Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-08-27, Aktenzeichen 14 K 7130/00
ECLI:DE:VGK:2002:0827.14K7130.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks H.------------weg 00 in Köln, das von
sechs Personen bewohnt wird. Unter dem 21.01.2000 beantragte er beim Beklagten,
ihm anstelle des bisher vorhandenen 80-Liter-Restabfallbehälters einen solchen mit
einem Volumen von 60 Litern zuzuteilen, weil auf dem Grundstück aufgrund konse-
quenter Mülltrennung so wenig Abfall anfalle, dass die vorhandene Tonne nicht
vollständig benötigt werde.

3

Mit Bescheid vom 11.05.2000, der am 15.05.2000 zur Post gegeben wurde,
lehnte der Beklagte diesen Antrag mit der Begründung ab, sammlungsbedingt sei ein
Mindestbehältervolumen von 20 l pro Person und Woche anzusetzen. Dieser Wert
werde bei Zuteilung des beantragten Gefäßes unterschritten. Für die auf dem
Grundstück gemeldeten sechs Personen sei bereits die vorhandene 80 l-Tonne nicht
ausreichend, vielmehr werde eine 120-Liter-Tonne benötigt. Ein entsprechender
Austausch werde veranlasst.

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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 14.06.2000 Widerspruch ein. Zur
Begründung verwies er auf die geringen Mengen Restabfall, die auf seinem
Grundstück anfalle. Die Verweigerung einer kleineren Tonne verleite zu weniger
konsequenter Mülltrennung und laufe so dem Ziel der Verringerung des
Abfallaufkommens zuwider. Außerdem bot der Kläger an, mit seiner in Köln-O.
wohnenden Mutter eine Behältergemeinschaft einzugehen.

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Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 18.07.2000, der dem
Kläger mit am 10.08.2000 zur Post gegebenem Einschreiben zugestellt wurde, als
unbegründet zurück. Zugleich teilte er dem Kläger eine 120-Liter-Restabfalltonne zu.
Zur Begründung führte der Beklagte im wesentlichen aus, die Anwendung des
Wahrscheinlichkeitsmaßstabes rechtfertige es, dass sich aus Gründen der
Praktikabilität die Behältergrößenzuordnung nicht am Einzelfall orientieren könne,
sondern nach betrieblichen Erfahrungswerten zu bestimmen sei. Das auf 20 Liter pro
Person und Woche festgelegte Mindestvolumen entspreche den Ergebnissen der
Kölner Hausmüllanalyse aus den Jahren 1992/93. Bei der Bestimmung des
Mindestvolumens seien alle verwertbaren Bestandteile herausgerechnet. Die
jährliche Aktualisierung der tatsächlichen Abfallmenge bestätige die Richtigkeit des
angesetzten Mindestvolumens. Obwohl die über die Wertstoffsammlung erfassten
Abfallmengen stark gestiegen seien, sei das Restmüllaufkommen nahezu konstant
geblieben. Dass das zur Verfügung gestellte Behältervolumen im Einzelfall nicht
ausgenutzt werde, sei angesichts der auf Durchschnittswerte abstellenden Zuteilung
der Abfallbehälter hinzunehmen. Die vom Kläger hilfsweise beantragte
Behältergemeinschaft mit seiner Mutter sei nicht möglich, weil deren Grundstück
nicht in unmittelbarer Nachbarschaft zu dem des Klägers liege.

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Am 30.08.2000 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung
wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 11.05.2000 in
der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 18.07.2000 zu
verpflichten, ihm eine 60-Liter-Tonne zuzuweisen,

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hilfsweise,

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ihm eine 80-Liter-Tonne zuzuweisen.
Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung bezieht er sich überwiegend auf die angegriffenen
Bescheide.

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Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist nicht begründet. Der Ablehnungsbescheid des Beklagten ist
rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen
Anspruch auf Zuteilung eines 60- oder 80-Liter-Restabfallbehälters.

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Rechtsgrundlage für die Entscheidung über die Größe des vorzuhaltenden
Restabfallbehälters ist § 8 Abs. 2 der Satzung über die Abfallentsorgung in der Stadt
Köln vom 20.12.1999 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 19.12.2000
(Abfallsatzung - AbfS -). Danach richten sich bei Wohngrundstücken Anzahl, Art und
Größe der erforderlichen Behälter nach der Anzahl der Bewohner. Bei ihnen ist ein
Behältervolumen von 35 l je Person und Woche erforderlich. In Ausnahmefällen kann
hiervon abweichend auf begründeten schriftlichen Antrag ein Behältervolumen von
weniger als 35 l je Person und Woche zugelassen werden.

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Diese Satzungsregelung ist mit höherrangigem Recht vereinbar. Nach § 9 Abs. 1
S. 3 Halbsatz 1 Landesabfallgesetz Nordrhein-Westfalen (LAbfG NRW) kann in der
Satzung geregelt werden, dass für einzelne Abfallfraktionen mindestens ein
bestimmtes Behältervolumen vorzuhalten ist. Die Frage des mindestens
vorzuhaltenden Volumens ist demnach in das (Organisations-) Ermessen des
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gestellt.

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Die Satzungsregelung verstößt auch nicht gegen § 9 Abs. 1 S. 3 Halbsatz 2
LAbfG NRW. Nach dieser Vorschrift darf durch die Zuteilung eines bestimmten
Mindestbehältervolumens die Anreizfunktion der Gebührenbemessung nicht
unterlaufen werden. Insoweit ist vorliegend zu berücksichtigen, dass von der
Regelung des § 8 Abs. 2 S. 1 AbfS, der zufolge pro Einwohner und Woche 35 l
erforderlich sind, auf Antrag nach unten abgewichen werden kann. Durch diese
Möglichkeit können Bürger, die sich besonders um Vermeidung, Getrennthaltung und
Verwertung ihrer Abfälle bemühen, im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten die
Beschränkung auf ein kleineres Abfallgefäß erreichen und damit Gebühren
einsparen. Die Ausnahmeregelung schafft somit einen zusätzlichen
(organisatorischen) Anreiz, der sich unmittelbar in den Gebühren niederschlägt. Dass
durch die Organisation der Abfallentsorgung der größtmögliche Anreiz geschaffen
wird, verlangt § 9 Abs. 1 S. 3 Halbsatz 2 LAbfG NRW nicht, wie sich schon aus der
Formulierung ableiten lässt, nach der die Anreizfunktion der Gebührenbemessung
„nicht unterlaufen" werden darf. Insoweit ist es unproblematisch, dass der Beklagte
nicht jede denkbare Behältergröße anbietet, sondern sich aus Gründen der Praktika-
bilität auf bestimmte Größen beschränkt. Dass im übrigen bei der Gebührenbemes-
sung die Anreizwirkung häufig nur in eingeschränktem Maße Berücksichtigung finden
kann, hat auch der Gesetzgeber erkannt. Dies lässt sich daran ersehen, dass er in §
9 Abs. 2 Satz 6 LAbfG NRW die Erhebung von Grundgebühren für zulässig erklärt
hat, von Gebühren also, die unabhängig vom konkreten Ausmaß der
Inanspruchnahme der Abfallentsorgungseinrichtung erhoben werden.

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Die Ausübung des durch § 8 Abs. 2 Satz 3 AbfS dem Beklagten eingeräumten
Ermessens ist nach § 114 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gerichtlich nur
eingeschränkt auf Ermessensfehler überprüfbar. Solche Ermessensfehler liegen im
vorliegenden Fall nicht vor.

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Dem Kläger ist in Anwendung der Ausnahmeregelung des § 8 Abs. 2 Satz 3
AbfS bei sechs Grundstücksbewohnern ein 120-Liter-Abfallbehälter zugeteilt worden;
er verfügt demnach bereits über ein reduziertes Behältervolumen. Wäre ihm das
Regelvolumen der Abfallsatzung von 35 l je Person und Woche zugeteilt, müsste
sein Grundstück mit einem 240-Liter-Abfallbehälter ausgestattet sein. Den Antrag
des Klägers auf ein Behältervolumen von 60 l bzw. 80 l, d.h. 10 bzw. 13 l pro Person
und Woche abzulehnen, entspricht der ständigen Ermessenspraxis des Beklagten,
der zufolge ein Behältervolumen von 20 l je Person und Woche als Mindestausstat-
tung vorzuhalten ist.
Der Beklagte hat sein Ermessen entsprechend dem Ermächtigungszweck ausgeübt,
eine geordnete Entsorgung sicherzustellen. Er hat sich dabei an vertretbaren, sachli-
chen Kriterien orientiert. Insbesondere ist es nicht erforderlich, zwischen Personen,
die in Ein- oder Mehrpersonenhaushalten wohnen, zu unterscheiden.

21

Zu den Grundsätzen einer solchen Ermessensausübung hat das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW)
ausgeführt:

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„Der Beklagte ist nicht in der Lage, den Müllanfall, der erhebliche
Schwankungen und Unsicherheiten aufweist, in jedem einzelnen Haushalt zu
ermitteln. Das wäre auch sinnlos, weil der Beklagte ein entsprechendes
individuelles Behältervolumen ohnehin nicht zuteilen kann, sondern im
Interesse einer reibungslosen Abfuhr auf wenige genormte Behältergrößen
angewiesen ist. Er darf daher bei der Zuteilung des Behältervolumens im
Rahmen seines Organisationsermessens allgemeine Durchschnittswerte
sowohl für den Ansatz eines durchschnittlichen Abfallaufkommens als auch für
die Bereithaltung von Behältergrößen zugrunde legen.

23

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22.02.1990 - 22 A 398/89 -, S. 9; OVG
NRW, Urteil vom 14.06.1982 - 2 A 2312/81 -, GemHlt 1983, 146.

24

Er kann bei der Veranschlagung der Behältergrößen außerdem Reserven
für unvorhergesehene Situationen berücksichtigen, in denen mehr Müll anfällt,
der ebenfalls mit den zur Verfügung stehenden Müllbehältern bewältigt werden
muss. Die Rechtmäßigkeit des Anschlusszwangs wird daher nicht berührt,
wenn die bereitgestellten Müllbehälter nicht voll ausgenutzt werden.

25

OVG NRW, Beschluss vom 30.09.1988 - 22 A 2100/86 -, S. 5; OVG
NRW, Urteil vom 14.06.1982, a.a.O.

26

Daraus folgt, dass der Beklagte [...] allgemeine Durchschnittswerte
zugrunde legen darf. Es ist nicht zu beanstanden, dass er in Anlehnung an den
von ihm in den Jahren 1992/93 ermittelten niedrigst möglichen
Durchschnittswert von 20,68 l sein Ermessen generell dahin ausübt, dass je
Person und Woche ein Mindestvolumen von 20 l bereitzustellen ist. Die
Annahme eines solchen Mindestwertes ist jedenfalls solange nicht
rechtsfehlerhaft, als sich nicht dessen allgemeine Unbrauchbarkeit - etwa
wegen eines geänderten Abfallbeseitigungsverhaltens - aufdrängt."

27

(OVG NRW, Urteil vom 28.11.1994 - 22 A 3036/93 -, NWVBl. 1995, 308
ff.).

28

Dem schließt die Kammer sich an; auch die inzwischen erfolgte Änderung des
Landesabfallgesetzes vom November 1998 führt insoweit nicht zu einem anderen
Ergebnis. Durch die Einfügung des § 9 Abs. 1 S. 3 LAbfG NRW hat sich der dem
Ortsgesetzgeber zugestandene Ermessensspielraum nicht wesentlich verändert.
Zwar ist nunmehr klargestellt, dass das Anreizgebot auch bei der Organisation der
Abfallentsorgung zu beachten ist. Gleichzeitig ist jedoch durch die ausdrückliche
Regelung über die Zulässigkeit von Mindestvolumina deutlich geworden, dass
generalisierende Regelungen über die Möglichkeiten, durch Abfallvermeidung,
Getrennthaltung und Verwertung Gebühren zu sparen, zulässig, also keine
individuellen Regelungen für jeden Einzelfall erforderlich sind.

29

Die Annahme eines Mindestvolumens von 20 l pro Person und Woche ist auch
heute nicht ermessensfehlerhaft.

30

Der Beklagte orientiert sich auch heute noch an den Werten der
Hausmüllanalyse 1992/93, auf deren Grundlage er das Regelvolumen von 35 l pro
Person/Woche und das Mindestvolumen von 20 l pro Person/Woche bestimmt hat.
Er schreibt diese Berechnung jedoch jährlich fort. Dazu rechnet er zunächst auf der
Grundlage des jeweiligen Haus- und Geschäftsmüllaufkommens und der Annahme
eines Hausmüllanteils von 75% das durchschnittliche Restmüllaufkommen pro
Einwohner/Woche aus. Unter Zugrundelegung einer „mittleren Raumdichte" von
0,125 t/m3 ergibt sich so das bereitzustellende durchschnittliche Behältervolumen,
das nach dieser Rechnung 2002 37,92 Liter betrug. Gegen diese Fortschreibung ist
grundsätzlich nichts einzuwenden. Gründe, warum sich der Hausmüllanteil (75 %)
seit 1992/93 verkleinert haben sollte, sind nicht ersichtlich.

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Allerdings hat der Beklagte jahrelang das Wesen des von ihm in früheren
Berechnungen anstelle der „mittleren Raumdichte" zugrundegelegten Wertes der
„mittleren Schüttdichte" verkannt. Dieser in dem ITU-Gutachten 1993 auf 0,127 t/m3
bestimmte Wert gibt das Verhältnis zwischen dem Gewicht des in einer Tonne
befindlichen Abfalls und dem durch den Abfall ausgefüllten Tonnenvolumen an. Der
Beklagte ging jedoch davon aus, dass es sich bei dem Wert von 0,127 t/m3 um die
„Raumdichte" handelt, d.h. das Verhältnis zwischen dem Gewicht des in der Tonne
befindlichen Abfalls zu dem Nennvolumen der Tonne. Diese fehlerhafte Annahme
hat sich jedoch schon in den vergangenen Jahren nicht zu Lasten der um eine
Reduzierung des Tonnenvolumens bemühtem Bürger ausgewirkt. Hätte der Beklagte
nämlich anstelle des von ihm zugrunde gelegten Schüttdichtewertes einen
Raumdichtewert ermittelt, so hätte dieser notwendigerweise unter dem Wert von
0,127 t/m3 gelegen. Bei Zugrundelegung eines niedrigeren mittleren Dichtewertes
ergibt sich jedoch in der Rechnung des Beklagten ein höheres Mindestvolumen, weil
mehr Volumen benötigt wird, um die durchschnittlich anfallende Abfallmenge
unterzubringen. Hätte der Beklagte also seinen Fehler erkannt, hätte er das
Mindestbehältervolumen allenfalls erhöht, keinesfalls aber gesenkt. Inzwischen liegt
dem Beklagten das Gutachten Gallenkemper von Oktober 1999 vor, in dem
Raumdichte und Schüttdichte des Abfalls ermittelt sind. Als mittlerer Raumdichtewert
ist in dieser Untersuchung ein Wert von 0,125 t/m3 ermittelt worden. Unter
Zugrundelegung dieses aktuellen Wertes, der in der Nähe der bereits zuvor
zugrundegelegten 0,127 t/m3 liegt, findet die Bestimmung des Regelvolumens durch
den Beklagten ihre Bestätigung. Wollte man also in der Verkennung des
Dichtewertes in den vergangenen Jahren einen Ermessensfehler sehen, so wäre
dieser durch die neuen Erkenntnisse, die der Beklagte bereits bei der Vorbereitung
der Abfall- und Abfallgebührensatzung 2000 berücksichtigt hat, geheilt.

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Die Raumdichte bei der Bestimmung von Regel- und Mindestvolumen zugrunde
zu legen, ist auch keine völlig ungeeignete Berechnungsmethode. Allerdings ist nicht
zu verkennen, dass die Raumdichte allein als Berechnungsgrundlage nicht
unproblematisch ist. Sollten nämlich in den Haushalten im Laufe der Zeit weniger
Abfälle anfallen und infolgedessen die Tonnen weniger gefüllt sein, so führt dies, da
die Raumdichte notwendigerweise sinkt, in der Berechnung des Beklagten zur
Zuteilung eines größeren Regel- und Mindestvolumens. Diese wenig sinnvolle
Konsequenz wird indes dadurch vermieden, dass der Beklagte bei seinen
Kontrollberechnungen auch regelmäßig den Füllgrad der Abfallbehälter kontrolliert.
So wurde auch bei der Untersuchung Gallenkemper 1999 in den untersuchten
Abfallbehältern der Füllgrad gemessen und - je nach Behältertyp - auf Werte
zwischen 79,3 und 87,2% bestimmt. Solange über eine solche Kontrollrechnung
gewährleistet ist, dass der Füllgrad der Abfallbehälter nicht wesentlich abgesunken
ist, ist die Zugrundelegung der Raumdichte bei der Bestimmung des Regel- und
Mindestvolumens jedenfalls nicht völlig ungeeignet.

33

Ob die Heranziehung der Schüttdichte als Ausgangspunkt für die Berechnung
des Regel- bzw. Mindestvolumens vorzuziehen wäre, ist vorliegend nicht erheblich,
da es sich um eine Entscheidung handelt, die im Organisationsermessen des
Beklagten liegt, dessen Ausübung nur daraufhin zu überprüfen ist, ob der Beklagte
mit sachgerechten Überlegungen zu seinen Schlüssen gelangt ist. Im übrigen wäre
der Beklagte bei einem Abstellen auf die Schüttdichte nicht gehindert, einen
Volumenzuschlag als Reserve für erhöhten Entsorgungsbedarf vorzunehmen, so
dass eine Berechnung auf der Grundlage der Schüttdichte nicht notwendig zu einem
geringeren Regel- bzw. Mindestvolumen führen würde.

