Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2000-06-19, Aktenzeichen 11 M 1026/00

Tatbestand

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Die Antragstellerin begehrt, die Antragsgegnerin durch Erlass einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Durchführung qualifizierter Krankentransporte innerhalb deren Rettungsdienstbereiches bis zur rechtskräftigen Entscheidung über ihren Antrag auf Erteilung einer Genehmigung nach § 19 Niedersächsisches Rettungsdienstgesetz (NRettDG) zu dulden.

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Die Antragstellerin war von 1983 bis Ende 1997 zusammen mit dem Arbeiter-Samariter-Bund (ASB = Antragsteller in dem Verfahren 11 M 1027/00), dem Deutschen Roten Kreuz (DRK) und der Johanniter-Unfallhilfe (JUH) aufgrund einer Organisations- und Einsatzvereinbarung mit der Antragsgegnerin vom 23. Dezember 1983, die von dieser zum 31. Dezember 1997 gekündigt worden ist, im Bereich des qualifizierten Krankentransports am öffentlichen Rettungsdienst beteiligt. Die Notfallrettung wurde (und wird nach wie vor) in erster Linie von der Berufsfeuerwehr sichergestellt. Aufgrund einer von der Antragsgegnerin mit den Krankenkassen am 12. Dezember 1994 geschlossenen Vereinbarung, gemeinsam dafür Sorge zu tragen, die Kosten des Rettungsdienstes zu senken und dessen Wirtschaftlichkeit zu verbessern, beauftragte die Antragsgegnerin die Firma ... GmbH, die in der Zeit vom 8. Juni 1995 bis zum 17. Dezember 1997 einen Rettungsdienstbedarfsplan erstellte. Hierfür wurde im Bereich des qualifizierten Krankentransports in der Zeit von August bis November 1995 die erforderliche Fahrzeugzahl nach der durchschnittlichen Einsatzhäufigkeit und Einsatzdauer zu den verschiedenen Tageszeiten und Wochentagen ermittelt. Als Ergebnis der Bedarfsberechnungen wurde in dem am 17. Dezember 1997 von dem Rat der Antragsgegnerin beschlossenen Bedarfsplan festgestellt, dass für den Bereich der Notfallrettung zwei Rettungstransportwagen (RTW) ständig besetzt vorzuhalten sind. Für den Bereich des qualifizierten Krankentransports sind danach ein RTW, der im Rahmen des Mehrzweck-Fahrzeugsystems in besonderen Fällen auch für die Notfallrettung eingesetzt werden kann, werktags von 8.00 bis 17.00 Uhr, samstags von 9.00 bis 15.00 Uhr und sonn- und feiertags von 9.00 bis 14.00 Uhr und ein Krankentransportwagen (KTW) werktags von 9.00 bis 21.00 Uhr einsatzbereit vorzuhalten. Für die Zeit ab dem 1. Januar 1998 beauftragte die Antragsgegnerin das DRK und die JUH gemäß § 5 NRettDG mit der Durchführung des qualifizierten Krankentransports.

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Bereits am 24. September 1997 hatte die Antragstellerin die Genehmigung qualifizierten Krankentransports außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes nach § 19 NRettDG "vorsorglich" bei der Antragsgegnerin beantragt. Der 7. Senat des erkennenden Gerichts verpflichtete die Antragsgegnerin mit einstweiliger Anordnung vom 30. Dezember 1998 (7 M 3742/98), die Durchführung qualifizierter Krankentransporte durch die Antragstellerin bis zum Ablauf der Widerspruchsfrist nach Ergehen eines ihren Genehmigungsantrag ablehnenden Bescheides zu dulden. Im Frühjahr 1999 nahm die Antragstellerin daraufhin den qualifizierten Krankentransport im Bereich der Antragsgegnerin wieder auf. Mit Bescheid vom 26. November 1999 lehnte die Antragsgegnerin den Genehmigungsantrag der Antragstellerin ab. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung ... mit Widerspruchsbescheid vom 15. März 2000 zurück. Am 20. April 2000 hat die Antragstellerin beim Verwaltungsgericht Oldenburg Klage erhoben (2 A 1622/00).

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Nachdem das Verwaltungsgericht Oldenburg den Antrag der Antragstellerin, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Durchführung qualifizierter Krankentransporte erneut zu dulden, mit Beschluss vom 16. Februar 2000 abgelehnt hatte, hat der erkennende Senat mit Beschluss vom 17. März 2000 die hiergegen gerichtete Beschwerde der Antragstellerin zugelassen und zugleich im Wege einer Zwischenentscheidung die Antragsgegnerin verpflichtet, bis zur Entscheidung über die Beschwerde die Durchführung qualifizierter Krankentransporte innerhalb ihres Rettungsdienstbereiches zu dulden.

Entscheidungsgründe

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Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht den Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn die Regelung nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Die Antragstellerin hat zwar die besondere Eilbedürftigkeit der begehrten einstweiligen Anordnung (Anordnungsgrund; vgl. hierzu die Zwischenentscheidung d. Sen. v. 17.3.2000), nicht jedoch den für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ferner erforderlichen Anordnungsanspruch gemäß § 123 Abs. 3 VwGO in Verbindung mit § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft gemacht. Denn nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand und der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung hat die Antragstellerin keinen Anspruch auf Erteilung einer Genehmigung für den qualifizierten Krankentransport im Rettungsdienstbereich der Antragsgegnerin nach § 19 NRettDG und hat die Antragsgegnerin diesen Antrag gemäß § 22 Abs. 1 NRettDG zu Recht abgelehnt.

