Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-12, Aktenzeichen 5 S 2071/13

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 30. Juli 2013 - 3 K 2370/11 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1. Die Beigeladene zu 2 behält ihre außergerichtlichen Kosten auf sich.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die klagende Gemeinde Dettingen begehrt die Aufstufung einer aus mehreren Gemeindestraßen und Straßenabschnitten bestehenden Straßenverbindung zur Kreisstraße.

2

Am 04.11.2008 beantragte die Klägerin beim Landratsamt Reutlingen, die „Gemeindeverbindungsstraße Dettingen an der Erms - Hülben“, die wegen des Albaufstiegs auch „Steige“ genannt wird, zum 01.01.2010 zur Kreisstraße aufzustufen. Die Gemeinde Hülben, die Beigeladene zu 2, ist die Nachbargemeinde der Klägerin. Die Straße war mit Bescheid vom 04.01.1978 unter der Bezeichnung „Dettingen/Erms - Hülben“ von der Abzweigung von der Gemeindeverbindungsstraße „Dettingen/Erms - Buchhaldesiedlung“ bis zur Gemeindegrenze zwischen Dettingen/Erms und Hülben mit einer Länge von 4.184 m als Gemeindeverbindungsstraße „festgestellt“ worden. Mit Bescheid vom 13.08.1981 war die Änderung der Bezeichnung der Straße in „Dettingen/Erms - Landesstraße 250 -“ im Straßenverzeichnis „festgestellt“ worden. Zur Begründung war ausgeführt worden, die Straße münde auf der freien Strecke in die Landesstraße 250 (im Folgenden: L 250) als überörtlichen Verkehrsweg; nach dem maßgeblichen Erlass des Innenministeriums sei daher die L 250 als Endpunkt zu benennen. Die L 250 und etwa 300 m der „Steige“ von der Gemeindegrenze Dettingen/Hülben bis zum Anschluss an die L 250 verlaufen auf der Gemarkung der Beigeladenen zu 2.

3

Zur Untermauerung ihres Aufstufungsantrags verwies die Klägerin auf eine Verkehrsuntersuchung vom 14.08.2008, nach der auf dieser Straße vorwiegend überörtlicher Verkehr zu verzeichnen sei. Selbst wenn man neben dem Verkehr zwischen Dettingen und Hülben auch denjenigen zwischen Dettingen und den Gemeinden Erkenbrechtsweiler und Grabenstetten zum Nachbarortsverkehr zähle, verkehrten über 60 % der Fahrzeuge in weiträumigeren Relationen. Daher entspreche die tatsächliche Verkehrsbedeutung der Straße den Kriterien für eine Kreisstraße, und sie sei entsprechend aufzustufen.

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Nach erfolglosen Versuchen einer gütlichen Einigung mit dem Landkreis Reutlingen, dem Beigeladenen zu 1, erklärte die Klägerin, ihr Aufstufungsantrag beziehe sich auf den Straßenabschnitt ab der Gemarkungsgrenze Hülben über die „Steige“, weiter über die Hülbener Straße und im weiteren Verlauf über die Gustav-Werner-Straße und die Uracher Straße bis zur Anschlussstelle Dettingen/Ost an die Bundesstraße 28 (im Folgenden: B 28). Sie führte aus, diese Straße habe nach der allein maßgeblichen tatsächlichen Verkehrsbedeutung die Funktion einer Kreisstraße im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG. Auf subjektive Vorstellungen, einen etwaigen Planungswillen oder eine Netzfunktion komme es nicht an. Im Übrigen habe der Landkreis Reutlingen kein Straßennetzkonzept aufgestellt. Für das Vorliegen einer Kreisstraße werde kein bestimmter Ausbaustandard und keine bestimmte Linienführung vorausgesetzt. Die Verkehrsbedeutung der Straße habe sich seit den 1970er Jahren erheblich verändert, insbesondere weil mit dem Bau der Gustav-Werner-Straße 1970 eine direkte Verbindung zur B 28 (alt) geschaffen worden sei, der untere Teil der „Steige“ bis zur Mülldeponie im Jahr 1974 vom Landkreis ausgebaut und die B 28 neu im Jahr 1990 gebaut und eröffnet worden sei. Die bisherige Gemeindeverbindungsstraße sei stets ordnungsgemäß unterhalten worden.

5

Auf den Hinweis des Landratsamts, dass schon nicht dargelegt sei, inwiefern sich die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse in Bezug auf den Streckenabschnitt ab der Hülbener „Steige“ bis zur Anschlussstelle Dettingen/Ost an die B 28 geändert hätten, verwies die Klägerin darauf, dass die Feststellungen aus der Verkehrserhebung auch eine entsprechende Aufstufung für diesen Straßenabschnitt bedingten und eine zusätzliche Verkehrserhebung deshalb nicht erforderlich sei. Die Änderung der Verkehrsbedeutung sei in der Fertigstellung der Umfahrung Neuhausen im Jahr 2003 und der Umfahrung Metzingen im Jahr 2008 begründet, wegen der eine Fahrt durch Dettingen hindurch für den überörtlichen Verkehr zeitlich sehr unattraktiv sei. Die Verkehrsführung und Beschilderung seien entsprechend erfolgt.

6

Dem genannten Streckenabschnitt komme zusätzlich Anschlussfunktion zu. Ein Zusammenhang mit dem Anschluss am westlichen Ortsende über die K 6712 bestehe nicht. Das Vorhandensein einer Kreisstraße schließe eine weitere Straße mit Anschlussfunktion nicht aus. Die heutige überörtliche Verkehrsbedeutung werde dadurch bedingt, dass Arbeitnehmer, anders als in früheren Jahrzehnten, nicht nur am eigenen Ort oder im Nachbarort tätig seien, sondern unter Inkaufnahme erheblicher Anfahrtsstrecken überwiegend nicht in unmittelbarer Nachbarschaft beschäftigt seien. Hinzu komme, dass gerade der überörtliche Verkehr vielfach und überwiegend durch Navigationssysteme in den Fahrzeugen geleitet werde, sodass eine Wegweisung durch Beschilderung nur noch untergeordnete Bedeutung habe.

7

Die beigeladene Gemeinde Hülben stimmte dem Aufstufungsantrag der Klägerin zu, stellte aber keinen eigenen Aufstufungsantrag für den Streckenabschnitt auf ihrer Gemarkung.

8

Nachdem die Klägerin vom Landratsamt angeforderte Aufstellungen des Verkehrsgutachters zu ihrem Ziel- und Quellverkehr nachgereicht hatte, lehnte das Amt ihren Antrag mit Bescheid vom 03.11.2010 ab. Zur Begründung führte es aus, die Aussage in der Verkehrsuntersuchung, dass 60,65 % der Verkehre in weiträumigeren Relationen verliefen, sei nicht geeignet, die Durchgangsfunktion der Straße zu belegen. Sie stütze sich allein auf die räumliche Tragweite der Verkehrsbeziehungen, ohne den Anteil der Ziel- und Quellverkehre der Klägerin darzulegen. Den nachgereichten Aufstellungen über die Verkehrsbeziehungen sei dagegen zu entnehmen, dass sich der Durchgangsverkehr bezogen auf das Gesamtaufkommen von Kraftfahrzeugen in Höhe von 1.783 Kfz/24 h nur auf 681 Kfz/24 h belaufe. Damit sei weniger als die Hälfte des Verkehrs überörtlich bzw. übergemeindlich. Dies gelte erst recht für den weiterführenden Streckenabschnitt ab der Einmündung der Gemeindeverbindungsstraße in die Hülbener Straße auf Höhe des Ortsteils Buchhalde. Es sei davon auszugehen, dass der Verkehr ab der Hülbener Straße maßgeblich durch die Verkehrsbeziehungen vom und zum Ortsteil Buchhalde bestimmt werde. Ziel- und Quellverkehr dieses Ortsteils sei nicht dem überörtlichen Verkehr zuzurechnen.

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Die betreffende Straße besitze auch keine Anschlussfunktion gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG. Denn sie sei für den Anschluss der Klägerin an das überörtliche Verkehrsnetz nicht erforderlich, weil diese bereits über die nordwestlich gelegene K 6712 an die B 28 angeschlossen sei. Es sei Sache der jeweiligen Gemeinde, die Straßen innerhalb ihres Gemeindegebiets herzustellen, über die die Verkehrsteilnehmer auf die überörtlichen Straßen gelangten. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG obliege Gemeindeverbindungsstraßen auch die Anbindungsfunktion an überörtliche Verkehre. Im Übrigen stehe die Geeignetheit des Streckenabschnitts, eine raumordnerische Funktion im Verkehrsnetz zu übernehmen, in Bezug auf ihren Ausbauzustand in Frage. Zudem rekrutiere sich der überörtliche Verkehr weitgehend aus ortskundigen Verkehrsteilnehmern, die die Gemeindeverbindungsstraße als Schleichweg oder Abkürzungsstrecke benutzten. Daher resultiere auch die vor Ort gebräuchliche Bezeichnung „Promillesteige“.

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Dagegen legte die Klägerin am 23.11.2010 Widerspruch ein und führte im Wesentlichen aus, das Landratsamt gehe zu Unrecht davon aus, dass nur Durchgangsverkehr überörtlicher Verkehr sei. Tatsächlich sei nur derjenige Verkehr auf der bisherigen Gemeindeverbindungsstraße nicht überörtlich, der zwischen den Kommunen Dettingen und Hülben stattfinde. Die Verkehrsbedeutung habe sich seit der Einstufung als Gemeindeverbindungsstraße in den 1970er Jahren geändert. Es lägen keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass die damalige Einstufung falsch gewesen sei. Wenn der Streckenabschnitt mittlerweile vorwiegend dem überörtlichen Verkehr diene, sei damit die Änderung der Verkehrsbedeutung nachgewiesen. Auch die Anschlussfunktion sei nach den maßgeblichen örtlichen Verhältnissen zu bejahen. Die K 6712 sei hauptsächlich nach Norden ausgerichtet, während der Anschluss an das überörtliche Verkehrsnetz Richtung Süden großteils über die Anschlussstelle Dettingen/Ost der B 28 erfolge und somit über den verfahrensgegenständlichen Teilabschnitt Gustav-Werner-Straße bzw. Uracher Straße.

11

Mit Widerspruchsbescheid vom 19.07.2011 wies das Regierungspräsidium Tübingen den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Die Straße diene nicht dem überörtlichen Verkehr, weil darunter nur der Durchgangsverkehr zu verstehen sei. Sie erfülle auch keine Anschlussfunktion, weil die Erforderlichkeit eines weiteren Anschlusses der Klägerin an das überörtliche Verkehrsnetz weder dargelegt noch ersichtlich sei.

12

Dagegen hat die Klägerin am 03.08.2011 Klage mit dem Antrag erhoben, das beklagte Land zu verpflichten, die Gemeindeverbindungsstraße Dettingen an der Erms - Hülben beginnend an der Einmündung in die L 250 und im weiteren südlichen Verlauf über die Hülbener Straße, die Gustav-Werner-Straße, die Uracher Straße bis zur Anschlussstelle Dettingen-Ost an die B 28 (neu) zur Kreisstraße aufzustufen, und die entgegenstehenden Bescheide aufzuheben. Der Beklagte und der Beigeladene zu 1 sind der Klage entgegengetreten; die Beigeladene zu 2 hat sich dem Antrag der Klägerin angeschlossen.

13

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 30.07.2013 abgewiesen. Sie sei unzulässig, soweit sie sich auf die Aufstufung des Straßenabschnitts auf Gemarkung der Beigeladenen zu 2 beziehe, weil es insoweit an der Klagebefugnis der Klägerin und der erforderlichen vorherigen Antragstellung bei der Behörde fehle. Im Übrigen sei die Klage unbegründet. Für die begehrte Umstufung sei allein die Änderung der objektiven Verkehrsbedeutung der Straße maßgeblich. Auf ihre Netzfunktion komme es nach Landesrecht nicht an. Nach diesen Vorgaben sei die Straße sowohl in ihrem nördlichen als auch in ihrem südlichen Teil Gemeindestraße.

