Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2000-11-09, Aktenzeichen 3 K 3042/00

Tatbestand

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Der Antragsteller wendet sich gegen eine Verordnung des Antragsgegners zum Schutz einer Eiche.

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Die Tochter des Antragstellers ist seit dem 26. April 1999 Eigentümerin des ca. 2,5 ha großen Flurstücks ... der Gemarkung L auf dem sich eine alte Hofanlage befindet. Die Hofeinfahrt wurde von zwei Eichen flankiert, die der Antragsgegner durch Verfügungen vom 9. Oktober 1996 und 30. September 1998 bis zum Erlass einer Verordnung zur Unterschutzstellung als Landschaftsbestandteil, längstens bis zum 10. Oktober 1999 einstweilig sicherstellte. Am 10. August 1998 übersandte der Antragsgegner der Ehefrau des Antragstellers, die damals Eigentümerin des o.g. Grundstücks war, der Stadt L und den betroffenen Behörden und Trägern öffentlicher Belange den Entwurf einer Verordnung zum Schutz zweier Toreichen in der Gemarkung L ... mit der Bitte um Mitteilung, ob und gegebenenfalls welche Einwendungen gegen die geplante Unterschutzstellung der Bäume erhoben würden. Nach der Durchführung des Beteiligungsverfahrens, in dem sich die Ehefrau des Antragstellers gegen die geplante Verordnung wandte, gab der Antragsgegner seine Absicht, auch die Eiche westlich der Hofeinfahrt unter Schutz zu stellen, auf. Durch die Verordnung zum Schutz einer Toreiche in der Gemarkung L ..., vom 9. September 1999 (Amtsblatt Landkreis L vom 5.10.1999 S. 142) stellte er schließlich die östlich der Hofeinfahrt stehende Eiche, die einen Stammdurchmesser von 1.10 m aufwies, als Landschaftsbestandsteil unter Schutz. Dieser Baum wurde am 11. Oktober 1999 auf Veranlassung des Antragstellers gefällt. Daraufhin erließ der Antragsgegner am 4. Mai 2000 einen Bußgeldbescheid über 25.000 DM gegen den Antragsteller. Der von diesem dagegen erhobene Einspruch liegt dem Amtsgericht Lüneburg vor, dessen Entscheidung noch aussteht.

