Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-12-27, Aktenzeichen 6 A 1603/05
ECLI:DE:OVGNRW:2007:1227.6A1603.05.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Das beklagte Land trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Das beklagte Land darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 v.H. des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit
in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Der am 16. Januar 1956 geborene Kläger steht als Kriminalhauptkommissar im Dienst
des beklagten Landes. Mit Regelbeurteilung vom 3. Juli 2002 wurde er für den Zeitraum vom
1. Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002 dienstlich beurteilt. Diese Beurteilung wurde auf den
Antrag des Klägers aufgehoben. Der Kläger hatte unter anderem gerügt, die Herabsetzung des
Vorschlags des Erstbeurteilers durch den Endbeurteiler von 4 auf 3 Punkte sei willkürlich und
mithin rechtswidrig. Außerdem genüge die Begründung für die nunmehr dritte mit 3 Punkten
schließende Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt nicht den Anforderungen von Nr.
8.1 der Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes NRW (RdErl. des
Innenministeriums NRW vom 25. Januar 1996 - IV B 1 3034 H -, MBl. NRW. S. 278,
geändert durch RdErl. des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19. Januar 1999, MBl.
NRW. S. 96 (BRL Pol)).

4

Der Kläger wurde unter dem 13. Oktober 2003 erneut für den o.g. Zeitraum dienstlich
beurteilt. Der Vorschlag des Erstbeurteilers lautete in Übereinstimmung mit der Bewertung
der Hauptmerkmale erneut "Die Leistung und Befähigung des KHK S. Q. übertreffen die
Anforderungen" (4 Punkte). Die Submerkmale bewertete er wie folgt:

5

-	5x4 und 2x3 Punkte (Hauptmerkmal Leistungsverhalten)

6

-	2x4 Punkte (Hauptmerkmal Leistungsergebnis)

7

-	3x4 Punkte (Hauptmerkmal Sozialverhalten)

8

In der Beurteilerkonferenz am 23. September 2003 begründete KOR H. ,
Unterabteilungsleiter der Abteilung Zentrale Kriminalitätsbekämpfung (ZKB), der auch der
Kläger im Beurteilungszeitraum angehörte, warum er in den Hauptmerkmalen
Leistungsverhalten und Leistungsergebnis bei dem Kläger im Quervergleich die Wertung
abweichend vom Erstbeurteiler bei "entsprechen voll den Anforderungen" ansiedele und sich
beim Hauptmerkmal Sozialverhalten dem Votum des Erstbeurteilers anschließen könne. Im
Gesamturteil sehe er daher in der Gesamtschau den Beamten mit "entspricht voll den
Anforderungen" (3 Punkte) richtig angesiedelt und schlage dieses Ergebnis dem Endbeurteiler
unter Quervergleichsänderung obiger Hauptmerkmale vor. Auf Nachfrage des Endbeurteilers,
KD Q1. , erklärte KOR H. , bei dieser Wertung sei auch berücksichtigt worden,
dass der Kläger die dritte Beurteilung in demselben statusrechtlichen Amt mit dem
Gesamturteil von 3 Punkten erhalte, die Regelvermutung nach Nr. 6 BRL Pol aber davon
ausgehe, dass sich die Diensterfahrung positiv auf die Leistung des Beamten auswirke.

9

Der Endbeurteiler setzte auf der Grundlage der Beurteilerkonferenz das Gesamturteil
unter entsprechender Abänderung der Bewertung der Hauptmerkmale Leistungsverhalten und
Leistungsergebnis auf "entsprechen voll den Anforderungen" (3 Punkte) fest. Im
Beurteilungsformular heißt es in der Begründung zu Nrn. 8.1, 9.2 BRL Pol:

10

"Dem Beurteilungsergebnis liegt der behördenintern angelegte Beurteilungsmaßstab
zugrunde. Die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers ist Folge des Quervergleichs
mit den Leistungsstärksten innerhalb der Vergleichsgruppe.

