Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-08-13, Aktenzeichen 9 A 2246/99
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0813.9A2246.99.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der
Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für den Berufungsrechtszug auf 254.097,00 DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Der während des Klageverfahrens (am 8. Oktober 1997) verstorbene Ehemann der
Klägerin (nachfolgend: Erblasser) nahm ab 1. September 1990 mit seinem damals 84,37 ha
förderungsfähige Ackerfläche umfassenden Betrieb an dem fünfjährigen
Flächenstilllegungsprogramm des Landes NRW (siehe Flächenstilllegungsrichtlinien des
Ministers für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 26. Juli 1988, MBl. NRW
1989, S. 430, i.d.F. vom 18. Juli 1990, MBl. NRW 1990, S. 1059, bzw. später vom 4.
September 1991, MBl. NRW 1991, S. 1385) teil, das seinerseits auf Art. 1 a der Verordnung
(EWG) Nr. 795/85 des Rates vom 12. März 1985 zur Verbesserung der Effizienz der
Agrarstruktur, ABl. Nr. L 93, S. 1, vom 30. März 1985 i.d.F. der Änderungsverordnung
(EWG) Nr. 1094/88 vom 25. April 1988, ABl. Nr. L 106, S. 28, vom 27. April 1988 beruhte.
Gemäß Bewilligungsbescheid vom 29. November 1990 bezog sich die
Stilllegungsverpflichtung des Erblassers für den Zeitraum vom 1. September 1990 bis 31.
August 1995 auf eine Fläche von 30,05 ha, gemäß Bewilligungsbescheid vom 30. Dezember
1991 für den Zeitraum vom 1. Oktober 1991 bis 30. September 1996 auf eine weitere Fläche
von 20,19 ha, jeweils in Form der Rotationsbrache. Für das am 1. September 1994
beginnende fünfte Stilllegungsjahr des 1. Bewilligungsbescheides bzw. das am 1. Oktober
1994 beginnende vierte Jahr des 2. Bewilligungsbescheides gab der Erblasser die
Stilllegungsfläche für den 1. Bescheid mit 31,18 ha und für den 2. Bescheid mit 20,38 ha an
(Anzeige vom 20. August 1994).

4

Aus Anlass der Einreichung des Flächenverzeichnisses zum Antrag auf
Ausgleichszahlungen nach der Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung im Mai 1995
stellte der Prüfdienst des Beklagten am 20. Juni 1995 fest, dass der Erblasser 3,94 ha der nach
dem 1. Bescheid stillzulegenden Fläche (das sind 12,636 % von 31,18 ha) bzw. 17,9451 ha
aus dem 2. Bescheid (das sind 88,05 % von stillzulegenden 20,38 ha) nicht stillgelegt,
sondern mit nachwachsenden Rohstoffen bebaut hatte, und zwar mit so genanntem Non-
Food-Raps. Durch Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 3. November 1995 widerrief
der Beklagte die beiden Zuwendungsbescheide mit Wirkung auch für die Vergangenheit und
forderte die ausgezahlte Beihilfe, (168.812,00 DM auf Grund des 1. Bescheides,
85.285,00 DM auf Grund des 2. Bescheides, zusammen 254.097,00 DM) zurück, jeweils
nebst Zinsen. Seinen Widerspruch beschränkte der Erblasser auf den Zeitraum des Widerrufs
für die ersten vier Jahre des Erstantrages und die ersten drei Jahre des Zweitantrages sowie
auf die entsprechenden Rückforderungsbeträge.

5

Nach Zurückweisung des Widerspruchs durch Widerspruchsbescheid vom 12. März 1996
hat der Erblasser rechtzeitig Klage erhoben, die die Klägerin als Alleinerbin mit Schriftsatz
vom 28. Mai 1998 aufgenommen hat. Sie hat geltend gemacht, ihr verstorbener Ehemann
habe geglaubt, nach der Neuordnung des landwirtschaftlichen Beihilfesystems durch die
Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer
Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. Nr. L
181 S. 12 vom 1. Juli 1992) sei der Anbau nachwachsender Rohstoffe auch auf
Stilllegungsflächen im Rahmen der fünfjährigen Stilllegung erlaubt. Die verhängte Sanktion
- rückwirkender Widerruf der Beihilfe für vier bzw. drei Jahre und entsprechende
Rückforderung - sei unverhältnismäßig. In jedem Falle seien der Erblasser bzw. sie nicht
mehr bereichert.

6

Die Klägerin hat beantragt,

7

den Bescheid des Beklagten vom
3. November 1995 und den
Widerspruchsbescheid vom 12. März 1996
aufzuheben, soweit dort der
Bewilligungsbescheid vom 29. November
1990 für die Wirtschaftsjahre 1990/91,
1991/92, 1992/93 und 1993/94 und der
Bewilligungsbescheid vom 30. Dezember
1991 für die Wirtschaftsjahre 1991/92,
1992/93 und 1993/94 widerrufen und die
in diesen Jahren gewährten Beihilfen
zuzüglich Zinsen zurückgefordert
werden.

8

Der Beklagte ist dem Vorbringen der Klägerin entgegen getreten
und hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe
Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen.

