Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2013-01-31, Aktenzeichen 7 LA 160/11

Gründe

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Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung bleibt ohne Erfolg.

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1.) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) liegen nicht vor. Derartige Zweifel bestehen, wenn überwiegende Gründe dafür sprechen, dass die vom Verwaltungsgericht getroffene Entscheidung im Ergebnis fehlerhaft ist, wenn also der Erfolg einer Berufung wahrscheinlicher ist als ihr Misserfolg. Die von der Beklagten dargelegten Gründe, § 124a Abs. 4 S. 4, Abs. 5 S. 2 VwGO, begründen solche Zweifel nicht, so dass eine Zulassung der Berufung aus diesem Grund ausscheidet (vgl. Meyer-Ladewig, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, § 124 Rn. 26 und 26 p).

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a.) Entgegen der Auffassung der Beklagten ist eine auf den 1. Januar 2011 rückwirkende Neubescheidung hinsichtlich der Aufstellung der Sammelbehälter, zu der das Urteil verpflichtet, keineswegs „tatsächlich unmöglich“.

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Dies folgt nicht, wie - einzig - geltend gemacht, aus der Überlegung, dass eine im Wege der Neubescheidung erteilte Sondernutzungserlaubnis, soweit sie zurückwirken sollte, im Sinne von § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG „von vornherein nicht durchführbar“ und damit nichtig gewesen wäre. Denn eine Erlaubnis gebietet keine Ausführung, sondern gibt nur die Möglichkeit dazu. Ihr kommt eine Legalisierungswirkung zu. Offenbar hat sich der Kläger, wie in seinem Antrag zum Ausdruck kommt, einen Nutzen auch von einer rückwirkenden Gestattung versprochen, etwa um bereits aufgestellt gewesene Behälter zu legalisieren. Auch lässt sich der Urteilstenor so auslegen, dass die Neubescheidung nur für die noch nicht abgelaufene Zeit gelten sollte, wobei die Nennung auch des bereits abgelaufenen Zeitraums nur die Wiedergabe und Kennzeichnung des dem Ablehnungsbescheid zugrunde liegenden Antrags darstellen würde. Darauf deutet die Erwiderung des Klägers im Berufungszulassungsverfahren hin, in der er von einer angestrebten „Neubescheidung nach Rechtskraft“ spricht. Auch dann hatte der Tenor im Zeitpunkt des Urteilserlasses wie auch noch während der Frist zur Begründung des Zulassungsantrags (vgl. dazu Nds. OVG, Beschl. v. 03.11.1998 - 9 L 5136/97 - DVBl. 1999, 476; Beschl. v. 17.02.2010 - 5 LA 342/08 -, juris, Rn. 8; BVerwG, Beschl. v. 15.12.2003 - 7 AV 2.03 -, NVwZ 2004, 744 <745>). jedenfalls einen realisierungsfähigen Inhalt und führen die diesbezüglichen Darlegungen der Beklagten nicht zu Zweifeln, die einer Klärung in einem Berufungsverfahren bedürften.

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b.) Auch die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, denen zufolge der in Vertretung des Oberbürgermeisters handelnde Stadtbaurat im konkreten Fall die Auswahlentscheidung nicht in eigener Zuständigkeit hätte treffen dürfen, sind im Ergebnis nicht zu beanstanden.

