Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1998-01-07, Aktenzeichen 15 A 5800/95
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0107.15A5800.95.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird auf die Berufung der Klägerin und der
Beklagten hin geändert und wie folgt neu gefaßt:

"Es wird festgestellt, daß die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, der
Klägerin Zinsen in Höhe von 4 v.H. für das Jahr zu zahlen auf

- 1.558.470,59 DM (Erstattungs-
anspruch 1990) abzüglich der
auf diesen Betrag zum jeweili-
gen Zeitpunkt bereits gelei-
steten Zahlungen der Beklagten
ab dem 25. August 1993,

- 3.527.826,90 DM (Erstattungs-
anspruch 1991) abzüglich der
auf diesen Betrag zum jeweili-
gen Zeitpunkt bereits gelei-
steten Zahlungen der Beklagten
ab dem 25. August 1993,

- 2.116.696,14 DM (Abschlag
Erstattungsanspruch 1992) ab-
züglich der auf diesen Betrag
zum jeweiligen Zeitpunkt be-
reits geleisteten Zahlungen der
Beklagten ab dem 25. August
1993,

- 2.609.893,23 DM (Abschlag
Erstattungsanspruch 1993) ab-
züglich der auf diesen Betrag
zum jeweiligen Zeitpunkt be-
reits geleisteten Zahlungen der
Beklagten ab dem 25. August
1993,

- 123.426,00 DM (Abschlag Betreu-
ungspauschale 1993) abzüglich
der auf diesen Betrag zum je-
weiligen Zeitpunkt bereits
geleisteten Zahlungen der Be-
klagten ab dem 25. August 1993,

- 2.233.125,92 DM (Erstattungs-
anspruch 1992 - Rest) abzüglich
der auf diesen Betrag zum je-
weiligen Zeitpunkt bereits ge-
leisteten Zahlungen der Beklag-
ten ab dem 29. Dezember 1993.

Im übrigen wird die Klage abgewiesen."

Die weitergehende Berufung der Beklagten wird zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Die Klägerin beantragte bei der Beklagten für verschiedene
Zeiträume die Erstattung von Aufwendungen für die Unterhaltung
von Übergangsheimen nach § 6 Abs. 2 des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 27. März 1984 (GV NW S. 214)
- FlüAG -, das die Unterbringung ausländischer Flüchtlinge
betrifft, und § 9 Abs. 3 des Landesaufnahmegesetzes vom
21. März 1972 (GV NW S. 61) - LAufnG -, das die Unterbringung
von Aussiedlern, Spätaussiedlern und Zuwanderern betrifft.
Außerdem beantragte sie die Gewährung einer
Betreuungspauschale für Asylbewerber nach § 6 Abs. 3
FlüAG.

4

Im einzelnen handelte es sich um folgende Anträge:

5

- Antrag vom 27. Februar 1991 (Eingang bei der Beklagten:
22. April 1991), und Antrag vom 21. März 1991 (Eingang:
21. Januar 1992), betreffend die Erstattung nach dem FlüAG
für das Haushaltsjahr 1990 über 662.473,69 DM,

6

- Antrag vom 20. Februar 1992 (Eingang: 18. März 1992),
betreffend die Erstattung nach dem FlüAG für das Haushalts-
jahr 1991 über 1.880.711,98 DM,

7

- Antrag vom 1. März 1993 (Eingang: 25. März 1993),
betreffend
die Erstattung nach dem FlüAG für das Haushaltsjahr 1992
über 2.890.511,41 DM und eine Betreuungspauschale von
205.710,-- DM,

8

- Antrag vom 12. Juni 1991 (Eingang: 23. Juli 1991),
betreffend
die Erstattung nach dem LAufnG für das Haushaltsjahr 1990
über 1.185.794,97 DM,

9

- Antrag vom 20. Februar 1992 (Eingang: 18. März 1992),
betref-
fend die Erstattung nach dem LAufnG für das Haushaltsjahr
1991 über 1.934.708,26 DM.

10

- Antrag vom 1. März 1993 (Eingang: 25. März 1993),
betreffend
die Erstattung nach dem LAufnG für das Haushaltsjahr 1992
über 1.662.544,03 DM.

11

Den Anträgen lag die Unterhaltung einer Vielzahl von
Übergangsheimen zugrunde, die zum Teil von der Beklagten
förmlich als Übergangsheime anerkannt worden waren; zum Teil
standen diese förmlichen Anerkennungen noch aus. Die Beklagte
beschied die Anträge nicht, leistete aber Abschlagszahlungen.
Ende 1991 beschwerte sich die Klägerin beim Ministerium für
Arbeit, Gesundheit und Soziales über zu schleppende
Erstattungen, die das Ministerium mit Personalproblemen bei
der Beklagten erklärte. Die Beklagte wies daneben auf
Schwierigkeiten infolge erhöhten Arbeitsanfalls und einer
durch einen Prüfbericht des Landesrechnungshofes veranlaßten
Pflicht zur genaueren Prüfung der Anträge hin. Mit Schreiben
vom 6. Juli 1993 wandte sich die Klägerin an die Beklagte und
bat zur Vermeidung einer Klage um Bewilligung der beantragten
Erstattungsbeträge und Betreuungskostenpauschalen bis zum
30. Juli 1993. Mit Schreiben vom 19. Juli 1993 antwortete die
Beklagte, daß der Termin des Abschlusses der zeitaufwendigen
Prüfung der Vielzahl von Einzelanträgen noch nicht benannt
werden könne, jedoch infolge einer erheblichen
Personalverstärkung die Bearbeitungsdauer verkürzt werden
könne.

