Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-18, Aktenzeichen 20 A 2474/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:1018.20A2474.06.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe
Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Der im Februar 1936 geborene Kläger streitet um seine Berechtigung,
unbeschadet seines Alters weiterhin in Luftfahrtunternehmen als verantwortlicher
Pilot von Freiballonen bei der gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren
eingesetzt werden zu dürfen. Die luftverkehrsrechtliche Erlaubnis zum Führen von
Freiballonen wurde dem Kläger erstmals 1965 erteilt. Derzeit ist er Inhaber einer
unbefristeten Lizenz für das nichtgewerbliche Führen von Freiballonen (§ 46 Abs. 1
LuftPersV) und eines gültigen Tauglichkeitszeugnisses der Klasse zwei nach § 24d
LuftVZO. Eine Lizenz für das berufs- bzw. gewerbsmäßige Führen von Freiballonen
(§ 46 Abs. 5 LuftPersV) besitzt der Kläger aktuell nicht.

3

Anfang der 1990er Jahre gründete u. a. der Kläger die C. -Halter N.
T. GmbH. Er war Gesellschafter und zugleich Geschäftsführer. Die Gesellschaft
war bis Mai 2005 Inhaberin einer Betriebsgenehmigung als Luftfahrtunternehmen zur
gewerblichen Beförderung von Personen in Freiballonen (§ 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG).
In jener Genehmigung war ursprünglich der Kläger als verantwortlicher
Freiballonführer benannt. Nach Inkrafttreten der vom Luftfahrtbundesamt erlassenen
ersten Durchführungsverordnung zur Verordnung über Luftfahrtpersonal vom 15.
April 2003 (BAnz 2003 Nr. 82 S. 9741) - 1. DV LuftPersV - wies die Beklagte mit
Schreiben vom 27. Mai 2003 die C. -Halter N. T. GmbH darauf hin,
der Kläger dürfe gemäß § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV nicht mehr als verantwortlicher
Freiballonführer eingesetzt werden, weil er bereits das 65. Lebensjahr überschritten
habe. Der Kläger zog sich daraufhin von der Geschäftsführung zurück, verkaufte
seine Anteile mit Wirkung zum 1. Januar 2004 an seinen Sohn und ließ sich aus der
Liste der im Unternehmen zugelassenen Piloten streichen.

4

Mit Schreiben aus September 2004 bzw. Februar 2005 baten die C. -Halter
N. T. GmbH sowie der Kläger die Beklagte um Bestätigung, dass der
Kläger weiterhin als verantwortlicher Freiballonführer im gewerbsmäßigen
Luftverkehr eingesetzt werden dürfe. Die Regelung des § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV
sei verfassungswidrig und damit nichtig. Die Beklagte lehnte die begehrte
Bestätigung ab.

5

Im Mai 2005 gab die C. -Halter N. T. GmbH ihre
Betriebsgenehmigung als Luftfahrtunternehmerin zurück. Sie teilte mit, ihre Ballone
ab sofort nur noch im nichtgewerblichen Verkehr einzusetzen. Die
Unternehmensgenehmigung wurde gelöscht. Des weiteren beantragte der Kläger
unter dem 1. Juli 2005 bei der Beklagten eine Genehmigung nach § 20 Abs. 1 Satz 2
LuftVG für die nichtgewerbsmäßige Beförderung von Personen gegen Entgelt in
Freiballonen, die für mehr als vier Personen zugelassen sind. Er beabsichtige, bei
Ballonfahrten Passagiere gegen Entgelt aber ohne Gewinnabsichten zu befördern;
da oft Paare im Ballon mitfahren wollten, wolle er ab und an auch mit einem für fünf
Personen zugelassenen Ballon fahren dürfen. Dem Antrag wurde entsprochen.

