Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-06-14, Aktenzeichen 4 K 4268/11

Tenor

Die Verfügung der Beklagten vom 19. Mai 2011, Anordnung der Aufstellung des Verkehrszeichens Nr. 262 mit einer Begrenzung auf 6 Tonnen und dem Zusatzzeichen „landwirtschaftlicher Verkehr frei“ an der Straße zwischen R. und A., in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts R. vom 21. Oktober 2011 wird aufgehoben und die Beklagte wird verurteilt, die Verkehrszeichen zu entfernen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen eine Anordnung einer Gewichtsbeschränkung für eine Gemeindeverbindungsstraße.

2

Sie betreibt in B. 1, Flst. 505, Gemarkung K., eine Biogasanlage mit einer Durchsatzleistung von 49 Tonnen pro Tag. Deren Belieferung erfolgte auch über die Gemeindeverbindungsstraße von A. nach R., die keine Ausweichstellen und lediglich eine Straßenbreite von 3,00 m bis 3,30 m aufweist. Für die Belieferung der Biogasanlage ist der Einsatz schwerer LKW mit einem Gewicht bis zu 40 Tonnen erforderlich.

3

Das Landratsamt R. genehmigte die Biogasanlage mit Bescheid vom 29.4.2008 immissionsschutzrechtlich unbefristet. Eine Änderungsgenehmigung folgte am 22.12.2009. Die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 29.4.2008 enthält unter III. A. 1 folgende, als auflösende Bedingung bezeichnete Nebenbestimmung:

4

„Die Genehmigung steht unter der auflösenden Bedingung, dass entweder der öffentlich rechtliche Vertrag mit der Gemeinde K. vom 19.07.2005 über die Kostenbeteiligung an der Unterhaltung der Gemeindeverbindungsstraßen fortbesteht oder die Gemeinde K. schriftlich bestätigt, dass der erweiterte Anlagenbetrieb keine unwirtschaftlichen Aufwendungen für Straßen oder andere Verkehrseinrichtungen im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB erfordert.“

5

Die der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 29.4.2008 beigefügte Anlagen- und Verfahrensbeschreibung schließt eine Darstellung des anlagenbezogen Verkehrsaufkommens mit ein und geht von der Abwicklung des gesamten Zuliefer- und Versorgungsverkehrs über die Gemeindeverbindungsstraße von A. nach R. aus. Eine Anhörung der beklagten Stadt in den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren ist gleichwohl unterblieben.

6

Von der Gemeinde K. als Trägerin der Unterhaltslast für die Gemeindeverbindungsstraße von R. nach A. bis zur Gemarkungsgrenze der Beklagten (500 m) geltend gemachte Belange wurden im Rahmen eines im Jahr 2005 durchgeführten Genehmigungsverfahrens berücksichtigt. In einem öffentlich-rechtlichen Vertrags vom 19.7.2005 zwischen der Gemeinde K. und der Klägerin wurde im Hinblick auf die mit der sukzessiven Erhöhung der Anlagendurchsatzleistung verbundene Zunahme des Zuliefer- und Versorgungsverkehrs und damit der Fahrbahnbelastung eine Kostenbeteiligung der Klägerin an der Unterhaltung der Gemeindeverbindungsstraße der Gemeinde K. vereinbart. Dazu wurde in dem Vertrag unter anderem geregelt:

7

„§ 2 Betroffener Straßenabschnitt

8

Gemeindeverbindungsstraße zwischen A. und R., Teilstrecke ab der Gemarkungsgrenze zu B. bis zum Hof B. 1 auf Flst. 505 (Länge ca. 300 m). ...

9

Sollte dieser Streckenabschnitt nicht mehr dem Zuliefer- und Entsorgungsverkehr dienen, ist eine Verbindung über R.-N. zur K 7902 zu wählen. ...

10

§ 3 Kostenbeteiligung

11

Die Firma ... beteiligt sich mit einem Drittel an den der Gemeinde auf Nachweis entstehenden Unterhalts- und Instandsetzungskosten für den im § 2 genannten Streckenabschnitt. Das Erfordernis zur Durchführung von Unterhalts- und Instandsetzungsarbeiten bestimmt die Gemeinde. Vor der Durchführung von Baumaßnahmen hat die Gemeinde die Firma zu unterrichten.

12

§ 4 Bindungswirkung

13

Dieser Vertrag ist nur wirksam, wenn er in der Form einer Bedingung in die immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach § 6 BImSchG mit aufgenommen ist ... Der Vertrag gilt auf unbestimmte Zeit und geht auf den Rechtsnachfolger des Adressaten der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung über.

14

§ 5 Kündigungsrecht

15

Eine Kündigung kann durch die Firma ... zum Quartalsende erfolgen, sofern der Betrieb eingestellt wird. ...“

16

Die Gemeinde K. beschloss am 12.4.2006 wegen der Biogasanlage der Klägerin und einer weiteren, in R. mit einem vergleichbaren Betriebsumfang vorhandenen Biogasanlage, ein Konzept zur Beschränkung des maximal zulässigen Gesamtgewichts für den Straßenverkehr im Bereich I. – R., um eine übermäßige Beanspruchung und Schädigung des Straßennetzes auf ihrem Gemeindegebiet zu verhindern. Im Rahmen dieses Konzepts wurden die Zufahrten zum Betriebsgrundstück der Klägerin auf der Gemarkung der Gemeinde K. über S., I. und E. auf maximal 6 Tonnen beschränkt und damit dem Schwerlastverkehr entzogen. Damit war das Betriebsgrundstück der Klägerin für den Schwerlastverkehr über das Gemeindegebiet der Gemeinde K. nur noch über die Strecke N.-R. erreichbar.

