Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-08-22, Aktenzeichen 20 A 5988/94
ECLI:DE:OVGNRW:1996:0822.20A5988.94.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin ist nach dem Tod ihres Ehemannes Eigentümerin des Grundstücks
in X. , Gemarkung X. -Stadt, Flur 26, Flurstück 532 (D. Straße 40). Das
Grundstück stand zuvor im Eigentum der Firma N. & D1. ., deren persönlich
haftender Gesellschafter der Ehemann der Klägerin war.

3

Zum 15. Juli 1984 vermietete die Firma N. & D1. . das Grundstück
einschließlich des aufstehenden Betriebsgebäudes an einen Herrn Q. . Dieser
nutzte die Halle zunächst zu Lagerzwecken und ab Ende 1984 für einen von ihm
geführten Reinigungsbetrieb. Ab dem 1. Juli 1985 führte die Firma Textil-
Aufbereitung Weser-Nord (TAW), deren Gesellschafter und Geschäftsführer Herr
Q. war, den Reinigungsbetrieb fort. Nachdem Herr Q. Anfang 1986 aus
der Firma U. ausgeschieden war, setzte er den Betrieb ab Januar 1986 im Rahmen
einer eigenen Firma (Q. GmbH) fort, bis diese im Dezember 1986 in Konkurs
fiel. Die Firma U. übernahm den Reinigungsbetrieb vom Konkursverwalter und
mietete das Grundstück von der Firma N. & D1. . mit Vertrag vom
8. Januar/6. April 1987 zum 1. Januar 1987 an. Das Mietverhältnis sollte am
31. Dezember 1989 enden und sich um jeweils ein Jahr verlängern, sofern keine der
Vertragsparteien der Verlängerung widersprach. Im Herbst 1987 veräußerte die
Firma U. die Reinigungsmaschinen und ließ sie abtransportieren. Von Juni bis
Ende November 1988 überließ die Firma U. das Grundstück aufgrund eines
Untermietvertrages an die Firma U1. -Service L. . Der Betrieb dieser
Firma wurde ab Dezember 1988 von einem Herrn L. fortgeführt, der seine
Firma im Februar 1989 rückwirkend zum 1. Dezember 1988 abmeldete. Über die
Beendigung des Mietverhältnisses zwischen der Firma N. & D1. . und der Firma
U. war ein Rechtsstreit - LG Bremen 6 O 634/1990 - anhängig, der durch Vergleich
vom 8. November 1990 beendet wurde. In diesem Vergleich verpflichtete sich die
Firma U. , das Grundstück bis zum 31. Dezember 1990 zu räumen.

4

Im April 1989 teilte die Firma N. & D1. . dem Stadtdirektor der Stadt X.
unter Beifügung eines Untersuchungsberichtes des Chemischen Laboratoriums
Dr. F. . X1. über eine durchgeführte Bodenuntersuchung mit, das Grundstück sei
mit Tetrachlorethen (Per) belastet; nach Angaben eines Kaufinteressenten für das
Grundstück sei Per-Schlamm aufgebracht worden. Aufgrund weiterer
Untersuchungen, bei denen sich Bodenluftbelastungen von bis zu 2.300 mg Per/m3
und von weiteren leichtflüchtigen chlorierten Kohlenwasserstoffen (LCKW) sowie
Grundwasserbelastungen von bis zu 16.000 ?g Per/l ergaben, sah das
Gutachterbüro Dr. X1. Sanierungsmaßnahmen als notwendig an. In seiner
gutachterlichen Gefährdungsabschätzung vom 20. September 1989 zeigte das
Gutachterbüro räumlich voneinander getrennte Verunreinigungsschwerpunkte auf;
sowohl in der Bodenluft als auch im Grundwasser wurden deutlich erhöhte LCKW-
Werte - vor allem Per - festgestellt.

5

Mit Ordnungsverfügung vom 9. Januar 1990 gab der Beklagte der Firma U. als
Verhaltensverantwortlicher u.a. auf, an drei Stellen auf dem Grundstück
Bodenluftabsauganlagen einzurichten und zu betreiben, bis die Summe an LCKW in
der Bodenluft auf Werte unter 1 mg/m3 abgesunken sei. Die Firma U. wandte ein,
sie habe die Verunreinigungen nicht zu vertreten. Nach dem Konkurs der Q.
GmbH habe sie betriebliche Reinigungstätigkeiten nicht vorgenommen; faktisch übe
sie die Verfügungsgewalt an dem Grundstück nicht mehr aus. Außerdem beauftragte
die Firma U. das Ingenieurbüro I. Q1. D2. (HPC) mit der Durchführung
der ihr aufgegebenen Maßnahmen. Bei ergänzenden Untersuchungen stellte das
Ingenieurbüro I1. neben stark erhöhten LCKW-Konzentrationen in der Bodenluft
Verunreinigungen des Grundwassers durch LCKW von teilweise mehr als
67.000 ?g/l fest; einer der Schadensherde wurde im Bereich der Laderampe der
Halle lokalisiert. Das Ingenieurbüro I1. erstellte die Anlage zur Bodenluftabsaugung
mit zwischengeschaltetem Grundwasserabscheider und begann im Mai 1990 mit der
Sanierung des Geländes.

6

Der von der Firma U. nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen
Klage gab das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen nach vorangegangener
Vernehmung von Zeugen zu den Ursachen der Verunreinigungen mit Urteil vom
16. Juli 1991 - 14 K 2411/90 - statt, soweit die Ordnungsverfügung vom 9. Januar
1990 nicht die Bodenluftabsaugung im Bereich der Laderampe (Meßstelle 19) betraf.
Die Firma U. sei ordnungspflichtig allein für den in diesem Bereich entstandenen
Schaden, der durch das Auslaufen eines mit Per gefüllten Fasses entstanden sei; die
Verunreingungen im übrigen könnten der Firma U. nicht zugerechnet werden.

