Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2010-09-24, Aktenzeichen 8 LC 45/09

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Höhe der dem Kläger für das Jahr 2008 zu gewährenden Förderung für Beratungen nach dem Schwangerschaftskonfliktgesetz.

2

Der Kläger ist Träger anerkannter Beratungsstellen in Hildesheim, Hannover, Lüneburg und Wolfsburg, in denen er Schwangeren- und Schwangerschaftskonfliktberatungen nach dem Schwangerschaftskonfliktgesetz - SchKG - durchführt. In diesen Beratungsstellen beschäftigt er insgesamt sieben Mitarbeiterinnen auf 3,66 Stellenanteilen, für die er eine öffentliche Förderung erhält. Mitarbeiterinnen auf insgesamt 1,16 Stellenanteilen wurden vor dem 1. Juli 2003 und Mitarbeiterinnen auf insgesamt 2,5 Stellenanteilen wurden ab dem 1. Juli 2003 eingestellt.

3

Im Jahr 2007 erhielt der Kläger eine Förderung in Höhe von insgesamt 141.509,48 EUR. Zur Ermittlung dieser Förderung war der Beklagte für das vor dem 1. Juli 2003 eingestellte Personal von einem Personalkostenbetrag von 69.497,50 EUR und für das danach eingestellte Personal von einem Personalkostenbetrag von 65.313,75 EUR ausgegangen und hatte auf dieser Grundlage einen Landeszuschuss für jede erforderliche Vollzeitstelle von 80 v.H., mithin in Höhe von 55.598,00 EUR bzw. 52.251,00 EUR errechnet. Für die in den erst im Laufe des Jahres 2007 eröffneten Beratungsstellen in Lüneburg und Wolfsburg tätigen Mitarbeiterinnen gewährte der Beklagte eine zeitanteilige Förderung.

4

Unter dem 7. Januar 2008 beantragte der Kläger für das Jahr 2008 bei dem Beklagten eine unbezifferte Förderung "lt. ges. Vorschrift". Mit Bescheid vom 12. Februar 2008 bewilligte der Beklagte dem Kläger für das Jahr 2008 eine Förderung in Höhe von insgesamt 196.973,88 EUR. Zur Begründung wies er auf den aktuellen Personalkostenbetrag für das Jahr 2008 in Höhe von 67.272 EUR hin, nach dem der Landeszuschuss für jede erforderliche Vollzeitstelle von 80 v.H. nunmehr nur noch 53.818 EUR betrage.

5

Hiergegen hat der Kläger am 20. Februar 2008 Klage erhoben und diese wie folgt begründet: Der Anspruch auf die Förderung ergebe sich unmittelbar aus dem SchKG, wonach der Staat mindestens 80 v.H. der notwendigen Personal- und Sachkosten zu tragen habe. Erst nach Überschreiten dieser bundesrechtlich vorgegebenen Mindestförderung habe der Landesgesetzgeber einen Gestaltungsspielraum. Dies beachte das Niedersächsische Landesrecht nicht. Denn hiernach würden nur die in den Beratungsstellen beschäftigten Beratungskräfte gefördert, nicht aber Verwaltungskräfte oder hinzugezogene externe Fachkräfte. Schließlich halte sich der Beklagte nicht einmal an die landesrechtlichen Vorgaben, wenn er eine pauschale Förderung nur nach dem Personalkostenbetrag der Entgeltgruppe 9 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst der Länder - TV-L - gewähre, während das Niedersächsische Ausführungsgesetz eine Förderung nach dem Personalkostenbetrag der Vergütungsgruppe IVb des Bundesangestelltentarifs - BAT - vorgebe. Der Beklagte greife damit auch in die Besitzstände der nach BAT eingestellten Beratungskräfte ein. Der Rückgriff auf die Personalkostenbeträge sei auch deshalb zweifelhaft, weil der dazu ergangene Runderlass des Niedersächsischen Finanzministeriums die Übernahme auf Bereiche außerhalb der Landesverwaltung ausschließe. Er sei allerdings dann mit deren Anwendung einverstanden, wenn der Beklagte die richtige Entgeltgruppe für die Förderung und die tatsächlich eingesetzten notwendigen Kräfte einschließlich der Verwaltungskräfte und der externen Fachkräfte berücksichtige. Zutreffend und erworbene Besitzstände wahrend wäre jedenfalls für die vor dem 1. Juli 2003 eingestellten Beratungskräfte die Anwendung des Personalkostenbetrages für die Entgeltgruppe 10 TV-L in Höhe von 76.384,00 EUR. Für die vor dem 1. Juli 2003 eingestellten Beratungskräfte auf 1,16 Stellenanteilen betrage der Förderanspruch folglich 70.884,35 EUR, also 8.455,47 EUR mehr als mit dem streitgegenständlichen Bescheid bisher gewährt worden sei. Neben diesen Beratungskräften beschäftige er fünf weitere Mitarbeiter, die nach Entgeltgruppe 9 des Tarifvertrags für den öffentlichen Dienst - TVöD - vergütet würden und bis zur Entwicklungsstufe 6 anerkannt seien. Auch insoweit habe er einen über die gewährte Förderung hinausgehenden Anspruch, denn die Entwicklungsstufe 6 sei in den standardisierten Personalkostenansätzen nicht berücksichtigt. Die tatsächlichen Bruttopersonalkosten seien um etwa 50 v.H. höher als der Personalkostenbetrag für die Entgeltgruppe 9 TV-L. Dies entspreche einem Betrag von 4.000 EUR je Stellenanteil, so dass für 2,5 Stellenanteile 80 v.H. von 10.000 EUR, mithin 8.000 EUR, zusätzlich zu gewähren seien. Schließlich beschäftige er eine Verwaltungskraft mit 19,5 von 39 Wochenarbeitsstunden, die nach TVöD Entgeltgruppe 3, Entwicklungsstufe 6 vergütet werde. Arbeitgeberwirksam entstünden hierdurch monatlich Bruttoarbeitskosten in Höhe von 1.173,05 EUR. Der standardisierte Personalkostenansatz für eine derartige Stelle betrage 50.752,00 EUR, was bei einem halben Stellenansatz einem Betrag von 25.376,00 EUR entspreche. Es sei also eine weitere Förderung von 20.380,00 EUR zu gewähren. Schließlich seien auch die in den Personalkostenbeträgen enthaltenen Sachkosten zu niedrig bemessen, weil er aufgrund der Teilzeittätigkeit der Mitarbeiterinnen auf 3,66 Stellenanteilen mindestens acht Arbeitsplätze vorhalten müsse, für die höhere Sachkosten entstünden.

6

Der Kläger hat zunächst beantragt,

7

den Beklagten zu verurteilen, den Bewilligungsbescheid vom 12. Februar 2008, soweit er die Förderung auf 94.719,68 EUR beschränkt, aufzuheben und unter Beachtung.der Rechtsauffassung des Gerichts neu zufassen.

8

Diesen Antrag hat der Kläger in der Folge berichtigt und dann beantragt,

9

den Beklagten zu verurteilen, den Bewilligungsbescheid vom 12. Februar 2008 aufzuheben, soweit er die Förderung auf 196.973,88 EUR beschränkt, und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu fassen.

10

Nach einer weiteren Änderung hat der Kläger schließlich beantragt,

11

den Beklagten zu verurteilen, an ihn einen weiteren Betrag in Höhe von 36.835,47 EUR nebst 5 v.H. Zinsen über dem jeweiligen Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit als Zuschuss für das Jahr 2008 zu zahlen sowie

12

festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, einen weiteren angemessenen Betrag für die erforderliche Beratung gemäß § 6 Abs. 3 Nr. 1 und 2 SchKG zu bewilligen.

