Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-02-21, Aktenzeichen 6 A 167/01

Gründe

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Die Klage hat zum Teil Erfolg.

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Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 11. November 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. Juni 1999 ist rechtswidrig, soweit darin Verwaltungsgebühren für die Tätigkeit der AMI Nord GmbH erhoben werden. Im Übrigen ist der Bescheid vom 11. November 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. Juni 1999 rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für das Verwaltungshandeln der Beklagten sind zunächst die §§ 64, 65 des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln (AMG). Nach § 64 Abs. 1 Satz 1 AMG unterliegen Betriebe und Einrichtungen, in denen Arzneimittel hergestellt, geprüft, gelagert, verpackt und in den Verkehr gebracht werden oder in denen sonst mit ihnen Handel getrieben wird, insoweit der Überwachung durch die zuständige Behörde. Nach § 64 Abs. 3 AMG hat die zuständige Behörde sich davon zu überzeugen, dass die Vorschrift über den Verkehr mit Arzneimitteln, über die Werbung auf dem Gebiet des Heilwesens und über das Apothekerwesen beachtet werden. Sie hat in der Regel alle zwei Jahre Besichtigungen vorzunehmen und Arzneimittel amtlich untersuchen zu lassen. Nach § 65 Abs. 1 AMG sind die mit der Überwachung beauftragten Personen befugt, soweit es zur Durchführung der Vorschriften über den Verkehr mit Arzneimitteln über die Werbung auf dem Gebiet des Heilwesens und über das Apothekenwesen erforderlich ist, gegen Empfangsbescheinigung Proben nach ihrer Auswahl zum Zweck der Untersuchung zu fordern oder zu entnehmen. Entsprechend diesen Regelungen hat die Beklagte am 20. August 1997 im Betrieb der Klägerin Proben entnommen und untersuchen lassen.

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Die Vorschriften des Arzneimittelgesetzes, insbesondere die hier einschlägigen §§ 64 ff AMG, zwar treffen keine ausdrückliche Regelung der Kostenfrage in Bezug auf die reine Überwachungstätigkeit. Eine solche ergibt sich auch nicht konkludent aus § 65 Abs. 3 AMG. Die dort getroffene Regelung betrifft lediglich die Frage der Entschädigung für entnommene Proben und steht damit in engem Zusammenhang mit der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 GG. Für die Fragen einer eventuellen Kostenpflicht für die Überwachungstätigkeit als solche kommt ihr keinerlei Aussagenkraft zu. Aus dem Fehlen einer Kostenregelung in § 64 ff AMG kann aber nicht geschlossen werden, dass eine Gebührenerhebung von vornherein unzulässig sein soll. Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass das Arzneimittelgesetz an anderer Stelle, nämlich im vierten Abschnitt über die Zulassung der Arzneimittel, in § 33 AMG eine ausdrückliche und eigenständige Regelung getroffen hat. Diese Vorschrift betrifft ausschließlich Maßnahmen im Rahmen des vierten Abschnittes, die durch die zuständige Bundesoberbehörde (vgl. insoweit § 77 AMG) vollzogen werden. Demgegenüber betreffen die §§ 64 ff AMG reine mit der Überwachung der benannten Betriebe zusammenhängende Tätigkeiten, die den Landesbehörden obliegen (vgl. Art. 83 GG). Unter diesen Umständen verbietet sich die Annahme, aus dem Stillschweigen des Bundesgesetzgebers ein Verbot für eine entsprechende landesrechtliche Regelung herzuleiten (vgl. OVG Münster, Urt. v. 26.06.1999 - 9 A 3817/98 - in KStZ 2000, S. 131).

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Der Gebührenbescheid der Beklagten findet seine Rechtsgrundlage in den §§ 1 Abs. 1 a, 3 Abs. 1, 5 Abs. 1 und 13 Abs. 1 NVerwKostG i. V. m. Nr. 6 Ziff. 6.1.14 AllGO i.d.F. vom 6. Dezember 1997, soweit Verwaltungsgebühren für den direkt bei der Beklagten entstandenen Verwaltungsaufwand festgesetzt werden.