11

Mit der zugelassenen Berufung macht die Klägerin geltend,
der Widerrufsbescheid sei schon deshalb rechtswidrig, weil auf
der Grundlage der beiden Zuwendungsbescheide ein Widerruf nur
im Wege der Ermessensausübung in Betracht komme und der
Beklagte kein Ermessen ausgeübt habe. § 10 des Gesetzes zur
Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) sei
nicht anwendbar. Dies gelte auch für Art. 15 der Verordnung
(EWG) Nr. 1272/88 der Kommission vom 29. April 1988 mit
Durchführungsbestimmungen zur Beihilferegelung für die
Förderung der Stilllegung von Anbauflächen, ABl. Nr. L 121,
S. 36, vom 11. Mai 1988, und zwar sowohl in der
Ursprungsfassung als auch in der Neufassung durch die
Änderungsverordnung (EWG) Nr. 466/92 der Kommission vom
27. Februar 1992, ABl. Nr. L 53, S. 12, vom 28. Februar 1992.
Die Ursprungsfassung habe nur eine Ermächtigung an die
Mitgliedstaaten enthalten, die von der Bundesrepublik
Deutschland nicht umgesetzt worden sei. Die Neufassung von
1992 sei nicht anwendbar, weil die das Zuwendungsverhältnis
regelnden Bewilligungsbescheide bereits im Jahre 1990 bzw.
1991 erlassen worden seien. Unabhängig hiervon sei die
materielle Regelung des Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88
i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 wegen Verstoßes gegen den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit unwirksam, soweit danach
- hier wegen eines Verstoßes im fünften bzw. vierten
Stilllegungsjahr - der Widerruf der Bewilligung für
zurückliegende Jahre zulässig sei, obwohl der Erblasser in
diesen zurückliegenden Zeiträumen die Bewilligungsbedingungen
eingehalten habe. Dies sei keine tat- und schuldangemessene
Sanktion, zumal der EG kein Schaden entstanden sei. Die
Klägerin regt an, zur Frage der Gültigkeit des Art. 15 Abs. 2
VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 eine
Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) einzuholen.
Auch der Rückforderungsbescheid sei rechtswidrig. Der
Erblasser habe die erhaltene Prämie dazu verwandt, die
fortlaufenden Ausgaben seines Pachthofes zu begleichen. Er
habe seinerseits auf die Erzielung von Einkünften verzichtet,
die ihm sonst bei normaler Bewirtschaftung der stillgelegten
Flächen zugeflossen wären. Er sei deshalb nicht mehr
bereichert. Im Übrigen sei der Verstoß des Erblassers nur als
leichte Fahrlässigkeit zu bewerten.

12

Der Rückforderungsanspruch, der als Sanktion i.S.v. Art. 5
und 7 der Verordnung (EG, Euratom), Nr. 2988/95 des Rates vom
18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen
der Europäischen Gemeinschaften, ABl. Nr. L 312, S. 1, vom
23. Dezember 1995 zu werten sei, sei an die Person und die
persönliche Verantwortung des Erblassers geknüpft. Als Erbin,
die keinerlei Verpflichtungen aus dem Zuwendungsverhältnis
verletzt habe, hafte sie für diese höchstpersönliche Schuld
des Erblassers nicht.

13

Die Klägerin beantragt,

14

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem Klageantrag zu
erkennen.

15

Der Beklagte tritt den Rechtsausführungen der Klägerin
entgegen und beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten und des
Sachverhalts im Einzelnen wird Bezug genommen auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten.

18

II.

19

Der Senat kann gemäß § 130 a Satz 1 VwGO über die Berufung
durch Beschluss entscheiden, weil er sie einstimmig für
unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für
erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu gemäß § 130 a
Satz 2, § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO angehört worden.

20

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

21

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass
der Bescheid des Beklagten vom 3. November 1995 i.d.F. des
Widerspruchsbescheides vom 12. März 1996 - soweit er
Gegenstand des Klage- und Berufungsverfahrens ist - rechtmäßig
ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113
Abs. 1 VwGO).

22

1. Widerruf der beiden Zuwendungsbescheide für die
Vergangenheit, d.h. des 1. Bescheides für den Zeitraum vom
1. September 1990 bis 31. August 1994 und des 2. Bescheides
für den Zeitraum vom 1. Oktober 1991 bis 30. September
1994.

23

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass
Rechtsgrundlage für den Widerruf der beiden
Zuwendungsbescheide vom 29. November 1990 und 30. Dezember
1991 gegenüber dem Erblasser § 10 Abs. 2 Satz 1 MOG in der im
Zeitpunkt der Bekanntgabe des Widerspruchsbescheides (14. März
1996) geltenden Neufassung des Gesetzes vom 20. September
1995, BGBl. I S. 1146, i.V.m. Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr.
1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 ist. Denn bei der dem
Erblasser bewilligten Stilllegungsprämie nach den
Flächenstilllegungsrichtlinien vom 26. Juli 1988 i.d.F. des
Runderlasses vom 18. Juli 1990 bzw. i.d.F. vom 4. September
1991 handelt es sich um eine im einschlägigen EG-Recht
vorgesehene flächenbezogene Beihilfe i.S.v. § 6 Abs. 1 Nr. 7
MOG. Eine solche Beihilfe ist vorgesehen in Art. 1 a der VO
(EWG) Nr. 797/85 i.d.F. der Verordnung (EWG) Nr. 1094/88
i.V.m. der VO (EWG) Nr. 1272/88 der Kommission i.d.F. der VO
(EWG) Nr. 466/92.

24

Vgl. ständige Rechtsprechung des
Senats, Urteile vom 19. Dezember 1996
- 9 A 3209/95 -, vom 19. Dezember 1997
- 9 A 7130/95 -, vom 5. Mai 1998 - 9 A
7542/95 - und vom 29. September 1999
- 9 A 1078/97 -, Beschluss vom
22. Januar 2001 - 9 A 3112/99 -; im
Anschluss an: BVerwG, Urteil vom
8. Februar 1996 - 3 C 18.94 -, RdL
1996, 159.

