Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-31, Aktenzeichen 7 K 616/07
ECLI:DE:VGGE:2007:1031.7K616.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von
110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte
zuvor in Höhe von 110 % des jeweils beizutreibenden Betrages Sicherheit
leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt das Gewerbe „Vermittlung von Sportwetten" in der
Betriebsstätte B. Str. 329 in F. . Sie vermittelt hier Sportwetten einer
in Gibraltar ansässigen Firma.

3

Nach Anhörung untersagte der Beklagte mit auf § 14 des
Ordnungsbehördengesetzes (OBG) gestützter Ordnungsverfügung vom
23. Mai 2006 die Vermittlung von Sportwetten in dieser Betriebsstätte, gab die
Einstellung des Betriebes mit Ablauf des 7. Kalendertages nach Zustellung
der Ordnungsverfügung und Entfernung der an der Außenseite des Betriebes
angebrachten Werbung für Sportwetten mit Ablauf des 14. Kalendertages
nach Zustellung der Verfügung auf und drohte für den Fall der
Betriebsfortführung ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR und für den Fall
der nicht rechtzeitigen Entfernung der Werbung ein Zwangsgeld in Höhe von
1.000 EUR an. Gleichzeitig ordnete er die sofortige Vollziehung der
Verfügung an.

4

Mit Bescheid vom 21. August 2007 setzte der Beklagte das angedrohte
Zwangsgeld wegen der Fortsetzung des Wettbetriebes fest. Gegen beide
Bescheide erhob die Klägerin jeweils Widerspruch, den die Bezirksregierung
E. mit Widerspruchsbescheiden vom 2. Februar 2007 zurückwies.

5

Am 7. März 2007 hat die Klägerin Klage erhoben.

6

Der bereits zuvor gestellte Antrag auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes gegen die Ordnungsverfügung (7 L 906/06) ist mit Beschluss
der Kammer vom 21. Juni 2006 abgelehnt worden; die hiergegen gerichtete
Beschwerde ist durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen - OVG NRW - vom 17. Oktober 2006 (4 B 1371/06)
zurückgewiesen worden. Ein Abänderungsantrag gemäß § 80 Abs. 7 VwGO
ist mit Beschluss vom 20. April 2007 abgelehnt worden (7 L 342/07).

7

Zur Begründung der Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Das
staatliche Sportwettenmonopol sei in Nordrhein-Westfalen verfassungswidrig,
weil die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom
28. März 2006 zur Eindämmung der Spielsucht nicht umgesetzt worden
seien. Außerdem verstoße das Sportwettenmonopol gegen die europäische
Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit. Die tatsächlichen Maßnahmen
zur Umsetzung des Urteils des Bundesverfassungsgerichts genügten nicht,
um den gemeinschaftsrechtswidrigen Zustand zu beseitigen; denn dafür sei
nach der Rechtsprechung des EuGH eine gesetzliche Anpassung
erforderlich. Tatsächlich seien aber auch ausreichende
Umsetzungsmaßnahmen nicht ergriffen worden: So befänden sich die
Annahmestellen der staatlichen Sportwetten überwiegend in
Schreibwarenläden, die für Jugendliche frei zugänglich seien. Auch die
Vertriebswege für staatliche Oddset-Wetten seien nicht beschränkt. Der
gemeinschaftsrechtswidrige Zustand ende im Übrigen erst dann, wenn ein
neues Gesetz geschaffen werde. Das Gemeinschaftsrecht genieße
Anwendungsvorrang. Der EuGH habe gerade in der Rechtssache Placanica
mit Urteil vom 6. März 2007 deutlich gemacht, dass es eine Ausnahme vom
Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Europarechts nicht gebe. Die dort
für Italien aufgestellten Grundsätze seien auf die Rechtslage in Deutschland
übertragbar. Private Anbieter von Sportwetten könnten auch hier nach der
Gesetzeslage keine Erlaubnis für das Anbieten von Sportwetten erhalten. Ein
Konzessionssystem müsse nach der Rechtsprechung des EuGH auch in
seiner konkreten Ausgestaltung verhältnismäßig sein. In Deutschland gebe es
aber für Private überhaupt keine Möglichkeit, Erlaubnisse zu erhalten. Im
Übrigen müsse nach der Rechtsprechung des EuGH zuvor eine genaue
Analyse der Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit auf der Grundlage
entsprechenden empirischen Materials erfolgen. Diesen Anforderungen sei
die Bundesrepublik bisher nicht nachgekommen. In der Rechtssache
Placanica habe der EuGH zudem festgestellt, dass der gänzliche Ausschluss
von Kapitalgesellschaften auf jeden Fall unverhältnismäßig und damit
gemeinschaftsrechtswidrig sei. Mindestens unter Auflagen, die ein
ordnungsgemäßes Kontrollsystem ermöglichten, sei auch diesen
Gesellschaften der Marktzugang zu ermöglichen. Genau dieser gänzliche
Ausschluss bestehe aber faktisch in allen Ländern der Bundesrepublik
Deutschland. Daraus folge gleichzeitig, dass der jetzt vorliegende
Staatsvertrag erst recht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße,
weil er neben staatlichen Anbietern keine weiteren Privaten am Markt zulasse.
Der EuGH habe mit aller Deutlichkeit festgestellt, dass keinerlei
Sanktionierung, sei es verwaltungsrechtlich oder strafrechtlich, in Betracht
komme, wenn - wie hier - die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der zu Grunde
liegenden Konzessionsnorm feststehe. Spätestens jetzt erwiesen sich somit
Ordnungsverfügungen gegen Wettvermittler als rechtswidrig. Wiederholt sei
darauf hinzuweisen, dass der EuGH eine insgesamt kohärente
Glücksspielpolitik fordere, die in Deutschland nicht annähernd gegeben sei.
Zum Beispiel gebe es im Bereich der Casinos und der gewerblichen
Spielhallen keinerlei Monopol. Auch hier lägen aber Suchtgefahren.

