Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-19, Aktenzeichen 15 A 2961/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0219.15A2961.07.00

Tenor

Das angegriffene Urteil wird geändert:

Der Beklagte wird verpflichtet, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zum
Ausbau der Straßen im Gebiet "Im F. " festzustellen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Beklagte. Die Zuziehung
eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubiger vor der
Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Stadt M. beabsichtigt, Kanäle im Stadtgebiet "Im F. " zu sanieren und
in diesem Rahmen gleichzeitig die Straßen auszubauen. Dazu fand am 10. Mai 2005
eine Einwohnerversammlung statt. Am 30. Juni 2005 beschloss der Ausschuss für
Umwelt und Stadtentwicklung des Rates der Stadt M. ,

3

"den Kanalausbau in der vorgesehenen Form durchführen zu lassen und parallel
die weitere Planung über den weiteren Ausbau in den Varianten 'Null-Lösung' und
'Ausbau lt. aktualisierter Darstellung durch das Ing.-Büro H. parallel fortführen
zu lassen."

4

Am 13. Dezember 2005 beschloss der Ausschuss,

5

"den Ausbau der Straßen F1.-----weg , K. -von-X. -Straße, T.----------straße ,
U.--------straße , Q.------straße und I.-------straße im Trennprinzip nach Ausführung
der erforderlichen Kanalarbeiten, jedoch ohne Schaffung von
Begrünung/Baumscheiben und gekennzeichneter zusätzlicher Parkflächen,
vorzunehmen. Die Gehwege sind in einfacher Pflasterbauweise (Beton) und die
Fahrbahn als Schwarzdecke zu gestalten. Das künftige Aussehen orientiert sich an
dem vorhandenen alten Straßenzustand: Zum Vorschlag, den Bereich H1.-----straße
/T1. Weg als Mischfläche höhengleich auszubauen und die Rinnenanlage sowie
Verkehrsfläche in Betonpflaster zu erstellen, soll eine zusätzliche, alternative
Ausbauart (Fahrbahn mit Schwarzdecke) mit den Anliegern zügig geklärt
werden."

6

Gegen das Bauvorhaben richtet sich das von den Klägern vertretene
Bürgerbegehren. Bis zum 13. März 2006 wurden Unterschriftslisten vorgelegt, von
denen die Stadt 1.340 Unterschriften als gültig anerkannte, wobei die Zahl der
Wahlberechtigten 10.377 Personen betrug. Der Text des Bürgerbegehrens lautet:

7

"Ich unterstütze mit meiner Unterschrift die Initiative, die einen Bürgerentscheid
mit folgender Fragestellung herbeiführen will: Stimmen Sie zu, dass der Beschluss
des Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung der Stadt M. vom 13.12.
2005 über Straßenausbau Gebiet 'Im F. ', Festlegung der Straßenausbauvariante,
aufgehoben wird und stimmen Sie weiterhin zu, dass die Gehwege und die
Straßenbeleuchtungsanlagen im Wohngebiet "F. " mit den Straßen F1.-----weg ,
K. -von-X. -Straße, T.----------straße , U.--------straße, Q.------straße , I.-------straße
, H1.-----straße und T1. Weg nicht erneuert werden, selbst wenn die Kanäle
erneuert werden?"

8

Zur Begründung wurde ausgeführt, dass Verwaltung und Rat eine Planung für
die Straßen im Gebiet "F. " hätten erstellen lassen, die darauf beruhe, dass der
Kanalbau erforderlich sei. Die Verwaltung und der Rat wollten alle Verkehrsflächen in
dem Gebiet komplett erneuern. Dort seien die Gehwege und die
Beleuchtungsanlagen in einem ordentlichen Zustand. Dieser solle im Gebiet "F. "
erhalten bleiben. Diese Lösung sei viel preiswerter als das, was am 13. Dezember
2005 beschlossen worden sei. Für einen solchen Luxus habe die Stadt kein Geld.

9

Am 7. Juni 2006 beschloss der Beklagte, dass das Bürgerbegehren unzulässig
sei. Dies teilte der Bürgermeister der Stadt M. den Vertretern des
Bürgerbegehrens durch Bescheid vom 12. Juni 2006 mit und begründete dies damit,
dass das Bürgerbegehren ein gesetzwidriges Ziel verfolge, da nach den rechtlichen
Vorgaben die Kanäle saniert werden müssten. Außerdem sei der Text des
Bürgerbegehrens missverständlich und teilweise widersprüchlich, weil er zwei Fragen
stelle, nämlich ob der Beschluss vom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden solle
und ob bestimmte Straßenausbaumaßnahmen nicht vorgenommen werden sollten.
Den gegen den Bescheid erhobenen Widerspruch wies der Bürgermeister der Stadt
M. , ohne den Rat erneut zu konsultieren, durch Widerspruchsbescheid vom
7. August 2006 zurück und stützte sich dabei auf dieselben Gründe für die
Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens wie im Ausgangsbescheid.

