Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-07-18, Aktenzeichen 5 B 21/06

Gründe

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I. Die Antragstellerin wendet sich gegen die Anordnung der Antragsgegnerin, das in ihren Spielhallen aufgestellte Jackpotsystem „Merkur-Entertainer“ aus den Betriebsräumen zu entfernen, und gegen die Untersagung der Aufstellung der Einrichtung und des Betriebes von Jackpotsystemen und sonstigen Verlosungen und Gewinnsystemen, die nach § 9 Abs. 2 Spielverordnung - SpielV - nicht zulässig sind.

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Die Antragstellerin betreibt in Seevetal - Meckelfeld eine Spielhalle. Bei Spielhallenüberprüfungen am 2. Februar und 3. April 2006 stellte die Antragsgegnerin fest, dass in dieser Spielhalle u.a. das Jackpotsystem Merkur-Entertainer aufgestellt ist. Dieses Jackpotsystem enthält verschiedene Gewinnschienen und wirft als Gewinn Warengutscheine aus. Für die Teilnahme an einem Gewinnspiel muss weder ein direkter noch ein indirekter vermögenswerter Einsatz geleistet werden, d.h. die Teilnahme ist kostenlos. Die Anlage des Jackpotsystems in der Spielhalle der Antragstellerin ist von geldbetriebenen- und Unterhaltungsautomaten entkoppelt.

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Mit Schreiben vom 5. April 2006 wies die Antragsgegnerin die Antragstellerin unter anderem darauf hin, dass der Betrieb eines Jackpot-Systems verboten sei, der die Möglichkeit auf weitere Gewinnchancen biete. Das Jackpotsystem Merkur-Entertainer sei deshalb aus der Spielhalle der Antragstellerin zu entfernen.

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Bei einer Spielhallenüberprüfung am 18. Mai 2006 stellte die Antragsgegnerin fest, dass das Jackpotsystem Merkur-Entertainer in der Spielhalle der Antragstellerin aufgestellt ist. Es ist nicht in Betrieb, sondern auf Stand-by-Position eingestellt gewesen.

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Mit Bescheid vom 24. Mai 2006 forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin u.a. unter Ziffer 2 des Bescheides auf, das in ihrer Spielhalle aufgestellte Jackpotsystem „Merkur-Entertainer“ bis zum 9. Juni 2006 aus den Betriebsräumen zu entfernen. Ferner untersagte sie der Antragstellerin die Aufstellung, die Einrichtung und den Betrieb von Jackpotsystemen und sonstigen Verlosungen und Gewinnsystemen, die nach § 9 Abs. 2 SpielV nicht zulässig sind. Gleichzeitig ordnete sie die sofortige Vollziehung der Verfügung an. Zur Begründung führte die Antragsgegnerin aus, das Jackpotsystem verstoße gegen § 9 Abs. 2 SpielV in der ab dem 1. Januar 2006 geltenden Fassung.

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Hiergegen hat die Antragstellerin am 8. Juni 2006 Klage erhoben (5 A 142/06) und um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit der Begründung nachgesucht, dass kostenlose Gewinnspiele von dem Verbot des Inaussichtstellens von Gewinnchancen nicht umfasst seien. Die Spielverordnung als solche regele lediglich das gewerbliche, somit entgeltliche Gewinnspiel. Selbst wenn mit dieser Vorschrift auch das Anbieten kostenloser Gewinnspiele unterbunden werden sollte, sei diese Vorschrift wegen Verstoßes gegen die Freiheit der Berufsausübung aus Art. 12 Abs. 1 GG verfassungswidrig. Es liege auch eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG vor, weil der Staat den öffentlichen Spielbanken die Befugnis einräume, Jackpots zu betreiben. Es gebe in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes zu den Sportwetten keinerlei Rechtfertigung für ein staatliches Monopol von Jackpotsystemen. Die in den öffentlichen Spielbanken betriebenen Jackpotsysteme würden vielfach höhere Gewinne in Aussicht stellen und ein erheblich höheres Suchtpotential in sich bergen. Der Gleichheitsgrundsatz gebiete es daher, die Jackpots in den Spielhallen zumindest so lange zuzulassen, wie auch die öffentlichen Spielbanken ihre Jackpots betreiben und anpreisen dürften. Zudem bestünden Zweifel, ob die SpielV ordnungsgemäß zustande gekommen sei, weil eine Änderung der SpielV nicht Bestandteil des EU-Notifizierungsverfahrens gewesen sei. Es sei zweifelhaft, ob das Niedersächsische Spielbankengesetz und die Niedersächsische Spielverordnung angesichts der offensichtlich rein fiskalischen Erwägungen des Gesetzgebers noch mit nationalem Verfassungsrecht und Europarecht in Einklang zu bringen seien.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage 5 A 142/06 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 29. Mai 2006 wiederherzustellen.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie trägt vor, § 9 Abs. 2 SpielV verbiete auch unentgeltliche Gewinnspiele. Dies ergebe sich aus der Begründung des Beschlusses des Bundesrates vom 14. Oktober 2005. Es liege kein nicht gerechtfertigter Eingriff in Art. 12 GG vor. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht gegeben. Zwischen Spielbanken und Spielhallen bestünden sachliche und strukturelle Unterschiede. Vielmehr diene es dem Schutz der Spieler, dass diese an einem so genannten Jackpotsystem nur an Spielbanken, welche zahlenmäßig sehr begrenzt und gut überwacht seien, und nicht in sämtlichen Spielhallen teilnehmen könnten. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung sei erforderlich gewesen, um die Gefahr, welche von dem Betrieb des Jackpotsystems ausgehe, entgegen zu wirken. Das Interesse der Antragstellerin an der ungehinderten Weiterführung ihres Betriebes und der persönlichen Einnahmesteigerung falle gegenüber dem Interesse der Allgemeinheit an der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nicht ins Gewicht und müsse daher hinter dieses zurücktreten. Zudem würde die Antragstellerin bei Nichtanordnung der sofortigen Vollziehung gegenüber den Betrieben bevorteilt, welche sich an das Verbot des § 9 Abs. 2 SpielV halten würden, da sie höhere Einnahmen erzielen könne als diese Betriebe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt des Schriftsätze und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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II. Der zulässige Antrag ist unbegründet.

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Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise wiederherstellen, sofern das Interesse des Betroffenen von der Vollziehung des belastenden Verwaltungsakt bis zur Klärung seiner Rechtmäßigkeit im Hauptsacheverfahren verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung übersteigt. Das Gericht hat hierbei nach dem Sach- und Streitstand im Zeitpunkt seiner Entscheidung eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen. Bei der danach erforderlichen Abwägung der Interessen sind insbesondere die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfes im Hauptsacheverfahren zu berücksichtigen, soweit diese bei summarischer Prüfung hinreichend beurteilt werden können.

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Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze kommt eine Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage der Antragstellerin nicht in Betracht.

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Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist hinreichend begründet im Sinne des § 80 Abs. 3 VwGO. Die Antragsgegnerin hat in dem angefochtenen Bescheid das über das allgemeine Vollzugsinteresse hinausgehende besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung der Anordnung der Entfernung des Jackpotsystems sowie der Untersagung der Aufstellung, Einrichtung und des Betriebs von Jackpotsystemen und sonstigen Verlosungen und Gewinnsystemen nachvollziehbar und auf den konkreten Fall bezogen dargelegt.

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Nach summarischer Überprüfung erweist sich die angefochtene Verfügung der Antragsgegnerin vom 29. Mai 2006 hinsichtlich Ziffer 2 aller Voraussicht nach als rechtmäßig.

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Rechtsgrundlage der Beseitigungsanordnung sowie der Untersagung der Aufstellung und Einrichtung und des Betriebs von Jackpotsystemen und sonstigen Verlosungen und Gewinnsystemen ist § 11 Nds. SOG. Der Anwendbarkeit der polizeilichen Generalklausel im Gewerberecht steht insbesondere nicht § 1 Abs. 1 GewO entgegen, denn die abschließenden Regelungen über die Gewerbezulassung sind nicht betroffen (siehe dazu VG Osnabrück, Beschl. v. 25.4.2006 - 1 B 21/06 -, mwN). Gem. § 11 Nds. SOG können die Verwaltungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine Gefahr abzuwehren. Der Begriff der Gefahr meint eine konkrete Gefahr, das heißt eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit und Ordnung eintreten wird (§ 2 Nr. 1a Nds. SOG). Zu den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit gehört unter anderem die objektive Rechtsordnung. Das von der Antragstellerin betriebene Jackpotsystem verstößt bei der im vorliegenden Verfahren allein gebotenen summarischen Prüfung gegen § 9 Abs. 2 der Verordnung über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (Spielverordnung -SpielV-) in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280).

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Nach § 9 Abs. 2 SpielV darf der Aufsteller eines Spielgerätes oder der Veranstalter eines anderen Spieles dem Spieler neben der Ausgabe von Gewinnen über gem. § 33 c und § 33 b der GewO zugelassene Spielgeräte oder andere Spiele keine sonstigen Gewinnchancen in Aussicht stellen und keine Zahlungen oder sonstigen finanziellen Vergünstigungen gewähren. Gegen diese Vorgaben verstößt die von der Antragstellerin betriebene Jackpot-Anlage.

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Aus dem Kontrollbericht der Antragsgegnerin vom 2. Februar 2006 ergibt sich, dass das Jackpotsystem Merkur-Entertainer nach bestimmten Regeln Warengewinne, z.B. Tankgutscheine, auswirft und der Spieler die Möglichkeit hat, weitere Gewinne zu erzielen. Damit handelt es sich um ein Spiel, das sonstige Gewinnchancen in Aussicht stellt und sonstige finanzielle Vergünstigungen in Form von Warengutscheinen gewährt und damit gemäß § 9 Abs. 2 SpielV unzulässig ist. Nach dem von der Antragstellerin vorgelegten Rechtsgutachten vom 30. Dezember 2005 zur Frage der gewerberechtlichen Zulässigkeit des System Merkur Entertainer ist die Teilnahme an dem Jackpotsystem kostenlos. Die kostenlose Spielmöglichkeit hat jedoch nicht die Zulässigkeit des Jackpotsystems zur Folge. Aus dem Wortlaut des § 9 Abs. 2 SpielV ergibt sich ein umfassendes Verbot der In-Aussicht-Stellung sonstiger Gewinnchancen und der Gewährung von Zahlungen oder sonstigen finanziellen Vergünstigungen. Einschränkungen, dass das Verbot nur für entgeltliche Gewinnspiele gelten soll, lassen sich dem Wortlaut nicht entnehmen. Vielmehr differenziert die Regelung weder nach Entgeltlichkeit und Unentgeltlichkeit noch nach Koppelung des zusätzlichen Gewinnspieles mit einem Spielgerät oder einem anderem Spiel und einer entsprechenden Entkoppelung. Dies gilt umso mehr, als in § 9 Abs. 1 SpielV explizit die Unzulässigkeit entgeltlicher Spiele hinsichtlich der Gewährung von Vergünstigungen („hinsichtlich der Höhe der Einsätze“) geregelt ist. Eine solche Einschränkung enthält § 9 Abs. 2 SpielV demgegenüber nicht.

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Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus Sinn und Zweck der Regelung des § 9 Abs. 2 SpielV. In der Begründung des Beschlusses des Bundesrates vom 4. Oktober 2005 (Bundesratsdrucksache 655/05) zu § 9 Abs. 2 SpielV heißt es u.a.:

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„Das Verbot betrifft vor allem die so genannten Jackpots, die in jüngster Zeit verstärkt Verbreitung finden. Jackpots und ähnliche Sonderzahlungen sind - unabhängig von der jeweiligen formal-rechtlichen Ausgestaltung - im Hinblick auf die gesteigerten Spielanreize und das damit verbundene erhöhte Suchtpotenzial höchst bedenklich. Sie sind insbesondere geeignet, bei den Spielern den Eindruck zu erwecken, dass für die Geldspielgeräte die Gewinn- und Verlustbegrenzungen der SpielV nicht mehr gelten. Deshalb wird bereits das in Aussicht stellen von sonstigen Gewinnchancen, die über die Ausgabe von Gewinnen über gemäß § 33 c und § 33 d GewO zugelassene Spielgeräte oder andere Spiele hinausgehen, untersagt.“

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Zwar kann durch die Teilnahme an einem kostenlosen Gewinnspiel unmittelbar kein finanzieller Verlust bei dem Teilnehmer eintreten. Jedoch auch Spieler an kostenlosen Gewinnspielen sind Spieler, selbst wenn sie keinen Einsatz erbringen. Zweck des kostenlosen Gewinnspieles ist es ferner in der Regel, für die Spielhalle zu werben und Kunden in die Spielhalle zu locken. Es wird damit das Ziel verfolgt, Spieler durch die Möglichkeit des Gewinns an die Spielhalle zu binden und auch neue Kunden zu werben, und zwar in der Erwartung, dass diese auch an den entgeltlichen Spielen teilnehmen (vgl. LG Osnabrück, Urt. v. 3. März 2006 - 15 O 180/06 -). Dies wird auch dadurch deutlich, dass das Jackpotsystem für die Antragstellerin für sich genommen wirtschaftlich uninteressant ist. Allein dadurch, dass das kostenlose Jackpotsystem für die Spieler einen Anreiz gibt, andere in der Spielhalle aufgestellte Geldspielgeräte zu benutzen, ist es für die Antragstellerin wirtschaftlich. Der Anreiz von Jackpotsystemen zum weiteren Fortsetzen der Spieltätigkeit aber widerspricht dem Sinn und Zweck des § 9 Abs. 2 SpielV.

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Dass es sich bei dem Jackpotsystem der Antragstellerin um eine von der Benutzung der Spielgeräte entkoppelte Anlage handelt, spielt keine Rolle. § 9 Abs. 2 SpielV will nicht ausschließlich mit dem Spielgeräten vernetzte Jackpotanlagen unterbinden. Dies ergibt sich aus der Begründung des Beschlusses des Bundesrates vom 4. Oktober 2005. Darin wird ausgeführt, dass das Verbot unabhängig vom einzelnen Spiel im Verhältnis zwischen dem Aufsteller eines Spielgerätes oder Veranstalter eines anderen Spiels und dem Spieler gilt. Es ist demnach sachgerecht, zum Schutz des Spielers und zur Verhinderung der Gefahr gesteigerter Spielanreize das Spiel als Werbemittel für die Durchführung weiterer, dann kostenpflichtiger Spiele zu untersagen.

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Zu einem anderen Ergebnis führt auch nicht der Umstand, dass das in den Spielhallen der Antragstellerin aufgestellte Jackpotsystem Merkur-Entertainer im Zeitpunkt der letzten Überprüfung durch die Antragsgegnerin am 18. Mai 2006 nicht in Betrieb gewesen ist. Denn es ist weiterhin in den Betriebsräumen der Antragstellerin aufgestellt und auf Stand-by-Position und somit jeder Zeit für eine Inbetriebnahme bereit.

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Ein grundrechtsrelevanter, nicht gerechtfertigter Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG gewährleistete Berufsfreiheit liegt nicht vor. Die Antragstellerin trägt vor, die staatlichen oder auch privat betriebenen Spielbanken würden hinsichtlich des Betreibens von Jackpotsystemen ein staatliches Monopol innehaben; dies stelle einen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Die Antragstellerin kann sich nach der hier gebotenen summarischen Prüfung jedoch insbesondere nicht mit Erfolg auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes vom 28. März 2006 (1 BvR 1054/01 -, juris) zum Sportwettenmonopol berufen. Ob die Spielbanken zulässigerweise Jackpotsysteme betreiben, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Ferner ist hier - anders als im Falle der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten und Lotterien - Streitgegenstand lediglich das Aufstellen bestimmter Spielgeräte. Die Antragstellerin ist nicht gehindert, ihre Spielhalle nach wie vor zu betreiben. Das Betreiben des Jackpotsystems Merkur-Entertainer ist für den Spieler kostenlos, so dass der Antragstellerin unmittelbar keine unerträglichen wirtschaftlichen Nachteile durch die Entfernung des Jackpotsystems entstehen und sie andere Geldspielgeräte weiter betreiben kann. Weiterhin folgt die erkennende Kammer dem Bundesverfassungsgericht in der oben genannten Entscheidung darin, dass die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ein gerechtfertigtes Ziel zur Beschränkung der Berufsfreiheit ist. Dabei ist - wie sich aus der oben zitierten Begründung des Beschlusses des Bundesrates vom 4. Oktober 2005 ergibt - das besondere Suchtpotenzial bei Jackpotsystemen zu berücksichtigen. Das Verbot von Spielen, die sonstige Gewinnchancen in Aussicht stellen und Zahlungen oder sonstige finanziellen Vergünstigungen gewähren, ist geeignet, die Wettleidenschaft zu begrenzen und die Wettsucht zu bekämpfen. Es ist deshalb sachgerecht, zum Schutz des Spielers und zur Verhinderung der Gefahr gesteigerter Spielanreize das Spiel als Werbemittel, wie es bei derartigen unentgeltlichen Jackpotsystemen der Fall ist, für die Durchführung weiterer, dann kostenpflichtiger Spiele zu untersagen. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) zu den Sportwetten ausgeführt, der Gesetzgeber müsse den Bereich der Sportwetten neu regeln; wenn der Gesetzgeber an einem staatlichen Monopol festhalten wolle, müsse er dieses konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausrichten. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ist jedoch während der Übergangszeit bis zu einer gesetzlichen Neuregelung die bisherige Rechtslage anwendbar. Dies hat bei einer Übertragung dieser Entscheidung auf den vorliegenden Fall zur Folge, dass sich die Antragstellerin auf die gegenwärtige Gesetzeslage verweisen lassen muss (vgl. auch VG Halle, Beschl. v. 4.5.2006 - 3 B 56/06 HAL -).

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Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist nach summarischer Prüfung ebenfalls nicht gegeben. Zwar bieten die öffentlichen Spielbanken die so genannten Jackpotsysteme an. Für die Spielbanken gilt jedoch nicht die SpielV, sondern es gelten das NSpielbG und die NSpielO. § 33 h Nr. 1 GewO stellt insoweit klar, dass die §§ 33 c - 33 g GewO auf die Zulassung und den Betrieb von Spielbanken keine Anwendung finden. Spielbanken und Spielhallen werden demnach rechtlich unterschiedlich behandelt. Diese unterschiedliche Behandlung ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin gerechtfertigt. Die öffentlichen Spielbanken sind zahlenmäßig sehr eng begrenzt (10 in Niedersachsen) und unterliegen den strengen rahmenrechtlichen Vorgaben des NSpielbG und der NSpielO. Diese Regelungen enthalten eine bestimmte Organisationsstruktur sowie Kontrollmechanismen der Spielbanken. Die Spielbanken unterliegen einer Spielbankaufsicht durch das Fachministerium und einer laufenden Überwachung durch die vom Finanzamt ausgeübte Finanzaufsicht (§ 10 NSpielbG). Die Spielbanken sind ferner nur gegen Eintrittskarte nach Vorlage eines Ausweises zugänglich (§ 6 NSpielO). Das Spielbankunternehmen hat auf Anordnung der Aufsichtsbehörde eine Besucherdatei einzurichten (§ 7 NSpielO). Die NSpielO enthält außerdem konkrete Angaben über zugelassene Glücksspiele, Spielregeln, Öffnungszeiten und Spielverbote. Dies ist für Spielhallen im Einzelnen nicht vorgesehen. Die strengeren Aufsichts- und Kontrollmechanismen bei den staatlich konzessionierten Spielbanken rechtfertigen demnach nach summarischer Prüfung eine unterschiedliche Regelung für private Spielhallen und überwiegend in öffentlicher Hand betriebene Automatenspielsäle als Spielbankzweigbetrieb (vgl. auch OVG Saarland, Beschl. v. 6.6.2005 - 3 Q 9/04 -, juris, zu unterschiedlichen Sperrzeiten). Der Hinweis der Antragstellerin auf vom EuGH für das Umsatzsteuerrecht aufgestellte Grundsätze der Gleichbehandlung von Spielhallen und Spielbanken lässt sich nach summarischer Prüfung nicht übertragen, da Sinn und Zweck des § 9 Abs. 2 SpielV - anders als im Umsatzsteuerrecht - die Eindämmung der Spielsucht ist. Wie auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O.) ausführt, ist ein staatliches Monopol zur Bekämpfung der Wettsucht gerechtfertigt. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen Bezug genommen.

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Die Antragstellerin kann nicht mit Erfolg einwenden, dass die im Bereich der Antragsgegnerin betriebene Spielbank privatisiert wurde und von der Casinos Austria International Holding GmbH betrieben wird. Die Spielbanken Niedersachsen GmbH hält alle 10 Konzessionen für Niedersachsen und ist eine 100prozentige Tochtergesellschaft dieser vorbezeichneten GmbH. Der Betrieb der Spielbanken ist nach wie vor staatlich konzessioniert (vgl. Internetseite Spielbanken-Niedersachsen). Die Spielbanken unterliegen damit weiterhin den strengeren Vorschriften des NSpielbG und der NSpielO.

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Schließlich kann die Antragstellerin nicht mit Erfolg einwenden, die SpielV sei nicht ordnungsgemäß zustande gekommen, weil eine Änderung der SpielV nicht Bestandteil des EU-Notifizierungsverfahrens gewesen sei. Nach dem Vortrag der Antragstellerin betraf die Änderung nicht die vorliegende im Streit stehende Regelung des § 9 Abs. 2 SpielV, sondern die zulässige Gerätehöchstzahl. Diese Änderung hat jedoch keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der SpielV.

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Aus alledem folgt, dass die Antragsgegnerin in dem angefochtenen Bescheid unter Ziffer 2. auch zu Recht der Antragstellerin die Aufstellung, die Einrichtung und den Betrieb von Jackpotsystemen und sonstigen Verlosungen und Gewinnsystemen, die nach § 9 Abs. 2 SpielV nicht zulässig sind, untersagt hat.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 2 GKG (für das Eilverfahren die Hälfte des Auffangwertes von 5.000,00 EUR).

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