Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-16, Aktenzeichen 2 S 1855/07

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20. Juni 2007 - 1 K 2324/06 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Studiengebühren.

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Die 1970 geborene Klägerin ist seit dem Wintersemester 2005/2006 an der beklagten Hochschule immatrikuliert und studiert im Studiengang "Lehramt an Realschulen" die Fächer Kunst, Englisch und Deutsch. Sie ist Mutter von zwei Kindern, die am 6.7.1993 bzw. am 12.11.1995 geboren sind.

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Am 28.12.2005 trat das Gesetz zur Änderung des Landeshochschulgebührengesetzes (LHGebG) und anderer Gesetze in Kraft, das ab dem Sommersemester 2007 die Erhebung allgemeiner Studiengebühren für "grundständige Studiengänge und für konsekutive Masterstudiengänge" an staatlichen Hochschulen und an Berufsakademien in Höhe von 500 EUR je Semester vorsieht. Gestützt auf dieses Gesetz verpflichtete die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 17.11.2006, für die weitere Dauer ihres Studiums in einem grundständigen Studiengang oder in einem konsekutiven Masterstudiengang an der PH Freiburg - beginnend ab dem Sommersemester 2007- eine Studiengebühr in Höhe von 500 EUR je Semester zu bezahlen.

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Die Klägerin hat am 20.12.2006 beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben und die Aufhebung des Gebührenbescheids beantragt. Zur Begründung hat sie geltend gemacht, der Bescheid sei rechtswidrig, da die entsprechenden Regelungen des Landeshochschulgebührengesetzes gegen höherrangiges Recht verstießen. Die Studiengebühr sei als eine unter den gegebenen Umständen verfassungsrechtlich unzulässige Sonderabgabe zu qualifizieren. Ihre Erhebung verletze ferner den Grundsatz der Bundestreue, da die mit ihr verbundene finanzielle Belastung der Zielsetzung der bundesrechtlichen Regelung in § 15 Abs. 3a BAföG zuwider laufe, mit der verhindert werden solle, dass Studierende ihr Studium in der Abschlussphase aus finanziellen Gründen abbrächen. Die Erhebung von Studiengebühren verstoße weiter gegen Art. 13 Abs. 2 c des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, mit dem die Vertragsstaaten sich verpflichtet hätten, den Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Dieser Verpflichtung stehe die Wiedereinführung von Studiengebühren zwingend entgegen. In jedem Fall aber sei eine Verpflichtung gegeben, den Zugang zu den Hochschulen so auszugestalten, dass trotz der Studiengebührenpflicht niemand aufgrund seiner fehlenden finanziellen Leistungsfähigkeit von einem Hochschulstudium abgehalten werde. Die gleiche Verpflichtung ergebe sich aus Art. 12 Abs. 1 GG, der in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip und dem Grundrecht auf Gleichbehandlung allen Deutschen ein Recht auf gleiche Teilhabe an der Hochschulausbildung verbürge. Diesen Anforderungen werde das Landeshochschulgebührengesetz nicht gerecht. Die Gebührenregelung greife auch in unverhältnismäßiger Weise in den abwehrrechtlichen Gehalt des Art. 12 Abs. 1 GG ein. Zwar stehe das Ziel des Gesetzes, die Leistungsfähigkeit der Hochschulen zu erhöhen, für sich genommen im Gemeinwohlinteresse, doch sei auch unter Berücksichtigung des dem Gesetzgeber eingeräumten Prognosespielraums nicht ersichtlich, wie dieses Ziel durch die Regelung erreicht werden könne. Weiter verstoße die Einführung der Studiengebühren gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes, da auch Studierende belastet würden, die ihr Studium im Vertrauen auf die Gebührenfreiheit bereits begonnen hätten. Die Verzinsung des Darlehens führe zu einer faktischen Mehrbelastung derjenigen Studierenden, die aufgrund ihrer persönlichen und familiären Verhältnisse die erhobenen Gebühren nicht gleich bezahlen könnten. Dies bedeute eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung gegenüber anderen Studierenden.

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Die Beklagte ist der Klage entgegen getreten und hat erwidert: Die Studiengebühr werde als Gegenleistung dafür erhoben, dass der Studierende einen Studienplatz belege, der selbst im kostengünstigsten Studiengang weit mehr koste als die für seine Inanspruchnahme erhobene Gebühr. Sie sei daher keine finanzverfassungsrechtlich unzulässige Sonderabgabe. In der Erhebung von allgemeinen Studiengebühren könne kein rücksichtsloses und missbräuchliches Vorgehen des Landes gegenüber dem Bund gesehen werden. Insbesondere werde die Studiengebühr nicht über die vom Bund gewährte Ausbildungsförderung finanziert. Die Erhebung von Studiengebühren verstoße auch nicht gegen Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt. Die Einführung von Studiengebühren sei zulässig, wenn durch eine entsprechende Ausgestaltung des Gebührensystems gewährleistet sei, dass jeder nach seinen Fähigkeiten unabhängig von seiner sozialen Herkunft und seinen finanziellen Möglichkeiten einen chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung habe. Das Gesetz genüge dieser Pflicht, da durch den gewährten Darlehensanspruch jeder Studierwillige in die Lage versetzt werde, trotz der Gebührenpflicht zu studieren. Die erst später eintretende Rückzahlungspflicht sei sozial so ausgestaltet, dass niemand bei Studienbeginn durch die spätere Darlehens- und Zinsschuld von der Studienaufnahme abgeschreckt werde. Eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht gegeben. Dem dort verbürgten Recht auf Teilhabe an dem staatlich weitgehend monopolisierten Ausbildungssystem werde Rechnung getragen, da über das Darlehensmodell gewährleistet sei, dass eine soziale Sonderung der Studierenden nach ihren Besitzverhältnissen nicht eintrete. Der in der Gebührenpflicht liegende Eingriff in den abwehrrechtlichen Gehalt des Grundrechts sei durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt, da über die Studiengebühr zusätzliche Einnahmen für die Lehre und Verbesserung der Studienbedingungen erzielt und über die Förderung eines effizienten Studierverhaltens kürzere Studienzeiten erreicht werden sollten. Die Pflicht zur Verzinsung des Studiendarlehens sei keine im Sinne des Art. 3 Abs. 1 GG unverhältnismäßige Benachteiligung der Darlehensnehmer gegenüber den Sofortzahlern. Schließlich verstoße die Einführung der Studiengebühren auch nicht gegen das Rückwirkungsverbot. Das Vertrauen, auch weiterhin gebührenfrei studieren zu können, sei nicht überwiegend schutzwürdig.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20.6.2007 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Klägerin sei bei der Beklagten in einem gebührenpflichtigen Studiengang immatrikuliert und deshalb nach dem Landeshochschulgebührengesetz verpflichtet, ab dem Sommersemester 2007 eine Studiengebühr von 500 EUR je Semester zu bezahlen. Die entsprechenden Vorschriften des Landeshochschulgebührengesetzes seien mit höherrangigem Recht vereinbar. Der Landesgesetzgeber habe mit dem Erlass des Gesetzes von der ihm gemäß Art. 70 Abs. 1 GG zustehenden Kompetenz in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Bei der allgemeinen Studiengebühr handele es sich um eine herkömmliche nicht steuerliche Abgabe, die an die Inanspruchnahme der Hochschule als einer staatlichen Infrastruktureinrichtung durch den Studierenden anknüpfe und sei damit als Benutzungsgebühr zu qualifizieren. Nicht steuerliche Abgaben dieser Art unterlägen aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht grundsätzlich keinen Bedenken. Das Land habe beim Erlass der Studiengebührenregelung auch nicht gegen die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten verstoßen. Insbesondere sei nicht ersichtlich, dass der Landesgesetzgeber mit der Erhebung der Studiengebühr das Ziel verfolge, Studierwillige oder Studierende zu einem Hochschulstudium außerhalb Baden-Württembergs zu veranlassen. Ein Verstoß gegen den Grundsatz der Bundestreue könne auch nicht mit Blick auf die vom Bund gewährte Ausbildungsförderung angenommen werden, da mit der Erhebung von Studiengebühren weder die Zweckbestimmung der Fördermittel des Bundes noch der eigentliche Förderzweck der Ausbildungsförderung konterkariert werde. Dies gelte auch in den Sonderfällen der Studienabschlussförderung nach § 15 Abs. 3 a BAföG, in denen die Situation eintreten könne, dass ein über das BAföG geförderter Studierender die Mittel für die Studiengebühren nicht mehr über das Darlehen nach § 7 LHGebG vorfinanzieren könne. Denn zum einen sei die Studiengebühr nicht so hoch, dass sie nicht auch noch während der Studienabschlussphase durch eigene Initiative des Studierenden aufgebracht werden könne, und zum anderen könne der Studierende nach § 6 Abs. 3 und 4 LHGebG einen Antrag auf Stundung oder Erlass der Gebührenforderung stellen. Der Bund sei zudem nicht in der Erwartung geschützt sei, dass die Länder die Hochschulen stets unentgeltlich zur Verfügung stellten. Die Erhebung einer Studiengebühr verstoße nicht gegen den UN-Sozialpakt, der auch insoweit im Rang eines Bundesgesetzes stehe, als er mit Art. 13 Abs. 2 c eine Regelung auf einem Gebiet treffe, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes den Ländern zugewiesen sei. Die Vorschrift enthalte keinen bloßen Programmsatz, sondern binde den Landesgesetzgeber unmittelbar zumindest insoweit, als er kein Gesetz zur Einführung von Studiengebühren erlassen dürfe, das der der Vorschrift zu entnehmenden Verpflichtung zuwider laufe. Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt verbiete jedoch nicht grundsätzlich jede Wiedereinführung von Studiengebühren, sondern stehe einer hiermit verbundenen Entgeltlichkeit des Hochschulunterrichts dann nicht entgegen, wenn das Ziel, einen gleichen, insbesondere vermögensunabhängigen Zugangs zum Hochschulunterricht zu sichern, über begleitende Regelungen in gleicher Weise gewährleistet werde wie im Fall der Unentgeltlichkeit. Dies sei mit dem darlehensfinanzierten Studiengebührenmodell sichergestellt. In der Auferlegung der Gebühren liege ein Eingriff in das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG. Die damit verfolgten öffentlichen Interessen dienten jedoch Gemeinschaftsgütern, die gewichtig genug seien, um diesen Eingriff zu rechtfertigen. Das aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG sowie dem Sozialstaatsprinzip abgeleitete verfassungsrechtliche Gebot, im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten allen dazu Befähigten ein Studium zu ermöglichen, ohne dabei eine Sonderung der Studierenden nach den Besitz- und Einkommensverhältnissen der Eltern vorzunehmen, sei ebenfalls gewahrt, da jeder Studierende einen Anspruch auf eine Vorfinanzierung der Studiengebühren habe und die Bedingungen des Gebührendarlehens nicht zur Folge hätten, dass bedürftige Studienbewerber die Aufnahme eines solchen Darlehens vernünftigerweise scheuen würden. Die Erhebung der Studiengebühren verstoße auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Eine etwaige in der zusätzlichen Zinsbelastung liegende Ungleichbehandlung der bedürftigen Darlehensnehmer gegenüber den Studierenden, die ihre Studiengebühren sofort aus eigenen Mitteln beglichen, sei sachlich gerechtfertigt, da die Darlehensnehmer die für die Begleichung der Gebühren notwendigen Mittel erst später aufbringen müssten. Mit Art. 3 Abs. 1 GG sei das Gesetz auch insofern vereinbar, als es nur denjenigen Eltern eine Gebührenbefreiung einräume, die ein Kind pflegten und erzögen, das das achte Lebensjahr noch nicht vollendet habe. Die Studiengebührenpflicht verstoße schließlich auch nicht gegen den in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes. In der Einbeziehung der zum Sommersemester 2007 bereits immatrikulierten Studierenden in die Gebührenpflicht sei eine unechte Rückwirkung zu sehen. Eine solche Rückwirkung sei verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, da das Interesse des Gesetzgebers an einer Erhöhung der Einnahmen der Hochschulen schwerer wiege als das Vertrauen Studierender darauf, ihr bereits begonnenes Studium ohne Gebührenbelastung abschließen zu dürfen.

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Gegen das Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung der Klägerin. Zur Begründung macht die Klägerin geltend: Das Verwaltungsgericht sei zu Unrecht von der Vereinbarkeit des Landeshochschulgebührengesetzes mit höherrangigem Recht ausgegangen. Bei der Studiengebühr handele es sich zumindest teilweise um eine verfassungsrechtlich unzulässige Sonderabgabe, da nicht einmal ansatzweise sicher gestellt sei, dass die dadurch erzielten Mittel auch wirklich zu einer Verbesserung des Lehrangebots verwandt würden. Gesetzgeber und Hochschulen seien vielmehr völlig frei, die bisher für diesen Zweck bewilligten Mittel zu kürzen und das so entstehende Defizit durch die Studiengebühren auszugleichen. Die Bedenken gegen die Beachtung des Grundsatzes der Bundestreue seien nicht ausgeräumt. Länder, die keine Studiengebühren erhöben, müssten wegen der abschreckenden Wirkung der Studiengebühren mit einem massiven Zustrom von Studierenden rechnen. Diese Mehrbelastung reiche zumindest bis zur Kapazitätsgrenze. Zudem bekämen diese Länder vermehrt Studierende mit schlechteren Noten, da die "Begabten" vielfach von der Studiengebührenpflicht freigestellt würden. Ein Verstoß gegen die Verpflichtung zur Bundestreue sei mit der Erhebung der Studiengebühren auch deshalb verbunden, weil damit partiell die Regelung des BAföG unterlaufen würden. Mit den dazu gemachten Ausführungen verharmlose das Verwaltungsgericht die in Folge der Studiengebühren eintretende Belastung. Auch der Hinweis, dass der Bund nicht in der Erwartung geschützt sei, dass die Länder die Hochschulen stets unentgeltlich zur Verfügung stellten, verfange nicht, zumal der Landesgesetzgeber die Höchstgrenze der Belastung bei 15.000 EUR ansetze, während der Bundesgesetzgeber sie auf 10.000 EUR festgesetzt habe. Die Erhebung der Studiengebühren verstoße in jedem Fall gegen Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt, der - wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt habe - einen auch für den für den Landesgesetzgeber verbindlichen Normbefehl enthalte. Das explizite Ziel dieser Regelung sei die Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts, das in Deutschland seit 1970 erreicht worden sei. Wenn man jetzt zum "Rückfalltäter" werde, sei dies vertragswidrig. Selbst wenn man Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakts nur die Bedeutung zumesse, den diskriminierungsfreien gleichen Zugang zur Hochschulbildung für jedermann ohne Rücksicht auf seinen Vermögensstatus zu sichern, sei die Bestimmung verletzt, da dieses Ziel nur bei Unentgeltlichkeit des Hochschulzugangs gewahrt sei. Daran könne auch die Gewährung von Darlehen nichts ändern, da ein Teil der Studierenden den Zugang ohne die Hypothek in Form einer finanziellen Belastung von 15.000 EUR erhalte. Die darin liegende Diskriminierung könne nicht in Abrede gestellt werden. Die Vermutung, dass mit der Wiedereinführung der Entgeltlichkeit des Hochschulunterrichts eine wirtschaftliche Zugangshürde errichtet werde, werde vom Verwaltungsgericht nicht entkräftet. Hinzukomme, dass ein bedürftiger Studierender nach Ablauf der Darlehensbezugsdauer keinen Anspruch mehr auf Vorfinanzierung seines Studiums habe und damit unter Umständen zur Beendigung seines Studiums gezwungen sei. Die Abschreckungswirkung dieser Gefahr sei evident. Aus den gleichen Gründen verstoße die Erhebung von Studiengebühren auch gegen das verfassungsrechtliche Gebot, im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten allen dazu Befähigten ein Studium zu ermöglichen, ohne dabei eine Sonderung der Studierenden nach den Besitz- und Einkommensverhältnissen der Eltern vorzunehmen. Verletzt sei darüber hinaus Art. 12 Abs. 1 GG selbst. Die allgemeine Studiengebührenpflicht stelle formal eine subjektive Zulassungsschranke dar, die grundsätzlich nur gerechtfertigt werden könne, wenn sie zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter notwendig sei. Eine solche Notwendigkeit bestehe nicht, da sich das Land mit der Einführung der Gebühren nur eine zusätzliche Einnahmequelle verschaffe. Trotz formaler Zweckbindung sei in keiner Weise sichergestellt, dass es durch die Studiengebühren zu einer sichtbaren Verbesserung des Lehrangebots komme. Die Nachteile für die Studierenden stünden außerdem außer Verhältnis zu den mit der Erhebung der Gebühren verfolgten Zwecken. Das Landeshochschulgebührengesetz verstoße ferner gegen Art. 3 Abs. 1 GG, da ein bedürftiger Studierender in Folge der Verzinslichkeit des Darlehens im Ergebnis mehr Mittel aufbringen müsse als ein Sofortzahler. Mit Art. 3 Abs. 1 GG sei es ebenfalls nicht zu vereinbaren, dass das Gesetz den Universitäten Befreiungen erlaube mit der Folge, dass die Nichtbefreiten die Studiengebühren der Befreiten mitfinanzieren müssten. Bevorzugt würden damit vor allem angebliche "Hochbegabte", die ihr Studium ohnehin in der Regel schneller abschlössen als andere. Der Gleichheitsgrundsatz werde auch dadurch verletzt, dass eine Gebührenbefreiung nur denjenigen Eltern gewährt werde, die ein Kind pflegten und erzögen, das zu Beginn des jeweiligen Semesters das achte Lebensjahr noch nicht vollendet habe. Dies werde auch dadurch bestätigt, dass in den Gebührenregelungen der anderen Bundesländer großzügigere Altersgrenzen vorgesehen seien.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 20.6.2007 - 1 K 2324/06 - zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 17.11.2006 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie erwidert: Die Studiengebühr sei keine Sonderabgabe, da jeder immatrikulierte Studierende mit dem Studienplatz eine staatliche Leistung erhalte, deren Wert die Gebührenhöhe von 500 EUR bei weitem übersteige. Dies wäre auch dann der Fall, wenn ein Teil des Gebührenaufkommens für studienferne Zwecke verwendet werde. Die Art. 70 ff. GG enthielten eine grundsätzlich abschließende Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen, die nicht durch den Grundsatz der Bundestreue überspielt werden dürfe. Für einen Verstoß gegen den Verfassungsgrundsatz bundesfreundlichen Verhaltens sei danach nichts ersichtlich. Der politische Wille des Bundesgesetzgebers, keine Studiengebühren zu errichten, hindere das Land nicht, seine Gesetzgebungskompetenzen auszuüben. Auch im Verhältnis zu den Ländern, die keine Studiengebühren erhöben, habe das Land seine Kompetenzen nicht missbräuchlich in Anspruch genommen. Das Landeshochschulgebührengesetz kollidiere nicht mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, da für Studierende, denen die erforderlichen Mittel nicht zur Verfügung stünden, ein eigenes System zur Finanzierung der Studiengebühren geschaffen worden sei. Die Inanspruchnahme von BAföG-Mitteln sei daher nicht erforderlich. Die behauptete Kollision mit der Studienabschlussförderung nach § 15 a BAföG, auf die nur in Ausnahmefällen ein Anspruch bestehe, sei ebenfalls nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht sei zu Recht davon ausgegangen, dass Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt eine Respektierungs- und Erfüllungsverpflichtung für die Vertragsstaaten begründe, die im Rang eines Bundesgesetzes stehe. Es habe aber ebenfalls zutreffend angenommen, dass die Vorschrift nicht auf die Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts als solche ziele, sondern allein auf einen diskriminierungsfreien gleichen Zugang zur Hochschulbildung für jedermann ohne Rücksicht auf seinen Vermögensstatus. Das dem Landeshochschulgebührengesetz zugrunde liegende Modell der darlehensfinanzierten Studiengebühren werde diesen Anforderungen gerecht. Entgegen der Ansicht der Klägerin sei der Gesetzgeber nicht verpflichtet, die Eignung des Modells für dieses Ziel durch einen empirischen Befund nachzuweisen. Dies sei schon aus praktischen Gründen unmöglich. Es genüge vielmehr eine Prognose, bei der auf den über die Darlehensmodalitäten informierten, durchschnittlichen Studienbewerber mit niedrigem oder fehlendem Einkommen abzustellen sei. Der Gesetzgeber müsse allerdings die weitere Entwicklung beobachten und die getroffenen Regelung ggf. revidieren, falls sich zeige, dass die von ihm zugrunde gelegten Annahmen nicht zuträfen. Das Land habe zu diesem Zweck einen unabhängigen Monitoring-Beirat eingerichtet, der die Aufgabe habe, die Auswirkungen der Einführung von Studiengebühren objektiv und kritisch zu beobachten. Die Auferlegung von Abgaben sei nur dann eine Beschränkung der Berufswahl, wenn dadurch die Aufnahme oder Fortsetzung der beruflichen Tätigkeit regelmäßig und nicht nur im Einzelfall verhindert werde. Diese Voraussetzungen seien bei einer Studiengebühr in Höhe von 500 EUR je Semester nicht gegeben. Die gesetzliche Regelung sei daher als bloße Berufsausübungsregelung einzuordnen. Eine solche Regelung sei mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn sie durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt werde und der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt sei. Das sei hier der Fall. Die Verwendung des Gebührenaufkommens zur Erfüllung der Aufgaben in Studium und in Lehre werde durch § 4 Abs. 1 LHGebG sicher gestellt. Darüber hinaus belegten die vorliegenden Informationen, dass das Gebührenaufkommen tatsächlich dazu verwendet werde, das Lehrangebot zu verbessern. Die Erhebung von Studiengebühren sei auch verhältnismäßig, da sie wegen ihrer sozialverträglichen Ausgestaltung nicht zu unzumutbaren Belastungen der Studierenden führe. Eine Studiengebühr von 500 EUR liege weit unter den tatsächlichen Kosten eines Studiums. Das Verwaltungsgericht habe auch zu Recht entschieden, dass die Darlehensnehmer durch die Zinsbelastung gegenüber den Sofortzahlern nicht in unzumutbarer Weise benachteiligt würden. Die Zinsbelastung finde ihre Rechtfertigung in dem Vorteil, erst zu einem späteren Zeitpunkt mit den Verbindlichkeiten aus dem Darlehen belastet zu werden. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Gebührenbefreiung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG für die Pflege und Erziehung von Kindern nur bis zum achten Lebensjahr des Kindes gewähre, da er bei typisierender Betrachtung davon habe ausgehen können, dass bei älteren Kindern der Betreuungsaufwand wegen der größeren Selbständigkeit der Kinder und des Umstands, dass diese Kinder schulpflichtig seien, geringer sei. Dies gelte auch für allein erziehende Mütter.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akte des Verwaltungsgerichts sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist nicht begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage deshalb zu Recht abgewiesen.

