Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-11-12, Aktenzeichen 9 B 329/13
ECLI:DE:VGMAGDE:2013:1112.9B329.13.0A

Gründe

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Die Voraussetzungen für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung liegen vor.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis erlassen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung). Diese Voraussetzungen liegen bei der hier gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage vor. Die Antragstellerin hat sowohl einen Anordnungsanspruch als auch einen -grund glaubhaft gemacht.

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1.) In diesem Sinne steht der Antragstellerin ein Anordnungsgrund zur Seite. Denn es ist gerichtsbekannt, dass der Gesetzgeber erneut beabsichtigt, die Antragstellerin wie auch die Gemeinde Bad S. und die Stadt G. zur Stadt D. zuzuordnen. Die diesbezügliche Lesung soll in der Sitzung des Landtages am 14./15.11.2013 erfolgen.

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Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Beschlüsse vom 04.11.2010, 4 M 216/10 und 4 M 216/10; juris) hat in einem vergleichbaren Fall die besondere Eilbedürftigkeit für den Erlass einer einstweiligen Anordnung anerkannt und unter Bestätigung der erstinstanzlichen Ausführungen (Beschl. v. 28.09.2010, 9 B 261/10; Beschl. v. 29.09.2010, 9 B 264/10; beide n. v.) ausgeführt (Beschluss v. 04.11.2010, 4 M 217/10; juris):

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„In diesem Sinne ist eine vorläufige Regelung nötig, wenn besondere Gründe gegeben sind, die es als unzumutbar erscheinen lassen, den Antragsteller zur Durchsetzung seines Anspruchs auf das Hauptsacheverfahren zu verweisen (NdsOVG, Beschl. v. 07.06.1985 – 2 B 36/85 -, NJW 1985, 2347). Der zeitliche Nachteil, der für jedermann mit einem durch mehrere Rechtszüge geführten Hauptsacheverfahren verbunden ist, genügt dabei nicht. Es müssen sich vielmehr darüber hinausgehende Belastungen feststellen lassen, die die Dringlichkeit der Regelung begründen (vgl. Finkelnburg/ Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 5. Aufl., RdNr. 127 ff. m. w. N).

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Hiernach besteht für die von der Antragstellerin begehrte einstweilige Anordnung eine besondere Dringlichkeit. Der Gesetzgeber beabsichtigt, in seiner Sitzung am […] eine - von der getroffenen Gebietsvereinbarung abweichende - gesetzliche Zuordnung der Antragstellerin in die Stadt […] vorzunehmen. Vor diesem zeitlichen Hintergrund drohen ihr bei Verweis auf das Hauptsacheverfahren angesichts der sich aus Art. 90 Verf LSA ergebenden Möglichkeit, auf freiwilliger Grundlage Gebietsänderungen zu vereinbaren, unzumutbare Nachteile.

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Dem Anordnungsbegehren steht auch nicht entgegen, dass gegen eine gesetzliche Zuordnung eine Verfassungsbeschwerde erhoben werden könnte. Ein solcher Verweis ist nicht zumutbar, weil die Antragstellerin damit eine ihr mit überwiegender Wahrscheinlichkeit zukommende (vorläufige) Rechtsposition - Verpflichtung des Antragsgegners, die mit der Stadt […] getroffene Gebietsvereinbarung zu genehmigen - aufgeben müsste.“

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2.) Ebenso ist der Anordnungsanspruch für den Erlass der einstweiligen Anordnung gegeben.

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Der hier begehrten Genehmigung der Gebietsänderungsvereinbarung steht nicht § 2 Abs. 5 des Gemeindeneugliederungs-Grundsätzegesetz (GemNeuglGrG) vom 14.02.2008 (GVBl. S. 40) entgegen, wonach eine Gebietsänderung im Rahmen der freiwilligen Phase am 30.06.2009 endete. Denn die Gebietsänderung ist weiterhin nach den Regelungen (§§ 16 ff) in der Gemeindeordnung Sachsen-Anhalt (GO LSA) rechtlich zulässig. Die vom Ministerium des Inneren des Landes Sachsen-Anhalt insoweit vertretene Rechtsauffassung, dass nur – noch – der Gesetzgeber befugt sei, entsprechende Gebietsänderungen vorzunehmen, nicht zu. Denn auch diesbezüglich führt das Oberverwaltungsgericht in dem Beschluss (a. a. O.) aus:

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„Jedenfalls verstößt die zwischen der Antragstellerin und der Stadt […] vereinbarte Gebietsänderung entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht gegen die gesetzlichen Zielen der Gemeindegebietsreform, so dass der Vereinbarung auch Gründe des öffentlichen Wohls i.S.v. § 16 Abs. 1 GO LSA nicht entgegenstehen.

