Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2017-03-28, Aktenzeichen 18 LP 4/15

Tenor

Die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 9. Kammer (Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes) vom 17. Juli 2015 wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Gründe

I.

1

Der Rat der Stadt A-Stadt beauftragte am 18. Dezember 2013/28. März 2014 die Verwaltung, gemeinsam mit der Geschäftsführung der Stadtmarketing A-Stadt GmbH u. a. die Zusammenlegung der Stadtmarketing A-Stadt GmbH (F.) und des Fachdienstes Wirtschaftsförderung in einer neuen Organisationsform in Gestalt einer GmbH vorzubereiten.

2

Der Beteiligte leitete mit der Beschlussvorlage 14/80/001/BV (undatiert - nach unwidersprochenen Angaben des Beteiligten am 25. November 2014 in das städtische Ratsinformationssystem „Allris“ eingestellt) die Befassung der zuständigen Gremien der Stadt A-Stadt mit der Gründung der A.er Wirtschaftsförderungsgesellschaft mbH ein. Er stellte am 4. Dezember 2014 beim Antragsteller den „Antrag auf Herstellung des Benehmens nach § 107f NPersVG i. V. m. § 75 Abs. 1 Ziffer 12 NPersVG zur beabsichtigten Übertragung von Aufgaben aus dem Fachbereich 8 auf die neue Wirtschaftsförderungsgesellschaft A-Stadt“. Der Antragsteller teilte dem Beteiligten am 4. Dezember 2014 mit, dass er nach derzeitigem Kenntnisstand deren Gründung zum 1. Januar 2015 nicht empfehlen könne. Aus seiner Sicht seien wichtige Voraussetzungen für die angestrebte neue Organisationseinheit wie ihre Finanzierbarkeit als auch seine - des Antragstellers - Einbindung nicht erfüllt. Zudem sei er nicht rechtzeitig und umfassend beteiligt worden.

3

Der Antragsteller beschloss am 17. Dezember 2014, das Benehmen zur Übertragung von Aufgaben aus dem Fachbereich 8 auf die neue Wirtschaftsförderungsgesellschaft A-Stadt nicht herzustellen. Er begründete dies mit Schreiben vom 18. Dezember 2014 an den Beteiligten u. a. damit, dass für ihn nicht verifizierbar sei, dass die betroffenen Beschäftigten durch die organisatorische Maßnahme nicht schlechter gestellt würden. Auch die mit einer Gründung der GmbH verbundenen Auswirkungen auf die Stadtverwaltung und deren Personal insgesamt seien bislang ungenügend dargelegt. Zudem stehe die Wirtschaftlichkeit der neuen Gesellschaft in Frage.

4

Nach vorheriger Befassung des Ausschusses für Wirtschaft, Finanzen und Zentrale Angelegenheiten am 4. Dezember 2014 und des Verwaltungsausschusses am 10. Dezember 2014 beschloss der Rat der Stadt A-Stadt am 19. Dezember 2014 die „Gründung einer A.er Wirtschaftsförderungsgesellschaft mbH (Umfirmierung der Stadtmarketing A-Stadt GmbH)“. Damit verbunden sei die Absicht, Aufgaben, die mit Wirtschaftsförderung im weitesten Sinne zusammenhängen, aus dem Fachbereich 8 der Stadtverwaltung auf die neue Wirtschaftsförderungsgesellschaft mbH zu übertragen.

5

Der Beteiligte erwiderte dem Antragsteller unter dem 29. Dezember 2014 auf dessen Schriftsatz vom 18. Dezember 2014, dass er - der Antragsteller - keine Gründe vorgetragen habe, aufgrund derer die Dienststelle von ihrer Absicht, Aufgaben vom FB 80 auf die neue Wirtschaftsförderungsgesellschaft A-Stadt mbH zu übertragen, Abstand nehmen müsse.

6

Der Antragsteller beschloss daraufhin am 7. Januar 2015, gemäß § 76 Abs. 4 NPersVG die Entscheidung des höheren Dienstvorgesetzten zu beantragen.

7

Der Antragsteller beantragte beim Gericht am 22. Januar 2015, dem Beteiligten durch einstweilige Verfügung zu untersagen, die Ausgliederung des Fachbereichs 8 auf die Wirtschaftsförderungsgesellschaft A-Stadt mbH vor einer erneuten Beschlussfassung des Rates nach Abschluss des Benehmensfeststellungsverfahrens vorzunehmen (Az.: 9 B 536/15). Der Antragsteller erklärte dieses Verfahren am 10. Februar 2015 in der Hauptsache für erledigt, weil der Beteiligte mit Schriftsatz vom 30. Januar 2015 erklärt habe, dass das Verfahren nach § 76 Abs. 4 NPersVG am 11. Februar 2015 im Verwaltungsausschuss mit der Verhandlung mit dem Gesamtpersonalrat fort- und voraussichtlich auch zu Ende geführt werden solle, und dass ein Ratsbeschluss - soweit noch erforderlich - für den 17. Februar 2015 geplant sei.

8

Der Verwaltungsausschuss der Stadt A-Stadt beschloss am 11. Februar 2015 als „Letztentscheidung“ zur Benehmensherstellung nach § 107f NPersVG zur Verlagerung von Aufgaben aus dem Fachbereich 8 auf die neue Wirtschaftsförderungsgesellschaft, dass die Maßnahme wie geplant durchgeführt werden sollte.

