Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-22, Aktenzeichen 9 K 877/04
ECLI:DE:VGMI:2005:1222.9K877.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger kann eine Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte
vor einer Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten über die Zulässigkeit der Erhebung von
Sondernutzungsgebühren für die Nutzung einer Zufahrt zu einer Bundesstraße, die seit alters
her von einem Hotel und nunmehr zusätzlich durch ein Wohnhaus des Hotelleiters genutzt
wird.

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Der Kläger ist Miteigentümer des Grundstücks I. , Gemarkung T. , Flur 9,
Flurstücke 1305, 1306,1514, 498 und 1751 (I1. Straße 74). Auf diesen Flurstücken
befindet sich das Hotel L. mit einem zugehörigen Parkplatz. Das Hotelgrundstück
grenzt unmittelbar an die Bundesstraße 83 und verfügt seit alters her über eine entsprechende
Zufahrt. Zu dem Grundbesitz gehören weiter die nördlich des Hotelgrundstücks gelegenen
Flurstücke 494, 495, 496 und 497, die im Juni 2003 in das Alleineigentum des Klägers
übertragen wurden. Gleichzeitig wurde ein Wegerecht bestellt, das eine Erschließung der
letztgenannten Flurstücke über das Hotelgrundstück sichert.

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Unter dem 31.03.2003 stellte der Kläger bei dem Bürgermeister der Stadt I. einen
Bauantrag für die Errichtung eines Einfamilienwohnhauses mit Doppelcarport auf seinem
Grundstück, wobei die Zufahrt über das Hotelgrundstück erfolgen sollte.

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Der im Baugenehmigungsverfahren beteiligte Beklagte erteilte mit Bescheid vom
20.05.2003 die straßenrechtliche Ausnahmegenehmigung für die Errichtung des Wohnhauses
und die Sondernutzungserlaubnis für die Zufahrt zur Bundesstraße. In der Begründung führte
er aus, dass für das Wohnhaus keine neue Zufahrt angelegt, sondern die verkehrliche
Erschließung ausschließlich über die vorhandene Zufahrt des Hotels zur Bundesstraße
erfolgen solle. Weiter kündigte er die Festsetzung von Sondernutzungsgebühren an. Der
Bescheid des Beklagten enthält weiter u.a. die Nebenbestimmung, dass die unmittelbare,
vorhandene Zufahrt zur Bundesstraße 83 durch die geänderte Nutzung zu einer
kostenpflichtigen Sondernutzung wird.

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Diese Nebenbestimmung wurde in die am 16.06.2003 erteilte Baugenehmigung
übernommen. Weiter wurde für die obengenannten Flurstücke des Hotelgrundstücks und des
Wohnhauses eine Vereinigungsbaulast eingetragen und die durch Baulast gesicherte
Verpflichtung übernommen, das Betriebswohnhaus ausschließlich für Aufsichts- und
Bereitschaftspersonen sowie Betriebsinhaber und -leiter zur Verfügung zu stellen und das
Haus künftig nicht losgelöst von dem Betrieb zum Zwecke betriebsfremden Wohnens zu
veräußern.

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Mit Bescheid vom 04.11.2003 setzte der Beklagte für die Zeit ab 01.01.2004 für die
Sondernutzungserlaubnis für die Zufahrt eine jährliche Sondernutzungsgebühr in Höhe von
409,03 EUR fest. Dabei ging der Beklagte davon aus, dass die Zufahrt der Erschließung des
Hotelgrundstücks und des Einfamilienwohnhauses diene. Bei der Berechnung legte er ein
gewerblich genutztes Grundstück an einer Bundesstraße mit einer Verkehrsdichte von bis zu
8.000 Kfz/24 Std. und täglich bis etwa 100 Zufahrtbenutzungen sowie einem Recht auf
private Nutzung der Zufahrt für eine Wohneinheit zugrunde.

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Gegen den Gebührenbescheid legte der Kläger mit Schreiben vom 18.11.2003
Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, dass sein Wohngrundstück keine Zufahrt zur
Bundesstraße 83 habe. Die Erschließung führe über die bereits vorhandene Zufahrt des
Hotels. Die Nutzung dieser Zufahrt werde durch die Mitbenutzung nur ganz unwesentlich
gesteigert, da die Bewohner des Wohnhauses sie täglich allenfalls zwei bis drei Mal
benutzten. Für das Hotel bestehe wegen des Bestandsschutzes Gebührenfreiheit.