12

Am 25. August 1993 hat die Klägerin Klage auf Festsetzung
der Erstattungsbeträge für das Haushaltsjahr 1990 und 1991
sowie auf Festsetzung von Abschlagszahlungen für die
Haushaltsjahre 1992 und 1993 sowie auf Festsetzung eines
Abschlags auf die Betreuungspauschale für das Haushaltsjahr
1993 erhoben. Am 29. Dezember 1993 hat sie eine vom
Verwaltungsgericht mit der ersten Klage verbundene weitere
Klage auf Festsetzung der Erstattungsbeträge für das
Haushaltsjahr 1992 erhoben. Mit der ersten Klageschrift und
mit Schriftsatz vom 18. Mai 1995 hat die Klägerin angekündigt,
in der mündlichen Verhandlung zu beantragen, die Beklagte zur
Zahlung von 4 % Zinsen auf näher bezeichnete Beträge zu
verurteilen.

13

Im Laufe des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens haben sich
die Beteiligten über die zu zahlenden Erstattungen und
Betreuungskostenpauschalen geeinigt und in der mündlichen
Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 7. Juli 1995
insoweit die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.
Die Parteien haben nur noch über Prozeßzinsen gestritten.

14

Die Klägerin hat vorgetragen: Ihre Erstattungsanträge seien
entscheidungsreif gewesen und hätten zügig beschieden werden
müssen. Da das Gesetz keinen Fälligkeitstermin nenne, seien
die Erstattungsforderungen sofort , jedenfalls nach einer
angemessenen Bearbeitungszeit gemäß § 75 VwGO fällig gewesen.
Seit Jahren bearbeite die Beklagte die Erstattungsanträge aber
schleppend, obwohl die Verwaltungsvorschriften den Gemeinden
die Vorlage der Anträge bis zum 1. März des auf den
Erstattungszeitraum folgenden Jahres vorschrieben und einen
Abschlag auf die Erstattungsansprüche des laufenden Jahres bis
zum 1. Mai des laufenden Erstattungszeitraums einräumten.
Verzögerungen bei der Bescheidung der Anträge könnten zwar im
Einzelfall gerechtfertigt sein, aber Arbeitsüberlastung wegen
allmählich angewachsenen Arbeitsanfalls und fehlende
Haushaltsmittel rechtfertigten die Verzögerung ebensowenig wie
die Gefahr einer Überzahlung. Auch die (rechtzeitig
beantragte) Anerkennung von Übergangsheimen sei
ungerechtfertigt verzögert worden. Da sie, die Klägerin alle
Unterlagen rechtzeitig eingereicht habe, liege die verzögerte
Bearbeitung nicht bei ihr.

15

Die Klägerin hat beantragt, die Beklagte zu verurteilen,
4 % Zinsen zu zahlen

16

1. vom 25. August 1993 bis 24. Dezember 1993 auf eine
Forderung
von 3.534.105,95 DM,

17

2. vom 25. Dezember 1993 bis 28. Dezember 1993 auf eine
Forde-
rung von 2.631.680,66 DM,

18

3. vom 29. Dezember 1993 bis 21. Juni 1994 auf eine
Forderung
von 5.001.972,58 DM,

19

4. vom 22. Juni 1994 bis 11. November 1994 auf eine
Forderung
von 2.863.301,30 DM,

20

5. vom 12. November 1994 bis 20. Dezember 1994 auf eine
Forde-
rung von 2.716.823,30 DM.

21

Die Beklagte hat beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Sie hat vorgetragen: Für einen Zinsanspruch fehle die
Rechtsgrundlage, bürgerlich-rechtliche Zinsvorschriften
könnten nicht entsprechend angewandt werden. Der Anspruch
scheitere schon daran, daß die Erstattungsansprüche vor Erlaß
der Festsetzungsbescheide nicht fällig gewesen seien. Sie habe
über die Anträge nicht ohne zureichenden Grund so spät
entschieden, da dies durch den besonderen Umfang der Tätigkeit
in dem Sachgebiet, durch schwierige Sachverhaltsaufklärung und
durch mangelnde Mitwirkung der Klägerin bei der Vorlage von
Unterlagen bedingt gewesen sei. Der Arbeitsanfall in diesem
schwierigen Sachgebiet sei zwischen 1988 und 1993
unvorhersehbar um ein Vielfaches gestiegen, ohne daß der
Stellenplan entsprechend erhöht worden wäre. Ab 1990 sei
jedoch die Zahl der zuständigen Mitarbeiter binnen anderthalb
Jahren von 1½ auf 5, inzwischen sogar um weitere 10
Mitarbeiter aufgestockt worden. Da trotzdem ein rascher Abbau
nicht abzusehen gewesen sei, seien vorrangig die Anträge auf
Zuwendungen zur Schaffung von Übergangsheimen bearbeitet
worden, während ab 1992 die Erstattungsanträge für die
Unterhaltung vorrangig bearbeitet und 1994 alle erledigt
worden seien. Dabei müsse berücksichtigt werden, daß der
Landesrechnungshof wegen früher erfolgter Überzahlungen eine
strengere Prüfung der Erstattungsanträge angemahnt habe. Die
Kontrolle durch die Vorprüfungsstelle der Klägerin ersetze
nicht die eigene Prüfung durch sie, die Beklagte. Aus den
Verwaltungsvorschriften könnten Bearbeitungsfristen nicht
abgeleitet werden. Die Bescheidung sei auch durch
unvollständige und nicht rechtzeitige Vorlage von Unterlagen
durch die Klägerin verzögert worden. Soweit eine Erstattung
auch für bislang nicht anerkannte Übergangsheime eingeklagt
worden sei, habe von vornherein kein Erstattungsanspruch
bestanden. Bei den eingeklagten Abschlägen habe es an der
Voraussetzung der Festsetzung der Vorjahresbeträge gefehlt,
nach denen sich die Abschlagszahlungen zu bemessen hätten.
Höhere Abschlagszahlungen hätten auch mangels verfügbarer
Haushaltsmittel nicht gezahlt werden können.