14

Bei dem nördlichen Teil der Straße handele es sich um eine Gemeindestraße im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG, nämlich um eine dem Anschluss an überörtliche Verkehrswege dienende Straße, die nicht nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG Kreisstraße sei. Dieser Teil verbinde die Gemeinde Dettingen an der Erms mit der L 250, einem überörtlichen Verkehrsweg. Er reiche nicht unmittelbar an die geschlossene Ortslage von Hülben heran und verbinde daher aus Sicht der Verkehrsteilnehmer nicht unmittelbar die beiden Ortschaften Dettingen an der Erms und Hülben, sondern münde auf freier Strecke in die L 250 ein. Diese Anschlussfunktion werde durch die Zahlen der Verkehrsuntersuchung bestätigt. Danach mache der Ziel- und Quellverkehr Dettingens mit 56,03 % den überwiegenden Teil der Verkehrsbeziehungen aus. Dem Durchgangsverkehr von einem Ort außerhalb des Gemeindegebiets der Klägerin zu einem anderen Ort außerhalb ihres Gemeindegebiets seien nur 38,19 % der Fahrzeuge zuzurechnen. Der Straßenteil sei nicht im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG für den Anschluss an überörtliche Verkehrswege erforderlich. Auf dem Gemeindegebiet der Klägerin befänden sich zwei Anschlussstellen der B 28, über die in östlicher Richtung in Bad Urach auch die L 250 erreichbar sei. Zudem stelle die K 6712 in nördlicher Richtung eine Verbindung mit der L 1210 her. Dass eine Nutzung des verfahrensgegenständlichen Straßenteils für einige Verkehrsteilnehmer schneller und bequemer sein könne als die genannten Verbindungen, begründe nicht die Erforderlichkeit im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG.

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Der Straßenteil sei auch nicht nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG zur Kreisstraße aufzustufen. In Rechtsprechung und Literatur sei nicht abschließend geklärt, wie eine Kreisstraße mit Durchgangsfunktion im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG von einer Gemeindestraße mit Anschlussfunktion im Sinne von § 3 Abs. 2 Nr. 2 Alt. 2 StrG abzugrenzen sei, insbesondere, ob zum überörtlichen Verkehr im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG neben dem Durchgangsverkehr auch der über die Nachbargemeinden hinausgehende Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde gehöre. Das Gericht gehe davon aus, dass dieser Ziel- und Quellverkehr jedenfalls im Fall einer nicht erforderlichen Straße mit Anschlussfunktion nicht den Ausschlag für eine Einstufung als Kreisstraße nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG geben könne. Eine Anschlussstraße sei nur dann eine Kreisstraße, wenn sie im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG erforderlich sei. § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG wäre bedeutungslos, wenn auch der über Nachbargemeinden hinausgehende Ziel- und Quellverkehr zur Einstufung als Kreisstraße führte, weil er überörtlichen Verkehr darstellte. Denn dieser Ziel- und Quellverkehr sei für eine Straße mit Anschlussfunktion typisch. Für Straßen mit Anschlussfunktion sei die Abgrenzung zwischen Kreis- und Gemeindestraße somit allein nach dem Merkmal der Erforderlichkeit vorzunehmen; § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG und § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG seien insoweit speziellere Regelungen. Diese Auffassung sei auch mit dem Anliegen des Gesetzgebers, die Straßenbaulast und Verkehrssicherungspflicht derjenigen Körperschaft zu überantworten, der die Straße am meisten diene, vereinbar. Die im Streit stehende Straße diene vorwiegend den Einwohnern der Klägerin und der in ihrem Gebiet vorhandenen Unternehmen und Einrichtungen, für welche sie eine Verbindung zum überörtlichen Verkehrsnetz schaffe. Der Einwand der Klägerin, bei Nichtberücksichtigung von Ziel- und Quellverkehr wären auf Städte zuführende Straßen mit viel Ziel- und Quellverkehr zwangsläufig Gemeindestraßen, überzeuge nicht. Solche Straßen könnten nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG Kreisstraßen sein, wenn sie für den Anschluss der Stadt an überörtliche Verkehrswege erforderlich seien. In Betracht komme auch je nach den Verhältnissen im Einzelfall das Vorliegen einer Landes- oder Bundesstraße wegen der Zugehörigkeit zu einem Verkehrsnetz.

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Auch der südliche Teil der Straße sei nicht als Kreisstraße einzustufen. Die Ergebnisse der Verkehrsuntersuchung im Bereich der Gemeindeverbindungsstraße seien darauf nicht übertragbar. Im Gegensatz zur Gemeindeverbindungsstraße schlössen hier jedoch mehrere Gewerbegebiete der Klägerin an. Es sei zu erwarten, dass hier in erheblichem Umfang innerörtliche Verkehrsbeziehungen zwischen den Gewerbegebieten und dem Kernort oder der Buchhaldesiedlung stattfänden. Es sprächen keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass dieser Teil der Strecke Durchgangsfunktion im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG habe, so dass kein Anlass zu weiteren Ermittlungen bestehe. Soweit geltend gemacht werde, der bei der Verkehrsuntersuchung festgestellte überörtliche Verkehr nehme diese Strecke, um durch Dettingen hindurch auf die B 28 zu gelangen, betreffe dies nur einen untergeordneten Teil des Verkehrs. Der südliche Teil der Straße sei auch nicht für den Anschluss der Gemeinde an die B 28 erforderlich. Zum einen bestünden ausreichende anderweitige Anbindungen an das überörtliche Verkehrsnetz, zum anderen befinde sich die Anschlussstelle an die B 28 in unmittelbarer Nähe des Gewerbegebiets Gsaidt und sei damit ein Anschluss an das überörtliche Verkehrsnetz geschaffen. Es sei Sache der Gemeinde, die Straßen innerhalb ihres Gebietes herzustellen, über die die Verkehrsteilnehmer auf die überörtliche Straße gelangen könnten.

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Gegen dieses ihr am 05.09.2013 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 25.09.2013 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt und fristgerecht begründet. Sie macht geltend, die Klage sei vollumfänglich zulässig, weil es in ihrem Interesse sowie in demjenigen der Beigeladenen zu 2 liege, dass die verfahrensgegenständliche Straße insgesamt zur Kreisstraße aufgestuft werde. Die Klage sei auch begründet, weil der Straße sowohl Anschlussfunktion im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG als auch Durchgangsfunktion im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG zukomme. Sie sei für den Anschluss an überörtliche Verkehrswege erforderlich, weil ein entsprechendes tatsächliches Verkehrsbedürfnis bestehe, wie die gutachterlich ermittelten Verkehrsströme belegten. Gemeindeverbindungsverkehr finde dort nur im Umfang von 28,49 % statt; der restliche Verkehr sei überörtlicher Verkehr.

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Unabhängig davon habe die Straße Durchgangsfunktion. Nach der Entscheidung des VGH Baden-Württemberg vom 27.01.1989 - 5 S 1433/87 - sei geklärt, dass überörtlich im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG übergemeindlich bedeute. Der Verwaltungsgerichtshof habe zu Recht darauf hingewiesen, dass Verkehr zwischen Teilorten einer Gemeinde nicht überörtlicher Verkehr sei. Umgekehrt bedeute dies, dass überörtlicher Verkehr dann vorliege, wenn Verkehrsbeziehungen zwischen mehr als zwei Gemeinden gegeben seien. Zum überörtlichen Verkehr rechneten damit auch Ziel- und Quellverkehre, soweit sie nicht unmittelbar in der benachbarten Gemeinde Hülben begännen oder endeten. Auf der verfahrensgegenständlichen Straße überwiege damit der überörtliche Verkehr, der mindestens 70 % betrage, wie das Gutachten belege. Selbst wenn man nur den Verkehr berücksichtige, der über sämtliche Nachbargemeinden hinausgehe, ergebe sich ein Anteil des überörtlichen Verkehrs von mindestens 54,51 %. Für die vom Verwaltungsgericht vorgenommene wertende Betrachtung, wonach bei der Beurteilung der Durchgangsfunktion einer Straße der über die Nachbargemeinde hinausgehende Ziel- und Quellverkehr im Falle einer nicht erforderlichen Straße mit Anschlussfunktion nicht zu berücksichtigen sei, lasse der eindeutige Gesetzestext keinen Raum. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bestehe kein Wertungswiderspruch zwischen den Regelungen in § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG und § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG. Beide Vorschriften stünden in einem eindeutigen Verhältnis; § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG stelle einen nachrangigen Auffangtatbestand dar, wie der Begriff „soweit“ in der gesetzlichen Regelung ergebe. Maßgeblich sei vorliegend allein die Durchgangsfunktion. Ein Korrektiv über die Frage nach dem Vorliegen einer Anschlussfunktion scheide aus. § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG bleibe damit auch nicht bedeutungslos. Die Regelung beziehe sich auf das Verhältnis Kreisstraße – Gemeindeverbindungsstraße allein im Hinblick auf die Anschlussfunktion. Die vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang angestellte Überlegung, wem die Straße vorwiegend diene, verbiete sich, weil sich nicht beurteilen lasse, ob eine existente Straße im Hinblick auf den Ziel- und Quellverkehr denjenigen mehr diene, die auf die Gemeinde zuführen, oder denjenigen, die von der Gemeinde wegführen. Die Auffassung der Klägerin werde auch durch die Kontrollüberlegung bestätigt, dass andernfalls auf Städte zuführende Straßen mit viel Ziel- und Quellverkehr zwangsläufig Gemeindestraßen wären, was weder rechtlich zu begründen noch in der Praxis der Fall sei. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass solche Straßen nur dann Kreisstraßen sein könnten, wenn sie für den Anschluss der Stadt an überörtliche Verkehrswege erforderlich seien, überzeuge nicht; ebenso sei unbeachtlich, ob solche Straßen im Einzelfall Landes- oder Bundesstraßen seien. In diesem Zusammenhang werde auch darauf hingewiesen, dass dieser Abschnitt ein nicht unbedeutender Albaufstieg in der Region sei. Diese bedeutsame tatsächliche Nutzung belege ebenfalls die gebotene rechtliche Einstufung als Kreisstraße. Zudem dürfte sich die Nutzung der „Steige“, auch durch überörtlichen Verkehr, unlängst dadurch erhöht haben, dass es aufgrund sehr hohen Verkehrsaufkommens bereits in den Nachmittagsstunden rund um Bad Urach regelmäßig zu Rückstaus auf der B 28 komme, die teilweise bis zur Auffahrt Dettingen/West reichten. Deshalb wählten viele Fahrzeuge und Pendler, die auf die Alb fahren wollten, den verfahrensgegenständlichen Albaufstieg.

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Auch dem südlichen Teil der Straße komme die Verkehrsbedeutung einer Kreisstraße zu. Dieser Abschnitt werde von Verkehrsteilnehmern, die den nördlichen Teil insbesondere von Hülben herkommend beführen, als Ausweichstrecke genutzt, da die Alternativstrecke über die Stadt Bad Urach oftmals überlastet sei. Darüber hinaus werde dieser Abschnitt von anderen Verkehrsteilnehmern aus anderen Gemeinden, z. B. über die K 6712, wie auch aus dem Gemeindegebiet der Klägerin als Zufahrt zur B 28 genutzt, um übergemeindliche Ziele anzusteuern. Der Abschnitt habe damit Durchgangsfunktion. Der überörtliche Verkehr überwiege. Zudem komme dem Abschnitt Anschlussfunktion zu. Er stelle die Zuführung zur B 28 dar und ende an der Anschlussstelle Dettingen/Ost.

20

Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 30. Juli 2013 - 3 K 2370/11 - zu ändern, den Bescheid des Landratsamts Reutlingen vom 8. November 2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 19. Juli 2011 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Gemeindeverbindungsstraße „Dettingen/Erms - Landesstraße 250“, den südlich anschließenden Abschnitt der Hülbener Straße bis zur Gustav-Werner-Straße, die Gustav-Werner-Straße und den südlich anschließenden Abschnitt der Uracher Straße bis zur Anschlussstelle Dettingen-Ost der Bundesstraße 28 zur Kreisstraße aufzustufen.

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Die Beigeladene zu 2 schließt sich der Rechtsauffassung der Klägerin an, stellt jedoch keinen eigenen Antrag.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

25

Zur Begründung bezieht es sich auf das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts und seinen erstinstanzlichen Vortrag.

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Der Beigeladene zu 1 beantragt ebenfalls,

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die Berufung zurückzuweisen.

