Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-12-21, Aktenzeichen 16 A 1340/08.PVL
ECLI:DE:OVGNRW:2009:1221.16A1340.08PVL.00

Tenor

Auf die Beschwerde des Antragstellers wird der auf die mündliche Anhörung vom 24. April 2008 ergangene Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Aachen teilweise geändert.

Der Beteiligte ist verpflichtet, die Teilnahme von für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständige Beschäftigte des Antragstellers an Erörterungsgesprächen gemäß § 66 Abs. 2 Satz 5 und 6 LPVG zu dulden.

Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

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Gründe:

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I.

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Der Antragsteller ist kaufmännischer Direktor eines Universitätsklinikums. Zu Erörterungsgesprächen nach § 66 Abs. 2 LPVG mit dem Beteiligten, dem Personalrat des nichtwissenschaftlichen Personals, möchte er Bedienstete hinzuziehen, die mit den Einzelheiten der zu erörternden Gegenstände vertraut sind. Der Beteiligte besteht dagegen darauf, dass der Antragsteller allein mit ihm erörtert.

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Der Antragsteller hat am 14. April 2008 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er hat im Wesentlichen vorgetragen, § 66 Abs. 2 LPVG in der seit dem 17. Oktober 2007 geltenden Fassung regele die Frage des Teilnehmerkreises an Erörterungsgesprächen nicht, sodass er sachkundige Mitarbeiter hinzuziehen könne. Zwar sei in § 66 Abs. 2 Satz 4 LPVG in der bis zum 16. Oktober 2007 geltenden Fassung die einseitige Hinzuziehung von weiteren Beschäftigten ausdrücklich zugelassen gewesen. Aus dem Fehlen einer entsprechenden Regelung in der Neufassung des Gesetzes lasse sich allerdings nicht der Schluss ziehen, die Hinzuziehung sei nunmehr verboten. Der Gesetzgeber habe den Satz weggelassen, weil er eine nicht regelungsbedürftige Selbstverständlichkeit zum Gegenstand habe. Könne der Dienststellenleiter mangels eigener Sachkunde Fragen, die der Personalrat nicht vor der Erörterung offen lege, nicht oder nur unzureichend beantworten, werde eine Zustimmungsverweigerung provoziert. Damit werde das Gegenteil der von der Novellierung erstrebten Verfahrensbeschleunigung erreicht.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, zu den Erörterungsgesprächen gemäß § 66 Abs. 2 LPVG seitens des Antragstellers weitere sachkundige Mitarbeiter teilnehmen zu lassen.

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Der Beteiligte hat beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er hat vorgetragen, ebenso wie der Antragsteller lege er Wert auf die strikte Einhaltung des im Jahr 2007 geänderten LPVG. Aus dem Wegfall von § 66 Abs. 2 Satz 4 LPVG 1997 folge, dass der Dienststellenleiter die Erörterung allein bestreiten müsse. Er müsse sich vorher mit allen Einzelheiten vertraut machen. Notfalls müsse er während der Erörterung – ggfs. fernmündlich – weitere Erkundigungen einziehen oder Informationen nachreichen.

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Mit Beschluss vom 24. April 2008 hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Es hat im Wesentlichen ausgeführt, § 66 Abs. 2 Satz 5 und 6 LPVG sei eindeutig formuliert und lasse eine Hinzuziehung weiterer Personen durch den Dienststellenleiter nicht zu. Das werde durch die Gesetzgebungsgeschichte bestätigt. Auch in § 8 Abs. 1 LPVG sei der Kreis der Handlungsberechtigten seitens der Dienststelle bewusst eng gefasst. Das bloße praktische Bedürfnis des Dienststellenleiters nach sachkundiger Unterstützung genüge nicht, die hierzu notwendige Gesetzesänderung zu ersetzen.

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Gegen den ihm am 30. April 2008 zugestellten Beschluss hat der Antragsteller am 14. Mai 2008 Beschwerde erhoben und diese am 23. Juni 2008 begründet. Nach seiner Ansicht findet sich in den Gesetzesmaterialien kein Hinweis darauf, dass die Hinzuziehung sachkundiger Mitarbeiter in Zukunft unterbleiben sollte. Dort sei zunächst nur über die Abschaffung des Erörterungsverfahrens insgesamt und dann über die Beibehaltung mit verkürzten Fristen debattiert worden. Die vom Verwaltungsgericht gezogene Schlussfolgerung sei nicht gewollt gewesen. Die Möglichkeit der Hinzuziehung weiterer Beschäftigter sei überdies selbstverständlich und deswegen nicht regelungsbedürftig. Ohne die Begleitung durch sachkundige Mitarbeiter sei eine zielführende Erörterung nicht möglich. Die vom Verwaltungsgericht vertretene Auslegung führe zu einer Verfahrensverlängerung statt der von der Novelle beabsichtigten zeitlichen Straffung.