17

Die Beklagte äußerte sich zu diesem Verkehrskonzept mit Schreiben vom 20.11.2006 und wies darauf hin, dass die Gemeindeverbindungsstraße zwischen A. und R. und damit zum Gewerbegebiet R. nicht für den Schwerlastverkehr ausgebaut bzw. für eine solche Belastung ausgelegt sei. Das Verkehrskonzept der Gemeinde K. werde zwangsläufig zu einer Verlagerung des Schwerlastverkehrs auf die hierfür ungeeignete Straße führen.

18

Mit weiterem Schreiben vom 20.11.2006 beantragte die beklagte Stadt beim Landratsamt R. den Erlass einer verkehrsrechtlichen Anordnung für den Gemeindeverbindungsweg zwischen A. und R. mit einer Gewichtsbeschränkung auf 18 Tonnen.

19

Das Landratsamt R. teilte dazu im Rahmen einer am 26.1.2007 durchgeführten Verkehrsschau den Vertretern der Gemeinde K. und der Beklagten folgendes Ergebnis mit: Die durch den von den Biogasanlagen in B. und R. bewirkten Verkehr betroffenen Straßen würden auf der Grundlage des § 45 Abs. 2 StVO zur Verhütung außerordentlicher Schäden gewichtsbeschränkt. Lediglich die Gemeindestraße von R. nach R. bleibe dem Schwerverkehr erhalten. Die verkehrsrechtlichen Anordnungen träfen die beiden Gemeindeverwaltungen selbst.

20

Die Beklagte führte im Zeitraum vom 18.12.2007 - 3.1.2008 eine Verkehrszählung auf der Gemeindeverbindungsstraße von A. nach R. durch. Diese ergab, dass die Strecke an Arbeitstagen von mindestens 20 LKW genutzt wird, davon 25 % länger als 9,5 m, wovon ein erheblicher Teil die Biogasanlagen der Klägerin und des weiteren Biogasanlagenbetreibers W. anfahren. Die erhobenen Daten wurden durch eine zweite Verkehrszählung im Zeitraum vom 28.5.2008 - 9.6.2008 bestätigt.

21

Verhandlungen der Beklagten mit den Biogasanlagenbetreibern über deren finanzielle Beteiligung bei der Schaffung von Ausweichstellen an der Gemeindeverbindungsstraße verliefen ergebnislos. Auch konnte in der Folgezeit zwischen der Klägerin und der Beklagten keine Einigung über eine finanzielle Beteiligung der Klägerin an den Unterhaltslasten für die Gemeindeverbindungsstraße (Abschnitt A. bis Gemeindegrenze) erzielt werden.

22

Am 19.5.2011 ordnete die Beklagte gestützt auf §§ 45 Abs. 2 StVO i.V.m. 14 Abs. 1 StrG, die Gewichtsbeschränkung (6 Tonnen) auf der Gemeindeverbindungsstraße von A. nach R. durch das Zeichen 262 an. Von der Gewichtsbeschränkung wurden der Bus- , sowie der landwirtschaftliche Verkehr durch Zusatzzeichen ausgenommen. Begründet wurde die Anordnung mit der Verhütung außerordentlicher Schäden an den Straßen. Am 24.5.2011 wurden die Verkehrsschilder am Ortsausgang A. und an der Gemeindegrenze zwischen A. und K. angebracht.

23

Die Klägerin, für die die Anordnung und Beschilderung zur Folge hat, dass der gesamte Zulieferverkehr mit schweren Sattelzügen über die B 465 B.-L. und R. erfolgen muss, wodurch sich die Fahrzeiten zum Teil verlängern, legte am 26.5.2011 Widerspruch gegen die Verkehrsschilder ein und beantragte zugleich gemäß § 80 Abs. 4 Satz 1 VwGO die Vollziehung der Verkehrsschilder auszusetzen. Zur Begründung führte sie aus, durch die Beschränkung der Straße auf ein Gesamtgewicht von 6 Tonnen werde die Benutzung der Straße entsprechend dem bestandskräftigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbescheid unmöglich gemacht.

24

Mit Schreiben vom 15.6.2011 wurde die Aussetzung der sofortigen Vollziehung vom Landratsamt R. abgelehnt. Zur Begründung wurde ausgeführt, die durch Verkehrszeichen kenntlich gemachte Gewichtsbeschränkung sei als Maßnahme zum Schutz der Straße durch rechtliche Grundlagen (insbesondere § 45 Abs. 2 StVO und § 14 Abs. 1 StrG) gedeckt. Darüber hinaus seien keine überwiegenden privaten Interessen der Firma ... ersichtlich, die eine Aussetzung geboten erscheinen ließen. Die Möglichkeit, dass die Zufahrt über A. entfallen könne, habe im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 19.7.2005 bereits länger im Raum gestanden. Mit der im Vertrag aufgezeigten Zufahrt über R. bestehe eine zumutbare Alternativstrecke.

25

Mit Widerspruchsbescheid des Landratsamts R. vom 21.10.2011 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, die Verkehrsregelung sei durch § 45 Abs. 2 StVO und § 14 Abs. 1 StrG BW gedeckt. § 14 StrG könne zumindest vorübergehende Maßnahmen rechtfertigen. Weitere Betrachtungen, ob § 14 StrG auch eine dauerhafte Maßnahme rechtfertigen könne, seien im Widerspruchsverfahren entbehrlich. Die Maßnahme werde jedenfalls von § 45 Abs. 2 StVO getragen, der Maßnahmen von dauerhafter Natur zulasse.

