Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-22, Aktenzeichen 20 K 6661/04
ECLI:DE:VGD:2006:0222.20K6661.04.00

Tenor

Der Aufhebungs- und Widerspruchsbescheid des Beklagten vom
04.10.2004 wird insoweit aufgehoben, als darin der teilweise stattgebende
Widerspruchsbescheid des Direktors der Landwirtschaftskammer Rheinland vom
04.09.2000 mit Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben wird.

Die Klage im Übrigen wird abgewiesen.

Die Klägerin und der Beklagte tragen die Kosten des Verfahrens, mit Ausnahme
der Kosten der Beigeladenen, die die ihnen entstandenen außergerichtlichen Kosten
selbst tragen, je zur Hälfte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen
Kostenschuldner wird nachgelassen, die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht der jeweilige
Kostengläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Parteien streiten über die Rechtmäßigkeit eines Bescheides, mit dem der
Beklagte seine ursprüngliche Feststellung, dass Milchreferenzmengen auf die
Klägerin übergegangen sind, aufgehoben hat.

3

Die Beigeladenen, deren landwirtschaftlicher Betrieb eine Nutzfläche von
insgesamt 108,20.50 ha umfasste (davon 4,89.90 ha Eigentumsfläche und 103,30.60
ha Pachtland, das sich wiederum auf 79,07.58 ha Altpachtflächen und 24,23.02 ha
Neupachtflächen aufteilte), verpachteten ab dem 1. April 1997 von ihrer Gesamt-
Referenzmenge (in Höhe von 365.547 kg) 360.000 kg - flächenlos - unter, und zwar
60.000 kg an Herrn D sowie je 100.000 kg an Herrn C3, Herrn C4 und die C5 GBR.
Diese Pachtverträge wurden einheitlich bis zum 2. April 2000 abgeschlossen.

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Nachdem die Pachtverträge mit den Herren C3 und D einvernehmlich mit
Wirkung zum 29. Februar 2000 aufgehoben worden waren, ging die entsprechende
Referenzmenge von 160.000 kg zum 1. März 2000 wieder auf die Beigeladenen
über.

5

Unter dem 10. März 2000 gründete der Beigeladene zu 1. gemeinsam mit X und
N1 eine Kommanditgesellschaft (C KG - die Klägerin). Der Gesellschaftsvertrag
wurde für die Laufzeit vom 13. März 2000 bis 30. Juni 2007 abgeschlossen. Der
Beigeladene zu 1. wurde Komplementär der Klägerin. § 4 S. 2 I. S. 2 und 3 des
Gesellschaftsvertrages enthält die Regelung, dass der Beigeladene zu 1. seinen
gesamten Betrieb - einschließlich des Rückübertragungsanspruchs auf die
unterverpachtete Milchreferenzmenge in Höhe von 360.000 kg - zur Nutzung
(Sonderbetriebsvermögen) in die Gesellschaft einbringt. Gemäß § 4 S. 2 I. Nr. 1 und
4 des Gesellschaftsvertrages sollte die Einbringung der von den Gesellschaftern
gepachteten Gebäude, Flächen und Milchquoten zur Nutzung in die Gesellschaft im
Einvernehmen mit den Verpächtern erfolgen; die Gesellschafter sollten als
Einzelpersonen direkte Pächter der jeweiligen Verpächter sowie diesen gegenüber
weiterhin vollverantwortlich bleiben. Mit Datum vom 21. Februar 2000, 7. März 2000
und 29. März 2000 erklärten die Verpächter der 79,07.58 ha Altpachtflächen (die
Pstiftung und das Staatliche Forstamt L) sowie der Eigentümer (das Land Nordrhein-
Westfalen, Sondervermögen Bergischer Schulfonds) ihr Einverständnis damit, dass
der Beigeladene zu 1. die jeweiligen Pachtflächen und die darauf entfallenden
Milchreferenzmengen in die Klägerin einbrachte.

6

Auf den Antrag der Klägerin bescheinigte der Direktor der
Landwirtschaftskammer Rheinland als Rechtsvorgänger des Beklagten mit Bescheid
vom 27. März 2000, dass die dem Betrieb der Beigeladenen zustehende
Referenzmenge in Höhe von 165.547 kg auf Grund der Übernahme des
Gesamtbetriebes flächengebunden auf die Klägerin übertragen worden sei.

7

Den weiteren Antrag der Klägerin, auch die Rückübertragung der verbliebenen,
bis zum 2. April 2000 unterverpachteten Referenzmenge in Höhe von (insgesamt)
200.000 kg zum 3. April 2000 zu bescheinigen, lehnte der Direktor der
Landwirtschaftskammer Rheinland durch Bescheid vom 27. April 2000 mit der
Begründung ab, die seit dem 1. April 2000 geltende Zusatzabgabenverordnung
(ZAV) lasse einen Handel von Milchreferenzmengen nur noch über staatliche
Verkaufsstellen zu, so dass der Übergang einer Milchreferenzmenge vom
Beigeladenen zu 1. auf die Klägerin nicht habe wirksam privatrechtlich geregelt
werden können. Möglich sei jedoch eine Rückübertragung auf die Beigeladenen zu
1. und 2. als die ursprünglichen Verpächter. Dies setze jedoch voraus, dass diese
selbst einen Antrag stellten.

8

Hiergegen legte die Klägerin unter dem 16. Mai 2000 Widerspruch ein, den ihre
Prozessbevollmächtigten damit begründeten, die Klägerin sei durch Einbringung des
Rückübertragungsanspruchs hinsichtlich der unterverpachteten Milchreferenzmenge
in das Gesellschaftsvermögen im Wege der Forderungsabtretung in die
Rechtsstellung des (Unter-)Verpächters eingetreten, weshalb ihr - als
Forderungserwerberin - die Rechte aus § 12 Abs. 2 S. 1 und Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ZAV
auf einen Referenzmengenübergang ohne Abzug zumindest entsprechend
zustünden. Hilfsweise machte sie geltend, dass ein Fall des § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV
vorliege.

9

Mit einem dem Widerspruch teilweise stattgebenden Widerspruchsbescheid vom
4. September 2000 hob der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland den
Ablehnungsbescheid vom 27. April 2000 insoweit auf, als die Übertragung einer
Referenzmenge von insgesamt 134.000 kg auf Herrn C4 und die C5 GbR abgelehnt
worden war. Im Übrigen wies er den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte der
Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland aus, es handele sich nicht um einen
Fall des § 12 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ZAV, wonach ein Abzug in Höhe von 33 % nicht
vorzunehmen sei, wenn Anlieferungs-Referenzmengen an einen Unterverpächter
zurückgewährt werden, denn Unterverpächter der Referenzmengen seien die
Beigeladenen und nicht die Klägerin gewesen. Der Auffassung der Klägerin, sie trete
nach den Vorschriften der Forderungsabtretung (§§ 398 ff BGB) an die Stelle des
Unterverpächters, sei nicht zu folgen. Aufgrund der hilfsweisen Berufung auf die
Vorschrift des § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV sei jedoch ein Übergang der Referenzmenge in
Höhe von 67 % - nach Abzug von 33 % zu Gunsten der Landesreserve - auf die
Klägerin zu bescheinigen, weil davon auszugehen sei, dass die Klägerin die
Milchreferenzmengen für die Fortsetzung der Milcherzeugung benötige.

10

Zugleich bescheinigte der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland der
Klägerin aufgrund des teilweise stattgebenden Widerspruchsbescheides mit
Bescheiden vom gleichen Tage mit Wirkung zum 3. April 2000 den Übergang einer
Referenzmenge in Höhe von jeweils 67.000 kg (mit einem durchschnittlichen
Fettgehalt von 3,93 %) von Herrn C4 sowie von der C5 GbR auf sie, wobei von den
jeweils abgegebenen 100.000 kg Referenzmenge ein Abzug in Höhe von 33 % (also
jeweils 33.000 kg) zu Gunsten der Landesreserve erfolgte.

