Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-05, Aktenzeichen 16 K 3699/01
ECLI:DE:VGGE:2002:1205.16K3699.01.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in
der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Der Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten vom 20. Juni 2001 für das
Jahr 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 16. Juli
2001 sowie der Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten vom 20. Juni 2001 für
das Jahr 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 16.
Juli 2001 und des Ermäßigungsbescheides des Beklagten vom 26. September 2001
werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der
Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger wendet sich gegen die Heranziehung zu einer Zweitwohnungssteuer
für die Nutzung eines Zimmers im elterlichen Wohnhaus.

3

Ursprünglich hatte der Rat der Stadt F. in seiner Sitzung am 28. Juni 2000 die
Erhebung einer Zweitwohnungssteuer abgelehnt. Nachdem die Bezirksregierung
E. ein Haushaltssicherungskonzept der Stadt F. nicht genehmigt hatte, sah
es der Beklagte in Fortsetzung seines Projektes "Einwohnerverluste /
Folgewirkungen" zur Verminderung der Abwanderungstendenzen als unbedingt
notwendig an, der Stadt F. durch die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer
weitere Einnahmemöglichkeiten zu erschließen.

4

Mit seiner aus diesen Überlegungen heraus formulierten Ratsvorlage vom 4.
Oktober 2000 verfolgte der Beklagte zwei Ziele:

5

1. Erschließung zusätzlicher Steuereinnahmen durch die
Zweitwohnungssteuer;

6

2. soweit die Voraussetzungen vorliegen, Umwandlung von Zweitwohnsitzen
in Hauptwohnsitze durch potentiell Steuerpflichtige mit der Folge höherer
Schlüsselzuweisungen im kommunalen Finanzausgleich.

7

3.

8

Der Beklagte schätzte - unter Zugrundelegung insbesondere der im Rahmen der
Erhebung einer Zweitwohnungssteuer durch die Stadt E1. gewonnen
Erfahrungen - die Anzahl steuerpflichtiger Zweitwohnungen auf (bereinigt) 7.400
Wohnungen. Daraus ergebe sich ein (näher berechnetes)
Zweitwohnungssteueraufkommen von 2.664.000,- DM, welches ab 2001 in einem
Umfang von 700.000,- DM realisiert werden könne. Die erwartete Erhöhung von
Schlüsselzuweisungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleiches schätzte der
Beklagte ebenfalls unter Zugrundelegung der Erfahrungen der Stadt E1. . Bei
einer Pro-Kopf-Zuweisung von 1.600,- DM ergebe sich bei ca. 7.000 zusätzlichen
Hauptwohnsitzen (davon ca. 4.800 in Hauptwohnsitze umgewandelte
Nebenwohnsitze) ab dem Jahr 2003 eine Mehreinnahme von 11.200.000,- DM.
Daraus resultiere ab dem Jahr 2003 ein zu erwartendes Gesamtaufkommen in Höhe
von 11.900.000,- DM, dem Personal- und Sachkosten in Höhe von 400.000,- DM
gegenüberstünden. Die jährlichen Mehreinnahmen dürften sich somit auf
11.500.000,- DM belaufen.

9

In seiner Sitzung am 25. Oktober 2000 beschloss der Rat der Stadt F. die
seitens des Beklagten vorgeschlagene Satzung über die Erhebung der
Zweitwohnungssteuer in der Stadt F. . Die öffentliche Bekanntmachung der
Satzung erfolgte aufgrund der Bekanntmachungsanordnung des Beklagten vom 25.
Oktober 2000 im Amtsblatt der Stadt F. vom 27. Oktober 2000.

10

Am 21. September 2000 meldete sich der Kläger in F. mit Nebenwohnsitz
M. Höhe 122.

11

Mit am 28. Dezember 2000 beim Beklagten eingegangener Erklärung zur
Zweitwohnungssteuer gab der Kläger an, er sei sonstiger Nutzer einer von zwei
Personen genutzten Nebenwohnung M. I. 122 in F. . Die Nettokaltmiete
betrage bei einer Wohnfläche von 130 m² monatlich 1.300,- DM. Von der
Gesamtwohnfläche von 130 m² nutze er 8 m² individuell, 12 m² nutze er
gemeinschaftlich.

12

Mit Zweitwohnungssteuerbescheid vom 20. Juni 2001 setzte der Beklagte die
Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2000 (1. November 2000 bis 31. Dezember 2000)
auf insgesamt 28,- DM, fällig am 23. Juli 2001, fest. Mit weiterem
Zweitwohnungssteuerbescheid vom 20. Juni 2001 setzte der Beklagte die
Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2001 insgesamt auf 168,- DM, fällig ebenfalls am
23. Juli 2001, fest. Zugrundegelegt wurde in beiden Fällen eine Monatsmiete bzw.
ortsübliche Miete von 140,- DM.

13

Gegen beide Zweitwohnungssteuerbescheide legte der Kläger am 29. Juni 2001
Widerspruch ein. Ihm stehe - so der Kläger - im elterlichen Hause sein früheres
Jugendzimmer zur Mitbenutzung an Wochenenden zur Verfügung. Der Ansatz einer
Miete von 140,- DM für einen ca. 6 - 8 m² großen Raum, der nur zur gelegentlichen
Mitbenutzung überlassen werde, sei nicht gerechtfertigt.

14

Mit Widerspruchsbescheid vom 16. Juli 2001 wies der Beklagte den Widerspruch
gegen beide Zweitwohnungssteuerbescheide zurück. Der Kläger sei mit
Nebenwohnsitz in F. gemeldet und daher zweitwohnungssteuerpflichtig. Der
Ansatz einer - dem Mietspiegel der Stadt F. entsprechenden - Monatsmiete von
140,- DM ergebe sich aus der Fläche des individuell genutzten Raumes (8 m²) sowie
der hälftigen Fläche der gemeinsam genutzten Räumlichkeiten (6 m²) und einem
Mietzins von 10,- DM/m².

15

Am 14. August 2001 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.

16

Am 6. September 2001 meldete sich der Kläger unter der Anschrift M. I.
122 in F. mit Hauptwohnsitz an.

17

Daraufhin setzte der Beklagte die Zweitwohnungssteuer für das Jahr 2001 (1.
Januar 2001 bis 31. August 2001) mit Bescheid vom 26. September 2001 neu auf
insgesamt 112,- DM fest.

18

Im Termin zur mündlichen Verhandlung am 5. Dezember 2002 haben die
Beteiligten bezüglich der Steuerfestsetzung für das Jahr 2001 den Rechtsstreit in der
Hauptsache für erledigt erklärt, soweit der Beklagte die Steuerfestsetzung ermäßigt
hat.

19

Zur Begründung seiner Klage trägt der Kläger vor:
Seine Eltern seien unter der Anschrift M. I. 122 wohnhaft. In diesem Hause
befinde sich auch das früher von ihm bewohnte Kinderzimmer. Während der Zeit der
allein aus postalischen Gründen erfolgten Meldung mit zweitem Wohnsitz sei er aus
beruflichen Gründen vorübergehend in L. tätig gewesen. Er habe seine Eltern an
höchstens zwei Wochenenden im Monat besucht. Im Übrigen sei das Zimmer von
seinen Eltern als Hausarbeits- und Büroraum genutzt worden. Abgesehen davon,
dass die Geltendmachung von Zweitwohnungssteuer gegenüber Kindern, die noch
am Wohnsitz der Eltern mit zweitem Wohnsitz gemeldet seien,
verfassungsrechtlichen Bedenken begegne, sei die Berechnung fehlerhaft. Da seine
Eltern die Wohnung M. I. 122 bewohnt hätten, habe sein, des Klägers,
Anteil an der gemeinschaftlich genutzten Fläche nur zu einem Drittel berücksichtigt
werden dürfen.

20

Der Kläger beantragt nunmehr,

21

den Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten vom 20. Juni
2001 für das Jahr 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des
Beklagten vom 16. Juli 2001 und
den Zweitwohnungssteuerbescheid des Beklagten vom 20. Juni 2001
für das Jahr 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des
Beklagten vom 16. Juli 2001 und des Ermäßigungsbescheides des
Beklagten vom 26. September 2001
aufzuheben.

22

Der Beklagte beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Zur Begründung trägt der Beklagte im Wesentlichen vor:
Die Zweitwohnungssteuersatzung berücksichtige die Vorgabe der höchstrichterlichen
Rechtsprechung. Es sei zulässig, die Wohnung als Zweitwohnung anzusehen, die
gegenüber der Meldebehörde als Nebenwohnung deklariert werde. Die
Nutzungsdauer der Wohnung sei unerheblich. Der besteuerbare Aufwand drücke
sich nicht in der tatsächlichen Nutzung, sondern in der frei verfügbaren, einer
gewissen Nachhaltigkeit verdeutlichenden Nutzungsdauer aus. Außerdem könne der
Kläger jederzeit seine Meldung gegenüber der Meldebehörde richtigstellen, d.h. die
Nebenwohnung abmelden und damit die Belastung durch die Zweitwohnungssteuer
vermeiden.
Der Beklagte sei auch verpflichtet, die Zweitwohnungssteuer generell von allen im
Ortsbereich liegenden Zweitwohnsitzen zu erheben, ohne danach unterscheiden zu
dürfen, aus welchem Anlass der Zweitwohnsitz begründet werde. Zweitwohnungen,
die z.B. aus beruflichen Gründen oder zu Ausbildungszwecken gehalten würden,
dürften danach nicht von der Besteuerung ausgenommen werden.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

26

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

27

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt
haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 der
Verwaltungs-gerichtsordnung - VwGO - einzustellen

28

Die zulässige Klage ist auch begründet.

29

Die streitbefangenen Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in
seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der VwGO. Dieser Befund ergibt sich aus
der Unwirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage.

