Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-06-13, Aktenzeichen 2 A 362/22
ECLI:DE:OVGNRW:2022:0613.2A362.22.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 60.375,00 Euro festgesetzt.

Gründe:

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Der auf die Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) ergeben sich aus dem nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO maßgeblichen Zulassungsvorbringen nicht.

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Zur Darlegung des Zulassungsgrunds der ernstlichen Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bedarf es einer hinreichenden Auseinandersetzung mit den entscheidungstragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts. Dabei ist in substantiierter Weise an der Gedankenführung des Verwaltungsgerichts orientiert aufzuzeigen, dass und warum das vom Verwaltungsgericht gefundene Ergebnis ernstlich zweifelhaft sein soll. In der Sache liegen ernstliche Zweifel vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird. Sie sind (nur) begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt.

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Derartige Zweifel weckt das Antragsvorbringen nicht.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit den Anträgen,

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festzustellen, dass die Umnutzung des auf dem Grundstück Gemarkung Y. , Flur 11, Flurstück 2019, T. Straße 28, Y. vorhandenen E. Bettenlagers in ein Renovierungsfachbedarfsgeschäft der Firma U. genehmigungsfrei zulässig ist;

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hilfsweise,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Versagungsbescheides vom 16. März 2021 zu verpflichten, die Voranfrage der Klägerin zur Nutzungsänderung des E. Bettenlagers in ein Renovierungsfachbedarfsgeschäft der Firma U. auf dem Grundstück

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Gemarkung Y. , Flur 11, Flurstück 2019, T. Straße 28, Y. positiv zu bescheiden,

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im Wesentlichen mit der Begründung abgewiesen, der Hauptantrag sei unbegründet. Die Klägerin beabsichtige eine genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung. Die geplante Nutzung als U. -Markt bewege sich nicht mehr im Rahmen der erteilten Baugenehmigung für das E. Bettenlager. Die Variationsbreite der bisher genehmigten Nutzung sei dem ursprünglichen Genehmigungsverfahren zu entnehmen. Ausweislich der der Baugenehmigung für das E. Bettenlager zugrundeliegenden Betriebsbeschreibung sei Gegenstand des Betriebes der Einzelhandel mit Möbeln, Betten, Bettwaren, Matratzen, Lattenrosten, Heimtextilien, Gartenmöbeln und Rand- und Aktionssortimenten. Das Hauptsortiment des U. -Marktes bestehe demgegenüber in Anstrichmitteln und Bau- und Heimwerkerbedarf sowie Vorhängen, Teppichen, Bodenbelägen und Tapeten. Das geplante Sortiment des U. -Marktes unterscheide sich somit von der Sortimentsstruktur eines E. Bettenlagers deutlich, auch wenn der Baugenehmigung keine exakte Beschreibung der Sortimentszusammensetzung zu entnehmen sei. Insofern sei es nicht relevant, ob oder dass der Anteil der zentrenrelevanten Sortimente beider Märkte in der gleichen Größenordnung liege. Die Nutzungsänderung könne auch bodenrechtliche Belange neu berühren. Es bestehe die Möglichkeit, dass die Zulässigkeit der beabsichtigten neuen Nutzung anders zu beurteilen sei als die bisher erlaubte Nutzung. Die Erhaltung und Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche sei ein wichtiger Bestandteil des Bodenrechts und habe sowohl in § 1 Abs. 6 Nr. 4 BauGB als auch in § 34 Abs. 3 BauGB Einzug genommen und werde von der Nutzungsänderung berührt. Auch die in § 1 Abs. 6 Nr. 8 a) BauGB genannten Belange seien berührt. Ebenso verhalte es sich mit dem in § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB erwähnten Belang der Ergebnisse eines von der Beklagten beschlossenen Einzelhandelskonzepts. Der Erteilung des beantragten – und nach Vorstehendem wegen Vorliegens einer genehmigungsbedürftigen Nutzungsänderung erforderlichen - planungsrechtlichen Vorbescheids stünden öffentlich-rechtliche Vorschriften in Form der am 21. Mai 2019 beschlossenen, am 13. Juni 2019 bekannt gemachten und mit Beschluss vom 6. Mai 2021 bis zum 14. Juni 2022 verlängerten Veränderungssperre für einen Teilbereich des Bebauungsplans Nr. 190 „Gewerbegebiet Y. “ entgegen. Die Veränderungssperre sei wirksam und auch gegenüber der Klägerin noch nicht abgelaufen. Die materiellen Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre lägen vor. Zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses am 21. Mai 2019 hätten ersichtlich hinreichend konkretisierte Planungsvorstellungen der Beklagten vorgelegen. Ausweislich der Verwaltungsvorlage solle ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 2017 festgesetzt und zur Stärkung des Einzelhandels in der Innenstadt Y. in dem Gebiet Einzelhandel in Teilbereichen ausgeschlossen oder eingeschränkt werden. Die hinreichende Konkretisierung der Ziele der zukünftigen Planung stelle die Klägerin letztlich nicht in Abrede. Entgegen ihrer Auffassung fehle es der Planung aber auch nicht an der städtebaulichen Erforderlichkeit, weil die Beklagte beabsichtige, durch weitgehende Beschränkungen des Einzelhandels im Plangebiet Einzelhandelsnutzungen in das Innenstadtzentrum von Y. zu lenken, die dort keinen Platz fänden. Die Wirksamkeit der Veränderungssperre dürfe nur in sehr engen Grenzen davon abhängig gemacht werden, ob Überlegungen über bestimmte Festsetzungen im späteren Bebauungsplan letztlich rechtmäßig getroffen werden könnten. Eine Veränderungssperre solle typischerweise eine „Planung im Werden“ vor äußeren Störungen schützen. Vor diesem Hintergrund komme eine umfassende antizipierte Normenkontrolle der Rechtmäßigkeit der Planung regelmäßig nicht in Betracht. Die in der Rechtsprechung anerkannten Ausnahmen griffen hier nicht. Namentlich könne nicht von einem evidenten, im weiteren Verfahren nicht heilbaren Mangel ausgegangen werden. Vielmehr könnten der unter anderem geplante Ausschluss bzw. die Beschränkung von Einzelhandel ohne Weiteres rechtmäßiger Gegenstand einer Bauleitplanung sein. Ob und in welcher Weise dieses Ziel im Einzelnen umgesetzt werden könne, sei dann eine Frage der Abwägung, die erst am Ende des Planungsprozesses beantwortet werden könne, und nicht – wie die Klägerin meine – der städtebaulichen Erforderlichkeit. Die Beklagte habe insoweit die Ergebnisoffenheit des Planungsprozesses noch in der Verwaltungsvorlage zur – nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB ohne besondere Begründung möglichen – Verlängerung der Veränderungssperre eigens hervorgehoben.

