Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-07-21, Aktenzeichen 8 K 2/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Erstattung von Kosten, die ihm durch die Beauftragung eines Rechtsanwalts in einem Verfahren wegen des Vorwurfs der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht entstanden sind.

2

Der Kläger ist Mitglied des Gemeinderats der Beklagten. Am 11.05.2010 beriet der Gemeinderat in nichtöffentlicher Sitzung über den Tagesordnungspunkt „Erwerb des ...-Standorts in ... - Zustimmung zur Finanzierung über ein kreditähnliches Rechtsgeschäft“.

3

Am 21.05.2010 berichtete die Zeitung „...“ über den Beschluss des Gemeinderats, das ...-Areal zu kaufen. Dem Artikel ist unter anderem zu entnehmen, dass der Kaufpreis nach Recherche der Zeitung ... Euro betragen habe. Außerdem nannte ein anderes Mitglied des Gemeinderats am 13.12.2010 in öffentlicher Sitzung die Höhe der Neuverschuldung von ... Euro für den Erwerb des ...-Geländes.

4

Der Kläger führte in der Kolumne „...“ des ... am 24.02.2011 unter anderem aus: „… Erst werden in ... über ... Euro für den Kauf des ...-Geländes am regulären Haushalt vorbei als „kreditähnliches Rechtsgeschäft“ beschlossen …“.

5

Der Gemeinderat beauftragte mit Beschluss vom 29.03.2011 die Verwaltung, ein Verfahren zur Auferlegung eines Ordnungsgeldes wegen der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht gegen den Kläger einzuleiten. Mit Schreiben des Oberbürgermeisters vom 18.04.2011 wurde der Kläger hierzu angehört. Der Kläger beauftragte daraufhin die Rechtsanwaltskanzlei seines jetzigen Prozessbevollmächtigten mit der Wahrnehmung seiner Interessen. Der Prozessbevollmächtigte verfasste für den Kläger insbesondere eine schriftliche Stellungnahme gegenüber der Beklagten.

6

Der Gemeinderat beschloss am 15.11.2011, dem Kläger gegenüber wegen Verstoßes gegen die Verschwiegenheitspflicht in Sachen ...-Gelände eine „ernstliche Mahnung“ auszusprechen. Dies wurde dem Kläger mit Schreiben des Oberbürgermeisters vom 30.01.2012 mitgeteilt.

7

Der Prozessbevollmächtigte des Klägers übersandte dem Oberbürgermeister der Beklagten mit Schreiben vom 21.11.2011 eine Kostennote über insgesamt 489,45 Euro und ersuchte um Ausgleich bis 05.12.2011. Im Rahmen eines Schriftwechsels setzte der Prozessbevollmächtigte weitere Zahlungsfristen (05.01.2012 bzw. 10.02.2012), zu einer Zahlung kam es jedoch nicht.

8

Der Kläger hat am 30.12.2014 Klage erhoben. Er macht durch seinen Prozessbevollmächtigten unter Hinweis auf verschiedene Gerichtsentscheidungen geltend, die Kanzlei sei anwaltlich befasst gewesen im Rahmen einer den Kläger als Mandatsträger betreffenden, seitens des Gemeinderats der Stadt vorgesehenen und schließlich erfolgten Beschlussfassung, somit in einer klassisch kommunalverfassungsrechtlichen (Organ-)Angelegenheit. Für dadurch veranlasste Kosten bleibe die Gebietskörperschaft erstattungspflichtig, deren Gemeinderat der Kläger angehöre. Dies gelte auch für die Kosten außergerichtlicher Interessenwahrnehmung. Die durch den Kläger verantwortete Veröffentlichung beruhe nicht auf der Wahrnehmung eigener, persönlicher Interessen, sondern habe die Entscheidungsfindung und die Form des Verfahrens über einen Tagesordnungspunkt des Gemeinderats für eine in hohem Maße örtlich umstrittene kommunalpolitische Themenstellung zum Gegenstand gehabt. Damit sei auch die Beauftragung des Rechtsanwalts kommunalverfassungsrechtlich veranlasst.

9

Der Kläger beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 489,45 EUR nebst Verzugszinsen hieraus in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit 06.12.2011 zu erstatten.

11

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

13

Sie macht geltend, eine Organstreitigkeit liege vor, eine Kostentragungspflicht durch die Beklagte bestehe jedoch nicht. Nach der Rechtsprechung seien der Kostentragungspflicht zwei Grenzen gesetzt. Es müsse zunächst überhaupt um die Verteidigung innerorganisatorischer Kompetenzen gegangen sein. Die Verfolgung subjektiver Rechte, die dem Funktionsträger als Person zustünden, genüge nicht, da der Funktionsträger dann nicht im gemeindlichen, sondern im eigenen Interesse handle. Außerdem sei der Funktionsträger zur Rücksichtnahme und Treue gegenüber der Gemeinde verpflichtet. Der Kläger habe mit der Beauftragung eines Rechtsanwalts nicht seine Befugnisse zur Mitwirkung und Teilhabe an der gemeinschaftlichen Willensbildung des Gemeinderats verteidigt. Er habe gerade nicht gemeindliche, sondern ausschließlich subjektive Interessen geltend gemacht. Er habe nicht beantragt, den Erwerb des ...-Areals in öffentlicher Sitzung zu verhandeln. Er habe sich auch nicht an die Rechtsaufsichtsbehörde gewandt. Wenn es lediglich sein Ziel gewesen wäre, die Frage der öffentlichen oder nichtöffentlichen Behandlung des Tagesordnungspunkts zu thematisieren, wäre ihm dies möglich gewesen, ohne den ungefähren Kaufpreis zu nennen. Die anwaltlichen Kosten seien angefallen, weil der Kläger gegen seine Verschwiegenheitspflicht verstoßen habe, obwohl ihm bekannt gewesen sei, dass der Gemeinderat ca. einen Monat vorher die Verwaltung beauftragt habe, ein Ordnungsgeld gegen ein anderes Mitglied des Gemeinderats in einem ähnlich gelagerten Fall zu prüfen.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte sowie auf die vorgelegte Behördenakte der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

15

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Erstattung von 489,45 Euro nebst Verzugszinsen.

