Verwaltungsgericht Mainz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-10-10, Aktenzeichen 5 L 813/19.MZ
ECLI:DE:VGMAINZ:2019:1010.5L813.19.00

Tenor

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wird abgelehnt.

Gründe

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Das auf Erlass einer einstweiligen Verfügung gerichtete (auszulegende) Begehren des antragstellenden Personalrats, das Mitbestimmungsverfahren hinsichtlich des Widerrufs der Abordnung der Lehrkraft Frau J. an die Grundschule M. fortzusetzen (zu diesem allein hier möglichen verfahrensrechtlichen Antrag vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.7.1990 – 6 PB 12/89 –, ZBR 1990, 354 und juris, Rn. 4; OVG NRW, Beschluss vom 17.2.2003 – 1 B 2544/02 –, PersR 2003, 202 und juris, Rn. 28, 31; Ilbertz/Widmaier/Sommer, Bundespersonalvertretungsgesetz, 12. Aufl. 2012, § 83 Rn. 25 c ff.), ist unbegründet.

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Gemäß § 121 Abs. 2 Landespersonalvertretungsgesetz – LPersVG – i.V.m. § 85 Abs. 2 ArbGG ist auch in personalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten der Erlass einer einstweiligen Verfügung unter entsprechender Anwendung der §§ 935 ff. ZPO zulässig. Der Vorsitzende der Kammer des Verwaltungsgerichts entscheidet über einen solchen Antrag gemäß § 121 Abs. 2 LPersVG i.V.m. § 87 Abs. 2, § 53 Abs. 1 Satz 1 ArbGG und in entsprechender Anwendung von § 85 Abs. 2 ArbGG i.V.m. § 937 Abs. 2, § 944 ZPO wegen Eilbedürftigkeit ohne mündliche Verhandlung (vgl. OVG RP, Beschluss vom 19.5.2016 – 5 B 10334/16 –, PersV 2017, 36 und juris, Rn. 4).

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Für den Erlass einer einstweiligen Verfügung ist sowohl das Vorliegen eines Verfügungsanspruchs als auch das Vorliegen eines Verfügungsgrundes erforderlich. Dabei müssen entsprechend den § 936, § 920 Abs. 2 ZPO Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund glaubhaft gemacht werden. Das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes ist jedoch auf vorläufige Regelungen beschränkt. Eine Vorwegnahme der Entscheidung in der Hauptsache – wie sie hier bei Erfolg des Eilrechtsschutzantrags gegeben wäre – ist grundsätzlich ausgeschlossen (vgl. OVG RP, Beschluss vom 7.7.2003 – 4 B 11066/03 –). Sie ist nur ausnahmsweise aufgrund des Gebots des effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG zulässig, wenn ein wirksamer Rechtsschutz im Hauptsachever-fahren nicht mehr erreichbar wäre und dies für den Antragsteller schlechthin unzumutbare Folgen hätte, insbesondere wenn die Versagung der Anordnung zu einem irreparablen Zustand führt. Dabei sind strenge Anforderungen an die materiellen Voraussetzungen der einstweiligen Verfügung zu stellen; der Antrag kann grundsätzlich nur dann Erfolg haben, wenn die Klage in der Hauptsache offensichtlich erfolgreich wäre (allgemeine Meinung, vgl. OVG NS, Beschluss vom 14.9.2017 – 17 MP 7/17 –, juris, Rn. 11 m.w.N.).

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1. Einen Verfügungsanspruch für den vorläufigen Rechtsschutzantrag hat der Antragsteller hier nicht glaubhaft machen können.

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Für die Rechtsprüfung ist im Ansatz davon auszugehen, dass der Widerruf der Abordnung der Lehrkraft J. gemäß § 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 LPersVG der Mitbestimmung unterliegt und dementsprechend zutreffend ein Mitbestimmungsverfahren eingeleitet wurde. Es wird davon ausgegangen, dass es sich bei dem in Rede stehenden Widerruf um eine vorzeitige Beendigung der Abordnung handelt und nicht um den regulären Ablauf einer zeitlich befristeten Abordnung, der nicht von dem vorgenannten Mitbestimmungstatbestand erfasst ist.

