Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-12-21, Aktenzeichen 4 K 6745/99
ECLI:DE:VGD:2000:1221.4K6745.99.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin darf die Zwangsvollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von
2.000,00 DM abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in derselben
Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich gegen die Aufnahme von in ihrem
Gemeindegebiet liegenden Flächen in die Liste der Gebiete von
gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der EG-Richtlinien
92/43/EWG (Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie vom 21.5.1992) und
79/409/EWG (Vogelschutzrichtlinie vom 2.4.1972). Beide
Richtlinien dienen neben dem unmittelbaren Artenschutz dem
Aufbau des Europäischen ökologischen Netzes "Natura 2000". Die
Mitgliedstaaten der EG sind nach den Vorgaben beider
Richtlinien verpflichtet, der EG-Kommission jeweils Gebiete zu
benennen, die den in den Richtlinien näher bestimmten
Anforderungen von Lebensräumen bestimmter Qualität
entsprechen.

3

Zwischen den Beteiligten ist das Auswahlverfahren auf der
ersten Stufe streitig. Hiernach werden Gebietsvorschläge durch
das Land erarbeitet und in Vorschlagslisten zusammengestellt.
Nach der für das Land NRW getroffenen Vorauswahl wurde u.a.
auch das seit 1992 unter Naturschutz stehende Gebiet
"xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" in die Vorschlagsliste (Tranche 1b)
aufgenommen. Das Gebiet erstreckt sich in einer Größe von 658
ha auf Flächen der Städte xxxxxxxx und xxxx und wird ungefähr
mittig durch die Bundesautobahn x durchschnitten. Das Gebiet
ist ferner Teil des flächenmäßig größten Vogelschutzgebietes
("xxxxxxxxxxxxxxxxxxx") in NRW und wurde in die europäische
Vorschlagsliste "Important Birds Area" (IBA 89) aufgenommen.
Mit Beschluss vom 13. Januar 2000 beschloss das Kabinett die
Weitergabe der Gebietsliste an den Bund. Zuvor hatte sich die
Klägerin vergeblich um eine Reduzierung der aus ihrem
Gemeindegebiet vorausgewählten und für schutzwürdig
eingestuften Flächen des "xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" bemüht.

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Die Klägerin hat am 21. Oktober 1999 Klage erhoben.

5

Die Klägerin beantragt,

6

1. festzustellen, dass die Aufnahme sämtlicher
Flächen des Naturschutzgebietes
"xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" in die Liste der Gebiete
von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der
EG-Richtlinie 92/43/EWG des Rates zur Erhaltung
der natürlichen Lebensräume sowie der wild
lebenden Tiere und Pflanzen vom 21. Mai 1992
rechtswidrig ist,
hilfsweise,

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festzustellen, dass die Abgrenzung von
Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung im
Sinne der o.g. Richtlinie ausschließlich nach
naturschutzfachlichen Kriterien zu erfolgen
hat.

8

2. festzustellen, dass die Aufnahme der südlich
der Bundesautobahn x gelegenen Flächen des
Naturschutzgebietes "xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" in
das Vogelschutzgebiet "xxxxxxxxxxxxxxxxxxx" nach
Maßgabe der Richtlinie 79/409/EWG des Rates über
die Erhaltung der wild lebenden Vogelarten vom
2. April 1979 rechtswidrig ist,

9

3.

10

hilfsweise,

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festzustellen, dass die Abgrenzung des o.g.
Vogelschutzgebietes ausschließlich nach
naturschutzfachlichen Kriterien zu erfolgen hat.

12

Die Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Sie hält die Klage für unzulässig und beruft sich im
Übrigen auf eine sachgerechte Auswahl des Gebietes.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug
genommen.

16

Entscheidungsgründe:

17

Die Klage ist mit allen Anträgen unzulässig.

18

Der Hauptantrag zu 1. ist unzulässig.

