Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-06, Aktenzeichen 2 K 729/16

Tenor

1. Der Beklagte wird unter Aufhebung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.01.2016 verurteilt, die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 20.11.2015 aufzuheben und sie für den Beurteilungszeitraum 01.02.2012 bis 31.01.2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

2. Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen ihre dienstliche Beurteilung vom 20.11.2015.

2

Die am ... geborene Klägerin ist Regierungsobersekretärin (Besoldungsgruppe A 7) beim Regierungspräsidium Karlsruhe. Ihr Dienstposten ist mit A 7 bewertet und umfasst im Wesentlichen die Bildauswertung von Geschwindigkeitsmessungen im Straßenverkehr einschließlich der Entscheidung über die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens.

3

Unter dem Datum 20.11.2015 wurde die Klägerin für den Beurteilungszeitraum 01.02.2012 bis 31.01.2015 regelbeurteilt. Ihre Leistung wurde dabei mit der Gesamtnote 7 Punkte beurteilt.

4

Gegen diese Beurteilung legte die Klägerin Widerspruch ein, den sie damit begründete, bei einem Beurteilungsmaßstab von 1 bis 15 Punkten sei eine Leistungsbeurteilung von 7 Punkten nur eine befriedigende Bewertung. Bei den zuvor erfolgten Regelbeurteilungen sei sie besser bewertet worden. Zum Stichtag 01.12.2012 habe sie bei dem Beurteilungsmaßstab von 1 bis 8 Punkten eine Beurteilung von 7 Punkten erhalten. Daraus gehe hervor, dass sie überdurchschnittlich gute bis sehr gute Leistungen erbringe. Es sei nicht nachvollziehbar, wie es zu einer Verschlechterung gekommen sei. Ihr stünde eine Gesamtbewertung der Leistung von mindestens 13 Punkten zu. Die dienstliche Beurteilung sei zudem nicht hinreichend begründet und es sei nicht im Einzelfall dargelegt worden, auf welcher Tatsachengrundlage es zu der Beurteilung gekommen sei.

5

Das Regierungspräsidium Karlsruhe wies mit Widerspruchsbescheid vom 28.01.2016 den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die dienstliche Beurteilung entspreche den einschlägigen Rechtsgrundlagen. Auch bei erneuter Prüfung des Sachverhalts seien die Leistungen der Klägerin im Beurteilungszeitraum angemessen bewertet worden. Von der Klägerin seien pro Stunde beim Messsystem PoliScanSpeed 100 Fotos und beim Messsystem TraffiStar 150 Fotos auszuwerten. Die Klägerin habe diese Anzahl von Fotos pro Stunde ausgewertet und die ihr dabei unterlaufenen Fehler lägen im durchschnittlichen Bereich. Damit habe sie eine Leistung erbracht, die stets den Leistungserwartungen entspreche und dem ein Punktwert von 7 Punkte zuzuordnen sei. Die vorherigen Beurteilungen der Klägerin seien auf Grundlage des früheren Beurteilungssystems ergangen, das einen Beurteilungsmaßstab von 1 bis 8 Punkte vorsehe. In diesem System habe eine Entwicklung stattgefunden, die dazu geführt habe, dass selbst unterdurchschnittliche Leistungen in der Regel noch mit 6 bis 8 Punkten („übertrifft die Leistungserwartungen“) bewertet wurden. Mit dem neuen Beurteilungssystem, das ein Maßstab von 1 bis 15 Punkten sowie die grundsätzliche Einhaltung von Richtwerten für die zwei höchsten Beurteilungsmaßstäbe innerhalb einer Vergleichsgruppe vorsehe, solle diese Entwicklung vermieden werden, die weder für die Beurteiler/innen noch für die zu Beurteilenden zufriedenstellend gewesen sei und zudem die für Auswahlentscheidungen notwendige Differenzierung erheblich erschwert habe. Schon aus diesem Grund sei eine mathematische Umrechnung der Punkte nach dem alten Beurteilungssystem in solche des neuen Beurteilungssystems weder möglich noch zulässig.

