Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-12, Aktenzeichen 18 L 1797/07
ECLI:DE:VGK:2007:1212.18L1797.07.00

Tenor

1. Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

2. Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 60.000,00 Euro festgesetzt.

1

Gründe

2

Der Antrag,

3

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage gegen Ziffern 1.a.) und b.), 2 sowie 3 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 12.11.2007 anzuordnen, soweit die Antragsgegnerin den beabsichtigten Änderungen in Anlage 1 Ziffern 8.1 und 8.2, der beabsichtigten Einführung der Anlage 5 Ziffern 3, 4.8, 5, 8.1, 8.2 und 8.3 sowie den beabsichtigten Änderungen des betrieblich-technischen Regelwerks in Richtlinie 402.0203 Abschnitt 1 Absatz 1 sowie Abschnitt 9 der beabsichtigten Neufassung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der E. O. AG (NBS 2009) widerspricht und der Antragstellerin in Bezug auf die vorgenannten Klauseln und im vorgenannten Umfang die Abänderung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin und deren Veröffentlichung bis spätestens 14.12.2007 aufgibt,

4

hilfsweise im Wege einer gerichtlichen Zwischenregelung die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin und einer eventuell nachfolgenden Anfechtungsklage gegen Ziffern 1.a.) und b), 2 sowie 3 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 12.11.2007 bis zur Entscheidung des Gerichts über den Antrag anzuordnen, soweit die Antragsgegnerin den beabsichtigten Änderungen in Anlage 1 Ziffern 8.1 und 8.2, der beabsichtigten Einführung der Anlage 5 Ziffern 3, 4.8, 5, 8.1, 8.2 und 8.3 sowie den beabsichtigten Änderungen des betrieblich-technischen Regelwerks in Richtlinie 402.0203 Abschnitt 1 Absatz 1 sowie Abschnitt 9 der beabsichtigten Neufassung der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen der E. O. AG (NBS 2009) widerspricht und der Antragstellerin in Bezug auf die vorgenannten Klauseln und im vorgenannten Umfang die Abänderung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung der Antragsgegnerin und deren Veröffentlichung bis spätestens 14.12.2007 aufgibt,

5

hat insgesamt keinen Erfolg.

6

Der Antrag ist zulässig, aber unbegründet.

7

Gemäß § 80 Abs. 5 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs gegen den von der Antragstellerin angefochtenen Bescheid anordnen, wenn das Interesse der Antragstellerin am vorläufigen Aufschub der Vollziehung das öffentliche Interesse der Antragsgegnerin an der sofortigen Vollziehung des Bescheides überwiegt. Dies ist der Fall, wenn sich der Bescheid bei der im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung als rechtswidrig erweist, da an der sofortigen Vollziehung rechtswidriger Bescheide ein überwiegendes öffentliches Interesse nicht bestehen kann. Die Frage der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsaktes ist jedoch regelmäßig nur insoweit zu berücksichtigen, als sie schon bei summarischer Überprüfung überschaubar ist. Eine abschließende rechtliche Überprüfung der angegriffenen Ordnungsverfügung ist nicht gefordert.

8

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.8.2000 - 20 B 959/00 - m. w. N..

9

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, weil die Erfolgsaussichten in der Hauptsache derzeit zumindest offen sind und ein überwiegendes privates Interesse der Antragstellerin an einer Aussetzung der Vollziehung nicht besteht.

10

Angesichts der Komplexität der sich bei Anwendung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) und der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) ergebenden Rechtsfragen lassen sich die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei summarischer Prüfung nicht klären. Sämtliche von der Antragstellerin erhobenen Einwände gegen die Punkte, in denen die Antragsgegnerin den Bestimmungen der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS 2009) widersprochen hat, bedürften einer eingehenden Prüfung in dem Widerspruchsverfahren bzw. in einem ggf. anzustrengenden Hauptsacheverfahren.

11

Nach der hier nur gebotenen summarischen Prüfung lässt keines der von der Antragstellerin vorgebrachten rechtlichen Argumente gegen die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheides vom 12.11.2007 dessen offensichtliche Rechtswidrigkeit in einem bestimmten Punkt erkennen.