6

Am 18. Juni 2005 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur
Klagebegründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Er beabsichtige, als
Freiballonführer weiterhin gewerbsmäßig Ballonfahrten durchzuführen. Eine solche
Tätigkeit könne er in einem eigenen Unternehmen oder in einem anderen
Luftfahrtunternehmen ausüben. Der Regelungsgehalt des § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV
erfasse schon keine Freiballonführer. Im Übrigen sei die Regelung - weil
verfassungswidrig - unwirksam. Das Luftfahrtbundesamt sei zum Erlass einer
solchen Vorschrift nicht wirksam ermächtigt gewesen. Die angeführten
Ermächtigungsgrundlagen deckten keine generalisierende Altersregelung für
Freiballonführer. Die streitige Altersgrenze sei auch in materiell-rechtlicher Hinsicht
verfassungswidrig. Die Altershöchstgrenze greife in ihren tatsächlichen
Auswirkungen auf der Stufe der subjektiven Zulassungsvoraussetzung direkt in die
Freiheit der Berufswahl ein. Da bei Luftfahrtunternehmen mit Freiballonen meist
Personenidentität zwischen Firmeninhaber und Pilot bestehe, berühre eine
Höchstaltersgrenze zum einen die Möglichkeit des Piloten zur Altersvorsorge, zum
anderen seine Möglichkeit, getätigte Investitionen zu erwirtschaften. Linienflüge mit
Airlines und deren angestellten Verkehrspiloten einerseits und Freiballonfahrten
durch Unternehmen für Freiballone andererseits wiesen darüber hinaus erhebliche
Unterschiede auf, die eine Gleichbehandlung von Airlines mit Freiballonunternehmen
nicht rechtfertigten. Jedenfalls fehle eine Übergangsregelung. Er sei zur Sicherung
seines Lebensunterhalts auf Ballonfahrten im gewerblichen Luftverkehr angewiesen.
Er habe keine Veranlassung gehabt, sich auf einen Ruhestand mit 65 Jahren
einzustellen.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

festzustellen, dass er berechtigt sei, in Luftfahrtunternehmen als verantwortlicher
Pilot von Freiballonen bei der gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren
eingesetzt zu werden.

9

Die Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil, auf das
Bezug genommen wird, abgewiesen. Freiballonführer seien von der Regelung in § 4
Abs. 2 1. DV LuftPersV erfasst. Die Altersregelung finde eine hinreichende
Ermächtigung in § 133a Abs. 1 Nr. 1 LuftPersV i.V.m. § 31 Abs. 3 Sätze 2 und 3
LuftVG. In materiell-rechtlicher Hinsicht ergäben sich ebenfalls keine
durchgreifenden Bedenken. Insbesondere habe der Verordnungsgeber seinen
Gestaltungsspielraum nicht dadurch überzogen, dass er mit Bedacht auf das Ziel,
Leben und Gesundheit der Fahrgäste zu schützen, und in der Erwartung, dass sich
Menschen der betroffenen Altersgruppe regelmäßig schon auf ein Ende der
Erwerbstätigkeit eingestellt hätten, gleichsam unangekündigt und abrupt eine
Altersgrenze eingeführt habe.

12

Mit Wirkung zum 1. Juli 2007 ist nunmehr in § 127 LuftPersV eine im
wesentlichen § 4 1. DV LuftPersV vergleichbare Regelung aufgenommen worden
(Art. 2 Nr. 23 der vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung mit
Zustimmung des Bundesrates erlassenen zweiten Verordnung zur Änderung
luftrechtlicher Vorschriften vom 13. Juni 2007 - BGBl. I S.1048 -).

13

Zur Begründung der bereits zuvor vom Senat zugelassenen Berufung führt der
Kläger im Wesentlichen aus: § 127 Satz 2 LuftPersV genüge ebenso wenig den
Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG wie § 4 Abs. 2 1. DV
LuftPersV. Insbesondere hätte es mehrjähriger Übergangsfristen bedurft. Jedenfalls
aber sei er, der Kläger, aus den bereits erstinstanzlich angeführten Gründen bis zum
30. Juni 2007 berechtigt gewesen, in Luftfahrtunternehmen als verantwortlicher Pilot
Freiballone zur gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren zu führen. Eine
geeignete Ermächtigung für eine Altersgrenze könne nur in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
LuftVG liegen. Eine Weitergabe der Ermächtigung auf nachgeordnete Behörden sei
ausgeschlossen. An der hilfsweise beantragten Feststellung seiner Berechtigung bis
zum 30. Juni 2007 habe er ein besonderes Interesse. Ihm gehe es um die Klärung
der verwaltungsrechtlichen Grundlagen für einen möglicherweise später noch
durchzuführenden Rechtsstreit vor dem Zivilgericht wegen etwaiger
Schadensersatzansprüche. Denn er sei auf der Grundlage des § 4 Abs. 2 1. DV
LuftPersV gezwungen gewesen, seine beruflichen Tätigkeiten umfassend zu
verändern. Die im Jahre 1990 getroffenen Pensionszusagen der C. -Halter
N. T. GmbH könnten aufgrund der dadurch eingetretenen
wirtschaftlichen Entwicklung nicht mehr eingehalten werden.

14

Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und - unter Neufassung des Begehrens -

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festzustellen, dass sein Alter seinem Einsatz als verantwortlicher Pilot von
Freiballonen in Luftfahrtunternehmen bei der gewerbsmäßigen Beförderung von
Passagieren nicht entgegensteht,

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hilfsweise, festzustellen, dass sein Alter bis zum 30. Juni 2007 seinem Einsatz
als verantwortlicher Pilot von Freiballonen in Luftfahrtunternehmen bei der
gewerbsmäßigen Beförderung von Passagieren nicht entgegengestanden hat.

