Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-02-26, Aktenzeichen 15 A 527/00
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0226.15A527.00.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten um die Erstattung von Aufwendungen für die Aufnahme
und Unterbringung ausländischer Flüchtlinge.

3

Unter dem 7. Juli 1997 forderte die Klägerin bei der Beklagten zum Stichtag
30. Juni 1997 für das dritte Quartal 1997 die Erstattung der Aufwendungen für
31 bosnische Bürgerkriegsflüchtlinge an, deren Abschiebung ausgesetzt war und im
Bezug regelmäßig wiederkehrender Leistungen standen. Mit Bescheid vom
14. August 1997 gewährte die Beklagte der Klägerin hierfür Landesmittel in Höhe
von 62.775,-- DM, was einer Leistungspauschale von 1.935,-- DM und einer
Betreuungspauschale von 90,-- DM für jede Person entsprach.

4

Mit Schreiben vom 13. Oktober 1997, das am Folgetag bei der Beklagten
einging, teilte die Klägerin mit, dass bei der Anforderung der Pauschale irrtümlich nur
der Personenkreis gemeldet worden sei, der sich noch keine drei Jahre in der
Bundesrepublik Deutschland aufhalte. Hierbei sei Art. 4 Nr. 1 des Vierten Gesetzes
zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom 29. November 1994 übersehen
worden. Deshalb seien 43 Flüchtlinge zu wenig gemeldet worden. Ein
entsprechendes Anforderungsformular fügte die Klägerin bei.

5

Unter dem 14. Oktober 1997 führte die Beklagte unter Hinweis auf eine zuvor
ergangene Rundverfügung aus, dass es sich bei den in §§ 4 und 6 des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes bestimmten Fristen um gesetzliche Fristen handele.
Verspätete Meldungen sowie Nachmeldungen zur angegebenen Personenzahl seien
grundsätzlich nur unter den Voraussetzungen der Wiedereinsetzung in den vorigen
Stand möglich. Die Klägerin teilte daraufhin unter dem 3. November 1997 mit, dass
für die Meldung im Juli 1997 eine genaue Ermittlung der Zahl der Flüchtlinge anhand
der vom Ausländeramt überlassenen Liste vorgenommen worden sei, um die
Meldung zu vieler Personen zu vermeiden. Gleichzeitig habe man mit Blick auf die
gesetzliche Änderungen den Gesamtbestand der bosnischen Bürgerkriegsflüchtlinge
ermittelt. Bei der Beantragung sei es dann zu dem Irrtum gekommen, dessen Grund
nicht mehr nachzuvollziehen sei. Die Klägerin bat um Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand und um Berücksichtigung der nachträglich gemeldeten Personen.

6

Mit Bescheid vom 18. Dezember 1997 lehnte die Beklagte die weitergehende
Erstattung ab. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand könne nicht gewährt werden,
weil die Klägerin die gesetzlich bestimmte Frist schuldhaft versäumt habe.

7

Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch. Sie vertrat die Auffassung, dass § 4
Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes keine Ausschlussfrist begründe, sondern
lediglich eine Ordnungsvorschrift darstelle.

8

Mit Bescheid vom 5. Mai 1998 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin
als unbegründet zurück.

9

Die Klägerin hat am 12. Juni 1998 beim Verwaltungsgericht Köln Klage erhoben.
Sie hat vorgetragen: Der gesetzlichen Regelung sei eine Ausschlussfrist nicht zu
entnehmen. Es liege nichts dafür vor, dass der Gesetzgeber im Verhältnis zweier
öffentlich-rechtlicher Körperschaften eine derart kurze Frist habe bestimmen wollen.
Folge einer Fristversäumung könne nur sein, dass die Gemeinden die
Vierteljahrespauschalen nicht zu den im Gesetz genannten Terminen erhielten. Die
Einhaltung der Frist liege daher im eigenen Zinsinteresse der Gemeinden.

10

Die Klägerin hat beantragt,

11

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 18. Dezember 1997 in
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Mai 1998 zu verpflichten, der Klägerin
87.075,-- DM zu erstatten.

12

Die Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Sie hat vorgetragen: § 4 Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes ordne eine
Verfahrensfrist mit der Möglichkeit der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand an.
Die gesetzlich festgelegte Abfolge von Stichtag, Meldefrist und Zahlungsfrist
beschreibe den Verfahrensgang so konkret und bindend, dass der gesetzgeberische
Wille erkennbar darauf gerichtet sei, Nachmeldungen nur in besonderen
Ausnahmefällen zuzulassen. Für den Regelfall habe der Gesetzgeber eine
kurzfristige, einmalige und abschließende Befassung der Verwaltung mit dem
Meldestichtag festschreiben wollen. Hierfür sprächen gerade Gesichtspunkte der
Verwaltungsvereinfachung.

