Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-06, Aktenzeichen 1 A 2470/03
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1006.1A2470.03.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Beklagte wird unter entsprechender Änderung des Bescheides der
Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada vom 15. März 1999 und unter
Aufhebung des Beschwerdebescheides des Bundesamts für Wehrverwaltung vom
15. Oktober 1999 verpflichtet, dem Kläger weitere Auslandsschulbeihilfe zu den
Fahrtkosten seiner Tochter T. für das Schuljahr 1997/98 zu gewähren und dabei
eine Entfernung zwischen Wohnung und Schule von 29,12 km sowie die in den
vorgenannten Bescheiden angenommene Anzahl von Fahrten zugrunde zu legen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung
in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der inzwischen in den Ruhestand getretene Kläger stand in dem hier
interessierenden Zeitraum (Schuljahr 1997/98) als Berufssoldat im Rang eines
Stabsfeldwebels im Dienst der Beklagten. Er ist verheiratet und hat ein Kind, die
XXXX geborene Tochter T. . Von 1997 bis zum 30. September 1999 war er bei
der Raketenschule der Luftwaffe in F. Q. /Texas stationiert.

3

Unter dem 24. August 1998 beantragte der Kläger die Gewährung von
Schulbeihilfe für den Besuch der University of Texas at F. Q. (UTEP) durch seine
Tochter T. im Schuljahr 1997/98. Dabei gab er an, dass in dem Zeitraum vom 25.
August 1997 bis 31. Juli 1998 für die Fahrten zu der angegebenen
allgemeinbildenden Schule (Abschluss: Abitur) an insgesamt 201 Tagen im Schuljahr
sein privates Kraftfahrzeug benutzt worden sei. Im Oktober 1998 reichte er eine
Bescheinigung der Raketenschule der Luftwaffe vom 15. Oktober 1998 nach,
wonach die einfache Entfernung zwischen seinem Wohnsitz (11905 McAuliff Drive,
F. Q. , Texas 79912) und der UTEP 29,12 km betrage und regelmäßig
verkehrende Beförderungsmittel nicht vorhanden seien. Mit Bescheid vom 27. Januar
1999 bewilligte die Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada dem
Kläger auf seinen Antrag hin Auslandsschulbeihilfe zu den Aufwendungen im
Schuljahr 1997/98 in Höhe von 7.846,24 DM. Zugleich teilte sie dem Kläger mit, dass
Unklarheiten über die Entfernungsangabe zu der Strecke zwischen Wohnung und
Schule bestünden und die Berechnung der Fahrtkosten daher bis zur endgültigen
Klärung zurückgestellt werde.

4

Am 25. Februar 1999 fuhr Hauptmann S. von der Raketenschule der Luftwaffe
im Beisein des Klägers die Entfernung zwischen dem Wohnsitz des Klägers und der
UTEP ab. Hierbei ergab sich für die erste Fahrtstrecke McAuliff Drive - Montana -
Interstate I 10 - UTEP eine Entfernung von 15,5 Meilen (24,94 km) bei einer Dauer
von 32 Minuten und für die zweite Fahrtstrecke UTEP - Interstate I 10 - H. E. -
McAuliff Drive eine Entfernung von 18,8 Meilen (30,25 km) bei einer Dauer von 22
Minuten.

5

Mit Bescheid vom 15. März 1999 bewilligte die Bundeswehrverwaltungsstelle in
den USA und Kanada dem Kläger daraufhin zu den im Schuljahr 1997/98
entstandenen Fahrtkosten eine weitere Schulbeihilfe in Höhe von 3.999,38 DM.
Dabei legte sie eine Entfernung von 24,94 km zwischen Wohnung und Schule
zugrunde, die an 191 Tagen im Schuljahr zwei Mal am Tag und an weiteren 10
Tagen vier Mal am Tag zurückgelegt wurde.

6

Der Kläger legte gegen diesen Bescheid rechtzeitig Beschwerde ein. Er führte
aus, dass die Strecke mit einer Länge von 24,94 km quer durch die Stadt verlaufe,
während die Strecke von 29,12 km größtenteils über die Interstate I 10 führe. Durch
die Nichtanerkennung der längeren Strecke fühle er sich benachteiligt, da andere
Bundeswehrbedienstete, nämlich OTL X. , Hauptmann L. und der
Angestellte I. , deren Kinder ebenfalls die UTEP besuchten, Fahrtkostenerstattung
für die Strecke über die Interstate I 10 erhielten.

7

Am 3. Juni 1999 fuhr ein bei der Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und
Kanada - Nebenstelle Fort Bliss - angestellter Berufskraftfahrer erneut drei mögliche
Strecken zwischen der Wohnung des Klägers und der UTEP ab. Wegen des
Ergebnisses dieser Ermittlungen wird auf den in den Akten befindlichen Bericht vom
4. Juni 1999 Bezug genommen.