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Der öffentliche Rettungsdienst wird nach den §§ 2 ff. NRettDG von den jeweiligen Trägern des Rettungsdienstes als öffentliche Aufgabe flächendeckend sicher gestellt. Nach § 2 Abs. 2 Satz 1 NRettDG gehören zum öffentlichen Rettungsdienst die Notfallrettung (Nr. 1) und der qualifizierte Krankentransport (Nr. 2). Daneben gibt es die - hier von der Antragstellerin angestrebte - Zulassung Dritter zum qualifizierten Krankentransport außerhalb des Rettungsdienstes nach §§ 19 ff. NRettDG. Gemäß § 19 NRettDG bedarf, wer Krankentransporte im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NRettDG geschäftsmäßig durchführen will, ohne Träger des Rettungsdienstes oder Beauftragter zu sein, der Genehmigung.

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Die Antragstellerin erfüllt "unstreitig" die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen des § 22 Abs. 1 Satz 1 NRettDG.

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Nach § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG kann die Genehmigung jedoch auch dann, wenn die subjektiven Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt sind, versagt werden, wenn zu erwarten ist, dass hierdurch das öffentliche Interesse an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst beeinträchtigt wird; hierbei sind insbesondere die Auslastung der Rettungsmittel, die Einsatzzahlen, die Eintreffzeiten und die Dauer der Einsätze sowie die Entwicklung der Gesamtkosten im Rettungsdienstbereich zu berücksichtigen.

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Aus der Formulierung "wenn zu erwarten ist" ist nach der Auffassung des erkennenden Senats (vgl. Urt. v. 24.6.1999 - 11 L 719/98 -, Nds.MBl. 1999, 689 Ls) zu folgern, dass die Behörde bei der Entscheidung einen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbaren Prognosespielraum hat. Diese Auslegung steht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Obergerichte (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 22.10.1996 - 10 S 8/96 -, GewArch 1997, 251; Bay. VGH, Beschl. V. 8.3.1995 - 4 CE 94/3940 -; BayVBl. 1995, 470 u. Urt. v. 8.11.1995 - 4 B 95.1221 -, BayVBl. 1996, 176) zu den der niedersächsischen Regelung entsprechenden Bestimmungen in den jeweiligen Rettungsdienstgesetzen der Länder und mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt. v. 17.6.1999 - 3 C 20.98 -, NVwZ-RR 2000, 213, 215). Die Verwaltung hat danach eine prognostische Entscheidung mit wertendem Charakter und einem Einschätzungsfreiraum zu treffen. Ihre Entscheidung ist gerichtlich nur dahin gehend überprüfbar, ob sie den maßgeblichen Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt, die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte erkannt und den möglichen Verlauf der Entwicklung nicht offensichtlich fehlerhaft eingeschätzt hat.

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Nach diesen Kriterien ist die von der Antragsgegnerin bei der Ablehnung des Antrags der Antragstellerin auf Zulassung zum qualifizierten Krankentransport getroffene Prognoseentscheidung nicht zu beanstanden. Die Antragsgegnerin hat ihre Entscheidung im Wesentlichen darauf gestützt, dass nach ihrer Bedarfsplanung und der tatsächlichen Auslastung der im Bereich des qualifizierten Krankentransports eingesetzten Fahrzeuge für den Einsatz weiterer Fahrzeuge im qualifizierten Krankentransport kein Raum mehr sei, im Falle der Genehmigung qualifizierten Krankentransports durch die Antragstellerin im Bereich des öffentlichen Rettungsdienstes Einsparmöglichkeiten nicht vorhanden wären, wenn nicht die Erfüllung der Aufgaben des öffentlichen Rettungsdienstes gefährdet werden sollte, und daher die entstehenden beträchtlichen Überkapazitäten letztlich erhebliche Gebührenerhöhungen zur Folge hätten.

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Nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 1999 (a.a.O.) ist auch die ordnungsgemäße Abwicklung des qualifizierten Krankentransports ein außerordentlich wichtiges Gemeinschaftsgut, dessen Schutz einen Eingriff in die Berufsfreiheit des Krankentransportunternehmers nach Art. 12 Abs. 1 GG zu rechtfertigen vermag. Denn wenn auch die transportierten Patienten sich nicht in akuter Lebensgefahr befinden, so kann doch eine unsachgemäße Ausführung des Transportauftrages insbesondere im Falle des Auftretens von Komplikationen schwerwiegende Folgen haben. Ferner ist nach dem genannten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts auch die von der Antragsgegnerin im vorliegenden Fall zur Begründung ihrer Entscheidung vorgebrachte Verhinderung von Überkapazitäten im Bereich des Rettungsdienstes einschließlich des qualifizierten Krankentransports ein wichtiges öffentliches Anliegen, dessen Verfehlung die sachgerechte Funktion des Gesundheitswesens insgesamt schädigt. Denn derartige Überkapazitäten verursachen überflüssige Investitions- und Vorhaltekosten, die anders als beispielsweise im Taxengewerbe von den öffentlichen Kassen, insbesondere den gesetzlichen Krankenversicherungen, getragen werden müssen. Überhöhte Preise, die sich aus der Vorhaltung von Überkapazitäten ergeben, stellen daher eine massive Belastung der Allgemeinheit dar. Es verstößt daher nach dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht gegen das Grundrecht auf Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG, wenn eine landesrechtliche Regelung die Zulassung zum qualifizierten Krankentransport von einer Bedarfsprüfung abhängig macht.

