Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-11-27, Aktenzeichen 7 A 10445/14
ECLI:DE:OVGRLP:2014:1127.7A10445.14.0A

Auf die Berufung des Beklagten wird unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 24. März 2014 die Klage abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über die Höhe der vom Beklagten zu gewährenden Zuwendung zum Umbau eines ehemaligen Schulgebäudes durch die Klägerin, um darin eine Kindertagesstätte mit sechs Gruppen zu betreiben, in denen jeweils mindestens sechs und insgesamt 37 "U 3-Plätze" für Kinder unter drei Jahren zur Verfügung stehen.

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In der Ortsgemeinde H-W wurde bis zum 31. Dezember 2011 durch die KiTa gGmbH K die im Eigentum der Katholischen Kirchengemeinde stehende Kindertagesstätte St. Markus mit vier Gruppen betrieben, zwei davon seit dem Jahr 2009 als "geöffnete Gruppen" mit je sechs U 3-Plätzen; die Änderungen der Betriebserlaubnis sahen diesbezüglich jeweils Bauauflagen vor. Das Kindertagesstättengebäude wies in zunehmendem Maße Baumängel auf, doch unterblieb die auf bis zu 900.000,00 € veranschlagte Beseitigung der bekannten Baumängel – weitere wurden vermutet –, weil sich hierzu die Katholische Kirchengemeinde finanziell nicht in der Lage sah. Zudem war bereits Ende 2009 der Bedarf an einer fünften Gruppe absehbar. Nach Angaben der KiTa gGmbH K war jedoch aus Kostengründen sogar die Schließung einer vorhandenen Gruppe notwendig, woraufhin die Klägerin die Kosten dieser Gruppe übernahm. Zwischenzeitlich wurden auch für den "Umweltcampus Birkenfeld" der Hochschule Trier im Ortsteil N 15 Kindertagesstättenplätze benötigt. Nach Auskunft der Katholischen Kirchengemeinde war indes die bauliche Erweiterung des vorhandenen Kindertagesstättengebäudes für eine Gruppe mit großen Schwierigkeiten verbunden und für zwei Gruppen nur "sehr theoretisch und mit erheblichem Kostenaufwand" möglich. Deshalb wurden alternativ auch der Neubau einer Kindertagesstätte für sechs Gruppen sowie der Umbau des in N neben dem "Umweltcampus Birkenfeld" vorhandenen, früher als Elementary School für die Kinder der Angehörigen der US-Streitkräfte genutzten Gebäudes zur Unterbringung von drei oder sechs Kindertagesstättengruppen erwogen, unter Umständen verbunden mit einem teilweisen oder vollständigen Wechsel der Kindertagesstätten-Trägerschaft. Im Hinblick darauf wurde die Betriebserlaubnis für die Kindertagesstätte St. Markus trotz der Baumängel bis zum 31. Dezember 2011 verlängert. Schließlich beschloss die Klägerin am 16. März 2011, das früher als Elementary School genutzte Gebäude zu erwerben, es zum Betrieb einer Kindertagesstätte mit sechs Gruppen ab dem 1. Januar 2012 umzubauen und deren Trägerschaft zu übernehmen. Am 5. Juli 2011 schlossen die Klägerin und die KiTa gGmbH K einen Vertrag, durch den die Klägerin die Trägerschaft der Kindertagesstätte St. Markus ab dem 1. Januar 2012 übernahm.

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Mit Schreiben vom 12. Juli 2011 beantragte die Klägerin beim Beklagten für den Umbau des früher als Elementary School genutzten Gebäudes zum Betrieb einer Kindertagesstätte mit fünf "geöffneten Gruppen" mit je sechs U 3-Plätzen sowie mit einer "kleinen altersgemischten Gruppe" mit sieben U 3-Plätzen "die Gewährung einer Zuwendung zum Bau und zur Ausstattung von neuen Gruppen/U 3-Plätzen in Kindertagesstätten (mit Baumaßnahme)" aus dem Sondervermögen "Kinderbetreuungsausbau" der Bundesrepublik Deutschland zur Sicherung von Betreuungsplätzen für Kinder unter drei Jahren in Tageseinrichtungen in Höhe von 478.000,00 € auf der Grundlage der Verwaltungsvorschrift des rheinland-pfälzischen Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Jugend und Kultur vom 15. September 2008 (9314-75 118). Nach deren Nr. 1.2.1 werden Investitionsvorhaben gefördert, "die der Schaffung und Sicherung von zusätzlichen Betreuungsplätzen in Kindertageseinrichtungen … für Kinder unter 3 Jahren dienen", und zwar nach deren Nr. 1.2.2 lit. a) in Höhe von 4.000,00 € je "neu entstehendem" U 3-Platz, wenn eine Baumaßnahme erforderlich ist, sowie zusätzlich in Höhe von 55.000,00 € für jede "zusätzliche(n) Gruppe" mit mindestens vier neu entstehenden U 3-Plätzen, wenn ein Neu- oder Umbau einschließlich Gebäudeerwerb erforderlich ist.

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Der Beklagte lehnte den Förderantrag mit Bescheid vom 8. August 2012 ab, weil ihm "in der vorliegenden Fassung … nicht entsprochen" werden könne, da "es sich bei 4 der 6 Gruppen in der Kindertagesstätte N … um einen Ersatzbau" handele. Förderfähig seien nur die zwei neuen Gruppen sowie die neuen U 3-Plätze einschließlich der in den vorhandenen Gruppen geschaffenen U 3-Plätze, bezüglich der die Bauauflage in den Betriebserlaubnissen noch nicht erfüllt gewesen sei.

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Daraufhin erhob die Klägerin mit Schreiben vom 10. August 2012 Widerspruch und begehrte zugleich eine Teilbewilligung der Fördermittel für die im Ablehnungsbescheid als förderfähig erachteten Maßnahmen.

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Mit Bescheid vom 12. Dezember 2012 bewilligte der Beklagte der Klägerin für die Baumaßnahmen zur Schaffung von zwei neuen Gruppen und 37 neuen U 3-Plätzen eine Zuwendung in Höhe von 258.000,00 €.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 17. Juni 2013 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück, soweit diese für die weiteren vier Gruppen weitere 220.000,00 € beantragt hatte. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Gemäß der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 würden lediglich Baumaßnahmen zur Schaffung zusätzlicher Gruppen gefördert, nicht aber auch Baumaßnahmen für bereits bestehende Gruppen. Ausschlaggebend sei, wie viele Gruppen es in der Bedarfsplanung vor der Um- oder Neubaumaßnahme gegeben habe und wie viele Gruppen danach. Im vorliegenden Fall stellten sich die Baumaßnahmen für vier der sechs Gruppen als Ersatzbau dar, da diese nämlich vor dem Umzug nicht geschlossen worden seien. Dies gelte unabhängig davon, ob ein Trägerwechsel stattfinde oder nicht, und sei in ständiger Verwaltungspraxis so gehandhabt worden. Der Fall der Kindertagesstätte N sei kein Einzel-, sondern der Regelfall.

