Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-26, Aktenzeichen 1 A 2603/05
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0226.1A2603.05.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrags
abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender
Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Der am 00.00.0000 geborene Kläger steht als Beamter bei der
Staatsanwaltschaft C. im Dienst des Beklagten.

3

Anlässlich seiner Bewerbung auf eine von mehreren ausgeschriebenen Stellen
eines/r Justizobersekretärs/-in im Generalstaatsanwaltschaftsbezirk I. wurde der
Kläger - seinerzeit noch im Amt eines Justizsekretärs - vom Leitenden
Oberstaatsanwalt in C. unter dem 8. Mai 2003 mit dem Gesamtleistungsurteil
„gut (an der unteren Grenze)" und dem Eignungsgesamturteil „- an der unteren
Grenze - besonders geeignet" beurteilt. Unter dem 25. September 2003 bewarb er
sich beim Präsidenten des Oberlandesgerichts in I. um die Zulassung zum
Vorbereitungsdienst für die Gerichtsvollzieherlaufbahn. Anlässlich dieser Bewerbung
wurde er erneut vom Leitenden Oberstaatsanwalt in C. unter dem
30. September 2003 mit dem Gesamtleistungsurteil „gut (an der unteren Grenze)"
beurteilt, wobei inhaltlich auf die vorangegangene Beurteilung vom 8. Mai 2003
Bezug genommen wurde. Aufgrund der Überbeurteilungen durch den
Generalstaatsanwalt in I. , jeweils datierend vom 4. Dezember 2003, wurden beide
Beurteilungsergebnisse auf „vollbefriedigend (an der oberen Grenze)" herabgesetzt.
Zur Begründung führte der Generalstaatsanwalt aus, dass auch er der Auffassung
sei, dass es sich bei dem Kläger um einen einsatzfreudigen und zuverlässigen
Beamten mit erfreulichen Fachkenntnissen handele. Für die vom Leitenden
Oberstaatsanwalt vorgenommene Anhebung des Gesamturteils auf „gut (an der
unteren Grenze)" könne er eine relevante Steigerung der Qualifikation aus dem
Gesamtzusammenhang der Beurteilung und des bisherigen Beurteilungsverlaufs bei
Berücksichtigung der aus der Beurteilungspraxis des hiesigen Bezirks gewonnenen
einheitlichen Maßstäbe nicht nachvollziehen.

4

Mit Schreiben vom 12. Dezember 2003 begehrte der Kläger die Abänderung der
Überbeurteilung. Zur Begründung trug er vor, dass sich der etwaige formelle Mangel
einer unzureichend begründeten Beurteilung nicht zu seinem Nachteil auswirken
dürfe. Der Leitende Oberstaatsanwalt habe keine Möglichkeit erhalten, diesen
Mangel zu beseitigen. Dass ihm der Leitende Oberstaatsanwalt eine Leistung
bescheinigt habe, welche die Anhebung auf „gut (an der unteren Grenze)"
rechtfertige, ergebe sich auch daraus, dass ihn die Behördenleitung seit dem
17. November 2003 mit der Schulung zukünftiger Serviceeinheitskräfte beauftragt
habe. Zudem sei es unverständlich, dass die Leistungsbenotung vom 8. Mai 2003
von „gut (an der unteren Grenze)" nachträglich auf „vollbefriedigend (an der oberen
Grenze)" herabgestuft werde, zumal am 30. September 2003 dieselbe
Leistungsbenotung „gut (an der unteren Grenze)" erteilt worden sei. Er habe in
Anbetracht des Umstands, dass es sich um eine Beurteilungszeitspanne von fast fünf
Monaten handele, darauf vertrauen dürfen, dass durch die erneute
Leistungsbeurteilung die vorherige bestätigt werde.

5

Mit Bescheid vom 29. Dezember 2003 lehnte der Generalstaatsanwalt eine
Abänderung der Überbeurteilung ab. Den am 29. Januar 2004 eingelegten
Widerspruch des Klägers wies er mit Bescheid vom 12. März 2004 als unbegründet
zurück. Zur Begründung führte er aus, nach Abschnitt II Nr. 1 der Allgemeinen
Verfügung des Justizministers über die dienstlichen Beurteilungen der Beamten vom
20. Januar 1972 erfolge die dienstliche Beurteilung durch den unmittelbaren
Dienstvorgesetzten sowie die höheren Dienstvorgesetzten. Von dieser
Beurteilungsermächtigung mache er zur Durchsetzung einheitlicher
Beurteilungsmaßstäbe und zur Sicherstellung der Bestenauslese Gebrauch. Seine
sog. Überbeurteilung sei rechtlich selbstständig und unterliege keiner Bindung an die
Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten. Könne der höhere
Dienstvorgesetzte sich dabei nicht auf eigene persönliche Eindrücke stützen,
stünden ihm andere Erkenntnisquellen zur Verfügung, so unter anderem auch die
Beurteilung und die darin enthaltenen Einzelbewertungen des unmittelbaren
Dienstvorgesetzten sowie der größere Überblick, die größere Erfahrung, die
größeren Vergleichsmöglichkeiten und die bessere Kenntnis der Anforderungen der
Ämter und Laufbahnen. Beurteilungsmaßstab für den Kläger seien vorliegend die
Anforderungen, die der Dienstherr an einen durchschnittlichen Beamten im jeweiligen
Statusamt der Laufbahn stelle und stellen könne, wobei die Bestimmung des
Anforderungsprofils dem Beurteilungsspielraum des Dienstherrn unterliege, soweit
nicht allgemeingültige Wertmaßstäbe verletzt würden. Bei der Bestimmung des
Anforderungsprofils werde die gesamte Bandbreite der Tätigkeiten des Statusamtes
berücksichtigt. Hiervon ausgehend trage das in der Personal- und
Befähigungsnachweisung des Leitenden Oberstaatsanwalts vom 30. September
2003 in den Einzelbewertungen dargestellte und insoweit maßgebende Leistungsbild
das Gesamturteil „gut (an der unteren Grenze)" nicht. Vielmehr sei das Leistungsbild
in seinem Gesamtaussagegehalt unter Berücksichtigung des vorhergehenden
Beurteilungsverlaufs sowie im Vergleich der amtsgleichen Kräfte des hiesigen
Bezirks im oberen überdurchschnittlichen Bereich einzuordnen und mit dem
Gesamturteil „vollbefriedigend (an der oberen Grenze)" sachgerecht bewertet.
Angesichts seiner Befugnis zur rechtlich selbstständigen Überbeurteilung habe er
die Personal- und Befähigungsnachweisung des Leitenden Oberstaatsanwalts im
Rahmen des Überbeurteilungsverfahrens nicht auf der Grundlage seiner Auffassung
von diesem überprüfen zu lassen. Dem Umstand, dass der Kläger mit der Schulung
der künftig für die Serviceeinheiten vorgesehenen Kräfte beauftragt worden sei,
komme im vorstehenden Zusammenhang keine entscheidungserhebliche Bedeutung
zu. Die Ausbildung von Nachwuchskräften gehöre für die Beamten des mittleren
Dienstes zum Tagesgeschäft und dürfe selbst von einem durchschnittlichen
Beamten, geschweige denn von einem Beamten im oberen überdurchschnittlichen
Bereich als selbstverständlich erwartet werden.