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Der Antragsteller hat am 21. August 2000 einen Normenkontrollantrag gestellt und im wesentlichen folgendes geltend gemacht: Er habe ein Rechtsschutzbedürfnis für die Durchführung des Normenkontrollverfahrens, weil die Feststellung der Nichtigkeit der Verordnung der Verhängung des Bußgeldes gegen ihn die Grundlage entziehen würde. Die Verordnung sei nichtig, da der Antragsgegner bei ihrem Erlass gegen § 30 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes - NNatSchG - verstoßen habe. Da von der Möglichkeit, den Entwurf der Verordnung gemäß § 30 Abs. 2 NNatSchG öffentlich auszulegen, kein Gebrauch gemacht worden sei, hätte der Antragsgegner gemäß § 30 Abs. 3 Satz 1 NNatSchG seine Tochter als betroffene Grundstückseigentümerin anhören müssen. Dies sei jedoch nicht geschehen. Der Antragsgegner habe zwar im August 1998 seiner Ehefrau, der damaligen Grundstückseigentümerin, einen Verordnungsentwurf zum Zwecke der Anhörung übersandt. Dieser Entwurf habe aber die Unterschutzstellung von zwei Toreichen vorgesehen. Damit habe die damalige Anhörung nicht die Unterschutzstellung einer Eiche, die eine andere Zielsetzung aufweise und ein aliud darstelle, zum Gegenstand gehabt. Folglich hätte der Antragsgegner nach der Änderung des Verordnungsentwurfs seine Tochter, die inzwischen Grundstückseigentümerin geworden sei, anhören müssen. Der Antragsgegner habe des weiteren versäumt, die Stadt L erneut anzuhören, und daher auch gegen § 30 Abs. 1 NNatSchG verstoßen. Die Verordnung sei ferner in materiell-rechtlicher Hinsicht zu beanstanden. Die Landwirtschaftskammer Hannover habe bei ihrer Anhörung darauf hingewiesen, dass die beiden Eichen, die zunächst unter Schutz gestellt werden sollten, keine Toreichen seien, sondern zu einer Eichenallee gehörten, dass Toreichen lediglich die Hofeinfahrten großer landwirtschaftlicher Anwesen, nicht aber kleiner Betriebe - wie den seiner Tochter - kennzeichneten und dass die Hofeinfahrt lediglich zufällig zwischen den Eichen liege. Die Landwirtschaftskammer habe ferner zu Recht festgestellt, dass die Eichen weder landschaftsprägend seien, noch die Eigenschaft eines Naturdenkmals hätten und überdies die Renovierung der vorhandenen Gebäude behinderten. Diesen Einwänden habe der Antragsgegner nicht Rechnung getragen, obwohl dies gerade bei der Unterschutzstellung eines einzelnen Baums notwendig gewesen wären. Der Antragsgegner habe ebenfalls nicht berücksichtigt, dass das Forstamt Lüneburg der Landwirtschaftskammer H im Anhörungsverfahren erklärt habe, dass die beabsichtigte Unterschutzstellung naturschutzfachlich nicht begründbar sei, weil eine Eiche wegen Stammfäule abgängig sei und die andere einen hohen Anteil an Trockenästen aufweise. Schließlich sei auch die Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs in das Eigentum seiner Tochter übersehen worden.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Verordnung des Landkreises Lüneburg zum Schutz einer Toreiche in der Gemarkung L, ..., vom 9. September 1999 für nichtig zu erklären.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen,

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und erwidert, der Antrag sei mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, aber auch unbegründet. Die Verordnung sei formell ordnungsgemäß zustandegekommen. Er habe das Verordnungsverfahren im August 1989 eingeleitet und der Stadt Lüneburg und den betroffenen Behörden gemäß § 30 Abs. 1 NNatSchG Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Parallel dazu habe er die von § 30 Abs. 3 NNatSchG vorgeschriebene Anhörung der damaligen Grundstückseigentümerin durchgeführt, die sich zu dem ihr übersandten Verordnungsentwurf auch geäußert habe. Nach Würdigung der eingegangenen Stellungnahmen und nochmaliger Ortsbesichtigung habe er von der Unterschutzstellung der westlich der Toreinfahrt stehenden Eiche abgesehen und den Verordnungsentwurf entsprechend geändert. Dies habe jedoch keine erneute Anhörung erforderlich gemacht, weil die Änderung des Verordnungsentwurfs, die sich auf die Reduzierung des Geltungsbereichs der Verordnung beschränkt habe, nicht wesentlich gewesen sei. Daher müsse sich die jetzige Grundstückseigentümerin die Anhörung ihrer Rechtsvorgängerin zurechnen lassen. Die materiell-rechtlichen Einwendungen des Antragstellers seien ebenfalls unbegründet. Das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 17. März 1999 (7 A 58/97) gleichlautende Bedenken gegen die Verfügung über die einstweilige Sicherstellung der Eichen zurückgewiesen. Die unter Schutz gestellte Eiche sei auch als Einzelobjekt schutzwürdig gewesen, so dass dahinstehen könne, ob sie der Allee, die ebenfalls die Kriterien eines geschützten Landschaftsbestandteils erfülle, zuzurechnen gewesen sei. Schließlich belege der Bauantrag, den die Tochter des Antragstellers inzwischen gestellt habe, dass die Sanierung der Hofstelle die Beseitigung des Baumes nicht erfordert habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Gerichtsakte 3 K 2135/00 und die vom Antragsgegner vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig, aber unbegründet.

