Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-07-16, Aktenzeichen 2 A 10433/04
ECLI:DE:OVGRLP:2004:0716.2A10433.04.0A

Die Berufung der Klägerin gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Januar 2004 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Trier wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Verpflichtung des beklagten Landkreises, für ihre Beförderung zur Grundschule Sorge zu tragen.

2

Sie wohnt mit ihren Eltern in W.-K., einem kleinen Ortsteil, in dem nur vier Häuser dauernd bewohnt sind. Die Klägerin ist zurzeit das einzige Schulkind; ihre beiden Geschwister und die beiden Kinder einer anderen Familie sind jünger. Seit Beginn des Schuljahres 2002/2003 besucht sie die Grundschule in I. Die nächstgelegene Haltestelle des öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV) befindet sich ca. 2,5 km vom Wohnort entfernt in It. Der von der Rhein-Mosel-Verkehrsgesellschaft mbH (RMV) im allgemeinen Linienverkehr eingesetzte Kraftomnibus wird zurzeit von insgesamt 42 Schülern aus W., H. und It. in Anspruch genommen.

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Im Juli 2002 beantragte der Vater der Klägerin bei dem Beklagten, die Beförderung seiner Tochter zur Grundschule I. sicherzustellen. Dies lehnte der Beklagte durch Bescheid vom 25. Juli 2002 mit der Begründung ab, dass die Schülerbeförderung zur Grundschule I. im allgemeinen Linienverkehr erfolge. Es sei der RMV nicht möglich, den Ortsteil K. in die Linienfahrten einzubeziehen, da dort keine Wendemöglichkeit für den eingesetzten Kraftomnibus bestehe. Die Einrichtung einer Einzelbeförderung komme nach § 56 Abs. 4 Satz 2 Schulgesetz (SchulG) in Verbindung mit Ziffer 6.3 der Schülerbeförderungsrichtlinien des Landkreises nicht in Betracht, da besondere Schulbusse grundsätzlich nur dann eingesetzt werden sollten, wenn mindestens fünf anspruchsberechtigte Schüler gemeinsam zu befördern seien. In dem dünn besiedelten Landkreis könne eine lückenlose Bedienung aller Orte und Ortsteile mit Linien- und Schulbussen nicht gewährleistet werden. Subjektive persönliche Gesichtspunkte könnten dabei keine Berücksichtigung finden. Gleichzeitig bewilligte der Beklagte Kostenersatz für Fahrten mit dem privaten Pkw zwischen W.-K. und der Haltestelle It. in Höhe des fiktiven Preises eines öffentlichen Verkehrsmittels (zzt. 29,60 EUR im Monat).

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Zur Begründung des dagegen eingelegten Widerspruchs und des parallel beim Verwaltungsgericht gestellten Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes führte die Klägerin aus, dass es ihrer Familie aufgrund der familiären und wirtschaftlichen Situation nicht möglich sei, in eigener Verantwortung für den Transport zur nächstgelegenen Haltestelle in It. Sorge zu tragen. Beim Transport zum Kindergarten sei eine Andienung von K. - mit kleineren Fahrzeugen - ohne weiteres möglich gewesen. Auch die Schülerbeförderung sei zum Zeitpunkt des Erwerbs des Wohnhauses im Jahr 1996 ohne weiteres von und nach K. erfolgt, und zwar ebenfalls unter Einsatz kleinerer Fahrzeuge. Der Beklagte sei verpflichtet, sich gegenüber dem Busunternehmen in dieser Hinsicht zu verwenden. Im Übrigen sei ihre Familie bereit, einen Einweiser für den großen Kraftomnibus zu stellen, um so eine Wendemöglichkeit in K. zu schaffen.