16

Ein Kostenerstattungsanspruch folgt nicht aus § 19 Abs. 1 GemO. Danach haben ehrenamtlich Tätige Anspruch auf Ersatz ihrer Auslagen und ihres Verdienstausfalls; durch Satzung können Höchstbeträge festgesetzt werden. Außerdem können durch Satzung Durchschnittssätze festgesetzt werden (§ 19 Abs. 2 GemO). Die von dem Kläger geltend gemachten Kosten sind nicht von dem Begriff der Auslagen nach § 19 Abs. 1 GemO erfasst. Auslagen im Sinne dieser Norm sind solche materiellen Ausgaben, die bei der Ausübung des Ehrenamts für die Gebietskörperschaft üblicherweise anfallen (vgl. zum jeweiligen Landesrecht Bayerischer VGH, Urteil vom 14.08.2006 - 4 B 05.939 -, juris; VG Magdeburg, Urteile vom 28.10.2010 - 9 A 73/10 - und vom 15.08.2011 – 9 A 218/10 –, juris; a.A. - weiter Auslagenbegriff, allerdings begrenzt durch das Erfordernis eines unmittelbaren Mandatsbezugs -: OVG Lüneburg, Urteil vom 29.09.2015 – 10 LB 25/14 -, juris, Rn. 36). Dies ergibt sich schon daraus, dass - wie ausgeführt - für den Auslagenersatz Höchstbeträge oder Durchschnittssätze bestimmt werden können. Einer derartigen Pauschalierung sind nur üblicherweise anfallende und daher kalkulierbare Kosten zugänglich. Die Kosten der Beauftragung eines Rechtsanwalts in einem Verfahren wegen des Vorwurfs der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht fallen nicht darunter.

17

Ein Anspruch des Klägers auf Kostenerstattung ergibt sich auch nicht aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze. In der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg und weiterer Oberverwaltungsgerichte ist anerkannt, dass in Kommunalverfassungsstreitigkeiten und anderen körperschaftsinternen Organstreitigkeiten - einschließlich der von einzelnen Organteilen, Organwaltern oder Gremienmitgliedern wegen Verletzung ihrer organschaftlichen (mitgliedschaftlichen) Rechtsstellung eingeleiteten Gerichtsverfahren - die Verfahrenskosten im Ergebnis der rechtsfähigen juristischen Person des öffentlichen Rechts zur Last fallen, der das Organ zugeordnet ist, sofern die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens geboten, also nicht mutwillig aus sachfremden Gründen in Gang gesetzt worden war (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.09.1984 - 9 S 1076/84 -, NVwZ 1985, 284, m.w.N.; enger Bayerischer VGH, Urteil vom 14.08.2006 - 4 B 05.939 -, juris: Anrufung des Gerichts „unumgänglich“). Dies gilt auch für Kosten, die in einem außergerichtlichen Organstreit entstehen (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 29.09.2015 – 10 LB 25/14 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 - und vom 12.11.1991 – 15 A 1187/89 -, alle juris). Es kann offen bleiben, ob der Anspruch auf Erstattung von Verfahrenskosten unmittelbar aus dem Mitgliedschaftsrecht bzw. der Organstellung (vgl. VGH Bayern, Urteil vom 14.08.2006 – 4 B 05.939 -, juris, Rn. 28;OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.04.2009 – 15 A 981/06 -, juris; Hessischer VGH, Urteil vom 18.12.2013 – 7 A 1355/12 -, juris), aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 29.09.2015 – 10 LB 25/14 -, juris, Rn. 40; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 -, juris, Rn. 45) oder aus dem Konnexitätsprinzip des Art. 104a GG (vgl. Gern, Kommunalrecht in Baden-Württemberg, 9. Aufl., Rn. 430) abzuleiten ist. Jedenfalls liegen die Voraussetzungen für einen Kostenerstattungsanspruch hier nicht vor. Der Kläger hat zwar nicht mutwillig gehandelt, es fehlt aber am Vorliegen einer Kommunalverfassungsstreitigkeit bzw. einer körperschaftsinternen Streitigkeit.

18

Der Kläger hat mit der Beauftragung eines Rechtsanwalts nicht mutwillig gehandelt. Er befand sich zum Zeitpunkt der Beauftragung in einer Verteidigungsposition, nachdem der Gemeinderat die Einleitung eines Verfahrens zur Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen ihn beschlossen hatte und ihm in diesem Verfahren ein Anhörungsschreiben zugestellt worden war. In Anbetracht der mit entsprechender Sachkunde ausgestatteten Verwaltung der Beklagten, die das Verfahren auf Beschluss des Gemeinderats durchführte, erscheint es schon unter dem Gesichtspunkt der „Waffengleichheit“ nicht mutwillig, dass der Kläger sich in dieser Situation anwaltlichen Beistand holte.

