Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-08, Aktenzeichen 11 K 566/08
ECLI:DE:VGMS:2009:0408.11K566.08.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Kläger die Klage
zurückgenommen hat und die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für
erledigt erklärt haben.

Im Übrigen wird das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des
Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen
vom 23. August 2007 und des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2008
verpflichtet, dem Kläger auf die Rechnung des Zahnarztes K. Q. vom 10. Mai
2007 eine weitere Beihilfe in Höhe von 184,06 Euro nebst Zinsen in Höhe von fünf
Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinsatz, für die Zeit vom 1. März 2008 bis
zum 2. März 2009 aus einem Betrag von 539,44 Euro und ab dem 3. März 2009 aus
einem Betrag von 184,06 Euro zu gewähren.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v. H.
des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

Der Kläger ist S. am P. im Ruhestand und zu einem Bemessungssatz von
70% beihilfeberechtigt. Mit seiner Klage begehrt er eine weitere Beihilfe zu
Aufwendungen für seine Versorgung mit einem Implantat im Oberkiefer.

2

Im Sommer 2006 diagnostizierte der behandelnde Zahnarzt K1. Q. bei
dem Kläger eine irreparable Erkrankung des Zahnes Nr.24 im Oberkiefer und
extrahierte diesen. Mit Schreiben vom 28. November 2006 reichte der Kläger bei
dem Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-Westfalen (LBV) zwecks
Erteilung einer Kostenzusage zwei alternative Behandlungs- und Kostenpläne für
eine Zahnersatzbehandlung ein. Für die Versorgung mittels Brückenkonstruktion auf
der Basis von Überkronungen der benachbarten Zähne wies der Kostenvoranschlag
einen Betrag von 2.536,81 Euro auf. Für die Versorgung mittels Implantat lag der
bezifferte Betrag bei 1.735,01 Euro. Mit Schreiben vom 6. Dezember 2006 wies das
LBV den Kläger darauf hin, dass seit dem 1. April 2004 eine Versorgung mit einem
Implantat nach § 4 Abs. 2 b) BVO nur unter äußerst eingeschränkten
Voraussetzungen beihilfefähig sei. Im Frühjahr 2007 ließ der Kläger die
Implantbehandlung durchführen.

3

Mit Beihilfeantrag vom 16. Mai 2007 machte der Kläger u.a. die Aufwendungen
für diese Behandlung durch Vorlage der zahnärztlichen Rechnung vom 10. Mai 2007
über 1.309,58 Euro geltend. In seinem Beihilfebescheid vom 20. Juni 2007 führte das
LBV aus: Die geltend gemachten Aufwendungen für die Implantatversorgung seien
wegen der fehlenden Indikation nach § 4 Abs. 2 b) der Beihilfeverordnung NRW
(BVO) nicht beihilfefähig. Allerdings könne ein Pauschalbetrag in Höhe von 450 Euro
für die ersten drei durch die Implantatversorgung ersetzten Zähne nach
Behandlungsabschluss gewährt werden. Zur Festsetzung des Pauschalbetrages
werde ein aktuelles Zahnschemas benötigt. Nach Vorlage des betreffenden
Befundschemas gewährte das LBV dem Kläger mit Bescheid vom 23. August 2007
auf die geltend gemachten Kosten für die Implantatversorgung eine Beihilfe in Höhe
von 315 Euro (70% von 450 Euro). Zudem brachte es als
Kostendämpfungspauschale einen Betrag von 62,26 Euro in Abzug.

4

Mit Schreiben vom 29. August 2007 legte der Kläger Widerspruch ein, den er wie
folgt begründete: Die Regelung in der BVO, wonach generell die Kosten einer
Implantatversorgung nur bis zu einer Pauschale von höchstens 450 Euro
beihilfefähig seien, sei gesetzeswidrig. Wie sich aus den eingereichten alternativen
Behandlungsplänen ersehen lasse, hätte eine Versorgung der Gebisslücke mittels
Überbrückung bzw. Überkronung annähernend doppelt so viele Kosten verursacht
wie die tatsächlich stattgefundene Implantatversorgung. Ein Regelwerk, das zu
solchen Ergebnissen führe, verstoße nicht nur gegen die Fürsorgepflicht des
Dienstherrn sondern gegen jede Vernunft. Hinzu komme, dass bei der Versorgung
mittels Überbrückung zwei gesunde Zähne hätten beschliffen und beschädigt werden
müssen. Auch diese Zumutung des Verordnungsgebers verstoße gegen
althergebrachte beamtenrechtliche Grundsätze. Da die Implantatversorguung
inzwischen eine weltweit anerkannt fortschrittliche Behandlungsmethode sei,
sprächen auch nicht zahnmedizinisch-wissenschaftliche Gründe gegen diese
Behandlung.

5

Mit Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2008 wies das LBV den Widerspruch
des Klägers als unbegründet zurück. Die zum 1. Januar 2004 eingeführte Regelung
in § 4 Abs. 2 b) BVO sehe nur noch einen sehr engen Indikationsbereich für eine
Implantatversorgung vor. Diese Voraussetzungen lägen beim Kläger nicht vor. Im
Falle einer nicht beihilfefähigen Implantatversorgung werden mit einem
Pauschalbetrag sämtliche Kosten der der zahnärztliche und kieferchirugischen
Leistungen abgegolten. Der Verweis des Klägers auf die Kostengünstigkeit der
Implantatversorgung im Verhältnis zur herkömmlichen Zahnersatzmethode sei
beihilferechtlich ohne Belang.

