Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-08-28, Aktenzeichen 1 MB 5/18
ECLI:DE:OVGSH:2018:0828.1MB5.18.00

Tenor

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts – 8. Kammer, Einzelrichter – vom 4. Mai 2018 wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 55.000,-- € festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller beabsichtigt eine Umgestaltung des Bahnhofsgebäudes Schleswig zur Kultur- und Erlebnisgastronomie im Wege der Nutzungsänderung. Die Beteiligten streiten um die sofortige Vollziehbarkeit einer Verfügung vom 02.02.2017, durch die eine bereits mündlich am 04.10.2016 verfügte Baueinstellung schriftlich bestätigt und die sofortige Vollziehung angeordnet worden ist, sowie um die sofortige Vollziehbarkeit der Anordnung der Versiegelung der Baustelle durch Ordnungsverfügung vom 09.03.2017.

2

Mit Beschluss vom 06.10.2017 - 8 B 145/17 - hat das Verwaltungsgericht Schleswig die aufschiebende Wirkung der Widersprüche hinsichtlich der Baueinstellungsverfügung wiederhergestellt und hinsichtlich der kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Anordnung der Versiegelung angeordnet. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die sachliche Zuständigkeit für die Ordnungsverfügungen nicht bei der Antragsgegnerin, sondern beim Eisenbahn-Bundesamt liege.

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Auf die hiergegen eingelegte Beschwerde hat das OVG Schleswig durch Beschluss vom 20.12.2017 - 1 MB 18/17 - den angefochtenen Beschluss geändert und den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der zwischenzeitlich erhobenen Klage gegen die Bescheide vom 02.02. und 09.03.2017 abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Erfolgsaussichten eines Anfechtungsbegehrens in der Hauptsache als offen zu beurteilen seien. Die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für eine Baueinstellungsverfügung und die Versiegelung lägen vor. Das Bauvorhaben sei zweifelsfrei formell illegal, da der Antragsteller die für sein Vorhaben erforderliche Genehmigung nicht habe. Dennoch habe er mit dem Bau begonnen und bauliche Maßnahmen trotz angeordneter Baueinstellung fortgesetzt. Zweifel beständen allerdings an der Zuständigkeit der Antragsgegnerin für die getroffenen Maßnahmen. Diese sei als Untere Bauaufsichtsbehörde nur zuständig, wenn die Landesbauordnung Anwendung finde, was bei Anlagen des öffentlichen Verkehrs und deren Nebenanlagen, für die dem Eisenbahn-Bundesamt die Aufgabe der Bauaufsicht obliege, nicht der Fall sei. Zwar könne dann die Antragsgegnerin als örtlich zuständige Bauaufsichtsbehörde wiederum bei - wie hier - bahnbetriebsfremden Nutzungen oder sogenannten Mischnutzungen zuständig sein. Das gelte aber dann nicht mehr, wenn die Standsicherheit (Statik) und der Brandschutz des gesamten Bahnhofsgebäudes infrage gestellt seien und damit das bahnfremde Bau- und Nutzungsvorhaben bahnspezifische Funktionen des Bahnhofs als Bahnbetriebsanlage beträfe. Da der Antragsteller bislang noch nicht alle für eine Genehmigung erforderlichen prüffähigen Unterlagen und - insbesondere - den erforderlichen Nachweis der Standsicherheit nicht vorgelegt habe, könne die von der Standsicherheit abhängige Frage der Zuständigkeit nicht abschließend geklärt werden. Die Abwägung der für und gegen den Sofortvollzug sprechenden Interessen gehe angesichts der Gefahr für Leib und Leben der Fahrgäste durch die ohne Prüfung der Statik begonnenen und nach eigener Einlassung des Antragstellers mit einem massiven Eingriff in die Gebäudesubstanz des Bahnhofs Schleswig verbundenen Bauarbeiten eindeutig zulasten des Antragstellers aus.

