Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-01-28, Aktenzeichen 7 D 35/03.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0128.7D35.03NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin wendet sich gegen die zwischenzeitlich aufgehobene Satzung
der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre Nr. 02/2003 für den
Geltungsbereich des Bebauungsplanes "Windkraftvorranggebiet COE 09" der
Antragsgegnerin.

3

Die Veränderungssperre erfasste einen Bereich nördlich der Kernstadt E. , der
nordwestlich der Bundesautobahn A 43 und nordöstlich der Bundesstraße B 474
liegt. Für die Errichtung von drei Windkraftanlagen, die im Geltungsbereich der
Veränderungssperre auf den Grundstücken Gemarkung E. -Kirchspiel, Flur 103,
Flurstücke 9, 11 und 12 errichtet werden sollen, hatte die Antragstellerin unter dem
18. Juni 2002 beim Staatlichen Umweltamt Münster die Erteilung einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung beantragt. Dieser Antrag wurde mit
Bescheid vom 10. Juli 2003 unter Hinweis auf die hier strittige Veränderungssperre
abgelehnt. Über den hiergegen erhobenen Widerspruch der Antragstellerin ist
bislang nicht entschieden.

4

Dem Erlass der strittigen Veränderungssperre liegt folgende Vorgeschichte
zugrunde:

5

Der Gebietsentwicklungsplan Regierungsbezirk N. - Teilabschnitt N1. -
enthält in seinem Teil 3 den vom Bezirksplanungsrat N. am 9. Juni 1997
aufgestellten sachlichen Teilabschnitt "Eignungsbereiche für erneuerbare
Energien/Windkraft" (im Nachfolgenden "GEP" genannt). Die Bekanntmachung der
Genehmigung des GEP erfolgte am 12. November 1998 (GV. NRW. S. 606). In den
Jahren 1998 und 1999 wurde er ergänzt.

6

Der GEP stellt für die Gemeinden des Münsterlands 119 Bereiche mit Eignung
für die Nutzung erneuerbarer Energien - Windkraft (im Nachfolgenden
"Eignungsbereiche" genannt) zeichnerisch dar. Sie erfassen Flächen von insgesamt
ca. 23.500 ha und sollen die Installierung von ca. 1.200 Windkraftanlagen der
1,5 MW-Klasse ermöglichen. Im Stadtgebiet der Antragsgegnerin liegen die
Eignungsbereiche COE 07 (Größe: 630 ha), COE 09 (Größe: 150 ha), COE 10
(Größe: 60 ha) und COE 11 (Größe: 380 ha), wobei der Eignungsbereich COE 07
nur zu rd. einem Drittel im Stadtgebiet der Antragsgegnerin und im Übrigen im Gebiet
der Stadt Coesfeld liegt.

7

Nach Nr. 1 der textlichen Darstellungen des GEP hat sich zur Verwirklichung der
landesplanerisch angestrebten Konzentration der Raumnutzungen die Planung und
Errichtung von Windkraftanlagen grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen, die als
Eignungsbereiche zeichnerisch dargestellt sind. Um eine günstige Energieausbeute
innerhalb der Eignungsbereiche durch optimierte räumliche Zuordnung der einzelnen
Windkraftanlagen untereinander zu gewährleisten, sollen die landesplanerischen
Eignungsbereiche und die betreffenden Kompensationsmaßnahmen nach Nr. 4 der
textlichen Darstellungen in der Regel durch ergänzende Festsetzungen im Rahmen
der Bauleitplanung konkretisiert werden. In den Erläuterungen zum GEP finden sich
insbesondere Aussagen über die mit dem GEP verfolgten Zielsetzungen (Nrn. 9 -
11), über die ihm zugedachte Konzentrationswirkung (Nr. 11a), über die bei der
Aufstellung des GEP abwägend berücksichtigten Ziele und Kriterien (Nrn. 19 - 31)
sowie zu den Möglichkeiten der Konkretisierung des GEP durch gemeindliche
Flächennutzungspläne und Bebauungspläne (Nrn. 12, 33 - 36).

8

Auf Grund der Ausführungen im GEP wurde bei der Antragsgegnerin wie in den
anderen Gemeinden des Münsterlandes zunächst kein Anlass gesehen, die Nutzung
der Windenergie auch durch die gemeindliche Bauleitplanung zu steuern. Man ging
davon aus, dass die dargestellten Eignungsbereiche entsprechend den Darlegungen
in Nr. 11a der Erläuterungen eine Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB auch für einzelne gewerbliche (nicht-landwirtschaftliche) Windkraftanlagen
außerhalb der Eignungsbereiche entfalteten. Als sich eine Änderung des
einschlägigen ministeriellen Windenergieerlasses für das Land Nordrhein-Westfalen
mit dem Inhalt abzeichnete, dass von einer Raumbedeutsamkeit von
Windenergieanlagen erst bei der Errichtung von drei (nahe beieinander liegenden)
Anlagen auszugehen sei, wurde bei der Antragsgegnerin nunmehr ein Bedarf
gesehen, auch die Errichtung einzelner Windkraftanlagen über den
Flächennutzungsplan durch Festlegung von Konzentrationszonen mit
Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu steuern. In der hierzu
einschlägigen Beschlussvorlage BA 085-01 vom 29. März 2001 heißt es u.a.:

9

"Die Darstellung der Windeignungsbereiche und das damit
einhergehende Vorgehen seitens der Bezirksregierung N. sowie auch
die Definition der Raumbedeutsamkeit von Windenergieanlagen haben
dazu geführt, dass die Stadt E. , wie im Übrigen nahezu alle
Kommunen im N1. , eine Darstellung von Konzentrationszonen für
die Windenergienutzung in ihrem Flächennutzungsplan bislang nicht für
erforderlich ansah, da die Regelungstiefe des Gebietsentwicklungsplanes
fast alle Windenergieanlagen erfasste."

10

Am 16. Mai 2002 beschloss die Stadtverordnetenversammlung der
Antragsgegnerin, das Verfahren zur 43. Änderung des Flächennutzungsplans
"Vorrangflächen für Windenergienutzung" (im Nachfolgenden "43. FNP-Änderung"
genannt) einzuleiten. In der hierfür maßgeblichen Vorlage BA 131/2002 heißt es u.a.,
die Stadt mache mit der Darstellung von Vorrangflächen im Flächennutzungsplan
von der gesetzlich eingeräumten Möglichkeit Gebrauch, über den GEP hinaus die
Ansiedlung von Windenergieanlagen hinsichtlich ihrer Lage und Anzahl zu steuern.
Des Weiteren ließ die Antragsgegnerin von der u. GmbH die Untersuchung
"Ermittlung von Vorrangflächen für die Nutzung der Windenergie auf dem Gebiet der
Stadt E. " (im Nachfolgenden "u.-Untersuchung" genannt) erstellen. Diese kam im
August 2002 zu dem Ergebnis, dass im Stadtgebiet insgesamt neun potentielle
Vorrangflächen vorhanden seien, von denen drei als besonders günstig und damit
als geeignete potentielle Vorrangflächen anzusehen seien. Die in der Untersuchung
als potentielle Vorrangflächen bezeichneten Bereiche liegen weit überwiegend nicht
in den im GEP dargestellten Eignungsbereichen. Als wesentliche Ursache für diese
Abweichung von den GEP-Darstellungen wird in der Untersuchung insbesondere die
Berücksichtigung von Vorsorgeabständen zu Einzelgehöften und anderen Nutzungen
angeführt.

11

Nach Vorlage der u.-Untersuchung befasste sich die
Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 10. Oktober 2002 unter zwei
Tagesordnungspunkten mit ihrer weiteren die Steuerung von Windenergieanlagen
betreffenden Bauleitplanung. Der Tagesordnungspunkt 6 bezog sich auf die
Darstellung von Vorrangflächen zur Nutzung der Windenergie im Rahmen der
43. FNP-Änderung. Hierzu fasste die Stadtverordnetenversammlung auf der
Grundlage der Vorlage UW 247/2002 einen Beschluss darüber, welches Konzept im
weiteren Verfahren der 43. FNP-Änderung konkretisiert werden sollte. Unter dem
Tagesordnungspunkt 6a beschloss sie auf der Grundlage der Vorlage SV 283/2002
ferner, Verfahren für die Neuaufstellung von Bebauungsplänen für die
Windkraftvorranggebiete COE 07, COE 09, COE 10 und COE 11 einzuleiten. Die
konkret beschlossenen Geltungsbereiche der vier Gebiete für die Bebauungspläne
umfassen jeweils die entsprechenden Eignungsbereiche des GEP und greifen über
sie hinaus. Die vier Aufstellungsbeschlüsse für die Bebauungspläne wurden am
17. Oktober 2002 öffentlich bekannt gemacht.

12

Nachdem am 18. März 2003 bezüglich der 43. FNP-Änderung eine
Bürgerbeteiligung durchgeführt worden war, beschloss die
Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin am 10. April 2003 schließlich
vier Satzungen über Veränderungssperren für die vier Bebauungsplanbereiche, für
die am 10. Oktober 2002 Aufstellungsbeschlüsse gefasst worden waren, mithin auch
die hier strittige Satzung. Die diesen Satzungsbeschlüssen zugrunde liegende
Vorlage BA 92/2003 verweist hinsichtlich der Ziele und Zwecke der Planung auf die
Vorlage SV 283/2002 zur Sitzung vom 10. Oktober 2002, die ihrerseits auch die
Vorlage UW 247/2002 in Bezug nimmt. Die Satzungen über die
Veränderungssperren wurden am 17. April 2003 öffentlich bekannt gemacht.

13

Nach Erlass der Veränderungssperren nahmen die Planungen der
Antragsgegnerin folgende Entwicklung:

14

Im Verfahren zur 43. FNP-Änderung kam die Antragsgegnerin schließlich zu dem
Ergebnis, dass die im GEP dargestellten Eignungsbereiche COE 09, COE 10 und
COE 11 aus der Sicht der Stadt für eine Windkraftnutzung nicht geeignet seien. Mit
der 43. FNP-Änderung wurde lediglich für einen Teil des Bereichs COE 07 eine
Vorrangfläche für Windenergie mit einer Begrenzung der Höhe der Anlagen auf
145 m vorgesehen, deren Auswahl im Erläuterungsbericht vom 10. Februar 2004
näher erläutert wurde. Bezüglich dieser Änderung des Flächennutzungsplans teilte
die Bezirksregierung N. der Antragsgegnerin im Verfahren nach § 20 LPlG mit
Verfügung vom 5. März 2004 mit, die beabsichtigte Ausweisung der Vorrangfläche
COE 07 für die Windenergienutzung im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin
sei mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung vereinbar. Ein
Zielabweichungsverfahren nach § 19a LPlG wurde nicht durchgeführt. Die 43. FNP-
Änderung wurde mit dem genannten Inhalt genehmigt und bekannt gemacht.

15

Die hier strittige Veränderungssperre für den Geltungsbereich des
Bebauungsplans "Windkraftvorranggebiet COE 09" wurde mit Satzung der
Antragsgegnerin vom 29. Juli 2004 aufgehoben. Die Aufhebungssatzung wurde am
3. August 2004 bekannt gemacht.

16

Die Antragstellerin hat am 19. Mai 2003 den vorliegenden Normenkontrollantrag
gestellt, mit dem sie zunächst beantragt hat, die strittige Satzung über die
Veränderungssperre für nichtig zu erklären. Nach Aufhebung der Satzung hat sie ihr
Begehren dahin umgestellt, dass sie nunmehr die Feststellung begehrt, die Satzung
über die Veränderungssperre sei ungültig gewesen.

