Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-01-21, Aktenzeichen 20 B 2628/03
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0121.20B2628.03.00

Tenor

Die Beschwerde wird auf Kosten des Antragstellers zurückgewiesen.
Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 2.000 EUR festgesetzt.
Der Beschluss soll den Beteiligten vorab per Fax bekannt gegeben werden.

1

Gründe
I.
Der 1959 geborene Antragsteller ist seit dem 1. Mai 1982 bei der Flughafen E.
GmbH beschäftigt, zuletzt als Vorfeldoberlader. Anlässlich seines am 24. Juni 2002
gestellten Antrags auf erneute Überprüfung der luftverkehrsrechtlichen
Zuverlässigkeit stellte die Antragsgegnerin fest, dass gegen den Antragsteller in den
Jahren 1999 und 2002 Geldstrafen von 40 und 90 Tagessätzen wegen Betruges
bzw. versuchten Betruges verhängt worden waren.
Nach Anhörung des Antragstellers untersagte die Antragsgegnerin der Flughafen
E. GmbH mit Bescheid vom 13. Februar 2003, dem Antragsteller die
Berechtigung zum Zugang zu nicht allgemein zugänglichen oder
sicherheitsempfindlichen Bereichen zu erteilen. Mit Bescheid vom selben Tag
informierte sie den Antragsteller über diese Verfügung und wies zur Begründung auf
die Verurteilungen und die dadurch begründeten Zuverlässigkeitszweifel hin; der
Antrag des Antragstellers habe daher abgelehnt werden müssen. Der Antragsteller
hat nach Abschluss des Widerspruchsverfahrens (Widerspruchsbescheid vom
27. Mai 2003) Klage erhoben (VG Düsseldorf 6 K 4354/03), über die noch nicht
entschieden ist. Den zugehörigen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung
(VG Düsseldorf 6 L 916/03), gerichtet auf eine Verpflichtung der Antragsgegnerin,
der Flughafen E. GmbH die Zustimmung zur Erteilung eines
Flughafenausweises zu erteilen, lehnte das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom
15. April 2003 ab.
Nachdem die Antragsgegnerin bemerkt hatte, dass es sich nicht um einen Erst-,
sondern einen Wiederholungsantrag gehandelt hatte, widerrief die Antragsgegnerin
gegenüber der Flughafen E. GmbH mit Bescheid vom 13. Oktober 2003 "im
Nachgang zu [ihrer] Untersagungsverfügung vom 13.02.2003" die
Zutrittsberechtigung und ordnete die sofortige Vollziehung des Widerrufs an. Den
Antragsteller unterrichtete sie hiervon mit Bescheid vom selben Tage "im Nachgang
zu [ihrer] Ablehnung vom 13.02.2003" und erläuterte, an der Zuverlässigkeit des
Antragstellers bestünden wegen seiner Verurteilungen von 1999 und 2002
begründete Zweifel; die sofortige Vollziehung ordnete sie nicht an.
Dem Antragsteller wurde von der Flughafenunternehmerin zum 24. Oktober 2003
gekündigt.
Der Antragsteller legte mit Schreiben vom 11. November 2003 Widerspruch ein und
stellte beim Verwaltungsgericht Düsseldorf den Antrag,
die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs
gegen die Bescheide vom 13. Oktober 2003,
gerichtet an ihn und an die Flughafen E.
GmbH, wieder herzustellen.
Das Verwaltungsgericht lehnte diesen Antrag mit dem angefochtenen Beschluss vom
10. Dezember 2003 ab.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde, mit der der Antragsteller geltend macht: Die
anzuwendenden Vorschriften, die sich als subjektive Berufszulassungsregelungen
darstellten, verstießen gegen Art. 12 GG und das bei der Einschränkung von
Grundrechten zu beachtende Zitiergebot und seien unverhältnismäßig. Praktisch der
gesamte Personenkreis der am Flughafen E. Tätigen könne aufgrund der
räumlichen Gestaltung des Flughafens nur innerhalb der nicht allgemein
zugänglichen Bereiche arbeiten. Die Verordnung sei auch nicht von einer
hinreichenden Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Schließlich sei er als zuverlässig
anzusehen. Die Straftaten stünden in keinem Zusammenhang mit seiner beruflichen
Tätigkeit, und die Verurteilungen lägen nunmehr längere Zeit zurück. Die für eine
Maßnahme von solcher Tragweite erforderliche Dringlichkeit, schon vor Abschluss
des Hauptsacheverfahrens zu handeln, bestehe nicht. Die Antragsgegnerin habe ihr
Widerrufsermessen nicht ausgeübt.