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aa.) Der für die Zuständigkeitsabgrenzung maßgebliche Begriff der „Geschäfte der laufenden Verwaltung“ im Sinne des § 62 Abs. 1 Nr. 6 NGO (heute § 85 Abs. 1 Nr. 7 NKomVG) ist vom Verwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Literatur und Rechtsprechung zutreffend dahingehend ausgelegt worden, dass es sich hierbei um Angelegenheiten handeln muss, die regelmäßig wiederkehrend sind, nach feststehenden Grundsätzen entschieden werden können und nach Tragweite und sachlicher Bedeutung weniger erheblich sind (vgl. BGH, Urt. v. 27.10.2008 - II ZR 158/06 -, NJW 2009, 289 <292>; OVG NRW, Urt. v. 15.12.1965 - III A 1329/65 -, OVGE 25, 186 <193>; Geis, Kommunalrecht, 2008, § 11 Rn. 40; Schmidt, Kommunalrecht, 2011, Rn. 453 f.; Thiele, NKomVG, 2011, § 85 Anm. 5). Es hat auch nicht verkannt, dass sich diese Beurteilung am Einzelfall und der Größe und Finanzkraft der jeweiligen Gemeinde ausrichten muss. Seine Erwägungen zu den vorliegend insoweit maßgeblichen Gesichtspunkten sind im Ergebnis zutreffend. Wenn auch die Erteilung einer einzelnen Sondernutzungserlaubnis nach § 18 NStrG als sachlich und wirtschaftlich unbedeutende sowie vergleichsweise häufig zu treffende Entscheidung regelmäßig zu den Geschäften der laufenden Verwaltung zu rechnen sein dürfte (so Burgi, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2008, § 13 Rn. 23), liegen hier besondere Umstände vor, die eine Ausnahme rechtfertigen: Nachdem die Standplatzvergabe von Altkleider-Sammelcontainern über Jahre hinweg durch Verwaltungsvertrag geregelt gewesen und die Neufassung dieses Vertrages im Jahr 2006 einer Beschlussfassung durch den Rat zugeführt worden war (Ratsdrucksache 0543/2006, Bl. 130 d.A.), sollte nun erstmalig eine Standplatzvergabe durch Verwaltungsakt nach Maßgabe der 2009 neu gefassten Sondernutzungssatzung und den dafür neu geschaffenen Gebührentatbeständen in der Sondernutzungsgebührenordnung der Beklagten getroffen werden, so dass insoweit noch auf keine „eingefahrene Verwaltungspraxis“ zurückzugreifen war. Eine Vergleichbarkeit zu anderen Fällen von Sondernutzungserlaubnissen, etwa für die Inanspruchnahme von Straßenraum für Tische und Stühle von Gaststätten, war nicht gegeben, da nicht ein einzelner Standort in Frage stand, sondern in einem Verwaltungsakt sogleich über sämtliche (bis zu) 500 Containerstandplätze im Stadtgebiet entschieden werden sollte. Diese Entscheidung war damit für die Beklagte eine nicht nur finanziell außergewöhnliche Sondernutzungsentscheidung, sondern wies auch einen gleich in mehrfacher Hinsicht grundlegenden Charakter auf. Dies gilt zum einen wegen des Wechsels in der Verwaltungspraxis vom Verwaltungsvertrag zum Verwaltungsakt und der angesichts mehrerer Stellplatzbewerber zu treffenden Auswahlentscheidung, zum anderen aber vor allem wegen der umweltpolitischen Bedeutung dieser Standortvergabe. Die Erteilung der streitgegenständlichen Sondernutzungserlaubnisse nach Straßenrecht steht in einem sachlichen Zusammenhang mit der Zulassung der gewerblichen Sammlung von Altkleidern nach Abfallrecht, die als Ausnahme von der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 3 Nr. 3 KrW-/AbfG einer Koordination mit dem zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger bedurfte bzw. von diesem als Drittbeauftragung gemäß § 16 Abs. 1 KrW-/AbfG oder Pflichtenübertragung gemäß §§ 15 Abs. 2, 16 Abs. 2, 17 Abs. 1 KrWG/AbfG auszugestalten war. Öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Sinne des KrW-/AbfG war aber nicht die Beklagte, sondern die Region Hannover (§ 8 Abs. 8 Gesetz über die Region Hannover). Ohne abfallrechtliche Berechtigung zur gewerblichen Sammlung ist die Innehabung einer Sondernutzungserlaubnis für Containerstandplätze aber wirtschaftlich sinnlos. Die somit gegebene Konnexität zum Abfallrecht weist der straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis für 500 Containerstandplätze eine grundlegende verwaltungs- und umweltpolitische Dimension zu, die sie aus dem Kreis der nach eingefahrenen Grundsätzen zu erledigenden „Geschäften der laufenden Verwaltung“ heraushebt. Dies zeigt sich auch nicht zuletzt an dem Umstand, dass bei der Schaffung des neuen KrWG gerade die Frage der Zulassung gewerblicher Sammlungen gemäß § 17 Abs. 2 Nr. 4, Abs. 3 KrWG den Hauptkonfliktpunkt der Gesetzesberatungen bildete (vgl. zusammenfassend Versteyl, in: Ders./Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, Einl. Rn. 10, 16 ff.) und öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger angesichts der Lukrativität der Altstoffmärkte zunehmend dazu übergehen, gewerbliche Sammlungen, insbesondere auch von Altkleidern, unter Berufung auf entgegenstehende öffentliche Interessen zu versagen und stattdessen die betreffenden Sammlungen in kommunaler Regie durchführen, eine Lösung, die angesichts der Stellplatzvergabe 2012/2013 an den „Zweckverband Abfallwirtschaft Region Hannover (aha)“ nun offenbar auch im Großraum Hannover favorisiert wird.

