Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-07-31, Aktenzeichen 17 A 1874/13
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0731.17A1874.13.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 8.225,70 € festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist nicht begründet.

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I. Da die fristgerecht eingegangene Antragsbegründung einen Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 VwGO nicht ausdrücklich benennt, jedoch erkennen lässt, dass sie das angefochtene Urteil für unrichtig hält, geht der Senat davon aus, dass die Klägerin sinngemäß den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO geltend macht. Das Antragsvorbringen führt jedoch nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils.

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1. Die Klägerin wendet sich zunächst gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, die in § 2 Abs. 1 IHKG normierte Pflichtzugehörigkeit zur Industrie- und Handelskammer begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Das Verwaltungsgericht hat sich zur Begründung seiner Auffassung auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 1962 – 1 BvR 541/57 –, BVerfGE 15, 235 = juris,

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bezogen und ausgeführt, die dieser Entscheidung gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG zukommende Bindungswirkung entfiele nur bei einer Änderung der Verfassungswirklichkeit. Eine solche liege jedoch bis heute nicht vor. Unbeschadet des Umstands, dass die Situation von Industrie und Handel einem gewissen Wandel unterworfen sei und sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen ständig entwickelten, habe sich an der Aufgabe der Beklagten, die Gesamtinteressen der gewerblichen Wirtschaft zu vertreten, nichts geändert. Da die Aufgabenwahrnehmung über die reine Interessenvertretung von Fachverbänden hinauszugehen habe, sei unerheblich, ob einzelne Aufgaben der Industrie- und Handelskammer alternativ durch private Organisationen wahrgenommen werden könnten.

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a) Hiervon ausgehend wäre in Anbetracht der dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 19. Dezember 1962 – 1 BvR 541/57 – gemäß § 31 Abs. 1 BVerfGG zukommenden Bindungswirkung für alle Gerichte und Behörden eine erneute Befassung des Bundesverfassungsgerichts allenfalls dann veranlasst, wenn rechtserhebliche tatsächliche oder rechtliche Veränderungen oder ‑ möglicherweise ‑ ein Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung festzustellen wären.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Juli 1998 – 1 C 32/97 –, BVerwGE 107, 169 = juris, Rdn. 12 m.w.N. (betreffend IHK-Pflichtmitgliedschaft); BVerfG, Beschlüsse vom 30. Mai 1972 - 1 BvL 21/69 und 18/71 ‑, BVerfGE 33, 199 = juris, Rdn. 20, vom 13. Mai 1996 – 2 BvL 33/93 –, BVerfGE 94, 315 = juris, Rdn. 30 und vom 16. November 1992 – 1 BvL 31/88 und 10, 11/92 –, BVerfGE 87, 341 = juris, Rdn. 16.

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Die Begründung des Zulassungsantrags legt nicht hinreichend dar, dass dies der Fall ist. Hierzu reicht der einfache Vortrag, das Verwaltungsgericht verkenne, „daß politische Willensbildungsprozesse keine öffentlich-rechtliche Körperschaft erfordern“ und sogar „unzulässig sind“, offensichtlich nicht aus. Denn damit wendet sich die Klägerin der Sache nach gegen die vom Bundesverfassungsgericht in seinem vorerwähnten Beschluss vertretene Auffassung, dass es zur sachgemäßen Erfüllung der den Industrie- und Handelskammern übertragenen Aufgaben notwendig sei, ihre Organisation auf dem Prinzip der Pflichtzugehörigkeit aufzubauen. Sie legt jedoch nicht dar, dass seit Ergehen dieser Entscheidung rechtserhebliche tatsächliche oder rechtliche Veränderungen eingetreten sind oder ein Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung stattgefunden hat. Hierzu reicht auch nicht der pauschale Hinweis: „Eine Entlastung der staatlichen Verwaltung tritt auch durch die Existenz der IHK nicht ein.“

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Gleiches gilt für die Kritik, die Annahme eines Gesamtinteresses der gewerblichen Wirtschaft sei ein „Phantom“. Die in diesem Zusammenhang geäußerte Ansicht, das Bundesverfassungsgericht „hätte“ eine bestimmte Frage „prüfen müssen“, dokumentiert anschaulich die Verkennung der Bindungswirkung jener Entscheidung.