17

Zur Begründung trägt die Antragstellerin insbesondere vor:

18

Der nunmehr gestellte Feststellungsantrag sei nach der höchstrichterlichen
Rechtsprechung auch im Normenkontrollverfahren zulässig. Der
immissionsschutzrechtliche Genehmigungsantrag sei unter Hinweis auf die
Veränderungssperre abgelehnt worden. Die Veränderungssperre habe jedenfalls
eine erhebliche Verzögerung des Genehmigungsverfahrens bewirkt. Insoweit seien
ihr erhebliche Schäden entstanden, die sie im Regresswege geltend machen wolle.
Die hierfür maßgeblichen Rechtsgrundlagen ergäben sich aus den Grundsätzen der
Amtshaftung und des enteignungsgleichen Eingriffs sowie aus § 39 OBG. Eine
Entschädigungsklage sei jedenfalls nicht offensichtlich aussichtslos.

19

Der Antrag sei auch begründet. Die Veränderungssperre sei aus mehreren
Gründen ungültig gewesen.

20

Die Planung, die mit der Veränderungssperre habe gesichert werden sollen,
verstoße gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Die Festsetzungen des GEP zu den
Eignungsbereichen seien als Ziele der Raumordnung festgelegt worden. Insoweit
könne entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin nicht zwischen einer dem GEP
zukommenden Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB einerseits und
einer Bindungswirkung für die gemeindliche Planung nach § 1 Abs. 4 BauGB
differenziert werden, insbesondere könne dieselbe Planung nicht im Hinblick auf § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB als Ziel der Raumordnung und im Hinblick auf § 1 Abs. 4
BauGB als bloßer Grundsatz der Raumordnung angesehen werden. Die der
Gemeinde im Rahmen des Anpassungsgebots nach § 1 Abs. 4 BauGB zustehenden
Gestaltungsmöglichkeiten ließen es nicht zu, im GEP festgelegte Eignungsgebiete
schlicht "wegzuplanen". Nichts anderes sei aber beabsichtigt gewesen und letztlich
auch geschehen. Insoweit treffe auch die zur 43. FNP-Änderung im Verfahren nach
§ 20 LPlG abgegebene Stellungnahme der Bezirksregierung vom 5. März 2004 nicht
zu. Bei der Streichung der Eignungsbereiche COE 09, COE 10 und COE 11 im
Rahmen der Flächennutzungsplanung habe es sich um eine Änderung der Vorgaben
des GEP gehandelt, so dass zumindest ein Zielabweichungsverfahren nach § 19a
LPlG habe durchgeführt werden müssen. Das sei jedoch nicht geschehen.

21

Bei Erlass der Veränderungssperre seien die mit der Bebauungsplanung
verfolgten Planabsichten auch nicht in dem nach der höchstrichterlichen
Rechtsprechung erforderlichen Ausmaß konkretisiert gewesen. Es hätten keine
positiven Planungsziele und auch kein schlüssiges Plankonzept vorgelegen. Die
insoweit für die Planungsziele einschlägige Vorlage SV 283/2002 habe alles offen
gelassen. Die Planung sei unzulässigerweise von Anfang an daran ausgerichtet
gewesen, nur ein solches absolutes Minimum an Windenergienutzung zuzulassen,
welches man meinte, überhaupt noch verantworten zu können. Dies werde durch
den weiteren Planungsablauf bestätigt.

22

Der Sache nach sei die Aufstellung der Bebauungspläne eine Scheinplanung
gewesen und nur beschlossen worden, um gegenüber Zulassungsanträgen
Reaktionen in Form der Veränderungssperre bzw. Zurückstellung zu ermöglichen.
Mit den Aufstellungsbeschlüssen für Bebauungspläne und den daran anknüpfenden
Veränderungssperren habe nur die Flächennutzungsplanung gesichert werden
sollen. Das sei nicht zulässig.

23

Die Planung, die mit der Veränderungssperre habe gesichert werden sollen, sei
auch widersprüchlich gewesen. Die uventus-Untersuchung sei zu dem Ergebnis
gekommen, dass von den GEP-Flächen keine im Flächennutzungsplan ausgewiesen
werden könne. Die Entscheidung, die Ausweisung von Vorrangzonen im
Flächennutzungsplan auf die im GEP dargestellten Bereiche zu beschränken, sei
daher widersprüchlich und bedeute, dass sich die Planung auf ungeeignete Flächen
fokussiert habe. Widersprüchlich sei die Flächennutzungsplanung auch deshalb, weil
sie Bereiche habe ausschließen sollen, die unter Aspekten des Immissionsschutzes
bedenklich seien. Genau dies treffe für die von ihr - der Antragstellerin - geplanten
Anlagestandorte jedoch nicht zu, weil insoweit das Staatliche Umweltamt keine
Bedenken unter Aspekten des Immissionsschutzes gehabt habe.

24

Die Antragstellerin beantragt,

25

festzustellen, dass die Satzung der
Antragsgegnerin über die Veränderungssperre
02/2003 für den Geltungsbereich des
Bebauungsplanes "Windkraftvorranggebiet COE 09"
ungültig war.

26

Die Antragsgegnerin beantragt,

27

den Antrag abzulehnen.

28

Sie trägt insbesondere vor, gegen den nunmehr gestellten Feststellungsantrag
bestünden keine grundsätzlichen prozessualen Bedenken. Der Antrag sei jedoch
nicht begründet. Gründe für eine Ungültigkeit der strittigen Satzung lägen nicht
vor.

29

Die Gründe für den Erlass der Veränderungssperren und die Ziele der zu
sichernden Planung ergäben sich aus der Vorlage BA 92/2003 in Verbindung mit der
Vorlage SV 283/2002. Hiernach habe sie - die Antragsgegnerin - mit den
Bebauungsplänen das Ziel verfolgt, Einfluss auf die Zahl, Lage, Höhe und Gestaltung
der Windkraftanlagen auf der Basis des nunmehr vorliegenden
Windenergiegutachtens zu nehmen. Diese Planungsüberlegung, die sie sich schon
bei Erlass der Veränderungssperren zu Eigen gemacht habe, genüge den
Anforderungen der Rechtsprechung und stelle keine unzulässige
Verhinderungsplanung dar. Der GEP schließe gemeindliche Planungsaktivitäten
bezüglich der Eignungsgebiete nicht aus. Er lasse nach Nr. 4 der textlichen
Darstellungen und Nr. 12 der Erläuterungen eine konkretisierende Bauleitplanung zu.
Hierfür habe auch ein Bedarf bestanden, weil der GEP große Unsicherheiten
ausgelöst habe. Im Übrigen könne der GEP auch geändert werden. Der zu
sichernden Planung habe auch ein Gesamtkonzept entsprechend den
Anforderungen der Rechtsprechung zugrunde gelegen. So habe das Ergebnis einer
flächendeckenden Untersuchung vorgelegen.

30

Die Flächennutzungsplanung verstoße auch nicht gegen § 1 Abs. 4 BauGB trotz
des Wegfalls von Eignungsbereichen des GEP. Die Anfrage nach § 20 LPlG sei
positiv beschieden worden. Der Inhalt des Flächennutzungsplans sei damit
regionalplanerisch abgestimmt, unabhängig davon, ob er 1, 2, 3 oder 4
Vorrangzonen enthalte. Im Übrigen liege auch deshalb keine Verletzung der
Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB vor, weil bei dem GEP zu differenzieren
sei zwischen seiner Außenwirkung im Sinne einer Steuerung der Zulässigkeit von
Windkraftanlagen nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB und seiner Innenwirkung im Sinne
einer Bindung nach § 1 Abs. 4 BauGB. Ein GEP könne, auch wenn er eine
Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB entfalten solle, im Hinblick auf
§ 1 Abs. 4 BauGB bloße Grundsätze der Raumordnung normieren. Insoweit hänge
der Charakter einer GEP-Darstellung als Ziel oder Grundsatz der Raumordnung nicht
von ihrem Wortlaut, sondern von ihrem Inhalt ab. Allerdings sei ein Vorranggebiet als
Ziel der Raumordnung und ein Vorbehaltsgebiet als Grundsatz der Raumordnung
anzusehen. Bei Eignungsgebieten komme es hingegen auf die konkrete Prüfung des
GEP an. Insoweit besage etwa Nr. 33 der Erläuterungen zum hier betroffenen GEP
nur, dass die Gemeinden Konzentrationszonen ausweisen könnten, nicht hingegen,
dass sie solche ausweisen müssten. Zu berücksichtigen sei auch, dass der hier
betroffene GEP aus dem Jahr 1997 stamme. Seinerzeit seien die Definitionen des
§ 7 Abs. 4 ROG in der Fassung des BauROG noch nicht maßgeblich gewesen. Es
bestünden Bedenken, dass der hier betroffene GEP abschließend abgewogene
textliche und zeichnerische Festlegungen im Sinne der zu Zielen der Raumordnung
ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung enthalte. Er gebe keine Grundlage
dafür, Eignungsbereiche als Vorranggebiete anzusehen, in denen jede andere
Nutzung zu unterbleiben habe. Auch der Vortrag der Antragstellerin gebe nichts
dafür her, dass die Eignungsbereiche des GEP als Ziel im Sinne von § 1 Abs. 4
BauGB zu qualifizieren seien.

31

Auch im Übrigen seien weder die Veränderungssperren noch der
zwischenzeitlich beschlossene Flächennutzungsplan ungültig. Die flächendeckende
Untersuchung habe nur wenige potentielle Vorrangflächen mit einer Mindestgröße
von jeweils 20 ha für drei Windkraftanlagen ergeben. Dies sei die Folge einer
Berücksichtigung der immissionsschutzrechtlichen Vorsorgeabstände von 300 m, die
auf der Ebene des GEP nicht geprüft worden seien. Im Hinblick auf den weiten
Wirkungskreis der heute üblichen Windkraftanlagen von 1,5 MW Leistung würde der
Landschaftsraum überfrachtet. Dies sei planerisch nicht gewollt gewesen und habe
durch den Flächennutzungsplan und die Bebauungspläne verhindert werden sollen.
Die Planung habe die münsterländische Parklandschaft möglichst weitgehend
erhalten sollen. Im Bereich COE 07 bestehe bereits ein Windpark enormen
Ausmaßes für münsterländische Verhältnisse, so dass es sich angeboten habe,
diesen ggf. auszubauen und andere Bereiche freizuhalten.

32

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von der Antragsgegnerin
vorgelegten Aufstellungsvorgänge und sonstigen Unterlagen ergänzend Bezug
genommen.

33

Entscheidungsgründe:

34

Der Normenkontrollantrag ist mit dem nunmehr von der Antragstellerin verfolgten
Feststellungsbegehren zulässig.

35

In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass ein Antragsteller dann, wenn eine
Veränderungssperre nach § 14 BauGB (früher: § 14 BBauG) während der
Anhängigkeit eines nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässigen Antrags auf
Feststellung ihrer Unwirksamkeit (früher: Nichtigkeit) außer Kraft tritt, die Feststellung
begehren kann, dass die Veränderungssperre ungültig war.

36

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 2. September
1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99.

37

So liegt der Fall hier.

