Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2002-12-18, Aktenzeichen 10 K 3271/02
ECLI:DE:VGD:2002:1218.10K3271.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Gerichtsbescheid ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vorher
Sicherheit in derselben Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die 1908 geborene Klägerin ist die Witwe des 1988 verstorbenen
Hauptlokomotivführers a.D. T2. Sie bezieht Witwengeld und Witwenrente. Sie ist seit
dem Tode ihres Ehemannes selbständiges Mitglied der Krankenversorgung der
Bundesbahnbeamten (KVB) und seit dem 1. Januar 1995 in der privaten
Pflegepflichtversicherung versichert.

3

Die Klägerin lebt seit Oktober 1995 in dem Altenheim X in L. Sie ist nach
amtsärztlicher Feststellung auf Dauer pflegebedürftig, wobei die Pflegebedürftigkeit
überwiegend auf körperlicher Krankheit beruht. Sie war zunächst in Pflegestufe I und
ist seit 1998 in Pflegestufe II (Schwerpflegebedürftige) eingestuft.

4

Die Parteien streiten in diesem Verfahren darüber, ob die Zuschüsse des
Beklagten an die Klägerin zu den Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit
auch über den 1. Juli 2001 hinaus nach der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der
bisherigen Richtlinien "Dauernde Pflegebedürfigkeit" zu gewähren sind.

5

Die Klägerin stellte unter dem 8. Oktober 1995 einen vordruckmäßigen "Antrag
auf Gewährung eines Zuschusses zu den Aufwendungen bei dauernder oder
vorübergehender Heimunterbringung pflegebedürftig körperlich oder geistig Kranker
entsprechend §§ 9 und 6 Abs. 1 Nr. 7 Beihilfevorschriften (BhV)".

6

Mit Bescheid vom 31. Januar 1996 teilte der Beklagte der Klägerin, die seit 1988
aufgrund erteilter Vollmacht in allen Angelegenheiten durch ihren Sohn vertreten
wird, mit, daß der beantragte Zuschuß zu den Heimunterbringungskosten
entsprechend den Richtlinien Heimunterbringung/§§ 9 und 6 Abs. 1 Nr. 7 der
Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) vom 4. Oktober 1995 an gewährt werde. Der
Bescheid habe nur solange Gültigkeit, wie die Anspruchsvoraussetzungen für die
Gewährung der Zuschüsse gegeben seien.

7

Die Klägerin erhielt in der Folgezeit jeweils auf Antrag die entsprechenden
Zuschüsse einschließlich der Erhöhungsbeträge nach Maßgabe der Richtlinien
"Heimunterbringung" (Stand: 1. April 1995, veröffentlicht in den "Bekanntgaben
Deutsche Bahn" Nr. 5 vom 8. Juni 1995). Nach Inkrafttreten der zweiten Stufe der
Pflegeversicherung am 1. Juli 1996 fanden diese Richtlinien keine Anwendung mehr.
An ihre Stelle traten die Richtlinien für die Gewährung von Zuschüssen zu den
Aufwendungen bei dauernder Pflegebedürftigkeit (Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit", Stand: 1. Juli 1996, veröffentlicht in "Deutsche Bahn -
Geschäftliche Mitteilungen Sonderausgabe Nr. 9" vom 15. November 1996), die
unter Nr. 6.10 (vollstationäre Pflege) u.a. folgende Regelung enthalten:

8

"Bei stationärer Pflege in einer zugelassenen Pflegeeinrichtung (§ 82 Abs. 1
Satz 1 Elftes Buch Sozialgesetzbuch - SGB XI -) sind die nach dem Grad der
Pflegebedürftigkeit entstehenden pflegebedingten Aufwendungen (§ 84 Abs. 2
Satz 2 SGB XI) zuschußfähig.

9

Zu den Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung einschließlich der
Investitionskosten wird kein Zuschuß gewährt, es sei denn, daß sie einen
Eigenanteil des Einkommens übersteigen. Einkommen sind die Dienst- und
Versorgungsbezüge (ohne den kinderbezogenen Anteil im Ortszuschlag) sowie
die Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer zusätzlichen
Alters- und Hinterbliebenenversorgung des Anspruchsberechtigten und des
Ehegatten einschließlich dessen laufenden Erwerbseinkommens. Der Eigenanteil
beträgt ...

10

3. bei alleinstehenden Anspruchsberechtigten und bei gleichzeitiger
stationärer Pflege des Anspruchsberechtigten und aller berücksichtigungsfähigen
Angehörigen 70 % des Einkommens.

11

Die den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen für Unterkunft und
Verpflegung einschließlich der Investitionskosten werden als Zuschuß
gezahlt.

12

Übergangsregelung
Für Anspruchsberechtigte oder berücksichtigungsfähige Angehörige, die in einer
Pflegeeinrichtung wegen dauernder Pflegebedürftigkeit untergebracht sind und für
die bereits vor dem 1. Juli 1996 Zuschüsse nach den "Richtlinien
Heimunterbringung" zustehen, bleiben Aufwendungen nach diesen bis zum 30.
Juni 1996 geltenden Richtlinien zuschußfähig mit der Maßgabe, daß die ab 1. Juli
1996 von der Pflegeversicherung erbrachten Leistungen von dem so festgesetzten
Zuschuß abzuziehen sind. Nr. 7.3 der bis zum 30. Juni 1996 geltenden Fassung
ist nur in den Fällen anzuwenden, in denen ein entsprechender Antrag erstmalig
vor dem 1. September 1996 gestellt worden ist.