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Nach § 1 Abs. 1 a NVerwKostG werden für Amtshandlungen in Angelegenheiten der Landesverwaltung und nach dem NVerwKostG Kosten (Gebühren und Auslagen) erhoben, wenn die Beteiligten zu der Amtshandlung Anlass gegeben haben. Nur der Veranlasser einer Amtshandlung kann Kostenschuldner sein. Die Notwendigkeit der Veranlassung der Amtshandlung durch den Kostenschuldner als Voraussetzung der Kostenpflicht folgt unmittelbar aus der Rechtsnatur der Verwaltungsgebühr. Denn sie ist eine tatsächliche, individuell zurechenbare Gegenleistung des Gebührenschuldners für die Inanspruchnahme einer ihm gegenüber besonderen Verwaltungsleistung. Dieses Merkmal der individuellen Zurechenbarkeit der entgoltenen staatlichen Leistung hat - in Abgrenzung zur Steuer - Verfassungsrang. Die besondere Zweckbestimmung der Gebühr, Einnahmen zu erzielen, um speziell die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, unterscheidet die Gebühr regelmäßig von der Steuer. Was "besondere Inanspruchnahme" und "individuelle Zurechenbarkeit" im Einzelfall bedeuten, ist vor diesem Hintergrund Auslegungsfrage. Konsens besteht darüber, dass eine Gebühr einen irgendwie gearteten spezifischen Bezug zu einer staatlichen Leistung haben muss, die dem Gebührenschuldner individuell zurechenbar ist. Gelingt eine derartige konkrete Zurechnung an den Einzelnen oder eine geschlossene Gruppe nicht, so darf auf das Finanzierungsmittel der Gebühr nicht zurückgegriffen werden (so Loeser, Kommentar zum Niedersächsischen Verwaltungskostengesetz, Stand: Januar 1999, § 1 Anm. 5 (2)). Nach der Rechtsprechung des OVG Lüneburg hat im Sinne des Niedersächsischen Verwaltungskostenrechts derjenige zu einer Amtshandlung Anlass gegeben, der einen Tatbestand geschaffen hat, der die Behörde zur Amtshandlung veranlasst hat. Jedenfalls gilt dies dann, wenn der Betroffene den Tatbestand willentlich gesetzt hat und der Tatbestand unmittelbar Anlass für die Amtshandlung war. Nicht erforderlich ist dagegen, dass die Amtshandlung von dem Betroffenen willentlich herbeigeführt worden ist (OVG Lbg., OVGE 26, 446, 447). Es ist dabei gleichgültig, ob der Einzelne eine Amtshandlung willentlich in Anspruch nimmt oder lediglich objektiv den Tatbestand setzt, an den das Gesetz eine Ermächtigung für die Behörde zum Eingreifen und eine Kostenpflicht knüpft. In diesem Rahmen werden durch den erweiterten Begriff des Kostenschuldners insbesondere die Fälle erfasst, durch die Amtshandlungen in Ausübung staatlicher Aufsichts- oder Ordnungsfunktion veranlasst werden, die allein eine objektive Schaffung eines Tatbestandes anknüpfen (OVG Lüneburg, Urt. v. 22.04.1970 - 4 OVG A 151/69 -, OVGE 26, 446; OVG Münster, Urt. v. 16.06.1999 - 9 A 3817/98 - , a. a. O.). Nach diesen Grundsätzen ist die Klägerin hier Gebührenschuldnerin, da sie zu der Amtshandlung Anlass gegeben hat. Dazu reicht es aus, dass sie einen Betrieb im Sinne von § 64 Abs. 1 AMG betrieben hat, der der regelmäßigen Überwachung und Beprobung unterliegt. Damit ist ihr die konkrete Amtshandlung der Arzneimittelüberwachung zuzurechnen.

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Die Amtshandlung ist auch nicht nach § 2 Abs. 2 NVwKostG gebührenfrei. Es besteht kein öffentliches Interesse daran, von der Gebühr ganz oder teilweise abzusehen. Vielmehr ist die Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass die Arzneimittelüberwachung in erster Linie im Interesse des Herstellers liegt, der seine Arzneimittel mängelfrei veräußern will und hierfür die Zulassungsvoraussetzungen erfüllen muss.

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Die Höhe der festgesetzten Gebühren richtet sich nach § 3 NVerwKostG in Verbindung mit Nr. 6 AllGO. Für die Untersuchung einer nach § 65 Abs. 1 AMG entnommenen Probe kann nach Nr. 6.1.14 AllGO eine Gebühr von 300,-- bis 3.500,-- DM erhoben werden. Dieser Gebührentatbestand erlaubt es hingegen nicht, neben dem Aufwand für die Bediensteten der Beklagten selbst auch die von der AMI Nord GmbH errechneten Kosten in die Gebühr einfließen zu lassen.

