Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-08-15, Aktenzeichen 15 A 1072/11
ECLI:DE:OVGNRW:2011:0815.15A1072.11.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 183.706,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Höhe der vom Landschaftsverband S. für das Haushaltsjahr 2007 erhobenen Landschaftsumlage. Die Klägerin meint, die Landschaftsumlage für das Haushaltsjahr 2007 sei sie betreffend um 183.708 Euro zu hoch festgesetzt worden. Denn die Landschaftsumlage aller Landschaftsverbandsmitglieder dürfe maximal in Höhe der Differenz zwischen den Aufwendungen des Verbandes und seinen sonstigen Erträgen erhoben werden. Dies habe der Beklagte für das Haushaltsjahr 2007 nicht beachtet. Seinerzeit war in § 1 der Haushaltssatzung für den Ergebnisplan ein Überschuss in Höhe von 16.906.400,- Euro festgesetzt worden. Der gegen die Landschaftsumlage für das Jahr 2007 gerichteten Klage gab das Verwaltungsgericht statt.

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Der hiergegen gestellte Antrag auf Zulassung der Berufung ist zulässig, hat in der Sache aber keinen Erfolg. Nach der Antragsbegründung bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO -; I.) noch weist die Rechtssache besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO; II.) noch lässt sich die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache erkennen (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO; III.).

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Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nicht vor oder sind schon nicht entsprechend den sich aus § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO ergebenden Anforderungen dargelegt. Nach zuletzt zitierter Vorschrift sind innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des vollständigen Urteils die Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 VwGO darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Das Erfordernis des "Darlegens" verlangt dabei mehr als die bloße Benennung eines Zulassungsgrundes. Es ist vielmehr im Sinne von "erläutern", "erklären" oder "näher auf etwas eingehen" zu verstehen. Deshalb bedarf es unter (ausdrücklicher oder jedenfalls konkludenter) Bezugnahme auf einen Zulassungsgrund einer substantiierten Auseinandersetzung mit der angegriffenen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen und aufbereitet wird. Das Zulassungsvorbringen muss das Vorliegen des geltend gemachten Zulassungsgrundes aus sich heraus, d.h. ohne weitere Ermittlungen seitens des Gerichts, erkennen lassen, wobei allerdings keine überzogenen Anforderungen gestellt werden dürfen.

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OVG NRW, Beschlüsse vom 25. September 2008 15 A 3231/07 und vom 28. August 2008 15 A 1702/07 -.

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I. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO ist die Berufung zuzulassen, wenn ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils bestehen. Dieser Zulassungsgrund liegt vor, wenn erhebliche Gründe dafür sprechen, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung einer rechtlichen Prüfung wahrscheinlich nicht standhalten wird, wobei es zur Darlegung (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO) dieses Berufungszulassungsgrundes ausreicht, wenn die Begründung einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage stellt.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 -, vom 25. September 2008 15 A 3231/07 -, vom 9. September 2008 15 A 1791/07 und vom 28. August 2008 - 15 A 1702/07 .

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Für die Darlegung dieses Berufungszulassungsgrundes ist somit erforderlich, dass konkrete tatsächliche oder rechtliche Feststellungen im angefochtenen Urteil aus ebenso konkret dargelegten Gründen als (inhaltlich) ernstlich zweifelhaft dargestellt werden.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. April 2010 15 A 2914/09 - und vom 2. November 1999 15 A 4406/99 -.

