Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-08-28, Aktenzeichen 6 A 3345/00

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Herabsetzung der Gesamtnote einer Beurteilung durch eine Überbeurteilung.

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Der am ...........geborene Kläger legte im .....die Rechtspflegerprüfung mit "befriedigend" (10,61 Punkte) ab. Die Ausbildungsnote lautete seinerzeit "gut" (11,48 Punkte). Danach wurde der Kläger zum Justizinspektor z.A., zum 1. Mai 1992 zum Justizinspektor und zum 1. Mai 1994 zum Justizoberinspektor ernannt. Dienstlich eingesetzt war der Kläger bei der Staatsanwaltschaft bei dem Landgericht ........und ab Oktober 1990 beim Amtsgericht ... sowie beim Landgericht ..... und zwar vornehmlich als Prüfungsbeamter bei dem Bezirksrevisor bei dem Landgericht ...... Zum 24. Oktober 1994 wurde er an das Amtsgericht ....abgeordnet und zum 1. Februar 1995 dorthin versetzt.

3

Der Bezirksrevisor bei dem Landgericht ....meinte in einem Beurteilungsbeitrag vom 23. Januar 1990, der Kläger habe sich gut und gründlich in das ihm zugeteilte sachfremde Arbeitsgebiet Belegprüfung eingearbeitet, sei überdurchschnittlich befähigt, über Sachverhalte stets gründlich informiert und er halte den Kläger für eine gute Nachwuchskraft. In einer nachfolgenden dienstlichen Beurteilung vom 11. April 1990 bewertete der Präsident des Landgerichts ..... die Tätigkeit des Klägers als beigeordneter Prüfungsbeamter vorläufig mit "gut".

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Die Tätigkeit des Klägers in Strafvollstreckungssachen wurde in einer Beurteilung vom 16. Oktober 1990 mit "ausreichend (mittlerer Bereich)" bewertet, weil der fleißig, sorgfältig und gewissenhaft arbeitende Kläger infolge seiner permanent vorsichtigen Arbeitsweise keine Schwerpunkte setze, was aber eine praxisbezogene Arbeitsweise erfordere, und weil er eine am Arbeitserfordernis orientierte Arbeitseinteilung vermissen lasse, stärkerem Arbeitsanfall nicht gewachsen sei und so erhebliche Rückstände aufgebaut habe.

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In der folgenden Zeit war der Kläger beim Amtsgericht .....mit Grundbuch- und Zivilsachen befasst und gleichzeitig dem Bezirksrevisor beim Landgericht ......zugewiesen. Dienstlich beurteilt wurde er in seiner Tätigkeit als beigeordneter Prüfungsbeamter und Rechtspfleger vom Präsidenten des Landgerichts ..... unter dem 16. Mai 1991 mit "befriedigend - mittlerer Bereich", unter dem 17. März 1992 mit "gut - unterer Bereich", unter dem 17. Dezember 1992 mit "gut - mittlerer Bereich" und unter dem 15. März 1994 mit "gut - oberer Bereich".

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Nach seinem Wechsel an das Amtsgericht ..... zum 24. Oktober 1994 war der Kläger mit Konkurs- und Vergleichssachen, Zwangsversteigerungen und Zwangsverwaltungssachen, Mahnsachen, Nachlasssachen und Grundbuchsachen dienstlich beauftragt.

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Ausweislich eines Geschäftsprüfungsberichts des Beklagten zu 2) an den Beklagten zu 1) vom 22. Juli 1999 hatte der Kläger im Juni 1995 mündlich eine Überforderung angezeigt und war im Oktober 1996 anstelle der Mahnsachen mit Grundbuchsachen der Gemeinde .... beauftragt und mit Wirkung vom 12. November 1997 wunschgemäß von den publikumsintensiven Nachlasssachen entlastet worden unter Übernahme der Gemeinde .....hinsichtlich des Grundbuchwesens anstelle der wesentlich kleineren Gemeinde ..... Trotzdem habe sich die Situation in seinem Dezernat nicht entscheidend verbessert. Das Dezernat sei weiterhin von erheblichen Arbeitsrückständen gekennzeichnet und jedem Besucher fielen die (geordneten) Aktenberge in seinem Dienstzimmer ins Auge. Dienstaufsichtsbeschwerden seien die Folge. Unterstützungsaktionen durch die anderen Grundbuchrechtspfleger ließen sich nicht beliebig wiederholen. Ursache der Arbeitsrückstände sei die Neigung des Klägers, sehr gründlich und genau zu arbeiten. Seine Rechts- und Fachkenntnisse lägen eher über dem Durchschnitt, sein Fleiß ebenfalls; er leiste zahlreiche Überstunden auch an manchen Wochenenden.

