Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-06-12, Aktenzeichen 8 A 4282/02
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0612.8A4282.02.00

Tenor

Das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 27. August 2002 wird
auf die Berufung des Klägers geändert. Der Beklagte wird verurteilt,
dem Kläger Einsicht in den Bericht der Rechnungsprüfungsstelle vom Oktober 2001
zu gewähren.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Instanzen trägt der Beklagte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Mitglied der Niederrheinischen Industrie- und Handelskammer
E. -X. -L. zu E. (im folgenden: IHK). Er wurde bei der Wahl im
Oktober/November 2001 zum ordentlichen Mitglied der Vollversammlung der IHK für
die am 1. Januar 2002 beginnende Wahlperiode gewählt.

3

In der Sitzung der Vollversammlung am 11. Dezember 2001 erstatteten die
beiden gewählten Rechnungsprüfer im Rahmen der Rechnungslegung für das
Haushaltsjahr 2000 und Entlastung von Präsidium und Hauptgeschäftsführer ihren
Bericht über die Prüfung der Haushaltsrechnung 2000. Ihrer Kassenprüfung lag der
Bericht der Rechnungsprüfungsstelle für die Industrie- und Handelskammern vom
15. Oktober 2001 über die regelmäßig stattfindende außerordentliche (unvermutete)
Kassenprüfung zum 1. Oktober 2001 zugrunde.

4

Mit Schreiben vom 12. Dezember 2001, 9. Januar 2002 und 31. Januar 2002 bat
der Kläger den Beklagten um Übersendung des "Berichtes der Sonderprüfungsstelle
der Industrie- und Handelskammern", weil er sich als Mitglied der Vollversammlung
davon überzeugen wolle, dass die zahlreichen Behauptungen von dort angeblich
protokollierten Unregelmäßigkeiten des Hauptgeschäftsführers der IHK bezüglich der
Stiftung X. M. Museum unzutreffend seien.

5

Den Antrag lehnte der Beklagte mit Schreiben vom 20. Dezember 2001 und
12. Februar 2002 mit der Begründung ab, der Bericht der Rechnungsprüfungsstelle
sei vertraulich und nicht zur Bekanntgabe an Außenstehende bestimmt. Der
Prüfungsbericht sei nach § 53 Abs. 3 der Haushalts-, Kassen- und
Rechnungslegungsordnung (HKRO) in vier Ausfertigungen zu erstellen und neben
einem eigenen Exemplar nur dem Präsidenten, dem Hauptgeschäftsführer und dem
Ministerium als Aufsichtsbehörde zu übermitteln. Die Einsicht des Berichtes durch
den Präsidenten und die Prüfung durch die ehrenamtlichen, von der
Vollversammlung legitimierten Rechnungsprüfer gewährleisteten hinreichend die
Kontrolle von etwaigen Unregelmäßigkeiten. Vor der Entscheidung über die
Entlastung werde der Vollversammlung umfassend berichtet; deren Mitglieder
könnten auch Fragen zum Bericht stellen. Im übrigen sei im Bericht der
Rechnungsprüfungsstelle ein uneingeschränkter Bestätigungsvermerk
protokolliert.

6

Hiergegen legte der Kläger unter dem 25. April 2001 Widerspruch ein, mit dem er
sich auf einen Anspruch auf Zugang zu den bei Behörden vorhandenen amtlichen
Informationen nach dem Gesetz über die Freiheit des Zugangs zu Informationen für
das Land Nordrhein-Westfalen (IFG NRW) berief.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 5. Juli 2001 wies der Beklagte den Widerspruch
zurück. Zur Begründung führte er aus, das Informationsfreiheitsgesetz sei nicht auf
Industrie- und Handelskammern anwendbar, weil dem Landesgesetzgeber dafür die
Rechtsetzungskompetenz fehle. Dieser könne zwar nach §§ 1 Abs. 4, 12 IHKG
weitere Regelungen treffen bzw. den Industrie- und Handelskammern Aufgaben
übertragen; dabei handele es sich aber um Aufgaben, die sich für die
Selbstverwaltung eigneten und mit der Wirtschaftsförderung zusammenhingen. Die
Industrie- und Handelskammern dürften als Selbstverwaltungskörperschaften im
Rahmen ihrer Satzungsbefugnis für ihre Mitglieder nach eigenem Ermessen
Regelungen über den Informationszugang treffen. Jedenfalls stelle die als
Satzungsrecht verabschiedete Haushalts-, Kassen- und Rechnungslegungsordnung
der IHK (HKRO) eine besondere Rechtsvorschrift im Sinne des § 4 Abs. 2 IFG NRW
dar. Daher regele sich das Haushaltsrecht ausschließlich nach dieser Satzung.
Darüber hinaus sei der Anspruch auf Informationszugang abzulehnen, weil der
Rechnungsprüfungsbericht ein Protokoll vertraulicher Beratungen im Sinne des § 7
Abs. 1 IFG NRW und nur für den in § 53 Abs. 3 HKRO genannten Personenkreis
bestimmt sei. Als Ergebnis des Protokolls könne die daraus resultierende
Empfehlung der Rechnungsprüfer bezüglich der Entlastung angesehen werden.
Auch der Verweigerungsgrund nach § 7 Abs. 2 a IFG NRW sei gegeben, weil sich
der Rechnungsprüfungsbericht auf den Prozess der Willensbildung innerhalb der
Vollversammlung der IHK, nämlich die Erteilung der Entlastung, beziehe.