5

Die Eilanträge blieben ohne Erfolg (vgl. zuletzt den Beschluss des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 15. Oktober 2002 - 7 B 11484/02.OVG -). Im Widerspruchsbescheid vom 10. April 2003 führte der Kreisrechtsausschuss des Beklagten aus, dass die Klägerin keinen Anspruch auf Einrichtung einer Schulbuslinie oder auf Übernahme der Kosten anderer Beförderungsmittel (z.B. Taxi) in voller Höhe habe. Es treffe zu, dass die Klägerin wegen der großen Entfernung zur nächsten Haltestelle über keine zumutbare öffentliche Verkehrsverbindung verfüge. Der Landkreis habe seit der Integration der Schülerbeförderung in den ÖPNV im Jahr 1997 keinen Einfluss auf die Linienführung oder die Auswahl der eingesetzten Fahrzeuge. Von der danach einschlägigen Soll-Verpflichtung in § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG zum Einsatz von Schulbussen dürfe hier eine Ausnahme gemacht werden. Das Anfahren eines abgelegenen Ortes nur wegen eines Schülers sei extrem unwirtschaftlich. Innerhalb des dünn besiedelten Landkreises gebe es 80 vergleichbare Fälle. Soweit kleine Ortschaften angefahren würden, erfolge dies nur im Rahmen des bestehenden Linienverkehrs, nicht aufgrund des Einsatzes gesonderter Schulbusse nach § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG. Dem stehe nicht entgegen, dass die dem Land zwecks Schülerbeförderung zufließenden Finanzzuweisungen zurzeit den tatsächlichen Aufwand überstiegen. Denn hierbei handele es sich um allgemeine und nicht um zweckgebundene Zuweisungen. Die Verpflichtung zu sparsamer Haushaltsführung bestehe im Übrigen unabhängig von der Höhe der Geldzuflüsse.

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Mit ihrer Klage hat die Klägerin ihr Begehren aufrecht erhalten. Nach ihrer Ansicht ist das Ermessen des Beklagten durch die Soll-Vorschrift in § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG bereits intendiert. Wirtschaftliche Erwägungen rechtfertigten jedenfalls keine Ausnahme, nicht zuletzt wegen der Höhe der Finanzzuweisungen des Landes für die Schülerbeförderung im beklagten Landkreis. Auch dürfe sich der Landkreis nicht hinter den wirtschaftlichen Interessen der RMV am Einsatz eines einzigen großen Busses verstecken.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Januar 2004 ergangenen Urteil abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, dass der hier einschlägige § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG Ausnahmen von der grundsätzlichen Verpflichtung zum Einsatz von Schulbussen rechtfertige. Ein solcher Einsatz sei zum Zwecke des Transports nur eines Schülers extrem unwirtschaftlich. Der Beklagte dürfe sich insofern auf Ziffer 6.3 der Richtlinien für die Schülerbeförderung berufen und den wirtschaftlichen Erwägungen den Vorrang vor der persönlichen Lebenssituation der Klägerin einräumen.

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Zur Begründung der von dem Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die Klägerin ergänzend vor: Der Ermessensspielraum nach § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG sei bereits durch die Festlegung des Beklagten in der Satzung über die Schülerbeförderung vom 22. Juni 1999 eingeschränkt, wonach beim Fehlen einer zumutbaren öffentlichen Verkehrsverbindung die Beförderung grundsätzlich durch einen Schulbus erfolge. Die Satzung enthalte keinerlei Ausnahmen von diesem Grundsatz, etwa aus Gründen der Wirtschaftlichkeit. Im Übrigen werde sie zurzeit morgens teils von ihrem Vater, teils von Verwandten zur Schule bzw. zur Bushaltestelle gebracht. Mittags werde sie - auf Vermittlung des Beklagten - von einem Kindergartenbus mitgenommen.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 22. Januar 2004 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Trier den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 25. Juli 2002 und des Widerspruchsbescheids vom 10. April 2003 zu verpflichten, durch geeignete Maßnahmen gemäß § 56 Abs. 1 SchulG für ihre Beförderung von ihrem Wohnort zur zuständigen Grundschule I. und zurück Sorge zu tragen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Hierzu verweist er auf sein bisheriges Vorbringen und die Gründe des angefochtenen Urteils. Zur Bedeutung von § 5 Abs. 1 Schülerbeförderungssatzung weist er darauf hin, dass nach dem Willen des Kreistags mit dem Merkmal "grundsätzlich" ein Rechtsanspruch auf einen Einzeltransport gerade ausgeschlossen werden sollte.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie den Inhalt der Verwaltungsvorgänge, die sämtlich Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind, verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Leistungsklage der Klägerin zu Recht abgewiesen.