28

Er führt aus, die Klägerin begehre nicht die Aufstufung eines homogenen Straßenabschnitts, sondern eines willkürlich zusammengestückelten Straßenverlaufs. Die Erhebung der Verkehrsbeziehungen im Jahr 2008 sei lediglich auf der Gemeindeverbindungsstraße erfolgt. Für die restlichen Streckenabschnitte fehlten solche Erhebungen. Im Hinblick auf die Verkehrsfunktion der Hülbener Straße, die Siedlung Buchhalde mit der Ortslage Dettingen zu verbinden, müsse auf der Grundlage der vorhandenen Erhebung davon ausgegangen werden, dass auf diesem Streckenabschnitt die örtlichen Verkehre deutlich überwögen. Dies gelte auch für den weitergehenden Streckenverlauf bis zur Anschlussstelle an die B 28. In dem Gewerbegebiet an der Uracher Straße befänden sich unter anderem zwei Marktführer in ihrem Segment, die einen wesentlichen Anteil der Ziel- und Quellverkehre auslösten.

29

In tatsächlicher Hinsicht sei darauf hinzuweisen, dass die Klägerin über vier Straßenverbindungen an das überörtliche Verkehrsnetz angebunden sei, nordwestlich über die K 6712, westlich über die L 1210, nordöstlich über die streitgegenständliche Gemeindeverbindungsstraße und westlich über die streitgegenständliche Uracher Straße. Die Klage ziele somit darauf ab, dass alle dem Anschluss der Gemeinde Dettingen an überörtliche Verkehrswege dienenden Straßen als Kreis- bzw. Landesstraßen klassifiziert würden.

30

In rechtlicher Hinsicht sei dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, dass Ziel- und Quellverkehre keinen Durchgangsverkehr darstellten und deshalb bei der Feststellung der Durchgangsfunktion einer Straße keine Berücksichtigung finden könnten. Die Berufungsbegründung gebe die Unterscheidung von Durchgangs-, Anschluss-, Erschließungs- und Verbindungsfunktion einer Straße, die der gesetzlichen Systematik des § 3 Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 Nr. 1 StrG zugrunde liege, durch Einbeziehung der Ziel- und Quellverkehre in das Tatbestandsmerkmal der Überörtlichkeit eines Verkehrs in systemwidriger Weise auf. Da es nach dem baden-württembergischen Straßengesetz auf die Netzfunktion einer Straße nicht ankomme, könne die Überörtlichkeit von Ziel- und Quellverkehren auch nicht im Hinblick auf eine überörtliche Erschließungsfunktion der Straße innerhalb des Straßennetzes abgeleitet werden. Denn sonst wäre nahezu jede Gemeindeverbindungsstraße im Landkreis Reutlingen eine überörtliche Straße, weil durch die raumstrukturellen Vorgaben Wohn- und Arbeitsort einerseits sowie Wohnort und Versorgungs- und Einzelhandelszentren andererseits auseinanderfielen.

31

Die Begründung der Erforderlichkeit der Straßen für die Anbindung an das öffentliche Straßennetz allein mit der tatsächlichen Nutzung bzw. dem Vorhandensein der Anbindung sei nicht nachvollziehbar. Die Erforderlichkeit sei ausgehend vom tatsächlichen Verkehrsbedürfnis zu bestimmen, das nicht nur am Verkehrsinteresse der Verkehrsteilnehmer, sondern auch am Verkehrslenkungsinteresse der betroffenen Behörden zu messen sei. Das Verkehrsinteresse an der nördlichen Anbindung an die L 250 sei mit dem Namen „Promillesteige“ zutreffend gekennzeichnet; es handele sich um einen schlichten Schleichweg.

32

Nach der Systematik des § 3 StrG sei der Anschluss an das überörtliche Straßennetz eine typische Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft, und die Regelung des § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG als Ausnahmeregelung restriktiv auszulegen. Im Verhältnis zu den Gemeinden fielen dem Landkreis verfassungsrechtlich lediglich Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben zu. Voraussetzung hierfür sei das Fehlen der Leistungsfähigkeit der Gemeinden. Die Kontrollüberlegung der Klägerin verkenne den verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsvorrang der Gemeinden, der auch bei der Zuständigkeitsgliederung in § 3 Abs. 1 und 2 StrG in verfassungskonformer Auslegung zu beachten sei.

33

Dem Senat liegen die Akten des Landratsamts Reutlingen und des Regierungspräsidiums Tübingen sowie eine Abschrift des Planfeststellungsbeschlusses vom 20.09.1984 für die Ortsumgehung Dettingen/Erms vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und den Inhalt der gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zu einem geringen Teil unzulässig (dazu I.) und im Übrigen unbegründet (dazu II.).

I.

35

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klägerin nur klagebefugt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO), soweit sie die Aufstufung von Gemeindestraßen in ihrem Gemeindegebiet verlangt, nicht dagegen, soweit sie auch die Aufstufung des Straßenabschnitts begehrt, der auf Gemarkung der Beigeladenen zu 2 verläuft. Der geltend gemachte Aufstufungsanspruch kann sich nur daraus ergeben, dass sie die Straßenbaulast trägt (§ 44 StrG), obwohl diese bei zutreffender Einstufung der Straße vom Beigeladenen zu 1 zu tragen wäre (§ 43 Abs. 2 StrG). Da die Straßenbaulast nach §§ 43, 44 StrG an die Eigenschaft als Landes-, Kreis- oder Gemeindestraße und damit an die entsprechende Einstufung der Straße (vgl. § 3 Abs. 4 StrG) anknüpft und dementsprechend auch bei einer Änderung der Verkehrsbedeutung bis zu einer Umstufung fortbesteht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.05.1979 - VII 689/77 -, juris), dient die Umstufungsverpflichtung in § 6 Abs. 1 StrG auch dem Schutz der Interessen des - derzeitigen oder potentiellen - Straßenbaulastträgers (vgl. Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, Handkommentar, 2. Aufl. 2005, § 6 Rn. 20; im Ergebnis ebenso Schnebelt/Kromer, Straßenrecht Baden-Württemberg, 3. Aufl. 2013, Rn. 80). Die Straßenbaulast trägt die Klägerin aber nur für die Gemeindestraßen auf ihrer eigenen Gemarkung.

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Auf die Straßenbaulast der Beigeladenen zu 2 kann sich die Klägerin nicht berufen, auch wenn die Beigeladene zu 2 mit dem Vorgehen der Klägerin einverstanden ist und in erster Instanz, wie die Klägerin betont, sogar einen eigenen Antrag gestellt hat. Klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO ist nur, wer geltend macht, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Dafür genügt es nicht, dass die Klägerin ein gemeinsames Interesse mit der Beigeladenen zu 2 an der Aufstufung der Straße insgesamt darlegt. Soweit ein solches Interesse im Zivilprozess gegebenenfalls die Möglichkeit einer gewillkürten Prozessstandschaft eröffnen würde, gilt dies im Anwendungsbereich von § 42 Abs. 2 VwGO nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 07.11.2014 - 2 S 1529/11 -, KStZ 2015, 175).

37

Die Klägerin kann sich zur Begründung ihrer Klagebefugnis hinsichtlich des Straßenabschnitts auf Gemarkung der Beigeladenen zu 2 auch nicht darauf stützen, dass eine nur teilweise Aufstufung der bisherigen Gemeindeverbindungsstraße rechtlich oder tatsächlich unmöglich wäre. Denn eine Umstufung kann auch nur Abschnitte eingestufter Straßen erfassen (vgl. etwa Urteil des Senats vom 23.06.1983 - 5 S 2785/82 -, BWGZ 1983, 711; BVerwG, Urteil vom 22.08.1979 - IV C 34.76 -, DÖV 1979, 907); dass sie hier aus tatsächlichen Gründen nicht umgesetzt werden könnte (vgl. § 44 Abs. 2 Nr. LVwVfG), ist nicht ersichtlich.

II.

38

Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit sie zulässig ist, zu Recht als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Aufstufung der streitgegenständlichen Straßenverbindung, soweit diese auf ihrer Gemarkung verläuft.

39

1. Nach § 6 Abs. 1 StrG ist eine Straße, wenn sich ihre Verkehrsbedeutung ändert, in die entsprechende Straßengruppe aus § 3 Abs. 1 StrG umzustufen. Umgestuft werden kann, wie oben ausgeführt, auch nur ein Straßenabschnitt. Ebenso kann, wie es hier beantragt wird, eine aus mehrere Straßen und Straßenabschnitten zusammengesetzte Straßenverbindung umgestuft werden. Denn die Umstufung knüpft an die Änderung der objektiven Verkehrsbedeutung einer Straße an (Urteil des Senats vom 27.01.1989 - 5 S 1433/87 -, VBlBW 1989, 460), Verkehrsströme können sich aber neue, von bisherigen Einstufungen unabhängige Wege suchen. Die Umstufung einer solchen Kette von Straßenabschnitten kommt jedenfalls dann in Betracht, wenn alle betroffenen Straßen derselben Straßengruppe nach § 3 Abs. 1 StrG angehören. Das ist hier der Fall; die streitgegenständliche Straßenverbindung besteht ausschließlich aus Gemeindestraßen und Abschnitten davon. Die Straße Dettingen/Erms - Landesstraße 250 - ist bis zur Grenze der Gemeinden Dettingen/Erms und Hülben noch unter der Bezeichnung Dettingen/Erms - Hülben mit Bescheid vom 04.01.1978 als Gemeindestraße eingestuft worden. Der weitere Bescheid vom 13.08.1981, mit dem die Änderung der Bezeichnung in „Dettingen/Erms - Landesstraße 250“ festgestellt worden ist, ändert an dieser Einstufung nichts. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Bescheid auch eine Feststellung zur Verkehrsfunktion der Straße trifft und statt der Verbindungsfunktion Dettingen - Hülben die Anschlussfunktion an die L 250 in den Vordergrund stellt, bedeutet dies allenfalls den Wechsel von einer Unterart einer Gemeindestraße (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 StrG) zu einer anderen Unterart (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG). Die Hülbener Straße, die Gustav-Werner-Straße und die Uracher Straße sind nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten, an dem der Senat zu zweifeln keinen Anlass hat, ebenfalls Gemeindestraßen.

40

2. Die materiellen Voraussetzungen für eine Umstufung liegen jedoch nicht vor. Die allein maßgebliche objektive Verkehrsbedeutung der Straßenverbindung (Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.) entspricht nicht derjenigen einer Kreisstraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG), sondern derjenigen einer Gemeindestraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG).

41

Der Begriff der Verkehrsbedeutung ist ein unbestimmter Rechtsbegriff und unterliegt als solcher voller gerichtlicher Kontrolle (Lorenz/Will, a. a. O., § 3 Rn. 16; vgl. zum FStrG BVerwG, Urteil vom 22.08.1979 - IV C 34.76 -, DÖV 1979, 907, Urteil vom 11.11.1983 - 4 C 40 und 41.80 -, NVwZ 1985, 109). Entscheidend für die Verkehrsbedeutung einer Straße sind die von ihr vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen. Nach der Rechtsprechung des Senats weist deren Prüfung sowohl eine quantitative als auch eine qualitative Komponente auf. Zum einen ist bedeutsam, welchem Verkehr die Straßenverbindung tatsächlich dient, also die Quantität der durch sie vermittelten Verkehrsbeziehungen. Zum anderen und darüber hinaus ist - anders als das Verwaltungsgericht und die Klägerin meinen - auch bei Kreisstraßen die sogenannte „Netzfunktion“, also die Funktion der Straße im Verkehrsnetz, von Relevanz. Damit ist weder die allein bei einem Straßenneubau, nicht aber bei einer Umstufung beachtliche Frage angesprochen, wem die Straße zu dienen bestimmt ist (vgl. dazu Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.), noch das Erfordernis, zusammen mit Straßen derselben oder einer höheren Gruppe ein Verkehrsnetz zu bilden (so für Landesstraßen § 3 Abs. 1 Nr. 1 StrG, für Bundesfernstraßen § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Vielmehr geht es um die vorhandene tatsächliche Qualität der Straße im Verkehrsnetz (Urteil des Senats vom 25.04.2007 - 5 S 2243/05 -, NuR 2007, 685); dabei sind ihre konkrete Lage im Straßennetz, aber auch ihr Ausbauzustand zu berücksichtigen (vgl. Urteil des Senats vom 26.06.1986 - 5 S 3206/85 - NVwZ 1986, 1031; s. auch Nagel, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl. 1997, § 3 Rn. 3). Näheres zur Netzfunktion der streitbefangenen Straßenverbindung kann hier allerdings - abgesehen von der Anschlussfunktion nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG (s. dazu unten b)) - dahinstehen. Denn sie ist bereits deshalb keine Kreisstraße, weil sie schon nach der Quantität der durch sie vermittelten Verkehrsbeziehungen nicht vorwiegend dem überörtlichen Verkehr dient (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG; dazu a)), und auch nicht für den Anschluss der Klägerin an überörtliche Verkehrswege erforderlich ist (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG; dazu b)).