13

Auf Antrag des Anspruchsberechtigten findet Nr. 6.10 der Richtlinien
"Dauernde Pflegebedürftigkeit" Anwendung. Der Antrag auf Umstellung ist bis zum
31. März 1997 zu stellen und ist unwiderruflich.

14

Diese Regelung gilt bis zum 30. Juni 2001."

15

Die Geschäftsführung hinsichtlich der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit"
wird seit 1996 im Einvernehmen mit dem Beklagten durch die Hauptverwaltung der
KVB wahrgenommen. Die Bearbeitung und Bescheidung von Anträgen auf
Gewährung von Zuschüssen nach diesen Richtlinien ist den KVB-Bezirksleitungen
übertragen, die auch die Aufgaben der privaten Pflegeversicherung wahrnehmen.
Die Zuschüsse werden im Auftrag des Beklagten geleistet. Die Richtlinien wurden in
der Folgezeit durch die Hauptverwaltung der KVB wiederholt überarbeitet und neu
aufgelegt und zwar zum 1. Oktober 1997, 1. März 1999, 1. März 2000 und zuletzt
zum 1. Januar 2002. Die Neufassung und Veröffentlichung der Richtlinien erfolgte im
Einvernehmen mit dem Beklagten und unter dessen Namen.

16

Die Klägerin erhielt bis zum 30. Juni 2001 jeweils auf Antrag Zuschüsse gemäß
der vorgenannten Übergangsregelung. Ab dem 1. Juli 2001 wurden die Zuschüsse
nach Maßgabe der Regelung in Nr. 6.10 (ohne Übergangsregelung) festgesetzt und
gezahlt. Dies führte zu einer Verminderung der monatlichen Zuschüsse, die sich auf
der Grundlage einer Vergleichsberechnung z.B. für den Monat Juli 2001 auf
556,45 DM belief. Während aufgrund der Regelung in Nr. 6.10 der Richtlinien für Juli
2001 ein Gesamtbetrag von 3.195,19 DM (bestehend aus dem Zuschuß zu den
Pflegekosten von 2.500,00 DM und dem Zuschuß zu Unterkunfts-, Verpflegungs- und
Investitionskosten vom 695,19 DM) gezahlt wurde, hätte sich nach Maßgabe der
Übergangsregelung ein Zuschuß von insgesamt 3.751,64 DM ergeben. Nach
Angaben der Klägerin im Schriftsatz vom 4. März 2002 (10 K 6640/01, Bl. 138 ff.)
beträgt die Differenz seit Juli 2001 monatlich bis zu 600,00 DM und mehr.

17

Die Klägerin legte mit Schreiben vom 17. und 21. August 2001 Widerspruch
gegen die Erstattungsmitteilung der KVB-Bezirksleitung L1 vom 15. August 2001 zu
Pflegeleistungen für die Zeit vom 1. bis 31. Juli 2001 ein und führte aus:
Der Widerspruch richte sich dagegen, daß die Bezirksleitung bei der Festsetzung des
Erstattungsbetrages von der Übergangsregelung für die sog. Altfälle abgewichen sei
und den Erstattungsbetrag durch die Festsetzung nach sog. neuem Recht erheblich
vermindert habe. Sie, die Klägerin, habe schon vor dem 1. Juli 1996 Zuschüsse nach
den damaligen Richtlinien "Heimunterbringung" erhalten. Sie mache einen
Rechtsanspruch dahingehend geltend, daß die Zuschüsse auch nach dem 30. Juni
2001 weiterhin, ohne zeitliche Begrenzung, nach Maßgabe der Übergangsregelung
in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" für die sog. Altfälle
festgesetzt würden. Der Wegfall der Übergangsregelung sei rechtswidrig. Diese
Maßnahme verstoße insbesondere gegen Art. 33 Abs. 4 GG und die dem
Dienstherrn obliegende Treue- und Fürsorgepflicht aus § 79 BBG. Sie berufe sich
auch auf den Bewilligungsbescheid des Bundeseisenbahnvermögens vom
31. Januar 1996, durch den die Gewährung von Zuschüssen zu den Aufwendungen
bei dauernder Pflegebedürftigkeit aufgrund der "Richtlinien Heimunterbringung"
zugesagt worden sei. Dieser Bescheid sei rechtskräftig und somit unanfechtbar und
könne als rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt auch nicht widerrufen
werden. Die Leistungen an sie seien daher weiterhin entsprechend dem
Bewilligungsbescheid zu erbringen.

18

Die KVB habe zudem keine Zuständigkeit hinsichtlich der Herausgabe von
Richtlinien, des Erlasses von Bescheiden und der Bearbeitung hoheitlicher
Angelegenheiten. Auch gehe aus der Erstattungsmitteilung vom 15. August 2001 die
erlassende Behörde - das Bundeseisenbahnvermögen - nicht hervor. Aus diesem
Grund handele es sich gemäß § 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG um einen nichtigen
Verwaltungsakt, dessen Nichtigkeit das Bundeseisenbahnvermögen von Amts wegen
festzustellen habe.
Der von ihr eingelegte Widerspruch habe aufschiebende Wirkung. Sie fordere die
Bezirksleitung daher auf, unverzüglich eine Neuberechnung des Zuschusses für Juli
2001 vorzunehmen und den hierbei ermittelten Betrag nachzuzahlen.