8

Im Übrigen ist schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung angeregt
worden, das Verfahren bis zu einer Entscheidung des EuGH über die
Vorlagebeschlüsse des Verwaltungsgerichts Gießen vom 7. Mai 2007
(10 E 13/07) und des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Juli 2007
(4 K 4435/06) auszusetzen. Ferner ist angeregt worden, Beweis zu erheben;
wegen der vorgeschlagenen Beweisfragen, die Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gewesen sind, wird auf die Gerichtsakten Bezug
genommen.

9

Die Rechtswidrigkeit der Zwangsgeldfestsetzung ergebe sich aus der
Rechtswidrigkeit der Grundverfügung.

10

Die Klägerin beantragt,

11

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 23. Mai 2006 und dessen
Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 21. August 2006 sowie die
Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E. vom 2. Februar 2007
aufzuheben.

12

Der Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er hält die Rechtslage für geklärt, nachdem das
Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 28. März 2006 (1 BvR 2054/01) in
Sachen Sportwetten entschieden habe.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf die Gerichtsakten einschließlich der der Verfahren 7 L 906/06
und 7 L 342/07 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
und der Widerspruchsbehörde (Beiakten Hefte 1 bis 5).

16

Entscheidungsgründe:

17

Die zulässige Anfechtungsklage ist nicht begründet.

18

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 23. Mai 2006 und dessen
Zwangsgeldfestsetzungsverfügung vom 21. August 2006 in der Gestalt der
Widerspruchsbescheide der Bezirksregierung E. vom 2. Februar 2007
sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Der Beklagte hat die Verfügung auf § 14 des Ordnungsbehördengesetzes
für das Land Nordrhein-Westfalen (OBG) gestützt. Danach kann die
Ordnungsbehörde die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im
einzelnen Fall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung
abzuwenden. Die Voraussetzungen dieser Eingriffsermächtigung liegen vor;
denn die Klägerin vermittelt Sportwetten, ohne im Besitz der hierfür
erforderlichen Genehmigung zu sein. Die Beteiligung an illegalen
Sportwettunternehmen stellt eine Störung der öffentlichen Sicherheit und
Ordnung dar.

20

Wettunternehmen für sportliche Wettkämpfe bedürfen gemäß § 1 Abs. 1
des Sportwettengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - SportWettG
NRW - der Zulassung durch die Landesregierung. Die Klägerin ist nicht im
Besitz dieser Erlaubnis, und sie kann ihr auch nicht erteilt werden. § 1 Abs. 1
Satz 2 SportWettG NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des
Wettunternehmens auf juristische Personen des öffentlichen Rechts oder
solche juristischen Personen des privaten Rechts, deren Anteile überwiegend
juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören. Etwas anderes ergibt
sich auch nicht aus dem ergänzenden, am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen
Lotteriestaatsvertrag (GV NRW 2004, S. 315), der angesichts der Regelungen
im Lotterieausführungsgesetz NRW (nordrhein-westfälisches Gesetz zur
Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland vom
16. November 2004, GV NRW, S. 686) unmittelbar gilt. § 5 Abs. 4
Lotteriestaatsvertrag legt fest, dass anderen als den in Abs. 2 Genannten
(Länder, juristische Personen des öffentlichen Rechts, privatrechtliche
Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts
unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind) nur andere Lotterien und
Ausspielungen nach dem Dritten Abschnitt eröffnet sind; die begehrte eigene
Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten zu Festquoten durch
private Anbieter ist hiernach nicht möglich.

21

Das damit festgeschriebene Staatsmonopol ist entgegen der klägerischen
Rechtsansicht gegenwärtig auch anwendbar, obwohl es verfassungswidrig ist.
Dies ergibt sich aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März
2006 zum bayerischen Staatslotteriegesetz (Gesetz über die vom Freistaat
Bayern veranstalteten Lotterien und Wetten vom 29. April 1999). Das in
Bayern bestehende staatliche Wettmonopol ist zwar in seiner derzeitigen
Ausgestaltung wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG mit dem
Grundgesetz nicht vereinbar. Da ein Verbot der privaten Veranstaltung und
Vermittlung von Sportwetten aber ein geeignetes und erforderliches Mittel zur
Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht sein kann und daher grundsätzlich aus
verfassungsrechtlicher Sicht die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols
zulässig wäre, hat das Bundesverfassungsgericht die bestehende Rechtslage
übergangsweise bis spätestens Ende 2007 für anwendbar erklärt, um dem
Bundesgesetzgeber und/oder dem Landesgesetzgeber Gelegenheit zu
geben, das bestehende Regelungsdefizit zu beseitigen,

22

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 146 ff.

23

Die in der Entscheidung getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen
treffen gleichermaßen auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen zu. Dies hat
das Bundesverfassungsgericht zuletzt mit Nichtannahmebeschluss vom
7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - (NJW 2007, 1521) entschieden. Dort
heißt es wörtlich (S. 12 f des amtlichen Umdrucks):

24

„Denn nach den vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28. März
2006 formulierten verfassungsrechtlichen Anforderungen ist zwar das in
Nordrhein-Westfalen bestehende staatliche Sportwettenmonopol auf Grund
seiner derzeitigen Ausgestaltung mit Art. 12 Abs. 1 GG ebenso unvereinbar
wie das Sportwettenmonopol in Bayern. ... Auch die einschlägigen
Regelungen des nordrhein-westfälischen Landesrechts sind jedoch nicht
nichtig. Bis zu einer gesetzlichen Neuregelung bleibt die bisherige Rechtslage
- wie das Oberverwaltungsgericht mit nicht zu beanstandender Begründung
dargelegt hat - daher mit der Maßgabe anwendbar, dass das gewerbliche
Vermitteln von Sportwetten durch private Wettunternehmen und die
Vermittlung von Sportwetten, die nicht vom Land Nordrhein-Westfalen
veranstaltet werden, unabhängig davon, ob in der Übergangszeit eine
Strafbarkeit nach § 284 StGB vorliegt, weiterhin als verboten angesehen und
ordnungsrechtlich unterbunden werden darf. Dies gilt jedenfalls, sofern das
Land Nordrhein-Westfalen unverzüglich damit beginnt, das bestehende
staatliche Sportwettenmonopol konsequent am Ziel der Begrenzung der
Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. ..."

25

Die Maßgaben, mit denen das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom
28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 - die Übergangszeit bis zur gesetzlichen
Neuregelung verbunden hat, sind erfüllt.

26

Danach hat das Land NRW - ebenso wie der Freistaat Bayern -
unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der
Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht
einerseits und der tatsächlichen Ausübung des staatlichen Wettmonopols
andererseits herzustellen. Damit wird gerade nicht verlangt, dass der vom
Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil (a.a.O., Rdnrn. 149 - 153)
formulierte Gesetzgebungsauftrag sofort umgesetzt wird; dieser muss erst am
Ende der bis zum 31. Dezember 2007 laufenden Übergangsfrist durch die
gesetzliche Neuregelung erfüllt sein,

27

BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006
- 2 BvR 2023/06 - Rdnr. 19.

28

In der Übergangszeit muss allerdings damit begonnen werden, das
bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht
und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. D.h. im Einzelnen,
dass der Staat die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von
Wetten nutzen darf und dass bis zu der Neuregelung die Erweiterung des
Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine Werbung, die über
sachliche Informationen zu Art und Weise der Wettmöglichkeiten
hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert, untersagt sind. Ferner hat die
staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens
aufzuklären,

29

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 157,
160.

30

In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass das Land
Nordrhein-Westfalen in hinreichender Weise damit begonnen hat, die
Maßgaben umzusetzen. Bereits durch Schreiben an die Geschäftsführung der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG vom 19. April 2006 (14-38.07.06-5)
hat das Innenministerium eingehende Auflagen in Bezug auf den
Wettgegenstand, die Werbung, die Vertriebskanäle und Maßnahmen zur
Suchtprävention erlassen. Danach ist insbesondere die Werbung so zu
gestalten, dass sie keinen Aufforderungscharakter enthält. Sie ist allein auf
Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten zu beschränken.
Grundsätzlich verboten sind die TV- und Radiowerbung, die Bandenwerbung
in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den Medien,
die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die
Durchführung von Promotionsaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc.
Außerdem ist deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen. Es besteht - auch
unter Berücksichtigung des umfangreichen aktuellen Tatsachenvortrags der
Beteiligten - kein Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese
Auflagen nicht hinreichend befolgt. Beispiele anhaltender, z.T. auch
aggressiver Werbemaßnahmen, die sich nicht auf die staatlichen Oddset-
Wetten (bzw. gar nicht auf staatliche Lotterien) beziehen, bieten schon
deshalb für eine andere Bewertung keine ausreichende Grundlage. Weder
die nationale noch die gemeinschaftsrechtliche Rechtsprechung fordert
insoweit eine einheitliche Betrachtung.

31

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 betrifft
allein Oddset-Sportwetten und kann nicht ohne weiteres auf andere
Glücksspiele erstreckt werden.

32

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. März 2007 - 6 S
1972/06 - und OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 - 1 Bs 378/06 -,
juris, Rdnr. 56 f, NVwZ 2007, 725.

33

So hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 26. März 2007

34

1 BvR 2228/02 -, www.bverfg.de/entscheidungen, Gewerbearchiv 2007,
242

35

die Verfassungsbeschwerde gegen einen Beschluss des Bayerischen
Verwaltungsgerichtshofes vom 22. Oktober 2002 nicht zur Entscheidung
angenommen, mit der der Beschwerdeführer die Verfassungswidrigkeit des
bayerischen Spielbankengesetzes wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG
gerügt hatte. Das (bayerische) staatliche Spielbankenmonopol ist nach dieser
Entscheidung verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, weil es Maßgaben
aufweist, die

36

„einen hinreichenden rechtlich bindenden Rahmen für eine effektive
Suchtprävention bilden,...die rechtlichen Vorkehrungen....für die
Spielbankenaufsicht für eine hinreichende strukturelle Sicherung des
Vorrangs der ordnungsrechtlichen Ziele vor den finanziellen Interessen
sorgen..." und „auch die tatsächliche Handhabung des Spielbankenmonopols
...in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise an seinen
ordnungsrechtlichen Zielen orientiert"...ist. (a.a.O., Rdnrn. 50 - 65).

37

Das Bundesverfassungsgericht grenzt die verfassungsrechtliche
Beurteilung des Spielbankenmonopols in dieser Entscheidung ausdrücklich
von der des Sportwettenmonopols ab

38

a.a.O., Rdnr. 59.

39

Dies belegt, dass die derzeitige Verfassungswidrigkeit des staatlichen
Sportwettenmonopols nicht andere Bereiche des Glücksspiels erfasst,
sondern die jeweils einschlägigen gesetzlichen Regelungen selbst anhand
der vom Bundesverfassungsgericht genannten Maßstäbe zu überprüfen sind,
obgleich eine gewisse Kohärenz der Glücksspielpolitik des Staates insgesamt
zu fordern ist. Auch gemeinschaftsrechtlich ist bisher eine Forderung
dahingehend, den Glücksspielmarkt eines Mitgliedsstaates für alle Sektoren
möglicher Glücksspiele einheitlich zu regeln, nicht ersichtlich.

40

Vgl. auch OVG Hamburg, Beschluss vom 9. März 2007 a.a.O., Rdnr. 56
und vom 1. Juni 2007, - 1 Bs 107/07- .

41

Nach diesen Maßgaben kommt es entscheidungserheblich auf die
Beweisanregungen zu 2. und 3 (Thematik: Gewinnspiele über TV und
Radiosender, Suchtgefahren einzelner Glücksspiele) nicht an; die dortigen
Prämissen können vielmehr als richtig unterstellt werden. Private
Sportwettanbieter können zu ihren Gunsten nichts daraus herleiten, dass
diverse Glücksspiele über TV und Radio keiner Genehmigungspflicht
unterliegen; auch hier mag gesetzlicher Handlungsbedarf gegeben sein, dies
führt allerdings nicht dazu, dass auch Sportwetten - trotz anderslautender
Regelung - genehmigungsfrei angeboten werden dürfen. Auch der Vergleich
der Suchtgefahren verschiedener Glücksspiele ist nach oben Ausgeführtem
nicht geeignet, die derzeitige Zulässigkeit des staatlichen Sportwettmonopols
einerseits und des Verbots privater Sportwettvermittlungen andererseits in
Frage zu stellen.

42

Für die weitere Frage, ob die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts
hinreichend umgesetzt sind und dadurch ein verfassungs- (bzw.
gemeinschaftsrechts-) konformer Zustand geschaffen wird, ist in erster Linie
auf die durch die staatlichen Organe vorgegebenen Weisungen abzustellen
und zu prüfen, ob diese ausreichen und deren Einhaltung konsequent
überwacht wird. Auf vereinzelte, dauerhaft auch nicht völlig auszuschließende
Verstöße kommt es dagegen nicht entscheidend an. Das
Bundesverfassungsgericht hat in dem bereits angeführten Beschluss vom
7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 - noch einmal ausdrücklich
herausgestellt, dass für die Übergangszeit nur ein Mindestmaß an Konsistenz
verlangt wird, das aus Sicht der Kammer gegenwärtig gewährleistet ist. Zum
anderen ist die Betrachtung hier - wie dargelegt - nur auf das staatliche
Sportwettenmonopol zu richten.

43

Die notwendige Überwachung, ob die dargelegten Beschränkungen, die
die Landesregierung NRW den staatlichen Lottogesellschaften im
Werbeverhalten für staatliche Oddset-Wetten aufgegeben hat, befolgt
werden, ist derzeit ausreichend gesichert. Das Innenministerium hat die
zuständigen Ordnungsbehörden angewiesen, die Einhaltung der Auflagen zu
beobachten und Verstöße ggf. zu melden. Eine Erweiterung des Angebots
staatlicher Wettveranstaltungen ist nicht erkennbar. Vielmehr wurden die
Werbeaktivitäten des staatlichen Wettanbieters Oddset in erkennbarer und
spürbarer Weise reduziert. Auch in Anbetracht der seit dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit und des kurz bevorstehenden
Ablaufs der eingeräumten Übergangsfrist sind die angeordneten Maßnahmen
einschließlich der Überwachung ihrer Befolgung ausreichend, um den
verfassungsrechtlichen Anforderungen an die zulässige Beschränkung der
Berufsfreiheit während der Übergangszeit zu genügen.

44

Dies gilt auch vor dem Hintergrund der offenbar seit 2006 eingeleiteten
„Dachmarkenstrategie" der staatlichen Lottounternehmen, die nach dem
substantiierten Vortrag darauf angelegt ist, unter der Dachmarke „Lotto" auch
die Oddset-Wetten zu bewerben und diese dadurch wieder mehr in den
Blickpunkt der Kunden zu tragen. Auch diese Behauptung, die der
Beweisanregung zu 1. zugrunde liegt, unterstellt die Kammer als zutreffend.
Eine solche Marketingstrategie unterläuft allerdings nach Auffassung der
Kammer nicht die o.a. Maßnahmen zur Eindämmung der Spielsucht, die das
Bundesverfassungsgericht für staatliche Sportwettangebote verlangt hat.
Diese setzen nämlich nicht das Unterlassen jeglicher Werbung voraus.

45

Im Übrigen ist in dem bezeichneten Beschluss des
Bundesverfassungsgerichts erneut herausgestellt, dass die Behörden
unabhängig von der Frage der Strafbarkeit in der Übergangszeit
ordnungsrechtlich gegen die Wettvermittlung vorgehen können.

46

Nichtannahmebeschluss vom 7. Dezember 2006, a.a.O.,
Beschlussabdruck Seite 14.

47

Die Beweisanregung zu 4., die auf Ermittlungen zu den Umsätzen des
Deutschen Lotterie- und Totoblocks (DLTB) einschließlich derjenigen auf dem
staatlichen Sportwettsektor zielt und eine Sachverständigenprognose
hinsichtlich der Auswirkungen der konsequenten Durchsetzung des stattlichen
Sportwettmonopols auf den „Schwarzmarkt" nahe legt, ist nicht
entscheidungserheblich. Konsequenzen in Bezug auf die Zulässigkeit
ordnungsrechtlicher Maßnahmen gegen private Sportwettanbieter lassen sich
darauf von vornherein nicht stützen. Entsprechendes gilt, soweit (unter 5.)
Feststellungen zur Ausbreitung von Spielbanken und anderen Gelegenheiten
zum Glücksspiel anregt werden. Selbst ein nachweisbarer erheblicher Anstieg
von Spielmöglichkeiten in staatlichen Casinos oder bei anderen
Glücksspielen, wie hier vorgetragen, vermag die Zulässigkeit privater
Sportwettangebote derzeit nicht zu rechtfertigen.

48

Auch das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, das
nordrhein-westfälische Sportwettenmonopol als unanwendbar anzusehen. Die
Nichtzulassung privater Wettunternehmer aus anderen EU-Staaten stellt zwar
eine Beschränkung der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit
aus Art. 43, 49 EGV dar. Solche Beschränkungen können jedoch aus
zwingenden Gründen des Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz,
Betrugsvorbeugung und Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu
überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung ist,
dass die Beschränkungen auf solche Gründe und auf die Notwendigkeit
gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, und dass sie
geeignet sind, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten,
dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten
beitragen. Die Behörden eines Mitgliedstaates dürfen die Verbraucher nicht
dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten
teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen,

49

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnrn.
67, 69.

50

Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen
Verfassungsrechts überein,

51

BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -,
Rdnr. 144.

52

Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung der
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG genügt daher auch den
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für die Beschränkung der
Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit. Vor diesem Hintergrund ist
davon auszugehen, dass die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene
Rechtslage und die oben beschriebene Umsetzung der für die Übergangszeit
geforderten Maßnahmen zugleich bewirkt, dass das in Deutschland
bestehende staatliche Wettmonopol nicht mehr gegen Gemeinschaftsrecht
verstößt,

53

s. a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -;
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -;
BayVGH, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; OVG Bremen,
Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; OVG Hamburg, Beschluss
vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss
vom 28. September 2006 - 6 B 10895/06.OVG; vgl. auch schon Urteil der
Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/97 -, NRWE-Datei.

54

Im Ergebnis trägt nämlich die gesetzliche Regelung des staatlichen
Wettmonopols in ihrer Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht
und den hierauf beruhenden Anwendungsmodalitäten in tatsächlicher Hinsicht
den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen können. Hierauf ist nach der
Rechtsprechung des EuGH abzustellen und dies zu beurteilen ist auch Sache
des nationalen Gerichts,

55

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnr.
76.

56

Dabei ist für die positive Bewertung der tatsächlichen
Anwendungsmodalitäten aus europarechtlicher Sicht hier auch zu
berücksichtigen, dass nicht nur das Land NRW die Maßgaben des
Bundesverfassungsgerichts korrekt umsetzt, sondern dass dies grundsätzlich
auch bundesweit der Fall ist. So haben sich die zuständigen
Aufsichtsbehörden der Länder alsbald nach Ergehen der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts auf einen Maßnahmekatalog verständigt, um
gleichlautend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die
Übergangszeit Rechnung zu tragen,

57

OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006
- 1 B 273/06 - unter Hinweis auf einen Schriftsatz des dortigen Senators für
Inneres vom 18. August 2006 über die Tagung der zuständigen Referenten
der Länder vom 27./28. April 2006.

58

Verschiedene Obergerichte sind für ihre Bundesländer, jeweils unter
Würdigung der dort im einzelnen ergriffenen Maßnahmen, zu dem Ergebnis
gekommen, dass die bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben für die
Übergangszeit korrekt erfüllt werden,

59

OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B
10895/06.OVG -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs
206/06 - und vom 1. Juni 2007 - 1 Bs 107/07- ; OVG Bremen, Beschluss vom
7. September 2006 - 1 B 273/06 -; BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV
05.457 - und Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; VGH Baden-
Württemberg, Beschlüsse vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 - und vom
28. März 2007 - 6 S 1972/06 -; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006
- 4 B 961/06 - sowie zuletzt vom 18. April 2007 - 4 B 1246/06 -; a.A. OVG
Saarland, Beschluss vom 4. April 2007 - 3 W 23/06 -, NVwZ 2007, 717.

60

Für den Freistaat Bayern und für Nordrhein-Westfalen ist diese
Würdigung bereits vom Bundesverfassungsgericht bestätigt worden,

61

BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR 2023/06 -, Rdnr. 19
(Bayern); Beschluss vom 7. Dezember 2006 - 2 BvR 2428/06 -, a.a.O.
(NRW).

62

Bedenken gegen die Gemeinschaftsrechtskonformität ergeben sich auch
nicht aus den Vorgaben des EuGH in Sachen Lindman,

63

EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02- „Lindman", Rdnr. 25.

64

Entgegen der klägerischen Ansicht verlangt der EuGH nicht, dass dem
nationalen Gesetzgeber vor Erlass eines die Dienstleistungsfreiheit
beschränkenden Gesetzes eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und
Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen vorgelegen haben
muss. Auch muss nicht durch Untersuchungen nachgewiesen werden, dass
private Wetten aus dem EU-Ausland „gefährlicher" sind als inländische
Monopolwetten. Vielmehr müssen lediglich die Rechtfertigungsgründe, die
von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, von einer solchen
Untersuchung begleitet sein. Vor diesem Hintergrund ist es hier ausreichend,
dass sich das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung auf eine
wissenschaftliche Untersuchung zu dem Gefahrpotential einer Ausweitung
der Sportwetten für suchtgefährdete Spieler gestützt hat,

65

OVG Hamburg, Beschlüsse vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 - und
vom 9. März 2007, a.a.O., Rdnr. 58.

66

Anhaltspunkte für die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der geltenden
Regelungen vermag die Kammer auch nicht dem Urteil des EuGH in Sachen
Placanica u.a.

67

Rechtssache C 338/04 u.a., Urteil vom 6. März 2007 (NJW 2007, 1515
und NVwZ 2007, 675)

68

zu entnehmen.

69

Im Ausgangspunkt geht es in jenem Verfahren um die Frage, ob die
italienischen Beschränkungen EU-ausländischer Buchmacher aus Gründen
der Betrugsbekämpfung gerechtfertigt werden können. Die italienischen
Rechtsvorschriften, die jenem Verfahren zugrunde liegen, sehen für private
Wirtschaftsteilnehmer, die im Bereich des Glücksspiels in Italien tätig werden
wollen, u. a. eine Konzession vor, die nach öffentlicher Ausschreibung
vergeben wird, wobei an jenem Vergabeverfahren nur bestimmte Arten von
Wirtschaftsunternehmen teilnehmen können.

