Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-09, Aktenzeichen 16 A 2789/02
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0509.16A2789.02.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird aufgehoben.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn
nicht der Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Beigeladene betreibt das Altenheim St. I. in K. , in dem die zuvor in
P. wohnhaft gewesene und seit dem 21. März 1990 mit Nebenwohnsitz in
M. gemeldete frühere Klägerin seit dem 9. Dezember 1990 als Selbstzahlerin
vollstationär untergebracht war. Am 30. September 1996 beantragte der
Beigeladene erstmals die Gewährung von Pflegewohngeld für ihren Heimplatz. Der
Bescheid der Pflegekasse über die Einstufung in Pflegestufe III und der Bescheid
des Landschaftsverbandes Rheinland über die Zustimmung zur gesonderten
Berechnung der Aufwendungen nach § 82 Abs. 3 des Sozialgesetzbuches Elftes
Buch - SGB XI - waren beigefügt; zudem verwies der Beigeladene auf das Bestehen
eines Versorgungsvertrages gemäß § 72 Abs. 1 SGB XI und einer
Vergütungsvereinbarung gemäß den §§ 85, 87 SGB XI. Diesen Antrag lehnte der
Beklagte ebenso ab wie einen weiteren Antrag vom 6. März 1998, ohne dass der
Beigeladene dagegen vorging. Nachdem die frühere Klägerin Widerspruch und
nachfolgend Klage erhoben hatte, gewährte der Beklagte dem Beigeladenen
ausweislich der "Zahlungsmitteilung" vom 8. Oktober 1999 für die Zeit ab dem
1. Januar 1998 bis zum 30. Juni 2000 Pflegewohngeld in unterschiedlicher
Höhe.

3

Unter Hinweis darauf, dass der Landschaftsverband Rheinland durch Bescheid
vom 28. Februar 2001 mit Wirkung zum 1. Januar 2001 seine Zustimmung zur
gesonderten Berechnung erhöhter betriebsnotwendiger Aufwendungen erteilt habe,
beantragte der Beigeladene mit Schreiben vom 13. März 2001, beim Beklagten
eingegangen am 19. März 2001, eine entsprechende Änderung der
Pflegewohngeldbewilligung. Der Beklagte forderte sodann ergänzende Unterlagen
über das Einkommen und das Vermögen der früheren Klägerin an; danach verfügte
diese über Sparguthaben i.H.v. 11.396,92 DM. Nach einer auf den 1. Januar 2001
bezogenen Neuberechnung, die ohne Berücksichtigung dieses Vermögens einen
Pflegewohngeldanspruch von 385,56 DM ergab, lehnte der Beklagte den Antrag
durch an das Altenheim gerichteten Bescheid vom 30. März 2001 mit der
Begründung ab, die Voraussetzungen gemäß § 14 des Landespflegegesetzes - PfG
NRW - (in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 9. Mai 2000, GV NRW S. 462)
i.V.m. der Pflegewohngeldverordnung - PfGWGVO - (in der Fassung der
Änderungsverordnung vom 2. Dezember 1998, GV NRW 1999 S. 48) lägen nicht
vor. Denn die Bewohnerin erhalte keine Leistungen nach dem
Bundessozialhilfegesetz und sei auch bei gesonderter Berechnung der
Investitionskosten nicht sozialhilfebedürftig. Die frühere Klägerin erhielt eine
Durchschrift dieses Bescheides.

4

Hiergegen erhob der vormalige Rechtsbeistand der Klägerin am 19. April 2001
Widerspruch, zu dessen Begründung er die Auffassung vertrat, seiner - nicht näher
bezeichneten - Mandantin stehe das Pflegewohngeld zu. Der Beklagte wertete den
Widerspruch als Widerspruch des Beigeladenen. Mit Schreiben vom 7. Juni 2001
wies die Klägerin darauf hin, dass ausweislich der Rechnung des Altenheimes für
den Monat Mai 2001 kein Pflegewohngeld gezahlt worden sei; sie bitte, das
Versehen zu korrigieren. Einen Hinweis auf den bereits zuvor erhobenen
Widerspruch enthielt das Schreiben nicht. Daraufhin teilte der Beklagte der Klägerin
mit Schreiben vom 13. Juni 2001 mit, der Antrag der Einrichtung sei durch Bescheid
vom 30. März 2001 abgelehnt worden; "der Rechtsbeistand der Einrichtung" habe
hiergegen Widerspruch erhoben.

5

Der Beklagte, der von dem Rechtsbeistand vergeblich eine Vollmacht
angefordert hatte, wies den Widerspruch durch an das Altenheim gerichteten
Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2001 zurück. Zur Begründung führte er aus: Die
ursprüngliche Bewilligung sei bis zum 30. Juni 2000 befristet gewesen; deshalb hätte
es für die Zeit ab 1. Juli 2000 eines erneuten Antrages bedurft. Da dieser erst am
19. März 2001 gestellt worden sei, könnten Leistungen für die Zeit vom 1. Juli 2000
bis zum 18. März 2001 nicht gewährt werden. Auch für die Zeit ab Antragstellung
bestehe der geltend gemachte Anspruch nicht. Die Gewährung von Pflegewohngeld
nach § 14 PfG NRW setze u.a. voraus, dass der Heimbewohner Leistungen nach
dem Bundessozialhilfegesetz erhalte oder wegen der gesonderten Berechnung nicht
geförderter Investitionsaufwendungen erhalten würde. Diese Voraussetzung sei nicht
erfüllt, da die Bewohnerin nach § 28 des Bundessozialhilfegesetzes - BSHG - i.V.m.
den Bestimmungen des Abschnitts 4 des Bundessozialhilfegesetzes nicht nur ihr
Einkommen, sondern auch ihr Vermögen einsetzen müsse, soweit es die
maßgeblichen Schonbeträge übersteige. Dieses habe am 31. Dezember 2000
11.396,92 DM betragen; hiervon seien 6.796,92 DM einzusetzen.

6

Die frühere Klägerin hat am 25. Juli 2001 Klage erhoben und zur Begründung
ausgeführt, es sei nicht nachvollziehbar, weshalb das in der Vergangenheit bewilligte
Pflegewohngeld nicht weiter gewährt werde. Im Übrigen stehe das Pflegewohngeld
genauso wie das Pflegegeld der Bewohnerin zu; das Altenheim, an das sie von Mai
bis September 2001 den vollen Satz habe bezahlen müssen, könne wegen fehlender
Beschwer keinen Widerspruch erheben. Ihr Vermögensstand habe sich so
verringert, dass sie im Oktober 2001 habe Sozialhilfe beantragen müssen. Der
Beklagte widerspreche sich selbst, indem er im Hinblick darauf die Gewährung des
Pflegewohngeldes zum 1. Oktober 2001 wieder aufgenommen habe.

7

Die Klägerin, die nach dem Tod ihrer Mutter, der früheren Klägerin, das
Verfahren als Erbin fortführt, hat beantragt,

8

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom
30. März 2001 und des Widerspruchsbescheides vom
2. Juli 2001 zu verpflichten, zu Gunsten des Beigeladenen
Pflegewohngeld in gesetzlicher Höhe ohne
Berücksichtigung des Vermögens der verstorbenen
Heimbewohnerin ab 19. März 2001 bis zum 30. September
2001 zu bewilligen.

9

Der Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.

10

Er hat vorgetragen, es sei zweifelhaft, ob die frühere Klägerin klagebefugt
gewesen sei. Davon abgesehen sei die Klage jedenfalls nach deren Tod unzulässig,
da sozialhilferechtliche Ansprüche grundsätzlich nicht vererblich seien. Im Übrigen
hat er auf den Widerspruchsbescheid Bezug genommen.

