Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-10, Aktenzeichen 9 S 1253/17

Tenor

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 26. April 2017 - 4 K 778/17 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird - unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts - für beide Instanzen auf jeweils 2.500,-- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Die zulässige (§§ 146, 147 VwGO) Beschwerde ist nicht begründet. Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat grundsätzlich beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigen es nicht, den angegriffenen Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern.

2

1. Das Verwaltungsgericht hat auf die einseitig gebliebene Erledigungserklärung des Antragstellers hin festgestellt, dass sich das - zunächst auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen einen in Aussicht gestellten Unterrichtsausschluss von drei Tagen gerichtete - Verfahren in der Hauptsache erledigt hat, und dem Antragsgegner nach § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens auferlegt. Die hiergegen vom Antragsgegner erhobenen Einwände greifen nicht durch. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht angenommen, dass es sich um einen Fall der sogenannten einseitigen Erledigungserklärung handelt, dass dabei an die Stelle des durch den ursprünglichen Antrag bestimmten Streitgegenstandes der Streit über die Behauptung des Antragstellers getreten ist, seinem Antragsbegehren sei durch ein nachträgliches Ereignis die Grundlage entzogen worden, und dass der so zu verstehende Antrag begründet ist.

3

a) Der Antragsgegner macht hiergegen geltend, der Rechtsstreit habe sich nicht in der Hauptsache erledigt. Es fehle an einem außerprozessualen Ereignis, das dem ursprünglichen Antrag die Grundlage entzogen habe. Beantragt worden sei (ursprünglich) mit Antrag vom 21.02.2017, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 20.02.2017 gegen den Bescheid der Schulleiterin vom 15.02.2017 anzuordnen. Dem Verwaltungsgericht zufolge beruhe die Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache darauf, dass „die Schule spätestens mit ihrem Bescheid vom 20./27.02.2017 zu erkennen gegeben hat, dass sie nunmehr eine Erziehungsmaßnahme in Gestalt eines Nachsitzens verhängt und damit von dem ursprünglichen Ansinnen, den Antragsteller vom Unterricht auszuschließen, endgültig Abstand genommen hat“. Der Umstand, dass die Schulleitung das Verhalten des Antragstellers mit einem Nachsitzen sanktioniert habe, habe jedoch nicht dazu geführt, dass dem ursprünglichen Antrag die Grundlage entzogen worden sei. Eine Grundlage für den Antrag vom 21.02.2017 habe es vielmehr bereits zum Antragszeitpunkt nicht gegeben. Der Antrag habe sich gegen ein Schreiben der Schulleitung vom 15.02.2017 gerichtet, bei dem es sich lediglich um ein Anhörungsschreiben im Vorfeld eines Bescheides handele. Weder aus dem bescheidähnlichen Aufbau noch aus dem abgesetzten Hinweis auf die im Fall einer späteren Verfügung geltende Rechtsmittelbelehrung ergäben sich die Voraussetzungen des § 35 LVwVfG. Wegen der deutlichen Formulierung des Schreibens komme auch der Rechtsschein eines Bescheides nicht in Betracht. Überdies habe die Schulleitung in der Anhörung am 17.02.2017 nochmals darauf hingewiesen, dass eine endgültige Entscheidung noch nicht getroffen worden sei. Mangels eines Bescheides sei der Antrag von Beginn an ohne Aussicht auf Erfolg gewesen. Die Interessenlage rechtfertige es nicht, dem Antragsteller ein Ausweichen auf eine Erledigungserklärung zu ermöglichen. Auch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verlange, dass der ursprüngliche Antrag zulässig gewesen sein müsse.

4

Hilfsweise werde die Feststellung der Erledigung „unter Berücksichtigung zumindest der mangelnden Zulässigkeit des ursprünglichen Antrags“ beantragt. Dem Antragsteller müssten jedenfalls nach § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 4 VwGO die Kosten des Verfahrens auferlegt werden, zumal er (der Antragsgegner) ein besonderes Feststellungsinteresse habe. Dieses folge aus einer Wiederholungsgefahr gleichgelagerter Rechtsstreitigkeiten. Das im Streit stehende Anhörungsschreiben werde nämlich in seinem Einflussbereich verwendet. Überdies sei zu berücksichtigen, dass die Schulleitung ein solches bereits vielfach in ähnlicher Ausführung verwendet habe, wobei es bislang, auch vor dem Verwaltungsgericht, keine Beanstandung gefunden habe. Die Schulleitung beabsichtige nicht, künftig andere Schreiben zu verwenden. Der Antragsteller sei zudem weiterhin Schüler an der gleichen Schule. Es sei daher im vorliegenden Verfahren zu klären, ob das Anhörungsschreiben bereits als rechtsmittelfähiger Bescheid auszulegen sei.

