Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-07, Aktenzeichen 21 A 4524/99
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0607.21A4524.99.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt des Kosten des Verfahrens beider Instanzen einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die für erstattungsfähig erklärt
werden.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Voll-streckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin begehrt die Erteilung eines immissionsschutzrechtlichen
Vorbescheides über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des
Betriebes einer Bauschutt-Recyclinganlage auf dem Grundstück Gemarkung N. ,
Flur 1, Flurstück 83 in G. . Das Grundstück liegt nördlich des Ortsteils N. im
Außenbereich. Es handelt sich um ein ehemaliges Abgrabungsgelände, auf dem die
Klägerin derzeit eine Boden- und Bauschuttdeponie betreibt.

3

Ein (einfacher) Bebauungsplan für dieses Gebiet besteht nicht. Der - insoweit
stets unverändert gebliebene - Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1. vom 25.
November 1975 in der Fassung der 19. Änderung vom 17. September 1997 stellt das
streitbefangene Gelände als Fläche für die Landwirtschaft dar. Außerdem ist es als
Fläche gekennzeichnet, deren Böden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen
belastet sind (§ 5 Abs. 3 Nr. 3 BauGB). Die nähere und weitere Umgebung des
Deponiegeländes ist durchweg als Fläche für die Landwirtschaft, als Fläche für Wald,
als Wasserfläche (Baggerseen) sowie als Bachniederung dargestellt. Lediglich ein
Bereich etwa 250 m östlich des Deponiegeländes ist als Sonderbaufläche dargestellt.
Hier befindet sich ein nicht mehr genutztes NATO-Tanklager für den Flughafen
G. . Darüber hinaus ist der gesamte Bereich als "Gebiet für Freizeit und
Erholung" dargestellt. Diese Darstellung, die in den Randzonen einen klaren
Grenzverlauf nicht erkennen lässt, geht auf die seit etwa 1974 verfolgte Absicht des
Kreises G. , der Beigeladenen zu 1. sowie benachbarter Gemeinden zurück, hier
ein gebietsübergreifendes Naherholungsgebiet entstehen zu lassen. Die
Beigeladene zu 2. - deren Behördenbezeichnung bis zum 1. April 1994 "Der
Regierungspräsident D. " lautete - hatte den Flächennutzungsplan seinerzeit mit
der Auflage genehmigt, dass das "Erholungsgebiet nördlich des Ortsteils N. ..
ohne konkrete Inhalte allgemein als Gebiet für Erholung und Freizeit darzustellen"
sei.

4

Das Deponiegelände liegt außerdem im Geltungsbereich der
Landschaftsschutzverordnung des Kreises G. vom 15. März 1975, der es als
Landschaftsschutzgebiet festsetzt. Der Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1.
weist hierauf nachrichtlich hin.

5

Die tatsächlichen Gegebenheiten in der Umgebung der Deponie entsprechen im
Wesentlichen den Darstellungen des Flächennutzungsplans. Außer dem NATO-
Tanklager befindet sich etwa 150 m östlich des Betriebsgeländes der Klägerin eine
im Jahre 2000 errichtete, insgesamt 120 m hohe Windkraftanlage. In diesem Bereich
wird das Grünland zudem als Weide- und Ausführfläche für eine sog. Esel- und
Maultierranch genutzt, deren Inhaber in einem etwa 400 m entfernten Gebäude
wohnt.

6

Den Betrieb der Boden- und Bauschuttdeponie hatte der Rechtsvorgänger der
Klägerin schon vor 1970 aufgenommen. Nach Inkrafttreten des
Abfallbeseitigungsgesetzes vom 7. Juni 1972 (BGBl. I 783) ordnete die Beigeladene
zu 2. mit Bescheid vom 9. April 1973 die Befristung dieses Betriebes gemäß § 9 Abs.
2 AbfG 1972 an, die in der Folgezeit mehrfach verlängert wurde, zuletzt bis zum 30.
Juni 1979. Unter dem 18. September 1979 erteilte die Beigeladene zu 2. dem
Rechtsvorgänger der Klägerin antragsgemäß die abfallrechtliche Genehmigung zur
Fortführung und Erweiterung des Deponiebetriebes. Nach dem Inhalt der
Genehmigung ist das Deponiegelände in insgesamt vier Schüttphasen aufgeteilt, die
zeitlich nacheinander zu verfüllen und zu rekultivieren sind. Unter Nr. 1 der dem
Genehmigungsbescheid beifügten "Allgemeinen Auflagen und Befristungen" heißt
es:

7

"Der Betrieb der Deponie wird bis zum Erreichen der in den
vorgelegten Profilen und dem Höhenrasterplan angegebenen
Endkipphöhen befristet".

8

In den zum Gegenstand der Genehmigung gemachten Antragsunterlagen
(Erläuterungsbericht vom 30. Juli 1979) hatte der Rechtsvorgänger der Klägerin u.a.
folgende Angaben gemacht:

9

"Die Mengen der Abfallstoffe, die bei einer Auffüllung bis auf die
geplante Schütthöhe noch eingebaut werden können, betragen ca.
178.000 cbm. Davon entfallen auf die Schüttphase

10

1 ca. 37 ooo cbm
2 ca. 92 ooo cbm
3 ca. 27 ooo cbm
4 ca. 21 ooo cbm

11

Der zeitliche Ablauf der Deponierung ist konjunkturbedingt.
Aufgrund der z.Zt. anfallenden Abraummenge kann jedoch davon
ausgegangen werden, daß jährlich ca. 35 ooo - 40 ooo cbm Boden
und Bauschutt aufgebracht werden. Somit ergibt sich eine Zeitdauer
von ca. 5 - 6 Jahren."

