Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-11-15, Aktenzeichen 8 S 2525/09

Tenor

Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Absatz 1 des Regionalplans des Verbands Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 wird für unwirksam erklärt.

Im Übrigen wird der Antrag abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens werden gegeneinander aufgehoben.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Landesentwicklungsplan 2002 Baden-Württemberg (Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002, GBl. S. 301) - LEP 2002 - strukturiert das Land in Verdichtungsräume, Randzonen um die Verdichtungsräume sowie Ländlichen Raum und legt ein Zentrale-Orte-System und insoweit bestimmte Ober- und Mittelzentren sowie zentralörtliche Verflechtungsbereiche (Mittelbereiche) fest. Die Antragstellerin ist eine Stadt im Landkreis Esslingen. Sie gehört zum Verdichtungsraum Stuttgart und zum Mittelbereich Kirchheim (Mittelzentrum Kirchheim unter Teck). Der Regionalplan weist sie als Kleinzentrum aus. Der Antragsgegner ist u.a. Träger der Regionalplanung für die Gebiete der Landeshauptstadt Stuttgart sowie der Landkreise Böblingen, Esslingen, Göppingen, Ludwigsburg und Rems-Murr-Kreis mit dem Oberzentrum Stuttgart und vierzehn Mittelzentren (Region Stuttgart). Die landesweit bevölkerungsreichste Region Stuttgart gehört weitgehend zum Verdichtungsraum Stuttgart.

2

Der Landesentwicklungsplan 2002 legt im Kapitel "3.3 Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen“ Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte und insoweit insbesondere fest:

3

"3.3.7 Z

Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sollen sich in das
zentralörtliche Versorgungssystem einfügen; sie dürfen in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden.
Hiervon abweichend kommen auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion in Betracht, wenn

- dies nach den raumstrukturellen Gegebenheiten zur Sicherung der Grundversorgung geboten ist oder

- diese in Verdichtungsräumen liegen und mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren zusammengewachsen sind.

Z

Hersteller-Direktverkaufszentren als besondere Form des großflächigen Einzelhandels sind grundsätzlich nur in Oberzentren zulässig.

3.3.7.1 Z

Die Verkaufsfläche der Einzelhandelsgroßprojekte soll so bemessen sein, dass deren Einzugsbereich den zentralörtlichen Verflechtungsbereich nicht wesentlich
überschreitet. Die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich und die Funktionsfähigkeit anderer Zentraler Orte dürfen nicht wesentlich
beeinträchtigt werden.

3.3.7.2 Z

Einzelhandelsgroßprojekte dürfen weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihre Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der
Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Einzelhandelsgroßprojekte sollen vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen,
errichtet oder erweitert werden. Für nicht zentrenrelevante Warensortimente kommen auch städtebauliche Randlagen in Frage.

3.3.7.3 G

Neue Einzelhandelsgroßprojekte sollen nur an Standorten realisiert werden, wo sie zeitnah an den öffentlichen Personennahverkehr angeschlossen werden können.

3.3.7.4 G

Die Festlegung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte in den Regionalplänen soll vor allem auf Grund eines regionalen
Entwicklungskonzepts vorgenommen werden. Als Teil einer integrierten städtebaulichen Gesamtplanung soll auf der Grundlage von regional abgestimmten
Einzelhandelskonzepten eine ausgewogene Einzelhandelsstruktur erhalten oder angestrebt werden."

4

In der Begründung dazu heißt es, soweit hier von Bedeutung:

5

"Die genannten Einzelhandelsgroßprojekte entsprechen den in § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung aufgeführten Vorhaben. Hierzu wird auf den Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 (GABl. S. 290) verwiesen.

Einzelhandelsgroßprojekte können bei falscher Standortwahl und Größenordnung das zentralörtliche Versorgungssystem, die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung und die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne nachteilig beeinflussen. Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken. Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden entsprechend ihrer zentralörtlichen Versorgungsfunktion, zu den Auswirkungen eines Einzelhandelsgroßprojekts und zum Standort innerhalb der Gemeinde. Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziele der Raumordnung anzupassen.

Einzelhandelsgroßprojekte sind in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig. Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden.

Auf Grund der stetig rückläufigen Zahl von flächenmäßig kleineren Lebensmittelgeschäften müssen zunehmend Lebensmittelsupermärkte mit Vollsortiment die Aufgabe der verbrauchernahen Grundversorgung übernehmen. Die ökonomische Entwicklung im Lebensmitteleinzelhandel führt jedoch zu einem erhöhten Flächenbedarf, der bei Neuansiedlungen meist oberhalb der Regelvermutungsgrenze des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung liegt. Zur Sicherung einer verbrauchernahen Grundversorgung vor allem mit Lebensmitteln ist es deshalb erforderlich, von der sonst geltenden Bindung an Zentralitätsstufen abzuweichen und ausnahmsweise auch Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion als Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe vorzusehen.

Insbesondere im Verdichtungsraum haben die hohe Siedlungsdichte und die damit verbundene Entwicklung von zahlreichen neuen "Versorgungszentren" sowohl zu einer gegenseitigen Überlagerung zentralörtlicher Funktionen beigetragen als auch zu einer Mehrfachorientierung im Versorgungsverhalten der Bevölkerung geführt. Deshalb kommen im Verdichtungsraum ausnahmsweise auch Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion als Standorte für großflächige Einzelhandelsbetriebe in Betracht, wenn sie mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- und Unterzentren zusammengewachsen sind. Die Standorte in den Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion sollen dann in den zusammengewachsenen Siedlungsbereichen liegen.

[...]

Nach § 8 Abs. 3 Satz 2 des Landesplanungsgesetzes sind in den Regionalplänen gebietsscharf Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte auszuweisen, soweit diese regionalbedeutsam sind. Dabei sollen regionale und kommunale Entwicklungskonzepte für den Einzelhandel dazu beitragen, das Nebeneinander von großflächigem Einzelhandel und Facheinzelhandel vorausschauend raum- und stadtverträglich zu steuern."

6

Der Regionalplan des Antragsgegners vom 22.07.1998 in der Fassung einer Teiländerung vom 13.03.2002 legte im Kapitel 2.7 ebenfalls Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte und im Plansatz 2.7.2 Abs. 1 insoweit insbesondere fest:

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"2.7.2 (Z)

Großflächige Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren, und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO 1990, die überörtliche Wirkungen entfalten (Einzelhandelsgroßprojekte), sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig."

8

Im Juli 2005 beschloss die Regionalversammlung, den Regionalplan im Kapitel 2.7 durch Änderung des Plansatzes 2.7.2 und Einfügung eines neuen Plansatzes 2.7.11 über Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben fortzuschreiben. Die Antragstellerin und andere Gemeinden rügten die beabsichtigte Streichung des Nebensatzes "die überörtliche Wirkungen entfalten" im Plansatz 2.7.2 Abs. 1 und machten geltend, der neue Plansatz 2.7.11 sei in der Bauleitplanung nicht realisierbar. Am 09.07.2008 beschloss die Regionalversammlung die Teilfortschreibung als Satzung. Das Wirtschaftsministerium erklärte sie mit Genehmigung vom 10.11.2008 für verbindlich. Die Genehmigung wurde am 21.11.2008 im Staatsanzeiger öffentlich bekannt gemacht.

9

Am 19.11.2009 hat die Antragstellerin beim erkennenden Gerichtshof beantragt, die Teilfortschreibung vom 09.07.2008 für unwirksam zu erklären.

10

Am 19.10.2010 erklärte das Wirtschaftsministerium eine von der Regionalversammlung am 22.07.2009 als Satzung beschlossene Gesamtfortschreibung des Regionalplans für verbindlich. Der Regionalplan legt nun im Unterkapitel 2.4.3.2 Ziele und Grundsätze der Raumordnung über Standorte für Einzelhandelsgroßprojekte sowie für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben fest, die mit den Plansätzen im Kapitel 2.7 des Regionalplans nach der Teilfortschreibung vom 09.07.2008 weitgehend identisch sind. Insoweit lauten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) und 2.4.3.2.8 (Z), soweit hier von Bedeutung:

11

"2.4.3.2.2 (Z) Standorte für
Einzelhandelsgroßprojekte
und Veranstaltungszentren

(1) Einzelhandelsbetriebe, Einkaufszentren und sonstige Handelsbetriebe für Endverbraucher mit einer Verkaufsfläche von mehr als 800 m²
(Einzelhandelsgroßprojekte), sowie die Erweiterung bestehender Einrichtungen sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig.

(2) Verkaufsflächenumfang und Einzugsbereich entsprechender Einrichtungen sind insbesondere auf die Einwohnerzahl des Zentralen Ortes und
dessen Verflechtungsbereichs abzustimmen. Hersteller-Direktverkaufszentren/Fabrik-verkaufszentren sind als Einkaufszentren zu behandeln und
nur im Oberzentrum vorzusehen. Bei Einzugsbereichen, die nicht wesentlich über einen Mittelbereich hinausgehen kommen hierfür auch Mittelzentren
in Betracht.

(3) Die Funktionsfähigkeit des zentralörtlichen Siedlungs- und Versorgungskerns der Standortgemeinde und anderer Zentraler Orte sowie die
verbrauchernahe Versorgung dürfen dabei nicht beeinträchtigt werden.

(4) Einzelhandelsgroßprojekte, die ausschließlich der Grundversorgung der Einwohner dienen und keine schädliche Wirkungen erwarten lassen,
insbesondere auf die zentralörtlichen Siedlungs- und Versorgungskerne und die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung anderer Gemeinden oder
deren Ortskerne, sind auch in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion zulässig. Für die vorgenannten Einzelhandelsgroßprojekte
gelten die Plansätze 2.4.3.2.3 bis 2.4.3.2.5 nicht. Ausschließlich der Grundversorgung dienen Einzelhandelsgroßprojekte, deren Sortiment
Nahrungs- und Genussmittel einschließlich Getränke sowie Drogerieartikel umfasst; sonstige Waren dürfen nur als Nebensortiment auf nicht mehr
als 10 % der Verkaufsfläche angeboten werden.

[...]

12

2.4.3.2.8 (Z) Räumliche
Konzentration von
Einzelhandelsbetrieben
(Agglomeration)

(1) Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig. Wird ein Bauleitplan aufgestellt oder
geändert, dessen Geltungsbereich den Ortskern ganz oder teilweise erfasst, so darf die hiernach zulässige Agglomeration von
Einzelhandelsbetrieben keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten, insbesondere auf die zentralörtlichen Versorgungskerne,
die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung anderer Gemeinden oder deren Ortskerne. Ansonsten gelten für Agglomerationen von
Einzelhandelsbetrieben die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend.

(2) Eine Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben entsteht, wenn räumlich nahe beieinander liegend mehrere Einzelhandelsbetriebe errichtet
werden, zu einem bestehenden Einzelhandelsbetrieb ein oder mehrere neue Einzelhandelsbetriebe hinzu treten oder bestehende
Einzelhandelsbetriebe erweitert oder umgenutzt werden, so dass die Summe der Verkaufsflächen der räumlich nahe beieinander
liegenden Einzelhandelsbetriebe größer als 800 m2 ist. Räumlich nahe beieinander liegen Einzelhandelsbetriebe, wenn die Luftlinie
zwischen den Gebäudezugängen nicht länger als 150 m ist."

13

Weitere Plansätze legen zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten (2.4.3.2.3 (Z)), Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte (2.4.3.2.4 (Z)) sowie Grundsätze über Ergänzungsstandorte (2.4.3.2.5 (G)) und über Anforderungen zur Anbindung an den öffentlichen Personennahverkehr (2.4.3.2.6 (G) fest. Die Genehmigung des Wirtschaftsministeriums wurde am 12.11.2010 im Staatsanzeiger öffentlich bekannt gemacht. Gleichzeitig traten frühere Satzungen zur Fortschreibung oder Änderung des Regionalplans außer Kraft.

14

Am 09.12.2010 hat die Antragstellerin ihren Normenkontrollantrag geändert. Sie beantragt nunmehr,

15

die Plansätze 2.4.3.2.2 Abs. 1 und 2.4.3.2.8 im Regionalplan des Verbands Region Stuttgart vom 22.07.2009 für unwirksam zu erklären.