6

Der Kläger hat am 2. April 2004 Klage erhoben. Er trägt vor, dass die
Abänderungsbefugnis des Generalstaatsanwalts vor dem Hintergrund des laufenden
Stellenbesetzungsverfahrens verwirkt sei, zumal von einer Überbeurteilung zum
Nachteil des betroffenen Beamten bislang nur sehr vereinzelt Gebrauch gemacht
worden sei. Außerdem hätte dem Leitenden Oberstaatsanwalt in C. vor der
Überbeurteilung Gelegenheit gegeben werden müssen, seine bisherigen
Ausführungen zu ergänzen. Ein unmittelbares Recht zur Abänderung einer
dienstlichen Beurteilung durch den Überbeurteiler bestehe nur dann, wenn das
Gesamturteil offensichtlich nicht von den Einzelbewertungen getragen werde, was
vorliegend jedoch nicht der Fall sei. Die vom Generalstaatsanwalt, der ihn aus
eigener Anschauung nicht kenne, angelegten Vergleichsmaßstäbe seien nicht
transparent und ergäben sich auch nicht aus den Beurteilungsrichtlinien. Schließlich
würden weder Beurteilungsspiegel noch konkrete Quotenvorgaben für den Bereich
der Justizverwaltung existieren.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

die Überbeurteilung vom 4. Dezember 2003 zur Beurteilung vom 30. September
2003 und den Bescheid vom 29. Dezember 2003 in Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 12. März 2004 aufzuheben.

9

Der Beklagte hat unter Bezugnahme auf sein bisheriges Vorbringen
beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug
genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Überbeurteilung vom 4. Dezember
2003 zur Beurteilung vom 30. September 2003 und den Bescheid vom 29. Dezember
2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 12. März 2004 aufgehoben. Zur
Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, dass die Herabsetzung des
Leistungsgesamturteils durch die Überbeurteilung vom 4. Dezember 2003 um eine
Notenstufe einer verwaltungsgerichtlichen Kontrolle nicht standhalte. Habe der
höhere Dienstvorgesetzte eine Überbeurteilung zu erstellen, so dürfe er von der
Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten nur abweichen, wenn er dies im
Interesse der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für seinen gesamten
Dienstbereich als geboten erachte oder wenn er aufgrund eigener Wahrnehmungen
und Eindrücke oder indirekter Erkenntnisquellen im Einzelfall selbst zu einer anderen
Einschätzung des zu beurteilenden Beamten in der Lage sei. Diese
Voraussetzungen seien nicht erfüllt. Die Herabstufung des Leistungsurteils könne
nicht darauf gestützt werden, dass der Generalstaatsanwalt aufgrund eigener
Wahrnehmung oder aufgrund mittelbar gewonnener Erkenntnisse das individuelle
Leistungs- und Befähigungsbild des Klägers anders als der Leitende
Oberstaatsanwalt eingeschätzt habe. Denn abgesehen davon, dass eine
solchermaßen abweichende Beurteilung aus individuellen Gründen für den Beamten
einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar durch die Angabe von
Tatsachen oder zumindest von weiteren (Teil-)Werturteilen plausibel gemacht
werden müsse, hätten dem Generalstaatsanwalt insoweit ausreichende
Erkenntnisquellen gefehlt. Dieser könne sich auch nicht darauf berufen, er habe die
Beurteilung im Fall des Klägers aus einzelfallübergreifenden Erwägungen zur
Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe herabgesetzt. Die
Vorgehensweise, wie sie sich auch nach der Vernehmung des Zeugen,
Regierungsrat P , in der mündlichen Verhandlung herausgestellt habe, sei für
einen Quervergleich nicht ausreichend, denn sie stelle allein auf den Text der
Beurteilung ab, der zu den wahren dienstlichen Leistungen des Beurteilten nicht
hinreichend aussagekräftig sei, weil die Beurteilungen der in unterschiedlichen
Staatsanwaltschaften tätigen Beurteilten auch von unterschiedlichen Leitenden
Oberstaatsanwälten stammen würden. Diese würden ihre Beurteilungen frei
formulieren, so dass abhängig vom sprachlichen Ausdrucksvermögen und
persönlichen Maßstab Text und Benotung unterschiedlich ausfallen könnten, obwohl
die Beurteilten in den verschiedenen Staatsanwaltschaften bei objektiver
Betrachtung möglicherweise keine Leistungsunterschiede aufweisen würden. Eine
Überbeurteilung allein nach der „Papierform" der Beurteilungen sei deshalb nicht
geeignet, wirklich einheitliche Maßstäbe durch Überbeurteilung innerhalb einer
Vergleichsgruppe zur Anwendung zu bringen. Eine im Wege des
einzelfallübergreifenden Quervergleichs erfolgte Herabsetzung einer Beurteilung sei
damit regelmäßig nur dann hinreichend gerechtfertigt, wenn sie sich auf der
Grundlage ausreichender Sachkenntnisse über den Beurteilten an sogenannten
„Eckkandidaten" orientiere, die nach unbestrittener Einschätzung aller am
Beurteilungsverfahren Beteiligten in ihren Leistungen repräsentativ für die einzelnen
Stufen der Gesamturteile und Eignungsurteile seien. Dies setze voraus, dass - in
welcher Form auch immer - Abstimmungsgespräche unter Beteiligung der
Vorgesetzten der miteinander zu vergleichenden Beamten stattfänden, um dem
höheren Dienstvorgesetzten die für die vergleichenden Bewertungen notwendigen
Erkenntnisse über die dienstlichen Leistungen der einzelnen Beamten zu
vermitteln.