8

Das Bundesamt für Wehrverwaltung wies die Beschwerde des Klägers mit
Beschwerdebescheid vom 15. Oktober 1999 - dem Kläger zugestellt am
17. November 1999 - zurück und führte zur Begründung im wesentlichen aus: Nach
der Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul- und Kinderreisebeihilfen an
Angehörige des Auswärtigen Dienstes im Ausland, die für Soldaten entsprechend
gelte, sei für die Berechnung für die erstattungsfähigen Fahrtkosten bei Benutzung
eines privaten Kraftfahrzeuges die kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen
Wohnung und Schule zugrundezulegen. Diese betrage im Falle des Klägers
24,94 km. Objektive Anhaltspunkte, welche diese Strecke als unzumutbar erscheinen
ließen, bestünden nicht, da ihre Benutzung nach den Feststellungen der
Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und Kanada keinen erheblich höheren
Zeitaufwand erfordere. Ein Anspruch des Klägers könne sich auch nicht daraus
ergeben, dass anderen Bediensteten seiner Dienststelle mit einem anderen Wohnort
Fahrtkostenzuschüsse für andere Streckenführungen gewährt würden.

9

Der Kläger hat am 13. Dezember 1999 Klage erhoben und zur Begründung
geltend gemacht: Die 24,94 km lange Streckenführung quer durch die Stadt sei
unzumutbar. Sie führe durch ein Wohngebiet und Schulzonen mit rigiden
Geschwindigkeitsbegrenzungen. Bei der Frage der Zumutbarkeit sei auch zu
berücksichtigen, welchen Zeitaufwand die Benutzung einer bestimmten Strecke
erfordere; die ca. 4 km längere Alternativstrecke führe hier zu einem erheblichen
Zeitvorteil. Zudem verstoße die Zugrundelegung der kürzeren Strecke gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz, da OTL X. , Hauptmann L1. ,
Stabsfeldwebel X1. und der Angestellte I. Fahrtkostenerstattung für die
Streckenführung über die Interstate I 10 erhielten. Eine Abweichung hiervon in
seinem Falle lasse sich nicht mit den unterschiedlichen Wohnsitzen innerhalb der
Stadt F. Q. rechtfertigen. Auch die von ihm angeführten anderen Soldaten bzw.
Beschäftigten wohnten nämlich in der unmittelbaren Nachbarschaft oder aber
jedenfalls in einer vergleichbaren Lage zu den in Betracht kommenden
Verkehrsanbindungen.

10

Der Kläger hat beantragt,

11

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des
Bescheides vom 15. März 1999 und des
Beschwerdebescheides vom 15. Oktober 1999 zu
verpflichten, ihm weitere Auslandsschulbeihilfe zu
den Fahrtkosten für das Schuljahr 1997/98 unter
Zugrundelegung einer Entfernung zwischen
Wohnung und Schule von 29,12 km zu
gewähren.

12

Die Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Sie hat auf die Gründe der angefochtenen Bescheide verwiesen und ergänzend
ausgeführt: Die bei der kürzeren Streckenführung zu benutzende Straße Montwood
sei eine gut ausgebaute Hauptverkehrsstraße, die von den meisten Autofahrern
bevorzugt werde, da die Interstate I 10 in der Rush Hour in der Regel mit erhöhtem
Verkehr extrem belastet sei. Für das Schuljahr 1998/99 sei diese Strecke demgemäß
auch in den Fällen X. , I. und L. zugrundegelegt worden, nachdem
infolge eines Personalwechsels im August 1998 die Entfernungsangaben in den
Anträgen daraufhin überprüft worden seien, ob es sich um die kürzeste zumutbare
Strecke handele. Demgegenüber seien im Schuljahr 1997/98 die
Entfernungsangaben in den Fällen X. , I. und L. von der Beklagten
ungeprüft übernommen worden. Gleiches gelte für den Fall X1. , in dem aus nicht
mehr aufklärbaren Gründen dann auch noch für das Schuljahr 1998/99 von den
ungeprüften Entfernungsangaben ausgegangen worden sei. Aus der früheren
rechtswidrigen Bewilligungspraxis könne der Kläger keinen Anspruch auf
Gleichbehandlung herleiten.

15

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil abgewiesen
und zur Begründung im Kern ausgeführt: Die zulässige Verpflichtungsklage sei nicht
begründet. In Ermangelung einer ausdrücklichen gesetzlichen Anspruchsgrundlage
könne vom Kläger die begehrte Auslandsschulbeihilfe allein auf der Grundlage der
allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn und deren Konkretisierung in
einschlägigen Verwaltungsvorschriften in Verbindung mit dem - die tatsächliche
Handhabung mit berücksichtigenden - Gleichbehandlungsgrundsatz verlangen.
Hiernach stehe dem Kläger ein im Rahmen der Schulbeihilfe gewährter
Fahrtkostenzuschuss bei Benutzung eines privaten Kraftfahrzeugs nur für die
kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung und Schule zu. Die hier
von der Beklagten zugrundegelegte Strecke mit einer Länge von 24,95 km, welche
über die Hauptverkehrsstraße Montwood führe, sei als zumutbar anzusehen; die
dagegen vom Kläger vorgebrachten Einwände seien unerheblich. Die tatsächliche
Handhabung der Verwaltungspraxis - gerade auch mit Blick auf die vom Kläger
angeführten Vergleichsfälle - führe im Ergebnis ebenfalls nicht zu einem Anspruch
des Klägers auf die geltend gemachte höhere Schulbeihilfe. Denn die
Verwaltungspraxis sei hier zu einem Zeitpunkt, in dem der Fall des Klägers noch
nicht endgültig abgeschlossen gewesen sei, zulässigerweise geändert worden.
Gegenüber dieser Änderung könne sich der Kläger auch nicht auf Vertrauensschutz
berufen, zumal nicht erkennbar sei, dass er mit Blick auf die frühere
Verwaltungspraxis irgendwelche Dispositionen getroffen habe. Welche Strecke der
Berechtigte tatsächlich zurücklege, sei für die Höhe der Fahrtkostenerstattung
letztlich unerheblich. Schließlich könne der geltend gemachte Anspruch auch nicht
unmittelbar auf die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gestützt werden, da diese
aufgrund der im Streit stehenden Differenz bezogen auf den Fahrtkostenzuschuss
nicht in ihrem Wesenskern verletzt werde.