6

Am 1. März 2008 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er trägt weiter
vor: Die maßgebliche Rechtsvorschrift der BVO, auf die die ablehnende Bewilligung
der Beihilfe für eine Implantatversorgung gestützt werde, sei rechtswidrig. Sie
erscheine willkürlich. Ein Verstoß gegen beamtenrechltiche Grundsätze sei
insbesondere darin zu sehen, dass der Dienstherr mit dieser Regelung seine
Bediensteten de facto in einzelnen Fällen zu gesundheitsschädigenden Eingriffen -
Beschädigen bzw. Beschleifen gesunder Zähne - zwinge, ohne dass hierfür ein
vernünftiger Grund erkennbar sei. Denn bei der Implantatmethode werde in die
Zahnlücke eine Basis implantiert, die eine einfache Überkronung ohne jegliche
Beeinträchtigung von Nachbarzähnen ermögliche. Diese weltweit wissenschaftlich
anerkannte Methode sei deshalb in vielen Fällen - wie auch vorliegend -
gesundheitsschonender. Die schon willkürlich anmutende enge Begrenzung der
Beihilfefähigkeit der Implantatmethode durch § 4 Abs. 2 b) BVO auf sehr wenige
ausgewählte Indikationen werde auch nicht durch - allein rechtfertigende -
überragend wichtige fiskalische Ziele gerechtfertigt. Dieses zeige schon der
Kostenvergleich in seinem Fall. Vielfach könne die Implantatmethode im Vergleich zu
der gesundheitsschädlichen herkömmlichen Behandlung sogar kostengünstiger sein.

7

Nachdem das LBV an den Kläger eine weitere Beihilfe zu den Aufwendungen für
die Suprakonstruktion gezahlt hatte, haben die Beteiligten das Verfahren insoweit
übereinstimmend für erledigt erklärt. Hinsichtlich des als Kostendämpfungspauschale
in Abzug gebrachten Betrages hat der Kläger die Klage zurückgenommen.

8

Der Kläger beantragt nunmehr,

9

das beklagte Land unter entsprechender Aufhebung des
Bescheides des LBV vom 23. August 2007 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2008 zu verpflichten,
ihm auf die Rechnung des Zahnarztes K. Q. vom 10. Mai
2007 eine weitere Beihilfe in Höhe von 184,06 Euro nebst
Zinsen in Höhe von fünf Prozent über dem jeweiligen
Basiszinssatz, für die Zeit vom 1. März 2008 bis zum 2. März
2009 aus einem Betrag von 539,44 Euro und ab dem 3. März
2009 aus dem Betrag von 184,06 Euro zu gewähren.

10

Das beklagte Land beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Es bezieht sich zur Begründung auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide und
führt weiter aus: Aus den Urteilen des Oberwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-
Westfalen vom 15. August 2008 (Az.: 6 A 4309/05, 6 A 2861/06 und 6 A 3995/06)
könne der Kläger keinen Anspruch auf Anerkennung sämtlicher implantatbedingter
Aufwendungen als beihilfefähig herleiten. Das Finanzministerium NRW habe lediglich
deshalb die betreffenden Beihilfestellen angewiesen, die Beschwerden gegen die
Nichtzulassung der Revision zurückzunehmen, weil es sich in den o.g.
Klageverfahren um implantatbedingte Aufwendungen gehandelt habe, die vor dem 1.
Januar 2007 (also vor Inkrafttreten der derzeit geltenden BVO-Regelung) entstanden
seien. Seit dem 1. Januar 2007 würden gemäß Nr. 11c der Verwaltungsverordnung
zur BVO bei Nichtvorliegen der in § 4 Abs. 2 b) BVO genannten Indikationen nicht
nur für die ersten 3 Implantate 450 Euro und für 5 weitere Implantate 250 Euro
pauschal als beihilfefähige Aufwendungen anerkannt, sondern zusätzlich auch die
Aufwendungen für die Suprakonstruktion. Mit dieser Regelung sei eine völlig neue
Rechtslage entstanden, da ein wesentlicher Teil der Aufwendungen bei
Implantatbehandlungen (nämlich die für die Suprakonstruktion) auch ohne Vorliegen
der in § 4 Abs b) BVO genannten Indikationen beihilfefähig sei. Von einem
„vollständigen Ausschluss der Beihilfefähigkeit notwendiger Aufwendungen" bei der
Implantatbehandlung - von der das OVG NRW in seinen Urteilen ausgehe - könne
daher bei der neuen Regelung nicht mehr die Rede sein.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
verwiesen.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

15

Soweit der Kläger die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren gemäß § 92
Abs. 3 VwGO einzustellen. Gleiches gilt in entsprechender Anwendung der
genannten Vorschrift, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für
erledigt erklärt haben.

16

Im Übrigen hat die zulässige Klage in der Sache Erfolg.

17

Der Kläger hat Anspruch auf die Gewährung einer weiteren Beihilfe zu den
entstandenen Aufwendungen für die Implantatversorgung in Höhe des geltend
gemachten Betrages von 184,06 EUR. Soweit der Bescheid des LBV vom 23. August
2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2008 dem
entgegen steht, ist er rechtwidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113
Abs. 5 S. 1 VwGO).

