Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2007-05-31, Aktenzeichen 1 LB 223/05

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf ihrem Grundstück N. Straße in der Gemeinde C. (Flurstück 64/1 der Flur 8 in der Gemarkung C.).

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Im Februar 2001 fragte die Klägerin bei der Beigeladenen an, ob sie auf ihrem Grundstück ein Wohnhaus errichten dürfe. Die Beigeladene leitete die Anfrage an den Beklagten weiter und erteilte ihr Einvernehmen gemäß § 36 BauGB, weil das Grundstück an sämtliche Ver- und Entsorgungsleitungen anschließbar sei und bereits im Jahr 1984 für das Nachbargrundstück ebenfalls das Einvernehmen zu einer Bebauung mit einem Einfamilienhaus erteilt worden sei. Mit Bescheid vom 23. Januar 2002 lehnte der Beklagte die Erteilung des beantragten Bauvorbescheids mit der Begründung ab, die Fläche liege nicht innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils im Sinne von § 34 BauGB. In der weiteren Umgebung der Gemeinde C. seien zahlreiche vergleichbare Streu- und Splittersiedlungen vorhanden. Die Anzahl der Bewohner dieser Ansiedlungen sei im Verhältnis zur Einwohnerzahl der Gemeinde nur unbedeutend. Die historische Entwicklung dieser Siedlungsstruktur habe auf Grund des Wandels in der Landwirtschaft ihre ursprüngliche Bedeutung und damit die Fähigkeit zur Fortentwicklung verloren. Das von der Klägerin beabsichtigte Vorhaben stehe auch nicht im Zusammenhang mit der ursprünglichen Nutzung. Im Hinblick auf die Vorbildwirkung des Vorhabens könne eine Zulassung des Vorhabens im Hinblick auf § 35 BauGB nicht in Betracht kommen. Den dagegen eingelegten Widerspruch der Klägerin wies die Bezirksregierung Lüneburg mit Bescheid vom 9. August 2002 zurück.

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Die Klägerin hat am 6. September 2002 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorgetragen hat: Die Häuser an der Südseite der N. Straße stünden auf Wurten, da die tiefer liegenden Wiesen im Winter oft überschwemmt würden. Die Wurt auf ihrem Grundstück sei noch erkennbar. Etwa bis zum Jahre 1961 sei dort ein landwirtschaftliches Anwesen vorhanden gewesen. Das im Jahr 1985 auf dem Nachbargrundstück errichtete Wohnhaus befinde sich ebenfalls auf dieser Wurt. Entsprechend der typischen Siedlungsstruktur in C. sei auch die N. Straße als ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil zu bezeichnen, da es sich um die im Teufelsmoor üblichen so genannten Findorffschen Reihendörfer handele.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2002 und den Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 9. August 2002 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin den beantragten Bauvorbescheid für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Flurstück 64/1 der Flur 8 der Gemarkung C. gemäß ihrem Antrag vom 20. Februar 2001 zu erteilen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er ist der Meinung gewesen, dass die Zulässigkeit des Vorhabens nach § 35 BauGB zu beurteilen und es nach dieser Vorschrift unzulässig sei.

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Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Situation des Grundstücks sei vergleichbar mit der des Urteils des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 6. November 1976 - I OVG 62/74. Dem Urteil folgend sei von der Anwendbarkeit des § 34 BauGB auszugehen. Das Vorhaben füge sich allerdings nicht ein, weil es zu einer bisher in der Umgebung nicht vorhandenen Verdichtung der Bebauung führen würde. Eine bodenrechtlich relevante Verschlechterung der Lage werde sich vor allem aus den zu erwartenden Folgevorhaben ergeben, die auf den Freiflächen der vorhandenen Wurten errichtet werden könnten.