19

Die KVB-Bezirksleitung L1 teilte der Klägerin mit Bescheid vom 24. August 2001
mit, daß sie bisher Fürsorgeleistungen des Bundeseisenbahnvermögens nach den
bis zum 30. Juni 1996 geltenden Richtlinien "Heimunterbringung" erhalten habe. Die
Gewährung dieser Leistungen sei nach den Bestimmungen der Übergangsregelung
in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" bis zum 30. Juni 2001
befristet worden. Wie sich aus einer vom Bundesministerium des Innern (BMI)
nunmehr mitgeteilten Entscheidung ergebe, sei eine Verlängerung dieser
Übergangsregelung nicht vorgesehen. Aus diesem Grunde werde der
Bewilligungsbescheid vom 31. Januar 1996 gemäß § 49 VwVfG hiermit
widerrufen.

20

Mit weiterem Schreiben vom 24. August 2001 erläuterte die KVB-Bezirksleitung
L1 die rechnerische Ermittlung des Gesamtbetrages von 3.195,19 DM für Juli 2001
nach Maßgabe der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit".

21

Die Klägerin legte mit Schreiben vom 28. und 29. August 2001 Widerspruch
gegen den Bescheid der KVB-Bezirksleitung vom 24. August 2001 und deren
Schreiben vom selben Tage ein und machte geltend, daß auch dieser Widerspruch
aufschiebende Wirkung habe.

22

Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin gegen die Erstattungsmitteilung
der KVB-Bezirksleitung vom 15. August 2001 durch Widerspruchsbescheid vom
8. Oktober 2001 und den Widerspruch gegen den Bescheid der KVB-Bezirksleitung
vom 24. August 2001 durch Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2001 unter
gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO
jeweils als unbegründet zurück. Wegen der Einzelheiten wird auf die Begründung der
Widerspruchsbescheide Bezug genommen.

23

Die Klägerin hat am 19. Oktober 2001 zunächst einen Antrag auf Gewährung von
Prozeßkostenhilfe gestellt und dann am 29. Oktober 2001 Klage (10 K 6640/01)
gegen die Erstattungsmitteilung vom 15. August 2001, den Bescheid vom 24. August
2001 und die Widerspruchsbescheide vom 8. Oktober und 9. Oktober 2001 erhoben
mit dem Begehren, den Beklagten unter Aufhebung der vorgenannten Bescheide zu
verpflichten, die an die Klägerin zu leistenden Zuschüsse über den 1. Juli 2001
hinaus weiterhin nach Maßgabe der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der Richtlinien
"Dauernde Pflegebedürftigkeit" festzusetzen.

24

Gleichzeitig mit der Klageerhebung beantragte die Klägerin die Gewährung
vorläufigen Rechtsschutzes mit dem sinngemäßen Begehren, die Beklagte zur
Weiterzahlung der Zuschüsse nach der Übergangsregelung zu verpflichten (10 L
3058/01). Diesen Antrag hat die Kammer durch Beschluß vom 22. März 2002 - 10 L
3058/01 - mangels eines Anspruchs der Klägerin zurückgewiesen. Wegen der
Einzelheiten wird auf die Gründe des Beschlusses Bezug genommen. Die hiergegen
eingelegte Beschwerde der Klägerin ist durch Beschluß des Oberverwaltungsgerichts
für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) vom 3. Mai 2002 - 1 B 703/02 - aus
den zutreffenden Gründen der angefochtenen Entscheidung, die durch das
Beschwerdevorbringen nicht entkräftet würden, zurückgewiesen worden.

25

Die weiteren vorläufigen Rechtsschutzanträge der Klägerin in den Verfahren
10 L 1484/02 und 10 L 1898/02 hatten ebenfalls keinen Erfolg (vgl. Beschlüsse der
Kammer vom 25. April 2002 bzw. vom 21. Mai 2002 und Beschlüsse des OVG NRW
vom 3. Juni 2002 - 1 B 932/02 - bzw. vom 9. Juli 2002 - 1 B 1162/02 -).

26

Die Klägerin hat unter den Aktenzeichen 10 K 7390/01 (16.11.2001), 10 K 915/02
(13.02.2002), 10 K 1557/02 (12.03.2002), 10 K 2645/02 (24.04.2002) und
10 K 3271/02 (17.05.2002) weitere Klagen gegen die Erstattungsmitteilungen der
KVB-Bezirksleitung L1 für die Monate August 2001 bis März 2002 und die hierzu
ergangenen Widerspruchsbescheide des Beklagten erhoben und jeweils
entsprechende Anträge auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe gestellt. Hinsichtlich
des Klagebegehrens und der Begründung hat sie sich auf die Klage im Verfahren 10
K 6640/01 bezogen und eine Verbindung der Klagen gemäß § 93 VwGO
beantragt.