13

Der Beklagte hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Die Klage sei als Leistungsklage bereits unzulässig, da über die begehrte Förderung durch Verwaltungsakt zu entscheiden sei. Der Kläger könne daher nur den ablehnenden Verwaltungsakt vom 12. Februar 2008 anfechten und eine Verpflichtung des Beklagten begehren. In der Sache bestehe aber auch der geltend gemachte Klageanspruch nicht. Bundesrechtlich vorgeschrieben sei lediglich eine angemessene öffentliche Förderung. Dem genüge die landesrechtlich bestimmte pauschale Förderung. Die Förderung bemesse sich nicht nach den tatsächlichen Personalkosten, sondern nach Durchschnittssätzen. Diese entsprächen dem Personalkostenbetrag, wie sich dieser aus den am 1. Januar des Förderjahres gültigen, vom Niedersächsischen Finanzministerium veröffentlichten Personalkostentabellen ergebe. Da seit dem 1. Januar 2008 für die Vergütungsgruppe BAT IVb kein Personalkostenbetrag mehr bekannt gemacht worden sei, müsse ab dem Förderjahr 2008 auf den Personalkostenbetrag für die der Vergütungsgruppe BAT IVb entsprechende Entgeltgruppe 9 TV-L abgestellt werden. Die tatsächlichen Personalkosten seien für die Förderung demgegenüber nicht maßgeblich. Daher sei es von vorneherein unerheblich, wie der Kläger seine Angestellten vergüte und ob er die Vergütung seiner Angestellten von BAT oder TVöD auf TV-L umgestellt habe. Die landesrechtlich bestimmte Pauschale knüpfe zwar an die Zahl der angestellten Beratungskräfte an. Aufgrund des Inhalts und Umfangs der Förderpauschale seien mit dieser aber sämtliche Kosten der Beratung abgegolten, also auch die Kosten von Verwaltungskräften, externen Fachkräften und des Arbeitsplatzes. Die Pauschalisierung sei übersichtlich und erspare Verwaltungsaufwand und auf der Seite der Träger auch die Offenlegung der tatsächlichen Kosten. Der Kläger habe im Übrigen nicht nachgewiesen, in welchem Umfang er externe Fachkräfte hinzugezogen habe und welche Kosten hierdurch verursacht worden sein. Bezüglich etwaiger medizinischer Berater sei zudem davon auszugehen, dass der Kläger diese Kosten gar nicht trage, sondern die Krankenkasse des Betroffenen.

16

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 29. Januar 2009, dem Kläger zugestellt am 2. Februar 2009, vollumfänglich abgewiesen.

17

Die Klage sei zwar zulässig, aber unbegründet. Der Kläger habe keinen Anspruch auf eine über die im angefochtenen Bescheid vom 12. Februar 2008 bereits gewährte Förderung hinaus. Nach der Rechtsprechung der Kammer sei geklärt, dass dem Träger einer anerkannten Beratungsstelle bundesunmittelbar ein Förderanspruch in Höhe von mindestens 80 v.H. seiner tatsächlichen und notwendigen Personal- und Sachkosten zustehe. Zu den förderfähigen Personalkosten zählten bei der gebotenen betriebswirtschaftlichen Betrachtungsweise auch die Personalgemeinkosten sowie die Kosten für zur Beratung herangezogene externe Fachkräfte. Der Maßstab der Notwendigkeit begrenze die förderfähigen Personalkosten in der Weise, dass die marktübliche Entlohnung für qualifiziertes Personal und nicht die konkrete Entlohnung durch den Träger die Höhe der Förderung bestimme. Marktüblich seien in diesem Bereich Gehälter, die durch die Tarifstruktur im öffentlichen Dienst geprägt sind. Dass dabei lediglich auf die Vergütungsgruppe BAT IVb abgestellt werde, sei nicht zu beanstanden. Denn in diese Vergütungsgruppe seien Sozialpädagogen und Sozialarbeiter mit staatlicher Anerkennung eingruppiert, die im öffentlichen Dienst schwierige Tätigkeiten erbringen. Eine darüber hinaus gehende Qualifikation sei auch zur Erbringung der Beratungsleistungen nach dem SchKG nicht notwendig. Die Pauschalierung der Förderung durch das Niedersächsische Ausführungsgesetz, insbesondere die Verweisung auf Personalkostenbeträge, sei mit den bundesrechtlichen Vorgaben vereinbar, solange der bundesrechtliche Mindestförderanspruch nicht unterschritten werde. Hierfür bestünden derzeit jedenfalls dann keine Anhaltspunkte, wenn die bis 2007 geltenden, auf der Grundlage des BAT ermittelten Personalkostenbeträge herangezogen würden. Dies sei aufgrund des eindeutigen Gesetzeswortlautes des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes geboten. Der Landesgesetzgeber habe zwar zugleich auf die aktuellen Personalkostentabellen verwiesen und damit eine dynamische Anpassung der Personalkosten sicherstellen wollen, die auch die jährlichen tariflichen Änderungen erfasse. Eine Auslegung dieser Regelung dahingehend, dass auf die jeweils gültigen Tabellen auch nach Ablösung des BAT durch den TV-L verwiesen würde, sei aber nicht mehr mit dem Wortlaut der übrigen Bestimmungen zu vereinbaren, die ausdrücklich eine Anknüpfung der Förderung an die Vergütungsgruppe BAT IVb festlegten. Die landesrechtlichen Bestimmungen seien auch nicht etwa deshalb zu unbestimmt, weil seit dem Jahr 2008 keine auf der Grundlage des BAT ermittelten Personalkostentabellen mehr veröffentlicht würden. Damit mache zwar die wörtliche Auslegung der Vorschrift keinen Sinn mehr. Die Vorschrift könne jedoch normerhaltend dahingehend ausgelegt werden, dass auf die letzten Personalkostentabellen verwiesen werde, die den BAT noch erfassten. Mit dieser Auslegung werde die vom Gesetzgeber beabsichtigte Verwaltungsvereinfachung erreicht und auch der staatliche Beratungsauftrag sichergestellt. Dass dem weiteren Gesetzeszweck der Dynamisierung durch die bis zum Tätigwerden des Gesetzgebers statisch bleibende Förderung keine Geltung verschafft werden könne, sei demgegenüber hinzunehmen. Hieran gemessen sei die dem Kläger vom Beklagten für das Jahr 2008 gewährte Förderung im Ergebnis nicht zu beanstanden. Der nach den vorstehenden Maßgaben ermittelte gesetzliche Förderanspruch in Höhe von 195.122,14 EUR bleibe vielmehr noch hinter der ihm mit Bescheid vom 12. Februar 2008 bereits zugestandenen Förderung in Höhe von 196.973,88 EUR zurück. Denn für vor dem 1. Juli 2003 eingestellte Mitarbeiterinnen auf 1,16 Stellenanteilen habe er unter Anwendung der nach dem BAT ermittelten und bis Ende 2007 geltenden Personalkostenbeträge einen Förderanspruch von 80 v.H. von 69.498 EUR, also 55.598,40 EUR pro vollem Stellenanteil, mithin für 1,16 Stellenanteile einen Anspruch in Höhe von 64.494,14 EUR. Für die ab dem 1. Juli 2003 eingestellten weiteren Mitarbeiterinnen auf 2,5 Stellenanteilen habe er unter Anwendung der nach dem BAT ermittelten und bis Ende 2007 geltenden Personalkostenbeträge einen Förderanspruch von 80 v.H. von 65.314 EUR, also 52.251,20 EUR pro vollem Stellenanteil, mithin für 2,5 Stellenanteile einen Anspruch in Höhe von 130.628,00 EUR. Die Behauptung des Klägers, seine tatsächlichen Personalkosten seien höher als die in den Personalkostenbeträgen berücksichtigten Personalkosten, sei aufgrund eines nur umrissartigen Vortrags nicht nachzuvollziehen. Der Kläger habe diese Kosten schon nicht hinreichend konkret dargelegt. Auch soweit der Kläger weiter geltend gemacht habe, er beschäftige fünf Kräfte, die ab dem 1. Juli 2003 eingestellt worden und nach TVöD Entgeltgruppe 9 in der Entwicklungsstufe 6 anerkannt seien, stehe ihm nur die Förderung in Höhe von 80 v.H. des Personalkostenbetrages für die Vergütungsgruppe IVb, mithin 80 v.H. von 65.314 EUR zu. Dass dieser Förderumfang bei der erforderlichen Gesamtbetrachtung der Förderung vom bundesrechtlichen Mindestförderanspruch nach unten abweiche, sei nicht zu erkennen. So sei schon zweifelhaft, ob sich die konkrete Vergütung des Personals des Klägers auf Grundlage der Entwicklungsstufe 6 als notwendig erweise. Die Entwicklungsstufe 6 gebe es weder im Tarifvertrag der Länder noch des Bundes; sie bestehe nur für die Kommunen. Schließlich habe der Kläger nicht nachweisen können, dass die Sachkostenpauschale nicht ausreichend sei, um 80 v.H. der notwendigen Sachkosten zu decken.

18

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung des Klägers, die dieser mit Schriftsatz vom 26. Februar 2009, eingegangen am selben Tage, beim Verwaltungsgericht eingelegt hat.

