Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-07-13, Aktenzeichen 4 K 1791/20

Tenor

Der Zwangsgeldbescheid des Regierungspräsidiums T. vom 17. April 2020 (versehentlich datiert auf 28. August 2019) wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich gegen die Festsetzung und erneute Androhung eines Zwangsgeldes.

2

Die Kläger sind die Eltern von S. B. (geb. am ...), A. B. (geb. am ...) und D. B. (geb. am ...). Die Kinder besuchen derzeit keine Schule. Die Familie lebte bis August 2017 in den Vereinigten Staaten von Amerika (USA), wo die Kinder der Kläger eine Montessori-Schule und eine Waldorfschule besuchten. Nach Rückkehr in die Bundesrepublik Deutschland besuchten sie zunächst die Freie T. Waldorfschule. Seit 01.08.2018 werden sie zu Hause unterrichtet.

3

Mit Schreiben vom 20.12.2018 des Staatlichen Schulamts T. wurden die Kläger darauf hingewiesen, dass ihre Kinder S., A. und D. schulpflichtig seien und sie als Erziehungsberechtigte dafür Sorge zu tragen hätten, dass diese Schulpflicht erfüllt werde. Des Weiteren wurden sie zur Einleitung eines Zwangsgeldverfahrens durch das Regierungspräsidium T. angehört. In einem Gespräch bei dem Staatlichen Schulamt T. wurde die Klägerin zu 1. erneut auf die bestehende Schulpflicht hingewiesen. Mit Schreiben vom 23.01.2019 wurden die Kläger zudem darauf hingewiesen, dass die Deutsche Fernschule keine genehmigte Ersatzschule sei und aufgrund dessen die Schulpflicht dort nicht erfüllt werden könne. Die Kläger wurden erneut aufgefordert, ihre Kinder bis zum 31.01.2019 an einer öffentlichen Schule anzumelden, andernfalls würde ein Zwangsgeldverfahren eingeleitet.

4

Mit Schreiben vom 30.01.2019 an das Regierungspräsidium T. äußerten sich die Kläger zu der Schulpflicht ihrer Kinder und zu dem weiteren Vorgehen. Sie unterbreiteten das Angebot, ihre Kinder an der Deutschen Fernschule für die Fächer Mathematik und Deutsch bzw. am Institut für Lernsysteme (ils) anzumelden. Eine religiös ausgerichtete Schule sowie eine Ganztagesschule kämen für sie nicht in Betracht. Da ihre Kinder an den Schulen in den USA die Erfahrung von individueller Förderung und Forderung gemacht hätten, sei dies für sie selbstverständlich. An der Freien Waldorfschule T. hätten ihre Kinder die Freude am Lernen verloren und seien unzufrieden geworden. Da die Begeisterung ein wichtiger und zentraler Aspekt sei, hätten sie beschlossen, die Kinder zu Hause zu unterrichten.

5

Mit E-Mail vom 05.02.2019 teilte das Regierungspräsidium T. den Klägern mit, dass die Schulpflicht an der Deutschen Fernschule bzw. an dem ils nicht erfüllt werden könne und dass nunmehr ein Bußgeldverfahren eingeleitet werde. Die Einleitung eines Zwangsgeldverfahrens behielt es sich vor. Mit Schreiben vom 06.02.2019 wurde die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitsverfahrens beantragt.

6

Mit nicht unterschriebenem Schreiben vom 22.07.2019 erhoben die Kläger Widerspruch wegen der nicht erteilten Befreiung und stellten einen Antrag auf Befreiung nach § 76 Abs. 1 des Schulgesetzes für Baden-Württemberg (SchG) für das Schuljahr 2019/2020. Die Aussage, bei der Deutschen Fernschule bzw. dem ils handele es sich nicht um eine genehmigte Ersatzschule, sei keine haltbare Begründung, da Befreiungen für den Besuch der Internationalen Schule S. (ISS) erteilt würden. Eine Schulpflicht bestehe für ihre Kinder nicht.

7

Mit Schreiben vom 04.09.2019, zugestellt am 06.09.2019, wurden die Kläger nochmals zur zwangsweisen Durchsetzung der Schulpflicht angehört.

