Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2001-03-14, Aktenzeichen 14 K 10360/00
ECLI:DE:VGK:2001:0314.14K10360.00.00

Tenor

Hinsichtlich des Vorausleistungsbescheides für das Jahr 1999 in Höhe
von 9738,96 DM wird das in der Hauptsache erledigte Verfahren eingestellt.
Im übrigen wird der Bescheid der Beklagten vom 10.05.1999 in der Fassung des Wi-
derspruchsbescheides vom 02.11.2000 aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung
in Höhe von 110 % des auf Grund des Urteils zu vollstreckenden Betrages abwen-
den, sofern nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 %
des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

1

T a t b e s t a n d

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Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die von der Beklagten gem. § 51
Abs. 1 KWG i.V.m. der Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesauf-
sichtsamtes für das Kreditwesen (Umlage-Verordnung Kredit- und Finanzdienstleis-
tungswesen - UmlVKF) vom 08.03.1999, BGBl. I S. 314, erhobene Umlage für das
Jahr 1998.

3

Die Klägerin zeigte mit ihrer Erstanzeige gem. § 64 e Abs. 2 Satz 1 KWG fristge-
recht an, dass sie die Anlage- und Abschlussvermittlung sowie den Eigenhandel bis
zum 31.12.1997 bereits erbracht habe und dass sie diese Tätigkeiten ab dem
01.01.1998 als erlaubnispflichtige Finanzdienstleistungen fortführen wolle. Die Be-
klagte bestätigte der Klägerin die bezeichneten Erlaubnisgegenstände gem. § 64 e
Abs. 2 Satz 3 KWG.

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Mit Bescheid vom 10.05.1999 forderte die Beklagte die Klägerin zur Zahlung ei-
ner Umlage gem. § 51 Abs. 1 KWG für das Jahr 1998 in Höhe von 19.477,92 DM
und zur Zahlung einer Abschlagsvorauszahlung für das Jahr 1999 in Höhe von
9.738,96 DM auf. Zur Begründung führte sie aus, dass die Kosten des Bundesauf-
sichtsamtes für das Kreditwesen, soweit sie nicht durch Gebühren oder durch be-
sondere Erstattung gedeckt seien, dem Bund von den aufsichtspflichtigen Instituten
zu 90 vom Hundert zu erstatten seien. Den Umlagebetrag für 1998 berechnete die
Beklagte für Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute (FDI) getrennt nach
dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals. Ca. 4/5 der Gesamtkos-
ten der Beklagten entfielen auf die Kreditinstitute. Rund 1/5 ihrer Gesamtkosten
wandte die Beklagte für die FDI auf. Der Erstattungsbetrag für das einzelne FDI be-
maß sich aus dem Verhältnis des für es nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG geltenden Min-
destanfangskapitals zur Gesamtsumme des gesetzlichen Mindestanfangskapitals
aller FDI. Aus diesem Verhältnis errechnete sich für die FDI ein Erstattungsbetrag
von 13,64 DM je 1.000,00 DM des jeweiligen gesetzlichen Mindestanfangskapitals.
Für die Kreditinstitute lag der Erstattungsbetrag bei 4,48 DM pro 1 Mio Bilanzsumme.
Im Falle der Klägerin legte die Beklagte der Berechnung der Umlage ein gesetzliches
Mindestanfangskapital gem. § 33 Abs. 1 Nr. 1 c) KWG in Höhe von 1,428 Mio DM (=
730.000,00 ECU) zugrunde.

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Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 15.06.1999 Widerspruch mit der
Begründung ein, dass für sie lediglich ein Mindestanfangskapital von 125.000,00
ECU gem. § 33 Abs. 1 Nr. 1 b KWG als Bemessungsgrundlage zugrundegelegt wer-
den dürfe. Sie handele nicht auf eigene Rechnung mit Wertpapieren, sondern betrei-
be lediglich den Eigenhandel für andere.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 02.11.2000, zugestellt am 09.11.2000, wies die
Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass
für die Klägerin zu Recht das Mindestanfangskapital von 1,428 Mio DM gem. § 33
Abs. 1 Nr. 1 c) KWG herangezogen worden sei. Die von der Klägerin betriebene Fi-
nanzdienstleistung des Eigenhandels beinhalte das Handeln auf eigene Rechnung
mit Finanzinstrumenten.