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Der Beklagte zu 2) fertigte unter dem 29. November 1999 eine dienstliche Beurteilung als Regelbeurteilung für den Kläger für den Beurteilungszeitraum vom 24. Oktober 1994 bis zum 31. Oktober 1999. Er beurteilte ein Beurteilungsmerkmal, nämlich Fachkenntnisse, mit "übertrifft die Anforderungen beachtlich", drei Merkmale mit "übertrifft die Anforderungen", nämlich Auffassungsgabe, Denkvermögen, Ausdruck mündlich und schriftlich, vier Merkmale mit "entspricht den Anforderungen", nämlich Arbeitszuverlässigkeit, Kooperation und Sozialverhalten, Verhalten zu Rechtsuchenden, Entscheidungsvermögen und Entschlusskraft sowie Verwendungsbreite, Einsatzbereitschaft, und ein Merkmal, nämlich die Belastbarkeit, beurteilte er mit "entspricht den Anforderungen weniger". Hier führte er erläuternd aus, der Kläger sei zur Zeit nicht in der Lage, ein amtsgerichtliches Rechtspflegerdezernat heutigen Zuschnitts mit einer Belastung von ca. 1,3 - 1,4 Pensen zu bewältigen. Im gesamten Beurteilungszeitraum habe sich gezeigt, dass seine Arbeit durch eine übergroße Sorgfalt und Gewissenhaftigkeit geprägt sei. Dies führe zu einem entsprechenden Zeitaufwand. Trotz unerhörten Fleißes und regelmäßiger Überstunden gelinge es dem Kläger nicht, sein Dezernat auf dem Laufenden zu halten oder gar aufgelaufene Rückstände abzubauen. Derzeit befänden sich ca. 300 Grundakten in seinem Dienstzimmer. Die abzuwickelnden Konkurs- und Vergleichsverfahren erforderten immer noch einen erheblichen Arbeitseinsatz, so dass die insoweit erhoffte Entlastung bislang noch nicht eingetreten sei. Im Augenblick sei nicht damit zu rechnen, dass der Kläger sein Dezernat aus eigener Kraft werde aufarbeiten können.

9

In der Gesamtbeurteilung bewertete der Beklagte zu 2) im Hinblick auf die Qualität der einzelnen Arbeitsergebnisse und den gezeigten Einsatz die Leistungen des Klägers trotz der unbefriedigenden Situation seines Dezernats mit "befriedigend (mittlerer Bereich)".

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Im Januar 2000 überreichte der Beklagte zu 2) dem Beklagten zu 1) auf dessen Anforderung eine Aufstellung über 35 rückständige Grundbuchsachen im Dezernat des Klägers, in denen die Anträge vor mehr als 10 Monaten eingegangen, die aber nach übereinstimmender Ansicht des Klägers und des Beklagten zu 2) weniger eilbedürftig waren. Der Kläger wies dazu auf die seit Jahren andauernde sehr hohe Arbeitsbelastung hin. Er habe die Bearbeitung dieser Anträge zugunsten solcher Anträge zurück gestellt, deren Erledigung für insbesondere wegen Finanzierungen von besonderer Wichtigkeit gewesen seien, wie z. B. die im Jahre 1999 abzuwickelnden Baugebiete mit 174 beteiligten Grundstücken.

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Eine Aufstellung der Pensen der Rechtspfleger am Amtsgericht .....für die Jahre 1997, 1998 und 1999 ergab durchschnittliche Pensen von 1,49 im Jahre 1997, 1,33 im Jahre 1998 und 1,25 im Jahre 1999. Der Kläger hatte 1997 1,4, 1998 1,3 und 1999 1,2 Pensen zu bearbeiten und erfuhr regelmäßige Unterstützung durch Kollegen.

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Unter dem 12. April 2000 beurteilte der Beklagte zu 1) den Kläger mit "mangelhaft". Er führte aus, dass die Beurteilung durch den Beklagten zu 2) deutlich mache, dass der Kläger in seiner Belastbarkeit durchschnittlichen Anforderungen nicht genüge. Der Kläger sei nicht in der Lage, sein - nach heutigen Maßstäben nicht unverhältnismäßig hoch belastetes - Dezernat aufzuarbeiten oder nur auf dem Laufenden zu halten. Seine Fähigkeit, sich eine am Arbeitsanfall orientierte und praxisbezogene Arbeitsweise anzueignen, sei unzulänglich ausgeprägt. Belastbarkeit und Leistungskraft seien die elementaren Anforderungen, denen ein Beamter im Rechtspflegerdienst gerecht werden müsse. Die auf diesem Gebiet festgestellten Defizite seien trotz des Bemühens nach Ableistung von Überstunden so gravierend, dass auch in Ansehung des Leistungsbildes im Übrigen eine Gesamtbeurteilung im Bereich "befriedigend" oder "ausreichend" nicht vertretbar sei.