16

Gegen dieses Urteil wendet sich der Kläger mit seiner vom Senat zugelassenen,
fristgerecht begründeten Berufung, zu deren Begründung er ergänzend vorträgt: Das
Verwaltungsgericht habe zu Recht auf die mit Blick auf den
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG bestehende Ermessensbindung
des Dienstherrn bei der Handhabung bestehender Verwaltungsvorschriften
hingewiesen, hier aber letztlich zu Unrecht eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu
vereinbarende Ungleichbehandlung des Klägers verneint. Im Verhältnis zu den von
ihm, dem Kläger, angeführten Vergleichsfällen im selben Teil des Stadtgebiets von
F. Q. wohnender Soldaten führe die Handlungsweise der Beklagten dazu, dass
bezogen auf das den Vergleichszeitraum bildende Schuljahr 1997/98 wesentlich
Gleiches ungleich behandelt werde, ohne dass sich hierfür sachliche
Differenzierungskriterien finden ließen. Ein Bearbeiterwechsel sei in diesem
Zusammenhang kein sachlicher Grund, da maßgeblich auf das Verwaltungshandeln
der Behörde und nicht des einzelnen Amtswalters abzustellen sei. Vorliegend sei
aber eine Selbstbindung der Beklagen für das in Rede stehende Schuljahr 1997/98
durch die bisherige Verwaltungspraxis bereits eingetreten gewesen. Schließlich
beziehe sich die eingeforderte Gleichbehandlung auch nicht auf einen Fall
rechtswidrigen Verwaltungshandelns. Denn die hier maßgebliche allgemeine
Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul-/Kinderreisebeihilfen im Ausland
lasse die Anerkennung der Fahrtstrecke über die Autobahn I 10 als kürzeste
zumutbare Straßenentfernung aus den bereits im Verwaltungsverfahren und im
gerichtlichen Verfahren I. Instanz vorgetragenen Gründen (Vermeidung von Schul-
und Wohngebieten bei Benutzung innerstädtischer Straßen) als sachgerecht
erscheinen. Soweit die Beklagte letztlich auf ihre auch in den Vergleichsfällen
geänderte Praxis betreffend nachfolgende Schuljahre verweise, könne es hierauf für
das vorliegend allein streitentscheidende Schuljahr 1997/98 nicht ankommen.

17

Der Kläger fasst den erstinstanzlich gestellten Antrag klarstellend dahingehend
neu, dass beantragt wird,

18

die Beklagte unter Änderung des Bescheides der
Bundeswehrverwaltungsstelle in den USA und
Kanada vom 15. März 1999 und unter Aufhebung
des Beschwerdebescheides des Bundesamts für
Wehrverwaltung vom 15. Oktober 1999 zu
verpflichten, ihm weitere Auslandsschulbeihilfe zu
den Fahrtkosten seiner Tochter T. für das
Schuljahr 1997/98 zu gewähren und dabei eine
Entfernung zwischen Wohnung und Schule von
29,12 km sowie die in den vorgenannten Bescheiden
angenommene Anzahl von Fahrten zugrunde zu
legen.

19

Der Kläger beantragt,

20

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
seinem neu gefassten Klageantrag I. Instanz zu
erkennen.

21

Die Beklagte beantragt,

22

die Berufung zurückzuweisen.

23

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und bekräftigt ihre Auffassung, sie habe
seinerzeit ihre Verwaltungspraxis ab August 1998 aus sachgerechten Erwägungen
für die Zukunft geändert, ohne hieran durch Art. 3 Abs. 1 GG rechtlich gehindert
gewesen zu sein.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug
genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die zulässige, insbesondere rechtzeitig begründete Berufung hat auch in der
Sache Erfolg.

27

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger für das in
Rede stehende Schuljahr 1997/98 einen Anspruch auf die begehrte weitere
Auslandsschulbeihilfe in Höhe der Differenz zwischen der bislang auf der Grundlage
einer Entfernung zwischen Wohnung und Schule von 24,96 km gewährten Beihilfe
und dem Betrag, der sich für die gleiche Anzahl von Fahrten ausgehend von einer
Entfernung von 29,12 km ergibt.