18

Anspruchsgrundlage für die begehrte Beihilfe ist § 88 Satz 1, 2 und 4 des
Landesbeamtengesetzes (LBG) iVm den §§ 3 Abs. 1 Nr. 1, 4 Abs. 1 Nr. 1 BVO in der
zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblichen Fassung. Nach
diesen Bestimmungen wird Beihilfe zu den notwendigen und angemessenen
Aufwendungen im Krankheitsfalle gewährt. Diese Voraussetzungen sind vorliegend
erfüllt.

19

Zur Versorgung der beim Kläger durch die Extraktion des irreparabel erkrankten
Zahnes Nr. 24 im Oberkiefer entstandenen Zahnlücke erfolgte die Versorgung mit
einem Implantat. Die Aufwendungen für diese Behandlungsmaßnahme sind sowohl
notwendig als auch angemessen. Ob Aufwendungen notwendig sind, bestimmt sich
danach, ob sie medizinisch geboten sind. Dies richtet sich regelmäßig nach der
Beurteilung des behandelnden Arztes.

20

Vgl. BVerwG Urteil vom 29. Juni 1995 - 2 C 15.94 - NJW
1996, 801.
Dass die Versorgung der Zahnlücke des Klägers medizinisch geboten war, folgt aus
den Behandlungs- und Kostenplänen des Zahnarztes K. Q. . Nach den
Ausführungen des Klägers, die seitens des beklagten Landes nicht in Abrede gestellt
werden, hat ihm sein Zahnarzt diese Behandlungsmaßnahme empfohlen, weil die
Versorgung mit einem Implantat - im Gegensatz zu einer Brückenkonstruktion - den
unstreitbaren Vorteil bietet, dass die benachbarten gesunden Zähne nicht beschädigt
werden müssen. Demnach stellt nach Einschätzung des Zahnarztes die
Implantatversorgung bei dem Kläger die schonenste und in seinem Fall sogar
kostengünstigste Behandlung dar.

21

Die dem Kläger mit der Versorgung des Implantats entstandenen Aufwendungen
sind auch angemessen. Hiervon ist, da die Kosten für die Implantatbehandlung
gemäß der Gebührenordnung für Zahnärzte innerhalb des dort vorgesehenen
Rahmens berechnet worden sind, auszugehen. Abgesehen davon belegt auch der
Kostenvergleich mit der „herkömmlichen" Behandlungsmethode die Angemessenheit
der geltend gemachten Aufwendungen.

22

Dem Anspruch des Klägers auf Gewährung einer - auf vollumfänglichen
Kostenersatz zielenden - weiteren Beihilfe zu den Aufwendungen für die
Implantatversorgung steht auch nicht die Vorschrift des § 4 Abs. 2 b) Satz 1 BVO
entgegen. Zwar ist nach dieser Bestimmung die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen
für implantologische Leistungen nach Abschnitt K des Gebührenverzeichnisses der
Gebührenordnung für Zahnärzte auf eng begrenzte Ausnahmefälle beschränkt,
wobei keine der genannten Indikationen im Falle des Klägers einschlägig ist. Hieraus
folgt jedoch keine Anspruchsversagung auf weitere Beihilfe. Denn die
Beihilfefähigkeit zu den Aufwendungen für die Implantatversorgung wird durch § 4
Abs. 2 b) Satz 1 BVO nicht wirksam ausgeschlossen. Die Vorschrift verstößt gegen
höherrangiges Recht, weil der weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit von
Aufwendungen für Implantatbehandlungen durch § 4 Abs. 2 b) Satz 1 BVO mit der in
Art. 33 Abs. 5 GG verankterten Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht zu vereinbaren
ist, insbesondere dem Gebot eines vertretbaren Ausgleichs zwischen der
Fürsorgepflicht und fiskalischen Erwägungen nicht genügt. Das OVG NRW hat hierzu
in seinem Urteil vom 15. August 2008 (6 A 4309/05) Folgendes ausgeführt:

23

1. Eine Beihilfevorschrift, die wie § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO die
Beihilfefähigkeit von notwendigen und angemessenen Aufwendungen in
Krankheitsfällen einschränkt, muss sich an diesem Gebot messen lassen.
Es reicht nicht aus, dass die Einschränkung die Fürsorgepflicht in ihrem
Wesenskern unberührt lässt. Dies ergibt sich aus folgendem:

24

Die Gewährung von Beihilfen findet ihre Grundlage in der
Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die als solche zu den hergebrachten
Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört.
Das Beihilfensystem in seiner gegenwärtigen Gestalt wird dadurch aber
nicht verfassungsrechtlich garantiert. Eine verfassungsrechtliche
Verpflichtung, den Beamten und Versorgungsempfängern für
Krankheitsfälle oder vergleichbare Belastungen Unterstützung gerade in
Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder gar von Beihilfen
in bestimmter Höhe zu gewähren, besteht nicht.

Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Beschlüsse vom 13.
November 1990 - 2 BvF 3/88 -, BVerfGE 83, 89, und vom 7.
November 2002 - 2 BvR 1053/98 -, BVerfGE 106, 225;
BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, BVerwGE 118,
277.
Entscheidet sich der Dienstherr für ein Beihilfensystem, muss dieses
allerdings den Anforderungen genügen, die dem Dienstherrn aus der
Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten erwachsen. Die Fürsorgepflicht
gebietet, für das Wohl und Wehe des Beamten und seiner
Familienangehörigen zu sorgen und Schaden von ihnen abzuwenden. Hat
sich der Dienstherr entschieden, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung
von Beihilfen nachzukommen, muss er mithin dafür Sorge tragen, dass der
Beamte aus Anlass von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen nicht mit
erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die für ihn unabwendbar sind
und denen er sich nicht entziehen kann.

25

vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -,
a.a.O., OVG NRW, Urteil vom 13. August 2005 - 1 A 801/04 -, RiA 2006,
282.

Dem Dienstherrn steht bei der Konkretisierung des Fürsorgeprinzips durch
die Beihilfevorschriften ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dabei fordert
die Fürsorgepflicht nicht den Ausgleich jeglicher krankheitsbedingter
Aufwendungen und auch nicht deren Erstattung in vollem Umfang.
Insbesondere muss Beihilfe nicht für solche Behandlungen gewährt
werden, die eine über das notwendige und angemessene Maß
hinausgehende optimale medizinische Versorgung gewährleisten.

26

vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. November 1990 - 2 BvF 3/88 -,
a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2002 - 2 C 1.01 -, DVBl. 2002,
1216.

27

Bei der Wahrnehmung seines Gestaltungsspielraums hat der Dienstherr
jedoch die Wertentscheidung des Art. 33 Abs. 5 GG zugunsten der
Fürsorgepflicht ebenso wie das grundrechtsgleiche Recht, das diese
Verfassungsnorm dem Beamten in Bezug auf die Fürsorgepflicht verleiht,
angemessen zu berücksichtigen. Dem in der Norm enthaltenen
Regelungsauftrag genügt es nicht, wenn sich der Dienstherr bei
weitreichenden Begrenzungen der Beihilfe zu Aufwendungen im
Krankheitsfall in Anlehnung an die (grundrechtsbezogene)
Wesensgehaltsgarantie des Art. 19 Abs. 2 GG auf die Wahrung eines nur
schwer bestimmbaren, sehr eng begrenzten Wesenskerns der
Fürsorgepflicht und damit auf die Einhaltung einer äußersten Grenze
beschränkt. Vielmehr ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als
übergreifender Leitregel allen staatlichen Handelns Rechnung zu tragen.
Dieser Grundsatz ergibt sich u.a. aus dem Rechtsstaatsprinzip und bindet
jede staatliche Gewalt, sofern eine geschützte Rechtsposition des Bürgers
beeinträchtigt wird.

28

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. September 1987 - 2 BvR
933/82 -, BVerfGE 76, 256 (in Bezug auf Art. 33 Abs. 5 GG),
vom 4. Februar 1975 - 2 BvL 5/74 -, BVerfGE 38, 348, und vom
5. März 1968 - 1 BvR 579/67 -, BVerfGE 23, 127; Grzeszick in:
Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Band III, Art. 20 Rdnr. 108,
Stand: November 2006; Jarass in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz,
8. Aufl. 2006, Art. 20 Rdnr. 81.
Er begrenzt damit den Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers, der -
wie hier - mit dem Ausschluss der Beihilfe zu notwendigen und
angemessenen Aufwendungen im Krankheitsfall nachteilig auf durch Art. 33
Abs. 5 GG geschützte Rechtspositionen des Beamten einwirkt. Eine
derartige Regelung muss einem legitimen Zweck dienen und sich als
vertretbarer Ausgleich zwischen diesem Zweck und der Fürsorgepflicht
darstellen.

29

vgl. zum Erfordernis eines "Kompromisses" OVG NRW,
Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3633/04 - und Beschluss vom 6.
Mai 2004 - 1 A 1160/03 -.
2. Der weitgehende Ausschluss der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für
Implantatbehandlungen durch § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird diesen
Anforderungen nicht gerecht.

30

Die Regelung verfolgt allerdings einen legitimen Zweck. Sie beruht auf
der - auch von der Zahnärzteschaft gesehenen - Notwendigkeit, einer durch
die im Allgemeinen kostenintensivere Behandlungsart der
Implantatversorgung bedingten Ausuferung der für die öffentlichen Kassen
entstehenden Kosten angemessen entgegenzutreten. Maßgeblich ist dabei
der Gesichtspunkt, dass neben der Einbringung von Implantaten
regelmäßig die Möglichkeit einer kostengünstigeren Alternativversorgung
auf "herkömmliche" Art und Weise, etwa mit einer Brücke, gegeben ist.

31

vgl. OVG NRW. Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3633/04 -
Dieser Zweck einer Vermeidung ausufernder Kosten ist vor dem
Hintergrund des auch im Beihilferecht zu beachtenden Grundsatzes der
sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel legitim. Er steht jedoch im
vorliegenden Zusammenhang unter der Einschränkung, dass die Gefahr
einer Ausuferung der Kosten gerade auf den Mehraufwand zurückzuführen
ist, der durch die Inanspruchnahme einer Implantatversorgung an Stelle
einer "herkömmlichen" Versorgung von Zahnlücken hervorgerufen wird. Ein
darüber hinausgehender Ausschluss von Kosten, die bei der medizinisch
gebotenen Behandlung einer Zahnlücke unabhängig von der Art der
Behandlung anfallen, würde durch den als legitim zu betrachtenden Zweck
nicht mehr gedeckt.

