Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-08-23, Aktenzeichen 7 A 10394/02
ECLI:DE:OVGRLP:2002:0823.7A10394.02.0A

weitere Fundstellen ...

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin hat die Kosten des Verfahrens zweiter Instanz zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Höhe der der Klägerin zustehenden Erstattungen von Fahrgeldausfällen wegen unentgeltlichen Beförderungen Schwerbehinderter in den Jahren 1999 und 2000.

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Die Klägerin, Inhaberin eines Busreiseunternehmens, betreibt auf der Grundlage einer am 2. Juni 1997 erteilten Genehmigung mehrere Nahverkehrslinien in B.. . Wie schon in den Jahren zuvor beantragte sie unter dem 7. Januar 2000 auch für das Kalenderjahr 1999 die Erstattung von Fahrgeldausfällen. Unter Berücksichtigung der im Jahre 1999 erzielten Fahrgeldeinnahmen in Höhe von 381.412,33 DM und des Erstattungssatzes von 22,43 % setzte die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion den Erstattungsbetrag gemäß § 62 Abs. 5 des Schwerbehindertengesetzes durch Bescheid vom 3.April 2000 auf 85.550,79 DM fest. Für das Kalenderjahr 2000 erfolgte die Festsetzung durch Bescheid vom 8. März 2001; ausgehend von den im Jahr 2000 erzielten Fahrgeldeinnahmen von 379.865,22 DM und dem Erstattungssatz von 25,16 % ergab sich hier ein Erstattungsbetrag von 95.574,09 DM.

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Zur Begründung ihrer gegen diese Bescheide eingelegten Widersprüche machte die Klägerin im Wesentlichen geltend: Aufgrund der Berechnungen des Beklagten erhalte sie insgesamt nur etwa 1,60 DM je beförderter Person, während der Grundtarif für die Beförderung 2,30 bzw. 2,40 DM betragen habe.

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Die Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion wies die Widersprüche mit Bescheiden vom 20. März 2001 zurück. Zur Begründung hieß es im Wesentlichen, im Rahmen des Erstattungsverfahrens sei auf der Grundlage des § 65 Abs. 5 des Schwerbehindertengesetzes - SchwbG - der Fahrgeldausfall im höchstmöglichen Umfang erstattet worden.

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Am 2. Mai 2001 hat die Klägerin Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben.

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Sie hat beantragt,

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den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 3. April 2000 - in Form der Änderungsbescheide vom 6. April 2000 und vom 16. Januar 2001 - in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. März 2001 sowie unter Abänderung des Bescheides vom 26. März 2001 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. April 2001 zu verpflichten, sie über die bisherigen Beträge hinaus für die Fahrgeldausfälle durch die unentgeltliche Beförderung von Schwerbehinderten im Kalenderjahr 1999 mit weiteren 16.790,31 DM und im Jahr 2000 mit weiteren 24.046,44 DM zu entschädigen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage durch Urteil vom 5. Dezember 2001 abgewiesen. In den Gründen dieser Entscheidung heißt es im Wesentlichen: Die gesetzlichen Vorgaben des § 62 Abs. 4 SchwbG seien sämtlich beachtet worden. Es ergäben sich keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass die gesetzliche Regelung verfassungswidrig sein könnte. Zwar treffe es zu, dass das Anknüpfen an die tatsächlichen Fahrgeldeinnahmen eines Kalenderjahres in § 62 Abs. 1 und 2 SchwbG bei höherer Zahl der unentgeltlich Beförderten zu einem ungünstigeren Erstattungsbetrag pro Person führe als bei nur wenigen. Andererseits rechtfertige allein dies nicht die Annahme, dass die Vorschrift des § 62 SchwbG wegen Verstoßes gegen Art. 3 GG verfassungswidrig sei. Dem Gesetzgeber sei bei der Ausgestaltung von Vorschriften, die Leistungen gewähren, ein sehr weiter Ermessensspielraum eingeräumt. Diese Grenzen des gesetzgeberischen Ermessens seien grundsätzlich erst dann überschritten, wenn die Auswahl des Personenkreises, der von der Begünstigung betroffen sei, oder auch die Bemessung der Leistung willkürlich sei. Von einer derartigen Fehlentscheidung des Gesetzgebers könne vorliegend jedoch nicht gesprochen werden. Es sei nämlich nicht erkennbar, dass hier willkürlich im Wesentlichen Gleiches ungleich behandelt worden wäre. Vielmehr stelle es eine von dem sehr weiten und letztlich nur durch das Willkürverbot begrenzten Ermessen des Gesetzgebers abgedeckte politische Entscheidung dar, sich grundsätzlich auch in einer Härtefallregelung wie der des § 62 Abs. 5 SchwbG für eine pauschale, leicht zu praktizierende Berechnungsmethode zu entscheiden, indem er nur die nachweislich erhaltenen Fahrgeldeinnahmen zur Grundlage des Rechenwerks gemacht habe.

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Mit der vom Senat zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie macht Ausführungen zur Zahl der von ihr beförderten Personen, insbesondere zum Anteil der beförderten Schwerbehinderten, zu den erzielten Erlösen und zu den ihr nach dem Schwerbehindertengesetz und gemäß § 45 a PBefG gewährten Ausgleichszahlungen im Schülerverkehr. Sie trägt vor, dass für den Fall, dass die in den Jahren 1999 und 2000 beförderten Schwerbehinderten den vollen Fahrpreis gezahlt hätten, Mehreinnahmen von 70.144,41 DM bzw. 31.955,91 DM hätten erzielt werden können. Ihre Mindereinnahmen erreichten ein Ausmaß, das die Existenz des Betriebes in Frage stelle. Mit ihrem Busbetrieb erziele sie nachhaltig Verluste, die über kurz oder lang zu einer Aufzehrung ihres Eigenkapitals und damit zwangsläufig zum Verlust der Leistungsfähigkeit und zum Widerruf der Genehmigung nach § 25 PBefG und damit zur Vernichtung ihrer wirtschaftlichen Existenz führen werde. Ursache dieser Verluste sei die rückläufige Zahl zahlender Fahrgäste und die hohe Inanspruchnahme des Stadtverkehrs B... durch schwerbehinderte Menschen, die zur Erfüllung der Betriebspflicht nach § 21 PBefG und zur Gewährleistung einer ausreichenden Verkehrsbedienung nach § 8 Abs. 3 PBefG ein zeitlich ausgedehntes Fahrtenangebot im 30 Minuten-Takt erforderlich mache.

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§ 62 Abs. 5 SchwbG sei verfassungswidrig. Die Klägerin gehöre einer bestimmten - wenn auch zahlenmäßig begrenzten - Gruppe typischer Fälle an. Sie betreibe öffentlichen Personennahverkehr in einer Kurstadt, die infolge der Umwandlung früherer Kureinrichtungen in Rehabilitationseinrichtungen einen Strukturwandel erfahren habe, der ganzjährig zu einem erhöhten Zustrom von schwerbehinderten Menschen mit Freifahrtberechtigung für den öffentlichen Personenverkehr geführt habe. Sie könne eklatante Differenzen zwischen Erstattungsbetrag und Fahrgeldausfällen geltend machen, die sich existenzgefährdend auswirkten. Der Mindestfahrpreis habe im maßgeblichen Zeitraum 2,40 DM (1999) bzw. 2,50 DM (2000) betragen. Die Erstattungszahlungen hätten jedoch nur zu einem Ausgleich von 1,32 bzw. 1,87 DM pro beförderten Schwerbehinderten geführt.

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Ferner sei zu berücksichtigen, dass sie an zahlenden Fahrgästen im Wesentlichen Schüler, die im Vergleich zu den Erwachsenen-Zeitfahrausweisen nur einen abgesenkten Fahrpreis für ihre Zeitfahrausweise zahlen müssten, befördere. Die für diese abgesenkten Fahrpreise im Ausbildungsverkehr gemäß § 45 PBefG geleisteten Ausgleichszahlungen gehörten jedoch nicht zu den Fahrgeldeinnahmen. Da die Einnahmen aus dem Verkauf eines Schüler-Zeitfahrausweises die Einnahmen aus dem Verkauf des Erwachsenen-Zeitfahrausweises unterschreiten, sei folglich auch der anteilige Erstattungsbetrag nach § 62 Abs. 1 Nr. 5 SchwbG niedriger. Im Jahre 2000 habe es sich dabei immerhin um 25,16 % aus einem Ausgleichsbetrag von 43.142,00 DM gehandelt. Erschwerend komme hinzu, dass auch § 45 a PBefG keinen vollen Ausgleich der Mindereinnahmen gewähre, sondern voraussetze, dass das Unternehmen den Fehlbetrag in der Schülerbeförderung - nach § 45 a Abs. 2 PBefG bis zu 50 % der Mindereinnahmen - im Wege der Mischkalkulation und Erhöhung der Beförderungsentgelte im Übrigen zu erhöhen. Sie erleide somit einen doppelten Nachteil: Die Ausgleichszahlungen nach § 45 PBefG könnten zur Ermittlung des Erstattungsbeitrags nach § 62 Abs. 1 und 5 SchwbG nicht herangezogen werden und die Ausgleichszahlungen nach § 45 a PBefG gewährleisteten selbst keine volle Fahrgeldauffüllung, so dass auch dort kein Anspruch auf die zu geringen Erstattungszahlungen nach § 62 SchwbG erzielt werden könne. Das Verfahren müsse daher ausgesetzt und die Sache gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht zur Entscheidung vorgelegt werden.