28

Grundlage dieses Anspruchs ist der dem Betroffenen ein subjektives öffentliches
Recht auf Beseitigung des Gleichheitsverstoßes vermittelnde
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG - hier in seiner besonderen
Ausprägung als Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung - i.V.m. der in
Konkretisierung der Fürsorgeverpflichtung des Dienstherrn aus § 31 des
Soldatengesetzes (SG) erlassenen Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die
Zahlung von Schul- und Kinderreisebeihilfen an Soldaten im Ausland
(Auslandsschulbeihilfeverwaltungsvorschrift - Soldaten) vom 3. April 1992, VMBl. S.
250, die ihrerseits - vorbehaltlich einiger besonderer, hier nicht bedeutsamer
Maßgaben - die Allgemeine Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul- und
Kinderreisebeihilfen an Angehörige des Auswärtigen Dienstes vom 15. Oktober 1991
in der jeweils geltenden Fassung, Neuabdruck: VMBl. 1999 S. 182, für entsprechend
anwendbar erklärt.

29

Nach Ziffer 3 der letztgenannten Verwaltungsvorschrift wird Schulbeihilfe "zu den
nachstehenden nachgewiesenen notwendigen und angemessenen Aufwendungen
gezahlt"; dazu zählen gemäß Ziffer 3.2 Abs. 5 auch die Kosten für die täglichen
Fahrten zwischen Wohnung und Schule. Wird dabei - wie im Falle des Klägers - ein
privates Kraftfahrzeug benutzt, so sind für den gewährten
Wegstreckenentschädigungssatz die tatsächlich gefahrenen Kilometer "für die
kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung und Schule" zugrunde zu
legen, höchstens jedoch für zwei Hin- und Rückfahrten pro Tag.

30

Auf den Wortlaut dieser Bestimmung und eine maßgeblich daran anknüpfende
Auslegung kommt es hier aber nicht an. Verwaltungsvorschriften sind nämlich
grundsätzlich nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus, sondern vielmehr gemäß der
von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis
auszulegen.

31

Vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 24. März 1977 - II
C 14.75 -, BVerwGE 52, 193, und vom 2. Februar
1995 - 2 C 19.94 -, DVBl. 1995, 627 = DÖD 1995,
135.

32

Dem liegt zugrunde, dass Verwaltungsvorschriften selbst keine Rechtsnormen
sind. Sie entfalten in aller Regel - und so auch hier - keine (unmittelbare)
Außenwirkung für den einzelnen betroffenen Beamten bzw. Soldaten. Bedeutung für
ein Außenrechtsverhältnis vermögen sie dementsprechend grundsätzlich nur darüber
zu erlangen, dass sich die Verwaltung an sie als an einen von ihr selbst gesetzten
Maßstab für ihre Praxis bindet (sog. Selbstbindung der Verwaltung), d. h. ihren Inhalt
zur Grundlage ihres Verwaltungshandelns und dabei namentlich ihrer
Ermessensausübung macht. Auf diesem Wege entfalten Verwaltungsvorschriften
zwar am Ende doch eine - mittelbare - Außenwirkung über die zur Herstellung von
Rechtsanwendungsgleichheit gebotene Beachtung des
Gleichbehandlungsgrundsatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG. Diese Gleichheits- bzw.
Selbstbindung knüpft aber - namentlich bei Abweichungen - maßgeblich an die
tatsächliche Verwaltungspraxis und nicht an den (geschriebenen) Inhalt der
Verwaltungsvorschriften selbst an.

33

Vgl. etwa Heun in: Dreier, GG, Art. 3 Rn. 49
m.w.N.; zur Selbstbindung im Falle von Richtlinien
über Auslandsschulbeihilfen siehe auch BVerwG,
Urteil vom 4. Februar 1976 - VI C 183.73 -, Buchholz
235 § 27 BBesG Nr. 1.

34

Von den für ihr Handeln selbst gesetzten Maßstäben kann sich die Verwaltung
auch nicht ohne weiteres wieder lösen. Auch insoweit greifen vielmehr letztlich in Art.
3 Abs. 1 GG wurzelnde rechtliche Bindungen. Dabei ist es der Verwaltung
insbesondere verwehrt, ohne sachlichen Grund von einer bisher geübten Praxis
einzelfallbezogen abzuweichen, es sei denn, es lägen - hier allerdings nicht
ersichtliche - besondere atypische Umstände gerade dieses Einzelfalles vor. Aber
auch eine generelle Änderung der Praxis, auf welche sich die Beklagte vorliegend
beruft, ist nur eingeschränkt - und zwar regelmäßig nur für die Zukunft - möglich.
Dagegen darf die Verwaltung - ähnlich wie auch der Gesetz- und Verordnungsgeber
(i.d.R. bestehendes Verbot einer "echten" Rückwirkung von Rechtsnormen) -
grundsätzlich nicht nachträglich ändernd in bereits abgewickelte, der Vergangenheit
angehörende Tatbestände eingreifen.