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Ob die Annahme des Verwaltungsgerichts zutrifft, dass bei Nichtvorliegen eines Geschäfts der laufenden Verwaltung, wie in anderen Bundesländern (vgl. z.B. § 24 Abs. 1 S. 2 GO BW; § 28 Abs. 1 KVerf BBg.; § 41 Abs. 1 S. 1 GO NRW; § 27 Abs. 1 S. 2 GO SH) eine Residualkompetenz des Rats anzunehmen ist (so Burgi, Kommunalrecht, 2. Aufl. 2008, § 12 Rn. 18; Schmidt, Kommunalrecht, 2011, Rn. 399, 454), oder ob nicht eher die niedersächsische Besonderheit greift, dass insoweit eine Auffangzuständigkeit des Verwaltungsausschusses als „Zwischenorgan“ gemäß § 57 Abs. 2 S. 1 NGO (heute: „Hauptausschuss“ gem. § 76 Abs. 2 S. 1 NKomVG) besteht (so Wilkens, in: Ipsen (Hrsg.), NKomVG, 2011, § 76 Rn. 28; Schwind, in: Blum/Häusler/Meyer [Hrsg.], NKomVG, 2. Aufl. 2012, § 76 Rn. 18; Ipsen, Niedersächsisches Kommunalrecht, 4. Aufl. 2011, Rn. 425 f.), bedarf keiner Berufungsentscheidung. Denn bereits die zutreffende Grundannahme jedenfalls einer Unzuständigkeit des Hauptverwaltungsbeamten trägt das Klagebegehren.

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bb.) Diese Unzuständigkeit schlägt zugunsten des Klägers auch durch.

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Sie stellt, wie aus den §§ 44 Abs. 3 Nr. 3, 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG deutlich wird, einen Verfahrensfehler dar (OVG MVP, Urt. v. 21.03.2007 - 3 L 159/03 -, juris, Rn. 27 f., 31; BayVGH, Urt. v. 21.03.2003 - 4 B 00.2823 -, GewArch 2003, 340). Verwaltungsausschuss wie auch Rat sind „Ausschüsse“ im Gesetzessinn, § 88 VwVfG (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. A., Rn. 6a zu § 88). „Mitwirkung“ umfasst alle Beteiligungsformen, also nicht nur beratende oder zustimmende, sondern auch (intern) entscheidende (Kallerhoff in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, Rn. 13 zu § 88). Der Senat folgt mit dieser Qualifizierung des Fehlers der Einordnung des Verwaltungsgerichts. Er weicht damit nicht von seinem Urteil vom 16.06.2005 - 7 LC 201/03 - (NVwZ-RR 2006, 177 <179>) ab, in welchem er in einer Parallelerwägung - für die Entscheidung kam es nicht darauf an - ebenfalls eine Prüfung nach § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG sowie § 46 VwVfG vorgenommen hat. Überträgt man das auf den vorliegenden Fall, ist der Fehler „nach außen“ beachtlich, denn er ist weder geheilt worden - eine nachträgliche Beschlussfassung durch Rat oder Verwaltungsausschuss hat nicht stattgefunden - noch steht § 46 VwVfG einer Aufhebung entgegen. Es ist nämlich keinesfalls offensichtlich, dass eine vorherige Befassung der Gremien zur gleichen Entscheidung geführt hätte. Die nachträgliche Information und „Nichterhebung von Bedenken“ durch den Rat reichen für eine solche Annahme hier nicht aus (vgl. Kopp/Schenke, VwVfG, 13. A., Rn. 37 zu § 46).

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cc.) Eine Relevanz des Fehlers wäre ohne weiteres gegeben, wenn man die fehlende interne Zuständigkeit des Oberbürgermeisters zugleich als sachliche Unzuständigkeit auch „nach außen“ ansähe (OVG RP, Urt. v. 13.04.2006 - 1 A 11596/05 -, juris, Rn. 34).

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2.) Die Rechtssache weist keine besonderen tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten (§ 124a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) auf. Das wäre der Fall, wenn sie vom üblichen Spektrum der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu entscheidenden Streitfälle abweicht, also größere, d.h. das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursacht (Nds. OVG, Beschl. v. 17.02.2010 - 5 LA 342/08 -, a.a.O.). Solche Schwierigkeiten bestehen hier nicht. Die Prüfung, ob im Einzelfall ein Geschäft der laufenden Verwaltung anzunehmen ist, ist in verwaltungsgerichtlichen Verfahren üblich und verursacht auch im Streitfall aus den vorgenannten Gründen keine überdurchschnittlichen Probleme. Auch das im Zulassungsantrag darüber hinaus geltend gemachte Fehlen obergerichtlicher Rechtsprechung zur Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Alttextilcontainer im Straßenraum ist kein Indiz für die besondere Schwierigkeit der Materie. Die in der Antragsbegründung behauptete Kompliziertheit bei der Ausgestaltung des Auswahlverfahrens haftet jeder konkurrierenden Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen an.

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3.) Die Berufung ist auch nicht wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen. Das wäre anzunehmen, wenn in Bezug auf die Rechtslage oder die Tatsachenfeststellungen eine unmittelbar aus dem Gesetz nicht beantwortbare, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich noch nicht beantwortete konkrete Frage aufgeworfen und erläutert wird, warum diese im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder einer bedeutsamen Fortentwicklung des Rechts der obergerichtlichen Klärung bedarf (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 31.07.1984 - 9 C 46.84 -, BVerwGE 70, 24 <26>; Nds. OVG, Beschl. v. 04.08.2006 – 7 LA 115/06 -, juris; Beschluss vom 27.10.2009 - 7 LA 94/08 -, juris). Soweit sich die von der Beklagten insoweit thematisierten Fragen auf die Bestimmung der Geschäfte der laufenden Verwaltung beziehen, sind sie, wie der Zulassungsantrag selbst einräumt, entweder unmittelbar aus dem Gesetz zu beantworten oder in Rechtsprechung und Kommentierungen bereits behandelt. Sie bedürfen im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts keiner weiteren obergerichtlichen Klärung. Soweit sie die Fragen der konkreten Wertgrenzen in der Sondernutzungsgebührensatzung oder die Bekanntgabe von Auswahlkriterien bei der Vergabe von Sondernutzungserlaubnissen für Alttextilcontainer ansprechen, haben sie keine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung.

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4. Schließlich behauptet die Beklagte nach § 124a Abs. 5 Satz 2 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zu Unrecht eine Abweichung von dem Urteil des Senats vom 16.06.2005 - 7 LC 201/03 - (NVwZ-RR 2006, 177). Gegenstand jenen Verfahrens war die gewerberechtliche Zulassung eines Jahrmarktes nach § 70 GewO, und der Senat hatte mit Blick auf die Vergabeentscheidung nach § 70 Abs. 3 GewO u.a. darüber zu entscheiden, ob die dieser Auswahlentscheidung zugrunde liegenden Vergabekriterien von der verwaltungsintern zuständigen Stelle bestimmt worden waren. Dass seinerzeit die Zulassungsentscheidung selbst als ein Geschäft der laufenden Verwaltung von der Hauptverwaltungsbeamtin als der zuständigen Behörde zu erlassen war, stand außer Streit. Zudem hat der Senat in seiner Entscheidung offengelassen, ob die Vergabe- oder Zulassungsrichtlinien von der Bürgermeisterin oder dem Rat bzw. Verwaltungsausschuss beschlossen werden müssten (a.a.O., <179>).

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