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Die Klägerin begründet ihre mit Beschluss des Senats vom 11. November 2005 - 1 LA 9/05 - zugelassene Berufung damit, dass vom Verwaltungsgericht zu Recht ein Ortsteil im Sinne des § 34 angenommen worden sei, weil die Siedlungsstruktur der planmäßig angelegten Moorkolonie eine besondere Besiedlungseigenart dieser Gegend darstelle. Das Vorhaben der Klägerin füge sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts jedoch in die straßenbegleitende Bebauung ein, weil die jeweiligen Wurten sämtlichst mit mindestens zwei, sogar häufig mit mehr Gebäuden bebaut seien. Auch die zu ihrem Grundstück sowie dem westlich benachbarten Grundstück gehörende Wurt sei früher entsprechend bebaut gewesen. Erst später sei das Grundstück aufgeteilt worden. Bis auf einen einzigen Betrieb sei die frühere landwirtschaftliche Nutzung längst in Wohnbebauung umgewandelt worden.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Stade vom 4. November 2004 den Bescheid des Beklagten vom 23. Januar 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 9. August 2002 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr den beantragten Bauvorbescheid für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf dem Flurstück 64/1 der Flur 8 der Gemarkung C. gemäß ihrem Antrag vom 20. Februar 2001 zu erteilen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung verweist er darauf, der Moorsiedlung fehle es an einer organischen Siedlungsstruktur. Die sich aus der historischen Entwicklung ergebende Struktur sei heute nicht mehr geeignet, aktuelle Siedlungsprobleme angemessen zu lösen. Das geplante Vorhaben sei deshalb als sonstiges Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 BauGB einzustufen und könne nicht genehmigt werden, weil öffentliche Belange beeinträchtigt würden. Auch im Hinblick auf den Strukturwandel in der Landwirtschaft könne das Vorhaben nicht anders bewertet werden, weil es eine weitreichende Vorbildwirkung haben werde. Auch auf anderen Grundstücken bestehe die theoretische Möglichkeit, dort weitere Bauvorhaben zu realisieren. Eine entsprechende Entwicklung würde nicht überschaubar sein und eine weitere Zersiedlung des Außenbereichs einleiten.

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Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, die Verwaltungsvorgänge sowie die im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegten Lichtbilder Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung hat keinen Erfolg, weil das Vorhaben der Klägerin, das nach § 35 Abs. 2 BauGB zu beurteilen ist, wegen seiner Vorbildwirkung zu einer unerwünschten Verfestigung einer Splittersiedlung führt.

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Die Klägerin kann ihren Anspruch auf Erteilung eines bauplanungsrechtlichen Vorbescheids für die Errichtung eines Einfamilienhauses auf ihrem Grundstück N. Straße nicht auf § 34 BauGB stützen. Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts ist die Bebauung südlich der N. Straße nicht als ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil im Sinne der Vorschrift anzusehen. Um einen solchen handelt es sich, wenn eine Bebauung von einigem Gewicht vorhanden ist, die den Eindruck von Geschlossenheit vermittelt. Die dem Senat vorliegenden Karten und Luftbildaufnahmen lassen eine derartige Annahme nicht zu. Südlich der N. Straße zwischen der Wo. Straße im Westen und der Wö. Straße im Nordosten befinden sich neun ehemalige oder noch in Betrieb befindliche landwirtschaftliche Gehöfte sowie direkt westlich an das Grundstück der Klägerin angrenzend ein mit einem Einfamilienhaus bebautes Grundstück und im nordöstlichen Bereich der N. Straße vier mit Einfamilienhäusern bebaute Grundstücke, die an die N. Straße angrenzen sowie zwei weitere im rückwärtigen Bereich von der N. Straße erschlossene Grundstücke. Nördlich der N. Straße liegen im Eckbereich zur Wö. Straße ein landwirtschaftlicher Betrieb sowie etwa im mittleren Bereich drei vergleichbare landwirtschaftliche Gehöfte sowie ein weiteres Einfamilienhaus und im westlichen Bereich angrenzend an die Wo. Straße ein weiterer Betrieb. Nach der Kartenlage sind jedem landwirtschaftlichen Gehöft ein Wohnhaus sowie ein oder zwei Nebengebäude zuzuordnen. Entsprechend der Nutzung als landwirtschaftliche Betriebe liegen die einzelnen Gebäude eines Anwesens mit großen Abständen zueinander und noch größeren Abständen zwischen den jeweiligen Hofstellen. In gleicher Weise wie die N. Straße stellen sich im Bereich südlich von C. etliche weitere Straßen dar, die in den Kartenunterlagen als selbständige „Ortsteile“ bezeichnet sind (F., G., H., I., J., K., L.). Bei diesen Siedlungen handelt es sich um die planmäßig im 18. Jahrhundert gegründeten „Moorkolonien“, die seinerzeit zur Urbarmachung der Moorregion angelegt wurden. Dazu wurden im Hochmoor Gräben und Kanäle angelegt, um ein zusammenhängendes Kanal- und Grabensystem zu schaffen, das gleichzeitig der Entwässerung als auch der Verkehrsverbindung diente. Die Gehöfte selbst wurden auf aufgeschütteten „Wurten“ angelegt, um sie vor den Überschwemmungen der tiefer liegenden Wiesen zu schützen. Die entsprechenden Siedlungen sind deshalb als planmäßig angelegte Siedlung zu bewerten und deshalb auch nicht unorganisch entstanden, sondern entsprechend ihrer Funktion und ihrem Nutzungszweck seinerzeit angelegt bzw. gewachsen.