27

Die vorgenannten Anträge auf Bewilligung von Prozeßkostenhilfe sind jeweils
mangels Erfolgsaussicht der Klagen abgelehnt worden (vgl. Beschlüsse der Kammer
vom 22.03.2002, 25.04.2002 und 21.05.2002). Die hiergegen erhobenen
Beschwerden der Klägerin hat das OVG NRW durch Beschlüsse vom 3. Mai 2002 -
1 E 373/02 -, 3. Juni 2002 - 1 E 485/02 - und 9. Juli 2002 - 1 E 609/02 -
zurückgewiesen mit der Begründung, das Verwaltungsgericht habe mit einer
hinreichend substantiierten Begründung die sachlichen Erfolgsaussichten des
Klagebegehrens verneint. Die Bewertung der Erfolgsaussichten durch das
Verwaltungsgericht lasse aus Sicht des Senats auch in Ansehung des
Beschwerdevorbringens Rechtsfehler nicht erkennen.

28

Die Klägerin hat unter dem 9. Juni und 14. Juli 2002 Verfassungsbeschwerden
u.a. gegen die vorgenannten Beschlüsse der Kammer und des OVG NRW erhoben,
die ihren Angaben zufolge im Register unter dem Aktenzeichen 2 BvR 1049/02
geführt werden.

29

Nachdem die Klägerin bereits unter dem 17. August 2001 vorsorglich einen
Antrag auf Sozialhilfe gestellt und dabei mitgeteilt hatte, daß sie im Hinblick auf die
von ihr eingelegten Rechtsbehelfe gegen die Verminderung der Zuschüsse zunächst
noch keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen wolle, erhält sie ausweislich des
Bescheides des Sozialamtes der Stadt E vom 24. Juni 2002 nunmehr Hilfe zum
Lebensunterhalt nach Abschnitt 2 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) und
zusätzliche Leistungen zur Deckung der Kosten für die Altenheimunterbringung.

30

Die Klägerin hat in der Folgezeit unter den Aktenzeichen 10 K 5493/02
(14.08.2002), 10 K 6636/02 (11.09.2002), 10 K 7305/02 (14.10.2002) und 10 K
7767/02 (05.11.2002) weitere Klagen gegen die Erstattungsmitteilungen der KVB-
Bezirksleitung L1 für die Monate April bis September 2002 und die hierzu
ergangenen Widerspruchsbescheide des Beklagten erhoben. Hinsichtlich des
Klagebegehrens und der Begründung bezieht sie sich jeweils auf die
vorausgegangenen Klagen, ihre bisherigen Ausführungen, ihre ergänzenden
Schriftsätze und ihre Verfassungsbeschwerden vom 9. Juni und 14. Juli 2002 und
beantragt eine Verbindung der Klageverfahren unter dem Aktenzeichen
10 K 3271/02. Mit weiteren Schriftsätzen in diesen Klageverfahren beantragt sie, die
Verfahren gemäß § 94 VwGO bis zur Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts
über ihre Verfassungsbeschwerden auszusetzen.

31

Die Kammer hat durch Beschlüsse vom 22. März 2002, 8. August 2002 und
zuletzt vom 16. Dezember 2002 gemäß § 93 Satz 1 VwGO die Klageverfahren wie
folgt miteinander verbunden:

32

die Verfahren 10 K 6640/01, 10 K 7390/01, 10 K 915/02 und 10 K 1557/02
unter dem Aktenzeichen 10 K 6640/01 (22.03.2002),
die Verfahren 10 K 6640/01, 10 K 2645/01 und 10 K 3271/01 unter dem
Aktenzeichen 10 K 3271/02 (08.08.2002),
die Verfahren 10 K 3271/02, 10 K 5493/02, 10 K 6636/02, 10 K 7305/02 und
10 K 7767/02 unter dem Aktenzeichen 10 K 3271/02 (16.12.2002).
Die Klägerin beantragt sinngemäß,

33

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides der KVB-
Bezirksleitung L1 vom 24. August 2001 sowie der
Erstattungsmitteilungen vom 15. August 2001, 7. September
2001, 18. Oktober 2001, 12. November 2001, 4. Dezember 2001,
9. Januar 2002, 6. Februar, 4. März, 5. April, 7. Mai, 11. Juni,
5. Juli, 19. August, 5. September und 4. Oktober 2002 und der
Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 8. und
9. Oktober 2001, 26. Oktober 2001, 1. Februar 2002, 6. März,
18. April, 15. Mai, 8. August, 21. August, 8. September und
30. Oktober 2002 zu verpflichten, die an die Klägerin zu
leistenden Zuschüsse über den 1. Juli 2001 hinaus weiterhin
nach Maßgabe der Übergangsregelung in Nr. 6.10 der
Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" festzusetzen.

34

Der Beklagte beantragt,

35

die Klage abzuweisen.

36

Er hält an den Bescheiden fest und tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
Wegen der Einzelheiten wird auf die eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug
genommen.

37

Die Beteiligten sind auf die Möglichkeit einer Entscheidung des Gerichts ohne
mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid hingewiesen worden und haben
Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.

38

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakten der Klage- und vorläufigen Rechtsschutzverfahren und die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

39

Entscheidungsgründe:

40

Das Gericht entscheidet gemäß § 84 Abs. 1 Satz 1 VwGO über die Klage ohne
mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid. Die gesetzlichen Voraussetzungen
hierfür liegen vor.

