Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-25, Aktenzeichen 5 K 1635/07
ECLI:DE:VGMS:2008:1125.5K1635.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Beklagten vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leisten.

1

T a t b e s t a n d :

2

Das Krankenhaus der Klägerin ist im Krankenhausplan des Landes Nordrhein-
Westfalen aufgenommen. Strukturgespräche zur Fortschreibung des
Krankenhausplanes führten im Jahre 2004 dazu, dass die Klägerin auf ihre Abteilung
für Geburtshilfe und Gynäkologie sowie auf die HNO-Belegabteilung verzichtete. Im
Gegenzug wurde eine geriatrische Abteilung inklusive tagesklinischer Plätze für das
Haus in den Krankenhausplan aufgenommen. Während die gynäkologische
Abteilung sowie die HNO-Belegabteilung bereits am 1. Juli 2005 geschlossen
wurden, erfolgte die vollständige Einrichtung der geriatrischen Abteilung bislang aus
baulichen Gründen nicht.

3

Mit Datum vom 31. Januar 2005 meldete die Klägerin die Maßnahme der
Geriatrie inklusive Tagesklinik zur Aufnahme in das Investitionsprogramm 2006 mit
Gesamtkosten in Höhe von 3.443.950,20 EUR an.
Die Anmeldung wurde unter dem 31. Januar 2006 für das Jahr 2007 wiederholt mit
förderungsfähigen Gesamtkosten in Höhe von 3.580.000,00 EUR. Da eine
Förderung der Maßnahme nicht erfolgte, meldete die Klägerin unter dem 31. Januar
2007 die Maßnahme erneut zur Förderung in 2008 an. Die förderungsfähigen
Gesamtkosten wurden in dieser Anmeldung mit 4.506.000,00 EUR beziffert.

4

Die Beklagte zu 2. übersandte dem Beklagten zu 1. die Listen der von ihr
bewerteten Maßnahmen aus den Anmeldungen. Die Maßnahme Einrichtung der
Geriatrie inklusive Tagesklinik der Klägerin wurde von der Beklagten zu 2. auf Rang
1 zur Förderung vorgeschlagen.

5

Da eine Bewilligung der zur Förderung beantragten Maßnahme nicht erfolgte,
und der Beklagte zu 1. für die Jahre 2006 und 2007 kein Investitionsprogramm
aufstellte, hat die Klägerin am 4. Oktober 2007 Klage erhoben.

6

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Ihr stehe ein Anspruch auf
Bewilligung der beantragten Fördermittel zu. Sie könne von dem Beklagten zu 1. die
Aufstellung eines Investitionsprogramms verlangen, um damit die notwendigen
rechtlichen Voraussetzungen für die ihr zustehende Investitionsförderung zu
schaffen. Anderenfalls gehe ihr verfassungsrechtlich garantierter Anspruch auf
Investitionsförderung ins Leere und ihr stehe kein effektiver Rechtsschutz zu. Bereits
aus dem Grundsatz des § 1 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der
Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze -
Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG - gehe hervor, dass der Sinn und Zweck des
KHG auf die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser ausgerichtet sei. Das
duale System der Finanzierung sei 1972 durch das Gesetz zur wirtschaftlichen
Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze
eingeführt worden. Hierdurch sei den Krankenhäusern die Möglichkeit genommen
worden, für ihre Leistungen über Entgelte ein Budget zu erwirtschaften, das für
Vorhaltekosten und Investitionen kostendeckend sei. Im Ergebnis gelte seit dem
Inkrafttreten des KHG das Verbot, Investitionen in die Preise aufzunehmen, die in
Form von Pflegesätzen vereinbart werden könnten. Diese Beschränkung stelle einen
Eingriff in die Grundrechte der Krankenhäuser, namentlich der Berufsfreiheit im
Sinne des Artikel 12 GG und des Eigentums im Sinne des Artikel 14 GG dar. Der
Eingriff könne nur durch die Verpflichtung der Länder, für die Investitionskosten der
Krankenhäuser aufzukommen, ausgeglichen werden.

7

Der Beklagte zu 1. habe, indem er für die Jahre 2006 und 2007 kein
Investitionsprogramm aufgestellt habe, seine Pflichten aus den landesrechtlichen
und bundesrechtlichen Vorgaben verletzt. Den Ländern sei kein Ermessen
dahingehend eingeräumt worden, in Frage zu stellen, ob überhaupt ein
Investitionsprogramm aufgestellt werde. Die Verpflichtung zur Aufstellung eines
Investitionsprogramms bestehe für jedes einzelne Haushaltsjahr. Der Beklagte zu 1.
könne sich auch nicht unter Hinweis auf den Haushalt bzw. Haushaltserwägungen
seiner Verpflichtung zur Aufstellung eines Investitionsprogramms entziehen.

