Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-01-17, Aktenzeichen 7 C 10969/12
ECLI:DE:OVGRLP:2013:0117.7C10969.12.0A

Die Änderungsverordnung vom 1. August 2012 zur Rechtsverordnung über die Festsetzung der Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für den Verkehr mit Taxen im Landkreis Bernkastel-Wittlich vom 1. Dezember 2008 (Taxenordnung) wird für unwirksam erklärt.

Die Kosten des Normenkontrollverfahrens hat der Antragsgegner zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Antragstellerin betreibt ein Taxiunternehmen in K. im Landkreis des Antragsgegners und wendet sich gegen die Änderung der Taxenordnung. Auf der Grundlage der Taxenordnung vom 1. Dezember 2008 war es ihr insbesondere möglich, wegen eines von ihr betriebenen Fahrzeugs mit Taxizulassung, das durch Umbauten geeignet war, nicht umsetzbare Rollstuhlfahrer samt ihren Rollstühlen zu transportieren, mit den Krankenkassen höhere Entgelte zu vereinbaren, als im allgemeinen Taxitarif vorgesehen war. Nach dieser Verordnung (§ 1 Abs. 2) war vorgesehen, dass die festgesetzten Beförderungsentgelte innerhalb des jeweiligen Pflichtfahrgebiets gelten. Das Pflichtfahrgebiet umfasste danach das Stadt- bzw. Gemeindegebiet, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat. Nach § 3 Nr. 2 dieser Verordnung galten die Tarifsätze nur, wenn aufgrund eines Rahmenabkommens mit den Kostenträgern keine anderen Beförderungsentgelte vereinbart waren.

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Mit Änderungsverordnung vom 1. August 2012 wurde in § 1 Nr. 2 das Tarifpflichtgebiet auf das gesamte Gebiet innerhalb des Landkreises erweitert, während es in § 1 Nr. 3 weiterhin heißt, dass das Pflichtfahrgebiet das Gebiet der Stadt bzw. Gemeinde umfasst, in dem das Unternehmen seinen Betriebssitz hat. Entsprechend dieser gebietlichen Aufspaltung zwischen Tarifgebiet und Pflichtfahrgebiet heißt es in § 3 der geänderten Verordnung (Nr. 1), dass "die Taxiunternehmer verpflichtet sind, innerhalb ihres Pflichtfahrgebiets die Beförderung von Personen zu den in dieser Verordnung festgelegten Beförderungsentgelten durchzuführen (Betriebspflicht und Tarifpflicht)". In Nr. 2 der Bestimmung ist angeführt, dass "bei Beförderung über die Betriebssitzgemeinde hinaus, jedoch innerhalb des Gebiets des Landkreises, der Unternehmer verpflichtet ist, diese zu den in der Verordnung festgelegten Beförderungsentgeltgen durchzuführen (Tarifpflicht)".

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Mit am 12. September 2012 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz hat die Antragstellerin einen Normenkontrollantrag gestellt, mit dem sie die Unwirksamkeit der Änderungsverordnung geltend macht. Die wesentlichen Bestimmungen der Änderungsverordnung - nämlich § 1 Nr. 2 zum Tarifpflichtgebiet, § 3 Nr. 2 zur Beförderungs- und Tarifpflicht sowie § 4 Nr. 1 und Nr. 3 für Fahrten nach außerhalb des Tarifpflichtgebiets im Blick auf die Tarifbindung für innerhalb des Tarifgebiets zurückgelegte Streckenanteile, seien mit dem Personenbeförderungsgesetz nicht vereinbar. Nach § 47 Abs. 4 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - sei der Pflichtfahrbereich für Taxis als Geltungsbereich der behördlich festgesetzten Beförderungsentgelte geregelt. Ein vom Pflichtfahrbereich abweichendes Tarifpflichtgebiet - wie dies mit der Änderungsverordnung vom Antragsgegner eingeführt worden sei -, werde im Personenbeförderungsgesetz nicht vorgesehen. Deshalb seien die entsprechenden Regelungen der Änderungsverordnung nicht durch eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Zu beanstanden sei auch, dass es in der Änderungsverordnung an der zuvor vorgesehenen Öffnungsklausel hinsichtlich der von ihr vorgenommenen Beförderung von Rollstuhlfahrern fehle, für die entsprechende Tarife mit den Krankenkassen ausgehandelt worden seien. Es gehe nicht an, dass der dafür entstehende größere Aufwand (Anschaffung eines größeren Fahrzeugs, Änderungskosten für das Fahrzeug, erhöhter Aufwand bei der Beförderung von nicht umsetzbaren Rollstuhlfahrern) keine Berücksichtigung finde. Nach der gesetzlichen Regelung bestehe eine Beförderungspflicht im Geltungsbereich der festgesetzten Beförderungsentgelte und damit - anders gewendet - im Pflichtfahrbereich. Ihr drohten wettbewerbsrechtliche Unterlassungsklagen, wenn der Widerspruch in der Änderungsverordnung nicht aufgelöst werde. Die Regelung sei auch verfahrensfehlerhaft erfolgt, weil es an der erforderlichen Anhörung des Taxigewerbes gefehlt habe. Lediglich ein Verband, der nicht alle Taxiunternehmen im Landkreis vertrete, sei angehört worden. Zu dem vom Verband angeregten Wegfall der genannten Öffnungsklausel sei keine Anhörung und keine Befragung erfolgt. Zudem sei davon auszugehen, dass die Anregung des Verbandes vor dem Hintergrund der Fortgeltung der bisherigen Regelung zum Pflichtfahrgebiet erfolgt sei. Eine Ausweitung hätte weitere Überlegungen zur Tarifgestaltung, etwa zu einem Anfahrtstarif außerhalb der Betriebssitzgemeinde zur Folge haben müssen. Auch die vom Verband selbst durchgeführte Befragung zu einer geänderten Verordnung sei unvollständig gewesen und habe sich nur zu einer Tariferhöhung verhalten; nicht stattgefunden habe eine Befragung zur Änderung der Tarifstruktur und eine räumliche Erweiterung der Tarifpflicht.

