Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-01-28, Aktenzeichen DB 13 S 2055/12

Tenor

Die Beschwerde der Klägerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 18. September 2012 - DB 8 K 1021/10 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Gründe

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Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

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Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts, mit dem der Antrag der Klägerin abgelehnt wurde, die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das behördliche Disziplinarverfahren für notwendig zu erklären, ist gemäß § 67 Abs. 1 BDG in Verbindung mit § 146 Abs. 1 und 3 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Bei dem Ausspruch über die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO handelt es sich nicht um einen Teil der Kostenentscheidung, die von dem Rechtsmittelausschluss des § 158 VwGO umfasst ist, sondern um eine die Kostenfestsetzung betreffende Entscheidung über den Umfang der Kostenerstattungspflicht, die selbständig anfechtbar ist (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 22.08.1988 - 8 S 2479/88 -, juris; Hess. VGH, Beschluss vom 23.11.2004 - 5 TJ 3282/04 -, NVwZ-RR 581, 582 m.w.N.). Die Beschwerde wurde innerhalb der Frist des § 147 Abs. 1 Satz 1 VwGO eingelegt; die Beschwerdesumme des § 146 Abs. 3 VwGO wird überstiegen.

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Die Beschwerde ist nicht begründet. Im Ergebnis zu Recht hat es das Verwaltungsgericht abgelehnt, die Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im behördlichen Disziplinarverfahren im Sinne von § 77 Abs. 1 und 4 BDG in Verbindung mit § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären.

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In Disziplinarverfahren nach dem Bundesdisziplinargesetz gelten gemäß § 77 Abs. 1 BDG für die Kostentragungspflicht der Beteiligten und die Erstattungsfähigkeit von Kosten die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung entsprechend, sofern sich aus den nachfolgenden Vorschriften nichts anderes ergibt. Nach § 77 Abs. 4 BDG zählen zu den Kosten im Sinne dieser Vorschrift auch die Kosten des behördlichen Disziplinarverfahrens. Mit dieser Regelung geht die Regelung der Kostenerstattung nach dem Bundesdisziplinargesetz über diejenige des § 162 Abs. 1 und 2 VwGO hinaus. Während § 162 Abs. 1 und 2 VwGO nur die Kosten des Vorverfahrens und damit nicht die Kosten des sonstigen vorangegangenen Verwaltungsverfahrens für erstattungsfähig erklärt, sind nach dem Disziplinarrecht des Bundes die Kosten des gesamten behördlichen Disziplinarverfahrens beginnend mit seiner Einleitung nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BDG und nicht bloß des Widerspruchsverfahrens nach §§ 41 ff. BDG erstattungsfähig. Insofern ist der Verweis gemäß § 77 Abs. 1 VwGO hinsichtlich der Regelung des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO so zu verstehen, dass das Gericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten nicht bloß in Bezug auf das Vorverfahren, sondern in Bezug auf das gesamte behördliche Disziplinarverfahren für notwendig erklären kann (Gansen, Disziplinarrecht in Bund und Ländern, § 77 BDG RdNr. 7 f.). Dementsprechend ist es in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, dass die dem Beamten im behördlichen Disziplinarverfahren entstandenen Rechtsanwaltskosten in gesetzlicher Höhe erstattungsfähig sind, wenn der Dienstherr die Kosten des Verfahrens zu tragen hat und das Verwaltungsgericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten für notwendig erklärt (BVerwG, Beschluss vom 28.04.2011 - 2 A 5.09 -, Buchholz 235.1 § 37 BDG Nr. 1). Dies entspricht der Regelung in § 37 Abs. 4 Satz 1 und 2 BDG über die Kostentragungspflicht im behördlichen Disziplinarverfahren. Danach hat der Dienstherr dem Beamten die zur zweckentsprechenden Rechtsverfolgung notwendigen Aufwendungen zu erstatten, wenn er die entstandenen Auslagen zu tragen hat; dabei sind auch die Gebühren und Auslagen eines Bevollmächtigten oder Beistandes des Beamten erstattungsfähig.