8

Bereits zuvor hat der Kläger am 11. Mai 2002 Klage erhoben. Zur Begründung
hat er sich auf die Stellungnahme der Landesdatenschutzbeauftragten vom 24. Juni
2002 berufen. Darin heißt es, das Informationsfreiheitsgesetz sei ohne
Einschränkung anwendbar. Weder das IHKG des Bundes und des Landes noch die
HKRO stellten eine besondere Zugangsregelung im Sinne des § 4 Abs. 2 IFG NRW
dar. Die Bestimmung in § 53 Abs. 3 HKRO stelle lediglich Mindestanforderungen auf
und bezwecke keineswegs, andere als die dort ausdrücklich genannten Personen
von der Einsicht in den Prüfungsbericht auszunehmen. Mitglieder der
Vollversammlung seien nicht als Außenstehende anzusehen. Gegen die
Vertraulichkeit des Prüfungsberichts spreche außerdem, dass die Rechnungsprüfer
der Vollversammlung darüber berichteten. Ein Verweigerungsgrund nach §§ 6 ff. IFG
NRW liege nicht vor. § 7 Abs. 2a IFG NRW komme nicht in Betracht, weil es sich bei
dem Prüfungsbericht um eine fachliche Stellungnahme zur Jahresprüfung handele
und er nicht selbst Teil des Willensbildungsprozesses, sondern Voraussetzung der
Willensbildung sei. Die Jahresrechnung einer öffentlichen Stelle und der
dazugehörige Prüfbericht beinhalteten auch keine Geschäftsgeheimnisse im Sinne
des § 8 IFG NRW.

9

Schließlich ist der Kläger der Auffassung, dass untergeordnetes Satzungsrecht
der IHK nicht vom Informationsfreiheitsgesetz zu befreien vermöge. Das
Informationsfreiheitsgesetz treffe keine nähere Regelung im Sinne der §§ 1 Abs. 4,
12 IHKG.

10

Der Kläger hat beantragt,

11

den Beklagten unter Aufhebung des
Widerspruchsbescheides vom 5. Juli 2002 zu
verpflichten, dem Kläger Einsicht in den Bericht der
Rechnungsprüfungsstelle vom Oktober 2001 zu
gewähren.

12

Der Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er hat ergänzend vorgetragen, eine Rechtsgrundlage zu Gunsten des Klägers sei
nicht ersichtlich. Die Landesbeauftragte für Datenschutz habe keine Befugnis
festzustellen, welche öffentlich-rechtliche Körperschaft in welchem Umfang
Akteneinsicht zu gewähren habe, noch habe sie die Befugnis, eine Körperschaft
anzuweisen, eine beantragte Einsichtnahme zu gewähren. Die Zuweisung einer
Gesetzgebungskompetenz in § 12 Abs. 1 IHKG sei abschließend.

15

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 27. August 2002 mit der
Begründung abgewiesen, Art und Umfang der Teilhaberechte der
Vollversammlungsmitglieder an der Rechnungsprüfung seien der Satzung der IHK zu
entnehmen. Diese sehe ein eigenständiges Einsichtnahmerecht jedes Mitgliedes der
Vollversammlung nicht vor. Ein Anspruch des Klägers ergebe sich auch nicht aus
dem Informationsfreiheitsgesetz. Das Gesetz sei auf die IHK als eine der Aufsicht
des Landes unterstehende juristische Person anwendbar. Dem stehe auch die
bundesrechtliche Regelung über die Errichtung der Industrie- und Handelskammern
und deren Aufgaben nicht entgegen, weil die Länder bei der Ausführung von
Bundesgesetzen als eigene Angelegenheit gemäß Art. 84 Abs. 1 GG das
Verwaltungsverfahren regelten. Dazu gehörten auch Regelungen über
Offenbarungs- und Verwertungsverbote. Die Geltung des
Informationsfreiheitsgesetzes sei ferner nicht durch § 2 Abs. 2 IFG NRW
ausgeschlossen. Diese Bestimmung betreffe nicht die Rechnungsprüfung der IHK
durch die als Verein organisierte Rechnungsprüfungsstelle des Deutschen Industrie-
und Handelskammertages. Jedoch stelle § 53 Abs. 4 HKRO eine besondere
Regelung im Sinne des § 4 Abs. 2 IFG NRW dar. Die Vorschrift sichere nicht nur die
Erfüllung der Mindestanforderungen zur internen Haushaltskontrolle, ohne
ausdrücklich genannte Dritte von der Einsicht auszunehmen. Vielmehr sei die sich
aus § 96 Abs. 1 LHO ergebende Wertung des Gesetzgebers zu beachten, wonach
der Landesrechnungshof die Kompetenz zur Entscheidung habe, ob und
gegebenenfalls in welchem Umfang er andere als die regelmäßig zu informierenden
Stellen über den Inhalt einer Rechnungsprüfung in Kenntnis setze. Das stehe einem
Verständnis der Informationsregelungen entgegen, nach dem neben den gesetzlich
vorgesehenen Kontrollstellen auch beliebige Dritte einen nicht näher
rechtfertigungsbedürftigen Anspruch auf Einblick in das Rechnungswesen
öffentlicher Stellen erhalten sollen.

16

Auf den am 27. September 2002 beim Verwaltungsgericht eingegangenen
Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 22. Januar
2003 zugelassen.