I.

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Der angefochtene Bescheid stützt sich auf das Landeshochschulgebührengesetz - LHGebG - in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landeshochschulgebührengesetzes und anderer Gesetze vom 19.12.2005 (GBl. 2005, S. 794, ber. GBl. 2006, S. 15), das mit Wirkung vom 28.12.2005 in Kraft getreten ist. Nach § 3 S. 1 LHGebG erheben die staatlichen Hochschulen im Sinne des § 1 Abs. 2 des Landeshochschulgesetzes und die Berufsakademien "für ihr Lehrangebot in einem grundständigen Studiengang oder in einem konsekutiven Masterstudiengang von den Studierenden Studiengebühren nach § 5". Die Studiengebühr beträgt gemäß § 5 LHGebG für jedes Semester 500 EUR und ist mit dem Erlass des Gebührenbescheids fällig, sofern dieser nichts anderes bestimmt. Nach der Übergangsvorschrift in Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes vom 19.12.2005 werden die Studiengebühren nach § 3 in Verbindung mit § 5 LHGebG erstmals für das Sommersemester 2007 erhoben.

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Die Klägerin ist bei der Beklagten in einem gebührenpflichtigen Studiengang (Lehramt an Realschulen mit dem Hauptfach Kunst, dem Leitfach Englisch und dem affinen Fach Deutsch) immatrikuliert. Die sich aus dem Landeshochschulgebührengesetz ergebenden tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erhebung von Studiengebühren sind damit unstreitig erfüllt.

II.

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Der Rechtsstreit beschränkt sich dementsprechend auf die Frage, ob die maßgeblichen Bestimmungen des Gesetzes mit höherrangigem Recht vereinbar sind. Die Frage ist in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht zu bejahen. Entgegen der Ansicht der Klägerin steht das Landeshochschulgebührengesetz sowohl mit dem Verfassungsrecht als auch mit dem einfachen Bundesrecht in Einklang.

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1. Das Landeshochschulgebührengesetz hat durch Art. 7 des vom Landtag am 3.12.2008 beschlossenen Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich (GBl. S. 435) verschiedene Änderungen erfahren. Soweit es um die in erster Linie zu prüfende Vereinbarkeit der durch dieses Gesetz begründeten Gebührenpflicht mit höherrangigem Recht geht, haben die vom Gesetzgeber beschlossenen Änderungen außer Betracht zu bleiben, da bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Gebührenbescheids grundsätzlich auf das Recht abzustellen ist, das im Zeitpunkt seines Erlasses maßgebend war (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1987 - 8 C 75.86 - BVerwGE 78, 125 für das Erschließungsbeitragsrecht). Art. 7 des Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich tritt davon abgesehen erst am 1.3.2009 in Kraft. Hiervon ausgenommen ist allein Art. 26 § 4 Satz 2, der bereits am Tag nach der Verkündung, d. h. am 13.12.2008, in Kraft getreten ist. Danach ist die neugefasste Befreiungsregelung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 LGebHG bereits zum Wintersemester 2008/2009 anzuwenden. Für die drei vorangegangen Semester ab dem Sommersemester 2007 ist dagegen weiterhin die frühere Fassung der Vorschrift maßgebend.

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2. Der Landesgesetzgeber hat mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren von der ihm nach Art. 70 Abs. 1 GG zustehenden Gesetzgebungskompetenz in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.

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a) Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Auferlegung von allgemeinen Studiengebühren ist dem Hochschulwesen und damit der "Kulturhoheit" zuzuordnen, die nach der Regel des Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegt (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1, 14 ). Die Kompetenz für die Regelung des Hochschulwesen umfasst auch Vorschriften über die Erhebung von nichtsteuerliche Abgaben (BVerfG, Urt. v. 26.1.2005 - 2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226, 243 <6.HRGÄndG>; Urt. v. 19.3.2003, aaO, S. 13 f.; Urt. des Senats v. 6.4.2000 - 2 S 1860/99 - VBlBW 2000, 432).

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Die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes war in dem maßgebenden Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vom 19.12.2005 nicht durch eine auf der Grundlage des Art. 75 GG a. F. erlassene rahmenrechtliche Vorschrift des Bundes ausgeschlossen oder eingeschränkt. Art. 1 Nr. 3 des 6. Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 8.8.2002, der das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt, für studiengebührenfrei erklärt hatte, wurde vom Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 26.1.2005, aaO) wegen eines Verstoßes gegen die Kompetenzverteilungsvorschriften des Grundgesetzes für nichtig erklärt.

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b) Die Erhebung allgemeiner Studiengebühren ist auch nicht durch die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 105 ff. GG) ausgeschlossen.

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Aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben sich Grenzen für die Auferlegung von Abgaben in Wahrnehmung einer dem Gesetzgeber zustehenden Sachkompetenz. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf danach einer besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.2.2009 - 2 BvL 54/06 - Juris ; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/99 u. a. - BVerfGE 108, 186 , Beschl. v. 7.11.1995 - 2 BvR 413/88 - BVerfGE 93, 319 ). Die herkömmlichen nichtsteuerlichen Abgaben in Form von Gebühren und Beiträgen unterliegen in dieser Hinsicht keinen grundsätzlichen Bedenken. Die Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten wird durch ihre Ausgleichsfunktion legitimiert. Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, ihn zur Tragung der Kosten der öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen (BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995 und 17.7.2003, jeweils aaO; BVerwG, Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 ). Strengere verfassungsrechtliche Anforderungen gelten dagegen für die sogenannten Sonderabgaben. Das betrifft insbesondere die Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion oder Sonderabgaben im engeren Sinn, die sich dadurch auszeichnen, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen. Sonderabgaben schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit den ebenfalls "voraussetzungslos" erhobenen Steuern neben diesen und außerhalb der Grundsätze steuergerechter Verteilung der Gemeinlasten zusätzliche Sonderlasten und gefährden in den Fällen organisatorischer Ausgliederung des Abgabenaufkommens und seiner Verwendung aus dem Kreislauf staatlicher Einnahmen und Ausgaben zugleich das Budgetrecht des Parlaments. Wegen dieser Gefährdungen der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen sowie des parlamentarischen Budgetrechts unterliegen Sonderabgaben engen Grenzen und müssen deshalb gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben (BVerfG, Beschl. v. 3.2.2009, aaO; Beschl. v. 7.7.2005 - 2 BvR 2335/95 - BVerfGE 113, 128 ).

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Die im Landeshochschulgebührengesetz vorgesehene allgemeine Studiengebühr ist nach ihrem materiellen Gehalt keine Sonderabgabe, sondern eine Vorzugslast in der Form einer Benutzungsgebühr. Die Gebühr wird gemäß § 3 S. 1 LHGebG für das jeweilige Lehrangebot in einem grundständigem Studiengang oder einem konsekutiven Masterstudiengang erhoben und soll - wie es in der Begründung des Gesetzentwurfs heißt - die mit der Rechtsstellung als Studierendem verbundenen "lehrbezogenen Vorteile" teilweise abgelten (vgl. LT-Drs. 13/4858, S. 19). Der in § 3 S. 1 LHGebG umschriebene Abgabentatbestand knüpft damit der Sache nach an die Immatrikulation an, mit der die Mitgliedschaft des Studierenden in der jeweiligen Hochschule und die damit verbundenen Rechte und Pflichten begründet werden. Durch die Immatrikulation, die gebührenrechtlich den Beginn der Benutzung der staatlichen Einrichtung markiert, belegt der Studierende einen Studienplatz, für den die Hochschule ihre mit erheblichen Kostenaufwand geschaffenen Einrichtungen vorzuhalten hat, wobei es nicht darauf ankommt, ob die Leistungen im Einzelfall in Anspruch genommen werden (BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006 - 1 BvR 1750/01 - Juris). Die Studiengebühr wird danach als Gegenleistung für die individuelle Inanspruchnahme der Hochschule als einer staatlichen Infrastruktureinrichtung durch den Studierenden und nicht, wie eine Steuer oder eine Sonderabgabe, "voraussetzungslos" geschuldet.

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Die Einordnung der Studiengebühr als Benutzungsgebühr wird nicht dadurch gehindert, dass die Gebühren jeder Hochschule, die sie eingenommen hat, gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 LHGebG zweckgebunden für die Erfüllung ihrer Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung stehen. Zwar gilt auch im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren und Beiträgen das haushaltsrechtliche Prinzip der Gesamtdeckung (oder Nonaffektation), nach dem die Einnahmen des Verwaltungshaushalts insgesamt der Deckung der Ausgaben des Verwaltungshaushalts dienen (Senatsurt. v. 6.11.2008 - 2 S 669/07 - BWGZ 2009, 60; Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. 4, 2. Aufl., § 88 Rn. 208). Nach § 8 S. 2 LHO darf jedoch die Verwendung staatlicher Einnahmen auf bestimmte Zwecke beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben ist. § 4 Abs. 1 S. 1 LHGebG enthält eine solche Anordnung.

26

Der Qualifizierung der Studiengebühr als Gebühr steht ferner nicht entgegen, dass § 9 LHGebG die Errichtung eines Studienfonds vorsieht, der die Aufgabe hat, die Ausfälle bei der Rückzahlung von Studiengebührendarlehen zu decken. Der Studienfonds erhebt gemäß § 9 Abs. 8 S. 1 LHGebG zur Erfüllung seiner Aufgaben Umlagen bei den staatlichen Hochschulen und Berufsakademien. Das Landeshochschulgebührengesetz unterscheidet sich insoweit von dem Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, das die Hochschulen verpflichtet, einen prozentualen Anteil ihres jährlichen Gesamtaufkommens an Studienbeiträgen zur Finanzierung des Studienfonds abzuführen. Der gegen das nordrhein-westfälische Gesetz erhobene Einwand, dass es sich bei dem nach diesem Gesetz erhobenen "Studienbeitrag" um eine - verfassungsrechtlich unzulässige - Sonderabgabe handele, soweit dieser Beitrag zur Finanzierung des Ausfallsicherungsfonds diene (Kronthaler, Gestaltungsmöglichkeiten und Grenzen bei der Einführung von Studienbeiträgen, S. 20 f.; Tegebauer, Zur Verfassungsmäßigkeit der Finanzierung von Studienfonds durch Sonderabgaben, DÖV 2007, 600), lässt sich deshalb auf das Landeshochschulgebührengesetz nicht übertragen. Die Abgrenzung von Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben richtet sich zudem allein nach dem materiellen Gehalt des Abgabentatbestands (BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 - BVerfGE 108, 1, 13 f. ) und nicht nach der Entscheidung, die der Gesetzgeber über die Verwendung des Abgabenaufkommens trifft (vgl. Bosse, NWVBl. 2007, 87, 89). Der Einwand der Klägerin, es sei nicht einmal ansatzweise sicher gestellt, dass die durch die Gebührenerhebung erzielten Mittel tatsächlich zu einer Verbesserung des Lehrangebots verwandt würden, kann aus dem gleichen Grund ebenfalls nicht verfangen.

27

c) Das Land hat mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren ferner nicht gegen die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten verstoßen.

28

Der aus der föderativen Struktur der Bundesrepublik folgende ungeschriebene Verfassungsgrundsatz der Bundestreue verpflichtet jedes Land, bei der Inanspruchnahme seiner Rechte die gebotene und ihm zumutbare Rücksicht auf die Interessen des Bundes sowie die der anderen Länder zu nehmen, und schränkt insoweit die den Ländern eingeräumten Gesetzgebungsbefugnisse ein. Macht der Landesgesetzgeber von einer ihm nach dem Grundgesetz zustehenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch, kann ein Verstoß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten jedoch nur dann angenommen werden, wenn das Land seine Befugnisse offenbar missbraucht, indem es durch die von ihm getroffene Regelung elementare Interessen des Bundes oder anderer Länder schwerwiegend beeinträchtigt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 ; Beschl. v. 9.3.2000 - 2 BvL 8/99 - NVwZ 2000, 1036). Diese Einschränkung ist geboten, weil die Art. 70 ff. GG eine grundsätzlich abschließende Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen enthalten, die nicht durch den Grundsatz der Bundestreue überspielt werden darf. Soweit das Grundgesetz die Länder für zuständig erklärt, nimmt es unterschiedliche Regelungen bewusst in Kauf. Der Grundsatz der Bundestreue allein erzwingt keine Unitarisierung (Senatsurteil vom 6.4.2000, aaO).

29

Ein Verstoß gegen die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten könnte danach allenfalls dann festgestellt werden, wenn die Einführung allgemeiner Studiengebühren in Baden-Württemberg befürchten ließe, dass Studienwillige und bereits Studierende zum Besuch von Hochschulen in anderen Bundesländern bewogen werden, an denen nach wie vor ein gebührenfreies Studium möglich ist, und diese Entwicklung ein solches Ausmaß erreichte, dass es an diesen Hochschulen zu gravierenden Kapazitätsengpässen kommt, deren Bewältigung den anderen Ländern mit ihnen zumutbaren Mitteln nicht möglich ist. Dafür gibt es jedoch keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil: Nach den von der Beklagten genannten, auf den Angaben des Statistischen Bundesamts beruhenden Zahlen hat die Zahl der Studienanfänger an Hochschulen und Berufsakademien in Baden-Württemberg im Studienjahr 2008 gegenüber dem Vorjahr um 7,8 % zugenommen. Dieser Zuwachs liegt über dem Bundesdurchschnitt (plus 6,7 %) und erheblich über den Werten für verschiedene andere Bundesländer, in denen keine allgemeinen Studiengebühren erhoben werden (Mecklenburg-Vorpommern plus 5,9 %, Berlin und Sachsen-Anhalt plus 5,4 %, Rheinland-Pfalz plus 3,6 %, Bremen minus 0,2 %, Sachsen minus 1,5 %).

30

Gegen das genannte Szenario spricht im Übrigen, dass für die Wahl des Studienorts und der Hochschule außer der räumlichen Entfernung zum Heimatort eine Vielzahl von weiteren Faktoren bedeutsam ist, deren jeweiliges Gewicht für die individuelle Entscheidung nicht ohne weiteres einschätzbar ist und sich auch mit Hilfe der vorliegenden sozialwissenschaftlichen Untersuchungen nicht sicher erschließt. Soweit finanzielle Erwägungen danach bei der Wahl des Studienorts überhaupt eine Rolle spielen, ist zu beachten, dass Studiengebühren in der Größenordnung von 500 EUR je Semester im Vergleich zu den - von Ort zu Ort unterschiedlichen - Lebenshaltungskosten von nachrangiger Bedeutung sind (BVerfG, Urt. v. 26.1.2005, aaO).

31

Hinzu kommt, dass nach § 4 LHGebG die Gebühren - wie bereits angesprochen - jeder Hochschule und Berufsakademie, die sie eingenommen hat, zweckgebunden für die Erfüllung ihrer Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung stehen. Über die Verwendung der Einnahmen ist im Rahmen des Landeshochschulgesetzes im Benehmen mit einer Vertretung der Studierenden zu entscheiden. Mögliche Verwendungszwecke sind u. a. die Einrichtung zusätzlicher Tutorien, die Vermehrung der wissenschaftlichen Hilfskräfte zur Betreuung der Studierenden, der Erwerb zusätzlicher Lehrbücher und anderer Lehrmittel oder Verbesserungen bei der sonstigen Infrastruktur der Hochschulen (vgl. LT-Drs. 13/4858, S. 20). Wie der Zwischenbericht des vom Land eingerichteten Monitoring-Beirats vom 26.5.2008 (S. 11 f.) bestätigt, folgt der tatsächliche Mitteleinsatz diesen Vorgaben. Nach dem Bericht des als Kontrollorgan bei der Einführung der Studiengebühren dienenden Beirats wurden die Mittel überwiegend dazu verwendet, zusätzliche Lehrkräfte, Lehrbeauftragte und Tutoren zur Verbesserung und Erweiterung des Lehrangebots einzusetzen. Genannt werden ferner der Erwerb zusätzlicher Lehrbücher und Lernmedien sowie die Erweiterung der Studieneingangs- sowie der studienbegleitenden Beratung. Die Einführung allgemeiner Studiengebühren kann danach trotz der mit ihr verbundenen Belastung der Studierenden auch dazu beitragen, die Attraktivität eines Studiums an einer Hochschule oder Berufsakademie in Baden-Württemberg zu erhöhen. Die Erwartungen der Studienanfänger spiegeln dies wider. Nach einer Untersuchung des Hochschulinformationssystems (HIS) über (u. a.) Motive und Begleitumstände der Studiengang- und Hochschulwahl hoffen knapp drei Viertel der Studienanfänger, dass sich durch die Erhebung von Studiengebühren die Studienbedingungen merklich verbessern werden (Christoph H./Julia W./Heidrun Sch./Dieter S., Studienanfänger im Wintersemester 2007/08, Forum Hochschule 16/2008, S. 279).

32

Die Interessen der Länder, die sich gegen die Einführung der Studiengebühren entschieden haben, bleiben schließlich auch deshalb gewahrt, weil sie ihre Hochschulen nur im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten zur Verfügung stellen müssen und nicht verpflichtet sind, auf Grund einer höheren Nachfrage zusätzliche Kapazitäten zu schaffen (Haug, WissR 33 (2000), 1, 16f.).

33

d) Ein Verstoß gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens lässt sich auch nicht damit begründen, dass die Regelungen über die Studiengebührenpflicht mit den Zielen kollidierten, die vom Bundesgesetzgeber mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz verfolgt werden.

