Verwaltungsgericht Aachen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-22, Aktenzeichen 6 K 2197/08
ECLI:DE:VGAC:2009:0722.6K2197.08.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die mit der Klage beanstandete Auflage Ziffer 1.
des versammlungsrechtlichen Auflagenbescheids des Beklagten vom
7. November 2008 rechtswidrig gewesen ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird
nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abzuwenden, wenn nicht zuvor der Kläger in
entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer
versammlungsrechtlichen Auflage, durch die der Beklagte mit Bescheid vom
7. November 2000 eine vom Kläger als Aufzug angemeldete Versammlung unter
freiem Himmel auf eine Standversammlung beschränkt hat.

3

Mit Schreiben vom 16. Oktober 2008 meldete der Kläger beim Beklagten für den
8. November 2008 eine in der Zeit von 12.00 Uhr bis 22.00 Uhr geplante
Versammlung unter freiem Himmel nebst öffentlichem Aufzug zum Thema "Gegen
einseitige Vergangenheitsbewältigung! Gedenkt der deutschen Opfer!" in der B.
Innenstadt an. Die Zahl der Teilnehmer wurde mit ca. 150 Personen angegeben. Als
Versammlungsleiter benannte der Kläger sich selbst. Zu den Hilfsmitteln gab er an,
es würden Transparente, Fahnen, Trageschilder, Handmegafone sowie ein
Lautsprecherfahrzeug mitgeführt werden. Vorgesehen waren eine
Anfangskundgebung vor dem B. Hauptbahnhof, eine Zwischenkundgebung am
F. , eine weitere Zwischenkundgebung vor dem Justizzentrum und eine
Endkundgebung vor dem B. Hauptbahnhof. Der im Anmeldungsschreiben näher
bezeichnete Aufzugsweg sollte vom Bahnhof zum F. , von dort zum Justizzentrum
und schließlich durch das sog. "Ostviertel" zurück zum Hauptbahnhof führen.

4

Am 24. Oktober 2008 trafen sich der Kläger und Mitarbeiter des Beklagten zu
einem Kooperationsgespräch. Am Nachmittag desselben Tages teilte der Beklagte
dem Kläger mit, es werde eine Verbotsverfügung ergehen.

5

Mit Bescheid vom 29. Oktober 2008 verbot der Beklagte die vom Kläger für den
8. November 2008 angemeldete Versammlung. Außerdem untersagte der Beklagte
dem Kläger die Durchführung jeglicher Ersatzveranstaltung(en) in seinem
Zuständigkeitsbereich. Zugleich ordnete er die sofortige Vollziehung der
Verbotsverfügung gemäß § 80 Abs. 2 Ziff. 4 VwGO im öffentlichen Interesse an.

6

Am 31. Oktober 2008 erhob der Kläger gegen die Verbotsverfügung des
Beklagten vom 29. Oktober 2008 Klage - Az. 6 K 2146/08 -. Das Klageverfahren
wurde durch übereinstimmende Erledigungserklärungen am 22. Juli 2009 beendet,
nachdem der Beklagte in der mündlichen Verhandlung am 22. Juli 2009 vorbehaltlos
anerkannt hatte, dass seine Verfügung vom 29. Oktober rechtswidrig war, soweit mit
ihr - über ein konkludent an den Kläger gerichtetes Verbot, die Versammlung zu
leiten und in der Versammlung als Redner aufzutreten, hinaus - die Versammlung
vollständig verboten worden ist.

7

Außerdem suchte der Antragsteller am 31. Oktober 2008 beim erkennenden
Gericht um Eilrechtsschutz nach - Az. 6 L 478/08 - und beantragte,

8

gemäß § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung
seiner Klage mit dem Aktenzeichen 6 K 2146/08 gegen die
Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 29. Oktober 2008
wiederherzustellen.

9

Die Kammer stellte mit Beschluss vom 4. November 2008 die aufschiebenden
Wirkung der unter dem Aktenzeichen 6 K 2146/08 erhobenen Klage des
Antragstellers gegen die Verbotsverfügung des Antragsgegners vom 29. Oktober
2008 mit der Einschränkung wieder her, dass der Kläger selbst weder als Redner
und noch als Versammlungsleiter auftreten dürfe.

10

Der Beklagte legte gegen die Eilentscheidung des erkennenden Gerichts vom
4. November 2009 Beschwerde ein, soweit das erkennende Gericht dem Eilantrag
des Klägers stattgegeben hatte.

