Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-27, Aktenzeichen 2 A 2366/06

Tatbestand

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Nach sechsmonatiger Einführung in die Aufgaben seiner neuen Laufbahn bestand der Kläger den 24. Aufstiegslehrgang für den gehobenen Polizeivollzugsdienst. Mit am 15.12.2005 ausgehändigter Urkunde wurde der Kläger vom Polizeiobermeister zum Polizeikommissar befördert. Gleichzeitig wurde er rückwirkend ab 01.12.2005 in eine Planstelle der BesGr A 9 BBesG eingewiesen. Die Beförderungsabsicht war zuvor dem Beklagten von der Polizeidirektion B. mit Schreiben vom 28. und 29.11.2005 mitgeteilt worden. Zu diesem Zeitpunkt war bereits die Sonderzahlung in Höhe von 420,00 EUR, die Beamten bis zur BesGr A 8 BBesG zustand, mit den Dezemberbezügen angewiesen worden.

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Mit Bescheid vom 13.02.2006 teilte der Beklagte dem Kläger mit, die jährliche Sonderzahlung stehe in Abhängigkeit zu der Besoldungsgruppe, der er im Monat Dezember zugehörig gewesen sei. Aufgrund der Planstelleneinweisung in die BesGr A 9 BBesG zum 01.12.2005 habe ihm die mit den Dezemberbezügen gezahlte Sonderzuwendung nicht zugestanden. Die Überzahlung werde im Abrechnungsmonat Februar 2006 mit der Nachzahlung der dem Kläger ab Dezember 2005 zustehenden Bezügebestandteile nach der BesGr A 9 BBesG saldiert und im Übrigen gegen den pfändbaren Teil der laufenden Bezüge aufgerechnet. Die bruttowirksame Erhöhung der Dienstbezüge des Klägers aufgrund seiner Beförderung betrug monatlich 193,09 EUR.

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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 20.02.2006 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, die Voraussetzungen für die Einweisung in das höhere Amt habe er erst mit Bestehen des Aufstiegslehrganges am 08.12.2005 erfüllt. Trotz seiner Beförderung habe sich durch die Einbehaltung der Sonderzahlung sein Jahreseinkommen verringert.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 01.03.2006 wies der Beklagte den Widerspruch „gegen die Rückforderung der Sonderzahlung 2005“ zurück. Dort ist zur Begründung ausgeführt, dem Kläger habe die Sonderzahlung für 2005 nicht zugestanden, da er bereits ab 01.12.2005 in eine Planstelle der BesGr A 9 BBesG eingewiesen worden sei. Eine anteilige Zahlung sei nicht vorgesehen, auch wenn sich dadurch das Jahreseinkommen verringere. Die ihm zuviel gezahlten Bezüge müsse er zurückzahlen, da ihm ausweislich seines Widerspruchs vom 18.05.2005 gegen die Streichung der Sonderzuwendung bekannt gewesen sei, dass Beamte der BesGr A 9 BBesG keinen Anspruch mehr auf die Sonderzahlung hätten. Anlässlich der Aushändigung der Ernennungsurkunde habe sich dem Kläger deshalb aufdrängen müssen, dass ihm dieser Bezug nicht zustehe. Die Polizeidirektion habe mitgeteilt, dass er durch mündliche und schriftliche Hinweise bereits am 01.12.2005 über eine rückwirkende Einweisung in die Planstelle der BesGr A 9 informiert gewesen sei. Ein solches Verfahren entspreche auch gängiger Verwaltungspraxis der Polizeidirektion Hannover. Bei einer Prüfung, ob im Rahmen einer Billigkeitsentscheidung nach haushaltsrechtlichen Bestimmungen eine Ratenzahlung einzuräumen wäre oder ob von einer Rückforderung teilweise oder in vollem Umfang abzusehen sei, müsse strengsten Maßstäben genügen. Angesichts der gesicherten Einnahmen des Klägers sei aber nicht erwarten, dass er sich in einer unverschuldeten wirtschaftlichen Notlage befinde und zu befürchten sei, dass die Einbehaltung der Überzahlung zu einer Existenzgefährdung führe.

