Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-02-03, Aktenzeichen 26 K 1585/04
ECLI:DE:VGD:2006:0203.26K1585.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages
vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand:

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Mit Schreiben vom 19. Dezember 2003 wandte sich der Kläger an die Beklagte
und begehrte unter Berufung auf die Vorschriften des IFG NRW die Gewährung von
Zugang zu Informationen im Zusammenhang mit dem Ausbau der Xer T und dessen
Förderung durch die Bezirksregierung E bzw. das Ministerium für Verkehr, Energie
und Landesplanung des Landes Nordrhein-Westfalen. Der von dem Kläger erstellte
Fragenkatalog umfasste elf in sich wiederum mehrfach untergliederte
Themenbereiche. Eingangs des Schreibens heißt es:

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„... Wir zeigen Ihnen an, dass wir die rechtlichen Interessen von Herrn I,
Geschäftsführer der U GmbH, vertreten."

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Unter dem 2. Januar 2003 teilte sodann die Beklagte dem Kläger mit, dass sie
seinem Wunsch nach Informationszugang nicht entsprechen könne. Als juristische
Person des Privatrechts, deren Gesellschaftsanteile im übrigen inzwischen
weitgehend von privaten Gesellschaftern gehalten würden, nehme sie keine
öffentlich-rechtlichen Aufgaben im Sinne des § 2 Abs. 4 IFG NRW wahr.

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Unter dem 13. Januar 2004 legte der Kläger gegen das Schreiben der Beklagten
vom 2. Januar 2004 Widerspruch ein, auf den die Beklagte unter dem
19. Januar 2004 wie folgt erwiderte: Als juristische Person des Privatrechts habe sie
keinen widerspruchsfähigen Bescheid erlassen. Der Betrieb der Xer T sei keine
öffentlich-rechtliche Aufgabe im Sinne des § 2 Abs. 4 IFG NRW. Die Vorschrift
erfasse nur Beliehene, nicht jedoch juristische Personen des Privatrechts, die
öffentliche Aufgaben wahrnähmen. Es sei auch zwischen öffentlichen und öffentlich-
rechtlichen Aufgaben zu differenzieren. Schließlich sei der Antrag des Klägers auf
Informationszugang rechtsmissbräuchlich, da der Kläger erkennbar für eine
juristische Person handele und somit eine unzulässige Antragstellung durch eine
juristische Person vorliege.