19

Dem Kläger kann auch nicht zum Vorwurf gemacht werden, er habe das Verfahren auf Verhängung eines Ordnungsgeldes durch sein Verhalten mutwillig provoziert (vgl. zu diesem Aspekt: Hessischer VGH, Urteil vom 18.12.2013 – 7 A 1355/12 -, juris). Zwar stellen die Angaben des Klägers in der „...“ formal eine Verletzung seiner Verschwiegenheitspflicht gemäß § 35 Abs. 2 GemO dar, da der Bürgermeister ihn nicht von der Schweigepflicht entbunden hatte. Dies hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung auch nicht in Abrede gestellt. Der Vorwurf der Mutwilligkeit ist jedoch gleichwohl im vorliegenden Fall nicht gerechtfertigt. Denn der Kläger hat in der „...“ nichts wesentlich Neues ausgeführt, was nicht ohnehin zuvor schon ohne sein Zutun an die Öffentlichkeit gelangt war. Insbesondere war der fragliche Kaufpreis - sogar genauer als vom Kläger beziffert - schon zuvor in der Tageszeitung genannt worden. Auch hätte der Kläger nicht - wie die Beklagte geltend macht - sein Anliegen auch ohne Nennung des Kaufpreises deutlich machen können, denn gerade aus der - im Verhältnis zur Größe der Beklagten - erheblichen Kaufpreissumme folgt die Bedeutung des vom Kläger beanstandeten Verhaltens der Beklagten. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung zudem glaubhaft geschildert, dass es ihm darum gegangen sei, deutlich zu machen, dass aus seiner bzw. der Sicht seiner Fraktion der Preis so hoch gewesen sei, dass die Erfüllung anderer wichtiger Aufgaben der Gemeinde gefährdet gewesen sei. Er habe nichts neu nach außen tragen wollen. Ihm, der damals relativ neu im Gemeinderat gewesen sei, sei nicht bewusst gewesen, dass er nicht wiederholen dürfe, was schon mehrfach in der Presse veröffentlicht worden sei. Dies vermag zwar nicht den Vorwurf der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht auszuräumen, da eine formale Aufhebung der Verschwiegenheitspflicht nicht erfolgt war und der Kläger sich gegebenenfalls über die Grenzen seiner Verschwiegenheitspflicht hätte informieren müssen, bevor er Aussagen in der Öffentlichkeit macht. Eine mutwillige Verletzung der Verschwiegenheitspflicht und Provozierung eines Ordnungsgeldverfahrens ist aber jedenfalls nicht festzustellen.

20

Ein Anspruch auf Kostenerstattung besteht jedoch deshalb nicht, weil es sich bei dem Verfahren, in welchem der Kläger einen Rechtsanwalt beauftragt hat, nicht um einen Kommunalverfassungsstreit oder einen sonstigen körperschaftsinternen Streit handelt. Ein Kommunalverfassungsstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane und/oder Teile von ihnen über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.03.32000 - 1 S 2441/99 -, juris). Das gegen den Kläger eingeleitete Verfahren war, wie aus dem Anhörungsschreiben hervorgeht, auf die Verhängung eines Ordnungsgeldes gemäß § 17 Abs. 1 und Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO gerichtet. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes ist ein Verwaltungsakt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, juris, m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 16.05.2007 - 7 K 3581/06 -, juris). Sie hat Außenwirkung, zielt also auf den Betroffenen als Privatperson und beschränkt sich gerade nicht auf den Innenbereich der Gemeinde. Gegen die Verhängung eines Ordnungsgeldes ist die Anfechtungsklage statthaft. Es handelt sich bei einer Klage gegen die Verhängung eines Ordnungsgeldes gerade nicht um einen Kommunalverfassungsstreit. Nichts anderes kann für das vorgelagerte, auf die Verhängung eines Ordnungsgeldes gerichtete außergerichtliche Verfahren gelten, in dem vorliegend die geltend gemachten Kosten entstanden sind. Auch dieses Verfahren ist keine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit.

21

Zu einem anderen Ergebnis führt auch nicht, dass das gegen den Kläger gerichtete Verfahren nicht mit der Verhängung eines Ordnungsgeldes, sondern mit einer ernstlichen Ermahnung endete. Zum Zeitpunkt der Beauftragung des Rechtsanwalts war dieses Ergebnis noch nicht absehbar. Die Frage der Kostenerstattungspflicht kann nicht von dem schlussendlichen Ausgang des Verfahrens abhängig gemacht werden, der im Zeitpunkt der Beauftragung des Rechtsanwalts noch nicht absehbar war.

22

Außerdem kommt auch der ernstlichen Ermahnung nach Auffassung der Kammer Außenwirkung zu und ist daher das dem Erlass einer ernstlichen Mahnung vorausgehende Verfahren kein Kommunalverfassungsstreit. Die ernstliche Ermahnung ist gesetzlich nicht ausdrücklich geregelt. Sie kann aber aus Gründen der Verhältnismäßigkeit als milderes Mittel zur Verhängung eines Ordnungsgeldes ebenfalls auf § 17 Abs. 4 i.V.m. 16 Abs. 3 GemO gestützt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, juris). Sowohl bei dem Ordnungsgeld als auch bei der ernstlichen Ermahnung handelt es sich um Sanktionen (wenn auch unterschiedlicher Intensität) als Reaktion auf ein (tatsächliches oder vermeintliches) Fehlverhalten der ehrenamtlich tätigen Person. Diese Sanktionen treten aus dem internen Bereich der Gemeinde heraus und treffen den Adressaten als Privatperson. Dass der ernstlichen Mahnung und ähnlichen Sanktionen, die unterhalb der Verhängung eines Ordnungsgeldes bleiben, keine Verwaltungsaktqualität beigemessen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, juris, m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 16.05.2007 - 7 K 3581/06 -, Rn. 18), ändert hieran nichts. Die Verwaltungsaktqualität ist nämlich nicht etwa deshalb zu verneinen, weil der ernstlichen Mahnung keine Außenwirkung zukäme, sondern weil diese keine Regelung enthält (so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, juris, Rn. 38: „rechtlicher Hinweis“; VG Stuttgart, a.a.O., Rn. 18: ohne „unmittelbare Rechtswirkung“).