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Verwaltungskosten auf der Grundlage des niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes dürfen nur für Amtshandlungen, Benutzungen und sonstige Leistungen erhoben werden. Die Heranziehung zu Verwaltungskosten nach dem Rechtsgefüge des NVwKostG setzt zwingend voraus, dass das Gegenleistungsverhältnis zwischen der die Kosten fordernden Behörde und dem zur Zahlung Verpflichteten öffentlich-rechtlich, nicht privatrechtlich geordnet ist. Diese öffentlich-rechtliche Vergabeform der Verwaltungsleistung setzt ihrerseits grundsätzlich voraus, dass der Verwaltungsträger, der die Leistung erbringt und damit berechtigt ist, die Verwaltungskosten zu fordern, in öffentlich-rechtlicher Organisationsform aufbau-organisiert ist. Die öffentliche Verwaltung in privatrechtlichen Organisationsformen hingegen ist nicht befugt, ihre Leistungen in öffentlich-rechtlicher Handlungsform zu erbringen, und ist damit nicht berechtigt, Verwaltungskosten nach dem NVwKostG zu erheben. Einen Ausnahmefall stellen die Beliehenen dar (vgl. Loeser, a.a.O., Einleitung Anm. 4.2.3.1). Die Übertragung einer Befugnis zur Entgeltfestsetzung ist jedoch unzulässig, soweit einem privaten Dritten dadurch ohne gesetzliche Grundlage Rechtssetzungsbefugnisse in eigener Sache verschafft werden (VGH Kassel, Urteil v. 19.9.2001 - 5 UE 4102/00 - in juris NR. MWRE 113120100 zur "Ärztlichen Stelle" nach RöV).

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Hier hat die Beklagte selbst in hoheitlicher Form gehandelt und auch den Gebührenbescheid erlassen. Materiell beinhaltet der Gebührenbescheid jedoch zum weitaus überwiegenden Teil das Entgelt für die Leistungen der in Form einer GmbH privatrechtlich organisierten AMI Nord GmbH, die der Beklagten zur Erstellung eines Gebührenbescheides lediglich die Stundenzahlen pro untersuchter Probe mitteilt. Dies machte für den angefochtenen Bescheid einen Anteil von 10.840,50 DM bei einer Gesamtgebühr von 12.281,94 DM aus. Bei der Erstellung des jeweiligen Gebührenbescheides erhält die Beklagte zwar auf Nachfrage im Widerspruchsverfahren eine Auflistung der AMI Nord GmbH über die angefallenen Stunden und die damit verbundene Tätigkeit, sie ist aber aus eigener Sachkenntnis nicht in der Lage, diese vorgegebenen Stundenzahlen oder die Stundensätze nachzuvollziehen oder in Frage zu stellen. Im Erlass des Niedersächsischen Sozialministeriums vom 8. Oktober 1997 heißt es dazu: "Die Gebührenerhebung erfolgt durch die Bezirksregierung auf der Grundlage des von der AMI Nord GmbH mit dem Untersuchungsergebnis übersandten Aufwandsnachweises." Rein faktisch wird damit der wesentliche Teil der Gebührenfestsetzung auf die AMI Nord GmbH vorverlagert, die den Hauptbestandteil der Gebühr durch ihre Aufwandsnachweise festlegt, für die eine inhaltliche Überprüfung seitens der Beklagten jedenfalls im maßgeblichen Erlass nicht vorgesehen ist. Auf diese Weise erhält die AMI Nord GmbH rein tatsächlich als Privater, der ausdrücklich nicht Beliehener sein soll, eine Rechtssetzungsbefugnis in eigener Sache, indem sie ihre Entgelte in Bescheidform über die Beklagte festsetzen lassen kann. Eine solche Verfahrensweise ist rechtlich nicht zulässig, denn nach § 1 NVwKostG dürfen Gebühren nur für Amtshandlungen erhoben werden, mithin für Tätigkeiten, die eine Behörde in Ausübung hoheitlicher Gewalt mit Außenwirkung vornimmt.

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Die AMI Nord GmbH ist jedoch weder eine Behörde noch kann sie hoheitliche Gewalt ausüben.