26

Die Klägerin hat am 24.11.2011 Klage erhoben. Zur Begründung wird ausgeführt, die Gemeindeverbindungsstraße befinde sich in einem baulich einwandfreien Zustand. Schäden durch die Transporte der Klägerin seien auch in Zukunft nicht zu erwarten. Im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren sei die Beklagte beteiligt gewesen und habe hierbei auch zur Verkehrssituation Stellung genommen. § 45 Abs. 2 StVO könne nicht als taugliche Rechtsgrundlage für eine dauerhafte Verkehrsbeschränkung herangezogen werden. Darüber hinaus habe es jedenfalls aufgrund des ausreichenden baulichen Zustands der Gemeindeverbindungsstraße an der Schutzbedürftigkeit der Straße und damit den Voraussetzungen einer auf § 45 Abs. 2 StVO gestützten Maßnahme gefehlt. § 14 StrG BW könne ebenso nicht als Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen mit Dauercharakter herangezogen werden. Es komme hinzu, dass die Beklagte das ihr im Rahmen des § 45 Abs. 2 StVO zukommende Ermessen nicht bzw. nicht ordnungsgemäß ausgeübt habe. Der Beklagten sei gar nicht bewusst gewesen, eine Ermessensentscheidung zu treffen. Zusätzlich habe die Beklagte nicht sämtliche die Klägerin betreffenden Umstände und Belange hinreichend in die Entscheidung einbezogen und berücksichtigt. So sei durch die Tonnagebeschränkung die in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vorgesehene Zufahrt über die streitgegenständliche Strecke unmöglich geworden. Die Alternativroute sei der Klägerin in wirtschaftlicher Hinsicht schlechthin nicht zuzumuten.

27

Die Klägerin beantragt,

28

die Verfügung der beklagten Stadt vom 19. Mai 2011, Anordnung der Aufstellung des Verkehrszeichens Nr. 262 mit einer Begrenzung auf 6 Tonnen und dem Zusatzzeichen „Landwirtschaftlicher Verkehr frei“ an der Straße zwischen R. und A., in Gestalt des Widerspruchsbescheids des Landratsamts R. vom 21. Oktober 2011 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, die Verkehrszeichen zu entfernen, sowie die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

29

Die Beklagte beantragt

30

die Klage abzuweisen.

31

Zur Begründung wird ausgeführt, die Beklagte sei im Jahr 2009 gezwungen gewesen, umfassende Reparaturarbeiten an der Gemeindeverbindungsstraße durchzuführen. Mittlerweile weise die Gemeindeverbindungsstraße bereits wieder zahlreiche Frostaufbrüche, Ausfahrungen und sonstige Schädigungen auf. Insbesondere seien die Straßenränder schlecht befestigt. Die Schäden der Straße zeigten deutlich, dass sie der übermäßigen Belastung durch die LKWs der Klägerin nicht gewachsen sei. Der Zustand der Straße habe sich im „Zeitraffer“ verschlechtert, so dass unverzügliches Handeln geboten gewesen sei. Bei weiterer übermäßiger Nutzung könne auch die Verkehrssicherheit nicht mehr gewährleistet werden. Entgegen der Behauptung der Klägerin sei die Beklagte im Genehmigungsverfahren nicht angehört worden. Dies sei damals unterblieben, weil die Biogasanlage ausschließlich auf dem Gemeindegebiet der Gemeinde K. errichtet und betrieben werde. Wäre die Beklagte im Genehmigungsverfahren beteiligt worden, hätte sie schon damals eine andere Verkehrsregelung gefordert. Der Verweis in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 29.4.2011 auf den öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 19.7.2005 zeige, dass kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf die dauerhafte Erschließung ihres Betriebs über die Gemeindeverbindungsstraße bestehen könne und die Klägerin mit einem jederzeitigen Wegfall dieser Verbindung habe rechnen müssen. Durch den Vertrag sei lediglich die Erschließung des Betriebsgrundstücks über das Gemeindegebiet der Gemeinde K. festgelegt worden. Auf eine Erschließung über das Gemeindegebiet der Beklagten sei die Klägerin daher unter rechtlichen Gesichtspunkten von vorneherein gar nicht angewiesen. Damit sei die Erschließung des Betriebsgrundstücks nach wie vor gesichert, so dass eine Verletzung der Klägerin in ihrem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ausscheiden müsse. In der Rechtsprechung sei zudem lediglich ein Anspruch des Gewerbetreibenden auf Aufrechterhaltung des „Kontakts nach außen“ als solchem, nicht aber eines uneingeschränkten Kontaktes anerkannt. Von einer fehlerhaften Ermessensausübung durch die Beklagte könne im Übrigen keine Rede sein, insbesondere seien gerade auch die Folgen der Tonnagebeschränkung für die Klägerin berücksichtigt worden. Selbst wenn § 45 Abs. 2 StVO im vorliegenden Fall, mangels Eignung zum Erlass von dauerhaften Maßnahmen nicht eingreife, könne doch zumindest auf § 14 Abs. 1 StrG zurückgegriffen werden. Auch wenn in der Fachliteratur umstritten sei, ob diese Vorschrift zu Maßnahmen mit Dauercharakter berechtige, oder ob hierzu eine nachträgliche Beschränkung der Widmung gemäß § 5 Abs. 5 StrG BW bzw. Einziehung in die Wege zu leiten sei, könne § 14 Abs. 1 StrG zumindest vorübergehende Maßnahmen rechtfertigen. Dies dann als „Vorgriff“ auf das aufwändigere Verfahren nach §§ 5 Abs. 5 i.V.m. 7 StrG.

