Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-08-24, Aktenzeichen 7 B 2197/07

Gründe

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Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO, mit welcher der Antragsteller die Erteilung einer Genehmigungsurkunde für den Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen gemäß §§ 15 Abs. 2, 17, 47 Personenbeförderungsgesetz (PBefG) begehrt, hat Erfolg. Dem Antragsteller ist eine Genehmigungsurkunde nach Maßgabe des § 17 PBefG im tenorierten Umfang zu erteilen.

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Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht auch schon vor Klageerhebung eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. Nach § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind dabei sowohl ein Anordnungsanspruch, d.h. der materielle Anspruch, für den der Antragsteller vorläufigen Rechtsschutz sucht, als auch ein Anordnungsgrund, der insbesondere die Eilbedürftigkeit einer vorläufigen Regelung begründet, glaubhaft zu machen. Das Gericht kann dabei grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und dem Antragsteller nicht schon in vollem Umfang, wenn auch nur für beschränkte Zeit und unter Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache, das gewähren, was er nur in einem Hauptsacheprozess erreichen könnte. Eine Ausnahme gilt dann, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, d.h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für den Antragsteller unzumutbar und im Hauptsacheverfahren nicht mehr zu beseitigen wären und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg in der Hauptsache spricht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO 11. Aufl., § 123 Rdnr. 14 ff.).

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Der Antragsteller hat den Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Eine in der Hauptsache erhobene Klage auf Erteilung der Genehmigungsurkunde wäre offensichtlich zulässig und begründet.

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Im Einzelnen gilt Folgendes:

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Wer entgeltlich oder geschäftsmäßig Personen mit Kraftfahrzeugen im Gelegenheitsverkehr befördert, bedarf gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 PBefG einer Genehmigung. Gelegenheitsverkehr ist die Beförderung von Personen mit Kraftfahrzeugen, die nicht Linienverkehr nach den §§ 42 und 43 PBefG ist, § 46 Abs. 1 PBefG. Nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 PBefG wird die Genehmigung bei einem Gelegenheitsverkehr mit Kraftfahrzeugen für die Form des Gelegenheitsverkehrs und den Betrieb mit bestimmten Kraftfahrzeugen erteilt, wobei eine Form des Gelegenheitsverkehrs gemäß § 46 Abs. 2 Nr. 1 PBefG der Verkehr mit Taxen ist. Die Genehmigung darf nach § 13 Abs. 1 Nr. 2 PBefG unter anderem nur erteilt werden, wenn keine Tatsachen vorliegen, die die Unzuverlässigkeit des Antragstellers als Unternehmer oder der für die Führung der Geschäfte bestellten Person dartun.

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Vorliegend ist der Antragsteller Inhaber einer nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG fiktiv erteilten Genehmigung. Er hat den nach § 12 PBefG erforderlichen Antrag am 2. April 2007 gestellt und die notwendigen Unterlagen eingereicht. Die enumerativ in §§ 12 Abs. 1 Ziffer 4, 13 PBefG aufgeführten Zulassungsvoraussetzungen sind seitens des Antragstellers erfüllt, so dass ein bescheidungsfähiger Antrag vorlag, welcher Bedingung für den Eintritt der Genehmigungsfiktion ist. Dass das gemäß § 14 PBefG erforderliche Anhörungsverfahren nicht durchgeführt wurde, hindert den Eintritt der Genehmigungsfiktion nicht. Diese wäre auch dann eingetreten, wenn die materiell-rechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen gar nicht vorlegen hätten (vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand Mai 2007, § 15 Rn. 15). Unstreitig hat der Antragsgegner die in § 15 Abs. 1 Satz 2 PBefG vorgeschriebene Frist von drei Monaten für die Entscheidung nicht eingehalten und dem Antragsteller auch keinen Zwischenbescheid nach § 15 Abs. 1 Satz 3 PBefG mit der Folge einer Fristverlängerung erteilt.