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Die in der Antragsbegründung vertretene Auffassung, die Vertretung der Industrie- und Handelskammern durch den DIHK sei unzulässig, lässt einen Bezug zur Frage des Fortbestands der Bindungswirkung ebenfalls nicht erkennen.

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Der Einwand in der Antragsbegründung, das IHK-Gesetz sei bei Anwendung des Art. 9 GG „verfassungswidrig“, weil in dieses Grundrecht anders als im Fall des Art. 2 Abs. 1 GG der „Einfach-Gesetzgeber“ nicht eingreifen könne, lässt außer Acht, dass, wovon das Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil ausgegangen ist, nach der bindenden verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung Vereinigungen, die wie die Industrie- und Handelskammern ihre Entstehung und ihren Bestand nicht grundrechtsinitiierter Freiwilligkeit verdanken, von vornherein nicht dem Vereinigungsbegriff des Art. 9 Abs. 1 GG unterfallen.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Dezember 1962, a.a.O., Rdn. 18; vgl. auch Beschluss vom 07. Dezember 2001 – 1 BvR 1806/98 –, NVwZ 2002, 335 = juris, Rdn. 38.

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Anhaltspunkte dafür, dass diese Auffassung „nicht mehr aufrecht erhalten werden“ kann und damit insoweit die Bindungswirkung des § 31 Abs. 1 BVerfGG entfiele, macht die Antragsbegründung nicht hinreichend deutlich. Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang zitierte Randnummer 47 der Kommentierung von Maunz/Dürig/Herzog/Scholz zu Art. 9 GG hilft ohne nähere Erläuterung nicht weiter, da sie die Verortung des grundrechtlichen Schutzes von Nicht-Deutschen im Feld des Vereinigungsrechts betrifft. Im Übrigen würde eine einzelne Kommentarstelle keinen Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung belegen. Auch ansonsten zeigt die Antragsbegründung keine Gesichtspunkte auf, die eine Fortentwicklung der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung zur Frage der Anwendbarkeit von Art. 9 Abs. 1 GG auf öffentlich-rechtliche Pflichtmitgliedschaften geboten erscheinen lassen.

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b) Der in der Antragsbegründung erhobene Einwand, der Gesetzgeber sei der ihm vom Bundesverfassungsgericht auferlegten Pflicht zur ständigen Prüfung, „ob die Voraussetzungen für eine öffentlich-rechtliche Zwangskorporation noch vorliegen“,

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vgl. Nichtannahmebeschluss vom 07. Dezember 2001 – 1 BvR 1806/98 –, NVwZ 2002, 335 = juris, Rdn. 38,

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„seit Entscheidung des BVerfG im Jahre 2001“ nicht nachgekommen, führt ebenfalls nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. Das Antragsvorbringen lässt insoweit unberücksichtigt, dass das Bundesverfassungsgericht offen gelassen hat, in welcher Weise, wie oft und in welcher Intensität der Gesetzgeber seiner Prüfpflicht nachzukommen hat. Wie das Bundesverfassungsgericht zu Nachbesserungspflichten des Normgebers unter dem Gesichtspunkt des Gesundheitsschutzes (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ausgeführt hat, kann deren Verletzung gerichtlich erst dann festgestellt werden, wenn evident ist, dass eine ursprünglich rechtmäßige Regelung auf Grund neuer Erkenntnisse oder einer veränderten Situation verfassungsrechtlich untragbar geworden ist. Die Gerichte haben nur zu prüfen, ob eine solche Evidenz vorliegt.

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Vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 30. Juli 2012 – 22 ZB 11.1518 –, juris, Rdn. 24 unter Hinweis auf BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 28. Februar 2002 – 1 BvR 1676/01 –, juris, Rdn. 14.

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Hinreichend substantiierte Anhaltspunkte hierzu hat die Klägerin auch im Zulassungsverfahren nicht aufgezeigt.

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c) Die Kritik an den Ausführungen des angegriffenen Urteils zur Vereinbarkeit des IHK-Gesetzes mit dem Demokratieprinzip verfängt nicht.

