127

(c) Dieses enge Verständnis von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG bestätigt auch der
Blick auf die Vorläufernormen.

128

Bis zur Föderalismusreform bestand seit 1971 im Bereich der
„Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst der Länder, Gemeinden und anderen
Körperschaften des öffentlichen Rechtes stehenden Personen, soweit Art. 74a nichts
anderes bestimmt" die Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes aus Art. 75
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 a.F. GG.

129

Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 75 Rdn. 34; Stettner, in: Dreier, a.a.O.,
Art. 75 Rdn. 2.

130

Diese Regelungskompetenz des Bundes auf der Ebene der
Rahmengesetzgebung bzgl. der „Rechtsverhältnisse" war umfassend. Sie erstreckte
sich auf das gesamte öffentliche Dienstrecht, die Vorschriften über die Begründung
und Beendigung des Dienstverhältnisses sowie die Regelungen zu Statusfragen und
sonstigen Rechten und Pflichten.

131

Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 75 Rdn. 36; Stettner, in: Dreier, a.a.O.,
Art. 75 Rdn. 19; Oeter, in: Starck, a.a.O., Rdn. 39.

132

Durch die nunmehr wiederhergestellte engere Begrenzung der
Bundesgesetzgebungskompetenzen im Bereich der „Rechtsverhältnisse" der
Landesbeamten und des Dienstrechts wird damit eine Situation geschaffen, die nicht
nur den Zustand vor 1971 wiederaufgreift, sondern sich auch dem in Art. 30, 70 Abs.
1 GG enthaltenen Grundgedanken der Kompetenzverteilung zwischen Bund und
Ländern

133

- vgl. hierzu Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 70 Rdn. 2, 11 ff. -

134

im Bereich des Dienstrechts wieder annähert.

135

Motivation für diese Änderung war die kritische Erkenntnis des
verfassungsändernden Gesetzgebers, der Bundesgesetzgeber habe bestehende
konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeiten nahezu vollständig ausgeschöpft und
auch in der Rahmengesetzgebung vielfach in Einzelheiten gehende und unmittelbar
geltende Regelungen getroffen,

136

- vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S.
7; Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 112; Rozek, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O.,
Art. 75 Rdn. 35; dazu Oeter, in: Starck, a.a.O., Rdn. 36, 41 -

137

so dass damit den Ländern faktisch eigene Regelungen nur noch im Bereich der
internen Organisation möglich waren.

138

Parallel hierzu zielte auch die Abschaffung der Bundeskompetenz für den
Bereich der Besoldung und Versorgung (Art. 74a Abs. 1 GG a.F.) im Rahmen der
Föderalismusreform auf eine Wiederherstellung der vor 1971 geltenden
Rechtslage

139

- so auch die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD
zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs.
16/813, S. 8; Degenhart, in: Sachs, a.a.O., Art. 74 Rdn. 112; Stettner, in: Dreier, a.a.O., Art. 74a
Rdn. 2 -

140

und entsprach damit dem Grundsatz, wonach der Bundesgesetzgeber für
Regelungen
über die Bundesbeamten und die Landesgesetzgeber für Regelungen über die
Landesbeamten zuständig sein sollen.

141

Damit belegt die historische Entwicklung, dass Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG nur noch
in einem reduzierten Umfang Regelungen des Bundes ermöglichen soll. Dem
entspricht es, dass diese Norm sich nicht auf rein landesbezogene
Personalübergänge, sondern nur auf „grundlegende Statusangelegenheiten"
erstreckt, soweit diese über reine Landesangelegenheiten hinausgehen.

142

(d) Die Entstehungsgeschichte der Norm, der angesichts des geringen
Zeitabstands zur Neuregelung hier eine besondere Bedeutung zukommt, spricht in
besonderer Weise dafür, dass das enge Verständnis von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
dahingehend zu konkretisieren ist, dass eine Bundeskompetenz zur Regelung des
Personalübergangs ohne länderübergreifenden Bezug in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG
nicht vorgesehen ist.

143

Ebenso Wolff, a.a.O., S. 505.