25

Nach § 10 Abs. 2 Satz 1 MOG sind rechtmäßige begünstigende
Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8 MOG, auch nachdem sie
unanfechtbar geworden sind, zu widerrufen, soweit eine
Voraussetzung für den Erlass des Bescheides nachträglich
entfallen oder nicht eingehalten worden ist, insbesondere die
gewährte Vergünstigung nicht oder nicht mehr nach Maßgabe des
Bescheides verwendet wird; der Bescheid ist mit Wirkung für
die Vergangenheit zu widerrufen, soweit Regelungen i.S.d. § 1
Abs. 2 MOG nichts anderes zulassen.

26

§ 10 Abs. 2 Satz 1 MOG über den Widerruf rechtmäßiger
begünstigender Bescheide ist eine bundesrechtliche
Spezialregelung, die gemäß § 1 Abs. 2
Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) dem
Verwaltungsverfahrensgesetz des Bundes und gemäß Art. 31
Grundgesetz (GG) dem Verwaltungsverfahrensgesetz des Landes
vorgeht. Sie ist als Muss-Vorschrift ausgebildet und erlaubt
nicht den Rückgriff auf Ermessenserwägungen und
Vertrauensgesichtspunkte, wie sie nach § 48 Abs. 2 VwVfG im
Rahmen der Rücknahme rechtswidriger begünstigender Bescheide
vorgesehen ist.

27

Vgl. die oben angeführten
Entscheidungen des Senats.

28

Der Einwand der Klägerin, unter "Punkt 5. Nebenbestimmungen" der Zuwendungsbescheide
seien die "Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung" zum
Bestandteil des jeweiligen Bescheides gemacht worden und daraus ergebe sich, dass ein
Widerruf nur im Wege des Ermessens erfolgen solle, liegt neben der Sache. Unabhängig von
der Frage, ob die Behörde eine solche verfahrensmäßige Handhabung i.S.v. § 38 VwVfG
zusichern könnte, enthält Nr. 5 Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheides keine solche
Zusicherung. Dies ergibt sich schon aus der ausdrücklich aufgeführten Nr. 8.1 dieser
Nebenbestimmungen. Dort heißt es: Die Zuwendung ist unverzüglich zu erstatten, soweit ein
Zuwendungsbescheid nach Verwaltungsverfahrensrecht, nach Haushaltsrecht oder anderen
Rechtsvorschriften unwirksam oder mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen
oder widerrufen wird. Eine einschränkende Aussage, dass nur nach den Vorschriften der §§
48, 49 VwVfG NW vorgegangen werden solle, lässt sich diesem Hinweis nicht entnehmen.
Vor diesem Hintergrund ist auch der weitere Hinweis unter 8.3 der Nebenbestimmungen zu
verstehen, wonach ein Widerruf mit Wirkung für die Vergangenheit auch in Betracht kommen
kann, soweit der Zuwendungsempfänger Auflagen nicht oder nicht rechtzeitig nachkommt.
Durch diesen Hinweis wird lediglich auf die Möglichkeit hingewiesen, die in solchen Fällen
in Betracht kommt, es wird jedoch nicht festgelegt, nach welchen Rechtsvorschriften der
Widerruf letztendlich ausgesprochen wird.

29

Die tatbestandlichen Voraussetzungen sowohl des § 10 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 1 und
Halbsatz 2 MOG liegen vor.

30

Der Erblasser hat seine sich aus dem 1. Bewilligungsbescheid vom 29. November 1990
i.V.m. dem Bewilligungsantrag ergebende Verpflichtung nicht eingehalten, auch im fünften
Stilllegungsjahr (vom 1. September 1994 bis 31. August 1995) eine dem Antrag und dem
Bewilligungsbescheid entsprechende förderungsfähige Ackerfläche - hier gemäß Anzeige
vom 20. August 1994 in Größe von 31,18 ha - im Wege der Rotationsbrache stillzulegen, d.h.
in diesem Jahr brach liegen zu lassen. Vielmehr hat er - wie unstreitig ist und im Übrigen sich
aus dem Prüfbericht vom 20. Juni 1995 ergibt - eine als brachliegend angemeldete Fläche in
Größe von 3,94 ha (Gemarkung H. , Flur 6, Nr. 59) mit nachwachsenden Rohstoffen, so
genanntem Non-Food-Raps, bebaut. Dies war auch unter Berücksichtigung der durch die VO
(EWG) Nr. 2176/90 des Rates vom 24. Juli 1990 zur Änderung der VO (EWG) Nr. 797/85
zur Verbesserung der Effizienz der Agrarstruktur, ABl. Nr. L 198, S. 6, vom 28. Juli 1990
eingeführten Sonderbeihilfe nach Art. 1 a Abs. 3 a VO (EWG) Nr. 797/85 (vom Land NRW
mit Änderungserlass vom 4. September 1991 zu den Flächenstilllegungsrichtlinien - neue Nr.
2.1.6 - übernommen) nicht zulässig. Damit hat er eine Hauptverpflichtung aus dem
Bewilligungsverhältnis gebrochen.

31

Hinsichtlich des 2., durch den Bewilligungsbescheid vom 30. Dezember 1991 und den
entsprechenden Beihilfeantrag geprägten Bewilligungsverhältnisses hat der Erblasser seine
Verpflichtung nicht eingehalten, auch im vierten Stilllegungsjahr (vom 1. Oktober 1994 bis
30. September 1995) im Wege der Rotationsbrache eine gemäß Anzeige vom 20. August
1994 20,38 ha große Fläche stillzulegen. Vielmehr hat er - wie ebenfalls auf der Grundlage
des Prüfberichtes vom 20. Juni 1995 unstreitig ist - von den in der Anzeige vom 20. August
1994 angegebenen sieben Flächen lediglich 0,9349 ha der in dem Flächenverzeichnis unter
Nr. 26 aufgeführten Parzelle Gemarkung G. , Flur 9, Flurstück 2, und 1,5 ha der im
Flächenverzeichnis unter Nr. 15 aufgeführten Parzelle Gemarkung R. , Flur 51, Flurstück 2,
stillgelegt, während der Rest (20,38 ha - 0,9349 ha - 1,5 ha = 17,9451 ha) ebenfalls mit Non-
Food-Raps bebaut war. Dieser Verstoß gegen seine Hauptverpflichtung bedeutet zugleich,
dass er die weitere Hauptverpflichtung nicht eingehalten hat, während des gesamten
Verpflichtungszeitraums jedes Jahr mindestens 20 % seiner förderungsfähigen Ackerfläche
stillzulegen, hier also 20 % von 84,37 ha = 16,874 ha. Stillgelegt wurden nur 2,4349 ha.

