Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-03-04, Aktenzeichen 8 K 9790/18

Tenor

Die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.09.2017 und 18.09.2017 in der Gestalt von dessen Widerspruchsbescheid vom 31.08.2018 werden aufgehoben.

Der Beklagte wird verpflichtet, der Klägerin die beantragte Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG für das Linienbündel ES 5 „Plochingen - Reichenbach“ bestehend aus den Linien 140, 141, 142, 143, 144, 148, 149 und 262 sowie den Ruftaxi-Linien RT 142, RT 143, RT 144, RT 148, RT 149 und RT 262 zu erteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die der Beigeladenen erteilte personenbeförderungsrechtliche Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel ES 5 „Plochingen - Reichenbach“ für den Zeitraum 01.01.2019 bis 30.06.2027 mit den Linien 140, 141, 142, 143, 144, 148, 149 und 262 sowie den Ruftaxi-Linien RT 142, RT 143, RT 144, RT 148, RT 149 und RT 262 und begehrt die Verpflichtung des Beklagten, ihr diese Genehmigung zu erteilen.

2

Der Landkreis Esslingen, der gemäß ÖPNVG Aufgabenträger für die Buslinien im Kreisgebiet ist, veröffentlichte am 21.12.2016 im EU-Amtsblatt (Az.: 2016/S246-450101) eine Vorabbekanntmachung, wonach er beabsichtige, die Verkehrsleistung des Linienbündels 5 „Plochingen - Reichenbach“ mit Wirkung zum 01.01.2019 im offenen Verfahren europaweit auszuschreiben und einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag mit einer Laufzeit von 8 Jahren und 6 Monaten (102 Monate) zu vergeben. Die ungefähre Fahrplan-Kilometer-Leistung pro Jahr betrage 952.000 km. Weiterhin würden zusätzliche 47.000 km Ruftaxi-Leistungen anfallen. Die Vorabbekanntmachung wurde durch Veröffentlichung im EU-Amtsblatt am 07.03.2017 ergänzt (Az.: 2017/S046-084946). Weiterer Aufgabenträger ist laut VI. 1) d) der Vorabbekanntmachung der Landkreis Rems-Murr-Kreis.

3

Unter VI. 1) a) der Vorabbekanntmachung wies der Landkreis Esslingen unter Bezugnahme auf § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG darauf hin, dass Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für eigenwirtschaftliche Verkehre mit Omnibussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen seien und diese Anträge die in der Vorabinformation unter VI. 1) b) und c) beschriebenen Anforderungen erfüllen müssten, andernfalls sei die Genehmigung gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen. Gemäß VI. 1) b) sollen die Verkehrsleistungen als eine Gesamtleistung vergeben werden. Gemäß VI. 1) c) haben die von dem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag erfassten Verkehrsleistungen folgende Anforderungen zu beachten:

4

„(1) Anforderungen an das Fahrplanangebot:

5

Die vorgegebenen Musterfahrpläne (abzurufen unter: http://www.landkreis-esslingen.de/standardsimbusverkehr, neuer Stand der Unterlagen vom 2.3.2017) sind einzuhalten, einschließlich der für die Schülerbeförderung notwendigen Verstärkerfahrten, die entsprechend dem Bedarf auch künftig durchzuführen sind.

6

aa) Allgemeine Abweichungsmöglichkeiten von den vorgegebenen Fahrplänen:

7

Für die jeweiligen Linien ist der vorgegebene Fahrplan folgendermaßen weiterzuentwickeln bzw. ein überarbeiteter Fahrplan anzuwenden (Linie 140, 144). Generell gilt:

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- Der Angebotsstandard darf - sofern bei den einzelnen Linien nicht explizit aufgeführt - künftig nicht verschlechtert werden. Dies betrifft sowohl die Anzahl der angebotenen Fahrten als auch die Verteilung der Fahrten über die unterschiedlichen Tageszeiten und Wochentage.

9

- Ein Verschieben von Fahrlagen ist dann möglich und erwünscht, wenn sich dadurch die Regelmäßigkeit der Fahrtabstände und damit die Merkbarkeit des Fahrplans verbessert (ohne die weiteren genannten Voraussetzungen zu verletzen).

10

- Bei einer eventuellen Verschiebung von Fahrlagen ist in jedem Fall darauf zu achten, dass sich die Zeitspanne zwischen Busankunft und Schulbeginn bzw. zwischen Schulende und Busabfahrt an den weiterführenden Schulen entlang des Linienwegs sowie die Übergangszeiten an die S- und Regionalbahnen in und aus Richtung Stuttgart nicht verschlechtert.

11

- Zudem darf ein eventuelles Verschieben von Fahrlagen nicht dazu führen, dass zusätzliche Verstärkerbusse (beispielsweise im Schülerverkehr) erforderlich werden, die von den zuständigen Aufgabenträgern kostenpflichtig bestellt werden müssen.

12

- Es sind Gefäßgrößen einzusetzen, mit denen die fahrlagenspezifische Verkehrsnachfrage befriedigt werden kann. Fahrlagen, die heute mit besonderen Gefäßgrößen bedient werden, sind im Fahrplan vermerkt.

13

- Bei allen Änderungen gegenüber den Musterfahrplänen sind mindestens die Vorgaben des am 11.12.2014 vom Kreistag mit Änderungen vom 10.12.2015 und vom 29.9.2016 zu beachten. Dieser ist unter folgendem Link veröffentlicht: http://www.landkreis-esslingen.de/site/LRA-Esslingen-R==T/get/params_E-1554936731/10669213/NVP%20Landkreis%20Esslingen%2012_2016.pdf (neuer Stand der Unterlagen vom 2.3.2017).

14

bb) Zusätzliche linienspezifische Anforderungen und Hinweise:

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Linie 140:

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Auf der Buslinie 140 kommt ein überarbeiteter Fahrplan zur Anwendung (siehe Link http://www.landkreis-esslingen.de/standardsimbusverkehr, neuer Stand der Unterlagen vom 2.3.2017). Ein Abweichen entsprechend der Abweichungsmöglichkeiten von den vorgegebenen Fahrplänen ist möglich.

17

Für den Schülerverkehr von Altbach zur Gemeinschaftsschule Deizisau und zurück sind einige Fahrten der Linien 140 und 143 an Schultagen umsteigefrei mit einem Bus zu bedienen, was den Fahrgästen auch durch Hinweise in der Elektronischen Fahrplanauskunft (EFA) und auf den Aushangfahrplänen zu kommunizieren ist. Durchgebunden werden müssen folgende Fahrten:

18

- 140 Ankunft in Plochingen 7:28 Uhr auf 143 Abfahrt in Plochingen 7:30 Uhr;
- 143 Ankunft in Plochingen 12:27 Uhr auf 140 Abfahrt in Plochingen 12:30 Uhr;
- 143 Ankunft in Plochingen 13:27 Uhr auf 140 Abfahrt in Plochingen 13:30 Uhr;
- 143 Ankunft in Plochingen 15:57 Uhr auf 140 Abfahrt in Plochingen 16:00 Uhr.

19

Linien 141:

20

Auf der Linie 141 sollen die einheitlichen Standards für S-Bahn-Zubringer, die die ÖPNV-Partner am 12. Februar 2014 in einer gemeinsamen Erklärung festgelegt haben, umgesetzt werden. Konkret sind damit folgende Anforderungen verbunden: Montags bis freitags müssen die Busse der Linie 141 von 6:00 Uhr bis 20:00 Uhr mindestens halbstündlich und von 20:00 bis 24:00 Uhr mindestens stündlich fahren. Samstags müssen die Busse von 7:00 bis 24:00 Uhr und an Sonn- und Feiertagen von 9:00 bis 24:00 Uhr mindestens stündlich fahren.

21

Für die Einhaltung der geforderten Taktungen sind die fahrplanmäßigen Ankunfts- und Abfahrtszeiten am ZOB Plochingen relevant: Ein Takt gilt dann als erfüllt, wenn dieser in Lastrichtung (d. h. vormittags ist die Ankunft in Plochingen ZOB und nachmittags die Abfahrt Plochingen ZOB maßgeblich) in den oben genannten Zeiträumen angeboten wird. Beispielsweise gilt ein Stunden-Takt bis 24:00 Uhr dann als erfüllt, wenn in den Stunden zwischen 23:00 und 24:00 Uhr der letzte Bus in Plochingen ZOB abfährt. Ein Halbstunden-Takt ab 6 Uhr dagegen gilt dann als erfüllt, wenn in der halben Stunde von 6:00 Uhr bis 6:30 Uhr der erste Bus in Plochingen ankommt. Die einheitlichen Standards für S-Bahn-Zubringer sind nicht auf der kompletten Linie, sondern nur auf dem Abschnitt Plochingen-Stumpenhof umzusetzen.

22

Der vorgegebene Fahrplan enthält teilweise einen höheren Angebotsstandard, als dies die einheitlichen Standards für S-Bahn-Zubringer, wie oben beschrieben, vorsehen. Dieser in einzelnen Zeitbereichen höhere Angebotsstandard bleibt durch die zwingende Einhaltung der einheitlichen Standards für S-Bahn-Zubringer unangetastet und ist weiterhin zu erbringen.

23

Der Halbstunden-Takt an Samstagen muss künftig erst um 8:00 Uhr beginnen. Die dadurch entfallenden Fahrten im Zeitraum Betriebsbeginn bis 8:00 Uhr sind zur Verlängerung des Halbstunden-Taktes nachmittags einzusetzen.

24

Linie 149:

25

Das Angebot auf der Linie 149 kann gegenüber dem vorgegebenen Fahrplan reduziert werden. Folgende verkehrliche Funktionen müssen künftig erfüllt werden:

26

- Fahrmöglichkeit von Plochingen (inkl. Stadtteile Stumpenhof und Lettenäcker) zum Schulanfang bzw. den Schulendzeiten der Freien Waldorfschule Engelberg (an allen Schultagen der Freien Waldorfschule Engelberg inkl. Schul-samstage). Der Schulbeginn an der Freien Waldorfschule Engelberg ist um 8:00 Uhr, die Schulendzeiten sind 11:30 Uhr, 13:10 Uhr und 15:45 Uhr.

27

- Diese Fahrmöglichkeiten können entweder umsteigefrei oder mit Umstieg in Hohengehren oder Baltmannsweiler auf die Linie 106 angeboten werden. Für letzteres ist es Voraussetzung, dass die Busse der Linie 106 ausreichend Kapazitäten zur Verfügung haben und der Umstieg ohne das Überqueren einer Straße zu erfolgen hat.

28

- Die im verlinkten Jahresfahrplan 2017 enthaltenen Ruftaxi-Fahrten sollen auch künftig erhalten bleiben.

29

- Alle darüber hinausgehenden Funktionen bzw. Fahrmöglichkeiten können entfallen.

30

Linie 142/148:

31

Im vorgegebenen Fahrplan sind Fahrtabschnitte teilweise zweifach unter den Liniennummern 142 und 148 veröffentlicht. Fahrlagen, die sich zwischen beiden Linien nicht bzw. um maximal drei Minuten unterscheiden, können mit einem Fahrzeug gefahren werden. In den Antragsfahrplänen sind alle Fahrten allerdings nur einer von beiden Linien zuzuordnen und die Führung von Fahrten unter zwei Liniennummern ist zu vermeiden.

32

Linie 143:

33

Es sind an Samstagen zwischen Plochingen und Deizisau mindestens 16 und an Sonn- und Feiertagen mindestens 9 Fahrtenpaare als Linienbusverkehr bzw. Linientaxiverkehr (also ohne vorherige Anmeldung) einzurichten.

34

Zusätzlich zum veröffentlichten Fahrplanangebot sind auf dieser Linie aktuell zwei Verstärkerfahrten erforderlich.

35

- 7:17 Uhr Deizisau Wert - Plochingen ZOB (Gelenkbuseinsatz);
- 7:25 Uhr Deizisau Olga-/Schule - Plochingen ZOB.

36

Linie 144:

37

Aufgrund der starken verkehrlichen Wechselwirkung zwischen den Linien 144 und 168 (Bündel 7) sowie einer umfassenden Neuplanung beider Linien ist für die Linie 144 der neu erstellte Musterfahrplan (siehe Link http://www.landkreis-esslingen.de/standardsimbusverkehr, neuer Stand der Unterlagen vom 2.3.2017) umzusetzen. Ein Abweichen vom vorgegebenen Fahrplan entsprechend der Abweichungsmöglichkeiten von den vorgegebenen Fahrplänen ist aufgrund der starken verkehrlichen Verflechtung der Linien 144 und 168 nicht möglich.

38

Linie 262/RT Linie 262:

39

An Sonn- und Feiertagen ist das Fahrplanangebot zwischen Schorndorf ZOB und Schlichten auf fünf und zwischen Thomashardt und Plochingen ZOB auf sechs Fahrtenpaare auszuweiten.

40

Die im verlinkten Jahresfahrplan 2017 (siehe Link http://www.landkreis-esslingen.de/standardsimbusverkehr, neuer Stand der Unterlagen vom 2.3.2017) aufgeführten Ruftaxi-Fahrten im Abschnitt Schorndorf-Schlichten sind nicht Bestandteil des angestrebten Vergabeverfahrens und insofern auch nicht bei eigenwirtschaftlichen Anträgen für das Bündel 5 zu berücksichtigen.

41

(2) Anforderungen an das Beförderungsentgelt

42

Anwendung des Gemeinschaftstarifs des Verkehrs- und Tarifverbunds Stuttgart (VVS) als Höchsttarif nach den Bestimmungen der Allgemeinen Vorschrift des Verbands Region Stuttgart "Allgemeinen Vorschrift über die Finanzierung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen in der Verbundstufe II des Verkehrs- und Tarifverbunds Stuttgart" in ihrer jeweils gültigen Fassung.

43

(3) Anforderungen an die Qualitätsstandards / Mindestanforderungen

44

Es gelten die qualitativen und betrieblichen Vorgaben, die sich aus den "Standards im Busverkehr der Verbundlandkreise" in ihrer jeweils aktuellen Fassung ergeben. Diese können unter folgendem Link eingesehen und abgerufen werden: http://www.landkreis-esslingen.de/standardsimbusverkehr, neuer Stand der Unterlagen vom 2.3.2017.

45

Für dort nicht beschriebene Anforderungen gelten ergänzend die Vorgaben des Nahverkehrsplans, oben (1).

46

- Fahrradmitnahme: Regelungen zur Fahrradmitnahme sind in dem Dokument des Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart GmbH (VVS) "Gemeinsame Beförderungsbedingungen, Tarifbestimmungen und Fahrpreise 2017" (Stand Januar 2017) unter folgendem Link abzurufen: http://www.vvs.de/download/VVS-Gemeinschaftstarif-2017.pdf“

47

Aufgrund dieser Vorabbekanntmachung stellten die Klägerin am 21.03.2017 und die beigeladene Bewerbergemeinschaft bestehend aus der ... und der ..., deren Rechtsnachfolgerin die ... ist, am 17.03.2017, sowie ein weiteres Unternehmen beim Regierungspräsidium Stuttgart fristgerecht Anträge auf Erteilung einer Bündelungsgenehmigung für den eigenwirtschaftlichen Linienverkehr nach § 42 PBefG. Die Beigeladene beantragte dabei die Genehmigung für eine Laufzeit von 10 Jahren (01.01.2019 - 31.12.2028), die beiden anderen Bewerber für die in der Vorabbekanntmachung vorgesehene Laufzeit von 8 Jahren und 6 Monaten (01.01.2019 - 30.06.2027). Die Beigeladene fügte ihrem Antrag eine Anlage 2 „Verbindliche Zusicherungen gemäß § 12 Abs. 1 PBefG“ bei. Darin führte sie unter C. II. 2. A) aus, dass die Gefäßgröße und die Anzahl der einzusetzenden Fahrzeuge bei der Angebotsplanung so festgelegt würden, dass für die derzeit regelmäßig zu befördernden Fahrgäste ausreichende Kapazitäten vorhanden seien. Wenn sich hinsichtlich der Fahrgastzahlen Änderungen ergeben würden, werde die Bewerbergemeinschaft ihre Kapazitäten an die neuen Fahrgastzahlen anpassen. Bei der Bemessung der Kapazität eines Fahrzeugs würden die in der Zulassungsbescheinigung ausgewiesenen Stehplätze nur zu 70% berücksichtigt. Unter C. III. 3. e) erklärte die Beigeladene, dass sie hiermit verbindlich zusichere, die beantragten Verkehre während der Genehmigungslaufzeit eigenwirtschaftlich im Sinne von § 8 Abs. 4 PBefG zu erbringen. Hiermit sei eine Umsetzung der Vorgaben des Nahverkehrsplanes zur Wirtschaftlichkeit im Sinne von Ziffer 4.1.5. des Nahverkehrsplanes gewährleistet. Bei Bedarf und auf entsprechenden Hinweis werde die Bewerbergemeinschaft Einzelheiten ihrer Kalkulation und die Eigenwirtschaftlichkeit der angebotenen und verbindlich zugesicherten Verkehrsbedienung gerne erläutern und durch entsprechende Belege (z.B. Testat eines Wirtschaftsprüfers) nachweisen. Unter C. IV 1. führte die Beigeladene aus:

48

„Die Bewerbergemeinschaft sichert die Erfüllung sämtlicher in der Vorinformation des Landkreises Esslingen vom 21.12.2016 (Bl. 2016/S 246-450101) und 07.03.2017 (ABl. 2017/S 046-084946) im Zusammenhang mit dem Linienbündel 5 „Plochingen - Reichenbach“ aufgestellten Anforderungen und Fahrplänen zu.

49

Sofern in den dem Antrag als Anlage 5 beigefügten Fahrplänen einzelne Fahrten nicht ausgewiesen sein sollten oder einzelne Fahrten von den Vorgaben des Nahverkehrsplans und/oder der Vorinformation vom 21.12.2016 und 07.03.2017 unter Abschnitt VI.1) definierten Vorgaben abweichen sollten, werden diese umgehend angepasst und die Einhaltung der Vorgaben sowie etwaiger nicht ausdrücklich genannter Fahrten verbindlich zugesichert.“

50

Mit Schreiben vom 17.05.2017 hat das Landratsamt Esslingen zu den eingegangenen Anträgen das Anhörungsverfahren nach § 14 PBefG eingeleitet.

51

Mit E-Mail-Schreiben vom 12.06.2017 nahm die Klägerin im Rahmen des Anhörungsverfahrens zum Antrag der Beigeladenen Stellung. Sie führte im Wesentlichen aus, dass der Antrag nicht abschließend auf seine Genehmigungsfähigkeit hin geprüft werden könne, da nicht bekannt sei, ob die zwingend erforderliche Anzeige der Antragsgemeinschaft gemäß § 8 Abs. 3b PBefG bei der Genehmigungsbehörde erfolgt sei. Falls keine Anzeige erfolgt sei, sei der Antrag wegen Verstoßes gegen das Kartellverbot aus § 1 GWB unwirksam. Darüber hinaus erfülle die Antragsgemeinschaft die Vorgaben der Vorabbekanntmachung nicht. So würden durchzubindende Fahrten auf den Linien 140 und 143 weder im Fahrplan mit dem entsprechenden Hinweis versehen, noch im Antrag verbindlich zugesichert. Zudem würden in der Vorabbekanntmachung geforderte Fahrten auf der Linie 143 fehlen. Darüber hinaus zeige ein Vergleich der konkurrierenden Anträge, dass sie, die Klägerin, das beste Angebot im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG gemacht habe. Das Angebot der Beigeladenen bleibe sowohl quantitativ hinsichtlich der Fahrplankilometer, als auch qualitativ hinsichtlich der verbindlichen Zusicherungen hinter ihrem Angebot zurück:

52

Linie 143: Sie biete zusätzliche Fahrten und sogar die Option der Umwandlung des Bedarfsverkehrs in den Regelverkehr an. Die Beigeladene behalte den Bedarfsverkehr bei, ohne zusätzliche Fahrten im Spätverkehr. Auch am Wochenende weite sie die Bedienung erheblich aus, sowohl quantitativ mit zusätzlichen Fahrten, als auch qualitativ mittels Umwandlung von Fahrten in Regelverkehr und Einsatz von Solo-KOM anstelle von Linientaxis. Es würden samstags vier und sonntags zwei Fahrtenpaare mehr angeboten als durch die Beigeladene.

53

Linie 262: Sie biete auch weiterhin im Frühverkehr Anschluss an die S2. Dies versäume die Beigeladene. Samstags habe sie die Taktlücke minimieren können. Diese sei nur halb so lang wie bei der Beigeladenen. Es gebe zusätzliche Fahrten und umfangreichere Bedienzeiträumen. Sie halte den Musterfahrplan ein. Die Beigeladene verschlechtere ihr Angebot diesem gegenüber.

54

Linie 149: Sie biete auch weiterhin die Weiterfahrt nach Schorndorf, die Beigeladene nicht. Sie habe die Abstimmung mit dem Betreiber des Linienbündels ES 03 zugesichert.

55

Unter dem 16.06.2017 verlängerte das Regierungspräsidium Stuttgart die Entscheidungsfrist hinsichtlich der gestellten Anträge gemäß § 15 Abs.1 Sätze 3 und 4 PBefG bis zum 21.09.2017, da eine abschließende Prüfung und Bescheidung der Anträge innerhalb der am 21.06.2017 endenden 3-Monats-Frist wegen des noch nicht abgeschlossenen Anhörungsverfahrens nicht möglich sei.

56

Der Landkreis Esslingen sprach sich mit Schriftsatz vom 04.09.2017 im Ergebnis dafür aus, der Beigeladenen die Genehmigung zu erteilen. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass alle Anträge genehmigungsfähig seien. Das Fahrplanangebot der Klägerin erfülle die Vorgaben der VAB für die dort genannten Linien. Beim Antrag der Beigeladenen lägen zwar Abweichungen in Bezug auf die Linien 140,143,144 und 262 vor. So sei die in der VAB geforderte Darstellung der vier umsteigefreien Verbindungen im Fahrplan zu bzw. von den Linien 140 und 143 im Schülerverkehr nicht ausdrücklich ausgewiesen. Weiterhin seien die bei der Linie 143 geforderten zwei Verstärkerfahrten von Montag bis Freitag am Morgen (7:17 Uhr und 7:25 Uhr) von Deizisau nach Plochingen nicht enthalten. Bei der Linie 144 fehle von Montag bis Freitag am Abend eine zwingende Fahrt (18:33 Uhr) von Plochingen nach Kirchheim. Durch die weitgehende Neustrukturierung (Vertaktung des Fahrplans) der Linie 262 ergebe sich für die Anbindung an das Schulzentrum Reichenbach an der Fils eine leichte Verschlechterung im Schülerverkehr (2. und 5. Schulstunde). Wegen den nicht ausdrücklich dargestellten vier umsteigefreien Verbindungen zwischen den Linien 140 und 143, den nicht beantragten zwei Verstärkerfahrten auf der Linie 143 und der nicht beantragten Abendfahrt auf der Linie 144 in den einzelnen Fahrplänen, werde auf die verbindliche Zusicherung IV.1. der Beigeladenen verwiesen. Danach würden einzelne Fahrten, die in den Fahrplänen nicht ausdrücklich dargestellt seien oder von der VAB abweichen würden, verbindlich zugesichert. Da die verbindliche Zusicherung Bestandteil des Genehmigungsantrages sei, stelle das Fehlen der Fahrten im Fahrplan keinen Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG dar. Vielmehr seien die Voraussetzungen des § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG erfüllt. Die leichte Verschlechterung bei der Anbindung des Schulzentrums Reichenbach an der Fils sei aus seiner Sicht eine unwesentliche Abweichung von der VAB. In der VAB sei festgelegt, dass sich die Zeitspanne zwischen Schulschluss/-beginn und der jeweiligen Busabfahrt/-ankunft nicht verschlechtern dürfe. Die Zeitspanne vergrößere sich um 10 Minuten bei der Abfahrt nach der fünften Stunde in Richtung Lichtenwald und um 17 Minuten bei der Ankunft zur zweiten Stunde aus Lichtenwald. Unter Berücksichtigung dessen, dass zu diesen Schulstunden nur sehr wenig Bedarf für Schüler bestehe und im Gegenzug für alle übrigen Fahrgäste ein Anschluss an die S-Bahn in Plochingen erreicht werde, werde diese Abweichung für unwesentlich gehalten und hierzu das Einvernehmen erteilt. Soweit die Beigeladene eine längere, der VAB widersprechende Genehmigungslaufzeit beantragt habe, handele es sich um eine unschädliche „Übererfüllung“. Die Anforderungen der VAB im Hinblick auf die „Standards im Busverkehr der Verbundlandkreise“ könne durch schriftlich gemachte verbindliche Zusicherungen aller Antragsteller als eingehalten betrachtet werden. Von den gestellten Anträgen biete die Beigeladene die beste Verkehrsbedienung. Alle Antragsteller würden über die VAB hinaus Mehrleistungen anbieten, die Beigeladene ca. 100.900 km, die Klägerin ca. 22.100 km. Der quantitative Unterschied bei den verkehrlichen Mehrleistungen werde vor allem darin gesehen, dass die Beigeladene auf der Linie 262 eine weitreichende Neustrukturierung des Fahrplans vornehme. Die bisher zwischen Plochingen und Schorndorf nur teilweise vorliegende Durchbindung der Fahrten werde im angebotenen Fahrplankonzept durchgehend vollzogen. Montags bis freitags ergebe sich zwischen Plochingen und Schorndorf ein durchgehender 30 Minuten-Takt mit anschließender stündlicher Bedienung. Sonntags kämen einzelne Fahrten hinzu. Damit werde der Verkehr zwischen dem Landkreis Esslingen und dem Rems-Murr-Kreis gegenüber den bestehenden Fahrplanangebot deutlich verbessert. Die Mehrleistungen bei der Beigeladenen würden insoweit ca. 87.000 km betragen. Die Mehrleistungen der Klägerin auf dieser Linie in Form von einzelnen Fahrten mit ca. 8000 km lägen deutlich darunter. Durch die Mehrleistungen der Beigeladenen werde eine weitere Schurwaldquerung gestärkt. Dies trage auch dem Umweltgedanken Rechnung, vermehrt Tangentiallinien im VVS-Gebiet auszubauen bzw. einzurichten, um die häufig überlasteten, radial auf Stuttgart ausgerichteten Verkehre zu entlasten. Der VVS begrüße ebenfalls diese sinnvollen verkehrlichen Verbesserungen durch die Beigeladene. Bei den Mehrleistungen auf den anderen Linien werde weder das Angebot der Beigeladenen noch das der Klägerin mit jeweils ca. 14.000 km im Vorteil gesehen. Auch die sonstigen verbindlichen Zusicherungen, die sich im Wesentlichen auf Qualitätsmerkmale bezögen, seien nahezu gleichwertig.

57

Der Landkreis Rems-Murr-Kreis führte in seiner Stellungnahme vom 21.06.2017 aus, dass der Antrag der Klägerin für seinen Bereich lediglich einen geringen Mehrwert im Vergleich zum Status quo biete. Der Mehrwert für den Rems-Murr-Kreis bestehe in der Schurwaldquerung zwischen Plochingen und Schorndorf auf der Linie 262. Der von der Beigeladenen angebotene Fahrplan sehe im Vergleich zum heutigen Fahrplanangebot eine durchgehende Verbindung und deutlich mehr Fahrtenpaare zwischen Plochingen und Schorndorf vor, was eine wesentliche Fahrplanverbesserung über das Basisangebot und den Status quo hinaus bedeute, ohne Schorndorf oder den Rems-Murr-Kreis finanziell zu belasten. Deshalb würde eine Genehmigungserteilung an die Beigeladene begrüßt.