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Gleichwohl lässt sich daraus noch nicht auf eine auch heutigen Maßstäben entsprechende organische Siedlungsstruktur schließen. Zwar hat der Senat seinerzeit in seinem Urteil vom 23. November 1976 (I OVG 62/74 - BRS 32 Nr. 45 = NdsRpfl. 1977, 282 = OVGE 32, 425) noch den Eindruck der Geschlossenheit einer vergleichbaren Siedlung festgestellt und damit eine Zuordnung zu § 34 BBauG vorgenommen. In der Entscheidung des 6. Senats vom 21. November 1995 ist jedoch bereits eine Einordnung als Ortsteil im Sinne des § 34 BBauG deshalb abgelehnt worden, weil es am Gewicht einer Bebauung mit insgesamt 13 Wohnhäusern fehlt (6 OVG A 90/83). In dem zu dieser Entscheidung ergangenen Beschluss vom 25. März 1986 (4 B 41.86 - BRS 46 Nr. 66 = NVwZ 1986, 1014 = UPR 1987, 32 = NuR 1986, 339) hat das Bundesverwaltungsgericht ausgeführt, dass die Rechtsfolge des § 34 BBauG nur dann eintreten könne, wenn die nach der Siedlungsstruktur „angemessene Fortentwicklung der Bebauung innerhalb des gegebenen Bereichs“ zu erwarten sei. Solche Möglichkeit scheide aus, wenn schon feststehe, dass sich das geplante Vorhaben nicht in den Grenzen der herkömmlichen Nutzung bewege, wie etwa eine geplante ausschließliche Wohnnutzung in dem Bereich einer derartigen Moorkolonie. Eben diese Konstellation liegt auch im Falle des Vorhabens der Klägerin vor. Auch hier beabsichtigt die Klägerin ein Einfamilienhaus in einer ehemaligen „Moorkolonie“ zu errichten. Eine städtebaulich sinnvolle Fortentwicklung des ursprünglichen Zwecks dieser Siedlungsform kann hier nicht bejaht werden, so dass auch nicht auf Grund siedlungsstruktureller Besonderheiten von einer Anwendbarkeit des § 34 BBauG bzw. § 34 BauGB ausgegangen werden kann (entsprechend auch das Folgeurteil d. erk. Sen. v. 28.1.1993 - 1 L 346/91 - V.n.b.).

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Eine Modifizierung der vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 25. März 1986 (aaO) aufgezeigten Gesichtspunkte lässt sich nicht im Hinblick auf den heute gegenüber dem Zeitpunkt von 1986 wesentlich verstärkten Strukturwandel in der Landwirtschaft begründen. Die Moorkolonien („Findorff-Siedlungen“) waren ursprünglich als Ansiedlungen gedacht, also im Sinne einer dörflichen Ansiedlung. Die Besonderheit der Anlage als „Aufreihung“ von Häusern entlang einer geraden Straße ergab sich aus den vorgegebenen Besonderheiten der Landschaft und dem Zweck der Ansiedlung. Die Urbarmachung des Moors und überhaupt die Möglichkeit der Ansiedlung folgte erst nach dem Anlegen von Kanälen zur Entwässerung und ist deshalb in ihrer Form auf dieses System zurückzuführen. Der heutige Strukturwandel in der Landwirtschaft, der zur Aufgabe der landwirtschaftlichen Gehöfte insgesamt und dem Wegfall des Zwecks der Besiedlung führt, stellt sich zwar für die Moorsiedlungen insoweit nicht anders dar als für „sonstige“ Dörfer. Anders als bei „normalen Dörfern“ haben jedoch die „Moorkolonien“ eine räumliche Ausdehnung bei gleichzeitig lockerem Bebauungszusammenhang, die sie in ihren Anforderungen beispielsweise an Infrastruktur oder Abgrenzbarkeit so wesentlich von diesen unterscheidet, dass eine Gemeinde dem letztlich nur mit einer Bauleitplanung begegnen kann. Einer organischen Siedlungsstruktur im Sinne des § 34 BauGB, deren Fortentwicklung auch unter wesentlich veränderten Umständen möglich erscheint, sind sie nicht vergleichbar.

