Bundessozialgericht (Sozialgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-06-24, Aktenzeichen B 10 LW 5/09 R

Tatbestand

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Streitig ist die rückwirkende Aufhebung der Bewilligung eines Flächenzuschlages nach dem Gesetz zur Förderung der Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (FELEG) und die entsprechende Rückforderung in Höhe von 1267,08 Euro.

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Der 1932 geborene Kläger bezog von der beklagten Landwirtschaftlichen Alterskasse (LAK) bzw deren Rechtsvorgängerin ab 1.11.1994 eine sog Produktionsaufgaberente (PAR), die aus Grundbetrag und Flächenzuschlag bestand (Bescheid vom 27.7.1995). Nach Vollendung des 65. Lebensjahres im Jahre 1997 wurde dem Kläger Altersrente unter Fortzahlung des Flächenzuschlages bewilligt (Bescheid vom 27.1.1997).

3

Im Jahr 2006 wurde dem Kläger durch die Kreisverwaltung R. für das Jahr 2005 eine sog GAP-Prämie gewährt. Nach Anhörung des Klägers hob die Beklagte mit Bescheid vom 4.12.2006 den Bescheid vom 27.7.1995 hinsichtlich des Flächenzuschlages von monatlich 118,23 Euro für die Zeit vom 1.1.2005 bis 31.12.2005 in Höhe der GAP-Prämie teilweise auf, setzte ihn auf monatlich 12,64 Euro neu fest und forderte den für das Jahr 2005 überzahlten Flächenzuschlag (1267,08 Euro) zurück. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 5.9.2007 zurück.

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Die dagegen erhobene Klage hat das Sozialgericht (SG) Koblenz abgewiesen (Urteil vom 28.4.2009). Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Bei dem Flächenzuschlag handele es sich um einen Teil der PAR, sodass § 8 Abs 8 Nr 2 FELEG hierauf anwendbar bleibe. Nach dieser Bestimmung würden Geldleistungen anderer öffentlich-rechtlicher Stellen, die für denselben Zeitraum für die Stilllegung (§ 2 FELEG) oder die Abgabe landwirtschaftlich genutzter Flächen gezahlt würden, auf die PAR angerechnet, und zwar ohne Berücksichtigung eines Freibetrages. Nur Geldleistungen, die zeitlich kongruent mit einer PAR zusammenträfen, könnten und sollten diese nach dem Sinn und Zweck mindern. Nach Auffassung des Bundeslandwirtschaftsministeriums seien die seit Januar 2005 im Zuge der Reform der gemeinsamen europäischen Agrarpolitik (sog GAP-Reform) gewährten Prämien anzurechnen, soweit sie auf stillgelegte Flächen entfielen. Dem sei zuzustimmen. Durch die Anrechnungsvorschrift solle der Bezug zweckidentischer Doppelleistungen vermieden werden. Die vom Kläger bezogene Betriebsprämie werde für die Flächenstilllegung, nicht trotz der Flächenstilllegung gewährt. Aus den maßgeblichen europäischen Rechtsgrundlagen (Verordnung des Rates der Europäischen Gemeinschaften Nr 796/04 und Nr 1782/03) ergäben sich Zahlungsansprüche gerade auch für stillgelegte Flächen, sodass es sich um zweckidentische Leistungen von einer anderen öffentlich-rechtlichen Stelle handele.

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Nach § 18 Abs 1 FELEG gälten die für die Absicherung der Landwirte maßgebenden Vorschriften des SGB X entsprechend, wobei § 18 Abs 1 Satz 3 FELEG ergänzend § 34 Abs 3 und Abs 4 Gesetz über die Alterssicherung der Landwirte (ALG) für anwendbar erkläre. Nach § 34 Abs 4 ALG werde abweichend von § 48 Abs 1 SGB X die Rückwirkung nicht eingeschränkt und insbesondere beim Fortfall der Voraussetzungen für Grund und Höhe des Flächenzuschlages kein Vertrauensschutz gewährt. Eine Ermessensprüfung sei hierbei ebenso wenig vorzunehmen wie eine Vertrauensschutzprüfung nach § 48 Abs 1 Satz 2 SGB X. Da die Aufhebung auch für die Vergangenheit zu Recht erfolgt sei, sei der Kläger nach § 50 SGB X zur Erstattung der entstandenen Überzahlung verpflichtet.