11

Sie befinden sich seit dem 28.01.1993 in der Vergleichsgruppe der Beamten der Bes.Gr.
A 11. Sie erhalten nunmehr die dritte Beurteilung im statusrechtlichen Amt. Im Quervergleich
innerhalb der Vergleichsgruppe führte die zunehmende Lebens- und Diensterfahrung nicht zu
dem Ergebnis, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter ausgleichen zu können. Ein
positiveres Gesamturteil konnte daher - trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung -
nicht zuerkannt werden."

12

Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 17. Dezember 2003 Widerspruch ein. Die
formelhafte Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol sei nach wie vor unzureichend. Es fehle an
einer nachvollziehbaren Auseinandersetzung mit seinen Leistungen im Beurteilungszeitraum.
Die Beurteilung sei außerdem rechtswidrig, weil im Beurteilungszeitraum keine
Personalführungsgespräche mit ihm stattgefunden hätten.

13

Mit Widerspruchsbescheid vom 8. Oktober 2004 wies die Bezirksregierung E. den
Widerspruch zurück. Die in der dienstlichen Beurteilung aufgeführte Begründung nach Nr.
8.1 BRL Pol sei nicht zu beanstanden. Aus ihr ergebe sich, dass der Kläger trotz
Berücksichtigung von Lebens- und Diensterfahrung nicht zu den Leistungsstärksten seiner
Vergleichsgruppe zähle. Das Fehlen von Personalführungsgesprächen sei unbeachtlich.
Schließlich habe der Erstbeurteiler die Leistungen des Klägers mit 4 Punkten bewertet.
Diesem Ergebnis habe sich lediglich der Endbeurteiler nicht anschließen können.

14

Der Kläger hat bereits am 2. Oktober 2004 Untätigkeitsklage erhoben. Er hat sein
Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren wiederholt, dass die Begründung nach Nr. 8.1
BRL Pol nicht ausreiche. Ergänzend hat er vorgetragen: Auch die Begründung, die der
Endbeurteiler für die Herabsetzung des Vorschlags des Erstbeurteilers abgegeben habe, reiche
nicht aus. Die angefochtene Beurteilung sei zu demselben Ergebnis gekommen wie die
inzwischen aufgehobene Beurteilung vom 3. Juli 2002. Das damalige Beurteilungsergebnis
sei indessen willkürlich zustande gekommen, weil der Erstbeurteiler angewiesen worden sei,
die Hauptmerkmale im Beurteilungsvordruck im Namen des Endbeurteilers in beliebiger
Weise herabzusetzen, um das Gesamturteil von 3 Punkten zu rechtfertigen. Es dränge sich
daher der Verdacht auf, dass im Rahmen der Neubeurteilung überhaupt keine
ordnungsgemäße Entscheidung mehr stattgefunden habe, sondern lediglich die ursprüngliche
Beurteilung aufrecht erhalten worden sei. Dem Endbeurteiler habe hier eine besondere
Begründungspflicht oblegen. Es fehle außerdem an der Durchführung eines weiteren
Beurteilungsgesprächs. In der Beurteilung werde lediglich auf das Gespräch vom 24. Mai
2002 verwiesen, das im Zusammenhang mit der Erstellung der Beurteilung vom 3. Juli 2002
geführt worden sei.

15

Der Kläger hat beantragt,

16

das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E1. vom 8. Oktober 2004 zu verurteilen, seine - des Klägers - dienstliche Beurteilung
vom 13. Oktober 2003 aufzuheben und ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut dienstlich zu beurteilen.

17

Das beklagte Land hat beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Es hat vorgetragen: Aus dem Protokoll der Beurteilerkonferenz vom 23. September 2003
ergebe sich, dass man sich intensiv mit der Frage des Quervergleichs in der Vergleichsgruppe
und dem Aspekt der dritten Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt ohne Steigerung des
Ergebnisses (Nr. 8.1 BRL Pol) auseinandergesetzt habe. Soweit das VG E1. in einem
vergleichbaren Fall angenommen habe, die Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol sei
unzureichend, sei darauf hinzuweisen, dass dieses Verfahren in der Berufungsinstanz
anhängig sei. Der vom Kläger geäußerte Verdacht entbehre jeder Grundlage.
Zustandekommen, Ergebnis und Begründung des Gesamturteils seien nicht zu beanstanden.
Eine erhöhte Begründungspflicht habe im Zusammenhang mit der Herabsetzung des
Gesamturteils nicht bestanden. Eines erneuten Beurteilungsgesprächs habe es nicht bedurft,
weil Gegenstand der Entscheidungsfindung der ursprüngliche Beurteilungsvorschlag des
Erstbeurteilers geblieben sei.