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Ist das Grundstück somit dem Außenbereich im Sinne des § 35 BauGB zuzuordnen, kommt es darauf an, ob das Vorhaben, das mangels Privilegierung nach § 35 Abs. 2 und 3 BauGB zu beurteilen ist, öffentliche Belange beeinträchtigt, und zwar insbesondere die Verfestigung einer Splittersiedlung (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) befürchten lässt. Da es sich nicht im Rahmen der Nutzungsart bewegt, der die herkömmliche Besiedlung der N. Straße diente, kommt eine Anwendung des Grundsatzes nicht in Betracht, wonach ein sonstiges Vorhaben „ausnahmsweise nicht den Tatbestand einer Zersiedlung erfülle, wenn sich die Streubebauung im Außenbereich als herkömmliche Siedlungsform darstelle“ (BVerwG, Beschl. v. 25.3.1986, aaO). Eine Splittersiedlung wird verfestigt, wenn innerhalb der vorhandenen Bebauung eine Baulücke ausgefüllt wird. Die Klägerin plant ihr Vorhaben etwa in einer Reihe mit den bislang vorhandenen Baulichkeiten entlang der N. Straße. Das Gebäude soll über den dadurch gezogenen Rahmen nicht hinaus gehen, also nicht zu einer Erweiterung der vorhandenen Siedlung in den Außenbereich hinein führen. Das Vorhaben ordnet sich angesichts der Zahl der vorhandenen Gebäude auch dem vorhandenen Bestand deutlich unter. Allein zehn Grundstücke sind mit - teilweise ehemaligen - landwirtschaftlichen Betrieben bzw. einem Wohnhaus (Nr. 17) bebaut, weitere sieben Grundstücke im östlichen Bereich der Straße angrenzend an die Wö. Straße mit Einfamilienhäusern. Nördlich der Straße finden sich etwa im mittleren Bereich drei landwirtschaftliche Gehöfte sowie ein Einfamilienhaus. Diesem Bestand ordnet sich das Vorhaben der Klägerin mit einem Einfamilienhaus noch unter. Ist ein hinzutretendes Vorhaben auch nicht aus anderen Gründen mit einer geordneten Siedlungsstruktur unvereinbar, kann die Auffüllung einer Lücke ausnahmsweise zulässig sein (BVerwG, Beschl. v. 27.10.2004 - 4 B 74.04 - BauR 2005, 702; Urt. v. 18.5.2001 - 4 C 13.00 - BRS 64 Nr. 103; Urt. v. 29.10.1982 - 4 C 31.78 - BRS 39 Nr. 82; BayVGH, Urt. v. 5.7.2002 - 26 B 00.2908 - zitiert nach juris). Da es sich bei der Bebauung entlang der N. Straße um die auf die Findorffschen Siedlungen zurückgehende Bebauung handelt, kann insoweit zunächst von einer „geordneten“ Siedlungsstruktur ausgegangen werden. Aus der Einvernehmenserklärung der Gemeinde ergibt sich, dass Probleme im Hinblick auf Anschlussleitungen usw. nicht zu erwarten sind. Ist das Vorhaben im Hinblick darauf nicht bereits grundsätzlich „städtebaulich unerwünscht“, kann seine Verwirklichung aber gleichwohl städtebaulich zu missbilligen sein, wenn es nämlich eine Vorbildwirkung hat, die weitere Fälle nach sich zieht (BVerwG, Beschl. v. 2.9.1999 - 4 B 27.99 - BRS 62, 117; BayVGH, Urt. v. 5.7.2002, aaO). Ist ein Vorhaben „konkret geeignet ..., eine Nachfolgebebauung nach sich zu ziehen ..., erfordern es die öffentlichen Belange, den ersten Ansätzen entgegenzutreten“ (BVerwG, Urt. v. 25.1.1985 - 4 C 29.81 - BRS 44, 87). Diese Grundsätze müssen auch hier zur Ablehnung der Bauvoranfrage der Klägerin führen.