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Die Klägerin beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 05.12.2001 abzuändern und den Beklagten zu verurteilen, die Anträge der Klägerin vom 07.01.2000 und vom 19.01.2001 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er trägt im Wesentlichen vor, die Klägerin und auch die Stadt B... bildeten keine Sonderfälle gegenüber den übrigen Verkehrsbetrieben und Kurstädten schon in Rheinland-Pfalz. Es sei nicht ersichtlich, wieso der Gesetzgeber verpflichtet gewesen sein sollte, eine spezielle weitere Ausnahmeregelung für B... bzw. den klägerischen Betrieb zu schaffen.

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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen der Beteiligten sowie aus dem Inhalt der vorliegenden Verwaltungsakten. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist unbegründet. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat der Beklagte die Höhe der der Klägerin zustehenden Erstattungsleistungen zutreffend berechnet; zur Vermeidung von Wiederholungen kann gemäß § 130 b Satz 2 VwGO auf die Gründe der erstinstanzlichen Entscheidung Bezug genommen werden.

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Die Ausführungen der Klägerin zur Begründung der Berufung geben keine Veranlassung für eine abweichende Entscheidung. Insbesondere teilt der Senat die Zweifel der Klägerin hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit des § 62 SchwbG nicht. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Oktober 1984 (BVerfGE 68, 144 ff.), auf den sich die Klägerin zur Begründung ihrer verfassungsrechtlichen Bedenken stützt, beruhte noch auf der Rechtslage vor dem In-Kraft-Treten des Haushaltsbegleitgesetzes 1984 vom 22.12.1983 (BGBl I S. 1532), mit dem § 62 SchwbG um den Absatz 5 ergänzt wurde. Die durch das Gericht seinerzeit festgestellte starke Benachteiligung für Betreiber des öffentlichen Nahverkehrs, "... bei denen sich der Kreis der Fahrgäste wesentlich anders als im Landesdurchschnitt zusammensetzt, weil sich gerade in Fremdenverkehrs- und Kurgebieten ein überdurchschnittlich hoher Prozentsatz von begünstigten Schwerbehinderten aufhält und von der Möglichkeit unentgeltlicher Beförderung Gebrauch macht ...." (vgl. BVerfGE 68, 155, 172), war gerade darin begründet, dass die in den Absätzen 1 bis 4 des § 62 SchwbG a.F. vorgesehenen Pauschalen zu nicht gerechtfertigten Sonderbelastungen gerade dieser Gruppe von Unternehmern führte. Diesem Problem der vom Landesdurchschnitt erheblich abweichenden Zusammensetzung der Fahrgäste in Fremdenverkehrs- und Kurgebieten hat der Gesetzgeber jedoch mit der Einfügung des Absatzes Nr.5 in § 62 SchwbG, von der vorliegend auch die Klägerin profitiert, Rechnung getragen.

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Die Berechnung des zu erstattenden Fahrgeldausfalles erfolgt nunmehr anhand der nachstehenden Formel:

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Betrag des zu

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erstattenden = Zahl der unentgeltlich beförderten Fahrgäste X Von dem Unternehmer nachgewiesene Fahrgeldeinnahmen

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Fahrgeldausfalles

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Zahl der sonstigen ("zahlenden") Fahrgäste.

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Da im Zähler des so gebildeten Bruchs die Zahl der unentgeltlich beförderten Fahrgäste aufgeführt ist, kann kein Zweifel bestehen, dass die mit § 62 Abs. 5 SchwbG vorgesehene Berechnung der Benachteiligung von Beförderungs-unternehmen in Fremdenverkehrs- und Kurgebieten Rechnung getragen werden kann: je mehr Fahrgäste unentgeltlich befördert werden, desto höher ist der Erstattungsbetrag. Eine sachwidrige Benachteiligung der Gruppe dieser Unternehmer kann der Senat daher nicht feststellen.