16

Die Antragsänderung sei sachdienlich. Die Antragsbefugnis folge daraus, dass die Plansätze ihre nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte Planungshoheit verletzen könnten. Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 verstoße gegen § 11 Abs. 3 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. Satz 1 LplG, weil er mit der bloßen Anknüpfung an eine bestimmte Verkaufsfläche auch nicht regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte ohne überörtlich schädliche Wirkungen i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO erfasse. Denn nicht jeder großflächige Einzelhandelsbetrieb sei per se regionalbedeutsam. Außerdem sei Plansatz 2.4.3.2.2 Abs. 1 nicht nach § 1 Abs. 4 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 5 und 9 BauNVO umsetzbar. Schließlich verstoße der als Muss-Vorschrift mit nur einer Ausnahme formulierte Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 gegen das als Sollvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen ausgestaltete Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002. Für eine "rettende" Auslegung "im Lichte" des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 sei kein Raum. Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 bewirke die Unwirksamkeit aller darauf aufbauenden weiteren Plansätze. Die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) sei ungeachtet dessen unwirksam, weil sie mangels Regionalbedeutsamkeit nicht von § 11 Abs. 3 Satz 1 und 2 Nr. 5 LplG gedeckt sei. Denn sie erfasse mit der bloßen Anknüpfung an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne wesentliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Zudem sei sie nicht aus dem Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 abzuleiten, der auf eine vergleichbare Regelung bewusst verzichte. Schließlich sei auch die Agglomerationsregelung in der Bauleitplanung nicht umsetzbar. Es sei nach § 1 BauNVO nicht möglich, festzusetzen, dass mehrere selbstständige, je für sich nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei einer räumlichen Konzentration mit einer Luftlinie zwischen den Gebäudeeingängen von nicht mehr als 150 m als "Agglomeration" und mithin als großflächiger Einzelhandelsbetrieb i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 oder 2 BauNVO zu behandeln seien. Auch sei es nicht möglich, Baugebiete wie ein Gewerbe-oder Mischgebiet so zuzuschneiden, dass Agglomerationen i. S. dieses Plansatzes rechtlich zuverlässig verhindert werden könnten. Es sei unmöglich, im Umkreis von 150 m um die Tür eines Lebensmittelmarktes Gebäudezugänge anderer Betriebe abwägungsfehlerfrei auszuschließen, wenn ein solcher Zugang 150,01 m entfernt zulässig wäre. Das Raumordnungsrecht könne nicht rechtfertigen, dass auf einem Grundstück Einzelhandel zulässig sei, auf einem anderen aber nicht. Ein vollständiger Ausschluss des Einzelhandels greife unverhältnismäßig in die kommunale Planungshoheit und Art. 14 GG ein.

17

Der Antragsgegner stimmt der Antragsänderung zu und beantragt,

18

den Antrag abzuweisen.

19

Er erwidert: Plansatz 2.4.3.2.2 Z Abs. 1 finde seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 1 bis 3 LplG. Für die Regionalbedeutsamkeit komme es nicht auf die erfassten Vorhaben, sondern die Festlegung an sich an. §§ 1, 9 BauGB und § 11 BauNVO regelten keine Vorgaben für die Raumordnung. Die Konzentrationsplanung sei auch i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG "erforderlich". Der Träger der Regionalplanung habe im Rahmen des Raumordnungsgesetzes, des Landesplanungsgesetzes und des Landesentwicklungsplans eine ähnliche Gestaltungsfreiheit wie Gemeinden nach § 1 Abs. 3 BauGB. Das festgelegte Ziel sei in der Bauleitplanung auch umsetzbar. Der sonstige rechtliche Rahmen sei eingehalten, insbesondere werde die Regel des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 gemäß § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG rechtmäßig ausgeformt. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 eröffne den Trägern der Regionalplanung insoweit einen Gestaltungsspielraum. Dafür sprächen bereits der offen gefasste Wortlaut des Plansatzes sowie dessen Begründung, soweit danach "durch landesplanerische Festlegungen" auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten hinzuwirken sei. Damit könnten nicht nur die Festlegungen des Landesentwicklungsplans selbst gemeint sein, weil dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung stehe. Das besäßen nur die Träger der Regionalplanung. Für deren Gestaltungsspielraum spreche auch, dass der Plansatz nicht zwischen Trägern der Regionalplanung und Gemeinden differenziere. Zudem wäre die in seiner Begründung betonte Aufgabe, durch "landesplanerische Festlegungen" auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten hinzuwirken, sinnentleert, wenn die Regionalplanung alle im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 festgelegten Ausnahmen in Betracht ziehen müsste und es letztlich an den Gemeinden läge, davon Gebrauch zu machen. Primärer Adressat dieses Plansatzes seien gerade nicht die Gemeinden, sondern die Träger der Regionalplanung. Das folge auch aus Wortlaut und systematischer Stellung des § 11 Abs. 2 LplG sowie Sinn und Zweck dieser Norm, die daran anknüpfe, dass die Ziele des übergeordneten Landesentwicklungsplans der nachgeordneten Regionalplanung einen Gestaltungsspielraum definierten. Es liege gerade in der Natur übergeordneter Landesplanung, dass sie nur Rahmenbedingungen setze. Die Versagung regionalplanerischen Gestaltungsspielraums widerspräche aber auch Sinn und Zweck des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002, "durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit solcher Vorhaben hinzuwirken". Die Agglomerationsregelung des Plansatzes 2.4.3.2.8 sei aus den vorgenannten Gründen ebenfalls nach § 11 Abs. 1 bis 3 LplG rechtmäßig. Insbesondere stehe ihr nicht entgegen, dass der Landesentwicklungsplan 2002 nichts Entsprechendes festlege. Die auf den Umkreis von 150 m abstellende Definition des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander liegend" diene der Rechtssicherheit. Die kommunale Planungshoheit werde nicht unverhältnismäßig eingeschränkt. Die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung umsetzbar.

20

Dem Senat liegen Akten des Antragsgegners in den Verfahren zur Fortschreibung des alten Regionalplanes und zur Aufstellung des neuen Regionalplanes vor. Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt dieser Unterlagen und die Gerichtsakten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

A.

21

Der nachgelassene Schriftsatz des Antragsgegners vom 09.11.2012 gibt keine Veranlassung zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Insoweit wird auf die nachfolgenden Gründe verwiesen.

B.

22

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und teilweise begründet (II.).

I.

23

Der zulässig geänderte (§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch sonst zulässig.

24

Der als Satzung festgestellte (§ 12 Abs. 10 LplG) Regionalplan des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann (BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 07.12.2009 - 3 S 1528/07 - juris und vom 15.07.2005 - 5 S 2124/04 - VBlBW 2005, 434 jeweils m.w.N.). Die Antragstellerin ist unabhängig davon, ob der Regionalplan sie in ihrem Recht der Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LV) konkret beeinträchtigt, schon als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO). Denn sie hat den Regionalplan als Behörde nach § 1 Abs. 4 BauGB, § 4 Abs. 1 und 2 ROG sowie nach § 4 Abs. 1 und 2 LplG zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989 - 4 NB 10.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38; VGH Baden-Württemberg, Urteil 15.07.2005, a.a.O. m.w.N.). Die einjährige Antragsfrist, die mit der Verbindlichkeit des Regionalplans durch Bekanntmachung der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums im Staatsanzeiger Baden-Württemberg (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 LplG) am 12.11.2010 zu laufen begann, ist durch die Antragsänderung vom 09.12.2010 gewahrt.

25

Für den auf zwei bestimmte Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe (Einzelhandelsgroßprojekte)" des Regionalplans vom 22.07.2009 beschränkten Normenkontrollantrag besteht auch ein Rechtsschutzinteresse. Ob die angegriffenen Plansätze mit anderen Plansätzen dieses Unterkapitels in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und ihre Unwirksamkeit deshalb die Unwirksamkeit weiterer Plansätze zur Folge hätte, ist für das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich unerheblich. Denn der Senat könnte den Regionalplan nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch über den gestellten Antrag hinaus in weiteren Plansätzen für unwirksam erklären, weil die Reichweite der objektiven Rechtskontrolle im Normenkontrollverfahren nicht zur Disposition des Antragstellers steht (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567 und Urteil vom 16.12.1999 - 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193, juris Rn. 15). Auch im Übrigen bestehen am Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin keine Zweifel (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 20.11.2003, a.a.O, juris Rn. 40).

II.

26

Der Normenkontrollantrag ist begründet, soweit er Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans vom 22.07.2009 betrifft (1.), im Übrigen jedoch unbegründet (2.). Für die gerichtliche Kontrolle ist insoweit die bei Erlass des Regionalplans geltende Rechtslage maßgebend, also insbesondere das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, 2986) - ROG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585), und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.07.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 04.05.2009 (GBl. S. 185, 193).

27

1. Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 ist unwirksam, weil er gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und damit zugleich gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG verstößt. (a)). Das hat zwar die Unwirksamkeit dieses Plansatzes, nicht aber weiterer Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge (b)).

28

a) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind Ziele der Raumordnung u.a. bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht regelt § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Ausgehend davon hat ein Regionalplan die im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).

29

aa) Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich abgestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten sie zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sie sich über diese aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003, a.a.O; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226). Insbesondere sind sie keiner weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe zugänglich (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 – BVerwGE 138, 301, juris Rn. 7). Um als Ziel i. S. des § 4 Abs.1 Satz 1 ROG eine Beachtungspflicht auszulösen, muss auf der Ebene der Raumordnung oder der Landesplanung allerdings zu einem Problemkreis eine verbindliche Letztentscheidung i. S. des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG getroffen worden sein. Dafür bedarf es einer Festlegung, die hinreichend konkret und bestimmt ist. Bereits aus der Formulierung muss sich ergeben, dass es sich um eine verbindliche Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht um eine bloße Anregung oder eine Abwägungsdirektive handelt, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch einen anderen Planungsträger zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.06.1993 - 4 B 45.93 - juris Rn. 14). Verbindliche Handlungsanweisungen mit Letztentscheidungscharakter sind dabei nicht ausschließlich nach ihrem Wortlaut strikte landesplanerische Vorgaben, die als Muss-Vorschriften zwingend formuliert sind. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (§ 6 Abs. 1 ROG), so dass es kein förmliches Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erforderlich ist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen (BVerwG, Urteil vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 – BVerwGE 140, 54, juris Rn. 26 m.w.N.). Das Erfordernis abschließender Abwägung verlangt allerdings nicht, dass dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen bleibt. Denn der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357 m.w.N.).

30

Festlegungen in Regionalplänen unterliegen ebenfalls der Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn ein Regionalplan ist als Raumordnungsplan (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 und 7 ROG) eine raumbedeutsame Planung einer öffentlichen Stelle i. S. dieser Vorschrift. Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 1 ROG) - in Baden-Württemberg etwa im Landesentwicklungsplan (§ 6 Abs. 1 Nr. 1, § 7 LplG) - rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 - 9 N 844/06 - ESVGH 57, 72; Halama in Planung und Plankontrolle, Festschrift für Otto Schlichter, 1995, S. 201 <217>; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 <165 f.>). In Betracht kommt dies etwa, wenn ein Träger der Regionalplanung seinen Spielraum zur Entwicklung des Regionalplans aus dem landesweiten Raumordnungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG) überschreitet (Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, L § 3 Rn. 149; Nonnenmacher, a.a.O.). Denn der Regionalplan darf bei der Entwicklung bzw. Ausformung eines Zieles der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, das er als verbindliche Vorgabe (§ 3 Nr. 2 ROG) zu "beachten" hat, nur den durch dieses Ziel für das ganze Land vorgegebenen Rahmen regionalmaßstäblich verfeinern. Das gilt auch für den mit einer Regel-Ausnahme(n)-Zielfestlegung abgesteckten Differenzierungsrahmen. Der Regionalplan darf diesen auf einer höheren Raumordnungsstufe der Landesplanung unter Berücksichtigung der dort erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) Differenzierungsrahmen nicht verändern, also etwa einen im Landesentwicklungsplan verbindlich als Ausnahme von der Regel festgelegten Tatbestand ausschließen (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O. juris Rn. 73; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337 <1338>). Anderes gilt allerdings, wenn und soweit eine im Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur - im Sinne planerischer Zurückhaltung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.) - selbst Abweichungsspielraum eröffnet, etwa wenn sie nur ein Grundmodell bezweckt, das als Angebot an die nachgeordnete Ebene der Regionalplanung abweichende Ausformungen in der Bandbreite zwischen Regel und Ausnahme(n) zulässt, was auch die Möglichkeit einer strikteren Festlegung einschließt (Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 9 Rn. 24). Ob und in welchem Umfang eine Zielfestlegung Ausgestaltungsspielraum eröffnet, kann nur durch ihre Auslegung festgestellt werden, wobei vor allem Wortlaut, planerischer Kontext und Begründung der Zielfestlegung heranzuziehen sind (Runkel, a.a.O., L § 4 Rn. 154).