144

In der Begründung des Gesetzesentwurfs der Fraktionen der CDU/CSU und
SPD

145

- BT-Drs. 16/813, S. 14 -

146

heißt es:

147

„Die Personalhoheit der Länder wird durch die weitgehende
Übertragung der Kompetenzen im öffentlichen Dienstrecht gestärkt.
Eingeschränkt ist diese allein durch die Zuweisung der Befugnis zur
Regelung der grundlegenden Statusangelegenheiten an den
Bundesgesetzgeber. Die neue Kompetenz zur Regelung der
Statusrechte und -pflichten der Landesbeamten und -richter in Art. 74
Abs. 1 Nr. 27 tritt an die Stelle der bisherigen Kompetenzen nach Art.
75 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 98 Abs. 3 Satz 2. Die konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz in diesem Bereich erfasst nur die
Statusrechte und -pflichten. Diese sind in der Koalitionsvereinbarung
vom 18. November 2005, Anlage 2, Rdn. 33, wie folgt formuliert
(angepasst im Hinblick auf die Dienstverhältnisse der
Landesrichter):

148

„Statusrechte und -pflichten" sind:

149

Wesen, Voraussetzungen, Rechtsform der Begründung, Art,
Dauer sowie Nichtigkeits- und Rücknahmegründe des
Dienstverhältnisses,

150

Abordnungen und Versetzungen der Beamten zwischen den
Ländern und zwischen Bund und Ländern oder entsprechende
Veränderungen des Richterdienstverhältnisses,

151

Voraussetzungen und Formen der Beendigung des
Dienstverhältnisses (vor allem Tod, Entlassung, Verlust der
Beamten- und Richterrechte, Entfernung aus dem Dienst nach dem
Disziplinarrecht),

152

statusprägende Pflichten und Folgen der Nichterfüllung,

153

wesentliche Rechte,

154

Bestimmung der Dienstherrenfähigkeit,

155

Spannungs- und Verteidigungsfall und

156

Verwendung im Ausland.

157

Diese bundeseinheitlichen Statusregelungen dienen insbesondere der
Sicherung der länderübergreifenden Mobilität der Bediensteten."

158

Über den gesetzgeberischen Willen besteht daher insoweit kein Zweifel.

159

Davon abweichende Zielsetzungen, wie z.B. die Aufrechterhaltung einer
Bundeskompetenz für den Bereich des Besoldungsrechts, konnten sich nicht
durchsetzen.

160

Vgl. den Bericht des Rechtsausschusses zu dem Gesetzentwurf der Fraktionen der
CDU/CSU und SPD, BT-Drs. 16/813, BT-Drs. 16/2069, S. 13 f. und S. 21 f. (Antrag der Fraktion
der FDP), S. 26, 31, 41 (Anträge der Fraktion DIE LINKE.), und die diesbezügliche
Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses, BT-Drs. 16/2010.

161

Der gesetzgeberische Wille erstreckt sich damit auf eine
Bundesgesetzgebungskompetenz, die sich - soweit hier von Bedeutung - auf
„grundlegende Statusangelegenheiten" und „Abordnungen und Versetzungen
zwischen den Ländern und zwischen Bund und Ländern", also auf
Dienstherrenwechsel beschränkt, die zwischen den Ländern oder zwischen Bund
und Ländern erfolgen. Rein landesinterne Vorgänge sollten demzufolge nach diesen
Vorstellungen des Verfassungsgebers nicht Gegenstand der konkurrierenden
Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG sein.

162

(e) Ebenfalls bestätigt der vom verfassungsändernden Gesetzgeber verfolgte
Sinn und Zweck die vorgenannte Auslegung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG.

163

Die Föderalismusreform hatte allgemein das Ziel, die langwierigen und
komplizierten Entscheidungsprozesse zu vereinfachen und das Kompetenzgeflecht
von Bund und Ländern zu entzerren. Weiterhin sollte die Gesetzgebungskompetenz
der Länder gestärkt werden.

164

So die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S.
7; vgl. auch die diesbezügliche Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses BT-Drs.
16/2010, S. 3.

165

Für Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG gilt im Besonderen, dass durch die Abschaffung der
Rahmengesetzgebung und durch die sachgerechte Aufteilung der dieser
Kompetenzart zuvor zugeordneten Materien die Organisations- und Personalhoheit
der Länder gestärkt werden sollte. Soweit im Bereich der Statusrechte und -pflichten
der Landesbeamten eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes
geschaffen wurde, sollte dies (nur) geschehen, um die bundesweite Mobilität von
Beamten und Richtern zu gewährleisten.

166

So die Begründung des Gesetzesentwurfes der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zum
Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes (Artikel 22 etc.), BT-Drs. 16/813, S.
8.

167

Einer Kompetenz des Bundes zum Erlass von Regelungen auch für
landesinterne Dienstherrenwechsel war angesichts dieser Zielsetzung nicht
gewollt.

168

Insgesamt folgt daher aus der Auslegung von Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG, dass
dem Bund keine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz zusteht, die über
grundlegende Statusfragen hinausgeht und in rein landesbezogene Vorgänge, wie
einen Personalübergang zwischen Landeskörperschaften, eingreift. Insoweit ist
daher nicht der Bund gesetzgebungsbefugt, sondern - wie auch im vorliegenden Fall
- das jeweilige Land.

