Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-10, Aktenzeichen 1 A 2263/03

Tatbestand

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Der Kläger ist Eigentümer eines Einfamilienhauses, das an der Landesstraße E. zwischen den Ortschaften F. gelegen ist. Er wendet sich gegen eine Verfügung des beklagten Amtes, mit der ihm aufgegeben wurde, eine ohne Genehmigung hergestellte Zufahrt zur Landesstraße auf der Höhe des Kilometers G. zu beseitigen.

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Im Mai 1983 fragte die Mutter des Klägers, Frau H., die damalige Eigentümerin des Grundstückes, bei dem Landkreis Cuxhaven an, ob das Grundstück mit einem Altenteilerhaus bebaut werden könne. Im Rahmen seiner Beteiligung in diesem baurechtlichen Verfahren erklärte das beklagte Amt, dass es dem Vorhaben nur dann zustimmen könne, wenn die Erschließung des Grundstückes über die seit Alters her vorhandene Hofzufahrt erfolgen würde. Die Hofgebäude befinden sich auf dem Nachbargrundstück. Nachdem es zu mehreren Umplanungen gekommen war, stimmte das beklagte Amt mit Schreiben vom 8. März 1984 der Planung zu, wobei die Erschließung nach dieser Planung über das Wirtschaftsgelände der Antragstellerin erfolgen sollte. Der Landkreis Cuxhaven erteilte daraufhin eine Baugenehmigung. Unter Ziffern 12 bis 14 waren Auflagen enthalten, die die Erschließung des Grundstückes betrafen. In der Auflage Nr. 12 wurde auf die Schreiben des Straßenbauamtes hingewiesen. Nach der Auflage Nr. 13 durfte die Erschließung nur über die Hofzufahrt erfolgen. Die Anlage einer direkten Zufahrt zur Landesstraße wurde ausdrücklich nicht erlaubt. Nach der Auflage Nr. 14 sollte das Grundstück zur Landesstraße hin eingefriedet werden, wobei ein fester Zaun lückenlos ohne Tür und Tor errichtet werden sollte. Die Mutter des Klägers wandte sich 1986 erneut an das beklagte Amt, um darauf hinzuweisen, dass entlang der Straße ein Graben verlaufe, so dass der verlangte Zaun überflüssig sei. Zuvor war seitens der Straßenmeisterei festgestellt worden, dass die seinerzeit als Baustellenzufahrt genutzte Überführung über den Graben nach wie vor als Zufahrt zu dem Grundstück genutzt wurde. Nachdem die Bauherrin die widerrechtliche Zufahrt beseitigt hatte, stimmte das beklagte Amt durch Schreiben vom 12. Februar 1986 einem Verzicht auf die Einfriedigung wegen des vorhandenen Grabens unter der Bedingung zu, dass die Erschließung sodann ausschließlich über die Hofstelle erfolgt.

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Im Jahre 1996 wurde an der Grundstücksgrenze des Klägers ein Stromverteilerschrank des Versorgungsunternehmens mit Genehmigung des Beklagten errichtet. Zu diesem Zweck war in diesem Bereich eine Verrohrung des Grabens erforderlich geworden. In der Folgezeit nutzte der Kläger die dadurch geschaffene Überführung, um eine Grundstücksauffahrt zur Landesstraße 121 zu errichten.

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Am 31. Mai 2001 stellte die Straßenmeisterei fest, dass diese Auffahrt errichtet worden war, und teilte dies dem beklagten Amt mit. Mit einem an die Mutter des Klägers gerichteten Schreiben vom 18. Juni 2001 forderte der Beklagte die Schließung der Zufahrt. Diese sei außerhalb der Ortsdurchfahrt nur möglich, wenn eine Sondernutzungserlaubnis erteilt sei. Diese liege nicht vor. Gegen diesen Bescheid legte der Kläger durch Schreiben seines Prozessbevollmächtigten vom 22. Juni 2001 Widerspruch ein und beantragte mit weiterem Schreiben vom 2. Juli 2001, ihm eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen. Die Zufahrt befinde sich unmittelbar vor dem Ortsschild I., es seien an dieser Stelle schon mehrere Zufahrten vorhanden und es handele sich schon wegen der Nähe zum Ortsschild keinesfalls um eine Strecke, auf der 100 Stundenkilometer gefahren würde.