11

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen gab mit
Beschluss vom 7. November 2008 - 5 B 1668/08 - der Beschwerde des Beklagten
statt und lehnte den Eilantrag des Klägers unter Abänderung des Beschlusses des
erkennenden Gerichts vom 4. November 2009 in vollem Umfang ab.

12

Der Kläger beantragte daraufhin am 6. November 2008 beim
Bundesverfassungsgericht,

13

im Wege einer einstweiligen Anordnung nach § 32
BVerfGG die aufschiebende Wirkung der Klage bei dem
Verwaltungsgericht Aachen gegen die Verbotsverfügung des
Beklagten vom 29. Oktober 2008 nach Maßgabe des
Beschlusses des Verwaltungsgerichts Aachen vom 04.
November 2008 - 6 L 478/08 - unter Aufhebung des
Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 07.
November 2008 wiederherzustellen.

14

Das Bundesverfassungsgericht gab mit Beschluss vom 7. November 2008
- I BvQ 43/08 - dem Rechtsschutzgesuch des Klägers statt und stellte die
aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Verbotsverfügung des Beklagten vom
29. Oktober 2008 nach Maßgabe des Tenors des Beschlusses des
Verwaltungsgerichts Aachen vom 4. November 2008 wieder her.

15

Als Reaktion auf den Beschluss des erkennenden Gerichts vom 4. November
2008 - 6 L 478/08 - hatte der Kläger bereits am 5. November 2008 Herrn D. Z. aus I.
als neuen Versammlungsleiter benannt. Mitarbeiter des Beklagten führten daraufhin
am frühen Nachmittag des 5. November 2008 telefonisch ein Kooperationsgespräch
mit dem neuen Versammlungsleiter. Mit Telefaxschreiben vom 5. November 2008
teilte der neue Versammlungsleiter dem Beklagten nach Rücksprache mit dem
Kläger in Fortsetzung der Kooperation unter anderem mit, inwieweit Bereitschaft zur
Änderung des Demonstrationsweges im Sinne des Beklagten bestehe.

16

Mit weiterem Faxschreiben vom 5. November 2008 teilte der neue
Versammlungsleiter dem Beklagten mit, er habe soeben - um 20.10 Uhr - erfahren,
dass der Beklagte gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Aachen
Beschwerde zum Oberverwaltungsgericht des Landes Nordrhein-Westfalen habe
einlegen lassen. Unter diesen Umständen habe sich bis zur rechtlichen Klärung der
Angelegenheit jedwede Kooperation mit dem Beklagten erledigt. Er widerrufe den
Inhalt des vorab per Telefax übermittelten Schreibens. Es bleibe bei allen Angaben in
der ursprünglichen Anmeldung des Klägers. Er behalte sich vor, den Beklagten im
eigenen Namen wie auch im Namen des Klägers hinsichtlich einer späteren
Auflagenentscheidung wegen Verstoßes gegen ihre Rechte aus Art. 19 Abs. 4 GG
zu belangen. Er spreche dem Beklagten Kooperationsfähigkeit per se ab.

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Mit Schreiben vom 7. November 2008 bestätigte der Beklagte "vorbehaltlich einer
anders lautenden Entscheidung höherer Gerichte zu dem von dem
Verwaltungsgericht Aachen ergangenen Beschluss vom 04. November 2008
- 6 L 478/08 -" die vom Kläger für den 08. November 2008 angemeldete
Versammlung unter freiem Himmel mit unter anderem folgender beschränkender
Verfügung (Auflage im Sinne des § 15 VersG):

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"1.	Anstelle des angemeldeten Demonstrationszuges mit Auftakt-,
Zwischen- und Abschlusskundgebung durch das Stadtgebiet B. darf nur eine
Standkundgebung auf dem Bahnhofsvorplatz des Hauptbahnhofes B.
abgehalten werden."