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Diesen eingehenden und mindestens nachvollziehbaren Erwägungen des Verwaltungsgerichts setzt das Zulassungsvorbringen nichts Erhebliches entgegen, das im vorgenannten Sinne zu ernstlichen Zweifeln an der (Ergebnis-)Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung führen könnte.

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Auch unter Würdigung der Begründung des Zulassungsantrages begegnet es keinen Zweifeln, dass das Verwaltungsgericht hinsichtlich des Vorhabens der Klägerin zu Recht von einer genehmigungsbedürftigen Nutzungsänderung ausgegangen ist. Der geplante U. -Markt bewegt sich schon ausweislich der dem Vorbescheidsantrag beigefügten Sortimentsliste offenkundig nicht mehr innerhalb der Variationsbreite der Genehmigung eines „E. Bettenlagers“, wie sie hier erteilt worden ist. Mit dieser Vorhabenkennzeichnung ist jedenfalls im Grundsatz die von der Klägerin selbst angenommene Sortimentsstruktur genehmigt - und zwar unabhängig davon, ob die Betriebsbeschreibung vom 3. Dezember 2009 selbst Genehmigungsinhalt geworden ist, zumal jedenfalls die zur Ursprungsgenehmigung vom 19. Oktober 2009 gehörende (identische) Betriebsbeschreibung vom 29. Mai 2009 einen Grünstempel trägt. Damit ist insbesondere ein Schwerpunkt im Segment des Möbeleinzelhandels verbunden, der wiederum im geplanten U. -Markt so gut wie gar nicht vorkommt (ausweislich der Angaben der Klägerin mit einem Anteil von etwa 1%). Umgekehrt machen die Hauptsortimente des U. -Marktes (Anstrichmittel, Bau- und Heimwerkerbedarf sowie Teppiche, Vorhänge, Bodenbeläge und Tapeten) mit einem Verkaufsflächenanteil von mehr als 75 % weniger als 4 % des Angebots eines E. Bettenlagers aus. Dass die Sortimentsliste, die den Baugenehmigungen vom 19. Oktober 2009 und vom 13. Januar 2011 zugrunde lag, nicht abschließend ist und auch Rand- und Aktionssortimente zulässt, ändert hieran schon deshalb nichts, weil sich dies gerade nicht auf die charakteristischen Angebote der jeweiligen Vorhaben bezieht.