12

Die Kammer hat zunächst keine durchgreifenden Bedenken hinsichtlich der Ermächtigungsgrundlagen der Ziffern 1 und 2 des angegriffenen Bescheides.

13

Die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage der Ermächtigungsgrundlage für die Anpassungsaufforderung in Bezug auf Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides ist nicht dahingehend zu beantworten, dass § 14c Abs. 1 Allgemeines Eisenbahngesetz vom 27.12.1993 (BGBl. I S. 2378, 2396), zuletzt geändert durch Gesetz vom 8.11.2007 (BGBl. I S. 2566) (AEG) als Ermächtigungsgrundlage offensichtlich ausscheidet. Zwar sieht das Gesetz in § 14e und f AEG spezielle Eingriffsbefugnisse für die Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen vor. Dies schließt nach summarischer Prüfung allerdings nicht aus, dass die getroffene Regelung insbesondere auf die allgemeine Befugnisnorm des § 14c Abs. 1 AEG gestützt werden durfte. Hiernach kann die Regulierungsbehörde in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen u.a. die Maßnahmen treffen, die zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur erforderlich sind. Die in Ziffer 2 des streitbefangenen Bescheides getroffene Anordnung lässt sich ohne weiteres unter diese Norm subsumieren. Dem steht auch nicht der Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 26.3.2007 - 13 B 2592/06 - entgegen, da die Frage der Ermächtigungsgrundlage für die Anpassungsaufforderung ausdrücklich offen gelassen wurde.

14

Die offensichtliche Rechtswidrigkeit folgt zur Überzeugung der Kammer auch nicht aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin das Transparenzgebot als Maßstab bei der Prüfung, ob ein diskriminierungsfreier Zugang zur Infrastruktur nach § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG i. V. m. § 3 Abs. 1 Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung vom 3.6.2005 (BGBl. I S. 1566) (EIBV) vorliege, herangezogen hat. Dabei geht die Kammer davon aus, dass das gesamte Instrumentarium der Festlegung und Veröffentlichung von Nutzungsbedingungen nach § 4 EIBV i. V. m. § 10 EIBV dem Zweck dient, den Zugangsberechtigten ein klares Bild davon zu vermitteln, welche Leistungen zu welchen Preisen von den Infrastrukturunternehmen angeboten werden und welches die Zugangsbedingungen sind. In dem Maße, in dem ein Regelwerk intransparent ist, eröffnet es einerseits Spielräume für eine Ungleichbehandlung verschiedener Zugangsberechtigter und erschwert andererseits den Zugangsberechtigten den Preis-Leistungs-Vergleich sowie eine Überprüfung der Zugangsentscheidungen. Vor diesem Hintergrund vermag die Kammer jedenfalls im Rahmen der summarischen Prüfung nicht zu erkennen, dass die Heranziehung des Maßstabes der Transparenz bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG erfüllt sind, offensichtlich rechtswidrig wäre. Gleiches gilt für das weitere Argument der Antragstellerin, die Antragsgegnerin überzeichne die Anforderungen an den Detaillierungsgrad der Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen. Dem steht auch nicht entgegen, dass sich die Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen nicht an "eisenbahnbetriebliche Laien, sondern an fachkundige Adressaten (sog. "b2b-Kunden") wenden. Denn auch der Fachkunde ist auf Regelungen angewiesen, die aus sich heraus verständlich und vollständig sind und deren Inhalt nicht aus verschiedenen Regelwerken zusammengesetzt werden muss.

15

Auch im Übrigen sind Anhaltspunkte für eine offensichtliche Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 12.11.2007 hinsichtlich der hier streitigen Klauseln nicht ersichtlich.

16

Bezüglich der Beanstandung des Abschnitts 1 Absatz 1 und des Abschnitts 9 der Richtlinie 402.0203, soweit es um die weitere Mitteilung der Ablehnung einer Trassenanmeldung auf der Grundlage des endgültigen Netzfahrplanentwurfs geht, sprechen nach summarischer Prüfung gewichtige Gesichtspunkte für die Rechtmäßigkeit des Bescheides.