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Der Kläger hat am 31.03.2006 Klage erhoben, mit der er sein Begehren weiterverfolgt. Er ist der Auffassung, ihm stehe die Sonderzuwendung für das Jahr 2005 aus Rechtsgründen zu. Am 01.12.2005 sei er noch Polizeiobermeister gewesen. Die rückwirkende Planstelleneinweisung sei dagegen besoldungsrechtlich nicht rechtserheblich. Im Übrigen habe er am Stichtag des 01.12. noch nichts von der bevorstehenden Beförderung gewusst, da er seinen Aufstiegslehrgang erst später erfolgreich abgeschlossen habe. Der rechtliche Grund für die Gewährung der Sonderzahlung könne deshalb auch nicht rückwirkend weggefallen sein.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 13.02.2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 01.03.2006 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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und erwidert in Verteidigung des ergangenen Bescheides, nicht das statusrechtliche Amt des Beamten am 01. Dezember eines Jahres sei für den Anspruch auf die jährliche Sonderzahlung maßgeblich, sondern der Bezug bestimmter Dienstbezüge in diesem Monat. Im ganzen Monat Dezember habe der Kläger aber keinen Anspruch auf Besoldung aus dem Amt der BesGr A 8 gehabt. Aufgrund der Umgestaltung der Sonderzahlung von früher 4,17 % der berücksichtigungsfähigen Monatsbezüge in eine Einmalzahlung sei der Wille des Gesetzgebers deutlich dokumentiert, dass die Sonderzahlung auch nicht in Abhängigkeit von der Anzahl der Monate abhängig sei, in denen der Kläger den anspruchsberechtigten Besoldungsgruppen angehörte.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Besoldungsakten des Klägers Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, hat aber nur teilweise in der Sache Erfolg. Die Einbehaltung der Sonderzahlung in Höhe des Betrages, um den sich die Dienstbezüge des Klägers im Monat Dezember 2005 aufgrund seiner Beförderung vom Polizeiobermeister (BesGr A 8 BBesG) zum Polizeikommissar (BesGr A 9 BBesG) erhöht haben, war rechtmäßig. Der Beklagte durfte die Summe von 193,09 EUR mit dem ihm gegen den Kläger zustehenden Anspruch saldieren. Hingegen hat die Klage im Übrigen Erfolg, weil insoweit die Voraussetzungen eines Rückforderungsverlangens nach § 12 Abs. 2 BBesG nicht vorliegen. Dazu im Einzelnen:

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Mit seinem rechtmäßigen Teil, d. h. in Höhe 193,09 EUR, stellt sich der Bescheid des Beklagten vom 13.02.2006 nicht als Rückforderungsbescheid dar, der an § 12 Abs. 2 BBesG zu messen wäre. Der Bescheid trifft nämlich (sinngemäß) die Feststellung, dass der Beklagte zur Verrechnung der dem Kläger aufgrund der Beförderung zustehenden Bezügeerhöhung mit dem Anteil des Rückforderungsanspruches berechtigt ist, der der Besoldungserhöhung entspricht. Der Bescheid vom 13.12.2006 differenziert insoweit zwischen einer Saldierung und einer Aufrechnung, mit deren Hilfe der Beklagte den von ihm geltend gemachten Rückforderungsanspruch durchsetzen will. Durch die Feststellung, zur Saldierung in der genannten Höhe berechtigt zu sein, ist der Kläger nicht in seinen Rechten verletzt, weil diese Feststellung rechtmäßig ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Die Verwaltung kann feststellende Verwaltungsakte, durch die ein Rechtsverhältnis oder einzelne sich daraus ergebende Rechte oder Pflichten verbindlich und in einer der Rechtsbeständigkeit fähigen Weise festgestellt werden sollen, auch ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung erlassen (vgl. BVerwGE 57, 162). Dass der Beklagte eine rechtsverbindliche Feststellung durch Verwaltungsakt treffen wollte, ergibt sich bereits daraus, dass er jedenfalls im Widerspruchsverfahren durch förmlichen Bescheid, der mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen war, entschieden hat. Er wollte erkennbar verbindlich festlegen, dass er zur Verrechnung der oben genannten Ansprüche berechtigt ist, um insoweit Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zu schaffen.