12

Hiergegen richtet sich die vom Senat wegen grundsätzlicher Bedeutung der
Rechtssache zugelassene Berufung des Beklagten, die dieser vertiefend begründet
hat. Er trägt vor, das Verwaltungsgericht habe ohne jegliche Begründung festgestellt,
dem Generalstaatsanwalt hätten ausreichende Erkenntnisquellen gefehlt, um im
vorliegenden Einzelfall zu einer von der Beurteilung des unmittelbaren
Dienstvorgesetzten abweichenden Beurteilung des Klägers zu gelangen. Dem
höheren Dienstvorgesetzten stünden dann, wenn er sich nicht auf eigene persönliche
Eindrücke stützen könne, auch andere Erkenntnisquellen zur Verfügung. Er könne
sich insbesondere auch auf die dienstliche Beurteilung selbst als Erkenntnisquelle
stützen, wenn die Schlüssigkeit des Gesamturteils Gegenstand der Überprüfung sei
und seine größeren Erfahrungen, sein größerer Überblick und seine größeren
Vergleichsmöglichkeiten sowie seine bessere Kenntnis der Anforderungen der Ämter
zu einer gleichmäßigen, objektiven und gerechten Beurteilung beitrügen. Dass der
Generalstaatsanwalt aus dieser Erkenntnisquelle geschöpft habe, sei bereits dem
angefochtenen Widerspruchsbescheid zu entnehmen. Zudem berufe er sich auf das
Zeugnis des Geschäftsleiters der Generalstaatsanwaltschaft, der bereits vom
Verwaltungsgericht als Zeuge vernommen worden sei.

13

Auch wenn es keine Vorgaben zur Formulierung der dienstlichen Beurteilung
gebe, so seien die Beurteilungen bereits deshalb als Erkenntnisquellen geeignet,
weil sich die Leistungsbewertung, die sich in der Beurteilungsnote ausdrücke, an der
des § 17 Abs. 1 JAG NRW orientiere. Darüber hinaus stütze sich der
Generalstaatsanwalt nicht nur auf die dienstliche Beurteilung selbst, sondern auf die
Vorbeurteilungen und den Vergleich der Beurteilungen der Mitbewerber. Mit der
Vorgabe des Verwaltungsgerichts, sich an sog. „Eckkandidaten" zu orientieren,
werde der Umfang der gerichtlichen Überprüfung der Beurteilungsentscheidung
verkannt.

14

Soweit das Verwaltungsgericht die Überbeurteilung allein nach der Papierform
der Beurteilung nicht für geeignet halte, werde dadurch in den Beurteilungsspielraum
des höheren Dienstvorgesetzten eingegriffen. Dem Beschluss des
Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 25. Mai 2004 - 1 A
1732/03 - sei nicht zu entnehmen, dass damit Maßstäbe zur Durchsetzung
einheitlicher Beurteilungen, die nicht auf Abstimmungsgesprächen beruhen würden,
rechtswidrig seien, zumal der Generalstaatsanwalt nicht Endbeurteiler sei, sondern
sich das Beurteilungsverfahren vielmehr zweistufig darstelle. Die Beurteilung durch
den unmittelbaren Dienstvorgesetzten und die Beurteilung durch den höheren
Dienstvorgesetzten seien rechtlich selbstständig.

15

Der den Quervergleich der Beurteilungen zugrunde liegende Maßstab sei bereits
im angefochtenen Widerspruchsbescheid dargelegt worden. Dem Quervergleich
lägen die Anforderungen an den gedachten Durchschnittsbeamten in dem jeweiligen
Statusamt zugrunde; dieser dürfte demnach als sog. Eckkandidat anzusehen
sein.