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1. Als Anspruchsgrundlage kommt allein § 56 des Schulgesetzes vom 6. November 1974 in der Fassung des Gesetzes vom 6. März 2003 (GVBl. S. 38) - SchulG - in Betracht (vgl. die weitgehend inhaltsgleiche Regelung in § 69 des Schulgesetzes vom 30. März 2004, GVBl. S. 239, das am 1. August 2004 in Kraft tritt). Danach obliegt es den Landkreisen und kreisfreien Städten, für die Beförderung der Schüler zu den in ihrem Gebiet gelegenen Grund-, Haupt- und Sonderschulen zu sorgen, wenn die Schüler ihren Wohnsitz in Rheinland-Pfalz haben und ihnen der Schulweg ohne Benutzung eines Verkehrsmittels nicht zumutbar ist, was bei Grundschülern bei einer Wegstrecke von über 2 km der Fall ist (§ 56 Abs. 2 Satz 1 SchulG). Diese in § 56 Abs. 1 Satz 1 SchulG niedergelegte Grundpflicht zur Beförderungssorge wird in § 56 Abs. 4 SchulG näher ausgestaltet. Hiernach ist ein abgestuftes System finanzieller wie tatsächlicher Sorgetragung vorgesehen, das die Eltern der Schüler weitgehend, aber nicht gänzlich von deren Aufgabe befreit, ihre Kinder zur Schule zu bringen und die damit verbundenen Kosten zu tragen (vgl. zu dieser grundsätzlichen Pflicht: Urteil des Senat vom 25. August 2003, AS 30, 433 (438)). Darüber hinausgehende Forderungen lassen sich auch dem höherrangigen Recht nicht entnehmen. Der Bildungs- und Erziehungsauftrag des Staates (Art. 27 Abs. 2 LV) und die ihn konkretisierende allgemeine Schulpflicht (§ 44 SchulG) verlangen nicht, die Schülerbeförderung umfassend und in jeder Hinsicht durch die öffentliche Hand sicherzustellen. Es obliegt vielmehr der Entscheidung des Gesetzgebers, ob und in welchem Umfang er diese Aufgabe in staatlicher Regie übernimmt (vgl. das zit. Urteil vom 25. August 2003, a.a.O., S. 436 f.).

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Nach § 56 Abs. 4 Satz 1 SchulG erfüllen die Landkreise und kreisfreien Städte die Aufgabe der Beförderungssorge vorrangig durch die Übernahme der notwendigen Fahrkosten für öffentliche Verkehrsmittel. Dieser Vorschrift liegt die Annahme des Gesetzgebers zugrunde, dass die Beförderung der Schüler durch Inanspruchnahme des öffentlichen Personennahverkehrs erfolgen kann. Die Regelung steht damit in Einklang mit § 3 Abs. 4 des Nahverkehrsgesetzes - NVG -, wonach der Schülersonderverkehr soweit wie möglich in die Angebote des öffentlichen Personennahverkehrs überführt werden soll. Vor diesem Hintergrund erschöpft sich die Aufgabe der schülerbeförderungspflichtigen Kommunen in der Erstattung der notwendigen Fahrkosten für die öffentlichen Verkehrsmittel.

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Eine Pflicht zur tatsächlichen Sorgetragung trifft die schülerbeförderungspflichtige Kommune erst dann, wenn zumutbare öffentliche Verkehrsverbindungen nicht bestehen, was im vorliegenden Fall deshalb zu bejahen ist, weil die nächstgelegene Haltestelle des öffentlichen Personennahverkehrs ca. 2,5 km vom Wohnhaus der Klägerin entfernt liegt. In diesem Fall sollen von dem schülerbeförderungspflichtigen Landkreis bzw. der kreisfreien Stadt Schulbusse eingesetzt werden (§ 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG). Der Gesetzgeber hat mit dieser Soll-Bestimmung zum Ausdruck gebracht, dass die Aufgabe der Schülerbeförderung grundsätzlich in öffentlicher Regie zu erfolgen hat. Gleichwohl schließt dies nicht aus, unter besonderen Umständen hiervon abzuweichen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat. Denn die Formulierung als Soll-Vorschrift meint nach allgemein anerkanntem Verständnis im Verwaltungsrecht, dass die Behörde den Normbefehl in aller Regel zu befolgen hat, jedoch wegen besonderer Gründe hiervon abweichen darf (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. April 1998, E 106, 339; Kopp/Schenke, VwGO-Kommentar, 13. Aufl. 2003, § 114 Rn. 21 m.w.N.). Besondere Umstände in diesem Sinne sind insbesondere dann begründet, wenn sich der Einsatz eines Schulbusses als vollkommen unwirtschaftlich erweist. In diesem Fall räumt das Gesetz dem Interesse an einer wirtschaftlichen Verwaltungsführung den Vorrang ein vor dem Bedürfnis nach öffentlicher Schülerbeförderung. Dem Betroffenen wird damit zugemutet, die aus der persönlichen Lebensgestaltung resultierenden Nachteile - etwa im Hinblick auf eine vereinzelte und abgelegene Wohnlage - selbst zu tragen. Der Gesetzgeber hat die Möglichkeit solcher Fallgestaltungen bedacht, indem er die schülerbeförderungspflichtigen Kommunen verpflichtet hat, die dann notwendige Benutzung anderer Beförderungsmittel durch eine teilweise Kostenerstattung (bis zur Höhe der fiktiven Kosten öffentlicher Verkehrsmittel) zu fördern (§ 56 Abs. 4 Satz 3 SchulG).