12

Der ebenfalls zum Gegenstand der Genehmigung gemachte Rekultivierungsplan
sieht die Bepflanzung der verfüllten Abschnitte mit Bäumen, Büschen und Sträuchern
vor mit dem Ziel, die "Fläche waldbaulich als Erholungswald" zu nutzen.

13

Zwischen den am Genehmigungsverfahren Beteiligten, darunter die Beigeladene
zu 1. und der Kreis G. als untere Landschaftsbehörde, bestand seinerzeit
Einigkeit, dass das ehemalige Abgrabungsgelände unter
Rekultivierungsgesichtspunkten einer weiteren Auffüllung bedurfte und dass die mit
der Genehmigungserteilung eröffnete Möglichkeit von Rekultivierungsauflagen am
ehesten die Gewähr dafür böte, einen landschaftsgerechten Endzustand des
Geländes zu erreichen.

14

Unter dem 27. März 1990 beantragte die Klägerin beim Funktionsvorgänger des
Beklagten, dem Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt B. , die Erteilung einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die geplante Errichtung und den
Betrieb einer Bauschutt-Recyclinganlage auf dem Deponiegrundstück im Bereich der
Schüttphase 4. Mit Schreiben vom 26. November 1990 schränkte sie diesen Antrag
dahin ein, dass die Genehmigung auf 8 Jahre nach Eintritt der Bestandskraft
befristetet werden solle. Ausweislich der Antragsunterlagen beträgt die Kapazität der
geplanten Anlage 300 t/h. Die separierten Bauschuttbestandteile sollen bis zur
Wiederverwendung auf Halden zwischengelagert bzw. - soweit es sich um Reststoffe
handelt - auf der Deponie der Klägerin oder auf der Kreisdeponie Künsebeck
entsorgt werden. Nach Einstellung des Brech- und Klassierbetriebs ist vorgesehen,
das Gelände nach dem geplanten Endzustand der Boden- und Bauschuttdeponie zu
modellieren und zu bepflanzen.

15

Die Beigeladene zu 1. verweigerte das nach § 36 BauGB erforderliche
gemeindliche Einvernehmen und führte zur Begründung aus: Die
bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens beurteile sich nach § 35 Abs. 2
BauGB. Danach sei das Vorhaben unzulässig, weil es öffentliche Belange im Sinne
von § 35 Abs. 3 BauGB beeinträchtige. Der Flächennutzungsplan "setze" für den
geplanten Standort "Landschaftsschutz und darüber hinaus Gebiet für Erholung und
Freizeit fest". Dieses langfristige Planungsziel der Stadt sei bei einer Inbetriebnahme
der Bauschutt-Recyclinganlage nicht mehr zu realisieren. Insoweit sei zu
berücksichtigen, dass im Falle der Genehmigung der geplanten Anlage die
Schüttphase 4 des Deponiebetriebs langfristig nicht mehr zur Ausführung komme.
Zudem sei die beantragte Befristung zu ungenau definiert und ermögliche ein
Hinauszögern der Bestandskraft eines Genehmigungsbescheides.

16

Mit Bescheid vom 4. April 1991 lehnte das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt
B. den Antrag der Klägerin ab und verwies zur Begründung im Wesentlichen auf
das fehlende gemeindliche Einvernehmen der Beigeladenen zu 1. Gegen diesen -
nicht ordnungsgemäß zugestellten - Bescheid erhob die Klägerin am 6. Mai 1991
Widerspruch und beantragte mit Schreiben vom 1. Juli 1991 im Hinblick auf
Einigungsbemühungen mit der Beigeladenen zu 1. die Anordnung des Ruhens des
Widerspruchsverfahrens. Wegen der Einigungsbemühungen und wegen weiterer
Entwicklungen, die die Durchführung des Widerspruchsverfahrens als voraussichtlich
entbehrlich erschienen ließen, wurde das Widerspruchsverfahren zunächst nicht
weiter gefördert.

17

Mit Schreiben vom 25. März 1996 teilte die Klägerin mit, dass sie den
Widerspruch nicht zurücknehme. Daraufhin wies die Beigeladene zu 2. - als
Widerspruchsbehörde - den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 14. Juli
1997 wegen des nach wie vor fehlenden Einvernehmens der Beigeladenen zu 1. als
unbegründet zurück.

18

Die Klägerin hat am 24. Juli 1997 Klage erhoben, mit der sie zunächst ihr
Begehren auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen (Voll-) Genehmigung
weiter verfolgt hat. Zur Begründung hat sie ausgeführt: Die Beigeladene habe ihr
Einvernehmen zu Unrecht verweigert. Die als "sonstiges Vorhaben" i.S. von § 35
Abs. 2 BauG zu qualifizierende Bauschutt-Recyclinganlage beeinträchtige keine
öffentlichen Belange in Gestalt der Darstellungen des Flächennutzungsplans. Der
Flächennutzungsplan treffe für den fraglichen Bereich keine qualifizierten
Standortausweisungen. Es handele sich nur um außenbereichstypische
Darstellungen. Eine Versagung aufgrund widersprechender Darstellungen des
Flächennutzungsplans komme nur in Betracht, wenn der Planungswille der
Gemeinde hinreichend konkretisiert und ihm ein "negativer Planungswille" in der
erforderlichen Deutlichkeit zu entnehmen sei. Abgesehen davon stimmten die
Darstellungen des Flächennutzungsplans nicht mit den Gegebenheiten vor Ort
überein. Tatsächlich werde das Landschaftsbild durch die Boden- und
Bauschuttdeponie sowie durch die Baulichkeiten des ehemaligen NATO-Tanklagers
geprägt. Inwieweit die langfristigen Absichten der Beigeladenen zu 1., ein
Naherholungsgebiet zu schaffen, durch eine Genehmigung für die Dauer von 8
Jahren beeinträchtigt werde, sei nicht nachvollziehbar, zumal schon die jetzigen
örtlichen Gegebenheiten nicht zur Naherholung einlüden. Es sei auch nichts dafür
ersichtlich, dass die Rekultivierung der Deponie durch den geplanten Anlagenbetrieb
ausgeschlossen, modifiziert oder verzögert werde. Schließlich sei die mit dem
geplanten Betrieb einhergehende Zunahme des LKW-Verkehrs aus Sicht des
Immissionsschutzes nicht zu beanstanden. Eine darüber hinausgehende Bedeutung
könne dieser Aspekt daher auch nicht im Rahmen des §§ 35, 36 BauGG erhalten.