17

Zur Begründung seiner Berufung bezieht sich der Kläger auf die Beanstandung
der Landesbeauftragten für Datenschutz an die Beklagte vom 2. Oktober 2002 und
führt ergänzend aus: Hintergrund seines Antrages auf Einsichtnahme in das
Prüfungsergebnis der Rechnungsprüfungsstelle seien Unregelmäßigkeiten bei der
IHK bezüglich der Stiftung X. M. Museum, von denen er erfahren habe.
Danach habe die IHK mit der Stadt E. und dem Landschaftsverband Rheinland
ohne Genehmigung der Vollversammlung eine Stiftung mit der Verpflichtung von
Zahlungen gegründet. Hierfür habe sich die IHK im Wege einer
Nachtragshaushaltssatzung eine Kreditermächtigung geben lassen. Die Vorschrift
des § 53 Abs. 4 HKRO sei nur verwaltungsintern und werde von § 4 Abs. 2 IFG NRW
nicht erfasst. Die Vorschriften der Landeshaushaltsordnung seien nach § 4 Abs. 1
IHKG nur für die Rechnungslegung sinngemäß anzuwenden; dazu gehöre die
Rechnungsprüfung und damit auch § 96 LHO nicht. Wer "zuständige Stelle" sei,
bestimme § 96 LHO zudem nicht. Da es sich bei der Tätigkeit der IHK um
Selbstverwaltung handele, seien eher die Vorschriften über die kommunale
Selbstverwaltung, insbesondere § 101 Abs. 3 Satz 2 GO NRW, heranzuziehen, der
die Einwohner zur Einsicht in den allgemeinen Berichtsband der Rechnungsprüfung
berechtige.

18

Der Kläger beantragt,

19

das angefochtene Urteils zu ändern, und den
Beklagten zu verurteilen, dem Kläger Einsicht in den
Bericht der Rechnungsprüfungsstelle vom Oktober
2001 zu gewähren.

20

Der Beklagte beantragt,

21

die Berufung zurückzuweisen.

22

Er ist der Auffassung, das Industrie- und Handelskammergesetz entfalte eine
Sperrwirkung gegenüber dem Informationsfreiheitsgesetz gemäß Art. 31 GG. Das mit
Zustimmung des Bundesrates verabschiedete Industrie- und Handelskammergesetz
enthalte Abweichungen gemäß Art. 84 Abs. 1 GG und gehe insoweit dem
Landesrecht vor. Es verleihe den Industrie- und Handelskammern weitgehende
Satzungsautonomie, damit sie als Selbstverwaltungskörperschaften ihre innere
Ordnung selbst regeln könnten. Die gesamte innere Organisation der Industrie- und
Handelskammern sei vor landesrechtlichen Ergänzungen oder Eingriffen geschützt.
Auch die Haushalts-, Kassen- und Rechnungslegungsordnung (HKRO) gehöre zum
autonomen Satzungsbereich. In § 53 Abs. 3 HKRO sei die Vertraulichkeit der
Prüfungsberichte geregelt, wie sich aus der genauen Aufzählung der Empfänger
ergebe. Mit der Einsicht der ehrenamtlichen Rechnungsprüfer, die auch
Zweckmäßigkeitsfragen anschneiden könnten, und der Übersendung eines
Exemplars an die Staatsaufsichtsbehörde, die bei Rechtsverstößen einschreite,
seien alle Vorkehrungen getroffen, um die Ordnungsmäßigkeit des
Rechnungswesens der Industrie- und Handelskammer zu gewährleisten. Damit stelle
die Vorschrift eine Ausnahme im Sinne des § 4 Abs. 2 IFG NRW dar. Aus § 96
Abs. 1 LHO folge, dass Prüfungsberichte grundsätzlich vertraulich seien. Wer
Empfänger des Prüfungsberichts sei, werde in den Haushaltsordnungen des Bundes
und der Länder genau geregelt.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und den beigezogenen
Verwaltungsvorgang des Beklagten.

24

Entscheidungsgründe:

25

Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung ist begründet.
Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig
(1.) und begründet (2.).

26

1. Die im Rahmen eines Organstreitverfahrens erhobene Klage ist als allgemeine
Leistungsklage statthaft und auch im übrigen zulässig.

27

a) Der Kläger macht einen ihm als Mitglied der Vollversammlung der IHK
möglicherweise zustehenden Anspruch gegenüber einem anderen Organ der IHK
geltend. Die angefochtene Entscheidung des Beklagten, dem Kläger die
Einsichtnahme in den Rechnungsprüfungsbericht zu versagen, betrifft diesen nicht
als außenstehende Person, sondern als gewähltes Mitglied der Vollversammlung. Als
solches gehört der Kläger einem Organ der IHK an und hat als Träger dieses
Mandats die sich aus der Satzung der IHK ergebenden Rechte und Pflichten. Für
Streitigkeiten zwischen Organen einer Kammer um organschaftliche Kompetenzen
ist, ebenso wie im Kommunalverfassungsrecht, verwaltungsgerichtlicher
Rechtsschutz gegeben.

28

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Januar 1973
- XIII A 237/70 -, OVGE 28, 209; OVG NRW,
Urteil vom 1. September 1989 - 15 A 2584/86 -,
GewArch 1990, 136; Tettinger, Kammerrecht, B III
4b; Frentzel/Jäkel/Junge, IHKG, 6. Aufl., § 6 Rdnr.
3.

29

b) Die Beteiligtenfähigkeit des Klägers ergibt sich aus § 61 Nr. 2 VwGO, da er ihm als
Vollversammlungsmitglied zugewiesene Mitgliedschaftsrechte verfolgt.

30

Vgl. für ein Gemeinderatsmitglied OVG NRW,
Urteil vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80 -,
NVwZ 1983, 485.

31

c) Die Klage ist gegen das zuständige Organ zu richten, dem die behauptete
Verletzung des Mitgliedschaftsrechts anzulasten ist, hier gegen den Beklagten.