7

Der Beklagte legte hiergegen Berufung ein und forderte die Firma N. & D1. .
nach vorheriger Anhörung mit Ordnungsverfügung vom 25. Juli 1991 unter Beifügung
eines Lageplanes auf, ab dem 1. August 1991 die bisher im Auftrag der Firma U.
durchgeführten Untersuchungs- und Sanierungsmaßnahmen zu übernehmen und
hierzu eine Bodenluftabsauganlage (W 1) mit vier Pegeln einzurichten und zu
betreiben (Anordnung Nr. 1.1), aus zwei Brunnen (W 1 und W 4) Grundwasser
abzusaugen und zu reinigen (Anordnung Nr. 1.2) sowie die Bodenluft und das
Grundwasser vierteljährlich zu beproben (Anordnung Nr. 1.3). Unter gleichzeitiger
Androhung der Ersatzvornahme (Nr. 3) und Forderung der hierfür voraussichtlich
entstehenden Kosten in Höhe von 50.000,-- DM/Jahr (Nr. 3.2) ordnete der Beklagte
die sofortige Vollziehung des Bescheides an. Die bislang gegenüber der Firma U.
angeordneten Maßnahmen seien zur Abwehr einer Gefahr für das Grundwasser
erforderlich. Die Schadstoffkonzentration in der abgepumpten Bodenluft überschreite
das Sanierungsziel von 1 mg/m3 noch deutlich. Der Grenzwert für den LCKW-Gehalt
im abgepumpten Grundwasser werde auf 100 ?g/l festgesetzt. Die Firma N. & D1.
. sei als Grundstückseigentümerin ordnungspflichtig. Die Inanspruchnahme der
Pächter habe nicht zum Erfolg geführt. Die Firma Q. sei in Konkurs gefallen; die
Firma U. könne nach dem verwaltungsgerichtlichen Urteil nur zum Teil in Anspruch
genommen werden und werde die Bodenluftabsauganlage im Bereich der
Laderampe (Pegel W 4) weiter betreiben. Die erfolgreich angelaufene Sanierung
solle kurzfristig fortgesetzt werden. Eine längere Unterbrechung könne den Erfolg der
Sanierung gefährden.

8

Die Firma N. & D1. . legte Widerspruch ein. Im außerdem von ihr anhängig
gemachten einstweiligen Rechtsschutzverfahren - 14 L 1808/91 VG Gelsenkirchen,
20 B 3587/91 OVG NW - machte sie geltend, ermessensfehlerfrei sei allein die
Heranziehung der Firma U. . Diese habe ab 1985 das Mietverhältnis mit Herrn
Q. übernommen; Anfang 1987 sei lediglich der bestehende Mietvertrag neu
formuliert worden. Die Reinigung sei auf Rechnung und Gefahr der Firma U.
betrieben worden, so daß diese hierfür ordnungsrechtlich unabhängig von etwaigen
mitursächlichen Dritten die Verantwortung trage. Das Mietverhältnis habe bis Ende
Dezember 1990 bestanden. Die Verunreinigung könne nur in der Zeit von Sommer
1985 bis Herbst bzw. Ende 1987 entstanden sein. In diesem Zeitraum sei die Firma
U. Inhaberin der Sachherrschaft über das Grundstück und die Maschinen gewesen,
so daß sie auch Zustandsstörerin sei. Als Grundstückseigentümerin könne sie - die
Firma N. & D1. . - für eine Sanierung des Grundwassers nicht in Anspruch
genommen werden. Der Beklagte habe die ihm gegebenen Informationen über die
Schadensverursachung nicht in den Rechtsstreit mit der Firma U. eingebracht.

9

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen lehnte das einstweilige
Rechtsschutzgesuch mit Beschluß vom 31. Oktober 1991 ab; die Beschwerde der
Firma N. & D1. . blieb erfolglos.

10

Da die Firma N. & D1. . der Ordnungsverfügung nicht nachkam, setzte der
Beklagte mit Bescheid vom 9. Januar 1992 die Ersatzvornahme fest. Die Firma N.
& D1. . legte auch hiergegen Widerspruch ein. Ab Ende Januar 1992 setzte sie die
Sanierung mit den bestehenden Anlagen fort.

11

Der Regierungspräsident B. wies die Widersprüche mit
Widerspruchsbescheiden vom 5. August 1992 zurück. Es sei ermessensfehlerfrei,
die Grundstückseigentümerin in Anspruch zu nehmen, da eine
Verhaltensverantwortlichkeit der Firma U. schwer feststellbar sei. Im öffentlichen
Interesse sei es dringend geboten, die begonnene Sanierung ungehindert
fortzuführen. Die finanzielle Belastung der Firma N. & D1. . sei geringer zu
bewerten als die Gewährleistung der Fortdauer der Sanierung.

12

Die Firma N. & D1. . hat am 17. August 1992 die vorliegende Klage sowie die
Klage 14 K 4682/92 erhoben; das Verwaltungsgericht hat die Verfahren zur
gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden. Während des
Klageverfahrens hat der Senat durch Urteil vom 16. Dezember 1993 die Berufung
des Beklagten gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts vom 16. Juli 1991
zurückgewiesen. Zur Begründung hat die Firma N. & D1. . vorgetragen, ihre
Inanspruchnahme sei ermessensfehlerhaft. Die Firma U. sei als Verhaltensstörerin
und als Zustandsstörerin ordnungspflichtig und vorrangig heranzuziehen gewesen.
Der Beklagte habe bei der Heranziehung der Firma U. deren Eigenschaft als
Zustandsstörerin, die 1990 noch gegeben gewesen sei, trotz entsprechender
Informationen übersehen.