16

Der Beklagte beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

18

Der Kläger beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend an, dass der
Generalstaatsanwalt allgemeingültige Maßstäbe im Rahmen seiner Überbeurteilung
nicht beachtet habe. Ausreichende Erkenntnisquellen hätten diesem nicht zur
Verfügung gestanden. Dies ergebe sich bereits aus der vom Verwaltungsgericht
durchgeführten Beweisaufnahme. Mangele es aber bei der aktuellen dienstlichen
Beurteilung an ausreichenden Erkenntnisquellen, so genüge es nicht, auf
zurückliegende dienstliche Beurteilungen, welche prinzipiell mit dem gleichen Mangel
behaftet seien, oder auf entsprechende aktuelle Beurteilungen von Beamten, welche
von einem anderen Erstbeurteiler beurteilt worden seien, zurückzugreifen. Daraus
werde deutlich, dass der höhere Dienstvorgesetzte lediglich auf die im Rahmen von
Beurteilungsrichtlinien nicht festgelegte freie Formulierung der beurteilenden
Dienstvorgesetzten und auf den Verlauf der Vorbeurteilungen abstelle, ohne sich mit
den im Beurteilungszeitraum von den zu beurteilenden Beamten gezeigten
Leistungen auseinander zu setzen bzw. diese zur Kenntnis zu nehmen.

21

Die dienstliche Beurteilung müsse sich an den konkret gezeigten Leistungen im
Rahmen eines vorher aufgestellten Anforderungsprofils ausrichten. Diese
Voraussetzung müsse auch für eine rechtlich selbstständige Überbeurteilung gelten.
Insoweit würden die Erkenntnisquellen nicht ausreichen, um eine Unschlüssigkeit
oder Widersprüchlichkeit der Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten
festzustellen. Hierfür sei es entweder erforderlich, dass konkrete sprachliche
Vorgaben für die Beurteilungstexte gemacht würden oder dass im Rahmen der
Beurteilung auf ein Punktesystem zurückgegriffen werde.

22

Sofern auf einen Quervergleich der zu beurteilenden Beamten abgestellt werde,
dürfe ein solcher ohne Rückkoppelung zu dem beurteilenden unmittelbaren
Dienstvorgesetzten nicht zulässig sein und gegen allgemeine Wertmaßstäbe
verstoßen. Es würden einerseits die Erkenntnisquellen für eine eigenständige
Leistungsbeurteilung fehlen. Andererseits könne auch nicht auf entsprechende
Richtsatzvorgaben abgestellt werden, da diese nicht Eingang in die
Beurteilungsrichtlinien gefunden hätten.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Gerichtsakte 1 A 2602/05 und der beigezogenen Personalakte
(1 Heft) verwiesen.

24

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

25

Die form- und fristgerechte Berufung des Beklagten hat keinen Erfolg. Das
Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.

26

Die zulässige Klage ist begründet. Die dem Kläger unter dem 4. Dezember 2003
erteilte dienstliche Überbeurteilung des Generalstaatsanwaltes in I. zur
Anlassbeurteilung vom 30. September 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger
in seinen Rechten. Dementsprechend waren auch der die Abänderung der
Überbeurteilung ablehnende Bescheid vom 29. Dezember 2003 und der
Widerspruchsbescheid vom 12. März 2004 aufzuheben.

27

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt
überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für diesen handelnde jeweilige Vorgesetzte
sollen ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der
Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden -
zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner
Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich
gegenüber dieser Beurteilungsermächtigung darauf zu beschränken, ob die
Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, die anzuwendenden Begrif-fe
oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, einen
unrichtigen Sachverhalt zugrundegelegt, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht
beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat.

28

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. August 2002 - 2 BvR 2357/00 -, ZBR 2003, 31;
Beschluss vom 29. Mai 2002 - 2 BvR 723/99 -, DÖD 2003, 82; BVerwG, Urteil vom
19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, DÖD 2003, 200, m. w. N.; im Anschluss hieran die
Rechtsprechung des Senats, vgl. Urteile vom 11. Juni 2003 - 1 A 482/01 -, IÖD 2003,
269, und vom 29. September 2005 - 1 A 4240/03 -, IÖD 2006, 39.

29

Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen
erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und
ob diese mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung
über die dienstliche Beurteilung, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im
Einklang stehen.

30

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002, a. a. O., m. w. N.; OVG NRW,
Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 2138/01 -, Schütz/ Maiwald, Beamtenrecht,
Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 68.

31

Die maßgebliche Richtlinie wurde eingehalten; insbesondere war der
Generalstaatsanwalt zur Abgabe der Überbeurteilung befugt. Nach der auf § 238
Abs. 2 LBG NRW beruhenden Allgemeinen Verfügung des Justizministers des
Landes Nordrhein-Westfalen über die dienstliche Beurteilung der Beamten vom
20. Januar 1972 (2000 - I B. 155.1) - JMBl. NRW S. 39 - (im Folgenden: AV) ist das
Beurteilungsverfahren in dessen Geschäftsbereich in der Weise ausgestaltet, dass
unmittelbarer und höherer Dienstvorgesetzter (Abschnitt II Nr. 1 AV) aus näher
bezeichneten Anlässen Beurteilungen abgeben. Die AV regelt die Anlassbeurteilung
- soweit hier von Interesse - wie folgt: Eignung, Befähigung und fachliche Leistung
der Beamten sind vor Ablauf der Probezeit und bei jeder Bewerbung um ein
Eingangs- oder Beförderungsamt sowie vor und nach einer länger als drei Monate
dauernden Abordnung und bei Versetzungen dienstlich zu beurteilen (Abschnitt I Nr.
1a) und b) AV). Nach der insoweit maßgeblichen Verwaltungspraxis,

32

vgl. BVerwG, Urteile vom 2. Februar 1995 - 2 C 19.94 -, DVBl. 1995, 627, und
vom 27. Mai 1982 - 2 A 1.81 -, ZBR 1983, 121; im Anschluss hieran OVG NRW,
Urteil vom 28. Oktober 1999 - 12 A 4187/97 -, IÖD 2000, 113,

33

erfasst dies auch den hier in Rede stehenden Fall einer Überbeurteilung
anlässlich einer Bewerbung um Zulassung zur Laufbahn des
Gerichtsvollzieherdienstes.