23

Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, juris, die Klage gegen eine vom Gemeinderat auf der Grundlage von § 17 Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO gegenüber einem Mitglied des Gemeinderats beschlossene Rüge wegen des Vorwurfs der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht nicht als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit behandelt, sondern als herkömmliche allgemeine Feststellungsklage für zulässig gehalten. Dass der Verwaltungsgerichtshof gerade nicht von einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit ausging, folgt insbesondere aus seinen Ausführungen, dass sich die Klage zu Recht gegen die Stadt als Rechtsträgerin des Gemeinderats richte. Im Kommunalverfassungsstreit wäre richtiger Beklagter hingegen das Organ „Gemeinderat“. Im Übrigen wird in dem vorangegangenen Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.06.1999 - 9 K 1380/98 -, auf dessen Ausführungen zur Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 130 b VwGO verweist, ausdrücklich ausgeführt, dass für Klagen gegen Maßnahmen wie die angegriffene Rüge grundsätzlich die Gemeinde passiv legitimiert ist und nur in dem - dort nicht gegebenen Fall -, dass ein Mitgliedschaftsrecht des Gemeinderats im Streit ist, der Gemeinderat.

24

Soweit der Kläger geltend macht, er habe die Äußerung in der Kolumne „...“ in seiner Eigenschaft als Mitglied des Gemeinderats gemacht, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Der Kläger hat bei seiner Äußerung nicht die Gemeinde vertreten und daher nicht als Organ für die Gemeinde gehandelt. Die Gemeinde wird vielmehr nach außen durch den Oberbürgermeister vertreten (vgl. § 42 Abs. 1 GemO). Der Kläger hat den Beitrag in der „...“ nicht als Vertreter des Oberbürgermeisters oder sonst in dessen Auftrag verfasst. Die „...“ ist auch keine von der Gemeinde eingerichtete Informationsplattform, sondern wird von der Presse organisiert. Allein dadurch, dass die Presse nur Gemeinderäten und dem Oberbürgermeister die Äußerung in der „...“ ermöglicht, werden die Beiträge der Gemeinderatsmitglieder nicht zu einer Verlautbarung der Gemeinde. Der vorliegende Fall unterscheidet sich insoweit nicht von demjenigen, der dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11.10.2000 (a.a.O.) zugrunde lag. Dort ging es um die Äußerung einer Gemeinderätin im Rahmen eines Wirtschaftsgesprächs, zu dem diese gerade wegen ihrer Eigenschaft als Mitglied des Gemeinderats bzw. als Vorsitzende einer Gemeinderatsfraktion eingeladen worden war. Im Übrigen würde es an der Außenwirkung der Sanktion auch nichts ändern, wenn der Kläger die dieser Sanktion zugrunde liegende Pflichtverletzung im Rahmen seiner Tätigkeit als Organ begangen hätte.

25

Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in einer älteren Entscheidung (Urteil vom 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, juris, dort Rn. 26) und das VG Stuttgart in seinem Urteil vom 16.05.2007 - 7 K 3581/06 - (juris, dort Rn. 16), auf das sich der Kläger beruft, die Klage gegen eine vom Gemeinderat ausgesprochene Ermahnung als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit bezeichnen, überzeugt dies die Kammer nicht. Diese Auffassung wird in den betreffenden Urteilen nicht näher begründet. Insbesondere ist den Urteilen nicht zu entnehmen, warum die Sanktion der Ermahnung - im Gegensatz zur Verhängung eines Ordnungsgeldes - den Adressaten nur in seiner Organstellung und nicht als Privatperson treffen sollte.

26

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 11.10.1995, a.a.O.) differenziert in Bezug auf die Bezeichnung als kommunalverfassungsrechtliche Klage nicht zwischen der Feststellung der Rechtswidrigkeit des sanktionierten Verhaltens, bei der es sich durchaus um eine körperschaftsinterne Streitigkeit handeln mag, und der Verhängung der Sanktion als solcher. Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 11.10.1995, a.a.O., Rn. 29) das erforderliche Feststellungsinteresse mit einem berechtigten Rehabilitierungsinteresse begründet, da von dem Gemeinderatsbeschluss, der unter anderem die Ermahnung zum Gegenstand hatte, diskriminierende Wirkung ausgehe und diese Beschluss geeignet gewesen sei, das Ansehen des Klägers in der Öffentlichkeit herabzusetzen, spricht dies nach Auffassung der Kammer gerade für die Außenwirkung und gegen das Vorliegen einer rein körperschaftsinternen Angelegenheit. Auch soweit der Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 11.10.1995, a.a.O., Rn. 38) insbesondere in den Fällen, in denen eine gröbliche Pflichtverletzung, welche die in § 16 Abs. 3 GemO genannten Sanktionen rechtfertige, erst bei entsprechendem wiederholtem Verhalten angenommen werden könne, die Ermahnung im Sinne einer Abmahnung und eines rechtlichen Hinweises auf die gesetzlichen Konsequenzen einer Pflichtverletzung versteht, spricht dies nach Auffassung der Kammer gerade dafür, dass es sich bei der Ermahnung nicht um ein bloßes „Internum“ handelt, sondern dass diese sich als „Vorstufe“ für die Verhängung des Ordnungsgeldes an den Betroffenen als Privatperson richtet. Jedenfalls ist die Einstufung als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit durch die jüngere Rechtsprechung desselben Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. Urteil vom 11.10.2000, a.a.O.) überholt.

