Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-01, Aktenzeichen 10 K 4239/06

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Klägerin, eine 1999 in Großbritannien gegründete Gesellschaft mit Geschäftssitz in ..., beabsichtigt, im Land Baden-Württemberg Online-Sportwetten anzubieten. Am 27.7.2000 wurde ihr in Großbritannien eine Buchmacherlizenz zur Veranstaltung von Sportwetten, gültig bis zum 31.5.2003, erteilt. Die Buchmacherlizenz wurde im Jahr 2003 bis zum 28.4.2006 und im Jahr 2006 bis zum 31.5.2009 verlängert.

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Am 2.9.2004 beantragte die Klägerin bei der Stadt S. die Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Online-Sportwetten für das Land Baden-Württemberg, nachdem sie sich zuvor an das Innenministerium Baden-Württemberg gewandt hatte, welches sich zur Bescheidung des Antrags für unzuständig erklärt hatte. Mit Schreiben vom 20.10.2004 teilte die Stadt S. der Klägerin mit, dass aufgrund der unklaren Rechtslage nicht entschieden werden könne. Mit Schreiben vom 27.10.2004 an das Innenministerium Baden-Württemberg begehrte die Klägerin die Feststellung, dass sie ohne deutsche Erlaubnis im Land Baden-Württemberg Sportwetten veranstalten dürfe, und beantragte hilfsweise die Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Sportwetten. Zur Begründung führte sie aus, dass die ihr in Großbritannien erteilte Buchmacherlizenz auch in Deutschland bzw. in Baden-Württemberg gelte, so dass eine deutsche Erlaubnis nicht erforderlich sei. Hilfsweise bestehe jedoch ein Rechtsanspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten aus Art. 12 Abs. 1 GG. Mit Schreiben vom 18.11.2004 sandte das Innenministerium Baden-Württemberg den Antrag der Klägerin an das Regierungspräsidium Karlsruhe weiter zur Übernahme der Bearbeitung des Falles. Dieses teilte der Klägerin mit Schreiben vom 29.11.2004 mit, dass hinsichtlich des Feststellungsbegehrens der Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes nicht vorgesehen sei. Insoweit sei direkt Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart möglich. Hinsichtlich des hilfsweisen Verpflichtungsbegehrens fehle der Klägerin das Sachbescheidungsinteresse, da keine Anspruchsgrundlage gegeben sei.

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Die Klägerin hat bereits am 16.11.2004 Untätigkeitsklage vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung führt sie im Wesentlichen aus, sie habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass sie im Land Baden-Württemberg mit ihrer englischen Buchmacherlizenz Sportwetten veranstalten dürfe, da die Rechtslage unklar sei und der Beklagte und die Klägerin unterschiedlicher Auffassung seien. Zudem bestehe hilfsweise ein Anspruch auf Erteilung einer entsprechenden Genehmigung aus Art. 12 Abs. 1 GG.

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Die Klägerin hat beantragt,

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festzustellen, dass ihre englische Buchmacherlizenz auch für das Land Baden-Württemberg gilt und insbesondere dazu berechtigt, Sportwetten mit Kunden in Baden-Württemberg abzuschließen,

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hilfsweise,

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ihr eine Genehmigung zur Veranstaltung von (Online-)Sportwetten für das Land Baden-Württemberg zu erteilen,

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die Beklagte zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen sie wegen eines angeblichen Verstoßes nach § 284 StGB vorzugehen, wenn diese (Online-)Sportwetten in Baden-Württemberg veranstaltet werden und solange sie im Besitz einer gültigen englischen Buchmachererlaubnis ist.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Mit Schreiben vom 29.11.2004 hat das Innenministerium das Regierungspräsidium Karlsruhe mit der Übernahme der Vertretung des Landes im gerichtlichen Verfahren beauftragt. Dieses hat zur Begründung ausgeführt, bei der Feststellungsklage handele es sich nicht um eine Untätigkeitsklage. Darüber hinaus sei diese Klage unbegründet. Die englische Buchmacherlizenz der Klägerin gelte nicht im Land Baden-Württemberg. Nur innerstaatliche Verwaltungsakte könnten eine Erlaubnis begründen. Die Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg ohne eine solche Erlaubnis stelle einen Verstoß gegen § 284 StGB dar. Ebenso liege ein Verstoß gegen den Staatsvertrag zum Lotteriewesen vom 9.6.2004 vor. Der Ausschluss Privater von der Möglichkeit, in Baden-Württemberg Sportwetten zu veranstalten, verstoße nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Zum einen sei zweifelhaft, ob sich die Klägerin auf dieses Grundrecht berufen könne, da sie keine Deutsche sei. Zum anderen bestehe das Verbot zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter, wie den Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen. Auch ein Verstoß gegen die im EG-Vertrag verankerte Dienstleistungsfreiheit und Niederlassungsfreiheit sei nicht gegeben, da zwingende Gründe des Allgemeininteresses zur Beschränkung dieser Freiheiten vorlägen. Der erste Hilfsantrag auf Verpflichtung zur Erteilung einer entsprechenden Genehmigung sei bereits unzulässig, da die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen besitze. Zudem liege auch keine Untätigkeit der Behörde vor, da gegenüber dem Beklagten trotz Nachfrage keine rechtsmittelfähige Entscheidung erbeten worden sei. Für den zweiten Hilfsantrag, den Beklagten zu verpflichten, es zu unterlassen, gegen die Klägerin wegen eines Verstoßes nach § 284 StGB vorzugehen, wenn sie in Baden-Württemberg Sportwetten veranstalte, sei bereits teilweise der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet. Nach § 23 Abs. 1 EGGVG seien die ordentlichen Gerichte für Entscheidungen über die Rechtmäßigkeit der Anordnungen, Verfügung oder sonstigen Maßnahmen zuständig, die von den Justizbehörde auf dem Gebiet der Strafrechtspflege getroffen werden. Der Antrag der Klägerin sei jedoch dahingehend zu verstehen, dass sie auch vorbeugenden Rechtsschutz gegen ordnungsbehördliches Einschreiten begehre. Insoweit sei zwar der Verwaltungsrechtsweg eröffnet; jedoch fehle der Klägerin für die Klage ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis. Ihr sei zuzumuten, zunächst eine mögliche ordnungsbehördliche Verfügung abzuwarten und sich dagegen im nachträglichen Rechtsschutz zu wehren. Für ordnungsbehördliche Verfügungen sei darüber hinaus nicht der Beklagte, sondern die jeweilige Ortspolizeibehörde zuständig.

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Im Hinblick auf ein anhängiges Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht haben die Beteiligten übereinstimmend das Ruhen des Verfahrens beantragt. Mit Beschluss des Gerichts vom 4.3.2005 ist das Ruhen des Verfahrens angeordnet worden.

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Mit Schriftsatz vom 10.11.2006 hat die Klägerin das Verfahren wiederangerufen. Sie beantragt nunmehr

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festzustellen, dass die ihr erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten auch für das Bundesland Baden-Württemberg gilt und ihr das Anbieten von Online-Sportwetten an Bürger des Bundeslandes Baden-Württemberg gestattet, insbesondere, dass die Genehmigung eine Erlaubnis im Sinne des § 284 StGB darstelle,

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hilfsweise,

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den Beklagten zu verpflichten, ihr eine Genehmigung zur Durchführung von Online-Sportwetten für das Bundesland Baden-Württemberg zu erteilen,

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den Beklagten zu verpflichten, die Durchführung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch sie vorläufig - bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren - zu dulden und sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung gegen sie erlassen,

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höchsthilfsweise,

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den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 2.9.2004 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts innerhalb einer vom Gericht festzusetzenden Frist zu entscheiden.

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Zur Begründung führt sie weiter aus, das Staatslotteriegesetz finde keine Anwendung, da dieses nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts nicht verfassungsmäßig sei und ein Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit vorliege. Ein staatliches Monopol für Sportwetten sei auch mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG nur vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet sei. Dies sei nicht der Fall. Das Wettmonopol werde den Zielen der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht nicht gerecht. Die Klägerin verweist insoweit auch auf das gegen Deutschland eingeleitete Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 der Europäischen Gemeinschaft. Die Europäische Kommission habe in einem Schreiben vom 21.3.2007 an den Bundesaußenminister festgestellt, dass § 284 StGB sowie die derzeit geltenden einschlägigen Vorschriften des Landesrechts mit Artikel 49 EG-Vertrag unvereinbar seien und die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtung aus Art. 49 EG-Vertrag verstoße. Die Kommission vertrete die Auffassung, die deutschen Behörden verfolgten keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Insbesondere würden die zu hoch angesetzten und in manchen Bundesländern nicht existenten Höchsteinsätze beim Lotto bemängelt. Zudem ließen die Daten zum einen einen expansiven Sportwettenmarkt in Deutschland erkennen, der von öffentlichen Betreibern und den öffentlichen Behörden unterstützt werde, und zum anderen einen sehr geringen Hang zu Spielen, was ein extrem niedriges Risiko für die Spielsucht beinhalte. Es lägen keinerlei Nachweise eines echten oder sogar eines potenziellen Risikos der Spielsucht vor. Auch die Stellungnahme der Europäischen Kommission im Notifizierungsverfahren hinsichtlich des Entwurfs des neuen Glücksspielstaatsvertrages enthalte die Feststellung, das in § 4 Abs. 4 des Entwurfs enthaltene Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet sei nicht mit der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 EG-Vertrag vereinbar. Die Kommission habe im Wesentlichen festgestellt, dass das generelle Glücksspielverbot im Internet kein geeignetes Mittel zur Erreichung der Ziele der Spielsuchtprävention und des Jugendschutzes sei. Zudem sei dieses unverhältnismäßig, da mildere Mittel verfügbar seien, wie etwa eine Registrierung unter strikten Auflagen und die Begrenzung der Spieleinsätze. Die Bundesrepublik Deutschland habe bislang auch keine Daten, Studien oder eine Folgenabschätzung zur Unterstützung der These vorgelegt, dass eine tatsächliche Gefahr der Spielsucht im Internet in Deutschland vorliege. Überdies sei der Entwurf zur Erreichung des Ziels der Suchtbekämpfung nicht angemessen, da er auf Lotterien und Sportwetten Anwendung finde, nicht aber auf Glücksspiele, die eine viel höhere Gefahr der Spielsucht aufwiesen, wie Glücksspielautomaten oder Pferdewetten. Des Weiteren habe der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften mit einer weiteren Entscheidung vom 6.3.2007 seine frühere Entscheidung und damit auch die strengen Anforderungen bestätigt, die an die Rechtfertigung eines Monopols zu stellen seien. Sofern die Beschränkungen der Dienst- und Niederlassungsfreiheit mit dem Ziel gerechtfertigt würden, die Gelegenheit zum Spiel zu mindern, müssten die Beschränkungen in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt ergänzend vor, die Klägerin könne sich nicht auf ihre in Großbritannien erteilte Buchmacherlizenz berufen. Nach § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz seien Glücksspielangebote im Internet ausdrücklich vom Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips ausgenommen. Dies habe zur Folge, dass regelmäßig das Erfolgsortprinzip zur Anwendung komme, nach welchem es auf das Recht des Ortes ankomme, an dem die Website bestimmungsgemäß abgerufen werden könne. Danach finde hier deutsches Recht Anwendung. Diese Regelung korrespondiere mit der zugrunde liegenden E-Commerce-Richtlinie 2000/31 vom 8.6.2000, nach welcher Glücksspiele vom Anwendungsbereich der Richtlinie bewusst ausgenommen worden seien. Dies entspreche der Politik der EU, die im Bereich des Glücksspiels eine Harmonisierung der Sekundärrechtsebene nicht verfolge. Auch nach europäischem Recht lasse sich aus der britischen Lizenz kein Anspruch auf eine Tätigkeit in Baden-Württemberg ableiten. Nach einer Entscheidung des EFTA-Gerichtshofs habe ein Mitgliedstaat das Recht, das Anbieten und Vermarkten von Glücksspielen aus dem Ausland zu untersagen, unabhängig davon, ob die betreffenden Glücksspiele im jeweiligen Heimatstaat des Anbieters rechtmäßig veranstaltet würden. Die von der Klägerin zur Begründung herangezogenen Ausführungen in den Schlussanträgen des Generalanwalts vom 16.5.2006 in der Sache Placanica u.a. könnten die Ansicht der Klägerin nicht stützen. Denn der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften habe sich diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (Placanica u.a.) nicht zu eigen gemacht. Er habe ausdrücklich klargestellt, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele der Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Baden-Württemberg habe die Anforderungen erfüllt, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 28.3.2006 für die Übergangszeit zur Schaffung einer verfassungskonformen Neuregelung aufgestellt habe. Nach dem vom Finanzministerium aufgestellten und umgesetzten Maßnahmenkatalog vom 7.4.2006 sei die Werbung für die Oddset-Wette erheblich eingeschränkt worden. Es gebe für die Oddset-Wette keine Bandenwerbung mehr. Sämtliche Werbeverträge, z.B. mit dem VfB Stuttgart oder SC Freiburg seien gekündigt worden. Auch über Außenplakate und Hörfunk werde nicht mehr geworben, und der Internetauftritt sei den Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts angepasst worden. Zu Zwecken der Suchtprävention habe die Staatliche Toto-Lotto GmbH im Internet unter der Überschrift „Spiele mit Verantwortung“ eine Abhandlung eingestellt, die auf die Gefahren der Spielsucht hinweise, Regeln für verantwortliches Spielen aufzeige, einen Selbsttest zur Spielsucht anbiete und auf Beratungsangebote hinweise. Entsprechende Informationsbroschüren seien in allen Verkaufsstellen erhältlich. Das Sportwettenangebot bleibe beschränkt auf die Kombi- und Topwette. Es bleibe weit hinter dem der unerlaubten privaten Sportwettenanbieter zurück. Zudem seien 30 terrestrische Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH geschlossen worden. Eine weitere Reduzierung sei vorgesehen. Oddset-Wetten könnten in Baden-Württemberg nicht mehr über das Internet abgeschlossen werden. Seit dem 5.3.2007 sei die Teilnahme an staatlichen Sportwetten nur noch mit Kundenkarte terrestrisch möglich. Hierdurch werde insbesondere der Jugendschutz besser als bisher gewährleistet, da der Spielerpass nur gegen Vorlage eines Personalausweises ausgestellt werde. Aufgrund des Kundenkartensystems seien wirksame Sperren von Spielern auch auf eigene Veranlassung der Spieler möglich.

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Dem jüngsten Urteil des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften lasse sich nicht entnehmen, dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand habe, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der Glücksspiele den sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügten. Ebenso wenig folge aus dem Urteil, dass von einem kohärenten und systematischen Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr ausgegangen werden könne, wenn andere – nicht monopolisierte – Glücksspiele mit höherem Suchtpotential, etwa Geldspielautomaten und kasinotypische Glücksspiele nicht gleichermaßen beschränkt würden. Die Unterschiede der einzelnen Glücksspielbereiche hinsichtlich ihrer an den Spieler gestellten Anforderungen und der von ihnen ausgehenden Reize rechtfertigten eine unterschiedliche Regelung dieser Bereiche. Bei den Spielbanken, Spielautomaten mit Gewinnmöglichkeiten, Lotterien und Sportwetten handele es sich um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial. Dies gelte auch für den Bereich der Wetten nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.5.1922 (zuletzt geändert durch Gesetz vom 31.10.2006).

