Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-04-24, Aktenzeichen 10 B 360/08
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0424.10B360.08.00

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der Beschluss des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. Februar 2008 geändert. Die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom
26. Juli 2007 wird wiederhergestellt und hinsichtlich der Androhung der
Ersatzvornahme angeordnet.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 5.750,- EUR
festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Der Antragsteller ist Eigentümer der um 1730 errichteten "B. W. ", eines
seit 1985 in die Denkmalliste des Antragsgegners eingetragenen Fachwerkhauses.
Seit 1999/2000 wurden mehrere Konzepte über eine Sanierung und künftige
Nutzung des Gebäudes erarbeitet. Allerdings führten die auf Grund einer am 25. April
2001 erteilten Baugenehmigung durchgeführten Sanierungsarbeiten zu erheblichen
Schäden am Gebäude; im Rahmen eines daraufhin durchgeführten zivilgerichtlichen
Verfahrens wurden Gutachten über den Schadensumfang und den erforderlichen
Sanierungsaufwand erstellt (Gutachten H. , 31.1.2002; Gutachten N. ). Zur
Ermittlung des denkmalrechtlich veranlassten Sanierungsaufwands legte der
Antragsteller weitere gutachtliche Ausarbeitungen vor (Konzept T. & G. vom
2.8.2006; Kostenschätzung L. vom 22.6.2007). Die Arbeiten an dem Gebäude
ruhen seit mehreren Jahren, so dass sich sein Erhaltungszustand - insbesondere
weil das ursprüngliche Fachwerk zwar freigelegt, aber nicht konserviert worden ist -
verschlechtert. Versuche des Antragstellers, das Gebäude zu veräußern,
scheiterten.

4

Im März 2007 hörte der Antragsgegner den Antragsteller zum Erlass einer
denkmalrechtlichen Erhaltungsanordnung an. Diese erließ er, verbunden mit der
Anordnung der sofortigen Vollziehung, am 26. Juli 2007 mit dem Tenor:

5

"Ich fordere Sie auf,

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1. innerhalb von 2 Wochen nach Zustellung dieser Verfügung ein fachgerechtes
und prüffähiges Konzept für notwendige Sicherungsmaßnahmen insbesondere für
die Standsicherheit des Fachwerkhauses I.---straße 20 vorzulegen und

7

2. innerhalb einer Woche mit der Umsetzung des durch die Denkmalpflege
freigegebenen Konzeptes zu beginnen oder

8

3. alternativ mit dem Tage der Zustellung dieser Verfügung mit den notwendigen
Sicherungsmaßnahmen, insbesondere der Standsicherheit des Baudenkmals auf
Grundlage des Konzeptes vom 2.8.2006 der T. & G. Historische Bauwerke
GbR zu beginnen und ohne Unterbrechung fertig zu stellen.

9

...

10

Für den Fall, dass Sie auch nur einer der in den Ziffern 1 bis 3 dieser Verfügung
genannten Aufforderungen nicht oder nicht ausreichend nachkommen, wird Ihnen
hiermit ... jeweils die Ersatzvornahme angedroht."

11

Der Antragsteller erhob Widerspruch und beantragte die Erteilung einer
Abbrucherlaubnis für das Gebäude. Der Antragsgegner lehnte diesen Antrag durch
Bescheid vom 10. Dezember 2007 ab. Durch Ordnungsverfügung von demselben
Tage setzte er die zuvor angedrohte Ersatzvornahme mit folgendem Wortlaut
fest:

12

"Aufgrund des § 64 VwVG NW ... wird daher die Ihnen zu Punkt 1 und 2 in der
Ordnungsverfügung vom 26.7.2007 angedrohte Ersatzvornahme festgesetzt. Wie
bereits angekündigt, werde ich nunmehr im Wege der Ersatzvornahme auf Ihre
Kosten einen Unternehmer meiner Wahl mit der Durchführung der in der Verfügung
vom 26.7.2007 geforderten Sicherungsmaßnahmen beauftragen. ... Den Beginn der
Arbeiten und das ausführende Unternehmen werde ich Ihnen kurzfristig nach
Auftragsvergabe mitteilen. Die Kosten der betreffenden Sicherungsmaßnahmen
belaufen sich ... voraussichtlich auf ca. 11.500 EUR."

13

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung
der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Ordnungsverfügung vom
26. Juli 2007 sowie der Klage gegen die Ordnungsverfügung vom 10. Dezember
2007 abgelehnt.

14

II.

15

Die Beschwerde des Antragstellers ist begründet.

16

Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, die der Senat gemäß §
146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfen hat, führen zu einer Änderung der
angefochtenen Entscheidung. Allerdings ist dem Verwaltungsgericht im
Ausgangspunkt darin beizupflichten, dass die Voraussetzungen für ein behördliches
Eingreifen nach § 7 Abs. 2 DSchG NRW vorliegen dürften, da der Antragsteller als
Eigentümer eines in die Denkmalliste eingetragenen Denkmals die ihm nach § 7 Abs.
1 DSchG NRW obliegende Erhaltungspflicht verletzt und den derzeitigen Zustand
des Denkmals zu verantworten hat. Er kann sich insbesondere nicht darauf berufen,
dass die fehlgeschlagenen Sanierungsversuche durch den seinerzeit mit der
Durchführung der Arbeiten betrauten Architekten zu einer deutlichen
Verschlimmerung der Schäden geführt haben bzw. dass ein Teil der
substanzbedrohenden Schäden entstanden ist, bevor er Eigentümer des
Grundstücks wurde. Denn als Eigentümer ist er unabhängig von derartigen
Umständen umfassend für die Erhaltung des Denkmals verantwortlich. Auch der
weitere Umstand, dass über seinen Antrag auf Erteilung einer Abbrucherlaubnis noch
nicht rechtskräftig entschieden ist, entbindet den Antragsteller nicht von der
Verpflichtung zur Erhaltung des Denkmals; jedenfalls darf er ohne weiteres dazu
verpflichtet werden, unaufschiebbare Erhaltungsmaßnahmen durchzuführen,
insbesondere die Standfestigkeit des Gebäudes zu sichern. Denn es kann im
öffentlichen Interesse an der Bewahrung des Denkmalbestandes nicht hingenommen
werden, dass allein wegen der Dauer einer gerichtlichen Auseinandersetzung über
einen geltend gemachten Anspruch auf Erteilung der Abbrucherlaubnis ein
Substanzverlust des Denkmals eintritt bzw. droht. Einschränkungen der
Erhaltungspflicht, die im Hinblick auf die verfassungsrechtliche Eigentumsgarantie
(Art. 14 Abs. 1 GG) grundsätzlich berücksichtigt werden müssen und insbesondere
bei weniger bedeutenden Denkmälern eine Rolle spielen, können allenfalls zu einer
Beschränkung auf die zur Vermeidung eines Substanzverlusts unaufschiebbaren
Erhaltungsmaßnahmen führen, nicht hingegen - von seltenen Ausnahmefällen eines
offensichtlich nicht mehr erhaltungsfähigen ("abgängigen") Denkmals abgesehen -
dazu, den Bestand des Denkmals während des Streits über seine
Erhaltungsfähigkeit und Erhaltungswürdigkeit aufzugeben und von notwendigen
Erhaltungsmaßnahmen deshalb abzusehen.

17

Die streitgegenständliche Ordnungsverfügung ist jedoch trotz dieses
Ausgangspunktes offensichtlich rechtswidrig, so dass die aufschiebende Wirkung
des vom Antragsteller erhobenen Widerspruchs wiederherzustellen ist.

18

Nach § 37 Abs. 1 VwVfG NRW muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend
bestimmt sein, damit der Adressat erkennen kann, was genau von ihm verlangt wird
und ggf. mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden soll. Dies gilt erst recht, wenn die
Frist zur Befolgung der Ordnungsverfügung kurz bemessen ist, weil in einem solchen
Fall Rechtsunsicherheiten bei der Auslegung des Verfügungsinhalts dazu führen
können, dass der Adressat der Verfügung mit ihrer Umsetzung in Verzug gerät und
sich behördlichen Vollstreckungsmaßnahmen aussetzt. Diesen Anforderungen wird
die Ordnungsverfügung vom 26. Juli 2007 in mehrfacher Hinsicht nicht gerecht.

19

Mit Ziffer 1 der Ordnungsverfügung wird dem Antragsteller aufgegeben, ein
Konzept für "notwendige Sicherungsmaßnahmen insbesondere für die
Standsicherheit" vorzulegen, ohne dass der Umfang dieser Verpflichtung - auch
unter Heranziehung der Begründung - in vollstreckungsfähiger Weise bestimmt oder
bestimmbar wäre. Unklar ist bereits, welche Sicherungsmaßnahmen "notwendig"
sind, weil der Sicherungszweck in der Verfügung nicht eindeutig benannt wird. Dies
führt dazu, dass der Adressat nicht ohne weiteres erkennen kann, ob lediglich eine
vollständige Zerstörung des Denkmals wegen mangelnder Standsicherheit verhindert
werden soll oder auch ein Verlust von Substanz in Teilbereichen, etwa wegen
mangelhaften Schutzes der offen liegenden und allen Witterungseinflüssen
ausgesetzten Fassade oder des konstruktiv mangelhaften Daches. Schließlich kann
die Sicherung eines Denkmals in einem weiter verstandenen Wortsinn auch die
Sicherstellung einzelner Bauteile während einer Sanierungsphase bedeuten; dafür,
dass dies im vorliegenden Fall jedenfalls auch gemeint sein könnte, spricht der
Umstand, dass das den Beteiligten bekannte Konzept "T. & G. " u.a. die
"Sicherung historischer Ausbauteile" durch das Bergen und Lagern von Türen und
Treppe vorsieht.

20

Die Begründung der Ordnungsverfügung ermöglicht ihrem Adressaten eine
eindeutige Auslegung des Verfügungstextes nicht. Sie verweist lediglich auf die
Notwendigkeit einer "Substanzsicherung" - dies lässt alle drei oben genannten
Varianten als möglich erscheinen - und begründet die Anordnung der sofortigen
Vollziehung mit Mängeln der Standsicherheit. Im Übrigen wird auf die Erhaltung und
Sicherung des Denkmals "im geforderten Umfang" Bezug genommen; dies trägt zur
Klarstellung des Verfügungswortlauts nicht bei. Die danach bereits bestehende
Unbestimmtheit des Verfügungstextes wird durch den Zusatz "insbesondere"
verstärkt. Dieser Zusatz lässt sich nur so verstehen, dass es nicht ausschließlich um
die Wiederherstellung der Standsicherheit gehen soll, sondern dass zusätzlich
weitere Sicherungsmaßnahmen für erforderlich gehalten werden. Auch in diesem
Zusammenhang führt der Bezug zu dem in der Verfügung genannten Konzept "T.
& G. " aus den genannten Gründen nicht weiter. Denn diesem Konzept liegt ein
weit verstandener Begriff der Sicherung zu Grunde, der auch Maßnahmen umfasst,
deren sofort vollziehbare Anordnung im vorliegenden Zusammenhang kaum zu
rechtfertigen wäre - etwa die sichere Lagerung von Tür und Treppe eines ungenutzt
leer stehenden Gebäudes - und vom Antragsgegner auch nicht gemeint sein
dürfte.