13

Die Klägerin hat beantragt,

14

die Ordnungsverfügungen des Beklagten
vom 25. Juli 1991 (Grundverfügung und
Androhung der Ersatzvornahme) und vom
9. Januar 1992 (Festsetzung der
Ersatzvornahme) in der Gestalt der beiden
Widerspruchsbescheide des
Regierungspräsidenten B. vom
5. August 1992 aufzuheben.

15

Der Beklagte hat beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Er hat vorgetragen, der Zugriff auf den Zustandsstörer sei gerechtfertigt, um der
unsicheren Inanspruchnahme des Handlungsstörers auszuweichen. Die Firma N.
& D1. . habe aus der Vermietung des Grundstücks wirtschaftlichen Nutzen gezogen.
Daher sei ihre Heranziehung auch nicht unbillig.

18

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch das angefochtene Urteil, auf das
Bezug genommen wird, abgewiesen.

19

Gegen diese Entscheidung, die ihr am 25. November 1994 zugestellt worden ist,
hat die Firma N. & D1. . am 16. Dezember 1994 Berufung eingelegt. Nach
Auflösung und Beendigung der Firma N. & D1. . nach dem Tod des Ehemannes
der Klägerin führt die Klägerin das Verfahren als neue Eigentümerin des Grundstücks
fort.

20

Sie trägt ergänzend und vertiefend vor, der Beklagte habe es pflichtwidrig
unterlassen, die Firma U. auch als Zustandsstörerin in Anspruch zu nehmen. Von
einer Beendigung des Mietverhältnisses bereits zum 31. Dezember 1989 habe der
Beklagte nicht ausgehen dürfen. Der Firma N. & D1. . sei nicht bekannt gewesen,
daß der Beklagte die Firma U. unter dem 9. Januar 1990 anders als in den zuvor
erlassenen Ordnungsverfügungen nicht auch als Zustandsstörerin in Anspruch
genommen habe. Ein Hinweis des Beklagten hierauf sei geboten gewesen, aber
unterblieben. Die Verunreinigungen seien während der Mietzeit der Firma U.
entstanden. Die Amtspflichtverletzung des Beklagten führe zur Rechtswidrigkeit der
Ermessensausübung in der Ordnungsverfügung vom 25. Juli 1991.

21

Die Klägerin beantragt,

22

das angefochtene Urteil zu ändern und
nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu
erkennen.

23

Der Beklagte beantragt,

24

die Berufung zurückzuweisen.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Verfahrensakten 14 K 4682/92, 14 L 1808/91, 14 K 2411/90
VG Gelsenkirchen, 2 Js 765/89 Staatsanwaltschaft Dortmund und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie der Widerspruchsbehörde Bezug
genommen.

26

Entscheidungsgründe

27

Die Berufung hat keinen Erfolg.

28

Die Klage ist zulässig. Die Auflösung und Beendigung der Firma N. & D1. .,
der Adressatin der angefochtenen Ordnungsverfügungen, hat nicht zur Erledigung
der Hauptsache geführt. Die Ordnungsverfügungen äußern nunmehr gegenüber der
Klägerin rechtserhebliche Wirkungen, so daß die Klägerin befugt ist, die
Anfechtungsklage im eigenen Namen aufrechtzuerhalten. Die Klägerin ist nach dem
Tode ihres Ehemannes im Wege der gesetzlichen Rechtsnachfolge Eigentümerin
des Grundstücks geworden. Aufgrund des Eigentumsübergangs treffen die der Firma
N. & D1. . aufgegebenen Verpflichtungen nunmehr die Klägerin. Die verlangten
Sanierungs- und Untersuchungsmaßnahmen sind objektbezogen; sie haben ihren
Grund im Zustand des Betriebsgrundstücks und sind nicht höchstpersönlich zu
erfüllen. Solche grundstücksbezogenen und in einem Verwaltungsakt konkretisierten
Pflichten sind gleichsam dinglicher Art. Sie gehen in entsprechender Anwendung des
bürgerlichen Rechts auf den Rechtsnachfolger im Grundstückseigentum über, soweit
das einschlägige öffentliche Recht - wie hier - keine abweichenden Regelungen
enthält.

29

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September
1981 - 8 C 72.80 -, BVerwGE 64, 105;
Urteil vom 22. Januar 1971 - 4 C 62.66 -,
NJW 1971, 1624; OVG NW, Urteil vom
9. September 1986 - 11 A 1538/86 -, NVwZ
1987, 427; Kopp, VwVfG, 6. Aufl., § 43
Rdnr. 19 b m.w.N..

30

Ausgenommen vom Pflichtenübergang auf den Rechtsnachfolger sind nach
verbreiteter Meinung indessen gegen den Rechtsvorgänger ergriffene
Zwangsmaßnahmen nach §§ 55 ff. des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG),
weil diese unter Einbeziehung personenbezogener Umstände als Beugemittel darauf
abzielen, den individuellen Ordnungspflichtigen zur Befolgung der
Ordnungsverfügung zu bewegen, und demzufolge aufgrund einer
personenbezogenen Betrachtungsweise ergehen.

31

Vgl. OVG NW, Urteil vom 9. März 1979
- 11 A 963/78 -, NJW 1980, 415; Hess. VGH,
Urteil vom 30. Oktober 1987 - 7 UE
48/84 -, ZfW 1989, 153; Kopp, VwGO,
10. Aufl., § 42 Rdnr. 97.