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Anderes gilt hingegen, wenn sich - wie hier - der Dienstherr für das behördliche Disziplinarverfahren eines bevollmächtigten Rechtsanwaltes bedient hat. Zwar ist in der verwaltungsprozessualen Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren durch die Behörde gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig erklärt werden kann, wenn im konkreten Fall außergewöhnliche Rechtskenntnisse erforderlich sind oder das Verfahren sonstige die Sachkompetenz der Behörde überschreitende Besonderheiten aufweist (vgl. aus der Rechtsprechung des beschließenden Gerichtshofs etwa: Beschlüsse vom 17.08.1992 - 5 S 1665/92 -, NVwZ-RR 1993, 111, vom 19.10.1995 - 3 S 2157/95 -, juris, vom 07.11.1995 - 2 S 2591/95 -, juris; vom 27.06.2005 - 2 S 2844/04 -, VBlBW 2006, 69). Doch stehen hinsichtlich der Kosten eines vom Dienstherrn im behördlichen Disziplinarverfahren beigezogenen Rechtsanwaltes der gemäß § 77 Abs. 1 und 4 BDG in Verbindung mit § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO grundsätzlich eröffneten Möglichkeit, die Zuziehung eines Bevollmächtigten im behördlichen Verfahren für notwendig zu erklären, die Regelungen über die Kostentragungspflicht im behördlichen Disziplinarverfahren in §§ 37 und 44 Abs. 1 BDG entgegen. Nach § 37 Abs. 5 BDG ist das behördliche Disziplinarverfahren gebührenfrei und nach § 37 Abs. 1 BDG können dem Beamten, gegen den eine Disziplinarmaßnahme verhängt ist, lediglich die entstandenen Auslagen auferlegt werden, zu denen nach § 10 VwKostG (zu dessen Anwendbarkeit vgl. Gansen, a.a.O., § 37 Rdnr. 2) die Gebühren und Auslagen eines bevollmächtigten Rechtsanwaltes nicht zählen. Entsprechendes gilt nach § 44 Abs. 4 BDG auch für das Widerspruchsverfahren nach dem Bundesdisziplinargesetz. Auch wenn § 37 BDG ausschließlich die Kostentragungspflicht im Zusammenhang mit einer behördlichen Abschlussentscheidung gemäß §§ 32, 33 und 36 BDG sowie § 44 BDG die Kostentragungspflicht im Widerspruchsverfahren regelt und in § 77 BDG gesondert die Kostentragungspflicht bei Durchführung eines gerichtlichen Disziplinarverfahrens und insoweit auch die Kostentragungspflicht des behördlichen Disziplinarverfahrens geregelt wird (§ 77 Abs. 1, Abs. 4 BDG), das gemäß § 34 BDG durch Erhebung der Disziplinarklage fortgeführt wurde (vgl. Schiemann, in: Schütz/Schiemann, Disziplinarrecht, 4. Aufl., § 37 RdNr. 1), stellt § 77 Abs. 4 BDG den Grundsatz der Gebührenfreiheit des behördlichen Disziplinarverfahrens nicht in Frage. Denn es ist kein Grund dafür erkennbar, wieso die Gebührenfreiheit des behördlichen Disziplinarverfahrens nur dann gelten soll, wenn eine behördliche Abschlussentscheidung gemäß §§ 32, 33 oder 36 BDG ergeht oder ein Widerspruchsverfahren durchgeführt wird, nicht aber, wenn das behördliche Disziplinarverfahren durch Erhebung der Disziplinarklage fortgeführt wird. Die Regelungen zur Gebührenfreiheit in §§ 37 Abs. 5, 44 Abs. 4 BDG bringen vielmehr die gesetzgeberische Grundentscheidung zum Ausdruck, dass die Kosten des behördlichen Verfahrens in der Regel beim Dienstherrn verbleiben sollen (vgl. Schiemann, a.a.O., § 37 Rdnr. 2; Hummel/Köhler/Mayer, BDG, § 37 BDG RdNr. 5). Das Disziplinarrecht des Bundes steht insoweit mit dem allgemeinen Beamtenrecht in Einklang, das nach § 7 Nr. 3 VwKostG für Amtshandlungen, die sich aus einem bestehenden oder früheren Dienst- oder Arbeitsverhältnis von Bediensteten im öffentlichen Dienst ergeben, eine sachliche Gebührenfreiheit vorsieht. Die Gebührenfreiheit des behördlichen Disziplinarverfahrens würde aber in Frage gestellt, wenn der Dienstherr einen Rechtsanwalt mit der Wahrnehmung von Aufgaben im behördlichen Disziplinarverfahren betraut und dann die anwaltlichen Kosten dem Beamten in Rechnung stellen kann. Denn bei der Bemessung der Gebühr soll auch der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand berücksichtigt werden (vgl. §§ 3, 9 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG). Ist aber Gebührenfreiheit vorgesehen, soll der Betroffene von der Berücksichtigung der Kosten des mit der Amtshandlung verbundenen allgemeinen Verwaltungsaufwandes gerade freigestellt werden. Er kann daher auch nicht mit den Kosten eines von der Behörde schon im (gebührenfreien) behördlichen Disziplinarverfahren zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben betrauten Rechtsanwaltes belastet werden. Dies schließt es aus, gemäß § 77 Abs. 1 und 4 BDG in Verbindung mit § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Zuziehung eines von der Behörde bereits im behördlichen Disziplinarverfahren bevollmächtigten Rechtsanwaltes für notwendig zu erklären. Dem entspricht es auch, dass das Bundesdisziplinargesetz eine dem § 37 Abs. 4 Satz 2 BDG entsprechende Regelung für die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch den Dienstherrn nicht enthält.

