Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-03-14, Aktenzeichen 7 B 355/01
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0314.7B355.01.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 10.000,-- DM
festgesetzt.

1

G r ü n d e:

2

Der zulässige Antrag ist nicht begründet.

3

Aus den im Zulassungsantrag dargelegten Gründen ergeben sich
die behaupteten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des
angefochtenen Beschlusses (Zulassungsgrund gemäß §§ 146 Abs. 4,
124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) nicht.

4

Das Vorbringen des Antragstellers ist nicht geeignet, die
Einschätzung des Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen, die
Rechtmäßigkeit der vom Antragsgegner ausgesprochenen Rücknahme
des dem Antragsteller erteilten planungsrechtlichen
Vorbescheids vom 8. Juni 1999 begegne keinen ernsthaften
Bedenken. Dass dieser Vorbescheid von Anfang an rechtswidrig
war, unterliegt vielmehr keinem Zweifel. Die hier nur näher in
Betracht zu ziehenden Voraussetzungen des § 33 BauGB für eine
planungsrechtliche Zulässigkeit des vom Antragsteller zur
Genehmigung gestellten Vorhabens lagen aus mehreren Gründen
erkennbar nicht vor.

5

Sowohl eine Genehmigung nach § 33 Abs. 1 BauGB, auf die der
Antragsteller bei Vorliegen der in der Vorschrift genannten
Voraussetzungen einen Rechtsanspruch hat, als auch eine
Genehmigung nach § 33 Abs. 2 BauGB, deren Erteilung im Ermessen
der Baugenehmigungsbehörde steht, setzen die sog. materielle
Planreife voraus. Diese liegt nach § 33 Abs. 1 Nr. 2 BauGB dann
vor, wenn anzunehmen ist, dass das Vorhaben den künftigen
Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entgegensteht. Hieran
sind nach ständiger Rechtsprechung strenge Anforderungen zu
stellen. Es muss hinreichend voraussehbar und mit gebotener
Sicherheit beurteilbar sein, dass der Inhalt des Entwurfs mit
der Qualität des § 10 BauGB festgesetzt wird.

6

So bereits: BVerwG, Beschluss vom
2. März 1978 - 4 B 26.78 - BRS 33
Nr. 34.

7

Eine materielle Planreife liegt mithin nur vor, wenn die
sichere Prognose gerechtfertigt ist, der vorliegende
Planentwurf mit seinem konkret vorgesehenen Inhalt werde
gültiges Ortsrecht.

8

Dies ist zu verneinen, wenn das Planungsverfahren an
rechtserheblichen Mängel leidet

9

- vgl.: OVG Berlin, Urteil vom
19. April 1991 2 B 11.88 - BRS 52
Nr. 70 -

10

oder wenn noch nicht allseits Übereinstimmung über die
Planungskonzeption besteht bzw. noch Bedenken von Bürgern im
Raum stehen.

11

Vgl.: VGH Baden-Württemberg,
Beschluss vom 1. Oktober 1996 - 3 S
1904/96 - NVwZ-RR 1998, 96.

12

Stets ist erforderlich, dass die Planung sachlich abgeschlossen
sein muss, um überhaupt von einer materiellen Planreife
ausgehen zu können.

13

So ausdrücklich: BVerwG, Beschluss
vom 25. November 1991 - 4 B 212.91 -
Buchholz 406.11 § 33 BBauG/BauGB
Nr. 7.