38

Die Antragstellerin hat ihren gegen die Veränderungssperre für den
Geltungsbereich des Bebauungsplans "Windkraftvorranggebiet COE 09" (im
Nachfolgenden "Veränderungssperre COE 09" genannt) gerichteten
Normenkontrollantrag am 19. Mai 2003, rd. einen Monat nach Bekanntmachung der
Veränderungssperre COE 09, gestellt. Dass dieser Antrag zulässig war, weil die
Veränderungssperre einem von der Antragstellerin geltend gemachten Anspruch auf
Zulassung der von ihr zur (immissionsschutzrechtlichen) Genehmigung gestellten
drei Windkraftanlagen entgegenstand, steht außer Streit. Dies unterliegt auch keinem
Zweifel.

39

Einen Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO - auch gegen eine als Satzung
erlassene Veränderungssperre - kann nicht nur der Eigentümer des betreffenden
Grundstücks zulässigerweise stellen, sondern auch derjenige, der eine
Baugenehmigung oder - wie hier - immissionsschutzrechtliche Genehmigung für ein
Vorhaben beantragt hat, deren Erteilung die Satzung entgegengehalten wird.

40

Vgl. zur Antragsbefugnis eines
Bauantragstellers, einen Normenkontrollantrag
gegen einen Bebauungsplan zu stellen: BVerwG,
Beschluss vom 18. Mai 1994 - 4 NB 27.93 -, BRS 56
Nr. 31.

41

Die Veränderungssperre COE 09 ist auch während des anhängigen
Normenkontrollverfahrens außer Kraft getreten. Die Antragsgegnerin hat sie mit ihrer
am 3. August 2004 bekannt gemachten Satzung vom 29. Juli 2004 ausdrücklich
aufgehoben.

42

Der Zulässigkeit des nunmehr verfolgten Feststellungsbegehrens könnte
allenfalls entgegenstehen, dass der Antragstellerin ein berechtigtes Interesse an
dieser Feststellung fehlt.

43

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 2. September
1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99 und Urteil vom
11. April 2002 - 7 CN 1.02 -, DVBl 2002, 1127.

44

Ein solches Feststellungsinteresse kann sich namentlich daraus ergeben, dass die
begehrte Feststellung präjudizielle Wirkung für die Frage der Rechtmäßigkeit oder
Rechtswidrigkeit eines auf die Norm gestützten behördlichen Verhaltens und damit
für in Aussicht genommene Entschädigungs- oder Schadensersatzansprüche haben
kann. Dabei hat das Normenkontrollgericht allerdings nicht in eine eingehende
Untersuchung der Begründetheit der vom Antragsteller beabsichtigten
Entschädigungs- oder Schadensersatzklage einzutreten; dies ist Sache des mit der
etwaigen Klage angerufenen Zivilgerichts. Ein berechtigtes Interesse an der
beantragten Feststellung besteht vielmehr nur dann nicht, wenn sie der Vorbereitung
einer Klage dient, die offensichtlich aussichtslos ist.

45

So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom
2. September 1983 - 4 N 1.83 -, BRS 40 Nr. 99.

46

Von Letzterem kann hier keine Rede sein. Die Veränderungssperre COE 09 war
Anlass zur Ablehnung des Genehmigungsantrags der Antragstellerin. Ohne die
Veränderungssperre hätten der Genehmigung bis zum Inkrafttreten der 43. FNP-
Änderung, deren Wirksamkeit hier offen bleiben kann, öffentliche Belange im Sinne
von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB nicht entgegen gehalten werden können, da die
Standorte der zu genehmigenden Anlagen innerhalb des im GEP dargelegten
Eignungsbereichs COE 09 lagen. Dafür, dass der Genehmigungsantrag im Übrigen
offensichtlich aussichtslos war, liegen keine Anhaltspunkte vor.
Schadensersatzforderungen der Antragstellerin kommen selbst dann in Betracht,
wenn der Antragstellerin künftig die begehrte immissionsschutzrechtliche
Genehmigung, über die noch nicht abschließend entschieden ist, erteilt werden
sollte, weil die Veränderungssperre dann jedenfalls zu einer Verzögerung mit
eventuellen Einbußen an Einspeisungsvergütungen geführt hat. Sie erscheinen
damit jedenfalls nicht als von vornherein ausgeschlossen. Zu Recht räumt die
Antragsgegnerin daher ein, dass gegen den Feststellungsantrag keine
grundsätzlichen prozessualen Bedenken bestünden.

47

Das Feststellungsbegehren ist jedoch nicht begründet. Entgegen der Auffassung
der Antragstellerin liegen keine Gründe dafür vor, dass die Veränderungssperre
COE 09 ungültig war.

48

Die Antragsgegnerin war nicht etwa von vornherein gehindert gewesen, mit der
Aufstellung der 43. FNP-Änderung einerseits und der Aufstellung von
Bebauungsplänen für die Eignungsbereiche COE 07, COE 09, COE 10 und COE 11
andererseits parallel sowohl eine Flächennutzungsplanung als auch eine
Bebauungsplanung zu betreiben, die beide auf die Steuerung der nach § 35 Abs. 1
Nr. 6 BauGB im Außenbereich privilegierten Windkraftanlagen abzielen, und die
entsprechende Bebauungsplanung - hier für den Bereich COE 09 - mit einer
Veränderungssperre zu sichern.

49

Insoweit ist allerdings zunächst klarzustellen, dass von dem Instrument der
Veränderungssperre nach § 14 BauGB nur dann Gebrauch gemacht werden darf,
wenn es um die Sicherung der Aufstellung eines Bebauungsplans geht. Die
Veränderungssperre ist hingegen kein zulässiges Instrument, die Aufstellung oder
Änderung eines Flächennutzungsplans zu sichern. Die zwischenzeitlich gegen-
standslos gewordene Regelung des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB sah nur vor, dass
die Baugenehmigungsbehörde auf Antrag der Gemeinde die Entscheidung über die
Zulässigkeit von Windenergieanlagen bis längstens zum 31. Dezember 1998
auszusetzen hatte, wenn die Gemeinde die Aufstellung oder Änderung eines
Flächennutzungsplans mit der Absicht beschlossen hatte, die Festlegung von
Darstellungen zu Windenergieanlagen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu
prüfen. Eine Möglichkeit, die Aufstellung bzw. Änderung einer solchen
Flächennutzungsplanung auch durch eine Veränderungssperre zu sichern, war nach
dem zwischenzeitlich ausgelaufenen Recht nicht gegeben. Auch die am 20. Juli 2004
in Kraft getretene Neuregelung des § 14 Abs. 3 BauGB, die im vorliegenden
Verfahren ohnehin nicht einschlägig ist, lässt zur Sicherung einer
Flächennutzungsplanung, mit der die Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3
BauGB erreicht werden sollen, lediglich eine Zurückstellung von Baugesuchen für
längstens ein Jahr, nicht hingegen die Sicherung einer solchen
Flächennutzungsplanung durch eine Veränderungssperre nach § 14 BauGB zu.

50

Das Auslaufen der Zurückstellungsmöglichkeit des § 245 b Abs. 1 Satz 1 BauGB
mit dem 31. Dezember 1998 als solches hindert die Gemeinden jedoch nicht, nach
diesem Zeitpunkt die Errichtung von Windenergieanlagen in Konzentrationszonen,
die im Flächennutzungsplan dargestellt sind, einer Feinsteuerung (z. B. Begrenzung
der Anlagenhöhe, Festlegung der Standorte der einzelnen Anlagen) durch einen
Bebauungsplan zu unterziehen und die Aufstellung eines solchen Bebauungsplans
durch eine Veränderungssperre zu sichern. Eine solche Vorgehensweise kommt
selbst dann in Betracht, wenn neben dem Verfahren zur Aufstellung des auf eine
Feinsteuerung abzielenden Bebauungsplans gleichzeitig der Flächennutzungsplan
im Parallelverfahren nach § 8 Abs. 3 BauGB geändert werden soll.

51

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 25. November
2003 - 4 BN 60.03 -, BRS 66 Nr. 115.

52

Der hiernach allein zur Sicherung einer Bebauungsplanung zulässige Erlass einer
Veränderungssperre steht allerdings nicht gleichsam im Belieben der Gemeinde. Sie
kann von dem Sicherungsinstrument des § 14 BauGB vielmehr nur unter bestimmten
Voraussetzungen Gebrauch machen. Diese Voraussetzungen lagen bei dem Erlass
der Veränderungssperre COE 09 vor.

53

Eine Ungültigkeit der strittigen Veränderungssperre folgt nicht bereits daraus,
dass bei ihrem Erlass die Bebauungsplanung, die sie sichern sollte, nicht hinreichend
konkretisiert war.

54

Die insoweit gerade an Planungen, die - wie hier - die Zulässigkeit von
Windkraftanlagen steuern sollen, zu stellenden Anforderungen sind in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts umfassend geklärt. Sie lassen sich
dahin gehend zusammenfassen, dass Voraussetzung für den Erlass einer
Veränderungssperre ist, dass die Planung, die die Veränderungssperre sichern soll,
ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden
Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist, dass die Gemeinde bereits positive
Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine
Negativplanung, die nur einzelne Vorhaben ausschließt, reicht nicht aus. Auch eine
Planung, bei der in einem raumordnerisch für die Windenergie vorgesehenen Gebiet
Festsetzungen zugunsten der Windenergie von "Null bis Hundert" möglich sind, also
alles noch offen ist, kann nicht durch eine Veränderungssperre gesichert werden. Ihr
Zweck ist es, eine bestimmte Bauleitplanung, und nicht lediglich die
Planungszuständigkeit und Planungshoheit der Gemeinde zu sichern. Die bloße
"Absicht zu planen" genügt nicht.

55

So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss vom
19. Mai 2004 - 4 BN 22.04 -, JURIS-Dokumentation
unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom
19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BauR 2004, 1256 =
NVwZ 2004, 984 und Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004,
858.

56

Vom Gesetz nicht gedeckt ist es daher, wenn eine Gemeinde eine
Veränderungssperre erlässt, um erst Zeit für die Entwicklung eines bestimmten
Planungskonzepts zu gewinnen.

57

So: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004,
858.

58

Die Wirkungen einer Veränderungssperre wären - auch vor dem Hintergrund des
Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - unerträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen
sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt.

59

So: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 13.03 -, BauR 2004, 1256 = NVwZ 2004,
984.

60

Letzteres ist etwa der Fall bei einer Überplanung von Bereichen, die nach
Einschätzung der Regionalplanung grundsätzlich für Windkraftanlagen geeignet sind,
wenn die Gemeinde der Auffassung ist, dass diese Einschätzung der
Regionalplanung etwa an berechtigten Nutzungsinteressen der Nachbarschaft
insgesamt scheitern könne.

61

So: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004,
858.

62

Es reicht daher nicht aus, wenn die Gemeinde lediglich das städtebauliche Ziel
verfolgt, "gegebenenfalls" positiv geeignete Standorte für die Errichtung von
Windkraftanlagen festzusetzen.

63

So der Sachverhalt, der dem Urteil des BVerwG
vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BauR 2004,
1256 = NVwZ 2004, 984 zugrunde lag.

64

Allerdings darf das Konkretisierungserfordernis nicht überspannt werden, weil sonst
die praktische Tauglichkeit der Veränderungssperre verloren gehen würde. So wird
sich die Gemeinde im Allgemeinen nicht bereits zu Beginn des
Aufstellungsverfahrens auf ein bestimmtes Planungsergebnis festlegen können;
denn es ist gerade der Sinn der Vorschriften über die Planaufstellung, dass der
Bebauungsplan innerhalb des Planungsverfahrens - insbesondere unter Beachtung
des Abwägungsgebotes - erst erarbeitet wird.

65

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004, 858
m.w.N..