32

Der Geschäftsführer der Klägerin gab in der mündlichen Verhandlung an, die Logistik für die ca. 18 Fahrten, die bezüglich der Biogasanlage täglich anfielen, werde von der ... R. gestellt. Im Einzelnen handele es sich um folgende LKW: ein 10-Tonner Hänger, zwei 12-Tonner, ein 15-Tonner, zwei 16-Tonner, ein 40-Tonner Abroller und eine 40-Tonner Sattelzugmaschine. Die zur Zeit benutzte Straße zwischen R. und R. sei kaputt. Dies treffe aber auch auf viele andere Straßen der Gemeinde K. zu und hänge mit der mangelhaften Herstellung dieser Straßen zusammen. Die vorgebrachte zeitliche Verzögerung trete bei Fuhren ein, die von B. Richtung Westen und Norden gingen oder von dort kämen.

33

Für die Beklagte wurde in der mündlichen Verhandlung weiter vorgetragen, über die Straße zwischen A. und R. verkehrten auch Busse im ÖPNV. Die Stadt B. habe ein Sanierungsprogramm für die Sanierung ihrer Gemeindestraßen aufgestellt. Darin werde unterschieden zwischen dringend sanierungsbedürftigen, sanierungsbedürftigen und demnächst sanierungsbedürftigen Straßen. In der aktuellen Fortschreibung des Programms aus dem Jahr 2013 für die nächsten 10 Jahre, also bis 2023, sei die streitgegenständliche Straße zwischen A. und der Gemeindegrenze K. nicht aufgeführt. Dies hänge damit zusammen, dass B. etliche Straßen habe, die sich in einem schlechteren Zustand befänden. Die genannte Straße existiere vermutlich seit Jahrhunderten. Es gebe keine Einschränkung der Widmung. Eine solche Beschränkung sei von der Stadt auch nicht vorgesehen. Werde die streitgegenständliche Tonnagebeschränkung aufgehoben, sei zu erwarten, dass sich die Straße in kürzester Zeit in einem ähnlichen Zustand befinde, wie die kaputtgefahrene Straße zwischen R. und R.

34

Das Gericht hat die Gemeindeverbindungsstraßen zwischen A. und N. in Augenschein genommen. Bezüglich des Ergebnisses wird auf den Inhalt der Anlage zur Niederschrift und auf die gefertigten Fotografien verwiesen.

35

Zusätzlich zu den Behördenakten der Beklagten und des Landratsamtes R. wurden die Akten aus den immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (18 Ordner) vom Gericht beigezogen; bezüglich weiterer Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und auf die Ausführungen der Beteiligten in ihren Schriftsätzen verwiesen.

Entscheidungsgründe

36

Die Klage ist zulässig und begründet. Die angegriffene Maßnahme ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Anordnung der Beklagten vom 19.5.2011 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts R. vom 21.10.2011 unterliegen daher der Aufhebung. Zusätzlich ist die Beklagte zur Entfernung der rechtswidrigen Verkehrszeichen zu verurteilen.

37

1. Die gegen die verkehrsrechtliche Anordnung vom 19.5.2011 und die Aufstellung der Verkehrszeichen gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig. Die angefochtene Anordnung von Verkehrszeichen erfolgt nach ganz herrschender Meinung durch Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46/78 -, NJW 1980, 1640; BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 3 C 42/09 -, Juris; BVerwG, Urteil vom 23.9.2010 - 3 C 37/09 -, Juris; Kopp, VwVfG, 6. Auflage, Anm. 67 zu § 35) in der Form der Allgemeinverfügung. Das daher nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Widerspruchsverfahren wurde durchgeführt.

38

Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Es fehlt an einer Ermächtigungsgrundlage. Die beklagte Stadt ist als Straßenbaubehörde nach § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG nicht zur Anordnung der streitgegenständlichen Dauermaßnahme und zur Aufstellung der hierfür erforderlichen Verkehrsschilder berechtigt.

39

Für die Beurteilung der streitgegenständlichen Verkehrsregelung maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen - zu denen auch das hier in Rede stehende Zeichen 262 gehört - sind regelmäßig den Dauerverwaltungsakten zuzurechnen (ständige Rechtsprechung, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 21.8.2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 m.w.N.). Maßgeblich für den Erfolg einer Anfechtungsklage ist daher regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (ständige Rechtsprechung; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. BVerwG, Urteil vom 27.1.1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24 S. 13 f.).

40

Im danach maßgeblichen Zeitpunkt stellt die Gewichtsbeschränkung keine vorläufige Maßnahme mehr dar, sondern eine auf Dauer angelegte Beschränkung der Möglichkeit die Straße zu benutzen. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung besteht die streitgegenständliche Gewichtsbeschränkung bereits etwas mehr als 2 Jahre und die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass bezüglich des streitgegenständlichen Straßenabschnitts weder Baumaßnahmen vorgesehen sind noch eine Teileinziehung eingeleitet wurde.

41

Bei der Straße von A. nach R. (Abschnitt A. bis zur Gemeindegrenze der beklagten Stadt) handelt es sich um eine Gemeindestraße in der Gestalt einer Gemeindeverbindungsstraße nach § 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 StrG. Die Beklagte nimmt bezüglich dieser Gemeindeverbindungsstraße ausschließlich die Aufgaben als Straßenbaubehörde nach § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG wahr. Sie ist nicht Straßenverkehrsbehörde. Die Erfüllung der Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 StVO obliegt dem hierfür zuständigen Landratsamt R.. An dieser Aufgabenverteilung änderte sich durch die missverständlichen Hinweise des Landratsamts R. vom 26.1.2007 nichts. Das Landratsamt hat seine Befugnisse als Straßenverkehrsbehörde hierdurch nicht auf die betroffenen Gemeinden übertragen und diese auch nicht mit dem Erlass der Anordnungen beauftragt. Die Hinweise des Landratsamts vom 26.4.2011 zielten nach der Auskunft des Landratsamts R. vom 10.6.2013 bereits nicht in diese Richtung und wurden von der Beklagten auch nicht als Übertragung von Befugnissen verstanden. Die beklagte Stadt hat die streitgegenständliche Anordnung vielmehr in eigener Zuständigkeit als Straßenbaubehörde erlassen.