24

Mit dem angefochtenen Zwischenurteil hat das
Verwaltungsgericht der Klage dem Grunde nach teilweise
stattgegeben.

25

Dagegen haben beide Beteiligte rechtzeitig Berufung
eingelegt.

26

Die Klägerin trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zu
Unrecht für Übergangsheime, die bislang noch nicht förmlich
anerkannt gewesen seien, Prozeßzinsen für die
Erstattungsbeträge erst ab dem 7. Monat nach förmlicher
Anerkennung gewährt. Dafür gebe es keine gesetzliche
Grundlage. Die förmliche Anerkennung von Übergangsheimen sei
allein in einer Verwaltungsvorschrift, an die sich das Land in
vielen Fällen selbst nicht gehalten habe, geregelt. Im übrigen
widerspreche sie den Intentionen des Gesetzes. Jedenfalls sei
aber hier eine Abweichung von den Verwaltungsvorschriften
geboten. Es widerspreche nämlich dem gemeindlichen
Selbstverwaltungsrecht, der Gemeinde neue Aufgaben
aufzubürden, aber keine sofort fälligen Ansprüche auf
Erstattung der Kosten zu gewähren. Die Anerkennungen selbst
seien ebenso wie die Erstattungen schleppend behandelt worden.
Daher könne es nicht auf das Datum des Anerkennungsbescheides,
sondern allenfalls auf das Datum des Antrags zur Anerkennung
eines Übergangsheims zuzüglich einer Bearbeitungsfrist
ankommen. Es widerspreche Treu und Glauben, wenn sogar bei
rückwirkend anerkannten Heimen die fehlende förmliche
Anerkennung einer Zinspflicht für Erstattungsansprüche
entgegengehalten werden könne, zumal dieselbe Behörde sowohl
über die Anerkennung zu entscheiden habe als auch
erstattungspflichtig sei. Wäre eine Untätigkeitsklage wegen
der fehlenden Anerkennung der Übergangsheime erhoben worden,
wäre diese erfolgreich gewesen. Es sei nämlich unverständlich,
daß erst im Mai 1993 fünf Mitarbeiter und ein Dezernent und im
Juni 1994 weitere zehn Mitarbeiter und ein weiterer Dezernent
mit den Aufgaben betraut worden seien. Auch hätten Überstunden
angeordnet werden können. Daher sei auch hinsichtlich der
Anerkennung von Heimen ohne zureichenden Grund über die
Anerkennungsanträge zu spät entschieden worden. In Anwendung
des Rechtsgedankens des § 162 BGB müsse daher die Klägerin so
gestellt werden, als seien die Anerkennungen rechtzeitig
erfolgt.

27

Die Klägerin beantragt,

28

unter Abänderung des
erstinstanzlichen Urteils
festzustellen, daß die Beklagte dem
Grunde nach verpflichtet ist, der
Klägerin Zinsen in Höhe von 4 v.H. für
das Jahr zu bezahlen auf

29

- 1.592.970,16 DM
(Erstattungsanspruch
1990) abzüglich der auf diesen Betrag
zum jeweiligen Zeitpunkt bereits an-
zurechnenden Zahlungen der Beklagten
ab dem 25. August 1993

30

- 3.527.826,90 DM
(Erstattungsanspruch
1991) abzüglich der auf diesen Betrag
zum jeweiligen Zeitpunkt bereits an-
zurechnenden Zahlungen der Beklagten
ab dem 25. August 1993

31

- 2.116.696,14 DM (Abschlag Erstat-
tungsanspruch 1992) abzüglich der auf
diesen Betrag zum jeweiligen Zeit-
punkt bereits anzurechnenden Zahlun-
gen der Beklagten ab dem 25. August
1993

32

- 2.609.893,23 DM (Abschlag Erstat-
tungsanspruch 1993) abzüglich der auf
diesen Betrag zum jeweiligen Zeit-
punkt bereits anzurechnenden Zahlun-
gen der Beklagten ab dem 25. August
1993

33

- 123.426,-- DM (Abschlag
Betreuungs-
pauschale 1993) abzüglich der auf
diesen Betrag zu jeweiligen Zeit-
punkt bereits anzurechnenden Zah-
lungen der Beklagten ab dem
25. August 1993

34

- 2.233.125,92 DM
(Erstattungsanspruch
1992 - Rest) abzüglich der auf diesen
Betrag zum jeweiligen Zeitpunkt
bereits anzurechnenden Zahlungen der
Beklagten ab dem 29. Dezember 1993.

Die Beklagte beantragt,

35

das angefochtene Urteil aufzuheben
und die Klage abzuweisen.

36

Sie trägt vor: Es sei unzulässig, eine Untätigkeitsklage
nur zur Erlangung von Prozeßzinsen zu erheben. Im übrigen sei
der Antrag auf Verurteilung zu Prozeßzinsen in den
klägerischen Schriftsätzen nur angekündigt worden, während er
tatsächlich erst nach Erledigung der Hauptsache gestellt
worden sei. Auch deshalb sei eine Verurteilung unzulässig.
§ 291 BGB könne auf Erstattungsansprüche nach dem FlüAG und
dem LAufnG nicht angewandt werden. Es gebe keinen allgemeinen
Grundsatz im Verwaltungsrecht, daß ein Anspruch auf
Prozeßzinsen bestehe. Vielmehr existiere ein wesensmäßiger
Unterschied zum Zivilrecht, da zwischen den Beteiligten kein
Gleichordnungsverhältnis bestehe. Auch der Umstand, daß die
Zahlungspflicht erst durch einen Verwaltungsakt begründet
werde, hindere eine analoge Anwendung des § 291 BGB. Die
Anerkennung einer Zinspflicht hätte erhebliche Auswirkungen
auf das Zusammenwirken zwischen Land und Gemeinden, ohne daß
dies einer Regelung des Gemeindeverfassungsrechts entspräche.
Der Kern des Selbstverwaltungsrecht fordere jedenfalls keine
Verzinsung. Selbst wenn eine analoge Anwendung des § 291 BGB
in Betracht käme, bestünde hier kein Zinsanspruch, da die
eingeklagten Forderungen nicht fällig gewesen seien. Aus der
in den Verwaltungsvorschriften vorgesehenen Berichtspflicht
binnen einer bestimmten Frist gegenüber dem Ministerium könne
für die Bearbeitungszeit gegenüber den Gemeinden nichts
hergeleitet werden. Der Zahlungsanspruch bestehe erst ab
Festsetzung durch den Verwaltungsakt. Eine schnellere
Festsetzung sei auch nicht möglich gewesen, so daß
Abschlagszahlungen geleistet worden seien. Das
Verwaltungsgericht habe ihre, der Beklagten, Personalsituation
unzureichend gewürdigt: Infolge der Wiedervereinigung seien
mehr Aufgaben wegen der Aufbauhilfe Ost für die Beklagte
entstanden. Auch sei sie noch intensiver als gewöhnlich als
Personalversorger für die Ministerien genutzt worden. Die vom
Behördenleiter der Beklagten seinerzeit geäußerten
Personalverstärkungsbitten im November 1990 und im Oktober
1991 hätten wegen der vorherigen notwendigen
Fachhochschulausbildung erst vier Jahre später zum Erfolg
führen können. Ein Rückgriff auf bereits vorhandene Kräfte der
Beklagten hätte Lücken in anderen Bereichen gerissen. Diese
der Bescheidung der Erstattungsansprüche entgegenstehenden
Umstände gälten gleichermaßen für die Anerkennung der
Übergangsheime.

37

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der
Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.

38

II.

39

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten durch
Beschluß gemäß § 130 a VwGO, dessen Voraussetzungen
vorliegen.

40

Die zulässige Berufung der Beklagten ist bis auf einen
kleinen Teil unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht
eine Zinszahlungspflicht der Beklagten hinsichtlich der
eingeklagten Beträge dem Grunde nach festgestellt. Wegen der
ausnahmsweisen Zulässigkeit der Leistungsklage gegen eine
Behörde wird auf das angegriffene Urteil (Seite 10 f.)
verwiesen.

41

Die Klage ist auch im übrigen zulässig. Ihr steht nicht
entgegen, daß sie (jedenfalls auch) erhoben wurde, um den
Anspruch auf Prozeßzinsen auszulösen. Selbst wenn für die
Klägerin, wofür allerdings keine Anhaltspunkte bestehen, die
ursprünglich beantragte Verurteilung der Beklagten zum Erlaß
von Erstattungsbescheiden über das Zinsinteresse hinaus von
keinem Interesse gewesen wäre, würde die Schaffung des mit der
Klageerhebung einhergehenden materiellrechtlichen
Prozeßzinsanspruchs ein ausreichendes Rechtsschutzbegehren
darstellen.

42

Vgl. dazu, daß zulässiges Ziel eines
neben einem Anfechtungsantrag
gestellten Leistungsantrags die
Erlangung von Prozeßzinsen sein kann,
BVerwG, Urteil vom 24. September 1987
- 2 C 27/84 -, NVwZ 1988, 441;
Redeker/von Oertzen, VwGO, 12. Aufl.,
§ 113 Rn. 23.

43

Der Klageantrag, die Beklagte zur Zahlung von Prozeßzinsen
zu verurteilen, ist wirksam gestellt worden. Unschädlich ist,
daß er in der mündlichen Verhandlung vom 7. Juli 1995 erst
nach der übereinstimmenden Erklärung der Erledigung der
Hauptsache gestellt wurde. Ein Klageantrag zur Verurteilung
von Prozeßzinsen kann nämlich unabhängig vom Hauptklageantrag
gestellt und sogar im Wege einer eigenständigen Klage nach
Abschluß der Hauptsacheklage verfolgt werden.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April
1971 - V C 45.69 -, BVerwGE 38, 49
(51).

45

Allenfalls fragt sich, ob dieser Klageantrag deshalb nicht
mehr in der mündlichen Verhandlung vom 7. Juli 1995 gestellt
werden konnte, weil das Klageverfahren mit den
übereinstimmenden Erledigungserklärungen zur Hauptsache
beendet war und somit hinsichtlich der Zinsanspruchs eine neue
Klage gemäß § 81 Abs. 1 VwGO hätte erhoben werden müssen. Das
ist jedoch zu verneinen. Die Klägerin hat von Anfang an
angekündigt, in der mündlichen Verhandlung (auch) einen
Zinsantrag zu stellen, so daß diese Nebenforderung von
vornherein Teil des Streitgegenstandes der Klage war. Die
übereinstimmenden Erledigungserklärungen haben daher das
Klageverfahren nur hinsichtlich der Hauptforderungen beendet,
nicht hinsichtlich der Zinsforderungen.

46

Die Klage ist grundsätzlich auch begründet. Die Klägerin
hat einen Anspruch auf Prozeßzinsen gemäß § 291 BGB analog auf
die eingeklagten Forderungen seit Klageerhebung, soweit auf
sie nicht vor Klageerhebung gezahlt wurde, bis zur Zahlung im
Laufe des gerichtlichen Verfahrens.

47

Nach dieser Vorschrift hat der Schuldner eine Geldschuld
von dem Eintritte der Rechtshängigkeit an bzw. im Falle erst
späterer Fälligkeit von der Fälligkeit an mit 4 vom Hundert
für das Jahr zu verzinsen. Diese Vorschrift ist auf die
erhobene Verpflichtungsklage analog anwendbar, da sie dem Sinn
und Zweck nach nicht nur eingeklagte Geldschulden, sondern
auch Verpflichtungen zum Erlaß eines die Zahlung einer
bestimmten Geldsumme auslösenden Verwaltungsakts, hier der
beantragten Erstattungsbescheide, erfaßt.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni
1995 - 11 C 22/94 -, NJW 1995,
3135.

49

Sie ist auf das vorliegende öffentlich-rechtliche
Rechtsverhältnis entsprechend anwendbar, weil die
einschlägigen Fachgesetze, nämlich das Landesaufnahmegesetz
und das Flüchtlingsaufnahmegesetz und sonstige
gemeindefinanzierungsrechtliche Vorschriften, keine
gegenteiligen Regelungen treffen und aus ihrem Schweigen zu
dieser Frage kein konkludenter Ausschluß gefolgert werden
kann. Zwar mag, wie die Beklagte befürchtet, die Anerkennung
einer Prozeßzinspflicht für gemeindefinanzierungsrechtliche
Forderungen erhebliche Auswirkungen auf das Zusammenwirken
zwischen Land und Gemeinden haben; solche Auswirkungen, die
darin bestünden, daß der Schuldner seinen Zahlungspflichten
zur Vermeidung einer Zinspflicht nachkommt, bevor er verklagt
wird, sind allerdings von § 291 BGB gerade gewollt und vom
Zweck her auch im gemeindefinanzierungsrechtlichen Verhältnis
sachgerecht. Die fehlende Gleichordnung zwischen den
Beteiligten, wie es regelmäßig in öffentlich rechtlichen
Rechtsbeziehungen der Fall ist, steht einer Prozeßzinspflicht
nicht entgegen. Die Zinspflicht ist nicht Ausfluß eines
Gleichordnungsverhältnisses, sondern materiellrechtliche
Prozeßsanktion für säumige Schuldner, die auch im
Verwaltungsprozeß ihre Berechtigung hat.

50

Die Voraussetzungen des § 291 BGB analog liegen vor: Die
eingeklagten Verpflichtungen waren seit dem 25. August bzw.
29. Dezember 1993 rechtshängig. Unschädlich ist, daß nach den
übereinstimmenden Erledigungserklärungen die Verpflichtungen
nicht mehr rechtshängig waren. Die Klägerin macht nämlich nur
Zinsen für den davor liegenden Zeitraum, in denen die
Verpflichtungen bis zu deren Tilgung rechtshängig waren,
geltend. Die übereinstimmenden
Hauptsacheerledigungserklärungen beenden - im Gegensatz zur
Klagerücknahme (§ 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO) -
die Rechtshängigkeit nur ex nunc. Auch ist nicht erforderlich,
daß der Prozeß um die Hauptforderung mit der beantragten
Verurteilung des Schuldners endet.

51

Erforderlich ist alleine, wie sich aus dem Wortlaut des
§ 291 BGB ergibt, daß eine Geldschuld (bzw. in analoger
Anwendung eine Verpflichtung zum Erlaß eines die Zahlung einer
bestimmten Geldsumme unmittelbar auslösenden Verwaltungsakts)
während der Rechtshängigkeit bestand.

52

Daß eine Verpflichtung zum Erlaß von Erstattungsbescheiden
bestand, wird von der Beklagten - wie sich aus dem Erlaß der
beantragten Bescheide im Laufe des erstinstanzlichen
Verfahrens ergibt - nicht in Abrede gestellt. Der Senat hat
ebenfalls keinen Zweifel an dieser Verpflichtung. Fraglich ist
allein, ob - wie § 291 BGB voraussetzt - die Geldschuld
während der Rechtshängigkeit fällig war bzw. in analoger
Anwendung, ob bereits während der Rechtshängigkeit der
Anspruch auf Erlaß der begehrten Verwaltungsakte bestand.

53

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1973
- VII C 21.72 -, NJW 1973, 1854
(1855).

54

Das ist in dem vom Verwaltungsgericht zugesprochenen Umfang
der Fall. Insoweit wird auf die Ausführungen im angefochtenen
Urteil (S. 16 bis 18) verwiesen, die durch das
Berufungsvorbringen nicht erschüttert werden.

55

Wie sich aus § 75 VwGO ergibt, besteht ein Anspruch auf
Erlaß eines beantragten Verwaltungsakts in zeitlicher Hinsicht
nur dann (noch) nicht, wenn ein zureichender Grund für die
Nichtentscheidung vorliegt. Im Zeitpunkt der Erhebung der
Klage bestand ein solcher zureichender Grund nicht.