32

Von daher mögen Zwangsmaßnahmen des Beklagten gegen die Klägerin auf der
Grundlage der bislang ergangenen Androhung und Festsetzung der Ersatzvornahme
Bedenken ausgesetzt sein, weil die Anwendung von Verwaltungszwang nicht auf
dem vorherigen Einsatz von gegen die Klägerin persönlich gerichteten Beugemitteln
beruhen würde. Ungeachtet einer etwaigen Befugnis des Beklagten, nach Maßgabe
der bisher ergriffenen Vollstreckungsmaßnahmen zukünftig zwangsweise gegen die
Klägerin vorzugehen, ergeben sich aus den Vollstreckungsakten jedenfalls deshalb
Rechtsfolgen auch für die Klägerin, weil die mit der Grundverfügung getroffenen
Anordnungen bereits gegenüber der Firma N. & D1. . - wenn auch nur teilweise -
durchgesetzt worden sind. Mit der - teilweisen - Durchführung der Ersatzvornahme ist
der Verwaltungszwang gemäß § 55 ff. VwVG abgeschlossen. Die Beitreibung der
angefallenen Kosten der Ersatzvornahme hat der Beklagte lediglich bis auf weiteres
ausgesetzt. Deshalb ist die aus dem Regelungsgehalt von Androhung und
Festsetzung der Ersatzvornahme sowie der Geltendmachung des
Kostenerstattungsanspruchs sich ergebende Beschwer ebenfalls nicht mit Eintritt der
Rechtsnachfolge erloschen. Der Beklagte hat der Firma N. & D1. . mit der
Ordnungsverfügung vom 25. Juli 1991 gemäß § 59 Abs. 2 Satz 1 VwVG gleichzeitig
aufgegeben, die voraussichtlichen Kosten der gegebenenfalls durchzuführenden
Ersatzvornahme zu zahlen, und die Ersatzvornahme später auch tatsächlich
vorübergehend durchgeführt, bevor die Firma N. & D1. . die Sanierung ab Ende
Januar 1992 selbst übernommen hat. Eine auf § 59 Abs. 2 Satz 1 VwVG gestützte
Kostenanforderung bildet einen vollstreckbaren Leistungsbescheid und kann auch
nach Durchführung der Ersatzvornahme aufrechterhalten werden.

33

Vgl. OVG NW, Beschluß vom 12. Januar
1993 - 20 B 3082/92 -, NWVBl. 1994,
32.

34

Die Kostenerstattungspflicht weist keine personenbestimmten Bezüge auf, die
den Übergang der Kostenforderung im Wege der gesetzlichen Rechtsnachfolge
hindern könnten. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Geldforderung, die
nach Grund und Höhe an die Ausführung der ihrerseits rechtsübergangsfähigen
Handlungspflicht anknüpft, gleichsam deren Annex bildet,

35

vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 1960
- 1 C 55.59 -, BVerwGE 10, 282 -,

36

und deren Rechtmäßigkeit von der vorangegangenen Einwirkung auf den Willen
- hier des Rechtsvorgängers - abhängt. Abgesehen von der Beibehaltung der bereits
ergangenen Kostenanforderung nach § 59 Abs. 2 Satz 1 VwVG besteht für den
Beklagten des weiteren die Möglichkeit, die Kosten der Ersatzvornahme nachträglich
durch gesonderten Leistungsbescheid gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 VwVG, § 11 Abs. 2
Nr. 7 der Kostenordnung zum Verwaltungsvollstreckungsgesetz geltend zu machen.
Voraussetzung für das Bestehen des Erstattungsanspruches ist auch bei dieser
Verfahrensweise die Rechtmäßigkeit der Ersatzvornahme und damit die Beachtung
der einzelnen Schritte des Vollstreckungsverfahrens. Die mithin fortdauernde
Rechtserheblichkeit der neben der Grundverfügung ergangenen Regelungen hindert
auch insoweit den Eintritt der Erledigung der Hauptsache.

37

Die Klage ist nicht begründet. Die angefochtenen Ordnungsverfügungen sind
rechtmäßig und können daher nicht aufgehoben werden (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

38

Rechtsgrundlage der Grundverfügung vom 25. Juli 1991, an bestimmten Stellen
des Grundstücks die Bodenluft abzusaugen und zu reinigen (Anordnung Nr. 1.1), das
Grundwasser zu reinigen (Anordnung Nr. 1.2) sowie Grundwasser und Bodenluft
vierteljährlich zu beproben (Anordnung Nr. 1.3), ist § 14 des
Ordnungsbehördengesetzes (OBG), der über § 12 OBG, § 138 des
Landeswassergesetzes (LWG) Anwendung findet. Auf der Grundlage dieser
Vorschriften ist der Beklagte innerhalb seines Aufgabenbereiches als untere
Wasserbehörde befugt, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung
abzuwehren. Im Zeitpunkt des Einschreitens des Beklagten und auch noch bei Erlaß
des Widerspruchsbescheides bestand eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, die
sich in Gestalt der vorhandenen Grundwasserverunreinigungen bereits zu einer
Störung verdichtet hatte. Der nachträglich durch die zur Reinigung der Bodenluft und
des Grundwassers ergriffenen Maßnahmen bewirkte Sanierungsfortschritt ist nicht
entscheidungserheblich, zumal die Sanierung selbst derzeit noch andauert und die
festgesetzten Sanierungsziele nach wie vor nicht erreicht sind.