19

Zur Begründung vertieft er sein erstinstanzliches Vorbringen und führt weiter aus: Das Verwaltungsgericht habe für die vor dem 1. Juli 2003 eingestellten Beratungskräfte zwar zutreffend auf die bis Ende 2007 geltenden, nach dem BAT ermittelten Personalkostenbeträge abgestellt. Für die ab dem 1. Juli 2003 eingestellten Beratungskräfte dürften diese aber nicht mehr herangezogen werden. Insoweit müssten die ab 2008 geltenden, nach dem TV-L ermittelten Personalkostenbeträge herangezogen werden. Die vom Verwaltungsgericht für diese Stellenanteile vorgenommene "Einkürzung und Verrechnung" verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz. Wende man die verschiedenen Personalkostenbeträge an, ergebe sich ein Anspruch auf eine jedenfalls um 2.065,00 EUR höhere Förderung für das Jahr 2008. Im Übrigen sei fraglich, ob die landesrechtliche bestimmte Höhe der Förderung überhaupt den bundesrechtlichen Vorgaben genüge. Denn die landesrechtliche Anknüpfung an die Vergütungsgruppe BAT IVb sei nicht gerechtfertigt. Andere Bundesländer erachteten teilweise eine Vergütung der Beratungskräfte bis zur Entgeltgruppe 13 TV-L für notwendig. Zudem habe er einen Anspruch auf Förderung von externen Beratungskräften, denn die hier entstehenden Kosten seien notwendige Personalkosten, aber nicht in den Personalkostenbeträgen enthalten. Die Vorschrift laufe bei den freien Trägern leer, da sie diese Kosten nicht im Voraus kalkulieren könnten und im nachhinein nicht ersetzt bekämen. Dadurch würde auf die notwendige Hinzuziehung solcher Beratungskräfte verzichtet. Schließlich habe er einen Anspruch auf Förderung der Kosten für Verwaltungskräfte. Diese Kräfte seien für die Büroorganisation der Beratungsstelle und die zu gewährleistende Anonymität der Ratsuchenden notwendig. Auch ihre Kosten seien in den Personalkostenbeträgen nicht enthalten. Diese umfassten mit Personalgemeinkosten lediglich Kosten der Verwaltung des Personals, aber nicht sonstige Verwaltungstätigkeiten.

20

Der Kläger hat zunächst beantragt,

21

das erstinstanzliche Urteil sowie den Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 2008 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden und ihm für das Jahr 2008 eine weitere Förderung in Höhe von 2.065,00 EUR zu gewähren.

22

Diesen Antrag hat der Kläger geändert und dann beantragt,

23

das erstinstanzliche Urteil sowie den Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 2008, soweit er den Kläger nicht lediglich begünstigt, aufzuheben,

24

den Beklagten zu verpflichten, eine Förderung auch für die nach § 6 Abs. 3 Nds. AG SchKG durchzuführende Beratung vorzunehmen, und

25

eine Förderung für die beim Kläger beschäftigte Verwaltungskraft vorzunehmen.

26

Nach einer weiteren Änderung beantragt der Kläger nun,

27

1. das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - Einzelrichterin der 11. Kammer - vom 29. Januar 2009 zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihm für das Förderjahr 2008 über die im Bescheid vom 12. Februar 2008 bereits gewährte Förderung hinaus eine weitere Förderung für die vor dem 1. Juli 2003 eingestellten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter auf 1,16 Stellenanteilen in Höhe von 2.065,00 EUR, eine weitere Förderung für die Personal- und Sachkosten einer nach TVÖD Entgeltgruppe 3, Tätigkeitsstufe 6, vergüteten und mit 19,5 von 39 Wochenarbeitsstunden tätigen Verwaltungskraft und eine weitere Förderung für die Personalkosten von Beratungskräften nach § 6 Abs. 3 SchKG zu gewähren, und

28

2. den Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 2008 aufzuheben, soweit dieser Bescheid der zu 1. begehrten Verpflichtung entgegensteht.

29

Der Beklagte beantragt,

30

die Berufung zurückzuweisen,

31

und führt aus: Das Land Niedersachsen habe bei der Förderung von privaten Trägern, die die originär staatliche Aufgabe der Schwangerenkonfliktberatung wahrnehmen, zulässigerweise auf die Vergütungsstruktur im öffentlichen Dienst abgestellt und zur Verwaltungsvereinfachung eine Pauschalierung der Förderung vorgenommen. Hinsichtlich der hier anzuwendenden Höhe der Pauschale ergebe sich bei historischer und teleologischer Auslegung der landesrechtlichen Bestimmungen, dass sich die Förderung nicht an der Vergütungsgruppe BAT IVb als feststehender Größe orientieren solle, sondern an der Wertigkeit der von den Beratungskräften erbrachten Tätigkeiten. Lediglich deren Größenordnung habe der Gesetzgeber mit der Vergütungsgruppe BAT IVb festgelegt. Ausgehend von den Leistungen, die die Beratungskräfte zu erbringen hätten, sollte nach den Gesetzesmaterialien also die Vergütung maßgeblich sein, die Sozialarbeiter und Sozialpädagogen im öffentlichen Dienst erhalten. Dies sei seiner Zeit die Vergütungsgruppe BAT IVb gewesen. Der Gesetzgeber habe mit der Anordnung, der Förderung seien die zu Beginn eines jeden Förderjahres aktuellen Tabellen der Personalkostenbeträge zugrunde zu legen, aber klar eine dynamische Betrachtung vorgegeben. Die Förderung der privaten Träger sollte sich mithin an der Lohn- und Kostenentwicklung im öffentlichen Dienst orientieren. Diese Entwicklung habe ab 2008 folglich den TV-L zu berücksichtigen. Dabei entspreche nach dem Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den TV-L und zur Regelung des Übergangsrechts (TVÜ-Länder) die Entgeltgruppe 9 TV-L der zuvor geltenden Vergütungsgruppe BAT IVb, zumal die Eingruppierung also solche unangetastet geblieben sei, da Grundlage für die Eingruppierung in die Entgeltgruppe 9 die fortgeltenden Anlagen zum BAT seien. Mithin müsse ab 2008 auf die Personalkostenbeträge nach dem TV-L zurückgegriffen werden. Ein Rückgriff auf die veralteten nach dem BAT ermittelten Personalkostenbeträge widerspreche der vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgeschriebenen Dynamisierung. Dem stehe nicht entgegen, dass der Kläger seine Arbeitsverträge mit den Beratungskräften noch nicht vom BAT oder TVöD auf den TV-L umgestellt habe. Denn die Förderhöhe errechne sich pauschal und berücksichtige die individuelle Vergütung der Beratungskräfte gerade nicht. So ergebe sich aus den Gesetzesmaterialien deutlich, dass eine pauschale Abrechnung anhand des für angemessen erachteten Personalkostenbetrags der Vergütungsgruppe BAT IVb erfolgen solle, obwohl verschiedene Träger bereits im Gesetzgebungsverfahren auf eine individuell vereinbarte höhere Vergütung ihrer Beratungskräfte bzw. das Bestehen von Haustarifen hingewiesen und auch generell eine höhere Förderung begehrt hatten. Dementsprechend sei ab 2008 auch nicht mehr danach zu unterscheiden, ob die Beratungskräfte vor oder nach dem 1. Juli 2003 eingestellt worden seien. Denn diese bis 2007 angewandte und seiner Zeit durch Besitzstandsregelungen gerechtfertigte Differenzierung sei bei der Ermittlung der Personalkostenbeträge ab 2008 aufgegeben worden. Zwar sei die Vergütung für vor dem 1. Juli 2003 eingestellte Beratungskräfte nach dem BAT geringfügig günstiger als nun nach dem TV-L, da in die neue Entgeltgruppe 9 zahlreiche andere Vergütungsgruppen eingeflossen und aus dieser ein Durchschnitt gebildet worden sei. Dies sei für eine Übergangszeit hinzunehmen, zumal Kosten aus Besitzstandsregelungen in dem ab 2008 geltenden Personalkostenbetrag bereits berücksichtigt seien. Für nach dem 1. Juli 2003 eingestellte Beratungskräfte erweise sich die Umstellung der Förderung von Personalkostenbeträgen nach dem BAT zum TV-L zudem als günstiger. In den danach maßgeblichen Pauschalen seien die Kosten für Verwaltungskräfte und externe Fachkräfte bereits enthalten. Eine darüber hinausgehende Förderung sei nicht veranlasst, da es sich insoweit nicht um notwendige Kosten handele, zumal der Kläger nicht nachgewiesen habe, tatsächlich mit höheren Kosten belastet zu sein, als durch die Pauschale abgegolten würden.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakte A) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

33

Die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassene Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

34

Denn dem Kläger steht weder nach den landesrechtlichen Bestimmungen des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Schwangerschaftskonfliktgesetz - Nds. AG SchKG - vom 9. Dezember 2005 (Nds. GVBl. S. 401) (1.) noch nach den bundesrechtlichen Bestimmungen des Gesetzes zur Vermeidung und Bewältigung von Schwangerschaftskonflikten - Schwangerschaftskonfliktgesetz (SchKG) - vom 27. Juli 1992 (BGBl. I S. 1398), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. August 2009 (BGBl. I S. 2990), (2.) ein Anspruch auf eine höhere als die im Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 2008 für das Förderjahr 2008 bereits gewährte Förderung zu.

