Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2022-08-05, Aktenzeichen 10 LA 124/21

Tenor

Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück – Einzelrichter der 5. Kammer – vom 20. Juli 2021 wird abgelehnt.

Die Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes für das Zulassungsverfahren wird auf 161,22 EUR festgesetzt.

Gründe

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Der Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, mit dem dieses den Bescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2013, soweit diese darin Erschwernisausgleich für die Bewirtschaftung von Grünland in geschützten Teilen von Natur und Landschaft für das Jahr 2011 in Höhe von 161,11 EUR zurückgefordert hatte, aufgehoben hat, hat keinen Erfolg. Denn die von ihr geltend gemachten Zulassungsgründe ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), besonderer tatsächlicher und/oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) und einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) liegen nicht vor bzw. sind nicht hinreichend dargelegt worden.

2

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seines nach Rücknahme der Klage im Übrigen stattgebenden Urteils ausgeführt, dass die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 VwGO für die (teilweise) Rücknahme des Bewilligungsbescheides für das Jahr 2011 vom 15. Februar 2012 nicht erfüllt seien, da dieser rechtmäßig sei. Die Voraussetzungen des § 1 Abs. 2 der Verordnung über den Erschwernisausgleich und den Vertragsnaturschutz in geschützten Teilen von Natur und Landschaft (Erschwernisausgleichsverordnung - EA-VO) vom 29. Oktober 2010 seien ausweislich des Schreibens des Landkreises Leer vom 8. September 2000 hinsichtlich der in Rede stehenden Flächen der Klägerin erfüllt. Die Höhe des zu gewährenden Erschwernisausgleichs berechne sich gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 EA-VO anhand der in der Anlage zur Erschwernisausgleichsverordnung aufgeführten Punktwerttabelle. Unter Beachtung dieser Vorgaben sei die Höhe des Erschwernisausgleichs für das Jahr 2011 unter Berücksichtigung der Erschwernisse „keine Düngung“, bei der es sich um die „erste (oberste) Erschwernis“ handele, und der weiteren Erschwernis „keine Mahd vom 01. Januar bis 30. Juni“, die ebenfalls bei der Klägerin vorliege, im Bewilligungsbescheid vom 15. Februar 2011 berechnet worden. Soweit die Beklagte nunmehr meine, hierin liege eine unzulässige Doppelförderung und ihre nunmehr vorgenommene Berechnung der Höhe des Erschwernisausgleichs sei durch das zuständige Ministerium vorgegeben, finde diese Vorgehensweise keinen Niederschlag in der zugrundeliegenden Verordnung. Es bleibe dem Verordnungsgeber unbenommen, die insoweit eindeutigen Anwendungshinweise der Erschwernisausgleichsverordnung anzupassen, was bisher jedoch unterblieben sei. Die Aufhebung des Bewilligungsbescheides könne auch nicht auf § 49 Abs. 2 VwGO gestützt werden, da die gesetzlichen Voraussetzungen für den Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden Verwaltungsaktes nicht vorlägen.