56

Mit der am 25. August 1993 erhobenen Klage wurden
Erstattungsansprüche für die Haushaltsjahre 1990 und 1991 und
Abschläge für die Haushaltsjahre 1992 und 1993 sowie ein
Abschlag auf die Betreuungspauschale 1993 eingeklagt. Mit der
Klage vom 29. Dezember 1993 wurden Erstattungsansprüche für
das Haushaltsjahr 1992 eingeklagt. Die Erstattungen betreffen
Kosten, die den Gemeinden bei der Durchführung der
Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung "Unterbringung von
Flüchtlingen und Aussiedlern" entstehen (§ 7 Abs. 1 FlüAG, § 1
LAufnG). § 6 Abs. 2 und 3 FlüAG und § 9 Abs. 3 LAufnG, die die
Erstattungen dieser Kosten anordnen, sind
Kostendeckungsbestimmungen gemäß Art. 78 Abs. 3 Verf NW. Nach
dieser Vorschrift kann das Land die Gemeinden zur Übernahme
bestimmter Aufgaben verpflichten, wenn gleichzeitig
Bestimmungen über die Deckung der Kosten getroffen werden.

57

Die gemeindefinanzierungsrechtliche Entscheidung des
Gesetzgebers bestand somit darin, daß die zur Erfüllung der
genannten Aufgaben notwendigen Kosten letztlich nicht aus dem
allgemeinen Gemeindehaushalt zu bestreiten waren, sondern aus
dazu gewährten Erstattungen aus dem Landeshaushalt. Der
dadurch hergestellte Konnex zwischen Kosten der
Aufgabenerfüllung und Kostenerstattung ergibt, daß die
Beklagte verpflichtet war, die Erstattungen möglichst umgehend
nach dem Anfall der Kosten vorzunehmen, denn jedwede
Verzögerung bedeutete, daß für die Zwischenzeit entgegen den
Intentionen der Gesetze die Deckung der Kosten aus dem
allgemeinen Gemeindehaushalt zu erfolgen hatte. Dieser
Rechtslage entsprachen die Verwaltungsvorschriften zu den
genannten Gesetzen: So sollten die Erstattungsanträge für das
abgelaufene Jahr bis zum 1. März des Folgejahres gestellt
werden. Zum 1. Mai sollten die Gemeinden einen Abschlag in
Höhe von 60 % der für das vorausgegangene Haushaltsjahr
erstatteten Ausgaben erhalten. Bis zum 1. Oktober "nach
Abschluß des Erstattungsverfahrens" sollte dem Minister eine
nach Übergangsheimen geordnete Aufstellung der Zahlungen
vorgelegt werden.

58

Vgl. Nr. 3.2 und Nr. 2.3 der
Verwaltungsvorschriften zu § 6 des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes (VV FlüAG),
Runderlaß des Ministers für Arbeit,
Gesundheit und Soziales vom
15. September 1986 - SMBl. NW 2410;
Nr. 2.4 der Verwaltungsvorschriften zu
§ 9 des Landesaufnahmegesetzes (VV
LAufnG), Runderlaß des Ministeriums für
Arbeit, Gesundheit und Soziales vom
19. Juni 1991 (SMBl. NW 2422).

59

Aus diesem vorgeschriebenen Verfahrensablauf ergibt sich,
daß bei fristgemäßer Antragsstellung bis zum 1. März eines
Jahres schon am 1. Mai desselben Jahres, also binnen zweier
Monate, die Erstattungsbeträge für das Vorjahr und die davon
abzuleitenden Abschläge für das laufende Jahr festgestellt
sein sollten.

60

Hier wurde über Erstattungsanträge, die sich auf das
Haushaltsjahr 1990 bezogen, später als ein Jahr und sieben
Monate nach endgültiger Antragstellung entschieden (Eingang
des letzten auf das Haushaltsjahr 1990 bezogenen
Erstattungsantrags: 21. Januar 1992; Klageeingang: 25. August
1993). Über die zuletzt eingeklagte Erstattung für das
Haushaltsjahr 1992 wurde später als neun Monate entschieden
(Eingang des Erstattungsantrags: 25. März 1993; Klageeingang:
29. Dezember 1993). Über den für das Haushaltsjahr 1993 nach
den Verwaltungsvorschriften am 1. Mai 1993 zu gewährenden
Abschlag wurde später als fünf Monate entschieden (Eingang des
für den Abschlag maßgeblichen Erstattungsantrags für das
Haushaltsjahr 1992: 25. März 1993; Klageeingang: 25. August
1993).

61

Es kann dahinstehen, ob die Klägerin einen Anspruch auf
Festsetzung der Erstattungsbeträge bereits binnen des aus den
Verwaltungsvorschriften ableitbaren regelmäßigen
Bearbeitungszeitraums vom zwei Monaten nach Antragsstellung
oder erst binnen eines Zeitraums von drei Monaten hatte, nach
dem eine verwaltungsgerichtliche Untätigkeitsklage regelmäßig
zulässig ist (§ 75 Satz 2 VwGO). Jedenfalls überschreiten die
oben genannten Zeiträume der Untätigkeit die angemessene
Frist, innerhalb der die Beklagte über die Anträge entscheiden
mußte. Einen zureichenden Grund für die verspätete
Entscheidung (§ 75 Satz 1 VwGO) hatte sie nicht.

62

Der hohe Geschäftsanfall stellt keinen solchen Grund für
die verspätete Bescheidung dar. Spätestens seit den
Erstattungsanträgen für das Haushaltsjahr 1989, für das die
Zahl der Anträge um über 230 % gestiegen war, mußte sich die
Beklagte auf einen deutlich höheren Geschäftsanfall
vorbereiten. Zwar ist der Personalbestand ausgeweitet worden.
Dies war jedoch, wie sich aus dem Umstand ergab, daß selbst
die das Haushaltsjahr 1990 betreffenden Anträge zum
Klageerhebungszeitpunkt noch nicht beschieden waren, nicht
ausreichend, insbesondere vor dem Hintergrund, daß sich die
Beklagte aufgrund von Beanstandungen des Rechnungshofs zu
genauerer Prüfung entschlossen hatte. Ob die Beklagte mit dem
ihr zugewiesenen Personal die Erstattungsanträge rechtzeitig
bearbeiten konnte, ist unerheblich: Erstattungspflichtig war
das Land, das seine Behörden so ausstatten muß, daß - notfalls
unter Hintanstellung gesetzlich nicht vorgeschriebener
Aufgaben - die gesetzlich begründeten Ansprüche rechtzeitig
befriedigt werden können. Zu Recht weist die Klägerin darauf
hin, daß von ihr die sofortige Lösung der Aufgabe
"Unterbringung von Flüchtlingen und Aussiedlern" verlangt
werde. Dies rechtfertigt es, vom Land die umgehende Erfüllung
seiner Kostenerstattungspflicht zu erwarten. Wenn es zu der
erforderlichen personellen Ausstattung oder geeigneten
Organisationsmaßnahmen nicht bereit war, wäre - auch vor dem
Hintergrund gesicherter Rückzahlung eventuell zu hoher
Erstattungsbeträge - zumindest der Erlaß vorläufiger
Festsetzungsbescheide möglich gewesen.

63

Vgl. zum sogenannten vorläufigen
Verwaltungsakt BVerwG, Urteil vom
14. April 1983 - 3 C 8.82 -, BVerwGE
67, 99 (100 ff.); OVG NW, Beschluß vom
31. August 1993 - 25 A 2105/90 -,
NWVBl. 1994, 107 (108); Urteil vom
4. Februar 1992 - 5 A 1320/88 -, NWVBl.
1992, 279 (280); Urteil vom
28. September 1990 - 15 A 708/88 -,
NVwZ 1991, 588 (589);
Stelkens/Bonk/Sachs/Leonhardt,
Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl.,
§ 35 Rn. 156 f.

64

Erst recht unerheblich sind die allgemeinen
Personalprobleme im Hinblick auf Verwaltungshilfe für die
neuen Bundesländer oder die Rekrutierung von Mitarbeitern der
Ministerien aus dem Personalbestand der Beklagten oder gar
fehlende Haushaltsmittel der Beklagten.

65

Soweit die Beklagte daher mit der Berufung die Zuerkennung
eines Prozeßzinsanspruchs für die Festsetzung von
Erstattungsansprüchen für das jeweils zurückliegende
Haushaltsjahr bekämpft, ist die Berufung zurückzuweisen.

66

Aber auch hinsichtlich der Zinsen der eingeklagt gewesenen
Abschlagszahlungen ist die Berufung der Beklagten unbegründet.
Allerdings ergibt sich der Anspruch auf Abschlagszahlung nicht
aus den Gesetzen, die nur davon sprechen, daß den Gemeinden
die Aufwendungen erstattet werden (§ 6 Abs. 2 FlüAG, § 9
Abs. 3 Satz 1 LAufnG). Ob und inwieweit das Land befugt war,
durch Verwaltungsvorschriften die Erstattung des Anspruchs auf
bestimmte Abrechnungsperioden (hier: mit Abschluß des
Haushaltsjahres) festzulegen, bedarf keiner Entscheidung, denn
jedenfalls hat es durch Nrn. 3.2, 2.3.3 VV FlüAG und Nr. 2.4.3
VV LAufnG das Verfahren ermessensbindend so gestaltet, daß zum
1. Mai ein Abschlag für das laufende Jahr in Höhe von 60 % der
für das vorausgegangene Haushaltsjahr erstatteten Ausgaben zu
gewähren war. Mit dieser Regelung wurde dem Umstand Rechnung
getragen, daß das Gesetz keinen besonderen
Fälligkeitszeitpunkt festlegt, so daß grundsätzlich der
Anspruch mit seiner Geltendmachung nach Ausführung der
kostenverursachenden Aufgabe entsteht und unverzüglich zu
bescheiden ist. Um laufende Erstattungsanträge jeweils nach
getätigten Aufwendungen zu vermeiden, sehen die
Verwaltungsvorschriften die einmalige jährliche Geltendmachung
und als Ausgleich für die so verzögerte Erstattung Abschläge
zum 1. Mai für das laufende Jahr vor. An dieses Verfahren
hatte sich die Beklagte zu halten.

67

Der Umstand, daß sie nicht in der Lage war, bis zum 1. Mai
1993 die Erstattungsanträge für das vorherige und vorvorherige
Haushaltsjahr zu bescheiden und daher das Bemessungsmerkmal
für die Höhe des zu gewährenden Abschlags "60 v.H. der für das
vorausgegangene Haushaltsjahr erstatteten Ausgaben" nicht
vorlag, hindert nicht die Fälligkeit der von der Klägerin am
25. August 1993 eingeklagten Abschlagsansprüche für die
Haushaltsjahre 1992 und 1993. Die Überschreitung des nach den
Verwaltungsvorschriften vorgesehenen zweimonatigen Zeitraums
zwischen Antragsstellung für das Vorjahr und Abschlagszahlung
für das laufende Jahr um das 2 1/2-fache für den Abschlag 1993
(fünf Monate, Antragseingang: 25. März 1993, Klage: 25. August
1993) bzw. um das 8 1/2-fache für den Abschlag 1992
(17 Monate, Antragseingang: 18. März 1992, Klage: 25. August
1993), führt dazu, daß auch die Vorenthaltung des Abschlags
für das folgende Jahr ohne zureichenden Grund erfolgte.

68

Soweit Zinsen von einem Abschlag auf die
Betreuungspauschale (§ 6 Abs. 3 FlüAG) für das Haushaltsjahr
1993 eingeklagt werden (VV FlüAG Nrn. 3.2., 2.3.3), gelten die
zum Zinsanspruch bezüglich der Erstattungsabschläge gemachten
Ausführungen entsprechend.

