Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-11-22, Aktenzeichen 11 L 1860/05
ECLI:DE:VGK:2005:1122.11L1860.05.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragstellerin.

Der Streitwert wird auf 25.000,- EUR festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.

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Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende
Wirkung eines Widerspruchs gegen den von der Antragstellerin angefochtenen
Bescheid anordnen, wenn das Interesse der Antragstellerin am vorläufigen Aufschub
der Vollziehung das öffentliche Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen
Vollziehung des Bescheides überwiegt. Dies ist der Fall, wenn sich der Bescheid bei
der im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen
Prüfung als rechtswidrig erweist, da an der sofortigen Vollziehung rechtswidriger
Bescheide ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht bestehen kann.

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Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der angegriffene Bescheid erweist sich
vielmehr als rechtmäßig. Die Antragsgegnerin verlangt zu Recht von der
Antragstellerin, dass eine Unterrichtung der Regulierungsbehörde über die
beabsichtigte Neufassung oder Änderung ihrer Nutzungsbedingungen zu erfolgen
hat, nachdem die einmonatige Stellungnahmefrist des § 10 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 4
Abs. 4 Satz 2 EIBV sowie ein angemessener Zeitraum, den die Bescheidadressatin
für die Sichtung und ggf. Umsetzung eingegangener Stellungnahmen benötigt,
abgelaufen sind. Zur Begründung wird gemäß § 117 Abs. 5 VwGO auf die
zutreffenden Ausführungen im Bescheid vom 3. November 2005 Bezug genommen.
Lediglich ergänzend ist Folgendes auszuführen:

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Rechtsgrundlage für die geforderte Unterrichtung ist § 14 d Satz 1 Nr. 6 des
Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG). Nach dieser Vorschrift haben die
öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Regulierungsbehörde über die
beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Schienennetz-
Benutzungsbedingungen und von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen
einschließlich der jeweils vorgesehenen Entgeltgrundsätze und Entgelthöhen zu
unterrichten.

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Die Auslegung dieser Norm ergibt, dass eine Unterrichtung über eine
beabsichtigte Neufassung oder Änderung von Nutzungsbedingungen im Sinne des
§ 14 d Satz 1 Nr. 6 AEG erst dann abschließend erfolgt ist, wenn der maßgebliche
Entscheidungsprozess bei dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen abgeschlossen
ist. Einen ersten Anhaltspunkt für diese Auslegung bietet der Wortlaut des § 14 d
Satz 1 Nr. 6 AEG. Der Begriff der „beabsichtigten Neufassung oder Änderung" lässt
bereits darauf schließen, dass nicht jeder vage Entschluss, eine Änderung oder
Neufassung herbeizuführen, die Unterrichtungspflicht herbeiführt. Erforderlich ist
vielmehr eine konkrete Absicht, eine bestimmte Neufassung oder Änderung
herbeizuführen. Dies setzt jedoch voraus, dass auf Seiten der Antragstellerin die
erforderliche endgültige Entscheidung - die die Durchführung des gemäß § 4 Abs. 4
EIBV erforderlichen Verfahrens voraussetzt - getroffen worden ist, da erst dann von
einer hinreichen-
den Konkretisierung der Änderungsabsicht auszugehen ist. Selbst wenn daher das
Eisenbahninfrastrukturunternehmen bereits in einem früheren Stadium - etwa mit der
Veröffentlichung gemäß § 4 Abs. 4 Satz 1 EIBV - der Regulierungsbehörde eine
erste Mitteilung macht, so steht die Absicht einer Neufassung oder Änderung jedoch
erst dann endgültig fest und erfordert dementsprechend eine erneute Unterrichtung
der Regulierungsbehörde, wenn das Eisenbahninfrastrukturunternehmen seinen
normativ vorgegebenen Entscheidungsfindungsprozess durchlaufen hat. Dies setzt
wiederum gemäß § 4 Abs. 4 EIBV den Abschluss des Anhörungsverfahrens und
damit inzident auch eine Entscheidung über die Berücksichtigung oder
Nichtberücksichtigung der im Rahmen dieses Verfahrens vorgebrachten
Stellungnahmen voraus. Dass die Antragstellerin zwar nicht gezwungen ist, den
Stellungnahmen zu folgen, diese aber zumindest zur Kenntnis nehmen muss, hat die
Antragsgegnerin im angegriffenen Bescheid bereits zutreffend ausgeführt.

