Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-04, Aktenzeichen 6 A 619/04
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0804.6A619.04.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen mit der Maßgabe, dass der
Feststellungsausspruch im Urteil des Verwaltungsgerichts (Satz 2 der Urteilsformel)
entfällt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren
Betrages abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in
Höhe von 110 v.H. des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin steht als Verwaltungsbeamtin beim Q. C. im Dienst des
beklagten Landes. Sie erbat am 6. Januar 2003 für den 14. Februar 2003 dienstfrei
unter Inanspruchnahme des Arbeitszeitverkürzungstages (AZV-Tag) gemäß § 2 a
der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen in
der Fassung der Bekanntmachung vom 28. Dezember 1986, zuletzt geändert durch
Verordnung vom 25. Januar 2000 (GV.NRW. S. 26) - AZVO a.F. -. Die
Genehmigung des AZV-Tages wurde unter dem Datum des 6. Januar 2003 auf dem
Urlaubsbogen für die Klägerin vermerkt.

3

Nachdem am 10. Januar 2003 die Tarifrunde für den Öffentlichen Dienst
2002/2003 u. a. mit dem Ergebnis abgeschlossen hatte, dass der AZV-Tag nach §
15 a BAT/MTArb als Kompensation für die vereinbarte Tarifsteigerung entfällt, wies
das Innenministerium Nordrhein-Westfalen mit Erlass vom 14. Januar 2003 darauf
hin, dass beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a
AZVO die Rechtslage für Beamtinnen und Beamte mit rückwirkender Kraft der für die
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen. Weiter
heißt es in dem Erlass:

4

Mit Rücksicht auf die erfolgte bzw. bevorstehende Rechtsänderung
bitte ich im Einvernehmen mit dem Finanzministerium, bei
Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern sowie Beamtinnen und Beamten
keinen arbeitsfreien Tag im Sinne der o.g. Bestimmungen mehr zu
bewilligen.

5

Sollten arbeitsfreie Tage im Sinne der o.g. Bestimmungen bereits
bewilligt, aber noch nicht in Anspruch genommen sein, so ist den
Beschäftigten mitzuteilen, dass die Rechtsgrundlage für die Bewilligung
entfallen ist; für den Bereich der Beamtinnen und Beamten weise ich auf
die Widerrufsmöglichkeit gem. § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG hin.

6

Es bestehen keine Bedenken, diese Tage im Einvernehmen mit den
Beschäftigten in Erholungsurlaub oder Gleittage umzuwandeln. Wurde der
arbeitsfreie Tag für das Jahr 2003 bis zum 13.01.2003 bereits in Anspruch
genommen, hat es hierbei sein Bewenden.

7

Mit Verfügung vom 16. Januar 2003 gab das Q. C. den Inhalt des
Erlasses vom 14. Januar 2003 in seinem Geschäftsbereich mit der Bitte um
umgehende Beachtung bekannt.

8

Unter Bezugnahme auf den vorgenannten Erlass und die Verfügung vom 16.
Januar 2003 wurde der für den 14. Februar 2003 eingetragene AZV-Tag im
Urlaubsbogen für die Klägerin am 20. Januar 2003 gestrichen.

9

Gegen die Streichung des AZV-Tages legte die Klägerin mit Schreiben vom 30.
Januar 2003 Widerspruch ein und stellte zugleich beim Verwaltungsgericht den
Antrag, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, die
Klägerin am 14. Februar 2003 vom Dienst gem. § 2 a AZVO freizustellen - 1 L 207/03
-. Nachdem der Beklagte erklärt hatte, dass er die aufschiebende Wirkung des
Widerspruchs gegen den Widerruf der Bewilligung der Freistellung für den 14.
Februar 2003 beachte, erklärten die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für
erledigt. Die Klägerin nahm daraufhin den AZV-Tag am 14. Februar 2003 in
Anspruch und blieb dem Dienst fern.

10

Durch Art. I der "Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit
der Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen sowie zur Änderung der Verordnung
über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen
und zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des
feuerwehrtechnischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und
Gemeindeverbände des Landes Nordrhein-Westfalen" vom 18. Februar 2003,
veröffentlicht im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Nordrhein-Westfalen
vom 7. März 2003 (S. 74), wurde § 2 AZVO gestrichen, und zwar mit Wirkung vom
14. Januar 2003 (Art. V). Art. IV der Verordnung lautet wie folgt:

11

"Arbeitstage, die ab dem 14. Januar 2003 als
Arbeitszeitverkürzungstage in Anspruch genommen worden sind, werden
in Erholungsurlaubstage umgewandelt. Soweit die jeweiligen
Arbeitszeitregelungen es zulassen, ist wahlweise eine Umwandlung in
Freizeitausgleich im Rahmen der Gleitenden Arbeitszeit möglich."