32

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. September 1962 -
III A 537/62 -, OVGE 18, 104.

33

Dass in der Klageschrift die IHK als Beklagte bezeichnet war, ist unschädlich. Die
Klage ist auch hinsichtlich der Bezeichnung des Beklagten (§ 82 Abs. 1 Satz 1
VwGO) im Hinblick auf das erkennbare Klageziel auszulegen.

34

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 18. Juli 1989
- 4 CE 89.2120 -, NVwZ-RR 1990, 99; Brenner, in:
Sodan/Ziekow, Kommentar zur VwGO, § 78 Rdnr.
38.

35

Ist der Beklagte falsch bezeichnet, aber erkennbar, gegen wen sich die Klage richten
soll, ist das Passivrubrum von Amts wegen zu berichtigen. Dies gilt auch dann, wenn
die fälschlich als Beklagte bezeichnete Körperschaft in der Vorinstanz als Beklagte
behandelt worden ist.

36

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. März 1989
- 8 C 98/85 -, NVwZ-RR 1990, 44.

37

Dem Vorbringen des Klägers in seiner Klageschrift in Verbindung mit seinen an den
Beklagten persönlich gerichteten Anträgen auf Einsichtnahme ist eindeutig zu
entnehmen, dass er sich als Mitglied der Vollversammlung nicht gegen die Kammer,
sondern gegen die Weigerung des Beklagten wendet, ihm Einsicht in den
Rechnungsprüfungsbericht zu gewähren. Eine Klageänderung liegt in der
Berichtigung der Bezeichnung des Beklagten nicht.

38

d) Die vom Kläger erhobene Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft. Bei der
Ablehnung seines Antrags auf Einsichtnahme in den Rechnungsprüfungsbericht
handelt es sich um eine auf den organinternen Rechtskreis begrenzte und deshalb
gegenüber dem Kläger als Vollversammlungsmitglied nicht auf unmittelbare
Außenwirkung gerichtete Maßnahme des Beklagten.

39

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. August 1997
- 15 A 3432/94 -, NVwZ 1999, 1252.

40

e) Der Kläger ist auch klagebefugt. In entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2
VwGO ist die Klage nur zulässig, wenn und soweit sich der Kläger auf eine
Rechtsposition berufen kann, die ihm als Organ oder Organteil eingeräumt ist.

41

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember
1988 - 7 B 208/87 -, NVwZ 1989, 470; OVG NRW,
Urteil vom 24. April 2001 - 15 A 3021/97 -, NWVBl
2002, 31.

42

Es reicht aus, wenn die Möglichkeit der behaupteten Rechtsverletzung besteht. Ein
berechtigtes Interesse fehlt nur dann, wenn der geltend gemachte Anspruch aus dem
Mitgliedschaftsrecht dem Kläger offensichtlich und eindeutig nach keiner
Betrachtungsweise zustehen kann.

43

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Januar 1973,
a.a.O.

44

Das ist aus den nachstehenden Gründen nicht der Fall.

45

2. Die Leistungsklage ist auch begründet. Die Entscheidung des Beklagten ist
rechtswidrig. Der Kläger hat einen Anspruch auf Einsichtnahme in den Bericht der
Rechnungsprüfungsstelle von Oktober 2001.

46

a) Eine gesetzlich normierte Rechtsgrundlage für den Anspruch eines Mitglieds
der Vollversammlung auf Akteneinsicht ist nicht ersichtlich.

47

(1) Insbesondere ergibt sich ein solcher Anspruch des Klägers in seiner
Eigenschaft als Teil eines Organs der IHK nicht aus dem Gesetz über die Freiheit
des Zugangs zu Informationen für das Land Nordrhein-Westfalen
(Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-Westfalen) vom 27. November 2001 (GV
NRW S. 806) - IFG NRW -.

48

Es kann offen bleiben, ob für Industrie- und Handelskammern besondere
Rechtsvorschriften im Sinne des § 4 Abs. 2 IFG vorliegen, die dem allgemeinen
Anspruch auf Informationszugang nach § 4 Abs. 1 IFG vorgehen. In seiner
Eigenschaft als Mitglied der Vollversammlung kann der Kläger den im Gesetz
vorgesehenen freien Zugang zu amtlichen Informationen jedenfalls nicht
beanspruchen. § 4 Abs. 1 IFG NRW gewährt jeder natürlichen Person nach
Maßgabe dieses Gesetzes gegenüber den in § 2 IFG NRW genannten Stellen
Zugang zu den bei der Stelle vorhandenen amtlichen Informationen. Der Kläger geht
nicht als natürliche Person gegen den Beklagten vor, sondern macht von seiner
Person unabhängige Rechte aus seiner organschaftlichen Rechtsstellung geltend.
Anders als in dem von der Zielrichtung her vergleichbaren
Umweltinformationsgesetz, nach dem "jeder" - auch juristische Personen und nicht
rechtsfähige Personenvereinigungen, sofern sie organisatorisch hinreichend
verfestigt sind

49

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1999
- 7 C 21/98 -, NVwZ 1999, 1220, -

50

Anspruch auf freien Zugang zu Informationen über die Umwelt hat (§ 4 Abs. 1 UIG),
ist der Kreis der Informationsberechtigten im Informationsfreiheitsgesetz Nordrhein-
Westfalen ausdrücklich auf natürliche Personen begrenzt.