11

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

12

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben und zur Begründung
ausgeführt: Die Klägerin könne zwar keine eigenen Rechte geltend machen, sei aber
als Prozessstandschafterin befugt, den Anspruch des Beigeladenen im eigenen
Namen durchzusetzen. Die Klage sei auch begründet, da Wortlaut und
Regelungsgefüge der Pflegewohngeldverordnung erkennen ließen, dass Vermögen
der Gewährung von Pflegewohngeld nicht entgegenstehe. Die Grenzen der
gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage seien damit nicht überschritten. Vielmehr
habe der Gesetzgeber die nähere Bestimmung der Leistungsvoraussetzungen dem
Verordnungsgeber überlassen; zudem sei während des Gesetzgebungsverfahrens
der Arbeitsentwurf der späteren Verordnung bereits bekannt gewesen.

13

Hiergegen wendet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des
Beklagten. Er hält die Klage für unzulässig, weil das Vorverfahren nicht
ordnungsgemäß durchgeführt worden sei. Ferner fehle es der Klägerin an der
erforderlichen Klagebefugnis. Ein etwaiger Anspruch auf Gewährung von
Pflegewohngeld stehe allein dem Träger der Einrichtung, nicht dem
Pflegebedürftigen zu. Auch auf das in § 3 Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO dem
Pflegebedürftigen eingeräumte subsidiäre Antragsrecht könne hier nicht abgestellt
werden, weil der Beigeladene von seinem Antragsrecht selbst Gebrauch gemacht
habe. Dieser Sichtweise könne auch nicht entgegengehalten werden, dass eine
rechtswidrige Ablehnung letztlich den Pflegebedürftigen belaste; denn der
Einrichtungsträger sei im Innenverhältnis verpflichtet, die Leistungen nicht nur zu
beantragen, sondern nötigenfalls auch gerichtlich durchzusetzen. Im Übrigen sei die
Klage auch unbegründet. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung
sei fehlerhaft, da sie mit dem Wortlaut des Landespflegegesetzes, den auch die
Auslegung der Pflegewohngeldverordnung zu beachten habe, unvereinbar sei.
Abgesehen davon, dass nicht angenommen werden könne, der Gesetzgeber habe
Personen mit hohem Vermögen entlasten wollen, seien auch im
Gesetzgebungsverfahren erkennbar gewordene Motive oder Vorstellungen nicht
maßgeblich, wenn sie - wie hier - mit dem eindeutigen Wortlaut der Regelung nicht
übereinstimmten.

Der Beklagte beantragt,
das angefochtene Urteil aufzuheben und die Klage
abzuweisen.

14

Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.

15

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

16

Der Beigeladene stellt keinen Antrag.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakten des vorliegenden Verfahrens und der Verfahren 21 K 2148/99 sowie
21 K 2722/99 Verwaltungsgericht Düsseldorf und die vorgelegten Verwaltungsakten
Bezug genommen.

18

Entscheidungsgründe:

19

Die Berufung hat Erfolg.

20

Das angefochtene Urteil kann schon deshalb keinen Bestand haben, weil es ihm
an einem hinreichend eindeutigen, aus sich heraus verständlichen
Entscheidungsinhalt mangelt. Zwar ist insofern nicht allein der Tenor des Urteils in
den Blick zu nehmen; vielmehr sind bei Unklarheiten die Entscheidungsgründe mit
einzubeziehen.

21

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1997
- 7 B 230/97 -, Juris, im Anschluss an BVerwG, Urteil
vom 28. Oktober 1981 - 8 C 4.81 -, Buchholz 406.11
§ 123 BBauG Nr. 21; BFH, Urteil vom 27. Juli 1993
- VIII R 67/91 -, NVwZ 1996, 101.

22

Doch auch die Entscheidungsgründe des Urteils enthalten keine Aussagen über
die Leistungshöhe. Die Berechnungen des Beklagten haben lediglich in dem
Beschluss über die Festsetzung des Streitwertes - also außerhalb der zur Auslegung
eines unklaren Tenors heranzuziehenden Urteilsgründe - Niederschlag gefunden.
Auch wenn eine Verpflichtung zur Gewährung von Leistungen "in gesetzlicher Höhe"
insbesondere in sozialhilferechtlichen Verfahren einer verbreiteten Praxis der
Gerichte entspricht, konnte jedenfalls hier nicht darauf verzichtet werden, den Betrag
des zuzusprechenden Pflegewohngeldes zu beziffern, weil bereits nach Aktenlage
offenkundig Unklarheiten darüber bestehen, wie die gesetzliche Höhe des
Pflegewohngeldes korrekt zu ermitteln ist. Insbesondere hat der Beklagte § 2 Abs. 2
Satz 2 PfGWGVO und die dazu ergangene Anlage, wonach Pflegewohngeld in Höhe
von durch 25 teilbaren vollen DM-Beträgen gewährt wird, bislang nicht angewandt.
Auch wäre zu klären gewesen, ob die Praxis des Beklagten, Neuberechnungen des
Pflegewohngeldes innerhalb des zwölfmonatigen Bewilligungszeitraumes (vgl. § 4
Abs. 2 Satz 1 PfGWGVO) nicht nur aus Anlass einer Änderung der Pflegestufe oder
einer Vereinbarung neuer Vergütungsregelungen, sondern auch aus Anlass von
Einkommensänderungen vorzunehmen, den Vorgaben des § 4 Abs. 2 Satz 2
PfGWGVO entspricht.

23

Die Klage ist zulässig.

24

Der Beklagte kann der Klägerin Mängel des gemäß § 68 Abs. 1 und 2 VwGO vor
Erhebung der Verpflichtungsklage durchzuführenden Vorverfahrens, die seiner
eigenen Sphäre zuzurechnen sind, nicht entgegenhalten. Ein Vorverfahren hat
stattgefunden. Allerdings hat entgegen der ursprünglichen Einschätzung des
Beklagten nicht der Beigeladene als Adressat des Ausgangs- und des
Widerspruchsbescheides den Widerspruch erhoben. Der von dem Rechtsbeistand
Q. erhobene Widerspruch ist bei objektiver Auslegung als Widerspruch der
früheren Klägerin zu werten. Dies folgt zwar nicht ohne weiteres aus Inhalt und Form
des Widerspruchsschreibens, da der vormalige Prozessbevollmächtigte es
unterlassen hat, seine "Mandantin" näher zu bezeichnen. Allein aus der
Formulierung "Mandantin" folgte nicht unmittelbar, dass er als
Verfahrensbevollmächtigter der Heimbewohnerin tätig wurde; hiermit hätte auch die
Pflegeeinrichtung als Adressatin des Bescheides gemeint sein können. Überdies war
das nachfolgende Verhalten der jetzigen Klägerin eher dazu geeignet, den Irrtum
des Beklagten zu bestärken als auszuräumen, da sie selbst dessen Schreiben vom
13. Juni 2001, in dem das Missverständnis offen zu Tage trat, nicht zum Anlass für
die gebotene Klarstellung nahm. Gleichwohl war der Widerspruch vor dem
Hintergrund, dass der vormalige Prozessbevollmächtigte die frühere Klägerin bereits
zuvor in zwei gegen den Beklagten gerichteten gerichtlichen Verfahren vertreten
hatte und dies auch in dem Verwaltungsvorgang dokumentiert war, aus der Sicht
eines objektiven Empfängers als Widerspruch der immerhin im Betreff des
Schreibens namentlich bezeichneten früheren Klägerin zu erkennen. Diese war, wie
sich aus den nachfolgenden, insoweit entsprechend geltenden Ausführungen ergibt,
auch widerspruchsbefugt. Darauf, dass der Beklagte diesen Widerspruch bislang
nicht beschieden hat, kann er sich nicht berufen (vgl. § 75 Satz 1 VwGO).

25

Die Klage erweist sich nicht wegen fehlender Klagebefugnis als unzulässig. Die
frühere Klägerin konnte i.S.v. § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, dass ihr rechtlich
geschützter Lebenskreis durch die Versagung des Pflegewohngeldes betroffen
wurde. Diese Rechtsposition war auch vererblich.