42

Demnach kommt es darauf an und ist zu prüfen, ob die Beklagte im Rahmen ihrer Befugnisse als Straßenbaubehörde die Benutzung der Gemeindeverbindungsstraße auf Dauer beschränken darf.

43

Eine solche Ermächtigung der Straßenbaubehörde besteht nicht.

44

a. § 14 Abs. 1 StrG stellt keine Ermächtigungsgrundlage für eine Dauerbeschränkung dar.

45

Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG ist der Gebrauch öffentlicher Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften innerhalb des verkehrsüblichen Umfangs gestattet. Eine dauerhafte Beschränkung der durch die Widmung eröffneten Benutzungsmöglichkeiten setzt eine Teileinziehung voraus. Der hiermit verbundene Aufwand wäre bei nur vorübergehenden Beschränkungen des Gemeingebrauchs verfehlt. Bei dringlichen Maßnahmen ist das straßenrechtliche Instrument der Teileinziehung auch zu langsam und unflexibel. Daher kann nach § 14 Abs. 1 StrG der Gemeingebrauch von der Straßenbaubehörde vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörde beschränkt werden, wenn dies zur Durchführung von Straßenbauarbeiten oder wegen des baulichen Zustands zur Vermeidung außerordentlicher Schäden an der Straße notwendig ist.

46

§ 14 Abs. 1 StrG ist die straßenrechtliche Grundlage für eine Beschränkung des Gemeingebrauchs durch die Straßenbaubehörde (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.8.2002 - 5 S 1608/02 -, Juris). Nach herrschender Meinung darf die Beschränkung des Gemeingebrauchs nach § 14 Abs. 1 StrG aber nur vorübergehender Art sein (vgl. Nagel, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 3. Auflage, § 14 Rdnr. 3 m.w.N.; Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, 2. Auflage, § 14 Rdnr. 14; Kodal/Grote, Straßenrecht, 6. Auflage, Kap. 24 Rdnr. 36; Zeitler/Wiget, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, 4. Auflage, Art. 15 Rdnr. 2, 10; Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Auflage, Erläuterung zu § 15; Marschall/Gruß, Bundesfernstraßengesetz, 6. Auflage, § 7 Rdnr. 20). Bei anderer Einschätzung ließe sich eine Umgehung der Anforderungen an eine dauerhafte Beschränkung des Gemeingebrauchs durch Teileinziehung nicht vermeiden.

47

Nach diesen Grundsätzen stellt § 14 Abs. 1 StrG keine Ermächtigungsgrundlage zu einer dauerhaften Beschränkung der Nutzung einer öffentlichen Straße dar.

48

b. § 45 Abs. 2 StVO ermächtigt die Straßenbaubehörde ebenfalls nicht zu einer dauerhaften Beschränkung der Möglichkeiten zur Benutzung einer öffentlichen Straße. Die Regelung stellt eine Ausnahmevorschrift zu § 45 Abs. 1 bis 1 f StVO, insbesondere zu § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 StVO, dar. Nach ihr können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörden) zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, Verkehrsbeschränkungen anordnen.

49

Eine Ermächtigung zur dauerhaften Beschränkung ergibt sich daraus für die Beklagte als Straßenbaubehörde nicht. § 45 Abs. 2 StVO ermächtigt die Straßenbaubehörde lediglich zu vorläufigen Maßnahmen, bis die Straße wieder verkehrssicher ist (vgl. Henschel, Straßenverkehrsrecht, 39. Auflage, § 45 StVO Rdnr. 39).

50

Eine andere Betrachtung scheidet auch wegen des Verhältnisses zwischen Straßenverkehrsrecht und Straßenrecht aus. Ihr steht der Vorbehalt des Straßenrechts entgegen. Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht sind selbständige Rechtsmaterien mit unterschiedlichen Regelungszwecken. Das Straßenverkehrsrecht soll vor allem die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gewährleisten. Es dient als sachlich begrenztes Ordnungsrecht der Abwehr der typischen Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die dem Straßenverkehr von außen und durch die Verkehrsteilnehmer erwachsen. Aufgabe des Straßen(wege)rechts ist es hingegen, die Rechtsverhältnisse an öffentlichen Straßen und ihre Bereitstellung für den Verkehr zu regeln. Das Straßenrecht befasst sich daher vor allem mit der Entstehung, der Ein- und Umstufung sowie der Benutzung öffentlicher Straßen. Mithin setzt das Straßenverkehrsrecht das Straßenrecht voraus, das den Nutzungsrahmen vorgibt. In dieses sogenannte Nutzungsstatut darf das Straßenverkehrsrecht nicht eingreifen, sondern es füllt den straßenrechtlich festgelegten Nutzungsrahmen in ordnungsrechtlicher Hinsicht aus. Insofern folgt der Verkehr der Straße, nicht die Straße dem Verkehr (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.10.1984 – 2 BvL 10/82 –, BVerfGE 67, 299; BVerwG, Urteil vom 28.11.1969 - VII C 67.68 -, BVerwGE 62, 376; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.3.2005 - 5 S 2421/03 -, Juris).