31

Aus § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG folgt entgegen der Ansicht des Antragsgegners nichts Anderes. Die Vorschrift verpflichtet die Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg als nachgeordnete Ebene (ohne wehrfähige eigene Planungshoheit, vgl. Senatsbeschluss vom 08.05.2012 - 8 S 217/11 - NVwZ-RR 2012, 632; vgl. zur Klagebefugnis bei Einzelhandelsgroßbetrieben aber § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 LplG) der ausschließlich staatlichen Landesplanung, Grundsätze und Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne räumlich und sachlich auszuformen. Das stimmt mit dem Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 ROG) sowie der Planungshierarchie des Raumordnungsgesetzes und des Landesplanungsgesetzes überein. Die Ausformung setzt zwar einen planerischen Spielraum des Trägers der Regionalplanung voraus (vgl. auch § 7 Abs. 2 ROG und § 3 LplG sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 42). Dieser Spielraum ist aber unterschiedlich weit, je nachdem, welche raumordnerische Vorgabe auszuformen ist. Geht es um Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne, ist der regionalplanerische Gestaltungsspielraum prinzipiell weiter als bei einem Ziel der Raumordnung des Landesentwicklungsplans. Denn während Grundsätze der Raumordnung als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu "berücksichtigen" (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) strikt zu "beachten". Die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG begrenzt den regionalplanerischen Spielraum zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes i. S. des § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (s.o.). Insoweit relativiert § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG ebenso wenig wie das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 ROG die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Die unterschiedliche Reichweite des regionalplanerischen Spielraums kommt im Übrigen nicht zuletzt in der sprachlichen Differenzierung zwischen gestaltender "Konkretisierung" von Grundsätzen der Raumordnung einerseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG; vgl. auch § 2 Abs. 1 ROG) und lediglich nachvollziehend-präzisierender "Ausformung" von Zielen der Raumordnung andererseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG) zum Ausdruck. Der Verweis des Antragsgegners auf die Funktion der Träger der Regionalplanung als "primärer Regelungsadressat" eines landesweiten Raumordnungsplans (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 LplG) führt insoweit jedenfalls bei einem im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung nicht weiter. Denn Adressaten eines in einem Raumordnungsplan für ein Land festgelegten Zieles der Raumordnung sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen a l l e öffentlichen Stellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG), also etwa auch die Gemeinden als kommunale Gebietskörperschaften (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG), die ihre Bauleitpläne ungeachtet der Festlegungen im Regionalplan schon an die rechtswirksam festgelegten Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans anzupassen haben (§ 1 Abs. 4 BauGB).

32

bb) Gemessen daran verstößt die Festlegung des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn sie beachtet nicht das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Ziel der Raumordnung. Das verstößt zugleich gegen das Ausformungsgebot nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Senat braucht daher nicht zu entscheiden, ob Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans auch bezüglich der von ihm erfassten "Einzelhandelsgroßprojekte" zwingende Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 nicht beachtet oder ob er insoweit gegen § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG verstößt, wie die Antragstellerin meint.

33

aaa) Nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 "sollen" sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher in das zentralörtliche Versorgungssystem "einfügen"; sie "dürfen in der Regel nur" in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 bestimmt, dass "hiervon abweichend" auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion "in Betracht kommen", wenn eine der beiden dort näher bezeichneten Ausnahmen vorliegt. Diese formell ausdrücklich durch das Kennzeichen "Z“ als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten (§ 7 Abs. 4 ROG; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG) sowie als Einheit zu verstehenden Festlegungen sind auch materiell abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012 - 5 S 1444/10 - juris Rn. 89; so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 38 ff. und vom 04.07.2012 - 3 S 351/11 - juris Rn. 43). Sie sind in allen ihren Aussagen hinreichend konkret und bestimmt oder jedenfalls bestimmbar und geben zur Konzentration der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System landesweit einen verbindlichen Differenzierungsrahmen in Gestalt einer Soll-/Regel-Ausnahme-Struktur ohne regionalplanerischen Abweichungsspielraum vor. Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 - (ZfBR 2006, 483) anlässlich der Überprüfung des Plansatzes 2.7.2 (Z) der Teiländerung des Regionalplans des Antragsgegners vom 13.03.2002 angenommen hat, bezüglich der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 "in Betracht" kommenden Ausnahmen deute alles auf einen Spielraum der Regionalplanung hin, hält er daran nicht fest.

34

(1) Das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 als Soll-/Regelvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen festgelegte Konzentrationsgebot bildet zusammen mit den ebenfalls als Ziele der Raumordnung festgelegten Kongruenz- und Integrationsgeboten sowie den Beeinträchtigungsverboten nach den Plansätzen 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002 einen landesplanerischen Rahmen zu dem Zweck, im Zentrale-Orte-System (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3, § 8 Abs. 5 Nr. 1 b ROG, § 7 Abs. 2 Nr. 2 LplG; Unterkapitel 2.5 LEP 2002) auf die Raumverträglichkeit von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (Einzelhandelsgroßprojekte) hinzuwirken (Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z, S. B36). Dieser durch Ziele der Raumordnung vorgegebene Rahmen ist Ergebnis einer abschließenden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG) landesplanerischen Abwägung und als solcher von der Regionalplanung als Teil der staatlichen Landesplanung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Plansätzen im Unterkapitel 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung von Einzelhandelsgroßprojekten an die zentralörtliche Versorgungsfunktion bilden das Grundgerüst einer Landesplanung, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist. Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2012, a.a.O. juris Rn. 51 m.w.N.).

35

Ob der im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 definierte Begriff "Einzelhandelsgroßprojekte" nach Sinn und Zweck des Plansatzes anknüpfend an § 11 Abs. 3 BauNVO (siehe Begründung zu Nr. 3.3.7 Z LEP 2002, S. B36, und den dort zitierten Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 - Az.: 6-2500.4/7 - GABl. 2001, 290) nicht alle großflächigen (über 800 m2 Verkaufsfläche, vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364> und - 4 C 8.04 - BauR 2006, 648) Einzelhandelsbetriebe, sondern nur solche erfasst, die sich nach Art, Lage oder Umfang - regelmäßig oder im Einzelfall (§ 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO) - auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht nur unwesentlich auswirken können, also überörtliche Wirkungen entfalten (dahin tendierend VGH Bad.-Württ., Urteile vom 21.09.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149 und vom 02.08.2012, jeweils a.a.O.), bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung (s.o.).

36

(2) Die Formulierung in Gestalt von Soll- und Regel-Vorschriften (Satz 1) schließt die materielle Zielqualität nicht aus. Denn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen diese Vorschriften auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulassen, sind mit den in Satz 2 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen bestimmt. Darüber hinaus lassen die Soll- und Regel-Vorschriften Raum für weitere Ausnahmen in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen, weil die im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen, ergänzt durch Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote (Plansätze 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002), selbst hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <58>, vom 20.11.2003, a.a.O. 222 f., und vom 16.12.2010, a.a.O.).

37

(3) Das in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Konzentrationsgebot (Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002) gibt einen abschließend abgewogenen Differenzierungsrahmen vor: Einzelhandelsgroßprojekte sind im Regelfall nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, davon kann in atypischen Fällen und in den zwei ausdrücklich benannten Fällen abgewichen werden. Wortlaut, Kontext und Begründung dieses Zieles der Raumordnungenthalten keinen hinreichenden Anhaltspunkt für einen Spielraum der Regionalplanung zu einer abweichenden - strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Sinn und Zweck des Plansatzes stehen einer solchen Auslegung ebenfalls entgegen. Spielraum der Regionalplanung besteht damit nur zur räumlichen und sachlichen Ausformung der Regel-Ausnahme-Struktur (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).

38

Die Wortlaute der Regel (Satz 1 Halbsatz 2) und der Voraussetzungen der ausdrücklich benannten zwei Abweichungsmöglichkeiten (Satz 2 Halbsatz 2) sind hinreichend bestimmt und abschließend formuliert. Sie enthalten keinerlei Anhaltspunkt für ein regionalplanerischer Ausgestaltung bedürftiges oder jedenfalls zugängliches bloßes Grundmodell. Die Wendung "kommen ... in Betracht" ist zwar relativ offen und könnte den Schluss nahelegen, das Vorliegen der Abweichungsvoraussetzungen eröffne überhaupt erst einen planerischen Spielraum der Regionalplanung, die Abweichung "in Betracht" zu ziehen (vgl. Senatsbeschluss vom 09.12.2005, a.a.O.). Dagegen spricht jedoch, dass nicht allein die Träger der Regionalplanung Adressaten eines im landesweiten Raumordnungsplan festgelegten Zieles der Raumordnung sind (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG; § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG; Uechtritz, a.a.O.) und es im Wortlaut des Plansatzes keinen Anhaltspunkt für eine - nur - ihnen eingeräumte Befugnis zu einer abweichenden – milderen oder strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gibt. Vor diesem Hintergrund spricht die - zumal im Indikativ gehaltene - Wendung vielmehr für eine zwingende landesplanerische Handlungsanweisung des Inhalts, dass die ausdrücklich benannten Abweichungen, sofern ihre Voraussetzungen erfüllt sind, für alle Zieladressaten stets in Betracht kommen.

39

Der Kontext des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 enthält ebenfalls keine Anhaltspunkte für einen Spielraum der Regionalplanung zur abweichenden regionalen Ausgestaltung der Konzentration von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System. Die im Satz 2 ausdrücklich benannten Abweichungen sind Teil eines einheitlichen Konzepts und dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Der Sache nach fixieren sie lediglich ausdrücklich zwei von der Regel abweichende atypische Fälle. Sie teilen damit die Rechtsnatur der Konzentrationsregel im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 und sind ebenso Ergebnis einer landesplanerischen Letztentscheidung. Der Umstand, dass die Entscheidung über die Abweichungen im Einzelfall in einem Raumordnungsverfahren (§ 15 ROG, § 18 LplG) oder in einem anderen bestimmten raumordnerischen Verfahren zu treffen ist, stellt die materielle Zielqualität nicht in Frage (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, a.a.O., juris Rn. 27). Soweit im Übrigen Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 als Grundsatz der Raumordnung Aussagen über ein regionales Entwicklungskonzept und regionale Einzelhandelskonzepte enthält, betrifft dies lediglich "regionalbedeutsame", nicht aber alle Einzelhandelsgroßprojekte.