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Dem Antragsteller ist nach alldem auch eine Genehmigungsurkunde zu erteilen. § 15 Abs. 2 PBefG bestimmt, dass einem Antragsteller eine Genehmigungsurkunde zu erteilen ist, wenn die Entscheidung über seinen Antrag unanfechtbar geworden ist. Vorliegend ist eine Entscheidung in Form eines Bescheids, welcher unanfechtbar werden könnte, zwar nicht ergangen. Dennoch führt der Fristablauf zum Eintritt der Genehmigungsfiktion nach § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG mit der notwendigen Folge des Anspruchs auf Erteilung einer Urkunde. Es liefe dem Gesetzeszweck zuwider, wenn trotz der fiktiven Genehmigung mangels Vorliegens eines Bescheids der Anspruch aus § 15 Abs. 2 PBefG nicht entstehen würde. Die Vorschrift ist daher bei fiktiv erteilten Genehmigungen wegen der kraft Gesetzes eintretenden Genehmigungswirkung entsprechend heranzuziehen (im Ergebnis ebenso VG Gera, Urteil vom 30. Oktober 2002 - 2 K 945/99.GE - zitiert nach juris). Diese Auslegung wird dadurch gestützt, dass aus dem Regelungszusammenhang des § 15 Abs. 1 PBefG ein Beschleunigungszwang deutlich wird. Die Genehmigungsbehörde soll zu einer zeitnahen Entscheidung über den gestellten Antrag gezwungen werden. Hätte die Rechtsfolge des § 15 Abs. 1 Satz 5 PBefG, nämlich die Fiktion der Genehmigungserteilung nach drei Monaten ab Antragstellung, nicht deren Nutzungsmöglichkeit zur Folge, liefe sie ins Leere (VG Aachen, Beschluss vom 29. März 2005 - 2 L 111/05 - zitiert nach juris). Daraus ergibt sich, dass der Antragsgegner kraft Gesetzes gemäß § 15 Abs. 2 PBefG zur Ausstellung einer Genehmigungsurkunde verpflichtet ist und der Antragsteller offensichtlich einen Anspruch auf Herausgabe der Genehmigungsurkunde hat, um die ihm bereits (fiktiv) erteilte Genehmigung nachweisen zu können.

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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist es keine zwingende Voraussetzung für die Erteilung der Genehmigungsurkunde, dass für das Gebiet des Antragsgegners eine Taxiordnung und ein Taxitarif existieren. Grundsätzlich besteht zwar für den Taxenverkehr eine Tarifbindung (vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand Mai 2007, zu § 28 BOKraft). Allerdings kann diese nach Überzeugung des Gerichts denknotwendig nur dann durchgreifen, sofern von der Ermächtigung des § 51 PBefG zum Erlass von Regelungen über Beförderungsentgelte und -bedingungen im Taxenverkehr Gebrauch gemacht wurde. Die Befugnis, Beförderungsentgelte und -bedingungen festzusetzen, wurde gemäß § 51 Abs. 1 Satz 3 PBefG i.V.m. § 2 Ziffer 4 c Allgemeine Zuständigkeitsverordnung für die Gemeinden und Landkreise zur Ausführung von Bundesrecht (AllgZustVO-Kom) durch die Landesregierung auf die Landkreise, kreisfreien Städte und großen selbständigen Städte übertragen. Der Antragsgegner hat von dieser Ermächtigung bislang keinen Gebrauch gemacht. Da es sich bei der gesetzlichen Ermächtigung nach Auffassung des Gerichts lediglich um eine Befugnis, nicht jedoch um eine zwingende Voraussetzung für die Zulassung des Taxenverkehrs handelt, kann der Verweis auf die fehlende Tarifordnung und Taxenordnung nicht dazu führen, dem Antragsteller trotz der Genehmigungsfiktion die Aushändigung der Urkunde vorzuenthalten. Der Antragsgegner hätte, um dem Eintritt der Genehmigungsfiktion vorzubeugen, einen fristgerechten Zwischenbescheid erteilen und innerhalb der dadurch gewonnenen Fristverlängerung bereits über die Aufstellung eines Taxitarifs und einer Taxiordnung entscheiden können.