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Wie der Senat bereits in seinem Beschluss vom 4. Februar 2010 - 4 M 5/10 - festgestellt hat, können Gebietsänderungen auch nach dem 30. Juni 2009 durch eine freiwillige Vereinbarung der beteiligten Gemeinden gemäß den §§ 16 Abs. 1, 17 Abs. 1 Satz 1 GO LSA mit Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde erfolgen. Insbesondere enthält das GemNeuglGrG keine ausdrückliche, die Anwendbarkeit der §§ 16, 17 GO LSA ausschließende Regelung, d. h. die entsprechenden Regelungen der Gemeindeordnung und des GemNeuglGrG stehen selbständig nebeneinander. Eine Regelungsabsicht des Gesetzgebers, nur bis zum 30. Juni 2009 freiwillige Neustrukturierungen vereinbaren zu können, lässt sich zudem weder aus § 2 Abs. 9 noch aus § 2 Abs. 4 Satz 2 GemNeuglGrG entnehmen. Auch aus der hierzu ergangenen Gesetzesbegründung (LT-Drs. 5/902, S. 48) folgt, dass nach Ablauf der freiwilligen Phase Gemeindestrukturen durch Gesetz geschaffen werden, soweit es „erforderlich“ ist. Ein entsprechendes Gesetz ist jedoch in Fällen einer nach Ablauf des 30. Juni 2009 - nach §§ 16, 17 GO LSA - geschlossenen Vereinbarung gerade nicht „erforderlich“.

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Eine Auslegung, die - auf der Grundlage der §§ 16, 17 GO LSA - auch nach dem 30. Juni 2009 Raum für freiwillige Gebietsvereinbarungen lässt, entspricht zudem Sinn und Zweck des Gesetzes. Ein freiwilliger Zusammenschluss ist nach der Gesetzesbegründung vorrangig angestrebt worden. Dieser Intention aber liefe es zuwider, zeitlich nach dem 30. Juni 2009 und vor Erlass eines Neugliederungsgesetzes erfolgende freiwillige Zusammenschlüsse als nicht genehmigungsfähig anzusehen. Auch nach dem - vom Gesetzgeber zur Grundlage seiner Entscheidung gemachten - Leitbild der Landesregierung zur Gemeindegebietsreform in Sachsen-Anhalt (http:/www.sachsen-anhalt.de/LPSA/fileadmin/Elementbibliothek) ist den freiwilligen Lösungen der Vorrang vor den gesetzgeberischen Maßnahmen eingeräumt (IV. 4.3). Dementsprechend reduziert sich der Regelungsgehalt des GemNeuglGrG auf die Möglichkeit, Gemeinden durch Gesetz zu Einheitsgemeinden zusammenzuschließen und dadurch in den Schutzbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts einzugreifen. Vor Erlass eines entsprechenden Gesetzes sind mithin freiwillige Zusammenschlüsse nicht ausgeschlossen.

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Bestätigt sieht sich der Senat in seiner Auffassung schließlich durch ein Schreiben des Ministeriums des Innern vom 15. Februar 2010 an die Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin (Az: 35.4), in dem es wörtlich heißt:

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„Was die Berücksichtigungsfähigkeit von freiwilligen Gebietsänderungsvereinbarungen im Laufe der gesetzlichen Phase der Gebietsreform betrifft, bleibt mir zunächst allgemein darauf hinzuweisen, dass nach dem gesetzgeberischen Leitbild der Gemeindegebietsreform vorrangig freiwillige Zusammenschlüsse zu leitbildgerechten Gemeindestrukturen angestrebt sind und dem gesetzlichen Neugliederungssystem entsprechende Gemeindestrukturen nur insoweit durch Gesetz geschaffen werden, als dies nach Ablauf der freiwilligen Phase erforderlich ist. Freiwilligen Neugliederungen hat der Gesetzgeber mithin bei der Gemeindegebietsreform einen vorrangigen Stellenwert eingeräumt. Im Rahmen des laufenden Gesetzgebungsverfahrens liegt es nunmehr beim Gesetzgeber, vorliegenden freiwillig vereinbarten und unterzeichneten Gebietsänderungsverträgen, die mit dem gesetzlichen Neugliederungssystem in Einklang stehen und genehmigungsfähig sind, ein berücksichtigungsfähiges Gewicht beizumessen und mit einer Änderung des in den Landtag eingebrachten Gesetzentwurfs von der gesetzlichen Neugliederung Abstand zu nehmen.“

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Dass der Landesgesetzgeber mit dem GemNeuglGrG, wie der Antragsgegner offenbar meint, eine im Hinblick auf freiwillige Lösungen ausdrücklich zeitlich beschränkte Regelung getroffen hat, lässt sich den maßgeblichen gesetzlichen Grundlagen nach alledem nicht entnehmen.“