70

Vgl. u.a. Rdnr. 40 des Urteils vom 6. März 2007, a.a.O.

71

Zu diesem Vergabeverfahren für privatwirtschaftliche Anbieter verhält sich
das Urteil Placanica in seinen Rdnrn. 59 bis 64. Ein solches
Konzessionsmodell existiert für Sportwettenanbieter im Bundesgebiet nicht,
weil - wie dargelegt - nach geltender Rechtslage ein staatliches Monopol
vorgegeben ist. Die Ausführungen des EuGH zum Konzessionssystem für
private Anbieter von Sportwetten sind somit für die hier maßgebliche
Rechtslage nicht von Bedeutung. Sie lassen sich nicht übertragen.

72

Entsprechendes gilt für die an Fehler in jenem Ausschreibungsverfahren
für private Sportwettenanbieter in Italien anknüpfenden Erwägungen des
EuGH zu strafrechtlichen Sanktionen (Rdnrn. 68 bis 71) und präventiven
polizeilichen Maßnahmen (Rdnrn. 65 bis 67). Die Unzulässigkeit derartiger
Maßnahmen und Sanktionen folgt nach dieser Rechtsprechung daraus, dass
das Konzessionssystem selbst gemeinschaftsrechtswidrig ist, weil es gegen
Art. 43, 49 EGV verstößt. Dies wurde nur unter dem Gesichtspunkt
angenommen, dass bestimmte Rechtsformen (Kapitalgesellschaften) in Italien
in der Vergangenheit ausgeschlossen waren. All dies ist bei der derzeit
geltenden Rechtslage in Deutschland - wie dargelegt - nicht der Fall.

73

Die Ansicht, der EuGH gewähre mit der Entscheidung „Placanica" den
nicht konzessionierten Bewerbern in der Übergangszeit bis zur Schaffung
eines gemeinschaftsrechtskonformen Zustandes unmittelbar einen
Zulassungsanspruch zum Sportwettenmarkt, vermag die Kammer dieser
Entscheidung nicht zu entnehmen. Der EuGH hat, soweit er sich auf die
Übergangszeit und die damit zusammenhängende Frage nach den Folgen
der Rechtswidrigkeit des Ausschlusses bestimmter Wirtschaftsunternehmen
vom Vergabeverfahren für die Konzessionen in Italien bezieht, keinen
Zulassungsanspruch vorgegeben, sondern die Verhängung strafrechtlicher
Sanktionen verboten (vgl. Rdnr. 63, 70).

74

Die weiter geäußerte Ansicht, das Staatsmonopol bringe ein gleich hohes
Gefahrenpotential mit sich wie das - vom EuGH in einzelnen Beziehungen
beanstandete - Konzessionsmodel Italiens, weshalb Übergangsfristen in
Deutschland nicht tolerierbar seien, teilt die Kammer nicht. Unabhängig davon
geht sie - wie oben dargelegt - davon aus, dass die rechtliche Situation in
Nordrhein-Westfalen und im Bundesgebiet bereits jetzt schon mit dem
Gemeinschaftsrecht harmoniert, weshalb es einer Übergangsfrist insoweit
nicht bedarf.

75

Weitergehende Aussagen, die das klägerische Begehren stützen könnten,
sind dem Urteil nicht zu entnehmen. Insbesondere findet die
Schlussfolgerung, die Beanstandung des italienischen Konzessionsmodells
durch den EuGH lasse darauf schließen, dass das deutsche Modell erst recht
gegen europäisches Gemeinschaftsrecht verstoße, weil neben dem
staatlichen Anbieter keine weiteren privaten Anbieter am Markt zugelassen
seien, die über eine EU-rechtliche Konzession in seinem Mitgliedstaat
verfügten, in dem Urteil keine Stütze. Vielmehr hat der EuGH in den - vor
Behandlung der genannten Themenblöcke stehenden - allgemeinen
Grundsätzen (Rdnrn. 41 bis 53) erneut nachdrücklich darauf hingewiesen,
dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet
der Glücksspiele festzusetzen und ggf. das angestrengte Schutzniveau genau
zu bestimmen, soweit die Maßnahmen verhältnismäßig sind (Rdnr. 48 des
Urteils). Da die Ziele des italienischen Gesetzgebers darin bestehen,
Glücksspieltätigkeiten in kontrollierte Bahnen zu lenken, um ihrer Ausbeutung
zu kriminellen und/oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen und damit
gleichzeitig eine kontrollierte Expansion im Bereich der Glücksspiele zu
erreichen (vgl. Rdnr. 55 des Urteils), während in Deutschland die kohärente
und systematische Begrenzung der Spielgelegenheiten im Vordergrund des
jeweiligen gesetzlichen Staatsmonopols steht (vgl. zu diesem Ziel: EuGH,
Urteil vom 6. März 2007, a.a.O., Rdnr. 53) und die italienische Zielsetzung
nachrangig verfolgt wird, sind auch die vom EuGH genannten Anforderungen
an die Verhältnismäßigkeit der jeweiligen Beschränkungen andere (so
ausdrücklich: EuGH, a.a.O., Rdnr. 49). Allerdings dürfte es danach - und dies
ist ein neuer Aspekt, der aus dem Urteil „Placanica" folgt -, gerechtfertigt sein,
ebenso in Deutschland eine