34

Nach § 11 Abs. 1 BAföG wird die Ausbildungsförderung des Bundes "für den Lebensunterhalt und die Ausbildung" geleistet. Was die Ausbildung betrifft, sollen mit diesen Leistungen nur die Ausgaben für Arbeits- und Lernmittel, Exkursionen oder Praktika gedeckt werden (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 18.1.2001 - 6 B 120/96 - NVwZ-RR 2002, 118 sowie die Begründung des Entwurfs des 18. BAföG-Änderungsgesetzes, BT-Drs. 13/4246, S. 22 zu Nr. 19). Der durch die Erhebung von Studiengebühren entstehende zusätzliche Bedarf wird somit von diesen Leistungen nicht erfasst. Der Landesgesetzgeber hat aus diesem Grund ein eigenes Modell zur Finanzierung der Studiengebühren geschaffen. Nach § 7 LHGebG hat jeder Studierende das Recht, bei der Landeskreditbank Baden-Württemberg (L-Bank) ohne vorherige Bonitätsprüfung ein Darlehen zur Finanzierung der Studiengebühren aufzunehmen, mit dessen Rückzahlung in der Regel erst zwei Jahre nach Abschluss des Studiums begonnen werden muss. Der Anspruch besteht für die Dauer der Regelstudienzeit eines grundständigen Studiums zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester (§ 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG) und erstreckt sich auf Verlangen des Studierenden bei Aufnahme eines konsekutiven Masterstudiengangs auf die Regelstudienzeit dieses Studiums (§ 7 Abs. 5 S. 1 LHGebG). Der von dem Darlehensanspruch erfasste Zeitraum reicht damit über die in § 15 a Abs. 1 BAföG festgelegte, der Regelstudienzeit entsprechende Förderungshöchstdauer hinaus. Damit ist grundsätzlich sichergestellt, dass ein nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderter Studierender nicht gezwungen ist, die ihm gewährten Leistungen zweckwidrig zur Bezahlung der Studiengebühren einzusetzen.

35

Nach § 15 Abs. 3 a BAföG können allerdings Auszubildende an Hochschulen auch nach dem Ende der in § 15 a Abs. 1 BAföG bezeichneten Förderungshöchstdauer Ausbildungsförderung als sogenannte Studienabschlussförderung für die Dauer eines Jahres erhalten, wenn sie innerhalb von vier Semestern nach diesem Zeitpunkt zur Abschlussprüfung zugelassen worden sind und die Prüfungsstelle bescheinigt, dass sie die Ausbildung innerhalb der Abschlusshilfedauer abschließen können. Es ist daher denkbar, dass Studierende einerseits wegen Überschreitung des in § 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG festgelegten Zeitraums keinen Anspruch auf Darlehensgewährung mehr haben und andererseits gemäß § 15 Abs. 3 a BAföG weiterhin Ausbildungsförderung erhalten. In diesen Fällen besteht die Gefahr, dass die Betreffenden sich gezwungen sehen, in der Endphase ihres Studiums zur Finanzierung der Studiengebühr zusätzlich eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, was den vom Bundesgesetzgeber mit der Studienabschlussförderung verfolgten Zwecken nicht entspräche. Das Verwaltungsgericht hat hierzu jedoch zu Recht bemerkt, dass den sich daraus ergebenden Problemen mit den Mitteln des Gesetzes begegnet werden kann, da § 6 Abs. 3 und 4 LHGebG es den Hochschulen und Berufsakademien gestattet, die Studiengebühr auf Antrag nach § 21 LGebG zu stunden oder nach § 22 LGebG zu erlassen. Das Gesetz lässt damit einen ausreichenden Spielraum, um der Situation eines Studierenden Rechnung zu tragen, dem es in der Abschlussphase seines Studiums nicht möglich oder nicht zumutbar ist, die Mittel zur Bezahlung der Studiengebühr aufzubringen.

36

Ein Widerspruch zu den mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz verfolgten Zwecken lässt sich auch nicht mit Blick auf § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG feststellen, wonach die Verpflichtung, den als Darlehen gewährten Teil der Ausbildungsförderung zurückzuzahlen, auf einen Betrag von 10.000 EUR begrenzt ist. Der Landesgesetzgeber hat mit § 9 Abs. 4 LHGebG eine ähnliche Regelung geschaffen. Mit Rücksicht darauf, dass Studierende, die nicht in der Lage sind, die Studiengebühren sofort zu entrichten, regelmäßig Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz erhalten, ist in dieser Vorschrift bestimmt, dass der Studienfonds auf Antrag des Darlehensnehmers den Darlehensgeber Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche aus dem Darlehen befriedigt, "soweit das unverzinsliche Staatsdarlehen nach § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG und das Darlehen für Studiengebühren zuzüglich Zinsen zusammen die Höchstgrenze der Zahlungspflicht von 15.000 EUR überschreiten". Die an den Studienfonds abgetretene Schuld ist gemäß § 9 Abs. 6 S. 2 LHGebG zu erlassen, "wenn der Darlehensnehmer den Erlass spätestens binnen eines Jahres nach Ablauf der Karenzzeit nach Absatz 2 Nr. 6 beantragt hat". Das Gesetz legt damit eine Verschuldensobergrenze von 15.000 EUR fest, die außer dem BAföG-Darlehen und dem Studiengebührendarlehen auch unmissverständlich die für das zuletzt genannte Darlehen zu bezahlenden Zinsen einbezieht.

37

Die gesetzliche Regelung ist allerdings insoweit lückenhaft, als sie keine ausdrücklichen Bestimmungen für die Fälle enthält, in denen die Kappungsgrenze wegen der auch noch während der Tilgungsphase auflaufenden Zinsen erst nach Ablauf der Karenzzeit überschritten wird. Für § 13 der gemäß § 10 LHGebG erlassenen Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Ausführung des Landeshochschulgebührengesetzes (Studiengebührenverordnung) in ihrer ursprünglichen Fassung gilt das Gleiche. Die in § 9 Abs. 4 LHGebG getroffene Aussage kann gleichwohl vor dem Hintergrund der dazu gemachten Ausführungen in der Begründung des Gesetzentwurfs (aaO, S. 16, 46) nur so verstanden werden, dass die Schulden aus dem Studiengebührenkredit einschließlich der Zinsen dauerhaft gekappt werden sollen, sobald und soweit die Schulden aus dem BAföG-Darlehen und dem Studiengebührenkredit die Höchstgrenze von 15.000 EUR überschreiten. Die Neufassung des § 13 Abs. 4 S. 2 StudGebVO durch die Änderungsverordnung vom 29.1.2008 sowie die durch Art. 7 des Gesetzes vom 3.12.2008 neu eingefügten Sätze in § 9 Abs. 4 LHGebG stellen dies ausdrücklich klar.

38

Der Umstand, dass die in § 9 Abs. 4 LGebG festgelegte Kappungsgrenze den in § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG genannten Betrag um 5.000 EUR übersteigt, bedeutet keinen Widerspruch zu diesem Gesetz. Die Entscheidung des Bundesgesetzgebers, die Belastung durch die teilweise als Darlehen geleisteten Ausbildungsförderungsbeiträge auf einen Gesamtbetrag von 10.000 EUR zu begrenzen, verpflichtet den Landesgesetzgeber nicht, die Empfänger dieser Beiträge von jeder zusätzlichen finanziellen Belastung freizustellen.

39

3. Das Landeshochschulgebührengesetz ist nicht gemäß Art. 31 GG wegen eines Verstoßes gegen Art. 13 Abs. 2 c des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (kurz: UN-Sozialpakt) vom 19.12.1966 nichtig.

40

Die Vertragsstaaten erkennen in Art. 13 Abs. 1 S. 1 UN-Sozialpakt das Recht eines jeden auf Bildung an. "Im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts" wird von ihnen in Abs. 2 c ferner anerkannt, dass "der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss". Der Bundesgesetzgeber hat dem UN-Sozialpakt mit Gesetz vom 23.11.1973 (BGBl. II, S. 1569) gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt. Nach der vom Verwaltungsgericht geteilten Ansicht der Klägerin ist der Pakt damit auch insoweit innerstaatlich verbindlich geworden, als er mit Art.13 Abs.2 c eine Regelung zur Ausgestaltung und Entgeltlichkeit des Hochschulzugangs und damit zu einer Materie enthalte, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes den Ländern zugewiesen sei. Dem folgt der Senat nicht.

41

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts stößt zunächst auf das Bedenken, dass Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt eine Regelung auf einem Gebiet trifft, für das nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes die Länder die Gesetzgebungszuständigkeit haben. Die damit angesprochene Frage, ob dem Bund auch auf Gebieten, die der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfallen, nicht nur die Vertragsabschluss-, sondern auch die Vertragsdurchführungskompetenz zusteht, ist seit jeher umstritten (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.3.1995 - 2 BvG 1/89 - BVerfGE 92, 203). Die Frage wird vielfach dahingehend beantwortet, dass der Bund in diesen Fällen nur eine (konkurrierende) Vertragsabschlusskompetenz habe, während die Vertragsdurchführungskompetenz bei den Ländern liege (Streinz in Sachs, GG, 2. Aufl. (2007), Art. 32 Rn. 37; Pernice in Dreier, GG, 1. Aufl. (1998), Art. 59 Rn. 34; Fastenrath/Groh, Berliner Kommentar zum GG, Art. 32 Rn. 66 ff; Jarass in Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl. (2006), Art. 32 Rn. 8; Brockmeyer in Schmidt/Bleibtreu/Klein, GG, 10. Aufl. (2004), Art. 59 Rn. 20). Folgt man dieser Auffassung, wäre die Transformation des Art.13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt in das deutsche Recht Sache der Länder und nicht die des Bundes.

42

Die Frage kann jedoch dahinstehen, da die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrags durch ein Zustimmungsgesetz nur dann zur unmittelbaren Anwendung einer Vertragsnorm führt, wenn diese nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf (ständige Rechtsprechung, vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 9.12.1970 - 1 BvL 7/66 - BVerfGE 29, 348 ; BVerwG, Urt. v. 3.12.2003 - 6 C 13.03 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160 ; Urt. v. 16.10.1990 - 1 C 15.88 - BVerwGE 87, 11 <Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen>). Im Anschluss hieran hat der Senat in seinem die Erhebung von Langzeitstudiengebühren betreffenden Urteil vom 26.4.2000 die unmittelbare Anwendbarkeit des UN-Sozialpakts verneint, da der Pakt, wie sich aus seinem Art. 2 ergebe, nur Programmsätze enthalte, zu deren Durchführung weitere staatliche Rechtsakte erforderlich seien (ebenso schon VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.1991 - 9 S 2163/90 - VBlBW 1992, 224). Ob das in dieser Allgemeinheit zutrifft, kann auf sich beruhen. Was die im vorliegenden Fall allein in Rede stehende Bestimmung in Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt betrifft, hält der Senat an der Auffassung fest, dass die dort getroffene Regelung auf eine weitere normative Ausfüllung angelegt und damit nicht aus sich heraus vollzugsfähig ist (im Ergebnis ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 9.10.2007 - 15 A 1596/07 - DVBl. 2007, 1442; Schweizerisches Bundesgericht, Urt. v. 8.4.2004 - BGE 130 I 113; Urt. v. 11.2.1994 - BGE 120 Ia 1; Haug, Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Einführung von Studiengebühren, WissR Bd. 33 (2000), 1, 6; Geiger, Völkerecht und Grundgesetz, S. 395 f.; a. M. Pieroth/Hartmann, NWVBl. 2007, 81.; Riedel, Gutachten zur Völkerrechtswidrigkeit von Studiengebühren, S. 5 ff.; Riedel/Söllner, JZ 2006, 270; Schneider, Die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, 2004, S. 39).

43

In Art. 2 UN-Sozialpakt haben die Vertragsstaaten sich verpflichtet, unter Ausschöpfung aller ihrer Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen. In Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt, in dem nur von der Anerkennung bestimmter Rechte die Rede ist, ergibt sich daraus die Verpflichtung, den Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Das bedeutet jedoch nicht, dass von den Vertragsstaaten jedes geeignete Mittel zur Erreichung des genannten Ziels ergriffen werden müsste. Die Worte "auf jede geeignete Weise" sind vielmehr dahin zu verstehen, dass es den Vertragsstaaten überlassen bleiben soll, welche der zur Erreichung des Ziels in Betracht kommenden Mittel sie ergreifen wollen, und bringen damit die insoweit bestehende Handlungsfreiheit der Vertragsparteien zum Ausdruck (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 9.10.2007, aaO). Die Vorschrift hat danach nur einen programmatischen Charakter.

44

Das gilt auch im Hinblick auf die in Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt ausdrücklich erwähnte "allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit" des Hochschulunterrichts. Das von Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt verfolgte Ziel ist es, den Hochschulunterricht für jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts ist eine zur Erreichung dieses Ziels geeignete, aber nicht unverzichtbare Maßnahme. Sie erfüllt deshalb keinen Selbstzweck. Dafür spricht nicht zuletzt, dass Studiengebühren in der hier in Rede stehenden Größenordnung von 500 EUR je Semester im Vergleich zu den gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden nur vor untergeordneter Bedeutung sind (vgl. BVerfG, Beschl. 26.1.2005, aaO). Die Unentgeltlichkeit des Studiums vermag daher den Zugang zum Studium auch für finanziell bedürftige Studenten für sich allein nicht sicherzustellen. Erreichen lässt sich dieses Ziel vielmehr nur durch die Gewährung finanzieller Hilfen, wie sie das Bundesausbildungsförderungsgesetz und - dieses ergänzend - § 7 LHGebG vorsehen. Mit der Hervorhebung der allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit wird folglich nur eine "insbesondere" in Betracht zu ziehende, aber zur Verwirklichung des Ziels der Vorschrift nicht verbindlich vorgeschriebene Maßnahme genannt.

45

Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt lässt sich damit weder ein striktes Gebot zur Abschaffung von Studiengebühren noch ein striktes Verbot der (Wieder-) Einführung von Studiengebühren entnehmen. Der Umstand, dass es sich bei der (Wieder-) Einführung von Studiengebühren für sich genommen um eine im Hinblick auf das Ziel der Vorschrift gegenläufige oder regressive Maßnahme handelt, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Die Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts ist aus den genannten Gründen dem Ziel der Vorschrift untergeordnet, den Hochschulunterricht für jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Der Schluss, Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt untersage dem nationalen Gesetzgeber ausnahmslos Maßnahmen, die in Bezug auf die allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts einen Rückschritt bedeuten würde, verbietet sich daher.

46

Der Annahme, das Landeshochschulgebührengesetz verstoße gegen den UN-Sozialpakt und sei deshalb gemäß Art. 31 GG wegen des Vorrangs des Bundesrechts nichtig, steht unabhängig davon entgegen, dass die Vertragsstaaten sich in Art. 4 des Paktes vorbehalten haben, die in diesem Pakt gewährleisteten Rechte gesetzlichen Einschränkungen zu unterwerfen, wenn diese mit der Natur der Rechte vereinbar sind und die Einschränkung den ausschließlichen Zweck verfolgt, das allgemeine Wohl in einer demokratischen Gesellschaft zu fördern. Einschränkungen der sich aus Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt ergebenden Rechte sind danach jedenfalls insoweit zulässig, als sie den freien Zugang zur Hochschulbildung für jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten und ohne Rücksicht auf seinen Vermögensstatus nicht ver- oder behindern. Das Gesetz vom 19.12.2005 genügt dieser Forderung. Dazu wird auf die folgenden Ausführungen zur Vereinbarkeit des Landeshochschulgebührengesetzes mit Art. 12 Abs. 1 GG in seiner Funktion als Teilhabrecht (S. 31 ff.) verwiesen.

47

3. Der Einführung allgemeiner Studiengebühren verstößt auch nicht gegen das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG.

48

a) Die Erhebung von Steuern und sonstigen Abgaben greift in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs steht und - objektiv - eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt (vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006 - 1 BvR 1750/01 - Juris ; Urt. v. 7.5.1998 - 2 BvR 1991/95 - BVerfGE 98, 106 mwN). Diese Voraussetzungen sind hier zum einen deshalb zu bejahen, weil die Nichtentrichtung der Gebühr zur Folge hat, dass die Immatrikulation zu versagen und ein Studierender von Amts wegen zu exmatrikulieren ist (§§ 60 Abs. 5 Nr. 2, 62 Abs. 2 Nr. 3 LHG). Darin liegt ein Eingriff in die Ausbildungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006, aaO). Die berufsregelnde Tendenz ergibt sich zum anderen aus der mit der Gebühr verbundenen Steuerung des Ausbildungsverhaltens. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 13/4858, S. 1, 16) sollen zwar mit der Einführung der Gebührenpflicht in erster Linie den Hochschulen zusätzliche Einnahmen verschafft werden, um so die Studienbedingungen zu verbessern und die Qualität der Lehre weiter zu steigern. Als Zielsetzung des Gesetzes wird jedoch ferner genannt, dass die Studierenden durch die Gebührenpflicht zu einem effizienten Studierverhalten und kürzeren Studienzeiten angehalten werden sollen.

49

b) Der Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG umfasst auch das Recht zur freien Wahl der Ausbildungsstätte (Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 unter Hinweis auf BVerfGE 33, 303, 336). Für die Frage, unter welchen materiellen Voraussetzungen die Ausbildungsfreiheit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden kann, sind die vom Bundesverfassungsgericht zur Berufsfreiheit entwickelten Grundsätze entsprechend heranzuziehen. Danach ist die Regelungsbefugnis um so enger begrenzt, je mehr die Regelung die Berufsfreiheit berührt. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist in Bezug auf die Bedingungen und Modalitäten der Berufsausübung am weitesten. Derartige Regelungen stehen im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen und die Betroffenen durch die Einschränkung nicht unzumutbar belastet werden. Bei Regelungen der Berufswahl ist zwischen Zulassungsvoraussetzungen, deren Erfüllung in der Macht der Betroffenen liegt und solchen objektiver Art zu unterscheiden, die mit der Person des Berufsbewerbers nichts zu tun haben. Hängt die Zulassung zu einem Beruf von subjektiven Voraussetzungen ab, ist die Regelung zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter zulässig, während die Aufstellung objektiver Zulassungsvoraussetzungen nur zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377, 404 ff.; Beschl. v. 17.7.1961 - 1 BvL 44/55 - BVerfGE 13, 97, 104 f.).

50

c) Die sich aus § 1 Abs. 2 LHGebG a.F. ergebende Pflicht zur Bezahlung von Langzeitstudiengebühren hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 25.7.2001, aaO) als Berufsausübungsregelung eingeordnet, da mit der Einführung dieser Gebühr nicht der Zugang zum Hochschulstudium geregelt werde, sondern die Studienbedingungen in bestimmter Weise ausgestaltet würden (Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 ). Die für Eingriffe in die Berufswahl geltenden Maßstäbe seien auch nicht deshalb heranzuziehen, weil ein Verstoß gegen die Erfüllung der Gebührenpflicht zwingend die Exmatrikulation nach sich ziehe, da die Frage, mit welchen Mitteln die Auferlegung einer Zahlungspflicht durchgesetzt werde, verfassungsrechtlich selbständig zu würdigen sei. Das Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 31.3.2006, aaO) hat sich dieser Beurteilung angeschlossen. Ob für die Pflicht zur Entrichtung allgemeiner Studiengebühren das Gleiche gilt, ist fraglich, da bei der Nichtbezahlung dieser Gebühren gemäß § 60 Abs. 5 Nr. 2 LHG bereits die Immatrikulation grundsätzlich zu versagen ist. Mit der Verpflichtung zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren wird daher im Unterschied zu § 1 Abs. 2 LHGebG a.F. eine Schwelle für den Zugang zum Erststudium errichtet. In der Einführung dieser Gebühren könnte im Hinblick hierauf eine subjektive Zulassungsvoraussetzung gesehen werden. Die gesetzliche Auferlegung von Geldleistungspflichten, welche die berufliche Tätigkeit belasten, wird allerdings vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich wie eine Berufsausübungsregelung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG behandelt. Als Eingriff in die Berufswahl wertet es Abgabenpflichten nur, wenn die Abgabe es ihrer Gestaltung und Höhe nach dem Berufsbewerber in der Regel wirtschaftlich unmöglich macht, den gewählten Beruf zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen (BVerfG, Beschl. v. 30.10.1961 - 1 BvR 833/59 - BVerfGE 13, 181, 186 ; 22.5.1963 - 1 BvR 78/56 - BVerfGE 16, 147, 163 ; vgl. ferner BVerwG, Beschl. v. 17.7.1989 - 8 NB 2.89 - NVwZ 1989, 1176), wovon im vorliegenden Fall offensichtlich nicht gesprochen werden kann.