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Zuvor hatte es zur beabsichtigten Überbeurteilung des Klägers durch den Beklagten zu 1) Gespräche u. a. mit dem Kläger und dem Beklagten zu 2) gegeben. Letzterer bat den Beklagten zu 1), die Frage oder zumindest das Maß einer Überbeurteilung noch einmal zu überdenken. Er wies darauf hin, dass bereits mit der erfolgten Beurteilung eine Beförderung des Klägers derzeit ausgeschlossen sei, dass der Kläger den guten Willen zur Leistung durch seinen zeitlichen Einsatz und die Qualität der abgelieferten Arbeit fortwährend beweise und deshalb von einer Beurteilung mit "mangelhaft" eine schockierende Wirkung und keine Motivation des Beamten erwartet werden könne. Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn erfordere es, den Kläger außerhalb des sogenannten Massengeschäftes, etwa als Prüfungsbeamten, einzusetzen.

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Der Kläger wies zur beabsichtigten Überbeurteilung darauf hin, dass lediglich im Teilbereich Grundbuchsachen Rückstände bestünden, deren Ursache nicht in einer mangelnden Belastbarkeit und nicht in einer nicht praxisbezogenen Arbeitsweise lägen, sondern darin, dass 1998 und 1999 Baugebiete mit 56 und 174 beteiligten Grundstücken abzuwickeln gewesen seien. Die Überbeurteilung wegen dieser Rückstände lasse die Qualität seiner Arbeit völlig unberücksichtigt und sei nicht gerechtfertigt.

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Gegen die Beurteilung vom 29. November 1999/12. April 2000 legte der Kläger Widerspruch ein. Er stellte dar, dass er bei Beginn seiner Tätigkeit beim Amtsgericht ..... ein für einen Anfänger ungewöhnlich umfangreiches Dezernat zu bearbeiten gehabt habe, warum und wie es zu den Rückständen in Grundbuchsachen gekommen sei, dass allein dieser Aspekt, nicht aber die Qualität seiner Arbeit in die Überbeurteilung eingeflossen seien, dass die Überbeurteilung nicht schlüssig, nicht gerechtfertigt und deshalb aufzuheben sei.

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Der Präsident des Oberlandesgerichts ...... wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 3. August 2000, der dem Kläger am 10. August 2000 ausgehändigt wurde, als unbegründet zurück.

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Am 8. September 2000 hat der Kläger Klage erhoben. Er trägt vor: Die Überbeurteilung des Beklagten zu 1) sei verfahrensfehlerhaft und sachlich unhaltbar. Sein Behördenleiter, der Beklagte zu 2), habe ihn beurteilt und der Leiter der übergeordneten Behörde könne lediglich ergänzend Stellung nehmen. Letzterer sei nicht befugt, das Gesamturteil des Erstbeurteilers abzuändern. Selbst wenn der Beklagte zu 1) als Zweitbeurteiler hätte tätig sein dürfen, wäre er nicht befugt, die Beurteilung des zuständigen Beurteilers durch eine Pauschalbeurteilung zu ersetzen. Er hätte vielmehr anhand der Beurteilung die Beurteilungsmerkmale überprüfen und sich mit den Einzelbewertungen des Beurteilers auseinander setzen müssen. Statt dessen habe er lediglich ein Beurteilungsmerkmal ausschlaggebend für die Gesamtbeurteilung bewertet. Das festgesetzte Gesamturteil "mangelhaft" sei sachlich nicht haltbar. Schon der Beurteiler habe ihn im Vergleich zu früheren Beurteilungen schlechter, nämlich mit "befriedigend (mittlerer Bereich)", beurteilt. Das habe er zunächst hingenommen. Er wehre sich aber gegen die pauschale undifferenzierte Abqualifikation durch den Beklagten zu 1). Zu Unrecht erfasse die Beurteilung nicht die Zeit vom 16. März bis zum 23. Oktober 1994.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts ..... vom 3. August 2000 zu verurteilen, die Überbeurteilung vom 14. April 2000 zu beseitigen,

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hilfsweise,

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den Beklagten zu 2) unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts ..... vom 3. August 2000 zu verurteilen, die Beurteilung vom 29. November 1999/12. April 2000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu ändern.