41

Die - von der Klägerin beantragte - Aussetzung des Verfahrens kommt schon
mangels der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 94 VwGO nicht in Betracht. Im
übrigen steht auch bei Vorliegen der Voraussetzungen dieser Vorschrift eine
Aussetzung des Verfahrens im Ermessen des Gerichts. Für eine
Ermessensentscheidung in diesem Sinne spricht hier nichts.

42

Die Klage hat keinen Erfolg.

43

Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, daß die von ihr beantragten Zuschüsse
weiterhin nach der bisherigen Übergangsregelung festgesetzt werden. Die
angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig.

44

Die Kammer hat in den Gründen des rechtskräftigen Beschlusses vom
22. März 2002 - 10 L 3058/01 - hierzu bereits folgendes ausgeführt:

45

"Die Antragstellerin hat unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt einen
Anspruch darauf, daß die ihr zu gewährenden Zuschüsse über den 30. Juni 2001
hinaus weiterhin nach Maßgabe der bisherigen Übergangsregelung in Nr. 6.10 der
Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit" festgesetzt werden. Dies gilt schon bei
der hier gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage. Ein solcher
Anspruch läßt sich weder aus der in § 79 BBG begründeten allgemeinen
Fürsorgepflicht des Dienstherrn noch aus den Richtlinien des Antragsgegners
oder sonstigen Verwaltungsvorschriften herleiten.

46

Die im Gesetz nur allgemein festgelegte Fürsorgepflicht bietet keine
Grundlage für eine Gewährung bestimmter Leistungen des Dienstherrn. Dies gilt
insbesondere für Bereiche wie die Besoldung, Versorgung, Beihilfe und
vergleichbare Leistungen, deren Gewährung nach Grund und Höhe durch
einheitlich geltende Vorschriften abschließend geregelt ist. So konkretisieren z.B.
die als allgemeine Verwaltungsvorschriften erlassenen Beihilfevorschriften des
Bundes die im Gesetz nur allgemein festgelegte Fürsorgepflicht des Dienstherrn
im Interesse einer gleichmäßigen Behandlung aller Beamten und
Versorgungsempfänger in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen, indem sie die
Ausübung des Ermessens der insoweit zur Erfüllung der Fürsorgepflicht berufenen
Stellen zentral binden. Die in den Beihilfevorschriften vorgenommene
Konkretisierung der Fürsorgepflicht ist daher grundsätzlich abschließend. Mit
Rücksicht auf ihre besondere rechtliche Form und Funktion werden die
Beihilfevorschriften des Bundes nicht wie sonstige Verwaltungsvorschriften
entsprechend der vom Urheber der Vorschriften gebilligten oder geduldeten
tatsächlichen Verwaltungspraxis, sondern in gleicher Weise ausgelegt wie
Rechtsvorschriften. Diese Grundsätze entsprechen ständiger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, der die Kammer folgt (vgl. BVerwGE 60, 212 (214);
64, 333 (343); 72, 119 (121) und 79, 249 (252).

47

Die Beihilfevorschriften des Bundes gelten allerdings nicht für den Bereich der
Deutschen Bundesbahn und diejenigen Beamten des
Bundeseisenbahnvermögens, die im Zeitpunkt der Zusammenführung der
Bundeseisenbahnen Beamte der Deutschen Bundesbahn waren (§ 18 Abs. 7 BhV
(1985) und § 18 Abs. 6 BhV). Die Deutsche Bundesbahn und - seit der
Neugliederung der Bundeseisenbahnen - die Bundesrepublik Deutschland (vgl. §
7 Abs. 1 ENeuOG, § 12 Abs. 2 und 3 DBGrG) haben ihre Fürsorgepflicht
gegenüber diesen Beamten in Krankheitsfällen im wesentlichen dadurch erfüllt,
daß sie ihnen die Möglichkeit eröffneten, Mitglied der - zur privaten
Krankenversicherung offenstehende und seit 1994 bei geschlossenem Bestand
weitergeführte - Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) zu werden
und dort aufgrund der zur globalen Abgeltung von Beihilfeleistungen gezahlten
Zuschüsse Versicherungsleistungen zu erhalten, die erheblich höher sind als nach
der Höhe der Mitgliedsbeiträge zu erwarten wäre. Insoweit besteht die bisherige
Rechtslage fort (vgl. BVerwG, Buchholz, 442.08 § 27 BBahnG Nr. 1 = ZBR 1991,
89; Buchholz, 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 1 VwGO Nr. 11 und ZBR 1997, 359, jeweils
mit weiteren Nachweisen).

48

Lediglich für einzelne Leistungen bestanden bzw. bestehen ergänzende
Richtlinien wie etwa die Richtlinien "Nicht-KVB-Mitglieder", "Gesundheitshilfe der
Deutschen Bundesbahn", "Stationäre/teilstationäre Heilbehandlungen",
"Heimunterbringung" und "Dauernde Pflegebedürftigkeit". Diese Richtlinien weisen
nicht den besonderen Rechtscharakter der als allgemeine Verwaltungsvorschriften
nach § 200 BBG erlassenen Beihilfevorschriften auf. Sie sind daher unter
Heranziehung der vom Richtliniengeber gebilligten oder geduldeten tatsächlichen
Verwaltungspraxis auszulegen und als Verwaltungsvorschriften nicht revisibel,
auch wenn sie in Bezug auf das von ihnen Gewollte "entsprechend" auf revisible
Beihilfevorschriften des Bundes verweisen (vgl. BVerwG, Buchholz, 442.08 § 27
BBahnG Nr. 1 = ZBR 1991, 89; Buchholz, 270 § 18 BhV Nr. 1 = RiA 1994, 147;
Buchholz, 270 § 9 BhV Nr. 3 und 270 § 18 BhV Nr. 3 = ZBR 1997, 359).