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Mit der vom SG durch Beschluss vom 23.6.2009 zugelassenen Revision rügt der Kläger eine Verletzung des § 8 Abs 8 Nr 2 FELEG. Die GAP-Prämie werde trotz der Herausnahme der Flächen aus der landwirtschaftlichen Produktion und nicht für die Stilllegung gezahlt, sodass § 8 Abs 8 Nr 2 FELEG keine Anwendung finde. Die PAR nach dem FELEG erhalte der Kläger dafür, dass er seine landwirtschaftliche Unternehmertätigkeit hinsichtlich der betroffenen Flächen eingestellt habe. Im Gegensatz dazu sei Zweck der GAP-Prämie die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft in der Gemeinschaft und die Förderung von Nahrungsmittelqualität und Umweltstandards durch Zahlung einer betriebsbezogenen Einkommensbeihilfe an aktive Landwirte. Sie solle gerade nicht die Einstellung der Unternehmertätigkeit von Landwirten fördern. Demzufolge sei gemäß Art 44 EG-VO Nr 1782/2003 "beihilfefähige Fläche" jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebes, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt werde. Die Betriebsprämie werde also grundsätzlich nur für bewirtschaftete Flächen gezahlt. Lediglich wenn die Flächen trotz zwischenzeitlicher Nichtbewirtschaftung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gehalten würden, finde die Zahlung der GAP-Prämie ausnahmsweise auch für nicht aktiv bewirtschaftete Flächen statt. Diese Flächen müssten insbesondere regelmäßig gemulcht, also aktiv gepflegt werden. Würde der Landwirt die Flächen nicht in diesem Zustand halten, käme es zu Abzügen. Demzufolge werde die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand als "landwirtschaftliche Tätigkeit" anerkannt. Die GAP-Prämie werde also in diesen Fällen nicht für die Stilllegung von Flächen, sondern für eine landwirtschaftliche Tätigkeit in Form der Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand trotz Herausnahme dieser Flächen aus der landwirtschaftlichen Produktion gezahlt. Entgegen der Auffassung des SG und des Bundeslandwirtschaftsministeriums handele es sich deshalb bei der PAR und der Betriebsprämie nicht um zweckidentische Doppelleistungen.

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Der Kläger beantragt,

das Urteil des SG Koblenz vom 28.4.2009 sowie den Bescheid der Beklagten vom 4.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5.9.2007 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

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Sie hält das angefochtene Urteil für zutreffend. Ergänzend weist sie darauf hin, dass die als GAP-Prämie bezeichneten Direktzahlungen im Rahmen der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik der EU nicht zu einem Leistungsausschluss nach § 1 Abs 2 FELEG führten. Allerdings seien die Prämienzahlungen nach § 8 Abs 8 Nr 2 FELEG auf den Flächenzuschlag anzurechnen, da sie im Ergebnis ebenfalls "für die Stilllegung" von landwirtschaftlich genutzten Flächen bezogen würden. Die PAR solle eine soziale und einkommensmäßige Absicherung der landwirtschaftlichen Unternehmer gewährleisten, die im Interesse einer Marktregulierung bzw einer Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit anderer landwirtschaftlicher Betriebe auf eine weitere Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse für den Markt verzichteten, wobei die Leistung in vollem Umfang aus öffentlichen Mitteln getragen werde. Vergleichbar ziele die EG-VO 1782/2003 sowohl auf die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung als auch auf eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft in der Gemeinschaft sowie auf die Förderung von Nahrungsmittelqualität und Umweltstandards. Zu diesen Zwecken, aber auch um eine stärker am Markt orientierte und nachhaltigere Landwirtschaft zu fördern, würden die Landwirte durch die Zahlung vollständig von der Produktion abgekoppelter, betriebsbezogener Einkommensbeihilfen unterstützt. Diese einheitliche Betriebsprämie werde an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Bereich des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit und des Tierschutzes sowie an die Erhaltung des Betriebes in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand geknüpft. Der Verordnungsgeber spreche sich ausdrücklich dafür aus, die Flächenstilllegung als Instrument der Angebotskontrolle zu erhalten und wolle damit gleichzeitig ihren Umweltnutzen im Rahmen der neuen Stützungsregelung verstärken.

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Folglich wolle der EG-Verordnungsgeber gleichermaßen wie der Gesetzgeber des FELEG die vorgesehene Leistung auch für die Flächenstilllegung gewähren, die aber an bestimmte, eine denkbare spätere landwirtschaftliche Weiternutzung der Flächen sicherstellende Voraussetzungen gebunden werde. In diesem Sinne gehe das Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (BGBl I 2004, 1763, 1767) in seinem § 2 Abs 1 Nr 3 davon aus, dass der die Direktzahlungen beantragende Betriebsinhaber sein Ackerland entweder unbefristet oder befristet aus der landwirtschaftlichen Erzeugung nehmen könne, aber "durch geeignete Maßnahmen so zu erhalten" habe, "dass eine landwirtschaftliche Nutzung auch künftig möglich" sei, "die Landschaft gepflegt und der ökologische Zustand nicht beeinträchtigt" werde. Neben der folglich gegebenen, für die Anwendbarkeit des § 8 Abs 8 Nr 2 FELEG maßgebenden inhaltlichen Kongruenz der Regelungen sei auch von der notwendigen zeitlichen Kongruenz auszugehen.

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Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung durch Urteil ohne mündliche Verhandlung (§ 124 Abs 2 SGG) einverstanden erklärt.

Entscheidungsgründe

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Die Revision des Klägers ist zulässig. Insbesondere ist sie durch den gesonderten Beschluss des SG vom 23.6.2009 gemäß § 161 Abs 1 SGG wirksam zugelassen worden und damit statthaft. Sie wurde vom Kläger form- und fristgerecht eingelegt. Die innerhalb der gesetzlichen Frist vorgelegte Begründung genügt den Anforderungen des § 164 Abs 2 Satz 3 SGG.

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Die Revision ist indes unbegründet.

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Der Gegenstand des Revisionsverfahrens deckt sich, da der Kläger das Urteil des SG in vollem Umfang angreift und seinen Klageantrag weiter verfolgt, mit dem Streitgegenstand des Klageverfahrens. Mit der statthaften Anfechtungsklage (§ 54 Abs 1 Satz 1 SGG) angefochten ist der Aufhebungsbescheid der beklagten LAK vom 4.12.2006 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5.9.2007. Darin hat die Beklagte den Bescheid vom 27.7.1995 hinsichtlich des Flächenzuschlags mit Wirkung vom 1.1.2005 bis 31.12.2005 teilweise aufgehoben. Durch diese Aufhebung verminderte sich der Betrag des Zuschlags von monatlich 118,23 Euro auf 12,64 Euro. Ferner bestimmte die Beklagte die Rückforderung der danach im gesamten Jahr 2005 erfolgten Überzahlung in Höhe von 1267,08 Euro.

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Die dagegen gerichtete Klage ist, wie das SG zutreffend entschieden hat, zulässig aber unbegründet, denn der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig.

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Die Ermächtigungsgrundlage für die teilweise Aufhebung der Bewilligung des Flächenzuschlages ergibt sich aus § 18 Abs 1 FELEG (idF vom 15.12.2004, BGBl I 3396) iVm § 48 Abs 1 SGB X (idF vom 15.12.2004, BGBl I 3450) und des § 34 Abs 4 ALG (idF vom 15.12.2004, BGBl I 3396).

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Das FELEG ist einschlägig, weil der von der Aufhebungsentscheidung betroffene Flächenzuschlag nach diesem Gesetz gewährt wird. Der Kläger bezog im Jahre 2005 Altersrente aus der Alterssicherung der Landwirte (AdL) sowie den Flächenzuschlag für die schon 1994 stillgelegten landwirtschaftlichen Flächen. Dieser Flächenzuschlag ist ein Teil der PAR. Nach § 6 Abs 1 FELEG wird als PAR ein Grundbetrag und bei Stilllegung von Flächen ein Zuschlag (Flächenzuschlag) gezahlt. Gemäß § 7 Abs 4 FELEG wird der Flächenzuschlag monatlich und längstens bis zum Ende der Stilllegung durch den Leistungsempfänger gezahlt. Schließlich bestimmt § 8 Abs 7 Satz 1 Nr 1 und Satz 2 FELEG, dass Anspruch auf den Grundbetrag der PAR nicht für die Zeit besteht, für die der Leistungsberechtigte Anspruch auf Regelaltersrente nach dem ALG hat, und dass der Anspruch auf den Flächenzuschlag unberührt bleibt. Dementsprechend hat der Bescheid vom 27.1.1997 allein die Bewilligung der Altersrente unter Wegfall des Grundbetrages der PAR zum Gegenstand. Hinsichtlich des Flächenzuschlages hat dieser Verwaltungsakt keine in die Zukunft gerichtete Regelung getroffen. Der Zuschlag wurde aufgrund des Bescheides vom 27.7.1995 über die Bewilligung von PAR weitergezahlt.

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Nach § 18 Abs 1 Satz 1 FELEG gelten, soweit dieses Gesetz nichts Abweichendes bestimmt, die für die AdL geltenden Vorschriften ua des SGB X entsprechend. Das ALG ist gemäß § 68 Nr 4 SGB I ein besonderer Teil des SGB. Für die Verwaltungstätigkeit der Behörden, die nach dem SGB ausgeübt wird, gilt nach § 1 Abs 1 Satz 1 SGB X das Erste Kapitel des SGB X (§§ 1 bis 66 - Verwaltungsverfahren -). Nach § 48 Abs 1 Satz 1 SGB X ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung für die Zukunft aufzuheben, soweit in den tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, die bei seinem Erlass vorgelegen haben, eine wesentliche Änderung eintritt. Eine Änderung ist wesentlich, wenn der Verwaltungsakt so, wie er ursprünglich nach der damaligen Sach- und Rechtslage zu Recht erlassen wurde, nach der neuen Sach- und Rechtslage nicht ergehen durfte. Maßgebend ist das jeweilige materielle Recht (stRspr BSGE 59, 111, 112 = SozR 1300 § 48 Nr 19; zuletzt BSGE 95, 57 = SozR 4-1300 § 48 Nr 6; Steinwedel in Kasseler Kommentar, Stand Januar 2009, § 48 SGB X RdNr 13; Schütze in von Wulffen, SGB X, 6. Aufl 2008, § 48 RdNr 5, 6). Gemäß § 48 Abs 1 Satz 2 SGB X soll der Verwaltungsakt mit Wirkung vom Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse aufgehoben werden, soweit die in der Nr 1 bis 4 näher beschriebenen Voraussetzungen vorliegen. Nach § 48 Abs 1 Satz 3 SGB X gilt als Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse in den Fällen, in denen Einkommen oder Vermögen auf einen zurückliegenden Zeitraum auf Grund der besonderen Teile dieses Gesetzbuchs anzurechnen ist, der Beginn des Anrechnungszeitraumes.