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Ebenso steht der Herausgabe der Urkunde nicht entgegen, dass noch nicht gemäß § 13 Abs. 4 PBefG über die Anzahl der für den Bezirk des Antragsgegners erforderlichen Taxen entschieden wurde. Es ist nichts dahingehend vorgetragen, dass die Anzahl von fünf Taxen, für welche der Antragsteller die Genehmigung beantragt hat, die erforderliche Anzahl übersteigt und damit unwirtschaftlich sein würde. Im Vergleich gibt es etwa im Landkreis Wittmund zur Zeit nach Kenntnisstand des Gerichts 34 Taxen, im Landkreis Friesland 42 (Stand 2003, vgl. http://www.derinnenspiegel.de/taxitarife/weser-ems/weser-ems.php). Eine Bedrohung des örtlichen Taxigewerbes in seiner Funktionsfähigkeit gemäß § 13 Abs. 4 S. 1 PBefG scheidet mangels existenten Taxigewerbes ohnehin aus. Auch hier gilt, dass der Antragsgegner die Zeit ab Stellung des Antrags (2. April 2007) bereits zur Klärung der regionalen Erfordernisse für einen Taxibetrieb hätte nutzen können.

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Auch rein praktische Hindernisse hinsichtlich der Abrechnung der Taxifahrten stehen der Aushändigung der Urkunde nicht entgegen. Das Gebiet des Antragsgegners ist soweit ersichtlich zumindest in Niedersachsen das einzige ohne eine existierende Taxitarif- und Taxiordnung und ohne einen Taxenbetrieb. Der Antragsteller hat mit Beantragung der Genehmigung dargelegt, wie seine Gebührenabrechnung und die Beförderung erfolgen sollen, nämlich anhand von Vergleichswerten der umliegenden Landkreise. Ihm blieb auch keine andere Möglichkeit, da der Antragsgegner bisher wie ausgeführt keine eigene Tarifordnung und keine Beförderungsbedingungen erlassen hat. Dem Antragsgegner ist es nun unbenommen, seiner Prüfpflicht nach § 39 Abs. 2 PBefG hinsichtlich der Höhe des Beförderungsentgelts nachzukommen und eigene, ggf. abweichende Tarife zu verabschieden. An diese wäre dann auch der Antragsteller gebunden, ohne dass sich aber an seiner bereits bestehenden Genehmigung etwas ändern würde.

