Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-18, Aktenzeichen 8 K 2111/02

Tenor

Es wird festgestellt, dass der Bescheid der Beklagten vom 18.07.2002 rechtswidrig war.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin erstrebt die Feststellung, dass die Ablehnung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zur Plakatierung rechtswidrig war.

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Mit Schreiben vom 17.07.2002 beantragte sie bei der Stadt Tübingen die Genehmigung zur Aufstellung von Plakattafeln im Stadtgebiet, mit denen für die Veranstaltung "R. am See, Open Air in K." am 31.08.2002 geworben werden sollte.

3

Hierauf teilte die Beklagte der Klägerin mit einem nicht mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehenen Schreiben vom 18.07.2002 mit, die beantragte Erlaubnis könne nicht erteilt werden. In Tübingen bestehe auch oder gerade wegen der Universität eine sehr große Nachfrage nach Werbeplakaten aller Art. Für die Teilorte gelte dasselbe. Deshalb habe man schon vor Jahren dazu übergehen müssen, nur noch Werbeplakatierungen für in Tübingen stattfindende Veranstaltungen zuzulassen. Diese seit Jahren geübte Verwaltungspraxis habe zwischenzeitlich der Gemeinderat in entsprechenden Richtlinien beschlossen. Nur so sei es möglich, das Plakatieren in Tübingen einigermaßen im Zumutbaren zu halten. In der Vergangenheit seien bereits entsprechende Anträge anderer Veranstalter abgelehnt worden.

4

Am 15.08.2002 legte die Klägerin gegen den "Ablehnungsbescheid vom 18.07.2002" Widerspruch ein, da sie diesen für ermessensfehlerhaft halte. Die von der Beklagten angesprochenen Richtlinien könnten eine Ermessensentscheidung im Einzelfall nicht ersetzen. Soweit sich die Beklagte "im Schreiben vom 18.07.2002" allein auf die Richtlinie vom 23.03.1992 i. d. F. vom 01.04.1996 beziehe, sei die Entscheidung daher ermessensfehlerhaft.

5

Am 07.09.2002 teilte die Klägerin der Beklagten mit, nach Durchführung der Veranstaltung am 31.08.2002 sei Erledigung eingetreten. Weil auch für die im nächsten Jahr erneut geplante Veranstaltung "R. am See" dieselbe Vorgehensweise der Beklagten zu befürchten sei, werde um Mitteilung bis 20.9.2002 gebeten, wie in Zukunft mit Plakatierungsanträgen verfahren werde. Nach Ablauf der Frist sei beabsichtigt, Fortsetzungsfeststellungsklage heben.

6

Mit Schreiben vom 02.10.2002 teilte die Beklagte der Klägerin mit, es sei beabsichtigt, über einen entsprechenden Plakatierungsantrag im Rahmen der Ermessensausübung nach § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG anhand der vom Gemeinderat festgelegten Grundsätze unter Beachtung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens zu entscheiden. Insoweit werde das dem Antragsteller zustehende Recht auf eine ermessensfehlerfreie Entscheidung uneingeschränkt akzeptiert und umgesetzt.