30

Ermächtigungsgrundlage zur Festsetzung der Zweitwohnungssteuer ist § 10 Abs.
1 Satz 1 i.V.m. § 1 der Satzung über die Erhebung der Zweitwohnungsteuer in der
Stadt F. - ZwStS -. Danach setzt die Stadt F. die Zweitwohnungssteuer für das
Innehaben einer Zweitwohnung im Stadtgebiet F. für den jeweiligen
Besteuerungszeitraum durch Bescheid fest.

31

Die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. ist zwar mit europarechtlichen
Vorschriften (1) sowie mit den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes für das
Land Nordrhein-Westfalen - KAG - (2) vereinbar, verstößt aber gegen die in Art. 3
Abs. 1 des Grundgesetzes - GG -, wonach alle Menschen vor dem Gesetz gleich
sind, verbürgte Steuergerechtigkeit (3).

32

(1) Die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer als örtliche Aufwandsteuer verstößt
nach höchstrichterlicher Rechtsprechung, von der abzuweichen die Kammer keinen
Anlass hat, nicht gegen europarechtliche Regelungen zur Freizügigkeit und zur
Niederlassungsfreiheit.

33

Vgl. Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -, Beschluss vom 5. März
1996 - 8 B 2.96 -, Buchholz 401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 11.

34

(2) Die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. ist auch mit den
Regelungen des Kommunalabgabenrechts vereinbar. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 KAG
können die Gemeinden Steuern erheben. Dies muss - wie hier - auf Grund einer
Satzung erfolgen, § 2 Abs. 1 Satz 1 KAG. Das ist hier geschehen. Bedenken, die
sich aus dem Satzungsverfahren gegen die Wirksamkeit der
Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. ergeben könnten, sind weder
vorgetragen noch sonst ersichtlich. Die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F.
bedurfte zur ihrer Wirksamkeit insbesondere keiner Genehmigung im Sinne von § 2
Abs. 2 KAG. Danach bedarf eine Satzung, mit der eine im Land nicht erhobene
Steuer erstmalig oder erneut eingeführt werden soll, zu ihrer Wirksamkeit der
Genehmigung des Innenministeriums und des Finanzministeriums. Zwar wurde für
das Gebiet der Stadt F. erstmalig mit der Zweitwohnungssteuersatzung vom 25.
Oktober 2000 eine Zweitwohnungssteuer eingeführt, doch wird im Lande Nordrhein-
Westfalen - wenn auch nicht aufgrund Landesgesetzes - eine Zweitwohnungssteuer
von einer Reihe von Gemeinden teilweise schon seit Jahren erhoben.

35

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen -
OVG NRW -, Urteil vom 29. November 1995 - 22 A 210/95 -, OVG MüLü
45, S. 151 ff. (S. 153 f.) m.w.N.

36

Weiterhin gibt die Satzung den Kreis der Steuerschuldner, den die Steuer
begründenden Tatbestand, den Maßstab und den Satz der Abgabe sowie den
Zeitpunkt ihrer Fälligkeit an, § 2 Abs. 1 Satz 2 KAG. Die
Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. bestimmt in § 3 Abs. 1 ZwStS
(Persönliche Steuerpflicht) den Kreis der Steuerpflichtigen, in § 1 ZwStS
(Steuergegenstand) den die Steuer begründenden Tatbestand, in § 5 ZwStS
(Bemessungsgrundlage) den Maßstab sowie schließlich in § 6 ZwStS (Steuersatz)
den Steuersatz.

37

Diese den Steuergegenstand und den Steuermaßstab regelnden
satzungsrechtlichen Normen erweisen sich auch als hinreichend bestimmt. Die dem
Steuergesetzgeber zukommende weitgehende Gestaltungsfreiheit bei der
Erschließung von Steuerquellen und deren inhaltlicher Ausgestaltung findet eine
Grenze in dem aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleiteten Bestimmtheitsgebot.
Danach müssen steuerbegründende Tatbestände einschließlich der
Bemessungsgrundlage nach Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß so bestimmt
gefasst und begrenzt sein, dass die Steuerlast voraussehbar und für den
Steuerpflichtigen mess- und berechenbar ist.

38

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. April 1993 - 22 A 3850/92 -, NVwZ-
RR 1994, S. 43 ff. (S. 45) m.w.N.

39

Soweit durch § 1 ZwStS sowie § 3 Abs. 1 ZwStS das "Innehaben" einer
Zweitwohnung - ohne nähere Legaldefinition - der Steuer unterworfen wird, verstößt
die Satzung nicht gegen das Bestimmtheitsgebot. Der Begriff des Innehabens einer
Zweitwohnung lässt sich durch Auslegung hinreichend klar bestimmen. Allein die
Auslegungsbedürftigkeit einer ortsgesetzlichen Begriffsbestimmung nimmt ihr noch
nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit.

40

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 1979 - 7 C 53.77 -, Buchholz
401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 1; OVG NRW, Urteil vom 23. April
1993 - 22 A 3850/92 -, NVwZ-RR 1994, S. 43 ff. (S. 45) m.w.N.

41

Gleiches gilt für den Begriff der Zweitwohnung. Der Begriff der Wohnung ist
gemäß § 2 Abs. 3 ZwStS definiert als jeder umschlossene Raum, der zum Wohnen
oder Schlafen benutzt wird. Dieser Begriff ist mit Hilfe einer am Besteuerungszweck
orientierten näheren Auslegung der Anwendung im Einzelfall zugänglich. Der
"Zweitcharakter" der Wohnung bestimmt sich in verfassungsrechtlich unbedenklicher
Weise

42

vgl. Bundesfinanzhof - BFH -, Urteil vom 5. März 1997 - II R 41/95 -,
NVwZ-RR 1998, S. 331 zum gleichlautenden
Zweitwohnungssteuergesetz der Freien und Hansestadt Hamburg vom
23. Dezember 1992; ebenso Finanzgericht - FG - Bremen, Urteil vom 1.
Februar 2000 - 299283 K 2 -, NVwZ-RR 2001, S. 56 ff. (S. 57),

43

gemäß § 2 Abs. 1 Buchst. a) und b) und Abs. 4 Satz 1 ZwStS danach, ob die
betreffende Person dort mit Nebenwohnung gemeldet ist. Dies lässt sich unschwer
an Hand des Melderegisters feststellen. Auch § 2 Abs- 1 Buchst. a) und b) und
Abs. 4 Satz 2 ZwStS, wonach in den Fällen, in denen eine Wohnung von einer
Person bewohnt wird, die mit dieser Wohnung nicht gemeldet ist, diese Wohnung als
Nebenwohnung im Sinne des Melderechts dient, wenn sich die Person wegen dieser
Wohnung mit Nebenwohnung zu melden hätte, ist hinreichend bestimmt. Gemäß §
12 Abs. 1 Satz 1 des Melderechtsrahmengesetzes - MRRG - (ebenso § 16 Abs. 1
des Meldegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - MG NRW -) ist in den Fällen,
in denen ein Einwohner mehrere Wohnungen im Inland hat, eine dieser Wohnungen
die Hauptwohnung. Die Hauptwohnung ist die vorwiegend benutzte Wohnung des
Einwohners, § 12 Abs. 2 Satz 1 MRRG (= § 16 Abs. 2 Satz 1 MG NRW). Die
vorwiegende Benutzung einer von mehreren Wohnungen ist dort anzunehmen, wo
sich der Einwohner am häufigsten aufhält. Dieser Aufenthalt bestimmt sich nicht nach
dem Aufenthalt in der Wohnung selbst, sondern nach dem Aufenthalt an dem Ort, in
dem sich die Wohnung befindet, da zwischen Aufenthalt am Ort und der
Wohnungsbenutzung ein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Zur Ermittlung der
vorwiegenden Benutzung einer von mehreren Wohnungen ist eine rein quantitative
Berechnung durch Gegenüberstellung der Nutzungszeiten geboten, die auf einzelne
Aufenthaltszeiten gewichtende Aspekte zu verzichten hat.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Oktober 1991 - 1 C 24/90 -, BVerwG
89, S. 110 ff. (S. 115) m.w.N.

45

Dass eine solche rein quantitative Berechnungsweise dem Erfordernis
hinreichender Bestimmtheit genügt, liegt auf der Hand.

46

Auch die dritte Definition in § 2 Abs. 1 Buchst. c), wonach auch die Wohnung
eine Zweitwohnung ist, die jemand neben seiner Hauptwohnung zu Zwecken des
eigenen persönlichen Lebensbedarfs oder des persönlichen Lebensbedarfs seiner
Familie innehat, ist hinreichend bestimmt, da er sich ersichtlich der die Begrifflichkeit
des Melderecht bedient.

47

Ferner ist der Steuermaßstab in § 5 ZwStS so hinreichend bestimmt gefasst,
dass die Zweitwohnungssteuer für die Steuerpflichtigen berechenbar ist. Gemäß § 4
Abs. 1 Satz 1 ZwStS bemisst sich die Steuer nach der auf Grund des Mietvertrages
im Besteuerungszeitraum geschuldeten Nettokaltmiete. Als im Besteuerungszeitraum
geschuldete Nettokaltmiete ist die für den ersten vollen Monat des
Ermittlungszeitraums geschuldete Nettokaltmiete, multipliziert mit der Zahl der in den
Besteuerungszeitraum fallenden Monate, anzusetzen. In den Fällen fehlender
Mietvereinbarung gilt als Nettokaltmiete die Miete, die dem jeweils gültigen
Mietspiegel der Stadt F. zu Beginn des Ermittlungszeitraumes zu entnehmende
Miete, § 5 Abs. 3 ZwStS. Ebenfalls maßgeblich ist die dem Mietspiegel der Stadt
F. zu entnehmende Miete in den Fällen, in denen die Wohnung unterhalb der
ortsüblichen Miete überlassen wird, § 5 Abs. 3 ZwStS. Der Begriff der Nettokaltmiete
ist im Mietrecht gebräuchlich als Bezeichnung der Miete ohne Betriebskosten.