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Der Antragsteller beantragt,

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den Beschluss der Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts Aachen abzuändern und festzustellen, dass der Beteiligte verpflichtet ist, die Teilnahme von für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständige Beschäftigte an Erörterungsgesprächen gemäß § 66 Abs. 2 Satz 5 und 6 LPVG zu dulden.

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Der Beteiligte beantragt,

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die Beschwerde zurückzuweisen.

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Er verteidigt die angegriffene Entscheidung. Die Hinzuziehung weiterer Mitarbeiter könne die Erörterung auch erschweren, etwa wenn deren Abwesenheit oder Erkrankung zu einer Terminsverschiebung führe. Außerdem gelte der Grundsatz der Waffengleichheit. Da der Personalrat keine weiteren Personen hinzuziehen dürfe, sei dies auch dem Antragsteller verwehrt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsakte Bezug genommen.

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II.

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Die zulässige Beschwerde ist überwiegend begründet. Nach dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit (§ 2 Abs. 1 LPVG) ist der Beteiligte verpflichtet zu dulden, dass der Antragsteller für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständige Bedienstete zur Teilnahme an Erörterungsgesprächen nach § 66 Abs. 2 Satz 5 und 6 LPVG hinzuzieht.

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Bei dem Antrag handelt es sich um einen sogenannten "Globalantrag". Darunter versteht man einen Antrag, der sich einschränkungslos auf alle denkbaren Möglichkeiten erstreckt, unter denen das geltend gemachte Recht bestehen bzw. nicht ausgeschlossen sein soll. Derartige Anträge sind nicht wegen fehlender Bestimmtheit als solche unzulässig. Ein Globalantrag ist aber bereits dann (insgesamt) unbegründet, wenn es unter den von ihm erfassten denkbaren Fallgestaltungen mindestens eine gibt, in der das geltend gemachte Recht nicht besteht.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juni 2005 – 6 P 8.04 –, juris Rdn. 10 (= PersR 2005, 414).

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Die Verfahrensbeteiligten haben zu Recht ausgeführt, dass sich § 66 Abs. 2 Satz 5 und 6 LPVG weder nach dem Wortlaut, dem Regelungszusammenhang, der Entstehungsgeschichte noch nach seinem Sinn und Zweck mit hinreichender Klarheit entnehmen lässt, ob dem Dienststellenleiter die einseitige Hinzuziehung sachkundiger Bediensteter erlaubt oder versagt sein soll. Die gegenteilige Annahme der Fachkammer teilt der Senat nicht.

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Der Wortlaut der Norm ist unergiebig. Es ist nicht ausdrücklich geregelt, ob der Teilnehmerkreis einseitig oder nur einvernehmlich erweitert werden darf oder ob er abschließend beschrieben ist. Aus dem Wortlaut ergibt sich lediglich, dass neben dem Personalrat (jedenfalls auch) der Dienststellenleiter am Erörterungsgespräch teilnehmen muss.

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Aus dem Regelungszusammenhang, in den § 66 Abs. 2 Satz 5 und 6 LPVG gestellt ist, lassen sich ebenfalls kaum Anhaltspunkte für die Beantwortung der streitgegenständlichen Frage gewinnen. Höchstens das Fehlen einer Regelung wie zum Vierteljahresgespräch in § 63 Satz 4 LPVG stützt die Auffassung, dass der Dienststellenleiter die Erörterung alleine mit dem Personalrat führen muss. Nach § 63 Satz 4 LPVG ist der Leiter der Dienststelle (weiterhin) berechtigt, zu den Vierteljahresgesprächen Beschäftigte hinzuzuziehen, die für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständig sind. Dieser systematisch begründete Schluss ist aber nicht zwingend. Er setzt vielmehr einen vom Gesetzgeber gewollten Unterschied zwischen beiden Regelungen voraus. Für den gibt es aber keine Anhaltspunkte. Der Vergleich von § 66 Abs. 2 Satz 5 und 6 und § 63 Satz 4 LPVG lässt auch andere Auslegungen zu. Es lässt sich in § 63 Satz 4 LPVG ebenso gut die deklaratorische Wiedergabe einer Selbstverständlichkeit erblicken. Methodisch möglich wäre zudem ein Erst-Recht-Schluss: Wenn schon bei den eher überblicksartig angelegten Vierteljahresgesprächen weitere Bedienstete zugelassen sind, dann erst Recht bei den Erörterungsgesprächen, bei denen Einzelsachverhalte (z.B. neue IT-Verfahren) behandelt werden.