10

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter,
dass der Rat das Bürgerbegehren für zulässig erkläre. Sie haben vorgetragen: Der
Widerspruchsbescheid sei schon aus formellen Gründen aufzuheben, da der
unzuständige Bürgermeister statt des zuständigen Rates über den Widerspruch
entschieden habe. Aber auch der Sache nach hätten die Kläger einen Anspruch auf
die begehrte Zulässigkeitserklärung. Das Bürgerbegehren richte sich nicht auf einen
gesetzwidriges Ziel. Es werde allein der vom Ausschuss am 13. Dezember 2005
beschlossene Straßenausbau angegriffen. Weder dieser Beschluss noch das
Bürgerbegehren hätten den Kanalausbau zum Gegenstand. Das Bürgerbegehren sei
auch nicht missverständlich und widersprüchlich, weil der Bürgerbegehrenstext ohne
weiteres mit Ja oder Nein beantwortet werden könne und sein Inhalt ohne weiteres
erkennbar sein. Der Fahrbahnausbau sei im Bürgerbegehren nicht ausdrücklich
angesprochen worden, weil nach dem Kanalbau die Fahrbahn ohnehin wieder in
einen verkehrssicheren Zustand versetzt werden müsse.

11

Die Kläger haben beantragt,

12

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Bürgermeisters vom
12. Juni 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Bürgermeisters vom
7. August 2006 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Ausbau der
Straßen 'Im F. '" festzustellen,

13

hilfsweise, den Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters vom 7. August 2006
aufzuheben.

14

Der Beklagte hat beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Er hat vorgetragen: Das Bürgerbegehren sei unzulässig, weil die Fragestellung
irreführend sei. So sei über den Ausbau des T1.-------- Weges und der H1.-----straße
überhaupt noch keine Ausbauentscheidung getroffen worden. Insoweit würden
unzulässige Vorgaben für den Rat gemacht. Es sei auch unzulässig, zwei
verschiedene Fragen, nämlich die Aufhebung des Ratsbeschlusses und die
Vorgaben für den Ausbau der Straßen, zu einer einzigen Frage zusammen zu
fassen, da darauf nicht nur mit Ja oder Nein geantwortet werden könne, sondern die
jeweiligen Fragen auch unterschiedlich beantwortet werden könnten. Schließlich
bleibe offen, was mit der Fahrbahn geschehen solle.

17

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen
und dies darauf gestützt, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei, weil nach der
Hauptsatzung der Stadt M. nicht der Rat, sondern der Ausschuss für Umwelt und
Stadtentwicklung für die Ausbauentscheidung zuständig sei.

18

Dagegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und rechtzeitig
erhobene und begründete Berufung der Kläger, mit der sie ihren erstinstanzlichen
Vortrag wiederholen und ergänzend ausführen: Zu Unrecht gehe das
Verwaltungsgericht davon aus, dass der Ausschuss zur Entscheidung über den
Straßenausbau berufen sei. Dem Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung
obliege sicherlich nicht der Kanalbau, da dies nicht die äußere Gestaltung des
Stadtbildes betreffe, die in die Kompetenz des Ausschusses falle. Aber auch der
Straßenausbau, der möglicherweise darunter gefasst werden könne, falle nicht in die
Entscheidungskompetenz des Ausschusses, da ihm nicht die Entscheidung über die
äußere Gestaltung des Stadtbildes, sondern nur die Entscheidung über die
"Durchführung" der äußeren Gestaltung des Stadtbildes übertragen worden sei. Dem
habe der ursprüngliche Verfahrensablauf nach dem Beschlussvorschlag auch
entsprochen, wonach lediglich eine Empfehlung an den Rat bezüglich des
Straßenausbaus ausgesprochen werden sollte. Über die Straßenbeleuchtung habe
ohnehin der Werksausschuss zu entscheiden.