9

Das Verwaltungsgericht stellte das Verfahren Az.: 9 B 536/15 durch Beschluss vom 20. Februar 2015 ein, da der Beteiligte das Verfahren durch Schriftsatz vom 17. Februar 2015 ebenfalls für erledigt erklärt hatte, weil durch den Beschluss des Verwaltungsausschusses vom 11. Februar 2015 nunmehr tatsächlich Erledigung eingetreten sei.

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Der Antragsteller hat am 18. März 2015 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er trägt vor, dass der Beteiligte entgegen seiner Zusage nach Durchführung des Verfahrens der Benehmensherstellung bei Nichteinigung nicht erneut den Rat befasst habe. Soweit die Personalvertretung in diesem Verfahren die Entscheidung des höheren Dienstvorgesetzten beantrage, müsse der Beteiligte sicherstellen, dass der Verwaltungsausschuss Verhandlungen mit dem Gesamtpersonalrat über die Maßnahme führe. Wenn der Beteiligte eine Maßnahme, für die das Benehmen herzustellen sei, im Rat beschließe und erst danach das Verfahren der Benehmensherstellung durch die Beratung des Gesamtpersonalrats mit dem Verwaltungsausschuss abschließe, so sei die Erörterung mit dem höheren Dienstvorgesetzten eine Farce. Da die Mitglieder des Verwaltungsausschusses über die Sache schon im Rat beraten hätten, würden sie dessen Beschluss einfach nur nachvollziehen und sich nicht mehr im Rahmen der Verfahren der Benehmensherstellung mit den inhaltlichen Argumenten der Personalvertretung auseinandersetzen. Die Ausgliederung des Fachbereichs 80 auf die Wirtschaftsförderung A-Stadt GmbH verletze daher das Beteiligungsrecht des Antragstellers, sei unwirksam und daher gemäß § 63 Satz 2 NPersVG zurückzunehmen. Der Beteiligte müsse daher auch das Verfahren zur Herstellung des Benehmens erneut und daran anschließend eine erneute Beschlussfassung auch des Rates einleiten. Ggf. müsse festgestellt werden, dass der Beteiligte das Beteiligungsrecht des Antragstellers gemäß § 107f NPersVG verletzt habe. Zudem müsse festgestellt werden, dass der Beteiligte bei Maßnahmen, die der Herstellung des Benehmens gemäß § 75 NPersVG unterlägen, das Verfahren insgesamt durchzuführen habe, bevor er die Beschlussvorlage über die Maßnahme in den Rat einbringe. Die Maßnahme wäre mit dem entsprechenden Ratsbeschluss nämlich durchgeführt.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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festzustellen, dass der Beteiligte mit der Einbringung der Beschlussvorlage 14/80/001 BV in die Gremien der Stadt A-Stadt ohne vorherige Durchführung des Verfahrens der Benehmensherstellung das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt hat,

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hilfsweise festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, bei Maßnahmen, die der Benehmensherstellung gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG unterliegen, das Benehmensherstellungsverfahren mit dem Antragsteller einschließlich der Entscheidung des Verwaltungsausschusses nach Verhandlungen mit dem Gesamtpersonalrat durchzuführen, bevor er eine die benehmensherstellungspflichtige Maßnahme betreffende Beschlussvorlage in die Gremien der Stadt A-Stadt einbringt.

14

Der Beteiligte hat keinen Antrag gestellt.

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Er hat erwidert, die Feststellungsanträge seien unzulässig, da dem Antragsteller das hierfür erforderliche Feststellungsinteresse fehle. Die behaupteten „konkret absehbaren Absichten weiterer Privatisierungsmaßnahmen“ der Stadt A-Stadt seien nicht bekannt. Zudem habe der Antragsteller selbst durch die verschleierte Rücknahme seines Antrags im Verfahren Az.: 9 B 536/15 durch die Erledigungserklärung eine gerichtliche Sachentscheidung verhindert. Er dürfe daher sein Begehren nicht erneut mittels einer Feststellungsklage geltend machen. Zudem seien die Anträge unbegründet. Er habe dem Personalrat vor der Durchführung der Maßnahme hinreichend Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Beschlussvorlage zur Gründung der A.er Wirtschaftsförderungsgesellschaft mbH sei am 25. November 2014 in das städtische Ratsinformationssystem „Allris‘‘ eingestellt worden. Er habe die Stellungnahme des Antragstellers vom 4. Dezember 2014 auf Bitte um Herstellung des Benehmens als Tischvorlage in die Sitzung des Ausschusses für Wirtschaft, Finanzen und Zentrale Angelegenheiten am 4. Dezember 2014 verteilt. Der Rat habe vor seiner Beschlussfassung dem Vorsitzenden und dem 1. Stellvertretenden Vorsitzenden des Antragstellers Gelegenheit zur ausführlichen Darstellung der Haltung des Antragstellers zu der beabsichtigen Maßnahme gegeben. Zudem sei er auch nicht verpflichtet gewesen, die Entscheidung des Rats erst nach der Entscheidung der übergeordneten Dienststelle nach § 76 Abs. 4 NPersVG herbeizuführen. Die Dienststelle sei lediglich verpflichtet, den Personalrat so zu beteiligten, dass dieser seine Einwände gegen die beabsichtigte Maßnahme noch bei der Meinungsbildung des Rates wirksam vorbringen können. Dies sei gewährleistet, wenn der Personalrat sich vor der Beschlussfassung des Rates im Verfahren der Benehmensherstellung zu der Maßnahme äußern könne. Damit werde der Gefahr begegnet, dass die Argumente des Personalrates bei den Mitgliedern des Rates kein Gehör mehr finden könnten, weil die Meinungsbildung dort bereits abgeschlossen sei. Der Personalrat habe für den Fall, dass das Benehmen nicht hergestellt werde, keinen Anspruch gegen die Dienststelle, dass diese das materielle Verfahren bis zum Abschluss der Benehmensherstellung aussetze. Im Übrigen sei das Verfahren zur Herstellung des Benehmens mit der Beschlussfassung des Verwaltungsausschusses am 11. Februar 2015 nach Verhandlung mit dem Gesamtpersonalrat ordnungsgemäß beendet worden. Eine erneute Befassung des Rates mit der Angelegenheit wäre nur angezeigt gewesen, wenn der Verwaltungsausschuss im Verfahren nach § 107f NPersVG abweichend vom Rat entschieden hätte. Nichts anderes habe er auch gerichtlich und außergerichtlich erklärt.

16

Mit Beschluss vom 17. Juli 2015 hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Beteiligte mit der Einbringung der Beschlussvorlage 14/80/001/BV in die Gremien der Stadt A-Stadt ohne vorherige Durchführung des Verfahrens der Benehmensherstellung das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt hat. Dem Antrag fehle trotz abschließender Beschlussfassung des Rates und zwischenzeitlicher Errichtung der Wirtschaftsförderungsgesellschaft A-Stadt mbH nicht das erforderliche Feststellungsinteresse, da sich die grundsätzliche Frage über das Beteiligungsrecht des Antragstellers in vergleichbaren Fällen weiterhin stellen werde. Auch die Erledigungserklärung hinsichtlich der begehrten einstweiligen Verfügung stehe einer Entscheidung des vorliegenden Verfahrens nicht entgegen.

17

Der Antrag sei auch begründet. Der Beteiligte habe die gesetzlich vorgeschriebene Beteiligung des Antragstellers missachtet, indem er die Beschlussvorlage in die Beratung der Gremien eingebracht habe, ohne das Verfahren des Herstellens des Benehmens mit dem Antragsteller abzuschließen. Diese Verfahren sei erst dann abgeschlossen, wenn der höhere Dienstvorgesetzte im Verfahren nach § 107f Abs. 4 Satz 2 NPersVG endgültig entschieden habe. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte, der weiterhin zu entnehmen sei, dass die Beteiligung rechtzeitig erfolgen müsse. Rechtzeitig bedeute in diesem Zusammenhang, dass die Beteiligung zu einem Zeitpunkt erfolge, zu dem der Personalrat seine Einwände gegen eine von der Dienststellenleitung in Aussicht genommene Maßnahme noch bei der Entscheidungsbildung des für die Entscheidung zuständigen Organs wirksam vorbringen könne. Die beabsichtigte Maßnahme sei die Einbringung der Beschlussvorlage in das städtische Ratsinformationssystem. Nur diese Auslegung des Mitbestimmungsrechts sichere dessen Effektivität. Nur eine solche Beteiligung stelle sicher, dass die Dienststelle die möglichen Einwände der Personalvertretung noch abwägend mit einbeziehe. Sei die beabsichtigte Maßnahme erst einmal auf dem Weg der Beratung in den Gremien, sei es für die Dienststelle schwierig, parallel dazu die Anregungen der Personalvertretung in der gebotenen Weise aufzunehmen und abzuwägen. Der zur Entscheidung berufene Rat sei nicht Teil des personalvertretungsrechtlichen Verhältnisses zwischen Dienststelle (Oberbürgermeister) und Personalvertretung (Personalrat). In diesem Verhältnis müsse das Verfahren zur Benehmensherstellung abgeschlossen sein, bevor die Dienststelle ihre Maßnahme durchführe. Mit der Erarbeitung der Beschlussvorlage habe der Dienststellenleiter die Entscheidung getroffen, die vorgeschlagene Maßnahme in die Wirklichkeit umzusetzen. Mit der Zuleitung der Beschlussvorlage an das zuständige vorbereitende Gremium sei die Maßnahme im Zuständigkeitsbereich des Beteiligten nicht mehr nur beabsichtigt, sondern abgeschlossen.

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Dem Begehren des Antragstellers stehe § 107f Abs. 5 NPersVG nicht entgegen, da der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG im Vordergrund stehe, für den der Antragsteller zuständig sei. In seiner maßgeblichen Stellungnahme vom 17. Dezember machte er auch hinreichend Erwägungen geltend, die nicht offensichtlich außerhalb des Schutzzwecks des § 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG lägen.

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Am 26. August 2015 hat der Beteiligte Beschwerde eingelegt.

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Das Verwaltungsgericht verkenne den Maßnahmebegriff und übersehe die Wechselwirkungen zwischen Personalvertretungsrecht und Kommunalverfassungsrecht. Die vom Oberbürgermeister erstellte Beschlussvorlage sei eine vorbereitende Handlung, die der internen Willensbildung in der Kommunalverwaltung diene, und keine Maßnahme. Weder die in die Vorbereitung der Ratsentscheidung eingebundenen Ausschüsse noch der letztentscheidende Rat seien an die Vorlage des Oberbürgermeisters gebunden. Erst mit der Entscheidung des Rats werde eine Regelung getroffen, die als Maßnahme im Sinne des § 64 NPersVG angesehen werden könne. Der Ratsbeschluss sei vom Oberbürgermeister auszuführen. Erst bei der Ausführung dieses Beschlusses könne sich eine Beteiligung der Personalvertretung anschließen. An der internen Willensbildung, die zuvor zu erfolgen habe, sei der Personalrat mit Ausnahme der Erörterungsmöglichkeit des § 107 Abs. 2 NPersVG nicht beteiligt. Enthalte die Stellungnahme des Personalrats Einwendungen gegen die Umsetzung der Maßnahme, denen der Hauptverwaltungsbeamte nicht in eigener Zuständigkeit abhelfe, so könne der Personalrat die Entscheidung des höheren Dienstvorgesetzten beantragen. Eine Abhilfe durch den höheren Dienstvorgesetzten, den Verwaltungsausschuss, komme nur dann in Betracht, soweit sich die Bedenken lediglich auf die Umsetzung des Ratsbeschlusses beziehen. Sei aber die vom Rat getroffene Entscheidung selbst berührt, scheide eine eigenständige Modifikation durch den dafür nicht zuständigen Verwaltungsausschusses aus. Dieser wäre vielmehr gehalten, einen Beschluss vorzubereiten, der die seiner Auffassung nach berechtigten Einwendungen berücksichtigt, und diese dem Rat zur Entscheidung vorzulegen. Nähme man stattdessen an, der Hauptverwaltungsbeamte sei bereits im Rahmen der ihm übertragenen Vorbereitung des Ratsbeschlusses zur Beteiligung des Personalrats verpflichtet, untergrabe dies die Rechtsstellung und Entscheidungsbefugnis der gewählten Ratsmitglieder. Sie erhielten in diesen Fällen eine Entscheidungsgrundlage, auf die ein demokratisch nicht legitimiertes Gremium bereits maßgeblichen Einfluss ausgeübt hätte. Im ungünstigsten Fall würden mögliche Maßnahmen aufgrund der vom Personalrat vorgetragenen und vom Hauptverwaltungsbeamten berücksichtigten Einwendungen gar nicht zur Entscheidung gebracht. Der vom Verwaltungsgericht angeführte Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2008 sei auf der Grundlage des sächsischen Personalvertretungsgesetzes ergangen, das sich in dieser Hinsicht vom NPersVG unterscheide. Das sächsische Personalvertretungsrecht enthalte auch keine dem § 107 Abs. 2 NPersVG entsprechende Regelung. Diese Regelung wäre überflüssig, wenn der Personalrat bereits im Zuge der Beschlussvorbereitung durch den Hauptverwaltungsbeamten zu beteiligen wäre. Die Gesetzgebungsgeschichte spreche ebenfalls gegen die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung. Die für das NPersVG 1994 ursprünglich vorgesehene Regelung, dass bei einer Entscheidung der obersten Dienstbehörde der höhere Dienstvorgesetzte vorher die zuständige Personalvertretung beteilige, sei gerade nicht Gesetz geworden. Eine rechtzeitige Beteiligung sei demnach anzunehmen, wenn sie vor dem Vollzug im Sinne des § 63 Satz 1 NPersVG erfolge. Gegen die Auffassung des Verwaltungsgerichts sprächen auch praktische Überlegungen: Da weder der Rat noch die vorbereitenden Ausschüsse an die mit dem Personalrat abgestimmte Beschlussvorlage des Hauptverwaltungsbeamten gebunden seien, führe eine derart frühzeitige Beteiligung bei Abweichen der Gremien von der Vorlage zum Erfordernis erneuter Beteiligungen auf jeder Verfahrensstufe. Dies entspreche in keiner Weise der gesetzlichen Intention. Obgleich dem Antragsteller im vorliegenden Fall bereits parallel zur Meinungsbildung in den Gremien und damit vorzeitig Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden ist, begründe dies keinen Verfahrensfehler.

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Der Beteiligte beantragt,

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den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg vom 17. Juli 2015 zu ändern und den Antrag abzulehnen.

23

Der Antragsteller beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

25

Durch die Zuständigkeitsregelung des Kommunalverfassungsgesetzes werde die Zuständigkeit des Hauptverwaltungsbeamten für die Beteiligung des Personalrats nicht geändert. Maßnahme des Oberbürgermeisters im Sinne des § 64 Abs. 2 NPersVG sei unter Beachtung der kommunalverfassungsrechtlichen Kompetenzordnung nicht die Entscheidung über die Übertragung der Aufgaben des Fachbereichs 8 auf die Wirtschaftsförderungsgesellschaft A-Stadt, sondern die Einbringung der Beschlussvorlage in die Gremien der Stadt A-Stadt. Die Ausnahmeregelung des § 64 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 NPersVG greife nicht, da diese nur solche Handlungen betreffe, die der Entscheidungsbefugte zur Vorbereitung einer eigenen Entscheidung einleite, nicht aber für vorbereitende Handlungen einer Maßnahme, die in die Zuständigkeit eines anderen kommunalverfassungsrechtlichen Organs, hier des Rates, falle. Die für sämtliche öffentlich-rechtlichen Anstalten und Körperschaften geltenden Regelungen des § 8 Abs. 1 NPersVG, wonach für die Dienststelle ihre Leitung handele und des § 64 Abs. 2 NPersVG würden durch die Regelungen der §§ 107 ff. für den Bereich der Kommunen nicht geändert. § 79 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG stelle wie § 68 Abs. 2 Satz 1 NPersVG auf die Absicht des Dienststellenleiters ab, eine Maßnahme vorzunehmen, und lösten nach dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18. März 2008 das entsprechende Beteiligungsrecht des Personalrats aus, wenn der Willensbildungsprozess beim Dienststellenleiter abgeschlossen sei. Zudem sei zur Frage des Zeitpunkts der Beteiligung des Personalrats auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover vom 9. März 2010 - 17 A 2399/09 - und den Beschluss des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 18. September 2008 - PL 9B 264/05 - zu verweisen.

