Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-10-31, Aktenzeichen 8 S 3026/11

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die Wirksamkeit des Regionalplans für die Region Stuttgart, soweit er darin nicht zum Unterzentrum bestimmt worden ist.

2

Der Antragsteller ist eine von den im Landkreis Esslingen liegenden Gemeinden Altdorf, Altenriet, Bempflingen, Neckartenzlingen, Neckartailfingen und Schlaitdorf als Gemeindeverwaltungsverband gebildete Verwaltungsgemeinschaft. Er ist 1971 gegründet worden und hat seinen Sitz in Neckartenzligen. Im Regionalplan 2009 des Verbandes Region Stuttgart vom 22.07.2009 - durch das Wirtschaftsministerium des Landes Baden-Württemberg am 19.10.2010 für verbindlich erklärt, was am 12.11.2010 im Staatsanzeiger bekannt gemacht worden ist - wird weder der Antragsteller noch eine seiner Mitgliedsgemeinden zum Unterzentrum bestimmt. Die Gemeinde Neckartenzlingen wird unter Planziel Nr. 2.3.4 Abs. 1 als Kleinzentrum ausgewiesen. Dies entspricht der Ausweisung im Regionalplan 1998 des Verbandes Region Stuttgart vom 22.07.1998 (dort unter Planziel Nr. 2.1.5).

3

Im Rahmen der Beteiligung an der Fortschreibung des Regionalplans beantragte der Antragsteller mit Schreiben vom 18.06.2008, „die Raumschaft Gemeindeverwaltungsverband Neckartenzlingen mit seinen ca. 19.000 Einwohnern als Unterzentrum im Regionalplan einzustufen“, da er alle Kriterien eines Unterzentrums erfülle. In der Beschlussvorlage für die Regionalversammlung des Verbandes Region Stuttgart wurde zu diesem Antrag u.a. ausgeführt, dass Gemeinden als Zentrale Orte festgelegt würden. Die Festlegung einer „Raumschaft“ oder eines Gemeindeverwaltungsverbands als Zentraler Ort sei nicht möglich. Überdies sei die Ausweisung eines zusätzlichen Unterzentrums für eine Verbesserung der infrastrukturellen Situation nicht erforderlich.

4

Der Antragssteller hat am 11.11.2011 das Normenkontrollverfahren mit dem Ziel des Ausspruchs der Unwirksamkeit des Regionalplans, soweit dieser ihn oder seine Mitgliedsgemeinden nicht zum Unterzentrum bestimmt, eingeleitet. Er erachtet seinen Antrag als zulässig. Dem stehe nicht entgegen, dass er ein Unterlassen des Antragsgegners, nämlich die Unterlassung, ihn zum Unterzentrum zu bestimmen, rüge. Denn auch die als Verstoß gegen die ermächtigenden Vorschriften gerügte Unterlassung des Normgebers könne Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein. Ob der Antragsteller durch den Regionalplan in eigenen Rechten beeinträchtigt sei, sei für die Antragsbefugnis unerheblich. Denn ein Gemeindeverwaltungsverband könne als Behörde die Prüfung der Gültigkeit einer in seinem Gemeindegebiet geltenden Rechtsvorschrift stets beantragen, wenn sie die Vorschrift zu beachten habe. Der Plan sei überdies materiell unwirksam, soweit der Antragsteller nicht zum Unterzentrum bestellt sei, da dieser alle maßgeblichen Voraussetzungen erfülle und die planerische Abwägung der Antragsgegnerin fehlerhaft sei.

5

Der Antragsteller beantragt,

6

den Plansatz 2.3.3 im Regionalplan des Verbandes Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 insoweit für unwirksam zu erklären, als der Antragsteller in ihm nicht als Unterzentrum festgelegt worden ist,

7

hilfsweise,

8

den Plansatz 2.3.3 im Regionalplan des Verbandes Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 insoweit für unwirksam zu erklären, als die Gemeinden Altdorf, Altenriet, Bempflingen, Neckartenzlingen, Neckartailfingen und Schlaitdorf in ihm nicht gemeinsam als ein Unterzentrum festgelegt worden sind,

9

weiter hilfsweise,

10

den Plansatz 2.3.3 im Regionalplan des Verbandes Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 insoweit für unwirksam zu erklären, als die Gemeinde Neckartenzlingen in ihm nicht als Unterzentrum festgelegt worden ist.

11

Der Antragsgegner beantragt,

12

die Anträge abzuweisen.

13

Es fehle dem Antragsteller an der Antragsbefugnis. Er könne nicht geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein, da er sein letztliches Ziel, als Unterzentrum festgelegt zu werden, nicht erreichen könne. Nach Nr. 2.5.2 Satz 2 des Landesentwicklungsplans 2002 könnten nur Gemeinden, also Gebietskörperschaften im Sinne des § 1 Abs. 4 GemO, Zentrale Orte sein. Im Übrigen sei Nr. 2.3 des Regionalplans auch rechtmäßig.

14

Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Antragsteller auf Frage des Senats bestätigt, dass das Ziel seines Normenkontrollantrags letztlich sei, selbst Unterzentrum zu werden.

15

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Antragsgegners vor. Auf deren Inhalt wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ebenso Bezug genommen wie auf die Gerichtsverfahrensakten.

Entscheidungsgründe

16

Der Normenkontrollantrag ist sowohl in seinem Haupt- als auch in den Hilfsanträgen unzulässig.

17

Ein Antrag auf Normerlass ist im Normenkontrollverfahren (§ 47 VwGO) nicht statthaft. Ein derartiges Begehren kann nur im Wege einer Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO vor dem Verwaltungsgericht verfolgt werden (BVerwG, Urteil vom 30.09.2009 - 8 CN 1.08 - NVwZ-RR 2010, 578 Rn. 18 m.w.N.).

18

An diesem Maßstab gemessen, erweist sich der Normenkontrollantrag des Antragstellers als unzulässig, da er mit ihm allein das Ziel der Ergänzung des Regionalplans des Antragsgegners und nicht die Erklärung der Unwirksamkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift begehrt. Denn der Antragsteller greift gerade nicht den gesamten Plansatz Nr. 2.3.3 an, etwa mit dem Argument, die gesamte Abwägungs- und Planungsentscheidung bezüglich der Festsetzung der Unterzentren sei fehlerhaft, weil man seine Interessen - oder die seine Mitglieder - bei der Entscheidungsfindung falsch gewichtet habe. Seinem Antrag ist sowohl nach dessen Wortlaut als auch unter Würdigung der schriftlichen wie mündlichen Antragsbegründung (§ 88 VwGO) zu entnehmen, dass er eine Unwirksamkeitserklärung nur erstrebt, soweit eine Regelung im Regionalplan nicht getroffen worden ist, nämlich seine Bestimmung zum Unterzentrum. So betont er auf Seite 4 der Antragsbegründung, dass er ein Unterlassen des Normgebers rüge und die Unterlassung Gegenstand des Normenkontrollantrags sei und sein könne. Das Begehren des Antragstellers ist auch nicht dahin zu verstehen, dass er dem Normgeber nur ein relatives Unterlassen dergestalt vorwirft, dass er mit einer Norm den regelungsbedürftigen Lebensbereich zwar geregelt habe, dabei aber, insbesondere unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz, einen wesentlichen Punkt pflichtwidrig ungeregelt gelassen und somit also eine unvollständige Norm erlassen habe und er die Feststellung der Unanwendbarkeit der unvollständigen Norm im Rahmen des Normenkontrollverfahrens begehrte. Dieses Ziel der Kassation einer Norm wegen einer unterlassenen Regelung könnte mit einem Normenkontrollantrag verfolgt werden (Bayerischer VGH, Urteil vom 23.01.2002 - 21 N 97.1835 - BayVBl 2003, 433; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juli 2005, § 47 Rn. 16; Schübel-Pfister, JuS 2008, 874 Fn. 2; Möstl, in BeckOK VwGO, Stand: 01.07.2013 § 43 Rn. 34). Jedoch macht der Antragsteller nicht geltend, dass er an die Stelle einer als Unterzentrum festgelegten Gemeinde rücken möchte. Ebenso wenig kritisiert er, dass er aufgrund einer Ungleichbehandlung zu einer anderen Gemeinde, die als Unterzentrum festgelegt worden sei, Nachteile erleide und deshalb zunächst die Unwirksamkeitserklärung des Plansatzes Nr. 2.3.3 oder gar der gesamten Bestimmungen zu den Zentralen Orten begehre. Gegen ein reines Unterlassen des Normgebers, aufgrund dessen nicht die Unwirksamkeit einer gesetzten Norm geltend gemacht wird, kann Rechtsschutz allein mit der Feststellungsklage gesucht werden (BVerwG, Urteil vom 30.09.2009 - 8 CN 1.08 - NVwZ-RR 2010, 578 Rn. 17 f.; a.A. Bayerischer VGH, Urteil vom 14.12.1983 - 4 N 81A.436 - NVwZ 1985, 502; für Fälle des teilweisen Unterlassens ebenfalls a.A. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 70; zuletzt offen gelassen von OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 14.07.2010 - 4 K 17/06 - NordÖR 2011, 277).