19

Mit Zustimmung der übrigen Beteiligten hat die Klägerin ihr ursprüngliches
Klagebegehren in der mündlichen Verhandlung erster Instanz geändert und
beantragt,

20

das beklagte Amt unter Aufhebung des Bescheides des
Staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes B. vom 4. April 1991 und
des Widerspruchsbescheides der Beigeladenen zu 2. vom 14. Juli
1997 zu verpflichten, ihr einen Vorbescheid gemäß § 9 BImSchG
über die planungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des
Betriebes einer Bauschutt-Recyclinganlage auf dem Grundstück der
bereits betriebenen Boden- und Bauschuttdeponie in G. -N. ,
An den S. , zu erteilen.

21

Der Beklagte hat beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Er hat die ablehnende Entscheidung verteidigt und geltend gemacht, die
Genehmigung könne selbst im Falle der Herstellung des Einvernehmens der
Beigeladenen zu 1. derzeit nicht erteilt werden, weil die Antragsunterlagen - u.a.
wegen zwischenzeitlicher Gesetzesänderungen - überarbeitet werden müssten.

24

Die Beigeladene zu 1. hat keinen Antrag gestellt. Sie hat ergänzend und
vertiefend vorgetragen: Bereits seit 1975 stelle der Flächennutzungsplan die Fläche
als Landschaftsschutzgebiet und darüber hinaus als Gebiet für Freizeit und Erholung
dar. 1997 sei der Flächennutzungsplan grundlegend überarbeitet worden. In diesem
Änderungsverfahren habe man alle Flächen aufgegriffen, für die eine Neukonzeption
erarbeitet werden sollte. An den Darstellungen und den Nutzungszielen für den
Deponiebereich habe man jedoch festgehalten. Sie stellten somit den aktuellen
Planungsstand dar. In den Darstellungen komme ein hinreichend konkretisierter
Planungswille der Stadt zum Ausdruck. Die Darstellungen seien durch die Situation
vor Ort nicht überholt. Die Bauschuttdeponie sei aufgrund der im
Genehmigungsbescheid vorgeschriebenen und tatsächlich bereits erreichten
Schütthöhen an ihre Kapazitätsgrenze gelangt. Bei Beachtung der Schütthöhen hätte
der Betrieb längst eingestellt sein müssen. Die Klägerin missachte den
Genehmigungsbescheid jedoch seit vielen Jahren. Versuche, die Einhaltung des
Genehmigungsbescheides mit Mitteln des Verwaltungszwangs durchzusetzen, seien
bislang gescheitert. Mit der an sich gebotenen Rekultivierung wäre der Fremdkörper
in dem Naherholungsgebiet jedoch beseitigt. Das NATO-Tanklager präge die
Landschaft nicht. Es liege mehrere hundert Meter vom Deponiegelände entfernt an
einer Straße. Zudem seien die Tankanlagen unterirdisch aufgestellt. Der
Widerspruch des klägerischen Vorhabens zu den Darstellungen des
Flächennutzungsplans könne durch die beantragte Befristung der Genehmigung
nicht beseitigt werden. Eine Befristung könne grundsätzlich nicht die Rechtmäßigkeit
eines an sich unzulässigen Bauvorhaben bewirken. Ansonsten müsse jedes im
Außenbereich unzulässige Bauvorhaben wenigstens befristet genehmigt werden.

25

Der Berichterstatter des Verwaltungsgerichts hat den geplanten Standort des
Vorhabens im Rahmen eines Erörterungstermins an Ort und Stelle am 17. März 1999
besichtigt. Wegen des Ergebnisses wird auf das hierüber gefertigte Protokoll
verwiesen.

26

Mit dem angefochtenen Urteil, der Beigeladenen zu 1. zugestellt am
30. September 1999, hat das Verwaltungsgericht dem Klageantrag entsprochen.
Außerdem hat es die Beigeladene zu 2. im Hinblick auf § 2 a BauGB DVO
beigeladen. Zur Begründung des Sachausspruchs hat das Verwaltungsgericht im
Wesentlichen ausgeführt: Die Darstellungen des Flächennutzungsplans seien auf
dem Grundstück der Klägerin in absehbarer Zeit nicht zu realisieren. Die
abfallrechtliche Genehmigung für den Deponiebetrieb sei zeitlich nicht begrenzt.
Auch wenn die Klägerin die Deponie zur Zeit nicht verfülle, könne sie den Betrieb
jederzeit wieder aufnehmen.