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Die Beklagten beantragen,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte zu 1) erwidert: Der Kläger habe 1999 zur Regelbeurteilung angestanden. Der vom Beklagten zu 2) erstellte Personal- und Befähigungsnachweis vom 29. November 1999 habe erhebliche Defizite des Beamten bei der Belastbarkeit ausgewiesen. Der Kläger sei nicht in der Lage gewesen, sein Dezernat auf dem Laufenden zu halten oder aufgelaufene Rückstände abzubauen, obwohl es zahlreiche Versuche gegeben habe, den Kläger zu entlasten. Durch Änderungen des Geschäftsverteilungsplanes und durch den Einsatz von Kollegen sei Hilfe geleistet worden, ohne dass damit ein dauerhafter Erfolg verbunden gewesen wäre. Es hätten sich immer wieder neue Rückstände aufgebaut, obwohl die Belastung des Klägers mit 1,2 - 1,4 Pensen eher gering gewesen sei. Kein Beamter im Landgerichtsbezirk ..... habe auch nur annähernd solche Probleme gehabt wie der Kläger. Seine Belastbarkeit und seine Fähigkeit zu einer rationellen und produktiven Arbeitsweise seien im Vergleich zu anderen Beamten des gehobenen Dienstes signifikant schwach. Insoweit werde der Kläger den Anforderungen nicht gerecht. Deshalb habe er die Leistungen des Klägers mit "mangelhaft" beurteilt. Da er als Leiter der übergeordneten Behörde ergänzend Stellung nehmen oder von der Beurteilung abweichen könne, sei er zu dieser Überbeurteilung befugt gewesen. Im Interesse der Durchsetzung einheitlicher Beurteilungsmaßstäbe sei dies in diesem Einzelfall auch geboten gewesen. Er sei der Überzeugung, dass ein Beamter, der wie der Kläger der täglichen Arbeitslast nicht gewachsen sei, wegen der überragenden Bedeutung des Beurteilungsmerkmals Belastbarkeit insgesamt nicht besser beurteilt werden dürfe als "mangelhaft". Der Beurteilungszeitraum beginne mit dem 24. Oktober 1994, weil der Kläger mit Wirkung von diesem Tag an das Amtsgericht .... abgeordnet worden sei. Davor sei er beim Landgericht ....als Prüfungsbeamter im Bereich der Bezirksrevisoren eingesetzt gewesen. Die Zeugnislücke zwischen dem 15. März 1994 und dem 23. Oktober 1994 könne vernachlässigt werden, weil der Kläger 1999 für volle fünf Jahre beurteilt worden sei.

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Der Beklagte zu 2) erwidert: Er sei nicht passivlegitimiert, denn der Kläger wende sich nicht gegen seine Beurteilung, sondern nur gegen die Überbeurteilung des Beklagten zu 1).

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Während des Klageverfahrens hat der Beklagte zu 2) den Kläger für die Zeit vom 13. April 2000 bis 27. Juni 2002 erneut dienstlich beurteilt. In dieser Beurteilung hat er kein Einzelmerkmal schlechter beurteilt als in der vorherigen Beurteilung, aber einzelne Beurteilungsmerkmale, nämlich "Auffassungsgabe, Denkvermögen", "Ausdruck", "Kooperation und Sozialverhalten, Verhalten zu Rechtssuchenden", und "Verwendungsbreite, Einsatzbereitschaft" um eine Notenstufe besser beurteilt. Der Beklagte zu 1) ist der Bewertung beigetreten. Die Gesamtbeurteilung in dieser Beurteilung lautet "befriedigend (mittlerer Bereich)".

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Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Personalakten des Klägers einschließlich des Zeugnisheftes ergänzend Bezug genommen. Sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage hat zum überwiegenden Teil Erfolg.

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Das Begehren des Klägers hat sich nicht durch die während des Klageverfahrens dem Kläger erneut erteilte Beurteilung erledigt. Das ergibt sich daraus, dass der Beurteilungszeitraum der erneuten Beurteilung unmittelbar an die sog. "Überbeurteilung" des Beklagten zu 1) anschließt und deshalb die streitige Beurteilung zwar nicht mehr als letzte, so doch als vorletzte dienstliche Beurteilung durchaus noch für den dienstlichen Werdegang des Klägers bedeutsam sein kann. Das Rechtsschutzinteresse des Klägers an der Änderung der ihm erteilten Beurteilung bzw. an der Aufhebung der sog. "Überbeurteilung" des Beklagten zu 1) ist durch die dem Kläger erneut erteilte Beurteilung nicht entfallen.

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Die gegen den Beklagten zu 1) gerichtete Klage ist unbegründet, denn insoweit fehlt die Passivlegitimation für das Begehren des Klägers. Vielmehr ist der Beklagte zu 2) der richtige Beklagte und die gegen ihn erhobene Klage erweist sich als begründet. Die Klage ist daher nicht mit ihrem Hauptantrag, aber mit ihrem Hilfsantrag erfolgreich. Dazu im einzelnen:

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1) Der Kläger hat am 15. Juli 2002 die Klage zusätzlich gegen den Beklagten zu 2) erhoben. Die Einbeziehung des Beklagten zu 2) als weiteren Beklagten stellt sich als sachdienliche Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO dar. Der Beklagte zu 2) hat sich aber auch mit Schriftsatz vom 7. August 2002, der am 8. August 2002 bei Gericht einging, auf die gegen ihn erhobene Klage eingelassen und nicht der Klageänderung widersprochen (§ 91 Abs. 2 VwGO). Er hat lediglich geltend gemacht, er halte sich nicht für passivlegitimiert.

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Da Beurteilungsstreitigkeiten als allgemeine Leistungsklagen nicht der Klagefrist des § 74 VwGO unterworfen sind und der Kläger sein Recht auf Änderung der Beurteilung nicht verwirkt hat, stehen der Zulässigkeit der geänderten Klage keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken entgegen.