32

Selbst wenn man bezüglich der aus beiden Bewilligungsverhältnissen folgenden
Mindeststilllegungsfläche von 2 x 20 % = 2 x 16,874 ha = 33,748 ha eine Gesamtbetrachtung
anstellt, ist diese Mindeststilllegungsfläche im Stilllegungsjahr 1994/95 nicht eingehalten.
Denn der Erblasser hat insgesamt nur 27,24 ha + 2,4349 ha = 29,6749 ha stillgelegt.

33

Die Stilllegungsverpflichtung war nicht durch Kündigung erloschen, wie das
Verwaltungsgericht zutreffend auf den Seiten 14 und 15 des Urteilsabdrucks ausgeführt hat.
Hierauf wird Bezug genommen. Die ausdrückliche Kündigungserklärung des Erblassers vom
29. September 1995 - das 1. Bewilligungsverhältnis war bereits mit Ablauf des 31. August
1995 ausgelaufen - betraf lediglich das 2. Bewilligungsverhältnis und zeitigte rechtliche
Wirkungen allenfalls für den Zeitraum nach dem 30. September 1995, d.h. für das am 1.
Oktober 1995 beginnende fünfte Stilllegungsjahr.

34

Auch die Bestimmung des § 10 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 MOG ist erfüllt, wonach ein
Bescheid mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen ist, soweit Regelungen i.S.d. § 1
Abs. 2 MOG nichts anderes zulassen. Diese Bestimmung ist nach der Rechtsprechung des
Senats dahin auszulegen, dass sie einen Widerruf für die Vergangenheit nur zulässt, soweit
Regelungen des EG-Rechts dies ausdrücklich vorschreiben.

35

Vgl. Urteil des Senats vom 5. Mai
1998 - 9 A 7542/95 -.

36

Hier schreibt das einschlägige EG-Recht, nämlich Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 in der
seit 9. März 1992 geltenden Fassung VO (EWG) Nr. 466/92 den Widerruf auch für die
Vergangenheit unter bestimmten Bedingungen zwingend vor.

37

Entgegen der Ansicht der Klägerin ist hier Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 nicht in der
Ursprungsfassung anzuwenden. Dies folgt aus dem Umstand, dass in Art. 2 der VO (EWG)
Nr. 466/92 das Inkrafttreten dieser Verordnung zum 9. März 1992 angeordnet worden ist und
Ausnahmen für bereits laufende Beihilferegelungen nicht angeordnet sind. Darüber hinaus
handelt es sich bei der Neufassung des Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 durch die
Änderungsverordnung VO (EWG) Nr. 466/92 lediglich um eine Präzisierung dessen, was der
Verordnungsgeber bisher als schwere Unregelmäßigkeit angesehen hatte (siehe
4. Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 466/92).

38

Vgl. auch BVerwG, Beschluss vom
28. Mai 1998 - 3 B 61.98 -.

39

Aus dem Charakter des Art. 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92
als Sanktionsnorm i.S.d. am 26. Dezember 1995 in Kraft getretenen Verordnung (EG,
Euratom) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen
Interessen der Europäischen Gemeinschaften folgt nichts anderes. Art. 2 Abs. 2 Satz 1 VO
(EG, Euratom) Nr. 2988/95, der eine möglicherweise bereits vor Inkrafttreten dieser
Verordnung geltenden allgemeinen Grundsatz wiedergibt, ist eingehalten. Danach kann eine
verwaltungsrechtliche Sanktion nur verhängt werden, wenn sie in einem Rechtsakt der
Gemeinschaften vor dem Zeitpunkt der Unregelmäßigkeit vorgesehen wurde. Hier galt die
Sanktionsnorm seit 9. März 1992. Die Unregelmäßigkeit ist demgegenüber im
Stilllegungsjahr 1. September 1994 bis 31. August 1995 bzw. 1. Oktober 1994 bis 30.
September 1995 begangen worden. Vertrauensschutz eines Bürgers darauf, dass zu Beginn
eines Subventionsverhältnisses geltende Sanktionsnormen (hier Art. 15 VO (EWG) Nr.
1272/88) während des laufenden Subventionsverhältnisses nicht verschärft werden, auch nicht
hinsichtlich späterer Verstöße, die nach Bekanntgabe und Wirksamwerden der
Änderungsnorm begangen werden, gibt es nicht.

40

Nach Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 wird die
Beihilfe, wenn sich eine größere Differenz als in Abs. 1 ergibt, für die gesamte Dauer der
Stilllegungsverpflichtung gestrichen, unbeschadet angemessener zusätzlicher
Strafmaßnahmen. Beihilfen, die in zurückliegenden Jahren gezahlt wurden, werden jedoch
nicht zurückgefordert, wenn der Begünstigte beweisen kann, dass der Unterschied weder auf
Vorsatz noch auf Fahrlässigkeit seinerseits zurückzuführen ist. Die insoweit angesprochene
Differenz nach Abs. 1 ist die dort für Kürzungen vorgesehene Höchstdifferenz zwischen
beantragter und festgestellter Fläche von höchstens 10 % und 2 ha. Diese Höchstdifferenz ist
hier sowohl bezüglich des ersten Zuwendungsbescheides als auch des zweiten
Zuwendungsbescheides überschritten. Denn die nicht stillgelegten Flächen in beiden
Verfahren machen jeweils mehr als 2 ha aus und die Prozentzahlen bewegen sich bei 12,636
% bzw. 88,05 % der jeweils beantragten Flächen.