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Die Entstehungsgeschichte der Norm gibt ebenfalls keinen eindeutigen Aufschluss. In der Ursprungsfassung von § 66 Abs. 2 LPVG aus dem Jahr 1974 (GV. NRW S. 1521) hieß es: "Sofern der Personalrat beabsichtigt, einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme nicht zuzustimmen, hat er dies nach Zugang des Antrags innerhalb von zwei Wochen dem Leiter der Dienststelle mitzuteilen; in diesen Fällen ist die Maßnahme mit dem Ziel einer Verständigung zwischen dem Leiter der Dienststelle und dem Personalrat zu erörtern." Das Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes vom 18. Dezember 1984 (GV. NRW S. 32) ließ die Regelung unangetastet. Mit Gesetz vom 27. September 1994 (GV. NRW S. 847) wurde § 66 Abs. 2 LPVG erweitert: "Der Leiter der Dienststelle ist berechtigt, zu der Erörterung für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständige Beschäftigte hinzuzuziehen". Parallel wurde § 63 LPVG um einen sinngleichen Satz für das Vierteljahresgespräche ergänzt. Diese Ergänzungen beruhten auf einer Anregung des Städte- und Gemeindebunds NRW in der parlamentarischen Sachverständigenanhörung (APr 11/979 S. 19 f.), die ihrerseits auf Erfahrungen aus der Praxis zurückging. Der Anregung waren die Mehrheiten im Innenausschuss (APr 11/1227 S. 9 f.) und im Landtag (LT-Drs. 11/7130 S. 51) ohne weitere Erklärungen gefolgt. In der seit dem Jahr 2007 geltenden Fassung des LPVG ist der Satz nicht mehr enthalten. Eine Begründung für dessen Wegfall lässt sich den Gesetzesmaterialien nicht entnehmen. Aus ihnen geht lediglich hervor, dass die Landesregierung zunächst plante, die Erörterung ersatzlos zu streichen (LT-Drs. 14/4239 S. 29 f., 94). Deshalb hatte sie § 66 Abs. 2 LPVG vollständig neu formuliert. Die zur Anhörung geladenen Sachverständigen übten mehrheitlich deutliche Kritik am Wegfall des Erörterungsverfahrens; der Teilnehmerkreis am Erörterungsverfahren wurde jedoch nicht thematisiert (APr 14/448). In der später zum Gesetz gewordenen Beschlussempfehlung des Innenausschusses war die Erörterung auf einen Änderungsantrag der Regierungsfraktionen CDU und FDP (LT-Drs. 14/5034 S. 63, 66 f.) jedoch wieder aufgenommen, allerdings ohne den 1994 eingefügten Zusatz über die Hinzuziehung. Die Begründung des Änderungsantrags erschöpft sich im Wesentlichen in der Wiedergabe der verkürzten Fristen. Nirgends im Gesetzgebungsverfahren ist der hier streitgegenständliche Punkt diskutiert worden. Aus den Materialien ergibt sich überdies nicht, warum bei den vergleichbaren Vierteljahresgesprächen (§ 63 LPVG) immer noch ausdrücklich weitere Bedienstete zugelassen sind, bei den Erörterungsgesprächen aber nicht. Die Gesetzgebungsgeschichte weist im Ergebnis zwar darauf hin, dass der fragliche Satz lediglich aufgrund eines Redaktionsversehens entfallen ist. Eine zwingende Schlussfolgerung erlaubt jedoch auch sie nicht.

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A. A. Cecior u.a., LPVG NRW (Stand: August 2009), § 66 Rdn. 114-118.

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Schließlich kommt eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm zu keinem hinreichend klaren Ergebnis. Zwar lässt sich in Übereinstimmung mit den Verfahrensbeteiligten die Verfahrensbeschleunigung als ein Ziel der Novellierung 2007 feststellen. Die legislatorische Zielvorstellung lässt jedoch keine zwingenden Rückschlüsse auf die zur Zielerreichung einzusetzenden Mittel zu.

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Die Rechtsprechung beantwortete die Frage nach der Teilnahmeberechtigung weiterer Bediensteter auf Seiten des Dienststellenleiters für die dazu schweigende nordrhein-westfälische Gesetzeslage bis 1994 mit einem Verweis auf das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit. War der Personalrat mit der Erweiterung einverstanden, stand der Teilnahme nichts im Wege. Verweigerte er sich dem Ansinnen, sollte das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit den Dienststellenleiter grundsätzlich – Ausnahme: eine sachgerechte Erörterung ist nicht möglich – verpflichten, die Erörterung alleine zu führen, damit Personalrat und Dienststellenleiter unter sich blieben.