58

Mit Bescheid vom 15.09.2017 genehmigte das Regierungspräsidium Stuttgart den Antrag der Beigeladenen auf Erteilung der Linienverkehrsgenehmigung nach § 42 PBefG für das Linienbündel ES 5 „Plochingen - Reichenbach“ des Landkreises Esslingen mit den Linien 140, 141, 142, 143, 144, 148, 149, 262, RT 142, RT 143, RT 144, RT 148, RT 149 und RT 262 für die Laufzeit vom 01.01.2019 bis 30.06.2027 (Ziffer 1 des Bescheids). Eine darüberhinausgehende Genehmigung bis zum 31.12.2028 lehnte das Regierungspräsidium ab (Ziffer 2). Es wurde festgestellt, dass der dieser Genehmigung zu Grunde liegende und zugesicherte Fahrplan einzuhalten ist (Ziffer 3). Die abgegebenen verbindlichen Zusicherungen nach § 12 Abs. 1a PBefG wurden als Anlage 1 zur Genehmigung als einzuhaltender Bestandteil aufgenommen (Ziffer 4). Der Genehmigung wurde weiterhin folgende Auflage beigefügt: „Die Fahrpläne sind gemäß Verbindlichen Zusicherungen, Ziff. IV.1, um die nicht dargestellten oder von der VAB abweichenden Fahrten zu ergänzen und vor Betriebsaufnahme überarbeitete Fahrpläne vorzulegen“. Zur Begründung führte der Beklage im Wesentlichen aus, dass die Beigeladene die Anforderungen der VAB erfülle. Nach Prüfung und Vergleich mit den Angeboten der Mitbewerber biete die Beigeladene die beste Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG. Neben den quantitativen Mehrleistungen bei den Linien 140, 141 und 143 von insgesamt rund 13.000 km sei vor allem die Neu-/Umgestaltung der Linie 262 hervorzuheben, die sich zum einen in der Mehrleistung von rund 87.000 Fahrplankilometern und zum anderen vor allem in der durchgehenden Vertaktung (Montag bis Freitag) und der konsequenten Durchbindung von Plochingen bis Schorndorf zum Ausdruck komme. Ausnahmen davon würden einige Schulfahrten auf Teilrelationen bilden, insbesondere zur Waldorfschule Winterbach- Engelberg. Da durch diese Vertaktung und Durchbindung im Gegensatz zum bisherigen Verkehrsangebot keine Umstiege und/oder Wartezeiten mehr nötig seien, werde die zwar bestehende, aber wegen der Teilrelationen nicht befriedigende Verbindung vom Neckartal (und Filstal) über den Schurwald ins Remstal deutlich aufgewertet und damit eine verlässlichere Verbindung angeboten. Abgesehen von den Verbesserungen innerhalb der beiden Landkreise mit den gewachsenen Verkehrsbeziehungen, etwa zwischen Plochingen und Lichtenwald im Kreis Esslingen und zwischen Schorndorf und dem Stadtteil Schlichten im Rems-Murr-Kreis werde vor allem eine Tangentialverbindung zwischen den Verkehrsräumen Plochingen und Schorndorf hergestellt, wodurch sich auch Reiseweg und Reisezeit zwischen Plochingen und Schorndorf verkürzen würden: Die Fahrzeit bei der Linie 262 auf der rund 20 km langen Strecke betrage ca. 35 bis 40 Minuten, während bei Benutzung von S-Bahn oder Regionalbahn eine reine Fahrzeit von zwischen 30 und 55 Minuten anfalle, hinzu komme der notwendige Umstieg in Bad Cannstatt mit Wartezeit, womit sich die Reisezeit auf rund die doppelte Fahrzeit addiere. Damit bietet die Bewerbergemeinschaft die beste Verkehrsbedienung. Unberücksichtigt bleibe bei der Beurteilung, welcher Antrag vorzugswürdig sei, dass eine Laufzeit von zehn Jahren beantragt sei. Die Angebote der beiden Mitbewerber böten zwar ebenfalls Mehrleistungen auf einigen Linien an. So biete ein Mitbewerber ohne die Linie 262 etwas mehr Fahrplankilometer. Insgesamt - mit Linie 262 - blieben diese Mehrleistungen aber mit Abstand hinter denen der Beigeladene zurück. Das neue Verkehrskonzept auf der Linie 262 der Beigeladenen werde von den Mitbewerbern auch nicht vergleichbar angeboten und erreicht; es würden lediglich Verbesserungen durch zusätzliche Fahrten im Gesamtvolumen von ca. 22.000 km bzw. knapp 6000 km vorgenommen. Nicht in vollem Umfange genehmigt werden könne der Antrag hinsichtlich der Genehmigungslaufzeit. Die VAB sehe ausdrücklich eine Laufzeit von 102 Monaten, also von 8 Jahren und 6 Monaten vor. Die beantragte Laufzeit von 10 Jahren stelle eine Abweichung von der VAB dar. Da es sich aber nicht um eine Abweichung nach unten handele, könne der Antrag mit einer Laufzeit gemäß der VAB genehmigt werden. Das Einvernehmen des Landkreises Esslingen liege vor. Die gemeinsame Antragstellung und das Auftreten als Bieter-/Bewerbergemeinschaft stelle noch keine Vereinbarung im Sinne des § 8 Abs. 3b PBefG dar. Für den Fall des Fehlens oder nicht ausdrücklicher Angabe von in der VAB/Nahverkehrsplan geforderten Fahrten in den eingereichten Fahrplänen habe die Beigeladene die Anpassung und Einhaltung der Vorgaben verbindlich zugesichert.

59

Die Eigenwirtschaftlichkeit und Auskömmlichkeit könne gemäß dahingehender verbindlicher Zusicherung durch das Testat eines Wirtschaftsprüfers nachgewiesen werden. Die zusätzlich angebotenen Fahrten seien, wie auch der VVS feststelle, verkehrlich sinnvoll und geeignet, die Attraktivität des ÖPNV im Verkehrsraum des Linienbündels im Schurwald zwischen Plochingen und Schorndorf zu steigern. Der Bescheid wurde der Klägerin am 19.09.2017 zugestellt.

60

Mit Bescheid vom 18.09.2017, zugestellt am 20.09.2017, lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart den Antrag der Klägerin auf Erteilung der begehrten Genehmigung ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass die Klägerin nicht die beste Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG biete. Das neue Verkehrsangebot der Beigeladenen auf der Linie 262 lasse in der Bewertung das Angebot der Klägerin auf den nachfolgenden Platz rücken.

61

Der Antrag der dritten Bewerberin lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart ebenfalls ab. Der Ablehnungsbescheid wurde bestandskräftig.

62

Am 19.10.2017 erhob die Klägerin per Telefax Widerspruch gegen die Bescheide vom 15.09.2017 und 18.09.2017 und bezog sich zur Begründung auf ihre Einwendungen im Anhörungsverfahren.

63

Mit Widerspruchsbescheid vom 31.08.2018, der Klägerin zugestellt am 07.09.2018, wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Nach nochmaliger Prüfung und Vergleich der Angebote sei festzustellen, dass nicht die Klägerin, sondern die Beigeladene die beste Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG anbiete. Die Beigeladene biete nicht nur quantitativ, d.h. in der Summe der Mehrleistungen bei den einzelnen Linien das beste Verkehrsangebot (Beigeladene ca. 101.000 km, Klägerin ca. 22.000 km). Die Beigeladene biete auch und vor allem eine qualitative verkehrliche Verbesserung in Gestalt der Neukonzeption der Linie 262 mit durchgehenden Verbindungen zwischen dem Neckar-/Filstal und dem Remstal, was für die Fahrgäste eine große verkehrliche Verbesserung darstelle und daher auch von beiden Landkreisen/Aufgabenträgern ausdrücklich befürwortet werde. Diese durchgehende Verbindung zwischen Plochingen und Schorndorf als Schurwaldquerung anstelle einzelner lokaler Kurse stelle nicht nur eine attraktive, vertaktete und umsteigefreie Verbindung, sondern auch (je nach Fahrtziel) eine zeitlich kürzere Alternative zur S-Bahn dar.

64

Am 01.10.2018 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trug sie im Wesentlichen vor: Der Antrag der Beigeladenen sei in objektiver Hinsicht nicht genehmigungsfähig. So sei die Genehmigungsbehörde zu Unrecht davon ausgegangen, dass die gemeinsame Antragstellung und das Auftreten als Bieter-/Bewerbergemeinschaft die Anforderung des § 8 Abs. 3b PBefG noch nicht auslöse. Weiterhin erfülle der Antrag der Beigeladenen wesentliche Vorgaben der VAB nicht, die Musterfahrpläne enthalte und Vorgaben zu zusätzlichen Leistungen mache. So würden im Fahrplanauszug der Beigeladenen auf der Linie 143 die zwei in der VAB als zusätzliche Leistung geforderten Verstärkerfahrten um 07:17 Uhr ab Deizisau Wert und um 07:25 Uhr ab Deizisau Olga-/Schule fehlen. Dies wiege besonders schwer, da damit im besonders aufkommensstarken Schüler- und Berufsverkehr keine ausreichenden Kapazitäten angeboten würden und damit nicht alle Fahrgäste befördert werden könnten. Da beide Verstärkerfahrten zur absoluten Verkehrsspitze im morgendlichen Schüler- und Berufsverkehr verkehren würden, stünden zu dieser Zeit keine ohnehin für andere Leistungen notwendigen Busse zur Verfügung, so dass für beide Leistungen je ein zusätzlicher Bus erforderlich sei. Dies sei mit erheblichen Kosten verbunden, zumal zumindest für eine der beiden Fahrten der Einsatz eines Gelenkbusses gefordert werde. Dadurch, dass die Beigeladene die beiden von der VAB geforderten Fahrten nicht anbiete und dementsprechend auch nicht einkalkuliert habe, entstünden ihr erhebliche Wettbewerbsvorteile gegenüber konkurrierenden Anträgen, die die geforderten und notwendigen Verstärkerfahrten anbieten würden und einkalkuliert hätten. Auf der Linie 144 biete die Beigeladene die reguläre Fahrt Montag bis Freitag um 18:33 Uhr ab Plochingen ZOB nach Notzingen nicht an. Dadurch verschlechtere sich das Angebot gerade im Berufsverkehr in der Lastrichtung, was mit erheblichen Nachteilen für die Fahrgäste verbunden sei und den ÖPNV für Pendler aus Notzingen und Hochdorf nach Plochingen, Esslingen und Stuttgart unattraktiver mache. Weiterhin biete die Beigeladene auf der Linie 262 die Fahrt Montag bis Freitag um 17:30 Uhr ab Schlichten Strutstraße nach Schorndorf Bahnhof nicht an. Damit würden in der Stunde zwischen 17:00 Uhr und 18:00 Uhr von der Beigeladenen nur zwei, statt der im Musterfahrplan geforderten drei Fahrten zwischen Schlichten und Schorndorf angeboten, wobei die nicht angebotene Fahrt ebenfalls in der Hauptverkehrszeit liege. Entgegen dem Musterfahrplan der Vorabbekanntmachung biete die Beigeladene auf vier Fahrten der Linien 140/143 keine Durchbindung an, so dass ein Umsteigezwang in Plochingen mit dem Risiko eines möglichen Anschlussverlusts die Folge sei. Auf der Linie 262 verlege die Beigeladene an Samstagen sowie an Sonn- und Feiertagen die letzte Fahrt von Plochingen nach Lichtenwald von 20:05 Uhr auf 19:35 Uhr vor. Dadurch sei der Betriebsschluss der Linie an Wochenenden 30 Minuten früher als im Musterfahrplan der VAB gefordert. Dies stelle eine erhebliche Verschlechterung des Verkehrsangebots gegenüber dem Musterfahrplan und eine wesentliche Abweichung von der VAB dar. Eine weitere deutliche Verschlechterung des Verkehrsangebots auf der Linie 262 ergebe sich dadurch, dass die Beigeladene die erste Fahrt von Schlichten nach hinten verschiebe, so dass die erste Ankunft in Schorndorf erst um 6:06 Uhr sei. Damit könnten die Fahrgäste aus Schlichten die S-Bahn um 6:03 Uhr nicht mehr erreichen. Die nächste S-Bahn verkehre erst um 6:18 Uhr. Dadurch erhöhe sich für Fahrgäste aus Schlichten nicht nur die Wartezeit in Schorndorf deutlich. Sie würden ihre Ziele auch mindestens 15 Minuten später erreichen als nach dem in der Vorabbekanntmachung geforderten Fahrtplan. Die Beigeladene sichere auch nicht erbringbare Leistungen zu. So sehe sie in ihren Fahrplänen Durchbindungen von zwei Fahrten der Linie 104 auf die Linie 143 in Deizisau vor. Dies sei so nicht möglich, da die Linie 104 nicht Bestandteil des Linienbündels Esslingen 5 sei, sondern zum Linienbündel Esslingen 2 gehöre. Dieses Linienbündel werde nicht von der Konkurrentin betrieben, so dass eine Durchbindung nicht möglich sei. Die Beigeladene erfülle zudem nicht die Forderung der VAB, dass für alle Fahrten Gefäßgrößen einzusetzen seien, mit denen die fahrlagenspezifische Verkehrsnachfrage befriedigt werden könne. Die Beigeladene biete gemäß ihrem Fahrplan für alle Fahrten nur den Einsatz von Solobussen an. Für die Verstärkerfahrten der Linie 143 um 7:17 Uhr ab Deizisau Wert nach Plochingen ZOB werde in der VAB explizit der Einsatz eines Gelenkbusses gefordert. Auch auf der Linie 144 würden aktuell auf einigen Fahrten Gelenkbusse eingesetzt. Dementsprechend könne davon ausgegangen werden, dass auch auf dieser Linie für einige Fahrten der Einsatz eines Gelenksbusses erforderlich sei. Die Beigeladene sehe auch auf dieser Linie nur den Einsatz von Solobussen vor.

