Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-31, Aktenzeichen 8 A 2851/18
ECLI:DE:OVGNRW:2019:0731.8A2851.18.00

Tenor

Die Berufungen werden mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass der Tenor des Urteils des Verwaltungsgerichts Aachen vom 8. Juni 2018 wie folgt geändert wird:

Der Beklagte wird verurteilt, den für die Beigeladene geltenden Luftreinhalteplan unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats so fortzuschreiben, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen enthält, um die Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet der Beigeladenen so kurz wie möglich zu halten.

Die Kosten des Berufungsverfahrens tragen der Beklagte und die Beigeladene jeweils zur Hälfte mit Ausnahme ihrer eigenen außergerichtlichen Kosten, die sie jeweils selbst tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Gliederung

2

Tatbestand 5

3

Entscheidungsgründe 20

4

A. Zulässigkeit der Berufungen 21

5

I. Materielle Beschwer 21

6

II. Mögliche Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie 23

7

1. Garantie der Selbstverwaltung 23

8

2. Mögliche Beeinträchtigung durch Verkehrsverbote 24

9

B. Begründetheit der Berufungen 26

10

I. Zulässigkeit der Klage 27

11

1. Klagebefugnis 27

12

2. Rechtsschutzinteresse 28

13

II. Begründetheit der Klage 28

14

1. § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG i. V. m. § 47 Abs. 1 BImSchG 29

15

a) Grenzwertüberschreitung 31

16

aa) Maßgeblicher Zeitpunkt 31

17

bb) Gültigkeit der Grenzwerte 31

18

aaa) Keine Nichtigkeit 32

19

bbb) Zeitliche Rechtsverbindlichkeit 35

20

cc) Überschreitung 36

21

aaa) Probenahmestellen 36

22

(1) Probenahmestellen des LANUV NRW 36

23

(2) Städtische Probenahmestellen 37

24

bbb) Grenzwertüberschreitung 40

25

b) Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans 2019 40

26

aa) Maßgeblicher Prüfgegenstand 40

27

bb) Rechtmäßigkeitsanforderungen an Luftreinhaltepläne 41

28

aaa) Ordnungsgemäße Prognosen 41

29

bbb) Ergebnisverpflichtung, § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG 42

30

ccc) Zügigkeitsgebot, § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG 45

31

(1) Auseinandersetzung mit Verkehrsverboten 46

32

(2) Absehen von Verkehrsverboten 49

33

(a) Verhältnismäßigkeit 49

34

(aa) Keine Beschränkung der Verhältnismäßigkeitserwägungen auf § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG 50

35

(bb) Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts 56

36

(cc) Weitere abwägungsrelevante Kriterien 60

37

(dd) § 47 Abs. 4a BImSchG 63

38

(b) Rechtfertigung für das Absehen von Verkehrsverboten 69

39

(3) Maßnahmen bei verfehltem Planziel 70

40

(a) Prognoseunsicherheiten 71

41

(b) Ergänzende Maßnahmen auf zweiter Planungsstufe 72

42

(c) Rechtliche Zulässigkeit 75

43

cc) Subsumtion 77

44

aaa) Prognosefehler 78

45

bbb) Unzureichende Erwägungen für das Absehen von Verkehrsverboten 81

46

(1) Monheimsallee 25 82

47

(2) Rechtswidrige Beschränkung auf Grobanalyse 84

48

(3) Zu pauschale Verhältnismäßigkeitserwägungen 84

49

ccc) Fehlen von Sicherungsmaßnahmen 88

50

c) Pflicht zur Fortschreibung des defizitären Plans 88

51

aa) Unverzügliche Fortschreibung 89

52

bb) Fortschreibung nicht obsolet 89

53

cc) Keine Reduktion des planerischen Gestaltungsspielraums auf Null 90

54

2. § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG 90

55

Tatbestand

56

Der Kläger ist eine nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz anerkannte Umweltvereinigung. Er begehrt die Fortschreibung des Luftreinhalteplans für die Stadt Aachen, damit dort schnellstmöglich der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid (NO2) in Höhe von 40 µg/m³ eingehalten wird.

57

Wegen Überschreitungen der Grenzwerte für Feinstaub (PM10) und Stickstoffdioxid im Aachener Stadtgebiet stellte die Bezirksregierung Köln den am 1. Januar 2009 in Kraft getretenen „Integrierten Luftreinhalte- und Aktionsplan“ für das Stadtgebiet Aachen (Luftreinhalteplan 2009) auf. Durch ein Bündel zielgerichteter Maßnahmen sollten das Mobilitätsverhalten und die Verkehrsmittelwahl mit Blick auf die Luftreinhaltung nachhaltig positiv beeinflusst werden. Eine Vielzahl ineinandergreifender Projekte sollte den motorisierten Individualverkehr reduzieren, den Umweltverbund (Öffentlicher Personennahverkehr, Rad, Fußverkehr) deutlich stärken, Güter- und Transportverkehre optimieren und damit die Luftqualität dauerhaft verbessern. Gleichzeitig sollte die Attraktivität der Stadt Aachen als Wirtschaftsstandort, Stadt der Wissenschaft, historische Europastadt und touristischer Anziehungspunkt im Dreiländereck Deutschland-Belgien-Niederlande durch eine gute Erreichbarkeit erhalten bleiben. Auch war es das erklärte Ziel, im Luftreinhalteplan ohne verkehrliche Sanktionen vergleichbare Ergebnisse wie in anderen Städten zu erreichen (sog. „Aachener Ansatz“). Für den Fall, dass mit den ergriffenen Maßnahmen die Grenzwerte nicht eingehalten werden können, wurde die Ausweisung einer Umweltzone mit möglichen Durchfahrtsbeschränkungen für Kraftfahrzeuge ab dem 1. Oktober 2010 in Aussicht genommen.

58

Mit am 7. Oktober 2011 bei der Europäischen Kommission eingegangenem Schreiben teilte die Bundesrepublik Deutschland dieser gemäß Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152/1, 11. Juni 2008) (Luftqualitätsrichtlinie) mit, die nach Anhang XI Abschnitt B dieser Richtlinie auf den 1. Januar 2010 festgelegte Frist für die Einhaltung des Jahresgrenzwerts für Stickstoffdioxid in 57 Luftqualitätsgebieten und für die Einhaltung des Stundengrenzwerts für Stickstoffdioxid in vier Luftqualitätsgebieten zu verlängern. Hiergegen erhob die Europäische Kommission mit Beschluss vom 20. Februar 2013 unter anderem in Bezug auf die Stadt Aachen (Luftqualitätsgebiet DEZJXX0011A) Einwände.

59

In ihrem im September 2013 der Europäischen Kommission übermittelten jährlichen Luftqualitätsbericht für das Jahr 2012 gab die Bundesrepublik Deutschland an, dass unter anderem im Luftqualitätsgebiet Aachen der Jahresgrenzwert für Stickstoffdioxid in den drei aufeinander folgenden Jahren 2010 bis 2012 überschritten worden sei. Vor diesem Hintergrund ersuchte die Europäische Kommission mit Schreiben vom 22. September 2014 (EU-Pilotanfrage Nr. 6685/14/ENVI) die Bundesrepublik Deutschland um Mitteilung, für wann sie erwarte, die vollständige Einhaltung des geltenden Stunden- bzw. Jahresgrenzwerts für Stickstoffdioxid in den betroffenen Gebieten zu erreichen, und welche zusätzlichen Maßnahmen Deutschland angesichts des langen Zeitraums der Nichteinhaltung in diesen Gebieten ergriffen und geplant habe, um zu gewährleisten, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werde.

60

In ihrer Mitteilung an die Europäische Kommission vom 21. November 2014 führte die Bundesregierung daraufhin unter anderem aus, dass die Emissionen des Verkehrs trotz Zunahme des Verkehrsvolumens insgesamt stärker gemindert worden seien als die Emissionen anderer Sektoren (S. 4). Trotz der Verringerung der Emissionen von Stickstoffoxiden (NOx) habe die Stickstoffdioxid-Belastung an verkehrsnahen Messstellen nicht in dem zum Ende der 1990er-Jahre erwarteten Umfang abgenommen. Dabei trage der Straßenverkehr an verkehrsnahen Messstellen bis zu rund 70 %, und vereinzelt auch mehr, zur auftretenden Stickstoffdioxid-Belastung bei und sei damit deren zentrale Ursache. Die gemeldeten Grenzwertüberschreitungen seien zu mehr als 99 % an verkehrsnahen Messstellen aufgetreten. Die hohen Stickstoffdioxid-Belastungen und die Grenzwertüberschreitungen an den besonders vom Verkehr belasteten Stellen seien dabei wesentlich darauf zurückzuführen, dass - anders als vor 15 Jahren prognostiziert - die NOX-Emissionen von Fahrzeugen im realen Fahrbetrieb deutlich höher lägen, als mit der kontinuierlichen Verschärfung der Abgasgrenzwerte auf Ebene der Europäischen Union zu erwarten gewesen sei. Die Abweichung zwischen den Grenzwerten und den realen Emissionen beim Betrieb auf der Straße betreffe in erster Linie Diesel-Kraftfahrzeuge, insbesondere Diesel-Pkw. Verstärkend komme der höhere Anteil von Stickstoffdioxid im Abgas von mit Oxidationskatalysatoren ausgestatteten Dieselfahrzeugen hinzu. Die NOX-Emissionen von Diesel-Pkw seien damit die wesentliche Ursache für die Stickstoffdioxid-Belastung in den betroffenen Gebieten. Zu dieser trage ebenfalls wesentlich bei, dass in Deutschland der Anteil von Diesel-Pkw an allen Pkw in den letzten 15 Jahren deutlich zugenommen habe (S. 5). Diesel-Pkw hätten gegenüber Otto-Pkw mit gleichwertiger Motorisierung einen geringeren Kraftstoffverbrauch und trügen dadurch zum Ressourcenschutz bei. In diesem Zusammenhang werde Diesel in Deutschland bei der Energiebesteuerung besser gestellt. Aufgrund der hohen NOX-Emissionen habe der steigende Anteil von Diesel-Pkw aber negative Auswirkungen auf die Stickstoffdioxid-Belastung in den betroffenen Gebieten. Je höher der Diesel-Anteil dort sei, desto höher sei unter sonst gleichen Bedingungen die Stickstoffdioxid-Belastung (S. 6). Die Maßnahmen in den mehr als 240 veröffentlichten Luftreinhalteplänen der zuständigen Behörden der Länder, deren Aufstellung in mehr als 150 Fällen durch die Überschreitung des Stickstoffdioxid-Jahresmittelgrenzwerts ausgelöst worden sei, richteten sich aufgrund des Verursacherprinzips zu 80 % auf den Kraftfahrzeugverkehr als Quellgruppe aus. Maßnahmen bei stationären Quellen folgten mit rund 15 %. Handlungsfelder der Quellgruppe Kraftfahrzeugverkehr beträfen in erster Linie das Verkehrsmanagement (unter anderem ordnungsrechtliche Maßnahmen wie die Einführung von Umweltzonen und Lkw-Durchfahrtsverbote), gefolgt von Maßnahmen zur Verkehrsmittelwahl (unter anderem Attraktivitätssteigerung des Öffentlichen Personennahverkehrs und verbesserte Konditionen für den Radverkehr) und Maßnahmen zu Fahrzeugtechnik und Kraftstoffen. Die Wirkung der Maßnahmen der zuständigen Behörden würden jedoch stark dadurch beeinträchtigt, dass die tatsächlichen NOX-Emissionen von Diesel-Fahrzeugen nicht in den Maße abgenommen hätten und abnähmen, wie es durch die verschärften Abgasgrenzwerte auf Ebene der Europäischen Union zu erwarten gewesen sei. Maßnahmen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene allein hätten daher bisher nicht sicherstellen können, dass die Stickstoffdioxid-Grenzwerte flächendeckend eingehalten werden (S. 7 f.). In einer Reihe unterschiedlicher Studien sei in den letzten Jahren gezeigt worden, dass die Realemissionen von Diesel-Pkw je nach Fahrzeugauslegung zwar unterschiedlich hoch sein könnten, insgesamt aber deutlich höher seien, als die entsprechenden Emissionsgrenzwerte und deren Fortschreibung erwarten ließen. Nach einer am 11. Oktober 2014 veröffentlichen Studie des International Council on Clean Transportation (ICCT) lägen die realen durchschnittlichen NOX-Emissionen der untersuchten Diesel-Pkw 7-fach (d. h. bei 560 mg/km) über dem einzuhaltenden Euro 6 NOX-Grenzwert (80 mg/km). Die Studie bestätige erneut die Tendenz deutlich höherer Realemissionen von Diesel-Pkw auch der Stufe Euro 6. Die bisher für Diesel-Pkw der Stufe Euro 6 erwartete deutliche Emissionsminderung gegenüber der Abgasstufe Euro 5 sei damit äußerst fraglich. Eine signifikante und schnellstmögliche Verbesserung des Emissionsverhaltens von Fahrzeugen der Stufe Euro 6 im realen Betrieb sei aber zwingende Voraussetzung dafür, dass die Dauer der Überschreitung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte in den betroffenen Gebieten so kurz wie möglich ausfallen wird; denn auch schon mit Euro 5 sei kein besseres NOX-Emissionsverhalten gegenüber Diesel-Pkw der Abgasstufe Euro 4 erreicht worden (S. 9 f.).

61

Konkret bezogen auf das Luftqualitätsgebiet Aachen führte die Bundesregierung in dieser Mitteilung vom 21. November 2014 aus, dass die vollständige Einhaltung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte erst nach dem Jahr 2020 erwartet werde (S. 45).

62

Mit Aufforderungsschreiben vom 18. Juni 2015 (Vertragsverletzung Nr. 2015/2073) leitete die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland ein, weil diese ihre Verpflichtungen aus der Luftqualitätsrichtlinie zur Einhaltung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte nicht erfüllt habe und dieser Verstoß stellenweise, unter anderem im Luftqualitätsgebiet Aachen, weiter anhalte. Dabei stellte die Europäische Kommission bezogen auf das Luftqualitätsgebiet Aachen eine Überschreitung des Stickstoffdioxid-Jahresgrenzwerts in den vier aufeinander folgenden Jahren 2010 bis 2013 fest (S. 23). Zur Begründung ihres Aufforderungsschreibens wies die Europäische Kommission unter anderem darauf hin, dass Deutschland vor Inkrafttreten der Grenzwerte mindestens zehn Jahre Zeit gehabt habe, um die Einhaltung der Vorschriften vorzubereiten. Bereits mit der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (ABl. L 163/41, 29. Juni 1999) (Feinstaub-Richtlinie) seien Toleranzmargen eingeführt worden, die jedes Jahr bis zum Erreichen von Null kleiner geworden seien. Danach sei ab der Frist für die Einhaltung der Grenzwerte (1. Januar 2010 für Stickstoffdioxid) der Grenzwert ohne Toleranzmarge anwendbar. Die Einführung der Toleranzmargen habe bewirken sollen, dass frühzeitig Planungen eingeleitet und Maßnahmen getroffen werden. Die Pflicht zur Aufstellung von Luftqualitätsplänen nach Art. 8 Abs. 4 der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. L 296/55, 21. November 1996) (Luftqualitätsrahmenrichtlinie) bei Überschreitung der Toleranzmarge sei dabei als ein Instrument gedacht gewesen, das dabei helfen sollte, die Einhaltung der Grenzwerte vor Ablauf der ursprünglichen Frist und nicht erst danach zu erreichen (S. 9). Des Weiteren führte die Europäische Kommission aus, dass die Abgasstufe Euro 5 zwar einen erheblichen Rückgang der Feinstaub-Emissionen bewirkt habe, hinsichtlich der Verringerung der Stickstoffdioxid-Emissionen von Diesel-Pkw jedoch unwirksam gewesen sei. Diese Tatsache sei aber bereits seit einigen Jahren bekannt gewesen, und die Mitgliedstaaten hätten ihre Steuerpolitik, die Anreize für den Kauf von Diesel-Pkw gegeben hätten, nicht geändert. Deutschland habe ausdrücklich erwähnt, Diesel bei der Energiebesteuerung besser zu stellen. Zwar liege die Wahl der Maßnahmen zur Verbesserung der Luftqualität im Ermessen der Mitgliedstaaten auf Einzelfallbasis. Es gebe jedoch durchaus Maßnahmen, die einen wesentlichen Beitrag zur Problemlösung leisten könnten, wie das Verbot von Dieselfahrzeugen in einigen städtischen Gebieten und die Förderung von Hybrid- oder Elektroautos oder anderer Fahrzeuge, die ohne Schadstoffausstoß betrieben werden können. Jedenfalls hätte Deutschland als ersten Schritt seine Steuerpolitik ändern können, die Anreize für Dieselfahrzeuge biete (S. 14). Unter anderem mit Blick auf das Luftqualitätsgebiet Aachen äußerte die Europäische Kommission ihre Auffassung, dass eine Verzögerung der Einhaltung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte von zehn Jahren oder mehr für sich genommen bereits ein ausreichendes Indiz dafür sei, dass Deutschland keine geeigneten Maßnahmen getroffen habe, um den Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten (S. 15 f.).

63

In ihrer Mitteilung vom 18. August 2015 an die Europäische Kommission führte die Bundesregierung unter anderem aus, der Umstand, dass die realen durchschnittlichen NOX-Emissionen auch von derzeit auf den Markt kommenden Euro 6-Diesel-Pkw erheblich höher seien als der einzuhaltende Wert, wiege umso schwerer, als die schnelle und breite Marktdurchdringung mit solchen Fahrzeugen in den letzten Jahren als unverzichtbare Maßnahme dafür angesehen worden sei, die Dauer der Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich zu halten. Messungen an neuen Euro 6-Fahrzeugen hätten ergeben, dass sich die Emissionen im Bereich von 500 mg/km befänden und damit bei den Emissionsgrenzwerten, die für Euro 3-Fahrzeuge gegolten hätten. Das Handbuch für Emissionsfaktoren 3.2 gehe demgegenüber davon aus, dass heutige Euro 6-Fahrzeuge sich in Bezug auf ihre NOX-Emissionen (gemittelt über alle Verkehrssituationen) im Bereich von 250 mg/km befänden (S. 3 f.). Dass die derzeit in Verkehr kommenden Diesel-Pkw im realen Betrieb viel zu hohe Stickstoffoxidemissionen aufwiesen, sehe die Bundesrepublik Deutschland als Hauptgrund für den vorgeworfenen Verstoß gegen die Luftqualitätsrichtlinie (S. 7). Die seit Jahrzehnten übliche geringe Besteuerung von Dieselkraftstoff diene vor allem der finanziellen Entlastung des Transportgewerbes. Diesel-Pkw sollten nicht Nutznießer dieser geringen Besteuerung sein, weshalb sie in Deutschland generell einer höheren jährlichen Kraftfahrzeugsteuer unterlägen (S. 9). Das anhaltende Fehlen einer Regelung zur wirksamen Begrenzung der realen Stickstoffoxidemissionen von Diesel-Pkw auf EU-Ebene und nicht der Mangel an mitgliedstaatlichen Maßnahmen sei wesentliche Ursache für Grenzwertüberschreitungen in den betroffenen Gebieten (S. 10).

64

Im Jahr 2018 setzte die Europäische Kommission durch Klageerhebung das gerichtliche Vertragsverletzungsverfahren vor dem Gerichtshof der Europäischen Union gegen die Bundesrepublik Deutschland in Gang, weil die vereinbarten Grenzwerte für die Luftqualität nicht eingehalten würden und in der Vergangenheit keine geeigneten Maßnahmen ergriffen worden seien.

65

Bereits unter dem 6. Februar 2015 beantragte der Kläger bei der Bezirksregierung Köln die Änderung des Luftreinhalteplans 2009 dergestalt, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid im gesamten Aachener Stadtgebiet enthält. Die bisher ergriffenen Maßnahmen seien offenkundig nicht ausreichend gewesen, um die geltenden rechtlichen Vorschriften einzuhalten.

66

Wegen fortdauernder Überschreitung der Stickstoffdioxid-Grenzwerte im Aachener Stadtgebiet stellte die Bezirksregierung Köln den am 1. September 2015 in Kraft getretenen „Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Aachen - 1. Fortschreibung 2015“ (Luftreinhalteplan 2015) auf. Hauptverursacher der nicht nur punktuellen, sondern flächigen Belastung mit Stickstoffdioxid sei der lokale Kfz-Verkehr mit 53 bis 68 % und der regionale Hintergrund mit 21 bis 31 %. Besonders auffallend sei der hohe und deutlich überproportionale Belastungsanteil durch den Öffentlichen Personennahverkehr (Busse) sowie die Gruppe der schweren Nutzfahrzeuge. Der Luftreinhalteplan 2015 sah nunmehr unter anderem die Einrichtung einer „grünen“ Umweltzone zum 1. Februar 2016 vor. Die Bezirksregierung nahm an, kurz‑ bis mittelfristig seien nur zwei Maßnahmen zur Reduktion der Stickstoffdioxidimmissionen geeignet, nämlich die „grüne“ Umweltzone und eine schnellere Modernisierung der Busflotte. Insgesamt ging sie davon aus, dass im Falle der konsequenten Umsetzung aller im Luftreinhalteplan 2015 aufgeführten Maßnahmen der Grenzwert für Stickstoffdioxid um das Jahr 2025 eingehalten werde.

67

Am 19. November 2015 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zu deren Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, die bisher vom Beklagten ergriffenen Maßnahmen seien unzureichend. Die Mitgliedstaaten hätten kein Entschließungsermessen, ob sie die Grenzwerte einhielten. Sie müssten alle Maßnahmen ergreifen, mit denen die Grenzwertüberschreitung so kurz wie möglich gehalten werde. Der Kreis der zu ergreifenden Maßnahmen sei nicht durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beschränkt. Der Umstand, dass der Grenzwert für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen nicht eingehalten werde, zeige, dass nicht alle zur schnellstmöglichen Zielerreichung geeigneten Maßnahmen ergriffen worden seien. Dies könne der Planungsträger nicht damit rechtfertigen, dass andere Rechtsträger effektivere Maßnahmen hätten ergreifen können. Auch die Manipulation von Abgassystemen durch die Verwendung von Abschaltsoftware bei Dieselfahrzeugen entbinde ihn nicht von seinen Pflichten. Die Grenzwertüberschreitungen seien so erheblich, dass selbst bei Abzug der von manipulierten Fahrzeugen ausgehenden Emissionen die Schadstoffwerte immer noch deutlich über der Schwelle des Zulässigen liegen würden. Seit Jahren seit bekannt, dass weder die Grenzwerte der Schadstoffnorm Euro 5 noch die der Norm Euro 6 zu einer signifikanten Verbesserung der Luftqualität geführt hätten bzw. führen würden. Weiter führte der Kläger unter kritischer Auseinandersetzung mit den im Luftreinhalteplan 2015 aufgenommenen Maßnahmen aus, dass dieser Plan ineffektiv und unzureichend sei. So gehe daraus z. B. nicht hervor, mit welchen Mitteln und mit welchem Zeitplan eine Grenzwerteinhaltung hätte früher gewährleistet werden können und aus welchen Gründen davon abgesehen worden sei. Insbesondere sei nicht dargelegt worden, dass es objektiv unmöglich sei, die Grenzwerte mit weitergehenden und schneller greifenden Maßnahmen schon früher einzuhalten. Der Luftreinhalteplan 2015 beschränke sich mit Ausnahme der Einführung einer Umweltzone, die nicht alle Belastungsschwerpunkte abdecke, im Wesentlichen auf das Fortführen der bisherigen Bemühungen aus dem Luftreinhalteplan 2009, die aber nicht deutlich intensiviert worden seien. Auch sei nicht sicher, dass mit dem gewählten Maßnahmenpaket die Grenzwerte tatsächlich bis zum Jahr 2025 eingehalten werden könnten. Konkrete zeitliche und quantitative Zielvorgaben sowie Angaben zur effektiven Durchsetzung der Maßnahmen und einer regelmäßigen Qualitäts- und Zielerreichungskontrolle fehlten ganz überwiegend. Andere, im Einzelnen aufgeführte Maßnahmen, mit denen die Grenzwerte deutlich schneller eingehalten werden könnten, würden im Luftreinhalteplan 2015 nicht erörtert. Insbesondere Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge (Fahrverbote) müssten ernsthaft in Betracht gezogen werden.