40

Die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z (S. B36/37), die sich eingehend auch zu den Motiven für die zwei ausdrücklich benannten Abweichungsmöglichkeiten verhält, bestätigt ferner, dass die festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur das Ergebnis abschließender landesplanerischer Abwägung der durch das Konzentrationsgebot berührten Belange ist. Der Einwand des Antragsgegners, die Aussage in der Begründung "Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken" (S. B36) belege einen Handlungsauftrag und einen Abweichungsspielraum für die Regionalplanung, überzeugt nicht. Die zitierte Begründung meint offenkundig allein die im Landesentwicklungsplan selbst getroffenen Festlegungen, nicht aber solche auf der nachgeordneten Ebene der Regionalplanung. Sie soll die im Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung rechtfertigen, mehr nicht. Ob dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung steht, wie der Antragsgegner meint, kann dahinstehen. Diese Überlegung zwingt schon deshalb nicht zu einer anderen Deutung, weil das in einer Regel-Ausnahme-Struktur hinreichend bestimmt verfasste Konzentrationsgebot als Ziel der Raumordnung unmittelbar Beachtung verlangt (§ 4 Abs. 1 ROG; § 4 Abs. 1 LplG; § 1 Abs. 4 BauGB) und demzufolge selbst auf die Raumverträglichkeit der erfassten Einzelhandelsgroßprojekte einwirkt. Nachfolgende Festlegungen der Regionalplanung sind in der Begründung zum Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 lediglich angesprochen, soweit es um die gebietsscharfe Ausweisung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte geht (S. B37). Auch im Übrigen enthält die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen keine Ansätze für einen regionalplanerischen Freiraum zur abweichenden Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Die Aussagen zur unmittelbaren Bindung der Gemeinden an die Vorgaben des Landesentwicklungsplans ("Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden..."; "Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziel der Raumordnung anzupassen", vgl. S. B36 drittletzter Absatz) belegen vielmehr das Gegenteil. Auch der Hinweis auf die Anpassungspflicht der Gemeinden (§ 1 Abs. 4 BauGB) und der nachfolgende Satz in der Begründung "Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden" bestätigt, dass der Verordnungsgeber von einer strikten Rahmenvorgabe ausgeht. Er belegt zugleich, dass die Wendung “kommen …in Betracht“ im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 als verbindliche Festlegung zu verstehen ist (“ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle“).

41

Sinn und Zweck des Plansatzes stehen der Annahme eines Abweichungsspielraums der Regionalplanung ebenfalls entgegen. Als Ziel der Raumordnung soll die Regel-Ausnahme-Struktur des Konzentrationsgebots eine verbindliche und abschließende Vorgabe sein. Wäre sie lediglich als allgemeine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes für die Abwägungsentscheidung der Träger der Regionalplanung gedacht, hätte die Festlegung eines Grundsatzes der Raumordnung als Vorgabe für diese Abwägungsentscheidung genügt. Die mit der Zielfestlegung einhergehende Verbindlichkeit beschränkt sich danach nicht lediglich auf die Festlegung des Konzentrationsgebots als bloßes Prinzip, sondern erstreckt sich gerade auch auf den spezifischen Differenzierungsrahmen der Regel-Ausnahme-Struktur. Dieser Vorgabe muss die Ausformung im Regionalplan nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG gemäß § 4 Abs. 1 ROG, § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG Rechnung tragen. Das schließt nicht nur eine mildere, sondern auch eine striktere Ausgestaltung aus. Ob der mit dem Konzentrationsgebot verfolgte raumordnerische Zweck mit einer gegenüber der Regel-Ausnahme-Struktur strikteren Ausgestaltung "erst recht" erreicht würde, ist insoweit unerheblich. Will ein Träger der Regionalplanung den mit dem Konzentrationsgebot verbindlich vorgegebenen Differenzierungsrahmen - etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten - weiter oder enger ausgestalten, kann er dies nur Im Wege einer Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erreichen. Spielraum hat er im Übrigen nur bei der räumlichen und sachlichen Verfeinerung der Konzentrationsregel - etwa durch Festlegungen über zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten, Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte oder Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben (siehe nachfolgend 2.) - sowie zur Ausformung der zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und gegebenenfalls weiterer atypischer Fälle.

42

bbb) Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans des Antragsgegners vom 22.07.2009 beachtet die verbindlichen Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in zweifacher Hinsicht nicht. Zum einen verengt er die Regelvorschrift des Plansatzes 3.3.7 Z Satz 1 Halbsatz 2 LEP 2002 ("dürfen in der Regel nur") in eine Muss-Vorschrift ("sind nur"). Zum anderen schließt er eine der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich in Betracht kommenden zwei Abweichungen - stillschweigend - aus. Während der Landesentwicklungsplan 2002 die zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und andere atypische Fälle ohne Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) ermöglicht, lässt der Regionalplan dies bis auf die im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 4 ausgeformte Abweichung (Grundversorgung) nicht zu Die zweite im Landesentwicklungsplan 2002 ausdrücklich benannte Abweichung für Kleinzentren und nicht zentralörtliche Gemeinden (Zusammenwachsen mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren in Verdichtungsräumen) oder andere atypische Fälle sind danach nur im Wege einer förmlichen, im Ermessen der höheren Raumordnungsbehörde stehenden Zielabweichung (§ 24 LPlG) möglich. Der Antragsgegner mag zwar für eine striktere Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gute Gründe anführen können, wie seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben (Vermeidung von “Windhund-Rennen“ um zulässige Standorte). Das entbindet ihn aber nicht von der Bindungswirkung des Plansatzes 3.3.7 Abs. 1 Z LEP 2002. Was den Ausschluss der zweiten nach Plansatz 3.3.7 Abs. 1 Z Satz 2 LEP 2002 in Betracht kommenden Ausnahme angeht, fehlt es im Übrigen auch an jeglichem Anhaltspunkt, dass deren Voraussetzungen etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten im Planungsraum des Antragsgegners in keinem Kleinzentrum und keiner nicht-zentralörtlichen Gemeinde erfüllt sein könnten. Das erscheint im dicht besiedelten Verdichtungsraum Stuttgart ohnehin nicht naheliegend.

43

b) Die Verstöße gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG führen zur Unwirksamkeit des gesamten Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 einschließlich der in seinem Tatbestand nach der Verkaufsflächengröße bestimmten Definition von "Einzelhandelsgroßprojekten". Denn eine nur auf die Rechtsfolgenseite ("sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig") beschränkte Unwirksamkeit scheidet mangels objektiver Teilbarkeit - schon des Wortlauts der Norm - aus. Ein Fall der Planerhaltung (§ 12 ROG; § 5 LplG) kommt ebenfalls nicht in Betracht. Auch eine Auslegung unter Berücksichtigung der vorrangigen landesplanerischen Aussagen im Landesentwicklungsplans 2002 (vgl. HessVGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O.; Uechtritz, a.a.O.), ist aufgrund des klar und eindeutig abweichenden Wortlautes des Regionalplans nicht möglich. Zudem besteht für eine geltungserhaltende weitere Auslegung seines Plansatzes im Sinne der Regel-Ausnahme-Struktur des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 kein Bedarf. Denn der den gleichen Gegenstand regelnde Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 ist als Ziel der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG ebenso zu beachten.

44

Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 hat aber nicht auch die Unwirksamkeit anderer Plansätze im Unterkapitel 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge. Der Senat geht insoweit von einer Teilbarkeit entsprechend § 139 BGB aus. Die sonstigen Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 bauen zwar zu einem wesentlichen Teil auf dem Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 auf. Dessen Wegfall wird jedoch durch die Definition der Einzelhandelsgroßprojekte und das Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 vollständig aufgefangen. Auch soweit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 mit seiner Regel-Ausnahme-Struktur - und möglicherweise mit der Definition der Einzelhandelsgroßprojekte - weniger strikt ist, behalten alle weiteren Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 zur Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten ihren raumordnerischen Sinn. Da Landesentwicklungsplan und Regionalplan in Baden-Württemberg als Mittel der Raumordnung und ausschließlich staatlicher Landesplanung zusammenwirken, ist schließlich davon auszugehen, dass die Fortgeltung der übrigen Festlegungen auch dem mutmaßlichen Willen des Trägers der Regionalplanung entspricht.

45

2. Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) des Regionalplans über die räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben (Agglomeration) ist - nunmehr im Zusammenwirken mit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 (s.o. 1.b)) - entgegen der Ansicht der Antragstellerin wirksam. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG.

46

a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG enthält der Regionalplan Festlegungen zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für die Infrastruktur der Region, soweit es nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit). Regionalbedeutsamkeit ist als Raumbedeutsamkeit mit "regionaler“, das heißt auf die regionale Ebene herunter gebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen. Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O. m.w.N.). § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG führt insoweit beispielhaft ("insbesondere") bestimmte Festlegungen auf, die etwa Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen, insbesondere "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe" zum Gegenstand haben können. Das ermöglicht auch eine ergänzende Festlegung, wonach mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration und raumordnerischen Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum als Agglomeration anzusehen sind, mit der Folge, dass die für Einzelhandelsgroßprojekte geltenden Ziele auch auf Agglomerationssachverhalte anzuwenden sind (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Dass sich § 11 Abs. 3 BauNVO auf großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränkt, steht einer landesplanerischen Regelung von Einzelhandelsagglomerationen nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes- und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist dabei nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 <41>). Bundesrecht steht einer raumordnerischen Agglomerationsregelung daher nicht entgegen, sofern sie die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit nicht unverhältnismäßig einschränkt (BVerwG, Urteil vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 - BVerwGE 141, 144).

47

b) Gemessen daran ist die Agglomerationsregelung im Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) rechtlich nicht zu beanstanden.

48

Der formell als Ziel der Raumordnung (§ 3 Abs.1 Nr. 2 ROG) gekennzeichnete Plansatz ist hinreichend bestimmt und hat materiell Zielqualität. Er enthält in seinem Absatz 1 drei verbindliche Vorgaben: Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig (Absatz 1 Satz 1); die nach Aufstellung/Änderung eines den Ortskern ganz oder teilweise erfassenden Bauleitplans zulässige Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben darf keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten (Absatz 1 Satz 2); für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben gelten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend (Absatz 1 Satz 3). Absatz 2 des Plansatzes enthält keine darüber hinaus gehende selbständige Vorgabe, sondern definiert nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Absatzes 1. Einwände gegen eine solche Regelungstechnik bestehen nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.).

49

Diese Festlegungen sind für Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG erforderlich. Die Raumbedeutsamkeit einer räumlichen Konzentration von Einzelhandelsbetrieben im Sinne einer "regionalen“, auf die regionale Ebene des Antragsgegners herunter gebrochenen überörtlichen Bedeutung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.) wird in der Begründung zum Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) (S. 131 f.) eingehend und überzeugend begründet (siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O. sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Die Antragstellerin stellt das auch nicht in Frage. Diese überörtliche Bedeutung begrenzt auch den Anwendungsbereich des Plansatzes, wie sich aus dem Wortlaut von Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich ergibt. Der Einwand der Antragstellerin, Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 1 knüpfe ausschließlich an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 an und erfasse damit auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne überörtliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung, übersieht, dass diese Regelung nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 (Z) definiert. Das Erfordernis des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 Satz 1 (Z), wonach die - so definierten - Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben "keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten" dürfen, bleibt davon unberührt.

50

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war der Antragsgegner auch nicht durch zwingende Vorgaben des Landesentwicklungsplans 2002 an einer Agglomerationsregelung gehindert; insbesondere verstößt Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) nicht gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Landesentwicklungsplan 2002 regelt die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben weder durch eigene Festlegungen selbst noch schließt er solche Festlegungen durch die Regionalplanung aus. Davon ist - stillschweigend - auch der 3. Senat des erkennenden Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) ausgegangen. Der bloße Umstand, dass die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 auf den Einzelhandelserlass verweist und dieser sich auch eingehend mit dem "Sonderfall Agglomeration" befasst (Nr. 2.3.3 und Nr. 3.5), ändert daran nichts. Daraus kann nicht - wie die Antragstellerin wohl meint - geschlossen werden, Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 verbiete "beredt schweigend" Festlegungen zur Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben in einem Regionalplan.

51

Die Agglomerationsregelung entspricht auch - gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der mit ihr einhergehende Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit dient der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht. Die räumliche Zuordnung nicht nur raumbedeutsamen großflächigen Einzelhandels, sondern auch von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck. Insoweit gilt im vorliegenden Fall im Grundsatz nichts Anderes als das, was der 3. Senat des erkennende Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) und nachfolgend das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10.11.2011 (a.a.O.) zu einer Agglomerationsregelung im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 ausgeführt haben. Dem schließt sich der Senat an. Das betrifft insbesondere die Ausführungen zu dem auch von der Antragstellerin vorgetragenen Einwand, die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung rechtlich nicht umsetzbar. Denn mit den nach dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten lassen sich Verstöße gegen Konzentrations-, Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht.