15

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Beklagte
entsprechend dem Antrag der Klägerin zur Erstattung verpflichtet.

16

Hiergegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung der
Beklagten. Sie trägt vor: Bereits der Wortlaut der Vorschrift spreche gegen die vom
Verwaltungsgericht gefundene Auslegung als sanktionslose Verfahrensvorschrift. § 4
Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes begründe die eindeutige Verpflichtung der
Gemeinden zu einer fristgemäßen Meldung der Zahl der Flüchtlinge. Der Vorschrift
sei zwar keine gesetzliche Ausschlussfrist zu entnehmen, wohl aber eine sonstige
gesetzliche Frist, binnen derer die Ansprüche zu stellen seien und deren
Versäumung nur in den Fällen der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand heilbar
sei. Sie mache deutlich, dass der Erstattungsbetrag von der gemeldeten Zahl der
Flüchtlinge und nicht von deren tatsächlicher Zahl abhänge. Eine Auslegung als
unverbindliche Verfahrensvorschrift lasse sich nicht aus dem Vergleich mit der bis
zum 1. Januar 1995 bestehenden Regelung herleiten, die eine gesetzliche Frist nicht
angeordnet habe. Sie ergebe sich auch nicht aus der Gesetzgebungsgeschichte,
insbesondere nicht daraus, dass die Vorschrift auf eine Forderung der kommunalen
Spitzenverbände zurückgehe. Der Sinn der Fristbestimmung bestehe in einer
Vereinfachung des Verfahrensablaufs. Den Bezirksregierungen solle es ermöglicht
werden, binnen kurzer Frist einen Überblick über die von den Gemeinden für das
jeweilige Quartal gestellten Ansprüche zu erhalten. Die Vorschrift stelle einen
sachgerechten Ausgleich zwischen diesem Interesse und dem Interesse der
Gemeinden an einer möglichst schnellen Zuweisung der begehrten Mittel dar. Nach
der vom Verwaltungsgericht gefundenen Auslegung sei das Verfahren der
quartalsweisen Abrechnung niemals abgeschlossen. Die Frist sei schließlich auch
nicht unzumutbar kurz bemessen. Dies werde dadurch deutlich, dass die
Abrechnung mit den Gemeinden nach der Überwindung von Anfangsschwierigkeiten
infolge der gesetzlichen Neuregelung nunmehr insgesamt problemlos verlaufe.
Zudem sei es den Gemeinden jederzeit möglich, den Bestand der ausländischen
Flüchtlinge mit den Mitteln der elektronischen Datenverarbeitung zeitnah zu erfassen
und der Bezirksregierung zu melden.

17

Die Beklagte beantragt,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

19

Die Klägerin beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Sie verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung und tritt dem Vorbringen der
Beklagten entgegen: Weder der Wortlaut noch der Sinn der Regelung sprächen für
die Auslegung der Beklagten. Entsprechendes ergebe sich auch nicht aus der
Gesetzgebungsgeschichte.

22

Der Wortlaut der Vorschrift lasse jeden Hinweis auf die mit einer Fristversäumung
verbundene Rechtsfolge vermissen. Die Gesetzgebungsgeschichte zeige, dass der
Gesetzgeber durch die Einführung eines pauschalen quartalsweisen
Erstattungssystems den Gemeinden habe entgegenkommen wollen. Dem
widerspreche die Annahme einer außergewöhnlich kurzen Frist. Diese sei in der
Praxis nicht umsetzbar, was durch die Auskunft des
Gemeindeversicherungsverbandes bestätigt werde, wonach allein dort 87 Städte
und Gemeinden aus Nordrhein-Westfalen registriert seien, die Erstattungsansprüche
verloren hätten. Das Gesamtvolumen der vermeintlich schuldhaft nicht innerhalb der
Frist gemeldeten Beträge belaufe sich auf ca. 9,6 Mio. DM. Eine Antragsfrist sei auch
nicht durch Gesichtspunkte der Verwaltungsvereinfachung geboten. Mit der
Bestimmung von Stichtagen und Meldungs- bzw. Auszahlungsterminen sei die
bestehende Regelung bereits an den Geboten der Verwaltungseffizienz ausgerichtet.
Die Klägerin verweist überdies auf Art. 78 Abs. 3 der Landesverfassung Nordrhein-
Westfalen.

