Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-07-24, Aktenzeichen 4 L 1365/00
ECLI:DE:VGD:2000:0724.4L1365.00.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 27.500,- DM festgesetzt.

1

Gründe:

2

Der am 2. Mai 2000 eingegangene Antrag der Antragstellerin
mit dem sinngemäßen Begehren,

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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs
gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom
7. April 2000 (betreffend die Beseitigung von 11
Werbetafeln auf dem unbebauten Grundstück vor dem
Haus xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx in xxxxxxxxxx)
wiederherzustellen bzw. erstmals anzuordnen
(Zwangsgeldandrohungen über jeweils 1.000,- DM)

4

ist zulässig, aber unbegründet.

5

Die Kammer macht von der ihr durch § 80 Abs. 5 VwGO
eingeräumten Aussetzungsbefugnis keinen Gebrauch. Die
Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung entspricht
den gesetzlichen Anforderungen (§ 80 Abs. 3 VwGO).

6

Die Interessenabwägung geht zu Lasten der Antragstellerin
aus, weil sich die mit dem Widerspruch angefochtene
Ordnungsverfügung zum gegenwärtigen Zeitpunkt als rechtmäßig
erweist.

7

Der Antragsgegner hat die Antragstellerin rechtmäßig zur
Beseitigung der Werbetafeln (mit Ausnahme der Haltepfosten)
aufgefordert. Ermächtigungsgrundlage der Ordnungsverfügung ist
§ 61 Abs. 1 Satz 1 und 2 der Bauordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen (BauO NW), gegebenenfalls in Verbindung
mit § 60 Abs. 2 Satz 1 BauO NW und § 14 Abs. 1 des
Ordnungsbehördengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG
NW). Gem. § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NW haben die
Bauaufsichtsbehörden darüber zu wachen, dass u.a. bei der
Errichtung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen die
öffentlich-rechtlichen Vorschriften und die auf Grund dieser
Vorschriften erlassenen Anordnung eingehalten werden. In
Wahrnehmung dieser Aufgaben haben die Bauaufsichtsbehörden
nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu
treffen (§ 61 Abs. 1 Satz 2 BauO NW).

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Die Antragstellerin hat mit der Aufstellung der 11
Werbetafeln die öffentlich-rechtlichen Vorschriften der BauO
NW verletzt, weil sie bauliche Anlagen ohne die hierfür
erforderlichen Genehmigungen errichtet hat bzw. hat errichten
lassen. Bei den Plakatanschlagtafeln für wechselnde Werbung
handelt es sich um bauliche Anlagen i.S.d. § 2 Abs. 1 Satz 1
BauO NW und gleichzeitig um Werbeanlagen i.S.d. § 13 Abs. 1
BauO NW. Für die Errichtung dieser baulichen Anlagen bedurfte
die Antragstellerin Baugenehmigungen, über die sie bis heute
nicht verfügt.

9

Die Antragstellerin verfügt nicht über die erforderlichen
Baugenehmigungen. Zwar war ihr vom Antragsgegner Anfang der
60er-Jahre jeweils eine befristete Baugenehmigung für jeweils
eine Plakatanschlagtafel erteilt worden, die durch weitere
Baugenehmigung des Antragsgegners vom 15. August 1968
unbefristet verlängert worden war. Diese Genehmigung
erstreckte sich jedoch nur auf die Anfang der 60er-Jahre
tatsächlich errichteten 2 Plakatanschlagtafeln (und ohnehin
nicht auf weitere 9 Plakatanschlagtafeln). Diese 2
Plakatanschlagtafeln sind jedoch spätestens anlässlich der
Baumaßnahmen im Straßenraum anlässlich des U-Bahn-Baus im
Jahre 1997 endgültig entfernt und dabei ersichtlich nicht
wieder angebracht worden. Damit waren die für ihre Errichtung
erteilten Baugenehmigungen verbraucht. Denn eine
Baugenehmigung ist vorhabenbezogen und deckt nur die einmalige
Ausführung des genehmigten Vorhabens. Danach ist sie
verbraucht. Auch für die erneute Ausführung eines identischen
Vorhabens ist eine neue Baugenehmigung erforderlich.

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Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen, Urteil vom 20. März 1992 - 11 A 610/90 -, NWVBl
1993, 52, 53 mit weiteren Nachweisen.