19

Mit der Einkleidung ihres Klagebegehrens als vorbeugende
Feststellungsklage versucht die Klägerin die Voraussetzungen
eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO zu umgehen. Mit
ihrer Klage will die Klägerin verhindern, dass bestimmte
Flächen ihres Gemeindegebietes, die Bestandteil des
Naturschutzgebietes "xxxxxxxxxxxxxxxx xxxxx" sind, als
besonderes Schutzgebiet im Rahmen des Europäischen
ökologischen Netzes "Natura 2000" in die Liste der Gebiete von
gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen werden. Es geht ihr
bei richtigem Verständnis ihres Begehrens mithin in einem sehr
frühen Verfahrensstadium um die Verhinderung einer ihr
Gemeindegebiet betreffenden Schutzgebietsausweisung auf der
Grundlage der FFH- und Vogelschutzrichtlinien. Gegen die
endgültige Ausweisung als Schutzgebiet im Sinne der
vorgenannten EG-Richtlinien, die im Land Nordrhein-Westfalen
gem. § 48 c LG NRW in Anlehnung an §§ 20-23 LG NRW als Natur-
oder Landschaftsschutzgebiet im Wege der Rechtsverordnung
erfolgt, hätte die Klägerin auf Landesebene keine unmittelbare
Rechtsschutzmöglichkeit. Der Rechtsschutz nach § 47 VwGO ist
im Land Nordrhein-Westfalen auf § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO
begrenzt, weil der Landesgesetzgeber von der erweiterten
Möglichkeit des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO keinen Gebrauch gemacht
hat. Einen vorbeugenden Normenkontrollantrag gibt es erst
recht nicht. Die vorbeugende Festststellungsklage ist folglich
unzulässig, wenn sie - wie hier - benutzt wird, um mit einer
antizipierten Inzidentprüfung die Unzulässigkeit der
Normenkontrolle zu umgehen (vgl. Redeker/von Oertzen,
Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. 2000, § 43 Rn 6 und 9
m.w.N.).

20

Selbst wenn man in dem Begehren der Klägerin keine
unzulässige Umgehung der Voraussetzungen des § 47 VwGO sieht,
liegen jedenfalls die Voraussetzungen der Feststellungsklage
gem. § 43, 1. Alt. VwGO nicht vor.

21

Es fehlt bereits an einem erforderlichen Rechtsverhältnis.
Ein solches liegt nur dann vor, wenn zwischen den Beteiligten
rechtliche Beziehungen derart bestehen, dass der eine von dem
anderen auf Grund von Rechtsnormen ein bestimmtes Verhalten
(Tun, Dulden oder Unterlassen) oder die Anerkennung eines
Rechtsstatus verlangen kann. Feststellungsfähig sind
Rechtsverhältnisse in ihrer Gesamtheit, aber auch einzelne aus
ihnen folgende Rechte oder Pflichten. Nicht feststellungsfähig
sind dagegen einzelne rechtliche oder tatsächliche Elemente
von Rechtsverhältnissen (z.B. rechtliche Vorfragen), sofern
dies nicht in einer Rechtsnorm ausdrücklich vorgesehen ist
(vgl. Redeker/von Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13.
Aufl. 2000, § 43 Rn 3 ff).

22

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage im Hauptantrag
zu 1. gegen die Auswahl des späteren Schutzgebietes durch das
Land Nordrhein-Westfalen. Zu diesem Zeitpunkt befindet sich
das Verfahren ganz am Anfang und stellt die
Auswahlentscheidung des Landes lediglich eine erste
verwaltungsinterne Maßnahme auf dem Weg zu einer Norm dar
(vgl. § 48 c LG NRW). Der Auswahlentscheidung des Landes kommt
keine Außenwirkung zu, sie ist auch nicht abschließend und
kann nachfolgend, z.B. durch die EG-Kommission, noch verändert
werden. Es handelt sich mithin noch um keines die subjektive
Rechtssphäre der Klägerin betreffendes Rechtsverhältnis,
sondern um eine ersten Schritt dahin. Das reicht für ein
feststellungsfähiges Rechtsverhältnis im Sinne von § 43,
1. Alt. VwGO nicht aus.

23

Dem steht nicht entgegen, worauf die Klägerin maßgeblich
abstellt, dass in bestimmten Fällen auch schon vor Abschluss
des nach den EG-Richtlinien (FFH- und Vogelschutzrichtlinie)
vorgesehenen Verfahrens allein durch die beabsichtigte
zukünftige Ausweisung als Schutzgebiet vorgezogene
Verhaltenspflichten begründet werden. Diese Vorwirkung ergibt
sich ausschließlich aus der materiellen Schutzwürdigkeit des
Gebietes, d.h. unabhängig davon, ob das Land die betroffenen
Flächen als schutzwürdig in die Vorschlagsliste aufgenommen
hat. Die Vorwirkung erschließt sich allein aus den
tatsächlichen Umständen und nicht aus dem zu Grunde liegenden
Verfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2000
- 4 C 2.99 -, BauR 2000, S. 1147 und OVG NRW, Beschluss vom
11. Mai 1999 - 20 B 1464/98.AK).