5

Zudem sei ihm eine nachteilige Kostenentscheidung auch nicht zumutbar. Mit seinen Hinweisen vom 01.03. und vom 06.03.2017 und schließlich in einer (telefonischen) Unterredung am 15.03.2017 habe das Verwaltungsgericht deutlich gemacht, die Kosten des Verfahrens ihm auferlegen zu wollen. Vor diesem Hintergrund habe er aus fiskalischen Gründen nicht riskieren können, über eine beidseitige Erledigungserklärung einen unanfechtbaren Kostenbeschluss zu erhalten. „Aus der konkreten Situation heraus“ habe er mithin im Hinblick auf die Kostenentscheidung ein Interesse an der vollumfänglichen Prüfung des eingelegten Rechtsbehelfs bei der Feststellungsentscheidung.

6

b) Diese Darlegungen zeigen keinen Grund auf, den Beschluss des Verwaltungsgerichts zu ändern.

7

Der Antragsteller hat vor dem Verwaltungsgericht mit seiner Erledigungserklärung zuletzt der Sache nach beantragt, festzustellen, dass der Rechtsstreit in der Hauptsache erledigt ist, da der Antragsgegner sich der Erledigungserklärung nicht angeschlossen hat. Damit hat sich der Streitgegenstand geändert. Der Rechtsstreit ist seither auf die Feststellung beschränkt gewesen, ob die Hauptsache erledigt ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.06.2011 - 3 S 375/11 -, VBlBW 2011, 474, m.w.N.). Die Abkehr des Antragstellers von seinem ursprünglichen Sachantrag (nach § 80 Abs. 5 VwGO) zum Erledigungsfeststellungsantrag war zulässig. Die Umstellung stellt eine zulässige Antragsänderung dar, denn der Übergang vom Sachantrag zur Erledigungserklärung oder zum Erledigungsfeststellungsantrag ist nicht den Einschränkungen des § 91 VwGO unterworfen (vgl. BVerwG, Urteile vom 22.01.1998 - 2 C 4.97 -, NVwZ 1999, 404, und vom 25.04.1989 - 9 C 61.88 -, NVwZ 1989, 862). Während ein Fortsetzungsfeststellungsantrag in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bei Erledigung im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes grundsätzlich unzulässig ist, bestehen gegen die Zulässigkeit eines Erledigungsfeststellungsstreits im vorläufigen Rechtsschutzverfahren keine Bedenken (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.06.2011, a.a.O., m.w.N.).

8

Das Verwaltungsgericht hat dem Erledigungsfeststellungsantrag auch in der Sache zu Recht stattgegeben.

9

Der Rechtsstreit ist in der Hauptsache erledigt (aa). Es kann dahinstehen, ob ein Erledigungsausspruch nur erfolgen darf, wenn der ursprüngliche Antrag zulässig war, und ob der Antragsgegner das behauptete berechtigte Interesse an einer Sachentscheidung über den ursprünglichen Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO hat (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteile vom 22.08.2007 - 6 C 28.06 -, NVwZ-RR 2008, 39, und vom 01.09.2011 - 5 C 21.10 -, juris; Stuhlfauth, in Bader u.a., VwGO, 6. Aufl. 2014, § 113 Rn. 72; Bader, ebenda, § 161 Rn. 28; für den vorläufigen Rechtsschutz ein solches Interesse allerdings - wohl zutreffend - generell ausschließend: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.06.2011, a.a.O., m.w.N.), denn unabhängig davon war der Antrag sowohl zulässig (bb) als auch begründet (cc).

10

aa) Das vom Antragsteller beim Verwaltungsgericht zunächst eingeleitete Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs gegen den in Aussicht gestellten Unterrichtsausschluss hat sich erledigt, da dieses Rechtsschutzziel nicht mehr erreichbar war, nachdem die Schulleiterin mit dem - erst nach Antragstellung bekanntgegebenen - Bescheid vom 20./27.02.2017 von der Maßnahme des Unterrichtsausschlusses Abstand genommen (und stattdessen die Maßnahme Nachsitzen verhängt) hatte (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.06.2011, a.a.O., m.w.N.). Eine Entscheidung über den ursprünglichen Antrag war damit „erübrigt und ausgeschlossen“ (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.11.1981 - 1 WB 131.80 -, BVerwGE 73, 312); ein außerprozessuales Ereignis hatte dazu geführt, dass dem Antragsbegehren die Grundlage entzogen war und die gerichtliche Entscheidung dem Antragsteller keinen rechtlichen Vorteil mehr bringen konnte (vgl. BayVGH, Beschluss vom 01.12.2003 - 3 CE 03.2098 -, NVwZ-RR 2004, 623).

11

bb) Der Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO war im Zeitpunkt der Antragstellung zulässig, insbesondere nicht unstatthaft.

12

Nach dieser Bestimmung kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag die aufschiebende Wirkung eines Widerspruch gegen einen kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Verwaltungsakt ganz oder teilweise anordnen. Setzt eine Behörde den Rechtsschein eines entsprechenden Verwaltungsakts (auch sog. formeller oder Schein-Verwaltungsakt), kann auch dieser ungeachtet der fehlenden materiellen Verwaltungsaktsqualität statthafterweise im vorläufigen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beanstandet werden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.10.2016 - 1 S 1662/16 -, VBlBW 2017, 197; BSG, Urteil vom 05.09.2006 - B 4 R 71/06 R -, BSGE 97, 63; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 35 Rn. 3a).

13

Dem Schreiben der Schulleiterin vom 15.02.2017 kommt zumindest die Qualität eines - den Rechtsschutz im Wege des gestellten Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO eröffnenden - Schein-Verwaltungsaktes zu.

14

Darin ist nach der Aufzählung der dem Antragsteller zur Last gelegten schulischen Verfehlungen ausgeführt, die Klassenkonferenz habe am 31.01.2017 beraten und sei zu dem Schluss gekommen, dass eine erzieherische Maßnahme nötig sei, um ihm klare Grenzen aufzuzeigen und die Situation in der Lerngruppe zu entspannen. Wiederholte Gespräche der Lerngruppenbegleiter und der Schulleiterin mit ihm hätten leider bisher nicht den gewünschten Erfolg erzielt. Die Schulleitung habe daher vor, folgende Maßnahme nach § 90 Abs. 3 Nr. 2 lit. d SchG zu verfügen: Der Antragsteller werde drei Tage vom Unterricht ausgeschlossen und zwar von Dienstag, 21.02., bis Donnerstag, 23.02.2017. Der Schule sei bewusst, welche Nachteile dem Antragsteller durch den zeitweiligen Ausschluss entstehen könnten, man sei jedoch der Ansicht, dass diese Nachteile zu dem ihm vorgeworfenen Fehlverhalten nicht außer Verhältnis stünden und notwendig seien, um den Bildungs- und Erziehungsauftrag der Schule zu gewährleisten. Die Schulleitung lade die Eltern und den Antragsteller zu einem Anhörungstermin am Freitag, den 17.02.2017 um 8:30 Uhr ein, um mit ihnen über die Vorkommnisse und die geplante Maßnahme zu sprechen. Weiter ist das Schreiben mit folgendem - textlich abgesetzten - Hinweis versehen:

15

„Bitte beachten Sie: Sofern nach der Anhörung keine anderslautende Benachrichtigung erfolgt, wird die Maßnahme, wie oben beschrieben, verfügt. Dies gilt auch für den Fall, dass Sie und Ihr Sohn die angebotene Anhörung vor dem Termin der Maßnahme nicht wahrnehmen oder auf eine Anhörung ganz verzichten.“

16

Sodann ist dem Schreiben unter der Überschrift „Im Falle einer späteren Verfügung weisen wir auf Folgendes hin:“ noch zu entnehmen:

17

„Rechtsmittelbelehrung - Gegen die Maßnahme kann innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe schriftlich oder mündlich zur Niederschrift bei der …schule … Widerspruch eingelegt werden. Die Frist wird auch gewahrt, wenn der Widerspruch beim Regierungspräsidium Tübingen eingelegt wird. Maßgebend für die Einhaltung der Frist ist der Tag des Eingangs des Widerspruchs bei der Schule bzw. beim Regierungspräsidium. Es wird darauf hingewiesen, dass Widerspruch und Anfechtungsklage keine aufschiebende Wirkung entfalten.“

18

Aufgrund dieser Fassung des Schreibens handelt es sich zumindest um einen Schein-Verwaltungsakt. Ob eine behördliche Maßnahme die Kriterien des § 35 Satz 1 LVwVfG erfüllt, ist entsprechend den zu §§ 133, 157 BGB entwickelten Maßstäben nach ihrem objektiven Erklärungswert zu beurteilen. Maßgebend ist, wie der Empfänger die Erklärung unter Berücksichtigung der ihm erkennbaren Umstände bei objektiver Würdigung verstehen muss; Unklarheiten gehen zu Lasten der Verwaltung (vgl. BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, BVerwGE 135, 209; Senatsbeschluss vom 15.12.2014 - 9 S 2073/14 -, juris; Stuhlfauth, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 35 Rn. 9; jeweils m.w.N.). Gemessen daran lässt sich das Schreiben der Schulleiterin vom 15.02.2017 nicht mit hinreichender Deutlichkeit als bloßes Anhörungsschreiben im Vorfeld einer womöglich erst später zu verfügenden Schulordnungsmaßnahme verstehen. Zwar wird im ersten Teil des Schreibens mit der Formulierung, man „habe daher vor, folgende Maßnahme … zu verfügen“, noch der vorbereitende Charakter des Schreibens betont. Damit stimmt auch die Einladung zu einem „Anhörungstermin“ überein, um über die „geplante“ Maßnahme zu sprechen.

19

Die Auslegung als bloßes Anhörungsschreiben scheitert jedoch unter anderem daran, dass auf der zweiten Seite in Aussicht gestellt wird, die Maßnahme werde „wie oben beschrieben“ verfügt, „sofern nach der Anhörung keine anderslautende Benachrichtigung erfolgt“. Aufgrund dieses Zusatzes ist gänzlich unklar, ob die Schulleiterin eine nachfolgende, aber getrennt abgefasste Verfügung lediglich in Aussicht stellen wollte, oder ob die im Schreiben vom 15.02.2017 genannte Verfügung bereits verbindlich - versehen mit einer Nebenbestimmung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG (aufschiebende Bedingung, dass nach der Anhörung keine anderslautende Benachrichtigung erfolge) - getroffen werden sollte. Diese Unklarheit, die zu Lasten des Antragsgegners gehen muss, wird dadurch verstärkt, dass das Schreiben vom 15.02.2017 mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist, in der bereits auf die Möglichkeit zur Widerspruchseinlegung sowie die fehlende aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage hingewiesen wird. Die Unklarheit wird auch nicht dadurch ausgeräumt, dass die Rechtsbehelfsbelehrung nur „im Falle einer späteren Verfügung“ gelten soll. Denn es erschließt sich auch unter Berücksichtigung dieses Vorbehalts nicht hinreichend, ob mit der „späteren Verfügung“ ein noch abzufassender Bescheid oder lediglich der Eintritt der womöglich gewollten Bedingung des Ausbleibens einer anderslautenden Benachrichtigung nach Anhörung gemeint ist. Dies gilt umso mehr, als es fragwürdig erscheint, die zu einem Schreiben (hier: zu einem noch getrennt abzufassenden Bescheid über eine Schulordnungsmaßnahme) gehörende Rechtsbehelfsbelehrung bereits vorab förmlich ausformuliert mitzuteilen. Hinzu kommt, dass der Beginn des Unterrichtsausschlusses mit dem 21.02.2017 schon datumsmäßig fixiert war, so dass vom Empfängerhorizont davon ausgegangen werden musste, mit dem Ablauf des 20.02.2017 werde sich, sofern keine gegenteilige Nachricht erfolgen sollte, die aufschiebende Bedingung verwirklicht haben (zur Abgrenzung von einer Befristung vgl. Stuhlfauth, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 36 Rn. 9).