27

Auf den am 27. Oktober 1999 gestellten Antrag der Beigeladenen zu 1. hat der
Senat durch Beschluss vom 19. Oktober 2000 die Berufung zugelassen (§ 124 Abs.
2 Nr. 1 VwGO). Mit ihrer am 17. November 2000 bei Gericht eingegangenen
Berufungsbegründung wiederholt die Beigeladene zu 1. ihr bisheriges Vorbringen
und macht vertiefend geltend: Die Klägerin könne schon deshalb keinen
immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid beanspruchen, weil es sich bei dem
beantragten Vorhaben um eine wesentliche Änderung einer Deponie handele, die
nach den Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes der
Genehmigung durch die Kreisordnungsbehörde bedürfe. Selbst wenn es darüber
hinaus der Durchführung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens
bedürfte, stünden der Erteilung des Vorbescheides derzeit die
Rekultivierungsauflagen des bestandskräftigen abfallrechtlichen
Genehmigungsbescheides entgegen. Dessen ungeachtet laufe die Auffassung des
Verwaltungsgerichts darauf hinaus, dass bei Vorhandensein einer gewerblichen
Nutzung im Außenbereich stets jede weitere Nutzung zugelassen werden müsste.
Das stehe im Widerspruch zu § 35 Abs. 4 BauGB. Die Zulässigkeit der baulichen
Erweiterung eines im Außenbereich errichteten Gewerbebetriebes beurteile sich
nach § 35 Abs. 4 Nr. 6 BauGB. Dessen Voraussetzungen lägen nicht vor.
Insbesondere bestehe kein funktioneller Zusammenhang zwischen der Deponie und
der Bauschutt-Recyclinganlage. Abgesehen davon könne keine Rede davon sein,
dass die Klägerin die Deponie auf nicht absehbare Zeit weiterbetreiben könne. Die
Schüttphasen 1 bis 3 seien bereits vollständig, die Schüttphase 4 teilweise verfüllt.
Lediglich dadurch, dass die Klägerin in der Vergangenheit regelmäßig bereits
deponierten Bauschutt wieder entnommen habe, habe sie sich neue
Verfüllkapazitäten beschafft. Diese Betriebsweise sei von der abfallrechtlichen
Genehmigung jedoch nicht erfasst. Bei ordnungsgemäßem Verhalten der Klägerin
sei das Ende des Deponiebetriebes absehbar. Dass sie, die Beigeladene zu 1., für
die Windkraftanlage eine Baugenehmigung erteilt habe, sei darauf zurückzuführen,
dass es sich um ein privilegiertes, im Außenbereich grundsätzlich zulässiges
Vorhaben handele. Im Übrigen seien die von einer Bauschutt-Recyclinganlage
ausgehenden Störungen und Beeinträchtigungen der natürlichen Eigenart der
Landschaft anders zu bewerten als die Auswirkungen einer Windkraftanlage. Diese
nehme nur wenig Fläche in Anspruch und verursache keinen Ziel- und
Quellverkehr.

28

Die Beigeladene zu 1. beantragt,

29

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

30

Die Klägerin beantragt,

31

die Berufung zurückzuweisen.

32

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus: Sie sei gesetzlich
nicht verpflichtet, die Deponieverfüllung in einer bestimmten Zeit abzuschließen.
Auch die zuständigen Aufsichtsbehörden hätten bis heute keine darauf gerichteten
Maßnahmen gegen sie ergriffen und hätten zudem keine Einwände gegen den
zusätzlichen Betrieb der geplanten Anlage auf dem Deponiegelände. Sie, die
Klägerin, habe den Deponiebetrieb auch nicht faktisch stillgelegt. Die Deponie werde
nur nicht mehr in dem früheren Umfang genutzt. Die Aussagekraft des
Flächennutzungsplans habe die Beigeladene zu 1. durch die Genehmigung der
Windkraftanlage vollständig ad absurdum geführt. Die Auffassung, der Erholungswert
der Landschaft werde durch diese Anlage nicht beeinträchtigt, sei realitätsfern. Es sei
aufgrund der baulichen Gesamtsituation am geplanten Standort eher
unwahrscheinlich, dass dieses Gebiet als Freizeit- und Erholungsraum genutzt
werde. Abgesehen davon mache die Entstehungsgeschichte der Darstellung "Gebiet
für Freizeit und Erholung" deutlich, dass es sich nicht um eine qualifizierte
Standortausweisung, sondern eher um ein Zufallsprodukt handele. Auch bei der
weiteren Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft" handele es sich nicht um eine
konkrete standortbezogene Aussage von einem Gewicht, das dem Vorhaben
entgegen gehalten werden könnte.

33

Der Beklagte und die Beigeladene zu 2. haben im Berufungsverfahren keine
Anträge gestellt. Der Beklagte hat sich zur Sache nicht mehr geäußert, die
Beigeladene zu 2. teilt die Rechtsauffassung der Beigeladenen zu 1. Der
Berichterstatter des Senats hat am 4. April 2001 einen Erörterungstermin an Ort und
Stelle durchgeführt. Wegen des Ergebnisses wird auf das hierüber gefertigte
Protokoll verwiesen.

34

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, der
Beigeladenen zu 1. und des Kreises G. Bezug genommen.

35

Entscheidungsgründe:

36

Die zulässige Berufung der Beigeladenen zu 1. ist begründet. Das
Verwaltungsgericht hat dem Klagebegehren zu Unrecht entsprochen. Die Klägerin
hat keinen Anspruch auf Erteilung eines positiven Vorbescheides gemäß § 9 Abs. 1
BImSchG über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit der Errichtung und des
Betriebs einer Bauschutt-Recyclinganlage auf dem Gelände ihrer Boden- und
Bauschuttdeponie in G. -N. .