Der Antragsteller beantragt,
den angefochtenen Beschluss zu ändern und der
Antragsgegnerin aufzugeben, vorläufig bis zur
Entscheidung in der Hauptsache seine
Zuverlässigkeit zu bejahen, und die aufschiebende
Wirkung seines Widerspruchs gegen den an den
Flughafen E. gerichteten Bescheid vom
13. Oktober 2003 wiederherzustellen.
Die Antragsgegnerin beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Sie erläutert das von ihr praktizierte elektronische Online-Verfahren der
Zuverlässigkeitsüberprüfung ("OSiP") und macht geltend, der Aussagegehalt einer
Bejahung der Zuverlässigkeit sei nach § 9 Abs. 3 LuftVZÜV auf ein Jahr beschränkt,
erstrecke sich aber bei fristgerechter Neubeantragung bis zur Bekanntgabe des
Ergebnisses der neuen Überprüfung. Für die Zustimmungserklärung gelte aufgrund
einer Absprache mit den betroffenen Unternehmen dieselbe Fristbetrachtung.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte dieses und der Verfahren VG Düsseldorf 6 K 4354/03 und 6 L 916/03,
der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin und der beigezogenen
Strafakten der Staatsanwaltschaft E1. Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde ist mit dem im Beschwerdeverfahren präzisierten Antrag zulässig,
aber unbegründet.
Der Antragsteller kann sein Rechtsschutzziel, die öffentlich-rechtlichen
Voraussetzungen dafür zu schaffen, die bisherigen Arbeitsbereiche auf dem
Flughafen E. auch weiterhin betreten zu dürfen, mit dem zuletzt formulierten
doppelten Begehren verfolgen.
Soweit er die vorläufige Bejahung seiner luftverkehrsrechtlichen Zuverlässigkeit
erstrebt, ist Rechtsschutz nach § 123 VwGO gegeben; denn mit einem Ausspruch
zur Vollziehbarkeit des an den Antragsteller gerichteten - die gegenteilige Aussage
beinhaltenden - Bescheides ist ihm nicht geholfen, sodass § 123 Abs. 5 VwGO nicht
entgegensteht. Der Senat legt dabei folgendes System der geltenden Gesetzes- und
Verordnungslage zugrunde:
Die Gewährung des Zugangs zu nicht allgemein zugänglichen bzw.
sicherheitsempfindlichen Bereichen auf Verkehrsflughäfen erfolgt in einem
mehrstufigen Verfahren, bei dem Maßnahmen der Luftfahrtbehörde - Feststellung
des Ergebnisses einer Zuverlässigkeitsüberprüfung und Entscheidung, ob dem
Betroffenen Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen bzw.
sicherheitsempfindlichen Bereichen gestattet werden darf - und solche eines
Luftfahrtunternehmens bzw. (hier) des Unternehmers eines Verkehrsflughafens (im
Folgenden: Unternehmer) - Erteilung der Zugangsberechtigung und (etwaige)
Ausweisausstellung - ineinandergreifen. Den Unternehmer trifft die Verpflichtung,
den Zutritt zu den genannten Bereichen nur berechtigten bzw. besonders
berechtigten Personen zu gestatten und die Berechtigung gegebenenfalls auch
wieder zu entziehen (§ 19b Abs. 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG in der
Fassung der Änderung durch Art. 19 des Terrorismusbekämpfungsgesetzes vom
9. Januar 2002 - BGBl. I 361). Die Luftfahrtbehörde hat bei ihrer Entscheidung nach
den vorgenannten Bestimmungen gemäß § 29d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 LuftVG
(ebenfalls in der Fassung des vorgenannten Gesetzes) das Ergebnis einer
Überprüfung der Zuverlässigkeit der betroffenen Personen zu beachten; denn deren
Zuverlässigkeitsüberprüfung ist ihr nunmehr zwingend aufgegeben. Durch die
Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - LuftVZÜV - vom 8. Oktober
2001 (BGBl. I 2625, geändert durch Art. 19a des Gesetzes vom 9. Januar 2002) ist
die Zuverlässigkeitsüberprüfung, die zuvor Bestandteil der Grundlage für die
Entscheidung über die Zugangsgestattung war, als eigenständiges, durch
Verwaltungsakt abzuschließendes Verfahren ausgestaltet worden. Das ergibt sich
aus § 6 Abs. 3 LuftVZÜV, wonach das Ergebnis der Überprüfung bei Verneinung der
Zuverlässigkeit dem Betroffenen unter Nennung der maßgeblichen Gründe durch
einen mit Rechtsmittelbelehrung versehenen Bescheid bekannt zu geben ist, sowie
