Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2004-03-12, Aktenzeichen 9 ME 45/04

Gründe

Die Beschwerde des Antragstellers ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat es zu Recht abgelehnt, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen die streitigen Beitragsbescheide anzuordnen.

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Der Antragsteller wendet sich mit seiner Beschwerde zunächst gegen die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts, dass bei der Einstufung der Straße B. abzustellen sei auf die Funktion einer Straße im Gesamtverkehrsnetz der Gemeinde und das tatsächliche Verkehrsaufkommen in diesem Zusammenhang nur einen Teilaspekt bilde, während es maßgebend auf die Verkehrsplanungen der Gemeinde und die Ausgestaltung der Straße ankomme. Mit dieser Auffassung knüpft das Verwaltungsgericht an die im Urteil des beschließenden Senats vom 11. November 1986 (- 9 A 25/86 – KStZ 1987, 136 = DNG 1987, S. 127; ferner Urt. v. 25.1.1989 - 9 A 101/87 -) erstmals niedergelegte Senatsrechtsprechung an, wonach es für die Einstufung von Straßen vor allem ankommt auf "ihre Funktion im Gesamtverkehrsnetz der Gemeinde, wie sie durch ihre Lage, die Art der Ausgestaltung und die Verkehrsbelastung ihre Ausprägung gefunden hat". Wegen der vor allem funktionsbezogenen Betrachtung der Straße im Gesamtverkehrsnetz der Gemeinde sei – so hat der Senat ausgeführt – nicht ausschließlich und entscheidend darauf abzustellen, wieviel Anlieger an der abgerechneten Straße wohnen, welcher Verkehr von diesen Grundstücken ausgeht und welchen Anteil dieser Verkehr am Gesamtverkehrsaufkommen ausmacht. Eine solche rein mathematisch vergleichende Betrachtungsweise sei zur Bestimmung der beitragsrelevanten Vorteile und mithin zur Einstufung der unterschiedlichen Verkehrsbedeutung der innerörtlichen Gemeindestraßen zu eng.

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Die Einordnung einer Straße erfolgt nach einer Gesamtschau unterschiedlicher Faktoren. Es ist das tatsächliche Verkehrsaufkommen, der Ausbauzustand der Straße und die Funktion der Straße im gesamten Straßenverkehrsnetz zugrunde zu legen.

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Der 9. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts hat diese Rechtsprechung bis zum heutigen Tag im Wesentlichen fortgeführt. Dabei hat er sich von der Erwägung leiten lassen, dass es bei der Einstufung von Straßen letztlich darum geht, im Einzelfall den "besonderen Vorteil der Allgemeinheit" vom Straßenausbau festzulegen, der nach § 6 Abs. 5 Satz 4 NKAG dazu führt, dass ein Teil des beim Straßenausbau entstandenen Aufwands nicht den Anliegern auferlegt werden darf, sondern von der Gemeinde getragen werden muss. Für eine so orientierte Beurteilung ist von ausschlaggebender Bedeutung, welcher Verkehr zu den vom Straßenausbau bevorteilten Anlieger- und Hinterliegergrundstücken hinführt und von ihnen ausgeht und welchen Anteil dieser sog. Ziel- und Quellverkehr zu und von den bevorteilten Grundstücken am Gesamtverkehrsaufkommen auf der jeweiligen Straße ausmacht. Bei der Anwendung dieses Maßstabs auf die jeweiligen Verhältnisse im Einzelfall hat der Senat allerdings vor allem auch in seiner neueren Rechtsprechung im Interesse der Verwaltungspraktikabilität eine typisierende Betrachtungsweise zugelassen, die zwar die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse zugrunde legen muss, diese aber (zumindest im Regelfall) nur anhand von Erfahrungswerten zu ermitteln braucht (vgl. Urt. v. 25.3.1998 - 9 L 2865/96 -). Insoweit ist vor allem bedeutsam, welche Funktion eine Straße im Gesamtverkehrsnetz der Gemeinde nach deren Verkehrsplanung hat, wie der darauf beruhende Ausbauzustand der Straße (vor allem hinsichtlich Breite, Länge und vorhandenen Teileinrichtungen) ist und welche straßenrechtliche Gewichtung der Straße zukommt. Ferner sind aber auch gerade die tatsächlichen Verkehrsverhältnisse, aufgrund derer eine ursprünglich vorhanden gewesene Verkehrsplanung im Einzelfall auch überholt sein kann, von entscheidender Bedeutung (vgl. Urt. v. 25.3.1998 - 9 L 2865/96 - sowie Beschl. d. Sen. v. 27.9.1994 - 9 M 4476/93 -, v. 28.11.1996 - 9 M 3553/96 -, v. 6.7.1998 - 9 L 1053/96 -, v. 30.4.1999 - 9 L 2549/97 und 9 L 2552/97 -, v. 3.6.2002 - 9 MA 1989/01, 9 MA 1990/01, 9 MA 2013/01 und 9 MA 2032/01 - und v. 24.10.2002 - 9 LA 4140/01 -, wonach beispielsweise nur gelegentlicher Schleichverkehr unbeachtlich sein kann).

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Von diesen in ständiger Senatsrechtsprechung vertretenen Auffassungen ist das Verwaltungsgericht im angefochtenen Beschluss nicht in entscheidungserheblicher Weise abgewichen. Eine Abweichung liegt auch nicht in seiner vom Antragsteller angegriffenen Ansicht, die Straße B. werde nicht dadurch insgesamt zur Innerortsstraße, weil sie im Bereich zwischen C. und D. stärker befahren sei als im übrigen Bereich. Diese Auffassung des Verwaltungsgerichts entspricht vielmehr gerade der Systematik des Straßenausbaubeitragsrechts, wie folgende Erwägungen zeigen:

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Eine Straße ist als öffentliche Einrichtung einzustufen, wenn sie Bestandteil des öffentlichen Straßenverkehrsnetzes ist. Dabei ist die Straße insgesamt zu betrachten.

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Nach der Rechtsprechung des beschließenden Senats (vgl. Beschl. v. 11.2.1987 - 9 B 122/86 - KStZ 1987, 151 = ZMR 1987, 353, Beschl. v. 30.1.1998 - 9 M 2815/96 -, Beschl. v. 9.8.2001 - 9 L 3120/00 - sowie Urt. v. 28.11.2001 - 9 LB 2941/01 -; ebenso zu § 8 Abs. 1 KAG MV OVG Greifswald - Beschl. v. 15.9.1998 – 1 M 54/98 -) stimmt der straßenausbaubeitragsrechtliche Einrichtungsbegriff überein mit dem erschließungsbeitragsrechtlichen Anlagebegriff. Öffentliche Einrichtung im Sinne von § 6 Abs. 1 NKAG ist daher jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht (vgl. Beschl. d. Sen. v. 17.3.1992 - 9 M 1047/92 -, v. 9.8.2001 - 9 L 3120/00 - sowie Urt. v. 28.11.2001 - 9 LB 2941/01 -). Zu welchem Straßentyp eine nach diesen Maßstäben bestimmte öffentliche Einrichtung (hier die Straße B. auf ihrer gesamten Länge) gehört, beurteilt sich regelmäßig in Bezug auf die Einrichtung insgesamt. Es kommt also darauf an, ob die nach der natürlichen Betrachtungsweise bestehende öffentliche Einrichtung bei Berücksichtigung der in all ihren Bereichen bestehenden Verkehrsverhältnisse als Anliegerstraße, Straße mit starken innerörtlichem Verkehr oder Durchgangsstraße einzustufen ist. Nur in eng begrenzten Ausnahmefällen kann es notwendig sein, an der so verstandenen Maßgeblichkeit des herkömmlichen Einrichtungsbegriffs nicht festzuhalten. Der Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung (vgl. Beschl. v. 30.1.1998 - 9 M 2815/96 -) Abweichungen zugelassen, wenn diese aus "spezifisch straßenausbaubeitragsrechtlichen Grundsätzen" geboten sind, sich also aufgrund übergeordneter Prinzipien des Straßenausbaubeitragsrechts aufdrängen. So hat er Verkehrsanlagen, die unterschiedlichen Funktionen dienen, nie als eine öffentliche Einrichtung angesehen (vgl. bereits Beschl. v. 6.11.1989 - 9 M 645/89 -; siehe ferner Urt. v. 17.2.1993 - 9 L 2066/92 - für eine Fußgängerzone und eine Fahrstraße; Urt. v. 29.11.1995 - 9 L 1088/94 – NSt-N 1996, 299 sowie v. 10.3.1998 - 9 L 2841/96 - NdsVBl 1998, 260 = NSt-N 1998, 327 jeweils für eine verkehrsberuhigt ausgebaute Mischfläche und eine herkömmlich ausgebaute Straße). Eine Abweichung aufgrund spezifisch straßenausbaubeitragsrechtlicher Gesichtspunkte (nämlich der nach § 6 Abs. 5 NKAG bestehenden Verpflichtung, die Höhe des Anlieger- und Gemeindeanteils nach Straßenarten zu staffeln) hat der Senat ferner als geboten angesehen, wenn eine Straße und die von ihr abzweigende, erschließungsbeitragsrechtlich unselbständige Sackgasse eine unterschiedliche Verkehrsbedeutung (einerseits Durchgangsstraße, andererseits Anliegerstraße) haben und sie daher nach unterschiedlichen Anteilssätzen abzurechnen sind (vgl. Beschl. d. Sen. v. 30.1.1998 – 9 M 2815/96 – NSt-N 1998, 196 = NdsVBl 1998, 241 = NdsRpfl. 1998, 227).

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Eine Straße kann ausnahmsweise zwei öffentliche Einrichtungen darstellen, wenn die jeweiligen Straßenteile zwei unterschiedlichen Straßentypen zuzuordnen sind. Voraussetzung ist, dass den Straßenteilen eine jeweils eigenständige Bedeutung zukommt.

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Die soeben dargelegten Grundsätze sind für Fälle der vorliegenden Art dahingehend fortzuschreiben, dass eine bei natürlicher Betrachtungsweise einheitliche öffentliche Einrichtung ausnahmsweise aus übergeordneten Grundsätzen des Straßenausbaubeitragsrechts rechtlich in zwei öffentliche Einrichtungen zerfallen kann, wenn wesentliche Teilstrecken verschiedenen Straßentypen (beispielsweise einerseits einer Anliegerstraße und andererseits einer Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr) zuzuordnen sind. Nur bei einer funktionsbezogenen, das natürliche Erscheinungsbild vernachlässigenden Betrachtungsweise kommt man in solchen Fällen zu dem sich von der Sache her aufdrängenden Ergebnis, dass für die Anlieger an den beiden Teilstrecken jeweils unterschiedliche Anteilssätze gelten müssen.

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Voraussetzung für eine Abweichung vom herkömmlichen Einrichtungsbegriff und eine Anwendung verschiedener Anteilssätze ist aber immer, dass den unterschiedlich genutzten Teilstrecken eine jeweils eigenständige Bedeutung als Straße zukommt, sie also im Blick auf die Gesamtanlage nicht lediglich von untergeordneter Natur sind. Hiervon geht der Senat in Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 6.12.1996 – BVerwG 8 C 28.95 – BVerwGE 102.294 = DVBl 1997,499) aus, wenn die Teilstrecken jeweils mehr als 100 m lang sind und mindestens ein Fünftel der Ausdehnung der gesamten Verkehrsanlage ausmachen. Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall in Bezug auf die zwischen dem Wiesenweg und dem Buchenweg liegende ca. 65 m lange Teilstrecke der Straße B. (Gesamtlänge ca. 380 m) nicht erfüllt. Der somit – nach Angaben des Antragstellers – zwischen dem C. und dem D. vorhandene stärkere Verkehr führt nach alledem nicht zu einer Aufspaltung der einheitlichen öffentlichen Einrichtung B. in rechtlich zwei Einrichtungen. Schon wegen der Untergeordnetheit der Teilstrecke, auf der er angeblich stattfindet, ist er zudem auch nicht geeignet, der Einrichtung B. ihren Gesamtcharakter als Anliegerstraße zu nehmen.

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Auch Eigentümer von Hinterliegergrundstücken sind an den Kosten der Aufwendungen für die Straße zu beteiligen. Sie nutzen die Straße genauso wie die direkten Anlieger.

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Die Beschwerde hat auch nicht insoweit Erfolg, als sie sich gegen die Heranziehung der im Eigentum des Antragstellers stehenden Hinterliegergrundstücke Flurstücke 67/1 und 67/3 richtet. Die Einbeziehung dieser Buchgrundstücke in die Aufwandsverteilung trägt dem Umstand Rechnung, dass die ausgebaute Straße von ihnen aus in gleicher Weise wie von den Anliegergrundstücken aus in Anspruch genommen werden kann (vgl. Beschl. d. Sen. v. 13.6.2000 – 9 M 1349/99 – NdsRpfl. 2000, 296 = NSt-N 2000, 242 sowie Urt. d. Sen. v. 13.6.2001 – 9 L 1587/00 – KStZ 2001, 211 = NSt-N 2001, 291). Es mag dahinstehen, ob – was die Antragsgegnerin bestreitet - bei aneinander angrenzenden Grundstücken desselben Eigentümers, die zwischen zwei in etwa parallel verlaufenden Straßen liegen, das jeweilige Hinterliegergrundstück regelmäßig nicht vom Straßenausbau bevorteilt ist, wenn die zu durchlaufenden Grundstücke in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 22.4.1994 – 8 C 18.92 – Buchholz 406.11 § 131 BauGB Nr. 91 = KStZ 1995, 209 = NVwZ-RR 1994, 869) entwickelten Voraussetzungen für eine eingeschränkte Erschließungswirkung (vor allem bei spiegelbildlicher Bebauung) in Bezug auf das Hinterliegergrundstück erfüllt sind. Nach dieser Rechtsprechung ist lediglich eine Teilfläche des durchlaufenden Grundstücks erschlossen, wenn sich die von jeder Straße ausgehende Erschließungswirkung erkennbar eindeutig lediglich auf jeweils diese Teilfläche erstreckt, weil jede der beiden Teilflächen selbständig und ungefähr gleichgewichtig bebaubar ist, so dass sich der Eindruck aufdrängt, bei den Teilflächen handele es sich um zwei von einander völlig unabhängige Grundstücke. Diese Grundsätze der eingeschränkten Erschließungswirkung – im Straßenausbaubeitragsrecht eingeschränkten Vorteilswirkung – können (sofern man an ihnen festhält) den zum Erschlossensein bzw. zur Bevorteilung von Hinterliegergrundstücken in den Senatsentscheidungen vom 13. 6. 2000 und 13. 6 2001 (jeweils aaO) entwickelten Grundsätzen möglicherweise vorgehen. Denkbar ist aber auch, dass die Rechtsprechung zur eingeschränkten Erschließungswirkung (Vorteilswirkung) angesichts der geänderten Rechtsprechung zur Bevorteilung von Hinterliegergrundstücken ebenfalls korrekturbedürftig ist. Bezüglich dieser Denkmodelle steht lediglich fest, dass "die Anforderungen an das Erschlossensein des rückwärtigen Teils eines an eine Anbaustraße angrenzenden Buchgrundstücks nicht höher sein können als die Anforderungen an das Erschlossensein eines Hinterliegergrundstücks, wenn dieses und das trennende Grundstück im Eigentum derselben Person stehen" (BVerwG, Urt. v. 3.2.1989 – 8 C 78.88 – DVBl 1989, 675 = KStZ 1990, 31 = NVwZ 1989, 1072). Wie die notwendige Gleichbehandlung von einander angrenzenden Grundstücken desselben Eigentümers einerseits und Flächen von durchlaufenden Grundstücken eines Eigentümers andererseits zu realisieren ist, bedarf vorliegend nicht der abschließenden Entscheidung. Denn im Falle des Antragstellers liegen die Voraussetzungen für die Annahme einer eingeschränkten Vorteilswirkung ersichtlich nicht vor, weil es an einer gleichgewichtigen, quasi spiegelbildlichen Bebauung seiner Buchgrundstücke am B. einerseits und am E. andererseits fehlt und der gesamte Grundbesitz des Antragstellers zudem einheitlich genutzt wird.

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Die vom Antragsteller in seiner Beschwerdeschrift hervorgehobenen finanziellen Mehrfachbelastungen, die ihm aus dem Angrenzen seiner Grundstücke an mehrere Straßen erwachsen können, entsprechen der Systematik des Erschließungs- und Straßenausbaubeitragsrechts und wären – sofern sie in Zukunft eintreten sollten – (nur) im Falle einer Unbilligkeit über einen teilweisen Erlass korrigierbar.

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