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Auch die Gesetzessystematik spricht dafür, dass der Entscheidungsprozess bei
der Antragstellerin abgeschlossen sein muss, bevor eine abschließende
Unterrichtung im Sinne des § 14 d Satz 1 Nr. 6 AEG erfolgen kann. Dies ergibt sich
insbesondere aus dem in § 14 e AEG vorgesehenen „Widerspruchsrecht" der
Antragsgegnerin. Gemäß § 14 e Abs. 1 Nr. 4 AEG kann die Regulierungsbehörde
nach Eingang einer Mitteilung nach § 14 d AEG innerhalb von vier Wochen der
beabsichtigten Neufassung oder Änderung widersprechen, soweit die beabsichtigten
Entscheidungen nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur
Eisenbahninfrastruktur entsprechen. Diese zeitlich eng begrenzte Frist von vier
Wochen ergibt jedoch nur dann einen Sinn, wenn der Antragsgegnerin bei Beginn
des Fristlaufs bereits der endgültige Entwurf der Nutzungsbedingungen vorliegt, nicht
aber, wenn noch Stellungnahmen der Zugangsberechtigten zu erwarten und daher
Änderungen des Entwurfs nicht auszuschließen sind. Ein Widerspruchsrecht kann
sachgerecht frühestens nach Kenntnis der beabsichtigten Endfassung der
Nutzungsbedingungen ausgeübt werden. Darüber hinaus liegt auch der Vorschrift
des § 14 e Abs. 2 Nr. 2 AEG, nach der die Nutzungsbedingungen vor Ablauf der Frist
von vier Wochen nicht in Kraft treten dürfen, die Vorstellung zugrunde, dass die
Regulierungsbehörde abschließend in dem Stadium unterrichtet wird, in dem alle
Entscheidungsprozesse des Eisenbahninfrastrukturunternehmens abgeschlossen
sind und in dem die Nutzungsbedingungen daher ohne Weiteres in Kraft treten
könnten.

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Schließlich wird diese Auslegung auch durch Sinn und Zweck der Vorschrift, die
sich aus der Gesetzgebungsgeschichte ableiten lassen, bestätigt. Die hier im
Vordergrund stehenden Vorschriften der §§ 14 d und e AEG sind im
Gesetzgebungsverfahren erst im Vermittlungsausschuss eingefügt worden
(Deutscher Bundestag, Drucksache 15/5122); Hintergrund hierfür war die
Sicherstellung einer effektiven Kontrolle des diskriminierungsfreien Zugangs zur
Eisenbahninfrastruktur sowie die Stärkung der Regulierungsbehörde (vgl. Deutscher
Bundestag, Drucksache 15/4634, Anrufung des Vermittlungsausschusses). Dieses
Ziel einer effektiven Kontrolle kann im vorliegenden Zusammenhang nur erreicht
werden, wenn die für den Lauf der Frist des § 14 e Abs. 1 Nr. 4 AEG maßgebliche
Unterrichtung erst dann als vollständig angesehen wird, nachdem die Antragstellerin
alle erforderlichen Verfahrensschritte abgeschlossen und die abschließende
Entscheidung über die Fassung der Nutzungsbedingungen getroffen hat.

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Auch aus der Verwendung derselben Formulierung in § 4 Abs. 4 EIBV und in
§ 14 d Satz 1 Nr. 6 AEG lässt sich nicht der Schluss ziehen, dass gegenüber der
Regulierungsbehörde eine Unterrichtung ausreicht, wie sie gegenüber den
Zugangsberechtigten zur Eisenbahninfrastruktur nach § 4 Abs. 4 Satz 2 EIBV zu
erfolgen hat. § 4 EIBV besitzt nämlich einen anderen Anwendungsbereich, da die
Vorschrift in erster Linie das Verfahren gegenüber den Zugangsberechtigten zur
Eisenbahninfrastruktur regelt; zu Recht weist deshalb die Antragstellerin selbst
darauf hin, dass sich an beide Vorschriften unterschiedliche Rechtsfolgen knüpfen.
Daher kann nicht angenommen werden, dass Gesetz- und Verordnungsgeber davon
ausgingen, dass die Zugangsberechtigten und die Regulierungsbehörde zeitgleich
und im selben Umfang zu informieren sind; im Gegenteil ergibt sich aus der
Auslegung des AEG, dass die Regulierungsbehörde in umfassenderem Maße zu
unterrichten ist.