68

Der Kläger hat beantragt,

69

den Beklagten zu verurteilen, den Luftreinhalteplan für Aachen so fortzuschreiben, dass dieser unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zum 1. Januar 2019 die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet Aachen enthält.

70

Der Beklagte hat beantragt,

71

die Klage abzuweisen.

72

Zur Begründung hat er im Wesentlichen vorgetragen, er habe alle rechtlich zulässigen Maßnahmen in den Luftreinhalteplan aufgenommen, um den Zeitraum der Überschreitung der bereits einzuhaltenden Grenzwerte so kurz wie möglich zu halten. Dabei habe er entgegen der Auffassung des Klägers nicht allein auf die Geeignetheit der Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der Immissionsgrenzwerte abstellen müssen. Vielmehr habe die Planung unter Berücksichtigung der verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erfolgen müssen. Zu den öffentlichen Interessen gehörten dabei insbesondere das Interesse am Erhalt der kommunalen Selbstverwaltung, Aspekte der Finanzierbarkeit der einzelnen Maßnahmen und verkehrsrechtliche Interessen. Die Planung verfolge das Ziel, einen gerechten Ausgleich zwischen diesen Interessen und dem Ziel der Luftreinhaltung zu erreichen. Dem Schutz der menschlichen Gesundheit komme dabei kein absoluter Vorrang vor allen anderen Interessen zu. Die zur Emissionsminderung besonders effektiven Maßnahmen wie Verkehrsverbote für Lkw und Dieselfahrzeuge im Stadtverkehr gingen mit einem schwerwiegenden Eingriff in die Grundrechte der davon betroffenen Fahrzeugeigentümer bzw. Pendler einher, der unverhältnismäßig und deshalb nicht zu rechtfertigen sei. Es habe sich außerdem gezeigt, dass die Emissionen der Fahrzeuge im realen Betrieb deutlich höher lägen, als dies die unionsrechtlichen Abgasgrenzwerte hätten erwarten lassen. Auch auf der nationalstaatlichen Ebene seien wichtige Bereiche, wie etwa die Senkung der durch den Hausbrand verursachten Feinstaubemissionen, lange versäumt worden. Die zunehmende „Verdieselung der Fahrzeugflotte“ werde nach überwiegender Ansicht durch die nationale Steuerpolitik eher verstärkt als gebremst. Insgesamt hätten Versäumnisse auf der europäischen und der nationalstaatlichen Ebene die Probleme auf der lokalen Ebene verschärft. Die Luftreinhalteplanung als lokales Koordinationsinstrument könne Gesetzgebung nicht ersetzen und bewege sich in engen kompetenziellen Grenzen. Der hier beanstandeten Luftreinhalteplanung für die Stadt Aachen liege ein kohärentes Gesamtkonzept zugrunde. Der Einwand, die ergriffenen Maßnahmen seien unzureichend bzw. blieben hinter dem Möglichen und rechtlich Gebotenen zurück, sei unbegründet.

73

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

74

Sie ist der Klage entgegen getreten und hat den Luftreinhalteplan 2015 unter Auseinandersetzung mit den vom Kläger vorgetragenen Einwendungen im Einzelnen verteidigt. Es seien alle rechtlich zulässigen Maßnahmen ergriffen worden, die am besten geeignet seien, den Stickstoffdioxidgrenzwert zu erreichen bzw. zu unterschreiten.

75

Seinen am 4. Juni 2018 beim Verwaltungsgericht Aachen gestellten Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel der Verpflichtung des Beklagten, bis zum 30. September 2018 in den Maßnahmenkatalog des Luftreinhalteplans Verkehrsverbote für Dieselfahrzeuge aufzunehmen (6 L 892/18), hat der Kläger im Termin der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 8. Juni 2018 zurückgenommen.

76

Mit Urteil vom 8. Juni 2018 hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verurteilt, den Luftreinhalteplan für die Stadt Aachen so fortzuschreiben, dass dieser unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zum 1. Januar 2019 die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet enthält. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, der Luftreinhalteplan 2015 lege nicht die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen fest. Insbesondere enthalte er keine Maßnahmen, die geeignet seien, den Zeitraum der Überschreitung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ so kurz wie möglich zu halten. Der Luftreinhalteplan sei daher so zu ändern, dass er Maßnahmen enthalte, die die schnellstmögliche Einhaltung dieses Grenzwerts erwarten ließen. Eine geeignete und auch sonst verhältnismäßige Maßnahme sei dabei insbesondere ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge. Selbst nach Überzeugung des Beklagten und der Beigeladenen lasse der Luftreinhalteplan 2015 auch bei konsequenter Verwirklichung aller darin vorgesehenen Maßnahmen eine Einhaltung der Grenzwerte nicht vor dem Jahr 2025 erwarten. Abgesehen davon, dass es hinsichtlich der einzelnen Maßnahmen in weiten Teilen ohnehin an Wirkungsprognosen des jeweiligen Minderungspotentials fehle und deshalb nicht nachvollziehbar sei, worauf der Beklagte seine Prognose überhaupt stütze, gewährleiste dieser Zeitrahmen nicht die verlangte schnellstmögliche Einhaltung des Grenzwerts. Außerdem enthalte der Luftreinhalteplan 2015 eine Reihe von Maßnahmen, die von Bedingungen abhängig gemacht worden seien, deren Eintritt ungewiss sei und die vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden könnten, weil sie etwa auf ein geändertes Verkehrsverhalten abzielten, zuvor politischer Leitentscheidungen oder Förderzusagen bedürften oder Unternehmen, Landesbehörden usw. beträfen, die die in ihre Zuständigkeit fallenden Entscheidungen entweder noch nicht getroffen oder aber jedenfalls noch nicht vollständig umgesetzt hätten. Soweit der Beklagte derzeit die 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans vorbereite, fehlten auch dort bislang Wirkungsprognosen zum Minderungspotential. Ein unterstelltes Wirksamwerden der Maßnahmen erst in zwei bis vier Jahren sei aber zu spät und gewährleiste gerade nicht die schnellstmögliche Grenzwerteinhaltung. Es komme allein auf Maßnahmen an, deren Minderungspotential tatsächlich bezifferbar sei, so dass eine Reihe von Maßnahmen, die allein eine Anreizfunktion hätten, bereits ausscheiden dürften. Zudem könnten solche Maßnahmen nicht berücksichtigt werden, deren Umsetzung an Bedingungen geknüpft sei, die im Zeitpunkt der Aufnahme in den Luftreinhalteplan noch nicht erfüllt seien. Die Prognose, das Maßnahmenpaket führe zu einer Einhaltung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid, müsse auf einer belastbaren Grundlage beruhen. Sollten die maßgeblichen Berechnungen diese Grundlage nicht ergeben, seien die Handlungsoptionen des Beklagten nicht ausgeschöpft. Dieser werde bei der notwendigen Änderung des Luftreinhalteplans dann vor allem ein Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren prüfen und, wenn keine anderen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwertes gleich geeignet seien, in den Luftreinhalteplan als umzusetzende Maßnahme unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, wie ihn das Bundesverwaltungsgericht in seinen Urteilen vom 27. Februar 2018 betreffend die Luftreinhaltepläne Düsseldorf und Stuttgart näher erörtert habe, aufnehmen müssen.

77

Gegen dieses ihnen jeweils am 21. Juni 2018 zugestellte Urteil haben der Beklagte und die Beigeladene jeweils am 20. Juli 2018 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt.

78

Am 1. Januar 2019 trat der „Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Aachen - 2. Fortschreibung 2019“ (Luftreinhalteplan 2019) in Kraft. Darin stützt sich der Beklagte im Wesentlichen auf eine Maßnahmenkombination bestehend aus Softwareupdate und Rückkaufprämie, Einhaltung eines höheren Abgasstandards der Busflotte der Aachener Straßenbahn und Energieversorgungs-AG (ASEAG) sowie Reduzierung der Parksuchverkehre durch Harmonisierung / Änderung der Parkgebühren im öffentlichen Raum. Dies reiche aus, um den über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid schnellstmöglich, d. h. im Jahr 2019 / 2020, einzuhalten. Verkehrsverbote würden nicht angeordnet, weil mit ihnen der Grenzwert nicht wesentlich schneller eingehalten werden könnte und sie auch sonst unverhältnismäßig seien.

79

Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor, dass die zeitliche Vorgabe des Verwaltungsgerichts, die zur Luftreinhaltung erforderlichen Maßnahmen bereits mit Wirkung vom 1. Januar 2019 in den Luftreinhalteplan aufzunehmen, rechtswidrig sei. Auch dürften entgegen dessen Auffassung zur Zielerreichung nicht nur Maßnahmen berücksichtigt werden, die der Plangeber selbst herbeiführen könne. Ebenso treffe es nicht zu, dass allein solche Maßnahmen in Betracht kämen, deren Minderungspotential tatsächlich bezifferbar sei; vielmehr komme es auch auf Maßnahmen mit bloßer Anreizfunktion an. Die Annahme, ein Verkehrsverbot für Dieselfahrzeuge sei eine in Betracht kommende Maßnahme, habe das Verwaltungsgericht lediglich auf die Berechnung des Landesamts für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) für eine Musterstraße und damit auf eine unzureichende Grundlage gestützt. Auch habe es insbesondere nicht erwogen, ob der mit einem Verkehrsverbot erreichbare Erfolg einer Minderung der Luftbelastung in einem angemessenen Verhältnis zu den insgesamt dadurch eintretenden Belastungen stehe. Der nunmehr gültige Luftreinhalteplan 2019 sei nicht zu beanstanden. Die ihm zugrunde liegenden Prognosen seien fehlerfrei erstellt worden. Auch die Entscheidung, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit keine Verkehrsverbote anzuordnen, sei rechtmäßig. Weitere Vorkehrungen für den Fall, dass die Prognosen zu positiv seien und sich nicht verwirklichten, hätten nicht in den Luftreinhalteplan aufgenommen werden müssen. Hierfür gebe es keine Rechtsgrundlage. Auch sei eine solche vorsorgliche Planung von Luftreinhaltemaßnahmen tatsächlich nicht leistbar.

80

Der Beklagte beantragt,

81

das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 8. Juni 2018 abzuändern und die Klage abzuweisen.

82

Die Beigeladene beantragt,

83

das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Aachen vom 8. Juni 2018 abzuändern und die Klage abzuweisen.

84

Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor, das Verwaltungsgericht sei mit seiner Entscheidung deutlich über die Grundsatzentscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge hinausgegangen. Auch der im angegriffenen Urteil angeordnete Stichtag zur Wirksamkeit des fortgeschriebenen Luftreinhalteplans könne weder aus dem Gesetz noch aus der Rechtsprechung abgeleitet werden. Die Aufnahme von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge als Maßnahme des Luftreinhalteplans Aachen sei mit den vom Bundesverwaltungsgericht aufgestellten Kriterien der Verhältnismäßigkeitsprüfung unvereinbar. Auch die Annahme, dass mangels anderer, gleich wirksamer Maßnahmen der Grenzwert nur mittels eines Verkehrsverbots für Dieselfahrzeuge eingehalten werden könne, treffe nicht zu. Die Auswirkungen des sog. „Dieselskandals“ seien ein Fall höherer Gewalt, der eine frühere Einhaltung der Grenzwerte verhindert habe. Der am 1. Januar 2019 in Kraft getretene Luftreinhalteplan 2019 genüge jedenfalls den gesetzlichen Anforderungen und sei nicht zu beanstanden.

85

Der Kläger beantragt,

86

die Berufungen zurückzuweisen.

87

Er hält die Berufung der Beigeladenen für unzulässig, weil diese durch das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht unmittelbar in ihren subjektiven Rechten betroffen sei. Die Berufung des Beklagten sei unbegründet. Hierzu trägt der Kläger im Wesentlichen vor, der Grenzwert für Stickstoffdioxid werde in Aachen nach wie vor überschritten, ohne dass der Beklagte im Luftreinhalteplan 2015 bzw. 2019 diejenigen Maßnahmen vorgesehen habe, mit denen der Grenzwert schnellstmöglich eingehalten werden könnte. Die städtischen Messstellen lieferten zu niedrige Ergebnisse. Sie seien nicht in einer Höhe angebracht, auf der Werte ermittelt werden könnten, die tatsächlich die Atemluftbelastung der Menschen repräsentierten. Zudem müssten die punktuellen Messungen durch Modellrechnungen ergänzt werden, die das gesamte Stadtgebiet erfassen. Die dem aktuellen Luftreinhalteplan 2019 zugrunde liegenden Prognosen seien fehlerhaft, nicht belastbar und durch die tatsächliche Entwicklung der Immissionswerte widerlegt. Der Beklagte habe unter den gegebenen Umständen insbesondere nicht von der Anordnung von Verkehrsverboten absehen dürfen.

88

Im Stadtgebiet der Beigeladenen wurden folgende Stickstoffdioxidimmissionen gemessen:

89

LANUV NRW-Stationen

Jahresmittelwerte (µg/m³)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Adalbertsteinweg 5

50

48

45

46

42

45

Wilhelmstraße 16

50

50

50

49

46

43

Alt-Haarener-Str. 20/22

-

-

-

44

42

41

Burtscheid

16

13

14

14

13

12

Städtische Stationen

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Römerstraße 19

-

56

53

57

51

52

Adalbertsteinweg 60

54

58

53

59

57

-

Jülicher Straße 34/36

53

55

51

54

51

51

Peterstraße 72/74

-

59

53

57

52

51

Monheimsallee 25

-

-

-

56

51

49

Roermonder Str. 27

-

51

49

51

45

46

Seilgraben 1

-

-

-

-

41

39

90

LANUV NRW-Stationen

Monatsmittelwerte 2019 (µg/m³)

Jan.

Febr.

März

April

Mai

Juni

Adalbertsteinweg 5

43

41

38

40

42

-

Wilhelmstraße 16

42

49

36

36

38

31

Alt-Haarener-Str. 20/22

39

42

36

39

40

-

Städtische Stationen

Jan.

Febr.

März

April

Mai

Juni

Römerstraße 19

48

57

45

49

50

43

Jülicher Straße 34/36

48

59

45

52

44

45

Peterstraße 72/74

47

56

41

49

42

42

Monheimsallee 25

49

56

44

45

47

44

Roermonder Str. 27

45

54

42

44

38

36

91

Der Kläger hat seinen am 30. Juli 2018 gestellten Antrag, den Beklagten im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, den Luftreinhalteplan Aachen so zu ändern, dass er die erforderlichen Maßnahmen enthält, die erwarten lassen, dass der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid im Kalenderjahr 2019 im Stadtgebiet eingehalten wird (8 B 1108/18), unter dem 29. Januar 2019 zurückgenommen.

92

Der Senat hat am 9. und 10. Mai 2019 einen öffentlichen Beweis- und Erörterungstermin durchgeführt und Herrn Dr. Brandt (LANUV NRW), Herrn Dr. Vogt (LANUV NRW), Frau Dr.-Ing. Schneider (AVISO GmbH), Frau Wichmann-Fiebig (Abteilungsleiterin im Umweltbundesamt), Herrn Dipl.-Ing. Richard (Planungsbüro Richter-Richard), Frau Prof. Dr. Hoffmann (Leibniz-Institut für umweltmedizinische Forschung an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf), Herrn Prof. Dr. Kekulé (Institut für Medizinische Mikrobiologie an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg), Herrn Prof. Dr. Bruckmann sowie Herrn Prof. Dr. Köhler als Sachverständige angehört. Wegen der Einzelheiten wird auf das darüber geführte Protokoll verwiesen.

93

Wegen des Ergebnisses der mündlichen Verhandlung wird auf das Protokoll der mündlichen Verhandlung des Senats vom 31. Juli 2019 Bezug genommen.

94

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens und Gerichtsakten der Verfahren 6 L 892/18 (VG Aachen) und 8 B 1108/18 (OVG NRW) sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

95

Entscheidungsgründe

96

Die Berufungen der Beigeladenen und des Beklagten sind zulässig, aber unbegründet.

97

A. Zulässigkeit der Berufungen

98

Gegen die Zulässigkeit der Berufung des Beklagten bestehen keine Bedenken. Auch die Berufung der Beigeladenen ist zulässig. Die Beigeladene ist durch das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts beschwert (dazu I.), weil sie in ihrer verfassungsrechtlich garantierten Selbstverwaltung der Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. aus Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LV NRW verletzt sein könnte (dazu II.).

99

I. Materielle Beschwer

100

Die Zulässigkeit eines Rechtsmittels setzt grundsätzlich das Vorliegen einer materiellen Beschwer des Rechtsmittelführers durch das mit diesem Rechtsmittel angegriffene Urteil voraus. Das gilt auch für Rechtsmittel eines Beigeladenen.

101

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. August 2016 ‑ 9 B 54.15 -, NVwZ 2017, 568 = juris Rn. 6.

102

Allein die Stellung des Beigeladenen als Beteiligter des Verfahrens (§ 63 Nr. 3 VwGO) reicht für die Zulassung eines Rechtsmittels nicht aus. Mit dieser allgemeinen Legitimation ist keine Aussage verbunden, ob ein bestimmtes Urteil den Rechtsmittelführer belastet und deswegen seiner Anfechtung unterliegt. Entsprechendes gilt auch für die mit der Stellung als Beteiligter verknüpfte Bindung an ein rechtskräftiges Urteil (§ 121 VwGO).

103

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2000 ‑ 8 B 85.00 -, Buchholz 310 § 65 VwGO Nr. 135 = juris Rn. 2.

104

Unerheblich ist, ob der Beigeladene - wie hier - im erstinstanzlichen Verfahren keinen Klageantrag gestellt hat. Eine formelle Beschwer ist keine Prozessvoraussetzung für sein Rechtsmittel, weil er nicht gehalten ist, einen Sachantrag zu stellen.

105

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 3 C 3.95 -, BVerwGE 104, 289 = juris Rn. 16; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. Juni 2017 - 5 S 2030/16 -, VBlBW 2018, 206 = juris Rn. 21.

106

Es kann hier offen bleiben, ob es für die materielle Beschwer darauf ankommt, dass infolge der Bindung des Beigeladenen an die angegriffene Entscheidung nach § 121 Nr. 1 VwGO dessen rechtlich geschützte Interessen beeinträchtigt sind,

107

so BVerwG, Urteile vom 31. August 2011 - 8 C 15.10 -, BVerwGE 140, 290 = juris Rn. 13, vom 23. August 1974 - IV C 29.73 -, BVerwGE 47, 19 = juris Rn. 25 f., und vom 31. Januar 1969 - IV C 83.66 -, BVerwGE 31, 233 = juris Rn. 11; Beschluss vom 29. August 2005 - 7 B 12.05 -, juris Rn. 9; Kautz/Schäfer, in: Fehling/Kastner/Störmer, VerwR, 4. Aufl. 2016, § 124 VwGO Rn. 29,

108

oder darauf abzustellen ist, dass der Rechtsmittelführer geltend machen können muss, aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils präjudiziell und unmittelbar in seinen subjektiven Rechten verletzt zu sein,

109

so BVerwG, Urteile vom 14. April 2000 - 4 C 5.99 -, NVwZ 2000, 1048 = juris Rn. 14, vom 12. März 1987 - 3 C 2.86 -, BVerwGE 77, 102 = juris Rn. 35, und vom 30. Mai 1984 - 4 C 58.81 -, BVerwGE 69, 256 = juris Rn. 24; Beschlüsse vom 24. August 2016 - 9 B 54.15 -, NVwZ 2017, 568 = juris Rn. 6, vom 18. Februar 2016 - 3 B 10.15 -, juris Rn. 5, vom 10. Oktober 2012 - 3 B 56.12 -, Buchholz 310 § 133 (n. F.) VwGO Nr. 98 = juris Rn. 4, vom 31. Mai 2010 ‑ 3 B 29.10 -, Buchholz 310 § 66 VwGO Nr. 15 = juris Rn. 4, und vom 21. April 2010 - 7 B 39.09 -, NVwZ 2010, 1159 = juris Rn. 29; Bay. VGH, 11. Januar 2018 - 20 ZB 17.1391 -, juris Rn. 14; Nds. OVG, Beschluss vom 26. Januar 2018 - 12 ME 242/17 -, NordÖR 2018, 179 = juris Rn. 24; OVG S.-A., Beschluss vom 6. März 2018 - 2 M 88/17 -, NVwZ-RR 2018, 683 = juris Rn. 5; Berlit, in: Posser/Wolff, BeckOK VwGO, Stand: 1. Juli 2019, § 132 Rn. 7; Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, Vorb. zu §§ 124 ff. Rn. 30; Rudisile, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Februar 2019, Vorb. § 124 Rn. 42,

110

oder ob mit einem beide Sichtweisen zusammenfassenden Ansatz darauf abzuheben ist, ob der Beigeladene geltend machen kann, aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils möglicherweise präjudiziell und unmittelbar in eigenen Rechten bzw. rechtlich geschützten Interessen beeinträchtigt zu werden.

111

So BVerwG, Beschluss vom 6. März 2019 - 6 B 135.18 -, juris Rn. 17; OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2017 - 13 B 1163/16 -, juris Rn. 21; Guckelberger, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 146 Rn. 41; Winkelmüller/van Schewick, in: Gärditz, VwGO, 2. Aufl. 2018, § 132 VwGO Rn. 19; ähnlich Hess. VGH, Beschluss vom 21. Januar 2016 - 5 A 1471/15.Z -, juris Rn. 6; Blanke, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, Vorb. zu §§ 124 ff. Rn. 67.

112

Ebenso kann offen bleiben, ob und inwieweit sich subjektive Rechte und rechtlich geschützte Interessen unterscheiden.

113

Vgl. dazu Happ, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 42 Rn. 87; Wahl/Schütz, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Februar 2019, § 42 Abs. 2 VwGO Rn. 44; vgl. demgegenüber VGH Bad.-Württ., Urteil vom 8. Juni 2017 - 5 S 2030/16 -, VBlBW 2018, 206 = juris Rn. 21.

114

Nach jeder dieser Sichtweisen liegt eine materielle Beschwer der Beigeladenen vor, weil sie geltend machen kann, in ihrem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG bzw. aus Art. 78 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 LV NRW (dazu II. 1.) durch das angegriffene Urteil beeinträchtigt zu sein (dazu II. 2.).

115

II. Mögliche Verletzung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie

116

1. Garantie der Selbstverwaltung

117

Die Selbstverwaltungsgarantie beschränkt sich nicht auf die gemeindliche Planungshoheit. Vielmehr sind die Gemeinden unabhängig von einer Beeinträchtigung ihrer Planungshoheit auch gegenüber solchen Planungen und Maßnahmen überörtlicher Verwaltungsträger etwa zur Veränderung der verkehrlichen Infrastruktur rechtlich geschützt und dementsprechend klagebefugt, die das Gemeindegebiet oder Teile hiervon nachhaltig betreffen und die Entwicklung der Gemeinde beeinflussen.

118

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2008- 9 A 19.08 -, juris Rn. 28, sowie Beschlüsse vom 18. September 1998 - 4 VR 11.98 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 141 = juris Rn. 18, vom 26. Februar 1996 - 11 VR 33.95 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 12 = juris Rn. 16, und vom 23. März 1993 - 7 B 126.92 -, Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 92 = juris Rn. 3; siehe auch Hess. VGH, Beschluss vom 17. Dezember 2018 - 9 A 2037/18.Z -, NVwZ 2019, 329 = juris Rn. 8.

119

Dies kann z. B. der Fall sein, wenn durch die in Rede stehende Planung möglicherweise ein innerörtlicher Verkehrsinfarkt entsteht.

120

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 1996 ‑ 11 VR 33.95 -, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 12 = juris Rn. 16.