169

bb) Die Annahme einer Landesgesetzgebungskompetenz für den Erlass von
Einzelverfügungen bzgl. des Dienstherrenwechsels innerhalb von Bundesländern
verstößt auch nicht gegen sonstiges Bundesrecht in Gestalt der §§ 128 ff. BRRG,
das dem Landesrecht nach Art. 31 GG vorgeht.

170

(a) Derzeit gelten die §§ 128 ff. BRRG mangels entsprechender Aufhebung oder
Ersetzung durch den Bund als Bundesrecht weiter (vgl. Art. 125a Abs. 1 Satz 1 GG).
Das bereits beschlossene Beamtenstatusgesetz ist noch nicht in Kraft.

171

Die §§ 128 ff. BRRG beinhalten nicht nur Regelungen für den Übergang von
Beamten bei der vollständigen oder teilweisen Eingliederung einer Körperschaft in
eine oder mehrere andere Körperschaften, bei dem Zusammenschluss von
Körperschaften und bei der Neubildung einer Körperschaft, sondern regeln auch den
Übergang von Beamten im Fall des Übergangs von Aufgaben einer Körperschaft auf
eine oder mehrere andere Körperschaften wie hier. Einschlägig ist insoweit § 128
Abs. 4 i.V.m. Abs. 2 und 3 BRRG. Danach hat ein teilweiser Aufgabenübergang
zwischen Körperschaften zur Folge, dass die betroffenen Beamten anteilig zu
übernehmen sind, was eine individuelle Regelung des Dienstherrn gegenüber den
Beamten erfordert.

172

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 27. Oktober 1970 - 6 C 8/69 -, BVerwGE 36, 179
(184); Verwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 21. Dezember 2007 - 4 L 702/07 -,
NRWE.

173

Die Zuständigkeit für den Erlass derartiger Einzelmaßnahmen folgt aus § 129
Abs. 3 BRRG. Danach erlässt die übernehmende Körperschaft die
Übernahmeverfügung gegenüber dem jeweiligen Beamten. Davon abweichend sieht
§ 9 Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz in der o.g. verfassungskonformen Auslegung
vor, dass Zuordnungsplan und personalrechtliche Einzelmaßnahme von der
abgebenden Körperschaft erlassen werden.

174

(b) Zu dieser abweichenden Regelung war der Landesgesetzgeber befugt.

175

Die §§ 128 ff. BRRG dürften in Bezug auf landesinterne Vorgänge nicht mehr als
Bundesrecht erlassen werden, sodass insoweit die Ersetzungskompetenz der Länder
nach Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG eröffnet ist. Nach dieser kann u.a. Recht, das als
Bundesrecht erlassen worden ist, aber wegen der Änderung des Art. 74 Abs. 1 GG -
also auch wegen der Schaffung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG - nicht mehr als
Bundesrecht erlassen werden könnte, durch Landesrecht ersetzt werden.

176

Die Regelungskompetenz des Bundes aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG beschränkt
sich - wie oben dargelegt - auf „grundlegende" Statusrechtrechte und -pflichten und
innerhalb dieses Rahmens auf solche Regelungen, die nicht allein den
landesinternen Personalübergang betreffen. Damit ist dem Bund die
Gesetzgebungskompetenz entzogen, soweit es um die Übertragung von Aufgaben
und den daran anschließenden Übergang von Beamten geht, die nicht
länderübergreifend erfolgen, sondern auf ein Bundesland beschränkt sind.

177

Ebenso der Beschluss des Bundesrates über die Anrufung des Vermittlungsausschusses
zu dem Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern
(Beamtenstatusgesetz - BeamtStG), BR-Drs. 59/08 (Beschluss), S. 2; vgl. nun die
Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses, BT-Drs. 16/8910.

178

Bei § 9 Abs. 1 und 3 Eingliederungsgesetz handelt es sich um eine „Ersetzung"
im Sinne des Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG und damit um eine auch inhaltlich
verfassungsmäßige Ausübung der dort verankerten Kompetenz.

179

„Ersetzen" bedeutet nicht, dass die Länder die gesamte bundesrechtliche
Regelung auswechseln müssten.

180

Wolff, in: von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, Band 3, 5. Aufl. 2005,
Art. 125a Rdn. 13.