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Durch Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags zum 1.1.2008 sei in Baden-Württemberg nunmehr ein verfassungsgemäßer Zustand hergestellt worden. Erstes und wichtigstes Ziel sei nach der Gesetzesbegründung die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht. Entsprechend dieser Zielsetzung seien neue Verbote in die Neuregelung aufgenommen worden, z.B. ein Verbot von Glücksspielen im Internet, weil ein solches Angebot in besonderem Maße suchtgefährdend und eine Begrenzung des Glücksspiels bei Internetangeboten nicht zu erreichen sei. Zudem sei die Fernsehwerbung verboten worden, da diese die größte Breitenwirkung erziele und häufig besonders auf Jugendliche und andere gefährdete Gruppen ausgerichtet sei. Parallel hierzu sei auch die Werbung im Internet verboten worden. Neue oder erweiterte Glücksspielangebote der staatlichen und staatlich beherrschten Veranstalter dürften nur nach Untersuchung und Bewertung der Auswirkungen auf die Bevölkerung durch einen unabhängigen Fachbeirat erlaubt werden. Weiteres Ziel der gesetzlichen Neureglung sei die Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, was dadurch erreicht werde, dass das bestehende Monopol bei Sportwetten und Lotterien mit besonderem Gefährdungspotential erhalten bleibe. Wesentliches Ziel der Neureglung sei auch der Jugendschutz gewesen. Als Maßnahmen zum Schutz des Spielers seien Veranstalter und Vermittler von öffentlichen Glücksspielen verpflichtet, die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Spielsucht vorzubeugen. Dazu hätten sie Sozialkonzepte aufzustellen, ihr Personal zu schulen und die Spieler über die Risiken des Spiels und Hilfemöglichkeiten aufzuklären. Des Weiteren werde ein übergreifendes Sperrsystem geschaffen, das Spielsüchtige oder erkennbar Spielsuchtgefährdete wirksam von der Teilnahme an gefahrträchtigen Spielen ausschließe. Zur Sicherstellung eines fairen Spiels und zum Schutz vor Kriminalität werde eine Glücksspielaufsicht im Bereich der Innenverwaltung geschaffen. Die Neuregelung des Lotteriestaatsvertrages beziehe neben den Sportwetten in vollem Umfang auch die staatlichen und privaten Lotterien ein. Zusätzlich seien entsprechend den Empfehlungen der Spielsuchtexperten auch für die Spielbanken die notwendig ländereinheitlich zu treffenden und zu vollziehenden Vorschriften zum Spielerschutz im Staatsvertrag mitgeregelt. Für die Spielbanken gälten insbesondere auch die Vorschriften zur Werbung und zu den Sozialkonzepten sowie die Verpflichtung zur Aufklärung und zur Spielersperre. Anforderungen an das gewerbliche Spiel in Spielhallen seien im Staatsvertrag nicht aufgenommen worden, da die Länder an einer solchen Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und der Spielverordnung gehindert seien. Allerdings habe der Bund selbst die notwendigen Bedingungen zum Schutz der Spieler und zur Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht insbesondere durch die 5. Verordnung zur Änderung der Spielverordnung sichergestellt. Hieraus ergebe sich, dass auch der Bundesgesetzgeber in einer einheitlichen Linie mit den Landesgesetzgebern gegen Faktoren, die Glücksspielsucht fördern, konsequent vorgehe und davon auszugehen sei, dass auf diese Art und Weise auch zukünftig auf etwa entstehende Missstände reagiert werde.

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Mit Schriftsatz vom 18.1.2008 trägt die Klägerin weiter vor, ungeachtet des Fehlens einer sekundärrechtlichen Regelung auf europäischer Ebene zum Glücksspielrecht oder der Ausnahme von Glücksspielangeboten aus dem Herkunftslandprinzip nach § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz bleibe das europäische Primärrecht und damit Art. 49 EG-Vertrag (Dienstleistungsfreiheit) anwendbar. Sie könne daher unter Berufung auf ihre britische Lizenz aus dem Primärrecht selbst Ansprüche geltend machen. Am 1.10.2007 sei ihr eine zeitlich nicht befristete britische Lizenz (Remote Operating Licence) erteilt worden, über die die neu geschaffene Aufsichtsbehörde in Großbritannien (Gambling Commission) dauerhaft wache. Für die Lizenz sei Voraussetzung, dass sich zumindest ein Teil der technischen Ausrüstung für das Internetangebot auf britischem Boden befinde. Durch die gesetzlichen Vorgaben in Großbritannien sei ein mit Deutschland vergleichbares Schutzniveau geschaffen worden. Der Unternehmer sei insbesondere verpflichtet, einen Verhaltenskodex hinsichtlich der sozialen Verantwortung, Vorgaben zum Schutz Minderjähriger, technischer Vorgaben und Informationspflichten einzuhalten.

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In Baden-Württemberg werbe der staatliche Anbieter weiter massiv für sein Sportwettenangebot. Obwohl die Werbung auf reine Information beschränkt sei, komme ihr Aufforderungscharakter zu. Es liege weiterhin keine kohärente und systematische Regelung zur Bekämpfung der Spielsucht vor. Auch die durch den Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen zur Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols seien unverhältnismäßig und daher wegen Verstoßes gegen vorrangiges Gemeinschaftsrecht unbeachtlich. Schon die Verfolgung der in § 1 des Glücksspielstaatsvertrags genannten Ziele sei nicht legitim. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand seien bis zu 90 % der Spielsüchtigen von Automatenspielen abhängig; der überwiegende Rest sei „spielbankensüchtig“. Auf den restlichen Glücksspielbereich entfalle ein verschwindend geringer Teil der Spielsüchtigen. Eine Rechtfertigung des Eingriffs in die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG scheide daher schon aus. Die Bekämpfung von Kriminalität und Geldwäsche sei als Rechtfertigungsgrund nicht zulässig. Auch die fiskalischen Interessen des Staates könnten als Rechtfertigungsgrund zur Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht herangezogen werden. Zudem seien verschiedene Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages technisch nicht umsetzbar. Das Verbot des § 4 Abs. 4 des Glücksspielstaatsvertrages laufe ins Leere. Das Internetverbot könne technisch nicht umgesetzt werden, ohne dass berechtigte Interessen Dritter betroffen seien. Der Spieler werde stets Angebote im Internet finden, die im Ausland „gehostet“ seien und damit der deutschen Rechtsgewalt nicht unterstehen würden. Es könne allenfalls die Sperrung bestimmter Angebote verlangt werden. Eine selektive Sperrung sei aber derzeit technisch nicht möglich bzw. unschwer zu umgehen. Die Regelung zur Beschränkung der Sportwetten sei auch deswegen inkohärent, da im Gegensatz zur Spielsucht andere für die Bevölkerung und das Gesundheitswesen äußerst gefährliche Abhängigkeiten (Nikotinsucht, Alkoholsucht und Koffeinsucht) nicht staatlichen Monopolen unterlägen. Das neue Gesetz sei aber auch in sich inkohärent. Es sei Werbung nur über bestimmte Werbeträger wie das Fernsehen, das Internet sowie Telekommunikationsanlagen verboten worden. Werbung über andere Werbeträger, wie z.B. die Briefe, Radio, Zeitung/Zeitschriften oder auch die persönliche Kontaktaufnahme seien aber weiterhin nach dem Glücksspielstaatsvertrag erlaubt. Inkonsequent sei weiter, dass der Staatsvertrag den Behörden die Möglichkeit einräume, im Rahmen der Erlaubniserteilung für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential eine Befreiung vom Verbot der Fernsehwerbung einzuräumen. Gemäß § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages bedürfe es einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Glücksspielen. Auf diese Erlaubnis gebe es keinen Rechtsanspruch. Den Klassenlotterien werde eine gesetzliche Erlaubnis eingeräumt. Zudem seien vier privaten Anbietern, Bwin, Digibet, Interwetten und Sportwetten Gera Genehmigungen erteilt und durch den neuen Glücksspielstaatsvertrag nicht widerrufen worden. Die Europäische Kommission habe sich bereits in ihren Stellungnahmen zum Glücksspielstaatsvertrag im Rahmen des Notifizierungsverfahrens hinsichtlich der Kohärenz und Systematik sowie der Notwendigkeit der getroffenen Regelungen geäußert. Bezüglich des generellen Internetverbots habe die Kommission geäußert, dass mit dem Verbot weder die gesteckten Ziele, wie z.B. die Verhinderung von Spielsucht und Jugendschutz, erreicht werden könnten, noch dass das angewandte Mittel verhältnismäßig sei, da mildere Maßnahmen zur Zielerreichung möglich seien.

28

Zugleich mit der Klage hat die Klägerin einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Sie hat beantragt, den Beklagten zu verpflichten, es bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache zu unterlassen, gegen sie wegen eines Verstoßes nach § 284 StGB bezüglich der Vermittlung von Sportwetten vorzugehen, wenn sie im Besitz einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten aus dem EU-Raum, insbesondere im Besitz einer englischen Bewilligung zur gewerblichen Veranstaltung von Sportwetten ist. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht Stuttgart mit Beschluss vom 4.3.2005 abgelehnt (10 K 588/05). Zur Begründung ist im Wesentlichen darauf abgestellt worden, dass der Antrag schon unzulässig gewesen sein dürfte, da die Klägerin vorläufigen Rechtsschutz für eine im Hauptsacheverfahren vorbeugende Unterlassungsklage begehrt hatte und es insoweit an dem von der Rechtsprechung geforderten qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis gefehlt haben dürfte.

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Die Beteiligten sind im Termin zur mündlichen Verhandlung gehört worden.

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Mit Schriftsätzen vom 7.2.2008 und 12.2.2008 verweist die Klägerin auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Schleswig-Holstein vom 30.1.2008, auf das erste Mahnschreiben der Europäischen Kommission zum neuen Glücksspielstaatsvertrag sowie auf eine Studie der Universität Bremen von Dezember 2006.

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Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten im vorliegenden Verfahren und im Eilverfahren (10 K 588/05) sowie auf einen Band Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist mit dem Hauptantrag auf Feststellung, dass die der Klägerin erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten auch für das Bundesland Baden-Württemberg gilt und ihr das Anbieten von Online-Sportwetten an Bürger des Bundeslandes Baden-Württemberg gestattet, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstelle, zulässig, aber unbegründet.

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Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ein streitiges Rechtsverhältnis liegt hier vor. Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die ihr erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten sie berechtigt, Online-Sportwetten in Baden-Württemberg anzubieten, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstellt. Der Beklagte hält diese Auffassung für falsch. Er ist der Ansicht, dass es sich bei der Vermittlung von Sportwetten um illegales Glücksspiel handele, wenn keine Genehmigung der zuständigen baden-württembergischen Behörde vorliege. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, da sie wirtschaftliche Nachteile erleidet, wenn sie die Vermittlungstätigkeit nicht aufnehmen kann. Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage auch nicht entgegen (§ 43 Abs. 2 VwGO); denn die Klägerin kann dieses Klageziel nicht mit einer Verpflichtungsklage erreichen.

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Die Klage ist jedoch nicht begründet. Das Veranstalten oder die Vermittlung von Sportwetten ist in Baden-Württemberg nicht genehmigungsfrei. Einer Betätigung ohne baden-württembergische Genehmigung steht § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags vom 11.12.2007 (GlüStV; GBl. 571) entgegen, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen und das Veranstalten und Vermitteln ohne diese Erlaubnis verboten ist. Die Klägerin fällt unter diese Regelung, da sie vom Ausland aus in Baden-Württemberg Sportwetten veranstalten will. Auch die Eröffnung der Teilnahme über das Internet gilt als Veranstaltung von Glücksspiel. Hierbei spielt es keine Rolle, ob das Angebot zur Teilnahme von einem im Ausland ansässigen Unternehmen abgegeben wird.

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Die in § 4 Abs. 1 GlüStV getroffene Regelung verstößt auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Der Umstand, dass die Klägerin im Besitz einer englischen Buchmacherlizenz ist, lässt die Genehmigungspflicht nach baden-württembergischem Recht nicht entfallen. Es ergibt sich insbesondere nicht aus Gemeinschaftsrecht, dass die im Ausland ausgestellten Genehmigungen zum Veranstalten von Sportwetten im Land Baden-Württemberg gelten. Denn das Gemeinschaftsrecht sieht keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt wurden (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris).

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Die Mitgliedstaaten sind insbesondere im Glücksspielbereich unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen. Hier fehlt eine entsprechende Regelung (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris). Dementsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 8.6.2000, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiel nicht anwendbar (vgl. Erwägungsgrund Nr. 16 und Art. 1 und 5d 3. Spiegelstrich; siehe hierzu auch § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz in Umsetzung der Richtlinie). Auch die Schlussanträge des Generalanwalts Colomer vom 16.5.2006 in den Sachen Placanica u.a. (- C-338/04 -) stehen dem nicht entgegen. Er vertrat dort die Auffassung, dass Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die u.a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitze. Diese Auffassung lässt sich nicht mit den Feststellungen im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6.11.2003 (- C-243/01 -, Gambelli, EuWZ 2004, 115 ff.) vereinbaren, nach denen den einzelnen Mitgliedstaaten gerade ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt wird. Der Europäische Gerichtshof hat sich dementsprechend diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, Placanica u.a., EuWZ 2007, 209 ff.) auch nicht zu eigen gemacht. Er hält vielmehr an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Ob eine nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und vom Gerichtshof anerkannten Ziel entspreche, sei von den nationalen Gerichten zu prüfen. Die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten hat sich durch dieses Urteil nicht verbessert (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, zit. nach juris; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 - , GewArch 2007, 249; Hess VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris).

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Die Klage ist mit dem ersten Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin eine Genehmigung zur Durchführung von Online-Sportwetten für das Land Baden-Württemberg zu erteilen, zulässig, aber unbegründet.

38

Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage zulässig. Insbesondere scheitert die Zulässigkeit nicht an einer fehlenden vorherigen Antragstellung bei der zuständigen Behörde. Diese Voraussetzung ist zwar in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich geregelt. Sie gilt aber anerkanntermaßen für Verpflichtungsklagen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007, § 68 Rn. 7 a) und insbesondere auch für Untätigkeitsklagen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 7). Die Klägerin stellte vor Klageerhebung zunächst erfolglos einen Antrag bei der Stadt S. auf Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Online-Sportwetten. Mit Schreiben vom 27.10.2004 stellte sie dann einen weiteren Antrag beim Innenministerium Baden-Württemberg auf Feststellung, dass sie ohne deutsche Erlaubnis Sportwetten in Baden-Württemberg veranstalten dürfe; hilfsweise begehrte sie die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung. Das Innenministerium übergab die Sache dem Regierungspräsidium Karlsruhe zur Bearbeitung. Damit liegt eine Antragstellung vor Klageerhebung vor. Der Antrag vom 27.10.2004 war auch an die zuständige Behörde gerichtet. Zum Zeitpunkt der Antragstellung und der Klageerhebung (16.11.2004) war mangels spezieller Regelungen das Innenministerium Baden-Württemberg zuständig. Die damals geltenden Gesetze (vgl. Oddset-Wettengesetz v. 21.6.1999, GBl. S. 253, außer Kraft gesetzt durch § 8 Abs. 1 Nr. 5 des Staatslotteriegesetzes [StLG] vom 14.12.2004, GBl. S. 894; Lotteriegesetz vom 4.5.1982, GBl. S. 139, außer Kraft gesetzt durch § 6 Satz 2 des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag [AGLottStV] vom 28.7.2005, GBl. S. 586) enthielten keine Regelung für die Erteilung von Genehmigungen für die Vermittlung von Sportwetten an Private. Daher war auf die allgemeinen Regelungen zur Zuständigkeit von Behörden zurückzugreifen. Gemäß § 5 Abs. 2 LVG sind die Ministerien zuständig, soweit Aufgaben des Landes nicht einer anderen Behörde zugewiesen sind. Art. 1 der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien vom 24.7.2001 (MinGbBek; GBl. S. 590) enthält die Festsetzung der Geschäftsbereiche der Ministerien. Nach Abschnitt III. 1. Halbsatz des Art. 1 der MinGbBek gehören zum Geschäftsbereich des Innenministeriums alle Geschäfte der Staatsverwaltung, für die nicht ein anderes Ministerium zuständig ist. Dies war hier zum Zeitpunkt der Antragstellung der Fall. Erst mit der Regelung in § 3 Abs. 1 des AGLottStV wurde das Regierungspräsidium Karlsruhe für die Erteilung von Genehmigungen zuständig (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes zum dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland [LottStV] vom 9.6.2004, GBl. S. 274); die Ortspolizeibehörden wurden mit der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften beauftragt und zur Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel ermächtigt (§ 3 Abs. 4 AGLottStV i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV).