19

Aber auch aus § 10 Abs. 1 der Hauptsatzung ergebe sich, dass der Rat
zuständig sei, denn danach seien ihm alle "wichtigen und bedeutsamen
Angelegenheiten" vorbehalten. Der Straßenausbau im Gebiet "Im F. " sei eine
bedeutsame Angelegenheit, was sich schon daraus ergebe, dass eine
Einwohnerversammlung dazu stattgefunden habe, die gemäß § 23 der
Gemeindeordnung und § 13 der Hauptsatzung für bedeutsame Angelegenheiten
vorgesehen sei. Allgemein sei der Rat für die Zweck- und Rechtmäßigkeit der
Tätigkeit seiner Ausschüsse zuständig, wie sich aus den Regelungen der §§ 54
Abs. 3, 55 Abs. 3, 57 Abs. 4 Satz 2 der Gemeindeordnung ergebe. Daraus folge,
dass die Worte "anstelle des Rates" in § 26 Abs. 1 der Gemeindeordnung den Rat in
seiner kommunalen Allzuständigkeit meine, nicht aber eine Beschränkung
beabsichtige, wenn Ausschüsse zuständig seien, die den Rat entlasten, nicht aber
entmachten sollten. Dieses Verständnis ergebe sich auch aus der
Entstehungsgeschichte, wonach ursprünglich nach dem Gesetzentwurf dem
Bürgerbegehren nur wichtige Angelegenheiten unterworfen werden sollten, dann
aber im Gesetzgebungsverfahren diese Beschränkung gefallen sei. Einem
Bürgerbegehren seien also bewusst auch weniger wichtige Angelegenheiten, die auf
Ausschüsse oder Bürgermeister übertragen werden können, zugänglich gemacht
worden. Eine Verschiebung der Zuständigkeiten des Rates durch Delegation könne
daher nach dem Sinn und Zweck der Regelung nicht zur Unzulässigkeit eines
Bürgerbegehrens führen. Auch ein Vergleich zur Situation bei kreisfreien Städten
zwinge zu dieser Auslegung. Gegen Entscheidungen der Bezirksausschüsse sei ein
Bürgerbegehren zulässig, wobei Bezirksausschüsse nach der gesetzlichen Regelung
keine Ausschüsse bilden dürften. Daraus ergebe sich, dass in den Stadtbezirken
jedenfalls über alle Materien ein Bürgerbegehren stattfinden dürfe, während bei der
vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung bei kleineren Gemeinden und einer
Delegation der Zuständigkeit des Rates auf Ausschüsse der Kompetenzbereich von
Bürgerbegehren beschränkt wäre. Für eine solche Differenzierung sei kein sachlicher
Gesichtspunkt erkennbar.

20

Die Kläger beantragen,

21

das angegriffene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen Klageanträgen
zu erkennen.

22

Der Beklagte beantragt,

23

die Berufung zurückzuweisen.

24

Er trägt vor: Das Bürgerbegehren habe einen unzulässigen Inhalt. Es müsse eine
Entscheidung anstelle des Rates getroffen werden, es dürfe also keine Verpflichtung
des Rates ausgesprochen werden, etwas zu tun. Der Bürgerbegehrenstext müsse
widerspruchsfrei und verständlich sein. Es müsse eine Beantwortung der vorgelegten
Fragen mit Ja oder Nein möglich sein. Hier bestehe der Bürgerbegehrenstext aus
zwei verschiedenen Fragen, nämlich einerseits, ob der Beschluss des Ausschusses
vom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden solle, und zum anderen ob bestimmte
Vorgaben für den Kanalausbau hinsichtlich des Straßenausbaus gegeben werden
sollten. Dies bedeute, dass zum einen unzulässigerweise zwei Begehren
zusammengefasst würden, und zum anderen, dass mit dem zweiten Teil unzulässige
Vorgaben für eine Entscheidung des Rates gegeben würden. Das
Verwaltungsgericht habe den von ihm genannten Unzulässigkeitsgrund schlüssig
dargelegt. In der Tat sei der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung zuständig,
und ein Rückholrecht für den Beklagten sehe die Satzung nicht vor. Der Beklagte
habe auch in der Sache keine Entscheidung getroffen.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Die zulässige Berufung ist begründet. Die zulässige Klage ist nämlich begründet.
Die Ablehnung des Beklagten durch den angefochtenen Bescheid, das
Bürgerbegehren zum Straßenausbau im Gebiet "Im F. " für zulässig zu erklären,
ist rechtswidrig und verletzt die Kläger in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Kläger haben gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1
der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) einen Anspruch
darauf, dass der Beklagte das Bürgerbegehren für zulässig erklärt.

28

Das Bürgerbegehren ist zulässig. Die vom Beklagten im ablehnenden Bescheid
genannten Gründe treffen nicht zu. Weder verfolgt das Bürgerbegehren ein
gesetzwidriges Ziel, noch ist die Fragestellung unzulässig.

29

Das Bürgerbegehren verfolgt nicht deshalb ein gesetzwidriges Ziel (§ 26 Abs. 5
Nr. 9 GO NRW), weil es entgegen wasserrechtlichen Verpflichtungen der Stadt die
Kanalsanierung verböte. Es richtet sich nicht gegen den Kanalausbau im Gebiet "Im
F. ". Zwar soll der Beschluss des Ausschusses für Umwelt und Stadtentwicklung
vom 13. Dezember 2005 aufgehoben werden. Dieser betrifft aber nicht den
Kanalausbau, sondern den Straßenausbau. Das ergibt sich eindeutig aus dem
Beschlusstext, wonach "der Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung beschließt,
den Ausbau der Straßen ... nach Ausführung der erforderlichen Kanalarbeiten ...
vorzunehmen." Kanalbauarbeiten sind nur insofern Gegenstand des Beschlusses,
als sie den Zeitpunkt des Straßenausbaus festlegen.