32

Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit. b) Satz 1 BVO stellt sich in
Ansehung des oben beschriebenen Ziels schon als nicht erforderlich,
jedenfalls aber als nicht verhältnismäßig im engeren Sinne dar. Sie bringt
dieses Ziel mit der Fürsorgepflicht nicht in einen vertretbaren Ausgleich,
sondern stellt das Interesse an einer Kostenbegrenzung einseitig über die
durch das Fürsorgeprinzip geschützten Interessen der Beihilfeberechtigten.

33

§ 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO beinhaltet mit seiner Beschränkung der
Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für eine Implantatversorgung auf
wenige sehr eng gefasste Indikationen einen völligen Ausschluss der
Beihilfe auch und gerade in Fällen, in denen diese Aufwendungen
notwendig und angemessen sind. Ein derartiger vollständiger Ausschluss
ist jedoch nicht erforderlich, um den durch die Inanspruchnahme einer
Implantatbehandlung an Stelle einer "herkömmlichen" Versorgung
entstehenden (Mehr-) Aufwand zu vermeiden. Denn als milderes, gleich
geeignetes Mittel bietet sich an, die Beihilfefähigkeit für
Implantatbehandlungen quantitativ auf die Kosten zu begrenzen, die bei
einer konventionellen Versorgung der Zahnlücke ebenfalls anfallen würden.
Dem kann nicht entgegen gehalten werden, dass aus Gründen der
Verwaltungspraktikabilität derartige Alternativbetrachtungen nicht tunlich
sind. Die Systematik der BVO belegt, dass der Dienstherr in anderen
Fallgestaltungen an fiktiven Sachverhalten orientierte Obergrenzen als
praktikables Mittel der Kostendämpfung verwendet. So finden sich
namentlich in § 4 Abs. 1 Nr. 2 Satz 3, Nr. 5 Sätze 5 und 6 und Nr. 6 Satz 5
sowie in § 10 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 BVO Regelungen, welche die
Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für bestimmte Leistungen auf die Höhe
der Kosten beschränken, die im Falle einer anderen Leistung entstanden
wären.

34

Auch der Grundsatz, dass zu fiktiven Aufwendungen eine Beihilfe nicht
gewährt werden kann,

35

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Mai 2004, a.a.O., und
Urteil vom 23. August 1993 - 12 A 1031/91 -; OVG Meckl.-
Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003, a.a.O.,
steht einer kostenbegrenzenden Regelung im vorstehenden Sinne nicht
entgegen, denn Beihilfe würde auf ihrer Grundlage zu tatsächlich
entstandenen Aufwendungen einer Implantatbehandlung gewährt. Dass
diese nur bis zu einer an fiktiven Aufwendungen orientierten Obergrenze
beihilfefähig wären, macht sie nicht selbst zu fiktiven Aufwendungen.

36

Die Ausschlussregelung des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO wird darüber
hinaus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne nicht gerecht.
Die mit ihr einhergehende Beeinträchtigung der im Rahmen der
Fürsorgepflicht zu berücksichtigenden Interessen der Beihilfeberechtigten
steht außer Verhältnis zu dem mit der Vorschrift verfolgten Zweck der
Kostenbegrenzung.

37

Mit der Fürsorgepflicht sind Lenkungsmaßnahmen unvereinbar, die den
Beihilfeberechtigten dazu verleiten, von notwendigen medizinischen
Behandlungen aus finanziellen Überlegungen abzusehen.

38

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 - 2 C 36.02 -, a.a.O.
Die Fürsorgepflicht gebietet es, im Rahmen des Beihilferechts vor allem
solche Behandlungsmöglichkeiten zu eröffnen, welche die Betroffenen
möglichst gering belasten. Bei zahnärztlichen Behandlungen gehört dazu
namentlich, die Substanz vorhandener gesunder Zähne nach Möglichkeit
zu schonen.

39

vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2004- 1 A 1171/07 -, ferner Urteil
vom 24. Mai 2006, a.a.O.; OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 -
2 LA 956/04 -, DÖD 2007, 34.

40

Das Ziel der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel würde einseitig
über die durch die Fürsorgepflicht geschützten Interessen gestellt , wenn
ein Beihilfeberechtigter auf derartige Vorteile einer dem medizinischen
Fortschritt entsprechenden Heilbehandlung nur aus Kostengründen
verzichten müsste. Wird dem Beihilfeempfänger durch eine "moderne",
aber kostenaufwändigere Heilbehandlung ein weitergehender Eingriff in die
körperliche Unversehrtheit erspart oder werden andere gesundheitliche
Nachteile vermieden, so müssen Fürsorgepflicht und fiskalische
Erwägungen in einen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht
werdenden Ausgleich miteinander gebracht werden. Das zwingt den
Dienstherrn, auch die kostenaufwändigere Heilbehandlung zu unterstützen,
wenn die höheren Behandlungskosten noch in einem angemessenen
Verhältnis zu der "herkömmlichen", aber kostengünstigeren Heilmethode
stehen.

41

vgl. OVG Nds., Beschluss vom 15. September 2006 - 2 LA
956/04 -, a.a.O.
Damit wird das Fürsorgeprinzip nicht in der Weise überdehnt, dass Beihilfe
auch für solche Behandlungen zu gewähren wäre, die eine über das
notwendige und angemessene Maß hinausgehende optimale medizinische
Versorgung gewährleisten.

42

vgl. jedoch VGH BW, Urteil vom 17. September 2003 - 4 S
1869/02 -.
Denn die kostenaufwändigere Behandlung ist unter den genannten
Voraussetzungen die notwendige und angemessene medizinische
Versorgung. Die vollständige Verweigerung der Unterstützung für diese
Behandlung ist nicht etwa deshalb unverhältnismäßig, weil sie dem
Beihilfeberechtigten eine optimale medizinische Versorgung vorenthalten
würde. Unverhältnismäßig ist sie vielmehr, weil sie ihn einem finanziellen
Zwang aussetzt, eine mit weitergehenden Eingriffen in seine körperliche
Unversehrtheit und gesundheitlichen Nachteilen verbundene Behandlung in
Kauf zu nehmen. Dem kann auch nicht entgegen gehalten werden, dem
Beamten sei es zuzumuten, durch den Abschluss einer privaten
Zusatzversicherung derartige finanzielle Risiken abzuwenden.

43

vgl. aber OVG Meckl.-Vorp., Beschluss vom 4. Juni 2003 -
2 L 165/02 -.
Mit diesem Einwand könnte sich der Dienstherr der Bindung an die aus der
Fürsorgepflicht folgenden Anforderungen, denen er durch seine
Entscheidung für ein Beihilfensystem unterworfen ist, beliebig entziehen, da
prinzipiell jedes Krankheitsrisiko durch eine private Vollversicherung
abgedeckt werden kann.

44

Entgegen den genannten Vorgaben führt die Ausschlussregelung in § 4
Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO dazu, dass Beihilfeempfänger allein aus
Kostengründen auf die Vorteile einer medizinisch notwendigen
Implantatbehandlung verzichten müssen und in diesem Bereich vom
medizinischen Fortschritt unter Zumutung weitergehender Eingriffe in ihre
körperliche Unversehrtheit ausgeschlossen werden. Die Vorschrift zwingt
die Betroffenen, eine "herkömmliche" Versorgung mit Brücke oder
Zahnprothese und damit insbesondere in den Fallgestaltungen der
Einzelzahnlücke mit gesunden Nachbarzähnen sowie der einseitigen
Freiendlücke bei Fehlen der Zähne acht, sieben und sechs erhebliche
Eingriffe in gesunde Zahnsubstanz und weitere gesundheitliche Nachteile
wie das erhöhte Risiko von Knochenabbau und Karies hinzunehmen. Denn
die Entscheidung, trotz des völligen Ausschlusses der Beihilfefähigkeit der
Implantatversorgung diese Behandlung in Anspruch zu nehmen, kann dem
Beihilfeempfänger angesichts der Höhe der hierfür anfallenden Kosten nicht
zugemutet werden. Diese Lenkungswirkung bedeutet nach dem eingangs
genannten Maßstab eine Belastung der Beihilfeempfänger, die zu dem
verfolgten Ziel der Kostenbegrenzung in einem nicht zu rechtfertigenden
Missverhältnis steht.

45

Die Typisierungsbefugnis des Dienstherrn bei der Ausgestaltung der
Beihilfevorschriften rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. Dass
Beihilfeberechtigte auch in den Fällen von einer Implantatbehandlung
ausgeschlossen werden, in denen diese aus Gründen der
Substanzschonung medizinisch notwendig und angemessen ist, stellt nicht
lediglich eine Härte im Einzelfall dar, die aufgrund des pauschalierenden
und typisierenden Charakters der Beihilfevorschriften hinzunehmen wäre.
Wie nämlich die für die Rechtslage bis zum 31. Dezember 2003
maßgebliche Nr. 5.5 der Verwaltungsverordnung zur Ausführung der BVO
(VV) in der seinerzeit geltenden Fassung belegt, handelt es sich
insbesondere bei den Fällen der Einzelzahnlücke mit gesunden
Nachbarzähnen sowie der einseitigen Freiendlücke bei Fehlen der Zähne
acht, sieben und sechs um regelmäßig vorkommende Fallgestaltungen, die
dem Dienstherrn bekannt waren.

46

Der Dienstherr kann sich auch nicht auf eine veränderte Einschätzung
der medizinischen Problematik dieser Sachverhalte durch die
Zahnärzteschaft berufen. Zwar beruhen die in § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO
aufgeführten Indikationen auf Stellungnahmen der Zahnärztekammern
Nordrhein und Westfalen sowie der Bundeszahnärztekammer. Diese
Stellungnahmen hatten nach der Darstellung des beklagten Landes indes
Fallgestaltungen zum Gegenstand, in denen es keine Alternative zur
Lösung der damit verbundenen zahnmedizinischen Probleme außerhalb
adäquater Implantatversorgung gibt, diese mithin die einzige
zahnmedizinisch mögliche Behandlung darstellt. § 4 Abs 2 lit b) Satz 1 BVO
beschränkt sich mit der Orientierung an diesen Ausnahmefällen auf die
Zielsetzung, den Wesensgehalt der Fürsorgepflicht unangetastet zu lassen.
Wie ausgeführt, ist dieser Maßstab jedoch zu eng, um den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Begrenzung der
Fürsorgepflicht zu genügen.