34

Mit höherrangigem Recht steht diese Beurteilungspraxis in Einklang. Jedenfalls
dann, wenn eine besondere, auf gesetzlicher Grundlage beruhende Ermächtigung
und Zuständigkeitsregelung besteht, dürfen vorgesetzte Dienststellen dienstliche
Beurteilungen auch außerhalb eines Rechtsbehelfsverfahrens aufgrund eigener
Beurteilungsbefugnis überprüfen, aufheben, ändern oder selbst erstellen,
insbesondere auch hinsichtlich des Gesamturteils.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Juni 1984 - 2 C 52.82 -, NJW 1985, 1095, m. w.
N.

36

Eine solche gesetzliche Grundlage stellt neben dem grundsätzlich bestehenden
Organisationsrecht des Dienstherrn § 104 Abs. 1 LBG NRW dar, wonach Eignung,
Befähigung und fachliche Leistung der Beamten u. a. mindestens vor Ablauf der
Probezeit dienstlich zu beurteilen sind.

37

Die Herabsetzung des vom Leitenden Oberstaatsanwalt festgesetzten
Gesamtleistungsurteils durch den Generalstaatsanwalt ist in der Sache jedoch nicht
nachvollziehbar durch zureichende und bedenkenfreie Sachgründe getragen.

38

Von der Beurteilung des unmittelbaren Dienstvorgesetzten darf der
Überbeurteiler nur dann abweichen, wenn er dies im Interesse der Durchsetzung
einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe für seinen gesamten Dienstbereich als geboten
erachtet oder wenn er aufgrund eigener Wahrnehmungen und Eindrücke oder
indirekter Erkenntnisquellen im Einzelfall selbst zu einer anderen Einschätzung des
Beamten in der Lage ist.

39

Vgl. Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3.
Auflage (Loseblatt-Kommentar, Stand: Dezember 2005), Rn. 270 m. w. N.; daran
anschließend die Rechtsprechung des Senats, vgl. nur Beschlüsse vom 5. Mai 2006
- 1 B 41/06 - und vom 14. Februar 2007 - 1 A 3345/06 -.

40

Dabei hat er seine Entscheidung plausibel zu machen. Der Senat hat bereits im
Urteil vom 11. Februar 2004

41

- 1 A 2138/01 -, a. a. O. -

42

ausgeführt, dass der abschließende Beurteiler zur Plausibilisierung seines
Werturteils in einer Weise verpflichtet ist, die über eine formelhafte Behauptung
hinausgeht und die Gründe und Argumente des Dienstherrn für den Beamten
einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar macht. Den rechtlichen
Anforderungen genügt die Plausibilisierung - jedenfalls im Ausgangspunkt - nur
dann, wenn sie sich inhaltlich an den Gründen orientiert, die den abschließenden
Beurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst haben. Liegt der
maßgebliche Grund in einer anders lautenden Bewertung des individuellen
Leistungs- und Befähigungsprofils des Beamten, so muss der Dienstherr die
entsprechenden Wertungen - wie bei einer im einstufigen Beurteilungsverfahren
erstellten Beurteilung auch - durch Angabe von Tatsachen oder zumindest von
weiteren (Teil-)Werturteilen plausibel machen, die sich auf die individuellen
Besonderheiten des Einzelfalles beziehen. Erfolgt die abweichende Bewertung indes
aus einzelfallübergreifenden Erwägungen, so muss die Plausibilisierung mit Blick auf
diesen Aspekt erfolgen.

43

Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, ZBR
2001, 338, vom 5. Mai 2006 - 1 B 41/06 -, a. a. O, vom 10. Juli 2006 - 1 B 523/06 -,
Juris, sowie Urteil vom 13. Februar 2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351.

44

Insofern trifft die im Verfahren wiederholt vorgebrachte Annahme des
Generalstaatsanwalts nicht zu, seine Überbeurteilung sei rechtlich selbstständig und
unterliege (deswegen) keiner Bindung an die Beurteilung des unmittelbaren
Dienstvorgesetzten. Zwar ist der Überbeurteiler in der Tat nicht an die
Einzelfeststellungen oder Bewertungen aus der Ausgangsbeurteilung gebunden.

45

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Februar 1980 - 2 B 95.78 -, a. a. O.

46

Er sieht sich aber gleichwohl - wie oben dargelegt - der Pflicht zur
Plausibilisierung seiner Werturteile ausgesetzt, wenn und soweit er von den
Feststellungen und Bewertungen in der Ausgangsbeurteilung abweichen will.

47

Der Umfang der im Einzelfall gebotenen (nachgeschobenen) Begründung ist
dabei von dem Umfang und der Substanz der gegen die Beurteilung erhobenen
Einwendungen abhängig. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, dass das
Werturteil des Beurteilers keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für
den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird. Der
Beamte muss die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfahren, und der Weg,
der zu der Bewertung geführt hat, muss für ihn sichtbar werden.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245, Beschluss
vom 17. März 1993 - 2 B 25.93 -, ZBR 1993, 245, und Urteil vom 11. November 1999
- 2 A 6.98 -, ZBR 2000, 269.

49

Der Kläger hat gegen die Herabsetzung der Leistungsgesamtnote durch den
Generalstaatsanwalt umfassend und substantiiert Einwendungen geführt. Er hat u. a.
dargelegt, dass es ihm nicht zum Nachteil gereichen dürfe, wenn der
Ausgangsbeurteiler eine Leistungssteigerung nach Ansicht des Überbeurteilers
lediglich unzureichend begründe. Dem Ausgangsbeurteiler hätte vielmehr
Gelegenheit gegeben werden müssen, seine bisherigen Ausführungen zu ergänzen.
Für ein eigenes Werturteil hätten dem Generalstaatsanwalt ausreichende
Erkenntnisquellen nicht zur Verfügung gestanden. Die von ihm angelegten
Vergleichsmaßstäbe seien nicht transparent.