20

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 8. März 2005 stattgegeben. Die
Begründung des Endbeurteilers, warum sich die Lebens- und Diensterfahrung des Klägers
auch bei der dritten Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt nicht positiv ausgewirkt
habe, sei unzureichend. Es sei eine auf die Person des Beurteilten eingehende Begründung
erforderlich. Die Gründe dafür, warum sich die größere Lebens- und Diensterfahrung nicht
positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt habe, erschlössen sich regelmäßig nur dann, wenn
die individuelle Leistungsentwicklung des betreffenden Beamten in den Blick genommen
werde. Diese Gründe seien in der Beurteilung selbst niederzulegen.

21

Das beklagte Land hat gegen das ihm am 21. März 2005 zugestellte Urteil am 20. April
2005 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und vorgetragen: Das
Beurteilungsergebnis und die Wertung, dass sich bei dem Kläger Lebens- und
Diensterfahrung nicht so positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, dass ein besseres
Gesamturteil hätte vergeben werden müssen, seien aus seiner Sicht ausreichend begründet
worden. Das Gesamturteil beruhe auf einem allgemeinen Quervergleich, weshalb die
vorgenommene Begründung für die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers
ausreiche. Entsprechendes müsse für die Begründung nach Nr. 8.1 BRL Pol gelten. Insoweit
habe sich nämlich eine von den Vorgaben der BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis
gebildet, nach der eine allgemeine Begründung wie die hier vorliegende ausreiche. Aufgrund
von Anfragen bei den Aufsichtsbehörden hätten die Kreispolizeibehörden mit dem Protokoll
einer Tagung der Leiter der Polizeibehörden im Regierungsbezirk E1. am 21. Februar
2002 einen Vorschlag des Innenministeriums "Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer
8.1 der Beurteilungsrichtlinien" erhalten. Außerdem seien in dem Protokoll
Formulierungsvorschläge der Bezirksregierung E1. niedergelegt. Die in der
angefochtenen Beurteilung enthaltene Begründung entspreche den sich hieraus ergebenden
Anforderungen. Wenn das Verwaltungsgericht eine eingehende Forschung nach den Ursachen
des Leistungsstillstandes fordere, verkenne es, dass die Bewertung der individuellen
Leistungsentwicklung des Klägers im Beurteilungsverfahren erfolgt sei und die erforderliche
Prüfung, inwieweit sich seine Lebens- und Diensterfahrung positiv auf sein Leistungsbild
ausgewirkt habe, in diesem Zusammenhang stattfinde. Bei dem Kläger sei das Gesamturteil
aufgrund des Quervergleichs und deshalb herabgesetzt worden, weil es auf einer zu
wohlwollenden, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Beurteilung des
Erstbeurteilers beruht habe. Auch im Rahmen der Prüfung, ob sich die Lebens- und
Diensterfahrung positiv auf das Leistungsbild des Klägers ausgewirkt hätten, sei ein
Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe anzustellen gewesen. Dem Verwaltungsgericht
könne nicht gefolgt werden, da beim Kläger keine Leistungsstagnation vorgelegen habe,
sondern bei anderen Beamten seiner Vergleichsgruppe eine positivere und somit zu einer
besseren Leistungseinstufung führende Leistungsentwicklung stattgefunden habe. Der Kläger
habe sich im Quervergleich mit den 67 anderen Beamtinnen und Beamten seiner
Vergleichsgruppe nicht besonders hervorgehoben. Bei insgesamt 10 der 23 zur dritten
Beurteilung im selben statusrechtlichen Amt anstehenden Beurteilten, so auch bei dem
Kläger, habe nach einem Quervergleich kein besseres Gesamturteil als in den letzten beiden
Beurteilungen vergeben werden können. Die dazu abgegebene Begründung sei als Folge der
dem Endbeurteiler obliegenden Pflicht zum Quervergleich in der Vergleichsgruppe unter
Beachtung von Richtsätzen in der verwandten Formulierung ausreichend.