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Im Unterschied zu dem der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zugrunde liegenden Hessischen Rettungsdienstgesetz, das eine Beteiligung am Rettungsdienst nur im Rahmen des vorhandenen Bedarfs zulässt ("faktisches Eingliederungsmodell", vgl. hierzu Schulte, Rettungsdienst durch Private, Berlin 1999, S. 48ff.), sieht das Niedersächsische Rettungsdienstgesetz jedoch ein Nebeneinander des öffentlichen Rettungsdienstes und des qualifizierten Krankentransports außerhalb des Rettungsdienstes vor ("Trennungsmodell"). Dabei ist der öffentliche Rettungsdienst nach § 2 Abs. 1 NRettDG und § 2 Abs. 1 BedarfVO-RettD so zu bemessen, dass in jedem Rettungsdienstbereich eine flächendeckende und bedarfsgerechte Versorgung der Bevölkerung mit Leistungen des Rettungsdienstes (Notfallrettung und qualifizierter Krankentransport) gewährleistet ist. Wenn jede Beeinträchtigung der Auslastung und jede Minderung der Erträge des öffentlichen Rettungsdienstes für die Annahme einer Beeinträchtigung des Rettungsdienstes im Sinne des § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG ausreichend wäre, liefe demnach die Möglichkeit einer Genehmigung nach § 19 NRettDG für den qualifizierten Krankentransport außerhalb des Rettungsdienstes leer. Das vom Gesetzgeber gewollte "duale System" der Leistungserbringung im Bereich des qualifizierten Krankentransports hätte keine praktische Realisierungschance (vgl. hierzu Urt. d. Senats v. 24.6.1999, a.a.O., und Beschl. d. 7. Senats des erkennenden Gerichts v. 17.6.1994 - 7 M 3231/94 -, Nds.VBl. 1995, 41). Nach der Systematik des Niedersächsischen Rettungsdienstgesetzes geht daher nicht jede Überkapazität bereits über die "Verträglichkeitsgrenze" (vgl. hierzu Beschl. d. 7. Senats v. 9.8.1996 - 7 M 7019/95 -) hinaus, bei deren Überschreiten die Genehmigung nach § 19 NRettDG versagt werden kann. Andererseits bedarf der öffentliche Rettungsdienst für die ihm übertragene Aufgabe der dauerhaften Sicherstellung der flächendeckenden und bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung einer hinreichenden Finanzierungsgrundlage. Da Maßstab der Feststellung der nach § 22 Abs. 1 Satz 2 2. Halbs. NRettDG insbesondere zu berücksichtigenden Gesamtkosten des Rettungsdienstes, die über die Leistungsentgelte der Kostenträger finanziert werden, die Kosten eines wirtschaftlich arbeitenden Rettungsdienstes sind (§ 15 Abs. 1 Satz 3 NRettDG), sind einer beliebigen Erhöhung der Entgelte zur Deckung der Kosten des Rettungsdienstes Grenzen gesetzt (Urt. d. Senats v. 24.6.1999, a.a.O., S. 19 f. d. UA). Auch nach dem Niedersächsischen Rettungsdienstgesetz ist daher die Verhinderung von Überkapazitäten und damit verbundener überflüssiger Investitions- und Vorhaltekosten, die nur durch überhöhte, letztlich von den öffentlichen Kassen zu tragende Preise ausgeglichen werden könnten, ein wichtiges öffentliches Anliegen, das bei der Entscheidung über die Genehmigung nach § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG vom Rettungsdienstträger zu berücksichtigen ist. Eine Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem funktionsfähigen, bedarfsgerechten und flächendeckenden Rettungsdienst ist somit - entgegen der Meinung der Antragstellerin - nicht erst dann anzunehmen, wenn bei Zulassung qualifizierten Krankentransports außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes dieser zusammenbräche. Im Hinblick darauf, dass die Kosten des öffentlichen Rettungsdienstes in jedem Falle von den öffentlichen Kassen zu tragen sind (vgl. §§ 14 f. NRettDG), träte dieser Fall auch dann nicht ein, wenn durch Genehmigungen nach § 19 NRettDG erhebliche Überkapazitäten entstünden, die in Anbetracht der Wichtigkeit eines auch wirtschaftlich leistungsfähigen Gesundheitswesens nicht hinzunehmen wären (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 17.6.1999, a.a.O., S. 215).

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Wegen der Bedeutung des öffentlichen Rettungsdienstes einschließlich des qualifizierten Krankentransports und der Vermeidung überflüssiger (letztlich von den öffentlichen Kassen zu tragender) Kosten in diesem Bereich einerseits und des vom Gesetzgeber gewollten Nebeneinanders von öffentlichem Rettungsdienst und qualifiziertem Krankentransport außerhalb dessen andererseits ist allerdings die Feststellung einer ernstlichen und schwerwiegenden Beeinträchtigung des öffentlichen Interesses an einem auch in wirtschaftlicher Hinsicht tragfähigen Rettungsdienst als Voraussetzung für eine Ablehnung eines Antrags nach § 19 NRettDG erforderlich. Nach diesen Kriterien kommt ein Anspruch auf Zulassung zum qualifizierten Krankentransport außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes z.B. dann in Betracht, wenn der öffentliche Rettungsdienst zwar entsprechend dem gesetzlichen Auftrag nach § 2 Abs. 1 NRettDG den Bedarf an Rettungsdienstleistungen grundsätzlich deckt, es sich aber um einen (gemessen an der Zahl der Fahrzeuge) großen Rettungsdienst handelt, der zudem stark ausgelastet ist (wie z.B. in dem Urt. d. Sen. v. 24.6.1999, a.a.O., zugrunde liegenden Fall, wo im qualifizierten Krankentransport 14 Krankentransportwagen eingesetzt wurden und dieser mit 90 % überdurchschnittlich stark ausgelastet war), und daher die Zulassung eines weiteren Krankentransportunternehmens nach § 19 NRettDG noch nicht zu einer ernstlichen Beeinträchtigung des öffentlichen Rettungsdienstes im Hinblick auf die Verhinderung von Überkapazitäten führt. Je kleiner ein Rettungsdienst allerdings ist und je geringer dieser ausgelastet ist, um so eher ist eine solche Beeinträchtigung anzunehmen (vgl. Ufer, NRettDG, Komm., Stand: Mai 2000, § 22 Anm. 3.1, S. 7).