35

1. Nach § 2 Abs. 5 Nds. AG SchKG werden die Personal- und Sachkosten, die zur Sicherstellung eines Beratungsangebots nach § 2 Abs. 1 bis 4 Nds. AG SchKG in Niedersachsen erforderlich sind, nach Maßgabe des Nds. AG SchKG gefördert.

36

Für ein ausreichendes Beratungsangebot müssen je 40.000 Einwohnerinnen und Einwohner eine vollzeitbeschäftigte Beratungskraft oder in entsprechendem Umfang Teilzeitbeschäftigte zur Verfügung stehen (Versorgungsschlüssel, § 2 Abs. 2 Nds. AG SchKG). In welchem Umfang die in den Beratungsstellen in gemeinnütziger oder kirchlicher Trägerschaft eingesetzten Beratungskräfte bei der Höhe der Förderung zu berücksichtigen sind, bestimmt sich nach §§ 4 bis 6 Nds. AG SchKG. Dass die von dem Kläger zur Beratung eingesetzten Mitarbeiterinnen auf insgesamt 3,66 Stellenanteilen nach diesen Bestimmungen erforderlich sind, wird von den Beteiligten nicht in Abrede gestellt und bedarf hier keiner weiteren Überprüfung.

37

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG beträgt die Förderung für jede zu berücksichtigende vollzeitbeschäftigte Beratungskraft, die mit ihrer Arbeitszeit vollständig für die Beratung nach dem Nds. AG SchKG zur Verfügung steht, 80 v.H. des Personalkostenbetrags für Angestellte der Vergütungsgruppe IVb im öffentlichen Dienst einschließlich der Sachkostenpauschale. Beratungskräfte, die nur mit einem Teil der regelmäßigen Arbeitszeit für die Beratung zur Verfügung stehen, werden gemäß § 7 Abs. 1 Satz 3 Nds. AG SchKG anteilig berücksichtigt. Der danach für die Höhe des Förderanspruchs maßgebliche Personalkostenbetrag richtet sich gemäß § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG nach den am 1. Januar des jeweiligen Förderjahres gültigen Tabellen der standardisierten Personalkostensätze, die das für Finanzen zuständige Ministerium im Niedersächsischen Ministerialblatt für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen bekannt macht.

38

Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG enthaltenen dynamischen Verweisung auf eine bloße Verwaltungsvorschrift hat der Senat nicht.

39

In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass der Gesetzgeber die gesetzlichen Tatbestände nicht stets selbst umschreiben muss, sondern im Wege der Verweisung auf andere Vorschriften Bezug nehmen darf. Solche Verweisungen sind als gesetzestechnische Methode anerkannt, sofern die Verweisungsnorm hinreichend klar erkennen lässt, welche Vorschriften im Einzelnen gelten sollen, und wenn die in Bezug genommenen Vorschriften dem Normadressaten durch eine ordnungsgemäße Veröffentlichung zugänglich sind. Dabei ist der zuständige Gesetzgeber auch nicht gehindert, auf fremdes, nicht von ihm formuliertes und in Kraft gesetztes Recht eines anderen Kompetenzbereiches zu verweisen. Das Bundesverfassungsgericht hat es sogar für grundsätzlich zulässig erklärt, dass ein Gesetz dynamisch auf bloße tarifvertragliche Regelungen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 14.6.1983 - 2 BvR 488/80 -, NJW 1984, 1225) oder das Regelungswerk einer internationalen Institution (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.1.2007 - 2 BvR 2408/06 -, GewArch 2007, 149 f.) verweist. Auch dynamische Verweisungen sind nicht schlechthin ausgeschlossen, und zwar selbst dann nicht, wenn keine Identität der Gesetzgeber besteht. Verfassungsrechtlich unzulässig sind solche Verweisungen nur dann, wenn der Bürger schrankenlos der normsetzenden Gewalt Dritter ausgeliefert wird, die ihm gegenüber weder staatlich-demokratisch noch mitgliedschaftlich legitimiert sind. Steht der Inhalt der in Bezug genommenen Regelungen hingegen im Wesentlichen fest, kann von einem unzulässigen Verzicht des Gesetzgebers auf seine Rechtsetzungsbefugnisse nicht die Rede sein (vgl. grundlegend BVerfG, Beschl. v. 1.3.1978 - 1 BvR 786/70 u.a. -, BVerfGE 47, 285 ff.; BVerwG, Urt. v. 29.10.2009 - 7 C 21.08 -, NVwZ 2010, 326, 327; und demgegenüber die Kritik der Literatur zusammenfassend: Schenke, Die verfassungsrechtliche Problematik dynamischer Verweisungen, in: NJW 1980, 743 ff.).

40

Hieran gemessen entspricht die dynamische Verweisung des § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG auf eine Verwaltungsvorschrift insbesondere den sich aus dem Rechtsstaatsprinzip ergebenden Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit einer Norm und wahrt die sich aus dem Demokratieprinzip ergebenden Grenzen der Delegation legislativer Befugnisse.

41

Wenn ein Gesetz nicht selbst den gesetzlichen Tatbestand festlegt, sondern auf andere Normen verweist, muss es, um den Anforderungen des Gebotes der Tatbestandsklarheit (als Bestandteil des sich aus dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG ergebenden Bestimmtheitsgebotes, vgl. Jarass/Pieroth, GG, 9. Aufl., Art. 20 Rn. 60) zu entsprechen, für den Rechtsunterworfenen klar erkennen lassen, was Rechtens sein soll (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.5.1956 - 1 BvF 3/53 -, NJW 1956, 1025). Dem genügt die Bestimmung in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG. Denn die dort in Bezug genommenen "Tabellen der standardisierten Personalkostensätze" werden vom Niedersächsischen Finanzministerium im Niedersächsischen Ministerialblatt veröffentlicht und sind daher für jedermann frei zugänglich.

42

Mit der dynamischen Verweisung auf eine Verwaltungsvorschrift hat der Landesgesetzgeber ihm zustehende Rechtsetzungsbefugnisse auch nicht unzulässiger Weise auf die Verwaltung delegiert. Er hat vielmehr mit § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nds. AG SchKG die wesentlichen Regelungen zur Höhe der Förderung selbst getroffen. Es ist im Gesetz selbst bestimmt, dass die Förderung "in Höhe von 80 v.H. des Personalkostenbetrags für Angestellte der Vergütungsgruppe IVb im öffentlichen Dienst einschließlich der Sachkostenpauschale" erfolgt. Die Grundsätze für die Ermittlung dieses Personalkostenbetrags stehen ebenfalls fest, und zwar durch die von der Landesregierung beschlossenen "Grundsätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen" (vgl. Bek. d. StK v. 15.4.1998, Nds. MBl. 1998, 759). Das Niedersächsische Finanzministerium ist lediglich gehalten, anhand dieser Grundsätze die tatsächliche Entwicklung der Kosten nachzuvollziehen und die Personalkostensätze rein rechnerisch abzubilden. Die Richtigkeit dieser Berechnung kann überprüft werden. Sie erfolgt zudem nicht isoliert für die hier streitgegenständliche Förderung, sondern zur Ermittlung einer allgemeinen Grundlage für Gesetzesfolgenabschätzungen. Eine durch die Verwaltung rein interessengesteuerte Ermittlung der Personalkostensätze mit dem Ziel, die Förderung nach dem Nds. AG SchKG zu minimieren, erscheint daher ausgeschlossen.

43

Auch der vom Kläger erhobene Einwand, die Personalkostentabellen seien von vorneherein zur Bemessung der Förderhöhe nicht geeignet, greift nicht durch. Zwar weist Nr. 4 RdErl. Personalkostensätze 2008 darauf hin, dass die Personalkostentabelle zur Übernahme auf Bereiche außerhalb der Landesverwaltung nicht geeignet sei. Dieser Hinweis nimmt allerdings nur Bezug auf die Anwendung der Personalkostentabelle bei der Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen. Die vom Gesetzgeber bewusst gewählte Heranziehung zu anderen Zwecken wird hierdurch nicht ausgeschlossen, zumal § 7 Abs. 1 Nds. AG SchKG die Angaben in der Personalkostentabelle als bloße Rechengröße aufgreift, der der bundesunmittelbare Anspruch nach § 4 Abs. 2 SchKG als Korrektiv gegenübersteht (siehe unten 2.).