22

Das beklagte Land beantragt,

23

die Klage unter Änderung des angefochtenen Urteils abzuweisen.

24

Der Kläger beantragt,

25

die Berufung zurückzuweisen.

26

Er wiederholt sein Vorbringen aus dem Klageverfahren und trägt ergänzend vor: Das
beklagte Land verkenne, dass die Anforderungen an die Begründung nach 8.1 BRL Pol
strenger seien als nach Nr. 9.2 BRL Pol. Ein Verweis auf einen Quervergleich stelle gerade
keine Begründung "im Einzelnen" dar. Im Übrigen könne ein Quervergleich nicht erklären,
warum er, der Kläger, sich nicht verbessert habe. Die vorliegende Begründung sei zudem
nicht schlüssig. Diejenigen Beamtinnen und Beamten, die in der Vorbeurteilung mit 4 oder 5
Punkten beurteilt worden seien, seien aufgrund dieser Beurteilungen größtenteils befördert
worden. In der Vergleichsgruppe habe es also kaum noch Personen mit Leistungsvorsprüngen
gegeben. Von einer abweichenden Verwaltungspraxis, wie vom beklagten Land geltend
gemacht, könne nicht ausgegangen werden. Zum einen werde bestritten, dass der der
Berufungsbegründung beigefügte Vorschlag für eine Begründung tatsächlich vom
Innenministerium NRW stamme. Zum anderen könne von einer bewussten Duldung einer
abweichenden Verwaltungspraxis durch den Richtliniengeber schon deshalb keine Rede sein,
weil nahezu sämtliche Verwaltungsgerichte entschieden hätten, dass die im Vorschlag
vorgesehene Begründung nicht ausreiche. Einer abweichenden Verwaltungspraxis stehe
schließlich auch entgegen, dass sie zu einer Aushöhlung der Beteiligungsrechte des
Personalrats führe. Dieser habe nämlich beim Erlass der BRL Pol mitzubestimmen. Eine
Änderung des durch Nr. 8.1 BRL Pol festgelegten Begründungserfordernisses sei ohne seine
Zustimmung unzulässig.

27

Die Beteiligten sind zu einer Entscheidung über die Berufung nach § 130a der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) angehört worden.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des beklagten Landes (Beiakten
Heft 1) Bezug genommen.

29

II.

30

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a VwGO durch
Beschluss. Er hält die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung
nicht für erforderlich.

31

Die zulässige Klage ist begründet. Die angegriffene dienstliche Beurteilung vom
13. Oktober 2003 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen
Anspruch auf eine erneute, rechtsfehlerfreie Beurteilung für den Beurteilungszeitraum vom 1.
Juni 1999 bis zum 31. Mai 2002.

32

Dienstliche Beurteilungen sind nach ständiger Rechtsprechung verwaltungsgerichtlich nur
beschränkt überprüfbar. Die Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die
Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei
bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist,
allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen
Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Hat der Dienstherr - wie hier - Richtlinien für die
Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien
hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.

33

Ständige Rechtsprechung, vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -,
NVwZ 2003, 1398; OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006,
161.

34

Gemessen an diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung des Klägers rechtswidrig,
weil sie gegen Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol verstößt. Danach ist die Feststellung, dass sich Lebens-
und Diensterfahrung - entgegen der in Nr. 6 BRL Pol aufgestellten Vermutung - nicht positiv
auf das Leistungsbild ausgewirkt haben, im Gesamturteil im Einzelnen zu begründen. Nach
den Erläuterungen des Innenministeriums des Landes NRW zu den BRL Pol, Stand 1. März
1999, S. 119, ist diese Begründung vorzunehmen, wenn jemand zum dritten Mal in einer
Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wird, also zwischenzeitlich
nicht befördert worden ist, und in der anstehenden Beurteilung ein Gesamturteil vorgesehen
ist, das schlechter ist als das Gesamturteil der vorangegangen Beurteilung oder - wie bei dem
Kläger - weder im Vergleich zur letzten noch im Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine
Verbesserung darstellt. "Die Begründung soll in diesen Fällen" - so die Erläuterungen - "den
Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der
zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt wurde".