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Der Kläger hat am 4. März 2004 die vorliegende Klage erhoben, zu deren
Begründung er im wesentlichen geltend macht: Statthafte Klageart sei die
Verpflichtungsklage, da es sich bei der Gewährung von Informationszugang nach
dem IFG NRW um einen Verwaltungsakt handele. Für diese Klage sei der
Verwaltungsrechtsweg nach § 40 VwGO eröffnet. Es handele sich um eine öffentlich-
rechtliche Streitigkeit, weil die streitentscheidende Norm - § 4 Abs. 1 IFG NRW -
öffentlich-rechtlich sei. Dass die Beklagte eine juristische Person des Privatrechts
sei, hindere die Annahme eines Verwaltungsaktes bei Gewährung des
Informationszuganges nicht. Denn im Anwendungsbereich des IFG NRW gelte die
Beklagte gemäß § 2 Abs. 4 IFG NRW als Behörde. § 2 Abs. 4 IFG NRW sei
schließlich gerade für solche Fälle geschaffen worden, in denen eine Behörde ihr
obliegende Aufgaben formell privatisiert habe, denn Beliehene unterfielen ja bereits
dem Behördenbegriff des § 2 Abs. 1 S. 2 IFG NRW. Auch widerspreche dies Sinn
und Zweck des IFG NRW, wenn die Beklagte nicht vom Anwendungsbereich dieses
Gesetzes erfasst wäre. Denn dann könnten sich die Nordrhein-Westfälischen
Behörden ohne weiteres dadurch dem Anwendungsbereich des IFG NRW entziehen,
dass sie sich bei der Aufgabenerfüllung privatrechtlicher Organisationsformen
bedienten und zugleich unter Hinweis auf § 4 Abs. 1 dieses Gesetzes darauf
verweisen könnten, die Informationen nicht von der juristischen Person des
Privatrechts beschaffen zu müssen. Die von ihm begehrten Auskünfte bezögen sich
allesamt auf den Ausbau der Xer T und dessen Umstände. Dieser Ausbau sei eine
öffentlich-rechtliche Aufgabe i.S. des § 2 Abs. 4 IFG NRW. Denn Daseinsvorsorge im
Infrastrukturbereich sei eine öffentliche Aufgabe, wobei es auf die Handlungsform, in
der sie wahrgenommen werde, nicht ankomme. Aus § 1 ÖPNVG folge, dass Bau,
Betrieb und Ausbau der Xer T eine Aufgabe der Daseinsvorsorge und mithin eine
öffentliche Aufgabe sei. Gemäß § 3 ÖPNVG werde diese als freiwillige
Selbstverwaltungsaufgabe wahrgenommen. Die Beklagte, der diese Aufgabe von der
Stadt X als Trägerin übertragen worden sei, nehme sie selbständig und
eigenverantwortlich wahr. Es handele sich um eine Aufgabenwahrnehmung in
mittelbarer Staatsverwaltung. Der Antrag sei schließlich auch nicht
rechtsmissbräuchlich. Er sei eine natürliche Person i.S. des § 4 Abs. 1 IFG NRW.
Warum ein Fall von Rechtsmissbräuchlichkeit vorliegen solle, wenn eine Weitergabe
der erlangten Informationen an andere natürliche oder auch juristische Personen
nicht ausgeschlossen sei, sei nicht ersichtlich. Dass er auf Grund seiner beruflichen
Stellung Vorkenntnisse über die fraglichen Sachverhalte habe, sei im Rahmen des
IFG NRW unerheblich. Anzumerken sei schließlich noch, dass er mit seinem Antrag
private Interessen verfolge, die sich aus seinen neben- und außerberuflichen
Tätigkeiten ergäben. Dass § 4 Abs. 1 IFG NRW seinem Wortlaut nach ein
Antragsrecht zwar natürlichen, nicht aber juristischen Personen zubillige, begegne im
übrigen auch verfassungsrechtlichen Bedenken im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG.
Unabhängig davon würde die Auffassung der Beklagten dazu führen, dass die
antragstellende Person so ausgewählt würde, dass es der öffentlichen Stelle schlicht
unmöglich würde, einen Zusammenhang mit der dahinter stehenden juristischen
Person nachzuvollziehen. Im übrigen lägen auch die in §§ 5 Abs. 4 und
6 ff. IFG NRW abschließend aufgezählten Gründe für eine Ablehnung des
Informationszugangsgesuches nicht vor.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides
vom 19. Januar 2004 zu verurteilen, ihm auf seinen Antrag vom
19. Dezember 2003 hin Zugang zu den in diesem Antrag im
Einzelnen bezeichneten Informationen in der jeweils näher
beschriebenen Art und Weise nach dem IFG NRW zu gewähren.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt sie im wesentlichen aus: Bei dem Kläger handele es sich
um den ehemaligen Geschäftsführer der U GmbH und jetzigen Geschäftsführer ihrer
Rechtsnachfolgerin, wie sich auch aus seinem Antrag auf Informationszugang
ergebe, in dem ausdrücklich auf seine damalige Funktion hingewiesen und auch die
Geschäftsadresse der U GmbH verwendet worden sei. Zwischen ihr, der Beklagten,
und der Rechtsnachfolgerin der U GmbH seien 1997 zwei Verträge im Rahmen der
Fördermaßnahme "Ausbau der T X" geschlossen worden, an der auf der Grundlage
separater Aufträge auch andere Firmen beteiligt gewesen seien. Die Bauleistungen
der Klägerin könnten seit Ende 2002 als abgeschlossen betrachtet werden. Die U
GmbH habe im Jahre 2002 zu allen ihr beauftragten Haltestellen und
Trassierungsabschnitten Klageverfahren beim Landgericht X gegen die Beklagte
angestrengt, deren Streitgegenstand im wesentlichen Nachtragsforderungen
ungewöhnlichen Umfangs seien. Der Kläger habe als Geschäftsführer der U GmbH
und nunmehr als Geschäftsführer ihrer Rechtsnachfolgerin diese Klageverfahren
persönlich betreut und in seiner Funktion an fast allen Verhandlungsterminen und
allen außergerichtlichen Vergleichsverhandlungen teilgenommen. Hieraus werde
deutlich, dass mit der vorliegenden Klage in Wahrheit die Interessen der U GmbH
bzw. ihrer Rechtsnachfolgerin im Hinblick auf die vorbeschriebenen Klageverfahren
verfolgt würden. Im übrigen sei die Klage bereits unzulässig, da keine öffentlich-
rechtliche Streitigkeit i.S. des § 40 VwGO vorliege. Beide Parteien des vorliegenden
Verfahrens seien juristische Personen des Privatrechts, zwischen denen schon vom
Grundsatz keine öffentlich-rechtlichen Beziehungen begründet werden könnten. Sie
habe keine Befugnis zum Erlass von Verwaltungsakten, da sich sämtliche
Rechtsbeziehungen zu anderen Rechtssubjekten nach Privatrecht richteten. Die
Klage sei aber auch nicht begründet. Die Geltendmachung des Anspruchs auf
Informationszugang durch den Kläger sei rechtsmissbräuchlich, weil letztendlich die
U GmbH die eigentliche Antragstellerin sei. Die begehrten Informationen sollten der
U GmbH den Prozesserfolg in den anhängigen Klageverfahren sichern. Schließlich
nehme sie, die Beklagte, auch keine öffentlich-rechtlichen Aufgaben wahr und übe
keine Staatsgewalt aus. Jedenfalls stünden dem Begehren des Klägers aber auch
verschiedene Ausschlussgründe aus §§ 7 IFG NRW und 111 GWB entgegen.