4

Mit einer Anhörungsrüge hat der Antragsteller sodann geltend gemacht, dass zwischen den Verfahrensbeteiligten unstreitig sei, dass die von ihm vorgenommenen Baumaßnahmen im erheblichen Maße in die Statik des Empfangsgebäudes des Bahnhofs Schleswig eingriffen, woraus sich dann nach den Ausführungen des Senats die Zuständigkeit des Eufach0000000004es ergebe. Mit Beschluss vom 15.01.2018 - 1 MB 1/18 - hat der Senat die Anhörungsrüge zurückgewiesen, da der Antragsteller ausweislich des Akteninhalts gerade nicht die erforderlichen Unterlagen zur Statik vorgelegt habe und deshalb eine abschließende Prüfung der Zuständigkeit nicht möglich sei.

5

Nachdem der Antragsteller der Antragsgegnerin mit Schreiben vom 29.01.2018 verschiedene statische Berechnungen vorgelegt hatte, hat er mit Schriftsatz vom 13.02.2018 gemäß § 80 Abs. 7 VwGO beantragt, den Beschluss des Senats vom 20.12.2017 - 1 MB 18/17 - dahingehend zu ändern, dass die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Baueinstellungsverfügung und die Anordnung der Versiegelung wegen Unzuständigkeit der Antragsgegnerin wiederhergestellt bzw. angeordnet würden. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht mit Beschluss vom 04.05.2018 - 8 B 145/17 - abgelehnt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass es auf die Frage der statischen Berechnung nicht ankomme, weil unabhängig davon die Zuständigkeit der Antragsgegnerin für die Ordnungsverfügungen gegeben sei.

6

Gegen den ihm am 08.05.2018 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 14.05.2018 Beschwerde eingelegt. Er macht weiterhin geltend, dass die Antragsgegnerin für den Erlass der Ordnungsverfügungen nicht zuständig gewesen sei und verweist insoweit auf die Ausführungen des Senats in seinem Beschluss vom 20.12.2017 - 1 MB 18/17 - zur Frage der Standsicherheit (Statik) und des Brandschutzes als Abgrenzungsmerkmal und die von ihm, dem Antragsteller, zur Statik (erneut) vorgelegten Unterlagen sowie ferner auf eine Handreichung der Baubehörde (Amt für Bauordnung und Hochbau) der Freien und Hansestadt Hamburg zur Zuständigkeit auf Bahnflächen.

II.

7

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 04.05.2018 ist unbegründet. Die vom Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen die Abänderung des angefochtenen Beschlusses nicht. Der Antragsteller hat keinen Anspruch darauf, dass die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die Baueinstellungs- und die Versiegelungsverfügung wiederhergestellt bzw. angeordnet wird.

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1.) Es ist schon zweifelhaft, ob die Ausführungen des Antragstellers in der Beschwerdebegründung die Zulässigkeit eines Antrages nach § 80 Abs. 7 VwGO begründen können. Gemäß § 80 Abs. 7 Satz 2 VwGO kann jeder Beteiligte die Änderung oder Aufhebung wegen veränderter oder im ursprünglichen Verfahren ohne Verschulden nicht geltend gemachter Umstände beantragen. Aus den neu vorgetragenen Umständen muss sich zumindest die Möglichkeit einer Abänderung der früheren Eilentscheidung ergeben (Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 80 Rn 196). Andernfalls verbleibt es bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO rechtskräftig getroffenen Entscheidung und der Antragsteller muss den Ausgang des Hauptsacheverfahrens abwarten.