35

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. März 1973 - I
WB 217.72 -, BVerwGE 46, 89; zum
rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbot und zu den
Voraussetzungen für eine echte Rückwirkung etwa
auch BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1995 - 1
BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86 f.), und Urteil
vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE
101, 239 (263 f.), sowie jüngst OVG NRW, Urteile
vom 4. August 2004 - 6 A 304/04 und 6 A 619/04 -
.

36

Gemessen an diesen Grundsätzen, welche im Ansatz auch das
Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, stellt sich das streitige
Vorgehen der Beklagten als ein unzulässiger Eingriff in einen bereits
abgeschlossenen Tatbestand dar.

37

Aus dem im Berufungsverfahren in tatsächlicher Hinsicht nicht in Frage gestellten
eigenen Vorbringen der Beklagten in erster Instanz ergibt sich in Zusammenschau
mit den vom Verwaltungsgericht beigezogenen Unterlagen zur Behandlung der vom
Kläger benannten Vergleichsfälle Folgendes: Die Bundeswehrverwaltungsstelle in
den USA und Kanada hat bis zu dem besagten Bearbeiterwechsel im August 1998 -
namentlich betreffend das hier streitbefangene Schuljahr 1997/98 - die
Entfernungsangaben in den Anträgen auf Fahrtkostenerstattung im Rahmen der
Schulbeihilfe keiner genaueren Einzelfallprüfung unterzogen. Insbesondere ist nichts
dafür ersichtlich, dass die den Angaben jeweils zugrunde liegende Streckenführung
schon damals konkret nachvollzogen sowie unter Zumutbarkeitsgesichtspunkten
(mehr als überschlägig) mit Alternativstrecken verglichen wurde und dass
insbesondere bezüglich des als Entfernung im Antrag angegebenen Werts (von
sofort ersichtlichen Ausreißern möglicherweise abgesehen) von Amts wegen eine
Nachprüfung durch Abfahren der in Betracht kommenden Strecken unter exakter
Ermittlung der gefahrenen Kilometer (bzw. Meilen) erfolgte. Bei Einbeziehung der
Unterlagen über die Bearbeitung der Vergleichsfälle betreffend den hier in Rede
stehenden Anspruchszeitraum hat es die sachbearbeitende Stelle vielmehr
augenscheinlich seinerzeit als Nachweis (regelmäßig) genügen lassen, dass die
jeweilige Dienststelle des betroffenen Soldaten eine Bescheinigung über die
Entfernung zwischen Wohnung und Schule ausgestellt hatte. Offenbar erstmals im
Zusammenhang mit der Bearbeitung des Ende August 1998 eingegangenen Antrags
des Klägers wurde sodann von dieser generellen Linie abgewichen, ohne dass
insoweit - wie schon das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Urteil festgestellt
hat - in der Lage seiner Wohnung begründete Besonderheiten im Verhältnis zu den
von ihm angeführten Vergleichsfällen vorgelegen haben. Dieser Wechsel in der
Bearbeitungs- und zugleich Bewilligungspraxis wirkte sich gemessen an den in das
Verfahren eingeführten Vergleichsfällen allein betreffend den Kläger auf solche
Aufwendungen aus, die noch dem Schuljahr 1997/98 zuzurechnen waren. Im
Zeitpunkt des Bearbeiterwechsels (August 1998), im Gefolge dessen es erst zu der
geänderten Praxis kam, war der Unterrichtsbetrieb für dieses Schuljahr bereits
beendet. Letzter Schultag war nach Angabe des Klägers der 24. Juli 1998, nach
Angabe der Beklagten - Versehen ? - sogar schon der 25. Juni 1998. Damit waren
aber jedenfalls im August 1998 für den in Rede stehenden Gewährungszeitraum
zugleich sämtliche Fahrten zwischen Wohnung und Schule schon durchgeführt und
abgeschlossen.

38

Durch dieses Vorgehen hat die Beklagte betreffend (nur) den Kläger nachträglich
ändernd in einen bereits abgewickelten Tatbestand eingegriffen. "Abgewickelter
Tatbestand" meint in diesem Zusammenhang, dass der (Lebens-)Sachverhalt, an
welchen die anspruchsbegründenden Tatbestandsmerkmale einer Anspruchsnorm
bzw. die anspruchsbegründenden Umstände einer nicht durch spezielle
Rechtsvorschriften gesteuerten Leistungsgewährungspraxis maßgeblich anknüpfen,
abgeschlossen ist. Letzteres ist regelmäßig der Fall, wenn sämtliche
anspruchsbegründenden tatbestandlichen Umstände in der Vergangenheit liegen.

39

Vgl. - dort entsprechend zum Beihilferecht der
Beamten - BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C
36.02 -, BVerwGE 118, 277 = DVBl. 2003, 1554 =
ZBR 2004, 49.