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Abweichend von § 48 Abs 1 Satz 2 SGB X verweist § 18 Abs 1 Satz 3 FELEG auf § 34 Abs 4 ALG. Nach dieser Vorschrift, ist - hinsichtlich des Beitragszuschusses nach § 32 ALG -, sofern sich die für Grund oder Höhe des Zuschusses zum Beitrag maßgebenden Verhältnisse ändern, der Verwaltungsakt vom Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse aufzuheben. Nach der zu § 34 Abs 4 ALG ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung sind dabei Vertrauensschutzgesichtspunkte nicht maßgebend. Anders als im § 48 Abs 1 Satz 2 SGB X wird in § 34 Abs 4 ALG die Rückwirkung nicht eingeschränkt und somit insbesondere bei Fortfall der Voraussetzungen für Grund und Höhe der gewährten Leistung kein Vertrauensschutz eingeräumt (BSG SozR 3-5868 § 32 Nr 2; zu § 34 Abs 3 ALG s BSG SozR 3-5868 § 34 Nr 5). Die Verwendung des Wortes "ist" in § 34 Abs 4 ALG im Gegensatz zu "soll" in § 48 Abs 1 Satz 2 SGB X erlaubt der Verwaltung auf der Rechtsfolgenseite der Norm keine Ermessensausübung. Vielmehr handelt es sich um eine gesetzlich gebundene Entscheidung. Bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen muss der begünstigende Verwaltungsakt vom Zeitpunkt der Änderung der Verhältnisse an aufgehoben werden.

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Die von § 48 Abs 1 SGB X geforderte wesentliche Änderung der Verhältnisse ist in Bezug auf den dem Kläger gewährten Flächenzuschlag ab 1.1.2005 eingetreten, weil die für das Jahr 2005 bewilligte GAP-Prämie gemäß § 8 Abs 8 Halbs 2 Nr 2 FELEG auf den Flächenzuschlag anzurechnen ist. Nach Halbs 1 dieser Bestimmung wird, wenn vom Leistungsberechtigten oder dessen nicht dauernd von ihm getrennt lebenden Ehegatten im Ausland (oder Inland: s § 8 Abs 8 Halbs 2 Nr 1 FELEG) ein Unternehmen der Landwirtschaft betrieben wird, das aus dem Unternehmen erzielte Einkommen auf die PAR angerechnet. Nach § 8 Abs 8 Halbs 2 Nr 2 FELEG gilt dies entsprechend, wenn Geldleistungen von anderen öffentlich-rechtlichen Stellen für denselben Zeitraum für die Stilllegung oder die Abgabe von landwirtschaftlich genutzten Flächen bezogen werden. Der Wortlaut der Vorschrift, wonach die Geldleistungen "für denselben Zeitraum" und "für die Stilllegung oder die Abgabe von landwirtschaftlich genutzten Flächen" bezogen werden müssen, verlangt, dass die anderweitig bezogenen Geldleistungen zeitlich und inhaltlich kongruent mit der PAR (hier dem Flächenzuschlag) sein müssen (AdL-Kommentar, Stand 1/09 § 8 FELEG S 5.2).

21

Die Formulierung "für die Stilllegung" ist dabei nicht in dem Sinne zu verstehen, dass die Stilllegung noch vorzunehmen sein muss, dass also die anderweitige Geldleistung unmittelbar das Ziel der Reduzierung landwirtschaftlich genutzter Flächen verfolgen muss. Auch Leistungen, die für bereits stillgelegte Flächen gewährt werden, sind von § 8 Abs 8 FELEG erfasst. Denn § 8 Abs 8 FELEG betrifft naturgemäß nur Einkommen oder anderweitige Leistungen, das bzw die nach der Stilllegung nach dem FELEG bezogen bzw gewährt werden. Dies ergibt sich auch iVm § 20 FELEG, wonach dieses Gesetz vom 1.1.1997 an nur noch anzuwenden ist, wenn die Voraussetzungen für den Anspruch erstmals vor diesem Zeitpunkt vorgelegen haben. Danach kann PAR für Flächenstilllegungen seit dem 1.1.1997 nicht mehr bewilligt werden. Auf PAR, die vor diesem Zeitpunkt bewilligt worden ist, bleibt indes die Anrechnungsvorschrift des § 8 Abs 8 FELEG auch nach dem 1.1.1997 anwendbar.