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Die Zulässigkeit einer Verrechnung besoldungsrechtlicher Ansprüche ist im Gesetz nicht ausdrücklich geregelt. Auch Ziff. 12.2.13 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 12 BBesG (GMBl. 1997, 314, 316), welche die Verrechnung von Nachzahlungsansprüchen des Beamten mit Rückforderungsansprüchen des Dienstherrn betrifft, enthält keine das Gericht bindende Regelung, sondern lediglich eine die Rechtslage konkretisierende Handlungsanweisung an die Verwaltung. Diese Verwaltungsvorschrift steht jedoch im Einklang mit der geltenden Rechtslage, so dass sich der Beklagte ohne Rechtsfehler hierauf stützen konnte.

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Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Verrechnung („Saldierung“) jedenfalls dann zulässig, wenn ein Nachzahlungsbetrag zu Gunsten des Beamten einem Rückforderungsbetrag zu Gunsten des Dienstherrn gegenüber steht, und diese Beträge „in der Weise den einheitlichen Dienstbezug bilden, dass es entscheidend auf die Auszahlung des richtigen Gesamtbetrages ankommt“ (U. v. 06.04.1965, DÖD 1965, 155). Im vorliegenden Fall bilden zwar der Rückforderungsbetrag (Sonderzahlung für Dezember 2005) und der Nachzahlungsbetrag (Differenz der Dienstbezüge zwischen der BesGr A 8 und A 9 BBesG) keinen einheitlichen „Dienstbezug“, weil die Sonderzahlung nicht zu den Dienstbezügen i. S. d. § 1 Abs. 2 BBesG, sondern zu den - nicht der Besoldung im engeren Sinne zuzurechnenden - sonstigen Bezügen nach § 1 Abs. 3 BBesG gehört. Hierauf kommt es jedoch nicht entscheidend an, da sich bei dem Nachzahlungs- und dem Rückzahlungsanspruch hier ebenso wenig wie bei der Gegenüberstellung einzelner Komponenten des einheitlichen Besoldungsanspruchs (wie z. B. Grundgehalt, Familienzuschlag und Zulagen) keine selbstständigen Forderungen, sondern Bestandteile, d. h. Rechnungsposten, eines einheitlichen Bezügeanspruchs gegenüber stehen. Der Gesetzgeber hat zwar ausdrücklich zwischen Dienstbezügen und sonstigen Bezügen, die zur Besoldung zu rechnen sind und anderen Bezügen nicht besoldungsrechtlicher Art (z. B. Aufwandsentschädigungen nach § 17 BBesG) unterschieden. Diese begriffliche Unterscheidung dient jedoch in erster Linie der Klarstellung, weil im Dienstrecht der Begriff der Dienstbezüge nicht einheitlich verwendet wird (vgl. Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, § 1 Rdnr. 14; BT-Drucks. 7/1906, Nr. 4 zu § 1). Jedenfalls die jährliche Sonderzahlung bedeutet keinen gesonderten, vom übrigen Besoldungsrecht abgelösten Anspruch, sondern stellt zusammen mit den Dienstbezügen und den anderen sonstigen Bezügen einen einheitlichen Bezügeanspruch des Beamten dar. Im Übrigen werden alle diese Bezüge auch von einer gemeinsamen Kasse (hier dem Beklagten) in einem Gesamtbetrag ausbezahlt.

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Stehen sich jedoch der Nachzahlungsbetrag für das nach der BesGr A 9 BBesG erhöhte Grundgehalt und der Rückforderungsbetrag betreffend die Sonderzahlung nicht als selbstständige Forderungen, sondern nur als unselbstständige Rechnungsposten gegenüber, bedarf es keiner Rückforderung seitens des Beklagten und auch keine Aufrechnung i. S. d. § 387 BGB zur Realisierung des Rückforderungsanspruchs. Vielmehr kommt nur eine „Saldierung“ in Betracht, da die Aufrechnung stets zwei selbstständige Forderungen voraussetzt. Ist jedoch eine „Saldierung“ zulässig, kann auch der Einwand des Wegfalls der Bereicherung nicht greifen und die Besoldungsstelle hat auch eine Billigkeitsentscheidung nach Maßgabe des § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG nicht zu treffen, weil sie gerade einen Rückforderungsanspruch nicht geltend macht. In diesem Falle fehlt es nämlich bereits an einer Überzahlung i. S. d. § 12 Abs. 2 BBesG, dem die Einrede des Wegfalls der Bereicherung oder der Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Billigkeit entgegen gehalten werden könnte (BVerwG, a. a. O.). Eine Überzahlung des Klägers ist folglich nur hinsichtlich des über den zu saldierenden Betrag von 193,09 EUR hinausgehenden Betrages entstanden. Insoweit war der Beklagte nicht zu einer Saldierung berechtigt, da er mit Nachzahlungsansprüchen des Beamten nur Bezüge verrechnen kann,
soweit sie sich für einen Zeitraum gegenüberstehen
. Die Beschränkung auf diesen Zeitraum ist in Ziff. 12.2.13 der genannten Verwaltungsvorschrift vorgesehen, entspricht der Rechtsprechung des BVerwG (a. a. O.) und erklärt sich aus der Rechtsnatur der Saldierung bei unselbstständigen Rechnungsposten eines einheitlichen Bezügeanspruchs, der monatlich entsteht.