51

Diese Grundsätze schließen eine straßenverkehrsrechtliche Ermächtigung der Straßenbaubehörde zum Erlass von Dauerbeschränkungen aus. Denn der Straßenbaubehörde ist straßenverkehrsrechtlich nicht gestattet, was das Straßenrecht untersagt. Die straßenverkehrsrechtliche Ermächtigung in § 45 Abs. 2 StVO ermöglicht keine Maßnahmen der Straßenbaubehörde, die von ihrer Wirkung her einer Teileinziehung gleichkommen. Damit ergibt sich eine Befugnis zur dauerhaften Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten einer öffentlichen Straße durch die Straßenbaubehörde auch nicht aus § 45 Abs. 2 StVO.

52

c. Weitere rechtliche Grundlagen für die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung ergeben sich aus dem Gesetz nicht.

53

Die Anfechtungsklage ist damit begründet, weil eine Ermächtigungsgrundlage fehlt. Die beklagte Stadt ist als Straßenbaubehörde nicht zur Anordnung der streitgegenständlichen Dauermaßnahme und zur Aufstellung der hierfür erforderlichen Verkehrsschilder berechtigt.

54

2. Der Klage ist auch bezüglich des auf Entfernung der Verkehrsschilder gerichteten zulässigen Leistungsbegehrens stattzugeben. Die Klage ist auch insofern begründet. Die Beklagte hat die von ihr aufgestellten rechtswidrigen Verkehrsschilder zu entfernen und damit die verfügte Beschränkung nach außen sichtbar aufzuheben. Hierauf hat die Klägerin einen Anspruch, nachdem ihrem Recht auf Teilhabe am Gemeingebrauch nur auf diese Weise Geltung verschafft werden kann.

55

3. Für die Entscheidung ist unerheblich und kann daher dahinstehen, inwiefern der streitgegenständlichen Gemeindeverbindungsstraße durch den von der Klägerin bewirkten Schwerlastverkehr außerordentliche Schäden drohen. Dafür, dass außerordentliche Schäden drohen, spricht allerdings bereits der Vergleich der Zustände der Straßenabschnitte zwischen A. und der Gemeindegrenze B. auf der einen Seite und zwischen B. und N. auf der anderen Seite. Während der erste Abschnitt einen guten Erhaltungszustand aufweist, ist der zweite Abschnitt durch den Schwerverkehr nahezu vollständig zerstört. Dies dürfte nicht, wie der Geschäftsführer der Klägerin aber vorgibt, an der schlechteren Herstellungsqualität der K. Straßen liegen. Ursache dürfte vielmehr der Ausbaustandard der Gemeindeverbindungsstraßen sein, der mit einer Breite von 3 m oder wenig mehr für die Aufnahme des Schwerlastverkehrs völlig unzureichend ist. Um den Schwerverkehr der zwei Biogasanlagen mit einem täglichen Durchsatz von 98 Tonnen aufzunehmen, bedürfte es einer Straße mit einer Breite der befestigten Fläche von 5,5 bis 6 m (vgl. Richtlinie für die Anlage von Straßen - RAS-Q). Eine solche, für die straßenmäßige Erschließung der Biogasanlagen geeignete Straße, ist de facto nicht vorhanden.

56

Nach alldem ist der Klage im vollen Umfang stattzugeben.

57

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, weil sie unterliegt (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO).

58

Die Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren ist für notwendig zu erklären, da die Zuziehung eines Bevollmächtigten vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei für erforderlich gehalten werden durfte (vgl. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).

Gründe

36

Die Klage ist zulässig und begründet. Die angegriffene Maßnahme ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Anordnung der Beklagten vom 19.5.2011 und der Widerspruchsbescheid des Landratsamts R. vom 21.10.2011 unterliegen daher der Aufhebung. Zusätzlich ist die Beklagte zur Entfernung der rechtswidrigen Verkehrszeichen zu verurteilen.

37

1. Die gegen die verkehrsrechtliche Anordnung vom 19.5.2011 und die Aufstellung der Verkehrszeichen gerichtete Anfechtungsklage ist zulässig. Die angefochtene Anordnung von Verkehrszeichen erfolgt nach ganz herrschender Meinung durch Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46/78 -, NJW 1980, 1640; BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 3 C 42/09 -, Juris; BVerwG, Urteil vom 23.9.2010 - 3 C 37/09 -, Juris; Kopp, VwVfG, 6. Auflage, Anm. 67 zu § 35) in der Form der Allgemeinverfügung. Das daher nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Widerspruchsverfahren wurde durchgeführt.

38

Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Es fehlt an einer Ermächtigungsgrundlage. Die beklagte Stadt ist als Straßenbaubehörde nach § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG nicht zur Anordnung der streitgegenständlichen Dauermaßnahme und zur Aufstellung der hierfür erforderlichen Verkehrsschilder berechtigt.

39

Für die Beurteilung der streitgegenständlichen Verkehrsregelung maßgeblich ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. Verkehrsbezogene Ge- und Verbote in Form von Verkehrszeichen - zu denen auch das hier in Rede stehende Zeichen 262 gehört - sind regelmäßig den Dauerverwaltungsakten zuzurechnen (ständige Rechtsprechung, vgl. u.a. BVerwG, Urteil vom 21.8.2003 - BVerwG 3 C 15.03 - Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 19 m.w.N.). Maßgeblich für den Erfolg einer Anfechtungsklage ist daher regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung (ständige Rechtsprechung; vgl. für verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. BVerwG, Urteil vom 27.1.1993 - BVerwG 11 C 35.92 - BVerwGE 92, 32 = Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 24 S. 13 f.).