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Mit Schreiben vom 08.12.2003 wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass der
Bestandsschutz für die Zufahrt des Hotels erstmals bei der Erweiterung des Hotels aufgrund
der Baugenehmigung vom 31.10.1980 aufgehoben worden sei. Mit der Zustimmung zu dem
Anbau von Clubräumen und der Änderung des Eingangs am 20.07.1988 sei die Pflicht zur
Zahlung von Sondernutzungsgebühren begründet worden. Leider sei zum damaligen
Zeitpunkt irrtümlich versäumt worden, diese festzusetzen. Nach einer weiteren Erläuterung
der Berechnung wies der Beklagte den Kläger darauf hin, dass auf die Erteilung getrennter
Bescheide an beide Grundstückseigentümer verzichtet worden sei, da der Kläger auch
Miteigentümer des Hotelgrundstücks und Betreiber des Hotels sei.

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Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 29.01.2004 zurück.
Zur Begründung führte er vertiefend aus, dass die Anlage einer neuen oder die wesentliche
Änderung einer bestehenden Zufahrt zu einer Bundesstraße eine gebührenpflichtige
Sondernutzung darstelle. Der Bestandsschutz berechtige nur, eine frühere rechtmäßig und
gebührenfrei genutzte Zufahrt wie bisher zu nutzen. Erfolge jedoch eine Änderung der
Bausubstanz und der damit untrennbar verbundenen Grundstückszufahrt wie im vorliegenden
Fall, so gelte eine solche geänderte Zufahrt als Sondernutzung und unterliege daher der
allgemeinen Gebührenpflicht von Sondernutzungen.

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Der Kläger hat daraufhin am 04.03.2004 Klage erhoben. Zur Begründung vertieft er sein
bisheriges Vorbringen und trägt ergänzend vor, dass das Hotel bezüglich seiner Zufahrt
Bestandsschutz genieße und er lediglich auf einem gesonderten Grundstück ein Wohnhaus
errichtet habe. Hierfür sei er bereit, eine Sondernutzungsgebühr zu entrichten. Diese könne
jedoch angesichts der nicht gewerblichen Nutzung und bei nur etwa zwei bis drei Zu- und
Abfahrten nach dem Punkteschema des Beklagten nur 35,79 EUR jährlich betragen.

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Der Kläger beantragt,

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den Gebührenbescheid des Beklagten vom 04.11.2003 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides vom 29.01.2004 aufzuheben, soweit eine
jährliche Sondernutzungsgebühr über einen Betrag von mehr als 35,79 EUR
festgesetzt worden ist.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er vertieft die Begründung der angefochtenen Bescheide und führt ergänzend aus, dass
dem Kläger bereits der Dispens von dem Anbauverbot nicht hätte erteilt werden dürfen, da die
gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorgelegen hätten.
Unabhängig davon stelle die Zufahrt des Hotels spätestens seit der Erschließung des Neubaus
des Klägers eine Sondernutzung dar, da der bisherige Zustand geändert und durch den
Anschluss des Einfamilienhauses die Nutzungsintensität der Zufahrt gestiegen sei. Es handele
sich auch nur um eine und nicht um zwei Zufahrten, so dass auch die Gebühr für die
Sondernutzung nur einheitlich erhoben werden könne. Der Kläger sei als Erlaubnisnehmer
auch gebührenpflichtig.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge
des Beklagten sowie der Bauakten der Stadt I. Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist zulässig, jedoch nicht begründet.

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Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 04.11.2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 29.01.2004 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in
seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Der
Beklagte hat den Kläger zu Recht zur Zahlung von Sondernutzungsgebühren für die
gemeinsame Zufahrt des Hotels und des Wohnhauses zur Bundesstraße 83 verpflichtet.

21

Die Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid ergibt sich aus § 8 Abs. 3 des
Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - in Verbindung mit § 1 der
Sondernutzungsgebührenverordnung vom 31.03.1976 - SonGebV -. Danach werden für
Sondernutzungen an Bundesfernstraßen mit Ausnahme der Ortsdurchfahrten Gebühren
erhoben, die in den Ortsdurchfahrten den Gemeinden und im Übrigen dem Träger der
Straßenbaulast zustehen und deren Höhe sich gemäß § 2 SonGebV nach dem der Verordnung
beigefügten Gebührentarif richtet. Der Beklagte ist zu Recht davon ausgegangen, dass es sich
bei der Zufahrt zu dem Hotel und dem Wohnhaus um eine gebührenpflichtige Sondernutzung
handelt.

22

Nach § 8 a Abs. 1 Satz 1 FStrG gelten Zufahrten und Zugänge zu Bundesstraßen
außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile als
Sondernutzungen, wenn sie neu angelegt oder geändert werden. Nach Satz 2 liegt eine
Änderung auch vor, wenn eine Zufahrt oder ein Zugang gegenüber dem bisherigen Zustand
einem erheblich größeren oder einem andersartigen Verkehr als bisher dienen soll.

23

Das außerhalb einer Ortsdurchfahrt gelegene Hotel verfügte früher über eine sogenannte
Zufahrt von alters her kraft Gemeingebrauchs, die vor Inkrafttreten der ersten Fassung des
Fernstraßengesetzes vom 06.08.1953 (BGBl. I S. 903) angelegt worden war und als solche
keine Sondernutzung darstellte, für die Gebühren hätten verlangt werden können.

24

Vgl. zur Problematik alter Zufahrten BVerwG, Urteil vom 28.09.1979
- 7 C 22.78 - BVerwGE 58, 316; Urteil vom 26.06.1981 - 4 C 73.78 -
Buchholz 407.4 § 8 FStrG Nr. 17; OVG Lüneburg, Urteil vom 04.11.1993
- 12 L 1137/92 - juris; Marschall/Schroeter/Kastner Bundesfernstraßengesetz,
Kommentar, 4. Aufl. 1977, § 7 Rn. 5.22.

25

Allerdings sind bereits in den siebziger und achtziger Jahren des vorigen Jahrhunderts an
dem Hotel umfangreichen Umbau- und Erweiterungsarbeiten durchgeführt worden, die zu
einer Änderung der Zufahrt im Sinne des § 8 a Abs. 1 Satz 1 und 2 FStrG geführt haben, da
die Zufahrt danach einem erheblich größeren Verkehr als bis dahin diente. So ist nach den
beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Stadt I. am 26.01.1973 eine Baugenehmigung
für den Anbau einer Kegelbahn und von vier Garagen, am 23.03.1977 eine Baugenehmigung
für den Ausbau des Parkplatzes, am 31.01.1980 eine Baugenehmigung für eine Erweiterung
des Hotels durch einen Anbau und am 07.10.1988 eine Baugenehmigung für den Anbau von
Clubräumen erteilt worden.

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Der Bestandsschutz ist daher bereits damals weggefallen, mit der Folge, dass die Zufahrt
schon vor der Errichtung des Wohnhauses eine gebührenpflichtige Sondernutzung darstellte.
Ob im Zuge der Erweiterungen jeweils Sondernutzungserlaubnisse erteilt wurden, ist für die
Gebührenpflichtigkeit unerheblich, da allein darauf abzustellen ist, ob eine Sondernutzung
tatsächlich ausgeübt wurde bzw. wird.

27

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.10.1970 - IV C 38.69 -, DÖV 1971, 103.

28

Durch die Anbindung des Wohnhauses des Klägers ist die Zufahrt wiederum im Sinne
des § 8 a Abs. 1 FStrG geändert worden. Zwar ist die tatsächliche Inanspruchnahme der
Zufahrt nur unwesentlich gestiegen, die Zufahrt dient nunmehr jedoch auch dem
andersartigen Verkehr zu dem privat genutzten Wohngrundstück.

29

Entgegen der Ansicht des Klägers kann auch nicht zwischen einer Zufahrt zu dem Hotel
und einer Zufahrt zu dem Wohnhaus differenziert werden. Es handelt sich sowohl tatsächlich
als auch rechtlich um eine einheitliche Zufahrt, die die Verbindung eines Grundstücks mit
einer Bundesstraße darstellt. Dementsprechend ist für die Ermittlung der
Sondernutzungsgebühr auf die insgesamt ausgeübten Nutzungen abzustellen, auch wenn
verschiedene Personen das Grundstück unterschiedlich nutzen.

30

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30.08.1985 - 9 B 2267/85 -.