48

Vgl. z.B. Palandt-Weidenkaff, Bürgerliches Gesetzbuch, 61. Auflage,
München 2002, § 535 Rn 91.

49

Der Begriff der Ortsüblichkeit seinerseits ist ebenfalls hinreichend bestimmt. Er
knüpft an die ins Einzelne gehenden gesetzlichen Regelungen zur Feststellung der
ortsüblichen Miete in § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 sowie Abs. 2 Satz 2 des Gesetzes zur
Regelung der Miethöhe (in Kraft bis zum 31. August 2001, seither geregelt in §§ 558
Abs. 2, 558c, 558d des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB -) an und führen für das
Gebiet der Stadt F. in erster Linie zur Anwendbarkeit des für das Stadtgebiet F.
erstellten Mietspiegels. Angesichts dessen ist der Steuermaßstab für die
Zweitwohnungssteuer insofern berechenbar.
Schließlich erweist sich die Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 2 ZwStS nicht als zu
unbestimmt. Sollte - so diese Regelung - im Mietvertrag zwischen den Parteien eine
Miete vereinbart worden sein, in der einige oder alle Nebenkosten oder
Aufwendungen für die Möblierung der Wohnung enthalten sind, sind zur Ermittlung
der Nettokaltmiete angemessene Kürzungen vorzunehmen. Der Begriff der
Angemessenheit ist angesichts des Zwecks der Regelung - Ermittlung einer
Nettokaltmiete - auslegungsfähig und demgemäß auch hinreichend bestimmt.

50

Auch die Bezeichnung des Steuerschuldners ist hinreichend bestimmt.
Insbesondere ergibt sich aus dem Charakter der Zweitwohnungssteuer als
Aufwandsteuer (dazu näher unten), dass Steuerschuldner nur eine natürliche Person
sein soll.

51

(2) Die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer als örtliche Aufwandsteuer stehen
auch weder Art. 105 Abs. 2a GG (a) noch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (b)
entgegen. Rechtlichen Bedenken begegnen allerdings die mit der
Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. verbundenen Lenkungswirkungen (c),
unvereinbar ist diese Satzung mit den grundgesetzlichen Anforderungen an die
Steuergerechtigkeit (d).

52

(a) Örtliche Aufwandsteuern sind im Grundgesetz vorausgesetzt, vgl. Art. 105
Abs. 2a, wonach die Länder die Befugnis zur Gesetzgebung u.a. über die örtlichen
Aufwandsteuern haben, solange und soweit die Aufwandsteuern nicht
bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind. Gemäß Art. 106 Abs. 6 Satz 1
GG steht den Gemeinden oder nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den
Gemeindeverbänden u.a. das Aufkommen an den örtlichen Aufwandsteuern zu.

53

Der verfassungsrechtliche Begriff der Aufwandsteuer umfasst auch die
Besteuerung für das Innehaben einer oder mehrerer über die Hauptwohnung
hinausgehenden weiteren Wohnungen. Aufwandsteuern sind Steuern auf die in der
Einkommensverwendung für den persönlichen Lebensbedarf zum Ausdruck
kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit. Maßgebend für den Charakter einer
Steuer als Aufwandsteuer ist es also, dass die in der Einkommensverwendung zum
Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit getroffen werden soll. Die
Aufwandsteuern knüpfen an das Halten eines Gegenstandes oder an einen
tatsächlichen oder rechtlichen Zustand an. Ausgeschlossen ist damit die
Besteuerung von weiteren Wohnungen, sofern diese als Kapitalanlage dienen. Der
Kapitalanlage dienende Wohnungen sind nicht Ausdruck besonderer wirtschaftlicher
Leistungsfähigkeit, sondern Mittel zum Gelderwerb.

54

St.R., vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 1979 - 7 C 53.77 -,
Buchholz 401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 1.

55

Das Merkmal der Einkommensverwendung ist nicht auf die Verwendung von
Einkommen im steuerrechtlichen oder finanzwissenschaftlichen Sinn beschränkt,
sondern umfasst die Verwendung jeglicher finanzieller Mittel. Es dient in erster Linie
zur Abgrenzung der Aufwandsteuer als Einkommensverwendungssteuer von den
Einkommensentstehungssteuern. Am Zweck der Aufwandsteuern, anlässlich der
Vermögens- und Einkommensverwendung mittelbar die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit der Konsumenten zu erfassen, ändert sich dadurch nichts.

56

Die Aufwandsteuer soll die in der Einkommensverwendung zum Ausdruck
kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit treffen. In dieser Absicht des
Gesetzgebers liegt das wesentliche Merkmal des Begriffs der Aufwandsteuer.
Angesichts der Vielfalt der wirtschaftlichen Vorgänge und rechtlichen
Gestaltungsmöglichkeiten wäre die Erhebung einer Steuer, die nicht an die
Entstehung des Einkommens, sondern an dessen Verwendung anknüpft, nicht
praktikabel, wenn in jedem Fall die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des
Steuerpflichtigen festgestellt werden müsste. Ausschlaggebendes Merkmal ist der
Konsum in Form eines äußerlich erkennbaren Zustandes, für den finanzielle Mittel
verwendet werden. Der Aufwand im Sinne von Konsum ist typischerweise Ausdruck
und Indikator der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, ohne dass es darauf ankäme,
von wem und mit welchen Mitteln dieser finanziert wird und welchen Zwecken er des
Näheren dient. Im Konsum äußert sich in der Regel die Leistungsfähigkeit. Ob der
Aufwand im Einzelfall die Leistungsfähigkeit überschreitet, ist für die Steuerpflicht
unerheblich.

57

Vgl. Bundesverfassungsgericht - BVerfG -, Beschluss vom 6.
Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 -, BVerfGE 65, S. 325 ff. (S. 346 ff.);
BVerwG, Urteil vom 26. Juli 1979 - 7 C 53.77 -, Buchholz 401.61
Zweitwohnungssteuer Nr. 1; OVG NRW, Urteil vom 23. April 1993 - 22 A
3850/92 -, NVwZ-RR 1994, S. 43 ff. (S. 44).

58

Diesen Kriterien wird die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. gerecht.
Das Innehaben einer Zweitwohnung, vgl. § 1 ZwStS, neben der Hauptwohnung ist
ein Zustand, der gewöhnlich die Verwendung von finanziellen Mitteln erfordert und in
der Regel wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zum Ausdruck bringt. Diese
wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu besteuern, ist die erkennbare Absicht des
Satzungsgebers, wie sich z.B. aus § 2 ZwStS und aus § 5 ZwStS ergibt. § 2 Abs. 1
Buchst. a) und b) ZwStS knüpfen zur Bestimmung der Zweitwohnung an das
Eigentum bzw. den Mietvertrag an, § 5 Abs. 1 Satz 1 ZwStS bestimmt die
Bemessungsgrundlage in erster Linie anhand der auf Grund des Mietvertrages im
Besteuerungszeitraum geschuldeten Nettokaltmiete. Dass auch die unentgeltliche
Nutzung einer Zweitwohnung eine Aufwandsteuer auslöst, vgl. § 2 Abs. 1 Buchst. b)
und c) ZwStS, steht dem nicht entgegen. Der Begriff der Aufwandsteuer lässt es zu,
sowohl für den, der die Wohnung unentgeltlich überlässt, wie auch für den, dem sie
überlassen wird, eine Steuerpflicht zu begründen. Wer eine Wohnung einem
anderen, sei es einem Angehörigen oder einem sonstigen Dritten, unentgeltlich zur
Nutzung überlässt, betreibt selbst Aufwand in diesem Sinne. Er kann auch Inhaber
der Wohnung im Sinne der Zweitwohnungssteuersatzung bleiben, soweit er die
Wohnung weiterhin hält und sich der Verfügungsmacht über sie nicht begibt. Auch
derjenige, dem die Wohnung unentgeltlich überlassen wird, kann zu versteuernden
Aufwand betreiben.

59

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, S. 325 ff. (S. 349).

60

Weiterhin handelt es sich bei der durch die Zweitwohnungssteuersatzung der
Stadt F. erhobenen Steuer um eine örtliche Aufwandsteuer im Sinne von Art. 105
Abs. 2a, 106 Abs. 6 Satz 1 GG. Örtliche Steuern sind nur solche Abgaben, die an
örtliche Gegebenheiten, vor allem an die Belegenheit einer Sache oder an einen
Vorgang im Gebiet der steuererhebenden Gemeinde anknüpfen und wegen der
Begrenzung ihrer unmittelbaren Wirkungen auf das Gemeindegebiet nicht zu einem
die Wirtschaftseinheit berührenden Steuergefälle führen können. Die örtliche
Verwurzelung der Steuer muss sich aus der normativen Gestaltung des
Steuertatbestandes ergeben.

61

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, S. 325 ff. (S. 349).

62

Auch diesen Anforderungen wird die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt
F. gerecht. Der örtliche Bezug wird durch § 1 ZwStS ausdrücklich hergestellt
("Zweitwohnung im Stadtgebiet."). Unmittelbare Wirkungen der Zweitwohnungssteuer
über das Stadtgebiet von F. hinaus sind nicht erkennbar.

63

Die Zweitwohnungssteuer ist schließlich nicht einer bundesgesetzlich geregelten
Steuer gleichartig im Sinne von Art. 105 Abs. 2a GG. Ausgangspunkt für die Prüfung
der Gleichartigkeit ist der Vergleich der steuerbegründenden Tatbestände. Dabei ist
neben anderen Gesichtspunkten wie Steuergegenstand, Steuermaßstab, Art der
Erhebungstechnik, wirtschaftliche Auswirkungen, insbesondere darauf abzustellen,
ob die eine Steuer dieselbe Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ausschöpft wie
die andere. Die Zweitwohnungssteuer ist mit den bundesgesetzlich geregelten
Einkommenssteuern und Grundsteuern, dies sind die beiden hier vor allem in
Betracht kommenden Fälle, nicht gleichartig. Die Einkommenssteuer schöpft als
Einkommenserzielungssteuer eine andere Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit
aus als die Zweitwohnungssteuer als Einkommensverwendungssteuer. Die
Grundsteuer betrifft einen anderen Steuergegenstand, da nicht die
Einkommensverwendung, sondern die Ertragsfähigkeit des Grundbesitzes als einer
möglichen Einnahmequelle besteuert wird.