19

Die Unzulässigkeit betrifft den Haupt- und die Hilfsanträge gleichermaßen, da jeweils das bloße Unterlassen einer Normsetzung gerügt wird, ohne dass deshalb die Unwirksamkeit eines Teils des Regionalplans geltend gemacht würde.

20

Offen bleiben kann daher die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob der Antragsteller für das Normenkontrollverfahren antragsbefugt ist.

21

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

22

Die Revision ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) der Frage zuzulassen, ob die Feststellung der Unvollständigkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), der eine planerische Entscheidung zugrunde liegt, und ein daraus resultierender Verstoß gegen höherrangiges Recht im Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO in statthafter Weise begehrt werden kann. Diese Frage ist durch das Urteil des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.09.2009 (a.a.O.) nicht abschließend geklärt, weil dort die Besonderheiten des Raumordnungs- und Planungsrechts, die insbesondere im Abwägungsgebot (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) liegen, keine Relevanz haben konnten. Sie ist mit Blick auf die hinsichtlich der Statthaftigkeit der Normenkontrolle ausweichende Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern (Urteil vom 14.07.2010, a.a.O.) und abweichende Auffassungen in der Literatur klärungsbedürftig und auch der fallübergreifenden Klärung im Revisionsverfahren zugänglich.

23

Beschluss vom 31. Oktober 2013

24

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000,-- EUR festgesetzt.

25

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

16

Der Normenkontrollantrag ist sowohl in seinem Haupt- als auch in den Hilfsanträgen unzulässig.

17

Ein Antrag auf Normerlass ist im Normenkontrollverfahren (§ 47 VwGO) nicht statthaft. Ein derartiges Begehren kann nur im Wege einer Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO vor dem Verwaltungsgericht verfolgt werden (BVerwG, Urteil vom 30.09.2009 - 8 CN 1.08 - NVwZ-RR 2010, 578 Rn. 18 m.w.N.).