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Soweit der Antrag ursprünglich auch gegen die Regel in § 6 Nr. 6 der Verordnung zur Entfernung oder Abdeckung des Taxischildes für Fahrten mit nicht dienstbereiten Taxen gerichtet war, hat die Antragstellerin diesen Antrag mit Zustimmung des Antragsgegners in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die Änderungsverordnung vom 1. August 2012 zur Rechtsverordnung über die Festsetzung der Beförderungsentgelte und Beförderungsbedingungen für den Verkehr mit Taxen im Landkreis Bernkastel-Wittlich vom 1. Dezember 2008 (Taxenordnung) für unwirksam zu erklären.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er ist der Auffassung, die Bestimmungen in der Verordnung seien mit dem Gesetz vereinbar und stellten eine sachlich angemessene Regelung dar. Die Ausweitung der Tarifpflicht auf den gesamten Landkreis ziele darauf ab, dass für alle Kunden sämtlicher Taxiunternehmen im Landkreis für Beförderungen in dem gesamten Geltungsbereich der Verordnung Rechtssicherheit über das zu entrichtende Entgelt geschaffen werde. Würde das Tarifgebiet nur die Betriebssitzgemeinde betreffen, wäre der Aufwand für das Taxigewerbe - etwa im Hinblick auf den Einbau geeichter Taxameter - unverhältnismäßig. Unangemessen sei es auch, wenn für alle Unternehmen im Landkreis eine Betriebspflicht für das gesamte Gebiet des Landkreises bestünde. Viele Unternehmer sähen es im Übrigen als Erschwernis an, wenn sie bei Fahrten über das Pflichtfahrgebiet hinaus Fahrpreisverhandlungen mit dem Fahrgast zu führen hätten. Die Abschaffung der Öffnungsklausel für Krankenfahrten habe zum Ziel gehabt, einen unangemessenen Preiswettbewerb "nach unten" zu vermeiden. Es habe die Gefahr bestanden, dass kaufmännisch seriös kalkulierende Unternehmen auf diese Weise auch noch ihre Stammkundschaft verloren hätten. Sondervereinbarungen stünden somit dem Ziel der Taxenordnung, den öffentlichen Verkehr mit Taxen wirtschaftlich zu gewährleisten, entgegen. Die Vorrangregelung habe im Übrigen auch insoweit dem Gesetz nicht entsprochen, als nach § 51 PBefG Sondervereinbarungen nur getroffen werden könnten, wenn in der Rechtsverordnung - was seinerzeit gefehlt habe - eine Anzeige- oder Genehmigungspflicht vorgesehen sei. Die von der Antragstellerin vorgenommene Dienstleistung für Rollstuhlbenutzer könne im Übrigen auch mit nicht tarifgebundenen Mietwagen durchgeführt werden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungsakten Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

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Das Normenkontrollverfahren ist nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 AGVwGO Rheinland-Pfalz statthaft, weil danach das Oberverwaltungsgericht nach Maßgabe des § 47 VwGO über die Gültigkeit einer wie hier im Range unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschrift entscheidet.