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Die Klägerin trägt insoweit vor, das geplante Vorhaben solle auf der zu dem ursprünglich noch ungeteilten Grundstück gehörenden Wurt errichtet werden, auf der bereits jetzt das Nachbargebäude N. Straße Nr. 17 errichtet ist. Das Flurstück der Klägerin sowie das westlich angrenzende Flurstück, auf dem das Gebäude Nr. 17 errichtet ist, weisen zusammen etwa die Breite auf, die die übrigen Grundstücke haben, auf denen sich die landwirtschaftlichen Betriebe befinden. Zu jedem dieser Grundstücke gehört eine künstlich aufgeschüttete Wurt, auf der die Gebäude errichtet sind. Nach dem Vortrag der Klägerin war auch auf dem damals ungeteilten Grundstück ein entsprechender landwirtschaftlicher Betrieb vorhanden, dessen Reste aber bereits spätestens 1961 beseitigt worden sein sollen. Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichts im Rahmen der Ortsbesichtigung ist eine Bebauung der Grundstücke auch nur auf den künstlich aufgeschütteten Wurten möglich, da sich die Bereiche dazwischen auf Grund regelmäßiger Überschwemmungen nicht für eine Bebauung eignen. Insoweit könne davon ausgegangen werden, dass eine Bebauung außerhalb dieser Wurten nicht möglich und deshalb eine Vorbildwirkung hinsichtlich einer Auffüllung der Siedlung durch eine große Menge hinzutretender Gebäude jeweils zwischen den Wurten auszuschließen sei. Der Fall unterscheidet sich allerdings nicht wesentlich von den für vergleichbare Besiedlungen entschiedenen Fällen aus den Jahren 1976, 1985 und 1993. In dem 1976 entschiedenen Fall ging es um die Errichtung eines örtlichen Ponyhofs mit Reitbahn, Pferdestall und Wohnhaus zwischen zwei Höfen einer vergleichbaren Besiedlung. In dem 1985 entschiedenen Fall ging es um die Errichtung eines Zweifamilienhauses auf dem rückwärtigen Teil eines entsprechenden Grundstücks, also eine Hinterlandbebauung, im dritten Fall um eine Erweiterung der Siedlung. In allen Fällen hat der Senat eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange festgestellt. Trotz der geringen Größe des Vorhabens und seiner Platzierung auf einer vorhandenen Wurt, die der Bebauung der sie umgebenden Wurten mit mehreren Gebäuden entspricht, kann aber auch hier nicht von einem unproblematischen Einfügen des Vorhabens in die vorhandene Bebauungsstruktur ausgegangen werden, weil es weitreichende Signalwirkung für weitere Bauwünsche hat. Denn es muss berücksichtigt werden, dass auf den bisher mit landwirtschaftlichen Betrieben bestandenen Wurten jeweils nur ein Wohnhaus und ein oder mehrere Nebengebäude vorhanden sind, die zwar in ihren Ausmaßen durchaus einem Wohnhaus entsprechen, aber eben gerade nicht zum Wohnen genutzt worden sind. Das Hinzutreten eines zweiten zum Wohnen genutzten Gebäudes auf einer Wurt kann eine Signalwirkung dahin auslösen, dass bereits vorhandene Gebäude zum Wohnen umgenutzt werden bzw. weitere Wohngebäude auf den Wurten errichtet werden, was zu einer unerwünschten Verdichtung der Wohnnutzung führen würde. Handelt es sich um Betriebe, die landwirtschaftlich genutzt werden, würde zwar eine Umnutzung der Nebengebäude zu Wohnzwecken bei Aufgabe des Betriebs nicht generell zu verhindern sein (§ 35 Abs. 4 Nr. 1 BauGB). Das Vorhaben der Klägerin würde dann insoweit nicht durch seine Vorbildwirkung zu einer Verdichtung der Wohnnutzung beitragen. Die für diese Fälle vom Gesetz vorgesehenen Voraussetzungen schränken diese Möglichkeit aber in hohem Maße ein (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 18.5.2001 - 4 C 13.00 - BRS 64 Nr. 103). Diese Beschränkungen, die eine planlose Zersiedelung verhindern sollen, würden umgangen, wenn Wohnbauvorhaben unter Berufung auf die Vorbildwirkung des Vorhabens der Klägerin durchgesetzt werden könnten. Würden auf der zum Grundstück der Klägerin und dessen Nachbargrundstück (N. Straße Nr. 17) gehörenden Wurt - erstmalig - zwei Einfamilienhäuser zugelassen werden, könnte eine entsprechende Ausnutzung auf den übrigen Wurten nicht mehr verhindert werden. Eine Verdopplung der Wohn-Bebauung wäre dann möglich, angesichts der zurzeit - noch - auf ein Wohnhaus je Hofstelle und Wurt beschränkten Nutzung. Eine Verdichtung der Bebauung in diesem Ausmaß kann ohne eine ordnende Bauleitplanung nicht hingenommen werden. Dies gilt insbesondere angesichts der besonderen Struktur der „Moorgemeinden“ im Gemeindegebiet der Beigeladenen mit einer Vielzahl vergleichbarer „Siedlungen/Moorkolonien“, deren Erhalt im Hinblick auf die historische Bedeutung wünschenswert und deren „Zersiedlung“ durch weitere planlose Nutzungserweiterungen entgegenzutreten ist. Die Gefahr einer Zersiedlung gewinnt hier noch zusätzlich an Gewicht durch die Nähe der Großstadt (M.) und den durch sie hervorgerufenen Siedlungsdruck auf das Umland.

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