27

Soweit in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart auf die Verschwiegenheitspflicht abgestellt wird (a.a.O, Rn. 17), betrifft diese lediglich eine Vorfrage und nicht die ernstliche Mahnung als Sanktion, denn die Verletzung der Verschwiegenheitspflicht ist eine (von mehreren alternativen) Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass einer ernstlichen Mahnung (vgl. § 17 Abs. 2 und 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO). Auch der Umstand, dass die ernstliche Mahnung keine Verwaltungsaktqualität aufweist (VG Stuttgart, a.a.O., Rn. 18), begründet - wie ausgeführt - nicht das Vorliegen eines Kommunalverfassungsstreits.

28

Daraus, dass die Tätigkeit des von ihm beauftragten Rechtsanwalts insoweit erfolgreich war, als kein Ordnungsgeld verhängt wurde, erwächst dem Kläger im Übrigen kein finanzieller Nachteil. Wäre ein Ordnungsgeld verhängt worden, hätte der Kläger ebenfalls keinen Anspruch auf Erstattung der Kosten, die durch die Beauftragung des Rechtsanwalts vor Erlass des Ordnungsgeldbescheids entstanden sind. In diesem Fall läge unstreitig kein Kommunalverfassungsstreit vor. Selbst wenn der Kläger mit seiner Anfechtungsklage gegen ein etwaiges Ordnungsgeld obsiegen würde, bestünde ein Kostenerstattungsanspruch allenfalls hinsichtlich derjenigen anwaltlichen Kosten, die im Widerspruchsverfahren entstanden sind (vgl. § 162 Abs. 2 VwGO), nicht aber hinsichtlich der Kosten, die schon vor Erlass des Ordnungsgeldbescheids entstanden sind.

29

Da der Kläger keinen Kostenerstattungsanspruch hat, scheidet auch ein Anspruch auf Verzugszinsen aus.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer hatte keine Veranlassung, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (vgl. § 167 Abs. 2 VwGO). Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (vgl. § 124 a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).

Gründe

15

Die zulässige Klage ist nicht begründet. Der Kläger hat keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Erstattung von 489,45 Euro nebst Verzugszinsen.

16

Ein Kostenerstattungsanspruch folgt nicht aus § 19 Abs. 1 GemO. Danach haben ehrenamtlich Tätige Anspruch auf Ersatz ihrer Auslagen und ihres Verdienstausfalls; durch Satzung können Höchstbeträge festgesetzt werden. Außerdem können durch Satzung Durchschnittssätze festgesetzt werden (§ 19 Abs. 2 GemO). Die von dem Kläger geltend gemachten Kosten sind nicht von dem Begriff der Auslagen nach § 19 Abs. 1 GemO erfasst. Auslagen im Sinne dieser Norm sind solche materiellen Ausgaben, die bei der Ausübung des Ehrenamts für die Gebietskörperschaft üblicherweise anfallen (vgl. zum jeweiligen Landesrecht Bayerischer VGH, Urteil vom 14.08.2006 - 4 B 05.939 -, juris; VG Magdeburg, Urteile vom 28.10.2010 - 9 A 73/10 - und vom 15.08.2011 – 9 A 218/10 –, juris; a.A. - weiter Auslagenbegriff, allerdings begrenzt durch das Erfordernis eines unmittelbaren Mandatsbezugs -: OVG Lüneburg, Urteil vom 29.09.2015 – 10 LB 25/14 -, juris, Rn. 36). Dies ergibt sich schon daraus, dass - wie ausgeführt - für den Auslagenersatz Höchstbeträge oder Durchschnittssätze bestimmt werden können. Einer derartigen Pauschalierung sind nur üblicherweise anfallende und daher kalkulierbare Kosten zugänglich. Die Kosten der Beauftragung eines Rechtsanwalts in einem Verfahren wegen des Vorwurfs der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht fallen nicht darunter.