24

Schließlich fehlt es der Klägerin auch an dem
erforderlichen Feststellungsinteresse. Das gilt zunächst für
das Feststellungsinteresse als Ausdruck des allgemeinen
Rechtsschutzbedürfnisses. Dieses fehlt immer dann, wenn die
Feststellung keine selbstständige Bedeutung hat oder nur eine
von mehreren Voraussetzungen erfüllt. An der selbstständigen
Bedeutung fehlt es für den Hauptantrag schon deswegen, weil
das strittige Gebiet des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx kongruent mit
dem seit 1992 ausgewiesenen Naturschutzgebiet ist und die
Schutzziele mit denen der FFH- und Vogelschutzrichtlinie
weitestgehend übereinstimmen. Das Begehren der Klägerin läuft
schließlich auch deswegen ins Leere, weil das Auswahlverfahren
auf der ersten Stufe im Land Nordrhein-Westfalen für das in
die Vorschlagsliste (Tranche 1b) aufgenommene Gebiet des
xxxxxx xxxxxxxxxxxxxxx zwischenzeitlich, d.h. mit
Kabinettsbeschluss vom 13. Januar 2000, abgeschlossen worden
ist und fortan nicht mehr das Land, sondern der Bund im
weiteren Verfahrensstadium mit der Prüfung der Vorauswahl
befasst ist. Mit der gegen das Land Nordrhein-Westfalen
gerichteten Feststellungsklage der Klägerin lässt sich daher
nichts mehr ausrichten.

25

Der Klägerin fehlt es schließlich auch am
Feststellungsinteresse im engeren Sinne. Denn auch für die
Feststellungsklage kommt es in entsprechender Anwendung des
§ 42 Abs. 2 VwGO darauf an, dass der Betroffene geltend machen
muss, in seinen Rechten verletzt zu sein (vgl. Redeker/von
Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, 13. Aufl. 2000, § 43 Rn
19a m.w.N.). Eine derartige Rechtsverletzung der Klägerin ist
nicht ersichtlich. Das gilt auch für die von ihr behauptete
Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2
Satz 1 GG). Zum einen ist die Planungshoheit nicht schon
deswegen beeinträchtigt, weil eine überörtliche Fachplanung
das Gemeindegebiet berührt und damit die Ausgangslage
zukünftiger Planungen der Gemeinde beeinflusst (vgl. BVerwG,
Urteil vom 11. Mai 1984 - 4 C 83/80 -, NVwZ 1984, 584).
Erforderlich ist vielmehr eine hinreichend bestimmte
gemeindliche Planung und muss die Störung durch die
überörtliche Fachplanung gewichtig sein. Planungsabsichten der
Klägerin lassen sich allenfalls bezogen auf den im Süden an
den xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx gelegenen Bereich des Sportzentrums
und diesbezüglichen Erweiterungsabsichten festmachen.
Abgesehen davon, dass es sich hier nur um eine projektbezogene
Planung handelt, bei der die Klägerin wie jeder andere Bauherr
auch auf eine Prüfung aller maßgeblichen Belange im
entsprechenden Genehmigungsverfahren zu verweisen ist,
desweiteren etwaige Erweiterungspläne schon jetzt unter dem
Vorbehalt einer Verträglichkeit mit der nationalen
Naturschutzgebietsausweisung des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
stehen, geht es ausschließlich um Belange planungsrechtlicher
Art über die das Land ohnehin nicht dispositionieren kann.

26

Der Hilfsantrag zu 1. ist schon deswegen unzulässig, weil
damit die Klärung abstrakter Rechtsfragen beabsichtigt wird.
Im Übrigen fehlt es auch am allgemeinen Rechtsschutzbedürfnis.
Die von der Klägerin begehrte Feststellung, dass die Bewertung
im Sinne der FFH-Richtlinie nach naturfachlichen Kriterien zu
erfolgen hat, ist bereits Bestandteil der Vorgabe der
Richtlinie.

27

Haupt- und Hilfsantrag zu 2. sind aus den Gründen der
Anträge zu 1. ebenfalls unzulässig.

28

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

29

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht
auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.