41

Artikel 15 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 ist gültiges Recht. Er
ist eine Ahndungsmaßnahme oder Sanktion, zu deren Erlass die Kommission durch Art. 2
Abs. 8 der VO (EWG) Nr. 2328/91 des Rates vom 15. Juli 1991 zur Verbesserung der
Effizienz der Agrarstruktur (ABl. Nr. L 218, S.1, vom 6. August 1991), die ihrerseits die
bisherige VO (EWG) Nr. 797/85 des Rates kodifiziert hat (siehe erste Begründungserwägung
zur VO (EWG) Nr. 2328/91), ausdrücklich ermächtigt worden ist.

42

Diese Sanktionsnorm ist mit dem gemeinschaftlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit,
an dem auch Sanktionsnormen zu messen sind,

43

vgl. EuGH, Urteil vom 23. November
1993 - Rs C-365/92 -, NVwZ 1994, 471
zur Sanktionsnorm des Art. 9 Abs. 1 der
VO (EWG) Nr. 714/89 betr. Durchführung
der Sonderprämienregelung für Rind-
fleischerzeuger,

44

vereinbar.

45

Im Hinblick auf die Beurteilung der Vereinbarkeit einer Vorschrift mit dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit ist zu prüfen, ob die durch diese Vorschrift eingeführte Maßnahmen die
Grenzen dessen überschreiten, was für die Erreichung der mit der fraglichen Regelung
verfolgten Ziele angemessen und erforderlich ist. Hierzu ist insbesondere zu prüfen, ob die
Maßnahmen, die die fragliche Vorschrift zur Erreichung des verfolgten Zweckes vorsieht, der
Bedeutung dieses Zwecks entsprechen und ob sie erforderlich sind, um diesen Zweck zu
erreichen.

46

Vgl. EuGH, Urteil vom 23. November
1993, a.a.O.

47

Zu berücksichtigen sind ferner die Grundsätze, die in der oben erwähnten, auch von der
Klägerin angeführten Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/95 aufgestellt sind, obwohl diese
Verordnung erst am 26. Dezember 1995 in Kraft getreten ist und bestehende
verwaltungsrechtliche Sanktionen - wie aus Art. 5 Abs. 2 und Art. 6 Abs. 1 der VO (EG) Nr.
2988/95 folgt - unberührt lässt. Die in der VO (EG) Nr. 2988/95 aufgestellten Grundsätze
können nämlich zur Interpretation dessen herangezogen werden, was sich vorher aufgrund
allgemeiner Grundsätze aus dem Wesen einer Sanktionsnorm ergibt. Dies gilt beispielsweise
für die Unterscheidung zwischen verwaltungsrechtlicher Maßnahme und Sanktion, wie sie in
Art. 4 und 5 der VO (EG) Nr. 2988/95 getroffen worden ist. Dies gilt beispielsweise auch für
den Grundsatz des Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2988/95, wonach Kontrollen und
verwaltungsrechtliche Maßnahmen und Sanktionen eingeführt werden, soweit sie erforderlich
sind, die ordnungsgemäße Anwendung des Gemeinschaftsrechts sicherzustellen. Sie müssen
wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein, um einen angemessenen Schutz der
finanziellen Interessen der Gemeinschaft zu gewährleisten.