6

Die Klägerin hat am 22.02.2016 Klage erhoben. Sie trägt vor, aufgrund ihrer sehr guten Leistungen sei es ihr gelungen, sich in ihren dienstlichen Beurteilungen kontinuierlich zu verbessern. Es sei notwendig, eine nachvollziehbare Begründung für die Einzelbenotungen und das daraus abgeleitete Gesamturteil abzugeben. Eine Heilung der unzureichenden Begründung im Widerspruchsverfahren sei nicht möglich, da dies eine wesentliche Änderung der Beurteilung darstelle. Die streitgegenständliche Beurteilung stünde überdies in krassem Widerspruch zu den zuvor erfolgten dienstlichen Beurteilungen. Damit werde in ungerechtfertigter Weise in die Dokumentation ihres beruflichen Werdegangs eingegriffen. Sie bestreite, dass es unter dem früheren Beurteilungsmaßstab eine Entwicklung gegeben hätte, wonach auch unterdurchschnittliche Leistungen in der Regel noch mit Beurteilungen von 6 bis 8 Punkten bewertet worden seien. Zudem sei das beklagte Land an die früher der Klägerin erteilten, sehr guten Bewertungen gebunden. Die schlechte Bewertung hänge auch mit der Dienstpostenbewertung 2014 zusammen, bei der sich herausgestellt habe, dass verschiedene Beamten einen Dienstposten innehätten, der höher sei als ihre Besoldungsgruppe. Um bei diesen Beamten eine baldige Beförderung zu ermöglichen, seien diesen Personen pauschal bessere Bewertungen gegeben worden, während anderen Beamten, deren Besoldungsgruppe ihrem Dienstposten entspreche – wie bei ihr – pauschal eine schlechtere Bewertung gegeben worden sei. Außerdem führten die von § 5 der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten vom 16.12.014 (Beurteilungsverordnung, im Folgenden: BeurtVO) vorgesehenen Richtwerte zu einem Verfahrensfehler, da bei Erfüllung der entsprechenden Quoten bei einzelnen Beurteilungen notwendigerweise eine schlechtere Bewertung bei noch anstehenden Beurteilungen erfolgen müsse.

7

Die Klägerin beantragt sachdienlich gefasst,

8

den Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.01.2016 zu verurteilen, ihre dienstliche Beurteilung vom 20.11.2015 aufzuheben und sie für den Beurteilungszeitraum 01.02.2012 bis 31.01.2015 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

9

Das beklagte Land beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung führt es aus, das Fehlen einer direkten textlichen Begründung der Benotung der einzelnen Leistungen bzw. Untermerkmale mit Punkten in der Beurteilung der Klägerin entspreche den Vorgaben der Nr. 5.4 der Gemeinsamen Verwaltungsvorschrift aller Ministerien über die dienstliche Beurteilung der Beamtinnen und Beamten des Landes vom 30.04.2015 (Beurteilungsrichtlinien, im Folgenden: BRL). Da den einzelnen Punktwerten in § 4 Abs. 2 BeurtVO textliche Beschreibungen zugeordnet seien, entspreche dieses Beurteilungssystem den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts, wonach sowohl ein Ankreuzverfahren als auch die Bezeichnung von Noten allein durch eine Zahl ohne weitere individuelle textliche Begründungen bei der Bewertung der Einzelmerkmale zulässig seien, sofern die Bewertungsmerkmale hinreichend differenziert die Notenstufen textlich definiert sind. Ein Gesamturteil, dass nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und auch nach Nr. 7.2 BRL textlich zu begründen wäre, entfalle bei der vereinfachten Beurteilung, die gemäß § 4 Abs. 5 Nr. 1 BeurtVO, Nr. 9.2 BRL allein aus der Leistungsbeurteilung bestehe. Im Übrigen werde auf die Erläuterung im Widerspruchsverfahren verwiesen. Im neuen Beurteilungssystem sei der Durchschnitt aller Beurteilungen sehr deutlich von der Höchstpunktzahl abgerückt. Mit dem neuen Beurteilungssystem sei somit tatsächlich ein Schnitt gesetzt worden. Da dies jedoch bei allen Beamtinnen und Beamten gleichermaßen geschehen sei, werde nicht in ungerechtfertigter Weise in die Dokumentation des beruflichen Werdegangs der Klägerin eingegriffen. Zudem dienten Beurteilungen in erster Linie ohnehin den Zweck, eine an Art. 33 Abs. 2 GG orientierte Auswahlentscheidungen zu treffen und nicht den beruflichen Werdegang zu dokumentieren. Es treffe nicht zu, dass diejenigen Beamtinnen und Beamten, die einen höherwertigen Dienstposten ausgeübt hätten als die Klägerin, pauschal besser bewertet worden seien. Soweit sich jene jedoch noch im gleichen Standesamt wie die Klägerin befunden hätten, seien die Anforderungen ihres Dienstpostens, die die Anforderungen in der Vergleichsgruppe des Statusamts überstiegen hätten, in einer Beurteilung durchaus zu berücksichtigen gewesen. Es sei unzutreffend, dass alle Beamtinnen beim Regierungspräsidium, die die gleiche Tätigkeit wie die Klägerin ausgeübt hätten, mit der Leistungsbeurteilung 7 Punkte bewertet worden sein. Auch seien nicht alle Beamtinnen und Beamte, die in der Ordnungswidrigkeitensachbearbeitung eingesetzt worden seien, durchgehend mit 10 Punkten beurteilt worden.

12

Mit E-Mail vom 23.02.2017 hatte sich die Klägerin auf die in der Ausschreibung 19/2017 des Regierungspräsidiums Karlsruhe ausgeschriebenen Stellen der Besoldungsgruppe A 8 beworben wurde und wurde zur Beförderung ausgewählt.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten sowie auf die Verwaltungsakten des Regierungspräsidiums, die dem Gericht vorlagen, verwiesen.

Entscheidungsgründe

14

Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (vgl. 101 Abs. 2 VwGO).

15

Die Klage hat Erfolg.

I.

16

Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Dies gilt Insbesondere auch für das Rechtsschutzinteresse. Denn dieses besteht für eine Klage auf Änderung einer dienstlichen Beurteilung selbst dann fort, wenn der Beamte zwischenzeitlich erneut dienstlich beurteilt und befördert worden ist (BVerwG, Urt. v. 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, IÖD 2003, 147 LS).

II.

17

Die Klage ist auch begründet. Die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 20.11.2015 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.01.2016 sind rechtswidrig und verletzen sie daher in ihren Rechten; die Klägerin hat Anspruch auf eine erneute dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO analog).

18

1. Rechtsgrundlage der angegriffenen dienstlichen Beurteilung ist § 51 Abs. 1 Satz 1 LBG. Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten in regelmäßigen Zeitabständen zu beurteilen.

19

a) Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den rechtlichen Rahmen und die anzuwendenden Begriffe zutreffend gewürdigt, ob er richtige Sachverhaltsannahmen zugrunde gelegt und ob er allgemein gültige Wertmaßstäbe beachtet und sachfremde Erwägungen unterlassen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (vgl. zuletzt VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.6.2016 - 4 S 126/15 -, juris Rn. 47 m.w.N.).

20

b) Der Dienstherr ist befugt, nach seinem Ermessen die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.04.2013 - 2 B 134.11 -, IÖD 2013, 146; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, juris). Der Aussagegehalt der Noten ist dann zwar für die verschiedenen Beurteilungszeiträume unterschiedlich. Ausschlaggebend ist jedoch die gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabes auf alle – erstmals oder wiederholt – zu Beurteilenden; auch wer früher bereits eine höhere Note erhalten hatte, ist für den neuen Beurteilungszeitraum an den neuen Maßstäben zu messen, so dass er möglicherweise bei gleichgebliebener Leistung eine niedrigere Gesamtnote erhält. Unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der Art. 3 Abs. 1 GG entsprechende sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt (BVerwG, Urt. v. 26.06.1980 - 2 C 13.79 -, DÖD 1980, 224).

21

c) Nach Nr. 5.5 BRL, die gemäß Nr. 19.2 BRL bereits ab 01.02.2015 in Kraft war, ist das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung gemäß § 4 Abs. 2 BeurtVO durch eine Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung der Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale festzulegen.

22

Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird (BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, IÖD 2016, 50). Dem gesetzlichen Beurteilungssystem liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -, BVerfGK 12, 106, 109; Kammerbeschl. v. 11.05.2011 - 2 BvR 764/11 -, BVerfGK 18, 423, 427 f.; BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Urt. v. 04.11.2010 - 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102 Rn. 46). Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -, BVerfGK 12, 106, 108; Kammerbeschl. v. 17.01.2014 - 1 BvR 3544/13 -, juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Beschl. v. 25.10.2011 - 2 VR 4.11 -, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m.w.N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.). Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt (BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Urt. v. 21.03.2007 - 2 C 2.06 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m.w.N.).

23

d) Liegt eine nicht unerhebliche Verschlechterung im Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung vor, bedarf diese einer Begründung, da nur so das neue, in erheblichem Ausmaß verschlechterte Gesamturteil vom betroffenen Beamten nachvollzogen werden kann (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2016 - 2 VR 1.16 -, IÖD 2017, 38). Die Begründung des Gesamturteils hat schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren. Ansonsten käme die besondere Bedeutung, die dem Gesamturteil im Vergleich zu den Einzelbewertungen zukommt, nicht zum Tragen. Die Einheitlichkeit der Maßstäbe, die der Bildung des Gesamturteils zugrunde zu liegen hat, kann nur dann hinreichend gewährleistet und ggf. gerichtlich überprüft werden, wenn diese von vorneherein in der Beurteilung niedergelegt ist (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2016, a.a.O.).

24

2. Ausgehend von diesen Grundsätzen begegnet die Begründung der dienstlichen Beurteilung der Klägerin vom 01.02.2015 durchgreifenden rechtlichen Bedenken. In der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung wurde die Klägerin im Vergleich zur vorangehenden dienstlichen Beurteilung erheblich schlechter beurteilt (a). Die dienstliche Beurteilung enthält hierfür keine Begründung (b).

25

a) Entgegen der Auffassung des Beklagten hat sich die Klägerin in der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 materiell erheblich gegenüber der vorangehenden dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 verschlechtert.

26

aa) Bei lediglich formaler Betrachtung hat die Klägerin zwar sowohl in der angegriffenen dienstlichen Beurteilung als auch in der vorangehenden eine Gesamtnote von 7 Punkten erhalten. Die Noten aus den früheren Beurteilungszeiträumen sind durch die Einführung eines neuen Beurteilungsmaßstabs jedoch nur noch eingeschränkt mit Noten vergleichbar, die nach dem aktuellen Beurteilungsmaßstab erteilt wurden. Es ist daher auf eine materielle Verschlechterung abzustellen.

27

bb) Ein gewichtiges Indiz dafür, dass eine erhebliche, begründungsbedürftige materielle Verschlechterung in der dienstlichen Beurteilung der Beamtin vorliegt, kann sich aus einer signifikanten Verschlechterung ihrer Platzierung innerhalb ihrer Vergleichsgruppe im Vergleich zu ihrer Platzierung bei der vorangehenden Beurteilungsrunde ergeben. Da die dienstliche Beurteilung in erster Linie der Auswahl für die Vergabe von Beförderungsämtern dient, kann ein relativer Vergleich der Beurteilungen der Beamtin mit den Beurteilungen ihrer potentiellen Konkurrentinnen und Konkurrenten um eine Beförderung in ihrer Vergleichsgruppe eine Möglichkeit darstellen, um eine begründungsbedürftige materielle Verschlechterung aufzudecken.

28

Zwar muss in den Blick genommen werden, dass ein solcher Vergleich gewisse Unschärfen aufweist. Eine Ungenauigkeit des Vergleichs besteht darin, dass die Vergleichsgruppe der beurteilten Beamtinnen und Beamten ständig wechselt – etwa durch Beförderungen in oder aus der Gruppe, das Ausscheiden aus dem Amt, Neuernennungen, Versetzungen oder Rückkehr aus Erziehungszeiten – und keine Personenidentität bei den zu vergleichenden Gruppen der aktuellen und der vorangehenden Beurteilungsrunde besteht. Ferner sind größere Leistungssteigerungen der einzelnen Konkurrenten denkbar, so dass diese bei gleichbleibender Leistung der Klägerin diese übertreffen. Andererseits ist auch die Möglichkeit ins Auge zu fassen, dass es Konkurrenten gibt, die im Vergleich zu ihrer vorherigen Beurteilung einen Leistungsabfall zeigen. Bei einer ausreichend großen Vergleichsgruppe ist davon auszugehen, dass – sofern nicht gegenteilige Anhaltspunkte bestehen – solche Umstände sich im Durchschnitt ausgleichen und sich im Ergebnis nur marginal auf die Platzierung der Klägerin in der Gruppe auswirken, ihre Platzierung also im Wesentlichen nur von ihrer eigenen Leistung abhängt. Unter Abwägung mit dem aufgezeigten Umfang der Ungenauigkeiten und der andernfalls bestehenden Schwierigkeiten des Nachweises ist ein Vergleich sinnvoll und aussagekräftig genug, um eine erhebliche materielle Verschlechterung aufzeigen zu können. Da zudem die Begründungsbedürftigkeit nicht durch jede Verschlechterung sondern nur durch eine erhebliche Verschlechterung ausgelöst wird, sind die beschriebenen Ungenauigkeiten des Vergleichs auch hinnehmbar.

29

cc) Nach dem danach anzustellenden Vergleich ergibt sich in den mit 28 bzw. 30 Personen noch ausreichend großen Vergleichsgruppen eine erhebliche materielle Verschlechterung der Klägerin in der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015. Nach der anonymisierten Beurteilungsliste der Beurteilungen zum Stichtag 01.02.2012 befand sich die Klägerin zusammen mit anderen gleich Beurteilten auf Platz 4 bis 12 von 28 Personen in ihrer Vergleichsgruppe zwar nicht in der Spitzengruppe, aber deutlich in der besseren Hälfte der Vergleichsgruppe. Nach der anonymisierten Beurteilungsliste der Beurteilungen zum Stichtag 01.02.2015 befindet sie sich gemeinsam mit anderen gleich Beurteilten auf Platz 24 bis 28 von 30 Personen ihrer Vergleichsgruppe. Damit liegt die Klägerin nunmehr in der Schlussgruppe innerhalb ihrer Vergleichsgruppe. Zwischen einer Position deutlich in der besseren Hälfte der Vergleichsgruppe zu einer Position am Schluss der Vergleichsgruppe besteht ein signifikanter Unterschied. Auch unter Berücksichtigung der oben genannten Unschärfen des Vergleichs zeigt dieser eine erhebliche materielle Verschlechterung der Leistung der Klägerin auf. Der Beklagte hat nicht vorgetragen und es ist auch nicht ersichtlich, dass sich diese Verschlechterung der Platzierung der Klägerin durch Ursachen unabhängig von ihrer Leistung erklärt, etwa durch eine größere Leistungssteigerung ihrer Konkurrentinnen und Konkurrenten in der Vergleichsgruppe.

30

b) Die nicht unerhebliche Verschlechterung im Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung der Klägerin wurde nicht ausreichend begründet.

31

Die Einführung eines neuen Beurteilungsmaßstabs entbindet den Dienstherrn nicht von der Verpflichtung, eine erhebliche Verschlechterung zu begründen, da der Grund für die Begründungspflicht, die Nachvollziehbarkeit für den betroffenen Beamten zu gewährleisten, dadurch nicht entfällt.

32

In der knappen textlichen Begründung des Gesamturteils der Endbeurteilung wird eine Verschlechterung der Klägerin nicht thematisiert. Eine nachträgliche Plausibilisierung ist nicht möglich. Im Übrigen ist eine solche auch nicht erfolgt, da der Beklagte wie bereits im Widerspruchsverfahren die Ansicht vertritt, die Klägerin habe sich nicht verschlechtert.

33

In der neuerlichen dienstlichen Beurteilung wird der Beklagte im Rahmen des Gesamturteils die Verschlechterung zu begründen haben, wenn er an dieser festhalten will. Wollte der Beklagte hingegen die Klägerin im Vergleich zur vorangehenden dienstlichen Beurteilung nicht erheblich schlechter beurteilen, wird er dies unter Einbeziehung der Einzelmerkmale im Gesamturteil zum Ausdruck bringen müssen.

III.

34

Die Entscheidung über die Kosten des Rechtsstreits ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

35

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 analog, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

V.

36

Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 124a Abs. 1 VwGO gegeben ist.

37

Beschluss vom 6. Juli 2017

38

Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

39

Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 10.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18.07.2013 (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.06.2016 - 4 S 126/15 -, juris).

40

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

14

Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (vgl. 101 Abs. 2 VwGO).

15

Die Klage hat Erfolg.

I.

16

Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Dies gilt Insbesondere auch für das Rechtsschutzinteresse. Denn dieses besteht für eine Klage auf Änderung einer dienstlichen Beurteilung selbst dann fort, wenn der Beamte zwischenzeitlich erneut dienstlich beurteilt und befördert worden ist (BVerwG, Urt. v. 19.12.2002 - 2 C 31.01 -, IÖD 2003, 147 LS).

II.

17

Die Klage ist auch begründet. Die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 20.11.2015 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 28.01.2016 sind rechtswidrig und verletzen sie daher in ihren Rechten; die Klägerin hat Anspruch auf eine erneute dienstliche Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO analog).

18

1. Rechtsgrundlage der angegriffenen dienstlichen Beurteilung ist § 51 Abs. 1 Satz 1 LBG. Danach sind Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamtinnen und Beamten in regelmäßigen Zeitabständen zu beurteilen.

19

a) Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung hat sich deshalb darauf zu beschränken, ob der Dienstherr den rechtlichen Rahmen und die anzuwendenden Begriffe zutreffend gewürdigt, ob er richtige Sachverhaltsannahmen zugrunde gelegt und ob er allgemein gültige Wertmaßstäbe beachtet und sachfremde Erwägungen unterlassen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen in Einklang stehen (vgl. zuletzt VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.6.2016 - 4 S 126/15 -, juris Rn. 47 m.w.N.).

20

b) Der Dienstherr ist befugt, nach seinem Ermessen die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.04.2013 - 2 B 134.11 -, IÖD 2013, 146; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 25.09.2006 - 4 S 2087/03 -, juris). Der Aussagegehalt der Noten ist dann zwar für die verschiedenen Beurteilungszeiträume unterschiedlich. Ausschlaggebend ist jedoch die gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabes auf alle – erstmals oder wiederholt – zu Beurteilenden; auch wer früher bereits eine höhere Note erhalten hatte, ist für den neuen Beurteilungszeitraum an den neuen Maßstäben zu messen, so dass er möglicherweise bei gleichgebliebener Leistung eine niedrigere Gesamtnote erhält. Unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der Art. 3 Abs. 1 GG entsprechende sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt (BVerwG, Urt. v. 26.06.1980 - 2 C 13.79 -, DÖD 1980, 224).

21

c) Nach Nr. 5.5 BRL, die gemäß Nr. 19.2 BRL bereits ab 01.02.2015 in Kraft war, ist das zusammenfassende Ergebnis der Leistungsbeurteilung gemäß § 4 Abs. 2 BeurtVO durch eine Gesamtwürdigung unter Berücksichtigung der Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale festzulegen.

22

Im Unterschied zu den Einzelbewertungen bedarf das Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung in der Regel einer gesonderten Begründung, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbegründungen hergeleitet wird (BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, IÖD 2016, 50). Dem gesetzlichen Beurteilungssystem liegt die Vorstellung zugrunde, dass die dienstliche Beurteilung an den Auswahlkriterien des Art. 33 Abs. 2 GG zu orientieren ist, damit sie die Grundlage für nachfolgende Auswahlentscheidungen darstellen kann (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -, BVerfGK 12, 106, 109; Kammerbeschl. v. 11.05.2011 - 2 BvR 764/11 -, BVerfGK 18, 423, 427 f.; BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Urt. v. 04.11.2010 - 2 C 16.09 -, BVerwGE 138, 102 Rn. 46). Wie die einzelnen Auswahlkriterien zu gewichten sind, gibt Art. 33 Abs. 2 GG nicht unmittelbar vor. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens ist es daher Sache des Dienstherrn, festzulegen, welches Gewicht er den einzelnen Merkmalen beimessen will (vgl. BVerfG, Kammerbeschl. v. 05.09.2007 - 2 BvR 1855/07 -, BVerfGK 12, 106, 108; Kammerbeschl. v. 17.01.2014 - 1 BvR 3544/13 -, juris Rn. 15). Das abschließende Gesamturteil ist durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden (BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Beschl. v. 25.10.2011 - 2 VR 4.11 -, Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 50 Rn. 15 m.w.N.). Diese Gewichtung bedarf schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.). Gesamturteil und Einzelbewertungen einer dienstlichen Beurteilung müssen in dem Sinne miteinander übereinstimmen, dass sich das Gesamturteil nachvollziehbar und plausibel aus den Einzelbewertungen herleiten lässt (BVerwG, Urt. v 17.09.2015 - 2 C 27.14 -, a.a.O.; Urt. v. 21.03.2007 - 2 C 2.06 -, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 27 Rn. 14 m.w.N.).

23

d) Liegt eine nicht unerhebliche Verschlechterung im Gesamturteil einer dienstlichen Beurteilung vor, bedarf diese einer Begründung, da nur so das neue, in erheblichem Ausmaß verschlechterte Gesamturteil vom betroffenen Beamten nachvollzogen werden kann (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2016 - 2 VR 1.16 -, IÖD 2017, 38). Die Begründung des Gesamturteils hat schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren. Ansonsten käme die besondere Bedeutung, die dem Gesamturteil im Vergleich zu den Einzelbewertungen zukommt, nicht zum Tragen. Die Einheitlichkeit der Maßstäbe, die der Bildung des Gesamturteils zugrunde zu liegen hat, kann nur dann hinreichend gewährleistet und ggf. gerichtlich überprüft werden, wenn diese von vorneherein in der Beurteilung niedergelegt ist (BVerwG, Beschl. v. 21.12.2016, a.a.O.).

24

2. Ausgehend von diesen Grundsätzen begegnet die Begründung der dienstlichen Beurteilung der Klägerin vom 01.02.2015 durchgreifenden rechtlichen Bedenken. In der streitgegenständlichen dienstlichen Beurteilung wurde die Klägerin im Vergleich zur vorangehenden dienstlichen Beurteilung erheblich schlechter beurteilt (a). Die dienstliche Beurteilung enthält hierfür keine Begründung (b).

25

a) Entgegen der Auffassung des Beklagten hat sich die Klägerin in der Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015 materiell erheblich gegenüber der vorangehenden dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2012 verschlechtert.

26

aa) Bei lediglich formaler Betrachtung hat die Klägerin zwar sowohl in der angegriffenen dienstlichen Beurteilung als auch in der vorangehenden eine Gesamtnote von 7 Punkten erhalten. Die Noten aus den früheren Beurteilungszeiträumen sind durch die Einführung eines neuen Beurteilungsmaßstabs jedoch nur noch eingeschränkt mit Noten vergleichbar, die nach dem aktuellen Beurteilungsmaßstab erteilt wurden. Es ist daher auf eine materielle Verschlechterung abzustellen.

27

bb) Ein gewichtiges Indiz dafür, dass eine erhebliche, begründungsbedürftige materielle Verschlechterung in der dienstlichen Beurteilung der Beamtin vorliegt, kann sich aus einer signifikanten Verschlechterung ihrer Platzierung innerhalb ihrer Vergleichsgruppe im Vergleich zu ihrer Platzierung bei der vorangehenden Beurteilungsrunde ergeben. Da die dienstliche Beurteilung in erster Linie der Auswahl für die Vergabe von Beförderungsämtern dient, kann ein relativer Vergleich der Beurteilungen der Beamtin mit den Beurteilungen ihrer potentiellen Konkurrentinnen und Konkurrenten um eine Beförderung in ihrer Vergleichsgruppe eine Möglichkeit darstellen, um eine begründungsbedürftige materielle Verschlechterung aufzudecken.

28

Zwar muss in den Blick genommen werden, dass ein solcher Vergleich gewisse Unschärfen aufweist. Eine Ungenauigkeit des Vergleichs besteht darin, dass die Vergleichsgruppe der beurteilten Beamtinnen und Beamten ständig wechselt – etwa durch Beförderungen in oder aus der Gruppe, das Ausscheiden aus dem Amt, Neuernennungen, Versetzungen oder Rückkehr aus Erziehungszeiten – und keine Personenidentität bei den zu vergleichenden Gruppen der aktuellen und der vorangehenden Beurteilungsrunde besteht. Ferner sind größere Leistungssteigerungen der einzelnen Konkurrenten denkbar, so dass diese bei gleichbleibender Leistung der Klägerin diese übertreffen. Andererseits ist auch die Möglichkeit ins Auge zu fassen, dass es Konkurrenten gibt, die im Vergleich zu ihrer vorherigen Beurteilung einen Leistungsabfall zeigen. Bei einer ausreichend großen Vergleichsgruppe ist davon auszugehen, dass – sofern nicht gegenteilige Anhaltspunkte bestehen – solche Umstände sich im Durchschnitt ausgleichen und sich im Ergebnis nur marginal auf die Platzierung der Klägerin in der Gruppe auswirken, ihre Platzierung also im Wesentlichen nur von ihrer eigenen Leistung abhängt. Unter Abwägung mit dem aufgezeigten Umfang der Ungenauigkeiten und der andernfalls bestehenden Schwierigkeiten des Nachweises ist ein Vergleich sinnvoll und aussagekräftig genug, um eine erhebliche materielle Verschlechterung aufzeigen zu können. Da zudem die Begründungsbedürftigkeit nicht durch jede Verschlechterung sondern nur durch eine erhebliche Verschlechterung ausgelöst wird, sind die beschriebenen Ungenauigkeiten des Vergleichs auch hinnehmbar.