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Am 10. Juli 2013 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen geltend gemacht: Bei allen Gruppen der neu geschaffenen Kindertagesstätte N handele es sich um "zusätzliche Gruppen" im Sinne von Nr. 1.2.2 lit. a) der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008, da weder hinsichtlich der Rechtsperson des Trägers noch bezüglich des Standortes noch im Hinblick auf die Betriebserlaubnis eine nahtlose Kontinuität mit der Kindertagesstätte St. Markus bestehe und da die Gruppen in dieser Kindertagesstätte mit Ablauf des 31. Dezember 2011 weggefallen wären. Etwas anderes folge auch nicht aus § 10 Abs. 2 Satz 1 des rheinland-pfälzischen Kindertagesstättengesetzes (KitaG), da dadurch keine Einrichtungskontinuität angeordnet sei. Jedenfalls aber habe der Beklagte bei seiner Entscheidung ermessensfehlerhaft ein zu enges Verständnis des Begriffs der "Zusätzlichkeit" zu Grunde gelegt, weil die Verwaltungsvorschrift in Nr. 1.2.1 nicht nur die Schaffung, sondern auch die Sicherung von zusätzlichen Betreuungsplätzen für förderungswürdig erkläre. Zumindest im vorliegenden Fall, in dem die Möglichkeit der Standortfortführung nicht bestehe, müsse der Zwang zur Neuerrichtung einer Kindertagesstätte dazu führen, dass dies als förderungsfähige Sicherung zusätzlicher Betreuungsplätze anzusehen sei. Es sei auch nicht davon auszugehen, dass der Beklagte einen vergleichbaren Förderantrag bereits abgelehnt habe. Zwar sei wohl erst ein vergleichbarer Förderantrag gestellt worden, der aber – wie sich aus Seite 140 der Verwaltungsakte des Beklagten ergebe – Erfolg gehabt habe. Der Ablehnungsbescheid sei schließlich aber auch deshalb ermessensfehlerhaft, weil sie gemäß § 10 Abs. 2 KitaG zur Einrichtungsübernahme verpflichtet gewesen sei. Während jedoch im dieser Norm zugrundeliegenden Regelfall die Kommune eine bestehende Einrichtung übernehme, sei für sie mit der Übernahme der Trägerschaft der Kindertagesstätte St. Markus eine Neubauverpflichtung verbunden gewesen. Nur für den Regelfall habe indes der Gesetzgeber mit Blick auf die durch Art. 49 Abs. 5 der Verfassung für Rheinland-Pfalz gebotene Konnexität darauf verzichten können, von einer Erstattung der mit der Einrichtungsübernahme verbundenen Kosten abzusehen. Nach alledem habe der Beklagte erneut über ihren Förderantrag zu entscheiden.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 8. August 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Juni 2013 aufzuheben, soweit hierdurch die Bewilligung von Fördermitteln von mehr als 258.000,00 € versagt worden sei, und den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 12. Juli 2011 hinsichtlich der Bewilligung einer über 258.000,00 € hinausgehenden Förderung unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen,

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und zur Begründung auf die angefochtenen Entscheidungen verwiesen und die darin vertretene Auffassung wiederholt und vertieft.

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Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 24. März 2014 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin habe einen Anspruch auf die erneute Entscheidung über ihren Antrag vom 12. Juli 2011. Der Bescheid des Beklagten vom 8. August 2012 sei auch in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 17. Juni 2013 ermessensfehlerhaft, soweit dieser Antrag abgelehnt worden sei. Denn bei der Umsetzung der Verwaltungsvereinbarung Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 in die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Jugend und Kultur vom 15. September 2008 (9314-75 118) habe der Beklagte die Reichweite dieses Investitionsprogramms verkannt. Nach dessen Art. 1 Abs. 1 Satz 2 würden Investitionsvorhaben gefördert, die der Schaffung und Sicherung von Betreuungsplätzen durch Neubau und Sanierung von Einrichtungen dienten. Nach dessen Art. 1 Abs. 2 gehörten zu den Investitionen insbesondere erforderliche Neubau-, Ausbau-, Umbau-, Umwandlungs-, Sanierungs-, Renovierungs-, Modernisierungsmaßnahmen und Ausstattungsinvestitionen sowie mit den Investitionen verbundene Dienstleistungen. Mit diesen Vorgaben stehe die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Jugend und Kultur vom 15. September 2008 in der Ausprägung, die der Beklagte ihr in seiner ständigen Verwaltungspraxis beimesse, nicht im Einklang. Danach würden nämlich nur Investitionsvorhaben gefördert, die der Schaffung und Sicherung von "zusätzlichen" Betreuungsplätzen dienten. Damit habe der Beklagte einen möglichen Förderanspruch der Klägerin aus dem Investitionsprogramm des Bundes verkürzt und so gleichzeitig in rechtlich unzulässiger Weise in die durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Finanzhoheit der Klägerin eingegriffen. Diese sei nämlich nach §§ 10 Abs. 2, 15 Abs. 2 KitaG ansonsten verpflichtet, die Mittel für die Einrichtung der vier in Rede stehenden Gruppen selbst aufzubringen. Außerdem sei die "Sicherung" von "zusätzlichen" Plätzen gar nicht möglich, sodass die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 insoweit ohne praktische Relevanz bleibe.

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Zur Begründung der vom Verwaltungsgericht gegen sein Urteil zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend: Der Bescheid vom 8. August 2012 und der Widerspruchsbescheid vom 17. Juni 2013 seien nicht ermessensfehlerhaft. Dem Staat sei im Rahmen seiner Freiheit, Subventionen zu gewähren, ein weites Gestaltungsermessen eingeräumt. Habe die Exekutive die Befugnis, mittels Richtlinien zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen zweckbestimmte Zuwendungen zu verteilen seien, dürfe der Richter lediglich prüfen, ob bei der Anwendung der Richtlinien im Einzelfall, in dem die begehrte Leistung versagt worden sei, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen sei, nicht beachtet worden sei. Dabei sei unerheblich, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den schlichten Wortlaut der Richtlinie berufen oder diesen ihrerseits interpretiert habe; entscheidend sei, ob das Ergebnis des Einzelfalles im Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderungszweck stehe. Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern obliege letzteren die Regelung und Durchführung des Verfahrens zur Verwendung der Finanzhilfen des Bundes. Von dieser Regelungskompetenz habe das Land Rheinland-Pfalz mit der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 Gebrauch gemacht. Die darin getroffene Entscheidung, Leistungen aus dem Investitionsprogramm des Bundes außer nach Nr. 1.6 nur für neue, zusätzlich geschaffene Betreuungsplätze zu gewähren, halte sich im Rahmen des Gestaltungsermessens, sodass kein Ermessensspielraum mehr bestanden habe. Es treffe auch nicht zu, dass ein dem der Klägerin vergleichbarer Förderantrag positiv beschieden worden sei. Eine Förderung sei im von der Klägerin genannten Fall erwogen worden, jedoch nicht erfolgt. Im Übrigen sei gemeinsames Förderziel von Bund und Ländern der bedarfsgerechte Ausbau des Betreuungsangebots für Kinder unter drei Jahren gewesen. Dabei sei klar gewesen, dass jedes Land seine Förderkriterien nach seinem individuellen Bedarf werde gestalten können, insbesondere zur Beschränkung der Förderfähigkeit auf bestimmte Sachverhalte berechtigt sei. Während es in einigen Ländern zu wenig U 3-Plätze gegeben habe und deswegen auch nach den Verwaltungsvorschriften acht anderer Länder nur zusätzlich geschaffene U 3-Plätze förderungsfähig seien, sei in anderen Ländern eher die sachgerechte Ausstattung der vorhandenen U 3-Plätze problematisch gewesen. Deshalb sei auch in einer mittlerweile durchgeführten Länderumfrage nachgefragt worden, ob das jeweilige Land Zuwendungen nur zur Schaffung neuer U 3-Plätze oder nur zur Sicherung vorhandener U 3-Plätze oder für beides gewährt habe. Überdies beruhe die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 auf einem mit den kommunalen Spitzenverbänden einvernehmlich erstellten Eckpunktepapier. Zwar habe sich bezüglich des Bedarfs an neuen U 3-Plätzen die Situation mittlerweile entspannt, sodass in der Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 zum Folgeprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2013 – 2014 unter Nr. 1.2.3 die Fördermöglichkeiten erweitert worden seien auf U 3-Plätze, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden. Daraus könne aber nicht geschlossen werden, dass dies auch bezüglich des Bundesförderprogramms 2008 – 2013 gelte.

