Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-05-05, Aktenzeichen 20 B 2149/99.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0505.20B2149.99AK.00

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.
Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu gleichen Teilen.
Der Streitwert wird auf 100.000,-- DM festgesetzt.

1

Gründe
Die Anträge,
die aufschiebende Wirkung der Klagen
der Antragsteller OVG NRW 20 D
138/99.AK gegen die
"Interimsgenehmigung" des
Antragsgegners vom 2. November 1999
- 512-31-21/3 DL - wiederherzustellen,
haben keinen Erfolg.
Die angefochtene Genehmigung bzw. deren Vollziehungsanordnung
kollidiert nicht mit der Bindungswirkung des Senatsbeschlusses
vom 17. Mai 1999 im Verfahren gleichen Rubrums 20 B
2493/98.AK, mit dem der Senat die aufschiebende Wirkung der
Klagen der Antragsteller gegen die Änderungsgenehmigung von
10. Dezember 1997 wiederhergestellt hat. Dieser Beschluss
hindert lediglich die weitere Vollziehung der streitbefangenen
Genehmigung. Nach allgemeiner Ansicht bleibt die Behörde
jedoch auch in solchen Fällen befugt, den gerügten Fehler zu
beheben und ihren Bescheid zu ändern oder einen neuen Bescheid
anderen Inhalts zu erlassen. Auch einer neuen, auf den
geänderten Bescheid bezogenen Vollziehungsanordnung nach § 80
Abs. 2 Nr. 4 VwGO steht die gerichtliche Entscheidung nicht im
Wege.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981
- 8 C 69.80 -, BVerwGE 62, 80 (85);
BayVGH, Beschluss vom 18. Dezember 1998
- 7 ZS 98.1660 u.a. -, BayVBl. 1999,
761; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, Loseblatt-Kommentar (Stand: März
1999), § 80 Rdnr. 361; Kopp/Schenke,
VwGO, 11. Aufl. 1998, § 80 Rdnr. 173;
Redeker/von Oertzen/Redeker, VwGO,
12. Aufl. 1997, § 80 Rdnr. 65.
Dass die Betriebsgenehmigung künftigen Änderungen entzogen
wäre, hat der Senat im oben genannten Beschluss mit keinem
Wort angedeutet. Vielmehr ist er erkennbar davon ausgegangen,
das Weitere sei Sache einer neuen planerischen Entscheidung.
Diesen Weg hat der Antragsgegner mit der angefochtenen
"Interimsgenehmigung" beschritten: Wie unten darzustellen ist,
hat er die Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 auf der
Grundlage einer neuen Abwägung substantiell verändert. Für
diese Beurteilung ist nicht auf den Entscheidungssatz der
Genehmigung abzustellen - der hier allerdings ebenfalls neu
und von allen vorangegangenen Regelungen abweichend gefasst
ist -, sondern auf den Inhalt der Abwägung insgesamt.
Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember
1991 - 4 C 25.90 -, Buchholz 316 § 76
VwVfG Nr. 4.
Danach ist die "Interimsgenehmigung" eine eigenständige
Planungsentscheidung neuen Inhalts, mit der die
Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 geändert worden ist,
und zwar hinsichtlich der Auflagen unter III. Nummern 6, 9 und
10 in deren bei Erlass der Genehmigung vorliegenden Fassung
des Anpassungsbescheides vom 25. November 1992, mit dem die
Betriebsregelungen des Planfeststellungsbeschlusses vom
16. Dezember 1983/
18. November 1985 umgesetzt worden sind, und der (nicht mehr
vollziehbaren) Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997.
Darin kann nicht der Versuch gesehen werden, die gerichtliche
Entscheidung zu unterlaufen bzw. die aufschiebende Wirkung zu
umgehen. Vielmehr wollte der Antragsgegner mit der Neufassung
und der mit dieser einhergehenden Aufhebung der Genehmigung
vom 10. Dezember 1997 Konsequenzen aus den tragenden Gründen
des eingangs genannten Senatsbeschlusses ziehen.
Der Antragsgegner hat die Anordnung der sofortigen Vollziehung
den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügend
begründet. Er hat hierzu auf eine am Flughafen der
Beigeladenen akut bestehende "defizitäre
Verkehrsleistungsangebotssituation" abgestellt, die sich ohne
die sofortige Vollziehung der Interimsgenehmigung "dramatisch
verschärfen" würde, weil die Flugbewegungsbeschränkungen des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985 absehbar greifen
könnten (S. 106 f., 17 der Genehmigung). Dem
Gesamtzusammenhang der Genehmigung ist weiter zu entnehmen,
dass ein Zurückfahren der Flugbewegungszahlen bis zur
Entscheidung über den genehmigungsrechtlichen Hauptantrag der
Beigeladenen vom 26. August 1999 als nicht hinnehmbar
betrachtet wird. Der besondere Zeitdruck ergebe sich daraus,
dass die Flugplankonferenz für den Sommerflugplan 2000 am
10. November 1999 (d.h. wenige Tage nach Erteilung der
Genehmigung) beginne, so dass bis zu diesem Zeitpunkt
genehmigungsrechtlich geklärt sein müsse, wie viele Slots zur
Verfügung stünden (S. 16 f. der Genehmigung). Damit ist ein
Vollziehungsinteresse benannt, das jedenfalls hinsichtlich des
Zeitmoments über das Erlassinteresse hinausgeht, sodass keiner
Erörterung bedarf, unter welchen Voraussetzungen sich das
Vollziehungsinteresse mit dem Erlassinteresse decken kann. Den
Begründungsanforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist damit
jedenfalls genügt. Ob die sofortige Vollziehung berechtigt ist
- aus den angeführten oder aus sonstigen Gründen -, ist keine
Frage der formellen Begründungslast des § 80 Abs. 3 Satz 1
VwGO, sondern vom Senat aufgrund einer Interessenabwägung nach
§§ 80a Abs. 3, 80 Abs. 5 VwGO eigenständig zu entscheiden.
Diese Interessenabwägung fällt zugunsten des Antragsgegners
und der Beigeladenen aus, weil die im Antrag bezeichneten
Anfechtungsklagen nach den vorliegenden Erkenntnissen nicht in
hinreichendem Maße Erfolg versprechen; die Prüfung ergibt
keine ohne weiteres tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass die
Genehmigung aus Gründen rechtswidrig ist, die eine
Rechtsverletzung der Antragsteller beinhalten und zu einer
Aufhebung der Genehmigung führen. Vor diesem Hintergrund kommt
dem Interesse an der vorläufigen Fortführung des Flugbetriebs
in dem bisherigen Umfang maßgebliches Gewicht zu.
Die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache
bestimmen nach ständiger Rechtsprechung des Senats in Fällen
wie dem vorliegenden vorrangig die Abwägung nach § 80 Abs. 5
VwGO. Das in § 80 VwGO angelegte Regel-Ausnahme-Verhältnis
zwischen aufschiebender Wirkung des Rechtsbehelfs und
sofortiger Vollziehbarkeit des Verwaltungsakts kann in Fällen
der Anfechtung eines begünstigenden Verwaltungsakts durch
Drittbetroffene nicht unbesehen zugrunde gelegt werden, da
sich die berührten Rechtspositionen des Begünstigten und des
belasteten Dritten prinzipiell gleichrangig gegenüberstehen.
Die mit diesen Rechtspositionen jeweils verknüpften Interessen
sind durchweg so verschiedenartig, dass es schwer fällt, für
sie nachvollziehbare Gewichtungskriterien aus der
Rechtsordnung zu gewinnen. Daraus leitet sich das Erfordernis
ab, die Erfolgsaussichten eingehend zu prüfen - soweit die
Eilbedürftigkeit der Sache dies erlaubt - und das Ergebnis in
den Mittelpunkt der Abwägung zu stellen. Ein weiterer
Gesichtspunkt kommt hinzu, wenn - wie hier - vorläufiger
Rechtsschutz gegen einen Verwaltungsakt gesucht wird, mit dem
ein dem Gemeinwohl dienendes Vorhaben eines privaten Trägers
zugelassen worden ist: Das öffentliche Vollzugsinteresse und
die privaten Vollzugsinteressen des Vorhabenträgers weisen in
ihrer Häufung typischerweise ein strukturelles Gewicht auf,
dem gegenüber sich private Aufschubinteressen von
Drittbetroffenen bei einer die rechtliche Beurteilung
ausblendenden Interessenabwägung regelmäßig nicht durchsetzen
könnten.
Vgl. Senatsbeschluss vom 22. Oktober
1999 - 20 B 1150/99.AK - m.w.N. auch
aus der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts.
Die angefochtene Genehmigung ist mit Blick auf Rechte der
Antragsteller nicht offensichtlich rechtswidrig.
Ihr fehlt es nicht an einer Rechtsgrundlage. Der Antragsgegner
hat die Entscheidungen unter A. I. bis III. ausdrücklich als
Änderung der Betriebsgenehmigung vom 3. Oktober 1976 in deren
bei Erteilung der Interimsgenehmigung vorliegenden Fassung
getroffen und sich dabei zu Recht auf § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
gestützt: Die Entscheidungen ermöglichen eine Änderung des
Umfangs und der zeitlichen Verteilung des Flugverkehrs am
Flughafen der Beigeladenen mit Auswirkungen auf die
Schutzansprüche der Nachbarschaft. Damit weicht die
Genehmigung wesentlich von bestehenden Regelungen der
Betriebsgenehmigung ab und erweitert die rechtlich nutzbare
Kapazität des Flughafens; der Fall einer bloß gesteigerten
Ausnutzung einer zuvor unbeschränkt genehmigten Kapazität
liegt nicht vor. Allerdings bedurfte es, wie vorsorglich
anzumerken ist, wegen § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG keiner Änderung
des Planfeststellungsbeschlusses 1983/85. Dies alles hat der
Senat schon im eingangs genannten Beschluss (BA S. 4 f.) zu
ähnlichen Regelungen der Genehmigung vom 10. Dezember 1997
ausgeführt; darauf wird ergänzend verwiesen. Es handelt sich
auch nicht um eine "vorläufige" Genehmigung bzw. um eine
"Vorab-Eilentscheidung" im Sinne einer unzulässigen
Vorwegnahme der Entscheidung über den Hauptantrag vom
26. August 1999. Vielmehr hat der Antragsgegner die in Rede
stehenden Änderungen lediglich befristet, wie noch auszuführen
ist; dies ist im Ansatz ebenfalls ohne weiteres zulässig.
Die Fassung der unter A. I. bis III. getroffenen
Entscheidungen lässt keine Rechtsverletzung erkennen. Dies
gilt insbesondere auch, soweit die Antragsteller bemängeln,
dass der Antragsgegner die Betriebsgenehmigung unter A.
"einstweilig - bis zur Entscheidung über den Antrag der
Flughafen Düsseldorf GmbH (FDG) vom 26.08.1999" geändert hat.
Diese Bestimmung ist nicht als Bedingung, sondern als
zulässige Befristung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW,
§ 6 Abs. 1 Satz 4 LuftVG, § 42 Abs. 1 LuftVZO zu verstehen.
Denn der die Befristung kennzeichnende "bestimmte" Zeitpunkt
kann durch ein Ereignis festgelegt sein, dessen Eintritt - wie
hier aufgrund des Sachbescheidungsanspruchs der Beigeladenen -
hinreichend gewiss ist.
Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 10. Juli
1980 - 3 C 136.79 -, BVerwGE 60, 269
(275 f.); BGH, Urteil vom 5. April 1993
- II ZR 238/91 -, NJW 1993, 1976
(1978); Urteil vom 20. Juni 1979 - IV
ZR 137/77 -, MDR 1980, 41; Knack,
VwVfG, 6. Aufl. 1998, § 36 Anm. 5.1.1;
Palandt, BGB, 59. Aufl. 2000, § 163
Rdnr. 1.
Unabhängig von der Frage, ob durch diese, ursprünglich allein
gewählte Festlegung des Geltungszeitraums abwägungserhebliche
Positionen der Antragsteller berührt werden konnten, ist ein
etwaiger Bestimmtheitsmangel jedenfalls entfallen, nachdem der
Antragsgegner die Genehmigung mit Änderungsbescheid vom
25. Februar 2000 durch ein kalendarisches Geltungsende (den
24. März 2001) präzisiert und damit die Ungewissheit über die
maximale Geltungsdauer der Interimsgenehmigung beseitigt hat.
Diese Änderung der Interimsgenehmigung ist beachtlich: Sie ist
durch Bekanntgabe gegenüber der Beigeladenen am 28. Februar
2000 wirksam (§ 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW) geworden mit der
Folge, dass die Interimsgenehmigung nur noch in ihrer
geänderten Fassung Gegenstand des Verfahrens sein kann; in
ihrer ursprünglichen Fassung existiert die Interimsgenehmigung
nicht mehr. Infolge dieser Änderung verliert die
Interimsgenehmigung - je nachdem, was früher eintritt -
entweder mit dem Wirksamwerden der Entscheidung über den
genehmigungsrechtlichen Hauptantrag der Beigeladenen oder
spätestens zum Ende des Winterflugplans 2000/2001 ihre
Gültigkeit.
Die Antragsteller dürften nicht dadurch in ihren Rechten
verletzt sein, dass der Antragsgegner sie vor Erteilung der
Genehmigung nicht angehört hat. Das Luftverkehrsgesetz enthält
keine Aussage dazu, ob und wie die "Nachbarschaft" eines
Flughafens an Verfahren zur Erteilung oder Änderung von
Genehmigungen nach § 6 LuftVG zu beteiligen ist. Hinsichtlich
der privaten Anlieger richtet sich die Beteiligung daher nach
§§ 13, 28 VwVfG NRW. Ob die Antragsteller danach, etwa mit
Blick auf eine von der Interimsgenehmigung ausgehende
Duldungspflicht, zwingend zu beteiligen waren (§ 13 Abs. 2
Satz 2 VwVfG NRW) oder wegen der Berührung ihrer Interessen
ermessensfehlerhaft nicht hinzugezogen worden waren (§ 13 Abs.
2 Satz 1 VwVfG NRW), kann hier dahinstehen. Eine aus dem
Unterlassen der Beteiligung folgende Verletzung des § 13 Abs.