11

Inwieweit aus Gründen des Bestandsschutzes keine neue
Baugenehmigung erforderlich sein könnte, wenn dieselbe
Werbeanlage vorübergehend von ihrem Aufstellungsort entfernt
und später an derselben Stelle wieder angebracht wird, kann
dahinstehen. Denn bei den im Ortstermin vom 5. Juni 2000
vorgefundenen Plakatanschlagtafeln handelt es sich sämtlich um
Plakatanschlagtafeln aus jüngster Zeit, wie die im Ortstermin
gemeinsam eingesehenen, Ende 1997/Anfang 1998 angefertigten
Lichtbilder im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners (Beiakte
Heft 1 Seite 3) belegen. Keine der im Ortstermin vorgefundenen
elf Plakatanschlagtafeln ist nach ihrer baulichen Substanz in
den 60er-Jahren errichtet worden. Daher ist die der
Antragstellerin 1968 erteilte Baugenehmigung für 2
Plakatanschlagtafeln verbraucht und nicht geeignet, zwei der
vorgefundenen elf Plakatanschlagtafeln zu legalisieren.

12

Nach 1968 sind der Antragstellerin keine Baugenehmigungen
mehr erteilt worden.

13

Eine Baugenehmigung ist ein antrags- und formbedürftiger
Verwaltungsakt, der von der zuständigen Behörde nur auf
entsprechenden Antrag hin schriftlich erteilt wird (§§ 75
Abs. 1 Satz 2, 69 Abs. 1 BauO NW, 22 Satz 2 Ziffer 2 VwVfG NW.
Entsprechende Verwaltungsakte in Form der Baugenehmigung zur
Legalisierung der Aufstellung von 11 Plakatanschlagtafeln hat
die Antragstellerin nie beantragt; der Antragsgegner hat
solche Verwaltungsakte auch weder erteilt noch in
entsprechender Form zugesichert, solche Verwaltungsakte
erteilen zu wollen (§ 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NW).

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Die schriftlichen Erklärungen des Straßen- und
Ingenieurbauamtes des Antragsgegners vom 17. Februar 1997 und
vom 24. Februar 1997 können bei verständiger Würdigung aus
Sicht des Empfängerhorizontes nicht als Baugenehmigungen
verstanden werden. Diese Schreiben sind bereits nicht
unmittelbar an die Antragstellerin gerichtet, sondern an die
Grundstückseigentümer. Ferner hatte das Straßen- und
Ingenierbauamt des Antragsgegners die Antragstellerin zuvor
mit Schreiben vom 30. Dezember 1996 unmissverständlich (und
rechtlich zutreffend) darauf hingewiesen, dass für den
Wiederaufbau der zu entfernenden Plakatanschlagtafeln eine
entsprechende Genehmigung des Bauaufsichtsamtes erforderlich
wird. Angesichts dessen beinhalten die späteren Schreiben des
Straßen- und Ingenieurbauamtes des Antragsgegners lediglich
die zivilrechtlichen Modalitäten der Abwicklung der
Baumaßnahmen des U-Bahn-Baus, ohne insoweit Fragen der
Baugenehmigung auch nur anzusprechen. Dies war für die
Antragstellerin auf Grund der klaren Aussage im Schreiben des
Straßen- und Ingenieurbauamtes des Antragsgegners vom 30.
Dezember 1996 ohne weiteres zu erkennen.

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Die Antragstellerin ist auch richtige Adressatin der
Ordnungsverfügung, weil sie die tatsächliche Gewalt über die
11 Plakatanschlagtafeln ausübt, ungeachtet der Frage, wer die
Plakatanschlagtafeln dort errichtet hat. Auch wenn die
11 Plakatanschlagtafeln von der xxxxxxxx im Rahmen des
U-Bahn-Baus errichtet worden wären, so wäre die xxxxxxxx damit
für die Antragstellerin tätig geworden. Allein die
Antragstellerin ist im Verhältnis zu den
Grundstückseigentümern für den Zustand und die Nutzung der
Plakatanschlagtafeln verantwortlich.

