Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-25, Aktenzeichen 1 C 13/17
ECLI:DE:BVerwG:2017:250717U1C13.17.0

Tatbestand

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Der Kläger stammt aus Syrien und ist syrischer Staatsangehöriger kurdischer Volkszugehörigkeit.

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Er reiste nach eigenen Angaben im Juni 2016 über Bulgarien in die Bundesrepublik Deutschland ein und beantragte Asyl. Im Rahmen einer persönlichen Anhörung gab der Kläger unter anderem an, er habe in Bulgarien einen Aufenthaltstitel erhalten; die Republik Bulgarien teilte in der Folgezeit der Beklagten mit, dass dem Kläger bereits im Oktober 2015 der Status eines Flüchtlings zuerkannt worden sei. Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (Bundesamt) lehnte den Asylantrag mit Bescheid vom 25. Juli 2016 unter Hinweis auf die anderweitige Schutzgewähr in Bulgarien als unzulässig ab, drohte dem Kläger die Abschiebung nach Bulgarien an und stellte fest, dass der Kläger nicht nach Syrien abgeschoben werden darf. Weiterhin wurde das gesetzliche Einreise- und Aufenthaltsverbot auf 30 Monate ab dem Tag der Abschiebung befristet.

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Auf die hiergegen gerichtete Klage hob das Verwaltungsgericht des Saarlandes den Bescheid auf, weil Bulgarien wegen systemischer Mängel im Aufnahmeverfahren anerkannter Schutzberechtigter nicht (mehr) als sicherer Drittstaat anzuerkennen sei und daher entgegen der gesetzlichen Grundregel des § 31 Abs. 4 AsylG in Deutschland in eine (erneute) Prüfung der §§ 3 und 4 AsylG oder von § 60 Abs. 5 bzw. 7 AufenthG in Bezug auf Bulgarien einzutreten sei.

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Auf die hiergegen gerichtete Berufung des Bundesamtes hat das Oberverwaltungsgericht die Klage abgewiesen, soweit es die Abweisung des Asylantrages als unzulässig betrifft, weil "systemische" Mängel im Asyl- bzw. Aufnahmeverfahren in Bulgarien nicht anzunehmen seien. In Bezug auf die Abschiebungsandrohung mit dem Zielstaat Bulgarien sowie die Befristungsentscheidung/das Einreiseverbot sei die Berufung indes unbegründet. Wegen der ungeklärten Durchführbarkeit einer Abschiebung sei zwar unbedenklich, dass die Beklagte lediglich eine Abschiebungsandrohung erlassen habe. Diese sei aber jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte keine (ausdrückliche) Feststellung über das Vorliegen bzw. Nichtvorliegen der nationalen Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG getroffen habe. Eine solche Entscheidung sei nach dem seit dem 6. August 2016 geltenden § 31 Abs. 3 Satz 1 Alt. 2 AsylG bei Unzulässigkeitsentscheidungen zwingend vorgesehen. Eine solche Entscheidung habe das Bundesamt in Bezug auf Bulgarien nicht (ausdrücklich) getroffen; das Bundesamt selbst behaupte nicht, nationale Abschiebungsverbote in Bezug auf Bulgarien geprüft und verneint zu haben. Eine solche Feststellung liege auch nicht (inzident) in dem Erlass einer Abschiebungsandrohung nach Bulgarien. § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG erfordere eine (ausdrückliche) Feststellung zu den Voraussetzungen von Abschiebungsverboten; fehle eine solche Feststellung, sei die Abschiebungsandrohung rechtswidrig. Die Gerichte seien insoweit mit Blick auf den Gewaltenteilungsgrundsatz nicht verpflichtet, die Sache spruchreif zu machen, zumal der Kläger, der zu einem entsprechenden Verpflichtungsantrag nicht verpflichtet sei und sich einen Streitgegenstand nicht aufdrängen lassen müsse, keinen entsprechenden Verpflichtungsantrag gestellt habe. Die Beklagte sei angesichts der bekanntermaßen schwierigen Situation für anerkannte Flüchtlinge in Bulgarien gehalten, bei ihrer Entscheidung, ob ein Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegt, sicherzustellen, dass eine Abschiebung nach Bulgarien nur stattfinde, wenn eine "Anlaufadresse" in Bulgarien für angemessene Zeit zur Verfügung stehe, was - soweit im Einzelfall nicht ausnahmsweise entbehrlich - durch entsprechende individuelle Zusicherungen bulgarischer Behörden zu leisten sei.

