Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-11-20, Aktenzeichen 11 L 720/00
ECLI:DE:VGMI:2000:1120.11L720.00.00

Tenor

1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruches der Antragstellerin vom 10.4.2000 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10.3.2000 wird wiederhergestellt.

2. Die Kosten des Verfahrens trägt der Antragsgegner.

3. Der Streitwert wird auf 300.000,-- DM festgesetzt.

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Gründe :

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Der Antrag ist zulässig und begründet.

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Das private Interesse der Antragstellerin, die unter dem 04.05.2000 für sofort vollziehbar erklärte Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10.3.2000 bis zur Bescheidung ihres Widerspruches nicht befolgen zu müssen, überwiegt das öffentliche Interesse des Antragsgegners am Sofortvollzug, weil sich eine offensichtliche Rechtmäßigkeit der angefochtenen Ordnungsverfügung bei der hier nur gebotenen - und im Übrigen auf Grund des Umfanges der Verwaltungsvorgänge auch nur möglichen - summarischen Überprüfung der Sach- und Rechtslage für das Gericht nicht feststellen lässt. Die auf Vorschriften des Gesetzes zum Schutz des Bodens vom 17.3.1998 (BGBl. I 502) - im Folgenden: BBodSchG - und der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung vom 12.7.1999 (BGBl. I 1554) - im Folgenden: BBodSchV - gestützte Verfügung wirft schwierige Rechtsfragen auf, die bisher obergerichtlich nicht entschieden worden sind und deren Beantwortung einem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss (1.). Auch bei Außerachtlassung der Erfolgsaussichten des Widerspruches besteht kein überwiegendes öffentliches Interesse am Sofortvollzug der Ordnungsverfügung (2.).

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1.a) Es ist zum einen nicht offensichtlich, dass § 13 Abs. 1 BBodSchG zum Erlass einer Ordnungsverfügung berechtigt, die vom Adressaten zugleich eine abschließende Gefährdungsabschätzung, die Durchführung einer Sanierungsuntersuchung, die Vorlage eines Sanierungsplanes und die Sanierung selbst verlangt. Eine auf § 13 Abs. 1 BBodschG gestützte Ordnungsverfügung, mit der dem zur Sanierung Verpflichteten i.S.d. § 4 Abs. 3, 5 oder 6 BBodSchG Sanierungsuntersuchungen und die Vorlage eines Sanierungsplanes aufgegeben werden können, setzt das Vorliegen einer schädlichen Bodenveränderung (§ 2 Abs. 3 BBodschG) oder sonstiger Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit voraus, die in mehreren im BBodschG bzw. in der BBodSchV beschriebenen einzelnen Verfahrensschritten festzustellen ist bzw. sind.

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Vgl. hierzu Kobes, Die Untersuchung, Bewertung und Sanierung von Altlasten nach dem Bundes- Bodenschutzgesetz, NVwZ 2000, 261; Sandner, Schafft die Bundes-Bodenschutzverordnung mehr Rechtssicherheit bei der Altlastensanierung ?, NJW 2000, 2542; Schmidt-Räntsch/Sanden, Das untergesetzliche Regelwerk zum Bundes-Bodenschutzgesetz, NuR 1999, 555.

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Besteht - wie hier - auf Grund der im Rahmen einer orientierenden Untersuchung festgestellten Überschreitung von Prüfwerten im Boden bezüglich der Parameter Benzo(a)pyren von 12 mg/kg TM und Cyanide von 100 mg/kg TM (vgl. Anhang 2 Nr. 1.4 BBodSchV) und im Grundwasser bezüglich Cyanide von 50 µg/l bzw. LHKW von 10 µg/l (Anhang 2 Nr. 3.1 BBodSchV) der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung (§ 8 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBodschG), soll grundsätzlich eine Detailuntersuchung durchgeführt werden (§ 9 Abs. 2 Satz 1 BBodSchG i.V.m. § 3 Abs. 4 Satz 2 BBodSchV), die der abschließenden Gefährdungsabschätzung dient. Durch die Detailuntersuchung sollen Feststellungen zur Menge und räumlichen Verteilung der Schadstoffe, ihrer mobilen oder mobilisierbaren Anteile, ihrer Ausbreitungsmöglichkeiten im Boden, Gewässer und Luft sowie zur Möglichkeit ihrer Aufnahme durch Menschen, Tiere und Pflanzen getroffen werden (§ 2 Nr. 4; vgl. auch § 3 Abs. 5 Satz 1 BBodSchV). Auf sie kann nur in Ausnahmefällen verzichtet werden, wenn die von schädlichen Bodenverunreinigungen oder Altlasten ausgehenden Gefahren, erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen mit einfachen Mitteln abgewendet werden können (§ 3 Abs. 5 Satz 2 BBodSchV). Dass ein derartiger Ausnahmefall auf Grund der räumlichen Ausdehnung des Altstandortes und der festgestellten Kontaminationen nicht in Betracht kommt, ist offensichtlich und bedarf keiner weiteren Ausführungen.