14

Nach Maßgabe dieser Kriterien konnte schon in dem Zeitpunkt, in
dem die Aufstellung des von der Stadt S vorgesehenen
Bebauungsplans 'stecken blieb', keine Rede davon sein, das
Stadium materieller Planreife sei erreicht worden. Der
Planungsausschuss der Stadt S hatte am 23. Januar
1989 über die in der frühzeitigen Bürgerbeteiligung nach § 3
Abs. 1 BauGB sowie bei der erstmaligen Beteiligung der Träger
öffentlicher Belange vorgebrachten Bedenken und Anregungen
beraten und beschlossen, der Stadtvertretung vorzuschlagen, den
Planentwurf zu überarbeiten und mit Begründung nach § 3 Abs. 2
BauGB öffentlich auszulegen. Zu weiteren Schritten,
insbesondere der Offenlegung eines überarbeiteten Planentwurfs,
kam es in der Folgezeit nicht mehr. Die Stadtvertretung der
Stadt S setzte vielmehr am 30. Januar 1989 eine
Beschlussfassung über die Offenlegung des Planentwurfs
ausdrücklich von der Tagesordnung ab und befasste sich seither
nicht mehr mit Aktivitäten in Bezug auf eine Fortsetzung des
Planaufstellungsverfahrens. Angesichts dessen ist auch nicht
ansatzweise erkennbar, dass die Planung Anfang 1989, als das
Planaufstellungsverfahren 'stecken blieb', sachlich
abgeschlossen war. Der Annahme materieller Planreife steht
ferner entgegen, dass seinerzeit die noch nicht erledigten
Bedenken des Landschaftsverbands
( Amt für Denkmalpflege) im Raum standen, die mit
Schreiben vom 9. September 1988 im Hinblick auf Belange des
Denkmalschutzes ausgesprochen worden waren.

15

Darüber hinaus lag im hier interessierenden Zeitpunkt der
Erteilung des Vorbescheids vom 8. Juni 1999 eine materielle
Planreife auch deshalb nicht vor, weil seit dem
'Steckenbleiben' des Planaufstellungsverfahrens rd. 10 Jahre
vergangen waren. Mit zunehmendem Abstand zwischen dem
sachlichen Abschluss der eigentlichen Planarbeiten und der
behördlichen Entscheidung über die Bau- oder
Bebauungsgenehmigung wird es immer fragwürdiger, ob noch
materielle Planreife im Sinne des § 33 Abs. 1 Nr. 2 BauGB
gegeben ist. Wenn nach Abschluss der Planungsarbeiten ein
förmlicher Abschluss im Sinne der Normsetzung gemäß § 10 BauGB
unterbleibt, bedarf es einer Rechtfertigung dafür, gleichwohl
noch von der materiellen Planreife auszugehen; jedenfalls darf
die Baugenehmigungsbehörde nach längerem Zeitablauf nicht
unbesehen und unverändert von einer materiellen Planreife
ausgehen.

16

So gleichfalls: BVerwG, Beschluss
vom 25. November 1991 - 4 B 212.91 -
Buchholz 406.11 § 33 BBauG/BauGB
Nr. 7.

17

Auch mit diesen Anforderungen ist der strittige Vorbescheid
nicht vereinbar. Im Juni 1999 fehlte jeder Anhalt dafür, dass
sich an dem schon 10 Jahre andauernden faktischen Abbruch des
weiteren Planaufstellungsverfahrens etwas ändern und ein
rechtsverbindlicher Abschluss der Planung vorangetrieben,
geschweige denn der Plan zur Rechtskraft gebracht würde. Der
Antragsgegner, seinerzeit noch Stadtdirektor der Stadt S ,
wies vielmehr in dem von ihm persönlich unterzeichneten
Schreiben vom 8. Juni 1999, mit dem er dem Antragsteller den
Vorbescheid übersandte, ausdrücklich darauf hin, es sei
"ratsam, das Bauvorhaben in absehbarer Zeit auch zu
realisieren", denn "im Zuge der Neuaufstellung des
Flächennutzungsplanes für das Stadtgebiet S könnte sich
die Rechtslage für das Grundstück ändern". Er ging mithin
selbst davon aus, dass sich die von ihm angenommene
Beurteilbarkeit des strittigen Vorhabens nach § 33 BauGB in
absehbarer Zeit zu Lasten des Antragstellers ändern könnte.

18

Diese Ansicht des damaligen Stadtdirektors über die
Genehmigungsfähigkeit des strittigen Vorhabens nach § 33 BauGB
verkennt den Anwendungsbereich der Norm in jeder Hinsicht. Nach
dieser Vorschrift wird, insbesondere auch wegen des
Anerkenntnisses der künftigen Planfestsetzungen nach § 33
Abs. 1 Nr. 3 BauGB, der auch in den Fällen des § 33 Abs. 2
BauGB maßgeblich ist, das Inkrafttreten des
Bebauungsplanentwurfs im Verhältnis zwischen dem Antragsteller
und der Baugenehmigungsbehörde (einschließlich der Gemeinde) im
praktischen Ergebnis vorverlegt; das Ortsrecht wird "vorab
verbindlich".