35

Diesen Vorgaben genügt die in der dienstlichen Beurteilung des Klägers vorgenommene
Begründung nicht. Sie beschränkt sich auf den allgemeinen Hinweis, die Lebens- und
Diensterfahrung des Klägers habe im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe nicht zu
dem Ergebnis geführt, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter ausgleichen zu können. Nr.
8.1 Abs. 2 BRL Pol verlangt jedoch eine über den Verweis auf den Quervergleich in der
Vergleichsgruppe hinausgehende Erläuterung für den Beurteilten, aus der er entnehmen kann,
woran es im Einzelnen liegt, dass die wachsende Lebens- und Diensterfahrung sich bei ihm,
anders als im Regelfall, nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hat. Die von der
Rechtsprechung aufgestellten Grundsätze für eine Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2.
Abs. 3 BRL Pol, deren Grundlage vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen liegt
finden hier keine Anwendung.

36

Vgl. im Einzelnen OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005 - 6 A 3355/03 -, DÖD 2006, 161,
und Beschluss vom 31. Mai 2006 - 6 A 1146/04 -.

37

Die Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol waren für die in der angefochtenen Beurteilung
vorzunehmende Begründung auch maßgeblich. Es ist nicht ersichtlich, dass eine davon
abweichende gefestigte Verwaltungspraxis bestand. Zwar trifft es zu, dass es unter dem
Gesichtspunkt der Gleichbehandlung der zu Beurteilenden nicht entscheidend auf den
Wortlaut von Beurteilungsrichtlinien ankommt. Verwaltungsvorschriften wie die BRL Pol
sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche Verwaltungspraxis
sicherstellen. Maßgebend ist deshalb die in ständiger Praxis geübte, wenn auch unter
Umständen von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung, wenn sie von dem
Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.

38

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. März 2000 - 2 C 7/99 -, DÖD 2001, 38, sowie Beschluss
vom 7. April 2000 - 2 B 21/00 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 - 6 A 4754/00 -,
NVwZ-RR 2002, 58.

39

Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass sich die Beurteiler zum fraglichen Zeitpunkt
mit Billigung des Richtliniengebers bei der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen
Begründung einheitlich, also im gesamten Geltungsbereich der BRL Pol, auf allgemeine
Ausführungen beschränkten, wie sie in dem Vorschlag des Innenministeriums NRW und auch
in der streitgegenständlichen Beurteilung enthalten sind.

40

Vgl. hierzu bereits OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 2006, a.a.O.

41

Das beklagte Land leitet die von ihm geltend gemachte abweichende Verwaltungspraxis
aus dem Papier des Innenministeriums NRW her, das mit dem Protokollvermerk der
Bezirksregierung E1. an die Kreispolizeibehörden übermittelt wurde. Daraus ergibt sich
jedoch allenfalls, dass - bezogen auf den damaligen Zeitpunkt - vom Richtliniengeber der
Versuch unternommen wurde, zukünftig eine von den strengen Vorgaben der Nr. 8.1 Abs. 2
BRL Pol abweichende Verwaltungspraxis zu begründen.

