Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2006-03-07, Aktenzeichen 11 ME 217/05

Gründe

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I. Die Beteiligten streiten darüber, ob die Antragstellerin von ihren Heimbewohnern für „eingestreute Kurzzeitpflege“ die Zahlung eines Investitionszuschusses in Höhe von rd. 5,40 Euro/Tag nach § 82 SGB XI verlangen darf. Der Antragsgegner hat ihr dieses mit der angefochtenen heimaufsichtsrechtlichen Verfügung vom 12. April 2005 unter Anordnung des Sofortvollzugs untersagt.

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Die Antragstellerin betreibt seit dem 1. Mai 1997 das Alten- und Pflegeheim in A., C.straße 34. Zunächst war sie Pächterin, 2002 erwarb sie es im Wege der Zwangsversteigerung. Es handelt sich um eine Einrichtung der vollstationären Dauerpflege. Daneben bietet das Heim auch Plätze für Kurzzeitpflege an (sogenannte „eingestreute Kurzzeitpflege").

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Mit Bescheid vom 15. Dezember 1997 hatte der Antragsgegner gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 Niedersächsisches Pflegegesetz (in der 1997 geltenden Fassung v. 22.5.1996, Nds. GVBl. 1996, 245 - Nds. PflG 1996 -) festgestellt, dass diese Einrichtung erforderlich sei, um die notwendige pflegerische Versorgungsstruktur sicherzustellen, es sich dabei um eine nach § 13 Nds. PflG förderfähige vollstationäre Dauerpflegeeinrichtung handele und auf seiner Grundlage die Festsetzung und Auszahlung bewohnerbezogener Aufwendungszuschüsse nach § 13 Nds.PflG bei entsprechender Bedürftigkeit des Heimbewohners beantragt werden könne.

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Soweit ersichtlich hat der Antragsgegner in der Vergangenheit für bedürftige Heimbewohner "bewohnerbezogene Aufwendungszuschüsse" (Pflegewohngeld) gemäß § 13 Nds. PflG (zuletzt in der Fassung v. 25.4.2002 - Nds. GVBl. 2002, 145) gewährt. Da diese bewohnerbezogenen Aufwendungszuschüsse, mit denen Investitionsfolgekosten aufgefangen werden sollten, von den Beteiligten in jener Zeit als eine objektbezogene, institutionelle Förderung der Einrichtung iSd § 9 SGB XI angesehen wurden, hatte die Antragstellerin für die Umlegung von Investitionskosten auf die Heimbewohner um Zustimmung des Antragsgegners gem. § 82 Abs. 3 SGB XI nachgesucht. Zuletzt hatte der Antragsgegner im Jahr 2003 gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI der gesonderten Berechnung von Investitionsfolgekosten in Höhe von 15,36 Euro/Tag zugestimmt und darauf hingewiesen, dass bis zu diesem Betrag bei entsprechender Bedürftigkeit der Bewohner ein bewohnerbezogener Aufwendungszuschuss nach § 13 Nds. PflG bewilligt werden könne (Bescheid des Antragsgegners v. 20.6.2003, GA Bl. 36). Im Gegensatz zu der tatsächlichen Handhabung stufte die Rechtsprechung etwa beginnend mit den Jahren 2002/2003 den bewohnerbezogenen Aufwendungszuschuss nach § 13 Nds. PflG nicht als eine objektbezogene Förderung ein, sondern sah hierin - da dieser Zuschuss abhängig vom Einkommen des Heimbewohners gezahlt wurde - lediglich eine subjektbezogene Förderung, weil es sich der Sache nach um eine von Bedürftigkeit abhängige Sozialleistung an den Heimbewohner handele, die nur unmittelbar an das Heim ausgezahlt werde. Dies wiederum hatte zur Folge, dass das Heim, soweit es Investitionsaufwendungen den Pflegebedürftigen gesondert berechnen wollte, hierzu nicht nach § 82 Abs. 3 SGB XI auf die Zustimmung des Antragsgegners angewiesen war. Es reichte vielmehr eine bloße Mitteilung nach § 82 Abs. 4 SGB XI aus; allerdings ist der Sozialhilfeträger gemäß § 75 Abs. 3 SGB XII (§ 93 Abs. 7 BSHG) zur Übernahme gesondert berechneter Investitionskosten nach § 82 Abs. 4 SGB XI bei bedürftigen Heimbewohnern nur verpflichtet, wenn hierüber eine entsprechende Vereinbarung getroffen worden ist (zur Einstufung des bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses als eine bloße subjektbezogene und damit nicht öffentliche Förderung vgl. VG Osnabrück, Urt. v. 20.2.2002 - 6 A 114/99 -, OVG Lüneburg, Urt. v. 22.1.2003 - 4 LC 146/02 -, BVerwG, Beschl. v. 27.5.2003 - 3 B 41.03 -, das Bundesverwaltungsgericht hat die Revision gegen das Urteil des erkennenden Gerichts vom 22. Januar 2003 deswegen zurückgewiesen, weil für die Frage, ob von einem Heim geltend gemachte gesonderte Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 3 SGB XI der Zustimmung bedürfen, der Rechtsweg zu den Sozialgerichten eröffnet sei; vgl. auch BSG, Urt. v. 24.7.2003 - B 3 P 1/03 R - BSGE 91, 182 ff.).

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Zum 1. Januar 2004 ist das Niedersächsische Pflegegesetz geändert worden. Vollstationäre Einrichtungen werden aus der Förderung herausgenommen. Den bewohnerbezogenen Aufwendungszuschuss gibt es nicht mehr. Nunmehr werden nur noch ambulante Einrichtungen und teilstationäre Einrichtungen der Kurzzeitpflege gefördert. Die Förderung von "eingestreuten Kurzzeitpflegeplätzen", also Kurzzeitpflege innerhalb einer vollstationären Einrichtung, ist in § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG (in der Fassung der Bekanntmachung v. 26.5.2004, Nds. GVBl. S. 157 - Nds. PflG 2004) enthalten.

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§ 10 bestimmt:

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“Förderung von stationären Pflegeeinrichtungen und Einrichtungen der Kurzzeitpflege

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1. Träger von teilstationären Pflegeeinrichtungen sowie von Einrichtungen der Kurzzeitpflege erhalten Zuschüsse in Höhe der Aufwendungen nach § 8. Zuschüsse erhalten auch Träger von vollstationären Einrichtungen der Dauerpflege in der durch Verordnung nach § 11 Nr. 7 festgelegten Höhe für die in diese Einrichtung aufgenommenen Pflegebedürftigen, die Leistungen nach den §§ 39 und 42 SGB XI erhalten.

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2. ...“

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§ 3 der ebenfalls zum 1. Januar 2004 geänderten Verordnung zur Durchführung des Niedersächsischen Pflegegesetzes (vom 2.1.2004 - Nds. GVBl. 2004, S. 4, DVO - Nds. PflG 2004) bestimmt:

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„Höhe der Zuschüsse für vollstationäre Einrichtungen oder Dauerpflege

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Der Zuschuss nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nds.PflG (Anm.: nunmehr § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds.PflG) wird in Höhe des zwischen dem Träger der Einrichtung und dem Träger der Sozialhilfe nach § 93 Abs. 2 i. V. m. § 93 a Abs. 1 und 2 Satz 1 des Bundessozialhilfegesetzes ... vereinbarten Investitionsbetrages gewährt. Besteht eine Vereinbarung nicht, so wird die Höhe des Zuschusses nach den Maßstäben bestimmt, die der Träger der Sozialhilfe üblicherweise bei Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 i. V. m. § 93 a Abs. 1 und 2 BSHG über den Investitionsbetrag zugrunde legt.“

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Unter dem 22. Dezember 2003 zeigte die Antragstellerin gemäß § 82 Abs. 4 SGB XI an, dass sie ab dem 1. Januar 2004 allen Bewohnern des Pflegezentrums notwendige Investitionskosten in Höhe von 19,50 Euro/Tag in Rechnung stelle (Beiakte A Bl. 34).

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Darüber hinaus hatte die Antragstellerin (soweit ersichtlich erstmals unter dem 17. Juni 2002, konkretisiert am 6. November 2003 - Beiakte C Bl. 1, 186) den Abschluss einer Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG (nunmehr § 75 Abs. 5 Satz 3 SGB XII) über einen Investitionsbetrag in Höhe von 19,50 Euro täglich pro Heimbewohner, der Anspruch auf ergänzende Sozialhilfe habe, vorgeschlagen (vgl. Beiakte A Bl. 35). Der Antragsgegner hat als Sozialhilfeträger dieses Angebot abgelehnt und einen Betrag von 14,10 Euro/ Tag angeboten. Eine Einigung zwischen den Beteiligten ist nicht zustande gekommen. Daraufhin wurde die Schiedsstelle angerufen. Diese hat mit Beschluss vom 30. August 2004 für das Jahr 2004 den Investitionsbetrag für Bewohner, die auf ergänzende Sozialhilfe angewiesen sind, auf 14,17 Euro festgesetzt (Beiakte E Bl. 170). Hiergegen hat die Antragstellerin Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist (VG Osnabrück 4 A 287/04). Mit Schreiben vom 9. Dezember 2004 hat die Antragstellerin auch für das Jahr 2005 für Bewohner, die ergänzende Sozialhilfe beziehen, einen Betrag von 19,50 Euro/Tag vorgeschlagen (Beiakte D Bl. 40). Der Antragsgegner hat sich als Sozialhilfeträger unter dem 13. Dezember 2004 bereit erklärt, ein rechtskräftiges Urteil in dem Verfahren 4 A 287/04 bis zur Höhe von 19,50 Euro/Tag auch für 2005 zu akzeptieren (Beiakte D Bl. 65).

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Den von der Schiedsstelle als angemessen im Sinne des § 93 Abs. 7 BSHG/§ 75 Abs. 5 SGB XII angesehenen Investitionskostenbetrag in Höhe von 14,17 Euro zahlt der Antragsgegner gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG 2004 i. V. m. § 3 DVO-Nds.PflG 2004 der Antragstellerin für jeden mit Kurzzeitpflegebedürftigen besetzten Heimplatz ab 2004 als Zuschuss.

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Die Differenz zu dem von der Antragstellerin verlangten Betrag, also (19,50 Euro - 14,17 Euro =) rd. 5,40 Euro/Tag, stellt die Antragstellerin seit 2004 u. a. ihren Heimbewohnern, die Kurzzeitpflege erhalten (nur um diesen Personenkreis geht es im vorliegenden Verfahren) jeweils gesondert in Rechnung. Der Antragsgegner wies darauf hin, dass dieses Vorgehen nicht zulässig sei und drohte heimaufsichtsrechtliche Maßnahmen an.

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Mit angefochtenem Bescheid vom 12. April 2005 forderte der Antragsgegner die Antragstellerin unter Androhung eines Zwangsgeldes auf, die von den in ihrem Heim aufgenommenen Kurzzeitpflegebedürftigen gesondert angeforderten Investitionskostenzuschüsse (in Höhe von rd. 5,40 Euro täglich) an die betreffenden Heimbewohner zurückzuzahlen und bei Maßnahmen der Kurzzeitpflege nach dem SGB XI eine Abrechnung der den nach § 93 BSHG (75 SGB XII) vereinbarten Betrag übersteigenden Investitionskosten in Zukunft zu unterlassen. Die sofortige Vollziehung wurde angeordnet.

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Dagegen hat die Antragstellerin Klage erhoben (6 A 84/05) und um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie hat im Wesentlichen vorgetragen: Eine Zustimmung des Antragsgegners zur Erhebung dieser zusätzlichen gesonderten Investitionskosten sei nicht erforderlich. § 82 Abs. 3 SGB XI greife nicht ein; denn soweit die von ihr geltend gemachten Investitionsaufwendungen in Höhe von insgesamt 19,50 Euro/Tag vom Antragsgegner nicht anerkannt worden seien (also in Höhe von rd. 5,40 Euro/Tag), handele sich bei ihr um eine „nicht geförderte Einrichtung gemäß § 82 Abs. 4 SGB XI“, so dass die Erhebung eines gesonderten Investitionsbetrages lediglich anzuzeigen sei. Im übrigen sei der Antragsgegner auch nicht berechtigt, in das zivilrechtliche Vertragsverhältnis zwischen Heimträger und den betroffenen Bewohnern einzugreifen. Darüber hinaus fehle ein überwiegendes öffentliches Vollzugsinteresse.

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Die Antragstellerin hat beantragt,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 12. April 2005 wiederherzustellen.

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Der Antragsgegner hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er hat im Wesentlichen vorgetragen: Als Heimträger habe er sicherzustellen, dass die jeweiligen Entgelte entsprechend den gesetzlichen Vorgaben berechnet würden. Die Regelungen in § 82 SGB XI gingen etwaigen heimvertraglichen zivilrechtlichen Vorschriften vor. Die der Antragstellerin seit 2004 für Maßnahmen der eingestreuten Kurzzeitpflege gewährte Investitionskostenförderung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG 2004 (i.V.m. § 3 DV-Nds.PflG 2004) stelle eine objektbezogene, institutionelle und damit öffentliche Förderung im Sinne des § 9 SGB XI dar. Anders als bei dem früher gezahlten bewohnerbezogenen Aufwendungszuschuss nach § 13 Nds. PflG 1996, der vom Einkommen des jeweiligen Heimbewohners abhängig gewesen sei, werde die jetzige Investitionskostenförderung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG für alle Heimplätze gewährt, die mit Kurzzeitpflegebedürftigen besetzt worden seien. Das Einkommen der betreffenden kurzzeitpflegebedürftigen Heimbewohner spiele keine Rolle. Da es sich um eine öffentliche Förderung handele, dürfe ein gesonderter Investitionsbetrag nach § 82 Abs. 3 SGB XI nur mit Zustimmung des Antragsgegners erhoben werden. Eine derartige Zustimmung liege bislang nicht vor. Schon deswegen habe die Antragstellerin den gesonderten Investitionszuschuss von rd. 5,40 Euro/Tag den Heimbewohnern nicht in Rechnung stellen dürfen. Unabhängig hiervon sei im Übrigen bei eingestreuter Kurzzeitpflege die Zustimmung nach § 82 Abs. 3 SGB XI (i.V.m. § 16 Abs. 3 Nds. PflG 2004) aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung vom Gesetzgeber durch die Festlegung in § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG 2004 (i.V.m. § 3 Abs. 1 DVO-Nds.PflG 2004) ersetzt worden, wie sich aus dem Erlass des Nds. Ministeriums für Frauen, Arbeit, Soziales vom 30.6.2004 (GA Bl. 61) ergebe. Eine Abrechnung von Investitionskosten sei mithin nur noch in Höhe des zwischen dem Träger der Einrichtung und dem Träger der Sozialhilfe nach § 93 BSHG/§ 75 SGB XII vereinbarten Investitionsbetrages möglich. Dies habe zur Konsequenz, dass ein über diesen vereinbarten Investitionskostenbetrag hinausgehender Betrag den Heimbewohnern generell nicht mehr in Rechnung gestellt werden könne. Da eine endgültige Einigung über den nach § 93 BSHG/§ 75 SGB XII anzusetzenden Investitionsbetrag (noch) nicht erfolgt sei, sei bis zum Abschluss des Klageverfahrens 4 A 287/04 zunächst von dem von der Schiedsstelle festgelegten Investitionskostenbetrag in Höhe von 14,17 Euro täglich auszugehen. Die Abrechnung eines darüber hinausgehenden Betrages verstoße gegen § 5 Abs. 5 HeimG. Dies stelle wiederum einen Mangel im Sinne des § 17 HeimG dar, der zum Erlass des angefochtenen Bescheides berechtige. Aufgabe der Heimaufsichtsbehörde sei es nämlich auch, finanzielle Belange der Heimbewohner wahrzunehmen.

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Mit Beschluss vom 21. Juni 2005 hat das Verwaltungsgericht dem Begehren der Antragstellerin entsprochen und die aufschiebende Wirkung der Klage angeordnet. Zur Begründung hat es u. a. ausgeführt, es könne dahinstehen, inwieweit eine auf die zivilrechtliche Beziehung zwischen Heimbewohner und Einrichtungsträger einwirkende Beanstandung durch die Heimaufsichtsbehörde von der Ermächtigungsgrundlage des § 17 HeimG gedeckt sei; denn der heimaufsichtsbehördlich beanstandete Rechtsverstoß liege nicht vor. Der der Antragstellerin vom Antragsgegner als Heimaufsichtsbehörde gewährte Zuschuss nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG 2004 stelle keine objektbezogene öffentliche Förderung einer Pflegeeinrichtung iS § 9 SGB XI dar, sondern sei als eine bloße Subjektförderung zu bewerten. Maßgeblich sei nämlich, dass dieser Zuschuss weder der Pflegeeinrichtung als solcher noch für abgegrenzte Abteilungen der Pflegeeinrichtung oder für das Vorhalten eines feststehenden Bestandes an Pflegeplätzen gewährt werde. Die Zuwendung werde vielmehr ausschließlich für individualisierte Pflegeverhältnisse, die sich in wechselnder Anzahl ergeben könnten, gezahlt, nämlich pro tatsächlich belegtem Kurzzeitpflegeplatz. Die Zuschüsse würden also bewohnerbezogen gewährt. Damit liege aber ebenso wie bei dem früheren bewohnerbezogenen Aufwendungszuschuss (§ 13 Nds. PflG a.F.) nur eine subjektbezogene Förderung vor. Liege aber keine öffentliche institutionelle Förderung im Sinne der §§ 9, 82 Abs. 3 SGB XI vor, sei der von der Antragstellerin erhobene gesonderte Investitionsbetrag dem Antragsgegner nach § 82 Abs. 4 SGB XI lediglich anzuzeigen, ohne dass der Antragsgegner weitere Prüfungsmöglichkeiten habe. Anlass für eine heimaufsichtsrechtliche Verfügung bestehe daher nicht. Soweit der Antragsgegner schließlich die Auffassung vertrete, Heimbewohnern, die Leistungen der Kurzzeitpflege in Anspruch nähmen, könnten ohnehin keine Investitionskosten in Rechnung gestellt werden, die über die zwischen dem Einrichtungsträger und dem Träger der Sozialhilfe nach §§ 93 BSHG/75 SGB XII vereinbarten Beträge hinausgingen, finde dieses in § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG 2004 keine Grundlage. § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG 2004 regele nämlich (nur) die öffentliche Förderung einer Einrichtung, enthalte jedoch nicht zugleich Regelungen zur Bemessung des Heimentgeltes. Zudem ergebe sich aus § 5 Abs. 5 HeimG, dass sich die gesondert berechenbaren Investitionskosten für Personen, die Leistungen der Pflegeversicherung in Anspruch nähmen, ausschließlich nach § 82 Abs. 3 und 4 SGB XI zu richten hätten. Da die Einrichtung der Klägerin nur subjektbezogen gefördert werde, greife § 82 Abs. 4 SGB XI ein. Danach könne zwar ein sozialhilfebedürftiger Heimbewohner die Übernahme gesondert berechneter Investitionsaufwendungen nur beanspruchen, wenn darüber eine entsprechende Vereinbarung mit dem Sozialhilfeträger und dem Träger der Einrichtung bestehe. Eine derartige Vereinbarung bestehe zur Zeit aber noch nicht. Die zu diesem Komplex ergangene Entscheidung der Schiedsstelle vom 30. August 2004 sei nicht verbindlich geworden, das dagegen angestrengte Klageverfahren sei noch nicht entschieden. Dass der Antragsgegner die Antragstellerin einstweilen in Höhe des von der Schiedsstelle festgesetzten Betrages fördere, ändere nichts daran, dass zur Zeit noch ein vereinbarungsloser Zustand bestehe. Fehle es aber an einer Vereinbarung, könnten nicht nach Landesrecht geförderte Einrichtungen die geltend gemachten Investitionsaufwendungen den Pflegebedürftigen unmittelbar in Rechnung stellen. Unerheblich sei für das vorliegende Verfahren, inwieweit der von der Antragstellerin in Rechnung gestellte, über die subjektbezogene Förderung des Antragsgegners hinausgehende Investitionskostenbeitrag (von ca. 5,40 Euro/Tag) betriebsnotwendige Aufwendungen betreffe und Gegenstand einer Vereinbarung zwischen dem Sozialhilfeträger und dem Heimträger sein könne. Dieses sei Gegenstand des anhängigen Verwaltungsstreitverfahrens 4 A 287/04. Der Antragsgegner habe die in seinem Ermessen liegende Anordnung nach § 17 HeimG im Einzelnen nämlich nicht darauf gestützt, dass die von der Antragstellerin geltend gemachten Kosten (von ca. 5,40 Euro) keine betriebsnotwendigen Auslagen beträfen. Erweise sich mithin die heimaufsichtsrechtliche Verfügung aller Voraussicht nach als rechtswidrig, überwiege das private Interesse der Antragstellerin, den Heimbewohnern die Investitionskosten in Rechnung zu stellen, soweit diese Leistungen der Kurzzeitpflege erhielten.

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Dagegen richtet sich die vom Antragsgegner eingelegte Beschwerde. Er trägt u. a. vor, er habe als Heimaufsichtsbehörde auch das Recht und die Befugnis, in das privatrechtliche Vertragsverhältnis zwischen der Antragstellerin und den Heimbewohnern einzugreifen, um u. a. eine Unangemessenheit zwischen Entgelt und der vom Heimträger zu erbringenden Leistung zu vermeiden. Es habe Anlass für ein Einschreiten der Heimaufsichtsbehörde bestanden. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin handele es sich im Rahmen der eingestreuten Kurzzeitpflege um eine Objektförderung. Die Einrichtung erhalte nämlich für alle kurzzeitpflegebedürftigen Bewohner der Einrichtung den pauschalen Zuschuss nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG 2004 i. V. m. § 3 Abs. 1 DVO-Nds.PflG 2004. Dieser Zuschuss werde unabhängig von den persönlichen und finanziellen Verhältnissen des jeweiligen kurzzeitpflegebedürftigen Heimbewohners gezahlt. Liege demnach eine objektive, institutionelle Förderung der Kurzzeitpflegeplätze der Antragstellerin vor, könne eine gesonderte Berechnung von Investitionsaufwendungen nur über § 82 Abs. 3 SGB XI erfolgen, also nur mit Zustimmung des Antragsgegners. Eine derartige Zustimmung sei bislang nicht erteilt worden. Im übrigen sei nach dem Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Frauen, Arbeit und Soziales vom 30. Juni 2004 (GA Bl. 61) „die Zustimmung nach § 82 Abs. 3 SGB XI bei eingestreuter Kurzzeitpflege aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung vom Gesetzgeber durch die Festlegung in § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG i.V.m. § 3 der DVO-Nds.PflG in der Fassung der Änderungsverordnung vom 2.1.2004 (Nds. GVBl. 2004, 4)“ ersetzt worden. Nach diesem Erlass könnten Personen, die vorübergehend Kurzzeitpflege in einer vollstationären Einrichtung erhielten, keine Investitionskosten über den mit dem Sozialhilfeträger vereinbarten Betrag hinaus in Rechnung gestellt werden. Werde demnach von einem Leistungsanbieter - hier der Antragstellerin - eine Förderung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG 2004 beantragt, müsse er auf eine gesonderte Berechnung von Investitionskosten nach § 82 Abs. 3 SGB XI verzichten, um seine Förderfähigkeit nicht zu verlieren. Dieses Ergebnis sei vom niedersächsischen Gesetzgeber gewollt. (Anm: vgl. hierzu auch Art. 12 des Haushaltsbegleitgesetzes 2005 - Nds. GVBl. 2004, 664 -, wonach nunmehr in § 10 Nds. PflG ausdrücklich bestimmt wird: „Die Förderung setzt voraus, dass der Einrichtungsträger Pflegebedürftigen entsprechend § 82 Abs. 3 SGB XI Aufwendungen nicht gesondert in Rechnung stellt.“) Dass es sich um eine objektbezogene institutionelle Förderung handele, ergebe sich auch daraus, dass antragsberechtigt das Heim und nicht der Heimbewohner sei. Zudem habe das OVG Lüneburg (4. Senat) in seinen Entscheidungen vom 22. Januar 2003 (4 LB 172/02 und 4 LC 146/02) den institutionellen Förderungscharakter der §§ 10 - 12 Nds. PflG bejaht. Dass die Förderung nur erfolge, wenn der Kurzzeitpflegeplatz auch tatsächlich besetzt sei, reiche nicht aus, um eine bloße subjektbezogene (nicht öffentliche) Förderung anzunehmen. Die Beschränkung der Förderung in Niedersachsen auf die tatsächliche Anwesenheit bzw. auf die tatsächliche Belegung mit Kurzzeitpflegebedürftigen stelle nur eine besondere Form der Förderung dar, für welche sich der Landesgesetzgeber im Rahmen seiner Ausgestaltungskompetenz (§ 9 SGB XI) bedarfsorientiert habe entscheiden können.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern und das Begehren der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zurückzuweisen.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Die Antragstellerin trägt im Beschwerdeverfahren u. a. vor, die Zuwendungen nach § 10 Abs. 1 Satz 2 Nds. PflG seien an die Person des Kurzzeitpflegebedürftigen gebunden, nicht an die Einrichtung. Bewohnerbezogene Zuschüsse seien aber lediglich als eine subjektbezogene Förderung zu werten. Selbst wenn man davon ausginge, dass der Antragsgegner im vorliegenden Fall grundsätzlich zu einer Anordnung nach § 17 HeimG berechtigt gewesen sei, fehle es jedenfalls an einem überwiegenden Vollzugsinteresse. Müsse die Antragstellerin nämlich Leistungen ohne Deckung der Investitionskosten erbringen, gehe das finanzielle Risiko angesichts einer möglicherweise längeren gerichtlichen Auseinandersetzung einseitig zu ihren Lasten. Es sei zu befürchten, dass in der Zwischenzeit einige der betroffenen Heimbewohner versterben würden. Demgegenüber sei die Rückzahlung eventuell zuviel geleisteter Beträge durch die Antragstellerin jederzeit gewährleistet.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

32

II. Die Beschwerde hat Erfolg. Der angefochtene Beschluss des Verwaltungsgerichts war zu ändern und der Antrag der Antragstellerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid des Antragsgegners vom 12. Mai 2005 abzulehnen.

33

Bei der gerichtlichen Entscheidung über einen Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alt. VwGO trifft das Gericht eine eigenständig und losgelöst von der vorangegangenen behördlichen Vollzugsanordnung zu beurteilende Entscheidung, ob die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage wiederherzustellen ist (vgl. Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Aufl., Rdnr. 855). Die vom Gericht zu treffende Ermessensentscheidung setzt eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen voraus, in die auch die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs mit einzubeziehen sind. Bei nach summarischer Prüfung offensichtlich erfolgversprechendem Rechtsmittel überwiegt wegen Art. 19 Abs. 4 GG das Suspensivinteresse des Betroffenen in der Regel jedes denkbare öffentliche Vollzugsinteresse, so dass die aufschiebende Wirkung grundsätzlich wiederherzustellen ist. Ergibt eine summarische Einschätzung, dass die Anfechtungsklage offensichtlich erfolglos bleiben wird, reicht dieses allein zwar noch nicht aus, um die Anordnung der sofortigen Vollziehung zu rechtfertigen. Erforderlich ist vielmehr in der Regel ein über den Erlass des Grundverwaltungsaktes hinausgehendes öffentliches Interesse. Hierfür ist allerdings nicht ein besonderes gewichtiges oder qualifiziertes öffentliches Interesse zu fordern. Erforderlich und ausreichend ist vielmehr das Vorliegen irgendeines öffentlichen Vollzugsinteresses. Bei einem offensichtlich rechtmäßigen Verwaltungsakt reichen mithin auch Vollzugsinteressen minderen Gewichtes für die Anordnung der sofortigen Vollziehung aus.

34

Nach diesen Kriterien erweist sich der angefochtene Bescheid des Antragsgegners aller Voraussicht nach als rechtmäßig.

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1) Zunächst ist die Anordnung der sofortigen Vollziehung formell ordnungsgemäß unter Hinweis auf das in der Regel hohe Alter der Heimbewohner und der daraus aus Sicht des Antragsgegners folgenden Eilbedürftigkeit der Durchsetzung der Verfügung begründet worden.

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2) Der Bescheid begegnet auch inhaltlich nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung keinen Bedenken.

37

Rechtsgrundlage der Anordnung ist § 17 Abs. 1 HeimG. Danach können, wenn festgestellte Mängel nicht abgestellt werden, gegenüber den Heimträgern Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung oder Gefährdung des Wohles der Bewohner, zur Sicherung der Einhaltung der dem Träger gegenüber den Bewohnern obliegenden Pflichten oder zur Vermeidung einer Unangemessenheit zwischen dem Entgelt und der Leistung erforderlich sind. Als Beispiel für eine derartige Anordnung werden in den Gesetzesmaterialien zu § 17 Abs. 1 HeimG (idF des 3. ÄndG v. 5.11.2001 - BGB. I S. 2960 -) u. a. „unwirksame Entgelterhöhungen“ genannt (BTA-Beschlussempfehlung, BT-Drucks. 14/6366, abgedr. in Dahlem/Giese/Igl/Klie, Das Heimgesetz, Stand: Dezember 2004, § 17 Rdnr. 3). Ziel dieser neuen Regelungen im Heimgesetz war es, die Interessen der Heimbewohner besser zu berücksichtigen als bisher. Die Schutzbestimmungen gelten dabei für alle Heimbewohner, unabhängig davon, ob sie Selbstzahler sind oder ob der Sozialhilfeträger für sie eintritt (Kunz/Butz/Wiedemann, Heimgesetz, 10. Aufl., § 2 Rdnr. 2). Da Ziel der Neuregelung des Heimgesetzes in der Neufassung von 2001 eine bessere Sicherung der Heimbewohner ist, kann die Heimaufsichtsbehörde daher unbeschadet etwaiger zivilrechtlicher Klagemöglichkeit der Heimbewohner auch dann eingreifen, wenn der Heimträger nicht gerechtfertigte finanzielle Ansprüche erhebt (vgl. ebenso Beschl. d. Sen. v. 30.5.2005 - 11 ME 50/05 -). So verhält es sich auch im vorliegenden Fall.

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Nach § 5 Abs. 5 HeimG müssen in Verträgen mit Personen, die Leistungen nach dem SGB XI in Anspruch nehmen (Leistungsempfänger der Pflegeversicherung), u. a. die gesondert berechenbaren Investitionskosten (§ 82 Abs. 3 und 4 SGB XI) gesondert ausgewiesen werden. Zwar hat die Antragstellerin die von ihren Heimbewohnern erhobenen gesonderten Investitionskosten ausweislich der vorgelegten Akten (vgl. z. B. Beiakte A Bl. 80) gesondert in Höhe von 5,40 Euro ausgewiesen. Da die von der Antragstellerin zur Verfügung gestellten „eingestreuten Kurzzeitpflegeplätze“ jedoch vom Antragsgegner öffentlich gefördert werden, bedurfte es für die Erhebung dieser gesonderten Investitionskosten nach § 82 Abs. 3 SGB XI der Zustimmung des Antragsgegners, die bislang nicht vorliegt. Die Erhebung der gesonderten Investitionskosten erweist sich daher zumindest zum derzeitigen Zeitpunkt als rechtswidrig (a). Ob und in welchem Umfang gegebenenfalls für Kurzzeitpflegebedürftige gesonderte Investitionskosten erhoben werden können, kann im vorliegenden Verfahren nicht entschieden werden; hierfür ist der Rechtsweg zu den Sozialgerichten eröffnet (b).

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a) Die Antragstellerin erhält für die in ihrer Einrichtung in Anspruch genommenen eingestreuten Kurzzeitpflegeplätze eine öffentliche (objektbezogene, institutionelle) Förderung iSd. § 9 SGB XI; denn sie hat seit 2004 einen Anspruch darauf, für jeden besetzten Kurzzeitpflegeplatz einen Zuschuss in Höhe des zwischen ihr und dem Träger der Sozialhilfe nach § 75 Abs. 5 SGB XII (§ 93 Abs. 7 BSHG) vereinbarten Investitionsbetrages zu erhalten. Dass ein derartiger Anspruch auf Förderung besteht, wird von dem Antragsgegner nicht in Zweifel gezogen. Allein dass eine einvernehmliche Vereinbarung mit dem Antragsgegner als Träger der Sozialhilfe über die Höhe dieses Investitionsbetrages noch nicht zustande gekommen ist und zur Zeit lediglich ein Investitionsbetrag in Höhe des Spruches der Schiedsstelle vom 30. August 2004 (14,17 Euro/Tag für das Jahr 2004) zugrunde gelegt wird und über das gegen diesen Schiedsspruch von der Antragstellerin eingeleitete verwaltungsgerichtliche Verfahren (4 A 287/04) noch nicht entschieden ist, steht der Annahme einer öffentlichen Förderung nicht entgegen; denn die Zahlungsverpflichtung ist dem Grunde nach unstrittig und lediglich der Höhe nach noch nicht endgültig festgestellt.

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Dass der Zuschuss jeweils nur für tatsächlich in Anspruch genommene eingestreute Kurzzeitpflegeplätze gezahlt wird (vgl. § 7 Abs. 2 Nds. PflG 2004), steht der Annahme einer institutionellen objektbezogenen Förderung idF § 9 SGB XI nicht entgegen. Die Rechtsprechung des erkennenden Gerichts (Urt. v. 22.1.2003 - 4 LC 146/02 -) zu dem in den früheren Fassungen des Nds. Pflegegesetzes enthaltenen sog. „bewohnerbezogenen Aufwendungszuschuss“ kann nicht auf die vorliegende Fallkonstellation übertragen werden. Der früher bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss ist deswegen von der Rechtsprechung nur als subjektbezogene, nicht öffentliche Förderung angesehen worden, weil maßgeblich für die Frage, ob und in welcher Höhe ein derartiger Aufwendungszuschuss zu gewähren war, allein die - subjektbezogene - Bedürftigkeit des jeweiligen Heimbewohners war, auf dessen finanzielle Verhältnisse die Pflegeeinrichtung keinen Einfluss hatte. Der Aufwendungszuschuss trat daher lediglich an die Stelle der Eigenbeteiligung des Heimbewohners, soweit dieser bedürftig war und seinen Anteil nicht leisten konnte. Der Sache nach hatte es sich dabei um eine von der Bedürftigkeit abhängige Sozialleistung an den Heimbewohner gehandelt, die lediglich unmittelbar an das Heim ausgezahlt wurde (vgl. hierzu VG Osnabrück, Urt. v. 20.2.2002 - 6 A 114/99 -, OVG Lüneburg, Urt. v. 22.1.2003 - 4 LC 146/02 -; BVerwG, Beschl. v. 27.5.2003 - 3 B 41.03 - unter Hinweis auf die Zuständigkeit der Sozialgerichte; ebenso BSG, Urt. v. 24.7.2003 - B 3 P 1/03 -, BSGE 91, 182). Das maßgebliche Kriterium für die Bewertung des bewohnerbezogenen Zuschusses als bloße subjektbezogene Förderung, nämlich die Abhängigkeit von der Bedürftigkeit des Heimbewohners, ist jedoch für die Gewährung des Zuschusses für eingestreute Kurzzeitpflegeplätze ohne Belang. Dieser Zuschuss wird vielmehr unabhängig vom Einkommen des jeweiligen Kurzzeitpflegebedürftigen gezahlt. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts und der Antragstellerin setzt eine institutionelle objektbezogene Förderung nicht voraus, dass der Zuschuss der Pflegeeinrichtung als solcher oder einer abgegrenzten Abteilung der Pflegeeinrichtung allein für die Vorhaltung eines bestimmten Bestandes an Pflegeplätzen der Kurzzeitpflege gewährt wird.

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Allerdings bestimmt § 9 SGB XI, dass die Länder „für die Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlich pflegerischen Versorgungsstruktur“ verantwortlich sind. Diese Wortwahl könnte dafür sprechen, dass als öffentliche Förderung nur die Förderung einer Einrichtung ohne Rücksicht auf die im Einzelfall tatsächlich belegten Plätze zu verstehen ist. § 9 SGB XI bestimmt jedoch weiter, dass das „nähere zur Planung und zur Förderung der Pflegeeinrichtung ... durch Landesrecht bestimmt“ wird. § 9 SGB XI räumt den Ländern mithin einen erheblichen Spielraum bei der Ausgestaltung der Investitionsförderung ein. Dass dieser Spielraum gewollt war, ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte. Ursprünglich ging man im Rahmen der Pflegeversicherung von einer monistischen Finanzierung durch die Pflegekassen aus. Die Länder sollten Zuschüsse zur Investitionsförderung unmittelbar an die Pflegekasse zahlen. Die Länder wollten sich jedoch nicht finanziell binden lassen und haben im Vermittlungsverfahren eine zweigeteilte (duale) Finanzierung durchgesetzt. Die allgemeinen Pflegeleistungen werden nunmehr grundsätzlich durch die von den Pflegekassen zu tragende Pflegevergütung (§ 82 Abs. 1 Nr. 1 SGB XI) gedeckt und über eine öffentliche Förderung der Pflegeeinrichtung entscheiden die Länder gemäß § 9 SGB XI. Darüber hinaus trägt der Pflegebedürftige die Entgelte für Unterkunft und Verpflegung (§ 82 Abs. 1 Nr. 2 SGB XI). Aus § 82 Abs. 2 SGB XI ergibt sich im Einzelnen, welche Aufwendungen der Pflegeeinrichtungen nicht in der Pflegevergütung und auch nicht in den von dem Pflegebedürftigen zu tragenden Entgelten für Unterkunft und Verpflegung enthalten sein dürfen und somit als Förderungsgegenstand durch die Länder in Betracht kommen. Hierbei handelt es sich - wie sich auch aus § 9 Satz 3 SGB XI ergibt - vor allem um Investitionskosten (vgl. hierzu Hauck/Wilde, SGB XI, Stand: Dezember 2005 § 9 Rdnr. 6 ff.; § 82 Rdnr. 22 ff.; LPK-SGB XI, 2003, § 9 Rdnr. 5 ff.; Udsching, SGB XI, 2000, § 9 Rdnr. 4 ff.; Griep, Renn, Wer bezahlt die Investitionskosten im Pflegeheim, Pflegerecht 1999, 104 u. 131). Da § 9 SGB XI den Ländern einen weiten Gestaltungsspielraum eröffnet, ist nicht nur die sog. klassische (vorschüssige) Förderung, die sich auf vorgehaltene Pflegeplätze unabhängig von der tatsächlichen Belegung bezieht, als institutionelle Objektförderung im Sinne des § 9 SGB XI anzusehen, sondern auch die im vorliegenden Fall erfolgte Förderung anhand tatsächlich belegter eingestreuter Kurzzeitpflegeplätze (sog. nachschüssige Förderung). Entscheidend ist - zumindest nach dem in diesem Verfahren vorliegenden Erkenntnisstand -, dass die Förderung pro tatsächlich belegtem Kurzzeitpflegeplatz erfolgt und Einkommen und Vermögen des betreffenden Heimbewohners keine Berücksichtigung finden (ebenso Urt. d. erk. Gerichts v. 22.1.2003 - 4 LC 146/02 -, in dem die §§ 10-12 des Nds. PflG 1996 als öffentliche institutionelle Förderung qualifiziert wurden, obgleich auch die Förderung schon nach dem Nds. PflG 1996 nur pro belegtem Platz erfolgte - vgl. § 8 Abs. 3 Nds. PflG 1996 -).

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Eine allein auf die vorgehaltene Zahl von eingestreuten Kurzzeitpflegeplätzen abgestellte Förderung würde zudem den tatsächlichen Gegebenheiten nicht gerecht; denn die Antragstellerin betreibt in erster Linie eine Einrichtung zur stationären Dauerpflege, in der lediglich einzelne Plätze je nach Bedarf für Kurzzeitpflegebedürftige vorübergehend (z. B. während der Dauer des Urlaubs einer Pflegeperson) zur Verfügung gestellt werden. Die Anzahl der Kurzzeitpflegeplätze, um deren Förderung es allein geht, wechselt mithin von Monat zu Monat. Auch dieses rechtfertigt es, die institutionelle Förderung lediglich auf die tatsächlich belegten eingestreuten Kurzzeitpflegeplätze zu beziehen.

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Dass die Förderungsleistung letztlich unmittelbar dem einzelnen Kurzzeitpflegebedürftigen zugute kommt, indem sie dessen Entgeltbelastung mindert, steht der Qualifizierung als institutionelle Förderung nicht entgegen; denn jegliche institutionelle Förderung, auch die klassische (vorschüssige) Förderung allein für das Vorhalten von Plätzen, hat letztlich das Ziel, die Belastung der betreffenden Heimbewohner zu senken.

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b) Ist mithin die ab 1. Januar 2004 im Niedersächsischen Pflegegesetz (idF d. B. v. 26.5.2004) in § 10 Abs. 1 Satz 2 festgelegte Förderung von eingestreuten Kurzzeitpflegeplätzen als eine objektive institutionelle Förderung der Investitionskosten der Antragstellerin anzusehen, konnte die Antragstellerin über die Förderung hinausgehende zusätzliche Investitionskosten gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI nur mit Zustimmung der zuständigen Landesbehörde - hier des Antragsgegners - geltend machen. Eine derartige Zustimmung liegt bislang nicht vor. Ob eine derartige Zustimmung zu erteilen ist, kann im vorliegenden Verfahren nicht entschieden werden; denn für Klagen auf Zustimmung der zuständigen Landesbehörde zur gesonderten Berechnung nach § 82 Abs. 3 SGB XI ist (ebenso wie für Klagen auf Feststellung, dass die gesonderte Berechnung bei Fehlen einer objektiven institutionellen Förderung ohne Zustimmung zulässig ist (§ 82 Abs. 4 SGB XI)) der Sozialrechtsweg eröffnet (BVerwG, Beschl. v. 30.6.2004 - 3 B 89.03 - NVwZ-RR 2004, 911; Urt. v. 26 4.2002 - 3 C 41.01 - NVwZ-RR 2002, 607; BSG, Beschl. v. 31.1.2000 - B 3 SF 1/99 R - juris). Die im Beschluss des Verwaltungsgerichts (Beschl.-Abdr. S. 8 unten) aufgeworfene Frage, ob der Antragsgegner zu Recht generell seine Zustimmung nach § 82 Abs. 3 SGB XI für die Anforderung gesonderter Investitionskosten unter Hinweis auf den Erlass des Niedersächsischen Ministeriums für Frauen, Arbeit und Soziales vom 30.6.2004 (GA Bl. 61) bzw. nunmehr wegen der Ergänzung von § 10 Nds. PflG 2004 durch Art. 12 des Haushaltsbegleitgesetzes 2005 v. 17.12.2004 (GVBl. 2004, 664) versagen kann (vgl. hierzu Griem, Refinanzierung der Investitionsaufwendungen bei geförderten Pflegeheimen, Pflegerecht 2005, 153; LSG S-H, Urt. v. 11.12.2002 - L 3 P 13/01 - juris), ist daher in einem etwaigen Verfahren vor den Sozialgerichten zu klären.

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3) Erweist sich nach alledem der angefochtene Bescheid mit überwiegender Wahrscheinlichkeit als offensichtlich rechtmäßig, reichen schon Vollzugsinteressen minderen Gewichts aus, um das von der Antragstellerin geltend gemachte Suspensivinteresse zu übersteigen. Ein derartiges öffentliches Interesse liegt darin, dass die Antragsgegnerin im Sinne der (in aller Regel) betagten Heimbewohner für eine im Einklang mit dem Heimgesetz stehende finanzielle Belastung der Heimbewohner Sorge zu tragen hat (vgl. ebenso Beschl. d. Sen. v. 30.5.2005 - 11 ME 50/05 -).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG. In Anlehnung an die Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts Osnabrück in dem Klageverfahren 6 A 84/05 hat der Senat den Streitwert für beide Rechtszüge auf jeweils 17.800,-- Euro festgesetzt. Dieser Streitwert ergibt sich aus Folgendem: Die Antragstellerin ist in dem angefochtenen Bescheid vom 12. April 2005 zum einen verpflichtet worden, die den Kurzzeitpflegebedürftigen zusätzlich von ihr in Rechnung gestellten Investitionskosten zu erstatten. Dieser Betrag beträgt für den Zeitraum 1. Januar 2004 bis zum 31. März 2005 (im April wurde der angefochtene Bescheid erlassen) nach Mitteilung der Antragstellerin im Klageverfahren 23.103,61 Euro. Darüber hinaus ist die Antragstellerin verpflichtet worden, auch zukünftig keine über die Vereinbarung nach § 93 Abs. 7 BSHG/75 Abs. 5 SGB XII hinausgehenden Investitionskosten von den Kurzzeitpflegebedürftigen zu erheben. Hierfür setzt der Senat mit dem Verwaltungsgericht einen mutmaßlichen Jahresbetrag von 12.488,19 Euro an, also pro Monat rd. 1.040,-- Euro. Insgesamt ergibt das für das Klageverfahren einen Streitwert von 35.591,80 Euro, aufgerundet 35.600,-- Euro. Für das vorläufige Rechtsschutzverfahren war die Hälfte dieses Streitwertes anzusetzen, mithin 17.800,-- Euro.

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Der Beschluss ist unanfechtbar.

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