49

Hiernach kann die Antragstellerin ihr Begehren nicht auf die Richtlinien des
Antragsgegners stützen. Dieser leistet in Erfüllung der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn aus § 79 BBG Zuschüsse zu den Aufwendungen bei dauernder
Pflegebedürftigkeit. Um eine einheitliche Handhabung des vom Gesetz
eingeräumten Ermessens in einer Vielzahl von Fällen zur Wahrung des
Gleichbehandlungsgebots zu gewährleisten, hat er sich in der
Ermessensausübung selbst gebunden mit der Folge, daß nur bei Vorliegen der in
den Richtlinien bestimmten Voraussetzungen in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG
Rechtsansprüche auf Gewährung von Zuschüssen begründet werden. Die
Antragstellerin kann daher auch nur beanspruchen, daß ihr die Zuschüsse nach
Maßgabe der Richtlinien des Antragsgegners gewährt werden. Dem trägt der
Antragsgegner durch seine Verwaltungspraxis Rechnung. Die Zuschüsse werden
seit dem 1. Juli 2001 im Falle der Anspruchsberechtigung einheitlich nach der
Regelung in Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit", d.h. ohne
Anwendung der bisherigen Übergangsregelung, festgesetzt.

50

Soweit die Antragstellerin sich auf die bisherige Übergangsregelung in
Verbindung mit den früheren Richtlinien "Heimunterbringung" beruft, vermag sie
daraus keinen Anspruch auf eine anderweitige Festsetzung der Zuschüsse
herzuleiten. Die Übergangsregelung nach Nr. 6.10 der Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" war von Anfang an - ebenso wie die in den Beihilfevorschriften
des Bundes - bis zum 30. Juni 2001 befristet und findet seit dem 1. Juli 2001 keine
Anwendung mehr. Die früheren Richtlinien "Heimunterbringung" galten lediglich
bis zum 30. Juni 1996. An ihre Stelle traten die Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit" vom 1. Juli 1996, veröffentlicht in den Geschäftlichen
Mitteilungen der Deutschen Bahn, Sonderausgabe Nr. 9, vom
15. November 1996. Dies folgt schon aus dem Wortlaut der Übergangsregelung
und der seitdem bestehenden Verwaltungspraxis des Antragsgegners.

51

Darüber hinaus ergibt sich dies auch aus der Veröffentlichung der früheren
Richtlinien des Antragsgegners "Dauernde Pflegebedürftigkeit" und
"Heimunterbringung", jeweils vom 1. April 1995, veröffentlicht in den
Bekanntgaben Deutsche Bahn Sonderausgabe Nr. 5 vom 8. Juni 1995. In den
ebenfalls veröffentlichten Einführungsverfügungen hierzu vom 20. April und 4. Mai
1995 hat der Antragsgegner u.a. auf den Anlaß für die Einführung der Richtlinien
"Dauernde Pflegebedürftigkeit" und die Änderung der Richtlinien
"Heimunterbringung" verwiesen, nämlich das zum 1. Januar 1995 in Kraft
getretene Pflege-Versicherungsgesetz und die dadurch veranlaßte Änderung der
Beihilfevorschriften des Bundes. Ebenso hat er darauf hingewiesen, daß die
Richtlinien "Heimunterbringung" an die geänderten Bestimmungen des
Beihilferechts angepaßt worden und bis zum 30. Juni 1996 weiterhin anzuwenden
seien. Dementsprechend wurde auch in der Verwaltungspraxis des
Antragsgegners verfahren. Die Zuschüsse zu den bis einschließlich 30. Juni 1996
entstandenen Aufwendungen für vollstationäre Pflege (Heimunterbringung)
wurden nach den bis dahin geltenden Richtlinien "Heimunterbringung" festgesetzt.
Ab dem 1. Juli 1996 hat der Antragsgegner seine Verwaltungspraxis geändert. Er
leistet seitdem Zuschüsse zu den Aufwendungen bei dauernder
Pflegebedürftigkeit nach Maßgabe der jeweiligen Richtlinien "Dauernde
Pflegebedürftigkeit". Die Geschäftsführung für die Richtlinien nimmt die
Hauptverwaltung der KVB wahr. Die Bearbeitung und Bescheidung der
Zuschußanträge obliegt den KVB-Bezirksleitungen, die Zuschüsse werden im
Auftrag des Antragsgegners geleistet.

52

Die Antragstellerin hat - soweit ersichtlich - erstmals im August 2001, d.h.
mehr als fünf Jahre nach Änderung der Verwaltungspraxis, Einwendungen
hiergegen erhoben, und zwar nach Auslaufen der von vornherein bis zum 30. Juni
2001 befristeten Übergangsregelung. Sie beruft sich insbesondere auf den sog.
Funktionsvorbehalt in Art. 33 Abs. 4 GG, wonach die Ausübung hoheitsrechtlicher
Befugnisse als ständige Aufgabe in der Regel Angehörigen des öffentlichen
Dienstes zu übertragen ist, die in einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und
Treueverhältnis stehen. Sie macht geltend, aufgrund des Funktionsvorbehalts sei
es Aufgabe des Antragsgegners, die Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit"
selbst zu erlassen und anzuwenden. Es sei daher unzulässig, daß die
Geschäftsführung für die Richtlinien durch die Hauptverwaltung der KVB
wahrgenommen werde und die Bescheidung der Zuschußanträge den KVB-
Bezirksleitungen übertragen sei. Der Antragsgegner habe kein Recht, die
Ausübung solchermaßen hoheitsrechtlicher Befugnisse der Hauptverwaltung oder
den Bezirksleitungen der KVB zu übertragen. Dies habe zur Folge, daß die von
der KVB herausgegebenen Richtlinien "Dauernde Pflegebedürftigkeit",
insbesondere die Befristung der Übergangsregelung, unwirksam und die darauf
beruhende Reduzierung der Zuschüsse unzulässig sei. Sie habe daher einen
Anspruch darauf, daß die Zuschüsse weiterhin in bisheriger Höhe nach den
Richtlinien "Heimunterbringung" festgesetzt würden.

53

Die Einwendungen der Antragstellerin greifen nicht durch. Selbst wenn der
Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG einer Wahrnehmung der vorgenannten
Aufgaben durch die Krankenversorgung der Bundesbahnbeamten (KVB) - einer
betrieblichen Sozialeinrichtung und Körperschaft des öffentlichen Rechts
- entgegenstünde, könnte die Antragstellerin daraus keinen Anspruch im Sinne
ihres Antrags- und Klagebegehrens herleiten. Art. 33 Abs. 4 GG begründet kein
Recht des Einzelnen, sondern enthält eine objektiv-rechtliche
Verfassungsregelung. Der Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG dient nicht
dem Schutz oder den Interessen des Einzelnen, sondern stellt lediglich als
Strukturprinzip sicher, daß hoheitsrechtliche Befugnisse in der Regel durch
Beamte wahrgenommen werden (vgl. BVerfGE 6, 376 (385) und BVerfG in NVwZ
1988, S. 523). Zudem bliebe auch die seit dem 1. Juli 1996 geübte
Verwaltungspraxis des Antragsgegeners hiervon unberührt. Die damals erfolgte
Änderung der Verwaltungspraxis ist mit Willen und Billigung des Antragsgegners
erfolgt. Eine gleichmäßige Handhabung der Zuschußgewährung im Fall der
Anspruchsberechtigung war und ist durch die Verwaltungspraxis gegeben. Ein
Anspruch auf Gewährung von Zuschüssen besteht daher - unabhängig von
etwaigen Richtlinien - allein nach Maßgabe der Verwaltungspraxis in Verbindung
mit dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3 Abs. 1 GG.

54

Abgesehen hiervon bestehen auch keine begründeten Zweifel an der
Zulässigkeit der Aufgabenwahrnehmung durch die KVB in diesem Bereich. Dabei
kann es dahinstehen, ob die Gewährung von Zuschüssen solcher Art überhaupt
eine Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse darstellt. Denn der Dientstherr bzw.
der für ihn handelnde Antragsgegner ist rechtlich nicht gehindert, im Rahmen
seiner Organisationsbefugnis Maßnahmen zur sachgerechten Wahrnehmung
solcher Aufgaben zu treffen. Anlaß für die in Rede stehende
Organisationsmaßnahme des Antragsgegners war das Inkrafttreten der zweiten
Stufe der Pflegeversicherung zum 1. Juli 1996. Es war erkennbar sachgerecht, die
KVB mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben zu beauftragen, die seit langem für
die Leistungen im Rahmen der Krankenversorgung zuständig ist und seit dem
1. Juli 1996 auch die Aufgaben der privaten Pflegeversicherung wahrnimmt. Die
Konzentration solcher Aufgabenbereiche bei der KVB ist sachbezogen, dient einer
zweckmäßigen Aufgabenerledigung und hält sich im Rahmen der
Organisationsbefugnis des Antragsgegners. Dies gilt umsomehr, als die KVB
lediglich die Geschäftsführung für die Richtlinien wahrnimmt, die nur mit
Genehmigung und unter dem Namen des Antragsgegners herausgegeben
werden. Leistungserbringer ist der Antragsgegner in Erfüllung seiner
Fürsorgepflicht aus § 79 BBG. Dementsprechend werden die Zuschüsse in
seinem Auftrag geleistet.

55

Der Antragstellerin steht auch kein Anspruch auf Gewährung weitergehender
Zuschüsse zu, die über die in den Richtlinien vorgegebene Verwaltungspraxis
hinausgehen. Wie bereits dargelegt, kann ein solcher Anspruch grundsätzlich
nicht aus der im Gesetz nur allgemein bestimmten Fürsorgepflicht des Dienstherrn
hergeleitet werden, soweit die Richtlinien die Gewährung von Zuschüssen dem
Grunde und der Höhe nach abschließend regeln. Auf die allgemeine
Fürsorgepflicht kann allenfalls dann zurückgegriffen werden, wenn sonst die
Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt wäre (vgl. BVerwGE 60, 212, 220
und 64, 333 (343)). Für einen solchen Ausnahmefall sind hier keine Anhaltspunkte
gegeben. Der Dienstherr ist weder verfassungsrechtlich noch nach geltendem
Bundesrecht verpflichtet, den Beamten und Versorgungsempfängern zu den
Aufwendungen im Krankheitsfall Beihilfen bzw. Zuschüsse in bestimmter Höhe zu
gewähren. Diese treten, wie schon der Name sagt, nur zusätzlich hinzu, um die
Belastung durch Krankheitskosten zu mindern. Die vom Antragsgegner
praktizierte Regelung der Zuschüsse zu den Aufwendungen bei dauernder
Pflegebedürftigkeit entspricht dem einheitlichen Beihilfestandard, wie er seit dem
1. Juli 2001 aufgrund der Beihilfevorschriften des Bundes in Konkretisierung der
Fürsorgepflicht aus § 79 BBG besteht (vgl. § 9 Abs. 7 BhV).

56

Im übrigen gebietet es die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht,
über die in den Beihilfevorschriften bzw. entsprechenden Richtlinien festgelegten
Ansprüche hinaus eine Untergrenze für die Beihilfe bzw. den Zuschuß so
festzulegen, daß der Anspruchsberechtigte im Falle einer notwendigen dauernden
Unterbringung wegen Pflegebedürftigkeit nicht auch auf Leistungen nach dem
Bundessozialhilfegesetz angewiesen ist. Insoweit handelt es sich nicht um
mindere Ansprüche, sondern lediglich um andere, die deshalb bestehen, weil
beamtenrechtliche Ansprüche nicht gegeben sind (vgl. BVerwGE 64, 333 (343);
80, 328 (333) und BVerwG, Buchholz, 270 § 9 BhV Nr. 3 = ZBR 1996, S. 46). Die
Antragstellerin hat zudem bereits unter dem 17. August 2001 vorsorglich einen
Antrag auf Gewährung von Sozialhilfe gestellt und dabei mitgeteilt, daß sie im
Hinblick auf die eingelegten Rechtsbehelfe gegen die Reduzierung der Zuschüsse
zunächst noch keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen wolle.

57

Schließlich kann die Antragstellerin einen Anspruch im Sinne ihres Antrags-
und Klagebegehrens auch nicht aus dem Bescheid des Antragsgegners vom
31. Januar 1996 herleiten. Dieser Bescheid stand, wie bereits dargelegt, unter
dem Vorbehalt des Gleichbleibens der Sach- und Rechtslage, die ihm seinerzeit
zugrundelag. Der Vorbehalt betraf sowohl die persönlichen und sachlichen
Voraussetzungen für die Gewährung von Zuschüssen als auch die Fortgeltung der
damaligen Richtlinien "Heimunterbringung" und der entsprechenden
Beihilfevorschriften des Bundes. Nur solange diese Anspruchsvoraussetzungen
gegeben waren, hatte der Bescheid Gültigkeit. Mit Änderung der Richtlinien und
der Beihilfevorschriften des Bundes ab dem 1. Juli 1996 ist er gegenstandslos
geworden."

58

Die Kammer hält nach erneuter Prüfung der Sach- und Rechtslage im
Klageverfahren an diesen Ausführungen fest. Zu einer anderweitigen rechtlichen
Beurteilung besteht auch in Ansehung des weiteren Klagevorbringens kein
Anlaß.

59

Soweit die Klage auf die Aufhebung des (Widerrufs-) Bescheides vom
24. August 2001 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 9. Oktober 2001
gerichtet ist, hat sie ebenfalls keinen Erfolg.

60

Der Bescheid des Beklagten vom 31. Januar 1996 begründet keinen
eigenständigen Anspruch auf die Gewährung von Zuschüssen zu den
Aufwendungen bei dauernder Heimunterbringung. Wie sich aus dem Wortlaut und
Regelungsgehalt ergibt, stand der Bescheid unter dem Vorbehalt des Gleichbleibens
der Sach- und Rechtslage, die ihm seinerzeit zugrundelag. Der Vorbehalt betraf
sowohl die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen für die Gewährung von
Zuschüssen als auch die Fortgeltung der damaligen Richtlinien "Heimunterbringung"
und der entsprechenden Beihilfevorschriften des Bundes. Nur solange diese
Anspruchsvoraussetzungen gegeben waren, hatte der Bescheid Gültigkeit.
Dementsprechend wurde er infolge Änderung der Richtlinien und der
Beihilfevorschriften des Bundes ab dem 1. Juli 1996 gegenstandslos. Der "Widerruf"
durch den Bescheid vom 24. August 2001 hat lediglich klarstellenden Charakter,
ohne eine eigenständige Regelung mit Außenwirkung zu treffen. Die im
Widerspruchsbescheid vom 9. Oktober 2001 zusätzlich angeordnete sofortige
Vollziehung des "Widerrufs" ging somit rechtlich ins Leere.

61

Die Klage ist nach allem mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.

62

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung
beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

63

Die Berufung ist gemäß § 84 Abs. 2 Nr. 1 iVm §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1
Satz 1 VwGO zuzulassen, weil die Rechtssache über den Einzelfall hinaus von
rechtlicher Relevanz ist und deshalb grundsätzliche Bedeutung hat.