47

Im Übrigen spricht Nr. 11c) der VV (zu § 4 Abs. 2 lit b) BVO) dafür, dass
der Dienstherr selbst die Unverhältnismäßigkeit des völligen Ausschlusses
der Beihilfefähigkeit einer notwendigen Implantatbehandlung erkannt hat.
Durch die Bestimmung, dass Pauschalbeträge von derzeit 450,- EUR je
Implantat als beihilfefähige Aufwendungen anzuerkennen seien, soll
offenbar die übermäßige Belastung der Beihilfeempfänger abgemildert
werden. Ein vertretbarer Ausgleich zwischen der Fürsorgepflicht und dem
Zweck der Kostenbegrenzung ist mit dieser Verwaltungsvorschrift jedoch
schon deshalb nicht zu erzielen, weil sie in § 4 Abs. 2 lit b) BVO keine
Grundlage hat (vgl. dazu sogleich unter 3.).

48

3. Rechtsfolge der Unvereinbarkeit von § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO mit
der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ist die Unwirksamkeit der Vorschrift.
Eine verfassungskonforme, mit der Fürsorgepflicht vereinbare Auslegung
der Norm ist nicht möglich. Insbesondere lässt sich die Vorschrift nicht so
verstehen, dass sie außerhalb des Bereichs der genannten Indikationen
Raum für eine Beihilfefähigkeit der Aufwendungen für implantologische
Leistungen - wenn auch nur im Umfang etwa der fiktiven Kosten der
herkömmlichen Versorgung einer Zahnlücke - lässt.

49

Das Gebot der verfassungskonformen Auslegung besagt, dass von
mehreren Auslegungsergebnissen, zu denen eine Interpretation nach den
allgemeinen Auslegungsmethoden führt, diejenige maßgeblich ist, die mit
der Verfassung übereinstimmt. Nach den allgemeinen
Auslegungsmethoden ist jedoch nur die Interpretation möglich, dass § 4
Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO bei Nichtvorliegen einer der in der Vorschrift
genannten Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine
Implantatversorgung vollständig ausschließt. Das ergibt schon der Wortsinn
der Norm. Zwar bestimmt sie nicht ausdrücklich, dass die Aufwendungen
für eine Implantatbehandlung nicht beihilfefähig sein sollen, wenn keine der
genannten Indikationen vorliegt. Wenn jedoch eine Rechtsfolge (hier: die
Beihilfefähigkeit) von bestimmten Voraussetzungen (hier: den aufgeführten
Indikationen) abhängig gemacht wird, soll sie in der Regel nicht eintreten,
wenn diese Voraussetzungen nicht gegeben sind. Wollte der Normgeber
einen solchen Umkehrschluss - etwa zugunsten einer eingeschränkten
Rechtsfolge (hier: einer begrenzten Beihilfefähigkeit) - vermeiden, würde er
dies in der Vorschrift kenntlich machen. Die Systematik des § 4 BVO
bestätigt dieses durch den Wortlaut vorgegebene Verständnis. Die Norm
hat die Funktion, beihilfefähige Aufwendungen von nicht beihilfefähigen
Aufwendungen abzugrenzen. Dort, wo die Beihilfefähigkeit lediglich
eingeschränkt werden soll, wird dies ausdrücklich bestimmt durch
Begrenzung auf pauschale Höchstbeträge oder die Höhe der Kosten, die
auch bei einer alternativen Leistung entstanden wären. Hätte der
Normgeber außerhalb des Bereichs der aufgeführten Indikationen für eine
Implantatversorgung lediglich eine Einschränkung der Beihilfefähigkeit
gewollt, hätte er eine entsprechende Regelung getroffen. § 4 Abs. 2 lit b)
Satz 1 BVO wäre zudem funktionslos, wenn kein (vollständiger) Ausschluss
der Beihilfefähigkeit bei Nichtvorliegen einer der genannten Indikationen
bezweckt wäre. Mangels einer nur vom Verordnungsgeber festzulegenden
Obergrenze würde nämlich ansonsten zur Ermittlung des Umfangs der
beihilfefähigen Aufwendungen uneingeschränkt die allgemeine Bestimmung
des § 3 Abs. 1 Nr. 1 BVO zum Tragen kommen. Es ist jedoch gerade Sinn
und Zweck des § 4 Abs. 2 lit b) Satz 1 BVO, für den Bereich der
implantologischen Leistungen eine Ausnahmeregelung zu treffen.