26

Mit Schriftsatz vom 6. Februar 2017 hat der Beteiligte, mit Schriftsatz vom 13. Februar 2017 hat der Antragsteller auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge zu diesem sowie zu dem Verfahren Az.: 9 B 536/15 verwiesen; die Gegenstand der Entscheidungsfindung waren.

II.

28

Im Einverständnis der Prozessbeteiligten entscheidet der Senat im schriftlichen Verfahren (§§ 87 Abs. 2 Satz 1, 64 Abs. 6 Satz 1 ArbGG i.V.m. § 128 Abs. 2 ZPO).

29

Die zulässige Beschwerde des Beteiligten ist unbegründet.

30

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit des Antrags ausgegangen.

31

Das für die Durchführung eines personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens nach § 83 Abs. 2 NPersVG i.V.m. §§ 80 Abs. 2 Satz 1, 46 Abs. 2 Satz 1 ArbGG und
§ 256 Abs. 1 ZPO erforderliche Rechtschutzbedürfnis besteht trotz Beendigung des Verfahrens zur Herstellung des Benehmens. Ist der Vorgang beendet, so besteht nur dann kein Rechtsschutzinteresse mehr, wenn nicht anzunehmen ist, dass sich die streitige Rechtsfrage erneut zwischen den Beteiligten stellt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 08.11.1989 - 6 P 7.87 -, BVerwGE 84, 58, m.w.N.; Beschl. des Senats v. 18.01.1989 - 18 L 17/87 -, juris). Davon kann für die vorliegende Fragestellung nicht ausgegangen werden. Die Frage des Zeitpunkts der Beteiligung der Personalvertretung bei der vorgeschriebenen Herstellung des Benehmens wird sich zwischen den Beteiligten auch bei künftigen beteiligungspflichtigen Maßnahmen wieder stellen. Es ist daher unerheblich, dass die Wirtschaftsförderungsgesellschaft A-Stadt mbH zwischenzeitlich errichtet worden ist. Auch die Erledigungserklärung des Antragstellers im vorangegangenen einstweiligen Verfügungsverfahren lässt das vorliegende Verfahren unberührt, da mit diesem Verfahren die Durchführung der konkreten Maßnahme verhindert werden sollte, während es hier um die nachträgliche Feststellung der Verletzung des Beteiligungsrechts des Antragstellers geht.

32

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass der Beteiligte mit der Einbringung der Beschlussvorlage 14/80/001 BV in die Gremien der Stadt A-Stadt das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt hat, da dies ohne vorherige Durchführung des Verfahrens der Benehmensherstellung geschehen ist, welches durch § 75 Abs. 1 Nr. 12 NPersVG in der hier nach § 121 Abs. 1 NPersVG anzuwendenden bis zum 31. Dezember 2015 geltenden Fassung vorgeschrieben ist.

33

Soweit die Dienststelle das Benehmen mit dem Personalrat herzustellen hat, ist ihm nach § 107f Abs. 1 NPersVG vor der Durchführung der Maßnahme Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. § 68 Abs. 2 Sätze 2 bis 5 NPersVG gelten entsprechend. Die beabsichtigte Maßnahme gilt als gebilligt, wenn der Personalrat sich nicht innerhalb der Frist (des § 68 Abs. 2 Sätze 3 bis 5 NPersVG) schriftlich unter Angabe von Gründen äußert. § 107f NPersVG ist eine für Landkreise, Gemeinden und kommunale Zusammenschlüsse geschaffene Spezialregelung zu § 76 NPersVG, der das Verfahren zur Herstellung des Benehmens regelt. Im Hinblick auf den Zeitpunkt der Beteiligung unterscheidet sich § 107f Abs. 1 NPersVG nicht von den anderen Beteiligungstatbeständen. Auch unabhängig von einer ausdrücklichen gesetzlichen Formulierung muss die Beteiligung rechtzeitig sein. Dies folgt aus dem Sinn und Zweck des Beteiligungsrechts. Die Personalvertretung muss auf der einen Seite die Möglichkeit haben, die ihr mitgeteilten rechtlichen und tatsächlichen Umstände vor der Behandlung zu verarbeiten und in den Prozess ihrer Willensbildung einzubeziehen. Auf der anderen Seite muss ihr der Zeitpunkt der Beteiligung die Möglichkeit eröffnen, ihre gesetzlichen Befugnisse voll auszuschöpfen und auf die inhaltliche Entscheidung Einfluss zu nehmen. Die Personalvertretung darf nicht vor weitgehend vollendete Tatsachen gestellt werden. Auch die schwächere Beteiligungsform des Benehmens rechtfertigt es nicht, dieses Beteiligungsrecht im Hinblick auf bereits getroffene Entscheidungen und die einfache Überwindbarkeit etwaiger Einwendungen durch verspätete Einbeziehung der Personalvertretung gleichsam leerlaufen zu lassen. Daraus ergibt sich der Grundsatz einer möglichst frühzeitigen Beteiligung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 27.11.1991 - 6 P 24.90 -, juris, Rdnr. 21; Dembowski/Ladwig/Sellmann, Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Stand Juni 2016, § 68 NPersVG, Rdnr. 12 m.w.N.).

