Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-04-08, Aktenzeichen 13 A 1054/13
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0408.13A1054.13.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 8. März 2013 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten über die Pflicht der Klägerin, für ihre Fahrzeug-Übergangseinrichtungen in O. und X. auf T. Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen aufzustellen.

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Die Klägerin ist ein öffentliches Eisenbahnverkehrsunternehmen, das zum DB-Konzern gehört. Sie ist Rechtsnachfolgerin der E. GmbH, die mit Wirkung vom 27. September 2013 auf sie verschmolzen wurde. Sie bietet u.a. Eisenbahnverkehrsleistungen mit Autoreisezügen von 16 Verladestationen aus an, die von der DB Station & Service betrieben werden. Den sogenannten T1. über den I.---------damm betreibt die Klägerin allerdings von eigenen Fahrzeug-Übergangseinrichtungen in O. und X. auf T. aus. Dabei fahren ihre Kunden mit den eigenen Fahrzeugen auf die an der Verladestation stehenden Züge auf und verbleiben während der Fahrt in ihren Fahrzeugen. Motorradfahrer fahren mit ihren Motorrädern in einen Waggon hinein und getrennt von diesen in einem Sitzplatzabteil im selben Waggon. Die Züge des T1. verkehren tagsüber in einem Takt von 30 bzw. 60 Minuten bei einer Fahrzeit von 35 Minuten.

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Nach Anhörung verpflichtete die Bundesnetzagentur die Rechtsvorgängerin der Klägerin, die E. GmbH (im Folgenden: Klägerin), mit Bescheid vom 14. Oktober 2010, für die von ihr betriebenen Verladestationen in O. und X. Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS) aufzustellen (Ziff. 1.). Des Weiteren wurde ihr aufgegeben, die Bundesnetzagentur über die aufgestellten Nutzungsbedingungen bis zum 14. Januar 2011 gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG zu unterrichten (Ziff. 2). Die Verfügungen der Bundesnetzagentur waren mit der Androhung eines Zwangsgelds in Höhe von 25.000 Euro für den Fall der gänzlichen oder teilweisen Nichtbefolgung verbunden (Ziff. 3). Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, die Klägerin sei als öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen (EIU) gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV zur Aufstellung von NBS verpflichtet. Ihre Verladestationen in O. und X. seien nach der gebotenen funktionalen Betrachtung Eisenbahninfrastruktur i. S. d. § 2 Abs. 3 AEG. Sie stellten einen Personenbahnhof i. S. d. § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG dar, weil sie in erster Linie für den Transport von Personen gedacht seien, die ihre Fahrzeuge mit sich führten. Im Ergebnis könne die genaue Zuordnung der Verladestationen zu einer der im Katalog des § 2 Abs. 3c AEG genannten Serviceeinrichtungen offen bleiben, weil die dargestellte kombinierte Beförderung von Personen und Kraftfahrzeugen entweder § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG (Personenbahnhöfe) oder § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG (Güterbahnhöfe und -terminals) unterfalle. Die aus § 10 Abs. 1 EIBV folgende Pflicht zur Aufstellung von NBS werde nicht durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG eingeschränkt, der auf vertretbare Alternativen unter Marktbedingungen abstelle. Die Vorschrift beziehe sich allein auf die Ablehnung eines konkreten Zugangsantrags; zudem habe der deutsche Gesetzgeber eine weiter gehende Öffnung der Eisenbahninfrastruktur regeln können. § 10 Abs. 1 EIBV sei auch nicht aufgrund der technischen Beschaffenheit der Verladeeinrichtungen oder aus Kapazitätsgründen unanwendbar. Es sei aufgrund der Bauart jedenfalls nicht ausgeschlossen, dass auch Mitbewerber der Klägerin diese Stationen mit ihren Fahrzeugen nutzten.

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Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Den vorläufigen Rechtsschutzantrag der Klägerin lehnte das Verwaltungsgericht Köln mit Beschluss vom 9. Dezember 2010 - 18 L 1710/10 - ab. Die Beschwerde hatte keinen Erfolg (OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2011 - 13 B 1818/10 -). Noch am 13. Januar 2011 teilte die Klägerin gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG „aufgrund des sofort vollziehbaren Bescheides“ und „ohne Anerkennung einer Rechtspflicht“ die beabsichtigte Neufassung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (Nutzungsbedingungen für die Fahrzeug-Übergangseinrichtungen der E. GmbH für die Standorte O. - X. , NB-FÜ NW) mit. Am 24. Januar 2011 übersandte sie, ebenfalls ohne Anerkennung einer Rechtspflicht, die Entgeltliste.

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Die Bundesnetzagentur wies den Widerspruch der Klägerin durch Widerspruchsbescheid vom 7. Dezember 2011 als unbegründet zurück. Zur Begründung nahm sie auf den Ausgangsbescheid Bezug und machte ergänzend geltend, die Klägerin habe auch in ihrer Widerspruchsbegründung nicht dargelegt, dass tatsächlich vertretbare Alternativen für die Durchführung von Autoreisezugverkehren von und nach T. vorhanden seien. Wegen der seitlichen Beladung in den Verladestationen O. und X. sei schon zweifelhaft, ob die anderen Verladerampen mit einer allein von der Kopfseite des Zugs her möglichen Beladung überhaupt eine geeignete Alternative für Mitbewerber der Klägerin darstellten. Insgesamt wäre eine Nutzung der Rampen mit deutlich erhöhtem betrieblichen Aufwand verbunden. Für weitere von der Klägerin benannte Rampen sei das wegen ihrer knappen Darlegungen nicht zu beurteilen.