18

19

Die Beklagte beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug
genommen.

22

Entscheidungsgründe

23

Die zulässige, namentlich rechtzeitig begründete Berufung hat keinen Erfolg. Der
Kläger kann die beantragte Änderung des angefochtenen Urteils nicht
beanspruchen, weil die Klage mit den im Berufungsverfahren verfolgten
Klageanträgen keinen Erfolg hat. Der Hauptantrag ist unbegründet; der Hilfsantrag ist
bereits unzulässig.

24

Die Neufassung des Hauptantrages ist dem Umstand geschuldet, dass der
Kläger nicht die für die gewerbsmäßige Beförderung von Passagieren erforderliche
Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV besitzt. Dem Kläger geht es um die Feststellung,
dass die Beklagte im Rahmen einer beabsichtigten erneuten Tätigkeit im
gewerblichen Luftverkehr als verantwortlicher Freiballonführer aus dem Umstand,
dass er, der Kläger, die Altersgrenze aus § 127 Satz 2 LuftPersV bereits
überschritten hat, keine Konsequenzen ziehen darf. Damit ist eine hinreichend
konkrete Rechtsbeziehung bezeichnet, deren Feststellung gemäß § 43 Abs. 1 VwGO
statthafterweise durch eine Feststellungsklage verfolgt werden kann. Der Kläger hat
ein ausreichend schutzwürdiges Interesse an der begehrten Feststellung dargetan,
auch wenn die in § 127 Satz 2 LuftPersV angelegte Rechtsbeziehung ihn nicht
unmittelbar betrifft. Angesprochen sind vielmehr unmittelbar die
Luftfahrtunternehmer. Allerdings knüpft die Altersgrenze tatbestandlich an die Person
des Piloten an; ihn treffen damit die Rechtsfolgen ebenso wie den Unternehmer.
Unschädlich ist, dass dem Kläger die für den begehrten Einsatz im gewerblichen
Luftverkehr erforderliche Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV fehlt. Denn er hat
hinreichend glaubhaft gemacht, dass er - sobald geklärt ist, dass die Altersgrenze
aus § 127 Satz 2 LuftPersV ihn nicht ausschließt - wieder im gewerblichen
Luftverkehr tätig werden will und die hierfür erforderliche Lizenz nach § 46 Abs. 5
LuftPersV voraussichtlich ohne größere Schwierigkeiten erhalten wird. Er ist
weiterhin Inhaber einer unbefristeten Erlaubnis zum Führen von Freiballonen und
eines gültigen Tauglichkeitszeugnisses der Klasse zwei nach § 24d LuftZVO. Wie
der Kläger in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, zeichnen sich Probleme,
ein Tauglichkeitszeugnis der Klasse eins zu erhalten, auch nach Einschätzung
seines Fliegerarztes nicht ab. Gegen die erforderliche Flugpraxis spricht nichts. Der
Kläger hat nach Ende seines Einsatzes im gewerblichen Freiballonverkehr privat
Ballonfahrten durchgeführt. Er ist außerdem im Besitz einer Erlaubnis zur
entgeltlichen Beförderung von Fluggästen ohne Gewerbsabsicht nach § 20 Abs. 1
Satz 2 LuftVG. Gründe, warum ihm - im Falle der Klärung der Frage der Altersgrenze
- nicht auch eine Genehmigung für das gewerbsmäßige Befördern von Fahrgästen
nach § 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG erteilt werden könnte, sind nicht ersichtlich. Bei
dieser Sachlage und nach dem Eindruck, den der Kläger in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat hinterlassen hat, ist zugrunde zulegen, dass der Kläger
ernsthaft erwägt, nach Klärung des streitigen Rechtsverhältnisses auch wieder im
gewerblichen Luftverkehr tätig zu werden.

25

Der Grundsatz der Subsidiarität aus § 43 Abs. 2 VwGO steht der Zulässigkeit
der Feststellungsklage nicht entgegen. Insbesondere ist der Kläger nicht darauf zu
verweisen, das einschlägige Rechtsverhältnis im Verfahren auf Erteilung einer Lizenz
nach § 46 Abs. 5 LuftPersV oder einer Unternehmensgenehmigung nach § 20 Abs. 1
Satz 1 LuftVG klären zu lassen. Dabei erscheint es schon fraglich, ob sich in einem
dieser Verfahren die Frage nach der Wirksamkeit der streitigen Altersregelung
überhaupt stellen würde. Schließlich betrifft § 127 LuftPersV in erster Linie die Frage
des Einsatzes von Piloten, die im Besitz einer gültigen Lizenz sind. Jedenfalls hätten
die Verpflichtungsbegehren jeweils einen anderen Streitgegenstand, bei dem das
fragliche Rechtsverhältnis mit entsprechend eingeschränkter Rechtskraftwirkung
allenfalls inzidenter als Vorfrage entscheidungserheblich wäre.