42

a) Kreisstraßen sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG zum einen solche Straßen, die vorwiegend dem überörtlichen Verkehr zwischen benachbarten Kreisen oder innerhalb eines Kreises dienen oder zu dienen bestimmt sind. Diese Funktion wird in Rechtsprechung und Literatur auch als „sogenannte Durchgangsfunktion“ bezeichnet (vgl. nur Urteile des Senats vom 25.04.2007 und vom 27.01.1989, a. a. O.; Lorenz/Will, a. a. O., § 3 Rn. 21; Nagel, a. a. O., § 3 Rn. 14). „Vorwiegend“ bedeutet, dass mehr als die Hälfte überörtlicher Verkehr sein muss (Urteile des Senats vom 27.01.1989 und vom 23.06.1983, a. a. O.). Überörtlich ist nur der Verkehr, der nicht örtlich ist. Dazu gehört der Durchgangsverkehr (dazu aa)), nicht aber der Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde auf ihrem Gebiet von und zu überörtlichen Verkehrswegen (dazu bb)). Ob anderer Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde überörtlicher Verkehr im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG sein kann oder dieser sich, wie der Beklagte und der Beigeladene zu 1 meinen, auf den Durchgangsverkehr beschränkt, hat der Senat nicht zu entscheiden. Denn schon der Ziel- und Quellverkehr von und zu überörtlichen Verkehrswegen macht hier mehr als Hälfte des Verkehrsaufkommens auf der streitbefangenen Straßenverbindung aus.

43

aa) Überörtlich sind in jedem Fall - insoweit sind sich auch die Beteiligten einig - die Verkehrsvorgänge, die durch den Ort „durchgehen“, also einen Anfangs- und einen Endpunkt haben, der außerhalb des Orts liegt. Dieser Durchgangsverkehr liegt auf der streitgegenständlichen Straßenverbindung jedoch deutlich unter 50 % des Gesamtverkehrs.

44

Nach den Zahlen der Verkehrsuntersuchung stehen 681 Fahrzeugen/24h im Durchgangsverkehr 1.783 Fahrzeuge/24h im Gesamtverkehr gegenüber; dies entspricht einem Anteil von 38,19 %. Bedenken gegen die Verwendung dieser im Jahr 2008 erhobenen Zahlen bestehen nicht. Die Klägerin hat zwar vorgetragen, die Nutzung der „Steige“, bei der es sich um einen bedeutenden Albaufstieg in der Region handele, dürfte sich unlängst erhöht haben, jedoch selbst nicht behauptet, dass sich dadurch der Anteil des Durchgangsverkehrs am Gesamtverkehrsaufkommen erhöht hätte. Anlass zu weiteren Ermittlungen gibt ihr Vorbringen daher nicht.

45

Es liegen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass der Durchgangsverkehr auf den übrigen Straßenabschnitten, die anders als die „Steige“ nicht Gegenstand der Verkehrsuntersuchung waren, mehr als 50 % des Gesamtverkehrs ausmachen könnte. Nach Darstellung der Klägerin verläuft der Durchgangsverkehr über die gesamte nach ihrer Auffassung aufzustufende Straßenverbindung von der L 250 bis zur Anschlussstelle Dettingen/Ost der B 28. Zufahrten zu dieser Straßenverbindung, die eine Erhöhung des Durchgangsverkehrs im südlichen Teil gegenüber demjenigen auf der „Steige“ nahelegen würden, bestehen nicht. Dementsprechend hat die Klägerin auch ursprünglich die Auffassung vertreten, eine zusätzliche Verkehrserhebung für den südlichen Teil der Straßenverbindung sei mit Blick auf die Feststellungen für die „Steige“ nicht erforderlich. Wenn sie jetzt im Berufungsverfahren behauptet, der südliche Teil werde auch von Verkehrsteilnehmern aus anderen Gemeinden über die K 6712 als Zufahrt zur B 28 genutzt, um übergemeindliche Ziele anzusteuern, ist dies nicht plausibel. Die K 6712 verläuft von Dettingen aus Richtung Norden durch den kleinen Ortsteil Kappishäusern (ca. 500 Einwohner) der Stadt Neuffen und mündet unmittelbar danach in die L 1210. In Dettingen biegt die K 6712 nach Westen ab und mündet nach knapp 1 km in die L 380a, die nach einigen 100 m die Verbindung zur B 28/Anschlussstelle Dettingen/West herstellt. Eine Fahrt von der K 6712 über den südlichen Teil der streitgegenständlichen Straßenverbindung würde bedeuten, dass der Verkehrsteilnehmer eine Strecke von 3 km einschließlich der Durchfahrt durch den Ortskern Dettingens auf sich nähme, um zur Anschlussstelle Dettingen/Ost zu gelangen, statt die weniger als halb so lange Verbindung zur Anschlussstelle Dettingen/West zu wählen, die keine Ortsdurchfahrt erfordert. Eine solche Streckenwahl erscheint lebensfremd.

46

Ist danach davon auszugehen, dass der Durchgangsverkehr auf dem südlichen Teil der streitgegenständlichen Straßenverbindung höchstens so viele Fahrzeuge umfasst wie derjenige auf der „Steige“, spricht auch nichts dafür, dass sein relativer Anteil am Gesamtverkehr auf dem südlichen Teil höher sein könnte als auf der „Steige“. Denn der südliche Teil nimmt angesichts der angrenzenden Gewerbegebiete und der bestehenden Bebauung einschließlich derjenigen im Ortsteil Buchhalde eher mehr als weniger Ziel- und Quellverkehr aus Dettingen auf als die „Steige“. Weitere Ermittlungen sind angesichts dieser tatsächlichen Verhältnisse nicht angezeigt.

47

bb) Überörtlich ist dagegen nicht der Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde auf ihrem Gebiet von und zu überörtlichen Verkehrswegen, also insbesondere zu Bundes- und Landesstraßen (vgl. Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.; s. dazu auch Nagel, a. a. O., § 3 Rn. 15). Denn nach Systematik, Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck der Regelung in § 3 StrG handelt es sich bei diesem Anschlussverkehr um örtlichen Verkehr. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Norm noch der bisherigen Rechtsprechung des Senats etwas anderes.

48

(1) Dem Wortlaut der Norm ist mit dem Begriff des überörtlichen Verkehrs zunächst zu entnehmen, dass örtlicher Verkehr die Eigenschaft einer Straße als Kreisstraße nicht begründen kann. Darüber hinaus ist eindeutig geregelt, dass überörtlicher Verkehr sowohl zwischen benachbarten Kreisen als auch innerhalb eines Kreises stattfinden kann. Im Übrigen ist der Begriff „überörtlicher Verkehr“ entgegen der Ansicht der Klägerin offen. Ihr Verständnis, ein überörtliches Ziel oder eine überörtliche Quelle genüge für die Eigenschaft des Verkehrs als überörtlich, ist keinesfalls zwingend. Vielmehr ist auch die Auslegung des Beklagten, dass nur solche Verkehrsvorgänge überörtlich sind, die nicht durch den Ort selbst ausgelöst werden, mit dem Wortlaut vereinbar.

49

Dem Urteil des Senats vom 27.01.1989, auf das sich die Klägerin beruft, ist für ihr Verständnis der Überörtlichkeit nichts zu entnehmen. Der Senat hat dort entschieden, dass überörtlich im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG als übergemeindlich zu verstehen ist. Er hat den Begriff übergemeindlich gewählt, um deutlich zu machen, dass der damals im Streit stehende Verkehr zwischen Teilorten einer Gemeinde kein überörtlicher Verkehr ist. Die von der Klägerin behauptete Schlussfolgerung, überörtlicher Verkehr sei anzunehmen, wenn Verkehrsbeziehungen zwischen mehr als zwei Gemeinden gegeben seien, hat der Senat nicht gezogen. Bei seiner Prüfung von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG hat er sich auf die Durchgangsfunktion beschränkt und sich allein mit dem Ziel- und Quellverkehr anderer Gemeinden befasst. Auch die von der Klägerin zitierte Kommentarstelle (Nagel, a. a. O., § 3 Rn. 14) belegt ihre Auffassung nicht. Dort wird zur ersten Alternative von § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG zunächst das Stichwort der „Durchgangsfunktion“ angeführt. Mit der dann folgenden Aussage, überörtlicher Verkehr innerhalb eines Kreises liege nur vor, wenn Verkehrsbeziehungen zwischen mehr als zwei Gemeinden gegeben seien, wird eine notwendige, nicht aber eine hinreichende Bedingung für das Vorliegen überörtlichen Verkehrs genannt. Auch das Verwaltungsgericht Stuttgart, dessen unveröffentlichtes Urteil vom 18.07.2006 - 13 K 1053/03 - die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegt hat, hat sich dort nicht näher mit der Frage befasst, ob Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde von und zu überörtlichen Verkehrswegen überörtlicher Verkehr im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG sein kann.

50

(2) Aus der Systematik, der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck der Regelung in § 3 StrG ergibt sich eindeutig, dass Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde auf ihrem Gebiet von und zu überörtlichen Verkehrswegen örtlicher und kein überörtlicher Verkehr ist.

51

(a) § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG nennt alternativ zwei Unterarten von Kreisstraßen. Die Unterart nach der zweiten Alternative, also die für den Anschluss einer Gemeinde an überörtliche Verkehrswege erforderlichen Straßen, hätte keiner Regelung bedurft, wenn der Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde zu überörtlichen Verkehrswegen überörtlicher Verkehr wäre. Denn dann gehörte eine Straße mit Anschlussfunktion, die diesen Verkehr aufnimmt, bereits zur Unterart der ersten Alternative. Dort würde vorwiegend überörtlicher Verkehr stattfinden; die Tatbestandsmerkmale nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG wären erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hingewiesen, dass über die benachbarten Gemeinden hinausgehender Ziel- und Quellverkehr für eine Straße mit Anschlussfunktion typisch ist. Denn überörtliche Verkehrswege zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie weiträumigeren Verkehrsbeziehungen dienen (vgl. nur § 3 Abs. 1 Nr. 1 StrG und § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG).

52

Auch für die Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG bliebe, das Verständnis der Klägerin zugrunde gelegt, kein Anwendungsbereich. Gemeindestraßen, die dem Anschluss an überörtliche Verkehrswege dienen, gäbe es faktisch nicht, weil der Anschlussverkehr überwiegend überörtlich und die Straße deshalb eine Kreisstraße nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG wäre.

53

Soweit die Klägerin argumentiert, § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG bleibe bei ihrem Verständnis der Durchgangsfunktion einer Straße nicht bedeutungslos, weil sich die Regelung allein auf das Verhältnis Kreisstraße - Gemeindeverbindungsstraße im Hinblick auf die Anschlussfunktion beziehe, überzeugt dies nicht. Einen Anwendungsbereich für die Regelungen in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG wie auch in § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG zeigt sie damit nicht auf. Ebenso wenig verfängt ihr Einwand, für ein Korrektiv der Durchgangsfunktion einer Straße über die Anschlussfunktion lasse der eindeutige Gesetzestext keinen Raum. Wie aufgezeigt, ist der Wortlaut des Gesetzes mit dem Begriff „überörtlich“ gerade nicht eindeutig, sondern offen für Auslegung.

54

(b) Die Entstehungsgeschichte belegt, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass Straßen, die dem Verkehr von Gemeinden zu überörtlichen Verkehrswegen dienen, Gemeindestraßen sind, dass also der Anschlussverkehr nicht überörtlich, sondern örtlich ist. Nur bei den für den Anschluss an überörtliche Verkehrswege „erforderlichen“ Straßen sollte zur Entlastung der Gemeinden durch die Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG eine Aufgabenverlagerung auf die Landkreise erfolgen. So heißt es in der Gesetzesbegründung zu § 3, der mit dem hier maßgeblichen Regelungsgehalt bereits in der ersten Fassung des Straßengesetzes vom 20.03.1964 enthalten war:

55

„Unter Gemeindeverbindungsstraßen fallen, im Gegensatz zur derzeitigen Rechtslage (vgl. die Begriffsbestimmung in § 24 Abs. 3 FAG 1962), nicht mehr diejenigen Straßen, die für den Anschluss an überörtliche Verkehrswege erforderlich sind“ (Entwurf eines Straßengesetzes für Baden-Württemberg, 3. Landtag von Baden-Württemberg, Beilage 3285 vom 31.07.1963, S. 6492).

56

§ 24 Abs. 3 Satz 1 FAG 1962 (GBl 1961, 345) lautete: „Gemeindeverbindungsstraßen im Sinne des Abs. 1 Nr. 3 sind Straßen, die dem allgemeinen Verkehr mit Kraftfahrzeugen zwischen Gemeinden und Gemeindeteilen sowie von diesen zu anderen Verkehrswegen dienen.“

57

Die Aufgabenverlagerung bei den erforderlichen Anschlussstraßen wird auch im allgemeinen Teil der Gesetzesbegründung betont. So wird ausgeführt, es sei ein besonders wichtiges Anliegen des Entwurfs, ein modernes Straßenrecht zu schaffen. Damit verbunden sei das Bestreben, die kommunalen Baulastträger, insbesondere die Gemeinden, von denen wegen des ständig anwachsenden Straßenverkehrs künftig vermehrte und größere Aufgaben auf dem Gebiet des Straßenbaus zu erfüllen seien, zu entlasten. Dies erfolge unter anderem durch eine Aufgabenverlagerung, indem Gemeindestraßen, soweit sie für den Anschluss von Gemeinden an überörtliche Verkehrswege erforderlich seien, zu Kreisstraßen aufzustufen seien (Entwurf eines Straßengesetzes für Baden-Württemberg, a. a. O., S. 6486, 6488). Die Annahme einer Aufgabenverlagerung setzt aber voraus, dass die Aufgabe des Anschlusses an das überörtliche Straßennetz grundsätzlich bei den Gemeinden anzusiedeln ist.

58

(c) Das Verständnis, dass der Anschlussverkehr zu überörtlichen Verkehrswegen zum örtlichen Verkehr zählt, entspricht auch dem Sinn und Zweck der Einteilung der Straßen in die Gruppen des § 3 Abs. 1 StrG, die Straßenbaulast und Verkehrssicherungspflicht derjenigen Körperschaft zu überantworten, der die Straße am meisten dient (Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.; s. auch BVerwG, Beschluss vom 23.10.2002 - 4 B 49/02 -, juris zum FStrG). Dies ist bei den Anschlussstraßen an das überörtliche Verkehrsnetz die Gemeinde. Nicht nur die Mobilität ihrer Einwohner, sondern auch ihre Entwicklungsmöglichkeiten hinsichtlich der Ansiedlung von Gewerbe und Industrie hängen entscheidend von der Qualität ihrer Erreichbarkeit über das Straßennetz ab. Der Argumentation der Klägerin, die Überlegung, wem die Straße vorwiegend diene, verbiete sich, weil sich nicht beurteilen lasse, ob eine existente Straße denjenigen mehr diene, die auf die Gemeinde zuführen, oder denjenigen, die von der Gemeinde wegführen, vermag der Senat nicht zu folgen. Sowohl die Zu- als auch die Abfahrtsmöglichkeit nutzt der Gemeinde. Die Überlegung der Klägerin basiert wohl fälschlich nicht auf der Perspektive der potentiellen Straßenbaulastträger, sondern auf der Sichtweise des einzelnen Autofahrers, der möglicherweise Einwohner einer anderen Gemeinde ist. Auf dessen Einzelsicht kommt es aber nicht an. Entscheidend ist, welcher Körperschaft die Straße am meisten nutzt. Das ist offensichtlich die Gemeinde. Abgesehen von den Ansiedlungsmöglichkeiten für Gewerbe und Industrie kommt auch der Mobilitätsvorteil am meisten ihren eigenen Einwohnern zugute.

59

Der weitere Einwand der Klägerin in diesem Zusammenhang, es sei weder rechtlich zu begründen noch in der Praxis der Fall, dass auf Städte zuführende Straßen mit viel Ziel- und Quellverkehr zwangsläufig Gemeindestraßen seien, greift ebenfalls nicht durch. Abgesehen davon, dass solche Straßen in Stadtkreisen durchaus auch Gemeindestraßen sein dürften (vgl. dazu Lorenz/Will, a. a. O, § 3 Rn. 21 f.), können sie, wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, sowohl Kreisstraßen sein, wenn sie für den Anschluss der Stadt an überörtliche Verkehrswege erforderlich sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG), als auch Landes- oder Bundesstraßen.

60

Schließlich weist der Beigeladene zu 1 zu Recht darauf hin, dass der Anschluss an das überörtliche Straßennetz eine typische Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist, die nur unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen auf den Landkreis verlagert werden kann (ebenso Herber, in: Kodal, Straßenrecht, Handbuch 7. Aufl. 2010, Rn. 29, 33). Das Bundesverwaltungsgericht hat mehrfach entschieden, dass nicht nur der Bestand des kommunalen Straßennetzes, sondern auch die Ordnung der örtlichen Verkehrsverhältnisse Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft betreffen (Beschluss vom 22.04.1997 - 4 BN 1.97 - NVwZ-RR 1998, 217; Beschluss vom 08.10.1999 - 4 B 53.99 - NVwZ-RR 2000, 253). Diese Ordnung ist ohne Regelung des Anschlusses des kommunalen Straßennetzes an das überörtliche Straßennetz nicht denkbar. Die vollständige Planungshoheit steht einer Gemeinde jedoch nur für Gemeindestraßen zu. Will sie eine Kreisstraße planen, muss sie sich mit dem zuständigen Straßenbaulastträger abstimmen (vgl. dazu Urteil des Senats vom 25.04.2007, a. a. O.). Verweigert dieser seine Zustimmung, ist die Planung der Gemeinde mangels Realisierbarkeit nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB und unwirksam (vgl. BayVGH, Urteil vom 12.10.2007 - 8 N 06.783 - BayVBl 2008, 564). Daraus folgt zwar nicht, dass Anschlussstraßen von Verfassungs wegen stets Gemeindestraßen sein müssen. Vielmehr können Gemeinden Aufgaben mit relevantem örtlichen Charakter auch aus Gründen des Gemeininteresses entzogen werden, wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 überwiegen (BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127 - Rastede). Dies gilt auch bei Aufgaben, die wie der Anschluss an das überörtliche Straßennetz sowohl örtliche als auch überörtliche Aspekte aufweisen. Der Gesetzgeber hat hier diese Aspekte bei der Ausgestaltung seiner Regelung angemessen zu berücksichtigen, bleibt dabei aber dem grundsätzlichen Zuständigkeitsvorrang der Kommunen verpflichtet (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2014 - 2 BvL 2/13 -, BGBl I 2015, 4). Diesem Vorrang trägt das Straßengesetz dadurch Rechnung, dass es nur die für den Anschluss erforderlichen Straßen als Kreisstraßen einstuft. Damit bleibt die grundsätzliche Zuständigkeit der Gemeinden für den Anschluss ihres Straßennetzes an überörtliche Verkehrswege erhalten (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG). Diese Zuständigkeit würde ausgehebelt, folgte man der Auffassung der Klägerin, dass § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG nur einen nachrangigen Auffangtatbestand darstellt und der überörtliche Verkehr im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG sämtlichen Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde über die benachbarten Gemeinden hinaus erfasst. Diese Auffassung ist daher auch aus verfassungsrechtlichen Gründen abzulehnen.

61

(3) Ist danach der Ziel- und Quellverkehr der Klägerin von und zu überörtlichen Verkehrswegen kein überörtlicher Verkehr, erfüllt die verfahrensgegenständliche Straße die Voraussetzungen einer Kreisstraße nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG nicht. Denn sie dient überwiegend dem Ziel- und Quellverkehr zu und von der L 250 sowie im Süden zu und von der B 28. Dabei spielt es keine Rolle, dass die Anschlussstelle der „Steige“ an die L 250 bereits auf der Gemarkung der Beigeladenen zu 2 liegt. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG sind alle dem Anschluss an überörtliche Verkehrswege dienenden Straßen, die nicht für den Anschluss erforderliche Kreisstraßen sind, Gemeindeverbindungsstraßen unabhängig davon, ob der Anschluss noch auf dem Gemeindegebiet der jeweiligen Gemeinde liegt oder bereits auf dem Gebiet der Nachbargemeinde.

62

Für die „Steige“ ergibt sich das Überwiegen des Ziel- und Quellverkehrs zu überörtlichen Verkehrswegen unmittelbar aus den Zahlen der Verkehrsuntersuchung. Danach sind 999 Fahrzeuge/24 h von 1.783 Fahrzeugen/24 h dem Ziel- und Quellverkehr zuzurechnen. Dies kann auf der „Steige“ aber nur Verkehr von und zur L 250 sein, weil die „Steige“ in diese Straße mündet. Die in ihrem westlichen Teil vorhandenen Abzweigungen ändern daran nichts. Sie führen zu Zielen auf der Gemarkung der Klägerin, so dass der entsprechende Verkehr in der Untersuchung, die den Gesamtverkehr in die Segmente Ziel- und Quellverkehr, Durchgangsverkehr und Binnenverkehr aufteilt, als Binnenverkehr berücksichtigt worden ist.

63

Bei den südlichen Abschnitten der streitgegenständlichen Straßenverbindung ist ebenfalls von einem Überwiegen des Ziel- und Quellverkehrs zu überörtlichen Verkehrswegen auszugehen. Auch nach dem Vortrag der Klägerin dienen diese Abschnitte überwiegend dem Verkehr von und zur B 28. Der Durchgangsverkehr macht dabei, wie oben unter aa) ausgeführt, weniger als die Hälfte des Verkehrsaufkommens aus.

64

b) Die Straßenverbindung ist auch nicht im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG für den Anschluss der Klägerin an überörtliche Verkehrswege erforderlich. Erforderlichkeit in diesem Zusammenhang ist nicht als planungsrechtliche Erforderlichkeit zu verstehen, sondern bedeutet, dass für den Anschluss ein tatsächliches Verkehrsbedürfnis besteht (Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.). Je nach den Verhältnissen können eine oder auch mehrere Straßen für den Anschluss erforderlich sein (vgl. nur Entwurf eines Straßengesetzes für Baden-Württemberg, a. a. O., S. 6492). Die streitgegenständliche Straßenverbindung ist jedoch nicht erforderlich in diesem Sinne.

65

Die Klägerin verfügt bereits über mehrere Anschlüsse auf klassifizierten Straßen an das überörtliche Verkehrsnetz. Sie ist nicht nur über die K 6712 und die L 380a an die B 28 und Richtung Norden zusätzlich an die L 1210 angebunden. Da die Anschlussstelle Dettingen/Ost an die B 28 unmittelbar an der südlichen Grenze ihres ausgewiesenen Gewerbegebiets Gsaidt liegt, ist sie, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auch an diesem Punkt bereits an das überörtliche Verkehrsnetz angeschlossen. Weshalb auch noch die weitergehende Anbindung dieser Anschlussstelle gerade durch die streitgegenständliche Straßenverbindung für den Anschluss der Klägerin erforderlich sein sollte, ist nicht ersichtlich.

66

Der in ihrem Vorbringen hervorgehobene Verkehr von der Anschlussstelle Dettingen/Ost über die „Steige“ ist Durchgangsverkehr und gerade kein Anschlussverkehr aus Dettingen. Auch die Tatsache, dass über die Uracher Straße und die Gustav-Werner-Straße die Gewerbegebiete im Südosten Dettingens erschlossen werden und dort dementsprechender Ziel- und Quellverkehr stattfindet, genügt nicht, um ein tatsächliches Verkehrsbedürfnis für die weitergehende Anbindung der Anschlussstelle durch eine Kreisstraße zu bejahen. Grundsätzlich ist die Gemeinde, wie oben unter a)bb)(2c) ausgeführt, selbst für den Anschluss ihres Straßennetzes an überörtliche Verkehrswege zuständig. Dies gilt umso mehr, wenn es sich, wie hier bei der Gustav-Werner-Straße und dem Abschnitt der Uracher Straße, um Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage (§ 8 Abs. 1 Satz 2 und 3 StrG) handelt; hier treten die örtlichen Aspekte der Aufgabe gegenüber den überörtlichen deutlich in den Vordergrund. Träfe die Auffassung der Klägerin zu, dass eine Straße allein deshalb, weil sie in einen überörtlichen Verkehrsweg mündet und entsprechenden Anschlussverkehr aufnimmt, erforderlich im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG wäre, gäbe es keine gemeindlichen Anschlussstraßen. Das wäre mit dem verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsvorrang der Kommunen nicht zu vereinbaren. Dahinstehen kann, ob nicht bereits die Regelungen des Straßengesetzes in § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 und Abs. 2 Nr. 1 die Annahme einer Anschlussstraße innerhalb der geschlossenen Ortslage verbieten.

67

Auch der Anschluss der Klägerin an die L 250 über die „Steige“ ist nicht erforderlich im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG; auch dafür besteht angesichts der bereits vorhandenen Anschlüsse über klassifizierte Straßen kein tatsächliches Verkehrsbedürfnis. Die Klägerin ist eine Gemeinde mit etwa 10.000 Einwohnern; die Verbindungen in die nächstgelegenen Städte Bad Urach (ca. 12.500 Einwohner) und Metzingen (ca. 22.000 Einwohner) sowie nach Reutlingen und Richtung Stuttgart werden über die B 28 gewährleistet. Die Stadt Neuffen (ca. 6.200 Einwohner) im Norden Dettingens, die an der L 250 liegt, ist einfacher über die K 6712 und die L 1210 zu erreichen als über die „Steige“ und die L 250. Der von der Klägerin als erforderlich angesehene Anschluss an die L 250 erleichtert allenfalls die Fahrt in die Gemeinden Grabenstetten (ca. 1.600 Einwohner) und Erkenbrechtsweiler (ca. 2.100 Einwohner). Warum hierfür ein tatsächliches Verkehrsbedürfnis anzunehmen sein sollte, ist gerade vor dem Hintergrund, dass dieses aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht bei jeglichem Anschluss bejaht werden darf, nicht ersichtlich.

III.

68

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

69

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

70

Beschluss
vom 11. November 2014

71

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG auf 105.000,-- EUR festgesetzt.

72

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

34

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klage ist zu einem geringen Teil unzulässig (dazu I.) und im Übrigen unbegründet (dazu II.).

I.

35

Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass die Klägerin nur klagebefugt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO), soweit sie die Aufstufung von Gemeindestraßen in ihrem Gemeindegebiet verlangt, nicht dagegen, soweit sie auch die Aufstufung des Straßenabschnitts begehrt, der auf Gemarkung der Beigeladenen zu 2 verläuft. Der geltend gemachte Aufstufungsanspruch kann sich nur daraus ergeben, dass sie die Straßenbaulast trägt (§ 44 StrG), obwohl diese bei zutreffender Einstufung der Straße vom Beigeladenen zu 1 zu tragen wäre (§ 43 Abs. 2 StrG). Da die Straßenbaulast nach §§ 43, 44 StrG an die Eigenschaft als Landes-, Kreis- oder Gemeindestraße und damit an die entsprechende Einstufung der Straße (vgl. § 3 Abs. 4 StrG) anknüpft und dementsprechend auch bei einer Änderung der Verkehrsbedeutung bis zu einer Umstufung fortbesteht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.05.1979 - VII 689/77 -, juris), dient die Umstufungsverpflichtung in § 6 Abs. 1 StrG auch dem Schutz der Interessen des - derzeitigen oder potentiellen - Straßenbaulastträgers (vgl. Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, Handkommentar, 2. Aufl. 2005, § 6 Rn. 20; im Ergebnis ebenso Schnebelt/Kromer, Straßenrecht Baden-Württemberg, 3. Aufl. 2013, Rn. 80). Die Straßenbaulast trägt die Klägerin aber nur für die Gemeindestraßen auf ihrer eigenen Gemarkung.

36

Auf die Straßenbaulast der Beigeladenen zu 2 kann sich die Klägerin nicht berufen, auch wenn die Beigeladene zu 2 mit dem Vorgehen der Klägerin einverstanden ist und in erster Instanz, wie die Klägerin betont, sogar einen eigenen Antrag gestellt hat. Klagebefugt nach § 42 Abs. 2 VwGO ist nur, wer geltend macht, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Dafür genügt es nicht, dass die Klägerin ein gemeinsames Interesse mit der Beigeladenen zu 2 an der Aufstufung der Straße insgesamt darlegt. Soweit ein solches Interesse im Zivilprozess gegebenenfalls die Möglichkeit einer gewillkürten Prozessstandschaft eröffnen würde, gilt dies im Anwendungsbereich von § 42 Abs. 2 VwGO nicht (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 07.11.2014 - 2 S 1529/11 -, KStZ 2015, 175).

37

Die Klägerin kann sich zur Begründung ihrer Klagebefugnis hinsichtlich des Straßenabschnitts auf Gemarkung der Beigeladenen zu 2 auch nicht darauf stützen, dass eine nur teilweise Aufstufung der bisherigen Gemeindeverbindungsstraße rechtlich oder tatsächlich unmöglich wäre. Denn eine Umstufung kann auch nur Abschnitte eingestufter Straßen erfassen (vgl. etwa Urteil des Senats vom 23.06.1983 - 5 S 2785/82 -, BWGZ 1983, 711; BVerwG, Urteil vom 22.08.1979 - IV C 34.76 -, DÖV 1979, 907); dass sie hier aus tatsächlichen Gründen nicht umgesetzt werden könnte (vgl. § 44 Abs. 2 Nr. LVwVfG), ist nicht ersichtlich.

II.

38

Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit sie zulässig ist, zu Recht als unbegründet abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Aufstufung der streitgegenständlichen Straßenverbindung, soweit diese auf ihrer Gemarkung verläuft.

39

1. Nach § 6 Abs. 1 StrG ist eine Straße, wenn sich ihre Verkehrsbedeutung ändert, in die entsprechende Straßengruppe aus § 3 Abs. 1 StrG umzustufen. Umgestuft werden kann, wie oben ausgeführt, auch nur ein Straßenabschnitt. Ebenso kann, wie es hier beantragt wird, eine aus mehrere Straßen und Straßenabschnitten zusammengesetzte Straßenverbindung umgestuft werden. Denn die Umstufung knüpft an die Änderung der objektiven Verkehrsbedeutung einer Straße an (Urteil des Senats vom 27.01.1989 - 5 S 1433/87 -, VBlBW 1989, 460), Verkehrsströme können sich aber neue, von bisherigen Einstufungen unabhängige Wege suchen. Die Umstufung einer solchen Kette von Straßenabschnitten kommt jedenfalls dann in Betracht, wenn alle betroffenen Straßen derselben Straßengruppe nach § 3 Abs. 1 StrG angehören. Das ist hier der Fall; die streitgegenständliche Straßenverbindung besteht ausschließlich aus Gemeindestraßen und Abschnitten davon. Die Straße Dettingen/Erms - Landesstraße 250 - ist bis zur Grenze der Gemeinden Dettingen/Erms und Hülben noch unter der Bezeichnung Dettingen/Erms - Hülben mit Bescheid vom 04.01.1978 als Gemeindestraße eingestuft worden. Der weitere Bescheid vom 13.08.1981, mit dem die Änderung der Bezeichnung in „Dettingen/Erms - Landesstraße 250“ festgestellt worden ist, ändert an dieser Einstufung nichts. Selbst wenn man davon ausgeht, dass der Bescheid auch eine Feststellung zur Verkehrsfunktion der Straße trifft und statt der Verbindungsfunktion Dettingen - Hülben die Anschlussfunktion an die L 250 in den Vordergrund stellt, bedeutet dies allenfalls den Wechsel von einer Unterart einer Gemeindestraße (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 1 StrG) zu einer anderen Unterart (§ 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG). Die Hülbener Straße, die Gustav-Werner-Straße und die Uracher Straße sind nach dem übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten, an dem der Senat zu zweifeln keinen Anlass hat, ebenfalls Gemeindestraßen.

40

2. Die materiellen Voraussetzungen für eine Umstufung liegen jedoch nicht vor. Die allein maßgebliche objektive Verkehrsbedeutung der Straßenverbindung (Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.) entspricht nicht derjenigen einer Kreisstraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG), sondern derjenigen einer Gemeindestraße (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 StrG).

41

Der Begriff der Verkehrsbedeutung ist ein unbestimmter Rechtsbegriff und unterliegt als solcher voller gerichtlicher Kontrolle (Lorenz/Will, a. a. O., § 3 Rn. 16; vgl. zum FStrG BVerwG, Urteil vom 22.08.1979 - IV C 34.76 -, DÖV 1979, 907, Urteil vom 11.11.1983 - 4 C 40 und 41.80 -, NVwZ 1985, 109). Entscheidend für die Verkehrsbedeutung einer Straße sind die von ihr vermittelten räumlichen Verkehrsbeziehungen. Nach der Rechtsprechung des Senats weist deren Prüfung sowohl eine quantitative als auch eine qualitative Komponente auf. Zum einen ist bedeutsam, welchem Verkehr die Straßenverbindung tatsächlich dient, also die Quantität der durch sie vermittelten Verkehrsbeziehungen. Zum anderen und darüber hinaus ist - anders als das Verwaltungsgericht und die Klägerin meinen - auch bei Kreisstraßen die sogenannte „Netzfunktion“, also die Funktion der Straße im Verkehrsnetz, von Relevanz. Damit ist weder die allein bei einem Straßenneubau, nicht aber bei einer Umstufung beachtliche Frage angesprochen, wem die Straße zu dienen bestimmt ist (vgl. dazu Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.), noch das Erfordernis, zusammen mit Straßen derselben oder einer höheren Gruppe ein Verkehrsnetz zu bilden (so für Landesstraßen § 3 Abs. 1 Nr. 1 StrG, für Bundesfernstraßen § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG). Vielmehr geht es um die vorhandene tatsächliche Qualität der Straße im Verkehrsnetz (Urteil des Senats vom 25.04.2007 - 5 S 2243/05 -, NuR 2007, 685); dabei sind ihre konkrete Lage im Straßennetz, aber auch ihr Ausbauzustand zu berücksichtigen (vgl. Urteil des Senats vom 26.06.1986 - 5 S 3206/85 - NVwZ 1986, 1031; s. auch Nagel, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl. 1997, § 3 Rn. 3). Näheres zur Netzfunktion der streitbefangenen Straßenverbindung kann hier allerdings - abgesehen von der Anschlussfunktion nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG (s. dazu unten b)) - dahinstehen. Denn sie ist bereits deshalb keine Kreisstraße, weil sie schon nach der Quantität der durch sie vermittelten Verkehrsbeziehungen nicht vorwiegend dem überörtlichen Verkehr dient (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG; dazu a)), und auch nicht für den Anschluss der Klägerin an überörtliche Verkehrswege erforderlich ist (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG; dazu b)).

42

a) Kreisstraßen sind nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG zum einen solche Straßen, die vorwiegend dem überörtlichen Verkehr zwischen benachbarten Kreisen oder innerhalb eines Kreises dienen oder zu dienen bestimmt sind. Diese Funktion wird in Rechtsprechung und Literatur auch als „sogenannte Durchgangsfunktion“ bezeichnet (vgl. nur Urteile des Senats vom 25.04.2007 und vom 27.01.1989, a. a. O.; Lorenz/Will, a. a. O., § 3 Rn. 21; Nagel, a. a. O., § 3 Rn. 14). „Vorwiegend“ bedeutet, dass mehr als die Hälfte überörtlicher Verkehr sein muss (Urteile des Senats vom 27.01.1989 und vom 23.06.1983, a. a. O.). Überörtlich ist nur der Verkehr, der nicht örtlich ist. Dazu gehört der Durchgangsverkehr (dazu aa)), nicht aber der Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde auf ihrem Gebiet von und zu überörtlichen Verkehrswegen (dazu bb)). Ob anderer Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde überörtlicher Verkehr im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG sein kann oder dieser sich, wie der Beklagte und der Beigeladene zu 1 meinen, auf den Durchgangsverkehr beschränkt, hat der Senat nicht zu entscheiden. Denn schon der Ziel- und Quellverkehr von und zu überörtlichen Verkehrswegen macht hier mehr als Hälfte des Verkehrsaufkommens auf der streitbefangenen Straßenverbindung aus.

43

aa) Überörtlich sind in jedem Fall - insoweit sind sich auch die Beteiligten einig - die Verkehrsvorgänge, die durch den Ort „durchgehen“, also einen Anfangs- und einen Endpunkt haben, der außerhalb des Orts liegt. Dieser Durchgangsverkehr liegt auf der streitgegenständlichen Straßenverbindung jedoch deutlich unter 50 % des Gesamtverkehrs.