26

Die Klagebefugnis der früheren Klägerin folgt allerdings nicht daraus, dass der
angefochtene Ablehnungsbescheid an sie zu richten gewesen wäre. Denn der
Anspruch auf Gewährung des bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses für
Investitionskosten (Pflegewohngeld) steht nach § 14 Abs. 1 PfG NRW nicht dem
Heimbewohner, sondern der Pflegeeinrichtung zu; die gesetzliche Regelung ist
eindeutig. Trotz der insoweit missverständlichen Begriffswahl des Gesetzgebers
handelt es sich nicht um einen Wohngeldanspruch, sondern um eine staatliche
Förderung von Pflegeeinrichtungen.

27

Eine Klagebefugnis ist ferner nicht deshalb anzunehmen, weil der Beklagte
durch die Versagung des Pflegewohngeldes unmittelbar in das Rechtsverhältnis
zwischen der früheren Klägerin und dem Beigeladenen eingegriffen hätte. Die
Auswirkungen der Versagungsentscheidung auf Zahlungspflichten bzw.
Erstattungsansprüche, die in dem zivilrechtlichen Heimvertrag wurzeln, sind nämlich
nur mittelbarer Art. Die Kostenpflicht des Heimbewohners gegenüber dem
Heimträger ist allerdings in mehrfacher Hinsicht rechtlich reglementiert (vgl. § 82
Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Satz 2, 2. Halbsatz i.V.m. § 85, § 82 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und
Satz 3 i.V.m. § 87 und § 82 Abs. 3 SGB XI).

28

Vgl. Spellbrink, in: Hauck/Noftz, SGB XI,
Stand: November 2002, § 82 Rn. 9 ff.

29

Gleichwohl verbleiben bei der Durchführung des zivilrechtlichen
Vertragsverhältnisses zwischen dem Heim und dem Bewohner gewisse
Gestaltungsspielräume. So "kann" das Heim dem Bewohner den
Investitionskostenanteil nach § 82 Abs. 3 SGB XI "gesondert berechnen", wenn und
soweit die Kosten durch öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI nicht vollständig
gedeckt werden. Die Berechnung dieser Kosten folgt danach nur mittelbar aus der
Entscheidung über die Gewährung oder Versagung des Pflegewohngeldes. Denn es
bedarf eines zusätzlichen Umsetzungs- oder Willensakts des Einrichtungsträgers, ob
und inwieweit er - auch unter Berücksichtigung der mit dem Pflegebedürftigen
getroffenen zivilrechtlichen Vereinbarungen - die Investitionskosten in Rechnung
stellt.

30

Vgl. auch Nds. OVG, Urteil vom 10. April 2002
- 4 LB 4/02 -, NVwZ-RR 2003, 125 (126).

31

In diese Entscheidung können vielfältige Aspekte einfließen, etwa ein
Verschulden des Trägers bei verspäteter oder sonst unzureichender Antragstellung
oder eine Obliegenheitsverletzung des Bewohners bei unvollständiger oder
unterlassener Vorlage der benötigten Einkommens- und Vermögensnachweise. Die
Versagung der öffentlichen Förderung stellt mithin nur eine, wenn auch bedeutsame
Vorfrage für die gesonderte Berechnung des zivilrechtlich geschuldeten
Investitionskostenanteils gegenüber dem Pflegebedürftigen dar.

32

Mittelbare Auswirkungen auf Rechtspositionen Dritter, die noch von einem
Umsetzungsakt oder einer gestaltenden Entscheidung einer weiteren Person
abhängen, reichen indessen für die Annahme einer Klagebefugnis nicht aus.

33

Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Juli 1968 - I A 5.67 -,
BVerwGE 30, 135 (136), vom 15. November 1985
- 8 C 43.83 -, BVerwGE 72, 226 (227 ff.), und vom
21. Dezember 1995 - 3 C 34.94 -, BVerwGE 100, 230 (234
f.).

34

Die Versagung des Pflegewohngeldes betraf den Rechtskreis der früheren
Klägerin aber deswegen, weil § 14 PfG NRW auch dem Heimbewohner eine
schutzfähige Rechtsposition, d.h. ein subjektives öffentliches Recht verleiht. Ein
subjektives öffentliches Recht liegt vor, wenn ein Rechtssatz des öffentlichen Rechts
nicht nur öffentlichen Interessen, sondern - zumindest auch - Individualinteressen
derart zu dienen bestimmt ist, dass die Träger der Individualinteressen die
Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können (sog.
Schutznormtheorie).

35

Vgl. zu diesen Voraussetzungen BVerwG, Urteile vom
15. November 1985 - 8 C 43.83 -, a.a.O., S. 229 f., m.w.N.,
vom 21. Dezember 1995 - 3 C 34.94 -, a.a.O., S. 233, und
vom 3. August 2000 - 3 C 30.99 -,
BVerwGE 111, 354 (357).

36

Die öffentliche Förderung der Investitionskosten vollstationärer
Pflegeeinrichtungen dient nicht nur dem öffentlichen Interesse an der Vorhaltung
einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen
pflegerischen Versorgungsstruktur (vgl. § 9 Satz 1 SGB XI), sondern auch den
Interessen der nach § 14 Abs. 1 Satz 1 PfG NRW anspruchsberechtigten
Pflegeeinrichtung und den Interessen des Heimbewohners, für dessen Pflegeplatz
der Zuschuss gewährt wird. Die begriffliche und tatbestandsmäßige Orientierung
dieses Zuschusses an einem konkreten Bewohner und dessen wirtschaftlichen
Verhältnissen macht deutlich, dass es bei der Gewährung von Pflegewohngeld
letztlich auch darum geht, den Pflegebedürftigen finanziell zu entlasten. Dass die
Wahrung der Belange der Pflegebedürftigen ein wesentliches Ziel des
Landespflegegesetzes darstellt, ist in dessen § 1 ausdrücklich hervorgehoben. Die
Vermeidung oder zumindest Abmilderung des mit der Pflegebedürftigkeit häufig
einhergehenden Risikos einer Sozialhilfebedürftigkeit war demnach, wie im Übrigen
auch die Begründung des Gesetzentwurfs der Landesregierung bestätigt,

37

vgl. LT-Drs. 12/194, S. 4 und 42,

38

erkennbares Ziel des Pflegewohngeldes.

39

Dem entspricht, dass dem Heimbewohner durch § 3 Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO
ein eigenes Antragsrecht eingeräumt ist, was wiederum regelmäßig ein gewichtiges
Indiz für die Annahme eines subjektiven öffentlichen Rechts darstellt.

40

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., 2003, § 42
Rn. 72; BVerwG, Urteil vom 6. März 1987 - 8 C 1.85 -, NJW
1987, 2829 (2830); OVG NRW, Urteil vom 23. September
1999 - 16 A 461/99 -, FEVS 51, 361 (362).

41

Dieses Recht ist auf Gewährung des Pflegewohngeldes an die Pflegeeinrichtung
gerichtet. Da die geschützte Rechtsposition ihre Grundlage bereits im materiellen
Recht (§ 14 PfG NRW) hat, wird sie dadurch, dass der Verordnungsgeber in § 3
Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO ein lediglich subsidiäres Antragsrecht normiert hat, nicht
auf das Verwaltungsverfahren beschränkt oder sonst in ihrer rechtlichen Bedeutung
gemindert. Vielmehr ist § 3 Abs. 1 Satz 4 PfGWGVO dahin zu verstehen, dass die
Beantragung der Leistung in erster Linie zum Pflichtenkreis der Einrichtung zählt.
Nimmt die Einrichtung das auch im Interesse ihres Bewohners liegende Antragsrecht
nicht wahr, ist dieser aber nicht schutzlos, sondern befugt, die zur Geltendmachung
seines subjektiven öffentlichen Rechts erforderlichen Rechtsbehelfe einzulegen; er
ist nicht nur antragsberechtigt, sondern auch widerspruchs- und klagebefugt.

42

Lagen mithin die Voraussetzungen des § 42 Abs. 2 VwGO schon wegen der
möglichen Verletzung einer eigenen rechtlich geschützten Rechtsposition der
früheren Klägerin vor, so bedarf es hier nicht der Prüfung, ob die Voraussetzungen
für die Annahme einer Prozessstandschaft gegeben sind.