21

Weitere Ungenauigkeiten des Verfügungstextes mögen durch Auslegung zu
beseitigen sein, doch ist dies im Hinblick auf die dadurch bewirkte
Rechtsunsicherheit jedenfalls problematisch. Dies gilt für die Formulierung, dass mit
der Umsetzung des "durch die Denkmalpflege" freigegebenen Konzeptes zu
beginnen sei - hier mag die untere Denkmalbehörde des Antragsgegners ebenso wie
das Landesamt für Denkmalpflege gemeint sein -, aber auch für sprachliche Mängel
("mit den .. Sicherungsmaßnahmen, insbesondere der Standsicherheit .. zu beginnen
und ohne Unterbrechung fertig zu stellen"), die für sich genommen nicht zur
Fehlerhaftigkeit der Ordnungsverfügung führen, aber jedenfalls Zweifel an der
Sorgfalt ihrer Abfassung aufwerfen. Letztlich kann die Frage, wie derartige Mängel zu
bewerten sind, jedoch offen bleiben, da die Ordnungsverfügung schon aus den
genannten Gründen offensichtlich rechtswidrig ist.

22

Dasselbe gilt für die Frage, ob die in der Ordnungsverfügung gewählten Fristen
in ermessensfehlerhafter Weise bemessen sind. Dem Antragsgegner ist zwar
zuzugestehen, dass in dringlichen Fällen, vor allem wenn ein Substanzverlust des
Denkmals wegen fehlender Standsicherheit droht, auch sehr kurze Fristen
angemessen sein können. Zu bedenken ist indes, dass die in Ziffer 1 der
Ordnungsverfügung geforderte Vorlage eines "fachgerechten und prüffähigen
Konzepts für notwendige Sicherungsmaßnahmen" - im vorliegenden Fall schon
wegen der Folgen der unfachgerechten Sanierungsversuche von 1999/2000 - die
Beauftragung eines Sachverständigen erforderlich machen dürfte, dessen
Kompetenz sich über Fragen der allgemeinen Baustatik hinaus auch auf die
Besonderheiten von Fachwerkgebäuden sowie sehr alten Gebäuden erstreckt. Die
Suche nach einem in dieser Weise qualifizierten Sachverständigen, die Durchführung
des erforderlichen Ortstermins und die Erstellung des geforderten Konzepts dürften
indes in nur zwei Wochen schwerlich abzuschließen sein. Im Wesentlichen dasselbe
gilt auch für Ziffer 2 der Ordnungsverfügung, nach der innerhalb einer Woche mit der
Umsetzung des gebilligten Konzepts begonnen werden muss. Denn auch die Suche
nach einem im Umgang mit Denkmälern kompetenten Fachhandwerker, der zudem
in der Lage wäre, unverzüglich nach Auftragsvergabe die Arbeit aufzunehmen, mag
innerhalb von sechs Werktagen nur schwer zu bewerkstelligen sein. Selbst wenn
man bereits diese Vorarbeiten zur Auftragsvergabe als Beginn der Umsetzung des
Konzepts ansehen wollte, so fehlen in der Begründung der Ordnungsverfügung doch
jegliche Überlegungen zur Verhältnismäßigkeit der dem Antragsteller auferlegten
begründungsbedürftigen Fristen. Erst recht zweifelhaft ist diesbezüglich die in Ziffer 3
getroffene Anordnung, bereits am Tage der Zustellung der Ordnungsverfügung mit
der praktischen Umsetzung des Konzepts T. & G. zu beginnen, falls der
Antragsteller nicht ein weiteres Konzept erstellen lassen möchte. Denn nach dem
Wortlaut dieser Anordnung hätte der Antragsteller am Tage der Zustellung nicht nur
entscheiden müssen, sich auf die Befolgung von Ziffer 3 der Ordnungsverfügung zu
beschränken, sondern sogleich auch - etwa durch die Vergabe von Aufträgen - mit
der Umsetzung beginnen müssen.