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aa) Soweit die Antragsbegründung in diesem Zusammenhang das Fehlen „einer Übertragung der Selbstverwaltungszuständigkeit an die IHK aufgrund einer entsprechenden verfassungsrechtlichen Anordnung“ bemängelt, ist deren Erforderlichkeit nicht näher dargelegt. Namentlich fehlt es in diesem Zusammenhang an einer Auseinandersetzung mit der von der Klägerin selbst angeführten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung. Hiernach erlaubt es das demokratische Prinzip des Art. 20 Abs. 2 GG, durch Gesetz – also durch einen Akt des vom Volk gewählten und daher klassisch demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgebers – für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen, wobei erforderlich ist, dass die Aufgaben und Handlungsbefugnisse der Organe in dem Gesetz ausreichend vorherbestimmt sind.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 05. Dezember 2002 – 2 BvL 5/98, 2 BvL 6/98 –, BVerfGE 107, 59 = juris, Rdn. 144, 148.

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Die Antragsbegründung enthält keinen Anhalt dafür, dass das IHK-Gesetz dem genannten Erfordernis nicht Rechnung trüge.

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bb) Der Hinweis darauf, dass die Industrie- und Handelskammern keiner Fachaufsicht unterliegen, vermag die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass das Demokratieprinzip gewahrt sei, ebenfalls nicht in Frage zu stellen. Nach der vorerwähnten verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung ist erforderlich, dass die Wahrnehmung der den Kammern übertragenen Aufgaben und Befugnisse der Aufsicht personell demokratisch legitimierter Amtswalter unterliegt.

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Vgl. BVerfG, a.a.O., Rdn. 148.

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Die Antragsbegründung legt nicht dar, dass sich die Aufsicht über die Industrie- und Handelskammern auch auf die Fachebene zu erstrecken hat. Insoweit reicht die Bezugnahme auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Dezember 2002, a. a. O., nicht aus, da die den Bezugspunkt jenes Verfahrens bildenden Selbstverwaltungskörperschaften mit ungleich weiter reichenden Eingriffsbefugnissen – auch Dritten gegenüber – ausgestattet sind als die Klägerin.

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cc) Gleiches gilt für die von der Klägerin in der Antragsbegründung für unzulässig gehaltene „Bildung von Wahlgruppen bei der Wahl zur Vollversammlung“. Das in Art. 20 Abs. 2 und Art. 28 Abs. 1 GG verankerte Demokratieprinzip erfordert für die unmittelbare und die kommunale Staatsverwaltung eine ununterbrochene Legitimationskette vom Volk zu den mit staatlichen Aufgaben betrauten Organen und Amtswaltern. Außerhalb dieses Bereichs, namentlich in der funktionalen Selbstverwaltung, der die Industrie- und Handelskammern zuzuordnen sind, ist das Demokratieprinzip hingegen offen für andere, insbesondere vom Erfordernis der lückenlosen personellen demokratischen Legitimation aller Entscheidungsbefugten abweichende Formen der Organisation und Ausübung von Staatsgewalt. Es erlaubt, durch Gesetz für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen. In diesem Falle darf der Gesetzgeber keine Ausgestaltung vorschreiben, die mit dem Grundgedanken autonomer interessengerechter Selbstverwaltung einerseits und effektiver öffentlicher Aufgabenwahrnehmung andererseits unvereinbar wäre. Deshalb sind organisatorische Vorkehrungen erforderlich, damit die betroffenen Interessen angemessen berücksichtigt und nicht Interessen Einzelner oder bestimmter Gruppen bevorzugt werden.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002, a. a. O., juris Rdn. 143 ff.

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Hiervon ausgehend legt die Antragsbegründung nicht dar, dass und warum die Bildung von Wahlgruppen bei der Wahl zur Vollversammlung der Beklagten mit dem Demokratieprinzip nicht zu vereinbaren ist. Der Hinweis darauf, dass die Stimmen der Wahlberechtigten „nicht das gleiche Gewicht“ haben, reicht angesichts der Zulässigkeit unterschiedlicher Organisationsformen gerade nicht aus, um die Verfassungswidrigkeit dieses Wahlverfahrens begründen zu können.

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2. Die geltend gemachte Unvereinbarkeit der Pflichtmitgliedschaft in der Industrie- und Handelskammer mit der unionsrechtlichen Dienstleistungsfreiheit ist schon nicht hinreichend dargelegt. Selbst wenn – wie die Klägerin ausweislich der Klagebegründung im Parallelverfahren 17 A 1760/13 meint – die Pflichtmitgliedschaft gegen Art. 14 Nr. 2 RL 2006/123/EG verstoßen sollte, hätte dies lediglich zur Folge, dass sie auf den betroffenen Personenkreis nicht anwendbar wäre; dass die Klägerin diesem angehört, ist weder vorgetragen noch ersichtlich.

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Der von der Klägerin mit der Antragsbegründung zu den Gerichtsakten gereichte „Vermerk aus dem Schreiben der Europäischen Kommission vom 13.11.2012 an einen Kollegen“ rechtfertigt schon deshalb nicht die Zulassung der Berufung, weil es sich dabei lediglich um einen „Auszug“ handelt, der keine Unterschrift enthält, sich auf ein nicht vorgelegtes und deshalb nicht bekanntes Schreiben bezieht und die einfache Behauptung, die Pflichtmitgliedschaft in Handelskammern sei in Bezug auf die Niederlassungsfreiheit mit EU-Recht vereinbar, mit der Dienstleistungsfreiheit jedoch „unvereinbar“, ohne nähere Erläuterung nicht nachvollziehbar ist.

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3. Schließlich führt die Antragsbegründung auch hinsichtlich der vom Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung zur Höhe der Beiträge getroffenen Beurteilung nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils. In Ansehung dessen, dass der den Industrie- und Handelskammern gemäß § 3 Abs. 2 IHKG vorgeschriebene Wirtschaftsplan nach den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Finanzgebarung unter pfleglicher Behandlung der Leistungsfähigkeit der Kammerzugehörigen aufzustellen und auszuführen ist, ist das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass dem hierzu von der Beklagten vorgelegten Zahlenwerk nicht ohne Weiteres zu entnehmen sei, dass die jeweils gebildeten Rücklagen nach ihrem Zweck und ihrer Höhe den Anforderungen des § 3 Abs. 2 IHKG und des Finanzstatuts der Beklagten nicht entsprochen hätten. Es hat festgestellt, es sei nicht erkennbar, dass die Beklagte eine unzulässige Vermögensbildung durch Überschreiten der nach dem Finanzstatut zulässigen Obergrenzen der jeweiligen Rücklagen vorgenommen habe. Weshalb diese Obergrenzen aus Rechtsgründen als überhöht anzusehen seien oder die Bildung weiterer zweckgebundener Rücklagen zu beanstanden wäre, habe die Klägerin nicht dargelegt.

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Eine solche Darlegung ist auch mit der Antragsbegründung nicht erfolgt. Die Klägerin hat auch im Zulassungsverfahren nicht behauptet, dass die für die Rücklagen der Beklagten vorgeschriebenen Obergrenzen in den hier maßgeblichen Beitragsjahren überschritten worden sind. Vielmehr lässt die Antragsbegründung eine Auseinandersetzung mit den Angaben der Beklagten zum Verhältnis der Rücklagen zu ihrem Gesamtaufwand, die das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat, vermissen. Der in der Antragsbegründung genannte Prozentsatz von 48 % der Gesamtaufwendungen ist ohne nähere Erläuterung nicht nachvollziehbar. Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht zu den Gerichtsakten gereichten Zahlen stimmen mit den Angaben der Beklagten zur Höhe der jeweiligen Rücklagen nicht überein. Da die Klägerin ihre Zahlen in der Antragsbegründung schlicht wiederholt, ohne den Widerspruch zu den ihr bekannten Angaben der Beklagten auch nur ansatzweise aufzulösen, ist ihr Vortrag nicht geeignet, ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung wecken. Namentlich ist ohne weitere Erläuterungen nicht erkennbar, warum ein Prozentsatz der Gesamtrücklagen von 48 % der Gesamtaufwendungen „nicht mehr sparsam“ sein soll. Die Antragsbegründung legt insbesondere nicht dar, dass etwa eine Liquiditätskrise der Beklagten von vornherein ausgeschlossen und eine allgemeine Rücklage deshalb grundsätzlich entbehrlich ist.

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II. Aus der Antragsbegründung ergibt sich ferner nicht, dass der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, geltend gemacht wird. Dieser Zulassungsgrund wird an keiner Stelle der Antragsbegründung ausdrücklich oder sinngemäß dargelegt. Deshalb ist der nach Ablauf der Antragsbegründungsfrist im Schriftsatz vom 17. April 2014 erfolgte Vortrag zur aus Sicht der Klägerin gegebenen grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nicht mehr verwertbar.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 66 Abs. 3 Satz 3, 68 Abs. 1 Satz 5 GKG). Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).