65

Soweit die Beigeladene eine Laufzeit von 10 Jahren beantragt habe, übersteige dies den in der VAB vorgesehenen Zeitraum von 8,5 Jahren erheblich. Die Laufzeit der Genehmigung sei ein wesentliches Kriterium für die Planung des Verkehrs im Hinblick auf die Kalkulation und die Darstellung eines auskömmlichen Angebots. Die beantragte Genehmigungsdauer von 10 Jahren stelle damit eine wesentliche Abweichung von einer Anforderung der VAB dar, die ohne das Einvernehmen des Aufgabenträgers zur Ablehnung des Antrags hätten führen müssen. Zudem habe für die erteilte Genehmigung mit der verkürzten Genehmigungsdauer kein Antrag der Beigeladenen vorgelegen. Es bestünden auch Zweifel an der Auskömmlichkeit des Angebots der Beigeladenen. Da die Beigeladene die Genehmigung für 10 Jahre beantragt habe, sei davon auszugehen, dass ihre gesamte Kalkulation auf dieser Laufzeit beruhe. Nachdem die genehmigte Betriebsdauer kürzer sei, als von der Beigeladenen beantragt, sei ihre gesamte Kalkulation nicht mehr haltbar. Es bestehe dementsprechend die realistische Gefahr, dass die Beigeladene während des Genehmigungszeitraum die Verkehrsleistungen im Linienbündel ES 5 nicht mehr werde eigenwirtschaftlich erbringen können. Die Fehler im Antrag der Beigeladenen würden dazu führen, dass ihr Antrag objektiv nicht genehmigungsfähig sei. Auch über eine dem Antrag hinzugefügte salvatorische verbindliche Zusicherung hätten die Mängel nicht geheilt werden können. Darüber hinaus sei die Auswahlentscheidung der Genehmigungsbehörde nicht tragfähig, weil sie ihren Beurteilungsspielraum überschritten habe bzw. ein Beurteilungsausfall vorliege. Das Regierungspräsidium habe als wesentlichen Grund für die Genehmigung des Antrags der Beigeladenen die Neugestaltung des Verkehrsangebots auf der Linie 262 und der sich hieraus ergebenden erheblich größeren Mehrleistungen (87.003 km gegenüber 7.951 km) genannt. Die Genehmigungsbehörde habe sich aber nicht ausreichend damit auseinandergesetzt, warum die Mehrleistungen gegenüber den Vorgaben der VAB so bedeutsam sein sollten, dass sie einen Wertungsvorteil gegenüber den anderen Angeboten rechtfertigen würden. Vielmehr habe sie alle angebotenen Mehrkilometer als gleichermaßen wichtig bewertet. Weiterhin habe sie sämtliche Mehrkilometer der Beigeladenen auf der Linie 262 positiv bewertet, ohne den konkreten Verkehrsbedarf bzw. die Nachfragesituation konkret darzulegen. Bei einer fairen Verfahrensweise hätte die Genehmigungsbehörde zudem die Minderkilometer der fehlenden Fahrten der Beigeladenen in Ansatz bringen müssen. Diese Minderleistungen, die sich pro Jahr auf 5.295,25 km belaufen würden, habe die Genehmigungsbehörde jedoch schlicht ignoriert. Die Bedeutung dieser fehlenden Kilometer ergebe sich daraus, dass diese fast vollständig in der Hauptverkehrszeit von Montag bis Freitag liegen würden und damit für die Erfüllung des bestehenden Bedarfs unabdingbar seien. Es widerspreche dem Grundsatz einer diskriminierungsfreien und fairen Wertung, allein Mehrkilometer zu Gunsten eines Bewerbers zu berücksichtigen, dessen Minderkilometer jedoch außer Betracht zu lassen. Das Angebot der Beigeladenen auf der Linie 262 bringe zwar Verbesserungen mit sich. Der Fahrplan weise jedoch nicht nur Schwächen aus Nutzersicht auf, sondern auch Abweichungen gegenüber dem vom Aufgabenträger erstellten Musterfahrplan der VAB. Bei der „Schurwaldquerung“ handele es sich zudem um kein neues Angebot. Bereits vor der Genehmigungserteilung seien durchgehende Verbindungen zwischen Plochingen und Schorndorf angeboten worden. Die Linie sei im Musterfahrplan der VAB enthalten. Darin seien von Montag bis Freitag 15 durchgehende Fahrten zwischen Plochingen und Schorndorf vorgesehen, an Samstagen neun und an Sonntagen drei. Insbesondere von Montag bis Freitag stelle dies bereits eine durchaus attraktive Verbindung zwischen den beiden Städten dar. Die Beigeladene erhöhe in ihrem eigenwirtschaftlichen Antrag die Anzahl durchgehender Fahrten zwischen Schorndorf und Plochingen zwar deutlich. Die Verbesserung erfolge aber vor allem von Montag bis Freitag. Abends und an Wochenenden sei das Angebot jedoch nur sehr rudimentär. So werde von Montag bis Freitag die letzte Fahrt bereits um 21:02 Uhr ab Plochingen bzw. um 21:20 Uhr ab Schorndorf angeboten. Im Abendverkehr würden keine Fahrten angeboten, so dass für Besucher von kulturellen Veranstaltungen oder von Vergnügungseinrichtungen sowie von Festen kein Angebot bestehe. An Wochenenden seien die Angebotslücken noch gravierender. So werde an Samstagen zwar bis zum frühen Nachmittag ein Stundentakt angeboten, dieser ende aber ab Plochingen um 15:35 Uhr. Danach werde noch genau eine Fahrt um 19:35 Uhr angeboten, so dass am späten Nachmittag und Abend praktisch kein Angebot bestehe. Hier würden nicht nur potentielle Fahrgäste im Freizeitverkehr kein Angebot vorfinden. Es finde auch keine Anpassung an die längeren Ladenöffnungszeiten an Samstagen statt, so dass hier auch im Einkaufsverkehr Angebotslücken bestehen würden. Durch die Vorverlegung der letzten Fahrt der Linie 262 an Samstagen von 20:05 Uhr ab Plochingen auf 19:35 Uhr ab Plochingen ergäben sich deutliche Nachteile vor allem für die Bewohner von Hegenlohe und Thomashardt. Für diese beiden Orte stelle die Linie 262 die einzige Anbindung im ÖPNV dar. Die letzten Fahrtmöglichkeiten ab Stuttgart bzw. Esslingen seien dementsprechend nicht wie in der VAB vorgesehen um 19:23 Uhr bzw. um 19:42 Uhr, sondern bereits um 18:53 Uhr bzw. 19:12 Uhr. Dies stelle einen deutlichen Nachteil dar, nicht nur im Einkaufs und Freizeitverkehr, sondern auch in der Erreichbarkeit der beiden Orte für Reisende, die mit Fernzügen spät am Stuttgarter Hauptbahnhof ankommen würden. Sie, die Klägerin, habe einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung. Ihr Antrag sei fristgerecht eingegangen und sei genehmigungsfähig. Im Verhältnis zur Beigeladenen habe sie das einzige genehmigungsfähige Angebot gemacht. Zu einer Auswahlentscheidung im Sinne einer „Bestenauswahl“ zwischen ihr und der Beigeladenen hätte es nicht kommen dürfen. Da die dritte Konkurrentin den Ablehnungsbescheid habe bestandskräftig werden lassen, liege nunmehr nur noch ein einziger genehmigungsfähiger Antrag vor, nämlich der ihre. Abgesehen davon habe sie auch das bessere Angebot gemacht.

66

Am 28.12.2018 erteilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Beigeladenen gemäß § 20 PBefG eine einstweilige Erlaubnis für den Betrieb des Linienverkehrs mit Kraftfahrzeugen nach § 42 PBefG für den Linienverkehr des Linienbündels ES 5 „Plochingen - Reichenbach“ im Landkreis Esslingen für die Laufzeit vom 01.01.2019 bis 30.06.2019. In der Folgezeit wurde die einstweilige Erlaubnis zweimal um jeweils ein halbes Jahr verlängert.

67

Die Klägerin beantragt,

68

die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.09.2017 und 18.09.2017 in der Gestalt von dessen Widerspruchsbescheid vom 31.08.2018 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr die Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG für das Linienbündel ES 5 „Plochingen - Reichenbach“ bestehend aus den Linien 140, 141, 142, 143, 144, 148, 149 und 262 sowie den Ruftaxi-Linien RT 142, RT 143, RT 144, RT 148, RT 149 und RT 262 für die Laufzeit vom 01.01.2019 bis zum 30.06.2027 zu erteilen.

69

Der Beklagte beantragt,

70

die Klage abzuweisen.

71

Zur Begründung verwies er auf die angegriffenen Entscheidungen. Ergänzend führte er aus, dass er nach nochmaliger Prüfung an der getroffenen Entscheidung festhalte, wonach nicht die Klägerin, sondern die Beigeladene die beste Verkehrsbedienung anbiete, sowohl in quantitativer wie in qualitativer Sicht, insbesondere hinsichtlich der Linie 262. Die Beigeladene habe die Durchführung bzw. Anpassung eventuell in den Antragsfahrplänen nicht ausgewiesener oder von den Vorgaben abweichender Fahrten ausdrücklich zugesichert. Abgesehen davon seien diese beanstandeten Abweichungen im Vergleich zum Gesamtangebot als marginal und als geringfügige Abweichungen anzusehen. Die fehlenden Durchbindungen seien, wie gefordert, anhand der Abfahrtszeiten möglich gewesen und seien, wie zugesichert, auch umgesetzt worden. Infolge der Neukonzeption mit durchgehenden Verbindungen auf der Linie 262 komme es zu unwesentlichen zeitlichen Verschiebungen. Durch die Verlängerung der letzten Fahrt der Beigeladenen um 19:35 Uhr nach Schorndorf Bahnhof, statt wie verlangt um 20:05 Uhr, aber nur bis Thomashardt, trete keine Angebotsverschlechterung ein. Gleiches gelte für die nicht erreichte S-Bahn um 6:03 Uhr ab Schorndorf. Da die S-Bahnen zu dieser Zeit bereits im Viertelstundentakt verkehren würden, sei die Abweichung ebenfalls marginal. Eine Durchbindung bei den Linien 143/104 sei im Rahmen einer bündelübergreifenden Kooperation der beiden Verkehrsunternehmen sehr wohl möglich und werde auch praktiziert. Hinsichtlich der erforderlichen Kapazitäten habe die Beigeladene unter Bezugnahme auf die Standards im Busverkehr der Verbundlandkreise in ihrem Antrag ausreichende Fahrzeugkapazitäten/-reserven und Anpassungen an die (sich ändernden) Fahrgastzahlen ausdrücklich zugesichert. Die verbindliche Zusicherung unter Ziffer IV.1. im Angebot der Beigeladenen beziehe sich auf einzelne möglicherweise nicht ausgewiesene oder von der VAB abweichende Fahrten. Dabei handele es sich um einige wenige Fahrten. Diese (vermeintlich) fehlenden Fahrten würden insgesamt eine Abweichung von weniger als ein Prozent der Gesamtleistung darstellen. Die Beigeladene habe, daraufhin angesprochen, erklärt, dass diese verbindliche Zusicherung auch dem Umstand geschuldet sei, dass aufgrund des Zeitdrucks bei der Erstellung des Angebotes im Umfang von rund 950.000 km - mit über die Musterfahrpläne hinausgehenden verkehrlichen Verbesserungen - einzelne Fahrten oder Durchbindungen nicht ausdrücklich ausgewiesen sein könnten. Die Linie 262 stelle vor allem nach der Neukonzeption durch die Beigeladene eine wichtige Verkehrsverbindung zwischen Plochingen (Filstal) und Schorndorf (Remstal) dar. Es sei eine Tangential-/Querverbindung zwischen zwei Schienenstrecken geschaffen worden. Das bisherige Angebot sei mangels durchgehender Verbindungen wenig attraktiv gewesen. Diese Verbesserung sei nur von der Beigeladenen angeboten worden, sowohl qualitativ in Gestalt der durchgehenden Vertaktung als auch quantitativ durch die Mehrleistungen im Umfang von 87.000 km gegenüber 8000 km der Klägerin. Diese (gegenüber früher quasi neue) Verbindung (“ Schurwaldquerung“) sei auch geeignet, Fahrgastzuwächse zu generieren, da die Fahrtzeit auf der Relation Plochingen - Schorndorf gegenüber der Bahnstrecke (S1/S2 mit Umstieg in Bad Cannstatt) deutlich verkürzt worden sei, neben der Vertaktung gerade unter der Woche (Montag bis Freitag). Gerade diese verkehrlichen Verbesserungen seien auch ausdrücklich von den beiden Landkreisen und den Anliegerkommunen anerkannt worden. Die Angebotsverbesserungen bei den anderen Linien der Beigeladenen und der Klägerin würden sich qualitativ wie quantitativ nahezu die Waage halten. Ein gleiches gelte für die abgegebenen verbindlichen Zusicherungen beider Antragstellerinnen. Daher habe das verbesserte Angebot der Beigeladenen bei der Linie 262 den Ausschlag gegeben und stelle die beste Verkehrsbedienung im Sinne des § 13 Abs. 2b PBefG dar.