aus § 9 Abs. 2 LuftVZÜV, der zur Korrektur einer erfolgten und nach § 6 Abs. 2
LuftVZÜV bekannt gegebenen Bejahung der Zuverlässigkeit die Regeln über
Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten in Bezug nimmt. Bei Feststellung
(Bejahung) der Zuverlässigkeit und Erteilung der luftfahrtbehördlichen Zustimmung
zur unternehmerseitigen Erteilung der Zugangsberechtigung kann dem Betroffenen
ein Ausweis ausgestellt werden, der indes keinerlei konstitutive Wirkung hat, sondern
lediglich innerhalb des räumlichen Verantwortungs- und Einflussbereichs des
Unternehmers dem Nachweis der Zugangsberechtigung dient, § 19b Abs. 1 Satz 1
Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 2. Satzteil LuftVG; bei entsprechender Praxis des
Unternehmers kommt im Akt seiner Ausstellung oder Einziehung allenfalls die
Existenz korrespondierender behördlicher Erklärungen zum Ausdruck.
Vor diesem normativen Hintergrund ist es nach erfolgter Verneinung der
Zuverlässigkeit und daraus gezogener Konsequenz für die behördliche Entscheidung
über die Zugangsgestattung für die erstrebte (Weiter-)Beschäftigung regelmäßig
angezeigt, Rechtsschutz in beide Richtungen und in beiden Rechtsverhältnissen zu
suchen. Jedenfalls muss der Betroffene auch gegen die Verneinung seiner
Zuverlässigkeit mit dem Widerspruch vorgehen, um zu verhindern, dass ihm die
Bestandskraft dieses feststellenden Verwaltungsaktes bei einem Vorgehen gegen
eine Verweigerung der weiteren Zustimmung der Behörde zur Zugangsgestattung
entgegengehalten wird. Welche Rechtsbehelfe im vorläufigen Rechtsschutz jeweils
zu ergreifen sind - Antrag zur Vollziehbarkeit nach § 80 Abs. 5 VwGO oder auf Erlass
einstweiliger Anordnungen nach § 123 VwGO - hängt von der konkreten
Konstellation, nämlich davon ab, ob und inwieweit im Einzelfall eine erstmalige oder
erneute Begünstigung erstrebt wird oder eine bestehende Begünstigung durch
belastenden Verwaltungsakt entzogen worden ist. Soweit der Senat in seiner
bisherigen Rechtsprechung allein auf § 123 VwGO verwiesen hat, wird das der
Vielfalt der in Betracht kommenden Konstellationen nicht gerecht und wird daran
nicht festgehalten.
Im Falle des Antragstellers gilt Folgendes:
Eine ausdrückliche und verbindliche positive Feststellung der Zuverlässigkeit, wie sie
die geltenden Vorschriften voraussetzen, ist für den Antragsteller bislang nicht
getroffen worden. Zwar ist seine Zuverlässigkeit, wie beide Beteiligte
übereinstimmend vortragen, nach der Rechtslage vor In-Kraft-Treten der Luftverkehr-
Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung - also nach § 29d Abs. 2 LuftVG in der
Fassung des Gesetzes vom 23. Januar 1992, BGBl. I 178 - luftfahrtbehördlich
beurteilt und bejaht worden; eine der Bestandskraft fähige Feststellung mit
Außenwirkung, mit der zugleich eine Rechtsposition des Antragstellers oder eine ihn
begünstigende Wirkung verbunden gewesen sein könnte, war damit aber nicht
getroffen. Anders als nach der Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung
fanden die Zuverlässigkeitsüberprüfungen nach früherem Recht inzident statt,
nämlich als Bestandteil der Grundlage für die luftfahrtbehördliche Entscheidung über
die unternehmerische Befugnis zur Erteilung der Zugangsberechtigung (§ 29d Abs. 1
LuftVG a.F.); die Überprüfungsergebnisse wurden als bloße Begründungselemente
der behördlichen Zustimmungserklärung verlautbart, ohne eine dem § 10 Abs. 1 Satz
2 LuftVZÜV vergleichbare Bindungswirkung zu entfalten. In der nunmehr
verlautbarten Verneinung der Zuverlässigkeit (§ 6 Abs. 1 Satz 5, Abs. 2, Abs. 3 Satz
1 LuftVZÜV) im Bescheid vom 13. Oktober 2003 kann mithin kein Erklärungsgehalt
gesehen werden, mit dem sinngemäß eine früher eingeräumte Rechtsposition im
Sinne der Bejahung der Zuverlässigkeit durch feststellenden Verwaltungsakt
entzogen würde, weshalb dem Antragsteller eine solche mit einer gerichtlichen
Vollziehungsregelung dieses Bescheides auch nicht wiederbeschafft werden kann.