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Der Rettungsdienst der Antragsgegnerin ist sowohl hinsichtlich der Größe des Rettungsdienstbereichs (nach dem Bedarfsplan 103 qkm Fläche mit 91.230 Einwohnern) als auch hinsichtlich der Zahl der aufgrund des Bedarfsplans eingesetzten Fahrzeuge (grundsätzlich zwei Fahrzeuge der Berufsfeuerwehr für die Notfallrettung und zwei Fahrzeuge der beauftragten Hilfsorganisationen für den qualifizierten Krankentransport) ein kleiner Rettungsdienst. Es bestehen keine hinreichenden Anhaltspunkte, die die Feststellungen im Bedarfsplan zu der Zahl der erforderlichen Fahrzeuge für den öffentlichen Rettungsdienst insbesondere im Bereich des hier verfahrensgegenständlichen qualifizierten Krankentransports in Frage stellen könnten. Die von der Antragsgegnerin beauftragte Wirtschaftsprüfungsfirma hat über einen Zeitraum von vier Monaten aufgrund der durchschnittlichen Einsatzhäufigkeit und der durchschnittlichen Einsatzdauer die Zahl der erforderlichen Fahrzeuge im Bereich des qualifizierten Krankentransports ermittelt. Dabei ist zu keiner Tageszeit und an keinem Wochentag ein höherer Bedarf als maximal zwei Fahrzeuge errechnet worden. Ein Einsatzbedarf von zwei Fahrzeugen gleichzeitig ist lediglich in der Zeit von 9.00 bis 11.00 Uhr werktags (Montag bis Freitag) und zu den übrigen Zeiten und Wochentagen ist kein Bedarf oder höchstens Bedarf für ein Krankentransportfahrzeug festgestellt worden. Das danach gefundene Ergebnis - grundsätzlich zwei Fahrzeuge der beauftragten Hilfsorganisationen für den qualifizierten Krankentransport, die im Rahmen des sog. Mehrzweckfahrzeugsystems auch für die Notfallrettung in Spitzenbedarfszeiten zur Verfügung stehen, und grundsätzlich zwei Fahrzeuge der Berufsfeuerwehr für die Notfallrettung, die nachts und am Wochenende ergänzend auch für Krankentransportfahrten eingesetzt werden können - ist aufgrund der im Rahmen der Bedarfsplanung ermittelten Daten nachvollziehbar.

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Bei einem derart kleinen Rettungsdienst bedeutet jede Zulassung eines weiteren Fahrzeugs für den qualifizierten Krankentransport im Wege der Genehmigung nach § 19 NRettDG eine erhebliche Veränderung der Auslastung des öffentlichen Rettungsdienstes. Wird ein Fahrzeug zusätzlich für den qualifizierten Krankentransport zugelassen, erhöht sich die Zahl der Fahrzeuge in diesem Bereich um 50 %; werden zwei Fahrzeuge (das Fahrzeug der Antragstellerin im vorliegenden Verfahren und das Fahrzeug des ASB = Antragsteller in dem Verfahren 11 M 1027/00) zugelassen, verdoppelt sich die Zahl der Fahrzeuge.

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Bei der Betrachtung der Auswirkungen von Genehmigungen nach § 19 NRettDG sind hier jedoch nicht die Auswirkungen der Erteilung von Genehmigungen an beide Hilfsorganisationen, die im Rettungsdienstbereich der Antragsgegnerin die Zulassung nach § 19 NRettDG begehren, von vornherein in den Blick zu nehmen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht zum Taxengewerbe entschieden (Urt. v. 7.9.1989, NJW 1990, 1376), dass bei einem Genehmigungsantrag nicht auf die Auswirkungen der einzelnen Genehmigung abzustellen sei, vielmehr eine einheitliche Betrachtung der Verhältnisse und der Auswirkungen weiterer Genehmigungen geboten sei. Dabei sei eine Grenze, jenseits derer die Zulassung weiterer Fahrzeuge die Funktionsfähigkeit des örtlichen Gewerbes bedrohe, von der Verwaltungsbehörde zahlenmäßig festzulegen. In dem kleinen Rettungsdienstbereich der Antragsgegnerin kommt jedoch nicht eine Vielzahl von Antragstellern in Betracht, von denen jedenfalls ein Teil zuzulassen ist, vielmehr stellt sich hier die Frage, ob nicht bereits durch die Zulassung eines Antragstellers die Verträglichkeitsgrenze überschritten wird. Nur wenn dies nicht der Fall wäre, wären von der Antragsgegnerin die Auswirkungen der Erteilung von Genehmigungen an beide Antragsteller zu prüfen und gegebenenfalls eine Auswahl unter den Antragstellern zu treffen.

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Bei der Beurteilung der Auswirkungen der Zulassung eines weiteren Fahrzeugs für den qualifizierten Krankentransport im Bereich der Antragsgegnerin ist zu berücksichtigen, dass dessen Auslastung vergleichsweise schlecht ist. Nach der im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin befindlichen Kostenrechnung für das Jahr 1998, in dem die von der Antragsgegnerin beauftragten Hilfsorganisationen (DRK und JUH) die Fahrten im qualifizierten Krankentransport allein (ohne Konkurrenz der Antragstellerin und des ASB) bewältigt haben, sind die Einsätze im Bereich des qualifizierten Krankentransports von 1997 zu 1998 um 15,2 % (von 4.060 Einsätzen auf 3.443 Einsätze) gesunken. Die (in erster Linie) mit dem qualifizierten Krankentransport beauftragten Hilfsorganisationen hatten im Jahr 1998 auf der Grundlage des Rettungsdienstbedarfsplans insgesamt 6.048,2 Bereitstellungsstunden zu leisten. Dem haben im Jahr 1998 jedoch nur 3.290,2 Einsatzstunden gegenüber gestanden, was einem Auslastungsgrad von rd. 54,4 % entspricht. Werden die (zahlenmäßig geringen) Einsätze der Berufsfeuerwehr im Bereich des qualifizierten Krankentransports in die Betrachtung einbezogen, so ergibt sich ein Auslastungsgrad von 55,7 %. Gemessen daran, dass die beauftragten Hilfsorganisationen montags bis freitags ein Fahrzeug von 9.00 bis 21.00 Uhr und ein weiteres Fahrzeug von 8.00 bis 17.00 Uhr, samstags ein Fahrzeug von 9.00 bis 15.00 und sonn- und feiertags ein Fahrzeug von 9.00 bis 14.00 Uhr gemäß dem Bedarfsplan vorhalten, also nicht etwa "rund um die Uhr" Fahrzeuge stellen müssen, ist eine Auslastung des qualifizierten Krankentransports von nur ca. 55 % als vergleichsweise schlecht einzustufen.

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Diese Einschätzung wird auch nicht durch den von der Antragstellerin hervorgehobenen Einsatz von mehreren Fahrzeugen gleichzeitig in Spitzenbedarfszeiten in Frage gestellt. Denn in einem derart kleinen Rettungsdienstbereich, wie dem der Antragsgegnerin, kann die Zahl der im Durchschnitt ständig vorzuhaltenden Fahrzeuge nicht auf die nur gelegentlich vorkommenden Spitzenbedarfszeiten zugeschnitten werden. Es ist in einem bedarfsgerechten Rettungsdienst unvermeidlich, dass in Spitzenbedarfszeiten alle verfügbaren Kräfte gleichzeitig eingesetzt werden müssen und im Einzelfall auch Überstunden anfallen. Im Bereich der Notfallrettung trägt die Antragsgegnerin dem durch das sog. Mehrzweckfahrzeugsystem Rechnung, im Rahmen dessen die Fahrzeuge der Beauftragten, die grundsätzlich nur für den qualifizierten Krankentransport zur Verfügung stehen, in besonderen Bedarfssituationen auch für die Notfallrettung eingesetzt werden können. Nach der Transportstatistik für das Jahr 1999 sind die Fahrzeuge der Beauftragten dementsprechend im Bereich der Notfallrettung in 404 Fällen - gegenüber 4.361 Einsätzen der Berufsfeuerwehr - eingesetzt worden. Aber auch im Bereich des qualifizierten Krankentransports kann es in einem kleinen Rettungsdienstbereich zu Engpässen kommen. Nach der Bedarfsplanung der Antragsgegnerin ist grundsätzlich ein Fahrzeug der Beauftragten für den örtlichen Krankentransport und ein Fahrzeug für Ferntransporte vorgesehen. Sind ausnahmsweise gleichzeitig zwei längere Ferntransporte abzuwickeln, ist daher ein zusätzliches Reservefahrzeug einzusetzen. Nach den Angaben der Antragsgegnerin in ihrem beim Verwaltungsgericht eingereichten Schriftsatz vom 17. Januar 2000 ist es dadurch zu 28 Einsatzstunden für einen zusätzlichen Krankentransportwagen im Jahre 1999 gekommen. Ferner sind durch Fernfahrten, die über die im Bedarfsplan festgelegten Bereitstellungszeiten hinaus gegangen sind, 100 Zusatzstunden im Jahre 1999 angefallen. Aufgrund dieser aus den o.g. Gründen gerade in einem kleinen Rettungsdienstbereich unvermeidlichen, aber im Vergleich zur Gesamtbelastung geringfügigen Zusatzbelastungen in Spitzenbedarfszeiten kann jedoch nicht der Schluss gezogen werden, dass der Rettungsdienst der Antragsgegnerin den in seinem Bereich vorhandenen Bedarf an Rettungsdienstleistungen nicht abzudecken vermag. Auch ändern sie nichts an der durchschnittlich mit ca. 55 % verhältnismäßig geringen Auslastung des qualifizierten Krankentransports im Bereich des öffentlichen Rettungsdienstes.

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Es bestehen auch keine konkreten Anhaltspunkte für die Behauptung der Antragstellerin, dass die Auslastung des öffentlichen Rettungsdienstes im Bereich der Antragsgegnerin tatsächlich höher sei. Sowohl für die Behauptung der Antragstellerin, dass Krankentransporte im Bereich der Antragsgegnerin im Durchschnitt erst nach einer Wartezeit von einer Stunde bedient würden, als auch für die Behauptung, dass teilweise fünf bis zehn Transporte gleichzeitig vormittags zu bewältigen seien, fehlen schlüssige Belege. Schon die vorhandenen Zahlen - Zahl der im Jahre 1999 geleisteten Zusatzstunden und der Gesamtauslastung von ca. 55 % im Bereich des qualifizierten Krankentransports - sprechen gegen die Berechtigung dieser Behauptungen. Ebenso wenig vermag der Umstand, dass die Krankentransportfahrzeuge der Beauftragten häufig in der Weise eingesetzt werden, dass sie nach einer Fahrt nicht zum Standort zurück kehren, sondern stattdessen sogleich einen weiteren Krankentransport bedienen, eine hohe Auslastung der im Krankentransportbereich eingesetzten Fahrzeuge zu begründen. Denn dies zeigt lediglich eine gute und vor allem kostensparende Koordination der einzelnen Einsätze. Schließlich bestehen auch keine greifbaren Anhaltspunkte für die Annahme der Antragstellerin, dass Krankentransporte im Rettungsdienstbereich der Antragsgegnerin unzulässigerweise zu Rettungstransporten "deklariert" worden seien, da nach der nachvollziehbaren Erläuterung der Antragsgegnerin in ihrem Schriftsatz vom 17. Mai 2000 für die Abrechnung von durchgeführten Transporten als Kranken- oder Rettungstransport die Einstufung durch den aufnehmenden Arzt entscheidend ist und Transporte ohne diese ärztliche Bewertung nicht abgerechnet werden können. Es bestehen keine tragfähigen Anhaltspunkte dafür, dass diese Einordnung ärztlicherseits manipuliert worden ist.