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Der Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 24. März 2014 die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie macht geltend: Die teilweise Ablehnung ihres Förderbegehrens sei rechtswidrig. Dies gelte schon deswegen, weil die Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Ländern vorsehe, dass Investitionsvorhaben gefördert werden, die der Sicherung und Schaffung von Betreuungsplätzen durch Neubau und Sanierung dienten, und weil die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 diese Zweckbestimmung unzulässig verkürze, da sie als zwingende Fördervoraussetzung die Schaffung zusätzlicher Betreuungsplätze vorsehe. Die darauf gründende Ablehnungsentscheidung sei mithin ermessensfehlerhaft. Dem stehe nicht entgegen, dass die Verwaltungsvereinbarung wie die Verwaltungsvorschrift keine Rechtsnormen darstellten. Eine verwaltungsintern bindende Richtlinie entfalte nämlich mit Blick auf die auf sie gestützte Verwaltungspraxis wegen des Gleichbehandlungsgebotes in Art. 3 Abs. 1 GG auch Außenwirkung. Da nun bei Verwaltungsvorschriften der dahinterstehende Wille der Erlassbehörde notfalls durch Rückfrage zu ermitteln sei, gelte dies erst Recht in einem gestuften Verfahren, in dem die Verwaltungsvorschrift auf einer Verwaltungsvereinbarung beruhe. Eine Berücksichtigung dieser Vereinbarung sei jedoch im vorliegenden Fall unterblieben. Es bestehe keine Kompetenz der Länder zur Eingrenzung der Fördervoraussetzungen. Nach Art. 4 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung obliege ihnen nämlich nur die Regelung und Durchführung des Verfahrens. Sie seien zwar berechtigt, gewisse eigene Förderschwerpunkte zu setzen, dürften jedoch keine in offenem Widerspruch zu den Vorgaben der Verwaltungsvereinbarung stehende Förderpraxis vorsehen. Dies folge auch aus verfassungsrechtlichen Erwägungen. In einer Verwaltungsvereinbarung im Sinne von Art. 104b Abs. 2 GG müsse nämlich alles Wesentliche selbst geregelt sein, außerdem müssten derartige Verwaltungsvereinbarungen mit allen gleichermaßen betroffenen Ländern getroffen werden. Es gelte das föderale Gleichbehandlungsgebot. Auf landesspezifische Betreuungsplatzbedarfe komme es mithin nicht an. Die Verkürzung des Förderzwecks in der Verwaltungsvereinbarung verstoße zudem gegen das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens.

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Die Ablehnung ihres Förderbegehrens sei aber selbst dann ermessensfehlerhaft, wenn die Verwaltungsvorschrift nicht zu beanstanden sein sollte. Deren Nr. 1.2.1 sehe nämlich ausdrücklich vor, dass neben der Schaffung von zusätzlichen Betreuungsplätzen auch deren Sicherung förderfähig sei. Zwar gehe der Beklagte davon aus, dass Sicherungsinvestitionen nicht förderfähig seien, doch gehe dadurch die Förderfähigkeit der Sicherung zusätzlicher Betreuungsplätze nach Nr. 1.2.1 der Verwaltungsvorschrift vollständig ins Leere. Letzteres sei weder mit deren Wortlaut vereinbar noch mit dem dahinterstehenden Willen der Erlassbehörde, der auch nicht etwa nachgefragt worden sei. Dies hätte eine fehlerfreie Ermessensentscheidung – auch unter den Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes und des Willkürverbots – aber vorausgesetzt. Zudem könnten nach der Verwaltungsvorschrift vom 12. Dezember 2013 auch Investitionsvorhaben gefördert werden, die der Sicherung sonst wegfallender Plätze dienten. Angesichts der darin formulierten Fördervoraussetzung "die der Schaffung und Sicherung von zusätzlichen Betreuungsplätzen in Kindertageseinrichtungen und in Kindertagespflege für Kinder unter drei Jahren dienen", die gleichlautend sei mit der in der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008, sei es willkürlich, im Rahmen der letztgenannten Verwaltungsvorschrift andere Maßstäbe anzulegen als jetzt. Dies gelte umso mehr, als gemäß § 5 Abs. 3 des Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder "im Sinne dieses Gesetzes", das auch für das Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 gelte, "zusätzliche Plätze" auch Plätze seien, die solche ersetzten, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden.

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Zwar sei die Rechtmäßigkeit der Ablehnungsentscheidung nur unter Gleichheitsgesichtspunkten an der Verwaltungspraxis zu messen. Soweit ersichtlich habe der Beklagte einen vergleichbaren Förderantrag aber noch nie abgelehnt.

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Im Rahmen seiner Ermessensentscheidung habe der Beklagte des Weiteren nicht berücksichtigt, dass sie gemäß § 10 Abs. 2 KitaG zur Übernahme der Trägerschaft der Kindertagesstätte St. Markus verpflichtet gewesen sei. Während dieser Norm jedoch die Regelvorstellung zugrunde liege, dass die Kommune als Übernehmerin in eine Einrichtungskontinuität eintrete und deswegen zunächst keine Investitionspflichten erfüllen müsse, sei für sie mit der Übernahme der Trägerschaft der Kindertagesstätte St. Markus eine Neubauverpflichtung verbunden gewesen, ohne dass sie zuvor einen Investitionsstau verschuldet gehabt habe, was aber ersichtlich der Grund für den Ausschluss der Förderung so genannter Ersatzbauten sei. Zudem könne auch unter Konnexitätsgesichtspunkten bei einer durch § 10 Abs. 2 KitaG pflichtig angeordneten Übernahme der Trägerschaft für einen Kindergarten die damit kausal verbundene Investitionslast nicht von der Förderung ausgeschlossen sein, da das Land von Verfassungs wegen nicht ohne Kostenkompensation zusätzliche Aufgaben auf die Kommunen überwälzen dürfe. Im Übrigen bleibe es dabei, dass es sich bei allen Gruppen der neu geschaffenen Kindertagesstätte N um "zusätzliche Gruppen" im Sinne von Nr. 1.2.2 lit. a) der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 handele, da weder hinsichtlich der Rechtsperson des Trägers noch bezüglich des Standortes noch im Hinblick auf die Betriebserlaubnis eine nahtlose Kontinuität mit der Kindertagesstätte St. Markus bestehe und da die Gruppen in dieser Kindertagesstätte mit Ablauf des 31. Dezember 2011 weggefallen wären.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen sowie auf die Verwaltungsakten der Beteiligten Bezug genommen, die allesamt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Beklagten ist zulässig und begründet.