8

Grundsätzlich bestehe zwar kein Anspruch eines Krankenhauses auf Aufnahme
in ein Investitionsprogramm. Zudem werde ein Rechtsanspruch auf Förderung erst
durch die Bewilligung der Fördermittel ausgelöst. Etwas anderes müsse aber dann
gelten, wenn sich das Land, wie hier, vollständig seiner Pflichten entziehe. Es fehle
auch jeder Anhaltspunkt dafür, dass eine Auswahlentscheidung des Beklagten zu 1.
stattgefunden habe, die eine Aufnahme der Maßnahme der Klägerin zu Gunsten
Maßnahmen anderer Krankenhäuser in Investitionsprogramme hätte verhindern
können.

9

Sie, die Klägerin, könne ihrem Versorgungsauftrag nur nachkommen, wenn die
baulichen Voraussetzungen für den Betrieb einer Geriatrie und einer geriatrischen
Tagesklinik geschaffen würden. Hierzu müsse die derzeitige bauliche
Gebäudestruktur umfangreich verändert und erweitert werden. Durch die Weigerung,
die Mittel für die notwendige Investition zur Verfügung zu stellen, werde unmittelbar
in den Krankenhausmarkt eingegriffen. Dies schaffe einen erheblichen
Wettbewerbsnachteil zu ihren Lasten. Die Beklagte zu 2. habe sie, die Klägerin, auf
Grund entsprechender Vereinbarungen dazu gebracht, bestehende Abteilungen zu
schließen und ihr eine andere Abteilung in Aussicht gestellt, für die noch
Investitionen erforderlich seien. Die Beklagten seien daher nicht mehr frei in der
Auswahl der zur Förderung anstehenden Investitionsmaßnahmen.

10

Eine fehlende Antragstellung auf Bewilligung von Fördermitteln könne ihr nicht
vorgehalten werden. Es sei vielmehr davon auszugehen, dass unverzüglich ein
Antrag gestellt worden wäre, wenn der Beklagte zu 1. seiner Verpflichtung zur
Aufstellung eines Investitionsprogramms nachgekommen wäre.

11

Die Klägerin beantragt,

1.	12

den Beklagten zu 2. zu verpflichten, den Antrag der Klägerin
zur Aufnahme der Maßnahme Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG)
in das Investitionsprogramm des Beklagten zu 1. für das Jahr
2006, erneuert für das Jahr 2007 und das Jahr 2008, zu
bescheiden und die beantragten Fördermittel für die Maßnahme
Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG) zu bewilligen;

2.
3.	13

den Beklagten zu 1. zu verurteilen, das Investitionsprogramm
gemäß § 20 KHG NW i. V. m. §§ 4, 6 und 9 f. KHG für das Jahr
2007 aufzustellen;

4.
5.	14

den Beklagten zu 1. zu verurteilen, die zur Förderung
beantragte Maßnahme der Klägerin Geriatrie inklusive Tagesklinik
(EG) in das Investitionsprogramm 2007 aufzunehmen;

6.
15

hilfsweise,

1.	16

den Beklagten zu 2. zu verpflichten, den Antrag der Klägerin
zur Aufnahme der Maßnahme Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG)
in das Investitionsprogramm des Beklagten zu 1. für das Jahr
2007, erneuert für das Jahr 2008, zu bescheiden und die
beantragten Fördermittel für die Maßnahme Geriatrie inklusive
Tagesklinik (EG) zu bewilligen;

2.
3.	17

den Beklagten zu 1. zu verurteilen, ein Investitionsprogramm
gemäß § 20 KHG NW i. V. m. §§ 4, 6 und 9 f. KHG für das Jahr
2007 aufzustellen;

4.
5.	18

den Beklagten zu 1. zu verurteilen, die zur Förderung
beantragte Maßnahme der Klägerin Geriatrie inklusive Tagesklinik
(EG) in das Investitionsprogramm 2007 aufzunehmen.