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Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ernsthaft zweifelhaft, dass diese Nutzungsänderung genehmigungsbedürftig ist. Auch das Zulassungsvorbringen macht letztlich nicht geltend, dass hiervon bodenrechtliche Belange von vornherein nicht berührt sein können, sondern nur, dass dies im Ergebnis nicht der Fall sei. Dies ist aber gerade in einem Genehmigungsverfahren zu klären. Dabei lässt sich die Frage der Vereinbarkeit mit den vom Verwaltungsgericht genannten Belangen nach § 1 Abs. 6 Nrn. 4, 8a und 11 BauGB auch nicht darauf reduzieren, ob der Anteil zentrenrelevanter Sortimentsbestandteile als solcher in etwa gleich bleibt (tatsächlich steigt er nach der eigenen Aufstellung der Klägerin für das zur Genehmigung stehende Vorhaben an), sondern kann jedenfalls potentiell auch die Art des Angebots und die absolute Verkaufsfläche umfassen. Hinzu kommt, dass sich auch die anzunehmende Kundenfrequenz ändern kann und dadurch möglicherweise auch immissionsschutz- oder verkehrliche Fragen ergeben können. Gerade für einen U. -Markt ist etwa die Zahl und Frequentierung von Stellplätzen eine nicht einfach zu beantwortende Frage.

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Vgl. in diesem Zusammenhang VG Minden, Beschluss vom 29. Januar 2021 – 1 L 834/20 -, bestätigt durch OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2021 – 2 B 234/21 -, juris.

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Hinzu kommt, dass Änderungen hinsichtlich des genehmigten Anlieferverkehrs mindestens wahrscheinlich, jedenfalls aber möglich und damit in einem Genehmigungsverfahren zu klären sind. Ob das Vorhaben sich in diesem Verfahren tatsächlich als genehmigungsfähig erweist, ist hingegen für die hier allein entscheidungserhebliche Frage der Genehmigungsbedürftigkeit irrelevant.

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Ohne Erfolg macht die Klägerin hinsichtlich des Hilfsantrages geltend, die Veränderungssperre stehe ihrem Vorhaben nicht entgegen, weil sie der Sicherung eines Bebauungsplans diene, dem die städtebauliche Rechtfertigung fehle und der deshalb nicht sicherungsfähig sei. In diesem Zusammenhang wiederholt sie zunächst ihren erstinstanzlichen Vortrag, dem bereits das Verwaltungsgericht – zu Recht – nicht gefolgt ist.

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Dabei setzt sich die Klägerin schon nicht hinreichend mit dem zutreffenden rechtlichen Ansatzpunkt des Verwaltungsgerichts auseinander, wonach eine antizipierte Rechtmäßigkeitskontrolle eines zukünftigen Bebauungsplans im Rahmen der Inzidentkontrolle einer Veränderungssperre nur in einem sehr eingeschränkten Umfang in Betracht kommt, nämlich nur dann, wenn sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bauleitplan einer positiven Planungskonzeption entbehrt, der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht behebbar sind.

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Vgl. dazu nur OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 – 2 D 131/20.NE -, juris Rn. 47 ff., m. w. N.; nachfolgend BVerwG, Beschluss vom 26. August 2021 – 4 BN 14.21 -, juris.

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Dass diese – der Funktion einer Veränderungssperre wesensimmanenten – strengen Anforderungen hier nicht erfüllt sind, ergibt sich vielmehr letztlich aus dem Vortrag der Klägerin selbst. Denn (auch) sie meint lediglich, „die Planung begegnet erheblichen Zweifeln an ihrer städtebaulichen Erforderlichkeit.“ (Zulassungsbegründung S. 14). Dies reicht indes für die Unwirksamkeit der Veränderungssperre nach obigen Maßstäben gerade (noch) nicht aus.

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Unbeschadet dessen hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend die in diesem Zusammenhang erfolgten Einwände der Klägerin der Ebene der Abwägung zugeordnet.

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Vgl. zu dieser Verortung im Rahmen der Einzelhandelssteuerung bereits OVG NRW, Urteil vom 14. Oktober 2013 – 2 D 103/12.NE -, BauR 2014, 213 = juris Rn. 67 ff.

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Die antizipierte Rechtmäßigkeitskontrolle einer noch ausstehenden und damit inhaltlich nicht feststehenden Abwägung ist aber regelmäßig – und so auch hier – bei der Überprüfung einer Veränderungssperre nicht statthaft bzw. nicht möglich.

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So ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 – 4 CN 16.03 -, BVerwGE 120, 138 = juris Rn. 25; vgl. auch OVG NRW, Urteil vom 25. Januar 2021 – 2 D 131/20.NE -, juris Rn. 50.

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Anhaltspunkte dafür, dass Festsetzungen zur Steuerung des Einzelhandels nicht zuletzt mit Blick auf die von der Beklagten ausdrücklich angesprochenen bestandsschützenden Regelungen für bestehende Einzelhandelsbetriebe in dem bestehenden und avisierten Gewerbegebiet in nicht integrierter Lage hier von vornherein nicht abwägungsgerecht erfolgen könnten, nennt auch die Klägerin nicht.