17

Ein Anspruch des Klägers auf Kostenerstattung ergibt sich auch nicht aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze. In der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg und weiterer Oberverwaltungsgerichte ist anerkannt, dass in Kommunalverfassungsstreitigkeiten und anderen körperschaftsinternen Organstreitigkeiten - einschließlich der von einzelnen Organteilen, Organwaltern oder Gremienmitgliedern wegen Verletzung ihrer organschaftlichen (mitgliedschaftlichen) Rechtsstellung eingeleiteten Gerichtsverfahren - die Verfahrenskosten im Ergebnis der rechtsfähigen juristischen Person des öffentlichen Rechts zur Last fallen, der das Organ zugeordnet ist, sofern die Einleitung des gerichtlichen Verfahrens geboten, also nicht mutwillig aus sachfremden Gründen in Gang gesetzt worden war (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.09.1984 - 9 S 1076/84 -, NVwZ 1985, 284, m.w.N.; enger Bayerischer VGH, Urteil vom 14.08.2006 - 4 B 05.939 -, juris: Anrufung des Gerichts „unumgänglich“). Dies gilt auch für Kosten, die in einem außergerichtlichen Organstreit entstehen (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 29.09.2015 – 10 LB 25/14 -; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteile vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 - und vom 12.11.1991 – 15 A 1187/89 -, alle juris). Es kann offen bleiben, ob der Anspruch auf Erstattung von Verfahrenskosten unmittelbar aus dem Mitgliedschaftsrecht bzw. der Organstellung (vgl. VGH Bayern, Urteil vom 14.08.2006 – 4 B 05.939 -, juris, Rn. 28;OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24.04.2009 – 15 A 981/06 -, juris; Hessischer VGH, Urteil vom 18.12.2013 – 7 A 1355/12 -, juris), aus einem öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 29.09.2015 – 10 LB 25/14 -, juris, Rn. 40; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 12.11.1991 – 15 A 1046/90 -, juris, Rn. 45) oder aus dem Konnexitätsprinzip des Art. 104a GG (vgl. Gern, Kommunalrecht in Baden-Württemberg, 9. Aufl., Rn. 430) abzuleiten ist. Jedenfalls liegen die Voraussetzungen für einen Kostenerstattungsanspruch hier nicht vor. Der Kläger hat zwar nicht mutwillig gehandelt, es fehlt aber am Vorliegen einer Kommunalverfassungsstreitigkeit bzw. einer körperschaftsinternen Streitigkeit.

18

Der Kläger hat mit der Beauftragung eines Rechtsanwalts nicht mutwillig gehandelt. Er befand sich zum Zeitpunkt der Beauftragung in einer Verteidigungsposition, nachdem der Gemeinderat die Einleitung eines Verfahrens zur Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen ihn beschlossen hatte und ihm in diesem Verfahren ein Anhörungsschreiben zugestellt worden war. In Anbetracht der mit entsprechender Sachkunde ausgestatteten Verwaltung der Beklagten, die das Verfahren auf Beschluss des Gemeinderats durchführte, erscheint es schon unter dem Gesichtspunkt der „Waffengleichheit“ nicht mutwillig, dass der Kläger sich in dieser Situation anwaltlichen Beistand holte.

19

Dem Kläger kann auch nicht zum Vorwurf gemacht werden, er habe das Verfahren auf Verhängung eines Ordnungsgeldes durch sein Verhalten mutwillig provoziert (vgl. zu diesem Aspekt: Hessischer VGH, Urteil vom 18.12.2013 – 7 A 1355/12 -, juris). Zwar stellen die Angaben des Klägers in der „...“ formal eine Verletzung seiner Verschwiegenheitspflicht gemäß § 35 Abs. 2 GemO dar, da der Bürgermeister ihn nicht von der Schweigepflicht entbunden hatte. Dies hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung auch nicht in Abrede gestellt. Der Vorwurf der Mutwilligkeit ist jedoch gleichwohl im vorliegenden Fall nicht gerechtfertigt. Denn der Kläger hat in der „...“ nichts wesentlich Neues ausgeführt, was nicht ohnehin zuvor schon ohne sein Zutun an die Öffentlichkeit gelangt war. Insbesondere war der fragliche Kaufpreis - sogar genauer als vom Kläger beziffert - schon zuvor in der Tageszeitung genannt worden. Auch hätte der Kläger nicht - wie die Beklagte geltend macht - sein Anliegen auch ohne Nennung des Kaufpreises deutlich machen können, denn gerade aus der - im Verhältnis zur Größe der Beklagten - erheblichen Kaufpreissumme folgt die Bedeutung des vom Kläger beanstandeten Verhaltens der Beklagten. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung zudem glaubhaft geschildert, dass es ihm darum gegangen sei, deutlich zu machen, dass aus seiner bzw. der Sicht seiner Fraktion der Preis so hoch gewesen sei, dass die Erfüllung anderer wichtiger Aufgaben der Gemeinde gefährdet gewesen sei. Er habe nichts neu nach außen tragen wollen. Ihm, der damals relativ neu im Gemeinderat gewesen sei, sei nicht bewusst gewesen, dass er nicht wiederholen dürfe, was schon mehrfach in der Presse veröffentlicht worden sei. Dies vermag zwar nicht den Vorwurf der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht auszuräumen, da eine formale Aufhebung der Verschwiegenheitspflicht nicht erfolgt war und der Kläger sich gegebenenfalls über die Grenzen seiner Verschwiegenheitspflicht hätte informieren müssen, bevor er Aussagen in der Öffentlichkeit macht. Eine mutwillige Verletzung der Verschwiegenheitspflicht und Provozierung eines Ordnungsgeldverfahrens ist aber jedenfalls nicht festzustellen.

20

Ein Anspruch auf Kostenerstattung besteht jedoch deshalb nicht, weil es sich bei dem Verfahren, in welchem der Kläger einen Rechtsanwalt beauftragt hat, nicht um einen Kommunalverfassungsstreit oder einen sonstigen körperschaftsinternen Streit handelt. Ein Kommunalverfassungsstreit ist dadurch gekennzeichnet, dass Gemeindeorgane und/oder Teile von ihnen über Bestand und Reichweite zwischen- oder innerorganschaftlicher Rechte streiten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 13.03.32000 - 1 S 2441/99 -, juris). Das gegen den Kläger eingeleitete Verfahren war, wie aus dem Anhörungsschreiben hervorgeht, auf die Verhängung eines Ordnungsgeldes gemäß § 17 Abs. 1 und Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO gerichtet. Die Verhängung eines Ordnungsgeldes ist ein Verwaltungsakt (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, juris, m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 16.05.2007 - 7 K 3581/06 -, juris). Sie hat Außenwirkung, zielt also auf den Betroffenen als Privatperson und beschränkt sich gerade nicht auf den Innenbereich der Gemeinde. Gegen die Verhängung eines Ordnungsgeldes ist die Anfechtungsklage statthaft. Es handelt sich bei einer Klage gegen die Verhängung eines Ordnungsgeldes gerade nicht um einen Kommunalverfassungsstreit. Nichts anderes kann für das vorgelagerte, auf die Verhängung eines Ordnungsgeldes gerichtete außergerichtliche Verfahren gelten, in dem vorliegend die geltend gemachten Kosten entstanden sind. Auch dieses Verfahren ist keine kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit.