30

Auch ist die Fragestellung nicht unzulässig. Aus der Sicht des Bürgers, der den
Text des Bürgerbegehrens liest, ist die Entscheidungsalternative eindeutig. Ein
Bürgerbegehren muss sich auf eine konkrete, durch die Bürgerschaft zu treffende
Sachentscheidung richten, wobei sich der Gegenstand der Entscheidung
unzweideutig aus dem Text des Bürgerbegehrens ergeben muss.

31

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18. Oktober 2007 - 15 A 2666/07 -, S. 2 des
amtlichen Umdrucks; Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002,
766.

32

Das schließt es nicht aus, zwei Fragen gleichzeitig zur Abstimmung zu stellen,
denn auch dies kann mit einem eindeutigen Ja oder Nein entschieden werden, wobei
wegen der Verknüpfung der Teilfragen mit der Konjunktion "und" ein Ja die
Zustimmung zu beiden Teilfragen bedeutet, während Nein bedeutet, dass das
Bürgerbegehren abgelehnt wird, weil mindestens einer Frage nicht zugestimmt wird.
Allerdings ist eine solche Doppelfrage zur Vermeidung von Zweideutigkeiten nur
dann zulässig, wenn beide Fragen sachlich denselben Gegenstand betreffen.

33

Das ist hier der Fall. Der nach dem ersten Frageteil aufzuhebende Beschluss des
Ausschusses betrifft den Straßenausbau im Gebiet "Im F. ", der zweite Frageteil
betrifft die Entscheidung, bestimmte Straßenbaumaßnahmen im Gebiet "Im F. "
nicht vorzunehmen. Es handelt sich somit im Wesentlichen um eine der Sache nach
unnötige Doppelung, indem der Ausbaubeschluss aufgehoben und ausdrücklich
entschieden werden soll, bestimmte Ausbaumaßnahmen nicht vorzunehmen.
Jedenfalls wegen dieses gleichsam im Verhältnis von Seite und Kehrseite stehenden
Zusammenhangs der beiden Frageteile bestehen gegen die Koppelung der Frage
keine Bedenken unter dem Gesichtspunkt eines unzweideutigen
Entscheidungsgegenstandes.

34

Allerdings ist das Kehrseitenverhältnis nicht vollständig. Zum einen geht der
zweite Frageteil über den aufzuhebenden Beschluss insoweit hinaus, als er den
Ausbau auch der Straßen H1.-----straße und T1. Weg untersagt, obwohl der
Beschluss vom 13. Dezember 2005 insoweit keine Ausbauentscheidung getroffen
hat, sondern lediglich die Erörterung einer alternativen Ausbauart mit den Anliegern
anordnet. Das Bürgerbegehren ist also nicht rein kassatorischer Natur, sondern
initiierend, als es entscheidet, diese Straßen nicht auszubauen. Dennoch führt dies
nicht zu einer unzulässigen Zweideutigkeit: Gegenstand des Beschlusses des
Ausschusses war auch der Ausbau der H1.-----straße und des T1.---------- Weges.
Insoweit hat der Ausschuss für den beabsichtigten Ausbau eine Anhörung der
Anlieger zu einer alternativen Ausbauart beschlossen, während die endgültige
Ausbauentscheidung offen geblieben ist. Wegen dieses Zusammenhangs darf das
Bürgerbegehren ohne Verletzung des Eindeutigkeitsgebotes über die kassatorische
Aufhebung des Beschlusses hinaus auch initiierend die im Beschluss noch offen
gebliebene Entscheidung treffen.

35

Der zweite Teil der Frage geht über den Beschluss vom 13. Dezember 2005
auch dadurch hinaus, dass die Erneuerung der Straßenbeleuchtungsanlagen im
Gebiet "Im F. " untersagt wird. Die Erneuerung der Straßenbeleuchtungsanlagen
war zwar Gegenstand der Beschlussvorlage für die Ausschusssitzung vom
13. Dezember 2005. Diese wurde aber nur in veränderter Form, namentlich ohne den
die Straßenbeleuchtungsanlagen betreffenden Teil, beschlossen. Auch insoweit ist
das Bürgerbegehren jedoch eindeutig: Es erweitert die Untersagung des
Straßenausbaus auf eine - möglicherweise wegen der Zuständigkeit eines anderen
Ausschusses vom Beschluss nicht erfasste - weitere Teileinrichtung. Wegen dieses
Zusammenhangs liegt kein Verstoß des Eindeutigkeitsgrundsatzes vor.