18

An diesem Maßstab gemessen, erweist sich der Normenkontrollantrag des Antragstellers als unzulässig, da er mit ihm allein das Ziel der Ergänzung des Regionalplans des Antragsgegners und nicht die Erklärung der Unwirksamkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift begehrt. Denn der Antragsteller greift gerade nicht den gesamten Plansatz Nr. 2.3.3 an, etwa mit dem Argument, die gesamte Abwägungs- und Planungsentscheidung bezüglich der Festsetzung der Unterzentren sei fehlerhaft, weil man seine Interessen - oder die seine Mitglieder - bei der Entscheidungsfindung falsch gewichtet habe. Seinem Antrag ist sowohl nach dessen Wortlaut als auch unter Würdigung der schriftlichen wie mündlichen Antragsbegründung (§ 88 VwGO) zu entnehmen, dass er eine Unwirksamkeitserklärung nur erstrebt, soweit eine Regelung im Regionalplan nicht getroffen worden ist, nämlich seine Bestimmung zum Unterzentrum. So betont er auf Seite 4 der Antragsbegründung, dass er ein Unterlassen des Normgebers rüge und die Unterlassung Gegenstand des Normenkontrollantrags sei und sein könne. Das Begehren des Antragstellers ist auch nicht dahin zu verstehen, dass er dem Normgeber nur ein relatives Unterlassen dergestalt vorwirft, dass er mit einer Norm den regelungsbedürftigen Lebensbereich zwar geregelt habe, dabei aber, insbesondere unter Verstoß gegen den Gleichheitssatz, einen wesentlichen Punkt pflichtwidrig ungeregelt gelassen und somit also eine unvollständige Norm erlassen habe und er die Feststellung der Unanwendbarkeit der unvollständigen Norm im Rahmen des Normenkontrollverfahrens begehrte. Dieses Ziel der Kassation einer Norm wegen einer unterlassenen Regelung könnte mit einem Normenkontrollantrag verfolgt werden (Bayerischer VGH, Urteil vom 23.01.2002 - 21 N 97.1835 - BayVBl 2003, 433; Gerhardt/Bier, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Juli 2005, § 47 Rn. 16; Schübel-Pfister, JuS 2008, 874 Fn. 2; Möstl, in BeckOK VwGO, Stand: 01.07.2013 § 43 Rn. 34). Jedoch macht der Antragsteller nicht geltend, dass er an die Stelle einer als Unterzentrum festgelegten Gemeinde rücken möchte. Ebenso wenig kritisiert er, dass er aufgrund einer Ungleichbehandlung zu einer anderen Gemeinde, die als Unterzentrum festgelegt worden sei, Nachteile erleide und deshalb zunächst die Unwirksamkeitserklärung des Plansatzes Nr. 2.3.3 oder gar der gesamten Bestimmungen zu den Zentralen Orten begehre. Gegen ein reines Unterlassen des Normgebers, aufgrund dessen nicht die Unwirksamkeit einer gesetzten Norm geltend gemacht wird, kann Rechtsschutz allein mit der Feststellungsklage gesucht werden (BVerwG, Urteil vom 30.09.2009 - 8 CN 1.08 - NVwZ-RR 2010, 578 Rn. 17 f.; a.A. Bayerischer VGH, Urteil vom 14.12.1983 - 4 N 81A.436 - NVwZ 1985, 502; für Fälle des teilweisen Unterlassens ebenfalls a.A. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 Rn. 70; zuletzt offen gelassen von OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 14.07.2010 - 4 K 17/06 - NordÖR 2011, 277).

19

Die Unzulässigkeit betrifft den Haupt- und die Hilfsanträge gleichermaßen, da jeweils das bloße Unterlassen einer Normsetzung gerügt wird, ohne dass deshalb die Unwirksamkeit eines Teils des Regionalplans geltend gemacht würde.

20

Offen bleiben kann daher die zwischen den Beteiligten strittige Frage, ob der Antragsteller für das Normenkontrollverfahren antragsbefugt ist.

21

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

22

Die Revision ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) der Frage zuzulassen, ob die Feststellung der Unvollständigkeit einer im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO), der eine planerische Entscheidung zugrunde liegt, und ein daraus resultierender Verstoß gegen höherrangiges Recht im Normenkontrollverfahren gemäß § 47 VwGO in statthafter Weise begehrt werden kann. Diese Frage ist durch das Urteil des 8. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.09.2009 (a.a.O.) nicht abschließend geklärt, weil dort die Besonderheiten des Raumordnungs- und Planungsrechts, die insbesondere im Abwägungsgebot (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) liegen, keine Relevanz haben konnten. Sie ist mit Blick auf die hinsichtlich der Statthaftigkeit der Normenkontrolle ausweichende Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern (Urteil vom 14.07.2010, a.a.O.) und abweichende Auffassungen in der Literatur klärungsbedürftig und auch der fallübergreifenden Klärung im Revisionsverfahren zugänglich.

23

Beschluss vom 31. Oktober 2013

24

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000,-- EUR festgesetzt.

25

Der Beschluss ist unanfechtbar.