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Die Klägerin hat am 9. Januar 2012 Klage erhoben, zu deren Begründung sie ausgeführt hat: Sie sei nicht verpflichtet, NBS aufzustellen, weil sie kein EIU im Sinne von § 2 Abs. 2 Alt. 2 AEG sei. Ihre Verladestationen seien keine Eisenbahninfrastruktur gemäß § 2 Abs. 3 AEG. Aus Gründen des Verfassungs- und Europarechts sei eine Einschränkung auf solche Betriebsanlagen vorzunehmen, zu denen es keine vertretbaren Alternativen unter Marktbedingungen gebe; es müsse sich um wesentliche Einrichtungen im Sinne der „essential facilities doctrine“ handeln. Das folge aus dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit sowie aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG, wonach entsprechende Anträge von Eisenbahnunternehmen nur abgelehnt werden könnten, wenn vertretbare Alternativen unter Marktbedingungen vorhanden seien. Vertretbare Alternativen seien die von der DB Station & Service AG in den Bahnhöfen X. und O. betriebenen Autoreisezugterminals, ferner die Rampen in L. , L1. sowie auf dem Flugplatz in X. . Darüber hinaus seien die in Rede stehenden Verladestationen auch keine Serviceeinrichtungen im Sinne des § 2 Abs. 3c AEG, weil es sich bei ihnen weder um Personenbahnhöfe noch um Güterbahnhöfe oder andere technische Einrichtungen, sondern um Eisenbahneinrichtungen sui generis handele. Die Verladestationen unterfielen auch deshalb nicht der Regulierung und Pflicht zur Aufstellung von NBS, weil sie schon nicht verpflichtet sei, Dritten Zugang zu gewähren. Sie betreibe ihre Verladestationen im Sinne des § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG ausschließlich für den eigenen Güterverkehr und sie seien aus objektiven eisenbahnbetrieblichen Gründen nicht für eine Drittnutzung geeignet. Eine Verdrängung durch andere Eisenbahnverkehrsunternehmen (EVU) wäre rechtlich unzulässig. Da sie auf unabsehbare Zeit Nutzungsanträgen Dritter nicht entsprechen könne, sei die Verpflichtung zur Aufstellung von NBS zugleich ermessensfehlerhaft, weil sie weder einen Transparenzgewinn erbrächten noch zur Sicherstellung eines Wettbewerbs beitrügen. Im Übrigen habe bei ihr kein anderes EVU Zugangsanträge zu den Verladestationen gestellt.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 14. Oktober 2010 und den Widerspruchsbescheid

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vom 7. Dezember 2011 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat sie in Ergänzung ihrer Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden vorgetragen: Nach ihrer Funktion seien die Verladestationen Personenbahnhöfe. Beim T1. liege der Schwerpunkt auf dem Transport von Personen, die unter Mitnahme ihres Kraftfahrzeugs auf die Insel T. bzw. von dort auf das Festland gelangen wollten. Bei gegenteiliger Sichtweise stellten die Verladeeinrichtungen jedenfalls Güterbahnhöfe bzw. Güterterminals i. S. d. § 2 Abs. 3c Nr. 3 AEG dar, weshalb die genaue Zuordnung zu einer der Katalognummern dahinstehen könne. Die abschließende Aufzählung der Serviceeinrichtungen in § 2 Abs. 3c AEG diene nicht dazu, solche Anlagen auszunehmen, die sich unter mehr als einen der dort genannten Begriffe subsumieren ließen. Bei § 2 Abs. 3 AEG und bei der Pflicht zur Aufstellung von NBS handele es sich um verfassungsrechtlich unbedenkliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen. Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 2001/14/EG regle nicht die Zuordnung von Serviceeinrichtungen zur Eisenbahninfrastruktur, sondern die Reichweite des Diskriminierungsverbots. Außerdem habe der deutsche Gesetzgeber etwaige Einschränkungen des Zugangsrechts auf wesentliche Einrichtungen nicht in das deutsche Eisenbahnrecht übernommen, was möglich sei, weil das Europarecht lediglich Mindestanforderungen für den Eisenbahnsektor vorgebe.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 8. März 2013 abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin sei als Betreiberin von Serviceeinrichtungen i. S. d. § 2 Abs. 3c AEG und damit öffentliches EIU gemäß § 10 Abs. 1 EIBV verpflichtet, NBS aufzustellen. Die in Rede stehenden Verladestationen in O. und X. seien als Serviceeinrichtungen im Sinne des § 2 Abs. 3c AEG Eisenbahninfrastruktur. Es könne offen bleiben, ob es sich – wofür viel spreche – (allein) um Personenbahnhöfe im Sinne des § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG oder um kombinierte Personen- und Güterbahnhöfe handele. Die Klägerin sei bezüglich dieser Serviceeinrichtungen auch nicht deshalb von der Eisenbahnregulierung ausgenommen, weil diese Anlagen von keinem anderen als von ihr benutzt werden könnten bzw. immer nur einer die Verladestationen nutzen könne. Es liege keine objektive Unmöglichkeit vor, weil entsprechende Fahrzeuge, die auf die speziellen Verladestationen der Klägerin abgestimmt seien, auch von anderen EVU in Auftrag gegeben und benutzt werden könnten. Der Gesetzgeber gehe mit seiner Verpflichtung der EIU in § 14 Abs. 1 Sätze 1 und 2 AEG, für eine diskriminierungsfreie Erbringung der angebotenen Leistungen zu sorgen, und dem in § 10 Abs. 5 und 6 EIBV vorgesehenen Entscheidungs- und Koordinierungsverfahren auch gerade davon aus, dass nur eines von mehreren EVU Zugang erhalte. Serviceeinrichtungen unterfielen dem regulierungsrechtlichen Eisenbahninfrastrukturbegriff auch nicht nur insoweit, als für EVU keine Alternativen unter Marktbedingungen existierten. Eine solche Einschränkung des Umfangs des deutschen Eisenbahnregulierungsrechts folge insbesondere nicht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG. Der deutsche Gesetzgeber sei auch nicht gehalten, den Ablehnungsgrund vertretbarer Alternativen unter Marktbedingungen in das nationale Recht zu übernehmen. § 2 Abs. 3 und 3c AEG sowie die durch § 10 EIBV normierte Pflicht zur Aufstellung von NBS verstießen nicht gegen deutsches Verfassungsrecht.

