Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-20, Aktenzeichen 20 K 1600/04
ECLI:DE:VGK:2005:1220.20K1600.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110% des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d :

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Mit Bescheid vom 28.05.2003 setzte die Beklagte gem. §§ 3 Abs. 1 und 40 Abs.
6 des Gesetzes über den Feuerschutz und die Hilfeleistung vom 10.02.1998 (FSHG)
für die Klägerin einen Zuschuss für die Kosten des Feuerschutzes i. H. v. 31.874,20
EUR fest. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass gem. § 15 Abs. 2 des Gesetzes
über die Feststellung des Haushaltsplanes des Landes Nordrhein-Westfalen für das
Haushaltsjahr 2003 (Haushaltsgesetz 2003) fachbezogene Pauschalen nach
objektivierbaren Kriterien, die im Haushaltsplan verbindlich festgelegt seien, an die
Gemeinden und Kreise zu verteilen seien. Nach dem Haushaltsvermerk Nr. 3 zu
Kapitel 03 710 Titel 883 00 seien die Mittel zum 01.07. des Haushaltsjahres 2003 als
fachbezogene Investitionspauschale zu 57 % nach der Einwohnerzahl und zu 43 %
nach der Gebietsfläche zu verteilen. Die Kreise erhielten für ihre Aufgaben 1,8 % der
Mittel, welche den kreisangehörigen Gemeinden rechnerisch zustünden.

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Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schreiben vom 25.06.2003
Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen damit begründete, die einheitliche
Festlegung der Pauschale für alle Gemeinden und Kreise des Landes nach einem
Schlüssel, der ausschließlich die Gebietsfläche und die Einwohnerzahl
berücksichtige, verstoße gegen § 40 Abs. 6 FSHG, wonach bei der Gewährung der
Zuschüsse besonders zu berücksichtigen sei, wenn der Feuerwehr ein zusätzlicher
Einsatzbereich auf einer Bundesautobahn nach § 2 FSHG zugewiesen sei. Dies sei
bei der Stadt Burscheid der Fall, der mit Schreiben vom 09.03.1977 ein
Einsatzbereich zugewiesen worden sei, welcher über das Gemeindegebiet
hinausgehe. Es handele sich um das Leverkusener Kreuz bis zur Anschlussstelle
Wermelskirchen (rund 17 km). Dieser Autobahnabschnitt sei einer der meist
befahrenen im gesamten Gebiet der Bundesrepublik, das Leverkusener Kreuz eines
der verkehrsreichsten Autobahnkreuze in Deutschland. Hierdurch komme es zu einer
außergewöhnlich großen Anzahl von teils sehr schweren Verkehrsunfällen und
dadurch entsprechend häufigen Einsätzen der Feuerwehr. Bei dieser Art von
Einsätzen müsse die Feuerwehr Burscheid ständig besondere Geräte vorhalten,
welche zusätzlich erhebliche Kosten verursachten.

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Schließlich hätten die Gemeinden Odenthal und Kürten mehr bzw. wesentlich
mehr Zuschüsse erhalten (Odenthal 32.776,65 Euro, Kürten 49.176,73 Euro), ohne
dass diese eine Bundesautobahn zu betreuen hätten. Dies verstoße gegen das
Gleichbehandlungsgebot.

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Mit Bescheid vom 20.01.2004, bei der Klägerin eingegangen am 28.01.2004,
wies die Beklagte den Widerspruch als unbegründet zurück. Wegen der weiteren
Einzelheiten wird auf den Widerspruchsbescheid (Bl. 9 bis 11 der Beiakte)
verwiesen.

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Die Klägerin hat am 26.02.2004 Klage erhoben,

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zu deren Begründung sie ihr Vorbringen aus dem Vorverfahren wiederholt und
vertieft. Ergänzend führt sie aus, entgegen der Auffassung der Beklagten ergebe sich
aus § 40 Abs. 6 FSHG ein Rechtsanspruch auf eine höhere Mittelzuweisung, wenn
eine Sonderzuweisung nach § 2 FSHG erfolgt sei. Soweit die Beklagte nunmehr
unter Verweis auf den Erlass des Innenministeriums des Landes Nordrhein-
Westfalen vom 13.04.2004 die Auffassung vertrete, der Haushaltsplan oder
diesbezügliche Vermerke würden das in § 40 FSHG eingeräumte Ermessen binden,
sei dies verfassungswidrig, weil dadurch, dass bei der Berechnung der Pauschale
alleine Größe und Einwohnerzahl berücksichtigt würden, bevölkerungs- und
flächenarme Gemeinden mit Bundesautobahnen gegenüber Gemeinden mit hoher
Bevölkerungszahl und größerer Fläche ohne Bundesautobahnen benachteiligt
würden. Auch würde ihr Selbstverwaltungsrecht verletzt.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 28.05.2003 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 20.01.2004 zu verpflichten, den
Antrag der Klägerin auf eine höhere Feuerschutzpauschale nach Maßgabe
der gesetzlichen Bestimmungen unter Beachtung der Rechtsauffassung
des Gerichts neu zu bescheiden,

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hilfsweise,

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festzustellen, dass die angefochtenen Bescheide rechtswidrig
waren.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verweist darauf, dass der Haushaltsgesetzgeber die Finanzierung der
Zuwendungen für den Feuerschutz ab dem Haushaltsjahr 2002 von
projektbezogener Förderung auf eine pauschalierte Förderung umgestellt habe. Ziel
sei es gewesen, den Kommunen größere Freiräume für die Verwendung der Mittel zu
gewähren. Gem. § 15 Abs. 2 des Haushaltsgesetzes 2003 würden fachbezogene
Pauschalen nach objektiven Kriterien

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an die Gemeinden und Kreise verteilt. Diese seien gem. § 17 der
Landeshaushaltsordnung NRW verbindlich als Haushaltsvermerke auszuweisen.
Dies sei vorliegend geschehen. Diese Regelung sei bindend. Die getroffene
Regelung widerspreche auch nicht § 40 Abs. 6 FSHG, da diese Vorschrift keinen
Rechtsanspruch auf eine Zuweisung, insbesondere nicht auf höhere
Mittelzuweisungen aus dem Landeshaushalt enthalte. Gem. § 15 Abs. 6 des
Haushaltsgesetzes 2003 werde die Regelung des § 40 Abs. 6 FSHG aufgehoben.
Der Gesetzgeber habe selbst die Entscheidung über die Investitionspauschale auf
der Basis des § 40 Abs. 6 FSHG und der haushaltsrechtlichen Regelungen getroffen.
Dabei seien auch die Sonderzuweisungen nach § 2 FSHG einbezogen worden. Der
Haushaltsgesetzgeber sei aber insbesondere wegen des dichten Fernstraßennetzes
in NRW davon ausgegangen, dass sich Sonderbelastungen unter den Kommunen
ausgleichen würden und in den Pauschalen hinreichend berücksichtigt seien. Für
eine weitergehende Berücksichtigung durch die Exekutive (hier die beklagte
Bezirksregierung Köln) sei daher kein Raum. Wesen einer Pauschalierung sei es,
lediglich bestimmte objektive Kriterien und nicht jegliche Einzelkriterien zu
berücksichtigen. Gewisse Unschärfen bzw. Mehrkosten müssten hingenommen
werden, sofern sie nicht den Bereich des Unerträglichen sprengen würden.

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Im Übrigen erfolge nicht nur ein Einsatz der Burscheider Feuerwehr auf
Bundesautobahnen im Bereich des Leverkusener Stadtgebietes, sondern auch
umgekehrt. Auch lägen die meisten Gemeinden an Autobahnen, die teilweise
unfallträchtig seien und denen ebenfalls keine Erhöhung des Zuschusses zugebilligt
werde.

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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte nebst
dem beigezogenen Verwaltungsvorgang (ein Heft) verwiesen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

19

Die Klage hat keinen Erfolg.

20

Hinsichtlich des Hauptantrages bestehen bereits Bedenken gegen die
Zulässigkeit der Klage, da - wie auch der Vertreter der Beklagten in der mündlichen
Verhandlung bestätigt hat - die für die Zuschüsse zum Feuerschutz im Haushalt für
das Jahr 2003 zur Verfügung gestellten Mittel vollständig ausgezahlt wurden, so
dass eine nachträgliche Änderung der vorgenommenen Verteilung bzw. eine
Neubescheidung für das Jahr 2003 nicht mehr möglich sein dürfte.

21

In jedem Fall ist die Klage aber unbegründet, da der angefochtene Bescheid der
Beklagten vom 28.05.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20.01.2004
rechtmäßig ist und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzt (vgl. § 113 Abs. 1 Satz
1 VwGO).