44

Der damit gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG für die Bestimmung der Höhe der Förderung maßgebliche Personalkostenbetrag für die Vergütungsgruppe BAT IVb betrug ausweislich der bis zum 13. November 2007 gültigen "Tabellen der standardisierten Personalkostensätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen, der Durchschnittssätze für die Veranschlagung der Personalausgaben sowie der Durchschnittssätze für die Berechnung der haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen der Altersteilzeit" (RdErl. d. MF v. 29.3.2005 -12 2-00 33.33/2004 -, Nds. MBl. 2005, 274 - im Folgenden: RdErl. Personalkostensätze 2005, dort Anlage 2 - im Folgenden: Personalkostentabelle 2005) in den Förderjahren 2005 bis 2007 grundsätzlich 65.314 EUR. Für vor dem 1. Juli 2003 eingestelltes Personal konnte sich dieser Betrag, soweit im Einzelfall erforderlich, unter Anwendung des in Nr. 2 Satz 4 bis 6 RdErl. Personalkostensätze 2005 vorgesehenen Berechnungsschemas auf 69.498 EUR erhöhen.

45

Den nach § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG für die Bestimmung der Höhe der Förderung maßgeblichen Personalkostenbetrag für die Vergütungsgruppe BAT IVb weisen die ab dem 14. November 2007 gültigen "Tabellen der standardisierten Personalkostensätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen, der Durchschnittssätze für die Veranschlagung der Personalausgaben sowie der Durchschnittssätze für die Berechnung der haushaltswirtschaftlichen Auswirkungen der Altersteilzeit" (RdErl. d. MF v. 12.9.2007 - 12-00 33.33/2007 -, Nds. MBl. 2007, 1255 - im Folgenden: RdErl. Personalkostensätze 2008) für das hier streitgegenständliche Förderjahr 2008 indes nicht mehr aus. Der RdErl. Personalkostensätze 2008 basiert vielmehr auf dem hier nicht maßgeblichen Niedersächsischen Besoldungsgesetz in der seiner Zeit geltenden Fassung und "dem Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L) vom 12.10.2006 und den sonstigen Tarifverträgen vom 12.10.2006" (vgl. Nr. 1 RdErl. Personalkostensätze 2008). Demgemäß sind in der Anlage 2 zum RdErl. Personalkostensätze 2008 - im Folgenden: Personalkostentabelle 2008 - lediglich Personalkostenbeträge für die einzelnen Entgeltgruppen des TV-L ausgewiesen. Der Personalkostenbetrag für die Entgeltgruppe 9 TV-L beträgt hiernach 67.272 EUR.

46

Entgegen der Auffassung des Klägers und auch des Verwaltungsgerichts ist die Förderung für das hier streitgegenständliche Förderjahr 2008 nicht anhand des sich aus der Personalkostentabelle 2005 ergebenden Personalkostenbetrages für die Vergütungsgruppe BAT IVb, sondern anhand des sich aus der Personalkostentabelle 2008 ergebenden Personalkostenbetrages für die Entgeltgruppe 9 TV-L zu bemessen.

47

Dies ergibt sich zwar nicht zwingend aus dem Wortlaut der Regelungen in § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nds. AG SchKG. Denn dieser ist nicht eindeutig. Während § 7 Abs. 1 Satz 2 SchKG den Personalkostenbetrag "nach den am 1. Januar des Förderjahres gültigen Tabellen der standardisierten Personalkostensätze" für maßgeblich erklärt und damit klar auf eine Dynamisierung der Förderhöhe angelegt ist, ohne auf ein bestimmtes System der Vergütung im öffentlichen Dienst ausgerichtet zu sein, verweist § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG starr auf den "Personalkostenbetrag für Angestellte der Vergütungsgruppe IVb im öffentlichen Dienst einschließlich der Sachkostenpauschale" und damit offenbar auf den - allerdings in der Norm nicht ausdrücklich genannten- BAT. Für das hier streitgegenständliche Förderjahr 2008 existiert aber keine gültige, sich am BAT orientierende Personalkostentabelle. Die bis 2007 gültige Personalkostentabelle 2005 ist durch die Regelung in Nr. 5 RdErl. Personalkostensätze 2008 mit Wirkung zum 14. November 2007 ausdrücklich aufgehoben worden. Ab diesem Zeitpunkt gelten nur noch die für die Entgeltgruppen des TV-L ermittelten Personalkostenbeträge in der Personalkostentabelle 2008. Während also Satz 1 des § 7 Abs. 1 Nds. AG SchKG einen Personalkostenbetrag der Vergütungsgruppe BAT IVb für maßgeblich erklärt, weist Satz 2 auf die nach dem TV-L berechneten Personalkostenbeträge hin. Der bloße Wortlaut der gesetzlichen Regelung liefert daher kein eindeutiges Auslegungsergebnis.

48

Aus den Gesetzesmaterialien ergibt sich allerdings, dass der Gesetzgeber mit der Formulierung "Vergütungsgruppe IVb" nicht einen bestimmten Geldbetrag für die Förderung vorgeben wollte. Ausgehend von den Vorschlägen der freien Träger der Beratungsstellen (vgl. Gesetzentwurf der Niedersächsischen Landesregierung, Entwurf eines Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (Nds. AG SchKG), LT-Drs. 15/2266, S. 14), hat in den Ausschüssen des Niedersächsischen Landtages eine eingehende Auseinandersetzung darüber stattgefunden, welche Qualifikation die Beratungskräfte in der Schwangeren- und Schwangerschaftskonfliktberatung aufweisen müssen und wie diese notwendige Qualifikation vergütungsmäßig zu bewerten ist. Dabei ist der Landesgesetzgeber dem Vorschlag der Landesregierung,

49

vgl. Gesetzentwurf der Niedersächsischen Landesregierung, Entwurf eines Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (Nds. AG SchKG), LT-Drs. 15/2266, S. 14:

50

"Den Ausführungen kann nicht gefolgt werden. Die Förderung in Anlehnung an die Vergütungsgruppe IVb BAT entspricht den Tätigkeiten im sozialen Dienst, die dadurch gekennzeichnet sind, dass Sozialarbeiterinnen oder Sozialarbeiter und Sozialpädagoginnen oder Sozialpädagogen mit staatlicher Anerkennung mit schwierigen Tätigkeiten betraut werden. Dies entspricht der Tätigkeit in einer Schwangerschaftskonfliktberatungsstelle sowie einer Beratungsstelle im Sinne des § 3 SchKG. Eine darüber hinaus gehende Eingruppierung ginge über das Notwendige hinaus."

51

gefolgt und hat eine Qualifikation der Berater für notwendig, aber auch ausreichend erachtet, die auch diejenigen nachweisen müssen, die im öffentlichen Dienst als Sozialarbeiter oder Sozialpädagogen mit staatlicher Anerkennung schwierige Tätigkeiten erbringen. Ausgehend von dieser Qualifikation ist in § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG die Höhe der Förderung in Anlehnung an den seinerzeit geltenden BAT bestimmt worden.

52

Den Gesetzesmaterialien kann daher hinreichend klar der Wille des Gesetzgebers entnommen werden, die Höhe der Förderung an der Vergütung zu orientieren, die der Staat für Sozialarbeiter und Sozialpädagogen aufwenden müsste, wenn er die Beratungsleistungen selbst erbringen würde. Diesem Willen ist durch die Bestimmung der Vergütungsgruppe, hier also der "Vergütungsgruppe IVb", in die die schwierige Tätigkeiten im öffentlichen Dienst erbringenden Sozialarbeiter und Sozialpädagogen eingruppiert sind (vgl. Anlage 1a zum BAT (Vergütungsordnung), Teil 2 G, Vergütungsgruppe IVb, Fallgruppe 16), im Gesetz Ausdruck verliehen worden, ohne aber mit diesem Bezug eine Festlegung auf einen festen Geldbetrag vorzunehmen.