51

d) Ebenso wie das Verwaltungsgericht lässt auch der Senat die Frage offen, ob die Vorschriften des Landeshochschulgebührengesetzes als Berufsausübungsregelung oder subjektive Berufswahlbeschränkung einzuordnen sind, da auch die strengeren Voraussetzungen für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer subjektiven Zulassungsvoraussetzung erfüllt sind.

52

aa) Zu den wichtigen Gemeinschaftsgütern im Sinne der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Stufenlehre gehören nicht nur absolute, d.h. allgemein anerkannte und von der jeweiligen Politik des Gemeinwesens unabhängige Gemeinschaftswerte. Der Gesetzgeber kann vielmehr auch Gemeinschaftsinteressen zum Anlass von Berufsregelungen nehmen, die ihm nicht in diesem Sinne vorgegeben sind, die sich vielmehr erst aus seinen besonderen wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitischen Vorstellungen und Zielen ergeben, die er also erst selbst in den Rang wichtiger Gemeinschaftsinteressen erhebt. In diesen Fällen beschränkt sich die gerichtliche Prüfung darauf, ob die öffentlichen Interessen, deren Schutz die gesetzliche Regelung dient, überhaupt Gemeinschaftswerte von so hohem Rang darstellen können, dass sie eine Einschränkung der freien Berufswahl rechtfertigen. Den Anschauungen des Gesetzgebers hierüber darf die Anerkennung nur versagt werden, wenn sie offensichtlich fehlsam oder mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind (BVerfG, Urt. v. 17.7.1961 - 1 BvL 44/55 - BVerfGE 13, 97, 107).

53

Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Gesetzgeber habe die Studiengebühr zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter eingeführt, ist hiervon ausgehend nicht zu beanstanden. Wie bereits angesprochen, verfolgt der Landesgesetzgeber mit der Einführung der allgemeinen Gebührenpflicht in erster Linie das Ziel, den Hochschulen neben der staatlichen Grundfinanzierung zusätzliche Einnahmen zu verschaffen, um die Studienbedingungen zu verbessern und die Qualität der Lehre zu steigern. Die gesetzliche Regelung dient damit Gemeinschaftsgütern, die nach Maßgabe der genannten Grundsätze hinreichend gewichtig sind, um eine Einschränkung der Ausbildungsfreiheit zu rechtfertigen.

54

bb) Die Erhebung einer allgemeinen Studiengebühr ist auch geeignet und erforderlich, den ihr zugedachten Zweck zu erreichen.

55

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Mittel bereits dann als geeignet anzusehen, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Ob der gewünschte Erfolg tatsächlich eintritt, ist nicht entscheidend. Vielmehr begründet schon die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung die Geeignetheit des gesetzgeberischen Mittels (vgl. u. a. Urt. v. 23.1.1990 - 1 BvL 44/86 - BVerfGE 81, 156, 192; Beschl. v. 20.6.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 175). Die gerichtliche Überprüfung ist dabei auf die Frage begrenzt, ob die vom Gesetzgeber zugrunde gelegte Prognose vertretbar, jedenfalls nicht evident fehlerhaft ist (BVerfG, Beschl. v. 1.3.1979 - 1 BvR 532/77 - BVerfGE 50, 290, 333).

56

Außer Frage steht, dass die Erhebung von Studiengebühren geeignet ist, den Hochschulen zusätzliche Mittel zu verschaffen und damit zu einer Verbesserung der Studienbedingungen und der Qualität der Lehre beizutragen. Auch lässt sich vernünftigerweise nicht bestreiten, dass die Beteiligung der Studierenden an den Kosten ihrer Ausbildung einen Anreiz zu einem effizienten Studierverhalten und damit einer Verkürzung der Studienzeiten gibt. Das wird auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen.

57

Die Erforderlichkeit des Mittels für die mit ihr verfolgten Zwecke ist gegeben, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz dem Gesetzgeber auch in der Bestimmung der zur Verfolgung seiner Ziele geeigneten und erforderlichen Maßnahmen einen weiten Gestaltungsraum zubilligt (BVerfG, Urt. v. 23.1.1990, aaO). An der Erforderlichkeit der umstrittenen Gebührenregelung ist hiervon ausgehend ebenfalls nicht zu zweifeln. Der Gesetzgeber hätte zwar die mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren in erster Linie verfolgten Zwecke auch durch die Bereitstellung zusätzlicher Haushaltsmittel und eine dadurch bewirkte Ausdehnung der staatlichen Grundfinanzierung erreichen können. Die Entscheidung für den von ihm gewählten anderen Weg bewegt sich jedoch innerhalb des Gestaltungsspielraums, der ihm bei der Beurteilung der Erforderlichkeit des gewählten Mittels zusteht.

58

cc) Die mit der Erhebung allgemeiner Studiengebühren verbundene Belastung steht nicht außer Verhältnis zu den mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Zwecken. Die durch den Besuch einer Hochschule oder einer Berufsakademie ermöglichte qualifizierte Berufsausbildung stellt für die Studierenden einen besonderen Vorteil dar. Die dafür verlangte Gebühr von 500 EUR pro Semester liegt weit unter den realen Kosten, die selbst das kostengünstigste Studium an einer Hochschule verursacht (BVerfG, Beschl, v. 31.3.2006, aaO; BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO). Besonderen Lebenslagen eines Studierenden hat der Gesetzgeber durch Befreiungsvorschriften (§ 6 Abs. 1 und 2 LHGebG) sowie eine allgemeine Härtefallregelung Rechnung getragen (§ 6 Abs. 3 S. 1 LHGebG in Verbindung mit §§ 21, 22 LGebG). Die Erhebung der Gebühren überschreitet damit nicht die dem Gesetzgeber durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip in der Ausprägung des Äquivalenzprinzips gesetzten Grenzen.

59

Die Entrichtung allgemeiner Studiengebühren in der vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Höhe ist auch einkommensschwachen Studierenden zumutbar. Durch den in § 7 Abs. 1 LHGebG eingeräumten Darlehensanspruch ist sichergestellt, dass grundsätzlich kein Studierwilliger wegen unzureichender finanzieller Mittel von der Aufnahme eines Studiums abgehalten wird oder ein begonnenes Studium beenden muss. Die mit der Inanspruchnahme des Studiengebührendarlehens verbundene finanzielle Belastung wird durch die bereits genannte Verschuldungsobergrenze, die einkommensabhängige Pflicht zur Rückzahlung sowie die Möglichkeit der Stundung, Niederschlagung oder des Erlasses in Härtefällen begrenzt und steht damit nicht außer Verhältnis zu dem gewährten Vorteil einer Hochschulausbildung.

60

4. Die gesetzliche Verpflichtung zur Zahlung allgemeiner Studiengebühren verletzt Art. 12 Abs. 1 GG auch nicht in seiner Funktion als Teilhaberecht.

61

a) Das von Art. 12Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen, umfasst für sich genommen nicht den Anspruch auf ein kostenloses Studium (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 ). Die Pflicht zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren berührt auch nicht das aus Art. 12Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip herzuleitende Recht des Einzelnen auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl. Dieses Recht steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft verlangen kann; dies hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu beurteilen, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen hat. Der verfassungsrechtliche Zulassungsanspruch erstreckt sich dementsprechend nicht auf die Kostenfreiheit des gewählten Studiums (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO).

62

Aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgebot dürfte allerdings die staatliche Verpflichtung folgen, ein entweder für jedermann tragbares oder aber ein um ein finanzielles Ausbildungsförderungssystem ergänztes Ausbildungsangebot zu schaffen, welches allen dazu Befähigten ein Studium ermöglicht und eine Sonderung der Studierenden nach den Besitzverhältnissen der Eltern verhindert (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO; Urt. v. 23.10.1996 - 6 C 1.94 - BVerwGE 102, 142). Die Errichtung unüberwindlichen sozialer Barrieren ist danach unzulässig. Die Länder haben vielmehr, wenn sie Studiengebühren einführen, eine sozialstaatliche, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen bedachte Regelung zu treffen, welche den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreisen angemessen Rechnung trägt (vgl. BVerfG, Urt. v. 26.1.2005 - 2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226, 245 <6. HRGÄndG>).

63

b) Das Landeshochschulgebührengesetz genügt dieser Forderung.

64

Das Gesetz enthält in den §§ 3 und 6 verschiedene Einschränkungen der Gebührenpflicht. Von der Gebührenpflicht sind nach § 3 LHGebG ausgenommen die Fachhochschulen für den öffentlichen Dienst sowie Urlaubs- und Praxissemester. Studierende, die ein Kind pflegen und erziehen, das zu Beginn des jeweiligen Semesters das achte (ab dem Wintersemester 2008/2009 das 14.) Lebensjahr noch nicht vollendet haben, oder die mindestens zwei Geschwister haben, die an einer Hochschule immatrikuliert sind oder waren und dort Studiengebühren entrichten bzw. für mindestens sechs Semester entrichtet haben, oder bei denen eine sich erheblich studienerschwerend auswirkende Behinderung vorliegt, sollen ferner gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 LHGebG von der Gebührenpflicht befreit werden. Nach § 6 Abs. 1 S. 3 LHGebG besteht außerdem die Möglichkeit, Studierende, die eine weit überdurchschnittliche Begabung aufweisen oder im Studium herausragende Leistungen erbringen, von der Studiengebühr zu befreien. § 6 Abs. 3 LHGebG gestattet es den Hochschulen und Berufsakademien weiter, die Studiengebühr nach § 21 LGebG zu stunden oder nach § 22 LGebG zu erlassen. Diese Regelungen haben nach dem Erfahrungsbericht des Wissenschaftsministeriums vom 17.10.2007 zur Konsequenz, dass von den rund 212.000 Studierenden, die im Sommersemester 2007 in gebührenpflichtigen Studiengängen immatrikuliert waren, nur ca. 174.000 zu den Gebührenzahler gehörten und die übrigen ca. 38.000 (= 18 %) aufgrund von Ausnahmen, Befreiungen oder Erlassen von der Gebührenpflicht "freigestellt" waren.

65

Soweit eine solche "Freistellung" nicht besteht, räumt § 7 Abs. 1 S. 1 LGebG jedem Studierenden das Recht ein, bei der L-Bank ein Darlehen zur Finanzierung der während eines Studiums anfallenden Studiengebühren aufzunehmen. Der Anspruch auf das in monatlichen Raten von höchstens 150 EUR zurück zu bezahlende Darlehen ist nicht von einer Einkommens- oder Vermögensprüfung abhängig. Auf eine bestimmte "Bonität" kommt es daher nicht an. Eine Sicherheitsleistung ist ebenfalls nicht erforderlich. Der Anspruch der L-Bank auf Rückzahlung des Darlehens sowie auf Zahlung der Zinsen wird erst nach Ablauf einer zweijährigen Karenzzeit fällig, die mit dem Ende der Darlehensberechtigung, d. h. in der Regel mit dem Abschluss des Studiums beginnt (§ 9 Abs. 2 Nr. 6 in Verbindung mit § 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG). Eine finanzielle Mehrbelastung während des Studiums tritt dadurch regelmäßig nicht ein. Den Studierenden steht ferner nach Abschluss des Studiums eine bestimmte Zeit zur Verfügung, um sich im Erwerbsleben zu etablieren, bevor sie mit der Rückzahlung des Darlehens und der aufgelaufenen Zinsen beginnen müssen.

66

Der nach Ablauf der Karenzzeit entstehende Anspruch der L-Bank auf Rückzahlung des Darlehens ist einkommensabhängig. Der Studierende kann die zinslose Stundung der Rückzahlungsraten für die Dauer beantragen, "in der sein monatliches Nettoeinkommen die für die Verpflichtung zur Rückzahlung des BAföG-Darlehens bestehende Freigrenze nach § 18 a Abs. 1 S. 1 bis 3 BAföG zuzüglich weiterer 100 EUR nicht übersteigt" (§§ 7 Abs. 1, 9 Abs. 2 Nr. 7 LHGebG, § 12 Abs. 1 StudGebVO). Als Nettoeinkommen gilt dabei gemäß § 12 Abs. 2 StudGebVO "die Summe der positiven Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 EStG abzüglich 24 Prozent". Die Freigrenze nach § 18 a Abs. 1 S. 1 bis 3 BAföG beträgt für Alleinstehende 960 EUR und erhöht sich um 480 EUR für Verheiratete sowie 435 EUR je Kind des Darlehensnehmers. Die Rückzahlungspflicht setzt daher bei einem Alleinstehenden nur ein, wenn und solange dieser ein gemäß § 12 Abs. 2 StudGebVO berechnetes Einkommen von mindestens 1.060 EUR hat.

67

Bei einem Zahlungsverzug in Höhe von mindestens sechs Monatsraten und zwei vorangegangenen Mahnungen (§ 9 Abs. 3 Nr. 1 LHGebG), bei Zahlungsunfähigkeit (§ 9 Abs. 3 Nr. 3 LHGebG) sowie einer mehr als ein Jahr dauernden Stundung des Rückzahlungsanspruchs wegen Unterschreitens der Einkommensgrenze (§ 9 Abs. 3 Nr. 4 LHGebG) bezahlt der Studienfonds auf Antrag des Kreditinstituts die Darlehensforderung Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche gegen den Darlehensnehmer (§ 9 Abs. 3 und 5 LHGebG). Der Studienfonds kann die abgetretene Schuld im Einzelfall ganz oder teilweise nach § 59 Abs. 1 und § 105 LHO stunden, niederschlagen oder erlassen (§ 9 Abs. 6 S. 1 LHGebG).

68

Das auf Antrag zu gewährende Darlehen ist allerdings verzinslich. Auch legt das Gesetz den Zinssatz nicht auf einen bestimmten Betrag fest. Nach § 9 Abs. 3 S. 1 StudGebVO in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.1.2008 darf der Zinssatz für den jeweiligen Darlehensgesamtbetrag die "European Interbank Offered Rate für die Geldbeschaffung von ersten Adressen in den Teilnehmerstaaten der Europäischen Währungsunion (EURIBOR) mit einer Laufzeit von sechs Monaten nach dem Stand vom 31. Oktober für die Zinsperiode vom 1. November bis zum 30. April und nach dem Stand vom 30. April für die Zinsperiode vom 1. Mai bis zum 31. Oktober zuzüglich eines Verwaltungskostenaufschlages von 2,9 Prozent" nicht übersteigen. Bei der Euro Interbank Offered Rate handelt sich um den Zinssatz, den europäische Banken untereinander beim Handel von Einlagen mit einer bestimmten Laufzeit verlangen. Die Zinskalkulation der L-Bank berücksichtigt danach nur die Selbstkosten der Bank, d.h. die Refinanzierungskosten und die Kosten der Kreditbearbeitung, nicht aber das Ausfallrisiko, das von dem Studienfonds getragen wird. Ein Gewinn der L-Bank ist nicht eingerechnet. Die Euro Interbank Offered Rate ist jedoch naturgemäß Schwankungen unterworfen, so dass die Höhe der für das Darlehen zu bezahlenden Zinsen vom Geldmarkt abhängig ist. Das gilt auch für die bereits abgeschlossenen Darlehensverträge, da das Gesetz eine halbjährliche Anpassung des Zinssatzes vorsieht. Diese Anpassung findet jeweils zum 1.5. und 1.11. eines Jahres auf der Basis der aktuellen Euro Interbank Offered Rate statt. Infolge der - auch noch während der Tilgungsphase zu entrichtenden - Zinsen entstehen für die Studierenden erhebliche zusätzliche finanzielle Belastungen, deren Höhe zudem nicht exakt abzusehen ist.

69

Die insoweit festzustellende und durch das kontinuierliche Ansteigen des - bis dahin über fast zweieinhalb Jahre hinweg nahezu konstanten - Zinsniveaus in der Zeit ab Oktober 2006 deutlich werdende Schwäche des Gesetzes hat das Land Baden-Württemberg dazu veranlasst, am 22.4.2008 durch Beschluss des Ministerrats zunächst für die Zeit vom 1.5.2008 bis 31.12.2009 eine Zinsobergrenze von 5,50 % p. a. festzulegen. Mit Art. 7 des am 1.3.2009 in Kraft tretenden Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich wird für die zu entrichtenden Zinsen eine Grenze in gleicher Höhe gesetzlich festgeschrieben.

70

Die mit der Verzinslichkeit des Darlehens und der variablen Höhe des Zinssatzes verbundenen Nachteile werden unabhängig davon durch die bereits angesprochene Regelung in § 9 Abs. 4 LHGebG gemildert, wonach der Studienfonds auf Antrag des Darlehensnehmers den Darlehensgeber Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche aus dem Darlehen befriedigt, soweit das unverzinsliche Staatsdarlehen nach § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG und das Darlehen für Studiengebühren zuzüglich Zinsen zusammen die Höchstgrenze der Zahlungspflicht von 15.000 EUR überschreiten. Nach den von der Klägerin nicht in Zweifel gezogenen Angaben der Beklagten beträgt die Gesamtzahl der BAföG-Empfänger in Baden-Württemberg 54.365 (= 25 % der Studierenden), von denen 16.501 eine Voll- und 37.864 eine Teilförderung erhalten. Der durchschnittlichen Förderbetrag beläuft sich auf 355 EUR monatlich. Bei einem Studium von zehn Semester ergeben sich daraus durchschnittliche Gesamtleistungen in Höhe von 21.300 EUR, von denen die Hälfte als Darlehen gewährt wird. Die Kappungsgrenze führt damit dazu, dass sich das Studiengebührendarlehen für einen erheblichen Teil der BAföG-Empfänger als zinsloses Darlehen darstellt. Der Senat erachtet im Hinblick hierauf die gesetzliche Regelung auch in der im vorliegenden Fall maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 19.12.2005 trotz ihrer Schwächen als mit den Belangen der einkommensschwachen Bevölkerungskreise noch vereinbar.

71

In der Annahme, dass mit dem Landeshochschulgebührengesetz keine unüberwindlichen sozialen Barrieren für den Zugang zum Hochschulstudium errichtet werden, sieht sich der Senat durch die ersten Erfahrungen bestätigt, die inzwischen mit dem Gesetz gemacht worden sind. Die bisher vorliegenden Untersuchungen lassen nicht erkennen, dass von der Erhebung allgemeiner Studiengebühren eine abschreckende Wirkung auf Studienwillige aus einkommensschwachen Bevölkerungskreisen ausgeht. Gegen eine solche Wirkung spricht vielmehr, dass nach der bereits genannten Statistik die Zahl der Studienanfänger an den Hochschulen und Berufsakademien in Baden-Württemberg im Studienjahr 2008 gegenüber dem Vorjahr um 7,8 % zugenommen hat, während in verschiedenen anderen Bundesländen, in denen keine Studiengebühren erhoben werden, geringere Zuwächse, zum Teil sogar geringfügige Rückgänge zu verzeichnen waren. Die ebenfalls schon zitierte Untersuchung des Hochschulinformationssystems (Christoph H./Julia W./Heidrun Sch./Dieter S., Studienanfänger im Wintersemester 2007/08) lässt gleichermaßen darauf schließen, dass die in Baden-Württemberg und einer Reihe anderer Bundesländer eingeführten Studiengebühren nur geringe Auswirkungen auf die Hochschulwahl haben. In der Untersuchung wird feststellt (S. 283), dass die Mehrheit der Studienanfänger sich vor Aufnahme des Hochschulstudiums eingehend über das Studium und die gewählte Hochschule informiert habe. Die Mehrheit der Studienanfänger, die sich an einer Hochschule mit Studiengebühren eingeschrieben hätten, habe sich somit bewusst und trotz der Gebühren für ihre Hochschule entschieden. 87 % von ihnen hätten angegeben, dass sie an ihrer Hochschule weiter studieren wollten. 3 % wollten nach ihren Angaben an eine Hochschule ohne Studiengebühren wechseln und nur 2 % hätten angegeben, das Studium abbrechen zu wollen.

