Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-01-21, Aktenzeichen 2 L 491/07
ECLI:DE:VGAC:2008:0121.2L491.07.00

Tenor

1.	Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellein trägt die Kosten des Verfahrens.

2.	Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 21.500 EUR festgesetzt.

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G r ü n d e:

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Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,
die aufschiebende Wirkung der unter dem Aktenzeichen 2 K
1336/07 erhobenen Klage gegen die Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 00.00.0000 wiederherzustellen bzw.
anzuordnen,

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hat keinen Erfolg.

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Der Antrag nach § 80 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist
zulässig.

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Der Klage kommt hinsichtlich der Untersagungsverfügung betreffend die
Personenbeförderung mit Mietwagen gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO keine
aufschiebende Wirkung zu, weil der Antragsgegner insoweit die sofortige Vollziehung
besonders angeordnet hat; der Aussetzungsantrag richtet sich hier nach § 80 Abs. 5
Satz 1 VwGO auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.

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Bezüglich der Androhung des Zwangsgeldes entfällt gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1
Nr. 3 VwGO i.V.m. § 8 AG VwGO NRW die aufschiebende Wirkung, so dass der
Aussetzungsantrag insoweit die Anordnung der aufschiebenden Wirkung betrifft.

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Die vom Antragsgegner getroffene Anordnung des Sofortvollzuges ist nicht
bereits deshalb aufzuheben, weil dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 Satz
1 VwGO nicht oder nicht ausreichend Rechnung getragen worden wäre. Danach ist
in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen
Vollziehung schriftlich zu begründen. Das Gericht kann es nur für den Fall einer
gänzlich fehlenden oder unzulänglichen Begründung durch die Behörde bei einer
bloßen Kassation der Vollziehungsanordnung belassen. Für eine nach § 80 Abs. 3
VwGO noch zulängliche Begründung wird allerdings nicht verlangt, dass die zur
Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte den
Sofortvollzug tatsächlich rechtfertigen oder wenigstens über die für den Erlass des zu
vollziehenden Verwaltungsaktes maßgeblichen Erwägungen hinausgehen. Vielmehr
genügt in diesem Zusammenhang jede schriftliche Begründung, die zu erkennen
gibt, dass die Behörde aus Gründen des zu entscheidenden Einzelfalls eine sofortige
Vollziehung ausnahmsweise für geboten hält.

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Gemessen hieran ist die streitige Vollziehungsanordnung nicht zu bemängeln.
Der Antragsgegner hat die Vollziehungsanordnung schriftlich gesondert begründet
und hierbei dargelegt, dass aus seiner Sicht wegen des Erlöschens der bisherigen
Genehmigungen für die Beförderungen von Personen im Gelegenheitsverkehr mit
Mietwagen und im Hinblick auf die mit dem Personenbeförderungsgesetz verfolgten
Belange ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Unterbindung der
fortgeführten ungenehmigten Personenbeförderung bestehe. Diese Begründung
lässt erkennen, dass der Antragsgegner bei seiner Entscheidung das Regel-
Ausnahme-Prinzip des § 80 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO in den Blick genommen hat,
und erschöpft sich nicht in allgemeinen, den Einzelfall unberücksichtigt lassenden
Formeln.

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Im Rahmen der sodann erforderlichen Interessenabwägung durch das Gericht
überwiegt hinsichtlich der Untersagungsverfügung das öffentliche Interesse an der
sofortigen Vollziehung der Verfügung das private Interesse der Antragstellerin an der
Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.

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Die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 2. November 2007 erweist
sich nach der hier maßgeblichen Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der
gerichtlichen Entscheidung voraussichtlich als offensichtlich rechtmäßig.