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Am 11.12.2000, einem Montag, hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung
trägt sie vor, dass der Verteilungsschlüssel für die Umlage nicht sachgerecht sei. Die
Beklagte habe nicht auf das fiktive gesetzliche Mindestanfangskapital abstellen dür-
fen, sondern habe der Berechnung der Umlage das tatsächliche Eigenkapital der
Klägerin zugrundelegen müssen. Dies habe bis November 1999 348 TEUR betra-
gen. Die Geschäfte der Klägerin seien nicht durch das Mindestanfangskapital, son-
dern durch die Höhe der tatsächlichen Eigenmittel begrenzt. Der Umlageschlüssel
sei auch deshalb nicht sachgerecht, weil die Beklagte die Aufsicht im Jahre 1998
noch nicht vollständig ausgeübt habe.

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Die Beteiligten haben die Hauptsache hinsichtlich der Vorausleistung für das
Jahr 1999 in Höhe von 9.738,96 DM mit Blick auf die endgültige Festsetzung der
Umlage für 1999 übereinstimmend für erledigt erklärt.

9

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

10

den Bescheid der Beklagten vom 10.05.1999 in der Fassung des Wi-
derspruchsbescheides vom 02.11.2000 hinsichtlich der Umlage für das
Jahr 1998 aufzuheben.

11

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

15

Soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt haben, war
das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Die Klage im
Übrigen ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 10.05.1999 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 02.11.2000 ist - soweit er
angefochten ist - rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1
Satz 1VwGO).

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Es kann dahinstehen, ob die Umlage zur Finanzierung der Kosten der Beklagten
nach § 51 Abs. 1 KWG als Sonderabgabe den vom BVerfG aufgestellten
Anforderungen zur Zulässigkeit der Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher
Abgaben entspricht und die Umlage damit verfassungsgemäß ist,

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vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen zulässiger
Sonderabgaben zuletzt: BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99
u.a. -, NVwZ 2003, 1241.

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Die Festsetzung der Umlage für das Jahr 1998 ist jedenfalls deshalb
rechtswidrig, weil ihre Bemessung auf einer nichtigen Verordnung beruht. Die auf der
Grundlage von § 51 Abs. 1 Satz 3 und 4 KWG ergangene UmlVKF vom 08.03.1999
überschreitet bei der Berechnung der Umlage den durch § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG
vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigungsrahmen. Die gem. § 3 Abs. 1 Satz 2
UmlVKF vorgesehene getrennte Berechnung der Umlage für Kreditinstitute und FDI
nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals ist von der
Ermächtigung des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG nicht gedeckt.

19

Im Gegensatz zu der Rechtsetzung durch den Gesetzgeber mit seinem
grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum ist der Verordnungsgeber durch die im
jeweils aufgrund des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gezogenen Grenzen gebunden. Er
darf den vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigungsrahmen nicht überschreiten und
darf keine Differenzierungen vornehmen, die eine Korrektur der Entscheidungen des
Gesetzgebers bedeuten würden. Der Ermächtigungsrahmen muss sich nicht
unmittelbar aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm ergeben; es genügt, dass er
sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lässt, insbesondere aus
dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes,

20

vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.12.1961 - 1 BvR 1137/59 u.a -
BVerfGE 13, 248 (255); Beschluss vom 23.07.1963 - 2 BvO 1/63 -,
BVerfGE 16, 329 (358); Beschluss vom 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 -,
BVerfGE 42, 374 (387 f.); Beschluss vom 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 -,
BVerfGE 80, 1 (20); Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Stand Februar 2003;
Art. 80 Rn. 34; Nierhaus, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Dez.
2003; Art. 80 Rn. 423; Leibholz/Rink, GG, Art. 80 Rn. 238.