23

Die Klägerin hat vor der mündlichen Verhandlung ein von

24

erstelltes Rechtsgutachten
zur Rechtsnatur der Meldefristen nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz und dem
Landesaufnahmegesetz überreicht. Die Beklagte hat ein Zweitexemplar des
Gutachtens erhalten.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des
Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des von
der Beklagten übersandten Verwaltungsvorgangs sowie des genannten
Rechtsgutachtens Bezug genommen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Die Berufung ist nicht begründet.

28

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben. Die Klage ist
begründet.

29

Die Ablehnung der pauschalen Erstattung für weitere 43 ausländische
Flüchtlinge durch die Beklagte ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

30

Die Klägerin hat einen entsprechenden Anspruch auf Erstattung ihrer
Aufwendungen im dritten Quartal 1997. Dieser findet seine Rechtsgrundlage in Art. 4
Nr. 1 des 4. Gesetzes zur Änderung des Flüchtlingsaufnahmegesetzes vom
29. November 1994 (GV NRW S. 1087) in Verbindung mit § 4 Abs. 1 und 2 des
Flüchtlingsaufnahmegesetzes in der Fassung des 5. Änderungsgesetzes vom 18.
Februar 1997 (GV NRW S. 24) - FlüAG 1997 -. Hiernach wird eine pauschale
Erstattung auch für diejenigen Flüchtlinge aus Bosnien und Herzegowina gewährt,
für die vor dem 1. Januar 1995 die Aussetzung der Abschiebung nach § 54 AuslG
angeordnet worden ist. Für diesen Personenkreis beginnt die Anrechnung und
Erstattung am 1. Januar 1995 und endet mit Ablauf des 31. Dezember 1997.

31

Es ist zwischen den Beteiligten unstreitig, dass sich im dritten Quartal 1997
43 Personen aus dieser Gruppe im Gebiet der Klägerin aufhielten, die Leistungen
der in § 4 Abs. 1 FlüAG 1997 angesprochenen Art erhielten. Der hiernach
bestehende Anspruch auf Erstattung einer Vierteljahrespauschale in Höhe von
1.935,-- DM sowie einer Betreuungspauschale von 90,-- DM für jede dieser Personen
ist nicht dadurch ausgeschlossen, dass die Klägerin die Erstattung erst am 14.
Oktober 1997 und damit nach dem in § 4 Abs. 3 des Flüchtlingsaufnahmegesetzes in
der Fassung des Änderungsgesetzes vom 29. November 1994 - FlüAG 1994 -
bestimmten Meldezeitpunkt beantragt hat. Nach dieser - durch das 5.
Änderungsgesetz unberührt gebliebenen - Vorschrift haben die Gemeinden die Zahl
der ausländischen Flüchtlinge an den Stichtagen 31. Dezember, 31. März, 30. Juni
und 30. September jeweils bis zum darauf folgenden 15. Januar, 15. April, 15. Juli
und 15. Oktober der Bezirksregierung zu melden. Diese weist die entsprechenden
Pauschalbeträge zum 1. März, 1. Juni, 1. September und 1. Dezember eines jeden
Jahres den Gemeinden zu.

32

Die hiernach begründete Verpflichtung der Klägerin, die Zahl der
erstattungsrelevanten ausländischen Flüchtlinge quartalsweise bis zu gesetzlich
bestimmten Zeitpunkten der Bezirksregierung zu melden, steht der Geltendmachung
des Anspruchs auf Erstattung für die erst am 14. Oktober 1997 für das dritten Quartal
1997 gemeldeten Flüchtlinge nicht entgegen. § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 enthält keine
gesetzliche Antragsfrist, sondern stellt eine das Melde- und Auszahlungsverfahren
regelnde Ordnungsvorschrift dar. Auf die Frage einer Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand kommt es mithin nicht an.

33

Zutreffend gehen die Beteiligten nunmehr übereinstimmend davon aus, dass § 4
Abs. 3 FlüAG 1994 keine materiell-rechtliche Ausschlussfrist begründet. Diese setzt
voraus, dass dem einschlägigen Fachrecht zu entnehmen ist, dass die
Nichteinhaltung einer Frist den Verlust einer materiell-rechtlichen Rechtsposition oder
jedenfalls der Klagbarkeit des materiellen Rechts zur Folge hat. Materiell-rechtliche
Ausschlussfristen sind für Behörden und Beteiligte gleichermaßen verbindlich und
stehen nicht zur Disposition der Verwaltung oder der Gerichte. Nach Ablauf der Frist
geht der Anspruch - ohne dass es auf die Ursache der Fristversäumung ankommt -
unter oder kann nicht mehr geltend gemacht werden, sofern nicht das einschlägige
Recht eine Ausnahme gestattet.