2 VwVfG NRW begründet für sich gesehen keine Rechtsverletzung
der Antragsteller. Die Vorschrift bietet keinen Anhaltspunkt
dafür, dass die Verfahrensbeteiligung als solche - unabhängig
vom materiellen Recht - gerichtlich durchsetzbar sein soll.
Für sie gilt vielmehr die in der Rechtsprechung anerkannte
Regel, wonach Verfahrensbeteiligungen keinen Selbstzweck
erfüllen, sondern Schutz allein im Hinblick auf die
bestmögliche Verwirklichung der dem Beteiligungsrecht zugrunde
liegenden materiell-rechtlichen Rechtsposition gewähren.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. Mai 1997
- 11 C 1.97 -, NVwZ-RR 1998, 22 (23)
m.w.N.
Eine Verletzung solcher Verfahrensrechte führt nur dann zur
Aufhebung einer Entscheidung, wenn die konkrete Möglichkeit
besteht, dass die planende Behörde ohne den Verfahrensfehler
zum Vorteil der geschützten materiellen Rechtsposition anders
entschieden hätte. Dies ist dann der Fall, wenn sich aufgrund
erkennbarer oder nahe liegender Umstände die Möglichkeit
abzeichnet, dass durch den Verfahrensfehler die behördliche
Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten
Belange zum Nachteil dieser materiellen Position in Richtung
auf eine bestimmte Entscheidung beeinflusst worden ist.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. April 1999
- 11 A 50.97 -, NVwZ-RR 1999, 725 (726)
m.w.N.; Urteil vom 5. Dezember 1986 - 4
C 13.85 -, Buchholz 442.40 § 8 LuftVG
Nr. 6 (S. 16).
Eine solche konkrete Möglichkeit ist hier - unter
Berücksichtigung des Vorbringens der Antragsteller und der
maßgeblichen Entscheidungskriterien des Antragsgegners - nicht
ersichtlich. Dieser ist davon ausgegangen, dass dringende
öffentliche Interessen für das Vorhaben sprechen, während die
Flughafenumgebung im Falle der Genehmigungserteilung gegen
Immissionen, namentlich gegen Fluglärm, ausreichend geschützt
sei. Diese Sicht der Dinge erscheint nicht durchgreifend
erschüttert; dazu wird auf das Nachstehende verwiesen.
Materiell-rechtliche Mängel, durch die Rechte der
Antragsteller mit der Konsequenz der in der Hauptsache
erstrebten Aufhebung der Interimsgenehmigung verletzt würden,
lassen sich nach dem gegenwärtigen Verfahrensstand jedenfalls
nicht ohne weiteres feststellen. Der Antragsgegner hat bei
seiner Entscheidung die Situation der Nachbarschaft des
Flughafens und damit auch der Antragsteller in den Blick
genommen, und zwar sowohl so, wie sie sich ohne die
Realisierung des genehmigten Flugbetriebs darstellen würde,
als so, wie sie sich infolge der Genehmigung voraussichtlich
ergeben wird. Er dürfte dabei die rechtlich wie tatsächlich
maßgeblichen Verhältnisse zugrunde gelegt und die Auswirkungen
des Vorhabens zutreffend ermittelt haben. Die betroffenen
Belange sind auch im Ergebnis nicht zu Lasten der
Antragsteller ersichtlich fehlgewichtet worden:
Gegen die Ermittlung der Vorbelastung ist nichts zu erinnern.
Bei den Eingangsdaten sind die Vorgaben des Senats in dem
eingangs bezeichneten Beschluss vom 17. Mai 1999 beachtet
worden. Der Antragsgegner hat insbesondere die dort
geforderten aktuellen Flugbetriebsdaten zugrunde gelegt.
Deswegen greift die Kritik der Antragsteller zu kurz, soweit
sie sich gegen die im fluglärmtechnischen Gutachten
I. /S. u.a. vom 13. Oktober 1999 vorgenommene
Modifizierung der Flugzeuggruppeneinteilung (sog. AzB-99, vgl.
Gutachten S. 9) wendet. Es handelt sich um eine Aktualisierung
der Datengrundlage hinsichtlich der Ansätze für die
Emissionsdaten der verkehrenden Flugzeuge, was wesentlich zu
der auch vom Senat geforderten wirklichkeitsnahen Beschreibung
der Lärmsituation im maßgeblichen Zeitpunkt beiträgt. Der
prognostische Ansatz von Flugbewegungen mit Flugzeugen über
5,7 t MTOW im nichtgewerblichen Verkehr ist vom
Planfeststellungsbeschluss gedeckt: Dessen Beschränkung unter
A II. Nr. 1.2 Satz 2 greift nur hinsichtlich des gewerblichen
Luftverkehrs. Der Ansatz von 8.932 (79.932 - 71.000)
Flugbewegungen in dieser Kategorie erscheint nicht überhöht.
Ebenso wenig zu beanstanden ist die Herausnahme des bei
Genehmigungserteilung noch verkehrenden Anteils an Kapitel-2-
Flugzeugen aus der Berechnung der Vorbelastung (S. 68 der
Genehmigung): Damit verkleinert sich die Vorbelastung; unter
dem Gesichtspunkt ihrer Schutzansprüche wirkt eine solche
Vorgehensweise ausschließlich zugunsten der Antragsteller.
Mit den Berechnungsvorschriften des Gesetzes zum Schutz gegen
Fluglärm (FlugLSchG) vom 30. März 1971, BGBl. I S. 282, folgt
das Gutachten Ansätzen, die wegen der zugrunde liegenden
Wertungsentscheidung des Parlaments eine Autorität
beanspruchen können, die über diejenige von Ansätzen
hinausgeht, die aus einzelnen - auch wissenschaftlich
untermauerten - Aspekten der Fluglärmwirkung abgeleitet
werden.
Vgl. Senatsurteil vom 23. Januar 1998
- 20 A 3642/91 -, UA S. 33 f.; s.a.
BVerwG, Beschluss vom 5. Oktober 1990
- 4 CB 1.90 -, Buchholz 442.40 § 8
LuftVG Nr. 10 (S. 11) und BVerfG,
Beschluss vom 7. Oktober 1980 - 2 BvR
584/76 -, DVBl. 1981, 535 (537).
Auf dieser Grundlage gewonnene Aussagen können sehr wohl
Grundlage einer Belastungsbeurteilung im Rahmen planerischer
Entscheidungen sein, weil es insofern nicht auf die
wahrnehmungsrichtige Beschreibung von Lärmereignissen, sondern
auf die Gewinnung einer Kenngröße ankommt, die eine
Korrelation mit (zum großen Teil langfristigen) Effekten
herzustellen erlaubt, die sich für die Beurteilung von
Betroffenheiten eignen. Als eine solche Größe sind äquivalente
Dauerschallpegel, auch der nach dem Fluglärmschutzgesetz, seit
langem anerkannt; der Vortrag der Antragsteller ergibt nichts
Gegenteiliges. Dementsprechend sind auch bezüglich der
Ermittlung der durch die Interimsgenehmigung zugelassenen
Fluglärmbelastung (nach dem sog. Status-quo-Szenario V 99)
keine Mängel des Gutachtens erkennbar, die seiner Verwertung
entgegenstehen könnten.
Es spricht nichts Überzeugendes dafür, dass die Belange der
Antragsteller auf dieser Grundlage in gerichtlich zu
beanstandender Weise gewichtet worden sein könnten:
Die Annahme des Antragsgegners, dass die Antragsteller durch
den genehmigten Flugbetrieb keinen unzumutbaren Auswirkungen,
vor allem des Fluglärms, ausgesetzt sind, ist nicht
erschüttert. Dass der Antragsgegner bei seinen Entscheidungen
die fachplanungsrechtliche Zumutbarkeitsschwelle für Fluglärm
am Tage bei einem äquivalenten Dauerschallpegel (Leq)
- berechnet nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm - von
62 dB(A) ansetzt (S. 87 f. der Genehmigung), kann schwerlich
- auch vor dem Hintergrund eventuell gebotener ergänzender
Betrachtung der Einzelschallereignisse - als unangemessene
Überforderung der Nachbarschaft angesehen werden.
Vgl. Senatsurteil vom 26. August 1999
- 20 D 87/96.AK -.
Was das Nachtschutzgebiet angeht, das durch das Auftreten von
(mindestens) "6 Lärmereignissen pro Nacht mit maximalen
Außenpegeln von 75 dB(A) und mehr" bestimmt ist (S. 89 der
Genehmigung), legt der Antragsgegner ein Kriterium zugrunde,
das in der Rechtsprechung vielfach anerkannt worden ist und
- jedenfalls nach der im vorliegenden Verfahren allein
möglichen Prüfung, zu der die Antragsteller nichts Fundiertes
beigetragen haben - auch aufgrund neuerer Untersuchungen nicht
als überholt oder untauglich zur Beschreibung der zumutbaren
Nachtbelastung zu bezeichnen sein dürfte.
Ebenfalls nicht zu bemängeln ist wohl, dass sich der
Antragsgegner hinsichtlich des Tagfluglärms an dem Schutzziel
"Ausschluss von Maximalpegeln im Innenraum von mehr als
55 dB(A) bei geschlossenen Fenstern" orientiert (S. 86 f. der
Genehmigung). Dieses Schutzniveau entspricht einem seit langem
anerkannten Eckwert für die Innenraumbelastung, für dessen
Infragestellung ebenfalls kein Anlass aufgezeigt wird.
Der Vortrag der Antragsteller bietet weiter keine
Anhaltspunkte, welche die Einschätzung des Antragsgegners
durchgreifend in Frage stellen könnten, das angestrebte
Schutzniveau sei bei den Antragstellern gewahrt. Es spricht
alles dafür, dass es hinsichtlich des Tagfluglärms bereits
aufgrund vorangegangener Festsetzungen gewährleistet ist.
Soweit sich das Nachtschutzgebiet gegenüber dem entsprechenden
Gebiet nach Plankarte 10 des Planfeststellungsbeschlusses
ausweitet (vgl. Karte 6 der Genehmigung), wodurch die
Antragsteller zu 1. und 2. betroffen sein könnten, wird der
Schutz jedenfalls durch die unter A. II. der Genehmigung
verfügten zusätzlichen Schutzanordnungen gewahrt:
Was die Antragsteller zu 1. bis 4. anlangt, so sind ihre
- 1936, 1938, 1951 und 1966 bebauten - Wohngrundstücke in
D. -L. mit der Festsetzung des
Lärmschutzbereichs durch Verordnung vom 4. März 1974, BGBl. I
S. 657 in die Lärmschutzzone 1 des Flughafens der Beigeladenen
gefallen. Ihnen stand daher Anspruch auf Erstattung der
Aufwendungen für bauliche Schallschutzmaßnahmen gemäß §§ 9,
10, 12 FlugLSchG zu; entsprechende Beträge sind an sie gezahlt
worden, wie die Beigeladene unwidersprochen vorgetragen hat.
Dass die bauliche Ausstattung ihrer Wohnungen nicht ausreicht,
um das vom Antragsgegner angestrebte Schutzziel zu
gewährleisten, ist nicht dargetan.
Für die in R. -T. gelegenen Wohngrundstücke
der Antragsteller zu 5. und 7. gilt Ähnliches: Ihre
Grundstücke fielen in die Schutzzone 2 der Plankarte 9 des
Planfeststellungsbeschlusses 1983, wodurch ihnen
Erstattungsansprüche nach A II. Nrn. 2.1, 2.4 des
Planfeststellungsbeschlusses in entsprechender Anwendung des
§ 9 Abs. 3 Satz 1 und 3 FlugLSchG zuwuchsen. Aufwendungen sind
1995 und 1976 erstattet worden. Nach dem durch die
Interimsgenehmigung zugelassenen sog. Status-quo-Flugbetrieb
liegen ihre Grundstücke nur noch in der 62- dB(A)-Zone.
Hinsichtlich der in M. belegenen Grundstücke der
Antragsteller zu 9. und 10. darf wegen der Lage dieser
Grundstücke in der Schutzzone 2 der Plankarte 9 des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/1985 angenommen werden, dass
die Ausstattung der Wohngebäude den Schallschutzanforderungen
des Fluglärmschutzgesetzes und der dazu gemäß § 7 erlassenen
Schallschutzverordnung entspricht. Den Antragstellern dürfte
ein Erstattungsanspruch aufgrund des
Planfeststellungsbeschlusses zugestanden haben, den nicht
realisiert zu haben allein ihrer Sphäre zuzurechnen wäre.
Die Grundstücke der Antragsteller zu 6. und 8., die am Rand
der Lärmschutzzone C in R. liegen, sind durch den mit
der Interimsgenehmigung zugelassenen Flugbetrieb mit einem
äquivalenten Dauerschallpegel von 58,2 bzw. 59,8 dB(A)
belastet; dieser Fluglärm kann seiner Höhe nach - auch
angesichts der Vorbelastung von 56,2 bzw. 58,1 dB(A) - wohl
als zumutbar bezeichnet werden.
Dass der Antragsgegner das Problem einer unzumutbaren
Beeinträchtigung von Außenwohnbereichen unter A. III. der
Genehmigung nur einer eventuellen Regelung durch Festlegung
von Entschädigungsleistungen vorbehalten hat, dürfte schon
wegen der Erwägungen auf Seite 104 f. der Genehmigung,
jedenfalls aber im Hinblick auf die Möglichkeit einer bloßen
Genehmigungsergänzung nicht zu einer Aufhebung der Genehmigung
führen.