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Demnach spricht vorliegend eine weit überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass der nach § 17 Abs. 1 Satz 1 GO LSA erforderlichen Genehmigung des Gebietsänderungsvertrages zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen Gründe des öffentlichen Wohls i. S. v. § 16 Abs. 1 Satz 1 GO LSA nicht entgegen gehalten werden können. Zu den Gründen des „öffentlichen Wohls“ hat das Oberveraltungsgericht in dem Beschluss (a. a. O.) ausgeführt:

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„§ 17 Abs. 1 Satz 1 GO LSA bestimmt, dass sich Gemeinden mit Genehmigung der Kommunalaufsichtsbehörde durch Gebietsänderungsvertrag freiwillig zusammenschließen können. Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens nach § 17 Abs. 1 Satz 1 GO LSA hat die Kommunalaufsicht auch zu prüfen, ob der in dem Gebietsänderungsvertrag vereinbarte Zusammenschluss aus Gründen des öffentlichen Wohls i. S. d. § 16 Abs. 1 GO LSA erfolgt. Der Begriff des „öffentlichen Wohls“ i. S .v. § 16 Abs. 1 GO LSA geht zurück auf den in Art. 90 Satz 1 Verf LSA festgeschriebenen Begriff des „Gemeinwohls“, den das Landesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 21. April 2009 - LVG 118/09 - wie folgt definiert (vgl. auch OVG LSA, Beschl. v. 21.12.2004 - 2 M 731/04 -):

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„Das Tatbestandsmerkmal des Gemeinwohls unterliegt als sog. „unbestimmter Rechtsbegriff“ uneingeschränkter verfassungsgerichtlicher Überprüfung... „Gemeinwohl“ lässt sich nicht allgemein gültig definieren, sondern nur im Einzelfall konkretisieren...

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Zu den einen Eingriff zulassenden Gemeinwohlgründen gehört vor allem, dass die Kommunen ihrer Funktion gerecht werden können, die ihnen Art. 2 Abs. 3 und Art. 87 LVerf innerhalb des Staatsaufbaus zuweisen. Dabei ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass sich der Schwerpunkt öffentlicher Aufgaben gerade auch auf der kommunalen Ebene (vgl. deshalb Art. 87 Abs. 1, 2 LVerf) von der Eingriffs- auf die Leistungsverwaltung verlagert hat, so dass dem "Sozialstaatsprinzip" und den Verfassungsbestimmungen, die es konkretisieren, rechtlich besondere Bedeutung zukommt (so für das Sozialstaatsprinzip bereits: StGH BW, Urt. v. 14.02.1975 – Gesch.Reg.Nr.11/74 – ESVGH 25, 1 [7]]). Das Sozialstaatsprinzip des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 1 GG) beansprucht Geltung auch in den Ländern (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG). Nach Art. 2 Abs. 1 LVerf ist das Sozialstaatsprinzip auch Bestandteil der Landesverfassung. Eigenständig und gleichwertig hinzu treten die Verpflichtungen aus den Einrichtungsgarantien (zu deren Bedeutung vgl. Art. 3 Abs. 2 LVerf) und aus den Staatszielen (vgl. hierzu Art. 3 Abs. 3 LVerf). Sie richten sich - über den Wortlaut der Art. 3 Abs. 2, 3 LVerf hinaus - nicht nur an das Land, sondern gerade auch an die Kommunen. Es ist vor diesem Hintergrund ein Gemeinwohlbelang, wenn verlangt wird, dass auch die Kommunen in der Lage sind, diese Aufgaben möglichst sachgerecht und effektiv zu erfüllen. Enthält Art. 87 Abs. 1 bis 4 LVerf eine eher formale Abgrenzung zum staatlichen Bereich, so füllen die Gebote aus dem Sozialstaatsprinzip, aus den Staatszielen und aus den Einrichtungsgarantien den kommunalen Bereich mit Inhalt (so bereits LVerfG, Urt. v. 31.05.1994, - LVG 1/94 - a. a. O., 303 f.). Dass das Bemühen um die Stärkung der Leistungsfähigkeit der Gemeinden im Interesse einer bestmöglichen Daseinsvorsorge für die Einwohner sowie die Stärkung der Verwaltungskraft der Gemeinden im Interesse einer wirksamen Bewältigung ihrer Verwaltungsaufgaben und der sparsamen und wirtschaftlichen Verwendung der der Gemeinde zufließenden finanziellen Mittel ein einen Eingriff in die Selbstverwaltungsgarantie rechtfertigender Gemeinwohlgrund ist, hat auch das Bundesverfassungsgericht anerkannt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 23.11.1988 – 2 BvR 1619,1628/83 – BVerfGE 79, 127 [148]]). In einem weiteren Beschluss hat es ausgeführt, dass das Gebot einer optimalen Verwaltungsorganisation einen Gemeinwohlgrund darstellen kann (BVerfG, Beschl. . 12.01.1989 – 2 BvL 23/81 – BverfGE 63, 1 [34]).