39

Der Boden des Grundstücks und das Grundwasser waren stark mit LCKW,
vornehmlich mit Per, verunreinigt; hierbei handelt es sich um bekannt stark
wassergefährdende Stoffe. Die Kontamination haben das Gutachterbüro Dr. X1.
und das Ingenieurbüro I1. durch gutachterliche Untersuchungen übereinstimmend
nachgewiesen und hieraus einen eindeutigen Sanierungsbedarf abgeleitet. Das
Vorhandensein ausgeprägter Verunreinigungen, die sich vor Beginn der
Sanierungsmaßnahmen im Mai 1990 nach dem Gutachten des Ingenieurbüros I1.
vom 20. April 1990 auf teilweise mehr als 67.000 ?g LCKW/l Grundwasser beliefen,
ist durch die die Sanierung begleitenden Untersuchungen und das an den
abgeschiedenen Mengen an LCKW ablesbare bisherige Ergebnis der Sanierung
bekräftigt worden. Die Grundwasseranalysen weisen speziell für die Pegel W 1 und
W 4, an denen die Grundwasserreinigung vorzunehmen ist, trotz des Fortschreitens
der Sanierung deutliche LCKW-Belastungen aus. Nach dem Bericht des
Gutachterbüros Dr. X1. vom 16. Juni 1992 waren selbst im März 1992 bei
gewissen Schwankungen noch LCKW-Verunreinigungen von bis zu ca. 21.000 ?g/l
(Pegel W 1) zu beobachten. Hieraus hat der Gutachter ersichtlich mit Blick auf das
naturwissenschaftlich belegte erhebliche Schädigungspotential von LCKW abgeleitet,
die Sanierung sei noch fortzuführen. Das läßt darauf schließen, daß die
Gefahrenschwelle bei weitem überschritten war, weil das Grundwasser in seinen für
einen geordneten Wasserhaushalt unerläßlichen und dem Schutz des
Wasserhaushaltsgesetzes unterliegenden Eigenschaften nachhaltig beeinträchtigt
war, und außerdem im Hinblick auf die noch im Boden befindlichen Schadstoffe
drohte, weiter verunreinigt zu werden. Der Annahme einer Gefahr tritt die Klägerin
auch nicht entgegen; daher ist insoweit eine weitergehende Erörterung nicht
veranlaßt.

40

Die zur Abwehr der Gefahr angeordneten Maßnahmen sind inhaltlich nicht zu
beanstanden. Unter dem Gesichtspunkt der Angemessenheit der Anordnungen (§ 15
OBG) bestehen weder gegen die festgelegten Sanierungsmethoden noch gegen die
festgesetzten Sanierungsziele Bedenken. Die Maßnahmen sind nach Art und
näherer Ausgestaltung an den Ergebnissen der gutachterlichen Untersuchungen und
den daraus entwickelten Empfehlungen zur Beseitigung der Verunreinigungen
ausgerichtet. Das Sanierungskonzept ist im einzelnen auf die örtlichen
Gegebenheiten und Notwendigkeiten abgestimmt. Dies stellt die Klägerin ebenfalls
nicht in Frage; sie wendet sich allein dagegen, daß gerade sie - bzw. die Firma N.
& D1. . - zur Sanierung herangezogen wurde.

41

Dies ist jedoch rechtsfehlerfrei. Die Firma N. & D1. . war sowohl bei Erlaß der
Ordnungsverfügung als auch im Zeitpunkt des Abschlusses des
Verwaltungsverfahrens durch Erlaß des Widerspruchsbescheides Eigentümerin des
Grundstücks, auf dem sich die Gefahr für das Grundwasser verwirklichte. Die
Verunreinigungen des Grundwassers und des Bodens gehen auf den Umgang mit
LCKW-haltigen Substanzen auf dem Grundstück zurück; die Schadstoffe sind über
den Boden in das Grundwasser gelangt. Ausgangspunkt für die Verunreinigung des
Grundwassers ist die Schadstoffbelastung des Bodens. Ist die Gefahr für das
Grundwasser mithin ursächlich auf die Beschaffenheit des Grundstücks
zurückzuführen, ist die Zustandsverantwortlichkeit (§ 18 Abs. 1 Satz 1 OBG) der
Klägerin - bzw. der Firma N. & D1. . - wegen des Eigentums an der störenden
Sache begründet. Daran ändert nichts, daß das beeinträchtigte Grundwasser durch
§ 1 a Abs. 3 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) dem beliebigen Zugriff des
Grundeigentümers entzogen ist. Anknüpfungspunkt der Zustandsverantwortlichkeit
ist das Eigentum - bzw. die tatsächliche Sachherrschaft - an der störenden Sache,
nicht aber an der gestörten Sache.

42

Die Inanspruchnahme der Eigentümerin verstößt nicht gegen die Pflicht des
Beklagten zur pflichtgemäßen Ausübung des ihm eingeräumten Ermessens, gegen
wen eingeschritten werden sollte (§ 16 OBG). Der Beklagte war nicht gehalten,
zugunsten der Klägerin - bzw. der Firma N. & D1. . - auf einen für die Gefahr
verantwortlichen Dritten zuzugreifen. Das insoweit in der Ordnungsverfügung und
dem nach § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO für die gerichtliche Überprüfung
ausschlaggebenden Widerspruchsbescheid ausgeübte Ermessen ist nicht mit
Rechtsfehlern (§ 114 VwGO) behaftet.