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Mit Verfügung vom 13. Januar 2003 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er festgestellt habe, dass die Zufahrt immer noch nicht beseitigt sei. Dem Kläger werde letztmalig Gelegenheit gegeben, den Rückbau bis zum 24. Februar 2003 vorzunehmen, ansonsten werde dieser auf seine Kosten durch das beklagte Amt erfolgen.

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Mit Schreiben vom 20. Januar 2003 legte der Prozessbevollmächtigte des Klägers gegen diese Verfügung Widerspruch ein. Die Zufahrt befinde sich zwischen den beiden Ortschaften I. und J., auf diesem Abschnitt dürfe inzwischen nur noch 70 Stundenkilometer gefahren werden. Der Beklagte habe darüber hinaus zu berücksichtigen, dass hier diverse Zufahrten angelegt seien, zum Beispiel für den Kindergarten und für die Feuerwehr. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass der Kläger inzwischen seine Landwirtschaft aufgegeben und die Hofstelle verpachtet habe. Der Kläger weist weiter daraufhin, dass es besser sei, an dieser Stelle die Geschwindigkeit auf 50 Stundenkilometer zu begrenzen, weil die Zufahrten zum Kindergarten und zur Feuerwehr sowie zahlreiche andere Zufahrten in diesem Bereich häufig genutzt würden.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 24 November 2003 wies das niedersächsische Landesamt für Straßenbau diesen Widerspruch zurück. Es verwies insbesondere auf die in diesem Bereich vorhandene Verkehrsdichte. 1456 Kraftfahrzeuge würden durchschnittlich innerhalb von 24 Stunden die Stelle passieren. Im Übrigen sei eine Ausnahme hier nicht zu erteilen, weil die Erschließung des Grundstückes des Klägers auf andere Weise gesichert sei.

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Der Kläger hat am 10. Dezember 2003 Klage erhoben. Er wiederholt und vertieft sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und verweist insbesondere darauf, dass sich die Verhältnisse in diesem Bereich seit Erteilung der Baugenehmigung wesentlich geändert hätten. Die Landesstraße 121 sei in der Vergangenheit als Zubringerstraße für den Verkehr zur Weserfähre von K. nach L. genutzt worden. Nach Eröffnung des Wesertunnels im Januar 2004 sei der Betrieb der Fähre eingestellt worden. Die Verkehrsbelastung sei daher heute nicht mehr zutreffend. Sie habe sich nach Beobachtungen des Klägers um mindestens zwei Drittel reduziert. Die zweite Zufahrt würde im Übrigen den Verkehr nicht wesentlich beeinträchtigen, weil es gleichgültig sei, ob der Kläger seine eigene Auffahrt oder die des Hofes benutze. In jedem Falle würde nur ein Kraftfahrzeug auf die Landesstraße fahren. Der einzige Unterschied bestehe darin, dass zwischen den beiden Auffahrten 55 Meter Abstand liege.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 13. Januar 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Niedersächsischen Landesamtes für Straßenbau vom 24 November 2003 aufzuheben.

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Das beklagte Amt beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Es verteidigt die ergangenen Bescheide und verweist insbesondere darauf, dass die Zufahrt bereits aufgrund der rechtskräftigen Baugenehmigung nicht zulässig sei. Der Ausnahme vom Anbauverbot sei seinerzeit nur mit der Maßgabe zugestimmt worden, dass keine neue Zufahrt zur Landesstraße angelegt würde. Die Tatsache, dass der Kläger seine Landwirtschaft aufgegeben und den Hof verpachtet habe, könne keine andere Bewertung rechtfertigen. Insoweit hätte der Kläger gegebenenfalls ein Mitbenutzungsrecht vereinbaren müssen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Streitakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Amtes Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage hat keinen Erfolg.

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Das beklagte Amt hat dem Kläger zu Recht aufgegeben, die Zufahrt zu entfernen. Gemäß § 20 Abs. 2 NStrG gelten Zufahrten und Zugänge zu Landes - und Kreisstraßen außerhalb der Ortsdurchfahrten als Sondernutzung im Sinne des § 18, wenn sie neu angelegt oder geändert werden. Nach § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG bedarf eine Sondernutzung der Erlaubnis des Trägers der Straßenbaulast. Die Erlaubnis darf nach § 18 Abs. 2 NStrG nur auf Zeit oder Widerruf erteilt werden. Sie kann mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden. Im vorliegenden Fall steht fest, dass dem Kläger eine Ausnahmegenehmigung bislang nicht erteilt wurde, so dass die von ihm errichtete Zufahrt sich zweifellos als rechtswidrig erweist.