40

Im danach maßgeblichen Zeitpunkt stellt die Gewichtsbeschränkung keine vorläufige Maßnahme mehr dar, sondern eine auf Dauer angelegte Beschränkung der Möglichkeit die Straße zu benutzen. Zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung besteht die streitgegenständliche Gewichtsbeschränkung bereits etwas mehr als 2 Jahre und die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass bezüglich des streitgegenständlichen Straßenabschnitts weder Baumaßnahmen vorgesehen sind noch eine Teileinziehung eingeleitet wurde.

41

Bei der Straße von A. nach R. (Abschnitt A. bis zur Gemeindegrenze der beklagten Stadt) handelt es sich um eine Gemeindestraße in der Gestalt einer Gemeindeverbindungsstraße nach § 3 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 Nr. 1 StrG. Die Beklagte nimmt bezüglich dieser Gemeindeverbindungsstraße ausschließlich die Aufgaben als Straßenbaubehörde nach § 50 Abs. 3 Nr. 3 StrG wahr. Sie ist nicht Straßenverkehrsbehörde. Die Erfüllung der Aufgaben der Straßenverkehrsbehörde nach § 44 Abs. 1 StVO obliegt dem hierfür zuständigen Landratsamt R.. An dieser Aufgabenverteilung änderte sich durch die missverständlichen Hinweise des Landratsamts R. vom 26.1.2007 nichts. Das Landratsamt hat seine Befugnisse als Straßenverkehrsbehörde hierdurch nicht auf die betroffenen Gemeinden übertragen und diese auch nicht mit dem Erlass der Anordnungen beauftragt. Die Hinweise des Landratsamts vom 26.4.2011 zielten nach der Auskunft des Landratsamts R. vom 10.6.2013 bereits nicht in diese Richtung und wurden von der Beklagten auch nicht als Übertragung von Befugnissen verstanden. Die beklagte Stadt hat die streitgegenständliche Anordnung vielmehr in eigener Zuständigkeit als Straßenbaubehörde erlassen.

42

Demnach kommt es darauf an und ist zu prüfen, ob die Beklagte im Rahmen ihrer Befugnisse als Straßenbaubehörde die Benutzung der Gemeindeverbindungsstraße auf Dauer beschränken darf.

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Eine solche Ermächtigung der Straßenbaubehörde besteht nicht.

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a. § 14 Abs. 1 StrG stellt keine Ermächtigungsgrundlage für eine Dauerbeschränkung dar.

45

Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 StrG ist der Gebrauch öffentlicher Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der Straßenverkehrsvorschriften innerhalb des verkehrsüblichen Umfangs gestattet. Eine dauerhafte Beschränkung der durch die Widmung eröffneten Benutzungsmöglichkeiten setzt eine Teileinziehung voraus. Der hiermit verbundene Aufwand wäre bei nur vorübergehenden Beschränkungen des Gemeingebrauchs verfehlt. Bei dringlichen Maßnahmen ist das straßenrechtliche Instrument der Teileinziehung auch zu langsam und unflexibel. Daher kann nach § 14 Abs. 1 StrG der Gemeingebrauch von der Straßenbaubehörde vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörde beschränkt werden, wenn dies zur Durchführung von Straßenbauarbeiten oder wegen des baulichen Zustands zur Vermeidung außerordentlicher Schäden an der Straße notwendig ist.

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§ 14 Abs. 1 StrG ist die straßenrechtliche Grundlage für eine Beschränkung des Gemeingebrauchs durch die Straßenbaubehörde (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 14.8.2002 - 5 S 1608/02 -, Juris). Nach herrschender Meinung darf die Beschränkung des Gemeingebrauchs nach § 14 Abs. 1 StrG aber nur vorübergehender Art sein (vgl. Nagel, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 3. Auflage, § 14 Rdnr. 3 m.w.N.; Lorenz/Will, Straßengesetz Baden-Württemberg, 2. Auflage, § 14 Rdnr. 14; Kodal/Grote, Straßenrecht, 6. Auflage, Kap. 24 Rdnr. 36; Zeitler/Wiget, Bayerisches Straßen- und Wegegesetz, 4. Auflage, Art. 15 Rdnr. 2, 10; Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Auflage, Erläuterung zu § 15; Marschall/Gruß, Bundesfernstraßengesetz, 6. Auflage, § 7 Rdnr. 20). Bei anderer Einschätzung ließe sich eine Umgehung der Anforderungen an eine dauerhafte Beschränkung des Gemeingebrauchs durch Teileinziehung nicht vermeiden.

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Nach diesen Grundsätzen stellt § 14 Abs. 1 StrG keine Ermächtigungsgrundlage zu einer dauerhaften Beschränkung der Nutzung einer öffentlichen Straße dar.

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b. § 45 Abs. 2 StVO ermächtigt die Straßenbaubehörde ebenfalls nicht zu einer dauerhaften Beschränkung der Möglichkeiten zur Benutzung einer öffentlichen Straße. Die Regelung stellt eine Ausnahmevorschrift zu § 45 Abs. 1 bis 1 f StVO, insbesondere zu § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 StVO, dar. Nach ihr können die nach Landesrecht für den Straßenbau bestimmten Behörden (Straßenbaubehörden) zur Durchführung von Straßenbauarbeiten und zur Verhütung von außerordentlichen Schäden an der Straße, die durch deren baulichen Zustand bedingt sind, Verkehrsbeschränkungen anordnen.