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Das Verwaltungsgericht hätte die Klage abweisen müssen. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Gewährung einer weiteren Zuwendung für ihre Baumaßnahmen für die von ihr betriebene Kindertagesstätte N (1.) und auch keinen Anspruch auf eine neuerliche Entscheidung über ihren Förderantrag vom 12. Juli 2011 durch den Beklagten (2.).

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1. § 1 des rückwirkend zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Gesetzes über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder (KitaFinHG) vom 10. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2403) in Verbindung mit der in dessen § 3 vorgesehenen Verwaltungsvereinbarung Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 vom 18. Oktober 2007 ist lediglich die Rechtsgrundlage für die Gewährung von Finanzhilfen des Bundes an die Länder im Zeitraum 2008 bis 2013. Rechtsgrundlage für die Bereitstellung der Fördermittel für Baumaßnahmen im Zusammenhang mit Kindertagesstätten durch den Beklagten in diesem Zeitraum sind die Landeshaushaltsgesetze 2007/2008 (GVBl. 2006, 421), 2009/ 2010 (GVBl. 2008, 327), 2011 (GVBl. 2010, 557) und 2012/2013 (GVBl. 2012, 93), jeweils in Verbindung mit den dazugehörenden Haushaltsplänen (vgl. BVerwG, Urteile vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – BVerwGE 104, 220 [222] = juris Rn. 17 und vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 – BVerwGE 58, 45 [48] = juris Rn. 16).

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Diese Landeshaushaltsgesetze nebst den zugehörigen Haushaltsplänen sind zwar keine Gesetze im materiellen Sinne. Gleichwohl kann die in diesen Landeshaushaltsgesetzen vorgenommene Bereitstellung von Fördermitteln und deren Zweckbindung als ausreichende Rechtsgrundlage für die Subventionierung von Kinderbetreuungsplätzen angesehen werden. Bei gegenteiliger Auffassung müsste die Klägerin mit ihrem Begehren schon deshalb scheitern, weil es an der für die Bereitstellung öffentlicher Mittel für Subventionszwecke erforderlichen gesetzlichen Grundlage fehlte. Sie könnte sich dann auch nicht mit Erfolg auf eine Verwaltungspraxis berufen, nach der gleichwohl Zuwendungen gewährt worden sind. Der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) vermittelt in Fällen dieser Art keinen Anspruch, rechtswidriges Handeln zu wiederholen (vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 – BVerwGE 58, 45 [48 f.] = juris Rnrn. 18 f. und vom 10. Dezember 1969 – 8 C 104.69 – BVerwGE 34, 278 [280 ff.] = juris Rnrn. 16 – 18).

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Eine Regelung, unter welchen konkreten Voraussetzungen aus den vom Beklagten bereitgestellten Mitteln entsprechend dem gesetzlich festgelegten Zweck Zuwendungen zu gewähren sind, ist nicht durch Rechtsnormen erfolgt. Allerdings ist in einem solchen Fall davon auszugehen, dass der Gleichheitssatz dem Subventionsgeber gebietet, ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997 – 3 C 6.95 – BVerwGE 104, 220 [223] = juris Rn. 20). Im vorliegenden Fall ist ein solches Programm zur Abwicklung des gesetzlich umrissenen Förderzwecks durch die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Jugend und Kultur vom 15. September 2008 (9314-75 118) erstellt worden. Verwaltungsvorschriften dieser Art sind indes keine Rechtsnormen. Sie haben keinen Rechtssatzcharakter. Sie sind zwar auch dazu bestimmt, für die Verteilung der Fördermittel Maßstäbe zu setzen; insoweit regeln sie das Ermessen der letztlich für die Verteilung bestimmten Stellen. Selbst wenn unterstellt wird, dass diesen Verwaltungsvorschriften bei pflichtgemäßer Anwendung eine – wie auch immer geartete – Außenwirkung zukommt, kann ihnen jedenfalls insoweit kein Rechtssatzcharakter beigemessen werden, als sie die Voraussetzungen aufstellen, unter denen die Zuwendungen für Baumaßnahmen im Zusammenhang mit Kindertagesstätten zu gewähren sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 – BVerwGE 58, 45 [49] = juris Rn. 20).

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Hat die Exekutive durch eine Verwaltungsvorschrift bestimmt, unter welchen Voraussetzungen zweckbestimmte Zuwendungen an den festgelegten Empfängerkreis zu verteilen sind, dann ist diese – für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassene – Verwaltungsvorschrift keiner richterlichen Interpretation unterworfen. Der Richter hat nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nur zu prüfen, ob auf Grund einer solchen Verwaltungsvorschrift überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Verwaltungsvorschrift im Einzelfall, in dem die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Bei der Prüfung, ob eine solche Nichtbeachtung vorliegt, ist es unerheblich, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den schlichten Wortlaut der Verwaltungsvorschrift berufen oder diesen ihrerseits interpretiert hat; entscheidend ist, ob das Ergebnis des Einzelfalles im Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderzweck steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111/79 – BVerwGE 58, 45 [51] = juris Rn. 24).

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Vor diesem Hintergrund ist im vorliegenden Fall allein maßgeblich, ob die Entscheidung des Beklagten, die Umbaumaßnahmen der Klägerin nur im Hinblick auf zwei der sechs Gruppen der nunmehr in der ehemaligen Elementary School betriebenen Kindertagesstätte zu fördern, im Widerspruch steht zu dem in den oben näher bezeichneten Landeshaushaltsgesetzen bzw. den zugehörigen Haushaltsplänen diesbezüglich festgelegten Förderzweck. Das ist nicht der Fall.

32

Die Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Jugend und Kultur vom 15. September 2008 (9314-75 118), auf die die Entscheidung des Beklagten gestützt ist, ist ohne weiteres mit dem in den vorgenannten Landeshaushaltsgesetzen bzw. den zugehörigen Haushaltsplänen diesbezüglich festgelegten Förderzweck zu vereinbaren. Im Einzelplan 09 des Haushaltsplanes für die Haushaltsjahre 2007/2008 hieß es im Vorwort zu Kapitel 09 03 unter "1. Kindertagesstätten", das Programm "Zukunftschance Kinder – Bildung von Anfang an" verfolge unter anderem das Ziel "Mehr Plätze für Kinder unter drei Jahren schaffen". Vor diesem Hintergrund und in Anbetracht der in den Titeln 883 33 und 893 33 vorgesehenen Ausgaben mit der Zweckbindung "Zuweisungen zum Bau und zur Ausstattung von Kindertagesstätten" hielt sich die in der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 vorgesehene Förderung voll im durch diese haushaltsgesetzliche Zweckbestimmung gezogenen Rahmen, wenn nach deren Nr. 1.2.1 Investitionsvorhaben gefördert werden, "die der Schaffung und Sicherung von zusätzlichen Betreuungsplätzen in Kindertageseinrichtungen … für Kinder unter 3 Jahren dienen", und zwar nach deren Nr. 1.2.2 lit. a) in Höhe von 4.000,00 € je "neu entstehendem" U 3- Platz, wenn eine Baumaßnahme erforderlich ist, sowie zusätzlich in Höhe von 55.000,00 € für jede "zusätzliche(n) Gruppe" mit mindestens vier neu entstehenden U 3-Plätzen, wenn ein Neu- oder Umbau einschließlich Gebäudeerwerb erforderlich ist. Dem steht nicht entgegen, dass im Landeshaushaltsgesetz 2007/2008 vom 19. Dezember 2006 bzw. dem zugehörigen Einzelplan 09 die dem Land erst 2008 zugeflossenen Finanzhilfen des Bundes aus dem Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 noch nicht erwähnt sind, weil sie zu diesem Zeitpunkt noch nicht erwähnt werden konnten. Aber auch in den Folgejahren hielt sich die in den Nrn. 1.2.1 und 1.2.2 lit. a) vorgesehene Förderung voll im durch die haushaltsgesetzlichen Zweckbestimmungen diesbezüglich gezogenen Rahmen. Ab dem Einzelplan 09 des Haushaltsplanes für die Haushaltsjahre 2009/2010 hieß es nämlich im Vorwort zu Kapitel 09 03 bzw. später zu Kapitel 07 05 unter "1. Kindertagesstätten" jeweils, das Programm "Zukunftschance Kinder – Bildung von Anfang an" verfolge unter anderem das Ziel "Schaffung zusätzlicher Plätze für Kinder unter drei Jahren", erwähnte dort jeweils auch ausdrücklich die "Investitionsmittel des Bundes" und sah dann jeweils nicht nur in den vorerwähnten Titeln 883 33 und 893 33 Ausgaben mit gleicher Zweckbestimmung, sondern zusätzlich in den Titeln 883 34 und 893 34 auch Ausgaben mit der Zweckbestimmung "Zuweisungen für Investitionen im Rahmen des Investitionsprogramms Kinderbetreuungsfinanzierung" vor.