22

Die Anordnung der Anrechnung anderweitig bezogenen Einkommens und anderer Geldleistungen auf die PAR entspricht der Natur der PAR als bedarfsabhängiger Sozialleistung (s BSG SozR 3-5864 § 8 Nr 2 RdNr 21 betreffend die Anrechnung von Verletztenrente aus der landwirtschaftlichen Unfallversicherung; BSG SozR 4-5864 § 3 Nr 1 RdNr 18 betreffend die Anrechnung von Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung, wenn sie auch auf freiwilligen Beiträgen beruht) für Landwirte, die die Produktion eingestellt und dadurch ihre Existenzgrundlage verloren haben (BSG SozR 3-5864 § 1 Nr 2 RdNr 30 betreffend die eingeschränkten Anspruchsvoraussetzungen nach dem FELEG). Wird die Existenz durch andere Leistungen als nach dem FELEG gesichert, tritt die PAR dahinter zurück. Nach Wortlaut sowie Sinn und Zweck des § 8 Abs 8 FELEG folgt, dass nicht nur Leistungen, die allein wegen der Flächenstilllegung gewährt werden, sondern auch Leistungen anrechenbar sind, mit denen auch andere Zwecke verfolgt werden, sofern sie im konkreten Fall für stillgelegte Flächen erfolgen.

23

Die GAP-Prämie für stillgelegte landwirtschaftliche Flächen ist eine der PAR nach dem FELEG zeitlich und inhaltlich kongruente Leistung und daher auf die Rente anzurechnen. Während ersteres (zeitliche Kongruenz) auf der Hand liegt (vgl § 48 Abs 1 Satz 3 SGB X), wird die zweite Voraussetzung (inhaltliche Kongruenz) durch Sinn und Zweck des Flächenzuschlages nach den FELEG (1) und der GAP-Prämie nach den einschlägigen Bestimmungen der EG iVm den zu ihrer Umsetzung in nationales Recht erlassenen Bundesgesetzen und -verordnungen (2) belegt (3).

24

1) PAR ist eine Sozialleistung für Landwirte, die die Produktion eingestellt und dadurch ihre Existenzgrundlage verloren oder geschmälert haben. Gefördert wurde, wie sich allein schon aus der Benennung des FELEG ergibt, die Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit. PAR (Grundbetrag und ggf Flächenzuschlag) erhalten nach § 1 Abs 1 FELEG Landwirte iS des § 1 Abs 2 ALG, die - neben der Erfüllung weiterer Voraussetzungen - Flächen stillgelegt oder abgegeben haben, die von ihnen unmittelbar vor der Antragstellung genutzt worden sind; wobei als Nutzung auch die Stilllegung von Flächen für einen Zeitraum von bis zu fünf Jahren nach Maßgabe EWG-rechtlicher Vorschriften gilt Nach § 2 Abs 1 Nr 1 FELEG gilt eine Fläche als stillgelegt, wenn die landwirtschaftliche Nutzung ruht und eine Abgabe iS des § 21 Abs 1 Satz 2 und 8 ALG nicht vorliegt, wobei Maßnahmen zur umweltgerechten Pflege der stillgelegten Flächen zulässig sind. § 2 Abs 3 Satz 1 FELEG sieht vor, dass die Fläche bis zu dem Zeitpunkt, von dem an Altersrente nach dem ALG beansprucht werden kann, mindestens aber für fünf Jahre, stillgelegt werden muss. Nach § 2 Abs 4 FELEG kann das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (BMAS) im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV) näheres über die Voraussetzungen, unter denen eine Fläche als stillgelegt gilt, insbesondere auch über zulässige Pflegemaßnahmen, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates bestimmen, wobei die Belange des Umwelt- und Naturschutzes, der Landschaftspflege und der Raumordnung zu beachten sind.§ 3 Abs 1 der auf der Grundlage des § 2 Abs 4 FELEG erlassenen Verordnung über die Voraussetzungen für die Stilllegung von Flächen bei Bezug einer Rente aus der AdL oder einer PAR (Flächenstilllegungsverordnung - FSV) vom 25.11.1994 bestimmt, dass der Empfänger einer Rente aus der AdL oder einer PAR, der eine Fläche stillgelegt hat, verpflichtet ist,

1.