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Ausgehend vom Klagantrag, die Beklagten unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides des Präsidenten des Oberlandesgerichts ..... zu verurteilen, die Überbeurteilung des Beklagten zu 1) vom 12. April 2000 zu beseitigen und hilfsweise den Beklagten zu 2) unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides zu verurteilen, die Beurteilung vom 29. November 1999/12. April 2000 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu ändern, stellt sich das Begehren des Klägers als eine Beurteilungsstreitigkeit dar, für die der Verwaltungsrechtsweg nach § 126 Abs. 1 Beamtenrechtsrahmengesetz eröffnet ist. Richtiger Klagegegner ist der Beklagte zu 2) allein.

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Dienstherr der Landesbeamten ist das Land Niedersachsen, das gem. § 2 Abs. 1 Satz 1 NBG das Recht hat, Beamte zu haben. Für das Land Niedersachsen übt die Landesregierung die vollziehende Gewalt nach Art. 28 Nieders. Verfassung aus und nach Art. 38 Abs. 2 Nieders. Verfassung ernennt und entlässt die Landesregierung die Beamten. Sie kann diese Befugnisse auf einzelne Mitglieder der Landesregierung oder auf andere Stellen übertragen, Art. 28 Abs. 3 Nieders. Verfassung. Von dieser Befugnis hat die Landesregierung Gebrauch gemacht und die dienstrechtlichen Befugnisse für Beamte des gehobenen Dienstes auf die Mittelbehörden übertragen. Mittelbehörden sind die den obersten Landesbehörden unmittelbar nachgeordneten Behörden, die über andere Dienststellen die Dienstaufsicht führen (Beschluss der Landesregierung vom 7. Juni 1994, Nds. MBl. S. 995, geändert durch Beschluss vom 30. August 1994, Nds. MBl. S. 1299). Damit liegen die dienstrechtlichen Befugnisse für den Kläger beim Präsidenten des Oberlandesgerichts ...... Seine dienstrechtlichen Befugnisse umfassen die Ernennung, Beförderung und Versetzung der Beamten, nicht aber auch die Erstellung dienstlicher Beurteilungen, denn sie sind in dem Erlass vom 15. Januar 1996 (Nds. MBl. S. 184) und in den späteren Änderungen dieses Erlasses nicht genannt (vgl. Erlass vom 19. Februar 1999, Nds. MBl. S. 152). Nach Nr. 1.2 des genannten Erlasses gelten dafür Sonderbestimmungen. Für die dienstlichen Beurteilungen der Beamten hat das Niedersächsische Ministerium der Justiz allgemeine Verfügungen erlassen, die sog. BeurteilungsAV. Die AV des MJ vom 24. Oktober 1979 (Nds.Rpfl. S. 258) beruht auf den AV des MJ vom 14. Januar 1964 (Nds.Rpfl. S. 26), 2. August 1967 (Nds.Rpfl. S. 168) und 22. April 1969 (Nds.Rpfl. S. 79) und gilt übergangsweise noch bis zu der im Rahmen der Dienstrechtsreform vorgesehenen Neuregelung des Beurteilungswesens, die bislang nicht erfolgt ist. Nach 4.1 der BeurteilungsAV obliegt die Beurteilung dem Behördenleiter. Da der Kläger dem Amtsgericht .... angehört, obliegt die Beurteilung dem Beklagten zu 2). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Regelung in Nr. 4.3 der BeurteilungsAV, wonach die Leiter der übergeordneten Behörden ergänzend Stellung nehmen können und, soweit sie von der Beurteilung abweichen, Nr. 5.2 entsprechend gilt, also auch dessen Stellungnahme sowie etwaige Beurteilungsbeiträge den Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen sind, die Eröffnung aktenkundig zu machen ist und der Beamte sich dazu äußern kann. Die rechtlich eingeräumte Befugnis, ergänzend Stellung nehmen zu können, ändert an der Zuständigkeit für die dienstliche Beurteilung nichts. Diese bleibt vielmehr beim Behördenleiter, hier also beim Beklagten zu 2). Auch kann nach Ansicht der Kammer der Halbsatz "soweit sie von der Beurteilung abweichen" in Nr. 4.3 Satz 2 der BeurteilungsAV nicht so verstanden werden, dass damit eine eigene Beurteilungskompetenz für die Leiter der übergeordneten Behörden geschaffen werden sollte. Denn in Satz 1 der Regelung wird lediglich die Möglichkeit zur eigenen Stellungnahme angesprochen, nicht aber die Pflicht zur regelmäßigen Überbeurteilung. Auch spricht gegen ein solches Verständnis die in der mündlichen Verhandlung vom 8. Mai 2002 geschilderte Praxis. Danach nimmt der Beklagte zu 1) zwar alle Beurteilungen zur Kenntnis, versieht aber nur wenige mit eigenen Stellungnahmen.