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Aber auch die in Auslegung dieser Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 erfolgte konkrete Entscheidung des Beklagten, die Umbaumaßnahmen der Klägerin nur im Hinblick auf zwei der sechs Gruppen der nunmehr in der ehemaligen Elementary School betriebenen Kindertagesstätte zu fördern, steht nicht im Widerspruch zu dem in den vorgenannten Landeshaushaltsgesetzen bzw. den zugehörigen Haushaltsplänen diesbezüglich festgelegten Förderzweck.

34

In diesem Zusammenhang ist zunächst festzustellen, dass vier der vorerwähnten sechs Gruppen keine "zusätzliche Gruppen" im Sinne der Nr. 1.2.2 lit. a) der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 darstell(t)en, weil diese vier Gruppen bereits vorhanden waren und von der Klägerin lediglich fortgeführt werden. Die Klägerin hatte den Umbau des im Ortsteil N vorhandenen, früher als Elementary School für die Kinder der dort stationierten Angehörigen der US-Streitkräfte genutzten Gebäudes zur Unterbringung von Kindertagesstättengruppen schon länger erwogen, da das Gebäude der Katholischen Kirchengemeinde, in dem die Kindertagesstätte St. Markus zuletzt wieder viergruppig betrieben worden war, erhebliche Baumängel aufwies, zu deren auf bis zu 900.000,00 € veranschlagten Beseitigung die Katholische Kirchengemeinde indes finanziell nicht in der Lage war, und da sich der Bedarf an zwei weiteren Gruppen abzeichnete, die bauliche Erweiterung des vorhandenen Kindertagesstättengebäudes für eine Gruppe aber mit großen Schwierigkeiten verbunden und für zwei Gruppen wohl nur theoretisch und mit erheblichem Kostenaufwand möglich gewesen wäre. Die KiTa gGmbH K und das dahinterstehende Bistum Trier wären zwar bereit gewesen, die Trägerschaft für die Kindertagesstätte St. Markus auch in einem anderen Gebäude und mit zusätzlichen Gruppen beizubehalten, wollten aber wie bisher nur die Kosten für drei Gruppen tragen (vgl. S. 63 und 153 der Verwaltungsakten des Beklagten – im Folgenden: VAB). Am 16. März 2011 beschloss die Klägerin, das früher als Elementary School genutzte Gebäude zu erwerben, es zum Betrieb einer Kindertagesstätte mit sechs Gruppen ab dem 1. Januar 2012 umzubauen und deren Trägerschaft selbst zu übernehmen (vgl. S. 75 und 81 VAB). Am 5. Juli 2011 schlossen deshalb die Klägerin und die KiTa gGmbH K einen Vertrag, durch den die Klägerin die Trägerschaft der Kindertagesstätte St. Markus ab dem 1. Januar 2012 übernahm (vgl. S. 94, 100, 102, 105 und 133 VAB). Die Klägerin übernahm auch das in der Kindertagesstätte St. Markus tätige Personal fast vollständig, stellte im September 2011 zusätzliches Personal ein und informierte die Eltern der die Kindertagesstätte St. Markus besuchenden Kinder darüber, ab wann die Kindertagesstätte in den neuen Räumlichkeiten würde besucht werden können (vgl. S. 116 VAB sowie S. 11 f. der Verwaltungsakte der Klägerin – im Folgenden: VAK). Nach alledem stellt sich die Kindertagesstätte der Klägerin im früher als Elementary School genutzten Gebäude trotz des neuen Standortes und des Wechsels der Trägerschaft für die Kindertagesstätte als unmittelbare Fortsetzung der bisherigen Kindertagesstätte St. Markus dar. Dies war zudem die erklärte Absicht der Klägerin, da sie davon ausgehen musste, dass der Kindertagesstättenbetrieb im Gebäude der Katholischen Kirchengemeinde wegen der massiven Baumängel über den 31. Dezember 2011 hinaus nicht würde fortgesetzt werden können.

35

Zwar ist deshalb der Hinweis der Klägerin, die Kindertagesstätte St. Markus hätte wegen der erheblichen Baumängel mit Ablauf des Jahres 2011 ihren Betrieb einstellen müssen, sodass die dort vorhandenen vier Gruppen ab dem 1. Januar 2012 weggefallen wären, wohl zutreffend. Auch ist eine Auslegung von Nr. 1.2.2 lit. a) der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008, wonach "zusätzliche Gruppen" auch solche sind, die ohne Erhaltungsmaßnahmen sonst wegfallende Gruppen ersetzen, wohl grundsätzlich möglich (vgl. etwa § 5 Abs. 3 KitaFinHG i.d.F. vom 12. Dezember 2013 [BGBl. S. 4118]) und jedenfalls in denjenigen Fällen, in denen – wie vorliegend – das Unterbleiben eigentlich notwendiger Maßnahmen zur baulichen Erhaltung einer Kindertagesstätte in der Vergangenheit nicht vom nunmehr die Förderung von Ersatzbaumaßnahmen beantragenden Kindertagesstättenträger zu vertreten ist, wohl auch wünschenswert. Jedoch ist eine solche Auslegung nicht zwingend.

