Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-02-02, Aktenzeichen 13 S 1553/20

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11. April 2018 - 4 K 4973/15 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Zahlung von weiteren Zuwendungen auf der Grundlage der Förderbedingungen innerhalb der gemeinsamen Marktorganisation für Obst und Gemüse der Europäischen Union (GMOG) für das Jahr 2014 und wendet sich gegen die Festsetzung einer mit der Kürzung zusammenhängenden Geldbuße.

2

Die Klägerin ist eine eingetragene Genossenschaft, deren satzungsmäßiger Zweck die Förderung des Erwerbs und der Wirtschaft ihrer Mitglieder durch gemeinschaftlichen Geschäftsbetrieb ist. Sie ist eine amtlich anerkannte Erzeugerorganisation für Obst und Gemüse, die aus einem eingerichteten Betriebsfond Beihilfen zwecks Finanzierung von Maßnahmen und Aktionen auf Grundlage eines von dem Beklagten genehmigten operationellen Programms (OP) erhält. Ein operationelles Programm besteht aus „Maßnahmen“, die eine Anzahl von konkret festgelegten „Aktionen“ beinhalten. Die Maßnahmen und Aktionen werden anteilig aus Mitteln der Erzeugerorganisation und der Europäischen Union finanziert.

3

Mit Schreiben vom 13.09.2013 stellte die Klägerin für den Zeitraum 2014 bis 2018 einen Antrag auf Genehmigung eines operationellen Programms und erklärte, dass dieses unter anderem der Verbesserung der Produktorientierung, der Steigerung und Erhaltung der Qualität sowie der Kompetenzentwicklung und der Steigerung der Innovationsfähigkeit diene. Mit Bescheid vom 10.12.2013 genehmigte das Regierungspräsidium Freiburg (nachfolgend: Regierungspräsidium) das operationelle Programm der Klägerin für die Jahre 2014 bis 2018 mit Einschränkungen und unter Beifügung von Nebenbestimmungen bzw. einschränkenden Hinweisen. Am 13.02.2015 legte die Klägerin dem Regierungspräsidium den Schlussverwendungsnachweis für das Jahr 2014 vor und beantragte die Auszahlung der finanziellen Beihilfe. Sie erklärte, es seien 3.593.728,95 EUR im Hinblick auf das operationelle Programm ausgegeben worden, sodass eine Beihilfe in Höhe von 1.796.864,47 EUR zu gewähren sei.

4

Mit Bescheid vom 07.10.2015, der Klägerin am 13.10.2015 bekanntgegeben und geändert durch Bescheid vom 11.12.2015, stellte das Regierungspräsidium fest, dass das gemäß der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 genehmigte operationelle Programm bis zu seinem Ablauf fortgeführt wird (Ziff. 1), und setzte für die Durchführung des mit Bescheid vom 10.12.2013 genehmigten operationellen Programms für das Jahr 2014 förderfähige Kosten in Höhe von 3.456.560,19 EUR fest (Ziff. 2). Außerdem stellte es fest, dass aus Mitteln des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) der Klägerin für das Jahr 2014 eine finanzielle Beihilfe in Höhe von 1.728.280,09 EUR gewährt werde, die abzüglich der bereits geleisteten Teilzahlung und der Geldbuße nach Ziff. 4 dieser Verfügung ausbezahlt werde (Ziff. 3). Ferner setzte es für die Zahlungsanträge zur Jahrestranche 2014 eine Geldbuße in Höhe von 68.584,38 EUR fest (Ziff. 4). Darüber hinaus stellte es fest, dass der Differenzbetrag zwischen den im Jahr 2014 getätigten und den als förderfähig festgestellten Ausgaben in Höhe von 137.168,76 EUR sowie der nicht zweckbestimmt verwendete Betrag in Höhe von 1.119, -- EUR dem Betriebsfondskonto der Klägerin wieder gutzuschreiben sei (Ziff. 5).

5

Der Klägerin sei nach Art. 34 Abs. 1 der VO (EU) Nr. 1308/2013 eine finanzielle Beihilfe in Höhe von 1.728.280,09 EUR zu gewähren, was einem Fördersatz von 50 % der anerkannten förderfähigen Kosten entspreche. Nach Art. 117 Abs. 3 VO (EU) Nr. 543/2011 sei eine Geldbuße zu verhängen, da der beantragte Beihilfebetrag für die Jahrestranche den nach Prüfung der Förderfähigkeit zu zahlenden Beihilfebetrag hier um 3,97 % und damit um mehr als 3 % übersteige. Demzufolge sei eine Geldbuße in Höhe der Differenz zwischen der beantragten und der zu gewährenden Beihilfe, nämlich 68.584,38 EUR zu verhängen.

6

Die mit den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.6 geltend gemachten Ausgaben erkannte das Regierungspräsidium nur in Höhe von 45.216,77 EUR als förderfähig an und begründete dies damit, dass eine Auftragserteilung oder ein Dienstleistungsvertrag zwischen der Klägerin und Dritten mit detaillierten Leistungs- und Vergütungsverzeichnissen für die Verkaufsförderungsaktionen durch die Landfrauen/Fachfrauen nicht vorgelegt worden sei. Die zusätzlichen Erläuterungen der Klägerin könnten ebenso wie das vorgelegte Protokoll nicht als Beleg für den beauftragten und erbrachten Leistungsumfang herangezogen werden. Insofern könne die sachliche Zuordenbarkeit der zur Förderung beantragten Dienstleistungen durch die Landfrauen ausschließlich aus den vorliegenden Rechnungen festgestellt werden. Dabei müssten Hinweise auf enthaltene Verkaufstätigkeit oder Warenaufbereitung zur Abgrenzung von den förderfähigen Ausgaben führen.

7

Die Ausgaben unter dem Beleg Nr. 2.3.9 erkannte das Regierungspräsidium nur in Höhe von 4.844,71 EUR, die Ausgaben unter dem Beleg Nr. 2.3.10 nur in Höhe von 21.092,85 EUR an. Zur Begründung führte es aus: Nach der besonderen Nebenbestimmung des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 seien die Beihilfefähigkeitskriterien für Auftritte und Präsentationen bei Messen, Tagungen und Ausstellungen gemäß Nr. 3.2 der Nationalen Strategie einzuhalten. Diese seien vorliegend nicht vollständig erfüllt. Insbesondere fehle die erforderliche Aufstellung der Gesamtfinanzierung, welche auch die Kosten der verteilten Produkte getrennt ausweise; solche Kosten seien hier angefallen und Teil des Antrags. Bezüglich Beleg Nr. 2.3.10 sei eine Kürzung in Höhe von 19.287,64 EUR erforderlich; die Position „Bildarchiv“ sei, soweit mit Messebezug, abzugrenzen. Die mit Beleg Nr. 2.3.9 geltend gemachten Aufwendungen für Dienstleistungen zu Messen könnten nicht gefördert werden. Schulungen bezüglich der Verkaufsförderung seien nicht genehmigt.

8

Die Ausgaben für die Miete von Flurförderfahrzeugen unter den Belegen Nrn. 2.5.56 bis 2.5.64 erkannte das Regierungspräsidium nicht als förderfähig an und machte insofern geltend: Genehmigt sei nach dem Förderantrag und mit Bescheid vom 10.12.2013 die Saisonmiete für Flurförderfahrzeuge für sechs Monate. Aufgrund der Nebenbestimmungen sei die Wirtschaftlichkeit der Miete von Flurförderfahrzeugen für maximal sechs Monate im Jahr gegenüber einem Kauf nachzuweisen. Den mit Zahlungsantrag vorgelegten Unterlagen sei zu entnehmen, dass die Klägerin Mietverträge für eine geplante Dauer von 206 Tagen abgeschlossen habe. Ausweislich der Übernahme-/Übergabeprotokolle sei die Mehrzahl der Fahrzeuge tatsächlich sieben Tage über den geplanten Zeitraum hinaus gemietet worden. Die Klägerin habe im Rahmen des Genehmigungsverfahrens eine Berechnung vorgelegt, die die Wirtschaftlichkeit einer Höchstmietdauer von 180 Tagen belegen solle. Diese Fördervoraussetzung sei mit der erteilten Genehmigung vom 10.12.2013 festgeschrieben worden; die Bestimmungen der erteilten Genehmigung seien mithin nicht eingehalten.

9

Die unter Beleg Nr. 3.1 geltend gemachten Personalkosten seien nur in Höhe von 166.880, -- EUR förderfähig. Anstelle der geforderten Aufzeichnungen zur geleisteten Ist-Arbeitszeit, welche die tatsächlich vergüteten Arbeitsstunden belegten, habe die Klägerin eine Jahresaufstellung vorgelegt, die von einer tariflichen Sollarbeitszeit in Höhe von 1.974 Jahresarbeitsstunden bei einer regelmäßigen Wochenarbeitszeit von 38 Stunden ausgehe. Tatsächlich sei in Baden-Württemberg für das Kalenderjahr 2014 im Fall einer 38-Stundenwoche eine tarifliche Sollarbeitszeit von 1.983,60 Arbeitsstunden anzunehmen, sodass der von der Klägerin in Ansatz gebrachte Wert zu berichtigen sei. Die Klägerin begründe ihr Vorgehen mit der Ergänzung zum Arbeitsvertrag vom 17.05.2012, nach der eine sogenannte Vertrauensarbeitszeit vereinbart worden und der betroffene Mitarbeiter selbst dafür verantwortlich sei, eventuell notwendige Aufzeichnungen über seine Arbeitszeit manuell zu führen. Zu den bezahlten, aber für die Klägerin nicht verfügbaren Arbeitsstunden habe sie auch „bezahlte Freistellung“ gerechnet und im Weiteren mit 7,6 Arbeitskraftstunden pro Tag in Ansatz gebracht. Es sei davon auszugehen, dass es sich dabei um einen Freizeitausgleich für geleistete Überstunden handele. Ein Bezug zu genehmigten Tätigkeiten der beiden Maßnahmen könne jedenfalls nicht hergestellt werden. Insofern könne diese Freistellung auch nicht anteilig in die Förderung einfließen, weil die Mitarbeiter der Klägerin in diesen Zeiten grundsätzlich zur Verfügung gestanden hätten.

10

Auch die Ausgaben unter dem Beleg Nr. 6.1 (Personalkosten des Mitarbeiters ...) erkannte das Regierungspräsidium nicht an und führte zur Begründung aus: Entsprechend der erteilten Genehmigung müssten sich Beratungsleistungen für Mitgliedsbetriebe auf die Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder auf die Einführung neuer Produkte bzw. Verfahren beziehen; der Zweck der Beratung sei mit Tätigkeitsaufschrieb darzulegen. Indes ließen sich den vorgelegten Unterlagen Hinweise auf eine erfolgte Beratung mit daraus folgendem Wissensgewinn des Mitgliedserzeugers im Bereich der Erzeugung oder Einführung neuer Produkte bzw. Verfahren nicht entnehmen.

11

Am 29.10.2015 hat die Klägerin Klage zum Verwaltungsgericht Karlsruhe erhoben und machte zur Begründung im Wesentlichen geltend: Die Beanstandungen im Bescheid vom 07.10.2015 seien in großem Umfang zu Unrecht erfolgt und beruhten insbesondere nicht auf einer sorgfältigen Auswertung ihres Vortrags im Anhörungsverfahren. Darüber hinaus stünden die Beanstandungen im Widerspruch zur Praxis des Regierungspräsidiums der vergangenen Jahre. Diese Verwaltungspraxis dürfe dem Vertrauensschutz entsprechend aber nur behutsam und mit Wirkung für die Zukunft nach entsprechendem Hinweis geändert werden, was vorliegend nicht geschehen sei. Ihr könne auch nicht vorgehalten werden, sie habe die Umstände, die das Regierungspräsidium zur Änderung seiner Praxis berechtigten mögen, gekannt oder infolge grober Fahrlässigkeit nicht gekannt.

12

Die mit den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.6 geltend gemachten Kosten bezögen sich auf eine Verkaufsförderung im Sinne einer praktischen Zubereitungsanleitung im Rahmen der Produktinformation. Die Tätigkeit der Fachfrauen für Verkaufsförderung sei vorrangig darauf ausgerichtet, auf das heimische Angebot hinzuweisen und den Verbraucher über die Vorzüge der heimischen Ware aufzuklären. Dies umfasse die Information über die Zubereitung der Produkte, wozu auf Kundenwunsch auch das Schälen von Spargel gehören könne. Geschälte Ware als solche werde allerdings nicht angeboten oder beworben. Dementsprechend übten die Fachfrauen auch keine Verkaufstätigkeit aus. Bestenfalls richteten und wögen sie Aktionsware, sofern der Kunde dies wünsche. Die reklamierten Tätigkeiten entsprächen damit der im Rahmen der Prüfung und Bewilligung des operationellen Programms erfolgten Definition von Verkaufsförderung durch das Regierungspräsidium. Diese Art der Verkaufsförderung werde seit über zehn Jahren unverändert so abgewickelt; die zur Förderung beantragten Maßnahmen seien in gleicher Form über drei operationelle Programme beantragt und bewilligt worden. Ausgehend hiervon habe sie auf eine Fortsetzung der bisherigen Verwaltungspraxis vertrauen dürfen, zumal weder eine Rechtsänderung eingetreten sei noch das Regierungspräsidium auf eine Änderung seiner Verwaltungspraxis vorab hingewiesen habe. Darüber hinaus sei es bei den vorgenommenen Kürzungen zu einem Berechnungsfehler gekommen und seien mindestens 15.386,26 EUR zu Unrecht in Abzug gebracht worden.

13

Soweit die Versagung der Förderfähigkeit erbrachter Leistungen mit der Nichteinhaltung von Beihilfekriterien für Auftritte und Präsentationen bei Messen begründet werde, betreffe dies Messekosten wie zum Beispiel Standmiete, Werbeartikel, Reise- und Personalkosten. Solche Kosten seien aber nicht geltend gemacht worden. Auch in diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass die in Ansatz gebrachten Kosten der Abrechnungspraxis der Vorjahre entsprächen und das Regierungspräsidium nicht auf eine beabsichtigte Änderung seines Verwaltungshandelns hingewiesen habe. Entgegen der Darstellung des Regierungspräsidiums sei bereits mit E-Mail vom 07.12.2013 im Rahmen der Anhörung zur Genehmigung des operationellen Programms ein Gesamtfinanzierungskonzept vorgelegt und zum Gegenstand der Bewilligung gemacht worden. Außerdem seien in der Folgezeit alle Unterlagen gemäß den Anforderungen des Regierungspräsidiums vom 17.06.2015 und 24.08.2015 übermittelt worden, und dieses habe nicht zum ergänzenden Vortrag im Rahmen des Anhörungsverfahrens aufgefordert. Ferner habe sie einen hinreichenden Durchführungsbericht vorgelegt; aus der Nationalen Strategie ergebe sich nicht, dass dieser qualifiziert sein müsse.

14

Im Hinblick auf die Belege Nrn. 2.5.56 bis 2.5.64 seien, wie mit Bescheid vom 10.12.2013 genehmigt, Mietkosten für Flurfördergeräte mit exakt einer Laufzeit von 180 Tagen geltend gemacht worden. Dass bei einer Mietzeit von mehr als sechs Monaten keine Saisonmiete mehr vorliege, entbehre jeder Begründung. Die vorgelegte Vergleichsberechnung belege, dass sogar bis zu einer Mietdauer von 7,3 Monaten (219 Tage) ein relativer Kostenvorteil für die Mietvariante gegeben gewesen sei. Insofern sei die für die Versagung herangezogene Begründung, dass die Maßnahme bei einer Mietdauer von 207 Tagen (6,9 Monate) nicht genehmigungsfähig gewesen wäre, unzutreffend. Sie habe daher die Gesamtwirtschaftlichkeit für einen Zeitraum nachgewiesen, der über der tatsächlichen Mietdauer gelegen habe. Die vorgelegte Vergleichsberechnung sei auf der Basis gängiger betriebswirtschaftlicher Verfahren erfolgt und nachvollziehbar. Schließlich entspreche die 2014 erstmals beanstandete Abrechnungspraxis derjenigen der Vorjahre, die bis dahin vom Regierungspräsidium akzeptiert worden sei.

15

Hinsichtlich der mit Beleg Nr. 3.1 geltend gemachten Aufwendungen sei festzustellen, dass sie bei Personalkosten von Mitarbeitern ohne Zeiterfassung die tarifliche Sollarbeitszeit bei der Berechnung der anteilig förderbaren Personalkosten in Ansatz gebracht habe. Dieser Sollberechnung sei das Regierungspräsidium erstmalig für das Jahr 2014 nicht gefolgt. Darüber hinaus seien Arbeitszeiten an Feiertagen und Wochenenden sowie die damit verbundenen Freistellungen nach dem Arbeitszeitgesetz nicht antragsgemäß berücksichtigt worden. Im Hinblick auf die Kürzungen des Regierungspräsidiums im Zusammenhang mit den bezahlten Freistellungen werde darauf hingewiesen, dass es sich bei diesen um Ersatzruhetage für Arbeit an Wochenenden und Feiertagen nach dem Arbeitszeitgesetz handele; die Freistellungen seien somit kein Ausgleich für geleistete Überstunden. Die vorgenommene Kürzung der Stunden im Rahmen der Freistellung sei insbesondere vor dem Hintergrund der Systematik des Berechnungsblatts des Regierungspräsidiums zur Ermittlung der Ist-Arbeitszeit, die ihr tatsächlich zur Verfügung stehe, nicht nachvollziehbar. Unabhängig hiervon hätte bei der Berechnung der Kürzung auch der von ihr vorgenommene Sicherheitsabschlag bei den in Ansatz gebrachten Projektstunden berücksichtigt werden müssen, sodass - dies einbezogen - die verfügte Kürzung zu hoch sei.

16

Im Hinblick auf die mit Beleg Nr. 6.1 geltend gemachten Personalkosten habe die Klägerin die mit Schreiben vom 19.06.2015 geforderten Nachweise erbracht und deshalb von der Ordnungsmäßigkeit ihres Vortrags ausgehen dürfen. Maßstab sei ausschließlich der für die Maßnahme (Summe aller Aktionen) und den Zielbereich festgelegte Indikator und nicht der Erfolg einer singulären Aktion.

17

Ferner sei der in Ansatz gebrachte Kürzungsbetrag nicht nachvollziehbar; das Regierungspräsidium habe 5.576,10 EUR zu Unrecht nicht bewilligt. Vor diesem Hintergrund habe das Regierungspräsidium ihr auch keine Sanktionen nach Art. 117 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 543/2011 auferlegen dürfen.

18

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten und machte im Wesentlichen geltend: Es habe sich nicht die Verwaltungspraxis, sondern lediglich die Kontrolldichte verändert. Aus einer mangelnden Kontrolle ergebe sich daher kein Vertrauensschutz. Unter Verweis auf eine andere Verwaltungspraxis hätte die Klägerin allenfalls gegen den bestandskräftigen Genehmigungsbescheid, nicht jedoch im gegenständlichen Verfahren vorgehen können.

19

Mit - der Klägerin am 22.05.2018 zugestelltem - Urteil vom 11.04.2018 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Die Klägerin habe keinen Anspruch auf Festsetzung weiterer förderfähiger Kosten und Gewährung einer entsprechend erhöhten Beihilfe. Es sei nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium Ausgaben gemäß den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.6 betreffend bestimmte Landfraueneinsätze als nicht förderfähig anerkannt habe. Aus einer dem bestandskräftigen Genehmigungsbescheid vom 10.12.2013 beigegebenen Maßgabe ergebe sich, dass Kosten, die durch die Bearbeitung, insbesondere das Schälen von Spargel wie auch durch Kundenservice entstehen, nicht förderfähig seien. Den von der Klägerin vorgelegten Rechnungen lasse sich jedoch nicht mit der gebotenen Sicherheit entnehmen, dass die nicht anerkannten Kosten nicht ausschließlich durch Bearbeitung von Spargel und Kundenservice entstanden seien. Diese Unsicherheit gehe zu Lasten der Klägerin, da sie keine ausreichend nachvollziehbaren Belege über die Tätigkeit der Landfrauen beigebracht habe.

20

Nicht zu beanstanden sei ferner, dass das Regierungspräsidium die Kosten unter den Belegnummern 2.3.9 und 2.3.10 betreffend Messeauftritten nur teilweise als förderfähig anerkannt habe. Das Regierungspräsidium habe im Genehmigungsbescheid vom 10.12.2013 darauf hingewiesen, dass die Beihilfefähigkeitskriterien für Auftritte und Präsentationen bei Messen gemäß Nr. 3.2 der Nationalen Strategie einzuhalten seien. Danach sei unter anderem die Vorlage eines Durchführungsberichts vorgeschrieben, welcher insbesondere der Prüfung diene, ob die entsprechende Aktion einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung leiste. Vor diesem Hintergrund müsse ein Durchführungsbericht einen Bezug zur betreffenden Erzeugerorganisation aufweisen, was hier nicht ausreichend der Fall sei. Denn dem von der Klägerin vorgelegten Bericht des Marktkontors Obst und Gemüse Baden bezüglich der Messe „Fruit Logistica“ fehle jeder individuelle Bezug zur Tätigkeit der Klägerin. Diese sei gehalten gewesen, über die Aktivitäten ihrer eigenen Vertreter auf dem Gemeinschaftsstand der Erzeugerorganisationen zu berichten. In diesem Zusammenhang habe das Regierungspräsidium die Klägerin nicht erneut zu Sachvortrag auffordern oder diese ergänzend anhören müssen.

21

Auch dass das Regierungspräsidium die von der Klägerin geltend gemachten Mietkosten für Flurförderfahrzeuge nicht als förderfähig angesehen habe, begegne keinen Bedenken. Eine Saisonmiete für Flurförderfahrzeuge im Sinne des Genehmigungsbescheids liege nicht vor, wenn diese für einen Zeitraum von über sechs Monaten gemietet worden seien. Dabei sei nicht allein entscheidend, dass die Wirtschaftlichkeit der Miete gegenüber einem Kauf nachgewiesen werde; zusätzliches formales Kriterium für die Förderfähigkeit von Mietkosten sei, dass die Mietdauer von sechs Monaten nicht überschritten werden dürfe. Indes ergebe sich aus den beigebrachten Unterlagen, dass die Klägerin Mietverträge für 206 Tage und damit mehr als sechs Monate abgeschlossen habe. Darüber hinaus habe sie die Wirtschaftlichkeit der Miete der Flurförderfahrzeuge nicht nachgewiesen. Die von ihr vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnung leide an erheblichen Mängeln, insbesondere werde von einer unzutreffend kurzen Abschreibungszeit ausgegangen und der Restwert der Flurförderfahrzeuge nicht in Ansatz gebracht.

22

Zutreffender Weise habe das Regierungspräsidium im Hinblick auf die Förderfähigkeit der Personalkosten bezüglich der Maßnahme 3.1 auf die Anzahl der Arbeitstage im Jahr 2014 abgestellt und außerdem die bezahlten Freistellungen unberücksichtigt gelassen. Nach den einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben obliege es der Erzeugerorganisation, die angefallenen Personalkosten zu belegen. Errechneten sich die Personalkosten nach der Arbeitszeit pro Jahr, obliege es der Erzeugerorganisation, die Ist- und nicht die Sollarbeitszeit zu berechnen. Ausgehend hiervon sei nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium auf die Anzahl der Arbeitstage im Jahr 2014, nicht jedoch auf einen jahresunabhängigen und damit weniger präzisen monatlichen Mittelwert abgestellt habe. Auch sei das Regierungspräsidium nicht gehalten gewesen, die bezahlten Freistellungen zu berücksichtigen. Zutreffend habe es darauf abgestellt, dass die Klägerin insofern einen Bezug zu den Maßnahmen des operationellen Programms nicht hergestellt habe. In diesem Zusammenhang spiele es keine Rolle, ob es sich um einen Ausgleich für geleistete Überstunden oder für Arbeit an Wochenenden und Feiertagen handele.

23

Nicht zu beanstanden sei ferner, dass das Regierungspräsidium die von der Klägerin im Hinblick auf die Maßnahme 6.1 geltend gemachten Lohnkosten des Mitarbeiters ... nicht als förderfähig angesehen habe. Gemäß einer Nebenbestimmung zum Genehmigungsbescheid vom 10.12.2013 umfasse die Maßnahme 6.1 „Aktionen zur Weiterbildung und Beratung“ unter anderem anteilige Personalkosten für Mitarbeiter der Erzeugerorganisation im Bereich „Anbauberatung“. Damit sollten nur solche beratenden Tätigkeiten gefördert werden, die der abstrakten, also über den Einzelfall hinausgehenden Wissensvermittlung dienten. Den von der Klägerin beigebrachten Erläuterungen zu den Tätigkeiten des Mitarbeiter ... im Jahr 2014 ließen sich keine ausreichenden Anhaltspunkte für beratende Tätigkeiten entnehmen, die auf die Vermittlung abstrakten Wissens zielten. Es bleibe unklar, inwieweit die beschriebenen Tätigkeiten nur der Kontrolle konkreter örtlicher Umstände oder auch der vom Einzelfall losgelösten Beratung zur Kompetenzverbesserung gedient hätten.

24

Gesamtbetrachtet könne die Klägerin dem Regierungspräsidium nicht entgegenhalten, die bisherige Verwaltungspraxis stehe der Nichtanerkennung der beantragten Beihilfe entgegen. Zum einen habe die Klägerin stets mit dem Wegfall der Subventionsleistungen rechnen müssen. Schließlich könne sie nur darauf vertrauen, dass wirtschaftlich sinnvolle Investitionen gefördert werden. Zum anderen habe dem Regierungspräsidium im Hinblick auf den Auszahlungsbescheid vom 07.10.2015 kein Ermessensspielraum zugestanden. Sollte das Regierungspräsidium in identisch gelagerten Fällen in der Vergangenheit zu einem anderen Ergebnis gekommen sein, sei lediglich dieses Verwaltungshandeln rechtswidrig gewesen; rechtswidriges Handeln abzustellen, stelle einen sachlichen Grund zur Änderung einer Verwaltungspraxis dar.

25

Die Klägerin hat am 19.06.2018 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit - der Klägerin am 22.05.2020 zugestelltem - Beschluss vom 14.05.2020 hat der erkennende Gerichtshof die Berufung zugelassen (10 S 1370/18). Am 20.08.2020 hat die Klägerin die Berufung begründet und hierzu auf ihre Ausführungen im Zulassungsverfahren verwiesen.

26

Die Klägerin beantragt,

27

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11.04.2018 - 4 K 4973/15 - zu ändern und nach den Schlussanträgen der Klägerin in erster Instanz mit der Maßgabe zu erkennen, dass nurmehr die Feststellung der Förderfähigkeit der Maßnahmen 2.3.1 bis 2.3.6, 2.3.9 und 2.3.10, 2.5.56 bis 2.5.64, 2.5.25 (doppelte Kürzung in Höhe von 5.567,10 EUR) sowie 3.1 und 6.1 begehrt wird.

28

Der Beklagte beantragt,

29

die Berufung zurückzuweisen.

30

Er verteidigt das angefochtene Urteil und vertieft seine Ausführungen im erstinstanzlichen Verfahren. Die Klägerin könne ihr Begehren nicht auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stützen. Es fehle schon an einer ein Vertrauen begründenden Behördenpraxis in der Vergangenheit; jedes operationelle Programm sei einzeln auszulegen und zu beurteilen. Bei Durchsicht der Akten aus vorangegangenen operationellen Programmen entstehe der Eindruck, dass sich dort das Regierungspräsidium auf stichprobenartige Prüfungen beschränkt habe und nunmehr lediglich die Kontrolldichte erhöht worden sei. Dieser Umstand vermöge jedoch keinen Vertrauensschutz zu begründen. Auch stehe hier keine Ermessensentscheidung in Rede bzw. dem Regierungspräsidium kein Beurteilungsspielraum zu; vielmehr sei lediglich die Übereinstimmung der Aufwendungen mit dem genehmigten operationellen Programm zu prüfen. Vor diesem Hintergrund bestehe kein Raum für die Rechtsfigur einer Selbstbindung der Verwaltung und eines durch den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vermittelten Gleichbehandlungsanspruchs der Klägerin.

31

Dem Senat liegen die Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums und die Akte des Verwaltungsgerichts vor, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Akten und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

I.

33

Die Berufung ist nach Zulassung durch den erkennenden Gerichtshof statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie genügt den inhaltlichen Mindestanforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO. Sie enthält einen innerhalb der verlängerten Berufungsbegründungsfrist gestellten Antrag und mit dem Verweis auf die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung vom 18.06.2018 eine hinreichende Berufungsbegründung (vgl. zu den Anforderungen insoweit OVG Hamburg, Urteil vom 21.09.2018 - 4 Bf 232/18.A - juris Rn. 22). Diesen Antrag hat die Klägerin im Verlauf des Berufungsverfahrens in zulässiger Weise präzisiert, ohne dass damit eine Veränderung des Streitgegenstands verbunden war.

II.

34

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht und mit zutreffender Begründung abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Festsetzung weiterer förderfähiger Kosten und Gewährung einer entsprechend erhöhten Beihilfe (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Auszahlungsbescheid vom 07.10.2015 in der maßgeblichen Fassung der Änderung vom 11.12.2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die von der Klägerin gerügten Kürzungen hinsichtlich der Maßnahmen 2.3.1 bis 2.3.6, 2.3.9 und 2.3.10, 2.5.56 bis 2.5.64, 2.5.25 sowie 3.1 und 6.1 sind zu Recht erfolgt (1.). Auch die verfügte Geldbuße ist zutreffend festgesetzt worden (2.).

35

1. Die Rechtsgrundlagen für die Auszahlung der begehrten Beihilfe ergeben sich aus der VO (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22.10.2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse. Diese wurde durch VO (EG) Nr. 361/2008 geändert, welche insbesondere Regelungen für Obst und Gemüse eingeführt hat. Aufgehoben wurde sie durch VO (EU) Nr. 1308/2013. Deren Art. 231 Abs. 2 bestimmt, dass alle Mehrjahresprogramme, die vor dem 01.01.2014 angenommen wurden, auch nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung bis zum Auslaufen der jeweiligen Programme weiter den betreffenden Bestimmungen der VO (EG) Nr. 1234/2007 unterliegen. Die Genehmigung des hier in Rede stehenden operationellen Programms erfolgte mit Bescheid vom 10.12.2013 auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1234/2007. Für diesen Fall einschlägig ist die Delegierte VO (EU) Nr. 499/2014 zur Ergänzung der VO (EU) Nr. 1308/2013 und VO (EU) Nr. 1306/2013 durch Änderung der DVO (EU) Nr. 543/2011. Nach deren Art. 2 (Übergangsbestimmungen) gilt ein operationelles Programm als gemäß der VO (EG) Nr. 1234/2007 genehmigt, wenn ein Mitgliedstaat dieses operationelle Programm gemäß Art. 64 Abs. 2 Unterabsatz 3 der DVO (EU) Nr. 543/2011 vor dem 20.01.2014 genehmigt hat. Es gelten daher die Vorschriften der VO (EG) Nr. 1234/2007 (eingefügt durch VO (EG) Nr. 361/2008). Ergänzende Regelungen zur Auszahlung der Beihilfe finden sich in der DVO (EU) Nr. 543/2011 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1234/2007 für die Sektoren Obst und Gemüse.

36

Die VO (EG) Nr. 1234/2007 sieht die Schaffung von Erzeugerorganisationen in den Art. 103b, 122 bis 125o und 176 ausdrücklich vor und bestimmt die Aufgaben, die diese erfüllen können. Durch diese freiwilligen Organisationsformen soll das zersplitterte Angebot an Agrarprodukten konzentriert und ein Gegengewicht zu der Marktmacht der Abnehmer gebildet werden (vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 - 1 K 141/18.MZ - juris Rn. 47). Bei der Klägerin handelt es sich um eine staatlich anerkannte Erzeugerorganisation für Obst und Gemüse, die aus einem eingerichteten Betriebsfond Beihilfen zwecks Finanzierung von Maßnahmen und Aktionen auf Grundlage eines genehmigten operationellen Programms erhält. Erzeugerorganisationen, die ihren Mitgliedern gemeinsame Regeln für die Produktion oder für den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse auferlegen, verfolgen das Ziel, die Produktion an die Bedürfnisse des Marktes anzupassen sowie das landwirtschaftliche Angebot zusammenzufassen und dadurch die Marktstellung der landwirtschaftlichen Erzeuger gegenüber ihren Abnehmern zu verstärken (vgl. VG Mainz a. a. O. Rn. 46).

37

Zu den in den Art. 38 bis 44 AEUV vorgesehenen Steuerungsmitteln der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union gehört die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nach der VO (EU) Nr. 1308/2013 bzw. der VO (EG) Nr. 1234/2007. Nach Art. 103d Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1234/2007 ist die finanzielle Unterstützung der Union für Erzeugerorganisationen gleich der Höhe der tatsächlich entrichteten Finanzbeiträge gemäß Art. 103b Abs. 1 lit. a) dieser Verordnung, diese beträgt aber höchstens 50 % der tatsächlichen Ausgaben. Gemäß Art. 103b Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1234/2007 können die Erzeugerorganisationen im Sektor Obst und Gemüse und/oder ihre Vereinigungen einen Betriebsfond einrichten. Nach dessen Satz 2 wird dieser aus Finanzbeiträgen der Mitglieder der Erzeugerorganisationen und/oder der Erzeugerorganisation selbst oder der Vereinigungen von Erzeugerorganisationen durch die Mitglieder dieser Vereinigungen finanziert. Ferner erfolgt die finanzielle Unterstützung der Union, die den Erzeugerorganisationen oder ihren Vereinigungen gewährt werden kann, wenn diese Vereinigungen ein operationelles Programm oder Teilprogramm vorstellen, verwalten und umsetzen. Dabei gelten die Bedingungen, die die Kommission mittels Durchführungsakten nach Art. 103h der VO (EG) Nr. 1234/2007 erlässt. Die Betriebsfonds dienen ausschließlich der Finanzierung der operationellen Programme, die den Mitgliedstaaten vorgelegt und von ihnen genehmigt worden sind, Art. 103b Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007. Umgesetzt wurde dieser Grundsatz der finanziellen Solidarität durch die Errichtung des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft - EGFL -. Die mehrjährigen Programme werden unter maßgeblicher Einbindung der Mitgliedstaaten verwaltet. Gemäß Art. 103f Abs. 2 VO (EU) Nr. 1234/2007 muss jeder Mitgliedstaat eine nationale Strategie für nachhaltige operationelle Programme auf dem Obst- und Gemüsemarkt ausarbeiten. Dies ist durch die Nationale Strategie für nachhaltige operationelle Programme der Erzeugerorganisationen für Obst und Gemüse des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft geschehen.

38

Dies zugrunde gelegt folgt kein weitergehender Anspruch der Klägerin auf Gewährung von Zuwendungen aus den Grundsätzen des Vertrauensschutzes (1.1) und sind die vom Regierungspräsidium in dem Auszahlungsbescheid vom 07.10.2015 vorgenommenen Kürzungen nach Grund und Höhe nicht zu beanstanden (1.2).

39

1.1 Ein Anspruch der Klägerin auf Anerkennung von grundsätzlich nicht förderfähigen Ausgaben folgt nicht aus dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung im Hinblick auf eine geltend gemachte ständige Verwaltungspraxis des Beklagten in der Vergangenheit. Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Grundsätze liegen hier nicht vor. Dem Beklagten kann keine rechtlich erhebliche Vertrauensschutzverletzung der Klägerin vorgehalten werden.

40

a) Die Tatsache allein, dass die Klägerin in den vorausgehenden Jahren durchgehend aufgrund genehmigter anderer operationeller Programme Zuschüsse auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 erhalten hat, begründet im vorliegenden Fall kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine Weitergewährung dieser Zuwendungen in unveränderter Höhe. Vielmehr ist die öffentliche Hand berechtigt, ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm ohne Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG aus willkürfreien, d. h. sachlichen Gründen zu ändern (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6.95 - juris Rn. 27; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.06.1990 - 10 S 3081/89 - juris Rn. 14 f.). Allgemein gilt, dass ein etwaiger Vertrauensschutz durch eine Änderung der Subventionspraxis in der Regel nicht verletzt sein wird, da es bereits am notwendigen Vertrauenstatbestand fehlt. Wer einmal eine Subvention erhalten hat, kann nicht berechtigter Weise erwarten, dass diese auch in der Zukunft regelmäßig weitergeleistet wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.07.2009 - 5 C 25.08 - juris Rn. 47 und vom 11.05.2006 - 5 C 10.05 - juris Rn. 57; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.05.2009 - 12 A 292/09 - juris Rn. 13 ff.). Auch das Bundesverfassungsgericht hält unabhängig von der Natur ihrer Rechtsgrundlage das Vertrauen in den zeitlich unbegrenzten Fortbestand einer Subvention nicht für schutzwürdig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.06.1988 - 2 BvL 9/85 - BVerfGE 78, 249 <285>). Vielmehr muss ein Subventionsempfänger grundsätzlich damit rechnen, dass bei Eintritt wesentlicher Änderungen der allgemeinen Rahmenbedingungen die Subventionen ganz eingestellt oder gekürzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 a. a. O. Rn. 27).

41

Diese Grundsätze gelten gerade auch im Bereich der unionsrechtlich determinierten und von der Europäischen Union kofinanzierten Agrarförderung, da es in diesem Bereich in der Vergangenheit immer wieder zu Änderungen aufgrund veränderter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Verhältnisse gekommen ist. Auf einem Rechtsgebiet mit derart bewegter Entwicklung kann der Einzelne nur eingeschränkt auf das unveränderte Fortbestehen einer ihm günstigen Rechtslage vertrauen. Hinzu kommt, dass dem Staat bei der Agrarförderung zur Verwirklichung seiner Ziele ein weites Gestaltungsermessen zukommt, das nicht nur berechtigt, Leistungen zu gewähren, sondern die Leistungsgewährung auch wieder einzustellen; sein Handeln ist deshalb nur in einem weniger strengen Sinne als die Eingriffsverwaltung an den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Geboten von Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit zu messen. Auch ist die Verwaltung zur Gegensteuerung von Fehlentwicklungen im Weg der Änderung stets befugt; im Fall zwischenzeitlich erkannter Rechtsverstöße der bisherigen Förderungspraxis ist sie sogar regelmäßig verpflichtet, eine Änderung ihrer Vorgehensweise herbeizuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 a. a. O. Rn. 25).

42

b) Gemessen hieran folgt kein Anspruch der Klägerin auf Gewährung weitergehender Zuwendungen allein aus der Tatsache, dass ihr in der Vergangenheit eine Förderung auf der Grundlage der vorausgehenden operationellen Programme bewilligt worden ist. Die Klägerin konnte kein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend entwickeln, dass der Beklagte seine Förderpraxis in der gleichen Weise wie in der Vergangenheit aufrechterhält. Ein entsprechendes schutzwürdiges Vertrauen konnte die Klägerin bereits vor dem Hintergrund nicht betätigen, dass es sich bei dem in Rede stehenden Antragsjahr 2014 um das erste des neuen, mit Bescheid vom 10.12.2013 genehmigten operationellen Programms handelt. Einem programmübergreifenden Vertrauensschutz steht der Grundsatz der zeitabschnittsweisen Förderung der Erzeugerorganisationen entgegen. Nach Art. 103g Abs. 6 der VO (EG) Nr. 1234/2007 ist das operationelle Programm und seine Finanzierung auf mindestens drei und höchstens fünf Jahre angelegt. Bereits diese Konzeption der operationellen Programme und deren zeitliche Befristung erhellt, dass die Förderung der Erzeugerorganisationen lediglich zeitabschnittsweise erfolgt. Die Erzeugerorganisationen teilen während des laufenden operationellen Programms nach Art. 103g Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 dem Mitgliedstaat den voraussichtlichen Betrag des Betriebsfonds für jedes Jahr mit und fügen dazu geeignete Nachweise bei, die sich auf die Voranschläge des operationellen Programms stützen; ferner teilen sie die prognostizierten Ausgaben des laufenden Jahres der zuständigen Subventionsbehörde mit. Die zeitabschnittsweise Ausgestaltung des Zuwendungsverfahrens gemäß Art. 103g der VO (EG) Nr. 1234/2007 ermöglicht der Bewilligungsbehörde eine engmaschige Überprüfung der geplanten Ausgaben auf ihre Übereinstimmung mit dem genehmigten operationellen Programm und der zugrundeliegenden nationalen Strategie, die die Behörde gegebenenfalls in die Lage versetzt, etwaigen Fehlentwicklungen der Förderpraxis und der Mittelverwendung entgegenzuwirken. Diese Ausgestaltung des Bewilligungsverfahrens steht der Anerkennung eines über den Zeitraum eines einzelnen operationellen Programms hinausgehenden Vertrauensschutzes entgegen.

43

Gegenteiliges kann der von der Klägerin herangezogenen instanzgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Saarland, Urteil vom 04.06.2012 - 3 A 33/12 - juris und VG Frankfurt, Urteil vom 10.07.2013 - 5 K 1929/13.F - juris) nicht entnommen werden. Diese Entscheidungen verhalten sich schwerpunktmäßig zu den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes hinsichtlich der Betätigung des Vergabeermessens bei rechtlich nicht determinierten Subventionsentscheidungen. Danach gebietet es der allgemeine Gleichheitssatz dem Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen und begründet dieser zu Gunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 04.06.2012 a. a. O. Rn. 52). Die zitierten Entscheidungen beschäftigen sich deshalb primär mit der Frage, ob einem Subventionsbewerber ein Anspruch auf Gleichbehandlung gegenüber anderen begünstigten Zuwendungsempfängern zusteht. Vorliegend steht indes die Problematik inmitten, ob sich die Klägerin gegenüber einer von ihr geltend gemachten Änderung der Förderungspraxis auf Vertrauensschutz bzw. auf eine Selbstbindung der Verwaltung dahingehend berufen kann, dass diese ihre bisherige Praxis nicht ändert. Hinsichtlich dieser Frage lässt sich den von der Klägerin herangezogenen Entscheidungen nichts entnehmen, was zu den oben dargestellten Grundsätzen im Widerspruch stünde. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das hier relevante, im Jahr 2013 genehmigte operationelle Programm der Klägerin von den vorausgegangenen Programmen inhaltlich unterscheidet. Allein die oben dargestellte zeitliche Begrenzung der operationellen Programme und die zeitabschnittsweise ausgestaltete Förderung steht der Annahme eines programmübergreifenden Vertrauensschutzes entgegen. Der europäische Normgeber hat die Förderung der Erzeugerorganisationen nicht als Dauerzuwendungsverhältnis ausgestaltet, sondern sieht lediglich die Subventionierung einzelner operationeller Programme vor, die wiederum detailliert zu beschreibende und zu genehmigende Einzelaktionen bzw. Maßnahmen enthalten.

44

Im Übrigen steht hier keine rechtlich nicht determinierte Subventionsentscheidung im Ermessensweg in Rede. Zu prüfen ist allein, ob die von der Klägerin unter dem 13.02.2015 beantragten Zuwendungen für das Jahr 2014 mit dem operationellen Programm übereinstimmen, welches das Regierungspräsidium am 10.12.2013 genehmigt hat. Dem Beklagten war hier bei seiner Entscheidung über die Förderung kein Ermessen eröffnet und ihm stand auch kein Beurteilungsspielraum zu, vielmehr hatte er allein zu prüfen, ob sich die Ausgaben im Rahmen der erteilten bestandskräftigen Genehmigung und der dieser beigefügten Nebenbestimmungen halten. Diese Entscheidung unterliegt der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung, sodass für eine Selbstbindung eines etwaigen Verwaltungsermessens auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 GG kein Raum besteht. Vorliegend hat das beklagte Land entgegen der Annahme der Klägerin nicht seine Förderpraxis geändert, sondern lediglich die Kontrolldichte bei der Überprüfung der vorgelegten Verwendungsnachweise erhöht und diese einer tiefergehenden Überprüfung auf ihre Übereinstimmung mit dem genehmigten operationellen Programm unterzogen. Bei dieser Überprüfung hat der Beklagte mit dem gegenständlichen Bescheid Aufwendungen nicht anerkannt, die er bei den vorhergehenden operationellen Programmen nicht beanstandet hat, wobei sich nach dem Vortrag der Klägerin im Vergleich zu den vorausgegangenen Programmen keine Änderungen ergeben haben, Inhalte bzw. Prozesse der genehmigten Maßnahmen identisch waren und die Ausgaben den anerkannten Kosten der Vorjahre entsprochen haben. Dies allein reicht jedoch nicht aus, um einen Anspruch auf Anerkennung der nicht förderfähigen Kosten zu bejahen. Denn eine Selbstbindung der Verwaltung kann sich nur innerhalb einer rechtmäßigen Verwaltungspraxis entwickeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.05.2008 - 5 B 36.08 - juris Rn. 4). Normativer Anknüpfungspunkt der Rechtsfigur einer Selbstbindung der Verwaltung ist der allgemeine Gleichheitssatz, der grundsätzlich keine „Gleichheit im Unrecht“ gewährleistet. Anderenfalls könnte die gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundene Verwaltung durch eine abweichende Verwaltungspraxis, unabhängig davon, ob dies bewusst oder unbewusst, beabsichtigt oder unbeabsichtigt erfolgt, dafür sorgen, dass nicht mehr der Wille des Normgebers für die Bewältigung rechtlicher Konflikte maßgeblich ist, sondern die Verwaltungspraxis. Der Konflikt zwischen Art. 20 Abs. 3 und Art. 3 Abs. 1 GG muss daher grundsätzlich zu Gunsten der Gesetzesbindung der Verwaltung gelöst werden (vgl. hierzu VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 86). Die rechtswidrige Bewilligungspraxis kann nicht Grundlage eines Förderanspruchs sein, da aus Art. 3 Abs. 1 GG kein „Fehlerwiederholungsanspruch“ folgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.07.2009 a. a. O. Rn. 24).

45

Auch aus unionsrechtlichen Vorgaben folgt kein weitergehender Vertrauensschutz der Klägerin. Zwar kann sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs jede Person auf den Grundsatz des Schutzes des rechtmäßigen Vertrauens berufen, bei der ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Darüber hinaus kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich nach ständiger Rechtsprechung der Unionsgerichte im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen. Darüber hinaus sind die Wirtschaftsteilnehmer nicht berechtigt, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, und zwar insbesondere auf einem Gebiet wie der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (vgl. zusammenfassend EuG, Urteil vom 22.04.2015 - T-290/12 - juris Rn. 54 ff.). Dem lässt sich entnehmen, dass die europäischen Gerichte im Bereich der gemeinsamen Marktorganisationen der Begründung von Vertrauensschutz restriktiv gegenüberstehen und insbesondere keinen programmübergreifenden Vertrauensschutz zubilligen, sofern die bewilligende Stelle dem betroffenen Wirtschaftsteilnehmer keine ausdrückliche entgegenstehende Zusicherung gegeben hat.

46

1.2 Die von dem Regierungspräsidium in dem Bescheid vom 07.10.2015 in der maßgeblichen Fassung des Änderungsbescheids vom 11.12.2015 vorgenommenen Kürzungen der von der Klägerin beantragten Beihilfe sind nach Grund und Höhe nicht zu beanstanden.

47

1.2.1 Der Klägerin steht kein Anspruch auf weitergehende Förderung der mit den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.6 abgerechneten Verkaufsförderungseinsätze durch die Fachfrauen bzw. Landfrauen zu. Zutreffend hat das Regierungspräsidium darauf abgehoben, dass die von der Klägerin beantragten weitergehenden Maßnahmen nicht mit den Vorgaben des bestandskräftigen Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 im Einklang stehen und deshalb nicht förderfähig sind.

48

a) Das Regierungspräsidium hat nach I.2 Alternative 2 des Bescheids vom 10.12.2013 die von der Klägerin beantragte Maßnahme 2.3 lediglich teilweise genehmigt. Gemäß II.2 (S. 4 des Bescheids) umfasst die Maßnahme 2.3 „Aktion zur Absatzförderung und Verbesserung der Kommunikation“ unter anderem „die Organisation von Verkaufsförderaktionen durch Landfraueneinsätze“ (Buchstabe a). In der Begründung der Genehmigungsentscheidung wies das Regierungspräsidium darauf hin, die Maßnahme sei „inhaltlich gemäß Ziffer 3.2.3.2 der Nationalen Strategie förderfähig. Die in der Nationalen Strategie unter der Ziffer 3.2.3.2 aufgeführten Vermarktungsförderung und Kommunikation bezieht sich auf alle produktorientierten Verkaufsförderungsaktionen, welche durch die äußerliche Beschaffenheit sowie die Präsentation des Produktes eine direkte und teilweise auch indirekte Wirkung auf den Konsumenten ausüben soll. Der geschälte Spargel als solches soll bei diesen Vermarktungsförderaktionen beworben werden und nicht die Bearbeitung bzw. der Kundenservice. Daraus ergibt sich, dass Verarbeitungsmaschinen in dieser Maßnahme nicht förderfähig sind. Außerdem wird der geschälte Spargel bereits im Sortiment als Produkt der Erzeugerorganisation angeboten.“ Des Weiteren wies das Regierungspräsidium darauf hin, dass in den Belegen die berechneten Leistungen und Produkte, bezogen auf die Erzeugergenossenschaft, konkret beschrieben sein müssen, damit die Förderfähigkeit festgestellt werden kann.

49

Nach Nr. 3.2.3.2 der Nationalen Strategie für nachhaltige operationelle Programme der Erzeugerorganisationen für Obst und Gemüse für den Zeitraum 2008 bis 2013 können unter anderem gefördert werden „Aktionen zur Vermarktungsförderung und Kommunikation, insbesondere Erstellung und Umsetzung von Vermarktungskonzepten, Erstellung und Umsetzung von speziellen Markenkonzepten der Erzeugerorganisationen und Erstellung bzw. Einsatz von Werbemitteln und Produktwerbung für EO-Produkte“.

50

b) Die Kürzungen des Regierungspräsidiums bezüglich der mit den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.6 geltend gemachten Aufwendungen für Fachfraueneinsätze gehen darauf zurück, dass insofern die geltend gemachten Leistungen ihrer Art nach nicht oder nicht zweifelsfrei der mit dem operationellen Programm genehmigten Aktion zugerechnet werden konnten, weil in den vorgelegten Rechnungen neben der Einsatzart „Verkaufsförderung“ als Dienstleistung verkaufsbezogene Tätigkeiten wie „Verkauf“, „Spargelverkauf“, „Schälaktion“, „Spargelschälaktion mit Maschine“ etc. aufgeführt waren. Das Regierungspräsidium hat deshalb die geltend gemachten Aufwendungen für Verkaufsförderungsaktionen durch Landfraueneinsätze gekürzt, soweit sich den vorgelegten Belegen der Leistungserbringerinnen Hinweise auf eine verkaufsbezogene Tätigkeit entnehmen ließen. Diese Vorgehensweise des Regierungspräsidiums ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Regierungspräsidium hat den Inhalt der am 10.12.2013 erteilten Genehmigung der Aktion unter II.2 des Bescheids dahingehend eingeschränkt, dass lediglich produktorientierte Verkaufsförderungsmaßnahmen anerkannt werden, welche durch die äußerliche Beschaffenheit sowie die Präsentation des Produkts eine direkte und oder auch indirekte Wirkung auf den Konsumenten ausüben sollen. Die anerkannten Maßnahmen der Verkaufsförderung durch Fachkräfte sind somit nach dem Regelungskonzept des Bescheides vom 10.12.2013 deutlich von dem eigentlichen Verkaufsvorgang abgegrenzt, der nicht Inhalt der erteilten Genehmigung ist. Dies wird auch durch die im Genehmigungsbescheid verlautbarten Erwägungen des Regierungspräsidiums hinsichtlich der Förderfähigkeit von Spargelaktionen verdeutlicht. Danach darf zwar der geschälte Spargel als solches Gegenstand von Vermarktungsförderungsaktionen sein, während die Bearbeitung bzw. der Kundenservice nicht für förderfähig erklärt worden ist. Das Regierungspräsidium hat in diesem Zusammenhang auch darauf hingewiesen, dass die ursprünglich beantragten Verarbeitungsmaschinen deshalb nicht auf der Grundlage der Aktion 2.3 gefördert werden können. Damit hat es mit der gebotenen Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht, dass zwar das Bewerben bzw. die Information über geschälten Spargel förderfähig ist, nicht jedoch der Schälvorgang als solcher.

51

Dies steht mit den Vorgaben der in Bezug genommenen Nationalen Strategie im Einklang. Nr. 3.2.3.2 der Nationalen Strategie erklärt insbesondere die Erstellung und Umsetzung von Vermarktungskonzepten durch Erzeugerorganisationen für förderungsfähig. Auch dies zeigt, dass nach der Nationalen Strategie lediglich konzeptionelle Maßnahmen wie die Entwicklung von Marketing- und Verkaufsstrategien förderungsfähig sein sollen, nicht hingegen der Verkaufsvorgang an sich und damit zusammenhängende praktische Tätigkeiten. Der von der Klägerin herangezogenen Begriffsbestimmung der „Aufarbeitung“ gemäß Art. 19 Abs. 1 lit. j) der DVO(EU) Nr. 543/2011 kommt hier keine Bedeutung zu. Im Ausgangspunkt zutreffend weist die Klägerin zwar darauf hin, dass nach dieser Definitionsnorm einfache aufbereitende Tätigkeiten wie insbesondere das Schälen von Gemüse nicht zu einem Verarbeitungserzeugnis führen. Indes messen sich die Begriffsbestimmungen in Art. 19 Abs. 1 DVO(EU) Nr. 543/2011 bereits nach dem Wortlaut des Eingangssatzes der Norm nur Geltung für den nachfolgenden Titel dieser Durchführungsverordnung zu. Die Abgrenzung von aufbereiteten und bearbeiteten Obst- und Gemüseerzeugnissen wird insbesondere im Zusammenhang mit der Berechnung des Werts der vermarkteten Erzeugnisse relevant; Art. 50 Abs. 3 DVO(EU) Nr. 543/2011 bestimmt in diesem Zusammenhang, dass der Wert der vermarkteten Erzeugung nicht den Wert von Verarbeitungserzeugnissen erfasst, die ihrerseits kein Obst und Gemüse sind. Hierin erschöpft sich die Bedeutung von Art. 19 Abs. 1 DVO(EU) Nr. 543/2011; der Norm kann nach ihrem Wortlaut und der systematischen Stellung keine über den entsprechenden Titel der Durchführungsverordnung hinausgehende Aussagekraft zugemessen werden. Insbesondere lässt diese Begriffsbestimmung nicht den von der Klägerin gezogenen Schluss zu, das Schälen von Spargel stelle eine Verkaufsförderaktion im Sinne von Nr. 3.2.3.2 der Nationalen Strategie bzw. von Punkt I.2. Alternative 2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 dar.

52

c) Ausgehend hiervon hat das Regierungspräsidium die Belege insoweit nicht für förderfähig anerkannt, als sie Hinweise auf Verkaufstätigkeiten bzw. Schälaktionen durch die Landfrauen enthielten. Das Schälen von Spargel und das Verwiegen der Ware bzw. deren Verpackung lässt sich nicht mehr unter den Begriff der Verkaufsförderung im Sinne von Punkt I.2. Alternative 2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 subsumieren. Schwerpunkt dieser Tätigkeit ist nicht die Verkaufsförderung im Sinne einer Bewerbung des Produkts oder einer Information über die Vorzüge von Spargel, sondern eine manuelle Tätigkeit, die dem Verbraucher die Weiterverarbeitung des Produkts erleichtert. Es handelt sich mithin um eine Serviceleistung, die bei wertungsmäßiger Betrachtung dem Verkaufsvorgang zu- bzw. diesem untergeordnet ist und deswegen nicht als Verkaufsförderungsaktion im oben dargestellten Sinne verstanden werden kann. Mit dieser Überlegung hat das Regierungspräsidium in der Begründung des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 der Sache nach die Förderfähigkeit von Spargelschälmaschinen verneint. Dies zugrunde gelegt wäre es inkonsequent, wenn das händische Schälen von Spargel von dem allgemeineren Terminus der Verkaufsförderung umfasst werden sollte.

53

Ausweislich der vorgelegten Unterlagen ist die Tätigkeit der Fachfrauen für Verkaufsförderung nicht vorrangig darauf ausgerichtet, auf das heimische Angebot hinzuweisen und den Verbraucher über die Vorzüge dieser Ware, hier also des Spargels, aufzuklären. Den vom Regierungspräsidium beanstandeten Belegen lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Landfrauen bei den konkreten Aktionen überhaupt derartige Aufklärungsarbeit betrieben haben, geschweige denn dass diese zeitlich oder sonst wertungsmäßig im Vordergrund der Maßnahme stand. Im Ausgangspunkt zutreffend weist die Klägerin zwar darauf hin, dass zur Produktberatung auch die Information über die Zubereitung der Produkte und das dabei gebotene Vorgehen gehören kann. Indes handelt es sich bei dem Schälen von Spargel um eine allgemein bekannte, nicht sonderlich komplexe Tätigkeit, über die der Verbraucher regelmäßig nicht besonders belehrt oder informiert werden muss. Es liegt deshalb nach der allgemeinen Lebenserfahrung fern, dass die Fachfrauen schwerpunktmäßig über das Schälen von Spargel informiert haben; vielmehr dürfte die mit dem Schälen verbundene Arbeitserleichterung für den Verbraucher im Vordergrund gestanden haben. In Übereinstimmung hiermit hat der Geschäftsführer der Klägerin in der Berufungsverhandlung überzeugend vorgetragen, dass für geschälten Spargel regelmäßig ein Preisaufschlag auf dem Endverbrauchermarkt vorgenommen wird. Der Zusatznutzen für den Verbraucher liege bei diesen temporären Schälaktionen in Lebensmittelmärkten darin begründet, dass für das Schälen ausnahmsweise kein Aufpreis berechnet und der geschälte Spargel zum gleichen Preis wie ungeschälte Ware angeboten werde.

54

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die Fachfrauen keine Verkaufstätigkeit an sich ausgeübt haben und durch die Landfrauen weder Umsätze für Rechnung der Klägerin erzielt werden noch diese mit dem Abrechnen der Ware bei den Kunden der Erzeugerorganisation für Rechnung des Händlers etwas zu tun haben. Maßgeblich sind in diesem Zusammenhang nicht die rechtliche Ausgestaltung des Verkaufsvorgangs und die Rolle, welche die Landfrauen bei dem Abschluss des Kaufvertrags spielen. Entscheidend ist vielmehr, dass die Landfrauen in den Verkaufsvorgang bei den Lebensmitteleinzelhändlern insoweit eingegliedert sind, als sie diesen durch das Leisten von Hilfstätigkeiten fördern. Bei dem Schälen des Spargels, dem Verpacken und Verwiegen der Ware handelt es sich um Tätigkeiten, die mit dem eigentlichen Verkaufsvorgang in engem Zusammenhang stehen und sonst regelmäßig von eigenem Personal eines Einzelhändlers erbracht werden. Losgelöst von der rechtlichen Betrachtung waren die Landfrauen bei den vom Regierungspräsidium monierten Aktionen in den Verkaufsvorgang durch den Einzelhändler integriert und haben diesen gefördert. So hat auch die Klägerin im Rahmen der Anhörung selbst eingeräumt, dass die Fachfrauen „bestenfalls Aktionsware richten, sofern der Kunde dies wünscht“. Nicht zu folgen vermag der Senat der Erwägung der Klägerin, die Tätigkeit der Landfrauen biete dem Verbraucher einen Zusatznutzen, der die Kaufentscheidung fördere und sei deshalb dem eigentlichen Verkaufsvorgang vorgelagert. Wie oben dargelegt, besteht dieser Zusatznutzen in einer Zeit- und Kostenersparnis für den Verbraucher, der im Erwerb bereits vorgeschälter Ware begründet ist. Der Zusatznutzen liegt mithin im Erwerb bereits teilweise zum Konsum vorbereiteter Ware, nicht jedoch in einer Information über Zubereitungsmöglichkeiten.

55

d) Gegenteiliges folgt auch nicht aus dem Prüfbericht des Regierungspräsidiums Freiburg für das Hauptzollamt Jonas vom 21.03.2017. Das Regierungspräsidium hat mit diesem Prüfbericht nicht - wie von der Klägerin geltend gemacht - die Förderfähigkeit des Verkaufseinsatzes durch die Landfrauen anerkannt. In dem Prüfvermerk wird lediglich ausgeführt, die finanztechnische Prüfung habe keinen Grund zu Beanstandungen gegeben. Nachfolgend wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass inhaltlich in Bezug auf einzelne Tätigkeiten der Landfrauen die Förderfähigkeit umstritten sei; diese Unklarheiten seien Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung, sodass in diesem Bericht hierauf nicht eingegangen werde.

56

e) Das Regierungspräsidium musste die Tätigkeit der Landfrauen im Rahmen der nicht anerkannten Aktionen nicht näher aufklären. Vielmehr war es Sache der Klägerin, entsprechend aussagekräftige Belege beizubringen, die eine Qualifizierung und Einordnung der von den Landfrauen erbrachten Tätigkeiten ermöglichen. So hat das Regierungspräsidium bereits im Genehmigungsbescheid vom 10.12.2013 darauf hingewiesen, dass in den Belegen die berechneten Leistungen und Produkte so konkret beschrieben sein müssen, dass die Förderfähigkeit der abgerechneten Tätigkeiten festgestellt werden kann. Folglich geht es zu Lasten der Klägerin, wenn sich aus den Belegen die von den Fachfrauen erbrachten Leistungen nicht mit der nötigen Deutlichkeit entnehmen lassen. Derartige konkrete und hinreichend prüffähige Nachweise über die von den Landfrauen erbrachten Leistungen hat die Klägerin trotz Aufforderung durch das Regierungspräsidium nicht beigebracht. Dem im Anhörungsverfahren mit E-Mail vom 03.08.2015 vorgelegten Informationsblatt zur Schulung zur „Botschafterin für Agrarprodukte aus der Region“ lässt sich nichts dafür entnehmen, welche Tätigkeiten die Landfrauen im Rahmen der vom Regierungspräsidium beanstandeten Aktionen konkret ausgeführt haben. Dieses beschreibt lediglich das generelle Anforderungsprofil an die zum Einsatz kommenden Fachfrauen bzw. das mit der Schulung anzustrebende Qualifikationsniveau. Zwar macht die Klägerin zu Recht geltend, dass das Informationsmaterial hinsichtlich von den Landfrauen zu durchlaufenden Schulungen dafür spricht, dass deren Tätigkeit schwerpunktmäßig in einer Informationsvermittlung an Verbraucher und der Erkenntnisvermittlung über die Vorzüge heimischer Lebensmittel liegt. Indes gibt dieses Schulungsmerkblatt nichts für die hier zu beantwortende Frage her, welche Tätigkeiten die Landfrauen bei den vom Regierungspräsidium nicht berücksichtigten Spargelaktionen konkret ausgeübt haben.

57

Gleiches gilt im Ergebnis für den vorgelegten Rahmenvertrag zwischen den drei Landfrauenverbänden und einem möglichen Wirtschaftspartner, hier also wohl der Erzeugerorganisation. Auch dieser Rahmenvertrag beschränkt sich darauf, die Rechte und Pflichten der Fachfrauen zu regeln, ohne dass er für die Frage des konkreten Maßnahmeinhalts im Einzelfall aussagekräftig wäre. Nach der Konzeption des Genehmigungsbescheids oblag es vielmehr der Klägerin, die Leistungen der Landfrauen konkret zu beschreiben, damit die Förderfähigkeit überprüft werden kann. Deshalb kann sich die Klägerin auch nicht darauf berufen, es widerspreche der allgemeinen Lebenserfahrung, dass die Landfrauen lediglich Spargel händisch geschält hätten, ohne hiermit eine Verkaufsförderung zu bezwecken. Die Klägerin nimmt dabei nicht hinreichend in den Blick, dass lediglich in einer Minderzahl von Rechnungen derartige Spargelschälaktionen bzw. Hilfstätigkeiten beim Verkauf aufgeführt waren. Auch dies spricht dafür, dass den zum Einsatz kommenden Fachfrauen der Unterschied zwischen Verkaufsförderung im oben dargestellten Sinne und Spargelschälaktionen durchaus bewusst war. Zu einer weitergehenden Ermittlung des Inhalts der erbrachten Maßnahmen war das Regierungspräsidium auch in Ausübung seiner Sachaufklärungspflicht nicht verpflichtet. Denn es handelt sich um Umstände, die allein aus der Sphäre der Klägerin stammen und die sie selbst zu belegen hatte, wozu sie auch ohne weiteres in der Lage gewesen wäre.

58

f) Das Regierungspräsidium war nicht gehalten, der Klägerin weitergehende Hinweise zu seiner Rechtsansicht oder zu der geänderten Kontrollpraxis zu erteilen.

59

Nach § 25 Abs. 1 Satz LVwVfG soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Nach Satz 2 erteilt sie, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten. Der Umfang dieser „Betreuungspflicht“ richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls. Es ist unter anderem die Schwierigkeit des Verfahrensgegenstands, der zu vermutende Kenntnisstand des Beteiligten und seine eventuelle Unerfahrenheit im Umgang mit Behörden zu berücksichtigen (vgl. Kallerhof/Fellenberg in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG 9. Aufl., § 25 Rn. 24). Dabei ist im Unionsrecht anerkannt, dass falsche Auskünfte und falsche Beratung einen besonderen Vertrauensschutz begründen können, der dem Betroffenen etwa ein Recht darauf verschaffen kann, dass eine Nacherhebung unterbleibt (vgl. EuGH, Urteil vom 08.04.1992 - C-371/90 - BeckRS 2004, 76819). Die Verpflichtung zur Beratung entsteht, sobald sich der Behörde der Eindruck aufdrängen muss, dass Anträge und Erklärungen versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben sind. Von der Offensichtlichkeit eines Mangels oder Fehlers ist auszugehen, wenn er für jeden durchschnittlichen Beamten erkennbar sein muss, und zwar nicht nur dann, wenn er optischer Wahrnehmung zugänglich ist, sondern auch, wenn er durch Nachdenken, logische Schlussfolgerung oder durch sich aufdrängende Erkundigungen in Erfahrung gebracht werden kann (vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 81).

60

Ausgehend hiervon war das Regierungspräsidium nicht verpflichtet, der Klägerin weitergehende Hinweise insbesondere im Hinblick auf die von ihr geltend gemachte Änderung der Förderungspraxis zu erteilen. Vielmehr ist das Regierungspräsidium seinen durch § 25 Abs. 1 LVwVfG begründeten Betreuungs- und Hinweispflichten gegenüber der Klägerin vollständig nachgekommen. Mit Schreiben vom 17.06.2015 hat das Regierungspräsidium die Klägerin aufgefordert, hinsichtlich der mit den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.8 geltend gemachten Ausgaben für Verkaufsförderungsaktionen weitere Unterlagen vorzulegen und hinsichtlich der Durchführung der Verkaufsaktionen im Jahr 2014 Erläuterungen abzugeben, insbesondere hinsichtlich der konkreten Auswahl der beworbenen Erzeugnisse und des Zeitpunkts bzw. der Lokalitäten dieser Aktionen. Dabei hat das Regierungspräsidium darauf hingewiesen, dass sich den bis dato vorgelegten Rechnungen die jeweils beauftragten und tatsächlich erbrachten Leistungen nicht in jedem Fall hinreichend entnehmen ließen und dass sich der Zweck der Aktionen teilweise nicht ohne weiteres erschließe. Auch hat das Regierungspräsidium um Vorlage der im Durchführungsjahr 2014 umgesetzten Marketingkonzepte gebeten, um die Zuordenbarkeit der zur Förderung beantragten Ausgaben näher prüfen zu können. Damit hat das Regierungspräsidium deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es die bisher von der Klägerin vorgelegten Unterlagen nicht für ausreichend erachtet und dargelegt, welche Informationen noch beizubringen sind. Vor diesem Hintergrund musste die Klägerin davon ausgehen, dass eine positive Entscheidung über die Förderfähigkeit sämtlicher beantragter Maßnahmen auf der Grundlage der bisher vorgelegten Informationen nicht in Betracht kommt. Darüber hinaus hat das Regierungspräsidium die Klägerin unter dem 24.08.2015 abschließend zu der beabsichtigten Entscheidung angehört und in der Anlage zum Anhörungsschreiben ausdrücklich darauf hingewiesen, welche Entscheidung nach derzeitigem Sachstand beabsichtigt ist. Die Verpflichtung zur Beratung und Auskunftserteilung gemäß § 25 LVwVfG gebietet der Behörde darüber hinausgehend nicht, gegenüber einer rechtskundigen, subventions- und verwaltungserfahrenen Zuwendungsempfängerin wie der Klägerin vorab auf die Förderunfähigkeit einzelner Rechnungen hinzuweisen.

61

g) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es bei den vorgenommenen Kürzungen nicht zu einem Berechnungsfehler gekommen. Dem streitgegenständlichen Auszahlungsbescheid und den beigefügten Anlagen lässt sich eindeutig entnehmen, welche Belege das Regierungspräsidium für nicht förderfähig erachtet. Auch die vorgelegten Verwaltungsvorgänge verdeutlichen, dass das Regierungspräsidium ausschließlich die Belege, denen sich Anhaltspunkte für eine Verkaufstätigkeit der Fachfrauen durch entsprechende Bezeichnungen der Tätigkeit wie „Spargelschälaktion“, „Verkaufsaktion“ etc. entnehmen ließen, für nicht förderfähig angesehen hat. Dagegen hat das Regierungspräsidium die Förderfähigkeit nicht daran scheitern lassen, dass einige Belege die Verkaufsörtlichkeit, also den entsprechenden Lebensmitteleinzelhandelsmarkt, nicht ausgewiesen haben. Vielmehr hat das Regierungspräsidium die von der Klägerin nachgereichten Erklärungen hinsichtlich des Verkaufsorts berücksichtigt und die entsprechenden Aktionen für förderfähig gehalten. Gesamtbetrachtet hat das Regierungspräsidium die gebotenen Kürzungsbeträge zutreffend ermittelt und anschließend ohne Rechenfehler aufaddiert.

62

1.2.2 Nicht zu beanstanden ist ferner, dass das Regierungspräsidium die mit den Belegen Nrn. 2.3.9 und 2.3.10 geltend gemachten Aufwendungen betreffend Kosten für Messeteilnahmen nur teilweise als förderfähig anerkannt hat.

63

a) Gemäß II.2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 umfasst die Maßnahme 2.3 „Aktionen zur Absatzförderung und Verbesserung der Kommunikation“ unter anderem „Messebeteiligungen und Werbeaktivitäten, die vom ...- ... ... durchgeführt und der Erzeugerorganisation in Rechnung gestellt werden“. Das Regierungspräsidium wies im Genehmigungsbescheid darauf hin, dass die Beihilfefähigkeitskriterien für Auftritte und Präsentationen bei Messen, Tagungen und Ausstellungen gemäß Nr. 3.2 der Nationalen Strategie einzuhalten seien (S. 4 des Bescheids vom 10.12.2013). Nach Nr. 3.2 der Nationalen Strategie ist Beihilfefähigkeitsvoraussetzung bei der Teilnahme an Messen und Ausstelllungen unter anderem, dass eine Aufstellung über die Gesamtfinanzierung inklusive Kosten etwaiger externer Kostenträger vorgelegt wird und die Kosten für verteilte Produkte wie Werbeartikel oder Getränke maximal 10 % des Gesamtbudgets des Messeauftritts ausmachen; Reisekosten müssen in eindeutigem Zusammenhang mit Messeauftritten stehen und es erfolgt keine Förderung von Personalkosten bei eigenem Personal der Erzeugerorganisation. Ferner ist die Vorlage eines Berichts über die Durchführung der Messe Voraussetzung für die Förderung.

64

b) Zu Recht ist das Regierungspräsidium davon ausgegangen, dass die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für Messebeteiligungen und Werbeaktivitäten, die vom ...... ... durchgeführt und der Klägerin in Rechnung gestellt wurden, teilweise nicht förderfähig sind, weil die mit dem Genehmigungsbescheid für verbindlich erklärten Vorgaben nach Nr. 3.2 der Nationalen Strategie insoweit nicht eingehalten wurden.

65

Eine Förderfähigkeit der von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für vom ... in Rechnung gestellte Aufwendungen für Verkaufsförderungsaktionen der Landfrauen anlässlich der Baden-Messe scheitert bereits daran, dass die Klägerin hinsichtlich ihrer Teilnahme an dieser Messe überhaupt keinen Bericht über die Durchführung vorgelegt hat. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass die von der Nationalen Strategie geforderte Vorlage eines Durchführungsberichts über die Messeteilnahme der Prüfung der Förderfähigkeit einer Aktion dient, insbesondere der Feststellung, ob die entsprechende Aktion einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung leistet. Aktionen im Rahmen von operationellen Programmen können nur gefördert werden, wenn sie einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung leisten (vgl. Nr. 3.1 der Nationalen Strategie). Ausgehend hiervon muss ein Durchführungsbericht die anlässlich des Messeauftritts durchgeführten Verkaufsförderungsaktionen oder Präsentationen so detailliert beschreiben, dass seine Eignung zur Zielerreichung beurteilt werden kann, und einen Bezug zur betreffenden Erzeugerorganisation aufweisen. Die Vorlage eines Durchführungsberichts ist deshalb keine verzichtbare Formalie, sondern eine essentielle Voraussetzung dafür, dass die Bewilligungsbehörde überprüfen kann, ob die von einer Erzeugerorganisation zur Förderung beantragten Kosten auf Maßnahmen zurückgehen, die einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung leisten. Deshalb ist es nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium die im Hinblick auf die Teilnahme an der Baden-Messe geltend gemachten Aufwendungen für Verkaufsförderungsaktionen der Landfrauen insgesamt nicht als beihilfefähig anerkannt hat.

66

Dahingestellt kann bleiben, ob das Verwaltungsgericht die Beihilfefähigkeit der Kosten für den Auftritt auf der im Jahr 2014 abgehaltenen Messe „Fruit Logistica“ mit zutreffenden Erwägungen verneint hat, insbesondere ob der von der Klägerin eingereichte Bericht über die Teilnahme an dieser Messe einen hinreichenden Bezug zu ihren eigenen Aktivitäten enthält. Zutreffend dürfte die Klägerin indes darauf hinweisen, dass sie bereits mit E-Mail vom 30.07.2015 einen Kurzbericht über ihre Beteiligung an der „Fruit Logistica 2014“ vorgelegt hat, der insbesondere eine Auflistung der auf ihrer Seite beteiligten Bediensteten und deren Funktionen im Rahmen des Messeauftritts enthielt. Auch hat die Klägerin in diesem Kurzbericht die von ihren Mitarbeitern geplanten Tätigkeiten und die damit verfolgten Ziele anlässlich des Messebesuchs umrissen. Danach sollten die beteiligten Mitarbeiter der Erzeugerorganisation unter anderem Verkaufsgespräche mit Informationen zum Anbaugebiet Baden führen bzw. anbahnen und die Verkaufssaison mit bestehenden Geschäftskunden planen. Im Übrigen hat die Klägerin im Rahmen des Anhörungsverfahrens einen erweiterten Bericht des ...... ... über den Auftritt auf der „Fruit Logistica“ vom 16.12.2014 beigebracht. Demnach war Ziel der badischen Erzeugerorganisation die Vorstellung des Obst- und Gemüsesortiments für bestehende und neue Kunden; mit den Kunden des Lebensmitteleinzelhandels seien bei dieser Messe Absprachen über die Zusammenarbeit in der Saison, vor allem im Hinblick auf Warenlieferungen, aber auch Absatzförderungsmaßnahmen getroffen worden. Damit dürften aus Sicht des Senats ein hinreichender Bezug zu der eigenen Geschäftstätigkeit der Klägerin hergestellt und ihre Aktivitäten anlässlich des Messeauftritts sowie die mit diesem verfolgten Ziele ausreichend beschrieben sein. Auch erscheint es dem Senat zweifelhaft, ob in dem Messebericht zwingend die präsentierten und beworbenen Fruchtarten im Einzelnen benannt werden müssen. Überzogene Anforderungen an die Darstellung der eigenen Beteiligung können naturgemäß bei einem Gemeinschaftsauftritt mehrerer Erzeugerorganisationen auf einer Messe nicht gestellt werden. Der nachgereichte Bericht war von solcher Detailschärfe, um dem Regierungspräsidium eine Prüfung zu ermöglichen, ob die Messebeteiligung der Erzeugerorganisation einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung geleistet hat.

67

Zu Recht hat das Regierungspräsidium bei seiner versagenden Entscheidung deshalb darauf abgehoben, dass die Klägerin keine Aufstellung über die Gesamtfinanzierung der Messebeteiligung, inklusive Kosten etwaiger externer Träger mit Darstellung der Kosten für verteilte Produkte wie Werbeartikel oder Getränke vorgelegt hat, wobei letztere maximal 10 % des Gesamtbudgets des Messeauftritts ausmachen dürfen. Eine derartige detaillierte Kostenaufstellung, die insbesondere eine Überprüfung des Aufwands für verteilte Produkte wie Werbeartikel, ausgegebene Eintrittsgutscheine oder gereichte Getränke ermöglicht, hat weder das ... ... noch die Klägerin vorgelegt. Indes lässt sich den vorgelegten Rechnungen entnehmen, dass derartige Aufwendungen für Eintrittsgutscheine, Bewirtung und Catering tatsächlich angefallen sind (vgl. etwa die Rechnung der ... ... ... ......... GmbH vom 17.02.2014 an das Marktkontor Baden, wobei der in Rechnung gestellte Betrag anteilig auf die Klägerin umgelegt wurde). Unerheblich ist in Anbetracht dieser Kostenweiterreichung der von der Klägerin hervorgehobene Umstand, dass sie selbst nicht direkt in die Abwicklung der Messekosten einbezogen war. Die Regelung gemäß Nr. 3.2 der Nationalen Strategie verfolgt erkennbar das Ziel, der Förderbehörde eine Überprüfung des Gesamtaufwands hinsichtlich Messekosten zu ermöglichen und den Aufwand für Aktionen wie Bewirtungen und Catering auf ein angemessenes Verhältnis zu den Gesamtkosten zu deckeln. Da die vorgelegten Unterlagen dem Regierungspräsidium die von Nr. 3.2 der Nationalen Strategie geforderte Detailüberprüfung nicht ermöglicht haben, hat es in nicht zu beanstandender Weise die Aufwendungen für die Messebeteiligung an der „Fruit Logistica“ abgegrenzt und insgesamt nicht für förderfähig angesehen.

68

c) Das Regierungspräsidium war entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gehalten, sie nochmals ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass die im Rahmen des Anhörungsverfahrens beigebrachten Unterlagen, insbesondere die Anlagen zur E-Mail vom 03.08. bzw. zum Schreiben vom 15.09.2015, nicht ausreichend waren. Das Regierungspräsidium hat mit Schreiben vom 17.06.2015 näher dargelegt, welche Unterlagen für eine Bescheidung des Förderungsgesuchs der Klägerin im Einzelnen noch beizubringen waren und dabei unter Punkt III.2 insbesondere auf noch erforderliche Berichte zu den Auftritten auf Messen und Ausstellungen hingewiesen. In diesem Zusammenhang hat das Regierungspräsidium die Klägerin ausdrücklich aufgefordert, eine Aufstellung über die Gesamtfinanzierung der Messekosten inklusive Kosten externer Träger und Kosten für verteilte Produkte wie Werbeartikel, Speisen und Getränke oder Eintrittsgutscheine vorzulegen; ferner bat das Regierungspräsidium um Vorlage eines Berichts über die Durchführung des Messeauftritts unter Berücksichtigung des Zielbeitrags. Auch in der dem Anhörungsschreiben vom 14.08.2015 beigefügten Tabelle waren die Nachforderungen des Regierungspräsidiums noch einmal schlagwortartig zusammengefasst. Daher durfte die Klägerin nicht darauf vertrauen, mit ihrer E-Mail vom 03.08.2015 bzw. dem Schreiben vom 15.09.2015 und den damit vorgelegten Anlagen den Anforderungen des Regierungspräsidiums Genüge getan zu haben. Denn weder hat die Klägerin einen Durchführungsbericht über ihre Teilnahme an der Baden-Messe vorgelegt noch hinsichtlich der „Fruit Logistica“ ein Gesamtfinanzierungskonzept inklusive einer Kostenaufstellung über verteilte Produkte und erbrachte Cateringleistungen beigebracht. Für die Klägerin war deshalb unschwer erkennbar, dass sie den Anforderungen des Regierungspräsidiums mit Schreiben vom 17.06.2015 nicht ausreichend nachgekommen ist und deshalb nicht mit einer Anerkennung der Förderfähigkeit sämtlicher Aufwendungen für Messeteilnahmen rechnen konnte. Vor diesem Hintergrund war das Regierungspräsidium weder auf der Grundlage von § 25 LVwVfG noch im Rahmen seiner Anhörungspflicht gemäß § 28 LVwVfG gehalten, der Klägerin weitergehende Hinweise zu erteilen und sie ausdrücklich auf die beabsichtigte Entscheidung hinzuweisen.

69

1.2.3 Die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für die Miete von Flurförderfahrzeugen sind nicht beihilfefähig.

70

a) Nach II.2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 umfasst die Maßnahme 2.5 „Investitionen zur Schaffung der logistischen Voraussetzungen und der erforderlichen Infrastruktur“ die „Saisonmiete für Flurförderfahrzeuge für sechs Monate“ (vgl. S. 7 des Genehmigungsbescheids). Das Regierungspräsidium hat dem Bescheid folgende Nebenbestimmungen beigefügt: „Die Wirtschaftlichkeit der Miete von Flurförderfahrzeugen für maximal sechs Monate im Jahr gegenüber einem Kauf ist der zuständigen Stelle nachzuweisen.“

71

b) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass eine Saisonmiete von Flurförderfahrzeugen im Sinne des Genehmigungsbescheids dann nicht vorliegt, wenn diese für einen Zeitraum von über sechs Monaten gemietet worden sind. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der in der Begründung des Bescheids vom 10.12.2013 vom Regierungspräsidium verwendeten Formulierung, wonach die Saisonmiete für Flurförderfahrzeuge für sechs Monate genehmigt wird.

72

Nach allgemeinem Sprachgebrauch bezeichnet der Ausdruck „Saison“ einen immer wiederkehrenden Zeitabschnitt eines Jahres, insbesondere auch durch in der Landwirtschaft natürlich vorgegebene Tätigkeitsschwerpunkte wie Saat und Ernte (vgl. die entsprechende Definition bei Wikipedia). Der Begriff der Saison enthält jedoch keine Aussage zur Länge dieses wiederkehrenden Zeitabschnitts. Eine derartige zeitliche Begrenzung hat indes das Regierungspräsidium durch die Maßgabe vorgenommen, wonach die Saisonmiete lediglich für sechs Monate genehmigt wird. Bereits der Wortlaut der im Bescheidtenor in Bezug genommenen Begründung spricht deshalb tendenziell gegen die von der Klägerin vorgeschlagene Auslegung, wonach die Mietdauer allein ihr überlassen sei, jedoch lediglich die Förderfähigkeit auf sechs Monate begrenzt sein soll. Bei diesem Verständnis hätte für das Regierungspräsidium kein Anlass bestanden, eine ausdrückliche Einschränkung der Mietdauer auf sechs Monate vorzunehmen, da die beigefügte Nebenbestimmung ihrerseits hinreichend sicherstellt, dass die Wirtschaftlichkeit der Miete von Flurförderfahrzeugen für maximal sechs Monate nachgewiesen wird. Folglich ist nicht ausreichend, dass die Wirtschaftlichkeit der Miete für maximal sechs Monate im Jahr gegenüber einem Kauf nachgewiesen wird; vielmehr hat das Regierungspräsidium die Mietdauer losgelöst von Wirtschaftlichkeitsnachweisen auf maximal sechs Monate begrenzt.

73

Für diese Auslegung streitet auch der Sinn und Zweck der im Genehmigungsbescheid getroffenen Regelung. Die vom Regierungspräsidium verwendete Formulierung setzt bei dem hier vertretenen Verständnis die unionsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich des Vorrangs von Kauf vor der Miete von Investitionsgütern um. Nach Nr. 12 des Anhangs IX der DVO (EU) Nr. 543/2011 (Liste der Aktionen und Ausgaben, die im Rahmen der operationellen Programme gemäß Art. 60 Abs. 1 nicht förderfähig sind) wird die Pacht nicht bezuschusst, es sei denn, dem Mitgliedstaat wird glaubhaft nachgewiesen, dass sie als Alternative zum Kauf wirtschaftlich gerechtfertigt ist. Daraus folgt, dass das Unionsrecht grundsätzlich nur den Kauf von langfristig genutzten Investitionsgütern fördern will, während die Pacht die Ausnahme ist, die lediglich dann förderungsfähig sein soll, wenn die Wirtschaftlichkeit gegenüber einem Kauf im Einzelfall nachgewiesen ist. Für diesen Vorrang des Kaufs spricht auch, dass das Leasing von Investitionsgütern nach Nr. 14 des Anhangs IX der DVO (EU) Nr. 543/2011 grundsätzlich nicht förderfähig ist, wenn nicht die dort statuierten Ausnahmebedingungen erfüllt sind. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass Nr. 12 des Anhangs IX lediglich von der Pacht und nicht auch von der Miete spricht, die hier in Rede steht. Der dort verwendete Terminus der Pacht ist nicht im Sinne des deutschen zivilrechtlichen Verständnisses auszulegen, sondern nach den hergebrachten Methoden des Unionsrechts. Der Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts und der Gleichheitssatz gebieten es in der Regel, eine Bestimmung des Unionsrechts, die nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, autonom und einheitlich auszulegen (vgl. EuGH, Urteil vom 16.07.2020 - C-133/19 - juris Rn. 30). Bei dieser Auslegungsmethodik umfasst der Begriff der Pacht im Sinne der Durchführungsverordnung auch die Miete nach nationalem Rechtsverständnis, wie sich insbesondere aus der englischen („hire“) und französischen („la location“) Sprachfassung ergibt. Bei einer in der Terminologie des deutschen bürgerlichen Rechts verhafteten Auslegung bliebe im Übrigen für die in Nr. 12 des Anhangs IX zur DVO (EU) Nr. 543/2011 enthaltene Beschränkung bei der Miete von beweglichen Sachen kein sinnvoller Anwendungsbereich. Denn die Einstufung eines Gebrauchsüberlassungsvertrags als Pachtvertrag nach § 581 BGB setzt voraus, dass die überlassene Sache Früchte abwirft, deren Genuss dem Pächter neben dem Gebrauch zu gewähren ist; der Begriff der Früchte ergibt sich dabei aus § 99 BGB (vgl. hierzu BGH, Urteil vom 17.01.1968 - VIII ZR 207/65 - juris Rn. 17). Bewegliche Investitionsgüter ermöglichen jedoch grundsätzlich weder eine Fruchtziehung noch lassen sie sich ausbeuten, sodass kein Pachtvertrag, sondern regelmäßig ein Mietvertrag vorliegt. Eine Wirtschaftlichkeitsprüfung bezogen auf sechs Monate würde im Übrigen von vornherein keinen Sinn ergeben, wenn die Fahrzeuge auch länger, zum Beispiel unbefristet gemietet werden könnten.

74

Zu Recht hat das Regierungspräsidium nicht auf die Mietdauer der einzelnen Fahrzeuge abgestellt, sondern in den Blick genommen, über welchen Zeitraum insgesamt Flurförderfahrzeuge angemietet worden sind. Ansonsten könnten durch Kettenmietverträge die Vorgaben des operationellen Programms umgangen werden und wäre es letztendlich in das Belieben der Klägerin gestellt, wie lange sie insgesamt Flurförderfahrzeuge mietet. Nur dieses Verständnis trägt auch den betrieblichen Gegebenheiten der Klägerin Rechnung. Wie sie selbst vorgetragen hat, werden die Flurförderfahrzeuge bei ihr nicht auf bestimmten Positionen bzw. für bestimmte Funktionen eingesetzt, sondern während der Saison für eine Vielzahl von Aufgaben auf dem entsprechenden Betriebsgelände je nach den erforderlichen Gegebenheiten verwendet. Ausgehend hiervon musste das Regierungspräsidium auch keine weitergehenden Ermittlungen hinsichtlich der Mietdauer der einzelnen Fahrzeuge anstellen.

75

c) Den von der Klägerin beigebrachten Nachweisen lässt sich entnehmen, dass Flurförderfahrzeuge für insgesamt mehr als sechs Monate gemietet worden sind. Ausweislich der vorgelegten Unterlagen hat die Klägerin Mietverträge über 206 Tage, also mehr als sechs Monate abgeschlossen. Auch folgt aus den Unterlagen, dass die Fahrzeuge teilweise sogar noch länger angemietet worden sind. So ist den Übernahme-/Übergabeprotokollen zu entnehmen, dass die Fahrzeuge tatsächlich überwiegend sieben Tage über den geplanten Zeitraum hinaus angemietet worden sind. Dies deckt sich im Übrigen mit den vom Regierungspräsidium anlässlich der Vorortkontrolle getroffenen Feststellungen.

76

d) Darüber hinaus hat die Klägerin die Wirtschaftlichkeit der Miete der Flurförderfahrzeuge nicht ausreichend nachgewiesen. Zu Recht hat das Regierungspräsidium die von der Klägerin mit Anhang zur E-Mail vom 12.12.2013 vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnung beanstandet, da sie nicht hinreichend nachvollziehbar darlegt, dass die Miete hier gegenüber dem Kauf von Flurförderfahrzeugen wirtschaftlich günstiger ist. So geht die Klägerin ohne nähere Begründung von einer Nutzungszeit von vier Jahren aus, während die steuerrechtliche Abschreibungszeit für Flurförderfahrzeuge gemäß Nr. 4.5 der AfA-Tabelle für allgemein verwendbare Anlagegüter des Bundesfinanzministeriums von einer Abschreibungszeit von acht Jahren ausgeht. Ausgehend hiervon wäre die Klägerin gehalten gewesen, die von ihr in Ansatz gebrachte deutlich kürzere Abschreibungszeit näher zu plausibilisieren. Allein ihr Hinweis in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, die vierjährige Abschreibungszeit sei ihr vom Vermieter der Flurförderfahrzeuge mitgeteilt worden und hänge mit der besonders hohen Belastung der Fahrzeuge durch die Klägerin zusammen, genügt diesen Darlegungsobliegenheiten nicht. Die Ausführungen des Vermieters weisen keinen hinreichenden Bezug zu der Betriebsorganisation der Klägerin und den dabei auftretenden Belastungen der Flurförderfahrzeuge auf. Auch hat der Vermieter ein wirtschaftliches Eigeninteresse daran, dass die Flurförderfahrzeuge gemietet werden, sodass seinen Darlegungen nicht ohne nähere Nachprüfung gefolgt werden kann. Im Übrigen lässt sich den vorgelegten Rückübernahmeprotokollen allenfalls entnehmen, dass die Fahrzeuge bei Rückgabe äußerliche Gebrauchsspuren aufwiesen; Anhaltspunkte für die von der Klägerin geltend gemachte weit überdurchschnittliche Abnutzung finden sich indes nicht. Unabhängig hiervon hat die Klägerin in ihrer Berechnung für die Fahrzeuge keinen Restwert in Ansatz gebracht, und auch nicht dargelegt, dass diese bereits nach einer Nutzungsdauer von vier Jahren einen Restwert von lediglich null hätten. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob das Regierungspräsidium wie von der Klägerin geltend gemacht entsprechende Nachweise in nachfolgenden Bewilligungszeiträumen akzeptiert hat. Ist die Wirtschaftlichkeit mithin nicht nachgewiesen, entfällt die Förderfähigkeit der Maßnahme vollständig und wird nicht anteilig auf den noch wirtschaftlichen Umfang begrenzt.

77

e) Ein Anspruch der Klägerin auf Bewilligung weitergehender Mittel für die Miete der Flurförderfahrzeuge ergibt sich auch nicht aus einer vorherigen Anerkennung durch den Beklagten im Rahmen des Bewilligungsverfahrens. Insbesondere stellt der von der Klägerin hervorgehobene Bestätigungsvermerk auf der von ihr mit E-Mail vom 12.02.2013 vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung keinen feststellenden Verwaltungsakt dar, mit dem der Beklagte die Berechnung anerkannt hätte.

78

Für einen feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Die Regelung im Sinne des § 35 LVwVfG ist darin zu sehen, dass in einer rechtlich ungewissen Situation die Sach- und Rechtslage in einem Einzelfall durch eine verbindliche Feststellung geklärt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 - juris Rn. 15). Ein feststellender Verwaltungsakt liegt nur dann vor, wenn der betroffene Bürger unter Berücksichtigung aller ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei der gebotenen objektiven Auslegung aus dem Empfängerhorizont die Erklärung der Behörde als eine verbindliche Regelung auffassen konnte oder musste (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.04.1982 - 5 S 2334/81 - NVwZ 1983, 100). Der Adressat des Bescheids muss - letztlich aus Gründen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots - Klarheit darüber haben, ob die Behörde durch einen feststellenden Verwaltungsakt mit verbindlicher Wirkung festlegen wollte, was im Einzelfall rechtens sein soll, oder ob es sich insoweit lediglich um ein grundsätzlich nicht an der Bindungswirkung teilnehmendes Begründungselement handelt. Eine behördliche Erklärung, deren feststellende Regelungsqualität nicht bereits durch Aufnahme in den Tenor des Bescheids dokumentiert worden ist, kann regelmäßig im Weg der Auslegung nur dann als feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren sein, wenn der Regelungswille der Behörde in anderer Weise klar und unmissverständlich zum Ausdruck kommt.

79

Gemessen hieran stellt der von dem Sachbearbeiter des Regierungspräsidiums auf der von der Klägerin mit E-Mail vom 12.12.2013 vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung angebrachte Vermerk keinen feststellenden Verwaltungsakt dar. Es fehlt bereits an den auch für einen feststellenden Verwaltungsakt konstitutiven Merkmalen der Außenwirkung und der Regelungswirkung. Der Sachbearbeiter hat sein Handzeichen lediglich auf dem vorgelegten Original angebracht, das für die Behördenakte bestimmt war. Derartige interne Vorgänge wie Eingangsdokumentationen und Prüfvermerke sind nach dem erkennbaren Willen der Behörde regelmäßig nicht darauf gerichtet, eine über den Dienstbetrieb hinausgehende Außenwirkung zu entfalten. Des Weiteren hat der Sachbearbeiter mit seinem Handzeichen nicht ein verbindliches Ergebnis seiner Prüfungen dokumentiert. Aus der maßgeblichen Sicht der Klägerin, die von diesem Vermerk lediglich im Weg der Akteneinsicht Kenntnis erlangt hat, musste sich aufdrängen, dass der Bestätigungsvermerk des Sachbearbeiters nicht auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet war. Im Übrigen war die mit E-Mail vom 12.12.2013 vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnung mit derjenigen identisch, die die Klägerin bereits im vorausgehenden Verfahren wiederholt eingereicht hat und die sich bereits in der Behördenakte befand. Wie oben unter c) ausgeführt, litt diese Wirtschaftlichkeitsberechnung an Mängeln und war deshalb nicht geeignet, den von der Klägerin geforderten Nachweis zu erbringen.

80

1.2.4 Der Klägerin steht kein Anspruch auf Anerkennung weitergehender Aufwendungen für geltend gemachte Personalkosten zu. Das Regierungspräsidium hat die Förderfähigkeit der Personalkosten sowohl bezüglich der Maßnahme 3.1 (1.2.4.1) als auch hinsichtlich der Maßnahme 6.1 (1.2.4.2) zutreffend beurteilt.

81

1.2.4.1 a) Gemäß II.2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 umfasst die Maßnahme 3.1 „Einsatz von speziell für das allgemeine betriebliche Qualitätsmanagement vorgesehenem Personal“ „anteilige Personalkosten für vier Mitarbeiter der Erzeugerorganisation im Bereich Qualitätsmanagement und der Wareneingangs-/Ausgangskontrolle“. Unter 6.4 der allgemeinen Nebenbestimmungen des Genehmigungsbescheids wies das Regierungspräsidium darauf hin, dass Art und Umfang der Tätigkeit zu dokumentieren sind, wenn Arbeitsleistungen von Mitarbeitern oder Mitgliedern der Erzeugerorganisation erbracht werden. Die Tätigkeitsnachweise von Mitarbeitern der Erzeugerorganisation sind von den jeweiligen Mitarbeitern sowie deren unmittelbaren Vorgesetzten zu unterzeichnen und mit dem Schlussverwendungsnachweis vorzulegen.

82

Der Beklagte hat vorliegend die Personalkosten nicht als sogenannte Standardpauschalsätze benannt, sondern die Finanzierung auf die tatsächlichen Kosten begrenzt. Es obliegt in diesem System der Finanzierung der Erzeugerorganisation, die Personalkosten hinreichend und rechtzeitig zu belegen. Die Erzeugerorganisationen teilen dem Mitgliedstaat den voraussichtlichen Betrag des Betriebsfonds für jedes Jahr mit und fügen dazu geeignete Nachweise bei, die sich auf die Voranschläge des operationellen Programms stützen. Des Weiteren teilen sie die Ausgaben des laufenden Jahres und möglichst auch die Ausgaben der vorausgegangenen Jahre sowie erforderlichenfalls die erwarteten Produktionsmengen des kommenden Jahres mit (Art. 103g Abs. 2 VO(EG) Nr. 1234/2007). Die Erzeugerorganisationen teilen dem Mitgliedstaat den endgültigen Betrag der Ausgaben des vorangegangenen Jahres mit und fügen die erforderlichen Nachweise bei, sodass der Restbetrag der finanziellen Beihilfe der Gemeinschaft gezahlt werden kann (Art. 103g Abs. 5 VO(EG) Nr. 1234/2007).

83

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht aus einer Zusammenschau der vorstehend dargestellten Pflichten zur Mitwirkung und Vorlage von Nachweisen geschlossen, dass es im Kontext der Personalkosten der Erzeugerorganisation obliegt, die tatsächlich von ihren Mitarbeitern erbrachte Arbeitszeit nachvollziehbar zu berechnen und darzulegen. Insbesondere ist aus Art. 103g Abs. 5 VO(EG) Nr. 1234/2007 zu schlussfolgern, dass für die Erzeugerorganisation die Obliegenheit besteht, die Kosten so präzise wie möglich zu ermitteln und in einer Weise darzustellen, dass sie einer validen Prüfung der Förderfähigkeit durch die zuständige Stelle zugänglich sind (vgl. hierzu auch VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 61).

84

b) Dies zugrunde gelegt sind die vom Regierungspräsidium in Ansatz gebrachten Abzüge hinsichtlich des Personaleinsatzes für die Maßnahme 3.1 nicht zu beanstanden. Das Regierungspräsidium hat in methodisch nachvollziehbarer Weise den Arbeitskraftanteil der vier Mitarbeiter mit Vertrauensarbeitszeit ermittelt, der auf förderfähige Qualitätssicherungsmaßnahmen entfallen ist. Die Klägerin hat anstelle der von ihr nach Nebenbestimmung 6.4 zum Genehmigungsbescheid geforderten Aufzeichnungen zur geleisteten Ist-Arbeitszeit, welche die tatsächlich vergüteten Arbeitsstunden belegen, eine Jahresaufstellung vorgelegt, die von der tariflich geschuldeten Sollarbeitszeit in Höhe von 1.974 Jahresarbeitsstunden bei einer regelmäßigen täglichen Arbeitszeit von 7,6 Stunden im Förderjahr 2014 ausgeht. Demgegenüber ging das Regierungspräsidium von einer im Kalenderjahr 2014 in Baden-Württemberg geltenden Sollarbeitszeit von 1.983,60 Arbeitsstunden im Fall einer 38-Stunden-Woche aus. Wie oben im Einzelnen näher dargestellt, war die Klägerin gehalten, die tatsächlich auf die Maßnahmen entfallende Ist-Arbeitszeit so präzise und nachvollziehbar wie möglich zu ermitteln. Dass sie dies unterlassen hat, geht zu ihren Lasten. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium auf die Anzahl der tatsächlichen Arbeitstage im Jahr 2014 und nicht auf einen jahresunabhängigen, damit weniger präzisen und gegriffenen monatlichen tariflichen Mittelwert abgestellt hat.

85

Ausweislich des in der Akte enthaltenen Bearbeitungsbogens hat das Regierungspräsidium für die Berechnung der Personalkosten in einem ersten Schritt die tatsächlich geleistete Arbeitszeit eines Arbeitnehmers, also die Jahresarbeitszeit abzüglich Zeiten von Urlaub, Feiertagen und Krankheit ermittelt. In einem zweiten Schritt wird aufgrund des Aufschriebs über die nach den einzelnen Maßnahmen förderfähigen Stunden der Anteil des förderfähigen Einsatzes des Arbeitsnehmers berechnet. Dieser Anteil wird abschließend mit den Jahreskosten für den Arbeitsnehmer multipliziert, um die förderfähigen Kosten zu erhalten.

86

c) Ausgehend hiervon begegnet es keinen Bedenken, dass das Regierungspräsidium die bezahlten Freistellungen nicht berücksichtigt hat. In diesem Zusammenhang bedarf es keiner abschließenden Klärung, ob es sich bei den von der Klägerin in Ansatz gebrachten bezahlten Freistellungen um einen Ausgleich für geleistete Überstunden oder für Arbeit an Wochenenden bzw. Feiertagen handelt. Den von der Klägerin vorgelegten Unterlagen lässt sich jedenfalls nicht mit Sicherheit entnehmen, für welche Tätigkeiten die bezahlten Freistellungen gewährt wurden. Ausweislich der von ihr vorgelegten Ergänzungen zum Arbeitsvertrag der vier Mitarbeiter mit Vertrauensarbeitszeit aus dem Jahr 2012 wird eine bei den jeweiligen Mitarbeitern unterschiedlich hohe Zulage zusätzlich zu dem bisherigen Gehalt gewährt; mit dieser Zulage soll anfallende Mehrarbeit sowie Sonn-, Feiertags- oder Nachtarbeit abgegolten werden. Auch hat die Klägerin ihre Behauptung, die in Ansatz gebrachte bezahlte Freistellung diene nicht dem Ausgleich von Überstunden, sondern sei allein für geleistete Arbeit an Wochenenden oder Feiertagen gewährt worden, nicht näher substantiiert. Entscheidend ist indes allein, dass die Klägerin hinsichtlich der bezahlten Freistellungen keinen Bezug zu den förderfähigen Maßnahmen des operationellen Programms hergestellt hat. Die Herstellung eines derartigen Maßnahmebezugs ist bei sachgerechter Dokumentation nicht unmöglich oder unverhältnismäßig. Die Erzeugerorganisation muss lediglich erfassen, ob und in welchem Umfang für beihilfefähige Maßnahmen überobligatorische Arbeitsstunden aufgewandt worden sind. Damit ist schon deshalb kein unzumutbarer Aufwand verbunden, weil die Erzeugerorganisation auch nachvollziehbar erfassen muss, welcher Stundenaufwand für die beihilfefähigen Maßnahmen bei jedem Mitarbeiter angefallen ist. Daher kann keine Rede davon sein, dass die von dem Regierungspräsidium geforderte Erfassung von Überstunden bzw. Wochenend- oder Feiertagsarbeit unverhältnismäßig wäre. Im Übrigen würde eine vollständige Berücksichtigung der von der Klägerin in Ansatz gebrachten Zuschläge dazu führen, dass für die Gesamtjahresarbeitszeit die tarifliche Wochenarbeitszeit von 38 Stunden zugrunde gelegt wird, für die Kosten aber Zuschläge für darüber hinausgehend erbrachte Überstunden. Das Regierungspräsidium musste die bezahlten Freistellungen auch nicht deshalb berücksichtigen, weil es Urlaubs- und Krankheitstage im Verhältnis des Anteils der Einbindung in die Maßnahmen berücksichtigt hat. Einer Gleichstellung von Krankheits- bzw. Urlaubstagen mit den von der Klägerin gewährten Freistellungen steht bereits entgegen, dass bei Letzteren die Unterscheidung und der Nachweis möglich ist, ob die bezahlten Freistellungen auf Arbeit zurückgehen, die für Maßnahmen eines operationellen Programms geleistet worden ist. Ferner war das Regierungspräsidium in diesem Zusammenhang nicht gehalten, einen Sicherheitsabschlag bei der Ermittlung maßnahmebezogener Zeiten in Ansatz zu bringen. Dem steht bereits entgegen, dass dieser Abschlag nur gegriffen sein könnte und die von der Klägerin monierten Unsicherheiten allein auf die in ihrer Sphäre liegende defizitäre Zeitdokumentation zurückzuführen ist. Diese Betrachtung wird nicht durch die von der Klägerin in der Berufungsverhandlung vorgelegte, als Anlage zum Protokoll genommene Vergleichsberechnung in Zweifel gezogen. Wie mit den Beteiligten in der Verhandlung erörtert, dürfte die beispielhafte Berechnung bereits deshalb methodisch nicht valide sein, weil sie unterschiedliche Jahreslohnsummen in Ansatz bringt und ausgehend hiervon zu abweichenden förderfähigen Personalkostenanteilen gelangt. Unabhängig hiervon vermögen die von der Klägerin unterbreiteten Berechnungen nichts an ihrem oben aufgezeigten Verstoß gegen Dokumentationsobliegenheiten zu ändern.

87

d) Die gewährten Freistellungen mussten entgegen der Auffassung der Klägerin nicht im Verhältnis der nachgewiesenen anteiligen maßnahmebezogenen Arbeitszeit Berücksichtigung finden.

88

Nach Ziffer 2 des Anhangs IX zu Art. 60 Abs. 1 der DVO(EU) Nr. 543/2011 fallen Verwaltungs- und Personalkosten grundsätzlich nicht unter Ausgaben, die im Rahmen der operationellen Programme gemäß Art. 60 Abs. 1 der Verordnung bezuschusst werden. Ausnahmsweise können Personalkosten nach Ziffer 2 b) i) des Anhangs IX zu Art. 60 Abs. 1 der Verordnung bezuschusst werden, wenn die Durchführung dieser Maßnahmen von qualifiziertem Personal stattfindet und wenn die Erzeugerorganisation im Fall des Einsatzes von eigenem Personal bzw. der Erzeugermitglieder den Zeitaufwand dokumentiert. Hieraus folgt, dass die Bezuschussung von Personalkosten eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot der Finanzierung von Lohnkosten darstellt und daher nachgewiesen werden muss, dass die Ausgaben im Rahmen des genehmigten operationellen Programms erbracht wurden (so auch VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 55). Diesen Nachweis hat die Klägerin indes insgesamt nicht erbracht

89

e) Auch in diesem Zusammenhang kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes berufen. Schützenswertes Vertrauen wird insbesondere nicht durch den von der Klägerin geltend gemachten Umstand begründet, dass sie mit E-Mails vom 07.05.2012 und vom 11.05.2012 bei dem Regierungspräsidium um Klärung hinsichtlich der Frage der Berücksichtigung der gegenständlichen Zeiten nachgesucht und in diesem Zusammenhang eigene Lösungsvorschläge präsentiert hat. Der Begründung schützenswerten Vertrauens steht bereits entgegen, dass das Regierungspräsidium seinerseits mit E-Mail vom 16.02.2009 die Erzeugerorganisationen und insbesondere auch die Klägerin darauf hingewiesen hat, dass mit dem Durchführungsjahr 2009 die Berechnung der förderfähigen Personalkosten im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisation neu geregelt werde. Dieser E-Mail waren detaillierte Hinweise hinsichtlich der erwarteten Erfassung des Personalaufwands und ein Musterberechnungsschema beigefügt, um dessen ausschließliche Berücksichtigung gebeten wurde. Ferner hat das Regierungspräsidium darauf hingewiesen, dass in der Vergangenheit herausgegebene bzw. akzeptierte Berechnungsmethoden für Personalkosten keine Gültigkeit für die Zukunft mehr besitzen würden. Vor diesem Hintergrund durfte die Klägerin allein aus der Tatsache, dass auf ihre Eingaben per E-Mail vom Mai 2012 keine aktenkundige Reaktion des Regierungspräsidiums erfolgte, nicht darauf schließen, die von ihr vorgeschlagene, von der Handreichung des Regierungspräsidiums nebst Berechnungsschema vom 16.02.2009 abweichende Darstellung des Personalaufwands werde Akzeptanz finden. Hieran ändert der von der Klägerin mit E-Mail vom 04.08.2015 vorgebrachte Hinweis nichts, dass die von ihr praktizierte Form der Personalaufwandserfassung seit dem Jahr 1997 von sechs Sachbearbeitern des Regierungspräsidiums akzeptiert worden sei. Die Klägerin nimmt in diesem Zusammenhang nicht hinreichend in den Blick, dass das Regierungspräsidium seine Verwaltungspraxis im Jahr 2009 ausdrücklich geändert und hierauf in der Rundmail vom 16.02.2009 auch hingewiesen hat. Im Übrigen steht der Klägerin - wie oben im Einzelnen näher dargestellt - kein Anspruch auf Wiederholung von in der Vergangenheit unterlaufenen Kontrollfehlern zu.

90

1.2.4.2 Nicht zu beanstanden ist schließlich, dass das Regierungspräsidium die von der Klägerin im Hinblick auf die Maßnahme 6.1 geltend gemachten Personalaufwendungen für den Mitarbeiter ... nicht als förderfähig berücksichtigt hat.

91

a) Gemäß II.2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 umfasst die Maßnahme 6.1 „Aktionen zur Weiterbildung und Beratung“ unter anderem anteilige Personalkosten für Mitarbeiter der Erzeugerorganisation im Bereich „Anbauberatung“. In diesem Zusammenhang wies das Regierungspräsidium darauf hin, dass die Maßnahme inhaltlich gemäß Ziff. 3.2.5 der Nationalen Strategie förderfähig ist, wenn diese unter Berücksichtigung der Vorgaben von Anhang IX Nr. 2 der DVO(EU) Nr. 543/2011 der Aktion zugeordnet werden könne. Darüber hinaus enthält der Genehmigungsbescheid folgenden Hinweis: „Beratungsleistungen für Mitgliedsbetriebe der Erzeugerorganisation müssen sich auf die Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder die Einführung neuer Produkte/Verfahren beziehen. Der Zweck der Beratung ist mit Tätigkeitsaufschrieb oder Rechnung im Rahmen des Schlussverwendungsnachweises darzulegen“.

92

b) Den von der Klägerin mit ihrem Verwendungsnachweis vorgelegten Erläuterungen hinsichtlich der Tätigkeit des Mitarbeiters ... im Jahr 2014 lassen sich keine hinreichend validen Anhaltspunkte dafür entnehmen, ob und in welchem Umfang von ihm Beratungsleistungen für Mitgliedsbetriebe im oben genannten Sinne erbracht wurden, also solche, die auf die Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder die Einführung neuer Produkte/Verfahren gerichtet waren. Die vorgelegte Tätigkeitsbeschreibung leidet fast durchgängig daran, dass die von dem Mitarbeiter erbrachten Leistungen nicht ausreichend inhaltlich beschrieben wurden, um eine Qualifizierung zu ermöglich. Die Klägerin hat gegen ihre Obliegenheit verstoßen, den Zweck der Beratung mit Tätigkeitsaufschrieb hinreichend nachvollziehbar darzulegen. Vielmehr deuten die beigebrachten Tätigkeitsaufschriebe eher darauf hin, dass der Mitarbeiter ... zu einem erheblichen Zeitanteil mit Kontrollaufgaben befasst war. Auf dieses Verständnis weisen die pauschalen Tätigkeitsbeschriebe wie „Betriebsbesuche“, „Betriebsbesichtigung“, „Bestandskontrollen“, „Bestandsbesichtigung“, „Begutachtung Kulturzustand und Kulturentwicklung“, „Probenahme Rückstandsuntersuchung“, „Reifetests“ etc. hin. Aufgrund der defizitären Dokumentation der Klägerin bleibt unaufklärbar, inwieweit die beschriebenen Tätigkeiten nur der Kontrolle konkreter örtlicher Gegebenheiten gedient haben oder ob sie auf eine Beratung mit der Zielrichtung Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder der Einführung neuer Produkte bzw. Verfahren gerichtet waren. Auch in diesem Zusammenhang stellt das Regierungspräsidium keine unzumutbaren, sachlich nicht gerechtfertigten Dokumentationsanforderungen. Ausreichend ist, dass die Tätigkeit des Mitarbeiters schlagwortartig so präzise umrissen wird, dass ein nachvollziehbarer Bezug zu der Maßnahme „Aktionen zur Weiterbildung und Beratung“ hergestellt werden kann.

93

c) In nicht zu beanstandender Weise hat das Regierungspräsidium den im Anhörungsverfahren mit Schreiben vom 15.09.2015 vorgelegten neuen Aufschrieb über die Tätigkeit des Mitarbeiters ..., welcher von Vorgesetzten nicht unterschrieben war, nicht berücksichtigt. Denn in diesem Tätigkeitsnachweis finden sich diverse substantielle Änderungen gegenüber der fristgerecht vorgelegten Version, darunter auch vermutlich irrtümliche Löschungen. Nach dem Vortrag der Klägerin sollen in diesem mit Schreiben vom 15.09.2015 vorgelegten Tätigkeitsaufschrieb ergänzende Erläuterungen in roter Schriftfarbe eingefügt worden sein. Demgegenüber hat das Regierungspräsidium mit seinem Nachforderungsschreiben vom 19.06.2015 ausdrücklich gebeten, die gewünschten Erläuterungen handschriftlich auf den beigefügten Kopien anzubringen. Entsprechend hat das Regierungspräsidium in seinem Anhörungsschreiben dazu aufgefordert, zusätzliche Anmerkungen in eine eigens zur Verfügung gestellte Datei in Ablichtung einzufügen, damit gewährleistet ist, dass der Antrag nicht nach Antragsfrist erweitert, sondern lediglich präzisiert werden kann.

94

Dieses Vorgehen des Regierungspräsidiums steht mit den maßgeblichen rechtlichen Vorgaben im Einklang. Wie oben im Einzelnen dargestellt, teilen die Erzeugerorganisationen nach Art. 103g Abs. 5 VO (EG) Nr. 1234/2007 dem Mitgliedstaat den endgültigen Betrag der Ausgaben des vorangegangenen Jahres mit und fügen die erforderlichen Nachweise bei, sodass der Restbetrag der finanziellen Beihilfe der Gemeinschaft gezahlt werden kann. Diese Vorgabe wird in verfahrensrechtlicher Hinsicht durch Art. 69 DVO(EU) Nr. 543/2011 ausgestaltet und präzisiert. So bestimmt Art. 69 Abs. 1 DVO(EU) Nr. 543/2011, dass die Erzeugerorganisationen die Anträge auf Zahlung einer Beihilfe bei der zuständigen Behörde für jedes operationelle Programm bis zum 15. Februar des Jahres einzureichen haben, das auf das Jahr folgt, auf das sich die Anträge beziehen. Absatz 2 dieser Bestimmung regelt, welche Belege und Nachweise den Beihilfeanträgen im Einzelnen beizufügen sind. Nach Absatz 4 der Bestimmung wird bei Anträgen, die nach dem in Absatz 1 festgesetzten Zeitpunkt eingereicht werden, die Beihilfe für jeden Verzugstag um 1 % gekürzt; in begründeten Ausnahmefällen kann die zuständige Behörde des Mitgliedstaates auch nach diesem Zeitpunkt eingereichte Anträge annehmen, wenn die vorgeschriebenen Kontrollen durchgeführt wurden und die in Art. 70 festgesetzte Zahlungsfrist eingehalten wird. Ausweislich des Wortlauts von Art. 69 Abs. 4 Unterabsatz 2 DVO(EU) Nr. 543/2011 steht die Berücksichtigung verspätet eingegangener Anträge im Ermessen der zuständigen Stelle; in diese Ermessensentscheidung hat sie unter anderem einzustellen, ob die Fristversäumnis auf der Antragstellerin vorzuwerfenden Umständen beruht oder auf höhere Gewalt zurückzuführen ist. Dass hier ein das Ermessen der zuständigen Behörde begründender Ausnahmefall nach Art. 69 Abs. 4 Unterabsatz 2 DVO(EU) Nr. 543/2011 vorliegen könnte, ist nicht erkennbar. Vielmehr ist es allein auf die unzureichende Dokumentation der von dem Mitarbeiter ... erbrachten Tätigkeiten zurückzuführen, dass die zuständige Stelle die innerhalb der Frist vorgelegten Nachweise der Entscheidung nicht zugrunde legen konnte.

95

d) Nicht zu folgen vermag der Senat der Ansicht der Klägerin, sie habe darauf vertrauen dürfen, die erforderlichen Unterlagen beigebracht zu haben. Das Regierungspräsidium hat die Klägerin mit Schreiben vom 19.06.2015 unter Fristsetzung zur Vorlage präzisierter Tätigkeitsaufschriebe unter anderem des Mitarbeiters ... aufgefordert und um Darlegung gebeten, inwiefern diese Tätigkeiten der Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder der Einführung neuer Produkte bzw. Verfahren hätten dienen können. Mit E-Mail vom 04.08.2015 hat die Klägerin dieser Rückfrage im Wesentlichen lediglich ihre abweichende Rechtsansicht entgegengehalten und dargelegt, sie halte die Anforderung mit Schreiben vom 19.06.2015 für nicht nachvollziehbar und in der Sache völlig überzogen. In Anbetracht dieses Verfahrensablaufs konnte die Klägerin nicht berechtigter Weise darauf vertrauen, die von ihr geforderten Mitwirkungshandlungen erbracht zu haben.

96

1.2.5 Das Regierungspräsidium hat entgegen der Auffassung der Klägerin keine unzulässige Kürzung in Höhe von 5.576,10 EUR hinsichtlich der Maßnahme 2.5 vorgenommen. Der Beklagte hat in seinem vom Verwaltungsgericht nachgelassenen Schriftsatz vom 16.04.2018 in jeder Hinsicht nachvollziehbar dargelegt, dass sich diese Kürzung auf die Maßnahme 2.5.25 bezieht. Wie sich aus den Verfahrensakten ergibt, hat das Regierungspräsidium von den geltend gemachten Kosten für die Errichtung einer Trafostation im Rahmen des Neubaus des Logistikzentrums in Höhe von 163.522,00 EUR nur Ausgaben in Höhe von 157.945,90 EUR als förderfähig anerkannt. Die Kürzung bezieht sich im Einzelnen auf eine Rechnung der ... ... ......xx ... GmbH, die ebenfalls unter der vorgenannten Maßnahme abgerechnet wurde. Ausweislich des Prüfvermerks des Regierungspräsidiums erfolgte eine Förderung des von der Klägerin errichteten Verwaltungsgebäudes über die Marktstruktur. Das Regierungspräsidium kürzte im Hinblick auf den über die Marktstruktur geförderten Gebäudeteil die hier in Rede stehende Zuwendung flächenanteilig, was zu einer Kürzung von 3,41 % entsprechend 5.576,10 EUR führte. Dieses Vorgehen ist rechtlich nicht zu beanstanden und war geeignet, eine unzulässige Doppelförderung von Aufwendungen auf der Grundlage der VO(EG) Nr. 1234/2007 und der Marktstruktur zu vermeiden. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat das Regierungspräsidium diesen Kürzungsbetrag nicht in unzulässiger Weise doppelt, also sowohl im Rahmen des Teilzahlungsbescheids vom 27.02.2015 als auch im Schlussauszahlungsbescheid vom 07.10.2015 in Abzug gebracht. Der Beklagte hat den aufgrund des Teilzahlungsbescheids ausgezahlten Betrag nicht bei der Berechnung der Beihilfe, sondern erst bei der Berechnung des Auszahlungsbetrags berücksichtigt. Der Abzug im Teilzahlungsbescheid ist daher zu Recht auch im streitgegenständlichen Bescheid bei der Berechnung des Auszahlungsbetrags enthalten.

97

2. Die von dem Regierungspräsidium festgesetzte Geldbuße in Höhe von 68.584,38 EUR ist nicht zu beanstanden. Gemäß Art. 117 Abs. 3 der DVO (EU) Nr. 543/2011 ist eine Geldbuße zu verhängen, wenn der beantragte Beihilfebetrag für die Jahrestranche den nach Prüfung der Förderfähigkeit zu zahlenden Beihilfebetrag um mehr als 3 % übersteigt. Nach den in sich schlüssigen und nachvollziehbaren Berechnungen des Regierungspräsidiums übersteigt der beantragte Beihilfebetrag den zu zahlenden Betrag um 3,97 %, sodass eine Geldbuße in Höhe der Differenz zwischen der beantragten und der zu gewährenden Beihilfe, mithin 68.584,38 EUR, zu verhängen ist. Die Richtigkeit der vom Regierungspräsidium angestellten Sanktionsberechnung wird von der Klägerin im Übrigen nicht in Zweifel gezogen.

III.

98

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

99

Gründe die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

Gründe

I.

33

Die Berufung ist nach Zulassung durch den erkennenden Gerichtshof statthaft und auch im Übrigen zulässig. Sie genügt den inhaltlichen Mindestanforderungen des § 124a Abs. 6 Satz 3 i. V. m. Abs. 3 Satz 4 VwGO. Sie enthält einen innerhalb der verlängerten Berufungsbegründungsfrist gestellten Antrag und mit dem Verweis auf die Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung vom 18.06.2018 eine hinreichende Berufungsbegründung (vgl. zu den Anforderungen insoweit OVG Hamburg, Urteil vom 21.09.2018 - 4 Bf 232/18.A - juris Rn. 22). Diesen Antrag hat die Klägerin im Verlauf des Berufungsverfahrens in zulässiger Weise präzisiert, ohne dass damit eine Veränderung des Streitgegenstands verbunden war.

II.

34

Die Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage zu Recht und mit zutreffender Begründung abgewiesen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Festsetzung weiterer förderfähiger Kosten und Gewährung einer entsprechend erhöhten Beihilfe (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Auszahlungsbescheid vom 07.10.2015 in der maßgeblichen Fassung der Änderung vom 11.12.2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die von der Klägerin gerügten Kürzungen hinsichtlich der Maßnahmen 2.3.1 bis 2.3.6, 2.3.9 und 2.3.10, 2.5.56 bis 2.5.64, 2.5.25 sowie 3.1 und 6.1 sind zu Recht erfolgt (1.). Auch die verfügte Geldbuße ist zutreffend festgesetzt worden (2.).

35

1. Die Rechtsgrundlagen für die Auszahlung der begehrten Beihilfe ergeben sich aus der VO (EG) Nr. 1234/2007 des Rates vom 22.10.2007 über eine gemeinsame Organisation der Agrarmärkte und mit Sondervorschriften für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugnisse. Diese wurde durch VO (EG) Nr. 361/2008 geändert, welche insbesondere Regelungen für Obst und Gemüse eingeführt hat. Aufgehoben wurde sie durch VO (EU) Nr. 1308/2013. Deren Art. 231 Abs. 2 bestimmt, dass alle Mehrjahresprogramme, die vor dem 01.01.2014 angenommen wurden, auch nach dem Inkrafttreten dieser Verordnung bis zum Auslaufen der jeweiligen Programme weiter den betreffenden Bestimmungen der VO (EG) Nr. 1234/2007 unterliegen. Die Genehmigung des hier in Rede stehenden operationellen Programms erfolgte mit Bescheid vom 10.12.2013 auf der Grundlage der VO (EG) Nr. 1234/2007. Für diesen Fall einschlägig ist die Delegierte VO (EU) Nr. 499/2014 zur Ergänzung der VO (EU) Nr. 1308/2013 und VO (EU) Nr. 1306/2013 durch Änderung der DVO (EU) Nr. 543/2011. Nach deren Art. 2 (Übergangsbestimmungen) gilt ein operationelles Programm als gemäß der VO (EG) Nr. 1234/2007 genehmigt, wenn ein Mitgliedstaat dieses operationelle Programm gemäß Art. 64 Abs. 2 Unterabsatz 3 der DVO (EU) Nr. 543/2011 vor dem 20.01.2014 genehmigt hat. Es gelten daher die Vorschriften der VO (EG) Nr. 1234/2007 (eingefügt durch VO (EG) Nr. 361/2008). Ergänzende Regelungen zur Auszahlung der Beihilfe finden sich in der DVO (EU) Nr. 543/2011 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1234/2007 für die Sektoren Obst und Gemüse.

36

Die VO (EG) Nr. 1234/2007 sieht die Schaffung von Erzeugerorganisationen in den Art. 103b, 122 bis 125o und 176 ausdrücklich vor und bestimmt die Aufgaben, die diese erfüllen können. Durch diese freiwilligen Organisationsformen soll das zersplitterte Angebot an Agrarprodukten konzentriert und ein Gegengewicht zu der Marktmacht der Abnehmer gebildet werden (vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 - 1 K 141/18.MZ - juris Rn. 47). Bei der Klägerin handelt es sich um eine staatlich anerkannte Erzeugerorganisation für Obst und Gemüse, die aus einem eingerichteten Betriebsfond Beihilfen zwecks Finanzierung von Maßnahmen und Aktionen auf Grundlage eines genehmigten operationellen Programms erhält. Erzeugerorganisationen, die ihren Mitgliedern gemeinsame Regeln für die Produktion oder für den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse auferlegen, verfolgen das Ziel, die Produktion an die Bedürfnisse des Marktes anzupassen sowie das landwirtschaftliche Angebot zusammenzufassen und dadurch die Marktstellung der landwirtschaftlichen Erzeuger gegenüber ihren Abnehmern zu verstärken (vgl. VG Mainz a. a. O. Rn. 46).

37

Zu den in den Art. 38 bis 44 AEUV vorgesehenen Steuerungsmitteln der Gemeinsamen Agrarpolitik der Europäischen Union gehört die gemeinsame Organisation der Agrarmärkte nach der VO (EU) Nr. 1308/2013 bzw. der VO (EG) Nr. 1234/2007. Nach Art. 103d Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1234/2007 ist die finanzielle Unterstützung der Union für Erzeugerorganisationen gleich der Höhe der tatsächlich entrichteten Finanzbeiträge gemäß Art. 103b Abs. 1 lit. a) dieser Verordnung, diese beträgt aber höchstens 50 % der tatsächlichen Ausgaben. Gemäß Art. 103b Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1234/2007 können die Erzeugerorganisationen im Sektor Obst und Gemüse und/oder ihre Vereinigungen einen Betriebsfond einrichten. Nach dessen Satz 2 wird dieser aus Finanzbeiträgen der Mitglieder der Erzeugerorganisationen und/oder der Erzeugerorganisation selbst oder der Vereinigungen von Erzeugerorganisationen durch die Mitglieder dieser Vereinigungen finanziert. Ferner erfolgt die finanzielle Unterstützung der Union, die den Erzeugerorganisationen oder ihren Vereinigungen gewährt werden kann, wenn diese Vereinigungen ein operationelles Programm oder Teilprogramm vorstellen, verwalten und umsetzen. Dabei gelten die Bedingungen, die die Kommission mittels Durchführungsakten nach Art. 103h der VO (EG) Nr. 1234/2007 erlässt. Die Betriebsfonds dienen ausschließlich der Finanzierung der operationellen Programme, die den Mitgliedstaaten vorgelegt und von ihnen genehmigt worden sind, Art. 103b Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007. Umgesetzt wurde dieser Grundsatz der finanziellen Solidarität durch die Errichtung des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft - EGFL -. Die mehrjährigen Programme werden unter maßgeblicher Einbindung der Mitgliedstaaten verwaltet. Gemäß Art. 103f Abs. 2 VO (EU) Nr. 1234/2007 muss jeder Mitgliedstaat eine nationale Strategie für nachhaltige operationelle Programme auf dem Obst- und Gemüsemarkt ausarbeiten. Dies ist durch die Nationale Strategie für nachhaltige operationelle Programme der Erzeugerorganisationen für Obst und Gemüse des Bundesministeriums für Ernährung und Landwirtschaft geschehen.

38

Dies zugrunde gelegt folgt kein weitergehender Anspruch der Klägerin auf Gewährung von Zuwendungen aus den Grundsätzen des Vertrauensschutzes (1.1) und sind die vom Regierungspräsidium in dem Auszahlungsbescheid vom 07.10.2015 vorgenommenen Kürzungen nach Grund und Höhe nicht zu beanstanden (1.2).

39

1.1 Ein Anspruch der Klägerin auf Anerkennung von grundsätzlich nicht förderfähigen Ausgaben folgt nicht aus dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung im Hinblick auf eine geltend gemachte ständige Verwaltungspraxis des Beklagten in der Vergangenheit. Die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Grundsätze liegen hier nicht vor. Dem Beklagten kann keine rechtlich erhebliche Vertrauensschutzverletzung der Klägerin vorgehalten werden.

40

a) Die Tatsache allein, dass die Klägerin in den vorausgehenden Jahren durchgehend aufgrund genehmigter anderer operationeller Programme Zuschüsse auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 erhalten hat, begründet im vorliegenden Fall kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine Weitergewährung dieser Zuwendungen in unveränderter Höhe. Vielmehr ist die öffentliche Hand berechtigt, ein durch Verwaltungsvorschriften festgelegtes Förderprogramm ohne Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG aus willkürfreien, d. h. sachlichen Gründen zu ändern (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 - 3 C 6.95 - juris Rn. 27; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12.06.1990 - 10 S 3081/89 - juris Rn. 14 f.). Allgemein gilt, dass ein etwaiger Vertrauensschutz durch eine Änderung der Subventionspraxis in der Regel nicht verletzt sein wird, da es bereits am notwendigen Vertrauenstatbestand fehlt. Wer einmal eine Subvention erhalten hat, kann nicht berechtigter Weise erwarten, dass diese auch in der Zukunft regelmäßig weitergeleistet wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 17.07.2009 - 5 C 25.08 - juris Rn. 47 und vom 11.05.2006 - 5 C 10.05 - juris Rn. 57; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 14.05.2009 - 12 A 292/09 - juris Rn. 13 ff.). Auch das Bundesverfassungsgericht hält unabhängig von der Natur ihrer Rechtsgrundlage das Vertrauen in den zeitlich unbegrenzten Fortbestand einer Subvention nicht für schutzwürdig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.06.1988 - 2 BvL 9/85 - BVerfGE 78, 249 <285>). Vielmehr muss ein Subventionsempfänger grundsätzlich damit rechnen, dass bei Eintritt wesentlicher Änderungen der allgemeinen Rahmenbedingungen die Subventionen ganz eingestellt oder gekürzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 a. a. O. Rn. 27).

41

Diese Grundsätze gelten gerade auch im Bereich der unionsrechtlich determinierten und von der Europäischen Union kofinanzierten Agrarförderung, da es in diesem Bereich in der Vergangenheit immer wieder zu Änderungen aufgrund veränderter wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Verhältnisse gekommen ist. Auf einem Rechtsgebiet mit derart bewegter Entwicklung kann der Einzelne nur eingeschränkt auf das unveränderte Fortbestehen einer ihm günstigen Rechtslage vertrauen. Hinzu kommt, dass dem Staat bei der Agrarförderung zur Verwirklichung seiner Ziele ein weites Gestaltungsermessen zukommt, das nicht nur berechtigt, Leistungen zu gewähren, sondern die Leistungsgewährung auch wieder einzustellen; sein Handeln ist deshalb nur in einem weniger strengen Sinne als die Eingriffsverwaltung an den im Rechtsstaatsprinzip verankerten Geboten von Vertrauensschutz und Verhältnismäßigkeit zu messen. Auch ist die Verwaltung zur Gegensteuerung von Fehlentwicklungen im Weg der Änderung stets befugt; im Fall zwischenzeitlich erkannter Rechtsverstöße der bisherigen Förderungspraxis ist sie sogar regelmäßig verpflichtet, eine Änderung ihrer Vorgehensweise herbeizuführen (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.04.1997 a. a. O. Rn. 25).

42

b) Gemessen hieran folgt kein Anspruch der Klägerin auf Gewährung weitergehender Zuwendungen allein aus der Tatsache, dass ihr in der Vergangenheit eine Förderung auf der Grundlage der vorausgehenden operationellen Programme bewilligt worden ist. Die Klägerin konnte kein schutzwürdiges Vertrauen dahingehend entwickeln, dass der Beklagte seine Förderpraxis in der gleichen Weise wie in der Vergangenheit aufrechterhält. Ein entsprechendes schutzwürdiges Vertrauen konnte die Klägerin bereits vor dem Hintergrund nicht betätigen, dass es sich bei dem in Rede stehenden Antragsjahr 2014 um das erste des neuen, mit Bescheid vom 10.12.2013 genehmigten operationellen Programms handelt. Einem programmübergreifenden Vertrauensschutz steht der Grundsatz der zeitabschnittsweisen Förderung der Erzeugerorganisationen entgegen. Nach Art. 103g Abs. 6 der VO (EG) Nr. 1234/2007 ist das operationelle Programm und seine Finanzierung auf mindestens drei und höchstens fünf Jahre angelegt. Bereits diese Konzeption der operationellen Programme und deren zeitliche Befristung erhellt, dass die Förderung der Erzeugerorganisationen lediglich zeitabschnittsweise erfolgt. Die Erzeugerorganisationen teilen während des laufenden operationellen Programms nach Art. 103g Abs. 2 VO (EG) Nr. 1234/2007 dem Mitgliedstaat den voraussichtlichen Betrag des Betriebsfonds für jedes Jahr mit und fügen dazu geeignete Nachweise bei, die sich auf die Voranschläge des operationellen Programms stützen; ferner teilen sie die prognostizierten Ausgaben des laufenden Jahres der zuständigen Subventionsbehörde mit. Die zeitabschnittsweise Ausgestaltung des Zuwendungsverfahrens gemäß Art. 103g der VO (EG) Nr. 1234/2007 ermöglicht der Bewilligungsbehörde eine engmaschige Überprüfung der geplanten Ausgaben auf ihre Übereinstimmung mit dem genehmigten operationellen Programm und der zugrundeliegenden nationalen Strategie, die die Behörde gegebenenfalls in die Lage versetzt, etwaigen Fehlentwicklungen der Förderpraxis und der Mittelverwendung entgegenzuwirken. Diese Ausgestaltung des Bewilligungsverfahrens steht der Anerkennung eines über den Zeitraum eines einzelnen operationellen Programms hinausgehenden Vertrauensschutzes entgegen.

43

Gegenteiliges kann der von der Klägerin herangezogenen instanzgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. etwa OVG Saarland, Urteil vom 04.06.2012 - 3 A 33/12 - juris und VG Frankfurt, Urteil vom 10.07.2013 - 5 K 1929/13.F - juris) nicht entnommen werden. Diese Entscheidungen verhalten sich schwerpunktmäßig zu den Anforderungen des allgemeinen Gleichheitssatzes hinsichtlich der Betätigung des Vergabeermessens bei rechtlich nicht determinierten Subventionsentscheidungen. Danach gebietet es der allgemeine Gleichheitssatz dem Subventionsgeber, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen und begründet dieser zu Gunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach einem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (vgl. OVG Saarland, Urteil vom 04.06.2012 a. a. O. Rn. 52). Die zitierten Entscheidungen beschäftigen sich deshalb primär mit der Frage, ob einem Subventionsbewerber ein Anspruch auf Gleichbehandlung gegenüber anderen begünstigten Zuwendungsempfängern zusteht. Vorliegend steht indes die Problematik inmitten, ob sich die Klägerin gegenüber einer von ihr geltend gemachten Änderung der Förderungspraxis auf Vertrauensschutz bzw. auf eine Selbstbindung der Verwaltung dahingehend berufen kann, dass diese ihre bisherige Praxis nicht ändert. Hinsichtlich dieser Frage lässt sich den von der Klägerin herangezogenen Entscheidungen nichts entnehmen, was zu den oben dargestellten Grundsätzen im Widerspruch stünde. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob sich das hier relevante, im Jahr 2013 genehmigte operationelle Programm der Klägerin von den vorausgegangenen Programmen inhaltlich unterscheidet. Allein die oben dargestellte zeitliche Begrenzung der operationellen Programme und die zeitabschnittsweise ausgestaltete Förderung steht der Annahme eines programmübergreifenden Vertrauensschutzes entgegen. Der europäische Normgeber hat die Förderung der Erzeugerorganisationen nicht als Dauerzuwendungsverhältnis ausgestaltet, sondern sieht lediglich die Subventionierung einzelner operationeller Programme vor, die wiederum detailliert zu beschreibende und zu genehmigende Einzelaktionen bzw. Maßnahmen enthalten.

44

Im Übrigen steht hier keine rechtlich nicht determinierte Subventionsentscheidung im Ermessensweg in Rede. Zu prüfen ist allein, ob die von der Klägerin unter dem 13.02.2015 beantragten Zuwendungen für das Jahr 2014 mit dem operationellen Programm übereinstimmen, welches das Regierungspräsidium am 10.12.2013 genehmigt hat. Dem Beklagten war hier bei seiner Entscheidung über die Förderung kein Ermessen eröffnet und ihm stand auch kein Beurteilungsspielraum zu, vielmehr hatte er allein zu prüfen, ob sich die Ausgaben im Rahmen der erteilten bestandskräftigen Genehmigung und der dieser beigefügten Nebenbestimmungen halten. Diese Entscheidung unterliegt der uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung, sodass für eine Selbstbindung eines etwaigen Verwaltungsermessens auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 1 GG kein Raum besteht. Vorliegend hat das beklagte Land entgegen der Annahme der Klägerin nicht seine Förderpraxis geändert, sondern lediglich die Kontrolldichte bei der Überprüfung der vorgelegten Verwendungsnachweise erhöht und diese einer tiefergehenden Überprüfung auf ihre Übereinstimmung mit dem genehmigten operationellen Programm unterzogen. Bei dieser Überprüfung hat der Beklagte mit dem gegenständlichen Bescheid Aufwendungen nicht anerkannt, die er bei den vorhergehenden operationellen Programmen nicht beanstandet hat, wobei sich nach dem Vortrag der Klägerin im Vergleich zu den vorausgegangenen Programmen keine Änderungen ergeben haben, Inhalte bzw. Prozesse der genehmigten Maßnahmen identisch waren und die Ausgaben den anerkannten Kosten der Vorjahre entsprochen haben. Dies allein reicht jedoch nicht aus, um einen Anspruch auf Anerkennung der nicht förderfähigen Kosten zu bejahen. Denn eine Selbstbindung der Verwaltung kann sich nur innerhalb einer rechtmäßigen Verwaltungspraxis entwickeln (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.05.2008 - 5 B 36.08 - juris Rn. 4). Normativer Anknüpfungspunkt der Rechtsfigur einer Selbstbindung der Verwaltung ist der allgemeine Gleichheitssatz, der grundsätzlich keine „Gleichheit im Unrecht“ gewährleistet. Anderenfalls könnte die gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundene Verwaltung durch eine abweichende Verwaltungspraxis, unabhängig davon, ob dies bewusst oder unbewusst, beabsichtigt oder unbeabsichtigt erfolgt, dafür sorgen, dass nicht mehr der Wille des Normgebers für die Bewältigung rechtlicher Konflikte maßgeblich ist, sondern die Verwaltungspraxis. Der Konflikt zwischen Art. 20 Abs. 3 und Art. 3 Abs. 1 GG muss daher grundsätzlich zu Gunsten der Gesetzesbindung der Verwaltung gelöst werden (vgl. hierzu VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 86). Die rechtswidrige Bewilligungspraxis kann nicht Grundlage eines Förderanspruchs sein, da aus Art. 3 Abs. 1 GG kein „Fehlerwiederholungsanspruch“ folgt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.07.2009 a. a. O. Rn. 24).

45

Auch aus unionsrechtlichen Vorgaben folgt kein weitergehender Vertrauensschutz der Klägerin. Zwar kann sich nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs jede Person auf den Grundsatz des Schutzes des rechtmäßigen Vertrauens berufen, bei der ein Gemeinschaftsorgan begründete Erwartungen geweckt hat. Darüber hinaus kann niemand eine Verletzung dieses Grundsatzes geltend machen, dem die Verwaltung keine konkreten Zusicherungen gegeben hat. Ist ferner ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer in der Lage, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen, so kann er sich nach ständiger Rechtsprechung der Unionsgerichte im Fall ihres Erlasses nicht auf diesen Grundsatz berufen. Darüber hinaus sind die Wirtschaftsteilnehmer nicht berechtigt, auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation zu vertrauen, die die Gemeinschaftsorgane im Rahmen ihres Ermessens ändern können, und zwar insbesondere auf einem Gebiet wie der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (vgl. zusammenfassend EuG, Urteil vom 22.04.2015 - T-290/12 - juris Rn. 54 ff.). Dem lässt sich entnehmen, dass die europäischen Gerichte im Bereich der gemeinsamen Marktorganisationen der Begründung von Vertrauensschutz restriktiv gegenüberstehen und insbesondere keinen programmübergreifenden Vertrauensschutz zubilligen, sofern die bewilligende Stelle dem betroffenen Wirtschaftsteilnehmer keine ausdrückliche entgegenstehende Zusicherung gegeben hat.

46

1.2 Die von dem Regierungspräsidium in dem Bescheid vom 07.10.2015 in der maßgeblichen Fassung des Änderungsbescheids vom 11.12.2015 vorgenommenen Kürzungen der von der Klägerin beantragten Beihilfe sind nach Grund und Höhe nicht zu beanstanden.

47

1.2.1 Der Klägerin steht kein Anspruch auf weitergehende Förderung der mit den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.6 abgerechneten Verkaufsförderungseinsätze durch die Fachfrauen bzw. Landfrauen zu. Zutreffend hat das Regierungspräsidium darauf abgehoben, dass die von der Klägerin beantragten weitergehenden Maßnahmen nicht mit den Vorgaben des bestandskräftigen Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 im Einklang stehen und deshalb nicht förderfähig sind.

48

a) Das Regierungspräsidium hat nach I.2 Alternative 2 des Bescheids vom 10.12.2013 die von der Klägerin beantragte Maßnahme 2.3 lediglich teilweise genehmigt. Gemäß II.2 (S. 4 des Bescheids) umfasst die Maßnahme 2.3 „Aktion zur Absatzförderung und Verbesserung der Kommunikation“ unter anderem „die Organisation von Verkaufsförderaktionen durch Landfraueneinsätze“ (Buchstabe a). In der Begründung der Genehmigungsentscheidung wies das Regierungspräsidium darauf hin, die Maßnahme sei „inhaltlich gemäß Ziffer 3.2.3.2 der Nationalen Strategie förderfähig. Die in der Nationalen Strategie unter der Ziffer 3.2.3.2 aufgeführten Vermarktungsförderung und Kommunikation bezieht sich auf alle produktorientierten Verkaufsförderungsaktionen, welche durch die äußerliche Beschaffenheit sowie die Präsentation des Produktes eine direkte und teilweise auch indirekte Wirkung auf den Konsumenten ausüben soll. Der geschälte Spargel als solches soll bei diesen Vermarktungsförderaktionen beworben werden und nicht die Bearbeitung bzw. der Kundenservice. Daraus ergibt sich, dass Verarbeitungsmaschinen in dieser Maßnahme nicht förderfähig sind. Außerdem wird der geschälte Spargel bereits im Sortiment als Produkt der Erzeugerorganisation angeboten.“ Des Weiteren wies das Regierungspräsidium darauf hin, dass in den Belegen die berechneten Leistungen und Produkte, bezogen auf die Erzeugergenossenschaft, konkret beschrieben sein müssen, damit die Förderfähigkeit festgestellt werden kann.

49

Nach Nr. 3.2.3.2 der Nationalen Strategie für nachhaltige operationelle Programme der Erzeugerorganisationen für Obst und Gemüse für den Zeitraum 2008 bis 2013 können unter anderem gefördert werden „Aktionen zur Vermarktungsförderung und Kommunikation, insbesondere Erstellung und Umsetzung von Vermarktungskonzepten, Erstellung und Umsetzung von speziellen Markenkonzepten der Erzeugerorganisationen und Erstellung bzw. Einsatz von Werbemitteln und Produktwerbung für EO-Produkte“.

50

b) Die Kürzungen des Regierungspräsidiums bezüglich der mit den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.6 geltend gemachten Aufwendungen für Fachfraueneinsätze gehen darauf zurück, dass insofern die geltend gemachten Leistungen ihrer Art nach nicht oder nicht zweifelsfrei der mit dem operationellen Programm genehmigten Aktion zugerechnet werden konnten, weil in den vorgelegten Rechnungen neben der Einsatzart „Verkaufsförderung“ als Dienstleistung verkaufsbezogene Tätigkeiten wie „Verkauf“, „Spargelverkauf“, „Schälaktion“, „Spargelschälaktion mit Maschine“ etc. aufgeführt waren. Das Regierungspräsidium hat deshalb die geltend gemachten Aufwendungen für Verkaufsförderungsaktionen durch Landfraueneinsätze gekürzt, soweit sich den vorgelegten Belegen der Leistungserbringerinnen Hinweise auf eine verkaufsbezogene Tätigkeit entnehmen ließen. Diese Vorgehensweise des Regierungspräsidiums ist rechtlich nicht zu beanstanden. Das Regierungspräsidium hat den Inhalt der am 10.12.2013 erteilten Genehmigung der Aktion unter II.2 des Bescheids dahingehend eingeschränkt, dass lediglich produktorientierte Verkaufsförderungsmaßnahmen anerkannt werden, welche durch die äußerliche Beschaffenheit sowie die Präsentation des Produkts eine direkte und oder auch indirekte Wirkung auf den Konsumenten ausüben sollen. Die anerkannten Maßnahmen der Verkaufsförderung durch Fachkräfte sind somit nach dem Regelungskonzept des Bescheides vom 10.12.2013 deutlich von dem eigentlichen Verkaufsvorgang abgegrenzt, der nicht Inhalt der erteilten Genehmigung ist. Dies wird auch durch die im Genehmigungsbescheid verlautbarten Erwägungen des Regierungspräsidiums hinsichtlich der Förderfähigkeit von Spargelaktionen verdeutlicht. Danach darf zwar der geschälte Spargel als solches Gegenstand von Vermarktungsförderungsaktionen sein, während die Bearbeitung bzw. der Kundenservice nicht für förderfähig erklärt worden ist. Das Regierungspräsidium hat in diesem Zusammenhang auch darauf hingewiesen, dass die ursprünglich beantragten Verarbeitungsmaschinen deshalb nicht auf der Grundlage der Aktion 2.3 gefördert werden können. Damit hat es mit der gebotenen Deutlichkeit zum Ausdruck gebracht, dass zwar das Bewerben bzw. die Information über geschälten Spargel förderfähig ist, nicht jedoch der Schälvorgang als solcher.

51

Dies steht mit den Vorgaben der in Bezug genommenen Nationalen Strategie im Einklang. Nr. 3.2.3.2 der Nationalen Strategie erklärt insbesondere die Erstellung und Umsetzung von Vermarktungskonzepten durch Erzeugerorganisationen für förderungsfähig. Auch dies zeigt, dass nach der Nationalen Strategie lediglich konzeptionelle Maßnahmen wie die Entwicklung von Marketing- und Verkaufsstrategien förderungsfähig sein sollen, nicht hingegen der Verkaufsvorgang an sich und damit zusammenhängende praktische Tätigkeiten. Der von der Klägerin herangezogenen Begriffsbestimmung der „Aufarbeitung“ gemäß Art. 19 Abs. 1 lit. j) der DVO(EU) Nr. 543/2011 kommt hier keine Bedeutung zu. Im Ausgangspunkt zutreffend weist die Klägerin zwar darauf hin, dass nach dieser Definitionsnorm einfache aufbereitende Tätigkeiten wie insbesondere das Schälen von Gemüse nicht zu einem Verarbeitungserzeugnis führen. Indes messen sich die Begriffsbestimmungen in Art. 19 Abs. 1 DVO(EU) Nr. 543/2011 bereits nach dem Wortlaut des Eingangssatzes der Norm nur Geltung für den nachfolgenden Titel dieser Durchführungsverordnung zu. Die Abgrenzung von aufbereiteten und bearbeiteten Obst- und Gemüseerzeugnissen wird insbesondere im Zusammenhang mit der Berechnung des Werts der vermarkteten Erzeugnisse relevant; Art. 50 Abs. 3 DVO(EU) Nr. 543/2011 bestimmt in diesem Zusammenhang, dass der Wert der vermarkteten Erzeugung nicht den Wert von Verarbeitungserzeugnissen erfasst, die ihrerseits kein Obst und Gemüse sind. Hierin erschöpft sich die Bedeutung von Art. 19 Abs. 1 DVO(EU) Nr. 543/2011; der Norm kann nach ihrem Wortlaut und der systematischen Stellung keine über den entsprechenden Titel der Durchführungsverordnung hinausgehende Aussagekraft zugemessen werden. Insbesondere lässt diese Begriffsbestimmung nicht den von der Klägerin gezogenen Schluss zu, das Schälen von Spargel stelle eine Verkaufsförderaktion im Sinne von Nr. 3.2.3.2 der Nationalen Strategie bzw. von Punkt I.2. Alternative 2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 dar.

52

c) Ausgehend hiervon hat das Regierungspräsidium die Belege insoweit nicht für förderfähig anerkannt, als sie Hinweise auf Verkaufstätigkeiten bzw. Schälaktionen durch die Landfrauen enthielten. Das Schälen von Spargel und das Verwiegen der Ware bzw. deren Verpackung lässt sich nicht mehr unter den Begriff der Verkaufsförderung im Sinne von Punkt I.2. Alternative 2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 subsumieren. Schwerpunkt dieser Tätigkeit ist nicht die Verkaufsförderung im Sinne einer Bewerbung des Produkts oder einer Information über die Vorzüge von Spargel, sondern eine manuelle Tätigkeit, die dem Verbraucher die Weiterverarbeitung des Produkts erleichtert. Es handelt sich mithin um eine Serviceleistung, die bei wertungsmäßiger Betrachtung dem Verkaufsvorgang zu- bzw. diesem untergeordnet ist und deswegen nicht als Verkaufsförderungsaktion im oben dargestellten Sinne verstanden werden kann. Mit dieser Überlegung hat das Regierungspräsidium in der Begründung des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 der Sache nach die Förderfähigkeit von Spargelschälmaschinen verneint. Dies zugrunde gelegt wäre es inkonsequent, wenn das händische Schälen von Spargel von dem allgemeineren Terminus der Verkaufsförderung umfasst werden sollte.

53

Ausweislich der vorgelegten Unterlagen ist die Tätigkeit der Fachfrauen für Verkaufsförderung nicht vorrangig darauf ausgerichtet, auf das heimische Angebot hinzuweisen und den Verbraucher über die Vorzüge dieser Ware, hier also des Spargels, aufzuklären. Den vom Regierungspräsidium beanstandeten Belegen lassen sich keine Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass die Landfrauen bei den konkreten Aktionen überhaupt derartige Aufklärungsarbeit betrieben haben, geschweige denn dass diese zeitlich oder sonst wertungsmäßig im Vordergrund der Maßnahme stand. Im Ausgangspunkt zutreffend weist die Klägerin zwar darauf hin, dass zur Produktberatung auch die Information über die Zubereitung der Produkte und das dabei gebotene Vorgehen gehören kann. Indes handelt es sich bei dem Schälen von Spargel um eine allgemein bekannte, nicht sonderlich komplexe Tätigkeit, über die der Verbraucher regelmäßig nicht besonders belehrt oder informiert werden muss. Es liegt deshalb nach der allgemeinen Lebenserfahrung fern, dass die Fachfrauen schwerpunktmäßig über das Schälen von Spargel informiert haben; vielmehr dürfte die mit dem Schälen verbundene Arbeitserleichterung für den Verbraucher im Vordergrund gestanden haben. In Übereinstimmung hiermit hat der Geschäftsführer der Klägerin in der Berufungsverhandlung überzeugend vorgetragen, dass für geschälten Spargel regelmäßig ein Preisaufschlag auf dem Endverbrauchermarkt vorgenommen wird. Der Zusatznutzen für den Verbraucher liege bei diesen temporären Schälaktionen in Lebensmittelmärkten darin begründet, dass für das Schälen ausnahmsweise kein Aufpreis berechnet und der geschälte Spargel zum gleichen Preis wie ungeschälte Ware angeboten werde.

54

Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die Fachfrauen keine Verkaufstätigkeit an sich ausgeübt haben und durch die Landfrauen weder Umsätze für Rechnung der Klägerin erzielt werden noch diese mit dem Abrechnen der Ware bei den Kunden der Erzeugerorganisation für Rechnung des Händlers etwas zu tun haben. Maßgeblich sind in diesem Zusammenhang nicht die rechtliche Ausgestaltung des Verkaufsvorgangs und die Rolle, welche die Landfrauen bei dem Abschluss des Kaufvertrags spielen. Entscheidend ist vielmehr, dass die Landfrauen in den Verkaufsvorgang bei den Lebensmitteleinzelhändlern insoweit eingegliedert sind, als sie diesen durch das Leisten von Hilfstätigkeiten fördern. Bei dem Schälen des Spargels, dem Verpacken und Verwiegen der Ware handelt es sich um Tätigkeiten, die mit dem eigentlichen Verkaufsvorgang in engem Zusammenhang stehen und sonst regelmäßig von eigenem Personal eines Einzelhändlers erbracht werden. Losgelöst von der rechtlichen Betrachtung waren die Landfrauen bei den vom Regierungspräsidium monierten Aktionen in den Verkaufsvorgang durch den Einzelhändler integriert und haben diesen gefördert. So hat auch die Klägerin im Rahmen der Anhörung selbst eingeräumt, dass die Fachfrauen „bestenfalls Aktionsware richten, sofern der Kunde dies wünscht“. Nicht zu folgen vermag der Senat der Erwägung der Klägerin, die Tätigkeit der Landfrauen biete dem Verbraucher einen Zusatznutzen, der die Kaufentscheidung fördere und sei deshalb dem eigentlichen Verkaufsvorgang vorgelagert. Wie oben dargelegt, besteht dieser Zusatznutzen in einer Zeit- und Kostenersparnis für den Verbraucher, der im Erwerb bereits vorgeschälter Ware begründet ist. Der Zusatznutzen liegt mithin im Erwerb bereits teilweise zum Konsum vorbereiteter Ware, nicht jedoch in einer Information über Zubereitungsmöglichkeiten.

55

d) Gegenteiliges folgt auch nicht aus dem Prüfbericht des Regierungspräsidiums Freiburg für das Hauptzollamt Jonas vom 21.03.2017. Das Regierungspräsidium hat mit diesem Prüfbericht nicht - wie von der Klägerin geltend gemacht - die Förderfähigkeit des Verkaufseinsatzes durch die Landfrauen anerkannt. In dem Prüfvermerk wird lediglich ausgeführt, die finanztechnische Prüfung habe keinen Grund zu Beanstandungen gegeben. Nachfolgend wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass inhaltlich in Bezug auf einzelne Tätigkeiten der Landfrauen die Förderfähigkeit umstritten sei; diese Unklarheiten seien Gegenstand einer gerichtlichen Prüfung, sodass in diesem Bericht hierauf nicht eingegangen werde.

56

e) Das Regierungspräsidium musste die Tätigkeit der Landfrauen im Rahmen der nicht anerkannten Aktionen nicht näher aufklären. Vielmehr war es Sache der Klägerin, entsprechend aussagekräftige Belege beizubringen, die eine Qualifizierung und Einordnung der von den Landfrauen erbrachten Tätigkeiten ermöglichen. So hat das Regierungspräsidium bereits im Genehmigungsbescheid vom 10.12.2013 darauf hingewiesen, dass in den Belegen die berechneten Leistungen und Produkte so konkret beschrieben sein müssen, dass die Förderfähigkeit der abgerechneten Tätigkeiten festgestellt werden kann. Folglich geht es zu Lasten der Klägerin, wenn sich aus den Belegen die von den Fachfrauen erbrachten Leistungen nicht mit der nötigen Deutlichkeit entnehmen lassen. Derartige konkrete und hinreichend prüffähige Nachweise über die von den Landfrauen erbrachten Leistungen hat die Klägerin trotz Aufforderung durch das Regierungspräsidium nicht beigebracht. Dem im Anhörungsverfahren mit E-Mail vom 03.08.2015 vorgelegten Informationsblatt zur Schulung zur „Botschafterin für Agrarprodukte aus der Region“ lässt sich nichts dafür entnehmen, welche Tätigkeiten die Landfrauen im Rahmen der vom Regierungspräsidium beanstandeten Aktionen konkret ausgeführt haben. Dieses beschreibt lediglich das generelle Anforderungsprofil an die zum Einsatz kommenden Fachfrauen bzw. das mit der Schulung anzustrebende Qualifikationsniveau. Zwar macht die Klägerin zu Recht geltend, dass das Informationsmaterial hinsichtlich von den Landfrauen zu durchlaufenden Schulungen dafür spricht, dass deren Tätigkeit schwerpunktmäßig in einer Informationsvermittlung an Verbraucher und der Erkenntnisvermittlung über die Vorzüge heimischer Lebensmittel liegt. Indes gibt dieses Schulungsmerkblatt nichts für die hier zu beantwortende Frage her, welche Tätigkeiten die Landfrauen bei den vom Regierungspräsidium nicht berücksichtigten Spargelaktionen konkret ausgeübt haben.

57

Gleiches gilt im Ergebnis für den vorgelegten Rahmenvertrag zwischen den drei Landfrauenverbänden und einem möglichen Wirtschaftspartner, hier also wohl der Erzeugerorganisation. Auch dieser Rahmenvertrag beschränkt sich darauf, die Rechte und Pflichten der Fachfrauen zu regeln, ohne dass er für die Frage des konkreten Maßnahmeinhalts im Einzelfall aussagekräftig wäre. Nach der Konzeption des Genehmigungsbescheids oblag es vielmehr der Klägerin, die Leistungen der Landfrauen konkret zu beschreiben, damit die Förderfähigkeit überprüft werden kann. Deshalb kann sich die Klägerin auch nicht darauf berufen, es widerspreche der allgemeinen Lebenserfahrung, dass die Landfrauen lediglich Spargel händisch geschält hätten, ohne hiermit eine Verkaufsförderung zu bezwecken. Die Klägerin nimmt dabei nicht hinreichend in den Blick, dass lediglich in einer Minderzahl von Rechnungen derartige Spargelschälaktionen bzw. Hilfstätigkeiten beim Verkauf aufgeführt waren. Auch dies spricht dafür, dass den zum Einsatz kommenden Fachfrauen der Unterschied zwischen Verkaufsförderung im oben dargestellten Sinne und Spargelschälaktionen durchaus bewusst war. Zu einer weitergehenden Ermittlung des Inhalts der erbrachten Maßnahmen war das Regierungspräsidium auch in Ausübung seiner Sachaufklärungspflicht nicht verpflichtet. Denn es handelt sich um Umstände, die allein aus der Sphäre der Klägerin stammen und die sie selbst zu belegen hatte, wozu sie auch ohne weiteres in der Lage gewesen wäre.

58

f) Das Regierungspräsidium war nicht gehalten, der Klägerin weitergehende Hinweise zu seiner Rechtsansicht oder zu der geänderten Kontrollpraxis zu erteilen.

59

Nach § 25 Abs. 1 Satz LVwVfG soll die Behörde die Abgabe von Erklärungen, die Stellung von Anträgen oder die Berichtigung von Erklärungen oder Anträgen anregen, wenn diese offensichtlich nur versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben oder gestellt worden sind. Nach Satz 2 erteilt sie, soweit erforderlich, Auskunft über die den Beteiligten im Verwaltungsverfahren zustehenden Rechte und die ihnen obliegenden Pflichten. Der Umfang dieser „Betreuungspflicht“ richtet sich nach den Umständen des Einzelfalls. Es ist unter anderem die Schwierigkeit des Verfahrensgegenstands, der zu vermutende Kenntnisstand des Beteiligten und seine eventuelle Unerfahrenheit im Umgang mit Behörden zu berücksichtigen (vgl. Kallerhof/Fellenberg in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG 9. Aufl., § 25 Rn. 24). Dabei ist im Unionsrecht anerkannt, dass falsche Auskünfte und falsche Beratung einen besonderen Vertrauensschutz begründen können, der dem Betroffenen etwa ein Recht darauf verschaffen kann, dass eine Nacherhebung unterbleibt (vgl. EuGH, Urteil vom 08.04.1992 - C-371/90 - BeckRS 2004, 76819). Die Verpflichtung zur Beratung entsteht, sobald sich der Behörde der Eindruck aufdrängen muss, dass Anträge und Erklärungen versehentlich oder aus Unkenntnis unterblieben oder unrichtig abgegeben sind. Von der Offensichtlichkeit eines Mangels oder Fehlers ist auszugehen, wenn er für jeden durchschnittlichen Beamten erkennbar sein muss, und zwar nicht nur dann, wenn er optischer Wahrnehmung zugänglich ist, sondern auch, wenn er durch Nachdenken, logische Schlussfolgerung oder durch sich aufdrängende Erkundigungen in Erfahrung gebracht werden kann (vgl. VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 81).

60

Ausgehend hiervon war das Regierungspräsidium nicht verpflichtet, der Klägerin weitergehende Hinweise insbesondere im Hinblick auf die von ihr geltend gemachte Änderung der Förderungspraxis zu erteilen. Vielmehr ist das Regierungspräsidium seinen durch § 25 Abs. 1 LVwVfG begründeten Betreuungs- und Hinweispflichten gegenüber der Klägerin vollständig nachgekommen. Mit Schreiben vom 17.06.2015 hat das Regierungspräsidium die Klägerin aufgefordert, hinsichtlich der mit den Belegen Nrn. 2.3.1 bis 2.3.8 geltend gemachten Ausgaben für Verkaufsförderungsaktionen weitere Unterlagen vorzulegen und hinsichtlich der Durchführung der Verkaufsaktionen im Jahr 2014 Erläuterungen abzugeben, insbesondere hinsichtlich der konkreten Auswahl der beworbenen Erzeugnisse und des Zeitpunkts bzw. der Lokalitäten dieser Aktionen. Dabei hat das Regierungspräsidium darauf hingewiesen, dass sich den bis dato vorgelegten Rechnungen die jeweils beauftragten und tatsächlich erbrachten Leistungen nicht in jedem Fall hinreichend entnehmen ließen und dass sich der Zweck der Aktionen teilweise nicht ohne weiteres erschließe. Auch hat das Regierungspräsidium um Vorlage der im Durchführungsjahr 2014 umgesetzten Marketingkonzepte gebeten, um die Zuordenbarkeit der zur Förderung beantragten Ausgaben näher prüfen zu können. Damit hat das Regierungspräsidium deutlich zum Ausdruck gebracht, dass es die bisher von der Klägerin vorgelegten Unterlagen nicht für ausreichend erachtet und dargelegt, welche Informationen noch beizubringen sind. Vor diesem Hintergrund musste die Klägerin davon ausgehen, dass eine positive Entscheidung über die Förderfähigkeit sämtlicher beantragter Maßnahmen auf der Grundlage der bisher vorgelegten Informationen nicht in Betracht kommt. Darüber hinaus hat das Regierungspräsidium die Klägerin unter dem 24.08.2015 abschließend zu der beabsichtigten Entscheidung angehört und in der Anlage zum Anhörungsschreiben ausdrücklich darauf hingewiesen, welche Entscheidung nach derzeitigem Sachstand beabsichtigt ist. Die Verpflichtung zur Beratung und Auskunftserteilung gemäß § 25 LVwVfG gebietet der Behörde darüber hinausgehend nicht, gegenüber einer rechtskundigen, subventions- und verwaltungserfahrenen Zuwendungsempfängerin wie der Klägerin vorab auf die Förderunfähigkeit einzelner Rechnungen hinzuweisen.

61

g) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es bei den vorgenommenen Kürzungen nicht zu einem Berechnungsfehler gekommen. Dem streitgegenständlichen Auszahlungsbescheid und den beigefügten Anlagen lässt sich eindeutig entnehmen, welche Belege das Regierungspräsidium für nicht förderfähig erachtet. Auch die vorgelegten Verwaltungsvorgänge verdeutlichen, dass das Regierungspräsidium ausschließlich die Belege, denen sich Anhaltspunkte für eine Verkaufstätigkeit der Fachfrauen durch entsprechende Bezeichnungen der Tätigkeit wie „Spargelschälaktion“, „Verkaufsaktion“ etc. entnehmen ließen, für nicht förderfähig angesehen hat. Dagegen hat das Regierungspräsidium die Förderfähigkeit nicht daran scheitern lassen, dass einige Belege die Verkaufsörtlichkeit, also den entsprechenden Lebensmitteleinzelhandelsmarkt, nicht ausgewiesen haben. Vielmehr hat das Regierungspräsidium die von der Klägerin nachgereichten Erklärungen hinsichtlich des Verkaufsorts berücksichtigt und die entsprechenden Aktionen für förderfähig gehalten. Gesamtbetrachtet hat das Regierungspräsidium die gebotenen Kürzungsbeträge zutreffend ermittelt und anschließend ohne Rechenfehler aufaddiert.

62

1.2.2 Nicht zu beanstanden ist ferner, dass das Regierungspräsidium die mit den Belegen Nrn. 2.3.9 und 2.3.10 geltend gemachten Aufwendungen betreffend Kosten für Messeteilnahmen nur teilweise als förderfähig anerkannt hat.

63

a) Gemäß II.2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 umfasst die Maßnahme 2.3 „Aktionen zur Absatzförderung und Verbesserung der Kommunikation“ unter anderem „Messebeteiligungen und Werbeaktivitäten, die vom ...- ... ... durchgeführt und der Erzeugerorganisation in Rechnung gestellt werden“. Das Regierungspräsidium wies im Genehmigungsbescheid darauf hin, dass die Beihilfefähigkeitskriterien für Auftritte und Präsentationen bei Messen, Tagungen und Ausstellungen gemäß Nr. 3.2 der Nationalen Strategie einzuhalten seien (S. 4 des Bescheids vom 10.12.2013). Nach Nr. 3.2 der Nationalen Strategie ist Beihilfefähigkeitsvoraussetzung bei der Teilnahme an Messen und Ausstelllungen unter anderem, dass eine Aufstellung über die Gesamtfinanzierung inklusive Kosten etwaiger externer Kostenträger vorgelegt wird und die Kosten für verteilte Produkte wie Werbeartikel oder Getränke maximal 10 % des Gesamtbudgets des Messeauftritts ausmachen; Reisekosten müssen in eindeutigem Zusammenhang mit Messeauftritten stehen und es erfolgt keine Förderung von Personalkosten bei eigenem Personal der Erzeugerorganisation. Ferner ist die Vorlage eines Berichts über die Durchführung der Messe Voraussetzung für die Förderung.

64

b) Zu Recht ist das Regierungspräsidium davon ausgegangen, dass die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für Messebeteiligungen und Werbeaktivitäten, die vom ...... ... durchgeführt und der Klägerin in Rechnung gestellt wurden, teilweise nicht förderfähig sind, weil die mit dem Genehmigungsbescheid für verbindlich erklärten Vorgaben nach Nr. 3.2 der Nationalen Strategie insoweit nicht eingehalten wurden.

65

Eine Förderfähigkeit der von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für vom ... in Rechnung gestellte Aufwendungen für Verkaufsförderungsaktionen der Landfrauen anlässlich der Baden-Messe scheitert bereits daran, dass die Klägerin hinsichtlich ihrer Teilnahme an dieser Messe überhaupt keinen Bericht über die Durchführung vorgelegt hat. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass die von der Nationalen Strategie geforderte Vorlage eines Durchführungsberichts über die Messeteilnahme der Prüfung der Förderfähigkeit einer Aktion dient, insbesondere der Feststellung, ob die entsprechende Aktion einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung leistet. Aktionen im Rahmen von operationellen Programmen können nur gefördert werden, wenn sie einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung leisten (vgl. Nr. 3.1 der Nationalen Strategie). Ausgehend hiervon muss ein Durchführungsbericht die anlässlich des Messeauftritts durchgeführten Verkaufsförderungsaktionen oder Präsentationen so detailliert beschreiben, dass seine Eignung zur Zielerreichung beurteilt werden kann, und einen Bezug zur betreffenden Erzeugerorganisation aufweisen. Die Vorlage eines Durchführungsberichts ist deshalb keine verzichtbare Formalie, sondern eine essentielle Voraussetzung dafür, dass die Bewilligungsbehörde überprüfen kann, ob die von einer Erzeugerorganisation zur Förderung beantragten Kosten auf Maßnahmen zurückgehen, die einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung leisten. Deshalb ist es nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium die im Hinblick auf die Teilnahme an der Baden-Messe geltend gemachten Aufwendungen für Verkaufsförderungsaktionen der Landfrauen insgesamt nicht als beihilfefähig anerkannt hat.

66

Dahingestellt kann bleiben, ob das Verwaltungsgericht die Beihilfefähigkeit der Kosten für den Auftritt auf der im Jahr 2014 abgehaltenen Messe „Fruit Logistica“ mit zutreffenden Erwägungen verneint hat, insbesondere ob der von der Klägerin eingereichte Bericht über die Teilnahme an dieser Messe einen hinreichenden Bezug zu ihren eigenen Aktivitäten enthält. Zutreffend dürfte die Klägerin indes darauf hinweisen, dass sie bereits mit E-Mail vom 30.07.2015 einen Kurzbericht über ihre Beteiligung an der „Fruit Logistica 2014“ vorgelegt hat, der insbesondere eine Auflistung der auf ihrer Seite beteiligten Bediensteten und deren Funktionen im Rahmen des Messeauftritts enthielt. Auch hat die Klägerin in diesem Kurzbericht die von ihren Mitarbeitern geplanten Tätigkeiten und die damit verfolgten Ziele anlässlich des Messebesuchs umrissen. Danach sollten die beteiligten Mitarbeiter der Erzeugerorganisation unter anderem Verkaufsgespräche mit Informationen zum Anbaugebiet Baden führen bzw. anbahnen und die Verkaufssaison mit bestehenden Geschäftskunden planen. Im Übrigen hat die Klägerin im Rahmen des Anhörungsverfahrens einen erweiterten Bericht des ...... ... über den Auftritt auf der „Fruit Logistica“ vom 16.12.2014 beigebracht. Demnach war Ziel der badischen Erzeugerorganisation die Vorstellung des Obst- und Gemüsesortiments für bestehende und neue Kunden; mit den Kunden des Lebensmitteleinzelhandels seien bei dieser Messe Absprachen über die Zusammenarbeit in der Saison, vor allem im Hinblick auf Warenlieferungen, aber auch Absatzförderungsmaßnahmen getroffen worden. Damit dürften aus Sicht des Senats ein hinreichender Bezug zu der eigenen Geschäftstätigkeit der Klägerin hergestellt und ihre Aktivitäten anlässlich des Messeauftritts sowie die mit diesem verfolgten Ziele ausreichend beschrieben sein. Auch erscheint es dem Senat zweifelhaft, ob in dem Messebericht zwingend die präsentierten und beworbenen Fruchtarten im Einzelnen benannt werden müssen. Überzogene Anforderungen an die Darstellung der eigenen Beteiligung können naturgemäß bei einem Gemeinschaftsauftritt mehrerer Erzeugerorganisationen auf einer Messe nicht gestellt werden. Der nachgereichte Bericht war von solcher Detailschärfe, um dem Regierungspräsidium eine Prüfung zu ermöglichen, ob die Messebeteiligung der Erzeugerorganisation einen Beitrag zur Erreichung der Ziele der Marktordnung geleistet hat.

67

Zu Recht hat das Regierungspräsidium bei seiner versagenden Entscheidung deshalb darauf abgehoben, dass die Klägerin keine Aufstellung über die Gesamtfinanzierung der Messebeteiligung, inklusive Kosten etwaiger externer Träger mit Darstellung der Kosten für verteilte Produkte wie Werbeartikel oder Getränke vorgelegt hat, wobei letztere maximal 10 % des Gesamtbudgets des Messeauftritts ausmachen dürfen. Eine derartige detaillierte Kostenaufstellung, die insbesondere eine Überprüfung des Aufwands für verteilte Produkte wie Werbeartikel, ausgegebene Eintrittsgutscheine oder gereichte Getränke ermöglicht, hat weder das ... ... noch die Klägerin vorgelegt. Indes lässt sich den vorgelegten Rechnungen entnehmen, dass derartige Aufwendungen für Eintrittsgutscheine, Bewirtung und Catering tatsächlich angefallen sind (vgl. etwa die Rechnung der ... ... ... ......... GmbH vom 17.02.2014 an das Marktkontor Baden, wobei der in Rechnung gestellte Betrag anteilig auf die Klägerin umgelegt wurde). Unerheblich ist in Anbetracht dieser Kostenweiterreichung der von der Klägerin hervorgehobene Umstand, dass sie selbst nicht direkt in die Abwicklung der Messekosten einbezogen war. Die Regelung gemäß Nr. 3.2 der Nationalen Strategie verfolgt erkennbar das Ziel, der Förderbehörde eine Überprüfung des Gesamtaufwands hinsichtlich Messekosten zu ermöglichen und den Aufwand für Aktionen wie Bewirtungen und Catering auf ein angemessenes Verhältnis zu den Gesamtkosten zu deckeln. Da die vorgelegten Unterlagen dem Regierungspräsidium die von Nr. 3.2 der Nationalen Strategie geforderte Detailüberprüfung nicht ermöglicht haben, hat es in nicht zu beanstandender Weise die Aufwendungen für die Messebeteiligung an der „Fruit Logistica“ abgegrenzt und insgesamt nicht für förderfähig angesehen.

68

c) Das Regierungspräsidium war entgegen der Ansicht der Klägerin nicht gehalten, sie nochmals ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass die im Rahmen des Anhörungsverfahrens beigebrachten Unterlagen, insbesondere die Anlagen zur E-Mail vom 03.08. bzw. zum Schreiben vom 15.09.2015, nicht ausreichend waren. Das Regierungspräsidium hat mit Schreiben vom 17.06.2015 näher dargelegt, welche Unterlagen für eine Bescheidung des Förderungsgesuchs der Klägerin im Einzelnen noch beizubringen waren und dabei unter Punkt III.2 insbesondere auf noch erforderliche Berichte zu den Auftritten auf Messen und Ausstellungen hingewiesen. In diesem Zusammenhang hat das Regierungspräsidium die Klägerin ausdrücklich aufgefordert, eine Aufstellung über die Gesamtfinanzierung der Messekosten inklusive Kosten externer Träger und Kosten für verteilte Produkte wie Werbeartikel, Speisen und Getränke oder Eintrittsgutscheine vorzulegen; ferner bat das Regierungspräsidium um Vorlage eines Berichts über die Durchführung des Messeauftritts unter Berücksichtigung des Zielbeitrags. Auch in der dem Anhörungsschreiben vom 14.08.2015 beigefügten Tabelle waren die Nachforderungen des Regierungspräsidiums noch einmal schlagwortartig zusammengefasst. Daher durfte die Klägerin nicht darauf vertrauen, mit ihrer E-Mail vom 03.08.2015 bzw. dem Schreiben vom 15.09.2015 und den damit vorgelegten Anlagen den Anforderungen des Regierungspräsidiums Genüge getan zu haben. Denn weder hat die Klägerin einen Durchführungsbericht über ihre Teilnahme an der Baden-Messe vorgelegt noch hinsichtlich der „Fruit Logistica“ ein Gesamtfinanzierungskonzept inklusive einer Kostenaufstellung über verteilte Produkte und erbrachte Cateringleistungen beigebracht. Für die Klägerin war deshalb unschwer erkennbar, dass sie den Anforderungen des Regierungspräsidiums mit Schreiben vom 17.06.2015 nicht ausreichend nachgekommen ist und deshalb nicht mit einer Anerkennung der Förderfähigkeit sämtlicher Aufwendungen für Messeteilnahmen rechnen konnte. Vor diesem Hintergrund war das Regierungspräsidium weder auf der Grundlage von § 25 LVwVfG noch im Rahmen seiner Anhörungspflicht gemäß § 28 LVwVfG gehalten, der Klägerin weitergehende Hinweise zu erteilen und sie ausdrücklich auf die beabsichtigte Entscheidung hinzuweisen.

69

1.2.3 Die von der Klägerin geltend gemachten Aufwendungen für die Miete von Flurförderfahrzeugen sind nicht beihilfefähig.

70

a) Nach II.2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 umfasst die Maßnahme 2.5 „Investitionen zur Schaffung der logistischen Voraussetzungen und der erforderlichen Infrastruktur“ die „Saisonmiete für Flurförderfahrzeuge für sechs Monate“ (vgl. S. 7 des Genehmigungsbescheids). Das Regierungspräsidium hat dem Bescheid folgende Nebenbestimmungen beigefügt: „Die Wirtschaftlichkeit der Miete von Flurförderfahrzeugen für maximal sechs Monate im Jahr gegenüber einem Kauf ist der zuständigen Stelle nachzuweisen.“

71

b) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht im Einzelnen näher dargelegt, dass eine Saisonmiete von Flurförderfahrzeugen im Sinne des Genehmigungsbescheids dann nicht vorliegt, wenn diese für einen Zeitraum von über sechs Monaten gemietet worden sind. Dies folgt bereits aus dem Wortlaut der in der Begründung des Bescheids vom 10.12.2013 vom Regierungspräsidium verwendeten Formulierung, wonach die Saisonmiete für Flurförderfahrzeuge für sechs Monate genehmigt wird.

72

Nach allgemeinem Sprachgebrauch bezeichnet der Ausdruck „Saison“ einen immer wiederkehrenden Zeitabschnitt eines Jahres, insbesondere auch durch in der Landwirtschaft natürlich vorgegebene Tätigkeitsschwerpunkte wie Saat und Ernte (vgl. die entsprechende Definition bei Wikipedia). Der Begriff der Saison enthält jedoch keine Aussage zur Länge dieses wiederkehrenden Zeitabschnitts. Eine derartige zeitliche Begrenzung hat indes das Regierungspräsidium durch die Maßgabe vorgenommen, wonach die Saisonmiete lediglich für sechs Monate genehmigt wird. Bereits der Wortlaut der im Bescheidtenor in Bezug genommenen Begründung spricht deshalb tendenziell gegen die von der Klägerin vorgeschlagene Auslegung, wonach die Mietdauer allein ihr überlassen sei, jedoch lediglich die Förderfähigkeit auf sechs Monate begrenzt sein soll. Bei diesem Verständnis hätte für das Regierungspräsidium kein Anlass bestanden, eine ausdrückliche Einschränkung der Mietdauer auf sechs Monate vorzunehmen, da die beigefügte Nebenbestimmung ihrerseits hinreichend sicherstellt, dass die Wirtschaftlichkeit der Miete von Flurförderfahrzeugen für maximal sechs Monate nachgewiesen wird. Folglich ist nicht ausreichend, dass die Wirtschaftlichkeit der Miete für maximal sechs Monate im Jahr gegenüber einem Kauf nachgewiesen wird; vielmehr hat das Regierungspräsidium die Mietdauer losgelöst von Wirtschaftlichkeitsnachweisen auf maximal sechs Monate begrenzt.

73

Für diese Auslegung streitet auch der Sinn und Zweck der im Genehmigungsbescheid getroffenen Regelung. Die vom Regierungspräsidium verwendete Formulierung setzt bei dem hier vertretenen Verständnis die unionsrechtlichen Vorgaben hinsichtlich des Vorrangs von Kauf vor der Miete von Investitionsgütern um. Nach Nr. 12 des Anhangs IX der DVO (EU) Nr. 543/2011 (Liste der Aktionen und Ausgaben, die im Rahmen der operationellen Programme gemäß Art. 60 Abs. 1 nicht förderfähig sind) wird die Pacht nicht bezuschusst, es sei denn, dem Mitgliedstaat wird glaubhaft nachgewiesen, dass sie als Alternative zum Kauf wirtschaftlich gerechtfertigt ist. Daraus folgt, dass das Unionsrecht grundsätzlich nur den Kauf von langfristig genutzten Investitionsgütern fördern will, während die Pacht die Ausnahme ist, die lediglich dann förderungsfähig sein soll, wenn die Wirtschaftlichkeit gegenüber einem Kauf im Einzelfall nachgewiesen ist. Für diesen Vorrang des Kaufs spricht auch, dass das Leasing von Investitionsgütern nach Nr. 14 des Anhangs IX der DVO (EU) Nr. 543/2011 grundsätzlich nicht förderfähig ist, wenn nicht die dort statuierten Ausnahmebedingungen erfüllt sind. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass Nr. 12 des Anhangs IX lediglich von der Pacht und nicht auch von der Miete spricht, die hier in Rede steht. Der dort verwendete Terminus der Pacht ist nicht im Sinne des deutschen zivilrechtlichen Verständnisses auszulegen, sondern nach den hergebrachten Methoden des Unionsrechts. Der Grundsatz der einheitlichen Anwendung des Unionsrechts und der Gleichheitssatz gebieten es in der Regel, eine Bestimmung des Unionsrechts, die nicht ausdrücklich auf das Recht der Mitgliedstaaten verweist, autonom und einheitlich auszulegen (vgl. EuGH, Urteil vom 16.07.2020 - C-133/19 - juris Rn. 30). Bei dieser Auslegungsmethodik umfasst der Begriff der Pacht im Sinne der Durchführungsverordnung auch die Miete nach nationalem Rechtsverständnis, wie sich insbesondere aus der englischen („hire“) und französischen („la location“) Sprachfassung ergibt. Bei einer in der Terminologie des deutschen bürgerlichen Rechts verhafteten Auslegung bliebe im Übrigen für die in Nr. 12 des Anhangs IX zur DVO (EU) Nr. 543/2011 enthaltene Beschränkung bei der Miete von beweglichen Sachen kein sinnvoller Anwendungsbereich. Denn die Einstufung eines Gebrauchsüberlassungsvertrags als Pachtvertrag nach § 581 BGB setzt voraus, dass die überlassene Sache Früchte abwirft, deren Genuss dem Pächter neben dem Gebrauch zu gewähren ist; der Begriff der Früchte ergibt sich dabei aus § 99 BGB (vgl. hierzu BGH, Urteil vom 17.01.1968 - VIII ZR 207/65 - juris Rn. 17). Bewegliche Investitionsgüter ermöglichen jedoch grundsätzlich weder eine Fruchtziehung noch lassen sie sich ausbeuten, sodass kein Pachtvertrag, sondern regelmäßig ein Mietvertrag vorliegt. Eine Wirtschaftlichkeitsprüfung bezogen auf sechs Monate würde im Übrigen von vornherein keinen Sinn ergeben, wenn die Fahrzeuge auch länger, zum Beispiel unbefristet gemietet werden könnten.

74

Zu Recht hat das Regierungspräsidium nicht auf die Mietdauer der einzelnen Fahrzeuge abgestellt, sondern in den Blick genommen, über welchen Zeitraum insgesamt Flurförderfahrzeuge angemietet worden sind. Ansonsten könnten durch Kettenmietverträge die Vorgaben des operationellen Programms umgangen werden und wäre es letztendlich in das Belieben der Klägerin gestellt, wie lange sie insgesamt Flurförderfahrzeuge mietet. Nur dieses Verständnis trägt auch den betrieblichen Gegebenheiten der Klägerin Rechnung. Wie sie selbst vorgetragen hat, werden die Flurförderfahrzeuge bei ihr nicht auf bestimmten Positionen bzw. für bestimmte Funktionen eingesetzt, sondern während der Saison für eine Vielzahl von Aufgaben auf dem entsprechenden Betriebsgelände je nach den erforderlichen Gegebenheiten verwendet. Ausgehend hiervon musste das Regierungspräsidium auch keine weitergehenden Ermittlungen hinsichtlich der Mietdauer der einzelnen Fahrzeuge anstellen.

75

c) Den von der Klägerin beigebrachten Nachweisen lässt sich entnehmen, dass Flurförderfahrzeuge für insgesamt mehr als sechs Monate gemietet worden sind. Ausweislich der vorgelegten Unterlagen hat die Klägerin Mietverträge über 206 Tage, also mehr als sechs Monate abgeschlossen. Auch folgt aus den Unterlagen, dass die Fahrzeuge teilweise sogar noch länger angemietet worden sind. So ist den Übernahme-/Übergabeprotokollen zu entnehmen, dass die Fahrzeuge tatsächlich überwiegend sieben Tage über den geplanten Zeitraum hinaus angemietet worden sind. Dies deckt sich im Übrigen mit den vom Regierungspräsidium anlässlich der Vorortkontrolle getroffenen Feststellungen.

76

d) Darüber hinaus hat die Klägerin die Wirtschaftlichkeit der Miete der Flurförderfahrzeuge nicht ausreichend nachgewiesen. Zu Recht hat das Regierungspräsidium die von der Klägerin mit Anhang zur E-Mail vom 12.12.2013 vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnung beanstandet, da sie nicht hinreichend nachvollziehbar darlegt, dass die Miete hier gegenüber dem Kauf von Flurförderfahrzeugen wirtschaftlich günstiger ist. So geht die Klägerin ohne nähere Begründung von einer Nutzungszeit von vier Jahren aus, während die steuerrechtliche Abschreibungszeit für Flurförderfahrzeuge gemäß Nr. 4.5 der AfA-Tabelle für allgemein verwendbare Anlagegüter des Bundesfinanzministeriums von einer Abschreibungszeit von acht Jahren ausgeht. Ausgehend hiervon wäre die Klägerin gehalten gewesen, die von ihr in Ansatz gebrachte deutlich kürzere Abschreibungszeit näher zu plausibilisieren. Allein ihr Hinweis in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht, die vierjährige Abschreibungszeit sei ihr vom Vermieter der Flurförderfahrzeuge mitgeteilt worden und hänge mit der besonders hohen Belastung der Fahrzeuge durch die Klägerin zusammen, genügt diesen Darlegungsobliegenheiten nicht. Die Ausführungen des Vermieters weisen keinen hinreichenden Bezug zu der Betriebsorganisation der Klägerin und den dabei auftretenden Belastungen der Flurförderfahrzeuge auf. Auch hat der Vermieter ein wirtschaftliches Eigeninteresse daran, dass die Flurförderfahrzeuge gemietet werden, sodass seinen Darlegungen nicht ohne nähere Nachprüfung gefolgt werden kann. Im Übrigen lässt sich den vorgelegten Rückübernahmeprotokollen allenfalls entnehmen, dass die Fahrzeuge bei Rückgabe äußerliche Gebrauchsspuren aufwiesen; Anhaltspunkte für die von der Klägerin geltend gemachte weit überdurchschnittliche Abnutzung finden sich indes nicht. Unabhängig hiervon hat die Klägerin in ihrer Berechnung für die Fahrzeuge keinen Restwert in Ansatz gebracht, und auch nicht dargelegt, dass diese bereits nach einer Nutzungsdauer von vier Jahren einen Restwert von lediglich null hätten. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, ob das Regierungspräsidium wie von der Klägerin geltend gemacht entsprechende Nachweise in nachfolgenden Bewilligungszeiträumen akzeptiert hat. Ist die Wirtschaftlichkeit mithin nicht nachgewiesen, entfällt die Förderfähigkeit der Maßnahme vollständig und wird nicht anteilig auf den noch wirtschaftlichen Umfang begrenzt.

77

e) Ein Anspruch der Klägerin auf Bewilligung weitergehender Mittel für die Miete der Flurförderfahrzeuge ergibt sich auch nicht aus einer vorherigen Anerkennung durch den Beklagten im Rahmen des Bewilligungsverfahrens. Insbesondere stellt der von der Klägerin hervorgehobene Bestätigungsvermerk auf der von ihr mit E-Mail vom 12.02.2013 vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung keinen feststellenden Verwaltungsakt dar, mit dem der Beklagte die Berechnung anerkannt hätte.

78

Für einen feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben. Die Regelung im Sinne des § 35 LVwVfG ist darin zu sehen, dass in einer rechtlich ungewissen Situation die Sach- und Rechtslage in einem Einzelfall durch eine verbindliche Feststellung geklärt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 - juris Rn. 15). Ein feststellender Verwaltungsakt liegt nur dann vor, wenn der betroffene Bürger unter Berücksichtigung aller ihm bekannten oder erkennbaren Umstände nach Treu und Glauben bei der gebotenen objektiven Auslegung aus dem Empfängerhorizont die Erklärung der Behörde als eine verbindliche Regelung auffassen konnte oder musste (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.04.1982 - 5 S 2334/81 - NVwZ 1983, 100). Der Adressat des Bescheids muss - letztlich aus Gründen des rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebots - Klarheit darüber haben, ob die Behörde durch einen feststellenden Verwaltungsakt mit verbindlicher Wirkung festlegen wollte, was im Einzelfall rechtens sein soll, oder ob es sich insoweit lediglich um ein grundsätzlich nicht an der Bindungswirkung teilnehmendes Begründungselement handelt. Eine behördliche Erklärung, deren feststellende Regelungsqualität nicht bereits durch Aufnahme in den Tenor des Bescheids dokumentiert worden ist, kann regelmäßig im Weg der Auslegung nur dann als feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren sein, wenn der Regelungswille der Behörde in anderer Weise klar und unmissverständlich zum Ausdruck kommt.

79

Gemessen hieran stellt der von dem Sachbearbeiter des Regierungspräsidiums auf der von der Klägerin mit E-Mail vom 12.12.2013 vorgelegten Wirtschaftlichkeitsberechnung angebrachte Vermerk keinen feststellenden Verwaltungsakt dar. Es fehlt bereits an den auch für einen feststellenden Verwaltungsakt konstitutiven Merkmalen der Außenwirkung und der Regelungswirkung. Der Sachbearbeiter hat sein Handzeichen lediglich auf dem vorgelegten Original angebracht, das für die Behördenakte bestimmt war. Derartige interne Vorgänge wie Eingangsdokumentationen und Prüfvermerke sind nach dem erkennbaren Willen der Behörde regelmäßig nicht darauf gerichtet, eine über den Dienstbetrieb hinausgehende Außenwirkung zu entfalten. Des Weiteren hat der Sachbearbeiter mit seinem Handzeichen nicht ein verbindliches Ergebnis seiner Prüfungen dokumentiert. Aus der maßgeblichen Sicht der Klägerin, die von diesem Vermerk lediglich im Weg der Akteneinsicht Kenntnis erlangt hat, musste sich aufdrängen, dass der Bestätigungsvermerk des Sachbearbeiters nicht auf die Setzung einer Rechtsfolge gerichtet war. Im Übrigen war die mit E-Mail vom 12.12.2013 vorgelegte Wirtschaftlichkeitsberechnung mit derjenigen identisch, die die Klägerin bereits im vorausgehenden Verfahren wiederholt eingereicht hat und die sich bereits in der Behördenakte befand. Wie oben unter c) ausgeführt, litt diese Wirtschaftlichkeitsberechnung an Mängeln und war deshalb nicht geeignet, den von der Klägerin geforderten Nachweis zu erbringen.

80

1.2.4 Der Klägerin steht kein Anspruch auf Anerkennung weitergehender Aufwendungen für geltend gemachte Personalkosten zu. Das Regierungspräsidium hat die Förderfähigkeit der Personalkosten sowohl bezüglich der Maßnahme 3.1 (1.2.4.1) als auch hinsichtlich der Maßnahme 6.1 (1.2.4.2) zutreffend beurteilt.

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1.2.4.1 a) Gemäß II.2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 umfasst die Maßnahme 3.1 „Einsatz von speziell für das allgemeine betriebliche Qualitätsmanagement vorgesehenem Personal“ „anteilige Personalkosten für vier Mitarbeiter der Erzeugerorganisation im Bereich Qualitätsmanagement und der Wareneingangs-/Ausgangskontrolle“. Unter 6.4 der allgemeinen Nebenbestimmungen des Genehmigungsbescheids wies das Regierungspräsidium darauf hin, dass Art und Umfang der Tätigkeit zu dokumentieren sind, wenn Arbeitsleistungen von Mitarbeitern oder Mitgliedern der Erzeugerorganisation erbracht werden. Die Tätigkeitsnachweise von Mitarbeitern der Erzeugerorganisation sind von den jeweiligen Mitarbeitern sowie deren unmittelbaren Vorgesetzten zu unterzeichnen und mit dem Schlussverwendungsnachweis vorzulegen.

82

Der Beklagte hat vorliegend die Personalkosten nicht als sogenannte Standardpauschalsätze benannt, sondern die Finanzierung auf die tatsächlichen Kosten begrenzt. Es obliegt in diesem System der Finanzierung der Erzeugerorganisation, die Personalkosten hinreichend und rechtzeitig zu belegen. Die Erzeugerorganisationen teilen dem Mitgliedstaat den voraussichtlichen Betrag des Betriebsfonds für jedes Jahr mit und fügen dazu geeignete Nachweise bei, die sich auf die Voranschläge des operationellen Programms stützen. Des Weiteren teilen sie die Ausgaben des laufenden Jahres und möglichst auch die Ausgaben der vorausgegangenen Jahre sowie erforderlichenfalls die erwarteten Produktionsmengen des kommenden Jahres mit (Art. 103g Abs. 2 VO(EG) Nr. 1234/2007). Die Erzeugerorganisationen teilen dem Mitgliedstaat den endgültigen Betrag der Ausgaben des vorangegangenen Jahres mit und fügen die erforderlichen Nachweise bei, sodass der Restbetrag der finanziellen Beihilfe der Gemeinschaft gezahlt werden kann (Art. 103g Abs. 5 VO(EG) Nr. 1234/2007).

83

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht aus einer Zusammenschau der vorstehend dargestellten Pflichten zur Mitwirkung und Vorlage von Nachweisen geschlossen, dass es im Kontext der Personalkosten der Erzeugerorganisation obliegt, die tatsächlich von ihren Mitarbeitern erbrachte Arbeitszeit nachvollziehbar zu berechnen und darzulegen. Insbesondere ist aus Art. 103g Abs. 5 VO(EG) Nr. 1234/2007 zu schlussfolgern, dass für die Erzeugerorganisation die Obliegenheit besteht, die Kosten so präzise wie möglich zu ermitteln und in einer Weise darzustellen, dass sie einer validen Prüfung der Förderfähigkeit durch die zuständige Stelle zugänglich sind (vgl. hierzu auch VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 61).

84

b) Dies zugrunde gelegt sind die vom Regierungspräsidium in Ansatz gebrachten Abzüge hinsichtlich des Personaleinsatzes für die Maßnahme 3.1 nicht zu beanstanden. Das Regierungspräsidium hat in methodisch nachvollziehbarer Weise den Arbeitskraftanteil der vier Mitarbeiter mit Vertrauensarbeitszeit ermittelt, der auf förderfähige Qualitätssicherungsmaßnahmen entfallen ist. Die Klägerin hat anstelle der von ihr nach Nebenbestimmung 6.4 zum Genehmigungsbescheid geforderten Aufzeichnungen zur geleisteten Ist-Arbeitszeit, welche die tatsächlich vergüteten Arbeitsstunden belegen, eine Jahresaufstellung vorgelegt, die von der tariflich geschuldeten Sollarbeitszeit in Höhe von 1.974 Jahresarbeitsstunden bei einer regelmäßigen täglichen Arbeitszeit von 7,6 Stunden im Förderjahr 2014 ausgeht. Demgegenüber ging das Regierungspräsidium von einer im Kalenderjahr 2014 in Baden-Württemberg geltenden Sollarbeitszeit von 1.983,60 Arbeitsstunden im Fall einer 38-Stunden-Woche aus. Wie oben im Einzelnen näher dargestellt, war die Klägerin gehalten, die tatsächlich auf die Maßnahmen entfallende Ist-Arbeitszeit so präzise und nachvollziehbar wie möglich zu ermitteln. Dass sie dies unterlassen hat, geht zu ihren Lasten. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zu beanstanden, dass das Regierungspräsidium auf die Anzahl der tatsächlichen Arbeitstage im Jahr 2014 und nicht auf einen jahresunabhängigen, damit weniger präzisen und gegriffenen monatlichen tariflichen Mittelwert abgestellt hat.

85

Ausweislich des in der Akte enthaltenen Bearbeitungsbogens hat das Regierungspräsidium für die Berechnung der Personalkosten in einem ersten Schritt die tatsächlich geleistete Arbeitszeit eines Arbeitnehmers, also die Jahresarbeitszeit abzüglich Zeiten von Urlaub, Feiertagen und Krankheit ermittelt. In einem zweiten Schritt wird aufgrund des Aufschriebs über die nach den einzelnen Maßnahmen förderfähigen Stunden der Anteil des förderfähigen Einsatzes des Arbeitsnehmers berechnet. Dieser Anteil wird abschließend mit den Jahreskosten für den Arbeitsnehmer multipliziert, um die förderfähigen Kosten zu erhalten.

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c) Ausgehend hiervon begegnet es keinen Bedenken, dass das Regierungspräsidium die bezahlten Freistellungen nicht berücksichtigt hat. In diesem Zusammenhang bedarf es keiner abschließenden Klärung, ob es sich bei den von der Klägerin in Ansatz gebrachten bezahlten Freistellungen um einen Ausgleich für geleistete Überstunden oder für Arbeit an Wochenenden bzw. Feiertagen handelt. Den von der Klägerin vorgelegten Unterlagen lässt sich jedenfalls nicht mit Sicherheit entnehmen, für welche Tätigkeiten die bezahlten Freistellungen gewährt wurden. Ausweislich der von ihr vorgelegten Ergänzungen zum Arbeitsvertrag der vier Mitarbeiter mit Vertrauensarbeitszeit aus dem Jahr 2012 wird eine bei den jeweiligen Mitarbeitern unterschiedlich hohe Zulage zusätzlich zu dem bisherigen Gehalt gewährt; mit dieser Zulage soll anfallende Mehrarbeit sowie Sonn-, Feiertags- oder Nachtarbeit abgegolten werden. Auch hat die Klägerin ihre Behauptung, die in Ansatz gebrachte bezahlte Freistellung diene nicht dem Ausgleich von Überstunden, sondern sei allein für geleistete Arbeit an Wochenenden oder Feiertagen gewährt worden, nicht näher substantiiert. Entscheidend ist indes allein, dass die Klägerin hinsichtlich der bezahlten Freistellungen keinen Bezug zu den förderfähigen Maßnahmen des operationellen Programms hergestellt hat. Die Herstellung eines derartigen Maßnahmebezugs ist bei sachgerechter Dokumentation nicht unmöglich oder unverhältnismäßig. Die Erzeugerorganisation muss lediglich erfassen, ob und in welchem Umfang für beihilfefähige Maßnahmen überobligatorische Arbeitsstunden aufgewandt worden sind. Damit ist schon deshalb kein unzumutbarer Aufwand verbunden, weil die Erzeugerorganisation auch nachvollziehbar erfassen muss, welcher Stundenaufwand für die beihilfefähigen Maßnahmen bei jedem Mitarbeiter angefallen ist. Daher kann keine Rede davon sein, dass die von dem Regierungspräsidium geforderte Erfassung von Überstunden bzw. Wochenend- oder Feiertagsarbeit unverhältnismäßig wäre. Im Übrigen würde eine vollständige Berücksichtigung der von der Klägerin in Ansatz gebrachten Zuschläge dazu führen, dass für die Gesamtjahresarbeitszeit die tarifliche Wochenarbeitszeit von 38 Stunden zugrunde gelegt wird, für die Kosten aber Zuschläge für darüber hinausgehend erbrachte Überstunden. Das Regierungspräsidium musste die bezahlten Freistellungen auch nicht deshalb berücksichtigen, weil es Urlaubs- und Krankheitstage im Verhältnis des Anteils der Einbindung in die Maßnahmen berücksichtigt hat. Einer Gleichstellung von Krankheits- bzw. Urlaubstagen mit den von der Klägerin gewährten Freistellungen steht bereits entgegen, dass bei Letzteren die Unterscheidung und der Nachweis möglich ist, ob die bezahlten Freistellungen auf Arbeit zurückgehen, die für Maßnahmen eines operationellen Programms geleistet worden ist. Ferner war das Regierungspräsidium in diesem Zusammenhang nicht gehalten, einen Sicherheitsabschlag bei der Ermittlung maßnahmebezogener Zeiten in Ansatz zu bringen. Dem steht bereits entgegen, dass dieser Abschlag nur gegriffen sein könnte und die von der Klägerin monierten Unsicherheiten allein auf die in ihrer Sphäre liegende defizitäre Zeitdokumentation zurückzuführen ist. Diese Betrachtung wird nicht durch die von der Klägerin in der Berufungsverhandlung vorgelegte, als Anlage zum Protokoll genommene Vergleichsberechnung in Zweifel gezogen. Wie mit den Beteiligten in der Verhandlung erörtert, dürfte die beispielhafte Berechnung bereits deshalb methodisch nicht valide sein, weil sie unterschiedliche Jahreslohnsummen in Ansatz bringt und ausgehend hiervon zu abweichenden förderfähigen Personalkostenanteilen gelangt. Unabhängig hiervon vermögen die von der Klägerin unterbreiteten Berechnungen nichts an ihrem oben aufgezeigten Verstoß gegen Dokumentationsobliegenheiten zu ändern.

87

d) Die gewährten Freistellungen mussten entgegen der Auffassung der Klägerin nicht im Verhältnis der nachgewiesenen anteiligen maßnahmebezogenen Arbeitszeit Berücksichtigung finden.

88

Nach Ziffer 2 des Anhangs IX zu Art. 60 Abs. 1 der DVO(EU) Nr. 543/2011 fallen Verwaltungs- und Personalkosten grundsätzlich nicht unter Ausgaben, die im Rahmen der operationellen Programme gemäß Art. 60 Abs. 1 der Verordnung bezuschusst werden. Ausnahmsweise können Personalkosten nach Ziffer 2 b) i) des Anhangs IX zu Art. 60 Abs. 1 der Verordnung bezuschusst werden, wenn die Durchführung dieser Maßnahmen von qualifiziertem Personal stattfindet und wenn die Erzeugerorganisation im Fall des Einsatzes von eigenem Personal bzw. der Erzeugermitglieder den Zeitaufwand dokumentiert. Hieraus folgt, dass die Bezuschussung von Personalkosten eine Ausnahme von dem grundsätzlichen Verbot der Finanzierung von Lohnkosten darstellt und daher nachgewiesen werden muss, dass die Ausgaben im Rahmen des genehmigten operationellen Programms erbracht wurden (so auch VG Mainz, Urteil vom 22.08.2019 a. a. O. Rn. 55). Diesen Nachweis hat die Klägerin indes insgesamt nicht erbracht

89

e) Auch in diesem Zusammenhang kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes berufen. Schützenswertes Vertrauen wird insbesondere nicht durch den von der Klägerin geltend gemachten Umstand begründet, dass sie mit E-Mails vom 07.05.2012 und vom 11.05.2012 bei dem Regierungspräsidium um Klärung hinsichtlich der Frage der Berücksichtigung der gegenständlichen Zeiten nachgesucht und in diesem Zusammenhang eigene Lösungsvorschläge präsentiert hat. Der Begründung schützenswerten Vertrauens steht bereits entgegen, dass das Regierungspräsidium seinerseits mit E-Mail vom 16.02.2009 die Erzeugerorganisationen und insbesondere auch die Klägerin darauf hingewiesen hat, dass mit dem Durchführungsjahr 2009 die Berechnung der förderfähigen Personalkosten im Rahmen der Gemeinsamen Marktorganisation neu geregelt werde. Dieser E-Mail waren detaillierte Hinweise hinsichtlich der erwarteten Erfassung des Personalaufwands und ein Musterberechnungsschema beigefügt, um dessen ausschließliche Berücksichtigung gebeten wurde. Ferner hat das Regierungspräsidium darauf hingewiesen, dass in der Vergangenheit herausgegebene bzw. akzeptierte Berechnungsmethoden für Personalkosten keine Gültigkeit für die Zukunft mehr besitzen würden. Vor diesem Hintergrund durfte die Klägerin allein aus der Tatsache, dass auf ihre Eingaben per E-Mail vom Mai 2012 keine aktenkundige Reaktion des Regierungspräsidiums erfolgte, nicht darauf schließen, die von ihr vorgeschlagene, von der Handreichung des Regierungspräsidiums nebst Berechnungsschema vom 16.02.2009 abweichende Darstellung des Personalaufwands werde Akzeptanz finden. Hieran ändert der von der Klägerin mit E-Mail vom 04.08.2015 vorgebrachte Hinweis nichts, dass die von ihr praktizierte Form der Personalaufwandserfassung seit dem Jahr 1997 von sechs Sachbearbeitern des Regierungspräsidiums akzeptiert worden sei. Die Klägerin nimmt in diesem Zusammenhang nicht hinreichend in den Blick, dass das Regierungspräsidium seine Verwaltungspraxis im Jahr 2009 ausdrücklich geändert und hierauf in der Rundmail vom 16.02.2009 auch hingewiesen hat. Im Übrigen steht der Klägerin - wie oben im Einzelnen näher dargestellt - kein Anspruch auf Wiederholung von in der Vergangenheit unterlaufenen Kontrollfehlern zu.

90

1.2.4.2 Nicht zu beanstanden ist schließlich, dass das Regierungspräsidium die von der Klägerin im Hinblick auf die Maßnahme 6.1 geltend gemachten Personalaufwendungen für den Mitarbeiter ... nicht als förderfähig berücksichtigt hat.

91

a) Gemäß II.2 des Genehmigungsbescheids vom 10.12.2013 umfasst die Maßnahme 6.1 „Aktionen zur Weiterbildung und Beratung“ unter anderem anteilige Personalkosten für Mitarbeiter der Erzeugerorganisation im Bereich „Anbauberatung“. In diesem Zusammenhang wies das Regierungspräsidium darauf hin, dass die Maßnahme inhaltlich gemäß Ziff. 3.2.5 der Nationalen Strategie förderfähig ist, wenn diese unter Berücksichtigung der Vorgaben von Anhang IX Nr. 2 der DVO(EU) Nr. 543/2011 der Aktion zugeordnet werden könne. Darüber hinaus enthält der Genehmigungsbescheid folgenden Hinweis: „Beratungsleistungen für Mitgliedsbetriebe der Erzeugerorganisation müssen sich auf die Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder die Einführung neuer Produkte/Verfahren beziehen. Der Zweck der Beratung ist mit Tätigkeitsaufschrieb oder Rechnung im Rahmen des Schlussverwendungsnachweises darzulegen“.

92

b) Den von der Klägerin mit ihrem Verwendungsnachweis vorgelegten Erläuterungen hinsichtlich der Tätigkeit des Mitarbeiters ... im Jahr 2014 lassen sich keine hinreichend validen Anhaltspunkte dafür entnehmen, ob und in welchem Umfang von ihm Beratungsleistungen für Mitgliedsbetriebe im oben genannten Sinne erbracht wurden, also solche, die auf die Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder die Einführung neuer Produkte/Verfahren gerichtet waren. Die vorgelegte Tätigkeitsbeschreibung leidet fast durchgängig daran, dass die von dem Mitarbeiter erbrachten Leistungen nicht ausreichend inhaltlich beschrieben wurden, um eine Qualifizierung zu ermöglich. Die Klägerin hat gegen ihre Obliegenheit verstoßen, den Zweck der Beratung mit Tätigkeitsaufschrieb hinreichend nachvollziehbar darzulegen. Vielmehr deuten die beigebrachten Tätigkeitsaufschriebe eher darauf hin, dass der Mitarbeiter ... zu einem erheblichen Zeitanteil mit Kontrollaufgaben befasst war. Auf dieses Verständnis weisen die pauschalen Tätigkeitsbeschriebe wie „Betriebsbesuche“, „Betriebsbesichtigung“, „Bestandskontrollen“, „Bestandsbesichtigung“, „Begutachtung Kulturzustand und Kulturentwicklung“, „Probenahme Rückstandsuntersuchung“, „Reifetests“ etc. hin. Aufgrund der defizitären Dokumentation der Klägerin bleibt unaufklärbar, inwieweit die beschriebenen Tätigkeiten nur der Kontrolle konkreter örtlicher Gegebenheiten gedient haben oder ob sie auf eine Beratung mit der Zielrichtung Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder der Einführung neuer Produkte bzw. Verfahren gerichtet waren. Auch in diesem Zusammenhang stellt das Regierungspräsidium keine unzumutbaren, sachlich nicht gerechtfertigten Dokumentationsanforderungen. Ausreichend ist, dass die Tätigkeit des Mitarbeiters schlagwortartig so präzise umrissen wird, dass ein nachvollziehbarer Bezug zu der Maßnahme „Aktionen zur Weiterbildung und Beratung“ hergestellt werden kann.

93

c) In nicht zu beanstandender Weise hat das Regierungspräsidium den im Anhörungsverfahren mit Schreiben vom 15.09.2015 vorgelegten neuen Aufschrieb über die Tätigkeit des Mitarbeiters ..., welcher von Vorgesetzten nicht unterschrieben war, nicht berücksichtigt. Denn in diesem Tätigkeitsnachweis finden sich diverse substantielle Änderungen gegenüber der fristgerecht vorgelegten Version, darunter auch vermutlich irrtümliche Löschungen. Nach dem Vortrag der Klägerin sollen in diesem mit Schreiben vom 15.09.2015 vorgelegten Tätigkeitsaufschrieb ergänzende Erläuterungen in roter Schriftfarbe eingefügt worden sein. Demgegenüber hat das Regierungspräsidium mit seinem Nachforderungsschreiben vom 19.06.2015 ausdrücklich gebeten, die gewünschten Erläuterungen handschriftlich auf den beigefügten Kopien anzubringen. Entsprechend hat das Regierungspräsidium in seinem Anhörungsschreiben dazu aufgefordert, zusätzliche Anmerkungen in eine eigens zur Verfügung gestellte Datei in Ablichtung einzufügen, damit gewährleistet ist, dass der Antrag nicht nach Antragsfrist erweitert, sondern lediglich präzisiert werden kann.

94

Dieses Vorgehen des Regierungspräsidiums steht mit den maßgeblichen rechtlichen Vorgaben im Einklang. Wie oben im Einzelnen dargestellt, teilen die Erzeugerorganisationen nach Art. 103g Abs. 5 VO (EG) Nr. 1234/2007 dem Mitgliedstaat den endgültigen Betrag der Ausgaben des vorangegangenen Jahres mit und fügen die erforderlichen Nachweise bei, sodass der Restbetrag der finanziellen Beihilfe der Gemeinschaft gezahlt werden kann. Diese Vorgabe wird in verfahrensrechtlicher Hinsicht durch Art. 69 DVO(EU) Nr. 543/2011 ausgestaltet und präzisiert. So bestimmt Art. 69 Abs. 1 DVO(EU) Nr. 543/2011, dass die Erzeugerorganisationen die Anträge auf Zahlung einer Beihilfe bei der zuständigen Behörde für jedes operationelle Programm bis zum 15. Februar des Jahres einzureichen haben, das auf das Jahr folgt, auf das sich die Anträge beziehen. Absatz 2 dieser Bestimmung regelt, welche Belege und Nachweise den Beihilfeanträgen im Einzelnen beizufügen sind. Nach Absatz 4 der Bestimmung wird bei Anträgen, die nach dem in Absatz 1 festgesetzten Zeitpunkt eingereicht werden, die Beihilfe für jeden Verzugstag um 1 % gekürzt; in begründeten Ausnahmefällen kann die zuständige Behörde des Mitgliedstaates auch nach diesem Zeitpunkt eingereichte Anträge annehmen, wenn die vorgeschriebenen Kontrollen durchgeführt wurden und die in Art. 70 festgesetzte Zahlungsfrist eingehalten wird. Ausweislich des Wortlauts von Art. 69 Abs. 4 Unterabsatz 2 DVO(EU) Nr. 543/2011 steht die Berücksichtigung verspätet eingegangener Anträge im Ermessen der zuständigen Stelle; in diese Ermessensentscheidung hat sie unter anderem einzustellen, ob die Fristversäumnis auf der Antragstellerin vorzuwerfenden Umständen beruht oder auf höhere Gewalt zurückzuführen ist. Dass hier ein das Ermessen der zuständigen Behörde begründender Ausnahmefall nach Art. 69 Abs. 4 Unterabsatz 2 DVO(EU) Nr. 543/2011 vorliegen könnte, ist nicht erkennbar. Vielmehr ist es allein auf die unzureichende Dokumentation der von dem Mitarbeiter ... erbrachten Tätigkeiten zurückzuführen, dass die zuständige Stelle die innerhalb der Frist vorgelegten Nachweise der Entscheidung nicht zugrunde legen konnte.

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d) Nicht zu folgen vermag der Senat der Ansicht der Klägerin, sie habe darauf vertrauen dürfen, die erforderlichen Unterlagen beigebracht zu haben. Das Regierungspräsidium hat die Klägerin mit Schreiben vom 19.06.2015 unter Fristsetzung zur Vorlage präzisierter Tätigkeitsaufschriebe unter anderem des Mitarbeiters ... aufgefordert und um Darlegung gebeten, inwiefern diese Tätigkeiten der Verbesserung der Kompetenz im Bereich der Erzeugung oder der Einführung neuer Produkte bzw. Verfahren hätten dienen können. Mit E-Mail vom 04.08.2015 hat die Klägerin dieser Rückfrage im Wesentlichen lediglich ihre abweichende Rechtsansicht entgegengehalten und dargelegt, sie halte die Anforderung mit Schreiben vom 19.06.2015 für nicht nachvollziehbar und in der Sache völlig überzogen. In Anbetracht dieses Verfahrensablaufs konnte die Klägerin nicht berechtigter Weise darauf vertrauen, die von ihr geforderten Mitwirkungshandlungen erbracht zu haben.

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1.2.5 Das Regierungspräsidium hat entgegen der Auffassung der Klägerin keine unzulässige Kürzung in Höhe von 5.576,10 EUR hinsichtlich der Maßnahme 2.5 vorgenommen. Der Beklagte hat in seinem vom Verwaltungsgericht nachgelassenen Schriftsatz vom 16.04.2018 in jeder Hinsicht nachvollziehbar dargelegt, dass sich diese Kürzung auf die Maßnahme 2.5.25 bezieht. Wie sich aus den Verfahrensakten ergibt, hat das Regierungspräsidium von den geltend gemachten Kosten für die Errichtung einer Trafostation im Rahmen des Neubaus des Logistikzentrums in Höhe von 163.522,00 EUR nur Ausgaben in Höhe von 157.945,90 EUR als förderfähig anerkannt. Die Kürzung bezieht sich im Einzelnen auf eine Rechnung der ... ... ......xx ... GmbH, die ebenfalls unter der vorgenannten Maßnahme abgerechnet wurde. Ausweislich des Prüfvermerks des Regierungspräsidiums erfolgte eine Förderung des von der Klägerin errichteten Verwaltungsgebäudes über die Marktstruktur. Das Regierungspräsidium kürzte im Hinblick auf den über die Marktstruktur geförderten Gebäudeteil die hier in Rede stehende Zuwendung flächenanteilig, was zu einer Kürzung von 3,41 % entsprechend 5.576,10 EUR führte. Dieses Vorgehen ist rechtlich nicht zu beanstanden und war geeignet, eine unzulässige Doppelförderung von Aufwendungen auf der Grundlage der VO(EG) Nr. 1234/2007 und der Marktstruktur zu vermeiden. Entgegen der Auffassung der Klägerin hat das Regierungspräsidium diesen Kürzungsbetrag nicht in unzulässiger Weise doppelt, also sowohl im Rahmen des Teilzahlungsbescheids vom 27.02.2015 als auch im Schlussauszahlungsbescheid vom 07.10.2015 in Abzug gebracht. Der Beklagte hat den aufgrund des Teilzahlungsbescheids ausgezahlten Betrag nicht bei der Berechnung der Beihilfe, sondern erst bei der Berechnung des Auszahlungsbetrags berücksichtigt. Der Abzug im Teilzahlungsbescheid ist daher zu Recht auch im streitgegenständlichen Bescheid bei der Berechnung des Auszahlungsbetrags enthalten.

97

2. Die von dem Regierungspräsidium festgesetzte Geldbuße in Höhe von 68.584,38 EUR ist nicht zu beanstanden. Gemäß Art. 117 Abs. 3 der DVO (EU) Nr. 543/2011 ist eine Geldbuße zu verhängen, wenn der beantragte Beihilfebetrag für die Jahrestranche den nach Prüfung der Förderfähigkeit zu zahlenden Beihilfebetrag um mehr als 3 % übersteigt. Nach den in sich schlüssigen und nachvollziehbaren Berechnungen des Regierungspräsidiums übersteigt der beantragte Beihilfebetrag den zu zahlenden Betrag um 3,97 %, sodass eine Geldbuße in Höhe der Differenz zwischen der beantragten und der zu gewährenden Beihilfe, mithin 68.584,38 EUR, zu verhängen ist. Die Richtigkeit der vom Regierungspräsidium angestellten Sanktionsberechnung wird von der Klägerin im Übrigen nicht in Zweifel gezogen.

III.

98

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

99

Gründe die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.