76

„verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit
bereitzustellen, was das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen
gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich
bringen kann." (Rdnr. 55).

77

Dass Werbemaßnahmen für staatliche Sportwetten der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts nicht grundsätzlich zuwiderlaufen, ist bereits
oben ausgeführt.

78

Die Maßgaben, die der EuGH insbesondere in der Rechtssache
Gambelli

79

a.a.O., Urteil vom 6. November 2003 - Rs C 243/01 -, dort Rdnrn. 62 und
67

80

für die Beschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit
durch staatliche Regeln zur Eindämmung der Spielgelegenheiten aufgestellt
und in Sachen Placanica noch einmal wiederholt hat (vgl. Urteil vom 6. März
2007, a.a.O., Rdnr. 52), sind eingehalten,

81

vgl. dazu Urteil der Kammer vom 25. Oktober 2006 - 7 K 5560/07 -,
NRWE-Datei.

82

und zwar nicht allein aufgrund verwaltungsmäßigen Handelns, wie
vorgetragen, sondern unmittelbar infolge der durch das
Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 28. März 2006, a.a.O.) gestalteten
rechtlichen Situation.

83

Vgl. auch VG Braunschweig, Beschluss vom 21. März 2007, - 5 B 334/06
-, Rdnr. 52 a.E. juris doc).

84

Auf die o.a. Beweisanregungen kommt es danach auch aus
gemeinschaftsrechtlicher Sicht nicht an.

85

Der Anregung, das Verfahren auszusetzen und den Ausgang der
Vorabentscheidungsverfahren abzuwarten, die das Verwaltungsgericht Köln
mit Beschluss vom 21. September 2006 (1 K 5910/05), das
Verwaltungsgericht Gießen mit Beschluss vom 7. Mai 2007(10 E 13/07) und
das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 24. Juli 20007 (4 K
4435/00) mit z.T. sich überschneidenden Rechtsfragen eingeleitet haben, ist
aus den vorgenannten Gründen nicht nachzugehen, da die Kammer derzeit
keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht sieht und deshalb die Frage der
Zulässigkeit einer europarechtlichen Übergangsregelung nicht
entscheidungserheblich ist.

86

Eine andere Beurteilung ist schließlich auch durch die im März 2007
geäußerte Auffassung der Kommission im EU-Vertragsverletzungsverfahren
(Nr. 2003/4350) einerseits und in ihrer Stellungnahme zum Entwurf des
Lotteriestaatsvertrages der Bundesrepublik Deutschland (Notifizierung
2006/658 D - Entwurf eines Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in
Deutschland; Ausführliche Stellungnahme der Kommission) andererseits nicht
geboten. Die im Vertragsverletzungsverfahren dargestellte Ansicht der
Kommission zur Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des deutschen
Sportwettenmonopols teilt die Kammer - wie dargelegt - nicht. Die
letztgenannte Stellungnahme bezieht sich auf eine zukünftige, durch den
geplanten Lotteriestaatsvertrag noch zu schaffende Rechtslage und hat schon
deshalb keine durchgreifende Relevanz für die aktuell zu beurteilende
Rechtslage.

87

Da die Ordnungsverfügung rechtmäßig ist, sind auch (weitere) Bedenken
gegen die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung weder vorgetragen
noch ersichtlich.

88

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige
Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO i.V.m.
§§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

89

Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil
die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3
VwGO hat.

90

Rechtsmittelbelehrung:

91

Gegen dieses Urteil steht den Beteiligten die Berufung an das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster zu.

92

Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des
vollständigen Urteils schriftlich bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen,
Bahnhofsvorplatz 3, 45879 Gelsenkirchen, einzulegen und muss das
angefochtene Urteil bezeichnen.

93

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des
vollständigen Urteils zu begründen. Die Begründung muss einen bestimmten
Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der
Anfechtung (Berufungsgründe). Die Begründung ist, wenn sie nicht zugleich
mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster,
einzureichen.

94

Im Berufungsverfahren muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag
stellt, gemäß § 67 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung vertreten
lassen.

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