9

Der Antragsteller macht geltend, dass er mit Schreiben vom 29.01.2018 (Beiakte C zu 8 B 145/17, Bl. 317) der Antragsgegnerin der guten Ordnung halber (nochmals) die vorhabenbezogene Statik zugeleitet und dieselbe (erneut) zum Gegenstand des Verwaltungsvorgangs gemacht habe. Damit lasse sich nun die in dem Beschluss des Senats aufgeworfene Frage, ob die streitigen Baumaßnahmen in die Statik des Bahnhofsgebäudes eingriffen, beantworten. Es spricht viel dafür, dass darin kein veränderter Umstand liegt, jedenfalls aber die Nichtgeltendmachung im ursprünglichen Verfahren nicht ohne Verschulden war. Denn die statischen Berechnungen vom 12.07.2016 („Einbau einer Umgangsbühne in der Haupthalle des vorh. Bahnhofsgebäudes in Schleswig“) und vom 30.09.2017 („Einbau von Durchbrüchen im Bahnhofsgebäude in Schleswig“) sind bereits vor Beginn des Beschwerdeverfahrens 1 MB 18/17 aufgestellt und - so jedenfalls die Antragsgegnerin im Schreiben vom 14.02.2018 an die Prozessbevollmächtigten des Antragstellers (Beiakte C zu 8 B 145/17, Bl. 365) - ihr mit dem Schreiben vom 29.01.2018 nicht nochmals, sondern erstmalig zur Kenntnis gegeben worden. Die statische Berechnung vom Dezember 2016 betrifft ohnehin nur den „Neubau eines Büroanbaues an das vorh. Bahnhofsgebäude“, für den nach Auffassung der Antragsgegnerin das vereinfachte Baugenehmigungsverfahren nach §§ 69, 70 Abs. 2 LBO gilt, weshalb sie die im Februar 2017 eingereichten Unterlagen umgehend wieder zurückgesandt hat.

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2.) Es kann jedoch offen bleiben, ob der Antrag nach § 80 Abs. 7 VwGO zulässig ist. Er ist jedenfalls unbegründet. Der Antragsteller hat in einem denkmalgeschützten Gebäude mit Baumaßnahmen begonnen, ohne im Besitz einer Baugenehmigung zu sein. Nach Aktenlage ist das Bauvorhaben angesichts nur unzureichend vorgelegter Unterlagen auch nicht offensichtlich genehmigungsfähig. Selbst wenn die nunmehr vorgelegten Unterlagen eine hinreichend gesicherte Beurteilung der Frage, ob die baulichen Maßnahmen des Antragstellers die Standsicherheit des Gebäudes infrage stellen, ermöglichen würden und sich daraus auf der Grundlage der Ausführungen des Senats im Beschluss vom 20.12.2017 - 1 MB 18/17 - eine Zuständigkeit des Eufach0000000004es ergeben würde, wären die Erfolgsaussichten des in der Hauptsache erhobenen Rechtsbehelfs offen, weil daneben eine Zuständigkeit der Antragsgegnerin bestehen könnte (a), und die in diesem Fall erforderliche allgemeine, von den Erfolgsaussichten unabhängige Abwägung der für und gegen den Sofortvollzug sprechenden Interessen eindeutig zulasten des Antragstellers ausgehen würde (b).

11

a) Die rechtliche Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen Eisenbahnrecht und Bauplanungs- sowie Bauordnungsrecht wirft, wie schon der Ablauf des vorliegenden Verfahrens zeigt, insbesondere bei Anlagen mit gemischten Nutzungen besondere Probleme auf (vgl. nur Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2018, § 38 Rn 28), weshalb der Senat es für angezeigt hält, die Zuständigkeit abschließend nicht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes mit seiner grundsätzlich nur summarischen Prüfung, sondern im Hauptsacheverfahren zu klären. Die vom Antragsteller angestrebte Baumaßnahme zielt auf eine gemischte Nutzung, wie schon daraus folgt, dass sich im Bahnhofsgebäude auch nach einer Nutzungsänderung in eine bahnfremde Kultur- und Erlebnisgastronomie noch der bahnbetriebsbezogene DB-Schalter befinden würde.