6.
19

Die Beklagten beantragen,

20

die Klage abzuweisen.
Es fehle bereits an einem bescheidungsreifen Antrag der Klägerin auf
Investitionsförderung. Dieser könne erst gestellt werden, wenn eine Aufnahme des
jeweiligen Vorhabens in das Investitionsprogramm erfolgt sei. Mangels Aufstellung
eines Investitionsprogramms habe eine Bewilligung nicht ausgesprochen werden
können. Entgegen der Auffassung der Klägerin folge aus dem Bundesrecht keine
Verpflichtung des Beklagten zu 1. zur Aufstellung eines jährlichen
Investitionsprogramms. Selbst wenn zu Gunsten der Klägerin eine objektive
Rechtspflicht des Beklagten zu 1. bestanden hätte, folge hieraus keine Verpflichtung,
die von der Klägerin angemeldete Maßnahme darin aufzunehmen. In Anbetracht der
dem Ministerium bei der Aufstellung des Investitionsprogramms zukommenden
Beurteilungsspielräume sei die Aufnahme einer Maßnahme in ein solches Programm
nicht durch eine Priorisierung seitens der Beklagten zu 2. präjudiziert.
Investitionsprogramme für das Jahr 2006 und 2007 seien nicht aufgestellt worden,
weil die Vorbelastungen durch alte Zuwendungsbescheide inzwischen mehrere 100
Millionen Euro betragen hätten und damit das jährliche Bewilligungsvolumen der
Haushaltsansätze weit überschritten worden sei. Die jährlich geplanten
Fördersummen von ca. 170 Millionen Euro seien deshalb bereits in den Jahren 2004
bis 2006 um ca. 160 Millionen Euro aufgestockt und die Förderung ab dem Jahr
2008 umgestellt worden. Seit dem Inkrafttreten des
Krankenhausgestaltungsgesetzes vom 11. Dezember 2007 bestehe eine neue
Rechtslage. Im Zusammenhang mit der Novellierung habe das Land u. a. die
Krankenhausinvestitionsförderung neu geregelt. Nunmehr werde die Errichtung von
Krankenhäusern (Neubau, Umbau, Erweiterung) einschließlich der Erstausstattung
mit den für den Krankenhausbetrieb notwendigen Anlagegütern, hierum gehe es der
Klägerin - durch jährliche Pauschalbeträge gefördert. Die Aufnahme einer konkreten
Baumaßnahme in das Investitionsprogramm sei nicht länger vorgesehen.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf
den Inhalt der Gerichtsakte und der übersandten Verwaltungsvorgänge der
Beklagten zu 2.

22

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

23

Die Klage hat keinen Erfolg.

24

Sie ist mit den Haupt- und den Hilfsanträgen unzulässig.

25

Soweit die Klägerin vom Beklagten zu 1. die Aufstellung eines
Investitionsprogramms für die Jahre 2006 und 2007 und die Aufnahme ihrer
Maßnahme Geriatrie und Tagesklinik in die Investitionsprogramme begehrt, kommt
als statthafte Klage allein die allgemeine Leistungsklage in Betracht. Bei der von der
Klägerin begehrten Aufstellung eines Investitionsprogramms und der Aufnahme ihres
Vorhabens in dieses handelt es sich nicht um im Wege der Verpflichtungsklage nach
Maßgabe des § 42 Abs. 1 VwGO zu erstreitende Verwaltungsakte. Die Erstellung
des Investitionsprogramms und die Aufnahme des Vorhabens der Klägerin in ein
solches ist nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG und §§ 20, 21 Abs. 2 Satz 1 des
Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. Dezember 1998
(GV. NRW. S. 696), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 21. Dezember
2006 - KHG NRW - (GV. NRW. S. 631), welches durch das am 29. Dezember 2007
in Kraft getretene Krankenhausgestaltungsgesetz vom 11. Dezember 2007 - KHGG
NRW - (GV. NRW. S. 702, ber. 2008 S. 157) aufgehoben wurde, haushaltsintern
notwendige Voraussetzung für die von der Klägerin letztlich begehrte Förderung
ihres Krankenhausumbaus. Bei den von der Klägerin begehrten Maßnahmen des
Beklagten zu 1. handelt es sich um bloße haushaltspolitische Absichtserklärungen,
denen keine regelnde Außenwirkung zukommt.

26

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 30. August 1993
- 13 A 2834/92 -, juris, und vom 5. Dezember 1996 - 13 A 72/95
-, - nrwe -; Dietz/Bofinger, Krankenhaus-finanzierungsgesetz,
Bundespflegesatzverordnung und Folgerecht, Kommentar,
Stand August 2008, § 6 KHG, Anm. III 2.

27

Die gegen den Beklagten zu 1. damit allein statthafte Leistungsklage ist jedoch
unzulässig, weil der Klägerin die nach § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderliche
Klagebefugnis fehlt.

28

Vgl. zum Erfordernis der Klagebefugnis Sodan/Ziekow,
VwGO, Kommentar 2. Aufl., § 42 Rdnr. 370f.