64

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, S. 325 ff. (S. 351 ff.); BVerwG, Urteil vom 26. Juli 1979 - 7
C 53.77 -, Buchholz 401.61 Zweitwohnungssteuer Nr. 1; BVerwG,
Beschluss vom 12. Januar 1989 - 8 B 86/88 -, NVwZ 1989, S. 565 f.;
BFH, Urteil vom 5. März 1997 - II R 28/95 -, BStBl. II 1997 S. 469 ff. (S.
471); OVG NRW, Urteil vom 23. April 1993 - 22 A 3850/92 -, NVwZ-RR
1994, S. 43 ff. (S. 44).

65

(b) Die Erhebung einer Zweitwohnungssteuer erweist sich bei näherer
Betrachtung auch nicht als unverhältnismäßig.

66

Verfassungsrechtlich unbedenklich ist es zunächst, dass die
Zweitwohnungssteuersatzung bei der näheren Ausgestaltung des
Steuergegenstandes keine Mindestzeit des Innehabens der Zweitwohnung bestimmt.
Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit kann der Satzungsgeber bestimmen, ab
welchem Zeitraum ein Aufwand der Steuer unterliegt. Auch ein kurzzeitiger Gebrauch
einer Zweitwohnung für einen nicht völlig unerheblichen Zeitraum des Jahres kann
der Steuer unterworfen werden. Es ist Sache des Satzungsgebers, im Hinblick auf
das rechte Verhältnis zwischen Verwaltungsaufwand und Steuerertrag sowie auf die
Steuergerechtigkeit die zeitlichen Voraussetzungen der Steuerpflicht festzulegen.

67

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, S. 325 ff. (S. 348).

68

Diesen Anforderungen genügt die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F.
insbesondere durch ihre Regelungen über den Besteuerungszeitraum und
Ermittlungszeitraum, § 4 ZwStS.

69

Die Auferlegung einer Steuer durch einen Steuerbescheid begründet auf der
Rechtsfolgenseite eine Geldleistungspflicht und berührt damit die wirtschaftliche
Betätigung als Ausfluss der durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützten allgemeinen
Handlungsfreiheit. Die Handlungsfreiheit auf wirtschaftlichem Gebiet ist allerdings nur
in den Schranken des zweiten Halbsatzes des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Die
Pflicht zur Zahlung der Steuer verletzt dann nicht den durch Art. 2 Abs. 1 GG
geschützten Bereich, wenn dem Betroffenen ein angemessener Spielraum verbleibt,
sich wirtschaftlich frei zu entfalten. Dieser Spielraum ist gegeben, soweit die
Steuerbelastung verhältnismäßig ist.

70

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juni 1995 - 1 BvR 1800/94 - u.a.,
NVwZ 1996, S. 57 f. (S. 58) m.w.N.

71

Weiter ist zu berücksichtigen, dass Steuergesetze in die allgemeine
Handlungsfreiheit gerade in deren Ausprägung als persönliche Entfaltung im
vermögensrechtlichen und im beruflichen Bereich (Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG)
eingreifen. Dies bedeutet, dass ein Steuergesetz keine "erdrosselnde Wirkung"
haben darf: Das geschützte Freiheitsrecht darf nur so weit beschränkt werden, dass
dem Grundrechtsträger (Steuerpflichtigen) ein Kernbestand des Erfolges eigener
Betätigung im wirtschaftlichen Bereich in Gestalt der grundsätzlichen
Privatnützlichkeit des Erworbenen und der grundsätzlichen Verfügungsbefugnis über
die geschaffenen vermögenswerten Rechtspositionen erhalten bleibt.

72

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. September 1992 - 2 BvL 5, 8, 14/91
-, BVerfGE 87, S. 153 ff. (S. 169).

73

Die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. muss zur Umsetzung dieser
verfassungsrechtlichen Vorgaben keine Regelungen enthalten, die über die bisher
getroffenen und insbesondere zum Steuermaßstab (der nur einen Teil des
Aufwandes erfasst) und zum Steuersatz auch verhältnismäßigen Regelungen
hinausgehen. Die Zweitwohnungssteuer ist eine Aufwandsteuer und orientiert sich
daher am Aufwand im Sinne des Konsumes, der typischerweise Ausdruck und
Indikator der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist.

74

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, S. 325 ff. (S. 347).

75

Bestimmt der Normgeber - wie hier - einen Steuergegenstand, der schon
typischerweise Ausdruck wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ist, stellt sich die Frage,
dem Steuerpflichtigen einen Kernbestand des Erfolges eigener Betätigung im
wirtschaftlichen Bereich erhalten zu müssen, typischerweise gerade nicht.

76

Davon unberührt ist die Frage, ob durch die Besteuerung im Einzelfall
gegebenenfalls der mit der Aufwandsteuer verfolgte Zweck gerade deshalb verfehlt
wird, weil der konkrete Aufwand nicht Ausdruck wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit ist
und sich der durch die Geldleistungspflicht begründete Eingriff in grundrechtlich
geschützte Positionen aufgrunddessen als unverhältnismäßig darstellt. Gemäß § 12
Abs. 1 Nr. 4 b) KAG i.V.m. § 163 Abs. 1 Satz 1 AO können Steuern niedriger
festgesetzt werden, wenn die Erhebung der Steuer nach Lage des einzelnen Falles
unbillig wäre. Gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 5 a) KAG i.V.m. § 227 Abs. 1 AO können
Ansprüche aus dem Steuerschuldverhältnis ganz oder zum Teil erlassen werden,
wenn deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Ein
Billigkeitserlass nach diesen Regelungen kann um der Belastungsgleichheit willen
geboten sein, wenn ein Gesetz, das in seinen generalisierenden Wirkungen
verfassungsgemäß ist, im Einzelfall zu Ergebnissen führt, die dem Belastungsgrund
des Gesetzgebers zuwiderlaufen. Ein solcher Überhang des gesetzlichen
Tatbestandes, der über den gesetzlichen Belastungsgrund hinausgreift, ist aus
Gründen der Besteuerungsgleichheit zu vermeiden, wenn die Anwendung des
Gesetzes zu sachwidrigen Härten führt. Ein Erlass aus Gründen der - sachlichen -
Billigkeit kommt in Betracht, wenn nach dem Willen des Gesetzgebers angenommen
werden kann, dass der Gesetzgeber die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage -
hätte er sie geregelt - im Sinne der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden
hätte. Härten, die dem Besteuerungszweck entsprechen und die der Gesetzgeber
bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können
einen Billigkeitserlass dagegen nicht rechtfertigen.

77

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 13. Dezember 1994 - 2 BvR 89/91 -,
NVwZ 1995, S. 989 f. (S. 990) m.w.N.

78

Die Prüfung dieser Voraussetzungen muss jedoch im Rahmen der jeweils
einzelfälligen Anwendung der Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F.
erfolgen.

79

(c) Ob sich verfassungsrechtliche Bedenken daraus herleiten lassen, dass die
Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. Lenkungsfunktion im Hinblick auf die
Gemeindefinanzierung hat, kann in Ergebnis dahinstehen. Lenkungsnormen sollen
durch eine gezielte Steuerbelastung ein bestimmtes Gemeinwohlverhalten des
Steuerpflichtigen stimulieren.

80

Vgl. Tipke/Lang, Steuerrecht, 17. Auflage Köln 2002, § 4 Rn 21.

81

Der Lenkungscharakter der Zweitwohnungssteuer in der Stadt F. ergibt sich
u.a. aus der dem Satzungsbeschluss vom 25. Oktober 2000 zu Grunde liegenden
Verwaltungsvorlage vom 4. Oktober 2000. Die Verwaltung rechnete durch Einführung
der Zweitwohnungssteuer mit der Umwandlung von 4.800 Nebenwohnsitzen in
Hauptwohnsitze. Zusätzlich wurde im Rahmen von Neuanmeldungen damit
gerechnet, dass 2.200 Neuanmeldungen nicht mit Neben-, sondern mit
Hauptwohnsitz erfolgten. Damit erhöhten sich die Schlüsselzuweisungen im
kommunalen Finanzausgleich ab dem Haushaltsjahr 2003 um 11.200.000,- DM.
Dieser Summe kommt schon vor dem Hintergrund einer Einnahme von nur 700.000,-
DM aus der Zweitwohnungssteuer selbst besondere Bedeutung zu. Um die
Schlüsselzuweisungen möglichst frühzeitig realisieren zu können, sollte die
Zweitwohnungssteuer schon ab dem 1. November 2000 eingeführt werden. Damit
verfolgte die Verwaltung ausdrücklich das Ziel, Zweitwohnsitze in Hauptwohnsitze
zugunsten der Stadt F. umzuwandeln und führt daher gezielt melderechtlich und
damit landesgesetzlich relevante Vorgänge herbei.