21

Der Ermächtigungsrahmen des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG lässt eine getrennte
Berechnung der Umlage nach dem Verhältnis der durch die Kreditinstitute und die
FDI verursachten Kosten nicht zu. Gegen eine solche getrennte Berechnung spricht
bereits der Wortlaut des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG. Nach dieser Vorschrift werden die
Kosten anteilig auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs
umgelegt. Maßgebliches Bemessungskriterium ist nach dem Wortlaut der
gesetzlichen Ermächtigung damit nicht der einem einzelnen Institut oder der einer
Institutsgruppe zurechenbare Verwaltungsaufwand, sondern allein der
Geschäftsumfang aller Institute. Dieses anhand des Wortlauts des § 51 Abs. 1 Satz 2
KWG gewonnene Auslegungsergebnis wird bestätigt durch einen Umkehrschluss
aus § 51 Abs. 2 Satz 2 KWG. Nach dieser Bestimmung soll sich die Gebühr für
bestimmte Verwaltungsentscheidungen der Beklagten neben dem Geschäfftsumfang
des betroffenen Unternehmens auch nach dem für die Entscheidung erforderlichen
Arbeitsaufwand richten. Hätte nach dem Willen des Gesetzgebers auch für die
Umlage nach § 51 Abs. 1 KWG der auf einzelne Institute oder Institutsgruppen
entfallende Verwaltungsaufwand Bemessungskriterium sein sollen, wäre zu erwarten
gewesen, dass der Gesetzgeber dies - wie in der Vorschrift des § 51 Abs. 2 Satz 2
KWG - ausdrücklich geregelt hätte. Gegen eine getrennte Berechnung der Umlage
nach den durch die Kreditinstitute und die FDI verursachten Kosten spricht zudem
entscheidend die Entstehungsgeschichte des § 51 Abs. 1 KWG. Nach der Be-
gründung der Bundesregierung zu § 49 des Entwurfs des KWG, dem späteren § 51
KWG,

22

BT-Drs. 3/1114, S. 15,

23

sollte mit der Kostenumlage erreicht werden, dass "die beaufsichtigten
Unternehmen" zur Aufbringung der durch die Aufsicht entstehenden Kosten
herangezogen werden. Mit der Aufsicht über die Kreditinstitute sollte den vom
Kreditgewerbe "in seiner Gesamtheit" ausgehenden Gefahren begegnet werden.
Anhaltspunkte dafür, dass neben dem Geschäftsumfang der Institute auch der für
bestimmte Institutsgruppen erforderliche Verwaltungsaufwand Bemessungskriterium
sein sollte, bietet die Begründung des Gesetzesentwurfs nicht. Durch die mit dem 6.
Gesetz zur Änderung des KWG vom 22.10.1997 (BGBl. I S. 2518) erfolgte
Einbeziehung der FDI unter die Aufsicht nach dem KWG hat sich an den gesetzlich
vorgegebenen Bemessungsgrundlagen für die Umlage nichts geändert. Die mit der
6. KWG-Novelle erfolgte Änderung des § 51 Abs. 1 KWG ("Institute" statt
"Kreditinstitute") sollte lediglich sicherstellen, dass die Finanzdienstleistungsinstitute
in die Regelung des § 51 KWG einbezogen werden,

24

vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 13/7142, S. 95 zu
Nr. 74.