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Nach der Systematik des Niedersächsischen Verwaltungskostengesetzes ist es auch nicht zulässig, die Kosten eines privaten Sachverständigen als bestimmenden Anteil in eine Gebühr einzustellen. Das Niedersächsische Verwaltungskostengesetz trennt in § 13 ausdrücklich zwischen der durch die Gebühr abgegoltenen Amtshandlung und den bei der Vornahme der Amtshandlung entstandenen notwendigen Auslagen. Als Auslagen werden nach § 13 Abs. 2 d NVwKostG insbesondere erhoben die Zeugen- und Sachverständigengebühren. Dies sind alle Beträge, die aufgrund besonderer Vorschriften zur Aufklärung des Sachverhaltes an Zeugen und Sachverständige tatsächlich gezahlt werden. Ist die Leistung des Zeugen oder Sachverständigen entschädigungsfrei, so entfällt die Auslagenerstattung (Loeser, a.a.O., § 13 Anm. 3 d).

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Nach der Rechtsprechung des OVG Münster (Urteil v. 22.4.1959 - III A 364/53 - in OVGE 15, 1 ff; ihm folgend OVG Hamburg, Urteil v. 19.10.1981 - Bf II 47/80 - in KStZ 1982, 50 ff.) betreffen Gebühren die Tätigkeit der Verwaltung selbst, den Einsatz ihrer personellen und sachlichen Mittel, während Auslagen im Sinne des Verwaltungskostenrechts die baren Aufwendungen der Verwaltung sind, die diese zur Erfüllung der Amtshandlung an Dritte macht, die außerhalb des Verwaltungsapparates stehen. Die baren Auslagen sind an einen Dritten verauslagt worden, um später vom Auslagenpflichtigen zurückverlangt zu werden. Nach dieser Systematik können die bei der AMI Nord GmbH entstandenen Kosten für die Untersuchung der Proben, die der Sache nach Sachverständigenkosten sind, nur als bare Auslagen von der Beklagten erhoben werden, sofern die Beklagte diese Kosten tatsächlich verauslagt hat. Nach § 6 Abs. 2 NVwKostG entsteht die Verpflichtung zur Erstattung der Auslagen mit der Aufwendung des zu erstattenden Betrages.

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Die Beklagte hat bislang jedoch keinerlei Aufwendungen vorgeleistet. Nach der Erlasslage sollen selbst die erhobenen Gebühren nicht an die AMI Nord GmbH weitergeleitet werden, sondern fließen in den allgemeinen Haushalt. Daher können die Kosten für die Leistungen der AMI Nord GmbH bislang auch nicht als Auslagen abgerechnet werden.

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Bedenklich wäre im Übrigen, was aber angesichts des Vorstehenden dahingestellt bleiben kann, dass die von der AMI Nord GmbH vorgegeben Kosten, die in die Gebühr eingeflossen sind, sich an der Zeit orientieren, die die Mitarbeiter der AMI Nord GmbH für die Untersuchung der Proben aufgewendet haben. Der Gebührentatbestand Nr. 6 Ziffer 6.1.14. AllGO ist eine Rahmengebühr. Für derartige Rahmengebühren hat die Behörde, soweit die Gebührenordnung nichts anderes vorschreibt, bei der Festsetzung der Gebühr das Maß des Verwaltungsaufwandes für die einzelne Amtshandlung zu berücksichtigen (§ 9 Abs. 1 NVwKostG). Hier kommt allenfalls das Maß der Verwaltungsaufwandes als maßgeblicher Index in Betracht. Ob allein der Zeitaufwand mit dem Maß des Verwaltungsaufwandes gleichgesetzt werden kann, erscheint deshalb zweifelhaft, weil sich inzwischen im Gebührenrecht die Erkenntnis durchgesetzt hat, dass es auch eine Zeitgebühr gibt (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 25.10.2001 - 12 LB 1872/01 - , Nds. Rpfl. 2002, S. 69 m.w.N.). Eine derartige Zeitgebühr orientiert sich im Gegensatz zum Beispiel zu Rahmengebühren ausschließlich am Kostendeckungsprinzip. Die der Rahmengebühr eigene Pauschalierung tritt bei Zeitgebühren weitgehend in den Hintergrund. Die Berücksichtigung des Zeitaufwandes als einziger Bemessungsmaßstab innerhalb der Rahmengebühr begegnet also auch deshalb Zweifeln, weil dieser Maßstab bei Gebühren in erster Linie bei einer Zeitgebühr und ansonsten bei der Berechnung von Auslagen berücksichtigungsfähig ist.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

17

Die Berufung ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, da die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

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