Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-12-11, Aktenzeichen 9 K 8673/18

Tenor

1. Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 04.12.2018 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 20.08.2018 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 29.10.2018 wird hinsichtlich der Nummern 1 bis 3 des Bescheids der Antragsgegnerin wiederhergestellt und hinsichtlich der Nummer 5 des Bescheids der Antragsgegnerin angeordnet.

2. Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

3. Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

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Der sachdienlich gefasste Antrag der Antragstellerin,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage vom 04.12.2018 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 20.08.2018 und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Enzkreis vom 29.10.2018 hinsichtlich der Nummern 1 bis 3 des Bescheids der Antragsgegnerin wiederherzustellen und hinsichtlich der Nummer 5 des Bescheids der Antragsgegnerin anzuordnen,

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ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zulässig und begründet. Denn die angefochtenen Verfügungen erweisen sich nach der im Eilverfahren durchzuführenden summarischen Prüfung aller Voraussicht nach als rechtswidrig.

I.

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1. Mit Bescheid vom 20.08.2018 ordnete die Antragsgegnerin für den am 28.01.2018 geborenen Miniature Bull Terrier der Antragstellerin einen Leinen- und Maulkorbzwang (Nr. 1 des Bescheids) an, gab der Antragstellerin auf, den Hund so zu halten und zu beaufsichtigen, dass von ihm keine Gefahr für Menschen, Tiere oder Sachen ausgehen kann, insbesondere ein Entweichen des Hundes unmöglich ist (Nr. 2 des Bescheids), verfügte, dass der Hund nur Personen überlassen werden darf, welche die Gewähr dafür bieten, den Hund sicher zu führen (Nr. 3 des Bescheids), und ordnete an, dass Halterwechsel, Umzug, Abhandenkommen und der Tod des Tieres der zuständigen Ortspolizeibehörde unverzüglich anzuzeigen sind (Nr. 4 des Bescheids). Außerdem drohte die Antragsgegnerin ein Zwangsgeld in Höhe von 250 Euro an (Nr. 5 des Bescheids) und ordnete die sofortige Vollziehung der Nummern 1 bis 3 des Bescheids an (Nr. 6 des Bescheids). Zur Begründung hieß es, die Rasse Miniature Bull Terrier sei zu 99 % identisch mit der Kampfhunderasse Bull Terrier im Sinne von § 1 Abs. 2 der Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über das Halten gefährlicher Hunde - PolVOgH -. Der Hund der Antragstellerin sei erst nach circa 18 Monaten nach dem Wurftag ausgewachsen. Erst dann könne man eine verlässliche Größenmessung durchführen. Bis dahin werde der Hund als gefährlicher Hund eingestuft.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 29.10.2018 wies das Landratsamt Enzkreis den hiergegen gerichteten Widerspruch der Antragstellerin zurück. Zur Begründung führte das Landratsamt aus, der Miniature Bull Terrier unterscheide sich vom Bull Terrier nur durch die insgesamt kleineren Abmessungen. Nachdem der Hund der Antragstellerin von einem Rüden mit einer Widerristhöhe von 36,5 cm abstamme und die Widerristhöhe eines Miniature Bull Terriers nach dem Rassestand 35,5 cm nicht überschreiten solle, handele es sich bei dem Hund der Antragstellerin um eine Kreuzung zwischen einem Kampfhund und einem anderen Hund.

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2. Die der Antragstellerin im Bescheid vom 20.08.2018 aufgegebenen besonderen Halterpflichten gemäß § 4 PolVOgH setzen entweder das – hier nicht relevante – Halten eines gefährlichen Hundes (§ 2 PolVOgH) oder das Halten eines Kampfhundes gemäß § 1 PolVOgH voraus. Anders als dies die angefochtenen Bescheide meinen, dürfte es sich beim Hund der Antragstellerin nicht um einen Kampfhund in diesem Sinne handeln.

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a) Kampfhunde im Sinne der PolVOgH sind Hunde, bei denen aufgrund rassespezifischer Merkmale, durch Zucht oder im Einzelfall wegen ihrer Haltung oder Ausbildung von einer gesteigerten Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren auszugehen ist (vgl. § 1 Abs. 1 PolVOgH). Die Eigenschaft als Kampfhund wird aufgrund rassespezifischer Merkmale bei Hunden der folgenden Rassen und Gruppen sowie deren Kreuzungen untereinander oder mit anderen Hunden vermutet, solange nicht der zuständigen Behörde für den einzelnen Hund nachgewiesen wird, dass dieser keine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren aufweist: American Staffordshire Terrier, „Bullterrier“ und Pit Bull Terrier (vgl. § 1 Abs. 2 PolVOgH). Darüber hinaus kann die Eigenschaft als Kampfhund im Einzelfall bei Hunden weiterer in § 1 Abs. 3 PolVOgH genannter Rassen vorliegen, wenn Anhaltspunkte auf eine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren hinweisen (vgl. § 1 Abs. 3 PolVOgH).