19

Er adressierte den Bescheid an den neuen Versammlungsleiter, Herrn D. Z. aus
I., und führte zur Begründung aus: Da Herr Z. mit seinem zweiten Schreiben vom
5. November 2008 jedwede Kooperation ablehne und bisher erzieltes Einvernehmen
sowie angestrebte Vereinbarungen in Gänze widerrufe, sei er, der Beklagte,
gehalten, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Auflagen anzuordnen.
Im Rahmen der gebotenen versammlungsfreundlichen Gestaltung des
Verwaltungsverfahrens sei eine vertrauensvolle Kooperation der Beteiligten
erforderlich. Werde die Kooperation verweigert oder - wie hier - abgebrochen und
würden alle bisherigen Erklärungen widerrufen, sei die polizeiliche
Gefährdungsbeurteilung der angemeldeten Versammlung nicht mehr berechenbar.
Deshalb müsse er, der Beklagte, im Rahmen der ihm obliegenden Gefahrenabwehr
eine "worst-case-Betrachtung" vornehmen. Besonders sei dabei zu berücksichtigen,
dass ein sich bewegender Aufzug ungleich schwerer zu schützen sei als eine
stationäre Kundgebung, und zwar umso mehr, wenn zu besorgen sei, dass der
Versammlungsleiter erklärtermaßen nicht weiter mit der Polizei kooperiere. Dass die
Versammlung nur noch als stationäre Kundgebung bestätigt worden sei, trage der
Tatsache Rechnung, dass insgesamt sechs Anmeldungen von
Gegendemonstrationen vorlägen. Unter diesen Umständen könne der Schutz der
Versammlung nur noch gewährleistet werden, wenn sie stationär stattfinde. Nur so
ließen sich die erforderlichen Schutzmaßnahmen planen, vorbereiten und
durchführen. Auch liege der Bahnhofsvorplatz hinreichend zentral und werde stark
frequentiert.

20

Der Kläger hat am 8. November 2008 um 8.49 Uhr Klage erhoben. Zur deren
Begründung führt er aus: Die angegriffene Auflage sei rechtswidrig, da bereits ein
Bekanntgabefehler mit Nichtigkeitsfolge vorliege. Der Beklagte habe seinen
Bescheid ausdrücklich an den insoweit nicht ordnungspflichtigen
Versammlungsleiter, nicht jedoch an den Kläger, den Veranstalter im
versammlungsrechtlichen Sinne, adressiert. Unabhängig davon sei die angefochtene
Auflage rechtswidrig, weil eine Gefahrenlage im Sinne des § 15 VersG nicht benannt
werde. Dadurch, dass der neue Versammlungsleiter zeitweilig die Kooperation mit
dem Beklagten verweigert habe, sei keine nicht anders als durch die Beschränkung
der Versammlung auf eine Standversammlung beherrschbare Gefahrenlage
entstanden. Im Übrigen habe der Beklagte in diesem Zusammenhang verkannt, dass
Herr Z. die Kooperation nur für die Dauer des vom Beklagten eingeleiteten
Beschwerdeverfahrens abgelehnt habe. Die Klagebefugnis ergebe sich aus dem
Gesichtspunkt der Drittbetroffenheit; er, der Kläger, sei durch die angefochtene
Auflage als Anmelder und Veranstalter betroffen.

21

Der Kläger hat mit der Klageschrift beantragt,

22

Ziffer 1. des Auflagenbescheids des Beklagten vom
7. November 2008 aufzuheben.

23

Er beantragt nunmehr,

24

festzustellen, dass Ziffer 1. des Auflagenbescheids des
Beklagten vom 7. November 2008 rechtswidrig gewesen
ist.

25

Der Beklagte beantragt,

26

die Klage abzuweisen.

27

Er verteidigt die Ziffer 1. seines Auflagenbescheids vom 7. November 2008.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Streitakte, der Gerichtsakten 6 K 2146/08 und 6 L 478/08 sowie auf den
beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

29

Entscheidungsgründe:

30

Die Klage hat Erfolg.

31

Sie ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig.

32

Der Kläger wehrt sich gegen einen erledigten Verwaltungsakt. Denn die vom
Beklagten mit Auflagenbescheid vom 7. November 2008 erteilte Auflage Ziffer 1.
entfaltet nach Durchführung der Versammlung, für die die Auflage bestimmt war,
aufgrund Zeitablaufs keine Rechtswirkung mehr. In diesen Fällen der Erledigung
nach Klageerhebung ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO die
Fortsetzungsfeststellungsklage die statthafte Klageart.

33

Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der gerichtlichen Feststellung
der Rechtswidrigkeit der Auflagen bzw. von Teilen der Auflagen, die er mit der Klage
angreift.

34

Für das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO für die Zulässigkeit des Antrags
notwendige Feststellungsinteresse, das dem Feststellungsinteresse in § 43 Abs. 1
VwGO entspricht,

35

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 113 Rn. 129;
Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO,
Loseblatt, Stand Mai 1997, § 113 Rn. 90,

36

genügt jedes nach vernünftigen Erwägungen nach Lage des Falles
anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder auch
ideeller Art. Hauptfälle, in denen das Feststellungsinteresse als gegeben anzusehen
ist, sind: Präjudizialität für Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche;
Wiederholungsgefahr, sofern diese hinreichend konkret ist; Rehabilitierung, weil der
Verwaltungsakt diskriminierenden Charakter hatte und sich aus ihm eine
Beeinträchtigung des Betroffenen noch ergibt sowie bei typischerweise kurzfristiger
Erledigung insbesondere tiefgreifender spezifischer Grundrechtseingriffe mit Blick auf
die institutionelle Garantie des Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG), weil es in
einem solchen Fall ohne die Zulassung einer (Fortsetzungs-)Feststellungsklage nicht
zu einer Hauptsacheentscheidung hinsichtlich einer solchen Maßnahme kommen
würde.

37

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 113 Rn. 129
und Rn. 136 ff.; Kuntze, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von
Albedyll, 3. Auflage 2005, § 113 Rn. 66 ff.; Gerhardt, in:
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Loseblatt, Stand Mai
1997, § 113 Rn. 91 ff.

38

Unter dem zuletzt genannten Gesichtspunkt - Rechtsschutzgewährung in einem
Hauptsacheverfahren nach tiefgreifendem spezifischem Grundrechtseingriff, der sich
typischerweise kurzfristig erledigt - ist das notwendige Feststellungsinteresse hier
ohne weiteres gegeben.

39

Dem Kläger kann auch nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass er es
unterlassen hat, vor Durchführung der Versammlung um einstweiligen Rechtsschutz
nachzusuchen. Denn ungeachtet der auch im Eilverfahren gebotenen
Prüfungsdichte,

40

vgl. hierzu BVerfG, Beschlüsse vom 14.05.1985 - 1 BvR
233, 341/81 -, BVerfGE 69, 315, und vom 3 März 2004 - 1 BvR
233, 461/03 -, BVerfGE 110, 77 ff.,

41

kann der einstweilige Rechtsschutz ein Hauptsacheverfahren nicht ersetzen.

42

Schließlich ist die Klage nicht mit Blick auf § 42 Abs. 2 VwGO unzulässig. Die
nach dieser Norm erforderliche Klagebefugnis ist zwar nach allgemeiner Auffassung
wie bei der Anfechtungs- und Verpflichtungsklage Sachurteilsvoraussetzung auch
der Fortsetzungsfeststellungsklage.

43

Vgl. Kopp/Schenke, Kommentar zur VwGO, 15. Auflage, §
113 Rdnr. 125 m.w.N.

44

Der Kläger ist indessen klagebefugt, obwohl er nicht Adressat der
versammlungsrechtlichen Auflage war, deren gerichtliche Überprüfung er begehrt.
Der Adressat eines belastenden Verwaltungsakts ist stets klagebefugt, weil nach
allgemein anerkannter Auffassung der aus den Grundrechten als Freiheits- oder
Abwehrrechte abzuleitende Anspruch auf Freiheit von ungesetzlichem Zwang im Fall
seiner Verletzung zu einem Anspruch des Betroffenen auf Beseitigung des
rechtswidrigen Eingriffs führt.

45

Vgl. von Albedyll in Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/von
Albedyll, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar anhand der
höchstrichterlichen Rechtsprechung, 4. Auflage, § 42 Rdnr. 98.

46

Ebenso ist aber auch derjenige klagebefugt, der nur mittelbar - ohne Adressat zu
sein - durch einen belastenden Verwaltungsakt in seinen Rechten, d.h. in einer
rechtlich geschützten Rechtsposition, betroffen wird. Auch er hat im Rechtsstaat
einen Anspruch darauf, dass er in seinen Rechten nur durch Akte beeinträchtigt wird,
die mit dem geltenden Recht in Einklang stehen.

47

Vgl. Kopp/ Schenke, VwGO, 13. Auflage, § 42 Rdnrn. 73,
78, 121 bis 125.

48

Davon ausgehend ist der Kläger als "Nichtadressat" klagebefugt, weil er als der
Veranstalter der Versammlung am 8. November 2008 in seinem Grundrecht der
Versammlungsfreiheit verletzt worden ist, wenn die angefochtene Auflage im
Auflagenbescheid des Beklagten vom 7. November 2008 - was in der Begründetheit
der Klage zu prüfen ist und durchaus als möglich erscheint - sich tatsächlich als
rechtswidrig erweist.

49

Die Klage ist auch begründet.

50

Die angefochtene Ziffer 1. der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 7.
November 2008 ist rechtswidrig gewesen, weil sie den Kläger in seinem Grundrecht
der Versammlungsfreiheit in einer mit der hierfür maßgeblichen Ermächtigungsnorm
nicht zu vereinbarenden Weise eingeschränkt hat.

51

Nach § 15 Abs. 1 VersG - der alleine maßgeblichen Ermächtigungsgrundlage für
das Handeln des Beklagten - kann die zuständige Behörde die Versammlung
verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit
des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder
Ordnung bei Durchführung der Versammlung unmittelbar gefährdet ist.

52

Die Frage, ob nach der Weigerung des vom Kläger benannten
Versammlungsleiters, die Kooperationsgespräche mit Mitarbeitern des Beklagten
fortzusetzen, eine Gefahrenlage im Sinne des § 15 Abs. 1 VersG bestand, die den
Beklagten in der Sache berechtigte, den geplanten Aufzug auf eine
Standversammlung zu reduzieren, lässt das Gericht offen, weil sie keiner
Entscheidung bedarf.

53

Die Ziffer 1. der Ordnungsverfügung des Beklagten vom 7. November 2008 ist
nämlich rechtswidrig gewesen, weil der Beklagte den falschen Adressaten in
Anspruch genommen hat.

54

Das Versammlungsgesetz gliedert das Versammlungsrecht in die Teilrechte auf
Veranstaltung, Leitung und Teilnahme, vgl. §§ Abs. 1, 19 Abs. 1 bis 3, 7, 14, 18 Abs.
1 und 25 VersG. Pflichtiger und damit nach der Systematik des
Versammlungsgesetzes als Verfügungsadressat in Anspruch zu nehmen ist der
Berechtigte, dessen Teil-Versammlungsrecht durch eine behördliche Anordnung
eingeschränkt wird. An ihn ist eine wie hier auf § 15 Abs. 1 VersG gestützte
beschränkende Auflage aus doppeltem Grund zu richten: Er hat die Rechtsmacht,
die Auflage durchzusetzen, und nur durch eine an ihn gerichtete Verfügung kann
s e i n Teil-Versammlungsrecht rechtswirksam eingeschränkt werden. Primärer
Adressat versammlungsbehördlicher Verfügungen ist somit der Veranstalter, da er
für die Planung und Organisation der Veranstaltung verantwortlich ist. Eine
beschränkende Verfügung mit ihren Restriktionen bzw. Anordnungen betreffend z.B.
Zeit, Ort, Aufzugsweg, Anreisemöglichkeit der Teilnehmer, Versammlungsthema und
Hilfsmittel sind daher als ihn zu richten. Erst wenn die Versammlung begonnen hat,
können beschränkende Verfügungen auch unmittelbar an den vom Veranstalter
eingesetzten Versammlungsleiter gerichtet werden.

55

So auch Dietel/Gintzel/Kniesel, Versammlungsgesetz,
Kommentar, 15. Auflage, § 1 Rdnrn. 249 und 250, § 15 Rdn.
57.

56

Davon ausgehend hätte der Beklagte die vom Kläger als Aufzug angemeldete
Versammlung nicht durch eine an den Versammlungsleiter gerichtete Auflage in eine
Standversammlung umwandeln dürfen. Darüber, ob eine Versammlung als Aufzug
oder Standversammlung stattfindet, entscheidet der Veranstalter, hier also der
Kläger. Dementsprechend ist er auch der Pflichtige, an den eine Verfügung zu
richten ist, durch die - wie hier - der Ablauf und der Inhalt einer Versammlung
verändert wird.

57

Da der Beklagte dies nicht beachtet hat, ist die Ziffer 1. seiner
Ordnungsverfügung vom 7. November 2008 rechtswidrig gewesen; auch hat sie - wie
dargelegt - den Kläger in seinem Grundrecht der Versammlungsfreiheit verletzt.

58

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und 155 Abs. 1 Satz 1
VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.