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Von dem Erfordernis einer - bisher jedenfalls für den Boden des Altstandortes "ehemaliges städtisches Gaswerk" nicht vorliegenden - ergänzenden Gefährdungsabschätzung geht auch der Antragsgegner in der streitigen Verfügung aus. Seine Auffassung, er könne diese Forderung einer ergänzenden Gefährdungsabschätzung zugleich mit der Forderung einer Sanierungsuntersuchung, der Vorlage eines Sanierungsplanes und der Sanierung selbst gemäß § 13 Abs. 1 BBodschG verbinden, lässt sich aber ohne Weiteres weder aus Wortlaut noch aus Sinn und Zweck der in Betracht kommenden Vorschriften ableiten. Das BBodSchG und die BBodSchV gehen ersichtlich davon aus, dass die Sanierungsbedürftigkeit in verschiedenen selbstständigen und getrennten Verfahrensschritten festgestellt wird und jeweils die Notwendigkeit des nächsten Schrittes sich erst aus dem Ergebnis der vorhergehenden Untersuchung ergibt. So setzt die Befugnis der Behörde, den Pflichtigen zu Maßnahmen der Gefährdungsabschätzung auffordern zu können, voraus, das Anhaltspunkte für eine schädliche Bodenverunreinigung bereits behördlicherseits festgestellt worden sind (§ 9 Abs. 1 und 2 BBodSchG). Die Forderung einer Sanierung nach § 10 BBodSchG oder nach § 13 BBodSchG setzt voraus, dass die Sanierungsbedürftigkeit nicht nur dem Grunde, sondern auch dem Umfang nach feststeht.

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Vgl. die Gesetzesbegründung BT-Drucksache 13/6701 Seite 39 f.; ebenso wohl OVG Lüneburg, Beschluss vom 3.5.2000 - 7 M 550/00 -, NVwZ 2000, 1194 = DöV 2000, 825.

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Denn im Rahmen der Erstellung eines Sanierungsplanes erfolgt keine Gefährdungsabschätzung mehr, sondern nur eine Zusammenfassung derselben und der Sanierungsuntersuchungen (§ 13 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBodSchG). Die Sanierungsuntersuchung soll dem Verpflichteten nur die Entscheidung darüber eröffnen, auf welche Weise er eine nach Art und Umfang feststehende Gefahr beseitigt.

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Vgl. die Gesetzesbegründung BT-Drucksache 13/6701 Seite 24 f.; zum Inhalt einer Sanierungsuntersuchung auch Anhang 3 Nr. 1 zur BBodSchV.

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Ob sich - wie der Antragsgegner meint - aus § 4 Abs. 2 Satz 3 (nicht Satz 2) BBodschV oder dem Gesichtspunkt der Gefahr im Verzug die Berechtigung ergibt, von diesem mehrstufigen Verfahren abzusehen und eine Bündelung der Verfahrensschritte zu verlangen, ist fraglich. Weder ist eine derartige akute Gefährdungssituation bisher dargelegt worden (hierzu unter 2.) noch dürfte die vom Antragsgegner zitierte Vorschrift einschlägig sein. Denn sie bezieht sich nur auf das Bewertungsverfahren nach § 4 BBodSchV und besagt lediglich, dass eine Sanierungsbedürftigkeit sich im Einzelfall bereits aus einer geringfügigen Überschreitung der Prüfwerte ergeben kann. Inwieweit Sanierungsmaßnahmen erforderlich sind, erschließt sich erst aus dem Ergebnis einer Detailuntersuchung (§ 4 Abs. 4 BBodSchV).