7

Am 17.10.2002 hat die Klägerin Klage erhoben. An der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Ablehnung ihres Antrags bestehe ein berechtigtes Interesse, weil auch in den nächsten Jahren beabsichtigt sei, die Veranstaltung "R. am See" in K. durchzuführen. Bei der Ablehnung handle es sich um einen Verwaltungsakt, nachdem ihr ein bearbeitungsfähiger, hinreichend konkretisierter Antrag zu Grunde liege. Die Beklagte habe nicht erkennen lassen, dass sie die bisherige Verwaltungspraxis ändern werde. Es sei deshalb zu befürchten, dass auch bei einem künftigen Antrag eine Ablehnung erfolgen würde. Für das "S. Festival", ebenfalls eine überregionale Veranstaltung, sei jetzt mitgeteilt worden, dass ein entsprechender Antrag ebenfalls abgelehnt werden solle, sodass sich die Wiederholungsgefahr konkretisiert habe. Die Veranstaltung "R. am See" habe am 31.07.2002 (richtig wohl 31.08.2002) mit überregionaler Bedeutung und 25.000 Besuchern stattgefunden. In der Richtlinie der Beklagten über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf öffentlichen Verkehrsflächen i. d. F. vom 01.04.1996 sei eine Ausnahmeregelung für Veranstaltungen mit überregionaler Bedeutung nicht enthalten. Lediglich die Anzahl der genehmigten Plakate sei in das Ermessen der genehmigenden Behörde gestellt. Obwohl nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts Sigmaringen und des VGH Baden-Württemberg eine Regelung für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen durch allgemeine Richtlinien durch den Gemeinderat erfolgen könne, sei das der Beklagten eröffnete Ermessen entsprechend dem Zweck der straßenrechtlichen Vorschriften unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere des Gleichbehandlungsgebotes, auszuüben. Dieses Gebot sei vorliegend verletzt. Der Ausschluss aller Plakatierungsanträge für Veranstaltungen außerhalb Tübingens sei unverhältnismäßig. Dies insbesondere unter dem Gesichtspunkt, dass die Beklagte eine mengenmäßige Reduzierung der Plakatierung im Hinblick auf die Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs wünsche. Soweit die Beklagte nur gestalterische Belange verfolge, könne dies nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich nicht rechtfertigen. Gleichfalls sei nicht erkennbar, dass der Gemeinderat ein hier für erforderliches Konzept verfolge, welches alle Belange gerecht untereinander abwäge und zu einem gerechten Ausgleich bringe. Das Einzelfallermessen könne nicht rechtskonform ausgeübt werden, solange die Beklagte ihr Ermessen anhand der Richtlinie des Gemeinderates, die ein "verallgemeinertes, vorweggenommenes Ermessen" darstelle, ausübe. Soweit die Richtlinie eine Plakatierung für auswärtige Veranstaltungen unter Missachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ausschließe, sei sie rechtswidrig. Für die Beklagte sei es ohne weiteres möglich, bestimmte Obergrenzen für Plakate festzulegen und im Hinblick auf das Kontingent bestimmte Veranstaltungen unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu bevorzugen. Die von der Beklagten dargelegten weiteren Werbemöglichkeiten beträfen nicht den Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens, zumal diese teilweise um ein Vielfaches teurer als eine Sondernutzungserlaubnis seien.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 18.07.2002 rechtswidrig war.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hält die Klage für unzulässig. Es fehle am Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Der Antrag der Klägerin habe bereits deswegen nicht positiv beschieden werden können, weil die Sondernutzungserlaubnis nicht für einen bestimmten Ort beantragt worden, der Antrag also unbestimmt gewesen sei. Die Konkretisierung des Antrags auf den Ort der Sondernutzung sei erforderlich, um prüfen zu können, ob die Plakatierung z. B. die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beeinträchtige. Deswegen sei das Schreiben vom 18.07.2002 nicht als Verwaltungsakt, sondern als formlose Mitteilung zu verstehen, dass eine Sondernutzungserlaubnis nicht möglich sei. Lediglich der Vollständigkeit halber sei auf die Richtlinien verwiesen worden. Das fehlende Feststellungsinteresse folge auch daraus, dass keine Wiederholungsgefahr gegeben sei. Vielmehr habe die Beklagte zugesichert, dass jeder Einzelfall, der zukünftig von der Klägerin vorgelegt werde, geprüft und im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften entschieden werde. Lediglich hilfsweise werde ergänzend zu den Richtlinien der Beklagten zu § 16 Abs. 2 StrG Stellung genommen. Entsprechend dem Zweck des Satzes 1 der Vorschrift seien in erster Linie spezifisch straßenrechtliche Erwägungen, hier vor allem die Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs, zu berücksichtigen. Dabei könnten nach der gefestigten Rechtsprechung alle wegerechtlich relevanten Belange, die einen Bezug zur Nutzung und zum Bestand der Straße aufwiesen, in die Erwägung eingestellt werden. Neben straßenbezogenen Belangen seien auch die Belange des Straßenverkehrs und der Schutz des Orts - und Straßenbilds ermessensrelevant. Auf Grund der erheblichen Belastung des öffentlichen Straßenraums durch Plakatierungen habe die Beklagte die beanstandeten Richtlinien beschlossen. In einer Universitätsstadt mit einem unverhältnismäßig großen kulturellen Angebot sei eine Beschränkung der Anzahl der Plakatierungen zum Schutz des Straßen - und Stadtbildes unabdingbar, da ansonsten ein Plakatwald unvertretbaren Ausmaßes entstünde. Bereits jetzt sei es bei der großen Anzahl der in Tübingen stattfindenden Veranstaltungen schwer, durch entsprechend ausgestaltete Erlaubnisse verträgliche Zustände zu gewährleisten. In den Jahren 2001 und 2002 hätten in 207 Fällen Störer angeschrieben bzw. 127 Beseitigungsverfügungen erlassen und 52 Ordnungswidrigkeitenverfahren durchgeführt werden müssen. Auch im Interesse der Verkehrssicherheit sei es erforderlich, die Anzahl der Plakate im öffentlichen Verkehrsraum zu beschränken, um Reizüberflutungen für die Verkehrsteilnehmer zu vermeiden. Die Richtlinie sei verhältnismäßig und geeignet, die Anzahl der Plakatierungen zu beschränken. Das wirtschaftliche Interesse der Klägerin werde nicht unzumutbar beeinträchtigt, da sie andere Möglichkeiten habe, für außerhalb des Stadtgebiets stattfindende Veranstaltungen zu werben. Ohne die Beschränkung auf ortsnahe Veranstaltungen wäre im übrigen zu befürchten, dass auf örtliche Veranstaltungen nicht in der erforderlichen Zahl hingewiesen werden könnte, da die Kapazitäten im öffentlichen Straßenraum nicht ausreichen würden. Durch den Ausschluss auswärtiger Veranstaltungen von der Plakatierung liege kein Verstoß gegen Gleichheitssatz vor. Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz verlange nicht, die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung zu wählen. Als Differenzierungsgrund komme jede vernünftige Erwägungen in Betracht. Für die unterschiedliche Behandlung von örtlichen und auswärtigen Veranstaltungen sprächen sachgerechte Gründe. Angesichts der begrenzten Kapazitäten sei im Informationsinteresse der Tübinger Bevölkerung den Veranstaltungen am Ort Vorrang zu geben. Ein Ausnahmetatbestand für auswärtige Veranstaltungen widerspräche dem weiteren Zweck der Richtlinie, die Verwaltungspraxis zu erleichtern, zumal eine Abgrenzung innerhalb eines Ausnahmetatbestands schwer praktikabel wäre. Selbst wenn in dem Schreiben vom 18.07.2002 ein Verwaltungsakt gesehen werde, sei das Recht der Klägerin auf ermessensfehlerfreie Entscheidung nicht verletzt. Es sei anerkannt, durch allgemeine Richtlinien des Gemeinderates die Ermessenspraxis bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zu regeln. Dabei dürfe auch einer unerwünschten Häufung von Werbeanlagen und einer damit verbundenen möglichen Beeinträchtigung des Straßen- und Ortsbildes entgegengewirkt werden. Der Rechtmäßigkeit stehe nicht entgegen, dass im Schreiben vom 18.07.2002 keine Begründung einer Einzelfallentscheidung über den Verweis auf die Richtlinie hinaus und die ihr folgende Verwaltungspraxis zum Ausdruck komme. Werde das Ermessen entsprechend einer ständigen Übung oder Verwaltungsvorschrift ausgeübt, genüge der Hinweis hierauf einschließlich der Darlegung, warum der Fall von der Verwaltungsvorschrift oder Übung erfasst werden. So sei es auch hier. Das Schreiben weise auf die Richtlinie und die ihr folgende Verwaltungspraxis hin und mache deutlich, dass die Klägerin als auswärtige Veranstalterin in den Kreis derer falle, für die die Erlaubnis versagt werde.