20

Auch die sonstigen Umstände erlauben keine gegenteilige Auslegung. Ausweislich der Stellungnahme der Schulleiterin vom 06.03.2017 (Bl. 118 ff. der Akte des VG) übergab diese den Eltern des Antragstellers das Schreiben vom 15.02.2017 erst im Rahmen des Anhörungsgesprächs am 17.02.2017, weil der Brief zuvor im Postausgang liegen geblieben sei. Sie habe die Eltern darum gebeten, über das Wochenende noch einmal miteinander Alternativen zu besprechen und diese gegebenenfalls mitzuteilen. Sie selbst werde noch mit dem Antragsteller sprechen und über das Gehörte und die Vorkommnisse noch einmal intensiv nachdenken und dann eine Maßnahme verfügen - falls sie von ihnen nichts mehr hören würde, dann auf jeden Fall eine Maßnahme nach § 90 SchG, dies könnte dann eventuell auch bedeuten, dass sie beim zeitweiligen Unterrichtsausschluss „bleiben würde“. Nach Aktenlage wurde damit bei dem Gespräch am 17.02.2017 zumindest der schriftlich erweckte Anschein, es sei bereits aufschiebend bedingt ein Unterrichtsausschluss verfügt worden, nicht ausgeräumt; möglicherweise ließen die Begleitumstände sogar umso mehr auf einen bereits erlassenen Verwaltungsakt schließen. Dass die Erziehungsberechtigten des Antragstellers das Schreiben auch tatsächlich als einen aufschiebend bedingten Unterrichtsausschluss verstanden, zeigt sich daran, dass sie den Antragsteller am 21.02.2017 - nach ihrer glaubhaften Bekundung in der Überzeugung, der Unterrichtsauschluss sei bereits verfügt gewesen - nicht zur Schule schickten.

21

cc) Der Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO war schließlich auch begründet. Mit dem Inhalt, den der Antragsgegner gemäß den obigen Ausführungen (bb) gegen sich gelten lassen muss, war das Schreiben vom 15.02.2017 rechtswidrig, weshalb das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Sofortvollzugsinteresse überwog. Das Schreiben vom 15.02.2017 verstieß schon gegen das Bestimmtheitsgebot des § 37 Abs. 1 LVwVfG, wobei auch insoweit gilt, dass Unklarheiten zu Lasten der Behörde gehen (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 08.03.2013 - 10 S 1190/09 -, VBlBW 2013, 455; Stuhlfauth, in: Obermayer/Funke-Kaiser, a.a.O., § 37 Rn. 10; jeweils m.w.N.). Darüber hinaus lagen jedenfalls nicht die Voraussetzungen dafür vor, bereits mit dem Schreiben vom 15.02.2017 verbindlich einen Unterrichtsausschluss mit der Maßgabe zu treffen, dass dieser für den Fall einer nach der Anhörung (am 17.02.2017) ausbleibenden anderslautenden Benachrichtigung erfolge. § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG dient nicht dazu, dass sich eine Behörde die Auferlegung einer Belastung nach völlig unklaren Maßstäben vorbehalten kann. Gerade dieser Inhalt ist dem Schreiben vom 15.02.2017 indes aufgrund seiner unklaren Fassung beizumessen.

22

2. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 1 und 2 GKG unter Berücksichtigung von Nr. 1.5 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (VBlBW Sonderbeilage Januar 2014), wobei nach ständiger Senatsrechtsprechung im Falle eines Unterrichtsausschlusses in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes der hälftige Auffangstreitwert zugrunde zu legen ist (vgl. Senatsbeschlüsse vom 21.03.1996 - 9 S 637/96 -, VBlBW 1996, 308; vom 23.01.2004 - 9 S 95/04 -, NJW 2004, 1058; vom 02.01.2008 - 9 S 2908/07 -, juris; vom 12.05.2011 - 9 S 1056/11 -, VBlBW 2011, 398). Eine Herabsetzung des Streitwerts ab dem Zeitpunkt der einseitigen Erledigungserklärung (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 23.10.2006 - NC 9 S 80/06 -, NVwZ-RR 2007, 213; OVG LSA, Beschluss vom 03.12.2002 - 1 O 513/02 -, NVwZ-RR 2003, 247) ist im vorliegenden Fall nicht angebracht. Der Streitwert des Ausgangsverfahrens wird von Amts wegen entsprechend berichtigt (vgl. § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG).

23

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG hinsichtlich der Streitwertfestsetzung).