17

Rechtsgrundlage für die geforderte Unterrichtung ist § 14d Satz 1 Nr. 1 AEG. Nach dieser Vorschrift haben die öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Regulierungsbehörde über die beabsichtigte Entscheidung über die Zuweisung von Zugtrassen für den Neztfahrplan einschließlich der Pflichtleistungen, sofern Anträge abgelehnt werden sollen, zu unterrichten. Die Auslegung dieser Norm dürfte ergeben, dass eine Unterrichtung über eine beabsichtigte Entscheidung über die Zuweisung von Zugtrassen für den Netzfahrplan einschließlich der Pflichleistungen, sofern Anträge abgelehnt werden sollen, erst dann erfolgen soll, wenn - auf der Grundlage des endgültigen Netzfahrplanentwurfs - die Angebote bzw. die Mitteilungen über Trassenablehnungen übermittelt werden. Einen ersten Anhaltspunkt für diese Auslegung bietet der Wortlaut des § 14d Satz 1 Nr. 1 AEG. Der Begriff "beabsichtigte Entscheidung" lässt bereits darauf schließen, dass nicht jeder vage Entschluss die Unterrichtspflicht herbeiführt. Erforderlich ist vielmehr die konkrete Absicht, dass Anträge abgelehnt werden sollen. Dies setzt jedoch nach Auffassung der Kammer voraus, dass das "Beanstandungsverfahren" nach § 8 Abs. 1 Nr. 5 und Nr. 6 EIBV bereits durchgeführt worden ist.

18

Auch die Gesetzessystematik dürfte für diese Auslegung sprechen. Dies ergibt sich insbesondere aus dem Widerspruchsrecht der Antragsgegnerin in § 14e Abs. 1 Nr. 1 AEG. Gemäß § 14e Abs. 1 Nr. 1 AEG kann die Regulierungsbehörde nach Eingang einer Mitteilung nach § 14 d AEG innerhalb von zehn Arbeitstagen der beabsichtigten Entscheidung nach § 14d Satz 1 Nr. 1 AEG widersprechen, soweit die beabsichtigten Entscheidungen nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur entsprechen. Diese zeitlich sehr eng begrenzte Frist von zehn Arbeitstagen ergäbe keinen Sinn, wenn Gegenstand der Mitteilung die beabsichtigten Entscheidungen nach Abschluss des Koordinierungsverfahrens sind. Denn die Zugangsberechtigten selbst haben gemäß § 8 Abs. 1 Nr. 5 EIBV mindestens einen Monat lang Gelegenheit zur schriftlichen Stellungnahme zum vorläufigen Netzfahrplanentwurf. Warum der Regulierungsbehörde hingegen nur zehn Arbeitstage zur Verfügung stehen sollen, ist bei einer Auslegung im Sinne der Antragstellerin nicht erklärlich. Zudem sind in dieser Zeit auch noch Stellungnahmen der Zugangsberechtigten zu erwarten und daher Änderungen des Entwurfs nicht auszuschließen. Ein Widerspruchsrecht kann demgemäß nach summarischer Prüfung sachgerecht frühestens nach Kenntnis des endgültigen Netzfahrplanentwurfs ausgeübt werden.

19

Soweit die Antragsgegnerin weitere einzelne konkrete Regelungen in Anlage 1 Ziffern 8.1 und 8.2 sowie in Anlage 5 Ziffern 3, 4.8, 5, 8.1, 8.2 und 8.3 beanstandet hat, vermag die Kammer bei der hier allein möglichen summarischen Prüfung die Rechtswidrigkeit dieser Beanstandungen nicht festzustellen. Die Beanstandungen erscheinen jedenfalls anhand der einschlägigen Rechtsgrundlagen nachvollziehbar. Dass sich jede dieser Beanstandungen bei einer Prüfung im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig erwiese, ist im gegenwärtigen Verfahrensstadium nicht der Prüfungsmaßstab.