39

Die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage scheitert auch nicht daran, dass die Klägerin verfrüht, d.h. ohne Beachtung der in § 75 Satz 2 VwGO festgelegten Dreimonatsfrist Klage erhoben hat. Hierbei handelt es sich um eine besondere Prozessvoraussetzung der Untätigkeitsklage. Für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage kommt es insoweit auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 11). Die Klägerin hat bereits am 16.11.2004 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, obwohl ein schriftlicher Antrag beim Innenministerium erst mit Schreiben vom 27.10.2004 gestellt wurde. Ein formloser Antrag wurde nach den unwidersprochenen Angaben der Klägerin zwar bereits Anfang September, vor Antragstellung bei der Stadt S. (am 2.9.2004), beim Innenministerium gestellt (vgl. Schreiben des Kläger-Vertreters vom 6.12.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe). Auch unter Berücksichtigung dieses Zeitpunkts waren bei Klageerhebung noch nicht drei Monate vergangen. Dass hier ein Fall des § 75 Satz 2 Alt. 2 VwGO vorliegt, wonach bei Vorliegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist, ist nicht ersichtlich. Allerdings ist grundsätzlich § 75 Satz 3 VwGO entsprechend anzuwenden und die Klage nicht als unzulässig abzuweisen, sofern die Klägerin aus ihrer Sicht eine kürzere Frist für angemessen halten durfte (vgl. hierzu Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 17). Dies ist hier der Fall. Aufgrund der Umstände im vorliegenden Fall und dem Verhalten des Innenministeriums in Parallelfällen durfte die Klägerin davon ausgehen, dass eine Entscheidung über ihren Antrag nicht zu erwarten ist, da sich das Innenministerium bereits im vorliegenden Fall (vgl. Antrag der Klägerin vom 27.10.2004 an das Innenministerium Baden-Württemberg) und auch in anderen gleichgelagerten Fällen zur Bescheidung der Anträge für unzuständig erklärt hatte. Zudem hat es die Klägerin zur Antragstellung an das Ordnungsamt der Stadt S. verwiesen. Durch dieses Verfahren hat die Klägerin wertvolle Zeit verloren. Denn ihr wurde erst mit Schreiben vom 20.10.2004 mitgeteilt, dass die Stadt S. über den Antrag wegen der Rechtslage nicht entscheiden könne, so dass die Klägerin einen neuen, schriftlichen, Antrag beim Innenministerium eingereicht hat. Wegen des ihr bekannten Zuständigkeitsproblems der Behörden in diesen Fällen und ihres wirtschaftlichen Interesses bat sie den Beklagten, bis 2.11.2004 ihren Antrag zu bescheiden bzw. mitzuteilen, ob über diesen Antrag entschieden wird. Das Innenministerium leitete diesen Antrag dann mit Schreiben vom 18.11.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe weiter mit der Bitte um Übernahme der Bearbeitung im Vorgriff auf die beabsichtigte Zuständigkeitsregelung im Rahmen des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag. Eine Mitteilung an die Klägerin erging erst mit Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.11.2004. Die Klägerin durfte aufgrund dieses Sachverhalts, insbesondere auf die bereits abgegebene Erklärung des Innenministeriums, es halte sich für unzuständig, eine kurzfristige Sachstandsmitteilung erwarten. Als diese ausblieb, durfte sie davon ausgehen, dass eine Entscheidung über den Antrag nicht erfolgen würde.

40

Die Klage ist auch nicht deswegen unzulässig, weil die Klagebefugnis fehlt. Nach Ansicht des Vertreters des Beklagten hat die Klägerin unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg, da sie nicht geltend machen könne, in eigenen Rechten verletzt zu sein. In der Rechtsprechung und nach der herrschenden Meinung wird die Klagebefugnis jedoch anhand der Möglichkeitstheorie bestimmt. Danach reicht es aus, dass eine Verletzung von Rechten der Klägerin durch den angefochtenen Verwaltungsakt bzw. durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 65 und 66 jeweils m.w.N.). Die Klägerin kann sich zwar vorliegend nicht auf einfachgesetzliche Normen berufen, die ihr einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg geben würden. Auch ein Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 GG scheidet aus, da die Klägerin keine Deutsche ist. Die Beschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit auf Deutsche schließt nicht aus, auf die Ausübung einer Tätigkeit eines Ausländers im Bundesgebiet den Kern dieses Grundrechts im Rahmen von Art. 2 Abs. 1 GG anzuwenden. Dieses Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit steht als allgemeines Menschenrecht auch Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland zu. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet Schutz für den Ausländer jedoch nur in dem durch ihn gezogenen Rahmen, besonders nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung. Hierzu gehört jede Rechtsnorm, die formell und materiell im Einklang mit der Verfassung steht (vgl. BVerfG, B.v. 18.7.1973 - 1 BvR 23/73, 1 BvR 155/73 -, BVerfGE 35, 382). Im Hinblick auf die in § 284 Abs. 1 StGB enthaltene Regelung, dass das Veranstalten von Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis oder Bereitstellen von Einrichtungen hierzu unter Strafandrohung gestellt ist, und die Verfassungsmäßigkeit der diese Erlaubnis regelnden Normen umstritten ist, ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 GG einen Anspruch auf eine entsprechende Genehmigung hat, die sie notfalls auch ohne einfachgesetzliche Vorschriften vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen kann (vgl. auch Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch 2001, 65/68).

41

Die Klage ist jedoch unbegründet.

42

Sie ist zutreffend gegen das Land Baden-Württemberg gerichtet. Das Innenministerium war bei Klageerhebung im November 2004 für die Bescheidung des Antrags der Klägerin zuständig. Grundsätzlich ist dieses nach § 1 Abs. 1 VertrAO des Landes auch als oberste Landesbehörde zur Vertretung des Landes in gerichtlichen Verfahren zuständig, sofern die Vertretung nicht auf andere Stellen übertragen worden ist. Vorliegend hat das Innenministerium die Vertretung des Landes gemäß § 1 Abs. 2 VertrAO dem Regierungspräsidium Karlsruhe übertragen. Dies entspricht der inzwischen normierten Zuständigkeit des Regierungspräsidiums zur Durchführung des Lotteriestaats- bzw. Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 3 Abs. 1 AGLottStV, nunmehr § 2 des Gesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.12.2007, GBl. 571).

43

Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Ein solcher lässt sich weder aus einfachgesetzlichen Normen noch aus Grundrechten oder aus dem EG-Vertrag herleiten.

44

Zum Zeitpunkt der Antragstellung im September 2004 galt noch das Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.6.1999. Nach § 1 dieses Gesetzes wurde das Land Baden-Württemberg ermächtigt eine Oddset-Wette zu veranstalten. § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes bestimmte darüber hinaus, dass die Staatliche Toto-Lotto GmbH mit der Durchführung der Oddset-Wette beauftragt werden kann. Diese Regelungen schließen einen Anspruch der Klägerin auf Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg aus.

45

Die Klägerin konnte aber auch keinen Anspruch aus dem Lotteriestaatsvertrag der Länder bzw. dem Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 9.6.2004 (LottStV, GBl. S. 274) sowie den Ausführungsgesetzen hierzu herleiten. Denn § 5 Abs. 2 LottStV bestimmte, dass die Länder die Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (§ 5 Abs. 1 LottStV), durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen können. Dieses auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol des Staates stand der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin entgegen (vgl. auch VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, zit. nach juris). Hieran hat sich auch durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = GewArch 2006, 199) nichts geändert. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zur bayerischen Rechtslage festgestellt, dass das im Lotteriestaatsvertrag geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) mit dem Grundrecht der freien Berufswahl unvereinbar ist. Allerdings sei es in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen würden. Mit Beschluss vom 4.7.2006 (- 1 BvR 138/05 -, zit. nach juris) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.3.2006 ( - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis zum 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit bestätigt. Für die Übergangszeit wurde ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits verlangt. Unabhängig davon, ob § 5 Abs. 2 LottStV in der Übergangszeit Anwendung finden konnte, war jedenfalls ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg nicht einfachgesetzlich geregelt.

46

Auch nach der nunmehr - zum Zeitpunkt der Entscheidung - geltenden Rechtslage hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Genehmigung. Als Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts haben die Länder einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland abgeschlossen. Dieser wurde mit Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 11.12.2007 (GBl. S. 571) in Baden-Württemberg veröffentlicht. Der Glücksspielstaatsvertrag behält unverändert die Entscheidung der Länder im Lotteriestaatsvertrag bei, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotential wie Jackpotlotterien und bestimmte Wetten den staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorzubehalten. Insoweit entspricht § 10 Abs. 2 GlüStV der Bestimmung des § 5 Abs. 2 LottStV. Nur für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential können Erlaubnisse auch an andere als den in § 10 Abs. 2 GlüStV Genannten erteilt werden (§ 10 Abs. 5 GlüStV).

47

Die Gewerbeordnung enthält ebenfalls keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch der Klägerin auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Nach § 33 d Abs. 1 GewO kann zwar eine Erlaubnis erteilt werden, wenn jemand gewerbsmäßig ein anderes Spiel mit Gewinnmöglichkeit (vgl. hierzu § 33 c GewO) veranstalten will. Jedoch schließt § 33 h Nr. 3 GewO die Anwendbarkeit der Vorschriften §§ 33 c bis 33 g GewO auf die Veranstaltung anderer Spiele i.S.d. § 33 d Abs. 21 Satz 1 GewO aus, die Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB sind. Bei der Veranstaltung von Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB. Solche liegen vor, wenn die Entscheidung über Gewinn oder Verlust des Spiels nach den Spielbedingungen nicht wesentlich von den geistigen und körperlichen Fähigkeiten, den Kenntnissen, der Übung und der Aufmerksamkeit des Spielers abhängt, sondern allein oder doch überwiegend vom Zufall. Hieran ändern auch fundierte Kenntnisse im Bereich des Sports nichts. Niemand hat die Fähigkeit, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit dessen Ergebnis vorherzusagen, solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Daher stellen Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen Glücksspiele dar (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, a.a.O.; VGH BW, B.v. 12.1.2005 - 6 S 1288/04 -, VBlBW 2005, 181 m.w.N.; B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.).

48

Fraglich ist, ob die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung aus Art. 2 Abs. 1 GG herleiten kann. Ob in Fällen wie dem vorliegenden ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch ausländische Privatpersonen aus Art. 2 Abs. 1 GG zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht gezogen werden muss, kann dahinstehen. Zum Zeitpunkt dieser Entscheidung gab es zwar noch keinerlei Regelung darüber, unter welchen Voraussetzung, in welchem Verfahren und von welchen Behörden die begehrte Genehmigung hätte erteilt werden können. Ein solcher Sachverhalt liegt jetzt jedoch nicht mehr vor, da inzwischen, zunächst durch den Lotteriestaatsvertrag und zum Zeitpunkt der Entscheidung durch den Glücksspielstaatsvertrag, verbindlich geregelt wurde, dass die Veranstaltung von Sportwetten staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorbehalten ist. Etwas anderes könnte sich nur ergeben, wenn diese nunmehr im geltenden Glücksspielstaatsvertrag enthaltene Regelung verfassungswidrig wäre. Dies ist nicht der Fall.

49

Das Sportwettenmonopol stellt bereits keinen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und damit auch keinen unzulässigen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG dar. Nach der hier maßgebenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist die Beschränkung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in erster Linie am Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Danach sind Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm vom zuständigen Organ erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.

50

Das Land Baden-Württemberg war für den Erlass des Gesetzes zum Glücksspielstaatvertrag zuständig. Denn der Bund hat von einer möglichen Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für den Bereich der Sportwetten, abgesehen von den Pferdesportwetten, keinen Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG).

51

Dem staatlichen Wettmonopol in Baden-Württemberg liegen auch legitime Gemeinwohlziele zugrunde. Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols ist die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV sowie LT-Drs. 14/1930, S. 27). Diese Zielsetzung wurde vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 als überragend wichtiges Gemeinwohlziel qualifiziert, da die Spielsucht (pathologische Spielsucht ist in ICD-10 aufgenommen) zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Auch die weiteren in § 1 des Glücksspielstaatsvertrag genannten Ziele, wie die Schaffung der Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Begrenzung des Glücksspielangebots und Lenkung des Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen (§ 1 Nr. 2 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die ordnungsgemäße Durchführung von Glücksspielen, Schutz vor betrügerischen Machenschaften und Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV), entsprechen den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Gründen des Gemeinwohls (vgl. U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 98, 103, 105).

52

Gegen den Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols, die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, kann auch nicht eingewandt werden, dass von Sportwetten keine Suchtgefahren oder jedenfalls deutlich geringere Suchtpotentiale als von anderen Glücksspielformen ausgehen. Unterschiedliche Glücksspielformen haben ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand weisen am meisten die Spieler an Automaten ein problematisches oder pathologisches Spielverhalten auf. An zweiter Stelle in der Statistik stehen die Casino-Spiele. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Urteil vom 28.3.2006 festgestellt, dass das Suchtpotenzial von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden kann. Allerdings sprächen erste Untersuchungen und internationale Erfahrungen dafür, dass die Gefährlichkeit von Sportwetten zwar geringer als bei den Casino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Des Weiteren sei die Entwicklung des Suchtpotenzials, wenn Sportwetten in erheblich ausgeweitetem Maß praktiziert würden, nicht absehbar. Der Gesetzgeber dürfe aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 101 f.). Das Regelungsziel der wirksamen Suchtbekämpfung kann damit selbst objektive Berufswahlbeschränkungen i.S. der vom BVerfG entwickelten sog. Drei-Stufen-Theorie, also besonders schwerwiegende Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, rechtfertigen.

53

Das staatliche Wettmonopol stellt auch ein geeignetes sowie erforderliches Mittel zur Erreichung eines legitimen Gemeinwohlziels dar.

54

Geeignet ist ein Mittel bereits dann, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) schon zur alten Rechtslage (Lotteriestaatsvertrag) ausgeführt hat, stellt die Errichtung des staatlichen Wettmonopols ein geeignetes Mittel dar, die mit dem Wetten verbundenen Gefahren zu bekämpfen. Insbesondere die Annahme, dass eine Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden Wettbewerbs zu einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten mit der Folge einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflussendem Verhalten führen würde, ist nicht zu beanstanden. Die Eignung entfällt auch nicht deshalb, weil das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist. Aufgrund der heutigen technischen Bedingungen bestehen Möglichkeiten, Sportwetten über das Internet weltweit zu platzieren, ohne dass der Staat deren Verfügbarkeit in Deutschland völlig unterbinden könnte. Solche Vollzugshindernisse machen die Verfolgung des Ziels der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht aber nicht prinzipiell ungeeignet (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 114).

55

Der Gesetzgeber verfügt auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit eines Wettmonopols über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Maßnahmen des Gesetzgebers können nur dann verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn andere Beschränkungen, die als Alternative in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen und die Betroffenen weniger belasten (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 116). Der Gesetzgeber durfte hinsichtlich der Suchtgefahren davon ausgehen, dass sie mit Hilfe eines Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 118). Eine Zulassung privater Wettunternehmen in diesem Glücksspielmarkt würde eine große Expansion des Angebots zur Folge haben. Dies zeigen auch die Prognosen der Buchmacherverbände bei der Anhörung zum Entwurf des Staatsvertrags. Danach werde bei Aufgabe einer strikten Regulierung bis 2010 ein Umsatz privater Wettvermittler allein in Wettshops und durch Wett-Terminals von ca. 5,2 Mrd. EUR erwartet. Dies entspräche einer Verzehnfachung der gegenwärtig in Annahmestellen getätigten Umsätze (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 31). Diese Ausweitung des Angebotes würde auch nicht durch die in Deutschland traditionell hohe Abgabenbelastung reguliert, da angesichts des Steuerwettbewerbs in der EU ein Ausweichen der privaten Unternehmen zu erwarten wäre, dem aus europa- und verfassungsrechtlichen Gründen im nationalen Recht nicht begegnet werden könnte.

56

Das staatliche Wettmonopol ist auch verhältnismäßig i.e.S.. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 149) für den Bereich der Sportwetten ausgeführt, das staatliche Wettmonopol sei konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Spielleidenschaft auszurichten. Zur Verwirklichung eines staatlichen Wettmonopols hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber vorgegeben, Regelungen über die Art und den Zuschnitt der Sportwetten sowie über die Beschränkung ihrer Vermarktung, die Beschränkung der Werbung für das Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters sowie über Information und Aufklärung zu treffen. Außerdem seien die Regelungen am Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden am Spieler- und Jugendschutz auszurichten. Des Weiteren seien insbesondere im Hinblick auf die Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes Regelungen zur Beschränkung der Vertriebswege zu treffen. Schließlich habe der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen mit einer ausreichenden Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates sicherzustellen (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 150 ff.). Diesen Anforderungen trägt der Glücksspielstaatsvertrag durch materielle Bestimmungen sowie Verfahrensregelungen hinreichend Rechnung. Der Ausschluss privater Wettunternehmen von entsprechender beruflicher Tätigkeit in Baden-Württemberg durch den Glücksspielstaatsvertrag dient in seiner konkreten Ausgestaltung in erster Linie der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 27). Im Gegensatz zur alten Rechtslage, die durch den Lotteriestaatsvertrag bestimmt wurde, gewährleisten die im Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Regelungen die Verwirklichung der dem Wettmonopol zugrunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Neben den restriktiven Bestimmungen über die Vermittlung von Glücksspielen (vgl. z.B. § 4 Abs. 4 GlüStV: Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet) sind besondere Vorschriften für die Werbung (§ 5 GlüStV, insbesondere Abs. 3, mit welchem Werbung im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten wird), Sozialkonzepte (§ 6 GlüStV), die Verpflichtung zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) sowie für Spielersperren (§§ 8, 20, 23 GlüStV) geschaffen worden. Zudem wird durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV sichergestellt, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist.