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Der Antrag ist zulässig, obwohl die vom Antragsteller beanstandete Verordnung vom 9. September 1999 - VO - funktionslos geworden ist, nachdem der unter Schutz gestellte Baum auf Veranlassung des Antragstellers am 11. Oktober 1999 gefällt worden ist und der Schutzzweck der Verordnung, der gemäß § 2 Satz 1 VO in der Erhaltung der Eiche bestand, nicht mehr verwirklicht werden kann. Funktionslos gewordene und außer Kraft getretene Normen können in einem Normenkontrollverfahren nämlich überprüft werden, wenn von ihnen noch Rechtswirkungen ausgehen, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach diesen Normen zu entscheiden sind (vgl. BVerwG, Beschl. v. 2.9.1983 - 4 N 1.83 - BVerwGE 68, 12, 13; Beschl. v. 14.7.1978 - 7 N 1.78 - BVerwGE 56, 172, 176, m.w.N.). Eine natürliche Person, die sich - wie der Antragsteller - gegen eine funktionslos gewordene Verordnung wendet, ist mithin i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, wenn sie geltend machen kann, durch die Anwendung der Verordnung in eigenen Rechten verletzt zu sein, weil diese noch derartige Rechtswirkungen erzeugt. Eine solche Betroffenheit hat der Antragsteller mit dem zutreffenden Hinweis darauf dargelegt, dass die Entscheidung über seinen Einspruch gegen den Bußgeldbescheid, den der Antragsgegner wegen der ihm zur Last gelegten Fällung des unter Schutz gestellten Baums erlassen hat, von der seinerzeitigen Gültigkeit der Verordnung abhängig ist; § 6 Satz 1 VO bestimmt nämlich, dass derjenige ordnungswidrig handelt, der vorsätzlich oder fahrlässig den Verboten des § 3 VO, die auch das Fällen der unter Schutz gestellten Eiche betreffen, zuwiderhandelt, ohne dass - wie im vorliegenden Fall - eine Ausnahme zugelassen oder eine Befreiung gewährt wurde. Damit kann der Antragsteller eine Antragsbefugnis i.S.d. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO vorweisen.

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Der Normenkontrollantrag ist aber unbegründet, weil die Verordnung des Antragsgegners vom 9. September 1999 mit höherrangigem Recht im Einklang steht.

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Die Verordnung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden.

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Begründete Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner bei ihrem Erlass Verfahrens- oder Formvorschriften verletzt hat, bestehen nicht. Entgegen der Annahme des Antragstellers lässt sich insbesondere kein Verstoß gegen § 30 Abs. 1 oder Abs. 3 Satz 1 des Niedersächsischen Naturschutzgesetzes - NNatSchG - in der hier maßgeblichen Fassung vom 11. Februar 1998 (Nieders. GVBl. S. 86) feststellen. Nach § 30 Abs. 3 Satz 1 NNatSchG sind die betroffenen Eigentümer und Nutzungsberechtigten vor dem Erlass von Verordnungen über einzelne geschützte Landschaftsbestandteile im Sinne des § 28 NNatSchG zu hören. Dieser Bestimmung hat der Antragsgegner dadurch Rechnung getragen, dass er der Ehefrau des Antragstellers als der damaligen Eigentümerin des Flurstücks 191/1 mit Schreiben vom 10. August 1998 den seinerzeitigen Verordnungsentwurf mit der Bitte um Mitteilung, ob und gegebenenfalls welche Einwendungen gegen die geplante Unterschutzstellung der beiden Eichen erhoben würden, übersandt hat. Dieser Verordnungsentwurf stimmt zwar nicht mit der später erlassenen Verordnung überein, weil er nach Durchführung des Beteiligungsverfahrens geändert worden ist. Diese Änderung hat jedoch keine erneute Anhörung der Grundstückseigentümerin notwendig gemacht, weil sie unwesentlich gewesen ist. Da das Niedersächsische Naturschutzgesetz keine Bestimmungen über eine erneute Beteiligung der Betroffenen nach der Änderung von Verordnungsentwürfen trifft, obwohl die Änderung derartiger Entwürfe nach Durchführung der Anhörungs- bzw. Auslegungsverfahren üblich und nicht selten erforderlich ist, besteht kein Grund für die Annahme, jede Änderung verpflichte den Verordnungsgeber zur Durchführung eines neuen Beteiligungsverfahrens. Eine Verpflichtung dazu scheidet jedenfalls aus, wenn eine erneute Beteiligung sachlich nicht notwendig; in diesem Fall verlangen auch rechtsstaatliche Grundsätze (vgl. dazu Louis, BNatSchG, Kommentar, 2. Aufl., § 12 Rdn. 129) nicht, die von der Ausweisung eines Schutzgebiets oder Schutzobjekts betroffenen Bürger nochmals zu beteiligen. Ob eine erneute Beteiligung sachlich notwendig ist, hängt davon ab, ob die Änderung des Verordnungsentwurfs wesentlich ist (Louis, NNatSchG, Kommentar, § 30 RdNr. 4, 2, 3; vgl. auch VGH Kassel, Beschl. v. 22.11.1985 - 3 N 877/85 - NuR 1986 S. 176). Dies wiederum beurteilt sich danach, ob die Belange der von der Verordnung Betroffenen anders oder stärker als zunächst vorgesehen berührt werden, weil der Sinn und Zweck der Beteiligung der Betroffenen darin liegt, diesen Gelegenheit zu geben, sich zu den Nachteilen und Belastungen zu äußern, die sich aus der Verordnung für sie ergeben können (vgl. Louis, NNatSchG, aaO; VGH Mannheim, Beschl. v. 26.7.1979 - I 4251/78 - NuR 1981 S. 99, m.w.N.). Ist dies nicht der Fall, liegt eine unwesentliche Änderung vor, die eine nochmalige Beteiligung der Betroffenen sachlich nicht gebietet und daher keine erneute Anhörung oder Auslegung erforderlich macht (vgl. Blum/Franke/Agena, NNatSchG, Kommentar, § 30 RdNr. 25 a; Louis, NNatSchG, aaO; VGH Kassel, aaO). Hier hat der Antragsgegner den Verordnungsentwurf nicht wesentlich geändert, weil dessen Änderung sich darauf beschränkt hat, statt der beiden die Hofeinfahrt flankierenden Eichen nur den Baum östlich der Hofeinfahrt zum geschützten Landschaftsbestandteil zu erklären. Damit hat der Antragsgegner lediglich den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung verkleinert, die Verordnung im übrigen aber inhaltlich nicht verändert. Die Zielsetzung der Verordnung hat entgegen der Darstellung des Antragstellers ebenfalls keine qualitative Änderung erfahren. § 2 VO, der den Schutzzweck angibt, unterscheidet sich von § 2 des ursprünglichen Verordnungsentwurfs inhaltlich nicht; diese Bestimmung hat im übrigen keineswegs auf die Schutzwürdigkeit der Bäume auf Grund einer Funktion als Toreichen abgestellt, wie der Antragsteller fälschlicherweise annimmt. Infolgedessen ist die Grundstückseigentümerin von der auf der Grundlage des geänderten Entwurfs erlassenen Verordnung weder anders noch stärker als ursprünglich vorgesehen beschwert worden. Daher war der Antragsgegner nicht verpflichtet, sie nach der Änderung des Verordnungsentwurfs nochmals anzuhören.

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Der Antragsteller kann ebenfalls nicht mit Erfolg einwenden, der Antragsgegner habe gegen § 30 Abs. 1 NNatSchG verstoßen, weil er nach der Änderung des Verordnungsentwurfs die Stadt Lüneburg als betroffene Gemeinde nicht noch einmal beteiligt hat. Der Antragsgegner hat dieser Bestimmung dadurch Rechnung getragen, dass er der Stadt Gelegenheit zur Stellungnahme zum ursprünglichen Verordnungsentwurf gegeben hat; da nur der Geltungsbereich der Verordnung reduziert worden ist und die Belange der Stadt mithin weniger als zunächst vorgesehen berührt wurden, bedurfte es keiner erneuten Beteiligung der Stadt Lüneburg.

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Dass die Verordnung schließlich nur im Amtsblatt des Antragsgegners öffentlich bekannt gemacht und nicht auch der Grundstückseigentümerin persönlich eröffnet worden ist, begründet ebenfalls keinen formellen Mangel, weil letzteres nicht vorgeschrieben ist. § 7 Abs. 3 und 7 der Niedersächsischen Landkreisordnung - NLO - i.d.F. vom 1. April 1996 (Nieders. GVBl. S. 82) verlangt lediglich die öffentliche Bekanntmachung von Verordnungen der Landkreise, die gemäss § 1 Abs. 2 der Verordnung über die öffentliche Bekanntmachung von Rechtsvorschriften der Gemeinden und Landkreise in Verkündungsblättern vom 9. Dezember 1996 (Nieders. GVBl. S. 520) auch in den amtlichen Verkündungsblättern der Landkreise wie dem Amtsblatt für den Landkreis L erfolgen kann.

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Die Verordnung begegnet gleichfalls keinen materiell-rechtlichen Bedenken.

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Gemäß § 28 Abs. 1 NNatSchG können Bäume, Hecken, Wasserläufe und andere Landschaftsbestandteile einzeln oder allgemein in einem bestimmten Gebiet geschützt werden, wenn sie 1. das Orts- oder Landschaftsbild beleben oder gliedern, 2. zur Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts beitragen oder 3. das Kleinklima verbessern oder schädliche Einwirkungen abwehren. Diese Voraussetzungen haben bei Erlass der Verordnung vorgelegen. Die unter Schutz gestellte Eiche ist schutzwürdig gewesen, weil sie aufgrund ihres Alters, ihres Erscheinungsbildes und ihres von der Eichenallee abgesetzten Standorts das Landschaftsbild belebt hat. Darüber hinaus hat sie zur Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts beigetragen, da der Wurzelraum, der Stammbereich und die Krone der Eiche einer Vielzahl von Kleintierarten wie Vögeln, Kleinsäugern und Insekten Lebensraum geboten haben. Außerdem hat sie durch die positive Beeinflussung verschiedener Klimafaktoren einen Beitrag zur Verbesserung des Kleinklimas geleistet. Diese Beurteilung stimmt mit der der Bezirksregierung Lüneburg überein, die die Unterschutzstellung der Eiche als obere Naturschutzbehörde aus naturschutzfachlicher Sicht im Rahmen ihrer Anhörung ausdrücklich begrüßt hat. Die dagegen erhobenen Einwände des Antragstellers überzeugen nicht. Der Stellungnahme der Landwirtschaftskammer Hannover, Bezirksstelle Uelzen, vom 2. September 1998, auf die der Antragsteller seine Einwände hauptsächlich stützt, lassen sich keine stichhaltigen Argumente gegen die Schutzwürdigkeit der Eiche entnehmen. Das Vorliegen der Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 NNatSchG ist nicht davon abhängig, ob die unter Schutz gestellte Eiche nicht zur Eichenallee gehört hat, landschaftsprägend gewesen ist oder die Eigenschaft eines Naturdenkmals hatte, für eine kleine Hofanlage wie die der Tochter des Antragstellers typisch war oder der Renovierung der vorhandenen Gebäude im Wege stand. Unergiebig ist ferner die Stellungnahme der Landwirtschaftskammer H - Forstamt L - vom 14. Oktober 1998, weil der Hinweis auf einen hohen Anteil an Trockenästen, der für alte, jahrelang nicht gepflegte Eichen keineswegs ungewöhnlich ist, nicht geeignet ist, die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erklärung der Eiche zum geschützten Landschaftsbestandteil ernstlich in Frage zu stellen; die vom Antragsteller vorgelegten Fotos und die Verwaltungsvorgänge belegen den insgesamt vitalen Zustand des Baumes vor seiner Unterschutzstellung.