20

Die Kammer vermag ferner nicht festzustellen, dass die Antragstellerin das ihr eingeräumte Ermessen in rechtswidriger Weise ausgeübt hätte. Selbst wenn in diesem Zusammenhang auch die Schwere der beanstandeten Rechtsverstöße zu berücksichtigten sein sollte, so stünde dem vorliegend jedenfalls gegenüber, dass den erhobenen Beanstandungen vorliegend mit relativ geringfügigem Aufwand seitens der Antragstellerin Rechnung getragen werden könnte.

21

Da die Erfolgsaussichten somit nach dem derzeitigen Verfahrensstand zumindest offen sind, überwiegt das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nicht bereits aus diesem Grund das durch § 37 AEG vorgesehene öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung.

22

Die von der Antragstellerin geltend gemachten Nachteile überwiegen auch im Übrigen nicht das öffentliche Interesse an dem Sofortvollzug des angefochtenen Bescheides. Dabei steht auf der einen Seite das öffentliche Interesse an der Schaffung der Voraussetzungen für einen diskriminierungsfreien Wettbewerb nach § 14 Abs. 1 Satz 1 AEG bereits im Wege der Vorabprüfung nach § 14e AEG. Die gesetzgeberische Wertung in § 37 AEG, dass Widersprüche der Antragsgegnerin nach § 14e AEG sofort vollziehbar sind, macht deutlich, dass der Gesetzgeber der sofortigen Schaffung eines diskriminierungsfreien Wettbewerbs auch schon im Wege der Vorabkontrolle ein hohes Gewicht beigemessen hat. Dem steht das private Interesse der Antragstellerin gegenüber, ihre Benutzungsbedingungen nebst Anlagen in der von ihr vorgesehenen Form zum gesetzlich vorgesehenen Termin in Kraft zu setzen, das vorliegend aber nicht wesentlich berührt sein dürfte. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin Gelegenheit gehabt hätte, die Benutzungsbedingungen entsprechend den Vorgaben der Antragsgegnerin in der Zeit vom 13.11.2007 bis zum 13.12.2007 zu überarbeiten und sodann fristgerecht zum 14.12.2007 zu veröffentlichen. Der der Antragstellerin zur Verfügung stehende Zeitraum von ca. viereinhalb Wochen war zwar zugegebenermaßen knapp; dass die angeordnete Umgestaltung der Antragstellerin nicht möglich gewesen wäre, vermag die Kammer indes nicht zu erkennen. Insbesondere muss berücksichtigt werden, dass es nicht darum gegangen wäre, etwa externen Sachverstand heranzuziehen oder eine weitere Abstimmung herbeizuführen. Vielmehr wäre allein eine juristische Umformulierungsarbeit zu leisten gewesen. Sofern die Antragstellerin die Zeit vom 13.11.2007 bis zum 10.12.2007 allein dazu genutzt haben sollte, die vorliegende Antragsschrift zu verfassen und nicht auch dazu, die Benutzungsbedingungen entsprechend den Vorgaben der Antragsgegnerin umzugestalten, so beeinflusst dies die Interessenabwägung im Rahmen des vorliegenden Verfahrens nicht. Die von der Antragstellerin behaupteten schweren irreparablen Schäden infolge einer Gefährdung der Erstellung des Netzfahrplans bestehen daher aus Sicht der Kammer nicht. Ebensowenig ist erkennbar, dass infolge des Widerspruchs gegen die Bestimmungen hinsichtlich des GSM-R Rangier- und Zugfunks die gesamte Migrationsstrategie der Antragstellerin mit Blick auf GSM-R, insbesondere in Serviceeinrichtungen, in Frage gestellt würde. Im Übrigen stünde es der Antragstellerin frei, den insoweit beanstandeten Verstoß gegen das Transparenzgebot durch Aufnahme eines entsprechenden Hinweises abzustellen.

23

Da das Gericht hinsichtlich des Hauptantrages zur Sache entscheiden konnte, war für einen Antrag auf Erlass einer Zwischenentscheidung kein Raum mehr.

24

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

25

Bei der Streitwertfestsetzung hat die Kammer das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin mit mindestens 120.000,00 Euro bewertet und diesen Betrag im vorliegenden Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes auf die Hälfte reduziert (§§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG).