Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-12-02, Aktenzeichen 1 K 2396/05
ECLI:DE:VGD:2005:1202.1K2396.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Die Kostenentscheidung ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Rat der Stadt E, dem 74 Mitglieder angehören, befasste sich am 13.12.2004
im nichtöffentlichen Teil seiner Sitzung mit dem Antrag der Klägerin sowie der
Fraktion C, die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters unter Anordnung des Sofortvollzuges zu widerrufen und mit
sofortiger Wirkung den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters zu bestellen (Drucksache-Nr. 04-0660 vom 07.12.2004). Der
Antrag war dem Beklagten am 06.12.2004 von dem Geschäftsführer der Fraktion C1
per E-Mail mit der Bitte zugesandt worden, ihn auf die Tagesordnung für die
Ratssitzung am 13.12.2004 zu setzen. Nach intensiver Debatte im Rat wies der
Beklagte darauf hin, er fühle sich an die ihm von der Bezirksregierung E1 unter dem
10.12.2004 mit der Bitte um Beachtung übermittelte Rechtsauffassung des
Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen (NRW) gebunden, dass der
Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters in analoger Anwendung der Regelung in § 71 Abs. 7 GO NRW einer
Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Ratsmitglieder bedürfe. Das
Innenministerium NRW bezog sich insoweit auf eine Stellungnahme des Städtetages
Nordrhein-Westfalen (NRW) vom 30.05.1997. Bei der anschließenden Abstimmung
stimmten 38 der anwesenden 72 Ratsmitglieder mit ‚Ja' und 34 Ratsmitglieder mit
‚Nein'. Daraufhin stellte der Beklagte fest, der Antrag sei abgelehnt, da die
erforderliche Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rates nicht
erreicht sei. Im Anschluss erklärte die Ratsfrau W, die Klägerin sowie die Fraktion C
beabsichtigten, eine endgültige Klärung über die Bewertung des
Abstimmungsergebnisses herbeizuführen.

3

Mit anwaltlichem Schreiben vom 02.05.2005 forderte die Klägerin den Beklagten
auf, innerhalb von 7 Tagen die Bestellung des Beigeordneten C1 zum allgemeinen
Vertreter des Oberbürgermeisters zu widerrufen, den Sofortvollzug dieses Widerrufs
anzuordnen und den Beigeordneten H1 mit sofortiger Wirkung zum allgemeinen
Vertreter des Oberbürgermeisters zu bestellen. Die Feststellung des Ergebnisses der
Abstimmung über den entsprechenden Antrag in der Ratssitzung am 13.12.2004 sei
zu korrigieren, da der Ratsbeschluss antragsgemäß nach § 50 Abs. 1 GO NRW mit
einfacher Mehrheit getroffen worden sei. In seinem Antwortschreiben verteidigte der
Beklagte seine Beurteilung des Abstimmungsergebnisses unter erneutem Hinweis
auf die Rechtsauffassung des Innenministeriums NRW und des Städtetages NRW.

4

Die Klägerin hat am 13.05.2005 Feststellungsklage erhoben. Sie macht geltend,
der Rat habe am 13.12.2004 beschlossen, die Bestellung des Beigeordneten C1
zum allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters mit sofortiger Wirkung zu
widerrufen und den Beigeordneten H1 zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters zu bestellen. Dass der Beklagte demgegenüber den
entsprechenden Antrag als abgelehnt ansehe, weil ihm nicht 2/3 der gesetzlichen
Zahl der Mitglieder des Rates zugestimmt hätten, verletze sie in ihrem aus § 48 Abs.
1 Satz 2 GO NRW erwachsenden Recht auf ordnungsgemäße Sachbehandlung ihrer
Anträge. Sie begehre die Klärung des damit aufgezeigten intraorganschaftlichen
Rechtsverhältnisses.

5

Die Klägerin hält ihre Klage auch im Übrigen für zulässig. Entgegen der
Auffassung des Beklagten entfalle das Rechtsschutzbedürfnis nicht deshalb, weil der
getroffene Beschluss schon aus formellen Gründen nichtig sei. Es habe rechtzeitig
ein schriftlicher Antrag auf Widerruf der Beststellung des Beigeordneten C1 zum
allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters und auf Neubestellung des
Beigeordneten H1 vorgelegen. Dass dieser Tageordnungspunkt nicht im Amtsblatt
veröffentlich worden sei, sei unschädlich, da er als Nachtrag zu Tagesordnung
behandelt worden sei. Zudem seien mögliche Veröffentlichungsmängel durch die
rügelose Behandlung des Tagesordnungspunktes geheilt. Auch sei über diesen
Tagesordnungspunkt zu Recht gemäß § 3 Abs. 2 der Geschäftsordnung für den Rat
der Stadt E (GeschO) in nichtöffentlicher Sitzung beraten und abgestimmt worden.

6

Ihre Klage sei auch begründet. Nach der allgemeinen Regelung des § 50 Abs. 1
Satz 1 GO NRW sei davon auszugehen, dass ein Beschluss über den Widerruf der
Bestellung zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters mit einfacher Mehrheit zu
treffen sei. Für eine analoge Anwendung der Regelungen der §§ 67 Abs. 4, 71 Abs.
7 GO NRW, wonach sowohl die ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters als
auch die Beigeordneten nur mit einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Anzahl der
Mitglieder des Rates abberufen werden könnten, fehle es sowohl an einer
planwidrigen Regelungslücke als auch an einer vergleichbaren Interessenslage. Da
die Frage, ob es für die Abberufung des allgemeinen Vertreters des
Hauptverwaltungsbeamten einer qualifizierten Ratsmehrheit bedürfe, bereits unter
der Geltung des § 51 GO NRW a.F. streitig diskutiert worden sei, könne nicht davon
ausgegangenen werden, dass der Gesetzgeber die Frage unbewusst ungeregelt
gelassen habe. Außerdem stelle der Widerruf der Bestellung des allgemeinen
Vertreters des Bürgermeisters gerade keine ‚Abberufung' im Sinne von §§ 67 Abs. 4,
71 Abs. 7 GO NRW sondern lediglich eine Entziehung bestimmter Dienstgeschäfte
dar. Denn der Status des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters stelle nur ein
Additivum zum Beigeordnetenstatus dar, welcher von dem Widerruf unberührt bleibe.
Gegen eine Anwendung der Regelungen des § 67 GO NRW über die ehrenamtlichen
Stellvertreter des Bürgermeisters auch auf den allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters im Sinne von § 68 GO NRW spreche die Verschiedenartigkeit der
Funktionen der ehrenamtlichen Vertreter des Bürgermeisters einerseits und dessen
allgemeinem Vertreter andererseits und die unterschiedlichen Personen, die als
Funktionsträger in Betracht kämen. Zudem stelle § 67 Abs. 4 GO NRW eine
Ausnahmeregelung zu § 50 GO NRW dar, weshalb ihre erweiternde Anwendung
auch auf den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters nicht angezeigt sei.

7

Der Beklagte gehe auch zu Unrecht davon aus, dass er an die Rechtsauffassung
des Innenministeriums gebunden sei. Denn bei dem Schreiben der Bezirksregierung
E1 vom 10.12.2004, in dem auf den Erlass des Innenministeriums vom 10.12.2004
verwiesen werde, handle es sich weder um eine aufsichtsrechtliche Weisung im
Sinne von §§ 119 ff GO NRW (§§ 116 ff GO NRW i.d. Fassung vom 03.02.2004)
noch um eine Weisung im Sinne von § 62 Abs. 2 i.V.m. §§ 3 Abs. 2, 132 GO NRW.

8

Ob für den erfolgten Widerruf der Beststellung des Beigeordneten C1 zum
allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters ein ‚wichtiger Grund' vorgelegen
habe, sei für die begehrte Feststellung irrelevant.

9

Die Klägerin beantragt,

10

festzustellen, dass sie eine Verfahrensweise des Beklagten,
einen Beschluss über den Widerruf der Bestellung eines
Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Oberbürgermeisters nur dann als gefasst anzusehen, wenn
mindestens 2/3 der gesetzlichen Mitglieder des Rats für einen
entsprechenden Antrag gestimmt haben, in organschaftlichen
Rechten verletzt.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Zur Begründung führt er aus: Die Klage sei schon unzulässig. Soweit die Klage
auf die Feststellung ziele, der Rat habe einen bestimmten Beschluss getroffen, oder
die Klägerin die Klärung der abstrakten Rechtsfrage begehre, welche
Stimmenmehrheit für die Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters
erforderlich sei, fehle es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis. Außerdem
fehle es für die Klage am erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis. Da in der im
Amtsblatt veröffentlichen Tagesordnung der Antrag auf Abberufung und
Neubestellung des allgemeinen Vertreter des Oberbürgermeisters nicht aufgeführt
sei, fehle an einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung dieses
Tagesordnungspunktes. Deshalb habe über diesen Antrag kein wirksamer
Ratsbeschluss gefasst werden können; ein dennoch gefasster Beschluss sei nichtig.
Darüber hinaus sei der gefasste Beschluss auch deshalb als nichtig anzusehen, weil
über ihn unter Ausschluss der Öffentlichkeit abgestimmt worden sei. Selbst wenn
man im Hinblick auf den betroffenen Beigeordneten C1 von einem berechtigten
Interesse am Ausschluss der Öffentlichkeit von der Beratung über den
Abberufungsantrages ausgehe, gelte dies nicht für den Abstimmungsvorgang.
Deshalb sehe § 3 Abs. 2 GeschO auch den Ausschluss der Öffentlichkeit nur für die
‚Beratung' über Personalangelegenheiten vor. An der Feststellung, dass ein ohnehin
unwirksamer Beschluss formal zustande gekommen sei, bestehe kein
schützenswertes Interesse.

14

Die Klage sei im Übrigen auch unbegründet. Für eine wirksame Abberufung des
Beigeordneten C1 als allgemeinem Vertreter des Oberbürgermeisters durch den
Ratsbeschluss vom 13.12.2004 fehle es bereits an einem ordnungsgemäßen
Beschlussantrag. Aus den Regelungen der §§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 2, 71 Abs. 7
Satz 2 GO NRW lasse sich der allgemeine kommunalverfassungsrechtliche
Grundsatz ableiten, dass personelle Eingriffe in die kommunale Führungsspitze nur
auf Grund eines von der Mehrheit der gesetzlichen Mitglieder des Rates getragenen
Antrages initiiert werden könnten. Dadurch solle die Handlungsfähigkeit der
Verwaltungsspitze gesichert und die kommunalen Wahlbeamte vor übermäßiger
politischer Einflussnahme geschützt werden. Diese Gesichtspunkte gälten für den
allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters, der seine Organeigenschaft von diesem
ableite, ebenso wie für die in den zitierten Vorschriften ausdrücklich behandelten
Organe. In formeller Hinsicht liege ein ordnungsgemäßer Antrag nur vor, wenn er von
der erforderlichen Anzahl von Ratsmitgliedern unterzeichnet sei. Diese
Anforderungen erfülle der streitbefangene Antrag nicht, da er - übermittelt als E-Mail -
überhaupt nicht unterschrieben gewesen sei und auch als gemeinsamer Antrag der
Klägerin und der Fraktion C (insgesamt 35 Ratsmitglieder) nicht von einer
ausreichenden Anzahl von Ratsmitgliedern unterstützt worden sei.

15

Zudem sei eine Abberufung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters nur
mit einer Mehrheit von 2/3 der gesetzlichen Zahl der Mitglieder des Rats möglich.
Eine solche Mehrheit sei für den Antrag der Klägerin aber nicht erreicht worden.
Dieses Erfordernis ergebe sich aus §§ 68 i.V.m. 67 Abs. 4 GO NRW. Die
Abberufungsregelung des § 67 Abs. 4 GO NRW sei nach ihrem Wortlaut „Die
Stellvertreter des Bürgermeisters ..." nicht auf die ehrenamtlichen Stellvertreter im
Sinne von § 67 Abs. 1 GO NRW beschränkt, sondern könne auch den allgemeinen
Vertreter des Bürgermeisters im Sinne von § 68 GO NRW erfassen. § 68 GO NRW
sei als Spezialvorschrift zu § 67 GO NRW zu verstehen, die für den allgemeinen
Vertreter des Bürgermeisters Regelungen nur insoweit treffe, als sie sich von den
Regelungen für die sonstigen Vertreter des Bürgermeisters unterschieden. Deshalb
sei auch für den allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters unmittelbar auf die
Regelungen des § 67 GO NRW zurückzugreifen, soweit § 68 GO NRW keine
eigenen Regelungen treffe. Für ein solches Zusammenwirken der Regelungen der
§§ 67 und 68 GO spreche auch die Zusammenführung dieser Regelungen aus den
§§ 32 und 51 GO NRW aF in den sechsten Abschnitt der Gemeindeordnung durch
die Kommunalverfassungsreform 1994. Die Gemeindeordnung verlange ein Zwei-
Drittel-Quorum im Übrigen für die Abberufung der weiteren Organe ‚Bürgermeister'
und ‚Beigeordneter'. Gelte dieses Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit mit dem
Ziel der Gewährleistung einer Ämterkontinuität auch für die Abberufung der
ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters, müsse es im Hinblick auf die
erheblich weitergehenden Befugnisse des allgemeinen Vertreters erst Recht für
diesen gelten.

16

Schließlich sei der Ratsbeschluss vom 13.12.2004 auch deshalb rechtswidrig,
weil die Abberufung nur ‚aus wichtigem Grund' erfolgen könne. Dieses Erfordernis
ergebe sich aus beamtenrechtlichen Grundsätzen. Denn die Entziehung der
Dienstgeschäfte des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters führe zum Wegfall
einer herausgehobenen Stellung und stelle damit einen Eingriff in die
Persönlichkeitssphäre des betroffenen Beamten dar. Das Vorliegen eines solchen
wichtigen Grundes, etwa die Ungeeignetheit des Beigeordneten für die
Wahrnehmung der Aufgaben des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters aus
fachlichen, gesundheitlichen oder charakterlichen Gründen, hätten die Klägerinnen
weder in ihrem Ratsantrag noch sonst dargelegt. Insofern sei der
Abberufungsbeschluss auch gar nicht ausführbar. Denn die Abberufung des
allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters stelle einen Verwaltungsakt dar, der
begründet werden müsse. Dies sei mangels wichtigen Grundes für die Abberufung
nicht möglich. Eine Verpflichtung, den Ratsbeschluss umzusetzen, bestehe deshalb
nicht.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte Bezug genommen.

18

Entscheidungsgründe:

19

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

20

1. Die Klage ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft und auch
im Übrigen zulässig.

21

Sie ist auf die Feststellung eines innerorganschaftlichen Rechtsverhältnisses
zwischen der Klägerin und dem Beklagten als Teile des
kommunalverfassungsrechtlichen Organs ‚Rat' gerichtet. Denn zwischen den
Beteiligten ist streitig, ob der Beklagte dadurch organschaftliche Mitwirkungsrechte
der Klägerin verletzt, dass er für die Beschlussfassung des Rats, die Bestellung des
allgemeinen Vertreters des Oberbürgermeisters zu widerrufen, eine
Stimmenmehrheit von 2/3 der gesetzlichen Anzahl der Ratsmitglieder als erforderlich
ansieht.
Das zur Feststellung des Gerichts gestellte Rechtsverhältnis ist auch hinreichend
konkret. Auslöser des Streits zwischen den Beteiligten war die Abstimmung des Rats
über einen entsprechenden Widerrufsantrag der Klägerin und der Fraktion C in der
Sitzung am 13.12.2004. Der in der mündlichen Verhandlung gestellte, nicht allein auf
diesen Vorfall bezogene sondern auch in die Zukunft gerichtete Feststellungsantrag
der Klägerin trägt dem Umstand Rechnung, dass sich die streitige Frage der
Verletzung organschaftlicher Rechte der Klägerin bei vergleichbaren
Abstimmungssituationen erneut stellen wird. Angesichts der Argumentation des
Beklagten, der Rat habe am 13.12.2004 ungeachtet der erforderlichen
Mehrheitsverhältnisse wegen sonstiger formaler Mängel keinen rechtmäßigen
Beschluss über den Wechsel des allgemeinen Vertreters des Oberbürgermeisters
treffen können, ist eine baldige erneute Konkretisierung der streitigen Frage zu
erwarten.

22

Das Feststellungsinteresse und damit zugleich die in entsprechender
Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO geforderte Klagebefugnis der Klägerin folgt aus
der Möglichkeit, dass die Verfahrensweise des Beklagten wehrfähige Organrechte
verletzt, die der Klägerin zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen sind. Die
Klägerin beruft sich auf das Initiativrecht aus § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW und damit
auf ein ihr als Fraktion zugewiesenes Mitwirkungsrecht. Mit der Begründung, das
Recht, Beschlussanträge vor den Rat zu bringen, werde entwertet, wenn es nicht
zugleich eine ordnungsgemäße Behandlung der Anträge garantiere, erscheint die
Verletzung dieser Rechtsposition durch die gerügte Verfahrensweise des Beklagten
zumindest möglich.
Das Feststellungsinteresse der Klägerin ist auch nicht im Hinblick auf mögliche, vom
Beklagten angeführte sonstige Mängel bei der Behandlung des Widerrufsantrages
der Klägerin und der Fraktion C in der Ratssitzung am 13.12.2004 zu verneinen.
Denn der Feststellungsantrag der Klägerin geht über das Abstimmungsverfahren am
13.12.2004 hinaus und zielt auf eine grundsätzliche Feststellung ihrer bei
Ratsentscheidungen über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters
des Bürgermeisters zu wahrenden Rechtsposition. Da der Streit über die Rechte der
Klägerin ungeklärt ist, er sich bei jeder Abstimmung über einen vergleichbaren
Antrag erneut konkretisieren wird und die wiederholte Befassung des Rats mit
vergleichbaren Anträgen zu erwarten ist, ist ein berechtigtes Interesse der Klägerin
an der begehrten Feststellung zu bejahen. Ungeachtet dessen dürften auch sonstige
Mängel eines Ratsbeschlusses im Regelfall das Interesse an der Feststellung, der
Beschluss verletze Mitwirkungsrechte eines Kommunalverfassungsorgans, nicht
entfallen lassen. Dies folgt schon aus dem Umstand, dass auch rechtswidrige
Ratsbeschlüsse der Durchführung durch den Bürgermeister unterliegen, solange er
sie nicht beanstandet (§§ 54 Abs. 2 und 3, 119 Abs. 1 GO NRW). Ob anderes gilt,
wenn an der Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses kein Zweifel bestehen kann
und der auslösende Mangel offenkundig ist, kann hier offen bleiben. Denn die vom
Beklagten geltend gemachten Gesichtspunkte (fehlende Schriftlichkeit der
Antragstellung im Sinne von § 8 Abs. 1 GeschO bei Übersendung des Antrags als E-
Mail, unterbliebene öffentliche Bekanntmachung des für den nichtöffentlichen Teil der
Ratssitzung vorgesehenen Tagesordnungspunkts, Abstimmung über den Antrag in
nichtöffentlicher Sitzung) stellen keine derartigen offensichtlichen Mängel dar.

23

Die Klägerin richtet ihre Klage zutreffend gegen den Beklagten als Vorsitzenden
des Rats. Als solcher ist er gemäß §§ 47 bis 53, 62 Abs. 2 GO NRW für den
ordnungsgemäßen Ablauf der Ratssitzungen von ihrer Einberufung und der
Aufstellung der Tagesordnung bis zur Niederschrift und Bekanntmachung der
getroffenen Beschlüsse zuständig und verantwortlich, soweit nicht abweichende
Zuständigkeiten geregelt sind. Dazu gehört auch die Feststellung eines
Abstimmungsergebnisses und dessen Bewertung als Antragsablehnung oder -
stattgabe. Sieht sich die Klägerin als kommunales Organteil durch die Wahrnehmung
dieser Aufgaben durch den Ratsvorsitzenden in ihren Rechten auf Mitwirkung an der
Ratsarbeit verletzt, kann sie die Feststellung ihrer vermeintlichen organschaftlichen
Rechten diesem gegenüber verlangen.

24

2. Die Klage ist unbegründet. Zwar geht die Klägerin zutreffend davon aus, dass
der Rat mit einfacher Mehrheit über den Widerruf der Bestellung eines
Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters entscheidet. Sie wird
jedoch durch die abweichende Verfahrensweise des Beklagten nicht in
organschaftlichen Rechten verletzt.

25

a) Gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 werden Ratsbeschlüsse mit Stimmenmehrheit
gefasst, es sei denn, dass Gesetz trifft eine andere Regelung. Für die Entscheidung
des Rats über den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des
Bürgermeisters hat die Gemeindeordnung keine von § 50 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 GO
NRW abweichende Regelung getroffen.

26

Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW bestellt der Rat einen Beigeordneten zum
allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters. Nähere Regelung über das
Bestellungsverfahren oder die Modalitäten einer Aufhebung der Bestellung trifft § 68
GO NRW nicht. Im Hinblick auf die Allzuständigkeit des Rats und das Vorhandensein
einer allgemeinen Bestimmung über die Abstimmungsmodalitäten gibt das Fehlen
einer ausdrücklichen Regelung über den Widerruf der Bestellung zum allgemeinen
Vertreter des Bürgermeisters keinen Anlass für die Annahme, die Bestellung sei aus
kommunalverfassungsrechtlichen Gründen unwiderruflich, wovon auch keiner der
Beteiligten ausgeht.

27

Vgl. Articus/Schneider, GO NRW, § 68 Er. 2.3; Rehn/Cronauge, § 68 Erl. 6;
Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW, § 68 GO Erl. 4.2.

28

Die Vorschriften über die Abberufung der ehrenamtlichen Stellvertreter des
Bürgermeisters (§ 67 Abs. 4 GO NRW) oder der Beigeordneten (§ 71 Abs. 7 GO
NRW) sind weder unmittelbar noch entsprechend auf den Fall des Widerrufs der
Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters anwendbar.

29

§ 71 Abs. 7 GO NRW regelt die Abberufung eines Beigeordneten von dem ihm
auf Grund der Wahl durch den Rat nach § 71 Abs. 1 GO NRW übertragenen Amt mit
der Folge des Verlusts des Status als kommunaler Wahlbeamter. Demgegenüber
zielt der Widerruf der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters nur auf die Entziehung besonderer, durch die Bestellung
eingeräumter Befugnisse, ohne das der Beigeordnetenstatus als solcher berührt
wird. Für diesen auf einzelne Aufgaben des Beigeordneten beschränkten Vorgang
enthält § 71 Abs. 7 GO NRW keine Regelung.

30

Ebenso wenig kann § 67 Abs. 4 GO NRW unmittelbar als Regelung über die
Aufhebung der Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters herangezogen werden. Für die Annahme, § 67 Abs. 4 GO NRW
stelle eine Abwahlregelung sowohl für die „ehrenamtlichen Stellvertreter" des
Bürgermeisters als auch für seinen „allgemeinen Vertreter" dar, fehlt es an
tragfähigen Anhaltspunkten. § 67 GO NRW regelt nach seiner amtlichen Überschrift
die „Wahl der Stellvertreter des Bürgermeisters". Absatz 1 der Vorschrift spricht von
der Wahl der „ehrenamtlichen Stellvertreter", die den Bürgermeister bei der Leitung
der Ratssitzungen und bei der Repräsentation vertreten. Ohne Wiederholung des
Zusatzes ‚ehrenamtlich' stellen Absatz 2 und 4 detaillierte Regelungen für die „Wahl
der Stellvertreter des Bürgermeisters „ und die „Abberufung" der „Stellvertreter des
Bürgermeisters" auf. Demgegenüber ist § 68 GO NRW mit „Vertretung im Amt"
überschrieben und spricht in Absatz 1 von der „Bestellung eines Beigeordneten zum
allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters". Zugleich trifft er eine Regelung für die
Vertretung des Bürgermeisters durch die weiteren Beigeordneten im Fall der
Verhinderung des bestellten allgemeinen Vertreters. Demnach unterscheiden sich §
67 und § 68 GO NRW sowohl nach der gewählten Terminologie (§ 67 spricht von der
Wahl und Abberufung (ehrenamtlicher) Stellvertreter, § 68 von der Bestellung eines
allgemeinen Vertreters) als auch nach ihrem Regelungsgegenstand (§ 67 regelt die
vertretungsweise Wahrnehmung der Aufgaben des Bürgermeisters im Rahmen der
Ratssitzung und der Repräsentation durch Ratsmitglieder; § 68 trifft eine
differenzierte Regelung über die Vertretung des Bürgermeisters in seiner Funktion
als Leiter der Gemeindeverwaltung durch die Beigeordneten). Dies steht bereits der
Annahme entgegen, die Formulierung ‚Stellvertreter' des Bürgermeisters in § 67 GO
NRW umfasse auch den ‚allgemeinen Vertreter' des Bürgermeisters' im Sinne von §
68 GO NRW. Zudem korrespondieren die besonderen Regelungen zur Abwahl der
Stellvertreter des Bürgermeisters in § 67 Abs. 4 GO NRW mit dem aufwändigen
Wahlverfahren für die Stellvertreter nach den Grundsätzen der Verhältniswahl gemäß
§ 67 Abs. 2 i.V.m. § 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW. Es ist Ziel des
Verhältniswahlverfahren, dass bei einer entsprechend hohen Anzahl von
Stellvertretern des Bürgermeisters auch die kleineren Fraktionen einen Stellvertreter
stellen können. Entsprechend garantiert das Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit
für die Abwahl eines Stellvertreters, dass dieser Minderheitenschutz durch die
Mehrheitsfraktion nicht ohne weiteres durch Abwahl einzelner Stellvertreter torpediert
werden kann. Diese Überlegungen lassen sich auf den allgemeinen Vertreter des
Bürgermeisters nicht übertragen. Die Anwendung der Grundsätze der Verhältniswahl
bei der Bestimmung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters scheidet schon
deshalb aus, weil nur ein allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters zu bestellen ist.
Dass der Gesetzgeber dennoch zumindest die Regelungen über die Abwahl der
Stellvertreter aus § 67 Abs. 4 GO NRW auch auf den allgemeinen Vertreter
angewendet wissen wollte, ist nicht erkennbar. Dies lässt sich nicht allein aus der
Zusammenführung der Vorgängervorschriften § 32 GO NRW a.F. (Stellvertreter des
Bürgermeisters) und § 51 GO NRW a.F. (allgemeiner Vertreter des
Gemeindedirektors) in den 6. Teil der neuen Gemeindeordnung schließen. Diese ist
Ergebnis der Neuordnung der Regelungen der Gemeindeordnung im
Zusammenhang mit der Abschaffung der Doppelspitze. Eine darüber hinausgehende
inhaltliche Anpassung der hier maßgeblichen Vorschriften erfolgte jedoch nicht;
vielmehr wurden sie ohne wesentliche Änderungen aus der alten Gemeindeordnung
übernommen. Dies erklärt sich aus dem Umstand, dass § 67 GO NRW weiterhin den
Vorsitzenden des Rates und das repräsentative Gemeindeoberhaupt betrifft,
während § 68 GO NRW die Vertretung des Leiters der Gemeindeverwaltung regelt.

31

Die Regelungen des § 67 Abs. 4 oder des § 71 Abs. 7 GO NRW können auch
nicht analog auf den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters angewandt
werden.

32

Dem steht zunächst § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW entgegen. Danach gelten für
Abstimmungen im Rat die Regelungen des § 50 GO NRW, „wenn" oder „soweit das
Gesetz nicht anderes vorschreibt" oder „bestimmt". An einer solchen abweichenden
Regelung für das Verfahren des Widerrufs der Bestellung des allgemeinen Vertreter
fehlt es. Existiert aber mit § 50 Abs. 1 und 2 GO NRW eine allgemeine Vorschrift
über Abstimmungsverfahren im Rat, spricht dies zugleich gegen die Annahme einer
planwidrigen Regelungslücke, die durch analoge Anwendung der Regelungen aus §§
67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW geschlossen werden könnte. Der Umstand, dass
der Gesetzgeber eine Reihe von Sonderregelungen für die Besetzung (§§ 65, 67
Abs. 2, GO NRW) und den Wechsel der Besetzung (§ 66, 67 Abs. 4, 71 Abs. 7 GO
NRW) verschiedener Leitungspositionen innerhalb der Gemeinde als
Selbstverwaltungskörperschaft und als Verwaltungsbehörde getroffen hat, veranlasst
vielmehr zu dem Schluss, dass der Gesetzgeber solche Regelungen hinsichtlich des
allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters als Leiter der Verwaltungsbehörde nicht
unbeabsichtigt unterlassen hat. Für diesen Schluss spricht auch ein Vergleich mit der
Regelung des § 47 KrO über den allgemeinen Vertreter des Landrats. Abweichend
von § 68 GO NRW sieht § 47 KrO ausdrücklich zwei verschiedene Varianten der
allgemeinen Vertretung des Landrats vor, nämlich die eines aus dem Kreis der
leitenden hauptamtlichen Beamten bestellten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Satz 1 KrO) und
die eines für diese Aufgabe für die Dauer von acht Jahren in das Beamtenverhältnis
gewählten Vertreters (§ 47 Abs. 1 Sätze 2 und 3 KrO). Beschränkt auf den gewählten
allgemeinen Vertreter des Landrats trifft § 47 KrO in Absatz 3 eine
Abberufungsregelung mit dem Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit.
Erscheint es hier ausgeschlossen, das Fehlen einer besonderen Regelung über den
Widerruf der Bestellung eines hauptamtlichen leitenden Kreisbeamten zum
allgemeinen Vertreter des Landrats als gesetzgeberisches Versehen zu bewerten,
macht diese differenzierte Regelung deutlich, dass der Gesetzgeber auch hinsichtlich
des Vertreters der kommunalen Behördenspitze die Frage nach dem einschlägigen
Wahl- und Abwahlverfahren nicht übersehen hat.

33

Sind §§ 67 Abs. 4 und 71 Abs. 7 GO NRW nach der Systematik des § 50 Abs. 1
und 2 GO NRW als Ausnahmevorschriften zu klassifizieren, spricht auch dieser
Umstand gegen ihre analoge Anwendung auf das Verfahren des Widerrufs der
Bestellung des allgemeinen Vertreters. Denn Ausnahmeregelungen sind einer
analogen und damit erweiterten Anwendung grundsätzlich nicht zugänglich. Zudem
fehlt es auch an einer vergleichbaren Interessenlage zwischen den besonders
geregelten Fällen der Abwahl der ehrenamtlichen Stellvertreter des Bürgermeisters
und der Beigeordneten einerseits und dem Widerruf der Bestellung eines
Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters andererseits.

34

Wahl und Abberufung der Beigeordneten ziehen die Begründung und
Beendigung eines Wahlbeamtenverhältnisses nach sich und eröffnen damit den
Zugang zu kommunalen Leitungsaufgaben bzw. beenden deren Wahrnehmung. Sie
haben damit einerseits gravierende beamtenrechtliche Konsequenzen und
entscheiden zugleich über die Teilnahme des Betroffenen an kommunalen
Führungsaufgaben. Ähnlich einzustufen sind für den Bereich der Ratsarbeit
einschließlich der Repräsentation die Wahl und Abberufung der ehrenamtlichen
Stellvertreter des Bürgermeisters. Durch deren Wahl gewinnen die verschiedenen
Fraktionen und Gruppen im Rat entsprechend der ihnen zuzurechenden Anzahl von
Ratsmitgliedern Anteil an der Leitung und Repräsentation des Rates, durch die
Abberufung eines Stellvertreters wird jener von diesen Aufgaben ausgeschlossen.
Demgegenüber führt die Bestellung eines Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter
des Bürgermeisters lediglich zur Zuweisung der Befugnis der jederzeitigen
Vertretung des Bürgermeisters. Damit werden die Leitungskompetenzen des
betroffenen Beigeordneten erweitert, ihm werden aber nicht erstmalig
Leitungsfunktionen zugewiesen. Denn er war als Mitglied des Verwaltungsvorstands
(§ 70 GO NRW) bereits zuvor an der Leitung der Kommunalverwaltung beteiligt. Wird
die Bestellung des Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter widerrufen, bleibt der
Beigeordnetenstatus des Betroffenen und die damit verbundene Leitungskompetenz
erhalten, lediglich die Aufgabenzuweisung wird verändert. Insofern ist auch die
Bestellung zum allgemeinen Vertreter zwar im Hinblick auf § 2 Abs. 2 EingrVO
möglicherweise mit einer Anhebung der Besoldung, nicht aber mit einer Begründung
oder Änderung des Wahlbeamtenstatus verbunden. Dass diese Unterschiede
hinsichtlich des Inhalts und der Folgen der Aus- und Abwahlentscheidung des Rats
trotz der erheblichen Bedeutung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters
nach Auffassung des Gesetzgebers auch unterschiedliche Wahlverfahren
rechtfertigen, zeigt die Regelung des § 47 KrO. Dieser sieht in Absatz 4 das
Erfordernis einer qualifizierten Stimmenmehrheit für die Abwahl des allgemeinen
Vertreters des Landrats nur insoweit vor, als diese mit der Beendigung eines für die
Wahrnehmung dieser Aufgabe originär begründeten Wahlbeamtenverhältnisses
verbunden ist. Wird die allgemeine Vertretung des Landrats durch einen dazu
bestellten leitenden hauptamtlichen Beamten wahrgenommen, sieht § 47 KrO für die
Aufhebung der Bestellung keine besondere Regelung vor. Der Widerruf der
Bestellung kann deshalb nach § 35 Abs. 1 KrO mit einfacher Stimmenmehrheit im
Kreistag vorgenommen werden.