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Obwohl nach § 8 Abs. 2 Nds. Verwaltungsgerichtsgesetz in den Fällen, in denen eine Landesbehörde den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen oder den beantragten Verwaltungsakt unterlassen hat, die Klage gegen sie zu richten ist, und nach § 8 Abs. 1 dieses Gesetzes auch Landesbehörden fähig sind, am Verfahren beteiligt zu sein, ist die Klage nicht gegen den Beklagten zu 2) zu richten. Dieser hat zwar eine Stellungnahme in Form einer sog. "Überbeurteilung" gefertigt, aber die "Überbeurteilung" ist ebenso wenig wie die Beurteilung ein Verwaltungsakt, denn die dienstliche Beurteilung enthält keine auf Rechtsverbindlichkeit angelegte "Regelung" i. S. d. § 35 Satz 1 VwVfG (Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und der Richter, 3. Aufl. RdNr. 435 m. w. N.). Der Beklagte zu 1) hat auch nicht gegenüber dem Kläger einen Verwaltungsakt erlassen, nach dem sich dieser gegen die Beurteilung mit "mangelhaft" gewandt hat, sondern er hat den Widerspruch des Klägers mit dem Antrag, die "Überbeurteilung" aufzuheben, dem Präsidenten des Oberlandesgerichts .....zugeleitet und dieser hat unter dem 3. August 2000 den Widerspruchsbescheid erlassen. Da demzufolge weder der Beklagte zu 1) noch der Präsident des Oberlandesgerichts ...... als Landesbehörde einen Verwaltungsakt gemäß § 8 Abs. 2 Niedersächsisches Verwaltungsgerichtsgesetz erlassen haben, und der Kläger eine geänderte oder neue Beurteilung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts begehrt, für die der Beklagte zu 2) zuständig ist, ist er richtiger Beklagter in diesem Verfahren.

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Mit dem Beklagten zu 2) ist der Klagegegner bezeichnet, gegen den das Klagebegehren wirksam durchgesetzt werden kann. Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, der als Vorschrift des 8. Abschnitts der Verwaltungsgerichtsordnung gemäß § 126 Abs. 3 Satz 1 Beamtenrechtsrahmengesetz auch für die Leistungsklage gilt, ist die Klage gegen den Bund, das Land oder die Körperschaft zu richten.

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Allein der Beklagte zu 2) ist für den eingeklagten Anspruch auf erneute dienstliche Beurteilung passiv legitimiert. Diesem ist die für den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung i. d. F. der "Überbeurteilung" durch den Beklagten zu 1) zuzurechnen, auch wenn er von sich aus die Stellungnahme des Beklagten zu 1) nicht ändern darf. Die gegen den Beklagten zu 1) gerichtete Klage war daher abzuweisen.

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2) Die gegen den Beklagten zu 2) gerichtete Klage ist begründet.

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Rechtsgrundlage der angefochtenen dienstlichen Beurteilung ist § 40 der Niedersächsischen Laufbahnverordnung i. d. F. vom 28. August 1984 (Nds. GVBl. S. 193) im Zeitpunkt der "Überbeurteilung" durch den Beklagten zu 1) zuletzt geändert durch Verordnung vom 15. März 2000 (Nds. GVBl. S. 46). Nach § 40 Abs. 1 NLVO sind Eignung und Leistung des Beamten mindestens alle 5 Jahre oder wenn es die dienstlichen oder persönlichen Verhältnisse erfordern zu beurteilen. Die Beurteilung ist dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen. Die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und mit der Beurteilung zu den Personalakten zu nehmen. Die Beurteilung soll sich nach § 40 Abs. 3 NLVO besonders erstrecken auf allgemeine geistige Veranlagung, Charakter, Bildungsstand, Arbeitsleistung, soziales Verhalten und Belastbarkeit und sie ist gemäß § 40 Abs. 4 NLVO mit einem Gesamturteil und einem Vorschlag für die weitere dienstliche Verwendung abzuschließen. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, des Nds. Oberverwaltungsgerichts und der zur Entscheidung berufenen Kammer sind derartige dienstliche Beurteilungen von den Verwaltungsgerichten nur beschränkt nachprüfbar. Denn ausschließlich der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte soll nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht (vgl. Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 4. Aufl. 1998, RdNr. 477) Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber der der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung der Verwaltung darauf zu beschränken, ob diese den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen Richtlinien erlassen, kann das Gericht nur überprüfen, ob diese Richtlinien eingehalten wurden und ob sie mit den Regelungen des § 40 NLVO und auch sonst mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 B 8.78 -, BVerwGE 60, 245; Urteil vom 26. August 1993 - 2 C 37.91 - DVBl. 1994, 33; Urteil vom 13. November 1997 - 2 A 1.97 -, DVBl. 1998, 638; Nds.OVG, Urteil vom 24. April 1997 - 5 L 5722/93 -; Urteil vom 13. April 1999 - 5 L 7023/96 -; Urteil vom 15. Dezember 1999 - 5 L 2270/99 -).