13

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze und im Übrigen auf die der Kammer vorliegenden Behördenakten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

14

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wird auf Antrag des Klägers festgestellt, dass ein Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn er sich nach der Erhebung der Klage erledigt hat und der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese Regelung ist entsprechend auf Verpflichtungsklagen und auf den Eintritt der Erledigung vor Klageerhebung anwendbar (vgl. hierzu Eyermann, VwGO, 11. Aufl. Rd.Nrn. 97 und 99 zu § 113).

15

Die Kammer hat keinen Zweifel daran, dass die Beklagte die streitige Sondernutzungserlaubnis für die Veranstaltung " R. am See, Open Air in K. " durch einen Verwaltungsakt abgelehnt hat. Dieser ist als Regelung im Sinne des § 35 LVwVfG in dem Schreiben vom 18.7.2002 enthalten. Die Erledigung trat hier dadurch ein, dass die Veranstaltung am 31.8.2002 stattgefunden hat, also vor der Erhebung der Klage beendet war. Da die Klägerin dargelegt hat, sie wolle auch zukünftig für ähnliche Veranstaltungen außerhalb Tübingens werben, hat sie ein berechtigtes Interesse für die beantragte Feststellung unter dem Aspekt der Wiederholungsgefahr dargelegt. Hierzu hat sie in der mündlichen Verhandlung ein Schreiben der Beklagten vom 25.04.2003 zur Kenntnis gebracht, worin ihr die durch die Beklagte beabsichtigte Ablehnung der Straßenwerbung in Tübingen für das auswärts stattfindende "S. Festival" mitgeteilt wurde. Damit ist sowohl die Absicht der Klägerin dargetan, künftig in Tübingen Straßenwerbung für auswärtige Veranstaltungen durchführen zu wollen als auch das fortbestehende ablehnende Verhalten der Beklagten.

16

Die Klage ist auch begründet. Die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 18.07.2002 war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten.

17

Rechtsgrundlage für die beantragte Genehmigung zur Aufstellung von Plakattafeln in Tübingen als über den Gemeingebrauch an den Straßen hinausgehende Benutzung (§ 16 Abs. 1 StrG) war § 16 Abs. 2 StrG. Dem Begehren der Klägerin war auch im Verwaltungsverfahren zu entnehmen, dass es ihr darum ging, eine Erlaubnis dafür zu erhalten, Plakate im Straßenraum auf der Gemarkung der Beklagten aufstellen zu dürfen. Dieses Begehren stellt sich als Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG an den dafür von der Beklagten vorgesehenen Straßen dar. Dem Einwand der Beklagten, es habe sich nicht um einen entscheidungsreifen, weil zu unbestimmten, nicht auf bestimmte Örtlichkeiten bezogenen Antrag gehalten, folgt das Gericht nicht. Dieser Gesichtspunkt war im Verwaltungsverfahren ersichtlich nicht von Bedeutung und auch aus den Darlegungen des Leiters des Ordnungsamts der Beklagten in der mündlichen Verhandlung hat sich nicht ergeben, dass eine fehlende örtliche Eingrenzung bei der Ablehnung maßgeblich, vielmehr die Ablehnung allein von der Vorgabe der Richtlinien getragen war, eine Werbung für auswärts stattfindende Veranstaltungen nicht zuzulassen.