26

Das Feststellungsbegehren ist aber unbegründet. Der Kläger darf in
Luftfahrtunternehmen nicht (mehr) als verantwortlicher Pilot von Freiballonen
eingesetzt werden, nachdem er das 65. Lebensjahr bereits vollendet hat. Die
Altersgrenze aus § 127 Satz 2 LuftPersV ist gültig. Die Bestimmung erfasst durch die
Bezugnahme auf die Lizenz nach Satz 1 eindeutig auch Freiballonführer mit einer
Lizenz nach § 46 Abs. 5 LuftPersV. Durchgreifende Bedenken gegen die
Wirksamkeit der Regelung bestehen nicht. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des
Klägers greifen nicht.

27

Die Regelung enthält eine generalisierende - berufsbeschränkende -
Altersgrenze. Das Verbot für Luftfahrtunternehmen, Freiballonführer nach Vollendung
des 65. Lebensjahres als Luftfahrzeugführer im gewerbsmäßigen Luftverkehr
einzusetzen, führt für ältere Freiballonführer mit einer Lizenz nach § 46 Abs. 5
LuftPersV faktisch zum Ausschluss von berufs- und gewerbsmäßiger Tätigkeit. Denn
die Durchführung gewerbsmäßiger Ballonfahrten ist nur juristischen oder natürlichen
Personen erlaubt, die eine entsprechende Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 1
Satz 1 LuftVG besitzen (Luftfahrtunternehmen) und den Inhaber einer Lizenz der
vorgenannten Art einsetzen (können). § 127 Satz 2 LuftPersV baut auf einer
generalisierenden Aussage über bestimmte Eignungseinbußen von
Luftfahrzeugführern auf und enthält damit auch eine subjektive
Berufszulassungsvoraussetzung. Den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG, die an
eine solche Regelung zu stellen sind, ist genügt.

28

Die Regelung hält sich im Rahmen der gegebenen formellen gesetzlichen
Grundlage. Sie findet eine den Maßstäben des Bestimmtheitsgebotes aus Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG genügende Ermächtigungsgrundlage in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4
LuftVG. Danach ist der Verordnungsgeber ermächtigt, Anforderungen an die
Befähigung und Eignung von Personen zu stellen, die einer Erlaubnis nach dem
Luftverkehrsgesetz bedürfen. Die Ermächtigung zur Festlegung generalisierender
Aussagen, wie sie hier mit der Altersgrenze für Freiballonführer im gewerblichen
Luftverkehr in Rede steht, bedurfte unbeschadet ihrer Eingriffsintensität keiner
ausdrücklichen Hervorhebung im Gesetz. Denn neben individuellen Prüfungen
gehören solcherart Grenzziehungen zum gängigen Regelungssystem, wenn es
darum geht, den Erfordernissen besonderer Fähigkeiten und spezifischer
Eignungsvoraussetzungen gerecht zu werden. Dem liegt die Erkenntnis zugrunde,
dass mit fortschreitendem Lebensalter regelmäßig ein Nachlassen der körperlichen
und geistigen Kräfte zu erwarten steht. Der Vergleich mit der Regelung der
Altersgrenze für gewerbsmäßig fliegende Verkehrspiloten in § 20 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
LuftVZO i.V.m. dem Regelwerk der JAR-FCL 1 (deutsch) drängt sich auf. Für diese
hat das Bundesverfassungsgericht eine verordnungsrechtliche Regelung unter
Hinweis darauf ausreichen lassen, sie stehe in engem Zusammenhang mit den
technischen und medizinischen Details der Erlaubnisvoraussetzungen, deren
Regelung und Anpassung an neue Erkenntnisse dem Verordnungsgeber gerade
auch wegen seiner Möglichkeiten zu einer zügigen Reaktion - im Rahmen der
parlamentarischen Ermächtigung - obliegt.

29

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 2007 - 2 BvR 2408/06 -, juris.

30

Die vom Verordnungsgeber gewählte generalisierende Altersgrenze genügt auch
in materiell-rechtlicher Hinsicht den Anforderungen aus Art. 12 Abs. 1 GG. Als
subjektive Zulassungsbeschränkungen müssen Altersgrenzen wie die vorliegende
zur ordnungsgemäßen Erfüllung des Berufs oder zum Schutz eines besonders
wichtigen Gemeinschaftsgutes, das der Freiheit des Einzelnen vorgeht, erforderlich
sein; sie dürfen zum angestrebten Zweck nicht außer Verhältnis stehen sowie keine
übermäßigen (unzumutbaren) Belastungen enthalten.