29

Die von dem Beklagten zu 1. begehrten haushaltsinternen Maßnahmen können
die Klägerin ebenso wie deren Unterlassen nicht beschweren. Die Rechtswidrigkeit
der fehlenden Aufnahme des Vorhabens der Klägerin in ein Investitionsprogramm
oder die Rechtswidrigkeit des Verzichts auf die Aufstellung eines solchen kann die
Klägerin erst in einem auf positive Bescheidung ihres Bewilligungsantrages gegen
die Beklagte zu 2. gerichteten Klageverfahren geltend machen.

30

Vgl. Dietz/Bofinger, a.a.O., § 8 KHG Anm. IV. 8.2.

31

Dies folgt aus dem vom Gesetz vorgesehenen stufenweise ausgestalteten
Bewilligungsverfahren. In dem vom zuständigen Ministerium aufzustellenden
Investitionsprogramm wird die Verwendung der in dem betreffenden Haushaltsjahr
zur Verfügung stehenden Fördermittel für Maßnahmen nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 KHG
NRW, wie oben dargelegt, haushaltsintern und ohne jegliche Außenwirkung zu
Gunsten oder zu Lasten der Klägerin dargestellt. Dies hat zur Folge, dass bis zur
Erteilung des Bewilligungsbescheides durch die Beklagte zu 2. eine Auswechselung
der Baumaßnahmen in dem im Ministerialblatt veröffentlichten Investitionsprogramm
möglich ist.

32

Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung zum
Krankenhausgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18.
Mai 1998, LT-Drs. 12/3073, S. 74.

33

Durch die von der Beklagten zu 2. als zuständige Behörde (vgl. 40 KHG NRW
i.V.m. § 1 der Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des
Krankenhauswesens (KHZVV) in der Fassung vom 21. Oktober 2008 (GV. NRW. S.
642) sowie den zuvor geltenden § 1 der Verordnung vom 22. Februar 2001 (GV.
NRW. S. 222), geändert durch Gesetz vom 5. April 2005 (GV. NRW. 332)) zu
treffende Feststellung der Aufnahme in das Investitionsprogramm wird das
Investitionsprogramm bzw. die Entscheidung, ein solches nicht aufzustellen, nach
Außen in Form eines Verwaltungsakts umgesetzt (§ 20 Satz 3 KHG NRW). Erst mit
der schriftlichen Bewilligung der Fördermittel, die mit der Feststellung der Aufnahme
in den Investitionsplan verbunden ist, entsteht auch der Rechtsanspruch des
Krankenhauses auf Förderung (§ 20 Satz 4 KHG NRW).

34

Rechtliche Bedenken gegen das Erfordernis eines gesonderten Feststellungs-
und Bewilligungsbescheides für bauliche Investitionen bestehen nicht, weil der
Bundesgesetzgeber dem Landesgesetzgeber mit § 11 KGH einen breiten
Gestaltungsspielraum eröffnet und die Verfahrensvorschriften auch nicht dazu
führen, dass die Durchsetzung der gesetzlichen Ansprüche auf Investitionsförderung
praktisch unmöglich wird. Die Notwendigkeit eines Feststellungs- und
Bewilligungsbescheides dient nicht dazu, den Anspruch des Krankenhausträgers zu
erschweren, sondern soll den Krankenhausträger vor Planungskosten bewahren, die
unter Umständen verloren sind, wenn er sein Projekt vor der Anmeldung zum
Investitionsprogramm vollständig planen muss, die Aufnahme in das
Investitionsprogramm jedoch erst Jahre später erfolgt.

35

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. August 1993 - 13 A 2823/92
-, a.a.O.; Pant/Prütting, Krankenhausgesetz Nordrhein-
Westfalen, 2. Aufl. 2000, § 20 Rdnr. 9.

36

Darüber hinaus gibt das Bundesrecht der Klägerin auch materiell keinen
Anspruch auf Förderung ohne vorherigen schriftlichen Feststellungs- und
Bewilligungsbescheid. Einem solchen Anspruch stehen die Grundsätze der
Wirtschaftlichkeit und Notwendigkeit gem. § 9 Abs. 5 KHG, § 22 KHG NRW
entgegen. Die Bewilligung der Fördermittel bzw. der damit verbundene
Verwaltungsvorgang dient dazu, die (objektive) Notwendigkeit der Maßnahme im
Sinne des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes zu überprüfen. Durch diese Grundsätze
wird der Rechtsanspruch auf Förderung beschränkt, denn der Krankenhausträger hat
keinen Anspruch darauf, dass jede von ihm subjektiv als notwendig erachtete
Investition gefördert wird.