48

Vor diesem Hintergrund ist die Sanktionsregel des Art. 15
Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92
nicht zu beanstanden, dass die Prämie in voller Höhe, und zwar
nicht nur für das Jahr der Feststellung eines Verstoßes,
sondern auch für die vorangegangene Zeit in voller Höhe
gestrichen wird, wenn der Verstoß a) die Hauptverpflichtung
betrifft, nämlich eine bestimmte Fläche für die Mindestdauer
von fünf Jahren stillzulegen, d.h. wirtschaftlich nicht zu
nutzen (vgl. Art. 1 a Abs. 3 VO (EWG) Nr. 797/85 i.d.F. der VO
(EWG) Nr. 1094/88, bzw. Art. 2 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 2328/91)
und b) dieser Verstoß einen bestimmten erheblichen Umfang
erreicht, nämlich mindestens eine Fläche von 2 ha bzw.
mindestens 10 % der eingegangenen Stilllegungsverpflichtung.
In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die
Stilllegungsprämienaktion eine langfristig angelegte Maßnahme
ist, die sowohl der Strukturpolitik als auch im Zeitpunkt
ihrer Einführung der Anpassung der Erzeugung an den
Marktbedarf gewidmet war. Hierfür wendet der Staat bzw. die EG
erhebliche Mittel auf. Denn diese orientieren sich, wie sich
aus der 8. Begründungserwägung zur VO (EWG) Nr. 1094/88
ergibt, an der Höhe der Einkommensverluste, die ein Erzeuger
erleidet, wenn er seine Flächen nicht nutzt. Diese nach
Teilnehmerzahl und Größe der stillzulegenden Fläche
unbegrenzte Maßnahme war ein Massenverfahren, deren Einhaltung
bei sämtlichen Antragstellern vor Ort nur schwer kontrolliert
werden konnte. Art. 14 Abs. 2 der Durchführungsverordnung
(EWG) Nr. 1272/88 sieht deshalb realistischer Weise nur
repräsentative Stichproben von mindestens 5 % der
Empfängerbetriebe vor. Das Risiko eines Subventionsnehmers,
dass er im Falle der Nichteinhaltung seiner
Stilllegungsverpflichtung im Rahmen einer Kontrolle auffällt,
ist also gering. Vor diesem Hintergrund kommt der
Abschreckungswirkung einer Sanktion erhebliche Bedeutung zu.
Die Sanktion muss so fühlbar sein, dass jeder vernünftige
Subventionsnehmer im eigenen Interesse bemüht ist, seine
Hauptverpflichtung auf das Genaueste einzuhalten, und es nicht
darauf ankommen lässt, ob die Nichteinhaltung seiner
Verpflichtung eher zufällig, im Rahmen einer
Stichprobenkontrolle auffällt. Eine Abschreckungswirkung tritt
nicht ein, wenn bei Verstößen von einer bestimmten
Flächengröße an die Prämie nur für das jeweilige Jahr des
Verstoßes widerrufen würde. Bei einer solchen Handhabung hätte
es der Subventionsnehmer in der Hand, seine langjährige
Subventionsverpflichtung von fünf Jahren nach Belieben
abzukürzen. Er könnte zum Ende eines jeden Stilllegungsjahres
die Stilllegung beenden, ohne die vorgesehene Kündigungsfrist
nach Art. 12 Abs. 3 VO (EWG) Nr. 1272/88 zum Ende des 3.
Jahres einhalten zu müssen. Obwohl er seine Verpflichtung zur
langjährigen, nämlich fünf Jahre andauernden Stilllegung nicht
einhielte, würde er keinerlei finanzielle Nachteile tragen.
Die Streichung der Prämie nur für das Jahr, in dem er die
Produktion wieder aufnimmt, würde ihn nicht belasten, weil er
mit der Aufnahme der Produktion seine normalen Einnahmen
erzielt. Die Prämie für die zurückliegenden Jahre, in denen er
sich an seine Stilllegungsverpflichtung gehalten hätte, könnte
er behalten. Die Prämie nach Art. 1 a VO (EWG) Nr. 797/85
i.d.F. der VO (EWG) Nr. 1094/88 wird jedoch nur dafür gezahlt,
dass der Prämienempfänger die Prämienverpflichtung jedes Jahr,
und zwar fünf Jahre lang, einhält. Vor diesem Hintergrund ist
es sachgerecht und damit verhältnismäßig, dass ein
Subventionsnehmer, der wie hier im fünften oder vierten Jahr
in schwerwiegender Weise gegen seine Verpflichtung verstößt,
die Prämie für die gesamte Zeit der Prämienbewilligung
verliert. Dies gilt entgegen der Ansicht der Klägerin auch
angesichts des Umstandes, dass den Subventionsnehmern von
Anfang an die Möglichkeit eingeräumt ist, die
Stilllegungsverpflichtung zum Ende des dritten Jahres zu
kündigen. Die Kürzung der Prämie bei Verstößen im vierten und
fünften Jahr lediglich auf die beiden letzten Jahre zu
begrenzen, wäre keine angemessene Sanktion. Es wäre vielmehr
ein Freibrief für die Subventionsnehmer, nach Ablauf des
dritten Jahres verstärkt gegen die Stilllegungsverpflichtung
zu verstoßen und es darauf ankommen zu lassen, ob der Verstoß
zufällig bei einer vorgenommenen Stichprobe auffällt oder
nicht. Aus diesem Grunde erscheint es unbedingt notwendig,
dass auch bei Verstößen im vierten und fünften
Stilllegungsjahr sich die Sanktion auf die ersten drei Jahre
erstreckt.

49

Hinsichtlich des Grenzwertes für das Wirksamwerden der
Sanktion, die einsetzt bei einem Verstoß von über 2 ha bzw.
über 10 % der stillzulegenden Fläche, sieht der Senat im
Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ebenfalls
keine Bedenken. Zu berücksichtigen ist nämlich, dass die
Sanktionsnorm an die Verletzung der Hauptverpflichtung des
Subventionsnehmers geknüpft ist, Flächen bestimmter Größe
stillzulegen, und der Umfang des Verstoßes - mindestens 2 ha
und mindestens 10 % der stillzulegenden Fläche - recht
erheblich ist.

50

Vgl. zur Zulässigkeit der
rückwirkenden Kürzung einer Prämie für
mehrere Jahre: EuGH, Urteil vom 20.
Januar 2000 - Rs C 414/98 -, Agrarrecht
2000, 293; zur Kürzung der vollen
Prämie bei Verstoß von erheblichem
Umfang: EuGH, Urteil vom 17. Juli 1997
- Rs C 354/95 -, Tätigkeiten Nr. 22/97,
S. 41.