31

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 2007 - 2 BvR 2408/06 - m.w.N., a.a.O.

32

Das ist hier der Fall. Die Altersgrenze dient der möglichst effektiven
Verhinderung potentiell gravierender Unglücksfälle bei Freiballonfahrten zur
gewerblichen Beförderung von Passagieren, die sich in Folge von altersbedingten
Eignungs- und Befähigungseinbußen ereignen können. Ausgangspunkt sind
Erkenntnisse über altersbedingte Leistungsminderungen in Bezug auf Faktoren, die
für die Tätigkeit als Freiballonführer von Bedeutung sind, bei Personen, die das 65.
Lebensjahr vollendet haben. Sie werden auch vom Kläger in ihren Grundaussagen
nicht bezweifelt. Zwar hängt das zur Minderung der Leistungsfähigkeit führende
körperliche oder geistige Altern nicht allein vom Lebensalter ab. Es betrifft vielmehr
einen Prozess, der in seinen Auswirkungen individuell unterschiedlich vor sich geht.
Mit höherem Lebensalter werden jedoch altersbedingte Ausfallerscheinungen und
Fehlreaktionen zunehmend wahrscheinlicher. Die Gefahren sind dann umso größer,
wenn es um Tätigkeiten geht, die - wie das Führen von Freiballonen - besonders
hohe Anforderungen an die körperliche und geistige Leistungsfähigkeit stellen.

33

Die Altersgrenzenregelung genügt zugleich den weiteren Anforderungen, die aus
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit folgen. Die angegriffene Regelung ist
geeignet und auch erforderlich, die Eignung und Befähigung von gewerbsmäßig
tätigen Freiballonführern zu sichern. Im Rahmen des ihm eingeräumten
Gestaltungsspielraumes ist der Verordnungsgeber nicht darauf beschränkt, ab
Vollendung des 65. Lebensjahres eine zeitlich engmaschigere individuelle Prüfung
der Tauglichkeit zu fordern. Er ist vielmehr - wie es der Gesetzgeber ebenfalls wäre -
berechtigt, auf der Grundlage seiner Gefahreneinschätzung eine generalisierende
Regelung zu erlassen. Damit trägt er insbesondere dem Umstand Rechnung, dass
die mit fortschreitendem Alter physiologisch bedingten Minderungen der
Belastbarkeit nicht ohne weiteres fassbar sind und deshalb in periodischen
Tauglichkeitsuntersuchungen nicht zwingend zu Tage treten, und zwar selbst dann,
wenn sie - wie hier nach § 24d Abs. 2 Nr. 1 LuftVZO für Lizenzinhaber nach § 46
Abs. 5 LuftPersV nach Vollendung des 60. Lebensjahres - alle sechs Monate
durchzuführen sind. Den daraus resultierenden Gefahren soll vorgebeugt werden.

34

Die streitige Altersgrenze entspricht auch dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im
engeren Sinne. Bei der Gesamtabwägung zwischen Schwere des Eingriffs und dem
bereits herausgestellten Gewicht der die Altergrenze rechtfertigenden überragenden
Gemeinwohlinteressen, ist die Grenze des Zumutbaren nicht überschritten.

35

Insbesondere erscheint es nicht sachwidrig, die Grenze bei 65 Jahren
festzulegen. Die Festlegung geht auf eine generalisierende Risikobewertung zurück
und lehnt sich an die Festlegungen in den JAR-FCL 1 für Piloten im gewerblichen
Luftverkehr an. Sie greift so die dortige Bewertung von altersbedingten Eignungs-
und Befähigungseinbußen auf.

36

Vgl. dazu: BR-Drs. 127/07.