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Mit ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht die Klägerin im Wesentlichen geltend: Bei den von ihr bzw. ihrer Rechtsvorgängerin eigenwirtschaftlich aufgebauten und betriebenen Fahrzeugübergangseinrichtungen handele es sich um technisch wie betrieblich maßgeschneiderte Einrichtungen, die allein zu dem Zweck konzipiert worden seien, ihr die Erbringung ihrer Verkehrsleistungen zu ermöglichen. Die auf der Strecke eingesetzten Waggons seien Sonderanfertigungen für den T1. , die Zuglängen sowie Fahrzeuge exakt auf die Übergangsrampen abgestimmt und die Infrastrukturkapazitäten zu den Hauptverkehrszeiten vollständig ausgelastet. Vor dem Hintergrund dieses einzigartigen integrierten Infrastruktur- und Transportsystems scheide es aus, sie als Eisenbahninfrastrukturunternehmen im Sinne von § 2 Abs. 2 i.V.m. Abs. 3 AEG zu qualifizieren. Die mit der Gewährung von Zugriffsrechten verbundene Beeinträchtigung ihrer wirtschaftlichen Betätigungsfreiheit (Art. 87e GG i.V.m. Art. 12, 14 GG) als Eisenbahnverkehrsunternehmen sei verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt. Ein Zugangsrecht zu nicht wesentlichen Einrichtungen im Sinne der „essential facilities doctrine“ sei keine verhältnismäßige Inhalts- und Schrankenbestimmung. Eine entsprechende Einschränkung ergebe sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG, der bei der Auslegung des deutschen Eisenbahnregulierungsrechts zu berücksichtigen sei. Die Vorschrift ermögliche nicht allein die Ablehnung einzelner Zugangsanträge nach Art einer Feinsteuerung, sondern erlaube es in Fällen wie dem vorliegenden, die Anlage gänzlich aus dem Begriff der Eisenbahninfrastruktur herauszunehmen. Schließlich fielen die Verladestationen auch nicht unter den Begriff des Personenbahnhofs nach § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG oder in eine andere in § 2 Abs. 3c AEG genannte Kategorie von Serviceeinrichtungen; sie seien nach Konstruktion und Bauart weder mit Personen- noch mit Güterbahnhöfen vergleichbar. Die Aufzählung des Gesetzgebers mache deutlich, dass nur bestimmte Einrichtungen mit spezifischen Funktionen Eisenbahninfrastruktur seien, wobei hier keine funktionale, sondern eine betriebstechnisch-bauliche Betrachtung geboten sei. Auch eine kombinierte Einordnung als Personen- und Güterbahnhof scheide aus, da die betreffende Anlage hierfür sämtliche Begriffsmerkmale beider Serviceeinrichtungen erfüllen müsse, die sich nach der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) und der Eisenbahnverkehrsordnung (EVO) bestimmten.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 8. März 2013 zu ändern und nach dem erstinstanzlichen Klageantrag zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung nimmt sie auf ihr erstinstanzliches Vorbringen sowie auf das Urteil des Senats zu Wartungseinrichtungen vom 18. Februar 2013 ‑ 13 A 474/11 ‑ Bezug und führt weiter aus: Das europäische Recht gehe bei der Ausfüllung des Begriffs „Personenbahnhöfe“ nicht von der äußeren Erscheinungsform, sondern von der Funktion der Infrastruktureinrichtung aus. Es komme darauf an, ob die Einrichtung ungeachtet ihrer Gestalt dazu diene, Personen die Beförderung über die Schiene zu ermöglichen, was hier der Fall sei. Die baulichen bzw. betrieblichen Zielsetzungen dienenden Vorschriften der EBO und der EVO seien zur Auslegung des Begriffs der Personenbahnhöfe im AEG, mit dem Unionsrecht umgesetzt worden sei, nicht geeignet. Die Ermessensausübung sei nicht zu beanstanden. Technisch komplexe Vorgaben rechtfertigten nicht die Annahme, eine Drittnutzung sei unmöglich. Vielmehr könnten EVU erst durch die aufgestellten Nutzungsbedingungen abschätzen, ob sich die Investition in die erforderliche Technik rentiere. Eine besondere Eingriffsintensität ergebe sich nicht daraus, dass die Klägerin auch Eisenbahnverkehrsunternehmen sei. Ein Grundsatz, dass ein Infrastrukturunternehmen, das auch Verkehrsleistungen erbringe, vor Wettbewerb geschützt sei, lasse sich dem Eisenbahnrecht nicht entnehmen. Soweit die Aufstellung von NBS zu (mehr) Wettbewerb im Verkehrsbereich führe, sei dies gerade Ziel des Eisenbahnregulierungsrechts und insoweit eine vom Gesetzgeber anerkannte Betroffenheit.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

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A. Die Klage ist zulässig. Insbesondere fehlt nicht das Rechtsschutzbedürfnis für die Anfechtungsklage, nachdem die Klägerin am 13. Januar 2011 NBS vorgelegt hat. Die Klägerin ist nach dem erfolglosen, durch Zurückweisung der Beschwerde am 13. Januar 2011 abgeschlossenen Eilverfahren zwar der Anordnung nachgekommen, die Bundesnetzagentur über die aufgestellten Nutzungsbedingungen bis zum 14. Januar 2011 gemäß § 14d Satz 1 Nr. 6 AEG zu unterrichten. Sie hat dies aber ausdrücklich ohne Anerkennung einer Rechtspflicht getan und wollte damit nur Vollstreckungsmaßnahmen abwenden. Auch könnte die Erfüllung der regulierungsrechtlichen Verpflichtung im Falle eines Obsiegens rückgängig gemacht werden.

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B. Die Klage ist aber unbegründet. Der angefochtene Bescheid der Bundesnetzagentur vom 14. Oktober 2010 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheids vom 7. Dezember 2011 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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I. Rechtsgrundlage ist § 14c Abs. 1 AEG. Nach dieser Vorschrift kann die Regulierungsbehörde in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur erforderlich sind. Die Anwendung der Vorschrift kommt hier in Betracht, weil die spezielleren Eingriffsermächtigungsnormen §§ 14e und 14f AEG nicht einschlägig sind, nach denen die Regulierungsbehörde allein bereits aufgestellte Nutzungsbedingungen prüfen kann. Die Verpflichtung, Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen aufzustellen, ist hingegen eine zulässige Maßnahme im Sinne des § 14c Abs. 1 AEG.