16

Die danach festzustellende formelle Illegalität aller
umstrittenen Plakattafeln rechtfertigt es regelmäßig und so
auch hier, das öffentliche Interesse an der Ordnungsfunktion
des formellen Baurechts höher zu bewerten als das Interesse
der Antragstellerin an der Fortführung der Werbenutzung. (Vgl.
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen,
Beschluss vom 31. Mai 1994 - 11 B 1233/95 -). Das gilt jedoch
nur für diejenigen Anlagenteile, die ohne Substanzverlust
demontiert werden können, bei herkömmlichen
Plakatanschlagtafeln daher in der Regel die gesamte Anlage mit
Ausnahme der Haltepfosten (vgl. Oberverwaltungsgericht für das
Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 31. Mai 1994, a.a.O.).
Bei den vorgefundenen Plakatanschlagtafeln handelt es sich um
solche herkömmlichen Plakatanschlagtafeln, die teilweise an
Pfosten, teilweise an Mauerwerk befestigt sind, ansonsten
einen selbstständigen körperlichen Gegenstand darstellen. Auch
dies ergibt sich eindeutig aus den Lichtbildern im
Verwaltungsvorgang des Antragsgegners, auch wenn die auf der
Rückseite befindlichen Pfosten infolge der Verkleidung der
Rückseite mit Strohmatten, mit der im Zeitpunkt der
Anfertigung der Lichtbilder bereits begonnen worden war, im
Ortstermin nicht zu erkennen waren. Dagegen spricht nichts
dafür, dass es sich bei den Plakatanschlagtafeln, die nicht an
der Mauer befestigt sind, ursprünglich um einen Bretterzaun
gehandelt hat, bei dem lediglich durch aufgeklebte
Markierungen die Formate von Plakatanschlagtafeln gebildet
wurden und der bei einer Beseitigung einen endgültigen
Substanzverlust erleiden würde.

17

Die Ermessensausübung des Antragsgegners ist im Ergebnis
nicht zu beanstanden. Das gilt sowohl für die Aufforderung,
diejenigen neun Plakatanschlagtafeln zu entfernen, für die
eine Baugenehmigung auch in der Vergangenheit nie erteilt
worden war, als auch für die Beseitigungsaufforderung
betreffend diejenigen zwei Plakatanschlagtafeln, deren
Vorgänger am entsprechenden Ort vom Antragsgegner genehmigt
worden waren.

18

Zwar hatte der Antragsgegner sein Entschließungsermessen
ursprünglich gebunden, weil seine Mitarbeiter am
7. Februar 1997 der Antragstellerin mündlich erklärt hatten,
es müssten 2 Plakatanschlagtafeln entfernt werden, und man sei
ausnahmsweise damit einverstanden, wenn die selben beiden
Plakatanschlagtafeln wieder aufgestellt würden (vgl. den
Aktenvermerk im Verwaltungsvorgang des Antragsgegners, Blatt 2
Rückseite unten). Mit dieser mündlichen Erklärung hatte der
Antragsgegner angemessen berücksichtigt, dass zwei der vormals
am Ort befindlichen Plakatanschlagtafeln Bestandsschutz
genossen hätten. Darauf kann sich die Antragstellerin jedoch
nicht berufen, denn sie hat sich nicht an diese mündliche
Zusage gehalten, weil sie nicht die ursprünglich dort
angebrachten 2 Plakatanschlagtafeln wieder aufgestellt hat,
sondern an Stelle der entfernten zwei alten
Plakatanschlagtafeln neue Plakatanschlagtafeln errichtet hat
(bzw. hat errichten lassen). Mit der Aufstellung von zwei
neuen Plakatanschlagtafeln an Stelle von zwei alten, im Zuge
der Bauarbeiten zu entfernenden Plakatanschlagtafeln hat der
Antragsteller sich auch mündlich nie einverstanden erklärt.
Inwieweit die Antragstellerin mit den bauausführenden
Unternehmen etwas Anderes, nämlich den Wiederaufbau der
Plakatanschlagtafeln, vereinbart haben könnte und ihr
infolgedessen ein Schaden entstanden ist, der bei
Wiederaufstellung der zwei alten Plakatanschlagtafeln nicht
eingetreten wäre, spielt für die Frage der Ermessensbetätigung
keine Rolle, sondern ist Sache im Innenverhältnis zwischen der
Antragstellerin und den bauausführenden Unternehmen.

19

Ob als milderes Mittel eine Baugenehmigung erteilt werden
könnte, kann dahinstehen. Der Antragstellerin ist es zumutbar,
das Baugenehmigungsverfahren abzuwarten. Eine Vorwegnahme
dieser Prüfung kommt zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht in
Betracht. Nach dem Eindruck des Berichterstatters von der
Örtlichkeit spricht allerdings einiges dafür, dass es sich bei
der näheren Umgebung um ein allgemeines Wohngebiet handelt, in
dem Fremdwerbeanlagen generell nicht zulassungsfähig sind.