37

Sie berücksichtigt zugleich die Einschätzung, die bereits in § 41 Satz 1 LuftBO
zum Ausdruck gelangt ist. Danach sollen Mitglieder der Flugbesatzung eines
Luftfahrzeuges in einem Alter von über 60 Jahren von Luftfahrtunternehmen nicht
eingesetzt werden. Die Vorschrift erfasst auch den Betrieb von Freiballonen im
Rahmen einer Betriebsgenehmigung nach § 20 Abs. 1 Satz 1 LuftVG (§ 1 Abs. 1 Nr.
1 und Abs. 2 Nr. 3 LuftBO). Aus den vom Kläger herausgestellten Unterschieden
zwischen im gewerblichen Bereich tätigen Freiballonführern und im übrigen
gewerblichen Luftverkehr tätigen Piloten von Flugzeugen lässt sich keine
Verpflichtung des Verordnungsgebers ableiten, die Altersgrenzen unterschiedlich
anzusetzen oder gar im Bereich der Freiballonunternehmen hierauf zu verzichten.
Die Überlegungen des Klägers zum Gebot, Ungleiches ungleich zu behandeln,
greifen zu kurz. Denn letztlich geht es insoweit um vergleichbare Sachverhalte, als
die Einschätzung des Risikos von Eignungs- und Befähigungseinbußen von
Personen in Rede steht, auch Freiballonführer besonderen physischen und
psychischen Anforderungen ausgesetzt sind, die sich gerade auch in gewerblichen
Zusammenhängen noch verschärfen können, und schließlich sich im Bereich von
Freiballonfahrten aufgrund von Eignungs- und Befähigungseinbußen ebenfalls
gravierende Unglückfälle ereignen können. Zwar mag das Gefährdungspotential im
gewerblichen Freiballonverkehr in quantitativer Hinsicht und auch im Hinblick auf die
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nicht dem im sonstigen gewerblichen
Luftverkehr entsprechen. Indes durfte der Verordnungsgeber einstellen, dass das
Gefährdungspotential mit Blick auf die im Schadensfall zu erwartenden gravierenden
Folgen für Leib und Leben von Ballonbesatzung und Passagieren in qualitativer
Hinsicht ohne weiteres vergleichbar ist.

38

Der Umstand, dass der Verordnungsgeber von einer Übergangsregelung
abgesehen hat, ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden. Die streitige Regelung
ist nicht nur für diejenigen Unternehmen und Freiballonführer, die erstmals nach
Inkrafttreten der Vorschrift im gewerblichen Luftverkehr tätig werden wollen,
verhältnismäßig, sondern auch für bereits tätige Unternehmen und Freiballonführer.

39

Dem Kläger ist in diesem Zusammenhang zwar zuzugeben, dass es ständiger
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entspricht, dass Regelungen,
welche die Berufsfreiheit in statthafter Weise beschränken, gegen Art. 12 Abs. 1 GG
i. V. m. dem Vertrauensschutzgebot verstoßen können, falls sie keine
Übergangsregelungen für diejenigen vorsehen, welche eine künftig unzulässige
Tätigkeit in der Vergangenheit in erlaubter Weise ausgeübt haben.

40

Vgl. Urteil vom 23. Juni 1998 - 1 BvR 2306/96 u. a. -, BVerfGE 98, 265.

41

Das richtet sich indes, wie das Verwaltungsgericht zutreffend herausgestellt hat,
nach den Umständen des Einzelfalles. Erforderlich ist in diesem Zusammenhang
eine Gesamtabwägung der einzustellenden Interessen. Der
Vertrauensschutzgesichtspunkt gebietet es namentlich nicht, die berufliche
Betätigung auch solchen Personen im bisherigen Umfang zu erlauben, denen
generalisierende Eignungsvoraussetzungen fehlen, die zum Schutz hochrangiger
Rechtsgüter für die Zukunft eingeführt werden. So liegt der Fall hier. Eine Ausnahme
für (noch) tätige Piloten jenseits der Altersgrenze liefe dem legitimen Zweck der
Neuregelung und der ihr zugrundeliegenden Gefahreneinschätzung zuwider.
Vergleichbar gewichtige oder gar überwiegende Interessen auf Seiten der bereits
gewerbsmäßig im Luftverkehr beschäftigten Freiballonführer und
Freiballonunternehmen mussten nicht eingestellt werden. Bei der Entscheidung, ob
Übergangsregelungen geschaffen werden, ist der Normsetzer nicht zwingend
gehalten, Rücksicht auf individuelle Belange und Interessen Einzelner zu
nehmen.

42

BVerfG, Beschluss vom 29. Oktober 1992 - 1 BvR 1581/91 -, NJW 1993,
1575.

43

Der Verordnungsgeber durfte vorliegend einstellen, dass die beanstandete Norm
Menschen einer Altersgruppe erfasst, die regelmäßig bereits in erheblichem Umfang
zu ihrer Altersversorgung beigetragen haben. Dies gilt im Besonderen auch im
Luftverkehr. Denn die hier verantwortlich Tätigen müssen ihrerseits mit Blick auf die
hohen Tauglichkeitsanforderungen vernünftigerweise bei ihrer Berufs- und
Lebensplanung das in jenem Alter erhöhte Risiko plötzlich eintretender körperlicher
oder geistiger Einschränkungen berücksichtigen, die ihre Tauglichkeit in Frage zu
stellen vermögen. Wenn im Einzelfall anders kalkuliert worden ist - wofür im Fall des
Klägers im übrigen tragfähige Anhaltspunkte nicht weiter substantiiert sind - stehen
individuelle Lebensentscheidungen in Rede, die nicht etwa vorgezeichnet waren und
die der Verordnungsgeber mit Blick auf die in diesem Alter nicht als sicher zu
unterstellende unveränderte körperliche und geistige Leistungsfähigkeit nicht
einstellen musste. Entsprechendes gilt im Hinblick auf die vom Kläger ebenfalls
angesprochenen möglichen Betroffenheiten von einzelnen Luftfahrtunternehmen,
insbesondere, wenn Personenidentität zwischen Unternehmen und eingesetztem
Freiballonführer besteht.