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Wird bei der Beurteilung der Auswirkungen der Zulassung der Antragstellerin auf den qualifizierten Krankentransport innerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes von dem früheren Marktanteil der Antragstellerin ausgegangen, so wäre langfristig ein Marktanteil der Antragstellerin von mindestens einem Drittel zu erwarten. Denn nach der Kostenrechnung für das Jahr 1997 fuhr die Antragstellerin in diesem Jahr 933 Einsätze (neben dem ASB mit 956 Einsätzen) und damit mehr Einsätze als das DRK (812 Einsätze) und die JUH (924 Einsätze). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin im Jahre 1997 noch "gleichberechtigt" in den öffentlichen Rettungsdienst der Antragsgegnerin eingebunden war, bei einer erneuten Beteiligung am Rettungsdienst im Wege der Zulassung nach § 19 NRettDG aber möglicherweise dadurch Nachteile hätte, dass sie nicht in demselben Maße in den Rettungsdienst integriert wäre, wie die von der Antragsgegnerin beauftragten Hilfsorganisationen. Nach den für die Monate Mai bis August 1999 vorliegenden Zahlen (1.020 Einsätze im Bereich des qualifizierten Krankentransports) sind die Krankentransporte im öffentlichen Rettungsdienst im Vergleich zu dem Zeitraum von Januar bis April 1999 (1.360 Einsätze) um ca. 25 % durch die Beteiligung der Antragstellerin und des ASB aufgrund der einstweiligen Anordnung des 7. Senats des erkennenden Gerichts vom 30. Dezember 1998 zurück gegangen. Hiernach ist von einem auf private Anbieter außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes entfallenden Marktanteil von 25 % auszugehen. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin und der ASB im Frühjahr 1999 nach einer mehr als einjährigen Pause den Krankentransport wieder aufgenommen haben, so dass langfristig im Falle einer Genehmigung nach § 19 NRettDG mit einem erheblich höheren Marktanteil für einen privaten Anbieter neben den von der Antragsgegnerin beauftragten Hilfsorganisationen zu rechnen ist. Es ist daher anzunehmen, dass langfristig der Marktanteil der Antragstellerin im Falle ihrer Zulassung nach § 19 NRettDG zwischen einem Viertel und einem Drittel läge.

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Da der öffentliche Rettungsdienst im Bereich des qualifizierten Krankentransports nach dem oben Gesagten schon gegenwärtig nur zu 55 % ausgelastet ist, würde daher dessen Auslastung im Falle der Erteilung einer Genehmigung für die Antragstellerin wahrscheinlich weit unter 50 % sinken und damit erhebliche Überkapazitäten im Bereich des öffentlichen Rettungsdienstes zur Folge haben.

23

Die Folgen dieser Überkapazitäten können auch nicht im Rahmen einer Fortschreibung des Rettungsdienstbedarfsplans (vgl. zu diesem Erfordernis Urt. d. Senats v. 24.6.1999, a.a.O.) ausgeglichen werden.

24

Zum Ausgleich der nach dem oben Gesagten wahrscheinlich entstehenden Überkapazitäten kommt entweder ein Abbau vorhandener Kapazitäten im Bereich des öffentlichen Rettungsdienstes oder eine Erhöhung der Transportentgelte in Betracht, da nennenswerte andere Einsparmöglichkeiten nicht ersichtlich sind.

25

Ein Abbau der Kapazitäten im Bereich des öffentlichen Rettungsdienstes ist nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand nicht möglich, da der öffentliche Rettungsdienst nach § 2 Abs. 1 NRettDG den Bedarf an Rettungsdienstleistungen - wie hier durch den Rettungsdienstbedarfsplan festgestellt - abdecken muss. Im Bereich des qualifizierten Krankentransports steht hierfür ein Fahrzeug für Fahrten im örtlichen Bereich und ein Fahrzeug für Fernfahrten zur Verfügung. Würde von diesen Fahrzeugen ein Fahrzeug eingespart, so könnte der örtliche Bedarf an Krankentransportleistungen nicht mehr abgedeckt werden, wenn das einzige verbleibende Krankentransportfahrzeug für eine länger dauernde Fernfahrt eingesetzt ist. Darüber hinaus werden die grundsätzlich nur für den qualifizierten Krankentransport eingesetzten Fahrzeuge der beauftragten Hilfsorganisationen im Rahmen des sog. Mehrzweckfahrzeugsystems in Spitzenbedarfszeiten auch im Bereich der Notfallrettung - wie z.B. der von der Antragstellerin angeführte Unfall am 24. März 1998 zeigt, bei dem gleichzeitig mehrere Fahrzeuge im Einsatz waren - benötigt (404 Einsätze nach der Transportstatistik 1999). Auch hinsichtlich der Beurteilung eventueller Einsparmöglichkeiten wirkt sich wiederum aus, dass es sich bei dem Rettungsdienst der Antragsgegnerin um einen vergleichsweise kleinen Rettungsdienst handelt, bei dem einerseits Konkurrenz durch private Krankentransportunternehmer nach dem oben Gesagten zu erheblichen Überkapazitäten führt, der aber andererseits wegen der geringen Zahl der Fahrzeuge auch nicht in der Lage ist, Kapazitäten abzubauen, ohne gleichzeitig den gesetzlichen Auftrag zur flächendeckenden und bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung mit Rettungsdienstleistungen zu gefährden.