Ein Rechtsschutzinteresse am Erreichen einer Bejahung seiner Zuverlässigkeit kann
dem Antragsteller nicht abgesprochen werden, da - wenngleich eine gesetzliche
Bindung der Entscheidung der Luftfahrtbehörde über die Berechtigung, den Zugang
zu gestatten, an eine formelle Bejahung der Zuverlässigkeit nicht gegebene ist - alles
dafür spricht, dass die Antragsgegnerin ihre Entscheidung über die Befugnis der
Arbeitgeberin des Antragstellers, diesem den Zugang zu gestatten, daran ausrichtet.
Dem Begehren steht auch der unangefochten gebliebene Beschluss des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 15. April 2003 im Verfahren 6 L 916/03 nicht
entgegen. Der Streitgegenstand jenes Rechtsschutzverfahrens war ausdrücklich auf
eine Verpflichtung der Antragsgegnerin gegenüber der Flughafen E. GmbH
beschränkt, betraf also nicht die isolierte Zuverlässigkeitsfeststellung. Wie oben
ausgeführt, ist trotz der sachlichen Verknüpfung der Regelungsgehalte nach
geltender Rechtslage eine formelle Trennung zwischen dem Ergebnis der
Zuverlässigkeitsüberprüfung und der behördlichen Zustimmung zu beachten.
Das Feststellungsbegehren hat in der Sache keinen Erfolg. Eine einstweilige
Anordnung, die - wie hier - darauf abzielt, die Hauptsache - und sei es auch zeitlich
begrenzt - vorwegzunehmen, kann ergehen, wenn unter anderem in der Hauptsache
ein Erfolg mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Daran fehlt es auch in
Würdigung des Beschwerdevorbringens, weil Zweifel an der Zuverlässigkeit des
Antragstellers verbleiben.
Es ist nicht fraglich, dass für den Antragsteller die Regelvermutung der mangelnden
Zuverlässigkeit nach § 5 Abs. 2 Nr. 1 LuftVZÜV eingreift; denn er ist innerhalb der
dort genannten Frist wegen vollendeter und versuchter Straftaten rechtskräftig
verurteilt worden.
Ebenso wenig spricht nach derzeitigem Sachstand und der bisherigen
Senatsrechtsprechung Hinreichendes dafür, dass die Regelvermutung entkräftet ist.
Zur Handhabung einer normativen Regel für die Annahme mangelnder
Zuverlässigkeit wegen strafrechtlicher Verurteilung ist etwa zum Waffenrecht in der
Rechtsprechung geklärt, dass eine Ausnahme in Betracht kommt, wenn die
Umstände der abgeurteilten Tat die Verfehlung ausnahmsweise derart in einem
milden Licht erscheinen lassen, dass die nach der Wertung des Gesetzgebers durch
die Straftat begründeten Zweifel an der vorausgesetzten Vertrauenswürdigkeit nicht
gerechtfertigt sind. Dies erfordert eine tatbezogene Prüfung in Gestalt einer
Würdigung der Schwere der konkreten Verfehlung und der Persönlichkeit des Täters,
wie sie in seinem Verhalten zum Ausdruck kommt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. September 1991
- 1 CB 24.91 -, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 60, und
Urteil vom 13. Dezember 1994 - 1 C 31.92 -,
Buchholz 402.5 WaffG Nr. 72; Beschluss des Senats
vom 16. Dezember 2003 - 20 E 1176/03 - m.w.N.;
ferner BayVGH, Urteil vom 16. Juli 2003 - 20
BV 02.2747, 20 CS 02.2850 -, GewArch 2003, 493,
495 zur Anwendung dieser Grundsätze auf die
Luftverkehr-
Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung.