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Der Beklagte hält ernstliche Richtigkeitszweifel an dem angegriffenen Urteil im Kern aus folgenden Gründen für gegeben: Das Verwaltungsgericht verkenne, dass ihm rechtmäßige Alternativen zu der in Rede stehenden Überschussbewirtschaftung nicht zustünden (S. 2 f. der Antragsbegründung). Die die erstinstanzliche Entscheidung maßgeblich tragende Wortlautinterpretation des § 22 LVerbO habe zur Folge, dass einem vom Gesetzgeber geschaffenen öffentlich-rechtlichen Rechtsträger die zur Erfüllung der ihm zugewiesenen Aufgaben erforderlichen Mittel nicht zur Verfügung stünden bzw. nicht von ihm erschlossen werden könnten. Derartige Dysfunktionalitäten nehme die Rechtsordnung aber nicht hin, weshalb sie ihm Rahmen der anerkannten Auslegungsmethoden beseitigt werden müssten (S. 3 der Antragsbegründung). Die vom Verwaltungsgericht zitierte Rechtsprechung des beschließenden Senats trage die angegriffene Entscheidung nicht (S. 3 bis 6 der Antragsbegründung). Der zitierte Beschluss des Senats vom 20. Mai 2010 (15 A 15/09) spreche vielmehr für die Richtigkeit der Auffassung des Beklagten (S. 6 f. der Antragsbegründung). Soweit das Verwaltungsgericht für eine erweiternde Auslegung einer Eingriffsermächtigung eine Regelungslücke verlange, sei dies methodisch verfehlt (S. 7 der Antragsbegründung). Schließlich sei das angegriffene Urteil deshalb unrichtig, weil die Ermächtigungsgrundlage des § 22 Abs. 1 LVerbO für die Erhebung der Landschaftsumlage im systematischen Zusammenhang mit zentralen rechtlichen Vorgaben für seine – des Beklagten – Haushaltswirtschaft zu sehen sei. Sie sei in das Gesamtgefüge aller gesetzlichen Normen und Verordnungen eingebettet, die die Finanzwirtschaft der Landschaftsverbände betreffen würden. Sie reihe sich in die grundsätzlichen Bestimmungen des kommunalen Haushaltsrechts ein und sei vor diesem Hintergrund auslegungsbedürftig. Die gebotene Auslegung ergebe, dass § 22 Abs. 1 LVerbO einer gezielten Überschussbewirtschaftung im Ergebnisplan nicht entgegenstehe (S. 7 bis 19 der Antragsbegründung).

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Davon ausgehend werden – auch unter Berücksichtigung der konkretisierenden Ausführungen des Beklagten in seinem Schriftsatz vom 29. Juli 2011 – durch dessen Darlegungen ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat mit Blick auf den eindeutigen – nicht interpretationsfähigen – Wortlaut des § 22 Abs. 1 LVerbO zu Recht entschieden, dass die Landschaftsumlage höchstens in Höhe der Differenz zwischen den sonstigen Erträgen (ohne Landschaftsumlage) des Landschaftsverbandes und den im Ergebnisplan ausgewiesenen Aufwendungen erhoben werden darf. Dabei hat die erkennende Kammer richtig unter Hinweis auf die Verwendung des Begriffes "soweit" in § 22 Abs. 1 LVerbO darauf abgestellt, dass ein Zurückbleiben der sonstigen Erträge hinter den Aufwendungen im Ergebnisplan nicht nur Voraussetzung der Erhebung der Landschaftsumlage ist, sondern darüber hinaus die Differenz zwischen diesen beiden Größen gleichzeitig eine höhenmäßige Begrenzung der zu erhebenden Landschaftsumlage darstellt, sie also nicht wie hier zu einer haushaltsplanmäßigen Überschussbewirtschaftung führen darf. Damit schreibt das geltende Recht die schon vor Einführung des NKF geltende Rechtslage fort, was auch die Begründung zum Gesetzentwurf zeigt, wonach in § 22 Abs. 1 LVerbO lediglich redaktionelle Anpassungen an die Begriffe des neuen gemeindlichen Haushaltsrechts vorgenommen worden sind.

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Vgl. die Begründung zum Entwurf eines Gesetzes über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (Kommunales Finanzmanagementgesetz NRW – NKFG NRW), LT-Drs. 13/5567, S. 208.

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Zur weiteren Begründung nimmt der Senat auf die Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts Bezug (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO), die durch das Zulassungsvorbringen nicht entkräftet werden. Lediglich ergänzend ist auszuführen:

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Der Hinweis des Beklagten, die vom Verwaltungsgericht herangezogene Rechtsprechung des Senats trage die Entscheidung nicht, vermag schon vom Ansatz her keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils zu begründen. Der Beklagte übersieht insoweit, dass sich die Begründung der angegriffenen Entscheidung nicht in einer bloßen Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Senats erschöpft. Das Verwaltungsgericht liefert für seine Entscheidung vielmehr eine darüber hinausgehende, völlig eigenständige Begründung, in deren Rahmen auch eine Auseinandersetzung mit den Erwägungen des Beklagten erfolgt.

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Soweit der Beklagte ferner meint, der Beschluss des Senats vom 20. Mai 2010 (15 A 15/09) spreche vielmehr für seine – des Beklagten – Rechtsauffassung und nicht dagegen, gibt der zitierte Beschluss dafür nichts her.