36

Dies folgt entgegen der klägerinseitigen Annahme nicht aus § 5 Abs. 3 KitaFinHG. Zwar sind danach zusätzliche Plätze im Sinne "dieses Gesetzes" auch solche, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallende Plätze ersetzen. Das Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder erwähnt "zusätzliche (Betreuungs-)Plätze" aber nur in seinem neuen § 5, der indes nur für das im Kapitel 2 dieses Gesetzes geregelte Investitionsprogramm "Kinderbetreuung" 2013 – 2014 gilt, nicht aber auch für das im – nunmehrigen – Kapitel 1 geregelte und im vorliegenden Fall maßgebliche Investitionsprogramm "Kinderbetreuung" 2008 – 2013. Dies gilt auch deshalb, weil bezüglich des Investitionsprogramms "Kinderbetreuung" 2013 – 2014 der "Zweck der Finanzhilfen" im Gesetz über Finanzhilfen des Bundes zum Ausbau der Tagesbetreuung für Kinder in § 5 selbst geregelt und nicht wie im Falle des Investitionsprogramms "Kinderbetreuung" 2008 – 2013 durch § 3 Abs. 2 KitaFinHG der Regelung in einer Verwaltungsvereinbarung überlassen wurde. Unabhängig davon wäre der Bundesgesetzgeber auch gar nicht befugt gewesen, eine Begriffsbestimmung in einer Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Ländern oder gar in einer Verwaltungsvorschrift eines Landesministeriums – zumal nachträglich – modifizierend zu regeln.

37

Ferner ist nicht maßgeblich, ob eine andere Regelung in der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 bzw. eine andere Auslegung dieser Verwaltungsvorschrift zweckmäßiger oder wünschenswerter wäre. Das zuständige Landesministerium hatte beim Erlass der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 vielmehr eine weite Gestaltungs- und Ermessensfreiheit (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. April 1981 – 2 C 26.78 – ZBR 1982, 172 [173] = juris Rn. 25). Zudem kann die Klägerin eine Verletzung ihrer Rechte nicht unmittelbar aus dem Wortlaut oder aus einer bestimmten Interpretation der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 herleiten, sondern nur aus ihrem durch Art. 3 Abs. 1 GG geschützten Recht, bei der Anwendung dieser Verwaltungsvorschrift ebenso behandelt zu werden wie die übrigen Kindertagesstättenträger, die mit Blick auf diese Verwaltungsvorschrift einen Förderantrag gestellt haben. Die in dieser Verwaltungsvorschrift niedergelegte "antizipierte Verwaltungspraxis" stellt eine Willenserklärung des zuständigen Landesministeriums dar. Für ihre Auslegung kommt es nach der auch im öffentlichen Recht geltenden Regel des § 133 BGB auf den wirklichen Willen des Erklärenden, nämlich auf den von ihm der Erklärung beigegebenen Sinn und Zweck, an. Bei Unklarheiten hat die die Verwaltungsvorschrift anwendende Behörde diesen Willen – erforderlichenfalls durch Rückfrage – zu ermitteln. Da sich eine Rechtsverletzung durch Abweichung von einer Verwaltungsvorschrift nur mittelbar aus einem Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz ergeben kann und da die Verwaltungsvorschrift zur Disposition des Vorschriftengebers steht, ist bei ihrer Auslegung aber auch die tatsächliche Verwaltungspraxis insoweit heranzuziehen, als sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder doch geduldet wurde oder wird (vgl. insgesamt BVerwG, Urteile vom 19. September 2000 – 1 C 19.99 – BVerwGE 112, 63 [67] = juris Rn. 17, vom 1. Juni 1995 – 2 C 16.94 – BVerwGE 98, 324 [329] = juris Rn. 18, vom 2. März 1995 – 2 C 17.94 – ZBR 1995, 238 [239] = juris Rn. 8, vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 – ZBR 1995, 240 [241] = juris Rn. 18, vom 7. Mai 1981 – 2 C 5.79 – ZBR 1982, 50 f. = juris Rnrn. 16 – 18, vom 24. März 1977 – 2 C 14.75 – BVerwGE 52, 193 [199] = juris Rn. 20 sowie vom 10. Dezember 1969 – 8 C 104.69 – BVerwGE 34, 278 [280 f.] = juris Rn. 13, alle m.w.N.).

38

Angesichts dessen ist allein die durch das insoweit mittlerweile zuständige Ministerium für Integration, Familie, Kinder, Jugendliche und Frauen gebilligte (vgl. S. 22 f. VAK) Auslegung und Anwendung der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 durch das Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung maßgeblich. Diese geht aber nun dahin, dass "zusätzliche Gruppen" im Sinne von Nr. 1.2.2 lit. a) der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 nur solche sind, die unabhängig von einem Betriebsstätten- und Trägerwechsel im Vergleich mit den in der letzten Betriebserlaubnis genannten Gruppen neu entstehen und für die sich Baumaßnahmen nicht als Ersatzbaumaßnahmen darstellen, unabhängig davon, aus welchen Gründen die Ersatzbaumaßnahmen notwendig wurden, wer dies zu vertreten hat und ob die vorhandenen Gruppen ohne die Ersatzbaumaßnahmen weggefallen wären bzw. wegfallen würden (vgl. z.B. S. 87 VAB).

39

An dieser Auslegung ist der Beklagte nicht etwa dadurch gehindert, dass gemäß Nr. 1.2.1 Abs. 1 der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 "die Schaffung und Sicherung von zusätzlichen Betreuungsplätzen" für Kinder unter drei Jahren in Kindertagesstätten gefördert werden. Diese Bestimmung lässt sich nämlich dahin verstehen, dass nur Investitionen gefördert werden sollen, die nicht nur eine vorübergehende Schaffung von zusätzlichen U 3-Plätzen bewirken, sondern auch deren langfristiges Vorhandensein sichern. Ferner hat der Beklagte darauf hingewiesen, dass die Umwandlung von Plätzen in vorhandenen Gruppen in U 3-Plätze zur zahlenmäßigen Verringerung der Plätze in diesen Gruppen führt, damit zusätzliche Gruppen notwendig werden, die ihrerseits – mithin zusätzliche – U 3-Plätze enthalten, die folglich durch die Umwandlung vorhandener Plätze in U 3-Plätze "gesichert" werden.

40

Dieser Auslegung steht ferner nicht etwa Nr. 1.2.3 der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Integration, Familie, Kinder, Jugendliche und Frauen vom 12. Dezember 2013 (744-75 118) entgegen, wonach ausdrücklich nur im Rahmen des Investitionsprogramms "Kinderbetreuung" 2013 – 2014 "zusätzliche Plätze" auch solche sind, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden. Da diese Bestimmung allerdings durch den allein das Investitionsprogramm "Kinderbetreuung" 2013 – 2014 betreffenden § 5 Abs. 3 KitaFinHG i.d.F. vom 12. Dezember 2013 vorgegeben war, ist der Beklagte nicht gehalten, diese Modifizierung des Begriffs "zusätzliche Plätze" im Rahmen des Investitionsprogramms "Kinderbetreuung" 2013 – 2014 nachträglich auch bei der Auslegung und Anwendung der der Umsetzung des Investitionsprogramms "Kinderbetreuung" 2008 – 2013 dienenden Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 zu übernehmen. Etwas anderes gilt auch nicht etwa deswegen, weil Nr. 1.2.1 Abs. 1 beider Verwaltungsvorschriften gleichlautend ist, da es sich dabei nur um deren "allgemeinen Teil" handelt.

41

Bei gegenteiliger Auffassung würde die Klägerin mit ihrem Begehren jedenfalls deswegen scheitern, weil sie nur in ihrem durch Art. 3 Abs. 1 GG geschützten Recht, bei der Anwendung der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 ebenso behandelt zu werden wie die übrigen Kindertagesstättenträger, die mit Blick auf diese Verwaltungsvorschrift einen Förderantrag gestellt haben, verletzt werden kann, weil es jedoch an einer Bestimmung in dieser Verwaltungsvorschrift bzw. an einer tatsächlichen Verwaltungspraxis fehlt, wonach "zusätzliche Plätze" auch solche sind, die ohne Erhaltungsmaßnahmen wegfallen würden. Deswegen ist auch der klägerinseitige Hinweis irrelevant, der Beklagte habe noch keinen Antrag abgelehnt, soweit darin wie in dem ihren die Förderung von Ersatzbauten für sonst wegfallende Gruppen begehrt worden sei. Aufgrund ihres Gleichbehandlungsanspruchs hätte sie einen Anspruch auf die Förderung von Ersatzbaumaßnahmen für sonst wegfallende Gruppen nur dann, wenn der Beklagte solchen Anträgen bereits entsprochen hätte. Davon ist jedoch nicht auszugehen. Soweit die Klägerin in diesem Zusammenhang auf eine E-Mail vom 21. Oktober 2011 verweist, die von einer in der Außenstelle des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung in Trier tätigen Mitarbeiterin an das Ministerium für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen sowie an die Hauptstelle des Landesamtes in Mainz gesendet wurde (vgl. S. 140 VAB), geht es darin um die andersgelagerte Frage, ob die seinerzeit für die bauliche Erweiterung der Kindertagesstätte St. Markus für eine vierte Gruppe bewilligten Fördermittel zurückverlangt werden können, da die Ersatzbaumaßnahmen der Klägerin vor Ablauf der Zweckbestimmungsfrist erfolgt sind. In diesem Zusammenhang wurden auch zwei andere Fälle skizziert, in denen Kindertagesstättengebäude nach Fertigstellung eines Ersatzbaues aufgegeben wurden. Hierbei wurde auch beiläufig erwähnt, dass in einem der beiden Fälle die Bewilligung des Baukostenzuschusses für den Ersatzbau Anfang 2009 erfolgt sei. Dabei kann es sich aber wie im Fall der Klägerin um die Bewilligung von Zuwendungen nur für zusätzliche U 3-Plätze und zusätzliche Gruppen mit solchen Plätzen gehandelt haben. Jedenfalls haben die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung des Senats nochmals erklärt, auch in diesem Fall sei es nicht zur Förderung von Ersatzbaumaßnahmen gekommen, ohne dass dem die Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung des Senats widersprochen hätten. Von daher bestand keine Veranlassung zu einer diesbezüglichen weiteren Sachverhaltsaufklärung.

42

Ist nach alledem die Auslegung der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 und insbesondere ihrer Nr. 1.2.2 lit. a) durch den Beklagten nicht zu beanstanden und steht diese überdies nicht im Widerspruch zum in den Landeshaushaltsgesetzen 2007/2008, 2009/2010, 2011 und 2012/2013 und den zugehörigen Haushaltsplänen gesetzlich bestimmten Förderzweck, so kommt es entgegen der klägerinseitigen Annahme nicht mehr darauf an, ob die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 auch mit der das Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 betreffenden Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Ländern vom 18. Oktober 2007 zu vereinbaren ist. Auch dies ist entgegen der klägerinseitigen Annahme indes der Fall.

43

Zwar werden gemäß Art. 1 Abs. 1 Satz 2 dieser Verwaltungsvereinbarung Investitionsvorhaben gefördert, "die der Schaffung und Sicherung von Betreuungsplätzen durch Neubau und Sanierung von Einrichtungen dienen", ferner gehören gemäß Art. 1 Abs. 2 dieser Verwaltungsvereinbarung dazu "insbesondere erforderliche Neubau-, Ausbau-, Umbau-, Umwandelungs-, Sanierungs-, Renovierungs-, Modernisierungsmaßnahmen und Ausstattungsinvestitionen sowie mit den Investitionen verbundene Dienstleistungen". Der für das Zuwendungsverhältnis zwischen einem Land und einem Vorhabenträger maßgebliche Verwendungszweck wird indes von der zuständigen Landesbehörde bestimmt und muss nicht notwendigerweise deckungsgleich sein mit der Zweckbestimmung im Zuweisungsverhältnis zwischen dem Bund und den Ländern. Er kann hiervon abweichen, indem von einem Land etwa ein weitergehender oder zusätzlicher Zweck festgelegt wird oder aber ein im Rechtsverhältnis zwischen dem Bund und den Ländern definierter Verwendungszweck nicht oder in abgeänderter Form in das Zuwendungsverhältnis eines Landes zum Vorhabenträger übernommen wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2011 – 3 A 1.10 – Buchholz 11 Art. 104a GG Nr. 24 Rn. 15 = juris Rn. 15). So kann jedes Land seinen landesspezifischen Förderbedarfen Rechnung tragen, ohne dass wegen der für alle Länder gleichlautenden Verwaltungsvereinbarung das föderale Gleichbehandlungsgebot verletzt ist. Dass es im Rahmen der das Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 betreffenden Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Ländern vom 18. Oktober 2007 letzteren freigestellt war, nur die Sicherung vorhandener oder nur die Schaffung zusätzlicher U 3-Plätze oder beides zu fördern, ergibt sich insbesondere aus der vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend durchgeführten Länderumfrage zur Umsetzung des Investitionsprogramms "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 des Bundes, da darin unter "2. Zuwendungszweck" angekreuzt werden konnte "Nur Schaffung von Plätzen unter drei Jahren" oder "Nur Sicherung von Plätzen unter drei Jahren" oder "Beides" (vgl. S. 153 der Gerichtsakte – im Folgenden: GA). Andernfalls wäre es auch nicht erklärlich, dass zumindest auch nach den in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Saarland und Schleswig-Holstein ergangenen Verwaltungsvorschriften zur Umsetzung des Investitionsprogramms "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 lediglich die Schaffung zusätzlicher U 3-Plätze gefördert werden konnte und dass in diesen Verwaltungsvorschriften der Begriff "Sicherung" nicht einmal auch nur genannt wurde (vgl. S. 157, 165, 175, 183, 180, 189, 197 und 291 GA). Deswegen verstößt die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 entgegen der klägerinseitigen Annahme auch nicht etwa gegen das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens.

44

Im Übrigen würde es, falls die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 mit der das Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 betreffenden Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Ländern vom 18. Oktober 2007 zu vereinbaren sein müsste, aber nicht zu vereinbaren wäre, mangels einer rechtmäßigen Verwaltungsvorschrift in Rheinland-Pfalz bereits an einer rechtmäßigen Grundlage für jegliche Förderung in Umsetzung des Investitionsprogramms "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 fehlen, also auch für die der Klägerin bewilligte. Im Ergebnis gleiches würde aber auch dann gelten, sollte die das Investitionsprogramm "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 betreffende Verwaltungsvereinbarung des Bundes mit den Ländern vom 18. Oktober 2007 mangels hinreichender eigener Regelungen gegen Art. 104b Abs. 2 GG verstoßen, wie klägerinseits für den – bestehenden – Fall der Berechtigung des seinerzeit zuständigen Landesministeriums, die in der Verwaltungsvereinbarung genannten Förderzwecke nicht sämtlich in seine Verwaltungsvorschrift zu übernehmen, offenbar angenommen wird. Dann nämlich würde es mit Blick auf § 3 Abs. 2 KitaFinHG schon an einer ausreichenden Rechtsgrundlage für die Finanzhilfen des Bundes an die Länder fehlen, denen dann bereits deshalb keinerlei Förderung von Investitionsvorhaben auf der Grundlage des Investitionsprogramms "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 möglich wäre.