18

Dem entspricht es, dass nach der strittigen Richtlinie die Erlaubnis nur für die dort genannten Straßen erteilt wird und in der konkreten Erlaubnis darüber hinaus genauere, aber nur abstrakte Regelungen zum Anbringungsort sind, dieser aber sonst nicht konkret festgelegt wird (vgl. das Muster vom 14.11.02 für eine Erlaubnis; Behördenakte, Tei „Allgemeines“).

19

Nach § 16 Abs. 2 StrG entscheidet die Straßenbaubehörde über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG nach pflichtgemäßem Ermessen. Diese Ermessensentscheidung kann vom Gericht nach § 114 VwGO nicht vollständig, sondern nur auf Ermessensfehler überprüft werden. Solche Ermessensfehler liegen jedoch in der der Klägerin mit Verfügung vom 18.07.2002 mitgeteilten ablehnenden Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vor.

20

Das der Beklagten nach § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck dieser Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere des Gleichbehandlungsgebots, auszuüben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, ESVGH 50, 143 ff; = VBlBW 2000, 281 ff; = NVwZ- RR 2000,1837ff.).

21

Die Satzung der Beklagten über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen enthält in ihrem § 2 keine eigenständigen Regelungen zur Ermessensausübung. Vielmehr wird in § 2 Abs. 1 der Satzung auf die vom Gemeinderat erlassenen Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen verwiesen; die darin enthaltenen allgemeinen Vorschriften sollen für alle Sondernutzungen gelten. Eine vorweggenommene Ermessensausübung durch vom zuständigen Gemeinderat erlassenen Richtlinien ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Allerdings sind dann entweder schon alle im Rahmen von § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG beachtlichen Gesichtspunkte angemessen zu berücksichtigen oder aber es muss für die Verwaltung hinreichend Spielraum verbleiben, dem Einzelfall gerecht werden zu können (zu den Anforderungen an eine der Verwaltung vorgegebene Ermessensdirektive vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. März 2001, Az: 11 LA 565/01, InfAuslR 2001, 290-292). Vorliegend entsprechen weder die von der Beklagten herangezogenen Richtlinien des Gemeinderates diesen Anforderungen noch liegt sonst eine dem Begehren der Klägerin hinreichend gerecht werdende Einzelfallentscheidung vor. Denn der generelle Ausschluss der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen in der hier streitigen Form ist unverhältnismäßig und widerspricht dem Gleichbehandlungsgrundsatz.

22

Unproblematisch ist es, wenn die Beklagte bei der Ermessensausübung generell die Beachtung der Belange der Sicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs vorgibt. Die Beachtung dieser Belange ist im Straßenrecht geradezu geboten. Dagegen können Überlegungen zum Schutz des Ortsbildes nur mit Einschränkungen bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen berücksichtigt werden. Städtebauliche oder baugestalterische Belange entsprechen nur dann dem Zweck des § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG, wenn sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Das ist etwa bei dem Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes der Fall. Belange, die wie der Schutz des Ortsbildes als Ganzes unmittelbar keine sachliche Beziehung zu dem jeweiligen Straßengrund haben, können die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis dagegen grundsätzlich nicht rechtfertigen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.1999, 5 S 2051/98, a.a.O.). Nach der zitierten Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg, der sich die Kammer anschließt, setzt der Schutz eines konkreten Straßenbildes zudem ein entsprechendes vom Gemeinderat erlassenes Konzept voraus. Ein solches kann durchaus in den von der Beklagten herangezogenen, vom Gemeinderat beschlossenen Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf öffentlichen Verkehrsflächen vom 23. März 1992 in der Fassung vom 11. April 1996 gesehen werden. Ihnen ist u.a. zu entnehmen, dass die Straßenwerbung auf größere Straßen bzw. Durchgangsstraßen einschließlich deren Einmündungsbereiche beschränkt sein soll. An die Konkretisierung der Gestaltungsvorstellungen dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Eine positive Umschreibung des Konzepts ist nicht zwingend geboten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12. 1999 a. a. O.) Allerdings ist die in Abschnitt 2 Nr. 7 der Richtlinien enthaltene Beschränkung

23

"Erlaubnisse werden nur erteilt

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- für in Tübingen stattfindende Veranstaltungen, ausnahmsweise können in den Stadtteilen Veranstaltungen von angrenzenden Gemeinden zugelassen werden, ... "

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unverhältnismäßig und verstößt gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz.

26

Für den gänzlichen Ausschluss der Werbung für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beklagten kein hinreichend sachlich gebotener Grund ersichtlich. Insoweit fehlt der gebotene sachliche Bezug zur Straße oder ist jedenfalls nur mittelbar erkennbar. Die Plakate, die für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen werben, dürften nämlich schwerlich belastender für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sein noch werden sie das konkrete Ortsbild in ihrer Umgebung stärker beeinträchtigen als jene, die auf die örtliche Veranstaltungen hinweisen.