50

Diesen Einwendungen gegen die Überbeurteilung hat der Generalstaatsanwalt
lediglich formelhafte Behauptungen entgegengesetzt. Die von ihm gegebene
Begründung, mit der die Gesamtnote des Erstbeurteilers herabgesetzt worden ist,
macht selbst unter Berücksichtigung der - zulässigerweise - nachträglich
vorgebrachten Ergänzungen die Überbeurteilung weder für den Kläger einsichtig
noch für außenstehende Dritte nachvollziehbar. Die Begründung, die vom
Generalstaatsanwalt mehrfach vertieft und ergänzt worden ist, stellt im Ergebnis in
rechtlich unzureichender Weise, d. h. nicht wirklich nachvollziehbar, im Wesentlichen
auf das Verhältnis der vom Kläger erbrachten Leistungen zu denen anderer Beamter
ab.

51

Wiederholt hat der Überbeurteiler darauf verwiesen, er mache von seiner
Beurteilungsermächtigung zur Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe und
zur Sicherstellung der Bestenauslese Gebrauch. Er habe den größeren Überblick,
die größere Erfahrung, die größeren Vergleichsmöglichkeiten und die bessere
Kenntnis der Anforderungen der Ämter und Laufbahnen. Aus der Beurteilungspraxis
seines Bezirks seien einheitliche Maßstäbe gewonnen worden. Beurteilungsmaßstab
für den Kläger seien vorliegend die Anforderungen, die der Dienstherr an einen
durchschnittlichen Beamten im jeweiligen Statusamt der Laufbahn stelle und stellen
könne, wobei die Bestimmung des Anforderungsprofils dem Beurteilungsspielraum
des Dienstherrn unterliege. Bei der Bestimmung des Anforderungsprofils werde die
gesamte Bandbreite der Tätigkeiten des Statusamtes berücksichtigt. Auch soweit er
darauf verwiesen hat, das in der Personal- und Befähigungsnachweisung des
Leitenden Oberstaatsanwalts vom 30. September 2003 in den Einzelbewertungen
dargestellte und insoweit maßgebende Leistungsbild trage das Gesamturteil „gut (an
der unteren Grenze)" nicht, zielt dies nicht auf die Bewertung individueller Leistungen
des Klägers durch den Generalstaatsanwalt ab. Es stellt sich vielmehr im Kern als
Element einer Begründung im Quervergleich dar. Auch für sich gesehen führen die in
Rede stehenden Einzelbewertungen des Ausgangsbeurteilers ohne Widerspruch auf
das Gesamturteil (gut - an der unteren Grenze). Dieser Verweis steht deswegen
notwendig (und ist auch nur verständlich) in dem Zusammenhang, dass das
Leistungsbild in seinem Gesamtaussagegehalt unter Berücksichtigung des
vorhergehenden Beurteilungsverlaufs sowie im Vergleich der amtsgleichen Kräfte
des hiesigen Bezirks im oberen überdurchschnittlichen Bereich einzuordnen sei.

52

Den erstgenannten wie auch den zuletzt erwähnten Erwägungen ist allesamt
gemein, dass sie im Grundsatz auf die Behauptung abzielen, Beurteilungen auf der
Grundlage eines Quervergleichs stimmig gemacht zu haben. Beurteilungen erhalten
ihre wesentliche Aussagekraft erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in
anderen dienstlichen Beurteilungen.

53

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 2 C 16.02 -, ZBR 2003, 420.

54

Die hierin zu sehende Berufung auf den an sich zulässigen, wenn nicht gar
gebotenen Quervergleich betrifft im gegebenen Fall indes keinen rechtlich
tragfähigen Grund für die erfolgte Herabsetzung. Hierzu gilt insoweit das Folgende:

55

Hinsichtlich der zu beurteilenden und ggf. später miteinander hinsichtlich ihrer
Leistung zu vergleichenden Beamten muss der Dienstherr einen solchen
Bezugspunkt wählen, sie also in einer solchen Vergleichsgruppe zusammenfassen,
in der vergleichbare Leistungsanforderungen herrschen, in der also grundsätzlich ein
und derselbe abstrakte, d. h. nicht nur auf die Anforderungen des Dienstpostens des
einzelnen Beamten bezogene Maßstab auf alle zu beurteilenden Beamten
Anwendung finden kann.

56

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004 - 1 A 3031/01 -, IÖD 2004, 149 m.
w. N.

57

Der Dienstherr darf dabei an die Anforderungen des Statusamtes anknüpfen und
die Leistung des Beamten im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner
Laufbahn darstellen.

58

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2002 - 6 A 5645/00 -, DÖD 2003, 139
m. w. N.

59

Da Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten verschieden sind,
müssen sie abgestuft bewertet werden, um die durch Leistungsprinzip und
Gleichbehandlungsgrundsatz zwingend gebotene Vergleichbarkeit herzustellen. Die
für eine sachgerechte Bewerberauslese unerlässlichen Abstufungen sind in
geeigneter Weise in den dienstlichen Beurteilungen selbst zum Ausdruck zu bringen,
wenn diese ihren vorgegebenen Zweck nicht verfehlen sollen. Hierbei an den
Durchschnitt vergleichbarer Beamter als Maßstab für durchschnittliche, über-
durchschnittliche und unterdurchschnittliche Beurteilungen anzuknüpfen, ist
sachgerecht.