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Eine erhebliche Erhöhung der Transportentgelte wäre daher die einzige, nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand in Betracht kommende Möglichkeit zum Ausgleich der mit hoher Wahrscheinlichkeit entstehenden Überkapazitäten. Da durch die Verringerung der Auslastung des qualifizierten Krankentransports im Bereich des öffentlichen Rettungsdienstes lediglich die sog. variablen Einsatzkosten und der Verwaltungsaufwand sich dementsprechend mindern und andere Einsparmöglichkeiten nicht ersichtlich sind, ist die Kalkulation der Antragsgegnerin in ihrem Bescheid vom 26. November 1999 nachvollziehbar, dass bei einer Verringerung der Auslastung um 25 % die Transportentgelte um annähernd ein Viertel erhöht werden müssten. Die Notwendigkeit einer solchen erheblichen Gebührenerhöhung wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass nach der Kostenrechnung für das Jahr 1998 der gesamte öffentliche Rettungsdienst einen Überschuss in Höhe von 62.453,- DM erzielt hat. Denn dieser (geringfügige) Überschuss ist darauf zurück zu führen, dass Überschüsse im Bereich des Rettungstransports in Höhe von 166.908,- DM und beim Einsatz des Notarzteinsatzfahrzeugs in Höhe von 72.605,- DM erzielt worden sind, denen eine Unterdeckung im Bereich des qualifizierten Krankentransports in Höhe von 177.060,- DM gegenüber gestanden hat. Entsprechend dieser Entwicklung der Kosten in den einzelnen Rettungsdienstbereichen sieht die im Verwaltungsvorgang der Antragsgegnerin befindliche Vereinbarung der Antragsgegnerin mit den Kostenträgern des Rettungsdienstes über die privatrechtlichen Entgelte des Rettungsdienstes vom 24. November 1999 auf der Grundlage der Gebührenkalkulation für das Jahr 2000 eine (notwendige) Erhöhung der Gebühren um 23,2 % für den Krankentransport und eine (ebenso zwingende) Verringerung der Gebühren für den Rettungstransport und den Notarzteinsatz um 6 % bzw. 15.5 % vor. Da bei einer Beteiligung der Antragstellerin am qualifizierten Krankentransport erhebliche Überkapazitäten entstünden und dem öffentlichen Rettungsdienst in diesem Bereich dadurch konkret die Einnahmen entgingen, die zur Deckung des Aufwandes für die unentbehrliche Vorhaltung von zwei Krankentransportfahrzeugen notwendig sind, wäre eine nochmalige erhebliche Gebührenerhöhung (nach der voraussichtlichen Verringerung der Auslastung zwischen einem Viertel und einem Drittel um wahrscheinlich über 25 %) unumgänglich.

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Hinsichtlich der Notwendigkeit beträchtlicher Gebührenerhöhungen zur Abdeckung der überflüssigen Kosten aufgrund von Überkapazitäten ist es unerheblich, dass der Bereich des Krankentransports mit Kosten von 897.978,- DM im Vergleich zu den Gesamtkosten des öffentlichen Rettungsdienstes von 3.897.213,- DM (Kostenrechnung 1998) nur einen relativ kleinen Teil der Gesamtkosten einnimmt und die von der Antragstellerin erwarteten Einnahmen im Bereich des qualifizierten Krankentransports nach ihren Angaben nur dem 52. Teil des Gesamtbudgets des öffentlichen Rettungsdienstes entsprechen. Überhöhte Preise aufgrund der Vorhaltung von erheblichen Überkapazitäten, die letztlich von den Krankenkassen oder von der Antragsgegnerin zu tragen wären, falls die Krankenkassen sich weigern sollten, die Kosten wegen der Unwirtschaftlichkeit des Rettungsdienstes der Antragsgegnerin in voller Höhe zu übernehmen, sind auch dann nicht mit den Grundsätzen eines wirtschaftlich arbeitenden Rettungsdienstes (vgl. § 15 NRettDG) und der Notwendigkeit sozial tragbarer Kosten im Gesundheitswesen (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.6.1999, a.a.O., S. 215) zu vereinbaren, wenn die erforderliche Entgelterhöhung im Vergleich zum Gesamtbudget des öffentlichen Rettungsdienstes oder etwa im Vergleich zu den Budgets der die Kosten tragenden Krankenkassen oder auch im Vergleich zum Haushalt der Antragsgegnerin gering ist.

28

Demnach ist bei einer Genehmigung qualifizierten Krankentransports durch die Antragstellerin nach § 19 NRettDG eine ernstliche und schwerwiegende Beeinträchtigung des öffentlichen Rettungsdienstes unter den oben dargestellten Gesichtspunkten und nach dem bisherigen Kenntnisstand zu erwarten. Die Entscheidung der Antragsgegnerin in ihrem Bescheid vom 26. November 1999, dass die Voraussetzungen für die Ablehnung des Antrags der Antragstellerin nach § 22 NRettDG erfüllt seien, ist daher nicht zu beanstanden.

29

Bei der Ermessensausübung nach § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG kommt es hier nicht darauf an, ob die Antragstellerin zu den gewachsenen Strukturen des öffentlichen Rettungsdienstes im Bereich der Antragsgegnerin gehört. Denn im vorliegenden Verfahren geht es nicht um die (letztlich für die Antragstellerin entscheidende) Frage der Richtigkeit der Auswahl der Beauftragten nach § 5 NRettDG, bei der nach Satz 4 dieser Vorschrift den "gewachsenen Strukturen" des Rettungsdienstes Rechnung zu tragen ist, sondern um eine erstmalige Beantragung nach § 19 NRettDG. Insofern ist allerdings angemessen zu berücksichtigen (vgl. hierzu Ufer, a.a.O., § 22 Anm. 4, S. 9), dass die Antragstellerin in den Jahren 1983 bis 1997 aufgrund einer Organisations- und Einsatzvereinbarung Teil des öffentlichen Rettungsdienstes der Antragsgegnerin und der qualifizierte Krankentransport in diesen Jahren ein fester Bestandteil ihres eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes gewesen ist.