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Die Voraussetzungen der von dem Antragsgegner herangezogenen
Rechtsgrundlage des § 14 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes für das Land
Nordrhein-Westfalen (OBG NW) sind gegeben. Danach können die
Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle
bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren. Zwar
wird in der Rechtsprechung und Literatur teilweise § 15 Abs. 2 Satz 1 der
Gewerbeordnung (GewO) als Rechtsgrundlage herangezogen, wonach für den Fall,
dass ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Zulassung (Erlaubnis, Genehmigung,
etc.) erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird, die Fortsetzung des
Betriebes von der zuständige Behörde verhindert werden kann. Dem
Personenbeförderungsgesetz sei insoweit keine spezielle Regelung zu entnehmen
und § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO enthalte einen allgemeinen gewerberechtlichen
Grundsatz und gelte auch für in gewerberechtlichen Nebengesetzen geregelte
Gewerbe, deren Ausübung von einer Zulassung abhänge,

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vgl.	etwa: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 1. Dezember
1992 - 14 S 2038/91 -, DÖV 1993 S. 438; Sächsisches
Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. Oktober 2001 - 1 B
485/01 -, Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 6.
Juni 2002 - 2 EO 80/01 -, DÖV 2003 S. 87; Bidinger,
Personenbeförderungsrecht, Stand: Dezember 2007, § 54 Rz. 9
und § 2 Anm. 1.

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Auf diese Rechtsgrundlage hat der Antragsgegner in der Einleitung seiner
Verfügung ergänzend Bezug genommen. Dies erscheint ausreichend und
sachgerecht: Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nordrhein-Westfalen sind der Genehmigungsbehörde durch §§ 54, 54 a PBefG
Aufgaben der Gefahrenabwehr übertragen, wodurch sie zur Sonderordnungsbehörde
i.S. von § 12 OBG NW wird und zu Maßnahmen nach § 14 OBG NW ermächtigt ist,
auch wenn §§ 54, 54 a PBefG eine ausdrückliche Ermächtigung zum Erlass von
Maßnahmen der Gefahrenabwehr nicht enthalten. Es bestehe allerdings ein
offensichtlicher Sachzusammenhang zwischen den sonstigen Aufgaben der
Genehmigungsbehörde nach dem Personenbeförderungsgesetz und dem Erlass
notwendiger Ordnungsmaßnahmen im Bereich der Personenbeförderung. So diene
etwa der Genehmigungsvorbehalt nach §§ 2 und 13 PBefG der vorbeugenden
Gefahrenabwehr und auch ein Widerruf einer nach § 25 PBefG erfolge unter dem
Gesichtspunkt der Gefahrenabwehr.

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Eine Festlegung auf eine dieser beiden Ermächtigungsgrundlagen ist nicht
erforderlich; sowohl die Voraussetzungen des § 14 OBG NW als auch diejenigen des
§ 15 Abs. 2 Satz 1 GewO sind vorliegend gegeben, da die Antragstellerin nach
Erlöschen ihrer vorherigen Genehmigung und nach Versagung einer weiteren
Genehmigung durch den Antragsgegner mit Bescheid vom 27. August 2007 mit der
Fortführung ihres Mietwagenbetriebes ungenehmigte Personenbeförderungen
durchführt und damit gegen § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, § 1 Abs. 1 i.V.m. §§ 46, 49 Abs.
4 PBefG verstößt. Danach unterliegt die entgeltliche oder geschäftsmäßige
Beförderung von Personen im Gelegenheitsverkehr mit Mietwagen der
Genehmigungspflicht. Die ursprüngliche Genehmigung ist nach Ablauf der noch
einmal bis zum 15. Mai 2007 verlängerten Genehmigungsdauer erloschen. Die
Antragstellerin verfügt auch nicht auf Grund ihres Antrages vom 23. März 2007 auf
Wiedererteilung einer Genehmigung über eine nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fiktive
Genehmigung. Nach dieser Vorschrift gilt eine Genehmigung als erteilt, wenn sie
nicht innerhalb der Frist von drei Monaten (§ 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG) versagt wird.
Vorliegend hat der Antragsgegner diese Entscheidungsfrist jedoch vor deren Ablauf
mit Zwischenbescheid vom 20. Juni 2007 bis zum 31. August 2007 wegen der noch
angeforderten Nachweise verlängert.