34

BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 38/95 -, NJW 1997, 2966 (2968); vgl.
auch: Urteil vom 24. Mai 1996 - 4 A 38/95 -, NVwZ 1997, 489; Urteil vom 3. Juni
1988 - 8 C 79/86 -, NVwZ 1988, 1128; Urteil vom 6. Februar 1986 - 3 C 42.85 -,
BVerwGE 72, 368 (370 f.); Urteil vom 17. Juli 1980 - 7 C 101.78 -, BVerwGE 60, 297
(309); Haueisen, Zur Bedeutung der Antragsfristen bei öffentlich-rechtlichen
Leistungen, NJW 1966, 1433; Linhart, Fristen und Termine im Verwaltungsrecht,
1984, S. 16.

35

Ausschlussfristen dieser Art bedürfen einer gesetzlichen Grundlage, weil mit ihrer
Versäumung der Verlust einer gesetzlich begründeten Rechtsposition bzw. ihrer
Klagbarkeit verbunden ist.

36

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Oktober 1993 - 6 C 10/92 -, NVwZ 1994, 575;
Neumann, Die Entwicklung des Verwaltungsrechts, NVwZ 2000, 1244 (1247).

37

Sie finden ihre Rechtfertigung in dem rechtsstaatlichen Grundsatz der
Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens, dem vom Gesetzgeber in einzelnen
Sachbereichen der Vorrang vor dem Gebot materieller Gerechtigkeit eingeräumt
wird.

38

BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 1982 - 2 BvR 893/79 -, NJW 1984,
2148.

39

Hauptanwendungsfälle sind etwa das Subventionsrecht, das
Kriegsfolgenbereinigungsrecht, das Recht zur Regelung offener Vermögensfragen
oder das Planungsrecht. Hier dienen materiell-rechtliche Ausschlussfristen in erster
Linie dem Zweck, dem übermächtigen Interesse der Rechtssicherheit zu
entsprechen, etwa um eine Verteilung haushaltsmäßig begrenzter Subventionsmittel
in angemessener Zeit zu gewährleisten oder - wie im Kriegsfolgenrecht - einen
Überblick über die noch auf den Ausgleichsfonds zukommenden Ansprüche mit dem
Ziel einer Abschlussgesetzgebung zu ermöglichen oder - wie im Planungsrecht -
binnen eines bestimmten Zeitraums Gewissheit über den Stand plan- und
vorhabenbezogener Einwendungen zu erhalten.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2000 - 8 C 22.99 -, BVerwGE 111, 83; Urteil
vom 6. Februar 1986 - 3 C 42.85 -, BVerwGE 72, 369 (371); Überblick bei: Clausen,
in: Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 6. Auflage 1999, § 31 Rn. 3.2.2.

41

Wegen der mit der Fristversäumung verbundenen einschneidenden Rechtsfolge
bedürfen materiell-rechtliche Fristen wenn nicht schon der ausdrücklichen
Bezeichnung im Gesetz, so doch eines hinreichenden Anhalts im einschlägigen
Fachrecht dahingehend, der Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse an der
Einhaltung der Frist den Vorrang vor dem Interesse des Antragstellers an deren
nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumung
eingeräumt.

42

BVerwG, Urteil vom 18. April 1997 - 8 C 38/95 -, NJW 1997, 2966 (2968).

43

Ein solcher Anhaltspunkt ist der Vorschrift des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 nicht zu
entnehmen. Sie trifft weder unmittelbar noch mittelbar eine Aussage über einen
möglichen Verlust des materiellen Erstattungsanspruchs bei einer Meldung nach
dem gesetzlich bestimmten Termin und unterscheidet sich damit deutlich von den
Vorschriften, bei denen die Rechtsprechung eine materiell-rechtliche Ausschlussfrist
bejaht hat.

44

Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 4. März 1993 - 5 C 6.91 -, Buchholz 435.12 § 111
SGB X (zu § 111 SGB X); Beschluss vom 20. Dezember 1990 - 7 B 167.90 -,
Buchholz 421.2 Nr. 133 (zu hochschulrechtlichen Stichtagsregelungen); Urteil vom
6. Februar 1986 - 3 C 42.85 -, Buchholz 427.2 § 28 FG Nr. 11 (zu § 28 Abs. 2 Satz 1
FG).