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Vorliegend ist die AV über die dienstliche Beurteilung der Beamten des Ministeriums der Justiz vom 24. Oktober 1979 (Nds. RPfl, S. 258) maßgebend, die auf den AV`s des Ministeriums der Justiz vom 14. Januar 1964 (Nds. RPfl. S. 26), vom 2. August 1967 (Nds. Rpfl. S. 168) und vom 22. April 1969 (Nds. RPfl. S. 99) beruht. Diese allgemeinen Verfügungen regeln, dass Eignung und Leistung des Beamten mindestens alle 5 Jahre zu beurteilen sind, was Inhalt der dienstlichen Beurteilung sein soll und wer für die dienstliche Beurteilung zuständig ist.

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Die Tatsache, dass der Kläger für die Zeit vom 16. März 1994 bis zum 23. Oktober 1994 tatsächlich nicht beurteilt worden ist, berührt die Rechtmäßigkeit der hier streitigen Beurteilung nicht. Vor dem 24. Oktober 1994 war der Kläger noch dem Landgericht ..... zugewiesen und unterlag der Beurteilungszuständigkeit des Präsidenten des Landgerichts ...... Dieser hätte den Kläger anlässlich der Versetzung an eine andere Dienststelle beurteilen können oder müssen. Dass er dies unterlassen hat, berührt nicht die Rechtmäßigkeit der für den nächsten Beurteilungszeitraum von 5 Jahren erstellen Beurteilung, da der nunmehr zuständige Beurteiler zuvor nicht Beurteilungsvorgesetzter gewesen ist.

42

Nach der BeurteilungsAV soll sich die Beurteilung besonders auf allgemeine geistige Veranlagung, Charakter, Bildungsstand, Arbeitsleistung, soziales Verhalten und Belastbarkeit erstrecken. Diesen Anforderungen wird die Beurteilung des Beklagten zu 2) vom 29. November 1999 gerecht, denn in ihr sind sämtliche Beurteilungsmerkmale einzeln bewertet worden. Nach Nr. 4.1 der BeurteilungsAV obliegt die Beurteilung dem Behördenleiter. Die Beurteilung des Klägers obliegt dem Beklagten zu 2), weil der Kläger während des Beurteilungszeitraumes nur beim Amtsgericht ..... dienstlich eingesetzt gewesen ist und der Direktor des Amtsgerichts Behördenleiter ist. Nach Nr. 4.3 der BeurteilungsAV können die Leiter der übergeordneten Behörden ergänzend Stellung nehmen. Soweit sie von der Beurteilung abweichen, gilt Nr. 5.2 entsprechend, d. h., die Stellungnahme des Leiters der übergeordneten Behörde ist dem Beamten in ihrem vollen Wortlaut zu eröffnen, die Eröffnung ist aktenkundig zu machen und der Beamte kann sich dazu äußern.

43

Die Befugnis der Leiter der übergeordneten Behörden gemäß § 4.3 der BeurteilungsAV, ergänzend Stellung zu nehmen, bedeutet vornehmlich, dass die Leiter der übergeordneten Behörden lückenhafte Beurteilungen ergänzen und auch darüber hinaus erforderliche Ergänzungen vornehmen dürfen. Nicht abgedeckt ist durch diese Regelung in der BeurteilungsAV aber, dass die Leiter der übergeordneten Behörden die Wertungen, die die Behördenleiter in die Beurteilungen eingestellt haben, durch eigene Wertungen ersetzen, auch wenn Nr. 4.3 Satz 2, 1. Halbsatz der BeurteilungsAV in diese Richtung deuten könnte. Hat der Behördenleiter in seiner Beurteilung Werturteile nicht plausibel gemacht, kann der Leiter der übergeordneten Behörde den Behördenleiter zwar veranlassen, die getroffenen Werturteile plausibel zu machen oder sie zu ändern. Die Beurteilungskompetenz des Behördenleiters darf der Leiter der übergeordneten Behörde aber nicht dadurch aufheben, dass er im Wege einer "Überbeurteilung" die Beurteilung des Behördenleiters "umschreibt" und eine andere Beurteilung für den Beamten fertigt. Wenn also der Beklagte zu 1) gemeint haben sollte, der Beklagte zu 2) hätte die Belastbarkeit des Klägers nicht mit "entspricht den Anforderungen weniger" beurteilen dürfen, sondern es mit "entspricht den Anforderungen nicht" beurteilen müssen, so war er rechtlich daran gehindert, dies selber zu tun.