44

Nach den Zahlen der Verkehrsuntersuchung stehen 681 Fahrzeugen/24h im Durchgangsverkehr 1.783 Fahrzeuge/24h im Gesamtverkehr gegenüber; dies entspricht einem Anteil von 38,19 %. Bedenken gegen die Verwendung dieser im Jahr 2008 erhobenen Zahlen bestehen nicht. Die Klägerin hat zwar vorgetragen, die Nutzung der „Steige“, bei der es sich um einen bedeutenden Albaufstieg in der Region handele, dürfte sich unlängst erhöht haben, jedoch selbst nicht behauptet, dass sich dadurch der Anteil des Durchgangsverkehrs am Gesamtverkehrsaufkommen erhöht hätte. Anlass zu weiteren Ermittlungen gibt ihr Vorbringen daher nicht.

45

Es liegen auch keinerlei Anhaltspunkte dafür vor, dass der Durchgangsverkehr auf den übrigen Straßenabschnitten, die anders als die „Steige“ nicht Gegenstand der Verkehrsuntersuchung waren, mehr als 50 % des Gesamtverkehrs ausmachen könnte. Nach Darstellung der Klägerin verläuft der Durchgangsverkehr über die gesamte nach ihrer Auffassung aufzustufende Straßenverbindung von der L 250 bis zur Anschlussstelle Dettingen/Ost der B 28. Zufahrten zu dieser Straßenverbindung, die eine Erhöhung des Durchgangsverkehrs im südlichen Teil gegenüber demjenigen auf der „Steige“ nahelegen würden, bestehen nicht. Dementsprechend hat die Klägerin auch ursprünglich die Auffassung vertreten, eine zusätzliche Verkehrserhebung für den südlichen Teil der Straßenverbindung sei mit Blick auf die Feststellungen für die „Steige“ nicht erforderlich. Wenn sie jetzt im Berufungsverfahren behauptet, der südliche Teil werde auch von Verkehrsteilnehmern aus anderen Gemeinden über die K 6712 als Zufahrt zur B 28 genutzt, um übergemeindliche Ziele anzusteuern, ist dies nicht plausibel. Die K 6712 verläuft von Dettingen aus Richtung Norden durch den kleinen Ortsteil Kappishäusern (ca. 500 Einwohner) der Stadt Neuffen und mündet unmittelbar danach in die L 1210. In Dettingen biegt die K 6712 nach Westen ab und mündet nach knapp 1 km in die L 380a, die nach einigen 100 m die Verbindung zur B 28/Anschlussstelle Dettingen/West herstellt. Eine Fahrt von der K 6712 über den südlichen Teil der streitgegenständlichen Straßenverbindung würde bedeuten, dass der Verkehrsteilnehmer eine Strecke von 3 km einschließlich der Durchfahrt durch den Ortskern Dettingens auf sich nähme, um zur Anschlussstelle Dettingen/Ost zu gelangen, statt die weniger als halb so lange Verbindung zur Anschlussstelle Dettingen/West zu wählen, die keine Ortsdurchfahrt erfordert. Eine solche Streckenwahl erscheint lebensfremd.

46

Ist danach davon auszugehen, dass der Durchgangsverkehr auf dem südlichen Teil der streitgegenständlichen Straßenverbindung höchstens so viele Fahrzeuge umfasst wie derjenige auf der „Steige“, spricht auch nichts dafür, dass sein relativer Anteil am Gesamtverkehr auf dem südlichen Teil höher sein könnte als auf der „Steige“. Denn der südliche Teil nimmt angesichts der angrenzenden Gewerbegebiete und der bestehenden Bebauung einschließlich derjenigen im Ortsteil Buchhalde eher mehr als weniger Ziel- und Quellverkehr aus Dettingen auf als die „Steige“. Weitere Ermittlungen sind angesichts dieser tatsächlichen Verhältnisse nicht angezeigt.

47

bb) Überörtlich ist dagegen nicht der Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde auf ihrem Gebiet von und zu überörtlichen Verkehrswegen, also insbesondere zu Bundes- und Landesstraßen (vgl. Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.; s. dazu auch Nagel, a. a. O., § 3 Rn. 15). Denn nach Systematik, Entstehungsgeschichte und Sinn und Zweck der Regelung in § 3 StrG handelt es sich bei diesem Anschlussverkehr um örtlichen Verkehr. Entgegen der Auffassung der Klägerin ergibt sich weder aus dem Wortlaut der Norm noch der bisherigen Rechtsprechung des Senats etwas anderes.

48

(1) Dem Wortlaut der Norm ist mit dem Begriff des überörtlichen Verkehrs zunächst zu entnehmen, dass örtlicher Verkehr die Eigenschaft einer Straße als Kreisstraße nicht begründen kann. Darüber hinaus ist eindeutig geregelt, dass überörtlicher Verkehr sowohl zwischen benachbarten Kreisen als auch innerhalb eines Kreises stattfinden kann. Im Übrigen ist der Begriff „überörtlicher Verkehr“ entgegen der Ansicht der Klägerin offen. Ihr Verständnis, ein überörtliches Ziel oder eine überörtliche Quelle genüge für die Eigenschaft des Verkehrs als überörtlich, ist keinesfalls zwingend. Vielmehr ist auch die Auslegung des Beklagten, dass nur solche Verkehrsvorgänge überörtlich sind, die nicht durch den Ort selbst ausgelöst werden, mit dem Wortlaut vereinbar.

49

Dem Urteil des Senats vom 27.01.1989, auf das sich die Klägerin beruft, ist für ihr Verständnis der Überörtlichkeit nichts zu entnehmen. Der Senat hat dort entschieden, dass überörtlich im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG als übergemeindlich zu verstehen ist. Er hat den Begriff übergemeindlich gewählt, um deutlich zu machen, dass der damals im Streit stehende Verkehr zwischen Teilorten einer Gemeinde kein überörtlicher Verkehr ist. Die von der Klägerin behauptete Schlussfolgerung, überörtlicher Verkehr sei anzunehmen, wenn Verkehrsbeziehungen zwischen mehr als zwei Gemeinden gegeben seien, hat der Senat nicht gezogen. Bei seiner Prüfung von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG hat er sich auf die Durchgangsfunktion beschränkt und sich allein mit dem Ziel- und Quellverkehr anderer Gemeinden befasst. Auch die von der Klägerin zitierte Kommentarstelle (Nagel, a. a. O., § 3 Rn. 14) belegt ihre Auffassung nicht. Dort wird zur ersten Alternative von § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG zunächst das Stichwort der „Durchgangsfunktion“ angeführt. Mit der dann folgenden Aussage, überörtlicher Verkehr innerhalb eines Kreises liege nur vor, wenn Verkehrsbeziehungen zwischen mehr als zwei Gemeinden gegeben seien, wird eine notwendige, nicht aber eine hinreichende Bedingung für das Vorliegen überörtlichen Verkehrs genannt. Auch das Verwaltungsgericht Stuttgart, dessen unveröffentlichtes Urteil vom 18.07.2006 - 13 K 1053/03 - die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vorgelegt hat, hat sich dort nicht näher mit der Frage befasst, ob Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde von und zu überörtlichen Verkehrswegen überörtlicher Verkehr im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG sein kann.

50

(2) Aus der Systematik, der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck der Regelung in § 3 StrG ergibt sich eindeutig, dass Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde auf ihrem Gebiet von und zu überörtlichen Verkehrswegen örtlicher und kein überörtlicher Verkehr ist.

51

(a) § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG nennt alternativ zwei Unterarten von Kreisstraßen. Die Unterart nach der zweiten Alternative, also die für den Anschluss einer Gemeinde an überörtliche Verkehrswege erforderlichen Straßen, hätte keiner Regelung bedurft, wenn der Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde zu überörtlichen Verkehrswegen überörtlicher Verkehr wäre. Denn dann gehörte eine Straße mit Anschlussfunktion, die diesen Verkehr aufnimmt, bereits zur Unterart der ersten Alternative. Dort würde vorwiegend überörtlicher Verkehr stattfinden; die Tatbestandsmerkmale nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG wären erfüllt. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zu Recht darauf hingewiesen, dass über die benachbarten Gemeinden hinausgehender Ziel- und Quellverkehr für eine Straße mit Anschlussfunktion typisch ist. Denn überörtliche Verkehrswege zeichnen sich gerade dadurch aus, dass sie weiträumigeren Verkehrsbeziehungen dienen (vgl. nur § 3 Abs. 1 Nr. 1 StrG und § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG).

52

Auch für die Regelung in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG bliebe, das Verständnis der Klägerin zugrunde gelegt, kein Anwendungsbereich. Gemeindestraßen, die dem Anschluss an überörtliche Verkehrswege dienen, gäbe es faktisch nicht, weil der Anschlussverkehr überwiegend überörtlich und die Straße deshalb eine Kreisstraße nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG wäre.

53

Soweit die Klägerin argumentiert, § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG bleibe bei ihrem Verständnis der Durchgangsfunktion einer Straße nicht bedeutungslos, weil sich die Regelung allein auf das Verhältnis Kreisstraße - Gemeindeverbindungsstraße im Hinblick auf die Anschlussfunktion beziehe, überzeugt dies nicht. Einen Anwendungsbereich für die Regelungen in § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG wie auch in § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG zeigt sie damit nicht auf. Ebenso wenig verfängt ihr Einwand, für ein Korrektiv der Durchgangsfunktion einer Straße über die Anschlussfunktion lasse der eindeutige Gesetzestext keinen Raum. Wie aufgezeigt, ist der Wortlaut des Gesetzes mit dem Begriff „überörtlich“ gerade nicht eindeutig, sondern offen für Auslegung.

54

(b) Die Entstehungsgeschichte belegt, dass der Gesetzgeber davon ausging, dass Straßen, die dem Verkehr von Gemeinden zu überörtlichen Verkehrswegen dienen, Gemeindestraßen sind, dass also der Anschlussverkehr nicht überörtlich, sondern örtlich ist. Nur bei den für den Anschluss an überörtliche Verkehrswege „erforderlichen“ Straßen sollte zur Entlastung der Gemeinden durch die Regelung in § 3 Abs. 1 Nr. 2 StrG eine Aufgabenverlagerung auf die Landkreise erfolgen. So heißt es in der Gesetzesbegründung zu § 3, der mit dem hier maßgeblichen Regelungsgehalt bereits in der ersten Fassung des Straßengesetzes vom 20.03.1964 enthalten war:

55

„Unter Gemeindeverbindungsstraßen fallen, im Gegensatz zur derzeitigen Rechtslage (vgl. die Begriffsbestimmung in § 24 Abs. 3 FAG 1962), nicht mehr diejenigen Straßen, die für den Anschluss an überörtliche Verkehrswege erforderlich sind“ (Entwurf eines Straßengesetzes für Baden-Württemberg, 3. Landtag von Baden-Württemberg, Beilage 3285 vom 31.07.1963, S. 6492).

56

§ 24 Abs. 3 Satz 1 FAG 1962 (GBl 1961, 345) lautete: „Gemeindeverbindungsstraßen im Sinne des Abs. 1 Nr. 3 sind Straßen, die dem allgemeinen Verkehr mit Kraftfahrzeugen zwischen Gemeinden und Gemeindeteilen sowie von diesen zu anderen Verkehrswegen dienen.“

57

Die Aufgabenverlagerung bei den erforderlichen Anschlussstraßen wird auch im allgemeinen Teil der Gesetzesbegründung betont. So wird ausgeführt, es sei ein besonders wichtiges Anliegen des Entwurfs, ein modernes Straßenrecht zu schaffen. Damit verbunden sei das Bestreben, die kommunalen Baulastträger, insbesondere die Gemeinden, von denen wegen des ständig anwachsenden Straßenverkehrs künftig vermehrte und größere Aufgaben auf dem Gebiet des Straßenbaus zu erfüllen seien, zu entlasten. Dies erfolge unter anderem durch eine Aufgabenverlagerung, indem Gemeindestraßen, soweit sie für den Anschluss von Gemeinden an überörtliche Verkehrswege erforderlich seien, zu Kreisstraßen aufzustufen seien (Entwurf eines Straßengesetzes für Baden-Württemberg, a. a. O., S. 6486, 6488). Die Annahme einer Aufgabenverlagerung setzt aber voraus, dass die Aufgabe des Anschlusses an das überörtliche Straßennetz grundsätzlich bei den Gemeinden anzusiedeln ist.