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Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 22. Januar 1986 – CL 42/83 –, PersV 1987, 162, 163 f., und vom 4. März 1993 – CL 25/89 –, juris Rdn. 30 (= PersR 1993, 400) zum LPVG 1984; vorausgehend: BVerwG, Beschluss vom 5. August 1983 – 6 P 11.81 –, juris Rdn. 16 (= PersV 1985, 71) zum Monatsgespräch nach dem Berliner PersVG 1974; abweichend OVG NRW, Beschluss vom 15. Dezember 1999 – 1 A 4461/97.PVL –, juris Rdn. 36 zu § 66 Abs. 2 Satz 4 LPVG 1997.

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Die Rechtsprechung ließ allerdings eine Begründung dafür vermissen, warum die Beiziehung jeglicher sachkundiger Bediensteter auf Seiten des Dienststellenleiters mit dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit unvereinbar sein soll. Eine solche ist auch nicht ersichtlich. Die in Betracht kommenden Verschwiegenheitspflichten gelten nach § 9 LPVG für alle Teilnehmer der Erörterung. Ein die Verhandlungsatmosphäre befördernder kleiner Teilnehmerkreis lässt sich angesichts der Zahl der teilnahmeberechtigten Personalratsmitglieder ebenfalls kaum erreichen.

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Der Fachsenat hält daran fest, dass das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit für die streitgegenständliche Frage maßgebliche Bedeutung besitzt. Allerdings ist die Wechselseitigkeit des Gebots zu betonen. Das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit gilt für beide Beteiligten des Erörterungsgespräches. Es regelt die Art und Weise der notwendigen Zusammenarbeit.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. Dezember 1978 – 6 P 2.78 -, BVerwGE 57, 151.

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Ihm kommt die Funktion eines allgemeinen Verhaltensgebots für den Dienststellenleiter und die Personalvertretung zu.

34

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. März 1990 – 6 P 15.88 – BVerwGE 85, 36.

35

Lässt sich – wie bei der Erörterung nach § 66 Abs. 2 Satz 5 und 6 LPVG – dem Gesetz nicht zweifelsfrei entnehmen, auf welche Art und Weise Dienststellenleiter und Personalvertretung in einer bestimmten Situation zum Wohle aller Beschäftigten zusammenzuarbeiten haben, sind die fehlenden Verfahrensvorgaben nach der Grundregel des § 2 Abs. 1 LPVG zu ergänzen. Dabei sind die berechtigten Interessen der Beteiligten möglichst schonend zum Ausgleich zu bringen.

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Sieht sich der Dienststellenleiter allein nicht in der Lage, sachkundig zu erörtern, kann er den Personalrat bitten, sachkundige Bedienstete zum Erörterungsgespräch zuzulassen. Bei der aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität und Handhabbarkeit anzulegenden typisierenden Betrachtungsweise ist diese Bitte stets berechtigt, wenn die für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständigen Beschäftigten teilnehmen sollen. Das ergibt sich aus Folgendem:

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Die dritte und sechste Leitlinie, an denen die Landesregierung und ihr folgend der Landtag die Novellierung des LPVG im Jahr 2007 ausgerichtet haben, zielen auf die Effektivierung der Mitwirkungsverfahren und die Flexibilisierung des Verhältnisses zwischen Dienststellenleiter und Personalrat ab (Vgl. LT-Drs. 14/4239 S. 86 f.) Das gilt auch für das Erörterungsgespräch, das ein Verhandeln mit dem ernsten Willen zur Einigung ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Oktober 1998 – 1 A 905/97.PVL –, juris Rdn. 38 (= NZA-RR 1999, 278) zum Zweck des Erörterungsgesprächs.