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Danach konnte das beklagte Amt die getroffene Anordnung erlassen. Nach § 22 Satz 1 NStrG kann die für die Erteilung der Erlaubnis zuständige Behörde die erforderlichen Maßnahmen zur Beendigung der Benutzung und zur Erfüllung der Auflagen anordnen, wenn eine Straße ohne die erforderliche Erlaubnis benutzt wird oder der Erlaubnisnehmer seinen Verpflichtungen nicht nachkommt. Gemäß Satz 2 dieser Vorschrift kann sie den rechtswidrigen Zustand auf Kosten des Pflichtigen beseitigen oder beseitigen lassen, wenn die Anordnungen nicht oder nur unter unverhältnismäßigem Aufwand möglich oder nicht erfolgversprechend sind.

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Ein Absehen von dieser Anordnung war im vorliegenden Fall nicht deshalb gerechtfertigt, weil dem Kläger etwa offensichtlich ein Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung zustand.

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Die Erteilung oder Versagung der Erlaubnis liegt im pflichtgemäßen Ermessen des beklagten Amtes. Dieses soll im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs jedoch Zufahrten nur in Ausnahmefällen zulassen, weil diese in der Regel eine Gefahrenquelle für den fließenden Verkehr mit sich bringen (BVerwG, Urteil vom 17.9.1964 – IC 26.63), so dass sich ein Anspruch des Klägers auf Erteilung der Genehmigung nur dann ergeben würde, wenn das Ermessen des beklagten Amtes so weit reduziert wäre, dass nur noch eine Entscheidung zu Gunsten des Klägers in Betracht käme. Das ist hier jedoch nicht der Fall.

20

Zu Recht stützt sich das beklagte Amt zunächst auf die bestandskräftige Baugenehmigung des Landkreises Cuxhaven und die darin enthaltenen Nebenbestimmungen Nr. 12 bis 14, in denen bestimmt wird, dass das Grundstück nicht direkt zur Landesstraße 121 erschlossen werden darf. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat sich mit dem Verhältnis der in Baugenehmigungen enthaltenen bestandskräftig gewordenen Auflagen zu einem möglichen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach dem Niedersächsischen Straßengesetz (NStrG) auseinander gesetzt. In seinem Urteil vom 10. Januar 1994 - 12 L 42/90 hat das Gericht ausgeführt:

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„Ferner enthalten die Baugenehmigungen vom .... Auflagen (§ 36 VwVfG), die es wegen ihrer Bindungswirkung (die Auflagen sind bestandskräftig geworden) ausschließen, die begehrte Genehmigung zu erteilen. Der Baugenehmigung waren nämlich jeweils die Auflagen beigegeben " entlang der Straßeneigentumsgrenze der L 344 von km 4,938 bis km 5,001 die Zuwegungsöffnung fest und dauerhaft zu schließen". Diese als Auflage einzuordnende Nebenbestimmung ... enthält ihrem Inhalt nach das Verbot, auf der bezeichneten Strecke der Landesstraße 334 eine Zufahrt anzulegen; da aber nach dem Antrag eine Zufahrt bei km 5,000 begehrt wird, schließt diese - bestandskräftig gewordene - Auflage es aus, den Beklagten zu verpflichten, die begehrte Erlaubnis zu erteilen. Diese Wirkung der Auflage tritt auch ein, obwohl nicht der Beklagte, sondern der Landkreis... die Anordnung erlassen hat. Baurecht und Straßenrecht stehen nämlich nicht beziehungslos nebeneinander; vielmehr regelt § 24 NStrG die Verknüpfung von Baurecht und Straßenrecht. Nach Abs. 2 a.a.O. bedürfen Baugenehmigungen der Zustimmung der Landesbehörde, wenn bauliche Anlagen längs der Landes- oder Kreisstraßen in einer Entfernung bis zu 40 Metern errichtet oder erheblich geändert werden sollen und wenn bauliche Anlagen, die außerhalb der Ortsdurchfahrten über Zufahrten an Landes- und Kreisstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen sind, erheblich geändert oder anderweitig genutzt werden sollen. Aus dieser Verknüpfung und dem eben genannten Erfordernis der Zustimmung ist der Schluss zu ziehen, dass die einer Baugenehmigung nach Beteiligung der Straßenbaubehörde beigegebene Auflage, sofern sie bestandskräftig geworden ist, auch im Verhältnis zwischen Bauherren und Straßenbaubehörde bindende Wirkung hat."