52

Für die in der vorliegenden Agglomerationsregelung bei der Definition des Begriffs "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" aus Gründen der Bestimmtheit und Rechtssicherheit zur Präzisierung des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander" erfolgte Festlegung einer "Luftlinie zwischen den Gebäudezugängen" von "nicht länger als 150 m" gilt nichts Anderes. Wie sich aus der Begründung zu diesem Plansatz ergibt, sind damit Gebäudezugänge für Kunden gemeint (vgl. S. 132: "Bis zu dieser Distanz ist davon auszugehen, dass die Betriebe durch die Kunden fußläufig genutzt werden, gemeinsam wahrgenommen werden und somit ein hohes Maß an Attraktivität und Bequemlichkeit ausstrahlen"). Die damit hinreichend bestimmte Regelung schränkt die gemeindliche Planungshoheit im Allgemeinen nicht unverhältnismäßig ein. Sie ist in der Bauleitplanung durch den räumlichen Zuschnitt eines Baugebiets und Festsetzungen zur Gliederung der baulichen Nutzung nach § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO sowie zur überbaubaren Grundstücksfläche ebenfalls umsetzbar. Zu einer mit dem Festsetzungsinstrumentarium des § 9 Abs. 2 BauGB und der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbaren - metergenauen - Festsetzung von (Kunden-)Gebäudezugängen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185 <189>) zwingt der Plansatz die Gemeinden insoweit nicht. Zwar werden sich Verstöße gegen Konzentrations-, Integrations- und Kongruenzgebote sowie Beeinträchtigungsverbote auch durch diese Regelung nicht ganz verhindern lassen. Sie lassen sich aber in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.). In besonders gelagerten Einzelfällen, in denen diese Regelung zu einer übermäßigen, durch die ihr zugrunde liegenden überörtlichen Interessen nicht mehr zu rechtfertigenden Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit führt (vgl. dazu Sparwasser, VBlBW 2008, 171 <178>), kann dieser Härte durch eine Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG, § 24 LplG) begegnet werden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nicht, dass für Vorhaben, die in atypischen Fällen raumverträglich sind, Ausnahmen im Raumordnungsplan selbst festgelegt werden müssen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.11.2012 - 4 B 21.12 -). Das gilt auch, soweit die Antragstellerin einwendet, die Regelung könnte im Einzelfall zu einem mit ihrer Planungshoheit oder mit Art. 14 GG nicht zu vereinbarendem vollständigen Ausschluss des Einzelhandels in einem Baugebiet führen. Auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Möglichkeit von Entschädigungsansprüchen eines Dritten gegenüber der Gemeinde (§§ 39 bis 44 BauGB), führt nicht zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Planungshoheit. Denn sollten solche Entschädigungsansprüche durch eine Anpassung der Bauleitplanung infolge der Gebäudezugangsdefinition des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 2 ausgelöst werden, kann die Gemeinde nach Maßgabe von § 23 LplG Erstattung vom Land verlangen. Damit ist ihren finanziellen Belangen angemessen Rechnung getragen.

C.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

54

Beschluss vom 6. November 2012

55

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000,--EUR festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 07./ 08. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen, NVwZ 1996, 562)

56

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

A.

21

Der nachgelassene Schriftsatz des Antragsgegners vom 09.11.2012 gibt keine Veranlassung zur Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung. Insoweit wird auf die nachfolgenden Gründe verwiesen.

B.

22

Der Normenkontrollantrag ist zulässig (I.) und teilweise begründet (II.).

I.

23

Der zulässig geänderte (§ 91 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) Normenkontrollantrag ist statthaft (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO) und auch sonst zulässig.

24

Der als Satzung festgestellte (§ 12 Abs. 10 LplG) Regionalplan des Antragsgegners ist eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, die Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein kann (BVerwG, Urteil vom 20.11.2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119, 217; VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 07.12.2009 - 3 S 1528/07 - juris und vom 15.07.2005 - 5 S 2124/04 - VBlBW 2005, 434 jeweils m.w.N.). Die Antragstellerin ist unabhängig davon, ob der Regionalplan sie in ihrem Recht der Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 LV) konkret beeinträchtigt, schon als Behörde antragsbefugt (§ 47 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 VwGO). Denn sie hat den Regionalplan als Behörde nach § 1 Abs. 4 BauGB, § 4 Abs. 1 und 2 ROG sowie nach § 4 Abs. 1 und 2 LplG zu beachten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.03.1989 - 4 NB 10.88 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38; VGH Baden-Württemberg, Urteil 15.07.2005, a.a.O. m.w.N.). Die einjährige Antragsfrist, die mit der Verbindlichkeit des Regionalplans durch Bekanntmachung der Genehmigung des Wirtschaftsministeriums im Staatsanzeiger Baden-Württemberg (vgl. § 13 Abs. 2 Satz 3 LplG) am 12.11.2010 zu laufen begann, ist durch die Antragsänderung vom 09.12.2010 gewahrt.

25

Für den auf zwei bestimmte Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe (Einzelhandelsgroßprojekte)" des Regionalplans vom 22.07.2009 beschränkten Normenkontrollantrag besteht auch ein Rechtsschutzinteresse. Ob die angegriffenen Plansätze mit anderen Plansätzen dieses Unterkapitels in einem untrennbaren Zusammenhang stehen und ihre Unwirksamkeit deshalb die Unwirksamkeit weiterer Plansätze zur Folge hätte, ist für das Rechtsschutzinteresse grundsätzlich unerheblich. Denn der Senat könnte den Regionalplan nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO auch über den gestellten Antrag hinaus in weiteren Plansätzen für unwirksam erklären, weil die Reichweite der objektiven Rechtskontrolle im Normenkontrollverfahren nicht zur Disposition des Antragstellers steht (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 20.08.1991 - 4 NB 3.91 - NVwZ 1992, 567 und Urteil vom 16.12.1999 - 4 CN 7.98 - BVerwGE 110, 193, juris Rn. 15). Auch im Übrigen bestehen am Rechtsschutzinteresse der Antragstellerin keine Zweifel (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 20.11.2003, a.a.O, juris Rn. 40).

II.

26

Der Normenkontrollantrag ist begründet, soweit er Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans vom 22.07.2009 betrifft (1.), im Übrigen jedoch unbegründet (2.). Für die gerichtliche Kontrolle ist insoweit die bei Erlass des Regionalplans geltende Rechtslage maßgebend, also insbesondere das Raumordnungsgesetz vom 22.12.2008 (BGBl. I 2008, 2986) - ROG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 31.07.2009 (BGBl. I S. 2585), und ergänzend (§ 28 Abs. 3 ROG) das Landesplanungsgesetz in der Fassung vom 10.07.2003 (GBl. S. 385) - LplG -, zuletzt geändert durch Artikel 9 des Gesetzes vom 04.05.2009 (GBl. S. 185, 193).

27

1. Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 ist unwirksam, weil er gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und damit zugleich gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG verstößt. (a)). Das hat zwar die Unwirksamkeit dieses Plansatzes, nicht aber weiterer Plansätze des Unterkapitels 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge (b)).

28

a) Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG sind Ziele der Raumordnung u.a. bei raumbedeutsamen Planungen öffentlicher Stellen (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG) zu beachten; eine gleichlautende Pflicht regelt § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG. Ausgehend davon hat ein Regionalplan die im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziele der Raumordnung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).

29

aa) Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich abgestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 ROG) textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (§ 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG). Die Rechtsbindungen, die Ziele der Raumordnung erzeugen, sind in dem Sinne strikt, dass die Adressaten sie zwar je nach Aussageschärfe konkretisieren und ausgestalten, sie sich über diese aber nicht im Wege der Abwägung hinwegsetzen dürfen (BVerwG, Beschluss vom 20.08.1992 - 4 NB 20.91 - BVerwGE 90, 329; Urteil vom 20.11.2003, a.a.O; Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226). Insbesondere sind sie keiner weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe zugänglich (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 – BVerwGE 138, 301, juris Rn. 7). Um als Ziel i. S. des § 4 Abs.1 Satz 1 ROG eine Beachtungspflicht auszulösen, muss auf der Ebene der Raumordnung oder der Landesplanung allerdings zu einem Problemkreis eine verbindliche Letztentscheidung i. S. des § 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG getroffen worden sein. Dafür bedarf es einer Festlegung, die hinreichend konkret und bestimmt ist. Bereits aus der Formulierung muss sich ergeben, dass es sich um eine verbindliche Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter und nicht um eine bloße Anregung oder eine Abwägungsdirektive handelt, die einer weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch einen anderen Planungsträger zugänglich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 22.06.1993 - 4 B 45.93 - juris Rn. 14). Verbindliche Handlungsanweisungen mit Letztentscheidungscharakter sind dabei nicht ausschließlich nach ihrem Wortlaut strikte landesplanerische Vorgaben, die als Muss-Vorschriften zwingend formuliert sind. Auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, können die Merkmale einer "verbindlichen Vorgabe" oder einer "landesplanerischen Letztentscheidung" bzw. einer "abschließenden landesplanerischen Abwägung" erfüllen, wenn der Plangeber neben der Regel auch die Voraussetzungen der Ausnahme mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festlegt (§ 6 Abs. 1 ROG), so dass es kein förmliches Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erforderlich ist. Macht der Plangeber von der Möglichkeit Gebrauch, den Verbindlichkeitsanspruch seiner Planungsaussage dadurch zu relativieren, dass er selbst Ausnahmen formuliert, wird damit nicht ohne weiteres die abschließende Abwägung auf eine andere Stelle verlagert. Es ist ihm grundsätzlich unbenommen, selbst zu bestimmen, wie weit die Steuerungswirkung reichen soll, mit der von ihm geschaffene Ziele Beachtung beanspruchen (BVerwG, Urteil vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 – BVerwGE 140, 54, juris Rn. 26 m.w.N.). Das Erfordernis abschließender Abwägung verlangt allerdings nicht, dass dem nachgeordneten Planungsträger keinerlei Raum für eine Planung mehr überlassen bleibt. Denn der Plangeber kann es, je nach den planerischen Bedürfnissen, damit bewenden lassen, bei der Formulierung des Planungsziels gerade im Rahmen seiner planerischen abschließenden Abwägung Zurückhaltung zu üben, und damit den planerischen Spielraum der nachfolgenden Planungsebene zu erweitern (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - VBlBW 2010, 357 m.w.N.).

30

Festlegungen in Regionalplänen unterliegen ebenfalls der Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn ein Regionalplan ist als Raumordnungsplan (§ 3 Abs. 1 Nr. 6 und 7 ROG) eine raumbedeutsame Planung einer öffentlichen Stelle i. S. dieser Vorschrift. Eine regionalplanerische Festlegung, die ein in einem landesweiten Raumordnungsplan (vgl. § 8 Abs. 1 Nr. 1 ROG) - in Baden-Württemberg etwa im Landesentwicklungsplan (§ 6 Abs. 1 Nr. 1, § 7 LplG) - rechtswirksam festgelegtes Ziel der Raumordnung nicht beachtet, verstößt daher gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und kann selbst kein gültiges Ziel der Raumordnung sein (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 25.09.2006 - 9 N 844/06 - ESVGH 57, 72; Halama in Planung und Plankontrolle, Festschrift für Otto Schlichter, 1995, S. 201 <217>; Nonnenmacher, VBlBW 2008, 161 <165 f.>). In Betracht kommt dies etwa, wenn ein Träger der Regionalplanung seinen Spielraum zur Entwicklung des Regionalplans aus dem landesweiten Raumordnungsplan (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG) überschreitet (Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, L § 3 Rn. 149; Nonnenmacher, a.a.O.). Denn der Regionalplan darf bei der Entwicklung bzw. Ausformung eines Zieles der Raumordnung im Landesentwicklungsplan, das er als verbindliche Vorgabe (§ 3 Nr. 2 ROG) zu "beachten" hat, nur den durch dieses Ziel für das ganze Land vorgegebenen Rahmen regionalmaßstäblich verfeinern. Das gilt auch für den mit einer Regel-Ausnahme(n)-Zielfestlegung abgesteckten Differenzierungsrahmen. Der Regionalplan darf diesen auf einer höheren Raumordnungsstufe der Landesplanung unter Berücksichtigung der dort erkennbaren und bedeutsamen öffentlichen und privaten Belange abschließend abgewogenen (§ 7 Abs. 2 Satz 1 ROG) Differenzierungsrahmen nicht verändern, also etwa einen im Landesentwicklungsplan verbindlich als Ausnahme von der Regel festgelegten Tatbestand ausschließen (vgl. Hess.VGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O. juris Rn. 73; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337 <1338>). Anderes gilt allerdings, wenn und soweit eine im Landesentwicklungsplan als Ziel der Raumordnung festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur - im Sinne planerischer Zurückhaltung (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.) - selbst Abweichungsspielraum eröffnet, etwa wenn sie nur ein Grundmodell bezweckt, das als Angebot an die nachgeordnete Ebene der Regionalplanung abweichende Ausformungen in der Bandbreite zwischen Regel und Ausnahme(n) zulässt, was auch die Möglichkeit einer strikteren Festlegung einschließt (Spannowsky in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Band 2, K § 9 Rn. 24). Ob und in welchem Umfang eine Zielfestlegung Ausgestaltungsspielraum eröffnet, kann nur durch ihre Auslegung festgestellt werden, wobei vor allem Wortlaut, planerischer Kontext und Begründung der Zielfestlegung heranzuziehen sind (Runkel, a.a.O., L § 4 Rn. 154).

31

Aus § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG folgt entgegen der Ansicht des Antragsgegners nichts Anderes. Die Vorschrift verpflichtet die Träger der Regionalplanung in Baden-Württemberg als nachgeordnete Ebene (ohne wehrfähige eigene Planungshoheit, vgl. Senatsbeschluss vom 08.05.2012 - 8 S 217/11 - NVwZ-RR 2012, 632; vgl. zur Klagebefugnis bei Einzelhandelsgroßbetrieben aber § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 LplG) der ausschließlich staatlichen Landesplanung, Grundsätze und Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne räumlich und sachlich auszuformen. Das stimmt mit dem Entwicklungsgebot (§ 8 Abs. 2 ROG) sowie der Planungshierarchie des Raumordnungsgesetzes und des Landesplanungsgesetzes überein. Die Ausformung setzt zwar einen planerischen Spielraum des Trägers der Regionalplanung voraus (vgl. auch § 7 Abs. 2 ROG und § 3 LplG sowie VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 42). Dieser Spielraum ist aber unterschiedlich weit, je nachdem, welche raumordnerische Vorgabe auszuformen ist. Geht es um Grundsätze der Raumordnung nach § 2 ROG sowie des Landesentwicklungsplans und der fachlichen Entwicklungspläne, ist der regionalplanerische Gestaltungsspielraum prinzipiell weiter als bei einem Ziel der Raumordnung des Landesentwicklungsplans. Denn während Grundsätze der Raumordnung als Vorgaben für die Abwägungsentscheidung (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 ROG; § 3 Abs. 2 LplG) vom Träger der Regionalplanung nur zu "berücksichtigen" (§ 4 Abs. 1 Satz 1 ROG) sind, hat er die Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG (bzw. nach § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG) strikt zu "beachten". Die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG begrenzt den regionalplanerischen Spielraum zur Ausformung eines Zieles der Raumordnung des Landesentwicklungsplanes i. S. des § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG damit auf Festlegungen, die den durch das Ziel festgelegten Rahmen nachvollziehend räumlich und sachlich verfeinern, soweit dieser Rahmen nicht selbst Spielraum für abweichende Ausgestaltungen im Regionalplan eröffnet (s.o.). Insoweit relativiert § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG ebenso wenig wie das Entwicklungsgebot nach § 8 Abs. 2 ROG die Bindungswirkung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Die unterschiedliche Reichweite des regionalplanerischen Spielraums kommt im Übrigen nicht zuletzt in der sprachlichen Differenzierung zwischen gestaltender "Konkretisierung" von Grundsätzen der Raumordnung einerseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG; vgl. auch § 2 Abs. 1 ROG) und lediglich nachvollziehend-präzisierender "Ausformung" von Zielen der Raumordnung andererseits (§ 11 Abs. 2 Satz 1 LplG) zum Ausdruck. Der Verweis des Antragsgegners auf die Funktion der Träger der Regionalplanung als "primärer Regelungsadressat" eines landesweiten Raumordnungsplans (§ 8 Abs. 2 Satz 1 ROG) bzw. des Landesentwicklungsplans (§ 11 Abs. 2 LplG) führt insoweit jedenfalls bei einem im Landesentwicklungsplan festgelegten Ziel der Raumordnung nicht weiter. Denn Adressaten eines in einem Raumordnungsplan für ein Land festgelegten Zieles der Raumordnung sind bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen a l l e öffentlichen Stellen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG), also etwa auch die Gemeinden als kommunale Gebietskörperschaften (§ 3 Abs. 1 Nr. 5 ROG), die ihre Bauleitpläne ungeachtet der Festlegungen im Regionalplan schon an die rechtswirksam festgelegten Ziele der Raumordnung des Landesentwicklungsplans anzupassen haben (§ 1 Abs. 4 BauGB).

32

bb) Gemessen daran verstößt die Festlegung des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG. Denn sie beachtet nicht das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Ziel der Raumordnung. Das verstößt zugleich gegen das Ausformungsgebot nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Senat braucht daher nicht zu entscheiden, ob Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans auch bezüglich der von ihm erfassten "Einzelhandelsgroßprojekte" zwingende Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 nicht beachtet oder ob er insoweit gegen § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG verstößt, wie die Antragstellerin meint.

33

aaa) Nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 "sollen" sich Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher in das zentralörtliche Versorgungssystem "einfügen"; sie "dürfen in der Regel nur" in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 bestimmt, dass "hiervon abweichend" auch Standorte in Kleinzentren und Gemeinden ohne zentralörtliche Funktion "in Betracht kommen", wenn eine der beiden dort näher bezeichneten Ausnahmen vorliegt. Diese formell ausdrücklich durch das Kennzeichen "Z“ als Ziel der Raumordnung gekennzeichneten (§ 7 Abs. 4 ROG; § 7 Abs. 1 Satz 5 LplG) sowie als Einheit zu verstehenden Festlegungen sind auch materiell abschließend abgewogene Ziele der Raumordnung i. S. des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG (vgl. ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 02.08.2012 - 5 S 1444/10 - juris Rn. 89; so wohl auch VGH Baden-Württemberg, Urteile vom 17.12.2009, a.a.O. juris Rn. 38 ff. und vom 04.07.2012 - 3 S 351/11 - juris Rn. 43). Sie sind in allen ihren Aussagen hinreichend konkret und bestimmt oder jedenfalls bestimmbar und geben zur Konzentration der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System landesweit einen verbindlichen Differenzierungsrahmen in Gestalt einer Soll-/Regel-Ausnahme-Struktur ohne regionalplanerischen Abweichungsspielraum vor. Soweit der Senat in seinem Beschluss vom 09.12.2005 - 8 S 1754/05 - (ZfBR 2006, 483) anlässlich der Überprüfung des Plansatzes 2.7.2 (Z) der Teiländerung des Regionalplans des Antragsgegners vom 13.03.2002 angenommen hat, bezüglich der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 "in Betracht" kommenden Ausnahmen deute alles auf einen Spielraum der Regionalplanung hin, hält er daran nicht fest.

34

(1) Das im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 als Soll-/Regelvorschrift mit zwei ausdrücklich benannten Ausnahmen festgelegte Konzentrationsgebot bildet zusammen mit den ebenfalls als Ziele der Raumordnung festgelegten Kongruenz- und Integrationsgeboten sowie den Beeinträchtigungsverboten nach den Plansätzen 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002 einen landesplanerischen Rahmen zu dem Zweck, im Zentrale-Orte-System (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 Satz 3, § 8 Abs. 5 Nr. 1 b ROG, § 7 Abs. 2 Nr. 2 LplG; Unterkapitel 2.5 LEP 2002) auf die Raumverträglichkeit von Einkaufszentren, großflächigen Einzelhandelsbetrieben und sonstigen großflächigen Handelsbetrieben (Einzelhandelsgroßprojekte) hinzuwirken (Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z, S. B36). Dieser durch Ziele der Raumordnung vorgegebene Rahmen ist Ergebnis einer abschließenden (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Halbsatz 2 ROG) landesplanerischen Abwägung und als solcher von der Regionalplanung als Teil der staatlichen Landesplanung auszuformen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG). Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Plansätzen im Unterkapitel 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung von Einzelhandelsgroßprojekten an die zentralörtliche Versorgungsfunktion bilden das Grundgerüst einer Landesplanung, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist. Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der Infrastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 04.07.2012, a.a.O. juris Rn. 51 m.w.N.).

35

Ob der im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 definierte Begriff "Einzelhandelsgroßprojekte" nach Sinn und Zweck des Plansatzes anknüpfend an § 11 Abs. 3 BauNVO (siehe Begründung zu Nr. 3.3.7 Z LEP 2002, S. B36, und den dort zitierten Einzelhandelserlass vom 21.02.2001 - Az.: 6-2500.4/7 - GABl. 2001, 290) nicht alle großflächigen (über 800 m2 Verkaufsfläche, vgl. BVerwG, Urteile vom 24.11.2005 - 4 C 10.04 - BVerwGE 124, 364> und - 4 C 8.04 - BauR 2006, 648) Einzelhandelsbetriebe, sondern nur solche erfasst, die sich nach Art, Lage oder Umfang - regelmäßig oder im Einzelfall (§ 11 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauNVO) - auf die Verwirklichung der Ziele der Raumordnung und Landesplanung nicht nur unwesentlich auswirken können, also überörtliche Wirkungen entfalten (dahin tendierend VGH Bad.-Württ., Urteile vom 21.09.2010 - 3 S 324/08 - NuR 2011, 149 und vom 02.08.2012, jeweils a.a.O.), bedarf im vorliegenden Zusammenhang keiner Entscheidung (s.o.).

36

(2) Die Formulierung in Gestalt von Soll- und Regel-Vorschriften (Satz 1) schließt die materielle Zielqualität nicht aus. Denn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen diese Vorschriften auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulassen, sind mit den in Satz 2 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen bestimmt. Darüber hinaus lassen die Soll- und Regel-Vorschriften Raum für weitere Ausnahmen in atypischen, vom Normgeber nicht vorhersehbaren Einzelfällen, weil die im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich benannten beiden Ausnahmen, ergänzt durch Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote (Plansätze 3.3.7.1 Z und 3.3.7.2 Z LEP 2002), selbst hinreichend konkrete Anhaltspunkte für die Reichweite atypischer Fälle liefern (vgl. BVerwG, Urteile vom 18.09.2003 - 4 CN 20.02 - BVerwGE 119, 54 <58>, vom 20.11.2003, a.a.O. 222 f., und vom 16.12.2010, a.a.O.).

37

(3) Das in einer Regel-Ausnahme-Struktur festgelegte Konzentrationsgebot (Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002) gibt einen abschließend abgewogenen Differenzierungsrahmen vor: Einzelhandelsgroßprojekte sind im Regelfall nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren zulässig, davon kann in atypischen Fällen und in den zwei ausdrücklich benannten Fällen abgewichen werden. Wortlaut, Kontext und Begründung dieses Zieles der Raumordnungenthalten keinen hinreichenden Anhaltspunkt für einen Spielraum der Regionalplanung zu einer abweichenden - strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Sinn und Zweck des Plansatzes stehen einer solchen Auslegung ebenfalls entgegen. Spielraum der Regionalplanung besteht damit nur zur räumlichen und sachlichen Ausformung der Regel-Ausnahme-Struktur (§ 11 Abs. 2 Satz 2 LplG).

38

Die Wortlaute der Regel (Satz 1 Halbsatz 2) und der Voraussetzungen der ausdrücklich benannten zwei Abweichungsmöglichkeiten (Satz 2 Halbsatz 2) sind hinreichend bestimmt und abschließend formuliert. Sie enthalten keinerlei Anhaltspunkt für ein regionalplanerischer Ausgestaltung bedürftiges oder jedenfalls zugängliches bloßes Grundmodell. Die Wendung "kommen ... in Betracht" ist zwar relativ offen und könnte den Schluss nahelegen, das Vorliegen der Abweichungsvoraussetzungen eröffne überhaupt erst einen planerischen Spielraum der Regionalplanung, die Abweichung "in Betracht" zu ziehen (vgl. Senatsbeschluss vom 09.12.2005, a.a.O.). Dagegen spricht jedoch, dass nicht allein die Träger der Regionalplanung Adressaten eines im landesweiten Raumordnungsplan festgelegten Zieles der Raumordnung sind (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG; § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG; Uechtritz, a.a.O.) und es im Wortlaut des Plansatzes keinen Anhaltspunkt für eine - nur - ihnen eingeräumte Befugnis zu einer abweichenden – milderen oder strikteren - Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gibt. Vor diesem Hintergrund spricht die - zumal im Indikativ gehaltene - Wendung vielmehr für eine zwingende landesplanerische Handlungsanweisung des Inhalts, dass die ausdrücklich benannten Abweichungen, sofern ihre Voraussetzungen erfüllt sind, für alle Zieladressaten stets in Betracht kommen.

39

Der Kontext des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 enthält ebenfalls keine Anhaltspunkte für einen Spielraum der Regionalplanung zur abweichenden regionalen Ausgestaltung der Konzentration von Einzelhandelsgroßprojekten im Zentrale-Orte-System. Die im Satz 2 ausdrücklich benannten Abweichungen sind Teil eines einheitlichen Konzepts und dürfen nicht isoliert betrachtet werden. Der Sache nach fixieren sie lediglich ausdrücklich zwei von der Regel abweichende atypische Fälle. Sie teilen damit die Rechtsnatur der Konzentrationsregel im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 LEP 2002 und sind ebenso Ergebnis einer landesplanerischen Letztentscheidung. Der Umstand, dass die Entscheidung über die Abweichungen im Einzelfall in einem Raumordnungsverfahren (§ 15 ROG, § 18 LplG) oder in einem anderen bestimmten raumordnerischen Verfahren zu treffen ist, stellt die materielle Zielqualität nicht in Frage (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.06.2011, a.a.O., juris Rn. 27). Soweit im Übrigen Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 als Grundsatz der Raumordnung Aussagen über ein regionales Entwicklungskonzept und regionale Einzelhandelskonzepte enthält, betrifft dies lediglich "regionalbedeutsame", nicht aber alle Einzelhandelsgroßprojekte.

40

Die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z (S. B36/37), die sich eingehend auch zu den Motiven für die zwei ausdrücklich benannten Abweichungsmöglichkeiten verhält, bestätigt ferner, dass die festgelegte Regel-Ausnahme-Struktur das Ergebnis abschließender landesplanerischer Abwägung der durch das Konzentrationsgebot berührten Belange ist. Der Einwand des Antragsgegners, die Aussage in der Begründung "Deshalb ist es notwendig, durch landesplanerische Festlegungen auf die Raumverträglichkeit derartiger Vorhaben hinzuwirken" (S. B36) belege einen Handlungsauftrag und einen Abweichungsspielraum für die Regionalplanung, überzeugt nicht. Die zitierte Begründung meint offenkundig allein die im Landesentwicklungsplan selbst getroffenen Festlegungen, nicht aber solche auf der nachgeordneten Ebene der Regionalplanung. Sie soll die im Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung rechtfertigen, mehr nicht. Ob dem Land außer dem Landesentwicklungsplan kein Instrument zur Einwirkung auf die Raumverträglichkeit von Einzelhandelsgroßprojekten zur Verfügung steht, wie der Antragsgegner meint, kann dahinstehen. Diese Überlegung zwingt schon deshalb nicht zu einer anderen Deutung, weil das in einer Regel-Ausnahme-Struktur hinreichend bestimmt verfasste Konzentrationsgebot als Ziel der Raumordnung unmittelbar Beachtung verlangt (§ 4 Abs. 1 ROG; § 4 Abs. 1 LplG; § 1 Abs. 4 BauGB) und demzufolge selbst auf die Raumverträglichkeit der erfassten Einzelhandelsgroßprojekte einwirkt. Nachfolgende Festlegungen der Regionalplanung sind in der Begründung zum Plansatz 3.3.7.4 G LEP 2002 lediglich angesprochen, soweit es um die gebietsscharfe Ausweisung von Standorten für regionalbedeutsame Einzelhandelsgroßprojekte geht (S. B37). Auch im Übrigen enthält die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 nebst Unter-Plansätzen keine Ansätze für einen regionalplanerischen Freiraum zur abweichenden Ausgestaltung des Konzentrationsgebots. Die Aussagen zur unmittelbaren Bindung der Gemeinden an die Vorgaben des Landesentwicklungsplans ("Dazu dienen die Vorgaben für Standortgemeinden..."; "Die Kommunen sind gesetzlich verpflichtet, ihre Bauleitpläne an diese Ziel der Raumordnung anzupassen", vgl. S. B36 drittletzter Absatz) belegen vielmehr das Gegenteil. Auch der Hinweis auf die Anpassungspflicht der Gemeinden (§ 1 Abs. 4 BauGB) und der nachfolgende Satz in der Begründung "Von dieser Regelung kann über die beiden ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle hinaus nur in atypischen Fällen abgewichen werden" bestätigt, dass der Verordnungsgeber von einer strikten Rahmenvorgabe ausgeht. Er belegt zugleich, dass die Wendung “kommen …in Betracht“ im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 als verbindliche Festlegung zu verstehen ist (“ausdrücklich geregelten Ausnahmefälle“).

41

Sinn und Zweck des Plansatzes stehen der Annahme eines Abweichungsspielraums der Regionalplanung ebenfalls entgegen. Als Ziel der Raumordnung soll die Regel-Ausnahme-Struktur des Konzentrationsgebots eine verbindliche und abschließende Vorgabe sein. Wäre sie lediglich als allgemeine Aussage zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes für die Abwägungsentscheidung der Träger der Regionalplanung gedacht, hätte die Festlegung eines Grundsatzes der Raumordnung als Vorgabe für diese Abwägungsentscheidung genügt. Die mit der Zielfestlegung einhergehende Verbindlichkeit beschränkt sich danach nicht lediglich auf die Festlegung des Konzentrationsgebots als bloßes Prinzip, sondern erstreckt sich gerade auch auf den spezifischen Differenzierungsrahmen der Regel-Ausnahme-Struktur. Dieser Vorgabe muss die Ausformung im Regionalplan nach § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG gemäß § 4 Abs. 1 ROG, § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG Rechnung tragen. Das schließt nicht nur eine mildere, sondern auch eine striktere Ausgestaltung aus. Ob der mit dem Konzentrationsgebot verfolgte raumordnerische Zweck mit einer gegenüber der Regel-Ausnahme-Struktur strikteren Ausgestaltung "erst recht" erreicht würde, ist insoweit unerheblich. Will ein Träger der Regionalplanung den mit dem Konzentrationsgebot verbindlich vorgegebenen Differenzierungsrahmen - etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten - weiter oder enger ausgestalten, kann er dies nur Im Wege einer Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) erreichen. Spielraum hat er im Übrigen nur bei der räumlichen und sachlichen Verfeinerung der Konzentrationsregel - etwa durch Festlegungen über zulässige Standorte anhand der Zentrenrelevanz von Sortimenten, Vorrang- und Ausschlussgebiete für zentrenrelevante Einzelhandelsgroßprojekte oder Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben (siehe nachfolgend 2.) - sowie zur Ausformung der zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und gegebenenfalls weiterer atypischer Fälle.

42

bbb) Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 des Regionalplans des Antragsgegners vom 22.07.2009 beachtet die verbindlichen Vorgaben des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 in zweifacher Hinsicht nicht. Zum einen verengt er die Regelvorschrift des Plansatzes 3.3.7 Z Satz 1 Halbsatz 2 LEP 2002 ("dürfen in der Regel nur") in eine Muss-Vorschrift ("sind nur"). Zum anderen schließt er eine der nach Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 2 LEP 2002 ausdrücklich in Betracht kommenden zwei Abweichungen - stillschweigend - aus. Während der Landesentwicklungsplan 2002 die zwei ausdrücklich benannten Abweichungen und andere atypische Fälle ohne Zielabweichungsverfahren (§ 6 Abs. 2 ROG; § 24 LplG) ermöglicht, lässt der Regionalplan dies bis auf die im Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 4 ausgeformte Abweichung (Grundversorgung) nicht zu Die zweite im Landesentwicklungsplan 2002 ausdrücklich benannte Abweichung für Kleinzentren und nicht zentralörtliche Gemeinden (Zusammenwachsen mit Siedlungsbereichen benachbarter Ober-, Mittel- oder Unterzentren in Verdichtungsräumen) oder andere atypische Fälle sind danach nur im Wege einer förmlichen, im Ermessen der höheren Raumordnungsbehörde stehenden Zielabweichung (§ 24 LPlG) möglich. Der Antragsgegner mag zwar für eine striktere Ausgestaltung des Konzentrationsgebots gute Gründe anführen können, wie seine Vertreter in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben (Vermeidung von “Windhund-Rennen“ um zulässige Standorte). Das entbindet ihn aber nicht von der Bindungswirkung des Plansatzes 3.3.7 Abs. 1 Z LEP 2002. Was den Ausschluss der zweiten nach Plansatz 3.3.7 Abs. 1 Z Satz 2 LEP 2002 in Betracht kommenden Ausnahme angeht, fehlt es im Übrigen auch an jeglichem Anhaltspunkt, dass deren Voraussetzungen etwa wegen regionaler raumstruktureller Besonderheiten im Planungsraum des Antragsgegners in keinem Kleinzentrum und keiner nicht-zentralörtlichen Gemeinde erfüllt sein könnten. Das erscheint im dicht besiedelten Verdichtungsraum Stuttgart ohnehin nicht naheliegend.

43

b) Die Verstöße gegen § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 ROG und § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG führen zur Unwirksamkeit des gesamten Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 einschließlich der in seinem Tatbestand nach der Verkaufsflächengröße bestimmten Definition von "Einzelhandelsgroßprojekten". Denn eine nur auf die Rechtsfolgenseite ("sind nur im Oberzentrum bzw. den Mittel- und Unterzentren zulässig") beschränkte Unwirksamkeit scheidet mangels objektiver Teilbarkeit - schon des Wortlauts der Norm - aus. Ein Fall der Planerhaltung (§ 12 ROG; § 5 LplG) kommt ebenfalls nicht in Betracht. Auch eine Auslegung unter Berücksichtigung der vorrangigen landesplanerischen Aussagen im Landesentwicklungsplans 2002 (vgl. HessVGH, Urteil vom 25.09.2006, a.a.O.; Uechtritz, a.a.O.), ist aufgrund des klar und eindeutig abweichenden Wortlautes des Regionalplans nicht möglich. Zudem besteht für eine geltungserhaltende weitere Auslegung seines Plansatzes im Sinne der Regel-Ausnahme-Struktur des Plansatzes 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 kein Bedarf. Denn der den gleichen Gegenstand regelnde Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 2 und Satz 2 LEP 2002 ist als Ziel der Raumordnung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 ROG ebenso zu beachten.

44

Die Unwirksamkeit des Plansatzes 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 hat aber nicht auch die Unwirksamkeit anderer Plansätze im Unterkapitel 2.4.3.2 des Regionalplans zur Folge. Der Senat geht insoweit von einer Teilbarkeit entsprechend § 139 BGB aus. Die sonstigen Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 bauen zwar zu einem wesentlichen Teil auf dem Plansatz 2.4.3.2.2 (Z) Abs. 1 auf. Dessen Wegfall wird jedoch durch die Definition der Einzelhandelsgroßprojekte und das Konzentrationsgebot im Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 vollständig aufgefangen. Auch soweit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 mit seiner Regel-Ausnahme-Struktur - und möglicherweise mit der Definition der Einzelhandelsgroßprojekte - weniger strikt ist, behalten alle weiteren Festlegungen im Unterkapitel 2.4.3.2 zur Steuerung der Standorte von Einzelhandelsgroßprojekten ihren raumordnerischen Sinn. Da Landesentwicklungsplan und Regionalplan in Baden-Württemberg als Mittel der Raumordnung und ausschließlich staatlicher Landesplanung zusammenwirken, ist schließlich davon auszugehen, dass die Fortgeltung der übrigen Festlegungen auch dem mutmaßlichen Willen des Trägers der Regionalplanung entspricht.