72

Die Beigeladene, die mit Beschluss des Gerichts vom 02.10.2018 beigeladen worden war, hat keinen Antrag gestellt. In der mündlichen Verhandlung erklärte der Vertreter der Beigeladenen auf die Feststellung des Gerichts, dass nach dem aktuellen Fahrplan die bei der Linie 143 in der Vorabbekanntmachung geforderte Verstärkerfahrt um 7:25 Uhr nicht enthalten sei, dass diese zum Betriebsstart im Fahrplan enthalten gewesen sei. Die Vorabbekanntmachung sei über 1 ½ Jahre zuvor erstellt worden. Die Benutzerströme könnten sich aber anders entwickeln. Die Beigeladene sei jederzeit bereit und in der Lage, ihre Fahrten entsprechend den jeweiligen Anforderungen anzupassen. Auf Frage des Gerichts, ob bei der Verstärkerfahrt auf der Linie 143 ein Gelenkbus zum Einsatz komme, wie in der Vorabbekanntmachung vorgesehen, erklärte der Vertreter der Beigeladenen, dass er sich nicht daran erinnern könne, ob dies in der Vorabbekanntmachung gefordert worden sei. Auf Frage, ob die erforderliche Durchbindung von zwei Fahrten der Linie 104 auf die Linie 143 erfolge, erklärte der Vertreter der Beigeladenen, dass die Durchbindung zwar möglich gewesen sei. Man habe beabsichtigt, eine Kooperation einzugehen. Diese sei jedoch nicht zustande gekommen. Auf Frage, weshalb einzelne der in der Vorabbekanntmachung geforderten zusätzlichen Anforderungen von der Beigeladenen nicht ausdrücklich in das Angebot aufgenommen worden seien: Das habe am Zeitdruck gelegen. Der Planer habe vorrangig den Musterfahrplan zu Grunde gelegt und ergänzt. Die Vorgaben der Vorabbekanntmachung seien da wohl aus dem Blick geraten. Man habe aber gleichwohl verbindlich zugesichert, alle geforderten zusätzlichen Fahrten zu bedienen. Dies sei auch umgesetzt worden. Im Übrigen dürfe ein Angebot die Mindestanforderungen der Vorabbekanntmachung überschreiten. Dies sei bei der Beigeladenen der Fall gewesen. Sie habe 10% mehr geboten, die Klägerin nur 2%.

73

Dem Gericht lagen die einschlägigen Verwaltungsakten (2 Bände, jeweils mit den Antragsunterlagen) des Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese und die vorbereitenden Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

74

Die Klage ist zulässig und begründet.

1.

75

Die Klage ist, soweit sie auf Aufhebung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung gerichtet ist, als (Dritt-)Anfechtungsklage, im Übrigen als Verpflichtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO. Die Klage ist auch sonst zulässig. Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht dem Konkurrenten erteilt werden müssen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 - jeweils in juris).

2.

76

Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG für das Linienbündel ES 5, bestehend aus den Linien 140, 141, 142, 143, 144, 148, 149 und 262 sowie den Ruftaxi-Linien RT 142, RT 143, RT 144, RT 148, RT 149 und RT 262 für die Laufzeit bis zum 30.06.2027. Die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.09.2017 und vom 18.09.2017 in Gestalt von dessen Widerspruchsbescheid vom 31.08.2018 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist dabei sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der der Beigeladenen erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (st. Rspr. bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen, vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 - und vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 - jeweils in juris).

77

Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG. Danach setzt ein Genehmigungsanspruch allgemein voraus, dass der Bewerber die subjektiven Anforderungen des § 13 Abs. 1 und 1a PBefG erfüllt und keine Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 und 2a PBefG vorliegen. Bei mehreren genehmigungsfähigen konkurrierenden Anträgen auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung richtet sich die Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Auswahl des Unternehmens danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet, wenn im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt werden, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistungen beziehen (vgl. § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG).

78

Gemessen hieran erweisen sich die vom Beklagten zu Gunsten der Beigeladenen und damit zu Lasten der Klägerin getroffenen Entscheidungen als rechtswidrig. Zwar ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass sowohl die Klägerin als auch die Beigeladene die subjektiven Anforderungen des § 13 Abs. 1 und 1a PBefG erfüllen und beide Anträge jeweils vor Ablauf der in § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG normierten Antragsfrist gestellt wurden. Auch stellt der Umstand, dass die Beigeladene die Erteilung der Linienverkehrsgemeinschaft als Bewerbergemeinschaft beantragt hat, keinen Verstoß gegen § 1 GWB dar (unter 1.). Entgegen der Auffassung des Beklagten ist hinsichtlich des Antrags der Beigeladenen aber der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gegeben, so dass die Beigeladene keinen genehmigungsfähigen Antrag gestellt hat und daher nicht in die Auswahlentscheidung hätte miteinbezogen werden dürfen (unter 2.). Der Antrag der Klägerin ist hingegen genehmigungsfähig, so dass ihr - als einzig verbliebener Bewerberin - ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zusteht (unter 3.).

1.

79

In der Beantragung der Linienverkehrsgenehmigung durch die Beigeladene als „Bewerbergemeinschaft“ liegt kein Verstoß gegen § 1 GWB i.V.m. § 8 Abs. 3b PBefG, weil die gemeinschaftliche Beantragung der Linienverkehrsgenehmigung durch die ... und der ... einen nicht ordnungsgemäß angemeldeten wettbewerbsverzerrenden Zusammenschluss von Unternehmen dargestellt hätte. Dabei kann offenbleiben, ob und gegebenenfalls inwieweit das durch §§ 12, 13 PBefG vorgegebene Prüfungsprogramm für die Erteilung einer personenbeförderungs-rechtlichen Genehmigung, deren Zweck maßgeblich in der Wahrung spezifisch öffentlicher Verkehrsinteressen liegt, überhaupt Raum für eine Berücksichtigung allgemeiner wettbewerbsrechtlicher Bestimmungen lässt. Jedenfalls steht das in § 1 GWB geregelte Kartellverbot unter den gegebenen Umständen der gemeinschaftlichen Antragstellung der Beigeladenen nicht entgegen.

80

Nach § 1 GWB sind Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, verboten. Dies gilt jedoch gem. § 8 Abs. 3b Satz 1 PBefG dann nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne zu sorgen. Diese Freistellung erfolgt nicht automatisch, sondern bedarf gem. § 8 Abs. 3b Satz 2 PBefG der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Die Regelung hat im Wesentlichen klarstellende Bedeutung, weil Vereinbarungen aus dem Bereich des Personenbeförderungsrecht häufig als sog. Arbeitsgemeinschaften ohnehin nicht dem Kartellverbot unterliegen. Sie soll lediglich in Einzelfällen, in denen ausnahmsweise dennoch ein kartellrechtlich relevanter Sachverhalt vorliegt, klarstellen, dass es bei einer Freistellung vom Kartellverbot bleibt und den Kartellbehörden durch die Anmeldung die Prüfung eines Kartellrechtsverstoßes erleichtern (vgl. zu § 99 Abs. 1 Nr. 2 GWB a.F.: BT-Drs. 11/4610, Seite 26). Bietergemeinschaften mehrerer Unternehmen, wie die der Beigeladenen, stellen, auch soweit sie auf demselben Markt tätig sind und zueinander in einem potenziellen Wettbewerbsverhältnis stehen, nicht automatisch wettbewerbswidrige Zusammenschlüsse im Sinne des § 1GWB dar. Sie sind vielmehr wettbewerbsunschädlich, wenn die beteiligten Unternehmen jedes für sich zu einer Teilnahme an der Ausschreibung mit einem eigenständigen Angebot aufgrund ihrer betrieblichen und geschäftlichen Verhältnisse nicht leistungsfähig sind und erst der Zusammenschluss zu einer Bietergemeinschaft sie in die Lage versetzt, sich daran mit Erfolgsaussicht zu beteiligen (Fallgruppe 1), oder die Unternehmen für sich genommen zwar leistungsfähig sind, Kapazitäten aufgrund anderweitiger Bindung aktuell jedoch nicht einsetzbar sind (Fallgruppe 2), oder die beteiligten Unternehmen für sich genommen leistungsfähig sind, aber im Rahmen einer wirtschaftlich zweckmäßigen und kaufmännisch vernünftigen Entscheidung erst der Zusammenschluss ein erfolgversprechendes Angebot ermöglicht (Fallgruppe 3). In diesen Fällen wird durch die Zusammenarbeit der Wettbewerb nicht nur nicht beschränkt, sondern aufgrund des gemeinsamen Angebots gestärkt. Die Entscheidung eines Unternehmens, sich als Mitglied einer Arbeits- oder Bietergemeinschaft zu beteiligen, unterliegt im Grundsatz der Einschätzungsprärogative der beteiligten Unternehmen, die nur beschränkt auf die Einhaltung ihrer Grenzen kontrollierbar ist (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.12.2019 - 13 A 254/17 -, juris, m.w.N.). Eine Vereinbarung verschiedener Unternehmen, sich mit einer Arbeits- und Bietergemeinschaft an der Ausschreibung für einen bestimmten Auftrag zu beteiligen, ist gemäß § 1 GWB zudem nur dann verboten, wenn die Vereinbarung geeignet ist, die Marktverhältnisse durch Beschränkung des Wettbewerbs spürbar zu beeinflussen. Das Erfordernis der Spürbarkeit setzt Außenwirkungen voraus, die in einer fühlbaren, praktisch ins Gewicht fallenden Weise zu einer Veränderung der Marktverhältnisse führen können. Die Auswirkungen von Arbeits- und Bietergemeinschaften auf das vorhandene Wettbewerbsverhältnis erweisen sich insbesondere dann als problematisch, wenn sich eine so große Anzahl an Unternehmen an der Arbeits- und Bietergemeinschaft beteiligt, dass diese nahezu das gesamte Spektrum möglicher Anbieter erfasst (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.12.2019 - 13 A 254/17 -, juris, m.w.N.). Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, sind keine Umstände dafür ersichtlich, die für eine Unzulässigkeit der gemeinschaftlichen Antragstellung der Rechtsvorgänger der Beigeladenen gemäß § 1 GWB sprechen würden. Die Klägerin hat solche auch nicht substantiiert aufgezeigt. Insbesondere fehlen Anhaltspunkte dafür, dass durch die gemeinschaftliche Beantragung eine spürbare Beschränkung des Wettbewerbs um den eigenwirtschaftlichen Betrieb des Linienbündels bewirkt worden sein könnte. Die konkurrierenden Anträge der Klägerin und der dritten Bewerberin zeigen vielmehr, dass ein angemessener Wettbewerb um das Linienbündel bestanden hat.

2.

81

Der Antrag der Beigeladenen ist aber nicht genehmigungsfähig, weil ihm der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG entgegensteht.

82

Nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Auf die Wesentlichkeit einer Abweichung kommt es dabei für den zwingenden Versagungsgrund der Nichterfüllung von Anforderungen der Vorabbekanntmachung nicht an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.07.2019 - 8 B 53/19 - juris).

83

Vorliegend hat der Antrag der Beigeladenen vom 17.03.2017 die in der Vorabbekanntmachung vom 21.12.2016 in der Fassung vom 07.03.2017 beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt (unter 2.1.). Da die zuständige Behörde, mithin der Landkreis Esslingen als Aufgabenträger, sein Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen nicht erteilt hat, war die Genehmigung zwingend zu versagen (unter 2.2.).

2.1.

84

Der eigenwirtschaftliche Genehmigungsantrag der Beigeladenen erfüllt allerdings nicht schon deshalb nicht die Anforderungen der Vorabbekanntmachung, weil im Formularantrag die in § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG vorgesehene Genehmigungshöchstdauer von 10 Jahren beantragt wurde, anstatt einer Laufzeit von 8 Jahren und 6 Monaten, wie in der Vorabbekanntmachung vorgegeben. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG. Die Regelung bezweckt, dass die in einer Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen, die mit einem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbunden sein und so für einen gemeinwirtschaftlichen Verkehr gelten sollen, grundsätzlich verbindliche Wirkung für die Genehmigung eines beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehrs haben. Die konkreten und öffentlich bekannt gemachten Standards sind nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG Messlatte für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge, die innerhalb des Zeitfensters, das § 12 Abs. 6 PBefG eröffnet, eingehen. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingereicht werden, die dem bisherigen Verkehrsangebot mindestens entsprechen und das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung im Wesentlichen erreichen. Durch diesen Regelungsansatz, der die Prüfung gemein- und eigenwirtschaftlicher Anträge sowohl im Verfahrensablauf als auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs miteinander verknüpft, ist sichergestellt, dass der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nicht zu Lasten der Fahrgäste zum Tragen kommen kann, indem im öffentlichen Verkehrsinteresse eigenwirtschaftliche Anträge selbst dann genehmigt werden können, wenn sie in wesentlicher Hinsicht unter dem Niveau bleiben, das der Aufgabenträger bestellen will. Im Gegenzug besteht für die Verkehrsunternehmen durch die Anforderungen an die Bekanntmachung Transparenz hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs im Genehmigungsverfahren (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26 f.). Die Beantragung einer längeren Laufzeit führt nicht dazu, dass der bekanntgemachte Standard und das bekanntgemachte Niveau unterschritten werden. Im Übrigen geht das Gericht davon aus, dass sich dem Antrag der Beigeladenen zumindest hilfsweise eine Antragstellung lediglich für die vorab bekanntgemachte Geltungsdauer entnehmen ließ, nachdem die Beigeladene beim Beklagten im Rahmen der Beantragung einer Genehmigung für ein anderes Linienbündel klargestellt hatte, dass sie grundsätzlich die Genehmigung für die Höchstdauer beantrage, ihr Angebot aber auch für einen kürzeren Zeitraum gelten solle (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 05.02.2020 - 8 K 6836/18 -). Damit konnte ihr Antrag, der insoweit von der Vorabbekanntmachung abgewichen war, deren Anforderungen gleichwohl erfüllen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 25.07.2019 - 8 B 53/19 - juris). Für eine gegenteilige Annahme fehlt es am Vorliegen konkreter Anhaltspunkte, zumal die der Beigeladenen - mit einer kürzeren Laufzeit - erteilte Genehmigung insoweit unangefochten blieb. Der Antrag der Beigeladenen erfüllt jedoch in der Vorabbekanntmachung beschriebene Anforderungen nicht, weil darin zwingend vorgeschriebene Fahrten auf den Linien 143 und 144 fehlen.