50

Diesen Ausführungen schließt sich das erkennende Gericht vollinhaltich an.
Eine andere Bewertung der Rechtslage ergibt sich - entgegen der Auffassung des
beklagten Landes - nicht aus dem Umstand, dass aufgrund der Änderungen der Nr.
11c) der Verwaltungsverordnung zu § 4 Abs. 2 b) BVO seit dem 1. Januar 2007 auch
bei Nichtvorliegen der in der Vorschrift genannten Indikationen über den
Pauschalbetrag von 450 Euro je Implantat hinaus zusätzlich die Aufwendungen für
die Suprakonstruktion als beihilfefähig anerkannt werden. Zwar hat die Ausdehnung
der Leistungsgewährung zu den Aufwendungen für die Implantatversorgung auf der
Grundlage der Verwaltungsverordnung in tatsächlicher Hinsicht zur Folge, dass auf
diesem Wege ein wesentlicher Teil der Kosten für eine Implantatbehandlung durch
die Beihilfe auch ohne Vorliegen der in § 4 Abs. 2 b) BVO genannten Indikationen
abgedeckt wird, so etwa auch im Falle des Klägers. Allerdings kann daraus nicht -
wie dies Auffassung des beklagten Landes ist - der Schluss gezogen werden, dass
dadurch eine völlig neue Rechtslage entstanden ist und von einem „vollständigen
Ausschluss der Behilfefähigkeit notwendiger Aufwendungen" bei der
Implantatbehandlung und damit von einem Verstoß gegen Fürsorgepflicht des
Dienstherrn nicht mehr die Rede sein kann. Eine solche Betrachtungsweise lässt
nämlich unbeachtet, dass allein mit den auf Nr. 11c) der Verwaltungsverordnung zu §
4 Abs. 2 b) BVO basierenden tatsächlichen Beihilfezuwendungen für eine
grundsätzlich - eben wegen § 4 BVO - als nicht beihilfefähig anerkannte
Implantatversorgung ein vertretbarer Ausgleich zwischen der Fürsorgepflicht und
dem Zweck der Kostenbegrenzung schon deshalb nicht erzielt werden kann, weil es
der Verwaltungsverordnung wegen der Unwirksamkeit der Vorschrift des § 4 Abs. 2
b) BVO an einer wirksamen Grundlage mangelt. Hierauf hat das OVG NRW bereits
in den genannten Urteilen vom 15. August 2008 - aa0, s. unter II.2.b) am Ende und
unter II.2.c) - hingewiesen. Wie der oben im Auszug wiedergegebenen Entscheidung
entnommen werden kann, ist die Bestimmung des § 4 Abs. 2 b) BVO nur dahin zu
verstehen, dass diese bei Nichtvorliegen einer der in der Vorschrift genannten
Indikationen die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für eine Implantatversorgung
vollständig ausschließt. Eine verfassungskonforme, mit der Fürsorgepflicht
vereinbare Auslegung der Norm ist nicht möglich. Hätte der Normgeber außerhalb
des Bereichs der aufgeführten Indikationen für eine Implantatversorgung lediglich
eine Einschränkung der Beihilfe gewollt, hätte es einer entsprechenden Regelung in
der BVO bedurft. Allein die in Teilbereichen erfolgte Leistungsgewährung auf der
Grundlage der Verwaltungsverordnung genügt diesen Vorgaben mangels rechtlicher
Rückbindung in der BVO nicht.

51

Der demnach bestehende Anspruch des Klägers auf weitere Beihilfe zu den
Aufwendungen für die Implantatbehandlung ist schließlich nicht in der Höhe durch §
4 Abs. 1 Nr. 1 Satz 6 BVO begrenzt. Eine Versorgung mit einem Implantat ist keine
Versorgung mit Zahnersatz im Sinne dieser Vorschrift. Dies legt schon die
medizinische Funktion des Implantats nahe. Danach handelt es sich nicht um den
Zahnersatz selbst, sondern um eine künstliche Wurzel, die den Zahnersatz trägt bzw.
verankert. Jedenfalls belegt § 4 Abs. 2 lit c) BVO, dass der Begriff des Zahnersatzes
in der BVO Implantate nicht erfasst. Diese Bestimmung unterscheidet nämlich
zwischen Aufwendungen für Zahnersatz nach Abschnitt F des
Gebührenverzeichnisses der Gebührenordnung für Zahnärzte und solchen für
implantologische Leistungen nach Abschnitt K dieses Gebührenverzeichnisses.
Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte ist zugrunde zu legen, dass § 4 BVO in
Abs. 1 Nr. 1 den Begriff des Zahnersatzes in demselben Sinne verwendet wie in Abs.
2 lit c).

52

Vgl.: OVG NRW, Urteile vom 15. August 2008, - 6 A
4309/05 - und 6 A 2861/06 -.
Dem Kläger stehen Prozesszinsen in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem
Basiszinssatz seit dem Tag der Klageerhebung gemäß § 291 BGB analog zu.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 S. 3, 161 Abs. 2 S. 1
VwGO. Hinsichtlich des streitig entschiedenen Teils des Verfahrens trifft das beklagte
Land wegen seines Unterliegens die Kostentragungspflicht. Ebenso entspricht es
billigem Ermessen hinsichtlich des übereinstimmend für erledigt erklärten Teils des
Verfahrens das beklagte Land mit den Kosten zu belasten, weil es durch die weitere
Beihilfegewährung dem Begehren des Klägers insoweit Rechnung getragen hat. Da
sich ferner der vom Kläger zurückgenommene Teil der Forderung kostenmäßig nur
geringfügig auswirkt und damit nicht ins Gewicht fällt, sieht es das Gericht als
sachgerecht an, von einer Kostenquotelung abzusehen und dem beklagten Land
insgesamt die Kosten des Rechtsstreits aufzuerlegen.

54

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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