121

Stehen - wie hier - möglicherweise zonale Verkehrsverbote im Raum, die typischerweise den innerörtlichen Kern einer Gemeinde betreffen, kann dies die verkehrliche Infrastruktur und dadurch auch die Entwicklung einer Gemeinde erheblich und nachhaltig beeinflussen. Betroffen wären etwa die gesamte Verkehrsplanung und -führung, der Bau von Parkplätzen und -häusern, die Parkraumbewirtschaftung, der Öffentliche Personennahverkehr, die Erreichbarkeit gemeindlicher Einrichtungen und/oder die Bauleitplanung.

122

2. Mögliche Beeinträchtigung durch Verkehrsverbote

123

Eine Beeinträchtigung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie der Beigeladenen durch das erstinstanzliche Urteil im Sinne einer materiellen Beschwer kommt hier in Betracht, auch wenn das Verwaltungsgericht den Beklagten (nur) in einem Bescheidungsurteil zur Aufstellung eines Luftreinhalteplans mit möglichen Verkehrsverboten verurteilt hat.

124

Auch ein Bescheidungsurteil kann eine materielle Beschwer eines Beigeladenen begründen, wenn der Beklagte dazu verurteilt ist, eine bestimmte Maßnahme im Rahmen einer Neubescheidung in Erwägung zu ziehen, die den Beigeladenen in der Wahrnehmung eigener Aufgaben betrifft. In einem solchen Fall kann der Beigeladene die ihm von der Prozessordnung eingeräumten verfahrensrechtlichen Mittel zur Wahrung eigener subjektiver Rechte nutzen und als Verfahrensbeteiligter selbstständig Rechtsmittel gegen gerichtliche Entscheidungen einlegen.

125

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Januar 1991 - 4 C 51.89 -, BVerwGE 87, 332 = juris Rn. 173 f.

126

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten verurteilt, den Luftreinhalteplan für Aachen so fortzuschreiben, dass dieser unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zum 1. Januar 2019 die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet Aachen enthält. Dabei hat es die im bis dahin gültigen Luftreinhalteplan vorgesehenen Maßnahmen als unzureichend beanstandet. Es bestünden begründete Zweifel, dass die bislang zur Abwendung von Verkehrsverboten vorgesehenen Maßnahmenpakete geeignet seien, den Grenzwert schnellstmöglich einzuhalten. Sollten die gutachterlichen Bewertungen bei der 2. Fortschreibung des Luftreinhalteplans ergeben, dass das geplante Maßnahmenpaket nicht ausreichend wirksam sei, werde der Beklagte vor allem ein Verkehrsverbot für Kraftfahrzeuge mit Dieselmotoren prüfen und, wenn keine anderen Maßnahmen gleich geeignet zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts seien, in den Luftreinhalteplan als umzusetzende Maßnahme aufnehmen müssen.

127

Auch wenn danach die Einführung von Verkehrsverboten noch von Berechnungen und den örtlichen Besonderheiten abhängt, schließt dieser Umstand nicht aus, dass die Beigeladene durch das angefochtene Urteil unmittelbar betroffen ist. Würde es rechtskräftig, wäre die Beigeladene auch bei einer Fortschreibung des Luftreinhaltplans unter möglicherweise veränderten tatsächlichen Umständen jedenfalls noch an die Rechtsausführungen des Verwaltungsgerichts zu Verkehrsverboten gebunden (§§ 121 Nr. 1, 63 Nr. 3 VwGO). Es stünde dann auch ihr gegenüber fest, dass das Planungsermessen des Beklagten sich bei Fehlen von Alternativen auf die Anordnung von Verkehrsverboten als der auch rechtlich einzig geeigneten Maßnahme zur schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts reduziert. Die Beigeladene könnte daher in einem künftigen Verfahren gegen eine tatsächliche Anordnung konkreter Verkehrsverbote nicht mehr einwenden, das bisherige Maßnahmenpaket im Luftreinhalteplan genüge rechtlich den Vorgaben der Luftqualitätsrichtlinie oder Verkehrsverbote seien generell unverhältnismäßig.

128

Dem steht das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zum Luftreinhalteplan Stuttgart nicht entgegen. Soweit es in dem konkreten Fall ausgeführt hat, durch allgemein geltende Verkehrsverbote für bestimmte Kraftfahrzeuge werde nicht in den Gewährleistungsgehalt des verfassungsrechtlich geschützten Rechts auf kommunale Selbstverwaltung aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eingegriffen,

129

vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 68,

130

betraf dies im Rahmen der Begründetheit der Klage lediglich die Funktion der Gemeinde als Wirtschaftsstandort für Produktions- und Handelsbetriebe.

131

B. Begründetheit der Berufungen

132

Die Berufungen des Beklagten und der Beigeladenen sind unbegründet. Die Klage mit dem Ziel, den Beklagten zu verurteilen, den Luftreinhalteplan für Aachen so fortzuschreiben, dass dieser unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zur Zulässigkeit und Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten zum frühestmöglichen Zeitpunkt die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwertes für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet Aachen enthält, ist zulässig (dazu I.) und begründet (dazu II.).

133

Soweit der Kläger mit seinem erstinstanzlich gestellten Klageantrag die Fortschreibung des Luftreinhalteplans noch zum 1. Januar 2019 begehrt hatte, hat er klargestellt, dass dieser Antrag im Zusammenhang mit der Klagebegründung stets so zu verstehen gewesen sei, dass das Beantragte zum frühestmöglichen Zeitpunkt beschlossen werden sollte.

134

I. Zulässigkeit der Klage

135

Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft,

136

vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 ‑ 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 18; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 ‑ 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 24; a. A. Hess. VGH, Beschluss vom 17. Dezember 2018 - 9 A 2037/18.Z -, NVwZ 2019, 329 = juris Rn. 13 (Statthaftigkeit der Verpflichtungsklage),

137

und auch im Übrigen zulässig.

138

1. Klagebefugnis

139

Insbesondere ist der Kläger als anerkannte Umweltvereinigung gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, Satz 2 UmwRG befugt, eine Klage auf Verurteilung zur Fortschreibung eines als defizitär beanstandeten Luftreinhalteplans zu erheben.

140

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 - 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 24; Hess. VGH, Beschluss vom 17. Dezember 2018 - 9 A 2037/18.Z -, NVwZ 2019, 329 = juris Rn. 13; vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2018 ‑ 8 D 62/18.AK -, NWVBl. 2019, 211 = juris Rn. 8.

141

Vor Einfügung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG durch Art. 1 Nr. 1 des Gesetzes zur Anpassung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes und anderer Vorschriften an europa- und völkerrechtliche Vorgaben vom 29. Mai 2017 (BGBl. I S. 1298) leitete das Bundesverwaltungsgericht das Klagerecht eines anerkannten Umweltverbandes bei Luftreinhalteplänen daraus ab, dass die Rechtsgrundlage des § 47 Abs. 1 BImSchG über die Aufstellung von Luftreinhalteplänen bei der gebotenen Auslegung anhand unionsrechtlicher Vorgaben einem anerkannten Umweltverband eigene Rechte im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO gewähre.

142

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 ‑ 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 38 ff.

143

Diese Rechtsprechung hat der Gesetzgeber mit § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG in eine gesetzliche Regelung überführt.

144

Vgl. BT-Drs. 18/9526, S. 35; OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2018 - 8 D 62/18.AK -, NWVBl. 2019, 211 = juris Rn. 42 ff.

145

2. Rechtsschutzinteresse

146

Das Rechtsschutzbegehren des Klägers hat sich nicht dadurch erledigt, dass der Beklagte nach Erlass des angegriffenen Urteils den „Luftreinhalteplan für das Stadtgebiet Aachen - 2. Fortschreibung 2019“ (Luftreinhalteplan 2019) in Kraft gesetzt hat. Mit seiner Klage beansprucht der Kläger generell die Aufstellung eines Luftreinhalteplans, der alle erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet Aachen enthält. Diese Anforderungen sieht er auch bei dem nunmehr geltenden Luftreinhalteplan 2019 als nicht erfüllt an.

147

II. Begründetheit der Klage

148

Die Klage ist begründet. Der im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats geltende Luftreinhalteplan 2019 verstößt gemäß § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG gegen umweltbezogene Vorschriften, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind, wobei der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die der Kläger nach seiner Satzung fördert. Der Beklagte muss den Plan unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts fortschreiben (dazu 1.). Voraussetzung dieser Verurteilung des Beklagten ist nicht, dass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG für den Luftreinhalteplan eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung im Sinne des § 1 Nr. 1 UVPG a. F. (vgl. heute §§ 3, 2 Abs. 10 UVPG) besteht (dazu 2.).

149

1. § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG i. V. m. § 47 Abs. 1 BImSchG

150

Der Luftreinhalteplan 2019 ist unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts fortzuschreiben, weil er gegen die Anforderungen der umweltbezogenen Vorschrift des § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG verstößt.

151

Nach § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG hat, wenn die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht. Nach § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG müssen die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Grenzwerten so kurz wie möglich zu halten. Die Maßnahmen sind entsprechend des Verursacheranteils unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zum Überschreiten der Immissionswerte oder in einem Untersuchungsgebiet im Sinne des § 44 Abs. 2 BImSchG zu sonstigen schädlichen Umwelteinwirkungen beitragen (§ 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG). Werden in Plänen nach § 47 Abs. 1 oder 2 BImSchG Maßnahmen im Straßenverkehr erforderlich, sind diese im Einvernehmen mit den zuständigen Straßenbau- und Straßenverkehrsbehörden festzulegen (§ 47 Abs. 4 Satz 2 BImSchG).

152

Die in § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG geregelte Pflicht zur Aufstellung von Luftreinhalteplänen beruht auf Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG, wonach für die Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten, die Mitgliedstaaten Maßnahmen ergreifen, um zu gewährleisten, dass ein Plan oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden kann.

153

Vgl. BT-Drs. 14/8450, S. 13.

154

Mit Wirkung vom 11. Juni 2010 wurde die Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. L 296/55, 21. November 1996) (Luftqualitätsrahmenrichtlinie) gemäß Art. 31 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2008 über Luftqualität und saubere Luft für Europa (ABl. L 152/1, 11. Juni 2008) (Luftqualitätsrichtlinie) aufgehoben. Den unionsrechtlichen Hintergrund des § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG bildet seither Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG, wonach dann, wenn in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge überschreiten, die Mitgliedstaaten dafür sorgen, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden in den Anhängen XI und XIV festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten.

155

Der die inhaltlichen Anforderungen an Luftreinhaltepläne regelnde § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG wurde durch Art. 1 Nr. 5 Buchst. b) des Achten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 31. Juli 2010 (BGBl. I S. 1059) eingefügt. Er dient der Umsetzung des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG, wonach im Falle einer Überschreitung von Grenzwerten, für die die Frist für die Erreichung bereits verstrichen ist, die Luftqualitätspläne geeignete Maßnahmen enthalten, damit der Zeitraum der Nichteinhaltung so kurz wie möglich gehalten werden kann.

156

Vgl. BT-Drs. 17/800, S. 7.

157

Aus § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG folgt nicht nur die Verpflichtung zur erstmaligen Aufstellung eines Luftreinhalteplans, sondern auch zur Fortschreibung eines bereits aufgestellten Luftreinhalteplans, wenn dieser nicht der gesetzlichen Anforderung genügt, den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten. Denn in einem solchen Fall des defizitären Luftreinhalteplans hat die zuständige Behörde ihre Rechtspflicht aus § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG noch nicht vollständig erfüllt.

158

Die Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 BImSchG für eine Pflicht der zuständigen Behörde zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans Aachens und damit auch eines darauf gerichteten Anspruchs des Klägers liegen vor. Der über ein Jahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ wird im Stadtgebiet der Beigeladenen überschritten (dazu a)). Der im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats rechtsgültige Luftreinhalteplan genügt nicht der an ihn zu stellenden Anforderung, den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten (dazu b)). Er ist deshalb unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts fortzuschreiben (dazu c)).

159

a) Grenzwertüberschreitung

160

Im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats (dazu aa)) wird der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid in Höhe von 40 µg/m³ (dazu bb)) im Stadtgebiet der Beigeladenen überschritten (dazu cc)).

161

aa) Maßgeblicher Zeitpunkt

162

Da mit der Leistungsklage ein Anspruch auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans geltend gemacht wird, kommt es für die Feststellung, ob die Anspruchsvoraussetzung der Überschreitung eines durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerts einschließlich festgelegter Toleranzmargen gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG (noch) vorliegt, auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung des Gerichts an.

163

bb) Gültigkeit der Grenzwerte

164

Nach § 3 Abs. 1 der auf Grundlage des § 48a Abs. 1 Satz 1 BImSchG erlassenen 39. BImSchV beträgt der über eine volle Stunde gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid zum Schutz der menschlichen Gesundheit 200 µg/m³ bei 18 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr. Nach § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV beträgt der über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid zum Schutz der menschlichen Gesundheit 40 µg/m³.

165

Diese Bestimmungen setzen Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Abschnitt B der Richtlinie 2008/50/EG um, der die Mitgliedstaaten zur Einhaltung dieser Grenzwerte verpflichtet.

166

Vgl. BT-Drs. 17/508, S. 42.

167

Die Festlegung des hier allein inmitten stehenden über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwerts auf 40 µg/m³ ist wirksam (dazu aaa)). Seit dem 1. Januar 2010 ist dieser Grenzwert einzuhalten und darf nicht mehr überschritten werden (dazu bbb)).

168

aaa) Keine Nichtigkeit

169

Die unionsrechtlichen Immissionsgrenzwerte sind gültiges Recht und nicht nichtig.

170

Solange - wie hier - der Gerichtshof der Europäischen Union nicht gemäß Art. 264 AEUV die entsprechenden Regelungen der Richtlinie 2008/50/EG für nichtig erklärt hat, ist von der Vermutung ihrer Gültigkeit auszugehen.

171

Vgl. EuGH, Urteil vom 15. Juni 1994 - C-137/92 P -, Slg. 1994, I-2555 = juris Rn. 48; Ehricke, in: Streinz, EUV/AEUV, 3. Aufl. 2018, Art. 264 AEUV Rn. 1.

172

Der von den Nichtigkeitsgründen des Art. 263 Abs. 2 AEUV allein in Betracht kommende Grund des Ermessensmissbrauchs liegt ohnehin nur dann vor, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass die fragliche Handlung ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen.

173

Vgl. EuGH, Urteil vom 20. September 2017 ‑ C‑183/16 P -, juris Rn. 64; EuG, Urteil vom 18. September 2012 - T-156/11 -, juris Rn. 130; Cremer, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Aufl. 2016, Art. 263 AEUV Rn. 94.

174

Dies ist hier nicht der Fall. Die Grenzwerte für Stickstoffdioxid entbehren nicht jeder wissenschaftlichen Grundlage. Sie beruhen auf einem Richtwert der Weltgesundheitsorganisation aus dem Jahr 2006, der seinerseits auf einer Empfehlung aus dem Jahr 1997 beruht. Diese geht ihrerseits auf Untersuchungen zum Zusammenhang zwischen Symptomen kindlicher Atemwegserkrankungen und der Stickstoffdioxidbelastung in Wohnungen zurück. Später hinzugetretene epidemiologische Studien zur Wirkung von Stickstoffdioxid in der Außenluft haben ebenso wenig zu einer Änderung des Grenzwerts geführt wie die jüngste Überprüfung im Jahr 2013 im Rahmen der „Review of evidence on health aspects of air pollution (REVIHAAP)“, die sich auf eine Vielzahl epidemiologischer Studien stützte.

175

Vgl. dazu nur Bruckmann/Krämer/Wichmann, Umwelt - Hygiene - Arbeitsmed 24 (2) 83 - 100 (2019); Stellungnahme des EU-Umweltkommissars Vella, Immissionsschutz 2019, 91 f.; Mitteilung des Umweltbundesamts vom 20. Februar 2018 (abrufbar unter https://www.umweltbundesamt.de/print/59953, zuletzt abgerufen am 31. Juli 2019); Hoffmann, Protokoll des Beweis- und Erörterungstermins vom 9./10. Mai 2019, S. 18 f., 20 ff.; Will, NZV 2018, 393 (394).

176

Der Umstand, dass die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid auch nach dem Ergebnis des vom Senat durchgeführten Beweis- und Erörterungstermins wissenschaftlich nicht unumstritten, insbesondere die Ursächlichkeit einer Stickstoffdioxidexposition für menschliche Erkrankungen und deren Intensität noch nicht bis ins Letzte wissenschaftlich ergründet sind,

177

vgl. dazu auch Hoffmann, Bruckmann, Kekulé und Köhler, Protokoll des Beweis- und Erörterungstermins vom 9./10. Mai 2019, S. 18 ff.,

178

und die Grenzwerte sowie Übergangs- und Toleranzfristen unstreitig auch Ausdruck eines politischen Kompromisses vor allem unter dem Aspekt der Praktikabilität sind,

179

vgl. dazu nur Bruckmann/Krämer/Wichmann, Umwelt - Hygiene - Arbeitsmed 24 (2) 83 - 100 (2019); ferner Bruckmann, Protokoll des Beweis- und Erörterungstermins vom 9./10. Mai 2019, S. 19; Kekulé, a. a. O., S. 20,

180

rechtfertigt wegen der dem Normgeber insoweit zuzubilligenden Einschätzungs- und Entscheidungsprärogative nicht die Annahme, die unionsrechtlichen Vorgaben über den Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid seien willkürlich und deshalb womöglich nichtig.

181

Im Ergebnis ebenso VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 5. Juli 2019 - 10 S 1059/19 -, juris Rn. 28.

182

Auch steht es der Rechtsgültigkeit des Immissionsgrenzwerts für Stickstoffdioxid nicht entgegen, dass die hinter den Praktikabilitätserwägungen stehenden Erwartungen des Normgebers, etwa in Bezug auf den zukünftigen Umfang der Dieselfahrzeugflotte und deren tatsächliches Emissionsverhalten, sich nicht erfüllt haben.

183

Vgl. dazu nur Bruckmann/Krämer/Wichmann, Umwelt - Hygiene - Arbeitsmed 24 (2) 83 - 100 (2019), S. 95; ferner Bruckmann, Protokoll des Beweis- und Erörterungstermins vom 9./10. Mai 2019, S. 19.

184

Aus diesen Gründen rechtfertigen die unter anderem von einigen politischen Akteuren geäußerten Zweifel an der wissenschaftlichen Belastbarkeit der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid,

185

vgl. z. B. Antrag von Abgeordneten des Deutschen Bundestages und der Fraktion der AfD vom 30. Januar 2019, BT-Drs. 19/7471; Antrag von Abgeordneten des Deutschen Bundestages und der Fraktion der FDP vom 16. Oktober 2018, BT-Drs. 19/5054, S. 5,

186

weder die Annahme, die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid seien „vollkommen willkürlich gewählt“,

187

so aber die Pressemitteilung des Deutschen Anwaltvereins vom 22. Januar 2019 zum „Arbeitskreis VII: Dieselfahrverbote nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts“ des 57. Deutscher Verkehrsgerichtstags 2019 (abrufbar unter https://anwaltverein.de/de/newsroom/vgt-7-19?print=24, zuletzt abgerufen am 31. Juli 2019); dazu auch Schütte/Winkler, ZUR 2019, 244 (245); zweifelnd an der wissenschaftlichen Haltbarkeit der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid auch Pagenkopf, NVwZ 2019, 185 (186, 189 f.),

188

noch die Schlussfolgerung, dass ihr Geltungsanspruch ernsthaft in Frage gestellt sein könnte.

189

bbb) Zeitliche Rechtsverbindlichkeit

190

Die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid sind gemäß Art. 13 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Abschnitt B der Richtlinie 2008/50/EG seit dem 1. Januar 2010 einzuhalten. Dabei wurde in dem zehnjährigen Übergangszeitraum vom 1. Januar 2000 bis zum 1. Januar 2010 zunächst noch ein um die Toleranzmarge von 50 % erhöhter Grenzwert in Höhe von 60 µg/m³ hingenommen, der jährlich stufenweise um 2 µg/m³ auf den jetzt geltenden Wert von 40 µg/m³ reduziert wurde.

191

Von der Möglichkeit, diese Frist gemäß Art. 22 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG um höchstens fünf Jahre (auch) in Bezug auf die Stadt Aachen zu verlängern, konnte die Bundesrepublik Deutschland keinen Gebrauch machen, weil die Europäische Kommission mit Beschluss vom 20. Februar 2013,

192

vgl. Schreiben der Europäischen Kommission vom 22. September 2014 - EU Pilotanfrage Nr. 6685/14/ENVI -, S. 2, 5 f.,

193

dagegen Einwände erhoben hat.

194

cc) Überschreitung

195

Ausgehend von den mit den Probenahmestellen des Landesamtes für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV NRW) und der Beigeladenen (dazu aaa)) ermittelten Messergebnissen ist der über ein Jahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung des Senats überschritten (dazu bbb)).

196

aaa) Probenahmestellen

197

Der Luftreinhalteplanung für das Stadtgebiet der Beigeladenen liegen die Stickstoffdioxid-Messwerte von Luftmessstationen des LANUV NRW und der Beigeladenen zugrunde (vgl. S. 16 f. des Luftreinhalteplans 2019).

198

Das dabei angewendete Messverfahren genügt den Anforderungen des Anhangs VI der Richtlinie 2008/50/EG, Anlage 6 der 39. BImSchV. Danach gilt als Referenzmethode zur Messung von Stickstoffdioxid und Stickstoffoxiden die Methode, die in DIN EN 14211:2012, Ausgabe November 2012, „Außenluft - Messverfahren zur Bestimmung der Konzentration von Stickstoffdioxid und Stickstoffmonoxid mit Chemilumineszenz” beschrieben ist. Alternativ darf auch eine andere, dieser Referenzmethode gleichwertige Methode angewendet werden. Als solche sind Passivsammler validiert.

199

Die Ortsbestimmung für die Probenahmestellen des LANUV NRW ist nicht zu beanstanden (dazu (1)). Dasselbe gilt für die städtischen Messstellen (dazu (2)).

200

Zur gerichtlichen Kontrolle der Ortsbestimmung bei der Einrichtung von Messstellen vgl. EuGH, Urteil vom 26. Juni 2019 ‑ C‑723/17 -, juris Rn. 56.

201

(1) Probenahmestellen des LANUV NRW

202

Die großräumige und die kleinräumige Ortsbestimmung der Probenahmestellen richtet sich nach Art. 6 Abs. 1 i. V. m. Anhang III der Richtlinie 2008/50/EG und dem diese Vorgaben umsetzenden § 14 Abs. 1 i. V. m. Anlage 3 der 39. BImSchV. Die großräumige Ortsbestimmung der Messstellen des LANUV NRW wird von den Beteiligten ebenso wenig beanstandet wie deren kleinräumige Ortsbestimmung.

203

Dass die kleinräumige Ortsbestimmung mit den Anforderungen der Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV übereinstimmt, hat zudem der TÜV Rheinland im November 2018 bestätigt.

204

Vgl. TÜV Rheinland Energy GmbH, Prüfung auf Einhaltung der rechtlichen Vorgaben bei den kleinräumigen Ortsbestimmungen von 133 LANUV NO2-Probenahmestellen zur Beurteilung der Luftqualität, TÜV-Bericht Nr. 936/21244273/F vom 30. November 2018 (abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/messstellenueberpruefung/, zuletzt abgerufen am 31. Juli 2019).

205

Auch die Vorgehensweise bei der großräumigen Ortsbestimmung der Messstellen des LANUV NRW hat der TÜV Rheinland überprüft. Bei der Untersuchung anhand von elf Messstationen gelangte er dabei zu dem Ergebnis, dass das Messkonzept sowie die Auswahl der Standorte für die Messungen plausibel und nachvollziehbar seien.

206

Vgl. TÜV Rheinland Energy GmbH, Prüfung der Vorgehensweise bei der großräumigen Ortsbestimmung der LANUV NO2-Probenahmestellen zur Beurteilung der Luftqualität, TÜV-Bericht Nr. 936/21246004/A vom 22. Juli 2019 (abrufbar unter https://www.lanuv.nrw.de/umwelt/luft/messstellenueberpruefung/, zuletzt abgerufen am 31. Juli 2019).