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Zur Begründung ihrer Revision macht die Beklagte geltend, das Berufungsgericht habe den Regelungsbereich von § 31 Abs. 3 AsylG und § 86 Abs. 1 VwGO fehlerhaft bestimmt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei eine Abschiebungsanordnung nach § 34a AsylG bzw. eine Abschiebungsandrohung nach § 35 AsylG nicht allein deswegen rechtswidrig, weil in dem Bescheid die gemäß § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG vorgesehene Feststellung zu nationalen Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG fehle. Vielmehr habe das Tatsachengericht dann die zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsanordnung bzw. -drohung erforderlichen Tatsachen aufzuklären und die Sache spruchreif zu machen.

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Der Kläger tritt der Revision entgegen.

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Der Vertreter des Bundesinteresses bei dem Bundesverwaltungsgericht hat angezeigt, sich nicht am Verfahren zu beteiligen.

Entscheidungsgründe

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Die Revision der Beklagten, über die der Senat im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheiden kann (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist begründet. Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts, dass allein eine fehlende oder unzureichende Entscheidung über den nationalen Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG zur Rechtswidrigkeit der Abschiebungsandrohung führe, ist mit § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG i.V.m. §§ 34a, 35 AsylG unvereinbar (§ 137 Abs. 1 VwGO). Mangels ausreichender tatsächlicher Feststellungen im Berufungsurteil zu den Voraussetzungen der nationalen Abschiebungsverbote nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG kann der Senat weder zugunsten noch zulasten des Klägers abschließend entscheiden. Daher ist das Verfahren an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

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1. Gegenstand des Revisionsverfahrens ist hier allein die Zurückweisung der Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, soweit es den Bescheid des Bundesamtes hinsichtlich der Abschiebungsandrohung mit dem Abschiebezielstaat Bulgarien sowie hinsichtlich der Befristungsentscheidung/Anordnung eines befristeten Einreise- und Aufenthaltsverbots aufhebt. Die Entscheidung des Bundesamtes über den Asylantrag selbst, den das Bundesamt als unzulässig abgelehnt hat, ist rechtskräftig geworden, nachdem der Kläger gegen das Berufungsurteil insoweit kein (Anschluss-)Rechtsmittel eingelegt hat.

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Ein Verpflichtungsbegehren des Klägers auf eine (positive) Feststellung nationalen Abschiebungsschutzes nach § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG ist mit Inkrafttreten dieser Regelung nicht kraft Gesetzes Streitgegenstand des gerichtlichen Verfahrens und damit auch nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens (geworden). Der Kläger hat nach den Feststellungen des Berufungsgerichts im Berufungsrechtszug einen entsprechenden Antrag auch nicht ausdrücklich (hilfsweise) gestellt.

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Im Rahmen des Rechtsschutzes gegen einen Bescheid, der einen Asylantrag nach § 29 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 AsylG als unzulässig verwirft, wird ein Anfechtungsbegehren gegen eine mit diesem Bescheid verbundene Abschiebungsanordnung oder -drohung allerdings regelmäßig dem erkennbaren Schutzbegehren nach (§ 88 VwGO) dahin auszulegen sein, dass (hilfsweise) die Feststellung nationalen Abschiebungsschutzes begehrt wird. Das Berufungsgericht hat diese sachgerechte Ausdeutung des Begehrens, die Berufung der Beklagten insgesamt zurückzuweisen, aufgrund seiner fehlerhaften Rechtsauffassung zu den Auswirkungen einer fehlenden oder unzureichenden Feststellung zu nationalen Abschiebungsverboten (§ 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG) auf die Abschiebungsanordnung oder -drohung indes nicht vorgenommen; dies kann in dem nach der Zurückverweisung fortzusetzenden Berufungsverfahren nicht zulasten des Klägers gehen, der mit seinem Anfechtungsbegehren der Sache nach nationale Abschiebungshindernisse geltend gemacht hat. Das (hilfsweise) Verpflichtungsbegehren auf Feststellung nationaler Abschiebungsverbote ist nur dann nicht als Streitgegenstand einer Klage gegen einen Bundesamtsbescheid zu werten (§ 88 VwGO), wenn sich diese ausdrücklich auf die Anfechtung der Unzulässigkeitsentscheidung als solche beschränkt.