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Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt gemäß § 47 Abs. 2 VwGO, wonach den Antrag jede natürliche oder juristische Person stellen kann, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die angegriffene Taxenverordnung bildet für die Antragstellerin als betroffene Taxiunternehmerin die Grundlage für den Tarifzwang innerhalb des gesamten Geltungsbereichs des Landkreises. Danach wird sie in ihren Freiheitsrechten (Art. 2 Abs. 1 GG) beschränkt, den Preis selbst mit den Kunden vereinbaren zu können. Dies betrifft hier namentlich ihr Interesse, für die erwähnten Krankentransporte für Rollstuhlfahrer, die nicht umgesetzt werden können, mit den Krankenkassen höhere Tarife zu vereinbaren, um die ihr entstehenden höheren Aufwendungen gegenüber dem existierenden Taxitarif abdecken zu können.

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Der Antrag ist auch begründet. Für die Erstreckung einer Tarifpflicht über den als Pflichtfahrgebiet in der Rechtsverordnung definierten Bereich hinaus fehlt es an der erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Nach der gesetzlichen Konzeption des Personenbeförderungsgesetzes müssen sich vielmehr das Gebiet der festgesetzten Tarife für den Taxiverkehr und das sogenannte Pflichtfahrgebiet, für das die Betriebspflicht und der Kontrahierungszwang bestehen, gegenseitig decken. Dies folgt bereits daraus, dass der "Pflichtfahrbereich" in § 47 Abs. 4 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - als der Bereich gesetzlich definiert ist, der dem Geltungsbereich der nach § 51 Abs. 1 Satz 1 und 2 und Abs. 2 Satz 1 PBefG festgesetzten Beförderungsentgelte entspricht. Eine selbständige abweichende Festsetzung des Pflichtfahrbereichs, das heißt desjenigen Bereichs, in dem eine Beförderungspflicht besteht, lässt das Gesetz aufgrund dieser gesetzlichen Definition ersichtlich nicht zu.

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Nach § 51 Abs. 1 PBefG wird die Landesregierung - aufgrund der Delegation nach § 51 Abs. 1 Satz 3 PBefG hier der Antragsgegner - ermächtigt, durch Rechtsverordnung Beförderungsentgelte und -bedingungen für den Taxenverkehr festzusetzen. Danach kann die Verordnung insbesondere Regelungen vorsehen über (Nr. 1) Grundpreise, Kilometerpreise und Zeitpreise, (Nr. 2) Zuschläge, (Nr. 3) Vorauszahlungen, (Nr. 4) die Abrechnung, (Nr. 5) die Zahlungsweise und (Nr. 6) die Zulässigkeit von Sondervereinbarungen für den Pflichtfahrbereich. Nach der in § 51 Abs. 5 PBefG in Bezug genommenen Bestimmung des § 39 Abs. 3 PBefG dürfen die festgesetzten Tarife weder über- noch unterschritten werden. Es handelt sich damit um Preisfestlegungen für den Taxenverkehr als Bestandteil des öffentlichen Personennahverkehrs. Gekennzeichnet ist die Stellung des Taxenverkehrs als notwendige Ergänzung des öffentlichen Nahverkehrs durch die Beförderungspflicht und die Betriebspflicht sowie die behördliche Festsetzung des Pflichtfahrbereichs und das dort zwingend anzuwendende Beförderungsentgelt. Die Tarifpflicht ist damit gesetzessystematisch die Kehrseite der Indienstnahme des Taxiverkehrs für die Erfüllung der so beschriebenen öffentlichen Verkehrsaufgabe. Von dieser Aufgabenstellung her hat der Verordnungsgeber auch das Gebiet zu definieren, für das der Tarif und der Kontrahierungszwang gelten sollen. Gegen die Ausdehnung des Pflichtfahrbereichs auf den gesamten Landkreis sprechen im Übrigen nicht zwingend die vom Antragsgegner angestellten Überlegungen zum Verhältnismäßigkeitsprinzip wegen der Betriebspflichten; da die Betriebssitze der Unternehmen wohl im gesamten Landkreis verteilt sein dürften, wäre die Betriebspflicht kaum mit unzumutbaren Anforderungen an das einzelne Unternehmen verbunden, zumal die Beauftragung eines "näheren" Unternehmens für den Kunden preislich vorteilhaft sein dürfte. Die Bereithaltung der Taxis bezieht sich ohnehin nur auf das Gebiet des Betriebssitzes (§ 47 Abs. 2 PBefG). Die für Taxen bestehende Betriebspflicht verlangt im Übrigen nicht eine jederzeitige Erreichbarkeit und Nutzbarkeit von Taxen, sondern hat zum Inhalt, dass die Unternehmer ihre Fahrzeuge an den behördlich zugelassenen Stellen zur sofortigen Ausführung von Beförderungsaufträgen bereitzuhalten haben (vgl. Fielitz/Grätz, Personenbeförderungsgesetz, § 47 Rn. 31; zur Definition der Betriebspflichten auch BVerwGE 51, 164). Spricht bereits die gesetzliche Definition in § 47 Abs. 4 PBefG für die Einheitlichkeit von Tarifgebiet und Pflichtfahrgebiet, so ergeben sich deshalb auch aus funktionellen Gründen keine Gesichtspunkte, die für die Möglichkeit einer im Gesetz angelegten unterschiedlichen Gebietsfestsetzung sprechen könnten. Beförderungspflicht und Kontrahierungszwang bestehen eben für dasjenige Gebiet, in dem der Unternehmer sich auf die von der Rechtsverordnung für das Tarifgebiet festgesetzten Entgelte verlassen kann. Jenseits des Bereichs, für das Gesetz und Rechtsverordnung eine Beförderungspflicht und damit die Sicherstellung des öffentlichen Verkehrsangebots vorsehen, besteht gleichsam kein Grund, in die Vertragsfreiheit des Unternehmers zur Festlegung seiner Vertragsbeziehungen einzugreifen. Nur innerhalb des Pflichtfahrbereichs gilt deshalb die Beförderungspflicht und nur innerhalb des Pflichtfahrbereichs gilt damit die Tarifpflicht (vgl. Fielitz/Grätz, § 51 PBefG Rn. 3, S. 7 und 8). Der Senat folgt im Übrigen nicht der Auffassung des OLG Koblenz (Urteil vom 19. Juni 2007, 4 U 197/07), dass bei einem insoweit bestehenden Widerspruch in einer Rechtsverordnung, wonach das Pflichtfahrgebiet als das Gebiet der Gemeinde des Betriebssitzes bezeichnet wird, als Tarifgebiet aber das Gebiet des gesamten Landkreises, die Tarifpflicht für den gesamten Landkreis gelte. In einem solchen Fall kann nicht offen bleiben, ob die Regelungen gegen die gesetzliche Vorschrift des § 47 Abs. 4 PBefG verstoßen. Vielmehr ergibt sich aus der gesetzlichen Definition in § 47 Abs. 4 PBefG, dass eine solche Regelung in einer Verordnung gegen das Gesetz verstößt und damit eo ipso nichtig ist, sodass auch die Tarifpflicht infolge der gesetzwidrigen Regelung keine Gültigkeit besitzen kann. Sie ist infolge dessen auf den Normenkontrollantrag hin für unwirksam zu erklären.

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Die Unwirksamkeitserklärung umfasst bei Fällen der vorliegenden Art nicht nur einzelne Bestimmungen der Verordnung, sondern die gesamte Verordnungsregelung, weil die einzelnen angegriffenen Bestimmungen für die Verordnung einen zentralen Inhalt haben (vgl. BVerwGE 82, 230). Bei Aufhebung der Bestimmungen über das Tarifgebiet und den Pflichtfahrbereich bliebe von der Verordnung nur ein sinnloser Torso übrig. Es reicht indessen im Sinne des von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung klargestellten Antrags aus, die Änderungsverordnung vom 1. August 2012 für unwirksam zu erklären, da diese erstmals eine Regelung zum Auseinanderfallen des Tarifgebiets (§ 1 Nr. 2) und des anderweitig gebietlich bestimmten Pflichtfahrbereichs (§ 1 Nr. 3) enthält. Mit der Unwirksamkeitserklärung der Änderungsverordnung lebt damit die ursprüngliche Taxenordnung vom 1. Dezember 2008 bis zu einer gegebenenfalls verfügten erneuten Änderung wieder auf. Auch die Tarifregelung der Änderungsverordnung kann von der Unwirksamerklärung nicht ausgenommen werden, da die Tarifgestaltung inhaltlich mit der Festsetzung und Ausdehnung des Tarifgebiets zwangsläufig verbunden ist. Es war nicht erforderlich, im Tenor davon die Bestimmung des § 6 Nr. 6 der Änderungsverordnung auszunehmen, da die Vorgängerverordnung diese Regelung ebenso aufweist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 ZPO; eine Kostenquotelung im Hinblick auf den ebenfalls ursprünglich angegriffenen § 6 Nr. 6 der Änderungsverordnung und die später erfolgte Rücknahme dieses Antrags (Abdeckung oder Entfernung des Taxischildes) war nicht veranlasst, weil dies bei der Gewichtung des Streitgegenstandes im Übrigen nicht hinreichend ins Gewicht fällt (§ 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO).

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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO bezeichneten Art nicht vorliegen.

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Normenkontrollverfahren auf 5.000,00 € festgesetzt (§ 52 Abs. 1 GKG).