23

Von den bisher angeführten Gesichtspunkten unabhängig ist die
Ordnungsverfügung auch deshalb rechtswidrig, weil es der Antragsgegner unter
Verstoß gegen § 24 Abs. 1 VwVfG NRW unterlassen hat, selbst den maßgeblichen
Sachverhalt zu ermitteln, und infolgedessen sein Ermessen bei der Auswahl des vom
Adressaten geforderten Verhaltens nicht ausgeübt hat. Dies wäre indes erforderlich
gewesen, denn die Ordnungsbehörde kann ihre Verantwortung für die Auswahl der
zu treffenden Maßnahmen weder auf Sachverständige noch auf den Betroffenen
abwälzen.

24

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Februar 2008 - 7 B 107/08 -; Beschluss vom
11. Mai 2000 - 10 B 306/00 -, BRS 63 Nr. 220.

25

Dies ist hier jedoch geschehen. Ziffer 1 erlegt dem Antragsteller die Pflicht auf,
den maßgeblichen Sachverhalt (erneut) zu ermitteln bzw. ermitteln zu lassen und
geeignete Sicherungsmaßnahmen vorzuschlagen, während in Ziffer 3 ohne
erkennbare behördliche Überprüfung auf das Gesamtkonzept des Sachverständigen
Bezug genommen und dessen Umsetzung gefordert wird. Dass eine eigenständige
behördliche Ermittlung und Bewertung des Sachverhalts fehlt, wird im Übrigen schon
daran deutlich, dass das Konzept vom 2. August 2006 (T. & G. ) eine Vielzahl
von Maßnahmen im Umfang von über 180.000 EUR enthält, von denen wiederum
nicht wenige als Sicherungsmaßnahmen im weiteren Sinne zu bezeichnen sein
könnten. Auch hier hätte es der Behörde oblegen, selbst die Auswahl derjenigen
Maßnahmen zu treffen, die erforderlich, geeignet und angemessen wären, das
Denkmal unter Würdigung des Eigentumsrechts des Antragstellers für die Dauer der
anhängigen Verfahren zu sichern.

26

Der Senat kann die Frage offen lassen, ob bzw. unter welchen Umständen es
ermessensgerecht sein kann, vom Eigentümer eines Denkmals die Vorlage eines
Sanierungskonzepts - das regelmäßig auch ein Nutzungskonzept beinhaltet - zu
fordern, um dem Gebot der denkmalgerechten Erhaltung und Nutzung zu
entsprechen. Geht es indes, wie hier, um die Sicherung der Denkmalsubstanz vor
Zerstörung und Verfall, hat die Behörde den Umfang der erforderlichen Maßnahmen
selbst zu bestimmen und ihre Umsetzung vom Eigentümer zu fordern. Diesem ist es
selbstverständlich unbenommen, durch Vorlage eines Konzepts ein Angebot von
Austauschmitteln zu unterbreiten, wenn er die ihm auferlegten Maßnahmen im
Rahmen seiner Nutzungsvorstellungen oder wirtschaftlichen Möglichkeiten für
untunlich hält. Die Anforderungen an die behördliche Sachverhaltsaufklärung werden
damit weder abstrakt noch im konkreten Fall überspannt. Denn dem Antragsgegner
standen mehrere Gutachten über den Zustand des Denkmals zur Verfügung, so dass
ein zusätzlicher Ermittlungsaufwand nur in geringem Umfang angefallen wäre.

27

Abschließend weist der Senat darauf hin, dass der Antragsgegner im Hinblick auf
seine sich aus §§ 7, 21 DSchG NRW ergebende Verantwortung in Erwägung zu
ziehen haben wird, unverzüglich eine den oben genannten Anforderungen
genügende Entscheidung über das weitere Vorgehen zu treffen und ggf. eine
entsprechende Erhaltungsanordnung zu erlassen.

28

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass hinsichtlich der
Androhung der Ersatzvornahme die aufschiebende Wirkung der Klage anzuordnen
ist.

29

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung stützt sich auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 GKG.

30

Dieser Beschluss ist unanfechtbar, § 152 Abs. 1 VwGO.

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