12

Mit Schreiben vom 21. März 2003 informierte der Beklagte die Klägerin über den
Inhalt der Verordnung vom 18. Februar 2003 und verwies auf die
Umwandlungsbestimmung des Art. IV. Da beim Q. C. keine Gleitzeit
eingeführt sei, habe er sich damit einverstanden erklärt, dass den betroffenen
Beamtinnen und Beamten wahlweise in analoger Anwendung Mehrdienst
angerechnet werde. Die Klägerin wurde gebeten, für den Fall, dass sie ihren
Widerspruch nicht aufrecht erhalte, mitzuteilen, welche Verrechnungsart - Urlaub
oder Mehrdienst - sie für den bereits genommen AZV-Tag wünsche.

Durch Widerspruchsbescheid vom 24. Juli 2003 wies die Bezirksregierung B.
den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Sie verwies darauf, dass § 2
a AZVO a.F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003
rückwirkend zum 14. Januar 2003 gestrichen sei. Damit habe für Beamtinnen und
Beamte ab 14. Januar 2003 mangels Rechtsgrundlage kein Anspruch auf einen
Arbeitszeitverkürzungstag bestanden. Durch Erlass des Innenministeriums vom 14.
Januar 2003 sei diese Änderung der Rechtsvorschriften bereits angekündigt worden.
Auch ohne den Widerruf der Bewilligung hätten ab dem 14. Januar 2003 AZV-Tage,
die erst nach diesem Termin in Anspruch genommen werden sollten, entsprechend
umgewandelt werden müssen. Unter Berücksichtigung der ab 14. Januar 2003
geänderten Rechtslage könne es dahin stehen, ob der seinerzeitige Widerruf
rechtmäßig gewesen sei oder nicht.

13

Die Klägerin hat am 13. August 2003 Klage erhoben. Sie hat beantragt,

14

1.	die am 20. Januar 2003 durch das Q. C.
erfolgte Streichung des AZV-Tages der Klägerin am
14. Februar 2003 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
B. vom 24. Juli 2003 aufzuheben,

15

2.	festzustellen, dass eine Umwandlung des am 20.
Januar 2003 durch das Q. C.
gestrichenen AZV-Tages der Klägerin für den 14.
Februar 2003 in Erholungsurlaub nicht wirksam ist.

16

Der Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene Urteil
stattgegeben und die Berufung zugelassen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Für
die am 20. Januar 2003 durch das Q. C. erfolgte Streichung des AZV-
Tages der Klägerin in deren Urlaubsbogen bestehe keine Rechtsgrundlage. Der
Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003 könne einen Widerruf des AZV-
Tages nicht rechtfertigen. Die Voraussetzungen für einen Widerruf gemäß § 49 Abs.
2 Nr. 4 VwVfG lägen ebenfalls nicht vor. Eine Widerrufsmöglichkeit im Sinne der
vorgenannten Bestimmung sei nicht durch die Änderungsverordnung vom 18.
Februar 2003 eröffnet worden. Die mit Art. IV der Änderungsverordnung geschaffene
Umwandlungsregelung für Arbeitstage, die zwischen dem 14. Januar 2003 und dem
6. März 2003, dem Tag vor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung, in
Anspruch genommen worden seien, finde keine Anwendung, weil diese Vorschrift
nichtig sei. Art. IV der Änderungsverordnung gehe über die in der gesetzlichen
Regelung des § 78 Abs. 3 LBG enthaltene Ermächtigung, das Nähere zu den
Absätzen 1 und 2 durch Rechtsverordnung zu regeln, hinaus und setze sich über die
gesetzlichen Vorgaben in den §§ 48, 49 VwVfG hinweg. Ohne Beachtung der
gesetzlich geregelten Voraussetzungen für eine Rücknahme bzw. einen Widerruf
eines begünstigenden Verwaltungsakts ermögliche Art. IV demgegenüber eine
verordnungsrechtliche Umwandlung, die hinsichtlich begünstigender
Verwaltungsakte gesetzlich nicht vorgesehen sei. Als untergesetzliche Norm könne
Art. IV der Änderungsverordnung nicht die für derartige Fälle vorgesehenen
gesetzlichen Regelungen außer Kraft setzen. Darüber hinaus erfasse Art. IV, da er
nur auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Inanspruchnahme der AZV-Tage abstelle,
auch Fälle wie den vorliegenden, in denen die Bewilligung noch vor
Bekanntmachung des Erlasses vom 14. Januar 2003 erfolgt sei. Dieser Verstoß
führe zur Nichtigkeit von Art. IV der Änderungsverordnung. Damit scheide diese
Bestimmung als spezielle Rechtsgrundlage für eine Umwandlung aus und stehe der
gesetzlichen Möglichkeit, einen rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsakt zu
widerrufen, nicht entgegen.

19

Voraussetzung für einen Widerruf gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG sei jedoch u.
a., dass die Behörde aufgrund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre,
den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Die mit Wirkung vom 14. Januar 2003 in Kraft
getretene Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 ändere nichts an der
Berechtigung des Q. C. , der Klägerin am 6. Januar 2003 den AZV-Tag
für das Kalenderjahr 2003 zu bewilligen. Die rückwirkende Aufhebung von § 2 a
AZVO in Art. I der Änderungsverordnung erfasse den Bewilligungszeitpunkt am 6.
Januar 2003 nicht. Sie wirke gemäß Art. V der Änderungsverordnung nur auf den 14.
Januar 2003 zurück. Die auf die Feststellung gerichtete Klage, dass eine
Umwandlung des am 20. Januar 2003 durch das Q. C. gestrichenen
AZV-Tages der Klägerin für den 14. Februar 2003 in Erholungsurlaub nicht wirksam
sei, sei ebenfalls begründet, weil die in Art. IV Satz 1 der Verordnung vom 18.
Februar 2003 getroffene Umwandlungsregelung nichtig sei.

20

Zur Begründung seiner Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts trägt
der Beklagte vor: Bei der Frage, ob eine echte oder unechte Rückwirkung vorliege,
sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Einzelfall,
sondern auf den generellen Sachverhalt abzustellen. Insofern sei bei der Streichung
des AZV-Tages mit Wirkung vom 14. Januar 2003 von einer unechten Rückwirkung
auszugehen, weil der Beamte nach der seinerzeit geltenden Verordnungslage "im
Kalenderjahr" an einem Arbeitstag freigestellt worden sei. Der im Verlust eines AZV-
Tages bestehende Nachteil sei unter Berücksichtigung anderer Vergünstigungen wie
Urlaub und Inanspruchnahme von Guthaben im Rahmen der gleitenden Arbeitszeit
gerade nicht als besonders schwerwiegender Eingriff in eine vorhandene
Rechtsposition der Beamten zu werten, zumal sie dafür keine erheblichen
Dispositionen im Sinne eigener Vorleistungen getroffen hätten, die nachträglich
hätten entwertet werden können. Jedenfalls erscheine bei der aufgrund des
Verhältnismäßigkeitsprinzips erforderlichen Abwägung das vom Verordnungsgeber
angeführte öffentliche Interesse gewichtiger. Mit der rückwirkenden Streichung des
AZV-Tages habe eine Gleichbehandlung mit den Arbeitnehmern im öffentlichen
Dienst erreicht und Unfrieden in der Behörde vermieden werden sollen, weil zum
damaligen Zeitpunkt noch eine einheitliche Wochenarbeitszeit zwischen Angestellten
und Beamten bestanden habe. Auch innerhalb der Beamtenschaft wäre es zu einer
zumindest faktischen Ungleichbehandlung gekommen, wenn Beamte bis zum
Inkrafttreten der Änderungsverordnung den AZV-Tag noch hätten nehmen können,
anderen Beamten, die den Tag erst später hätten nehmen wollen, dieser Tag aber
nicht mehr gewährt worden wäre. Mit dem Erlass vom 14. Januar 2003 sei es darum
gegangen, schon ab diesem Zeitpunkt - dem Rückwirkungsstichtag gemäß dem
Verordnungsentwurf - eine vermehrte Inanspruchnahme des AZV-Tages bis zum
Inkrafttreten der Änderungsverordnung zu verhindern. Der Erlass habe der
Ermessenskonkretisierung im Hinblick auf die Gewährung des AZV-Tages gedient.
Durch die Ankündigung einer von der Landesregierung zu erlassenden
Änderungsverordnung sei ein möglicherweise schützenswertes Vertrauen bereits im
Zeitpunkt der Ankündigung weggefallen. Im Übrigen stehe dem Normgeber bei der
Beurteilung, ab welchem Zeitpunkt die Wirkung der Ankündigung einer
Normänderung den Normzweck durchkreuze, und bei der daran orientierten
Festsetzung von Stichtagen ein beträchtlicher Einschätzungsspielraum zu, dessen
Grenzen mit Erlass der Änderungsverordnung nicht überschritten worden seien.

21

Mit Blick auf die geplante Änderung der AZVO hätten der Inanspruchnahme des
AZV-Tages in der Zeit zwischen dem 14. Januar 2003 und dem Zeitpunkt der
Veröffentlichung der Änderungsverordnung dienstliche Belange entgegen gestanden,
denn aus Gleichbehandlungserwägungen und zur Wahrung des Betriebsfriedens
müsse das Interesse des Einzelnen, den AZV-Tag an einem bestimmten Datum in
Anspruch zu nehmen, zurückstehen. Auch verbiete sich nicht eine gemeinsame
Betrachtung des AZV-Tages mit den Erholungsurlaubsregelungen. Deshalb sei auch
die Möglichkeit eingeräumt worden, anstelle des AZV-Tages, dessen
Inanspruchnahme dienstliche Gründe entgegen gestanden hätten, einen Urlaubs-
oder Gleittag einzulegen.

22

Auch der Umwandlungsvorschrift in Art. IV der Änderungsverordnung vom 18.
Februar 2003 liege eine zulässige unechte Rückwirkung zugrunde. Die Regelung
unterfalle nicht der Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG, entspreche aber
der Annexkompetenz des Dienstherrn und sei aus Fürsorge- und
Gleichbehandlungsgründen getroffen worden. Es sei bekannt gewesen, dass trotz
des Erlasses vom 14. Januar 2003 einzelnen Beamtinnen und Beamten
gleichwohl als AZV-Tage deklarierte Tage dienstfrei gewährt worden seien. Die
Beamtinnen und Beamten , denen der AZV-Tag nach dem 14. Januar 2003 bewilligt
worden sei, könnten sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ein rechtlich
schützenswertes Vertrauen des Einzelnen auf den Fortbestand des AZV-Tages habe
spätestens seit der Regelung vom 14. Januar 2003 nicht mehr bestehen können.

23

Der Beklagte beantragt,

24

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

25

Die Klägerin beantragt,

26

die Berufung zurückzuweisen mit der Maßgabe,
dass der Feststellungsausspruch im Urteil des
Verwaltungsgerichts (Satz 2 der Urteilsformel)
entfällt.

27

Sie trägt vor: Das Verwaltungsgericht habe zutreffend erkannt, dass für die
erfolgte Streichung des AZV-Tages am 14. Februar 2003 in ihrem Urlaubsbogen
keine Rechtsgrundlage bestehe. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar
2003 greife rückwirkend, d. h. nachträglich ändernd, in einen abgewickelten, der
Vergangenheit angehörenden Tatbestand ein. Es handele sich auch um eine echte
Rückwirkung, weil der gesamte Sachverhalt, nämlich Bewilligung und
Inanspruchnahme des AZV-Tages, in den vor der Verkündung liegenden Zeitraum
falle. Zudem sei die Umwandlungsvorschrift des Art. IV der Änderungsverordnung
keine Regelung der Arbeitszeit im Sinne von § 78 LBG und sei daher auch nicht von
der Verordnungsermächtigung in § 78 Abs. 3 LBG gedeckt. Es treffe nicht zu, dass
der Erlass des Innenministeriums vom 14. Januar 2003, der auf die bevorstehende
Rechtsänderung hinweise, das Vertrauen in die bestehende Regelung zerstört habe.
Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und des
Bundesverwaltungsgerichts beseitige allein das Bekanntwerden von
Gesetzesinitiativen das schützenswerte Vertrauen in die bestehende Regelung nicht,
könne also echte Rückwirkung nicht rechtfertigen. Es hätten auch keine zwingenden
Gründe des gemeinen Wohls vorgelegen, die ausnahmsweise eine Durchbrechung
des rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbotes rechtfertigen könnten. Der Erlass des
Innenministeriums vom 14. Januar 2003 sei nicht geeignet, den Widerruf des AZV-
Tages gemäß § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG zu rechtfertigen.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf die gewechselten Schriftsätze, die beigezogenen Verwaltungsakten
des Beklagten und die Gerichtsakten VG Gelsenkirchen 1 L 207/03.

29

Entscheidungsgründe:

30

Die Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg.

31

Der Senat sieht in der - von ihm angeregten - Beschränkung des Klageantrages
auf die Anfechtung der Streichung des bewilligten AZV-Tages keine teilweise
Zurücknahme der Klage, denn die Klägerin verdeutlicht damit nur ihr schon
ursprünglich verfolgtes materielles Klagebegehren. Der Klägerin geht es in der
Sache allein darum, den ihr bereits bewilligten und tatsächlich in Anspruch
genommenen AZV-Tag nicht zu Lasten von Erholungsurlaub oder von
Freizeitausgleich wegen Mehrarbeit opfern zu müssen. Diesem
Rechtsschutzbegehren trägt bereits der Anfechtungsantrag umfassend Rechnung,
ohne dass es einer weiteren Feststellung bedarf.

32

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage zu Recht stattgegeben. Die
zulässige Klage ist begründet, denn die Streichung des AZV-Tages für den 14.
Februar 2003 ist in der Fassung des hierzu erlassenen Widerspruchsbescheides
rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

33

Die Streichung des bereits bewilligten AZV-Tages findet in Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 keine Rechtsgrundlage. Zwar erfasst
die vorgenannte Bestimmung nicht nur die Umwandlung eines bereits in Anspruch
genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder in Freizeitausgleich, sondern - als
darin enthaltenen Teilakt - auch die bloße Streichung des AZV-Tages mit dem Ziel
einer späteren Kompensation durch Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich nach
Wahl des betroffenen Beamten. Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar
2003 scheidet gleichwohl als Ermächtigungsgrundlage für die hier angegriffene
Maßnahme aus, denn die Bestimmung steht jedenfalls in Anwendung auf den
vorliegenden Sachverhalt mit höherrangigem Recht nicht in Einklang.

34

Ob Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 durch eine
Verordnungsermächtigung gedeckt ist, erscheint dem Senat zumindest zweifelhaft.
Die in der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 angegebenen
Bestimmungen (§ 78 Abs. 3 LBG bzw. § 187 Abs. 3 LBG - betreffend
Polizeivollzugsbeamte - und § 197 Abs. 2 LBG - betreffend Beamte des
feuerwehrtechnischen Dienstes -) ermächtigen zum Erlass von Rechtsverordnungen
zur Regelung der Arbeitszeit. In diesem Rahmen hält sich die Verordnung vom 18.
Februar 2003, soweit sie den Wegfall des AZV-Tages durch eine Änderung der die
für die jeweiligen Verwaltungsbereiche betreffenden Arbeitszeitverordnungen regelt
(Art. I, II, III und V). Dagegen geht Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar
2003 schon insofern über die Regelung der Arbeitszeit hinaus, als in den dort
bestimmten Fällen eine Rechtsfolge vorgesehen ist, die den Anspruch auf
Erholungsurlaub betrifft. Diesbezüglich besteht eine andere
Verordnungsermächtigung (§ 101 LBG), die aber in der Änderungsverordnung nicht
zitiert und der Verordnung offenbar auch nicht zugrunde gelegt worden ist.

35

Weitere Bedenken ergeben sich daraus, dass die in Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 vorgesehene Umwandlung des in
Anspruch genommenen AZV-Tages in Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich
zugleich eine Rücknahme oder einen Widerruf einer durch Einzelakt gewährten
Begünstigung beinhaltet. Mit diesem Teilaspekt der Umwandlung stellt Art. IV der
Änderungsverordnung eine Sonderregelung gegenüber den gesetzlichen
Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG zum Widerruf und zur Rücknahme
begünstigender Verwaltungsakte dar, die überdies hinter den in diesen Vorschriften
festgelegten eng umgrenzten tatbestandlichen Voraussetzungen zurück bleibt und
auch auf der Rechtsfolgeseite anders ausgestaltet ist (kein Ermessen). Ob sich
dieser Regelungsgehalt noch in dem durch § 78 Abs. 3 LBG abgesteckten Rahmen
hält, ist sehr fraglich. Der Beklagte geht im Übrigen selbst davon aus, dass die in Art.
IV der Änderungsverordnung getroffene Umwandlungsregelung nicht der
Verordnungsermächtigung des § 78 Abs. 3 LBG unterfällt. Die in diesem
Zusammenhang vom Beklagten bemühte "Annexkompetenz" vermag aber eine
gesetzliche Verordnungsermächtigung nicht zu ersetzen.

36

Der hier zur gerichtlichen Überprüfung gestellte Fall gibt dem Senat keine
Veranlassung zu einer abschließenden Klärung der angesprochenen Problematik,
denn Art. IV der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 beinhaltet jedenfalls
für den vorliegenden Sachverhalt einen Verstoß gegen das verfassungsrechtlich
verankerte Rückwirkungsverbot. Auch insoweit kann offen bleiben, ob die
Bestimmung insgesamt nichtig ist. Selbst wenn Art. IV der Änderungsverordnung
vom 18. Februar 2003 noch einer verfassungskonformen Auslegung zugänglich sein
sollte, würde hiervon jedenfalls der vorliegende Sachverhalt nicht erfasst.

37

Die Bestimmung des Art. IV der Verordnung regelt die Folgen einer
Inanspruchnahme des AZV-Tages nach dessen Wegfall aufgrund Art. I bis III der mit
Wirkung vom 14. Januar 2003 (rückwirkend) in Kraft getretenen
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und wirkt daher - ebenso wie Art. I bis
III der Verordnung - in die Zeit vor Erlass der Änderungsverordnung zurück.

38

Das grundsätzliche Verbot rückwirkender belastender Rechtsnormen beruht auf
den Prinzipien der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes. Es schützt das
Vertrauen in die Verlässlichkeit und Berechenbarkeit der unter der Geltung des
Grundgesetzes geschaffenen Rechtsordnung und der auf ihrer Grundlage
erworbenen Rechte. Regeln über die Rückwirkung von Rechtsnormen enthalten für
verschiedene Fallgruppen unterschiedliche Anforderungen Eine unechte
Rückwirkung ist verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig. Sie liegt vor, wenn eine
Norm auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und
Rechtsbeziehungen für die Zukunft einwirkt und damit zugleich die betroffene
Rechtsposition nachträglich entwertet. Eine echte Rückwirkung ist dagegen
verfassungsrechtlich grundsätzlich unzulässig. Sie liegt vor, wenn ein Gesetz
nachträglich ändernd in abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände
eingreift.

39

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG),
ständige Rechtsprechung, vgl. z. B. Urteil vom 23.
November 1999 - 1 BvF 1/94 -, BVerfGE 101, 239,
263; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92,
1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64, 86, jeweils mit
weiteren Nachweisen.

40

Daran gemessen beinhaltet die Umwandlungsregelung des Art. IV der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 und die damit in einem untrennbaren
systematischen Zusammenhang stehende Regelung über den nachträglichen
Wegfall des AZV-Tages (Art. I und Art. V der Änderungsverordnung) - bezogen auf
den vorliegenden Sachverhalt - eine echte Rückwirkung.

41

Entgegen der Auffassung des Beklagten ist bei der Frage, ob ein Fall echter oder
unechter Rückwirkung vorliegt, der konkrete Sachverhalt, in den durch die
betreffende Vorschrift rückwirkend regelnd eingegriffen wird, in den Blick zu nehmen.
Wirkt sich eine Norm auf alle von ihr erfassten Fälle, also bezogen auf den
"generellen Sachverhalt", in der Weise aus, dass von einer (unzulässigen) echten
Rückwirkung gesprochen werden muss, so ist die Norm in vollem Umfang
unwirksam. Erfüllen dagegen nicht sämtliche von der Norm erfassten
Sachverhaltsvarianten die Voraussetzungen für die Annahme einer unzulässigen
Rückwirkung, so berührt dies die Wirksamkeit der Norm nur teilweise und führt zu
einer verfassungskonformen Auslegung, die dem Gesichtpunkt der unzulässigen
Rückwirkung bzw. dem dieser Rechtsfigur zugrunde liegenden Vertrauensschutz
Rechnung trägt.

42

Die vorliegende Fallgestaltung ist dadurch gekennzeichnet, dass der AZV-Tag
vor der Bekanntmachung der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 am 7.
März 2003 nicht nur genehmigt, sondern auch bereits in Anspruch genommen
worden war. Damit war der ursprünglich bestehende Anspruch nach § 2 a AZVO auf
einen arbeitsfreien Tag im Jahre 2003 erfüllt, der (einzige) AZV-Tag also
"verbraucht".

43

Zwar standen der Klägerin zum damaligen Zeitpunkt im Rahmen des auf das
gesamte Urlaubsjahr 2003 bezogenen Anspruchs auf Erholungsurlaub noch freie
Urlaubstage zur Verfügung. Hierdurch wird jedoch die Annahme eines
abgeschlossenen Sachverhalts hinsichtlich der Streichung des "verbrauchten" AZV-
Tages nicht in Frage gestellt. Eine Gleichsetzung des AZV-Tages mit
Erholungsurlaub verbietet sich aber im vorliegenden Zusammenhang, weil es sich
bei der Arbeitszeitverkürzung durch einen freien Tag gemäß § 2 a AZVO a. F. nach
ihrer systematischen Stellung und dem ausdrücklichen Willen des
Verordnungsgebers trotz praktischer Ähnlichkeiten nicht um eine Urlaubsregelung,
sondern um eine Arbeitszeitregelung handelte.

44

Vgl. Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, Kommentar
zum Bundesbeamtengesetz, Loseblattausgabe, § 72
BBG Rdnr. 14a; Verwaltungsgericht Gelsenkirchen,
Urteil vom 25. November 2003 - 1K 4348/03 -,
NWVBl. 2003, 118.

45

Gegen die Annahme eines abgeschlossenen Sachverhalts spricht auch nicht der
Umstand, dass der Beklagte den am 14. Februar 2003 in Anspruch genommenen
AZV-Tag zuvor mit Blick auf die geplante Änderung der Arbeitszeitverordnung
widerrufen hatte. Zwar hat der Beklagte die bis dahin bestehende Rechtsposition der
Klägerin mit dem Widerruf formell streitig gestellt und damit einen rechtlichen
Schwebezustand hervorgerufen, der in das nachfolgende Widerspruchsverfahren
mündete. Hieraus kann der Beklagte im vorliegenden Zusammenhang jedoch nichts
zum Nachteil der Klägerin herleiten, weil es für den Widerruf seinerzeit an einer
Rechtsgrundlage fehlte, das Handeln des Beklagten also rechtswidrig war. Der hier
allein in Betracht kommende Widerrufstatbestand des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG war
nämlich zum damaligen Zeitpunkt ersichtlich nicht erfüllt. Nach der genannten
Bestimmung darf ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt mit Wirkung für
die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde aufgrund einer geänderten
Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn
ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet wäre. Zum Zeitpunkt des
Widerrufs der Bewilligung am 20. Januar 2003 und auch zum Zeitpunkt der
Inanspruchnahme des AZV-Tages am 14. Februar 2003 war aber die Bestimmung
des § 2 a AZVO noch in Kraft, die Rechtsvorschrift also noch nicht geändert.
Überdies fehlte es auch an dem Erfordernis, dass ohne den Widerruf das öffentliche
Interesse gefährdet wäre. Hierzu genügt es nicht, dass der Widerruf lediglich
allgemein im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf
zur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d. h. zur Beseitigung oder
Verhinderung eines drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten
ist.

46

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil
vom 24. Januar 1992 - 7 C 38.90 -, NVwZ 1992, 565;
Beschluss vom 17. August 1993 - 1 B 112.93,
GewArch 1995, 113.