72

5. Die Studiengebührenpflicht verstößt auch nicht gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes. Mit dem Gesetz vom 19.12.2005 ist keine unzulässige Rückwirkung verbunden.

73

Die Rechtssicherheit gehört zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips. Der Staatsbürger soll die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können; er muss darauf vertrauen können, dass sein dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt (BVerfG, Urt. v. 23.3.1971 - 2 BvL 2/66 u. a. - BVerfGE 30, 367). Belastende Gesetze, die in schon abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten, sind deshalb verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten.

74

Wirkt eine Norm hingegen nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein und entwertet sie damit nicht zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich im Ganzen, so entfaltet sie lediglich unechte Rückwirkung. Derartige Gesetze sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, es sei denn, der Betroffene durfte auf den Fortbestand der bisherigen Regelung vertrauen und dieses Vertrauen ist schutzwürdiger als die mit dem Gesetz verfolgten Anliegen. Um die Grenzen der Zumutbarkeit zu wahren, muss der Gesetzgeber gegebenenfalls geeignete Übergangsregelungen vorsehen, wobei ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006, aaO, mit weiteren Nachweisen).

75

Nach Art. 7 Abs. 2 S. 1 des am 28.12.2005 in Kraft getretenen Änderungsgesetzes werden die allgemeinen Studiengebühren erstmals für das Sommersemester 2007 erhoben. Vor dem Inkrafttreten des Gesetzes bereits absolvierte Studiensemester sind danach nicht gebührenpflichtig. Ein nachträglicher Eingriff in bereits abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände liegt deshalb nicht vor. Die Gebührenpflicht gilt allerdings nicht nur für Studierende, die ihr Studium erst nach dem Inkrafttreten der Neuregelung beginnen, sondern auch für Studierende, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits an einer Hochschule des Landes immatrikuliert sind. Die Norm wirkt daher auch auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft ein und ist insoweit mit einer unechten Rückwirkung verbunden.

76

Die für Gesetze mit unechter Rückwirkung geltenden Grenzen sind gewahrt. Das Interesse des Gesetzgebers, zur raschen Erreichung der mit dem Gesetz vom 19.12.2005 verfolgten Zwecke Studiengebühren nicht nur von Studienanfängern, sondern auch bereits immatrikulierten Studierenden zu erheben, wiegt schwerer als die Erwartung der bereits Studierenden, ihr begonnenes Studium ohne Gebührenbelastung abschließen zu können. Die Übergangsregelung in Art. 7 Abs. 2 S. 1 des Änderungsgesetzes gewährt den bereits immatrikulierten Studierenden ausreichend Zeit, sich auf die veränderte Rechtslage einzustellen. Angesichts der seit längerem geführten hochschulpolitischen Diskussion musste davon abgesehen mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren in Baden-Württemberg spätestens nach dem zu Art. 1 Nr. 3 des 6. HRÄndG ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 26.1.2005 (2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226) gerechnet werden. Darauf, ob es den im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vom 19.12.2005 bereits Studierenden möglich war, ihr Studium innerhalb des ihnen eingeräumten Übergangszeitraums abzuschließen, kommt es nicht an.

77

6. Die Erhebung von Studiengebühren verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

78

a) Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, bei der Höhe der Studiengebühr nach den unterschiedlichen Kosten der Studienfächer und Studiengänge zu differenzieren. Art. 3 Abs. 1 GG begründet kein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungsproportionalität. Vielmehr verbietet der Gleichheitsgrundsatz auch insoweit eine Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung nur, wenn sie sachlich ungerechtfertigt ist. Verfassungsrechtlich ist es zudem nicht geboten, dass dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistungen genau Rechnung getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige (Belastungs-) Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Mit Art. 3 Abs. 1 GG ist insbesondere eine Pauschalierung aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zu vereinbaren (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO ).

79

Die Festsetzung einer für alle Studiengänge einheitlich geltenden Studiengebühr in Höhe von 500 EUR ist danach nicht zu beanstanden. Da die Gebühr selbst in einem besonders kostengünstigen Studiengang weit unter den ausbildungsbedingten Kosten der Hochschule liegt, ähnelt sie einer Grundgebühr, mit welcher der Vorteil, den die Studierenden erhalten, nur zu einem Teil abgeschöpft wird. Eine Verpflichtung, für die kostenintensiveren Studiengänge Gebühren zu erheben, die über die bei allen Studiengängen ohne weiteres sachlich gerechtfertigte Höhe hinausgehen, besteht nicht (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO ). In der Begründung des Gesetzesentwurfs (LT-Drs. 13/4858, S. 21) wird zudem zu Recht darauf hingewiesen, dass die Festsetzung differenzierter Gebührensätze angesichts der Vielzahl der Studiengänge mit einem erheblichen zeitlichen und administrativen Ermittlungsaufwand verbunden wäre, der in keinem vernünftigen Verhältnis zum Gebührenaufkommen stünde. Das gilt um so mehr, als sich das Hochschulsystem in Baden-Württemberg in einer Umstellungsphase von den traditionellen Diplom- und Magisterstudiengängen auf ein gestuftes Studiensystem befindet und infolgedessen in den nächsten Jahren eine Vielzahl von Studiengängen ausläuft und durch Bachelor- und Masterstudiengänge ersetzt wird.

80

b) Die Regelungen des Landeshochschulgebührengesetzes verstoßen auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil das Studienbewerbern und Studierenden gemäß § 7 Abs. 1 LHGebG auf Antrag zu gewährende Darlehen verzinslich ist und die zu bezahlenden Zinsen die Höhe der Inflationsrate übersteigen. Eine mit dem Gleichheitssatz unvereinbare Benachteiligung der Darlehensnehmer gegenüber den sogenannten Sofortzahlern liegt darin nicht (a.M. Pieroth/Hartmann, NWVBl. 2007, 81, 84ff). Die in der zusätzlichen Belastung der Darlehensnehmer zu sehende Ungleichbehandlung ist sachlich gerechtfertigt, da ihr der Vorteil gegenübersteht, die für die Bezahlung der Studiengebühren notwendigen Mittel nicht sofort, sondern erst zu einem späteren, regelmäßig nach Abschluss des Studiums liegenden Zeitpunkt aufbringen zu müssen.

81

c) Ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG kann schließlich auch nicht darin gesehen werden, dass der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG ergebende Anspruch auf Gebührenbefreiung für Studierende, die ein Kind pflegen und erziehen, nach der hier noch zugrunde zu legenden ursprünglichen Fassung dieser Vorschrift nur solange besteht, als das Kind zu Beginn des jeweiligen Semesters das achte Lebensjahr noch nicht vollendet hat.

82

Die mit Art. 7 Nr. 6 Buchst. a des insoweit bereits zum 13.12.2008 in Kraft getretenen Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich vom 3.12.2008 erfolgte Anhebung der Altersgrenze von acht auf vierzehn Jahre bleibt dabei außer Betracht. Nach der Übergangsregelung in Art. 26 § 4 S. 2 ist die Neufassung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG ab dem Wintersemester 2008/2009 anzuwenden. Für das Sommersemester 2007, das Wintersemester 2007/2008 sowie das Sommersemester 2008 bleibt damit die bisherige Fassung der Vorschrift maßgebend, nach der die Klägerin nicht zu dem begünstigten Personenkreis zählt, da das jüngste ihrer beiden Kinder am 19.11.1995 geboren ist.

83

§ 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG berücksichtigt, dass Studierende mit Kind in der Regel höheren Belastungen ausgesetzt sind als Studierende ohne Kind und wegen der Kinderbetreuung in der Regel weniger Zeit haben, neben dem Studium etwas hinzuzuverdienen (LT-Drs. 13/4858, S. 22). Die Begrenzung auf Kinder, die das achte Lebensjahr noch nicht vollendet haben, wird in der Begründung des Gesetzentwurfs (aaO) damit erklärt, dass bei älteren Kindern der Betreuungsaufwand wegen der größeren Selbstständigkeit der Kinder und des Umstandes, dass diese Kinder bereits schulpflichtig seien, geringer sei. Die in § 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG vorgenommene Differenzierung, die sich in der gleichen Form auch in § 4 Abs. 1 Satz 2 BEEG (Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz) findet, knüpft damit an Unterschiede an, die unter Berücksichtigung der Besonderheiten des zu regelnden Sachverhalts eine Ungleichbehandlung rechtfertigen.

84

Dem steht nicht entgegen, dass sich der Gesetzgeber inzwischen entschieden hat, die Altersgrenze von acht auf vierzehn Jahre anzuheben. Bei der Überprüfung, ob eine Regelung, die eine Begünstigung gewährt, den begünstigten vom nicht begünstigten Personenkreis im Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz abgrenzt, ist nicht zu untersuchen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, sondern nur, ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner grundsätzlich weiten Gestaltungsfreiheit eingehalten hat (ständige Rechtsprechung, vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 10.12.1985 - 2 BvL 18/83 - BVerfGE 71, 255; Urt. v. 16. 3. 2004 - 1 BvR 1778/01 - BVerfGE 110, 141; Beschl. v. 11.1.2005 - 2 BvR 167/02 - BVerfGE 112, 164). Das ist hier der Fall.

85

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Zulassung der Revision auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, ob die sich aus dem Landeshochschulgebührengesetz ergebende Verpflichtung zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren mit höherrangigem Recht vereinbar ist, hat grundsätzliche Bedeutung.

86

Beschluss

87

Der Streitwert wird unter Aufhebung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 20.6.2007 sowohl für das Berufungsverfahren als auch für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf jeweils 2.000 EUR festgesetzt.

88

Gründe

89

Der Bescheid der Beklagten vom 17.11.2006 erschöpft sich nicht in der Festsetzung einer Gebühr für ein Semester, sondern begründet eine Zahlungspflicht der Klägerin für die gesamte Dauer ihres weiteren Studiums und nimmt damit den Charakter eines auf die Festsetzung wiederkehrender Leistungen gerichteten „Grundbescheids“ an. § 52 Abs. 3 GKG kommt in einem solchen Fall nicht zur Anwendung. Der Streitwert ist stattdessen gemäß § 52 Abs. 1 GKG nach Ermessen zu bestimmen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.12.1988 - 4 C 14.88 - NVwZ-RR 1989, 279; BayVGH, Beschl. v. 24.10.2006 - 4 C 06.2697 - Juris).

90

Zurückzugreifen ist dabei auf Abschnitt II Nr.3.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt bei Eyermann, VwGO, 12. Aufl., S. 1357 ff.), der bei Abgaben in Form von wiederkehrenden Leistungen als Streitwert den dreieinhalbfachen Jahresbetrag der streitigen Abgabe vorsieht, sofern nicht die voraussichtliche Belastungsdauer geringer ist. Die voraussichtliche Dauer der Belastung, die der Klägerin durch den angefochtenen Bescheid auferlegt wird, ist an Hand der Regelstudienzeit zu bestimmen, die im Fall des von der Klägerin im Wintersemester 2005/2006 begonnenen Studiengangs sieben Semester beträgt. Die voraussichtliche Belastungsdauer ist dementsprechend auf vier Semester zu veranschlagen, woraus sich ein Streitwert von (4 x 500 EUR =) 2.000 EUR errechnet.

91

Die Befugnis des Senats, die somit zu niedrige Streitwertfestsetzung für den ersten Rechtszug von Amts wegen zu ändern, ergibt sich aus § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG.

92

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

14

Die Berufung ist nicht begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage deshalb zu Recht abgewiesen.

I.

15

Der angefochtene Bescheid stützt sich auf das Landeshochschulgebührengesetz - LHGebG - in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landeshochschulgebührengesetzes und anderer Gesetze vom 19.12.2005 (GBl. 2005, S. 794, ber. GBl. 2006, S. 15), das mit Wirkung vom 28.12.2005 in Kraft getreten ist. Nach § 3 S. 1 LHGebG erheben die staatlichen Hochschulen im Sinne des § 1 Abs. 2 des Landeshochschulgesetzes und die Berufsakademien "für ihr Lehrangebot in einem grundständigen Studiengang oder in einem konsekutiven Masterstudiengang von den Studierenden Studiengebühren nach § 5". Die Studiengebühr beträgt gemäß § 5 LHGebG für jedes Semester 500 EUR und ist mit dem Erlass des Gebührenbescheids fällig, sofern dieser nichts anderes bestimmt. Nach der Übergangsvorschrift in Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes vom 19.12.2005 werden die Studiengebühren nach § 3 in Verbindung mit § 5 LHGebG erstmals für das Sommersemester 2007 erhoben.

16

Die Klägerin ist bei der Beklagten in einem gebührenpflichtigen Studiengang (Lehramt an Realschulen mit dem Hauptfach Kunst, dem Leitfach Englisch und dem affinen Fach Deutsch) immatrikuliert. Die sich aus dem Landeshochschulgebührengesetz ergebenden tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erhebung von Studiengebühren sind damit unstreitig erfüllt.

II.

17

Der Rechtsstreit beschränkt sich dementsprechend auf die Frage, ob die maßgeblichen Bestimmungen des Gesetzes mit höherrangigem Recht vereinbar sind. Die Frage ist in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht zu bejahen. Entgegen der Ansicht der Klägerin steht das Landeshochschulgebührengesetz sowohl mit dem Verfassungsrecht als auch mit dem einfachen Bundesrecht in Einklang.

18

1. Das Landeshochschulgebührengesetz hat durch Art. 7 des vom Landtag am 3.12.2008 beschlossenen Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich (GBl. S. 435) verschiedene Änderungen erfahren. Soweit es um die in erster Linie zu prüfende Vereinbarkeit der durch dieses Gesetz begründeten Gebührenpflicht mit höherrangigem Recht geht, haben die vom Gesetzgeber beschlossenen Änderungen außer Betracht zu bleiben, da bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Gebührenbescheids grundsätzlich auf das Recht abzustellen ist, das im Zeitpunkt seines Erlasses maßgebend war (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1987 - 8 C 75.86 - BVerwGE 78, 125 für das Erschließungsbeitragsrecht). Art. 7 des Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich tritt davon abgesehen erst am 1.3.2009 in Kraft. Hiervon ausgenommen ist allein Art. 26 § 4 Satz 2, der bereits am Tag nach der Verkündung, d. h. am 13.12.2008, in Kraft getreten ist. Danach ist die neugefasste Befreiungsregelung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 LGebHG bereits zum Wintersemester 2008/2009 anzuwenden. Für die drei vorangegangen Semester ab dem Sommersemester 2007 ist dagegen weiterhin die frühere Fassung der Vorschrift maßgebend.

19

2. Der Landesgesetzgeber hat mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren von der ihm nach Art. 70 Abs. 1 GG zustehenden Gesetzgebungskompetenz in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.

20

a) Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Auferlegung von allgemeinen Studiengebühren ist dem Hochschulwesen und damit der "Kulturhoheit" zuzuordnen, die nach der Regel des Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegt (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1, 14 ). Die Kompetenz für die Regelung des Hochschulwesen umfasst auch Vorschriften über die Erhebung von nichtsteuerliche Abgaben (BVerfG, Urt. v. 26.1.2005 - 2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226, 243 <6.HRGÄndG>; Urt. v. 19.3.2003, aaO, S. 13 f.; Urt. des Senats v. 6.4.2000 - 2 S 1860/99 - VBlBW 2000, 432).

21

Die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes war in dem maßgebenden Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vom 19.12.2005 nicht durch eine auf der Grundlage des Art. 75 GG a. F. erlassene rahmenrechtliche Vorschrift des Bundes ausgeschlossen oder eingeschränkt. Art. 1 Nr. 3 des 6. Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 8.8.2002, der das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt, für studiengebührenfrei erklärt hatte, wurde vom Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 26.1.2005, aaO) wegen eines Verstoßes gegen die Kompetenzverteilungsvorschriften des Grundgesetzes für nichtig erklärt.

22

b) Die Erhebung allgemeiner Studiengebühren ist auch nicht durch die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 105 ff. GG) ausgeschlossen.

23

Aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben sich Grenzen für die Auferlegung von Abgaben in Wahrnehmung einer dem Gesetzgeber zustehenden Sachkompetenz. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf danach einer besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.2.2009 - 2 BvL 54/06 - Juris ; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/99 u. a. - BVerfGE 108, 186 , Beschl. v. 7.11.1995 - 2 BvR 413/88 - BVerfGE 93, 319 ). Die herkömmlichen nichtsteuerlichen Abgaben in Form von Gebühren und Beiträgen unterliegen in dieser Hinsicht keinen grundsätzlichen Bedenken. Die Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten wird durch ihre Ausgleichsfunktion legitimiert. Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, ihn zur Tragung der Kosten der öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen (BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995 und 17.7.2003, jeweils aaO; BVerwG, Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 ). Strengere verfassungsrechtliche Anforderungen gelten dagegen für die sogenannten Sonderabgaben. Das betrifft insbesondere die Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion oder Sonderabgaben im engeren Sinn, die sich dadurch auszeichnen, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen. Sonderabgaben schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit den ebenfalls "voraussetzungslos" erhobenen Steuern neben diesen und außerhalb der Grundsätze steuergerechter Verteilung der Gemeinlasten zusätzliche Sonderlasten und gefährden in den Fällen organisatorischer Ausgliederung des Abgabenaufkommens und seiner Verwendung aus dem Kreislauf staatlicher Einnahmen und Ausgaben zugleich das Budgetrecht des Parlaments. Wegen dieser Gefährdungen der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen sowie des parlamentarischen Budgetrechts unterliegen Sonderabgaben engen Grenzen und müssen deshalb gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben (BVerfG, Beschl. v. 3.2.2009, aaO; Beschl. v. 7.7.2005 - 2 BvR 2335/95 - BVerfGE 113, 128 ).

24

Die im Landeshochschulgebührengesetz vorgesehene allgemeine Studiengebühr ist nach ihrem materiellen Gehalt keine Sonderabgabe, sondern eine Vorzugslast in der Form einer Benutzungsgebühr. Die Gebühr wird gemäß § 3 S. 1 LHGebG für das jeweilige Lehrangebot in einem grundständigem Studiengang oder einem konsekutiven Masterstudiengang erhoben und soll - wie es in der Begründung des Gesetzentwurfs heißt - die mit der Rechtsstellung als Studierendem verbundenen "lehrbezogenen Vorteile" teilweise abgelten (vgl. LT-Drs. 13/4858, S. 19). Der in § 3 S. 1 LHGebG umschriebene Abgabentatbestand knüpft damit der Sache nach an die Immatrikulation an, mit der die Mitgliedschaft des Studierenden in der jeweiligen Hochschule und die damit verbundenen Rechte und Pflichten begründet werden. Durch die Immatrikulation, die gebührenrechtlich den Beginn der Benutzung der staatlichen Einrichtung markiert, belegt der Studierende einen Studienplatz, für den die Hochschule ihre mit erheblichen Kostenaufwand geschaffenen Einrichtungen vorzuhalten hat, wobei es nicht darauf ankommt, ob die Leistungen im Einzelfall in Anspruch genommen werden (BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006 - 1 BvR 1750/01 - Juris). Die Studiengebühr wird danach als Gegenleistung für die individuelle Inanspruchnahme der Hochschule als einer staatlichen Infrastruktureinrichtung durch den Studierenden und nicht, wie eine Steuer oder eine Sonderabgabe, "voraussetzungslos" geschuldet.

25

Die Einordnung der Studiengebühr als Benutzungsgebühr wird nicht dadurch gehindert, dass die Gebühren jeder Hochschule, die sie eingenommen hat, gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 LHGebG zweckgebunden für die Erfüllung ihrer Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung stehen. Zwar gilt auch im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren und Beiträgen das haushaltsrechtliche Prinzip der Gesamtdeckung (oder Nonaffektation), nach dem die Einnahmen des Verwaltungshaushalts insgesamt der Deckung der Ausgaben des Verwaltungshaushalts dienen (Senatsurt. v. 6.11.2008 - 2 S 669/07 - BWGZ 2009, 60; Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. 4, 2. Aufl., § 88 Rn. 208). Nach § 8 S. 2 LHO darf jedoch die Verwendung staatlicher Einnahmen auf bestimmte Zwecke beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben ist. § 4 Abs. 1 S. 1 LHGebG enthält eine solche Anordnung.