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Auf der Grundlage von § 14c Abs. 1 AEG kann die Regulierungsbehörde zur Einhaltung sämtlicher Pflichten anweisen, die sich aus den §§ 14 bis 14f AEG sowie der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) ergeben.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 ‑ 13 A 474/11 -, DVBl. 2013, 663, sowie Beschlüsse vom 24. Februar 2012 – 13 B 18/12 -, juris, vom 13. Oktober 2009 ‑ 13 B 1334/09 -, NVwZ-RR 2010, 223, und vom 13. Januar 2011 - 13 B 1818/10 -, NVwZ-RR 2011, 361.

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II. Die Tatbestandsvoraussetzungen des § 14c Abs. 1 AEG sind gegeben. Die Klägerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen (1.), das es unter Verstoß gegen § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV unterlassen hat, Nutzungsbedingungen für seine Fahrzeug-Übergangseinrichtungen in O. und X. aufzustellen (2.).

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1. Die Klägerin ist ein Eisenbahninfrastrukturunternehmen. Nach § 2 Abs. 1 2. Alt. AEG sind dies öffentliche Einrichtungen oder privatrechtlich organisierte Unternehmen, die eine Eisenbahninfrastruktur betreiben. Dies kann auch durch die in § 2 Abs. 1 1. Alt. AEG definierten Eisenbahnverkehrsunternehmen – Unternehmen, die Eisenbahnverkehrsleistungen erbringen – erfolgen, d. h. diese können eine Doppelfunktion einnehmen und zugleich eine Eisenbahninfrastruktur betreiben.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 -, a. a. O., und Beschluss vom 22. Februar 2008 - 13 B 68/08 -, N&R 2008, 152; Kunz (Hrsg.), Eisenbahnrecht, A 4.1, Stand 2009, § 2 AEG, Rn. 1.

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a. Die Klägerin betreibt mit ihren Verladestationen eine Eisenbahninfrastruktur. Sie sind Serviceeinrichtungen im Sinne von § 2 Abs. 3c AEG (aa.) und als solche Teil der Eisenbahninfrastruktur im Sinne des § 2 Abs. 3 AEG (bb.).

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aa. Die Verladestationen sind den Personen- und Güterbahnhöfen im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 2 und 3 AEG zuzuordnen.

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Die Aufzählung der Serviceeinrichtungen in § 2 Abs. 3c AEG ist abschließend, wie das Fehlen des Merkmals „insbesondere“ und die Verwendung des Begriffs „und“ am Ende von Nr. 7 dieser Vorschrift zeigen. Die rechtliche Zuordnung zu einer Einrichtung in dem Katalog der Serviceeinrichtungen nach § 2 Abs. 3c Nr. 1 bis 8 AEG ist aber nicht anhand des jeweils typischen äußeren Erscheinungsbildes vorzunehmen. Die von der Klägerin geforderte betriebstechnisch-bauliche Betrachtungsweise unter Heranziehung der Begriffsbestimmungen in der Eisenbahn-Bau- und Betriebsordnung (EBO) sowie der Eisenbahnverkehrsordnung (EVO) kommt ebenfalls nicht in Betracht. Vielmehr ist im Hinblick auf die Erbringung von Eisenbahnverkehrsleistungen eine funktionale Betrachtung geboten, der eine weite Auslegung der eisenbahnrechtlichen Regulierungsvorschriften zugrundeliegt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2011 - 13 B 1818/10 -, a. a. O.

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Das Gebot eines weiten Begriffsverständnisses hinsichtlich der einzelnen Serviceeinrichtungen lässt sich schon aus dem Wortlaut ableiten. So heißt es etwa in § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG, dass Serviceeinrichtungen Personenbahnhöfe, deren Gebäude und sonstige Einrichtungen sind, und in Nr. 7, dass Wartungseinrichtungen und andere technische Einrichtungen Serviceeinrichtungen sind. Der Katalog knüpft damit gerade nicht an die betriebs- und verkehrstechnischen Begriffsbestimmungen, sondern an die Funktionen der Einrichtungen an. Aus dem Sinn und Zweck des Regulierungsrechts folgt, dass die eisenbahnrechtlichen Regulierungsvorschriften weit auszulegen sind. Mit Rücksicht auf die Gewährleistung eines sicheren Betriebs der Eisenbahn und eines attraktiven Verkehrsangebots auf der Schiene und unter Berücksichtigung der Sicherstellung eines wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der Schiene (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 AEG) kann nur eine Rechtsanwendung in Betracht kommen, die sowohl den typischen als auch den atypischen Sachverhalt rechtlich angemessen zu würdigen weiß. § 2 Abs. 3 AEG soll alle Infrastruktureinrichtungen erfassen, die für die Märkte des Schienenpersonen- und -güterverkehrs bedeutsam sind. Bezogen auf Serviceeinrichtungen können besondere Ausprägungen von Einrichtungen von § 2 Abs. 3c Nr. 2 AEG erfasst sein, wenn der Regulierungsadressat unter Berücksichtigung eines technisch-funktionalen Zusammenhangs mit dem Eisenbahnbetrieb hinreichend erkennen kann, ob etwa ein Personen- oder Güterbahnhof in Rede steht. Eine auf die äußere Erscheinungsform bezogene Betrachtung scheidet deshalb aus. Vielmehr kommt es auf den Zweck und die typischen Betriebsabläufe an der zu betrachtenden Eisenbahninfrastruktureinrichtung an.

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Diese Auslegung begegnet auch vor dem Hintergrund des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots keinen verfassungsrechtlichen Bedenken und steht nicht im Widerspruch zum Unionsrecht. Anhang II zur Richtlinie 2001/14/EG, der diese Serviceeinrichtungen behandelt, ist mit der nationalen Bestimmung größtenteils textidentisch.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2011 - 13 B 1818/10 -, a. a. O.