Es ist nicht ohne weiteres ersichtlich, dass der Antragsgegner
die sich unterhalb der Zumutbarkeitsschwelle bewegende
Lärmbelastung gerade in Bezug auf die Antragsteller in ihrer
objektiven Gewichtigkeit verkannt haben könnte. Allerdings ist
nach dem Gesamtzusammenhang der Genehmigung zweifelhaft, ob
der Antragsgegner die faktischen Auswirkungen auf die Anwesen
der Antragsteller zutreffend eingeordnet hat. Soweit von einer
nur theoretischen Zunahme von Lärmeinwirkungen die Rede ist
(S. 107 der Genehmigung), ist das zumindest missverständlich
und nur dann zutreffend, wenn das rechtlich Erlaubte nicht als
Faktum angesehen wird. Unter Einbeziehung des Aspekts des
verbindlich rechtlich Erlaubten, von den Antragstellern also
ohne weitere Abwehrmöglichkeit Hinzunehmenden, kommt es zu
einer beachtlichen realen Veränderung: Die Betriebsregelung
unter A. I. Nr. 6.2 der Interimsgenehmigung erlaubt nämlich ab
dem Winterflugplan 1999/2000 eine reale Steigerung der
(lärmrelevanten) Flugbewegungen mit Flugzeugen über 5,7 t MTOM
von 71.000 auf 95.600 in den sechs verkehrsreichsten Monaten,
mithin eine Zunahme um rund 35 %. Vergleichspunkt ist insoweit
die Genehmigungslage nach Maßgabe des
Planfeststellungsbeschlusses 1983/
1985, das sog. Referenzszenario V 1 (S. 66 ff. und Karte 2 der
Genehmigung). Die Ansicht des Antragsgegners, die Auflage
Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses sei zum Zeitpunkt der
Genehmigungserteilung "unbeachtlich", weil - was zutrifft -
noch eine Anfechtungsklage gegen den
Planfeststellungsbeschluss anhängig ist (S. 43 der
Genehmigung), und deshalb bewirke die Interimsgenehmigung
lediglich eine "theoretische Zunahme der Flugbewegungen"
(S. 107 f. der Genehmigung), ist unrichtig. Bei zutreffender
Würdigung ergibt sich, dass die Bewegungszahlbegrenzung der
Auflage Nr. 6 des Planfeststellungsbeschlusses am 1. November
1999 ohne weiteres Beachtung verlangt hätte, wäre sie nicht
durch die angefochtene Genehmigung abgelöst worden. Mit Beginn
dieses Tages endete die Vollziehbarkeit der
Änderungsgenehmigung vom 10. Dezember 1997 (vgl.
Senatsbeschluss vom 17. Mai 1999 - 20 B 2493/98.AK -), durch
die der Flugbetrieb bis dahin - abweichend vom
Planfeststellungsbeschluss - bestimmt worden war. Die
Anfechtungsklage gegen den Planfeststellungsbeschluss, die
übrigens im Berufungsverfahren 20 A 1138/97 (mit
Senatsbeschluss vom 14. Dezember 1999) erfolglos geblieben
ist, hat für die Beachtlichkeit des
Planfeststellungsbeschlusses schon seit Ende 1997 keinerlei
Bedeutung mehr. Zu dieser Zeit hat der Antragsgegner nämlich
mit gesonderter - fortbestehender - Vollziehungsanordnung vom
12. Dezember 1997 - 612-31-21/4 DL - die uneingeschränkte
Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses hergestellt;
die Beigeladene hat daraufhin die Parallelbahn auch in Zeiten
des Spitzenverkehrs in Betrieb genommen und macht seither von
den planfestgestellten Möglichkeiten des Parallelbahnsystems
umfassend Gebrauch. Damit fehlt - vorbehaltlich ausdrücklicher
abweichender Regelungen wie der hier streitigen
Interimsgenehmigung - jede denkbare Rechtfertigung dafür, die
Flugbetriebsbeschränkungen des Planfeststellungsbeschlusses zu
ignorieren. Die frühere Rechtfertigung leitete sich, wie der
Senat im Urteil vom 1. Dezember 1994 - 20 D 80/92.AK -, UA
S. 9 näher dargelegt hat, allein daraus ab, dass die
Beigeladene - infolge der damals eingreifenden aufschiebenden
Wirkung von Anfechtungsklagen - vom Regelungsgefüge des
Planfeststellungsbeschlusses nicht in einer Weise Gebrauch
machen konnte, die im Gegenzug eine Beachtung der
Betriebsbeschränkungen rechtlich geboten hätte. Eine solche
Situation besteht, wie gesagt, seit Ende 1997 nicht mehr.
Mithin bestand bei Beginn des Winterflugplans 1999/2000 eine
genehmigungsrechtliche Situation, der gegenüber die
Interimsgenehmigung eine signifikante Ausdehnung der durch
Tag- und Nachtfluglärm betroffenen Gebiete bei nicht minder
deutlicher Steigerung der Maximalpegel (vgl. S. 68 ff. der
Genehmigung) bewirkt und überdies eine Zunahme der
flugbetriebsbedingten gasförmigen Emissionen (S. 90 ff. der
Genehmigung).
Eine in diesem Punkt unrichtige Einschätzung der Auswirkungen
ist auf die Abwägung des Antragsgegners indessen erkennbar
ohne Einfluss gewesen. Er hat seine Abwägung nämlich an der
- wie oben ausgeführt zutreffend erfassten - maßgeblichen
Vorbelastung orientiert und die mit der Interimsgenehmigung
ermöglichte Zunahme des Flugverkehrs in diesem Vergleich
gesehen und bewertet.