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b) Die Feststellungen des Antragsgegners zur Verursachung der Boden- und Grundwasserbelastungen sind ebenfalls nicht frei von rechtlichen Zweifeln. Die Ausführungen des Antragsgegners in der streitigen Verfügung, es handele sich um - im Übrigen nicht näher definierte - "gaswerktypische Verunreinigungen", lassen den Schluss zu, es handele sich um Schäden, die beim Betrieb des Gaswerkes entstanden sind und seiner Auffassung nach der Stadt N. als damaliger Betreiberin des Gaswerkes zugerechnet werden müssen. Folgt man der Stellungnahme des T. N. vom 28.9.2000 und den Ergebnissen der orientierenden Untersuchung bzw. der Detailuntersuchung der J. -GmbH, spricht einiges dafür, dass die Belastungen aus den Verfüllungen der ehemaligen Kellergebäude resultieren, mithin aus einem Umstand, der nicht während des Betriebes des Gaswerkes eintrat, sondern möglicherweise erst nach der Einstellung des Betriebes und im Zusammenhang mit dem Abbruch der Gebäude. Insoweit könnte erheblich sein, ob der Abbruch der Gebäude und die Verfüllung der Keller unter Einhaltung der damals zu beachtenden gesetzlichen Bestimmungen erfolgte und ob hierfür noch die Stadt N. als ehemalige Betreiberin des Gaswerkes oder die Deutsche Reichsbahn als Rechtsnachfolgerin im Eigentum verantwortlich war. Für das Gericht lässt sich dies den Verwaltungsvorgängen nicht eindeutig entnehmen. Denn ausweislich des Ergebnisses der historischen Untersuchung (F. -Umwelt GmbH, Historische Erkundung, August 1997, Seite 19) hat der Abbruch der Gebäude im Zeitraum zwischen 1933 und 1945 stattgefunden, mithin in einem Zeitraum vor und nach dem Eigentumsübergang auf die Deutsche Reichsbahn im Jahre 1938 (VV Bd. 1 Bl. 34 ff.). Eine Beantwortung dieser noch offenen Fragen könnte ergeben, dass eine Verantwortlichkeit der Stadt N. als Verhaltensstörerin ausscheidet und die Erwägungen des Antragsgegners zur Störerauswahl hinfällig sind.

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Sofern eine Verhaltensverantwortlichkeit der Stadt N. in Betracht kommt, erweisen sich die Erwägungen des Antragsgegners zu Störerauswahl jedenfalls nicht als offensichtlich rechtmäßig. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist bei der Frage der Sanierungsverantwortlichkeit schon nicht auf die §§ 17, 18 OBG NRW abzustellen, da die Regelungen zum Kreis der Sanierungsverantwortlichen in § 4 BBodSchG abschließend sind und keinen Rückgriff auf landesordnungsrechtliche Bestimmungen mehr erlauben.

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BVerwG, Urteil vom 16.5.2000 - 3 C 2.00 -,
NVwZ 2000, 1179 = DVBl. 2000, 1353.

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Es bedarf deshalb einer Prüfung in einem Hauptsachverfahren, ob - wovon der Antragsgegner offensichtlich ausgeht - die im

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Urteil des OVG NRW vom 30.5.1996 - 20 A 2640/94 -, NVwZ 1997, 507 = DVBl 1997, 570 = NWVBl. 1997, 175 = ZfW 1997, 251 = JuS 1997, 1050

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enthaltenen Erwägungen zur Störerauswahl zwischen einem Verhaltensstörer i.S.d. § 17 OBG NRW und einem Zustandsstörer i.S.d. § 18 OBG NRW auf den vorliegenden Fall auch unter der Geltung des § 4 Abs. 3 BBodschG übertragen werden können. Soweit das OVG NRW im o.g. Urteil feststellt, dass unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit bei der Störerauswahl eine Zeitdauer von mehreren Jahrzehnten seit der Verursachung nicht außer Acht gelassen werden dürfe und deshalb eine Inanspruchnahme des Gesamtrechtsnachfolgers des Verhaltensstörers unbillig sein könne, können diese Aussagen auf den vorliegenden Fall schon deshalb nicht unbesehen übertragen werden, weil als möglicher Störer neben dem Grundstückseigentümer nur der mögliche Verursacher - die Stadt N. - selbst, nicht aber ein Gesamt-rechtsnachfolger des Verhaltensstörers - wie im vom OVG NRW entschiedenen Fall - in Betracht kommt. Im Übrigen dürfte die vom OVG NRW offen gelassene Frage, ob es überhaupt eine Gesamt-rechtsnachfolge in die abstrakte Polizeipflicht gibt, mittlerweile durch § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG (positiv) entschieden worden sein. Da das Gesetz wohl nunmehr eine Gesamtrechtsnachfolge in die (abstrakte) Verhaltenshaftung ohne zeitliche Begrenzung vorsieht, wird auch zu prüfen sein, ob die Inanspruchnahme eines Verhaltensstörers allein durch Zeitablauf unbillig werden kann. Denn allein hierauf - und nicht auf die vom OVG NRW genannten, vom Antragsgegner offen gelassenen weiteren Gesichtspunkte, die gegen eine Inanspruchnahme des Verhaltensstörers sprechen - hat der Antragsgegner seine Ermessensentscheidung gestützt, den Grundstückseigentümer in Anspruch zu nehmen. Gegen diese Auffassung könnte auch sprechen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers die Reihenfolge der in § 4 Abs. 3 Satz 1 BBodSchG genannten Sanierungsverantwortlichen im Regelfall auch die Rangfolge ihrer Heranziehung bestimmt.