30

Andererseits muss dem Rettungsdienstträger dann, wenn er - wie hier - feststellt, dass die bisherige Organisation des Rettungsdienstes unwirtschaftlich und nicht bedarfsgerecht ist, die Möglichkeit eröffnet sein, diesen neu zu organisieren. Ferner ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin keine (nur im Bereich der Antragsgegnerin tätige) Einzelunternehmerin, sondern vielmehr bundesweit tätig ist. Weiterhin ist der Krankentransport nur ein Teilbereich des gesamten Spektrums der Tätigkeiten der Antragstellerin, die daneben "Essen auf Rädern", einen Haus-Notruf-Dienst, verschiedene Fahrdienste, mobile Hilfsdienste (Einkaufen, Botengänge, Reinigungsarbeiten), Busdienste (Mietbusverkehr, Schulbus für kirchliche Schulen, Fahrdienste für Behinderteneinrichtungen) und Ausbildungsleistungen (Erste-Hilfe-Kurse, Schwesternhelferinnenkurse) im Bereich der Antragsgegnerin anbietet. Es ist zwar nahe liegend, dass die Durchführung von Krankentransporten den Bekanntheitsgrad der Antragstellerin im Bereich der Antragsgegnerin erhöht und hierdurch Kundenkontakte auch hinsichtlich anderer Dienstleistungen gefördert werden. Es erscheint jedoch nicht plausibel, dass - wie die Antragstellerin meint - im Falle der Einstellung des Krankentransports auch die anderen sozialen Dienste davon schwer betroffen wären. Denn wenn auch gelegentlich ein Patient, der die Krankentransportdienste der Antragstellerin in Anspruch genommen hat, später auch deren andere Dienste nachfragt, so dürfte doch die Mehrzahl der Kundenkontakte in diesen Bereichen hiervon unabhängig entstehen. Dafür spricht auch, dass es zahlreiche Hilfsorganisationen gibt, die auch ohne Krankentransportleistungen ein im Übrigen vergleichbares Spektrum sozialer Dienste anbieten und damit wirtschaftlich leistungsfähig sind. Nach der Einstellung der Krankentransportleistungen durch die Antragstellerin wird diese zwar einen möglicherweise einträglichen Dienstleistungszweig verlieren, es ist jedoch nicht wahrscheinlich, dass der Gewerbebetrieb der Antragstellerin im Bereich der Antragsgegnerin dadurch insgesamt ernsthaft gefährdet wird.

31

Die Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin in ihrem Bescheid vom 26. November 1999, die die genannten Gesichtspunkte berücksichtigt und abgewogen hat, ist daher ebenfalls nicht zu beanstanden.

32

Die der Entscheidung der Antragsgegnerin zugrunde liegende sog. Funktionsschutzklausel des § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG verstößt nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung auch nicht gegen die Wettbewerbsregeln des EG-Vertrages. Es kann dahin gestellt bleiben, ob in der Beauftragung Dritter nach § 5 NRettDG mit der Durchführung der Leistungen des Rettungsdienstes im Zusammenhang mit der für die Zulassung qualifizierten Krankentransports außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes vorgesehenen Prüfung nach § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG (der im Unterschied zu der Regelung in § 18 Abs. 3 des rheinland-pfälzischen Rettungsdienstgesetzes, die vom OVG Rheinland-Pfalz mit Beschluss vom 8.12.1999 - 7 A 11769/98 - dem EuGH zur Prüfung vorgelegt worden ist, der Behörde einen Ermessensspielraum eröffnet) überhaupt ein Verstoß gegen das Kartellverbot (Art. 81 Abs. 1 EGV neu = Art. 85 Abs. 1 EGV alt) oder gegen das Verbot einer missbräuchlichen Ausnutzung einer beherrschenden Marktstellung (Art. 82 EGV neu = Art. 86 EGV alt) durch öffentliche Unternehmen bzw. mit besonderen Rechten betraute Unternehmen (Art. 86 EGV neu = Art. 90 EGV alt) gesehen werden kann (vgl. hierzu Ufer, a.a.O., Anm. 5, S. 11). Denn nach Art. 86 Abs. 2 EGV (= Art. 90 Abs. 2 EGV alt) gelten für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse betraut sind, diese Wettbewerbsregeln insoweit nicht, als die Anwendung dieser Vorschriften die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. Da es bei der sog. Funktionsschutzklausel des § 22 Abs. 1 Satz 2 NRettDG um den Schutz der Aufgabenerfüllung durch einen flächendeckenden, bedarfsgerechten und wirtschaftlich arbeitenden Rettungsdienst und damit nach dem oben Gesagten um den Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsguts geht, spricht viel dafür, dass eine eventuelle Beeinträchtigung der Wettbewerbsregeln des Rechts der Europäischen Gemeinschaft jedenfalls durch die Ausnahme des Art. 86 Abs. 2 EGV gedeckt ist.

33

Nach allem ist aufgrund des bisherigen Kenntnisstandes die Ablehnung des Antrags der Antragstellerin auf Zulassung zum qualifizierten Krankentransport außerhalb des öffentlichen Rettungsdienstes durch die Antragsgegnerin nicht zu beanstanden und hat damit die Antragstellerin den von ihr geltend gemachten Anspruch auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Ziel, dass die Durchführung qualifizierter Krankentransporte innerhalb des Rettungsdienstbereiches der Antragsgegnerin geduldet wird, nicht glaubhaft gemacht.

34

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO und die Streitwertfestsetzung auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG (Hälfte des Jahresbetrages des von der Antragstellerin erwarteten Ertrags).

35

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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