27

Die Beklagte ist allerdings der Ansicht, dass schon bei Zulassung der Werbung für örtliche Veranstaltungen die Kapazität im Hinblick auf den Schutz von Verkehr und Ortsbild gänzlich ausgeschöpft ist. Hierzu wurde von den Beklagtenvertretern in der mündlichen Verhandlung angegeben, man könne schon bei den „Innerörtlichen“ i.d.R. nur 30 Werbeplakate erlauben, bei überörtlicher Ausstrahlung der Veranstaltung u.U. 60 Stück. Künftig werde es aber „enger“ werden, da man die Standorte - dies seien künftig nur noch bestimmte Laternenmasten an bestimmten Straßen - einzeln bezeichnet vergeben werde. Insofern werde es 238 mögliche Standorte geben.

28

Es erscheint der Kammer gleichwohl nicht sachgerecht, dass im Jahr 2002, als unstreitig noch mehr Standorte möglich waren, da nicht nur Laternenmasten in Frage kamen, die strittige Werbung für außerörtliche Veranstaltungen völlig abgelehnt wurde. Ebenso wie die Konkurrenz bei den „Innerörtlichen“ zu einer Kontingentierung führte, erscheint eine entsprechende Regelung der Gesamtkonkurrenz, also einschließlich der „Außerörtlichen“ möglich. Die getroffene Unterscheidung allein nach dem Ort der Veranstaltung ist, auch wenn dem Kapazitätsgründe zugrunde liegen, kein sachgerechtes Differenzierungsmerkmal, das dem Gleichheitssatz genügt.

29

Das Erfordernis der praktischen Handhabbarkeit bedingt nicht einen gänzlichen Ausschluss der Werbung für ortsferne Veranstaltungen. Die Zulassung eines gewissen Kontingentes von Plakaten für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen, möglicherweise zusätzlich differenziert nach Eingang des Antrags in einem bestimmten zeitlichen Fenster vor dem Termin der Veranstaltungen und möglicherweise saisonal bzw. nachfragebedingt unterschiedlich, ohne dass dadurch die Gesamtzahl der zugelassenen Werbeplakate erhöht wird, verkompliziert die Genehmigungspraxis nicht wesentlich, nachdem bereits jetzt eine durchaus differenzierte Praxis - etwa durch die permanente Berücksichtigung der Veranstaltungen des "S." oder der "Tübinger M." bei Beschränkung auf eine Höchstzahl von Werbeplakaten insgesamt besteht und nach den Ausführungen des Ordnungsamtsleiters in der mündlichen Verhandlung für die Zukunft eine noch ausdifferenziertere Regelung ins Haus steht. Auch bei der Berücksichtigung auswärts stattfindender Veranstaltungen bei der genehmigungspflichtigen Plakatwerbung im Straßenraum nach einer gewissen Quote oder Plakatzahl scheint das von der Beklagten zum Ausdruck gebrachten Ziel, den kleineren Vereinen und Veranstaltern kultureller Veranstaltungen Raum für preiswerte Straßenwerbung zu belassen, nicht unmöglich gemacht. Diese können auch künftig bevorzugt, wenngleich quotenmäßig geringfügig reduziert, berücksichtigt werden. Der von der Beklagten hervorgehobene Umstand, dass an 13 Litfasssäulen und Anschlagtafeln im Zentrum Tübingens, etwa vor dem Kulturamt oder im Durchgang inzwischen Altem Botanischen Garten und Nonnenhaus, kostenlose Plakatwerbung angebracht werden kann und dass es weitere kostenpflichtige Werbemöglichkeiten gibt, enthebt die Beklagte für die vorliegend streitige Plakatwerbung schon deswegen nicht von der Verpflichtung zur Berücksichtigung der sondernutzungserlaubnispflichtigen Werbemöglichkeiten für auswärts stattfindende Veranstaltungen, weil es sich dabei um andere, z. T. attraktivere, vor allem auch vom Kraftfahrzeugverkehr aus wahrnehmbare kostengünstige weitere Werbemöglichkeiten handelt. Dass nach den Vorstellungen der Beklagten die Tübinger Bürgerschaft ausschließlich auf in Tübingen stattfindende Veranstaltungen durch die streitige Plakatwerbung hingewiesen werden soll, rechtfertigt die bisherige Vergabepraxis der Beklagten schon deswegen nicht, weil es dafür keinen sachlichen Grund gibt. Gerade die von der Universität mit geprägte Tübinger Einwohnerschaft wird sich in hohem Maße auch für Veranstaltungen etwa im nahen Stuttgart (Daimler Stadion, Schleyerhalle, Staatsgalerie) oder Balingen (bundesweit beachtete Kunstausstellungen in der Stadthalle) interessieren. Daher erscheint insoweit eine Differenzierung möglich und geboten, zumal bislang auch von Tübinger Veranstaltern in nicht angrenzenden Gemeinden durchgeführte Veranstaltungen nicht beworben werden dürfen.