11

Am 30. September 2000 erhob die Klägerin beim Verwaltungsgericht Düsseldorf
Klage gegen den Bescheid vom 27. April 2000, mit der sie sich gegen den Abzug in
Höhe von 33% bei der Rückübertragung der Referenzmenge wendete. In jenem
Verfahren machte sie geltend, die Zusatzabgabenverordnung verletze das
Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG, weil diese nationale Ausführungsverordnung
die EG-rechtliche Grundlage (Art. 8a VO (EG) Nr. 3950/92) nicht mitzitiere.
Außerdem machte sie geltend, die Zusatzabgabenverordnung beruhe nicht auf einer
verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlage, denn die §§ 12, 8, 1
Marktorganisationsgesetz (MOG) erfüllten nicht die Anforderungen des § 80 Abs. 1
S. 2 GG und enthielten insbesondere keine hinreichenden Vorgaben an den
Verordnungsgeber, welche Regelungen durch die Rechtsverordnung getroffen
werden könnten. Vorliegend sei sie - die Klägerin - durch Abtretung des Anspruchs
auf Rückübertragung nach §§ 398 ff BGB in die Stellung als Unterverpächter
eingerückt, so dass die Abzugsregel des § 12 Abs. 2 ZAV nicht zur Anwendung
gelange. Eine derartige Auslegung entspräche auch Sinn und Zweck des § 12 Abs. 4
S. 1 Nr. 1 ZAV, dem Unterverpächter bei Beendigung des Unterpachtverhältnisses
die Milchquote vollständig zu erhalten. Die Vorschrift des § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV
beziehe sich nur auf den hier nicht einschlägigen Fall des § 12 Abs. 4 Nr. 3 ZAV.
Selbst wenn die Regelung des § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV anwendbar sein sollte, könne
sie - die Klägerin - jedenfalls geltend machen, dass der 33%ige Abzug einen
Härtefall darstelle.

12

Der Direktor der Landwirtschaftskammer Rheinland führte demgegenüber aus, es
sei von der Rechtsgültigkeit und Verfassungsmäßigkeit der
Zusatzabgabenverordnung auszugehen. Die zivilrechtlichen Vorschriften zur
Forderungsabtretung seien nicht anwendbar, weil eine verpachtete Milchquote auch
unter Geltung der Milch-Garantiemengen-Verordnung (MGV) bis zum 1. April 2000
flächenlos nur im Rahmen eines Vertrages nach § 7 Abs. 2a MGV habe übertragen
werden können. Eine Abtretung des Rückgewähranspruchs nach §§ 398 ff BGB
könne daher nicht zum Wechsel der Inhaberschaft an der Milchquote führen. Diese
habe vielmehr bis zum Ablauf des (Unter-) Pachtvertrages (am 2. April 2000) dem
(Unter-) Pächter zugestanden, so dass sie auch nicht in die Gesellschaft habe
eingebracht werden können. Die Klägerin sei zu keiner Zeit Unterverpächterin i.S.d. §
12 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 ZAV gewesen, da ein Fall der Vertragsübernahme nicht vorliege,
wie sich aus der Abfassung des Gesellschaftsvertrages (§ 4 S. 2 I. S. 2 und 3)
ergebe.

13

Zu diesem Verfahren wurden die Eheleute C1/C2 beigeladen.

14

Durch Urteil vom 28. November 2003 - 15 K 6531/00 - wies das VG Düsseldorf
die Klage der Klägerin als unbegründet ab. Im Wesentlichen führte es in den
Entscheidungsgründen aus: Die Klägerin könne die begehrte Bescheinigung von
Referenzmengen schon deshalb nicht beanspruchen, weil die im März erfolgte
Abtretung des Rückgewähranspruchs der Beigeladenen an sie nach den geltenden
Regeln der Milch-Garantiemengen-Verordnung nicht dazu geführt habe, dass die
Klägerin ihrerseits die Rechtsstellung der (Unter-) Verpächterin erlangt habe,
sondern ins Leere gelaufen sei. Dies habe zur Folge, dass mit Beendigung der
abgeschlossenen Unterpachtverträge zum 2. April 2000 die unterverpachteten
Referenzmengen weder in Höhe von 67% - und erst recht nicht ohne Abzug - an die
Klägerin zurückgewährt worden seien, sondern nur an den Beigeladenen
zurückgefallen sein könnten, die im Zeitpunkt der Beendigung des (Unter-)
Pachtverhältnisses weiterhin als (Unter-)Verpächter anzusehen gewesen seien.

15

Zum 1. Januar 2004 wurden die Landwirtschaftskammern Rheinland und
Westfalen-Lippe zur Landwirtschaftkammer Nordrhein-Westfalen, die durch den
Beklagten vertreten wird, miteinander verschmolzen.

16

Den gegen die verwaltungsgerichtliche Entscheidung gerichteten Antrag auf
Zulassung der Berufung lehnte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW) durch Beschluss vom 24. Februar 2005 - 20 A 727/04 - ab.
Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Das angegriffene Urteil beruhe auf
der Erwägung, dass die Klägerin nicht Inhaberin der streitigen (Teil-)Referenzmenge
geworden sei, weil sie nicht (Unter-)Verpächterin der bis zum 2. April 2000 von den
Beigeladenen flächenlos (unter-) verpachteten Referenzmengen geworden sei. Mit
der Einbringung des Rückübertragungsanspruchs durch den Gesellschaftsvertrag sei
eine solche Rechtsstellung nicht zu erwerben gewesen, weil eine Referenzmenge als
öffentlich-rechtliche Befugnis nicht nach allgemeinen zivilrechtlichen Grundsätzen
übertragen werden könne, sondern nur nach den für sie geltenden speziellen
Vorschriften, die voraussetzten, dass der Übernehmer sofort auf die Referenzmenge
liefern könne. Die von der Klägerin aufgezeigten Bedenken gegen die Richtigkeit der
so gefundenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts griffen nicht durch. Das
Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 - in
systematischer Auslegung der Vorschriften der ZAV und der MGV abgeleitet, dass
eine staatlich anzuerkennende Rechtsnachfolge eines Verpächters nicht durch
beliebige privatrechtliche Vereinbarungen über die Verpächterposition herbeigeführt
werden könne. Es habe darauf verwiesen, dass eine wirksame
Referenzmengenübertragung nur nach Maßgabe der Milch-Garantiemengen-
Verordnung möglich sei und voraussetze, dass der Erwerber die Referenzmenge
beliefern könne, was eben nicht der Fall sei, wenn diese einem anderen, nämlich
dem Pächter, zur Belieferung zustehe. Entscheidend sei im vorliegenden Fall, ob die
Klägerin Verpächterin geworden sei und deshalb die Referenzmengen nach Ende
der Pachtzeit auf sie übergegangen seien. Dass dies nicht durch eine Übertragung
der Referenzmenge - vergleichbar mit der Übereignung einer verpachteten Sache -
und auch nicht durch Abtretung des Rückübertragungsanspruchs habe geschehen
können, folge eindeutig aus der angesprochenen Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts. Erwägenswerte Gründe, dies für die Einbringung in eine
Kommanditgesellschaft anders zu sehen, ergäben sich aus der Antragsschrift
nicht.

17

Mit dem - im vorliegenden Verfahren streitgegenständlichen -"Aufhebungs- und
Widerspruchsbescheid" vom 4. Oktober 2004 hob der Beklagte nach Anhörung der
Klägerin seinen teilweise stattgebenden Widerspruchsbescheid vom 4. September
2000 insoweit auf, als er die Übertragung einer Referenzmenge von insgesamt
134.000 kg von Herrn C4 und der C5 GbR auf die Klägerin betraf und wies den
Widerspruch gegen seinen Bescheid vom 27. April 2000 insgesamt zurück. Zur
Begründung führte er aus: Im Urteil des VG Düsseldorf vom 28. November 2003 sei
festgestellt worden, dass mit Beendigung der zwischen den Beigeladenen und der
C5 GbR bzw. Herrn C4 abgeschlossenen Unterpachtverträge die unterverpachteten
Referenzmengen nur an die Beigeladenen zurückgefallen sein könnten, die im
Zeitpunkt der Beendigung des (Unter-)Pachtverhältnisses weiterhin als (Unter-
)Verpächter anzusehen gewesen seien. Gemäß § 10 Abs. 1 MOG (i.V.m. § 48
VwVfG) seien rechtswidrige Bescheide aufzuheben bzw. zurückzunehmen, so dass
ihm ein Aufhebungsermessen nicht zustehe. Vertrauensschutz bestehe nicht, weil
bei einer gebotenen Abwägung des Vertrauens der Klägerin und der Pächter auf den
Bestand der Bescheinigung mit dem öffentlichen Interesse an der Rechtmäßigkeit
der Verwaltung der Rücknahme rechtswidriger Verwaltungsakte der Vorrang
gebühre. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH)
unterliege die durch das Fehlen einer besonderen gemeinschaftsrechtlichen
Regelung eröffnete Anwendung des formellen und materiellen nationalen Rechts,
wie vorliegend die Rücknahme nach dem VwVfG, gemeinschaftsrechtlichen
Schranken. Das Vertrauen des Begünstigten habe schon deshalb hinter das durch
die Einwirkung des Gemeinschaftsrechts gesteigerte öffentliche Rücknahmeinteresse
zurückzutreten, weil andernfalls Vorschriften des nationalen Rechts die
Verwirklichung des Gemeinschaftsrechts praktisch unmöglich machen würden. Das
nationale Recht sei hiernach gemeinschaftsrechtskonform dergestalt auszulegen,
dass nur unter besonderen Umständen eine Rücknahme des Verwaltungsakts zu
unterbleiben habe. Solche Umstände lägen aber nicht vor. Allein die mögliche
finanzielle Belastung durch eine Nacherhebung komme hier zur Begründung eines
Vertrauensschutzes nicht, sondern erst bei der rückwirkenden Herabsetzung der
Referenzmengenberechnung durch die Bundesfinanzverwaltung respektive die
Molkerei in Betracht.