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Die Ausübung des Taxenbetriebes durch den Antragsteller wird auch nicht dadurch gehindert, dass noch keine Taxistände im Bezirk des Antragsgegners eingerichtet wurden. Dass der Verkehr mit Taxen das Bedürfnis nach Taxenhalteplätzen hervorruft, dem die Behörde durch Einrichtung solcher Plätze Rechnung tragen muss, lässt sich aus § 47 Abs. 1, 3 PBefG schließen. Danach ist der Verkehr mit Taxen die Beförderung von Personen mit Personenkraftwagen, die der Unternehmer an behördlich zugelassenen Stellen bereithält und mit denen er Fahrten zu einem vom Fahrgast bestimmten Ziel ausführt. Bei den „behördlich zugelassenen Stellen“ handelt es sich um Taxenstände, die der Antragsgegner einzurichten hat. Dieser Verpflichtung trägt auch § 47 Abs. 3 PBefG Rechnung. Danach wird die Landesregierung ermächtigt, durch Rechtsverordnung den Umfang der Betriebspflicht und die Ordnung auf Taxenständen sowie Einzelheiten des Dienstbetriebes zu regeln. Mit der 1983 erfolgten Novellierung der Vorschrift des § 47 PBefG (ÄndG vom 25.2.1983, BGBl. I, S. 196) sollte zur Entlastung des fließenden Verkehrs und zur reibungslosen Verkehrsbedienung wegen der Chancengleichheit der Verkehrsunternehmen und aus Gründen des Umweltschutzes geregelt werden, dass sich Taxen nur an behördlich zugelassenen Stellen bereit halten dürfen, also ausschließlich an den durch StVO-Zeichen 229 ausgewiesenen Taxenständen (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Stand Mai 2007, § 47 Rdnr. 6). Das Tatbestandsmerkmal „Bereithalten“ im Sinne des § 47 Abs. 1 PBefG ist damit untrennbar verknüpft mit der behördlich zugelassenen Stelle. Ein Bereithalten auf gewöhnlichen öffentlichen Plätzen oder Straßen ist nicht zulässig. Da der Antragsgegner von seiner ihm durch Rechtsverordnung gemäß § 47 Abs. 3 PBefG i.V.m. § 2 Ziffer 4c) AllgZustVO-Kom übertragenen Befugnis zur Regelung des Taxenbetriebs bislang keinen Gebrauch gemacht hat, stehen behördlich gekennzeichnete Taxistände nicht zur Verfügung. Dem Antragsteller ist zur Zeit ein „Bereithalten“ in dem Sinne, dass er auf öffentlich gewidmeten Plätzen oder Straßen parkt und auf Fahrgäste wartet, nicht möglich. Allerdings können Beförderungsaufträge auch während der Fahrt oder am Betriebssitz entgegen genommen werden. Diese Alternativen - welche dem Antragsteller bisher bei dem Verkehr mit Mietwagen gemäß § 49 Abs. 4 Satz 2 PBefG teils verwehrt sind - kann er bereits nach Aushändigung der Urkunde wahrnehmen, so dass schon aufgrund dieser Möglichkeit der Ausübung des Taxenverkehrs die Urkunde zu erteilen und der Antragsteller insoweit rechtschutzbedürftig ist.

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Überdies ist der Antragsgegner nach Auffassung des Gerichts auch verpflichtet, eine Anbindung etwa der Bahnhöfe in seinem Kreisgebiet auch für den individuellen Gelegenheitsverkehr mit Taxen zu gewährleisten. Die zugehörigen Gemeinden haben dafür Taxenstände einzurichten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kommt der Dienstleistung, die das Taxengewerbe erbringt, im modernen Großstadtverkehr eine besondere Bedeutung zu. Taxen stellen die notwendige, von keinem anderen Verkehrsträger übernehmbare Ergänzung des öffentlichen Linien- und Straßenverkehrs dar. Sie sind daher selbst öffentliche Verkehrsmittel. Diese Stellung im Rahmen des Verkehrsganzen rechtfertigt es, ihre Existenz und das Funktionieren dieses Zweiges des Gelegenheitsverkehrs als ein schutzwürdiges Gemeinschaftsgut im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG anzusehen (BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 1960 - 1 BvL 53/55 - zitiert nach juris). Gleiches muss - vom Umfang her im Vergleich zu dem Bedarf einer Großstadt auf das Notwendige reduziert - auch für das Kreisgebiet des Antragsgegners gelten. Der Antragsgegner bzw. seine Mitgliedsgemeinden haben somit im Rahmen ihrer gesetzlichen Verpflichtung zur Daseinsvorsorge für eine Anbindung an den Taxenverkehr zu sorgen, um die Erreichbarkeit insbesondere der Bahnhöfe durch Individual-, Linien- und Gelegenheitsverkehr zu gewährleisten, (vgl. hierzu jüngst Hamburgisches OVG, Beschluss vom 05. Juli 2007 - 1 Bs 182/06 - zitiert nach juris, zur Anbindung eines Flughafens an den Taxenverkehr).

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Im Übrigen liegt der tatsächliche Akt der Einrichtung eines Taxenstandes lediglich in der Aufstellung des StVO-Zeichens 229.