51

Soweit sich die Klägerin darauf beruft, dass die Regelung des
Art. 15 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG)
Nr. 466/92 gegen Art. 2 Abs. 3 der VO (EG) Nr. 2988/95
verstoße, greift dieser Einwand nicht durch. Unabhängig davon,
dass diese Bestimmung - wie oben ausgeführt - nicht
unmittelbar anwendbar ist, hat der Verordnungsgeber in Art. 15
VO (EWG) Nr. 1272/88 i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 durchaus
Sanktionen in dem für die ordnungsgemäße Anwendung der
betreffenden Regelung erforderlichen Maße und entsprechend der
Schwere und Art der Unregelmäßigkeit, dem gewährten oder
erlangten Vorteil und dem Grad des Verschuldens festgelegt. So
unterscheidet der Verordnungsgeber zwischen Verstößen gegen
die Hauptverpflichtung in Art. 15 Abs. 1 und 2 einerseits und
Verstößen gegen sonstige Verpflichtungen in Abs. 3
andererseits. Bei den Verstößen gegen die Hauptverpflichtung
unterscheidet er wieder nach der Schwere hinsichtlich
Verstößen bis 2 % und bis 2 a (= keine Kürzung), Verstößen bis
höchstens 10 % und 2 ha (= Kürzung um die Differenz) und
Verstößen darüber hinaus mit Streichung der gesamten Prämie.
Sämtliche Verstöße sind gekoppelt an entweder Vorsatz oder
Fahrlässigkeit. Da es sich um eine leicht zu erfüllende
Verpflichtung, nämlich die Hauptverpflichtung des
Subventionsnehmers handelt, war eine Differenzierung zwischen
Vorsatz und Fahrlässigkeit nicht erforderlich. Bei den
sonstigen Verfehlungen im Rahmen des Abs. 3 wird unterschieden
zwischen sonstigen Fällen der Nichteinhaltung der
Verpflichtungen, die an den Verschuldensgrad der leichten
Fahrlässigkeit angeknüpft sind. Bei schweren
Unregelmäßigkeiten oder solchen mit betrügerischer Absicht
werden dementsprechend auch schwerere Sanktionen verhängt. Auf
den von der Klägerin herangezogenen Grundsatz der
Schuldangemessenheit, der sich auf strafrechtliche Sanktionen
i.S.v. § 46 Abs. 1 StGB bezieht, kann es im Rahmen einer
verwaltungsrechtlichen Sanktion, die abschreckende Wirkung
haben soll und insoweit generalpräsentiver Art ist, nicht
ankommen. Dies wird ausdrücklich auch in der 9.
Begründungserwägung zur Verordnung (EG) Nr. 2988/95
hervorgehoben. Danach haben die gemeinschaftlichen Maßnahmen
und Sanktionen einen eigenen Zweck, der die strafrechtliche
Bewertung des Verhaltens der betroffenen Wirtschaftsteilnehmer
durch die zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten unberührt
lässt.

52

Soweit die Klägerin meint, der Gemeinschaft sei kein
Schaden entstanden, ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 1
Abs. 2 VO (EG) Nr. 2988/95 der Tatbestand der Unregelmäßigkeit
bei jedem Verstoß gegen eine Gemeinschaftsbestimmung als Folge
einer Handlung oder Unterlassung eines Wirtschaftsteilnehmers
gegeben ist, die einen Schaden für den Gesamthaushaltsplan der
Gemeinschaft oder die Haushalte, die von den Gemeinschaften
verwaltet werden, bewirkt hat oder haben würde, sei es durch
die Verminderung oder den Ausfall von Eigenmitteleinnahmen,
die direkt für Rechnungen der Gemeinschaft erhoben werden, sei
es - wie im vorliegenden Fall - durch eine ungerechtfertigte
Ausgabe. Bezüglich der Flächen, die der verstorbene Ehemann
der Klägerin vorschriftswidrig wirtschaftlich genutzt hat,
liegt selbstverständlich eine ungerechtfertigte Ausgabe und
damit ein Schaden der EG vor. Die Sanktionen i.S.v. Art. 5,
die an einen solchen Schaden anknüpfen, sollen aber gerade
über diesen Schaden hinausgehen und abschreckende Wirkung
haben.

53

Der verstorbene Ehemann der Klägerin hat den Verstoß auch
fahrlässig i.S.v. Art. 15 Abs. 2 Satz 2 VO (EWG) Nr. 1272/88
i.d.F. der VO (EWG) Nr. 466/92 begangen, wie das
Verwaltungsgericht zutreffend auf S. 19 und 20 des
Urteilsabdrucks ausgeführt hat. Hierauf wird Bezug genommen.
Der Erblasser hat überdies in beiden Antragsverfahren erklärt,
dass er jede Abweichung vom Antrag, insbesondere jede
Nutzungsänderung der stillgelegten Flächen, mitteilen werde.
Von jedem Landwirt kann erwartet werden, dass er weiß, was
brachlegen bedeutet und dass der Anbau von Non-Food-
Erzeugnissen eben keine Brachlegung, sondern eine irgendwie
geartete Nutzung ist, die als Nutzungsänderung anzuzeigen war.
Der Erblasser hat darüber hinaus im zweiten Antragsverfahren
erklärt, ihm sei bekannt, dass er während der ersten drei
Jahre seiner Verpflichtung eine Ausweitung oder andere Nutzung
der stillgelegten Flächen für die restliche Laufzeit der
Verpflichtung als auch eine Neuverpflichtung für die Dauer von
fünf Jahren für weitere Flächen des Betriebes beantragen kann.
Nachdem er sich schon im Frühjahr 1994 mit der Frage des
Anbaus von Non-Food-Raps auf Stilllegungsflächen befasst hatte
(siehe sein Schreiben an den Beklagten vom 2. Juli 1995), wäre
es das Einfachste für den Erblasser gewesen, beim Beklagten
einen Antrag auf Nutzungsänderung zu stellen. Das dritte
Stilllegungsjahr aus dem zweiten Bewilligungsbescheid lief
erst zum 30. September 1994 ab. Er hat dies nicht getan und
statt dessen am selben Tag, an dem er die Flächenverzeichnisse
für das neue Stilllegungsjahr 1994/95 unterzeichnet hat,
nämlich am 20. August 1994, den Vertrag mit dem Aufkäufer
K. R. geschlossen (BA Bl. 164), ohne die
Nutzungsänderung anzuzeigen. Ein solches Verhalten ist grob
fahrlässig und lässt sogar vermuten, dass er zunächst die
Absicht hatte, die Nutzungsänderung zu verheimlichen. Erst im
Rahmen der Einreichung des Flächenverzeichnisses für die
Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung im Mai 1995 hat
er dann aufgezeigt, dass er bestimmte Flächen mit Raps bebaut
hat. Diese nachträgliche, sei es eine gewollte, sei es eine
ungewollte Aufdeckung seiner Verfehlung kann den begangenen
Verstoß nicht rückgängig machen.