181

Eine Ersetzung ist jedoch von einer Änderung einzelner Vorschriften bei
Fortbestand der bundesrechtlichen Regelung abzugrenzen. Letztere ist den Ländern
verwehrt. Die andernfalls entstehende Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für
ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich wäre im
bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper. Die Ersetzung des
Bundesrechts erfordert deshalb, dass der Landesgesetzgeber die Materie,
gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung
regelt. Dabei ist er nicht gehindert, ein weitgehend mit dem bisherigen Bundesrecht
gleichlautendes Landesrecht zu erlassen.

182

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 9. Juni 2004 - 1 BvR 636/02 -, BVerfGE 111, 10, zu
Art. 125a Abs. 2 Satz 1 GG; vgl. auch Jarass, in: Jarass/Pieroth, a.a.O., Art. 125a Rdn. 8.

183

Entscheidend ist, dass sowohl die verbleibende Regelung als auch die
Neuregelung insgesamt sinnvoll bleiben.

184

Wolff, in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 125a Rdn.13; Jarass, in: Jarass/Pieroth,
a.a.O., Art. 125a Rdn. 8.

185

Dies ist hier der Fall. Die §§ 128 ff. BRRG bleiben allgemein, d.h. außerhalb des
speziellen Regelungsbereichs des Eingliederungsgesetzes, vollständig erhalten.
Durch die Neuregelung hat der Landesgesetzgeber eine bereichspezifische
Ersetzung bzgl. eines abgrenzbaren Teilbereichs vorgenommen. Er hat in Bezug auf
den Personalübergang im Zusammenhang mit der Aufgaben- und
Kompetenzübertragung im Bereich der Versorgungsverwaltung eine eigenständige
Regelung geschaffen. Er hat insoweit keine Gemengelage mit den weitergeltenden
bundesrechtlichen Regelungen geschaffen, sondern eine - in ihrem beschränkten
Anwendungsbereich - selbständige und abschließende Konstruktion gewählt. Sowohl
die §§ 128 ff. BRRG in ihrem verbleibenden Anwendungsbereich als auch die
Neuregelung im Eingliederungsgesetz bleiben sinnvoll. Für die Rechtsunterworfenen
ist die Rechtslage eindeutig.

186

Damit greift Art. 125a Abs. 1 Satz 2 GG auch im vorliegenden Fall, sodass auch
der Gesichtspunkt entgegenstehenden fortgeltenden Bundesrechts der
Landesgesetzgebungskompetenz nach Art. 30, 70 Abs. 1 GG für den hier
interessierenden Bereich nicht entgegensteht. Damit ist der Landesgesetzgeber zum
Erlass einer Regelung in Gestalt der o.g. verfassungskonformen Auslegung von § 9
Eingliederungsgesetz gesetzgebungsbefugt.

187

Ist § 9 Eingliederungsgesetz einer verfassungskonformen Auslegung
dahingehend zugänglich, dass die Vorschrift die Ermächtigungsgrundlage für den zu
erstellenden Zuordnungsplan als Grundlage von Einzelmaßnahmen und für den
Erlass individueller Zuordnungsentscheidungen gegenüber den jeweiligen
Betroffenen bildet, stehen dieser Auslegung schließlich auch nicht der Schutz der
Menschenwürde in Art. 1 Abs. 1 GG oder die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte
Wahl des Arbeitsortes entgegen. Die Ermächtigungsgrundlage ermöglicht eine
behördliche Maßnahme, die einer Versetzung ähnlich ist, und gegen die damit
ebenso wenig verfassungsrechtliche Bedenken bestehen wie etwa gegen § 26
Bundesbeamtengesetz oder § 28 Beamtengesetz für das Land Nordrhein-
Westfalen.

188

Nach alledem kann der Übergang der betroffenen Beamtinnen und Beamten auf
ihren neuen Dienstherrn nur durch eine entsprechende Regelung im Einzelfall
bewirkt werden. Eine solche liegt hier nicht vor.

189

Wie ausgeführt, ist der Zuordnungsplan nicht als Verwaltungsakt anzusehen und
enthält er deshalb die erforderliche (zusätzliche) Einzelregelung gegenüber der
Klägerin nicht.

190

Eine andere individuelle Zuordnungsentscheidung, der eine entsprechende
verbindliche Wirkung gegenüber der Klägerin zuzumessen sein könnte, haben weder
das beklagte Land noch der Beigeladene erlassen, so dass das Beamtenverhältnis
zwischen der Klägerin und dem beklagten Land fortbesteht.

191

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da der
Beigeladene keinen Antrag gestellt und sich somit keinem Kostenrisiko ausgesetzt
hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO), entspricht es der Billigkeit, dass er seine
außergerichtlichen Kosten selbst trägt.

192

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 Zivilprozessordnung.

193

Die Berufung war gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

194