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Ungeachtet dessen erweist sich die Beurteilung mit "mangelhaft" aber auch als rechtsfehlerhaft, weil sie nicht schlüssig ist. Selbst wenn das Beurteilungsmerkmal "Belastbarkeit" mit "entspricht den Anforderungen nicht" beurteilt wäre, ergibt sich daraus nicht schlüssig das Gesamturteil "mangelhaft". Nach der auf § 76 Abs. 4 NLVO BeurteilungsAV ist die Beurteilung mit einem Gesamturteil und mit einem Vorschlag für die weitere dienstliche Verwendung abzuschließen. § 76 NLVO in der im Jahre 1979 geltenden Fassung entspricht wörtlich dem nunmehr geltenden 40 NLVO. Fehlt es an Bestimmungen in den Beurteilungsrichtlinien, welche Noten als Gesamturteil zu verwenden sind, gilt insoweit das in § 16 Abs. 5 NLVO bzw. § 15 Abs. 5 NLVO a.F. niedergelegte Notenspektrum, das den Schulnoten von "sehr gut" über "gut", "befriedigend", "ausreichend", "mangelhaft" bis "ungenügend" entspricht. Die Benotung "entspricht den Anforderungen nicht" oder auch "entspricht den Anforderungen weniger" kennzeichnet eher mangelhafte oder ungenügende Leistungen, während die Beurteilung mit "entspricht den Anforderungen" die Note "ausreichend" oder "befriedigend" und die Beurteilung mit "übertrifft die Anforderungen" bzw. "übertrifft die Anforderungen beachtlich" mit "gut" beurteilte Leistungen kennzeichnen dürfte. Hat der Kläger danach in der Beurteilung der einzelnen Beurteilungsmerkmale lediglich einmal eine mangelhafte bzw. ungenügende Beurteilung erhalten und im Übrigen ausschließlich bessere oder deutlich bessere Bewertungen, ist das Gesamturteil "mangelhaft" nicht gerechtfertigt. Dieses Gesamturteil kennzeichnet nämlich insgesamt Leistungen, die den Anforderungen nicht entsprechen, und lässt mithin außer Acht, dass der Kläger überwiegend Leistungen erbracht hat, die den Anforderungen entsprechen oder sie gar übertreffen. Das Gesamturteil muss mit den dargestellten Einzelbewertungen im Einklang stehen. Die einzelnen Bewertungen müssen das Gesamturteil in dem Sinne tragen, dass es sich aus ihnen schlüssig, d. h. auch für Dritte nachvollziehbar, ergibt; es darf nicht in unlösbarem Widerspruch zu den Einzelbewertungen stehen (Schnellenbach, a. a. O., RdNr. 398 m. w. N.).

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Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht klar gestellt, dass das Gesamturteil nicht aus dem arithmetischen Mittel von Einzelnoten gebildet werden darf (BVerwG, Urteil vom 24. November 1997 - 2 C 21.93 - BVerwGE 97, 128), nach Ansicht der Kammer bedeutet das aber nicht, dass die Gewichtung eines Einzelmerkmals, auch wenn es als ein bedeutsames Einzelmerkmal angesehen werden kann, allein die Gesamtnote bestimmt, während die Beurteilungen der übrigen Einzelmerkmale für die Bildung des Gesamturteils in der Gewichtung ohne weiteres zurückgedrängt werden dürfen.

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Etwas anderes gilt auch nicht deshalb, wenn man Belastbarkeit und Leistungskraft als elementare Anforderungen bezeichnet, denen ein Beamter im Rechtspflegerdienst gerecht werden müsse und dass die auf diesem Gebiet festgestellten Defizite, auch wenn man die Leistungen anderer Rechtspfleger aus dem Landgerichtsbezirk ..... zum Vergleich nehme, trotz des Bemühens durch Ableistung von Überstunden so gravierend sind, dass auch in Ansehung des Leistungsbildes im Übrigen eine Gesamtbeurteilung im Bereich "befriedigend" oder "ausreichend" nicht vertretbar sei. Diese Erwägungen berücksichtigen nicht genügend die Beurteilungsmerkmale, die mit befriedigend und gut bewertet wurden. Auch die Ausführungen im Widerspruchsbescheid rechtfertigen nicht die Beurteilung des Klägers mit "mangelhaft", auch wenn Belastbarkeit und Leistungskraft zu den elementaren Anforderungen gehören, denen ein Beamter im Rechtspflegerdienst gerecht werden muss. Das Beurteilungsmerkmal der Belastbarkeit mag von besonderem Gesicht sein, wiegt aber nicht alle anderen Beurteilungsmerkmale auf, wenn diese so positiv wie beim Kläger bewertet wurden.

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Aus alledem folgt, dass der Klage mit der Kostenfolge aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 VwGO und den kostenrechtlichen Nebenentscheidungen aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO statt zu geben ist.

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Die Kammer hat die Berufung gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil das Verständnis der BeurteilungsAV von der originären Beurteilungskompetenz der Leiter der übergeordneten Behörden über den Einzelfall hinaus in zahlreichen Beurteilungsfällen von Bedeutung ist.

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