54

Die Jahresfrist für den Widerruf nach § 10 Abs. 2 Satz 2 MOG i.V.m. § 48 Abs. 4
VwVfG ist gewahrt (Bekanntwerden des Verstoßes im Mai/Juni 1995, Widerruf im
November 1995).

55

Der dem Erblasser am 8. November 1995 zugestellte und damit ihm gegenüber von
diesem Zeitpunkt an wirksam gewordenen Widerrufsbescheid (vgl. § 43 Abs. 1 VwVfG) hat
das Zuwendungsverhältnis zwischen dem Erblasser und dem Beklagten rechtsgestaltend
geändert. Daran hat weder die Klageerhebung seitens des Erblassers noch der Tod des
Erblassers etwas geändert. Die aufschiebende Wirkung der Klage nach § 80 Abs. 1 Satz 2
VwGO bewirkt nur eine Vollziehbarkeitshemmung, keine Wirksamkeitshemmung.

56

Vgl. Eyermann, VwGO, 11. Auflage,
§ 80 VwGO, Rdnr. 6 m.w.N.

57

Als Alleinerbin ihres verstorbenen Ehemannes hat die Klägerin das
Zuwendungsverhältnis in dem durch den Widerruf gestalteten Zustand übernommen (§§
1922, 1942 BGB).

58

2. Rückforderung der gezahlten 254.097,00 DM

59

Rechtsgrundlage für die Rückforderung der für den Zeitraum 1. September 1990 bis 31.
August 1994 bzw. 1. Oktober 1991 bis 30. September 1994 gezahlten Zuwendungen,
insgesamt 254.097,00 DM, gegenüber dem Erblasser ist § 10 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 MOG in
der Neufassung vom 20. September 1995 i.V.m. dem entsprechenden anzuwendenden § 48
Abs. 2 Satz 2 bis 7 VwVfG vom 25. Mai 1976, BGBl. I S. 1253, in der am 14. März 1996
geltenden Fassung des Gesetzes vom 14. September 1994, BGBl. I S. 2325.

60

Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt - wie hier -
widerrufen worden ist, bereits gewährte Leistungen zu
erstatten (§ 48 Abs. 2 Satz 5 VwVfG). Auf den Einwand des
Wegfalls der Bereicherung kann sich der verstorbene Ehemann
der Klägerin nicht berufen. Denn nach § 48 Abs. 2 Satz 7 VwVfG
a.F. kann sich der Erstattungspflichtige auf den Wegfall der
Bereicherung bei Vorliegen der Voraussetzungen des Satzes 3
nicht berufen, soweit er die Umstände kannte oder infolge
grober Fahrlässigkeiten nicht kannte, die die Rechtswidrigkeit
des Verwaltungsaktes begründet haben. Entsprechende Anwendung
dieser Vorschrift auf den Fall des Widerrufs bedeutet, dass
der Erstattungspflichtige sich auf den Wegfall der
Bereicherung nicht berufen kann, wenn er die Umstände kannte
oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte, die zum
Widerruf geführt haben (vgl. auch: § 49 a Abs. 2 Satz 2 VwVfG
in der jetzigen Fassung der Bekanntmachung vom 21. September
1998, BGBl. I S. 3050). Hier war für den Ehemann der Klägerin
aufgrund der Bewilligungsanträge und der Bewilligungsbescheide
ohne Weiteres erkennbar, dass er die hier in Rede stehenden
Flächen nicht mit Non-Food-Raps bebauen durfte, ohne dies
vorher anzuzeigen und eine entsprechende Genehmigung des
Beklagten einzuholen. Dieser Verstoß ist grob fahrlässig.

61

Im Übrigen liegt ein Wegfall der Bereicherung weder in der
Person des Erblassers noch in der Person der Klägerin vor, wie
das Verwaltungsgericht zutreffend auf S. 21 und 22 des
Entscheidungsabdrucks ausgeführt hat. Hierauf wird Bezug
genommen.

62

Soweit die Klägerin meint, sie müsse die gegen sie
erlassenen Bescheide nicht gegen sich gelten lassen, weil sie
als Erbin sich nichts habe zu Schulden kommen lassen,
übersieht sie, dass sowohl der Widerrufsbescheid als auch der
Rückforderungsbescheid dem Erblasser gegenüber ergangen sind
und ihm gegenüber Wirksamkeit erlangt haben. Widerspruch und
Klage haben lediglich aufschiebende Wirkung, beseitigen jedoch
nicht den Zeitpunkt des Wirksamwerdens der
Gestaltungserklärung bzw. der Zahlungsverpflichtung. Da weder
der Widerruf noch die Rückforderung Kriminalstrafen oder
Beugestrafen i.S.d. Verwaltungsvollstreckungsgesetzes sind,
sondern Sanktionen der EG, die zur Abschreckung auch anderer
Subventionsnehmer exekutiert werden, ist der
Rückforderungsanspruch im Zeitpunkt der Geltendmachung
gegenüber dem verstorbenen Ehemann im November 1995
entstanden. Lediglich der Vollzug ist durch die noch anhängige
Klage gehemmt. Die Forderung aus dem Rückforderungsbescheid
ist danach eine den Erblasser treffende Verbindlichkeit, für
die die Klägerin als Erbin gemäß § 1967 BGB haftet. Im Übrigen
wird auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts
auf S. 23 des Urteilsabdrucks Bezug genommen.

63

3. Zinsanspruch

64

Die geltend gemachten Zinsen (für den Zeitraum von der
jeweiligen Auszahlung bis zum 31. Dezember 1995) sind gemäß
§ 14 Abs. 1 MOG gerechtfertigt.

65

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

66

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

67

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf § 13 Abs. 2
GKG.

68