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Von einer derartigen Bindungswirkung, wenn auch eingeschränkt, geht auch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in seinem Urteil vom 16.11.2001 aus (7 A 3625/00; zitiert nach Juris). Auf die straßenrechtlichen Belange sei abzustellen, obwohl nach der neueren Rechtsprechung eine Baugenehmigung nicht notwendig voraussetze, dass ein Vorhaben mit dem gesamten öffentlichen Recht vereinbar sei.

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Im vorliegenden Fall war dem Bauherren durch die Auflage Nr. 13 unmissverständlich klar gemacht worden, dass die Anlage einer Zufahrt nicht genehmigt würde. Es heißt dort ausdrücklich: „Die Anlage einer direkten Zuwegung zur Landesstraße ist nicht erlaubt." Darüber hinaus muss im vorliegenden Fall berücksichtigt werden, dass der Mutter des Klägers bereits im Jahre 1986 die Beseitigung einer rechtswidrig errichteten Zufahrt aufgegeben worden war. Daher unterliegt es im vorliegenden Fall keinem Zweifel, dass das beklagte Amt dem Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht ohne weiteres zustimmen konnte oder gar musste.

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Ein Anspruch auf Erteilung der begehrten Genehmigung ergibt sich entgegen der Ansicht des Klägers auch nicht daraus, dass sich die Verhältnisse seit der Erteilung der Baugenehmigung in einer Weise verändert hätten, dass ein Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungsgenehmigung nunmehr zwingend erforderlich wäre.

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Soweit der Kläger auf das Vorhandensein zahlreicher anderer Zufahrten zur Landesstraße verweist, kann er damit bereits deshalb keinen Erfolg haben, weil die anderen Zufahrten bereits bei Inkrafttreten des niedersächsischen Straßengesetzes vorhanden waren. In diesen Fällen kommen daher allenfalls nachträgliche Anordnungen des beklagten Amtes gemäß § 20 Abs. 7 i. V. m. § 18 Abs. 4 Satz 2 NStrG in Betracht. Ob diese nachträglichen Anordnungen ergehen, ist jedoch keinesfalls Sache des Klägers und kann seinen eigenen Anspruch nicht begründen.

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Auch aus der Tatsache, dass zwischenzeitlich die zulässige Höchstgeschwindigkeit verringert wurde, kann der Kläger keinen Anspruch herleiten. Vielmehr spricht diese Tatsache gerade dafür, dass die Gefahrenlage in diesem Bereich nicht unterschätzt werden darf. Die Anlegung einer weiteren Zufahrt außerhalb der Ortsdurchfahrten stellt regelmäßig eine zusätzliche Behinderung des durchgehenden Verkehrs dar, weil die Verkehrsteilnehmer bei jeder weiteren Zufahrt wegen des Zu- und Abgangsverkehrs ihr Fahrverhalten hierauf auszurichten haben. Insoweit kann auch die von dem Kläger ohne Erlaubnis geschaffene Zufahrt die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtigen. Dies allein genügt, um die Genehmigung zu versagen.

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Auch die Tatsache, dass der Kläger seine Landwirtschaft aufgegeben und den Hof verpachtet hat, kann eine andere Entscheidung nicht rechtfertigen. Dies folgt bereits daraus, dass der Kläger Eigentümer beider Grundstücke war und ist, so dass er sich ohne weiteres ein Mitbenutzungsrecht der vorhandenen Zufahrt einräumen konnte (vgl. Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschl. vom 21.1.2002 – 12 LA 238/02).

28

Soweit der Kläger darauf verweist, die Tatsachen hätten sich insoweit wesentlich verändert, als inzwischen der Wesertunnel eröffnet wurde, vermag dies an der Entscheidung des Beklagten bereits deshalb nichts ändern, weil sich die Verhältnisse insoweit erst im Jahre 2004, d. h. etwa ein Jahr nachdem die hier angefochtene Entscheidung ergangen ist, möglicherweise verändert haben können. Auf die getroffene Entscheidung des Beklagten konnte diese mögliche Veränderung des Verkehrsaufkommens daher keinen Einfluss haben. Im Übrigen würde in einem derartigen Fall zunächst geprüft werden müssen, ob eine Umstufung der Straße wegen Veränderung ihrer Bedeutung gemäß § 7 NStrG in Betracht kommt. Ein Anspruch des Klägers ergibt sich daraus jedoch nicht.

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