57

Für die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen kann insgesamt nicht in Abrede gestellt werden, dass diese in erster Linie der Suchtprävention dienen und nicht, wie das Bundesverfassungsgericht zur alten Lage des Lotteriestaatsvertrages festgestellt hat, die fiskalischen Interessen des Staates im Vordergrund stehen. Gerade die restriktiven Vorgaben über die Vermittlungstätigkeit, das Vermittlungsverbot öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Einschränkung der Werbung für das öffentliche Glücksspiel lassen erwarten, dass der Umsatz auf dem Glücksspielsektor nicht unbeträchtlich zurückgehen wird. Davon dürften insbesondere die staatlichen Gewinne betroffen sein.

58

Auch die Umstände, dass der Glücksspielstaatsvertrag erst seit dem 1.1.2008 gilt, die erforderlichen Ausführungsgesetze hierzu noch nicht erlassen wurden sowie die Umsetzung der Regelungen noch zu erfolgen hat, begründen auch im Hinblick auf die Gewährung einer Übergangsfrist bis Ende des Jahres 2007 durch das Bundesverfassungsgericht zur Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Befriedigung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der nunmehr durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffenen Rechtslage. Die wesentlichen Schritte zur Einhaltung bzw. Umsetzung der Vorschriften wurden schon nach Ergehen der Entscheidung des BVerfG eingeleitet (vgl. Pressemitteilung FM vom 7.4.2006; LT-Drs. 14/43, S. 2 f.; BVerfG, B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O., zur Lage in BW). Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat bereits in seinem Beschluss vom 28.7.2006 ( - 6 S 1987/05 -, GewArch 2006, 418) ausgeführt, die vom Land veranstalteten Sportwetten würden schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht und nicht (mehr) an der Erzielung von Einnahmen ausgerichtet; so würden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen. Diese Maßnahmen habe auch das Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit als ausreichend angesehen (vgl. B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.). Des Weiteren hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg festgestellt, dass inzwischen bereits eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention tatsächlich umgesetzt worden sind (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris; LT-Drs. 14/43 S. 2 f.; Teilnahmebedingungen für die vom Land veranstalteten Oddset-Kombi-Wetten und Oddset-Top-Wetten, GABl. 2006, S. 533 ff. und 540 ff.). Dies gelte insbesondere für die Werbung hinsichtlich der Sportwetten, die Abschaffung eines ungehinderten - direkten - Internetzugangs zur staatlich veranstalteten Oddset-Wette seit dem 5.3.2007, der Schließung von 30 Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH sowie der Einführung einer Kundenkartenpflicht bzw. eines Kundenidentifizierungssystems, so dass auch eine anonyme Spielteilnahme Jugendlicher verhindert werde.

59

Die Klägerin hat auch keinen Anspruch aus Gemeinschaftsrecht, insbesondere aus Art. 49 EG-Vertrag, auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Sie kann sich zwar auf Art. 49 EG-Vertrag berufen. Danach sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten verboten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Die Veranstaltung von Online-Sportwetten durch die Klägerin im Land Baden-Württemberg sind Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag. Sie fallen unter die Produktverkehrsfreiheit, bei der weder der Dienstleistungserbringer noch der Dienstleistungsempfänger die Grenze überschreiten. Lediglich die Dienstleistung wird als Produkt grenzüberschreitend übermittelt (vgl. hierzu Geiger, EUV/EGV, 4. Aufl., 2004, Art. 50 EGV Rn. 8). Der Europäische Gerichtshof hat bereits in seinem Urteil „Schindler“ (U.v. 24.3.1994 - C-275/92 -, NJW 1994, 2013) festgestellt, dass die Einfuhr von Werbematerial und Losen in einen Mitgliedstaat zu dem Zweck, die in diesem Staat wohnenden Personen an einer in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Lotterie teilnehmen zu lassen, zu den Dienstleistungen gehört. Entsprechend hat er in seinem Urteil „Gambelli“ (U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausgeführt, dass eine Tätigkeit, die darin besteht, die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats an in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, auch zu den Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag gehört.

60

Ob hier vergleichbar wie bei Art. 2 GG ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch eine ausländische Privatperson zur Vermeidung einer gemeinschaftsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht zu ziehen ist, kann dahinstehen, da die durch den Glücksspielstaatsvertrag für Sportwetten getroffene Regelung nicht gemeinschaftswidrig ist. Das Gemeinschaftsrecht lässt den Ausschluss der Klägerin hinsichtlich einer Betätigung im Sportwettenmarkt in Baden-Württemberg zu.

61

Nationale Regelungen, die private Wettunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat den Zugang zu den Glücksspielmarkt des betreffenden Staates erschweren oder sogar gänzlich verwehren, beschränken die nach Gemeinschaftsrecht bestehende Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag). Der Europäische Gerichtshof hat aber wiederholt entschieden, dass Beschränkungen der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können (vgl. U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O.; U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Aus den Entscheidungen des Gerichtshof ergibt sich nicht, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar ist. Vielmehr räumt er den Mitgliedstaaten bei der Frage nach der Ausgestaltung einer Regelung eine ausreichende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit ein. Danach ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (EuGH, U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Zur Ausgestaltung nationaler Glücksspielordnungen zeigt der Europäische Gerichtshof im Urteil „Placanica“ zwei unterschiedliche Regelungsmodelle auf. Zum einen verweist er auf die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Gelegenheit zum Spiel generell zu vermindern, zum anderen auf ein auf Einnahmeerzielung und Expansion gerichtetes Modell, welches einer staatlich kontrollierten Konzessionierung unterliegt, um die Glücksspieltätigkeiten aus dem Bereich der Kriminalität in die Legalität zu überführen (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 52). Dabei erkennt er ausdrücklich an, dass das Ziel einer Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel es grundsätzlich rechtfertigt, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen (U.v. 6.3.2007 - C338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 53). Um eine derartige - gesteigerte - Begrenzung handelt es sich bei dem Sportwettenmonopol (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; OVG Bremen, B.v. 15.5.2007 - 1 Bs 447/06 -, zit. nach juris). Allerdings hat der Europäische Gerichtshof weiter gefordert, dass die insoweit notwendigen Beschränkungen der Wirtschaftsteilnehmer geeignet sein müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Wetttätigkeiten kohärent und systematisch zu begrenzen. Zudem dürfen die Beschränkungen nicht in diskriminierender Weise (hinsichtlich Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten) angewandt werden (vgl. EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O., Rn. 65).

62

Die nunmehr im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen genügen nach Ansicht des Gerichts den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs. Insbesondere sind die Beschränkungen durch das Sportwettenmonopol nicht diskriminierend, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhalten (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).

63

Der Gesetzgeber hat im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein Ermessen auch hinsichtlich des Suchtpotentials bei Sportwetten zutreffend ausgeübt. Soweit mit Blick auf die Entscheidung „Lindman“ des Europäischen Gerichtshofs (U.v. 13.11.2003 - C-42/02 -, IStR 2003, 853 f.) beanstandet wird, dass eine Analyse der Zweckdienlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Maßnahmen durch den Gesetzgeber vorliegend nicht erfolgt sei, begründet dies keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht. Nach dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürfen Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde. Diese zur Klärung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung vom Europäischen Gerichtshof geforderte Untersuchung ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar, da der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Es ist daher bereits zweifelhaft, ob das Urteil dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet sind (so wohl Hess. VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 CS 07.1986 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.207 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; a.A. Prof. Dr. Caspar, Gutachten über europa- und verfassungsrechtliche Aspekte zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11.10.2007, www.uni-hohenheim.de/gluecksspiel/staatsvertrag/Gutach-tenSchleswigHolstein.pdf). Dagegen spricht, dass eine solche Forderung nach einer wissenschaftlich oder statistisch beweisbaren Kausalverknüpfung zwischen Eingriffsmaßnahmen und dem Regelungsziel in ihrer Konsequenz problematisch wäre. Denn der Gesetzgeber wäre insbesondere in Gefährdungssituationen auf unsicherer Tatsachenbasis jeglicher Handlungsmöglichkeit beraubt. Zudem hat der Europäische Gerichtshof es den Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielwesens gerade ausdrücklich freigestellt, die Ziele ihrer Politik festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die Frage braucht jedoch hier nicht entschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.3.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, U.v. 7.5.2007 - 3 K 2291/06 -). Das erkennende Gericht sieht keinen Anlass, insoweit weitergehende Anforderungen zu stellen.

64

Soweit eingewandt wird, die Regelung des Glücksspielstaatsvertrags sei im Hinblick auf die nicht unter einem Monopol stehenden Glücksspiele nicht kohärent und systematisch auf das Ziel der Vermeidung der Spiel- und Wettsucht gerichtet, führt auch dies zu keiner anderen Bewertung. Für eine Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten verfolgt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Beschluss vom 5.11.2007 (- 6 S 2223/07 -, a.a.O.) insoweit ausgeführt, aus dem Urteil „Placanica“ des Europäischen Gerichtshofs vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, a.a.O.) lasse sich nicht entnehmen, dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand hätte, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der Glücksspiele den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügten. Aus dem Urteil folge auch nicht, dass von einem „kohärenten und systematischen“ Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr ausgegangen werden könne, wenn andere Glücksspiele mit höherem Suchtpotenzial (Geldspielautomaten und kasinotypische Glücksspiele) nicht gleichermaßen beschränkt würden. Dieser Auffassung schließt sich das Gericht an. Der Europäische Gerichtshof (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.) hat nicht verlangt, dass die Zahl der Wirtschaftsteilnehmer nur begrenzt werden darf, wenn in allen - unterschiedlichen - Glücksspielmärkten für alle Glücksspiele die Tätigkeiten kohärent und systematisch begrenzt werden. Dass der Europäische Gerichtshof die Formulierung „Gebiet der Glücksspiele“ (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 50) verwendet und fordert, Beschränkungen in „diesem Bereich“ müssten kohärent und systematisch sein, schließt nicht aus, dass er der Sache nach die Eindämmung allein der Wetttätigkeiten für Sportereignisse ausreichen lässt (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, zit. nach juris). So ist er in der Entscheidung „Gambelli“ (EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausdrücklich von einem „Glücksspielsektor der Wetten über Sportereignisse“ ausgegangen (Rn. 48) und hat diesbezüglich verlangt, dass die beschränkenden nationalen Maßnahmen geeignet sein müssen, kohärent und systematisch zur „Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beizutragen (Rn. 67). Bei der Frage der Verhältnismäßigkeit zwischen beschränkenden nationalen Maßnahmen im Sportwettenbereich und deren Ziel hat er ausdrücklich darauf abgestellt, ob staatlicherseits zur „Teilnahme an Wetten“ ermuntert wird (Rn. 72), obwohl ihm bekannt war, dass der italienische Staat eine Politik der starken Ausweitung nicht nur des Wettens sondern auch des Spielens zum Zweck der Einnahmeerzielung verfolgt. In Zusammenschau mit dem den Mitgliedstaaten vom Europäischen Gerichtshof eingeräumten ausreichenden Ermessen hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen zur Beschränkung von Glücksspielen und Wetten ist es daher zulässig, auch Gefahren nur in einem Sektor der Glücksspiele zu bekämpfen, wenn es an einem kohärenten Gesamtkonzept für die gleichzeitige Suchtprävention in anderen Glücksspielbereichen fehlt. Insbesondere dienen die vom Europäischen Gerichtshof genannten Kriterien „kohärent“ und „systematisch“ nur zur Prüfung, ob eine Beschränkung der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit auch geeignet ist, das Ziel zu erreichen, das von dem Mitgliedstaat verfolgt wird. Diese Zielerreichung wird aber nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Mitgliedstaat eine noch umfassendere Beschränkung, d.h. auch das Verbot jeglicher Sportwetten, hätte verfolgen können (vgl. OVG Hamburg, B.v. 16.11.2007 - 1 Bs 187/07 -, www.gluecksspiel-und-recht.de). Da es sich um unterschiedliche Märkte mit einem unterschiedlichen Spielsuchtpotential handelt, darf der Staat für die einzelnen Bereiche gesonderte Einzelkonzepte entwickeln. Aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs folgt nicht, dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, zit. nach juris; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).

65

Insoweit läuft das Argument des Kläger-Vertreters leer, das Sportwettenmonopol verstoße gegen Gemeinschaftsrecht, da auch durch den Glücksspielstaatsvertrag keine kohärente Regelung insbesondere im Hinblick auf Wetten bei Pferde- und Hunderennen sowie auch für Spielbanken und Spielhallen getroffen wurde. Dass Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen von Pferden nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.4.1922 (RGBl. I 1922, S. 335, 393, zuletzt geändert durch Art. 119 V vom 31.10.2006, BGBl. I., S. 2407) erlaubnisfähig sind (§ 2 Abs. 1 RennwLottG), ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.). Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass Rennwetten aufgrund ihrer Bedeutung und der mit ihnen einhergehenden Gefahren mit den hier in Rede stehenden Sportwetten vergleichbar und deshalb gleichermaßen regelungsbedürftig wären (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.). Zwar sind die Oddset-Sportwetten am ehesten mit den bundesrechtlich geregelten Pferdewetten vergleichbar. Mit dem Angebot werden jedoch unterschiedliche Spieler erreicht, weil der Pferderennsport, anders als der bei Sportwetten dominierende Fußball, keinen Breitensportcharakter hat. Entsprechend ist daher auch das Suchtpotenzial zu beurteilen. Dieses richtet sich u.a. nach der Angebotsfrequenz und ist besonders dann erhöht, wenn der Wettende meint, aufgrund seiner Sachkenntnis den Wetterfolg beeinflussen zu können (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 28.8.2007 - 5 E 953/06 -, zit. nach juris). Zudem werden Pferdesportwetten seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass - soweit ersichtlich - auffällige Suchterscheinungen bekannt geworden sind (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 2.5.2007 - 11 ME 106/07 -, zit. nach juris). Auch bei Spielbanken und Spielhallen handelt es sich um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial, die abweichende Regelungen rechtfertigen (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.).

66

Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.4.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 23.3.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“, folgt dem das Gericht nicht (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -). Gegenstand dieser Betrachtung ist der deutsche Glücksspielbereich in seiner Gesamtheit. Nach Ansicht des Gerichts ist dieser aber im Hinblick auf die dargestellte Rechtslage nach den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs gerade nicht relevant für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht. Das Aufforderungsschreiben entfaltet auch keine bindende Wirkung für das erkennende Gericht. Hierbei handelt es sich um einen Vorbereitungsakt (Anhörung) für eine Stellungnahme der Kommission nach Art. 226 EG-Vertrag (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, a.a.O.). Zudem enthalten die Aufforderungsschreiben keine Begründung dafür, weshalb die Europäische Kommission für ihre Feststellung, dass ein Sportwettenmonopol wegen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, auf die Gesamtheit des Glücksspielbereichs abstellt und nicht wie der Europäische Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht allein auf den Sportwettenbereich. Auch aus den Schreiben der Kommission vom 22.3.2007 und 14.5.2007 im Notifizierungsverfahren zum Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ergibt sich nichts anderes (vgl. Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.). Soweit die Kommission insbesondere eine Überprüfung des § 4 Abs. 4 GlüStV anmahnt, hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vom 24.4.2007 zutreffend darauf verwiesen, dass bei diesem Gesetzentwurf ebenso wie in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) der derzeitige Forschungsstand sorgfältig analysiert worden ist. Danach ist Glücksspiel im Internet u.a. deswegen in besonderem Maße suchtgefährdend, da für Spieler die Möglichkeit besteht, anonym am Rechner zu sitzen und auf Kreditkartenbasis zu spielen. Eine Begrenzung des Glücksspiels ist bei Internetangeboten nicht zu erreichen (vgl. auch Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 14/1930, S. 28). Im Hinblick auf die weiteren Rügen der Europäischen Kommission in ihren Stellungnahmen im Notifizierungsverfahren u.a. zu Vertrieb und Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland hat im Übrigen der Gerichtshof der Europäischen Freihandelszone (EFTA-Gerichtshof) in seiner Entscheidung vom 30.5.2007 (- Rs. 3/06 Ladbrokes -, ZfWG 2007, 218) dem Staat für den Fall, dass ein rechtmäßiges Monopolsystem besteht, das Recht eingeräumt, den Vertrieb und die Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland unabhängig davon zu verbieten, ob diese in ihrem Ursprungsland rechtmäßig sind (vgl. EFTA-Gerichtshof, U.v. 30.5.2007 - Rs. 3/06 Ladbrokes - , a.a.O., Rn. 83; s. auch Winkelmüller, GewArch 2007, 411).

