Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-03-24, Aktenzeichen 12 A 512/99
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0324.12A512.99.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor
der Vollstreckung Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

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Der am 21. Mai 1973 geborene Kläger absolvierte in der Zeit
vom 1. August 1990 bis zum 9. Juli 1993 beim
Landschaftsverband Westfalen-Lippe eine Ausbildung zum
Straßenwärter. Nach Beendigung der Ausbildung wurde er jedoch
wegen nicht zufrieden stellender Leistungen nicht in ein
Arbeitsverhältnis übernommen.

3

Im April 1996 bewarb sich der Kläger um eine Einstellung in
den mittleren Binnenzolldienst der Beklagten. Nachdem diese
die über ihn beim Landschaftsverband geführte Personalakte
eingesehen hatte, lehnte sie die Einstellung des Klägers mit
den angefochtenen Bescheiden ab.

4

Wegen des Sach- und Streitstandes bis zur erstinstanzlichen
Entscheidung nimmt der Senat auf die Feststellungen im
Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, die er sich in
vollem Umfang zu Eigen macht (§ 130 b Satz 1 VwGO).

5

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit den Anträgen,

6

die Beklagte unter Aufhebung der
Bescheide vom 14. und 27. Januar und
28. Februar 1997 zu verpflichten, ihn
zum nächstmöglichen Zeitpunkt in den
Vorbereitungsdienst der Laufbahn des
mittleren Binnenzolldienstes
einzuberufen,

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hilfsweise festzustellen, dass die
angefochtenen Bescheide rechtswidrig
sind und die Beklagte verpflichtet war,
ihn zum 1. April 1997 in den
Vorbereitunsdienst der Laufbahn des
mittleren Binnenzolldienstes
einzuberufen,

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durch das angefochtene Urteil abgewiesen.

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Der Kläger hat gegen das Urteil (die von dem Senat
zugelassene) Berufung eingelegt. Zur Begründung führt er aus:
Die zu seiner Nichteinstellung führende Auswahlentscheidung
der Beklagten sei rechtsfehlerhaft. Eine rechtsfehlerfreie
Auswahlentscheidung setze u.a. voraus, dass die Entscheidung
schriftlich begründet werde. In seinem Fall finde sich eine
nachvollziehbare Begründung erst im Widerspruchsbescheid.
Diese halte das Verwaltungsgericht jedoch für wenig
überzeugend. Es ersetze allerdings die "wenig überzeugende"
Begründung durch eine eigene Begründung, indem es unterstelle,
dass er, der Kläger, die an einen Beamten des mittleren
Binnenzolldienstes zu stellenden charakterlichen Anforderungen
nicht erfülle. Allerdings habe die Beklagte offensichtlich die
charakterlichen Anforderungen - wenn überhaupt - nur bei den
Bewerbern geprüft, die vorher bei einem öffentlichen
Arbeitgeber beschäftigt gewesen seien. Das verstoße nicht nur
gegen Art. 33 Abs. 2 GG, sondern auch gegen den
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 GG. Davon abgesehen habe
die Beklagte die Anforderungen, die sie an die charakterliche
Eignung des Bewerbers stelle, nicht hinreichend definiert. Es
hätte einer ausführlichen Begründung bedurft, inwieweit eine
fehlerhafte Motivation im Jahre 1992 und damalige mangelhafte
Leistungen feststehende Charaktereigenschaften seien, die es
rechtfertigten, ihm nunmehr die charakterliche Eignung für die
angestrebte Laufbahn abzusprechen.

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Der Kläger beantragt,

11

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach den erstinstanzlichen Anträgen
zu erkennen.

12

Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

14

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und macht insbesondere
geltend: Ein Bewerber habe auf der Grundlage des Art. 33
Abs. 2 GG Anspruch darauf, dass der (künftige) Dienstherr über
die Einstellung ohne Ermessens- und Beurteilungsfehler,
insbesondere unter Beachtung des Gleichheitssatzes entscheide.
Dabei dürfe die Einstellungsbehörde die Personalakte eines
Bewerbers, der vorher dem öffentlichen Dienst angehört habe,
einsehen und auswerten. Aus der über den Kläger geführten
Personalakte des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe, die
einen Zeitraum von drei Jahren umfasse und daher
aussagekräftig sei, habe sich die Vermutung aufgedrängt, dass
der Kläger, der bereits bei einer Ausbildung für den einfachen
Dienst Schwierigkeiten gehabt habe, bei der Ausbildung für den
mittleren Zolldienst scheitern könnte. Die
Berufsschulzeugnisse und anderen Unterlagen aus den Jahren
1992 und 1993 zeigten, dass beim Kläger
Schlüsselqualifikationen wie Leistungsbereitschaft, Motivation
und Einstellung zur Arbeit gefehlt hätten. Dadurch werde die
charakterliche Eignung des Klägers für die nunmehr angestrebte
Laufbahn in Frage gestellt.