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Die von der Beklagten gegen dieses Urteil erhobenen Einwände sind nicht geeignet, ernstliche Zweifel an dessen Richtigkeit zu begründen.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats dann zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also auf Grund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten (Senatsbeschlüsse vom 28.6.2022 – 10 LA 234/20 –, juris Rn. 2, und vom 23.1.2018 – 10 LA 21/18 -, juris Rn. 7; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 11.7.2013 – 8 LA 148/12 –, juris Rn. 9). Das ist grundsätzlich dann der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschlüsse vom 8.7.2021 – 1 BvR 2237/14 –, juris Rn. 230, und vom 6.6.2018 – 2 BvR 350/18 –, juris Rn. 16; Senatsbeschluss vom 28.6.2022 – 10 LA 234/20 –, juris Rn. 2; vgl. auch Gaier, NVwZ 2011, 385, 388 ff.). Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen. Es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt (Senatsbeschluss vom 28.6.2022 – 10 LA 234/20 –, juris Rn. 2; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 4.7.2018 – 13 LA 247/17 –, juris Rn. 4 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 – 7 AV 4.03 -, juris Leitsatz und Rn. 9; vgl. dazu auch BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 9.6.2016 – 1 BvR 2453/12 –, juris Rn. 17). Zur Darlegung der ernstlichen Zweifel bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffs auseinandersetzen (Senatsbeschluss vom 28.6.2022 – 10 LA 234/20 –, juris Rn. 2; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 28.6.2022 – 14 LA 1/22 –, juris Rn. 7, und vom 30.3.2022 – 13 LA 56/22 –, Rn. 3). Hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, kann ein Berufungszulassungsantrag nur dann Erfolg haben, wenn für jedes der die Entscheidung des erstinstanzlichen Gerichts selbständig tragenden Begründungselemente ein Zulassungsgrund dargelegt worden ist und vorliegt (Senatsbeschluss vom 28.6.2022 – 10 LA 234/20 –, juris Rn. 2; vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 23.4.2012 - 8 LA 45/11 -, juris Rn. 3).

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Diese Voraussetzungen sind vorliegend nicht erfüllt.

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Die Beklagte rügt in der Begründung ihres Zulassungsantrags, dass gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 EA-VO vom 29.11.2010 die Höhe des Erschwernisausgleichs nach der Punktwerttabelle berechnet würde, die Anlage der EA-VO sei. Sofern die Auflage g „max. zwei Weidetiere/ha vom 01. Januar bis 30. Juni“ bestehe, würden nach dieser Punktwerttabelle für die ebenfalls erfüllte Auflage i „keine Mahd vom 1. Januar bis 15. Juni“ keine weiteren Punkte gewährt. Für Auflagen zur Mahd und Beweidung würden dementsprechend seit 2010 die Punkte nicht mehr doppelt vergeben. Gefördert werde entweder die Auflage zur Beweidung oder die zur Mahd, wobei der niedrigere Punktwert vergeben werde, wenn die Art der Bewirtschaftung nicht ausdrücklich vorgegeben sei. Da hier der Bewirtschafter zwischen Mahd und Beweidung selbst habe wählen dürfen, sei der niedrigere Punktwert (4 Punkte) für die Beweidung gewährt worden. Die bis 2009 zusätzlich gewährten 5 Punkte für die Mahd-Auflage seien auf Grund der ab 2010 geltenden Rechtslage nicht mehr bewilligt worden. Aus fachlicher Sicht wäre die Durchführung eines ersten Schnittes kurz vor einer erlaubten Beweidung ab dem 1. Mai wegen der dadurch fehlenden Futtergrundlage auf der Fläche nicht sinnvoll. Daher sei es auf Grund der vorliegenden Rechtsgrundlagen nur folgerichtig und auch gängige Verwaltungspraxis, für die zweite der genannten Auflagen keine weiteren Punkte zu vergeben. Darüber hinaus sei bei einer Vor-Ort-Kontrolle festgestellt worden, dass es sich bei der streitgegenständlichen Fläche des Schlags 84 im Umfang von 0,16 ha um eine - nicht förderfähige - Waldfläche handele. Liege die für die Zahlung im Rahmen einer flächenbezogenen Maßnahme angemeldete Fläche über 20% der ermittelten Fläche, so werde für die betreffende flächenbezogene Maßnahme keine Beihilfe gewährt. Dementsprechend liege ein rechtswidriger Verwaltungsakt vor und die Klägerin sei zur Erstattung des Rückforderungsbetrags in Höhe von 161,22 EUR verpflichtet. Dieses Ergebnis werde durch das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück vom 5. Juni 2013 (- 4 A 70/13 -, nachfolgend Senatsbeschluss vom 14.8.2014 - 10 LA 58/14 -) bestätigt.

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Dem ist nicht zu folgen.

