Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-02-20, Aktenzeichen 5 K 89/12

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Der Streitwert wird auf 2.500,- Euro festgesetzt.

Gründe

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Der am 11.01.2012 gestellte Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, mit dem sich der Antragsteller gegen die Videoüberwachung im Bereich des Stuttgarter Hauptbahnhofs wendet, hat keinen Erfolg.

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Der Antrag dürfte bereits als unzulässig anzusehen sein (I.), jedenfalls aber ist er in der Sache unbegründet (II.).

I.

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1. Der Eilantrag ist als Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO statthaft. Da die bloße Beobachtung öffentlicher Räume mittels Videokameras der Informationsgewinnung dient und nicht unmittelbar auf die Herbeiführung einer Rechtsfolge, sondern lediglich auf einen tatsächlichen Erfolg gerichtet ist, handelt es sich hierbei um ein schlicht hoheitliches Handeln, gegen das in der Hauptsache eine allgemeine Leistungsklage in der Form der Unterlassungsklage zulässig wäre (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.07.2003 - 1 S 377/02 -, VBlBW 2004, 20 ff.). Entsprechend ist im Eilverfahren ein Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO die statthafte Antragsform (§ 123 Abs. 5 VwGO).

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2. Der Antragsteller ist antragsbefugt analog § 42 Abs. 2 VwGO, da er Tatsachen vorgetragen hat, die das Bestehen eines Anordnungsanspruchs und eines Anordnungsgrundes möglich erscheinen lassen. Er macht mit seinem Antrag eigene subjektiv-öffentliche Rechte, sinngemäß sein durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschütztes Recht auf informationelle Selbstbestimmung, geltend. Es ist nicht ausgeschlossen, dass er als Einwohner Stuttgarts, der sich nach eigenen Angaben häufiger im Gebiet des Stuttgarter Hauptbahnhofs aufhält, durch die Videoüberwachung in seinem Recht auf informationelle Selbstbestimmung nachteilig betroffen ist. Da die Videokameras bereits installiert wurden, erscheint auch das Vorliegen eines Anordnungsgrundes möglich.

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3. Dem Erfolg des Eilantrages dürfte unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit jedoch bereits entgegenstehen, dass der Antragsteller nicht das erforderliche Rechtschutzbedürfnis für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nachgewiesen hat. Ein Rechtsschutzbedürfnis für eine Antragstellung nach § 123 Abs. 1 VwGO bei Gericht besteht grundsätzlich nicht, wenn die zuständige Behörde zuvor noch nicht vom Antragsteller mit der Sache befasst worden ist (vgl. m. w. N. VGH Bad.-Württ., Beschl v. 22.07.2004 - 6 S 19/04 -, NVwZ-RR 2005, 174; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., 2011, § 123 Rn. 22). Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist demnach, dass der Antragsteller sein Antragsbegehren zunächst im Verwaltungsverfahren geltend gemacht hat und damit erfolglos geblieben ist (vgl. dazu Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz, 5. Aufl., Rn. 95). Dass dies im vorliegenden Fall vor der Einlegung des Eilantrages bei Gericht erfolgt ist, wurde weder vom Antragsteller noch vom Antragsgegner vorgetragen. Nach Aktenlage ist vielmehr daher davon auszugehen, dass der Antragsteller unmittelbar mit Schriftsatz vom 10.01.2012 um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachgesucht hat. Es ist im vorliegenden Fall auch nicht ersichtlich, dass sich das Anliegen des Antragstellers als derart eilbedürftig erweist, dass ausnahmsweise von dem Erfordernis der vorherigen behördlichen Befassung mit dem konkreten Antragsbegehren hätte abgesehen werden können (vgl. dazu m. w. N. Finkelnburg/ Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz, 5. Aufl., Rn. 95; Kopp/Schenke, VwGO, 17. Aufl., 2011, § 123 Rn. 22). Da die Videoüberwachung im Bereich des Stuttgarter Hauptbahnhofs für den gesamten Zeitraum der derzeit andauernden und weiterhin bevorstehenden Bauarbeiten erfolgen soll, erscheint eine vorrangige Geltendmachung des Antragsbegehrens bei der zuständigen Behörde als durchaus möglich und zumutbar. Es sind auch keine Anhaltspunkte dafür gegeben, dass die Bearbeitung eines entsprechenden Antrags beim Antragsgegner unangemessen lange dauern könnte oder dass dieser von vornherein unmissverständlich zu erkennen gegeben hätte, dass ein entsprechendes Begehren des Antragstellers zurückgewiesen wird.