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Hiervon ausgehend hält der Senat an seiner Wertung im vorgenannten Beschluss im parallelen Eilverfahren fest, wonach die Verladestationen der Klägerin in O. und X. Einrichtungen sind, die nach ihrer Funktion sowohl der Beförderung von Personen als auch der Beförderung von Gütern dienen. Damit sind die Voraussetzungen von Personen- und Güterbahnhöfen im Sinne von § 2 Abs. 3c Nr. 2 und 3 AEG gegeben. Dass den Fahrzeug-Übergangseinrichtungen nach dem Vorbringen der Klägerin typische Merkmale eines Personenbahnhofs ‑ wie übliche Bahnsteige ‑ fehlen, hat keine ausschlaggebende Bedeutung. Hauptzweck dieser Einrichtungen ist die Beförderung von Reisenden, die ein Kfz oder ein Motorrad mit sich führen, vom Festland nach T. und zurück. Im Übrigen verwendet die Klägerin Waggons für Motorradfahrer, da diese während der Überfahrt nicht bei ihren Motorrädern bleiben können. Die Verladestationen sind, auch wenn die Reisenden nicht über einen gewohnten Bahnsteig – von der Längsseite – in den Waggon einsteigen, nicht ohne und auch nicht getrennt von ihren Fahrzeugen in einem Reisezugwaggon fahren können, insoweit Personenbahnhöfe in einem funktionalen Sinn. Was die Beförderung von Fahrzeugen, aber auch von sonstigen Gütern, etwa auf Lastkraftwagen, angeht, handelt es sich funktionell um Güterbahnhöfe.

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Die Notwendigkeit der Zuordnung zu einer einzigen Katalogziffer des § 2 Abs. 3c AEG lässt sich auch nicht aus der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung ableiten. Die Anforderungen des § 10 Abs. 1 Satz 4 EIBV an die NBS sind für Personenbahnhöfe und Güterbahnhöfe identisch.

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§ 2 Abs. 3c AEG ist ferner nicht wegen der technischen Beschaffenheit der klägerischen Einrichtungen oder aufgrund von Kapazitätserwägungen einschränkend auszulegen. Ob die Fahrzeug-Übergangseinrichtungen in O. und X. zur Drittnutzung geeignet, ob Nutzungen durch verschiedene Zugangsberechtigte möglich und wie die Anlagen konkret nutzbar sind, ist ohne Bedeutung für die Subsumtion unter den Tatbestand des § 2 Abs. 3c AEG. Die diesbezüglichen Einwände der Klägerin richten sich letztlich gegen die Verhältnismäßigkeit der angefochtenen Bescheide und damit gegen die Ermessensausübung durch die Bundesnetzagentur.

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bb. Als Serviceeinrichtungen sind die Verladestationen Teil der Eisenbahninfrastruktur gemäß § 2 Abs. 3 AEG. Danach umfasst diese die Betriebsanlagen der Eisenbahnen einschließlich der Bahnstromfernleitungen. Serviceeinrichtungen werden zwar in dieser Vorschrift nicht genannt. Sie zählen aber zu den Betriebsanlagen der Eisenbahnen im Sinne von § 2 Abs. 3 AEG.

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Der Begriff der Betriebsanlagen wird im Allgemeinen Eisenbahngesetz nicht bestimmt, sondern – etwa in §§ 4 Abs. 6 Satz 1, 5a Abs. 1 Satz 2 Nr. 1, 18 Satz 1 AEG – nur verwendet. Nach seinem Wortsinn sind hierunter alle Anlagen zu fassen, die einen Betriebsbezug aufweisen, d. h. unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse funktional für den Eisenbahnbetrieb erforderlich sind. Dies ist für Serviceeinrichtungen ohne Weiteres zu bejahen. Für die Einbeziehung der Serviceeinrichtungen in den Begriff der Betriebsanlagen streitet neben dem Wortlaut insbesondere die systematische Stellung von Absatz 3c des § 2 AEG, der als Unterfall Absatz 3 der Vorschrift zugeordnet ist, in dem die Eisenbahninfrastruktur geregelt ist. Die systematische Verortung an dieser Stelle – anstelle der Anfügung weiterer Absätze nach Absatz 9 des § 2 AEG – spricht gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe damit lediglich die Bezifferung bereits existierender Normen beibehalten wollen. Dies zeigt auch der Blick auf die Absätze 3a und 3b, die als Unterpunkte zu Absatz 3 den Betrieb von Schienenwegen regeln. Dass der Gesetzgeber Serviceeinrichtungen in § 2 Abs. 3c AEG separat aufführt, dürfte allein redaktionelle Gründe haben. Für Schienenanlagen im weiteren Sinne und Serviceeinrichtungen gelten unterschiedliche Rechte und Pflichten. Dass § 2 Abs. 3c AEG die eisenbahnrechtliche Infrastruktur aufzählt, zeigen auch § 14 Abs. 5 Satz 1 AEG und § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AEG, die die Zuordnung der im Eisenbahngesetz bestimmten Serviceeinrichtungen zur Eisenbahninfrastruktur voraussetzen. Dieses Verständnis entspricht dem Willen des Gesetzgebers, der den Infrastrukturbegriff mit dem planfeststellungsrechtlichen Begriff der Betriebsanlagen der Eisenbahn des § 18 Absatz 1 Satz 1 AEG in Einklang bringen und die Unterscheidung zwischen einem zugangsrechtlichen und einem planfeststellungsrechtlichen Begriff für Anlagen aufgeben wollte (BT-Drs. 15/3280 vom 10. Juni 2004, S. 14). Gerade angesichts der Gesetzesbegründung überzeugt die Auffassung nicht, § 2 Abs. 3 AEG liege ein eigenständiger, regulierungs- oder netzzugangsrechtlicher, wettbewerbsbezogener Begriff der Eisenbahninfrastruktur zugrunde. Ein solcher Ansatz findet ferner weder im Wortlaut noch in der Systematik der Vorschrift einen Anhalt. Auch Sinn und Zweck des § 2 Abs. 3, Abs. 3c AEG lassen sich hierfür nicht anführen. In erster Linie sollte mit § 2 Abs. 3 AEG das nationale Recht an die veränderten Zugangsrechte nach der Richtlinie 2001/14/EG angepasst werden.