die Fläche zur Verhinderung der Erosion oder der Auswaschung von Nitrat zu begrünen oder auf ihr eine Selbstbegrünung zuzulassen,

2.

für einen Mindestunterhalt der vorhandenen Baumreihen und Hecken entlang der Parzellen, Wasserläufen und Wasserflächen zu sorgen,

3.

die Fläche nicht zu düngen und darauf kein Abwasser, keinen Klärschlamm, keine Fäkalien und keine ähnlichen Stoffe im Sinne des § 15 Abs 1 des Abfallgesetzes vom 27. August 1986 (BGBl. I S. 1410) auszubringen,

4.

auf der Fläche keine Pflanzenschutzmittel anzuwenden,

5.

den Aufwuchs der Flächen dort zu belassen und

6.

auf der Fläche keine Meliorationsmaßnahmen vorzunehmen.

25

Die Stilllegung einer bisher landwirtschaftlich genutzten Fläche erfordert nach alledem nicht allein den vollständigen Verzicht auf jede landwirtschaftliche Nutzung und jeglichen Anbau von Kulturpflanzen (§ 2 Abs 1 Nr 1 FELEG, § 1 Abs 1 FSV), sondern ist nur dann anzunehmen, wenn die in § 3 Abs 1 FSV näher beschriebenen Maßnahmen durchgeführt bzw unterlassen werden.

26

2) Die Gewährung der GAP-Prämie beruht auf der EG-VO 1782/2003 vom 29.9.2003 (ABl L 270 vom 21.10.2003), die im hier streitigen Kalenderjahr 2005 anzuwenden ist. Sie ist am 28.10.2003 in Kraft getreten und zum 1.2.2009 durch die EG-VO 73/2009 vom 19.1.2009 (ABl L 30/16 vom 31.10.2009) abgelöst worden.

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Die EG-VO 1782/2003 hat eine Betriebsprämienregelung mit Direktzahlungen an die Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe geschaffen. Die Betriebsprämien werden entsprechend den der Verordnung zugrunde liegenden Grundsätzen einer "GEMEINSAMEN AGRAR-POLITIK" als GAP-Prämien bezeichnet. Nach Titel III Kapitel 3 Abschnitt 1 EG-VO 1782/2003 werden flächenbezogene Zahlungsansprüche für Betriebsinhaber (s Art 3a EG-VO 1782/2003) je Hektar Fläche (Art 43 EG-VO 1782/2003) begründet, wobei als beihilfefähige Fläche jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs (s Art 3b EG-VO 1782/2003) definiert ist, die als Ackerland oder Dauergrünland genutzt wird (Art 44 EG-VO 1782/2003). Gemäß Art 47 EG-VO 1782/2003 werden Zahlungsansprüche abweichend von Art 43 und 44 für nicht flächenbezogene anderweitige landwirtschaftliche Tätigkeiten geregelt. Daneben werden im Rahmen des Titels III Kapitel 4 Abschnitt 2 EG-VO 1782/2003 (Regelung der einheitlichen Betriebsprämie) durch die Art 53 und 54 Zahlungsansprüche bei Flächenstilllegung begründet. Die Betriebsprämie für bewirtschaftete und stillgelegte Flächen ist nach der begründenden Einleitung der EG-VO 1782/2003 eine direkte Einkommensbeihilfe zur Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung. Die Betriebsprämien sind dabei vollkommen von der Produktion abgekoppelt und an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Bereich des Umweltschutzes, der Lebensmittelsicherheit, der Tiergesundheit, des Tierschutzes und an die Erhaltung des Betriebes in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand geknüpft (s insbesondere Abs 21 und 24 der einleitenden Erwägungen).

28

Durch die Gewährung der GAP-Prämie auch für stillgelegte Flächen erschließt sich zwanglos eine Förderung der Einstellung der aktiven landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit (s Abs 32 der einleitenden Erwägungen der EG-VO 1782/2003, in dem die Flächenstilllegung ausdrücklich als "Instrument der Angebotskontrolle" bezeichnet wird, das zu erhalten und dessen "Umweltnutzen" zugleich zu stärken sei). Diese Förderung mag zwar anders als die Förderung nach dem FELEG nicht der Hauptzweck der GAP-Prämie sein. Denn es findet keine besondere Honorierung der Stilllegung gegenüber der aktiven Bewirtschaftung statt, sondern es wird eine einheitliche flächenbezogene Betriebsprämie (s Abs 24 der einleitenden Erwägungen sowie Art 43, 44, 51, 52 EG-VO 1782/2003) gewährt. Indes übt die Zahlung der GAP-Prämie für stillgelegte Flächen insbesondere für ältere Landwirte sicher auch einen Anreiz zur Stilllegung aus; denn trotz der damit verbundenen - noch darzustellenden - Pflegemaßnahmen verlangt eine stillgelegte Fläche erheblich weniger Aufwand an Zeit und Arbeitskraft als eine aktiv bewirtschaftete Fläche.