45

§ 4 Abs. 3 FlüAG 1994 bietet aber auch keinen hinreichenden Anhaltspunkt für
eine sonstige gesetzlichen Frist, hinsichtlich derer über eine Wiedereinsetzung in den
vorigen Stand nach § 32 VwVfG NRW zu entscheiden wäre. Der Beklagten ist zwar
darin zuzustimmen, dass der Gesetzgeber mit der vorgegebenen Abfolge von
Stichtag, Meldetag und Zahlungstermin den Verfahrensgang für die beteiligten
Gemeinden und die zuständigen Bezirksregierungen konkret und bindend
umschreibt. Hiermit ist jedoch noch keine Aussage über die Rechtsfolge einer
verspäteten Quartalsmeldung getroffen.

46

Eine gesetzliche Frist zur Beantragung der Landeserstattung sind dem Wortlaut,
dem durch die Gesetzgebungsgeschichte belegten Sinn der Vorschrift und ihrer
Stellung im System kommunaler Finanzausstattung nicht zu entnehmen. Der Senat
folgt insoweit der Begründung des angegriffenen Urteils und nimmt ergänzend
hierauf Bezug.

47

Der Wortlaut des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 erschöpft sich in der Meldeverpflichtung
("Die Gemeinden haben ... der Bezirksregierung zu melden"). Bezugspunkt der den
Gemeinden auferlegten Verpflichtung ist damit die Meldung der Zahl der Flüchtlinge.
Damit ist vom Wortlaut eine Verpflichtung zur fristgemäßen Beantragung der
Landeserstattung jedenfalls nicht von vornherein umfasst. § 4 Abs. 3 FlüAG 1994
unterscheidet sich zudem mit der gewählten Formulierung erheblich von den
Vorschriften des 4. Änderungsgesetzes, die eine Antragsfrist begründen. So
bestimmt Art. 4 Nr. 2 des Gesetzes, dass Ansprüche auf Erstattung der vom 1.
Januar 1994 bis zum 31.12.1994 entstandenen Aufwendungen nur bis zum 1. Juni
1995 geltend gemacht werden können. Gleiches schreibt Art. 5 Nr. 1 des Gesetzes
für die diesen Zeitraum betreffenden Ansprüche auf Erstattung der Aufwendungen
nach dem Landesaufnahmegesetz vor. Beide Regelungen sprechen die
Geltendmachung der Ansprüche deutlich an und setzen hierfür einen Endtermin. Auf
dieser Grundlage hat der Senat für Art. 4 Nr. 2 des Änderungsgesetzes entschieden,
dass dieser eine gesetzliche Frist begründet, wobei offen blieb, ob gegen deren
Versäumung die Möglichkeit der Wiedereinsetzung besteht oder ob es sich um eine
Ausschlussfrist handelt, bei der eine solche Möglichkeit nicht besteht.

48

Urteil des Senats vom 20. November 2001 - 15 A 3420/97 - (Seite 14 des
amtlichen Entscheidungsabdrucks).

49

Von diesen Vorschriften hebt sich Formulierung des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 ab.
Sie beschränkt sich auf die Festlegung der wechselseitigen Melde- und
Zahlungstermine. Es kann nicht ohne weitergehende Anhaltspunkte unterstellt
werden, der Gesetzgeber habe sich in demselben Gesetz für vergleichbare
Sachverhalte einer solch unterschiedlichen sprachlichen Gestaltung bedient. Dies gilt
auch mit Blick auf die vom Verwaltungsgericht herangezogene Vorschrift des durch
Art. I Nr. 5 des Nachtragshaushaltsgesetzes vom 27. September 1994 (GV NRW S.
872) in das Haushaltsgesetz 1994 eingefügten § 10 b. Hiernach waren die bis zum
31. Dezember 1993 entstandenen Erstattungsansprüche der Gemeinden und
Gemeindeverbände gegen das Land nach dem Flüchtlingsaufnahmegesetz und nach
dem Landesaufnahmegesetz binnen einer Ausschlussfrist anzumelden, die mit dem
15. Oktober 1994 ablief. Die vom Gesetzgeber gewollte Rechtsnatur der Frist - dort
als Ausschlussfrist bezeichnet - war damit sogar im Gesetz selbst angesprochen und
der Ausschluss späterer Ansprüche bereits nach dem Wortlaut der Vorschrift deutlich
erkennbar.

