Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-29, Aktenzeichen 1 A 165/07

Tenor

Unter teilweiser Abänderung des auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 12. Oktober 2006 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts des Saarlandes wird die Klage gegen die Beklagte zu 1. abgewiesen.

Die Berufung des Beklagten zu 2. gegen das vorgenannte Urteil wird zurückgewiesen.

Die Gerichtskosten des Verfahrens fallen der Klägerin und dem Beklagten zu 2. je zur Hälfte zur Last.

Die außergerichtlichen Kosten der Klägerin trägt der Beklagte zu 2. zur Hälfte.

Die außergerichtlichen Kosten der Beklagten zu 1. trägt die Klägerin.

Im Übrigen tragen die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten jeweils selbst.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Die Klägerin, die Dienstleistungen im Bereich Landwirtschaft erbringt und unter anderem mit Saatgut handelt, unterhält im Saarland eine Niederlassung in Merzig. Sie wendet sich gegen zwei Anordnungen vom 2.11.2004, die von der Beklagten zu 1., der im Saarland für die Durchführung und Überwachung der saatgutverkehrsrechtlichen Vorschriften zuständigen Behörde, beziehungsweise dem Beklagten zu 2., der zum Zweck des Vollzugs der Vorschriften des Gentechnikgesetzes tätig geworden ist, erlassen worden sind.

Im Vorfeld der Anordnungen hatte die Beklagte zu 2. durch ein Informationsschreiben des nordrhein-westfälischen Umweltministeriums vom 29.7.2004 erfahren, dass bei einer in Nordrhein-Westfalen durchgeführten Untersuchung verschiedener Winterrapssaatgutsorten auf genetisch veränderte Bestandteile in einer Saatgutprobe geringe Verunreinigungen mit gentechnisch verändertem Saatgut, für das keine Genehmigung in der EU vorlag, festgestellt und die Gesamtpartie daher aus dem Verkehr gezogen worden war. Hieraufhin bat der Beklagte zu 2. die Beklagte zu 1. mit Schreiben vom 6.8.2004, im Rahmen der Saatgutverkehrskontrolle fünf Proben Winterrapssaatgut zu jeweils 50 Gramm möglichst von unterschiedlichen Sorten zu ziehen und dem Landesamt für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz zum Zweck der Analyse auf Bestandteile von genetisch verändertem Saatgut zu übermitteln. Die Beklagte zu 1. entnahm am 17.8.2004 in der Niederlassung der Klägerin in Merzig unter anderem eine Saatgutprobe der Winterrapssorte „Oase“ D/BN 3234/206. Nach den Feststellungen des Landesamtes für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz, das die Probe unter der Kennnummer 3188 in seinem molekularbiologischen Überwachungslabor analysierte, wies die Probe Spuren von gentechnisch veränderten Organismen auf. Eine hierauf am 26.8.2004 gezogene Kontrollprobe aus der selben Charge wurde vom Landesamt für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz unter der Kennnummer 3358 geprüft, ohne dass sich eine Verunreinigung mit gentechnisch veränderten Organismen nachweisen ließ. Zur weiteren Abklärung des GVO-Verdachts übermittelte der Beklagte zu 2. beide Proben dem Chemischen Veterinäruntersuchungsamt Freiburg, das ausweislich des Untersuchungsbefundes vom 22.9.2004 hinsichtlich beider Proben bei einer Nachweisgrenze von 0,01 bis 0,02 % Spuren von gentechnisch verändertem Raps in einer unterhalb von 0,05 % liegenden Konzentration feststellte.

Mit Schreiben vom 29.9.2004 teilte der Beklagte zu 2. der Klägerin mit, dass aufgrund der durchgeführten Analysen eine unter 0,05 % liegende Verunreinigung mit den Genrapssorten Liberator phoe6/Ac, Falcon GS40/90 phoe6/Ac oder Topas 19/2(HCN92), für die keine Genehmigung zum Anbau in der Europäischen Union vorliege, in Betracht komme, und gab ihr Gelegenheit, sich zu einem beabsichtigten Verbot des Inverkehrbringens weiteren Saatgutes der betroffenen Saatgutpartie zu äußern. Anlässlich einer gemeinsamen Besprechung der Angelegenheit am 30.9.2004 bezweifelte die Klägerin die Richtigkeit der Untersuchungsergebnisse, bemängelte das Fehlen von Rückstellproben und teilte mit, ihre Bestände an Rapssaatgut der entsprechenden Partie - 50 Packungen, eine Packung jeweils ausreichend für etwa 3 Hektar - bereits vollständig veräußert zu haben.

In der Folgezeit informierte der Beklagte zu 2. die für Gentechnik zuständigen Bundes- und Landesbehörden über den Verdachtsfall (Schreiben vom 1.10.2004) und forderte die Niederlassung der Klägerin in Merzig mehrfach - mündlich bereits am 29.9.2004 (Besprechungsvermerk der Beklagten zu 1. vom 30.9.2004) und schriftlich erstmals per E-Mail vom 4.10.2004 - auf, ihm die Listen mit den Namen der Kunden, die Saatgut der Sorte „Oase“ bezogen haben, zu übermitteln.

Die Klägerin lehnte dies mit Schreiben ihrer Prozessbevollmächtigten vom 14.10.2004 unter Anführung datenschutzrechtlicher Bedenken und unter Hinweis darauf, dass jahreszeitbedingt eine Fremdbestäubung nicht möglich und eine Gefahr in Verzug daher nicht gegeben sei, ab. Die seitens der Beklagten zu 2. veranlassten Untersuchungen lieferten zudem kein eindeutiges Ergebnis und unterlägen auch mit Blick auf die negativen Analyseergebnisse der seitens der Saatgutherstellerin und Sortenschutzinhaberin veranlassten Untersuchungen Bedenken an der sachlichen Richtigkeit der Untersuchungsergebnisse. In der Wissenschaft herrsche keine Einigkeit bezüglich der anzuwendenden Prüfverfahren; die Praxis habe gezeigt, dass nur eine Vielzahl von Untersuchungen unter Anwendung verschiedenster Nachweisverfahren zuverlässige Ergebnisse erwarten lasse. Daher sei im derzeitigen Verfahrensstadium eine - zudem geschäftsschädigende - Verunsicherung der zu ihrer Kundschaft zählenden Landwirte nicht gerechtfertigt, zumal unklar sei, ob die angebliche Verunreinigung des Saatgutes mit Spuren von Genraps gegebenenfalls durch Konstrukte bedingt sei, für die eine Inverkehrbringens- oder eine Freisetzungsgenehmigung vorliege.

Am 20.10.2004 legte die Sortenschutzinhaberin acht ihrerseits in Auftrag gegebene und zwischen dem 5.8.2004 und dem 18.10.2004 erstellte Untersuchungsberichte verschiedener in- und ausländischer Untersuchungsstellen vor, nach denen keine Spuren gentechnisch verunreinigter Organismen nachzuweisen seien. Am 29.10.2004 teilte die in Nordrhein-Westfalen für die gentechnikrechtliche Überwachung zuständige Behörde dem Beklagten zu 2. mit, die ihrerseits gezogenen und untersuchten Proben des in Rede stehenden Saatgutes hätten bei einer Nachweisgrenze von 0,01 % zu keiner Beanstandung geführt.

Am 2.11.2004 begaben sich Bedienstete der Beklagten zu 1. und des Beklagten zu 2. zu der Niederlassung der Klägerin in Merzig, um mit dem Ziel der Erfassung der Namen der belieferten Landwirte Einsicht in die dortigen Geschäftsunterlagen zu nehmen. Als ihnen die Einsichtnahme verweigert wurde, händigten sie dem Geschäftsführer der Klägerin jeweils die vorsorglich gefertigten Anordnungen vom 2.11.2004 aus, durch welche die Klägerin gestützt auf § 59 Abs. 1 Saatgutverkehrsgesetz (SaatVerkG) seitens der Beklagten zu 1. beziehungsweise gestützt auf § 26 Abs. 1 GenTG seitens des Beklagten zu 2. unter Zwangsgeldandrohung und Anordnung der sofortigen Vollziehung aufgefordert wurde, den Beklagten bis spätestens 3.11.2004 eine vollständige Liste der Empfänger von Saatgut der Partie mit der amtlichen Anerkennungsnummer D/BN 3234/206 mit den dazugehörenden Mengen vorzulegen.

Die Beklagte zu 1. begründete ihre auf Anweisung des Beklagten zu 2. erlassene Verfügung damit, dass hinsichtlich der in Rede stehenden Saatgutpartie Verunreinigungen mit gentechnisch veränderten Organismen eines Konstrukts, welches keine Zulassung für das Inverkehrbringen habe, festgestellt worden seien. Es bestehe daher der Verdacht, dass das Saatgut die Anforderungen des Saatgutverkehrsgesetzes und der Saatgutverordnung nicht erfülle, weswegen eine Beprobung des in Verkehr gebrachten Saatgutes beabsichtigt sei, um den Verdacht zu widerlegen oder zu erhärten. Deswegen und um eine fachliche Beratung der betroffenen Landwirte zu ermöglichen, sei die Überlassung der geforderten Daten dringend erforderlich.

In den Gründen der Verfügung des Beklagten zu 2. heißt es, das Inverkehrbringen von mit gentechnisch veränderten Bestandteilen versetztem Saatgut ohne entsprechende gentechnikrechtliche Genehmigung stelle einen Verstoß gegen § 14 Abs. 1 GenTG dar. Im Hinblick darauf, dass das Saatgut nach den durch entsprechende Gutachten belegten behördlichen Erkenntnissen gentechnisch verunreinigt sei, müsse verhindert werden, dass weiteres Saatgut der Partie in Verkehr gebracht, zu anderen Zwecken abgegeben oder ausgesät werde. Hinsichtlich des Umgangs mit den Feldern, auf denen bereits Saatgut aus der entsprechenden Partie ausgebracht sei, werde derzeit geprüft, welche Maßnahmen notwendig und angemessen seien. Hierzu würden die angeforderten Daten benötigt.

Die Anordnung des Sofortvollzugs wurde in beiden Verfügungen inhaltsgleich damit begründet, dass eine Feldbeprobung erwogen werde und die Lage der Felder zu anderen Rapsfeldern festzustellen sei, um die Möglichkeit einer Auskreuzung prüfen zu können. Zudem bedürfe die Behauptung der Klägerin, ihre Bestände vollständig weiterveräußert zu haben, einer Verifizierung. Ferner solle verhindert werden, dass die Landwirte Reste des Saatgutes unkontrolliert weitergeben und im Zeitpunkt der Blüte im Frühjahr 2005 behördliche Maßnahmen aufgrund einer unvollständigen Datenlage ergriffen werden müssten.

Die Klägerin leistete den Auskunftsbegehren am 3.11.2004 über ihre Prozessbevollmächtigten Folge, wobei sie betonte, sowohl die Verfügungen als solche wie auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung für rechtswidrig zu erachten.

Mit Schreiben vom 17.11.2004 unterrichtete der Beklagte zu 2. die betroffenen saarländischen Landwirte über die Sachlage, führte am 24.11.2004 eine Informationsveranstaltung durch und übersandte den Landwirten am 2.12.2004 Fragebogen betreffend die Größe der mit dem Saatgut bestellten Flächen und den Anbau anderer Rapssorten auf diesen Feldern beziehungsweise auf anderen Feldern des jeweiligen Betriebs.

Am 21. und 22.12.2004 begann die Feldbeprobung mit der Entnahme von Probematerial, das anschließend vom Landesamt für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz molekularbiologisch untersucht wurde. Beprobt wurde eine 3,88 ha große Fläche, die von einem im Nordsaarland ansässigen Landwirt eingesät worden war. Ausweislich der Ergebnismitteilung vom 21.1.2005 konnten in den Feldproben keine der fraglichen transgenen DNA-Sequenzen nachgewiesen werden. Darüber informierte der Beklagte zu 2. die Öffentlichkeit.

Bereits am 30.11.2004 hinsichtlich der Beklagten zu 1. und am 1.12.2004 hinsichtlich des Beklagten zu 2. hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht des Saarlandes die Feststellung der Rechtswidrigkeit beider Auskunftsanordnungen vom 2.11.2004 beantragt. Beide Klagen wurden in der Folge als ein Verfahren - gerichtet gegen die Beklagte zu 1. und den Beklagten zu 2. - bearbeitet.

Die Klägerin hat zur Begründung ihrer Klage ausgeführt, die Tatsachenlage habe einen GVO-Verdacht nicht rechtfertigen können, zum einen, weil die seitens der Beklagten durchgeführte Beprobung infolge Außerachtlassens maßgeblicher fachlicher Vorgaben nicht geeignet gewesen sei, einen solchen Verdacht zu begründen, zum anderen, weil gemessen an der Legaldefinition des § 3 Nr. 3 GenTG nicht anzunehmen sei, dass die angeblich festgestellten Spuren einer gentechnischen Verunreinigung des Saatgutes begrifflich als gentechnisch veränderte Organismen zu qualifizieren seien. Jedenfalls aber habe zur Zeit des Erlasses der Auskunftsanordnungen angesichts der seitens der Sortenschutzinhaberin vorgelegten acht negativen Analyseergebnisse und der auf Veranlassung der nordrhein-westfälischen Überwachungsbehörde durchgeführten Analyse ein Verdacht auf Verunreinigung des Saatgutes mit gentechnisch veränderten Organismen nicht mehr bestanden.

Die Rechtswidrigkeit der Verfügung des Beklagten zu 1. ergebe sich auch daraus, dass sie in der Vorschrift des § 59 Abs. 1 SaatVerkG, auf die sie gestützt sei, keine Rechtsgrundlage finde. Das Saatgutverkehrsgesetz ermächtige nicht, hinsichtlich bereits vermarkteten beziehungsweise ausgebrachten Saatguts Maßnahmen der Gefahrenabwehr zu ergreifen. Qualitätsprobleme und Verunreinigungen, die erst nach Abschluss des Anerkennungsverfahrens auftreten, fielen - wie die auf die EU-Saatgutsrichtlinie zurückgehende Novellierung des Saatgutverkehrsgesetzes belege, nicht in den gesetzlichen Regelungsbereich. Gegenteiliges ergebe sich nicht daraus, dass vereinzelte Vorschriften des Saatgutverkehrsgesetzes sich mit Pflanzen befassen, die gentechnisch veränderte Organismen seien. Hieraus lasse sich insbesondere nicht schlussfolgern, dass die Aufklärung eines GVO-Verdachtes eine dem Beklagten zu 1. durch das Saatgutverkehrsgesetz und die diesbezüglichen landesrechtlichen Zuständigkeitsregelungen zugewiesene Aufgabe sei. Unter den gegebenen Umständen könne die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. auch nicht als Maßnahme der Gefahrenerforschung begriffen werden, zumal die Kenntnis der Daten der belieferten Landwirte zur Bestätigung oder Widerlegung des GVO-Verdachts in Anbetracht der Möglichkeit der Beprobung weiteren Originalsaatgutes, die schnelle und zuverlässige Ergebnisse liefern würde, nicht erforderlich gewesen sei. In Anbetracht des Bestehens weniger belastender Möglichkeiten der Aufklärung des Sachverhaltes sei die Anordnung daher jedenfalls unverhältnismäßig gewesen. Schließlich sei die Erwägung, dass eine fachgerechte Beratung der belieferten Landwirte geboten sei und deren Identität daher bekannt sein müsse, sachfremd, da die Vornahme einer derartigen Beratung nicht zum Regelungsbereich des Saatgutverkehrsgesetzes gehöre.

Die Verfügung des Beklagten zu 2. rechtfertige sich weder aus den Vorgaben der §§ 26 Abs. 1, 14 GenTG noch aus den im Klageverfahren erstmals angeführten Vorschriften des § 25 Abs. 1 und Abs. 2 GenTG, die eine Auskunftspflicht nur begründeten hinsichtlich des Betreibers, also nach der Legaldefinition des § 3 GenTG hinsichtlich desjenigen, der - anders als die Klägerin - ein Produkt erstmals in Verkehr bringt. § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG scheide als Rechtsgrundlage der Auskunftsanordnung aus, weil ein Verstoß gegen gentechnikrechtliche Vorschriften weder festgestellt noch künftig zu erwarten sei. Insbesondere handele es sich bei dem von ihr vertriebenen Saatgut der Sorte „Oase“ nicht um ein Produkt im Sinne des § 14 Abs. 1 Nr. 2 GenTG, das gentechnisch veränderte Organismen enthalte und dessen Inverkehrbringen daher der Genehmigungspflicht unterliege. Dies gelte auch für den Fall, dass der angebliche Verdacht einer Verunreinigung mit Spuren von gentechnisch verändertem Raps sich im Nachhinein bestätigt hätte, da die Genehmigungspflicht nach § 14 Abs. 1 GenTG das Vorhandensein gentechnisch veränderter Organismen in dem in Verkehr gebrachten Produkt voraussetze, woran es in Anbetracht der Begriffsbestimmung des § 3 Nr. 3 GenTG im Falle eines zufälligen Gentransfers im Wege der Auskreuzung fehle. Letztlich sei sogar unerheblich, ob das Vorhandensein der behaupteten GVO-Spuren im Wege der Auskreuzung oder im Verlauf des Aufbereitungsprozesses in das Saatgut gelangt sei, denn die vorliegend in Rede stehenden Genrapskonstrukte seien Gegenstand genehmigter Freisetzungsversuche gewesen, was heiße, dass die Möglichkeit des späteren Auftretens entsprechender Spuren in konventionellem Raps im Rahmen der Genehmigungsverfahren als risikolos eingestuft worden sei. Jedenfalls habe der Beklagte zu 2. bei der Ausübung des ihm eröffneten Ermessens versäumt, zu berücksichtigen, dass eine Gefährdung der Schutzgüter des GenTG bei allenfalls spurenhaftem Besatz mit gentechnisch veränderten Organismen ausscheide. Ebenso habe er den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit missachtet. Gerade im Hinblick darauf, dass der angebliche Verdacht durch das Ergebnis der seitens der Sortenschutzinhaberin und der durch die nordrhein-westfälischen Behörden veranlassten Untersuchungen nachhaltig entkräftet worden sei, sei der Beklagte zu 2. gehalten gewesen, sich auf die Beprobung weiteren Saatgutes zu beschränken. Die Sortenschutzinhaberin habe angeboten, originalverpacktes Saatgut der fraglichen Partie - und damit identisches Saatgut - zur Verfügung zu stellen. Die Anforderung der Daten der belieferten Landwirte sei keine im Rahmen der Gefahrenerforschung zulässige Maßnahme gewesen, da ihre Kenntnis zur Aufklärung des behaupteten GVO-Verdachtes nichts habe beitragen können.

Die Klägerin hat beantragt,

1. festzustellen, dass die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. vom 2.11.2004 rechtswidrig war und sie - die Klägerin - in ihren Rechten verletzt hat,

2. festzustellen, dass die Auskunftsanordnung des Beklagten zu 2. vom 2.11.2004 rechtswidrig war und sie - die Klägerin - in ihren Rechten verletzt hat.

Die Beklagten zu 1. und 2. haben beantragt,

die jeweilige Klage abzuweisen.

Sie haben die Zulässigkeit der Klagen bezweifelt und in der Sache an ihrem Standpunkt festgehalten, dass zur Zeit des Erlasses der Auskunftsanordnung ein Gefahrenverdacht bestanden habe, der eine weitere Sachverhaltsaufklärung notwendig gemacht habe. Von zentraler Bedeutung für die Annahme eines Gefahrenverdachtes seien die in dem Labor in Freiburg durchgeführten Analysen gewesen, da dieses über die Landesgrenzen hinaus den Ruf genieße, verlässliche Untersuchungsergebnisse zu erzielen. Demgegenüber hätten die seitens der Sortenschutzinhaberin vorgelegten Untersuchungsberichte sich überwiegend nicht auf Saatgut der Sorte „Oase“, sondern auf die zur Herstellung dieses Saatgutes verwendete Rohware bezogen, die im Aufbereitungsprozess noch weiteren Behandlungsschritten habe unterzogen werden müssen. Zudem hätten die seitens der Sortenschutzinhaberin veranlassten Untersuchungen zum Teil mit einer Nachweisgrenze von 0,1 % gearbeitet und damit zwangsläufig die Genauigkeit der Freiburger Analyse nicht erreichen können. Es komme auch nicht darauf an, ob die behördlich veranlassten Untersuchungen zum Beweis einer Verunreinigung mit gentechnisch veränderten Organismen geeignet gewesen wären; zur Begründung eines entsprechenden Verdachtes hätten sie jedenfalls ausgereicht. Die zum Zweck der Gefahrenerforschung verfügten Auskunftsanordnungen seien auch verhältnismäßig gewesen, da die weitere Beprobung noch vorhandenen Saatgutes - anders als die durchgeführte Feldbeprobung - keine sicheren Ergebnisse hätte erwarten lassen.