8

Mit Schreiben vom 10.10.2019 nahmen die Kläger hierzu Stellung. Es bestehe ein Anspruch auf Erteilung einer Befreiung nach § 76 Abs. 1 SchG. Ihr Wunsch nach internationaler Bildung sei berechtigt und diesem Wunsch müsse, da die Landesregierung bereits 2014 klargestellt habe, dass der Wunsch nach internationaler Bildung berechtigt sei, Rechnung getragen werden. Im Hinblick auf Art. 7 Abs. 4, Art. 20 Abs. 1 und Art. 3 Grundgesetz (GG) könne es nicht gerechtfertigt sein, dass ihren Kindern der Bildungsweg zu den internationalen Schulen verwehrt bleibe, während jedem, der Geld habe, dieser Weg offenstehe. Durch die Behördenpraxis, nach der die internationale Bildung unproblematisch ein Studium in Deutschland ermögliche, dränge sich die Frage auf, ob hierdurch den internationalen Schulen nicht der Status einer Ersatzschule zugesprochen werde. Die Aufsichtsbehörde müsse dafür Sorge tragen, dass die ISS das Trennungsgebot einhalte. Wären die Einschreibegebühren an der ISS nicht so hoch, hätten sie ihre Tochter S. bereits im Frühjahr 2019 hospitieren lassen. Im Übrigen sei die Schulpflicht verfassungswidrig. Eine solche ergebe sich nicht aus Art. 7 GG. Die drei Kernargumente für eine Schulpflicht im Sinne einer Anwesenheitspflicht nämlich der Bildungserwerb, die Sozialisierung und die Vermeidung von Parallelgesellschaften, trügen nicht. Häusliche Bildung könne den Bildungserwerb ebenfalls bewerkstelligen. Die wissenschaftlichen Dienste des Bundestags kämen zu dem Ergebnis, dass eine Sozialisierung auch bei so genanntem Homeschooling der Kinder erfolge und diese Kinder den anderen Kindern in ihrem Sozialverhalten keineswegs nachstünden. Die Gefahr der Bildung einer Parallelgesellschaft sei wissenschaftlich (Dissertation von Prof. S.) widerlegt. In ihrem Fall sei die Bildung einer Parallelgesellschaft bereits deshalb nicht zu befürchten, da sie weder einer religiösen noch weltanschaulichen Gruppierung angehörten.

9

Mit Schreiben vom 28.10.2019 ordnete das Regierungspräsidium T. an, dass die Kläger ihre Kinder A., D. und S. bis zum 15.11.2019 an einer öffentlichen Schule oder in einer genehmigten oder anerkannten Privatschule anzumelden und dafür Sorge zu tragen haben, dass ihre Kinder ab dem 15.11.2019 am Unterricht und an den übrigen verbindlichen Veranstaltungen der Schule regelmäßig teilnehmen (Ziffer 1). Des Weiteren wurde für den Fall, dass sie der Verpflichtung nicht vollumfänglich nachkommen, ein Zwangsgeld i.H.v. 1.000 Euro pro Kind, insgesamt also 3.000 Euro, angedroht (Ziffer 2), und die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 angeordnet (Ziffer 3). Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass die Kinder derzeit keine Schule besuchten und von zu Hause unterrichtet würden. Die Kinder verletzten daher die gemäß § 72 Abs. 1 i.V.m. § 76 Abs. 1 SchG bestehende Schulpflicht und die Kläger zu 1. und 2. die sich aus § 85 Abs. 1 SchG ergebende Pflicht der Erziehungsberechtigten, die Anmeldungen zur Schule vorzunehmen und dafür Sorge zu tragen, dass die Kinder die Schule regelmäßig besuchten. Ein Anspruch auf eine Ausnahme oder eine Befreiung nach § 76 Abs. 2 SchG bestehe nicht. Nach dieser Norm dürfe nur ausnahmsweise und in besonderen Fällen von der Schulaufsichtsbehörde anderweitiger Unterricht gestattet werden. Im Zuge dessen sei diese Norm restriktiv auszulegen und beschränke sich auf zwingende Ausnahmefälle. Ein dauerhafter Unterricht zu Hause werde durch diese Norm gerade nicht ermöglicht. Eine Befreiung von der Schulpflicht zum Besuch der ISS könne nicht erfolgen, da es sich bei dieser Schule um eine anerkannte Ergänzungsschule handele, an der grundsätzlich die Schulpflicht nicht erfüllt werden könne. Die allgemeine Schulpflicht sei verfassungsgemäß. Ein Zwangsgeld i.H.v. 1.000 Euro je Kind sei im Hinblick auf die Intensität des geleisteten Widerstands erforderlich und in Bezug auf die Bedeutung des verfolgten Zwecks auch angemessen. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung diene dem objektiven Interesse der Allgemeinheit an der Durchsetzung des staatlichen Erziehungsauftrags. Würde diesem Erziehungsauftrag bis zum rechtskräftigen Abschluss eines etwaigen Gerichtsverfahrens nicht nachgekommen, würde den Kindern die dringend notwendige schulische Förderung vorenthalten. Insofern überwiege das öffentliche Interesse das möglich Interesse der Eltern, die Entscheidung bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens auszusetzen.

10

Der am 07.11.2017 erhobene Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen den Bescheid vom 28.10.2019 beim Verwaltungsgericht Sigmaringen nach § 80 Abs. 5 VwGO blieb – auch in der Beschwerdeinstanz (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.03.2020 - 9 S 280/20 -) – erfolglos (Beschluss vom 19.12.2019 - 4 K 5249/19 -).

11

Die Kläger erhoben ebenfalls am 07.11.2019 Klage beim Verwaltungsgericht Sigmaringen gegen den Bescheid vom 28.10.2019, über welche mit klagabweisendem Urteil vom heutigen Tag entschieden wurde (4 K 5248/19).

12

Mit Bescheid vom „28.08.2019“, zugestellt am 18.04.2020, setzte das Regierungspräsidium T. ein Zwangsgeld i.H.v. 3.000 Euro fest (Ziffer 1) und drohte ein weiteres Zwangsgeld i.H.v. 1.500 Euro pro Kind an, falls die Kläger der Verpflichtung zur Anmeldung an einer Schule nicht bis zum 15.06.2020 nachkommen und ab diesem Zeitpunkt nicht dafür Sorge tragen, dass ihre Kinder an dem Unterricht und den übrigen verbindlichen Veranstaltungen der Schule regelmäßig teilnehmen. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt, dass bis heute von den Kindern keine Schule besucht werde.

13

Die Kläger stellten am 18.05.2020 einen Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO (4 K1792/20), über den bisher nicht entschieden wurde.

14

Am 18.05.2020 haben die Kläger beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage gegen den Bescheid vom „28.08.2019“ erhoben. Zur Begründung führen sie im Wesentlichen aus, dass die Androhung des Zwangsgelds bereits formell rechtswidrig sei, da das diese enthaltene Schreiben kein nachvollziehbares Datum enthalte. Die Höhe sei unverhältnismäßig, da sie noch weitere drei Kinder hätten und nur ein Einkommen erzielten. Eine Anhörung fehle genauso wie eine Begründung der sofortigen Vollziehung.

15

Die Kläger beantragen,

16

den Zwangsgeldbescheid des Regierungspräsidiums T. vom 17. April 2019 aufzuheben.

17

Der Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Zur Begründung wird im Verfahren 4 K 1792/20 im Wesentlichen ausgeführt, dass der Bescheid aufgrund eines offensichtlichen Schreibfehlers das falsche Datum trage, er datiere vom 17.04.2020. Die Corona-Pandemie ändere an der bestehenden Verpflichtung nichts. Die Höhe des Zwangsgelds entspreche der angedrohten und sei nicht zu beanstanden.

20

Die Kläger zu 1. und 2. sind in der mündlichen Verhandlung informatorisch angehört worden. Dabei hat der Kläger zu 2. zu ihren wirtschaftlichen Verhältnissen im Wesentlichen angegeben, dass sie bei einem Nettoeinkommen von 5.600 Euro und monatlichen Verpflichtungen i.H.v. ca. 4.000 Euro (ca. 2.000 Euro private Krankenversicherung und Rückzahlung von Krediten i.H.v. ebenfalls 2.000 Euro) Verluste machten und ihre bisherigen Ersparnisse aufgebraucht hätten. Sie zahlten keine Miete, weil sie sich im Jahr 2005 ein Eigenheim angeschafft hätten.

21

Dem Gericht liegen die Behördenakten und die Gerichtsakte der Verfahren 4 K 5248/19, 4 K 5249/19 und 4 K 1792/20 vor. Wegen der weiteren Einzelheiten wird hierauf sowie auf die Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

22

Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums T. vom 17.04.2019, welcher versehentlich das Datum 28.08.2019 trägt, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger daher in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sowohl die Festsetzung des bereits angedrohten Zwangsgelds als auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes sind ermessensfehlerhaft (§ 86 SchG, § 40 VwVfG) erfolgt. Zudem dienten sie zur Durchsetzung einer im Zeitpunkt des Erlasses teilweise unmöglichen Handlungspflicht und sind auch insoweit rechtswidrig (§ 11 LVwVG).

23

1. Gemäß § 86 Abs. 1 SchG kann die obere Schulaufsichtsbehörde nach Maßgabe des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes ein Zwangsgeld festsetzen, wenn die Erziehungsberechtigten oder diejenigen, denen Erziehung und Pflege eines Kindes anvertraut ist, ihrer Pflicht nach § 85 Abs. 1 SchG nicht nachkommen. Nach § 23 LVwVG ist das Zwangsgeld auf mindestens zehn und höchstens fünfzigtausend Euro festzusetzen. Dabei setzt die Festsetzung voraus, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt wirksam und entweder unanfechtbar oder sofort vollziehbar ist. Daneben ist die Festsetzung nur dann zulässig, wenn sie auf einer Androhung aufbaut und, wie § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG ausdrücklich bestimmt, die in der Androhung bestimmte Frist fruchtlos verstrichen ist. Aus dem Charakter der Androhung als Verwaltungsakt folgt ferner, dass deren Rechtmäßigkeit keine Voraussetzung für die Festsetzung des Zwangsmittels bildet, es sei denn, der Fehler ist so bedeutend, dass die Androhung keine tragfähige Grundlage für die auf sie aufbauenden Vollstreckungsmaßnahmen bilden kann. Hat die Behörde kein bestimmtes Zwangsmittel angedroht, steht dies der Vollstreckung entgegen, und zwar auch dann, wenn die Androhung bestandskräftig geworden ist. Ansonsten können Mängel der Androhung, wie bspw. das Fehlen einer erforderlichen Fristsetzung im Rahmen der Festsetzung nicht geltend gemacht werden (Hanno-Dirk Lemke, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVG § 14 Rn. 6 ff.). Schließlich können gegenüber der Festsetzung auch Vollstreckungshindernisse geltend gemacht werden (Hanno-Dirk Lemke, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVG § 18 Rn. 17 f.). Ist der Zweck der Vollstreckung erreicht oder zeigt sich, dass er durch die Anwendung von Vollstreckungsmitteln nicht erreicht werden kann, ist die Vollstreckung einzustellen, § 11 LVwVG.

24

a. Vorliegend fehlt es bereits an dem Vorliegen der Vollstreckungsvoraussetzungen, da die Erfüllung der geforderten Verpflichtung im Zeitpunkt des Erlasses jedenfalls teilweise unmöglich geworden war, § 11 LVwVG.

25

Entscheidungserheblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Zwangsmaßnahme ist der Zeitpunkt des Erlasses (vgl. zur Zwangsgeldfestsetzung OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24.11.2014 - 2 L 39/13 -, juris Rn 11 f.).

26

Aufgrund der schnellen und flächendeckenden Ausbreitung des Coronavirus in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und des Landes Baden-Württemberg waren in der Zeit vom 17.03.2020 (§ 1 Abs. 1 der CoronaVO vom 16.03.2020) bis 17.05.2020 (§ 1 Abs. 1 CoronaVO vom 02.05.2020 sowie vom 09.05.2020 i.V.m. § 1 Abs. 1 CoronaVO Schule vom 14.05.2020) der Unterrichtsbetrieb sowie die Durchführung schulischer Veranstaltungen untersagt. Nachträgliche Entwicklungen, nämlich die Durchführung eines jedenfalls sehr stark eingeschränkten Unterrichts ab dem 18.05.2020 (siehe § 16 Abs. 1 CoronaVO vom 01.07.2020 i.V.m. der CoronaVO Schule vom 01.07.2020) bleiben, da entscheidungserheblicher Zeitpunkt der Erlass der Zwangsgeldfestsetzung ist, ohne rechtliche Auswirkungen. Offen bleiben kann daher, ob der nunmehr durch § 2 Abs. 3 CoronaVO Schule eingeführte und derzeit auch und überwiegend durchgeführte „Fernlernunterricht“ (neben dem rollierenden Präsenzunterricht, vgl. z.B. § 3 Abs. 2 CoronaVO) weiterhin jedenfalls die teilweise Unmöglichkeit der im Bescheid vom 28.10.2019 angeordneten Verpflichtung begründet. Denn die Einführung eines „Fernlernunterrichts“ begegnet erheblichen Zweifeln. Es ist weder im Bescheid angeführt noch sonst ersichtlich, auf welche Rechtsgrundlage sich dessen Einführung stützt.

27

Die Ausgestaltung des Schulwesens nach Art. 11 Abs. 2 LV hat entsprechend dem Recht auf Bildung aus Art. 11 Abs. 1 LV zu erfolgen und wird durch das Schulgesetz geregelt. Das nach § 1 Abs. 1 und 2 SchG zu vermittelnde Wissen ist bei Ausgestaltung der Bildungs- und Lehrpläne zu berücksichtigen, § 1 Abs. 4 SchG, welche die nähere Konkretisierung und Ausgestaltung des Rechts auf Bildung aus Art. 11 Abs. 1 LV und des Schulgesetzes darstellen (vgl. Rux/Niehues, Schulrecht, 5. Aufl., Rn. 187; vgl. auch Ebert in: Haug, Verfassung des Landes Baden-Württemberg Handkommentar, 1. Aufl., Art. 11 Rn. 20). Dabei hat sich der Gesetzgeber dazu entschieden, seinem Erziehungs- und Bildungsauftrag durch die Schule nachzukommen. Nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 18.06.2002 – 9 S 2441/01 –, juris Rn. 19) ist eine Schule eine organisierte, auf Dauer angelegte Einrichtung, in der eine im Laufe der Zeit wechselnde Mehrzahl von Schülern zur Erreichung allgemein festgelegter Erziehungs- und Bildungsziele planmäßig durch hierzu ausgebildete Lehrkräfte gemeinsam unterrichtet wird. Hieraus ergibt sich daher, dass grundsätzlich ein Präsenzunterricht abzuhalten ist. Dies wird in den Lehr- und Bildungsplänen auch vorausgesetzt. Aufgrund dessen ist eine Schulbesuchspflicht in § 73 Abs. 2, § 75 Abs. 2 SchulG geregelt. Dass das Schulgesetz oder die Bildungs- und Lehrpläne auch die Abhaltung eines Fernunterrichts außerhalb des Fernschulgesetzes oder gar eines Fernlernunterrichts ermöglichen, ist nicht ersichtlich.

28

Dass die Regelungen des Infektionsschutzgesetzes eine entsprechende Grundlage bildeten, ist zweifelhaft.

29

b. Vorliegend fehlt es zudem – das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen unterstellt – an der nach § 86 SchG erforderlichen Ausübung von Ermessen.

30

Bei einer Ermessensermächtigung ist im Gegensatz zu sog. gebundenen Verwaltungsakten die strikte Verknüpfung von Tatbestand und Rechtsfolge gelockert, indem die Norm der Behörde die Möglichkeit zur Wahl zwischen mehreren in gleicher Weise gesetzmäßigen Rechtsfolgen eröffnet. Für diese Wahl gelten die Anforderungen des § 40 VwVfG, wonach die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat. Die Verwaltungsgerichte prüfen neben den tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermessensermächtigung nur, ob die Anforderungen des § 40 LVwVfG beachtet worden sind oder ob Ermessensfehler vorliegen, § 114 Satz 1 VwGO (Aschke, in: BeckOK VwVfG, § 40 vor Rn. 1).