53

Darüber hinaus ergibt sich nicht nur aus dem Wortlaut des § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG, sondern auch aus den Gesetzesmaterialien hierzu, dass eine Dynamisierung der Förderung erfolgen soll, die den Förderanspruch in eine (fortlaufende) Abhängigkeit zur Entwicklung der Personal- und Sachkosten im öffentlichen Dienst bringt,

54

vgl. Gesetzentwurf der Niedersächsischen Landesregierung, Entwurf eines Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (Nds. AG SchKG), LT-Drs. 15/2266, S. 14:

55

"An der Förderung der Personal- und Sachkosten auf Grundlage der „Tabellen der standardisierten Personalkostensätze für die Durchführung von Gesetzesfolgenabschätzungen und Wirtschaftlichkeitsberechnungen“ wird festgehalten. Die Höhe einer pauschalen Förderung von Beratungskräften in gemeinnütziger oder kirchlicher Trägerschaft muss sich an der Höhe der Vergütung einer vergleichbaren Tätigkeit orientieren. Nur unter diesem Aspekt ist eine pauschale Förderung sachgerecht. Die Tabellen der standardisierten Personalkostensätze sind hierfür geeignet, da diese neben den Personalkosten auch Sachkosten wie Mietkostenanteile usw. enthalten sowie Lohnkostensteigerungen berücksichtigen. Die Kündigung der Tarifbestimmungen über Jahreseinmalzahlungen und Arbeitszeit des BAT durch die Tarifgemeinschaft deutscher Länder hat dazu geführt, dass in den aktuellen Tabellen der standardisierten Personalkostensätze erstmals zwei unterschiedliche Berechnungsansätze aufgeführt sind. Dies kann hinsichtlich der Frage, welcher Durchschnittssatz bei einem Personalwechsel Anwendung findet, zu Auslegungsschwierigkeiten führen. Die Begründung zu § 6 Abs. 1 wurde deshalb klarstellend dahingehend ergänzt, dass sich die Förderung nach den Durchschnittssätzen richtet, die jeweils für das am 1. Januar eines Jahres in der Beratungsstelle beschäftigte Personal maßgeblich sind. Es wird angenommen, dass es sich hierbei lediglich um eine Übergangsregelung handelt, die bis zum Abschluss der entsprechenden Tarifverträge Gültigkeit hat."

56

Die so aus den Gesetzesmaterialien gewonnenen Erkenntnisse rechtfertigen eine an der Entstehungsgeschichte orientierte Auslegung des § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 Nds. AG SchKG dahingehend, dass die Förderung 80 v.H. des Personalkostenbetrages beträgt, der sich nach den am 1. Januar des Förderjahres gültigen, vom Niedersächsischen Finanzministerium bekannt gemachten "Tabellen der standardisierten Personalkostensätze" für jemanden ergibt, der im sozialen Dienst als Sozialarbeiter oder Sozialpädagoge mit staatlicher Anerkennung schwierige Tätigkeiten erbringt. Die Formulierung in § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG ("Vergütungsgruppe IVb") ist lediglich als Größenordnung (Vergütung für einen "Sozialarbeiter oder Sozialpädagoge mit staatlicher Anerkennung, der schwierige Tätigkeiten erbringt") zu verstehen, die ohne Weiteres auf neue Vergütungssysteme (TV-L) übertragen werden kann. Im hier streitgegenständlichen Förderjahr 2008 bemisst sich die Förderung folglich nach dem Personalkostenbetrag, wie er sich aus dem auf dem TV-L aufbauenden RdErl. Personalkostensätze 2008 ergibt. Abzustellen ist dabei auf die Entgeltgruppe 9, die der Vergütungsgruppe IVb (ohne Aufstieg) entspricht (vgl. Tarifvertrag zur Überleitung der Beschäftigten der Länder in den TV-L und zur Regelung des Übergangsrechts (TVÜ-Länder), Anlage 2 Zuordnung der Vergütungs- und Lohngruppen zu den Entgeltgruppen für am 31. Oktober 2006/ 1. November 2006 vorhandene Beschäftigte für die Überleitung (Länder), Teil 2).

57

Das gleiche Ergebnis ergibt sich bei systematischer Auslegung. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG definiert lediglich eine Größenordnung und keine feste Größe, denn sonst würde ein Widerspruch zu der in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG vorgesehenen Dynamisierung entstehen. Die Größenordnung wird durch eine nach der erforderlichen Qualifikation und Tätigkeit der Beratungskräfte vorgenommene Eingruppierung in das seinerzeit geltende Vergütungssystem des BAT bestimmt und ist folglich ohne Weiteres auf nachfolgende neue Vergütungssysteme - durch eine entsprechende Eingruppierung nach der unverändert erforderlichen Qualifikation und Tätigkeit der Beratungskräfte - zu übertragen. Nach § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. AG SchKG ist anhand der so bestimmten Größenordnung durch Anwendung der für das aktuelle Förderjahr geltenden "Tabellen für die Personalkostensätze" die konkrete Höhe der Förderung zu bestimmen.

58

Schließlich wird das gefundene Ergebnis durch die teleologische Auslegung bestätigt. Klar vom Gesetzgeber formuliertes und aus den Bestimmungen und den Gesetzesmaterialien erkennbares Ziel der Regelung ist es, die Personal- und Sachkosten der erforderlichen Beratungskräfte pauschal in Höhe von 80 v.H. der Kosten zu fördern, die dem Land bei Wahrnehmung der Beratungsaufgabe in eigener Zuständigkeit entstünden. Dabei ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass die zur Beratung erforderliche Qualifikation nur Sozialarbeiter oder Sozialpädagogen mit staatlicher Anerkennung haben und diese mit der Beratung schwierige Tätigkeiten erbringen, also in die seinerzeit geltende Vergütungsgruppe BAT IVb einzugruppieren wären. Zugleich hat der Gesetzgeber mit der Regelung in § 7 Abs. 1 Satz 2 Nds. SchKG klar zum Ausdruck gebracht, dass sich zukünftige Entwicklungen der Personal- und Sachkosten im öffentlichen Dienst auch auf die Höhe des Förderanspruchs auswirken sollen. Diesen gesetzgeberischen Zielen wird die hier vorgenommene Auslegung gerecht. Die vom Kläger und dem Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung, dass auch ab dem Förderjahr 2008 die bis Ende 2007 geltenden, auf der Grundlage des BAT ermittelten Personalkostenbeträge zur Bestimmung der Förderhöhe maßgeblich sein sollen, widerspricht hingegen offensichtlich der vom Gesetzgeber gewollten Dynamisierung der Förderung. Sie dürfte zudem letztlich auch den Interessen des Klägers zuwiderlaufen, da dieser an Steigerungen der Personal- und Sachkosten nicht teilnehmen würde, sondern auf dem Stand der Personalkostenbeträge von 2007 verbliebe. Zudem ergäbe sich auch heute für den Kläger schon der nachteilige Zustand, dass die ab dem 1. Juli 2003 eingestellten Beratungskräfte nach der Personalkostentabelle 2005 (Personalkostenbetrag: 65.314 EUR) eine geringere Förderung erhalten würden, als ihnen nach der Personalkostentabelle 2008 (Personalkostenbetrag: 67.272 EUR) zustände.

59

Das damit im Wege der Auslegung gefundene Ergebnis überschreitet entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch die Wortlautgrenze des § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG ("Vergütungsgruppe IVb") als äußerste Grenze zulässiger richterlicher Interpretation nicht. Danach darf im Wege der Auslegung einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz nicht ein entgegen gesetzter Sinn verliehen, der normative Gehalt der auszulegenden Norm nicht grundlegend neu bestimmt und das gesetzgeberische Ziel nicht in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 22.10.1985 - 1 BvL 44/83 -, BVerfGE 71, 81, 105; Beschl. v. 30.6.1964 - 1 BvL 16/62 u.a. -, BVerfGE 18, 97, 111; Umbach/Clemens/Dollinger, BVerfGG, 2. Aufl., § 80 Rn. 55). Durch die hier gewählte Auslegung wird der Sinn und Zweck des Gesetzes aber weder konterkariert noch verfehlt, sondern im Gegenteil gerade erst erreicht. Zudem ist der Wortlaut des § 7 Abs. 1 Nds. AG SchKG nicht eindeutig. Mit dem hier gewählten Verständnis, dass § 7 Abs. 1 Satz 1 Nds. AG SchKG keine feste Größe, sondern lediglich eine Größenordnung festlegt, tritt auch kein Widerspruch zwischen Wortlaut und dem durch Auslegung gefundenen Inhalt der Regelung auf.

60

Nach dem danach maßgeblichen Personalkostenbetrag der Entgeltgruppe 9 TV-L, wie sich dieser aus der Personalkostentabelle 2008 ergibt, hat der Beklagte hier die streitgegenständliche Förderung im Bescheid vom 12. Februar 2008 bemessen.