43

In bezug auf mögliche Verhaltensverantwortliche scheidet ein Ermessensfehler
des Beklagten schon mangels geeigneter Handlungsalternativen aus. Auf das von
der Klägerin angenommene generelle Rangverhältnis zwischen der
Inanspruchnahme des Verhaltensverantwortlichen und des Zustandsverantwortlichen
kommt es nicht entscheidungserheblich an, weil der Beklagte die Firma N. & D1. .
gerade nur nachrangig herangezogen hat, nachdem der Zugriff auf die möglichen
Verhaltensverantwortlichen nicht zum Erfolg geführt hatte. Herr Q. und seine
1986 in Konkurs geratene Firma kamen wegen fehlender wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit für eine Sanierung nicht ernstlich in Betracht. Die Firma U. , die
der Beklagte anfänglich als in erster Linie ordnungspflichtig betrachtete und deren
Verantwortlichkeit er zunächst zu realisieren suchte, hat nach der rechtskräftigen und
für den Beklagten verbindlichen Entscheidung des Verwaltungsgerichts
Gelsenkirchen vom 16. Juli 1991 für die hier in Frage stehenden Gefahren und
Maßnahmen mangels nachgewiesener Verursachung nicht einzustehen. Soweit das
Verwaltungsgericht in dieser Entscheidung die gegen die Firma U. ergangene
Ordnungsverfügung nicht aufgehoben hat (Bodenluftabsaugung am Pegel W 4), hat
es der Beklagte bei der alleinigen Inanspruchnahme der Firma U. bewenden
lassen; Gegenstand der Ordnungsverfügung vom 25. Juli 1991 sind allein die
Maßnahmen, die gegen die Firma U. wegen des Fehlens einer
Ermächtigungsgrundlage nicht durchzusetzen waren. Die im Senatsbeschluß vom
21. September 1992 - 20 B 3587/91 - im einstweiligen Rechtsschutzverfahren
gleichen Rubrums geäußerten Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Störerauswahl
zielten ab auf bis zum Abschluß des Widerspruchsverfahrens möglicherweise
zusätzlich zu gewinnende Erkenntnisse über den bzw. die Verursacher der
Verunreinigungen - vor allem die Verursachung durch die Firma U. - und sind mit
dem Berufungsurteil vom 16. Dezember 1993 gegenstandslos geworden. Der
Beklagte hat auf die Firma N. & D1. . erst zugegriffen, als der Erfolg der gegen die
Firma U. ergriffenen Maßnahmen aufgrund der Entscheidung des
Verwaltungsgerichts vom 16. Juli 1991 zumindest ernsthaft zweifelhaft war und auf
ungewisse Zeit die Fortführung der Sanierung auf dem Spiel stand. Das war schon in
Anbetracht der möglichen Veränderung und Vergrößerung der Schadstoffahne mit
dem Risiko verbunden, den angestrebten Sanierungserfolg überhaupt nicht oder
zumindest nicht in absehbarer Zeit erreichen zu können. In dieser Situation nicht das
Risiko eines Fehlschlags der Sanierung wegen unklarer Störerverantwortlichkeit
einzugehen, sondern zusätzlich den Zustandsstörer heranzuziehen, um die
Sanierung zügig fortzuführen und so die Gefahr wirkungsvoll zu bekämpfen,
entspricht der Aufgabenstellung des Beklagten und beinhaltet keine unvertretbar
harte Belastung des Zustandsstörers. Darüber hinaus hat der Beklagte mit der
parallel zum Erlaß der Ordnungsverfügung eingelegten Berufung gegen das Urteil
des Verwaltungsgerichts vom 16. Juli 1991 das Interesse der Klägerin, nicht mit den
Folgen des Verhaltens Dritter belastet zu werden, im Rahmen des ihm Möglichen zu
wahren gesucht.

44

Bei Erlaß der Ordnungsverfügung war auch die Zugriffsmöglichkeit auf einen
weiteren Zustandsstörer neben der Firma N. & D1. . nicht eröffnet; ein
Handlungsspielraum zur Auswahl unter mehreren in Betracht kommenden
Ordnungspflichtigen bestand insoweit ebenfalls nicht. Das Mietverhältnis mit der
Firma U. war spätestens Ende 1990 beendet; die Reinigungsmaschinen waren
schon seit 1987 entfernt. Damit waren die eine denkbare Verantwortlichkeit der Firma
U. als Inhaberin der tatsächlichen Gewalt über die gefahrbringende Sache (§ 18
Abs. 2 Satz 1 OBG) auslösenden Umstände bereits vor dem beanstandeten
Eingreifen des Beklagten entfallen. Die Zustandsverantwortlichkeit beruht darauf,
daß der Ordnungspflichtige in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht die
Sachherrschaft über die gefahrbringende Sache derart innehat, daß er die Gefahr
tatsächlich - also gegenwärtig - abzuwehren in der Lage ist. Sie endet demzufolge
mit dem Verlust der Sachherrschaft. Die Inanspruchnahme eines ehemaligen
Inhabers der Sachherrschaft kann deshalb nicht auf den Gedanken gestützt werden,
bei früherem ordnungsbehördlichen Einschreiten wäre (hypothetisch) in der
Vergangenheit eine Heranziehung rechtlich zulässig gewesen.