207

(2) Städtische Probenahmestellen

208

Auch die Ergebnisse der städtischen Messstellen sind als maßgebliche Erkenntnisquelle heranzuziehen. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung pauschal geltend gemacht hat, nicht alle städtischen Messstellen genügten den Anforderungen der 39. BImSchV, hat er dies nicht weiter konkretisiert. Deshalb und weil nach den Auskünften von Herrn Dr. Brandt (LANUV NRW) in der mündlichen Verhandlung die Messwerte der städtischen Messstellen bei den stadtweiten Berechnungen des LANUV NRW sich im Rahmen dessen hielten, was ausgehend von den Messwerten der LANUV NRW-Messstellen auch für die Orte der städtischen Messstellen modelliert worden war, war diesem Einwand nicht weiter nachzugehen.

209

Lediglich eine Überprüfung der städtischen Probenahmestelle Adalbertsteinweg 60 durch den TÜV Rheinland und den Deutschen Wetterdienst hat ergeben, dass diese Messstelle den Anforderungen der Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV an die kleinräumige Standortbestimmung nicht genügt.

210

Vgl. TÜV Rheinland Energy GmbH, Untersuchung der NO2-Probenahmestelle Adalbertsteinweg 64 (gemeint ist: 60) der Stadt Aachen auf Konformität mit der 39. BImSchV, Anhang 3, Abschnitt C, Gemeinsamer Bericht des TÜV Rheinland und des Deutschen Wetterdienstes vom 8. Oktober 2018.

211

Die aus den Messergebnissen dieser Probenahmestelle abgeleiteten Daten und Berechnungen haben für den Luftreinhalteplan 2019 aber nur nachrichtlichen Charakter im Hinblick auf die Verursacheranalyse, die Belastungsentwicklung ohne Maßnahmen und die Wirkungsprognose. Weitere Maßnahmen wurden aus den Daten dieser Messstation nicht abgeleitet (vgl. S. 17 des Luftreinhalteplans 2019).

212

Ohne Erfolg beanstandet der Kläger die kleinräumige Ortsbestimmung der (übrigen) städtischen Probenahmestellen mit dem Einwand, dass die Passivsammler durchgängig in 3 m Höhe angebracht seien, die damit ermittelten Werte aber die tatsächliche Atembelastung der Menschen nicht repräsentierten.

213

Er räumt dabei ein, dass sich die kleinräumige Standortbestimmung innerhalb des von Anhang III Abschnitt C der Richtlinie 2008/50/EG und Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV gezogenen Rahmens hält, wonach sich der Messeinlass im Allgemeinen in einer Höhe zwischen 1,5 m (Atemzone) und 4 m über dem Boden befinden muss. Der Normgeber hat die Stickstoffdioxidgrenzwerte zum Schutz der menschlichen Gesundheit festgesetzt (Art. 1 Nr. 1 und Art. 2 Nr. 5 der Richtlinie 2008/50/EG, § 3 der 39. BImSchV) und zugleich in Ansehung dessen einen Spielraum bei der kleinräumigen Standortbestimmung eingeräumt. Dabei können zusätzliche Faktoren berücksichtigt werden, die nicht darauf abzielen, dass die Messergebnisse möglichst repräsentativ für die Schadstoffbelastung in der Atemzone sind, sondern die den Gesichtspunkt der Praktikabilität im Blick haben. Als solche Faktoren benennen Anhang III Abschnitt C der Richtlinie 2008/50/EG und Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV Störquellen, Aspekte der Sicherheit und Zugänglichkeit, die Stromversorgung und Telefonleitungen, die Sichtbarkeit der Messstation in der Umgebung, die Sicherheit der Öffentlichkeit und des Betriebspersonals, Vorteile einer Zusammenlegung der Probenahmestellen für verschiedene Schadstoffe sowie Anforderungen der Bauleitplanung. Schon deshalb besteht kein allgemeines Gebot, Probenahmestellen innerhalb dieses Rahmens regelmäßig auf oder nahe bei der Atemzone durchschnittlich großer Erwachsener aufzustellen. Im Übrigen ist weder substantiiert behauptet noch ersichtlich, dass in die kleinräumige Standortauswahl der (übrigen) städtischen Probenahmestellen die dabei zu beachtenden und berücksichtigungsfähigen Kriterien nicht, unzureichend oder sachwidrig eingegangen wären.

214

Unabhängig davon ist nicht anzunehmen, dass Veränderungen der Position einer Probenahmestelle innerhalb des für die kleinräumige Standortbestimmung gezogenen Rahmens ohne Weiteres einen entscheidungserheblichen Einfluss auf das Messergebnis hätten. Im Gegenteil hat Herr Dr. Vogt (LANUV NRW) im Beweis- und Erörterungstermin hierzu ausgeführt, dass Messwerte nicht in jedem Fall mit zunehmender Entfernung von der Straße sänken. Wegen der heterogenen Luftverteilungsverhältnisse in einer Straße könne es vielmehr vorkommen, dass in größerer Höhe höhere Werte aufträten. Nach Messungen an zwei hochbelasteten Straßen in Düren und Düsseldorf habe in einem Fall der Unterschied zwischen der Aufstellungshöhe von 1,50 m zu 3,50 m zu einem Messunterschied von 5 % geführt. Bei einer Höhe von 4 m sei von einem Unterschied von etwa 6 % auszugehen. Bei einem Höhenunterschied von 1 m an einem anderen Standort sei kein Messunterschied festgestellt worden. Auch Aufstellungsorte in größerer Nähe zu Häusern führten nicht zwangsläufig zu niedrigeren Messwerten.

215

Solche eher marginalen Messunterschiede sind in den nur rahmensetzenden Vorgaben der Anhang III Abschnitt C der Richtlinie 2008/50/EG und Anlage 3 Abschnitt C der 39. BImSchV angelegt und werden vom Normgeber hingenommen. Es ist weder geltend gemacht noch ersichtlich, dass hier die Möglichkeit größerer Effekte im Fall einer zulässigen Veränderung der Positionen der städtischen Messstellen besteht.

216

bbb) Grenzwertüberschreitung

217

Der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid im Stadtgebiet der Beigeladenen war im Jahr 2018 an mehreren Messstellen überschritten. Auch die ersten Monatswerte des Jahres 2019 lassen keinen sicheren Schluss auf eine Einhaltung des Jahresgrenzwerts im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung zu; das behauptet auch keiner der Beteiligten.

b) Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans 2019

218

Der im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung gültige Luftreinhalteplan (dazu aa)) genügt den an ihn zu stellenden Anforderungen (dazu bb)) nicht (dazu cc)).

aa) Maßgeblicher Prüfgegenstand

219

Gegenstand der gerichtlichen Prüfung, ob der Beklagte seine sich aus der Grenzwertüberschreitung ergebende Pflicht zur Aufstellung eines hinreichenden Luftreinhalteplans erfüllt hat oder ob dieser unzureichend und deshalb fortzuschreiben ist, ist der im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung rechtswirksame Luftreinhalteplan. Dies ist hier der am 1. Januar 2019 und damit nach Erlass des erstinstanzlichen Urteils in Kraft getretene Luftreinhalteplan 2019.

bb) Rechtmäßigkeitsanforderungen an Luftreinhaltepläne

220

Der Umstand, dass der Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid überschritten ist, begründet nicht schon für sich genommen einen Anspruch auf Fortschreibung des Luftreinhalteplans. Voraussetzung dafür ist zusätzlich, dass der bestehende Luftreinhalteplan nicht den Anforderungen genügt, die das Gesetz an eine für die Einhaltung des Grenzwerts hinreichend geeignete Luftreinhalteplanung stellt.

aaa) Ordnungsgemäße Prognosen

221

Die Luftreinhalteplanung ist nur rechtmäßig, wenn sie auf einer ordnungsgemäßen Prognose der Entwicklung der Immissionsgrenzwerte beruht.

222

Dabei ist der bei Aufstellung des Plans vorhandene tatsächliche und wissenschaftliche Erkenntnisstand maßgeblich. Bei planerischen Entscheidungen, die nicht allein auf der Erfassung eines gegenwärtigen Zustands, sondern auch auf einer Prognose in der Zukunft liegender Tatsachen beruhen, deren zukünftiger Eintritt vorausschauend angenommen worden ist, liegt es in der Natur der Sache, dass die Richtigkeit der Prognose gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist. Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entziehen sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung.

223

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 ‑ 8 A 2751/09 -, NWVBl. 2011, 274 = juris Rn. 28 f. m. w. N.

224

Die mithin keiner Richtigkeitsgewähr unterliegenden Prognosen sind gerichtlich nur eingeschränkt daraufhin überprüfbar, ob sie methodisch einwandfrei erarbeitet worden sind, nicht auf unrealistischen Annahmen beruhen und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.

225

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. November 2013 ‑ 9 B 14.13 -, DVBl. 2014, 237 = juris Rn. 7; OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 -, NWVBl. 2011, 274 = juris Rn. 30; vgl. aber auch VGH Bad.-Württ, Urteil vom 18. März 2019 - 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 44 zu Überlegungen über schärfere Anforderungen an die Prognosekontrolle wegen der unionsrechtlich begründeten Ergebnisverpflichtung bei Luftreinhalteplänen.

226

Maßgeblich für die Beurteilung der Frage, ob die dem Luftreinhalteplan zugrunde liegenden Prognosen zur Schadstoffentwicklung und zur Wirkung der festgelegten Maßnahmen den rechtlichen Anforderungen genügen, ist der Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan.

227

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juli 2012 - 3 B 78.11 -, NVwZ 2012, 1175 = juris Rn. 7.

228

Dabei setzt die Methodengerechtigkeit von Prognosen mit Blick auf das Gebot der Gewährleistung einer möglichst effektiven Luftreinhalteplanung voraus, dass ihnen belastbares Datenmaterial zugrunde liegt. Es müssen deshalb vorbehaltlich sachlicher Gründe für eine andere Herangehensweise jedenfalls möglichst aktuelle Daten eingestellt und von einer möglichst realitätsnahen Feststellung des Status quo ausgehend die weiteren Entwicklungen abgeschätzt werden.

bbb) Ergebnisverpflichtung, § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG

229

Der Luftreinhalteplan muss gemäß § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegen.

230

Unverhältnismäßige oder aus anderen Gründen rechtswidrige Maßnahmen muss und darf die zuständige Behörde nicht ergreifen. Die Maßnahmen müssen daher umsetzungsfähig sein; immissionsschutzrechtliche oder sonstige Vorschriften müssen ihre Durchführung erlauben. Maßnahmen, die in Grundrechte eingreifen, bedürfen dabei einer gesonderten (fach-)gesetzlichen Befugnis.

231

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 20, und ‑ 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 17.

232

Welche Maßnahmen im Einzelnen zu ergreifen sind, ist gesetzlich nicht geregelt. Die zuständige Behörde hat insoweit einen planerischen Gestaltungsspielraum, dessen Ausübung sie am Ziel der schnellstmöglichen Einhaltung des Immissionsgrenzwerts ausrichten muss.

233

Vgl. EuGH, Urteil vom 5. April 2017 - C-488/15 -, ZUR 2017, 417 = juris Rn. 109; BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 34, und - 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 31, und vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 59.

234

Dabei ist die sich aus der Richtlinie 2008/50/EG ergebende Erfolgspflicht zu beachten. Diese folgt nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union aus der Regelung des Art. 13 Abs. 1 UnterAbs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG, wonach die in Anhang XI dieser Richtlinie festgelegten Grenzwerte für Stickstoffdioxid und Benzol von dem dort festgelegten Zeitpunkt an nicht mehr überschritten werden dürfen.

235

Vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 2014 ‑ C‑404/13 -, NVwZ 2015, 419 = juris Rn. 30.

236

Gegen diese Ergebnisverpflichtung wird verstoßen, wenn der Immissionsgrenzwert für Stickstoffdioxid auch nur an einer Probenahmestelle überschritten ist.

237

Vgl. EuGH, Urteil vom 26. Juni 2019 - C-723/17 -, juris Rn. 68.

238

Dieser Feststellung steht ein etwaiger teilweise rückläufiger Trend bei der Immissionsbelastung, der jedoch nicht dazu führt, dass der Mitgliedstaat die von ihm einzuhaltenden Grenzwerte erreicht, nicht entgegen.

239

Vgl. EuGH, Urteil vom 22. Februar 2018 - C-336/16 -, juris Rn. 65.

240

Steht objektiv fest, dass ein Mitgliedstaat die Verpflichtungen, die ihm der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union oder ein sekundärer Rechtsakt auferlegen, nicht eingehalten hat, ist es unerheblich, ob der Mitgliedstaat, dem der Verstoß zuzurechnen ist, diesen mit Absicht oder fahrlässig begangen hat oder ob der Verstoß auf technischen Schwierigkeiten beruht, denen der Mitgliedstaat sich möglicherweise gegenübersah.

241

Vgl. EuGH, Urteil vom 5. April 2017 - C-488/15 -, ZUR 2017, 417 = juris Rn. 76.

242

Nur soweit der Mitgliedstaat aufgrund höherer Gewalt daran gehindert war, seine Pflicht aus Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG zu erfüllen, ist die Annahme eines Verstoßes gegen die Ergebnisverpflichtung nicht gerechtfertigt.

243

Vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2012 - C-68/11 -, juris Rn. 64; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 - 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 30.

244

Der sog. „Dieselskandal“ stellt allerdings keine unüberwindliche Hürde zur Erreichung der Immissionsgrenzwerte und keinen Fall höherer, von Menschen nicht beeinflussbarer Gewalt dar. Auch wenn weder die für den Erlass eines Luftreinhalteplans zuständige Behörde noch die jeweils betroffene Gemeinde den Einsatz (unzulässiger) Software zur Beeinflussung des Abgasverhaltens von Dieselfahrzeugen zu verantworten haben, entbindet sie dies nicht davon, mit entsprechenden Luftreinhaltemaßnahmen auf die messbaren tatsächlichen Auswirkungen dieser Abschalteinrichtungen zu reagieren.

245

Aus der Verletzung des Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG ergibt sich allerdings noch keine auf eine bestimmte Einzelmaßnahme hin konkretisierte Handlungspflicht.

246

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 33, und - 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 30.

ccc) Zügigkeitsgebot, § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG

247

Ist - wie hier - der Immissionsgrenzwert überschritten, müssen die Maßnahmen des Luftreinhalteplans gemäß § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG geeignet sein, den Zeitraum der Überschreitung so kurz wie möglich zu halten.

248

Mit diesem Zügigkeitsgebot normiert § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG in Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG eine zeitliche Vorgabe für die Erreichung des in § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG festgelegten Ziels der Einhaltung der Grenzwerte. Die Schadstoffbelastung der Luft soll im Interesse eines effektiven Gesundheitsschutzes möglichst schnell auf das ausweislich des Immissionsgrenzwerts als noch zumutbar erachtete Ausmaß zurückgeführt werden.

249

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 59.

250

Auch diese gesetzliche Verpflichtung schränkt den planerischen Gestaltungsspielraum der planaufstellenden Behörde ein.

251

Vgl. EuGH, Urteile vom 22. Februar 2018 ‑ C‑336/16 -, juris Rn. 95, und vom 5. April 2017 ‑ C-488/15 -, ZUR 2017, 417 = juris Rn. 109; BVerwG, Urteil vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 -, BVerwGE 147, 312 = juris Rn. 59.

252

Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union und des Bundesverwaltungsgerichts verfügen die Mitgliedstaaten bei der Festlegung der zu erlassenden Maßnahmen über einen gewissen Spielraum. Dessen ungeachtet müssen es die festgelegten Maßnahmen aber jedenfalls ermöglichen, dass der Zeitraum der Nichteinhaltung der Grenzwerte so kurz wie möglich gehalten wird. Unter diesen Umständen ist in einer einzelfallbezogenen Untersuchung zu prüfen, ob die von dem betroffenen Mitgliedstaat erstellten Pläne im Einklang mit Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG stehen. Hierbei ist auch die Länge des Zeitraums zu betrachten, die eine Grenzwertüberschreitung bereits anhält.

253

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 34, und ‑ 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 31, jeweils unter Verweis auf die Rechtsprechung des EuGH.

254

Ausgehend von der Ergebnisverpflichtung des § 47 Abs. 1 Satz 1 BImSchG, dem Gebot der schnellstmöglichen Einhaltung des Grenzwerts gemäß § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts muss sich die zuständige Behörde dabei jedenfalls ernsthaft und hinreichend differenziert auch mit dem Verursacherbeitrag von Diesel- und alten Benzinfahrzeugen an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwertes auseinandersetzen (dazu (1)). Soweit sich Verkehrsverbote als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener Stickstoffdioxidgrenzwerte erweisen, ist es aber nicht ausgeschlossen, ganz oder teilweise, vorübergehend oder dauerhaft von deren Anordnung aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne abzusehen. Dies bedarf jedoch der Rechtfertigung anhand der konkreten Umstände des jeweiligen Einzelfalls (dazu (2)). Jedenfalls muss der Luftreinhalteplan auf einer zweiten Stufe, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist, Maßnahmen für den Fall bereithalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als unzutreffend erweisen sollte (dazu (3)).

255

(1) Auseinandersetzung mit Verkehrsverboten

256

Die zuständige Behörde muss sich jedenfalls ernsthaft und hinreichend differenziert auch mit dem Verursacheranteil von Diesel- und alten Benzinfahrzeugen an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwertes und möglichen Verkehrsverboten auseinandersetzen, um dem Zügigkeitsgebot gerecht zu werden.

257

Eine Luftreinhalteplanung verstößt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedenfalls gegen Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, wenn sie die derzeit am besten geeigneten Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung der überschrittenen Grenzwerte nicht ergreift, sondern das Wirksamwerden dieser Maßnahmen vor dem 1. Januar 2020 ausschließt und sie zudem von Bedingungen abhängig macht, deren Eintritt ungewiss ist und vom Plangeber nicht selbst herbeigeführt werden können.

258

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 35.

259

Dasselbe gilt für eine solche Luftreinhalteplanung, die lediglich Maßnahmen festlegt, aufgrund derer die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid erst zwischen den Jahren 2020 und 2024 oder später eingehalten werden, ohne geeignete Maßnahmen vorzusehen, die eine frühere Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid herbeiführen, und insbesondere eine differenzierte Auseinandersetzung mit der Problematik von Dieselfahrzeugen und deren überproportionalen Anteil an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwertes vermissen lässt. Soweit sich vor diesem Hintergrund (beschränkte) Verkehrsverbote für (bestimmte) Dieselfahrzeuge als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener Stickstoffdioxidgrenzwerte erweisen, sind derartige Maßnahmen mithin aus unionsrechtlichen Gründen zu ergreifen.

260

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2018 - 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 32.

261

Vor diesem Hintergrund muss die zuständige Behörde sorgfältig prüfen, welcher Verursacheranteil an der Überschreitung des Stickstoffdioxidgrenzwerts auf den Straßenverkehr entfällt und ob und mit welcher konkreten Ausgestaltung von Verkehrsverboten die Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid innerhalb welchen Zeitraums voraussichtlich eingehalten werden können.

262

Sie darf sich dabei nicht sachgrundlos auf eine isolierte Betrachtung der Wirkung von Verkehrsverboten beschränken. Vielmehr muss sie das Wirkungspotential verschiedener Verkehrsverbotsvarianten gegebenenfalls im Zusammenhang mit weiteren ernsthaft in Betracht kommenden Luftreinhaltemaßnahmen prüfen (Wirkungskombination). Nur auf dieser Grundlage kann eine belastbare Aussage über die tatsächliche Erforderlichkeit von Verkehrsverboten und damit auch über das tatsächliche und nicht nur theoretische Ausmaß der dadurch verursachten nachteiligen Folgen getroffen werden.

263

Erweisen sich Verkehrsverbote danach als erforderlich, weil sie dasjenige Mittel sind, durch dessen Einsatz die Grenzwerte bereits zu einem früheren Zeitpunkt eingehalten werden können als ohne sie, muss die zuständige Behörde deren Anordnung ernsthaft in Betracht ziehen und regelmäßig auch treffen. Etwas anderes gilt nur dann, wenn sie ein vollständiges oder teilweises Absehen davon mit hinreichend gewichtigen Gründen rechtfertigen kann (näher dazu (2)).

264

Der Anordnung von Verkehrsverboten stehen dabei keine grundsätzlichen rechtlichen Hindernisse entgegen. Insbesondere sind sie nicht wegen Fehlens einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage ausgeschlossen.

265

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 21 ff., und ‑ 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 18 ff.

266

Die Einführung einer Verbotsregelung scheitert auch nicht an einer fehlenden Kontrollierbarkeit.

267

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 61 ff., und ‑ 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 60 ff.

268

Dies gilt erst recht, nachdem zu diesem Zweck durch Art. 1 des Neunten Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 8. April 2019 (BGBl. I S. 430) mit Wirkung vom 12. April 2019 die bestehenden Ermächtigungsgrundlagen in § 35 StVG für die Auskunftserteilung aus dem Zentralen Fahrzeugregister erweitert wurden. Nunmehr kann auch Auskunft an Behörden erteilt werden zur Durchführung und insbesondere Überwachung von Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverboten, die aufgrund des § 40 BImSchG nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften angeordnet oder aufgrund straßenverkehrsrechtlicher Vorschriften zum Schutz der Wohnbevölkerung und der Bevölkerung von Abgasen ergangen sind.

269

Vgl. BT-Drs. 19/6334, S. 9 f.

270

(2) Absehen von Verkehrsverboten

271

Erweisen sich Verkehrsverbote als die einzig geeigneten Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung überschrittener Stickstoffdioxidgrenzwerte, hat dies nicht zwangsläufig zur Folge, dass die zuständige Behörde sie zwingend anordnen müsste. Es ist nicht ausgeschlossen, dass sie davon im Einzelfall aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne ganz oder teilweise absehen muss (dazu (a)). Dies bedarf aber der besonderen Rechtfertigung anhand der konkreten Umstände des Einzelfalles (dazu (b)).

272

(a) Verhältnismäßigkeit

273

Der im Rahmen des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG verbleibende Raum für Verhältnismäßigkeitserwägungen ist nicht auf das Binnenverhältnis der Emittenten untereinander (vgl. § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG) beschränkt (dazu (aa)). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfen als Ergebnis der darüber hinausgehenden Verhältnismäßigkeitsprüfung zonale Verkehrsverbote nur phasenweise eingeführt werden, muss die zuständige Behörde Ausnahmen von Verkehrsverboten prüfen sowie Übergangsfristen für Nachrüstungen und unter Umständen sogar einen vollständigen Verzicht auf Verkehrsverbote mit Blick auf die Entwicklung der Grenzwertüberschreitung in Betracht ziehen (dazu (bb)). Darüber hinaus kann ein vorübergehendes oder sogar dauerhaftes Absehen von Verkehrsverboten auch aus anderen Gründen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen (dazu (cc)). Keinesfalls darf die zuständige Behörde aber gestützt auf § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG Verkehrsverbote schon deshalb für unverhältnismäßig halten, weil in dem betroffenen Gebiet der Wert von 50 µg/m³ im Jahresmittel nicht überschritten ist (dazu (dd)).

274

(aa) Keine Beschränkung der Verhältnismäßigkeitserwägungen auf § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG

275

Raum für Verhältnismäßigkeitserwägungen besteht für die zuständige Behörde nicht nur, soweit sie auf Grundlage des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG die Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten richten muss, die zum Überschreiten der Immissionswerte beitragen. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip ist auch im Rahmen des § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG nicht auf diese rein verursacherbezogenen Verteilungserwägungen beschränkt. Stattdessen genügt eine Luftreinhalteplanung nur dann grundlegenden rechtsstaatlichen Anforderungen, wenn auch die Folgen der Luftreinhaltemaßnahmen nicht außer Verhältnis zu dem mit ihnen verfolgten Ziel der frühestmöglichen Einhaltung der Immissionsgrenzwerte stehen. Die auch insoweit zwingende Verhältnismäßigkeitsprüfung hat der Normgeber nicht schon normativ abschließend vorgenommen.