30

Da die Beklagte unterlegen ist, hat sie die Verfahrenskosten zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Kammer hatte keine Veranlassung, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (vgl. § 167 Abs. 2 VwGO).

31

Die Berufung gegen dieses Urteil war durch das Verwaltungsgericht nicht gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, da keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO abschließend aufgezählten Zulassungsgründe vorliegt. Unbenommen bleibt der Antrag auf Zulassung (vgl. die Rechtsmittelbelehrung), über den gemäß § 124 a Abs. 4, 5 VwGO der VGH Baden-Württemberg entscheidet.

Gründe

14

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wird auf Antrag des Klägers festgestellt, dass ein Verwaltungsakt rechtswidrig war, wenn er sich nach der Erhebung der Klage erledigt hat und der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese Regelung ist entsprechend auf Verpflichtungsklagen und auf den Eintritt der Erledigung vor Klageerhebung anwendbar (vgl. hierzu Eyermann, VwGO, 11. Aufl. Rd.Nrn. 97 und 99 zu § 113).

15

Die Kammer hat keinen Zweifel daran, dass die Beklagte die streitige Sondernutzungserlaubnis für die Veranstaltung " R. am See, Open Air in K. " durch einen Verwaltungsakt abgelehnt hat. Dieser ist als Regelung im Sinne des § 35 LVwVfG in dem Schreiben vom 18.7.2002 enthalten. Die Erledigung trat hier dadurch ein, dass die Veranstaltung am 31.8.2002 stattgefunden hat, also vor der Erhebung der Klage beendet war. Da die Klägerin dargelegt hat, sie wolle auch zukünftig für ähnliche Veranstaltungen außerhalb Tübingens werben, hat sie ein berechtigtes Interesse für die beantragte Feststellung unter dem Aspekt der Wiederholungsgefahr dargelegt. Hierzu hat sie in der mündlichen Verhandlung ein Schreiben der Beklagten vom 25.04.2003 zur Kenntnis gebracht, worin ihr die durch die Beklagte beabsichtigte Ablehnung der Straßenwerbung in Tübingen für das auswärts stattfindende "S. Festival" mitgeteilt wurde. Damit ist sowohl die Absicht der Klägerin dargetan, künftig in Tübingen Straßenwerbung für auswärtige Veranstaltungen durchführen zu wollen als auch das fortbestehende ablehnende Verhalten der Beklagten.

16

Die Klage ist auch begründet. Die Ablehnung der beantragten Sondernutzungserlaubnis der Beklagten vom 18.07.2002 war rechtswidrig und verletzte die Klägerin in ihren Rechten.

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Rechtsgrundlage für die beantragte Genehmigung zur Aufstellung von Plakattafeln in Tübingen als über den Gemeingebrauch an den Straßen hinausgehende Benutzung (§ 16 Abs. 1 StrG) war § 16 Abs. 2 StrG. Dem Begehren der Klägerin war auch im Verwaltungsverfahren zu entnehmen, dass es ihr darum ging, eine Erlaubnis dafür zu erhalten, Plakate im Straßenraum auf der Gemarkung der Beklagten aufstellen zu dürfen. Dieses Begehren stellt sich als Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG an den dafür von der Beklagten vorgesehenen Straßen dar. Dem Einwand der Beklagten, es habe sich nicht um einen entscheidungsreifen, weil zu unbestimmten, nicht auf bestimmte Örtlichkeiten bezogenen Antrag gehalten, folgt das Gericht nicht. Dieser Gesichtspunkt war im Verwaltungsverfahren ersichtlich nicht von Bedeutung und auch aus den Darlegungen des Leiters des Ordnungsamts der Beklagten in der mündlichen Verhandlung hat sich nicht ergeben, dass eine fehlende örtliche Eingrenzung bei der Ablehnung maßgeblich, vielmehr die Ablehnung allein von der Vorgabe der Richtlinien getragen war, eine Werbung für auswärts stattfindende Veranstaltungen nicht zuzulassen.

18

Dem entspricht es, dass nach der strittigen Richtlinie die Erlaubnis nur für die dort genannten Straßen erteilt wird und in der konkreten Erlaubnis darüber hinaus genauere, aber nur abstrakte Regelungen zum Anbringungsort sind, dieser aber sonst nicht konkret festgelegt wird (vgl. das Muster vom 14.11.02 für eine Erlaubnis; Behördenakte, Tei „Allgemeines“).

19

Nach § 16 Abs. 2 StrG entscheidet die Straßenbaubehörde über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nach § 16 Abs. 1 StrG nach pflichtgemäßem Ermessen. Diese Ermessensentscheidung kann vom Gericht nach § 114 VwGO nicht vollständig, sondern nur auf Ermessensfehler überprüft werden. Solche Ermessensfehler liegen jedoch in der der Klägerin mit Verfügung vom 18.07.2002 mitgeteilten ablehnenden Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis vor.