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Offenbleiben kann hier die Frage, ob der antragstellende Personalrat (Bezirkspersonalrat für die staatlichen Lehrerinnen und Lehrer an Grundschulen bei der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion) wegen des Widerrufs der Abordnung überhaupt mitbestimmungsrechtlich zu beteiligten gewesen war. Nach allgemeiner der Rechtsprechung ist bei einer Abordnung (wie bei einer Versetzung) stets sowohl die Personalvertretung der abgebenden als auch die der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen (vgl. Lautenbach/Renninger/Beckerle/Enke/Winter, Personalvertretungsrecht Rheinland-Pfalz, § 79 Rn. 81, 114 m.w.N.). Bei der Aufhebung der Abordnung dürfte indes nur der Personalrat der Dienststelle zu beteiligen sein, der die Aufhebung verfügt hat (vgl. Lautenbach/Renninger/Beckerle/Enke/Winter, a.a.O., § 79 Rn. 122). Dies könnte hier – bei dem von der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion vorgenommenen Widerruf der Abordnung und in dem „Dreiecksverhältnis“ dieses Dienstherrn mit zwei gegenüberstehenden schulartenspezifischen Personalvertretungen – allein der Bezirkspersonalrat der staatlichen Lehrkräfte an Förderschulen bei der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion sein, denn die Beschäftigte J. ist einer Förderschule als Stammschule zugewiesen und „fällt“ an diese bei Aufhebung der Abordnung an die Grundschule M. auch wieder zurück. Die insoweit betroffene Personalvertretung (Bezirkspersonalrat für staatliche Lehrkräfte an Förderschulen) ist daher von dem Widerruf der Abordnung und der Rückkehr der Mitarbeiterin vorrangig betroffen (vgl. zur Funktionenteilung zwischen dem Personalrat der abgebenden und der aufnehmenden Dienststelle BVerwG, Beschluss vom 4.6.1993 – 6 P 31/91 –, ZBR 1993, 373 und juris, Rn. 28). Die Frage bedarf jedoch hier keiner Entscheidung.

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Der Antragsteller hat nämlich im vorliegenden Fall seine Zustimmung zum Widerruf der Abordnung mit der abgegebenen Begründung zu Unrecht verweigert mit der Folge, dass der Beteiligte das Mitbestimmungsverfahren abbrechen durfte. Jedenfalls kann (mit Blick auf die Vorwegnahme der Hauptsache) nicht festgestellt werden, dass ein Gerichtsantrag des Antragstellers in der Hauptsache gegen die Unbeachtlichkeitsentscheidung des Beteiligten offensichtlich erfolgreich wäre.

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Das rheinland-pfälzische Personalvertretungsrecht legt die Gründe, die für die Zustimmungsverweigerung bei einer solchen Personalmaßnahme zulässig sind, nicht ausdrücklich fest. Es bestimmt in § 74 Abs. 1 Satz 1 LPersVG lediglich, dass eine Maßnahme, die der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, nur mit seiner Zustimmung getroffen werden kann. Ist das Mitbestimmungsverfahren nicht oder nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden und stimmt der Personalrat bei nachgeholter Befassung nicht zu, ist die Maßnahme, soweit nicht zwingende gesetzliche Bestimmungen entgegenstehen, rückgängig zu machen (§ 74 Abs. 1 Satz 2 LPersVG). In § 74 Abs. 2 Satz 7 LPersVG ist geregelt, dass die Maßnahme als gebilligt gilt, wenn nicht der Personalrat innerhalb einer Frist von 18 Werktagen nach Zugang des Antrags die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert.

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Auch wenn ein gesetzlicher Mitbestimmungstatbestand vorliegt, so bedeutet dies nicht, dass Personalvertretungen jeden beliebigen Grund für ihre Verweigerung der Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme anführen dürfen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Kammer anschließt, ist die Zustimmungsverweigerung auch ohne gesetzliche Bestimmung der dafür zugelassenen Gründe nur beachtlich, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe möglicherweise noch innerhalb der Mitbestimmung liegen. Dem Personalrat ist es nämlich nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis ohne inhaltlichen Bezug zu einem von der Maßnahme berührten gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem derartigen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand nicht mehr zuordnen lassen oder sie sich in allgemeinen formelhaften Wendungen erschöpfen, die keinen Bezug zu dem konkreten Fall mehr erkennen lassen. Ist eine derartige Zuordnung offensichtlich nicht möglich, so lässt das erkennen, dass der Personalrat keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein solches Verhalten wird durch das Recht nicht geschützt. Es ist missbräuchlich und löst deshalb keine Rechtsfolgen aus (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4.6.1993 – 6 P 31/91 –, a.a.O. und juris, Rn. 17). Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten. Vielmehr gilt die beabsichtigte Maßnahme nach Ablauf der gesetzlichen Frist als gebilligt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 4.6.1993 – 6 P 31/91 –, a.a.O.; Beschluss vom 30.11.1994 – 6 P 11/93 –, BVerwGE 97, 154 und juris, Rn. 14; OVG RP, Urteil vom 6.7.2011 – 5 A 10328/11 –, juris, Rn. 23).

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Das Merkmal der Offensichtlichkeit stellt sicher, dass sich der Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens durch den Dienststellenleiter trotz rechtzeitiger formgerechter Zustimmungsverweigerung des Personalrates auf Fälle beschränkt, in denen der Personalrat seine durch den jeweiligen Mitbestimmungstatbestand begrenzten Kompetenzen eindeutig überschreitet. Hat der Personalrat dem Zustimmungsantrag des Dienststellenleiters fristgerecht schriftlich unter Angabe von Gründen widersprochen und kommt eine Einigung nicht zustande, so entscheidet die Einigungsstelle (§ 74 Abs. 5 LPersVG). Diese verfahrensrechtlichen Bestimmungen lassen keinen Raum für eine Vorprüfungskompetenz des Dienststellenleiters, die sich etwa auf die Schlüssigkeit der angeführten Ablehnungsgründe oder deren Richtigkeit erstreckt. Insofern gilt für die Frage, ob der Zustimmungsverweigerungsgrund einen inhaltlichen Bezug zum einschlägigen Mitbestimmungstatbestand aufweist, nichts anderes als sonst für Rechtsauffassungen, die der Personalrat bei der Wahrnehmung von Mitbestimmungsrechten äußert. Danach kann der geltend gemachte Ablehnungsgrund nicht schon deswegen als unbeachtlich betrachtet werden, weil sich die zugrundeliegende Auffassung des Personalrates von der Reichweite seines Mitbestimmungsrechts im Laufe des nachfolgenden gerichtlichen Verfahrens als unzutreffend erweist. Eine Zustimmungsverweigerung ist vielmehr nur dann unbeachtlich, wenn sie sich inhaltlich dem Mitbestimmungstatbestand von vornherein und eindeutig nicht zuordnen lässt, oder – anders ausgedrückt – wenn eine solche Zuordnung nicht einmal möglich erscheint (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.4.2001 – 6 P 9/00 –, PersV 2001, 411 und juris, Rn. 28; Beschluss vom 3.3.2016 – 5 PB 31/15 –, PersR 2017, 47 und juris, Rn. 6).

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Die erklärte Zustimmungsverweigerung des Antragstellers lässt einen inhaltlichen Bezug zu dem Mitbestimmungstatbestand in § 78 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 LPersVG nicht erkennen, weshalb der Beteiligte die verweigerte Zustimmung zu Recht als unbeachtlich angesehen hat. Der Antragsteller kann sich nicht auf den (allein geltend gemachten) Grund berufen, es liege ein Fall des § 70 Abs. 4 LPersVG vor, in dem seiner Zustimmungsverweigerung zur Maßnahme der Dienststelle eine verbindliche Wirkung zukomme. Der Widerruf der Abordnung der Lehrkraft J. an die Grundschule fällt nicht unter den Anwendungsbereich des speziellen Beteiligungsrechts der Personalvertretung nach § 70 Abs. 4 LPersVG (so auch BVerwGE 14, 241, 246 zur Vorgängervorschrift des § 47 Abs. 2 Bundes-personalvertretungsgesetz).

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Schon der Wortlaut der Vorschrift zeigt deutlich, dass (neben anderen Maßnahmen) nur die Abordnung eines Beschäftigten an eine andere Dienststelle (gegen seinen Willen) das Vorliegen wichtiger dienstlicher Gründe und die Zustimmung des Personalrats verlangt. Der Widerruf einer Abordnung wird nicht erwähnt, obgleich er in § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 und § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 6 LPersVG als Mitbestimmungstatbestand erfasst ist. Auch wenn diese Mitbestimmungsrechte erst mit dem Landespersonalvertretungsgesetz 1992 eingeführt worden sind, kann nicht allein deshalb eine planwidrige Regelungslücke in der Schutzvorschrift des § 70 Abs. 4 LPersVG angenommen werden.