8

Das Verwaltungsgericht hat sich zurecht auf die Hinweise zur Anwendung der Punktwerttabelle in der Anlage zur EA-VO bezogen. Nach Nr. 3 Satz 1 dieser Hinweise wird von den markierten grau unterlegten Erschwernissen f bis o der vorgesehene Punktwert der Spalte A für die erste (oberste) markierte Erschwernis in die Spalte X eingetragen. Dies ist hier die Erschwernis f „keine Düngung“. Nach Nr. 3 Satz 2 der Hinweise ist die dieser ersten Erschwernis entsprechende Erschwernis der Spalten F bis N für die Bewertung aller weiteren Erschwernisse maßgebend. Also ist hier die Spalte F „keine Düngung“ für die Bewertung der weiteren Erschwernisse im Falle des Klägers maßgebend. Demnach sind in der Kombination der hier unstreitig ebenfalls erfüllten Erschwernisse „g - Max. zwei Weidetiere/ha vom 1. Januar bis 30. Juni“ und „i - Keine Mahd vom 1. Januar bis 30. Juni“ (s. Schriftsatz der Beklagten vom 29.4.2020, Bl. 40 f. der Gerichtsakte) mit der ersten Erschwernis „f - Keine Düngung“ in der Spalte F „keine Düngung“ sowohl vier als auch fünf Punkte zu berücksichtigen. Die in den weiteren Spalten (G-N) aufgeführten abweichenden Punktwerte kommen vorliegend nicht zur Anwendung, da nach den eindeutigen Anwendungshinweisen die der Spalte der ersten Erschwernis entsprechende Erschwernis für die Bewertung aller weiteren Erschwernisse maßgebend ist.

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Soweit die Beklagte geltend macht, dass aus fachlicher Sicht die Durchführung eines ersten Schnittes kurz vor einer erlaubten Beweidung durch Tiere wegen der dadurch fehlenden Futtergrundlage ohnehin nicht sinnvoll wäre und daher beim Zusammentreffen der Erschwernisse Beweidung und Mahd das Entfallen eines zusätzlichen Punktwertes für die Erschwernis Mahd folgerichtig sei, ist dies zwar nachvollziehbar, hat jedoch in der Punktwerttabelle jedenfalls für den Fall, dass die erste Erschwernis das Verbot der Düngung ist, keinen Niederschlag gefunden.

10

Die Beklagte hat sich zwar in der Begründung des Zulassungsantrags auf ihre abweichende Verwaltungspraxis berufen. Doch ist die Beklagte im Unterschied zu bloßen Richtlinien und Verwaltungsvorschriften, die lediglich das Ermessen der Behörde lenken, an die § 42 Abs. 4 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Bundesnaturschutzgesetz ausführende Rechtsverordnung der Niedersächsischen Landesregierung gebunden. Dass eine - der hier vertretenen Auffassung der Beklagten entsprechende - Änderung der Anwendungshinweise vom Verordnungsgeber beabsichtigt ist, ist nicht ersichtlich. Auch die Anlage zur Verordnung über den Erschwernisausgleich für Dauergrünland in geschützten Teilen von Natur und Landschaft vom 27. November 2019 (Nds. GVBl. Nr. 20/2019, S. 256 ff.) enthält gleichlautende Hinweise zur Bemessung des Erschwernisausgleichs anhand der Punktwerttabelle wie die hier maßgebliche Verordnung über den Erschwernisausgleich in geschützten Teilen von Natur und Landschaft vom 29. November 2010, wonach die der ersten Erschwernis entsprechende Erschwernis der Spalte F bis P für die Bewertung aller weiteren markierten Erschwernisse maßgebend ist. In Spalte „F“ finden sich wiederum sowohl Punktwerte für die Erschwernis „g - Max. zwei Weidetiere/ha vom 1. Januar bis 30. Juni“ als auch für „i - Keine Mahd vom 1. Januar bis 30. Juni“.