12

Zwar gilt, wenn eine bahnfremde Maßnahme die Standsicherheit des Bahngebäudes betrifft, das Rechtsregime des § 18 AEG mit dem Erfordernis einer Planfeststellung durch das Eisenbahn-Bundesamt, weil dann nicht nur die bahnbetriebsfremde, sondern auch die eigentliche betriebsbezogene Bahnnutzung von der Baumaßnahme betroffen wird. Das zuständige Eisenbahn-Bundesamt vertritt ausweislich der von ihm als Beigeladenem eingereichten Schriftsätze vom 05.03. und 26.04.2018 aber die Auffassung, nur für die Planfeststellung bezüglich der eisenbahnbetriebsbezogenen Umstände und weder für die Genehmigung der bahnfremden Maßnahme im Übrigen noch für bauaufsichtliche Maßnahmen wie eine Baueinstellung oder eine Versiegelung zuständig zu sein (vgl. ausführlich auch Pietrzyk - Referent im Eisenbahn-Bundesamt, UPR 2015, 470; ferner Planfeststellungsrichtlinien des Eufach0000000004es, Stand März 2017, Abschnitt I, Ziffer 1 Abs. 5, Abschnitt III, Ziffer 22 Abs. 4).

13

Die Auffassung, dass die eisenbahnrechtliche Regelungskompetenz auf die Eisenbahnbetriebsanlagen und deren Verkehrsfunktion für die Eisenbahn beschränkt ist und andere Gesichtspunkte, wie zum Beispiel Wärme- und Schallschutz, Aufenthaltsräume, Stellplätze und Barrierefreiheit, die sich aus der bahnfremden Nutzung ableiten, von der nach Landesrecht zuständigen Behörde geprüft und genehmigt werden, wird auch in Literatur und Rechtsprechung vertreten (vgl. Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, a.a.O., § 38 Rn 27 f.; Reidt, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 13. Aufl. 2016, § 38 Rn 13, zum Nebeneinander von Planfeststellungsverfahren und Baugenehmigungsverfahren; Ziekow, Handbuch des Fachplanungsrechts, 2. Aufl. 2014, 4. Kap., Rn 31 – 34, 72 – 74, zum sog. Trennungsmodell; OLG Schleswig, 2. Senat für Bußgeldsachen, Beschluss vom 09.11.2017 - 2 SsOWi 126/17 -, SchlHA 2018, 73, Rn 17 bei juris; OVG NRW, Urteil vom 27.04.1998 - 7 A 3818/96 -, BauR 1999, 383; Rn 22, 27; OVG NRW, Urteil vom 15.03.2011 - 20 A 2148/09 -, DVBl. 2011, 770, Rn 143 ff. bei juris; ebenso OVG NRW, Urteil vom 15.03.2011 - 20 A 2147/09 -, Rn 139 ff. bei juris; OVG NRW, Beschluss vom 29.07.2010 - 20 B 1320/09 -, DVBl. 2010, 1512, Rn 61 ff. bei juris; VG Potsdam, Beschluss vom 14.09.2000 - 4 L 1039/00 -, Rn 29 ff. bei juris; zweifelnd im Hinblick auf schwierige Abgrenzungsfragen bei Parallelgenehmigungen Vallendar/Wurster, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG Kommentar, 2. Aufl. 2014, § 18 Rn 61, 31, 10f.). Daraus ergibt sich dann auch eine Zuständigkeit für bauaufsichtliche Maßnahmen. Es wird ferner vertreten, dass unabhängig von der Frage der Genehmigungszuständigkeit jedenfalls ein bauaufsichtliches Einschreiten der Bauaufsichtsbehörde gegen eine ungenehmigte bahnfremde Nutzung möglich ist (Bay. VGH, Beschluss vom 11.03.2009 - 15 BV 08.1306 -, NVwZ-RR 2009, 671, Rn 18, 22 bei juris; OVG Lüneburg, Urteil vom 31.05.1996 - 6 L 3564/93 -, NVwZ 1997, 602, Rn 4 bei juris).