51

Dass das organschaftliche Innenverhältnis vom Informationsfreiheitsgesetz nicht
erfasst wird, entspricht Sinn und Zweck des Gesetzes. Nach der Begründung des
Gesetzesentwurfs (Landtags-Drucksache 13/1311) regelt das
Informationsfreiheitsgesetz einen umfassenden Anspruch auf Informationszugang für
die Bürgerinnen und Bürger des Landes Nordrhein-Westfalen. Er richtet sich an alle
dem Landesrecht unterliegenden Verwaltungen und gewährt Zugang zu den bei den
öffentlichen Stellen vorhandenen amtlichen Informationen. Ziel ist zum einen eine
erhöhte Transparenz und damit Akzeptanz behördlicher Entscheidungen, zum
anderen eine verbesserte Mitsprache der Bürgerinnen und Bürger in Bezug auf das
Handeln der staatlichen Organe. Das Gesetz betrifft demnach nur das
Außenrechtsverhältnis der Behörden zum Bürger, nicht jedoch das Innenverhältnis
zwischen Organen derselben Körperschaft.

52

(2) Eine Anspruchsgrundlage für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch
auf Einsichtnahme ergibt sich ferner nicht aus dem Gesetz zur vorläufigen Regelung
des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18. Dezember 1956 (BGBl. I
920), zuletzt geändert durch Art. 6 des Neunten Euro-Einführungsgesetzes vom
10. November 2001 (BGBl. I 2992) - IHKG -. § 4 IHKG regelt die rechtliche
Bedeutung der Vollversammlung und bestimmt die ihr vorbehaltenen
Zuständigkeiten. Ebenso wenig enthalten die §§ 2, 3 und 4 der Satzung der IHK, die
die Vollversammlung, ihre Aufgaben und die Sitzungen betreffen, eine ausdrückliche
Regelung über Informationsrechte eines einzelnen Vollversammlungsmitglieds.

53

b) Der Anspruch des Klägers auf Akteneinsicht folgt aus seiner Stellung als
Mitglied der Vollversammlung.

54

Die Vollversammlung ist das demokratisch legitimierte Hauptorgan der Kammer.
Die wesentlichen Entscheidungen über die Arbeit der Kammer sind der
Vollversammlung vorbehalten (§ 4 IHKG).

55

Vgl. Tettinger, a.a.O., B III 1c, bb; Frentzel/Jäkel/
Junge, a.a.O., § 4 Rdnr. 1.

56

Sie hat insbesondere die Satzungskompetenz (§ 4 Satz 2 Nr. 1 IHKG) und das Recht
zur Feststellung des Haushaltsplans (§ 4 Satz 2 Nr. 3 IKHG). Ferner obliegt ihr die
Wahl der Exekutivorgane (§§ 6, 7 IHKG). Diese sind der Vollversammlung
gegenüber verantwortlich. Die Prüfung des Finanzgebarens von Präsidium und
Hauptgeschäftsführer und deren Entlastung (§§ 4 Satz 2 Nr. 5 IHKG, 3 Abs. 2 lit. g, 8
Abs. 3 der Satzung) unterliegen der ausschließlichen Beschlussfassung durch die
Vollversammlung.

57

Vgl. Tettinger, a.a.O., B III 1c, bb.

58

Die Mitglieder der Vollversammlung werden von den Kammerzugehörigen gewählt
(§ 5 Abs. 1 IHKG). Sie sind gemäß § 2 Abs. 3 Satz 1 der Satzung Vertreter der
Gesamtheit der Kammerzugehörigen und an Aufträge sowie Weisungen nicht
gebunden.

59

Grundlage aller Rechte eines Mandatsträgers ist die durch das Mandat bewirkte
Mitgliedschaft im Kollegialorgan. Dem einzelnen Mandatsträger erwachsen aus der
Mitgliedschaft alle Rechte, auf deren Wahrnehmung er zur Erfüllung seiner Funktion
angewiesen ist.

60

Vgl. zur Rechtsstellung von
Gemeinderatsmitgliedern: Waechter,
Kommunalrecht, 2. Aufl. 1995, Rdnr. 337.

61

Die Mitglieder der Vollversammlung einer Industrie- und Handelskammer haben als
Mandatsträger umfassende Mitwirkungsrechte bei der Beratung und der
Entscheidung in allen in der Zuständigkeit der Vollversammlung liegenden
Kammerangelegenheiten.

62

Vgl. Tettinger, a.a.O., B III 1c, bb.

63

Das schließt neben dem Teilnahme-, Rede-, Antrags- und Abstimmungsrecht das
Recht auf Information und Akteneinsicht ein.

64

Vgl. zum Informationsanspruch eines
Abgeordneten: BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 -
2 BvE 14/83 und 4/84 -, BVerfGE 70, 324 (335); zur
Rechtsstellung von Gemeinderatsmitgliedern:
Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik
Deutschland, 2. Aufl. 1992, § 5 Nr. 3b; Erichsen,
Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2.
Aufl. 1997, § 7 A 1 b bb; Waechter, a.a.O., Rdnr. 337
ff.

65

Die Mitwirkungsrechte der Mitglieder der Vollversammlung der Beklagten sind in den
Grundzügen in der Satzung der IHK geregelt, wie etwa das Recht zur Teilnahme an
den Sitzungen der Vollversammlung sowie das Antrags- und Abstimmungsrecht (§ 4
Abs. 4 und Abs. 6 der Satzung). Den Beschlussfassungen der Vollversammlung
gehen entsprechende Beratungen der Vollversammlungsmitglieder mit dem Ziel
einer Meinungsbildung voraus (vgl. § 4 Abs. 1, 6 und 7 der Satzung). Die Beratung
dient dem Verhandeln von Argument und Gegenargument. Eine Beratung verfehlt
ihren Zweck, wenn über den Beratungsgegenstand keine oder nur unzureichende
Informationen zur Verfügung stehen.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE
14/83 und 4/84 -, a.a.O.