40

Anspruchsbegründende tatbestandliche Umstände sind - sowohl nach dem Inhalt
der einschlägigen Verwaltungsvorschriften als auch nach der tatsächlichen
Verwaltungsübung - in dem hier interessierenden Zusammenhang die
Aufwendungen für die täglichen Fahrten zwischen Wohnung und Schule während
des jeweiligen Schuljahrs gewesen, und zwar im Falle der Tochter des Klägers in
Gestalt von Aufwendungen für die Benutzung eines privaten Kraftfahrzeugs. Es geht
also um solche Aufwendungen, die dem Berechtigten für an allen bzw. bestimmten
Tagen innerhalb des Schuljahrs konkret durchgeführte Fahrten tatsächlich
entstanden sind. Der Umstand, dass eine Schulbeihilfe nur für die "kürzeste
zumutbare Straßenentfernung" gewährt wird, betrifft dabei allein eine Begrenzung
des Umfangs bzw. der Höhe des Anspruchs, ändert aber im Grunde nichts daran,
dass für die Fahrtkostenerstattung im Rahmen der Schulbeihilfe
anspruchsbegründend an bestimmte tatsächlich durchgeführte Fahrten angeknüpft
wird.

41

Der Anspruch auf Schulbeihilfe - hier in Form von Fahrtkostenerstattung -
entsteht materiell auch nicht erst mit der (ggf. späteren) Antragstellung, d. h. mit der
Geltendmachung dieses Anspruchs. Demzufolge kommt dem Umstand, dass der
Antrag auf Leistungen der vorliegenden Art noch innerhalb einer Ausschlussfrist von
einem Jahr nach Beendigung des Schuljahres gestellt werden kann (Ziffer 1 der
Auslandsschulbeihilfeverwaltungsvorschrift - Soldaten i.V.m. Abschnitt C Ziffer 1 der
Verwaltungsvorschrift über die Zahlung von Schul- und Kinderreisebeihilfen an
Angehörige des Auswärtigen Dienstes im Ausland) und hier von dem Kläger auch
erst nach dem Ende des Unterrichtsbetriebs des betreffenden Schuljahres tatsächlich
gestellt worden ist, nur eine verfahrensrechtliche Bedeutung zu, welche für die - hier
maßgebliche - Frage, wann der Sachverhalt abgeschlossen ist, an den der
Anspruchstatbestand materiell-rechtlich anknüpft, keine Bedeutung erlangt. Liegen
nämlich die in der Sache anspruchsbegründenden tatbestandlichen Umstände in der
Vergangenheit, so dass sie dem Einfluss des Beamten bzw. Soldaten entzogen sind,
so liegt eine sog. "echte" Rückwirkung auch dann vor, wenn einzelne zur Fälligkeit
oder Durchsetzbarkeit des Anspruchs erforderliche Elemente noch fehlen.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C
36.02 -, a.a.O.

43

Wie schon angeführt, knüpft der sich aus den in Rede stehenden
Verwaltungsvorschriften in ihrer tatsächlich praktizierten Gestalt i.V.m. dem
Gleichbehandlungsgrundsatz ergebende Anspruch des Berechtigten auf
Fahrtkostenerstattung im Rahmen von Schulbeihilfe an die Entstehung der
Aufwendungen für die konkreten Fahrten zwischen Wohnung und Schule an. Diese
sind aber mit Abschluss der betreffenden Fahrten endgültig entstanden und danach
nicht mehr zu ändern bzw. in Wegfall zu bringen. Zugleich ist es mit der tatsächlichen
Beendigung der Fahrten dem Einfluss des Anspruchsberechtigten (bzw. seines
Kindes) entzogen, statt der tatsächlich gewählten Fahrtroute eine andere - etwa von
der leistungsgewährenden Stelle nun nur noch anerkannte - Strecke zu wählen.

44

Die somit hier, was das allein streitbefangene Schuljahr 1997/98 betrifft,
nachträglich in einen abgewickelten Lebenssachverhalt eingreifende Änderung der
Bearbeitungs- und Bewilligungspraxis der für die Beklagte handelnden
Bundeswehrverwaltungsstelle lässt sich auch nicht vor dem Hintergrund anerkannter
Ausnahmetatbestände rechtfertigen.

45

Allerdings tritt das grundsätzlich bestehende Verbot der ("echten") Rückwirkung
bzw. Rückanknüpfung von Rechtfolgen, welches seinen Grund in dem im
Rechtsstaatsprinzip verwurzelten Gedanken des Vertrauensschutzes hat, zunächst
dann zurück, wenn sich in dem zur Entscheidung stehenden Fall ein schutzwürdiges
Vertrauen gar nicht bilden konnte. Davon ist unter anderem in dem - hier nicht
gegebenen - Fall auszugehen, dass der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den
die Rückwirkung bezogen ist, nicht mit dem Fortbestand der bisherigen Regelung
bzw. Verwaltungspraxis rechnen durfte.

46

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober
1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, a.a.O., S. 87.

47

Daneben werden von dieser Fallgruppe auch Konstellationen erfasst, in denen
feststeht, dass auch eine rechtzeitige Kenntnis der rückwirkend geänderten
Rechtslage bzw. Verwaltungspraxis den Betroffenen nicht zu einem anderen
Verhalten veranlasst hätte.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C
36.02 -, a.a.O.