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Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung ergeben sich
auch nicht aus der Verwendung des Begriffs des „angemessenen Zeitraums", den
die Antragsgegnerin der Antragstellerin für die Sichtung und ggf. Umsetzung
eingegangener Stellungnahmen einräumt. Durch die Zubilligung eines weiteren
Zeitraums bis zur Unterrichtung des Antragsgegners soll ersichtlich zugunsten der
Antragstellerin dem Umstand Rechnung getragen werden, dass eine
Auseinandersetzung mit den im Rahmen des § 4 Abs. 4 EIBV erfolgenden
Stellungnahmen einen nicht ohne Weiteres absehbaren Zeitraum benötigen kann. Im
Übrigen berühren evtl. in diesem Zusammenhang auftauchende Zweifelsfragen nicht
die Rechtmäßigkeit der insofern nur das Gesetz konkretisierenden Grundverfügung,
sondern die Frage der Durchsetzbarkeit der Verfügung durch Zwangsmittel im Fall
einer Zuwiderhandlung; sie sind daher ggf. in einem Verfahren über die
Rechtmäßigkeit einer festgesetzten Zwangsmaßnahme zu klären und rechtfertigen
jedenfalls nicht die Anordnung der aufschiebenden Wirkung im vorliegenden
Verfahren. Lediglich vorsorglich weist die Kammer darauf hin, dass es auch ohne
Festsetzung eines Zwangsgeldes im eigenen Interesse der Antragstellerin liegen
dürfte, in Zukunft zügig eine abschließende Unterrichtung der Antragsgegnerin
durchzuführen, da sie nur so den Lauf der Widerspruchsfrist gemäß § 14e Abs. 1 Nr.
4 AEG in Gang setzen und damit ein Inkrafttreten der Nutzungsbedingungen gemäß
§ 14 e Abs. 2 Nr. 2 AEG bewirken kann.

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Selbst wenn man der hier vertretenen Auffassung des Gerichts nicht folgen
sollte, würde unabhängig hiervon auch eine auf die Interessenabwägung
beschränkte
Überprüfung zu Lasten der Antragstellerin ausgehen. Denn es ist nicht ersichtlich
und von der Antragstellerin auch nicht substantiiert vorgetragen worden, welche
unzumutbaren Folgen für sie eintreten würden, wenn sie - bis zur Klärung der
Rechtsfrage im Hauptsacheverfahren - die Regulierungsbehörde vorläufig in der
geforderten Art und Weise unterrichten muss, mit der Folge, dass die beabsichtigten
Änderungen ihrer Nutzungsbedingungen möglicherweise erst ein Jahr später in Kraft
treten können.

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Im Übrigen weist die Kammer darauf hin, dass der Antragstellerin die
Rechtsauffassung der Antragsgegnerin spätestens seit deren Schreiben vom
12. Oktober 2005 bekannt ist. Da sie die beabsichtigte Neufassung der
Nutzungsbedingungen offenbar bereits am 30. September 2005 veröffentlicht hat,
wäre ihr nach Abschluss des einmonatigen Anhörungsverfahrens noch ausreichend
Zeit verblieben, die Antragsgegnerin zumindest vorsorglich vom Ergebnis des
Anhörungsverfahrens zu unterrichten und damit den Lauf der vierwöchigen
Widerspruchsfrist rechtzeitig vor dem 10. Dezember 2005 - dem nach Angaben der
Antragstellerin letztmöglichen Datum für die Veröffentlichtung der endgültigen
Neufassung der Nutzungsbedingungen - in Gang zu setzen. Dem Gericht erscheint
zudem der Hinweis angebracht, dass eine großzügige Handhabung der vorherigen
Unterrichtung der Antragsgegnerin kurzfristige, sofort vollziehbare Verfügungen, die
nur unter einem der Komplexität der Materie nicht angemessenen Zeitdruck vom
Gericht überprüft werden können, entbehrlich machen würde. Das Risiko, das sich
daraus ergibt, dass die Antragstellerin stattdessen auf ihrem Rechtsstandpunkt
beharrt hat, geht zu ihren Lasten.

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