276

A. A. Klinger, ZUR 2015, 37 (38); vgl. auch Berkemann, ZUR 2019, 412 (413 f.).

277

(aaa) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beherrscht jegliches staatliches Handeln.

278

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 39, und ‑ 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 36.

279

Das gilt auch für Maßnahmen der Europäischen Union (vgl. Art. 5 Abs. 4 EUV).

280

Dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss entweder bereits auf der normativen Ebene oder aber jedenfalls im Rahmen der Auslegung und Anwendung der Rechtsgrundlage im Einzelfall hinreichend Rechnung getragen werden.

281

Auf der Ebene der Festlegung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid und der Gewährung einer Übergangsfrist bis zu ihrer Einhaltung einschließlich der dabei geltenden Toleranzmargen hat bereits eine Abwägung der widerstreitenden Belange stattgefunden, mit der der Richtliniengeber einen ersten Ausgleich zwischen dem angestrebten Ziel des Gesundheitsschutzes auf der einen Seite und der Realisierbarkeit der Grenzwerteinhaltung auf der anderen Seite vorgenommen hat.

282

Das hier in Rede stehende Zügigkeitsgebot gemäß Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG betrifft aber die darüber hinausgehende Frage der Bewältigung einer dennoch eingetretenen rechtswidrigen Grenzwertüberschreitung. Es steht außer Frage, dass hier jedenfalls die grundlegende Wertung des Normgebers zum Tragen kommt, ein weiteres Hintanstehen des Gesundheitsschutzes nicht länger als nötig hinnehmen zu wollen. Ebenso steht aber außer Frage, dass auch insoweit eine Zielerreichung um jeden noch so hohen Preis dem rechtsstaatlichen Prinzip der Verhältnismäßigkeit staatlichen Handelns widerspricht.

283

Auch der Gerichtshof der Europäischen Union hat in diesem Zusammenhang ausgeführt, dass die Auslegung des Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG sich daran zu orientieren habe, dass Luftreinhaltepläne nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erstellt werden können.

284

Vgl. EuGH, Urteile vom 22. Februar 2018 - C-336/16 -, juris Rn. 93, und vom 5. April 2017 - C-488/15 -, ZUR 2017, 417 = juris Rn. 105 f.

285

Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Vollzugsdefizit der zuständigen Behörden nicht denjenigen Dritten zugerechnet werden kann, deren Belange durch nunmehr in Betracht kommende Luftreinhaltemaßnahmen nachteilig betroffen sind. Auch würde es zu kurz greifen, die dem Gesundheitsschutz gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Belange deshalb für unbeachtlich zu erklären, weil sie nicht oder jedenfalls nicht so beeinträchtigt worden wären, wenn die zuständige Behörde ihre Ergebnisverpflichtung bei gehöriger Nutzung des ihr eingeräumten Übergangszeitraums und der dabei geltenden Toleranzmargen rechtzeitig erfüllt hätte. Diese Hypothese ändert nichts daran, dass diese Belange betroffen und angemessen zu würdigen sind. Diese Würdigung wäre unvollständig, wenn sie sich von vornherein auf den Hinweis beschränken würde, dass nicht die in ihrer Gesundheit Betroffenen, sondern die zuständige Behörde die rechtswidrige Grenzwertüberschreitung zu verantworten habe und es deshalb nicht gerechtfertigt sei, weitere Verzögerungen der Grenzwerteinhaltung in Kauf zu nehmen.

286

Die mithin auch hier unentbehrliche Verhältnismäßigkeitsprüfung konnte der Normgeber nicht im Voraus abstrakt-generell abschließend dahingehend treffen, dass dem Gesundheitsschutz nach Ablauf der Übergangsfrist ein absolutes Gewicht zukommt, das die Bedeutung jedes widerstreitenden Belangs überwiegt und zum Einsatz aller Maßnahmen zwingt, mit denen der Grenzwert ohne jede Verzögerung eingehalten werden könnte. Eine solche antizipierte Verhältnismäßigkeitsentscheidung konnte der Normgeber bereits aus tatsächlichen Gründen nicht treffen. Er konnte nicht Jahre im Voraus die Vielgestaltigkeit der konkreten Umstände überblicken, unter denen die zuständige Behörde eine rechtswidrige Überschreitung der Grenzwerte bewältigen muss.

287

(bbb) Auch folgt aus der Eignung und Erforderlichkeit einer Maßnahme zur beschleunigten Grenzwerteinhaltung weder aus rechtlichen noch aus tatsächlichen Gründen zugleich deren Zumutbarkeit. Eine dahingehende Regelung ist Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 Satz 1 der Richtlinie 2008/50/EG, § 47 Abs. 1 Satz 3BImSchG nicht zu entnehmen. Vielmehr erlaubt es der unbestimmte Rechtsbegriff „so kurz wie möglich“, nicht nur auf die tatsächliche, sondern auch auf die rechtliche Möglichkeit abzustellen,

288

vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 20, und - 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 17; Bay. VGH, Beschluss vom 27. Februar 2017 - 22 C 16.1427 -, NVwZ 2017, 894 = juris Rn. 77,

289

und damit unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit die widerstreitenden Belange hinreichend zu berücksichtigen. Ein Automatismus, aus der Eignung und Erforderlichkeit einer Maßnahme zur beschleunigten Grenzwerteinhaltung stets und vorbehaltlos auf deren Zumutbarkeit zu schließen, ist auch mit Blick auf die in Rede stehende Gesundheitsgefährdung nicht geboten.

290

Nichts anderes ergibt sich konkret auf Stickstoffdioxid bezogen aus den fachwissenschaftlichen Erkenntnissen über die Auswirkungen dieses Schadstoffs auf die menschliche Gesundheit, die der Normgeber bei der Festlegung der Grenzwerte einschließlich der Übergangsfrist und Toleranzmargen im Blick hatte. Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme und den in das Verfahren eingeführten Erkenntnisquellen sind die Gesundheitsrisiken, die von einer Stickstoffdioxidexposition ausgehen, keineswegs unbedeutend. Sie sind aber nicht von einem solchen Gewicht, dass eine akute Lebensgefahr oder eine viele Personen betreffende schwerwiegende Gesundheitsgefährdung zu befürchten wäre, deren sofortiger Verhinderung oder Beseitigung sich alle anderen Belange von vornherein unterordnen müssten.

291

In Einklang mit diesen Feststellungen ging ersichtlich auch der europäische Normgeber bei der Festsetzung der Grenzwerte und Übergangsfristen nicht von einer akuten Lebens- oder sonstigen gravierenden Gesundheitsgefahr aus, hinter deren Beseitigung alle anderen widerstreitenden Belange zwingend zurücktreten müssten. Auch wenn der Schutz vor Stickstoffdioxidexpositionen nach der Richtlinie fraglos von hoher Bedeutung ist, kommt ihm kein solches Gewicht zu, dass widerstreitende Belange stets und vorbehaltlos hinter dem Ziel des Gesundheitsschutzes zurückzustehen hätten. Art. 4 Abs. 1 i. V. m. Anhang II der im Juli 1999 in Kraft getretenen Richtlinie 1999/30/EG sah vielmehr vor, dass die Grenzwerte für Stickstoffdioxid bis zum 1. Januar 2010 erreicht werden müssten. Ab Inkrafttreten der Richtlinie galt eine Toleranzmarge von 50 % (= 60 µg/m³), die in einem zehnjährigen Übergangszeitraum in linearen Stufen abgebaut werden sollte. Darüber hinaus gewährte Art. 22 der am 11. Juni 2008 in Kraft getretenen Folgerichtlinie 2008/50/EG unter engen Voraussetzungen die Möglichkeit, für bestimmte Gebiete oder Ballungsräume die Frist für die Einhaltung der Grenzwerte um bis zu höchstens fünf Jahre zu verlängern.

292

(ccc) Auch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union ist die Verhältnismäßigkeit von Luftreinhaltemaßnahmen im Einzelfall zu prüfen.

293

Mit seinem Urteil vom 21. Dezember 2011 betreffend die Republik Österreich hat er sich zu einem Verkehrsverbot für Lastkraftwagen über 7,5 t bis Abgasnorm Euro V auf einem Abschnitt der Inntalautobahn verhalten, der eine der wichtigsten terrestrischen Verbindungswege zwischen Süddeutschland und Norditalien ist. Dieses Verkehrsverbot sollte die Einhaltung der Grenzwerte für Stickstoffdioxid sicherstellen. Der Gerichtshof hat ausgeführt, die Mitgliedstaaten hätten unter Berücksichtigung aller zur gegebenen Zeit vorliegenden Umstände und der betroffenen Interessen geeignete und kohärente Maßnahmen zur Einhaltung des Grenzwerts zu ergreifen. Dabei verfügten sie insoweit über einen Ermessensspielraum. Sie müssten diesen jedoch unter Beachtung der Bestimmungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, unter anderem des tragenden Grundsatzes des freien Warenverkehrs, ausüben. Dieser Grundsatz werde durch das Verkehrsverbot eingeschränkt, auch wenn es Ausweichlösungen für die betroffenen Fahrzeuge gebe. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit des angeordneten Verkehrsverbots hat der Gerichtshof dieses zwar für geeignet gehalten, das Umweltschutzziel der Luftqualitätsrichtlinie zu gewährleisten, aber im konkreten Fall nicht für erforderlich. Die Republik Österreich habe die Ungeeignetheit der beiden wichtigsten Alternativmaßnahmen zum Verkehrsverbot, die den freien Warenverkehr weniger einschränkten, nicht nachgewiesen (Änderung des Verkehrsverbots und ständige Geschwindigkeitsbegrenzung auf 100 km/h).

294

Vgl. EuGH, Urteil vom 21. Dezember 2011 ‑ C‑28/09 -, Slg. 2011, I‑13525 = juris Rn. 111 ff., 125 ff., 138 ff.

295

Mit Urteil vom 19. Dezember 2012 hat der Gerichtshof der Europäischen Union den Einwand der Italienischen Republik zurückgewiesen, die Einhaltung der Grenzwerte wäre mit drastischen wirtschaftlichen und sozialen Maßnahmen sowie der Verletzung der Grundrechte und -freiheiten wie des freien Waren- und Personenverkehrs, der privatwirtschaftlichen Initiative und des Rechts der Bürger auf öffentliche Versorgungsleistungen verbunden gewesen. Abgesehen davon, dass sich der Gerichtshof dabei zum Vorliegen höherer Gewalt verhalten hat, hat er diesen Einwand nicht als von vornherein rechtlich unbeachtlich eingeordnet, sondern die dafür vorgebrachten Argumente als „zu allgemein und ungenau“ angesehen, also in erster Linie ein Darlegungsdefizit angenommen.

296

Vgl. EuGH, Urteil vom 19. Dezember 2012 - C-68/11 -, juris Rn. 59, 65.

297

In seinem die Republik Bulgarien betreffenden Urteil vom 5. April 2017 hat der Gerichtshof der Europäischen Union hervorgehoben, dass die Anwendung des Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG nur auf der Grundlage eines Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen erfolgen dürfe. Seine Feststellung eines Verstoßes gegen das Zügigkeitsgebot des Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG hat er in diesem Urteil nicht etwa damit begründet, dass sich die Republik Bulgarien nicht auf Hindernisse infolge ihrer sozio-ökonomischen Situation berufen könne.

298

Bezogen auf die Ergebnisverpflichtung nach Art. 13 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG, nicht auf das Zügigkeitsgebot des Art. 23 Abs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG. Vgl. demgegenüber Berkemann, ZUR 2019, 412 (414).

299

Vielmehr hat der Gerichtshof entscheidend darauf abgestellt, dass die Republik Bulgarien sich insoweit nicht damit exkulpieren könne, dass die zweijährige Frist des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 3 der Richtlinie 2008/50/EG zur Übermittlung der Luftqualitätspläne an die Europäische Kommission bei der Berechnung dessen zu berücksichtigen sei, was ein Zeitraum der Nichteinhaltung sei, der „so kurz wie möglich“ gehalten werde. Des Weiteren hat der Gerichtshof einen Verstoß gegen das Zügigkeitsgebot darin gesehen, dass die Republik Bulgarien ihre nationalen Vorschriften erst im Dezember 2015 geändert habe, um den Prozess der Verbesserung der Luftqualität zu beschleunigen, sie also nicht schon früher dasjenige unternommen habe, wozu sie sich ausweislich ihrer nationalen Rechtssetzung in der Lage gesehen habe.

300

Vgl. EuGH, Urteil vom 5. April 2017 - C-488/15 -, ZUR 2017, 417 = juris Rn. 30, 66 ff., 78, 96 ff.

301

In seinem Urteil vom 22. Februar 2018 betreffend die Republik Polen hat der Gerichtshof der Europäischen Union im Zusammenhang mit der von der Europäischen Kommission gerügten Verletzung des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG ausdrücklich bestätigt, dass im Rahmen des erforderlichen Ausgleichs zwischen dem Ziel der Verringerung der Gefahr der Verschmutzung und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen auch die sozio-ökonomischen und haushaltspolitischen Herausforderungen der durchzuführenden umfangreichen technischen Investitionen berücksichtigt werden könnten. Im konkreten Fall sei aber nicht nachgewiesen worden, dass die von der Republik Polen genannten Schwierigkeiten, die keinen Ausnahmecharakter hätten, von der Art gewesen wären, dass sie die Festlegung weniger langer Fristen unmöglich gemacht hätten.

302

Vgl. EuGH, Urteil vom 22. Februar 2018 - C-336/16 -, juris Rn. 102 ff.; vgl. demgegenüber Berkemann, ZUR 2019, 412 (414), der auf der Grundlage dieses Urteils sozio-ökonomische und haushaltspolitische Herausforderungen generell für unbeachtlich hält.

303

(bb) Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts

304

Die Auffassung des Senats, dass der zuständigen Behörde über den Rahmen des § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG hinaus eine Verhältnismäßigkeitsprüfung überantwortet ist, steht auch in Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Dieses hat in seinen Urteilen vom 27. Februar 2018 betreffend die Luftreinhaltepläne Düsseldorf und Stuttgart ausdrücklich hervorgehoben, dass Verkehrsverbote auch dann, wenn mit ihnen die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid zu einem früheren Zeitpunkt erreicht werden könnte, nicht unbesehen der damit in Widerstreit stehenden Belange angeordnet werden dürften. Stattdessen müsse, was zwangsläufig die Effizienz der Verkehrsverbote schwächt, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung getragen werden.

305

Im Einzelnen hat es insoweit ausgeführt, dass bei der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu unterscheiden ist zwischen Verkehrsverboten, die lediglich einzelne Straßen oder Straßenabschnitte betreffen (streckenbezogene Verbote), und solchen, die für ein großflächiges, aus einer Vielzahl von Haupt- und Nebenstraßen gebildetes zusammenhängendes Verkehrsnetz (zonale Verbote) gelten sollen. Erstere führen lediglich dazu, dass die betroffenen Autofahrer einzelne Fahrtziele nicht oder nur unter Inkaufnahme von mehr oder weniger großen Umwegen erreichen und ihre Fahrzeuge nicht auf den von dem Verbot erfassten Straßen(abschnitten) abstellen können. Derartige Einschränkungen gehen ihrer Intensität nach nicht über sonstige straßenverkehrsrechtlich begründete Durchfahrt- und Halteverbote hinaus, mit denen Autofahrer stets rechnen und die sie grundsätzlich hinnehmen müssen. Dies gilt auch für von einem streckenbezogenen Verkehrsverbot betroffene Anlieger und Anwohner. Eine uneingeschränkte Anfahrtsmöglichkeit zu einem Grundstück „bis unmittelbar vor die Haustür“ gehört in städtischen Ballungsgebieten auch für den Eigentümer eines Wohngrundstücks nicht zum Kernbereich des Anliegergebrauchs. Anlieger und Anwohner haben keinen Anspruch auf eine bestimmte Ausgestaltung und einen bestimmten Umfang der Grundstücksverbindung mit der Straße, sofern diese nur als Verkehrsmittler erhalten bleibt. Sondersituationen kann insoweit durch Erteilung von Ausnahmegenehmigungen hinreichend Rechnung getragen werden. Hiervon unterscheidet sich die Situation für die betroffenen Autofahrer, Fahrzeughalter und Anwohner bei einem große Teile eines Stadtgebiets erfassenden Verkehrsverbot. Ein solches Verbot führt für die Bewohner dieser Zone nicht nur dazu, dass sie mit ihren unter das Verbot fallenden Fahrzeugen in einen großflächigen Bereich nicht mehr hineinfahren dürfen, sondern es bewirkt darüber hinaus, dass sie die Fahrzeuge dort auch nicht im öffentlichen Verkehrsraum abstellen können. Im Ergebnis werden die Anwohner einer solchen Zone vielfach veranlasst sein, das betroffene Fahrzeug zu verkaufen. Aber auch für Autofahrer, die nicht in der Zone wohnen, stellt sich ein zonales Verbot als ein erheblicher Eingriff jedenfalls in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) dar. Zwar gilt auch insoweit, dass die Rechtsordnung keinen Anspruch kennt, wonach ein einmal die Zulassungskriterien erfüllendes Kraftfahrzeug zeitlich und räumlich unbegrenzt weiter auf öffentlichen Straßen benutzt werden darf. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist indes stets zu beachten und verbietet es, derartig weitreichende Verkehrsverbote ohne Berücksichtigung der damit für die Betroffenen verbundenen wirtschaftlichen Folgen auszusprechen.

306

Um dem gebotenen Interessenausgleich gerecht zu werden, wird daher für zonale Verkehrsverbote eine phasenweise Einführung dergestalt zu prüfen sein, dass in einer ersten Stufe nur ältere Fahrzeuge (etwa bis zur Abgasnorm Euro 4) von Verkehrsverboten erfasst werden. Für die noch neueren Euro 5-Fahrzeuge (Geltung der Abgasnorm Euro 5 für alle Fahrzeuge seit 1. Januar 2011) kommen zonale Verbote jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019 in Betracht. Dieser Zeitpunkt liegt vier Jahre nach dem Inkrafttreten der Abgasnorm Euro 6 für alle Fahrzeuge zum 1. September 2015. Damit ist gewährleistet, dass dem Eigentümer eines Euro 5-Fahrzeugs eine uneingeschränkte Mindestnutzungsdauer verbleibt, die über die ersten drei Jahre, die erfahrungsgemäß mit einem besonders hohen Wertverlust verbunden sind, hinausgeht. Bei der Bemessung der Frist hat das Bundesverwaltungsgericht berücksichtigt, dass für diejenigen Käufer, die unmittelbar vor dem Inkrafttreten der Abgasnorm Euro 6 ein neues Dieselfahrzeug erworben haben, das nur der Abgasnorm Euro 5 entsprach, ohne Weiteres erkennbar war, dass dieses Fahrzeug in Kürze nicht mehr dem Stand der neuesten Abgasvorschriften entsprechen werde. Diesem Käufer ist daher kein weitergehender Vertrauensschutz zuzubilligen. Dies gilt im Ergebnis für alle Käufer, die nach dem 1. September 2014 ein Dieselneufahrzeug der Abgasnorm Euro 5 erworben haben. Denn bereits ab diesem Zeitpunkt konnten gemäß Art. 10 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 715/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Pkw und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformation für Fahrzeuge (ABl. L 171/1, 29. Juni 2007) die nationalen Behörden keine Typgenehmigungen mehr für neue Fahrzeugtypen erteilen, die den in Anhang I Tabelle 2 der Verordnung aufgeführten Euro 6-Grenzwerten nicht entsprachen. Eigentümern, die zwischen dem 1. Januar 2009 und dem 31. August 2014 Dieselfahrzeuge mit der Abgasnorm Euro 5 erworben haben, ist dagegen mit Blick auf das höhere Alter und die höhere Fahrleistung und den daraus resultierenden geringeren Restwert der Fahrzeuge eine Einschränkung der Nutzbarkeit durch Verkehrsverbote grundsätzlich zuzumuten.

307

Hinsichtlich der Dieselfahrzeuge, die nur die Anforderung der Abgasnorm Euro 4 erfüllen sowie hinsichtlich der benzin- oder gasbetriebenen Ottomotoren unterhalb der Abgasnorm Euro 3 bedarf es keiner Übergangsfristen. Typgenehmigungen für diese Fahrzeuge durften lediglich bis zum 31. Dezember 2010 bzw. bis zum 31. Dezember 2000 erteilt werden (vgl. Richtlinie 70/220/EWG in der Fassung von Richtlinie 98/69/EG).

308

Bei der Festlegung des Zeitpunkts der Geltung von etwaigen Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge insbesondere der Abgasnorm Euro 5 wird die zuständige Behörde anhand aktueller Erhebungen zudem die zwischenzeitliche Entwicklung der Grenzwertüberschreitungen zu berücksichtigen haben. Sollten Grenzwertüberschreitungen deutlich stärker als bisher prognostiziert abnehmen, wäre hierauf gegebenenfalls mit einem Verzicht auf die oder einer späteren Einführung eines Verkehrsverbotes jedenfalls für Dieselfahrzeuge, die der Abgasnorm Euro 5 gerecht werden, zu reagieren.

309

Darüber hinaus ist - auch bei auf bestimmte Dieselfahrzeuge beschränkten streckenbezogenen Verkehrsverboten - zu prüfen, für welche Gruppen, wie beispielsweise Handwerker oder bestimmte Anwohnergruppen, und für welche Einzelpersonen zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit Ausnahmen von einem Verkehrsverbot zu gewähren sind. Ausnahmen können hierbei im Rahmen des § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG und des § 1 Abs. 2 der 35. BImSchV gewährt werden. Namentlich § 1 Abs. 2 der 35. BImSchV lässt nach dem ausdrücklich erklärten Willen des Verordnungsgebers auch individualnützige Ausnahmen im Einzelfall oder für bestimmte Gruppen, wie zum Beispiel Anlieger oder Handwerker, zu. Auch Ausnahmeregelungen in Gestalt der Einräumung von Übergangsfristen für die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen namentlich der Abgasnorm Euro 5 mit geeigneter Abgasreinigungstechnik können ein Baustein zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit des in Betracht zu ziehenden Verkehrsverbots darstellen.

310

Soweit von der zuständigen Behörde zu bewältigende Sachverhaltskonstellationen von den Ausnahmetatbeständen nicht angemessen erfasst werden sollten, erscheint ein Rückgriff auf die allgemeine Ausnahmevorschrift des § 46 Abs. 1 Satz 1 Nr. 11 StVO jedenfalls im Wege unionsrechts- und verfassungskonformer Auslegung nicht von vornherein als ausgeschlossen, wenn dies geboten sein sollte, um einen verhältnismäßigen Ausgleich zwischen Gesundheitsschutz und den Belangen der von Verkehrsverboten negativ Betroffenen zu erreichen. Allerdings können Ausnahmegenehmigungen nach dieser Regelung nicht erteilt werden, wenn sie einen unbestimmten Personenkreis begünstigen sollen.

311

Entschädigungszahlungen sind hingegen auch nicht mit Blick auf den in Art. 14 GG verankerten Bestandsschutz des Eigentums erforderlich. Diesem ist vorrangig durch eigentumsbelastende Regelungen ohne kompensatorische Ausgleichszahlungen Rechnung zu tragen, was namentlich durch die Schaffung von Übergangs- und Ausnahmeregelungen zu erfolgen hat.

312

Vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2018 - 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 41 ff., und - 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 38 ff.

313

(cc) Weitere abwägungsrelevante Kriterien

314

Mit diesen Aspekten zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten ist das Spektrum der im Rahmen der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu erwägenden Umstände nicht erschöpft. Die zuständige Behörde kann auch aus anderen Gründen gehalten sein, ganz oder teilweise, vorübergehend oder dauerhaft von der Anordnung von Verkehrsverboten abzusehen, soweit diese sich anderenfalls als übermäßig erweisen würden.

315

Vgl. demgegenüber VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 ‑ 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 42, 69 f.

316

Die zuständige Behörde muss, was in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schon angelegt ist (Einführung eines zonalen Verkehrsverbots für Fahrzeuge der Abgasnorm Euro 5 „jedenfalls nicht vor dem 1. September 2019“), zumindest auch erwägen, ob und welcher Übergangszeitraum vorzusehen ist, um den von einem Verkehrsverbot Betroffenen in zumutbarer Weise zu ermöglichen, sich den neuen Gegebenheiten anzupassen.