61

Ein Anspruch auf eine hierüber hinausgehende Förderung ergibt sich mithin aus den landesrechtlichen Bestimmungen nicht. Diese sehen mit dem System der pauschalierten und dynamischen Förderung auch keinen Besitzstandsschutz und keine individuelle Förderung angestellter Verwaltungskräfte oder nach § 6 Abs. 3 SchKG hinzugezogener externer Fachkräfte vor.

62

2. Der Kläger hat auch nach den bundesrechtlichen Bestimmungen des SchKG keinen Anspruch auf eine höhere als die im Bescheid des Beklagten vom 12. Februar 2008 für das Förderjahr 2008 bereits gewährte Förderung.

63

Aufgrund der Regelung in § 4 Abs. 2 SchKG und der hierzu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schließt das Nichtbestehen eines Anspruchs auf eine (höhere) Förderung nach den auf der Grundlage des § 4 Abs. 3 SchKG erlassenen landesrechtlichen Bestimmungen das Bestehen eines solchen Anspruchs auf bundesrechtlicher Grundlage nicht von vorneherein aus. Denn nach § 4 Abs. 2 SchKG haben die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach den §§ 3 und 8 SchKG erforderlichen Beratungsstellen einen Anspruch auf eine angemessene öffentliche Förderung der Personal- und Sachkosten, und zwar unabhängig davon, ob der Landesgesetzgeber von der Regelungskompetenz nach § 4 Abs. 3 SchKG überhaupt Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.7.2004 - 3 C 48.03 -, BVerwGE 121, 270, 273).

64

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich aus § 4 Abs. 2 SchKG ein unmittelbarer Rechtsanspruch auf eine angemessene öffentliche Förderung sowohl der zur Sicherung eines ausreichenden pluralen Angebotes wohnortnaher Beratung anerkannten Schwangerschaftskonfliktberatungsstellen nach §§ 5 ff. SchKG (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 3.7.2003 - 3 C 26.02 -, BVerwGE 118, 289 ff.) als auch der Beratungsstellen, die die allgemeine Beratung nach § 2 SchKG erbringen, ohne sich an der Schwangerschaftskonfliktberatung zu beteiligen und einen Beratungsschein auszustellen (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 15.7.2004 - 3 C 48.03 -, BVerwGE 121, 270 ff.), ergibt. Angemessen ist die Förderung, wenn sie 80 v.H. der notwendigen tatsächlichen Personal- und Sachkosten der Beratungsstelle deckt (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.7.2004, a.a.O., S. 281 f.; Urt. v. 3.7.2003, a.a.O., S. 295 f.).

65

Hieran gemessen hat der Senat keine Anhaltspunkte dafür, dass die nach den landesrechtlichen Bestimmungen gewährte pauschale Förderung nicht ausreichend ist, den bundesrechtlichen Vorgaben für eine angemessene öffentliche Förderung zu genügen, also die nach § 7 Abs. 1 Nds. AG SchKG gewährte Pauschale unzureichend ist, um 80 v.H. der notwendigen tatsächlichen Personal- und Sachkosten zu decken.

66

Die Pauschale wird zwar nur in Abhängigkeit von der Zahl zu berücksichtigender vollzeitbeschäftigter Beratungskräfte, die mit ihrer Arbeitszeit vollständig für die Beratung nach dem Nds. AG SchKG zur Verfügung stehen, gewährt und bemisst sich - wie dargestellt - nach dem Personalkostenbetrag der Entgeltgruppe 9 TV-L, wie sich dieser aus der Personalkostentabelle 2008 ergibt. Die so bemessene Pauschale ist nach § 2 Abs. 5 Nds. AG SchKG aber darauf gerichtet, sämtliche Personal- und Sachkosten, die zur Sicherstellung eines Beratungsangebots nach § 2 Abs. 1 bis 4 Nds. AG SchKG erforderlich sind, zu fördern. Dementsprechend umfasst der Personalkostenbetrag der Entgeltgruppe 9 TV-L in Höhe von insgesamt 67.272 EUR neben den durchschnittlichen Ist-Personalausgaben der Entgeltgruppe 9 TV-L einschließlich der Arbeitgeberanteile zur Sozialversicherung sowie der Umlage zur Zusatzversicherung und das Sanierungsgeld sowie Jahressonderzahlung, Leistungsentgelt, Strukturausgleichzulage, kindbezogene Entgeltanteile gemäß § 11 TVÜ, dynamische und statische Stellen- sowie Ausgleichs- und Erschwerniszulagen (sog. Durchschnittssatz) in Höhe von 49.709 EUR auch personalbezogene Sachausgaben in Höhe von 398 EUR, Personalgemeinkosten in Höhe von 7.516 EUR und Sachkosten in Höhe von 9.649 EUR (vgl. Nr. 1 RdErl. Personalkostensätze 2008 und Personalkostentabelle 2008). Entgegen dem Einwand des Klägers, die Pauschale ziele von vorneherein nur auf eine Förderung der Personalkosten der angestellten Beratungskräfte ab, soll diese daher neben den Personalkosten der angestellten Beratungskräfte auch die Kosten der Verwaltung des Personals und der Beratungsstelle, die Sachkosten und die Kosten externer Fachkräfte, zu 80 v.H. decken.

67

Diese nach § 7 Abs. 1 Nds. AG SchKG gewährte Förderpauschale erfüllt nur dann das sich aus § 4 Abs. 2 SchKG ergebende Erfordernis einer angemessenen öffentlichen Förderung nicht mehr, wenn sie insgesamt nicht mindestens 80 v.H. der dem Träger der anerkannten Beratungsstellen tatsächlich entstandenen Personal- und Sachkosten, die zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach den §§ 3 und 8 SchKG notwendig sind, umfasst. Daher sind entgegen der Auffassung des Klägers nicht die der Berechnung des Personalkostenbetrages und damit auch der daran anknüpfenden Förderpauschale zugrunde liegenden einzelnen Kostenpositionen mit den tatsächlichen Einzelkosten der Träger zu vergleichen. Vielmehr ist die Förderpauschale insgesamt den dem Träger tatsächlich entstehenden und notwendigen gesamten Personal- und Sachkosten gegenüberzustellen. Erst wenn diese Gegenüberstellung ergibt, dass die Pauschale nicht ausreichend ist, um 80 v.H. der dem Träger tatsächlich entstehenden und notwendigen gesamten Personal- und Sachkosten zu decken, kann ein bundesunmittelbarer Anspruch auf eine über die landesrechtlich gewährte Pauschale hinausgehende Förderung bestehen.

68

Diese Voraussetzungen hat der Kläger schon nicht dargetan. Er hat trotz ausdrücklichen Hinweises in der angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Entscheidung und der Aufforderung des Beklagten seine insgesamt notwendigen tatsächlichen Personal- und Sachkosten nicht beziffert. Der Senat vermag daher nicht festzustellen, dass 80 v.H. dieser Kosten über die landesrechtlich gewährte Förderpauschale hinausgehen.

69

Hierfür bestehen auch unter Berücksichtigung der bekannten einzelnen Kostenpositionen derzeit keine Anhaltspunkte.

70

Im Hinblick auf die Förderung der Personalkosten der angestellten Beratungskräfte begegnet die vorgenommene Orientierung an der Entgeltgruppe 9 TV-L bzw. vorausgehend an der Vergütungsgruppe BAT IVb keinen Bedenken. Denn damit ist die Vergütung von Sozialpädagogen und Sozialarbeitern, die für die Beratung nach dem Schwangerschaftskonfliktgesetz hinreichend qualifiziert sind (vgl. OVG Saarland, Urt. v. 12.1.2010 - 3 A 276/09 -, juris Rn. 52; Hessischer VGH, Urt. v. 6.11.2009 - 10 C 2691/08.N -, juris Rn. 59; Gesetzentwurf der Niedersächsischen Landesregierung, Entwurf eines Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Schwangerschaftskonfliktgesetz (Nds. AG SchKG), LT-Drs. 15/2266, S. 21) und deren Tätigkeit sich dadurch aus der nächstniedrigeren Vergütungsgruppe Vb BAT heraushebt, dass sie "schwierige Tätigkeiten" umfasst (vgl. Anlage 1a zum BAT (Vergütungsordnung), Teil 2 G, Vergütungsgruppe IVb, Fallgruppe 16, und Vergütungsgruppe Vb, Fallgruppe 10), angemessen berücksichtigt (vgl. LAG Hamm, Urt. v. 12.12.2002 - 17 (8) Sa 1275/02 -, juris Rn. 936 zur Eingruppierung einer Sozialpädagogin, die in zwei Beratungsstellen für Schwangerschaftskonflikte und Familienplanung tätig war, in die Vergütungsgruppe IVb Fallgruppe 16 des an den BAT angelehnten Tarifvertrages über die Tätigkeitsmerkmale zum Bundes-Manteltarifvertrag für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer der Arbeiterwohlfahrt (BMT-AW II)). Eine Orientierung an einer höheren Vergütungsgruppe wäre zwar nicht ausgeschlossen (vgl. bspw. § 4 Hamburgisches Gesetz zur Förderung von Beratungsstellen nach dem Schwangerschaftskonfliktgesetz vom 14. Dezember 2007, HmbGVBl. 2007, 496); deren Berücksichtigung ist aber nicht zwingend, weil sie zur Sicherstellung einer qualifizierten Beratung nicht notwendig ist (vgl. OVG Saarland, Urt. v. 12.1.2010, a.a.O., Rn. 54 ff.; Hessischer VGH, Urt. v. 6.11.2009, a.a.O., Rn. 59).