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Soll im Sinne der im Jahr 2007 vorgenommenen Novellierung effektiv erörtert werden, ist der Wunsch des Dienststellenleiters nach Hinzuziehung von sachkundigen Bediensteten aus verwaltungspraktischen Erfordernissen regelmäßig unabweisbar. In Erörterungsverfahren geht es oft um Einzelheiten, mit denen der Dienststellenleiter bzw. der nach § 8 LPVG vertretungsberechtigte Bedienstete wegen seiner Inanspruchnahme durch Leitungsaufgaben nicht vertraut sein kann. Das gilt – etwa bei technischen Fragen – bereits für kleine Behörden, bei größeren Behörden kann grundsätzlich davon ausgegangen werden. Verhandlungen mit dem Willen zur Einigung zielen vielfach auf Kompromisse ab. Solche kann der Dienststellenleiter verantwortlich aber nur schließen, wenn er die Voraussetzungen und die Folgen seines Handelns überblickt. Angesichts der arbeitsteiligen Organisation einer spezialisierten Behördenverwaltung ist er hierzu in aller Regel auf die Mitwirkung seiner fachlich zuständigen Mitarbeiter angewiesen. Andernfalls würde der Dienststellenleiter genötigt, entweder nicht mit dem wirklichen Willen zur Einigung zu verhandeln oder eine Einigung herbeizuführen, deren Folgen er zwar verantworten muss, aber nicht übersehen kann. Beides läuft dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit jedenfalls dann zuwider, wenn eine solche Lage unschwer und ohne Preisgabe eigener Interessen vermieden werden kann. So liegen die Dinge beim Erörterungsgespräch.

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Der Personalrat ist nach dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit auch deswegen verpflichtet, sachkundige Bedienstete auf Seiten des Dienststellenleiters im Erörterungsgespräch zu dulden, weil er typischerweise aus mehreren Mitgliedern besteht. Je größer der bis zu 25 Personen zählende Personalrat (§ 13 Abs. 4 LPVG) ist, der dem Dienststellenleiter im Erörterungsgespräch gegenübertritt, desto eher ist er in der Lage, sich – etwa durch die Bestellung von Berichterstattern – zu spezialisieren. Soll der Dienststellenleiter mit einem solchermaßen sachkundigen Personalrat vertrauensvoll erörtern können, ist er seinerseits auf die Unterstützung von sachkundigen Bediensteten angewiesen.

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Der Fachsenat geht nach der allgemeinen Lebenserfahrung davon aus, dass effektive Verhandlungen in aller Regel besser möglich sind, wenn beide Verhandlungspartner ähnlich sachkundig sind. Dem Anliegen der Novellierung des LPVG aus dem Jahr 2007, die Verfahrensabläufe effektiver zu gestalten, wird bei einer Teilnahme sachkundiger Mitarbeiter des Dienststellenleiters also eher genügt. Dieser Annahme kann nicht mit der Überlegung begegnet werden, mitunter sei eine Einigung mit nur einem sachkundigen Gesprächsteilnehmer schneller oder einfacher möglich. Nicht hinreichend sachkundig wäre in der hier interessierenden Fallgestaltung praktisch stets der Dienststellenleiter. Das Ansinnen, einen vermeidbaren Wissensvorsprung zu einem Verhandlungserfolg auszunutzen, ist jedoch arglistig und genügt dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit unter keinen Umständen.

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Bei der Bitte um Zulassung sachkundiger Beschäftigten zum Erörterungsgespräch setzt das Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit jedoch auch dem Dienststellenleiter Grenzen. Er darf nicht jeden beliebigen Mitarbeiter zu dem Erörterungsgespräch hinzuziehen, um die Vertraulichkeit des Gesprächs und der Atmosphäre, in der es eingebettet sein soll, nicht mehr als unvermeidbar zu beeinträchtigen. Bei der Grenzziehung zwischen zuziehungs- und nicht zuziehungsfähigen Beschäftigen kann der Senat auf die gesetzgeberische Wertung des § 63 Satz 4 LPVG zurückgreifen. Mit dieser Vorschrift hat der Gesetzgeber eine vergleichbare Interessenlage geregelt. Entsprechend darf der Dienststellenleiter auch zu den Erörterungsgesprächen nur die für Personal- und Organisationsangelegenheiten zuständigen Beschäftigten hinzuziehen. Er wird dabei darauf Bedacht zu nehmen haben, dass es sich um Beschäftigte der Leitungsebene handelt, die dem in § 8 LPVG genannten Personenkreis zumindest nahe kommen.

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Nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen kann der Personalrat allenfalls in Fällen offensichtlichen Rechtsmissbrauchs durch den Dienststellenleiter widersprechen. Ein solcher könnte anzunehmen sein, wenn der hauptsächlich zur Erörterung berufene Dienststellenleiter bzw. der nach § 8 LPVG zuständige Vertreter lediglich pro forma, also ohne eigenes Engagement teilnimmt, und seine Fachbediensteten die Erörterung ausschließlich bestreiten.

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Die Möglichkeit, den Einwand der unzulässigen Rechtsausübung zu erheben, besteht im Rechtsverkehr generell. Sie stellt noch keine Teilablehnung des Globalantrags dar.

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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

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Die Rechtsbeschwerde ist zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür vorliegen.