85

Gemäß VI.1) der Vorabbekanntmachung müssen die Anträge die in dieser Vorinformation unter VI. 1. c) beschriebenen Anforderungen erfüllen. Danach sind zunächst die vorgegebenen Musterfahrpläne einzuhalten, einschließlich der für die Schülerbeförderung notwendigen Verstärkerfahrten, die entsprechend dem Bedarf auch künftig durchzuführen sind. Unter VI. 1) c) aa) sind allgemeine Abweichungsmöglichkeiten an das Fahrplanangebot vorgesehen. Unter VI. 1. c) bb) werden zusätzliche linienspezifische Anforderungen und Hinweise aufgeführt; solche zusätzlichen linienspezifischen Anforderungen gelten insbesondere auch für die Linien 143 und 144.

86

So sind nach der Vorabbekanntmachung für die Linie 143 zusätzlich zum veröffentlichten Fahrplanangebot aktuell zwei Verstärkerfahrten auf dieser Linie erforderlich und zwar um 7:17 Uhr von Deizisau Wert nach Plochingen ZOB (Gelenkbuseinsatz) sowie um 7:25 Uhr von Deizisau Olga-/Schule nach Plochingen ZOB. Diese zwei Verstärkerfahrten sind jedoch weder in den Fahrplänen, die dem Antrag der Beigeladenen vom 17.03.2017 beigefügt waren, ausdrücklich dargestellt, noch lässt sich den Antragsunterlagen im Übrigen ein konkreter Hinweis darauf entnehmen, dass gerade diese zwei Verstärkerfahrten von ihr angeboten bzw. beantragt wurden. Hierfür spricht im Übrigen auch die Einlassung des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung, dass ihr Planer vorrangig die Vorgaben des Musterfahrplans, nicht aber die der Vorabbekanntmachung zu Grunde gelegt habe. Dies lässt nur den Schluss zu, dass die Beigeladene die in der Vorabbekanntmachung im Einzelnen beschriebenen Anforderungen bei der Erstellung ihres Angebotes bereits nicht in den Blick genommen hatte.

87

Dies gilt ebenso für die auf der Linie 144 von Montag bis Freitag im Musterfahrplan vorgesehene Fahrt um 18:33 Uhr ab Plochingen ZOB nach Notzingen. In der Vorabbekanntmachung wird unter VI. 1. c) bb) zur Linie 144 ausgeführt, dass aufgrund der starken verkehrlichen Wechselwirkung zwischen den Linien 144 und 168 (Bündel 7) sowie einer umfassenden Neuplanung beider Linien für die Linie 144 der neu erstellte Musterfahrplan (siehe Link http://www.landkreis-esslingen.de/standardsimbusverkehr, neuer Stand der Unterlagen vom 2.3.2017) umzusetzen sei. Ein Abweichen vom vorgegebenen Fahrplan entsprechend der Abweichungsmöglichkeiten von den vorgegebenen Fahrplänen sei aufgrund der starken verkehrlichen Verflechtung der Linien 144 und 168 nicht möglich. Die danach zwingend erforderliche Fahrt um 18:33 Uhr ist aber weder in den Fahrplänen der Beigeladenen dargestellt, noch lässt sich dem Antrag der Beigeladenen sonst ein Hinweis darauf entnehmen, dass sie diese Fahrt in ihr Angebot mit aufgenommen hätte.

88

Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Berücksichtigung der als Anlage 2 dem Antrag vom 17.03.2017 beigefügten „Verbindlichen Zusicherungen gemäß § 12 Abs. 1 PBefG“, soweit darin unter C. IV. 1. ausgeführt wird, „dass die Bewerbergemeinschaft die Erfüllung sämtlicher in der Vorinformation des Landkreises Esslingen vom 21.12.2016 (Bl. 2016/S 246-450101) und 07.03.2017 (ABl. 2017/S 046-084946) im Zusammenhang mit dem Linienbündel 5 „Plochingen - Reichenbach“ aufgestellten Anforderungen und Fahrplänen zusichere und, sofern in den dem Antrag als Anlage 5 beigefügten Fahrplänen einzelne Fahrten nicht ausgewiesen sein sollten oder einzelne Fahrten von den Vorgaben des Nahverkehrsplans und/oder der Vorinformation vom 21.12.2016 und 07.03.2017 unter Abschnitt VI.1) definierten Vorgaben abweichen sollten, diese umgehend angepasst und die Einhaltung der Vorgaben sowie etwaiger nicht ausdrücklich genannter Fahrten verbindlich zugesichert würden“. Allein durch die Beifügung dieser Anlage und Abgabe der darin enthaltenen Erklärung hat die Beigeladene die fehlenden Fahrten nicht zum Bestandteil ihres Antrags gemacht.

89

Die Beigeladene hat die „verbindliche Zusicherung“ auf Grundlage des „§ 12 Abs. 1a PBefG“ abgegeben. Gemäß § 12 Abs. 1a PBefG kann der Antragsteller dem Genehmigungsantrag weitere Bestandteile hinzufügen, die als verbindliche Zusicherungen zu bezeichnen sind, um bestimmte Standards des beantragten Verkehrs verbindlich zuzusichern. Für die im Genehmigungswettbewerb zu treffende Auswahlentscheidung kann es darauf ankommen, mit welchen Standards die Antragsteller den beantragten Verkehr durchführen wollen. In § 12 Abs. 1a PBefG wurde deshalb die Möglichkeit geschaffen, bestimmte Antragsbestandteile verbindlich zuzusichern. Sie verschaffen dem Antragsteller eine bessere Ausgangssituation, sind aber bei erfolgreichem Antrag auch für die gesamte Laufzeit der Genehmigung einzuhalten. Gegenstand einer verbindlichen Zusicherung nach § 12 Abs. 1a PBefG können alle verbindlichen Standards des geplanten Verkehrs sein, z.B. Tarife, Fahrpläne und technische Spezifikationen der eingesetzten Fahrzeuge. (vgl. BT-Drs. 17/8233 S. 15). Verbindlich zugesichert werden können danach aber nur Bestandteile, die im Antrag des Antragstellers enthalten sind, mithin von ihm selbst angebotene verbindliche Standards. Gerade dies ist aber nicht Gegenstand der von der Beigeladenen abgegebenen Erklärung. Vielmehr wollte die Beigeladene mit dieser „verbindlichen Zusicherung“ Fahrten zusichern, die sie in ihrem Antrag - nach eigenen Angaben lediglich aus Zeitdruck - gerade nicht angeboten hatte. Verbindliche Zusicherungen im Sinne des § 12 Abs. 1a PBefG können sich aber nur auf die tatsächlich im Antrag angebotenen Bestandteile beziehen, nicht jedoch auf solche, die (noch) nicht Gegenstand des Angebots sind. Ebendies hatte die Beigeladene mit ihrer Erklärung aber beabsichtigt, wenn sie darin ausführt, dass sie ihre dem Antrag als Anlage 5 beigefügten Fahrpläne umgehend anpassen werde, sofern einzelne Fahrten nicht ausgewiesen sein sollten oder einzelne Fahrten von den Vorgaben des Nahverkehrsplans und/oder der Vorinformation vom 21.12.2016 und 07.03.2017 unter Abschnitt VI.1) definierten Vorgaben abweichen sollten, und sie die Einhaltung der Vorgaben sowie etwaiger nicht ausdrücklich genannter Fahrten verbindlich zusichere.

90

Soweit das Regierungspräsidium Stuttgart als Genehmigungsbehörde die abgegebenen „Verbindlichen Zusicherungen nach § 12 Abs. 1a PBefG“ als Anlage 1 zum Bestandteil der Genehmigung gemacht und festgestellt hat, dass der der Genehmigung zu Grunde liegende und zugesicherte Fahrplan einzuhalten ist sowie der Genehmigung eine Auflage beigefügt hat, wonach „die Fahrpläne gemäß Verbindlichen Zusicherungen, Ziff. IV.1 um die nicht dargestellten oder von der VAB abweichenden Fahrten zu ergänzen und vor Betriebsaufnahme überarbeitete Fahrpläne vorzulegen sind“, ergibt sich auch insoweit keine andere rechtliche Beurteilung. Abgesehen davon, dass das Regierungspräsidium Stuttgart mit der beigefügten Auflage zum Ausdruck gebracht hat, dass es selbst davon ausgeht, dass das dem Antrag zu Grunde liegende Fahrplanangebot von der Vorabbekanntmachung abweicht, vermag eine hieraus sich möglicherweise ergebende nachträgliche Korrektur bzw. Ergänzung des Antrages den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG nicht auszuräumen. Denn für die rechtliche Beurteilung, ob dieser Versagungsgrund gegeben ist, ist allein entscheidend, ob der vom Bewerber innerhalb der Antragsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG gestellte Antrag „vollständig“ war. Dies war hier jedoch, wie ausgeführt, nicht der Fall. Damit kommt es auch nicht entscheidungserheblich darauf an, dass die Beigeladene die im Antrag fehlenden Fahrten zum Betriebsstart am 01.01.2019 dann angeboten und soweit ersichtlich auch ausgeführt hat.

91

Im Hinblick auf den oben dargelegten Sinn und Zweck der Regelung des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG verbietet es sich im Übrigen auch, davon auszugehen, dass die fehlenden Fahrten im Antrag der Beigeladenen durch die abgegebene „verbindliche Zusicherung“ im Sinne einer salvatorischen Klausel Bestandteil des Antrages geworden sein könnten.

92

Die Beigeladene und der Beklagte können sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die beanstandeten Abweichungen im Vergleich zum Gesamtangebot marginal und lediglich als geringfügige Abweichungen anzusehen seien. Zwar ist gemäß § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht, wobei gemäß § 13 Abs. 2a Satz 4 PBefG Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit grundsätzlich als wesentlich gelten. § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist vorliegend aber nicht einschlägig, nachdem aus den oben ausgeführten Gründen die Genehmigung bereits auf Grundlage des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen ist. Im Rahmen des zwingenden Versagungsgrundes der Nichterfüllung von Anforderungen der Vorabbekanntmachung nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG kommt es aber, wie oben erwähnt, nicht auf die Wesentlichkeit der Abweichungen an. Im Übrigen dürfte es sich im Hinblick darauf, dass die im Antrag der Beigeladenen fehlenden Fahrten in der Vorabbekanntmachung als zusätzliche linienspezifische Anforderungen aufgeführt waren und der Aufgabenträger zu diesen Abweichungen sein Einvernehmen gerade nicht erteilt hat (vgl. nachfolgend unter 2.2.), wohl auch nicht nur um „unwesentliche“ Abweichungen gehandelt haben, selbst wenn es sich dabei im Vergleich zum Gesamtangebot nur um weniger als ein Prozent der Fahrplankilometer gehandelt haben sollte.

2.2.

93

Der Aufgabenträger hat zu den damit beantragten Abweichungen auf den Linien 143 und 144 auch nicht sein Einvernehmen erteilt. Der Stellungnahme des Landkreises Esslingen vom 04.09.2017 an das Regierungspräsidium Stuttgart lässt sich vielmehr eindeutig entnehmen, dass er nur hinsichtlich der Verschlechterung bei der Anbindung des Schulzentrums Reichenbach an der Fils sein Einvernehmen erteilt hat, weil er dies als eine unwesentliche Abweichung von der Vorabbekanntmachung erachtet hat. Hinsichtlich der übrigen von ihm festgestellten Abweichungen - insbesondere bei den Linien 143 und 144 - hat er hingegen sein Einvernehmen gerade nicht erteilt, sondern ging vielmehr - rechtsirrtümlich - davon aus, dass die Beigeladene diese Fahrten verbindlich zugesichert habe und deshalb kein Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gegeben sei.

94

Nachdem der Antrag der Beigeladenen damit nicht genehmigungsfähig ist und nicht in die Auswahlentscheidung hätte miteinbezogen werden dürfen, kommt es schließlich auch nicht darauf an, dass die Beigeladene sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht voraussichtlich die beste Verkehrsbedienung für das Linienbündel ES 5 angeboten haben dürfte.

3.

95

Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Linienverkehrsgenehmigung.

96

Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der fristgerecht eingegangene Antrag der Klägerin genehmigungsfähig ist, weil ihm insbesondere auch keine Versagungsgründe entgegenstehen. Sonstige der Genehmigungserteilung entgegenstehende Gründe sind nicht ersichtlich.

97

Nachdem der Antrag der dritten Bewerberin im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 31.08.2018 bereits bestandskräftig abgelehnt worden war und sie damit nicht mehr in eine Auswahlentscheidung einzubeziehen wäre, ist der Klägerin als einzig verbliebener Bewerberin, die zudem sämtliche Voraussetzungen erfüllt, die Genehmigung befristet bis zum Ende der Laufzeit am 30.06.2027 zu erteilen.

4.

98

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren aus Gründen der Billigkeit nicht für erstattungsfähig zu erklären, da diese keinen eigenen Antrag gestellt hat und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

99

Die Kammer sieht keinen Anlass, die Entscheidung wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).

100

Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob eine „verbindlichen Zusicherung“ im Sinne einer salvatorischen Klausel im Rahmen eines Antrags auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG im Falle der Nichterfüllung von in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen ausräumen kann, erscheint obergerichtlich klärungsbedürftig und stellt eine Rechtsfrage dar, die über den konkreten Fall hinausgeht.

Gründe

74

Die Klage ist zulässig und begründet.

1.

75

Die Klage ist, soweit sie auf Aufhebung der der Beigeladenen erteilten Linienverkehrsgenehmigung gerichtet ist, als (Dritt-)Anfechtungsklage, im Übrigen als Verpflichtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO. Die Klage ist auch sonst zulässig. Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht dem Konkurrenten erteilt werden müssen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 - jeweils in juris).