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Der Gesetzgeber der PolVOgH verwendet – wie entsprechende Vorschriften in anderen Ländern sowie des Bundes auch – bei der Unterscheidung von Hunden den Begriff der Rasse, ohne einzelne Hunderassen selbst gesetzlich zu definieren. Vielmehr nimmt er gesetzestechnisch auf fremde Definitionen Bezug, wie sie insbesondere mit der auf der Beschreibung gemeinsamer, durch Vererbung übertragbarer Merkmale (Standards) beruhenden Anerkennung eines bestimmten Hundetyps als Rasse durch Zuchtverbände erfolgen (vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 11.06.2018 - 5 B 222/18 - juris Rn 4; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 04.06.2014 - 3 L 230/13 - juris Rn. 30). Der größte internationale Hundefachverband ist die Fédération Cynologique Internationale (FCI) mit Sitz in Thuin/Belgien. Die FCI garantiert innerhalb ihrer Organisation die gegenseitige Anerkennung von Abstammungsurkunden. Derzeit erkennt die FCI 343 verschiedene, sich nach festgelegten phänotypischen (also äußerlich beobachtbaren und messbaren) Merkmalen unterscheidende Rassen an, wobei das Fehlen eines phänotypischen Merkmals oder die nicht standardgerechte Ausformung eines solchen phänotypischen Merkmals nicht dazu führt, dass ein bestimmter Hund nicht als der betreffenden Rasse zugehörig angesehen wird, sondern (nur) dazu, dass der Hund auf Leistungsschauen nicht zu prämieren ist bzw. nicht weiter in der Zucht zu verwenden ist, um eine „standardgerechte“ Weiterführung der Zuchtlinien zu gewährleisten (vgl. hierzu im Einzelnen OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 04.06.2014 a. a. O. Rn. 31). Auch der Miniature Bull Terrier ist von der FCI seit dem Jahr 2011 als eigenständige Rasse anerkannt. Der Rassestandard der FCI des Miniature Bull Terriers vom 23.12.2011 (abrufbar auf der Internetseite des Verbands) unterscheidet sich von dem des Bull Terriers dabei nur in der Beschreibung von Größe und Gewicht des Tieres. Während der Bull Terrier keine Größen- oder Gewichtsgrenze kennt, „sollte“ (englische Fassung des Rassestandards: „should“; französische Fassung: „ne doit pas“; spanische Fassung „no deberá“) die Widerristhöhe des Miniature Bull Terriers 35,5 cm nicht überschreiten.

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b) Der Hund der Antragstellerin gehört keiner der in § 1 Abs. 3 PolVOgH genannten Rassen an und hat im Übrigen auch keine Anhaltspunkte für eine gesteigerte Aggressivität und Gefährlichkeit gegenüber Menschen oder Tieren geliefert. Er dürfte auch weder ein Bull Terrier noch eine Kreuzung eines Bull Terriers und einem anderen Hund sein, so dass sich entgegen den angefochtenen Bescheiden aller Voraussicht nach auch aus der Vermutung des § 1 Abs. 2 PolVOgH keine Kampfhundeeigenschaft des Tieres ableiten lässt.