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Vgl. zum Ganzen OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 -, a. a. O.

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b. Weder das Verfassungs- noch das Unionsrecht gebieten eine einschränkende Auslegung des Begriffs der Eisenbahninfrastruktur gemäß § 2 Abs. 3 AEG. Insbesondere ist der Auffassung der Klägerin nicht zu folgen, er sei – entsprechend dem kartellrechtlichen Zugangsanspruch nach § 19 Abs. 2 Nr. 4 GWB – auf wesentliche Eisenbahnbetriebsanlagen („essential facilities“) zu beschränken, zu denen es im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG keine vertretbaren Alternativen unter Marktbedingungen gebe.

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aa. Die Klägerin kann sich schon nicht auf Art. 14 Abs. 1 GG oder Art. 12 Abs. 1 GG berufen. Als juristische Person des Privatrechts in staatlichem Eigentum – ihre Anteile gehören zu 100 % dem Bund – ist die Klägerin nicht grundrechtsfähig, weil auf sie die Grundrechte ihrem Wesen nach nicht anwendbar sind (Art. 19 Abs. 3 GG).

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OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 – 13 A 474/11 -, a. a. O .; offen gelassen von BVerwG, Urteil vom 18. Mai 2010 - 3 C 21.09 -, BVerwGE 137, 58; wie hier Bay. VGH, Beschluss vom 24. Juli 2008 - 22 ZB 07.1938 -, NVwZ-RR 2009, 16; Dreier, in: Dreier, GG, 2. Auflage 2004, Art. 19 III Rn. 70; Grupp, DVBl. 1996, 591 (594); Hammer, DÖV 2011, 761 (765); Hermes/ Schweinsberg, in: Hermes/Sellner, Beck'scher AEG Kommentar, 2006, § 5a Rn. 2; Kramer, DVBl. 2010, 1052; Remmert, in: Epping/ Hillgruber, GG, 2009, Art. 87e Rn. 13; Wachinger, in: Ronellenfitsch/ Schweinsberg/ Henseler-Unger, Aktuelle Probleme des Eisenbahnrechts XVII, 2012, S.177 (190); a. A. Uerpmann, in: von Münch/Kunig, GG, 5. Auflage 2003, Art. 87e Rn. 10; Windthorst, in: Sachs, GG, 5. Auflage 2009; wohl auch Gersdorf, in: von Mangoldt/ Klein/ Starck, GG, 6. Auflage 2010, Art. 87e Rn. 53.

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Unabhängig davon liegt jedenfalls eine verfassungsmäßige Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG vor.

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Der Gesetzgeber hat die schutzwürdigen Interessen der Infrastrukturbetreiber und die Belange des Gemeinwohls in einen gerechten Ausgleich und ein ausgewogenes Verhältnis gebracht. Auszugehen ist bei der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit von der – zulässigerweise pauschalisierenden und typisierenden, abstrakt-generellen – Wertung des Gesetzgebers, dass im Eisenbahnrecht zur Sicherstellung des wirksamen und unverfälschten Wettbewerbs auf der Schiene bei dem Erbringen von Eisenbahnverkehrsleistungen und dem Betrieb von Eisenbahninfrastrukturen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 AEG) grundsätzlich eine Regulierung erforderlich ist. Nutzungsbedingungen kommt eine Informationsfunktion zu; mit ihnen soll, wie auch der fünfte Erwägungsgrund der Richtlinie 2001/14/EG zeigt, Transparenz und ein diskriminierungsfreier Zugang für alle Eisenbahnunternehmen sichergestellt werden.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. September 2011 ‑ 6 C 17.10 -, BVerwGE 140, 359, und vom 13. Juni 2012 – 6 C 42.10 -, NVwZ 2012, 154; OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 -, a. a. O.; Kunz (Hrsg.), Eisenbahnrecht, Band II, § 10 EIBV, Stand 2011, Rn. 3; Serong, N&R 2009, 108.

51

Die Einbeziehung sämtlicher Infrastruktureinrichtungen und damit auch der Verladestationen in § 2 Abs. 3 AEG und § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV ist zur Sicherstellung und Förderung des chancengleichen Wettbewerbs geeignet und erforderlich. Der Eingriffszweck steht auch in einem angemessenen Verhältnis zur Intensität der individuellen Rechtsbeeinträchtigung. Insoweit ist vorliegend zu berücksichtigen, dass lediglich die Pflicht zum Aufstellen von Nutzungsbedingungen in Rede steht. Dies mag eine vorgelagerte Zugangsleistung sein; sie ist aber von der Zugangsberechtigung und dem tatsächlichen Zugang Dritter zu trennen. Schon deshalb erfordert die von der Klägerin angeführte spezifische Eingriffslage, die sich aus ihrer Doppelrolle als Eisenbahninfrastruktur- und Eisenbahnverkehrsunternehmen sowie der Einzigartigkeit des Systems T1. ergebe, keine andere Bewertung. Im Übrigen rechtfertigen die Regulierungsziele des § 1 Abs. 1 AEG die Verpflichtung zur Zugangsgewährung auch dann, wenn das Eisenbahn(infrastruktur)unternehmen die Entscheidung getroffen hat, unter einem Dach auch Eisenbahnverkehrsleistungen anzubieten. Schließlich wird den schutzwürdigen Interessen des Infrastrukturbetreibers dadurch Rechnung getragen, dass für die Nutzung ein Entgelt zu zahlen ist.

52

Aus Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG folgt nichts anderes. Mit der Zuordnung der Einrichtungen zur Eisenbahninfrastruktur und der damit verbundenen Pflicht, Nutzungsbedingungen aufzustellen, wird die privatwirtschaftliche Unternehmensführung nicht beeinträchtigt. Insbesondere ist damit noch keine tatsächliche Zugangsgewährung und deshalb weder eine Beeinträchtigung der allgemeinen Vertragsfreiheit noch der unternehmerischen Betätigungsfreiheit der Klägerin verbunden. Selbst wenn man eine Beeinträchtigung der unternehmerischen Betätigung im Sinne des Art. 87e Abs. 3 Satz 1 GG bejaht, ist diese aus den vorstehenden Gründen gerechtfertigt.