35

b) Die Klägerin wird durch einen Verstoß gegen die Abstimmungsregelung des §
50 Abs. 1 Satz 1 GO NRW durch irrtümliche Annahme eines qualifizierten
Mehrheitserfordernis nicht in eigenen organschaftlichen Rechten verletzt. Denn ihr ist
als Fraktion kein wehrfähiges subjektives Organrecht auf Einhaltung der
einschlägigen Abstimmungsregelungen zugewiesen.

36

Die verschiedenen Verfahrensregelungen der Gemeindeordnung über
Abstimmungen bieten keinen Anknüpfungspunkt für die Annahme, die Einhaltung der
Bestimmungen über die erforderlichen Mehrheitsverhältnisse diene auch der
Wahrung organschaftlicher Rechte der Fraktionen. Zunächst ist die Stimmabgabe ein
dem einzelnen Ratsmitglied zustehendes Recht und zugleich eine ihm zugewiesene
Aufgabe. Die Gemeindeordnung sieht weder die einheitliche Abgabe der Stimmen
von Ratsmitgliedern, die in Fraktionen zusammengeschlossenen sind, durch die
Fraktion noch Abstimmungen vor, in denen das Stimmrecht den Fraktionen selbst
zusteht. Auch bei der Auswertung des Abstimmungsergebnisses stellen die
einschlägigen Vorschriften ausschließlich auf die Zahl der von einzelnen
Ratsmitgliedern abgegebenen Stimmen ab; bei Mehrheitsentscheidungen wird ein
Verhältnis der abgegebenen Stimmen zu den an der Abstimmung beteiligten
Ratsmitglieder (§ 50 Abs. 1, 2, 5 GO NRW) bzw. der gesetzlichen Anzahl von
Ratsmitgliedern (§§ 66 Satz 2, 67 Abs. 4 Satz 5, 71 Abs. 7 Satz 5 GO NRW)
hergestellt.

37

Im Hinblick darauf begründet auch das den Fraktionen durch § 56 Abs. 2 Abs. 2
GO NRW allgemein zugewiesene Recht auf Mitwirkung an der Willensbildung und
Entscheidungsfindung im Rat keinen organschaftlichen Anspruch auf Einhaltung der
Regelungen über das Abstimmungsverfahren. Denn ihr Mitwirkungsrecht erstreckt
sich eben nicht auf das Abstimmungsverfahren selbst. Vielmehr erfasst es nur den
der eigentlichen Abstimmung vorgelagerten Bereich der Befassung und
Meinungsbildung. Für diesen Bereich räumt die Gemeindeordnung den Fraktionen
ausdrücklich das Recht ein, die Einberufung des Rates (§ 41 Abs. 1 Satz 4 GO
NRW) und die Aufnahme von Anträgen auf die Tagesordnung (§ 48 Abs. 1 Satz 2
GO NRW) zu verlangen sowie Listen für die Wahl der Ausschussmitglieder
aufzustellen (§ 50 Abs. 3 Satz 3 GO NRW). Es handelt sich insoweit ausschließlich
um Rechte, die nicht zugleich den Ratsmitgliedern selbst zustehen, weshalb die
Zuweisung an die Fraktionen zugleich dem Minderheitenschutz gegenüber der
jeweiligen Ratsmehrheit dient. Eines solchen Schutzes bedarf es nicht, wenn
Mitwirkungsrechte von den einzelnen Ratsmitgliedern wahrgenommen werden
können.

38

Vgl. hierzu für den streitgegenständlichen Fall des Verlangens einer
qualifizierten Mehrheit für einen Ratsbeschluss über den Widerruf der Bestellung
des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters das Parallelurteil der erkennenden
Kammer vom 02.12.2005 - 1 K 2985/05 -, S. 15 des UA.

39

Deshalb besteht weder ein Bedürfnis noch ist Raum für die von der Klägerin
favorisierte erweiternde Auslegung, das in § 48 Abs. 1 Satz 2 GO NRW geregelte
Recht der Fraktionen, dem Rat Sachanträge zur Beratung und Entscheidung zu
unterbreiten, umfasse ein wehrfähiges Recht auf ein ordnungsgemäße Abstimmung
über die Anträge.

40

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

41

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr.11, 709 ZPO.

42

4. Die Berufung wird gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
zugelassen, weil den streitgegeständlichen Fragen, welche Mehrheitsverhältnisse für
den Widerruf der Bestellung des allgemeinen Vertreters des Bürgermeisters
erforderlich sind und ob auch den Fraktionen in diesem Zusammenhang wehrfähige
organschaftliche Rechtspositionen zugewiesen sind, grundsätzliche Bedeutung
zukommt. Obergerichtliche Rechtsprechung liegt zu diesen Fragen nicht vor.

43