20

Das der Beklagten nach § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG eröffnete Ermessen ist entsprechend dem Zweck dieser Vorschrift unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere des Gleichbehandlungsgebots, auszuüben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.1999 - 5 S 2051/98 -, ESVGH 50, 143 ff; = VBlBW 2000, 281 ff; = NVwZ- RR 2000,1837ff.).

21

Die Satzung der Beklagten über Erlaubnisse und Gebühren für Sondernutzungen an öffentlichen Straßen enthält in ihrem § 2 keine eigenständigen Regelungen zur Ermessensausübung. Vielmehr wird in § 2 Abs. 1 der Satzung auf die vom Gemeinderat erlassenen Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen verwiesen; die darin enthaltenen allgemeinen Vorschriften sollen für alle Sondernutzungen gelten. Eine vorweggenommene Ermessensausübung durch vom zuständigen Gemeinderat erlassenen Richtlinien ist grundsätzlich nicht zu beanstanden. Allerdings sind dann entweder schon alle im Rahmen von § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG beachtlichen Gesichtspunkte angemessen zu berücksichtigen oder aber es muss für die Verwaltung hinreichend Spielraum verbleiben, dem Einzelfall gerecht werden zu können (zu den Anforderungen an eine der Verwaltung vorgegebene Ermessensdirektive vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 14. März 2001, Az: 11 LA 565/01, InfAuslR 2001, 290-292). Vorliegend entsprechen weder die von der Beklagten herangezogenen Richtlinien des Gemeinderates diesen Anforderungen noch liegt sonst eine dem Begehren der Klägerin hinreichend gerecht werdende Einzelfallentscheidung vor. Denn der generelle Ausschluss der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen in der hier streitigen Form ist unverhältnismäßig und widerspricht dem Gleichbehandlungsgrundsatz.

22

Unproblematisch ist es, wenn die Beklagte bei der Ermessensausübung generell die Beachtung der Belange der Sicherheit und der Leichtigkeit des Verkehrs vorgibt. Die Beachtung dieser Belange ist im Straßenrecht geradezu geboten. Dagegen können Überlegungen zum Schutz des Ortsbildes nur mit Einschränkungen bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen berücksichtigt werden. Städtebauliche oder baugestalterische Belange entsprechen nur dann dem Zweck des § 16 Abs. 2 Satz 1 StrG, wenn sie einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Das ist etwa bei dem Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes der Fall. Belange, die wie der Schutz des Ortsbildes als Ganzes unmittelbar keine sachliche Beziehung zu dem jeweiligen Straßengrund haben, können die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis dagegen grundsätzlich nicht rechtfertigen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12.1999, 5 S 2051/98, a.a.O.). Nach der zitierten Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg, der sich die Kammer anschließt, setzt der Schutz eines konkreten Straßenbildes zudem ein entsprechendes vom Gemeinderat erlassenes Konzept voraus. Ein solches kann durchaus in den von der Beklagten herangezogenen, vom Gemeinderat beschlossenen Richtlinien über die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen auf öffentlichen Verkehrsflächen vom 23. März 1992 in der Fassung vom 11. April 1996 gesehen werden. Ihnen ist u.a. zu entnehmen, dass die Straßenwerbung auf größere Straßen bzw. Durchgangsstraßen einschließlich deren Einmündungsbereiche beschränkt sein soll. An die Konkretisierung der Gestaltungsvorstellungen dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Eine positive Umschreibung des Konzepts ist nicht zwingend geboten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.12. 1999 a. a. O.) Allerdings ist die in Abschnitt 2 Nr. 7 der Richtlinien enthaltene Beschränkung

23

"Erlaubnisse werden nur erteilt

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- für in Tübingen stattfindende Veranstaltungen, ausnahmsweise können in den Stadtteilen Veranstaltungen von angrenzenden Gemeinden zugelassen werden, ... "

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unverhältnismäßig und verstößt gegen den Gleichheitsgrundsatz aus Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz.

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Für den gänzlichen Ausschluss der Werbung für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen ist auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Beklagten kein hinreichend sachlich gebotener Grund ersichtlich. Insoweit fehlt der gebotene sachliche Bezug zur Straße oder ist jedenfalls nur mittelbar erkennbar. Die Plakate, die für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen werben, dürften nämlich schwerlich belastender für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sein noch werden sie das konkrete Ortsbild in ihrer Umgebung stärker beeinträchtigen als jene, die auf die örtliche Veranstaltungen hinweisen.

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Die Beklagte ist allerdings der Ansicht, dass schon bei Zulassung der Werbung für örtliche Veranstaltungen die Kapazität im Hinblick auf den Schutz von Verkehr und Ortsbild gänzlich ausgeschöpft ist. Hierzu wurde von den Beklagtenvertretern in der mündlichen Verhandlung angegeben, man könne schon bei den „Innerörtlichen“ i.d.R. nur 30 Werbeplakate erlauben, bei überörtlicher Ausstrahlung der Veranstaltung u.U. 60 Stück. Künftig werde es aber „enger“ werden, da man die Standorte - dies seien künftig nur noch bestimmte Laternenmasten an bestimmten Straßen - einzeln bezeichnet vergeben werde. Insofern werde es 238 mögliche Standorte geben.