43

Bedenken gegen die Vererblichkeit dieses subjektiven öffentlichen Rechts bestehen
entgegen der Auffassung des Beklagten nicht. Es handelt sich nicht um eine
sozialhilferechtliche Position, die nach dem Grundsatz "keine Sozialhilfe für die
Vergangenheit" in der Regel nicht vererblich ist, weil der mit der Hilfegewährung
verfolgte Zweck nach dem Tod des Hilfebedürftigen nicht mehr erreicht werden
kann.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Mai 1994 - 5 C 43.91 -,
BVerwGE 96, 18 (21).

45

Wenngleich die Gewährung von Pflegewohngeld auch den Interessen des
Heimbewohners dient, handelt es sich nicht um eine diesem zustehende
Fürsorgeleistung, sondern um einen Aufwendungszuschuss zu den
Investitionskosten der Pflegeeinrichtung; das subjektive öffentliche Recht des
Bewohners teilt die rechtliche Einordnung des Zuschusses. Die tatsächliche oder
fiktive Sozialhilfebedürftigkeit des Bewohners ist lediglich eine tatbestandliche
Voraussetzung dieses Anspruches. Als zwar nicht sozialhilferechtliche, wohl aber
sozialrechtliche Position ist das Recht des Heimbewohners die Gewährung des
Pflegewohngeldes an den Heimträger zu verlangen, vererblich. Die insoweit
maßgeblichen Voraussetzungen gemäß § 59 Satz 2 SGB I sind erfüllt, da das
Verfahren bereits anhängig war, als die frühere Klägerin verstarb.

46

Die jetzige Klägerin ist ferner auch dann, wenn sie nicht Alleinerbin, sondern
entsprechend dem von ihr nicht in Frage gestellten Rubrum des erstinstanzlichen
Urteils bloße Miterbin sein sollte, allein - ohne dass sie hierzu der Mitwirkung der
weiteren Erben bedürfte - zur Prozessführung befugt. Ein gemeinschaftliches
Handeln der Miterben verlangt § 2040 BGB nur bei der Ausübung von
Gestaltungsrechten; Nachlassforderungen kann ein Miterbe hingegen nach § 2039
Satz 2 BGB zulässigerweise allein geltend machen. Hierzu zählt auch die
Geltendmachung durch Erhebung einer Verpflichtungsklage.

47

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1998 - 11 C 7.97 -,
BayVBl. 1998, 760, und Beschluss vom 9. Juni 1986
- 5 B 147.83 -, Buchholz 424.01 § 149 FlurbG Nr. 5.

48

Der Klägerin fehlt nicht deshalb teilweise ein Rechtsschutzbedürfnis, weil der
Beigeladene die gesondert berechenbaren Investitionskosten - trotz Ablaufs des
vorangegangenen Bewilligungszeitraumes schon im Juni 2000 - erst ab Mai 2001
tatsächlich berechnet hat. Denn es kann jedenfalls derzeit nicht ausgeschlossen
werden, dass der Beigeladene für den vorangegangenen und hier streitbefangenen
Zeitraum vom 19. März bis zum 30. April 2001 noch eine Nachforderung erhebt.
Insbesondere ist bislang eine Verjährung noch nicht eingetreten.

49

Die Klage ist aber nicht begründet. Die angefochtenen Bescheide sind
rechtmäßig (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO); der geltend gemachte Anspruch besteht
nicht.

50

Rechtsgrundlage für die Gewährung von Pflegewohngeld ist § 14 Abs. 1 und 2
PfG NRW, dessen Regelungen durch die auf der Ermächtigung in § 14 Abs. 4 PfG
NRW beruhende Pflegewohngeldverordnung ergänzt werden. Gemäß § 14 Abs. 1
Satz 1 PfG NRW haben zugelassene vollstationäre Pflegeeinrichtungen im Sinne
von § 71 Abs. 2 SGB XI, die eine vertragliche Regelung nach § 85 SGB XI
abgeschlossen haben, einen Anspruch gegen den zuständigen örtlichen Träger der
Sozialhilfe oder den überörtlichen Träger der Kriegsopferfürsorge auf Gewährung
von Zuschüssen zu den Aufwendungen der Pflegeeinrichtung nach § 82 Abs. 2 Nrn.
1 und 3 SGB XI für Heimplätze solcher Heimbewohnerinnen und Heimbewohner, die
Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz oder nach den §§ 25, 25a und 25e
des Bundesversorgungsgesetzes - BVG - erhalten oder wegen der gesonderten
Berechnung nicht geförderter Aufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI erhalten
würden.

51

§ 14 PfG NRW verstößt nicht gegen bundesrechtliche Vorgaben des SGB XI für
die Förderung von Pflegeeinrichtungen. Die Entscheidung des nordrhein-
westfälischen Landesgesetzgebers, die finanzielle Förderung vollstationärer
Pflegeeinrichtungen gemäß § 14 Abs. 1 PfG NRW an den wirtschaftlichen
Verhältnissen des jeweiligen Bewohners auszurichten, mag zwar nicht den
Erwartungen und Hoffnungen des Bundesgesetzgebers entsprechen, die dieser mit
der in § 9 SGB XI zum Ausdruck gebrachten Entscheidung für ein "duales"
Finanzierungssystem verbunden hat, bei dem der Bund über die Einrichtung der
Pflegeversicherung für die Finanzierung der Pflegeleistungen Sorge trägt, während
die Länder für die Planung und Förderung der Pflegeeinrichtungen, d.h.
insbesondere für die Gewährung von Zuschüssen zu den Investitionskosten i.S.v.
§ 82 Abs. 3 SGB XI verantwortlich sind.

52

Vgl. Antwort der Bundesregierung vom 2. Januar
1996 auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der
CDU/CSU und der F.D.P., BT-Drs. 13/3419; kritisch
auch Matthiesen, NdsVBl. 1997, 127 (129); anders
Udsching, SGB XI - Soziale Pflegeversicherung,
2. Auflage 2000, § 9 Rn. 7, der nur eine
personenbezogene (subjektorientierte) Förderung für
wettbewerbsneutral und daher mit den Zielen des SGB
XI vereinbar hält.

53

Eine Rechtspflicht zur landesrechtlichen Regelung einer bestimmten Art und
Weise sowie Höhe der Investitionsförderung folgt aus der in § 9 Satz 1 SGB XI
festgeschriebenen Verantwortlichkeit der Länder für die Vorhaltung einer
leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen
Versorgungsstruktur aber nicht,

54

vgl. Gürtner, in: Kasseler Kommentar
Sozialversicherungsrecht, Stand: Dezember 2002, § 82
SGB XI Rn. 2 und 3,

55

zumal dem Bundesgesetzgeber insoweit - anders als etwa bei der
Krankenhausfinanzierung (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG) - keine
Gesetzgebungskompetenz zusteht.

56

Vgl. Spellbrink, in: Hauck/Noftz, SGB XI,
Stand: November 2002, § 82 Rn. 6 f.

57

Dass die Pflegeeinrichtung dem Bewohner nach § 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI
betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen, die durch öffentliche Förderung nach
§ 9 SGB XI nicht vollständig gedeckt sind, gesondert berechnen kann, belegt
zugleich, dass die öffentliche Förderung nach § 9 SGB XI nicht notwendig zur
vollständigen Deckung der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen führen
muss.