45

Der von der Klägerin als pflichtwidriges Versäumnis gewertete Umstand, daß der
Beklagte die gegen die Firma U. ergangene Ordnungsverfügung erst im
diesbezüglich anhängigen Berufungsverfahren zusätzlich auf den Gesichtspunkt der
Zustandsverantwortlichkeit gestützt hat, führt ebenfalls nicht auf einen Rechtsverstoß
der Beklagten. Das Tätigwerden des Beklagten gegen die Firma N. & D1. . wird
seiner Aufgabe gerecht, eine gegebene Gefahr für die wasserwirtschaftliche
Ordnung wirkungsvoll abzuwehren und sich hierbei des Handlungsinstrumentariums
der §§ 14 ff. OBG zu bedienen. Hierzu gehört die Inanspruchnahme der
Ordnungspflichtigen nach §§ 17, 18 OBG. Ein solches Vorgehen bedarf keiner
besonderen Rechtfertigung im Einzelfall, weil die Ordnungspflichtigen in einem
besonderen Näheverhältnis zur Gefahr stehen. Das Einsetzen öffentlicher Mittel zur
Gefahrenabwehr, um Ordnungspflichtige vor den wirtschaftlichen Folgen der
Ordnungspflicht zu bewahren, ist nicht angebracht. Primäre Leitlinie für das
ordnungsbehördliche Eingreifen haben die sachlichen Erfordernisse zügigen und
effektiven Handelns zu sein. Von allenfalls nebensächlicher Bedeutung ist dagegen,
ob ein Ordnungspflichtiger die Kosten der Gefahrenabwehrmaßnahme letztlich
abwälzen kann, weil ihm im Zusammenhang mit der Gefahr oder deren Beseitigung
zivilrechtliche Ausgleichsansprüche zustehen. Es ist nicht Sache der
Ordnungsbehörde, das Bestehen derartiger Ansprüche zu klären, um zivilrechtliche
Auseinandersetzungen entbehrlich zu machen und den in Erwägung zu ziehenden
Ordnungspflichtigen dadurch von der Notwendigkeit der Realisierung möglicher
Ausgleichsansprüche freizustellen, daß eine Heranziehung mit Blick auf diese
Ansprüche unterbleibt. Das gebotene erfolgsorientierte Handeln der
Ordnungsbehörde im Sinne der Ausrichtung an der tatsächlichen Behebung der
Gefahr bedingt die Zugrundelegung klarer und mit zureichender Verläßlichkeit
feststellbarer Tatsachen. Das Bestehen zivilrechtlicher Ausgleichsansprüche eines
Ordnungspflichtigen ist indessen typischerweise tatsächlich und rechtlich von der
Behörde nur schwierig zu überblicken; die Feststellung derartiger Ansprüche ist
zumindest mit dem Risiko zeitlicher Verzögerungen bis zum Einsetzen der
Gefahrenabwehrmaßnahme verbunden und deshalb allenfalls in Ausnahmefällen
vertretbar, um so weniger sogar angezeigt. Die Konsequenzen eines anderen
Vorgehens werden anhand der vorliegenden Konstellation augenfällig deutlich: Der
vermeintliche Schadensersatzanspruch der Klägerin gegen den Beklagten hängt ab
von der Klärung eines komplexen Sachverhaltes und mehrerer Rechtsfragen. Diese
Fragen zu beantworten, überstiege den Rahmen dessen, was in einem
Verwaltungsverfahren auf Erlaß einer Ordnungsverfügung - zumal mit Anordnung der
sofortigen Vollziehung - auch nur möglich ist und erschwerte die Gefahrenabwehr
übermäßig, ohne daß dies wegen geschützter Belange der ordnungspflichten Firma
N. & D1. . - deren behaupteter Anspruch unberührt bleibt - gerechtfertigt wäre.
Schon der Ausgangspunkt der Beurteilung, ob das Mietverhältnis 1990 noch bestand
oder zuvor fristgerecht gekündigt worden war, war zwischen der Firma N. & D1. .
sowie der Firma U. streitig. Das Bestehen eines Mietverhältnisses mit der Firma
U. vor dem 1. Januar 1987 leitet die Klägerin allein aus ihrem Verständnis eines
Schriftwechsels her, ergibt sich aber nicht aus einem ausdrücklichen und
unmißverständlichen schriftlichen Mietvertrag. Der Beklagte sah auf der Grundlage
des schriftlichen Mietvertrages zwischen der Firma N. & D1. . und der Firma U.
sowie des deutlichen Desinteresses der Firma U. an dem Grundstück das
Mietverhältnis als bis Ende 1989 befristet an. Es ist zumindest fraglich, ob aus dieser
Annahme des Beklagten trotz der im einzelnen anhand der Verwaltungsvorgänge
dargelegten gegenteiligen Auffassung des Verwaltungsgerichtes der Vorwurf
schuldhaft pflichtwidrigen Verhaltens des Beklagten hergeleitet werden kann.
Immerhin war die Sicht des Beklagten der Firma N. & D1. . aufgrund der gegen die
Firma U. ergangenen Ordnungsverfügung vom 25. August 1989 bekannt; dennoch
hat die Firma N. & D1. . selbst keinen Anlaß gesehen, die Annahme des Beklagten
frühzeitig zu korrigieren. Daß die Ordnungsverfügung vom 9. Januar 1990 nicht auf
eine Zustandsverantwortlichkeit der Firma U. gestützt war, war für die Klägerin
auch ohne speziellen Hinweis hierauf nicht zu übersehen. Das gilt um so mehr
deshalb, weil die Störerauswahl in dieser Ordnungsverfügung allein unter Hinweis
auf eine angenommene Mitverantwortung der Firma U. für die Verunreinigungen
begründet worden ist. Ferner hatte der Beklagte die Firma N. & D1. . Ende 1989
zu einer Inanspruchnahme als Zustandsstörerin gerade für den Fall angehört, daß
der Firma U. ein schuldhaftes Verhalten nicht nachzuweisen sei. Hierauf hat die
Firma N. & D1. . allein mit dem Hinweis auf die - vermeintliche -
Handlungsverantwortlichkeit der Firma U. reagiert und außerdem dem Vorbringen
der Firma U. , sie übe auf dem Grundstück faktisch die Verfügungsgewalt nicht
mehr aus, nicht widersprochen.

46

Unabhängig hiervon hätte es selbst bei rechtzeitiger und zutreffender Kenntnis
des Beklagten von der Dauer des Mietverhältnisses nicht nahegelegen, die Firma
U. (auch) als Zustandsstörerin vorrangig vor der Firma N. & D1. . in Anspruch zu
nehmen; die von der Klägerin noch weitergehend vertretene Auffassung, der
Beklagte habe sein Ermessen allein im Sinne ihres Klagebegehrens rechtmäßig
ausüben können, trifft nicht zu. Dabei mag dahingestellt bleiben, ob die Firma U.
nicht nur obligatorisch berechtigt war, die Sachherrschaft über das Grundstück
auszuüben, sondern ob sie von dieser Berechtigung auch Gebrauch gemacht hat
und deshalb die tatsächliche Gewalt im Sinne des § 18 Abs. 2 Satz 1 OBG innehatte.
Geht man davon aus, daß die Firma U. 1990 Inhaberin der tatsächlichen Gewalt
war, greift der von der Klägerin der Sache nach herangezogene Gesichtspunkt des
Zusammentreffens von Zustands- und Verhaltensverantwortlichkeit nicht zu Lasten
der Firma U. ein. Denn die Verhaltensverantwortlichkeit der Firma U. steht
- ausgenommen hinsichtlich der Bodenluftabsaugung am Pegel W 4 - gerade nicht
fest. Die bloße Möglichkeit, die Firma U. habe die Verunreinigung in größerem
Umfang zu vertreten, als das Verwaltungsgericht und der Senat im Rechtsstreit über
die Ordnungsverfügung vom 9. Januar 1990 auf der Grundlage der zur Verfügung
stehenden Beweismittel angenommen haben, kann nicht zum Nachteil der Firma U.
berücksichtigt werden; insoweit kann letztlich lediglich ein nicht durch Tatsachen zu
erhärtender Verdacht geäußert werden. Ebensowenig wie eine nicht zur
Überzeugung des Gerichts beweiskräftig feststehende Verursachung eine
Inanspruchnahme im Sinne des § 17 OBG zuläßt, kann im Verhältnis zwischen dem
Eigentümer und dem Mieter als dem Inhaber der tatsächlichen Gewalt eine größere
Nähe des Mieters zur Gefahr aus dessen nur möglichem Fehlverhalten hergeleitet
werden. Es ist gerade ungewiß, ob der Mieter rechtserheblich zum Eintritt der Gefahr
beigetragen hat oder ob auch er - wie der Eigentümer - mit den Auswirkungen des
Handelns Dritter konfrontiert ist.