60

Vgl. für die Beurteilung des Richters OVG NRW, Urteil vom 28. August 1980 - 12
A 2169/78 -, a. a. O.

61

Die Herausstellung des - realen - maßstabbildenden „Eckmanns" oder
„Spitzenmanns"

62

- vgl. hierzu Beschluss des Senats vom 25. Mai 2004 - 1 A 1732/03 -,
Schütz/Maiwald, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung D I 2 Nr. 70, Urteil vom
11. Februar 2004 - 1 A 2138/01 -, a. a. O. -

63

ist (möglicher) Beleg für eine solche Vorgehensweise.

64

Selbst wenn der Überbeurteiler - wie im vorliegenden Fall - die dargelegten
Grundsätze richtig erkannt und sie im Sinne subsumtionsfähiger Obersätze seiner
Beurteilung zu Grunde gelegt hat, müssen sie jedoch, wenn und soweit sie durch
den Beamten - wie hier - angezweifelt werden, mit Substanz gefüllt werden. Hieran
fehlt es im gegebenen Fall. Die Ausführungen des Überbeurteilers lassen die für die
Herabsetzung maßgeblichen Erwägungen nicht hinreichend nachvollziehbar werden
und machen den Weg, der zu dieser Entscheidung geführt hat, nicht in
ausreichender Weise sichtbar.

65

Soweit der Generalstaatsanwalt auf seinen größeren Überblick, seine größeren
Erfahrungen und die besseren Vergleichsmöglichkeiten abhebt, ist dies vom
gedanklichen Ansatz plausibel. Das Vorbringen bleibt gleichwohl ohne jede
Substanz. Dies erhellt sich bereits daraus, dass es ohne Modifikation beliebig auf
jeden anderen Quervergleichsfall übertragen werden könnte; der Bezug zum
konkreten Überbeurteilungsfall, in dem es allein um die Leistung, Eignung und
Befähigung eines bestimmten Beamten, die nach dem einheitlichen
Beurteilungsmaßstab zu bewerten sind, geht,

66

vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 2004

67

- 2 B 44.04 -, Juris,

68

lässt sich nicht herstellen. Aus dem dargelegten Ansatz ergibt sich nicht, in
welcher Weise der Generalstaatsanwalt die aus der Beurteilungspraxis seines
Bezirks gewonnenen einheitlichen Maßstäbe berücksichtigt haben will und welche
Maßstäbe dies bezogen auf den konkreten Beurteilungsanlass gewesen sein sollen.
Mit dem Hinweis auf die Berücksichtigung des statusbezogenen Anforderungsprofils,
dessen Bestimmung im Ermessen des Überbeurteilers steht und wogegen der Kläger
auch nichts eingewendet hat, hat der Überbeurteiler lediglich abstrakt die
unerlässliche Grundlage des Quervergleichs dargelegt. Völlig offen ist weiterhin, wie
dieses Anforderungsprofil entweder im Durchschnitt oder von einzelnen
herausragenden Leistungsträgern durch die zahlreichen Beamten im
Geschäftsbereich des Generalstaatsanwalts ausgefüllt wird. Namentlich fehlt es an
Angaben dazu, wie sichergestellt wird, dass ein bezirksweiter Leistungsabgleich die
wahren Leistungen erfasst. Der lediglich „gedachte" Durchschnittsbeamte im
statusrechtlichen Amt steht in keinem Bezug zu den tatsächlich erbrachten
Leistungen weder des Klägers noch der anderen Beamten. Dass sich der
Generalstaatsanwalt auf den durchschnittlichen Beamten als „Eckmann" berufen hat,
verbleibt damit im Bereich des Floskelhaften. Auch diesbezüglich ist es erforderlich,
zur Plausibilisierung des getroffenen Quervergleichs eine weitergehende
Erläuterung, etwa der Bewertung der herangezogenen „Eckmänner" bzw. des
„Spitzenmanns", abzugeben und die Bewertungsgrundlagen offenzulegen, wie z. B.
bezirksweite Beurteilerkonferenzen.

69

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 11. Februar 2004

70

- 1 A 2138/01 -, a. a. O.

71

Wie das Verwaltungsgericht richtig zu Grunde gelegt hat, ist der Verbleib des
Abgleichs auf der Ebene der Beurteilungstexte allein zur Schaffung ausreichender
tatsächlicher Beurteilungsgrundlagen ungeeignet.

72

Diese Forderung nach Offenlegung der Anwendung der Maßstäbe stellt
entgegen der Ansicht des Beklagten keinen unzulässigen Eingriff in die
Beurteilungsermächtigung des Überbeurteilers seitens der Verwaltungsgerichte dar.
Sie dient ausschließlich der Plausibilisierung der von diesem aufgestellten
Werturteile; das Gericht setzt mit dieser Kontrolle nicht unzulässigerweise

73

- vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980

74

- 2 C 8.78 -, a. a. O. -

75

seine eigene Einschätzung an diejenige des Dienstherrn. Angesichts der
Eigentümlichkeit des Quervergleichs, dem eine gewisse formelhafte
Begründungsweise immanent ist, wird nur eine solchermaßen erfolgende
Plausibilisierung des Werturteils letztlich dem Anspruch des Beamten auf Gewährung
effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) gerecht.