Im Sinne dieser Ausgangspunkte ist nicht zweifelhaft, dass die abgeurteilten Taten
des Antragstellers nicht von vornherein ohne Aussagewert sind hinsichtlich möglicher
künftiger Verhaltensweisen auch und gerade in Bezug auf die allgemeine Beachtung
von Vorschriften und die Wahrung von Rechten und Belangen Dritter in
sicherheitsrelevanten Abläufen. Es handelt sich nicht um Bagatellen und es ist auch
nicht ersichtlich, dass besondere Umstände das strafbare Verhalten des
Antragstellers im Sinne eines einmaligen Versagens bei prinzipieller
Charakterfestigkeit geprägt hätten. Von einem singulären Ereignis kann schon
angesichts der Wiederholungen nicht gesprochen werden; der Zeitablauf seit der
letzten Verurteilung gibt schließlich noch keine Veranlassung, darüber
nachzudenken, ob die einmal begründeten Bedenken infolge späterer Entwicklungen
ausgeräumt worden sind.
Freilich hat der Antragsteller verfassungsrechtliche und andere Bedenken gegen die
Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung vorgebracht (insbesondere zur
Bestimmtheit und zum Überschreiten der Ermächtigungsgrundlage), die nicht von der
Hand zu weisen sind,
vgl. auch Giemulla, die Luftverkehrs-
Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung unter dem
Blickwinkel des Verfassungsrechts, ZLW 2003, 186,
und der intensiven Überprüfung bedürfen. So ist etwa schon fraglich, ob die
Ermächtigungsnorm in § 32 Abs. 2b LuftVG a.F. bzw. in der Fassung des Gesetzes
vom 9. Januar 2002 bestimmt genug ist, um sämtliche verordnungsrechtliche
Regelungen abzudecken; immerhin wird gerade die Konkretisierung der materiell-
rechtlichen Zuverlässigkeit durch eine außerordentlich scharfe und überdies (anders
als etwa im Waffengesetz) undifferenzierte, weil auf jegliche rechtskräftige
Verurteilung wegen vollendeter oder versuchter Straftaten abstellende,
Regelvermutung lediglich durch die Wendung "Einzelheiten der Überprüfung" bzw.
"Zuverlässigkeitsüberprüfung" getragen; dies wirft die Frage auf, ob damit auch
materielle Aspekte der Zuverlässigkeit erfasst sind. Daran schließt sich die weitere
Frage an, ob die erfolgte Konkretisierung der Regelvermutung dem Schutzzweck des
§ 29d Abs. 1 LuftVG n.F. gerecht wird, der den "Schutz vor Angriffen auf die
Sicherheit des Luftverkehrs" vor Augen hat und durch den Hinweis auf § 29c Abs. 1
Satz 1 LuftVG, wo insbesondere Flugzeugentführungen und Sabotageakte als
relevante Gefahren genannt sind, klarstellt, dass die Norm damit nicht allgemein auf
alle Aspekte der Sicherheit und Ordnung der Abläufe in Verbindung mit dem
Luftverkehr abzielt. Jedenfalls also könnte es geboten sein, zumindest die Eckpunkte
der Überprüfung so zu fassen, dass bei der Handhabung der Regelvermutung
verfassungs- und ermächtigungskonforme Ergebnisse erzielt werden, etwa indem
nur Verurteilungen als hinreichend aussagekräftig angesehen werden, die über das
Fehlen der allgemeinen charakterlichen Eignung hinaus spezielle Bezüge zur
"äußeren" Luftsicherheit im Sinne der gesetzlichen Grundlagen aufweisen.
Die Klärung dieser Fragen muss wegen der Komplexität der rechtlichen
Zusammenhänge und eventueller tatsächlicher Fragen zum Aussagewert von
Verurteilungen im Hinblick auf den mit dem Erfordernis der Zuverlässigkeit verfolgten
Zweck indes dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Sollte die Verordnung
aus einem der vom Antragsteller angeführten Gründe nichtig sein, so fiele zugleich
die mögliche Rechtsgrundlage für sein Begehren wie auch die Notwendigkeit einer
förmlichen Feststellung in sich zusammen. § 29d LuftVG n.F. scheidet als
Rechtsgrundlage aus; er verlangt zwar ebenfalls eine Zuverlässigkeitsüberprüfung,
ohne dafür aber ein bestimmtes Verfahren oder eine bestimmte Form vorzusehen.