34

Um von dem Regelvolumen von 35 l pro Person und Woche zum Mindestwert
von 20 l zu gelangen, subtrahiert der Beklagte von dem durchschnittlich
erforderlichen Volumen das noch realistisch abschöpfbare Wertstoffpotenzial. Dieses
ergibt sich, indem die im Berechnungsjahr tatsächlich erfassten Wertstoffe von dem
durch die Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung ermittelten theoretischen
Wertstoffpotenzial abgezogen werden. Diese Berechnung, die auf der Annahme
beruht, dass die besonders verwertungsbewussten Haushalte das volle
Wertstoffpotenzial ausschöpfen, ist nachvollziehbar und sinnvoll. Insbesondere
ermöglicht sie es, Faktoren wie die Umstellung von dem zentralen Wertstoffcontainer
des DSD auf die gelbe Tonne bei der Bestimmung des Mindestvolumens
unberücksichtigt zu lassen, weil das realistisch abschöpfbare Potenzial durch eine
solche Maßnahme nicht größer wird. Zieht man von dem ermittelten
durchschnittlichen Behältervolumen von 37,92 l je Einwohner und Woche die ab-
schöpfbaren Anteile ab, so ergibt sich (für das Jahr 2002) ein Mindestvolumen von
20,56 l.

35

Eine Ungleichbehandlung verschiedener Haushalte bei der Zuteilung des
Behältervolumens liegt nicht vor. In Parallelverfahren haben Kläger vorgetragen,
dass einzelnen Haushalten ein kleinerer Abfallbehälter zugeteilt worden ist, als er bei
Zugrundelegung eines Mindestvolumens von 20 l pro Person und Woche erforderlich
wäre. Auch der Kläger verfügte zeitweise über ein nach diesen Maßstäben zu kleines
Restabfallgefäß. Der Beklagte hat dies jedoch plausibel damit erklärt, dass er zur
Zuteilung eines größeren Abfallbehälters auf die Mitteilung des entsprechenden
Grundstückseigentümers angewiesen ist. Vergrößert sich die Zahl der auf einem
Grundstück wohnenden Personen etwa durch die Geburt eines Kindes, so hat der
Grundstückseigentümer dies gemäß § 18 Abs. 1 AbfS dem Beklagten mitzuteilen.
Unterbleibt diese Mitteilung, so kann es vorübergehend dazu kommen, dass das
zugeteilte Abfallvolumen den Wert von 20 l pro Person und Woche unterschreitet.
Dass der Beklagte wissentlich von seiner generellen Verwaltungspraxis abweicht, ist
demgegenüber nicht erkennbar.

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Auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit ist der
Ablehnungsbescheid nicht zu beanstanden bzw. ergibt sich nicht der vom Kläger
verfolgte Anspruch. Die Beschränkung auf bestimmte Behältergrößen und die
Bestimmung des Mindestvolumens sind zur Gewährleistung einer geordneten,
kostengünstigen Entsorgung geeignet und auch erforderlich. Der Kläger wird
dadurch auch nicht unangemessen benachteiligt.

37

Ein Anspruch des Klägers auf Zuteilung eines kleineren Restabfallbehälters
ergibt sich auch nicht im Hinblick auf die von ihm beantragte Behältergemeinschaft
mit dem Grundstück seiner Mutter. Nach § 8 Abs. 4 AbfS können für benachbarte
Grundstücke ausnahmsweise auf gemeinsamen schriftlichen Antrag der
Anschlusspflichtigen ein oder mehrere Abfallbehälter zur gemeinsamen Benutzung
zur Verfügung gestellt werden. Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, weil es
sich bei dem in Köln-Höhenhaus gelegenen Grundstück des Klägers und dem in
Köln-O. gelegenen Grundstück seiner Mutter nicht um benachbarte Grundstücke
handelt. Der Begriff der benachbarten Grundstücke ist nach dem Zweck des § 8
Abs. 4 AbfS auszulegen, sicherzustellen, dass eine Abfallentsorgung jederzeit ohne
großen Aufwand möglich ist. Dies ist bei einer Entfernung von mehreren Kilometern
zwischen den Grundstücken des Klägers und seiner Mutter nicht gewährleistet.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.