19

Vgl.: BVerwG, Urteil vom 18. April
1996 - 4 C 22.94 - BRS 58 Nr. 44.

20

Dass eine solche individuelle Vorabverbindlichkeit einer
Rechtsnorm nicht (mehr) in Betracht kommen kann, wenn - wie
hier vom Antragsgegner (ehemals Stadtdirektor) zu Recht
angenommen - in Erwägung zu ziehen oder gar absehbar ist, dass
die Norm voraussichtlich nicht in Kraft treten wird, liegt nach
der angeführten Rechtsprechung auf der Hand.

21

Schließlich musste - objektiv betrachtet - im Juni 1999 ohne
weiteres davon ausgegangen werden, dass eine Bauleitplanung,
die im hier betroffenen Bereich Bauland ausweisen würde, aus
Rechtsgründen nicht mehr wirksam abgeschlossen werden konnte.
Seinerzeit war auf Grund der bereits 1995 erfolgten Änderung
des Gebietsentwicklungsplans, der den hier in Rede stehenden
Bereich Am A nicht mehr als Wohnsiedlungsbereich auswies,
davon auszugehen, dass die rechtsverbindliche Festsetzung
größerer Wohngebiete in diesem Bereich jedenfalls nicht mehr
mit den Zielen der Raumordnung vereinbar war und deshalb wegen
Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB nicht wirksam in Kraft gesetzt
werden konnte.

22

Der vom Antragsteller angesprochene Umstand, dass der
Flächennutzungsplan den betroffenen Bereich weiterhin (noch)
als Wohnbaufläche darstellt, ist unerheblich. Auch wenn der
Entwurf des Bebauungsplans im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB
aus dem (noch) geltenden Flächennutzungsplan entwickelt sein
mag, ändert dies nichts daran, dass er wegen Unvereinbarkeit
mit den zwischenzeitlich geänderten Zielen der Raumordnung nach
§ 1 Abs. 4 BauGB nicht (mehr) wirksam in Kraft gesetzt werden
kann. Eine Gemeinde kann ihre Verpflichtung, nur den geltenden
Zielen der Raumordnung angepasste Bebauungspläne zu erlassen,
nicht dadurch umgehen, dass sie es unterlässt, zuvor ihren
Flächennutzungsplan diesen Zielen anzupassen. Angesichts dessen
bedarf keiner weiteren Erörterung, ob auch auf Grund der
weiteren zwischenzeitlich eingetretenen Rechtsänderungen
im Juni 1999 davon ausgegangen werden musste, dass einer
verbindlichen Festsetzung von Wohnbauflächen im Bereich Am A
noch andere rechtliche Hinderungsgründe entgegenstanden, wie
die Bezirkregierung in ihrem Schreiben an den Antragsgegner
vom 23. November 1999 näher ausgeführt hat.

23

Die nach alledem objektiv gegebene Rechtswidrigkeit des
Vorbescheids vom 9. Juni 1999 konnte der Antragsgegner
fehlerfrei zum Anlass nehmen, den Vorbescheid mit dem
strittigen Bescheid vom 26. September 2000 gemäß § 48 VwVfG NRW
zurückzunehmen. Das Vorbringen des Antragstellers im
Zulassungsverfahren gibt nichts dafür her, dass dieser
Rücknahme die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW
entgegenstand. Es verkennt vielmehr die seit langem
höchstrichterlich geklärten Anforderungen an die
Jahresfrist.

24

§ 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW lässt die Rücknahme eines
begünstigenden Verwaltungsakts nur innerhalb eines Jahres seit
dem Zeitpunkt zu, in dem die zuständige Behörde Kenntnis von
den Tatsachen erhalten hat, welche die Rücknahme eines
rechtswidrigen Verwaltungsakts rechtfertigen. Diese Vorschrift
erfasst auch jeden Rechtsanwendungsfehler, mithin auch die
Fälle, in denen die Behörde bei voller Kenntnis des
entscheidungserheblichen Sachverhalts unrichtig entschieden
hat. Die Jahresfrist beginnt ferner selbst dann, wenn eine
bewusste oder gewollte Fehlentscheidung vorliegt, mit der dem
Begünstigten ein rechtswidriger Vorteil zugewendet werden soll,
nicht schon mit dem Erlass des Verwaltungsakt zu laufen.
Erforderlich ist vielmehr die vollständige Kenntnis des für die
Entscheidung über die Rücknahme erheblichen Sachverhalts,
mithin auch der Tatsachen, die im Falle des § 48 Abs. 2 VwVfG
NRW ein Vertrauen des Begünstigten in den Bestand des
Verwaltungsakt entweder nicht rechtfertigen oder ein
bestehendes Vertrauen als nicht schutzwürdig erscheinen lassen,
sowie der für die Ermessensausübung wesentlichen Umstände.
Dabei kommt es auf die - positive - Kenntnis des maßgeblichen
Entscheidungsträgers an. Es reicht nicht aus, dass die die
Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen
aktenkundig - aus den Akten ersichtlich - sind. Die zuständige
Behörde erlangt die hiernach erforderliche positive Kenntnis
erst dann, wenn der nach der innerbehördlichen
Geschäftsverteilung zur Rücknahme berufene Amtswalter die die
Rücknahme des Verwaltungsakts rechtfertigenden Tatsachen
feststellt.

25

Vgl. zu alledem: BVerwG, Beschluss
des Großen Senats vom 19. Dezember 1984
- Gr.Sen. 1 und 2.84 - BRS 42
Nr. 214.

26

In Anwendung dieser Grundsätze ist im vorliegenden Fall davon
auszugehen, dass der Antragsgegner (ehemals Stadtdirektor), der
- wie sich aus den Akten ersehen lässt - die Sache quasi an
sich gezogen und dem Antragsteller den rechtswidrigen
Vorbescheid persönlich übersandt hat und somit auch die
Letztentscheidung über eine eventuelle Rücknahme des
Vorbescheids zu treffen hatte, im Zeitpunkt des Erlasses des
Vorbescheids - aus welchem Grund auch immer - subjektiv die
Auffassung verlautbart hatte, dieser Vorbescheid sei
rechtmäßig. Letzteres folgt aus seinen Ausführungen im
Übersendungsschreiben vom 8. Juni 1999, der Bebauungsplan habe
den Verfahrensstand nach § 33 BauGB erreicht und wegen
Einhaltung der künftigen Planfestsetzungen könne die
Bauvoranfrage positiv beschieden werden. Dass er sich dabei in
einem offensichtlichen Rechtsirrtum befand, unterliegt
angesichts der bereits angesprochenen eindeutigen Rechtslage
keinem Zweifel. An diesem Rechtsirrtum hat der Antragsgegner
(ehemals Stadtdirektor) auch in der Folgezeit - zunächst noch -
festgehalten. Dies folgt aus der Niederschrift über die Sitzung
der Stadtvertretung der Stadt S vom 25. August 1999,
in der die Frage der Rechtmäßigkeit des hier strittigen sowie
weiterer Vorbescheide und Baugenehmigungen eingehend und
kontrovers diskutiert wurde. So hat der Antragsgegner (ehemals
Stadtdirektor) in dieser Sitzung unter wiederholtem Hinweis
darauf, dass keine formalen Beschlüsse zur Aufhebung des im
Entwurf vorliegenden Bebauungsplans gefasst worden seien,
weiterhin die irrige Auffassung vertreten, die Bauvoranfragen
seien wie geschehen zu bescheiden gewesen. Erst nachdem auf
Grund eines Mehrheitsbeschlusses der Stadtvertretung die
Rechtmäßigkeit der erteilten Genehmigungen durch den H
kreis und die Bezirksregierung überprüft und die
Rechtswidrigkeit des Vorbescheids einschließlich der weiteren
Genehmigungen in einer Dienstbesprechung vom 16. November 1999
bei der Bezirksregierung erörtert sowie dem Antragsgegner mit
Schreiben vom 23. November 1999 im Detail dargelegt worden war,
war der Rechtsirrtum nach Aktenlage behoben. Frühestens
ab November 1999, mithin weniger als ein Jahr vor dem
strittigen Rücknahmebescheid, kann hiernach davon ausgegangen
werden, dass der Antragsgegner alle die Rücknahme des
Vorbescheids rechtfertigenden Tatsachen "festgestellt",
insbesondere seinen Rechtsirrtum erkannt hat.

27

Auch das weitere Vorbringen im Zulassungsantrag begründet
keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen
Beschlusses:

28

Die Ausführungen im Zulassungsantrag, es fehle an einer
Anhörung zur Anordnung der sofortigen Vollziehung, beschränken
sich auf eine Wiederholung des bereits im erstinstanzlichen
Verfahren Vorgetragenen. Auf die im Zulassungsantrag
angesprochene Stellungnahme der Denkmalbehörde hat das
Verwaltungsgericht seine Wertung, die Vollziehungsanordnung sei
hinreichend begründet, nicht gestützt. Dass Entscheidungen der
Bauaufsichtsbehörde im Rahmen von Genehmigungen nach § 33 BauGB
keinen Einfluss auf die von der Gemeinde als
Gebietskörperschaft eigenverantwortlich (§ 2 Abs. 1 Satz 1
BauGB) wahrzunehmende Planungstätigkeit haben können, versteht
sich von selbst. Der Sinn des § 33 BauGB besteht auch nicht
darin, potenzielle Bauherren vor den vom Gesetz vorgesehenen
Folgen einer rechtswidrigen Genehmigungspraxis zu schützen. Das
Vertrauen der Empfänger rechtswidriger Genehmigungen ist nur
nach Maßgabe der Absätze 2 bis 4 des § 48 VwVfG NRW geschützt.
Dabei soll die Jahresfrist des Absatzes 4 Gewähr leisten, dass
die Behörde ein volles Jahr Zeit hat, die infolge der von ihr
(nunmehr) erkannten Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts nötige
Entscheidung darüber treffen, ob der Verwaltungsakt
zurückgenommen wird oder bestehen bleibt.

29

Vgl. auch hierzu bereits: BVerwG,
Beschluss des Großen Senats vom
19. Dezember 1984 - Gr.Sen. 1 und 2.84
- BRS 42 Nr. 214.

30

Schließlich ist auch nichts dafür ersichtlich, weshalb entgegen
den Ausführungen des Verwaltungsgerichts dem Interesse des
Antragstellers, nunmehr möglichst bald mit einem eindeutig
rechtswidrigen Bau beginnen zu können, der Vorrang einzuräumen
ist. Dies gilt umso mehr, als der Antragsteller in dem
Schreiben, mit dem ihm der Vorbescheid übersandt wurde,
eindringlich 'vorgewarnt' wurde, nicht zu lange mit einer
Realisierung des Vorhabens zuzuwarten.

31

Für eine Zulassung der Beschwerde wegen besonderer
tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache
(Zulassungsgrund gemäß §§ 146 Abs. 4, 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO)
ist schon deshalb kein Raum, weil auch nicht ansatzweise
erkennbar ist, dass das Beschwerdeverfahren zu einem anderen
Ergebnis führen könnte. Ob die Beschwerde im vorliegenden
Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes überhaupt wegen der
geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutungen der Rechtssache
(Zulassungsgrund gemäß §§ 146 Abs. 4, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO)
zugelassen werden kann, mag dahinstehen. Die Fragen der
Rücknahmevoraussetzungen sind ebenso hinreichend geklärt wie
die - strengen - Voraussetzungen des § 33 BauGB. Dass bei
Entscheidungen der Gemeinde selbstverständlich zwischen ihrer
Funktion als Trägerin der kommunalen Planungshoheit einerseits
und ihrer - ohnehin nicht bei allen Gemeinden gegebenen -
Funktion als Bauaufsichtsbehörde zu trennen ist, bedarf
gleichfalls keiner rechtsgrundsätzlichen Klärung.

32

Von einer weiteren Begründung sieht der Senat gemäß §§ 146
Abs. 6, 124a Abs. 2 Satz 2 VwGO ab.

33

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1
GKG.

34