II.

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Ungeachtet der bestehenden Zweifel am Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers hat der Antrag jedenfalls in der Sache keinen Erfolg. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung erweist sich als unbegründet.

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Die Begründetheit eines Antrags auf Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund i. S. d. § 123 Abs. 1 VwGO glaubhaft gemacht hat (§§ 123 Abs. 3 VwGO i. V. m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Diese Voraussetzungen sind vorliegend jedoch nicht gegeben. Der Antragsteller hat keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

8

Dem Antragsteller steht der begehrte Anspruch auf Unterlassung der Videoüberwachung nicht zu. Grundlage für einen derartigen Anspruch ist in Ermangelung einer spezialgesetzlichen Grundlage der gewohnheitsrechtlich anerkannte allgemeine öffentlich-rechtliche Unterlassungsanspruch (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.05.2008 - 6 C 13/07 -, DVBl 2008, 1242 ff.). Dieser schützt den Bürger vor rechtswidrigen hoheitlichen Eingriffen in subjektiv-öffentliche Rechte. Ein solcher rechtswidriger hoheitlicher Eingriff in ein subjektives Recht des Antragstellers ist vorliegend nicht gegeben. Die Videoüberwachung am Stuttgarter Hauptbahnhof verstößt nicht gegen das durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG geschützte Recht auf informationelle Selbstbestimmung als besondere Ausprägung des allgemeinen Persönlichkeitsrechts. Zwar stellt die Videoüberwachung einen hoheitlichen Eingriff in das Recht des Antragstellers dar (1.); es wird hierdurch jedoch kein rechtswidriger Zustand geschaffen, da der Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht gerechtfertigt ist (2.).

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1. Das durch Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG gewährleistete allgemeine Persönlichkeitsrecht umfasst die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden. In Anbetracht der modernen Bedingungen der Datenverarbeitung setzt die freie Entfaltung der Persönlichkeit auch den Schutz des Einzelnen gegen die unbegrenzte Erhebung, Speicherung, Verwendung und Weitergabe seiner persönlichen, d. h. auf ihn bezogenen, individualisierten oder individualisierbaren Daten voraus. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung gewährleistet insoweit die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen (vgl. BVerfG, Urt. v. 15.12.1983, BVerfGE 65, 1 ff.; Beschl. v. 14.12.2000 - 2 BvR 1741/99 -, NJW 2001, 879 f.). Vom Schutzbereich umfasst sind dabei nicht allein personenbezogene Informationen, die die Privat- oder Intimsphäre des Einzelnen betreffen. Unter den Bedingungen der automatischen Datenverarbeitung kann auch das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit eine vom Schutzbereich des Grundrechts grundsätzlich erfasste personenbezogene Information sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.02.2007 - 1 BvR 2368/06 -, NVwZ 2007, 688 ff.;Urt. v. 11.03.2008 - 1 BvR 2074/05 -, DVBl 2008, 575 ff.).

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Die Videoüberwachung am Stuttgarter Hauptbahnhof stellt unzweifelhaft einen Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung dar. Nach den Angaben des Antragsgegners werden die Aufzeichnungen der insgesamt elf Kameras grundsätzlich 48 Stunden automatisch gespeichert. Diese Art der Videoüberwachung in Form der Bildaufzeichnung von Personen ist als ein nicht unerheblicher Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung anzusehen, schließlich werden hierbei die durch die Kameras übermittelten Bilddaten nicht nur am Monitor beobachtet, sondern auch auf einem Datenträger gespeichert. Diese Datenspeicherung ermöglicht es, die beobachteten Lebensvorgänge am Bildschirm jederzeit aufzurufen und die Bilddaten nachträglich mittels moderner Techniken aufzubereiten und ggf. elektronisch auszuwerten. Auf diese Weise lassen sich anhand der Aufzeichnungen nachträglich detaillierte Informationen mit Personenbezug erlangen (vgl. m. w. N. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.07.2003 - 1 S 377/02 -, VBlBW 2004, 20 ff.; OVG Hamburg, Urt. v. 22.06.2010 - 4 Bf 276/07 -, NordÖR 2010, 498 ff.). Darüber hinaus kommt selbst der Möglichkeit der bloßen Beobachtung mittels Bildübertragung (sog. Kamera-Monitor-Prinzip) aufgrund der bestehenden technischen Möglichkeiten wie insbesondere von Zoomfunktionen sowie Dreh- und Schwenktechniken - die vorliegend an zehn von elf Kameras möglich sind - Eingriffscharakter zu, da sie damit gegenüber dem bloßen menschlichen Auge eine weit großflächigere und intensivere Beobachtung ermöglicht (vgl. m. w. N. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.07.2003 - 1 S 377/02 -, VBlBW 2004, 20 ff.; OVG Hamburg, Urt. v. 22.06.2010 - 4 Bf 276/07 -, NordÖR 2010, 498 ff.; VG Sigmaringen, Beschl. v. 02.07.2004 - 3 K 1344/04 -, ).