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Vgl. die Gesetzesbegründung BT-Drucksache 13/6701 Seite 34 ff.; Sanden/Schoeneck, Bundesbodenschutzgesetz, 1998, § 4 Rdn. 50.

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2. Ist nach alledem davon auszugehen, dass die angefochtene Ordnungsverfügung sich als nicht offensichtlich rechtmäßig erweist, so fällt auch die unabhängig von den Erfolgsaussichten des Widerspruchsverfahrens vorzunehmende Interessenabwägung zu Lasten des Antragsgegners aus. Da § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO für den Regelfall der Anfechtung einer Ordnungsverfügung die aufschiebende Wirkung des Widerspruches normiert, bedarf es, um den Rechtsschutzanspruch des Betroffenen zurückstellen zu können, besonderer Gegebenheiten. Dies gilt auch dann, wenn der Grundwasserschutz in Frage steht.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14.4.2000
- 20 B 219/00 -.

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Eine solche Situation, vor allem eine keinen Aufschub duldende Gefahr der Ausbreitung schädlicher Stoffe im Grundwasser, ist vor dem Hintergrund der seit mindestens 70 Jahren auf dem Grundstück bestehenden Gefährdungssituation - die Betriebsstilllegung erfolgte nach den Angaben der Stadt N. im Jahre 1927 (vgl. Schreiben der Stadt N. vom 9.12.1999 an den Antragsgegner) - für das Gericht derzeit nicht erkennbar. Das hinreichende Risiko eines Schadenseintrittes, das der Antragsgegner aus den oberflächennah festgestellten Belastungen des Bodens mit 55 g/kg TM PAK im Bereich der verfüllten Gebäudekeller ableitet, ist bereits seit einem Schadensfall im Jahre 1989 bekannt (F. -Umwelt GmbH, Historische Erkundung, August 1997, Seite 19; J. -GmbH, Orientierende Untersuchung, Stellungnahme vom 25.2.1998, Seite 11), hat aber in den festgestellten PAK-Belastungen des Grundwassers bisher keinen signifikanten Niederschlag gefunden (J. -GmbH, Orientierende Untersuchung, Stellungnahme vom 25.2.1998, Seite 87, 88 und 101). Die im Grundwasserabstrom des ehemaligen Gaswerkes im Rahmen der orientierenden Untersuchung festgestellte Cyanid-Belastung in Höhe von 0,17 mg/l ist durch die Detailuntersuchung (J. , Detailuntersuchung, Stellungnahme vom 15.10.1998, Seite 54 und 77) bestätigt worden und lässt nach den Feststellungen der J. -GmbH den Schluss zu, dass aus den verfüllten historischen Kellern ein Eintrag in das Grundwasser stattfindet. Gleichwohl hat die J. -GmbH - auf Grund der bisher vorliegenden schwankenden Messwerte (Februar 1998: 0,17 mg/l; September 1998: 0,45 mg/l) - nicht eine sofortige Sanierung, sondern lediglich die Beobachtung der Cyanid-Belastung durch weitere Messreihen vorgeschlagen (J. , Detailuntersuchung, Stellungnahme vom 15.10.1998, Seite 77).

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Einen wegen der Ausbreitung der Schadstoffe bestehenden akuten Handlungsbedarf, der ausnahmsweise angesichts der sich in diesem Fall stellenden offenen Rechtsfragen einen Sofortvollzug der verfügten Maßnahmen rechtfertigen könnte, vermag das Gericht deshalb nicht zu erkennen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.