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Ausweislich der Verwaltungsakten der Antragsgegnerin liegt für den Hund der Antragstellerin eine Abstammungsurkunde vom 17.04.2018 des „Deutschen Club für Bullterrier e. V.“ (des nach eigenen Angaben ältesten zuchtbuchführenden Vereins Deutschlands u. a. für die Rasse Miniature Bull Terrier und Mitglied im FCI) vor, der zufolge es sich bei dem Hund um einen Miniature Bull Terrier handelt. Angesichts der Gesetzestechnik, die für die Bestimmung der Rasse eines Hundes auf die Definitionen der Zuchtverbände verweist, die ihrerseits verbandsintern durch die Ausstellung von Abstammungsurkunden im Einzelfall konkretisiert werden, geht das Gericht jedenfalls zum gegenwärtigen Zeitpunkt davon aus, dass die Eigenschaft des Hundes der Antragstellerin als Miniature Bull Terrier feststeht. Dabei kann hier offenbleiben, unter welchen Voraussetzungen die Polizeibehörden an eine unrichtige Abstammungsurkunde nicht gebunden wären. Denn hier dürften keine Anhaltspunkte für eine Unrichtigkeit der Urkunde vorliegen. Der Umstand, dass das Vatertier des Hundes der Antragstellerin eine Widerristhöhe von 36,5 cm aufweist, dürfte schon insofern keine Rolle spielen, als erstens auch dieser Hund offenbar über eine Abstammungsurkunde verfügt, die ihn als Miniature Bull Terrier ausweist. Zweitens ist nichts dafür ersichtlich, dass die Ansicht der Antragsgegnerin, eine geringfügige Überschreitung der Widerristhöhe mache aus einem Miniature Bull Terrier einen Bull Terrier, richtig sein könnte. Hiergegen spricht neben dem die Widerristhöhe eindeutig lediglich als Soll-Wert ausweisenden Rassestandard des Miniature Bull Terriers auch, dass einzelne Abweichungen vom Rassestandard regelmäßig nicht die Rasseeigenschaft eines Hundes entfallen lassen, sondern nur die Qualität des betroffenen Tieres für Leistungsschauen und zur Zucht mindern. Vor diesem Hintergrund dürfte im Übrigen auch die behördliche Annahme unzutreffend sein, der Hund der Antragstellerin verliere seine Eigenschaft als Miniature Bull Terrier, wenn er als ausgewachsenes Tier eine größere Widerristhöhe als 35,5 cm aufweisen sollte. Denn auf die Widerristhöhe kann es als Unterscheidungsmerkmal zwischen Bull Terrier und Miniature Bull Terrier nur ankommen, wenn eine eindeutige Zuordnung des Hundes zur einen oder anderen Rasse deswegen nicht möglich ist, weil die Elterntiere unbekannt sind (so die Konstellation bei OVG NRW, Beschluss vom 25.07.2016 - 5 B 1132/15 - juris Rn. 11; VG Düsseldorf, Beschluss vom 19.10.2016 - 18 L 3440/16 - juris Rn. 14).

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Dementsprechend dürfte auch nicht davon ausgegangen werden können, dass es sich bei dem Hund der Antragstellerin um eine Kreuzung aus einem Bull Terrier und einem anderen Hund (hier: Miniature Bull Terrier) handelt. Selbst wenn im Übrigen aufgrund der Widerristhöhe des Vatertieres des Hundes der Antragstellerin Zweifel bestünden, ob es sich bei dem Hund der Antragstellerin um eine Kreuzung eines Bull Terriers und eines anderen Hundes handelt, läge die Darlegungs- und Beweislast hierfür bei der Antragsgegnerin. Eine Beweislastumkehr wie sie beispielsweise das nordrhein-westfälische Landesrecht in § 3 Abs. 2 Satz 2 LHundG kennt, dem zufolge in Zweifelsfällen der Halter nachzuweisen hat, dass keine Kreuzung mit einem der in § 3 Abs. 2 Satz 1 LHundG gelisteten Hunderassen vorliegt, kennt das baden-württembergische Landesrecht nicht (vgl. auch Nr. 1.2.2 der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz zur Polizeiverordnung des Innenministeriums und des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über das Halten gefährlicher Hunde vom 06.08.2018 - VwVgH -, der zufolge bei Zweifeln an der Rassezugehörigkeit eines Hundes die Ortspolizeibehörde die Einholung eines Gutachtens anordnen können soll).