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Dass der Antragsgegner von der demnach bestehenden Möglichkeit, die Eiche als Landschaftsbestandteil unter Schutz zu stellen, Gebrauch gemacht hat, begegnet gleichfalls keinen rechtlichen Bedenken. § 28 Abs. 1 NNatSchG knüpft die Unterschutzstellung von Landschaftsbestandteilen an bestimmte Voraussetzungen, deren Vorliegen die Behörde zu prüfen hat. Der danach verbleibende Handlungsspielraum ist durch eine dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verpflichtete Würdigung der sich gegenüberstehen Interessen des Landschaftsschutzes auf der einen und der Nutzungsinteressen der Grundstückseigentümer auf der anderen Seite geprägt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.6.1988 - 4 B 102/88 - NVwZ 1988 S. 1020). Die Verwaltungsvorgänge belegen, dass der Antragsgegner die gegenläufigen Interessen und Belange gesehen und gewichtet hat. Dass er bei ihrer Würdigung dem Landschaftsschutz den Vorrang vor den Interessen der Grundstückseigentümerin gegeben hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt umso mehr, als der Umstand, dass die natürlichen Gegebenheiten eines Grundstücks im Interesse der Allgemeinheit erhaltenswert sind und des Schutzes bedürfen, eine immanente, d.h. dem Grundstück selbst anhaftende Beschränkung der Eigentümerbefugnisse nach sich zieht, die durch natur- oder landschaftsschutzrechtliche Regelungen lediglich nachgezeichnet wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.6.1993 - 7 C 26.92 - NJW 1993 S. 2949 m.w.N.). Außerdem bestehen keine begründeten Anhaltspunkte dafür, dass die vom Antragsgegner getroffene Entscheidung unverhältnismäßig gewesen ist. Der inzwischen gestellte Bauantrag der Tochter des Antragstellers belegt, dass die unter Schutz gestellte Eiche der Sanierung der Gebäude der Hofstelle nicht im Wege gestanden hat. Der Baum hat auch die Nutzung der Hofstelle nicht unzumutbar beeinträchtigt.

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Der Erlass der Verordnung ist weiterhin nicht deshalb zu beanstanden, weil der Antragsgegner von einer gleichzeitigen Unterschutzstellung der anderen Bäume, die den Weg vor der Hofstelle der Tochter des Antragstellers säumen, abgesehen hat. Der Antragsteller übersieht sowohl, dass diese nach der insoweit maßgeblichen und durchaus nachvollziehbaren Einschätzung des Antragsgegners anders als die zum geschützten Landschaftsbestandteil erklärte Eiche nicht schutzbedürftig gewesen sind und daher nicht geschützt werden durften, als auch, dass § 28 Abs. 1 NNatSchG die Naturschutzbehörde nicht verpflichtet, Landschaftsbestandteile, die geschützt werden können, unter Schutz zu stellen.

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Schließlich sind die Verbote, die § 3 der Verordnung enthält, ebenfalls mit höherrangigem Recht vereinbar. Sie stehen nicht nur mit § 28 Abs. 3 Satz 1 NNatSchG im Einklang, weil sie Handlungen betreffen, die den geschützten Landschaftsbestandteil schädigen, gefährden oder verändern, sondern tragen auch Art. 14 GG Rechnung, da sie eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG darstellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.6.1993, aaO.).

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10,711 Satz 1 und 713 ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

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