12

Wegen des weiteren Vorbringens der Verfahrensbeteiligten und des
Sachverhaltes im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte ergänzend Bezug
genommen.

13

Entscheidungsgründe:

14

Die Klage ist unter Berücksichtigung des im vorliegenden Verfahren ergangenen
Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom
8. Juni 2005 - 8 E 283/05 - zulässig, wenngleich die Kammer aus den nachfolgenden
Gründen unverändert der Auffassung ist, dass für das Begehren des Klägers der
Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben ist:

15

Ob eine öffentlich-rechtliche oder eine privatrechtliche Streitigkeit vorliegt, richtet
sich bei Fehlen einer ausdrücklichen Rechtswegzuweisung nach der Natur des
Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Öffentlich-
rechtlich ist eine Streitigkeit demgemäss, wenn der in Rede stehende Sachverhalt
nach öffentlichem Recht zu beurteilen ist. Öffentliches Recht ist dabei die Gesamtheit
jener Rechtssätze, bei denen zumindest ein Zuordnungssubjekt ausschließlich der
Staat oder eine seiner Untergliederungen ist. Dies ist bei den Bestimmungen des
IFG NRW der Fall, weil die §§ 4, 2 IFG NRW allein eine einseitige Verpflichtung von
Trägern staatlicher Gewalt begründen. Im übrigen wird dies bestätigt durch die §§ 11
und 14 IFG NRW, wenn dort von der Gebührenerhebung für auf Grund dieses
Gesetzes vorgenommenen Amtshandlungen und eine über die Anzahl der
Widersprüche zu führende Statistik die Rede ist. Das IFG NRW berechtigt und
verpflichtet mithin ausschließlich Träger öffentlicher (staatlicher) Gewalt. Nichts
Anderes gilt auch angesichts der Regelung in § 2 Abs. 4 IFG NRW, derzufolge eine
natürliche oder juristische Person des Privatrechts, sofern sie öffentlich-rechtliche
Aufgaben wahrnimmt, als Behörde im Sinne dieses Gesetzes gilt. Denn § 2
Abs. 4 IFG NRW erweitert nicht etwa den Anwendungsbereich des Gesetzes auf
private Stellen, sondern stellt lediglich klar, dass auch Beliehene als
Anspruchsverpflichtete anzusehen sind. Dies folgt unmittelbar daraus, dass
natürliche oder juristische Personen des Privatrechts nur dann anspruchsverpflichtet
sein sollen, wenn sie öffentlich-rechtliche Aufgaben wahrnehmen. Denn nur dann
werden sie als Träger staatlicher Gewalt tätig. Dass lediglich eine öffentliche Aufgabe
wahrgenommen wird, reicht hierfür nicht aus.

16

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 19. Juni 2002 - 21 B 589/02 -, NWVBl. 2002,
S. 441 (442),

17

Beckmann, Informationsfreiheitsgesetz des Landes NRW, DVP 2003, S. 142
(144),

18

Stollmann, Das Informationsfreiheitsgesetz NRW, NWVBl. 2002, S. 216
sowie

19

Leitfaden zum Informationsfreiheitsgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen
des Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen „Das Recht auf freien
Informationszugang", S. 10;

20

A.A. Bischopink, NWVBl. 2003, S. 245 (251).