66

Im Wesentlichen hängt das Mindestmaß der Konkretisierung der zu sichernden
Planung letztlich von den Umständen des Einzelfalls ab. Ob eine
Veränderungssperre unter bestimmten Voraussetzungen in der Regel die
beschriebenen Kriterien an eine hinreichend konkretisierte Planung erfüllen wird,
lässt sich nicht in allgemeingültiger Form rechtsgrundsätzlich klären.

67

So ausdrücklich: BVerwG, BVerwG, Beschluss
vom 19. Mai 2004 - 4 BN 22.04 -, JURIS-
Dokumentation.

68

Gemessen an diesen Maßstäben unterliegt die strittige Veränderungssperre COE 09
keinen Bedenken.

69

Zu dem hier maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der
Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin vom 10. April 2003 über die
Veränderungssperre COE 09 hatte die Antragsgegnerin sowohl das Verfahren zur
43. FNP-Änderung als auch die Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen für
den im GEP festgelegten Eignungsbereich COE 09 sowie für die drei weiteren im
Stadtgebiet der Antragsgegnerin gelegenen Eignungsbereiche eingeleitet. Der Stand
dieser Aufstellungsverfahren stellte sich nach den für die Prüfung des Senats
maßgeblichen Verlautbarungen der zuständigen Organe der Antragsgegnerin, deren
Inhalte Gegenstand der Erörterungen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat
waren, am 10. April 2003 wie folgt dar:

70

Hinsichtlich der Flächennutzungsplanung hatte sich die Antragsgegnerin dazu
entschlossen, die Zulässigkeit von (gewerblichen) Windkraftanlagen über die
Festlegungen der Eignungsbereiche im GEP hinaus auch durch die Darstellung von
Vorrangzonen in ihrem Flächennutzungsplan zu steuern, die über die Festlegungen
des GEP hinaus Wirkungen im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB auch für
Einzelanlagen im Außenbereich entfalten sollten. Dies folgt bereits aus den
Ausführungen in der im Tatbestand auszugsweise wiedergegebenen
Beschlussvorlage BA 085-01 vom 29. März 2001, die der Bauausschuss der
Antragsgegnerin am 26. April 2001 zur Kenntnis genommen hatte. Dort wurde
ausdrücklich betont, eine Steuerung von Windenergieanlagen könne aufgrund der
eingeschränkten Regelungstiefe des Gebietsentwicklungsplanes nur noch über die
kommunale Bauleitplanung erfolgen. Zutreffend ist die Antragsgegnerin dabei davon
ausgegangen, dass der GEP, der - wie nachfolgend noch näher anzusprechen ist -
mit den in ihm geregelten Eignungsbereichen in der Tat Ziele der Raumordnung im
Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB festlegt, eine Steuerungsfunktion nach der
genannten Vorschrift nur für raumbedeutsame Vorhaben entfalten und damit die
Zulässigkeit von nicht raumbedeutsamen Windkraftanlagen im Außenbereich nicht
steuern kann. Wenn sich die Antragsgegnerin dabei von den Ausführungen im
damals neu ergangenen ministeriellen Windenergieerlass 2000, dass erst drei
Windkraftanlagen als raumbedeutsam anzusehen seien, hat leiten lassen, ist dies
aus der Sicht einer planenden Gemeinde, deren Flächennutzungsplanung
behördlicher Prüfung und Genehmigung bedarf, jedenfalls durchaus verständlich.
Dies gilt umso mehr, als das Bundesverwaltungsgericht erst in der Folgezeit
entschieden hat, dass auch eine einzelne Windkraftanlage wegen ihrer Höhe von
knapp 100 m, ihrer vertikalen Ausdehnung und ihrer Wirkungen auf die weitere
Umgebung als raumbedeutsam im Sinne von § 3 Nr. 6 ROG angesehen werden
kann.

71

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 2. August 2002 -
4 B 36.02 -, BRS 65 Nr. 96.

72

Anknüpfend an die grundsätzliche Weichenstellung zur Erarbeitung konzeptioneller
Überlegungen für eine die Windenergienutzung steuernde Flächennutzungsplanung
wurde im Auftrag der Antragsgegnerin zunächst die u.-Untersuchung erstellt. Diese
empfahl in Anwendung teilweise anderer und detaillierterer Kriterien, als sie der
Erstellung des GEP zugrunde gelegen hatten, allerdings andere für eine
Windenergienutzung geeignete Bereiche, als sie der GEP festgelegt hatte. Die
Ergebnisse der u.-Untersuchung wurden jedoch gerade nicht zur Grundlage der
weiteren Flächennutzungsplanung gemacht. In der Vorlage UW 247/2002 vom
27. August 2002 , die zusammen mit der Ergänzung E 1 vom 30. September 2002
Grundlage der Beschlussfassung der Stadtverordnetenversammlung der
Antragsgegnerin am 20. Oktober 2002 zur Flächennutzungsplanung (TOP 6 der
entsprechenden Niederschrift) war, wurde vielmehr das zur Diskussion gestellte
"Modell 1: Strikte Übernahme der Ergebnisse des Gutachtens" ausdrücklich negativ
eingeschätzt. So heißt es in dieser Vorlage u. a.:

73

"Diese Darstellung <des u.-Gutachtens> würde sehr stark von den
Darstellungen des GEP abweichen, widerspräche also den Zielen der
Raumordnung und Landesplanung. Eine Vereinbarkeit mit den Zielen der
Raumordnung und Landesplanung wäre nur dann zu erzielen, wenn der
Gebietsentwicklungsplan geändert würde... Durch die GEP-
Windvorranggebiete ist vom Grundsatz her Baurecht für Windkraftanlagen
entstanden, das bei Einschränkungen oder Wegnahme
Entschädigungsansprüche auslösen kann.
Insofern dürfte eine alleinige Übernahme der Ergebnisse des Gutachtens
aufgrund der Diskrepanz zum GEP kaum machbar sein, sondern nur in
Verbindung mit einer grundsätzlichen Übernahme der GEP-Darstellungen,
zumindest der Bereiche, für die Anträge und Genehmigungen
vorliegen."

74

Hieran anknüpfend folgte die Stadtverordnetenversammlung hinsichtlich der
Flächennutzungsplanung am 20. Oktober 2002 letztlich dem in der Ergänzung E 1
vorgeschlagenen Beschlussentwurf zur weiteren Konkretisierung der
Flächennutzungsplanung, nämlich dem modifizierten Modell 3 der Vorlage
UW 247/2002. So lautet der in der Niederschrift über die Sitzung der
Stadtverordnetenversammlung vom 20. Oktober 2002 zum Tagesordnungspunkt 6
wiedergegebene Beschluss:

75

"Im weiteren Verfahren zur Änderung des Flächennutzungsplanes soll
für die anstehende Bürgeranhörung folgendes Konzept konkretisiert
werden:

76

a) Die Festlegung von angemessenen Schutzabständen zwischen zu
schützender Wohnbebauung und Windenergieanlagen, die nicht
bereits genehmigt sind oder sich aussichtsreich im
Genehmigungsverfahren befinden, soll mit den Bürgern diskutiert
werden. Hierbei kann sich im Sinne eines planerischen
Handlungsspielraumes auch eine Vergrößerung des seitens des
Gutachters vorgeschlagenen städtebaulichen Mindestabstandes von
300 m ergeben.

77

b) Die Darstellung von Vorrangflächen zur Nutzung der Windenergie
im Flächennutzungsplan ist grundsätzlich auf Gebiete mit bereits
genehmigten oder aussichtsreich im Genehmigungsverfahren
befindlichen Anlagen im Bereich der im Gebietsentwicklungsplan (GEP)
dargestellten Eignungsbereiche zu beschränken (Modell 3).
Darüber hinaus sind für die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung
am 10.10.2002 Einleitungsbeschlüsse zur Aufstellung von
Bebauungsplänen für die im Gebietsentwicklungsplan für das
Stadtgebiet E. dargestellten Windeignungsbereiche vorzubereiten,
mit dem Ziel, durch diese Bebauungspläne auf der Basis des nunmehr
vorliegenden Windenergiegutachtens Einfluss auf die Zahl, die Lage,
Höhe und Gestaltung von Windenergieanlagen nehmen zu können.

78

c) Zusätzlich zu den unter b) genannten Vorrangflächen sind alle im
Gutachten ermittelten Vorrangflächen (ggf. auch teilweise) als
Diskussionsgrundlage für einen Tausch von Vorrangflächen in die
Bürgeranhörung mit einzubeziehen."

79

Dieser Beschluss zur Flächennutzungsplanung in Verbindung mit den ihm
zugrunde liegenden Vorlagen UW 247/2002 und UW 247/2002 Ergänzung E 1 ist bei
verständiger Würdigung unter Berücksichtigung der vorhergegangenen
Planungsüberlegungen dahin zu verstehen, dass die Antragsgegnerin im Oktober
2002 die konzeptionelle Überlegung verfolgte, im Rahmen ihrer
Flächennutzungsplanung abweichend von den Ergebnissen der u.-Untersuchung die
Vorgaben des GEP hinsichtlich der Eignungsbereiche im Grundsatz jedenfalls zu
respektieren. Zugleich sollte geprüft werden, inwieweit in den Bereichen, in denen
auf Grund der Genehmigungs- und Antragslage noch planerischer Spielraum bei
Konkretisierung der Eignungsbereiche des GEP gesehen wurde, insbesondere dem
noch nicht abschließend vorgegebenen Schutz vorhandener Wohnbebauung
Rechnung getragen werden könne (Buchstabe a) des Beschlusses). Letzteres zielte
zulässigerweise darauf ab, im Rahmen der Flächennutzungsplanung insbesondere
dem immissionsbezogenen Schutz der zahlreichen Einzelgehöfte in den
Eignungsbereichen des GEP Rechnung zu tragen. Dieser Aspekt war nämlich - wie
im Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist - bei der Erstellung des GEP mit
seiner regionalplanerischen Ausrichtung nicht im Detail berücksichtigt worden, so
dass insoweit durchaus noch ein gewisser planerischer Spielraum der
Antragsgegnerin für ihre Flächennutzungsplanung bestand.

80

Hiernach kann keine Rede davon sein, dass die Flächennutzungsplanung der
Antragsgegnerin am 20. Oktober 2002 konkret auf planerische Festlegungen
abzielte, bei denen im Hinblick auf positive Festlegungen zugunsten der Windenergie
im Sinne der dargelegten höchstrichterlichen Rechtsprechung "alles offen" war und
nur "gegebenenfalls" solche Positivausweisungen in Betracht kommen sollten. Nach
den seinerzeitigen konzeptionellen Überlegungen reichte das als möglich erachtete
Spektrum von Ausweisungen zugunsten der Windenergie gerade nicht von "Null bis
Hundert", sondern ging von einem nicht unerheblichen Anteil an positiven
Ausweisungen aus. Bestätigt wird diese Einschätzung dadurch, dass in den Anlagen
zu den Vorlagen UW 247/2002 und UW 247/2002 Ergänzung E 1 für jeden der vier
Eignungsbereiche des GEP geplante Windkraftanlagen eingetragen waren, denen
nach Buchstabe b) des Beschlusses vom 20. Oktober 2002 Rechnung getragen
werden sollte.

81

Nach dem Beschluss der Stadtverordnetenversammlung war mithin klar, dass im
Rahmen der 43. FNP-Änderung eine Planung angestrebt werden sollte, die die
Eignungsbereiche des GEP grundsätzlich respektieren und zu positiven
Darstellungen für Windenergienutzung führen sollte, wobei allerdings der genaue
Umfang der positiv darzustellenden Bereiche insbesondere mit Blick auf den der
Sache nach auch gebotenen Schutz vorhandener Außenbereichsbebauung noch
offen war.