37

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. August 1993 - 13 A 2823/92
-, a.a.O..

38

Die Klage ist darüber hinaus auch unzulässig, soweit sie auf die Verpflichtung
der Beklagten zu 2. gerichtet ist, den Antrag auf Aufnahme der Maßnahme Geriatrie
inklusive Tagesklinik in die Investitionsprogramme zu bescheiden und Fördermittel zu
bewilligen. Für die Verpflichtungsklage ist anerkannt, dass ihre Zulässigkeit
grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag
auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts abhängt. Diese
Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf
Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es
zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie
gerichtet werden. Sie gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob der erstrebte
Verwaltungsakt auf Antrag oder von Amts wegen zu erlassen ist.

39

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 45.06 -,
juris.

40

Ein solcher Antrag fehlt hier, denn die Klägerin hat lediglich die von ihr
beabsichtigte Maßnahme zur Aufnahme in ein Investitionsprogramm angemeldet. Die
Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der
Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass das einschlägige
Verwaltungsverfahrensrecht keine abweichende Regelung trifft.

41

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 45.06 -,
a.a.O.

42

Dies trifft vorliegend indes nicht zu. Ein Antrag auf Bewilligung von Fördermitteln
ist nach § 19 Abs. 1 KGH NRW vielmehr zwingende Voraussetzung für die von der
Klägerin begehrte Förderung. In der Anmeldung der Maßnahme Geriatrie inklusive
Tagesklinik zur Aufnahme in die Investitionsprogramme ist auch nicht gleichzeitig ein
Antrag der Klägerin auf Bewilligung entsprechender finanzieller Mittel enthalten.
Gegen ein solches Verständnis spricht nicht nur der Wortlaut der von der Klägerin
ausgefüllten Anmeldeformulare, in denen unter Punkt 14 ausdrücklich auf die
Notwendigkeit eines Antrages verwiesen wird, sondern auch die den Beteiligten
bekannte Mehrstufigkeit des Bewilligungsverfahrens.

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Anders als die Klägerin meint, fordert das Gebot der Gewährleistung effektiven
Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) sowie das darin eingeschlossene Verbot, die
Beschreitung des eröffneten Rechtswegs nicht in unzumutbarer, aus Rechtsgründen
nicht zu rechtfertigende Weise zu erschweren, kein Absehen von der Antragstellung.
Der bloße Umstand, dass für die Klägerin erkennbar war, dass ein Antrag wegen der
fehlenden Investitionsprogramme des Beklagten zu 1. von der Beklagten zu 2.
abschlägig beschieden worden wäre, rechtfertigt, wie die Regelungen der VwGO zur
Verpflichtungsklage zeigen, in denen es regelmäßig um die Überprüfung abschlägig
beschiedener Anträge geht, gerade kein Absehen von der Antragstellung. Die
Verwaltungspraxis der Beklagten zu 2., wonach Antragsunterlagen von den
Krankenhäusern erst nach entsprechender - hier fehlender - Aufforderung des
Beklagten zu 2. übersandt werden, stand einer Antragstellung durch die Klägerin
ebenfalls nicht entgegen. Entsprechende Aufforderungen wären ohnehin nur an
Krankenhäuser gerichtet worden, die in einem Investitionsprogramm benannt worden
wären. Eine Antragstellung wäre der Klägerin, wie die beim Verwaltungsgericht
Gelsenkirchen anhängig gewesenen Klageverfahren 7 K 2111/06 und 7 K 3692/07
zeigen, ohne Aufforderung durch die Beklagte zu 2. ohne weiteres möglich gewesen.
Hätte die Klägerin bei der Beklagten zu 2. einen Bewilligungsantrag gestellt, wäre die
Beklagte zu 2. verpflichtet gewesen, diesen entgegenzunehmen und in der Sache zu
bescheiden. Anderenfalls hätte der Klägerin die Möglichkeit offen gestanden, eine
Untätigkeitsklage nach Maßgabe des § 75 VwGO zu erheben, so dass auch in
diesem Fall effektiver Rechtsschutz zur Verfügung gestanden hätte.

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Da nach § 20 Satz 3 KHG NRW eine Feststellung über die Aufnahme eines
Vorhabens in das Investitionsprogramm nur im Zusammenhang mit der Bewilligung
von Fördermitteln vorgesehen ist, war die Beklagte zu 2. auch nicht verpflichtet, die
Anmeldungen der Klägerin in irgendeiner Weise isoliert zu bescheiden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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