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Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat zwar in der für das sog. Einheitsmodell zitierten Entscheidung (Urteil vom 20.10.1998 - 20 A 98.40022 -, BayVBl. 1999, 147, Rn 17 ff. bei juris) die Auffassung vertreten, dass im Regelfall die Grenze der Genehmigungszuständigkeiten nicht – im Sinne einer funktionalen Trennung nach verschiedenen Nutzungsarten – ein baulich einheitliches Bahnhofsgebäude durchschneiden könne und hat deshalb in dem von ihm zu entscheidenden Fall (Genehmigung von Läden mit nicht betriebsbezogenem Sortiment) eine Zuständigkeit des Eufach0000000004es angenommen. Er hat aber zugleich darauf hingewiesen, dass es Fälle geben könne, in denen sich eine einheitliche Genehmigungszuständigkeit nicht verwirklichen lasse, wenn sich etwa die nicht betriebsbezogene Nutzung in der Gesamtanlage derart verselbständige oder in den Vordergrund trete, dass sie als selbständige Einheit erscheine und sich so von der Bahnanlage gedanklich ablösen lasse (BayVGH, a.a.O., Rn 18).

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Vor dem Hintergrund dieser Auffassungen führt die vom Antragsteller für die alleinige Zuständigkeit des Eufach0000000004es herangezogene Handreichung der Baubehörde der Freien und Hansestadt Hamburg zu keiner anderen Bewertung. Abgesehen davon, dass sie für den Senat nicht bindend ist, wird sie vom Antragsteller unvollständig zitiert. Zu Ziffer 4.2, Seite 4 (Bl. 254 der Akte) wird dort ausgeführt, dass bahnverträgliche Vorhaben, wie zum Beispiel Läden und Restaurants in einem Bahnhof, in materiell-rechtlicher Hinsicht den Vorschriften des allgemeinen Baurechts, nicht dem (Bahn-)Fachplanungsrecht unterliegen und dass für Vorhaben, die nicht nur den untergeordneten Teil eines Betriebsgebäudes betreffen, die Bauprüfabteilung der Freien und Hansestadt Hamburg zuständig ist.

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b) Die bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens durchzuführende Interessenabwägung geht eindeutig zulasten des Antragstellers aus. Der Senat nimmt insoweit Bezug auf seine Ausführungen im Beschluss vom 20.12.2017 - 1 MB 18/17 -. Die Gefahr für Leib und Leben der Fahrgäste bei der weiteren Durchführung ungeprüfter Baumaßnahmen geht dem Interesse des Antragstellers an der sofortigen Umsetzung der von ihm geplanten, aber noch nicht genehmigten Baumaßnahme vor.

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Nur ergänzend weist der Senat deshalb darauf hin, dass der Antragsteller auch dann nicht weiterbauen dürfte, wenn die aufschiebende Wirkung seiner Widersprüche gegen die Baueinstellungsverfügung und die Versiegelung wiederhergestellt bzw. angeordnet werden würde, da er bislang die erforderlichen Genehmigungen – sei es im Wege der Planfeststellung durch das Eisenbahn-Bundesamt, sei es durch Entscheidung der Antragsgegnerin als Unterer Bauaufsichtsbehörde – nicht hat. Der streitgegenständlichen Verfügungen bedarf es nur und gerade, weil der Antragsteller sich über diese Selbstverständlichkeit – Baubeginn erst nach Erteilung der Baugenehmigung –, auf die er zudem schon durch Schreiben der Antragsgegnerin vom 29.09.2016 hingewiesen worden ist (Beiakte A zu 1 MB 18/17, Bl. 34), hinwegsetzt und das – so jedenfalls sein eigener Vortrag (Schriftsatz vom 13.02.2018, Seite 4, Bl. 189) – in einem die Gesamtsicherheit des Bahngebäudes, nämlich dessen Statik, betreffenden Ausmaß.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 53 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG.

19

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).