11

Der Umstand, dass es sich bei der Videoüberwachung im Bereich des Stuttgarter Hauptbahnhofs in Anbetracht der vorhandenen Hinweisschilder um eine offene Videoüberwachung handelt führt zu keinem konkludenten Verzicht auf den grundrechtlich garantierten Schutz des Antragstellers. Ein solcher Verzicht wäre allenfalls dann wirksam, wenn sich ein unzweideutiger Wille des Betroffenen zum Grundrechtsverzicht sowie die hierfür erforderliche Freiwilligkeit unzweifelhaft feststellen ließe. Hiervon kann regelmäßig jedoch nicht ausgegangen werden. Das bloße Unterlassen eines ausdrücklichen Protestes beim Betreten des videoüberwachten Gebietes kann insbesondere unter Berücksichtigung der zentralen Lage des Stuttgarter Hauptbahnhofs sowie der ggf. bestehenden Abhängigkeiten vom Verkehrsangebot dieses Verkehrsknotenpunktes nicht mit einer Einverständniserklärung gleichgesetzt werden (vgl. m. w. N. BVerfG, Beschl. v. 23.02.2007 - 1 BvR 2368/06 -, NVwZ 2007, 688 ff.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 21.07.2003 - 1 S 377/02 -, VBlBW 2004, 20 ff.).

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2. Auch wenn die bestehende Videoüberwachung im Bereich des Stuttgarter Hauptbahnhofs folglich einen Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Antragstellers begründet, führt sie im Ergebnis jedoch zu keinem rechtswidrigen Zustand, da der Eingriff gerechtfertigt ist.

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Maßgeblich hierfür ist, dass das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung nicht schrankenlos gewährleistet ist. Der Einzelne muss vielmehr solche Beschränkungen seines Rechts hinnehmen, die durch überwiegende Allgemeininteressen gerechtfertigt sind. Diese Beschränkungen bedürfen jedoch nach Art. 2 Abs. 1 GG einer verfassungsmäßigen gesetzlichen Grundlage, die insbesondere dem rechtsstaatlichen Gebot der Bestimmtheit und Normklarheit sowie dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu genügen hat (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.02.2007 - 1 BvR 2368/06 -, NVwZ 2007, 688 ff.).

14

Die Regelung des § 21 Abs. 2 PolG stellt eine solche Schranke des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung dar. Nach dieser Vorschrift kann der Polizeivollzugsdienst in den in § 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG genannten Objekten oder in deren unmittelbarer Nähe Bild- und Tonaufzeichnungen von Personen anfertigen, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass an oder in Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen, durch die Personen, die Objekte oder darin befindliche Sachen gefährdet sind. Bedenken an der Verfassungsgemäßheit des § 21 Abs. 2 PolG, insbesondere im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, sind weder vom Antragsteller geltend gemacht worden noch sind sie für das Gericht ersichtlich. Mit der Anordnung und Durchführung der Videoüberwachung im Bereich des Stuttgarter Hauptbahnhofs hat der Antragsgegner rechtsfehlerfrei von der Ermächtigung des § 21 Abs. 2 PolG Gebrauch gemacht, so dass die Videoüberwachung insgesamt betrachtet rechtlich nicht zu beanstanden ist.

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a) Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 2 PolG sind erfüllt.

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Der Stuttgarter Hauptbahnhof stellt als Bahnhof eine Verkehrsanlage und damit unzweifelhaft ein in § 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG genanntes Objekt dar (vgl. Belz/Mussmann, PolG, 7. Aufl., 2009, § 26 Rn. 9; Ruder/Schmitt, Polizeirecht BW, 7. Aufl., 2011, Rn. 432). Auch die an das Hauptbahnhofsgebäude angrenzenden bzw. umliegenden Baustellen, die dem Projekt „Stuttgart 21“ zuzurechnen sind, dürften als eigene besonders gefährdete Objekte i. S. d. § 26 Abs. 1 Nr. 3 PolG anzusehen sein.

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Darüber hinaus rechtfertigen Tatsachen die Annahme, dass an oder in Objekten dieser Art Straftaten begangen werden sollen. Tatsachen in diesem Sinne sind gegenwärtige oder vergangene Verhältnisse, Zustände oder Geschehnisse. Die Tatsachen müssen sich nicht auf das konkret zu schützende Objekt beziehen, vielmehr genügen Tatsachen, dass an Objekten dieser Art mit gewisser Wahrscheinlichkeit Straftaten begangen werden (vgl. Belz/Mußmann, PolG, 7. Aufl. 2009, § 21 Rn. 23)

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Von Seiten des Antragsgegners wurden durch die Darstellung der Geschehnisse und Vorkommnisse im Zusammenhang mit dem Protest gegen das Projekt „Stuttgart 21“ seit dem Jahr 2010 nachvollziehbar und plausibel Tatsachen dargelegt, die eine Gefährdung der genannten Objekte sowie eine künftige Begehung von Straftaten wahrscheinlich machen. Die angeführten zahlreichen Sachbeschädigungen, insbesondere an verschiedenen Baumaterialien und -geräten, sowie die vielzähligen Blockadeaktionen hinsichtlich der Bauarbeiten, die mitunter als Nötigungen zu qualifizieren waren, ebenso wie die weiteren festgestellten strafrechtlichen Handlungen und die gegenwärtigen Aufrufe zu Protesthandlungen rechtfertigen durchaus die Annahme, dass es sowohl im bzw. am Hauptbahnhof als auch an den umliegenden, zum Bauprojekt gehörenden Baustellen zu Straftaten kommen wird. Von Seiten des Antragstellers wurde den ausführlichen Darstellungen des Antragsgegners nicht entgegnet; das Fehlen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 21 Abs. 2 PolG ist in keiner Weise glaubhaft gemacht worden.

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Darüber hinaus bestehen auch keine Zweifel an der für § 21 Abs. 2 PolG erforderlichen Objektbezogenheit der zu erwartenden Straftaten („... Straftaten begangen werden sollen, durch die Personen, diese Objekte oder darin befindliche Sachen gefährdet sind.“). Es steht außer Frage, dass die besondere Gefährdungslage des Hauptbahnhofes sowie der umliegenden Baustellen und die zu erwartenden Straftaten in einem inneren Zusammenhang zueinander stehen. Schließlich geht es bei den in Streit stehenden offenen Videoaufzeichnungen nicht darum, ganze Straßen und Plätze in Stuttgart mit dem Ziel zu überwachen, zufällig begangene Straftaten festzuhalten oder das Sicherheitsgefühl der Bevölkerung zu erhöhen, sondern vielmehr um die Verhinderung objektbezogener Straftaten hinsichtlich der Baumaßnahmen des Projekts „Stuttgart 21“ und der Lenkung der hierzu notwendig werdenden polizeilichen Einsatzmaßnahmen.

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Auch in sonstiger Hinsicht ist die konkrete Art und Weise der in Streit stehenden Videoüberwachung rechtlich nicht zu beanstanden; insbesondere werden nach den - unbestrittenen - Darstellungen des Antragsgegners auch die Anforderungen des § 21 Abs. 5 PolG eingehalten.

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b) Ferner sind für das Gericht keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das von § 21 Abs. 2 PolG eingeräumte Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt wurde. Nach § 21 Abs. 2 PolG kann der Polizeivollzugsdienst im Fall des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen in den besonders gefährdeten Objekten oder in deren unmittelbarer Nähe Bild- und Tonaufzeichnungen von Personen anfertigen. Es bestehen im Hinblick auf die vorgenommene Ermessensausübung insbesondere keine Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips den behördlichen Ermessensspielraum von Verfassungs wegen begrenzt. Entsprechend der gesetzlichen Regelung bezweckt der Antragsgegner mit der Videoüberwachung die Verhütung und die Vorbereitung der Abwehr von Straftaten im betroffenen Bereich und verfolgt damit ein legitimes Anliegen des Allgemeinwohls. Die Videoüberwachung ist insoweit eine geeignete Maßnahme, um drohende Straftaten abzuwehren und die Polizei in die Lage zu versetzen, im Fall der drohenden Begehung von Straftaten im Zusammenhang mit den Baumaßnahmen des Projekts „Stuttgart 21“ schnell und wirksam einzugreifen. Die vom Antragsgegner durchgeführte Videoüberwachung ist zudem auch erforderlich. Weniger belastende, aber ebenso geeignete Maßnahmen sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist im Hinblick auf die öffentliche Haushaltslage ein verstärkter Einsatz von Polizeikräften vor Ort wegen des damit verbundenen erhöhten Kostenaufwandes weniger geeignet. Zudem wäre eine Polizeipräsenz, die eine mit der Videoüberwachung vergleichbare Überwachungswirkung gewährleistet, auch faktisch kaum realisierbar. Die Videoüberwachung ist schließlich auch als angemessene Maßnahme anzusehen und weist darüber hinaus keine sonstigen Fehler auf. Die Einbuße an grundrechtlich geschützter Freiheit des Antragstellers steht nicht in einem unangemessenen Verhältnis zu den verfolgten Gemeinwohlzwecken. Dass sich der Antragsgegner hinsichtlich der Anzahl der eingesetzten Videokameras (insgesamt elf Stück) und des dadurch von der Videoüberwachung erfassten räumlichen Einzugsbereichs von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen, ist weder vorgetragen worden noch sonst ersichtlich. Der Antragsteller hat bei der Standortwahl und der Feststellung der räumlichen Grenzen des überwachten Bereichs beanstandungsfrei auf die kurz- und mittelfristig geplanten Arbeiten des Projekts „Stuttgart 21“ abgestellt. Dass hinsichtlich einzelner Kameras und ihrem Überwachungsradius kein Erfordernis für eine Überwachung bestehen könnte, ist vom Antragsteller nicht im Einzelnen dargetan und glaubhaft gemacht worden. Darüber hinaus ist auch dem Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) bei der Durchführung der Überwachung in ausreichender Weise Rechnung getragen worden. Nach den - unbestrittenen - Angaben des Antragsgegners werden die installierten Kameras bei der Durchführung von öffentlichen Veranstaltungen, die vom Schutzbereich des Art. 8 GG erfasst werden, in eine sog. „Nullstellung“ versetzt, so dass weder eine Übertragung noch eine Aufzeichnung von Personen stattfindet, es sei denn, die Voraussetzungen des §§ 12 a, 19 a VersG sind gegeben. Auch von der Einhaltung der datenschutzrechtlichen Vorgaben dürfte in Anbetracht der vom Antragsgegner vorgetragenen engen Zusammenarbeit und Abstimmung der Maßnahme mit dem Landesbeauftragten für Datenschutz auszugehen sein.

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Im Ergebnis ist damit bei der Anordnung und Durchführung der Videoüberwachung im Bereich des Stuttgarter Hauptbahnhofs von der Ermächtigung des § 21 Abs. 2 PolG aller Voraussicht nach rechtsfehlerfrei Gebrauch gemacht worden und mithin der Eingriff in das informationelle Selbstbestimmungsrecht des Antragstellers durch die rechtsfehlerfreie Anwendung des § 21 Abs. 2 PolG gerechtfertigt. Der vom Antragsgegner weiterhin angeführten Schrankenregelung des § 21 Abs. 1 Satz 1, 2 Nr. 2 PolG kommt mithin keine entscheidungserhebliche Bedeutung mehr zu; es dürfte indes im vorliegenden Fall der Anwendungsbereich dieser Vorschrift nicht gegeben sein.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht vorliegend nicht der Billigkeit i. S. d. § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die keinen Antrag gestellt und sich so nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat, als erstattungsfähig zu erklären.

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Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1, 63 Abs. 2 Satz 1 GKG i. V. m. der Empfehlung in Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004, wobei mit der Hälfte des Auffangwertes für das Hauptsacheverfahren berücksichtigt ist, dass Gegenstand des vorliegenden Verfahrens lediglich die Gewährung vorläufigen gerichtlichen Rechtsschutzes ist.