44

Der Umstand, dass Ballonführer außerhalb des gewerblichen Luftverkehrs noch
nach Vollendung des 65. Lebensjahres Freiballone führen und dabei auch -
nichtgewerbsmäßig - Fahrgäste gegen Entgelt befördern dürfen, macht die Regelung
in § 127 Satz 2 LuftPersV in ihrer Gefahreneinschätzung nicht inkonsequent. Der
Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG ist gewahrt. Denn der unterschiedlichen
Ausgestaltung dieser Lebensbereiche liegt eine vertretbare unterschiedliche
Einschätzung der Gefahrenlage durch den Verordnungsgeber zugrunde. Diese hat
ihren hinreichenden Anknüpfungspunkt zum einen in der Befürchtung, dass
Ballonführer - bei der gebotenen pauschalierenden Betrachtung - in berufs- und
gewerbsmäßigen Zusammenhängen schon mit Blick auf den Umfang der
Fahrtätigkeiten in vergleichsweise wesentlich stärkerem Maße psychisch und
physisch gefordert sind. Zum anderen geht es um Regelungen im Vorfeld des Art 2
Abs. 2 Satz 1 GG, den Einzelnen vor Gefahren zu schützen, die von
Freiballonführern ausgehen, die den physischen und psychischen Anforderungen an
das Ballonfahren nicht mehr gewachsen sind. Insoweit durfte der Verordnungsgeber
einstellen, dass die Interessen des Einzelnen an einem staatlichen Schutz vor
Auswirkungen des sich auf dem freien Markt anbietenden gewerblichen Handelns
Dritter stärker wiegen, als das Interesse an entsprechenden - generalisierenden -
Schutzvorschriften gegenüber sonstigem privaten Handeln Dritter.

45

Auch eine Übergangsvorschrift, nach der der Einsatz von verantwortlichen
Freiballonführern im gewerblichen Luftverkehr auf einer reduzierten Anzahl
monatlicher Fahrten für eine gewisse Zeit nach Vollendung des 65. Lebensjahrs
erlaubt wäre, drängte sich nicht auf. Denn dem Vorschriftengeber durfte insoweit der
klare Schnitt zwischen gewerbsmäßiger und nichtgewerbsmäßiger Ballonführung
schon aus Gründen der Gefahrenreduzierung und der Überwachung vorzugswürdig
erscheinen.

46

Die streitige Altersgrenze ist auch mit Art. 14 Abs. 1 GG vereinbar. Die
Eigentumsgarantie ist schon vom Schutzbereich her nicht betroffen, und zwar auch
nicht, soweit es sich um Fälle der Identität von Luftfahrtunternehmer und
Freiballonführer handelt und die Tätigkeit bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der
Altersgrenze für den gewerblichen Luftverkehr ausgeübt wurde. Es sind auch unter
dem Gesichtspunkt des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes keine
Rechtspositionen betroffen, die den genannten Rechtssubjekten schon zugestanden
haben, sondern allein in der Zukunft liegende Chancen und Verdienstmöglichkeiten.
Erwerbschancen sind eigentumsrechtlich nicht dem geschützten Bestand einzelner
Unternehmen zuzuordnen.

47

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Oktober 1984 - 1 BvR 35/82 u.a. -, BVerfGE 68,
193.

48

Die hilfsweise verfolgte Feststellung der Zulässigkeit eines Einsatzes des Klägers
im gewerblichen Luftverkehr als verantwortlicher Freiballonführer bis zum 30. Juni
2007 hat ebenfalls keinen Erfolg. Die Klage mit diesem Antrag ist bereits unzulässig.
Denn es fehlt an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Ein
Rechtsschutzinteresse an der Feststellung eines bereits vergangenen
Rechtsverhältnisses ist nur unter besonderen - hier nicht gegebenen -
Voraussetzungen anzuerkennen. Erforderlich ist, dass die gerichtliche Feststellung
dazu dienen kann, eine andauernde Beschwer auszuräumen. Von den in der
Rechtsprechung hierzu herausgearbeiteten Fallgruppen einer Wiederholungsgefahr,
Fortdauer einer Diskriminierung (Rehabilitationsinteresse), eines nachhaltigen
schwerwiegenden Grundrechtseingriffs, namentlich in Freiheitsrechte, und einer
beabsichtigten Geltendmachung von Amtshaftungs- und Entschädigungsansprüchen
kommt vorliegend ohnehin allenfalls die letztere Fallgruppe in Betracht. Andere
Gesichtspunkte führt der Kläger selbst nicht an. Das Interesse an der Feststellung
eines vergangenen Rechtsverhältnisses ist in diesen Fällen indes nur dann als
schutzwürdig anzuerkennen, wenn glaubhaft gemacht ist, dass eine
Entschädigungsklage ernstlich beabsichtigt und ein Erfolg jener Klage nicht
offensichtlich ausgeschlossen ist. Daran fehlt es hier. Der Kläger hat sein
Entschädigungsbegehren nicht einmal näher substantiieren können. Es fehlen
jegliche Anhaltspunkte für einen möglichen Erfolg eines Haftungsprozesses, für den
eine Feststellung zwischen den Parteien dieses Verfahrens förderlich wäre.