34

Nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NKomVG bereitet der Hauptverwaltungsbeamte (Oberbürgermeister) die Beschlüsse des Hauptausschusses (Verwaltungsausschusses) vor. Letzterer bereitet seinerseits unter Vorsitz des Hauptverwaltungsbeamten (§ 74 Abs. 1 Satz 3 NKomVG) die Beschlüsse der Vertretung (Rat) vor (§ 76 Abs. 1 Satz 1 NKomVG). Mit der Einstellung der Beschlussvorlage 14/80/001/BV in das Ratsinformationssystem am 25. November 2014 hat sich der Oberbürgermeister als Dienststellenleiter im vorliegenden Fall entschieden, die vorgeschlagenen Regelungen in die Realität umzusetzen. Bereits in diesem Stadium hat er die Beteiligung der Personalvertretung herbeizuführen. Damit ist dieser die Möglichkeit gegeben, sich mit der beabsichtigten Maßnahme zu befassen und sich darüber schlüssig zu werden, ob sie sie billigt oder ablehnt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.01.1983 - 6 P 93.78 -, juris, Rdnr. 24). Dass es im kommunalen Bereich häufig der Entscheidung der betreffenden Vertretung bedarf, um die vom jeweiligen Hauptverwaltungsbeamten vorgeschlagenen Regelungen umzusetzen, bedeutet nicht, dass die Personalvertretung erst dann einzuschalten ist, wenn der Rat seine Entscheidung getroffen hat und der Hauptverwaltungsbeamte nach § 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG lediglich noch zu deren Ausführung berufen ist. Der Dienststellenleiter, nicht die kommunale Vertretung oder deren Ausschüsse, ist der alleinige Partner der Personalvertretung und hat deren Mitwirkungsrechte zu wahren. Nach § 2 Abs. 1 NPersVG arbeiten Dienststelle und Personalvertretung unter Beachtung der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll und partnerschaftlich zur Erfüllung der der Dienststelle obliegenden Aufgaben und zur Wahrung der Belange der in der Dienststelle Beschäftigten zusammen. Dienststelle ist nicht der Rat oder ein beschließender Ausschuss, sondern die kommunale Verwaltung. Gemäß § 6 Abs. 1 NPersVG sind Dienststellen im Sinne dieses Gesetzes die einzelnen Behörden, selbständigen Betriebe einschließlich der Eigenbetriebe und, sofern Behörden nicht vorhanden sind, die Verwaltungsstellen der in § 1 NPersVG genannten Verwaltungen. Nach § 1 Abs. 1 NPersVG gehören dazu auch die Gemeinden und Landkreise. Nach § 85 Abs. 3 Satz 1 NKomVG leitet und beaufsichtigt der Hauptverwaltungsbeamte die Verwaltung. Er ist Dienststellenleiter im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 NPersVG. Ihm gegenüber hat der Personalrat seine Beteiligungsrechte auszuüben. Das Beteiligungsrecht soll es der Personalvertretung zunächst ermöglichen, auf die Willensbildung des Dienststellenleiters Einfluss zu nehmen. Das ist nach einer abschließenden Entscheidung der kommunalen Vertretung in effektiver Weise nicht mehr ohne weiteres möglich, da der Dienststellenleiter als Hauptverwaltungsbeamter zur Durchführung der Beschlüsse der Vertretung verpflichtet ist (§ 85 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NKomVG). Der Zeitpunkt vor Herbeiführung einer endgültigen Entscheidung der kommunalen Vertretung ist aber auch deshalb maßgeblich, weil der Dienststellenleiter verpflichtet ist, die gegen eine Entscheidung vorgebrachten Einwände des Personalrates dem für diese Entscheidung zuständigen Organ zur Kenntnis zu bringen. Auf diese Weise wird eine wirksame und sachgerechte Ausübung des Beteiligungsrechtes sowie eine umfassende Information des zur Entscheidung berufenen Organs sichergestellt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 14.01.1983, a.a.O.; Sächs. OVG, Beschl. v. 18.09.2008 - PL 9 B 264/05). Bei einer lediglich nach Beschlussfassung der kommunalen Vertretung möglichen Erhebung von Einwänden seitens der Personalvertretung bliebe erforderlichenfalls nur eine erneute Befassung des zur Letztentscheidung berufenen Organs durch den höheren Dienstvorgesetzten (vgl. dazu: Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O., § 107f, Rdnr. 1), was weder eine sachgerechte Durchführung des Beteiligungsverfahrens darstellte, noch mit den Grundsätzen einer effektiven Verwaltung vereinbar wäre. Es liegt mithin sowohl im Interesse einer effektiven Beteiligung der Personalvertretung als auch eines zügigen Entscheidungsprozesses, dass das innerhalb der Dienststelle durchzuführende Beteiligungsverfahren vor Befassung der abschließend entscheidenden Vertretung beendet ist (so bereits VG Hannover, Beschl v. 09.03.2010 - 17 A 2399/09 -, juris, Rdnr. 19).

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Eine abweichende Betrachtung kann insbesondere nicht aus der Formulierung in
§ 107f Abs. 1 Satz 1 NPersVG "vor der Durchführung" hergeleitet werden. Wie die ausdrückliche Formulierung in § 107f Abs. 1 Satz 3 NPersVG und der in Bezug genommene § 68 Abs. 2 Satz 2 NPersVG belegen, stellt der Benehmenstatbestand auch im Rahmen der Sonderregelungen für kommunale Verwaltungen auf eine "beabsichtigte Maßnahme" ab. Beabsichtigt ist eine Maßnahme, wenn der Willensbildungsprozess des Dienststellenleiters abgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.03.2008 - 6 PB 19.07 -, PersR 2009, 167, mw.N.). Insoweit unterscheidet sich die niedersächsische Rechtslage nicht von der sächsischen.

36

Wie bereits das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf den Beschluss des Verwaltungsgerichts Hannover vom 9. März 2010 - 1 A 2399/09 - (juris, Rdnr. 20) zutreffend festgestellt hat, steht dieser Auslegung auch nicht die Entstehungsgeschichte der maßgeblichen personalvertretungsrechtlichen Regelungen entgegen. Die Vorgängervorschrift § 107 Abs. 3 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen vom 2. März 1994 (Nds. GVBl 1994, S. 95) bestimmte, dass der höhere Dienstvorgesetzte rechtzeitig die zuständige Personalvertretung beteiligt, wenn die oberste Dienstbehörde über eine beteiligungspflichtige Maßnahme entscheidet. Diese Fassung hat das Gesetz erst im Beschlussentwurf des Ausschusses für öffentliches Dienstrecht (LT-Drs. 12/5611, S. 91) gefunden, nachdem der Regierungsentwurf (LT-Drs. 12/4370, S. 68) noch vorgesehen hatte, dass der höhere Dienstvorgesetzte die zuständige Personalvertretung vorher beteiligt. Mit dem am 22. Januar 2007 neugefassten NPersVG wurden die speziellen Regelungen über das Beteiligungsverfahren in der Kommunalverwaltung erweitert und u.a. die im vorliegenden Fall Anwendung findende Vorschrift des § 107f NPersVG über das Verfahren zur Herstellung des Benehmens geschaffen. Nunmehr fehlt jede gesetzliche Festlegung eines Zeitpunkts der Beteiligung der Personalvertretung. Aus dem dieser Neuregelung zugrundeliegenden Regierungsentwurf (LT-Drs. 15/3120, insbes. S. 16) geht indes nicht hervor, dass das Benehmensherstellungsverfahren einer grundlegenden Änderung unterzogen werden sollte. Insbesondere hat die Beteiligung der zuständigen Personalvertretung auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung weiterhin so rechtzeitig zu erfolgen, dass sie ihre Rechte effektiv wahrnehmen und auf den weiteren Entscheidungsprozess Einfluss nehmen kann. Es gibt keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber beabsichtigte, das Beteiligungsrecht der Personalvertretung durch schlichtes Weglassen des Begriffs "rechtzeitig" leerlaufen zu lassen.

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Auch das der Personalvertretung bei Entscheidungszuständigkeit der kommunalen Vertretung als oberster Dienstbehörde in § 107 Abs. 2 NPersVG eingeräumte Erörterungsrecht führt zu keinem anderen Ergebnis. Nach dieser Vorschrift haben die oberste Dienstbehörde (Rat) und die kraft Gesetzes zur Entscheidung befugten Ausschüsse die bei ihnen zur Entscheidung anstehenden Maßnahmen, die der Beteiligung unterliegen, auf Verlangen des Personalrats mit diesem zu erörtern. Diese Regelung stellt eine Abweichung von dem aus der Partnerschaft zwischen Dienststelle und Personalrat fließenden Grundsatz dar, dass der Personalrat seine Beteiligungsrechte nur gegenüber dem Leiter der Dienststelle geltend machen kann. Sie ist eingeführt worden, um auf kommunaler Ebene den Personalvertretungen die zusätzliche Möglichkeit zu geben, ihre Beteiligungsrechte gegenüber den zur Entscheidung befugten Gremien des wahrzunehmen, weil in wichtigen Angelegenheiten nicht der Leiter der Dienststelle entscheidet (vgl. Senatsbeschl. v. 27.05.1988 - 18 L 3/87- zur regelungsgleichen Bestimmung des § 102 Nr. 3 Satz 1 NPersVG 1985). Dieses Anhörungsrecht, das außerhalb des eigentlichen Beteiligungsverfahrens stattfindet (vgl. LT-Drs. 15/3400), dient indes nicht als Ersatz für eine rechtzeitige Beteiligung der Personalvertretung. Vielmehr knüpft auch dieses an den Abschluss des Willensbildungsprozesses in dem betreffenden Kollegialorgan an. Erst dann steht eine Maßnahme zur Entscheidung an. Vor diesem Zeitpunkt kann die Personalvertretung eine Erörterung nicht verlangen (vgl. ausführlich: Senatsbeschl. v. 27.05.1988, a.a.O.; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O., § 107 NPersVG, Rdnr. 11; a.A. Bieler/Müller-Fritzsche, Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz, 17. Aufl. 2016, § 107, Rdnr. 6).

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Bestünde mithin keine Verpflichtung des Hauptverwaltungsbeamten zur Beteiligung der Personalvertretung vor Befassung der kommunalen Vertretung, würde nicht nur die Personalvertretung durch Herbeiführung der abschließenden Entscheidung der Vertretung zunächst weitgehend vor vollendete Tatsachen gestellt, sondern auch die Vertretung über den Standpunkt der Personalvertretung im Unklaren gelassen. Einen Anspruch auf Erörterung nach § 107 Abs. 2 NPersVG könnte der Personalrat gegenüber dem Rat erst nach dessen Entscheidung beanspruchen. Eine effektive Einbringung der Interessen der Beschäftigten der Dienststelle wäre auf diese Weise nicht möglich. Gerade weil kein personalvertretungsrechtliches Beteiligungsrecht an einer Entscheidung der kommunalen Vertretung oder eines entscheidungsbefugten Ausschusses besteht, ist es erforderlich, die Personalvertretung rechtzeitig vor der abschließenden Entscheidung zu beteiligen. Die vom Beteiligten geäußerten praktischen Bedenken gegen eine frühzeitige Beteiligung des Personalrats bestehen hingegen nicht. Die entscheidungsbefugten Ausschüsse oder der Rat sind an die vom Hauptverwaltungsbeamten eingebrachten Beschlussvorlagen, die dieser mit dem Personalrat abgestimmt hat, in keiner Weise gebunden. Es steht ihnen mithin frei, ihre Beschlüsse in einer Weise zu fassen, die der Stellungnahme des Personalrats nicht entsprechen. Erst in diesem Zusammenhang entfaltet das Anhörungsrecht des § 107 Abs. 2 NPersVG seine eigentliche Wirkung. Mit dieser Möglichkeit hat es dann aber auch sein Bewenden. Der entscheidende Ausschuss oder der Rat sind nicht verpflichtet, bei einer Abweichung von der mit dem Personalrat abgestimmten Beschlussvorlage des Hauptverwaltungsbeamten erneut das Verfahren der Benehmensherstellung durchzuführen.

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Vor diesem Hintergrund ist auch nicht erkennbar, aus welchem Grunde die möglichst frühzeitige Beteiligung der Personalvertretung verfassungsrechtlichen Bedenken unterliegen sollte (vgl. zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Mitbestimmung bei Privatisierungsmaßnahmen: BVerwG, Beschl. v. 15.10.2003 - 6 P 8.03 -, PersV 2004, 42). Insbesondere verbleibt das Letztentscheidungsrecht bei dem zur Entscheidung berufenen kommunalen Organ. Dies wird im vorliegenden Fall schon durch die Verpflichtung des Dienststellenleiters lediglich zur Herstellung des Benehmens als schwächster Beteiligungsform sichergestellt.

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Allerdings löst die Erstellung einer Beschlussvorlage durch den Hauptverwaltungsbeamten nicht in jedem Fall eine Beteiligungspflicht aus. Dies gilt für Vorlagen des Dienststellenleiters an das zuständige kommunale Entscheidungsorgan, die lediglich Bestandteil des Willensbildungsprozesses sind und diesen nicht abschließen (vgl. VG Hannover, a.a.O., Rdnr. 21). In diesen Fällen, in denen eine abschließende Entscheidung des zuständigen Organs über eine beteiligungspflichtige Maßnahme nicht herbeigeführt werden soll, ist eine frühzeitige Beteiligung der Personalvertretung lediglich auf der Grundlage der vertrauensvollen Zusammenarbeit möglich. In diesem frühen Stadium der Entscheidungsvorbereitung fehlt es an einer konkret beabsichtigen Maßnahme (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 18.03.1991 - CL 78/88 -, juris; Dembowski/Ladwig/Sellmann, a.a.O., § 68 NPersVG, Rdnr. 12). Nach der Legaldefinition des § 64 Abs. 2 NPersVG ist eine Maßnahme oder Entscheidung, durch die die Dienststelle in eigener Zuständigkeit eine Regelung trifft, die die Beschäftigten nicht nur geringfügig berührt oder innerdienstliche Verhältnisse nicht nur unwesentlich und nicht nur kurzfristig verändert. Keine Maßnahmen sind insbesondere Handlungen, die eine Maßnahme nur vorbereiten. Während die Maßnahme die Veränderung oder Einwirkung verursachen muss, kommt der vorbereitenden Handlung eine solche Wirkung noch nicht zu; sie bedarf regelmäßig noch der Umsetzung in eine verbindliche Form, die die der Maßnahme zukommende Wirkung zeitigt. Eine verwaltungsinterne Meinungsbildung, ob überhaupt eine Maßnahme getroffen werden soll, liegt außerhalb des Beteiligungsrechts der Personalvertretung (vgl. Bieler/Müller-Fritzsche, a.a.O., § 64, Rdnr. 17).

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Die im vorliegenden Fall betroffene Beschlussvorlage diente indes unstreitig nicht lediglich der verwaltungsinternen Abstimmung, sondern sollte eine verbindliche Entscheidung des Rates über die Zusammenlegung der Stadtmarketing A-Stadt GmbH und des Fachdienstes Wirtschaftsförderung in einer neuen Organisationsform in Gestalt einer GmbH herbeiführen. Hinsichtlich dieser Maßnahme hat der Beteiligte den Antragsteller nicht rechtzeitig beteiligt, da das Verfahren zur Herstellung des Benehmens bei Befassung des Rates noch nicht abgeschlossen war. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, gilt die Maßnahme auch nicht nach § 107f Abs. 1 Satz 3 NPersVG als gebilligt, da die Stellungnahme vom 18. Dezember 2014 zumindest auch Gesichtspunkte enthält, die vom Beteiligungsrecht des Antragstellers erfasst sind.

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Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, da das Verfahren frei von Gebühren und Auslagen des Gerichts und eine Erstattung der Aufwendungen der Beteiligten nicht vorgesehen ist.

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Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil deren Voraussetzungen nicht vorliegen (vgl. § 83 Abs. 2 NPersVG i.V.m. §§ 92 Abs. 1 Satz 1 und 2, § 72 Abs. 2 ArbGG).

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