50

Auch der durch die Gesetzgebungsmaterialien belegte Sinn des § 4 Abs. 3
FlüAG 1994 spricht gegen die Annahme einer Antragsfrist. Die Neuregelung des
Erstattungsverfahrens durch das Änderungsgesetz vom 29. November 1994 erfolgte
in Zusammenhang mit einer umfassenden Umgestaltung der bisherigen
Erstattungsregelungen. Das bisherige System einer einzelfallbezogenen
Kostenerstattung wurde vom Gesetzgeber als zu differenziert und
verwaltungsaufwändig empfunden und sollte durch ein einfacher zu handhabendes
pauschales Erstattungssystem ersetzt werden.

51

LT-Drs. 11/7319, Seiten 2 und 25.

52

Hierbei wurden der bisherige Einzelnachweis der Sozialhilfeaufwendungen durch
ein System von Vierteljahrespauschalen ersetzt und die Kostenregelung für die
Unterbringung in Übergangsheimen ersatzlos gestrichen. Die bis dahin nicht
gesetzlich fristgebundene Abwicklung der Zahlungsvorgänge wurde durch den
streitbefangenen Melderhythmus und entsprechende Auszahlungstermine abgelöst.
Hierbei dienten die angesprochenen Übergangsregelungen der zügigen Umsetzung
des neuen Abrechnungssystems. Die gesetzliche Fristsetzung hatte insoweit
erkennbar den Zweck, die Verwaltungsverfahren nach altem Recht binnen eines
angemessenen Zeitraums abzuschließen und das Erstattungsverfahren nicht
weiterhin mit nachgeschobenen Erstattungsanträgen zu belasten. Dies war
insbesondere deshalb naheliegend und sinnvoll, weil die Anträge auf Gewährung von
Zuwendungen für die Errichtung und Einrichtung von Übergangsheimen nach § 6
Abs. 1 FlüAG 1984,

53

vgl. hierzu Urteil des Senats vom 8. Januar 2002 - 15 A 2052/99 -,

54

aber auch die Erstattung der Aufwendungen zu Gunsten der Träger der
Sozialhilfe mit dem erheblichen Verwaltungsaufwand verbunden waren, der letztlich
ausschlaggebend für die gesetzliche Neuregelung war. Die Neuregelung erfolgte
damit insgesamt mit dem Ziel einer Vereinfachung und Beschleunigung. Auch § 4
Abs. 3 FlüAG 1994 dient dieser gesetzgeberischen Zielsetzung, ohne dass
Anhaltspunkte dafür bestehen, dass mit der Neuregelung die Einführung einer
gesetzlichen Antragsfrist beabsichtigt war. Der Gesetzentwurf ging in diesem Punkt
auf eine Anhörung der Vertreter der kommunalen Spitzenverbände zurück. Hiernach
sollte die Zuweisung der Landesmittel nicht mehr - wie zuvor in Nrn. 2.3.1 und 3.2
der Verwaltungsvorschriften zu § 6 FlüAG vom 15. September 1986 (SMBl. NRW
2410) - VV FlüAG 1984 - vorgesehen - haushaltsjährlich, sondern in Anlehnung an
die Statistik des Asylbewerberleistungsgesetzes auf der Grundlage von vier
Stichtagen jeweils zum Ende des Quartals erfolgen. Insoweit unverändert ist die
Neuregelung nach den Ausschussberatungen,

55

vgl. LT- Drs. 11/7946,

56

vom Gesetzgeber beschlossen worden. Die von den kommunalen
Spitzenverbänden in den Ausschusssitzungen vorgetragenen Bedenken gegen die
Neuregelung betrafen in erster Linie die Höhe der Finanzausstattung. Die
Rechtsnatur des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 ist auch in dieser Phase des
Gesetzgebungsverfahrens nicht zur Sprache gekommen. Es ist nichts dafür
ersichtlich, dass die Regelung von einer der beteiligen Seiten als gesetzliche
Antragsfrist aufgefasst worden wäre. Vor diesem Hintergrund weist das
Verwaltungsgericht in der angegriffenen Entscheidung zutreffend darauf hin, dass
nichts dafür spricht, dass mit der Neuregelung eine Veränderung der bisherigen
Erstattungspraxis zu Lasten der Gemeinden beabsichtigt war. Vielmehr stand für den
Gesetzgeber das Ziel einer zeitnahen Finanzausstattung der Gemeinden erkennbar
im Vordergrund. Eine schnelle Erstattung der Aufwendungen war unter der Geltung
des FlüAG 1984 gerade nicht gewährleistet. Denn nach den VV FlüAG 1984 waren
die Gemeinden gehalten, die Erstattung bis zum 1. März eines jeden Jahres für das
vorausgegangene Haushaltsjahr zu beantragen. Die hiermit verbundene erhebliche
Vorfinanzierungslast wurde durch die gleichfalls vorgesehenen Abschlagszahlungen
zum 1. Mai eines jeden Jahres in Höhe von 60 v.H. der für das vorausgegangene
Haushaltsjahr erstatteten Ausgaben nur zum Teil abgemildert. Dies gilt insbesondere
für den Zeitraum bis zu der gesetzlichen Änderung zum 1. Januar 1995, der von
deutlich steigenden Asylbewerber- und Flüchtlingszahlen geprägt war. Es kann
daher nicht ohne weitere Anhaltspunkte im Gesetzgebungsverfahren davon
ausgegangen werden, der Gesetzgeber habe eine insgesamt gemeindefreundliche
Neuregelung, die auf Forderungen von kommunaler Seite zurückging, durch die
Einführung einer außergewöhnlich knappen Frist zu Lasten der Gemeinden
verschärfen wollen.