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Allerdings spricht aufgrund der von der Klägerin vorgelegten Zahl einiges dafür, dass sie die im Nahverkehr betriebenen Linien nicht mehr kostendeckend betreiben kann. Die in den letzten Jahren zu verzeichnende Umstellung von dem früher in der Stadt B... vorherrschenden Kur- und Badebetrieb auf Rehabilitationseinrichtungen und Altenheime hat einen Rückgang bei der Zahl der zahlenden Fahrgäste bewirkt, während wegen der hohen Zahl der Schwerbehinderten die Nachfrage für Beförderungsleistungen im Nahverkehr nicht zurückgegangen ist.

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Hinzu kommt ferner, dass die Klägerin unter den zahlenden Fahrgästen in einem großen Anteil Schüler befördert, die nur einen abgesenkten Fahrpreis für ihre Zeitfahrausweise zahlen müssen. Unter Berücksichtigung der oben aufgeführten Formel nimmt aber mit zunehmender Zahl der beförderten Schüler der Quotient aus Fahrgeldeinnahmen des Unternehmers und der Zahl der sonstigen ("zahlenden") Fahrgäste ab. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass, auch unter Berücksichtigung der auf der Grundlage des § 62 Abs. 5 SchwbG und des § 45 a PbefG geleisteten Ausgleichszahlungen, der der Klägerin genehmigte Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Bereich der Stadt B... nur noch defizitär betrieben werden kann.

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Aus diesem Befund folgt aber entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zwangsläufig, dass § 62 Abs. 5 SchwbG verfassungswidrig wäre. Dem Problem defizitärer Nahverkehrslinien wird nämlich an anderer Stelle auf eine Weise Rechnung getragen, die einen wirklichen Ausgleich der mit der auferlegten Beförderungspflicht verbundene Nachteile ermöglichen.

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a) Insoweit ist zunächst darauf hinzuweisen, dass allein der Umstand, dass die Einnahmen der Klägerin unter Berücksichtigung der Ausgleichszahlungen geringer sind als der hypothetisch zu erzielende Einnahmebetrag für den Fall, dass die Berechtigten nach dem Schwerbehindertengesetz und die Berechtigten im Ausbildungsverkehr den vollen Fahrpreis entrichten müssten, nicht zur Verfassungswidrigkeit führt. Dem Unternehmer ist nämlich grundsätzlich zuzumuten, den rentabilitätsmindernden Auswirkungen der ihm auferlegten öffentlichen Last der Schülerermäßigung und der Schwerbehindertenbeförderung durch "interne Subventionierung" zu begegnen (vgl. BVerfGE 30, 292 [325]). Sollten die erzielten Fahrgeldeinnahmen der Klägerin daher tatsächlich unangemessen niedrig sein, so muss dies zunächst im Rahmen der Festsetzung der Beförderungstarife gemäß § 39 PBefG berücksichtigt werden. Danach muss nicht jede Verkehrsleistung Einnahmen erbringen, die mindestens kostendeckend sind. Vielmehr gewährleistet der Grundsatz der Eigenwirtschaftlichkeit des Verkehrsunternehmens allein Fahrgeldeinnahmen, die im Gesamtergebnis kostengerecht sind (vgl. BVerwGE 69, 104 ff.).

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b) Allerdings - darauf weist die Klägerin zu Recht hin - sind auch dieser Steuerung der Rentabilität über die Erhöhung der Einnahmen Grenzen gesetzt, da die Erhöhung ab einem bestimmten Grenzpreis nicht mehr zu einer Erhöhung der Einnahmen, sondern zu einem Wegbleiben der Kunden führt. Für diesen Fall, wenn die Linie im Nahverkehr auch unter Ausschöpfung möglicher Preiserhöhungen nur noch defizitär betrieben werden kann, sieht das Personenbeförderungsrecht mit § 21 Abs. 4 Satz 1 PBefG die Möglichkeit vor, die gegebenenfalls auch teilweise Entbindung von der Betriebspflicht zu beantragen, so dass die Klägerin sich von den aus der Beförderungspflicht ergebenden Lasten befreien kann. Sofern der Beklagte diesen Antrag im Hinblick auf das fortbestehende öffentliche Verkehrsinteresse ablehnt, hat die Klägerin gemäß § 21 Abs. 4 Satz 2 PBefG, § 8 Abs. 4 PBefG i.V.m. Art. 6 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates vom 26. Juni 1969 über das Vorgehen der Mitgliedsstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs (ABl Nr. L 156 vom 28. Juni 1969, S. 1; geändert durch VO [EWG] Nr. 1893/91 vom 20. Juni 1991) Anspruch auf Ausgleich des Unterschieds zwischen den durch den Betrieb einer Linie verursachten Kosten und den dabei erzielten Einnahmen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Anordnung der vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 VwGO nicht vorlagen.