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Wenn der Beklagte die Richtigkeit des Urteils deshalb ernstlichen Richtigkeitszweifeln ausgesetzt sieht, weil es das Verwaltungsgericht als unerheblich ansehe, dass ihm – dem Beklagten – rechtmäßige Alternativen zur streitigen Überschussbewirtschaftung nicht zur Verfügung stünden, übersieht er, dass es der beklagte – angebliche - Mangel an Alternativen nicht rechtfertigt, geltendes Recht – wie hier die eindeutige Regelung des § 22 Abs. 1 LVerbO – außer Acht zu lassen. Vor diesem Hintergrund geht ferner der Hinweis des Beklagten fehl, sein Normverständnis von § 22 Abs. 1 LVerbO sei auch mit Blick auf die Selbstverwaltungsgarantie verfassungsrechtlich geboten, da es immer wieder vorkommen könne, dass er – der Beklagte – über andere Möglichkeiten der Beschaffung von Liquidität als eine entsprechende Gestaltung der Umlage nicht verfüge.

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Soweit der Beklagte an anderer Stelle darüber hinaus ausführt, für das vom Verwaltungsgericht vertretene enge Verständnis des § 22 Abs. 1 LVerbO bestehe im Übrigen auch kein Bedarf, weil sich eine höhenmäßige Begrenzung der Umlage aus anderen Gesichtspunkten ergebe, rechtfertigt dieser Gedanke die Zulassung der Berufung ebenfalls nicht. Denn er steht im Widerspruch zum klaren Wortlaut des § 22 Abs. 1 LVerbO. Ob für diese Vorschrift mit dem von ihrem Wortlaut vorgegebenen Verständnis ein Bedarf besteht, unterliegt nicht der Beurteilung des Gerichts, sondern derjenigen des Gesetzgebers.

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Zutreffend ist allerdings der Hinweis des Beklagten, die Annahme des Verwaltungsgerichts, eine erweiternde Auslegung einer Eingriffsermächtigung bedürfe einer hier fehlenden Regelungslücke, sei methodisch nicht richtig, da nur eine Analogie eine Regelungslücke voraussetze. Dies macht die angegriffene Entscheidung aber nicht unrichtig. Denn die vom Beklagten vorgenommene Auslegung bewegt sich entgegen seiner Ansicht nicht "intra legem". Sie stellt sich aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen vielmehr als eine mit dem Gesetz nicht vereinbare Auslegung dar.

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II. Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 1 Nr. 2 VwGO liegen dann vor, wenn der Ausgang des Rechtsstreits auf Grund des Zulassungsvorbringens bei summarischer Prüfung als offen erscheint.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Juni 2010 15 A 426/10 -.

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Das ist hier indes nicht der Fall. Unter Berücksichtigung der obigen Darlegungen unter Ziffer I. und der dort in Bezug genommenen Entscheidungsgründe des angegriffenen Urteils spricht vielmehr alles dafür, dass die erstinstanzlichen Entscheidung der Klage zu Recht stattgegeben hat.

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III. Die Berufung ist auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Denn die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung. Dies hätte sie nur, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht beantwortete Rechtsfrage aufwerfen würde, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder der Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedürfte, oder wenn sie eine tatsächliche Frage aufwerfen würde, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat.

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OVG NRW, Beschluss vom 12. Juni 2007 15 A 1279/07 .

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Eine solche Rechtsfrage wirft die Antragsbegründung nicht auf. Soweit der Beklagte die Frage für klärungsbedürftig hält,

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"ob die Landschaftsumlage höchstens in Höhe der Differenz zwischen den sonstigen Erträgen (ohne Landschaftsumlage) des Landschaftsverbandes und den im Ergebnisplan ausgewiesenen Aufwendungen erhoben werden darf oder ob die Vorschrift des § 22 Abs. 1 LVerbO Raum dafür belässt, bei der Erhebung der Landschaftsumlage über die nach dem Ergebnis-plan zu deckenden Aufwendungen des Landschaftsverbandes hinaus auch noch einen zur Kredittilgung benötigten Liquiditäts-bedarf umlagerelevant zu berücksichtigen, so dass kein Verbot besteht, mit der Landschaftumlage haushaltplanmäßige Überschüsse zu erwirtschaften",

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folgt der Senat dem nicht. Die aufgeworfene Frage lässt sich vielmehr vor dem Hintergrund des insoweit eindeutigen Wortlautes des § 22 Abs. 1 LVerbO klar und ohne Weiteres in einem für den Zulassungsantrag negativen Sinne beantworten. Darüber hinaus hat der Senat im Hinblick auf die vergleichbare Vorschrift des § 56 Abs. 1 KrO NRW auch unter Geltung des NKFG mit Beschluss vom 20. Mai 2010 (15 A 15/09) bereits ausgesprochen, dass die Umlage nicht zu einer (haushaltsplanmäßigen oder möglicherweise auch nur tatsächlichen) Überschussbewirtschaftung führen dürfe.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.