37

Einem Anspruch steht allerdings nicht entgegen, dass die Zulässigkeit des
geplanten Anlagenbetriebs, wie er nach den von der Klägerin mit Schreiben vom
27. März 1990/26. November 1990 vorgelegten Antragsunterlagen beabsichtigt ist,
allein und ausschließlich im Rahmen eines abfallrechtlichen Planfeststellungs- oder
Plangenehmigungsverfahren gemäß § 31 Abs. 2 und 3 KrW-/AbfG zu beurteilen
wäre. Zwar spricht manches dafür, dass die Klägerin für die geplante Anlage auch
eine abfallrechtliche Zulassungsentscheidung benötigt. Eine solche Entscheidung
bezöge sich aber nur auf die mit der Errichtung und Inbetriebnahme der Bauschutt-
Recyclinganlage einhergehenden Änderungen des Deponiebetriebes als solchen
und hätte nicht die immissionsschutzrechtliche Zulassung der Bauschutt-
Recyclinganlage zur Folge. Von der Konzentrationswirkung (vgl. § 75 Abs. 1 VwVfG,
§ 34 Abs. 1 KrW-/AbfG) eines abfallrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses oder
einer Plangenehmigung wäre die Errichtung und der Betrieb der Bauschutt-
Recyclinganlage nur erfasst, wenn es sich um einen Bestandteil oder um eine
Nebeneinrichtung der Deponie handelte. Das ist jedoch nicht der Fall. Die Klägerin
verfolgt mit der geplanten Anlage einen selbstständigen Betriebszweck, nämlich die
Aufbereitung von - noch nicht deponiertem - Abbruchmaterial zu
wiederverwendbaren Baustoffen. Ein Zusammenhang beider Aktivitäten besteht nur
insoweit, als die Klägerin beabsichtigt, nicht verwertbare "Reststoffe" aus der
Bauschuttaufbereitung u.a. auf ihrer Deponie zu entsorgen. Dieser Zusammenhang
ist aber weder durch die Betriebsabläufe vorgegeben - so will und muss die Klägerin
gegebenenfalls auch auf andere Entsorgungsmöglichkeiten zurückgreifen - noch von
einem solchen Gewicht, dass er den eigentlichen Betriebszweck der Bauschutt-
Recyclinganlage in den Hintergrund drängen könnte und diese Anlage als dem
Deponiezweck untergeordnet erscheinen ließe.

38

Vgl. in diesem Zusammenhang auch Spoerr, in:
Jarass/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, Stand: September 2001, B
100, § 31 Rdnr. 182.

39

Der begehrte Vorbescheid kann der Klägerin jedoch deshalb nicht erteilt werden,
weil das Vorhaben, dessen geplanter Standort unstreitig im Außenbereich liegt, und
das - ebenfalls unstreitig - weder ortsgebunden i.S. von § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB
noch aus sonstigen Gründen privilegiert ist, öffentliche Belange beeinträchtigt (§ 35
Abs. 2 BauGB).

40

Das Vorhaben widerspricht den Darstellungen des Flächennutzungsplans der
Beigeladenen zu 1. vom 25. November 1975 in der Fassung vom 17. September
1997 (§ 35 Abs. 2 und 3 Nr. 1 BauGB).

41

Zwar kann dem Vorhaben in diesem Zusammenhang nicht der Hinweis im
Flächennutzungsplan auf das für diesen Bereich durch die
Landschaftsschutzverordnung des Kreises G. vom 15. März 1975 festgesetzte
Landschaftsschutzgebiet entgegengehalten werden. Denn insoweit handelt es sich
nicht um eine "Darstellung" des Flächennutzungsplans, sondern lediglich um eine
nachrichtliche Übernahme gemäß § 5 Abs. 4 BauGB (früher: § 5 Abs. 6 BBauG).

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 -, NVwZ
1984, 367; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 6. August 1986 - 5 S
2639.84 -, BRS 44 Nr. 90 (jeweils zu § 5 Abs. 6 BBauG); ferner:
Bielenberg/Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger,
BauGB, Stand: September 2001, § 5 Rn. 19 und Söfker, ebda., § 35
Rn. 79.

43

Auch ist nicht zweifelsfrei, ob und inwieweit die von der Beigeladenen zu 1. für
die Verweigerung ihres Einvernehmens in erster Linie herangezogene schriftliche
Darstellung "Gebiet für Freizeit und Erholung" im Hinblick auf deren unklaren
Grenzverlauf für sich allein dem Vorhaben entgegengesetzt werden kann. Dieser
Frage braucht der Senat aber nicht weiter nachzugehen, weil das Vorhaben
jedenfalls der für den geplanten Standort zudem getroffenen Darstellung "Fläche für
die Landwirtschaft" widerspricht. Gegenüber einem, wie hier, nicht privilegierten
Vorhaben setzt sich die Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft" in der Regel
durch.

44

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 56.79 -,
BRS 42 Nr. 80 und Beschluss vom 31. Oktober 1997 - 4 B 185.97 -,
Buchholz 406.11 § 35 BauGB Nr. 333.

45

Das gilt - unter gebotener Berücksichtigung der konkreten Umstände des
Einzelfalls,

46

vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Februar 1991 - 4 B 10.91 -, BRS
52 Nr. 81 - ,

47

auch für das Vorhaben des Klägers; insbesondere mangelt es der Darstellung
nicht an der erforderlichen Aussagekraft für das Grundstück der Klägerin:

48

Bei der Aufstellung und den nachfolgenden Änderungen des
Flächennutzungsplans hat sich die Beigeladene zu 1. hinsichtlich des
Deponiegeländes erkennbar von der konkreten Erwägung leiten lassen, das Gelände
nach dessen Verfüllung in die in diesem Bereich vorherrschenden und sich weitläufig
erstreckenden land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen einzubeziehen, mithin
einer natürlichen Bodennutzung zuzuführen. Vor dem Hintergrund der schon bei der
Erstaufstellung des Flächennutzungsplans im Jahre 1975 aktenkundigen Absichten
der Beigeladenen zu 1., die Naherholungsfunktion dieses Gebietes zu fördern und
diesem Zweck zuwiderlaufende betriebliche Aktivitäten der Klägerin an diesem
Standort langfristig nicht weiter zuzulassen, folgt dies zwanglos aus dem Umstand,
dass die Fläche nicht - wie es ihrer tatsächlichen Nutzung entsprochen hätte - als
"Fläche für die Beseitigung von festen Abfallstoffen" (vgl. § 5 Abs. 2 Nr. 4 BBauG)
dargestellt wurde und dass die Beigeladene zu 1. in der Folgezeit trotz mehrfacher
Änderungen des Flächennutzungsplans an der getroffenen Darstellung "Fläche für
die Landwirtschaft" festgehalten hat. Damit hat die Beigeladene zu 1. konkrete
Entwicklungsabsichten für den besagten Bereich zum Ausdruck gebracht, die über
die herkömmliche "Auffangfunktion" der Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft"
hinausgehen. Diese Entwicklungsabsichten - Wiederherstellung einer
außenbereichstypischen Bodennutzung - sind auch nicht dadurch relativiert, dass der
Flächennutzungsplan diesen Bereich überdies als Fläche kennzeichnet, deren
Boden erheblich mit umweltgefährdenden Stoffen belastet ist. Zwar regelt § 5 Abs. 3
Nr. 3 BauGB eine solche Kennzeichnung in der Form einer Soll-Vorschrift nur für
Flächen, die für bauliche Nutzungen vorgesehen sind. Aus der Praxis der
Beigeladenen zu 1., hierüber hinausgehend auch andere Flächen entsprechend zu
kennzeichnen, lässt sich aber nicht herleiten, dass sie den betroffenen Bereich
tatsächlich - entgegen den Plandarstellungen - für eine bauliche Nutzung vorgesehen
hat, zumal der Flächennutzungsplan der Beigeladenen zu 1. zahlreiche
Kennzeichnungen dieser Art jeweils jeweils für Flächen im unbebaubaren
Außenbereich aufweist.

49

Die Darstellung des Flächennutzungsplans "Fläche für die Landwirtschaft" hat
ihre Aussagekraft entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht
verloren. Dem steht das Vorhandensein der klägerischen Deponie auf dieser Fläche
nicht entgegen. Zwar sind Flächennutzungspläne "immer nur als Unterstützung und
Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten geeignet, zum Vorliegen
eines beeinträchtigten öffentlichen Belangs beizutragen",

50

vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 - IV C 30.73 - DVBl.
1975, 516.

51

Auf die tatsächlichen Gegebenheiten abzustellen bedeutet aber nicht, dass der
Flächennutzungsplan grundsätzlich nur dann ein öffentlicher Belang ist, wenn seine
Darstellungen mit der tatsächlichen Situation übereinstimmen. Vielmehr können auch
Darstellungen, die mit einer geplanten Bodennutzung auf eine Änderung der
tatsächlichen Gegebenheiten abzielen, diese Gegebenheiten in einleuchtender
Weise fortschreiben und hat das Bundesverwaltungsgericht mit der zitierten
Formulierung lediglich klargestellt, dass der Flächennutzungsplan dort nicht mehr
maßgeblich sein kann, wo seine Darstellungen den besonderen örtlichen
Verhältnissen nicht oder nicht mehr gerecht werden, diese also von vornherein
verfehlt oder durch die zwischenzeitliche Entwicklung überholt sind.

52

BVerwG, Beschluss vom 1. April 1997 - 4 B 11.97 -, Buchholz
406.11 § 35 BauGB Nr. 328.

53

Von Letzterem kann vorliegend jedoch keine Rede sein. Das mit der Darstellung
"Fläche für die Landwirtschaft" verfolgte Ziel, das Deponiegelände langfristig wieder
einer außenbereichstypischen Bodennutzung zuzuführen, leuchtet angesichts der
Lage des Geländes, das im Wesentlichen von landwirtschaftlichen Nutzflächen,
Wiesen, Wäldern und Gewässern umgeben ist, ohne weiteres ein. Die in seiner
Umgebung vorhandenen Baulichkeiten haben weder qualitativ noch quantitativ das
Gewicht, die Sinnhaftigkeit dieser Zielsetzung für das Antragsgrundstück ernsthaft in
Frage zu stellen. Die zum ehemaligen NATO-Tanklager gehörenden Einrichtungen
sind, soweit sie überhaupt oberirdisch wahrnehmbar sind - der Anlagenkern besteht
aus zwei Treibstofftanks -, von dem Deponiegelände etwa 250 m entfernt und schon
deshalb für die künftige Nutzung des Deponiegeländes nicht von prägender
Bedeutung. Das gilt im Ergebnis auch für die Windkraftanlage. Zum einen handelt es
sich hierbei um ein privilegiertes Vorhaben (§ 35 Abs. 1 Nr. 6 BauGB), zum anderen
ist der Flächenverbrauch der Anlage vergleichsweise gering. Nach dem Eindruck,
den der Berichterstatter beim Erörterungstermin an Ort und Stelle gewonnen und den
er dem Senat anhand der vorliegenden Lichtbilder vermittelt hat, beeinträchtigt auch
diese Anlage den außenbereichstypischen Charakter ihrer Umgebung nicht
nennenswert. Auch der Betrieb der Esel- und Maultierranch in der Nachbarschaft des
Deponiegeländes lässt dessen Darstellung als "Fläche für die Landwirtschaft" nicht
als überholt erscheinen. Insoweit kann offen bleiben, ob dieser Betrieb das
Landwirtschaftsprivileg des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. § 201 BauGB genießt.
Jedenfalls steht er nach seinem äußeren Erscheinungsbild nicht im Gegensatz zu
einer landwirtschaftlichen Nutzung. Schließlich stand und steht auch die Existenz der
klägerischen Deponie der Wirksamkeit und Aussagekraft der Darstellung "Fläche für
die Landwirtschaft" nicht entgegen. Bei der Erstaufstellung des
Flächennutzungsplans im Jahre 1975 und in den folgenden vier Jahren war der
Deponiebetrieb jeweils auf kurze Zeit befristet, so dass seine Einstellung kurzfristig
zu erwarten war. Erst die 18. September 1979 erteilte abfallrechtliche Genehmigung
enthielt keine exakte Befristung mehr. Das bedeutet aber nicht, dass seitdem
planungsrechtlich von einem Fortbestand des Deponiebetriebes durch die Klägerin
auf unabsehbare Zeit auszugehen ist bzw. dass die Verwirklichung der Ziele des
Flächennutzungsplans auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen ist.