47

Davon kann hier aber keine Rede sein. Durch die Inanspruchnahme des bereits
bewilligten AZV-Tages durch die Klägerin wurden wichtige Gemeinschaftsgüter nicht
tangiert und erst recht nicht bedroht.

48

Nach alledem ist also im vorliegenden Fall von einem abgewickelten, der
Vergangenheit angehörenden Sachverhalt auszugehen, in welchen die Streichung
des § 2 a AZVO a. F. durch Art. I der Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003
und die darauf beruhende Umwandlungsbestimmung des Art. IV der
Änderungsverordnung im Sinne einer echten Rückwirkung nachträglich ändernd
einwirkt.

49

Die Ausnahmetatbestände, die nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen rechtfertigen
können, liegen hier nicht vor.

50

Das Rückwirkungsverbot, das seinen Grund im Vertrauensschutz hat, tritt zurück,
wenn sich kein schützenswertes Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts
bilden konnte. Ferner kommt ein Vertrauensschutz nicht in Betracht, wenn
überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit
vorgehen, eine rückwirkende Beseitigung von Normen erfordern.

51

Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, vgl. z. B.
Urteil vom 23. November 1999 - 1 BvF 1/94 -, a. a.
O., S. 263 f.; Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1
BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87, jeweils mit
weiteren Nachweisen.

52

Dasselbe gilt, wenn durch die Rückwirkung nur ein ganz unerheblicher Schaden
verursacht würde (sog. Bagatellvorbehalt).

53

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971
- 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367, 389; Beschluss
vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -,
a. a. O., S. 87.

54

Überragende Belange des Gemeinwohls, die dem Prinzip der Rechtssicherheit
vorgehen würden, erforderten jedenfalls in der hier vorliegenden Fallkonstellation
nicht die rückwirkende Streichung des AZV-Tages. Das Anliegen des
Verordnungsgebers, die Arbeitszeitregelung für Beamte der Regelung für die
Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes zeitnah anzupassen, mag durchaus
berechtigt gewesen sein, erforderte aber nicht zwingend den Rückbezug von
Rechtsfolgen auf die zum Zeitpunkt der Verkündung bereits abgewickelten
Sachverhalte. Nachdem die Absicht im Raum stand, durch eine kurzfristig
vorzunehmende Änderung der Arbeitszeitverordnungen die Rechtslage für Beamte
mit rückwirkender Kraft der für die Arbeitnehmer geltenden Rechtslage anzupassen,
war es dem Dienstherrn im Rahmen seines Organisationsermessens unbenommen,
vorläufig keine AZV-Tage mehr zu genehmigen, um nachteilige Auswirkungen auf
den Dienstbetrieb und den Betriebsfrieden zu vermeiden.

55

Vgl. hierzu die Urteile des Senats vom heutigen
Tage - 6 A 1317/04 - und 6 A 1459/04 -.

56

Soweit jedoch AZV-Tage in dem begrenzten Zeitraum bis zum Erlass der
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 bewilligt und in Anspruch genommen
worden waren, konnte es damit sein Bewenden haben, ohne dass hierdurch
überragende Belange des Gemeinwohls berührt wurden.

57

Es liegt auch nicht der Ausnahmetatbestand vor, dass sich bei der Klägerin kein
Vertrauen auf den Bestand des geltenden Rechts bilden konnte. Davon ist unter
anderem dann auszugehen, wenn der Betroffene schon in dem Zeitpunkt, auf den
die Rückwirkung bezogen war, nicht mit dem Fortbestand der Regelung rechnen
durfte.

58

Vgl. BVerfG, ständige Rechtsprechung, z. B.
Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1
BvL 48/92 -, a. a. O., S. 87; Beschluss vom 19.
Dezember 1961 - 2 BvL 6/59 -, BVerfGE 13, 261,
273.

59

Das Vertrauen der von der rückwirkenden Streichung des AZV-Tages betroffenen
Beamten in den Fortbestand der bisherigen verordnungsrechtlichen Regelung ist
nicht durch den Erlass des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen vom 14. Januar
2003 und die nachfolgenden Informationsschreiben beseitigt worden, dass es
beabsichtigt sei, durch eine kurzfristig vorzunehmende Änderung des § 2 a AZVO
NW die Rechtslage für Beamte mit rückwirkender Kraft der für Arbeitnehmer
geltenden Rechtslage anzupassen. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts wird bei der rückwirkenden Änderung eines Gesetzes im
formellen Sinne das schutzwürdige Vertrauen in den Fortbestand des Gesetzes erst
mit dem endgültigen Gesetzesbeschluss des Deutschen Bundestages beseitigt.

60

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986
- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200, 261.

61

Dem Tag des endgültigen Gesetzesbeschlusses durch den Bundestag beim Erlass
eines Gesetzes im formellen Sinne entspricht bei einer Verordnung der Tag, an dem
sie von der Regierung beschlossen wird. Daher entfällt bei einer landesrechtlichen
Verordnung der Vertrauensschutz des Betroffenen nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts erst mit der Beschlussfassung durch die
Landesregierung.