49

Solches lässt sich hier aber ebenfalls nicht feststellen. Dabei verkennt der Senat
nicht, dass in Ermangelung regelmäßig verkehrender Verkehrsmittel zwischen der
Wohnung des Klägers und der Schule, welche die Tochter in F. Q. besuchte,
Aufwendungen für Fahrten mit dem Kfz zur und von der Schule in jedem Falle, also
auch bei frühzeitigerer Kenntnis von der Änderung der Praxis noch während des
laufenden Unterrichtsbetriebs im Schuljahr 1997/98 entstanden wären. Denn die
Tochter hätte notwendigerweise mit dem Kfz zur Schule fahren bzw. gebracht
werden müssen. Eine derart abstrakte Betrachtungsweise würde indes im
vorliegenden Zusammenhang zu kurz greifen, insbesondere dem Gedanken des
Vertrauensschutzes nicht hinreichend gerecht werden. Durch das grundsätzliche
Verbot sog. "echter" Rückwirkungen soll der Betroffene nämlich in seinem Vertrauen
geschützt sein, dass nachträglich eine Regelung getroffen wird, auf die er nicht mehr
durch eine Verhaltensänderung selbst reagieren kann. Eine solche
Verhaltensänderung wäre hier aber durchaus möglich gewesen, hätte der Kläger
schon während des laufenden Schuljahres 1997/98 von einer geänderten
Verwaltungspraxis bzw. der Absicht ihrer Änderung Kenntnis erhalten. Zu
vergegenwärtigen hat man sich in diesem Zusammenhang, dass zwischen den
Beteiligten kein Streit über die Erstattung der Fahrtkosten dem Grunde nach besteht,
gestritten wird vielmehr allein über die Höhe dieser Kosten, und auch dies nur, soweit
die kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung und Schule in Frage
steht. Für den konkreten Streit kommt deshalb gerade auch der gewählten Fahrtroute
Bedeutung zu. Daraus folgt mit Blick auf den Vertrauensschutz: Wäre dem Kläger
rechtzeitig klar gewesen, dass er eine "Vollerstattung" der gefahrenen Kilometer nur
für die kürzere, wenn auch zeitaufwendigere Strecke durch die Innenstadt (über die
Hauptverkehrsstraße "Montwood") hätte erhalten können, so hätte er schon für die
Fahrten zwischen Wohnung und Schule im Unterrichtszeitraum des Schuljahres
1997/98 sein Verhalten hierauf einstellen können. Eine eindeutige Äußerung des
Inhalts, dass er (bzw. seine Tochter) auch dann die Innenstadtstrecke in jedem Falle
gemieden hätte, findet sich in den Akten nicht. Somit ist im Ergebnis davon
auszugehen, dass der Kläger (bzw. seine Tochter) durchaus die Chance gehabt
hätte, bei rechtzeitiger Kenntnis von einer drohenden "Verschärfung" der
Verwaltungspraxis sein Verhalten - vernünftigerweise - so einzurichten, dass ihm
Aufwendungen nur für die kürzere Fahrtstrecke entstanden wären. Ohne diese - hier
nicht vorhandene - Kenntnis konnte er aber nach Beendigung des
Unterrichtsbetriebs für das Schuljahr 1997/98 und abschließender Durchführung
sämtlicher Fahrten für dieses Schuljahr von vornherein nicht mehr rechtzeitig
reagieren.

50

Die Rückbewirkung von Rechtsfolgen auf einen abgeschlossenen
Lebenssachverhalt war hier ferner nicht unter dem Gesichtspunkt des sog.
Bagatellevorbehalts ausnahmsweise zulässig. Dieser gilt, wenn durch die
Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden verursacht wird.

51

Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1971 - 2
BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367 (389), und vom
vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44, 48/92 -, a.a.O., S.
87; OVG NRW, Urteile vom 4. August 2004 - 6 A
304/04 - und - 6 A 619/04 -.

52

Zwar mag - rein finanziell gesehen - der beim Kläger durch die rückwirkende
Änderung der Verwaltungspraxis eingetretene Vertrauensschaden mit Blick auf die
tatsächlichen Betriebkosten des Fahrzeugs, die bei der Nutzung der in Rede
stehenden Alternativstrecken jeweils entstanden sind bzw. wären, nur schwer
messbar und im Ergebnis eher von geringerer Bedeutung sein. Gleichwohl ist er aber
- zumal wegen der maßgeblichen Anknüpfung der Verwaltungsvorschrift
(Verwaltungspraxis) allein an die Entfernungskilometer als pauschale
Berechungsfaktoren einerseits sowie der Betroffenheit der Fahrten eines gesamten
Schuljahres andererseits - noch nicht als völlig unerheblich anzusehen. Außerdem
hat man sich auch in diesem Zusammenhang zu vergegenwärtigen, dass der in der
Rechtsicherheitskomponente des Rechtsstaatsprinzips wurzelnde, somit
verfassungskräftig geschützte Vertrauensschutzgedanke nicht ausschließlich einen
Schutz vor materiellen Schäden bezweckt.

53

Überragende Belange des Gemeinwohls, welche den Prinzipien der
Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes vorgehen und eine Rückanknüpfung
auch an abgeschlossene Sachverhalte erlauben,

54

vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B.
Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a.a.O.,
S. 263 f.,

55

sind hier weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Auch auf Seiten der
Beklagten steht - soweit ersichtlich - im Kern allein ein in der Höhe eher zu
vernachlässigendes und (soweit ersichtlich) nur einen Einzelfall betreffendes
finanzielles Interesse in Rede.