26

Der Qualifizierung der Studiengebühr als Gebühr steht ferner nicht entgegen, dass § 9 LHGebG die Errichtung eines Studienfonds vorsieht, der die Aufgabe hat, die Ausfälle bei der Rückzahlung von Studiengebührendarlehen zu decken. Der Studienfonds erhebt gemäß § 9 Abs. 8 S. 1 LHGebG zur Erfüllung seiner Aufgaben Umlagen bei den staatlichen Hochschulen und Berufsakademien. Das Landeshochschulgebührengesetz unterscheidet sich insoweit von dem Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, das die Hochschulen verpflichtet, einen prozentualen Anteil ihres jährlichen Gesamtaufkommens an Studienbeiträgen zur Finanzierung des Studienfonds abzuführen. Der gegen das nordrhein-westfälische Gesetz erhobene Einwand, dass es sich bei dem nach diesem Gesetz erhobenen "Studienbeitrag" um eine - verfassungsrechtlich unzulässige - Sonderabgabe handele, soweit dieser Beitrag zur Finanzierung des Ausfallsicherungsfonds diene (Kronthaler, Gestaltungsmöglichkeiten und Grenzen bei der Einführung von Studienbeiträgen, S. 20 f.; Tegebauer, Zur Verfassungsmäßigkeit der Finanzierung von Studienfonds durch Sonderabgaben, DÖV 2007, 600), lässt sich deshalb auf das Landeshochschulgebührengesetz nicht übertragen. Die Abgrenzung von Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben richtet sich zudem allein nach dem materiellen Gehalt des Abgabentatbestands (BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 - BVerfGE 108, 1, 13 f. ) und nicht nach der Entscheidung, die der Gesetzgeber über die Verwendung des Abgabenaufkommens trifft (vgl. Bosse, NWVBl. 2007, 87, 89). Der Einwand der Klägerin, es sei nicht einmal ansatzweise sicher gestellt, dass die durch die Gebührenerhebung erzielten Mittel tatsächlich zu einer Verbesserung des Lehrangebots verwandt würden, kann aus dem gleichen Grund ebenfalls nicht verfangen.

27

c) Das Land hat mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren ferner nicht gegen die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten verstoßen.

28

Der aus der föderativen Struktur der Bundesrepublik folgende ungeschriebene Verfassungsgrundsatz der Bundestreue verpflichtet jedes Land, bei der Inanspruchnahme seiner Rechte die gebotene und ihm zumutbare Rücksicht auf die Interessen des Bundes sowie die der anderen Länder zu nehmen, und schränkt insoweit die den Ländern eingeräumten Gesetzgebungsbefugnisse ein. Macht der Landesgesetzgeber von einer ihm nach dem Grundgesetz zustehenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch, kann ein Verstoß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten jedoch nur dann angenommen werden, wenn das Land seine Befugnisse offenbar missbraucht, indem es durch die von ihm getroffene Regelung elementare Interessen des Bundes oder anderer Länder schwerwiegend beeinträchtigt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 ; Beschl. v. 9.3.2000 - 2 BvL 8/99 - NVwZ 2000, 1036). Diese Einschränkung ist geboten, weil die Art. 70 ff. GG eine grundsätzlich abschließende Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen enthalten, die nicht durch den Grundsatz der Bundestreue überspielt werden darf. Soweit das Grundgesetz die Länder für zuständig erklärt, nimmt es unterschiedliche Regelungen bewusst in Kauf. Der Grundsatz der Bundestreue allein erzwingt keine Unitarisierung (Senatsurteil vom 6.4.2000, aaO).

29

Ein Verstoß gegen die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten könnte danach allenfalls dann festgestellt werden, wenn die Einführung allgemeiner Studiengebühren in Baden-Württemberg befürchten ließe, dass Studienwillige und bereits Studierende zum Besuch von Hochschulen in anderen Bundesländern bewogen werden, an denen nach wie vor ein gebührenfreies Studium möglich ist, und diese Entwicklung ein solches Ausmaß erreichte, dass es an diesen Hochschulen zu gravierenden Kapazitätsengpässen kommt, deren Bewältigung den anderen Ländern mit ihnen zumutbaren Mitteln nicht möglich ist. Dafür gibt es jedoch keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil: Nach den von der Beklagten genannten, auf den Angaben des Statistischen Bundesamts beruhenden Zahlen hat die Zahl der Studienanfänger an Hochschulen und Berufsakademien in Baden-Württemberg im Studienjahr 2008 gegenüber dem Vorjahr um 7,8 % zugenommen. Dieser Zuwachs liegt über dem Bundesdurchschnitt (plus 6,7 %) und erheblich über den Werten für verschiedene andere Bundesländer, in denen keine allgemeinen Studiengebühren erhoben werden (Mecklenburg-Vorpommern plus 5,9 %, Berlin und Sachsen-Anhalt plus 5,4 %, Rheinland-Pfalz plus 3,6 %, Bremen minus 0,2 %, Sachsen minus 1,5 %).

30

Gegen das genannte Szenario spricht im Übrigen, dass für die Wahl des Studienorts und der Hochschule außer der räumlichen Entfernung zum Heimatort eine Vielzahl von weiteren Faktoren bedeutsam ist, deren jeweiliges Gewicht für die individuelle Entscheidung nicht ohne weiteres einschätzbar ist und sich auch mit Hilfe der vorliegenden sozialwissenschaftlichen Untersuchungen nicht sicher erschließt. Soweit finanzielle Erwägungen danach bei der Wahl des Studienorts überhaupt eine Rolle spielen, ist zu beachten, dass Studiengebühren in der Größenordnung von 500 EUR je Semester im Vergleich zu den - von Ort zu Ort unterschiedlichen - Lebenshaltungskosten von nachrangiger Bedeutung sind (BVerfG, Urt. v. 26.1.2005, aaO).

31

Hinzu kommt, dass nach § 4 LHGebG die Gebühren - wie bereits angesprochen - jeder Hochschule und Berufsakademie, die sie eingenommen hat, zweckgebunden für die Erfüllung ihrer Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung stehen. Über die Verwendung der Einnahmen ist im Rahmen des Landeshochschulgesetzes im Benehmen mit einer Vertretung der Studierenden zu entscheiden. Mögliche Verwendungszwecke sind u. a. die Einrichtung zusätzlicher Tutorien, die Vermehrung der wissenschaftlichen Hilfskräfte zur Betreuung der Studierenden, der Erwerb zusätzlicher Lehrbücher und anderer Lehrmittel oder Verbesserungen bei der sonstigen Infrastruktur der Hochschulen (vgl. LT-Drs. 13/4858, S. 20). Wie der Zwischenbericht des vom Land eingerichteten Monitoring-Beirats vom 26.5.2008 (S. 11 f.) bestätigt, folgt der tatsächliche Mitteleinsatz diesen Vorgaben. Nach dem Bericht des als Kontrollorgan bei der Einführung der Studiengebühren dienenden Beirats wurden die Mittel überwiegend dazu verwendet, zusätzliche Lehrkräfte, Lehrbeauftragte und Tutoren zur Verbesserung und Erweiterung des Lehrangebots einzusetzen. Genannt werden ferner der Erwerb zusätzlicher Lehrbücher und Lernmedien sowie die Erweiterung der Studieneingangs- sowie der studienbegleitenden Beratung. Die Einführung allgemeiner Studiengebühren kann danach trotz der mit ihr verbundenen Belastung der Studierenden auch dazu beitragen, die Attraktivität eines Studiums an einer Hochschule oder Berufsakademie in Baden-Württemberg zu erhöhen. Die Erwartungen der Studienanfänger spiegeln dies wider. Nach einer Untersuchung des Hochschulinformationssystems (HIS) über (u. a.) Motive und Begleitumstände der Studiengang- und Hochschulwahl hoffen knapp drei Viertel der Studienanfänger, dass sich durch die Erhebung von Studiengebühren die Studienbedingungen merklich verbessern werden (Christoph H./Julia W./Heidrun Sch./Dieter S., Studienanfänger im Wintersemester 2007/08, Forum Hochschule 16/2008, S. 279).

32

Die Interessen der Länder, die sich gegen die Einführung der Studiengebühren entschieden haben, bleiben schließlich auch deshalb gewahrt, weil sie ihre Hochschulen nur im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten zur Verfügung stellen müssen und nicht verpflichtet sind, auf Grund einer höheren Nachfrage zusätzliche Kapazitäten zu schaffen (Haug, WissR 33 (2000), 1, 16f.).

33

d) Ein Verstoß gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens lässt sich auch nicht damit begründen, dass die Regelungen über die Studiengebührenpflicht mit den Zielen kollidierten, die vom Bundesgesetzgeber mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz verfolgt werden.

34

Nach § 11 Abs. 1 BAföG wird die Ausbildungsförderung des Bundes "für den Lebensunterhalt und die Ausbildung" geleistet. Was die Ausbildung betrifft, sollen mit diesen Leistungen nur die Ausgaben für Arbeits- und Lernmittel, Exkursionen oder Praktika gedeckt werden (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 18.1.2001 - 6 B 120/96 - NVwZ-RR 2002, 118 sowie die Begründung des Entwurfs des 18. BAföG-Änderungsgesetzes, BT-Drs. 13/4246, S. 22 zu Nr. 19). Der durch die Erhebung von Studiengebühren entstehende zusätzliche Bedarf wird somit von diesen Leistungen nicht erfasst. Der Landesgesetzgeber hat aus diesem Grund ein eigenes Modell zur Finanzierung der Studiengebühren geschaffen. Nach § 7 LHGebG hat jeder Studierende das Recht, bei der Landeskreditbank Baden-Württemberg (L-Bank) ohne vorherige Bonitätsprüfung ein Darlehen zur Finanzierung der Studiengebühren aufzunehmen, mit dessen Rückzahlung in der Regel erst zwei Jahre nach Abschluss des Studiums begonnen werden muss. Der Anspruch besteht für die Dauer der Regelstudienzeit eines grundständigen Studiums zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester (§ 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG) und erstreckt sich auf Verlangen des Studierenden bei Aufnahme eines konsekutiven Masterstudiengangs auf die Regelstudienzeit dieses Studiums (§ 7 Abs. 5 S. 1 LHGebG). Der von dem Darlehensanspruch erfasste Zeitraum reicht damit über die in § 15 a Abs. 1 BAföG festgelegte, der Regelstudienzeit entsprechende Förderungshöchstdauer hinaus. Damit ist grundsätzlich sichergestellt, dass ein nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderter Studierender nicht gezwungen ist, die ihm gewährten Leistungen zweckwidrig zur Bezahlung der Studiengebühren einzusetzen.

35

Nach § 15 Abs. 3 a BAföG können allerdings Auszubildende an Hochschulen auch nach dem Ende der in § 15 a Abs. 1 BAföG bezeichneten Förderungshöchstdauer Ausbildungsförderung als sogenannte Studienabschlussförderung für die Dauer eines Jahres erhalten, wenn sie innerhalb von vier Semestern nach diesem Zeitpunkt zur Abschlussprüfung zugelassen worden sind und die Prüfungsstelle bescheinigt, dass sie die Ausbildung innerhalb der Abschlusshilfedauer abschließen können. Es ist daher denkbar, dass Studierende einerseits wegen Überschreitung des in § 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG festgelegten Zeitraums keinen Anspruch auf Darlehensgewährung mehr haben und andererseits gemäß § 15 Abs. 3 a BAföG weiterhin Ausbildungsförderung erhalten. In diesen Fällen besteht die Gefahr, dass die Betreffenden sich gezwungen sehen, in der Endphase ihres Studiums zur Finanzierung der Studiengebühr zusätzlich eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, was den vom Bundesgesetzgeber mit der Studienabschlussförderung verfolgten Zwecken nicht entspräche. Das Verwaltungsgericht hat hierzu jedoch zu Recht bemerkt, dass den sich daraus ergebenden Problemen mit den Mitteln des Gesetzes begegnet werden kann, da § 6 Abs. 3 und 4 LHGebG es den Hochschulen und Berufsakademien gestattet, die Studiengebühr auf Antrag nach § 21 LGebG zu stunden oder nach § 22 LGebG zu erlassen. Das Gesetz lässt damit einen ausreichenden Spielraum, um der Situation eines Studierenden Rechnung zu tragen, dem es in der Abschlussphase seines Studiums nicht möglich oder nicht zumutbar ist, die Mittel zur Bezahlung der Studiengebühr aufzubringen.

36

Ein Widerspruch zu den mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz verfolgten Zwecken lässt sich auch nicht mit Blick auf § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG feststellen, wonach die Verpflichtung, den als Darlehen gewährten Teil der Ausbildungsförderung zurückzuzahlen, auf einen Betrag von 10.000 EUR begrenzt ist. Der Landesgesetzgeber hat mit § 9 Abs. 4 LHGebG eine ähnliche Regelung geschaffen. Mit Rücksicht darauf, dass Studierende, die nicht in der Lage sind, die Studiengebühren sofort zu entrichten, regelmäßig Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz erhalten, ist in dieser Vorschrift bestimmt, dass der Studienfonds auf Antrag des Darlehensnehmers den Darlehensgeber Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche aus dem Darlehen befriedigt, "soweit das unverzinsliche Staatsdarlehen nach § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG und das Darlehen für Studiengebühren zuzüglich Zinsen zusammen die Höchstgrenze der Zahlungspflicht von 15.000 EUR überschreiten". Die an den Studienfonds abgetretene Schuld ist gemäß § 9 Abs. 6 S. 2 LHGebG zu erlassen, "wenn der Darlehensnehmer den Erlass spätestens binnen eines Jahres nach Ablauf der Karenzzeit nach Absatz 2 Nr. 6 beantragt hat". Das Gesetz legt damit eine Verschuldensobergrenze von 15.000 EUR fest, die außer dem BAföG-Darlehen und dem Studiengebührendarlehen auch unmissverständlich die für das zuletzt genannte Darlehen zu bezahlenden Zinsen einbezieht.

37

Die gesetzliche Regelung ist allerdings insoweit lückenhaft, als sie keine ausdrücklichen Bestimmungen für die Fälle enthält, in denen die Kappungsgrenze wegen der auch noch während der Tilgungsphase auflaufenden Zinsen erst nach Ablauf der Karenzzeit überschritten wird. Für § 13 der gemäß § 10 LHGebG erlassenen Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Ausführung des Landeshochschulgebührengesetzes (Studiengebührenverordnung) in ihrer ursprünglichen Fassung gilt das Gleiche. Die in § 9 Abs. 4 LHGebG getroffene Aussage kann gleichwohl vor dem Hintergrund der dazu gemachten Ausführungen in der Begründung des Gesetzentwurfs (aaO, S. 16, 46) nur so verstanden werden, dass die Schulden aus dem Studiengebührenkredit einschließlich der Zinsen dauerhaft gekappt werden sollen, sobald und soweit die Schulden aus dem BAföG-Darlehen und dem Studiengebührenkredit die Höchstgrenze von 15.000 EUR überschreiten. Die Neufassung des § 13 Abs. 4 S. 2 StudGebVO durch die Änderungsverordnung vom 29.1.2008 sowie die durch Art. 7 des Gesetzes vom 3.12.2008 neu eingefügten Sätze in § 9 Abs. 4 LHGebG stellen dies ausdrücklich klar.

38

Der Umstand, dass die in § 9 Abs. 4 LGebG festgelegte Kappungsgrenze den in § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG genannten Betrag um 5.000 EUR übersteigt, bedeutet keinen Widerspruch zu diesem Gesetz. Die Entscheidung des Bundesgesetzgebers, die Belastung durch die teilweise als Darlehen geleisteten Ausbildungsförderungsbeiträge auf einen Gesamtbetrag von 10.000 EUR zu begrenzen, verpflichtet den Landesgesetzgeber nicht, die Empfänger dieser Beiträge von jeder zusätzlichen finanziellen Belastung freizustellen.

39

3. Das Landeshochschulgebührengesetz ist nicht gemäß Art. 31 GG wegen eines Verstoßes gegen Art. 13 Abs. 2 c des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (kurz: UN-Sozialpakt) vom 19.12.1966 nichtig.

40

Die Vertragsstaaten erkennen in Art. 13 Abs. 1 S. 1 UN-Sozialpakt das Recht eines jeden auf Bildung an. "Im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts" wird von ihnen in Abs. 2 c ferner anerkannt, dass "der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss". Der Bundesgesetzgeber hat dem UN-Sozialpakt mit Gesetz vom 23.11.1973 (BGBl. II, S. 1569) gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt. Nach der vom Verwaltungsgericht geteilten Ansicht der Klägerin ist der Pakt damit auch insoweit innerstaatlich verbindlich geworden, als er mit Art.13 Abs.2 c eine Regelung zur Ausgestaltung und Entgeltlichkeit des Hochschulzugangs und damit zu einer Materie enthalte, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes den Ländern zugewiesen sei. Dem folgt der Senat nicht.

41

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts stößt zunächst auf das Bedenken, dass Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt eine Regelung auf einem Gebiet trifft, für das nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes die Länder die Gesetzgebungszuständigkeit haben. Die damit angesprochene Frage, ob dem Bund auch auf Gebieten, die der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfallen, nicht nur die Vertragsabschluss-, sondern auch die Vertragsdurchführungskompetenz zusteht, ist seit jeher umstritten (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.3.1995 - 2 BvG 1/89 - BVerfGE 92, 203). Die Frage wird vielfach dahingehend beantwortet, dass der Bund in diesen Fällen nur eine (konkurrierende) Vertragsabschlusskompetenz habe, während die Vertragsdurchführungskompetenz bei den Ländern liege (Streinz in Sachs, GG, 2. Aufl. (2007), Art. 32 Rn. 37; Pernice in Dreier, GG, 1. Aufl. (1998), Art. 59 Rn. 34; Fastenrath/Groh, Berliner Kommentar zum GG, Art. 32 Rn. 66 ff; Jarass in Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl. (2006), Art. 32 Rn. 8; Brockmeyer in Schmidt/Bleibtreu/Klein, GG, 10. Aufl. (2004), Art. 59 Rn. 20). Folgt man dieser Auffassung, wäre die Transformation des Art.13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt in das deutsche Recht Sache der Länder und nicht die des Bundes.

42

Die Frage kann jedoch dahinstehen, da die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrags durch ein Zustimmungsgesetz nur dann zur unmittelbaren Anwendung einer Vertragsnorm führt, wenn diese nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf (ständige Rechtsprechung, vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 9.12.1970 - 1 BvL 7/66 - BVerfGE 29, 348 ; BVerwG, Urt. v. 3.12.2003 - 6 C 13.03 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160 ; Urt. v. 16.10.1990 - 1 C 15.88 - BVerwGE 87, 11 <Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen>). Im Anschluss hieran hat der Senat in seinem die Erhebung von Langzeitstudiengebühren betreffenden Urteil vom 26.4.2000 die unmittelbare Anwendbarkeit des UN-Sozialpakts verneint, da der Pakt, wie sich aus seinem Art. 2 ergebe, nur Programmsätze enthalte, zu deren Durchführung weitere staatliche Rechtsakte erforderlich seien (ebenso schon VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.1991 - 9 S 2163/90 - VBlBW 1992, 224). Ob das in dieser Allgemeinheit zutrifft, kann auf sich beruhen. Was die im vorliegenden Fall allein in Rede stehende Bestimmung in Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt betrifft, hält der Senat an der Auffassung fest, dass die dort getroffene Regelung auf eine weitere normative Ausfüllung angelegt und damit nicht aus sich heraus vollzugsfähig ist (im Ergebnis ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 9.10.2007 - 15 A 1596/07 - DVBl. 2007, 1442; Schweizerisches Bundesgericht, Urt. v. 8.4.2004 - BGE 130 I 113; Urt. v. 11.2.1994 - BGE 120 Ia 1; Haug, Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Einführung von Studiengebühren, WissR Bd. 33 (2000), 1, 6; Geiger, Völkerecht und Grundgesetz, S. 395 f.; a. M. Pieroth/Hartmann, NWVBl. 2007, 81.; Riedel, Gutachten zur Völkerrechtswidrigkeit von Studiengebühren, S. 5 ff.; Riedel/Söllner, JZ 2006, 270; Schneider, Die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, 2004, S. 39).