21

Zu einem anderen Ergebnis führt auch nicht, dass das gegen den Kläger gerichtete Verfahren nicht mit der Verhängung eines Ordnungsgeldes, sondern mit einer ernstlichen Ermahnung endete. Zum Zeitpunkt der Beauftragung des Rechtsanwalts war dieses Ergebnis noch nicht absehbar. Die Frage der Kostenerstattungspflicht kann nicht von dem schlussendlichen Ausgang des Verfahrens abhängig gemacht werden, der im Zeitpunkt der Beauftragung des Rechtsanwalts noch nicht absehbar war.

22

Außerdem kommt auch der ernstlichen Ermahnung nach Auffassung der Kammer Außenwirkung zu und ist daher das dem Erlass einer ernstlichen Mahnung vorausgehende Verfahren kein Kommunalverfassungsstreit. Die ernstliche Ermahnung ist gesetzlich nicht ausdrücklich geregelt. Sie kann aber aus Gründen der Verhältnismäßigkeit als milderes Mittel zur Verhängung eines Ordnungsgeldes ebenfalls auf § 17 Abs. 4 i.V.m. 16 Abs. 3 GemO gestützt werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, juris). Sowohl bei dem Ordnungsgeld als auch bei der ernstlichen Ermahnung handelt es sich um Sanktionen (wenn auch unterschiedlicher Intensität) als Reaktion auf ein (tatsächliches oder vermeintliches) Fehlverhalten der ehrenamtlich tätigen Person. Diese Sanktionen treten aus dem internen Bereich der Gemeinde heraus und treffen den Adressaten als Privatperson. Dass der ernstlichen Mahnung und ähnlichen Sanktionen, die unterhalb der Verhängung eines Ordnungsgeldes bleiben, keine Verwaltungsaktqualität beigemessen wird (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, juris, m.w.N.; VG Stuttgart, Urteil vom 16.05.2007 - 7 K 3581/06 -, Rn. 18), ändert hieran nichts. Die Verwaltungsaktqualität ist nämlich nicht etwa deshalb zu verneinen, weil der ernstlichen Mahnung keine Außenwirkung zukäme, sondern weil diese keine Regelung enthält (so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, juris, Rn. 38: „rechtlicher Hinweis“; VG Stuttgart, a.a.O., Rn. 18: ohne „unmittelbare Rechtswirkung“).

23

Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Urteil vom 11.10.2000 - 1 S 2624/99 -, juris, die Klage gegen eine vom Gemeinderat auf der Grundlage von § 17 Abs. 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO gegenüber einem Mitglied des Gemeinderats beschlossene Rüge wegen des Vorwurfs der Verletzung der Verschwiegenheitspflicht nicht als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit behandelt, sondern als herkömmliche allgemeine Feststellungsklage für zulässig gehalten. Dass der Verwaltungsgerichtshof gerade nicht von einer kommunalverfassungsrechtlichen Streitigkeit ausging, folgt insbesondere aus seinen Ausführungen, dass sich die Klage zu Recht gegen die Stadt als Rechtsträgerin des Gemeinderats richte. Im Kommunalverfassungsstreit wäre richtiger Beklagter hingegen das Organ „Gemeinderat“. Im Übrigen wird in dem vorangegangenen Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24.06.1999 - 9 K 1380/98 -, auf dessen Ausführungen zur Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtshof gemäß § 130 b VwGO verweist, ausdrücklich ausgeführt, dass für Klagen gegen Maßnahmen wie die angegriffene Rüge grundsätzlich die Gemeinde passiv legitimiert ist und nur in dem - dort nicht gegebenen Fall -, dass ein Mitgliedschaftsrecht des Gemeinderats im Streit ist, der Gemeinderat.

24

Soweit der Kläger geltend macht, er habe die Äußerung in der Kolumne „...“ in seiner Eigenschaft als Mitglied des Gemeinderats gemacht, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Der Kläger hat bei seiner Äußerung nicht die Gemeinde vertreten und daher nicht als Organ für die Gemeinde gehandelt. Die Gemeinde wird vielmehr nach außen durch den Oberbürgermeister vertreten (vgl. § 42 Abs. 1 GemO). Der Kläger hat den Beitrag in der „...“ nicht als Vertreter des Oberbürgermeisters oder sonst in dessen Auftrag verfasst. Die „...“ ist auch keine von der Gemeinde eingerichtete Informationsplattform, sondern wird von der Presse organisiert. Allein dadurch, dass die Presse nur Gemeinderäten und dem Oberbürgermeister die Äußerung in der „...“ ermöglicht, werden die Beiträge der Gemeinderatsmitglieder nicht zu einer Verlautbarung der Gemeinde. Der vorliegende Fall unterscheidet sich insoweit nicht von demjenigen, der dem Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 11.10.2000 (a.a.O.) zugrunde lag. Dort ging es um die Äußerung einer Gemeinderätin im Rahmen eines Wirtschaftsgesprächs, zu dem diese gerade wegen ihrer Eigenschaft als Mitglied des Gemeinderats bzw. als Vorsitzende einer Gemeinderatsfraktion eingeladen worden war. Im Übrigen würde es an der Außenwirkung der Sanktion auch nichts ändern, wenn der Kläger die dieser Sanktion zugrunde liegende Pflichtverletzung im Rahmen seiner Tätigkeit als Organ begangen hätte.