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Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des Klagebegehrens ist das Asylgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. September 2008 (BGBl. I S. 1798), zuletzt geändert mit Wirkung vom 1. Juli 2017 durch das Gesetz zur Reform der strafrechtlichen Vermögensabschöpfung vom 13. April 2017 (BGBl. I S. 872). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Rechtsänderungen, die nach der Berufungsentscheidung eintreten, zu berücksichtigen, wenn das Berufungsgericht - entschiede es anstelle des Revisionsgerichts - sie seinerseits zu berücksichtigen hätte (BVerwG, Urteil vom 11. September 2007 - 10 C 8.07 - BVerwGE 129, 251 Rn. 19). Da es sich vorliegend um eine asylrechtliche Streitigkeit handelt, bei der das Berufungsgericht nach § 77 Abs. 1 AsylG regelmäßig auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung oder Entscheidung abzustellen hat, müsste es seiner Entscheidung, wenn es jetzt entschiede, die während des Revisionsverfahrens in Kraft getretenen Änderungen des Asylgesetzes zugrunde legen, soweit nicht hiervon eine Abweichung aus Gründen des materiellen Rechts geboten ist.

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2. Die Abschiebungsandrohung in dem angefochtenen Bescheid ist nunmehr an §§ 34a, 35 AsylG (in der Fassung des zum 6. August 2016 geltenden Integrationsgesetzes) zu messen. Danach ist in den Fällen, in denen eine Abschiebungsanordnung nach § 34a Abs. 1 Satz 1 oder 2 AsylG nicht ergehen kann, die Abschiebung in den jeweiligen Staat anzudrohen bzw. ist in den Fällen des § 29 Abs. 1 Nr. 2 oder 4 AsylG die Abschiebung in den Staat anzudrohen, in dem er vor Verfolgung sicher ist. Nach § 35 AsylG ist in den Fällen des § 29 Abs. 1 Nr. 2 und 4 AsylG vom Bundesamt die Abschiebung in den Staat anzudrohen, in dem er vor Verfolgung sicher ist.

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2.1 Zutreffend ist das Berufungsgericht mit Blick auf § 31 Abs. 3 AsylG davon ausgegangen, dass eine solche Abschiebungsandrohung für ihre Rechtmäßigkeit erfordert, dass nationale Abschiebungsverbote nicht vorliegen (s.a. § 34 Abs. 1 Nr. 3 AsylG). Die Rechtspflicht zur Feststellung, ob die Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen, in Entscheidungen über unzulässige Asylanträge hätte systematisch keinen Sinn, wenn sich das Ergebnis dieser Prüfung nicht auf die mit der Unzulässigkeitsentscheidung einhergehende Abschiebungsentscheidung auswirken würde.

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Nicht zu entscheiden ist, ob in den Fällen des § 34a Abs. 1 Satz 1 AsylG eine Abschiebungsandrohung nur und erst dann ergehen darf, wenn geprüft und positiv festgestellt worden ist, dass eine Abschiebungsanordnung nicht ergehen kann, weil nicht feststeht, dass sie durchgeführt werden kann und ob hierfür - wie vom Berufungsgericht angenommen - bereits eine nicht näher dargelegte "offensichtlich ungeklärte Durchführbarkeit" genügt. Eine objektive Rechtswidrigkeit einer bloßen Abschiebungsandrohung verletzte den Kläger jedenfalls nicht in seinen Rechten. In den Fällen einer Unzulässigkeitsentscheidung nach § 29 Abs. 1 Nr. 2 AsylG, in die die wegen der Einreise aus einem sicheren Drittstaat erfolgte Unzulässigkeitsentscheidung umzudeuten gewesen wäre (s. BVerwG, Beschluss vom 23. März 2017 - 1 C 17.16 - juris), hat nach § 35 AsylG ohnehin nur eine Abschiebungsandrohung zu ergehen. Nicht zu vertiefen ist daher auch, ob sich in Fällen wie dem vorliegenden, in denen eine objektiv rechtswidrige Unzulässigkeitsentscheidung in Rechtskraft erwachsen ist, für die aber eine Umdeutung in eine rechtmäßige Unzulässigkeitsentscheidung in Betracht zu ziehen gewesen wäre (zu den möglichen Grenzen der Umdeutung bei vor dem 20. Juli 2015 gestellten Asylanträgen s. indes BVerwG, Beschluss vom 23. März 2017 - 1 C 17.16 - juris), die Rechtmäßigkeit der Abschiebungsentscheidungen nach den für die in Rechtskraft erwachsene Behördenentscheidung geltenden Bestimmungen oder nach jenen richtet, die für die umgedeutete Entscheidung anzuwenden sind.