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Im konkreten Fall war der Beklagte zur Saldierung berechtigt, weil dem Kläger für den Monat Dezember 2005 ein Anspruch auf die Sonderzahlung nicht zur Seite steht. § 8 Abs. 1 Satz 1 NBesG spricht Beamten in den Besoldungsgruppen bis A 8 neben ihren Dienstbezügen für den Monat Dezember eine jährliche Sonderzahlung zu. Anspruch auf die Sonderzahlung haben also Beamte nicht mehr, wenn sie im Monat Dezember Dienstbezüge aus der BesGr A 9 erhalten. Dieses war beim Kläger der Fall. Die statusrechtlichen Wirkungen der Beförderung, auf die der Kläger abstellen will, traten zwar erst am 15.12.2005 mit Aushändigung der Urkunde zum Polizeikommissar ein. Besoldungsrechtlich ist aber erheblich, dass ein beförderter Beamter nach Maßgabe des § 49 Abs. 2 Satz 1 LHO mit Wirkung vom 01. des Monats, in dem die Ernennung wirksam geworden ist, in die entsprechende besetzbare Planstelle eingewiesen werden kann. Eine solche Planstelleneinweisung für den Kläger ist hier mit Wirkung vom 01.12.2005 rückwirkend erfolgt. Daran anknüpfend bestimmt § 3 Abs. 1 Satz 3 BBesG, dass der Anspruch auf Besoldung (aus dem höheren Amt) mit dem Tag entsteht, der bei rückwirkender Einweisung in eine Planstelle in der Einweisungsverfügung bestimmt ist. Handelt es sich nach alldem bei der Neuregelung des Rechts der Sonderzahlung in § 8 NBesG um eine Stichtagsregelung, so ist der Rechtsauffassung des Beklagten beizutreten, dass eine anteilige Gewährung der Sonderzahlung, etwa hier in Höhe von 11/12, nicht rechtens wäre.

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Um sein Rückforderungsverlangen im Übrigen zu realisieren, bedurfte es eines Rückforderungsbescheides auf der Grundlage des § 12 Abs. 2 BBesG, den der Beklagte jedenfalls in Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 01.03.2006 auch erlassen hat. Dieser erweist sich jedoch als rechtswidrig und war deshalb antragsgemäß aufzuheben.

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Allerdings ist der Kläger in Höhe von 226,91 EUR überzahlt, weil ihm nach den obigen Ausführungen ein Anspruch auf die Sonderzahlung nicht zur Seite stand. Angesichts der Höhe dieses Betrages ist von seiner Entreicherung nicht ohne weiteres auszugehen. Insoweit greift die Kammer in ständiger Rechtsprechung auf die Ziff. 12.2.12 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 12 BBesG zurück. Fehlt es insoweit aber zu einem schlüssigen Vortrag zur Einrede des Wegfalls der Bereicherung, kommt es auf die Frage, ob der Kläger am 01.12.2005 hätte wissen müssen, dass ihm die Sonderzuwendung nicht zustand, nicht rechtserheblich an.