53

Vgl. dazu ebenfalls OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 -, a. a. O.

54

bb. Der Eisenbahnfrastrukturbegriff ist auch nicht aus unionsrechtlichen Gründen einschränkend dahingehend auszulegen, dass nur wesentliche Einrichtungen erfasst werden, zu denen es keine vertretbaren Alternativen unter Marktbedingungen gibt.

55

Der von der Klägerin angeführte Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG fordert keine tatbestandsreduzierende Auslegung von § 2 Abs. 3 AEG.

56

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 ‑ 13 A 474/11 -, Beschlüsse vom 13. Januar 2011 - 13 B 1818/10 - und vom 24. Februar 2012 - 13 B 18/12 -, jeweils a. a. O.; Wachinger, a. a. O., S. 177 (180 ff.); a. A. Ernert/Lerche, N&R 2009, 166 (169f.); Lerche, in: Schmitt/Staebe, Einführung in das Eisenbahn-Regulierungsrecht, 2010, Rn. 76 ff.; Leitzke/Schmitt, IR 2006, 131 (137); Suckale, in: Hermes/Sellner, Beck'scher AEG Kommentar, a. a. O., § 2 Rn. 82 ff.

57

Nach dieser Bestimmung erfolgt die Erbringung der in Anhang II Nummer 2 genannten Leistungen unter Ausschluss jeglicher Diskriminierung, wobei entsprechende Anträge von Eisenbahnunternehmen nur abgelehnt werden dürfen, wenn vertretbare Alternativen unter Marktbedingungen vorhanden sind.

58

Die Vorschrift regelt allein den Zugang zu Leistungen der Eisenbahnunternehmen und trifft insoweit Aussagen zur Reichweite des Diskriminierungsverbots. Dies wird auch durch die Formulierung „entsprechende Anträge“ deutlich. Der Ablehnungsgrund vertretbarer Marktalternativen erfordert zudem eine einzelfallbezogene Prüfung. Diese ist aber bei der Bestimmung der eisenbahnrechtlichen Eigenschaft eines Unternehmens, also gewissermaßen seines Status, nicht möglich. Eine solchermaßen dynamische, von der jeweiligen Marktsituation her gesteuerte und nicht statische Bestimmung eines Eisenbahninfrastrukturunternehmens, die die Klägerin mit der Forderung nach einer „Tatbestandslösung“ geltend macht, widerspräche der insoweit bestehenden Notwendigkeit einer generellen Festlegung.

59

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 ‑ 13 A 474/11 - sowie Beschlüsse vom 24. Februar 2012 - 13 B 18/12 - und vom 13. Januar 2011 ‑ 13 B 1818/10 -, jeweils a. a. O.; Wachinger, a. a. O., S. 177 (180).

60

Abgesehen davon hat die Berücksichtigung der vertretbaren Marktalternativen in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2001/14/EG – auch auf der Ebene der Zugangsgewährung – keinen Eingang ins deutsche Eisenbahnregulierungsrecht gefunden, was aus den Gründen des Urteils gleichen Datums und Rubrums im Verfahren 13 A 884/13 unionsrechtlich nicht zu beanstanden ist.

61

2. Als Eisenbahninfrastrukturunternehmen ist die Klägerin gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG verpflichtet, die diskriminierungsfreie Benutzung ihrer Eisenbahninfrastruktur sowie die diskriminierungsfreie Erbringung der von ihr angebotenen Leistungen in dem durch die Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung bestimmten Umfang zu gewähren.

62

Die Klägerin ist entgegen ihrer Auffassung hiervon nicht gemäß § 14 Abs. 1 Satz 4 AEG ausgenommen. Nach dieser Vorschrift findet § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG keine Anwendung auf Eisenbahninfrastrukturen, die ausschließlich zur Nutzung für den eigenen Güterverkehr betrieben werden. Das ist hier schon deshalb nicht der Fall, weil die Fahrzeug-Übergangseinrichtungen nach den obigen Ausführungen auch und vor allem für den Personenverkehr betrieben werden. Soweit Güter befördert werden, dient dies nicht dem innerbetrieblichen Transport (vgl. § 2 Abs. 3b Satz 1 AEG). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, werden die Kraftfahrzeuge nicht zum Zweck der Beförderung auf dem Gelände der klägerischen Verladestationen bewegt, sondern allein zwecks Übergabe an einen Schienenweg, den nicht die Klägerin, sondern eines ihrer Schwesterunternehmen betreibt.

63

Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 EIBV haben Eisenbahninfrastrukturunternehmen für den Zugang zu Serviceeinrichtungen und die Erbringung der damit verbundenen Leistungen Nutzungsbedingungen aufzustellen. Dieser Pflicht ist die Klägerin für die streitgegenständlichen Fahrzeug-Übergangseinrichtungen bis zum Erlass des Bescheids vom 14. Oktober 2010 nicht, sodann nach erfolglosem Eilverfahren nur ohne Anerkennung einer Rechtspflicht nachgekommen.

64

III. Die Bundesnetzagentur hat das ihr in § 14c Abs. 1 AEG eingeräumte Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Sie hat, überprüft am Maßstab des § 114 VwGO, in rechtlich einwandfreier Weise in Erfüllung der gesetzlichen, verfassungsgemäßen Regulierungsaufgaben von ihrer Befugnis Gebrauch gemacht, die Klägerin zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen zu verpflichten.

65

Zweck der Ermächtigung in § 14c Abs. 1 AEG ist die Schaffung von Wettbewerb (vgl. § 1 AEG), der durch die mit Nutzungsbedingungen bewirkte Transparenz gefördert wird. Dem soll die angegriffene Verfügung dienen. Bei Berücksichtigung des regulierungsrechtlichen Ziels der Wettbewerbsförderung ist die Bundesnetzagentur grundsätzlich gehalten, die rechtliche Verpflichtung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens, Nutzungsbedingungen aufzustellen, durchzusetzen.