Die Beklagte zu 1. hat die Auffassung vertreten, dass das Saatgutverkehrsgesetz neben den ausdrücklich aufgeführten Zwecken auch der Sicherstellung diene, dass kein Saatgut in Verkehr gebracht werde, das aufgrund von anderen öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht in Verkehr gebracht werden dürfe. Dass die Saatgutüberwachung sich auf die GVO-Freiheit konventionellen Saatgutes erstrecke und § 59 Abs. 1 SaatVerkG daher zulässigerweise als Rechtsgrundlage der Auskunftsanordnung herangezogen worden sei, werde durch mehrere Vorschriften des Gesetzes (§§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9, Abs. 1 Satz 3, 21 Abs. 2 und 30 Abs. 5), die Regelungen zu gentechnisch veränderten Organismen träfen, belegt. Die in § 59 SaatVerkG vorgesehene Auskunftspflicht setze tatbestandlich nicht voraus, dass die auskunftsberechtigte Behörde bei Erkennbarwerden von Beanstandungen auch die für weitere Maßnahmen zuständige Behörde sei. Im Übrigen habe durch die Auskunftsanordnung auch verifiziert werden sollen, ob die Klägerin tatsächlich ihr gesamtes Saatgut der in Rede stehenden Partie weiterveräußert habe.

Die Beklagte zu 2. hat zur Rechtfertigung ihres Vorgehens auf die in § 25 Abs. 1 GenTG geregelte Überwachungspflicht und die dem Betreiber durch § 25 Abs. 2 GenTG auferlegte Auskunftspflicht verwiesen und insoweit zur Frage, wer auskunftspflichtiger Betreiber im Sinne letztgenannter Vorschrift ist, die Auffassung vertreten, dass im Falle eines bloßen Gefahrenverdachts der Begriff der Überwachung impliziere, dass auskunftspflichtig derjenige sei, gegen den der Verdacht bestehe. Ihr sei es darum gegangen, zu klären, ob das von der Klägerin im Saarland vermarktete Saatgut gentechnisch verunreinigt gewesen sei. Diese Frage habe nicht durch Beprobung des von der Sortenschutzinhaberin zur Beprobung angebotenen „Originalmaterials“ geklärt werden können, da es beklagtenseits nicht als erwiesen habe angesehen werden können, dass es sich tatsächlich um dasselbe Saatgut gehandelt hätte.

Das Verwaltungsgericht hat durch aufgrund mündlicher Verhandlung vom 12.10.2006 ergangenes Urteil - 1 K 241/04 - festgestellt, dass die Auskunftsanordnungen der Beklagten zu 1. und des Beklagten zu 2. rechtswidrig waren.

Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig. Die Klägerin habe als Adressatin der Bescheide ein berechtigtes Interesse an der Klärung, ob die behördlichen Auskunftsanordnungen rechtmäßig waren, da mit Blick auf die Sensibilisierung der Öffentlichkeit in Bezug auf GVO-Bestandteile im Saatgut und die aus dem Fehlen einheitlicher Laboruntersuchungsmethoden resultierende Unzuverlässigkeit einzelner Untersuchungsergebnisse eine Wiederholungsgefahr nicht von der Hand zu weisen sei.

Die seitens des Beklagten zu 2. erlassene Auskunftsanordnung sei rechtswidrig, da sie nicht notwendig gewesen sei. Nicht zu beanstanden sei allerdings, dass der Beklagte zu 2. die damalige - zu heftigen Diskussionen in der Fachwelt Anlass gebende - Fassung des § 3 Nr. 3 GenTG dahingehend ausgelegt habe, dass ein Organismus auch dann gentechnisch verändert sei, wenn die genetische Veränderung nicht gezielt bewirkt, sondern sich durch Auskreuzung genetisch veränderten Materials zufällig im Wege natürlicher Bestäubung entwickelt habe, und dass der Beklagte zu 2. demgemäß angenommen habe, dass das Inverkehrbringen von Saatgut, das unbeabsichtigt Spuren gentechnisch veränderter Organismen enthalte, nach § 14 Abs. 1 GenTG genehmigungsbedürftig sei. Er habe ferner aufgrund der seinerseits veranlassten Untersuchungen vom Bestehen eines GVO-Verdachts ausgehen dürfen und sei nicht gehalten gewesen, aus den Ergebnissen der seitens der Sortenschutzinhaberin vorgelegten Analysen und dem Ergebnis der seitens der nordrhein-westfälischen Behörden veranlassten Beprobung zu schließen, dass der anfängliche Verdacht vollständig ausgeräumt sei. Im Rahmen seines Einschreitensermessens habe der Beklagte zu 2. allerdings berücksichtigen müssen, dass jahreszeitbedingt keine Gefahr bestanden habe, dass weiteres Saatgut in Verkehr gebracht, zu anderen Zwecken abgegeben oder ausgesät werden könnte sowie dass das Saatgut als einjährige Ware im Folgejahr nicht mehr verwendbar sein würde. Zweck der Anforderung der Namen der Landwirte sei daher in erster Linie die Vorbereitung einer Feldbeprobung gewesen, von der aber - nach Dafürhalten des Verwaltungsgerichts - eine weitere Aufklärung des Sachverhalts nicht habe erwartet werden können. Es habe näher gelegen, weiteres bei der Sortenschutzinhaberin noch vorrätiges Originalmaterial zu beproben und fachgerecht analysieren zu lassen beziehungsweise - wenn maßgeblich gerade auf das im Saarland vermarktete Saatgut abgestellt werde - auf das Angebot der Klägerin einzugehen, eventuell bei ihren Kunden noch vorhandene Reste des Saatguts einzusammeln und den Beklagten zur Beprobung zur Verfügung zu stellen. Die Anforderung der Daten der belieferten Landwirte sei mithin gemessen am konkreten Stand der Ermittlungen nicht notwendig gewesen.

Die seitens der Beklagten zu 1. erlassene Auskunftsanordnung sei zur Durchführung der ihr nach dem Saatgutverkehrsgesetz obliegenden Überwachungsaufgabe nicht erforderlich gewesen. Zwar ende deren Überwachungsaufgabe nicht mit Abschluss der Zulassung beziehungsweise Anerkennung einer bestimmten Saatgutsorte beziehungsweise der ordnungsgemäßen Einführung von Saatgut in das Bundesgebiet, sondern bestünde während des gesamten Vertriebs fort, da das Saatgutverkehrsgesetz auch das Inverkehrbringen von Saatgut regele und diesbezüglich bestimmte Anforderungen stelle, etwa dass anerkanntes Saatgut nur so lange zu gewerblichen Zwecken in Verkehr gebracht werden dürfe, als es den gesetzlichen Anforderungen entspreche. Demgemäß könne auch das Auftreten einer gentechnischen Verunreinigung Maßnahmen der Beklagten zu 1. notwendig machen. Fallbezogen sei allerdings zu berücksichtigen, dass die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. zu einem Zeitpunkt ergangen sei, als Vertrieb und Aussaat des Saatgutes jahreszeitbedingt abgeschlossen gewesen seien, und daher nur noch dem Zweck habe dienen können, entweder die Feldbeprobung vorzubereiten oder Reste nicht ausgebrachten Saatgutes bei den betroffenen Landwirten einzusammeln und einer nachträglichen Qualitätskontrolle zu unterziehen. Beide Alternativen fielen aber nicht mehr in den Regelungsbereich des Saatgutverkehrsgesetzes, so dass § 59 SaatVerkG als Rechtsgrundlage ausscheide. Wolle man den gesetzlichen Regelungsbereich hingegen unter Einbeziehung der Zeit nach dem Vertrieb weiter fassen, so gelte auch für die Beklagte zu 1., dass sie gehalten gewesen wäre, sich für die Beprobung von Originalsaatgut als weniger belastende Maßnahme zu entscheiden. Dem stehe nicht entgegen, dass § 59 Abs. 2 SaatVerkG ihr die Möglichkeit zur Einsichtnahme in die Geschäftsunterlagen auch ohne konkreten Anlass im Rahmen von Routinekontrollen eröffne. Denn vorliegend sei es nicht um eine solche Routinekontrolle, sondern um eine konkrete Überwachung gegangen, was zur Folge habe, dass behördlicherseits nur diejenigen Maßnahmen hätten ergriffen werden dürfen, die zur Erfüllung gerade dieser Überwachungsaufgabe erforderlich seien. Wie ausgeführt habe es der Auskunftsanordnung zur Wahrnehmung der im Saatgutverkehrsgesetz vorgesehenen Überwachungsaufgaben nicht bedurft.

Das Urteil wurde den Beklagten am 17.11.2006 zugestellt. Auf Antrag der beiden Beklagten vom 14.12.2006 hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 29.3.2007 - 1 Q 50/06 -, den Beklagten zugestellt am 4.4.2007, zugelassen.

In ihrer am 30.4.2007 eingegangenen Berufungsbegründung stellen die Beklagten klar, die Zulässigkeit der Klagen nicht mehr anzuzweifeln. Sie sind der Auffassung, der Beklagte zu 2. sei zum Erlass der Auskunftsanordnung zuständig gewesen. Nach der Festlegung der Geschäftsbereiche der Minister durch den Ministerpräsidenten sei er oberste Landesbehörde für Gentechnik und daher für gentechnikrechtliche Anordnungen originär zuständig. Er habe von der Möglichkeit, seine Befugnisse zu übertragen, - soweit vorliegend relevant - keinen Gebrauch gemacht. In der Sache führen die Beklagten aus, das Verwaltungsgericht sei zwar von zutreffenden Prämissen - nämlich der Genehmigungsbedürftigkeit des Inverkehrbringens konventionellen, aber mit Spuren gentechnisch veränderter Organismen verunreinigten Saatgutes sowie dem Bestehen einer durch das Saatgutverkehrsgesetz begründeten Überwachungsaufgabe im Falle des Verdachts einer gentechnischen Verunreinigung konventionellen Saatgutes - ausgegangen, habe aber einerseits hinsichtlich des Tätigwerdens der Beklagten zu 1. verkannt, dass deren Einschreitensbefugnisse nach dem Saatgutverkehrsgesetz mit der Abgabe des Saatgutes an die Landwirte nicht enden, sowie andererseits übersehen, dass die Beklagten unter den konkreten Gegebenheiten nicht gehalten gewesen seien, sich bei der ihnen obliegenden weiteren Aufklärung des GVO-Verdachts zunächst auf die Beprobung von weiterem Saatgut der fraglichen Partie zu beschränken. Letzteres ergebe sich im Wesentlichen daraus, dass angesichts der beiden positiven Analyseergebnisse ein oder zwei weitere Probenahmen mit negativem Analyseergebnis den GVO-Verdacht nicht mit einer akzeptablen statistischen Aussagekraft hätten relativieren können, sowie dass eine inhomogene Verteilung von GVO im Saatgut der Sorte „Oase“ in Betracht zu ziehen gewesen sei, was den Aussagewert der Analyse weiterer Saatgutproben insgesamt in Frage gestellt habe. Die Auskunftsanordnungen seien geeignet gewesen, die Lage der Felder, auf denen das Saatgut ausgebracht worden sei, in Erfahrung zu bringen und dadurch die Entscheidung, ob und gegebenenfalls welche Maßnahmen zu treffen seien, voranzubringen sowie eine eventuelle Feldbeprobung, die sich aus Sicht des Beklagten zu 2. zur Zeit der Auskunftsanordnungen als sicherste Handlungsalternative dargestellt habe, vorzubereiten. Der Vorteil der Feldbeprobung habe darin bestanden, dass eine große Fläche mit statistischer Relevanz habe beprobt werden können. So seien über 12.000 Blattproben nach einem zuvor festgelegten Raster gezogen, anschließend im Labor einheitlich aufbereitet und sodann analysiert worden. Das Ergebnis einer solchen Untersuchung treffe eine verlässliche Aussage darüber, ob die auf den Feldern aufwachsenden Pflanzen gentechnische Veränderungen aufweisen. Kein anderes Vorgehen zur weiteren Aufklärung des GVO-Verdachtes habe eine vergleichbare Sicherheit bieten können, weswegen die Entscheidung, alles Notwendige zur Vorbereitung einer Feldbeprobung einzuleiten, ermessensgerecht gewesen sei. Insbesondere sei die Beprobung von Originalsaatgut kein vergleichbar erfolgversprechendes milderes Mittel der Gefahrenerforschung gewesen, weil nicht zwingend von einer homogenen Verteilung des GVO-Saatgutes in der Gesamtmenge des Saatgutes der Sorte „Oase“ habe ausgegangen werden können. Keine Rolle spiele in diesem Zusammenhang, dass die Vorschriften über das Verfahren der Saatgutanerkennung unter anderem sicherstellen sollen, dass die entsprechende Saatgutpartie in jeder Hinsicht homogen ist. Denn durch die Saatgutanerkennung werde nicht ausgeschlossen, dass etwa beim Abfüllen des an sich homogenen Saatgutes Fehler auftreten, die eine Verunreinigung einzelner oder einer Vielzahl von Säcken mit gentechnisch veränderten Organismen und damit deren inhomogene Verteilung innerhalb der gesamten Saatgutpartie zur Folge haben können. Bestehe aber die Möglichkeit einer inhomogenen Verteilung, so habe eine Beprobung des noch bei der Sortenschutzinhaberin vorhandenen Originalmaterials keine Klarheit über das Auftreten einer GVO-Verunreinigung in dem im Saarland vertriebenen Saatgut schaffen können. Schließlich seien die Auskunftsanordnungen auch erforderlich gewesen, weil sichergestellt werden sollte, dass eventuelle Saatgutreste von den Landwirten in Zukunft weder verwendet, in Verkehr gebracht, zu anderen Zwecken abgegeben noch ausgesät werden würden. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass Saatgutreste im Folgejahr nicht mehr als Handelsware verkäuflich gewesen wären, da das Winterrapsgut im Folgejahr durchaus noch keimfähig und deshalb verwendbar gewesen wäre. Um der Gefahr einer weiteren Verwendung vorzubeugen, sei es daher notwendig gewesen, die Namen der Landwirte, die noch über entsprechendes Saatgut verfügen könnten, in Erfahrung zu bringen. Der Verhältnismäßigkeit der Anordnungen stehe die seitens der Klägerin behauptete Gefahr eines Imageschadens nicht entgegen. Angesichts der durch § 59 SaatVerkG vorgegebenen Aufzeichnungspflichten der Klägerin und den behördlichen Möglichkeiten der Einsichtnahme sei nicht erkennbar, inwiefern der Klägerin durch die behördliche Kenntnisnahme von diesen Aufzeichnungen ein Imageschaden entstehen könnte, zumal die Beklagten diesbezüglich absolute Diskretion versprochen und gewahrt hätten. Insbesondere sei eine eventuelle Verunsicherung der betroffenen Landwirte nicht Folge der behördlichen Überwachung, sondern der Tatsache, dass es gentechnisch veränderte Nutzpflanzen gebe und dass der Verdacht eines Eintrages von gentechnisch veränderten Organismen in konventionelle landwirtschaftliche Produkte auftreten könne. Die sich nach alledem als geeignete und verhältnismäßige Maßnahme darstellende Feldbeprobung habe schließlich vor dem Auftreten stärkerer - die Gefahr des oberirdischen Abfrierens der jungen Rapspflänzchen begründenden - Fröste durchgeführt werden müssen, weswegen damals für eine schnelle Durchsetzung der Auskunftsanordnung habe Sorge getragen werden müssen.

Die Beklagten beantragen,

unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klagen abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie führt zur Begründung aus, im Rahmen eines Gefahrerforschungseingriffs gelte der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz in besonderem Maße, wobei fallbezogen zu berücksichtigen sei, dass der GVO-Verdacht von Beginn an ausgesprochen vage gewesen sei, dass sowohl hinsichtlich der Probeentnahme durch die Beklagte zu 1. wie auch anlässlich der Analyse des CVUA Freiburg fachliche Mängel festzustellen seien sowie dass acht akkreditierte und international anerkannte Institute, die in mindestens drei Fällen mit einer - aus fachlicher Sicht zu strengen und daher als Schwellenwert nicht vertretbaren - Nachweisgrenze von 0,01 % gearbeitet hätten (Analysen vom 18.10.2004), und die nordrhein-westfälische Überwachungsbehörde negative Analysen durchgeführt hätten. Bei diesen Gegebenheiten hätten die Beklagten sich - sofern man eine weitere Gefahrerforschung überhaupt als zulässig erachte - zunächst auf die Beprobung weiteren Originalsaatgutes beschränken müssen. Die geforderte Herausgabe der Landwirtsdaten sei als solche weder zur weiteren Aufklärung des Sachverhalts geeignet gewesen noch sei sie zum damaligen Zeitpunkt als Vorsorge gegen eine weitere Verwendung eventueller Saatgutreste, die erst zum nächsten Aussaattermin überhaupt in Betracht gekommen wäre, notwendig gewesen. Originalsaatgut hätte ohne größeren Aufwand oder Kosten innerhalb weniger Tage durch Ziehen und Analysieren einer beliebigen Zahl von Proben auf die Berechtigung des GVO-Verdachts untersucht werden können. Wäre es hierbei zu weiteren Beanstandungen gekommen, sei den Beklagten die Herausgabe der Daten, deren Hinterlegung bei einem Notar angeboten worden sei, zugesichert gewesen. Auch wäre eine nachfolgende Feldbeprobung zur Bestätigung oder Widerlegung des GVO-Verdachts zeitlich ohne Weiteres durchführbar geblieben. Ebenso wenig sei von den damals nur wenige Zentimeter großen Rapspflänzchen eine Gefahr ausgegangen, da mit deren Blühen erst Ende April/Anfang Mai 2005 zu rechnen und eine Fremdbestäubung aus pflanzbiologischen Gründen bis dahin nicht möglich gewesen sei. Zur Zeit ihres Ergehens seien die Auskunftsanordnungen ausschließlich zur Vorbereitung der Feldbeprobung geeignet gewesen und daher ebenso wie diese selbst nicht erforderlich gewesen. Es sei unzulässig, dass die Beklagten ihr Vorgehen damit zu rechtfertigen versuchten, dass sie die Möglichkeit einer Inhomogenität der fraglichen Saatgutpartie in den Raum stellten. Es handele sich um eine anerkannte Saatgutpartie, so dass von deren Homogenität auszugehen sei. Konkrete Anhaltspunkte, die diese in Frage stellen könnten, seien nicht ersichtlich. Erkenntnisse über die Qualität des im Saarland ausgebrachten Saatgutes dieser Partie hätten daher durch Beprobung von in anderen Bundesländern noch vorhandenem Originalmaterial der Partie gewonnen werden können. Letztlich sei nicht entscheidend, ob § 26 GenTG oder § 59 SaatVerkG grundsätzlich eine taugliche Rechtsgrundlage für eine Auskunftsanordnung betreffend die Daten der Landwirte bilde beziehungsweise ob vorliegend von dem Verdacht des Vorhandenseins gentechnisch veränderter Organismen im Sinne des § 3 Nr. 3 GenTG habe ausgegangen werden dürfe, was das Verwaltungsgericht keinesfalls vorbehaltlos bejaht habe; maßgeblich sei vielmehr, dass - wie ausgeführt - die angegriffenen Auskunftsanordnungen jedenfalls nicht notwendig beziehungsweise nicht verhältnismäßig und damit rechtswidrig gewesen seien.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsunterlagen der Beklagten (2 Ordner und 1 Heft), der Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

Die Berufung der Beklagten ist zulässig (I.) und hinsichtlich der Beklagten zu 1. begründet (II.), hinsichtlich des Beklagten zu 2. unbegründet (III.).

I.

1. Die Berufung der Beklagten wurde am 30.4.2007 und damit binnen der durch die am 4.4.2007 erfolgten Zustellung des Zulassungsbeschlusses vom 29.3.2007 - 1 Q 50/06 - in Gang gesetzten Monatsfrist des § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet und genügt auch im Übrigen den formellen Anforderungen. Hinsichtlich der Postulationsfähigkeit der Beklagten zu 1. hat der Senat bereits in seinem Zulassungsbeschluss vom 29.3.2007 ausführlich dargelegt, dass deren Vertretung durch den Beklagten zu 2. den Anforderungen des § 67 Abs. 1 VwGO genügt. Hieran hält der Senat fest.

II.

Die Berufung der Beklagten zu 1. gegen das der Fortsetzungsfeststellungsklage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts ist begründet. Die gegen die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. erhobene Klage ist zwar - wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf das Bestehen einer Wiederholungsgefahr mit überzeugender Begründung dargelegt hat und was in der Berufungsinstanz auch seitens der Beklagten nicht mehr in Zweifel gezogen wird - als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, unterliegt aber in der Sache der Abweisung. Die durch die Bekanntgabe der angeforderten Daten der Sache nach erledigte Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. war rechtmäßig, so dass das ihre Rechtswidrigkeit feststellende Urteil des Verwaltungsgerichts entsprechend abzuändern ist.

Die Beklagte zu 1. war zum Erlass der auf § 59 Abs. 1 SaatVerkG gestützten Anordnung zuständig (1.) und hat von der ihr durch die genannte Vorschrift eingeräumten Einschreitensbefugnis in materiellrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht (2.).

1. § 59 Abs. 1 SaatVerkG regelt die Voraussetzungen, unter denen die zuständige Behörde die Erteilung von Auskünften verlangen kann. Nach § 28 SaatVerkG obliegt die Durchführung dieses Gesetzes einschließlich der Überwachung der Einhaltung seiner Vorschriften sowie der nach diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnungen und erteilten Auflagen den nach Landesrecht zuständigen Behörden, soweit das Saatgutverkehrsgesetz keine andere Regelung trifft. Da eine solche Sonderregelung zu § 59 SaatVerkG nicht vorgesehen ist, bestimmt sich die Zuständigkeit für ein diesbezügliches Tätigwerden nach der landesrechtlichen Vorschrift des § 10 der Verordnung zur Neuregelung der Zuständigkeiten im Bereich der Agrarwirtschaft vom 15.7.2003 in der Fassung vom 20.1.2004 (Amtsbl. 2003, 2056 und Amtsbl. 2004, 183) - ZustVO Agrarwirtschaft -. Diese legt fest, dass die Landwirtschaftskammer für das Saarland - also die Beklagte zu 1. - zuständige Behörde im Sinne des § 28 SaatVerkG ist.

2. Die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. war rechtmäßig.

Nach § 59 Abs. 1 SaatVerkG kann die Beklagte zu 1. als für die Durchführung des Saatgutverkehrsgesetzes zuständige Behörde die Erteilung der Auskünfte verlangen, die zur Durchführung der ihr durch oder aufgrund des Saatgutverkehrsgesetzes übertragenen Aufgaben erforderlich sind. Absatz 2 Nr. 3 der Vorschrift sieht ergänzend vor, dass sie im Rahmen des Absatzes 1 unter anderem berechtigt ist, Geschäftsräume zu betreten und dort geschäftliche Unterlagen einzusehen. Die durch die angefochtene Verfügung vom 02.11.2004 gegenüber der Klägerin erhobene Forderung der Beklagten zu 1., bis zum nächsten Tag eine vollständige Liste der Empfänger, an welche die Klägerin Saatgut der in Rede stehenden Partie abgegeben hat, unter Ausweisung der dazugehörigen Mengen vorzulegen, war im Sinne des § 59 Abs. 1 SaatVerkG zur Durchführung der der Beklagten zu 1. nach dem Saatgutverkehrsgesetz übertragenen Aufgaben erforderlich.

Der Begriff der übertragenen Aufgaben wird in § 28 SaatVerkG dahingehend umschrieben, dass er die Durchführung der saatgutverkehrsrechtlichen Vorschriften einschließlich der Überwachung der Einhaltung dieser Vorschriften umfasst, soweit das Gesetz keine andere Regelung, wie es etwa im Wege der Zuweisung von Befugnissen zum Erlass von Rechtsverordnungen an den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz geschehen ist (vgl. z. B. §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 2, 3 Abs. 3 u.a.m.), trifft. Die Beklagte zu 1. hat ihre Auskunftsanordnung tragend damit begründet, dass der Verdacht bestehe, dass das näher bezeichnete Rapssaatgut die Anforderungen des Saatgutverkehrsgesetzes und der Saatgutverordnung nicht erfülle, und daher eine Beprobung des in Verkehr gebrachten Saatgutes beabsichtigt sei, um den Verdacht zu widerlegen oder zu erhärten.

Die durch § 28 SaatVerkG in Verbindung mit der bereits erwähnten Vorschrift des § 10 ZustVO Agrarwirtschaft begründete Zuständigkeit der Beklagten zu 1. umfasst die Überwachung der Erfüllung der Anforderungen an die Zulässigkeit des Inverkehrbringens von Saatgut ebenso wie die Überwachung der Erfüllung der Aufzeichnungspflichten nach § 27 Abs. 1 Nr. 2 SaatVerkG in Verbindung mit § 1 Saatgutaufzeichnungsverordnung, die unter anderem die Notwendigkeit von Aufzeichnungen über die Ein- und Ausgänge von Saatgut einschließlich der Empfänger und der Anzahl der vertriebenen Packungen regeln. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Routinekontrollen und anlassbezogenen Kontrollen, da diese Differenzierung für die Ausgestaltung der Kontrollbefugnisse von Bedeutung sein kann.

Keine entscheidende Rolle spielt die Unterscheidung bezüglich der Überwachung der Aufzeichnungspflichten. Diesbezüglich dienen Routinekontrollen der Sicherstellung, dass den Aufzeichnungspflichten formal und inhaltlich Genüge getan wird, während anlassbezogene Kontrollen angezeigt sind, wenn die Beklagte zu 1. von einer eventuellen Nichtbeachtung der Aufzeichnungspflichten erfährt und es gilt, diesen Verdacht abzuklären. In beiden Fällen kann die Überwachung durch Einsichtnahme in die Geschäftsunterlagen nach Maßgabe des § 59 Abs. 2 SaatVerkG erfolgen. Die Befugnis zur Einsichtnahme besteht bei Routinekontrollen im Rahmen des Erforderlichen gemäß Abs. 1 der Vorschrift jederzeit, bei anlassbezogenen Kontrollen soweit und solange sie durch einen entsprechenden Anlass gerechtfertigt werden. Inhaltlich erstreckt das Einsichtsrecht sich sowohl auf alle aktuellen Aufzeichnungen als auch auf ältere Aufzeichnungen, die der gesetzlich vorgegebenen Aufbewahrungsfrist des § 27 Abs. 1 Nr. 2 SaatVerkG unterliegen, die nach genannter Vorschrift sechs Jahre beträgt. Während dieser Aufbewahrungsfrist gehören die Aufzeichnungen zu den geschäftlichen Unterlagen, die die Beklagte zu 1. gemäß § 59 Abs. 2 SaatVerkG im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung nach Maßgabe des Absatzes 1 der Vorschrift einsehen darf. Die Frage nach einem Zeitpunkt, zu dem die Kontrollbefugnis enden könnte, stellt sich nicht, da die Pflicht, die erforderlichen Aufzeichnungen vorzunehmen und aufzubewahren, unabhängig vom Vertrieb einzelner Saatgutsorten besteht. Wird eine zulässige Einsichtnahme verweigert, hat die Beklagte zu 1. die Möglichkeit, ihr Einsichtsrecht durch Erlass einer Auskunftsanordnung nach § 59 Abs. 1 SaatVerkG durchzusetzen.

Hinsichtlich der Zuständigkeit der Beklagten zu 1. zur Überwachung der Erfüllung der Anforderungen an die Zulässigkeit des Inverkehrbringens von Saatgut etwa im Wege der Qualitätskontrolle durch Beprobung des Saatgutes gilt hinsichtlich der routinemäßigen Kontrollen, dass diese sich naturgemäß auf jeweils aktuell im Vertrieb befindliche Saatgutsorten beziehen und die Befugnis zu deren Kontrolle daher an die Dauer des jeweiligen Vertriebs gekoppelt ist. Anders verhält es sich hingegen bezüglich anlassbezogener Qualitätskontrollen. Ein Verstoß gegen die saatgutverkehrsrechtlichen Anforderungen an das Inverkehrbringen erledigt sich nicht unbedingt mit dem Abschluss des Vertriebes, sondern wirkt fort, soweit und solange die durch den Verstoß begründete Gefährdungslage besteht beziehungsweise sich gegebenenfalls sogar weiterentwickelt. Dies bedeutet im Falle des Verdachts eines solchen fortwirkenden Verstoßes gegen die Anforderungen an das Inverkehrbringen, dass die Befugnis der Beklagten zu 1. zur Abklärung der Berechtigung des Verdachts nicht mit dem Abschluss des Vertriebs endet, sondern die Beklagte zu 1. auch danach noch zu einer entsprechenden Gefahrenerforschung durch Probenahmen beziehungsweise durch Ermittlungen betreffend den Verbleib des möglicherweise verunreinigten Saatgutes berechtigt ist.

Gegen dieses Verständnis der Kontrollbefugnisse der Beklagten zu 1. im Falle konkreter Zweifel an der Sortenreinheit von Saatgut lässt sich nicht anführen, dass es gesetzestechnisch untypisch sei, anzunehmen, dass der Beklagten zu 1. zwar eine Zuständigkeit zur Gefahrenerforschung zugewiesen sei, sie aber im Falle der Bestätigung des Gefahrenverdachts nicht für die Beseitigung der Folgen eines festgestellten Verstoßes gegen Qualitätsanforderungen zuständig sei. Denn unter den vorliegenden Gegebenheiten rechtfertigt die Interessenlage eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf zwei Behörden. Für eine Aufklärungsbefugnis der Beklagten spricht nämlich, dass sie aufgrund ihrer Verpflichtung zur Saatgutverkehrskontrolle in ständigem Kontakt mit den Saatguthändlern steht, insofern eng mit diesen zusammenarbeitet und von daher über eine besondere Sachnähe zu den aufgeworfenen Fragen verfügt. Hinzu kommt, dass die Befugnisse des § 59 Abs. 1 und Abs. 2 SaatVerkG ihr unter anderem im Interesse der Qualitätsüberwachung die Möglichkeit eröffnet, den Vertriebsweg von auffällig gewordenem Saatgut zurück zu verfolgen und dessen letztendlichen Verbleib zu eruieren. Ihr das Recht zu derartigen Recherchen gerade in Fällen abzusprechen, in denen der konkrete Verdacht eines Verstoßes gegen saatgutverkehrsrechtliche Vorschriften - etwa in Gestalt von Qualitätsanforderungen - im Raum steht, wäre weder mit der Intention des Saatgutverkehrsgesetzes, im Interesse der Abnehmer die Einhaltung anerkannter Standards zu gewährleisten, zu vereinbaren noch stünde dies im Einklang mit der Tatsache, dass jede Art der Gefahrenerforschung präventivpolizeilichen Charakters ist und daher eines möglichst schnell und effektiv umsetzbaren Instrumentariums, das § 59 Abs. 1 und Abs. 2 SaatVerkG für die in Rede stehende Konstellation bietet, bedarf. Berücksichtigt man zudem, dass der Beklagten zu 1. im Falle einer Routinekontrolle die angeforderten Auskünfte von ihrer Art her vollumfänglich zu erteilen wären, liegt auf der Hand, dass ihr das Recht, solche Auskünfte aus konkretem Anlass zur schnellstmöglichen Gefahrenerforschung einzufordern, nicht abgesprochen werden kann. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass die Saatgutverkehrsbehörden in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen dieses Normverständnis - kein Erlöschen der saatgutverkehrsrechtlichen Kontrollbefugnis mit Abschluss des Vertriebes in Fällen, in denen eine fortwirkende Gefährdung nicht auszuschließen ist – ihrer behördlichen Praxis ausweislich der beigezogenen Verwaltungsakten ebenfalls zugrunde legen.

Vorliegend bestand der Verdacht eines im oben umschriebenen Sinne fortwirkenden Verstoßes gegen saatgutverkehrsrechtliche Qualitätsvorgaben.

Das Saatgutverkehrsgesetz regelt in seinen Vorschriften über die Anerkennungsfähigkeit, die Kennzeichnung und das Inverkehrbringen von Saatgut auch Fragen mit gentechnikrechtlichem Bezug.

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SaatVerkG darf Saatgut zu gewerblichen Zwecken nur in den Verkehr gebracht werden, wenn es den unter Nrn. 1 bis 9 festgelegten Anforderungen entspricht. Nr. 9 der genannten Vorschrift befasst sich mit gentechnisch verändertem Saatgut und bestimmt als Voraussetzung der Zulässigkeit des Inverkehrbringens, dass dieses im Rahmen einer genehmigten Freisetzung nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 GenTG erfolgen muss. Im Umkehrschluss ist dieser Vorgabe zu entnehmen, dass Saatgut, das zwar konventionell erzeugt wurde, aber - unbeabsichtigt - dennoch gentechnisch veränderte Organismen enthält und dessen Inverkehrbringen dementsprechend nicht im Rahmen einer genehmigten Freisetzung erfolgt, nicht zu gewerblichen Zwecken in den Verkehr gebracht, also gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 12 SaatVerkG nicht im Rahmen eines Gewerbes an andere abgegeben werden darf. Wie ausgeführt obliegt der Beklagten zu 1. gemäß § 28 SaatVerkG unter anderem die Überwachung der Einhaltung dieser saatgutverkehrsrechtlichen Vorgabe. Fallbezogen bedeutet dies, dass die Beklagte zu 1. im Rahmen ihrer Überwachungstätigkeit darauf achten muss, dass kein gentechnisch verunreinigtes Saatgut vertrieben wird. Insoweit steht ihr sowohl die Möglichkeit offen, die Qualität des Saatgutes routinemäßig zu überprüfen, um eventuelle Mängel festzustellen, als auch das Recht, konkrete Ermittlungen anzustellen, wenn sie wie vorliegend vom Verdacht eines Qualitätsmangels Kenntnis erlangt.

Zur Zeit des Auskunftsverlangens bestand der Verdacht, dass das von der Klägerin vertriebene konventionell erzeugte Saatgut der Sorte Oase mit Spuren von gentechnisch veränderten Organismen verunreinigt war.

Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der Tatbestand des Vorhandenseins von gentechnisch veränderten Organismen nach der zur Zeit des Anordnungserlasses geltenden Rechtslage nicht voraussetzte, dass ein final auf die Herstellung von gentechnisch veränderten Organismen gerichtetes Verhalten deren Entstehung bewirkt hat.

Der Begriff der gentechnisch veränderten Organismen wird in § 3 Nr. 3 GenTG definiert. Zur Zeit des Anordnungserlasses galt insoweit die Gesetzesfassung vom 16.8.2002, die am 4.2.2005 durch die derzeitige Gesetzesfassung abgelöst wurde. Nach § 3 Nr. 3 GenTG a.F. handelte es sich bei einem gentechnisch veränderten Organismus um einen Organismus, dessen genetisches Material in einer Weise verändert worden ist, wie sie unter natürlichen Bedingungen durch Kreuzen oder natürliche Rekombination nicht vorkommt, wobei in Nrn. 3a, 3b und 3c des § 3 GenTG a.F. der Begriff des Verfahrens der Veränderung genetischen Materials im Sinne der Nr. 3 näher bestimmt wurde. Unter der Geltung dieser Vorschrift war die vom Oberverwaltungsgericht Münster in einem Eilrechtsschutzverfahren (OVG Münster, Beschluss vom 31.8.2000 – 21 B 1125/00 -, DVBl. 2000, 1874 ff. = NVwZ 2001, 110 ff. = NuR 2001, 104 ff.) offen gelassene Frage, ob ein gentechnisch veränderter Organismus nur durch finales menschliches Handeln entstehen kann (Müller-Terpitz, Genraps-Bauer wider Willen, NVwZ 2001, 46 ff.; Dederer, GVO-Spuren unter Genehmigungsvorbehalt?, NuR 2001, 64 ff.; Eberbach/Lange/Ronellenfitsch, Recht der Gentechnik und Biomedizin, Band I, 57, Aktualisierung, September 2007, § 14 Rdnr. 47a; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14.11.2002 – 8 K 6854/00 -, juris) oder ob - wie es dem Gesetzesverständnis der Beklagten entsprach - auch zufällige Auskreuzungen im Wege natürlicher Bestäubungsvorgänge zur Entstehung gentechnisch veränderter Organismen führen können (Friedrich, Die Markteinführung gentechnisch veränderter Lebensmittel durch Pollenflug, NVwZ 2001, 1129 ff.; Schmidt-Eriksen, Von Irrungen und Wirrungen im Gentechnikrecht, NuR 2001, 492 ff.) , umstritten.

Mit Wirkung ab dem 4.2.2005 hat der Gesetzgeber diese Frage durch eine Ergänzung des § 3 Nr. 3 GenTG (Gesetz vom 21.12.2004, BGBl. I 2005, 186) dahingehend entschieden, dass ein gentechnisch veränderter Organismus auch durch Kreuzung oder natürliche Rekombination zwischen genetisch veränderten Organismen oder mit einem oder mehreren genetisch veränderten Organismen oder durch andere Arten der Vermehrung eines gentechnisch veränderten Organismus entstehen könne, sofern das genetische Material des Organismus Eigenschaften aufweist, die auf genetische Arbeiten zurückzuführen sind. Dies bedeutet unter anderem, dass gentechnisch veränderte Organismen auch infolge zufälliger Auskreuzung entstehen können. In den Gesetzesmaterialien heißt es diesbezüglich, dass die Gesetzesergänzung der Klarstellung diene. (wiedergegeben nach Eberbach/Lange/Ronellenfitsch, a.a.O., § 3 Rdnr. 57a)

Wägt man die vor der Gesetzesänderung für und wider die Bejahung des Vorliegens von gentechnisch veränderten Organismen als Ergebnis zufälliger, natürlicher Bestäubungsvorgänge vorgetragenen Argumente gegeneinander ab, so verdient auch aus Sicht des Senats die das Vorliegen von gentechnisch veränderten Organismen befürwortende Auffassung den Vorzug. Ein weit gefasstes Verständnis des Begriffs gentechnisch veränderter Organismen wird dem in § 1 Nr. 1 GenTG verankerten Vorsorgeprinzip und dem durch § 1 Nr. 2 GenTG vorgegebenen Ziel der Koexistenz konventionell, ökologisch oder unter Einsatz gentechnisch veränderter Organismen erzeugter Produkte am umfassendsten gerecht und verwirklicht damit die zentralen Schutzzwecke des Gentechnikgesetzes am effektivsten. Mithin sind die Beklagten zu Recht davon ausgegangen, dass die in Rede stehenden Verunreinigungen des konventionellen Saatgutes der Klägerin - hätte sich ihr Vorhandensein bestätigt - begrifflich als gentechnisch veränderte Organismen zu qualifizieren gewesen wären.

Der durch die Beprobung des Saatgutes der Klägerin entstandene Verdacht eines Gesetzesverstoßes war zur Zeit des Anordnungserlasses trotz der seitens der Sortenschutzinhaberin veranlassten und von der Klägerin vorgelegten negativen Analysen und des negativen Analyseergebnisses der nordrhein-westfälischen Behörden nicht vollständig ausgeräumt. Dies hat das Verwaltungsgericht ausführlich und überzeugend dargelegt, weswegen auf dessen diesbezüglichen Ausführungen vollumfänglich Bezug genommen wird. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht zu Recht auf die fehlende Standardisierung der Untersuchungsmethoden und die daraus resultierende mangelnde Zuverlässigkeit der Untersuchungsergebnisse hingewiesen. Diese Aspekte hat - wie der Beklagte zu 2. zu Recht geltend macht - das Verwaltungsgericht Schleswig-Holstein in einem kürzlich ergangenen Eilrechtsschutzbeschluss (VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 7.11.2007, 1 B 33/07, juris) aufgegriffen und insoweit - unter Bezugnahme auf eine auszugsweise zitierte gutachterliche Stellungnahme vom 14.6.2007 - im Einzelnen ausgeführt, dass falsch-positive Analyseergebnisse nicht mittels einer Rückstellprobe aufgespürt werden könnten. Nach Feststellung des Gutachters könne die statistische Wahrscheinlichkeit einer Bestätigung eines ersten positiven Ergebnisses in einer zweiten Untersuchung bei sehr geringen Verunreinigungen auf bis zu etwa 50 % absinken. Grund hierfür seien nicht Fehlbestimmungen der Labore oder falsche Probenahmen, sondern allein die Auftretenswahrscheinlichkeit von gentechnisch verunreinigten Samen in den Untersuchungsproben bei einer Zufallsprobenahme. Dementsprechend könnten falsch-positive oder falsch-negative Ergebnisse allein durch Untersuchungen gezielt erstellter, bekannter Proben ermittelt werden, wobei es Aufgabe jeden Labors sei, durch entsprechende Positiv- und Negativkontrollen die Gefahr falsch-positiver und falsch-negativer Ergebnisse in der Routine praktisch auszuschließen.

In Anbetracht dieser Unwägbarkeiten der Aussagekraft von Analyseergebnissen gab und gibt es keine starren mathematischen Vorgaben, ab wann ein durch eine positive Analyse begründeter Gefahrenverdacht als ausgeräumt zu gelten hat. Vielmehr kommt der Behörde insoweit die Aufgabe zu, das Gefahrenpotential einzelfallbezogen unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände abzuschätzen. Die damalige Einschätzung der Beklagten, der Gefahrenverdacht habe in Anbetracht des Gewichts der positiven Ergebnisse der in Freiburg durchgeführten Kontrolluntersuchung fortbestanden, war - wie dargelegt – bei Bescheiderlass aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.

Die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. war im Sinne des § 59 Abs. 1 SaatVerkG zur weiteren Sachverhaltsaufklärung erforderlich.

Die Vorschrift des § 59 Abs. 1 SaatVerkG ermächtigt in Fällen, in denen ein Verstoß gegen das Saatgutverkehrsgesetz nicht erwiesen ist, sondern nach dem Sachstand nur der Verdacht eines Gesetzesverstoßes besteht, auch zur Durchführung von Gefahrenerforschungseingriffen. Hierzu erforderliche Anordnungen finden unter den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 59 Abs. 1 SaatVerkG in dieser Vorschrift ihre Rechtsgrundlage.

Die geforderte Auskunft sollte der Vorbereitung weiterer Maßnahmen der Sachverhaltsaufklärung dienen; insbesondere wollten die Beklagten sich die Möglichkeit eröffnen, in unmittelbaren Kontakt zu den Landwirten zu treten, die das von der Klägerin vertriebene Saatgut der Sorte Oase bezogen und jahreszeitbedingt bereits ausgesät hatten. Sie beabsichtigten, die weitere Gefahrenerforschung auf das in ihrem Zuständigkeitsbereich, dem Saarland, in Verkehr gebrachte Saatgut zu beschränken, weil sie es für denkbar hielten, dass die zufällige Verunreinigung - sollte sie denn bestehen - etwa wegen der Möglichkeit einer Unzulänglichkeit während des Abfüllvorgangs nicht in der gesamten Saatgutpartie gleichmäßig verteilt sein müsse, und erachteten es für ihre Entscheidung über eventuell anstehende Maßnahmen zur Gefahrenbeseitigung als maßgeblich, ob das im Saarland vertriebene Saatgut gentechnisch verunreinigt war. Diesen Aspekt haben sie im Verlauf des Berufungsverfahrens ausführlich erläutert, indem sie die Möglichkeit einer inhomogenen Verteilung des verunreinigenden Materials aufgezeigt und erörtert haben. Dass die Möglichkeit einer inhomogenen Verteilung trotz der Tatsache, dass es sich um nach den Vorgaben des Saatgutverkehrsgesetzes zugelassenes - und damit als homogen anerkanntes - Saatgut handelte, in Anbetracht etwa der Unwägbarkeiten des Abfüllvorganges bestand, kann nicht ernsthaft in Abrede gestellt werden. Hiervon ausgehend gab es für das Anliegen der Beklagten, eine weitere Beprobung auf das im Saarland vertriebene Saatgut zu beschränken, einen sachlichen Grund, wenngleich der Klägerin zuzugeben ist, dass ein konkreter Anlass zur Annahme, möglicherweise sei zwar das von der Klägerin im Saarland vertriebene Saatgut, nicht aber das im sonstigen Bundesgebiet noch vorhandene Saatgut infolge eventueller Unzulänglichkeiten verunreinigt, nicht gegeben war. Dennoch bewegten sich ihre diesbezüglichen Erwägungen im Rahmen des Möglichen, sind daher nicht sachwidrig und mithin im Rahmen der Entscheidung der Beklagten über ihr weiteres Vorgehen grundsätzlich berücksichtigungsfähig.

Hinzu kommt, dass es für die Beprobung von Originalsaatgut bis heute keine gesicherten Erkenntnisse darüber gibt, unter welchen Voraussetzungen ein GVO-Verdacht zuverlässig widerlegt ist. Insoweit haben die Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargelegt, im Vorfeld der Anordnungen fachlichen Rat eingeholt und erfahren zu haben, dass der Aussagewert von Originalsaatgutanalysen in Fällen, in denen die eventuelle Verunreinigung sich im Bereich der Nachweisgrenze bewegt, Zweifeln unterliege. Die Berechtigung der damaligen Zweifel an der Eignung von Saatgutproben als Mittel zur Abklärung eines GVO-Verdachts hätten sich inzwischen sogar verdichtet, wie das zur Akte gereichte - vom VG Schleswig-Holstein kürzlich auszugsweise zitierte (siehe Fußnote 7) - Gutachten vom 14.6.2007 belege. Mithin hätte bei der Entscheidung über die Tauglichkeit der seitens der Klägerin vorgeschlagenen weiteren Saatgutbeprobungen auf keine klaren Erkenntnisse darüber zurückgegriffen werden können, welche Zahl negativer Analyseergebnisse als hinreichend aussagekräftig anzuerkennen sei. In dieser Situation sei die Möglichkeit, ein System zur Feldbeprobung zu entwickeln, als neuer Weg, Klarheit zu schaffen, ins Auge gefasst worden. Man habe nach Aussage der Fachleute bei Zugrundelegung eines nach wissenschaftlichen Grundsätzen zu erarbeitenden Beprobungsrasters ein statistisch zuverlässiges Untersuchungsergebnis erwarten dürfen. Diese seitens der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erläuterten Aspekte durften sie im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung über die Art ihres Einschreitens zur Abklärung des GVO-Verdachts durchaus berücksichtigen.

Die Klägerin hält dem entgegen, dass die Beklagten beliebig viele Originalsaatgutproben hätten ziehen können und daneben die Möglichkeit der Beprobung bei den saarländischen Landwirten noch vorhandener Saatgutreste bestanden habe. Zudem dürfe nicht verkannt werden, dass die Methode der Feldbeprobung ebenfalls Risiken - etwa in Gestalt des Durchwachsens nicht ausgesäter verunreinigter Pflanzen - in sich berge. Ihres Erachtens löse die Feldbeprobung das statistische Problem, unter welchen Voraussetzungen Analyseergebnisse hinreichend aussagekräftig sind, nicht, sondern verlagere es nur auf die Blattbeprobung. Beiden Seiten ist zuzugeben, dass sowohl die jeweils präferierte als auch die jeweils abgelehnte Vorgehensweise mit Vor- und Nachteilen behaftet war. Dass eine Methode der anderen aus damaliger Sicht eindeutig vorzuziehen gewesen wäre, ist nicht erkennbar. In dieser Situation kann die Entscheidung der Beklagten, von einer Beprobung bei der Sortenschutzinhaberin noch vorhandenen Originalsaatgutes und/oder von bei den Kunden der Klägerin wieder eingesammelten Saatgutresten Abstand zu nehmen und stattdessen neue Wege in Gestalt einer Feldbeprobung auszuprobieren und damit den Versuch zu unternehmen, eine wissenschaftlich belastbare Methode zu entwickeln, nicht als ermessenswidrig erachtet werden. Für die Entscheidung, eine Feldbeprobung vorzuziehen, sprach zudem der in der mündlichen Verhandlung angeführte Aspekt, dass für ein eventuell notwendig werdendes weiteres Vorgehen zur Gefahrenbeseitigung - etwa im Wege einer Umbruchverfügung - die Frage, ob die auf dem Feld aufwachsenden Pflanzen gentechnische Verunreinigungen aufweisen, von größerer Wichtigkeit ist als die Frage, ob im Saatgut gentechnisch veränderte, möglicherweise aber nicht einmal vermehrungsfähige DNA-Sequenzen vorhanden sind.

War es mithin rechtlich zulässig, eine Feldbeprobung als nächstes Mittel zur Abklärung des Gefahrenverdachts zu präferieren, so war es unumgänglich, Kenntnis von den Namen und Adressen der Landwirte zu erlangen, die Saatgut der Sorte Oase von der Klägerin bezogen hatten. Das in Erfahrung bringen dieser Namen war mithin eine notwendige Vorbereitung für das zulässigerweise beabsichtigte weitere behördliche Tätigwerden und damit im Sinne des § 59 Abs. 1 SaatVerkG erforderlich.

Die diesem Verständnis der Erforderlichkeit entgegenstehende Argumentation des Verwaltungsgerichts überzeugt nicht. Das Verwaltungsgericht hält der Erforderlichkeit zum Einen entgegen, dass jahreszeitbedingt keine ungewollte Verbreitung eventuell gentechnisch verunreinigter Samen gedroht habe, und übersieht dabei, dass dieser Aspekt allenfalls die Rechtmäßigkeit der Fristsetzung oder der Anordnung des Sofortvollzugs betreffen kann, nicht aber die Frage, ob die Kenntnis der Namen der Landwirte für die beabsichtigte weitere Vorgehensweise erforderlich war. Zum Zweiten vertritt das Verwaltungsgericht die Auffassung, nach Aktenlage habe die Auskunftsanordnung in erster Linie der Vorbereitung der Feldbeprobung dienen sollen, die aber zur weiteren Abklärung des Gefahrenverdachts weder geeignet noch im Hinblick auf die Möglichkeit der Beprobung weiteren Originalsaatgutes erforderlich gewesen sei. Diese Argumentation lässt außer Acht, dass nach Aktenlage zum damaligen Zeitpunkt keine wissenschaftlichen Erkenntnisse vorlagen, die eine Ungeeignetheit der geplanten Feldbeprobung vermuten ließen. Nicht einmal die Klägerin hat erstinstanzlich die Eignung einer Feldbeprobung zur Aufklärung des Gefahrenverdachts in Zweifel gezogen. Zudem übersieht die Argumentation, dass gerade in Anbetracht der gerichtlicherseits selbst angeführten Unwägbarkeiten der Saatgutbeprobung (Seite 19 des VG-Urteils) nicht davon ausgegangen werden konnte, dass die weitere Beprobung von Saatgut ein zuverlässiges Erkenntnismittel ist. Inkonsequent ist schließlich, dass das Verwaltungsgericht zwar durchaus erkannt hat, dass ein Problem der Zuverlässigkeit einer Saatgutanalyse darin besteht, dass immer nur Teile des Saatgutes beprobt und analysiert werden können (Seite 19 des VG-Urteils), hieraus aber nicht die Schlussfolgerung gezogen hat, dass die Ablehnung der Beprobung von noch bei der Sortenschutzinhaberin vorhandenem Saatgut einen sachlichen Grund darin findet, dass die Beklagten die Gefahrenerforschung gerade wegen der Möglichkeit einer Inhomogenität auf das im Saarland vertriebene Saatgut beschränken wollten.

In diesem Zusammenhang muss auch klar gesehen werden, wie prekär die Situation der Beklagten noch Anfang November 2004 war. Es bestand ein – wenn auch nur recht vager – GVO-Verdacht. Wäre das Saatgut der Sorte Oase aber tatsächlich mit gentechnisch veränderten Organismen verunreinigt gewesen, hätte im Falle des Aufwuchses der Aussaat einerseits die Gefahr einer weiteren Verbreitung von gentechnisch veränderten Organismen durch Auskreuzungen und andererseits die Gefahr bestanden, dass das Erntegut trotz gentechnischer Veränderung ohne entsprechende Kennzeichnung als konventionelle Ware in den Verkehr gebracht wird. Daneben war die Möglichkeit, dass eventuell noch vorhandene Saatgutreste im Folgejahr im Wege der Beimengung zur Aussaat gebracht würden und dadurch zum Aufwuchs unerkannt verunreinigten Rapses geführt hätten, nicht auszuschließen. Angesichts dieses Gefahrenpotentials liegt auf der Hand, dass im Falle eines Verstoßes gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 SaatVerkG gleichzeitig Grundprinzipien des Gentechnikgesetzes gefährdet gewesen wären, insbesondere das Ziel, die Koexistenz konventionell hergestellter und unter Einsatz gentechnisch veränderter Organismen erzeugter Produkte zu gewährleisten. Die Gefahr einer ungewollten Verbreitung von gentechnisch veränderten Organismen endet nicht mit dem Abschluss des Vertriebs oder mit der Aussaat, sondern besteht fort und kann sich intensivieren. Zum Schutz der zentralen Zielsetzungen des Gentechnikgesetzes, denen das Prinzip der Nulltoleranz dient und die über § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 SaatVerkG auch durch das Saatgutverkehrsgesetz geschützt werden, kam der zuverlässigen Abklärung des GVO-Verdachts große Wichtigkeit zu, weswegen die Beklagte zu 1. gehalten war, das ihr nach den saatgutverkehrsrechtlichen Vorschriften zur Gefahrenerforschung zur Verfügung stehende Instrumentarium einzusetzen.

Ungeachtet dessen hatte die Beklagte zu 1. im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung eventuelle widerstreitende Interessen der Klägerin zu ermitteln und bedeutungsangemessen zu gewichten. Dem hat sie Rechnung getragen. In mehreren Besprechungen hatte die Klägerin die Möglichkeit, ihre Sicht der Dinge und insbesondere ihre Betroffenheit darzulegen. Dabei hat sie vornehmlich die Befürchtung geäußert, ihr Image könnte im Falle der Bekanntgabe der geforderten Daten Schaden erleiden. Die so umschriebene Betroffenheit der Klägerin ist als sehr gering zu bewerten. Sie sollte lediglich die Namen der Landwirte, denen sie Saatgut der Sorte Oase verkauft hat, und die jeweils bezogenen Saatgutmengen bekanntgeben, also Daten aus ihren Geschäftsunterlagen übermitteln, die die Beklagte zu 1. im Rahmen einer Routinekontrolle der Geschäftsunterlagen jederzeit hätte in Erfahrung bringen können. Zudem war ihr bereits im Vorfeld des Anordnungserlasses ausdrücklich zugesichert worden, dass diese Daten streng vertraulich behandelt werden. Dass der Klägerin in dieser Situation ein Imageschaden drohte, war nicht naheliegend, zumal niemand sie bezichtigte, absichtlich verunreinigtes Saatgut in den Verkehr gebracht zu haben, und auch nicht zu erwarten war, dass ein solcher Eindruck bei den betroffenen Landwirten entstehen könnte.

Die Beklagte zu 1. war schließlich nicht verpflichtet, im Rahmen der Gewichtung der beiderseitigen Interessen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf das Angebot der Klägerin einzugehen, dass diese die angeforderten Daten zunächst bei ihrem Rechtsanwalt oder einem Notar hinterlegt und nur freigibt, wenn die Beprobung von Originalsaatgut der Sortenschutzinhaberin ein positives Analyseergebnis liefert. Denn dies hätte der Sache nach bedeutet, dass die Beklagte zu 1. sich trotz ihrer Zweifel an der Aussagekraft weiterer negativer Saatgutbeprobungen und trotz ihrer Absicht, ihre Ermittlungen auf das im Saarland vertriebene Saatgut zu beschränken, auf die seitens der Klägerin präferierte Untersuchungsmethode als allein maßgeblich eingelassen hätte. Denn einerseits hätte im Falle einer positiven Beprobung wohl kaum mehr Anlass für weitere Gefahrenerforschungseingriffe bestanden, andererseits wäre im Falle negativer Analyseergebnisse erneut die aus Sicht der Beklagten ungelöste Frage aufgeworfen gewesen, welcher Anzahl negativer Ergebnisse es zur Widerlegung des durch die anfänglichen positiven Beprobungen entstandenen GVO-Verdachts bedurft hätte. Damit handelte es sich um kein milderes Mittel, sondern um das vollumfängliche Eingehen auf die Wünsche der Klägerin, die im Falle einer positiven Beprobung ohnehin gehalten gewesen wäre, die geforderten Daten zur Ermöglichung von Maßnahmen der Gefahrenbeseitigung mitzuteilen.

Da die Klägerin sich weigerte, die Daten bekanntzugeben, war nach allem die Entscheidung der Beklagten zu 1., anlassbezogen von ihrem Einsichtsrecht nach § 59 Abs. 2 Nr. 3 SaatVerkG Gebrauch zu machen, rechtens. Als die Klägerin sie an der Einsichtnahme in ihre Geschäftsunterlagen hinderte, blieb ihr nur die Möglichkeit, die für ihr weiteres Tätigwerden unabdingbaren Daten im Wege eines Auskunftsbegehrens nach § 59 Abs. 1 SaatVerkG einzufordern.

Die erfolgte Fristsetzung, wonach die Auskunft bis zum nächsten Tag zu erteilen war, war rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

Zur Zeit des Anordnungserlasses bemühten die Beklagten sich bereits seit rund einem Monat, nämlich seit dem 04.10.2004, um die Überlassung der Namensliste. Nachdem die Klägerin deren Übersendung zunächst in Aussicht gestellt, dann aber mit Schreiben vom 14.10.2004 kategorisch abgelehnt hatte und während der folgenden Besprechungen, zuletzt anlässlich der Vorsprache am 02.11.2004, nachdrücklich auf ihrer Ablehnung beharrte, hatte die Beklagte zu 1. keine andere Möglichkeit, die von ihr ins Auge gefasste Sachverhaltsaufklärung kurzfristig voranzutreiben, als auf einer sofortigen Überlassung der Daten zu bestehen.

Nachdem die Behörden sich – wie ausgeführt – in rechtlich zulässiger Weise für eine auf das Saarland beschränkte Aufklärung des Gefahrenverdachts im Wege einer unmittelbaren Kontaktierung der betroffenen Landwirte entschieden hatte, wären sie ohne Kenntnis der geforderten Daten handlungsunfähig gewesen. In Anbetracht der kategorischen Weigerung der Klägerin zur Bekanntgabe der Daten war ein Zuwarten durch Gewährung einer längeren Frist nicht erfolgversprechend, so dass es rechtlich nicht beanstandet werden kann, dass die Beklagte zu 1. eine Bekanntgabe der Daten bis spätestens zum nächsten Tag gefordert hatte. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass eine Realisierung der eventuellen Gefahr aktuell angesichts der fortgeschrittenen Jahreszeit nicht gedroht habe, denn es gibt keine Pflicht der zuständigen Behörden, Maßnahmen der Gefahrenerforschung erst zu betreiben, wenn die Realisierung der eventuellen Gefahr zeitnah bevorsteht.

Die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Sofortvollzugs ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

War die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. nach alledem rechtmäßig, so ist das die Rechtmäßigkeit verneinende Urteil des Verwaltungsgerichts auf die Berufung der Beklagten zu 1. hin entsprechend abzuändern.

III.

Die Berufung des Beklagten zu 2. ist unbegründet. Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der seinerseits erlassenen Auskunftsanordnung vom 2.11.2004 gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig und begründet. Die angefochtene Auskunftsanordnung war mangels Zuständigkeit des Beklagten zu 2. zu ihrem Erlass rechtswidrig, so dass das ihre Rechtswidrigkeit feststellende Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis richtig und die Berufung des Beklagten zu 2. daher zurückzuweisen ist.

Dem Beklagten zu 2. fehlte es zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes vom 2.11.2004 - und das trifft auch heute noch zu - an der Zuständigkeit zum Erlass einer auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG - eine andere Norm kommt nicht in Betracht - gestützten Auskunftsanordnung.

Nach Art. 83 GG führen die Länder Bundesgesetze in der Regel als eigene Angelegenheiten aus, wobei die Einrichtung der zuständigen Behörden gemäß Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich den Ländern obliegt. Der Begriff der Einrichtung der Behörden ist weit zu verstehen und umfasst sowohl die Errichtung der Behörden als auch die Festlegung des näheren Aufgabenkreises der jeweiligen Behörde. (Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, 50. Ergänzungslieferung Juni 2007, Art. 84 Rdnr. 25)

Ob es dabei zur Regelung der Zuständigkeiten eines Gesetzes bedarf oder nicht, entscheidet sich nach den jeweils maßgeblichen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorgaben. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 22.1.2004 – 4 A 32/02 -, BVerwGE 120, 87, 96 ff. = DVBl. 2004, 649, 652 f. = NVwZ 2004, 722, 724) anhand eines Falles aus Niedersachsen bekräftigt und aufgezeigt, dass eine Zuweisung von Zuständigkeiten auf Behörden ohne gesetzliche Grundlage nur insoweit zulässig ist, als durch Verfassung oder Gesetz nichts anderes bestimmt ist. Diese Grundsätze gelten inhaltsgleich für die Landeseigenverwaltung nach Art. 84 Abs. 1 GG und die Auftragsverwaltung nach Art. 85 Abs. 1 GG. (Maunz-Dürig, a.a.O., Art. 85 Rdnr. 25) Hinsichtlich der als Auftragsverwaltung ausgestalteten Verwaltung der Bundesfernstraßen durch die Länder hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung ausgeführt, dass weder Art. 20 Abs. 3 GG noch die Art. 90 Abs. 2 und 85 Abs. 1 GG noch das Bundesfernstraßengesetz einen Gesetzesvorbehalt vorsähen, so dass das Landesorganisationsrecht ausschlaggebend sei. Das niedersächsische Landesorganisationsrecht verlange für die Festlegung der zuständigen Behörden keine Gesetzesform. Vielmehr gelte der Gesetzesvorbehalt des Art. 56 Abs. 2 der Niedersächsischen Verfassung nur hinsichtlich des allgemeinen Aufbaus und der räumlichen Gliederung der allgemeinen Landesverwaltung. Diese Regelung bleibe damit deutlich hinter den organisationsrechtlichen Anforderungen anderer Landesverfassungen, etwa der Länder Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen, zurück, die vorsähen, dass die Regelung der Zuständigkeiten durch Gesetz zu erfolgen habe. Dementsprechend sei in Niedersachsen eine Regelung der Zuständigkeit für den Erlass eines fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses im Wege einer Kompetenzzuweisung durch Runderlass des zuständigen Ministeriums zulässig.

Im Saarland ist derartiges hingegen nicht möglich, da die Rechtslage derjenigen in Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen entspricht, denn nach Art. 112 Satz 1 SVerf erfolgt die Organisation der allgemeinen Staatsverwaltung und die Regelung der Zuständigkeiten durch Gesetz. Das schließt unter Beachtung der allgemeinen Regeln, insbesondere des Art. 104 SVerf, eine Regelung durch Rechtsverordnung ein. (Landtags-Drs. 7/1260 vom 14.9.1978, Erster Teilbericht der Enquetekommission für Verfassungsfragen, S. 48) Im Einzelnen ausgestaltet wird Art. 112 Satz 1 SVerf durch die Vorschriften des Landesorganisationsgesetzes, in dessen amtlicher Begründung (Landtags-Drs. Nr. 1267 vom 19.2.1969, A. Allgemeines) es heißt, dass das Saarland angesichts des Art. 116 der Saarländischen Verfassung, der mit Art. 112 der Saarländischen Verfassung in der geltenden Fassung wortgleich übereinstimmt, - ebenso wie z.B. Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen - zu den Bundesländern gehöre, in denen verfassungsmäßig ein Vorbehalt des Gesetzes für die Organisation der Landesverwaltung festgelegt sei; aus Art. 116 der Saarländischen Verfassung ergebe sich, dass die Organisation und die Regelung der Zuständigkeiten dem Gesetzgeber obliegen.

Unter Beachtung dieser verfassungsmäßigen Vorgaben hat der Landesgesetzgeber seine Kompetenz zur Regelung der behördlichen Zuständigkeit für den Fall der Ausführung von Bundesgesetzen durch das Land in § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG auf die Landesregierung delegiert, indem er in der genannten Vorschrift vorgesehen hat, dass die Landesregierung im Falle der Ausführung von Bundesgesetzen durch das Land durch Rechtsverordnung bestimmt, welche Behörde zuständig ist. Dies ist grundsätzlich zulässig, denn der Auftrag des Art. 112 Satz 1 SVerf, die behördlichen Zuständigkeiten durch Gesetz zu regeln, hindert den Landesgesetzgeber nicht, seine Befugnisse zur Rechtssetzung unter Wahrung der rechtsstaatlichen Anforderungen, die ihren landesverfassungsrechtlichen Niederschlag in Art. 104 Abs. 1 SVerf gefunden haben, zu übertragen. (BVerfG, Urteil vom 17.12.1953 - 1 BvL 59/52 -, BVerfGE 3, 197 ff.; Maunz-Dürig, a.a.O., Art. 80 Rdnr. 23) Dem entspricht § 31 GenTG, der vorsieht, dass die zur Ausführung des Gentechnikgesetzes zuständigen Behörden durch die nach Landesrecht zuständige Stelle, mangels einer solchen Bestimmung durch die Landesregierung zu bestimmen ist. Diese Vorschrift ist erst im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens in den Gesetzestext aufgenommen worden, um den Vollzug des Gentechnikgesetzes in den Ländern zu vereinfachen. Sie soll sicherstellen, dass in den Ländern, in denen die Zuständigkeiten von Verfassungs wegen durch Gesetz festgestellt werden, diese anstelle des Gesetzgebers subsidiär auch von der Landesregierung - je nach Verfassungslage durch Rechtsverordnung oder Verwaltungsanordnung - bestimmt werden können und so Vollzugsverzögerungen infolge der Dauer landesrechtlicher Gesetzgebungsverfahren verhindern. (Bundestags-Drs. II /6778, S. 47) Unter Berücksichtigung des Art. 112 Satz 1 SVerf, § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG und des § 31 GenTG bedarf es also zur Bestimmung der zur Ausführung des Gentechnikgesetzes zuständigen saarländischen Behörden einer Rechtsverordnung der Landesregierung. Eine bloße Verwaltungsvorschrift oder -übung genügt dagegen nicht. (so ausdrücklich mit Blick auf Zuständigkeitsregelungen nach § 31 GenTG Eberbach/Lange/Ronellenfisch, a.a.O., § 31 Rdnr. 6)

Folgerichtig hat die Landesregierung die Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Gentechnikgesetz vom 22.10.1991 erlassen. (Amtsbl. 1991, 1158) Deren für den Streitfall maßgebliche Fassung vom 13.3.2001 (Amtsbl. 2001, 540) - ZustVO - trifft indes für Anordnungen nach § 26 Abs. 1 GenTG, die nicht die Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten betreffen, keine Zuständigkeitsregelung. § 3 Abs. 3 ZustVO enthält lediglich partielle Zuständigkeitszuweisungen, indem als zuständige Behörde für die Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten nach § 26 Abs. 1 GenTG für den Bereich des Arbeitsschutzes das Landesamt für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz und für die Haltung von Tieren die unteren Lebensmittelüberwachungs- und Veterinärbehörden bestimmt werden. Keine der anderen Zuständigkeitszuweisungen der Verordnung befasst sich mit Anordnungen nach § 26 Abs. 1 GenTG. Ebenso wenig enthält die Verordnung eine allgemeine Zuständigkeitszuweisung für alle nicht ausdrücklich geregelten Fälle. Mithin regelt die Verordnung nicht, welche Landesbehörde für Anordnungen nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG, die sich - wie vorliegend - nicht auf die Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten beziehen, zuständig ist und enthält insoweit eine Regelungslücke.

Keines Eingehens bedarf es in diesem Zusammenhang auf die kontrovers diskutierte Frage, ob die Aussaat mit Spuren gentechnisch veränderter Organismen verunreinigten konventionellen Saatgutes unter den in § 3 Abs. 3 ZustVO aufgeführten Begriff der gentechnischen Arbeit subsumiert werden kann (verneinend unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 7.11.2007 - 1 B 33/07 -, juris; bejahend VG Schwerin, Beschluss vom 26.9.2007 - 7 B 511/07 -, nicht veröffentlich (zitiert nach vorgenanntem Beschluss des VG Schleswig-Holstein)) , denn bejahendenfalls könnte dies jedenfalls keine Zuständigkeit des hinsichtlich eines Tätigwerdens nach § 26 Abs. 1 GenTG in der saarländischen Zuständigkeitsverordnung nicht erwähnten Beklagten zu 2. begründen.

Nimmt man zudem in den Blick, dass die Zuständigkeitsverordnung den Beklagten zu 2. hinsichtlich einer ganzen Reihe von Tätigkeiten entweder im Einvernehmen mit einem anderen Ministerium (vgl. § 1 Abs. 1 und Abs. 2, § 2, § 3 Abs. 2) oder allein (vgl. § 3 Abs. 1 und § 4) ausdrücklich als zuständige Behörde benennt, so scheidet ein Normverständnis, wonach die Zuständigkeitsverordnung nur Festlegungen treffe, soweit nachgeordnete Behörden handlungsbefugt sein sollen, und alle nicht aufgeführten Fälle der Zuständigkeit des Beklagten zu 2. vorbehalten seien, ebenfalls aus.

Entgegen der Auffassung des Beklagten zu 2. lässt sich seine Zuständigkeit auch nicht aus § 5 Abs. 1 und Abs. 2 LOG in Verbindung mit der Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden vom 6.10.2004 (Amtsbl. 2004, 2184) herleiten. In Ausübung seiner durch Art. 91 Abs. 1 Satz 2 SVerf begründeten Kompetenz hat der Ministerpräsident des Saarlandes die Geschäftsbereiche der Minister festgelegt, diese im Amtsblatt bekannt gemacht und dabei unter Nr. 7.12 bestimmt, dass das Gentechnikrecht zum Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt gehört, was besagt, dass der Beklagte zu 2. hinsichtlich dieses Rechtsgebiets oberste Landesbehörde ist (§ 4 Abs. 1 LOG). Diese Festlegung bedeutet zwar, dass ihm gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LOG hinsichtlich der Gentechnik die Leitung und Beaufsichtigung der Landesverwaltung obliegt, nicht aber, dass ihm im Sinne der §§ 31 GenTG, 5 LOG i.V.m. Art. 83, 84 GG konkrete Einschreitensbefugnisse im Außenverhältnis im Sinne einer originären Zuständigkeit für gentechnikrechtliche Anordnungen - etwa nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG - zugewiesen wären.

Der gegenteiligen Auffassung des Beklagten zu 2., die Festlegung der Geschäftsbereiche der Minister begründe in Verbindung mit den Regelungen des § 5 Abs. 1 LOG eine Auffangzuständigkeit des jeweiligen Ressorts kann nicht gefolgt werden. § 5 Abs. 1 Satz 1 LOG besagt im Einklang mit Art. 91 Abs. 1 und Abs. 2 SVerf, dass der Ministerpräsident und die jeweiligen Minister im Rahmen ihres Geschäftsbereiches die Landesverwaltung leiten und beaufsichtigen, begründet also eine Leitungs- und eine Überwachungskompetenz der Minister im Verhältnis zu den ihnen nachgeordneten Landesbehörden. Nach Satz 2 der Vorschrift sind der Ministerpräsident und die Minister für Verwaltungsaufgaben in Einzelfällen nur insoweit zuständig, als dies durch Gesetz oder Rechtsverordnung bestimmt ist. Wie ausgeführt fehlt es vorliegend in Bezug auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG hinsichtlich eines Einschreitens, das nicht der Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten dient, an einer solchen Bestimmung. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG „sollen“ der Ministerpräsident und die Minister „darüber hinaus“ Verwaltungsaufgaben in Einzelfällen nur wahrnehmen, soweit es die Leitung ihres Geschäftsbereiches notwendig macht oder dies nach den Grundsätzen einer sparsamen Verwaltung erforderlich ist. Der Beklagte zu 2. beruft sich auf die erstgenannte Variante dieser Vorschrift und meint, die Leitung seines Geschäftsbereiches habe ein Einschreiten im Wege einer ministeriellen, auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG gestützten Anordnung notwendig gemacht. Dem kann nicht gefolgt werden.

Die Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG hat sich an den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 112 SVerf, der einen Vorbehalt des Gesetzes für die Organisation der Landesverwaltung und die Zuweisung von Zuständigkeiten festlegt, zu orientieren. Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund kann die Vorschrift, soweit es um die Begründung von Zuständigkeiten für behördliches Handeln mit Außenwirkung im Verhältnis zu Dritten geht, nur als Handlungsmaxime verstanden werden, die gesetzliche Vorgaben zur Frage macht, in welchen Fällen es angezeigt ist, durch Gesetz oder Rechtsverordnung eine ministerielle Zuständigkeit zu begründen, nämlich soweit die Leitung des Geschäftsbereichs (Variante 1) beziehungsweise die Grundsätze einer sparsamen Verwaltung (Variante 2) ein ministerielles Tätigwerden erforderlich macht. Für diese Auslegung sprechen sowohl die gesetzliche Formulierung von der „Leitung des Geschäftsbereichs“ (Variante 1), die ausschließlich den innerbehördlichen Bereich anspricht, als auch die zweite, auf die Grundsätze einer sparsamen Verwaltung abstellende Variante der Vorschrift. Gemessen an den Vorgaben des Art. 112 SVerf ist schwerlich annehmbar, die Minister sollten durch § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG ermächtigt werden, aufgrund eigener Entscheidung einzelfallbezogen Einschreitensbefugnisse im Außenverhältnis für sich in Anspruch zu nehmen, wenn ihnen dies aus Gründen der Fragen der innerbehördlichen Organisation ins Blickfeld nehmenden Leitung ihres Geschäftsbereichs oder der Sparsamkeit angezeigt erscheint. Ein derartiges Verständnis würde - auch vor dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebotes - den verfassungsrechtlich vorgegebenen Vorbehalt des Gesetzes in weiten Bereichen, nicht zuletzt in Anbetracht des durch die leeren öffentlichen Kassen generell bedingten Gebots der Sparsamkeit, unterlaufen, was nicht das Anliegen des § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG, der Art. 112 SVerf umsetzen soll und ausweislich der Gesetzesbegründung umsetzen will, sein kann. Dementsprechend kann § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG den Ministern lediglich hinsichtlich innerbehördlicher Vorgänge eine originäre Handlungszuständigkeit einräumen, soweit eine solche zur Leitung ihres Geschäftsbereichs beziehungsweise zum Zweck einer sparsamen Verwaltung notwendig ist. Sie verleiht ihnen hingegen aus der Aufgabe, ihren Geschäftsbereich zu leiten, bei Fehlen einer ausdrücklichen Zuweisung in Gesetz oder Verordnung nicht die Zuständigkeit, gegenüber Dritten im Wege der Eingriffsverwaltung tätig zu werden.

Im Weiteren begründet § 5 Abs. 2 Satz 1 LOG keine Zuständigkeit des Beklagten zu 2.. Diese Vorschrift besagt, dass eine oberste Landesbehörde, die durch Bundes- oder Landesrecht ermächtigt ist, Befugnisse zu übertragen, von dieser Ermächtigung Gebrauch zu machen hat, sofern nicht besondere Gründe die Zuständigkeit der obersten Landesbehörde erfordern. Diesbezüglich lässt sich nicht argumentieren, durch die Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden seien dem Beklagten zu 2. Befugnisse übertragen worden, die er nach § 5 Abs. 2 Satz 1 LOG zwar hätte weiter übertragen können, dies aber nicht getan habe und daher insoweit eine originäre Zuständigkeit besitze. Bereits der Ansatzpunkt dieser Argumentation ist unzutreffend, weil dem Beklagten zu 2. durch die Erstreckung seines Geschäftsbereiches auf das Gentechnikrecht nur die Befugnis zur Leitung und Beaufsichtigung der in gentechnikrechtlichen Fragen zuständigen Landesbehörden im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 LOG zugewiesen ist, nicht aber die Kompetenz, im Außenverhältnis zur Regelung von Einzelfällen Anordnungen aufgrund gentechnikrechtlicher Vorschriften zu treffen. Eine derartige Kompetenz hätte ihm gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG nur durch die Zuständigkeitsverordnung übertragen werden können, was aber - wie ausgeführt - mit Blick auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG nicht geschehen ist.

Ebensowenig war eine Eilzuständigkeit nach § 13 Abs. 3 LOG gegeben. Diese Vorschrift räumt der Fachaufsicht unter anderem die Befugnis ein, bei Gefahr im Verzug die Befugnisse der ihrer Fachaufsicht unterstehenden Behörden selbst auszuüben. Fallbezogen scheitert die Anwendung dieser Vorschrift - unabhängig von der durch § 3 Abs. 3 ZustVO aufgeworfenen Frage, für welche Behörde der Beklagte zu 2. überhaupt eingetreten sein soll - jedenfalls daran, dass vorliegend die Voraussetzungen einer Gefahr im Verzug, die strengeren Maßstäben als die Voraussetzungen der Anordnung der sofortigen Vollziehung unterliegen, weder dargelegt noch angesichts der damaligen zeitlichen Abläufe auch nur ansatzweise erkennbar sind. Im Übrigen bestand vorliegend mit Blick auf die nach § 59 SaatVerkG bestehenden Einschreitensmöglichkeiten der Beklagten zu 1. keine einen besonderen Handlungsdruck für den Beklagten zu 2. auslösende Notsituation.

Aus § 25 Abs. 1 GenTG in Verbindung mit der Zuständigkeitszuweisung des § 3 Abs. 2 ZustVO lässt sich eine Einschreitensbefugnis des Beklagten zu 2. ebenfalls nicht herleiten. Zwar heißt es in § 25 Abs. 1 GenTG, dass die zuständigen Landesbehörden unter anderem die Durchführung des Gentechnikgesetzes zu überwachen haben, und sieht § 3 Abs. 2 ZustVO vor, dass im Saarland insoweit zuständige Behörde das Ministerium für Umwelt - also der Beklagte zu 2. - im Einvernehmen mit dem Ministerium für Frauen, Arbeit, Gesundheit und Soziales ist. Allerdings besagt dies nur, dass dem Beklagten zu 2. die Überwachung der Durchführung des Gesetzes, der aufgrund des Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen und der darauf beruhenden behördlichen Anordnungen und Verfügungen obliegt, er mithin im Verhältnis zu den Landesbehörden seines Geschäftsbereiches, denen die Zuständigkeitsverordnung spezielle Zuständigkeiten zuweist, berechtigt und verpflichtet ist, deren Tätigwerden zu überwachen. Ihm steht somit hinsichtlich der von den zuständigen Landesbehörden erlassenen Anordnungen und Verfügungen eine Kontrollbefugnis zu. Dieses Überwachungsrecht beinhaltet indes nicht, dass er im Außenverhältnis zu Dritten aus eigener Kompetenz zum Einschreiten berechtigt ist, begründet also kein Selbsteintrittsrecht. Selbsteintrittsrechte der Aufsichtsbehörden bestehen nur in dem Umfang, in dem sie gesetzlich ausdrücklich eingeräumt sind, wie dies etwa in § 13 Abs. 3 LOG bei Gefahr im Verzug oder in § 78 Abs. 2 SPolG bei Gefahr im Verzug oder bei Nichtbefolgung einer Weisung vorgesehen ist.

Überwachungsbefugnisse, wie sie in § 25 Abs. 1 GenTG vorgesehen sind, bestehen hingegen im Verhältnis zu anderen Behörden und sind schon vom Wortverständnis her von Einschreitensbefugnissen gegenüber Dritten zu unterscheiden, weswegen letztere von der Zuweisung einer Überwachungskompetenz nicht umfasst werden.

Gibt es mithin keine tragfähige Grundlage, aus der sich eine Zuständigkeit des Beklagten zu 2. zum Erlass einer auf § 26 Abs. 1 GenTG gestützten Anordnung herleiten lässt, so muss es bei der Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Auskunftsanordnung des Beklagten zu 2. rechtswidrig war, verbleiben, so dass die Berufung des Beklagten zu 2. der Abweisung unterliegt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren in Anwendung der §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG der Argumentation des Verwaltungsgerichts folgend auf 10.000,- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.

Gründe

Die Berufung der Beklagten ist zulässig (I.) und hinsichtlich der Beklagten zu 1. begründet (II.), hinsichtlich des Beklagten zu 2. unbegründet (III.).

I.

1. Die Berufung der Beklagten wurde am 30.4.2007 und damit binnen der durch die am 4.4.2007 erfolgten Zustellung des Zulassungsbeschlusses vom 29.3.2007 - 1 Q 50/06 - in Gang gesetzten Monatsfrist des § 124 a Abs. 6 Satz 1 VwGO begründet und genügt auch im Übrigen den formellen Anforderungen. Hinsichtlich der Postulationsfähigkeit der Beklagten zu 1. hat der Senat bereits in seinem Zulassungsbeschluss vom 29.3.2007 ausführlich dargelegt, dass deren Vertretung durch den Beklagten zu 2. den Anforderungen des § 67 Abs. 1 VwGO genügt. Hieran hält der Senat fest.

II.

Die Berufung der Beklagten zu 1. gegen das der Fortsetzungsfeststellungsklage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts ist begründet. Die gegen die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. erhobene Klage ist zwar - wie das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf das Bestehen einer Wiederholungsgefahr mit überzeugender Begründung dargelegt hat und was in der Berufungsinstanz auch seitens der Beklagten nicht mehr in Zweifel gezogen wird - als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, unterliegt aber in der Sache der Abweisung. Die durch die Bekanntgabe der angeforderten Daten der Sache nach erledigte Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. war rechtmäßig, so dass das ihre Rechtswidrigkeit feststellende Urteil des Verwaltungsgerichts entsprechend abzuändern ist.

Die Beklagte zu 1. war zum Erlass der auf § 59 Abs. 1 SaatVerkG gestützten Anordnung zuständig (1.) und hat von der ihr durch die genannte Vorschrift eingeräumten Einschreitensbefugnis in materiellrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht (2.).

1. § 59 Abs. 1 SaatVerkG regelt die Voraussetzungen, unter denen die zuständige Behörde die Erteilung von Auskünften verlangen kann. Nach § 28 SaatVerkG obliegt die Durchführung dieses Gesetzes einschließlich der Überwachung der Einhaltung seiner Vorschriften sowie der nach diesem Gesetz erlassenen Rechtsverordnungen und erteilten Auflagen den nach Landesrecht zuständigen Behörden, soweit das Saatgutverkehrsgesetz keine andere Regelung trifft. Da eine solche Sonderregelung zu § 59 SaatVerkG nicht vorgesehen ist, bestimmt sich die Zuständigkeit für ein diesbezügliches Tätigwerden nach der landesrechtlichen Vorschrift des § 10 der Verordnung zur Neuregelung der Zuständigkeiten im Bereich der Agrarwirtschaft vom 15.7.2003 in der Fassung vom 20.1.2004 (Amtsbl. 2003, 2056 und Amtsbl. 2004, 183) - ZustVO Agrarwirtschaft -. Diese legt fest, dass die Landwirtschaftskammer für das Saarland - also die Beklagte zu 1. - zuständige Behörde im Sinne des § 28 SaatVerkG ist.

2. Die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. war rechtmäßig.

Nach § 59 Abs. 1 SaatVerkG kann die Beklagte zu 1. als für die Durchführung des Saatgutverkehrsgesetzes zuständige Behörde die Erteilung der Auskünfte verlangen, die zur Durchführung der ihr durch oder aufgrund des Saatgutverkehrsgesetzes übertragenen Aufgaben erforderlich sind. Absatz 2 Nr. 3 der Vorschrift sieht ergänzend vor, dass sie im Rahmen des Absatzes 1 unter anderem berechtigt ist, Geschäftsräume zu betreten und dort geschäftliche Unterlagen einzusehen. Die durch die angefochtene Verfügung vom 02.11.2004 gegenüber der Klägerin erhobene Forderung der Beklagten zu 1., bis zum nächsten Tag eine vollständige Liste der Empfänger, an welche die Klägerin Saatgut der in Rede stehenden Partie abgegeben hat, unter Ausweisung der dazugehörigen Mengen vorzulegen, war im Sinne des § 59 Abs. 1 SaatVerkG zur Durchführung der der Beklagten zu 1. nach dem Saatgutverkehrsgesetz übertragenen Aufgaben erforderlich.

Der Begriff der übertragenen Aufgaben wird in § 28 SaatVerkG dahingehend umschrieben, dass er die Durchführung der saatgutverkehrsrechtlichen Vorschriften einschließlich der Überwachung der Einhaltung dieser Vorschriften umfasst, soweit das Gesetz keine andere Regelung, wie es etwa im Wege der Zuweisung von Befugnissen zum Erlass von Rechtsverordnungen an den Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz geschehen ist (vgl. z. B. §§ 1 Abs. 2, 2 Abs. 2, 3 Abs. 3 u.a.m.), trifft. Die Beklagte zu 1. hat ihre Auskunftsanordnung tragend damit begründet, dass der Verdacht bestehe, dass das näher bezeichnete Rapssaatgut die Anforderungen des Saatgutverkehrsgesetzes und der Saatgutverordnung nicht erfülle, und daher eine Beprobung des in Verkehr gebrachten Saatgutes beabsichtigt sei, um den Verdacht zu widerlegen oder zu erhärten.

Die durch § 28 SaatVerkG in Verbindung mit der bereits erwähnten Vorschrift des § 10 ZustVO Agrarwirtschaft begründete Zuständigkeit der Beklagten zu 1. umfasst die Überwachung der Erfüllung der Anforderungen an die Zulässigkeit des Inverkehrbringens von Saatgut ebenso wie die Überwachung der Erfüllung der Aufzeichnungspflichten nach § 27 Abs. 1 Nr. 2 SaatVerkG in Verbindung mit § 1 Saatgutaufzeichnungsverordnung, die unter anderem die Notwendigkeit von Aufzeichnungen über die Ein- und Ausgänge von Saatgut einschließlich der Empfänger und der Anzahl der vertriebenen Packungen regeln. Dabei ist zu unterscheiden zwischen Routinekontrollen und anlassbezogenen Kontrollen, da diese Differenzierung für die Ausgestaltung der Kontrollbefugnisse von Bedeutung sein kann.

Keine entscheidende Rolle spielt die Unterscheidung bezüglich der Überwachung der Aufzeichnungspflichten. Diesbezüglich dienen Routinekontrollen der Sicherstellung, dass den Aufzeichnungspflichten formal und inhaltlich Genüge getan wird, während anlassbezogene Kontrollen angezeigt sind, wenn die Beklagte zu 1. von einer eventuellen Nichtbeachtung der Aufzeichnungspflichten erfährt und es gilt, diesen Verdacht abzuklären. In beiden Fällen kann die Überwachung durch Einsichtnahme in die Geschäftsunterlagen nach Maßgabe des § 59 Abs. 2 SaatVerkG erfolgen. Die Befugnis zur Einsichtnahme besteht bei Routinekontrollen im Rahmen des Erforderlichen gemäß Abs. 1 der Vorschrift jederzeit, bei anlassbezogenen Kontrollen soweit und solange sie durch einen entsprechenden Anlass gerechtfertigt werden. Inhaltlich erstreckt das Einsichtsrecht sich sowohl auf alle aktuellen Aufzeichnungen als auch auf ältere Aufzeichnungen, die der gesetzlich vorgegebenen Aufbewahrungsfrist des § 27 Abs. 1 Nr. 2 SaatVerkG unterliegen, die nach genannter Vorschrift sechs Jahre beträgt. Während dieser Aufbewahrungsfrist gehören die Aufzeichnungen zu den geschäftlichen Unterlagen, die die Beklagte zu 1. gemäß § 59 Abs. 2 SaatVerkG im Rahmen ihrer Aufgabenerfüllung nach Maßgabe des Absatzes 1 der Vorschrift einsehen darf. Die Frage nach einem Zeitpunkt, zu dem die Kontrollbefugnis enden könnte, stellt sich nicht, da die Pflicht, die erforderlichen Aufzeichnungen vorzunehmen und aufzubewahren, unabhängig vom Vertrieb einzelner Saatgutsorten besteht. Wird eine zulässige Einsichtnahme verweigert, hat die Beklagte zu 1. die Möglichkeit, ihr Einsichtsrecht durch Erlass einer Auskunftsanordnung nach § 59 Abs. 1 SaatVerkG durchzusetzen.

Hinsichtlich der Zuständigkeit der Beklagten zu 1. zur Überwachung der Erfüllung der Anforderungen an die Zulässigkeit des Inverkehrbringens von Saatgut etwa im Wege der Qualitätskontrolle durch Beprobung des Saatgutes gilt hinsichtlich der routinemäßigen Kontrollen, dass diese sich naturgemäß auf jeweils aktuell im Vertrieb befindliche Saatgutsorten beziehen und die Befugnis zu deren Kontrolle daher an die Dauer des jeweiligen Vertriebs gekoppelt ist. Anders verhält es sich hingegen bezüglich anlassbezogener Qualitätskontrollen. Ein Verstoß gegen die saatgutverkehrsrechtlichen Anforderungen an das Inverkehrbringen erledigt sich nicht unbedingt mit dem Abschluss des Vertriebes, sondern wirkt fort, soweit und solange die durch den Verstoß begründete Gefährdungslage besteht beziehungsweise sich gegebenenfalls sogar weiterentwickelt. Dies bedeutet im Falle des Verdachts eines solchen fortwirkenden Verstoßes gegen die Anforderungen an das Inverkehrbringen, dass die Befugnis der Beklagten zu 1. zur Abklärung der Berechtigung des Verdachts nicht mit dem Abschluss des Vertriebs endet, sondern die Beklagte zu 1. auch danach noch zu einer entsprechenden Gefahrenerforschung durch Probenahmen beziehungsweise durch Ermittlungen betreffend den Verbleib des möglicherweise verunreinigten Saatgutes berechtigt ist.

Gegen dieses Verständnis der Kontrollbefugnisse der Beklagten zu 1. im Falle konkreter Zweifel an der Sortenreinheit von Saatgut lässt sich nicht anführen, dass es gesetzestechnisch untypisch sei, anzunehmen, dass der Beklagten zu 1. zwar eine Zuständigkeit zur Gefahrenerforschung zugewiesen sei, sie aber im Falle der Bestätigung des Gefahrenverdachts nicht für die Beseitigung der Folgen eines festgestellten Verstoßes gegen Qualitätsanforderungen zuständig sei. Denn unter den vorliegenden Gegebenheiten rechtfertigt die Interessenlage eine Aufspaltung der Zuständigkeiten auf zwei Behörden. Für eine Aufklärungsbefugnis der Beklagten spricht nämlich, dass sie aufgrund ihrer Verpflichtung zur Saatgutverkehrskontrolle in ständigem Kontakt mit den Saatguthändlern steht, insofern eng mit diesen zusammenarbeitet und von daher über eine besondere Sachnähe zu den aufgeworfenen Fragen verfügt. Hinzu kommt, dass die Befugnisse des § 59 Abs. 1 und Abs. 2 SaatVerkG ihr unter anderem im Interesse der Qualitätsüberwachung die Möglichkeit eröffnet, den Vertriebsweg von auffällig gewordenem Saatgut zurück zu verfolgen und dessen letztendlichen Verbleib zu eruieren. Ihr das Recht zu derartigen Recherchen gerade in Fällen abzusprechen, in denen der konkrete Verdacht eines Verstoßes gegen saatgutverkehrsrechtliche Vorschriften - etwa in Gestalt von Qualitätsanforderungen - im Raum steht, wäre weder mit der Intention des Saatgutverkehrsgesetzes, im Interesse der Abnehmer die Einhaltung anerkannter Standards zu gewährleisten, zu vereinbaren noch stünde dies im Einklang mit der Tatsache, dass jede Art der Gefahrenerforschung präventivpolizeilichen Charakters ist und daher eines möglichst schnell und effektiv umsetzbaren Instrumentariums, das § 59 Abs. 1 und Abs. 2 SaatVerkG für die in Rede stehende Konstellation bietet, bedarf. Berücksichtigt man zudem, dass der Beklagten zu 1. im Falle einer Routinekontrolle die angeforderten Auskünfte von ihrer Art her vollumfänglich zu erteilen wären, liegt auf der Hand, dass ihr das Recht, solche Auskünfte aus konkretem Anlass zur schnellstmöglichen Gefahrenerforschung einzufordern, nicht abgesprochen werden kann. Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass die Saatgutverkehrsbehörden in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen dieses Normverständnis - kein Erlöschen der saatgutverkehrsrechtlichen Kontrollbefugnis mit Abschluss des Vertriebes in Fällen, in denen eine fortwirkende Gefährdung nicht auszuschließen ist – ihrer behördlichen Praxis ausweislich der beigezogenen Verwaltungsakten ebenfalls zugrunde legen.

Vorliegend bestand der Verdacht eines im oben umschriebenen Sinne fortwirkenden Verstoßes gegen saatgutverkehrsrechtliche Qualitätsvorgaben.

Das Saatgutverkehrsgesetz regelt in seinen Vorschriften über die Anerkennungsfähigkeit, die Kennzeichnung und das Inverkehrbringen von Saatgut auch Fragen mit gentechnikrechtlichem Bezug.

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SaatVerkG darf Saatgut zu gewerblichen Zwecken nur in den Verkehr gebracht werden, wenn es den unter Nrn. 1 bis 9 festgelegten Anforderungen entspricht. Nr. 9 der genannten Vorschrift befasst sich mit gentechnisch verändertem Saatgut und bestimmt als Voraussetzung der Zulässigkeit des Inverkehrbringens, dass dieses im Rahmen einer genehmigten Freisetzung nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 GenTG erfolgen muss. Im Umkehrschluss ist dieser Vorgabe zu entnehmen, dass Saatgut, das zwar konventionell erzeugt wurde, aber - unbeabsichtigt - dennoch gentechnisch veränderte Organismen enthält und dessen Inverkehrbringen dementsprechend nicht im Rahmen einer genehmigten Freisetzung erfolgt, nicht zu gewerblichen Zwecken in den Verkehr gebracht, also gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 12 SaatVerkG nicht im Rahmen eines Gewerbes an andere abgegeben werden darf. Wie ausgeführt obliegt der Beklagten zu 1. gemäß § 28 SaatVerkG unter anderem die Überwachung der Einhaltung dieser saatgutverkehrsrechtlichen Vorgabe. Fallbezogen bedeutet dies, dass die Beklagte zu 1. im Rahmen ihrer Überwachungstätigkeit darauf achten muss, dass kein gentechnisch verunreinigtes Saatgut vertrieben wird. Insoweit steht ihr sowohl die Möglichkeit offen, die Qualität des Saatgutes routinemäßig zu überprüfen, um eventuelle Mängel festzustellen, als auch das Recht, konkrete Ermittlungen anzustellen, wenn sie wie vorliegend vom Verdacht eines Qualitätsmangels Kenntnis erlangt.

Zur Zeit des Auskunftsverlangens bestand der Verdacht, dass das von der Klägerin vertriebene konventionell erzeugte Saatgut der Sorte Oase mit Spuren von gentechnisch veränderten Organismen verunreinigt war.

Der Senat teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach der Tatbestand des Vorhandenseins von gentechnisch veränderten Organismen nach der zur Zeit des Anordnungserlasses geltenden Rechtslage nicht voraussetzte, dass ein final auf die Herstellung von gentechnisch veränderten Organismen gerichtetes Verhalten deren Entstehung bewirkt hat.

Der Begriff der gentechnisch veränderten Organismen wird in § 3 Nr. 3 GenTG definiert. Zur Zeit des Anordnungserlasses galt insoweit die Gesetzesfassung vom 16.8.2002, die am 4.2.2005 durch die derzeitige Gesetzesfassung abgelöst wurde. Nach § 3 Nr. 3 GenTG a.F. handelte es sich bei einem gentechnisch veränderten Organismus um einen Organismus, dessen genetisches Material in einer Weise verändert worden ist, wie sie unter natürlichen Bedingungen durch Kreuzen oder natürliche Rekombination nicht vorkommt, wobei in Nrn. 3a, 3b und 3c des § 3 GenTG a.F. der Begriff des Verfahrens der Veränderung genetischen Materials im Sinne der Nr. 3 näher bestimmt wurde. Unter der Geltung dieser Vorschrift war die vom Oberverwaltungsgericht Münster in einem Eilrechtsschutzverfahren (OVG Münster, Beschluss vom 31.8.2000 – 21 B 1125/00 -, DVBl. 2000, 1874 ff. = NVwZ 2001, 110 ff. = NuR 2001, 104 ff.) offen gelassene Frage, ob ein gentechnisch veränderter Organismus nur durch finales menschliches Handeln entstehen kann (Müller-Terpitz, Genraps-Bauer wider Willen, NVwZ 2001, 46 ff.; Dederer, GVO-Spuren unter Genehmigungsvorbehalt?, NuR 2001, 64 ff.; Eberbach/Lange/Ronellenfitsch, Recht der Gentechnik und Biomedizin, Band I, 57, Aktualisierung, September 2007, § 14 Rdnr. 47a; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14.11.2002 – 8 K 6854/00 -, juris) oder ob - wie es dem Gesetzesverständnis der Beklagten entsprach - auch zufällige Auskreuzungen im Wege natürlicher Bestäubungsvorgänge zur Entstehung gentechnisch veränderter Organismen führen können (Friedrich, Die Markteinführung gentechnisch veränderter Lebensmittel durch Pollenflug, NVwZ 2001, 1129 ff.; Schmidt-Eriksen, Von Irrungen und Wirrungen im Gentechnikrecht, NuR 2001, 492 ff.) , umstritten.

Mit Wirkung ab dem 4.2.2005 hat der Gesetzgeber diese Frage durch eine Ergänzung des § 3 Nr. 3 GenTG (Gesetz vom 21.12.2004, BGBl. I 2005, 186) dahingehend entschieden, dass ein gentechnisch veränderter Organismus auch durch Kreuzung oder natürliche Rekombination zwischen genetisch veränderten Organismen oder mit einem oder mehreren genetisch veränderten Organismen oder durch andere Arten der Vermehrung eines gentechnisch veränderten Organismus entstehen könne, sofern das genetische Material des Organismus Eigenschaften aufweist, die auf genetische Arbeiten zurückzuführen sind. Dies bedeutet unter anderem, dass gentechnisch veränderte Organismen auch infolge zufälliger Auskreuzung entstehen können. In den Gesetzesmaterialien heißt es diesbezüglich, dass die Gesetzesergänzung der Klarstellung diene. (wiedergegeben nach Eberbach/Lange/Ronellenfitsch, a.a.O., § 3 Rdnr. 57a)

Wägt man die vor der Gesetzesänderung für und wider die Bejahung des Vorliegens von gentechnisch veränderten Organismen als Ergebnis zufälliger, natürlicher Bestäubungsvorgänge vorgetragenen Argumente gegeneinander ab, so verdient auch aus Sicht des Senats die das Vorliegen von gentechnisch veränderten Organismen befürwortende Auffassung den Vorzug. Ein weit gefasstes Verständnis des Begriffs gentechnisch veränderter Organismen wird dem in § 1 Nr. 1 GenTG verankerten Vorsorgeprinzip und dem durch § 1 Nr. 2 GenTG vorgegebenen Ziel der Koexistenz konventionell, ökologisch oder unter Einsatz gentechnisch veränderter Organismen erzeugter Produkte am umfassendsten gerecht und verwirklicht damit die zentralen Schutzzwecke des Gentechnikgesetzes am effektivsten. Mithin sind die Beklagten zu Recht davon ausgegangen, dass die in Rede stehenden Verunreinigungen des konventionellen Saatgutes der Klägerin - hätte sich ihr Vorhandensein bestätigt - begrifflich als gentechnisch veränderte Organismen zu qualifizieren gewesen wären.

Der durch die Beprobung des Saatgutes der Klägerin entstandene Verdacht eines Gesetzesverstoßes war zur Zeit des Anordnungserlasses trotz der seitens der Sortenschutzinhaberin veranlassten und von der Klägerin vorgelegten negativen Analysen und des negativen Analyseergebnisses der nordrhein-westfälischen Behörden nicht vollständig ausgeräumt. Dies hat das Verwaltungsgericht ausführlich und überzeugend dargelegt, weswegen auf dessen diesbezüglichen Ausführungen vollumfänglich Bezug genommen wird. Insbesondere hat das Verwaltungsgericht zu Recht auf die fehlende Standardisierung der Untersuchungsmethoden und die daraus resultierende mangelnde Zuverlässigkeit der Untersuchungsergebnisse hingewiesen. Diese Aspekte hat - wie der Beklagte zu 2. zu Recht geltend macht - das Verwaltungsgericht Schleswig-Holstein in einem kürzlich ergangenen Eilrechtsschutzbeschluss (VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 7.11.2007, 1 B 33/07, juris) aufgegriffen und insoweit - unter Bezugnahme auf eine auszugsweise zitierte gutachterliche Stellungnahme vom 14.6.2007 - im Einzelnen ausgeführt, dass falsch-positive Analyseergebnisse nicht mittels einer Rückstellprobe aufgespürt werden könnten. Nach Feststellung des Gutachters könne die statistische Wahrscheinlichkeit einer Bestätigung eines ersten positiven Ergebnisses in einer zweiten Untersuchung bei sehr geringen Verunreinigungen auf bis zu etwa 50 % absinken. Grund hierfür seien nicht Fehlbestimmungen der Labore oder falsche Probenahmen, sondern allein die Auftretenswahrscheinlichkeit von gentechnisch verunreinigten Samen in den Untersuchungsproben bei einer Zufallsprobenahme. Dementsprechend könnten falsch-positive oder falsch-negative Ergebnisse allein durch Untersuchungen gezielt erstellter, bekannter Proben ermittelt werden, wobei es Aufgabe jeden Labors sei, durch entsprechende Positiv- und Negativkontrollen die Gefahr falsch-positiver und falsch-negativer Ergebnisse in der Routine praktisch auszuschließen.

In Anbetracht dieser Unwägbarkeiten der Aussagekraft von Analyseergebnissen gab und gibt es keine starren mathematischen Vorgaben, ab wann ein durch eine positive Analyse begründeter Gefahrenverdacht als ausgeräumt zu gelten hat. Vielmehr kommt der Behörde insoweit die Aufgabe zu, das Gefahrenpotential einzelfallbezogen unter Berücksichtigung aller maßgeblichen Umstände abzuschätzen. Die damalige Einschätzung der Beklagten, der Gefahrenverdacht habe in Anbetracht des Gewichts der positiven Ergebnisse der in Freiburg durchgeführten Kontrolluntersuchung fortbestanden, war - wie dargelegt – bei Bescheiderlass aus Rechtsgründen nicht zu beanstanden.

Die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. war im Sinne des § 59 Abs. 1 SaatVerkG zur weiteren Sachverhaltsaufklärung erforderlich.

Die Vorschrift des § 59 Abs. 1 SaatVerkG ermächtigt in Fällen, in denen ein Verstoß gegen das Saatgutverkehrsgesetz nicht erwiesen ist, sondern nach dem Sachstand nur der Verdacht eines Gesetzesverstoßes besteht, auch zur Durchführung von Gefahrenerforschungseingriffen. Hierzu erforderliche Anordnungen finden unter den tatbestandlichen Voraussetzungen des § 59 Abs. 1 SaatVerkG in dieser Vorschrift ihre Rechtsgrundlage.

Die geforderte Auskunft sollte der Vorbereitung weiterer Maßnahmen der Sachverhaltsaufklärung dienen; insbesondere wollten die Beklagten sich die Möglichkeit eröffnen, in unmittelbaren Kontakt zu den Landwirten zu treten, die das von der Klägerin vertriebene Saatgut der Sorte Oase bezogen und jahreszeitbedingt bereits ausgesät hatten. Sie beabsichtigten, die weitere Gefahrenerforschung auf das in ihrem Zuständigkeitsbereich, dem Saarland, in Verkehr gebrachte Saatgut zu beschränken, weil sie es für denkbar hielten, dass die zufällige Verunreinigung - sollte sie denn bestehen - etwa wegen der Möglichkeit einer Unzulänglichkeit während des Abfüllvorgangs nicht in der gesamten Saatgutpartie gleichmäßig verteilt sein müsse, und erachteten es für ihre Entscheidung über eventuell anstehende Maßnahmen zur Gefahrenbeseitigung als maßgeblich, ob das im Saarland vertriebene Saatgut gentechnisch verunreinigt war. Diesen Aspekt haben sie im Verlauf des Berufungsverfahrens ausführlich erläutert, indem sie die Möglichkeit einer inhomogenen Verteilung des verunreinigenden Materials aufgezeigt und erörtert haben. Dass die Möglichkeit einer inhomogenen Verteilung trotz der Tatsache, dass es sich um nach den Vorgaben des Saatgutverkehrsgesetzes zugelassenes - und damit als homogen anerkanntes - Saatgut handelte, in Anbetracht etwa der Unwägbarkeiten des Abfüllvorganges bestand, kann nicht ernsthaft in Abrede gestellt werden. Hiervon ausgehend gab es für das Anliegen der Beklagten, eine weitere Beprobung auf das im Saarland vertriebene Saatgut zu beschränken, einen sachlichen Grund, wenngleich der Klägerin zuzugeben ist, dass ein konkreter Anlass zur Annahme, möglicherweise sei zwar das von der Klägerin im Saarland vertriebene Saatgut, nicht aber das im sonstigen Bundesgebiet noch vorhandene Saatgut infolge eventueller Unzulänglichkeiten verunreinigt, nicht gegeben war. Dennoch bewegten sich ihre diesbezüglichen Erwägungen im Rahmen des Möglichen, sind daher nicht sachwidrig und mithin im Rahmen der Entscheidung der Beklagten über ihr weiteres Vorgehen grundsätzlich berücksichtigungsfähig.

Hinzu kommt, dass es für die Beprobung von Originalsaatgut bis heute keine gesicherten Erkenntnisse darüber gibt, unter welchen Voraussetzungen ein GVO-Verdacht zuverlässig widerlegt ist. Insoweit haben die Beklagten in der mündlichen Verhandlung dargelegt, im Vorfeld der Anordnungen fachlichen Rat eingeholt und erfahren zu haben, dass der Aussagewert von Originalsaatgutanalysen in Fällen, in denen die eventuelle Verunreinigung sich im Bereich der Nachweisgrenze bewegt, Zweifeln unterliege. Die Berechtigung der damaligen Zweifel an der Eignung von Saatgutproben als Mittel zur Abklärung eines GVO-Verdachts hätten sich inzwischen sogar verdichtet, wie das zur Akte gereichte - vom VG Schleswig-Holstein kürzlich auszugsweise zitierte (siehe Fußnote 7) - Gutachten vom 14.6.2007 belege. Mithin hätte bei der Entscheidung über die Tauglichkeit der seitens der Klägerin vorgeschlagenen weiteren Saatgutbeprobungen auf keine klaren Erkenntnisse darüber zurückgegriffen werden können, welche Zahl negativer Analyseergebnisse als hinreichend aussagekräftig anzuerkennen sei. In dieser Situation sei die Möglichkeit, ein System zur Feldbeprobung zu entwickeln, als neuer Weg, Klarheit zu schaffen, ins Auge gefasst worden. Man habe nach Aussage der Fachleute bei Zugrundelegung eines nach wissenschaftlichen Grundsätzen zu erarbeitenden Beprobungsrasters ein statistisch zuverlässiges Untersuchungsergebnis erwarten dürfen. Diese seitens der Beklagten in der mündlichen Verhandlung erläuterten Aspekte durften sie im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung über die Art ihres Einschreitens zur Abklärung des GVO-Verdachts durchaus berücksichtigen.

Die Klägerin hält dem entgegen, dass die Beklagten beliebig viele Originalsaatgutproben hätten ziehen können und daneben die Möglichkeit der Beprobung bei den saarländischen Landwirten noch vorhandener Saatgutreste bestanden habe. Zudem dürfe nicht verkannt werden, dass die Methode der Feldbeprobung ebenfalls Risiken - etwa in Gestalt des Durchwachsens nicht ausgesäter verunreinigter Pflanzen - in sich berge. Ihres Erachtens löse die Feldbeprobung das statistische Problem, unter welchen Voraussetzungen Analyseergebnisse hinreichend aussagekräftig sind, nicht, sondern verlagere es nur auf die Blattbeprobung. Beiden Seiten ist zuzugeben, dass sowohl die jeweils präferierte als auch die jeweils abgelehnte Vorgehensweise mit Vor- und Nachteilen behaftet war. Dass eine Methode der anderen aus damaliger Sicht eindeutig vorzuziehen gewesen wäre, ist nicht erkennbar. In dieser Situation kann die Entscheidung der Beklagten, von einer Beprobung bei der Sortenschutzinhaberin noch vorhandenen Originalsaatgutes und/oder von bei den Kunden der Klägerin wieder eingesammelten Saatgutresten Abstand zu nehmen und stattdessen neue Wege in Gestalt einer Feldbeprobung auszuprobieren und damit den Versuch zu unternehmen, eine wissenschaftlich belastbare Methode zu entwickeln, nicht als ermessenswidrig erachtet werden. Für die Entscheidung, eine Feldbeprobung vorzuziehen, sprach zudem der in der mündlichen Verhandlung angeführte Aspekt, dass für ein eventuell notwendig werdendes weiteres Vorgehen zur Gefahrenbeseitigung - etwa im Wege einer Umbruchverfügung - die Frage, ob die auf dem Feld aufwachsenden Pflanzen gentechnische Verunreinigungen aufweisen, von größerer Wichtigkeit ist als die Frage, ob im Saatgut gentechnisch veränderte, möglicherweise aber nicht einmal vermehrungsfähige DNA-Sequenzen vorhanden sind.

War es mithin rechtlich zulässig, eine Feldbeprobung als nächstes Mittel zur Abklärung des Gefahrenverdachts zu präferieren, so war es unumgänglich, Kenntnis von den Namen und Adressen der Landwirte zu erlangen, die Saatgut der Sorte Oase von der Klägerin bezogen hatten. Das in Erfahrung bringen dieser Namen war mithin eine notwendige Vorbereitung für das zulässigerweise beabsichtigte weitere behördliche Tätigwerden und damit im Sinne des § 59 Abs. 1 SaatVerkG erforderlich.

Die diesem Verständnis der Erforderlichkeit entgegenstehende Argumentation des Verwaltungsgerichts überzeugt nicht. Das Verwaltungsgericht hält der Erforderlichkeit zum Einen entgegen, dass jahreszeitbedingt keine ungewollte Verbreitung eventuell gentechnisch verunreinigter Samen gedroht habe, und übersieht dabei, dass dieser Aspekt allenfalls die Rechtmäßigkeit der Fristsetzung oder der Anordnung des Sofortvollzugs betreffen kann, nicht aber die Frage, ob die Kenntnis der Namen der Landwirte für die beabsichtigte weitere Vorgehensweise erforderlich war. Zum Zweiten vertritt das Verwaltungsgericht die Auffassung, nach Aktenlage habe die Auskunftsanordnung in erster Linie der Vorbereitung der Feldbeprobung dienen sollen, die aber zur weiteren Abklärung des Gefahrenverdachts weder geeignet noch im Hinblick auf die Möglichkeit der Beprobung weiteren Originalsaatgutes erforderlich gewesen sei. Diese Argumentation lässt außer Acht, dass nach Aktenlage zum damaligen Zeitpunkt keine wissenschaftlichen Erkenntnisse vorlagen, die eine Ungeeignetheit der geplanten Feldbeprobung vermuten ließen. Nicht einmal die Klägerin hat erstinstanzlich die Eignung einer Feldbeprobung zur Aufklärung des Gefahrenverdachts in Zweifel gezogen. Zudem übersieht die Argumentation, dass gerade in Anbetracht der gerichtlicherseits selbst angeführten Unwägbarkeiten der Saatgutbeprobung (Seite 19 des VG-Urteils) nicht davon ausgegangen werden konnte, dass die weitere Beprobung von Saatgut ein zuverlässiges Erkenntnismittel ist. Inkonsequent ist schließlich, dass das Verwaltungsgericht zwar durchaus erkannt hat, dass ein Problem der Zuverlässigkeit einer Saatgutanalyse darin besteht, dass immer nur Teile des Saatgutes beprobt und analysiert werden können (Seite 19 des VG-Urteils), hieraus aber nicht die Schlussfolgerung gezogen hat, dass die Ablehnung der Beprobung von noch bei der Sortenschutzinhaberin vorhandenem Saatgut einen sachlichen Grund darin findet, dass die Beklagten die Gefahrenerforschung gerade wegen der Möglichkeit einer Inhomogenität auf das im Saarland vertriebene Saatgut beschränken wollten.

In diesem Zusammenhang muss auch klar gesehen werden, wie prekär die Situation der Beklagten noch Anfang November 2004 war. Es bestand ein – wenn auch nur recht vager – GVO-Verdacht. Wäre das Saatgut der Sorte Oase aber tatsächlich mit gentechnisch veränderten Organismen verunreinigt gewesen, hätte im Falle des Aufwuchses der Aussaat einerseits die Gefahr einer weiteren Verbreitung von gentechnisch veränderten Organismen durch Auskreuzungen und andererseits die Gefahr bestanden, dass das Erntegut trotz gentechnischer Veränderung ohne entsprechende Kennzeichnung als konventionelle Ware in den Verkehr gebracht wird. Daneben war die Möglichkeit, dass eventuell noch vorhandene Saatgutreste im Folgejahr im Wege der Beimengung zur Aussaat gebracht würden und dadurch zum Aufwuchs unerkannt verunreinigten Rapses geführt hätten, nicht auszuschließen. Angesichts dieses Gefahrenpotentials liegt auf der Hand, dass im Falle eines Verstoßes gegen § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 SaatVerkG gleichzeitig Grundprinzipien des Gentechnikgesetzes gefährdet gewesen wären, insbesondere das Ziel, die Koexistenz konventionell hergestellter und unter Einsatz gentechnisch veränderter Organismen erzeugter Produkte zu gewährleisten. Die Gefahr einer ungewollten Verbreitung von gentechnisch veränderten Organismen endet nicht mit dem Abschluss des Vertriebs oder mit der Aussaat, sondern besteht fort und kann sich intensivieren. Zum Schutz der zentralen Zielsetzungen des Gentechnikgesetzes, denen das Prinzip der Nulltoleranz dient und die über § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 SaatVerkG auch durch das Saatgutverkehrsgesetz geschützt werden, kam der zuverlässigen Abklärung des GVO-Verdachts große Wichtigkeit zu, weswegen die Beklagte zu 1. gehalten war, das ihr nach den saatgutverkehrsrechtlichen Vorschriften zur Gefahrenerforschung zur Verfügung stehende Instrumentarium einzusetzen.

Ungeachtet dessen hatte die Beklagte zu 1. im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung eventuelle widerstreitende Interessen der Klägerin zu ermitteln und bedeutungsangemessen zu gewichten. Dem hat sie Rechnung getragen. In mehreren Besprechungen hatte die Klägerin die Möglichkeit, ihre Sicht der Dinge und insbesondere ihre Betroffenheit darzulegen. Dabei hat sie vornehmlich die Befürchtung geäußert, ihr Image könnte im Falle der Bekanntgabe der geforderten Daten Schaden erleiden. Die so umschriebene Betroffenheit der Klägerin ist als sehr gering zu bewerten. Sie sollte lediglich die Namen der Landwirte, denen sie Saatgut der Sorte Oase verkauft hat, und die jeweils bezogenen Saatgutmengen bekanntgeben, also Daten aus ihren Geschäftsunterlagen übermitteln, die die Beklagte zu 1. im Rahmen einer Routinekontrolle der Geschäftsunterlagen jederzeit hätte in Erfahrung bringen können. Zudem war ihr bereits im Vorfeld des Anordnungserlasses ausdrücklich zugesichert worden, dass diese Daten streng vertraulich behandelt werden. Dass der Klägerin in dieser Situation ein Imageschaden drohte, war nicht naheliegend, zumal niemand sie bezichtigte, absichtlich verunreinigtes Saatgut in den Verkehr gebracht zu haben, und auch nicht zu erwarten war, dass ein solcher Eindruck bei den betroffenen Landwirten entstehen könnte.

Die Beklagte zu 1. war schließlich nicht verpflichtet, im Rahmen der Gewichtung der beiderseitigen Interessen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auf das Angebot der Klägerin einzugehen, dass diese die angeforderten Daten zunächst bei ihrem Rechtsanwalt oder einem Notar hinterlegt und nur freigibt, wenn die Beprobung von Originalsaatgut der Sortenschutzinhaberin ein positives Analyseergebnis liefert. Denn dies hätte der Sache nach bedeutet, dass die Beklagte zu 1. sich trotz ihrer Zweifel an der Aussagekraft weiterer negativer Saatgutbeprobungen und trotz ihrer Absicht, ihre Ermittlungen auf das im Saarland vertriebene Saatgut zu beschränken, auf die seitens der Klägerin präferierte Untersuchungsmethode als allein maßgeblich eingelassen hätte. Denn einerseits hätte im Falle einer positiven Beprobung wohl kaum mehr Anlass für weitere Gefahrenerforschungseingriffe bestanden, andererseits wäre im Falle negativer Analyseergebnisse erneut die aus Sicht der Beklagten ungelöste Frage aufgeworfen gewesen, welcher Anzahl negativer Ergebnisse es zur Widerlegung des durch die anfänglichen positiven Beprobungen entstandenen GVO-Verdachts bedurft hätte. Damit handelte es sich um kein milderes Mittel, sondern um das vollumfängliche Eingehen auf die Wünsche der Klägerin, die im Falle einer positiven Beprobung ohnehin gehalten gewesen wäre, die geforderten Daten zur Ermöglichung von Maßnahmen der Gefahrenbeseitigung mitzuteilen.

Da die Klägerin sich weigerte, die Daten bekanntzugeben, war nach allem die Entscheidung der Beklagten zu 1., anlassbezogen von ihrem Einsichtsrecht nach § 59 Abs. 2 Nr. 3 SaatVerkG Gebrauch zu machen, rechtens. Als die Klägerin sie an der Einsichtnahme in ihre Geschäftsunterlagen hinderte, blieb ihr nur die Möglichkeit, die für ihr weiteres Tätigwerden unabdingbaren Daten im Wege eines Auskunftsbegehrens nach § 59 Abs. 1 SaatVerkG einzufordern.

Die erfolgte Fristsetzung, wonach die Auskunft bis zum nächsten Tag zu erteilen war, war rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

Zur Zeit des Anordnungserlasses bemühten die Beklagten sich bereits seit rund einem Monat, nämlich seit dem 04.10.2004, um die Überlassung der Namensliste. Nachdem die Klägerin deren Übersendung zunächst in Aussicht gestellt, dann aber mit Schreiben vom 14.10.2004 kategorisch abgelehnt hatte und während der folgenden Besprechungen, zuletzt anlässlich der Vorsprache am 02.11.2004, nachdrücklich auf ihrer Ablehnung beharrte, hatte die Beklagte zu 1. keine andere Möglichkeit, die von ihr ins Auge gefasste Sachverhaltsaufklärung kurzfristig voranzutreiben, als auf einer sofortigen Überlassung der Daten zu bestehen.

Nachdem die Behörden sich – wie ausgeführt – in rechtlich zulässiger Weise für eine auf das Saarland beschränkte Aufklärung des Gefahrenverdachts im Wege einer unmittelbaren Kontaktierung der betroffenen Landwirte entschieden hatte, wären sie ohne Kenntnis der geforderten Daten handlungsunfähig gewesen. In Anbetracht der kategorischen Weigerung der Klägerin zur Bekanntgabe der Daten war ein Zuwarten durch Gewährung einer längeren Frist nicht erfolgversprechend, so dass es rechtlich nicht beanstandet werden kann, dass die Beklagte zu 1. eine Bekanntgabe der Daten bis spätestens zum nächsten Tag gefordert hatte. Dem lässt sich nicht entgegenhalten, dass eine Realisierung der eventuellen Gefahr aktuell angesichts der fortgeschrittenen Jahreszeit nicht gedroht habe, denn es gibt keine Pflicht der zuständigen Behörden, Maßnahmen der Gefahrenerforschung erst zu betreiben, wenn die Realisierung der eventuellen Gefahr zeitnah bevorsteht.

Die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Sofortvollzugs ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

War die Auskunftsanordnung der Beklagten zu 1. nach alledem rechtmäßig, so ist das die Rechtmäßigkeit verneinende Urteil des Verwaltungsgerichts auf die Berufung der Beklagten zu 1. hin entsprechend abzuändern.

III.

Die Berufung des Beklagten zu 2. ist unbegründet. Die auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit der seinerseits erlassenen Auskunftsanordnung vom 2.11.2004 gerichtete Fortsetzungsfeststellungsklage ist zulässig und begründet. Die angefochtene Auskunftsanordnung war mangels Zuständigkeit des Beklagten zu 2. zu ihrem Erlass rechtswidrig, so dass das ihre Rechtswidrigkeit feststellende Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis richtig und die Berufung des Beklagten zu 2. daher zurückzuweisen ist.

Dem Beklagten zu 2. fehlte es zum Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes vom 2.11.2004 - und das trifft auch heute noch zu - an der Zuständigkeit zum Erlass einer auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG - eine andere Norm kommt nicht in Betracht - gestützten Auskunftsanordnung.