82

Anknüpfend an diese konzeptionellen Überlegungen zur
Flächennutzungsplanung beschloss die Stadtverordnetenversammlung der
Antragsgegnerin am 20. Oktober 2002 zum Tagesordnungspunkt 6a zugleich die
Aufstellung von Bebauungsplänen für die vier Eignungsbereiche des GEP. Deren
Zielsetzung ergibt sich bereits aus dem vorstehend bereits wiedergegebenen letzten
Satz des Abschnitts b) des Beschlusses zur Flächennutzungsplanung unter dem
Tagesordnungspunkt 6. Insoweit wird aus den Worten "mit dem Ziel, durch diese
Bebauungspläne... Einfluss... nehmen zu können" deutlich, dass die aufzustellenden
Bebauungspläne nach den seinerzeitigen planerischen Überlegungen ihrerseits die
Flächennutzungsplanung respektierten und diese im Sinne der bereits
angesprochenen höchstrichterlichen Rechtsprechung nur noch einer - zulässigen -
Feinsteuerung unterwerfen sollte. Nichts anderes folgt auch aus der Vorlage
SV 283/2002, die ihrerseits Grundlage dieses Beschlusses der
Stadtverordnetenversammlung vom 20. Oktober 2002 war. In ihr wird ausdrücklich
auf die Überlegungen zur 43. FNP-Änderung als "Konkretisierung und Regelung" des
GEP verwiesen und zu den als "begrenzt" bezeichneten Steuerungsmöglichkeiten
auf den Ebenen GEP und FNP ausgeführt:

83

"Beide Instrumente bieten zwar die Möglichkeit der räumlichen
Steuerung über die Darstellung von Eignungsbereichen oder
Vorrangflächen mit der Ausschlusswirkung für andere Flächen.
Weitergehende, z.B. auch gestalterische Regelungen, sind allerdings
aufgrund der mit den Planungsinstrumenten verbundenen Ziele und
Aufgaben nicht möglich.

84

Sollen also gestalterische Regelungen getroffen oder
Mindestabstände festgelegt werden, ist die Aufstellung eines
Bebauungsplanes erforderlich, der entsprechende Festsetzungen treffen
kann."

85

Der hieraus folgenden Einschätzung, dass nach den Beschlüssen der
Stadtverordnetenversammlung vom 20. Oktober 2002 die Flächennutzungsplanung
unter grundsätzlicher Respektierung der Festlegung von Eignungsbereichen des
GEP auf deren Konkretisierung abzielen sollte und die aufzustellenden
Bebauungspläne ihrerseits eine mit den Mitteln des GEP und des
Flächennutzungsplans nicht mögliche weitere Feinsteuerung ermöglichen sollten,
stehen die weiteren, von der Antragstellerin hervorgehobenen Ausführungen in der
Vorlage SV 283/2002 nicht entgegen. Zwar heißt es dort:

86

"Weiterhin wird vorgeschlagen, die räumlichen Geltungsbereiche für
die Bebauungspläne zunächst großzügig zu fassen und dabei mindestens
die im GEP dargestellten Eignungsbereiche zu erfassen. Dies bietet den
Vorteil, zunächst die städtebauliche Planung (im Sinne von "Suchräumen")
auf diese Flächen auszurichten und die Geltungsbereiche im Bedarfsfall -
je nach Notwendigkeit - später auch modifizieren zu können."

87

Diese Darlegungen stehen jedoch nicht in Widerspruch zu der konzeptionellen
Grundentscheidung, den GEP zu respektieren, denn dieser lässt, wie im
Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist, durchaus gewisse räumliche
Modifizierungen bei einer Konkretisierung der Eignungsbereiche im Rahmen der
gemeindlichen Bauleitplanung zu. Auch ist das Wort "Suchräume" im hier gegebenen
Kontext nicht etwa dahin zu verstehen, dass damit - entgegen den vorstehend
dargelegten konzeptionellen Planungsüberlegungen - im Hinblick auf positive
Ausweisungen zugunsten der Windenergie doch wieder "alles offen" sein sollte. Zu
suchen war (auch) in den künftigen Bebauungsplangebieten vielmehr nach konkret
geeigneten Standorten für Windkraftanlagen, die angesichts der Überplanung eines
Gebiets mit einer für das N1. typischen mehr oder weniger verstreuten
Bebauung mit Einzelgehöften insbesondere unter Aspekten des Immissionsschutzes
eben gerade nicht an jedem beliebigen Standort innerhalb der Eignungsbereiche
errichtet werden können.

88

An den vorstehend dargelegten, von der für die abschließende Meinungsbildung
der Antragsgegnerin zuständigen Stadtverordnetenversammlung am 20. Oktober
2002 beschlossenen konzeptionellen Überlegungen, die auch hinsichtlich der
eingeleiteten Bebauungsplanung eine hinreichende, den dargelegten Anforderungen
der höchstrichterlichen Rechtsprechung noch gerecht werdende Konkretisierung
erkennen lassen, hat sich jedenfalls bis zum Erlass der strittigen sowie der weiteren
Veränderungssperren am 10. April 2003 nichts geändert.

89

Eine der Antragsgegnerin als Trägerin der kommunalen Planungshoheit
zuzurechnende konzeptionelle Änderung der von ihrer
Stadtverordnetenversammlung beschlossenen Planungsüberlegungen folgt
insbesondere nicht aus den Verlautbarungen des technischen Beigeordneten
M. der Antragsgegnerin in der am 18. März 2003 im Rahmen der 43. FNP-
Änderung durchgeführten Bürgerversammlung. Allerdings hat der Beigeordnete dort
die aktuellen Überlegungen der Verwaltung zur weiteren Vorgehensweise bei der
Flächennutzungsplanung dargelegt. In der Niederschrift über diese
Bürgerversammlung ist in diesem Zusammenhang insbesondere ausgeführt:

90

"Die Verwaltung mache den Vorschlag, an X. <= COE 07>
festzuhalten und darüber hinaus in C. -N2. <= COE 10> eine
kleinere Windvorrangfläche auszuweisen. Die Planungen für S.
<= COE 11> und S1. <= COE 09> sollten nicht weiter verfolgt
werden."

91

Wie bereits aus dem Wortlaut folgt, handelte es sich insoweit jedoch nur um
Überlegungen der Verwaltung, die den zuständigen Gremien der Antragsgegnerin
nur Vorschläge machen kann, denen die für die abschließende Meinungsbildung
zuständigen Organe aber nicht folgen müssen. Insbesondere lag zu diesem
Zeitpunkt noch keine Änderung der Meinungsbildung der für die Betreibung der
Flächennutzungsplanung zuständigen Organe der Gemeinde - etwa durch Billigung
eines konkreten Planentwurfs zur 43. FNP-Änderung für die Offenlage nach § 3
Abs. 2 BauGB - vor. Die Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin
beschloss am 10. April 2003 vielmehr die vier Veränderungssperren - einschließlich
der hier strittigen - auf der Grundlage der Vorlage BA 92/2003 vom 11. März 2003. In
dieser wird hinsichtlich der verfolgten Ziele und Zwecke der Planung ausdrücklich auf
die Verwaltungsvorlage SV 283/2002 für die Sitzung vom 10.Oktober 2002
verwiesen. Indem die Stadtverordnetenversammlung am 10. April 2003 der Vorlage
BA 92/2003 folgte, brachte sie klar zum Ausdruck, dass sie nach dem Planungsstand
zu diesem Zeitpunkt jedenfalls an den in der Vorlage SV 283/2002 in Verbindung mit
den in ihr in Bezug genommenen Vorlagen UW 247/2002 und UW 247/2002
Ergänzung E 1 verlautbarten und am 10. Oktober 2002 beschlossenen
konzeptionellen Überlegungen festhalten wollte.

92

Dass die Antragsgegnerin am 10. April 2003 nach alledem jedenfalls ein
hinreichend konkretisiertes und damit durch eine Veränderungssperre
sicherungsfähiges Plankonzept (auch) für ihre Bebauungsplanung verfolgte, wird
durch die weitere Entwicklung der Planungen der Antragsgegnerin nicht in Frage
gestellt.

93

Erst im Februar 2004 konkretisierten sich die weiteren Überlegungen der
Antragsgegnerin zur 43. FNP-Änderung dahin, dass abweichend von der zunächst
verfolgten grundsätzlichen Respektierung der im GEP festgelegten vier
Eignungsbereiche ein vollständiges "Wegplanen" mehrerer Eignungsbereiche -
einschließlich des hier in Rede stehenden Bereichs COE 09 - (auch) von den
zuständigen Organen der Antragsgegnerin verfolgt und letztlich im Rahmen der
43. FNP-Änderung beschlossen wurde. So heißt es in dem Entwurf des
Erläuterungsberichts zur 43. FNP-Änderung vom 10. Februar 2004:

94

"Mit Blick auf die Realisierung einer Vielzahl von gewerblichen
Anlagen im Bereich COE 07 auf D. und E1. Stadtgebiet bietet
sich an, hier ein Windvorranggebiet darzustellen... Mit dieser Festlegung
kann eine für Münsterlandverhältnisse wirtschaftliche Fläche für die
Windenergienutzung planungsrechtlich abgesichert werden, die diesem
Belang aufgrund der konkreten örtlichen Situation großes Gewicht
beimisst und daher einen deutlichen Beitrag zur Nutzung der Windenergie
auch im E1. Raum leistet."

95

Die abschließende Umsetzung dieser von den im GEP festgelegten
Eignungsbereichen deutlich abweichenden Flächennutzungsplanung ist maßgeblich
auch dadurch beeinflusst worden, dass die Bezirksregierung im Verfahren der
landesplanerischen Abstimmung nach § 20 LPlG dieses "Wegplanen" mehrerer
Eignungsbereiche in ihrer Verfügung vom 5. März 2004 als mit den Zielen der
Raumordnung und Landesplanung vereinbar angesehen hat. Dass diese
Einschätzung, wie im Nachfolgenden noch näher anzusprechen ist, mit den
Vorgaben der im GEP festgelegten Eignungsbereiche als Zielen der Raumordnung
ersichtlich nicht vereinbar war und damit zu einer aus Rechtsgründen als unwirksam
anzusehenden Flächennutzungsplanung geführt haben dürfte, ist für die im
vorliegenden Verfahren allein interessierende Frage einer Gültigkeit der strittigen
Veränderungssperre COE 09 ohne Belang. Hierfür kommt es, wie dargelegt, allein
darauf an, ob das bei Erlass der Veränderungssperre verfolgte Plankonzept für die
aufzustellenden Bebauungspläne sicherungsfähig war, nicht hingegen, welches
Ergebnis die gesicherte Planung letztlich gehabt hat.

96

Anderes mag allenfalls dann in Betracht zu ziehen sein, wenn die spätere
Entwicklung der Planung ein zusätzliches Indiz ist für etwaige bereits vor oder bei
Erlass der Veränderungssperre gegebene Anhaltspunkte, dass von Anfang an ein
hinsichtlich eventueller positiver Ausweisungen zugunsten der Windenergie noch
völlig offenes und damit nicht sicherungsfähiges Plankonzept verfolgt wurde. Solche
Anhaltspunkte gibt es hier, wie dargelegt, jedoch gerade nicht.