66

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2013 - 13 A 474/11 - sowie Beschlüsse vom 24. Februar 2012 - 13 B 18/12 - und vom 13. Januar 2011 ‑ 13 B 1818/10 -, jeweils a. a. O.

67

Umstände, die eine Ausnahme von diesem Grundsatz gebieten würden, sind nicht ersichtlich. Dass nach dem Vorbringen der Klägerin bisher kein Wettbewerber bei ihr einen Antrag auf Zugang zu den Verladestationen gestellt hat, ist für die Betätigung des Entschließungsermessens unerheblich. Dies verlangt das Eisenbahnrecht nicht. Soweit die Klägerin unerwünschte Folgen für die Versorgungssicherheit der Insel T. aufgrund des Aufstellens von Nutzungsbedingungen geltend macht, setzt dieses in Aussicht gestellte Geschehen den Zugang von (mehreren) Wettbewerbern voraus, der aber allein aufgrund der Erstellung von Nutzungsbedingungen noch nicht eintritt.

68

Die Maßnahme ist auch verhältnismäßig. Insoweit wird zunächst auf die Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit eines etwaigen Grundrechtseingriffs Bezug genommen. Die Anordnung ist geeignet, die mit ihr verfolgten Regulierungszwecke zu fördern, und hierzu auch erforderlich. Es sind ferner keine Einzelfallumstände ersichtlich, die es unangemessen erscheinen ließen, dass die Klägerin Nutzungsbedingungen für die Verladestationen zu erstellen hat. Etwaige nachgelagerte Nutzungskonflikte waren von der Bundesnetzagentur hier nicht zu berücksichtigen. Die Maßnahme ist auch nicht deshalb unverhältnismäßig, weil die Nutzbarkeit der Einrichtungen für die Wettbewerber schlechterdings ausgeschlossen wäre. Entgegen der Auffassung der Klägerin besteht die Rechtspflicht zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen grundsätzlich unabhängig davon, ob und in welchem Umfang Serviceeinrichtungen für dritte Eisenbahnverkehrsunternehmen nutzbar sind. Dies ist eine nachrangige Frage, die im Rahmen des Koordinierungs- und Entscheidungsverfahrens nach § 10 Abs. 2 ff. EIBV zu berücksichtigen ist. Die Vermischung der unterschiedlichen Fragestellungen (Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen einerseits und Zugangsberechtigung und tatsächlicher Zugang von Dritten andererseits) könnte abgesehen hiervon Zugangshindernisse bewirken, wenn dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Möglichkeit eingeräumt wäre, der Verpflichtung zur Aufstellung von Nutzungsbedingungen trotz Vorliegens der Tatbestandsvoraussetzungen nicht nachkommen zu müssen. Denn der interessierte Wettbewerber wird seine Entscheidung auch vom Inhalt der jeweiligen Nutzungsbedingungen abhängig machen. Existieren hingegen keine Nutzungsbedingungen, wird zudem der Wettbewerber nicht überprüfen können, ob sich der Zugang unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten lohnt. Allein in dem Fall, dass die Nutzbarkeit der Serviceeinrichtung für den Wettbewerber schlechterdings ausgeschlossen ist, die objektive Unmöglichkeit also feststeht, wird eine Maßnahme der Bundesnetzagentur wegen Verstoßes gegen die Aufstellungspflicht nach § 14c Abs. 1 AEG unverhältnismäßig sein, weil der Bescheid nicht erforderlich ist. Hiervon kann vorliegend aber keine Rede sein.

69

Vgl. dazu schon OVG NRW, Beschluss vom 13. Januar 2011 ‑ 13 B 1818/10 -, a. a. O.

70

Die Unangemessenheit der Anordnung ergibt sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht daraus, dass sie die Fahrzeug-Übergangseinrichtungen errichtet und bei der Zugangsgewährung an Dritte in ihrer wirtschaftlichen Freiheit als Eisenbahnverkehrsunternehmen beeinträchtigt wäre. Die Frage, ob mehrere EVU oder welches EVU allein eine Anlage nutzen können und ob die Nutzungswünsche der Klägerin als EVU zurückzutreten haben, stellt sich erst bei der Zugangsgewährung, die die Erstellung von Nutzungsbedingungen voraussetzt. Abgesehen davon kann die von der Klägerin geltend gemachte Sonderstellung als Eisenbahninfrastruktur- und ‑verkehrsunternehmen nicht zum Entfallen oder der Beschränkung von Regulierungsmaßnahmen führen. Als öffentliches Unternehmen hat sie nach dem derzeitigen Regulierungsrecht grundsätzlich den Zugang zu ihrer Infrastruktur zu eröffnen und insoweit kein absolutes Vorrecht. Der Gesetzgeber hat vielmehr auch in solchen Fällen einen umfassenden Zugangsanspruch geschaffen. Der Verordnungsgeber hat in § 10 Abs. 6 Nr. 2 EIBV einen Eigentümervorrang nur für Wartungseinrichtungen geregelt. Welches EVU bei kollidierenden Zugangswünschen den Zugang erhält, entscheidet sich im Konfliktlösungs- und ‑entscheidungsverfahren. Dass es sich bei den Verladestationen in O. und X. um ein integriertes, nach Darstellung der Klägerin einzigartiges System handelt, lässt angesichts der Zwecke des § 1 AEG das Einschreiten nicht unangemessen erscheinen. Dies mag allenfalls dazu führen, dass nach Aufstellung von Nutzungsbedingungen Dritte aus wirtschaftlichen Gründen kein Interesse an der Nutzung zeigen, was zum derzeitigen Zeitpunkt aus Sicht des Senats aber nicht endgültig feststeht.

71

IV. Die Ziffern 2 und 3 sind ausgehend von den vorstehenden Ausführungen rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden. Die Verpflichtung zur Vorlage der Nutzungsbedingungen findet ihre Rechtsgrundlage in der allgemeinen Befugnisnorm des § 14c Abs. 1 AEG. Die Zwangsgeldandrohung beruht auf § 14c Abs. 4 AEG i. V. m. §§ 6 Abs. 1, 11 und 13 VwVG.

72

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

73

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

74

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.