18

Daraufhin hat die Klägerin am 18. Oktober 2004 die vorliegende Klage
erhoben.

19

Sie trägt vor: Die Übertragung der Referenzmenge auf sie sei rechtmäßig,
sodass die Voraussetzungen der §§ 10 Abs. 1 MOG, 48 VwVfG nicht vorlägen. Sie
halte an ihrer Rechtsauffassung fest, dass die Referenzmenge mit Bescheid vom 4.
September 2000 auf sie übertragen worden sei. Grundlage für die Rückübertragung
der Referenzmenge auf die Klägerin seien die §§ 12 Abs. 2 S. 1 ZAV i.V.m. § 7 Abs.
2 a MGV. Danach falle eine Referenzmenge im Falle der Beendigung eines
Pachtvertrages auf den Verpächter zurück. Sie - die Klägerin - sei als Verpächterin
anzusehen. Unstreitig hätten Referenzmengen unter Geltung der MGV in eine
Gesellschaft wirksam eingebracht werden können. Diese Möglichkeit sei nie
beanstandet worden und ergebe sich aus § 7 Abs. 2a S. 1, 1. HS MGV, wonach ein
Milcherzeuger einem anderen Referenzmengen durch schriftliche Vereinbarung habe
übertragen oder überlassen können. Diese Formulierung trage auch die Einbringung
einer Referenzmenge in eine Gesellschaft. Auch liege kein Verschieben einer
Referenzmenge von einem Nichtmilcherzeuger auf einen Milcherzeuger im Sinne der
Rechtsprechung des BVerwG vor, das als Umgehungsgeschäft zu beanstanden
wäre. Die Besonderheit des vorliegenden Falles liege darin, dass durch die
Einbringung eines Milcherzeugungsbetriebes selbst nach der ursprünglichen
Fassung der ZAV eine Referenzmenge auf die Gesellschaft habe übertragen werden
können. Auch die Beigeladenen seien bei Abschluss des Gesellschaftsvertrages
Milcherzeuger geworden. Sie hätten die Milcherzeugung lediglich in einer anderen
Rechtsform fortsetzen wollen, was ihnen unter Geltung der MGV auch freigestanden
habe. Es fehle an einer Personenverschiedenheit zwischen der Klägerin und den
Beigeladenen. Angesichts des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Niedersachsen
(OVG Lüneburg) vom 22. Februar 2005 sei zweifelhaft, ob die Entscheidungen des
OVG NRW und des VG Düsseldorf richtig seien. In jener Entscheidung sei der
Übergang der verpachteten Referenzmenge vom Pächter auf die GbR, in die der
Verpächter seinen Milcherzeugungsbetrieb zwischenzeitlich eingebracht habe,
jedenfalls für den Fall einer aus Ehegatten bestehenden GbR bejaht worden. Im
vorliegenden Fall hätten die Verpächter den gesamten Milcherzeugungsbetrieb in die
Klägerin eingebracht, wodurch die den Verpächtern zustehende Referenzmenge auf
die Gesellschaft habe übertragen werden können. Dies sei zum hier maßgeblichen
Zeitpunkt vor Inkrafttreten des § 7 Abs. 3 ZAV n.F. möglich gewesen, da zugleich die
Voraussetzungen von § 7 Abs. 2 ZAV erfüllt worden seien. Es sei nicht einzusehen,
warum in derartigen Fällen nicht auch die verpachtete Referenzmenge auf die
Gesellschaft übertragen werden könne. Ein sachlicher Grund für die Unterscheidung
zwischen Referenzmengen, deren Inhaber der Gesellschafter bei
Gesellschaftsgründung sei und solchen Referenzmengen, die vom Gesellschafter
vorübergehend an einen anderen Milcherzeuger verpachtet worden seien, sei nicht
ersichtlich.

20

Zudem würden die Ausführungen zum Vertrauensschutz die Aufhebung des
Übertragungsbescheides nicht rechtfertigen. Nachdem der Beklagte dem
Widerspruch zunächst teilweise stattgegeben habe, habe sie - die Klägerin - sehr
wohl davon ausgehen können, dass ihr die Referenzmenge nach dem Gesetz
zustehe. Beide Seiten seien davon ausgegangen, dass die Übertragung der
Referenzmenge jedenfalls in Höhe von 67% auf die Klägerin zu Recht erfolgt sei.
Aus diesem Grunde sei der Übertragungsbescheid auch nur in Bezug auf den 33%-
igen Abzug angefochten worden. Dieses Vertrauen der Klägerin auf den Bestand des
Übertragungsbescheides sei schutzwürdig. Im Hinblick auf den Bestand der
Bescheinigung habe sie weiterhin Milchlieferungen im Umfang der bescheinigten
Referenzmenge vorgenommen. Die Beigeladenen hingegen könnten wegen ihrer
vertraglichen Bindung mit der Klägerin die streitige Referenzmenge nicht mehr
beliefern. Der Beklagte habe den maßgeblichen Umstand, auf den sich das
Vertrauen stützte, herbeigeführt. Er selbst habe seine ablehnende Haltung
aufgegeben und die Einbringung der Referenzmenge in die Gesellschaft bestätigt.
Auch die Berufung auf europäisches Recht oder die Rechtsprechung des EUGH
könne einen Vorrang des öffentlichen Interesses an der Rücknahme eines
Verwaltungsakts nicht begründen. Richtig sei allenfalls, dass der Beklagten bei der
Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts kein Ermessen zustehe.
Keinesfalls erfordere das europäische Recht allerdings, dass ein Bescheid ohne
Rücksicht auf das Vertrauen des Betroffenen zurückgenommen werden müsse. Hier
entspreche es ständiger Rechtsprechung des EUGH, dass die nationalen
Vorschriften, die Vertrauensschutz gewähren, auch bei der Aufhebung von
Übertragungsbescheiden berücksichtigt werden müssten. Alleine mit europäischen
Recht könne ein gesteigertes öffentliches Rücknahmeinteresse nicht begründet
werden. Hinzu komme, dass der Beklagte den Übertragungsbescheid mit Wirkung für
die Vergangenheit zurückgenommen habe. Nach ständiger Rechtsprechung habe
bei der rückwirkenden Rücknahme eines begünstigenden Bescheides der Schutz
des Vertrauens des Begünstigten in den Bestand des Bescheides Vorrang vor dem
Schutz des öffentlichen Interesses. Aber auch die Rücknahme eines begünstigenden
Bescheides für die Zukunft könne nicht abstrakt mit dem Interesse der Gemeinschaft
begründet werden. Vielmehr sei im Einzelfall darzulegen und zu begründen, warum
das Interesse der Gemeinschaft dem Anspruch des Betroffenen auf
Vertrauensschutz vorgehe. Gründe hierfür habe der Beklagte nicht vorgetragen.
Hinzu komme, dass der Beklagte die Klägerin bei der Gründung der Gesellschaft und
der Vertragsgestaltungen mit den Pächtern beraten habe. Sie könne der Klägerin
nicht einerseits zum Abschluss der maßgeblichen Pachtverträge raten und dann
nachträglich den maßgeblichen Bescheid, mit dem die Referenzmenge habe
eingebracht werden sollen, aufheben. Der Beklagte setze sich dem Vorwurf
widersprüchlichen Verhaltens aus. Unabhängig hiervon sei der angefochtene
Aufhebungsbescheid rechtswidrig, weil die nach § 10 Abs. 1 MOG anwendbare
Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG überschritten worden sei. Der gesamte
Sachverhalt mit allen Tatsachen sei von Anfang an unstreitig und dem Beklagten
vollständig bekannt gewesen. Auch wenn man zu den Tatsachen im Sinne des § 48
Abs. 4 VwVfG die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit zähle, so könne sich der
Beklagte nicht darauf berufen, dass er die Kenntnis von der Rechtswidrigkeit erst
durch das Urteil des VG Düsseldorf vom 28. November 2003 erlangt habe. Denn der
Beklagte bzw. dessen Rechtsvorgänger hätten bereits durch den ursprünglichen
Ablehnungsbescheid vom 27. April 2000 exakt die Rechtsauffassung vertreten, die
dem Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 20. März 2003 und dem darauf
beruhendem Urteil des Verwaltungsgerichts zugrunde gelegen habe. Die Behörde
habe daher den Sachverhalt nicht unzutreffend rechtlich gewürdigt, sondern den
Sachverhalt von Anfang an rechtlich zutreffend gewürdigt. Sie hätten sich lediglich im
Rahmen des Widerspruchsverfahrens für eine andere Rechtsauffassung
entschieden. Der damals zuständige Sachbearbeiter sei sich offenbar frühzeitig
bewusst gewesen, dass die Übertragungsbescheinigung rechtswidrig und deshalb
aufzuheben sein könnte. Damit habe der Beklagte bzw. sein Rechtsvorgänger schon
zu Beginn des Vorprozesses über alle notwendigen Kenntnisse verfügt, um über eine
Rücknahme des Bescheides zu entscheiden. Im Übrigen habe der zuständige
Sachbearbeiter des Rechtsvorgängers des Beklagten spätestens im Mai 2003 von
der Grundsatzentscheidung des BVerwG Kenntnis erlangt. Das Berufen auf das
Verstreichen der Jahresfrist sei auch nicht treuwidrig. Sie habe durch das Schreiben
vom 17. Mai 2004 lediglich darauf hingewiesen, dass ihrer Auffassung nach die
Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils abgewartet werden müsse.

21

Die Klägerin beantragt,

22

den Aufhebungs- und Widerspruchsbescheid des Beklagten
vom 4. Oktober 2004 aufzuheben.

23

Der Beklagte beantragt,

24

die Klage abzuweisen.

25

Er macht geltend: Die Frage, welche Rechtsvorschriften anzuwenden seien,
bestimme sich entsprechend der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom
16. März 2005 nach dem Zeitpunkt der Rückgabe. Es komme daher auf diejenigen
Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und des nationalen Rechts an, die im
Zeitpunkt des behaupteten Referenzmengenübergangs Geltung hätten und nicht auf
die Vorschriften der Milchgarantiemengenverordnung an. Die Pachtverträge hätten
mit Ablauf des 2. April 2000 geendet, so dass die ZAV in ihrer Ursprungsfassung
anzuwenden sei. Grundlage für die Rückübertragung der Referenzmenge seien § 12
Abs. 2 S. 1 ZAV i.V.m. § 7 Abs. 2 a MGV. Nach S. 1 dieser Vorschrift könnten
Referenzmengen vorbehaltlich des § 7 Abs. 2 Nr. 1 MGV nur nach Maßgabe der
Absätze 1, 2, 4 und 5 des § 7 den Inhaber wechseln. Mangels einer entsprechenden
Vorschrift für die Rückgewähr flächenlos überlassener Referenzmengen sei nur § 7
Abs. 2 a MGV für die Rückgewähr anzuwenden, denn auch insoweit handele es sich
um die flächenlose Überlassung bzw. Übertragung der Referenzmenge. Entgegen
der Ansicht des VG Düsseldorf sei § 7 Abs. 5 MGV nicht anzuwenden, weil die
Vorschrift nur bei der Rückgewähr an Neupachtflächen gebundener
Referenzmengen gelte. § 12 Abs. 2 ZAV bestimme, dass die Referenzmengen auf
den Verpächter übergingen. Schon dies schließe jede weitere Vereinbarung
zugunsten eines Dritten, der nicht Verpächter sei, aus. Die Klägerin sei auch nicht
(Unter-)Verpächterin geworden. Entgegen der Auffassung der Klägerin seien keine
Referenzmengen in die Gesellschaft eingebracht worden, sondern ausweislich des
Gesellschaftsvertrages nur Rückübertragungsansprüche. Des weiteren sei im
Gesellschaftsvertrag festgehalten, dass die Gesellschafter als Einzelpersonen direkte
Pächter der jeweiligen Verpächter blieben. Dann aber müssten die Gesellschafter
auch im Verhältnis zu ihren Unterpächtern Unterverpächter bleiben. Außerdem lasse
sich mit der Abtretung des Rückgewähranspruchs die Stellung des (Unter-
)Verpächters nicht erwerben, weil eine Referenzmenge als öffentlich-rechtliche
Befugnis nicht nach allgemeinen zivilrechtlichen Grundsätzen übertragen werden
könne. Die Einbringung des Rückgewähranspruchs sei bei vernünftiger Auslegung
nur dahingehend zu verstehen, dass der Gesellschafter schuldrechtlich verspreche,
die ihm zurückzuübertragenden Referenzmengen, soweit dies im Rahmen der ZAV
zulässig sei, zur Verfügung zu stellen. Zum von der Klägerin in Bezug genommenen
Urteil des OVG Lüneburg sei zu bemerken, dass es sich um die zweitinstanzliche
Entscheidung zum Urteil des VG Stade vom 20. Juni 2002 handele, mit dem sich das
OVG NRW in seiner Entscheidung bereits auseinandergesetzt habe. Die
Fallgestaltungen seien zudem nicht zu vergleichen. Zum einen habe es sich in dem
vom niedersächsischen OVG entschiedenen Fall um eine flächengebundene
Übertragung von Referenzmengen gehandelt, während hier die flächenlose
Rückübertragung in Frage stehe. Zum anderen habe es sich dort um eine Familien-
GbR und nicht um eine KG gehandelt. Das Urteil des OVG Lüneburg verhalte sich
schließlich nicht dazu, wie die Referenzmenge nach Ablauf der Pachtzeit eines vom
Rechtsvorgänger einer Gesellschafterin geschlossenen Vertrages auf die GbR
übergegangen sei.

26

Zu Unrecht berufe sich die Klägerin auf Vertrauensschutz. Aus den näheren
Umständen des Falles, insbesondere dem Verfahrensablauf und den zwischen dem
Beklagten und der Prozessbevollmächtigten der Klägerin geführten Telefonaten,
habe die Klägerin stets folgern müssen, dass die Berufung auf § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV
durch den Beklagten zweifelhaft sei. Die Klägerin habe davon ausgehen müssen,
dass ein Gericht zu der Annahme kommen würde, dass überhaupt keine
Referenzmenge auf sie übergegangen sei. Ein schutzwürdiges Vertrauen auf den
Bestand der Übertragung von 67% der Referenzmenge habe demnach gar nicht
entwickelt werden können. Allenfalls könne sie eine Hoffnung gehegt haben, dass
sich eine gerichtliche Entscheidung nur zu dem Drittelabzug verhalten werde. Zum
Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides sei die ZAV gerade wenige
Monate alt gewesen. Rechtsprechung zu der vom Rechtsvorgänger des Beklagten
vertretenen Auffassung habe es nicht gegeben. Die von ihm vertretene Auffassung
habe sich auch nicht so eindeutig aus der ZAV ableiten lassen, als dass die Klägerin
von ihrer Gerichtsfestigkeit habe sicher ausgehen können. Jedenfalls sei ein etwa
entstandenes Vertrauen nicht schutzwürdig, da von Anfang an klar gewesen sei,
dass die Übertragung insgesamt zur Diskussion gestanden habe. Zumindest sei für
die Klägerin völlig offen gewesen, ob sie die übertragene Referenzmenge
rückwirkend betrachtet abgabenfrei werde beliefern können. Die Vorschrift des § 48
Abs. 2 VwVfG enthalte für den Ausschluss des Vertrauensschutzes keine
abschließende Aufzählung. Die Abwägung des Vertrauensschutzes mit dem
öffentlichen Rücknahmeinteresse sei im angefochtenen Bescheid in richtiger Weise
vorgenommen worden. Insbesondere sei darauf zu verweisen, dass eine
Übergangsbescheinigung nur deklaratorischen Charakter habe. Da ein Übergang der
Referenzmenge nicht stattgefunden habe und auch durch die Bescheinigung kein
Übergang stattfinde, müsse bei Bestehen bleiben der Bescheinigung eine
Referenzmenge (neu) geschaffen werden. Im Übrigen sei der Vertrauensschutz im
Zuge der abgabenrechtlichen Beurteilung zu berücksichtigen. Warum vorliegend
schon ausnahmsweise das Vertrauen in den Bestand der
Übertragungsbescheinigung geschützt sein sollte, sei nicht ersichtlich.

27

Auch sei die Jahresfrist für die Rücknahme nicht verstrichen. Insoweit sei auf die
Kenntnis von der Rechtswidrigkeit abzustellen, welche der Beklagte erst durch das
Urteil des VG Düsseldorf vom 28. November 2003 erlangt habe. Zwar sei richtig,
dass die zugrundeliegenden Tatsachen von Anfang an bekannt gewesen seien. Der
Beklagte sei aber ersichtlich davon ausgegangen, dass § 12 Abs. 4 S. 2 ZAV in
diesem speziellen Fall anzuwenden sei. Dem Vortrag des Rechtsvorgängers des
Beklagten im abgeschlossenen Klageverfahren sei nicht zu entnehmen, dass diese
Auffassung gewechselt habe. Auch die Übersendung des Urteils des
Bundesverwaltungsgerichts vom 20. März 2003 in jenem Verfahren habe nur dazu
geführt, dass weiterhin über die Verfassungsmäßigkeit des Drittelabzugs gestritten
worden sei. Bei dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts handele es sich vom
Sachverhalt her um eine andere Konstellation, so dass der Zeitpunkt der
Übersendung nicht als Zeitpunkt in Betracht komme, in dem der Beklagte bzw. sein
Rechtsvorgänger Kenntnis von der Rechtswidrigkeit des Bescheides erhalten habe.
Dem damaligen Behördenvertreter habe sich deshalb nicht die Auffassung
aufdrängen müssen, dass die von ihm vertretene Auffassung im vorliegenden Fall
rechtswidrig sei. Im Übrigen sei darauf hinzuweisen, dass die
Prozessbevollmächtigte der Klägerin mit Schreiben vom 17. Mai 2004 die Auffassung
vertreten hätten, vor einer Rückabwicklung müsse die Rechtskraft des Urteils, mithin
die Entscheidung über den Antrag auf Zulassung der Berufung abgewartet werden.
Danach habe hier frühestens ab dem 1. März 2005 - dem Tag der Zustellung des
oberverwaltungsgerichtlichen Beschlusses - die Jahresfrist zu laufen begonnen.

28

Die Beigeladenen stellen keinen Antrag.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und den der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
ergänzend Bezug genommen.

30

Entscheidungsgründe:

31

Die Klage ist zulässig.

32

Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet. Es handelt sich bei dem Streit um die
Ausstellung von Bescheinigungen nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung bzw.
der Zusatzabgabenverordnung um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit
nichtverfassungsrechtlicher Art, die durch Gesetz keinem anderen Gericht
ausdrücklich zugewiesen ist (§ 40 Abs. 1 VwGO). Insbesondere handelt es sich nicht
um eine Abgabenangelegenheit im Sinne der Finanzgerichtsordnung (FGO),

33

vgl. BVerwG, Urteil vom 24. März 1988 - 3 C 25/87 -.

34

Statthafte Klageart ist die Anfechtungsklage. Die Feststellung der zuständigen
Behörde über die Zuordnung von Referenzmengen ist ein (den jeweiligen
Antragsteller begünstigender) feststellender Verwaltungsakt. Allein mit einer solchen
- schriftlich niedergelegten - Feststellung und auf keine andere Weise kann der
Verpächter der Molkerei als Käufer der Milch und Milcherzeugnisse nachweisen,
dass ihm die Referenzmenge zusteht und dass er wegen Milchlieferungen bis zu
dieser Höhe keine Zusatzabgabe schuldet. Die Rücknahme dieser Feststellung führt
dazu, dass der Antragsteller in Bezug auf diese Referenzmenge bei Ablieferung oder
Direktverkauf eine Abgabe zahlen muss. Der Bescheid, durch den eine solche
Feststellung oder Bescheinigung über die Zuordnung von Referenzmengen
aufgehoben wird, ist daher ein den Antragsteller belastender rechtsgestaltender
Verwaltungsakt,

35

vgl. BVerwG, Urteil vom 17.04.1997 - 3 C 2.95 - RdL 1997, 278.

36

Der Durchführung eines nochmaligen Vorverfahrens bedurfte es gemäß § 68
Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht, denn der angefochtene Widerspruchsbescheid enthält eine
zusätzliche, selbständige Beschwer für die Klägerin.

37

Schließlich fehlt es auch nicht am erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Zwar ist
aus den Verwaltungsvorgängen nicht ersichtlich, dass der Beklagte auch seine am 4.
September 2000 ausgestellten Bescheinigungen über den Übergang einer
Referenzmenge von jeweils 67.000 kg von Herrn C4 bzw. der C5 GbR auf die
Klägerin zurückgenommen hätte. Indessen dürfte diesen „aufgrund" des
Widerspruchsbescheides vom gleichen Tage ausgestellten Bescheinigungen nach
Aufhebung dieses Widerspruchsbescheides kein eigener Regelungsgehalt in der
Weise mehr zukommen, dass die Klägerin noch berechtigt wäre, aufgrund dieser
Bescheinigungen die darin genannten Referenzmengen abgabenfrei zu
beliefern.

38

Die Klage ist jedoch nur teilweise begründet. Der angefochtene
Widerspruchsbescheid ist nur insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
Rechten, als durch ihn der teilweise stattgebende Widerspruchsbescheid des
Direktors der Landwirtschaftskammer Rheinland vom 04. September 2000 mit
Wirkung für die Vergangenheit aufgehoben wird. Soweit der Bescheid vom 04.
September 2000 durch den angefochtenen Bescheid hingegen mit Wirkung für die
Zukunft aufgehoben wird, ist die Entscheidung rechtmäßig und verletzt die Klägerin
nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

39

Materiell-rechtlich beurteilt sich die Rechtmäßigkeit des angefochtenen
Bescheides nach § 10 Abs. 1 S. 1 MOG i.V.m. § 48 VwVfG. Zwar ist die
Widerspruchsbehörde kraft ihrer Sachherrschaft grundsätzlich befugt, den von ihr
erlassenen Widerspruchsbescheid jederzeit abzuändern oder durch einen anderen
Bescheid zu ersetzen, ohne dass es hierfür einer besonderen materiell-rechtlichen
Ermächtigungsgrundlage bedürfte. Dies gilt jedoch dann nicht mehr, wenn der
Widerspruchsbescheid - wie hier - bereits bestandskräftig war. Der
Widerspruchsbescheid schließt das Widerspruchsverfahren ab und bindet die
Beteiligten grundsätzlich in derselben Weise wie jeder Verwaltungsakt. Im Rahmen
ihrer Zuständigkeit kann die Widerspruchsbehörde ihre Entscheidung daher nur noch
nach den allgemeinen Regelungen des VwVfG oder entsprechender
bundesrechtlicher oder landesrechtlicher Regelungen aufheben, ändern oder
ersetzen,

40

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 73 Rdnr. 24.

41

§ 10 MOG enthält eine gesetzliche Regelung des Rückforderungsrechts im
Bereich der gemeinsamen Marktorganisationen. Inhaltlich wird darin die Regelung
von Rücknahme, Widerruf und Erstattung bei finanzwirksamen Tatbeständen des
EG-Marktordnungsrechts für die Durchführung in der Bundesrepublik Deutschland an
die Grundregeln des nationalen Verwaltungsrechts angepasst. Die Vorschrift ist
gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG und VwVfG NRW gegenüber den allgemeinen
Verfahrensregeln der §§ 48, 49 VwVfG bzw. VwVfG NRW vorrangig
anwendbar.

42

Zunächst ist der Bescheid vom 4. Oktober 2004 formell rechtmäßig ergangen.

43

Die Landwirtschaftskammer NRW ist Rechtsnachfolgerin der
Landwirtschaftskammer Rheinland (§ 1 Abs. 1 des Gesetzes über die Errichtung der
Landwirtschaftskammer für das Land Nordrhein-Westfalen - LWKG NRW - i.d.F. vom
17. Dezember 2003, GV NRW 2003, 807). Der Direktor der Landwirtschaftskammer
Rheinland war ursprünglich die zuständige Landesstelle für die Ausstellung einer
Bescheinigung über den Übergang einer Referenzmenge nach der Milch-
Garantiemengen-Verordnung. Diese Zuständigkeit blieb auch erhalten, nachdem
diese Verordnung durch die Verordnung zur Durchführung der
Zusatzabgabenregelung (ZAV vom 12. Januar 2000) ersetzt worden war (vgl. § 8
Abs. 2 ZAV). Der Direktor der Landwirtschaftskammer nimmt als Landesbeauftragter
Aufgaben der staatlichen Agrarverwaltung wahr, ist als solcher Landesoberbehörde
gem. § 6 Abs. 2 LOG NRW i.d.F. von Art. 4 des Gesetzes über die Errichtung der
Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen und unmittelbar einer obersten
Landesbehörde unterstellt. Damit war und ist zuständige Widerspruchsbehörde nach
§ 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat - hier also
der Beklagte als Rechtnachfolger des Direktors der Landwirtschaftskammer
Rheinland.

44

Die vor Erlass des angefochtenen Bescheides gemäß § 28 VwVfG erforderliche
Anhörung der Klägerin ist erfolgt.

45

Der angefochtene Bescheid ist aber nur in dem oben dargestellten Umfang
materiell rechtmäßig. Gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 MOG sind rechtswidrige
begünstigende Bescheide in den Fällen der §§ 6 und 8, auch nachdem sie
unanfechtbar geworden sind, zurückzunehmen; § 48 Abs. 2 bis 4 und § 49a Abs. 1
S. 1 und Abs. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes sind anzuwenden. Der
Bescheid vom 4. September 2000 ist - wie ein Referenzmengenbescheid - ein
Bescheid im Falle des § 8 MOG. Bei der ZAV und der MGV handelt es sich um
Verordnungen, die aufgrund des § 8 Abs. 1 MOG erlassen wurden.

46

Der Bescheid des Direktors der Landwirtschaftskammer Rheinland vom 4.
September 2000 war ferner (teil-) rechtswidrig im Sinne des § 10 Abs. 1 S. 1 MOG,
soweit darin festgestellt wurde, dass mit Wirkung vom 3. April 2000 eine
Referenzmenge von insgesamt 134.000 kg von Herrn C4 und der C5 GbR auf die
Klägerin übertragen werde. Die Rechtswidrigkeit folgt jedoch nicht bereits aus der
Rechtskraft des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 28. November 2003 - 15 K
6531/00 -. Gemäß § 121 VwGO binden Urteile die Beteiligten nur, soweit über den
Streitgegenstand entschieden worden ist. Mit der Abweisung einer erhobenen
Verpflichtungsklage wird festgestellt, dass der jeweilige Kläger von dem jeweiligen
Beklagten nicht den Erlass des in Frage stehenden Verwaltungsakts verlangen kann
und dass die Ablehnung des begehrten Verwaltungsakts keine Rechte des Klägers
verletzt. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass nur rechtskräftig feststeht,
dass die Ablehnung einer Feststellung, es seien 33% der flächenlos an Herrn C4
bzw. die C5 GbR verpachteten Referenzmenge nicht der staatlichen Reserve
zugefallen, sondern auf die Klägerin übergegangen, rechtmäßig war. Der
Ablehnungsbescheid vom 27. April 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides
vom 4 September 2000 war nämlich im Verfahren 15 K 6531/00 nur insoweit
Streitgegenstand, als darin der Übergang von 66.000 kg Referenzmenge auf die
Klägerin abgelehnt worden war. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass
(darüber hinaus) gar keine Referenzmenge auf die Klägerin übergegangen war,
stellte lediglich eine Vorfrage (vorgreifliche Rechtsfrage) dar, welche von der
Rechtskraft nicht erfasst wird.

47

Die Rechtswidrigkeit des (Aufhebungs- und Widerspruchs-) Bescheides vom 4.
September 2000 folgt aber aus dem Umstand, dass ein solcher Übergang von
Referenzmengen entgegen der ausgesprochenen Feststellung in Wirklichkeit nicht
gemäß § 12 Abs. 2 ZAV i.V.m. § 7 MGV stattgefunden hatte. Insoweit folgt die
erkennende Kammer der bereits im Urteil des VG Düsseldorf vom 28. November
2003 - 15 K 6531/00 - dargelegten, überzeugend begründeten und vom OVG NRW
in seinem Beschluss vom 24. Februar 2005 - 20 A 727/04 - bestätigten
Rechtsauffassung,

48

zur Gültigkeit des § 12 ZAV und zur Verfassungsmäßigkeit von § 8 Abs. 1
MOG vgl. den von den Beteiligten erörterten Beschluss des BVerwG vom 20. März
2003 - 3 C 10.02 - BVerwGE 118, 70, sowie das Urteil des BVerwG vom 16.
September 2004 - 3 C 35.03 -.

49

Die von der Klägerin im vorliegenden Verfahren vorgebrachten Einwände greifen
dagegen nicht durch. Soweit sie sich auf eine Entscheidung des OVG Lüneburg vom
22. Februar 2005 beruft, weist der Beklagte zu Recht daraufhin, dass die dort
zugrundeliegenden Fallgestaltung nicht mit der vorliegenden Fallgestaltung
vergleichbar ist.

50

Ist demnach die im Bescheid vom 4. September 2000 getroffene Feststellung
rechtswidrig und der Beklagte gemäß § 10 Abs. 1 S. 1 MOG an sich zur Rücknahme
verpflichtet - die Vorschrift lässt für eine Ermessensbetätigung keinen Raum, sondern
macht der Behörde die Rücknahme des rechtswidrigen Bescheides im Rahmen des
§ 48 Abs. 2 und 4 VwVfG zur Pflicht -,

51

vgl. BFH, Urteil vom 7. September 1993 - VII R 110/92 - ,

52

so kann die Klägerin sich jedoch gegenüber dem Rücknahmebescheid vom 4.
Oktober 2004 insoweit mit Erfolg auf Vertrauensschutz berufen, als der Beklagte die
zuvor getroffene Feststellung mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen
hat. Nach § 48 Abs. 2 VwVfG darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine
einmalige oder laufende Geldleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht
zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf seinen Bestand vertraut hat
und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an seiner
Rücknahme schutzwürdig ist (S. 1). Das Vertrauen ist in der Regel schutzwürdig,
wenn der Begünstigte gewährte Leistungen verbraucht oder eine
Vermögensdisposition getroffen hat, die er nicht mehr oder nur unter unzumutbaren
Nachteilen rückgängig machen kann (S.2).

53

§ 48 Abs. 2 VwVfG - und nicht Abs. 3 der Vorschrift - findet vorliegend
Anwendung, obwohl durch den Bescheid vom 4. September 2000 keine einmalige
oder laufende Geldleistung gewährt wurde. Die vom Beklagten im Bescheid vom 4.
September 2000 getroffene Feststellung - die noch in Form von zwei
Bescheinigungen dokumentiert wurde - ist aber Voraussetzung dafür, dass eine
einmalige oder laufende Geldleistung für den betroffenen Milcherzeuger gewährt
wird. Diese Geldleistung ist darin zu sehen, dass der Milcherzeuger nach Maßgabe
der Feststellung und der darauf ausgestellten Bescheinigung im Sinne einer
Schuldbefreiung nicht mit der Abgabe nach der ZAV bzw. der MGV belastet wird und
infolgedessen den vollen Milchpreis für sein Erzeugnis erhält,

54

vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 23. März 1990 - 8 A 77/89 - AgraR 1991, 218 zur
Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 MGV sowie BFH, Urteile vom 30. Oktober
1990 - VII R 101/89 - BB 1991, 336 und vom 13. Juli 1993 - VII R 92/92 - für den
Referenzmengenfeststellungsbescheid.

55

Vorliegend hat die Klägerin auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut.
Vertrauen im Sinne einer berechtigten Bestandserwartung ist das tatsächlich
betätigte Vertrauen der Person, in deren Rechte oder schutzwürdige Interessen die
Rücknahme eingreifen würde, auf den Bestand und Fortbestand des in Frage
stehenden Verwaltungsakts. Soweit der Betroffene das Vertrauen betätigt hat, bedarf
es i.d.R. keines besonderen weiteren Nachweises mehr für das Vorhandensein einer
entsprechenden Bestandserwartung. Anders liegt es, wenn keine äußerlich
sichtbaren Anzeichen vorliegen,

56

vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl. 2003, § 48 Rdnr 83.

57

Im vorliegenden Fall ist eine derartige Bestandserwartung gegeben, da eine
Anlieferung auf die vermeintlich auf sie übergegangenen Referenzmengen seitens
der Klägerin erfolgt und mithin das Vertrauen betätigt worden ist.

58

Entgegen der Auffassung des Beklagten und nach der Regelung von § 48 Abs. 2
S. 2 VwVfG ist dieses Vertrauen auch schutzwürdig - jedenfalls soweit eine
Rücknahme für die Vergangenheit erfolgen soll. Denn die Klägerin hat durch die
Belieferung der ihr bescheinigten Referenzmengen eine Vermögensdisposition
getroffen, die nicht mehr rückgängig zu machen ist.

59

Es liegt auch kein Fall des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG vor. Nach dieser Bestimmung
kann sich der Begünstigte auf Vertrauen nicht berufen, wenn er 1. den
Verwaltungsakt durch arglistige Täuschung, Drohung oder Bestechung erwirkt hat, 2.
den Verwaltungsakt durch Angaben erwirkt hat, die in wesentlicher Beziehung
unrichtig oder unvollständig waren, oder 3. die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts
kannte oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Insbesondere kann nicht die
Rede davon sein, dass die Klägerin die Rechtswidrigkeit des Bescheids vom 4.
September 2000 kannte, soweit darin der Übergang von Referenzmengen
festgestellt worden war. Im Gegenteil - aufgrund der (teilweisen) Aufhebung des
Ausgangsbescheides im Widerspruchsverfahren durfte die Klägerin erst Recht darauf
vertrauen, dass die nunmehr vom Beklagten gefundene Rechtsauffassung die
„richtige" war, d. h. mit der objektiven Rechtslage in Einklang stand. Dabei ist
unerheblich, ob es im Zuge des Verwaltungsverfahrens zu mündlichen
Unterredungen zwischen dem Sachbearbeiter der Landwirtschaftskammer Rheinland
und den Prozessbevollmächtigten der Klägerin gekommen ist. Ein ausdrücklicher
„Vorbehalt" des Beklagten - ungeachtet seiner rechtlichen Zulässigkeit -, wonach die
Auffassung vertreten werde, dass der erlassene Verwaltungsakt nicht mit der
Rechtslage im Einklang stehe, war dem Bescheid vom 4. September 2000 nicht
beigefügt. Zudem wurden der Klägerin infolge dieses Bescheides Bescheinigungen
zur Vorlage beim Abnehmer ausgestellt. Die bloß mündlich geäußerte Ansicht des
Sachbearbeiters, der Bescheid halte möglicherweise einer gerichtlichen Überprüfung
nicht stand, vermag das Vertrauen, das daraus entsteht, dass der Verwaltungsakt „in
die Welt gesetzt wird" nicht zu erschüttern. Wären entsprechend der Auffassung des
Beklagten mündlich geäußerte Zweifel des Sachbearbeiters an der Rechtmäßigkeit
des zu erlassenden Bescheides geeignet, das Vertrauen in den Bestand des
Verwaltungsaktes zu erschüttern, hätte es die Behörde in der Hand, sich stets eine
Rücknahmemöglichkeit zu verschaffen; die Vorschrift des § 48 Abs. 2 VwVfG wäre
überflüssig.

60

Im Übrigen erscheint es widersprüchlich, wenn der Beklagte für sich reklamiert,
die Rechtswidrigkeit des Bescheides nicht gekannt zu haben, andererseits aber der
Klägerin eine entsprechende Kenntnis, zumindest ein Kennenmüssen unterstellt.

61

Für die rückwirkende Rücknahme eines begünstigenden Bescheides ist - wenn
kein Fall des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG vorliegt - davon auszugehen, dass
grundsätzlich der Schutz des Vertrauens des Begünstigten in den Bestand des
Bescheides für die Vergangenheit Vorrang vor dem Schutz der öffentlichen
Interessen hat. Das ergibt sich im Gegenschluss aus § 48 Abs. 2 S. 4 VwVfG. Denn
dort ist ausdrücklich die regelmäßige Rücknahme eines Bescheides ex tunc nur für
die Fälle des § 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG vorgesehen. In allen übrigen Fällen dagegen
kommt somit regelmäßig nur eine Rücknahme des Bescheides ex nunc in Betracht;
die rückwirkende Rücknahme eines begünstigenden Bescheides ist nur
ausnahmsweise gerechtfertigt,

62

BFH, Urteil vom 7. September 1993 - VII R 110/92 - und Urteil vom 14.
Dezember 1993 VII R 113/92 -.

63

Dies gilt erst recht im vorliegenden Falle, zumal das eigentliche Ziel der Milch-
Garantiemengenabgabe, nämlich das Gleichgewicht im Milchsektor durch
Drosselung der Milchproduktion wieder herzustellen, durch eine eventuelle
Nacherhebung der Abgabe ohnehin nicht mehr erreicht werden kann,

64

BFH, Beschluss vom 21. Oktober 1999 - VII B 133/99 -

65

Schließlich steht das Gemeinschaftsrecht der Gewährung von Vertrauensschutz
gegenüber einer Rücknahme für die Vergangenheit nicht entgegen. Vielmehr sind
nach dem derzeitigen Stand der Entwicklung des europäischen Gemeinschaftsrechts
die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Verwaltungsakte wegen des Fehlens
entsprechender genereller und umfassender gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften
im Grundsatz nach nationalem Recht zu beurteilen,

66

vgl. Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 21. September 2003 - AZ
205/82 - sowie BVerwG, Urteil vom 14. August 1986 - 3 C 9/85 - BVerwGE 74,
357.

67

Allerdings muss nach der Rechtsprechung des EuGH das nationale Recht so
angewandt werden, dass die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Rückforderung
staatlicher Beihilfen nicht praktisch unmöglich und das Rücknahmeinteresse voll
berücksichtigt wird. Diesem Gebot würde nicht hinreichend Rechnung getragen,
wenn bei gemeinschaftswidrigen staatlichen Beihilfen, über die der Begünstigte
bereits gemäß § 48 Abs. 2 S. 2 VwVfG disponiert hat, das öffentliche
Rücknahmeinteresse nur in den Fällen der Bösgläubigkeit im Sinne des § 48 Abs. 2
Nr. 3 VwVfG durchgesetzt würde,

68

vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 2003 - 205/82 - sowie hierzu BVerwG,
Urteil vom 17. Februar 1993 - 11 C 47/92 - BVerwGE 92, 81.

69

Es kann dahingestellt bleiben, ob die vom EuGH entwickelten Grundsätze für
einen Vertrauensschutz für die Rücknahme gemeinschaftsrechtswidriger Bewilligung
von Beihilfen oder Prämien auf den vorliegenden Fall im vollen Umfang übertragbar
sind. Aber selbst wenn dies der Fall wäre, so kann aus der Forderung, dass das
Gemeinschaftsinteresse voll zu berücksichtigen ist, nicht gefolgert werden, dass das
Gemeinschaftsinteresse immer Vorrang vor den Interessen des Betroffenen haben
müsste. Ansonsten wäre nämlich die Durchführung des vom EuGH anerkannten
Vertrauensschutzes praktisch ausgeschlossen. Die Zulässigkeit einer
Interessenabwägung hat der EuGH auch für Fälle anerkannt, in denen sich der
Begünstigte ausnahmsweise auf Umstände berufen kann, aufgrund derer sein
Vertrauen in die Richtigkeit des Verwaltungsakts zu schützen ist. Das nationale
Gericht hat diese Umstände im Einzelfall zu würdigen,

70

vgl. EuGH, Urteil vom 20. September 1990 - 5/89 - und hierauf Bezug
nehmend BFH, Urteil vom 14. Dezember 1993 - VII R 113/92.

71

Ist aber vorliegend das eigentliche Ziel der gemeinschaftsrechtlichen
Verordnungen auch durch die rückwirkende Rücknahme des Verwaltungsakts vom 4.
September 2000 - Drosselung der Milchproduktion - für die Vergangenheit nicht zu
erreichen und hält man sich überdies vor Augen, dass die streitige Referenzmenge in
der Vergangenheit nicht etwa zweifach beliefert wurde, sondern eine bestimmte
Referenzmenge lediglich vom falschen Erzeuger - der in Wahrheit nicht Inhaber der
Referenzmenge geworden ist - beliefert wurde, so spricht im vorliegenden Fall nichts
für eine Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit. Vielmehr überwiegt das
Interesse der Klägerin daran, von einer Nacherhebung der Zusatzabgabe verschont
zu bleiben, mit der sie aufgrund der ihr bescheinigten Referenzmenge nicht rechnen
musste und die den Betrieb mit erheblichen Zahlungsnachforderungen belasten
würde. Dem kann auch nicht entgegengehalten werden, dass die Nacherhebung der
Bundesfinanzverwaltung obliegt und der Vertrauensschutz sowieso auf zweiter Stufe
bei der abgabenrechtlichen Beurteilung zu berücksichtigen wäre,

72

so aber OVG NRW, Urteil vom 26. Februar 2004 - 20 A 2293/02 - hinsichtlich
der Bescheinigung eines Referenzmengenübergangs mit Wirkung für die
Vergangenheit zulasten eines Dritten.

73

Denn die Beurteilung, ob die Klägerin nachträglich zu einer Nacherhebung
herangezogen wird, oder ob sie darauf vertrauen durfte, zu keiner Nacherhebung
durch die Finanzverwaltung herangezogen zu werden, obliegt nicht dem Beklagten,
sondern der Finanzverwaltung. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt steht aber nicht fest,
ob die zuständige Stelle im Hinblick auf schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin von
einer Nacherhebung absehen wird, oder ob die Klägerin ggf. gezwungen sein wird,
sich gegen die Entscheidung über die Nacherhebung ebenfalls durch ein -
kostenträchtiges - gerichtliches Verfahren zu wehren.

74

Die oben dargestellten Grundsätze für den Vertrauensschutz gelten jedoch nur
für die Rücknahme mit Wirkung für die Vergangenheit. Anders hingegen liegt es für
die Rücknahme mit Wirkung für die Zukunft, also ab Erlass des Bescheides vom 4.
Oktober 2004. Bei Verwaltungsakten mit Dauerwirkung, wie es die Feststellung vom
4. September 2000 ist, muss die Behörde darüber befinden, ob der Verwaltungsakt
auch für die Zukunft nicht zurückgenommen werden darf,

75

vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 23. März 1990 a.a.O., das allerdings von einer
Ermessensentscheidung der Behörde ausgeht.

76

Bei der insoweit notwendigen Abwägung der widerstreitenden Interessen spricht
nichts für ein Überwiegen des Vertrauens der Klägerin in den weiteren Bestand des
zurückgenommenen Verwaltungsakts. Einer Feststellung mit Wirkung für die Zukunft,
d.h. mit Wirkung ab Zustellung des Bescheides vom 4. Oktober 2004, dass die
streitige Referenzmenge nicht auf die Klägerin übergegangen ist, steht kein
schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin entgegen. Sie konnte mit Kenntnisnahme von
diesem Bescheid ihr Verhalten danach ausrichten und durfte nicht mehr darauf
vertrauen, dass sie die durch Bescheid vom 4. September 2000 bescheinigte
Referenzmenge in der Zukunft weiterhin zusatzabgabenfrei würde beliefern
können.

77

Hinsichtlich der Rücknahme für die Zukunft hat der Beklagte auch die Jahresfrist
gemäß § 48 Abs. 4 VwVfG eingehalten. Satz 1 der genannten Vorschrift lässt die
Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts vorbehaltlich der in Satz 2
normierten Ausnahmen nur innerhalb eines Jahres seit dem Zeitpunkt zu, in dem die
zuständige Behörde Kenntnis von Tatsachen erhalten hat, welche die Rücknahme
eines rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen. Diese Vorschrift regelt auch die
Fälle, in denen die Behörde bei voller Kenntnis des entscheidungserheblichen
Sachverhaltes - wie hier - unrichtig entschieden hat und findet somit auch dann
Anwendung, wenn die Behörde nachträglich erkennt, dass sie den beim Erlass des
begünstigenden Verwaltungsakts vollständig bekannten Sachverhalt unzureichend
berücksichtigt oder gewürdigt hat.

78

BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984 - GrSen 1/84, GrSen 2 - DVBl
1985, 522-525.

79

Zur Kenntnis der erheblichen Tatsachen gehört in erster Linie die Kenntnis von
der Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts; denn diese Rechtswidrigkeit ist nach § 48
Abs. 1 VwVfG die notwendige Voraussetzung für die Rücknahme eines
begünstigenden Verwaltungsakts. Eine solche Rechtswidrigkeit beruht stets auf
einem konkreten, für den Inhalt dieses Verwaltungsakts ursächlichen
Rechtsanwendungsfehler. Dieser besteht darin, dass die Behörde entweder den
entscheidungserheblichen Sachverhalt nicht, nicht vollständig oder in sonstiger
Weise verfälscht ihrer Entscheidung zugrunde gelegt oder den von ihr zutreffend
ermittelten Sachverhalt unzureichend berücksichtigt oder unrichtig gewürdigt hat. §
48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG erfasst damit jeden Rechtsanwendungsfehler, also auch den
letztgenannten Fall, in dem die Behörde bei voller Kenntnis des
entscheidungserheblichen Sachverhalts unrichtig entschieden hat. Die Jahresfrist
beginnt zu laufen, wenn die Behörde die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts
erkannt hat und ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen
vollständig bekannt sind. Die Behörde erlangt diese positive Kenntnis, wenn der nach
der innerbehördlichen Geschäftsverteilung zur Rücknahme berufene Amtswalter oder
ein sonst innerbehördlich zur rechtlichen Überprüfung des Verwaltungsakts berufener
Amtswalter die die Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen
feststellt. Eine solche Feststellung ist getroffen, sobald diese Tatsachen vollständig,
uneingeschränkt und zweifelsfrei ermittelt sind. Hieraus folgt, dass die Jahresfrist
nicht schon mit dem Erlass des Verwaltungsakts beginnt, und zwar auch dann nicht,
wenn eine bewusste oder gewollte Entscheidung vorliegt, mit der dem Begünstigten
ein rechtswidriger Vorteil zugewendet werden soll.

80

BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 1984, a.a.O.

81

Eine derartige Kenntnis ist hier frühestens mit Verkündung des Urteils des VG
Düsseldorf am 28. November 2003 anzunehmen. Vorher stand nämlich für den
Beklagten - bzw. den zuständigen Sachbearbeiter - nicht zweifelsfrei fest, dass seine
Rechtsauffassung vom Gericht nicht geteilt wurde und der Bescheid vom 4.
September 2000 rechtswidrig war. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der zuvor
erfolgten Veröffentlichung der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 20.
März 2003. Denn ob und in welchem Umfang die dortigen Rechtsausführungen auf
den vorliegenden, teilweise anders gelagerten Fall zu übertragen waren, konnte der
Beklagte mit hinreichender Sicherheit, also zweifelsfrei, erst durch das Urteil des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 23. November 2003 erkennen.

82

Schließlich vermag die Kammer auch keine Umstände zu erkennen, aufgrund
derer die Rücknahme mit Wirkung für die Zukunft gegen den Grundsatz von Treu
und Glauben verstoßen würde. Dass die Landwirtschaftskammer Rheinland bei der
Gründung der Klägerin beratend an der Vertragsgestaltung mitgewirkt hat, mag sein,
hindert sie aber nicht daran, einen gegenüber der gegründeten Gesellschaft
erlassenen und erst später als rechtswidrig erkannten Verwaltungsakt im nationalen
Interesse und auch im Interesse des Gemeinschaftsrechts zurückzunehmen.

83

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Es
entsprach nicht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen für
erstattungsfähig zu erklären, denn sie haben sich nicht durch Stellen eines eigenen
Sachantrags am Kostenrisiko des Verfahrens beteiligt.

84

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

85

Die Kammer hat die in der mündlichen Verhandlung von der Klägerin
vorgetragene Anregung, die Berufung zuzulassen, berücksichtigt. Sie sieht aber
keinen Grund für eine solche Entscheidung. Insoweit wird auf die Ausführungen im
Urteil vom 28. November 2003 - 15 K 6531/00 - Bezug genommen, die für den
vorliegenden Fall entsprechend gelten.

86