56

Schließlich ist der Anspruch des Klägers auf Gleichbehandlung nach Maßgabe
der bei Beendigung des anspruchsbegründenden Lebenssachverhalts bestehenden
Verwaltungspraxis hier auch nicht - wie die Beklagte meint - nach Maßgabe des
Grundsatzes ausgeschlossen, demzufolge "keine Gleichheit im Unrecht" besteht.

57

Der angesprochene - zudem nicht unstreitige - Grundsatz bezieht sich im Kern
darauf, dass aus Art. 3 Abs. 1 GG kein Anspruch auf "Fehlerwiederholung" folgt,
wenn die bestehende Verwaltungspraxis gesetzwidrig ist; die grundsätzlich
herzustellende Rechtsanwendungsgleichheit tritt in diesem Falle hinter dem
Geltungsvorrang des Gesetzes zurück.

58

Vgl. etwa Sachs, GG, 3. Aufl., Art. 3 Rn. 46 ff.,
insb. 51 m.w.N.

59

Vorliegend fehlt es indes schon an das Verwaltungshandeln hinreichend konkret
steuernden gesetzlichen Vorgaben, denen entnommen werden kann, dass die früher
gehandhabte "großzügigere" Praxis, welche nur geringe Anforderungen an den
Nachweis eines bestimmten in der Verwaltungsvorschrift enthaltenen
Tatbestandsmerkmals ("kürzeste zumutbare Straßenentfernung zwischen Wohnung
und Schule") gestellt hat, in dem vorgenannten Sinne "gesetzwidrig" gewesen wäre.
Angesichts des weiten Konkretisierungs- und Ermessensspielraums, den die
Verwaltung bezogen auf die nähere Ausgestaltung der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn - zumal in hier nur betroffenen Randbereichen - hat,

60

vgl. Senatsurteil vom 26. Juni 1973 - 1 A 333/72 -
RiA 1974, 24,

61

dürfte sich nicht einmal feststellen lassen, dass jene Praxis überhaupt
rechtswidrig gewesen ist, nämlich die Grenzen jenes Spielraums überschritten hat.
Dabei verkennt der Senat nicht, dass eine intensivere Einzelfallprüfung durchaus
geeignet erscheint, die im Text der einschlägigen Verwaltungsvorschriften zum
Ausdruck kommende Beschränkung der Schulbeihilfe auf notwendige und
angemessene Aufwendungen ihrem Zweck entsprechend sowie im Einklang mit den
allgemeinen Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu stärken. Gerade
im Bereich der gesetzlich nicht strikt gebundenen (Massen-)Leistungsverwaltung,
zumal dann, wenn dort - wie hier - betreffend die materiell-rechtlichen
Anspruchsvoraussetzungen mit sog. "unbestimmten", also näher
konkretisierungsbedürftigen Rechtsbegriffen (wie "zumutbare" Straßenentfernung)
gearbeitet wird, verbleibt aber daneben auch für Aufwands- und
Praktikabilitätserwägungen zumindest ein gewisser Raum. Vor diesem Hintergrund
oblag es grundsätzlich der Beklagten selbst, die Maßstäbe sowohl für die nähere
Konkretisierung der sachlichen Voraussetzung der Zumutbarkeit als auch für den
Überprüfungsgrad und -umfang im zugehörigen Verwaltungsverfahren - im Rahmen
einer Bandbreite jeweils noch rechtmäßigen Handelns - näher zu bestimmen und im
Einzelnen festzulegen. Dies hat sie hier betreffend die Fahrtkostenerstattung für die
Zeiträume vor und nach August 1998 unterschiedlich gehandhabt, sei es durch
Vorgaben der Dienststellenleitung oder durch schlichte Duldung der Verfahrensweise
der zuständigen Bearbeiter. Jedenfalls stellt sich vor diesem Hintergrund die in Rede
stehende Änderung der Verwaltungspraxis nicht als (reine) Fehlerkorrektur in Bezug
auf eine zuvor dem Recht nicht mehr entsprechende Verfahrensweise dar.

62

Dieses Ergebnis wird im konkreten Fall letztlich auch dadurch gestützt, dass sich
angesichts des eher geringen Unterschiedes der in Rede stehenden
Alternativstrecken in ihrer Streckenlänge bei gleichzeitig bestehenden
Erschwernissen der kürzeren Strecke (insbesondere höhere Gesamtzeitdauer und
ggf. auch Unfallgefahr angesichts der Vielzahl der Kreuzungen und Berührung von
Schulzonen) die damalige "großzügigere" Praxis auch in der Sache jedenfalls nicht
als ein offensichtlicher Fall der Fehleinschätzung des tatbestandlichen Erfordernisses
der - sich hier nicht ohne Weiteres aufdrängenden - Zumutbarkeit der für die
Fahrtkostenerstattung grundsätzlich zugrunde zu legenden kürzesten
Straßenentfernung dargestellt hat.

63

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

64

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

65