31

Ermessensfehlerhaft ist eine Ermessensentscheidung dann, wenn ein Ermessensaufall, ein Ermessensdefizit, eine Ermessensüberschreitung oder ein Ermessensfehlgebrauch vorliegt. Ein Ermessensdefizit ist gegeben, wenn die Behörde nicht alle nach Lage des Falles betroffenen Belange in ihre Entscheidung einbezieht (Decker, in: BeckOK VwGO, § 114 Rn. 14 ff., 21). Ein solches Ermessensdefizit ist vorliegend gegeben, da das Regierungspräsidium die aufgrund der Coronapandemie erfolgte Untersagung der Durchführung des Unterrichtsbetriebs und der sonstigen Schulveranstaltungen nicht in ihre Entscheidung vom 17.04.2020 mit einbezogen hat. Im Bescheid finden sich hierzu keine Ausführungen. Aufgrund der Ausbreitung des Virus‘ waren in der Zeit vom 17.03.2020 bis 17.05.2020 – und damit während des Erlasszeitpunktes des Bescheids – der Unterrichtsbetrieb sowie die Durchführung schulischer Veranstaltungen untersagt. Nachträgliche Entwicklungen, nämlich die Durchführung eines jedenfalls sehr stark eingeschränkten Unterrichts ab dem 18.05.2020 bleiben, da entscheidungserheblicher Zeitpunkt der Erlass der Zwangsgeldfestsetzung ist, ohne rechtliche Auswirkungen (siehe hierzu bereits oben a.).

32

Bei der neuerlichen Festsetzung des angedrohten Zwangsgelds und dem Erlass einer erneuten Zwangsgeldandrohung dürfte zudem die derzeit nur eingeschränkte Erfüllung des Bildungsauftrags durch die Schulen im Gegensatz zu dem praktizierten Heimunterricht der Kläger zu berücksichtigen sein. Dies gilt v.a. vor dem Hintergrund, dass Zweifel an der Rechtmäßigkeit des sog. Fernlernunterrichts bestehen.

33

2. Die Rechtsgrundlage der weiteren Zwangsgeldandrohung findet sich in § 86 Abs. 1 SchG i. V. m. §§ 18, 19, 20, 23 LVwVG. Nach § 19 Abs. 4 LVwVG dürfen Zwangsmittel wiederholt und solange angewandt werden, bis der Verwaltungsakt vollzogen oder auf andere Weise erledigt ist.

34

Die obigen Ausführungen sind auf die erneute Zwangsgeldandrohung zu übertragen und führen aus denselben Gründen auch zu deren Rechtswidrigkeit.

35

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Gründe

22

Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid des Regierungspräsidiums T. vom 17.04.2019, welcher versehentlich das Datum 28.08.2019 trägt, ist rechtswidrig und verletzt die Kläger daher in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Sowohl die Festsetzung des bereits angedrohten Zwangsgelds als auch die Androhung eines weiteren Zwangsgeldes sind ermessensfehlerhaft (§ 86 SchG, § 40 VwVfG) erfolgt. Zudem dienten sie zur Durchsetzung einer im Zeitpunkt des Erlasses teilweise unmöglichen Handlungspflicht und sind auch insoweit rechtswidrig (§ 11 LVwVG).

23

1. Gemäß § 86 Abs. 1 SchG kann die obere Schulaufsichtsbehörde nach Maßgabe des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes ein Zwangsgeld festsetzen, wenn die Erziehungsberechtigten oder diejenigen, denen Erziehung und Pflege eines Kindes anvertraut ist, ihrer Pflicht nach § 85 Abs. 1 SchG nicht nachkommen. Nach § 23 LVwVG ist das Zwangsgeld auf mindestens zehn und höchstens fünfzigtausend Euro festzusetzen. Dabei setzt die Festsetzung voraus, dass der zu vollstreckende Verwaltungsakt wirksam und entweder unanfechtbar oder sofort vollziehbar ist. Daneben ist die Festsetzung nur dann zulässig, wenn sie auf einer Androhung aufbaut und, wie § 20 Abs. 1 Satz 2 LVwVG ausdrücklich bestimmt, die in der Androhung bestimmte Frist fruchtlos verstrichen ist. Aus dem Charakter der Androhung als Verwaltungsakt folgt ferner, dass deren Rechtmäßigkeit keine Voraussetzung für die Festsetzung des Zwangsmittels bildet, es sei denn, der Fehler ist so bedeutend, dass die Androhung keine tragfähige Grundlage für die auf sie aufbauenden Vollstreckungsmaßnahmen bilden kann. Hat die Behörde kein bestimmtes Zwangsmittel angedroht, steht dies der Vollstreckung entgegen, und zwar auch dann, wenn die Androhung bestandskräftig geworden ist. Ansonsten können Mängel der Androhung, wie bspw. das Fehlen einer erforderlichen Fristsetzung im Rahmen der Festsetzung nicht geltend gemacht werden (Hanno-Dirk Lemke, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVG § 14 Rn. 6 ff.). Schließlich können gegenüber der Festsetzung auch Vollstreckungshindernisse geltend gemacht werden (Hanno-Dirk Lemke, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, VwVG § 18 Rn. 17 f.). Ist der Zweck der Vollstreckung erreicht oder zeigt sich, dass er durch die Anwendung von Vollstreckungsmitteln nicht erreicht werden kann, ist die Vollstreckung einzustellen, § 11 LVwVG.