58

(c) Das Verständnis, dass der Anschlussverkehr zu überörtlichen Verkehrswegen zum örtlichen Verkehr zählt, entspricht auch dem Sinn und Zweck der Einteilung der Straßen in die Gruppen des § 3 Abs. 1 StrG, die Straßenbaulast und Verkehrssicherungspflicht derjenigen Körperschaft zu überantworten, der die Straße am meisten dient (Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.; s. auch BVerwG, Beschluss vom 23.10.2002 - 4 B 49/02 -, juris zum FStrG). Dies ist bei den Anschlussstraßen an das überörtliche Verkehrsnetz die Gemeinde. Nicht nur die Mobilität ihrer Einwohner, sondern auch ihre Entwicklungsmöglichkeiten hinsichtlich der Ansiedlung von Gewerbe und Industrie hängen entscheidend von der Qualität ihrer Erreichbarkeit über das Straßennetz ab. Der Argumentation der Klägerin, die Überlegung, wem die Straße vorwiegend diene, verbiete sich, weil sich nicht beurteilen lasse, ob eine existente Straße denjenigen mehr diene, die auf die Gemeinde zuführen, oder denjenigen, die von der Gemeinde wegführen, vermag der Senat nicht zu folgen. Sowohl die Zu- als auch die Abfahrtsmöglichkeit nutzt der Gemeinde. Die Überlegung der Klägerin basiert wohl fälschlich nicht auf der Perspektive der potentiellen Straßenbaulastträger, sondern auf der Sichtweise des einzelnen Autofahrers, der möglicherweise Einwohner einer anderen Gemeinde ist. Auf dessen Einzelsicht kommt es aber nicht an. Entscheidend ist, welcher Körperschaft die Straße am meisten nutzt. Das ist offensichtlich die Gemeinde. Abgesehen von den Ansiedlungsmöglichkeiten für Gewerbe und Industrie kommt auch der Mobilitätsvorteil am meisten ihren eigenen Einwohnern zugute.

59

Der weitere Einwand der Klägerin in diesem Zusammenhang, es sei weder rechtlich zu begründen noch in der Praxis der Fall, dass auf Städte zuführende Straßen mit viel Ziel- und Quellverkehr zwangsläufig Gemeindestraßen seien, greift ebenfalls nicht durch. Abgesehen davon, dass solche Straßen in Stadtkreisen durchaus auch Gemeindestraßen sein dürften (vgl. dazu Lorenz/Will, a. a. O, § 3 Rn. 21 f.), können sie, wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, sowohl Kreisstraßen sein, wenn sie für den Anschluss der Stadt an überörtliche Verkehrswege erforderlich sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG), als auch Landes- oder Bundesstraßen.

60

Schließlich weist der Beigeladene zu 1 zu Recht darauf hin, dass der Anschluss an das überörtliche Straßennetz eine typische Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist, die nur unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen auf den Landkreis verlagert werden kann (ebenso Herber, in: Kodal, Straßenrecht, Handbuch 7. Aufl. 2010, Rn. 29, 33). Das Bundesverwaltungsgericht hat mehrfach entschieden, dass nicht nur der Bestand des kommunalen Straßennetzes, sondern auch die Ordnung der örtlichen Verkehrsverhältnisse Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft betreffen (Beschluss vom 22.04.1997 - 4 BN 1.97 - NVwZ-RR 1998, 217; Beschluss vom 08.10.1999 - 4 B 53.99 - NVwZ-RR 2000, 253). Diese Ordnung ist ohne Regelung des Anschlusses des kommunalen Straßennetzes an das überörtliche Straßennetz nicht denkbar. Die vollständige Planungshoheit steht einer Gemeinde jedoch nur für Gemeindestraßen zu. Will sie eine Kreisstraße planen, muss sie sich mit dem zuständigen Straßenbaulastträger abstimmen (vgl. dazu Urteil des Senats vom 25.04.2007, a. a. O.). Verweigert dieser seine Zustimmung, ist die Planung der Gemeinde mangels Realisierbarkeit nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB und unwirksam (vgl. BayVGH, Urteil vom 12.10.2007 - 8 N 06.783 - BayVBl 2008, 564). Daraus folgt zwar nicht, dass Anschlussstraßen von Verfassungs wegen stets Gemeindestraßen sein müssen. Vielmehr können Gemeinden Aufgaben mit relevantem örtlichen Charakter auch aus Gründen des Gemeininteresses entzogen werden, wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 überwiegen (BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619/83, 2 BvR 1628/83 - BVerfGE 79, 127 - Rastede). Dies gilt auch bei Aufgaben, die wie der Anschluss an das überörtliche Straßennetz sowohl örtliche als auch überörtliche Aspekte aufweisen. Der Gesetzgeber hat hier diese Aspekte bei der Ausgestaltung seiner Regelung angemessen zu berücksichtigen, bleibt dabei aber dem grundsätzlichen Zuständigkeitsvorrang der Kommunen verpflichtet (BVerfG, Beschluss vom 19.11.2014 - 2 BvL 2/13 -, BGBl I 2015, 4). Diesem Vorrang trägt das Straßengesetz dadurch Rechnung, dass es nur die für den Anschluss erforderlichen Straßen als Kreisstraßen einstuft. Damit bleibt die grundsätzliche Zuständigkeit der Gemeinden für den Anschluss ihres Straßennetzes an überörtliche Verkehrswege erhalten (vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG). Diese Zuständigkeit würde ausgehebelt, folgte man der Auffassung der Klägerin, dass § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG nur einen nachrangigen Auffangtatbestand darstellt und der überörtliche Verkehr im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG sämtlichen Ziel- und Quellverkehr einer Gemeinde über die benachbarten Gemeinden hinaus erfasst. Diese Auffassung ist daher auch aus verfassungsrechtlichen Gründen abzulehnen.

61

(3) Ist danach der Ziel- und Quellverkehr der Klägerin von und zu überörtlichen Verkehrswegen kein überörtlicher Verkehr, erfüllt die verfahrensgegenständliche Straße die Voraussetzungen einer Kreisstraße nach § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 1 StrG nicht. Denn sie dient überwiegend dem Ziel- und Quellverkehr zu und von der L 250 sowie im Süden zu und von der B 28. Dabei spielt es keine Rolle, dass die Anschlussstelle der „Steige“ an die L 250 bereits auf der Gemarkung der Beigeladenen zu 2 liegt. Nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 Alt. 2 StrG sind alle dem Anschluss an überörtliche Verkehrswege dienenden Straßen, die nicht für den Anschluss erforderliche Kreisstraßen sind, Gemeindeverbindungsstraßen unabhängig davon, ob der Anschluss noch auf dem Gemeindegebiet der jeweiligen Gemeinde liegt oder bereits auf dem Gebiet der Nachbargemeinde.

62

Für die „Steige“ ergibt sich das Überwiegen des Ziel- und Quellverkehrs zu überörtlichen Verkehrswegen unmittelbar aus den Zahlen der Verkehrsuntersuchung. Danach sind 999 Fahrzeuge/24 h von 1.783 Fahrzeugen/24 h dem Ziel- und Quellverkehr zuzurechnen. Dies kann auf der „Steige“ aber nur Verkehr von und zur L 250 sein, weil die „Steige“ in diese Straße mündet. Die in ihrem westlichen Teil vorhandenen Abzweigungen ändern daran nichts. Sie führen zu Zielen auf der Gemarkung der Klägerin, so dass der entsprechende Verkehr in der Untersuchung, die den Gesamtverkehr in die Segmente Ziel- und Quellverkehr, Durchgangsverkehr und Binnenverkehr aufteilt, als Binnenverkehr berücksichtigt worden ist.

63

Bei den südlichen Abschnitten der streitgegenständlichen Straßenverbindung ist ebenfalls von einem Überwiegen des Ziel- und Quellverkehrs zu überörtlichen Verkehrswegen auszugehen. Auch nach dem Vortrag der Klägerin dienen diese Abschnitte überwiegend dem Verkehr von und zur B 28. Der Durchgangsverkehr macht dabei, wie oben unter aa) ausgeführt, weniger als die Hälfte des Verkehrsaufkommens aus.

64

b) Die Straßenverbindung ist auch nicht im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG für den Anschluss der Klägerin an überörtliche Verkehrswege erforderlich. Erforderlichkeit in diesem Zusammenhang ist nicht als planungsrechtliche Erforderlichkeit zu verstehen, sondern bedeutet, dass für den Anschluss ein tatsächliches Verkehrsbedürfnis besteht (Urteil des Senats vom 27.01.1989, a. a. O.). Je nach den Verhältnissen können eine oder auch mehrere Straßen für den Anschluss erforderlich sein (vgl. nur Entwurf eines Straßengesetzes für Baden-Württemberg, a. a. O., S. 6492). Die streitgegenständliche Straßenverbindung ist jedoch nicht erforderlich in diesem Sinne.

65

Die Klägerin verfügt bereits über mehrere Anschlüsse auf klassifizierten Straßen an das überörtliche Verkehrsnetz. Sie ist nicht nur über die K 6712 und die L 380a an die B 28 und Richtung Norden zusätzlich an die L 1210 angebunden. Da die Anschlussstelle Dettingen/Ost an die B 28 unmittelbar an der südlichen Grenze ihres ausgewiesenen Gewerbegebiets Gsaidt liegt, ist sie, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, auch an diesem Punkt bereits an das überörtliche Verkehrsnetz angeschlossen. Weshalb auch noch die weitergehende Anbindung dieser Anschlussstelle gerade durch die streitgegenständliche Straßenverbindung für den Anschluss der Klägerin erforderlich sein sollte, ist nicht ersichtlich.

66

Der in ihrem Vorbringen hervorgehobene Verkehr von der Anschlussstelle Dettingen/Ost über die „Steige“ ist Durchgangsverkehr und gerade kein Anschlussverkehr aus Dettingen. Auch die Tatsache, dass über die Uracher Straße und die Gustav-Werner-Straße die Gewerbegebiete im Südosten Dettingens erschlossen werden und dort dementsprechender Ziel- und Quellverkehr stattfindet, genügt nicht, um ein tatsächliches Verkehrsbedürfnis für die weitergehende Anbindung der Anschlussstelle durch eine Kreisstraße zu bejahen. Grundsätzlich ist die Gemeinde, wie oben unter a)bb)(2c) ausgeführt, selbst für den Anschluss ihres Straßennetzes an überörtliche Verkehrswege zuständig. Dies gilt umso mehr, wenn es sich, wie hier bei der Gustav-Werner-Straße und dem Abschnitt der Uracher Straße, um Straßen innerhalb der geschlossenen Ortslage (§ 8 Abs. 1 Satz 2 und 3 StrG) handelt; hier treten die örtlichen Aspekte der Aufgabe gegenüber den überörtlichen deutlich in den Vordergrund. Träfe die Auffassung der Klägerin zu, dass eine Straße allein deshalb, weil sie in einen überörtlichen Verkehrsweg mündet und entsprechenden Anschlussverkehr aufnimmt, erforderlich im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG wäre, gäbe es keine gemeindlichen Anschlussstraßen. Das wäre mit dem verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsvorrang der Kommunen nicht zu vereinbaren. Dahinstehen kann, ob nicht bereits die Regelungen des Straßengesetzes in § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 und Abs. 2 Nr. 1 die Annahme einer Anschlussstraße innerhalb der geschlossenen Ortslage verbieten.

67

Auch der Anschluss der Klägerin an die L 250 über die „Steige“ ist nicht erforderlich im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 Alt. 2 StrG; auch dafür besteht angesichts der bereits vorhandenen Anschlüsse über klassifizierte Straßen kein tatsächliches Verkehrsbedürfnis. Die Klägerin ist eine Gemeinde mit etwa 10.000 Einwohnern; die Verbindungen in die nächstgelegenen Städte Bad Urach (ca. 12.500 Einwohner) und Metzingen (ca. 22.000 Einwohner) sowie nach Reutlingen und Richtung Stuttgart werden über die B 28 gewährleistet. Die Stadt Neuffen (ca. 6.200 Einwohner) im Norden Dettingens, die an der L 250 liegt, ist einfacher über die K 6712 und die L 1210 zu erreichen als über die „Steige“ und die L 250. Der von der Klägerin als erforderlich angesehene Anschluss an die L 250 erleichtert allenfalls die Fahrt in die Gemeinden Grabenstetten (ca. 1.600 Einwohner) und Erkenbrechtsweiler (ca. 2.100 Einwohner). Warum hierfür ein tatsächliches Verkehrsbedürfnis anzunehmen sein sollte, ist gerade vor dem Hintergrund, dass dieses aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht bei jeglichem Anschluss bejaht werden darf, nicht ersichtlich.

III.

68

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.

69

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

70

Beschluss
vom 11. November 2014

71

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 und § 52 Abs. 1 GKG auf 105.000,-- EUR festgesetzt.

72

Der Beschluss ist unanfechtbar.