317

Vgl. EuGH, Urteil vom 15. November 2005 ‑ C‑320/03 -, ZUR 2006, 139 = juris Rn. 85 ff. (zu einem vor dem Verbindlichwerden der Grenzwerte eingeführten Verkehrsverbot, ohne insoweit aber erkennbar wegen dieser zeitlichen Besonderheit einen anderen Maßstab anzulegen); vgl. demgegenüber VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 - 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 70.

318

In diesem Zusammenhang müssen auch die in den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Februar 2018,

319

- 7 C 30.17 -, BVerwGE 161, 201 = juris Rn. 41, und - 7 C 26.16 -, NJW 2018, 2074 = juris Rn. 38,

320

ebenfalls als abwägungsrelevant hervorgehobenen, aber nicht näher erörterten Belange der Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft, mithin auch die infrastrukturellen Gegebenheiten und Besonderheiten, hinreichend berücksichtigt werden.

321

Vgl. demgegenüber VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 ‑ 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 70.

322

Dabei wird es maßgeblich darauf ankommen, ob dem betroffenen Verkehrsweg oder der betroffenen Zone eine besondere infrastrukturelle Bedeutung - etwa herausgehobener überregionaler Art - zukommt, ob bzw. welche alternativen Verkehrswege oder Verkehrsmittel deshalb zur Wahrung besonders gewichtiger wirtschaftlicher oder infrastruktureller Belange zur Verfügung gestellt werden müssen und ob bzw. innerhalb welchen Zeitraums dies möglich ist.

323

Vgl. EuGH, Urteile vom 21. Dezember 2011 ‑ C‑28/09 -, Slg. 2011, I‑13525 = juris Rn. 111 ff., und vom 15. November 2005 ‑ C‑320/03 -, ZUR 2006, 139 = juris Rn. 89 f.

324

Letztlich kann sich ein Verkehrsverbot auch insgesamt als unverhältnismäßig erweisen, wenn mit ihm - etwa wegen einer notwendigen Vorlaufzeit bei dessen Einführung - die Einhaltung der Stickstoffdioxidgrenzwerte nur unwesentlich schneller bewirkt werden könnte, als dies bei einem Verzicht auf seine Einführung der Fall wäre. Die Länge des Restzeitraums, in dem eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte noch hinzunehmen ist, entzieht sich dabei einer abstrakt-generellen Bestimmung. Sie hängt vielmehr von den Umständen des Einzelfalls ab. Unabdingbar ist jedenfalls, dass die Reduktion der Stickstoffdioxidimmissionen nicht stagniert, sondern sich positiv fortsetzt und der Grenzwert absehbar auch ohne Verkehrsverbot eingehalten werden wird. Von einem Verkehrsverbot wird umso eher abgesehen werden können, je geringer die Grenzwerte im Zeitpunkt des rechtlich frühestmöglichen Inkrafttretens von Verkehrsverboten noch überschritten sind und je kürzer der verbleibende Restzeitraum bis zur Erfüllung der Ergebnispflicht ist.

325

Ferner kann es darauf ankommen, inwieweit die Betroffenen voraussichtlich gezwungen sein werden, irreversible Tatsachen zu schaffen (z. B. Autoverkauf), oder sie den verbleibenden Restzeitraum anderweitig überbrücken können (z. B. mit dem Öffentlichen Personennahverkehr, Nutzung von Park & Ride-Systemen).

326

Der Gesundheitsschutz muss umso weniger zurückstehen, je länger die Grenzwertüberschreitung bereits andauert, je höher der Grenzwert noch überschritten ist und je unwahrscheinlicher deshalb seine zeitnahe Einhaltung ohne den Einsatz aller effizienten Luftreinhaltemaßnahmen ist. Eine den (teilweisen) Verzicht auf den Einsatz effizienter Luftreinhaltemaßnahmen noch hinnehmbar erscheinen lassende Grenzwertüberschreitung wird deshalb im Regelfall spätestens dann nicht mehr anzunehmen sein, wenn diese mehr als 10 % (= 44 µg/m3) beträgt. Dies bedeutet jedoch nicht etwa, dass Verkehrsverbote bei einer Grenzwertüberschreitung bis zu 44 µg/m3 schon wegen der Höhe der Überschreitung generell verzichtbar sein könnten.

327

Bei der Prüfung von Verkehrsverboten muss die zuständige Behörde Verschlechterungen der Luftqualität, die durch Umleitungen und Ausweichverkehr verursacht werden, berücksichtigen und möglichst vermeiden. Solange aber die nach dem Luftqualitätsrecht einzuhaltenden Grenzwerte nicht überschritten werden, sind solche Verschlechterungen, die mit Verkehrsverboten unvermeidbar einhergehen, kein Hindernis für ihre Anordnung (vgl. Art. 12 der Richtlinie 2008/50/EG).

328

(dd) § 47 Abs. 4a BImSchG

329

Die zuständige Behörde darf nicht auf Grundlage der durch Art. 1 des Dreizehnten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 8. April 2019 (BGBl. I S. 432) mit Wirkung vom 12. April 2019 eingefügten Regelung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG Verkehrsverbote schon deshalb für unverhältnismäßig halten, weil in dem betroffenen Gebiet der Immissionswert von 50 µg/m³ Stickstoffdioxid im Jahresmittel nicht überschritten ist. Ob Gleiches in bestimmten Einzelfällen auch für die Ausnahmeregelung des § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG gilt, kann offen bleiben.

330

Nach § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG kommen Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs für Kraftfahrzeuge mit Selbstzündungsmotor wegen der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Stickstoffdioxid in der Regel nur in Gebieten in Betracht, in denen der Wert von 50 µg/m³ Stickstoffdioxid im Jahresmittel überschritten worden ist. Bestimmte in § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG enumerativ aufgezählte Kraftfahrzeugkategorien sind von Verkehrsverboten ausgenommen. Im Einzelfall kann aber der Luftreinhalteplan für Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro VI (§ 47 Abs. 4a Satz 2 Nr. 6 BImSchG) ein Verbot des Kraftfahrzeugverkehrs vorsehen, wenn die schnellstmögliche Einhaltung des Immissionsgrenzwertes für Stickstoffdioxid anderenfalls nicht sichergestellt werden kann (§ 47 Abs. 4a Satz 3 BImSchG). Weitere Ausnahmen von Verboten des Kraftfahrzeugverkehrs, insbesondere nach § 40 Abs. 1 Satz 2 BImSchG, können durch die zuständigen Behörden zugelassen werden (§ 47 Abs. 4a Satz 4 BImSchG). Die Vorschriften zu ergänzenden technischen Regelungen, insbesondere zu Nachrüstmaßnahmen bei Kraftfahrzeugen, im Straßenverkehrsgesetz und in der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung bleiben unberührt (§ 47 Abs. 4a Satz 5 BImSchG).

331

Soweit die Bestimmung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG eine konstitutive Regelung dergestalt enthält, dass Verkehrsverbote bis zu einem Immissionswert von 50 µg/m³ regelhaft bzw. von vornherein ausgeschlossen sind, verstößt sie gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und ist insoweit unanwendbar (dazu unter (aaa)). Der Umstand, dass die Europäische Kommission diese Vorschrift im Notifizierungsverfahren nicht beanstandet hat, steht dem nicht entgegen; einer Vorabentscheidung durch den Gerichtshof der Europäischen Union bedarf es nicht (dazu (bbb)). Offen bleiben kann, ob in bestimmten Fallkonstellationen auch die Ausnahmeregelung des § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG gegen Unionsrecht verstoßen könnte (dazu (ccc)).

332

(aaa) Ist eine mit den Anforderungen des unionalen Sekundärrechtsakts im Einklang stehende Auslegung und Anwendung der nationalen Regelung nicht möglich, muss die unionsrechtswidrige nationale Regelung, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fällt, nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts unangewendet gelassen werden.

333

Vgl. EuGH, Urteil vom 8. Mai 2019 - C-396/17 -, juris Rn. 69; BVerfG, Urteil vom 21. Juni 2016 - 2 BvE 13/13 u. a. -, BVerfGE 142, 123 = juris Rn. 118.

334

Dies gilt für die Anwendung des nationalen Rechts sowohl durch die Gerichte als auch durch die Behörden.

335

Vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 2014 ‑ C‑404/13 -, NVwZ 2015, 419 = juris Rn. 54.

336

Die Bestimmung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG hat der Gesetzgeber damit begründet, dass gemäß dem „Konzept für saubere Luft und die Sicherung der individuellen Mobilität in unseren Städten“ in Gebieten, in denen die Stickstoffdioxidimmissionen 50 µg/m³ nicht überschreiten, in der Regel davon auszugehen sei, dass die europarechtlich geforderte schnellstmögliche Einhaltung des Stickstoffdioxidgrenzwerts auch ohne die Anordnung von Verkehrsverboten sichergestellt werden kann.

337

Vgl. BT-Drs. 19/6335, S. 9.

338

So verstanden, hätte der Gesetzgeber lediglich eine Erwartungshaltung zum Ausdruck gebracht,

339

skeptisch dazu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 - 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 74 ff.; Schink, I+E 2019, 58 (64),

340

welche die zuständige Behörde anhand der Umstände des konkreten Einzelfalls zu verifizieren hätte. Die Maßstäbe der Verhältnismäßigkeitsprüfung, wie sie vorstehend konkretisiert wurden, blieben unangetastet, so dass § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG dann keine konstitutive, die Verhältnismäßigkeitsprüfung inhaltlich steuernde Regelung enthielte.

341

Vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 - 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 74 (Redundanz der Vorschrift).

342

Der Wortlaut des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG kann aber auch dahingehend verstanden werden, dass der Gesetzgeber steuernd auf die Verhältnismäßigkeitsprüfung Einfluss nehmen wollte, indem er ein Regel-Ausnahme-Verhältnis konstituiert, wonach bei Grenzwertüberschreitungen bis zu 50 µg/m³ in der Regel keine Verkehrsverbote in Betracht kommen, es sei denn, die Besonderheiten des Einzelfalls geben begründeten Anlass zu einer anderen Bewertung der Verhältnismäßigkeit.

343

Vgl. Schink, I+E 2019, 58 (64).

344

Wird dem Kriterium „in der Regel“ dabei allerdings ein Verständnis unterlegt, wonach es entgegen dem Wortsinn als bloßer gesetzlicher Sicherungsvorbehalt,

345

vgl. dazu Berkemann, ZUR 2019, 412 (417),

346

möglichst weit und flexibel gehandhabt werden soll, um den gegebenen unionsrechtlichen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten Rechnung tragen zu können, hätte diese Vorschrift ebenfalls nur eine deklaratorische Bedeutung.

347

Ausgehend davon aus, dass der Gesetzgeber aber nicht nur eine Erwartung ausdrücken oder wecken,

348

vgl. aber Schink, I+E 2019, 58 (64), der dem § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG „einen populistischen Einschlag“ attestiert, weil „voraussichtlich mehr versprochen wird, als bei EU-rechtskonformer Anwendung eingehalten werden kann“,

349

sondern von einem Gestaltungsspielraum Gebrauch machen wollte,

350

vgl. BT-Drs. 19/10918, S. 2 (Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsmaßstabs); Schink, I+E 2019, 58 (59),

351

muss dem Kriterium „in der Regel“ ein seinem Wortsinn entsprechendes Verständnis entnommen und die Konstituierung eines echten Regel-Ausnahme-Verhältnisses angenommen werden. Mit diesem Regelungsinhalt wäre § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG unionsrechtswidrig. Nach den vorstehend erörterten Maßstäben für die Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten ist es mit Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG unvereinbar, auch bei hohen Überschreitungen des Grenzwerts regelhaft ein Absehen von Verkehrsverboten anzuordnen, deren Anordnung zur Ausnahme zu erklären und der zuständigen Behörde eine entsprechende Rechtfertigungslast aufzuerlegen.

352

Vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 ‑ 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 71 ff.; Berkemann, ZUR 2019, 412 (417 ff.); Klinger, ZUR 2019, 131 ff.; Quarch, SVR 2019, 18 (22 f.); Scheidler, NVwZ 2019, 751 (754 f.); Will, NZV 2019, 17 (23 ff.); a. A. Schink, I+E 2019, 58 ff.

353

(bbb) Der Feststellung, dass die Bestimmung des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG insoweit gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG verstößt und unanwendbar ist, als sie eine konstitutive Regelung dergestalt enthält, dass Verkehrsverbote bis zu einem Immissionswert von 50 µg/m³ regelmäßig ausgeschlossen sind, steht nicht entgegen, dass der Gesetzentwurf gegenüber der Europäischen Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten notifiziert wurde, die Europäische Kommission ihn gebilligt und die Konkretisierung der Verhältnismäßigkeitsmaßstäbe unbeanstandet gelassen hat.

354

Vgl. dazu BT-Drs. 19/10918, S. 2.

355

Die Europäische Kommission hat in ihrem Schreiben vom 13. Februar 2019 die Ergebnisverpflichtung und das Zügigkeitsgebot aus Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG betont und vor diesem Hintergrund weiter ausgeführt, „die Einfügung der Formulierung ‚in der Regel‘ in diesen Artikel wird daher begrüßt, um Fahrverbote nicht auszuschließen, falls sie sich als einzige Möglichkeit erweisen sollten, Zeiträume der Nichteinhaltung so kurz wie möglich zu halten.“ Die Europäische Kommission hat damit den Gesetzentwurf deshalb gebilligt, weil sie dem § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG kein echtes Regel-Ausnahme-Verhältnis entnommen, sondern die Formulierung „in der Regel“ als Sicherungsvorbehalt zur Herstellung der Unionsrechtskonformität verstanden hat.

356

Unabhängig davon wäre der Senat nicht an die Bewertung der Europäischen Kommission gebunden.

357

Der Senat hat auch keinen Anlass, Fragen der Auslegung der Richtlinie 2008/50/EG dem Gerichtshof der Europäischen Union gemäß Art. 267 Abs. 1 und 2 AEUV zur Entscheidung vorzulegen, weil die einschlägigen Bestimmungen dieser Richtlinie vom Gerichtshof bereits hinreichend ausgelegt wurden (acte éclairé).

358

(ccc) Ob und inwieweit auch gegen § 47 Abs. 4a Satz 2 BImSchG unionsrechtliche Bedenken bestehen, bedarf keiner Entscheidung.

359

Unter Berücksichtigung der Gesetzesbegründung bezieht sich die Vorschrift nicht lediglich auf den Fall des § 47 Abs. 4a Satz 1 BImSchG, um eine Feinsteuerung zu treffen, falls entgegen dem dort angenommenen Regelfall ein Verkehrsverbot anzuordnen ist. Vielmehr nimmt sie die genannten Fahrzeugkategorien stets und generell von Verkehrsverboten aus.

360

Vgl. BT-Drs. 19/6335, S. 9 f.; so auch Berkemann, ZUR 2019, 412 (417).

361

Da die Ergebnisverpflichtung und das Zügigkeitsgebot eine einzelfallabhängige Beurteilung der Eignung, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit von Luftreinhaltemaßnahmen zur schnellstmöglichen Grenzwerteinhaltung verlangen, verstößt es gegen Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG, wenn bestimmte Maßnahmen ungeachtet der konkreten Einzelfallumstände, ihrer Verhältnismäßigkeit im konkreten Fall und insbesondere unabhängig von der konkreten Höhe der Grenzwertüberschreitung von vornherein generell aus dem Katalog möglicher Maßnahmen ausgeschlossen werden. Zu einem derart weitreichenden Ausschluss der erforderlichen fallbezogenen Verhältnismäßigkeitserwägungen ist der Gesetzgeber unionsrechtsrechtlich nicht befugt.

362

Für den vorliegenden Zusammenhang bedarf es jedoch keiner abschließenden Entscheidung, in welchen Fallkonstellationen welche Fahrzeugtypen unionsrechtlich möglicherweise von Verkehrsverboten nicht ausgeschlossen werden dürfen. Jedenfalls die hier vor allem in Betracht zu ziehende Ausnahmeregelung des § 47 Abs. 4a Satz 2 Nr. 2 BImSchG (Fahrzeuge, die im praktischen Fahrbetrieb weniger als 270 mg/km Stickstoffoxide ausstoßen) wird in der überwiegenden Zahl der Fallkonstellationen eine zulässige Konkretisierung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes gemäß § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG darstellen. Diese Regelung, die insbesondere auf die schon vom Bundesverwaltungsgericht in den Blick genommene Nachrüstung von Fahrzeugen abzielt, trägt dem nicht zwangsläufig an einzelne Schadstoffklassen gebundenen tatsächlichen Emissionsverhalten verursacherbezogen in besonderer Weise Rechnung.

363

Offen bleiben kann im vorliegenden Zusammenhang auch, ob die kategorische Ausnahme für sämtliche Kraftfahrzeuge der Schadstoffklasse Euro 6 (§ 47 Abs. 4a Satz 2 Nr. 1 BImSchG) unabhängig von ihrem jeweiligen tatsächlichen Schadstoffausstoß gegen die unionsrechtlichen Anforderungen aus der Richtlinie 2008/50/EG verstoßen könnte, wenn das Ausmaß und die noch zu erwartende Zeitdauer der Grenzwertüberschreitung eine Einbeziehung auch dieser Fahrzeuge in Verkehrsverbote erforderlich macht und ein vorübergehendes Absehen davon aus vergleichbaren Verhältnismäßigkeitserwägungen wie denen, die das Bundesverwaltungsgericht zu zonalen Verkehrsverboten für Kraftfahrzeuge der Abgasnorm Euro 5 entwickelt hat, nicht (mehr) gerechtfertigt ist.

364

(b) Rechtfertigung für das Absehen von Verkehrsverboten

365

Soweit sich die zuständige planaufstellende Behörde aus Gründen der Verhältnismäßigkeit gehindert sieht, Verkehrsverbote überhaupt oder in einem mehr als eingeschränkten Umfang oder zeitlich früher anzuordnen, muss sie dies anhand einer hinreichend plausiblen Auseinandersetzung mit den konkreten Umständen des Einzelfalls rechtfertigen können.

366

Dies setzt zunächst voraus, dass sie sich nicht sachgrundlos auf eine isolierte Betrachtung der Wirkung von Verkehrsverboten beschränkt, sondern das Wirkungspotential verschiedener Verkehrsverbotsvarianten gegebenenfalls im Zusammenhang mit weiteren ernsthaft in Betracht kommenden Luftreinhaltemaßnahmen prüft. Nur eine solche Herangehensweise erlaubt überhaupt den Rückschluss darauf, in welchem Umfang Verkehrsverbote tatsächlich erforderlich sind und in welchem Ausmaß sie danach tatsächlich nachteilige Folgen haben könnten.

367

Einer detaillierten Feststellung zum genauen Umfang der Betroffenheit durch Gesundheitsgefahren und der Anzahl der davon betroffenen Personen bedarf es bei der auf dieser Grundlage vorzunehmenden Verhältnismäßigkeitsprüfung zwar nicht.

368

Vgl. demgegenüber Hess. VGH, Beschluss vom 17. Dezember 2018 - 9 A 2037/18.Z -, NVwZ 2019, 329 = juris Rn. 18.

369

Die zuständige Behörde darf sich aber nicht damit begnügen, diejenigen Umstände, die ein vollständiges oder teilweises Absehen von Verkehrsverboten rechtfertigen könnten, pauschal zu behaupten. Vielmehr muss sie diese Umstände hinreichend konkret aufzeigen und das Ergebnis ihrer notwendigerweise mit planerischen Erwägungen verknüpften Verhältnismäßigkeitsprüfung tragfähig und nachvollziehbar begründen.

370

(3) Maßnahmen bei verfehltem Planziel

371

Auf einer zweiten Stufe muss der Luftreinhalteplan, soweit dies rechtlich und tatsächlich möglich ist, Maßnahmen für den Fall bereithalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte. Dies gilt zum einen dann, wenn die zuständige Behörde aufgrund ausreichend belastbarer Prognosen zunächst zu dem Ergebnis gelangt, zusätzliche Maßnahmen wie etwa Verkehrsverbote seien für eine schnellere Grenzwerteinhaltung nicht erforderlich. Dies gilt zum anderen aber auch dann, wenn solche zusätzlichen Maßnahmen zwar erforderlich wären, die zuständige Behörde aber in zeitlicher oder sachlicher Hinsicht auf Grundlage der vorstehenden Maßstäbe aus Gründen der Verhältnismäßigkeit von ihnen absieht, weil sie nach ihren ausreichend belastbaren Prognosen davon ausgeht, in Anbetracht allgemeiner Entwicklungen und des Wirkungspotentials anderer Luftreinhaltemaßnahmen die Grenzwerte nur unwesentlich später als mit Verkehrsverboten einhalten zu können. Solche ergänzenden Maßnahmen für den Fall des Nichteintritts der bisherigen Prognose dürfen, um zeitlichen Verzögerungen vorzubeugen, möglichst nicht erst einer späteren Änderung des Luftreinhalteplans mit entsprechenden Zeitverlusten überlassen werden.

372

Da sich Prognosen zur Einhaltung des Grenzwerts für Stickstoffdioxid wiederholt als unzutreffend erwiesen haben und der Grenzwert nach wie vor nicht flächendeckend eingehalten wird (dazu unter (a)), wird den Anforderungen an eine effektive Erfüllung der Ergebnisverpflichtung und des Zügigkeitsverbots (Art. 4 Abs. 3 EUV) nur dann genügt, wenn auf einer zweiten Planungsstufe des aktuellen Luftreinhalteplans rechtsverbindliche Vorkehrungen für den Fall getroffen werden, dass die prognostizierten Wirkungen von Luftreinhaltemaßnahmen nicht eintreten (dazu unter (b)). Derartige Maßnahmen sind ein rechtlich zulässiger Bestandteil eines Luftreinhalteplans (dazu unter (c)).

373

(a) Prognoseunsicherheiten

374

Die Prognoseunsicherheiten zeigen sich beispielhaft in der Erklärung der Bundesrepublik Deutschland gegenüber der Europäischen Kommission, dass Hauptgrund der Grenzwertüberschreitungen die nicht vorauszusehenden NOx-Emissionen im realen Fahrbetrieb seien. Diese lägen deutlich höher, als mit der kontinuierlichen Verschärfung der Abgasgrenzwerte auf Ebene der Europäischen Union zu erwarten gewesen wäre. Dies treffe insbesondere auf Dieselkraftfahrzeuge zu, deren Anteil in Deutschland deutlich gestiegen sei (1999 habe der Dieselanteil an den Personenkraftwagen 13,2 % betragen, 2014 hingegen 30,1 %).

375

Europäische Kommission, Aufforderungsschreiben vom 18. Juni 2015 (Vertragsverletzung Nr. 2015/2073), S. 13.

376

Auch sonst unterliegen Prognosen, wie ausgeführt, keiner Richtigkeitsgewähr. Es liegt im Wesen auch der ordnungsgemäß erstellten Prognose, dass sie sich bewahrheiten kann oder auch nicht. Die Wahrscheinlichkeit des Eintritts der prognostizierten Entwicklungen und Wirkungen hängt dabei auch davon ab, auf welche Erfahrungen die zuständige Behörde zurückgreifen kann und inwieweit die Eintrittswahrscheinlichkeit von Faktoren abhängt, die die zuständige Behörde selbst nicht oder nur kaum beeinflussen kann.

377

Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 -, NWVBl. 2011, 274 = juris Rn. 28 ff.