57

Ob dies auch mit Blick auf die durch Art. 78 Abs. 3 LV garantierte kommunale
Finanzausstattung bei Übernahme und Durchführung bestimmter öffentlicher
Aufgaben verneint werden kann, bedarf keiner abschließenden Entscheidung, da
bereits die Auslegung des einfachen Rechts keinen überzeugenden Hinweis auf eine
gesetzliche Antragsfrist ergibt. Nicht zu folgen ist der Auffassung der Beklagten, der
Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen sei
eine Auslegungshilfe im Sinne einer solchen Frist zu entnehmen. Der
Verfassungsgerichtshof hat sich in der von der Beklagten herangezogenen
Entscheidung mit der Vereinbarkeit einzelner Vorschriften des Änderungsgesetzes
vom 29. November 1994 hinsichtlich der Höhe und des sachlichen Umfangs der
Landeserstattung befasst.

58

Vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 9. Dezember 1996 - 11/95, 12/95, 15/95, 34/95 und
37/94 -, NWVBl. 1997, 129.

59

Aussagen zur Interpretation des Melde- und Erstattungssystems des § 4 Abs. 3
FlüAG 1994 sind der Entscheidung nicht zu entnehmen.

60

Eine Bewertung des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 als gesetzliche Fristbestimmung

61

ergibt sich auch nicht aus einem Vergleich mit dem gleichfalls durch das Gesetz
vom 29. November 1994 geänderten § 9 Abs. 3 des Landesaufnahmegesetzes -
LAufnG 1994 -. Hiernach ist für die Berechnung der Vierteljahresbeträge der zu den
Stichtagen vorhandene Bestand an Aussiedlern und Spätaussiedlern maßgebend,
der bis zu den entsprechenden Terminen der Landesstelle für Aussiedler,
Zuwanderer und ausländische Flüchtlinge gemeldet wurde. Im Unterschied zu § 4
Abs. 3 FlüAG 1994 ist hier bestimmt, dass davon ausgegangen wird, dass keine
Berechtigten in einem Übergangsheim untergebracht sind, wenn die Gemeinde zu
einem Stichtag keinen Bestand meldet. Den Gesetzesmaterialien ist zu dem mit
dieser gesetzlichen Vermutung verfolgten Zweck keine Aussage zu entnehmen. Es
liegt aber nahe anzunehmen, dass die Vorschrift auf dem Umstand beruht, dass
einzelne Gemeinden tatsächlich keine Aussiedler und Spätaussiedler beheimaten,
die in Übergangsheimen untergebracht sind und damit eine Erstattung nach § 9 Abs.
1 LAufnG 1994 von vornherein nicht in Betracht kommt. Hiermit fände auch die
abweichenden Regelung in § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 eine Erklärung. Denn die
Annahme, in einer Gemeinde befänden sich keine ausländischen Flüchtlinge, liegt
schon im Hinblick auf die gleichmäßige landesinterne Verteilung fern.

62

Zur landesinternen Verteilung von Asylbewerbern vgl. Marx,
Asylverfahrensgesetz, 2. Auflage 1999, § 50 Rn. 20 ff.

63

§ 9 Abs. 3 LAufnG 1994 stellt damit nur klar, dass eine Fehlanzeige entbehrlich
ist. Anhaltspunkte für die Auslegung des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 lassen sich aus der
Vorschrift nicht gewinnen.