82

Der Gesetzgeber darf seine Steuergesetzgebungskompetenz grundsätzlich auch
zu dem Zweck ausüben, Lenkungswirkungen zu erzielen. Der moderne Staat
verwaltet nicht nur durch rechtsverbindliche Weisung, sondern ebenso durch
mittelbare Verhaltenssteuerung. Im Rahmen eines auf Mitwirkung angelegten
Verwaltens kann ein Steuergesetz verhaltensbeeinflussende Wirkungen erzielen.
Eine steuerrechtliche Regelung, die Lenkungswirkungen in einem nicht steuerlichen
Kompetenzbereich entfaltet, setzt keine zur Steuergesetzgebungskompetenz
hinzutretende Sachkompetenz voraus. Das Grundgesetz trennt die Steuer- und die
Sachgesetzgebungskompetenz als jeweils eigenständige Regelungsbereiche und
erweist auch die Lenkungssteuer wegen ihres verbleibenden Finanzierungszwecks
und der ausschließlichen Verbindlichkeit ihrer Steuerrechtsfolgen in die Zuständigkeit
des Steuergesetzgebers. Der Steuergesetzgeber ist deshalb zur Regelung von
Lenkungssteuern zuständig, mag die Lenkung Haupt- oder Nebenzweck sein.

83

Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991, 2004/95 -,
BVerfGE 98, S. 106 ff. (S. 117 f.).

84

Der Gesetzgeber darf allerdings aufgrund einer Steuerkompetenz nur insoweit
lenkend und damit mittelbar gestaltend in den Kompetenzbereich eines
Sachgesetzgebers übergreifen, als die Lenkung weder der Gesamtkonzeption der
sachlichen Regelung noch konkreten Einzelregelungen zuwiderläuft. Diese
Gesichtspunkte begründen zugleich Schranken der Kompetenzausübung. Der
Steuergesetzgeber darf die vom Sachgesetzgeber getroffenen Entscheidungen nicht
durch Lenkungsregelungen verfälschen, deren verhaltensbestimmende Wirkungen
dem Regelungskonzept des Sachgesetzgebers zuwiderlaufen. Sobald der
Sachgesetzgeber für einen Sachgegenstand Regelungen trifft, muss der
Gesetzgeber diese bei steuerlichen Lenkungen beachten.

85

Vgl. BVerfG, Urteil vom 7. Mai 1998 - 2 BvR 1991, 2004/95 -,
BVerfGE 98, S. 106 ff. (S. 118 f.).

86

Anhaltspunkte dafür, dass die Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. in
diesem Sinne widersprüchliche Wirkungen in Bezug auf die landesgesetzlichen
Vorschriften des Melderechts entfaltet, ergeben sich aus den im Rahmen der unten
näher erläuterten Auswirkungen der Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F.
auf das Meldeverhalten Steuerpflichtiger. In den Blick zu rücken sind dabei
namentlich eine fehlerhafte Meldung mit Hauptwohnsitz und der gänzliche Verzicht
auf eine vorgeschriebene Meldung mit Nebenwohnsitz, beides Fälle, die
melderechtswidrig sind, dem Meldepflichtigen nach der in der Stadt F. geübten
Praxis aber die Entrichtung einer Zweitwohnungssteuer ersparen. Einer
abschließenden Beurteilung von Lenkungswirkungen bedarf es aber nicht, da die
Satzung schon aus anderen Gründen nichtig ist.

87

(d) Den Anforderungen der Steuergerechtigkeit wird die
Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. jedenfalls nicht gerecht.

88

Dabei schließt es das Wesen der Aufwandsteuer von Vornherein aus, für die
Steuerpflicht auf eine wertende Berücksichtigung der Absichten und verfolgten
ferneren Zwecke, die dem Aufwand zu Grunde liegen, abzustellen. Maßgeblich darf
allein der isolierte Vorgang des Konsums als Ausdruck und Indikator der
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sein. Die unterscheidende Berücksichtigung der
Gründe für den Aufenthalt zum Zwecke der Abgrenzung des Kreises der
Steuerpflichtigen ist damit im Rahmen der Aufwandsteuer ein sachfremdes Kriterium
und hat vor Art. 3 Abs. 1 GG keinen Bestand.

89

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, S. 325 ff. (S. 357); BVerwG, Urteil vom 12. April 2000 - 11
C 12.99 -, BVerwGE 111, S. 122 ff. (S. 126 sog.
Erwerbszweitwohnungen); BFH, Urteil vom 5. März 1997 - II R 28/95 -,
BStBl. II 1997, S. 469 ff. (S. 471).

90

Das hindert aber nicht, unabhängig von der Bestimmung des Kreises der
Steuerpflichtigen die Satzung unter Beachtung des Gleichheitssatzes Ermäßigungs-
bzw. Befreiungsregelungen vorzusehen.

91

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 1983 - 2 BvR 1275/79 -,
BVerfGE 65, S. 325 ff. (S. 357).

92

Angesichts dieser gestuften Vorgaben ist die als Befreiungsregelung in diesem
Sinne aufzufassende Vorschrift des § 2 Abs. 5 ZwStS gerechtfertigt. Nach dieser
Vorschrift sind keine Zweitwohnungen Wohnungen, die von freien Trägern der
Wohlfahrtspflege aus therapeutischen Gründen entgeltlich oder unentgeltlich zur
Verfügung gestellt werden und solche, die von Trägern der öffentlichen und freien
Jugendhilfe entgeltlich oder unentgeltlich zur Verfügung gestellt werden und
Erziehungszwecken dienen. Die dergestalt beschriebenen Wohnungen sind
typischerweise solche, deren Innehabung nicht Ausdruck einer besonderen
wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sind, und zwar weder des Trägers der Wohnung
noch des Bewohners.

93

Die Besteuerung juristischer Personen mit einer Zweitwohnungssteuer ist
hingegen ausgeschlossen. Eine juristische Person kann nicht wohnen. Anders als
eine natürliche Person hat sie keinen Wohnsitz, sondern nur einen Firmensitz, an
dem sich ihre Geschäfts- sowie Betriebsräume befinden. Wenn sie an einem
anderen Ort über eine Wohnung verfügt, hat sie dort ebenso wenig einen Wohnsitz.
Der Aufwand für diese Wohnung dient bei der juristischen Person mangels einer
Privatsphäre deren Geschäftstätigkeit und damit der Einkommenserzielung. Sie kann
deshalb mit der Zweitwohnungssteuer als einer Aufwandsteuer für
Einkommensverwendung auf den persönlichen Lebensbedarf durch Vorhalten einer
zweiten Wohnung nicht belastet werden.

94

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2000 - 11 C 4.00 -, ZKF
2001, S. 11 f. (S. 11).

95

Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz lässt sich ferner unter dem Blickwinkel
der Verwaltungspraktikabilität und Typengerechtigkeit nicht daraus herleiten, dass
sich gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 ZwStS die Steuer nach der im Besteuerungszeitraum
geschuldeten Nettokaltmiete bzw. gemäß § 5 Abs. 3 ZwStS bei Fehlen einer solchen
nach dem jeweils gültigen Mietspiegel der Stadt F. zu Beginn des
Ermittlungszeitraums richtet. Es ist zum Einen zulässig, dass der Satzungsgeber die
steuerlich wirksame Bemessungsgröße aus Gründen der Praktikabilität auf einen Teil
des Gesamtaufwandes begrenzt, der typischerweise dem Inhaber einer
Zweitwohnung entsteht. Zum anderen sprechen keine Anhaltspunkte dafür, dass sich
der Aufwand, den der Eigentümer bzw. Mieter für das Vorhalten einer Zweitwohnung
zu tragen hat, in einem solchem Maß unterscheidet, dass die undifferenzierte
Anwendung des Maßstabes der Nettokaltmiete bzw. des Mietspiegels auf
Eigentümer und Mieter aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität nicht
gerechtfertigt wäre.

96

Vgl. zur Bestimmung des Mietwertes auf der Grundlage des
Bewertungsgesetzes OVG NRW, Urteil vom 23. April 1993 - 22 A
3850/92 -, NVwZ-RR 1994, S. 43 ff. (S. 45) m.w.N.