21

Beliehene sind aber nur solche Privaten, denen durch Gesetz oder auf Grund
eines Gesetzes die Befugnis verliehen worden ist, Verwaltungsaufgaben selbständig,
in eigenem Namen und mit den Mitteln des öffentlichen Rechts wahrzunehmen.

22

Vgl. Kopp, VwGO, 14. Aufl. 2005, § 40 Rdnr. 14 m.w.N..

23

Die Beleihung muss sich dabei aber auf den eigentlichen Tätigkeitsbereich des
Privaten beziehen. Dementsprechend kann § 2 Abs. 4 IFG NRW vorliegend nicht
etwa als eine eine Beleihung regelnde Vorschrift angesehen werden.

24

Ist eine juristische Person des Privatrechts - wie vorliegend die Beklagte - nicht
Beliehene, so handelt sie auch dann, wenn sie eine öffentliche Aufgabe erfüllt, stets
privatrechtlich mit der Folge, dass ein gegen sie gerichtetes Begehren nicht auf eine
dem öffentlichen Recht zugehörige Anspruchsnorm gestützt werden kann. Kann aber
die vom Kläger herangezogene Anspruchsgrundlage offensichtlich nicht gegeben
sein, so besteht auch kein Bedürfnis dafür, die Klage insoweit mit Rechtskraftwirkung
im Verwaltungsrechtsweg abzuweisen.

25

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Dezember 1992 - 5 B 144/91 -, NVwZ 1993,
S. 359.

26

Ohne Beleihung ist das Handeln Privater mithin stets privatrechtlicher Natur und
unterliegt der Beurteilung durch die ordentlichen Gerichte.

27

Vgl. Eyermann, Verwaltungsgerichtsordnung, 11. Aufl. 2000, § 40
Rdnr. 88.

28

Die nach dem eingangs Gesagten gleichwohl zulässige Klage ist aber nicht
begründet.

29

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zugang zu den von ihm begehrten
Informationen. - Gemäß § 4 Abs. 1 IFG NRW hat jede natürliche Person nach
Maßgabe dieses Gesetzes ... Anspruch auf Zugang zu ... amtlichen Informationen.
Nach dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes sind mithin juristische Personen vom
Informationszugangsrecht ausgeschlossen. Dieser Ausschluss ist rechtlich nicht zu
beanstanden. Dies gilt nicht zuletzt auch mit Blick auf den
Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Denn der Gesetzgeber hat - wie
sich aus dem Allgemeinen Teil der Begründung im Gesetzentwurf vom 12. Juni 2001
(Drucks. 13/1311) ergibt, das Recht auf Informationszugang als eigenständigen
Bürgerrechtsanspruch aufgefasst. Ausgehend von diesem Gesetzesverständnis ist
der Ausschluss juristischer Personen aus dem Informationszugangsrecht nicht
gleichheitswidrig. Dies gilt um so mehr, als mit dem IFG NRW subjektiv-öffentliche
Rechte begründet werden, die über das verfassungsrechtlich Erforderliche
hinausgehen. Es enthält mithin keine durch höherrangiges Recht gebotenen
Regelungen mit der Folge, dass Einschränkungen entsprechend möglich sind.

30

Vgl. Schmitz/Jastrow, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes,
NVwZ 2005, S. 984 ff..

31

Sind mithin juristische Personen des Privatrechts vom Informationszugangsrecht
ausgeschlossen, so ist, soweit eine natürliche Person von einer juristischen Person
lediglich vorgeschoben wird, um an behördliche Informationen zu gelangen, von
einer unzulässigen Antragstellung durch die juristische Person selbst auszugehen.

32

Vgl. Stollmann, Das Informationsfreiheitsgesetz NRW, NWVBl. 2002, S. 216
(217).

33

So verhält es sich vorliegend. Bereits eingangs des Antrages auf
Informationszugang wird auf die Stellung des Klägers als Geschäftsführer der U
GmbH hingewiesen und es wird die Firmenanschrift und nicht etwa die private
Anschrift des Klägers angegeben. Darüber hinaus ist der Antrag auf
Informationszugang in einer Weise detailliert formuliert, die einem
informationssuchenden außenstehenden Bürger mangels Sachverhaltskenntnis so
überhaupt nicht möglich ist. Der Formulierung des gestellten Informationsersuchens
liegt vielmehr eine Sachverhaltskenntnis zugrunde, die nur bei der U GmbH bzw.
ihren Organen vorhanden sein kann.

34

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 709 ZPO.

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