378

Verschärfend tritt hier hinzu, dass insbesondere Luftreinhaltepläne anfällig dafür sind, dass der mit ihnen angestrebte Erfolg nicht oder jedenfalls nicht zum erwarteten Zeitpunkt eintritt. Wie der Beklagte selbst einräumt (Schriftsatz vom 24. März 2016, S. 59 f.), lässt sich im Vorfeld kaum verlässlich bestimmen, wann die Grenzwerte tatsächlich eingehalten werden. Das Abschätzen der Immissionssituation und der immissionsseitigen Wirkung der Maßnahmen ist, wie der Beklagte vorträgt, aufwändig und mit Unsicherheiten behaftet (Schriftsatz vom 25. April 2019, S. 2). Das Zusammenspiel einer Vielzahl von nicht oder kaum beeinflussbaren Faktoren, die aber jeweils einen konstitutiven Baustein einer komplexen Luftreinhalteplanung darstellen, wie z. B. der Entwicklung der Hintergrundbelastung, der Veränderung der Fahrzeugflotte, deren tatsächliches Emissionsverhalten und dem Mobilitätsverhalten der Verkehrsteilnehmer, hat zwangsläufig einen beachtlichen Grad der Prognoseunsicherheit zur Folge.

379

Prognoseunsicherheiten bestehen zumindest in gewissem Umfang selbst dann, wenn die zuständige Behörde jeweils von einem worst-case-Szenario ausgeht. Auch werden sich Fehler und Unsicherheiten nicht durch eine noch so strenge gerichtliche Kontrolle, die stets nur eine Rahmenkontrolle sein kann, vermeiden lassen.

380

Vgl. aber zu diesem Ansatz vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 18. März 2019 - 10 S 1977/18 -, NVwZ 2019, 813 = juris Rn. 44.

381

(b) Ergänzende Maßnahmen auf zweiter Planungsstufe

382

Daraus folgt aber nicht, dass die Unsicherheiten ohne Weiteres hingenommen werden dürften.

383

Wegen der bestehenden Prognoseunsicherheiten und der langjährigen Überschreitung der Grenzwerte genügt es nicht, in einen Luftreinhalteplan Regelungen mit einem gewissen Versuchs- oder Experimentiercharakter aufzunehmen und auch sonst die allgemeinen Prognoseunsicherheiten in Kauf zu nehmen.

384

Vgl. zu solchen Regelungen in einem Luftreinhalteplan mit einer Umweltzone, die im Jahre 2008 als eine der ersten bundesweit eingerichtet wurde: OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2011 - 8 A 2751/09 -, NWVBl. 2011, 274 = juris Rn. 34 ff.

385

Entwickeln sich die Luftschadstoffwerte ungünstiger als prognostiziert, droht bis zur Einhaltung der Grenzwerte ein weiterer Zeitverlust. Dieser wird dadurch verschärft, dass eine gegebenenfalls erforderliche Neuplanung wegen des Ermittlungs- und Prüfungsaufwands sowie der Erstellung des Luftreinhalteplans einen erheblichen zeitlichen Vorlauf haben wird. Der Zeitverlust, der auf diese Weise durch die Verwirklichung von Prognoserisiken verursacht wird, steht in Konflikt mit dem Zügigkeitsgebot des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG, der sich in Anbetracht der jahrelangen Grenzwertüberschreitung zunehmend zuspitzt. Der unionsrechtliche Grundsatz des effet utile (vgl. Art. 4 Abs. 3 EUV) verlangt es, diesem Konflikt möglichst vorzubeugen oder ihn jedenfalls zu entschärfen.

386

Um eine den Anforderungen des Art. 4 Abs. 3 EUV genügende effektive Erfüllung der Ergebnisverpflichtung und des Zügigkeitsverbots zu gewährleisten, darf die zuständige Behörde deshalb die planerische Reaktion auf das Verfehlen der Planziele möglichst nicht einer späteren Luftreinhalteplanung überlassen. Stattdessen muss sie, um dem mit einer solchen späteren Planänderung einhergehenden Zeitverlust vorzubeugen, schon auf einer zweiten Planungsstufe des aktuellen Luftreinhalteplans rechtsverbindliche Vorkehrungen für den Fall treffen, dass die prognostizierten Entwicklungen oder Wirkungen von Luftreinhaltemaßnahmen nicht eintreten und der Luftreinhalteplan damit sein selbst gestecktes Ziel absehbar verfehlen wird.

387

Diese ergänzenden Maßnahmen müssen an dem Ziel ansetzen, insbesondere diejenigen Verzögerungen zu vermeiden oder zu verkürzen, die dadurch entstehen, dass erst am Ende desjenigen Zeitraums, innerhalb dessen die Einhaltung des Grenzwerts fälschlicherweise erwartet wurde, mit der Fortschreibung des Luftreinhalteplans begonnen wird. Es muss also gewährleistet sein, dass nicht erst nach Ablauf des entgegen den Prognosen nicht genügenden Zeitraums zusätzliche Luftreinhaltemaßnahmen umgesetzt werden oder in die Planung einer Fortschreibung des Luftreinhalteplans eingetreten wird, sondern schon früher.

388

Deshalb muss der Luftreinhalteplan jedenfalls eine engmaschige Kontrolle der Entwicklung der Grenzwertüberschreitung und eine darauf aufbauende realitätsbezogene Überprüfung der Richtigkeit der angestellten Prognosen vorsehen.

389

Vgl. dazu den Schriftsatz der Beigeladenen vom 14. September 2018, S. 7: „Zwischenstandskontrolle“.

390

Die begleitende Kontrolle der Grenzwerte ist im Luftreinhalteplan terminlich festzulegen. Wegen des Zügigkeitsgebotes und des Effektivitätsgrundsatzes dürfen die Kontrollen nicht lediglich jährlich, sondern müssen bereits unterjährig, etwa quartalsweise erfolgen. Auch wenn Kurzzeitmessungen nach Aussage von Herrn Dr. Vogt (LANUV NRW) im Beweis- und Erörterungstermin erst ab etwa einem halben Jahr belastbar und rechtlich maßgebend erst die Jahresmittelwerte sind, ist es möglich, anhand der Monatswerte Tendenzen abzulesen und etwa vergleichend mit dem Vorjahr die prognostischen Erwartungen anhand der tatsächlichen Messwerte einer Realitätsprüfung zu unterziehen. Für den Fall, dass sich bei solchen Kontrollen abzeichnen sollte, dass der Grenzwert innerhalb des selbstgesteckten Zeitraums nicht hinreichend wahrscheinlich eingehalten werden wird, muss der Luftreinhalteplan darauf ausgerichtete Luftreinhaltemaßnahmen vorsehen. Die zuständige Behörde muss deshalb die absehbaren und ernsthaft in Betracht kommenden Überschreitungsvarianten vorausschauend in den Blick nehmen und hierauf gerichtete Konzepte, wie z. B. verschiedene Verkehrsverbotsvarianten bereithalten. Zugleich muss bereits geregelt sein, welches dieser Konzepte im Falle welcher Überschreitungsvariante umzusetzen ist.

391

Solche vorkehrenden Maßnahmen muss die zuständige Behörde im aktuellen Luftreinhalteplan nur soweit vorsehen, als dies rechtlich und tatsächlich möglich ist. Dies richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls, mit denen sich die zuständige Behörde sorgfältig und nachvollziehbar auseinandersetzen muss.

392

Es ist jedenfalls nicht von vornherein davon auszugehen, dass sie sich in jedem Fall stets einer solchen Variantenvielfalt und einem solchen Planungsaufwand gegenübersehen würde, dass die Aufnahme geeigneter Vorkehrungsmaßnahmen in den Luftreinhalteplan tatsächlich nie leistbar wäre. Dies gilt auch deshalb, weil die zuständige Behörde nicht jedwede, sondern nur die ernsthaft in Betracht kommenden potentiellen Überschreitungsvarianten in den Blick nehmen und bewältigen muss.

393

Zur planerischen Möglichkeit solcher Vorkehrungen vgl. VG Mainz, Beschluss vom 6. Mai 2019 - 3 N 338/19.MZ -, juris Rn. 15 betreffend den Luftreinhalteplan der Stadt Mainz, der ein gestuftes Konzept von Verkehrsverboten für verschiedene Überschreitungsvarianten enthält und die Entscheidung darüber, welche Stufe umgesetzt werden muss, von der konkreten Immissionssituation zu einem bestimmten, bereits festgelegten Zeitpunkt abhängig macht.

394

Ansätze einer solchen vorsorglichen Planung finden sich im Übrigen schon im Luftreinhalteplan 2009 für das Stadtgebiet der Beigeladenen (dort Seite 95, 115). Danach sollte auf der Grundlage der Messergebnisse im Jahre 2009 sowie unter Berücksichtigung einer vorläufigen Wirkungsanalyse für das erste Halbjahr 2010 und des Umsetzungsstands der im Luftreinhalteplan enthaltenen Maßnahmen geprüft werden, ob die Grenzwerte für Feinstaub oder Stickstoffdioxid eingehalten werden. Sollte Letzteres nicht der Fall sein, sollte als zusätzliche Maßnahme der Luftreinhaltung zum 1. Oktober 2010 eine Umweltzone eingerichtet werden. Einzelheiten, z. B. welche Fahrzeuge einzubeziehen sind, sollten dabei von einer noch durchzuführenden Wirkungsanalyse abhängen.

395

(c) Rechtliche Zulässigkeit

396

Der Senat ist befugt, dem Beklagten aufzugeben, schon im Luftreinhalteplan vorkehrend Maßnahmen für den Fall bereitzuhalten, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte.

397

Als zuständigem nationalen Gericht obliegt es dem Senat, gegenüber der nationalen Behörde jede erforderliche Maßnahme zu erlassen, damit diese Behörde den nach der Richtlinie 2008/50/EG erforderlichen Plan gemäß den in der Richtlinie vorgesehenen Bedingungen erstellt.

398

Vgl. EuGH, Urteil vom 19. November 2014 ‑ C 404/13 -, NVwZ 2015, 419 = juris Rn. 58.

399

Entgegen der Auffassung des Beklagten können derartige Maßnahmen auch ein zulässiger Bestandteil eines Luftreinhalteplans sein. Die dafür erforderliche Rechtsgrundlage enthält § 47 Abs. 2 Sätze 2 bis 4 BImSchG. Besteht die Gefahr, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte oder Zielwerte überschritten werden, kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 BImSchG die zuständige Behörde einen Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen aufstellen, soweit die Rechtsverordnung dies vorsieht. Nach § 47 Abs. 2 Satz 3 BImSchG müssen die im Plan festgelegten Maßnahmen geeignet sein, die Gefahr der Überschreitung der Werte zu verringern oder den Zeitraum, während dessen die Werte überschritten werden, zu verkürzen. Ein Plan für kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen kann gemäß § 47 Abs. 2 Satz 4 BImSchG Teil eines Luftreinhalteplans nach § 47 Abs. 1 BImSchG sein. § 28 Abs. 1 Satz 1 der auf Grundlage des § 48a Abs. 1 BImSchG erlassenen 39. BImSchV ordnet an, dass dann, wenn in einem bestimmten Gebiet oder Ballungsraum die Gefahr besteht, dass die Werte für Schadstoffe die in § 2 Abs. 3 und § 3 Abs. 3 der 39. BImSchV genannten Alarmschwellen überschreiten, die zuständigen Behörden Pläne mit den Maßnahmen erstellen, die kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung zu verringern oder deren Dauer zu beschränken. Besteht diese Gefahr bei einem oder mehreren der in Anlage 11 zur 39. BImSchV genannten Immissionsgrenzwerte oder bei dem in Anlage 12 zur 39. BImSchV genannten Partikel PM2,5-Zielwert, können die zuständigen Behörden Pläne gegebenenfalls für kurzfristige Maßnahmen erstellen (§ 28 Abs. 1 Satz 2 der 39. BImSchV). Diese Pläne können nach § 28 Abs. 2 Satz 2 der 39. BImSchV Maßnahmen enthalten, die den Kraftfahrzeugverkehr, Bautätigkeiten, Schiffe an Liegeplätzen, den Betrieb von Industrieanlagen, die Verwendung von Erzeugnissen oder den Bereich Haushaltsheizungen betreffen.

400

Zu den gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 der 39. BImSchV in Anlage 11 zur 39. BImSchV genannten Immissionsgrenzwerten gehört auch der über ein Kalenderjahr gemittelte Grenzwert für Stickstoffdioxid. Die Gefahr der Überschreitung dieses Grenzwerts im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 2 BImSchG i. V. m. § 28 Abs. 2 Satz 2 der 39. BImSchV ist im Lichte der unionsrechtlich begründeten Ergebnisverpflichtung und des Zügigkeitsgebots aus Art. 13 Abs. 1, 23 Abs. 1 UnterAbs. 1 der Richtlinie 2008/50/EG und der bereits langjährigen Überschreitung des Grenzwerts bereits in der jeder Prognose immanenten und bei Luftreinhalteplänen stets einzukalkulierenden Unsicherheit ihrer Realisierung begründet. Im Übrigen hat sich die Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte in dem hier vorliegenden Fall, in dem deswegen ein Luftreinhalteplan erlassen wird, bereits realisiert. Ist aber der Grenzwert überschritten und daher die menschliche Gesundheit nach der Einschätzung des Normgebers insoweit schon beeinträchtigt, muss es erst recht rechtlich zulässig sein, solche Sicherungsmaßnahmen auf einer zweiten Stufe zu treffen, um die Grenzwertüberschreitung und damit die Gesundheitsgefährdung effektiv und möglichst zügig zu beenden.

401

Aber auch ohne diese speziellen Rechtsgrundlagen würden Maßnahmen, die die zuständige Behörde vorkehrend für den Fall der Unrichtigkeit ihrer Prognosen im Luftreinhalteplan bereithält, bei einer Auslegung des Begriffs der Maßnahme im Lichte der Richtlinie 2008/50/EG ihre Rechtsgrundlage jedenfalls in § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG finden.

cc) Subsumtion

402

Ausgehend von den vorstehenden Maßstäben verstößt der Luftreinhalteplan 2019 gegen § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG. Er beruht auf einer fehlerhaften Prognose der Entwicklung der Grenzwertüberschreitung (dazu aaa)). Unabhängig davon halten die planerischen Erwägungen des Beklagten, auf deren Grundlage er von Verkehrsverboten abgesehen hat, einer gerichtlichen Prüfung nicht stand (dazu bbb)). Dessen ungeachtet ist der Luftreinhalteplan 2019 deshalb defizitär, weil darin ohne sachlichen Grund von hinreichenden Vorkehrungen für den Fall abgesehen wurde, dass die zugrunde liegenden Erwartungen und Prognosen sich als zu positiv erweisen und erkennbar nicht eintreten werden (dazu ccc)).

aaa) Prognosefehler

403

Der Beklagte hat bei der Erstellung des Luftreinhalteplans 2019 methodisch fehlerhaft auf die Daten des Jahres 2015 abgestellt. Er hat es unterlassen, seine Prognosen auf möglichst aktuelle, im Zeitpunkt des Erlasses des hier streitgegenständlichen Luftreinhalteplans im Dezember 2018 zur Verfügung stehende jüngere Erkenntnisse zu stützen und auf dieser Grundlage eine möglichst realitätsnahe Prognose zu erstellen (dazu (1)). Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich diese Herangehensweise auf das Ergebnis der Prognosen ausgewirkt hat (dazu (2)). Diese Vorgehensweise war auch nicht aus anderen Gründen gerechtfertigt (dazu (3)).

404

(1) Im Luftreinhalteplan 2019 (S. 19) ist zur Datenaktualität ausgeführt, das zur Fortschreibung herangezogene Referenzjahr sei das Jahr 2015 gewesen. Die Wahl dieses Referenzjahres folge der Systematik der ersten Fortschreibung, die das Jahr 2015 als ein Prognosejahr gesetzt habe. Daten, die zur Beschreibung der Ausgangssituation, z. B. Emissionsdaten, Angaben zur Verkehrsstärke oder Daten zur Belastungssituation herangezogen worden seien, bezögen sich in der Regel auf das Bezugsjahr 2015. In Fällen, in denen diese Daten nicht zur Verfügung gestanden hätten, sei auf die jeweils aktuell vorliegenden Zahlen zurückgegriffen worden.

405

Konkret bei der Ermittlung der Ursachen der Grenzwertüberschreitung (Kapitel 3) heißt es im Luftreinhalteplan 2019 weiter, dass im Rahmen der Ermittlung der Ursachen der Grenzwertüberschreitung in Bezug auf die Emittentengruppe Straßenverkehr Ausgangspunkt für die Untersuchung der Verkehrsdaten und der Verkehrsemissionen im Stadtgebiet Aachen das landesweite Emissionskataster Straßenverkehr NRW gewesen sei. Zur Planaufstellung seien die Verkehrsbelastung und die Emissionsmengen für das Jahr 2015 dem Emissionskataster entnommen worden (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 22). Im Rahmen der Ursachenanalyse wird ausgeführt, der Anteil des lokalen Kfz-Verkehrs sei durch Berechnungen mit aktualisierten und detaillierten Linienquellenemissionen mit Stand 2015 auf Basis des Handbuchs für Emissionsfaktoren des Umweltbundesamtes ermittelt worden. Der lokale Anteil des Straßenverkehrs sei mit IMMISluft berechnet worden (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 31 f.).

406

Bei der Prognose der immissionsseitigen Wirkung des Gesamtkonzeptes (Kapitel 6) wird in Bezug auf die Wirkung von Verkehrsverboten sowie von Software-Updates und der Rückkaufprämie ausgeführt, dass unter der Annahme einer gleichbleibend linearen Abnahme der Immissionen sich durch Inter- und Extrapolation der Werte 2015 und 2020 die näher angegebenen Jahre der erwarteten Grenzwerteinhaltung ergeben hätten (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 66). So verhält es sich auch in Bezug auf die Maßnahmenkombination aus Software-Updates, der Nachrüstung der Busflotte der Aachener Straßenbahn und Energieversorgungs-AG (ASEAG) mit SCRT-Filtern und der Reduzierung des Parksuchverkehrs (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 78, 83). Auch hinsichtlich der Belastungsentwicklung unter Berücksichtigung ergänzender Maßnahmen nach Berechnungen der AVISO GmbH heißt es, dass wesentliche Basis der Berechnungen die detaillierten streckenbezogenen Verkehrsdaten für das relevante Straßennetz in Aachen gewesen seien. Im Ergebnis hätten dabei für die Stadt Aachen das relevante Straßennetz mit Verkehrsdaten für die Analysesituation 2015 (wie im Luftreinhalteplan 2015) und die Trendprognose 2020 und 2025 vorgelegen. Diese Daten seien als Eingangsdaten für die Emissionsberechnungen verwendet worden (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 71, 156).

407

Entsprechend heißt es in der „Dokumentation zum Masterplan für die Stadt Aachen – Wirkungsermittlung“ der AVISO GmbH vom August 2018, dass die charakteristische Flottenzusammensetzung nach Fahrzeugschichten für die Jahre 2015, 2020 und 2025 unter Berücksichtigung der erwarteten Trendentwicklung für die Pkw und leichten Nutzfahrzeuge auf Basis der Prognose regionaler Bestandsdaten abgeleitet worden sei (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 159). Unter Berücksichtigung der Verkehrsdaten und der aus der charakteristischen Flottenzusammensetzung ermittelten Emissionsfaktoren pro Verkehrssituation seien die Emissionsberechnungen sowohl für das Analysejahr 2015 als auch für die Trendprognose 2020 und 2025 abschnittsweise durchgeführt worden (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 160). Bei der Ermittlung der Stickstoffdioxidimmissionen an Belastungsschwerpunkten seien für die ausgewählten Belastungsschwerpunkte ausgehend von den Messergebnissen 2015 Prognosen für die Trendentwicklung bis 2020 und 2025 sowie für alle Maßnahmen mit dem Screening-Modell IMMISluft erstellt worden (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 163). Um die Wirksamkeit der einzelnen Maßnahmen zu ermitteln, sei es zunächst notwendig gewesen, die Ausgangssituation (Analysejahr 2015) und die erwartete Trendentwicklung ohne die Umsetzung weiterer Maßnahmen für die jahresmittleren Stickstoffdioxid-Konzentrationswerte für 2020 und 2025 für die Belastungsschwerpunkte zu ermitteln (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 164 f.).

408

Mit aktuellen, bei Erlass des Luftreinhalteplans im Dezember 2018 vorliegenden Daten aus dem Zeitraum nach 2015 hat sich der Beklagte im Wesentlichen nicht auseinandergesetzt. Nur punktuell hat er auf Jahresmessungen aus 2016 und 2017 zurückgegriffen, etwa um seine Wirkungsabschätzung in Bezug auf die Monheimsallee 25 zu erläutern (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 93 f.) oder auf die allgemein sinkende Luftbelastung hinzuweisen (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 128 f.). Dem Hinweis aus der Öffentlichkeitsbeteiligung, die im Jahre 2018 real gemessenen Werte wiesen eine Diskrepanz zu den prognostizierten Werten auf, ist der Beklagte nicht weiter nachgegangen, sondern hat lediglich auf die überhöhten Abgaswerte der Dieselfahrzeuge verwiesen (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 105). Dies ist unzureichend.

409

(2) Es ist nicht ausgeschlossen, dass sich diese Herangehensweise auf das Ergebnis der Prognosen ausgewirkt hat. Nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung werden die prognostizierten Werte des Jahres 2020 in Beziehung gesetzt mit dem jeweiligen Basisjahr, hier also dem Jahr 2015. Daraus ergeben sich wiederum Anpassungen für den Wert des Prognosejahrs, hier also des Jahres 2020. Diese Anpassungen wären nach dem Ergebnis der mündlichen Verhandlung anders ausgefallen, wenn das Prognosejahr mit dem Jahr 2016 oder 2017 in Beziehung gesetzt worden wäre.

410

(3) Ein rechtfertigender Grund dafür, weshalb der Beklagte seine Prognosen nicht auf die aktuellsten zur Verfügung stehenden Erkenntnisse über Emissionsfaktoren und die tatsächliche Entwicklung der Immissionen zurückgegriffen hat, liegt nicht vor. Der Beklagte hat Praktikabilitätserwägungen als ausschlaggebend genannt. Er habe die Fortschreibung des Luftreinhalteplans beschleunigt bearbeiten wollen, weil das Verwaltungsgericht ihn verurteilt habe, den Luftreinhalteplan so fortzuschreiben, dass er bereits zum 1. Januar 2019 die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Grenzwerts für Stickstoffdioxid enthält. Wäre auf die Daten des Jahres 2016 oder 2017 abgestellt worden, hätte zunächst nur ein grobes Netz an Daten zu Verfügung gestanden. Die höher aufgelösten Daten hätten von der Beigeladenen geprüft werden müssen. Die Verwendung neuerer Daten hätte deshalb eine Verzögerung von bis zu etwa drei Monaten verursacht.

411

Diesen Verzicht auf die Heranziehung und Auswertung jüngerer Daten kann der Beklagte nicht dadurch rechtfertigen, dass es anderenfalls zu einer zeitlichen Verzögerung gekommen wäre, infolge derer er entgegen dem Urteil des Verwaltungsgerichts die Fortschreibung des Luftreinhalteplans nicht hätte zum 1. Januar 2019 in Kraft setzen können. Der Beklagte war im vorliegenden Fall nicht an die zeitliche Vorgabe gebunden, weil hier mit der Einlegung der Berufung der Eintritt der formellen Rechtskraft des angefochtenen Urteils gehemmt war (vgl. § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 705 ZPO, vgl. auch § 124a Abs. 4 Satz 6 VwGO zum Antrag auf Zulassung der Berufung). Unabhängig hiervon entbindet ein zeitlicher Druck den Beklagten grundsätzlich nicht davon, die materiell-rechtlichen Anforderungen an den fortzuschreibenden Luftreinhalteplan einzuhalten.

bbb) Unzureichende Erwägungen für das Absehen von Verkehrsverboten

412

Aber auch unabhängig von diesem Prognosefehler genügt der Luftreinhalteplan 2019 wegen der planerischen Entscheidung, von Verkehrsverboten abzusehen, nicht den Anforderungen des § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG. Es ist nach dem Vorstehenden zwar nicht von vornherein ausgeschlossen, dass ein Verkehrsverbot aus Gründen der Verhältnismäßigkeit als Luftreinhaltemaßnahme ganz oder teilweise ausscheidet. Die hierzu angestellten planerischen Erwägungen des Beklagten genügen aber nicht, um das Absehen von Verkehrsverboten rechtfertigen zu können. Es fehlt an einer hinreichend plausiblen Auseinandersetzung mit den konkreten Umständen des Einzelfalls. Verkehrsverbote wurden lediglich „abgeschätzt“ (vgl. S. 45 des Luftreinhalteplans 2019) bzw. nur „andiskutiert“ (vgl. Schriftsatz des Beklagten vom 11. Juni 2019, S. 7). Jedenfalls im Hinblick auf die Belastungssituation an der Monheimsallee 25 hat sich der Beklagte fehlerhaft auf die Annahme beschränkt, dass mit Verkehrsverboten keine deutlich frühere Grenzwerteinhaltung erreicht werden könne (dazu (1)). Des Weiteren hat sich der Beklagte fehlerhaft auf eine Grobanalyse der Wirkung von Verkehrsverboten beschränkt und damit seinen Gestaltungsspielraum unzureichend genutzt (dazu (2)). Überdies fehlt eine hinreichend konkrete Auseinandersetzung mit der Verhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten. Die dahingehenden Erwägungen sind zu pauschal und beruhen teilweise auf unzutreffenden Annahmen (dazu (3)).