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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des
Senats über die Berufung ohne mündliche Verhandlung
einverstanden erklärt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Berufung, über die der Senat mit Zustimmung der
Verfahrensbeteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden
kann (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO), ist nicht begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage sowohl mit dem
Hauptantrag als auch mit dem Hilfsantrag zu Recht abgewiesen
und dabei unter anderem zutreffend festgestellt, dass die
Beklagte dem Kläger die Einstellung nicht etwa in ihrem
Schreiben vom 13. Dezember 1996 zugesichert hatte. Die
angefochtenen Bescheide, mit denen die Beklagte die
Einstellung des Klägers in den Vorbereitungsdienst der
Laufbahn des mittleren Binnenzolldienstes abgelehnt hat, sind
rechtmäßig.

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Wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die Urteile
des erkennenden Senats vom 23. September 1998 - 12 A 4325/97 -
und des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 1991 - 2 C 42.79
- dargelegt hat, hat jeder Deutsche gemäß Art. 33 Abs. 2 GG
nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung
gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Nach Maßgabe dieser
Kriterien hat die Beklagte die Auslese der Bewerber
vorzunehmen (§ 8 Abs. 1 Satz 2 BBG). Die im Rahmen der
Einstellungsentscheidung erforderliche Beurteilung von
Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung ist ein Akt
wertender Erkenntnis des (künftigen) Dienstherrn, der von den
Verwaltungsgerichten nur darauf überprüft werden kann, ob die
Verwaltung den anzuwendenden Begriff verkannt, der Beurteilung
einen unrichtigen Sachverhalt zugrundegelegt, allgemein
gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige
Erwägungen angestellt hat. Der Beurteilungsspielraum umfasst
sowohl die individuelle Bewertung der einzelnen Bewerber als
auch einen etwaigen Leistungsvergleich zwischen ihnen. Die
anschließende Einstellung in einen Vorbereitungsdienst, der
nicht zugleich - wie etwa das Rechtsreferendariat - allgemeine
Ausbildungsstätte im Sinne des Art. 12 GG ist, und ggf. die
Auswahl unter mehreren Bewerbern liegen im pflichtgemäßen
Ermessen des Dienstherrn. Dem pflichtgemäßen Ermessen des
Dienstherrn ist es auch überlassen, welchen (sachlichen)
Umständen er bei seiner Auswahlentscheidung das größere
Gewicht beimisst und in welcher Weise er den Grundsatz des
gleichen Zugangs zu jedem öffentlichen Amt nach Eignung,
Befähigung und fachlicher Leistung verwirklicht, sofern nur
das Prinzip der Auswahl nach Eignung nicht in Frage gestellt
wird.

20

Vor der Einstellung in einen Vorbereitungsdienst können die
nach Art. 33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 Satz 2 BBG für den Zugang
zu einem öffentlichen Amt geltenden amtsbezogenen
Leistungskriterien jedoch - wenn überhaupt - häufig nur
unvollständig beurteilt werden. Denn die für die spätere
Beamtenlaufbahn erforderlichen Kenntnisse und Fertigkeiten
werden großenteils erst im Vorbereitungsdienst erworben. Die
überragende Bedeutung, die der Einstellung in den
Vorbereitungsdienst für die künftige berufliche Laufbahn der
Bewerber zukommt, erfordert aber eine besonders sorgfältig
vorbereitete Entscheidung. Die Auswahl muss auf der Grundlage
aller für die Beurteilung von Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung zur Verfügung stehenden Unterlagen
getroffen werden. Das macht es notwendig, etwaige
Personalakten der Bewerber aus früheren Ausbildungs- bzw.
Beschäftigungsverhältnissen im öffentlichen Dienst
beizuziehen. Eine derartige Beiziehung verstößt auch im
Hinblick darauf, dass entsprechende Personalakten bei
Bewerbern, die vorher außerhalb des öffentlichen Dienstes
beschäftigt waren, nicht vorliegen bzw. nicht ausgewertet
werden können, nicht gegen den Gleichheitssatz. Der
Gleichheitssatz des Art. 33 Abs. 2 GG als hier einschlägiger
Handlungs- und Kontrollmaßstab verbietet eine sachlich nicht
gerechtfertigte, willkürlich unterschiedliche Behandlung der
Bewerber. Es ist aber weder sachwidrig noch willkürlich,
frühere Personalakten der Bewerber als Grundlage für die
Einstellungsentscheidung beizuziehen. Sachwidrig und mit Sinn
und Zweck der gesetzlichen Regelungen über die Einstellung
nicht zu vereinbaren wäre es im Gegenteil, wenn der künftige
Dienstherr die Beiziehung und Auswertung vorhandener
Personalakten nur deshalb unterließe, weil entsprechende
Vorgänge bei anderen Bewerbern nicht existieren.