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2.2 § 34 Abs. 1 Nr. 3 AsylG enthält für die Abschiebungsandrohung materiell-rechtliche Voraussetzungen (Nichtvorliegen der Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG), zu denen auch dann, wenn nach §§ 34a AsylG eine Abschiebungsanordnung im Raum steht, nach § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG nunmehr eine ausdrückliche Feststellung in der Entscheidung über einen unzulässigen Asylantrag verlangt ist. Allein der Umstand, dass eine solche Feststellung nicht (ausdrücklich) getroffen worden ist, bedeutet aber nicht, dass - positiv - die Voraussetzungen für nationalen Abschiebungsschutz nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen (s.a. BVerwG, Beschluss vom 27. April 2017 - 1 B 6.17 - juris Rn. 6). Dass eine derartige ausdrückliche Feststellung des Bundesamtes über das Vorliegen von Abschiebungsverboten nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG ergangen ist, ist nicht (gesetzliches) Tatbestandsmerkmal der Abschiebungsanordnungen bzw. -drohungen nach §§ 34a, 35 AsylG. Auch die nunmehr in § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG normierte Rechtspflicht zur (ausdrücklichen) Feststellung über das Vorliegen oder Nichtvorliegen der Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG schafft kein zusätzliches gesetzliches Tatbestandsmerkmal. Die Feststellungspflicht erweitert zwar - formell - das (objektivrechtliche) Entscheidungs"programm" des Bundesamtes. Sie erhöht aber nicht - materiellrechtlich - die Anforderungen an den Erlass von Abschiebungsanordnungen oder -drohungen nach §§ 34a, 35 AsylG.

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2.3 § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG wirkt auch prozessrechtlich nicht als zusätzliche (formelle) Anforderung für den Erlass einer Abschiebungsanordnung oder -drohung bzw. deren umfassende Überprüfung. Verletzt das Bundesamt seine aus § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG folgende Rechtspflicht zur Feststellung, ob die Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen, kann der Asylbewerber nach allgemeinen prozessrechtlichen Grundsätzen (§ 44 VwGO) die Anfechtungsklage gegen die Unzulässigkeitsentscheidung und die mit dieser verbundenen Abschiebungsanordnung bzw. -drohung zwar (hilfsweise) mit einem entsprechenden Verpflichtungsantrag verbinden. Dieser Antrag ist aber nicht Voraussetzung des Rechtsschutzbedürfnisses für die Anfechtungsklage gegen die Abschiebungsanordnung bzw. -drohung, zumal ein Rechtsschutzbedürfnis für eine ausdrückliche Feststellung, dass die Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG nicht vorliegen, regelmäßig fehlen dürfte. Dann ist er aber auch nicht Voraussetzung für die gerichtliche Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen, die im Rahmen des - insoweit selbstständigen - Anfechtungsbegehrens gegen eine Abschiebungsanordnung bzw. -drohung nach deren gesetzlichen Tatbestandsvoraussetzungen vorzunehmen ist.

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2.4 Für die Anfechtung einer Abschiebungsanordnung oder -drohung nach §§ 34a, 35 AsylG verbleibt es mithin bei dem Grundsatz (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), dass ein Verwaltungsakt der gerichtlichen Aufhebung unterliegt, soweit er rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, und die Gerichte nach § 86 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 113 Abs. 1 VwGO verpflichtet sind, die Sache spruchreif zu machen, d.h. zu überprüfen, ob und inwieweit der angefochtene Verwaltungsakt den Kläger in seinen Rechten verletzt und deshalb aufzuheben ist (s.a. BVerwG, Beschluss vom 3. April 2017 - 1 C 9.16 - Asylmagazin 2017, 239). Die Gerichte haben bei der Überprüfung der Abschiebungsanordnung bzw. -drohung alle einschlägigen Rechtsnormen und - nach Maßgabe der Sachaufklärungspflicht gemäß § 86 Abs. 1 VwGO - alle rechtserheblichen Tatsachen zu berücksichtigen, gleichgültig, ob die Normen und Tatsachen von der erlassenen Behörde zur Begründung des Verwaltungsakts angeführt worden sind oder nicht (BVerwG, Urteil von 16. November 2015 - 1 C 4.15 - BVerwGE 153, 234 Rn. 28).