76

Diese mit Blick auf die Quervergleichsbegründung fehlgeschlagene
Plausibilisierung wird auch nicht unter Berücksichtigung der wenigen
einzelfallbezogenen Erwägungen stimmiger, die der Generalstaatsanwalt
insbesondere aus der Beurteilung selbst und mit Blick auf den Beurteilungsverlauf
des Klägers gewonnen haben will. Eine solche „Doppelbegründung" genügt den
Anforderungen an die Plausibilisierung jedenfalls dann, wenn die zu dem plausiblen
Quervergleichsargument hinzutretende einzelfallbezogene Begründung ihrerseits
nachvollziehbar ist. Das ist vorliegend allerdings nicht der Fall. Der Überbeurteiler hat
ausgeführt, für die vom Leitenden Oberstaatsanwalt vorgenommene Anhebung des
Gesamturteils auf „gut (an der unteren Grenze)" könne er eine relevante Steigerung
der Qualifikation aus dem Gesamtzusammenhang der Beurteilung und des
bisherigen Beurteilungsverlaufs bei Berücksichtigung der aus der Beurteilungspraxis
des hiesigen Bezirks gewonnenen einheitlichen Maßstäbe nicht nachvollziehen.
Nach diesen Ausführungen bleibt im Dunkeln, in welcher Weise der
Beurteilungsverlauf für die im Vergleich zur Ausgangsbeurteilung strengere
Beurteilung ausschlaggebend gewesen sein soll. Dies kann auch nicht auf sich
beruhen, da eine Berücksichtigung der Vorbeurteilungen im Sinne einer gewissen
„Standzeit" in der einmal erreichten Gesamtnote - hier: vollbefriedigend (an der
oberen Grenze) - unzulässig wäre. Die diesbezüglichen Bedenken des Senats hat
der Sitzungsvertreter des Generalstaatsanwalts in der mündlichen Verhandlung nicht
verlässlich ausräumen können. Denn aus seinem Vorbringen erschließt sich auch
nach den ergänzenden Erläuterungen nicht, in welcher Weise und für welchen
Zeitraum er welche Vorbeurteilung(en?) berücksichtigt haben will. In diesem
Zusammenhang hat der Überbeurteiler zudem nicht der vom Kläger dezidiert
angesprochenen Besonderheit Rechnung getragen, dass dieser bereits unter dem
8. Mai 2003 vom Leitenden Oberstaatsanwalt unter Hinweis auf die Steigerung
seiner Leistung besser beurteilt worden ist.

77

Auch im Übrigen ist die Plausibilisierung mit Blick auf einzelfallbezogene
Erwägungen nicht gelungen. Zwar ist im Ansatz nichts dagegen einzuwenden, dass
der Generalstaatsanwalt als Überbeurteiler die Vorbeurteilungen mit Blick darauf
ausgewertet haben will, dass in der Ausgangsbeurteilung eine deutliche
Leistungssteigerung dokumentiert sein müsste, um eine bessere Gesamtnote zu
vergeben. Grundsätzlich ist ein bezirksweiter Vergleich der textlichen
Beurteilungsinhalte nicht ausgeschlossen. In diesem Zusammenhang ist es gerade
Aufgabe der Überbeurteilung, die Anwendung eines einheitlichen
Beurteilungsmaßstabs zu gewährleisten, indem er die Beurteilungen nebeneinander
stellt und gegebenenfalls zueinander ins Verhältnis setzt.

78

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar

79

2007 - 1 B 2760/06 -.

80

Der Anhebung auf „gut (an der unteren Grenze)" durch den Beurteiler liegt
allerdings ausweislich des Textes der Ausgangsbeurteilung eine individuelle
Leistungssteigerung des Klägers zu Grunde. Wörtlich hat der Leitende
Oberstaatsanwalt ausgeführt: „Der Beamte hat seine Kenntnisse, Fähigkeiten und
dienstlichen Leistungen im Beurteilungszeitraum weiter gesteigert. Sie liegen
nunmehr im Bereich erheblich überdurchschnittlicher Anforderungen." Auch wenn
diese textlichen Ausführungen nicht von besonderer inhaltlicher Substanz sind, hat
der Überbeurteiler diesen Feststellungen (nicht nur) nichts von Gewicht
entgegengesetzt: Er hatte keine abweichenden Erkenntnisse. Von einer sich
aufdrängenden Rückfrage beim Leitenden Oberstaatsanwalt hat der Überbeurteiler
nach den Einlassungen seines Sitzungsvertreters in der mündlichen Verhandlung
bewusst Abstand genommen. Die von ihm hierfür vorgebrachte Begründung, hierbei
hätte sich ohnehin nichts Aufschlussreiches ergeben, bleibt dem Bereich des
Spekulativen verhaftet. Dass eine Rückfrage für den Überbeurteiler offensichtlich zu
keinem Erkenntnisgewinn geführt hätte, ist - ganz im Gegenteil - nicht ersichtlich:
Kann der Ausgangsbeurteiler seine Einschätzung einer Leistungssteigerung auf
Nachfrage gegenüber dem Überbeurteiler im Sinne einer Plausibilisierung weder
durch Tatsachenbeispiele belegen noch mit (Teil-)Werturteilen anreichern, hat der
Überbeurteiler im Streitfall belastbare Erkenntnisse, um die auf der - vermeintlichen -
Leistungssteigerung beruhende bessere Bewertung entweder aus diesem Grund
oder - in einem nächsten Schritt - im Rahmen eines Quervergleichs herabzusetzen.
Ohne eine irgendwie geartete Verbreiterung der Tatsachenbasis hingegen ist die
Herabsetzung der Leistungsgesamtnote allein auf der Grundlage des
ergänzungsbedürftigen und ergänzungsfähigen Textes der Ausgangsbeurteilung
nicht nachvollziehbar.

81

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO; die Regelungen über die
vorläufige Vollstreckbarkeit ergeben sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711
ZPO.

82

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil hierfür die Voraussetzungen nach §§ 132
Abs. 2 VwGO, 127 BRRG nicht gegeben sind.

83