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Die Untersagungsverfügung erscheint auch unter Berücksichtigung des
Umstandes, dass Maßnahmen zur Verhinderung der Fortführung eines Gewerbes
erheblich in die Gewerbefreiheit bzw. in die grundgesetzlich geschützte Berufsfreiheit
eingreifen, voraussichtlich nicht ermessensfehlerhaft. Der Antragsgegner hat insoweit
zu Recht darauf abgestellt, dass die Untersagung ungenehmigter
Personenbeförderung vorliegend im Interesse der Sicherheit und Ordnung des
Personenbeförderungsverkehrs und der daran beteiligten Personen sowie zum
Schutz der Allgemeinheit vor den Gefahren, die sich aus einer ungenehmigten
Personenbeförderung ergeben können, gerechtfertigt ist. Ohne eine Genehmigung
nach § 2 PBefG bzw. bei Versagung der entsprechenden Genehmigung gilt die
genehmigungspflichtige Personenbeförderung als verboten.

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Die Antragstellerin kann sich insoweit auch nicht darauf berufen, dass die
Untersagung lediglich an eine formelle Illegalität, d.h. allein an das Fehlen der
Genehmigung anknüpfe, erkennbar jedoch eine materielle Genehmigungsfähigkeit
gegeben sei und dies im Gewerberecht in der Regel die Untersagung eines
Gewerbes nicht rechtfertige. Ob dieser aus dem Gewerberecht stammende
Grundsatz uneingeschränkt im Personenbeförderungsrecht herangezogen werden
kann, ist angesichts der besonderen Bedeutung der Genehmigung und auch der
Genehmigungsurkunde im Personenbeförderungsrecht - vgl. etwa § 15 Abs. 2 Satz 1
und § 17 Abs. 3 und 4 PBefG, denen u.a. zu entnehmen ist, dass eine
genehmigungspflichtige Personenbeförderung erst mit Erteilung der
Genehmigungsurkunde betrieben werden darf,

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vgl.	auch Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand:
Dezember 2007,§ 15 Rz. 41, Fielitz/Grätz,
Personenbeförderungsgesetz, Stand Juli 2006, § 15 Rz. 5, -

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bereits zweifelhaft. Jedenfalls ist derzeit nicht davon auszugehen, dass die
materiellen Genehmigungsvoraussetzungen etwa offensichtlich vorliegen.

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Die Versagung der beantragten Weiterbetriebsgenehmigung erfolgte durch den
Antragsgegner mit Bescheid vom 00.00.0000, weil die Antragstellerin die
subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 3 PBefG nicht
nachgewiesen hatte. Danach müssen der Antragsteller als Unternehmer oder die für
die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich geeignet sein. Da die
Antragstellerin selbst nicht die erforderlich Fachkunde entsprechend §§ 3, 4 ff. der
Berufszugangsverordnung für den Straßenpersonenverkehr vom 15. Juni 2000
(PBZugV) nachweisen kann, darf eine Genehmigung nur erteilt werden, wenn die
von der Antragstellerin für die Führung der Geschäfte bestellte Person fachlich
geeignet ist. Zwar verfügt der von der Antragstellerin im Laufe des
Genehmigungsverfahrens zum wiederholten Male benannte Geschäftsführer - Herr
I. H. - unstreitig über den erforderlichen Fachkundenachweis. Jedoch konnte
der Antragsgegner nicht feststellen, dass der benannte Geschäftsführer tatsächlich
und fortlaufend die Geschäfte des Betriebes der Antragstellerin führt. Der
Antragsgegner hat insoweit ausführlich in den Gründen seines
Versagungsbescheides dargelegt, dass sich erhebliche Zweifel an einer
tatsächlichen Geschäftsführung durch Herrn H. aus den Unregelmäßigkeiten
bezüglich der Einstellung von fachkundigen Personen als Geschäftsführer als auch
auf Grund der fehlenden Nachweise für eine Tätigkeit von Herrn H. in der
Vergangenheit ergeben. Die Antragstellerin hat als Nachweis für eine Tätigkeit von
Herrn H. lediglich Rechnungen der Firma Mini D. S. , deren Inhaber Herr H.
ist, für den Zeitraum von Oktober 2006 bis zum März 2007 sowie eine Erklärung von
Herrn H. vom 2. Juli 2007 vorgelegt. Weder hat die Antragstellerin Nachweise
über tatsächlich erfolgte Zahlungen der aufgeführten Beträge an Herrn H. - bzw.
sonstige Leistungen zur Abgeltung der Forderungen - eingereicht noch hat sie
insbesondere - trotz Aufforderung des Antragsgegners - Nachweise beigebracht, die
Rückschlüsse auf eine tatsächliche Durchführung der Geschäftsführertätigkeit von
Herrn H. in ihrem Betrieb in der Vergangenheit zulassen. Auch im vorliegenden
Verfahren hat die Antragstellerin bisher eine tatsächliche Geschäftsführertätigkeit von
Herrn H. in der Vergangenheit nicht glaubhaft gemacht und z.B. nicht dargelegt,
in welchem Zeitraum und in welchem zeitlichen Umfang der benannte
Geschäftsführer in der Vergangenheit tätig war.

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Die von dem Antragsgegner dargelegten Zweifel an einer Geschäftsführung für
die Antragstellerin werden auch dadurch verstärkt, dass die Antragstellerin trotz der
eindeutigen Formulierung der Auflage Ziffer 1 in der ersten Genehmigung vom 24.
März 2003 ("Herr H. muss durch Dienstvertrag zur Führung der Geschäfte
bestellt sein") Herrn H. als freien Unternehmer beauftragt hat, obwohl bereits bei
Beantragung dieser ersten Genehmigung die Vorlage eines entsprechenden
Anstellungsvertrages von dem Antragsgegner gefordert wurde (und schließlich auch
erfolgte). Hinzu kommt, dass Herr H. den vorgelegten Rechnungen nach selbst
Inhaber eines Personenbeförderungsbetriebes ist, dass ausweislich des
Verwaltungsvorganges der zuletzt von der Antragstellerin vorgelegte
Anstellungsvertrag ab dem 1. Dezember 2005 im Gegensatz zu den vorgelegten
Rechnungen lediglich ein Gehalt von 325 EUR und eine wöchentliche Arbeitszeit von
12 Stunden vorsah und Herr H. bisher nicht gegenüber dem Antragsgegner für
die Antragstellerin aufgetreten ist.

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Wird vor diesem Hintergrund die Genehmigung zum Weiterbetrieb versagt, kann
im Aussetzungsverfahren nicht von einem offensichtlichen Vorliegen der subjektiven
Genehmigungsvoraussetzungen ausgegangen werden, sondern ist vielmehr die
Annahme eines überwiegenden öffentlichen Interesses an der Untersagung der
fortgeführten - ungenehmigten - Personenbeförderung gerechtfertigt.

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Schließlich ist auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung der
Untersagungsverfügung gerechtfertigt, weil das (zusätzliche) öffentliche Interesse an
einem Sofortvollzug das Aufschubinteresse der Antragstellerin bis zu einer
abschließenden Entscheidung im Hauptsacheverfahren übersteigt. Dabei hat die
Kammer in Rechnung gestellt, dass eine derartige Maßnahme zur Verhinderung der
Fortführung der Personenbeförderung ein schwerwiegender Eingriff ist, der auch die
wirtschaftliche Existenz eines Betriebes gefährdet - wiewohl die Antragstellerin auch
insoweit die geltendgemachte Existenzgefährdung bisher nicht glaubhaft gemacht
hat -. Demgegenüber kann jedoch im Falle der Versagung einer Genehmigung zum
Weiterbetrieb wegen Fehlens einer subjektiven Genehmigungsvoraussetzung nach
§ 13 Abs. 1 PBefG eine Fortführung ungenehmigter Personenbeförderung zum
Schutz der Allgemeinheit sowie der Sicherheit und Ordnung der
Personenbeförderung - auch mit Blick auf etwaige haftungsrechtliche Fragen - bis
zum Abschluss des Rechtsbehelfsverfahrens gegen die Ordnungsverfügung oder gar
des Widerspruchsverfahrens gegen die Versagungsverfügung nicht hingenommen
werden. Dies entspricht nicht dem mit dem Genehmigungserfordernis im
Personenbeförderungsrecht und den Genehmigungsvoraussetzungen des § 13 Abs.
1 Nr. 3 PBefG verfolgten Zweck. Vielmehr lässt sich insoweit z. B. § 25 Abs. 1 Satz 1
PBefG entnehmen, dass auch nach dem Personenbeförderungsgesetz ein
gesteigertes Interesse an der Unterbindung der Personenbeförderung in einem
derartigen Fall besteht. Nach dieser Vorschrift hat die Genehmigungsbehörde
nämlich sogar die Pflicht, eine bestehende Genehmigung zu widerrufen, wenn nicht
mehr alle Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1-3 PBefG vorliegen.

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Die Antragstellerin kann sich demgegenüber nicht darauf berufen, dass sie auf
Grund des früheren Verhaltens des Antragsgegners anlässlich ihrer Suche nach
einem neuen Geschäftsführer im Jahr 2005 und des Umstandes, dass der
Antragsgegner seit der Versagung der Genehmigung im August 2007 einen längeren
Zeitraum bis zum Erlass der Ordnungsverfügung hatte verstreichen lassen, von einer
stillschweigenden Genehmigung/Duldung der weiteren Personenbeförderung bis
zum Abschluss des Rechtsbehelfsverfahrens gegen den Versagungsbescheid habe
ausgehen können. Die im Jahr 2005 erfolgte Duldung der Führung des Betriebes
ohne fachkundigen Geschäftsführer verfolgte zunächst den Zweck, der
Antragstellerin die Möglichkeit zu eröffnen, dass der damals benannte
Geschäftsführer noch seinen Fachkundenachweis binnen 10 Wochen erlangen
konnte, um die Personenbeförderung ordnungsgemäß im Rahmen der bestehenden
Genehmigung weiter durchführen zu können. Der Antragstellerin musste bereits
damals mit Schreiben vom 4. November 2005 unter Ankündigung eines Widerrufs
der Genehmigung eine abschließende Frist zur Benennung eines Geschäftsführers
gesetzt werden. Im Übrigen konnte der Antragsgegner zu Recht davon ausgehen,
dass die Antragstellerin nach Erlöschen der - verlängerten - ersten Genehmigung
und nach Erlass des Versagungsbescheides die genehmigungsbedürftige
Personenbeförderung nicht fortführt. Er hat insoweit nachvollziehbar dargelegt, dass
er erst auf Grund der Ausführungen im Widerspruchsverfahren von der tatsächlichen
Fortsetzung der Personenbeförderung Kenntnis erlangt hat.

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Vor diesem Hintergrund hat die Antragstellerin aus Sicht der Kammer vorrangig
die Möglichkeiten des einstweiligen Rechtsschutzes zur Erlangung etwa einer
befristeten Genehmigung auszuschöpfen.

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Gegen die in der Verfügung enthaltene Zwangsgeldandrohung nach §§ 55 Abs.
1, 60, 63 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW)
bestehen keine rechtlichen Bedenken.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr.
2 i.V.m. § 52 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gerichtskostengesetztes in der Fassung vom
5. Mai 2004 und erfolgt und Berücksichtigung des im Streitwertkatalog für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit unter Ziffer 47.5 vorgeschlagenen Wertes für eine in
einem Hauptsacheverfahren begehrte Mietwagengenehmigung in Höhe 10.000 EUR
(pro Fahrzeug),
vgl. Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit vom Juli 2004,
NVwZ 2004 S. 1327.

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Bei der Berechung des vorliegenden Streitwertes hat das Gericht auf Grund der
Angaben der Antragstellerin vier Mietwagen sowie zusätzlich die Höhe des
angedrohten Zwangsgeldes (3.000 EUR) berücksichtigt. Mit Rücksicht auf den
vorläufigen Charakter dieses Verfahrens erscheint das Antragsinteresse in Höhe der
Hälfte des Wertes ausreichend und angemessen berücksichtigt.