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2. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte im vorliegenden Fall von der Soll-Verpflichtung in § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG abgewichen ist. Dabei ist der gesetzlich eingeräumte Ermessensspielraum nicht durch die Schülerbeförderungssatzung des Beklagten vom 22. Juni 1999 zusätzlich eingeschränkt. Die dort in § 5 Abs. 1 enthaltene Regelung, dass beim Fehlen zumutbarer öffentlicher Verkehrsverbindungen die Beförderung "grundsätzlich" durch einen Schulbus erfolgt, ist nach der insofern eindeutigen Entstehungsgeschichte der Norm nicht enger zu verstehen als die Soll-Vorschrift in § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG. Nach der Vorlage zur Kreistagssitzung vom 17. Mai 1999 sollte mit der Aufnahme des Wortes "grundsätzlich" gerade klargestellt werden, dass ein Rechtsanspruch auf einen Einzeltransport nicht besteht.

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Die von dem Beklagten im vorliegenden Fall angestellten Erwägungen für ein Abweichen von der Soll-Verpflichtung in § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG halten der rechtlichen Überprüfung stand. Der Beklagte hat auf das Beförderungsersuchen der Klägerin hin zunächst untersucht, ob diesem Begehren nicht durch eine Anpassung des Fahrplans für den öffentlichen Personennahverkehr Rechnung getragen werden konnte, was dessen Vorrangstellung nach § 56 Abs. 4 Satz 1 SchulG und § 3 Abs. 4 NVG entsprochen hätte. Dabei hat er die ihm im Rahmen des § 8 Abs. 3 Personenbeförderungsgesetz - PBefG - eröffneten Möglichkeiten der Einflussnahme auf die Planung des öffentlichen Personennahverkehrs ausgeschöpft. Die Vertreter des Beklagten haben in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat überzeugend dargelegt, wie es ihnen in jedem neuen Schuljahr durch Absprachen mit den im öffentlichen Personennahverkehr tätigen Verkehrsunternehmen gelingt, auch für die in abgelegenen Wohnlagen lebenden Schülern soweit wie möglich öffentliche Verkehrsverbindungen zu schaffen. Dieses Bemühen hat auch der Vertreter der Klägerin nicht in Abrede gestellt. Für den vorliegenden Fall haben die Vertreter des Beklagten sodann erläutert, warum der Ortsteil K. nicht in den öffentlichen Personennahverkehr einbezogen worden ist. Sie haben einleuchtend geschildert, dass die im Bereich W.-H.-I. tätige RMV aus Gründen der Wirtschaftlichkeit (vgl. § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG) auf den Einsatz eines großen Kraftomnibusses angewiesen ist und sich nachvollziehbar geweigert habe, das vorgeschlagene Wendemanöver auf hängiger, kurvenreicher Strecke wenige hundert Meter vor der Ortslage K. in Erwägung zu ziehen.