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Darüber hinaus hat der Landesgesetzgeber als Ziel der Reform als Ausfluss des Demokratiegebots auch festgelegt, dass die bürgerschaftliche Beteiligung an der kommunalen Selbstverwaltung gewahrt werden soll. Auch hierbei handelt es sich um einen Gemeinwohlgrund.

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Die Bindung an das Gemeinwohl legt andererseits die Grenzen fest, über die hinaus der Eingriff nicht gehen darf, wenn er noch verfassungsgemäß sein soll. Das folgt zwingend daraus, dass der staatliche Eingriff in die Gebietshoheit gerade nur dann gerechtfertigt ist, wenn und soweit er sich durch überörtliche Gründe rechtfertigen lässt (so LVerfG, Urt. v. 31.05.1994, - LVG 1/94 - a.a.O., 305).“

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Ausgehend von diesen verfassungsrechtlichen Grundsätzen muss die Kommunalaufsicht im Genehmigungsverfahren nach § 17 Abs. 1 GO LSA unter Beachtung der Gebiets-, Organisations- und Planungshoheit der Gemeinden als Ausfluss des gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts prüfen, ob Gründe des öffentlichen Wohls für die beabsichtigte Gebietsänderung sprechen. Für die Prüfung, ob Gründe des Gemeinwohls für den Gebietszusammenschluss streiten, reicht allerdings, wie sich auch aus dem Wortlaut des § 17 Abs. 1 Satz 5 GO LSA („in der Regel“) und dem verfassungsrechtlichen Kontext ergibt, nicht schon der Umstand aus, dass Gründe des öffentlichen Wohls für den angestrebten Gebietszusammenschluss streiten, sondern die Kommunalaufsicht hat auch noch zu prüfen, ob dem angestrebten Zusammenschluss andere Gründe des öffentlichen Wohls entgegenstehen (OVG LSA, Beschl. v. 21.12.2004, a. a. O.).

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Danach streiten vorliegend schon deswegen Gründe des öffentlichen Wohls für den in Rede stehenden Gebietszusammenschluss, weil die in § 17 Abs. 1 Satz 5 GO LSA festgelegte Einwohnerzahl unstreitig erfüllt ist. Ist hiernach aber die Genehmigung im Regelfall zu erteilen, sind an die Gründe, die (ausnahmsweise) eine versagende Genehmigungsentscheidung rechtfertigen, höhere Anforderungen im Sinne einer besonderen Gewichtigkeit zu stellen. Hinzu kommt, dass der vorliegend in Rede stehenden freiwilligen Gebietsänderung nach dem gesetzlichen Regelungszusammenhang ein vorrangiger Stellenwert zukommt. Insgesamt bedarf es damit für eine Versagung der streitigen Genehmigung einer herausgehobenen Begründung.“

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Vor diesem Prüfungshintergrund sieht auch der Antragsgegner keine formellen wie materiellen rechtlichen Hindernisse zur Genehmigung der Gebietsänderungsvereinbarung und verweist ergänzend auf die wirtschaftlichen und siedlungsstrukturellen Verbundenheiten der Beteiligten. Der Antragsgegner sieht sich einzig und allein wegen des vom Ministerium des Inneren des Landes Sachsen-Anhalt ausgesprochenen Zustimmungsvorbehaltes an der Genehmigung gehindert. Auch das Gericht vermag in Ansehung der vom Antragsgegner vorgelegten Unterlagen (Prüfvermerk vom 10.10.2013 sowie Entwurf der Genehmigung) Gründe, die einer Genehmigung entgegen stehen könnten, nicht zu erkennen.

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Auch die zunächst von der Beigeladenen angedachte und zur Genehmigung gestellte Gebietsänderungsvereinbarung mit der Stadt G. und der Gemeinde Bad S. steht der hier begehrten Genehmigung der Gebietsänderungsvereinbarung mit der Antragstellerin nicht entgegen. Denn wie das erkennende Gericht mit Urteil vom 17.10.2013 (9 A 64/13) entschieden hat, war der dortigen Klage wegen der rechtlich zulässigen Neuorientierung der Beigeladenen das Rechtsschutzbedürfnis versagt.

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3.) Die Kostenentscheidung beruht auf (§ 154 Abs. 1 VwGO). Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren nicht für erstattungsfähig zu erklären (§§ 162 Abs. 3, 154 Abs. 3 VwGO).

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Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 GKG in Verbindung mit Ziffer 22.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Da mit dem Erlass der einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorweggenommen werden sollte, besteht keine Veranlassung für eine Halbierung des für die Hauptsache maßgeblichen Streitwertes (Ziffer 1.5).