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Der Anspruch auf Erteilung der Urkunde ist auch eilbedürftig im Sinne des Vorliegens eines Anordnungsgrundes.

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Zwar ist fraglich, ob der Antragsteller Gründe für die Eilbedürftigkeit in ausreichendem Maße glaubhaft gemacht hat, da er lediglich in pauschaler Form und ohne Nachweis wirtschaftliche Einbußen vorträgt. Unter dem Gesichtspunkt, dass der Anordnungsanspruch offensichtlich besteht und überdies die Grundrechte des Antragstellers aus Art. 12, 14 GG betroffen sind, treten die Anforderungen an den Anordnungsgrund zurück. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund stehen nämlich nicht isoliert nebeneinander. Vielmehr stehen beide in einer Wechselbeziehung zueinander, nach der die Anforderungen an den Anordnungsanspruch mit zunehmender Eilbedürftigkeit bzw. Schwere des drohenden Nachteils zu verringern sind und umgekehrt. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund bilden aufgrund ihres funktionalen Zusammenhangs ein bewegliches System (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 123 Rn. 26). Ist eine Klage in der Hauptsache offensichtlich begründet, so vermindern sich die Anforderungen an den Anordnungsgrund, auch wenn in diesem Fall nicht gänzlich auf einen Anordnungsgrund verzichtet werden kann.

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Hier kann der Nachweis der Erteilung der Genehmigung auf andere Weise als durch Vorlage der Genehmigungsurkunde nicht erbracht werden, § 17 Abs. 3 PBefG. Dies bedeutet, dass der Antragsteller trotz (fiktiver) Genehmigung sein Taxigewerbe so lange nicht ausüben kann, bis er die Urkunde in den Händen hält; würde er sich darüber hinwegsetzen, verstieße er gegen die Verpflichtung zum Mitführen der Genehmigungsurkunde nach § 17 Abs. 4 PBefG und beginge eine Ordnungswidrigkeit nach § 61 Abs. 1 Ziffer 3 b PBefG. Die momentane Weigerung, die Urkunde zu erteilen, kommt einem Berufsverbot gleich und ist insbesondere deshalb ungerechtfertigt, da die Erteilung der Urkunde lediglich die gesetzlich normierte Folge der bereits bestehenden, fiktiven Genehmigung ist.

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Zudem ist ein Abwarten deshalb nicht zumutbar, da sich der Antragsteller nicht auf die Auskunft des Antragsgegners verlassen kann, zum 1. November 2007 werde eine Taxitarifordnung in Kraft treten. Diese Aussage stellt keine Zusicherung im Sinne von § 38 VwVfG dar, da nicht der Antragsgegner, sondern der Kreistag gemäß § 36 Nds. Landkreisordnung (NLO) das zuständige Gremium für die Entscheidung über einen Taxitarif und eine Taxiordnung ist und der Antragsgegner daher keine bindende Zusage geben kann.

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Um dem Antragsgegner jedoch eine nachträgliche Beschränkung der Konzession bzw. die Anpassung der Tarife des Antragstellers an die noch zu erstellende Tarifordnung zu ermöglichen, sowie auch um die Hauptsache nicht vorwegzunehmen, vermag die Kammer die vom Antragsteller begehrte Regelung nur unter der im Tenor enthaltenen zeitlichen Befristung auszusprechen. Hierbei liegt keine Unvereinbarkeit mit § 15 Abs. 4 PBefG vor, wonach eine vorläufige Genehmigung nicht erteilt werden darf. Die Genehmigung des Antragstellers ist bereits (fiktiv) endgültig erteilt, es geht lediglich noch um die Herausgabe der Urkunde.

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Da der Antragsteller sich auch bereits erfolglos direkt an den Antragsgegner gewandt hat, ist ihm eine anderweitige Rechtschutzmöglichkeit nicht eröffnet.

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Dem Antrag war daher im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang stattzugeben.

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