71

Wenn der Kläger seinerseits den angestellten Beratungskräften eine höhere Vergütung gewährt, erwächst hieraus kein Anspruch auf eine höhere Förderung. Denn auch wenn die höhere Vergütung der angestellten Mitarbeiterinnen angesichts der individuellen Leistung angemessen sein mag, so ist sie doch zur Sicherstellung des Beratungsangebotes nicht zwingend notwendig.

72

Der Kläger kann den Anspruch auf eine höhere Förderung hier auch nicht allein damit begründen, dass seine angestellten Beratungskräfte aufgrund der Gestaltung der Arbeitsverträge nach dem BAT oder dem TVöD unveränderbare Besitzstände erworben haben, die Einfluss auf die Notwendigkeit der Personalkosten und damit der Höhe der Förderung haben. Vom Kläger ist schon nicht hinreichend konkret dargetan, dass seine den streitgegenständlichen Stellenanteilen zugeordneten Beratungskräfte Ansprüche auf Wahrung eines Besitzstandes hinsichtlich einer dauerhaften Vergütung in der Vergütungsgruppe BAT IVb einschließlich der Gewährung von Ortszuschlägen, Urlaubsgeld und der Sonderzuwendung (Weihnachtsgeld) oder in der Entgeltgruppe TVöD 9, Entwicklungsstufe 6, haben und dem Kläger eine Anpassung an die Regelungen des TV-L notfalls im Wege von Änderungskündigungen unmöglich ist. Hierfür bestehen auch keine Anhaltspunkte. Selbst wenn die angestellten Beratungskräfte des Klägers aber einen Besitzstandsschutz erworben hätten, ergäbe sich auch hieraus nicht zwingend ein Anspruch auf eine höhere Förderung nach § 4 Abs. 2 SchKG. Dies würde vielmehr voraussetzen, dass die nach den landesrechtlichen Bestimmungen gewährte Pauschale nicht ausreichend ist, um die unter Berücksichtigung etwaiger Besitzstände für notwendig erachteten Personalkosten zu 80 v.H. zu decken. Auch dies hat der Kläger schon nicht dargetan. Da auch im Personalkostenbetrag nach dem RdErl. Personalkostensätze 2008 Besitzstandszulagen für das vor dem 1. Juli 2003 eingestellte Personal schon mit eingerechnet sind (vgl. Schriftsatz des Beklagten v. 16.9.2009 und Nr. 2.2 RdErl. Personalkostensätze 2008), bestehen hierfür auch keine Anhaltspunkte.

73

Ob neben den Kosten der angestellten Beratungskräfte zu den Personalkosten im Sinne des § 4 Abs. 2 SchKG auch die Kosten für die Hinzuziehung externer Fachkräfte nach § 6 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 SchKG zählen, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Hierfür spricht allerdings der weit gefasste Begriff der "Personalkosten" in § 4 Abs. 2 SchKG, dem eine Differenzierung zwischen den Kosten angestellter Beratungskräfte einerseits und externer Fachkräfte im Sinne des § 6 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 SchKG andererseits fremd ist. Zudem haben die "zur Sicherstellung eines ausreichenden Angebotes nach den §§ 3 und 8 erforderlichen Beratungsstellen" den Anspruch auf eine angemessene Förderung. Die danach zu fördernde Beratung nach § 8 SchKG umfasst ausweislich dessen Wortlauts ausdrücklich das Angebot der "Beratung nach den §§ 5 und 6" SchKG und damit auch Beratungsleistungen nach § 6 Abs. 3 SchKG durch externe Fachkräfte. Im vorliegenden Fall scheidet eine Förderung solcher Personalkosten allerdings schon deshalb aus, weil der Kläger im streitgegenständlichen Förderjahr 2008 keine externen Fachkräfte nach § 6 Abs. 3 Nrn. 1 und 2 SchKG zu den Beratungen hinzugezogen hat und ihm daher insoweit auch tatsächlich keine Kosten entstanden sind.

74

Ebenso braucht der Senat hier nicht abschließend zu entscheiden, ob die dem Kläger tatsächlich entstandenen Kosten für die Verwaltung des Personals und der Beratungsstellen zu den Personal- oder Sachkosten im Sinne des § 4 Abs. 2 SchKG zählen (vgl. OVG Saarland, Urt. v. 12.1.2010, a.a.O., juris Rn. 57 ff. (auch Kosten für Verwaltungstätigkeiten, die aufgrund der Durchführung der eigentlichen Beratungsaufgabe verursacht werden und die zur Gewährleistung einer ordnungsgemäßen Beratungstätigkeit notwendig sind, also zumutbarer Weise nicht von den Beratungskräften selbst wahrgenommen werden können); VG Saarland, Urt. v. 25.5.2008 - 1 K 25/06 -, juris Rn. 44 (nur Kosten für unmittelbares Beratungspersonal)). Da der Wortlaut des § 4 Abs. 2 SchKG nicht zwischen "Personaleinzelkosten", verstanden als Kosten, die einzelnen Beratungskräften direkt zurechenbar sind, wie etwa Lohn- und Lohnnebenkosten, und "Personalgemeinkosten", verstanden als alle übrigen anfallenden Kosten, die einzelnen Beratungskräften nicht unmittelbar zuzuordnen sind, wie etwa Kosten der Verwaltung, unterscheidet und die Gestellung von Personal zur Beratung zwingend auch die Verwaltung dieses Personals und deren Arbeitsplatzes voraussetzt, dürfte aber grundsätzlich davon auszugehen sein, dass die Kosten der Verwaltung des Personals und der Beratungsstelle Bestandteil der Personal- oder Sachkosten im Sinne des § 4 Abs. 2 SchKG sind. In welcher Höhe diese Personal(gemein)- und Sachkosten förderfähig sind und insbesondere die Frage, ob eine besondere Verwaltungskraft in der einzelnen Beratungsstelle gefördert werden muss, ist über das Kriterium der Notwendigkeit zu klären. Unabhängig davon, ob der Einsatz der hier vom Kläger beschäftigten Verwaltungskraft, die mit 19,5 von 39 Wochenarbeitsstunden tätig ist und nach TVöD Entgeltgruppe 3, Entwicklungsstufe 6, vergütet wird, in diesem Sinne notwendig ist, hat der Kläger schon nicht nachgewiesen, dass die landesrechtlich gewährte pauschale Förderung unzureichend ist, um 80 v.H. der hiermit verbundenen Personalkosten zu decken. Ausgehend von den Angaben des Klägers und der unwidersprochen gebliebenen Berechnung des Verwaltungsgerichts betragen diese jährlich insgesamt 14.076,60 EUR. Ungeachtet der notwendigen Gesamtbetrachtung liegen diese Kosten weit unter den im Personalkostenbetrag enthaltenen Personalgemeinkostenzuschlägen in Höhe von hier insgesamt 27.508,56 EUR (= 3,66 Stellenanteile x 7.516 EUR/Stellenanteil). Auch insoweit besteht daher kein Anlass, die landesrechtlich gewährte Pauschale nicht für auskömmlich zu halten.

75

Gleiches gilt letztlich für die Frage, ob die Pauschale ausreichend ist, um 80 v.H. der notwendigen Sachkosten zu decken. Auch hierzu hat der Kläger schon nicht konkret dargetan, in welcher Höhe er überhaupt notwendige tatsächliche Sachkosten hat.

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE100002970&psml=bsndprod.psml&max=true