22

Gemäß § 40 Abs. 6 FSHG leistet das Land Zuschüsse zu den Kosten des
Feuerschutzes der Gemeinden und Kreise unter besonderer Berücksichtigung der
zusätzlichen Einsatzbereiche nach § 2 FSHG. Entgegen der Auffassung der
Beklagten ergibt sich aus dieser Regelung zwar eine Verpflichtung des Landes,
Zuschüsse zu den Kosten des Feuerschutzes der Gemeinden und Kreise zu
leisten,

23

vgl. die Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zur
gleichlautenden Regelung des § 35 Abs. 4 des FSHG v. 25.02.1975, LtDS
7/3961; Steegmann, in: ders., Recht des Feuerschutzes und des
Rettungsdienstes in Nordrhein-Westfalen, 4. Aufl., Stand: August 2005, § 40
FSHG, Rnr. 10.

24

In welchem Umfang und auf welche Art diese Verpflichtung erfüllt wird und nach
welchem System die zur Verfügung stehenden Finanzmittel auf die Gemeinden und
Kreise verteilt werden, schreibt § 40 Abs. 6 FSHG jedoch grundsätzlich nicht vor, so
dass dem Landeshaushaltsgesetzgeber diesbezüglich entsprechend den zum
Finanzausgleich entwickelten Grundsätzen ein großer Gestaltungsspielraum
eingeräumt ist,

25

vgl. etwa: VerfGH Münster, Beschluss vom 08.04.2003- VerfGH 2/02 -,
juris- Dokumentation, für den Finanzausgleich nach Art. 79 Satz 2 LV.

26

Die Garantie der Selbstverwaltung verleiht den Gemeinden auch keinen
verfassungsrechtlichen Anspruch auf Beibehaltung einer einmal erreichten Struktur
oder eines einmal erreichten Standards. Vielmehr steht es dem
Haushaltsgesetzgeber frei, veränderte Rahmenbedingungen oder neue Erkenntnisse
zu berücksichtigen,

27

VerfGH Münster, OVGE 47, 249 (252).

28

Dies gilt vorliegend umso mehr, als gem. § 40 Abs. 1 FSHG grundsätzlich die
Gemeinden und Kreise die Kosten für die ihnen übertragenen Aufgaben nach dem
FSHG zu tragen haben und ein Ausgleich grundsätzlich über den erwähnten
Finanzausgleich nach Art. 79 Satz 2 bzw. Art. 78 Abs. 3 der Verfassung für das
Land Nordrhein- Westfalen (Landesverfassung- LV) stattfindet.

29

Gleichwohl besteht der Gestaltungsspielraum nicht unbeschränkt. Grenzen
ergeben sich insbesondere aus dem interkommunalen Gleichheitsgebot sowie dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes. Auch darf die
finanzielle Leistungsfähigkeit der Gemeinden nicht so eingeschränkt werden, dass
einer sinnvollen Betätigung der Selbstverwaltung die finanzielle Grundlage entzogen
und dadurch das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt wird,

30

vgl. VerfGH Münster, OVGE 47, 249 (251 f.); VerfGH Münster, Beschluss
vom 08.04.2003-, a. a. O.

31

Gemessen an diesen Grundsätzen hat der Landeshaushaltsgesetzgeber
vorliegend die Grenzen des ihm zustehenden Gestaltungsspielraumes nicht
überschritten.

32

Zunächst stand es ihm im Rahmen seines Gestaltungsspielraumes grundsätzlich
frei, das System der Zuwendungen zu ändern und von einer Einzel- auf eine
Pauschalförderung umzustellen sowie einen Zuwendungsschlüssel anhand der
Kriterien der Einwohnerzahl (57 %) und der Gebietsfläche (43 %) festzulegen.

33

Dass er dabei gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit oder des
Vertrauensschutzes verstoßen oder gar die finanzielle Leistungsfähigkeit der
Klägerin eingeschränkt hat, ist nicht ersichtlich und auch von der Klägerin nicht
vorgetragen. In der mündlichen Verhandlung hat die Vertreterin der Klägerin vielmehr
klargestellt, dass sich die Klägerin ungleich gegenüber anderen Gemeinden ohne
Autobahnabschnitt behandelt sieht (a), bzw. einen Verstoß gegen § 40 Abs. 6 FSHG
rügt (b).