29

Hinsichtlich stillgelegter Flächen schreibt Art 56 Abs 1 EG-VO 1782/2003 ausdrücklich vor, dass diese Flächen unbeschadet des - hier nicht einschlägigen - Art 55 nicht für landwirtschaftliche Zwecke oder zum Pflanzenbau für gewerbliche Zwecke genutzt werden dürfen (Abs 1 Satz 2) und in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art 5 zu erhalten sind (Abs 1 Satz 1). Nach Art 5 Abs 1 Satz 1 EG-VO 1782/2003 haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass alle landwirtschaftlichen Flächen, insbesondere diejenigen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand erhalten bleiben. Nach Abs 1 Satz 2 des Art 5 ist den Mitgliedstaaten auferlegt, auf nationaler oder regionaler Ebene entsprechend dem im Anhang IV vorgegebenen Rahmen Mindestanforderungen für den guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand festzulegen und dabei die besonderen Merkmale der betreffenden Flächen, einschließlich Boden- und Klimaverhältnisse, Bewirtschaftungssysteme, Flächennutzung, Fruchtwechsel, Wirtschaftsweisen und Betriebsstrukturen zu berücksichtigen. Diese Verpflichtung wird durch den Einschub "insbesondere…" für die Flächen, die nicht mehr für die Erzeugung genutzt werden, bekräftigt. Dies unterstreicht Art 56 EG-VO 1782/2003 als besondere Norm über die "Nutzung der stillgelegten Flächen", indem in Abs 1 die Verpflichtung zur Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand sowie das Verbot der Nutzung für landwirtschaftliche Zwecke oder zum Pflanzenbau für gewerbliche Zwecke besonders betont wird.

30

Die genannte Verpflichtung nach Art 5 EG-VO 1782/2003 ist durch das Gesetz zur Durchführung der einheitlichen Betriebsprämie - Betriebsprämiendurchführungs-Gesetz - und das Gesetz zur Regelung der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen durch Landwirte im Rahmen gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften und Direktzahlungen - Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz - als Art 1 und Art 2 Gesetz zur Umsetzung der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik vom 21.7.2004 (BGBl I 1763) erfüllt worden. § 5 Abs 1 Nr 2 Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz ermächtigt die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die näheren Einzelheiten der Anforderungen an die Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand im Rahmen des Art 5 EG-VO 1782/2003 zu bestimmen.

31

Auf dieser Grundlage regelt die Verordnung über die Grundsätze der Erhaltung landwirtschaftlicher Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung - DirektZahlVerpflV) vom 4.11.2004 (BGBl I 2778) in den §§ 2 und 3 Maßnahmen zur Erosionsvermeidung und zum Erhalt der organischen Substanz im Boden und Schutz der Bodenstruktur für landwirtschaftlich genutzte Flächen. Sie beschreiben die durch die Betriebsinhaber durchzuführenden und zu unterlassenden Maßnahmen zur Erhaltung der Flächen in einem guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand. Für stillgelegte Flächen trifft § 4 DirektZahlVerpflV eingehende eigenständige Regelungen zur Erhaltung in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand. Nach dessen § 4 Abs 1 ist eine Ackerfläche, die befristet oder unbefristet aus der landwirtschaftlichen Erzeugung genommen worden ist, der Selbstbegrünung zu überlassen oder durch eine gezielte Ansaat zu begrünen. Der Aufwuchs ist zu zerkleinern und auf der Fläche ganzflächig zu verteilen oder zu mähen und das Mähgut abzufahren. Nach § 4 Abs 2 DirektZahlVerpflV ist auf einer Dauergrünlandfläche, die aus der landwirtschaftlichen Erzeugung genommen worden ist, der Aufwuchs mindestens einmal jährlich zu zerkleinern und ganzflächig zu verteilen oder mindestens alle zwei Jahre zu mähen und das Mähgut abzufahren. Nach § 4 Abs 3 DirektZahlVerpflV sind in dem Zeitraum von 1.4. bis zum 15.7. eines Jahres Maßnahmen nach Abs 2 Satz 2 und Abs 2 verboten. Nach § 4 Abs 4 DirektZahlVerpflV bleiben von Abs 1 oder Abs 2 abweichende Vorschriften des Bundes und der Länder auf dem Gebiet des Naturschutzes oder des Wasserhaushaltes unberührt. Die weiteren Absätze des § 4 DirektZahlVerpflV betreffen landesrechtliche Befugnisse. § 5 DirektZahlVerpflV beschreibt in seiner Nr 1 bis 5 Landschaftselemente, zB Hecken oder Baumreihen, die nicht beseitigt werden dürfen.