43

In Art. 2 UN-Sozialpakt haben die Vertragsstaaten sich verpflichtet, unter Ausschöpfung aller ihrer Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen. In Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt, in dem nur von der Anerkennung bestimmter Rechte die Rede ist, ergibt sich daraus die Verpflichtung, den Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Das bedeutet jedoch nicht, dass von den Vertragsstaaten jedes geeignete Mittel zur Erreichung des genannten Ziels ergriffen werden müsste. Die Worte "auf jede geeignete Weise" sind vielmehr dahin zu verstehen, dass es den Vertragsstaaten überlassen bleiben soll, welche der zur Erreichung des Ziels in Betracht kommenden Mittel sie ergreifen wollen, und bringen damit die insoweit bestehende Handlungsfreiheit der Vertragsparteien zum Ausdruck (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 9.10.2007, aaO). Die Vorschrift hat danach nur einen programmatischen Charakter.

44

Das gilt auch im Hinblick auf die in Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt ausdrücklich erwähnte "allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit" des Hochschulunterrichts. Das von Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt verfolgte Ziel ist es, den Hochschulunterricht für jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts ist eine zur Erreichung dieses Ziels geeignete, aber nicht unverzichtbare Maßnahme. Sie erfüllt deshalb keinen Selbstzweck. Dafür spricht nicht zuletzt, dass Studiengebühren in der hier in Rede stehenden Größenordnung von 500 EUR je Semester im Vergleich zu den gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden nur vor untergeordneter Bedeutung sind (vgl. BVerfG, Beschl. 26.1.2005, aaO). Die Unentgeltlichkeit des Studiums vermag daher den Zugang zum Studium auch für finanziell bedürftige Studenten für sich allein nicht sicherzustellen. Erreichen lässt sich dieses Ziel vielmehr nur durch die Gewährung finanzieller Hilfen, wie sie das Bundesausbildungsförderungsgesetz und - dieses ergänzend - § 7 LHGebG vorsehen. Mit der Hervorhebung der allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit wird folglich nur eine "insbesondere" in Betracht zu ziehende, aber zur Verwirklichung des Ziels der Vorschrift nicht verbindlich vorgeschriebene Maßnahme genannt.

45

Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt lässt sich damit weder ein striktes Gebot zur Abschaffung von Studiengebühren noch ein striktes Verbot der (Wieder-) Einführung von Studiengebühren entnehmen. Der Umstand, dass es sich bei der (Wieder-) Einführung von Studiengebühren für sich genommen um eine im Hinblick auf das Ziel der Vorschrift gegenläufige oder regressive Maßnahme handelt, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Die Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts ist aus den genannten Gründen dem Ziel der Vorschrift untergeordnet, den Hochschulunterricht für jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Der Schluss, Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt untersage dem nationalen Gesetzgeber ausnahmslos Maßnahmen, die in Bezug auf die allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts einen Rückschritt bedeuten würde, verbietet sich daher.

46

Der Annahme, das Landeshochschulgebührengesetz verstoße gegen den UN-Sozialpakt und sei deshalb gemäß Art. 31 GG wegen des Vorrangs des Bundesrechts nichtig, steht unabhängig davon entgegen, dass die Vertragsstaaten sich in Art. 4 des Paktes vorbehalten haben, die in diesem Pakt gewährleisteten Rechte gesetzlichen Einschränkungen zu unterwerfen, wenn diese mit der Natur der Rechte vereinbar sind und die Einschränkung den ausschließlichen Zweck verfolgt, das allgemeine Wohl in einer demokratischen Gesellschaft zu fördern. Einschränkungen der sich aus Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt ergebenden Rechte sind danach jedenfalls insoweit zulässig, als sie den freien Zugang zur Hochschulbildung für jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten und ohne Rücksicht auf seinen Vermögensstatus nicht ver- oder behindern. Das Gesetz vom 19.12.2005 genügt dieser Forderung. Dazu wird auf die folgenden Ausführungen zur Vereinbarkeit des Landeshochschulgebührengesetzes mit Art. 12 Abs. 1 GG in seiner Funktion als Teilhabrecht (S. 31 ff.) verwiesen.

47

3. Der Einführung allgemeiner Studiengebühren verstößt auch nicht gegen das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG.

48

a) Die Erhebung von Steuern und sonstigen Abgaben greift in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs steht und - objektiv - eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt (vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006 - 1 BvR 1750/01 - Juris ; Urt. v. 7.5.1998 - 2 BvR 1991/95 - BVerfGE 98, 106 mwN). Diese Voraussetzungen sind hier zum einen deshalb zu bejahen, weil die Nichtentrichtung der Gebühr zur Folge hat, dass die Immatrikulation zu versagen und ein Studierender von Amts wegen zu exmatrikulieren ist (§§ 60 Abs. 5 Nr. 2, 62 Abs. 2 Nr. 3 LHG). Darin liegt ein Eingriff in die Ausbildungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006, aaO). Die berufsregelnde Tendenz ergibt sich zum anderen aus der mit der Gebühr verbundenen Steuerung des Ausbildungsverhaltens. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 13/4858, S. 1, 16) sollen zwar mit der Einführung der Gebührenpflicht in erster Linie den Hochschulen zusätzliche Einnahmen verschafft werden, um so die Studienbedingungen zu verbessern und die Qualität der Lehre weiter zu steigern. Als Zielsetzung des Gesetzes wird jedoch ferner genannt, dass die Studierenden durch die Gebührenpflicht zu einem effizienten Studierverhalten und kürzeren Studienzeiten angehalten werden sollen.

49

b) Der Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG umfasst auch das Recht zur freien Wahl der Ausbildungsstätte (Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 unter Hinweis auf BVerfGE 33, 303, 336). Für die Frage, unter welchen materiellen Voraussetzungen die Ausbildungsfreiheit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden kann, sind die vom Bundesverfassungsgericht zur Berufsfreiheit entwickelten Grundsätze entsprechend heranzuziehen. Danach ist die Regelungsbefugnis um so enger begrenzt, je mehr die Regelung die Berufsfreiheit berührt. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist in Bezug auf die Bedingungen und Modalitäten der Berufsausübung am weitesten. Derartige Regelungen stehen im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen und die Betroffenen durch die Einschränkung nicht unzumutbar belastet werden. Bei Regelungen der Berufswahl ist zwischen Zulassungsvoraussetzungen, deren Erfüllung in der Macht der Betroffenen liegt und solchen objektiver Art zu unterscheiden, die mit der Person des Berufsbewerbers nichts zu tun haben. Hängt die Zulassung zu einem Beruf von subjektiven Voraussetzungen ab, ist die Regelung zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter zulässig, während die Aufstellung objektiver Zulassungsvoraussetzungen nur zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377, 404 ff.; Beschl. v. 17.7.1961 - 1 BvL 44/55 - BVerfGE 13, 97, 104 f.).

50

c) Die sich aus § 1 Abs. 2 LHGebG a.F. ergebende Pflicht zur Bezahlung von Langzeitstudiengebühren hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 25.7.2001, aaO) als Berufsausübungsregelung eingeordnet, da mit der Einführung dieser Gebühr nicht der Zugang zum Hochschulstudium geregelt werde, sondern die Studienbedingungen in bestimmter Weise ausgestaltet würden (Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 ). Die für Eingriffe in die Berufswahl geltenden Maßstäbe seien auch nicht deshalb heranzuziehen, weil ein Verstoß gegen die Erfüllung der Gebührenpflicht zwingend die Exmatrikulation nach sich ziehe, da die Frage, mit welchen Mitteln die Auferlegung einer Zahlungspflicht durchgesetzt werde, verfassungsrechtlich selbständig zu würdigen sei. Das Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 31.3.2006, aaO) hat sich dieser Beurteilung angeschlossen. Ob für die Pflicht zur Entrichtung allgemeiner Studiengebühren das Gleiche gilt, ist fraglich, da bei der Nichtbezahlung dieser Gebühren gemäß § 60 Abs. 5 Nr. 2 LHG bereits die Immatrikulation grundsätzlich zu versagen ist. Mit der Verpflichtung zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren wird daher im Unterschied zu § 1 Abs. 2 LHGebG a.F. eine Schwelle für den Zugang zum Erststudium errichtet. In der Einführung dieser Gebühren könnte im Hinblick hierauf eine subjektive Zulassungsvoraussetzung gesehen werden. Die gesetzliche Auferlegung von Geldleistungspflichten, welche die berufliche Tätigkeit belasten, wird allerdings vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich wie eine Berufsausübungsregelung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG behandelt. Als Eingriff in die Berufswahl wertet es Abgabenpflichten nur, wenn die Abgabe es ihrer Gestaltung und Höhe nach dem Berufsbewerber in der Regel wirtschaftlich unmöglich macht, den gewählten Beruf zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen (BVerfG, Beschl. v. 30.10.1961 - 1 BvR 833/59 - BVerfGE 13, 181, 186 ; 22.5.1963 - 1 BvR 78/56 - BVerfGE 16, 147, 163 ; vgl. ferner BVerwG, Beschl. v. 17.7.1989 - 8 NB 2.89 - NVwZ 1989, 1176), wovon im vorliegenden Fall offensichtlich nicht gesprochen werden kann.

51

d) Ebenso wie das Verwaltungsgericht lässt auch der Senat die Frage offen, ob die Vorschriften des Landeshochschulgebührengesetzes als Berufsausübungsregelung oder subjektive Berufswahlbeschränkung einzuordnen sind, da auch die strengeren Voraussetzungen für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer subjektiven Zulassungsvoraussetzung erfüllt sind.

52

aa) Zu den wichtigen Gemeinschaftsgütern im Sinne der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Stufenlehre gehören nicht nur absolute, d.h. allgemein anerkannte und von der jeweiligen Politik des Gemeinwesens unabhängige Gemeinschaftswerte. Der Gesetzgeber kann vielmehr auch Gemeinschaftsinteressen zum Anlass von Berufsregelungen nehmen, die ihm nicht in diesem Sinne vorgegeben sind, die sich vielmehr erst aus seinen besonderen wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitischen Vorstellungen und Zielen ergeben, die er also erst selbst in den Rang wichtiger Gemeinschaftsinteressen erhebt. In diesen Fällen beschränkt sich die gerichtliche Prüfung darauf, ob die öffentlichen Interessen, deren Schutz die gesetzliche Regelung dient, überhaupt Gemeinschaftswerte von so hohem Rang darstellen können, dass sie eine Einschränkung der freien Berufswahl rechtfertigen. Den Anschauungen des Gesetzgebers hierüber darf die Anerkennung nur versagt werden, wenn sie offensichtlich fehlsam oder mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind (BVerfG, Urt. v. 17.7.1961 - 1 BvL 44/55 - BVerfGE 13, 97, 107).

53

Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Gesetzgeber habe die Studiengebühr zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter eingeführt, ist hiervon ausgehend nicht zu beanstanden. Wie bereits angesprochen, verfolgt der Landesgesetzgeber mit der Einführung der allgemeinen Gebührenpflicht in erster Linie das Ziel, den Hochschulen neben der staatlichen Grundfinanzierung zusätzliche Einnahmen zu verschaffen, um die Studienbedingungen zu verbessern und die Qualität der Lehre zu steigern. Die gesetzliche Regelung dient damit Gemeinschaftsgütern, die nach Maßgabe der genannten Grundsätze hinreichend gewichtig sind, um eine Einschränkung der Ausbildungsfreiheit zu rechtfertigen.

54

bb) Die Erhebung einer allgemeinen Studiengebühr ist auch geeignet und erforderlich, den ihr zugedachten Zweck zu erreichen.

55

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Mittel bereits dann als geeignet anzusehen, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Ob der gewünschte Erfolg tatsächlich eintritt, ist nicht entscheidend. Vielmehr begründet schon die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung die Geeignetheit des gesetzgeberischen Mittels (vgl. u. a. Urt. v. 23.1.1990 - 1 BvL 44/86 - BVerfGE 81, 156, 192; Beschl. v. 20.6.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 175). Die gerichtliche Überprüfung ist dabei auf die Frage begrenzt, ob die vom Gesetzgeber zugrunde gelegte Prognose vertretbar, jedenfalls nicht evident fehlerhaft ist (BVerfG, Beschl. v. 1.3.1979 - 1 BvR 532/77 - BVerfGE 50, 290, 333).

56

Außer Frage steht, dass die Erhebung von Studiengebühren geeignet ist, den Hochschulen zusätzliche Mittel zu verschaffen und damit zu einer Verbesserung der Studienbedingungen und der Qualität der Lehre beizutragen. Auch lässt sich vernünftigerweise nicht bestreiten, dass die Beteiligung der Studierenden an den Kosten ihrer Ausbildung einen Anreiz zu einem effizienten Studierverhalten und damit einer Verkürzung der Studienzeiten gibt. Das wird auch von der Klägerin nicht in Zweifel gezogen.

57

Die Erforderlichkeit des Mittels für die mit ihr verfolgten Zwecke ist gegeben, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz dem Gesetzgeber auch in der Bestimmung der zur Verfolgung seiner Ziele geeigneten und erforderlichen Maßnahmen einen weiten Gestaltungsraum zubilligt (BVerfG, Urt. v. 23.1.1990, aaO). An der Erforderlichkeit der umstrittenen Gebührenregelung ist hiervon ausgehend ebenfalls nicht zu zweifeln. Der Gesetzgeber hätte zwar die mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren in erster Linie verfolgten Zwecke auch durch die Bereitstellung zusätzlicher Haushaltsmittel und eine dadurch bewirkte Ausdehnung der staatlichen Grundfinanzierung erreichen können. Die Entscheidung für den von ihm gewählten anderen Weg bewegt sich jedoch innerhalb des Gestaltungsspielraums, der ihm bei der Beurteilung der Erforderlichkeit des gewählten Mittels zusteht.

58

cc) Die mit der Erhebung allgemeiner Studiengebühren verbundene Belastung steht nicht außer Verhältnis zu den mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Zwecken. Die durch den Besuch einer Hochschule oder einer Berufsakademie ermöglichte qualifizierte Berufsausbildung stellt für die Studierenden einen besonderen Vorteil dar. Die dafür verlangte Gebühr von 500 EUR pro Semester liegt weit unter den realen Kosten, die selbst das kostengünstigste Studium an einer Hochschule verursacht (BVerfG, Beschl, v. 31.3.2006, aaO; BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO). Besonderen Lebenslagen eines Studierenden hat der Gesetzgeber durch Befreiungsvorschriften (§ 6 Abs. 1 und 2 LHGebG) sowie eine allgemeine Härtefallregelung Rechnung getragen (§ 6 Abs. 3 S. 1 LHGebG in Verbindung mit §§ 21, 22 LGebG). Die Erhebung der Gebühren überschreitet damit nicht die dem Gesetzgeber durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip in der Ausprägung des Äquivalenzprinzips gesetzten Grenzen.

59

Die Entrichtung allgemeiner Studiengebühren in der vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Höhe ist auch einkommensschwachen Studierenden zumutbar. Durch den in § 7 Abs. 1 LHGebG eingeräumten Darlehensanspruch ist sichergestellt, dass grundsätzlich kein Studierwilliger wegen unzureichender finanzieller Mittel von der Aufnahme eines Studiums abgehalten wird oder ein begonnenes Studium beenden muss. Die mit der Inanspruchnahme des Studiengebührendarlehens verbundene finanzielle Belastung wird durch die bereits genannte Verschuldungsobergrenze, die einkommensabhängige Pflicht zur Rückzahlung sowie die Möglichkeit der Stundung, Niederschlagung oder des Erlasses in Härtefällen begrenzt und steht damit nicht außer Verhältnis zu dem gewährten Vorteil einer Hochschulausbildung.

60

4. Die gesetzliche Verpflichtung zur Zahlung allgemeiner Studiengebühren verletzt Art. 12 Abs. 1 GG auch nicht in seiner Funktion als Teilhaberecht.

61

a) Das von Art. 12Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen, umfasst für sich genommen nicht den Anspruch auf ein kostenloses Studium (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 ). Die Pflicht zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren berührt auch nicht das aus Art. 12Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip herzuleitende Recht des Einzelnen auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl. Dieses Recht steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft verlangen kann; dies hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu beurteilen, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen hat. Der verfassungsrechtliche Zulassungsanspruch erstreckt sich dementsprechend nicht auf die Kostenfreiheit des gewählten Studiums (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO).

62

Aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgebot dürfte allerdings die staatliche Verpflichtung folgen, ein entweder für jedermann tragbares oder aber ein um ein finanzielles Ausbildungsförderungssystem ergänztes Ausbildungsangebot zu schaffen, welches allen dazu Befähigten ein Studium ermöglicht und eine Sonderung der Studierenden nach den Besitzverhältnissen der Eltern verhindert (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO; Urt. v. 23.10.1996 - 6 C 1.94 - BVerwGE 102, 142). Die Errichtung unüberwindlichen sozialer Barrieren ist danach unzulässig. Die Länder haben vielmehr, wenn sie Studiengebühren einführen, eine sozialstaatliche, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen bedachte Regelung zu treffen, welche den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreisen angemessen Rechnung trägt (vgl. BVerfG, Urt. v. 26.1.2005 - 2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226, 245 <6. HRGÄndG>).

63

b) Das Landeshochschulgebührengesetz genügt dieser Forderung.

64

Das Gesetz enthält in den §§ 3 und 6 verschiedene Einschränkungen der Gebührenpflicht. Von der Gebührenpflicht sind nach § 3 LHGebG ausgenommen die Fachhochschulen für den öffentlichen Dienst sowie Urlaubs- und Praxissemester. Studierende, die ein Kind pflegen und erziehen, das zu Beginn des jeweiligen Semesters das achte (ab dem Wintersemester 2008/2009 das 14.) Lebensjahr noch nicht vollendet haben, oder die mindestens zwei Geschwister haben, die an einer Hochschule immatrikuliert sind oder waren und dort Studiengebühren entrichten bzw. für mindestens sechs Semester entrichtet haben, oder bei denen eine sich erheblich studienerschwerend auswirkende Behinderung vorliegt, sollen ferner gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 LHGebG von der Gebührenpflicht befreit werden. Nach § 6 Abs. 1 S. 3 LHGebG besteht außerdem die Möglichkeit, Studierende, die eine weit überdurchschnittliche Begabung aufweisen oder im Studium herausragende Leistungen erbringen, von der Studiengebühr zu befreien. § 6 Abs. 3 LHGebG gestattet es den Hochschulen und Berufsakademien weiter, die Studiengebühr nach § 21 LGebG zu stunden oder nach § 22 LGebG zu erlassen. Diese Regelungen haben nach dem Erfahrungsbericht des Wissenschaftsministeriums vom 17.10.2007 zur Konsequenz, dass von den rund 212.000 Studierenden, die im Sommersemester 2007 in gebührenpflichtigen Studiengängen immatrikuliert waren, nur ca. 174.000 zu den Gebührenzahler gehörten und die übrigen ca. 38.000 (= 18 %) aufgrund von Ausnahmen, Befreiungen oder Erlassen von der Gebührenpflicht "freigestellt" waren.

65

Soweit eine solche "Freistellung" nicht besteht, räumt § 7 Abs. 1 S. 1 LGebG jedem Studierenden das Recht ein, bei der L-Bank ein Darlehen zur Finanzierung der während eines Studiums anfallenden Studiengebühren aufzunehmen. Der Anspruch auf das in monatlichen Raten von höchstens 150 EUR zurück zu bezahlende Darlehen ist nicht von einer Einkommens- oder Vermögensprüfung abhängig. Auf eine bestimmte "Bonität" kommt es daher nicht an. Eine Sicherheitsleistung ist ebenfalls nicht erforderlich. Der Anspruch der L-Bank auf Rückzahlung des Darlehens sowie auf Zahlung der Zinsen wird erst nach Ablauf einer zweijährigen Karenzzeit fällig, die mit dem Ende der Darlehensberechtigung, d. h. in der Regel mit dem Abschluss des Studiums beginnt (§ 9 Abs. 2 Nr. 6 in Verbindung mit § 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG). Eine finanzielle Mehrbelastung während des Studiums tritt dadurch regelmäßig nicht ein. Den Studierenden steht ferner nach Abschluss des Studiums eine bestimmte Zeit zur Verfügung, um sich im Erwerbsleben zu etablieren, bevor sie mit der Rückzahlung des Darlehens und der aufgelaufenen Zinsen beginnen müssen.