42

Ausweislich des Protokollvermerks der Bezirksregierung E1. gab es gerade keine
Absprache einer einheitlichen Vorgehensweise. Vielmehr wurde auf die Festlegung eines
einheitlichen Vorschlags zur Abfassung der Begründung ausdrücklich verzichtet. Es wurde
als ausreichend angesehen, "auf vorhandene Vorschläge zurückgreifen zu können". Damit
fehlte es schon innerhalb des Geschäftsbereichs der Bezirksregierung E1. an der
einheitlichen Vorgabe, abweichend von Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol eine allgemeine Begründung
zu verwenden. Dass eine solche Vorgabe auf der Ebene des Richtliniengebers existierte, ist
erst recht nicht zu erkennen. Im Gegenteil handelte es sich bei dem Papier des
Innenministeriums NRW ausdrücklich nur um einen "Vorschlag". Es ist schließlich weder
vorgetragen noch ersichtlich, dass dieser Vorschlag - wie erforderlich - überhaupt im
gesamten räumlichen Anwendungsbereich der BRL Pol Verbreitung, geschweige denn
Anwendung gefunden hätte.

43

Gegen eine zum damaligen Zeitpunkt abweichende Verwaltungspraxis spricht überdies,
dass die Pflicht des Endbeurteilers zur Abgabe einer Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL
Pol bei den Regelbeurteilungen im Jahre 2002 zum ersten Mal bedeutsam wurde. Es handelte
sich um die dritten Regelbeurteilungen nach Einführung der BRL Pol im Jahre 1996, und die
Begründung war erst dann vorgesehen, wenn der zu beurteilende Beamte zum dritten Mal in
einer Vergleichsgruppe desselben statusrechtlichen Amtes beurteilt wurde (vgl. die erwähnten
Erläuterungen des Innenministeriums NRW zu Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol, Seite 119). Zudem
besteht eine tatsächliche Vermutung für die Deckungsgleichheit zwischen dem Inhalt der
Richtlinien und der Verwaltungspraxis.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 7 C 8/79 -, DVBl 1981, 1149; OVG NRW,
Urteil vom 7. Juni 2005, a.a.O.

45

Vor diesem Hintergrund ist es nicht erforderlich, auf die im Berufungsverfahren
vertretene Rechtsauffassung des Klägers einzugehen, eine abweichende Verwaltungspraxis in
dem von dem beklagten Land geltend gemachten Sinne begegne rechtlichen Bedenken, weil
sie zu einer Aushöhlung der Beteiligungsrechte des Personalrats führe.

46

Der danach vorliegende Mangel der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen
Begründung ist auch nicht nachfolgend geheilt worden. Eine Heilung ist allerdings im
Vorverfahren und auch noch im gerichtlichen Verfahren möglich.

47

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Juni 2005, a.a.O., und Beschluss vom 7. August 2007 - 6
A 2317/05 -.

48

Weder die Ausführungen des beklagten Landes in dem angefochtenen
Widerspruchsbescheid noch im gerichtlichen Verfahren enthalten aber die erforderlichen
Begründungen. Vielmehr verteidigt das beklagte Land mit diesen Ausführungen nur seine
Auffassung, die bereits in der dienstlichen Beurteilung selbst enthaltene Begründung sei
ausreichend. Dementsprechend beschränken sich auch die für eine nachträgliche
Anreicherung der Begründung allein in Betracht zu ziehenden Ausführungen in der
Berufungsbegründung darauf, die in der dienstlichen Beurteilung niedergelegte Begründung
zu rechtfertigen. Unter Verwendung allgemeiner Formulierungen verhalten sie sich lediglich
zu der Frage, wie das Gesamturteil unter Berücksichtigung der vorgegebenen Richtsätze und
des vorzunehmenden Quervergleichs zustande gekommen ist. Zwar ist im Rahmen der
Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol für eine mangelnde Leistungssteigerung nicht
notwendig die Angabe individueller Gründe zu fordern. Denn die Ursachen für eine
Stagnation oder ein Nachlassen der Leistungen trotz zunehmender Lebens- und
Diensterfahrung müssen nicht notwendig überwiegend individuell bedingt sein. Sie können
vielmehr auch auf Veränderungen oder sonstigen Besonderheiten bei der Zusammensetzung
der fraglichen Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb
dieser Gruppe beruhen, die den Leistungsstand des Beamten bei relativer Betrachtung
gegenüber der vorangegangenen Regelbeurteilung als unverändert erscheinen lassen.

49

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. August 2007, a.a.O., m.w.N.