20

Der Antragsgegner hat sein Recht zum Einschreiten gegen den
formell illegalen Zustand auch nicht verwirkt. Verwirkung
setzt mehr voraus als das bloße Untätigbleiben seitens der
Behörde über einen längeren Zeitraum. Neben dem Zeitmoment ist
ein Vertrauensmoment erforderlich, welches der Antragsgegner
nicht gesetzt hat. Ein solches Vertrauensmoment ist
insbesondere nicht darin zu sehen, dass der Antragsgegner
bereits in der Vergangenheit den Versuch unternommen hatte,
die Antragstellerin zur Beseitigung der Plakatanschlagtafeln
aufzufordern. Den der Abbruch dieses Versuches ging nicht
einher mit einer wie auch immer gearteten Zusicherung, die
Antragstellerin nicht zukünftig erneut zur Beseitigung
auffordern zu wollen.

21

Zwar hätte der Antragsgegner der Antragstellerin angesichts
dieser Vorgeschichte des erfolglosen Beseitigungsversuches
aller Voraussicht nach eine längere Frist zur Beseitigung als
vier Wochen nach Zustellung seines Bescheides einräumen
müssen. Das ist jedoch im Ergebnis unschädlich, weil durch den
Zeitablauf in diesem Verfahren die Antragstellerin nunmehr
bereits länger als vom Antragsgegner verfügt Erträge aus den
illegalen Werbeanlagen zieht. Eine Gesamtfrist von drei
Monaten wäre auf jeden Fall angemessen gewesen; in den Genuss
einer solchen Ausstandsfrist ist die Antragstellerin
gelangt.

22

Die Aussetzung der kraft Gesetz sofort vollziehbaren
Zwangsgeldandrohung kommt ebenfalls nicht in Betracht. Die
Zwangsgeldandrohung ist ein geeignetes Mittel zur
Vollstreckung der sofort vollziehbaren Grundverfügung, die
angedrohte Höhe ist nicht unverhältnismäßig.
Vollstreckungshindernisse in Form von Rechten Dritter stehen
der Zwangsgeldandrohung nicht entgegen. Die Plakattafeln,
deren Entfernung der Antragsgegner der Antragstellerin
aufgegeben hat, mögen zwar auch der Einfriedung des unbebauten
Grundstückes dienen. Sie stehen jedoch im Eigentum der
Antragstellerin und können von ihr daher (vorbehaltlich
möglicher anderweitiger vertraglicher Vereinbarung, die die
Antragstellerin jedoch selbst nicht behauptet) jederzeit von
dem Grundstück entfernt werden, ohne dass der
Grundstückseigentümer dem mit Aussicht auf Erfolg
zivilrechtlich etwas entgegenhalten könnte. Dies ergibt sich
aus § 95 Abs. 1 Satz 2 BGB. Bei den Plakatanschlagtafeln
handelt es sich um Werke, die von einem Berechtigten in
Ausübung eines Rechtes an einem fremden Grundstück mit dem
Grundstücke verbunden worden sind und die deshalb Eigentum des
Berechtigten (oder eines Dritten) bleiben, nicht jedoch mit
der Errichtung auf dem Grundstück in das Eigentum des
Grundstückseigentümers übergehen. Der Vertrag der
Antragstellerin mit dem Grundstückseigentümer berechtigt die
Antragstellerin nicht nur, die Plakatanschlagtafeln auf dem
Grundstück zu errichten und sie mit dem Grundstück zu
verbinden, sondern auch dazu, sie jederzeit wieder zu
entfernen und an sich zu nehmen.

23

Dass als Folge der Beseitigung der Plakatanschlagtafeln
möglicherweise die Pflicht des Grundstückseigentümers zur
Einfriedung eines Grundstückes neu auflebt (vgl. § 10 Satz 1
BauO NW), ist kein der Vollstreckung entgegenstehendes Recht
und führt nicht dazu, dass sich der Grundstückseigentümer
gegen die Vollstreckung zur Wehr setzen könnte. Insoweit
handelt es sich um eine faktische Folge der Vollstreckung,
nicht aber um ein der Vollstreckung entgegenstehendes Recht
des Grundstückseigentümers.

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Die Nebenentscheidungen folgen aus den §§ 154 Abs. 1 VwGO,
13 Abs. 1 Satz 2, 20 Abs. 3 GKG. Die Antragstellerin trägt als
unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens. Für den Antrag
auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
(Beseitigungsgebot) ist die Kammer für jede
Plakatanschlagtafel von einem Hauptsachewert von 5.000,- DM
(mal 11 = 55.000,- DM) ausgegangen, der zu halbieren war. Die
verbundenen Zwangsgeldandrohungen geht darin auf.

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