Vor allem aber sind die dargelegten Bedenken weder nach dem Gewicht noch nach
der Zielrichtung geeignet, eindeutig auf das gegenteilige, vom Antragsteller
gewünschte Ergebnis der Zuverlässigkeitsüberprüfung schließen zu lassen.
Soweit sich der Antragsteller mit dem Begehren, die aufschiebende Wirkung seines
Widerspruchs wiederherzustellen, gegen den an die Flughafen E. GmbH
gerichteten Widerrufsbescheid vom 13. Oktober 2003 wendet, bleibt der Antrag
ebenfalls erfolglos.
Der Antrag ist allerdings statthaft. Die unstreitig erteilte Zustimmung der
Luftfahrtbehörde zur Erteilung der unternehmerseitigen Zugangsberechtigung an den
Antragsteller war ein Verwaltungsakt, dessen Wirkungen sowohl den Unternehmer
- die Arbeitgeberin des Antragstellers - wie den Antragsteller selbst begünstigen. Da
nach früherer Rechtslage (§ 29d Abs. 1 LuftVG in der bis zur Neufassung durch
Art. 19 des Gesetzes vom 9. Januar 2002 geltenden Fassung) eine Befristung der
Zustimmungen nicht vorgegeben war und eine Befristung, wie sie die
Antragsgegnerin zur Zustimmungen neuen Rechts aufgrund von Absprachen
annimmt, für die Zustimmung nach § 29d Abs. 1 LuftVG a.F. nicht vorgetragen ist,
stellt sich der Widerrufsbescheid als Entziehung einer Rechtsposition und ein auch
den betroffenen Arbeitnehmer, den Antragsteller, belastender Verwaltungsakt dar,
gegenüber dem nach erfolgter Anordnung der sofortigen Vollziehung im vorläufigen
Rechtsschutz ein Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig ist.
Bei der dem Senat nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO aufgegebenen
Interessenabwägung führt zwar allein die vorrangig angezeigte Orientierung an den
Erfolgsaussichten des Widerspruchs noch nicht zu einer Nachrangigkeit der
Interessen des Antragstellers, jedoch müssen bei der weiteren Gewichtung seine
Belange trotz des nicht zu verkennenden erheblichen Gewichtes zurücktreten. Die
Antragsgegnerin hat den Zustimmungsbescheid aus der Erwägung widerrufen, der
Antragsteller sei wegen nunmehr bekannt gewordener strafrechtlicher Verurteilungen
nach den luftverkehrsrechtlich gestellten Anforderungen nicht mehr als zuverlässig
anzusehen. Damit ist im Sinne der im Bescheid zitierten Regelung des § 49 Abs. 2
Nr. 3 VwVfG NRW auf nachträglich eingetretene Tatsachen Bezug genommen, aus
denen die Antragsgegnerin berechtigt wäre, den Verwaltungsakt der Zustimmung
nicht zu erlassen. Dass die Zuverlässigkeit des Antragstellers zurzeit (noch) nicht
durch einen der Vollziehung im weiteren Sinne zugänglichen Verwaltungsakt verneint
ist, weil der Antragsteller gegen den diese Feststellung beinhaltenden Bescheid vom
13. Februar/13. Oktober 2003 Widerspruch bzw. Klage erhoben hat, die mangels
Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Antragsgegnerin gemäß § 80 Abs. 1
VwGO aufschiebende Wirkung entfaltet, ist unschädlich; denn einer förmlichen,
vollziehbaren Verneinung der Zuverlässigkeit bedarf es zur Ausfüllung des
genannten Widerrufsgrundes wegen des oben schon angesprochenen Fehlens einer
gesetzlichen Koppelung der Zustimmung nach § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20a
Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG und der Entscheidung gemäß § 6 LuftVZÜV nicht. Die
dem Widerruf zugrunde gelegte entscheidungserhebliche Sachverhaltsänderung
ergibt sich daraus, dass der Antragsteller nach der Wertung der Antragsgegnerin
nicht mehr die für die Fortführung seiner Tätigkeit erforderliche Zuverlässigkeit bietet.