67

Nach alledem ist die Errichtung eines Sportwettenmonopols auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, da angesichts der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts eine weitere Klärungsbedürftigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des EG-Vertrags nicht besteht (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; a.A. VG Stuttgart, B.v. 24.7.2007 - 4 K 4435/06 -, zit. nach juris). Überdies besteht im vorliegenden Fall keine Pflicht des Gerichts zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs, weil das Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann und das Gericht die Berufung zugelassen hat (vgl. Geiger, a.a.O., Art. 234 EGV Rn. 14 f.).

68

Die Klage ist mit dem zweiten Hilfsantrag der Klägerin bereits unzulässig; sie wäre auch unbegründet.

69

Dieser Hilfsantrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, die Durchführung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch sie vorläufig - bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren - zu dulden und sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung gegen sie erlassen, ist dahingehend auszulegen, dass der Beklagte - übergangsweise - das Veranstalten und Bewerben von Online-Sportwetten der Klägerin in Baden-Württemberg zu dulden hat und keine ordnungsrechtliche Untersagungsverfügung gegenüber der Klägerin erlässt.

70

Die so verstandene Klage ist zwar als allgemeine Leistungsklage in Form der vorbeugenden Unterlassungsklage statthaft. Die Klägerin erstrebt mit der Verhinderung einer Untersagung der Veranstaltung von (Online-)Sportwetten vor dem Ergehen einer abschließenden behördlichen Entscheidung vorbeugenden Rechtsschutz.

71

Diese Klage ist jedoch mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es für vorbeugenden Rechtsschutz vor drohenden Verwaltungsakten eines entsprechend qualifizierten Rechtsschutzinteresses (vgl. BVerwG, U.v. 8.9.1972 - IV C 17.71 -, BVerwGE 40, 323, U.v. 3.6.1983 - 8 C 43.81 - Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 130). Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist demnach kein Raum, wenn und soweit der Betroffene im konkreten Fall zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1987, BVerwGE 77, 207; VGH BW, B.v. 24.5.1994 - 10 S 451/94 -, VBlBW 1995, 139 und B.v. 25.11.2003 - 9 S 2526/03 -, zit. nach juris). Vorbeugender Rechtsschutz kommt nur dann in Betracht, wenn aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) dem Betroffenen schlechthin nicht zugemutet werden kann, den belastenden Verwaltungsakt abzuwarten und sich hiergegen mittels Widerspruch und Klage zu wehren und im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung Eilrechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu suchen.

72

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Denn es ist nicht zu befürchten, dass ohne vorbeugenden Rechtsschutz vollendete, nicht mehr ohne Weiteres rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen werden oder unzumutbare Nachteile entstehen (vgl. Kopp, VwGO, 15. Aufl., 2007, Vorb. § 40 Rn 33 m.w.N.). Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb die von der Klägerin geltend gemachten Rechte nicht nach Erlass der entsprechenden Verbots- bzw. Untersagungsverfügung im Rahmen des dann möglichen Rechtsschutzes geschützt werden können. Selbst der Umstand, dass eine entsprechende Verbotsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV sofort vollziehbar wäre (vgl. § 9 Abs. 2 GlüStV), begründet kein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis für die Klägerin. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der in diesem Fall über § 80 Abs. 5 VwGO mögliche vorläufige Rechtsschutz auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht geeignet wäre, die Rechte der Klägerin einer der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG entsprechenden Weise zu schützen. Allein durch die Existenz der Verbotsverfügung würden noch keine vollendeten Tatsachen zu Lasten der Klägerin geschaffen. Des Weiteren ist auch nicht erkennbar, dass nicht mehr rückgängig zu machende Schäden oder sonstige unzumutbare Nachteile eintreten würden.

73

Darüber hinaus wäre die Klage auch nicht begründet. Ein Anspruch auf die begehrte Duldung besteht schon aus dem oben Ausgeführten nicht. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg und darf ohne eine baden-württembergische Konzession auch nicht tätig werden.

74

Der höchsthilfsweise gestellte Antrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 2.9.2004 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts innerhalb einer vom Gericht festzusetzenden Frist zu entscheiden, ist unzulässig. Hierfür besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, nachdem über die Untätigkeitsklage der Klägerin in der Sache entschieden wurde.

75

Die vom Vertreter der Klägerin am 7.2.2008 und 12.2.2008 nachgereichten Schriftsätze geben keinen Anlass zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Sie enthalten lediglich weitere Ausführungen zu schon in der mündlichen Verhandlung erörterten rechtlichen Gesichtspunkten. Soweit auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 30.1.2008 (- 12 A 102/06 -) verwiesen wird, enthält dieser lediglich eine andere rechtliche Auffassung zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs zu der Verhältnismäßigkeit der die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden nationalen Maßnahmen. Das vom Vertreter der Klägerin vorgelegte Mahnschreiben der Europäischen Kommission vom 31.1.2008 an die Bundesrepublik Deutschland wiederholt, soweit hier erheblich, im Wesentlichen die bereits im Notifizierungsverfahren vorgetragenen Gesichtspunkte der Europäischen Kommission zum Glücksspielstaatsvertrag. Im vorliegenden Verfahren ist unerheblich, ob einzelne Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages entsprechend dem Vortrag der Europäischen Kommission nicht mit Gemeinschaftsrecht übereinstimmen würden. Denn die Klägerin kann nach Auffassung des Gerichts in Baden-Württemberg nicht als Veranstalterin von Online-Sportwetten tätig werden, da das Sportwettenmonopol den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs an eine nationale Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit entspricht. Soweit auf ein Gutachten der Universität Bremen vom Dezember 2006 (Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spielens um Geld) verwiesen wird, ist auch dies - abgesehen davon, dass es sich hierbei nicht um eine neue Tatsache handelt - für die vorliegende Entscheidung unerheblich, da nach dem bereits Ausgeführten nur auf den Sektor der Sportwetten - ohne Pferdewetten - abzustellen ist.

76

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

77

Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

78

Beschluss vom 1. Februar 2008

Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf

15.000,-- EUR

festgesetzt (vgl. Ziffer 54.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. von Juli 2004).

Gründe

32

Die Klage ist mit dem Hauptantrag auf Feststellung, dass die der Klägerin erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten auch für das Bundesland Baden-Württemberg gilt und ihr das Anbieten von Online-Sportwetten an Bürger des Bundeslandes Baden-Württemberg gestattet, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstelle, zulässig, aber unbegründet.

33

Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und zulässig. Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Ein streitiges Rechtsverhältnis liegt hier vor. Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die ihr erteilte englische Genehmigung zur Durchführung von Sportwetten sie berechtigt, Online-Sportwetten in Baden-Württemberg anzubieten, insbesondere dass die Genehmigung eine Erlaubnis i.S.d. § 284 StGB darstellt. Der Beklagte hält diese Auffassung für falsch. Er ist der Ansicht, dass es sich bei der Vermittlung von Sportwetten um illegales Glücksspiel handele, wenn keine Genehmigung der zuständigen baden-württembergischen Behörde vorliege. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung, da sie wirtschaftliche Nachteile erleidet, wenn sie die Vermittlungstätigkeit nicht aufnehmen kann. Der Grundsatz der Subsidiarität steht der Zulässigkeit der Feststellungsklage auch nicht entgegen (§ 43 Abs. 2 VwGO); denn die Klägerin kann dieses Klageziel nicht mit einer Verpflichtungsklage erreichen.

34

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Das Veranstalten oder die Vermittlung von Sportwetten ist in Baden-Württemberg nicht genehmigungsfrei. Einer Betätigung ohne baden-württembergische Genehmigung steht § 4 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrags vom 11.12.2007 (GlüStV; GBl. 571) entgegen, wonach öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden dürfen und das Veranstalten und Vermitteln ohne diese Erlaubnis verboten ist. Die Klägerin fällt unter diese Regelung, da sie vom Ausland aus in Baden-Württemberg Sportwetten veranstalten will. Auch die Eröffnung der Teilnahme über das Internet gilt als Veranstaltung von Glücksspiel. Hierbei spielt es keine Rolle, ob das Angebot zur Teilnahme von einem im Ausland ansässigen Unternehmen abgegeben wird.

35

Die in § 4 Abs. 1 GlüStV getroffene Regelung verstößt auch nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Der Umstand, dass die Klägerin im Besitz einer englischen Buchmacherlizenz ist, lässt die Genehmigungspflicht nach baden-württembergischem Recht nicht entfallen. Es ergibt sich insbesondere nicht aus Gemeinschaftsrecht, dass die im Ausland ausgestellten Genehmigungen zum Veranstalten von Sportwetten im Land Baden-Württemberg gelten. Denn das Gemeinschaftsrecht sieht keine generelle Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen vor, die von einem Mitgliedstaat erteilt wurden (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris).

36

Die Mitgliedstaaten sind insbesondere im Glücksspielbereich unabhängig vom jeweiligen Schutzniveau nicht verpflichtet, Genehmigungen gegenseitig anzuerkennen. Hier fehlt eine entsprechende Regelung (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris). Dementsprechend ist auch die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 8.6.2000, die in ihrem Art. 3 das Herkunftslandprinzip vorschreibt, auf Glücksspiel nicht anwendbar (vgl. Erwägungsgrund Nr. 16 und Art. 1 und 5d 3. Spiegelstrich; siehe hierzu auch § 3 Abs. 4 Nr. 4 Telemediengesetz in Umsetzung der Richtlinie). Auch die Schlussanträge des Generalanwalts Colomer vom 16.5.2006 in den Sachen Placanica u.a. (- C-338/04 -) stehen dem nicht entgegen. Er vertrat dort die Auffassung, dass Gemeinschaftsrecht einer nationalen Regelung entgegenstehe, die u.a. die Übermittlung von Wetten ohne die hierfür erforderliche Konzession des jeweiligen Mitgliedstaats für Rechnung eines Unternehmers verbiete, der lediglich eine in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung erteilte Zulassung besitze. Diese Auffassung lässt sich nicht mit den Feststellungen im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 6.11.2003 (- C-243/01 -, Gambelli, EuWZ 2004, 115 ff.) vereinbaren, nach denen den einzelnen Mitgliedstaaten gerade ein Ermessensspielraum bei der Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik eingeräumt wird. Der Europäische Gerichtshof hat sich dementsprechend diese Ausführungen in seinem Urteil vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, Placanica u.a., EuWZ 2007, 209 ff.) auch nicht zu eigen gemacht. Er hält vielmehr an seiner bisherigen Rechtsprechung fest, dass es den Mitgliedstaaten freistehe, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. auch das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Ob eine nationale Regelung, soweit sie die Anzahl der im jeweiligen Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer begrenze, tatsächlich dem von dem Mitgliedstaat geltend gemachten und vom Gerichtshof anerkannten Ziel entspreche, sei von den nationalen Gerichten zu prüfen. Die Rechtsposition privater Vermittler von Sportwetten hat sich durch dieses Urteil nicht verbessert (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, zit. nach juris; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 - , GewArch 2007, 249; Hess VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; VG Wiesbaden, U.v. 20.3.2007 - 5 E 1329/06 -, zit. nach juris).

37

Die Klage ist mit dem ersten Hilfsantrag auf Verpflichtung des Beklagten, der Klägerin eine Genehmigung zur Durchführung von Online-Sportwetten für das Land Baden-Württemberg zu erteilen, zulässig, aber unbegründet.

38

Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form der Untätigkeitsklage zulässig. Insbesondere scheitert die Zulässigkeit nicht an einer fehlenden vorherigen Antragstellung bei der zuständigen Behörde. Diese Voraussetzung ist zwar in der Verwaltungsgerichtsordnung nicht ausdrücklich geregelt. Sie gilt aber anerkanntermaßen für Verpflichtungsklagen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007, § 68 Rn. 7 a) und insbesondere auch für Untätigkeitsklagen (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 7). Die Klägerin stellte vor Klageerhebung zunächst erfolglos einen Antrag bei der Stadt S. auf Erteilung einer Genehmigung zum Veranstalten von Online-Sportwetten. Mit Schreiben vom 27.10.2004 stellte sie dann einen weiteren Antrag beim Innenministerium Baden-Württemberg auf Feststellung, dass sie ohne deutsche Erlaubnis Sportwetten in Baden-Württemberg veranstalten dürfe; hilfsweise begehrte sie die Erteilung einer entsprechenden Genehmigung. Das Innenministerium übergab die Sache dem Regierungspräsidium Karlsruhe zur Bearbeitung. Damit liegt eine Antragstellung vor Klageerhebung vor. Der Antrag vom 27.10.2004 war auch an die zuständige Behörde gerichtet. Zum Zeitpunkt der Antragstellung und der Klageerhebung (16.11.2004) war mangels spezieller Regelungen das Innenministerium Baden-Württemberg zuständig. Die damals geltenden Gesetze (vgl. Oddset-Wettengesetz v. 21.6.1999, GBl. S. 253, außer Kraft gesetzt durch § 8 Abs. 1 Nr. 5 des Staatslotteriegesetzes [StLG] vom 14.12.2004, GBl. S. 894; Lotteriegesetz vom 4.5.1982, GBl. S. 139, außer Kraft gesetzt durch § 6 Satz 2 des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag [AGLottStV] vom 28.7.2005, GBl. S. 586) enthielten keine Regelung für die Erteilung von Genehmigungen für die Vermittlung von Sportwetten an Private. Daher war auf die allgemeinen Regelungen zur Zuständigkeit von Behörden zurückzugreifen. Gemäß § 5 Abs. 2 LVG sind die Ministerien zuständig, soweit Aufgaben des Landes nicht einer anderen Behörde zugewiesen sind. Art. 1 der Bekanntmachung der Landesregierung über die Abgrenzung der Geschäftsbereiche der Ministerien vom 24.7.2001 (MinGbBek; GBl. S. 590) enthält die Festsetzung der Geschäftsbereiche der Ministerien. Nach Abschnitt III. 1. Halbsatz des Art. 1 der MinGbBek gehören zum Geschäftsbereich des Innenministeriums alle Geschäfte der Staatsverwaltung, für die nicht ein anderes Ministerium zuständig ist. Dies war hier zum Zeitpunkt der Antragstellung der Fall. Erst mit der Regelung in § 3 Abs. 1 des AGLottStV wurde das Regierungspräsidium Karlsruhe für die Erteilung von Genehmigungen zuständig (§ 6 Abs. 1 des Gesetzes zum dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland [LottStV] vom 9.6.2004, GBl. S. 274); die Ortspolizeibehörden wurden mit der Überwachung der Einhaltung der Vorschriften beauftragt und zur Untersagung von unerlaubtem Glücksspiel ermächtigt (§ 3 Abs. 4 AGLottStV i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LottStV).

39

Die Zulässigkeit der Untätigkeitsklage scheitert auch nicht daran, dass die Klägerin verfrüht, d.h. ohne Beachtung der in § 75 Satz 2 VwGO festgelegten Dreimonatsfrist Klage erhoben hat. Hierbei handelt es sich um eine besondere Prozessvoraussetzung der Untätigkeitsklage. Für die Beurteilung der Zulässigkeit der Klage kommt es insoweit auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 11). Die Klägerin hat bereits am 16.11.2004 Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben, obwohl ein schriftlicher Antrag beim Innenministerium erst mit Schreiben vom 27.10.2004 gestellt wurde. Ein formloser Antrag wurde nach den unwidersprochenen Angaben der Klägerin zwar bereits Anfang September, vor Antragstellung bei der Stadt S. (am 2.9.2004), beim Innenministerium gestellt (vgl. Schreiben des Kläger-Vertreters vom 6.12.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe). Auch unter Berücksichtigung dieses Zeitpunkts waren bei Klageerhebung noch nicht drei Monate vergangen. Dass hier ein Fall des § 75 Satz 2 Alt. 2 VwGO vorliegt, wonach bei Vorliegen besonderer Umstände des Falles eine kürzere Frist geboten ist, ist nicht ersichtlich. Allerdings ist grundsätzlich § 75 Satz 3 VwGO entsprechend anzuwenden und die Klage nicht als unzulässig abzuweisen, sofern die Klägerin aus ihrer Sicht eine kürzere Frist für angemessen halten durfte (vgl. hierzu Kopp/Schenke, a.a.O., § 75 Rn. 17). Dies ist hier der Fall. Aufgrund der Umstände im vorliegenden Fall und dem Verhalten des Innenministeriums in Parallelfällen durfte die Klägerin davon ausgehen, dass eine Entscheidung über ihren Antrag nicht zu erwarten ist, da sich das Innenministerium bereits im vorliegenden Fall (vgl. Antrag der Klägerin vom 27.10.2004 an das Innenministerium Baden-Württemberg) und auch in anderen gleichgelagerten Fällen zur Bescheidung der Anträge für unzuständig erklärt hatte. Zudem hat es die Klägerin zur Antragstellung an das Ordnungsamt der Stadt S. verwiesen. Durch dieses Verfahren hat die Klägerin wertvolle Zeit verloren. Denn ihr wurde erst mit Schreiben vom 20.10.2004 mitgeteilt, dass die Stadt S. über den Antrag wegen der Rechtslage nicht entscheiden könne, so dass die Klägerin einen neuen, schriftlichen, Antrag beim Innenministerium eingereicht hat. Wegen des ihr bekannten Zuständigkeitsproblems der Behörden in diesen Fällen und ihres wirtschaftlichen Interesses bat sie den Beklagten, bis 2.11.2004 ihren Antrag zu bescheiden bzw. mitzuteilen, ob über diesen Antrag entschieden wird. Das Innenministerium leitete diesen Antrag dann mit Schreiben vom 18.11.2004 an das Regierungspräsidium Karlsruhe weiter mit der Bitte um Übernahme der Bearbeitung im Vorgriff auf die beabsichtigte Zuständigkeitsregelung im Rahmen des Ausführungsgesetzes zum Lotteriestaatsvertrag. Eine Mitteilung an die Klägerin erging erst mit Schreiben des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 29.11.2004. Die Klägerin durfte aufgrund dieses Sachverhalts, insbesondere auf die bereits abgegebene Erklärung des Innenministeriums, es halte sich für unzuständig, eine kurzfristige Sachstandsmitteilung erwarten. Als diese ausblieb, durfte sie davon ausgehen, dass eine Entscheidung über den Antrag nicht erfolgen würde.