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Es erscheint der Kammer gleichwohl nicht sachgerecht, dass im Jahr 2002, als unstreitig noch mehr Standorte möglich waren, da nicht nur Laternenmasten in Frage kamen, die strittige Werbung für außerörtliche Veranstaltungen völlig abgelehnt wurde. Ebenso wie die Konkurrenz bei den „Innerörtlichen“ zu einer Kontingentierung führte, erscheint eine entsprechende Regelung der Gesamtkonkurrenz, also einschließlich der „Außerörtlichen“ möglich. Die getroffene Unterscheidung allein nach dem Ort der Veranstaltung ist, auch wenn dem Kapazitätsgründe zugrunde liegen, kein sachgerechtes Differenzierungsmerkmal, das dem Gleichheitssatz genügt.

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Das Erfordernis der praktischen Handhabbarkeit bedingt nicht einen gänzlichen Ausschluss der Werbung für ortsferne Veranstaltungen. Die Zulassung eines gewissen Kontingentes von Plakaten für außerhalb Tübingens stattfindende Veranstaltungen, möglicherweise zusätzlich differenziert nach Eingang des Antrags in einem bestimmten zeitlichen Fenster vor dem Termin der Veranstaltungen und möglicherweise saisonal bzw. nachfragebedingt unterschiedlich, ohne dass dadurch die Gesamtzahl der zugelassenen Werbeplakate erhöht wird, verkompliziert die Genehmigungspraxis nicht wesentlich, nachdem bereits jetzt eine durchaus differenzierte Praxis - etwa durch die permanente Berücksichtigung der Veranstaltungen des "S." oder der "Tübinger M." bei Beschränkung auf eine Höchstzahl von Werbeplakaten insgesamt besteht und nach den Ausführungen des Ordnungsamtsleiters in der mündlichen Verhandlung für die Zukunft eine noch ausdifferenziertere Regelung ins Haus steht. Auch bei der Berücksichtigung auswärts stattfindender Veranstaltungen bei der genehmigungspflichtigen Plakatwerbung im Straßenraum nach einer gewissen Quote oder Plakatzahl scheint das von der Beklagten zum Ausdruck gebrachten Ziel, den kleineren Vereinen und Veranstaltern kultureller Veranstaltungen Raum für preiswerte Straßenwerbung zu belassen, nicht unmöglich gemacht. Diese können auch künftig bevorzugt, wenngleich quotenmäßig geringfügig reduziert, berücksichtigt werden. Der von der Beklagten hervorgehobene Umstand, dass an 13 Litfasssäulen und Anschlagtafeln im Zentrum Tübingens, etwa vor dem Kulturamt oder im Durchgang inzwischen Altem Botanischen Garten und Nonnenhaus, kostenlose Plakatwerbung angebracht werden kann und dass es weitere kostenpflichtige Werbemöglichkeiten gibt, enthebt die Beklagte für die vorliegend streitige Plakatwerbung schon deswegen nicht von der Verpflichtung zur Berücksichtigung der sondernutzungserlaubnispflichtigen Werbemöglichkeiten für auswärts stattfindende Veranstaltungen, weil es sich dabei um andere, z. T. attraktivere, vor allem auch vom Kraftfahrzeugverkehr aus wahrnehmbare kostengünstige weitere Werbemöglichkeiten handelt. Dass nach den Vorstellungen der Beklagten die Tübinger Bürgerschaft ausschließlich auf in Tübingen stattfindende Veranstaltungen durch die streitige Plakatwerbung hingewiesen werden soll, rechtfertigt die bisherige Vergabepraxis der Beklagten schon deswegen nicht, weil es dafür keinen sachlichen Grund gibt. Gerade die von der Universität mit geprägte Tübinger Einwohnerschaft wird sich in hohem Maße auch für Veranstaltungen etwa im nahen Stuttgart (Daimler Stadion, Schleyerhalle, Staatsgalerie) oder Balingen (bundesweit beachtete Kunstausstellungen in der Stadthalle) interessieren. Daher erscheint insoweit eine Differenzierung möglich und geboten, zumal bislang auch von Tübinger Veranstaltern in nicht angrenzenden Gemeinden durchgeführte Veranstaltungen nicht beworben werden dürfen.

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Da die Beklagte unterlegen ist, hat sie die Verfahrenskosten zu tragen (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die Kammer hatte keine Veranlassung, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (vgl. § 167 Abs. 2 VwGO).

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Die Berufung gegen dieses Urteil war durch das Verwaltungsgericht nicht gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, da keiner der in § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO abschließend aufgezählten Zulassungsgründe vorliegt. Unbenommen bleibt der Antrag auf Zulassung (vgl. die Rechtsmittelbelehrung), über den gemäß § 124 a Abs. 4, 5 VwGO der VGH Baden-Württemberg entscheidet.