66

Die Mitglieder der Vollversammlung haben daher einen umfassenden
Informationsanspruch, um ihren Aufgaben genügen zu können. Für das
Haushaltswesen bestimmt § 8 Abs. 3 der Satzung deshalb, dass Präsident und
Hauptgeschäftsführer der Vollversammlung vor der Beschlussfassung über die
Entlastung Rechnung zu legen haben und die Rechnungsprüfer der
Vollversammlung über das Ergebnis ihrer Prüfung berichten.

67

Die allgemeine Entscheidungskompetenz der Vollversammlung wird ergänzt
durch die Aufgabe, die ordnungsgemäße Ausführung der Beschlüsse der
Vollversammlung, insbesondere die Durchführung des Haushaltsplanes, durch
Präsidium und Hauptgeschäftsführer zu überwachen (vgl. § 4 Satz 2 Nr. 5 IHKG). Mit
den gesetzlichen Kontrollbefugnissen der Vollversammlung korrespondiert ein Recht
des Vollversammlungsmitglieds auf Akteneinsicht.

68

Vgl. zum Kommunalrecht: Waechter, a.a.O.,
Rdnr. 291, 291a; Heidrun Schnell, Freie
Meinungsäußerung und Rederecht, § 5
Nr. 1.2.4.

69

Eine verantwortliche Wahrnehmung der Kontrolle durch die Mitglieder der
Vollversammlung erfordert es, sich im Bedarfsfall ein eigenes Bild von den für die
Überwachung relevanten Vorgängen machen zu können.

70

(1) Das Akteneinsichtsrecht der Mitglieder der Vollversammlung erstreckt sich
auch auf den Bericht der Rechnungsprüfungsstelle für die Industrie- und
Handelskammern. Um eine wirksame Kontrolle des Finanzgebarens von Präsidium
und Hauptgeschäftsführer, insbesondere für die Entscheidung über deren Entlastung
(§§ 4 Satz 2 Nr. 5 IHKG, 3 Abs. 2 lit. g der Satzung), zu gewährleisten, ist den
Vollversammlungsmitgliedern bei Bedarf die Einsichtnahme in den Prüfungsbericht
der Rechnungsprüfungsstelle zu ermöglichen. Der Bericht erstreckt sich nach § 51
HKRO auf die Prüfung, ob die für die Haushalts- und Wirtschaftsführung geltenden
Vorschriften und Grundsätze eingehalten sind, und unterstützt damit die
Vollversammlung bei der Erfüllung ihrer Kontrollaufgabe. Darüber hinaus ist der
Prüfungsbericht neben der Jahresrechnung und der ehrenamtlichen
Rechnungsprüfung Grundlage für die Beschlussfassung der Vollversammlung über
die Entlastung (§ 8 Abs. 3 der Satzung, § 54 HKRO).

71

(a) Die Regelung in § 53 Abs. 3 HKRO stellt entgegen der Auffassung des Beklagten
keine den Einsichtnahmeanspruch der Vollversammlungsmitglieder ausschließende
Vertraulichkeitsvorschrift dar,ungeachtet der Frage, ob der aus dem
Mitgliedschaftsrecht und damit dem Gesetz abzuleitende Anspruch des einzelnen
Vollversammlungsmitglieds auf Akteneinsicht überhaupt durch Satzungsrecht
beschränkt werden darf.

72

Gemäß § 53 Abs. 3 HKRO ist der Prüfungsbericht dem Präsidenten und dem
Hauptgeschäftsführer der Kammer in je einer Ausfertigung zuzuleiten. Außerdem ist
der Kammer eine weitere Ausfertigung zur Weiterleitung an das zuständige
Landesministerium zu übersenden. Eine weitere Ausfertigung verbleibt bei den Akten
der Rechnungsprüfungsstelle. Eine Regelung über die Zugänglichkeit des
Prüfungsberichts für Dritte nach der Übermittlung an die Kammer enthält die
Vorschrift des § 53 HKRO nicht. Einschränkungen, etwa dass der Bericht "nur" dem
in § 53 Abs. 3 HKRO genannten Personenkreis zuzuleiten ist, fehlen ebenso wie ein
ausdrücklicher Hinweis auf die Vertraulichkeit des Berichts. Diesem Verständnis
entspricht, dass den ehrenamtlichen Prüfern, die Mitglieder der Vollversammlung
sind (vgl. § 3 Abs. 2 lit. n der Satzung), der Bericht der Rechnungsprüfungsstelle
vorliegt (§ 54 Satz 2 HKRO), obwohl sie in § 53 Abs. 3 HKRO nicht genannt
sind.

73

Auch dem Normzusammenhang ist kein Hinweis auf eine
Vertraulichkeitsregelung zu entnehmen. In den §§ 50 bis 53 HKRO ist das der
Entlastung vorausgehende Rechnungsprüfungsverfahren geregelt. Die
Rechnungsprüfung erfolgt durch die unabhängige, vom Deutschen Industrie- und
Handelstag errichtete Rechnungsprüfungsstelle für die Industrie- und
Handelskammern sowie durch die ehrenamtlichen Rechnungsprüfer (§ 50 HKRO)
und schließt mit dem Prüfungsbericht der Rechnungsprüfungsstelle bzw. der
Stellungnahme der Rechnungsprüfer ab. § 51 HKRO bestimmt den Gegenstand der
Rechnungsprüfung. Hierzu haben die Prüfer gemäß § 52 HKRO einen Anspruch auf
umfassende Information. § 53 HKRO legt den notwendigen bzw. zulässigen Inhalt
des Prüfungsberichts (§ 53 Abs. 1 und 2 HKRO) sowie den Kreis der Adressaten
fest, dem der Bericht zugeleitet werden muss.