Nach Art. 83 GG führen die Länder Bundesgesetze in der Regel als eigene Angelegenheiten aus, wobei die Einrichtung der zuständigen Behörden gemäß Art. 84 Abs. 1 GG grundsätzlich den Ländern obliegt. Der Begriff der Einrichtung der Behörden ist weit zu verstehen und umfasst sowohl die Errichtung der Behörden als auch die Festlegung des näheren Aufgabenkreises der jeweiligen Behörde. (Maunz-Dürig, Grundgesetz, Kommentar, 50. Ergänzungslieferung Juni 2007, Art. 84 Rdnr. 25)

Ob es dabei zur Regelung der Zuständigkeiten eines Gesetzes bedarf oder nicht, entscheidet sich nach den jeweils maßgeblichen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorgaben. Dies hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG, Urteil vom 22.1.2004 – 4 A 32/02 -, BVerwGE 120, 87, 96 ff. = DVBl. 2004, 649, 652 f. = NVwZ 2004, 722, 724) anhand eines Falles aus Niedersachsen bekräftigt und aufgezeigt, dass eine Zuweisung von Zuständigkeiten auf Behörden ohne gesetzliche Grundlage nur insoweit zulässig ist, als durch Verfassung oder Gesetz nichts anderes bestimmt ist. Diese Grundsätze gelten inhaltsgleich für die Landeseigenverwaltung nach Art. 84 Abs. 1 GG und die Auftragsverwaltung nach Art. 85 Abs. 1 GG. (Maunz-Dürig, a.a.O., Art. 85 Rdnr. 25) Hinsichtlich der als Auftragsverwaltung ausgestalteten Verwaltung der Bundesfernstraßen durch die Länder hat das Bundesverwaltungsgericht in der genannten Entscheidung ausgeführt, dass weder Art. 20 Abs. 3 GG noch die Art. 90 Abs. 2 und 85 Abs. 1 GG noch das Bundesfernstraßengesetz einen Gesetzesvorbehalt vorsähen, so dass das Landesorganisationsrecht ausschlaggebend sei. Das niedersächsische Landesorganisationsrecht verlange für die Festlegung der zuständigen Behörden keine Gesetzesform. Vielmehr gelte der Gesetzesvorbehalt des Art. 56 Abs. 2 der Niedersächsischen Verfassung nur hinsichtlich des allgemeinen Aufbaus und der räumlichen Gliederung der allgemeinen Landesverwaltung. Diese Regelung bleibe damit deutlich hinter den organisationsrechtlichen Anforderungen anderer Landesverfassungen, etwa der Länder Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen, zurück, die vorsähen, dass die Regelung der Zuständigkeiten durch Gesetz zu erfolgen habe. Dementsprechend sei in Niedersachsen eine Regelung der Zuständigkeit für den Erlass eines fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses im Wege einer Kompetenzzuweisung durch Runderlass des zuständigen Ministeriums zulässig.

Im Saarland ist derartiges hingegen nicht möglich, da die Rechtslage derjenigen in Nordrhein-Westfalen, Bayern und Sachsen entspricht, denn nach Art. 112 Satz 1 SVerf erfolgt die Organisation der allgemeinen Staatsverwaltung und die Regelung der Zuständigkeiten durch Gesetz. Das schließt unter Beachtung der allgemeinen Regeln, insbesondere des Art. 104 SVerf, eine Regelung durch Rechtsverordnung ein. (Landtags-Drs. 7/1260 vom 14.9.1978, Erster Teilbericht der Enquetekommission für Verfassungsfragen, S. 48) Im Einzelnen ausgestaltet wird Art. 112 Satz 1 SVerf durch die Vorschriften des Landesorganisationsgesetzes, in dessen amtlicher Begründung (Landtags-Drs. Nr. 1267 vom 19.2.1969, A. Allgemeines) es heißt, dass das Saarland angesichts des Art. 116 der Saarländischen Verfassung, der mit Art. 112 der Saarländischen Verfassung in der geltenden Fassung wortgleich übereinstimmt, - ebenso wie z.B. Baden-Württemberg und Nordrhein-Westfalen - zu den Bundesländern gehöre, in denen verfassungsmäßig ein Vorbehalt des Gesetzes für die Organisation der Landesverwaltung festgelegt sei; aus Art. 116 der Saarländischen Verfassung ergebe sich, dass die Organisation und die Regelung der Zuständigkeiten dem Gesetzgeber obliegen.

Unter Beachtung dieser verfassungsmäßigen Vorgaben hat der Landesgesetzgeber seine Kompetenz zur Regelung der behördlichen Zuständigkeit für den Fall der Ausführung von Bundesgesetzen durch das Land in § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG auf die Landesregierung delegiert, indem er in der genannten Vorschrift vorgesehen hat, dass die Landesregierung im Falle der Ausführung von Bundesgesetzen durch das Land durch Rechtsverordnung bestimmt, welche Behörde zuständig ist. Dies ist grundsätzlich zulässig, denn der Auftrag des Art. 112 Satz 1 SVerf, die behördlichen Zuständigkeiten durch Gesetz zu regeln, hindert den Landesgesetzgeber nicht, seine Befugnisse zur Rechtssetzung unter Wahrung der rechtsstaatlichen Anforderungen, die ihren landesverfassungsrechtlichen Niederschlag in Art. 104 Abs. 1 SVerf gefunden haben, zu übertragen. (BVerfG, Urteil vom 17.12.1953 - 1 BvL 59/52 -, BVerfGE 3, 197 ff.; Maunz-Dürig, a.a.O., Art. 80 Rdnr. 23) Dem entspricht § 31 GenTG, der vorsieht, dass die zur Ausführung des Gentechnikgesetzes zuständigen Behörden durch die nach Landesrecht zuständige Stelle, mangels einer solchen Bestimmung durch die Landesregierung zu bestimmen ist. Diese Vorschrift ist erst im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens in den Gesetzestext aufgenommen worden, um den Vollzug des Gentechnikgesetzes in den Ländern zu vereinfachen. Sie soll sicherstellen, dass in den Ländern, in denen die Zuständigkeiten von Verfassungs wegen durch Gesetz festgestellt werden, diese anstelle des Gesetzgebers subsidiär auch von der Landesregierung - je nach Verfassungslage durch Rechtsverordnung oder Verwaltungsanordnung - bestimmt werden können und so Vollzugsverzögerungen infolge der Dauer landesrechtlicher Gesetzgebungsverfahren verhindern. (Bundestags-Drs. II /6778, S. 47) Unter Berücksichtigung des Art. 112 Satz 1 SVerf, § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG und des § 31 GenTG bedarf es also zur Bestimmung der zur Ausführung des Gentechnikgesetzes zuständigen saarländischen Behörden einer Rechtsverordnung der Landesregierung. Eine bloße Verwaltungsvorschrift oder -übung genügt dagegen nicht. (so ausdrücklich mit Blick auf Zuständigkeitsregelungen nach § 31 GenTG Eberbach/Lange/Ronellenfisch, a.a.O., § 31 Rdnr. 6)

Folgerichtig hat die Landesregierung die Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Gentechnikgesetz vom 22.10.1991 erlassen. (Amtsbl. 1991, 1158) Deren für den Streitfall maßgebliche Fassung vom 13.3.2001 (Amtsbl. 2001, 540) - ZustVO - trifft indes für Anordnungen nach § 26 Abs. 1 GenTG, die nicht die Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten betreffen, keine Zuständigkeitsregelung. § 3 Abs. 3 ZustVO enthält lediglich partielle Zuständigkeitszuweisungen, indem als zuständige Behörde für die Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten nach § 26 Abs. 1 GenTG für den Bereich des Arbeitsschutzes das Landesamt für Verbraucher-, Gesundheits- und Arbeitsschutz und für die Haltung von Tieren die unteren Lebensmittelüberwachungs- und Veterinärbehörden bestimmt werden. Keine der anderen Zuständigkeitszuweisungen der Verordnung befasst sich mit Anordnungen nach § 26 Abs. 1 GenTG. Ebenso wenig enthält die Verordnung eine allgemeine Zuständigkeitszuweisung für alle nicht ausdrücklich geregelten Fälle. Mithin regelt die Verordnung nicht, welche Landesbehörde für Anordnungen nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG, die sich - wie vorliegend - nicht auf die Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten beziehen, zuständig ist und enthält insoweit eine Regelungslücke.

Keines Eingehens bedarf es in diesem Zusammenhang auf die kontrovers diskutierte Frage, ob die Aussaat mit Spuren gentechnisch veränderter Organismen verunreinigten konventionellen Saatgutes unter den in § 3 Abs. 3 ZustVO aufgeführten Begriff der gentechnischen Arbeit subsumiert werden kann (verneinend unter Aufgabe seiner früheren Rechtsprechung VG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 7.11.2007 - 1 B 33/07 -, juris; bejahend VG Schwerin, Beschluss vom 26.9.2007 - 7 B 511/07 -, nicht veröffentlich (zitiert nach vorgenanntem Beschluss des VG Schleswig-Holstein)) , denn bejahendenfalls könnte dies jedenfalls keine Zuständigkeit des hinsichtlich eines Tätigwerdens nach § 26 Abs. 1 GenTG in der saarländischen Zuständigkeitsverordnung nicht erwähnten Beklagten zu 2. begründen.

Nimmt man zudem in den Blick, dass die Zuständigkeitsverordnung den Beklagten zu 2. hinsichtlich einer ganzen Reihe von Tätigkeiten entweder im Einvernehmen mit einem anderen Ministerium (vgl. § 1 Abs. 1 und Abs. 2, § 2, § 3 Abs. 2) oder allein (vgl. § 3 Abs. 1 und § 4) ausdrücklich als zuständige Behörde benennt, so scheidet ein Normverständnis, wonach die Zuständigkeitsverordnung nur Festlegungen treffe, soweit nachgeordnete Behörden handlungsbefugt sein sollen, und alle nicht aufgeführten Fälle der Zuständigkeit des Beklagten zu 2. vorbehalten seien, ebenfalls aus.

Entgegen der Auffassung des Beklagten zu 2. lässt sich seine Zuständigkeit auch nicht aus § 5 Abs. 1 und Abs. 2 LOG in Verbindung mit der Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden vom 6.10.2004 (Amtsbl. 2004, 2184) herleiten. In Ausübung seiner durch Art. 91 Abs. 1 Satz 2 SVerf begründeten Kompetenz hat der Ministerpräsident des Saarlandes die Geschäftsbereiche der Minister festgelegt, diese im Amtsblatt bekannt gemacht und dabei unter Nr. 7.12 bestimmt, dass das Gentechnikrecht zum Geschäftsbereich des Ministeriums für Umwelt gehört, was besagt, dass der Beklagte zu 2. hinsichtlich dieses Rechtsgebiets oberste Landesbehörde ist (§ 4 Abs. 1 LOG). Diese Festlegung bedeutet zwar, dass ihm gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 LOG hinsichtlich der Gentechnik die Leitung und Beaufsichtigung der Landesverwaltung obliegt, nicht aber, dass ihm im Sinne der §§ 31 GenTG, 5 LOG i.V.m. Art. 83, 84 GG konkrete Einschreitensbefugnisse im Außenverhältnis im Sinne einer originären Zuständigkeit für gentechnikrechtliche Anordnungen - etwa nach § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG - zugewiesen wären.

Der gegenteiligen Auffassung des Beklagten zu 2., die Festlegung der Geschäftsbereiche der Minister begründe in Verbindung mit den Regelungen des § 5 Abs. 1 LOG eine Auffangzuständigkeit des jeweiligen Ressorts kann nicht gefolgt werden. § 5 Abs. 1 Satz 1 LOG besagt im Einklang mit Art. 91 Abs. 1 und Abs. 2 SVerf, dass der Ministerpräsident und die jeweiligen Minister im Rahmen ihres Geschäftsbereiches die Landesverwaltung leiten und beaufsichtigen, begründet also eine Leitungs- und eine Überwachungskompetenz der Minister im Verhältnis zu den ihnen nachgeordneten Landesbehörden. Nach Satz 2 der Vorschrift sind der Ministerpräsident und die Minister für Verwaltungsaufgaben in Einzelfällen nur insoweit zuständig, als dies durch Gesetz oder Rechtsverordnung bestimmt ist. Wie ausgeführt fehlt es vorliegend in Bezug auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG hinsichtlich eines Einschreitens, das nicht der Überwachung gentechnischer Anlagen und Arbeiten dient, an einer solchen Bestimmung. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG „sollen“ der Ministerpräsident und die Minister „darüber hinaus“ Verwaltungsaufgaben in Einzelfällen nur wahrnehmen, soweit es die Leitung ihres Geschäftsbereiches notwendig macht oder dies nach den Grundsätzen einer sparsamen Verwaltung erforderlich ist. Der Beklagte zu 2. beruft sich auf die erstgenannte Variante dieser Vorschrift und meint, die Leitung seines Geschäftsbereiches habe ein Einschreiten im Wege einer ministeriellen, auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG gestützten Anordnung notwendig gemacht. Dem kann nicht gefolgt werden.

Die Auslegung des § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG hat sich an den verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 112 SVerf, der einen Vorbehalt des Gesetzes für die Organisation der Landesverwaltung und die Zuweisung von Zuständigkeiten festlegt, zu orientieren. Vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund kann die Vorschrift, soweit es um die Begründung von Zuständigkeiten für behördliches Handeln mit Außenwirkung im Verhältnis zu Dritten geht, nur als Handlungsmaxime verstanden werden, die gesetzliche Vorgaben zur Frage macht, in welchen Fällen es angezeigt ist, durch Gesetz oder Rechtsverordnung eine ministerielle Zuständigkeit zu begründen, nämlich soweit die Leitung des Geschäftsbereichs (Variante 1) beziehungsweise die Grundsätze einer sparsamen Verwaltung (Variante 2) ein ministerielles Tätigwerden erforderlich macht. Für diese Auslegung sprechen sowohl die gesetzliche Formulierung von der „Leitung des Geschäftsbereichs“ (Variante 1), die ausschließlich den innerbehördlichen Bereich anspricht, als auch die zweite, auf die Grundsätze einer sparsamen Verwaltung abstellende Variante der Vorschrift. Gemessen an den Vorgaben des Art. 112 SVerf ist schwerlich annehmbar, die Minister sollten durch § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG ermächtigt werden, aufgrund eigener Entscheidung einzelfallbezogen Einschreitensbefugnisse im Außenverhältnis für sich in Anspruch zu nehmen, wenn ihnen dies aus Gründen der Fragen der innerbehördlichen Organisation ins Blickfeld nehmenden Leitung ihres Geschäftsbereichs oder der Sparsamkeit angezeigt erscheint. Ein derartiges Verständnis würde - auch vor dem Hintergrund des Bestimmtheitsgebotes - den verfassungsrechtlich vorgegebenen Vorbehalt des Gesetzes in weiten Bereichen, nicht zuletzt in Anbetracht des durch die leeren öffentlichen Kassen generell bedingten Gebots der Sparsamkeit, unterlaufen, was nicht das Anliegen des § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG, der Art. 112 SVerf umsetzen soll und ausweislich der Gesetzesbegründung umsetzen will, sein kann. Dementsprechend kann § 5 Abs. 1 Satz 3 LOG den Ministern lediglich hinsichtlich innerbehördlicher Vorgänge eine originäre Handlungszuständigkeit einräumen, soweit eine solche zur Leitung ihres Geschäftsbereichs beziehungsweise zum Zweck einer sparsamen Verwaltung notwendig ist. Sie verleiht ihnen hingegen aus der Aufgabe, ihren Geschäftsbereich zu leiten, bei Fehlen einer ausdrücklichen Zuweisung in Gesetz oder Verordnung nicht die Zuständigkeit, gegenüber Dritten im Wege der Eingriffsverwaltung tätig zu werden.

Im Weiteren begründet § 5 Abs. 2 Satz 1 LOG keine Zuständigkeit des Beklagten zu 2.. Diese Vorschrift besagt, dass eine oberste Landesbehörde, die durch Bundes- oder Landesrecht ermächtigt ist, Befugnisse zu übertragen, von dieser Ermächtigung Gebrauch zu machen hat, sofern nicht besondere Gründe die Zuständigkeit der obersten Landesbehörde erfordern. Diesbezüglich lässt sich nicht argumentieren, durch die Bekanntmachung der Geschäftsbereiche der obersten Landesbehörden seien dem Beklagten zu 2. Befugnisse übertragen worden, die er nach § 5 Abs. 2 Satz 1 LOG zwar hätte weiter übertragen können, dies aber nicht getan habe und daher insoweit eine originäre Zuständigkeit besitze. Bereits der Ansatzpunkt dieser Argumentation ist unzutreffend, weil dem Beklagten zu 2. durch die Erstreckung seines Geschäftsbereiches auf das Gentechnikrecht nur die Befugnis zur Leitung und Beaufsichtigung der in gentechnikrechtlichen Fragen zuständigen Landesbehörden im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 LOG zugewiesen ist, nicht aber die Kompetenz, im Außenverhältnis zur Regelung von Einzelfällen Anordnungen aufgrund gentechnikrechtlicher Vorschriften zu treffen. Eine derartige Kompetenz hätte ihm gemäß § 5 Abs. 3 Satz 1 LOG nur durch die Zuständigkeitsverordnung übertragen werden können, was aber - wie ausgeführt - mit Blick auf § 26 Abs. 1 Satz 1 GenTG nicht geschehen ist.

Ebensowenig war eine Eilzuständigkeit nach § 13 Abs. 3 LOG gegeben. Diese Vorschrift räumt der Fachaufsicht unter anderem die Befugnis ein, bei Gefahr im Verzug die Befugnisse der ihrer Fachaufsicht unterstehenden Behörden selbst auszuüben. Fallbezogen scheitert die Anwendung dieser Vorschrift - unabhängig von der durch § 3 Abs. 3 ZustVO aufgeworfenen Frage, für welche Behörde der Beklagte zu 2. überhaupt eingetreten sein soll - jedenfalls daran, dass vorliegend die Voraussetzungen einer Gefahr im Verzug, die strengeren Maßstäben als die Voraussetzungen der Anordnung der sofortigen Vollziehung unterliegen, weder dargelegt noch angesichts der damaligen zeitlichen Abläufe auch nur ansatzweise erkennbar sind. Im Übrigen bestand vorliegend mit Blick auf die nach § 59 SaatVerkG bestehenden Einschreitensmöglichkeiten der Beklagten zu 1. keine einen besonderen Handlungsdruck für den Beklagten zu 2. auslösende Notsituation.

Aus § 25 Abs. 1 GenTG in Verbindung mit der Zuständigkeitszuweisung des § 3 Abs. 2 ZustVO lässt sich eine Einschreitensbefugnis des Beklagten zu 2. ebenfalls nicht herleiten. Zwar heißt es in § 25 Abs. 1 GenTG, dass die zuständigen Landesbehörden unter anderem die Durchführung des Gentechnikgesetzes zu überwachen haben, und sieht § 3 Abs. 2 ZustVO vor, dass im Saarland insoweit zuständige Behörde das Ministerium für Umwelt - also der Beklagte zu 2. - im Einvernehmen mit dem Ministerium für Frauen, Arbeit, Gesundheit und Soziales ist. Allerdings besagt dies nur, dass dem Beklagten zu 2. die Überwachung der Durchführung des Gesetzes, der aufgrund des Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen und der darauf beruhenden behördlichen Anordnungen und Verfügungen obliegt, er mithin im Verhältnis zu den Landesbehörden seines Geschäftsbereiches, denen die Zuständigkeitsverordnung spezielle Zuständigkeiten zuweist, berechtigt und verpflichtet ist, deren Tätigwerden zu überwachen. Ihm steht somit hinsichtlich der von den zuständigen Landesbehörden erlassenen Anordnungen und Verfügungen eine Kontrollbefugnis zu. Dieses Überwachungsrecht beinhaltet indes nicht, dass er im Außenverhältnis zu Dritten aus eigener Kompetenz zum Einschreiten berechtigt ist, begründet also kein Selbsteintrittsrecht. Selbsteintrittsrechte der Aufsichtsbehörden bestehen nur in dem Umfang, in dem sie gesetzlich ausdrücklich eingeräumt sind, wie dies etwa in § 13 Abs. 3 LOG bei Gefahr im Verzug oder in § 78 Abs. 2 SPolG bei Gefahr im Verzug oder bei Nichtbefolgung einer Weisung vorgesehen ist.

Überwachungsbefugnisse, wie sie in § 25 Abs. 1 GenTG vorgesehen sind, bestehen hingegen im Verhältnis zu anderen Behörden und sind schon vom Wortverständnis her von Einschreitensbefugnissen gegenüber Dritten zu unterscheiden, weswegen letztere von der Zuweisung einer Überwachungskompetenz nicht umfasst werden.

Gibt es mithin keine tragfähige Grundlage, aus der sich eine Zuständigkeit des Beklagten zu 2. zum Erlass einer auf § 26 Abs. 1 GenTG gestützten Anordnung herleiten lässt, so muss es bei der Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass die Auskunftsanordnung des Beklagten zu 2. rechtswidrig war, verbleiben, so dass die Berufung des Beklagten zu 2. der Abweisung unterliegt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus den §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10 ZPO.

Die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO für die Zulassung der Revision sind nicht erfüllt.

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren in Anwendung der §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 GKG der Argumentation des Verwaltungsgerichts folgend auf 10.000,- EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.