40

Die Klage ist auch nicht deswegen unzulässig, weil die Klagebefugnis fehlt. Nach Ansicht des Vertreters des Beklagten hat die Klägerin unter keinem denkbaren Gesichtspunkt einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg, da sie nicht geltend machen könne, in eigenen Rechten verletzt zu sein. In der Rechtsprechung und nach der herrschenden Meinung wird die Klagebefugnis jedoch anhand der Möglichkeitstheorie bestimmt. Danach reicht es aus, dass eine Verletzung von Rechten der Klägerin durch den angefochtenen Verwaltungsakt bzw. durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 42 Rn. 65 und 66 jeweils m.w.N.). Die Klägerin kann sich zwar vorliegend nicht auf einfachgesetzliche Normen berufen, die ihr einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg geben würden. Auch ein Anspruch aus Art. 12 Abs. 1 GG scheidet aus, da die Klägerin keine Deutsche ist. Die Beschränkung des Grundrechts der Berufsfreiheit auf Deutsche schließt nicht aus, auf die Ausübung einer Tätigkeit eines Ausländers im Bundesgebiet den Kern dieses Grundrechts im Rahmen von Art. 2 Abs. 1 GG anzuwenden. Dieses Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit steht als allgemeines Menschenrecht auch Ausländern in der Bundesrepublik Deutschland zu. Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet Schutz für den Ausländer jedoch nur in dem durch ihn gezogenen Rahmen, besonders nur in den Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung. Hierzu gehört jede Rechtsnorm, die formell und materiell im Einklang mit der Verfassung steht (vgl. BVerfG, B.v. 18.7.1973 - 1 BvR 23/73, 1 BvR 155/73 -, BVerfGE 35, 382). Im Hinblick auf die in § 284 Abs. 1 StGB enthaltene Regelung, dass das Veranstalten von Glücksspielen ohne behördliche Erlaubnis oder Bereitstellen von Einrichtungen hierzu unter Strafandrohung gestellt ist, und die Verfassungsmäßigkeit der diese Erlaubnis regelnden Normen umstritten ist, ist daher nicht von vornherein ausgeschlossen, dass die Klägerin aus Art. 2 Abs. 1 GG einen Anspruch auf eine entsprechende Genehmigung hat, die sie notfalls auch ohne einfachgesetzliche Vorschriften vor den Verwaltungsgerichten durchsetzen kann (vgl. auch Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, GewArch 2001, 65/68).

41

Die Klage ist jedoch unbegründet.

42

Sie ist zutreffend gegen das Land Baden-Württemberg gerichtet. Das Innenministerium war bei Klageerhebung im November 2004 für die Bescheidung des Antrags der Klägerin zuständig. Grundsätzlich ist dieses nach § 1 Abs. 1 VertrAO des Landes auch als oberste Landesbehörde zur Vertretung des Landes in gerichtlichen Verfahren zuständig, sofern die Vertretung nicht auf andere Stellen übertragen worden ist. Vorliegend hat das Innenministerium die Vertretung des Landes gemäß § 1 Abs. 2 VertrAO dem Regierungspräsidium Karlsruhe übertragen. Dies entspricht der inzwischen normierten Zuständigkeit des Regierungspräsidiums zur Durchführung des Lotteriestaats- bzw. Glücksspielstaatsvertrags (vgl. § 3 Abs. 1 AGLottStV, nunmehr § 2 des Gesetzes zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.12.2007, GBl. 571).

43

Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Ein solcher lässt sich weder aus einfachgesetzlichen Normen noch aus Grundrechten oder aus dem EG-Vertrag herleiten.

44

Zum Zeitpunkt der Antragstellung im September 2004 galt noch das Gesetz über eine Sportwette mit festen Gewinnquoten (Oddset-Wette) in Baden-Württemberg vom 21.6.1999. Nach § 1 dieses Gesetzes wurde das Land Baden-Württemberg ermächtigt eine Oddset-Wette zu veranstalten. § 1 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes bestimmte darüber hinaus, dass die Staatliche Toto-Lotto GmbH mit der Durchführung der Oddset-Wette beauftragt werden kann. Diese Regelungen schließen einen Anspruch der Klägerin auf Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg aus.

45

Die Klägerin konnte aber auch keinen Anspruch aus dem Lotteriestaatsvertrag der Länder bzw. dem Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland vom 9.6.2004 (LottStV, GBl. S. 274) sowie den Ausführungsgesetzen hierzu herleiten. Denn § 5 Abs. 2 LottStV bestimmte, dass die Länder die Aufgabe, ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen (§ 5 Abs. 1 LottStV), durch juristische Personen des öffentlichen Rechts oder durch privatrechtliche Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind, erfüllen können. Dieses auch für Sportwetten geltende Glücksspielmonopol des Staates stand der Erteilung einer Erlaubnis an die Klägerin entgegen (vgl. auch VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, zit. nach juris). Hieran hat sich auch durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276 = GewArch 2006, 199) nichts geändert. Das Bundesverfassungsgericht hat zwar zur bayerischen Rechtslage festgestellt, dass das im Lotteriestaatsvertrag geregelte staatliche Sportwettenmonopol derzeit (noch) mit dem Grundrecht der freien Berufswahl unvereinbar ist. Allerdings sei es in der Übergangszeit bis zum 31.12.2007 weiterhin zulässig, wenn unverzüglich Maßnahmen zur konsequenten Ausrichtung des bestehenden Sportwettenmonopols am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ergriffen würden. Mit Beschluss vom 4.7.2006 (- 1 BvR 138/05 -, zit. nach juris) hat das Bundesverfassungsgericht die im Urteil vom 28.3.2006 ( - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) zu dem bayerischen Staatslotteriegesetz entwickelten Maßstäbe auf Baden-Württemberg wegen der vergleichbaren Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Staatslotteriegesetz Baden-Württemberg angewandt und festgestellt, dass auch das Land Baden-Württemberg bis zum 31.12.2007 gehalten ist, einen verfassungskonformen Zustand herzustellen und die Befugnis zur Unterbindung privater Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten während der Übergangszeit bestätigt. Für die Übergangszeit wurde ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits verlangt. Unabhängig davon, ob § 5 Abs. 2 LottStV in der Übergangszeit Anwendung finden konnte, war jedenfalls ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg nicht einfachgesetzlich geregelt.

46

Auch nach der nunmehr - zum Zeitpunkt der Entscheidung - geltenden Rechtslage hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer solchen Genehmigung. Als Reaktion auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts haben die Länder einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland abgeschlossen. Dieser wurde mit Gesetz zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV) vom 11.12.2007 (GBl. S. 571) in Baden-Württemberg veröffentlicht. Der Glücksspielstaatsvertrag behält unverändert die Entscheidung der Länder im Lotteriestaatsvertrag bei, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotential wie Jackpotlotterien und bestimmte Wetten den staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorzubehalten. Insoweit entspricht § 10 Abs. 2 GlüStV der Bestimmung des § 5 Abs. 2 LottStV. Nur für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential können Erlaubnisse auch an andere als den in § 10 Abs. 2 GlüStV Genannten erteilt werden (§ 10 Abs. 5 GlüStV).

47

Die Gewerbeordnung enthält ebenfalls keine Rechtsgrundlage für einen Anspruch der Klägerin auf Erteilung der beantragten Genehmigung. Nach § 33 d Abs. 1 GewO kann zwar eine Erlaubnis erteilt werden, wenn jemand gewerbsmäßig ein anderes Spiel mit Gewinnmöglichkeit (vgl. hierzu § 33 c GewO) veranstalten will. Jedoch schließt § 33 h Nr. 3 GewO die Anwendbarkeit der Vorschriften §§ 33 c bis 33 g GewO auf die Veranstaltung anderer Spiele i.S.d. § 33 d Abs. 21 Satz 1 GewO aus, die Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB sind. Bei der Veranstaltung von Sportwetten handelt es sich um Glücksspiele i.S.d. § 284 StGB. Solche liegen vor, wenn die Entscheidung über Gewinn oder Verlust des Spiels nach den Spielbedingungen nicht wesentlich von den geistigen und körperlichen Fähigkeiten, den Kenntnissen, der Übung und der Aufmerksamkeit des Spielers abhängt, sondern allein oder doch überwiegend vom Zufall. Hieran ändern auch fundierte Kenntnisse im Bereich des Sports nichts. Niemand hat die Fähigkeit, vor Beginn eines sportlichen Wettkampfes mit dem Anspruch auf objektive Richtigkeit dessen Ergebnis vorherzusagen, solange keine unzulässige Manipulation vorliegt. Daher stellen Wetten auf den Ausgang von Sportereignissen Glücksspiele dar (vgl. BVerwG, U.v. 23.8.1994 - 1 C 18.91 -, BVerwGE 96, 293; Bay VGH, U.v. 30.8.2000 - 22 B 00.1833 -, a.a.O.; VGH BW, B.v. 12.1.2005 - 6 S 1288/04 -, VBlBW 2005, 181 m.w.N.; B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.).

48

Fraglich ist, ob die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung aus Art. 2 Abs. 1 GG herleiten kann. Ob in Fällen wie dem vorliegenden ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch ausländische Privatpersonen aus Art. 2 Abs. 1 GG zur Vermeidung einer verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht gezogen werden muss, kann dahinstehen. Zum Zeitpunkt dieser Entscheidung gab es zwar noch keinerlei Regelung darüber, unter welchen Voraussetzung, in welchem Verfahren und von welchen Behörden die begehrte Genehmigung hätte erteilt werden können. Ein solcher Sachverhalt liegt jetzt jedoch nicht mehr vor, da inzwischen, zunächst durch den Lotteriestaatsvertrag und zum Zeitpunkt der Entscheidung durch den Glücksspielstaatsvertrag, verbindlich geregelt wurde, dass die Veranstaltung von Sportwetten staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorbehalten ist. Etwas anderes könnte sich nur ergeben, wenn diese nunmehr im geltenden Glücksspielstaatsvertrag enthaltene Regelung verfassungswidrig wäre. Dies ist nicht der Fall.

49

Das Sportwettenmonopol stellt bereits keinen unzulässigen Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) und damit auch keinen unzulässigen Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG dar. Nach der hier maßgebenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) ist die Beschränkung der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten in erster Linie am Grundrecht der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Danach sind Eingriffe in das Grundrecht der Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG, der auch für Maßnahmen gilt, die die Freiheit der Berufswahl betreffen, nur auf der Grundlage einer gesetzlichen Regelung erlaubt, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende Gesetze genügt. Dies ist der Fall, wenn die eingreifende Norm vom zuständigen Organ erlassen wurde, durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt wird und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht.

50

Das Land Baden-Württemberg war für den Erlass des Gesetzes zum Glücksspielstaatvertrag zuständig. Denn der Bund hat von einer möglichen Gesetzgebungszuständigkeit nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für den Bereich der Sportwetten, abgesehen von den Pferdesportwetten, keinen Gebrauch gemacht (Art. 72 Abs. 1 GG).

51

Dem staatlichen Wettmonopol in Baden-Württemberg liegen auch legitime Gemeinwohlziele zugrunde. Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols ist die Vermeidung und die Bekämpfung der Glücksspiel- und Wettsucht (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GlüStV sowie LT-Drs. 14/1930, S. 27). Diese Zielsetzung wurde vom Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 als überragend wichtiges Gemeinwohlziel qualifiziert, da die Spielsucht (pathologische Spielsucht ist in ICD-10 aufgenommen) zu schwerwiegenden Folgen nicht nur für die Betroffenen selbst, sondern auch für ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann. Auch die weiteren in § 1 des Glücksspielstaatsvertrag genannten Ziele, wie die Schaffung der Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung (§ 1 Nr. 1 GlüStV), die Begrenzung des Glücksspielangebots und Lenkung des Spieltriebs der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen (§ 1 Nr. 2 GlüStV), die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes (§ 1 Nr. 3 GlüStV) sowie die ordnungsgemäße Durchführung von Glücksspielen, Schutz vor betrügerischen Machenschaften und Abwehr der mit Glücksspielen verbundenen Folge- und Begleitkriminalität (§ 1 Nr. 4 GlüStV), entsprechen den vom Bundesverfassungsgericht anerkannten Gründen des Gemeinwohls (vgl. U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 98, 103, 105).

52

Gegen den Hauptzweck für die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols, die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, kann auch nicht eingewandt werden, dass von Sportwetten keine Suchtgefahren oder jedenfalls deutlich geringere Suchtpotentiale als von anderen Glücksspielformen ausgehen. Unterschiedliche Glücksspielformen haben ein unterschiedliches Suchtpotenzial. Nach dem derzeitigen Kenntnisstand weisen am meisten die Spieler an Automaten ein problematisches oder pathologisches Spielverhalten auf. An zweiter Stelle in der Statistik stehen die Casino-Spiele. Das Bundesverfassungsgericht hat hierzu in seinem Urteil vom 28.3.2006 festgestellt, dass das Suchtpotenzial von Sportwetten mit festen Gewinnquoten derzeit noch nicht abschließend beurteilt werden kann. Allerdings sprächen erste Untersuchungen und internationale Erfahrungen dafür, dass die Gefährlichkeit von Sportwetten zwar geringer als bei den Casino-Glücksspielen, aber durchaus vorhanden sei. Des Weiteren sei die Entwicklung des Suchtpotenzials, wenn Sportwetten in erheblich ausgeweitetem Maß praktiziert würden, nicht absehbar. Der Gesetzgeber dürfe aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotenzial rechnen und dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 101 f.). Das Regelungsziel der wirksamen Suchtbekämpfung kann damit selbst objektive Berufswahlbeschränkungen i.S. der vom BVerfG entwickelten sog. Drei-Stufen-Theorie, also besonders schwerwiegende Eingriffe in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, rechtfertigen.

53

Das staatliche Wettmonopol stellt auch ein geeignetes sowie erforderliches Mittel zur Erreichung eines legitimen Gemeinwohlziels dar.

54

Geeignet ist ein Mittel bereits dann, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Dem Gesetzgeber kommt dabei ein Einschätzungs- und Prognosevorrang zu. Wie das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) schon zur alten Rechtslage (Lotteriestaatsvertrag) ausgeführt hat, stellt die Errichtung des staatlichen Wettmonopols ein geeignetes Mittel dar, die mit dem Wetten verbundenen Gefahren zu bekämpfen. Insbesondere die Annahme, dass eine Marktöffnung aufgrund des dann entstehenden Wettbewerbs zu einer erheblichen Ausweitung von Wettangeboten mit der Folge einer Zunahme von problematischem und suchtbeeinflussendem Verhalten führen würde, ist nicht zu beanstanden. Die Eignung entfällt auch nicht deshalb, weil das staatliche Wettmonopol nur beschränkt durchsetzbar ist. Aufgrund der heutigen technischen Bedingungen bestehen Möglichkeiten, Sportwetten über das Internet weltweit zu platzieren, ohne dass der Staat deren Verfügbarkeit in Deutschland völlig unterbinden könnte. Solche Vollzugshindernisse machen die Verfolgung des Ziels der Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht aber nicht prinzipiell ungeeignet (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 114).