2.

76

Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Linienverkehrsgenehmigung gemäß § 42 PBefG für das Linienbündel ES 5, bestehend aus den Linien 140, 141, 142, 143, 144, 148, 149 und 262 sowie den Ruftaxi-Linien RT 142, RT 143, RT 144, RT 148, RT 149 und RT 262 für die Laufzeit bis zum 30.06.2027. Die Bescheide des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.09.2017 und vom 18.09.2017 in Gestalt von dessen Widerspruchsbescheid vom 31.08.2018 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1, Abs. 1 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist dabei sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der der Beigeladenen erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (st. Rspr. bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen, vgl. BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 - und vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 - jeweils in juris).

77

Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG. Danach setzt ein Genehmigungsanspruch allgemein voraus, dass der Bewerber die subjektiven Anforderungen des § 13 Abs. 1 und 1a PBefG erfüllt und keine Versagungsgründe nach § 13 Abs. 2 und 2a PBefG vorliegen. Bei mehreren genehmigungsfähigen konkurrierenden Anträgen auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung richtet sich die Auswahlentscheidung nach § 13 Abs. 2b PBefG. Nach dieser Vorschrift ist die Auswahl des Unternehmens danach vorzunehmen, wer die beste Verkehrsbedienung anbietet, wenn im öffentlichen Personennahverkehr mehrere Anträge gestellt werden, die sich ganz oder zum Teil auf die gleiche oder im Wesentlichen gleiche Verkehrsleistungen beziehen (vgl. § 13 Abs. 2b Satz 1 PBefG).

78

Gemessen hieran erweisen sich die vom Beklagten zu Gunsten der Beigeladenen und damit zu Lasten der Klägerin getroffenen Entscheidungen als rechtswidrig. Zwar ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, dass sowohl die Klägerin als auch die Beigeladene die subjektiven Anforderungen des § 13 Abs. 1 und 1a PBefG erfüllen und beide Anträge jeweils vor Ablauf der in § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG normierten Antragsfrist gestellt wurden. Auch stellt der Umstand, dass die Beigeladene die Erteilung der Linienverkehrsgemeinschaft als Bewerbergemeinschaft beantragt hat, keinen Verstoß gegen § 1 GWB dar (unter 1.). Entgegen der Auffassung des Beklagten ist hinsichtlich des Antrags der Beigeladenen aber der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gegeben, so dass die Beigeladene keinen genehmigungsfähigen Antrag gestellt hat und daher nicht in die Auswahlentscheidung hätte miteinbezogen werden dürfen (unter 2.). Der Antrag der Klägerin ist hingegen genehmigungsfähig, so dass ihr - als einzig verbliebener Bewerberin - ein Anspruch auf Erteilung der Genehmigung zusteht (unter 3.).

1.

79

In der Beantragung der Linienverkehrsgenehmigung durch die Beigeladene als „Bewerbergemeinschaft“ liegt kein Verstoß gegen § 1 GWB i.V.m. § 8 Abs. 3b PBefG, weil die gemeinschaftliche Beantragung der Linienverkehrsgenehmigung durch die ... und der ... einen nicht ordnungsgemäß angemeldeten wettbewerbsverzerrenden Zusammenschluss von Unternehmen dargestellt hätte. Dabei kann offenbleiben, ob und gegebenenfalls inwieweit das durch §§ 12, 13 PBefG vorgegebene Prüfungsprogramm für die Erteilung einer personenbeförderungs-rechtlichen Genehmigung, deren Zweck maßgeblich in der Wahrung spezifisch öffentlicher Verkehrsinteressen liegt, überhaupt Raum für eine Berücksichtigung allgemeiner wettbewerbsrechtlicher Bestimmungen lässt. Jedenfalls steht das in § 1 GWB geregelte Kartellverbot unter den gegebenen Umständen der gemeinschaftlichen Antragstellung der Beigeladenen nicht entgegen.

80

Nach § 1 GWB sind Vereinbarungen zwischen Unternehmen, Beschlüsse von Unternehmensvereinigungen und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die eine Verhinderung, Einschränkung oder Verfälschung des Wettbewerbs bezwecken oder bewirken, verboten. Dies gilt jedoch gem. § 8 Abs. 3b Satz 1 PBefG dann nicht, soweit sie dem Ziel dienen, für eine Integration der Nahverkehrsbedienung, insbesondere für Verkehrskooperationen, für die Abstimmung oder den Verbund der Beförderungsentgelte und für die Abstimmung der Fahrpläne zu sorgen. Diese Freistellung erfolgt nicht automatisch, sondern bedarf gem. § 8 Abs. 3b Satz 2 PBefG der Anmeldung bei der Genehmigungsbehörde. Die Regelung hat im Wesentlichen klarstellende Bedeutung, weil Vereinbarungen aus dem Bereich des Personenbeförderungsrecht häufig als sog. Arbeitsgemeinschaften ohnehin nicht dem Kartellverbot unterliegen. Sie soll lediglich in Einzelfällen, in denen ausnahmsweise dennoch ein kartellrechtlich relevanter Sachverhalt vorliegt, klarstellen, dass es bei einer Freistellung vom Kartellverbot bleibt und den Kartellbehörden durch die Anmeldung die Prüfung eines Kartellrechtsverstoßes erleichtern (vgl. zu § 99 Abs. 1 Nr. 2 GWB a.F.: BT-Drs. 11/4610, Seite 26). Bietergemeinschaften mehrerer Unternehmen, wie die der Beigeladenen, stellen, auch soweit sie auf demselben Markt tätig sind und zueinander in einem potenziellen Wettbewerbsverhältnis stehen, nicht automatisch wettbewerbswidrige Zusammenschlüsse im Sinne des § 1GWB dar. Sie sind vielmehr wettbewerbsunschädlich, wenn die beteiligten Unternehmen jedes für sich zu einer Teilnahme an der Ausschreibung mit einem eigenständigen Angebot aufgrund ihrer betrieblichen und geschäftlichen Verhältnisse nicht leistungsfähig sind und erst der Zusammenschluss zu einer Bietergemeinschaft sie in die Lage versetzt, sich daran mit Erfolgsaussicht zu beteiligen (Fallgruppe 1), oder die Unternehmen für sich genommen zwar leistungsfähig sind, Kapazitäten aufgrund anderweitiger Bindung aktuell jedoch nicht einsetzbar sind (Fallgruppe 2), oder die beteiligten Unternehmen für sich genommen leistungsfähig sind, aber im Rahmen einer wirtschaftlich zweckmäßigen und kaufmännisch vernünftigen Entscheidung erst der Zusammenschluss ein erfolgversprechendes Angebot ermöglicht (Fallgruppe 3). In diesen Fällen wird durch die Zusammenarbeit der Wettbewerb nicht nur nicht beschränkt, sondern aufgrund des gemeinsamen Angebots gestärkt. Die Entscheidung eines Unternehmens, sich als Mitglied einer Arbeits- oder Bietergemeinschaft zu beteiligen, unterliegt im Grundsatz der Einschätzungsprärogative der beteiligten Unternehmen, die nur beschränkt auf die Einhaltung ihrer Grenzen kontrollierbar ist (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.12.2019 - 13 A 254/17 -, juris, m.w.N.). Eine Vereinbarung verschiedener Unternehmen, sich mit einer Arbeits- und Bietergemeinschaft an der Ausschreibung für einen bestimmten Auftrag zu beteiligen, ist gemäß § 1 GWB zudem nur dann verboten, wenn die Vereinbarung geeignet ist, die Marktverhältnisse durch Beschränkung des Wettbewerbs spürbar zu beeinflussen. Das Erfordernis der Spürbarkeit setzt Außenwirkungen voraus, die in einer fühlbaren, praktisch ins Gewicht fallenden Weise zu einer Veränderung der Marktverhältnisse führen können. Die Auswirkungen von Arbeits- und Bietergemeinschaften auf das vorhandene Wettbewerbsverhältnis erweisen sich insbesondere dann als problematisch, wenn sich eine so große Anzahl an Unternehmen an der Arbeits- und Bietergemeinschaft beteiligt, dass diese nahezu das gesamte Spektrum möglicher Anbieter erfasst (vgl. zum Ganzen OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.12.2019 - 13 A 254/17 -, juris, m.w.N.). Diese Maßstäbe zugrunde gelegt, sind keine Umstände dafür ersichtlich, die für eine Unzulässigkeit der gemeinschaftlichen Antragstellung der Rechtsvorgänger der Beigeladenen gemäß § 1 GWB sprechen würden. Die Klägerin hat solche auch nicht substantiiert aufgezeigt. Insbesondere fehlen Anhaltspunkte dafür, dass durch die gemeinschaftliche Beantragung eine spürbare Beschränkung des Wettbewerbs um den eigenwirtschaftlichen Betrieb des Linienbündels bewirkt worden sein könnte. Die konkurrierenden Anträge der Klägerin und der dritten Bewerberin zeigen vielmehr, dass ein angemessener Wettbewerb um das Linienbündel bestanden hat.

2.

81

Der Antrag der Beigeladenen ist aber nicht genehmigungsfähig, weil ihm der Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG entgegensteht.

82

Nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG ist die Genehmigung zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 PBefG gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen. Auf die Wesentlichkeit einer Abweichung kommt es dabei für den zwingenden Versagungsgrund der Nichterfüllung von Anforderungen der Vorabbekanntmachung nicht an (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.07.2019 - 8 B 53/19 - juris).

83

Vorliegend hat der Antrag der Beigeladenen vom 17.03.2017 die in der Vorabbekanntmachung vom 21.12.2016 in der Fassung vom 07.03.2017 beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt (unter 2.1.). Da die zuständige Behörde, mithin der Landkreis Esslingen als Aufgabenträger, sein Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen nicht erteilt hat, war die Genehmigung zwingend zu versagen (unter 2.2.).

2.1.

84

Der eigenwirtschaftliche Genehmigungsantrag der Beigeladenen erfüllt allerdings nicht schon deshalb nicht die Anforderungen der Vorabbekanntmachung, weil im Formularantrag die in § 16 Abs. 2 Satz 2 PBefG vorgesehene Genehmigungshöchstdauer von 10 Jahren beantragt wurde, anstatt einer Laufzeit von 8 Jahren und 6 Monaten, wie in der Vorabbekanntmachung vorgegeben. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG. Die Regelung bezweckt, dass die in einer Vorabbekanntmachung genannten Anforderungen, die mit einem beabsichtigten Dienstleistungsauftrag verbunden sein und so für einen gemeinwirtschaftlichen Verkehr gelten sollen, grundsätzlich verbindliche Wirkung für die Genehmigung eines beantragten eigenwirtschaftlichen Verkehrs haben. Die konkreten und öffentlich bekannt gemachten Standards sind nach § 13 Abs. 2a S. 2 PBefG Messlatte für eigenwirtschaftliche Genehmigungsanträge, die innerhalb des Zeitfensters, das § 12 Abs. 6 PBefG eröffnet, eingehen. Der Vorrang des eigenwirtschaftlichen Verkehrs greift somit, wenn bei der Genehmigungsbehörde genehmigungsfähige Anträge eingereicht werden, die dem bisherigen Verkehrsangebot mindestens entsprechen und das vom Aufgabenträger bekanntgemachte Niveau der ausreichenden Verkehrsbedienung im Wesentlichen erreichen. Durch diesen Regelungsansatz, der die Prüfung gemein- und eigenwirtschaftlicher Anträge sowohl im Verfahrensablauf als auch hinsichtlich des Prüfungsmaßstabs miteinander verknüpft, ist sichergestellt, dass der Vorrang der Eigenwirtschaftlichkeit nicht zu Lasten der Fahrgäste zum Tragen kommen kann, indem im öffentlichen Verkehrsinteresse eigenwirtschaftliche Anträge selbst dann genehmigt werden können, wenn sie in wesentlicher Hinsicht unter dem Niveau bleiben, das der Aufgabenträger bestellen will. Im Gegenzug besteht für die Verkehrsunternehmen durch die Anforderungen an die Bekanntmachung Transparenz hinsichtlich des Beurteilungsmaßstabs im Genehmigungsverfahren (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 26 f.). Die Beantragung einer längeren Laufzeit führt nicht dazu, dass der bekanntgemachte Standard und das bekanntgemachte Niveau unterschritten werden. Im Übrigen geht das Gericht davon aus, dass sich dem Antrag der Beigeladenen zumindest hilfsweise eine Antragstellung lediglich für die vorab bekanntgemachte Geltungsdauer entnehmen ließ, nachdem die Beigeladene beim Beklagten im Rahmen der Beantragung einer Genehmigung für ein anderes Linienbündel klargestellt hatte, dass sie grundsätzlich die Genehmigung für die Höchstdauer beantrage, ihr Angebot aber auch für einen kürzeren Zeitraum gelten solle (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 05.02.2020 - 8 K 6836/18 -). Damit konnte ihr Antrag, der insoweit von der Vorabbekanntmachung abgewichen war, deren Anforderungen gleichwohl erfüllen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 25.07.2019 - 8 B 53/19 - juris). Für eine gegenteilige Annahme fehlt es am Vorliegen konkreter Anhaltspunkte, zumal die der Beigeladenen - mit einer kürzeren Laufzeit - erteilte Genehmigung insoweit unangefochten blieb. Der Antrag der Beigeladenen erfüllt jedoch in der Vorabbekanntmachung beschriebene Anforderungen nicht, weil darin zwingend vorgeschriebene Fahrten auf den Linien 143 und 144 fehlen.

85

Gemäß VI.1) der Vorabbekanntmachung müssen die Anträge die in dieser Vorinformation unter VI. 1. c) beschriebenen Anforderungen erfüllen. Danach sind zunächst die vorgegebenen Musterfahrpläne einzuhalten, einschließlich der für die Schülerbeförderung notwendigen Verstärkerfahrten, die entsprechend dem Bedarf auch künftig durchzuführen sind. Unter VI. 1) c) aa) sind allgemeine Abweichungsmöglichkeiten an das Fahrplanangebot vorgesehen. Unter VI. 1. c) bb) werden zusätzliche linienspezifische Anforderungen und Hinweise aufgeführt; solche zusätzlichen linienspezifischen Anforderungen gelten insbesondere auch für die Linien 143 und 144.

86

So sind nach der Vorabbekanntmachung für die Linie 143 zusätzlich zum veröffentlichten Fahrplanangebot aktuell zwei Verstärkerfahrten auf dieser Linie erforderlich und zwar um 7:17 Uhr von Deizisau Wert nach Plochingen ZOB (Gelenkbuseinsatz) sowie um 7:25 Uhr von Deizisau Olga-/Schule nach Plochingen ZOB. Diese zwei Verstärkerfahrten sind jedoch weder in den Fahrplänen, die dem Antrag der Beigeladenen vom 17.03.2017 beigefügt waren, ausdrücklich dargestellt, noch lässt sich den Antragsunterlagen im Übrigen ein konkreter Hinweis darauf entnehmen, dass gerade diese zwei Verstärkerfahrten von ihr angeboten bzw. beantragt wurden. Hierfür spricht im Übrigen auch die Einlassung des Vertreters der Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung, dass ihr Planer vorrangig die Vorgaben des Musterfahrplans, nicht aber die der Vorabbekanntmachung zu Grunde gelegt habe. Dies lässt nur den Schluss zu, dass die Beigeladene die in der Vorabbekanntmachung im Einzelnen beschriebenen Anforderungen bei der Erstellung ihres Angebotes bereits nicht in den Blick genommen hatte.

87

Dies gilt ebenso für die auf der Linie 144 von Montag bis Freitag im Musterfahrplan vorgesehene Fahrt um 18:33 Uhr ab Plochingen ZOB nach Notzingen. In der Vorabbekanntmachung wird unter VI. 1. c) bb) zur Linie 144 ausgeführt, dass aufgrund der starken verkehrlichen Wechselwirkung zwischen den Linien 144 und 168 (Bündel 7) sowie einer umfassenden Neuplanung beider Linien für die Linie 144 der neu erstellte Musterfahrplan (siehe Link http://www.landkreis-esslingen.de/standardsimbusverkehr, neuer Stand der Unterlagen vom 2.3.2017) umzusetzen sei. Ein Abweichen vom vorgegebenen Fahrplan entsprechend der Abweichungsmöglichkeiten von den vorgegebenen Fahrplänen sei aufgrund der starken verkehrlichen Verflechtung der Linien 144 und 168 nicht möglich. Die danach zwingend erforderliche Fahrt um 18:33 Uhr ist aber weder in den Fahrplänen der Beigeladenen dargestellt, noch lässt sich dem Antrag der Beigeladenen sonst ein Hinweis darauf entnehmen, dass sie diese Fahrt in ihr Angebot mit aufgenommen hätte.

88

Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Berücksichtigung der als Anlage 2 dem Antrag vom 17.03.2017 beigefügten „Verbindlichen Zusicherungen gemäß § 12 Abs. 1 PBefG“, soweit darin unter C. IV. 1. ausgeführt wird, „dass die Bewerbergemeinschaft die Erfüllung sämtlicher in der Vorinformation des Landkreises Esslingen vom 21.12.2016 (Bl. 2016/S 246-450101) und 07.03.2017 (ABl. 2017/S 046-084946) im Zusammenhang mit dem Linienbündel 5 „Plochingen - Reichenbach“ aufgestellten Anforderungen und Fahrplänen zusichere und, sofern in den dem Antrag als Anlage 5 beigefügten Fahrplänen einzelne Fahrten nicht ausgewiesen sein sollten oder einzelne Fahrten von den Vorgaben des Nahverkehrsplans und/oder der Vorinformation vom 21.12.2016 und 07.03.2017 unter Abschnitt VI.1) definierten Vorgaben abweichen sollten, diese umgehend angepasst und die Einhaltung der Vorgaben sowie etwaiger nicht ausdrücklich genannter Fahrten verbindlich zugesichert würden“. Allein durch die Beifügung dieser Anlage und Abgabe der darin enthaltenen Erklärung hat die Beigeladene die fehlenden Fahrten nicht zum Bestandteil ihres Antrags gemacht.

89

Die Beigeladene hat die „verbindliche Zusicherung“ auf Grundlage des „§ 12 Abs. 1a PBefG“ abgegeben. Gemäß § 12 Abs. 1a PBefG kann der Antragsteller dem Genehmigungsantrag weitere Bestandteile hinzufügen, die als verbindliche Zusicherungen zu bezeichnen sind, um bestimmte Standards des beantragten Verkehrs verbindlich zuzusichern. Für die im Genehmigungswettbewerb zu treffende Auswahlentscheidung kann es darauf ankommen, mit welchen Standards die Antragsteller den beantragten Verkehr durchführen wollen. In § 12 Abs. 1a PBefG wurde deshalb die Möglichkeit geschaffen, bestimmte Antragsbestandteile verbindlich zuzusichern. Sie verschaffen dem Antragsteller eine bessere Ausgangssituation, sind aber bei erfolgreichem Antrag auch für die gesamte Laufzeit der Genehmigung einzuhalten. Gegenstand einer verbindlichen Zusicherung nach § 12 Abs. 1a PBefG können alle verbindlichen Standards des geplanten Verkehrs sein, z.B. Tarife, Fahrpläne und technische Spezifikationen der eingesetzten Fahrzeuge. (vgl. BT-Drs. 17/8233 S. 15). Verbindlich zugesichert werden können danach aber nur Bestandteile, die im Antrag des Antragstellers enthalten sind, mithin von ihm selbst angebotene verbindliche Standards. Gerade dies ist aber nicht Gegenstand der von der Beigeladenen abgegebenen Erklärung. Vielmehr wollte die Beigeladene mit dieser „verbindlichen Zusicherung“ Fahrten zusichern, die sie in ihrem Antrag - nach eigenen Angaben lediglich aus Zeitdruck - gerade nicht angeboten hatte. Verbindliche Zusicherungen im Sinne des § 12 Abs. 1a PBefG können sich aber nur auf die tatsächlich im Antrag angebotenen Bestandteile beziehen, nicht jedoch auf solche, die (noch) nicht Gegenstand des Angebots sind. Ebendies hatte die Beigeladene mit ihrer Erklärung aber beabsichtigt, wenn sie darin ausführt, dass sie ihre dem Antrag als Anlage 5 beigefügten Fahrpläne umgehend anpassen werde, sofern einzelne Fahrten nicht ausgewiesen sein sollten oder einzelne Fahrten von den Vorgaben des Nahverkehrsplans und/oder der Vorinformation vom 21.12.2016 und 07.03.2017 unter Abschnitt VI.1) definierten Vorgaben abweichen sollten, und sie die Einhaltung der Vorgaben sowie etwaiger nicht ausdrücklich genannter Fahrten verbindlich zusichere.

90

Soweit das Regierungspräsidium Stuttgart als Genehmigungsbehörde die abgegebenen „Verbindlichen Zusicherungen nach § 12 Abs. 1a PBefG“ als Anlage 1 zum Bestandteil der Genehmigung gemacht und festgestellt hat, dass der der Genehmigung zu Grunde liegende und zugesicherte Fahrplan einzuhalten ist sowie der Genehmigung eine Auflage beigefügt hat, wonach „die Fahrpläne gemäß Verbindlichen Zusicherungen, Ziff. IV.1 um die nicht dargestellten oder von der VAB abweichenden Fahrten zu ergänzen und vor Betriebsaufnahme überarbeitete Fahrpläne vorzulegen sind“, ergibt sich auch insoweit keine andere rechtliche Beurteilung. Abgesehen davon, dass das Regierungspräsidium Stuttgart mit der beigefügten Auflage zum Ausdruck gebracht hat, dass es selbst davon ausgeht, dass das dem Antrag zu Grunde liegende Fahrplanangebot von der Vorabbekanntmachung abweicht, vermag eine hieraus sich möglicherweise ergebende nachträgliche Korrektur bzw. Ergänzung des Antrages den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG nicht auszuräumen. Denn für die rechtliche Beurteilung, ob dieser Versagungsgrund gegeben ist, ist allein entscheidend, ob der vom Bewerber innerhalb der Antragsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG gestellte Antrag „vollständig“ war. Dies war hier jedoch, wie ausgeführt, nicht der Fall. Damit kommt es auch nicht entscheidungserheblich darauf an, dass die Beigeladene die im Antrag fehlenden Fahrten zum Betriebsstart am 01.01.2019 dann angeboten und soweit ersichtlich auch ausgeführt hat.

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Im Hinblick auf den oben dargelegten Sinn und Zweck der Regelung des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG verbietet es sich im Übrigen auch, davon auszugehen, dass die fehlenden Fahrten im Antrag der Beigeladenen durch die abgegebene „verbindliche Zusicherung“ im Sinne einer salvatorischen Klausel Bestandteil des Antrages geworden sein könnten.

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Die Beigeladene und der Beklagte können sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass die beanstandeten Abweichungen im Vergleich zum Gesamtangebot marginal und lediglich als geringfügige Abweichungen anzusehen seien. Zwar ist gemäß § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG die Genehmigung zu erteilen, wenn der beantragte und in seinen Bestandteilen verbindlich zugesicherte Verkehr mindestens dem bisherigen Verkehrsangebot entspricht und darüber hinaus von den in der Vorabbekanntmachung beschriebenen weitergehenden Anforderungen zur Sicherstellung der ausreichenden Verkehrsbedienung nur unwesentlich abweicht, wobei gemäß § 13 Abs. 2a Satz 4 PBefG Abweichungen von Anforderungen zu Linienweg und Haltestellen, zu Bedienungshäufigkeit und Bedienungszeitraum, zur Abstimmung der Fahrpläne und zur Barrierefreiheit grundsätzlich als wesentlich gelten. § 13 Abs. 2a Satz 3 PBefG ist vorliegend aber nicht einschlägig, nachdem aus den oben ausgeführten Gründen die Genehmigung bereits auf Grundlage des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen ist. Im Rahmen des zwingenden Versagungsgrundes der Nichterfüllung von Anforderungen der Vorabbekanntmachung nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG kommt es aber, wie oben erwähnt, nicht auf die Wesentlichkeit der Abweichungen an. Im Übrigen dürfte es sich im Hinblick darauf, dass die im Antrag der Beigeladenen fehlenden Fahrten in der Vorabbekanntmachung als zusätzliche linienspezifische Anforderungen aufgeführt waren und der Aufgabenträger zu diesen Abweichungen sein Einvernehmen gerade nicht erteilt hat (vgl. nachfolgend unter 2.2.), wohl auch nicht nur um „unwesentliche“ Abweichungen gehandelt haben, selbst wenn es sich dabei im Vergleich zum Gesamtangebot nur um weniger als ein Prozent der Fahrplankilometer gehandelt haben sollte.

2.2.

93

Der Aufgabenträger hat zu den damit beantragten Abweichungen auf den Linien 143 und 144 auch nicht sein Einvernehmen erteilt. Der Stellungnahme des Landkreises Esslingen vom 04.09.2017 an das Regierungspräsidium Stuttgart lässt sich vielmehr eindeutig entnehmen, dass er nur hinsichtlich der Verschlechterung bei der Anbindung des Schulzentrums Reichenbach an der Fils sein Einvernehmen erteilt hat, weil er dies als eine unwesentliche Abweichung von der Vorabbekanntmachung erachtet hat. Hinsichtlich der übrigen von ihm festgestellten Abweichungen - insbesondere bei den Linien 143 und 144 - hat er hingegen sein Einvernehmen gerade nicht erteilt, sondern ging vielmehr - rechtsirrtümlich - davon aus, dass die Beigeladene diese Fahrten verbindlich zugesichert habe und deshalb kein Versagungsgrund nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG gegeben sei.

94

Nachdem der Antrag der Beigeladenen damit nicht genehmigungsfähig ist und nicht in die Auswahlentscheidung hätte miteinbezogen werden dürfen, kommt es schließlich auch nicht darauf an, dass die Beigeladene sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht voraussichtlich die beste Verkehrsbedienung für das Linienbündel ES 5 angeboten haben dürfte.

3.

95

Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung der beantragten Linienverkehrsgenehmigung.

96

Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass der fristgerecht eingegangene Antrag der Klägerin genehmigungsfähig ist, weil ihm insbesondere auch keine Versagungsgründe entgegenstehen. Sonstige der Genehmigungserteilung entgegenstehende Gründe sind nicht ersichtlich.

97

Nachdem der Antrag der dritten Bewerberin im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids am 31.08.2018 bereits bestandskräftig abgelehnt worden war und sie damit nicht mehr in eine Auswahlentscheidung einzubeziehen wäre, ist der Klägerin als einzig verbliebener Bewerberin, die zudem sämtliche Voraussetzungen erfüllt, die Genehmigung befristet bis zum Ende der Laufzeit am 30.06.2027 zu erteilen.

4.

98

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren aus Gründen der Billigkeit nicht für erstattungsfähig zu erklären, da diese keinen eigenen Antrag gestellt hat und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist (vgl. § 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

99

Die Kammer sieht keinen Anlass, die Entscheidung wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).

100

Die Berufung war wegen grundsätzlicher Bedeutung gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob eine „verbindlichen Zusicherung“ im Sinne einer salvatorischen Klausel im Rahmen eines Antrags auf Erteilung einer Linienverkehrsgenehmigung den Versagungsgrund des § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG im Falle der Nichterfüllung von in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen ausräumen kann, erscheint obergerichtlich klärungsbedürftig und stellt eine Rechtsfrage dar, die über den konkreten Fall hinausgeht.