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Die in § 31 Abs. 3 Satz 1 AsylG bei Unzulässigkeitsentscheidungen vorgegebene Feststellung durch das Bundesamt führt nicht - wie in den Fällen der Unzulässigkeitsentscheidung selbst - zu einem mehrstufigen Behördenverfahren, das klar zwischen der Zulässigkeitsentscheidung und der nachfolgenden Sachprüfung und -entscheidung unterscheidet (BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2017 - 1 C 9.17 -). Auch in Fällen, in denen die Prüfung der Voraussetzungen nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG - aus welchen Gründen auch immer - vollständig unterblieben ist, bestehen für die rechtlich gebundene Entscheidung, ob die Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen, keine Besonderheiten, die eine gegenüber der gerichtlichen Kontrolle vorrangige, exklusive Prüf- oder Entscheidungszuständigkeit des Bundesamtes rechtfertigen. Bei der Prüfung und Feststellung der nationalen Abschiebungsverbote sind keine verfahrensrechtlichen Vorgaben oder Besonderheiten des Unionsrechts ersichtlich, welche einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle durch gerichtliche Vollprüfung auch möglicher Abschiebungsverbote entgegenstehen.

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3. Die vom Berufungsgericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts zur Lage international schutzberechtigter Personen in Bulgarien erlauben dem Senat keine Beurteilung, ob in Bezug auf Bulgarien die Voraussetzungen nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen.

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3.1 Das Berufungsgericht hat im Rahmen seiner Prüfung der Rechtmäßigkeit der Unzulässigkeitsentscheidung allerdings auf die schwierige Situation anerkannter Flüchtlinge in Bulgarien hingewiesen und ausgeführt, dass bei der Entscheidung darüber, ob ein Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegt, das Bundesamt gehalten sei, einzelfallbezogen immer das Vorliegen eines Abschiebungsverbots hinsichtlich Bulgariens mit Blick auf die persönlichen Verhältnisse des konkreten Ausländers zu prüfen und jedenfalls grundsätzlich sicherzustellen habe, dass Abschiebungen nach Bulgarien nur dann stattfinden, wenn die Betroffenen dort auf eine Anlaufadresse für angemessene Zeit zugreifen könnten. Dies stehe indes nicht generell der Qualifizierbarkeit der Republik Bulgarien als sicherer Drittstaat entgegen; daraus folgten auch nicht "systemische Mängel" im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union im Asyl- bzw. Aufnahmeverfahren in Bulgarien. Darin liegt keine abschließende, positive Wertung der tatsächlichen Erkenntnisse dahin, dass - generell oder in Bezug auf den Kläger - die Voraussetzungen des § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen. Eine solche Bewertung ergibt sich auch nicht aus dem neuerlichen Hinweis des Berufungsgerichts auf die schwierige Situation anerkannter Flüchtlinge in Bulgarien, angesichts derer die Beklagte gehalten sei, bei ihrer Entscheidung, ob ein Abschiebungsverbot nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegt, "sicherzustellen ... , dass eine Abschiebung des Klägers nur dann stattfindet, wenn ihm eine 'Anlaufadresse' in Bulgarien für angemessene Zeit zur Verfügung steht". Dies sei "- sofern im Einzelfall nicht ausnahmsweise entbehrlich - durch entsprechende individuelle Zusicherungen bulgarischer Behörden" zu leisten.

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3.2 Eine tragfähige Grundlage für eine eigenständige Beurteilung des Senats, ob in Bezug auf Bulgarien die Voraussetzungen nationalen Abschiebungsschutzes nach § 60 Abs. 5 oder 7 AufenthG vorliegen, bildet dies nicht. Das Berufungsgericht hat sich - insoweit auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung zu seiner begrenzten Prüfungspflicht folgerichtig - einer abschließenden Entscheidung gerade enthalten.

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4. Ist der Rechtsstreit somit zur erneuten Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Abschiebungsandrohung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen, gilt gleiches auch für die unter Ziffer 3 des angefochtenen Bescheides ausgesprochene Befristung des "gesetzlichen" (§ 11 Abs. 1 AufenthG) Einreise- und Aufenthaltsverbots gemäß § 11 Abs. 2 AufenthG i.V.m. § 75 Nr. 12 AsylG, die nach aktueller Rechtsprechung des Senats unionsrechtskonform als behördliche Anordnung eines befristeten Einreise- und Aufenthaltsverbots zu verstehen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. Juli 2017 - 1 VR 3.17 - Rn. 72). Denn die Rechtmäßigkeit eines - hier auf 30 Monate befristeten - Einreiseverbots hängt von der Rechtmäßigkeit der Abschiebungsandrohung ab.

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5. Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.