55

Der Gesetzgeber verfügt auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit eines Wettmonopols über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum. Maßnahmen des Gesetzgebers können nur dann verfassungsrechtlich beanstandet werden, wenn andere Beschränkungen, die als Alternative in Betracht kommen, die gleiche Wirksamkeit versprechen und die Betroffenen weniger belasten (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 116). Der Gesetzgeber durfte hinsichtlich der Suchtgefahren davon ausgehen, dass sie mit Hilfe eines Wettmonopols mit staatlich verantwortetem Wettangebot effektiver beherrscht werden können als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmen (BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 118). Eine Zulassung privater Wettunternehmen in diesem Glücksspielmarkt würde eine große Expansion des Angebots zur Folge haben. Dies zeigen auch die Prognosen der Buchmacherverbände bei der Anhörung zum Entwurf des Staatsvertrags. Danach werde bei Aufgabe einer strikten Regulierung bis 2010 ein Umsatz privater Wettvermittler allein in Wettshops und durch Wett-Terminals von ca. 5,2 Mrd. EUR erwartet. Dies entspräche einer Verzehnfachung der gegenwärtig in Annahmestellen getätigten Umsätze (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 31). Diese Ausweitung des Angebotes würde auch nicht durch die in Deutschland traditionell hohe Abgabenbelastung reguliert, da angesichts des Steuerwettbewerbs in der EU ein Ausweichen der privaten Unternehmen zu erwarten wäre, dem aus europa- und verfassungsrechtlichen Gründen im nationalen Recht nicht begegnet werden könnte.

56

Das staatliche Wettmonopol ist auch verhältnismäßig i.e.S.. Das Bundesverfassungsgericht hat in diesem Zusammenhang im Urteil vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 149) für den Bereich der Sportwetten ausgeführt, das staatliche Wettmonopol sei konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Spielleidenschaft auszurichten. Zur Verwirklichung eines staatlichen Wettmonopols hat das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber vorgegeben, Regelungen über die Art und den Zuschnitt der Sportwetten sowie über die Beschränkung ihrer Vermarktung, die Beschränkung der Werbung für das Wettangebot zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters sowie über Information und Aufklärung zu treffen. Außerdem seien die Regelungen am Ziel der Suchtbekämpfung und damit verbunden am Spieler- und Jugendschutz auszurichten. Des Weiteren seien insbesondere im Hinblick auf die Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes Regelungen zur Beschränkung der Vertriebswege zu treffen. Schließlich habe der Gesetzgeber die Einhaltung dieser Anforderungen durch geeignete Kontrollinstanzen mit einer ausreichenden Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates sicherzustellen (vgl. BVerfG, U.v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., Rn. 150 ff.). Diesen Anforderungen trägt der Glücksspielstaatsvertrag durch materielle Bestimmungen sowie Verfahrensregelungen hinreichend Rechnung. Der Ausschluss privater Wettunternehmen von entsprechender beruflicher Tätigkeit in Baden-Württemberg durch den Glücksspielstaatsvertrag dient in seiner konkreten Ausgestaltung in erster Linie der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten (vgl. LT-Drs. 14/1930, S. 27). Im Gegensatz zur alten Rechtslage, die durch den Lotteriestaatsvertrag bestimmt wurde, gewährleisten die im Glücksspielstaatsvertrag bestehenden Regelungen die Verwirklichung der dem Wettmonopol zugrunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange. Neben den restriktiven Bestimmungen über die Vermittlung von Glücksspielen (vgl. z.B. § 4 Abs. 4 GlüStV: Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet) sind besondere Vorschriften für die Werbung (§ 5 GlüStV, insbesondere Abs. 3, mit welchem Werbung im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten wird), Sozialkonzepte (§ 6 GlüStV), die Verpflichtung zur Aufklärung (§ 7 GlüStV) sowie für Spielersperren (§§ 8, 20, 23 GlüStV) geschaffen worden. Zudem wird durch die Regelung in § 9 Abs. 6 GlüStV sichergestellt, dass die Glücksspielaufsicht nicht durch eine Behörde ausgeübt werden darf, die für die Finanzen des Landes oder die Beteiligungsverwaltung der in § 10 Abs. 2 GlüStV genannten Veranstalter zuständig ist.

57

Für die im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen kann insgesamt nicht in Abrede gestellt werden, dass diese in erster Linie der Suchtprävention dienen und nicht, wie das Bundesverfassungsgericht zur alten Lage des Lotteriestaatsvertrages festgestellt hat, die fiskalischen Interessen des Staates im Vordergrund stehen. Gerade die restriktiven Vorgaben über die Vermittlungstätigkeit, das Vermittlungsverbot öffentlicher Glücksspiele im Internet sowie die Einschränkung der Werbung für das öffentliche Glücksspiel lassen erwarten, dass der Umsatz auf dem Glücksspielsektor nicht unbeträchtlich zurückgehen wird. Davon dürften insbesondere die staatlichen Gewinne betroffen sein.

58

Auch die Umstände, dass der Glücksspielstaatsvertrag erst seit dem 1.1.2008 gilt, die erforderlichen Ausführungsgesetze hierzu noch nicht erlassen wurden sowie die Umsetzung der Regelungen noch zu erfolgen hat, begründen auch im Hinblick auf die Gewährung einer Übergangsfrist bis Ende des Jahres 2007 durch das Bundesverfassungsgericht zur Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Befriedigung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits keine Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der nunmehr durch den Glücksspielstaatsvertrag geschaffenen Rechtslage. Die wesentlichen Schritte zur Einhaltung bzw. Umsetzung der Vorschriften wurden schon nach Ergehen der Entscheidung des BVerfG eingeleitet (vgl. Pressemitteilung FM vom 7.4.2006; LT-Drs. 14/43, S. 2 f.; BVerfG, B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O., zur Lage in BW). Auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat bereits in seinem Beschluss vom 28.7.2006 ( - 6 S 1987/05 -, GewArch 2006, 418) ausgeführt, die vom Land veranstalteten Sportwetten würden schon während der Übergangszeit an den Zielen der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Spielsucht und nicht (mehr) an der Erzielung von Einnahmen ausgerichtet; so würden künftig das Wettangebot begrenzt, Vertrieb und Werbung eingeschränkt und die Spielscheine mit einem Hinweis auf die Suchtgefahr versehen. Diese Maßnahmen habe auch das Bundesverfassungsgericht für die Übergangszeit als ausreichend angesehen (vgl. B.v. 4.7.2006 - 1 BvR 138/05 -, a.a.O.). Des Weiteren hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg festgestellt, dass inzwischen bereits eine Vielzahl von Maßnahmen zum Spielerschutz bzw. zur Suchtprävention tatsächlich umgesetzt worden sind (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, zit. nach juris; LT-Drs. 14/43 S. 2 f.; Teilnahmebedingungen für die vom Land veranstalteten Oddset-Kombi-Wetten und Oddset-Top-Wetten, GABl. 2006, S. 533 ff. und 540 ff.). Dies gelte insbesondere für die Werbung hinsichtlich der Sportwetten, die Abschaffung eines ungehinderten - direkten - Internetzugangs zur staatlich veranstalteten Oddset-Wette seit dem 5.3.2007, der Schließung von 30 Verkaufsstellen der Toto-Lotto GmbH sowie der Einführung einer Kundenkartenpflicht bzw. eines Kundenidentifizierungssystems, so dass auch eine anonyme Spielteilnahme Jugendlicher verhindert werde.

59

Die Klägerin hat auch keinen Anspruch aus Gemeinschaftsrecht, insbesondere aus Art. 49 EG-Vertrag, auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten im Land Baden-Württemberg. Sie kann sich zwar auf Art. 49 EG-Vertrag berufen. Danach sind Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten verboten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind. Die Veranstaltung von Online-Sportwetten durch die Klägerin im Land Baden-Württemberg sind Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag. Sie fallen unter die Produktverkehrsfreiheit, bei der weder der Dienstleistungserbringer noch der Dienstleistungsempfänger die Grenze überschreiten. Lediglich die Dienstleistung wird als Produkt grenzüberschreitend übermittelt (vgl. hierzu Geiger, EUV/EGV, 4. Aufl., 2004, Art. 50 EGV Rn. 8). Der Europäische Gerichtshof hat bereits in seinem Urteil „Schindler“ (U.v. 24.3.1994 - C-275/92 -, NJW 1994, 2013) festgestellt, dass die Einfuhr von Werbematerial und Losen in einen Mitgliedstaat zu dem Zweck, die in diesem Staat wohnenden Personen an einer in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Lotterie teilnehmen zu lassen, zu den Dienstleistungen gehört. Entsprechend hat er in seinem Urteil „Gambelli“ (U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausgeführt, dass eine Tätigkeit, die darin besteht, die Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats an in einem anderen Mitgliedstaat veranstalteten Wetten teilnehmen zu lassen, auch zu den Dienstleistungen i.S.d. Art. 50 EG-Vertrag gehört.

60

Ob hier vergleichbar wie bei Art. 2 GG ein Anspruch auf Genehmigung der Veranstaltung von Sportwetten durch eine ausländische Privatperson zur Vermeidung einer gemeinschaftsrechtlich nicht hinnehmbaren Situation in Betracht zu ziehen ist, kann dahinstehen, da die durch den Glücksspielstaatsvertrag für Sportwetten getroffene Regelung nicht gemeinschaftswidrig ist. Das Gemeinschaftsrecht lässt den Ausschluss der Klägerin hinsichtlich einer Betätigung im Sportwettenmarkt in Baden-Württemberg zu.

61

Nationale Regelungen, die private Wettunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat den Zugang zu den Glücksspielmarkt des betreffenden Staates erschweren oder sogar gänzlich verwehren, beschränken die nach Gemeinschaftsrecht bestehende Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EG-Vertrag). Der Europäische Gerichtshof hat aber wiederholt entschieden, dass Beschränkungen der Spieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen gerechtfertigt sein können (vgl. U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O.; U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Aus den Entscheidungen des Gerichtshof ergibt sich nicht, dass die Errichtung eines staatlichen Wettmonopols mit Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar ist. Vielmehr räumt er den Mitgliedstaaten bei der Frage nach der Ausgestaltung einer Regelung eine ausreichende Einschätzungsprärogative und Gestaltungsfreiheit ein. Danach ist es Sache der Mitgliedstaaten, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen (EuGH, U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.). Zur Ausgestaltung nationaler Glücksspielordnungen zeigt der Europäische Gerichtshof im Urteil „Placanica“ zwei unterschiedliche Regelungsmodelle auf. Zum einen verweist er auf die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, die Gelegenheit zum Spiel generell zu vermindern, zum anderen auf ein auf Einnahmeerzielung und Expansion gerichtetes Modell, welches einer staatlich kontrollierten Konzessionierung unterliegt, um die Glücksspieltätigkeiten aus dem Bereich der Kriminalität in die Legalität zu überführen (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 52). Dabei erkennt er ausdrücklich an, dass das Ziel einer Verminderung der Gelegenheiten zum Spiel es grundsätzlich rechtfertigt, die Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer zu begrenzen (U.v. 6.3.2007 - C338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 53). Um eine derartige - gesteigerte - Begrenzung handelt es sich bei dem Sportwettenmonopol (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; OVG Bremen, B.v. 15.5.2007 - 1 Bs 447/06 -, zit. nach juris). Allerdings hat der Europäische Gerichtshof weiter gefordert, dass die insoweit notwendigen Beschränkungen der Wirtschaftsteilnehmer geeignet sein müssen, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Wetttätigkeiten kohärent und systematisch zu begrenzen. Zudem dürfen die Beschränkungen nicht in diskriminierender Weise (hinsichtlich Wettanbietern aus anderen Mitgliedstaaten) angewandt werden (vgl. EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, Gambelli, a.a.O., Rn. 65).

62

Die nunmehr im Glücksspielstaatsvertrag getroffenen Regelungen genügen nach Ansicht des Gerichts den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs. Insbesondere sind die Beschränkungen durch das Sportwettenmonopol nicht diskriminierend, weil sie inländische wie ausländische Wirtschaftsteilnehmer ohne inländische Konzession in gleicher Weise vom Markt fernhalten (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).

63

Der Gesetzgeber hat im Sinne des Gemeinschaftsrechts sein Ermessen auch hinsichtlich des Suchtpotentials bei Sportwetten zutreffend ausgeübt. Soweit mit Blick auf die Entscheidung „Lindman“ des Europäischen Gerichtshofs (U.v. 13.11.2003 - C-42/02 -, IStR 2003, 853 f.) beanstandet wird, dass eine Analyse der Zweckdienlichkeit und der Verhältnismäßigkeit der im Glücksspielstaatsvertrag enthaltenen Maßnahmen durch den Gesetzgeber vorliegend nicht erfolgt sei, begründet dies keinen Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht. Nach dieser Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs dürfen Mitgliedstaaten die Tätigkeit von in anderen Mitgliedstaaten konzessionierten Veranstaltern nur unterbinden, wenn vor Erlass der beschränkenden Maßnahme eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme durchgeführt wurde. Diese zur Klärung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit einer die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden Regelung vom Europäischen Gerichtshof geforderte Untersuchung ist auf die vorliegende Fallkonstellation nicht übertragbar, da der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs ein anders gelagerter Sachverhalt zugrunde lag. Die dortige finnische Regelung entfaltete ersichtlich diskriminierende Wirkung, da Gewinne aus in anderen Mitgliedstaaten veranstalteten Lotterien als besteuerbare Einkünfte des Gewinners behandelt wurden, während Gewinne aus in Finnland veranstalteten Lotterien selbst nicht besteuerbar waren. Insoweit kam dem Hinweis des Europäischen Gerichtshofs im konkreten Fall, dass die ihm übermittelten Akten kein Element statistischer oder sonstiger Natur aufwiesen, die einen Zusammenhang zwischen dem Regelungsziel der Suchtbekämpfung und der steuerlichen Regelung darlegen, nur deklaratorische Funktion zu. Es ist daher bereits zweifelhaft, ob das Urteil dahingehend ausgelegt werden kann, dass die Mitgliedstaaten in jedem Fall zu einer wissenschaftlichen Evidenzkontrolle verpflichtet sind (so wohl Hess. VGH, B.v. 5.1.2007 - 2 TG 2911/06 -, zit. nach juris; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 CS 07.1986 -, a.a.O.; OVG Koblenz, B.v. 2.5.207 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; a.A. Prof. Dr. Caspar, Gutachten über europa- und verfassungsrechtliche Aspekte zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 11.10.2007, www.uni-hohenheim.de/gluecksspiel/staatsvertrag/Gutach-tenSchleswigHolstein.pdf). Dagegen spricht, dass eine solche Forderung nach einer wissenschaftlich oder statistisch beweisbaren Kausalverknüpfung zwischen Eingriffsmaßnahmen und dem Regelungsziel in ihrer Konsequenz problematisch wäre. Denn der Gesetzgeber wäre insbesondere in Gefährdungssituationen auf unsicherer Tatsachenbasis jeglicher Handlungsmöglichkeit beraubt. Zudem hat der Europäische Gerichtshof es den Mitgliedstaaten im Bereich des Glücksspielwesens gerade ausdrücklich freigestellt, die Ziele ihrer Politik festzulegen und das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Die Frage braucht jedoch hier nicht entschieden werden. Das Bundesverfassungsgericht hat seinem Urteil vom 28.3.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol aktuelle wissenschaftliche Erkenntnisse zur Gefahr der Spielsucht zugrunde gelegt und ausgeführt, dass schon aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands mit einem nicht unerheblichen Suchtpotential bei Sportwetten mit festen Gewinnquoten zu rechnen ist und der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass für Prävention nehmen darf (vgl. hierzu auch VG Karlsruhe, U.v. 7.5.2007 - 3 K 2291/06 -). Das erkennende Gericht sieht keinen Anlass, insoweit weitergehende Anforderungen zu stellen.