97

Die Zweitwohnungssteuer erweist sich aber unter dem Gesichtspunkt tatsächlich
ungleicher Besteuerung als verfassungswidrig. Der Gleichheitssatz verlangt für das
Steuerrecht, dass die Steuerpflichtigen durch ein Steuergesetz rechtlich und
tatsächlich gleich belastet werden. Wird die Gleichheit im Belastungserfolg durch die
rechtliche Gestaltung des Erhebungsverfahrens prinzipiell verfehlt, so kann dies die
Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Besteuerungsgrundlage nach sich ziehen
und die Steuerpflichtigen in ihrem Grundrecht auf Besteuerungsgleichheit verletzten.
Die Steuer ist eine Gemeinlast, die alle trifft; sie werden zur Finanzierung der
allgemeinen Staatsaufgaben herangezogen. Der Staat greift dabei ohne individuelle
Gegenleistung auf das Vermögen des Einzelnen zu, indem er ihm die Pflicht
auferlegt, von dem Seinigen etwas abzugeben. Der darin liegende Eingriff in die
Vermögens- und Rechtssphäre des Steuerpflichtigen gewinnt seine Rechtfertigung
daher auch und gerade aus der Gleichheit der Lastenzuteilung. Dadurch
unterscheiden sich Gemeinlasten von anderen staatlichen Eingriffen. Im Steuerrecht
müssen von Verfassungs wegen sowohl die steuerbegründenden Vorschriften als
auch die Regelungen ihrer Anwendung dem Prinzip einer möglichst gleichmäßigen
Belastung der Steuerpflichtigen besonders sorgfältig Rechnung tragen. Die
Besteuerungsgleichheit hat als ihre Komponenten die Gleichheit der normativen
Steuerpflicht ebenso wie die Gleichheit bei deren Durchsetzung in der
Steuererhebung. Im Rahmen einer gewaltenteilenden Verfassungsordnung regelt der
Gesetzgeber den Maßstab der gleichen Lastenzuteilung und verpflichtet die mit dem
Vollzug dieses Gesetzes beauftragte Finanzverwaltung, diese
Besteuerungsvorgaben in strikter Legalität umzusetzen und so Belastungsgleichheit
zu gewährleisten. Der Gleichheitssatz ist verletzt durch eine Regelung der
Steuererhebung, welche die Gleichheit des Belastungserfolgs prinzipiell verfehlt.
Daraus folgt, dass das materielle Steuergesetz in ein normatives Umfeld eingebettet
sein muss, welches die Gleichheit der Belastung auch hinsichtlich des tatsächlichen
Erfolges prinzipiell gewährleistet. Das Steuergesetz muss die Gewähr seiner
regelmäßigen Durchsetzbarkeit so weit wie möglich in sich selbst tragen. Der
Gesetzgeber hat demgemäß die Besteuerungstatbestände und die ihnen
entsprechenden Erhebungsregelungen aufeinander abzustimmen. Führen
Erhebungsregelungen dazu, dass ein gleichmäßiger Belastungserfolg prinzipiell
verfehlt wird, kann die materielle Steuernorm nicht mehr gewährleisten, dass die
Steuerpflichtigen nach Maßgabe gleicher Lastenzuteilung belastet werden; sie wäre
dann gerade umgekehrt Anknüpfungspunkt für eine gleichheitswidrige
Lastenverteilung. Das ist allerdings nicht schon bei einer Belastungsungleichheit der
Fall, die durch Vollzugsmängel bei der Steuererhebung hervorgerufen wird, wie sie
immer wieder vorkommen können und sich auch tatsächlich ereignen. Wirkt sich
indes eine Erhebungsregelung gegenüber einem Besteuerungstatbestand in der
Weise strukturell gegenläufig aus, dass der Besteuerungsanspruch weitgehend nicht
durchgesetzt werden kann, und ist dieses Ergebnis dem Gesetzgeber zuzurechnen,
so führt die dadurch bewirkte Gleichheitswidrigkeit zur Verfassungswidrigkeit der
materiellen Norm. Zuzurechnen ist dem Gesetzgeber eine im Erhebungsverfahren
angelegte, in der dargestellten Weise erhebliche Ungleichheit im Belastungserfolg
nicht nur dann, wenn sie ihre Ursache in gesetzlichen Regelungen des
Erhebungsverfahrens hat, sondern auch, wenn sie auf Verwaltungsvorschriften
beruht, die der Gesetzgeber bewusst oder gewollt bei seiner Regelung
hingenommen hat. Die Zurechnung setzt weiter voraus, dass sich dem Gesetzgeber
- sei es auch nachträglich - die Erkenntnis aufdrängen musste, dass für die in Frage
stehende Steuer mit Blick auf die Erhebungsart sowie die nähere Regelung des
Erhebungsverfahrens das von Verfassungs wegen vorgegebene Ziel der Gleichheit
im Belastungserfolg prinzipiell nicht zu erreichen ist und er sich dieser Erkenntnis
daher nicht verschließen durfte. Drängt sich ein struktureller Erhebungsmangel dem
Gesetzgeber erst nachträglich auf, so trifft ihn die verfassungsrechtliche Pflicht,
diesen Mangel binnen angemessener Frist zu beseitigen.

98

Eine Steuerbelastung, die nahezu allein auf der Erklärungsbereitschaft des
Steuerpflichtigen beruht, weil die Erhebungsregelungen Kontrollen der
Steuererklärungen weitgehend ausschließen, trifft nicht mehr alle und verfehlt damit
die steuerliche Lastengleichheit. Eine solche Weise der Besteuerung wirkt im
Ergebnis so, als hätte die Steuer ihren Belastungsgrund letztlich nur in der
Bereitschaft, Steuern zu zahlen. Bei einer für die Allgemeinheit bedeutsamen und für
den Einzelnen belastenden Gemeinschaftspflicht lässt indes der Gleichheitssatz
keine gesetzliche Regelung zu, die jemanden von der an sich gesetzlich
begründeten Pflicht schon dann freistellt, wenn er erklärt, der Pflicht nicht
nachkommen zu wollen. Der Gesetzgeber würde mit einer solchen Regelung
Verletzungen einer Gemeinschaftspflicht in gleichheitswidriger Weise hinnehmen.
Entsprechendes gilt, wenn die eine Gemeinlast begründende Regelung den sich
verschweigenden Pflichtigen in aller Regel belastungsfrei bleiben lässt. Regelungen,
die die Durchsetzung des Steueranspruchs sichern und Steuerverkürzungen
verhindern sollen, müssen auf die Eigenart des konkreten Lebensbereichs und des
jeweiligen Steuertatbestands ausgerichtet werden.

99

Wird eine Steuer nicht an der Quelle erhoben, hängt ihre Festsetzung vielmehr
von der Erklärung des Steuerschuldners ab, werden erhöhte Anforderungen an die
Steuerehrlichkeit dem Steuerpflichtigen gestellt. Der Gesetzgeber muss die
Steuerehrlichkeit deshalb durch hinreichende, die steuerliche Belastungsgleichheit
gewährleistende Kontrollmöglichkeiten abstützen. Im Veranlagungsverfahren bedarf
das Deklarationsprinzip der Ergänzung durch das Verifikationsprinzip.

100

BVerfG, Beschluss vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1492/89 -, BVerfGE
84, S. 239 ff. (S. 280 f.).

101

Die konkrete Zweitwohnungssteuererhebung in F. findet ihre Grundlage in der
nach § 9 ZwStS vorgesehenen Steuererklärung. Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 ZwStS hat
der Steuerpflichtige - also nach § 3 Abs. 1 ZwStG der Inhaber einer Zweitwohnung -
für jeden Ermittlungszeitraum jeweils bis zum 31. Mai des Jahres, für das die
Besteuerungsgrundlage ermittelt werden, eine Steuererklärung nach amtlich
vorgeschriebenen Vordruck abzugeben.
Diese Erklärungspflicht trifft alle Zweitwohnungsinhaber unabhängig von ihrem
melderechtlichen Status, also:

102

(1) Zweitwohnungsinhaber, die mit der Zweitwohnung als Nebenwohnsitz
gemeldet sind;

103

(2) Zweitwohnungsinhaber, die mit der Zweitwohnung fehlerhaft als
Hauptwohnsitz gemeldet sind;

104

(3) Zweitwohnungsinhaber, die trotz Meldepflicht mit der Zweitwohnung nicht
gemeldet sind.

105

(4) Zweitwohnungsinhaber, die ohne Meldepflicht nicht gemeldet sind (vgl. § 13
Abs. 1 Satz 2 MG NRW).

106

Diese Steuererhebung aufgrund des Deklarationsprinzips wird durch ein in
zweifacher Hinsicht unzureichendes Verifikationsprinzip ergänzt:

107

(a) Die Zweitwohnungssteuersatzung enthält im Wesentlichen drei
Kontrollmöglichkeiten. § 9 Abs. 4 ZwStS sieht vor, dass der Beklagte jeden zur
Abgabe einer Steuererklärung auffordern kann, der in der Stadt F. mit
Nebenwohnung gemeldet ist oder ohne mit Nebenwohnung gemeldet zu sein, eine
meldepflichtige Nebenwohnung im Sinne des Meldegesetzes hat. Angemerkt sei
dazu, dass Regelungen zur Ermittlung der letztgenannten Personengruppe fehlen.
Die Kontrolle wird ergänzt durch die auf § 31 Abs. 1 Satz 1 MG NRW gestützte
Regelung in § 14 ZwStS. Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 ZwStS übermittelt das
Einwohneramt der Stadt F. dem Stadtsteueramt zur Sicherung des gleichmäßigen
Vollzuges der Zweitwohnungssteuersatzung bei Einzug eines Einwohners, der sich
mit einer Nebenwohnung meldet, in der Vorschrift näher bezeichnete
personenbezogene Daten des Einwohners. Darüber hinaus normiert § 12 ZwStS
Mitwirkungspflichten des Grundstücks- oder Wohnungseigentümers für die Fälle
eines Nichterfüllung der Steuererklärungspflicht nach § 9 ZwStS und setzt damit die
anderweitig erworbene Kenntnis des Beklagten von einem potentiellen Steuerfall
schon voraus.

108

Angesichts dessen hat der Beklagte - in Gestalt des Stadtsteueramtes - eine
satzungsmäßige Verifikationsmöglichkeit allein hinsichtlich der
Zweitwohnungsinhaber der Gruppe (1), also der Zweitwohnungsinhaber, die mit der
Zweitwohnung als Nebenwohnsitz gemeldet sind. Die Zweitwohnungsinhaber der
Gruppen (2) bis (4), also die mit Hauptwohnsitz bzw. gar nicht gemeldeten
Zweitwohnungsinhaber, erreicht er nicht.

109

Das führt zu der Konsequenz, dass die Zweitwohnungsinhaber der Gruppen (2)
bis (4) in aller Regel belastungsfrei bleiben. Damit trifft die
Zweitwohnungssteuererhebung in F. schon deshalb weitgehend nicht mehr alle
materiell Steuerpflichtigen und verfehlt damit die steuerliche Lastengleichheit.

110

Die melderechtliche Kontrollmöglichkeit als ausreichend erachtend
VGH BW, Urteil vom 19. Februar 1998 - 2 S 27/96 -, Juris-Dokument,
wobei allerdings - anders als in Nordrhein-Westfalen - § 19 des
Meldegesetzes Baden-Württemberg eine Meldepflicht des
Wohnungsgebers konstitutiert.

111

Diesem Befund lässt sich nicht entgegenhalten, es handele sich im Vergleich zu
den tatsächlich zur Zweitwohnungssteuer Herangezogenen bei den Gruppen (2) bis
(4) um eine vernachlässigbare Größe. Angesichts der Zahl derzeit erfolgter
Veranlagungen (1.819 Fälle) und selbst unterstellt, sämtliche derzeit noch offenen
Fälle (547) würden veranlagt (Gesamtzahl: 2.366 Fälle) liegt es auf der Hand, dass
bei einer Gesamteinwohnerzahl (Hauptwohnsitze) von ca. 500.000 Personen in F.
schon eine im Verhältnis zur Gesamteinwohnerzahl geringe Anzahl unrichtiger
Meldungen mit Hauptwohnsitz sich im Verhältnis zur Zahl der bisher erfassten
Steuerfälle gravierend auswirkt.

112

(b) Die Schwäche der satzungsmäßigen Verifikation beruht darüber hinaus
darauf, dass die Grundlage der gesamten Zweitwohnungssteuererhebung, d.h. die
Kenntnis des Beklagten davon, dass eine Person ist im Stadtgebiet F. Inhaber
einer Zweitwohnung ist, nach der Satzung allein auf der Erklärung dieser Person
beruht. Hinsichtlich der unmittelbaren Anzeigepflichten in § 8 Abs. 1 und 2 ZwStS
und der Erklärungspflicht nach § 9 ZwStS ergibt sich dieser Befund aus dem Wortlaut
der Vorschriften. Für den Rückgriff auf das Melderegister ergibt sich dieser Befund
aus Folgendem: Das Melderegister hängt von der Erfüllung der Meldepflicht ab.
Meldepflichtig ist gemäß § 13 Abs. 1 Satz 1 MG NRW (nur), wer eine Wohnung
bezieht. Subsidiäre Meldepflichten Dritter sind nicht vorgesehen. Erfolgt der Bezug
einer weiteren Wohnung innerhalb derselben Gemeinde, entfällt eine Meldepflicht, §
13 Abs. 1 Satz 2 MG NRW. Diese Umstände führen zu der Erkenntnis, dass die
Zweitwohnungssteuererhebung in der Stadt F. zur Verifikation der
Steuerdeklaration ein System nutzt, welches seinerseits nur auf Deklaration beruht.
Dass die melderechtliche Deklaration aufgrund der Zweitwohnungssteuer in F.
von der Überlegung mitgeprägt sein wird, mit einer Meldung als Nebenwohnung
steuerpflichtig zu werden, kann schon deshalb unterstellt werden, weil bei der
Meldung mit Nebenwohnsitz meldebehördlich der Hinweis auf eine
Zweitwohnungssteuerpflicht erfolgt (vgl. Beiakte Heft 2 Bl. 7). Melderechtliche
Kontrollmöglichkeiten, das Unterlassen einer Meldung mit Nebenwohnsitz zu
überprüfen, oder die Anmeldung eines Hauptwohnsitzes in F. mit gleichzeitiger
Ummeldung eines Hauptwohnsitzes in einen Nebenwohnsitz in einer Gemeinde, die
keine Zweitwohnungssteuer erhebt, zu überprüfen, sind nicht ersichtlich.

113

Vgl. N. Meier, Zur Rechtmäßigkeit der Erhebung der
Zweitwohnungsteuer bei Studenten, ZKF 2002, S. 31 ff. (S. 32): "In der
Praxis werden die Meldebehörden aufgrund des Massenbetriebs jedoch
kaum die persönlichen Verhältnisse und Absichten der Einwohner im
Einzelfall überprüfen können, und sich daher vielmehr bei der Prüfung
darauf beschränken, ob ihr die Angaben des Einwohners plausibel
erscheinen und sich dabei auf Erfahrungstatsachen über die
Benutzungsgewohnheiten bestimmter Personengruppen stützen. ...";
vgl. dazu auch Verwaltungsgerichtshof - VGH - Kassel, Urteil vom 13.
November 1990 - 11 UE 4950/88 -, NVwZ-RR 1991, S. 357 ff. (S.
358).

114

Kontrollen seitens des Stadtsteueramtes des Beklagten finden nicht statt
(Gerichtsakte Bl. 32). Das Stadtsteueramt hält - wie in der mündlichen Verhandlung
deutlich geworden ist - seine Rolle im Verhältnis zum Meldeamt vielmehr derjenigen
für vergleichbar, die ihm bei der Erhebung einer Realsteuer im Verhältnis zum
Finanzamt zukommt. Diese Auffassung verkennt sowohl das Wesen der Realsteuer-
als auch das der Aufwandsteuererhebung.

115

Dass die Zweitwohnungssteuersatzung nach alledem die Gleichheit im
Belastungserfolg von Vornherein verfehlt, muss sich der Satzungsgeber auch
zurechnen lassen. Ihm musste sich die Erkenntnis aufdrängen, dass für die nähere
Regelung des Erhebungsverfahrens zur Erzielung der Zweitwohnungssteuer die
Gleichheit im Belastungserfolg prinzipiell nicht zu erreichen ist. Dieser sich ihm
audrängenden Erkenntnis durfte er sich nicht verschließen.

116

Nach den Gesamtumständen der Zweitwohnungssteuererhebung in F. ist
sogar davon auszugehen, dass der Satzungsgeber die prinzipielle Ungleichheit im
Belastungserfolg hinnehmen wollte: Sein wesentliches Ziel der
Zweitwohnungssteuererhebung ist die Erzielung von Einnahmen aus dem
kommunalen Finanzausgleich. Allein der Zahlenvergleich der für das Jahr 2003
erwarteten Mehreinnahmen (700.000,- DM aus der Zweitwohnungssteuer gegenüber
11.200.000,- DM aus dem kommunalen Finanzausgleich) belegt dies, denn die
erwarteten Mehreinnahmen aus dem kommunalen Finanzausgleich belaufen sich auf
das 16fache der erwarteten Zweitwohnungssteuereinnahmen. Um die
Mehreinnahmen aus dem kommunalen Finanzausgleich "möglichst schnell zu
realisieren", hat der Satzungsgeber mehrere Maßnahmen ins Auge gefasst: Die
Satzung soll bereits zum 1. November 2000 in Kraft treten, da für die Zuweisungen
im kommunalen Finanzausgleich die Anzahl der Hauptwohnsitze zum 31. Dezember
eines jeden Jahres maßgeblich sei; vor dem 31. Dezember 2000 in Hauptwohnsitze
umgewandelte Nebenwohnsitze sollen steuerbefreit bleiben (vgl. zu diesem
Lockmittel zügiger Ummeldung § 16 ZwStS); bei Neuanmeldungen mit
Nebenwohnsitz werden die Bürger gebeten, ihre Anmeldung den tatsächlichen
Verhältnissen entsprechend vorzunehmen, gleichzeitig wird aber auf die Erhebung
einer Zweitwohnungssteuer hingewiesen (Beiakte Heft 2 Bl. 7). Der letztgenannte
Hinweis mag zwar - losgelöst von seinem konkreten Zusammenhang - als fair
erscheinen, gewinnt aber in seinem Kontext als Maßnahme, schnell Zuweisungen im
kommunalen Finanzausgleich zu erlangen, die nicht zu übersehende Tendenz, eine
Meldung mit Hauptwohnsitz herbeizuführen.

117

Dabei ging der Satzungsgeber offenbar von der duch die Satzungsvorlage
(Beiakte Heft 2, Blatt 3) geprägten Einschätzung aus, "dass das Meldegesetz als
Haupt- oder Nebenwohnsitz objektive Kriterien enthält, die jedoch in der Praxis so
gut wie nicht zu prüfen sind".
Die Satzungsregelungen selbst schließen sodann eine Verifikation von
Zweitwohnungen, die sich hinter der Meldung von Hauptwohnsitzen verbergen, so
gut wie ganz aus (s.o.). Diese hauptsächlich auf den - für die Stadt auch im Hinblick
auf Sach- und Personalkosten sehr günstigen - Zuwachs von Hauptwohnsitzen
gerichtete Tendenz wird auch daran deutlich, dass die Satzung auf die Ermittlung
überhaupt nicht gemeldeter Zweitwohnungsinhaber und damit auf zusätzliche Sach-
und Personalkosten zur Herstellung der Steuergleichheit von Vornherein verzichtet.
Demgegenüber hätte als satzungsmäßige Verifikation z.B. die Möglichkeit einer
originär steuerrechtlichen Meldepflicht von Wohnungsgebern bestanden.

118

Vgl. dazu Kammerurteil vom 5. Dezember 2002 - 16 K 1649/00 -
.

119

Diese Tendenz zugunsten der Hauptwohnsitze wird durch die
Steuererhebungspraxis in F. bestätigt. Sowohl bei der Ummeldung eines Neben-
in einen Hauptwohnsitz als auch bei der Abmeldung eines Nebenwohnsitzes werden
grundsätzlich keine Kontrollen durchgeführt. Auch im Rahmen der Steuerhebung
führt das Stadtsteueramt - wie erwähnt - keine Kontrollen durch.

120

Steuerrechtlich relevante Verifikationsmöglichkeiten außerhalb der
Zweitwohnungssteuersatzung rechtfertigen in Bezug auf die
Zweitwohnungsteuererhebung in F. kein anderes Ergebnis: Gemäß § 12 Abs. 1
Nr. 3 a) KAG findet auf Kommunalabgaben der insofern einzig in Betracht kommende
§ 93 der Abgabenordnung - AO - Anwendung. Nach § 93 Abs. 1 Satz 1 AO haben -
neben den Beteiligten - auch andere Personen steuererhebenden Körperschaft die
zur Feststellung eines für die Besteuerung erheblichen Sachverhaltes erforderlichen
Auskünfte zu erteilen. Diese Pflicht trifft auch nicht rechtsfähige Vereinigungen,
Vermögensmassen, Behörden und Betriebe gewerblicher Art der Körperschaften des
öffentlichen Rechts, § 93 Abs. 1 Satz 2 AO. § 93 AO belastet also im Interesse einer
zutreffenden Besteuerung, die nicht den Steuerunehrlichen zu Lasten der
Steuerehrlichen begünstigt, auch jeden Dritten mit einer im Wesentlichen
uneingeschränkten Auskunftspflicht. Der Gesetzgeber hat damit deutlich gemacht,
dass er das Interesse der Allgemeinheit an einer möglichst lückenlosen Verhinderung
von Steuerverkürzungen im Grundsatz höher wertet als das Interesse des
unbeteiligten Dritten, unbehelligt von staatlichen Eingriffen zu bleiben.