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Darüber hinaus verlangt auch der Schutzzweck des § 70 Abs. 4 LPersVG nicht eine Einbeziehung der Maßnahme des Widerrufs einer Abordnung in den Schutzbereich der Vorschrift. Der Zweck der Norm besteht darin, den Verlust des Personalratsamts als Folge dienstrechtlicher Maßnahmen zu verhindern sowie die ungestörte Ausübung des Personalratsamts sicherzustellen und die Mitglieder des Personalrats vor dienstlichen Maßnahmen zu bewahren, welche sie dauernd oder vorübergehend an der unabhängigen Ausübung ihres Personalratsamts hindern können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.2.1987 – 6 P 11/95 –, PersV 1987, 510 und juris, Rn. 22; Beschluss vom 15.7.2004 – 6 P 15/03 –, PersR 2004, 434 und juris, Rn. 22). Hintergrund der Schutzvorschrift ist der natürliche Interessengegensatz zwischen Personalrat und Dienststellenleitung. Weil der Personalrat berechtigt ist, nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen die Zustimmung und Mitwirkung an Maßnahmen zu verweigern bzw. zu erschweren, besteht die Gefahr, dass sich seine Mitglieder beim Dienststellenleiter unbeliebt machen. Aus diesem Grund wird der Dienststellenleiter durch die Regelung in § 70 Abs. 4 LPersVG im Interesse einer ungestörten Ausübung des Personalratsamts und zur Wahrung der Unabhängigkeit des Personalratsmitglieds gehindert, gegen dessen Person einseitig u.a. im Wege der Abordnung vorzugehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.7.2004 – 6 P 15/03 –, a.a.O. und juris, Rn. 26). Dieses Schutzes eines Personalratsmitglieds vor Beeinträchtigungen seiner ungestörten und unabhängigen Amtsführung bedarf es jedoch nicht im Fall der Aufhebung einer Abordnung. Diese wird – so auch hier – von der abgebenden Dienststelle angeordnet, nicht aber von der Dienststelle, bei der das abgeordnete Personalratsmitglied sein Personalratsmandat innehat. Der Interessengegensatz zwischen Personalrat und Dienststellenleitung als Basis der Regelung in § 70 Abs. 4 LPersVG liegt daher nicht vor.

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Auch unter der Zielrichtung eines Schutzes vor dem Verlust des Personalratsamts der Beschäftigten J. (im örtlichen Personalrats der Grundschule M.) als Folge des Widerrufs der Abordnung bedarf es keinen weiterreichenden Verständnisses der Regelung in § 70 Abs. 4 LPersVG. Eine Abordnung begründet ihrem Wesen nach stets nur eine vorübergehende Dienststellenzugehörigkeit (vgl. BVerwGE 14, 241, 246). Dieser Charakter spiegelt sich wider in den speziellen Vorschriften über die Wahlberechtigung und Wählbarkeit der betroffenen Beschäftigten in der abgebenden und der aufnehmenden Dienststellen (vgl. § 10 Abs. 2 Satz 1, § 11 Abs. 2 LPersVG) und über das Erlöschen der Mitgliedschaft im Personalrat bei dem Ausscheiden aus der Dienststelle (vgl. § 23 Abs. 1 Nr. 4 LPersVG). Die Zugehörigkeit zur aufnehmenden Dienststelle spielt im Wahlrecht erst eine Rolle, wenn sie nicht nur kurzzeitig erfolgt; die Personalratstätigkeit in der aufnehmenden Dienststelle findet aber immer ihren Abschluss mit dem Ende der Abordnung; auch nur in diesem Rahmen ist das Interesse der Funktionsfähigkeit der Personalvertretung geschützt (vgl. zu diesem möglichen weiteren Schutzgut des § 70 Abs. 4 LPersVG BVerwG, Beschluss vom 15.7.2004 – 6 P 15/03 –, a.a.O. und juris, Rn. 23). Die Erweiterung des § 70 Abs. 4 LPersVG um die Konstellation des Widerrufs der Abordnung würde dem Charakter der vorübergehenden Abordnung nicht hinreichend Rechnung tragen und überdies die Gefahr begründen, dass über die Nichtzustimmung eine über die beabsichtigte Abordnungszeit hinausgehende Verwendung bei der Dienststelle erreicht und damit in das Organisationsermessen des Dienstherrn eingegriffen werden könnte.

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2. Es ist vorliegend aber auch kein Verfügungsgrund für das vorläufige Rechtsschutzbegehren gegeben.

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Insoweit ist ein strenger Maßstab anzulegen. Es ist grundsätzlich auch den Personalvertretungen und ihren Mitgliedern zumutbar, ihre personalvertretungsrechtlichen Rechtspositionen im Streitfalle in einem (personalvertretungsrechtlichen) Hauptsacheverfahren durchzusetzen und die damit notwendigerweise einhergehenden zeitlichen Nachteile hinzunehmen. An die Glaubhaftmachung eines Verfügungsgrundes sind vorliegend schon deshalb hohe Anforderungen zu stellen, weil der Erlass der begehrten einstweiligen Verfügung zu einer Vorwegnahme der Hauptsache führt. Eine Durchbrechung des im Grundsatz bestehenden Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache kommt nur dann ausnahmsweise in Frage, wenn die einstweilige Verfügung um des effektiven Rechtsschutzes willen unerlässlich ist, weil dem Antragsteller ohne ihren Erlass schlechterdings unzumutbare Nachteile drohen, die durch die Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgeglichen werden können (vgl. OVG RP, Beschluss vom 19.5.2016 – 5 B 10334/16 –, PersV 2017, 36 und juris, Rn. 7; OVG HH, Beschluss vom 26.4.2019 – 14 Bs 86/19 –, juris, Rn 37).