58

Die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung des begehrten
Pflegewohngeldes liegen nicht vor. Es steht zwischen den Beteiligten nicht in Streit,
dass die Entscheidung über den Antrag gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 PfGWGVO i.V.m.
§ 97 Abs. 2 BSHG in die Zuständigkeit des Beklagten fällt, da die frühere Klägerin
vor der Heimaufnahme ihren gewöhnlichen Aufenthalt i.S.v. § 30 Abs. 3 Satz 2
SGB I in P. hatte. Der geltend gemachte Anspruch scheitert aber daran, dass
sie die wirtschaftlichen Voraussetzungen nicht erfüllte, die in § 14 Abs. 1 PfG NRW
und § 1 Abs. 1 PfGWGVO im wesentlichen - mit Ausnahme nur des in § 1 Abs. 1
Nr. 2 Buchst. c PfGWGVO zusätzlich vorgesehenen Selbstbehalts und der hier
unproblematischen Voraussetzung in § 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. d PfGWGVO -
gleichlautend benannt sind. Sie erhielt weder Leistungen nach dem
Bundessozialhilfegesetz noch Leistungen nach den §§ 25, 25a und 25e BVG und
hätte derartiger Leistungen auch nicht im Hinblick darauf bedurft, dass der
Beigeladene ihr zusätzlich zu den Kosten der Pflege sowie der Unterkunft und
Verpflegung die nach § 82 Abs. 3 SGB XI gesondert berechenbaren
Investitionskosten in Rechnung stellte. Der Grundsatz, dass einer Person Leistungen
nach dem Bundessozialhilfegesetz bzw. Leistungen nach dem
Bundesversorgungsgesetz nur gewährt werden, wenn sie den jeweiligen Bedarf
nicht aus eigenem oder ihr zurechenbarem Einkommen oder Vermögen zu decken
vermag, gilt auch bei der Ermittlung der Bedürftigkeit im Rahmen des § 14 PfG NRW
(1.). Die frühere Klägerin verfügte über Vermögen, dessen Höhe den maßgeblichen
Schonbetrag überstieg und deshalb vor einer Gewährung von Sozialhilfe
einzusetzen war (2.).

59

1. § 14 Abs. 1 PfG NRW ist in Anwendung der allgemeinen
Auslegungsgrundsätze, d.h. durch Ermittlung des objektiven Willens des
Gesetzgebers, der sich aus dem Wortlaut der Norm, dem Sinnzusammenhang, in
den die Norm gestellt ist, dem Zweck, dem sie dient, und unter Berücksichtigung
ihrer Entstehungsgeschichte ergibt, dahin auszulegen, dass bei der Prüfung der auf
den Bewohner bezogenen wirtschaftlichen Voraussetzungen nicht nur dessen
Einkommen, sondern auch dessen Vermögen zu berücksichtigen ist.

60

§ 14 PfG NRW trifft nach seinem Wortlaut keine eigenständige Regelung
hinsichtlich der wirtschaftlichen Voraussetzungen. Obwohl dies bei der immerhin in
die amtliche Überschrift aufgenommenen Bezeichnung des bewohnerorientierten
Aufwendungszuschusses für Investitionskosten vollstationärer Pflegeeinrichtungen
als "Pflegewohngeld" nahe gelegen hätte, findet sich auch kein Verweis auf die
wirtschaftlichen Bewilligungsvoraussetzungen des Wohngeldgesetzes, das
grundsätzlich nur eine Berücksichtigung des Einkommens vorsieht (vgl. §§ 2, 9 ff.
WoGG), es sei denn die Inanspruchnahme des Wohngeldes wäre wegen hohen
Vermögens missbräuchlich i.S.v. § 18 Nr. 6 WoGG. Statt dessen nimmt § 14 Abs. 1
PfG NRW Bezug auf die tatsächliche Sozialhilfebedürftigkeit oder die fiktive
Sozialhilfebedürftigkeit des Bewohners, die sich ergäbe, wenn die Pflegeeinrichtung
ihm Kosten nach § 82 Abs. 3 SGB XI in Rechnung stellte. Diese Anknüpfung an ein
vorhandenes Regelungssystem unter Verzicht auf eine spezifisch
pflegewohngeldrechtliche Definition der Bedürftigkeit spricht mit maßgeblichem
Gewicht dafür, dass der sozialhilferechtliche Selbsthilfegrundsatz, wonach vor einer
Inanspruchnahme staatlicher Fürsorgeleistungen eigenes bzw. dem Hilfe Suchenden
zurechenbares Einkommen und Vermögen einzusetzen ist, auch im vorliegenden
Regelungsbereich Geltung beansprucht. Der genannte, zu den wesentlichen
Strukturprinzipien des Sozialhilferechts zählende Grundsatz,

61

vgl. Rothkegel, Die Strukturprinzipien des
Sozialhilferechts, 2000, S. 96 f.,

62

gilt, wenngleich mit gewissen Differenzierungen, für alle Arten der Sozialhilfe,
d.h. sowohl für die Hilfe zum Lebensunterhalt (§§ 1 Abs. 1 und 11 BSHG) als auch
für die Hilfe in besonderen Lebenslagen (§§ 1 Abs. 1, 27, 28 BSHG). Die Gewährung
von Leistungen ohne Berücksichtigung von Einkommen und Vermögen ist dem
Bundessozialhilfegesetz hingegen grundsätzlich fremd. Soweit in Ausnahmefällen
Leistungen trotz ausreichenden Einkommens oder Vermögens gewährt werden
können, knüpft das Gesetz hieran eine Erstattungspflicht (vgl. §§ 11 Abs. 2 und 29
BSHG) oder es ermöglicht zumindest die Erhebung eines Kostenbeitrages (vgl.
§§ 11 Abs. 3 und 43 BSHG). Wird im Anwendungsbereich der genannten
Ausnahmeregelungen auf einen Vermögenseinsatz verzichtet, gilt Entsprechendes
stets auch für den Einsatz des Einkommens. Sozialhilfeleistungen, die
einkommensabhängig, aber vermögensunabhängig gewährt werden, sieht das
Gesetz nicht vor.

63

Für die nach § 14 Abs. 1 PfG NRW alternativ zu tatsächlichen oder fiktiven
Sozialhilfeansprüchen in Betracht zu ziehenden Ansprüche nach den §§ 25, 25a und
25e BVG gilt ebenfalls der Grundsatz, dass vorrangig Einkommen und Vermögen
einzusetzen sind. So heißt es in § 25a Abs. 1 BVG: "Leistungen der
Kriegsopferfürsorge werden gewährt, wenn und soweit die Beschädigten infolge der
Schädigung und die Hinterbliebenen infolge des Verlustes des Ehegatten, Elternteils,
Kindes oder Enkelkinds nicht in der Lage sind, den nach den nachstehenden
Vorschriften anzuerkennenden Bedarf aus den übrigen Leistungen nach diesem
Gesetz und dem sonstigen Einkommen und Vermögen zu decken." Gemäß § 25
Abs. 4 BVG erhalten Beschädigte Leistungen der Kriegsopferfürsorge auch für
Familienmitglieder, soweit diese ihren Bedarf nicht aus eigenem Einkommen und
Vermögen decken können. Die Bezugnahme auf die §§ 25 und 25a BVG spricht
daher ebenfalls für die Annahme, dass bei Anwendung des § 14 PfG NRW eine
Vermögensprüfung zu erfolgen hat. Nicht ohne weiteres erschließt sich allerdings,
weshalb § 14 Abs. 1 PfG NRW - eingeleitet mit der Formulierung "Ansprüche nach
den §§ 25, 25a" - sodann § 25e BVG anführt, obwohl es sich hierbei nicht um eine
Leistungsnorm handelt, sondern um eine Regelung über den Einsatz des
Einkommens. § 25f BVG, der den Einsatz von Vermögen betrifft, wird hingegen nicht
zitiert. Hieraus allein lässt sich aber ein von den - wie aufgezeigt - prägenden
Grundsätzen der Sozialhilfe und Kriegsopferfürsorge abweichendes
Begriffsverständnis des Landespflegerechts nicht ableiten, zumal § 25a Abs. 1 BVG,
in dessen Absatz 1 Einkommen und Vermögen gleichrangig nebeneinander gestellt
sind, ausdrücklich zitiert ist.