24

a. Vorliegend fehlt es bereits an dem Vorliegen der Vollstreckungsvoraussetzungen, da die Erfüllung der geforderten Verpflichtung im Zeitpunkt des Erlasses jedenfalls teilweise unmöglich geworden war, § 11 LVwVG.

25

Entscheidungserheblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer Zwangsmaßnahme ist der Zeitpunkt des Erlasses (vgl. zur Zwangsgeldfestsetzung OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 24.11.2014 - 2 L 39/13 -, juris Rn 11 f.).

26

Aufgrund der schnellen und flächendeckenden Ausbreitung des Coronavirus in der gesamten Bundesrepublik Deutschland und des Landes Baden-Württemberg waren in der Zeit vom 17.03.2020 (§ 1 Abs. 1 der CoronaVO vom 16.03.2020) bis 17.05.2020 (§ 1 Abs. 1 CoronaVO vom 02.05.2020 sowie vom 09.05.2020 i.V.m. § 1 Abs. 1 CoronaVO Schule vom 14.05.2020) der Unterrichtsbetrieb sowie die Durchführung schulischer Veranstaltungen untersagt. Nachträgliche Entwicklungen, nämlich die Durchführung eines jedenfalls sehr stark eingeschränkten Unterrichts ab dem 18.05.2020 (siehe § 16 Abs. 1 CoronaVO vom 01.07.2020 i.V.m. der CoronaVO Schule vom 01.07.2020) bleiben, da entscheidungserheblicher Zeitpunkt der Erlass der Zwangsgeldfestsetzung ist, ohne rechtliche Auswirkungen. Offen bleiben kann daher, ob der nunmehr durch § 2 Abs. 3 CoronaVO Schule eingeführte und derzeit auch und überwiegend durchgeführte „Fernlernunterricht“ (neben dem rollierenden Präsenzunterricht, vgl. z.B. § 3 Abs. 2 CoronaVO) weiterhin jedenfalls die teilweise Unmöglichkeit der im Bescheid vom 28.10.2019 angeordneten Verpflichtung begründet. Denn die Einführung eines „Fernlernunterrichts“ begegnet erheblichen Zweifeln. Es ist weder im Bescheid angeführt noch sonst ersichtlich, auf welche Rechtsgrundlage sich dessen Einführung stützt.

27

Die Ausgestaltung des Schulwesens nach Art. 11 Abs. 2 LV hat entsprechend dem Recht auf Bildung aus Art. 11 Abs. 1 LV zu erfolgen und wird durch das Schulgesetz geregelt. Das nach § 1 Abs. 1 und 2 SchG zu vermittelnde Wissen ist bei Ausgestaltung der Bildungs- und Lehrpläne zu berücksichtigen, § 1 Abs. 4 SchG, welche die nähere Konkretisierung und Ausgestaltung des Rechts auf Bildung aus Art. 11 Abs. 1 LV und des Schulgesetzes darstellen (vgl. Rux/Niehues, Schulrecht, 5. Aufl., Rn. 187; vgl. auch Ebert in: Haug, Verfassung des Landes Baden-Württemberg Handkommentar, 1. Aufl., Art. 11 Rn. 20). Dabei hat sich der Gesetzgeber dazu entschieden, seinem Erziehungs- und Bildungsauftrag durch die Schule nachzukommen. Nach der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Urteil vom 18.06.2002 – 9 S 2441/01 –, juris Rn. 19) ist eine Schule eine organisierte, auf Dauer angelegte Einrichtung, in der eine im Laufe der Zeit wechselnde Mehrzahl von Schülern zur Erreichung allgemein festgelegter Erziehungs- und Bildungsziele planmäßig durch hierzu ausgebildete Lehrkräfte gemeinsam unterrichtet wird. Hieraus ergibt sich daher, dass grundsätzlich ein Präsenzunterricht abzuhalten ist. Dies wird in den Lehr- und Bildungsplänen auch vorausgesetzt. Aufgrund dessen ist eine Schulbesuchspflicht in § 73 Abs. 2, § 75 Abs. 2 SchulG geregelt. Dass das Schulgesetz oder die Bildungs- und Lehrpläne auch die Abhaltung eines Fernunterrichts außerhalb des Fernschulgesetzes oder gar eines Fernlernunterrichts ermöglichen, ist nicht ersichtlich.