64

Soweit eingewandt wird, die Regelung des Glücksspielstaatsvertrags sei im Hinblick auf die nicht unter einem Monopol stehenden Glücksspiele nicht kohärent und systematisch auf das Ziel der Vermeidung der Spiel- und Wettsucht gerichtet, führt auch dies zu keiner anderen Bewertung. Für eine Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht kommt es nicht darauf an, ob der Beklagte auch in anderen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Verminderung der Spielgelegenheiten verfolgt. Der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg hat in seinem Beschluss vom 5.11.2007 (- 6 S 2223/07 -, a.a.O.) insoweit ausgeführt, aus dem Urteil „Placanica“ des Europäischen Gerichtshofs vom 6.3.2007 (- C-338/04 -, a.a.O.) lasse sich nicht entnehmen, dass ein staatliches Wettmonopol nur dann vor dem Gemeinschaftsrecht Bestand hätte, wenn die nationalen Beschränkungen auf dem gesamten Gebiet der Glücksspiele den sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs ergebenden Anforderungen hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit genügten. Aus dem Urteil folge auch nicht, dass von einem „kohärenten und systematischen“ Beitrag zur Begrenzung der Wetttätigkeiten dann nicht mehr ausgegangen werden könne, wenn andere Glücksspiele mit höherem Suchtpotenzial (Geldspielautomaten und kasinotypische Glücksspiele) nicht gleichermaßen beschränkt würden. Dieser Auffassung schließt sich das Gericht an. Der Europäische Gerichtshof (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O.) hat nicht verlangt, dass die Zahl der Wirtschaftsteilnehmer nur begrenzt werden darf, wenn in allen - unterschiedlichen - Glücksspielmärkten für alle Glücksspiele die Tätigkeiten kohärent und systematisch begrenzt werden. Dass der Europäische Gerichtshof die Formulierung „Gebiet der Glücksspiele“ (U.v. 6.3.2007 - C-338/04 -, Placanica u.a., a.a.O., Rn. 50) verwendet und fordert, Beschränkungen in „diesem Bereich“ müssten kohärent und systematisch sein, schließt nicht aus, dass er der Sache nach die Eindämmung allein der Wetttätigkeiten für Sportereignisse ausreichen lässt (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, zit. nach juris). So ist er in der Entscheidung „Gambelli“ (EuGH, U.v. 6.11.2003 - C-243/01 -, a.a.O.) ausdrücklich von einem „Glücksspielsektor der Wetten über Sportereignisse“ ausgegangen (Rn. 48) und hat diesbezüglich verlangt, dass die beschränkenden nationalen Maßnahmen geeignet sein müssen, kohärent und systematisch zur „Begrenzung der Wetttätigkeiten“ beizutragen (Rn. 67). Bei der Frage der Verhältnismäßigkeit zwischen beschränkenden nationalen Maßnahmen im Sportwettenbereich und deren Ziel hat er ausdrücklich darauf abgestellt, ob staatlicherseits zur „Teilnahme an Wetten“ ermuntert wird (Rn. 72), obwohl ihm bekannt war, dass der italienische Staat eine Politik der starken Ausweitung nicht nur des Wettens sondern auch des Spielens zum Zweck der Einnahmeerzielung verfolgt. In Zusammenschau mit dem den Mitgliedstaaten vom Europäischen Gerichtshof eingeräumten ausreichenden Ermessen hinsichtlich der zu ergreifenden Maßnahmen zur Beschränkung von Glücksspielen und Wetten ist es daher zulässig, auch Gefahren nur in einem Sektor der Glücksspiele zu bekämpfen, wenn es an einem kohärenten Gesamtkonzept für die gleichzeitige Suchtprävention in anderen Glücksspielbereichen fehlt. Insbesondere dienen die vom Europäischen Gerichtshof genannten Kriterien „kohärent“ und „systematisch“ nur zur Prüfung, ob eine Beschränkung der Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsfreiheit auch geeignet ist, das Ziel zu erreichen, das von dem Mitgliedstaat verfolgt wird. Diese Zielerreichung wird aber nicht dadurch in Frage gestellt, dass der Mitgliedstaat eine noch umfassendere Beschränkung, d.h. auch das Verbot jeglicher Sportwetten, hätte verfolgen können (vgl. OVG Hamburg, B.v. 16.11.2007 - 1 Bs 187/07 -, www.gluecksspiel-und-recht.de). Da es sich um unterschiedliche Märkte mit einem unterschiedlichen Spielsuchtpotential handelt, darf der Staat für die einzelnen Bereiche gesonderte Einzelkonzepte entwickeln. Aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs folgt nicht, dass gemeinschaftsrechtlich zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielbereichs erfolgen muss (vgl. OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, zit. nach juris; OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.).

65

Insoweit läuft das Argument des Kläger-Vertreters leer, das Sportwettenmonopol verstoße gegen Gemeinschaftsrecht, da auch durch den Glücksspielstaatsvertrag keine kohärente Regelung insbesondere im Hinblick auf Wetten bei Pferde- und Hunderennen sowie auch für Spielbanken und Spielhallen getroffen wurde. Dass Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen von Pferden nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8.4.1922 (RGBl. I 1922, S. 335, 393, zuletzt geändert durch Art. 119 V vom 31.10.2006, BGBl. I., S. 2407) erlaubnisfähig sind (§ 2 Abs. 1 RennwLottG), ist historisch bedingt und dient neben der Bekämpfung des „Winkelbuchmachertums“ insbesondere steuerlichen Zwecken (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.). Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass Rennwetten aufgrund ihrer Bedeutung und der mit ihnen einhergehenden Gefahren mit den hier in Rede stehenden Sportwetten vergleichbar und deshalb gleichermaßen regelungsbedürftig wären (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.). Zwar sind die Oddset-Sportwetten am ehesten mit den bundesrechtlich geregelten Pferdewetten vergleichbar. Mit dem Angebot werden jedoch unterschiedliche Spieler erreicht, weil der Pferderennsport, anders als der bei Sportwetten dominierende Fußball, keinen Breitensportcharakter hat. Entsprechend ist daher auch das Suchtpotenzial zu beurteilen. Dieses richtet sich u.a. nach der Angebotsfrequenz und ist besonders dann erhöht, wenn der Wettende meint, aufgrund seiner Sachkenntnis den Wetterfolg beeinflussen zu können (vgl. VG Wiesbaden, U.v. 28.8.2007 - 5 E 953/06 -, zit. nach juris). Zudem werden Pferdesportwetten seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass - soweit ersichtlich - auffällige Suchterscheinungen bekannt geworden sind (vgl. OVG Lüneburg, B.v. 2.5.2007 - 11 ME 106/07 -, zit. nach juris). Auch bei Spielbanken und Spielhallen handelt es sich um unterschiedliche Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial, die abweichende Regelungen rechtfertigen (vgl. OVG Koblenz, B.v. 2.5.2007 - 6 B 10118/07 -, a.a.O.).

66

Soweit die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Schreiben vom 10.4.2006 und in ihrem ergänzenden Aufforderungsschreiben vom 23.3.2007 zu dem Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 die Ansicht vertritt, „dass die deutschen Behörden keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht betreiben“, folgt dem das Gericht nicht (vgl. VGH BW, B.v. 5.11.2007 - 6 S 2223/07 -, a.a.O.; Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.; OVG Hamburg, B.v. 9.3.2007 - 1 Bs 378/06 -, a.a.O.; VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -). Gegenstand dieser Betrachtung ist der deutsche Glücksspielbereich in seiner Gesamtheit. Nach Ansicht des Gerichts ist dieser aber im Hinblick auf die dargestellte Rechtslage nach den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs gerade nicht relevant für die Beurteilung der Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Gemeinschaftsrecht. Das Aufforderungsschreiben entfaltet auch keine bindende Wirkung für das erkennende Gericht. Hierbei handelt es sich um einen Vorbereitungsakt (Anhörung) für eine Stellungnahme der Kommission nach Art. 226 EG-Vertrag (vgl. VG Hamburg, B.v. 10.5.2007 - 4 E 921/07 -, a.a.O.). Zudem enthalten die Aufforderungsschreiben keine Begründung dafür, weshalb die Europäische Kommission für ihre Feststellung, dass ein Sportwettenmonopol wegen Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit gegen Gemeinschaftsrecht verstößt, auf die Gesamtheit des Glücksspielbereichs abstellt und nicht wie der Europäische Gerichtshof und das Bundesverfassungsgericht allein auf den Sportwettenbereich. Auch aus den Schreiben der Kommission vom 22.3.2007 und 14.5.2007 im Notifizierungsverfahren zum Entwurf für einen Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland ergibt sich nichts anderes (vgl. Bay VGH, B.v. 2.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -, a.a.O.). Soweit die Kommission insbesondere eine Überprüfung des § 4 Abs. 4 GlüStV anmahnt, hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie vom 24.4.2007 zutreffend darauf verwiesen, dass bei diesem Gesetzentwurf ebenso wie in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 (- 1 BvR 1054/01 -, a.a.O.) der derzeitige Forschungsstand sorgfältig analysiert worden ist. Danach ist Glücksspiel im Internet u.a. deswegen in besonderem Maße suchtgefährdend, da für Spieler die Möglichkeit besteht, anonym am Rechner zu sitzen und auf Kreditkartenbasis zu spielen. Eine Begrenzung des Glücksspiels ist bei Internetangeboten nicht zu erreichen (vgl. auch Erläuterung zum Glücksspielstaatsvertrag, LT-Drs. 14/1930, S. 28). Im Hinblick auf die weiteren Rügen der Europäischen Kommission in ihren Stellungnahmen im Notifizierungsverfahren u.a. zu Vertrieb und Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland hat im Übrigen der Gerichtshof der Europäischen Freihandelszone (EFTA-Gerichtshof) in seiner Entscheidung vom 30.5.2007 (- Rs. 3/06 Ladbrokes -, ZfWG 2007, 218) dem Staat für den Fall, dass ein rechtmäßiges Monopolsystem besteht, das Recht eingeräumt, den Vertrieb und die Werbung für Glücksspiele aus dem Ausland unabhängig davon zu verbieten, ob diese in ihrem Ursprungsland rechtmäßig sind (vgl. EFTA-Gerichtshof, U.v. 30.5.2007 - Rs. 3/06 Ladbrokes - , a.a.O., Rn. 83; s. auch Winkelmüller, GewArch 2007, 411).

67

Nach alledem ist die Errichtung eines Sportwettenmonopols auch mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine Vorlage des Rechtsstreits an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 234 EG-Vertrag war vorliegend nicht veranlasst, da angesichts der bestehenden Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des Bundesverfassungsgerichts eine weitere Klärungsbedürftigkeit über die Auslegung von Bestimmungen des EG-Vertrags nicht besteht (vgl. VG Stuttgart, U.v. 12.7.2007 - 1 K 1731/05 -, a.a.O.; a.A. VG Stuttgart, B.v. 24.7.2007 - 4 K 4435/06 -, zit. nach juris). Überdies besteht im vorliegenden Fall keine Pflicht des Gerichts zur Herbeiführung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs, weil das Urteil mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angefochten werden kann und das Gericht die Berufung zugelassen hat (vgl. Geiger, a.a.O., Art. 234 EGV Rn. 14 f.).

68

Die Klage ist mit dem zweiten Hilfsantrag der Klägerin bereits unzulässig; sie wäre auch unbegründet.

69

Dieser Hilfsantrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, die Durchführung und Bewerbung von Online-Sportwetten durch sie vorläufig - bis zur endgültigen Entscheidung über eine entsprechende Genehmigung in einem einzurichtenden Genehmigungsverfahren - zu dulden und sicherzustellen, dass die zuständigen Ordnungsbehörden bis zu diesem Zeitpunkt keine Untersagungsverfügung gegen sie erlassen, ist dahingehend auszulegen, dass der Beklagte - übergangsweise - das Veranstalten und Bewerben von Online-Sportwetten der Klägerin in Baden-Württemberg zu dulden hat und keine ordnungsrechtliche Untersagungsverfügung gegenüber der Klägerin erlässt.

70

Die so verstandene Klage ist zwar als allgemeine Leistungsklage in Form der vorbeugenden Unterlassungsklage statthaft. Die Klägerin erstrebt mit der Verhinderung einer Untersagung der Veranstaltung von (Online-)Sportwetten vor dem Ergehen einer abschließenden behördlichen Entscheidung vorbeugenden Rechtsschutz.

71

Diese Klage ist jedoch mangels Rechtsschutzbedürfnis unzulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedarf es für vorbeugenden Rechtsschutz vor drohenden Verwaltungsakten eines entsprechend qualifizierten Rechtsschutzinteresses (vgl. BVerwG, U.v. 8.9.1972 - IV C 17.71 -, BVerwGE 40, 323, U.v. 3.6.1983 - 8 C 43.81 - Buchholz 310, § 113 VwGO Nr. 130). Für einen vorbeugenden Rechtsschutz ist demnach kein Raum, wenn und soweit der Betroffene im konkreten Fall zumutbarerweise auf den von der Verwaltungsgerichtsordnung als grundsätzlich angemessen und ausreichend angesehenen nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann (vgl. BVerwG, U.v. 7.5.1987, BVerwGE 77, 207; VGH BW, B.v. 24.5.1994 - 10 S 451/94 -, VBlBW 1995, 139 und B.v. 25.11.2003 - 9 S 2526/03 -, zit. nach juris). Vorbeugender Rechtsschutz kommt nur dann in Betracht, wenn aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) dem Betroffenen schlechthin nicht zugemutet werden kann, den belastenden Verwaltungsakt abzuwarten und sich hiergegen mittels Widerspruch und Klage zu wehren und im Falle der Anordnung der sofortigen Vollziehung Eilrechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO zu suchen.

72

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Denn es ist nicht zu befürchten, dass ohne vorbeugenden Rechtsschutz vollendete, nicht mehr ohne Weiteres rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen werden oder unzumutbare Nachteile entstehen (vgl. Kopp, VwGO, 15. Aufl., 2007, Vorb. § 40 Rn 33 m.w.N.). Es sind keine Gründe ersichtlich, weshalb die von der Klägerin geltend gemachten Rechte nicht nach Erlass der entsprechenden Verbots- bzw. Untersagungsverfügung im Rahmen des dann möglichen Rechtsschutzes geschützt werden können. Selbst der Umstand, dass eine entsprechende Verbotsverfügung nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV sofort vollziehbar wäre (vgl. § 9 Abs. 2 GlüStV), begründet kein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis für die Klägerin. Denn es ist nicht ersichtlich, dass der in diesem Fall über § 80 Abs. 5 VwGO mögliche vorläufige Rechtsschutz auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nicht geeignet wäre, die Rechte der Klägerin einer der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG entsprechenden Weise zu schützen. Allein durch die Existenz der Verbotsverfügung würden noch keine vollendeten Tatsachen zu Lasten der Klägerin geschaffen. Des Weiteren ist auch nicht erkennbar, dass nicht mehr rückgängig zu machende Schäden oder sonstige unzumutbare Nachteile eintreten würden.

73

Darüber hinaus wäre die Klage auch nicht begründet. Ein Anspruch auf die begehrte Duldung besteht schon aus dem oben Ausgeführten nicht. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung zur Veranstaltung von Sportwetten in Baden-Württemberg und darf ohne eine baden-württembergische Konzession auch nicht tätig werden.

74

Der höchsthilfsweise gestellte Antrag der Klägerin, den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 2.9.2004 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts innerhalb einer vom Gericht festzusetzenden Frist zu entscheiden, ist unzulässig. Hierfür besteht kein Rechtsschutzbedürfnis, nachdem über die Untätigkeitsklage der Klägerin in der Sache entschieden wurde.

75

Die vom Vertreter der Klägerin am 7.2.2008 und 12.2.2008 nachgereichten Schriftsätze geben keinen Anlass zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Sie enthalten lediglich weitere Ausführungen zu schon in der mündlichen Verhandlung erörterten rechtlichen Gesichtspunkten. Soweit auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schleswig vom 30.1.2008 (- 12 A 102/06 -) verwiesen wird, enthält dieser lediglich eine andere rechtliche Auffassung zur Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs zu der Verhältnismäßigkeit der die Dienstleistungsfreiheit beschränkenden nationalen Maßnahmen. Das vom Vertreter der Klägerin vorgelegte Mahnschreiben der Europäischen Kommission vom 31.1.2008 an die Bundesrepublik Deutschland wiederholt, soweit hier erheblich, im Wesentlichen die bereits im Notifizierungsverfahren vorgetragenen Gesichtspunkte der Europäischen Kommission zum Glücksspielstaatsvertrag. Im vorliegenden Verfahren ist unerheblich, ob einzelne Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages entsprechend dem Vortrag der Europäischen Kommission nicht mit Gemeinschaftsrecht übereinstimmen würden. Denn die Klägerin kann nach Auffassung des Gerichts in Baden-Württemberg nicht als Veranstalterin von Online-Sportwetten tätig werden, da das Sportwettenmonopol den Anforderungen des Europäischen Gerichtshofs an eine nationale Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit entspricht. Soweit auf ein Gutachten der Universität Bremen vom Dezember 2006 (Glücksspiele in Deutschland - Eine repräsentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spielens um Geld) verwiesen wird, ist auch dies - abgesehen davon, dass es sich hierbei nicht um eine neue Tatsache handelt - für die vorliegende Entscheidung unerheblich, da nach dem bereits Ausgeführten nur auf den Sektor der Sportwetten - ohne Pferdewetten - abzustellen ist.

76

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

77

Die Berufung war gemäß § 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung zuzulassen.

78

Beschluss vom 1. Februar 2008

Der Streitwert wird gemäß §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 GKG auf

15.000,-- EUR

festgesetzt (vgl. Ziffer 54.1 des Streitwertkatalogs der Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. von Juli 2004).