11

Soweit sich die Beklagte in der Begründung ihres Zulassungsantrags darüber hinaus darauf beruft, dass bei einer Vor-Ort-Kontrolle eine Flächenabweichung von 0,16 ha bzgl. des streitgegenständlichen Schlags festzustellen gewesen sei, und für die betreffende flächenbezogene Maßnahme keine Beihilfe gewährt werde, wenn die angemeldete Fläche über 20% der ermittelten Fläche liege, genügt ihr Vortrag nicht den oben dargestellten Darlegungsanforderungen. So fehlt es bereits nach ihrem Vortag bezüglich des in Rede stehenden Schlags 84 an einer Überschreitung der angemeldeten Fläche (1,31 ha) von der ermittelten Fläche (1,15 ha) von mehr als 20%. Zum anderen beziehen sich die von ihr als Beleg für ihre Auffassung angeführten Entscheidungen des Senats (Beschluss vom 14.8.2014 - 10 LA 58/14 -) sowie des Verwaltungsgerichts (Urteil vom 5.6.2013 - 4 A 70/13 -) auf die Schläge 116 und 120 und nicht auf den hier maßgeblichen Schlag 84. Darüber hinaus steht der diesbezügliche Vortrag im Widerspruch zu ihren Ausführungen im Schriftsatz vom 16. April 2021 (Bl. 53 der Gerichtsakte), wonach für Schlag 84 eine Beihilfe zu gewähren sei, da die festgestellte Abweichung (lediglich) bei 13,91% liege.

12

Die Berufung ist auch nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Sache zuzulassen.

13

Eine Rechtssache weist besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf, wenn ihre Entscheidung voraussichtlich in tatsächlicher bzw. rechtlicher Hinsicht überdurchschnittliche, das normale Maß nicht unerheblich überschreitende Schwierigkeiten verursachen wird. Die besonderen Schwierigkeiten müssen sich dabei auf Fragen beziehen, die für den konkreten Fall und das konkrete Verfahren entscheidungserheblich sind (vgl. Senatsbeschluss vom 09.04.2013 – 10 LA 163/11 –, juris Rn. 21 m. w. N.).

14

Besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten ergeben sich entgegen dem Vortrag der Beklagten nicht daraus, dass für Fördermaßnahmenanteile jeweils unterschiedliche oder zusätzliche Verpflichtungen existieren, die auf den Flächen einzuhalten sind, und das Verwaltungsgericht - nach Einschätzung der Beklagten - die Punktwerttabelle falsch ausgelegt und daher fehlerhafte Folgerungen gezogen hat. Abgesehen davon, dass es für die Zulassung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf die Einschätzung der tatsächlichen und rechtlichen Schwierigkeiten der Sache durch den Senat ankommt, für die weder der erstinstanzliche Begründungsaufwand noch die Einschätzung etwaiger Schwierigkeiten durch die Vorinstanz bindend ist (vgl. zur Nichtübertragung auf den Einzelrichter OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 26.1.2015 – 12 A 2101/13 –, juris Rn. 9), fehlt es vorliegend an der Darlegung der konkreten Rechtsfragen, in Bezug auf die sich solche Schwierigkeiten stellen, und des Aufzeigens, worin diese besonderen Schwierigkeiten bestehen. Überdurchschnittliche Schwierigkeiten bei der Sachverhaltsermittlung sind im vorliegenden Fall nicht ersichtlich. Das Vorliegen der hier maßgeblichen Erschwernisse, für die ein Ausgleich nach der Erschwernisausgleichsverordnung zu gewähren ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig. Zur Bemessung dieses Erschwernisausgleichs an Hand der Punktwerttabelle enthält die Anlage zur EA-VO - wie oben ausgeführt - ausdrückliche Anwendungshinweise, die keine andere als die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung zulassen.

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Eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO kommt ebenfalls nicht in Betracht.

