Verwaltungsgericht Braunschweig (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-02-09, Aktenzeichen 2 A 179/10

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung des Bescheides vom 12.02.2010 i. d. F. des Widerspruchsbescheides vom 14.06.2010 verpflichtet, dem Kläger Auskunft zu erteilen, ob in einem deutschen Bundesland Genehmigungen nach § 18b PflSchG für die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln mit den Wirkstoffen ‚Spinosad’ und ‚Tolclofos-methyl’ beim Blattsalatanbau erteilt wurden.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Beklagte kann die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des festzusetzenden Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 EUR festgesetzt.

Tatbestand

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Der Kläger begehrt Informationen über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln.

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Mit E-Mail vom 27.01.2010 bat der Kläger die Beklagte um Mitteilung, ob die Pflanzenschutzmittel „Spinosad“ und „Tolclofos-methyl“ gemäß § 18b PflSchG in einem deutschen Bundesland zur Verwendung beim Blattsalatanbau zugelassen worden seien. Dazu teilte er mit, diese Stoffe seien bei der Untersuchung einer Kopfsalatprobe festgestellt worden, die nach den Angaben des anbietenden Supermarktes aus Deutschland stamme.

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Mit Bescheid vom 12.02.2010 lehnte die Beklagte die Herausgabe der Information ab und führte zur Begründung aus: Sie erkenne zwar an, dass es sich bei den erbetenen Angaben um Informationen i. S. des § 2 Abs. 3 Nr. 2 UIG handele und verfüge auch über entsprechende Erkenntnisse. Diese seien ihr jedoch von den Ländern, die für solche Genehmigungen zuständig seien, mitgeteilt und in eine Datenbank eingestellt worden, die nach dem Wortlaut des § 18b Abs. 5 PflSchG nicht öffentlich sei. Der Gesetzgeber habe damit den Dialog zwischen den Ländern und dem Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit ausdrücklich als schutzwürdig eingestuft, was einer Bekanntgabe der Information auch nach § 8 UIG entgegenstehe.

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Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 10.03.2010 Widerspruch ein und machte geltend: Der Schutz öffentlicher Belange in § 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG, auf den sich die Beklagte berufe, beziehe sich auf interne Beratungen, um Prozesse behördlicher Entscheidungsfindungen von äußeren Einflussnahmen freizuhalten. Mit der Entscheidung der Landesbehörde, die Anwendung eines Pflanzenschutzmittels zuzulassen, sei der interne Entscheidungsfindungsprozess jedoch abgeschlossen. Im Gegensatz zum Beratungsvorgang sei das Beratungsergebnis, d. h. die Sachinformation als solche, einer Bekanntgabe nicht entzogen. Um dem Umweltinformationsgesetz Geltung zu verschaffen, sei eine enge Auslegung der Ausnahmetatbestände geboten, die eine Verweigerung von Informationen zuließen. Ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Geheimhaltung der erbetenen Auskunft sei nicht ersichtlich.

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Diesen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14.06.2010 aus den Gründen des Ausgangsbescheides zurück und ergänzte: Da die Mitteilungspflicht der Länder nicht in das Genehmigungsverfahren integriert sei, habe der Gesetzgeber offenbar nicht die interne Willensbildung der Landesbehörde vor der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln schützen wollen, sondern deren Kommunikation mit dem Bundesamt. Dieser Prozess sei als offen zu bezeichnen.