21

Angesichts dieser Ausgangslage hätte der Beklagte einen Schülerverkehr für nur eine Schülerin einrichten müssen, um der Soll-Bestimmung des § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG zu genügen. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, wenn er dies wegen Unwirtschaftlichkeit abgelehnt hat. Nach den Feststellungen des Beklagten würden in diesem Fall wegen der Notwendigkeit des Einsatzes des Fahrzeugs zu den morgendlichen und mittäglichen Spitzenzeiten Kosten in Höhe von 50,-- bis 60,-- EUR pro Tag verursacht. Es leuchtet daher ein, wenn der Beklagte nach seinen - landesweit abgestimmten - Richtlinien über die Schülerbeförderung einen wirtschaftlichen Einsatz von Schulbussen in der Regel erst ab der Beförderung von mindestens fünf Schülern annimmt (vgl. Nr. 6.3 der Richtlinien). Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass der Beklagte die an ihn zum Ausgleich der Kosten der Schülerbeförderung und der Beförderung von Kindern zu Kindergärten gewährten staatlichen Finanzzuweisungen in der Vergangenheit für diese Aufgabe nicht ausgeschöpft hat. Zum einen haben die Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar dargelegt, dass diese pauschalen Zuweisungen wenn schon nicht in diesem Jahr, so doch spätestens im nächsten Jahr für die Beförderungsaufgabe aufgebraucht werden. Zum anderen wären die zusätzlichen Aufwendungen nicht auf den vorliegenden Fall beschränkt, sondern würden sich wegen der großen Zahl vergleichbarer Wohnplätze im Landkreis B. vervielfachen. Darüber hinaus hat der Beklagte zu Recht darauf hingewiesen, dass es sich bei den Zuweisungen zum Ausgleich von Beförderungskosten nach § 15 des Landesfinanzausgleichsgesetzes - LFAG - nicht um zweckgebundene, sondern um allgemeine Finanzzuweisungen handelt (vgl. § 7 Nr. 3 und § 6 LFAG). Die Zuweisungen fließen damit in den allgemeinen Haushalt, sind also für andere Verwendungen nicht durch eine konkrete Zweckbindung gesperrt. Dann gilt jedoch auch für die Verwendung dieser Mittel der Grundsatz sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung (vgl. § 57 LKO i.V.m. § 93 Abs. 2 GemO), der es verbietet, einen extrem hohen Aufwand für einen relativ geringen Nutzen zu betreiben.

22

Wenn sich der Beklagte ferner geweigert hat, statt eines Schülerverkehrs mit nur einer Schülerin einen kleinen Schülerverkehr unter Inanspruchnahme eines Teils der jetzt von der RMV beförderten Schüler - etwa derjenigen aus It. - und unter Beteiligung der Klägerin einzurichten, so ist auch dies rechtlich nicht zu beanstanden. Denn der Beklagte ist aufgrund des Nahverkehrsgesetzes gehalten, im gesamten Kreisgebiet eine ausreichende Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen des öffentlichen Personennahverkehrs sicherzustellen. Diese Aufgabe kann jedoch gerade in dünn besiedelten Räumen, wie dem Kreis B., erfolgreich nur dann gelingen, wenn auch die Berufs- und Schülersonderverkehre soweit wie möglich in die Angebote des öffentlichen Personennahverkehrs überführt werden (vgl. § 3 Abs. 4 NVG). Diesem Ziel würde es widersprechen, wenn - angesichts der großen Zahl vergleichbarer Fälle - eine Vielzahl kleiner Schülersonderverkehre eingerichtet würden.

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Soweit die Klägerin des Weiteren eine Gleichbehandlung mit der Beförderungspraxis bei Kindergärten anmahnt, begründet dies ebenfalls keinen Anspruch auf Einrichtung eines Schulbusverkehrs. Denn dieser Praxis liegt eine andere gesetzliche Regelung zugrunde. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Kindertagesstättengesetz haben Kinder vom vollendeten dritten Lebensjahr bis zum Schuleintritt Anspruch auf Erziehung im Kindergarten. Steht Kindern in einem wohnungsnahen Kindergarten kein Platz zur Verfügung und besuchen sie deshalb einen weiter entfernt liegenden Kindergarten, so ordnet § 11 Kindertagesstättengesetz an, dass die Landkreise und anderen Träger die Beförderung dieser Kinder zu gewährleisten und die hieraus entstehenden Kosten zu tragen haben. Im Unterschied zur Soll-Bestimmung des § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG enthält das Kindertagesstättengesetz also eine zwingende Pflicht zur Beförderung.

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Schließlich kann die Klägerin auch daraus keine Pflicht zur Einrichtung einer Schulbuslinie nach K. herleiten, dass der Ortsteil zum Zeitpunkt des Erwerbs des Wohnhauses durch ihre Eltern noch von einem (kleinen) Schulbus angefahren wurde. Denn mangels Zusicherung ist ein mögliches Vertrauen auf die Fortführung dieser Praxis nicht schutzwürdig.

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Durfte der Beklagte demnach aufgrund der besonderen Umstände des vorliegenden Falles von der Soll-Bestimmung in § 56 Abs. 4 Satz 2 SchulG abweichen und sich auf eine teilweise Kostenerstattung nach Maßgabe von § 56 Abs. 4 Satz 3 SchulG beschränken, war die Berufung mit der Kostenfolge nach § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

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Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.