25

Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg in einer älteren Entscheidung (Urteil vom 11.10.1995 - 1 S 1823/94 -, juris, dort Rn. 26) und das VG Stuttgart in seinem Urteil vom 16.05.2007 - 7 K 3581/06 - (juris, dort Rn. 16), auf das sich der Kläger beruft, die Klage gegen eine vom Gemeinderat ausgesprochene Ermahnung als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit bezeichnen, überzeugt dies die Kammer nicht. Diese Auffassung wird in den betreffenden Urteilen nicht näher begründet. Insbesondere ist den Urteilen nicht zu entnehmen, warum die Sanktion der Ermahnung - im Gegensatz zur Verhängung eines Ordnungsgeldes - den Adressaten nur in seiner Organstellung und nicht als Privatperson treffen sollte.

26

Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 11.10.1995, a.a.O.) differenziert in Bezug auf die Bezeichnung als kommunalverfassungsrechtliche Klage nicht zwischen der Feststellung der Rechtswidrigkeit des sanktionierten Verhaltens, bei der es sich durchaus um eine körperschaftsinterne Streitigkeit handeln mag, und der Verhängung der Sanktion als solcher. Soweit der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Urteil vom 11.10.1995, a.a.O., Rn. 29) das erforderliche Feststellungsinteresse mit einem berechtigten Rehabilitierungsinteresse begründet, da von dem Gemeinderatsbeschluss, der unter anderem die Ermahnung zum Gegenstand hatte, diskriminierende Wirkung ausgehe und diese Beschluss geeignet gewesen sei, das Ansehen des Klägers in der Öffentlichkeit herabzusetzen, spricht dies nach Auffassung der Kammer gerade für die Außenwirkung und gegen das Vorliegen einer rein körperschaftsinternen Angelegenheit. Auch soweit der Verwaltungsgerichtshof (Urteil vom 11.10.1995, a.a.O., Rn. 38) insbesondere in den Fällen, in denen eine gröbliche Pflichtverletzung, welche die in § 16 Abs. 3 GemO genannten Sanktionen rechtfertige, erst bei entsprechendem wiederholtem Verhalten angenommen werden könne, die Ermahnung im Sinne einer Abmahnung und eines rechtlichen Hinweises auf die gesetzlichen Konsequenzen einer Pflichtverletzung versteht, spricht dies nach Auffassung der Kammer gerade dafür, dass es sich bei der Ermahnung nicht um ein bloßes „Internum“ handelt, sondern dass diese sich als „Vorstufe“ für die Verhängung des Ordnungsgeldes an den Betroffenen als Privatperson richtet. Jedenfalls ist die Einstufung als kommunalverfassungsrechtliche Streitigkeit durch die jüngere Rechtsprechung desselben Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (vgl. Urteil vom 11.10.2000, a.a.O.) überholt.

27

Soweit in dem Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart auf die Verschwiegenheitspflicht abgestellt wird (a.a.O, Rn. 17), betrifft diese lediglich eine Vorfrage und nicht die ernstliche Mahnung als Sanktion, denn die Verletzung der Verschwiegenheitspflicht ist eine (von mehreren alternativen) Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass einer ernstlichen Mahnung (vgl. § 17 Abs. 2 und 4 i.V.m. § 16 Abs. 3 GemO). Auch der Umstand, dass die ernstliche Mahnung keine Verwaltungsaktqualität aufweist (VG Stuttgart, a.a.O., Rn. 18), begründet - wie ausgeführt - nicht das Vorliegen eines Kommunalverfassungsstreits.

28

Daraus, dass die Tätigkeit des von ihm beauftragten Rechtsanwalts insoweit erfolgreich war, als kein Ordnungsgeld verhängt wurde, erwächst dem Kläger im Übrigen kein finanzieller Nachteil. Wäre ein Ordnungsgeld verhängt worden, hätte der Kläger ebenfalls keinen Anspruch auf Erstattung der Kosten, die durch die Beauftragung des Rechtsanwalts vor Erlass des Ordnungsgeldbescheids entstanden sind. In diesem Fall läge unstreitig kein Kommunalverfassungsstreit vor. Selbst wenn der Kläger mit seiner Anfechtungsklage gegen ein etwaiges Ordnungsgeld obsiegen würde, bestünde ein Kostenerstattungsanspruch allenfalls hinsichtlich derjenigen anwaltlichen Kosten, die im Widerspruchsverfahren entstanden sind (vgl. § 162 Abs. 2 VwGO), nicht aber hinsichtlich der Kosten, die schon vor Erlass des Ordnungsgeldbescheids entstanden sind.

29

Da der Kläger keinen Kostenerstattungsanspruch hat, scheidet auch ein Anspruch auf Verzugszinsen aus.

30

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Kammer hatte keine Veranlassung, das Urteil hinsichtlich der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (vgl. § 167 Abs. 2 VwGO). Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (vgl. § 124 a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 VwGO).