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§ 1 Abs. 2 PolVOgH lässt sich nach Auffassung der Kammer auch nicht mit Blick darauf, dass die Rasse Miniature Bull Terrier im Jahr 2000 noch nicht durch die FCI als eigenständige Hunderasse anerkannt war, dahingehend auslegen, dass nach heutiger Rassentypologie als Miniature Bull Terrier zu qualifizierende Hunde gleichwohl als Bull Terrier im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH anzusehen sind (im Ergebnis ebenso: Huttner, Polizeiverordnung über das Halten gefährlicher Hunde, Kommentar, 2017, § 1, Nr. 2). Zwar ist es – jedenfalls im Rahmen der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung – nicht auszuschließen, dass der Verordnungsgeber den vor dem Jahr 2011 lediglich von manchen Zuchtverbänden als eigenständige Rasse anerkannten bzw. wohl teilweise von der veterinärmedizinischen Praxis (vgl. hierzu OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18.06.2014 - 3 M 255/13 - juris Rn. 19) als eigenständigen Hundetyp betrachteten Miniature Bull Terrier nicht als eigenständige Rasse wahrgenommen und deswegen als Bull Terrier eingeordnet hätte. Jedenfalls im Rahmen des Eilverfahrens vermag das Gericht aber keine hinreichend gewichtigen Anhaltspunkte dafür zu erkennen, dass der Verordnungsgeber im Sinne einer statischen Verweisung mit § 1 Abs. 2 PolVOgH unabhängig vom Geburtsdatum eines Hundes und unabhängig von einer Fortentwicklung der Rassestandards ausschließlich auf die Rassestandards zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der PolVOgH im Jahr 2000 rekurrieren wollte. Solcher Anhaltspunkte bedürfte es aber schon deswegen, weil auch für das Jahr 2000 keineswegs für alle Hunderassen und Hundetypen einheitliche Standards existierten, sondern angesichts einer Vielzahl von Zuchtverbänden für einzelne Hunderassen bzw. Hundetypen durchaus Unterschiedliches galt. Entscheidend hinzu kommt, dass eine Regelung, die für die Qualifizierung von im Jahr 2018 geborenen Hunden Rassestandards des Jahres 2000 für maßgeblich erklären würde, an einer wohl auch im Wege der Auslegung nicht zu überwindenden Unbestimmtheit leiden dürfte. Angesichts des Umstandes, dass an die Kampfhundeeigenschaft eines Tieres auch Ordnungswidrigkeits-Tatbestände anknüpfen (vgl. insbesondere § 8 Abs. 1 Nr. 1 PolVOgH: Ordnungswidrigkeit bei Halten eines Kampfhundes ohne die nach § 3 Abs. 1 PolVOgH hierfür erforderliche Erlaubnis), muss sich auch § 1 Abs. 2 PolVOgH an den strengen Bestimmtheitsanforderungen des Art. 103 Abs. 2 GG bzw. Art. 7 EMRK messen lassen. Der Gesetzgeber ist danach insbesondere verpflichtet, die Voraussetzungen der Strafbarkeit oder Bußgeldbewehrung so konkret zu umschreiben, dass die Normadressaten vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bedroht ist. Hieran bestünden allerdings erhebliche Zweifel, wollte man von den Normadressaten verlangen, dass sie erkennen, dass sie eine Ordnungswidrigkeit begehen, wenn sie einen im Jahr 2018 geborenen Miniature Bull Terrier ohne Erlaubnis halten, weil ihr Miniature Bull Terrier ein Bull Terrier im Sinne der PolVOgH ist (vor diesem Hintergrund für das Bundesrecht ebenfalls wohl eine dynamische Verweisung auf Rassestandards annehmend: OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 18.06.2014 - 3 M 255/13 - juris Rn. 8 ff.). Für eine dynamische Verweisung auf die jeweils zur Geburt eines Hundes maßgeblichen Rassestandards spricht zudem, dass der Verordnungsgeber zuletzt auf einen Beschlussantrag von Teilen des Landtags auf die Frage, welche Änderungen an der mittlerweile 17 Jahre alte Kampfhundeverordnung sinnvoll seien, mitgeteilt hat, ein Änderungsbedarf bestünde nicht (vgl. LT-Drs. 16/2484 vom 03.08.2017, S. 5); bei Annahme einer statischen Verweisung auf im Jahr 2000 bestehende Rassestandards wäre es demgegenüber naheliegend, wenn der Verordnungsgeber in regelmäßigen Abständen die Entwicklung der Rassestandards evaluieren und gerade im Hinblick auf die seit dem Jahr 2011 anerkannte Rasse Miniature Bull Terrier prüfen würde, ob eine Anpassung von § 1 Abs. 2 PolVOgH erforderlich wäre.

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Nach Ansicht des Gerichts kann § 1 Abs. 2 PolVOgH auch nicht im Wege einer Analogie auf Miniature Bull Terrier angewandt werden. Angesichts des im Bereich der Eingriffsverwaltung geltenden Grundsatzes vom Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) bestehen bereits erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Bildung einer belastenden Analogie (vgl. zum Streitstand etwa Konzak in: NVwZ 1997, 872 ff. m. w. N.). Unabhängig hiervon dürften aber auch die Voraussetzungen für einen Analogieschluss nicht vorliegen, nachdem jedenfalls dem Gericht keine Hinweise darüber vorliegen, dass die äußerlich – bis auf die Größe – dem Bull Terrier gleichende Rasse Miniature Bull Terrier eine ähnliche (charakterliche) Gefährlichkeit wie die Rasse des Bull Terriers aufweist und damit von einem „Kampfhund“ im Sinne der Vorschrift gesprochen werden kann. So findet sich auf der Internetseite des Ministeriums für Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen eine Auswertung der Berichte über die Statistik der im Jahr 2010 in Nordrhein-Westfalen behördlich erfassten Hunde, der zufolge seit dem Jahr 2009 die Rasse Miniature Bull Terrier und Beißvorfälle mit Hunden dieser Rasse erstmals gesondert erfasst werden; von den im Jahr 2010 mit 285 Hunden der Rasse Miniature Bull Terrier gemeldeten Tieren war keines in Beißvorfälle verwickelt. Auch fällt auf, dass – soweit ersichtlich – in keinem anderen Land und auch nicht im Bund der Miniature Bull Terrier als Kampfhund oder gefährlicher Hund gelistet ist. Gegen einen Analogieschluss hinsichtlich der Rasseliste des § 1 Abs. 2 PolVOgH spricht zudem, dass die Aufnahme einer Hunderasse in die Rasseliste des § 1 Abs. 2 PolVOgH im Hinblick auf Art. 3 Abs. 1 GG voraussetzt, dass der Verordnungsgeber seinen im Bereich der Abwehr erheblicher Gefahren für Leib und Leben von Menschen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Einschätzungs- und Entscheidungsspielraum auch rechtmäßig – insbesondere durch Auswertung und Kenntnisnahme des fachwissenschaftlichen Schrifttums – ausfüllt (vgl. im Einzelnen (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.10.2001 - 1 S 2346/00 - VBlBW 2002, 292 = juris Rn. 67 ff. m. w. N.); das Gericht dürfte eine solche bislang fehlende Entscheidung hinsichtlich der Rasse Miniature Bull Terrier nicht ersetzen können.

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c) Eine Einstufung des Hundes der Antragstellerin als Kampfhund im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH lässt sich auch nicht damit begründen, dass die Vorschrift die Eigenschaft als Kampfhund bei „Hunden folgender Rassen und Gruppen“ vermutet. Denn aus der Nennung des Begriffs „Gruppe“ lässt sich nicht ableiten, dass neben den in § 1 Abs. 2 PolVOgH genannten Rassen auch alle Hunde der Gruppe, denen die Rasse zugeordnet ist, Kampfhunde sein sollen. Hiergegen spricht bereits, dass der Bull Terrier ausweislich der (wiederum auf der Internetseite des Verbands abrufbaren) Rassennomenklatur der FCI der Gruppe 3 der „Terrier“ zugeordnet wird, selbstverständlich aber nicht alle Terrier unter § 1 Abs. 2 PolVOgH gefasst werden können. Auch kommt es nicht in Betracht, in dem Begriff „Gruppe“ im Sinne von § 1 Abs. 2 PolVOgH eine Anknüpfung an den (nach der Terminologie der FCI eine Unterkategorie zur Stufe der Gruppen bildenden) Begriff „Sektion“ im Sinne der Rassennomenklatur der FCI zu sehen. Zwar gehört zur „Sektion 3: Bullartige Terrier“ neben dem Bull Terrier auch der Miniature Bull Terrier, so dass man auf den ersten Blick meinen könnte, der Miniature Bull Terrier lasse sich auf diesem Wege unter § 1 Abs. 2 PolVOgH subsumieren. Dies würde sich allerdings in Widerspruch dazu setzen, dass zur „Sektion 3: Bullartige Terrier“ neben den genannten Rassen auch die Rasse Staffordshire Bull Terrier zählt, die wiederum vom Verordnungsgeber der PolVOgH nicht § 1 Abs. 2 PolVOgH, sondern als weniger gefährliche Rasse § 1 Abs. 3 PolVOgH zugeordnet ist. Richtigerweise dürfte der Nennung des Begriffs „Gruppe“ in § 1 Abs. 2 PolVOgH hinsichtlich der Rasse Bull Terrier keine eigenständige Bedeutung zukommen. Sie dürfte vom Verordnungsgeber vielmehr ausschließlich zur Umschreibung des in § 1 Abs. 2 PolVOgH genannten Hundetyps Pit Bull Terrier dienen, der bis heute nicht vom FCI als Rasse anerkannt ist (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.10.2001 a. a. O. Rn. 64).

II.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 und 2 GKG i. V. m. Nr. 1.5, 35.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (abgedruckt z. B. in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, unter § 163); die in der angefochtenen Verfügung enthaltenen einzelnen Regelungen zu den Halterpflichten sind nicht streitwerterhöhend zu berücksichtigen (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 24.05.2018 - 1 S 432/18 - juris m. w. N.).