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Aber selbst wenn man, etwa - so wie von der Klägerin im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht vertreten - wegen der Eigenständigkeit der Regelungen in § 77 BDG von der Möglichkeit ausgehen würde, dass das Verwaltungsgericht die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch den Dienstherrn für das behördliche Disziplinarverfahren gemäß § 77 Abs. 1 und 4 BDG in Verbindung mit § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig erklären kann, wären hier die bereits genannten strengen Voraussetzungen dafür nicht erfüllt.

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Dabei kann offenbleiben, ob oder in welchem Umfang die Übertragung von Aufgaben eines Ermittlungsführers auf einen Rechtsanwalt im behördlichen Disziplinarverfahren zulässig ist. Denn hier wurde der Prozessbevollmächtigte der Klägerin im behördlichen Disziplinarverfahren lediglich in einer der Behörde unterstützenden Funktion eingesetzt und agierte weisungsgebunden. Er trat gegenüber Dritten als Bevollmächtigter der Behörde und nicht in eigenem Namen auf. Die Tätigkeit des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im behördlichen Disziplinarverfahren war damit auf eine schlichte Verwaltungshilfe beschränkt. Eine unzulässige Übertragung von hoheitsrechtlichen Befugnissen vermag der Senat - im Gegensatz zu der von dem Beklagten im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht geäußerten Auffassung - nicht zu erkennen.

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Außergewöhnliche Rechtskenntnisse, die ausnahmsweise die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch den Dienstherrn notwendig gemacht hätten, waren zur Bewältigung des behördlichen Disziplinarverfahrens nicht erforderlich. Die Klägerin reagierte mit der Bevollmächtigung ihres Prozessbevollmächtigten am 18.01.2011 auf die ihr von dem Verwaltungsgericht durch Beschluss vom 24.11.2010 gemäß § 55 Abs. 3 Satz 1 BDG gesetzte Frist zur Beseitigung wesentlicher Mängel des behördlichen Disziplinarverfahrens. Dem Bundesdisziplinargesetz ist dabei entgegen der Ansicht der Klägerin nicht zu entnehmen, dass das im Anschluss an eine gerichtliche Fristsetzung gemäß § 55 Abs. 3 BDG wiederaufgenommene behördliche Disziplinarverfahren grundlegende Besonderheiten aufweist. Der Umfang der nachzuholenden Ermittlungen mag hier für die Behörde in Anbetracht einer Vielzahl von dem Beklagten gestellter Beweisanträge in organisatorischer Hinsicht eine nicht unerhebliche Herausforderung gewesen sein. Außergewöhnliche, über die regelmäßigen Anforderungen eines behördlichen Disziplinarverfahrens hinausgehende Rechtskenntnisse waren in Anbetracht dessen jedoch nicht erforderlich.

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Eine Notwendigkeit der Zuziehung eines Rechtsanwaltes für das behördliche Disziplinarverfahren ergab sich nicht daraus, dass der Beklagte im Verlauf des behördlichen Verfahrens zahlreiche Schreiben an die Behörde richtete. Insoweit ist schon nicht ersichtlich, vor welche außergewöhnlichen Anforderungen dies die Behörde gestellt haben sollte, zumal da sich die Inhalte dieser Schreiben vielfach in weiten Teilen wiederholten. Dabei kann nicht gänzlich unberücksichtigt bleiben, dass die wiederholten Schreiben des Beklagten auch darauf zurückzuführen waren, dass für ihn den Anforderungen des § 21 Abs. 1 BDG genügende Ermittlungen zunächst nicht hinreichend erkennbar waren. Der Vortrag der Klägerin, das Verhalten des Beklagten im behördlichen Disziplinarverfahren sei bewusst darauf angelegt gewesen, die Ressourcen seines Dienstherrn zu erschöpfen, erscheinen vor diesem Hintergrund nicht nachvollziehbar. Im Übrigen war die Behörde gemäß § 24 Abs. 3 Satz 2 BDG nicht verpflichtet, Beweisanträgen des Beklagten in jedem Fall stattzugeben, sondern nur soweit sie für die Tat- oder Schuldfrage oder für die Bemessung der Art und Höhe einer Disziplinarmaßnahme von Bedeutung sein konnten. Derartige Entscheidungen über Beweisanträge sind aber regelmäßiger Bestandteil von Disziplinarverfahren und stellen keine die Zuziehung eines Rechtsanwaltes rechtfertigende Besonderheit dar. Hinsichtlich vereinzelt sich stellender komplexerer Rechtsfragen, wie insbesondere der Verwertbarkeit von Strafakten nach Einstellung des Strafverfahrens oder der Notwendigkeit der Einholung eines Sachverständigengutachtens, hätte es zudem genügt, Rücksprache mit Juristen innerhalb der Behörde zu halten. Einer - sich zudem über mehrere Monate erstreckenden - Hinzuziehung eines Rechtsanwaltes bedurfte es hierfür nicht.

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Auch darüber hinaus lässt das gegenständliche behördliche Disziplinarverfahren keine die Sachkompetenz der Behörde überschreitenden Besonderheiten erkennen. Zwar traten insbesondere im Abschlussbericht des Ermittlungsführers der Behörde vom 04.03.2010 und in seiner Würdigung der abschließenden Anhörung des Beklagten vom 28.04.2010 Mängel sowohl im Hinblick auf den Umgang mit Beweisanträgen als auch im Hinblick auf die Beweiswürdigung zutage. Diese Mängel beruhten aber ersichtlich nicht auf einer etwaigen besonderen Schwierigkeit oder Komplexität des Ermittlungsgegenstandes, bei dem es sich in rechtlicher Hinsicht um überwiegend einfach gelagerte Sachverhalte handelte. Soweit die Zeugen ... und ... entgegen § 24 Abs. 4 BDG zunächst in Abwesenheit und Unkenntnis des Beklagten und seiner Prozessbevollmächtigten vernommen wurden, was in der Folge zu einer weiteren Verzögerung des Verfahrens führte, lässt dies eher auf eine mangelnde Berücksichtigung wesentlicher disziplinarverfahrensrechtlicher Vorschriften denn auf eine besondere Schwierigkeit der an den Ermittlungsführer gestellten Anforderungen schließen. Dass die Behörde ausweislich der Klageschrift vom 10.06.2010 zudem eine umfassende Aufklärung jedenfalls eines Teils der von ihr erhobenen Vorwürfe nicht für notwendig erachtete und sie gleichwohl in unausgereiftem Zustand zum Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens machte, macht deutlich, dass mitunter grundlegenden, sich aus der Ermittlungspflicht des § 21 Abs. 1 BDG ergebenden Anforderungen des behördlichen Disziplinarverfahrens nicht genügt wurde. Dies macht das gegen den Beklagten geführte behördliche Disziplinarverfahren indes nicht zu einem Gegenstand, zu dessen Bewältigung es außergewöhnlicher Rechtskenntnisse bedurft hätte.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 77 Abs. 1 BDG in Verbindung mit § 154 Abs. 2 VwGO. Der Festsetzung eines Streitwertes für das Beschwerdeverfahren bedarf es im Hinblick auf die in Nr. 64 des Kostenverzeichnisses (Anlage zu § 78 BDG) festgelegte Gebühr nicht.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.