413

(1) Monheimsallee 25

414

Die vage gehaltene Prämisse der planerischen Erwägungen des Beklagten, mit Verkehrsverboten könne keine deutlich frühere Grenzwerteinhaltung erreicht werden (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 96), trifft so bereits nicht zu.

415

Auf Grundlage seiner Prognosen ist der Beklagte davon ausgegangen, dass durch die Maßnahmenkombination aus „Softwareupdate 50 %“ und Rückkaufprämie sowie Einhaltung eines höheren Abgasstandards (nur) der ASEAG-Busflotte und die Reduzierung der Parksuchverkehre durch Harmonisierung/Änderung der Parkgebühren im öffentlichen Raum (mit angenommener minimaler Wirkung) an nahezu allen Messstationen spätestens im Jahr 2019 der Grenzwert eingehalten werden könne. Eine Ausnahme hiervon bildet die Monheimsallee 25, für die erst im Jahr 2020 eine Einhaltung des Grenzwerts prognostiziert wurde (vgl. Luftreinhalteplan 2019 S. 92 f.).

416

Zur Begründung der Prognose für die Monheimsallee hat der Beklagte ausgeführt, dass insoweit keine Wirkungsabschätzung der unter Kapitel 6.3 des Luftreinhalteplans 2019 dargestellten Maßnahmenkombination erfolgt sei. Betrachtet worden seien die Einzelmaßnahmen Busfilternachrüstung von 101 ASEAG-Bussen mit SCRT sowie die Minimierung des Parksuchverkehrs als isolierte Maßnahmen und nicht in Kombination. Allein durch die Maßnahme Busfilternachrüstung könne der Grenzwert im Jahr 2020 erreicht werden. Durch die Kombination mit den unter Kapitel 6.3 aufgeführten weiteren Maßnahmen sei ein zusätzlicher Minderungseffekt vorhanden, der die Grenzwerteinhaltung im Jahr 2020 absichere bzw. nach vorn verschiebe. Auch wenn für die Monheimsallee aufgrund von nur zwei Jahresmessungen keine gesicherte Trendaussage möglich sei, stütze aber die Abnahme der Konzentration von 2016 auf 2017 um 5 µg/m³ die Prognose. Der Minderungseffekt durch die Nachrüstung der Busflotte dürfte in der Größenordnung der Alt-Haarener-Straße liegen (3 µg/m³), die einen vergleichbaren Busanteil besitze. Die Reduzierung des Parksuchverkehrs (minimal) bewirke an der Monheimsallee prognostisch eine zusätzliche Reduzierung von knapp 1 µg/m³ (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 93 f.).

417

Anders als für die Monheimsallee hat der Beklagte in Bezug auf andere Straßenabschnitte die Wirkung verschiedener Verkehrsverbote geprüft. Er hat auf Grundlage einer Wirkungsabschätzung mit Modellrechnung festgestellt, dass mit einem zonalen Verkehrsverbot für Dieselkraftfahrzeuge der Abgasnorm schlechter als Euro 6/VI der Grenzwert schon im Jahr 2019 eingehalten werden könnte (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 66). Noch allgemeiner hat er ausgeführt, dass die Verkehrsverbote in verschiedenen Varianten an allen Belastungspunkten zu deutlichen Minderungseffekten führen würden. In der Variante „Fahrverbot Diesel-Kfz schlechter Euro 6/VI“ und „Dieselfahrtverbot ausgenommen sNfz“ liege die prognostizierte Immissionsminderung bei 7 bis 13 µg/m³ für das Prognosejahr 2020. Die Grenzwerteinhaltung sei damit für den Zeitpunkt sofort nach der Umsetzung des jeweiligen Verkehrsverbots im Jahr 2019 prognostiziert (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 95).

418

Weshalb nicht zumindest in Bezug auf die Monheimsallee mit Verkehrsverboten die Grenzwerte deutlich früher hätten eingehalten werden können, erschließt sich vor diesem Hintergrund nicht. Es hätte der planerischen Auseinandersetzung damit bedurft, ob und gegebenenfalls mit welcher konkreten Ausgestaltung eines Verkehrsverbots in Verbindung mit der hier gewählten Maßnahmenkombination auch für die Monheimsallee der Grenzwert hätte schneller eingehalten werden können. Es ist nicht ausgeschlossen, dass dabei die Anordnung eines Verkehrsverbots für Fahrzeuge der Abgasnorm schlechter Euro 5/V und / oder ein Streckenverkehrsverbot genügt hätten.

419

(2) Rechtswidrige Beschränkung auf Grobanalyse

420

Der Beklagte hat sich des Weiteren fehlerhaft auf eine Grobanalyse der Wirkung von Verkehrsverboten beschränkt, indem er sie lediglich isoliert unter der Annahme einer gleichbleibend linearen Abnahme von Immissionen geprüft hat. Er hat es zu Unrecht unterlassen, weitergehend und fallbezogen die Wirkung von Verkehrsverboten etwa für bestimmte Euro-Klassen in Kombination mit anderen, hier letztlich auch angeordneten Maßnahmen zu prüfen. Nur anhand einer solchen Gesamtschau hätte er hinreichend belastbar eine planerische Entscheidung darüber treffen können, in welchem Ausmaß die Anordnung eines Verkehrsverbots tatsächlich erforderlich wäre, um die Grenzwerte zu einem möglichst frühen Zeitpunkt einzuhalten. Diese unzureichende Prüfung infiziert zugleich seine Erwägungen über die Unverhältnismäßigkeit von Verkehrsverboten.

421

(3) Zu pauschale Verhältnismäßigkeitserwägungen

422

Darüber hinaus beruht das Absehen von Verkehrsverboten mit Verweis auf deren Unverhältnismäßigkeit auf zu pauschalen Erwägungen und teilweise auf unzutreffenden Annahmen.

423

Der Beklagte hat die unzureichende Annahme, mit Verkehrsverboten den Grenzwert nicht deutlich früher einhalten zu können, im Wesentlichen mit der Erwägung für unverhältnismäßig gehalten, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein Verkehrsverbot für Dieselkraftfahrzeuge der Schadstoffklasse schlechter Euro 6/VI frühestens ab dem 1. September 2019 möglich bzw. verhältnismäßig sei. Das bedeute, dass diese Maßnahme ihre volle Wirkung erst im Jahr 2020 entfalten werde (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 96). Das ist schon deshalb unzutreffend, weil Zonenverkehrsverbote nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht für alle Dieselfahrzeuge der Schadstoffklasse schlechter Euro 6/VI frühestens ab dem 1. September 2019 verhältnismäßig sind. Stattdessen gilt dieser Stichtag, wie bereits ausgeführt, nur für Fahrzeuge der Abgasnorm Euro 5/V, so dass Zonenverkehrsverbote für Dieselfahrzeuge der Schadstoffnorm 4/IV schon früher möglich wären. Auch die Annahme, Verkehrsverbote würden ihre volle Wirkung erst im Jahr 2020 entfalten, widerspricht der an anderer Stelle getroffenen Feststellung des Beklagten, dass die Grenzwerteinhaltung sofort nach der Umsetzung des jeweiligen Verkehrsverbots schon im Jahr 2019 zu erwarten wäre (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 95).

424

Des Weiteren hat der Beklagte auf die hohen wirtschaftlichen Belastungen von Einfahrtverboten abgestellt. Für die Unternehmer wären danach erhebliche Einschränkungen bezüglich der betrieblichen und wirtschaftsrelevanten Mobilität zu verzeichnen. Erst 5 % der insgesamt 11.000 zugelassenen Diesel-Leichtnutzfahrzeuge entspreche der Euronorm 6. Die Betroffenheit von Verkehrsverboten wäre deshalb für Gewerbe- und Handwerksbetriebe besonders hoch. Dabei sei zu berücksichtigen, dass 85 % der Aachener Unternehmensstandorte innerhalb der grünen Umweltzone lägen, die als Verkehrsverbotszone in Betracht komme. Innerhalb dieser Zone lägen ca. 1.430 Handwerksbetriebe. Beinahe 80 % der Handwerker seien mit einem Dieselfahrzeug unterwegs. Im Durchschnitt könne mit zwei Fahrzeugen pro Betrieb gerechnet werden. Es wären jedoch nicht nur die Handwerksbetriebe innerhalb der Verkehrsverbotszonen betroffen, sondern alle 2.600 in der Stadt ansässigen Handwerksunternehmen. Wegen der engen räumlichen Verflechtung müsse man noch die rund 4.000 Handwerksunternehmen in der Städteregion Aachen hinzurechnen. Viele Gewerbetreibende sähen sich bei der Einführung von Verkehrsverboten für Dieselfahrzeuge getäuscht, weil sie im Vertrauen auf die Einhaltung der Emissionswerte der Dieselfahrzeuge gemäß den rechtlichen Vorgaben ihre Flotten nach der Einführung der grünen Plakette auf Euro 5/V-Fahrzeuge umgestellt hätten, diese aber nach wenigen Betriebsjahren in Aachen unbrauchbar wären. Bei einem vollständigen Dieselverkehrsverbot stünden sogar noch neuere Euro 6/VI-Fahrzeuge vor dem Austausch. Gravierende Einschränkungen für die Wirtschaft bis hin zu Betriebseinstellungen und Arbeitslosigkeit der betroffenen Mitarbeiter wären zu befürchten. Alternativen für einen innerstädtischen Warentransport seien derzeit nicht vorhanden (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 96 ff.).

425

Diese Erwägungen zu den Folgen eines vollständigen Dieselverkehrsverbots gehen schon deshalb fehl, weil ein so weitreichendes, auch Fahrzeuge mit der Abgasnorm Euro 6/VI erfassendes Verkehrsverbot jedenfalls nach den vorliegenden Prognosen des Beklagten nicht erforderlich wäre.

426

Auch im Übrigen sind diese Erwägungen nicht geeignet, das Absehen von einem Verkehrsverbot unter Hinweis auf dessen Unverhältnismäßigkeit zu rechtfertigen. Soweit der Beklagte auf die wirtschaftliche Belastung infolge der Umstellung der Fahrzeugflotten der Gewerbetreibenden auf Euro 5/V-Fahrzeuge abstellt, berücksichtigt er nicht, dass es nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kein unbegrenztes Recht auf Beibehaltung der bisherigen Mobilität gibt, bei Fahrzeugen der Euronorm 5/V aber mit Blick auf den Restwert dieser Fahrzeuge aus Gründen der Verhältnismäßigkeit eine Restnutzungsdauer bis zum 1. September 2019 gewährleistet sein muss. Dass ein Verkehrsverbot für Fahrzeuge der Schadstoffklasse Euro 5/V auch darüber hinaus nicht zumutbar sei, lässt sich deshalb jedenfalls nicht allein mit der wirtschaftlichen Belastung einer neuerlichen Flottenumrüstung begründen, die überdies bei Gewerbetreibenden steuerlich berücksichtigt werden kann. Außerdem setzt sich der Beklagte in diesem Zusammenhang nicht damit auseinander, ob und inwieweit unzumutbaren Belastungen mit Ausnahmegenehmigungen zu begegnen wäre, zumal bei der Wirkungsprognose von Verkehrsverboten bereits pauschal eine Ausnahmequote von 20 % unterstellt wurde (vgl. S. 95 des Luftreinhalteplans 2019).

427

Schließlich hat der Beklagte noch auf die Folgen für die innerstädtische Mobilität bzw. die Mobilität der Städteregion Aachen sowie Pendlerverkehre von und nach außerhalb abgehoben. Betroffen wären in der Städteregion Aachen von insgesamt etwa 300.000 Fahrzeugen immerhin ca. 94.000 Diesel-Pkw. Davon entsprächen ca. 17.000 der Euronorm 6 und ca. 54.000 den Euronormen 5 und 6 in Summe. Damit wären, je nach Ausgestaltung der Verkehrsverbote, zwischen 40.000 und 77.000 Diesel-Pkw bzw. deren Halter betroffen. Nach den statistischen Daten der Bundesagentur für Arbeit wohnten in der Städteregion Aachen 196.625 sozialversicherungspflichtig Beschäftigte. Von ihnen pendelten 37.926 zur Arbeit in einen anderen Kreis (Auspendler). Gleichzeitig pendelten 50.716 Beschäftigte, die in einem anderen Kreis wohnten, zur sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung in die Städteregion Aachen (Einpendler). Ein erheblicher Anteil dieser Berufspendler dürfte mit dem Kraftfahrzeug unterwegs sein und wäre von Verkehrsverboten ebenfalls erheblich betroffen. Der Anteil der Dieselfahrzeuge bei den Pendlern, die mit dem Auto anreisten, dürfte eher höher als 50 % liegen, da Diesel-Kfz auf längeren Strecken effektiver führen. Alternative Verkehrsmöglichkeiten, insbesondere des Öffentlichen Personennahverkehrs stünden teilweise nur unzureichend zur Verfügung. Darüber hinaus habe gerade zu den Spitzenzeiten, in denen Arbeitnehmer zur Arbeit oder nach Hause führen, der Öffentliche Personennahverkehr oft schon seine Kapazitätsgrenze erreicht (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 98 f.).

428

Ob diese Feststellungen überhaupt hinreichend konkret bzw. differenziert genug sind, eine unverhältnismäßige Belastung von Pendlern aufzuzeigen, kann dahinstehen. Jedenfalls nimmt der Beklagte undifferenziert an, dass ein Verkehrsverbot auch Fahrzeuge der Abgasnorm 5/V erfassen müsste. Davon konnte er nach dem Vorstehenden mangels einer hinreichend einzelfallbezogenen Prüfung nicht berechtigterweise ausgehen.

429

Ob sich das Absehen von Verkehrsverboten aus anderen als den vom Beklagten angeführten Gründen als verhältnismäßig erweisen könnte, kann hier dahinstehen. Die Entscheidung darüber, ob Verkehrsverbote anzuordnen sind oder von ihnen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ganz oder teilweise abzusehen ist, setzt eine hinreichend konkrete Auseinandersetzung mit den spezifischen Gegebenheiten und Anforderungen des Einzelfalls auseinander. Dies ist notwendigerweise mit komplexen planerischen Erwägungen verbunden. Diese obliegen der zuständigen Behörde, nicht den auf eine nachvollziehende Kontrolle beschränkten Gerichten.

ccc) Fehlen von Sicherungsmaßnahmen

430

Ungeachtet des unter aaa) und bbb) Vorstehenden genügt der Luftreinhalteplan 2019 nicht den Anforderungen des § 47 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BImSchG, weil der Beklagte keine hinreichenden Vorkehrungen für den Fall getroffen hat, dass die zugrunde liegenden Erwartungen und Prognosen sich als zu positiv erweisen und nicht eintreten werden. Das schlichte Vorsehen einer Wirkungskontrolle im Jahr 2019 (vgl. Luftreinhalteplan 2019, S. 107), zu der der Beklagte gemäß § 47 Abs. 1 BImSchG ohnehin gesetzlich verpflichtet ist, genügt jedenfalls nicht. Der Beklagte hat es ohne hinreichenden Grund einer neuen Luftreinhalteplanung überlassen, auf eine etwaige fortbestehende Grenzwertüberschreitung zu reagieren, und damit eine etwaige vermeidbare zeitliche Verzögerung in Kauf genommen.

431

Der Beklagte hat nicht aufgezeigt, dass er solche Vorkehrungen hier aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht habe treffen können. Diese Behauptung wäre auch schon deshalb nicht plausibel gewesen, weil er Verkehrsverbote bislang lediglich einer Grobanalyse unterzogen, die gebotene detaillierte Planung aber unterlassen hat. Hinzu tritt, dass der Beklagte selbst von vornherein lediglich ein zonales Verkehrsverbot in der grünen Umweltzone in Betracht gezogen hat, was die ernsthaft in Betracht kommenden Verkehrsverbotsvarianten deutlich einschränkt.

c) Pflicht zur Fortschreibung des defizitären Plans

432

Der Verstoß des Luftreinhalteplans 2019 gegen § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG hat zur Folge, dass der Beklagte ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts fortschreiben muss. Die Fortschreibung muss unverzüglich erfolgen (dazu aa)). Der Verurteilung zur Fortschreibung steht nicht die Annahme entgegen, dass sie in Anbetracht der Entwicklung der Immissionswerte bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung obsolet sei (dazu bb)). Auch ist der planerische Gestaltungsspielraum des Beklagten nicht dergestalt auf Null reduziert, dass er ein Verkehrsverbot zwingend anordnen müsste (dazu cc)).

aa) Unverzügliche Fortschreibung

433

Die Fortschreibung muss, insbesondere um dem Zügigkeitsgebot des Art. 23 Abs. 1 UnterAbs. 2 der Richtlinie 2008/50/EG und § 47 Abs. 1 Satz 3 BImSchG zu genügen, unverzüglich, d. h. ohne schuldhaftes Zögern (vgl. § 121 Abs. 1 Satz 1 BGB), erfolgen. Das schließt ein berechtigtes Zuwarten, um die Prognosen auf zeitnah zur Verfügung stehendes neues Erkenntnismaterial, wie etwa die noch für Ende August 2019 angekündigte Aktualisierung des Handbuchs für Emissionsfaktoren für Straßenverkehr, stützen zu können, nicht zwangsläufig aus.

bb) Fortschreibung nicht obsolet

434

Die Fortschreibung ist im maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung des Senats nicht obsolet.

435

Auch wenn die im Zeitpunkt des Erlasses des Luftreinhalteplans zugrunde gelegten Prognosen fehlerhaft waren, die in diesem Zeitpunkt getroffene Entscheidung der zuständigen Behörde für ein Absehen von Verkehrsverboten nicht gerechtfertigt war oder sie zu Unrecht von Vorkehrungen für den Fall des Überschreitens des für die Grenzwerteinhaltung prognostizierten Zeitraums abgesehen hat, kann eine Verurteilung zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans ausscheiden, sofern diese obsolet ist. Dies ist der Fall, wenn sicher anzunehmen ist, dass eine (weitere) Fortschreibung in Anbetracht des dafür notwendigen Planungszeitraums und der tatsächlichen Entwicklung der Immissionswerte keine zügigere Einhaltung der Grenzwerte mehr erreichen könnte, weil diese im voraussichtlichen Zeitpunkt des künftigen Inkrafttretens der (weiteren) Fortschreibung ohnehin eingehalten wären.

436

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Die dem Senat vorgelegten Monatsmittelwerte des Jahres 2019 lassen nicht den sicheren Schluss zu, dass die Grenzwerte bis zum Inkrafttreten der weiteren Fortschreibung des Luftreinhalteplans eingehalten werden. Dies behauptet auch keiner der Beteiligten.

cc) Keine Reduktion des planerischen Gestaltungsspielraums auf Null

437

Der planerische Gestaltungsspielraum ist nicht dergestalt auf Null reduziert, dass der Beklagte zu verurteilen wäre, ein Verkehrsverbot für bestimmte Strecken oder eine bestimmte Zone zu einem bestimmten Zeitpunkt zwingend in Kraft zu setzen. Ob dazu Veranlassung besteht, hängt von der konkreten Entwicklung der Immissionswerte und dem Ergebnis einer hinreichend genauen, insbesondere sich nicht auf eine Grobanalyse und unzureichende Verhältnismäßigkeitserwägungen beschränkenden Wirkungsbeurteilung der in Betracht kommenden Luftreinhaltemaßnahmen ab.

2. § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG

438

Eine Verurteilung des Beklagten zur Fortschreibung des Luftreinhalteplans setzt nicht voraus, dass gemäß § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG für den Luftreinhalteplan eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung nach dem UVPG besteht.

439

Zur Zulässigkeitsbestimmung des § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG, auf den § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG Bezug nimmt und der ebenfalls auf die Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung in Gestalt einer Strategischen Umweltprüfung abgestellt, hat der Senat bereits entschieden, dass der Gesetzgeber damit zwei Regelungszwecke verfolgt hat. Neben der vollständigen Umsetzung des Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention (AK) im deutschen Recht wollte er auch dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013 - 7 C 21.12 - zur umweltrechtlichen Verbandsklage bei Luftreinhalteplänen Rechnung tragen. Nach dieser Entscheidung folgt das Klagerecht eines anerkannten Umweltverbandes bei Luftreinhalteplänen nicht unmittelbar aus Art. 9 Abs. 3 AK oder einer analogen Anwendung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in der früher geltenden Fassung. Vielmehr gewährt § 47 Abs. 1 BImSchG bei der gebotenen Auslegung anhand unionsrechtlicher Vorgaben einem anerkannten Umweltverband eigene Rechte im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Das Bundesverwaltungsgericht hat aus dem Unionsrecht, nicht aus Art. 9 Abs. 3 AK, das Erfordernis abgeleitet, anerkannten Umweltverbänden in Bezug auf Luftreinhaltepläne ein Klagerecht einzuräumen. Dabei hat es aber weder die Zulässigkeit noch die Begründetheit des Rechtsbehelfs davon abhängig gemacht, ob für den streitgegenständlichen Luftreinhalteplan eine Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung bestehen kann bzw. besteht.

440

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2018 ‑ 8 D 62/18.AK -, NWVBl. 2019, 211 = juris Rn. 42 ff.

441

Vor diesem Hintergrund ist § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass er in Fällen der hier in Rede stehenden Art nicht anwendbar ist. Andernfalls bliebe der Gesetzgeber, nach dem Vorstehenden offensichtlich unbeabsichtigt, hinter seinem Regelungsziel zurück, indem er insoweit die Begründetheit des Rechtsbehelfs einer anerkannten Umweltvereinigung, der sich gegen eine rechtswidrige Entscheidung im Sinne des § 2 Abs. 4 Satz 2 i. V. m. § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 UmwRG in Gestalt eines Luftreinhalteplans richtet, zusätzlich und überschießend an das Erfordernis des Bestehens einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung knüpft.

442

Einer dahingehenden Auslegung des § 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG steht kein Analogie- oder Reduktionsverbot entgegen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem zitierten Urteil vom 5. September 2013 eine analoge Anwendung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes verneint. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz in der damals gültigen Fassung hatte der Gesetzgeber aber als abschließende Regelung verstanden, weshalb eine planwidrige Regelungslücke zu verneinen war. Davon unterscheidet sich die vorliegende Situation grundlegend. Hier hat der Gesetzgeber ausdrücklich zu erkennen gegeben, eine bestimmte Fallkonstellation mit dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz regeln zu wollen, was aber im Gesetzeswortlaut so nicht zum Ausdruck kommt.

443

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2018 ‑ 8 D 62/18.AK -, NWVBl. 2019, 211 = juris Rn. 52.

444

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 VwGO.

445

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

446

Die Revision war mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Entscheidung über die Anordnung oder das Absehen von Verkehrsverboten, der Pflicht zur vorsorgenden Bereithaltung von Maßnahmen für den Fall, dass sich die Prognose der Grenzwerteinhaltung als zu positiv erweisen und absehbar nicht verwirklichen sollte, sowie den Verzicht auf das Bestehen einer Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung nach dem UVPG als Begründetheitsvoraussetzung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 132 Abs. 1 und 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.