Der insbesondere durch die Pflicht zur Zuverlässigkeitsüberprüfung nach § 29d
Abs. 1 LuftVG hergestellte sachliche Zusammenhang zwischen der - nunmehr in der
Luftverkehr-Zuverlässigkeitsüberprüfungsverordnung ausgestalteten -
Zuverlässigkeitsüberprüfung und der Zustimmung nach § 19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3,
§ 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG rechtfertigt es, bei der Prüfung der
Erfolgsaussichten des Vorgehens gegen den Widerruf die Chancen bei dem
Vorgehen gegen die Feststellung zur Zuverlässigkeit einzubeziehen. Danach bleibt
gemäß den obigen Ausführungen festzuhalten, dass nach den Vorgaben der
Verordnung viel für die Verneinung der Zuverlässigkeit spricht und ein gegenteiliges
Ergebnis erst in Betracht zu ziehen ist, wenn sich die Verordnung insgesamt oder in
maßgeblichen Teilen als unwirksam erweist oder sie zur Wahrung
verfassungsrechtlicher Grenzen, insbesondere der Verhältnismäßigkeit, nur sehr
restriktiv angewandt werden kann - was einer Klärung im Hauptsacheverfahren zu
überlassen ist.
Soweit sich die Erfolgsaussichten insofern als offen erweisen, ist bei der
Interessengewichtung einzustellen, dass die behördliche Überwachung der
Zugangsberechtigung und die Zuverlässigkeitsüberprüfung dem Schutz eines hoch
einzustufenden Rechtsgutes - der Sicherheit des Luftverkehrs - dienen und die
Untauglichkeit der in der Verordnung vorgesehenen Kriterien nicht ohne weiteres auf
der Hand liegt. Insofern spricht Erhebliches für die Zugangsverweigerung auch schon
bei aufgrund bestimmter konkreter Umstände notwendiger näherer Prüfung. Auf
Seiten des Betroffenen, hier des Antragstellers, ist einzustellen, dass ein drohender
Verlust des konkret innegehabten Arbeitsplatzes ebenfalls von nachhaltiger
Bedeutung ist und zu erheblichen, über die finanzielle Seite hinausgehenden
Einbußen führt. Allerdings kann auch nicht verkannt werden, dass der Betroffene
einen Arbeitsplatz gewählt hat, für den seit jeher besondere Anforderungen
hinsichtlich der Zuverlässigkeit galten und dass die bestehenden Bedenken aus
seinem Bereich resultieren. Ferner kann nicht außer Acht gelassen werden, dass die
- arbeitsrechtliche - Frage, ob der Verlust der Zugangsberechtigung nach § 19b
Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, § 20a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LuftVG den Verlust des Arbeitsplatzes
zwingend zur Folge hat oder eine anderweitige Beschäftigung möglich ist, nicht
eindeutig zu beantworten ist. Zwar ist im Erörterungstermin dargetan worden, dass
der Unternehmer praktisch jeden seiner Arbeitnehmer den Zugang zu den
geschützten Bereichen gewähren will und daher für jeden die Zustimmung der
Luftfahrtbehörde beantragt. Ob dieses Anliegen mit dem Ziel der besonderen
Sicherung für bestimmte räumliche Bereiche durch Beschränkung des Kreises der
Zugangsberechtigten, wie es §§ 19b und 20a LuftVG insbesondere mit der
Differenzierung zwischen nicht allgemein zugänglichen und sicherheitsempfindlichen
Bereichen zugrunde liegt, in Übereinstimmung steht, sei dahingestellt. Zwingend
jedenfalls ist eine solche Vorgehensweise nicht, sodass die Konsequenzen eines auf
seine Zuverlässigkeit Überprüften für seinen Arbeitsplatz jedenfalls für die
Interessenabwägung kein übergeordneter Gesichtspunkt sein müssen.
Was das in § 49 Abs. Abs. 2 VwVfG NRW eröffnete Widerrufsermessen angeht,
spricht zwar viel dafür, dass die Antragsgegnerin jegliche Ermessensbetätigung
unterlassen hat. Abgesehen von der Möglichkeit, dies nachzuholen, ist der
Ermessensnichtgebrauch aber nach dem Rechtsgedanken des § 46 VwVfG NRW
unschädlich. Denn das Fehlen der Zuverlässigkeit ist nach der Gesetzeslage von
solchem Gewicht, dass substanzielle Erwägungen zum Ziehen von Konsequenzen
jedenfalls nicht anzustellen wären.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung
beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.

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