25

Eine Ermächtigung dazu, dass die durch die Beaufsichtigung der FDI
entstehenden Kosten diesen getrennt berechnet werden dürfen, ist der
Gesetzesänderung nicht zu entnehmen. Der Gesetzgeber hat vielmehr auch nach
der Unteraufsichtstellung der FDI daran festgehalten, dass die Kosten der Aufsicht
"anteilig auf die einzelnen Institute" umgelegt werden. Er hat mit der 6. KWG-Novelle
in § 51 Abs. 1 Satz 3 KWG die Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträgen
aufgenommen. Mit der Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträgen sollte
ersichtlich vermieden werden, dass die Beklagte zur unwirtschaftlichen Festsetzung
und Beitreibung von Kleinstbeträgen verpflichtet ist. Solche äußerst geringfügigen
Umlagebeträge, deren Beitreibung mit der Befugnis zur Festsetzung von
Mindestbeträge erkennbar verhindert werden sollte, waren angesichts des
vergleichsweise geringen Geschäftsumfangs der neu unter Aufsicht gestellten FDI
gerade dann zu erwarten, wenn die Kosten der Beklagten auch weiterhin von den
aufsichtsichtspflichtigen Instituten in ihrer Gesamtheit ausschließlich nach Maßgabe
ihres Geschäftsumfangs getragen werden. Hätte der Gesetzgeber eine getrennte
Bemessung der Umlage nach dem Verhältnis des für die Kreditinstitute und die FDI
erforderlichen Verwaltungsaufwands gewollt, hätte es nahe gelegen, dass er die
Bestimmung des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG in ähnlicher Weise fasst wie die
Bestimmung des § 11 WpHG. Diese Regelung sieht vor, dass die Kosten des
Bundesaufsichtsamtes für Wertpapierhandel nach festen Prozentsätzen auf
bestimmte Gruppen von Aufsichtspflichtigen umzulegen sind. Mit dem Gesetz zur
Umsetzung von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und
wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften vom 22.10.1997, BGBl. I S. 2518, mit
dem das KWG und gleichzeitig auch das WpHG geändert wurde, hat der
Gesetzgeber der Unteraufsichtstellung der FDI dadurch Rechnung getragen, dass er
die Kostenumlage nach § 11 WpHG dahingehend änderte, dass die FDI zu 9 % an
den Kosten des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel zu beteiligen sind.
Hätte der Gesetzgeber eine getrennte Berechnung der Umlage nach § 51 Abs. 1
KWG gewollt, wäre zu erwarten gewesen, dass er einen entsprechenden
prozentualen Verteilungsschlüssel für die FDI auch in den § 51 Abs. 1 KWG
eingefügt hätte. Dies hat er nicht getan. Vielmehr hat er es bei dem
Bemessungskriterium des Geschäftsumfangs der Institute belassen. Die nach § 3
Abs. 1 Satz 2 UmlVKF vorgesehene getrennte Berechnung der Umlage nach dem
Verhältnis des für Kreditinstitute und für FDI eingesetzten Personals läuft dem
gesetzlichen Bemessungskriterium des Geschäftsumfangs zuwider. Sie führt -
gemessen an dem vergleichsweise geringen Geschäftsumfang der FDI - zu einer
unangemessen hohen Belastung der FDI. Ein FDI mit einem Erlös von bis zu
50.000,00 DM hat nach § 6 Abs. 1 UmlVKF eine Umlage von 682,00 DM zu zahlen.
Nach der Übergangsregelung des § 9 Abs. 2 UmlVKF für das Jahr 1998 beträgt die
Umlage für ein FDI mit einem gesetzlichen Mindestanfangskapital von 98 TDM
1.336,72 DM. Demgegenüber hat ein Kreditinstitut mit einer Bilanzsumme von 100
Mio DM eine Umlage in Höhe von nur 446,16 DM zu entrichten.

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Ob die Berechnung der Umlage im Übrigen den Vorgaben der UmlKF vom
08.03.1999 entspricht, kann deshalb dahinstehen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Hierbei
entsprach es billigem Ermessen gem. § 161 Abs. 2 VwGO, die Kosten der Beklagten
auch hinsichtlich des erledigten Teils des Streitgegenstandes aufzuerlegen. Die
Beklagte war aus den zuvor genannten Gründen nicht berechtigt, auf der Grundlage
der UmlVKF vom 08.03.1999 die Abschlagszahlung für das Jahr 1999 festzusetzen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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