36

Zum anderen bleibt der zweite Teil der Frage hinter dem Beschluss vom
13. Dezember 2005 zurück, weil er nur das Verbot des Ausbaus der Gehwege und
der Straßenbeleuchtungsanlagen ausspricht, nicht aber der Fahrbahn, der jedoch
Beschlussgegenstand war. Der zweite Teil der Frage erfasst zweifelsfrei nicht den
Fahrbahnausbau. Auch die Begründung des Bürgerbegehrens stützt die Annahme,
dass es dem Bürgerbegehren alleine um die Teileinrichtungen Gehwege und
Beleuchtungsanlagen geht, denn danach wollen "die Verwaltung und der Rat ... alle
Verkehrsflächen im 'F. ' komplett erneuern", wogegen das Bürgerbegehren
einwendet, dass dort "die Gehwege und die Beleuchtungsanlagen in einem
ordentlichen Zustand" seien. "Dieser soll im Gebiet 'F. ' erhalten bleiben." Von der
Fahrbahn ist an keiner Stelle ausdrücklich die Rede. Zweifelhaft könnte somit alleine
sein, ob die im ersten Frageteil zur Entscheidung gestellte Aufhebung des
Beschlusses vom 13. Dezember 2005 auch den den Fahrbahnausbau betreffenden
Teil umfasst.

37

Wie jede Erklärung ist auch ein Bürgerbegehrenstext auslegungsfähig. Da der
zweite Teil der Frage als Kehrseite der Aufhebungsentscheidung im ersten Teil der
Frage textlich spezifiziert und auch von der Begründung her motiviert hinter dem
Beschlussgegenstand vom 13. Dezember 2005 zurückbleibt, muss der erste Teil der
Frage dahin verstanden werden, dass der Beschluss vom 13. Dezember 2005 nur
insoweit aufgehoben werden soll, als er gegenüber der zweiten, inhaltlich
bezeichneten Frage eine abweichende Entscheidung trifft. Die Verknüpfung des
ersten Frageteils, der den genauen Inhalt des aufzuhebenden Beschlusses nicht
wiedergibt, mit dem die einzelnen angegriffenen Straßenbaumaßnahmen
benennenden zweiten Frageteils zwingt aus Sicht des mit dem Bürgerbegehren
konfrontierten Bürgers zu diesem Verständnis. Daraus ergibt sich, dass der den
Fahrbahnausbau betreffende Teil des Beschlusses vom 13. Dezember 2005 nicht
durch das Bürgerbegehren aufgehoben werden soll. Mit diesem Inhalt erfüllt das
Bürgerbegehren das Eindeutigkeitsgebot. Zwar wäre der Bürgerbegehrenstext noch
eindeutiger, wenn er im ersten Frageteil ausdrücklich klargestellt hätte, dass lediglich
eine dem zweiten Frageteil entsprechende Aufhebung des Beschlusses vom 13.
Dezember 2005 angestrebt wird. Eine solche sprachliche Genauigkeit kann schon
deshalb nicht gefordert werden, weil auch die textlichen Anforderungen an ein
Bürgerbegehren nicht überspannt werden dürfen.

38

Vgl. zur notwendigen Begrenzung der Anforderung an die Formulierung der
Fragestellung OVG NRW, Urteil vom 24. April 2002 - 15 A 5594/00 -, DöV 2002, 961
(962), und an den Kostendeckungsvorschlag Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B
522/04 -, DöV 2004, 968 (970).

39

Dem Bürgerbegehren kann auch nicht entgegengehalten werden, dass es
unzulässigerweise dem Rat Vorgaben mache statt eine Entscheidung zu treffen.
Allerdings trifft es zu, dass mit einem Bürgerbegehren dem Rat nicht lediglich
Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung gemacht werden dürfen.
Vielmehr müssen die Bürger die eigentlich vom Rat zu treffende, abschließende
Entscheidung an dessen Stelle selbst treffen.

40

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2007 - 15 B 1744/07 -, DVBl. 2008,
120 (122); Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, NWVBl. 1998, 273 (274
f.).

41

Das hier in Rede stehende Bürgerbegehren hat aber keine Vorgaben zum
Gegenstand. Mit dem Verbot, bloße Vorgaben zu machen statt eine Entscheidung zu
treffen, soll verhindert werden, dass ein Bürgerbegehren aus einem Problembereich
lediglich unselbständige Einzelfragen zur Entscheidung stellt und damit eine
sachgerechte Lösung des Gesamtproblems nicht in den Blick nimmt (Beispiele aus
der Entscheidungspraxis des Senats: Einführung bestimmter
Abfallbeseitigungsverfahren in das Abfallbeseitigungskonzept einer Gemeinde,
Verbot der Übertragung von Gesellschaftsanteilen oder maßgeblichen
Vermögensgegenständen des Betriebsvermögens an Private bei
Neustrukturierungen der kommunalen Daseinsvorsorge). Das Bürgerbegehren richtet
sich hier darauf, dass die Teileinrichtungen "Gehwege" und "Beleuchtungsanlage" in
den näher bezeichneten Straßen nicht ausgebaut werden. Das ist eine selbständige,
abschließende Entscheidung. Ein Bürgerbegehren ist nicht verpflichtet, über solche
selbständigen Gegenstände hinaus damit sachlich zusammenhängende weitere
Gegenstände (hier: Ausbau der Teileinrichtung "Fahrbahn") in die zur Entscheidung
gestellte Frage einzubeziehen.

42

Das Bürgerbegehren ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch
nicht deshalb unzulässig, weil es nicht auf eine Entscheidung der Bürger "an Stelle
des Rates" (§ 26 Abs. 1 GO NRW) ziele. Allerdings kann ein Rat für die von einem
Bürgerbegehren erfassten Gegenstände wegen Delegation der Aufgabe auf einen
Ausschuss unzuständig sein. So entscheidet hier nach § 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW
i.V.m. § 6 Abs. 4 Buchst. h der Hauptsatzung der Stadt M. (HS) der
Werksausschuss über Angelegenheiten der Straßenbeleuchtung. Die Frage, ob die
Straßenbeleuchtung im Gebiet "Im F. " erneuert werden soll, ist eine
Angelegenheit der Straßenbeleuchtung. Insofern liegt nach dem Text der
Hauptsatzung eine Übertragung dieser Entscheidung auf den Werksausschuss vor.

43

Die Zuständigkeit für den Straßenausbau im Übrigen ist nach dem Text der
Hauptsatzung allerdings nicht auf den Ausschuss für Umwelt und Stadtentwicklung
übertragen worden. Nach § 6 Abs. 4 Buchstabe d HS entscheidet der Ausschuss für
Umwelt und Stadtentwicklung über "Durchführung der äußeren Gestaltung des
Stadtbildes im Rahmen des Haushaltsplanes". Ob die Erneuerung von Gehwegen,
zumal wenn das künftige Aussehen sich an dem vorhandenen Straßenzustand
orientieren soll, überhaupt die Gestaltung des Stadtbildes betrifft, ist schon
zweifelhaft. Erst recht fraglich ist, ob die Zuweisung von Entscheidungen nur über die
"Durchführung" der äußeren Gestaltung des Stadtbildes auch die Entscheidung über
das Ob und nicht nur über das Wie einer Straßenerneuerung umfasst. Diese Zweifel
führen dazu, dass die Entscheidung über das Ob eines Straßenausbaus dem
Ausschuss nicht zugewiesen ist:

44

Es geht bei der Regelung des § 6 Abs. 4 Buchstabe d HS darum, dass eine
bestimmte Kompetenz vom Rat auf einen Dritten verlagert werden soll. Insofern
ähnelt diese Aufgabendelegation der Einräumung einer Vollmacht, kraft derer ein
Dritter im Namen des Vollmachtgebers Willenserklärungen abgeben darf. Auch dies
stellt eine Kompetenzerweiterung des Bevollmächtigen zu Lasten des
Vollmachtgebers dar. Dafür ist in Rechtsprechung und Literatur anerkannt, dass bei
Zweifeln über den Umfang der Vollmacht davon auszugehen ist, dass nur der
geringere Umfang gilt.

45

Vgl. Reichsgericht (RG), Urteil vom 17. Januar 1934 - V 314/33 -, RGZ 143, 196
(199); Urteil vom 11. Juli 1913 - 168/13 III -, JW 1913, 1034; Schramm, in: Säcker,
Münchener Kommentar zum BGB, 1. Band, 4. Aufl., § 167 Rn. 80; Dilcher, in:
Staudinger, BGB, 12. Aufl., § 167 Rn. 85.

46

Dieser Grundsatz gilt auch für die Auslegung von Kompetenzvorschriften, denen
die grundsätzliche, allgemeine Zuständigkeit einer Stelle (hier des Rates) und die
davon abweichende, enumerativ aufgezählte Zuständigkeit einer anderen Stelle (hier
des Ausschusses) zugrunde liegt. Die Ausnahmevorschrift ist korrekt und das heißt
ihrem eindeutigen Inhalt und Sinn entsprechend und nicht darüber hinaus
ausdehnend auszulegen.

47

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. Juni 1974 - 2 BvF 2,3/73 -, BVerfGE 37, 363
(405) zur Bundesratszustimmungsbedürftigkeit von Bundesgesetzen.

48

Diese Auslegungsmethodik geht von dem Grundsatz aus: Im Zweifel für die
Kompetenz der allgemein zuständigen Stelle.

49

So zur Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern Erbguth, in:
Sachs, GG, 4. Aufl., Art. 30 Rn. 9; März, in: Mangoldt/Klein, Das Bonner
Grundgesetz, 4. Aufl., Bd. 2, Art. 30 Rn. 25.

50

In Übertragung dieses Grundsatzes auf den Umfang einer Aufgabendelegation
ist hier allenfalls das Wie der äußeren Gestaltung des Straßenbildes dem Ausschuss
zur Entscheidung übertragen worden, während das Ob des Ausbaus beim Rat
verbleibt.

51

Unabhängig davon sind alle nach dieser Hauptsatzung erfolgten Übertragungen
von Entscheidungszuständigkeiten vom Rat auf die Ausschüsse unwirksam: Nach
§ 41 Abs. 2 Satz 1 GO NRW kann der Rat Entscheidungen "über bestimmte
Angelegenheiten" übertragen. Wie schon der Begriff "bestimmte" Angelegenheiten,
aber auch das allgemeine rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot fordert, muss eine
Norm u.a. in den Voraussetzungen so formuliert sein, dass die von ihr Betroffenen
die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können.

52

Vgl. BVerfG, Urteil vom 12. April 2005 - 2 BvR 581/01 -, BVerfGE 112, 304 (315);

53

Dabei reicht es aus, wenn sich diese im Wege der Auslegung der einschlägigen
Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregel feststellen lassen.

54

Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, BVerfGE
102, 254 (337).

55

Hier werden in § 6 HS dem Ausschuss bestimmte Entscheidungsbefugnisse
eingeräumt, jedoch wird dem Rat nach § 10 Abs. 1 Satz 1 HS die
Entscheidungszuständigkeit u.a. " in allen sonstigen wichtigen und bedeutsamen
Angelegenheiten" vorbehalten. Dies kann nur dahin verstanden werden, dass die
Ausschüsse in den ihrer Entscheidung zugewiesenen Materien nur dann zuständig
sein sollen, wenn es sich nicht um eine wichtige und bedeutsame Angelegenheit
handelt. Die auf alle "wichtigen und bedeutsamen Angelegenheiten" bezogene
Rückausnahme von der Delegation ist für eine Kompetenzverteilungsregelung, die
den gesetzlichen Normalkompetenzverteilungszustand wiederherstellt, völlig
konturlos. Die Ausfüllung der Begriffe "wichtig" und "bedeutsam" hängt im Kontext
der Kompetenzverteilung zwischen Rat und Ausschuss neben ihrer objektiven
Bedeutung auch - und aus Sicht der Ratsmitglieder sogar vordringlich - von
politischen Wertungen und dem - sich verändernden - Stand der öffentlichen
Diskussion ab. Dem kann nicht entgegengehalten werden, dass der Rat es durch
Ausübung dieses Vorbehalts in der Hand hätte, den Inhalt der Begriffe von Fall zu
Fall zu bestimmen. Das hätte nur Bedeutung für ein vorbehaltenes Rückholrecht
durch einfachen Ratsbeschluss, nicht aber für die vorliegende Konstellation
abschließender Kompetenzübertragung.

56

Daher liegt in der genannten Regelung keine hinreichend bestimmte Verteilung
von Zuständigkeiten.

57

Ebenso zu ähnlichen Formulierungen Wansleben, in: Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht NRW, Loseblattslg. (Stand: Dezember 2007), § 41 GO
Anm. 3.1, Brenner, Zuständigkeitsverteilung auf Gemeindedirektor und Rat in
Nordrhein-Westfalen, S. 105 f. und tendenziell bereits OVG NRW, Urteil vom 10. Juli
1963 - III A 1323/62 -, OVGE 19, 42 (44).

58

Unabhängig von der somit hier nicht wirksamen Regelung der Zuständigkeit zur
Entscheidung über die Erneuerung von Straßenteileinrichtungen wäre das
Bürgerbegehren aber auch bei einer wirksamen Verlagerung dieser Aufgaben auf die
Ausschüsse zulässig. Soweit eine Zuständigkeitsverlagerung durch einfachen
Ratsbeschluss vorgenommen wird, kann der Rat durch ebensolchen Beschluss die
Zuständigkeit im Einzelfall oder generell wieder an sich ziehen. Hat der Ausschuss
bereits entschieden, kann dadurch zwar die Kompetenz des Ausschusses nicht
nachträglich entzogen werden. Die beim Ausschuss verbleibende Kompetenz, erneut
über den Gegenstand zu beraten und gegebenenfalls einen den alten Beschluss
aufhebenden oder verändernden Beschluss zu fassen, kann aber sehr wohl vom Rat
zurückgeholt werden.

59

Ist allerdings, wie es hier nach dem Ortsrecht beabsichtigt war, eine
Kompetenzübertragung durch Regelung in der Hauptsatzung gewollt, ohne dass in
dieser Satzung ein Rückholrecht durch einfachen Ratsbeschluss vorgesehen ist,
bedarf es der Änderung der Hauptsatzung, um die Zuständigkeit zurückzuholen. Der
Rat hat es somit zwar nach wie vor in der Hand, seine Zuständigkeit wieder zu
begründen, allerdings - und dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt - nur
nach vorheriger Änderung des Ortsrechts, auf die das Bürgerbegehren jedoch nicht
gerichtet ist.

60

Dennoch wäre hier das Merkmal "an Stelle des Rates ... entscheiden" in § 26
Abs. 1 GO NRW erfüllt. Dies ergibt sich aus der Funktion des Bürgerbegehrens
einerseits und dem Verhältnis von Rat und Ausschüssen andererseits. Das
Bürgerbegehren wird als weitere Form gemeindlicher Willensbildung von seiner
Entscheidungskompetenz her auf dieselbe Ebene wie das höchste und allzuständige
Gemeindeorgan gestellt. Mit der Wendung "an Stelle des Rates" soll also im Sinne
dieser herausgehobene Stellung des Rates der Anwendungsbereich von
Bürgerbegehren weit gefasst und nicht etwa beschränkt werden auf diejenigen
Entscheidungen, in denen ohne das Bürgerbegehren der Rat auch tatsächlich
entscheiden würde und dies auch ohne Weiteres könnte. Es kommt somit zur
Erfüllung des Merkmals "an Stelle des Rates" alleine darauf an, ob der
Entscheidungsgegenstand grundsätzlich in den Zuständigkeitsbereich des Rates
fällt.

61

Das ist im Verhältnis von Rats- und Ausschusskompetenz der Fall.

62

Möglicherweise anders liegt die Rechtslage bei rechtlich verselbständigten
Verwaltungsträgern wie einem Kommunalunternehmen nach § 114 a GO NRW.

63

Ausschüsse dienen der effektiven Behandlung laufender Angelegenheiten zur
Entlastung des Ratsplenums, das sich auf die Beratung und Beschlussfassung der
wichtigeren Angelegenheiten konzentrieren kann.

64

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. April 1988 - 7 B 47.88 -, NVwZ-RR 1988, 41
(42).

65

Ausschüsse sollen, wie die Kläger es griffig formulieren, den Rat entlasten, nicht
entmachten. Angesichts dessen gehören die auf Ausschüsse übertragenen
Entscheidungen nach wie vor grundsätzlich zum Zuständigkeitsbereich des Rates,
sodass sie auch ohne weiteres, d.h. ohne ansonsten vorher zu verändernder
Zuständigkeitsverteilung im Ortsrecht, Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein
können.

66

Ebenso Wansleben in: Held u.a., Kommunalverfassungsrecht, Loseblattslg.
(Stand: Dezember 2007), § 26 GO, Anm. 2.4.

67

Kraft der besonderen Zuständigkeitsregel des § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW bleibt
der Rat in diesen Konstellationen für die Entscheidung über die Zulässigkeit des
Bürgerbegehrens zuständig und darf auch gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW
unbeschadet einer etwaig abweichenden Zuständigkeitsverteilung nach der
Hauptsatzung dem Bürgerbegehren entsprechen. Der Beklagte ist somit
passivlegitimiert, so dass sich die Klage gegen den richtigen Beklagten richtet.

68

Weitere Gründe für die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens sind weder
vorgetragen noch ersichtlich. Nach dem Vorstehenden war die Verpflichtung zur
Erklärung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens auszusprechen, womit die
entgegenstehenden, dies ablehnenden Bescheide kassiert sind. Folglich kommt es
nicht mehr darauf an, dass der Widerspruchsbescheid statt von der zuständigen
Selbstverwaltungsbehörde (§ 73 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VwGO), hier dem Rat als der
Behörde, die den Ausgangsverwaltungsakt erlassen hat, vom unzuständigen
Bürgermeister, der hinsichtlich dieser Entscheidungen auf die Bekanntgabe des
Verwaltungsakts nach außen beschränkt ist (§ 63 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), erlassen
wurde.

69

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines
Bevollmächtigten für das Vorverfahren war gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für
notwendig zu erklären, da es den Klägern auch vom Standpunkt einer verständigen,
nicht rechtskundigen Partei nicht zumutbar war, das Vorverfahren selbst zu führen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 Abs. 1
VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

70

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 VwGO
nicht vorliegen.

71