29

cc) Nach dem danach anzustellenden Vergleich ergibt sich in den mit 28 bzw. 30 Personen noch ausreichend großen Vergleichsgruppen eine erhebliche materielle Verschlechterung der Klägerin in der dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 01.02.2015. Nach der anonymisierten Beurteilungsliste der Beurteilungen zum Stichtag 01.02.2012 befand sich die Klägerin zusammen mit anderen gleich Beurteilten auf Platz 4 bis 12 von 28 Personen in ihrer Vergleichsgruppe zwar nicht in der Spitzengruppe, aber deutlich in der besseren Hälfte der Vergleichsgruppe. Nach der anonymisierten Beurteilungsliste der Beurteilungen zum Stichtag 01.02.2015 befindet sie sich gemeinsam mit anderen gleich Beurteilten auf Platz 24 bis 28 von 30 Personen ihrer Vergleichsgruppe. Damit liegt die Klägerin nunmehr in der Schlussgruppe innerhalb ihrer Vergleichsgruppe. Zwischen einer Position deutlich in der besseren Hälfte der Vergleichsgruppe zu einer Position am Schluss der Vergleichsgruppe besteht ein signifikanter Unterschied. Auch unter Berücksichtigung der oben genannten Unschärfen des Vergleichs zeigt dieser eine erhebliche materielle Verschlechterung der Leistung der Klägerin auf. Der Beklagte hat nicht vorgetragen und es ist auch nicht ersichtlich, dass sich diese Verschlechterung der Platzierung der Klägerin durch Ursachen unabhängig von ihrer Leistung erklärt, etwa durch eine größere Leistungssteigerung ihrer Konkurrentinnen und Konkurrenten in der Vergleichsgruppe.

30

b) Die nicht unerhebliche Verschlechterung im Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung der Klägerin wurde nicht ausreichend begründet.

31

Die Einführung eines neuen Beurteilungsmaßstabs entbindet den Dienstherrn nicht von der Verpflichtung, eine erhebliche Verschlechterung zu begründen, da der Grund für die Begründungspflicht, die Nachvollziehbarkeit für den betroffenen Beamten zu gewährleisten, dadurch nicht entfällt.

32

In der knappen textlichen Begründung des Gesamturteils der Endbeurteilung wird eine Verschlechterung der Klägerin nicht thematisiert. Eine nachträgliche Plausibilisierung ist nicht möglich. Im Übrigen ist eine solche auch nicht erfolgt, da der Beklagte wie bereits im Widerspruchsverfahren die Ansicht vertritt, die Klägerin habe sich nicht verschlechtert.

33

In der neuerlichen dienstlichen Beurteilung wird der Beklagte im Rahmen des Gesamturteils die Verschlechterung zu begründen haben, wenn er an dieser festhalten will. Wollte der Beklagte hingegen die Klägerin im Vergleich zur vorangehenden dienstlichen Beurteilung nicht erheblich schlechter beurteilen, wird er dies unter Einbeziehung der Einzelmerkmale im Gesamturteil zum Ausdruck bringen müssen.

III.

34

Die Entscheidung über die Kosten des Rechtsstreits ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

35

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 analog, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

V.

36

Die Berufung war nicht zuzulassen, da keiner der Berufungszulassungsgründe des § 124 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 124a Abs. 1 VwGO gegeben ist.

37

Beschluss vom 6. Juli 2017

38

Der Streitwert wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

39

Die Streitwertfestsetzung erfolgt gemäß § 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nr. 10.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung vom 18.07.2013 (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 15.06.2016 - 4 S 126/15 -, juris).

40

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.