74

Gegen eine Auslegung des § 53 HKRO als Vertraulichkeitsregelung sprechen
insbesondere Sinn und Zweck der Rechnungsprüfung durch die
Rechnungsprüfungsstelle. Ihr Prüfungsbericht dient in erster Linie der Information
und Unterstützung der Vollversammlung. Inhalt der Prüfung ist u.a., ob der
Haushaltsplan eingehalten worden ist, ob wirtschaftlich und sparsam verfahren und
ob die Finanzverwaltung ordentlich und zweckentsprechend geleitet und geführt wird
(§ 51 Abs. 2 HKRO). Die Kontrolle der übrigen Kammerorgane und insbesondere die
Beurteilung, ob Präsidium und Hauptgeschäftsführer die Entlastung erteilt werden
kann, setzt die Kenntnis aller notwendigen Einzelheiten des Haushalts- und
Wirtschaftsgebarens der Kammer voraus. Dazu gehört neben der Stellungnahme der
ehrenamtlichen Rechnungsprüfer auch der Inhalt des Prüfungsberichts. Dabei ist das
Recht auf vollständige Information nicht auf die Erteilung mündlicher Auskünfte
beschränkt, sondern umfasst auch die Einsichtnahme in die vorliegenden
schriftlichen Unterlagen einschließlich des Rechnungsprüfungsberichts.

75

(b) Ein anderes Normverständnis legen entgegen der Ansicht des
Verwaltungsgerichts auch nicht allgemeine haushaltsrechtliche Grundsätze nahe.
Zwar kommt aufgrund des den Rechnungshöfen angeglichenen Status der
Rechnungsprüfungsstelle in Betracht, zur Frage der Zugänglichkeit des
Rechnungsprüfungsberichts auf die Vorschriften der Rechnungsprüfung durch den
Landesrechnungshof gemäß §§ 88 bis 104 LHO zurückzugreifen. Diese sprechen
jedoch eher gegen als für die Vertraulichkeit des Prüfungsberichts.

76

§ 96 LHO bestimmt, dass der Landesrechnungshof das Prüfungsergebnis
unverzüglich den zuständigen Stellen zur Äußerung mitteilt. § 96 LHO hat nur das
vorläufige Prüfungsergebnis zum Gegenstand. Erst aufgrund der Stellungnahme der
zuständigen Dienststelle - dies ist in der Regel die Stelle, deren Haushalts- und
Wirtschaftsführung geprüft wird - wird ein Prüfungsergebnis abschließend
festgestellt.

77

Vgl. zur entsprechenden Vorschrift in der
Bundeshaushaltsordnung: Heuer, Kommentar zum
Haushaltsrecht, § 96 Rdnr. 2, 4; Kyrill-A.Schwarz, in:
v.Mangoldt/Klein/Starck, GG III, Art. 114 Rdnr. 93.

78

Die Prüfungsmitteilung im Sinne des § 96 LHO ist allerdings mit dem abschließenden
Prüfungsbericht der Rechnungsprüfungsstelle, der Entscheidungsgrundlage für die
Beschlussfassung der Vollversammlung ist, nicht vergleichbar. Der
Rechnungsprüfungsbericht hat vielmehr eine dem Jahresbericht des
Landesrechnungshofes ähnliche Funktion, weil das Ergebnis der Rechnungsprüfung
im Sinne des § 97 LHO - zusammen mit der Haushaltsrechnung - die Basis für die
Entlastung der Landesregierung durch den Landtag darstellt. Adressat des
Jahresberichts ist gerade der Landtag (vgl. Art. 86 Abs. 2 Satz 2 LV, § 97 Abs. 1
LHO),

79

Vgl. Giesen-Fricke, Das Haushaltsrecht des
Landes Nordrhein-Westfalen, Kommentar, § 97
Rdnr. 2.

80

Auch der Bundesrechnungshof hat seit der Neufassung des Art. 114 GG im Zuge der
Reform der Haushaltsverfassung gemäß Art. 114 Abs. 2 Satz 2 GG nicht mehr allein
der Bundesregierung, sondern unmittelbar dem Bundestag und dem Bundesrat zu
berichten. Dadurch wird hervorgehoben, dass der Rechnungshof "Hilfsorgan der
Exekutive und der Legislative" ist, dass er seine Prüfungsaufgabe also sowohl für
Zwecke der Regierung als auch für Zwecke des Parlaments wahrnimmt.

81

Vgl. Schmidt-Bleibtreu/Klein, Kommentar zum
Grundgesetz, 9. Aufl., Art. 114, Rdnr. 5.

82

Soweit diese Grundsätze auf die Rechnungsprüfung in einer öffentlich-rechtlich
konstituierten Kammer übertragbar sind, stützen sie die Annahme, dass die
Mitglieder des maßgeblichen Kontrollorgans Einsicht in den Prüfungsbericht nehmen
dürfen.