50

Mit Blick auf den Sinn und Zweck der nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Pol erforderlichen
Begründung, dem Beamten zu verdeutlichen, warum in seinem Fall entgegen der bestehenden
Vermutung keine Leistungssteigerung anzunehmen ist, und vor dem Hintergrund der
weitgehenden Möglichkeiten einer Nachbesserung einer nicht ausreichenden Begründung
noch im gerichtlichen Verfahren, ist jedoch ein Mindestmaß an Klarheit und Stringenz der für
eine Nachbesserung heranzuziehenden Ausführungen erforderlich. Daran fehlt es.
Bemerkungen zu der Leistungsdichte innerhalb der Vergleichsgruppe, die mögliche
Begründungsansätze für eine mangelnde Leistungssteigerung des Klägers im Quervergleich
bieten könnten, hat das beklagte Land nicht vertieft. Das war aber schon angesichts der
prozessualen Vorgeschichte unabweisbar, die wesentlich durch den langwierigen Streit der
Beteiligten über eben diesen Punkt gekennzeichnet ist. Der Kläger hat immerhin mit guten
Gründen in Frage gestellt, dass sich in seiner Vergleichsgruppe unter den noch nicht
beförderten Beamten eine Leistungssteigerung ergeben haben könne, hinter der er
zurückgeblieben sei. Zu bedenken ist außerdem, dass auch dem Kläger selbst attestiert wird,
in seiner Leistung nicht stagniert zu haben. Vor diesem Hintergrund kann der bloße Hinweis
auf eine noch bessere Leistungsentwicklung anderer, auch abstrakt nicht näher benannter
Beamter nicht genügen, um das für den Kläger ungünstige Ergebnis zu plausibilisieren. Ohne
eine nähere Substantiierung dessen bleibt das Beurteilungsergebnis in einem nicht
nachvollziehbaren Kontext und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

51

Unabhängig von diesem Mangel ist die Beurteilung des Klägers auch deshalb
rechtswidrig, weil sie gegen die Gebote der Plausibilität und Widerspruchsfreiheit verstößt.
Jedenfalls die das Gesamturteil tragende Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis
steht in einem unlösbaren Widerspruch zu den Bewertungen der ihm nachgeordneten
Submerkmale.

52

Das allgemein anerkannte Gebot der Plausibilität dienstlicher Beurteilungen verlangt
zwar nicht, dass die Bewertung der Hauptmerkmale und das Gesamturteil als zwingend
folgerichtiges Produkt der Benotungen ihnen nachgeordneter Einzelkriterien erscheint. In die
höchstpersönliche Einschätzung des Beurteilers können auch Überlegungen einfließen, die bei
den Einzelbewertungen nicht vollständig zum Ausdruck gelangen. Insbesondere kann der
Beurteiler den einzelnen Merkmalen unterschiedliche Bedeutung für die sie
zusammenfassende Bewertung zumessen. Nr. 6.3 BRL Pol trägt diesem Grundsatz Rechnung,
wenn danach die Hauptmerkmale aus der Bewertung der Submerkmale unter Würdigung ihrer
Gewichtung zu beurteilen sind. Dasselbe gilt für die ergänzende Bestimmung, dass aufgrund
der unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale die Bildung eines Punktwertes als
arithmetisches Mittel aus den Bewertungen der einzelnen Submerkmale nicht gewollt sei.
Eine vergleichbare Regelung trifft schließlich Nr. 8.1 BRL Pol für die Bildung des
Gesamturteils.

53

Wenn jedoch der Umstand, dass den einzelnen Merkmalen aufgrund ihrer
unterschiedlichen Gewichtung nicht zwingend die gleiche Bedeutung zukommt, eine
Diskrepanz zwischen Einzelmerkmalen und den ihnen übergeordneten Gesamtbewertungen
nicht mehr erklären kann, leidet die dienstliche Beurteilung an einem Widerspruch und ist
nicht plausibel.