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Eine Ermächtigung zur dauerhaften Beschränkung ergibt sich daraus für die Beklagte als Straßenbaubehörde nicht. § 45 Abs. 2 StVO ermächtigt die Straßenbaubehörde lediglich zu vorläufigen Maßnahmen, bis die Straße wieder verkehrssicher ist (vgl. Henschel, Straßenverkehrsrecht, 39. Auflage, § 45 StVO Rdnr. 39).

50

Eine andere Betrachtung scheidet auch wegen des Verhältnisses zwischen Straßenverkehrsrecht und Straßenrecht aus. Ihr steht der Vorbehalt des Straßenrechts entgegen. Straßenrecht und Straßenverkehrsrecht sind selbständige Rechtsmaterien mit unterschiedlichen Regelungszwecken. Das Straßenverkehrsrecht soll vor allem die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gewährleisten. Es dient als sachlich begrenztes Ordnungsrecht der Abwehr der typischen Gefahren, die vom Straßenverkehr ausgehen und die dem Straßenverkehr von außen und durch die Verkehrsteilnehmer erwachsen. Aufgabe des Straßen(wege)rechts ist es hingegen, die Rechtsverhältnisse an öffentlichen Straßen und ihre Bereitstellung für den Verkehr zu regeln. Das Straßenrecht befasst sich daher vor allem mit der Entstehung, der Ein- und Umstufung sowie der Benutzung öffentlicher Straßen. Mithin setzt das Straßenverkehrsrecht das Straßenrecht voraus, das den Nutzungsrahmen vorgibt. In dieses sogenannte Nutzungsstatut darf das Straßenverkehrsrecht nicht eingreifen, sondern es füllt den straßenrechtlich festgelegten Nutzungsrahmen in ordnungsrechtlicher Hinsicht aus. Insofern folgt der Verkehr der Straße, nicht die Straße dem Verkehr (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9.10.1984 – 2 BvL 10/82 –, BVerfGE 67, 299; BVerwG, Urteil vom 28.11.1969 - VII C 67.68 -, BVerwGE 62, 376; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 11.3.2005 - 5 S 2421/03 -, Juris).

51

Diese Grundsätze schließen eine straßenverkehrsrechtliche Ermächtigung der Straßenbaubehörde zum Erlass von Dauerbeschränkungen aus. Denn der Straßenbaubehörde ist straßenverkehrsrechtlich nicht gestattet, was das Straßenrecht untersagt. Die straßenverkehrsrechtliche Ermächtigung in § 45 Abs. 2 StVO ermöglicht keine Maßnahmen der Straßenbaubehörde, die von ihrer Wirkung her einer Teileinziehung gleichkommen. Damit ergibt sich eine Befugnis zur dauerhaften Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten einer öffentlichen Straße durch die Straßenbaubehörde auch nicht aus § 45 Abs. 2 StVO.

52

c. Weitere rechtliche Grundlagen für die streitgegenständliche verkehrsrechtliche Anordnung ergeben sich aus dem Gesetz nicht.

53

Die Anfechtungsklage ist damit begründet, weil eine Ermächtigungsgrundlage fehlt. Die beklagte Stadt ist als Straßenbaubehörde nicht zur Anordnung der streitgegenständlichen Dauermaßnahme und zur Aufstellung der hierfür erforderlichen Verkehrsschilder berechtigt.

54

2. Der Klage ist auch bezüglich des auf Entfernung der Verkehrsschilder gerichteten zulässigen Leistungsbegehrens stattzugeben. Die Klage ist auch insofern begründet. Die Beklagte hat die von ihr aufgestellten rechtswidrigen Verkehrsschilder zu entfernen und damit die verfügte Beschränkung nach außen sichtbar aufzuheben. Hierauf hat die Klägerin einen Anspruch, nachdem ihrem Recht auf Teilhabe am Gemeingebrauch nur auf diese Weise Geltung verschafft werden kann.

55

3. Für die Entscheidung ist unerheblich und kann daher dahinstehen, inwiefern der streitgegenständlichen Gemeindeverbindungsstraße durch den von der Klägerin bewirkten Schwerlastverkehr außerordentliche Schäden drohen. Dafür, dass außerordentliche Schäden drohen, spricht allerdings bereits der Vergleich der Zustände der Straßenabschnitte zwischen A. und der Gemeindegrenze B. auf der einen Seite und zwischen B. und N. auf der anderen Seite. Während der erste Abschnitt einen guten Erhaltungszustand aufweist, ist der zweite Abschnitt durch den Schwerverkehr nahezu vollständig zerstört. Dies dürfte nicht, wie der Geschäftsführer der Klägerin aber vorgibt, an der schlechteren Herstellungsqualität der K. Straßen liegen. Ursache dürfte vielmehr der Ausbaustandard der Gemeindeverbindungsstraßen sein, der mit einer Breite von 3 m oder wenig mehr für die Aufnahme des Schwerlastverkehrs völlig unzureichend ist. Um den Schwerverkehr der zwei Biogasanlagen mit einem täglichen Durchsatz von 98 Tonnen aufzunehmen, bedürfte es einer Straße mit einer Breite der befestigten Fläche von 5,5 bis 6 m (vgl. Richtlinie für die Anlage von Straßen - RAS-Q). Eine solche, für die straßenmäßige Erschließung der Biogasanlagen geeignete Straße, ist de facto nicht vorhanden.

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Nach alldem ist der Klage im vollen Umfang stattzugeben.

57

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, weil sie unterliegt (vgl. § 154 Abs. 1 VwGO).

58

Die Zuziehung des Bevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren ist für notwendig zu erklären, da die Zuziehung eines Bevollmächtigten vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei für erforderlich gehalten werden durfte (vgl. § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).