21

Entgegen dem Vorbringen des Klägers setzt eine fehlerfreie
Auswahlentscheidung für den Vorbereitungsdienst auch nicht
voraus, dass der (künftige) Dienstherr zunächst die
"spezifischen Anforderungen der zu besetzenden Stelle"
festlegt. Da die Bewerber für die gesamte Bandbreite ihrer
künftigen Laufbahn ausgebildet werden sollen, kann hier die
Erstellung eines speziellen Anforderungsprofils, was für die
Besetzung bestimmter (meist herausgehobener Beförderungs-
)Stellen in Betracht kommen kann, nicht verlangt werden. Es
ist vielmehr die Prognose zu treffen, ob bzw. wie gut der
Bewerber voraussichtlich den Anforderungen der Ausbildung im
Vorbereitungsdienst und den späteren beruflichen Aufgaben
seiner Laufbahn gewachsen sein wird. Leitbild hierfür muss das
öffentliche Interesse an der wirksamen und störungsfreien
Arbeit einer leistungsfähigen Beamtenschaft sein. Art. 33
Abs. 2 GG sowie § 8 Abs. 1 Satz 2 BBG begründen weder einen
subjektiven Anspruch einzelner Bewerber auf eine Einstellung
noch eine objektive Verpflichtung der Verwaltung, alle
(geeigneten) Bewerber einzustellen. Insoweit sind auch die
durch das Haushaltsrecht gesetzten Grenzen von Bedeutung.

22

Gemessen an den bisher aufgezeigten Grundsätzen war die
Entscheidung der Oberfinanzdirektion Münster, den Kläger nicht
in den Vorbereitungsdienst der Laufbahn des mittleren
Binnenzolldienstes einzuberufen, frei von Rechtsfehlern.
Zutreffend konnte die Oberfinanzdirektion nach der Auswertung
der über den Kläger bei dem Landschaftsverband Westfalen-Lippe
geführten Personalakte erhebliche Zweifel daran haben, ob
dieser für den mittleren Binnenzolldienst (überhaupt) geeignet
ist bzw. gleich gut wie andere Bewerber geeignet ist.
Derartige von dem Verwaltungsgericht näher dargelegte Zweifel
ergeben sich u.a. aus den mangelhaften Leistungen des Klägers
in der Zwischenprüfung vom 7. April 1992, aus den Noten in den
Zeugnissen der Berufsschule vom 31. Juli 1992, vom 31. Januar
1993 und in der Abschlussprüfung vom 9. Juli 1993 sowie
daraus, dass der Kläger damals an mehreren Schultagen
unentschuldigt in der Berufsschule gefehlt hat. Aufgrund
dieses Leistungsbildes konnte die Oberfinanzdirektion im
Rahmen der von ihr zu stellenden Prognose die Besorgnis haben,
der Kläger werde auch jetzt die Ausbildung im mittleren
Binnenzolldienst nicht mit der gebotenen Sorgfalt und Energie
betreiben.

23

Für die Entscheidung des Senats ist nicht erheblich, dass
die Beklagte beim Kläger in den angefochtenen Bescheiden
(zunächst) von mangelhaften schulischen Leistungen während der
(früheren) Ausbildung bei dem Landschaftsverband ausgegangen
ist, während das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen
Urteil auf eine mangelnde charakterliche Eignung des Klägers
für die angestrebte Laufbahn abgehoben hat. Insoweit liegt
kein Widerspruch vor. Zu Recht hat die Beklagte nunmehr
geltend gemacht, die mangelhaften, zugegeben auf fehlender
Lernmotivation beruhenden schulischen Leistungen ließen
jedenfalls beim Kläger den Schluss auf seine mangelnde
charakterliche Eignung zu. Der Begriff der "Eignung" in Art.
33 Abs. 2 GG, § 8 Abs. 1 Satz 2 BBG umfasst als generelles
Qualifikationsmerkmal die gesamte Persönlichkeit eines
Bewerbers und damit auch anscheinend so unterschiedliche
Bereiche wie geistige Anlagen, charakterliche und
gesundheitliche Verhältnisse sowie Charakter und
Persönlichkeitswerte. "Eignung" fasst gewissermaßen alle
Eigenschaften zusammen, die ein Amt von seinem Inhalt her
erfordert. Zur notwendigen Eignung gehört allgemein, dass
erwartet werden kann, der Bewerber werde als Beamter alle
dienstlichen und außerdienstlichen Pflichten aus dem
Beamtenverhältnis erfüllen (wollen und können).

24

Vgl. Fürst u.a., Gesamtkommentar
Öffentliches Dienstrecht (GKÖD), § 8
BBG Rdnr. 36.

25

Dass die Beklagte im Fall des Klägers eine solche Erwartung
bei ihrer Eignungsprognose nicht hatte, hält sich im Rahmen
des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums. Besonders
gravierende Vorkommnisse waren nicht erforderlich, um zu
dieser Wertung gelangen zu können.

26

Es mag sein, dass der Kläger seine Ausbildung bei dem
Landschaftsverband aufgrund seines jugendlichen Alters nicht
ernst genug genommen hat. Am Schluss dieser Ausbildung war er
aber immerhin 20 Jahre alt. Insgesamt befand er sich damals in
einem Alter, in dem junge Leute üblicherweise - wenn sie nicht
studieren - in einer praktischen Ausbildung stehen. Insoweit
lag bei ihm keine Besonderheit vor, die es zwingend
erforderlich machte, mildere Einstellungsmaßstäbe
anzuwenden.

27

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO
iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

28

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen
Voraussetzungen hierfür (§§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG) nicht
vorliegen.

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