Der Antragsgegner hat erkannt, dass sich bei der Zulassung des
"Interimsverkehrs" die Situation der Nachbarschaft im Bereich
der Fluglärmwirkungen nachteilig verändert (S. 83 der
Genehmigung). Auch die Größenordnung dieser Veränderung hat er
zutreffend gesehen. Bei einer Verkehrssteigerung von 36 %, die
sich in den bei der rechtlichen Wertung beachtlichen
Dauerschallpegeln regelmäßig nur in geringen Erhöhungen
niederschlägt, ist es sachgerecht, die Zusatzbelastung außer
anhand der Häufigkeit und der Verteilung von Maximalpegeln
auch anhand eines Vergleichs von Lärmkonturen abzuschätzen,
wie dies in der Genehmigung (S. 68-72 der Genehmigung) im
Anschluss an das fluglärmtechnische Gutachten geschehen ist.
Damit ergibt sich auch, dass sich der Antragsgegner nicht mit
einem Vergleich der Dauerschallpegel begnügt, sondern die
Zunahme von Einzelschallereignissen und die damit verbundene
Verkürzung von Pausen als Belastungsmoment im Blick gehabt und
bewertet hat. Darin, dass er gleichwohl die Verschlechterung
der Lärmsituation gegenüber der Vorbelastung als zumutbar und
hinzunehmen angesehen hat, liegt angesichts gegenläufiger
öffentlicher Interessen sowie Belange der Beigeladenen, deren
Gewichtigkeit der Antragsgegner hoch veranschlagt und gegen
die die Antragsteller keine ersichtlich durchgreifenden und
daher schon im vorliegenden Verfahren näher aufzuarbeitenden
Einwände angebracht haben, keine schlechthin unvertretbare und
einen Klageerfolg indizierende Zurücksetzung der Interessen
der Antragsteller.
Vor dem Hintergrund eines mangelnden absehbaren Erfolgs der
Antragsteller in der Hauptsache haben die Interessen des
Antragsgegners und der Beigeladenen überwiegendes Gewicht. Der
streitigen Genehmigung ist eine Brückenfunktion zugedacht
zwischen dem bis zum November 1999 tatsächlich abgewickelten
Luftverkehr und einem Verkehr, der durch die hauptsächlich
beantragte Genehmigung in absehbarer Zeit rechtlich dauerhaft
ermöglicht werden soll. Zwar ist bei der Bewertung des hier
streitigen Rechtszustandes zu berücksichtigen, dass es um die
Fortführung eines Flugbetriebs geht, der sich in den Jahren
1998 und 1999 auf Risiko der Beigeladenen in Vollziehung einer
rechtswidrigen Genehmigung eingestellt hat. Es kann jedoch
nicht ohne weiteres ausgeschlossen werden, dass ein Verkehr
dieses Umfangs rechtlich hätte zugelassen werden können
- Gegenteiliges ergibt sich insbesondere nicht aus dem
angeführten Beschluss des Senats vom 17. Mai 1999 - und - was
für die Abwägung vor allem zu beachten ist - künftig
rechtsfehlerfrei zugelassen werden könnte. Ohne eine
Ausnutzung der Interimsgenehmigung wäre nicht nur zu Lasten
der Beigeladenen die zeitgerechte Umsetzung einer Genehmigung
solchen Inhalts in Frage gestellt, sondern es drohten auch
erhebliche Komplikationen, die über das Verhältnis der am
Verfahren Beteiligten weit hinausgingen. Denn der
Verkehrsflughafen D. ist fraglos eine der wichtigsten
Luftverkehrsstationen der Bundesrepublik und ein bedeutender
Netzpunkt der internationalen Luftverkehrsinfrastruktur. Wegen
der damit verbundenen Einbindung eines wesentlichen Teils der
auf dem Flughafen der Beigeladenen abgewickelten
Flugverbindungen in internationale Verkehrsströme wären bei
einer wesentlichen Reduzierung von Flugbewegungen - und sei
sie auch nur vorübergehend - insbesondere auch
Fluggesellschaften und Fluggäste nachhaltig betroffen. Die in
dieser Hinsicht zu besorgenden Konsequenzen sind in
Stellungnahmen von Fluggesellschaften, die der Antragsgegner
im Genehmigungsverfahren eingeholt hat, nachvollziehbar
dargetan. Vor diesem Hintergrund bedürfte es, um die
Interessen der übrigen Verfahrensbeteiligten zu überwinden,
zumindest der Feststellung, dass den Antragstellern infolge
einer Nichtausnutzung der Interimsgenehmigung hinreichend
gewichtige Vorteile zuwachsen würden. In dieser Hinsicht aber
ergibt sich aus dem Vorbringen der Antragsteller und
angesichts der obigen Ausführungen zu ihrer möglichen
Betroffenheit nichts Tragfähiges.
Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1,
162 Abs. 3 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Streitwertfestsetzung
aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG, § 5 ZPO, wobei für jeden
Antragsteller 10.000,-- DM in Ansatz gebracht sind.

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