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3) Der Vergleich der Regelungen der PAR und der Regelungen der GAP-Prämie für stillgelegte Flächen belegt die inhaltliche Kongruenz beider Leistungen iS des § 8 Abs 8 FELEG. Beide Leistungen fördern die Einstellung der aktiven landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und dienen der wirtschaftlichen Absicherung der (ehemaligen) Landwirte. Die PAR ersetzt als (bedarfsabhängige) Sozialleistung das durch die Stilllegung weggefallene Einkommen aus aktiver landwirtschaftlicher Bewirtschaftung. Gleiches gilt für die GAP-Prämie als "direkte Einkommensbeihilfe zur Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung für die landwirtschaftliche Bevölkerung".

33

Die für das in nationales Recht umgesetzte EG-Recht geschilderte Differenzierung der notwendigen Maßnahmen zur Erhaltung eines guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustands für bewirtschaftete Flächen einerseits und stillgelegte Flächen andererseits (s §§ 2, 3 DirektZahlVerpflV einerseits und deren § 4 andererseits) gibt keine Veranlassung anzunehmen, dass die GAP-Prämie allein für landschaftspflegerische Tätigkeiten auf bewirtschafteten und stillgelegten Flächen gezahlt wird. Es handelt sich vielmehr um durch die Mitgliedstaaten vereinbarte besondere Pflichten für aktive und nicht mehr aktive Landwirte als Gegenleistung für die der Einkommenssicherung dienende GAP-Prämie. Es bleibt daher dabei, dass die GAP-Prämie das Einkommen der Flächeninhaber ("landwirtschaftliche Bevölkerung") sichern soll, bei aktiven Landwirten als Ergänzung zu dem aus der landwirtschaftlichen Tätigkeit erwirtschafteten Erlös, bei nicht mehr landwirtschaftlich aktiven Inhabern "für stillgelegte Flächen" als Ergänzung zu ihrem sonstigen Einkommen, zB aus der AdL.

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Der Vergleich der §§ 4 und 5 DirektZahlVerpflV mit § 3 FSV zeigt zudem, dass der Begriff der Stilllegung landwirtschaftlicher Flächen nach rein nationalem Recht des FELEG und der FSV sowie nach in nationales Recht umgesetztem EG-Recht nach der DirektZahlVerpflV ähnlich umschrieben ist. Auch hieraus erschließt sich die inhaltliche Kongruenz der PAR und der GAP-Prämie. Neben dem vollständigen Verzicht auf landwirtschaftliche Produktion sind die stillgelegten Flächen zu pflegen, insbesondere zu mulchen. Landschaftsprägende Elemente sind zu erhalten oder deren Erhaltung wird, wie die vorgeschriebene Pflege und Unterhaltung nahelegt, vorausgesetzt. Umweltschädliche Maßnahmen sind ausdrücklich verboten oder ihr Verbot wird als Ausfluss des Begriffs der Stilllegung vorausgesetzt. Auch aus diesem Rechtsvergleich ist zu folgern, dass sowohl die PAR nach den FELEG als auch die GAP-Prämie nach der EG-VO 1782/2003 bei stillgelegten Flächen den Zweck verfolgen, bei Unterlassung landwirtschaftlicher Produktion die aus der Produktion genommenen (stillgelegten) Flächen im Interesse von Natur und Umwelt in einem guten Zustand zu erhalten.

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Letztlich wird damit die GAP-Prämie auf stillgelegte Flächen, entgegen der Auffassung des Klägers, wie die PAR für bzw wegen und nicht trotz der Stilllegung gezahlt. Die gegenteilige Auffassung des Klägers erschiene in diesem Zusammenhang nur plausibel, wenn man den wesentlichen Zweck der GAP-Prämie, nämlich den der Einkommensbeihilfe, vollständig außer Acht ließe. Nur dann wäre die Annahme nachvollziehbar, dass die GAP-Prämie ausschließlich für landschaftspflegerische Maßnahmen gezahlt werde und damit nicht für, sondern trotz der Flächenstilllegung. Eine derart verkürzte rechtliche Betrachtung ist indes unter keinem Gesichtspunkt zu rechtfertigen.

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Da die Anrechnung der GAP-Prämie gemäß § 8 Abs 8 FELEG zu erfolgen hatte, musste die Beklagte die Bewilligung des Flächenzuschlages für das Jahr 2005 in entsprechendem Umfang aufheben (§ 48 Abs 1 Satz 2 Nr 3, Satz 3 SGB X), ohne dass Vertrauensschutzgesichtspunkte zu berücksichtigen oder Ermessenserwägungen anzustellen waren (§ 18 Abs 1 Satz 3 FELEG, § 34 Abs 4 ALG). Dementsprechend erweist sich auch die Rückforderung des überzahlten Betrages von 1267,08 Euro gemäß § 50 Abs 1 Satz 1 SGB X als rechtmäßig, denn danach sind, soweit ein Verwaltungsakt aufgehoben worden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.