64

Auch das weitere Vorbringen der Beklagten im Berufungsverfahren rechtfertigt
nicht die Annahme einer gesetzlichen Frist. Zwar trifft es zu, dass nach der
gesetzlichen Konzeption des Flüchtlingsaufnahmegesetzes die Höhe der
Finanzzuweisung vom jeweils gemeldeten Bestand abhängt. Damit ist aber noch
nichts für die Auslegung des § 4 Abs. 3 FlüAG 1994 ausgesagt. Denn die gesetzliche
Verknüpfung von Meldung und Auszahlung bedeutet nur, dass sich die Höhe des
Erstattungsbetrages nach der Zahl der gemeldeten Flüchtlinge bemisst. Meldet eine
Gemeinde den Bestand zu einem Termin nicht oder nicht vollständig, erhält sie
zunächst keine oder eine nur der gemeldeten Zahl entsprechende Landeserstattung.
Dies schließt die Berücksichtigung späterer Meldungen im Erstattungsverfahren nicht
aus.

65

Anhaltspunkte für die von der Beklagten vertretene Auffassung, der Gesetzgeber
habe mit dem 4. Änderungsgesetz die bis dahin durch Verwaltungsvorschrift
bestimmten Fristen nunmehr formell-gesetzlich regeln wollen, bestehen nicht. Sie
sind insbesondere den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen. Zudem zieht die
Beklagte selbst nicht in Zweifel, dass unter Geltung der bis zum 1. Januar 1995
bestehenden Rechtslage Erstattungsanträge trotz Überschreitung der durch die VV
FlüAG 1984 bestimmten Anmeldefristen nicht als verspätet abgelehnt wurden.

66

Schließlich spricht auch der mit der Einführung eines termingebundenen Melde-
und Erstattungssystems verbundene Zweck einer Verfahrensstraffung und
-beschleunigung nicht für die Annahme einer gesetzlichen Antragsfrist. Die Prüfung
der eingehenden Bestandsmeldungen beschränkt sich für die hiermit befassten
Bezirksregierungen grundsätzlich auf einen einfachen Rechenvorgang. Eine
Individualisierung der Erstattungsfälle findet nicht statt. Dementsprechend erfolgt die
Bewilligung stets für eine bestimmte Anzahl von Personen, ohne dass Rückschlüsse
auf die konkreten Erstattungsfälle möglich wären. Eine einzelfallbezogene Prüfung
wird für die Bezirksregierung erst bei Zweifeln an der Erstattungsberechtigung
notwendig.

67

Vgl. Urteil des Senats vom 8. Januar 2002 - 15 A 4707/99 - (Seiten 11 bis 13 des
amtlichen Entscheidungsabdrucks).

68

Vor diesem Hintergrund kommt es für die gebotene Verwaltungseffizienz nicht
entscheidend darauf an, wann der Bestand gemeldet wird. Dies gilt auch mit Blick auf
haushaltsrechtliche Gesichtspunkte. Denn es liegt nichts dafür vor, dass verspätete
Quartalsmeldungen die jährliche Haushaltsplanung des Landes nennenswert
beeinträchtigen und damit einer kalkulierbaren und verlässlichen Haushalts- und
Finanzwirtschaft zuwider laufen könnten. Zudem liegt eine zeitnahe Erstattung im
Eigeninteresse der betroffenen Gemeinden. Erheblich verspätete
Quartalsmeldungen dürften deshalb eher die Ausnahme bleiben. Dies entbindet die
Gemeinden allerdings nicht von der grundsätzlichen Verpflichtung, den Bestand
innerhalb des gesetzlich bestimmten Zeitraums zu melden. Diese kann von den
Aufsichtsbehörden gegebenenfalls mit aufsichtsrechtlichen Mitteln durchgesetzt
werden.

69

Ob, wie das Verwaltungsgericht meint, erheblich verspätete Bestandsmeldungen
nach Billigkeitsgesichtspunkten entsprechend § 31 Abs. 7 Satz 2 VwVfG NRW zu
behandeln sind oder ob und unter welchen Voraussetzungen der
Erstattungsanspruch der Verwirkung unterliegen kann, bedarf keiner abschließenden
Klärung. Denn die Klägerin hat die weiteren 43 Flüchtlinge noch innerhalb des
Meldezeitraums für das nachfolgende Quartal zur Erstattung angemeldet. Für eine
gravierende Verspätung, die zu solchen Überlegungen Anlass geben könnte, fehlen
damit zureichende Anhaltspunkte.

70

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

71

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

72

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

73