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Daraufhin hat der Kläger am 05.07.2010 den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Zur Begründung seiner Klage wiederholt und vertieft er sein Vorbringen. Ergänzend führt er aus: Soweit die Beklagte im Klageverfahren die Rechtsmeinung vertrete, § 18b Abs. 5 PflSchG sei im Verhältnis zu § 8 UIG als lex spezialis zu betrachten, teile er diese Auffassung nicht.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 12.02.2010 i. d. F. des Widerspruchsbescheides vom 14.06.2010 zu verpflichten, ihm Auskunft zu erteilen, ob es in einem deutschen Bundesland Genehmigungen nach § 18b PflSchG für die Anwendung von Pflanzenschutzmittel mit den Wirkstoffen ‚Spinosad’ und ‚Tolclofos-methyl’ beim Blattsalatanbau gibt.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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und tritt dem Vorbringen des Klägers aus den Gründen der angefochten Entscheidung entgegen. Weiter trägt er vor: Die Regelungen des § 18b Abs. 5 PflSchG und des § 8 UIG würden widersprüchlich erscheinen, weil die erstgenannte Vorschrift eine Information verbiete, die Zweitgenannte aber keinen Auskunftsverweigerungsgrund enthalte, der offenkundig einschlägig sei. Ein Wertungswiderspruch bestünde allerdings nicht, wenn man § 18b Abs. 5 PflSchG als lex spezialis betrachte. Es sei unklar, auf welchen materiellen Ausschlussgrund der Richtlinie 2003/4/EG, die den Zugang zu Umweltinformationen regele, sich der Gesetzgeber bei der Schaffung des § 18b Abs. 5 PflSchG habe stützen wollen. In Betracht komme Art. 4 Abs. 1 Buchstabe b RL 2003/4/EG (interne Mitteilungen) und Art. 4 Abs. 2 Buchstabe a (Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden). Träfe die Auslegung des Klägers zu, so stünde § 18b Abs. 5 PflSchG mit europäischem Recht nicht in Einklang.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid vom 11.02.2010 i. d. F. des Widerspruchsbescheides vom 14.06.2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Er hat einen Anspruch auf Erteilung der erbetenen Auskunft.

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Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG hat jede Person nach Maßgabe dieses Gesetzes Anspruch auf freien Zugang zu Umweltinformationen, über die eine informationspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 verfügt, ohne ein rechtliches Interesse darlegen zu müssen. Hierzu gehören auch juristische Personen des privaten Rechts. Die Information, ob in einem deutschen Bundesland auf der Grundlage von § 18b PflSchG die Anwendung bestimmter Pflanzenschutzmittel in einem anderen als den mit der Zulassung festgesetzten Anwendungsgebieten genehmigt wurde, ist eine Umweltinformation i. S. des § 2 Abs. 3 Nr. 1 UIG. Danach sind Umweltinformationen unabhängig von der Art ihrer Speicherung alle Daten über den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft und Atmosphäre, Wasser, Boden, Landschaft und natürliche Lebensräume einschließlich Feuchtgebiete, Küsten- und Meeresgebiete, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile, einschließlich gentechnisch veränderter Organismen, sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen. Der Begriff der Umweltinformation ist im Hinblick auf den Zweck des Gesetzes, das allgemeine Umweltbewusstsein zu schärfen, einen freien Meinungsaustausch und eine wirksamere Teilnahme der Öffentlichkeit an Entscheidungsverfahren in Umweltfragen zu ermöglichen und auf diese Weise den Umweltschutz zu verbessern (vgl. BVerwG, Beschl. vom 21.02.2008 - 20 F 2.07 -, BVerwGE 130, 236) weit auszulegen. Sowohl die Pflanzen, als auch der Boden, der mit ausgebrachten Pflanzenschutzmitteln in Berührung kommt, sind Umweltbestandteile im Sinne der genannten Vorschrift. Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit ist eine informationspflichtige Stelle im Sinne von § 2 Abs. 1 UIG. Dabei ist es unerheblich, dass das Bundesamt die Daten nicht selbst erhebt, sondern von den für die Genehmigung zuständigen Landesbehörden erhält, weil eine informationspflichtige Stelle nach § 2 Abs. 4 UIG stets dann über Umweltinformationen verfügt, wenn diese bei ihr vorhanden sind. Das ist nach den Einlassungen der Beklagten der Fall.

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Dem Informationsanspruch des Klägers stehen rechtlich relevante Ablehnungsgründe nicht entgegen. Maßgeblich sind insoweit die Bestimmungen des § 8 UIG, von denen hier lediglich die Tatbestände des § 8 Abs. 1 Nr. 2 und des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG in Betracht zu ziehen sind. Deren Voraussetzungen liegen jedoch nicht vor.