54

Es spricht vieles dafür, dass die Klägerin den Deponiebetrieb bereits faktisch
stillgelegt hat. So hat der Mitinhaber der Klägerin, Herr K. , ausweislich der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Kreises G. (Beiakte 4) bei einer
Betriebsbegehung am 24. September 1998 erklärt, dass man seit zwei bis drei
Jahren keinen Abfall mehr angenommen habe und dass der Deponiebetrieb
unabhängig davon, ob die Bauschutt-Recyclinganlage genehmigt werde, auch
künftig nicht wieder aufgenommen werden solle. Anders lautende Erklärungen der
Klägerin in der Folgezeit dürften in erster Linie darauf zurückzuführen sein, dass die
Klägerin sich von der "künstlichen" Aufrechterhaltung des Deponiebetriebs Vorteile
für das vorliegende Genehmigungsverfahren verspricht. Den damit aufgeworfenen
Fragen, ob die Klägerin den Deponiebetrieb bereits dauerhaft eingestellt hat und -
gegebenenfalls - ob sie hierdurch rechtlich gehindert ist, ihn wieder aufzunehmen,
braucht der Senat jedoch nicht weiter nachzugehen, weil der Betrieb jedenfalls mit
dem abzusehenden Erreichen der genehmigten Kipphöhen enden wird. Aus den
beigezogenen Verwaltungsvorgängen ergibt sich, dass die Kipphöhen in den
Schüttphasen 1 bis 3 bereits überschritten sind, und zwar in einem solchem Maße,
dass die Klägerin - ein genehmigungskonformes, nötigenfalls durch behördliche
Anordnungen durchzusetzendes Handeln unterstellt - mit dem dort zuviel
abgelagerten Material auch die Schüttphase 4 beenden könnte. Nachdem schon im
Jahre 1987 ein Mitarbeiter der Beigeladenen zu 2. das Restfüllvolumen der Deponie
auf ca. 25.000 cbm geschätzt hatte (Beiakte IV, Hefter 3, Bl. 14), ergab die
Massenberechnung eines öffentlich-bestellten Vermessungsingenieurs im Jahre
1995 eine Überschreitung des einzulagernden Volumens um ca. 75.000 cbm
(Vermerk des Kreises G. - Umweltamt - vom 27. November 1995, Beiakte IV,
am Ende). Diese Mengenangaben erscheinen ohne weiteres plausibel, nachdem der
Rechtsvorgänger der Klägerin im abfallrechtlichen Genehmigungsverfahren im Jahre
1979 lediglich eine Betriebsdauer von fünf bis sechs Jahren prognostiziert hatte.
Aber auch wenn man unterstellt, das Gesamtfüllvolumen der Deponie sei derzeit
noch nicht erreicht oder überschritten, kann die Klägerin aus einer beabsichtigten
Aufrechterhaltung des Deponiebetriebs jedenfalls deshalb nicht die
Funktionslosigkeit des Flächenutzungsplans für den Bereich des Betriebsgeländes
ableiten, weil eine langfristige Aufrechterhaltung des Deponie"betriebs" bei einem
allenfalls noch geringen Restfüllvolumen ersichtlich vorgeschoben und damit
rechtsmissbräuchlich wäre.

55

Die Darstellung "Fläche für die Landwirtschaft" ist im fraglichen Bereich auch
nicht dadurch funktionslos geworden, dass die dem Rechtsvorgänger der Klägerin
erteilte abfallrechtliche Genehmigung die Aufforstung des Deponiegeländes vorsieht
und die Klägerin dieser Auflage teilweise bereits nachgekommen ist. Insoweit ist zu
berücksichtigten, dass Flächen für die Landwirtschaft und Flächen für den Wald in
einem Flächennutzungsplan nicht unbedingt räumlich getrennt darzustellen sind,
sondern dass auch eine Darstellung "Flächen für die Landwirtschaft oder Wald" bzw.
"Flächen für die Landwirtschaft und Wald" zulässig ist.

56

Vgl. etwa Bielenberg/Söfker, a.a.O., § 5 Rn 54; Gaentzsch, in:
Berliner Kommentar zum BauGB, § 5 Rn 33; Schrödter, in BauGB-
Kommentar, 6. Aufl., § 5 Rn. 41.

57

Denn die Bauleitplanung hat nicht die Art der Bodenertragsnutzung als solche
vorzubereiten und zu leiten, sondern nur insoweit Aussagen zu treffen, als dies
städtebaulich, nämlich im Hinblick auf die sonstige, insbesondere eine bauliche und
gewerbliche Bodennutzung von Bedeutung ist. In der Regel ist es städtebaulich
jedoch nicht von Bedeutung, ob Flächen für die Landwirtschaft oder als Wald genutzt
werden.

