Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2015-06-30, Aktenzeichen 4 LC 285/13

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 1. Kammer - vom 8. Oktober 2013 geändert, soweit die Klage abgewiesen worden ist.

Der Bescheid des Beklagten vom 13. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2012 und der Erklärung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Oktober 2013 mit Ausnahme der durch Zeitablauf erledigten Fristsetzung für die Einebnung und Einsaat der bereits umgebrochenen Teilfläche und der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung wird aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die weitergehende Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen der Kläger zu 1/4 und der Beklagte zu 3/4.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der vollstreckbaren Kosten abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vorher Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen, soweit nicht Gegenstand des Verfahrens die Verfügung des Beklagten ist, den bereits umgebrochenen Bereich des Flurstücks 4/2 der Flur 7 von B. wieder einzuebnen und mit Gras einzusäen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Versagung einer naturschutzrechtlichen Befreiung sowie weiterer naturschutzrechtlicher Anordnungen, die im Zusammenhang mit einem vom Kläger beabsichtigten und zum Teil schon durchgeführten Grünlandumbruch ergangen sind.

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Der Kläger ist Landwirt und Eigentümer des ca. 4,6 ha großen Grundstücks Flurstück 4/2, Flur 7 der Gemarkung B., auf dem sich eine Grünlandfläche befand und zum Teil heute noch befindet. Aufgrund eines anonymen Hinweises suchte ein Mitarbeiter des Beklagten das Grundstück am 26. Januar 2012 auf und stellte dort fest, dass der Kläger begonnen hatte, die Grünlandfläche mittels eines an einen Bagger angehängten Tiefpfluges bis zu einer Bodentiefe von 70 cm umzubrechen. Der Mitarbeiter des Beklagten untersagte dem Kläger zunächst mündlich die Fortsetzung der Arbeiten und stellte am nächsten Tag mittels Probebohrungen fest, dass sich auf dem Grundstück eine Hochmoorfläche mit einer mindestens 70 cm tiefen Torfschicht befindet. Er erklärte dem Kläger daraufhin vor Ort, dass der Umbruch der Hochmoorfläche gegen ein naturschutzrechtliches Verbot verstoße, und wies ihn auf die Möglichkeit hin, eine Befreiung von dem Verbot zu beantragen.

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Mit schriftlichem Bescheid vom 30. Januar 2012 stellte der Beklagte gegenüber dem Kläger fest, dass es sich bei dem in dem angefügten Luftbild grün markierten Teil des Grundstücks um Hochmoor handele, und untersagte ihm den Umbruch dieser Grünlandfläche. Für den Fall der Zuwiderhandlung drohte er dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 EUR an. Gestützt wurde dieser Bescheid auf ein für Moorstandorte geltendes Verbot eines Grünlandumbruchs, das in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG geregelt sei. Dieser Bescheid sowie der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 6. März 2012 sind Gegenstand des parallelen Berufungsverfahrens 4 LC 286/13, über das der Senat bisher noch nicht entschieden hat.

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Ebenfalls mit Schreiben vom 30. Januar 2012 wandte sich der Kläger durch seinen seinerzeitigen Verfahrensbevollmächtigten an den Beklagten und machte geltend, dass es sich bei § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht um ein gesetzliches Verbot handele, zumal auch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (heute: Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit) in einem Vermerk vom 16. April 2011 die Auffassung vertreten habe, dass es sich insoweit „nicht um eine unmittelbar anwendbare Norm handelt, da sie weder hinreichend bestimmt noch für eine Ableitung von Rechtsfolgen im Einzelfall geeignet“ sei. Vorsorglich stellte der Kläger zugleich einen Antrag auf Erteilung einer Befreiung von den Maßgaben des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Zur Begründung des Befreiungsantrags führte er aus, dass es sich bei dem Tiefumbruch um eine sinnvolle Maßnahme zur Verbesserung der natürlichen Bodenfruchtbarkeit der Fläche handele, die auch künftig als Grünland genutzt werden solle. Auf dem Grundstück befinde sich lediglich im mittleren Bereich eine gewisse Moorauflage, die die Bewirtschaftung des gesamten Flurstücks erheblich erschwere. Außerdem komme in der Region B. hinzu, dass durch die starke Flächenkonkurrenz gewerblicher Flächenkäufer (insbesondere der Torfindustrie) die Landwirte auf eine gute Nutzbarkeit ihrer landwirtschaftlichen Flächen angewiesen seien. Die beabsichtigte Bodenverbesserung diene auch dem Ausgleich einer durch den Radwegneubau an der C. Straße entstandenen Verschlechterung der Entwässerungssituation des Grundstücks.

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Am 1. März 2012 führten Mitarbeiter des Beklagten einen weiteren Ortstermin durch. Dabei entnahmen sie mittels eines Bohrgeräts an sechs Stellen, verteilt auf die gesamte Fläche, Bodenprofile, die sämtlich eine Torfmächtigkeit von mehr als 1 m zeigten. Bei dieser Gelegenheit gewannen sie ferner den Eindruck, dass sich in der Mitte des Grundstücks eine seggenreiche Nasswiese, ein gesetzlich geschütztes Biotop gemäß § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG, befinde. Der Beklagte veranlasste daraufhin eine Eintragung dieser Fläche in das Verzeichnis geschützter Teile von Natur und Landschaft und informierte hierüber den Kläger mit Schreiben vom 5. März 2012.

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Mit Datum vom 13. März 2012 erließ der Beklagte gegenüber dem Kläger einen Bescheid mit den folgenden Regelungen:

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„Ihren o. a. Antrag vom 30.01.2012 auf Erteilung einer Befreiung vom Verbot des Grünlandumbruchs auf einem Moorstandort - hier: Flurstück 4/2 der Flur 7 von B. - lehne ich hiermit ab. Die Fortsetzung des Grünlandumbruchs auf dieser Fläche ist deshalb zu unterlassen.

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Der bereits umgebrochene Teil im Südwesten des Grundstücks ist bis zum 30.04.2012 wieder einzuebnen und einzusäen.

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Eine Ackernutzung muss auch künftig unterbleiben.

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Eine Grünlanderneuerung darf nur ohne wendende Bodenbearbeitung (ohne Pflug) durchgeführt werden.

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Bei einer Bodenvorbereitung zur Grünlandneueinsatz, z.B. durch Fräsen, ist der gesetzlich geschützte Bereich auszunehmen, dessen Eintragung in das Verzeichnis gesetzlich geschützter Teile von Natur und Landschaft Herrn A. bereits mit Schreiben (und Karte) vom 05.03.2012 mitgeteilt wurde.“

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Für den Fall der Zuwiderhandlung gegen diese Verfügungen wurde dem Kläger ferner ein Zwangsgeld von bis zu 1.000 EUR angedroht. Zur Begründung führte der Beklagte aus, dass die Annahme des Klägers, es befinde sich nur in der Mitte des Grundstücks eine gewisse Moorauflage, nicht den Tatsachen entspreche. Bei der erneuten Ortsbesichtigung am 1. März 2012 sei an allen sechs Messpunkten eine Moormächtigkeit von jeweils mehr als 1 m festgestellt worden. Die in § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG geregelten Voraussetzungen für die Gewährung einer Befreiung von dem gesetzlichen Verbot eines Grünlandumbruchs auf einem Moorstandort seien nicht gegeben. Die vom Kläger gewünschte Verbesserung der Agrarstruktur habe keinen Vorrang vor den Belangen des Naturschutzes, da eine Nutzung der Fläche mit Verbesserung der Grasnarbe nach Maßgabe des Tenors zu diesem Bescheid auch weiterhin möglich sei. Der Begründung des Antrags sei auch nicht zu entnehmen, warum die Versagung der Befreiung zu einer unzumutbaren Belastung für den Kläger führe. Zudem sei ein Grünlandumbruch auch nicht mit den Belangen von Naturschutz und Landschaftspflege vereinbar, weil der Umbruch zu einer Zerstörung des gesetzlich geschützten Biotops der seggenreichen Nasswiese führen würde. Die Androhung des Zwangsgeldes beruhe auf den §§ 65, 67 und 70 Nds. SOG.

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Mit Schreiben vom 11. April 2012 legte der Kläger gegen diesen Bescheid Widerspruch ein, begründete diesen jedoch nicht.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 23. Juli 2012, zugestellt am 9. August 2012, präzisierte der Beklagte die Anordnung im Ausgangsbescheid, die bereits umgebrochene Teilfläche des Grundstücks wieder einzuebnen und einzusäen, dahingehend, dass das Wiedereinsäen „mit Gras“ zu erfolgen habe. Im Übrigen wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers als unbegründet zurück. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid, dass die Ausführungen in dem angefochtenen Ausgangsbescheid zur Versagung der beantragten Befreiung sachlich und rechtlich nicht zu beanstanden seien. Rechtsgrundlage für die Anordnung zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes sei § 17 Abs. 8 BNatSchG. Bei dem Grünlandumbruch handele es sich um einen Eingriff im Sinne des § 14 Abs. 1 BNatSchG. § 17 Abs. 8 BNatSchG ermögliche es der zuständigen Behörde bei einem ohne die erforderliche Zulassung vorgenommenen Eingriff nicht nur, dessen weitere Durchführung zu untersagen, wie dies hier mit der Verfügung vom 30. Januar 2012 bereits geschehen sei. Zudem solle die zuständige Behörde auch die Wiederherstellung des früheren Zustandes anordnen. Dies sei hier durch die Anordnung zur Einebnung der bereits umgebrochenen Teilfläche und der anschließenden Einsaat mit Gras problemlos möglich gewesen. Das Verbot der künftigen Ackernutzung wie auch das Gebot, eine Grünlanderneuerung ohne Umpflügen des Bodens durchzuführen, ergebe sich aus dem Umbruchverbot des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG und für den Bereich des gesetzlich geschützten Biotops zusätzlich aus § 30 Abs. 2 BNatSchG.

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Zur Begründung der von ihm am 7. September 2012 erhobenen Klage hat der Kläger vorgetragen: Die Annahme des Beklagten, dass es sich bei der in Rede stehenden Fläche um ein Hochmoor handele, sei zum Teil unrichtig, denn jedenfalls auf dem südwestlichen Teil des Grundstücks befinde sich kein Hochmoor, sondern Sandboden. Auf dem Grundstück gebe es auch kein gesetzlich geschütztes Biotop in Form einer seggenreichen Nasswiese, so dass die angegriffenen Verfügungen insoweit nicht auf § 30 BNatSchG gestützt werden könnten. Auch § 5 Abs. 2 Nr. 5 i.V.m. § 3 Abs. 2 BNatSchG kämen als Rechtsgrundlage der Verfügungen nicht in Betracht; insoweit werde auf die Ausführungen in dem Vermerk des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 16. April 2011 sowie auf die in der Antwort auf eine kleine Anfrage zum Ausdruck gebrachte Rechtsauffassung der Niedersächsischen Landesregierung (vgl. LT-Drs. 16/4431, S. 2 f.) verwiesen. Der Bescheid könne auch nicht auf § 17 Abs. 8 BNatSchG gestützt werden, da die auf dem Grundstück durchgeführte Grünlanderneuerungsmaßnahme keiner Genehmigung oder Anzeige bedürfe: Die subsidiäre naturschutzrechtliche Genehmigungsregelung des § 17 Abs. 3 BNatSchG sei in Niedersachsen gemäß § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG nicht anwendbar. Die Ablehnung der Befreiung sei - zumindest - ermessensfehlerhaft, da der Beklagte zu Unrecht davon ausgehe, dass sich auf dem Grundstück ein gesetzlich geschütztes Biotop in Form einer seggenreichen Nasswiese befinde. Hinzu komme, dass die Flächen wegen des Eingriffs in die lokale Hydrogeologie im Zuge des Radwegausbaus zu vernässen drohten. Für die Befreiung stritten daher sowohl öffentliche als auch private Belange.

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In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Beklagte seinen Bescheid vom 13. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2012 insoweit aufgehoben, als dieser die Vorgabe enthalten hat, bei der Bodenvorbereitung zur Grünlandneueinsaat den als Biotop gesetzlich geschützten Bereich auszunehmen. Insoweit haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt.

17

Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 13. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2012 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die begehrte Befreiung zu erteilen,

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hilfsweise,

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zum Beweis der Tatsache, dass sich auf dem Flurstück 4/2, Flur 7 der Gemarkung B., und zwar auf der mit Ziffer 4 bezeichneten Teilfläche, kein Hochmoor im Sinne des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG befunden hat, die Einholung eines Sachverständigengutachtens.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

23

Der Beklagte hat zu seiner Rechtsverteidigung zunächst auf die Begründungen des angefochtenen Bescheides und des Widerspruchsbescheides verwiesen. Ferner hat er vorgetragen, dass sich das Hochmoor entgegen der Behauptung des Klägers auch auf den umgebrochenen südwestlichen Teil des in Rede stehenden Grundstücks erstrecke.

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Mit Urteil vom 8. Oktober 2013 hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit die Beteiligten es in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt hatten, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

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Die Klage sei hinsichtlich der begehrten Erteilung der Befreiung unbegründet. Die Erteilung einer Befreiung gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG sei allerdings erforderlich für den vom Kläger beabsichtigten und zum Teil schon begonnenen Tiefumbruch, denn dabei handele es sich um eine naturschutzrechtlich verbotene Handlung. Dies ergebe sich aus § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG, der nach umstrittener, aber zutreffender Auffassung mit hinreichender Bestimmtheit ein Verbot von Grünlandumbrüchen u. a. auf Moorstandorten regele. Die in Rede stehende Grundstücksfläche stelle einen Moorstandort dar, worunter ein Boden mit einer Torfschicht von mehr als 30 cm im Oberboden zu verstehen sei. Auf der Grundlage der Erläuterungen des Beklagten gehe die Kammer davon aus, dass dies auch auf die bereits umgebrochene Teilfläche im Südwesten des Grundstücks zutreffe. Die vom Kläger hierzu beantragte Beweiserhebung sei nicht durchzuführen, da sie auf etwas Unmögliches gerichtet sei. Aufgrund des erfolgten Tiefumbruchs und der damit verbundenen Durchmischung des Bodens sowie der nachfolgenden Nutzung als Maisacker könne nicht mehr festgestellt werden, ob sich dort eine Torfschicht von mehr als 30 cm im Oberboden befunden habe. Der vom Kläger begonnene Tiefumbruch mittels eines Baggers stelle auch einen Grünlandumbruch im Sinne der Regelung dar. Denn als Grünlandumbruch sei jegliche Bodenwendung unter Ausschaltung der etablierten Grasnarbe einzuordnen, unabhängig davon, ob das Grundstück anschließend weiter als Grünland oder als Ackerland genutzt werde. Insoweit unterscheide sich die Bedeutung des Tatbestandsmerkmals „Grünlandumbruch“ in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG von der desselben Begriffs in der Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009, die nur die Umwandlung von Dauergrünland in Acker erfasse. Im Übrigen glaube die Kammer dem Kläger aber auch nicht, dass er die in Rede stehende Fläche nach dem Umbruch weiterhin als Grünland nutzen wolle, denn zwischenzeitlich baue er auf der bereits umgebrochenen Fläche im Südwesten ebenso wie auf einem auf der anderen Seite des noch vorhandenen Grünlandes liegenden Teil des Flurstücks Mais an. Die in § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG geregelten Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung seien nicht gegeben. Nr. 1 der Regelung ermögliche eine Befreiung nur aus Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses, diene aber nicht dem Schutz privater Interessen Dritter. Die Durchführung des in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG geregelten Verbotes führe für den Kläger auch nicht zu einer unzumutbaren Härte im Sinne von § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG. Die Klage könne auch im Übrigen keinen Erfolg haben, da die weiteren in dem angegriffenen Bescheid getroffenen Anordnungen rechtmäßig seien. Sie seien zumindest im Widerspruchsbescheid hinreichend begründet worden und im Übrigen auch hinreichend bestimmt. Rechtsgrundlage für die in dem Bescheid getroffenen Regelungen sei § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG. Wie Satz 1 der Vorschrift sei die Regelung anwendbar auf Eingriffe in Natur und Landschaft, die einer behördlichen Zulassung oder einer Anzeige bedürften. Das sei hier der Fall, da auch die Erteilung einer Befreiung gemäß § 67 BNatSchG eine Zulassung im Sinne von § 17 Abs. 8 BNatSchG darstelle. Der vom Kläger beabsichtigte Tiefumbruch auf einer Moorfläche stelle eine nicht nach § 14 Abs. 2 BNatSchG privilegierte und damit als Eingriff im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG zu wertende erhebliche Beeinträchtigung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts durch eine Veränderung der Gestalt von Grundflächen dar. Die einzelnen vom Beklagten getroffenen Anordnungen hielten sich in dem von § 17 Abs. 8 BNatSchG geregelten Rahmen und seien nicht zu beanstanden. Die dem Kläger für die Wiedereinsaat mit Gras gesetzte Frist bis zum 30. April 2012 sei allerdings durch Zeitablauf gegenstandslos geworden und habe sich ebenso wie die darauf bezogene Zwangsgeldandrohung erledigt. Die Zwangsgeldandrohung hinsichtlich der weiteren Regelungen des Bescheides beruhe auf den §§ 64, 67 und 70 Nds. SOG.

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Der Kläger hat am 19. November 2013 gegen dieses ihm am 25. Oktober 2013 zugestellte Urteil die vom Verwaltungsgericht wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Er trägt vor: Das von ihm beabsichtigte Tiefpflügen des Grünlandes bedürfe nicht der Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG stelle nach zutreffender Auffassung keine unmittelbar geltende Verbotsnorm dar, da es ihr an der rechtsstaatlich gebotenen hinreichenden Bestimmtheit fehle. Die Regelung bedürfe einer weiteren Konkretisierung durch den Gesetz- oder Verordnungsgeber, bevor sie für den Normadressaten unmittelbare Bindungswirkung entfalten könne. Selbst wenn man dies anders sehe, fehle es an einem Grünlandumbruch im Sinne von §5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Die Regelung diene der Verhinderung der Umwandlung von Grünland in andere Nutzungsformen, insbesondere Ackernutzungen. Er - der Kläger - beabsichtige aber lediglich eine Bodenverbesserungsmaßnahme zur Grünlanderneuerung, da die Fläche auch weiterhin als Grünland genutzt werden solle. Bei dem südwestlichen Bereich des Grundstücks handele es sich auch nicht um einen Moorstandort. Diese seit dem Umbruch dem Maisanbau dienende Fläche liege auf Sandboden; der in Übergangsbereichen dort teilweise vorhandene Moorboden habe überwiegend nicht die erforderliche Moormächtigkeit von mehr als 30 cm gehabt. Da bei dem Tiefumbruch keine Böden aufgebracht und die umgebrochenen Böden auch nicht über die gesamte Teilfläche durchmischt worden seien, könne dies auch nach wie vor festgestellt werden; der erstinstanzlich gestellte Beweisantrag werde daher aufrechterhalten. Jedenfalls seien aber die Voraussetzungen für die Erteilung einer Befreiung nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG gegeben; zur näheren Begründung nehme er Bezug auf den von ihm beim Beklagten gestellten Befreiungsantrag. Die weiteren in dem angegriffenen Bescheid getroffenen Regelungen seien - abgesehen von der Fristsetzung für die Wiedereinsaat mit Gras und der hierauf bezogenen Zwangsgeldandrohung, bei denen das Verwaltungsgericht zu Recht von einer Erledigung durch Zeitablauf ausgegangen sei - rechtswidrig. Den Anordnungen fehle es an einer hinreichenden Begründung und an der erforderlichen Bestimmtheit. Darüber hinaus seien die Anordnungen, soweit sie sich auf die „Ackerfläche“ bezögen, auch materiell rechtswidrig. Die Anordnungen könnten weder auf § 3 Abs. 2 i.V.m. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG noch auf § 17 Abs. 8 BNatSchG gestützt werden. Die Nichtanwendbarkeit von § 17 Abs. 8 BNatSchG folge bereits daraus, dass der beabsichtigte Umbruch keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige bedürfe. Das Genehmigungserfordernis nach § 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG finde in Niedersachsen gemäß § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG keine Anwendung. Das Verwaltungsgericht habe hinsichtlich seiner Annahme, dass ein Eingriff in Natur und Landschaft vorliege, die Privilegierungsregelung für die landwirtschaftliche Bodennutzung in § 14 Abs. 2 BNatSchG nicht ordnungsgemäß geprüft. Zum einen verstoße die beabsichtigte Grünlanderneuerung nicht gegen die in § 14 Abs. 2 Satz 2 BNatSchG u. a. in Bezug genommene Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Zum anderen müsse bei der Abwägung zwischen den Zielen des Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie den landwirtschaftlichen Interessen beachtet werden, dass sich nach seinem - des Klägers - Kenntnisstand die ökologische Leistungsfähigkeit von Grünland gegen Null entwickele, wenn es nicht unter Einsatz bodenwendender Bearbeitungsmethoden regelmäßig erneuert werde.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade - 1. Kammer - vom 8. Oktober 2013 zu ändern, soweit die Klage abgewiesen worden ist, und den Bescheid des Beklagten vom 13. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juli 2012 und der Erklärung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vom 8. Oktober 2013 mit Ausnahme der durch Zeitablauf erledigten Fristsetzung für die Einebnung und Einsaat der bereits umgebrochenen Teilfläche und der darauf bezogenen Zwangsgeldandrohung aufzuheben sowie den Beklagten zu verpflichten, ihm die begehrte Befreiung zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Verteidigung des angefochtenen Urteils trägt der Beklagte vor: Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers stelle § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG keine konkretisierungsbedürftige Regelung, sondern unmittelbar geltendes Recht dar. Insoweit bestehe ein ausschlaggebender Unterschied zwischen dieser Vorschrift und der noch als Rahmenrecht erlassenen Vorgängerregelung in § 5 Abs. 4 BNatSchG 2002 darin, dass das neue Bundesnaturschutzgesetz im Jahr 2009 nunmehr auf der Grundlage einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes beschlossen worden sei. Bei der konkurrierenden Gesetzgebung handele es sich absolut unbestritten um unmittelbar geltendes Recht. § 5 Abs. 2 BNatSchG lege nunmehr hinsichtlich der Landwirtschaft für die gute fachliche Praxis die Betreiberpflichten fest und sei insoweit mit der Regelung in § 5 Abs. 2 BImSchG über die Betreiberpflichten für immissionsschutzrechtliche Anlagen vergleichbar, deren unmittelbare Geltung unbestritten sei. Den Tatbestandsmerkmalen „Grünlandumbruch“ und „Moorstandort“ fehle es auch nicht an der erforderlichen rechtsstaatlichen Bestimmtheit. Ein Moorstandort sei gegeben, wenn im Boden mindestens 30 cm Moorauflage und 30 % Humusgehalt vorhanden seien. Da dies auch der Auffassung der Landwirtschaftskammer Niedersachsen entspreche, könne sich ein Landwirt, der sich unsicher über die Einstufung einer Fläche als Moorstandort sei, gegebenenfalls von der Landwirtschaftskammer beraten lassen. Als Grünlandumbruch sei nicht ausschließlich die Umwandlung von Grünland in andere Nutzungsformen, z. B. Ackerland, einzuordnen. Der Begriff des Grünlandumbruchs werde im Naturschutzrecht in einem anderen Sinne verwendet als im Agrarförderrecht, wo es darum gehe, dass die Produktion von Ackerfrüchten und Getreide eingeschränkt werde, indem keine neuen Ackerflächen durch Grünlandumwandlung entstünden. § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG diene dagegen der Erhaltung von Grünland als Lebensraum. Hierfür sei ein Umbruch mit späterer Neueinsaat sehr nachteilig. Darauf komme es aber letztlich nicht an, weil der Kläger nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts eine Umwandlung von Grünland in Ackerland habe vornehmen wollen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Klägers hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Die Verpflichtungsklage gegen die Versagung der naturschutzrechtlichen Befreiung ist zum Teil begründet (I. und II.). Die Anfechtungsklage gegen die übrigen Regelungen des angegriffenen Bescheides ist in vollem Umfang begründet (III.). Das Verwaltungsgericht hat die Klage daher zu Unrecht in vollem Umfang abgewiesen.

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I. Der Verpflichtungsklageantrag des Klägers, ihm die begehrte Befreiung zu erteilen, muss ohne Erfolg bleiben, denn die Maßgaben des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG können nicht Gegenstand einer Befreiung sein. Gemäß § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG kann auf Antrag eine Befreiung nur von den Geboten und Verboten dieses Gesetzes gewährt werden. Bei der Regelung in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG handelt es sich aber, anders als das Verwaltungsgericht angenommen hat, nicht um ein naturschutzrechtliches Verbot.

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§ 5 Abs. 2 BNatSchG regelt einen Katalog von Grundsätzen der guten fachlichen Praxis, die neben den Anforderungen, die sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften und aus § 17 Abs. 2 BBodSchG ergeben, bei der landwirtschaftlichen Nutzung zu beachten sind. Als einen dieser Grundsätze der guten fachlichen Praxis gibt § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG vor, dass auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, auf Standorten mit hohem Grundwasserstand sowie auf Moorstandorten ein Grünlandbruch zu unterlassen ist. Abgesehen von einer geringfügigen Abweichung der vorangestellten Einleitungsformel (es hieß „Die Landwirtschaft hat …“ anstelle der heutigen Wendung „Bei der der landwirtschaftlichen Nutzung sind …“) war eine solche Regelung bereits wortgleich in § 5 Abs. 4 5. Spiegelstrich des Bundesnaturschutzgesetzes vom 25. März 2002 enthalten. Um ein naturschutzrechtliches Verbot hat es sich bei der seinerzeit auf der Grundlage einer Rahmengesetzgebungskompetenz des Bundes erlassenen Norm des Bundesnaturschutzgesetzes 2002 unzweifelhaft nicht gehandelt. Die naturschutzrechtlichen Vorschriften, denen auf der Grundlage von Art. 75 Abs. 2 GG a.F. ausnahmsweise unmittelbare Geltung im Verhältnis zwischen Staat und Bürger zukommen sollte, hatte der Gesetzgeber in § 11 BNatSchG 2002 abschließend aufgeführt. § 5 Abs. 4 BNatSchG 2002 war in dieser Aufzählung nicht genannt und gehörte damit lediglich zu den Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung. Der jetzige § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ist vom Gesetzgeber hingegen als Bestandteil des Bundesnaturschutzgesetzes vom 29. Juli 2009 auf der Grundlage der durch die Föderalismusreform I geschaffenen neuen konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für den Naturschutz und die Landschaftspflege (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 GG) geregelt worden. Für die heutige Rechtslage ist umstritten, ob § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nunmehr ein unmittelbar geltendes naturschutzrechtliches Verbot darstellt (bejahend: Agena, in: ders. u.a., BNatSchG, 2012, § 5 Ziff. 3.3.3; ders., NuR 2012, 297 ff., 305 f.; Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Auf. 2011, § 5 Rn. 16; Louis, NuR 2010, 77, 79; Möckel, NuR 2012, 225, 229; wohl auch Endres, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 5 Rn. 13; verneinend: Krohn, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 5 Rn. 20, 27; Heugel, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, Stand: 74. Ergänzungslieferung 2014, § 5 BNatSchG Rn. 35; Gellermann, NVwZ 2010, 73, 75; Kolodziejcok u.a., Naturschutz, Landschaftspflege und einschlägige Regelungen des Jagd- und Forstrechts, Bd. I, Stand: Ergänzungslieferung 4/2014, § 5 BNatSchG Rn. 20, 27).

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Der Senat vermag sich der auch vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, dass § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG u.a. für Moorstandorte ein gesetzliches Verbot von Grünlandumbrüchen regelt, nicht anzuschließen. Der Senat verkennt nicht, dass vordergründig gute Argumente für diese Ansicht zu sprechen scheinen. Zum einen handelt es sich bei der Vorschrift nunmehr anders als bei § 5 Abs. 4 BNatSchG 2002 nicht mehr um eine Rahmenregelung, sondern um auf der Grundlage der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes beschlossenes „Voll“-Recht mit unmittelbarer Geltung gegenüber den Bürgern. Zum anderen legt auch die imperative Formulierung sowohl der Einleitung von § 5 Abs. 2 BNatSchG („sind … zu beachten“) als auch von Nr. 5 der Regelung („ist ein Grünlandumbruch zu unterlassen“) die Annahme eines Verbotes nahe, gerade auch in Gegenüberstellung zu § 5 Abs. 1 und 3 BNatSchG, deren Vorgaben „weicher“ formuliert sind („ist … zu berücksichtigen“; „ist das Ziel zu verfolgen“). Der Senat teilt auch nicht die vom Kläger und im Schrifttum (etwa von Krohn, a.a.O., Rn. 27; Kolodziejcok, a.a.O., Rn. 27) vertretene Auffassung, dass die in § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG geregelten Begriffe einer näheren gesetzlichen Konkretisierung bedürfen. Die hier entscheidungserheblichen Tatbestandmerkmale „Moorstandort“ und „Grünlandumbruch“ stellen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, unbestimmte Rechtsbegriffe dar, die den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genügen und daher keiner weiteren Konkretisierung bedürfen (vgl. dazu anhand von Tatbeständen des naturschutzrechtlichen Biotopschutzes: BVerfG, Beschl. v. 7.5.2001 - 2 BvK 1/100 -, BVerfGE 103, 332; Nds. OVG, Urt. v. 23.8.1994 - 3 L 3939/93 -; Urt. v. 10.3.2005 - 8 LB 4072/01 -). Gleichwohl sprechen aus Sicht des Senates die folgenden Gesichtspunkte ausschlaggebend dagegen, dass der Gesetzgeber mit § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ein naturschutzrechtliches Verbot geschaffen hat:

37

Zunächst zeigt die Entstehungsgeschichte, dass der Gesetzgeber mit der Regelung von § 5 Abs. 2 BNatSchG ausschließlich das Ziel verfolgt hat, den bereits zuvor in anderen Vorschriften verwendeten Begriff der „guten fachlichen Praxis“ der Landwirtschaft aus naturschutzfachlicher Sicht inhaltlich näher zu bestimmen, dass es ihm aber nicht darum ging, darüber hinaus mit den einzelnen Ziffern von § 5 Abs. 2 BNatSchG verbindliche Ge- und Verbotsnormen zu schaffen. Ausgangspunkt der Rechtsentwicklung ist insoweit die bereits im Bundesnaturschutzgesetz vom 20. Dezember 1976 geregelte Privilegierung der ordnungsgemäßen land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung im Rahmen der Eingriffsregelung (§ 8 Abs. 7 BNatSchG 1976) und des Artenschutzes (§ 22 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG 1976). Die Anwendung dieser Vorschriften stellte die Praxis vor Schwierigkeiten, da der vage Begriff der „ordnungsgemäßen“ Bodennutzung gesetzlich nicht näher bestimmt war. Mit § 8 Abs. 7 BNatSchG in der am 29. August 1998 in Kraft getretenen Fassung hat der Gesetzgeber die Privilegierungsklausel im Rahmen der Eingriffsregelung neu formuliert und erstmals den Begriff der guten fachlichen Praxis in das Naturschutzrecht eingeführt. Satz 1 und 2 der Regelung, die im Wesentlichen dem heutigen § 14 Abs. 2 BNatSchG entsprechen, lauteten wie folgt: „Die land-, forst- und fischereiwirtschaftliche Bodennutzung ist nicht als Eingriff anzusehen, soweit die Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege berücksichtigt werden. Die den Vorschriften des Rechts der Land- und Forstwirtschaft einschließlich des Rechts der Binnenfischerei und § 17 Abs. 2 des Bundes-Bodenschutzgesetzes entsprechende gute fachliche Praxis bei der land-, forst- und fischereiwirtschaftlichen Bodennutzung widerspricht in der Regel nicht den in Satz 1 genannten Zielen und Grundsätzen.“ Auch diese Fassung des § 8 Abs. 7 BNatSchG wurde in der Naturschutzpraxis jedoch als unzureichend angesehen, da Satz 2 der Regelung zur Konkretisierung der guten fachlichen Praxis lediglich auf den etwa zeitgleich geschaffenen Katalog in § 17 Abs. 2 BBodSchG sowie auf Vorschriften des Land- und Forstwirtschaftsrechts, etwa das Pflanzenschutz- und Düngemittelrecht (vgl. BT-Drs. 13/6441, S. 61), verwies, während es an einer näheren Bestimmung der guten fachlichen Praxis aus naturschutzfachlicher Sicht fehlte (vgl. dazu rückblickend Plachter u.a., Methoden zur naturschutzfachlichen Konkretisierung der „Guten fachlichen Praxis“ in der Landwirtschaft, 2005, S. 26). Darauf hat der Gesetzgeber reagiert, indem er mit § 5 Abs. 4 BNatSchG 2002 erstmalig einen naturschutzrechtlichen Katalog der guten fachlichen Praxis der Landwirtschaft geregelt hat. Erklärtes Ziel war es, wie in der Begründung des zugrunde liegenden Gesetzentwurfs mehrfach hervorgehoben worden ist (vgl. BT-Drs. 14/6378, S. 29, 39), Anforderungen an die gute fachliche Praxis „aus naturschutzfachlicher Sicht“ in das Gesetz einzuführen. Weiter heißt es in der amtlichen Begründung (a.a.O., S. 39):

38

Der Katalog der Grundsätze des Abs. 3, der den Bereich der Landwirtschaft betrifft, ergänzt die Reglungen der guten fachlichen Praxis, die sich aus den anderen einschlägigen Vorschriften ergeben. Mit den geltenden Regelungen des Agrar- und Umweltrechts (insbesondere des Pflanzenschutz-, Düngemittel- und Bodenschutzrechts) sind - in unterschiedlicher rechtlicher Ausgestaltung - wichtige Grundsätze der guten fachlichen Praxis geregelt, die aber in Bezug auf die Belange von Natur und Landschaft der Ergänzung bedürfen.“

39

Seine Intention, den Begriff der guten fachlichen Praxis aus naturschutzfachlicher Sicht inhaltlich zu präzisieren, hat der Gesetzgeber im Bundesnaturschutzgesetz 2002 auch dadurch unterstrichen, dass er in die landwirtschaftlichen Privilegierungsregelungen, die an die Einhaltung der Regeln der guten fachlichen Praxis anknüpfen, jeweils auch einen Verweis u.a. auf § 5 Abs. 4 BNatSchG 2002 aufgenommen hat (vgl. §§ 18 Abs. 2 Satz 2, 43 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG 2002). Wie bereits erwähnt, hat der Gesetzgeber hingegen mit der Schaffung von § 5 Abs. 4 BNatSchG 2002 gerade nicht von der durch Art. 75 Abs. 2 GG a.F. für die Rahmengesetzgebung des Bundes in Ausnahmefällen eröffneten Möglichkeit Gebrauch gemacht, unmittelbar geltende Ge- und Verbote zu normieren.

40

Auch die Entstehungsgeschichte des nunmehr auf der Grundlage einer konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes geschaffenen Bundesnaturschutzgesetzes 2009 gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit der Regelung in § 5 Abs. 2 BNatSchG, die weitgehend wortgleich mit § 5 Abs. 4 BNatSchG 2002 übereinstimmt, nunmehr einen weitergehenden Zweck verfolgt hat, als den an anderer Stelle des Gesetzes verwendeten Begriff der guten fachlichen Praxis (vgl. §§ 14 Abs. 2 Satz 2, 44 Abs. 4 Satz 1 BNatSchG 2009) zu konkretisieren, zumal auch die amtliche Begründung des zugrunde liegenden Gesetzentwurfs sich im Wesentlichen auf den Hinweis beschränkt, dass die in § 5 Abs. 2 BNatSchG 2009 geregelten Nrn. 1 bis 5 aus dem geltenden Recht übernommen worden sind (vgl. BT-Drs. 16/12274, S. 52). Vor diesem Hintergrund sieht der Senat anders als das Verwaltungsgericht auch in der geringfügigen Umformulierung der Einleitung von § 5 Abs. 2 BNatSchG 2009 im Vergleich zu § 5 Abs. 4 BNatSchG 2002 („Bei der landwirtschaftlichen Nutzung sind …“ anstelle des bisherigen „Die Landwirtschaft hat …“) keinen Anhaltspunkt dafür, dass der Gesetzgeber nunmehr unmittelbar geltende Ge- oder Verbote regeln wollte.

41

Darüber hinaus bestätigen auch die systematische und sprachliche Auslegung, dass es sich bei § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht um eine Verbotsnorm handelt. Hinsichtlich der systematischen Stellung von § 5 Abs. 2 BNatSchG ist zunächst zu bemerken, dass die Regelung als Ge- und Verbotsnorm in Kapitel 1 des Bundesnaturschutzgesetzes mit seinen allgemeinen Vorschriften zum Naturschutzrecht ein Unikat wäre. Außerdem sind eine Reihe von Tatbestandsmerkmalen in § 5 Abs. 2 Nrn. 1 bis 4 BNatSchG denkbar vage und/oder als Zielvorgaben für erwünschte Formen der landwirtschaftlichen Nutzung formuliert, was eher für den Charakter von Leitlinien oder Programmsätzen als für eine Qualifizierung als strikte Ge- und Verbote spricht. Die Verwendung des Begriffs „Grundsätze“ in § 5 Abs. 2 BNatSchG unterstreicht ebenfalls den Leitliniencharakter der dort geregelten Maßgaben. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber in § 5 Abs. 2 BNatSchG keine abschließende Regelung geschaffen, denn es sind „insbesondere“ die folgenden Grundsätze der guten fachlichen Praxis zu beachten. Dies verdeutlicht, dass es neben den dort niedergelegten auch ungeschriebene Grundsätze der guten fachlichen Praxis geben soll. Bei einer Ge- und Verbotsnorm wäre die Formulierung eines derartigen offenen Tatbestandes aber untypisch und würde auch zu erheblichen Zweifeln an der hinreichenden Bestimmtheit der Vorschrift führen. Der Ansicht, dass es sich bei der Formulierung „insbesondere“ um eine Öffnungsklausel handeln soll, die es den Ländern ermöglicht, weitere Grundsätze der guten fachlichen Praxis gesetzlich zu regeln (so Agena, in: ders. u.a., BNatSchG, 2012, § 5 Ziff. 3.3.2), schließt sich der Senat nicht an. Denn für eine derartige Öffnungsklausel besteht kein Bedürfnis, weil die Länder gemäß Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG ohnehin die Befugnis zur Abweichungsgesetzgebung haben und daher die bundesrechtlichen Grundsätze der guten fachlichen Praxis auch ohne ausdrückliche bundesgesetzliche Ermächtigung um landesrechtliche Vorgaben ergänzen können. Der Senat sieht die Verwendung des Wortes „insbesondere“ vielmehr als Ausdruck dessen an, dass sich nach dem Willen des Gesetzgebers die inhaltliche Bedeutung des Begriffs der guten fachlichen Praxis, ähnlich wie es bei rechtlichen Verweisen auf den „Stand der Technik“ der Fall ist (vgl. zu dieser Parallelität Plachter u.a., Methoden zur naturschutzfachlichen Konkretisierung der „Guten fachlichen Praxis“ in der Landwirtschaft, 2005, S. 26), auch aus den neuesten fachwissenschaftlichen Erkenntnissen über die geeigneten Methoden einer naturschonenden Landwirtschaft ergeben soll, mögen diese Erkenntnisse auch dem Stand der im Landwirtschafts- und Umweltrecht positiv normierten Anforderungen vorauseilen. Auch dies spricht allerdings für eine Qualifizierung des § 5 Abs. 2 BNatSchG als einen Katalog von leitlinienartigen Vorgaben.

42

Hinzu kommt, dass § 5 Abs. 2 BNatSchG in großem Umfang - teils durch ausdrückliche Verweisungen, teils durch inhaltliche Anleihen und Überlagerungen - auf Rechtsmaterien ausgreift, die Gegenstand anderer Gesetze sind. So sind nach der Vorschrift bei der landwirtschaftlichen Nutzung nicht nur die dort niedergelegten Grundsätze der guten fachlichen Praxis, sondern daneben auch die Anforderungen aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften und aus § 17 Abs. 2 BBodSchG „zu beachten“. Allein hinter der Bezugnahme auf die „Anforderungen, die sich aus den für die Landwirtschaft geltenden Vorschriften“ ergeben, verbirgt sich eine Verweisung auf eine größere Zahl von Regelungen des Agrarumweltrechts in weiteren Kodifikationen wie dem Wasserhaushaltsgesetz, dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, dem Bundes-Immissionsschutzgesetz sowie dem Tierschutzgesetz und dem Tierseuchengesetz (vgl. Krohn, in: Schlacke, BNatSchG, 2012, § 5 Rn. 19; Endres, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 5 Rn. 8; Agena, a.a.O., Ziff. 3.2.1). Hinzu kommt der ausdrückliche Verweis auf das Düngemittel- und Pflanzenschutzrecht in § 5 Abs. 2 Nr. 6 BNatSchG. Darüber hinaus findet sich die in § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG geregelte Vorgabe einer standortangepassten Bewirtschaftung fast wortgleich auch in § 17 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BBodSchG. Im Hinblick darauf, dass es sich bei § 5 Abs. 2 Nr. 1 BNatSchG entstehungsgeschichtlich belegt um die zentrale Anforderung des Absatzes handeln soll, die durch die im Anschluss normierten weiteren Grundsätze der guten fachlichen Praxis lediglich weiter konkretisiert wird (vgl. BT-Drs. 14/6378, S. 39; Krohn, a.a.O., Rn. 21), betrifft diese Überlagerung mit dem Bodenschutzrecht indirekt auch die weiteren Ziffern des § 5 Abs. 2 BNatSchG, also auch die hier in Rede stehende Nr. 5. Außerdem lehnt sich die Regelung in § 5 Abs. 2 Nr. 4 BNatSchG, wonach bei der Tierhaltung u.a. schädliche Umweltauswirkungen zu vermeiden sind, ersichtlich an das Immissionsschutzrecht an. Dieses Ausgreifen in andere Rechtsgebiete betrifft schließlich auch unmittelbar den hier in Rede stehenden § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG, soweit die Regelung einen Grünlandumbruch in Überschwemmungsgebieten zum Gegenstand hat. Denn die Umwandlung von Grünland in Ackerland wird in festgesetzten Überschwemmungsgebieten bereits durch § 78 Abs. 1 Nr. 8 WHG verboten. Auch wenn der Anwendungsbereich beider Vorschriften nicht absolut deckungsgleich sein mag, was der Senat offen lässt, so besteht zwischen ihren Regelungsbereichen jedenfalls ersichtlich eine erhebliche Schnittmenge.

43

Diese Fülle an Verweisungen auf und Anleihen bei anderen Rechtsvorschriften lassen es aus Sicht des Senats als fernliegend erscheinen, dass der Gesetzgeber mit § 5 Abs. 2 BNatSchG einen imperativen Normbefehl schaffen wollte. Ein derartig umfassender Normbefehl müsste nicht nur dann, wenn die Naturschutzbehörde und die für das in Bezug genommene Fachrecht zuständige Behörde nicht identisch sind, wie es etwa in Niedersachsen für die der Landwirtschaftskammer Niedersachsen übertragenen Materien des Landwirtschaftsrechts der Fall ist, zu Kompetenzkonflikten führen, deren Lösung der Gesetzgeber nicht geregelt hat. Es würden sich auch Wertungsabweichungen zwischen dem Naturschutzrecht und den Kodifikationen, auf die Bezug genommen wird, ergeben. So regelt der Katalog des § 17 Abs. 2 BBodSchG, auf den § 5 Abs. 2 BNatSchG, wie gesehen, in mehrfacher Weise Bezug nimmt, unzweifelhaft gerade keine rechtsverbindlichen und von der Bodenschutzbehörde auch durchsetzbaren Ge- und Verbote (vgl. Möller, Umweltrecht und Landnutzungsrecht, Bd. IV, 5. Aufl. 2013, Ziff. 49.5.2.3; Heugel, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. II, Stand: 74. Ergänzungslieferung 2014, § 5 BNatSchG Rn. 35). Gemäß § 17 Abs. 1 BBodSchG dient die gute fachliche Praxis im Bodenschutzrecht bei der landwirtschaftlichen Bodennutzung der Erfüllung der Vorsorgepflicht nach § 7 BBodSchG. Da nach § 7 Satz 4 BBodSchG von der Bodenschutzbehörde Anordnungen zur Vorsorge gegen schädliche Bodenveränderungen nur getroffen werden dürfen, soweit Anforderungen in einer Rechtsverordnung nach § 8 Abs. 2 festgelegt sind, scheiden Anordnungen zur Durchsetzung der in § 17 Abs. 2 BBodSchG geregelten Grundsätze der guten fachlichen Praxis aus. Die Grundsätze der guten fachlichen Praxis sind gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BBodSchG lediglich Gegenstand der Beratungstätigkeit der landwirtschaftlichen Beratungsstellen. Vor dem Hintergrund der oben dargestellten Entstehungsgeschichte des § 5 Abs. 2 BNatSchG spricht nichts dafür, dass der Gesetzgeber § 17 Abs. 2 BBodSchG durch die naturschutzrechtliche „Hintertür“ imperativen Charakter verleihen wollte. Gerade die „Unbekümmertheit“, mit der der Gesetzgeber in § 5 Abs. 2 BNatSchG in großem Maße in andere Rechtsgebiete ausgegriffen hat, zeigt somit, dass er dieser Vorschrift keinen verbindlichen Ge- und Verbotscharakter gegeben hat.

44

Um weiteren Rechtsunsicherheiten und daraus gegebenenfalls erwachsenden weiteren Verwaltungsrechtsstreitigkeiten zwischen den Beteiligten vorzubeugen, weist der Senat ergänzend darauf hin, dass der vom Kläger beabsichtigte Grünlandumbruch auch nicht gegen das in § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG geregelte Verbot einer Zerstörung oder sonstigen erheblichen Beeinträchtigung von Mooren verstößt und daher auch unter diesem Blickwinkel die Erteilung einer Befreiung nicht erforderlich ist. Denn unter den Biotopschutz nach § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG fallen nur Moore, die sich in einem natürlichen oder naturnahen Zustand befinden, was auf die hier in Rede stehende Fläche nicht zutrifft, da sie bereits vor dem vom Kläger im Januar 2012 begonnenen Tiefumbruch als Intensivgrünland landwirtschaftlich genutzt worden ist. Anders als für andere in § 30 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 1 und 3 BNatSchG aufgeführte Biotope beschränkt der Wortlaut von Nr. 2 der Regelung den Biotopschutz zwar nicht ausdrücklich auf natürliche und naturnahe Moore. Dass sich der Biotopschutz nach dem Willen des Gesetzgebers nicht auf Moore erstreckt, die sich nicht mehr in einem naturnahen Zustand befinden, ist jedoch anhand der Anlage zur Begründung des Gesetzentwurfs, der dem Bundesnaturschutzgesetz 2002 zugrunde liegt, zu ersehen, in der die einzelnen Biotoptypen definiert und erläutert werden. Moore werden dort als „vom Regen- oder Mineralboden wasserabhängige Lebensgemeinschaften auf Torfböden in natürlichem oder naturnahem Zustand einschließlich bestimmter Degenerations- und Regenerationsstadien“ beschrieben (BT-Drs. 14/6378, S. 66 - Hervorhebung durch den Senat). Ferner zeigt auch die systematische Auslegung, dass Moorgrünland nicht dem Biotopschutz unterliegt. Denn auch wenn es sich bei § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG anders als bei § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG nicht um eine Verbotsnorm handelt, wäre die Regelung, wonach ein Grünlandumbruch auf Moorstandorten nicht der guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Nutzung entspricht, der Sache nach eine für den Schutz der Natur überflüssige Regelung, wenn als Grünland genutzte Moorflächen dem Biotopschutz des § 30 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BNatSchG unterfallen würden.

45

II. Die Verpflichtungsklage des Klägers hat jedoch insoweit Erfolg, als die in dem angegriffenen Bescheid ausgesprochene Ablehnung der Befreiung aufzuheben ist.

46

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Verpflichtungsklage, die nicht in vollem Umfang Erfolg haben kann, weil sie auf den Erlass eines begünstigenden Verwaltungsaktes zielt, dessen Erteilung für den in Rede stehenden Sachverhalt rechtlich nicht erforderlich ist, jedenfalls teilweise begründet, wenn der Ablehnungsbescheid den rechtlich unzutreffenden Anschein erweckt, dass dem Kläger ein von ihm gewünschtes Verhalten aufgrund der Ablehnung verboten sei. In diesem Fall soll der Ablehnungsbescheid aufzuheben und die Verpflichtungsklage im Übrigen - hinsichtlich des weitergehenden Klageantrags, den begünstigenden Verwaltungsakt zu erteilen - als unbegründet abzuweisen sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 9.12.1971 - VIII C 6.69 -, BVerwGE 39, 135 unter Bezugnahme auf den ähnlich gelagerten Fall in BVerwG, Urt. v. 31.8.1961 - VIII C 119.60 -, BVerwGE 13, 54).

47

Der Auffassung, dass die Verpflichtungsklage in der genannten Konstellation zumindest teilweise begründet ist, schließt sich der Senat jedenfalls für den hier zu entscheidenden Fall an. Der Beklagte, der den Befreiungsantrag des Klägers im Ergebnis zu Recht abgelehnt hat, weil es sich bei § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht um ein Verbot im Sinne von § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG handelt und deshalb die Erteilung einer Befreiung weder rechtlich zulässig noch erforderlich ist, hat den Ablehnungsbescheid nicht allein mit einer fehlerhaften Begründung versehen, die bei dem Kläger den Eindruck erwecken musste, dass ihm der beabsichtigte Grünlandumbruch ohne die Erteilung der abgelehnten Befreiung rechtlich verboten sei. Vielmehr hat der Beklagte an die Versagung der Befreiung auch ausdrücklich den ergänzenden Hinweis angefügt, dass aufgrund dieser Ablehnung die Fortsetzung des Grünlandumbruchs zu unterlassen sei.

48

III. Die Anfechtungsklage des Klägers hat, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens ist, in vollem Umfang Erfolg. Die noch angefochtenen naturschutzrechtlichen Anordnungen sowie die Zwangsgeldandrohung für den Fall der Zuwiderhandlung gegen diese sind rechtswidrig und verletzten den Kläger in eigenen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

49

1. Rechtswidrig ist zunächst die vom Beklagten verfügte Anordnung, den bereits umgebrochenen Bereich im Südwesten des in Rede stehenden Grundstücks einzuebnen und mit Gras einzusäen.

50

Die vom Beklagten im angegriffenen Widerspruchsbescheid als Ermächtigungsgrundlage angeführte Vorschrift des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG erlaubt dem Beklagten nicht die Regelung dieser Maßnahme.

51

Nach § 17 Abs. 8 Satz 1 BNatSchG soll die zuständige Behörde die weitere Durchführung eines Eingriffs in Natur und Landschaft untersagen, wenn dieser Eingriff ohne die erforderliche Zulassung oder Anzeige vorgenommen wird. Daran anknüpfend regelt Satz 2 der Regelung, dass die für das Zulassungs- oder Anzeigeverfahren zuständige Behörde entweder Maßnahmen nach § 15 oder die Wiederherstellung des früheren Zustandes anordnen soll, wenn nicht auf andere Weise ein rechtmäßiger Zustand hergestellt werden kann. Ein Tätigwerden des Beklagten als Naturschutzbehörde zur Anordnung einer Wiederherstellungsmaßnahme nach dieser Vorschrift erfordert somit auf Tatbestandsseite, dass - erstens - ein Eingriff in Natur und Landschaft vorliegt und dass - zweitens - dieser Eingriff einer Zulassung oder Anzeige bedarf, für deren Erteilung die Naturschutzbehörde zuständig ist. Beide Voraussetzungen sind hier fraglich:

52

Als erforderliche Zulassung für den Eingriff hat das Verwaltungsgericht die Erteilung der Befreiung angesehen. Da es sich bei § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG nicht um eine Verbotsnorm handelt und der Grünlandumbruch auch nicht gegen andere Gebote oder Verbote im Sinne von § 67 Abs. 1 Satz 1 BNatSchG verstößt, ist diese Argumentation allerdings hinfällig. Als weiteres Genehmigungsverfahren, für das der Beklagte zuständig ist, verbleibt somit - vorausgesetzt, der Tiefumbruch unterliegt nicht einer Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften in einem von einer anderen Behörde durchzuführenden Verwaltungsverfahren - nur die subsidiäre Eingriffsgenehmigung nach § 17 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG. § 17 Abs. 3 BNatSchG findet jedoch gemäß § 7 Abs. 1 NAGBNatSchG in Niedersachsen keine Anwendung. Darüber hinaus regelt § 5 NAGBNatSchG, dass Veränderungen der Gestaltung oder Nutzung von Grundflächen und Veränderungen des mit der belebten Bodenschicht in Verbindung stehenden Grundwasserspiegels, die nicht von einer Behörde durchgeführt werden und die keiner behördlichen Zulassung oder Anzeige nach anderen Rechtsvorschriften als der des § 17 Abs. 3 BNatSchG bedürfen, abweichend von § 14 BNatSchG kein Eingriff sind. Bei Anwendung dieser landesrechtlichen Regelungen scheidet ein Tätigwerden des Beklagten nach § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG somit aus, weil weder ein Eingriff in Natur und Landschaft noch eine Zulassungsbedürftigkeit gegeben sind. Ob dieses Ergebnis Bestand haben kann oder der im Schrifttum geäußerten verfassungsrechtlichen Kritik zu folgen ist, wonach die §§ 5 und 7 Abs. 1 NAGBNatSchG von den allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes abweichen und deshalb wegen eines Verstoßes gegen den in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG geregelten Klammerzusatz verfassungswidrig sind (vgl. etwa Koch, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 13 Rn. 15; Franzius, ZUR 2010, 346, 350 f.), lässt der Senat jedoch ausdrücklich offen.

53

Denn jedenfalls ist die vom Beklagten verfügte Maßnahme nicht vom Rechtsfolgenregime des § 17 Abs. 8 Satz 2 BNatSchG gedeckt, denn sie ist nicht auf eine Wiederherstellung des früheren Zustands im Sinne der Regelung gerichtet. Einen Verwaltungsakt, der auf eine Wiederherstellung der von dem Tiefumbruch unmittelbar betroffenen Bestandteile des Naturhaushalts gerichtet ist, hat der Beklagte mit der von ihm getroffenen Regelung nicht erlassen und hätte das auch nicht tun können. Denn durch den Tiefumbruch, bei dem die Torfauflage mittels eines Tiefpfluges mit dem darunter liegenden Sandboden überkippt worden ist, hat der Kläger die Moorfläche in dem betroffenen Bereich dauerhaft und unumkehrbar zerstört (vgl. dazu den Senatsbeschl. v. 30.10.2009 - 4 MN 346/08 -), was der Vertreter des Beklagten in der vom Senat durchgeführten mündlichen Verhandlung auch eingeräumt hat. Die vom Beklagten verfügte oberflächliche Einebnung und Wiederbegrünung der in Rede stehenden Fläche vermag hieran nichts zu ändern. Dass die Moorschicht und ihre Funktionen für den Naturhaushalt durch diese Maßnahmen nicht wiederhergestellt werden, liegt auf der Hand. Es spricht auch nichts dafür, dass der vom Kläger auf einer Randfläche des Grünlandes durchgeführte Tiefumbruch und der anschließende Maisanbau zu einer erheblichen Beeinträchtigung des Landschaftsbildes im Sinne von § 14 Abs. 1 BNatSchG geführt haben und deshalb die optische Wiederherstellung des früheren Zustandes erforderlich gewesen sein sollte.

54

Im Übrigen kann die vom Beklagten getroffene Regelung auch nicht auf § 3 Abs. 2 BNatSchG gestützt werden. Insoweit kann der Senat offen lassen, ob und in welchen Konstellationen diese Vorschrift bei Eingriffen in Natur und Landschaft neben § 17 Abs. 8 BNatSchG anwendbar ist (für eine Einordnung des § 17 Abs. 8 BNatSchG als lex specialis zu § 3 Abs. 2 BNatSchG: Hendrischke, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2011, § 3 Rn. 43; a.A. Fischer-Hüftle, in: Schumacher/Fischer-Hüftle, BNatSchG, 2. Aufl. 2011, § 5 Rn. 45) und ob sie der Naturschutzbehörde auf der Rechtsfolgenseite ein breiteres Handlungsspektrum als § 17 Abs. 8 BNatSchG eröffnet. Denn jedenfalls hat der Beklagte das von § 3 Abs. 2 BNatSchG eröffnete Ermessen nicht rechtsfehlerfrei ausgeübt. Ein Tätigwerden auf der Grundlage dieser Vorschrift bei einem Eingriff in Natur und Landschaft erfordert es jedenfalls, dass die Naturschutzbehörde für den konkreten Einzelfall eine naturschutzfachliche Bewertung der jeweiligen Eingriffswirkung(en) vornimmt und auf dieser Grundlage Maßnahmen auswählt, die aus naturschutzfachlicher Sicht geeignet und erforderlich sind, um die Eingriffswirkung(en) zu unterbinden, zu beseitigen oder zu kompensieren. Da der Beklagte derartige naturschutzfachliche Bewertungen hier nicht vorgenommen hat, liegt ein Ermessensdefizit vor. Seine Erwägungen, die er in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid zur Begründung der in Rede stehenden Verfügung angestellt hat, beschränken sich darauf, dass eine Wiederherstellung des früheren Zustandes „hier problemlos möglich war“, was aber ersichtlich nicht der Fall ist.

55

2. Die in dem angegriffenen Bescheid getroffenen Anordnungen, dass auf der in Rede stehenden Fläche eine Ackernutzung auch künftig unterbleiben muss und eine Grünlanderneuerung dort nur ohne wendende Bodenbearbeitung (ohne Pflug) durchgeführt werden darf, sind ebenfalls rechtswidrig. Als Rechtsgrundlage für diese Regelungen kommt ausschließlich § 3 Abs. 2 BNatSchG in Betracht. Das hiernach eröffnete Ermessen hat der Beklagte nicht fehlerfrei ausgeübt. Er hat die Verfügungen in dem angefochtenen Widerspruchsbescheid ausschließlich darauf gestützt, dass sie sich aus dem Umbruchverbot des § 5 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG ergäben. Soweit in dieser Begründung überhaupt eine Ermessensausübung zu sehen ist und nicht von einem Ermessensnichtgebrauch auszugehen ist, liegt jedenfalls ein Ermessensfehlgebrauch vor. Denn die Regelungen des Bescheides dienen mit dieser Begründung der Durchsetzung eines Verbotes, das rechtlich nicht existent ist.

56

3. Die Zwangsgeldandrohung ist ebenfalls rechtswidrig, denn sie teilt das Schicksal der rechtswidrigen und vom Senat mit diesem Urteil aufgehobenen naturschutzrechtlichen Verwaltungsakte, zu deren Durchsetzung sie ergangen ist.

57

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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