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Nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG ist ein Antrag auf Weitergabe von Umweltinformationen abzulehnen, soweit die Bekanntgabe nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von informationspflichtigen Stellen hat, es sei denn, das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Hier fehlt es bereits an dem Merkmal einer ‚Beratung’, weil das Einstellen von Informationen über erteilte Genehmigungen in eine vom Bundesamt geführte Datenbank keine behördliche Beratung darstellt. Bei Beratungen i. S. des § 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG handelt es sich im Kern um die Betätigung der staatsinternen Willensbildung, die auf schriftlichem oder mündlichem Wege innerhalb einer Behörde oder zwischen verschiedenen Behörden erfolgt. Der unbestimmte Rechtsbegriff der Beratungen ist bezogen auf seinen Schutzumfang dahingehend zu konkretisieren, dass von ihm nur die Beratungs- und Abwägungsvorgänge, d. h. der Beratungsprozess bzw. -verlauf selbst, nicht aber die den Beratungen zugrundeliegenden, bereits zuvor bekannten Sachinformationen, über die beraten wird, oder die Beratungsergebnisse, erfasst sind (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urt. vom 15.09.1998 - 4 L 139/98 -, NVwZ 1999, 670 zum gleichlautenden § 7 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 3 UIG 1994). Denn der Zweck der Vorschrift ist darauf gerichtet, eine effektive, funktionsfähige und neutrale Entscheidungsfindung der Behörde sicherzustellen (vgl. BT Drs. 15/3406 S. 19; OVG Münster, Urt. vom 03.08.2010 - 8 A 283/08 -, DÖV 2010, 985 und vom 05.09.2006 - 8 A 2190/04 -, UPR 2007, 39), d. h. eine Beeinflussung des Entscheidungsfindungsprozesses von außen zu vermeiden (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urt. vom 08.05.2008 - OVG 12 B 24.07 -, juris). Hiervon unberührt bleibt jedoch grundsätzlich das Ergebnis der Beratung (vgl. VG Köln, Urt. vom 22.11.2007 - 13 K 4113/06 -, juris). Der landesbehördliche Willensbildungsprozess ist mit der Entscheidung über die Erteilung einer Genehmigung nach § 18b Abs. 1 PflSchG abgeschlossen. Da die Übermittlung der Information hierüber an das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit in § 18 Abs. 5 PflSchG gesetzlich vorgeschrieben ist, ist nicht ersichtlich, dass zwischen den Landesbehörden und dem Bundesamt neben der Weitergabe von Fakten überhaupt eine darauf bezogene Kommunikation stattfindet, die einer vertraulichen Behandlung zugänglich wäre. Unabhängig von dem Vorstehenden ist ein Auskunftsverweigerungsgrund nach § 8 Abs. 1 Nr. 2 UIG auch deshalb nicht gegeben, weil das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe der Information überwiegt. Denn einerseits sind keine Gründe ersichtlich, die ein Interesse an einer Geheimhaltung der erbetenen Umweltinformation stützen könnten, andererseits wiegt das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe von Umweltinformationen schwer. Dem Erlass der Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG vom 28.01.2003 (ABl. L 41 S, 26), deren Umsetzung das Umweltinformationsgesetz 2005 bezweckt, liegt u. a. die Erwägung zugrunde, dass die Bekanntgabe von Informationen die Regel sein sollte und die Gründe für die Verweigerung der Bekanntgabe eng ausgelegt werden sollten (siehe Erwägungsgrund Nr. 16).