64

Aus der aufgrund von § 14 Abs. 4 PfG NRW erlassenen
Pflegewohngeldverordnung lassen sich keine gegenteiligen Schlüsse auf die
Auslegung des § 14 Abs. 1 PfG NRW ziehen. Nach § 14 Abs. 4 PfG NRW ist unter
anderem "das Nähere über die Voraussetzungen der Leistungsgewährung" durch
Verordnung zu regeln. Bereits diese Formulierung zeigt, dass der Verordnungsgeber
nicht zu einer eigenständigen oder gar von den gesetzlichen Vorgaben in § 14 PfG
NRW abweichenden Regelung der Anspruchsvoraussetzungen, sondern lediglich zu
ergänzenden Detailbestimmungen befugt ist. Nur dies entspricht auch den insoweit
zu beachtenden verfassungsrechtlichen Anforderungen. Gemäß Art. 70 Satz 2 der
Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß
einer Verordnungsermächtigung in dem ermächtigenden Gesetz bestimmt sein. Dem
hat der Landesgesetzgeber Rechnung getragen, indem er den Inhalt der Verordnung
nach Programm und Zielrichtung so genau umrissen hat, dass schon aus der
gesetzlichen Vorschrift erkennbar ist, was dem Adressaten der Verordnung
gegenüber zulässig sein soll.

65

Vgl. zu diesen Anforderungen: VerfGH NRW, Urteil
vom 1. Dezember 1992 - VerfGH 11/92 -, OVGE 43, 232
(235) m.w.N.

66

Der Zweck der Pflegewohngeldgewährung - Förderung der Pflegeeinrichtung in
Bezug auf die Aufwendungen i.S.d. § 82 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 SGB XI - und die
wesentlichen Anspruchsvoraussetzungen - Zulassung als vollstationäre
Pflegeeinrichtung im Sinne von § 71 Abs. 2 SGB XI, Abschluss einer vertraglichen
Regelung nach § 85 SGB XI, Anknüpfung der Förderung an die Nutzung des
Heimplatzes durch einen bestimmten Bewohner und die Erfüllung bestimmter
wirtschaftlicher Voraussetzungen durch den jeweiligen Bewohner - folgen aus § 14
Abs. 1 PfG NRW, während das Ausmaß der Förderung durch § 14 Abs. 2 PfG NRW
begrenzt wird. Diesen bereits vom Gesetzgeber selbst vorgegebenen Rahmen muss
der Verordnungsgeber beachten; eine Regelung der wirtschaftlichen
Anspruchsvoraussetzungen, die von der in § 14 Abs. 1 PfG NRW vorgegebenen
Anknüpfung an die sozialhilferechtlichen Anspruchsvoraussetzungen abweicht, darf
er nicht treffen. Bei der Frage, ob Vermögen des Bewohners zu berücksichtigen ist,
handelt es sich nicht lediglich um eine Detailfrage.

67

Ebenso wenig wie dem Wortlaut des § 14 Abs. 1 PfG NRW und seiner
systematischen Anbindung an anderweitige gesetzliche Regelungen ist seinem Sinn
und Zweck ein tragfähiger Hinweis darauf zu entnehmen, dass abweichend von den
Grundsätzen des Sozialhilfe- und Versorgungsrechts Vermögen bei der Prüfung der
wirtschaftlichen Verhältnisse des Bewohners unberücksichtigt zu bleiben hätte. Der
mit der Einführung der Sozialen Pflegeversicherung als eigenständiger Zweig der
Sozialversicherung (vgl. § 1 Abs. 1 SGB XI) angestrebte Zweck besteht darin, dem
Risiko der Pflegebedürftigkeit und dem damit häufig einhergehenden Risiko einer
Sozialhilfebedürftigkeit des Pflegebedürftigen durch eine neuartige,
beitragsfinanzierte Versicherungsleistung zu begegnen. Die Erwartung einer dadurch
bewirkten finanziellen Entlastung der Sozialhilfeträger hat in § 9 Satz 3 SGB XI ihren
gesetzlichen Niederschlag gefunden; danach sollen die Länder zur finanziellen
Förderung der Investitionskosten der Pflegeeinrichtungen Einsparungen einsetzen,
die den Trägern den Sozialhilfe durch die Einführung der Pflegeversicherung
entstehen. Diese Zielsetzung liegt ersichtlich auch § 14 PfG NRW zugrunde: Die
Heimplätze solcher Personen, die bereits sozialhilfebedürftig sind oder es bei
Berechnung des Investitionskostenanteils würden, sollen durch Pflegewohngeld
gefördert werden, um eine Sozialhilfebedürftigkeit des genannten Personenkreises
zu vermeiden oder zu reduzieren. Eine Gewährung von Pflegewohngeld für die
Heimplätze von Personen, die ohnehin nicht sozialhilfebedürftig sind, entspräche
dieser gesetzlichen Zielrichtung nur eingeschränkt, nämlich allenfalls unter dem
Aspekt, dass bei Personen, die nicht über ausreichendes Einkommen, wohl aber
über Vermögen verfügen, ein Abgleiten in die Sozialhilfe zeitlich hinausgezögert
würde. Klarstellend sei angemerkt, dass die an der Bedürftigkeit des Bewohners
orientierte landesrechtliche Investitionskostenförderung sich hierin trotz grundsätzlich
gleicher Zwecksetzung von den Leistungen der Pflegeversicherung unterscheidet;
letztere stehen als Sozialversicherungsleistung jedem zu, der in der gesetzlichen
Krankenversicherung versichert ist (vgl. § 1 Abs. 2 SGB XI), ohne dass es insoweit
auf seine wirtschaftlichen Verhältnisse ankommt.

68

Die Auswertung der Gesetzgebungsmaterialien, die bei der Auslegung von
Normen schließlich ebenfalls, wenngleich mit einer gewissen Zurückhaltung - in der
Regel bloß unterstützend bzw. das Auslegungsergebnis bestätigend - heranzuziehen
sind,

69

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 12. November 1958
- 2 BvL 4, 26, 40/56, 1, 7/57 -, BVerfGE 8, 274 (307), und
vom 17. Mai 1960 - 2 BvL 11/59, 11/60 -, BVerfGE 11, 126
(130),

70

ändert nichts an dem mit Hilfe der drei anderen Auslegungsmethoden
gewonnenen Ergebnis.

71

Die vorgenannten Überlegungen zu dem mit der Einführung eines
Pflegewohngeldes angestrebten gesetzgeberischen Zweck werden durch sie
bestätigt. In dem einleitenden Teil der Begründung des Gesetzentwurfs der
Landesregierung und in der Einzelbegründung zu § 14 PfG NRW,

72

LT-Drs. 12/194, S. 4 und 42,

73

ist ausgeführt, das Pflegewohngeld werde eingeführt, um "die Zahl der von der
Sozialhilfe und der Kriegsopferfürsorge abhängigen Heimbewohnerinnen und
Heimbewohner zu reduzieren".

74

In den Materialien finden sich allerdings Hinweise darauf, dass zumindest ein
Teil der Landtagsabgeordneten das Vermögen des Heimbewohners schonen wollte.
Das Auslegungsergebnis bleibt hiervon aber letztlich unberührt, weil dieser politische
Wille in der vom Landtag verabschiedeten Gesetzesfassung keinen Ausdruck
gefunden hat.

75

Mit ihrem Gesetzentwurf, in dem die Bezugnahme auf die
Anspruchsvoraussetzungen des Bundessozialhilfegesetzes von Anfang an
vorgesehen war, bezweckte die Landesregierung ursprünglich, dass Einkommen
und Vermögen des Bewohners nach sozialhilferechtlichen Maßstäben berücksichtigt
werden sollte. Die Begründung des Gesetzentwurfes enthält keine Aussagen dazu,
ob Vermögen anzurechnen sein soll; sie wären aber zu erwarten gewesen, wenn
insoweit eine von den Grundsätzen des Sozialhilferechts abweichende Regelung
angestrebt gewesen wäre. Angesichts dessen kommt den Ausführungen, wonach
die Prüfung des Antrages beim örtlichen Träger der Sozialhilfe "durch
Einkommensberechnung" erfolge und die Höhe des Investitionskostenzuschusses
vom Einkommen "des Antragstellers" (gemeint ist: "des Bewohners") sowie von der
Höhe der anerkennungfähigen Aufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI abhängig
sei,

76

LT-Drs. 12/194, S. 43,

77

keine weiter gehende Bedeutung zu. Entsprechende Ausführungen zum
Vermögen erübrigten sich, auch wenn ein Vermögenseinsatz gewollt war. Denn
solange einzusetzendes Vermögen vorhanden ist, bedarf es keiner Berechnung des
Pflegewohngeldes; in diesem Fall besteht kein Anspruch, dessen Höhe zu ermitteln
wäre. Dass Vermögen nach den ursprünglichen Vorstellungen der Landesregierung
berücksichtigt werden sollte, wird bestätigt durch die Rede des damaligen Ministers
für Arbeit, Gesundheit und Soziales Müntefering (SPD), mit der er den
Regierungsentwurf am 12. Oktober 1995 in den Landtag einbrachte. Er setzte
zunächst die Investitionskosten in Bezug zu den vor der Aufnahme in das Heim
angefallenen Mietkosten und führte sodann aus: "Wenn nun jemand mit einem guten
Einkommen, mit einer guten Rente, mit einem guten Vermögen aus seiner privaten
Situation in ein Pflegeheim zieht, kann man ja unterstellen: Er hat vorher Mietkosten
gehabt, 700 DM unterstelle ich einmal. Jetzt kommt er in die Pflegeeinrichtung, und
die Frage ist: Muss der Staat diese 700 DM ganz übernehmen? Ich sage nein."