69

Soweit die Beklagte geltend macht, die Anträge seien nicht
bescheidungsfähig gewesen, weil erforderliche Unterlagen nicht
rechtzeitig vorgelegt worden seien, hat sie diese Behauptung
nicht hinreichend substantiiert, so daß auch eine Ermittlung
von Amts wegen in dieser Hinsicht nicht möglich war.

70

Das Urteil hat allerdings insoweit vom Betrag her zu
Unrecht einen Zinsanspruch dem Grunde nach auf den
Erstattungsanspruch für das Haushaltsjahr 1990 zugesprochen,
als es von einem Betrag von 1.592.970,16 DM ausgegangen ist.
Zwar ist der Klägerin letztlich für dieses Haushaltsjahr eine
Erstattung von 1.592.969,67 DM gewährt worden (696.972,77 DM
Erstattung nach dem FlüAG und 895.996,90 DM Erstattung nach
dem LAufnG). Eingeklagt hat sie jedoch nicht die gewährte
Teilsumme von 696.972,77 DM, sondern nur 662.473,69 DM, so daß
der Zinsanspruch dem Grunde nach nur hinsichtlich einer
Hauptforderung in Höhe von 895.996,90 DM zuzüglich
662.573,69 DM, also in Höhe von 1.558.470,59 DM besteht.
Insoweit ist daher der Berufung der Beklagten stattzugeben,
während sie im übrigen zurückzuweisen ist.

71

Demgegenüber ist die Berufung der Klägerin in vollem Umfang
begründet. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht nämlich einen
Prozeßzinsanspruch für eingeklagte Erstattungsansprüche, die
sich auf Kosten für die Unterhaltung anfänglich noch nicht von
der Beklagten förmlich anerkannter Übergangsheime bezogen,
erst ab dem 8. Monat nach dem Datum des Anerkennungsbescheides
dem Grunde nach zugesprochen. Die förmliche Anerkennung von
Übergangsheimen war nämlich keine Voraussetzung für das
Entstehen des Erstattungsanspruchs. Zwar war die Beklagte
befugt, der Klägerin zur zweckmäßigen Erfüllung der Aufgabe
"Unterbringung von Flüchtlingen und Aussiedlern" allgemeine
Weisungen zu erteilen, um die gleichmäßige Erfüllung der
Aufgabe zu sichern, und sich jederzeit über die getroffene
Maßnahme zu unterrichten (§ 7 Abs. 2 und 4 Nr. 1 FlüAG, § 10
Abs. 1 und 3 Buchst. a LAufnG). Daraus läßt sich
möglicherweise eine Berechtigung ableiten, präventiv die
Übergangsheime einem Genehmigungsvorbehalt zu unterwerfen.
Dies alles betrifft jedoch allein die ordnungsgemäße Erfüllung
der Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung und berührt
nicht den gesetzlichen Kostenerstattungsanspruch, der allein
von den gesetzlichen Voraussetzungen abhängt, nämlich davon,
daß mit der Unterhaltung der erforderlichen Übergangsheime
verbundene Aufwendungen (§ 9 Abs. 3 Satz 1 LAufnG) bzw.
Aufwendungen für die Unterhaltung von Übergangsheimen (§ 6
Abs. 2 FlüAG) getätigt wurden. Der Begriff des
(erforderlichen) Übergangsheims ist nach dem Gesetz nicht von
einer förmlichen Anerkennung abhängig.

72

Wie oben bereits ausgeführt, mag eine Befugnis des Landes
bestehen, das Kostenerstattungsverfahren außerhalb von
Rechtsvorschriften im einzelnen näher auszugestalten, wie es
durch die Verwaltungsvorschriften in Nr. 2.3 VV FlüAG und
Nr. 2.4 VV LAufnG geschehen ist. Jedoch besteht keine
Befugnis, den Gegenstand des Anspruchs selbst über die
gesetzlichen Voraussetzungen hinaus zu beschränken, wie es
Nr. 2.1.1 VV FlüAG und Nr. 2.1.1 VV LAufnG dadurch tun, daß
sie die Erstattung auf Aufwendungen für solche Heime
beschränken, die als Übergangsheime anerkannt sind.

73

Vgl. dazu, daß der die
Aufgabenübertragung regelnde
Landesgesetzgeber wegen der
Schutzfunktion des Art. 78 Abs. 3 Verf
NW die Frage der Kostendeckung nicht
dem Belieben der Exekutive überlassen
kann, VerfGH NW, Urteil vom 9. Dezember
1996 - VerfGH 11/95 u.a. -, DVBl. 1997,
483 (486f.).

74

Daher ist der Klägerin auf ihre Berufung hin der
Zinsanspruch auch für Aufwendungen für im Klagezeitpunkt noch
nicht anerkannte Heime dem Grunde nach zuzubilligen.

75

Soweit die Klägerin meint, der im Tenor verwendete Begriff
"geleistete Zahlung" müsse durch den Begriff "anzurechnende
Zahlung" ersetzt werden, weil zwischen den Beteiligten
streitig sei, worauf gezahlt worden sei, kann dem nicht
gefolgt werden. Maßgeblich ist für die Höhe des dem Grunde
nach bestehenden Anspruchs, wann welche eingeklagte Forderung
durch Zahlung getilgt wurde. Dies ist nach den dafür allgemein
maßgebenden Grundsätzen (vgl. den im öffentlichen Recht
entsprechend anwendbaren § 366 BGB) zu beantworten.

76

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

77