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§ 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG rechtfertigt zur Zurückhaltung der erbetenen Information ebenfalls nicht. Danach ist ein Antrag, der sich auf interne Mitteilungen der informationspflichtigen Stellen bezieht, abzulehnen, es sei denn das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe überwiegt. Auch hier ist ein Überwiegen des öffentlichen Interesses an einer Weitergabe der Information aus den vorgenannten Gründen zu bejahen. Zudem fehlt es für eine auf diese Bestimmung gestützte Informationsverweigerung am Merkmal einer internen Mitteilung. Dabei kann es dahingestellt bleiben, ob die Vorschrift inter behördliche Mitteilungen überhaupt erfasst, oder sich auf den Informationsaustausch zwischen verschiedenen Stellen innerhalb einer Behörde beschränkt. Zweck der Vorschrift ist der Schutz von Mitteilungen, die die innere Organisation und Funktionsfähigkeit der Verwaltung zum Gegenstand haben (vgl. OVG Schleswig-Holstein, Urt. vom 15.09.1998 a. a. O. zum gleichlautenden § 7Abs. 2 UIG 1994). Interne Mitteilungen i. S. des § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG sind daher Verwaltungsinterna, die entweder Verwaltungs- oder Organisationsabläufe betreffen, oder solche Dokumente, bei denen es nicht um Fakten, sondern um politische Bewertungen, Abwägungen und Einschätzungen geht (vgl. OVG Münster, Urt. vom 03.08.2010 a. a. O.). Um derartige Interna handelt es sich bei der Auskunft über erteilte pflanzenschutzrechtliche Genehmigungen nicht, da Informationen, die mit dem landesbehördlichen Entscheidungsfindungsprozess in Zusammenhang stehen, weder dem Bundesamt bekannt sind, noch an den Kläger weitergegeben werden sollen. Auch Interna zwischen dem Bundesamt und den Landesbehörden sind nicht betroffen. Mitgeteilt werden soll lediglich das entsprechende Faktum.

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Schließlich folgt auch aus § 18 Abs. 5 PflSchG weder ein Recht noch eine Pflicht zur Auskunftsverweigerung. Nach dieser Vorschrift unterrichten die zuständigen Behörden das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit zum Ende eines jeden Vierteljahres über erteilte Genehmigungen und deren Anzahl und Inhalt durch Einstellen der Information in eine vom Bundesamt für diesen Zweck zur Verfügung gestellte, nicht öffentliche Datenbank. Das Merkmal der Nichtöffentlichkeit der Datenbank bedarf der Auslegung. Der Wortlaut lässt sowohl eine Interpretation dahin zu, dass die in die Datenbank eingestellten Informationen Stellen und Personen außerhalb der Behörde nicht mitgeteilt werden sollen, als auch eine bloße Vorgabe, die Datenbank nicht - wie andere Register - allgemein zugänglich zu machen, indem z. B. Zugriffe auf die Daten über das Internet ermöglicht werden. Den Gesetzgebungsmaterialien ist hierzu nichts zu entnehmen. Dort heißt es lediglich:

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„Die Erteilung von Einzelfallgenehmigungen obliegt den zuständigen Behörden der Länder. Die für die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln zuständige Behörde benötigt einen Gesamtüberblick, um ihre Stellungnahmen nach § 18b Abs. 3 einschließlich Vorschlägen für geeignete Risikomanagementmaßnahmen darauf abstellen zu können. Daher wird eine Mitteilungspflicht der Länder eingeführt“ (vgl. BR Drs. 534/07 S. 24).