54

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 29. August 2001 - 6 A 2967/00 -, DÖD 2001, 310, m.w.N.,
und vom 23. Juni 2006 - 6 A 1216/04 -, sowie Beschluss vom 28. Juni 2006 - 6 B 618/06 -,
NWVBl 2007, 119.

55

Die dienstliche Beurteilung des Klägers leidet an einem solchen Plausibilitätsmangel. Die
Bewertung des von dem Endbeurteiler mit 3 Punkten bewerteten Hauptmerkmals
Leistungsergebnis kann nicht mit einer unterschiedlichen Gewichtung der Submerkmale
erklärt werden, da diese mit jeweils 4 Punkten bewertet sind. Ähnliches dürfte für das
Hauptmerkmal Leistungsverhalten gelten, bei dem von sieben Submerkmalen fünf mit 4
Punkten und nur zwei mit 3 Punkten bewertet worden sind. Das bedarf aber keiner
abschließenden Entscheidung. Jedenfalls der unlösbare Widerspruch zwischen der Bewertung
des Hauptmerkmals Leistungsergebnis und der Bewertung der ihm nachgeordneten
Submerkmale allein führt bereits zur Rechtswidrigkeit der dienstlichen Beurteilung.

56

Diesen Widerspruch zwischen der Bewertung der Sub- und Hauptmerkmale hat der
Endbeurteiler auch nicht an anderer Stelle aufgelöst. Insbesondere bietet die der
Endbeurteilung beigefügte Begründung, die nach Nr. 9.2 BRL Pol erforderlich ist, wenn - wie
hier - Erst- und Endbeurteilung nicht übereinstimmen, keine Erklärung für den aufgezeigten
Widerspruch. Denn der Endbeurteiler stellt lediglich allgemeine, auf den vorgenommenen
Quervergleich bezogene Erwägungen an. Solche Erwägungen können zwar nach den
Umständen des jeweiligen Einzelfalles die Herabsetzung eines Gesamturteils durch den
Endbeurteiler rechtfertigen.

57

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266;
Urteil vom 29. August 2001, a.a.O.

58

Sie führen aber in Bezug auf die hier festgestellte Widersprüchlichkeit der Beurteilung
schon deshalb nicht weiter, weil sie nicht auf die Bewertung der Submerkmale eingehen. Im
Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit der Beurteilung wäre es erforderlich gewesen,
dass sich der Endbeurteiler auch zu den Benotungen der nachgeordneten Submerkmale
geäußert hätte. Das ist nicht geschehen.

59

Die Widersprüchlichkeit zwischen der Bewertung des Hauptmerkmals Leistungsergebnis
und den zugehörigen Submerkmalen lässt sich nicht durch die Annahme ausräumen, mit der
abweichenden Festsetzung des Gesamturteils und der Bewertung jenes Hauptmerkmales habe
sich der Endbeurteiler zugleich von der Benotung der Submerkmale distanziert und diese
hätten dadurch ihre Aussagekraft verloren. Folge wäre nämlich wiederum eine fehlerhafte,
weil unklare bzw. unvollständige Beurteilung, die in einem späteren Auswahlverfahren unter
Umständen für den Qualifikationsvergleich unbrauchbar wäre.

60

Vgl. näher OVG NRW, Urteil vom 23. Juni 2006, a.a.O.

61

Das beklagte Land hat, obgleich ihm diese Möglichkeit rechtlich eröffnet ist, die danach
erforderliche Begründung auch nicht im Widerspruchs- oder im gerichtlichen Verfahren
nachgeholt. In der Berufungsbegründung wird zwar in Ergänzung zu dem Hinweis auf den
"allgemeinen Quervergleich" die Herabsetzung des Gesamturteils mit der "Korrektur einer zu
wohlwollenden, vom allgemeinen Beurteilungsmaßstab abweichenden Grundhaltung des
Erstbeurteilers" begründet. Auch hier fehlt es aber an einer an die Bewertung der einzelnen
Submerkmale anknüpfenden Begründung.

62

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die

63

vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr.
10, 711 ZPO.

64

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO und
des § 127 BRRG hierfür nicht gegeben sind.

65

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 2 des
Gerichtskostengesetzes.

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