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Unzumutbare Nachteile, die ihm ohne den Erlass der begehrten einstweiligen Verfügung drohten, hat der Antragsteller vorliegend nicht glaubhaft gemacht. Er macht im Wesentlichen geltend, die begehrte vorläufige Maßnahme solle die betroffene Beschäftigte vor einer direkten Beendigung ihres Abordnungsverhältnisses und des Verlusts ihres Personalratsamts schützen, bis in einem Hauptsacheverfahren die Frage der Rechtmäßigkeit der Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung geklärt ist. Die Einschränkung des Mitbestimmungsrechts dadurch, dass eine Zustimmungsverweigerung des Personalrats von der Dienststelle zu Unrecht als unbeachtlich behandelt wird, ist nach der Rechtsprechung regelmäßig nicht von einem derartigen Gewicht, dass ein Abwarten der Hauptsacheentscheidung für den betroffenen Personalrat unzumutbar wäre (vgl. OVG HH, Beschluss vom 26.4.2019 – 14 Bs 86/19 –, juris, Rn. 38; OVG NRW, Beschluss vom 25.6.2018 – 20 B 261/18 –, juris, Rn. 18). Anderes kann in Betracht kommen, wenn der Personalrat ohne den Erlass der begehrten Verfügung an der Erfüllung seiner Aufgaben gehindert wäre. Dafür ist jedoch vorliegend weder aus dem Vorbringen des Antragstellers noch ansonsten etwas ersichtlich.

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Bei dieser Betrachtung verbleibt es auch dann, wenn sich die getroffene vorläufige Regelung während des Hauptsacheverfahrens infolge Zeitablaufs erledigen würde. Dem Antragsteller wäre es dann grundsätzlich unbenommen, den Gerichtsantrag so zu stellen, dass eine an die Gegebenheiten des konkreten Falls anknüpfende abstrakte Fragestellung zum Gegenstand des Beschlussverfahrens gemacht wird. Sofern dies mit Blick auf etwaige den vorliegenden Einzelfall in einer eine Wiederholungsgefahr ausschließenden Weise nicht möglich sein sollte, führt dies an die rechtlichen Grenzen der Überprüfbarkeit von Regelungen der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren. Diese entsprechen der begrenzten Bedeutung derartiger Maßnahmen für Zuständigkeit und Geschäftsführung der Personalvertretungen. Denn das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren dient regelmäßig nicht der Verfolgung von Individualansprüchen, sondern der Klärung und Feststellung von personalvertretungsrechtlichen Zuständigkeiten und Befugnissen. Die mit Blick darauf unter Rechtsschutzgesichtspunkten eine Überprüfung erforderlich machende Grenze ist erst dort erreicht, wo die Art und Weise der Inanspruchnahme der Befugnisse durch die Dienststelle ernstlich besorgen lässt, dass sie diese in einer für die Zuständigkeit des Personalrats bedeutsamen Weise missbräuchlich nutzt (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.6.2018 – 20 B 261/18 –, juris, Rn. 19). Dafür sind hier keine Anhaltspunkte erkennbar.

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Der Antragsteller hat auch keine Gesichtspunkte dafür aufgezeigt, dass es Nachteile zu berücksichtigen geben kann, die eine Rückkehr an die Stammschule für die Beschäftigte J. bis zum Abschluss eines Hauptsacheverfahrens unzumutbar machen. Dies gilt auch deshalb, weil nach den Verwaltungsunterlagen die Versetzung der Lehrkraft an die Grundschule M. zum 1. August 2020 beabsichtigt ist.

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Eine Kostenentscheidung entfällt, weil nach § 121 Abs. 2 LPersVG i.V.m. § 80 Abs. 1, § 2 a ArbGG und § 2 Abs. 2 GKG Kosten nicht erhoben werden und in dem objektiv ausgestalteten Beschlussverfahren für den Ersatz der außergerichtlichen Kosten entsprechend dem Umkehrschluss aus § 12 a ArbGG kein Raum ist.