58

so Gaentzsch, a.a.O.

59

Vielmehr besteht die Funktion beider Darstellungen regelmäßig, so auch hier,
nur, aber auch gerade darin, die Flächen festzulegen, die von nicht privilegierter
Bebauung freigehalten werden sollen.

60

Vgl. in diesem Zusammenhang Schrödter, a.a.O., Rn. 40; Löhr,
in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB-Kommentar, 8. Aufl., § 5 Rn. 31
m.w.N.; Bielenberg/Söfker, a.a.O., § 5 Rn. 54,

61

Gegen diese Zielsetzung ist jedenfalls dann, wenn sie dem wirklichen und nicht
nur - zugunsten anderer Ziele - vorgeschobenen Planungswillen der Gemeinde
entspricht, nichts einzuwenden. Die Beigeladene zu 1. verfolgt, wie oben dargelegt,
mit der in Rede stehenden Darstellung den Ausschluss einer nicht privilegierten
Nutzung des Deponiegeländes. Hiervon ausgehend kommt dem Umstand, durch
welche der beiden hierfür alternativ in Frage kommenden Darstellungen die
Beigeladene zu 1. ihr Planungsziel auf der konkret betroffenen Fläche gesichert hat
und ob die gewählte Darstellung den tatsächlichen Gegebenheiten entspricht, für die
Aussagekraft des Flächennutzungsplans - als einer gewerblichen Nutzung
entgegenstehender Belang - bei den hier gegebenen Umständen keine
ausschlaggebende Bedeutung zu: Die Umgebung des Deponiegeländes ist schon
heute u.a. durch einen Wechsel zwischen land- und forstwirtschaftlich genutzten
Flächen geprägt. Die eine wie die andere Nutzung steht mit den übergeordneten
Vorstellungen der Beigeladenen zu 1. im Einklang, hier einen Raum für Freizeit und
Erholung zu belassen bzw. zu schaffen. Insbesondere die Gleichwertigkeit der im
fraglichen Bereich bereits jetzt anzutreffenden Nutzungen in Bezug auf diese, durch
die Darstellung als "Gebiet für Freizeit und Erholung" auch im Flächennutzungsplan
deutlich - wenn auch unvollkommen - zum Ausdruck gekommene Zielsetzung der
Beigeladenen zu 1., lässt es ausgeschlossen erscheinen, dass der Planungswille der
Beigeladenen zu 1. auf der Grundlage des naturgemäß groben Rasters eines
Flächennutzungsplans auf eine ausschließlich landwirtschaftliche Nutzung des
(ehemaligen) Deponiegeländes bzw. auf eine parzellenscharfe Trennung zwischen
Land- und Forstwirtschaft verengt war.

62

Der vorstehend dargestellten und mithin nach wie vor Geltung beanspruchenden
Darstellung des Flächennutzungsplans "Fläche für die Landwirtschaft" widerspräche
der Betrieb der geplanten Brech- und Klassieranlage auch dann, wenn die
Genehmigung - wie von der Klägerin beantragt - auf 8 Jahre nach Eintritt ihrer
Bestandskraft befristet würde. Abgesehen davon, dass diese Fristbestimmung nicht
geeignet wäre, einen über die Dauer von 8 Jahren hinausgehenden Betrieb der
Recyclinganlage mit Sicherheit auszuschließen - etwa wenn der Eintritt der
Bestandskraft einer Genehmigung durch Nachbarwidersprüche und -klagen
gehemmt wäre -, würde selbst ein Betrieb von nur dieser Dauer die endgültige
Fertigstellung des Deponiekörpers und die Rekultivierung des Geländes
entsprechend der abfallrechtlichen Genehmigung um eben diesen Zeitraum
verzögern und damit die Verwirklichung der Planungsziele der Beigeladenen zu 1.
erheblich beeinträchtigen. Jedenfalls im Bereich der Schüttphase 4 wäre während
des Dauer des Betriebs der Recyclinganlage nicht mit nennenswerten Fortschritten
bei der Verfüllung und Rekultivierung des Deponiegeländes zu rechnen. Dass eine
derartige Verzögerung trotz des Charakters des Flächennutzungsplans als in die
Zukunft weisendes Planungsinstrument als "erheblich" anzusehen ist, ergibt sich
auch daraus, dass der regelmäßige "Zeithorizont" eines solchen Plans bei etwa 10
bis 15 Jahren anzusetzen ist.

63

Vgl. Bielenberg/Söfker, a.a.O., § 5 BauGB Rn. 13.

64

Das Vorhaben der Klägerin ist darüber hinaus auch deshalb planungsrechtlich
unzulässig, weil es zudem Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege
beeinträchtigt (§ 35 Abs. 2 und Abs. 3 Nr. 5 BauGB). Zur Verfolgung dieser Belange
ist der Klägerin durch den bestandskräftigen Genehmigungsbescheid vom 18.
September 1979 aufgegeben worden, dass sie verfüllte Deponieabschnitte
entsprechend der Planunterlagen abzudecken, zu rekultivieren und zu bepflanzen
hat (Nebenbestimmung Nr. 27). Der Erfolg dieser Maßnahmen, deren Zweck in der
Entwicklung von Natur und Landschaft liegt,

65

vgl. in diesem Zusammenhang §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Nr. 5 und
§ 8 BNatSchG sowie §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 Nr. 5, 4 Abs. 2 Nr. 3; Abs.
4 LG NRW,

66

würde durch das geplante Vorhaben ebenfalls beeinträchtigt, weil ihre
Realisierung im Bereich der vierten Schüttphase um wenigstens acht Jahre verzögert
würde. Insoweit wird auf die vorstehenden Ausführungen verwiesen.

67

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

68

Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

69