66

Der nach Ablauf der Karenzzeit entstehende Anspruch der L-Bank auf Rückzahlung des Darlehens ist einkommensabhängig. Der Studierende kann die zinslose Stundung der Rückzahlungsraten für die Dauer beantragen, "in der sein monatliches Nettoeinkommen die für die Verpflichtung zur Rückzahlung des BAföG-Darlehens bestehende Freigrenze nach § 18 a Abs. 1 S. 1 bis 3 BAföG zuzüglich weiterer 100 EUR nicht übersteigt" (§§ 7 Abs. 1, 9 Abs. 2 Nr. 7 LHGebG, § 12 Abs. 1 StudGebVO). Als Nettoeinkommen gilt dabei gemäß § 12 Abs. 2 StudGebVO "die Summe der positiven Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 EStG abzüglich 24 Prozent". Die Freigrenze nach § 18 a Abs. 1 S. 1 bis 3 BAföG beträgt für Alleinstehende 960 EUR und erhöht sich um 480 EUR für Verheiratete sowie 435 EUR je Kind des Darlehensnehmers. Die Rückzahlungspflicht setzt daher bei einem Alleinstehenden nur ein, wenn und solange dieser ein gemäß § 12 Abs. 2 StudGebVO berechnetes Einkommen von mindestens 1.060 EUR hat.

67

Bei einem Zahlungsverzug in Höhe von mindestens sechs Monatsraten und zwei vorangegangenen Mahnungen (§ 9 Abs. 3 Nr. 1 LHGebG), bei Zahlungsunfähigkeit (§ 9 Abs. 3 Nr. 3 LHGebG) sowie einer mehr als ein Jahr dauernden Stundung des Rückzahlungsanspruchs wegen Unterschreitens der Einkommensgrenze (§ 9 Abs. 3 Nr. 4 LHGebG) bezahlt der Studienfonds auf Antrag des Kreditinstituts die Darlehensforderung Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche gegen den Darlehensnehmer (§ 9 Abs. 3 und 5 LHGebG). Der Studienfonds kann die abgetretene Schuld im Einzelfall ganz oder teilweise nach § 59 Abs. 1 und § 105 LHO stunden, niederschlagen oder erlassen (§ 9 Abs. 6 S. 1 LHGebG).

68

Das auf Antrag zu gewährende Darlehen ist allerdings verzinslich. Auch legt das Gesetz den Zinssatz nicht auf einen bestimmten Betrag fest. Nach § 9 Abs. 3 S. 1 StudGebVO in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.1.2008 darf der Zinssatz für den jeweiligen Darlehensgesamtbetrag die "European Interbank Offered Rate für die Geldbeschaffung von ersten Adressen in den Teilnehmerstaaten der Europäischen Währungsunion (EURIBOR) mit einer Laufzeit von sechs Monaten nach dem Stand vom 31. Oktober für die Zinsperiode vom 1. November bis zum 30. April und nach dem Stand vom 30. April für die Zinsperiode vom 1. Mai bis zum 31. Oktober zuzüglich eines Verwaltungskostenaufschlages von 2,9 Prozent" nicht übersteigen. Bei der Euro Interbank Offered Rate handelt sich um den Zinssatz, den europäische Banken untereinander beim Handel von Einlagen mit einer bestimmten Laufzeit verlangen. Die Zinskalkulation der L-Bank berücksichtigt danach nur die Selbstkosten der Bank, d.h. die Refinanzierungskosten und die Kosten der Kreditbearbeitung, nicht aber das Ausfallrisiko, das von dem Studienfonds getragen wird. Ein Gewinn der L-Bank ist nicht eingerechnet. Die Euro Interbank Offered Rate ist jedoch naturgemäß Schwankungen unterworfen, so dass die Höhe der für das Darlehen zu bezahlenden Zinsen vom Geldmarkt abhängig ist. Das gilt auch für die bereits abgeschlossenen Darlehensverträge, da das Gesetz eine halbjährliche Anpassung des Zinssatzes vorsieht. Diese Anpassung findet jeweils zum 1.5. und 1.11. eines Jahres auf der Basis der aktuellen Euro Interbank Offered Rate statt. Infolge der - auch noch während der Tilgungsphase zu entrichtenden - Zinsen entstehen für die Studierenden erhebliche zusätzliche finanzielle Belastungen, deren Höhe zudem nicht exakt abzusehen ist.

69

Die insoweit festzustellende und durch das kontinuierliche Ansteigen des - bis dahin über fast zweieinhalb Jahre hinweg nahezu konstanten - Zinsniveaus in der Zeit ab Oktober 2006 deutlich werdende Schwäche des Gesetzes hat das Land Baden-Württemberg dazu veranlasst, am 22.4.2008 durch Beschluss des Ministerrats zunächst für die Zeit vom 1.5.2008 bis 31.12.2009 eine Zinsobergrenze von 5,50 % p. a. festzulegen. Mit Art. 7 des am 1.3.2009 in Kraft tretenden Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich wird für die zu entrichtenden Zinsen eine Grenze in gleicher Höhe gesetzlich festgeschrieben.

70

Die mit der Verzinslichkeit des Darlehens und der variablen Höhe des Zinssatzes verbundenen Nachteile werden unabhängig davon durch die bereits angesprochene Regelung in § 9 Abs. 4 LHGebG gemildert, wonach der Studienfonds auf Antrag des Darlehensnehmers den Darlehensgeber Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche aus dem Darlehen befriedigt, soweit das unverzinsliche Staatsdarlehen nach § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG und das Darlehen für Studiengebühren zuzüglich Zinsen zusammen die Höchstgrenze der Zahlungspflicht von 15.000 EUR überschreiten. Nach den von der Klägerin nicht in Zweifel gezogenen Angaben der Beklagten beträgt die Gesamtzahl der BAföG-Empfänger in Baden-Württemberg 54.365 (= 25 % der Studierenden), von denen 16.501 eine Voll- und 37.864 eine Teilförderung erhalten. Der durchschnittlichen Förderbetrag beläuft sich auf 355 EUR monatlich. Bei einem Studium von zehn Semester ergeben sich daraus durchschnittliche Gesamtleistungen in Höhe von 21.300 EUR, von denen die Hälfte als Darlehen gewährt wird. Die Kappungsgrenze führt damit dazu, dass sich das Studiengebührendarlehen für einen erheblichen Teil der BAföG-Empfänger als zinsloses Darlehen darstellt. Der Senat erachtet im Hinblick hierauf die gesetzliche Regelung auch in der im vorliegenden Fall maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 19.12.2005 trotz ihrer Schwächen als mit den Belangen der einkommensschwachen Bevölkerungskreise noch vereinbar.

71

In der Annahme, dass mit dem Landeshochschulgebührengesetz keine unüberwindlichen sozialen Barrieren für den Zugang zum Hochschulstudium errichtet werden, sieht sich der Senat durch die ersten Erfahrungen bestätigt, die inzwischen mit dem Gesetz gemacht worden sind. Die bisher vorliegenden Untersuchungen lassen nicht erkennen, dass von der Erhebung allgemeiner Studiengebühren eine abschreckende Wirkung auf Studienwillige aus einkommensschwachen Bevölkerungskreisen ausgeht. Gegen eine solche Wirkung spricht vielmehr, dass nach der bereits genannten Statistik die Zahl der Studienanfänger an den Hochschulen und Berufsakademien in Baden-Württemberg im Studienjahr 2008 gegenüber dem Vorjahr um 7,8 % zugenommen hat, während in verschiedenen anderen Bundesländen, in denen keine Studiengebühren erhoben werden, geringere Zuwächse, zum Teil sogar geringfügige Rückgänge zu verzeichnen waren. Die ebenfalls schon zitierte Untersuchung des Hochschulinformationssystems (Christoph H./Julia W./Heidrun Sch./Dieter S., Studienanfänger im Wintersemester 2007/08) lässt gleichermaßen darauf schließen, dass die in Baden-Württemberg und einer Reihe anderer Bundesländer eingeführten Studiengebühren nur geringe Auswirkungen auf die Hochschulwahl haben. In der Untersuchung wird feststellt (S. 283), dass die Mehrheit der Studienanfänger sich vor Aufnahme des Hochschulstudiums eingehend über das Studium und die gewählte Hochschule informiert habe. Die Mehrheit der Studienanfänger, die sich an einer Hochschule mit Studiengebühren eingeschrieben hätten, habe sich somit bewusst und trotz der Gebühren für ihre Hochschule entschieden. 87 % von ihnen hätten angegeben, dass sie an ihrer Hochschule weiter studieren wollten. 3 % wollten nach ihren Angaben an eine Hochschule ohne Studiengebühren wechseln und nur 2 % hätten angegeben, das Studium abbrechen zu wollen.

72

5. Die Studiengebührenpflicht verstößt auch nicht gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes. Mit dem Gesetz vom 19.12.2005 ist keine unzulässige Rückwirkung verbunden.

73

Die Rechtssicherheit gehört zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips. Der Staatsbürger soll die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können; er muss darauf vertrauen können, dass sein dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt (BVerfG, Urt. v. 23.3.1971 - 2 BvL 2/66 u. a. - BVerfGE 30, 367). Belastende Gesetze, die in schon abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten, sind deshalb verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten.

74

Wirkt eine Norm hingegen nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein und entwertet sie damit nicht zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich im Ganzen, so entfaltet sie lediglich unechte Rückwirkung. Derartige Gesetze sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, es sei denn, der Betroffene durfte auf den Fortbestand der bisherigen Regelung vertrauen und dieses Vertrauen ist schutzwürdiger als die mit dem Gesetz verfolgten Anliegen. Um die Grenzen der Zumutbarkeit zu wahren, muss der Gesetzgeber gegebenenfalls geeignete Übergangsregelungen vorsehen, wobei ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006, aaO, mit weiteren Nachweisen).

75

Nach Art. 7 Abs. 2 S. 1 des am 28.12.2005 in Kraft getretenen Änderungsgesetzes werden die allgemeinen Studiengebühren erstmals für das Sommersemester 2007 erhoben. Vor dem Inkrafttreten des Gesetzes bereits absolvierte Studiensemester sind danach nicht gebührenpflichtig. Ein nachträglicher Eingriff in bereits abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände liegt deshalb nicht vor. Die Gebührenpflicht gilt allerdings nicht nur für Studierende, die ihr Studium erst nach dem Inkrafttreten der Neuregelung beginnen, sondern auch für Studierende, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits an einer Hochschule des Landes immatrikuliert sind. Die Norm wirkt daher auch auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft ein und ist insoweit mit einer unechten Rückwirkung verbunden.

76

Die für Gesetze mit unechter Rückwirkung geltenden Grenzen sind gewahrt. Das Interesse des Gesetzgebers, zur raschen Erreichung der mit dem Gesetz vom 19.12.2005 verfolgten Zwecke Studiengebühren nicht nur von Studienanfängern, sondern auch bereits immatrikulierten Studierenden zu erheben, wiegt schwerer als die Erwartung der bereits Studierenden, ihr begonnenes Studium ohne Gebührenbelastung abschließen zu können. Die Übergangsregelung in Art. 7 Abs. 2 S. 1 des Änderungsgesetzes gewährt den bereits immatrikulierten Studierenden ausreichend Zeit, sich auf die veränderte Rechtslage einzustellen. Angesichts der seit längerem geführten hochschulpolitischen Diskussion musste davon abgesehen mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren in Baden-Württemberg spätestens nach dem zu Art. 1 Nr. 3 des 6. HRÄndG ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 26.1.2005 (2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226) gerechnet werden. Darauf, ob es den im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vom 19.12.2005 bereits Studierenden möglich war, ihr Studium innerhalb des ihnen eingeräumten Übergangszeitraums abzuschließen, kommt es nicht an.

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6. Die Erhebung von Studiengebühren verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

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a) Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, bei der Höhe der Studiengebühr nach den unterschiedlichen Kosten der Studienfächer und Studiengänge zu differenzieren. Art. 3 Abs. 1 GG begründet kein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungsproportionalität. Vielmehr verbietet der Gleichheitsgrundsatz auch insoweit eine Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung nur, wenn sie sachlich ungerechtfertigt ist. Verfassungsrechtlich ist es zudem nicht geboten, dass dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistungen genau Rechnung getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige (Belastungs-) Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Mit Art. 3 Abs. 1 GG ist insbesondere eine Pauschalierung aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zu vereinbaren (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO ).

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Die Festsetzung einer für alle Studiengänge einheitlich geltenden Studiengebühr in Höhe von 500 EUR ist danach nicht zu beanstanden. Da die Gebühr selbst in einem besonders kostengünstigen Studiengang weit unter den ausbildungsbedingten Kosten der Hochschule liegt, ähnelt sie einer Grundgebühr, mit welcher der Vorteil, den die Studierenden erhalten, nur zu einem Teil abgeschöpft wird. Eine Verpflichtung, für die kostenintensiveren Studiengänge Gebühren zu erheben, die über die bei allen Studiengängen ohne weiteres sachlich gerechtfertigte Höhe hinausgehen, besteht nicht (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO ). In der Begründung des Gesetzesentwurfs (LT-Drs. 13/4858, S. 21) wird zudem zu Recht darauf hingewiesen, dass die Festsetzung differenzierter Gebührensätze angesichts der Vielzahl der Studiengänge mit einem erheblichen zeitlichen und administrativen Ermittlungsaufwand verbunden wäre, der in keinem vernünftigen Verhältnis zum Gebührenaufkommen stünde. Das gilt um so mehr, als sich das Hochschulsystem in Baden-Württemberg in einer Umstellungsphase von den traditionellen Diplom- und Magisterstudiengängen auf ein gestuftes Studiensystem befindet und infolgedessen in den nächsten Jahren eine Vielzahl von Studiengängen ausläuft und durch Bachelor- und Masterstudiengänge ersetzt wird.

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b) Die Regelungen des Landeshochschulgebührengesetzes verstoßen auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil das Studienbewerbern und Studierenden gemäß § 7 Abs. 1 LHGebG auf Antrag zu gewährende Darlehen verzinslich ist und die zu bezahlenden Zinsen die Höhe der Inflationsrate übersteigen. Eine mit dem Gleichheitssatz unvereinbare Benachteiligung der Darlehensnehmer gegenüber den sogenannten Sofortzahlern liegt darin nicht (a.M. Pieroth/Hartmann, NWVBl. 2007, 81, 84ff). Die in der zusätzlichen Belastung der Darlehensnehmer zu sehende Ungleichbehandlung ist sachlich gerechtfertigt, da ihr der Vorteil gegenübersteht, die für die Bezahlung der Studiengebühren notwendigen Mittel nicht sofort, sondern erst zu einem späteren, regelmäßig nach Abschluss des Studiums liegenden Zeitpunkt aufbringen zu müssen.

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c) Ein Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG kann schließlich auch nicht darin gesehen werden, dass der sich aus § 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG ergebende Anspruch auf Gebührenbefreiung für Studierende, die ein Kind pflegen und erziehen, nach der hier noch zugrunde zu legenden ursprünglichen Fassung dieser Vorschrift nur solange besteht, als das Kind zu Beginn des jeweiligen Semesters das achte Lebensjahr noch nicht vollendet hat.

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Die mit Art. 7 Nr. 6 Buchst. a des insoweit bereits zum 13.12.2008 in Kraft getretenen Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich vom 3.12.2008 erfolgte Anhebung der Altersgrenze von acht auf vierzehn Jahre bleibt dabei außer Betracht. Nach der Übergangsregelung in Art. 26 § 4 S. 2 ist die Neufassung des § 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG ab dem Wintersemester 2008/2009 anzuwenden. Für das Sommersemester 2007, das Wintersemester 2007/2008 sowie das Sommersemester 2008 bleibt damit die bisherige Fassung der Vorschrift maßgebend, nach der die Klägerin nicht zu dem begünstigten Personenkreis zählt, da das jüngste ihrer beiden Kinder am 19.11.1995 geboren ist.

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§ 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG berücksichtigt, dass Studierende mit Kind in der Regel höheren Belastungen ausgesetzt sind als Studierende ohne Kind und wegen der Kinderbetreuung in der Regel weniger Zeit haben, neben dem Studium etwas hinzuzuverdienen (LT-Drs. 13/4858, S. 22). Die Begrenzung auf Kinder, die das achte Lebensjahr noch nicht vollendet haben, wird in der Begründung des Gesetzentwurfs (aaO) damit erklärt, dass bei älteren Kindern der Betreuungsaufwand wegen der größeren Selbstständigkeit der Kinder und des Umstandes, dass diese Kinder bereits schulpflichtig seien, geringer sei. Die in § 6 Abs. 1 Nr. 1 LHGebG vorgenommene Differenzierung, die sich in der gleichen Form auch in § 4 Abs. 1 Satz 2 BEEG (Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz) findet, knüpft damit an Unterschiede an, die unter Berücksichtigung der Besonderheiten des zu regelnden Sachverhalts eine Ungleichbehandlung rechtfertigen.

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Dem steht nicht entgegen, dass sich der Gesetzgeber inzwischen entschieden hat, die Altersgrenze von acht auf vierzehn Jahre anzuheben. Bei der Überprüfung, ob eine Regelung, die eine Begünstigung gewährt, den begünstigten vom nicht begünstigten Personenkreis im Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz abgrenzt, ist nicht zu untersuchen, ob der Gesetzgeber die zweckmäßigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, sondern nur, ob er die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner grundsätzlich weiten Gestaltungsfreiheit eingehalten hat (ständige Rechtsprechung, vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 10.12.1985 - 2 BvL 18/83 - BVerfGE 71, 255; Urt. v. 16. 3. 2004 - 1 BvR 1778/01 - BVerfGE 110, 141; Beschl. v. 11.1.2005 - 2 BvR 167/02 - BVerfGE 112, 164). Das ist hier der Fall.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Zulassung der Revision auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, ob die sich aus dem Landeshochschulgebührengesetz ergebende Verpflichtung zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren mit höherrangigem Recht vereinbar ist, hat grundsätzliche Bedeutung.

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Beschluss

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Der Streitwert wird unter Aufhebung des Streitwertbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 20.6.2007 sowohl für das Berufungsverfahren als auch für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf jeweils 2.000 EUR festgesetzt.

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Gründe

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Der Bescheid der Beklagten vom 17.11.2006 erschöpft sich nicht in der Festsetzung einer Gebühr für ein Semester, sondern begründet eine Zahlungspflicht der Klägerin für die gesamte Dauer ihres weiteren Studiums und nimmt damit den Charakter eines auf die Festsetzung wiederkehrender Leistungen gerichteten „Grundbescheids“ an. § 52 Abs. 3 GKG kommt in einem solchen Fall nicht zur Anwendung. Der Streitwert ist stattdessen gemäß § 52 Abs. 1 GKG nach Ermessen zu bestimmen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.12.1988 - 4 C 14.88 - NVwZ-RR 1989, 279; BayVGH, Beschl. v. 24.10.2006 - 4 C 06.2697 - Juris).

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Zurückzugreifen ist dabei auf Abschnitt II Nr.3.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt bei Eyermann, VwGO, 12. Aufl., S. 1357 ff.), der bei Abgaben in Form von wiederkehrenden Leistungen als Streitwert den dreieinhalbfachen Jahresbetrag der streitigen Abgabe vorsieht, sofern nicht die voraussichtliche Belastungsdauer geringer ist. Die voraussichtliche Dauer der Belastung, die der Klägerin durch den angefochtenen Bescheid auferlegt wird, ist an Hand der Regelstudienzeit zu bestimmen, die im Fall des von der Klägerin im Wintersemester 2005/2006 begonnenen Studiengangs sieben Semester beträgt. Die voraussichtliche Belastungsdauer ist dementsprechend auf vier Semester zu veranschlagen, woraus sich ein Streitwert von (4 x 500 EUR =) 2.000 EUR errechnet.

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Die Befugnis des Senats, die somit zu niedrige Streitwertfestsetzung für den ersten Rechtszug von Amts wegen zu ändern, ergibt sich aus § 63 Abs. 3 Satz 1 GKG.

92

Der Beschluss ist unanfechtbar.