34

(a) Entgegen der Auffassung der Klägerin verstößt der gewählte
Verteilungsschlüssel zunächst nicht gegen das sich aus Art. 78 LV i. V. m. dem
rechtsstaatlich determinierten Gleichheitssatz ergebende „interkommunale
Gleichheitsgebot". Dieses verbietet es, bei der Ausgestaltung des Finanzausgleiches
(hier: bei der Ausgestaltung des Verteilungsschlüssels für die Zuschüsse des Landes
zu den Kosten des Feuerschutzes) willkürliche, sachlich nicht vertretbare
Differenzierungen vorzunehmen. Es ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung
jeder sachliche Grund fehlt,

35

VerfGH Münster, OVGE 47, 249 (253); Beschluss vom 08.04.2003,
a. a. O. m. w. N.

36

Dass der Haushaltsgesetzgeber mit dem gewählten Verteilungsschlüssel nach
Einwohnerzahl und Größe des Gemeindegebietes eine willkürliche und sachlich nicht
vertretbare Regelung getroffen hätte, ist nicht ersichtlich. Bei der getroffenen
Regelung wurde vielmehr erkennbar und nachvollziehbar davon ausgegangen, dass
bei größeren Gemeinden bzw. Gemeinden mit höheren Einwohnerzahlen
verhältnismäßig höhere Kosten für den Brandschutz entstehen als bei kleineren
Gemeinden bzw. Gemeinden mit geringerer Einwohnerzahl. Angesichts des
bestehenden Gestaltungsspielraumes war es auch nicht rechtlich geboten, den
Gesichtspunkt, ob durch das Gemeindegebiet eine Bundesautobahn verläuft oder
nicht, ebenfalls als Kriterium für die Verteilung des Zuschusses heranzuziehen, mag
dies auch aus Sicht der Klägerin wünschenswert erscheinen. Denn es ist nicht
ersichtlich, dass die Nichtbeachtung dieses Kriteriums zu nicht mehr sachlich
gerechtfertigten Ergebnissen führt. Soweit die Klägerin hierzu vorträgt, dass
bevölkerungs- und flächenarme Gemeinden mit Bundesautobahnen gegenüber
Gemeinden mit hoher Bevölkerungszahl und größerer Fläche ohne
Bundesautobahnen unangemessen benachteiligt würden, geht sie offenbar davon
aus, dass die erstgenannten Gemeinden stets höhere Kosten für den Feuerschutz
aufzuwenden haben als die letztgenannten. Diese Schlussfolgerung ist indes
keineswegs zwingend und von der Klägerin durch nichts belegt, auch nicht im
Hinblick auf die Gemeinden Odenthal und Kürten.

37

(b) Die getroffene Zuschussregelung verstößt auch nicht gegen § 40 Abs. 6 Satz
1,
2. HS FSHG, wonach die zusätzlichen Einsatzbereiche nach § 2 FSHG besonders zu
berücksichtigen sind.

38

Zwar hat sich der Gesetzgeber durch diese Regelung insofern selbst gebunden,
als dass besondere Zuweisungen nach § 2 FSHG - wie hier die Zuweisung
zusätzlicher Einsatzbereiche auf der BAB Leverkusen-Wuppertal an die Klägerin -
bei der Ausgestaltung des Zuschusses besonders zu berücksichtigten sind. Dies
dürfte auch nach der Einbeziehung des Zuschusses für den Feuerschutz in die
fachbezogenen Pauschalen des § 15 Abs. 1 Haushaltsgesetz 2003 gelten, denn es
bestehen erhebliche Zweifel, dass die Regelung - wie die Beklagte meint - durch § 15
Abs. 6 des Gesetzes über die Feststellung des Haushaltsplanes des Landes
Nordrhein-Westfalen für das Haushaltsjahr 2003 (Haushaltsgesetz 2003; GV.
NRW.2002, S.660 ff.) aufgehoben wurde. Unabhängig von der Frage, ob eine
spezialgesetzliche materielle Regelung wie § 40 Abs. 6 FSHG überhaupt durch ein
formelles Haushaltsgesetz aufgehoben werden könnte, gilt diese Regelung zum
einen für alle fachbezogenen Pauschalen, welche gem. § 15 Abs. 1 Haushaltsgesetz
2003 den Gemeinden für die Durchführung bestimmter Aufgaben zur Verfügung
gestellt werden, und zum anderen war diese Regelung bereits in früheren
Haushaltsgesetzen enthalten, bevor die Leistungen nach § 40 Abs. 6 FSHG von der
Einzelförderung auf die pauschalierte Förderung umgestellt wurde (vgl. z. B. § 15
Haushaltsgesetz 2001, GV.NRW.2001, S. 162 ff., § 15 Haushaltsgesetz 2002,
GV.NRW. 2001, S. 876 ff.). Vor diesem Hintergrund ergeben sich keinerlei
Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit der Umstellung der Zuschüsse für
den Feuerschutz auf eine Pauschalförderung gem. § 15 Abs. 1 HG 2003 die
spezialgesetzliche Regelung des § 40 Abs. 6 FSHG aufheben wollte. Auch die
Beklagte hat hierfür keinerlei konkrete Anhaltspunkte vorgetragen.