49

Es lässt sich schon keine schuldhafte Verletzung einer den Kläger betreffenden
Amtspflicht durch eine Amtsperson als notwendige Voraussetzung für einen
Entschädigungsanspruch nach § 839 BGB ausmachen. Das gilt auch, wenn man die
objektive Rechtswidrigkeit der von der Beklagten vertretenen Ansicht unterstellt, der
Kläger habe für die Zeit vor dem Inkrafttreten von § 127 Satz 2 LuftPersV bereits die
Altersgrenze gemäß § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV gegen sich gelten lassen müssen.

50

Ein Normanwenderverschulden seitens der Beklagten bzw. ihrer Bediensteten in
Anknüpfung an die Versagung der Bestätigung über die Zulässigkeit des Einsatzes
des Klägers im gewerblichen Luftverkehr ist schon deshalb auszuschließen, weil sie
an die einschlägige streitige Regelung aus § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV gebunden
waren. Eine Normverwerfungsbefugnis stand ihnen nicht zu. An eine solche Befugnis
mag allenfalls in Fällen eklatanter, offenkundiger Unwirksamkeit einer Verordnung zu
denken sein. Ein solcher Fall liegt hier aber ersichtlich nicht vor, weil sowohl das
Verwaltungsgericht Minden als auch das Verwaltungsgericht Münster, wenn auch
jeweils nicht in kollegialer Besetzung, die streitige Regelung als verfassungsgemäß
und damit wirksam erachtet haben. Auch der Senat hat in seinem Beschluss vom
7. April 2004 - 20 B 23/04 - nicht tragend darauf abgestellt, das Luftfahrtbundesamt
sei nicht wirksam ermächtigt gewesen. Die Rechtsauffassung der Beklagten, die
streitige Vorschrift in § 4 Abs. 2 1. DV LuftPersV erfasse auch den Einsatz von
Freiballonführern im gewerblichen Luftverkehr, hat der Senat allerdings bereits in
dem genannten Beschluss bestätigt und dies im Einzelnen begründet.

51

Soweit der Kläger ein Vorgehen gegen den Verordnungsgeber anstreben sollte,
ist - ungeachtet der Frage einer möglichen Rechtskrafterstreckung - schon nicht
ersichtlich, wie überhaupt eine Verletzung einer dem Kläger gegenüber bestehenden
Amtspflicht in Rede stehen kann. Verordnungen enthalten wie Gesetze grundsätzlich
generelle und abstrakte Regelungen. Daher nimmt der Verordnungsgeber wie der
Gesetzgeber in der Regelung - wie auch hier - ausschließlich Aufgaben gegenüber
der Allgemeinheit war.

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Vgl. BayObLG, Urteil vom 14. Januar 1997 - 2Z RR 422/96 -, NJW 1997, 1514,
m.w.N. u.a. auf: BGH, Urteil vom 29. März 1971 - III ZR 110/68 -, BGHZ 56, 40.

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Ungeachtet dessen hat der Kläger auch weder seinen Schaden näher
konkretisiert noch die erforderliche Kausalität erläutert. Mögliche Schäden, die der

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C. -Halter N. T. GmbH entstanden sind, sind als solche eines
Unbeteiligten unerheblich.

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Schließlich hat der Kläger auch naheliegende Möglichkeiten einer
Schadensbegrenzung unterlassen. Insbesondere hat er die formelle Rechtslage
zunächst gegen sich gelten lassen und erst annähernd 2 Jahre nach Inkrafttreten der
streitigen Regelung um gerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht. Damit steht aber
ein Mitverschulden des Klägers an eventuellen finanziellen Auswirkungen in Rede,
die sich für ihn aus der Beachtung der streitigen Regelung ergeben haben, das
Amtshaftungsansprüche ausschließt (§ 839 Abs. 3 BGB).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung zur
vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO. Die
Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht
vor.

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