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Allerdings ergibt sich aus den beigezogenen Verwaltungsvorgängen, dass die Ländervertreter in ihrer Mehrheit der Einführung der Datenbank erst zugestimmt haben, nachdem sich der Bund in den Beratungen zur Gesetzesnovelle bereit erklärt hatte, die Nichtöffentlichkeit der Datenbank im Gesetz festzuschreiben und damit den Länderinteressen an einer Nichtweitergabe der Informationen Rechnung zu tragen. Hierbei handelt es sich jedoch um ein bloßes Motiv einzelner Beteiligter am Gesetzgebungsverfahren, das nur dann geeignet wäre, einer der Motivlage entsprechenden Gesetzesauslegung zum Erfolg zu verhelfen, wenn diese mit geltendem Recht vereinbar wäre. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die Entscheidung, welche Umweltinformationen an Stellen und Personen außerhalb der informationspflichtigen Behörden weitergegeben oder nicht weitergegeben werden, hat der Gesetzgeber im Umweltinformationsgesetz geregelt. Auch wenn es sich beim Pflanzenschutzgesetz wie beim Umweltinformationsgesetz um einfaches Bundesrecht handelt, ist es dem Gesetzgeber verwehrt, im erstgenannten Gesetz spezielle Regelungen vorzunehmen, die von den Bestimmungen des UIG abweichen und zugleich nicht im Einklang mit den Vorgaben der Richtlinie 2003/4/EG über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen stehen, deren Transformation in Bundesrecht das UIG dient. Da der Bundesgesetzgeber zur Umsetzung der Richtlinie verpflichtet ist, hat er diese bei allen Gesetzesvorhaben zu berücksichtigen, die die Weitergabe von Umweltinformationen unmittelbar oder mittelbar regeln. Dazu gehört auch § 18b Abs. 5 PflSchG. Die insoweit zu beachtenden einschlägigen Regelungen finden sich in Art. 4 Abs. 1 Buchstabe e) RL 2003/04/EG, wonach die Mitgliedstaaten vorsehen können, dass ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abgelehnt wird, wenn er interne Mitteilungen betrifft, wobei das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe dieser Informationen zu berücksichtigen ist, und in Art. 4 Abs. 2 Buchstabe a) RL 2003/04/EG, der eine Ablehnungsklausel für den Fall zulässt, dass die Bekanntgabe negative Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden hätte, sofern eine derartige Vertraulichkeit gesetzlich vorgesehen ist. Diese Tatbestände sind bereits von § 8 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Nr. 2 UIG erfasst, sodass - da andere Ablehnungsgründe nicht einschlägig sind - dem Gesetzgeber ein weitergehender Spielraum für abweichende Regelungen in § 18b Abs. 5 PflSchG nicht eröffnet war. Eine Anrufung des Europäischen Gerichtshofs zur Entscheidung, ob § 18b Abs. 5 PflSchG mit dem geltenden Europarecht in Einklang steht, soweit die Vorschrift eine Datenbank, die Umweltinformationen enthält, für nichtöffentlich erklärt, war nicht erforderlich, weil der Wortlaut der Bestimmung eine europarechtskonforme Auslegung zulässt. Der Rechtsbegriff der Nichtöffentlichkeit lässt sich dahin interpretieren, dass die in die Datenbank eingestellten Informationen nicht allgemein zugänglich gemacht werden sollen. Das ist hier auch nicht der Fall, weil ein unmittelbarer Zugriff Dritter auf die Datenbank nicht möglich ist. Dem steht jedoch nicht entgegen, einzelne der darin enthaltenen Informationen nach Maßgabe des Umweltinformationsgesetzes bekanntzugeben. Eine solche Auslegung erscheint zudem sachgerecht und angemessen. Denn zum einen sind keine Gründe ersichtlich, weshalb diese Informationen geheimhaltungsbedürftig sein sollten, zum anderen liegen sie nicht nur in der Datenbank, sondern auch bei den einzelnen Landesbehörden vor und könnten nach Maßgabe der Bestimmungen der Umweltinformationsgesetze der Länder dort ebenfalls abgefordert werden. Das Auskunftsersuchen des Klägers an das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit stellt sich im Ergebnis mithin nur als eine Verfahrensvereinfachung dar, indem die Behörde um Auskunft gebeten wird, bei der die Informationen der Länder zusammenlaufen. Sechzehn parallele Anfragen an die zuständigen Landesbehörden würden zwar mehr Aufwand erfordern, letztlich aber ungeachtet des § 18b Abs. 5 PflSchG zum gleichen Ergebnis führen.

21

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

22

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich am Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (vgl. NVwZ 2004, 1327).

23

Gründe für eine Zulassung der Berufung durch das erkennende Gericht (§ 124 a VwGO) liegen nicht vor.

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