78

Vgl. Plenarprotokoll 12/10, S. 548.

79

Auch ein erster Verordnungsentwurf zu § 14 Abs. 4 PfG NRW, der dem
federführenden Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales und Angelegenheiten der
Vertriebenen und Flüchtlinge auf dessen Wunsch nicht erst zum Zwecke der
Zustimmung zu der Verordnung, sondern schon während der Beratungen über das
Landespflegegesetz selbst vorgelegt worden war,

80

vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und
Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom
8. März 1996, LT-Drs. 12/760, S. 26; Protokoll der
öffentlichen Anhörung vom 14. Dezember 1995,
Ausschussprotokoll 12/120, S. 3 und 12,

81

sah in § 1 Abs. 2 eine Regelung vor, nach der auch das Vermögen des
Bewohners berücksichtigt werden sollte. Dies ergibt sich aus dem Protokoll der nicht
öffentlichen Ausschusssitzung am 21. Februar 1996, zu deren Beginn den
Ausschussmitgliedern eine aktualisierte Fassung des Verordnungsentwurfs,

82

Ausschussvorlage 12/468 vom 15. Februar
1996,

83

ausgehändigt worden war.

84

Ausschussprotokoll 12/179 vom 21. Februar
1996, S. 1.

85

In dem Protokoll dieser Ausschusssitzung werden die Ausführungen des
Abgeordneten Arentz (CDU) wie folgt wiedergegeben: "Wenn man § 1 Abs. 2 des
Verordnungsentwurfs in den beiden unterschiedlichen Stadien miteinander
vergleiche, werde die Änderung sofort deutlich. Bisher habe es geheißen, dass
Pflegewohngeld dann gewährt werde, wenn Einkommen und Vermögen im Sinne
des Absatzes 1 zur Finanzierung der Aufwendungen ganz oder teilweise nicht
ausreichten. Nunmehr sei das Vermögen herausgenommen worden. Er begrüße,
dass die Landesregierung damit offensichtlich auch ein Stück weit auf die Kritik der
Opposition eingegangen sei."

86

Ausschussprotokoll 12/179 vom 21. Februar
1996, S. 30.

87

An der hinsichtlich der Vermögensanrechnung geänderten Fassung des
Verordnungsentwurfes hat das Ministerium im weiteren Verordnungsverfahren
festgehalten. In der Begründung zu § 1 PfGWGVO in der letztlich beschlossenen
Fassung heißt es: "Weiter ist festzustellen, dass lediglich anrechenbares Einkommen
vom Pflegebedürftigen einzubringen ist. Daraus folgt, dass das Vermögen beim
Pflegewohngeld geschont bleibt."

88

Vgl. Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation
und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen (Hrsg.),
Landespflegegesetz Nordrhein-Westfalen - Gesetzestext,
Rechtsverordnungen, Materialien, 2000, S. 70 f.; ebenso
schon Ausschussvorlage 12/468 vom 15. Februar 1996,
Einzelerläuterung zu § 1.

89

Vor diesem Hintergrund ist anzunehmen, dass die Mitglieder des im
Gesetzgebungsverfahren federführenden Ausschusses für Arbeit, Gesundheit,
Soziales und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge, der später gemäß
§ 14 Abs. 4 PfG NRW dem Erlass der Pflegewohngeldverordnung zugestimmt hat,
das Vermögen der Heimbewohner schonen wollten. Sie ließen es aber im
Gesetzgebungsverfahren damit bewenden, dass das Vermögen in der Verordnung
freigestellt werden sollte. Die Konsequenz, den Entwurf des § 14 Abs. 1 PfG NRW
mit seiner uneingeschränkten Bezugnahme auf die Regelungen des
Bundessozialhilfegesetzes zu ändern, zogen sie nicht. Diesbezügliche
Änderungsanträge wurden im Gesetzgebungsverfahren nicht gestellt.

90

Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und
Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge
vom 8. März 1996, LT-Drs. 12/760, Anlage 2, S. 31 -
33.

91

Aus dem schon während des Gesetzgebungsverfahrens nebst Begründung
vorgelegten Verordnungsentwurf und den Beratungen des federführenden
Ausschusses kann nichts Verlässliches für die Auslegung des § 14 Abs. 1 PfG NRW
hergeleitet werden. Hiergegen spricht schon, dass der Verordnungsentwurf wohl nur
den zuständigen Ausschüssen zur Kenntnis gegeben worden ist.

92

Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des
Ausschusses für Arbeit, Gesundheit, Soziales und
Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge vom
8. März 1996, LT-Drs. 12/760, S. 26.

93

In den Entscheidungsprozess des Landtagsplenums sind die Begründung des
Verordnungsentwurfs und die hierzu im Ausschuss für Arbeit, Gesundheit, Soziales
und Angelegenheiten der Vertriebenen und Flüchtlinge angestellten Überlegungen
hingegen anscheinend nicht eingebracht worden; der Ausschussvorsitzende
Champignon (SPD) hat die Frage des Vermögenseinsatzes in seinem Bericht nicht
erwähnt. Allein auf den Regelungswillen des Parlaments in seiner Gesamtheit kann
es bei der Auslegung von formellen Gesetzen aber ankommen. Die
Gesetzgebungsmaterialien geben auch ansonsten keinen eindeutigen Hinweis
darauf, dass der Landtag sich der Frage, ob Vermögen bei der Entscheidung über
das Pflegewohngeld abweichend von sozialhilferechtlichen Grundsätzen zu
berücksichtigen sein soll, bewusst gestellt hätte. In der zweiten und zugleich letzten
Lesung am 15. März 1996 haben lediglich zwei Redner dieses Thema ausdrücklich
angesprochen. Für die Landesregierung führte der damalige Minister für Arbeit,
Gesundheit und Soziales Horstmann (SPD) zunächst aus, dass von den 100 000
Heimbewohnern, die seinerzeit wegen Pflegebedürftigkeit auf Sozialhilfe angewiesen
gewesen seien, durch die Leistungen der Pflegekassen 32 000 und durch die
Gewährung von Pflegewohngeld weitere 26 000 aus dem Sozialhilfebezug
ausscheiden würden. In Bezug auf die verbleibenden 42 000 Personen, die weiterhin
sozialhilfebedürftig blieben, erklärte er: "Die verbleibenden 42 000 bleiben allerdings
nicht außen vor. Auch für sie wird Pflegewohngeld gezahlt. Unterhaltspflichtige
Angehörige müssen für die Investitionskosten keine finanziellen Opfer bringen, und
Vermögen wird beim Pflegewohngeld nicht angerechnet. Wir haben auch an diese
gedacht."

94

Plenarprotokoll 12/23, S. 1663.