97

Aus dem Vorstehenden folgt zugleich, dass der Vorwurf der Antragstellerin nicht
zutrifft, die Veränderungssperren seien von der Antragsgegnerin - unzulässigerweise
- letztlich nur deshalb erlassen worden, um die eingeleitete Flächennutzungsplanung
in Form der Darstellung von Vorrangzonen mit Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3
Satz 3 BauGB zu sichern, und nicht zur Sicherung einer Bebauungsplanung, die -
anknüpfend an eine grundsätzliche Respektierung des GEP und der ihn
konkretisierenden Flächennutzungsplanung - die möglichen Ansiedlungsbereiche für
Windkraftanlagen einer mit den Mitteln der Regional- und Flächennutzungsplanung
nicht möglichen Feinsteuerung unterziehen sollte.

98

Dass die Veränderungssperre COE 09 jedenfalls wegen ersichtlicher Verletzung
des Anpassungsgebots nach § 1 Abs. 4 BauGB ungültig ist, wie die Antragstellerin
weiterhin meint, lässt sich gleichfalls nicht feststellen.

99

Hierzu ist zunächst klarzustellen, dass es für die im vorliegenden Verfahren nur
interessierende Frage einer Gültigkeit oder Ungültigkeit der Veränderungssperre
COE 09 nicht darauf ankommt, ob das Ergebnis der Planung, deren Abwicklung die
Antragsgegnerin mit der Veränderungssperre sichern wollte, den Anforderungen des
§ 1 Abs. 4 BauGB genügt. Es ist mithin insbesondere unerheblich, dass die 43. FNP-
Änderung, so wie sie letztlich beschlossen worden ist, ihrerseits nicht im Sinne von
§ 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung angepasst sein dürfte. Die
Vereinbarkeit der von der Antragsgegnerin verfolgten Flächennutzungsplanung und
der darauf beruhenden Bebauungsplanung, die mit der Veränderungssperre
gesichert werden sollte, mit den Vorgaben der die Antragsgegnerin bindenden Ziele
der Raumordnung ist hier nur insoweit von Bedeutung, als mit einer
Veränderungssperre keine Planung gesichert werden kann, die von vornherein
erkennbar rechtswidrig ist.

100

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 -
4 CN 16.03 -, BauR 2004, 1252 = NVwZ 2004,
858

101

Die Veränderungssperre wäre danach mit Blick auf das Anpassungsgebot des § 1
Abs. 4 BauGB allenfalls ungültig gewesen, wenn die Planung, die durch ihren Erlass
gesichert werden sollte, von vornherein deshalb offensichtlich fehlerhaft war, weil sie
zwangsläufig an rechtlichen Hindernissen, nämlich einer fehlenden Anpassung an
die die Gemeinde bindenden Ziele der Raumordnung, scheitern musste. Dies trifft
hier jedoch nicht zu.

102

Diese Wertung folgt - entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin - allerdings
nicht bereits daraus, dass die im GEP festgelegten Eignungsbereiche im Hinblick auf
eine "interne" Bindung nach § 1 Abs. 4 BauGB nicht als bindende Ziele der
Raumordnung, sondern (nur) als Grundsätze der Raumordnung zu qualifizieren
wären. Letzteres trifft hier nicht zu. Die im GEP festgelegten Eignungsbereiche sind
Ziele der Raumordnung, so dass ihnen neben der Steuerungsfunktion nach § 35
Abs. 3 Satz 3 BauGB untrennbar zugleich auch Bindungswirkung für die kommunale
Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB zukommt.

103

Ob eine raumordnerische Vorgabe die Qualität eines Ziels oder eines
Grundsatzes der Raumordnung hat, hängt nicht von der Bezeichnung ab, sondern
richtet sich nach dem materiellen Gehalt der Planaussage selbst. Erfüllt eine
planerische Regelung nicht die inhaltlichen Voraussetzungen, die nunmehr in § 3
Nr. 2 ROG umschrieben sind, so ist sie kein Ziel der Raumordnung. Anderslautende
Bekundungen des Plangebers vermögen eine Planaussage, die lediglich die
Merkmale eines Grundsatzes aufweist, nicht zu einem Ziel erstarken zu lassen.

104

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 -
4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5.

105

Die insoweit für das Vorliegen eines Ziels der Raumordnung maßgebliche
Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG ist im Zusammenhang mit der Novellierung des
BauGB durch das BauROG am 1. Januar 1998 - mithin noch vor der Genehmigung
und Bekanntmachung des GEP - in Kraft getreten und lehnt sich der Sache nach an
das an, was zuvor bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung

106

- vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 -
4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12 -

107

als Voraussetzung für das Vorliegen eines Ziels der Raumordnung umschrieben
worden ist.

108

Vgl. die amtliche Begründung zum BauROG in
BT-Drs. 13/6392, S. 81.

109

Nach dieser Definition handelt es sich bei Zielen der Raumordnung um "verbindliche
Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom
Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen
oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung,
Ordnung und Sicherung des Raums". Alle diese Voraussetzungen werden von den
im GEP festgelegten Eignungsgebieten erfüllt.

110

Die räumliche Bestimmtheit folgt aus der zeichnerischen Darstellung der
Eignungsgebiete in der dem GEP beigefügten Karte. Dass die Bereiche damit nicht
etwa metergenau bzw. parzellenscharf festgelegt sind, ist unschädlich. Dies ist die
zwangsläufige Folge des notwendigerweise groben Maßstabs bei der zeichnerischen
Darstellung der Eignungsbereiche auf der Ebene des als raumplanerische
Entscheidung großräumig angelegten GEP. Dementsprechend stellt Nr. 12 der
Erläuterungen zum GEP ausdrücklich klar, dass die zeichnerische Darstellung der
Eignungsbereiche "lediglich deren allgemeine Größenordnung und annähernde
räumliche Lage" bestimmt und dass die konkrete räumliche Abgrenzung der
Bereiche "unter Berücksichtigung der zeichnerischen und textlichen Darstellungen
des GEP im Rahmen der Bauleitplanung sowie im Einzelfall festgelegt werden"
muss. Damit hat der Plangeber des GEP insbesondere zulässigerweise den
planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene geschont

111

- vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 18. September
2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5 -

112

und den gemeindlichen Planungen bei ihren zulässigen räumlichen
Konkretisierungen (vgl. Nr. 33 der Erläuterungen zum GEP) gewisse Spielräume
zugestanden, etwa um die exakte Grenzziehung den räumlichen Gegebenheiten vor
Ort mit ihren konkreten Bedürfnissen anzupassen.

113

Nichts anderes gilt auch insoweit, als sich die Planung und Errichtung von
Windkraftanlagen nach Nr. 1 der textlichen Darstellung nur "grundsätzlich" auf den
zeichnerisch als Eignungsbereiche dargestellten Flächen zu vollziehen hat. Insoweit
verdeutlicht das Wort "grundsätzlich" insbesondere, dass nach den nachfolgenden
Nrn. 2 und 3 der textlichen Darstellungen für die Planung von Windkraftanlagen auch
die in diesen Nummern umschriebenen Bereiche in Betracht kommen und dass unter
Beachtung der in Nr. 12 der Erläuterungen angeführten Kriterien bei der - bereits
angesprochenen - konkretisierenden Planung auf den nachfolgenden
Planungsebenen auch in gewissem Umfang von den zeichnerisch dargelegten
Abgrenzungen der Eignungsbereiche abgewichen werden kann.

114

Die Festlegungen des GEP beziehen sich nach Nr. 1 der textlichen
Darstellungen ferner auf "die Planung und Errichtung von Windkraftanlagen" und sind
damit auch sachlich hinreichend bestimmt. Sie enthalten danach Vorgaben sowohl
für die gemeindlichen Planungen als auch für die Zulassung konkreter Vorhaben im
Einzelfall.

115

Dass die Festlegungen der Eignungsbereiche der Entwicklung, Ordnung und
Sicherung des Raumes dienen, folgt insbesondere daraus, dass sie nach Nr. 1 der
textlichen Darstellungen "zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten
Konzentration der Raumnutzungen" erlassen sind und durch ihre Darstellung nach
Nr. 10 der Erläuterungen "die Voraussetzungen für eine planvolle und gezielte
Errichtung von Windenergieanlagen im N1. geschaffen" werden. Zugleich
sollen sie nach Nr. 11 der Erläuterungen dazu beitragen, "in großem Umfang
besonders günstig gelegene Flächen für die Windkraftnutzung planerisch
bereitzustellen und gleichzeitig die Eigenart der münsterländischen Parklandschaft
als ein wichtiges Potential der Region in zusammenhängenden Teilräumen zu
erhalten".

116

Auch die Voraussetzung, dass es sich um "abschließend abgewogene"
Festlegungen handeln muss, liegt bei den Eignungsbereichen vor. Mit diesem
Merkmal greift die Legaldefinition des § 3 Nr. 2 ROG die bereits zuvor in der
höchstrichterlichen Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für das Vorliegen
von Zielen der Raumordnung auf. Insoweit handelt es sich bei einem Ziel der
Raumordnung um eine landesplanerische (bzw. regionalplanerische)
Letztentscheidung, die auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer (bzw.
regionalplanerischer) Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer (bzw.
regionalplanerischer) Gesichtspunkte beruht und Lösungen bietet, die auf
landesplanerischer (bzw. regionalplanerischer) Ebene keiner Ergänzung mehr
bedürfen, auf der nachgeordneten Ebene der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich -
je nach dem jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage - noch einer
Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind.

117

Vgl.: BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 -
4 NB 20.91 -, BVerwGE 90, 329 = BRS 54
Nr. 12.

118

Dass die Festlegungen der Eignungsgebiete in diesem Sinne abschließend
abgewogen sind, folgt aus den Darlegungen in den Nrn. 13 und 19 bis 32 der
Erläuterungen. Hiernach hat den Festlegungen der Eignungsbereiche "eine
flächendeckende Untersuchung des Plangebietes zugrunde" gelegen (Nr. 13). Die
Darstellung der Eignungsbereiche "ist das Ergebnis einer detaillierten,
flächendeckenden Untersuchung, die mit allen Beteiligten abgestimmt wurde"
(Nr. 32). Dabei waren nach Nr. 19 der Erläuterungen für den planerischen
Abwägungsprozess die zahlreichen, in den nachfolgenden Nummern aufgelisteten
Ziele und Kriterien maßgebend. Von diesen sind insbesondere zu erwähnen:
- Windpotenziale (Nr. 20),
- Vorbelastungen von Freiräumen durch infrastrukturelle Eingriffe (Nr. 22),
- besondere Eignung von weniger strukturierten Landschaftsteilen (Nr. 23),
- langfristige Sicherung von räumlichen Entwicklungspotenzialen für die
Siedlungsentwicklung (Nr. 24),
- Schutz größerer geschlossener Waldbereiche (Nr. 26),
- Erhaltung sonstiger wertvoller Biotopstrukturen und markanter
landschaftsprägender Strukturen (Nrn. 27 und 28),
- notwendige Schutzabstände zu Wohnsiedlungsbereichen, zu kleinen Ortslagen im
Freiraum, zu regional bedeutsamen Sichtachsen, zu Richtfunkstrecken, zu
militärischen Einrichtungen und zu Flugplätzen (Nr. 29),
- Berücksichtigung planerischer Überlegungen der Gemeinden und Handlungsbedarf
aufgrund der Antragslage (Nr. 31).