16

Eine Rechtssache ist nur dann grundsätzlich bedeutsam, wenn sie eine höchstrichterlich noch nicht geklärte Rechtsfrage oder eine obergerichtlich bislang noch nicht beantwortete Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft, die im Rechtsmittelverfahren entscheidungserheblich und einer abstrakten Klärung zugänglich ist, im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts einer fallübergreifenden Klärung in einem Berufungsverfahren bedarf, nicht schon geklärt ist und nicht bereits anhand des Gesetzeswortlauts und der üblichen Regeln sachgerechter Auslegung sowie auf der Grundlage der einschlägigen Rechtsprechung ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens beantwortet werden kann (BVerwG, Beschluss vom 8.8.2018 - 1 B 25.18 -, juris Rn. 5, zu § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO; Senatsbeschlüsse vom 4.3.2019 - 10 LA 1/18 -, nicht veröffentlicht, vom 23.1.2018 - 10 LA 21/18 -, juris Rn. 29 ff., und vom 13.1.2014 - 10 LA 48/12 -, juris Rn. 29; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 21.6.2018 - 5 LA 149/17 -, juris Rn. 2, vom 23.4.2018 - 7 LA 54/17-, juris Rn. 30, und vom 31.8.2017 - 13 LA 188/15 -, juris Rn. 53; vgl. dazu auch BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 6.6.2018 - 2 BvR 350/18 -, juris Rn. 17). Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Antragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren, sowie zu begründen, worin die allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung bestehen soll (Senatsbeschlüsse vom 4.3.2019 - 10 LA 1/18 -, vom 23.1.2018 - 10 LA 21/18 -, juris Rn. 29, und vom 24.10.2017 - 10 LA 90/16 -, juris Rn. 55; vgl. auch BVerwG, Beschlüsse vom 1.3.2016 - 5 BN 1.15 -, juris Rn. 2, vom 17.2.2015 - 1 B 3.15 -, juris Rn. 3, und vom 30.1.2014 - 5 B 44.13 -, juris Rn. 2, jeweils zu § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO). Darzustellen ist weiter, dass die Frage entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 20.8.2018 - 2 LA 212/17 -, juris Rn. 9; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 21.6.2018 - 5 LA 149/17 -, juris Rn. 2, und vom 23.4.2018 - 7 LA 54/17 -, juris Rn. 30; Senatsbeschlüsse vom 4.3.2019 - 10 LA 1/18 - und vom 3.11.2011 - 10 LA 72/10 -, juris Rn. 24). Dazu ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats die konkrete Auseinandersetzung mit den Argumenten des Verwaltungsgerichts erforderlich (zuletzt u. a. Beschlüsse vom 4.3.2019 - 10 LA 1/18 - und vom 27.8.2018 - 10 LA 7/18 -, juris Rn. 6).

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Diesen Anforderungen genügt die Antragsbegründung der Beklagten nicht. Sie hat die Frage aufgeworfen:

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„wie die Punktwerttabelle der Erschwernisausgleichsverordnung-Dauergrünland anzuwenden ist. Konkret, wie die Berechnung des zu zahlenden Erschwernisausgleichs aufgrund der nebeneinander bestehenden Erschwernisse in Bezug zueinander nach der Punktwerttabelle zu erfolgen hat“

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und ausgeführt, dass diese Frage noch nicht gerichtlich geklärt sei. Die im vorliegenden Verfahren maßgebliche Frage zur Anwendungssystematik stelle sich auch für zukünftige Antragsverfahren, da sich die Systematik der Punktwerttabelle nicht geändert habe. Die Klärung dieser Rechtsfrage diene damit der Rechtssicherheit für alle zukünftigen Anwendungsfälle.

20

Damit hat die Beklagte die grundsätzliche Bedeutung der von ihr aufgeworfenen Frage nicht dargelegt. Wie bereits ausgeführt, enthält die Anlage zur EA-VO selbst ausdrückliche Hinweise zur Bemessung des Erschwernisausgleichs anhand der Punktwerttabelle, die eine andere als die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung hinsichtlich der Kombination von verschiedenen Erschwernissen nicht zulassen. Folglich kann die aufgeworfene Frage, soweit sie im vorliegenden Fall entscheidungserheblich ist, bereits im Berufungszulassungsverfahren ohne Weiteres nach dem eindeutigen Wortlaut der anzuwendenden Vorschriften beantwortet werden, ohne dass die Durchführung eines Berufungsverfahrens hierfür erforderlich ist.

21

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

22

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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