47

Auch sonstige Umstände, die eine Inanspruchnahme der Firma U. als
vorzugswürdig - geschweige denn zwingend geboten - erscheinen lassen könnten,
liegen nicht vor. Für die tatsächliche Abwicklung der Sanierung war es nicht
zweckmäßiger, der Firma U. die erforderlichen Maßnahmen aufzugeben. Trotz des
fortdauernden Mietverhältnisses übte sie auf dem Gelände keine betrieblichen oder
anderweitigen Tätigkeiten mehr aus, aufgrund deren es für sie leichter als für die
Firma N. & D1. . hätte sein können, die Verunreinigungen zu beseitigen. Im
Gegenteil war der Handlungsrahmen der Firma U. dadurch begrenzt, daß sie in
tatsächlicher Hinsicht - von der Klägerin unwidersprochen - praktisch die ihr
eingeräumte Sachherrschaft nicht wahrnahm und in rechtlicher Hinsicht nur die vom
Eigentum abgeleitete und für die Zukunft nicht verläßlich gesicherte Rechtsposition
eines Mieters hatte. Sie war bei Sanierungsmaßnahmen auf das jederzeitige
Einverständnis der Firma N. & D1. . angewiesen, was um so mehr ins Gewicht fiel,
als die Sanierung auf lange Zeiträume angelegt war. Ferner nutzte die Firma U.
das Grundstück im Einverständnis mit der Firma N. & D1. .; der Reinigungsbetrieb
als solcher war nicht vertragswidrig. Die Beseitigung der Verunreinigung kam
wirtschaftlich der Firma N. & D1. . zugute, da die Sanierung geeignet war, den
durch die Verunreinigungen geschmälerten Grundstückswert positiv zu beeinflussen.
Einen vergleichbaren Vorteil für die Firma U. bot die Sanierung hingegen nicht; die
mietvertraglich zugestandene Nutzung des Geländes war durch die Kontamination
nicht in Frage gestellt. Schließlich hat die Firma N. & D1. . mit der Vermietung des
Geländes zu Gewerbezwecken ihrerseits das Risiko betriebsbedingter
Verunreinigungen des Grundstücks und des Grundwassers selbst mitgeschaffen und
wirtschaftliche Vorteile in Gestalt des Mietzinses erzielt. Ihr dieses Risiko sogar zu
Lasten der Allgemeinheit abzunehmen, nachdem die Mieter mit der Mietsache nicht
sorgsam genug umgegangen bzw. finanziell nicht leistungsfähig sind, ist auch unter
Berücksichtigung des verfassungsrechtlichen Schutzes des Eigentums nicht
veranlaßt, zumal die Privatnützigkeit des Eigentums durch die der Klägerin
abverlangten Maßnahmen nicht angetastet wird.

48

Die Androhung der Ersatzvornahme (Nr. 3 der Ordnungsverfügung vom 25. Juli
1991) steht im Einklang mit §§ 55 Abs. 1, 58, 63 VwVG und ist sachgerechter
Ausdruck des Bemühens des Beklagten um die ununterbrochene Weiterführung der
begonnenen Sanierung. Die nach § 59 Abs. 2 Satz 1 VwVG vor Durchführung der
Ersatzvornahme ergangene Kostenanforderung (Nr. 3.2 der Ordnungsverfügung vom
25. Juli 1991) unterliegt ebenfalls nicht der Aufhebung. Dabei kommt es nicht darauf
an, ob der Beklagte befugt war, die Kostenforderung gleichzeitig mit der Androhung
der Ersatzvornahme geltend zu machen, oder ob die Kostenforderung nach § 59
Abs. 2 Satz 1 VwVG im Hinblick auf die ihr auch zukommende Wirkung eines
Beugemittels sowie die Möglichkeit, daß die Firma N. & D1. . die Durchführung der
Ersatzvornahme durch Befolgung der Ordnungsverfügung abwandte, frühestens
mit/nach der Festsetzung der Ersatzvornahme gestellt werden durfte.

49

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Januar 1976
- 4 C 25.74 -, NJW 1976, 1703.

50

Denn sollte die Forderung verfrüht erhoben worden sein, ist dieser Mangel
jedenfalls infolge der Festsetzung der Ersatzvornahme vor Abschluß des
Widerspruchsverfahrens und damit vor dem für die Beurteilung der Sach- und
Rechtslage entscheidenden Zeitpunkt unabhängig davon behoben worden, daß der
Widerspruchsbescheid die Fälligkeit der Kostenforderung nicht dem Zeitpunkt der
Festsetzung der Ersatzvornahme angepaßt hat. Die Festsetzung der
Ersatzvornahme durch die Ordnungsverfügung vom 9. Januar 1992 genügt den
Anforderungen des § 64 VwVG.

51

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozeßordnung.

52

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2,
137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.