45

2. Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) des Regionalplans über die räumliche Konzentration von Einzelhandelsbetrieben (Agglomeration) ist - nunmehr im Zusammenwirken mit Plansatz 3.3.7 Z Abs. 1 LEP 2002 (s.o. 1.b)) - entgegen der Ansicht der Antragstellerin wirksam. Er findet seine Rechtsgrundlage in § 11 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Satz 2 Nr. 5 LplG.

46

a) Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG enthält der Regionalplan Festlegungen zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für die Infrastruktur der Region, soweit es nach § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG für die Entwicklung und Steuerung der räumlichen Struktur der Region erforderlich ist (Regionalbedeutsamkeit). Regionalbedeutsamkeit ist als Raumbedeutsamkeit mit "regionaler“, das heißt auf die regionale Ebene herunter gebrochener überörtlicher Bedeutung zu verstehen. Ob und wann dies der Fall ist, lässt sich nicht abstrakt entscheiden, sondern kann immer nur im Einzelfall nach Maßgabe der regionalen Siedlungs- und Verflechtungsstruktur mit ihrer jeweiligen räumlichen Ausstrahlung beurteilt werden (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O. m.w.N.). § 11 Abs. 3 Satz 2 LplG führt insoweit beispielhaft ("insbesondere") bestimmte Festlegungen auf, die etwa Schwerpunkte für Industrie, Gewerbe und Dienstleistungseinrichtungen, insbesondere "Standorte für Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe" zum Gegenstand haben können. Das ermöglicht auch eine ergänzende Festlegung, wonach mehrere nicht großflächige Einzelhandelsbetriebe bei räumlicher Konzentration und raumordnerischen Wirkungen wie bei einem großflächigen Einzelhandelsbetrieb bzw. Einkaufszentrum als Agglomeration anzusehen sind, mit der Folge, dass die für Einzelhandelsgroßprojekte geltenden Ziele auch auf Agglomerationssachverhalte anzuwenden sind (VGH Bad.-Württemberg, Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Dass sich § 11 Abs. 3 BauNVO auf großflächige Einzelhandelsbetriebe beschränkt, steht einer landesplanerischen Regelung von Einzelhandelsagglomerationen nicht entgegen. Städtebauliche Vorgaben liegen auf einer anderen Ebene; sie betreffen Grund und Boden. Die Raumordnung in Gestalt der Landes- und Regionalplanung ist dieser Ebene vorgelagert. Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist dabei nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 - BVerwGE 119, 25 <41>). Bundesrecht steht einer raumordnerischen Agglomerationsregelung daher nicht entgegen, sofern sie die nach Art. 28 Abs. 2 GG geschützte gemeindliche Planungshoheit nicht unverhältnismäßig einschränkt (BVerwG, Urteil vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 - BVerwGE 141, 144).

47

b) Gemessen daran ist die Agglomerationsregelung im Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) rechtlich nicht zu beanstanden.

48

Der formell als Ziel der Raumordnung (§ 3 Abs.1 Nr. 2 ROG) gekennzeichnete Plansatz ist hinreichend bestimmt und hat materiell Zielqualität. Er enthält in seinem Absatz 1 drei verbindliche Vorgaben: Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben sind in den Ortskernen aller Gemeinden zulässig (Absatz 1 Satz 1); die nach Aufstellung/Änderung eines den Ortskern ganz oder teilweise erfassenden Bauleitplans zulässige Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben darf keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten (Absatz 1 Satz 2); für Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben gelten die Plansätze 2.4.3.2.2 (Z) bis 2.4.3.2.6 (Z) entsprechend (Absatz 1 Satz 3). Absatz 2 des Plansatzes enthält keine darüber hinaus gehende selbständige Vorgabe, sondern definiert nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Absatzes 1. Einwände gegen eine solche Regelungstechnik bestehen nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.).

49

Diese Festlegungen sind für Entwicklung und Ordnung der räumlichen Struktur der Region i. S. des § 11 Abs. 3 Satz 1 LplG erforderlich. Die Raumbedeutsamkeit einer räumlichen Konzentration von Einzelhandelsbetrieben im Sinne einer "regionalen“, auf die regionale Ebene des Antragsgegners herunter gebrochenen überörtlichen Bedeutung (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.) wird in der Begründung zum Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) (S. 131 f.) eingehend und überzeugend begründet (siehe dazu auch BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O. sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 21.09.2010, a.a.O.). Die Antragstellerin stellt das auch nicht in Frage. Diese überörtliche Bedeutung begrenzt auch den Anwendungsbereich des Plansatzes, wie sich aus dem Wortlaut von Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 1 Satz 2 ausdrücklich ergibt. Der Einwand der Antragstellerin, Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 1 knüpfe ausschließlich an eine Verkaufsfläche von mehr als 800 m2 an und erfasse damit auch Agglomerationen kleinflächiger Einzelhandelsbetriebe ohne überörtliche Auswirkungen auf die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung und Landesplanung, übersieht, dass diese Regelung nur den Begriff "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" im Sinne des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 (Z) definiert. Das Erfordernis des Plansatzes 2.4.3.2.8 Abs. 1 Satz 1 (Z), wonach die - so definierten - Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben "keine schädlichen, überörtlichen Wirkungen entfalten" dürfen, bleibt davon unberührt.

50

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin war der Antragsgegner auch nicht durch zwingende Vorgaben des Landesentwicklungsplans 2002 an einer Agglomerationsregelung gehindert; insbesondere verstößt Plansatz 2.4.3.2.8 (Z) nicht gegen § 11 Abs. 2 Satz 2 LplG. Der Landesentwicklungsplan 2002 regelt die Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben weder durch eigene Festlegungen selbst noch schließt er solche Festlegungen durch die Regionalplanung aus. Davon ist - stillschweigend - auch der 3. Senat des erkennenden Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) ausgegangen. Der bloße Umstand, dass die Begründung zum Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 auf den Einzelhandelserlass verweist und dieser sich auch eingehend mit dem "Sonderfall Agglomeration" befasst (Nr. 2.3.3 und Nr. 3.5), ändert daran nichts. Daraus kann nicht - wie die Antragstellerin wohl meint - geschlossen werden, Plansatz 3.3.7 Z LEP 2002 verbiete "beredt schweigend" Festlegungen zur Agglomeration von Einzelhandelsbetrieben in einem Regionalplan.

51

Die Agglomerationsregelung entspricht auch - gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 71 LV) - dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Der mit ihr einhergehende Eingriff in die gemeindliche Planungshoheit dient der Wahrung überörtlicher Interessen von höherem Gewicht. Die räumliche Zuordnung nicht nur raumbedeutsamen großflächigen Einzelhandels, sondern auch von raumbedeutsamen Einzelhandelsagglomerationen nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem soll eine raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt gewährleisten. Das ist ein raumordnungsrechtlich legitimer Zweck. Insoweit gilt im vorliegenden Fall im Grundsatz nichts Anderes als das, was der 3. Senat des erkennende Gerichtshofs in seinem Urteil vom 21.09.2010 (a.a.O.) und nachfolgend das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 10.11.2011 (a.a.O.) zu einer Agglomerationsregelung im Regionalplan Heilbronn-Franken 2020 ausgeführt haben. Dem schließt sich der Senat an. Das betrifft insbesondere die Ausführungen zu dem auch von der Antragstellerin vorgetragenen Einwand, die Agglomerationsregelung sei in der Bauleitplanung rechtlich nicht umsetzbar. Denn mit den nach dem Baugesetzbuch und der Baunutzungsverordnung verfügbaren städtebaulichen Planungsinstrumenten lassen sich Verstöße gegen Konzentrations-, Kongruenz- und Integrationsgebote sowie Beeinträchtigungsverbote durch eine Anhäufung mehrerer nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe wenn nicht ganz verhindern, so doch in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht.

52

Für die in der vorliegenden Agglomerationsregelung bei der Definition des Begriffs "Agglomerationen von Einzelhandelsbetrieben" aus Gründen der Bestimmtheit und Rechtssicherheit zur Präzisierung des Tatbestandsmerkmals "räumlich nahe beieinander" erfolgte Festlegung einer "Luftlinie zwischen den Gebäudezugängen" von "nicht länger als 150 m" gilt nichts Anderes. Wie sich aus der Begründung zu diesem Plansatz ergibt, sind damit Gebäudezugänge für Kunden gemeint (vgl. S. 132: "Bis zu dieser Distanz ist davon auszugehen, dass die Betriebe durch die Kunden fußläufig genutzt werden, gemeinsam wahrgenommen werden und somit ein hohes Maß an Attraktivität und Bequemlichkeit ausstrahlen"). Die damit hinreichend bestimmte Regelung schränkt die gemeindliche Planungshoheit im Allgemeinen nicht unverhältnismäßig ein. Sie ist in der Bauleitplanung durch den räumlichen Zuschnitt eines Baugebiets und Festsetzungen zur Gliederung der baulichen Nutzung nach § 1 Abs. 5 bis 9 BauNVO sowie zur überbaubaren Grundstücksfläche ebenfalls umsetzbar. Zu einer mit dem Festsetzungsinstrumentarium des § 9 Abs. 2 BauGB und der Baunutzungsverordnung nicht umsetzbaren - metergenauen - Festsetzung von (Kunden-)Gebäudezugängen (vgl. Uechtritz, VBlBW 2010, 185 <189>) zwingt der Plansatz die Gemeinden insoweit nicht. Zwar werden sich Verstöße gegen Konzentrations-, Integrations- und Kongruenzgebote sowie Beeinträchtigungsverbote auch durch diese Regelung nicht ganz verhindern lassen. Sie lassen sich aber in einem Maße minimieren, dass das Planungsergebnis noch im Einklang mit den genannten Raumordnungszielen steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.11.2011, a.a.O.). In besonders gelagerten Einzelfällen, in denen diese Regelung zu einer übermäßigen, durch die ihr zugrunde liegenden überörtlichen Interessen nicht mehr zu rechtfertigenden Einschränkung der gemeindlichen Planungshoheit führt (vgl. dazu Sparwasser, VBlBW 2008, 171 <178>), kann dieser Härte durch eine Zielabweichung (§ 6 Abs. 2 ROG, § 24 LplG) begegnet werden. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt nicht, dass für Vorhaben, die in atypischen Fällen raumverträglich sind, Ausnahmen im Raumordnungsplan selbst festgelegt werden müssen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.11.2012 - 4 B 21.12 -). Das gilt auch, soweit die Antragstellerin einwendet, die Regelung könnte im Einzelfall zu einem mit ihrer Planungshoheit oder mit Art. 14 GG nicht zu vereinbarendem vollständigen Ausschluss des Einzelhandels in einem Baugebiet führen. Auch die von der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Möglichkeit von Entschädigungsansprüchen eines Dritten gegenüber der Gemeinde (§§ 39 bis 44 BauGB), führt nicht zu einem unverhältnismäßigen Eingriff in die Planungshoheit. Denn sollten solche Entschädigungsansprüche durch eine Anpassung der Bauleitplanung infolge der Gebäudezugangsdefinition des Plansatzes 2.4.3.2.8 (Z) Abs. 2 Satz 2 ausgelöst werden, kann die Gemeinde nach Maßgabe von § 23 LplG Erstattung vom Land verlangen. Damit ist ihren finanziellen Belangen angemessen Rechnung getragen.

C.

53

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

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Beschluss vom 6. November 2012

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Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 60.000,--EUR festgesetzt (in Anlehnung an Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 07./ 08. Juli 2004 in Leipzig beschlossenen Änderungen, NVwZ 1996, 562)

56

Der Beschluss ist unanfechtbar.