119

Auf Grund dieser Abwägungen ist die Festlegung der Eignungsbereiche auch im
Sinne der dargelegten Anforderungen als planerische "Letztentscheidung" auf der
Ebene der Regional- bzw. Gebietsentwicklungsplanung erfolgt, wie aus den bereits
angesprochenen festgelegten Bindungen für nachfolgende (Bauleit-) Planungen auf
gemeindlicher Ebene folgt. Verdeutlicht wird dieser Letztentscheidungscharakter
insbesondere auch durch die Ausführungen in Nr. 32 der Erläuterungen, wonach
eine zusätzliche gesamtgemeindliche Betrachtung im Rahmen der Vorbereitung der
Bauleitplanung - gemeint ist damit selbstverständlich nur eine solche Bauleitplanung,
die die Vorgaben durch die festgelegten Eignungsgebiete grundsätzlich respektiert
und lediglich konkretisiert - nicht mehr erforderlich ist, und in Nr. 36 der
Erläuterungen, nach der zur optimalen Ausnutzung einer geeigneten Fläche für die
Windenergienutzung die Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich werden
kann.

120

Aus den Ausführungen in Nr. 11a der Erläuterungen folgt zugleich, dass den
festgelegten Eignungsbereichen eine Konzentrationswirkung in dem Sinne
zukommen soll, dass sie jedenfalls die Zulässigkeit raumbedeutsamer Vorhaben
steuern. Damit ist ersichtlich gemeint, dass den Eignungsgebieten - bezogen auf als
"raumbedeutsam" zu qualifizierende Windkraftanlagen - eine Steuerungsfunktion im
Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zukommen soll, sie mithin als Eignungsgebiete
im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG zu qualifizieren sind. Nicht anders ist ihre
Festlegung in der Praxis der im N1. zuständigen Genehmigungsbehörden und
der betroffenen Gemeinden sowie der Bezirksregierung N. als höherer
Verwaltungsbehörde auch verstanden worden.

121

Erfüllen die im GEP dargestellten Eignungsbereiche nach alledem die normativ
festgelegten und in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärten Merkmale von
Zielen der Raumordnung, entfalten sie als solche auch eine Bindungswirkung nach
dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB, das auf eine dauerhafte
Übereinstimmung der beiden Planungsebenen der Regionalplanung einerseits und
der kommunalen Bauleitplanung andererseits abzielt.

122

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 17. September 2003
- 4 C 14.01 -, BRS 66 Nr. 1 (S. 11).

123

Die Antragsgegnerin geht in ihrem Schriftsatz vom 21. Juli 2004 zwar gleichfalls
davon aus, dass der rechtliche Charakter einer raumordnerischen Festlegung als Ziel
oder Grundsatz der Raumordnung - wie dargelegt - nicht von ihrer Bezeichnung,
sondern ausschließlich davon abhängt, ob die Festlegung ihrem Inhalt nach die
Voraussetzungen für ein Ziel erfüllt oder nicht. Sie meint aber, die Bindungswirkung
bestehe nur hinsichtlich der Ausschlusswirkung, nicht aber im Hinblick auf die
Verpflichtung zur Anpassung der Bauleitplanung. Ein- und dieselbe raumordnerische
Festlegung kann jedoch bezogen auf unterschiedliche Rechtsfolgen nicht jeweils
einen unterschiedlichen Rechtscharakter haben. Kommt den festgelegten
Eignungsbereichen, wie auch die Antragsgegnerin nicht abstreitet, die vom
Plangeber des GEP als solche ausdrücklich auch beabsichtigte Ausschlusswirkung
nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB zu, können sie diese Ausschlusswirkung nach dem
eindeutigen Wortlaut der genannten Vorschrift nur entfalten, weil sie "Ziele der
Raumordnung" sind. Dies entspricht übrigens auch der Intention des Gesetzgebers
bei Einführung der Kategorie "Eignungsgebiet" in das ROG durch das BauROG. So
wird in der amtlichen Begründung zum BauROG (BT-Drs. 13/6392, S. 84)
ausdrücklich ausgeführt, dass die Träger der Landes- oder Regionalplanung
"Vorrang- und Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung zu bezeichnen" haben.
Dann ist dieselbe raumordnerische Festlegung aber auch im Hinblick auf die
Bindungen für die gemeindliche Bauleitplanung nach § 1 Abs. 4 BauGB ein Ziel der
Raumordnung. Dementsprechend heißt es an der bereits angesprochenen Stelle der
amtlichen Begründung zum BauROG:

124

"Die Eignungsgebiete nach Nummer 3 sollen raumbedeutsame
Maßnahmen (Vorhaben) im bauplanungsrechtlichen Außenbereich nach
§ 35 BauGB dadurch steuern, dass bestimmte Gebiete in einer Region für
diese Maßnahmen als geeignet erklärt werden mit der Folge, dass diese
raumbedeutsamen Maßnahmen außerhalb dieser Gebiete regelmäßig
ausgeschlossen sein sollen. Die Bindungswirkung einer solchen
Festlegung soll sich nach §§ 4 und 5 Entwurf - ggfls. in Verbindung mit der
in § 35 Abs. 3 BauGB enthaltenen Raumordnungsklausel - richten;
Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 4 BauGB an die Eignungsgebiete als
Ziele der Raumordnung anzupassen."

125

Dabei hängt allerdings das konkrete Ausmaß der Bindungen im Rahmen der
Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB davon ab, mit welcher Schärfe das Ziel im
jeweils maßgeblichen GEP festgelegt ist und inwieweit der Träger der
Regionalplanung den Gemeinden - zulässigerweise - noch Spielräume bei der
Umsetzung des regionalplanerischen Ziels im Rahmen der kommunalen
Bauleitplanung belassen hat.

126

Für die gegenteilige Sichtweise, nämlich dass ein- und dieselbe raumordnerische
Festlegung im Hinblick auf die Ausschlusswirkung nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB
als Ziel der Raumordnung, im Hinblick auf die Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 4
BauGB hingegen als bloßer Grundsatz der Raumordnung qualifiziert werden könnte,
gibt auch der weitere Vortrag der Antragsgegnerin nichts her. Zwar verweist sie auf
Seite 3 ihres Schriftsatzes vom 21. Juli 2004 auf die Kommentierung von
Gaentzsch

127

- in: Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Auflage,
Stand August 2002, § 1 RdNr. 31 -,

128

der an der angegebenen Stelle die Auffassung von Schinck

129

- in: Jarras, Raumordnungsgebiete, N. 1998,
S. 58 f -

130

referiert, wonach Eignungsgebiete im Sinne von § 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG mit
ihrer Ausschlusswirkung nach außen Zielcharakter haben, während sie nach innen
nur einen Abwägungsgrundsatz im Sinne eines Optimierungsgebots darstellen
sollen. In der anschließenden Randnummer 32 seiner Kommentierung tritt
Gaentzsch dieser Auffassung jedoch deutlich entgegen, indem er einleuchtend
ausführt:

131

"So spricht für den Zielcharakter z.B. der Festlegung eines
Eignungsgebiets (§ 7 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 ROG) auch ‚nach innen', dass
die Gemeinde in der Bauleitplanung für das Gebiet keine gänzlich andere
Nutzung ausweisen darf als die, für die das Gebiet raumordnerisch
geeignet ist. Sie darf zwar partiell andere Nutzungen zulassen, darf aber
nicht die raumordnerische Eignungsfestlegung aushöhlen und damit den
Raumordnungsplan hinsichtlich eines ausgewählten Standorts
korrigieren."

132

Auch die von der Antragsgegnerin angesprochene Kommentierung von
Dallhammer

133

- in: Kohlhammer-Kommentar, Raumordnung in
Bund und Ländern, 4. Auflage Stand November
2003, RdNr. 135 zu § 7 ROG -

134

gibt keinen Anlass zu einer anderen Wertung. Allerdings ist dort ausgeführt, die
Schwäche des Instruments "Eignungsgebiet" liege darin, dass seine innergebietliche
Wirkung vollkommen offen sei; hierzu würden sich sowohl der Gesetzestext als auch
die Begründung vollkommen ausschweigen. Dabei wird jedoch übersehen, dass es
in der bereits wörtlich wiedergegebenen amtlichen Begründung zum BauROG (BT-
Drs. 13/6392, S. 84) ausdrücklich auch heißt, dass Bauleitpläne "gemäß § 1 Abs. 4
BauGB an die Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung anzupassen" seien.
Dieser Halbsatz ist in der von Dallhammer zuvor in RdNr. 133 seiner Kommentierung
wiedergegebenen Passage aus der Begründung zum BauROG zu § 7 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 ROG - aus welchem Grund auch immer - nicht erwähnt. Mit ihm bringt der
Gesetzgeber klar zum Ausdruck, dass die gemeindliche Bauleitplanung die
regionalplanerische Entscheidung, das Gebiet sei nach Abwägung der auf
regionalplanerischer Ebene relevanten Belange für bestimmte Nutzungen geeignet,
eben gerade nicht konterkarieren oder - mit den Worten von Gaentzsch - aushöhlen
darf.

135

Aus dem nach alledem zu bejahenden Charakter der im GEP festgelegten
Eignungsgebiete als Ziele der Raumordnung folgt jedoch nicht, dass das bei Erlass
der Veränderungssperren verfolgte Planungskonzept der Antragsgegnerin - sowohl
bezüglich der 43. FNP-Änderung als auch bezüglich der als ihre Konkretisierung
beabsichtigten Bebauungspläne - zwangsläufig an § 1 Abs. 4 BauGB scheitern
musste und die zur Sicherung dieser Planung erlassenen Veränderungssperren
(jedenfalls) deshalb ungültig waren.

136

Insoweit zielten die dargelegten, der Antragsgegnerin als Trägerin der
kommunalen Planungshoheit maßgeblich zuzurechnenden Planungsüberlegungen,
wie sie sich im Zeitpunkt des Beschlusses über die Veränderungssperren am
10. April 2003 darstellten, nämlich seinerzeit (noch) nicht darauf ab, dass für ein oder
gar mehrere der im GEP festgelegten Eignungsgebiete im Rahmen der 43. FNP-
Änderung ggf. auch gar keine Vorrangzone für Windkraftanlagen dargestellt werden
sollte. Die Antragsgegnerin hatte sich seinerzeit vielmehr (noch) dazu bekannt, die
festgelegten Eignungsbereiche grundsätzlich zu respektieren, sie im Rahmen ihrer
Flächennutzungsplanung zu konkretisieren und mit den Bebauungsplänen eine
daran anknüpfende Feinsteuerung vorzunehmen.

137

Dass die Festlegungen der Eignungsbereiche einer planerischen Konkretisierung
durch die Gemeinde zugänglich sind, folgt bereits aus den textlichen Darstellungen
des GEP in Verbindung mit den hierzu ergangenen Erläuterungen. So lässt der GEP
- wie dargelegt - durchaus räumliche Korrekturen der Eignungsbereiche zu, sofern
sie sich entsprechend Nr. 12 der Erläuterungen an der "allgemeinen Größenordnung
und annähernden räumlichen Lage" der festgelegten Eignungsbereiche orientieren.
Auch bei der internen Konkretisierung der Bereiche gibt der GEP nicht etwa vor, dass
in den Eignungsbereichen gleichsam flächendeckend Standorte für Windkraftanlagen
vorzusehen sind. Dies folgt schon daraus, dass bei der Aufstellung des GEP
entsprechend der regionalplanerischen Ausrichtung dieser Planung auf eine über die
Berücksichtigung von Wohnsiedlungsbereichen und kleinen Ortslagen (vgl. Nr. 29
der Erläuterungen) hinausgehende Prüfung auch der Schutzabstände etwa zu
Einzelgehöften verzichtet wurde. Die Eignung der betroffenen Bereiche wurde - wie
aus den zeichnerischen Festlegungen des GEP ohne Weiteres ablesbar ist - in
Kenntnis des Umstands festgelegt, dass in ihnen zahlreiche verstreute
Außenbereichsnutzungen vorhanden sind, die zu Wohnzwecken genutzt werden und
damit vor unzumutbaren Immissionen geschützt werden müssen. Bezogen auf den
Schutz von Wald stellt Nr. 26 der Erläuterungen ferner klar, dass im Rahmen der
Gebietsentwicklungsplanung nur der Schutz der größeren geschlossenen
Waldbereiche berücksichtigt worden sei und, sofern im Einzelfall kleinere
Waldbereiche von Eignungsbereichen überlagert würden, diese in den
nachfolgenden Planungsstufen zu sichern seien. Hiernach hat der Träger der
Regionalplanung eindeutig den Gemeinden auch einen planerischen Spielraum
überlassen, bei ihren nachfolgenden Konkretisierungen der Eignungsgebiete die
nicht geprüften Schutzanforderungen erstmals sachgerecht zu berücksichtigen.