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Als Rückforderungsbescheid sind die angegriffenen Bescheide jedenfalls rechtswidrig, weil der Beklagte die auf der Grundlage des § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG gebotene Billigkeitsentscheidung gänzlich unterlassen hat. Allerdings trifft der Widerspruchsbescheid vom 01.03.2006 eine Billigkeitsentscheidung, die aber erkennbar am RdErl. d. MF v. 05.12.1997 (Nds. MBl. 1998, 121) orientiert ist und ihre gesetzliche Grundlage in § 59 LHO findet. Die Rechtsauffassung des Beklagten, dass die Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG allein den Verzicht und den Teilverzicht auf die Rückforderung regelt, hingegen über Ratenzahlung und Stundung auf der Grundlage der LHO zu entscheiden sei, teilt die Kammer nicht. Die Einräumung von Ratenzahlungen ist als geringere Billigkeitsmaßnahme und als eine Art Teilerlass von § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG mitumfasst. Davon geht auch (stillschweigend) die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus, die Ratenzahlungsangebote immer nur unter dem Gesichtspunkt des § 12 BBesG geprüft hat. Der Satz 3 des Abs. 2 dieser Rechtsvorschrift soll den Beamten erkennbar eine bessere Rechtsposition gegenüber den sonst gegebenen Möglichkeiten des Haushaltsrechts einräumen (Schwegmann/Summer, § 12 BBesG Rdnr. 37 e) und ist deshalb als spezielle, im Rückforderungsfall den § 59 LHO verdrängende Billigkeitsvorschrift anzusehen. Solche speziellen Regelungen in Rechtsvorschriften bleiben auch nach der Aussage des § 59 Abs. 3 LHO unberührt. Daraus folgt, dass § 59 Abs. 1 Nr. 1 LHO, der eine Stundung regelmäßig nur gegen angemessene Verzinsung und nur gegen Sicherheitsleistungen zulässt, auf beamtenrechtliche Rückforderungsansprüche grundsätzlich nicht anwendbar ist. Die Norm kann allenfalls dann eingreifen, wenn Billigkeitsgründe i. S. d. § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG nicht vorliegen. Anhaltspunkte dafür, dass eine derartige Situation hier vorliegt, sind weder ersichtlich noch vom Beklagten hier vorgetragen worden.

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Entscheidend ist aber, dass der Maßstab der Billigkeit ein anderer ist. Der Beklagte hat - von seinem Rechtsstandpunkt aus konsequent - nur geprüft, ob im Falle des Klägers eine besondere Härte vorliegt, insbesondere ob er sich in einer unverschuldeten wirtschaftlichen Notlage befindet und zu befürchten ist, dass die Einbehaltung der Überzahlung zu seiner Existenzgefährdung führt. Da auch anderweitige wirtschaftliche Schwierigkeiten nicht bekannt seien, habe auch für die Einräumung einer Ratenzahlung keine Veranlassung bestanden. Demgegenüber betont das Bundesverwaltungsgericht in ständiger Rechtsprechung die umfassende Aufgabe der besoldungsrechtlichen Billigkeitsentscheidung, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare, für den Bereicherten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie kann nicht nur darin bestehen, dass von der Rückforderung insgesamt oder teilweise endgültig abgesehen wird, sondern die Rückzahlung ganz oder teilweise auch erst zu einem späteren Zeitpunkt erfolgen zu lassen oder eine Rückzahlung in Teilbeträgen (Ratenzahlung) festzusetzen. Sie soll der besonderen Lage des Einzelfalles Rechnung tragen, die formale Strenge des Besoldungsrechts auflockern und Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben sein und sich als sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung auswirken und vor allem in Fällen der verschärften Haftung besondere Bedeutung gewinnen (vgl. zu alldem BVerwG, U. v. 08.10.1998, DVBl. 1999, 322; U. v. 25.01.2001, NVwZ-RR 2001, 452). Eine diesen Anforderungen genügende Billigkeitsentscheidung enthält der angefochtene Bescheid in Gestalt des ergangenen Widerspruchsbescheides nicht. Die fehlende Billigkeitsentscheidung kann im gerichtlichen Verfahren auch nicht nachgeholt werden, wenn der Dienstherr seinen Rückforderungsanspruch durch Leistungsbescheid geltend macht. Da die Billigkeitsentscheidung den Rückzahlungsanspruch modifiziert, beurteilt sich ihre Rechtmäßigkeit nach der Sach- und Rechtslage der letzten Verwaltungsentscheidung (BVerwG, U. v. 19.12.1995, E 100, 206; U. v. 08.10.1998, NVwZ-RR 1999, 387; U. v. 25.01.2001, NVwZ-RR 2001, 452).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO. Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 52 Abs. 3 GKG.

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