62

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. März 2001
- 2 CN 1.00 -, NVwZ-RR 2001, 671, und vom 19.
Dezember 2002 - 2 C 32.01 -, NVwZ-RR 2003, 515 =
Schütz, Beamtenrecht ES/B I 2.6 Nr. 22.

63

Ausgehend von dieser Rechtsprechung, der sich der Senat unter Aufgabe der noch
im Urteil vom 21. März 2001 - 6 A 3320/98 - vertretenen abweichenden
Rechtsauffassung anschließt, entfiel der Vertrauensschutz in den Fortbestand des §
2 a AZVO a. F. mit dem Erlass der Änderungsverordnung am 18. Februar 2003, also
erst nach der Inanspruchnahme des AZV-Tages durch die Klägerin.

64

Der sog. Bagatellvorbehalt greift hier ebenfalls nicht ein. Die rückwirkende
Streichung des AZV-Tages würde sich vorliegenden Fall dahin auswirken, dass für
den tatsächlich in Anspruch genommenen Tag eine Kompensation durch
Erholungsurlaub oder Freizeitausgleich erfolgen müsste. Der hierin liegende
Schaden mag als nicht besonders gravierend erscheinen; er ist aber auch nicht als
völlig unerheblich anzusehen.

65

Die Streichung des genehmigten AZV-Tages findet aber auch in den allgemeinen
verfahrensrechtlichen Bestimmungen der §§ 48, 49 VwVfG keine Stütze.

66

§ 48 VwVfG scheidet als Rechtsgrundlage schon deshalb aus, weil die am
6. Januar 2003 erfolgte Genehmigung des AZV-Tages rechtmäßig war und die
nachträgliche Änderung der AZVO auch nicht auf den Genehmigungszeitpunkt
zurückwirkt. Die Rücknahme eines Verwaltungsakts nach § 48 VwVfG setzt voraus,
dass der Verwaltungsakt bereits zum Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, die
Behörde also bei dem Erlass des Verwaltungsakts gegen geltendes Recht verstoßen
hat.

67

Vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar,
6. Aufl., § 48 Rdnr. 59; Knack /Meyer, VwVfG,
Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 31; Kopp/Ramsauer,
VwVfG, Kommentar, 8. Aufl., § 48 Rdnr. 33 (jeweils
mit weiteren Nachweisen).

68

Eine nachträgliche Änderung der Rechtslage führt - abgesehen von dem hier
nicht vorliegenden Fall eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung - nicht zur
Rücknehmbarkeit des rechtmäßig erlassenen Verwaltungsakts,

69

vgl. Urteil des Senats vom 26. August 1987
- 6 A 1910/84 -, NVwZ-RR 1988, 1,

70

sondern eröffnet gegebenenfalls eine Widerrufsmöglichkeit nach § 49 Abs. 2
Nr. 4 VwVfG. Etwas anderes kann nur in den Fällen gelten, in denen sich die
Rechtslage rückwirkend ändert.

71

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. November 1989
- 2 C 43.87 -, BVerwGE 84, 111; Kopp/Ramsauer, a
.a. O.

72

Die Genehmigung des AZV-Tages am 6. Januar 2003 entsprach der damals
noch geltenden Bestimmung des § 2 a AZVO und war somit rechtmäßig. Da die
Änderungsverordnung vom 18. Februar 2003 gemäß Art. V mit Wirkung vom 14.
Januar 2003 in Kraft trat, wirkt die Streichung des § 2 a AZVO a.F. durch Art. I der
Änderungsverordnung nicht auf den Genehmigungszeitpunkt zurück.

73

Die Voraussetzungen für einen Widerruf der Genehmigung des AZV-Tages nach
der hier allein in Betracht kommenden Bestimmung des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG
sind ebenfalls nicht erfüllt. Insoweit kann offen bleiben, auf welchen Zeitpunkt hier für
die Beurteilung der Sach- und Rechtslage abzustellen ist. Wie oben bereits
festgestellt wurde, war die anspruchsbegründende Bestimmung des § 2 a AZVO
sowohl zum Zeitpunkt der Streichung des AZV-Tages im Urlaubsbogen (20. Januar
2003) als auch während der Inanspruchnahme des AZV-Tages (14. Februar 2003)
noch in Kraft, die Rechtsvorschrift also noch nicht geändert. Für die Zeit nach der
Inanspruchnahme des AZV-Tages, also auch für den Zeitpunkt der
Widerspruchsentscheidung (24. Juli 2003) greift die einschränkende Voraussetzung
des § 49 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, die den Widerruf davon abhängig macht, dass der
Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht hat. Davon
abgesehen fehlt es - wie ebenfalls schon oben festgestellt wurde - auch an dem
weiteren tatbestandlichen Erfordernis, dass ohne den Widerruf das öffentliche
Interesse gefährdet wäre.

74

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 der
Zivilprozessordnung.

75

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO und des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür nicht gegeben
sind.