138

Insoweit kann im vorliegenden Verfahren letztlich dahinstehen, ob etwa Abstände
von rd. 300 m zwischen Windkraftanlagen und einzelnen Wohnnutzungen ohne
Weiteres in dem vom GEP zugelassenen Konkretisierungsspektrum liegen.
Einerseits kommen bei Windkraftanlagen durchaus technische Ausführungen in
Betracht, die selbst bei Abständen von weniger als 300 m noch die für
Wohnnutzungen im Außenbereich einschlägigen Zumutbarkeitsgrenzen

139

- vgl. hierzu etwa: OVG NRW, Urteil vom
18. November 2002 - 7 A 2127/00 -, BRS 65 Nr. 182-

140

wahren. Andererseits kann sich bei den außerordentlich hohen Windkraftanlagen
neueren Typs mit Gesamthöhen von bis zu 150 m oder mehr bereits bei Abständen
um 300 m durchaus die Frage stellen, ob von ihnen jedenfalls eine unzumutbare
erdrückende Wirkung ausgeht.

141

Vgl. hierzu etwa: OVG NRW, Beschlüsse vom
2. April 2003 - 10 B 1572/02 -, BRS 66 Nr. 164 und
vom 21. Januar 2005 - 10 B 2397/03 -.

142

Demgegenüber läge allerdings eine Konkretisierung der Eignungsbereiche, die etwa
bei Ansatz von Schutzabständen zu Einzelgehöften von 400 oder gar 500 m im
Ergebnis die regionalplanerisch gewollte und mit bindender Wirkung für die
Gemeinden festgelegte Eignung der Bereiche für Windenergienutzung weitgehend
oder gar vollständig obsolet werden ließe, kaum noch im Spektrum zulässiger
Konkretisierungen des GEP. Die kommunale Bauleitplanung würde dann die
raumordnerische Eignungsfestlegung konterkarieren bzw. aushöhlen, was nicht mehr
mit den Bindungen nach § 1 Abs. 4 BauGB vereinbar wäre.

143

Zu Letzterem vgl.: Gaentzsch in Berliner
Kommentar zum BauGB, 3. Auflage Stand August
2002, § 1 RdNr. 32.

144

Hiervon ausgehend lag es - je nach der tatsächlich vorhandenen Bebauungsstruktur
in den jeweiligen Eignungsbereichen - durchaus im Spektrum der ohne Weiteres
möglichen Konkretisierung, dass in bestimmten, relativ dicht bebauten
Eignungsbereichen nur an verschiedenen über das Gebiet verstreuten Stellen
einzelne bzw. mehrere Windkraftanlagen, die auch untereinander gewisse
Mindestabstände einhalten müssen, zulassungsfähig waren.

145

Selbst bei einer Überschreitung der mit den Festlegungen des GEP noch zu
vereinbarenden Konkretisierungsmöglichkeiten hätte die im hier maßgeblichen
Zeitpunkt verfolgte Planungskonzeption der Antragsgegnerin nicht zwangsläufig an
§ 1 Abs. 4 BauGB mit der Folge scheitern müssen, dass die sie sichernde
Veränderungssperre deshalb ungültig war. Die Antragsgegnerin hätte zum einen
eine entsprechende Änderung des GEP initiieren können. Zum anderen wäre auch
ohne förmliche Änderung des GEP zumindest ein Zielabweichungsverfahren nach
§ 19 a LPlG möglich gewesen. Ein solches Zielabweichungsverfahren, das allerdings
bestimmte verfahrensrechtliche Anforderungen stellt, kommt jedenfalls dann in
Betracht, wenn die Abweichung von den Zielen der Raumordnung die "Grundzüge
der Planung" nicht berührt. Dies erscheint bei erheblicher Reduzierung einzelner der
im GEP festgelegten Eignungsbereiche oder ggf. auch bei einer vollständigen
Nichtberücksichtigung nicht als von vornherein ausgeschlossen. Immerhin sieht der
GEP für das gesamte N1. 119 Eignungsbereiche vor, die - wie dargelegt -
rechnerisch insgesamt ca. 1.200 Windkraftanlagen der heute üblichen 1,5 MW-
Klasse ermöglichen sollen. Der Wegfall einer gewissen Anzahl von Anlagen in
einzelnen, auf Grund der konkreten örtlichen Situation besonders kritischen
Bereichen würde die Grundzüge der Planung des GEP damit nicht zwangsläufig in
Frage stellen. Für ein solches Zielabweichungsverfahren spricht insbesondere auch,
dass auf der regionalplanerischen Ebene - wie dargelegt - jedenfalls die letztlich nur
bei einer Detailplanung vor Ort sachgerecht greifbaren Schutzabstände gerade zu
den im N1. häufig anzutreffenden Einzelgehöften ausdrücklich nicht bedacht
wurden und bei ihrer Berücksichtigung im Einzelfall selbst bei größeren
Eignungsbereichen möglicherweise nur einige wenige rechtlich unbedenkliche
Standorte für Windkraftanlagen übrig bleiben könnten.

146

Zusammenfassend bleibt festzuhalten, dass die strittige Veränderungssperre
entgegen der Auffassung der Antragstellerin auch nicht deshalb ungültig war, weil sie
eine Planung sichern sollte, die zwangsläufig an dem Anpassungsgebot des § 1 Abs.
4 BauGB scheitern musste. Dabei kann hier sogar dahinstehen, ob das
Planungskonzept der Antragsgegnerin, wie es sich bei Erlass der
Veränderungssperre darstellte, noch im Rahmen des Spektrums zulässiger
Konkretisierungen der als Ziele der Raumordnung im GEP festgelegten
Eignungsbereiche lag. Denn selbst wenn das zu verneinen wäre, hätte die
Antragsgegnerin das bei Erlass der Veränderungssperre (noch) verfolgte Konzept
jedenfalls bei entsprechender Änderung des GEP oder bei (ggf. gleichzeitiger)
Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens nach § 19 a LPlG ohne Verstoß
gegen § 1 Abs. 4 BauGB umsetzen können. Dass dabei von vornherein keine
hinreichende Zeit bestand, die konkretisierende Bebauungsplanung zugleich durch
eine Veränderungssperre zu sichern, lässt sich nicht feststellen. Immerhin kann eine
solche Veränderungssperre für insgesamt drei Jahre erlassen und, wenn auch nur
unter den erschwerten Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BauGB, sogar noch weiter
verlängert werden.

147

Klarstellend merkt der Senat an, dass die vorstehend erörterten Grenzen des
zulässigen Konkretisierungsspektrums der Antragsgegnerin nicht etwa in
Widerspruch zur Rechtsprechung des Senats stehen, die sich über die
Anforderungen an eine gemeindliche Flächennutzungsplanung verhält, mit der eine
Steuerungsfunktion nach § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB erreicht werden soll.

148

Vgl. hierzu insbesondere: OVG NRW, Urteil vom
30. November 2001 - 7 A 4857/00 -, BRS 64 Nr. 101,
bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 17. Dezember
2002 - 4 C 15.01 -, BRS 65 Nr. 95, sowie OVG NRW,
Urteil vom 19. Mai 2004 - 7 A 3368/02 -, NuR 2004,
690.

149

Jene Entscheidungen befassen sich ausschließlich mit Flächennutzungsplanungen,
bei denen die planende Gemeinde - anders als im vorliegenden Fall - gerade nicht
die raumordnerischen Zielvorgaben von Eignungsbereichen mit ihrer aus dem
Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB folgenden Bindung der kommunalen
Planungsfreiheit zu beachten hatte. Insofern liegt auf der Hand, dass eine Gemeinde,
wenn sie ohne entsprechende raumordnerische Bindungen plant, bei der konkreten
Wahl ihrer abwägend zu berücksichtigenden Prüfungsmaßstäbe durchaus weite
Spielräume hat. Diese müssen allerdings im Sinne der vorstehend angesprochenen
Rechtsprechung bei der auf einem schlüssigen Plankonzept beruhenden
planerischen Kontingentierung von Windkraftanlagen der in § 35 Abs. 1 Nr. 5 (früher:
Nr. 6) BauGB normierten Privilegierungsentscheidung des Gesetzgebers Rechnung
tragen und der Windenergienutzung an geeigneten Standorten eine Chance geben,
die ihrer Privilegierung gerecht wird. Sind hingegen - wie im vorliegenden Fall -
geeignete Standortbereiche auf regionalplanerischer Ebene bereits bindend
vorgeben, hat die kommunale Bauleitplanung diese Vorgabe grundsätzlich zu
respektieren und darf sie - wie dargelegt - gerade nicht konterkarieren oder
aushöhlen.

150

Schließlich kann auch keine Rede davon sein, dass das von der Antragsgegnerin
bei Erlass der Veränderungssperre verfolgte Plankonzept wegen Widersprüchlichkeit
von vornherein nicht rechtsfehlerfrei umsetzbar war. Die
Stadtverordnetenversammlung der Antragsgegnerin ist bei ihren
Beschlussfassungen vom 20. Oktober 2002 gerade nicht den Eignungsvorschlägen
der u.-Untersuchung gefolgt. Sie hat sich vielmehr ausdrücklich dazu bekannt, die
auf regionalplanerischer Ebene abschließend abgewogenen Eignungsfestlegungen
grundsätzlich zu respektieren, sie insbesondere unter Berücksichtigung des
gebotenen Schutzes auch von Einzelgehöften im Rahmen ihrer
Flächennutzungsplanung zu konkretisieren und zugleich einer Feinsteuerung durch
Bebauungspläne zu unterziehen.

151

Dabei konnte sie aufgrund der Erläuterungen zum GEP davon ausgehen, dass
die dort festgelegten Eignungsbereiche wegen der weit reichenden Abwägungen auf
regionalplanerischer Ebene auch tatsächlich für eine Windkraftnutzung geeignet
waren, wenn auch nicht an jedem beliebigen Standort innerhalb der
Eignungsbereiche. Wenn sie im weiteren Planungsprozess auf Grund eigener, mit
der Regionalplanung nicht zu vereinbarender Erwägungen - immerhin mit
Zustimmung der Bezirksregierung N. - eine solche Eignung letztlich doch
verneint hat, spricht dies zwar für ein wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB
ungültiges Planungsergebnis, nicht aber dafür, dass das jedenfalls im April 2003
(noch) verfolgte Planungskonzept widersprüchlich war.

152

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

153

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO
iVm §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

154

Die Revision war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.