28

Dass die Regelungen des Infektionsschutzgesetzes eine entsprechende Grundlage bildeten, ist zweifelhaft.

29

b. Vorliegend fehlt es zudem – das Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen unterstellt – an der nach § 86 SchG erforderlichen Ausübung von Ermessen.

30

Bei einer Ermessensermächtigung ist im Gegensatz zu sog. gebundenen Verwaltungsakten die strikte Verknüpfung von Tatbestand und Rechtsfolge gelockert, indem die Norm der Behörde die Möglichkeit zur Wahl zwischen mehreren in gleicher Weise gesetzmäßigen Rechtsfolgen eröffnet. Für diese Wahl gelten die Anforderungen des § 40 VwVfG, wonach die Behörde ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten hat. Die Verwaltungsgerichte prüfen neben den tatbestandlichen Voraussetzungen der Ermessensermächtigung nur, ob die Anforderungen des § 40 LVwVfG beachtet worden sind oder ob Ermessensfehler vorliegen, § 114 Satz 1 VwGO (Aschke, in: BeckOK VwVfG, § 40 vor Rn. 1).

31

Ermessensfehlerhaft ist eine Ermessensentscheidung dann, wenn ein Ermessensaufall, ein Ermessensdefizit, eine Ermessensüberschreitung oder ein Ermessensfehlgebrauch vorliegt. Ein Ermessensdefizit ist gegeben, wenn die Behörde nicht alle nach Lage des Falles betroffenen Belange in ihre Entscheidung einbezieht (Decker, in: BeckOK VwGO, § 114 Rn. 14 ff., 21). Ein solches Ermessensdefizit ist vorliegend gegeben, da das Regierungspräsidium die aufgrund der Coronapandemie erfolgte Untersagung der Durchführung des Unterrichtsbetriebs und der sonstigen Schulveranstaltungen nicht in ihre Entscheidung vom 17.04.2020 mit einbezogen hat. Im Bescheid finden sich hierzu keine Ausführungen. Aufgrund der Ausbreitung des Virus‘ waren in der Zeit vom 17.03.2020 bis 17.05.2020 – und damit während des Erlasszeitpunktes des Bescheids – der Unterrichtsbetrieb sowie die Durchführung schulischer Veranstaltungen untersagt. Nachträgliche Entwicklungen, nämlich die Durchführung eines jedenfalls sehr stark eingeschränkten Unterrichts ab dem 18.05.2020 bleiben, da entscheidungserheblicher Zeitpunkt der Erlass der Zwangsgeldfestsetzung ist, ohne rechtliche Auswirkungen (siehe hierzu bereits oben a.).

32

Bei der neuerlichen Festsetzung des angedrohten Zwangsgelds und dem Erlass einer erneuten Zwangsgeldandrohung dürfte zudem die derzeit nur eingeschränkte Erfüllung des Bildungsauftrags durch die Schulen im Gegensatz zu dem praktizierten Heimunterricht der Kläger zu berücksichtigen sein. Dies gilt v.a. vor dem Hintergrund, dass Zweifel an der Rechtmäßigkeit des sog. Fernlernunterrichts bestehen.

33

2. Die Rechtsgrundlage der weiteren Zwangsgeldandrohung findet sich in § 86 Abs. 1 SchG i. V. m. §§ 18, 19, 20, 23 LVwVG. Nach § 19 Abs. 4 LVwVG dürfen Zwangsmittel wiederholt und solange angewandt werden, bis der Verwaltungsakt vollzogen oder auf andere Weise erledigt ist.

34

Die obigen Ausführungen sind auf die erneute Zwangsgeldandrohung zu übertragen und führen aus denselben Gründen auch zu deren Rechtswidrigkeit.

35

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.