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Im Gegenteil – und die Ablehnung des Zulassungsantrages selbstständig tragend – beruhen ihre Ausführungen auf einer mindestens verkürzten Erfassung des der Planung zugrunde liegenden Einzelhandelskonzeptes der Beklagten einschließlich seiner anlässlich des Aufstellungsverfahrens zum Bebauungsplan Nr. 190 erfolgten Stellungnahme der GMA vom 24. April 2019 und der daraus von der Beklagten gezogenen Schlussfolgerungen für das Planungsverfahren.

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So weist bereits die Beschlussvorlage St 14/1592 zum Aufstellungsbeschluss des Bebauungsplans vom 29. März 2019 darauf hin, dass die Regelungen zur Steuerung des Einzelhandels nicht zuletzt vor dem Hintergrund des § 1 Abs. 4 BauGB erfolgten. Der Regionalverband S. als zuständige Regionalplanungsbehörde habe darauf hingewiesen, dass künftige Einzelhandelsvorhaben an der T. Straße voraussichtlich den einschlägigen rechtlichen Vorgaben für (großflächige) Einzelhandelsansiedlungen zuwider laufen und in der Folge zu Verstößen gegen Ziele der Raumordnung und Landesplanung führen würden. Schon deshalb kann keine Rede davon sein, der u. a. hierauf abzielenden Planung fehle es an einer hinreichenden planerischen Veranlassung, sie dürfte deshalb bereits nach § 1 Abs. 4 BauGB geboten sein.

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Unabhängig davon folgt die beabsichtigte Planung inhaltlich den Empfehlungen des Einzelhandelskonzeptes und zielt mithin nicht im Widerspruch zu diesen darauf, Betriebe in den zentralen Versorgungsbereich zu lenken, die dort wegen der kleinteiligen Innenstadtstruktur keinen Platz fänden, wie die Klägerin auch im Zulassungsverfahren geltend macht. Abgesehen davon, dass die gutachterlichen Untersuchungen auch eine Zusammenlegung vorhandener (kleinerer) Verkaufsflächen in der Innenstadt nicht für ausgeschlossen halten, wird dort eine Neuansiedlung nahversorgungsrelevanter Einzelhandelsbetriebe an der T. Straße abgelehnt und für die bestehenden Betriebe die planerische Sicherung „gewisser Weiterentwicklungsmöglichkeiten“ im Sinne eines „dynamischen Bestandsschutzes“ empfohlen. Gleiches gilt in der Sache für den zentrenrelevanten Einzelhandel (Gutachten S. 83 f.). Dies greift der Planentwurf mit dem geplanten Einzelhandelsausschluss und seinem Hinweis auf die im jeweiligen Einzelfall zu gewährleistende Sicherung vorhandener Betriebe auf. In Bezug auf die Nahversorgung soll die Einschränkung zudem nicht allein oder vorrangig dem Schutz der Innenstadt, sondern insbesondere des Nahversorgungszentrums „M. Straße“ dienen und flankiert zugleich die weitere Empfehlung, nahversorgungsrelevanten Einzelhandel im Übrigen nurmehr an städtebaulich integrierten Standorten zu entwickeln (S. 88). Dass sich diese Ziele von vornherein mit dem avisierten Bebauungsplan nicht erreichen ließen, lässt sich mithin nicht feststellen.

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Für die weiteren, ihren bisherigen Vortrag ergänzenden „Anmerkungen“ der Klägerin auf den Seiten 17-20 der Begründung des Zulassungsantrags gilt nichts anderes. Diese laufen mit den Erwägungen zum möglichen Umfang zukünftiger Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO und damit zusammenhängenden Abwägungsentscheidungen sowie zur planerischen Bewältigung des Trennungsgebotes nach § 50 BImSchG vielmehr schon mit einer gewissen Offensichtlichkeit auf eine – zum gegenwärtigen Zeitpunkt weder mögliche noch zulässige – antizipierte Normenkontrolle eines zukünftigen Bebauungsplans hinaus.

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2. Vor diesem Hintergrund weist die Rechtssache auch keine besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten (Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) auf. Die Begründung des Zulassungsantrages enthält insoweit über die vorstehend behandelten Aspekte – Genehmigungsbedürftigkeit ihres Vorhabens sowie fehlende städtebauliche Erforderlichkeit des Bebauungsplans und dessen absehbare Abwägungsfehlerhaftigkeit - hinaus keine weitergehenden Überlegungen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und folgt – auch in der Begründung – der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung.

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Der Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags ist das angegriffene Urteil rechtskräftig, § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO.