Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-01-18, Aktenzeichen 3 KN 4/14
ECLI:DE:OVGSH:2018:0118.3KN4.14.00

Tenor

Die Satzung zur Förderung der Kindertagespflege im Kreis Schleswig-Flensburg in der Beschlussfassung vom 18. Juni 2014 wird für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragsteller vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragsteller begehren mit ihrem am 9. Oktober 2014 und 4. Mai 2015 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollantrag, die Satzung zur Förderung der Kindertagespflege im Kreis Schleswig Flensburg für unwirksam zu erklären.

2

Die Antragsteller zu 1) und 2) sind Eltern der am 20. September 2013 geborenen Tochter S…. Für diese stellten sie unter dem 29. September 2014 einen Antrag auf Förderung von Kindern in Kindertagespflege gemäß § 23 SGB VIII. Als Betreuungsbedarf gaben sie täglich (Montag bis Freitag) 8,5 Stunden an. Zugleich legten sie einen vollständig ausgefüllten Wirtschaftsfragebogen vor, aus dem unter anderem ersichtlich ist, dass die Kindesmutter ein monatliches Nettoeinkommen einschließlich eines Jahresbonus in Höhe von durchschnittlich 3.957,-- Euro bezog und der Kindesvater über ein monatliches Nettoeinkommen in Höhe von 3.334,63 Euro verfügte. Auf der Grundlage dessen errechnete der Antragsgegner das bereinigte Einkommen der Antragsteller zu 1) und 2) mit insgesamt 6.709,55 Euro monatlich. Unter Berücksichtigung eines Grundbetrages, eines Familienzuschlags, der Kosten der Unterkunft, Kosten der Heizung errechnete sich eine Einkommensgrenze in Höhe von 2.061,84 Euro. Nach Abzug vom bereinigten Einkommen verblieb ein verfügbares Einkommen über der Einkommensgrenze in Höhe von 4.640,41 Euro. Nach weiterem Abzug besonderer Belastungen verblieben 3.323,24 Euro, wovon 50 vom 100 (1.661,62 Euro) als über der Einkommensgrenze liegendes Einkommen einzusetzen war.

3

Gestützt darauf setzte der Antragsgegner den von den Antragstellern zu 1) und 2) für den Bewilligungszeitraum vom 1. Oktober 2014 bis 30. September 2015 zu zahlenden Kostenbeitrag auf monatlich 774,-- Euro fest. Die Antragsteller zu 3) und 4) sind Eltern des am 26. September 2013 geborenen Kindes .... Unter Berücksichtigung der von ihnen dargelegten Einkommensverhältnisse setzte der Antragsgegner mit Bescheid vom 30. Oktober 2014 den von ihnen zu tragenden monatlichen Eigenanteil an der Förderung in Tagespflege (Kostenbeitrag) auf 567,60 € fest. Die Bescheide über die Festsetzung der Kostenbeiträge sind noch nicht bestandskräftig.

4

Nach Beschlussfassung im Jugendhilfeausschuss am 19. Mai 2014 beschloss der Kreistag des Antragsgegners in seiner Sitzung vom 18. Juni 2014 unter Punkt 12 der Tagesordnung einstimmig die Richtlinie über die Förderung von Kindern in Tagespflege sowie die Satzung zur Förderung der Kindertagespflege im Kreis Schleswig-Flensburg. Diese Satzung sollte am 1. Oktober 2014 in Kraft treten und sieht in § 1 Nr. 3 die Kostenbeteiligung der Eltern für die Inanspruchnahme von Angeboten der Kindertagespflege vor. Gemäß § 3 der Satzung setzen sich die Kosten der Kindertagespflege zusammen aus der Förderung des Kreises Schleswig-Flensburg und den Kostenbeiträgen der Eltern. Gemäß § 4 der Satzung gewährt der Antragsgegner Tagespflegepersonen eine laufende Geldleistung für die Betreuung und Förderung eines Kindes in der Kindertagespflege, deren Höhe abhängig vom Umfang der Förderung sowie von der Qualifizierungsstufe der Tagespflegeperson ist. Gemäß § 4 Abs. 5 der Satzung wird bei der Qualifizierungsstufe 2 und einer Kindertagespflege in den Räumen der Tagespflegeperson ein Stundensatz in Höhe von 4,-- Euro gewährt. Gemäß § 4 Abs. 7 der Satzung errechnet sich der tatsächlich erforderliche Förderumfang aus dem festgesetzten wöchentlichen Betreuungsbedarf in Verbindung mit dem jeweilig zutreffenden Stundensatz, wobei die sich daraus ergebende Geldleistung mit dem Multiplikator 4,3 auf eine pauschale Monatsleistung umgerechnet wird.

5

Die Kostenbeteiligung der Eltern ist in § 5 der Satzung geregelt. Danach werden für die Inanspruchnahme von Angeboten der Tagespflege Kostenbeiträge nach § 90 Abs. 1 Nr. 3 SGB VIII festgesetzt. Nach § 5 Abs. 3 der Satzung wird im Rahmen einer Geschwisterermäßigung für das zweite Kind, das in Tagespflege betreut wird, der Kostenbeitrag um 30 % und für jedes weitere in Tagespflege betreute Kind um 60 %, unabhängig von der Höhe des Einkommens, herabgesetzt. Diese Geschwisterermäßigung greift auch, wenn das erste Kind/die ersten Kinder in einer Einrichtung nach dem Kindertagesstättengesetz betreut wird/werden.

6

Gemäß § 6 der Satzung kann der Kostenbeitrag auf schriftlichen Antrag ganz oder teilweise erlassen werden, wenn die Belastung den Eltern nicht zuzumuten ist. Nach Absatz 2 dieser Bestimmung richtet sich der Umfang der Ermäßigung danach, in welcher Höhe das einzusetzende Einkommen den Bedarf einer Familie zur Abdeckung des notwendigen Lebensunterhaltes über- oder unterschreitet.

7

Zur Begründung des Normenkontrollantrages machen die Antragsteller unter anderem geltend, dass die Satzungsregelungen die Vorgaben des Bundesgesetzgebers aus § 90 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 SGB VIII nicht erfüllen. Danach seien Elternbeiträge zu staffeln. Die Systematik des § 90 SGB VIII gebiete, dass zunächst eine Sozialstaffel aufzustellen sei, die einen sozial- bzw. familienpolitischen Charakter haben müsse. Die Kostenbeteiligung der Eltern in § 5 der Satzung sehe keine Sozialstaffel im Sinne des § 90 Abs. 1 SGB VIII vor. Die in § 6 Abs. 1 der Satzung vorgesehene Möglichkeit der Beantragung eines Erlasses des Kostenbeitrages beziehe sich ausdrücklich allein auf § 90 Abs. 3 SGB VIII.

8

Die Elternbeiträge seien zudem nicht angemessen, wenn nahezu 100 % der Kosten als Elternbeiträge erhoben würden. Die Satzung ermögliche es dem Antragsgegner, sämtliche Kosten der Tagespflege als Elternbeitrag zu erheben, wobei vorgesehen sei, dass von Eltern Beiträge bis zu 4,-- Euro erhoben werden können, während gleichzeitig die Tagespflegepersonen bis zu 4,-- Euro für Förderleistung und Sachkosten erhalten. Das werde den Vorgaben des § 25 Abs. 3 des Schleswig-Holsteinischen Kindertagesstättengesetzes (KiTaG) nicht gerecht. Diese Vorschrift sei zumindest analog anwendbar, da insoweit eine unbeabsichtigte Regelungslücke vorliege.

9

§ 5 der Satzung sei unklar formuliert, da die Erziehungsberechtigten mit der dortigen Formulierung nicht erkennen könnten, mit welchen tatsächlichen Elternbeiträgen sie zu rechnen haben. Die Regelung verstoße zudem gegen das gebührenrechtliche Kostendeckungsprinzip. Das folge daraus, dass die tatsächlichen Kosten des Antragsgegners für die Tagespflegepersonen aufgrund der Zuschüsse des Landes Schleswig-Holstein weit unter den an die jeweiligen Tagespflegepersonen gezahlten Beträgen lägen. Daraus leite sich eine Zweckentfremdung der Landeszuwendungen ab.

10

Rechtswidrig sei es zudem, einen Teil der Zuwendungen für die Betriebskosten künftig in die Familienzentren fließen zu lassen. Die damit einhergehenden Kosten müssten aus allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert werden.

11

Die Regelung, wonach bis zu 4,-- Euro pro Betreuungsstunde von den Eltern als Kostenbeitrag erhoben werden können, widerspreche auch dem Gleichbehandlungsgrundsatz gemäß Art. 3 GG. Die Gebühren für Krippe einerseits und Kindertagespflege andererseits für Kinder unter drei Jahren müssten gleich sein, da die Betreuung in Kindertagesstätten und Kindertagespflege nach den Vorgaben des SGB VIII als gleichwertig anzusehen sei.

12

Die Antragsteller beantragen,

13

die Satzung zur Förderung der Kindertagespflege im Kreis Schleswig-Flensburg in der Beschlussfassung vom 18. Juni 2014 für unwirksam zu erklären.

14

Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

16

Er ist der Ansicht, dass die Satzung zur Förderung der Kindertagespflege die Vorgaben des § 90 SGB VIII erfüllt.

17

Gemäß § 90 Abs. 1 Satz 2 SGB VIII seien Kostenbeiträge, die für die Inanspruchnahme von Tageseinrichtungen und von Kindertagespflege zu entrichten sind, zu staffeln. Nach Satz 3 dieser Norm können als Kriterien für eine Staffelung des Kostenbeitrags insbesondere das Einkommen, die Anzahl der kindergeldberechtigten Kinder in der Familie und die tägliche Betreuungszeit berücksichtigt werden. Die Formulierung „insbesondere“ stelle klar, dass bei der Staffelung auch weitere als die aufgeführten Kriterien berücksichtigt werden könnten, sofern diese geeignet seien, das Ziel der sozialen Gerechtigkeit in Gestalt der Chancengleichheit durch sozialverträgliche Kostenbeiträge zu erreichen. Vorgaben, wie die Staffelung genau durchzuführen ist, enthalte § 90 SGB VIII nicht.

18

Nach §§ 5 und 6 der Satzung sei maßgebliches Kriterium der Staffelung die zwischen Erziehungsberechtigten und Tagespflegeperson individuell vereinbarte wöchentliche Betreuungsstundenzahl. Davon hänge die laufende Geldleistung an die Tagespflegeperson und damit der maximal mögliche Kostenbeitrag der Erziehungsberechtigten unmittelbar ab. Neben der Staffelung auf Grundlage der individuell beantragten Förderleistung sei es Intention des Satzungsgebers gewesen, die Überprüfung der Zumutbarkeit des Kostenbeitrags als Regelfall anzusehen und diesen gegebenenfalls zu ermäßigen oder ganz entfallen zu lassen. Diesem Zweck diene der Wirtschaftsfragebogen.

19

Der Umfang der Ermäßigung selbst richte sich dann danach, in welcher Höhe das einzusetzende Einkommen den Bedarf der Familie zur Abdeckung des notwendigen Lebensunterhaltes über- oder unterschreitet. Im Ergebnis seien nur 50 % des Einkommens über der Bedarfsgrenze für die Heranziehung eines Kostenbeitrages zu verwenden.

20

Zudem enthalte § 5 Abs. 3 der Satzung als weitere Komponente einer Staffelung eine Geschwistermäßigung.

21

§ 25 KiTaG sei nicht direkt anwendbar, da diese Bestimmung dem Wortlaut nach ausdrücklich auf Elternbeiträge in Kindertagesstätten begrenzt ist. Da für das Vorliegen einer unbeabsichtigten Regelungslücke nichts ersichtlich sei, scheide auch eine analoge Anwendung aus.

22

Aus § 24 Abs. 2 Satz 1 SGB VIII folge zwar die Gleichwertigkeit der Angebote einer Betreuung von Kindern in einer Tageseinrichtung oder Kindertagespflege. Das bedeute jedoch nur, dass die beiden unterschiedlichen Angebote den gleichen Rechtsanspruch erfüllten, aber nicht einer Vergleichsgruppe im Sinne des Art. 3 GG zurechenbar seien.

23

Die Kindertagespflegesatzung verstoße nicht gegen das Kostendeckungsprinzip. Zutreffend sei zwar, dass durch die Vereinbarung zur Finanzierung des Krippenausbaus zwischen der Landesregierung Schleswig-Holstein und den kommunalen Spitzenverbänden die Kreise jährlich erhebliche Mittel erhalten. Diese Mittel seien jedoch nur für die Betriebskosten der Kindertagesstätten und der institutionellen Kindertagespflege vorgesehen. Dies bedeute, dass lediglich die angestellten Tagesmütter und die Kindertagesstätten von den Zuschüssen betroffen sind. Im Gegensatz zur Tagespflege durch selbständige Tagesmütter, welche ausschließlich durch den Antragsgegner und die Elternbeiträge als 2-Säulenmodell finanziert werde, würden die Kosten für die Kindertagesstätten und die institutionelle Kindertagespflege durch den Kreis, das Land, die Gemeinden, die Träger und die Eltern getragen (5-Säulen-Modell).

Entscheidungsgründe

24

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

25

Der Antrag ist zulässig.

26

Die streitgegenständliche Satzung des Antragsgegners zur Förderung der Kindertagespflege im Kreis Schleswig-Flensburg in der Beschlussfassung vom 18. Juni 2016 unterliegt nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 SH-AG VwGO der Normenkontrolle durch das Oberverwaltungsgericht, da es sich um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt, für die der Landesgesetzgeber die Normenkontrolle eröffnet hat.

27

Mit ihrem Antrag begehren die Antragsteller ein Tätigwerden im Rahmen der Gerichtsbarkeit des Oberverwaltungsgerichts. Denn die angegriffene Satzung ist auf der Grundlage des § 4 Kreisordnung, §§ 22, 23, 24 und 90 Abs. 1 Satz 1 SGB VIII i.V.m. §§ 27 und 28 KiTaG erlassen worden und kann damit der verwaltungsgerichtlichen Prüfung unterliegen. Sie regelt in § 1 Nr. 3 unter anderem die Kostenbeteiligung der Eltern für die Inanspruchnahme von Angeboten der Kindertagespflege, die in § 5 näher ausgestaltet ist. Die Festsetzung der Kostenbeiträge erfolgt durch den öffentlichen Träger; die Leistungsbeziehungen zwischen den Beteiligten sind mit der streitgegenständlichen Satzung öffentlich-rechtlich ausgestaltet.

28

Die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt, wonach der Antrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen ist. Der Antrag der Antragsteller zu 1) und 2) ist am 9. Oktober 2014 und derjenige der Antragsteller zu 3) und 4) ist am 4. Mai 2015 bei Gericht eingegangen.

29

Die Antragsteller sind auch im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Sie können geltend machen, durch die Satzung zur Förderung der Kindertagespflege, auf deren Grundlage sie zu Kostenbeiträgen herangezogen werden, unmittelbar in eigenen Rechten verletzt zu sein. Es erscheint nicht ausgeschlossen, dass die Antragsteller wegen der ungleichen Kostenbeiträge für den Besuch einer Kindertagesstätte einerseits und für die Inanspruchnahme eines Tagespflegeplatzes andererseits in ihrem Recht auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt werden.

30

Der Antrag ist auch begründet.

31

Die Satzung zur Förderung der Kindertagespflege im Kreis Schleswig Flensburg in der Beschlussfassung vom 18. Juni 2014 ist unwirksam.

32

Sie verstößt gegen zwingendes formelles Recht. Der Antragsgegner, der gemäß § 2 Abs. 1 LVwG Träger der öffentlichen Verwaltung ist und seine eigenen Angelegenheiten gemäß § 4 KrO durch Satzungen regeln darf, ist beim Erlass einer Satzung an die Erfordernisse, die § 66 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 LVwG festlegt, gebunden. Es liegt eine Verletzung des Zitiergebots und der Pflicht, das Datum der Ausfertigung anzugeben, vor.

33

Nach § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG müssen Satzungen die Rechtsvorschriften angeben, welche zum Erlass der Satzung berechtigen. Das daraus herzuleitende Zitiergebot umfasst jedenfalls dann, wenn - wie hier - dem Bürger neue Pflichten auferlegt werden und die Satzung auf mehreren Ermächtigungsgrundlagen beruht, nicht nur die Bezeichnung der allgemeinen Rechtsgrundlagen (z.B. § 4 KrO), sondern die Pflicht, diese Ermächtigungsgrundlagen vollständig zu zitieren, gemeinsam anzugeben und insbesondere konkret zu benennen, welche einzelne Vorschrift welchen Gesetzes die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage enthält (vgl. BVerfG, Urt. v. 06.07.1999 - 2 BvF 3/90 - juris, Rn 153 f zu Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG und zum Zitiergebot gem. § 66 Abs. 1 Nr. 2 LVwG: OVG Schl.-Holst., Urt. v. 14.09.2017 - 2 KN 3/15 -, juris Rn. 57 ff.).

34

Die Eingangsformel der Satzung zur Förderung der Kindertagespflege im Kreis Schleswig-Flensburg lautet:

35

„Aufgrund des § 4 Kreisordnung für Schleswig-Holstein (KrO), der §§ 22, 23, 24 und 90 SGB VIII i.V.m. den §§ 27 und 28 Kindertagesstättengesetz (KiTaG) wird nach Beschlussfassung durch den Kreistag des Kreises Schleswig-Flensburg vom 18.06.2014 folgende Satzung erlassen:“

36

Gemessen an den oben dargestellten Grundsätzen verletzt diese Eingangsformel das Zitiergebot, weil § 28 KiTaG in seiner Gesamtheit Erwähnung findet, obwohl lediglich die Nummern 1 und 2 in den Regelungsbereich der Satzung fallen. Danach kann die Tagespflege 1. in einer Tagespflegestelle, die das zuständige Jugendamt vermittelt und mit der es ein Pflegegeld vereinbart hat, oder 2. als selbständige Tätigkeit nach § 18 Einkommensteuergesetz ausgeübt werden. Für die in § 28 Nr. 3 und 4 KiTaG geregelten Formen der Tagespflege hingegen gilt die Satzung nicht. Denn die Kosten der Tagespflegestellen nach § 28 Nr. 3 und 4 KiTaG, die in den Bedarfsplan nach § 7 KiTaG aufgenommen worden sind, werden durch Teilnahmebeiträge oder Gebühren, Eigenleistungen des Trägers und Zuschüsse der Gemeinden sowie des örtlichen Trägers der öffentlichen Jugendhilfe und des Landes aufgebracht (vgl. § 30 Abs. 1 Satz 1 KiTaG). Gemäß § 28 Nr. 3 KiTaG kann die Tagespflege in Anstellung bei einem örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe oder gemäß § 28 Nr. 4 KiTaG im Rahmen der Mitgliedschaft bei einem Trägerverein für Tagespflegepersonen ausgeübt werden. Gemäß § 66 Abs. 1 Nr. 4 LVwG müssen Satzungen das Datum angeben, unter dem sie ausgefertigt sind.

37

Ausfertigung in diesem Sinne meint, dass das zuständige Organ (hier der Landrat) durch eigenhändige Unterzeichnung unter Angabe des Datums bestätigt, dass der Satzungstext mit dem Beschluss des willensbildenden Organs übereinstimmt und dass die Satzung auf gesetzlich vorgeschriebenem Wege einwandfrei zustande gekommen ist (vgl. Friedersen in Praxis der Kommunalverwaltung, LVwG-Kommentar, § 66 Nr. 4; Conrad/Bracker in Praxis der Kommunalverwaltung, KrO-Kommentar, § 4 Nr. 10; Schliesky/Schulz in Praxis der Kommunalverwaltung, GO-Kommentar, § 4 Rn. 167 ff.). Die Ausfertigung ist Teil des Satzungsverfahrens; sie muss der Bekanntmachung der Satzung zwingend vorausgehen, da mit der Ausfertigung die Originalurkunde geschaffen wird, die in verbindlicher Form den Willen des Satzungsgebers nach außen wahrnehmbar macht und Grundlage der rechtsverbindlichen Verkündung ist (vgl. OVG Schleswig, Urt. v. 08.05.1996 - 1 L 158/95 -, zitiert nach juris Rn. 25; Schliesky/Schulz, a.a.O. Rn. 168). Hier enthält der allein maßgebliche Satzungstext zwar die eigenhändige Unterschrift des Landrats als zuständigem Organ (§ 4 Abs. 2 KrO), es fehlt aber an der Angabe, wann diese Unterschrift geleistet worden ist. Das fehlende Datum macht die Ausfertigung der Satzung fehlerhaft und damit unwirksam, weil keine Heilungsmöglichkeit - wie etwa bei Bebauungsplansatzungen und städtebaulichen Satzungen gemäß § 4 Abs. 3 und Abs. 4 GO - gegeben ist.

38

Wegen der aufgezeigten Gesetzesverstöße ist die angegriffene Satzung ungültig und damit nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären.

39

Auf die von den Antragstellern in materieller Hinsicht erhobenen Einwendungen gegen die Satzung kommt es somit nicht mehr an. Der Senat weist darauf hin, dass er zu den wesentlichen aufgeworfenen Fragen bereits im Rahmen eines vorläufigen Rechtsschutzverfahrens mit Beschluss vom 8. Juni 2015 - 3 MB 14/15 - Stellung bezogen und diesen keinen Erfolg beigemessen hat.

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Gerichtskostenfreiheit folgt aus § 188 Satz 2 Halbsatz 1 VwGO.

41

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

42

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 1 VwGO) liegen nicht vor.