45

Die Klägerin hat nach alledem keinen Anspruch auf eine weitergehende Förderung, als ihr bereits bewilligt worden ist.

46

2. Entgegen ihrer Annahme hat die Klägerin auch keinen Anspruch auf eine erneute Ermessensentscheidung über ihren Förderantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

47

Bei der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 handelt es sich nämlich nicht um eine lediglich ermessensbindende Verwaltungsvorschrift zur Gewährleistung einer gleichmäßigen Verwaltungspraxis im Rahmen eines der entscheidenden Behörde durch eine Rechtsvorschrift eröffneten Ermessensspielraums, bei der ihr trotz der Bindung ihres Ermessens durch die Verwaltungsvorschrift ein Restermessen, etwa bei atypischen Fallgestaltungen, verbleibt (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 1979 – 6 B 33/79 – ZBR 1980, 75 = juris Rn. 5 m.w.N.). Vielmehr eröffnet die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 dem Landesamt für Soziales, Jugend und Versorgung, das sie anzuwenden hat, überhaupt erst die Möglichkeit einer Entscheidung nach Maßgabe dieser Verwaltungsvorschrift. Einen Ermessensspielraum, die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 anders anzuwenden als darin vorgesehen oder weitere Umstände zu berücksichtigen, eröffnet sie nicht. Es trifft entgegen der klägerinseitigen Annahme in der mündlichen Verhandlung des Senats auch nicht etwa zu, dass ein Antragsteller einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung hat, nur weil er einen Antrag gestellt oder weil eine Behörde diesen entgegengenommen hat. Insoweit unterscheidet sich ein Antrag auf eine Förderung nach der Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 nicht von einem Antrag, auf dessen positive Bescheidung eine Rechtsvorschrift einen gebundenen Anspruch einräumt, wenn die in der Rechtsvorschrift diesbezüglich aufgestellten Voraussetzungen sämtlich erfüllt sind. Sind diese Voraussetzungen nicht sämtlich erfüllt, so ist der Antrag abzulehnen, ohne dass dem Antragsteller ein Anspruch auf eine ergänzende Ermessensentscheidung zusteht.

48

Unabhängig davon wären die klägerinseits geltend gemachten Aspekte im Rahmen einer Ermessensentscheidung nicht zu ihren Gunsten zu berücksichtigen.

49

Dass die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 auch vor dem Hintergrund von Art. 104b Abs. 2 GG nicht zu beanstanden ist und nicht gegen das Gebot bundesfreundlichen Verhaltens verstößt, wurde oben bereits ausgeführt.

50

Des Weiteren wären mit Blick auf § 10 Abs. 2 Satz 1 des rheinland-pfälzischen Kindertagesstättengesetzes (KitaG) auch nicht etwa Konnexitätsgesichtspunkte (vgl. Art. 49 Abs. 5 der Verfassung für Rheinland-Pfalz) zu berücksichtigen. Es ist bereits zweifelhaft, ob sich die Klägerin überhaupt auf § 10 Abs. 2 Satz 1 KitaG berufen kann. Denn selbst wenn seinerzeit in der Verbandsgemeinde Birkenfeld – anders als in anderen Verbandsgemeinden – die gemeinsame Aufgabenerfüllung bei Kindertagesstättenangelegenheiten im dringenden öffentlichen Interesse gelegen haben sollte, wäre die Klägerin gemäß § 67 Abs. 3 bzw. nunmehr § 67 Abs. 4 der rheinland-pfälzischen Gemeindeordnung zur Übernahme dieser Selbstverwaltungsangelegenheiten nicht verpflichtet gewesen. Jedenfalls aber trifft die Darstellung der Klägerin nicht zu, dieser Bestimmung liege als Regelvorstellung zu Grunde, dass die Kommune als Übernehmerin in eine Einrichtungskontinuität eintrete und dass diese damit – anders als sie im Falle der Übernahme der Kindertagestätte St. Markus – zunächst keine Investitionspflichten übernehmen müsse. Im Gegenteil wurde § 10 Abs. 2 Satz 1 KitaG gerade deswegen geschaffen, weil in den Jahren nach der Einführung des Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz in größerem Umfang weitere Einrichtungen bzw. Plätze geschaffen werden mussten, weil sich die freien Träger aber vielfach nicht in der Lage sahen, auch hierfür die Trägerschaft zu übernehmen (vgl. Hötzel/Flach/Lerch/Mannweiler/Weisenberger, Das Kindertagesstättengesetz für Rheinland-Pfalz, in: Praxis der Kommunalverwaltung, Loseblatt, § 10 Erl. 8 [Stand: Dez. 2009]). Vor allem jedoch dient die Verwaltungsvorschrift vom 15. September 2008 allein der Umsetzung des Investitionsprogramms "Kinderbetreuungsfinanzierung" 2008 – 2013 des Bundes, also der Weitergabe der vom Bund zum Ausbau der Tagesbetreuung der unter dreijährigen Kinder bereitgestellten Mittel (vgl. nur die Präambel der Verwaltungsvereinbarung vom 18. Oktober 2007) durch das Land Rheinland-Pfalz an die Investitionsvorhabenträger. Diese Bundesmittel dürfen mithin nicht dafür verwendet werden, etwaige Konnexionsverpflichtungen des Landes Rheinland-Pfalz wegen der zwingenden Trägerschaftsübernahmeverpflichtung in § 10 Abs. 2 Satz 1 KitaG zu erfüllen; eine solche Verwendung wäre zweckwidrig und würde gemäß Art. 7 Abs. 1 der Verwaltungsvereinbarung vom 18. Oktober 2007 eine Rückzahlungsverpflichtung an den Bund begründen.

51

Schließlich kann sich die Klägerin auch nicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte berufen. Ihr war nämlich durch die Außenstelle des Landesamtes für Soziales, Jugend und Versorgung in Trier bereits mit E-Mail vom 4. März 2010 – also mehr als ein Jahr vor dem Verbandsgemeinderatsbeschluss vom 16. März 2011 – mitgeteilt worden, dass eine neue Kindertagesstätte in der ehemaligen Elementary School als Ersatzbau für die vier bestehenden Gruppen zu werten sei und dass deshalb nur die beiden neu entstehenden Gruppen gefördert werden könnten (vgl. S. 55 VAB). Von einer dahingehenden Förderpraxis des Beklagten ging die Klägerin in ihren Schreiben vom 31. März 2011 an den Gemeinde- und Städtebund Rheinland-Pfalz (vgl. S. 6 VAK) und vom 4. April 2011 an das Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Jugend und Kultur (vgl. S. 8 VAK) selbst aus, eine dahingehende Förderpraxis wurde ihr mit Schreiben des zwischenzeitlich zuständig gewordenen Ministeriums für Integration, Familie, Kinder, Jugend und Frauen vom 22. Juli 2011 auch für den konkreten Fall nochmals bestätigt (vgl. S. 22 f. VAK).

52

Nach alledem war die Klage unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts abzuweisen.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Gerichtskosten werden gemäß § 188 Satz 2 VwGO nicht erhoben (vgl. nur das Urteil des Senats vom 24. März 2013 – 7 A 11237/12.OVG – ESOVGRP = juris Rn. 31 m.w.N. sowie Stelkens/Clausing in Schoch/Schneider/Bier,VwGO, Loseblatt, § 188 Rn. 7 [Stand Feb. 2007] m.w.N.).

54

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 und 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

55

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.