121

Vgl. BFH, Urteil vom 24. März 1987 - VII R 30/86 -, BStBl. II 1987, S.
484 ff. (S. 486) m.w.N.

122

Diese Regelung ermöglicht es grundsätzlich der steuererhebenden Gemeinde,
wenn sie im Rahmen ihrer Prognoseentscheidung im Wege vorweggenommener
Beweiswürdigung nach pflichtgemäßem Ermessen zum Ergebnis gelangt, die
Auskunft vermöge zu steuererheblichen Tatsachen zu führen, sowohl Einzelfall- als
auch Sammelauskünfte zu verlangen.

123

Vgl. BFH, Urteil vom 24. März 1987 - VII R 30/86 -, BStBl. II 1987, S.
484 ff. (S. 486).

124

Diese Auskunftsmöglichkeiten müssen hier außer Betracht bleiben. Eine
Auskunftspraxis, die auch zur Feststellung von Zweitwohnungsinhabern der Gruppen
(2) bis (4) führen könnte, widerspricht offenkundig der Interessenlage des
Satzungsgebers, denn die Überprüfung der gemeldeten Hauptwohnsitze birgt das
Risiko in sich, lukrative Einnahmen aus dem kommunalen Finanzausgleich zu
Gunsten einer im Vergleich dazu eher geringen Zweitwohnungssteuer einzubüßen.
Diese Interessenlage setzt das Stadtsteueramt durch bloße Übernahme der seitens
des Meldeamtes gewonnen Nebenwohnsitzdaten und durch den Verzicht auf
Kontrollen im Rahmen der Steuererhebung um. Die Steuerehrlichkeit abstützende
Maßnahmen außerhalb der Zweitwohnungssteuersatzung sind im Rahmen der
Zweitwohnungssteuererhebung der Stadt F. ersichtlich nicht gewünscht.

125

Fehlt es nach alledem an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage, sind die
angefochtenen Bescheide rechtswidrig und verletzen den Kläger wegen des mit
ihnen verbundenen Eingriffs u.a. in die nach Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine
Handlungsfreiheit auch in seinen Rechten.

126

Darüber hinaus weist die Kammer angesichts der Möglichkeit der Stadt F. ,
eine den Anforderungen der Steuergerechtigkeit genügende
Zweitwohnungssteuersatzung zu erlassen, und im Hinblick auf die bisher bekannte
weitere Erhebungspraxis auf Folgendes hin:

127

Zur Begründung der Steuerpflicht ist eine Zweitwohnung "innezuhaben". Nach
allgemeinem Sprachgebrauch ist Inhaber derjenige, der die tatsächliche
Verfügungsgewalt über eine Sache hat. Die inhaltliche Bedeutung, die nach
allgemeinem Sprachgebrauch dem Begriff des Innehabens beigemessen wird,
entspricht jedenfalls im Hinblick auf das Erfordernis der tatsächlichen
Verfügungsmacht dem Sinngehalt, der auch im Steuerrecht dem Innehaben einer
Wohnung zukommt. Danach hat jemand einen Wohnsitz dort, wo er eine Wohnung
unter Umständen innehat, die darauf schließen lassen, dass er die Wohnung
beibehalten und benutzen wird. Das Innehaben einer Wohnung in diesem Sinne
erfordert ebenfalls zumindest die tatsächliche Verfügungsmacht bzw.
Verfügungsgewalt des Inhabers. Allein die tatsächliche Verfügungsgewalt über eine
Wohnung ist jedoch zur Erfüllung des Tatbestandsmerkmals Innehaben einer
Zweitwohnung nicht ausreichend. Die Zweitwohnungssteuer als Aufwandsteuer
knüpft an den persönlichen Lebensbedarf des Steuerpflichtigen an. Das Innehaben
einer Wohnung zu diesem bestimmten Zweck setzt voraus, dass der
Wohnungsinhaber nicht nur die tatsächliche Verfügungsgewalt hat, sondern ihm
darüber hinaus auch ein Verfügungsrecht zusteht. Denn allein die tatsächliche
Verfügungsgewalt ermöglicht dem Wohnungsinhaber noch nicht, über die Wohnung
zweckbestimmt - für den persönlichen Lebensbedarf - verfügen zu können. Vielmehr
bedarf er dazu auch einer rechtlichen Verfügungsbefugnis. Voraussetzung für das
steuerpflichtige Innehaben einer Zweitwohnung ist mithin, dass der (Zweit-
)Wohnungsinhaber im Erhebungszeitraum die tatsächliche Verfügungsgewalt über
die Wohnung hat und ihm eine Verfügungsrecht zusteht.

128

Vgl. OVG NRW in st.R., z.B., Urteil vom 23. April 1993 - 22 A
3850/92 -, NVwZ-RR 1994, S. 43 ff. (S. 45 f.)

129

Angesichts dessen verlangt die Inhaberschaft im Sinne der
Zweitwohnungssteuersatzung der Stadt F. die tatsächliche Verfügungsmacht und
die rechtliche Verfügungsbefugnis über die Wohnung (und gegebenenfalls die zur
steuerrechtlich erforderlichen Mindestausstattung der Wohnung gehörenden
Einrichtungsgegenstände).

130

Zur Beurteilung dieser Voraussetzungen neigt die Kammer zu der Auffassung,
dass jedenfalls Kinder, die sich noch in der Berufsausbildung befinden, auch wenn
sie volljährig geworden sind, typischerweise in der elterlichen Wohnung kein Zimmer
im Rechtssinne "innehaben". Die Situation dieses Personenkreises ist in der und
Bezug auf die elterliche Wohnung wesentlich geprägt von der sachenrechtlichen
Zuordnung der Wohnung. Grundlegend ist hierfür in erster Linie die Beurteilung der
Besitzverhältnisse, insbesondere unter Berücksichtigung des § 855 BGB. Übt danach
jemand die tatsächliche Gewalt über eine Sache für einen anderen in dessen Haus
aus, vermöge dessen er den sich auf die Sache beziehenden Weisungen des
anderen Folge zu leisten hat, so ist nur der andere Besitzer. In den in unserer
Gesellschaft häufig anzutreffenden Fällen, in denen inzwischen erwachsene Kinder,
die sich in der Berufsausbildung befinden, in der elterlichen Wohnung - wenn auch
mit eigener Haushaltsführung - in den ihnen zugewiesenen Zimmern weiterhin
wohnen geblieben sind und die Einrichtungen des Haushaltes wie Küche und Bad
mitbenutzen, ändert sich bei dem Zusammenwohnen von Eltern und Kindern an den
Besitzverhältnissen allein mit der Volljährigkeit der Kinder nichts. Es liegt kein
zwingender Grund für die Annahme vor, dass die Kinder, wenn sie erwachsen
werden, nun nicht mehr nur als Besitzdiener im Sinne von § 855 BGB, sondern
plötzlich als Mit- oder Teilbesitzer mit voller tatsächlicher Sachherrschaft an der
Wohnung oder Teilen derselben zu gelten haben. In der elterlichen Wohnung
weiterhin wohnende erwachsene Kinder, die sich noch in der Schulausbildung oder
in der Berufsausbildung befinden, stehen in einem sozialen Abhängigkeitsverhältnis
zu den Eltern, solange sie ganz oder teilweise auf den Unterhalt der Eltern
angewiesen sind. Gerade deswegen bleiben sie vielfach weiterhin in der elterlichen
Wohnung wohnen. Diesen Kindern wird weiterhin Unterkunft im elterlichen Haushalt
als Unterhaltsleistung gewährt. Sie haben nach sozialer Anschauung keine volle
tatsächliche Sachherrschaft bezüglich der elterlichen Wohnung oder Teilen
derselben und sind unter Umständen auch insoweit von Weisungen der Eltern
abhängig.

131

Hanseatisches Oberlandesgericht Hamburg, Beschluss vom 6.
Dezember 1990 - 6 W 73/90 -, ZMR 1991, S. 143.

132

Diese dem Eltern-Kind-Verhältnis angemessenen Sichtweise, die selbst die
Ausübung des Besitzschutzes der erwachsenen Kinder gegenüber den Eltern
ausschließt, vgl. § 860 BGB, ist nach Auffassung der Kammer auch zur näheren
Bestimmung der rechtlichen Verfügungsbefugnis im Sinne des
Zweitwohnungssteuerrechts heranzuziehen. Solange die auch erwachsenen Kinder
sich noch in der Berufsausbildung befinden, haben sie in der elterlichen Wohnung
typischerweise und damit im Regelfall keinen Wohnraum im Sinne des
Zweitwohnungssteuerrechts inne.

133

In den Fällen, in denen die erwachsenen Kinder auch nach abgeschlossener
Berufsausbildung weiter im elterlichen Haushalt z.B. bis zur endgültigen
Arbeitsaufnahme mit Nebenwohnsitz wohnen, mag die vom Hanseatischen
Oberlandesgericht beschriebene Situation gegebenenfalls nach wie vor zutreffen.
Dies dürfte aber nicht mehr den typischen Fall darstellen und bedarf daher der
Feststellung in jedem gesonderten Einzelfall.

134

Der Klage ist - soweit sie nicht erledigt ist - nach alledem mit der Kostenfolge aus
§ 154 Abs. 1 VwGO zu entsprechen. Hinsichtlich des erledigten Teiles trägt der
Beklagte gemäß § 161 Abs. 2 VwGO ebenfalls die Kosten des Verfahrens, da auch
insoweit die Klage Erfolg wegen der Nichtigkeit der Zweitwohnungssteuersatzung der
Stadt F. gehabt hätte. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit
beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.