95

Diese ohnehin in einen zumindest missverständlichen Zusammenhang gestellte,
nämlich auf die weiterhin sozialhilfebedürftigen Heimbewohner bezogene Äußerung
lässt nicht mit hinreichender Klarheit erkennen, dass der zur Abstimmung gestellten
gesetzlichen Regelung an einem keineswegs unwesentlichen Punkt nunmehr ein
anderer Sinn beigemessen werden sollte, als dies dem Gesetzentwurf, dessen
Wortlaut unverändert geblieben war, und den Ausführungen des seinerzeit
zuständigen Ministers in der ersten Lesung entsprach. Der Abgeordnete Gregull
(CDU) würdigte es als einen Fortschritt, dass Vermögen der Pflegebedürftigen nun
nicht mehr aufgezehrt werden solle; dabei ging er allerdings irrtümlich davon aus,
dass das Pflegewohngeld nicht Bestandteil des Gesetzes sei, sondern lediglich
durch Verordnung geregelt werde.

96

Plenarprotokoll 12/23, S. 1664.

97

All dies lässt nicht klar erkennen, dass die Abgeordneten einen Ausschluss des
Vermögenseinsatzes gesetzlich regeln oder doch jedenfalls die Möglichkeit dazu
dem Verordnungsgeber offen halten wollten. Schon deshalb führt die historische
Auslegung hier zu keinem zuverlässigen Ergebnis.

98

Aber selbst wenn man annehmen wollte, der Gesetzgeber sei in Anbetracht des
schon im Gesetzgebungsverfahren bekannt gewordenen Verordnungsentwurfs und
der hierzu seitens des Ministeriums gegebenen Erläuterungen subjektiv davon
ausgegangen, § 14 Abs. 1 PfG NRW schließe einen Vermögenseinsatz aus, könnte
dies das Auslegungsergebnis nicht entscheidend beeinflussen. Denn ein solcher
subjektiver Regelungswille hat sich objektiv nicht im Gesetz niedergeschlagen und
steht sogar in Widerspruch zu dem nach Wortlaut, Zweck und systematischem
Zusammenhang ermittelten objektiven Aussagegehalt der Norm. Maßgebend ist
aber der in der Vorschrift zum Ausdruck kommende "objektivierte Wille" des
Gesetzgebers,

99

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 18. Oktober 1966
- 2 BvR 386, 478/63 -, BVerfGE 20, 283 (293), und vom
9. November 1988 - 1 BvR 243/86 -, BVerfGE 79, 106
(121),

100

also das, was der Gesetzgeber geregelt hat, nicht hingegen das, was er zu
regeln meinte.

101

Vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 16. August 2001
- 1 BvL 6/01 -, NVwZ-RR 2002, 117 (118).

102

Dieses Verständnis des § 14 Abs. 1 PfG NRW führt bei objektiver Betrachtung
auch nicht zur Annahme eines unauflösbaren Widerspruchs zwischen der
gesetzlichen Regelung und der Pflegewohngeldverordnung. Nach § 1 Abs. 2
PfGWGVO wird Pflegewohngeld gewährt, wenn das Einkommen der "Person im
Sinne des Absatzes 1 Nr. 2" und seines nicht getrennt lebenden Ehegatten zur
Finanzierung der Aufwendungen für Investitionskosten ganz oder teilweise nicht
ausreicht. Die "Person im Sinne des Absatzes 1 Nr. 2" ist der pflegebedürftige
Bewohner, der - entsprechend der Regelung in § 14 Abs. 1 PfG NRW - Leistungen
nach dem Bundessozialhilfegesetz oder dem Bundesversorgungsgesetz erhält oder
bei gesonderter Berechnung der Kosten i.S.v. § 82 Abs. 3 SGB XI erhalten würde.
Diese begriffliche und inhaltliche Verknüpfung der Absätze 1 und 2 des § 1
PfGWGVO lässt eine mit den gesetzlichen Vorgaben übereinstimmende Auslegung
der Verordnung durchaus zu. Das Fehlen einer die Anrechnung von Vermögen
betreffenden Berechnungsvorschrift lässt die Regelung auch nicht unvollständig
erscheinen. Ein zwingender Regelungsbedarf bestand hinsichtlich des
Vermögenseinsatzes nicht, weil insoweit ohne weiteres auf § 88 BSHG i.V.m. der
hierzu ergangenen Verordnung zurückgegriffen werden kann.

103

2. Die frühere Klägerin verfügte über einzusetzendes Vermögen, dessen Höhe
den maßgeblichen Schonbetrag überstieg und deshalb der Gewährung des
bewohnerorientierten Aufwendungszuschusses für den von ihr genutzten Heimplatz
entgegenstand. Ihre Sparkonten wiesen Ende des Jahres 2000 ein Guthaben von
11.396,92 DM auf; diesen Betrag teilte der Beigeladene am 26. März 2001 auf die
Anfrage des Beklagten nach dem "derzeitigen Vermögensstand" mit. Hiervon war
der "kleinere Barbetrag" i.S.v. § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG als Schonvermögen
abzuziehen, dessen Höhe gemäß § 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. b, 1. Alt. der Verordnung
zur Durchführung des § 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG 4.500,- DM betrug. Ob darüber
hinaus - wie der Beklagte angenommen hat - ein weiterer "Selbstbehalt" von 100,-
DM (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. c PfGWGVO) zu berücksichtigen ist oder ob dieser
Selbstbehalt nur bei der Einkommensermittlung eingreift, bedarf hier keiner
Entscheidung, da die Höhe des Vermögens die Schongrenze ungeachtet dessen
überstieg. Es kann auch dahinstehen, ob schon zum Zeitpunkt der behördlichen
Entscheidungen bei prognostischer Betrachtung anzunehmen war, dass die
Bewohnerin ihr Vermögen auch während des zwölfmonatigen
Bewilligungszeitraumes nicht aufbrauchen würde. Denn jedenfalls aufgrund der
Erkenntnislage zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung
steht fest, dass der Vermögensschonbetrag erst im Lauf des Monats September
2001 unterschritten wurde; ein Bedarf entstand daher in Ermangelung
entgegenstehenden Vorbringens der Klägerin erst mit der nächsten
Rechnungsstellung für den Folgemonat. Die Leistungsvoraussetzungen lagen
demnach während des gesamten streitbefangenen Bewilligungszeitraumes nicht vor,
so dass der Beklagte, dem insoweit kein Ermessen eingeräumt ist, dem Antrag nicht
entsprechen durfte. Auch unter Berücksichtigung seiner bis zum 31. Dezember 2000
abweichenden und der in anderen Kreisen und kreisfreien Städten nach Verlagerung
der Zuständigkeit von den überörtlichen auf die örtlichen Sozialhilfeträger,

104

vgl. Art. 21 des Zweiten Modernisierungsgesetzes vom
9. Mai 2000 - GV NRW S. 462 (470),

105

weiterhin üblichen Verwaltungspraxis verblieb dem Beklagten hinsichtlich der
Frage des Vermögenseinsatzes kein rechtlicher Spielraum, den er zugunsten der
Klägerin und mittelbar zugunsten der Bewohnerin hätte ausnutzen können.

106

Die Kostenentscheidung beruht auf den §§ 154 Abs. 1 und 3, 162 Abs. 3 VwGO.
Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht für
erstattungsfähig zu erklären, weil dieser keinen Antrag gestellt und sich dadurch
keinem eigenen Prozessrisiko ausgesetzt hat. Der Senat rechnet Verfahren der
vorliegenden Art nicht zum Sachgebiet der Sozialhilfe i.S.v. § 188 Satz 1 VwGO, für
das gemäß § 188 Satz 2 VwGO Gerichtskostenfreiheit besteht. Denn
Pflegewohngeld ist keine dem Heimbewohner zustehende Fürsorgeleistung, sondern
ein lediglich an dessen wirtschaftlichen Verhältnissen orientierter
Aufwendungszuschuss zu den Investitionskosten der Pflegeeinrichtung. Soweit der
Senat in der Vergangenheit von der Anwendbarkeit des § 188 VwGO ausgegangen
ist, wird daran nicht mehr festgehalten.

107

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO
i.V.m. den §§ 708 Nr. 11 und 711 ZPO.

108

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132
Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

109