83

(c) Der Anspruch auf Akteneinsicht ist auch nicht aus anderen Gründen
eingeschränkt. Spezielle Geheimhaltungs- oder Vertraulichkeitsvorschriften liegen
nicht vor. Anhaltspunkte dafür, dass in dem Bericht Informationen enthalten sind,
deren Weitergabe wegen ihres streng persönlichen Charakters für die Betroffenen
unzumutbar sind,

84

Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 17. Juli 1987, 2
BvE 11/83, 2 BvE 15/83, BVerfGE 67, 100,

85

sind nicht ersichtlich. Im übrigen haben die Mitglieder der Vollversammlung gemäß
§ 2 Abs. 3 Satz 2 der Satzung über alle Mitteilungen, Tatsachen und Verhandlungen,
die ihrer Natur nach vertraulich sind oder als vertraulich bezeichnet werden,
Stillschweigen zu bewahren. Damit ist gewährleistet, dass der Bericht der
Rechnungsprüfungsstelle nicht außenstehenden Dritten bekannt gegeben oder
zugänglich gemacht wird.

86

(d) Dem Informationsanspruch der Mitglieder der Vollversammlung ist nicht bereits
mit der Stellungnahme der ehrenamtlichen Rechnungsprüfer, die den
Rechnungsprüfungsbericht zu berücksichtigen haben, Genüge getan. Der Prüfung
durch die Rechnungsprüfungsstelle kommt neben der "Eigenprüfung" durch die aus
der Mitte der Vollversammlung gewählten Rechnungsprüfer eine eigenständige
Bedeutung zu. Der Entlastung geht eine doppelte Prüfung der Jahresrechnung vor.
Dabei liegt der Prüfungsbericht der Rechnungsprüfungsstelle den ehrenamtlichen
Prüfern zugrunde, so dass diese das Schwergewicht ihrer Prüfung mehr auf
Zweckmäßigkeitsfragen richten können.

87

Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 4 Rdnr.
46.

88

Im Bericht der beiden Rechnungsprüfer vom 5. November 2001 heißt es dem
gemäß, die Prüfung habe sich wegen der umfassenden Prüfung des gesamten
Buchführungs- und Belegwesens durch die Rechnungsprüfungsstelle darauf
beschränken können, stichprobenweise Belege aus verschiedenen Titeln anzusehen
und sie nach sachlichen und wirtschaftlichen Gesichtspunkten zu überprüfen.

89

Darüber hinaus ist die Rechnungsprüfungsstelle, anders als die ehrenamtlichen
Rechnungsprüfer, eine sachlich und persönlich unabhängige Stelle, die keinerlei
Weisungen des Deutschen Industrie- und Handelstages und der Kammer
unterworfen ist. Ihre Rechtsstellung ist der eines Rechnungshofes angeglichen.

90

Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 12 Rdnr.
28.

91

Für eine wirksame Kontrolle der zuständigen Organe ist die Unterrichtung der
Vollversammlung von unabhängiger Seite naturgemäß besonders aufschlussreich.

92

Auch die Rechtsaufsicht des Landes (§ 11 IHKG) ist nach Art und Zielrichtung mit
der Kontrollbefugnis der Vollversammlung nicht vergleichbar. Die Aufsichtsbehörde
kann nur eingreifen, soweit sie aufgrund der von der Rechnungsprüfungsstelle
ermittelten Tatsachen einen Rechtsverstoß oder einen Ermessensmissbrauch der
Kammer bei der Haushaltsführung feststellt. Der Gestaltungsspielraum der
Vollversammlung bleibt davon unberührt.

93

Vgl. Frentzel/Jäkel/Junge, a.a.O., § 12 Rdnr.
30.

94

(2) Dem Einsichtnahmeanspruch des Klägers steht nicht entgegen, dass er zum
Zeitpunkt der Entlastungsentscheidung für das Haushaltsjahr 2000, der der
Rechnungsprüfungsbericht von Oktober 2001 zugrunde lag, noch nicht Mitglied der
Vollversammlung war. Der Entlastung kommt die Abnahme der kammerpolitischen
Verantwortung für das Haushaltsgebaren während des betreffenden
Rechnungsjahres zu, zeichnet die beteiligten Amtswalter aber nicht von ihrer zivil-,
straf- oder öffentlich-rechtlichen Verantwortlichkeit frei.

95

Vgl. zur Entlastung des Präsidiums der
Bundesrechtsanwaltskammer: BGH, Beschluss vom
12. Dezember 1988 - AnwZ (B) 29/88 -, NJW 1989,
1151; Tettinger, a.a.O., S. 114; Frentzel/
Jäkel/Junge, a.a.O., § 4 Rdnr. 47; Siekmann, in:
Sachs, Grundgesetz, 3. Aufl. 2002, Art. 114 Rdnr.
23.

96

Der Rechnungsprüfungsbericht bereitet nicht nur das Entlastungsverfahren vor,
sondern dient daneben der Unterstützung der Vollversammlung bei der Kontrolle von
Präsidium und Hauptgeschäftsführer. Er kann daher über das Rechnungsjahr hinaus
Bedeutung für spätere Rechnungsjahre - auch in nachfolgenden Wahlperioden -
haben, etwa dann, wenn die Frage langfristiger Fehlentwicklungen oder fortwirkender
Konsequenzen aus haushaltspolitischen Entscheidungen früherer Jahre aufgeworfen
ist. Im vorliegenden Verfahren kann offen bleiben, ob ein Vollversammlungsmitglied
Einblick in Rechnungsprüfungsberichte etwa auch für weit zurückliegende Zeiträume
verlangen könnte. Denn im Hinblick auf die noch nicht abgeschlossene Problematik
einer Unterstützung der Stiftung X. -M. Museum steht dem Kläger jedenfalls
der Einblick in den Prüfungsbericht von Oktober 2001 als (neues)
Vollversammlungsmitglied zur Ausübung seiner Kontrollrechte zu.

97

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

98

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

99

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 137 Abs. 1
VwGO nicht vorliegen.

100