39

Dies kann aber letztlich offen bleiben, denn jedenfalls wurde die Regelung des
§ 40 Abs. 6 Satz 1, 2. HS FSHG bei der Neugestaltung des Zuschusses im Hinblick
auf Sonderzuweisungen nach § 2 FSHG ausreichend beachtet. Denn aus dieser
Regelung lässt sich nicht entnehmen, dass der Landeshaushaltsgesetzgeber sich
derart selbst gebunden hat, dass bei der Gewährung der Zuschüsse Gemeinden mit
Sonderzuweisungen gem. § 2 FSHG zwingend mehr Geld erhalten müssen als
Gemeinden ohne Sonderzuweisungen. Vielmehr sind diese Sonderzuweisungen
auch dann besonders berücksichtigt im Sinne des § 40 Abs. 6 Satz 1 FSHG, wenn
sie bei der Ausgestaltung der Zuschussregelung mit in den Blick genommen werden,
aber aus sachlich vertretbaren Gründen letztlich in dem gewählten Verteilungssystem
aufgehen.

40

Dies ist vorliegend der Fall. Aus den von der Beklagten vorgelegten Unterlagen
ergibt sich zunächst, dass der Haushaltsgesetzgeber die Sonderzuweisungen gem.
§ 2 FSHG in seine Entscheidung über die Frage, nach welchen Kriterien die Gelder
zu verteilen sind, mit einbezogen hat. So hat der Innenminister des Landes
Nordrhein - Westfalen unter dem 10.08.2001 dem Städtetag Nordrhein - Westfalen,
dem Nordrhein - Westfälischem Städte- und Gemeindebund, dem Landkreistag
sowie dem Landes- und dem Nordrhein-Westfälischem Feuerwehrverband sowie
anderen Verbänden mitgeteilt, dass die Finanzierung von Sonderbedarfen zur
Sicherung besonderer Einsatzgebiete grundsätzlich im Verteilungsschlüssel wegen
der vergangenheitsorientierten Ermittlungen mitenthalten sei. Weiterhin hat das
Innenministerium mit Schreiben vom 13.04.2004 an die Beklagte, welches zum
Gegenstand des Verfahrens gemacht wurde, nachvollziehbar dargelegt, dass der
Haushaltsgesetzgeber in Kenntnis der Problematik und unter Abwägung aller
vorgetragenen Argumente insbesondere unter Berücksichtigung des dichten
Straßenverkehrsnetzes in NRW davon ausgegangen ist, dass sich die
Sonderbelastungen unter den Kommunen ausgleichen und somit in der Pauschale
hinreichend berücksichtigt sind. Es ist nicht ersichtlich und auch von der Klägerin
nicht (substantiiert) vorgetragen, dass diese Prämisse falsch ist, zumal die Beklagte
etwa im Hinblick auf die Klägerin darauf hingewiesen hat, dass auch die Stadt
Leverkusen ihrerseits im Zuständigkeitsbereich der Klägerin tätig ist.

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Schließlich hat die Beklagte dargelegt, dass die Gemeinden insgesamt von dem
neuen System profitieren und nunmehr (entgegen der früheren Praxis) alle
Gemeinden entsprechend dem Verteilungsschlüssel jedes Jahr Zuschüsse erhalten,
die auf folgende Haushaltsjahre übertragbar sind, so dass Ansparungen im Hinblick
auf größere Anschaffungen möglich sind (vgl. § 15 Abs. 5 Sätze 3 und 4
Haushaltsgesetz 2003). Hiervon profitiert auch die Klägerin, welche nunmehr
regelmäßig und - wie der Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung
unwidersprochen vorgetragen hat - letztlich höhere Zuschüsse erhält als nach der
alten Regelung.

42

Die Klage hat auch bezüglich des Hilfsantrages keinen Erfolg. Sie ist zwar
zulässig, da im Hinblick auf die zukünftige Verteilung der Zuschüsse zum
Feuerschutz ein Feststellungsinteresse der Klägerin besteht. Sie hat jedoch keinen
Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide der Beklagten aus den oben dargelegten
Gründen rechtmäßig waren.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.