31

Die von dem Beklagten daher einheitlich vorgenommene Ermittlung der Gebührenhöhe
ist rechtlich nicht zu beanstanden. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 SonGebV bestimmt sich die Höhe
der Gebühren nach dem anliegenden Gebührentarif. Dieser sieht unter Nr. 1.4 für Zufahrten
und Zugänge von gewerblich genutzten Grundstücken, z.B. Industriewerken, Einkaufszentren,
Tankstellen, Kiesgruben, Steinbrüchen, Gaststätten, Lager-, Camping- und
Ausstellungsplätzen eine Rahmengebühr von jährlich 100,00 DM bis 5.000,00 DM
(51,12 EUR bis 2556,45 EUR) vor. Innerhalb dieses Rahmensatzes ist gemäß § 2 Abs. 1
Satz 2 SonGebV die Gebühr im Einzelfall zu bemessen nach Art und Ausmaß der Einwirkung
auf die Straße und den Gemeingebrauch sowie die wirtschaftlichen Interessen des
Gebührenschuldners (vgl. auch § 8 Abs. 3 Satz 6 FStrG).

32

Die danach von dem Beklagten zu treffende Ermessensentscheidung kann vom Gericht
gemäß § 114 VwGO nur auf Ermessensfehler überprüft werden. Solche sind hier jedoch nicht
ersichtlich.

33

Um eine einheitliche Ermessensausübung zu gewährleisten, ist es zulässig,
wenn nicht sogar geboten, dass sich der Beklagte an Ermessensrichtlinien orientiert.
Dabei ist es sachgerecht, zum einen auf die Verkehrsdichte und zum anderen auf Art
und Umfang des Anliegerverkehrs abzustellen. Je höher nämlich die Verkehrsdichte
und je intensiver die Nutzung der Zufahrten ist, desto größer ist auch die
Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs durch die an einer freien Strecke einer
Bundesstraße grundsätzlich nicht zulässigen Zufahrten. Darüber hinaus lassen Art
und Umfang des Anliegerverkehrs bei gewerblich genutzten Grundstücken einen
Schluss auf die wirtschaftliche Bedeutung der Zufahrtsmöglichkeit für den
Gebührenschuldner zu.

34

Dementsprechend hat der Beklagte das dem angefochtenen Gebührenbescheid vom
04.11.2003 beigefügte Berechnungsschema entwickelt und für die Ermittlung der
Gebührenhöhe verwendet. Die dabei erfolgte Annahme einer Verkehrsdichte von 8.000
Kfz/24 Std auf der Bundesstraße und eine tägliche Zufahrtsbenutzung im Rahmen des
Hotelbetriebs von bis etwa 100 Ein- und Ausfahrten sowie die daraus abgeleiteten Punktwerte
sind schlüssig und auch von dem Kläger nicht konkret beanstandet worden. Dies gilt auch für
die Bewertung der Zufahrt zu dem Wohnhaus mit einem Zuschlag von einem Punkt.

35

Die Heranziehung des Klägers als Eigentümer des Wohnhauses zu den
Sondernutzungsgebühren hält sich noch im Rahmen des dem Beklagten bei der
Schuldnerauswahl eingeräumten Ermessens.

36

Nach § 4 Abs. 1 SonGebV sind Gebührenschuldner der Erlaubnisnehmer und sein
Rechtsnachfolger sowie wer die Sondernutzung ausübt oder in seinem Interesse ausüben lasst.
Danach sind sowohl der Kläger als Eigentümer des Wohnhauses und Erlaubnisnehmer der mit
Bescheid vom 20.05.2003 erteilten Sondernutzungserlaubnis als auch die Inhaber des
Hotelbetriebes als Gebührenschuldner anzusehen. Bei einer Auswahl zwischen den
Gebührenpflichtigen hätte es im Rahmen der Ermessensausübung nahe gelegen, die Inhaber
des Hotels heranzuziehen, da - wie oben ausgeführt - die Zufahrt zu dem Hotel bereits seit
Jahren als Sondernutzung anzusehen ist und der durch den Hotelbetrieb verursachte Verkehr
auch den weitaus überwiegenden Teil der Zufahrtsnutzung ausmacht.

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Das Gericht hält gleichwohl unter Berücksichtigung der Regelung des § 4 Abs. 2
SonGebV, wonach mehrere Gebührenschuldner als Gesamtschuldner haften, eine
Ermessensausübung dahingehend, den Kläger heranzuziehen, für rechtlich vertretbar. Der
Kläger ist nämlich nicht nur Eigentümer des Wohnhauses sondern neben seiner Mutter auch
Miteigentümer des Hotelgrundstückes und der Gesellschaft, die das Hotel betreibt, sowie
Geschäftsführer dieser Gesellschaft. Er kann daher im Innenverhältnis maßgeblichen Einfluss
auf einen Ausgleich der wirtschaftlichen Belastungen zwischen den Gesamtschuldnern
nehmen.

38

Die Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

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Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis
beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 ZPO.