Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-09-06, Aktenzeichen 7 L 1089/07
ECLI:DE:VGD:2007:0906.7L1089.07.00

Tenor

Der Antragstellerin wird für das Verfahren erster Instanz Prozesskostenhilfe
bewilligt und Rechtsanwältin E1 aus F beigeordnet.

Die aufschiebende Wirkung der Klage 7 K 2500/07 gegen die in der Aufenthaltserlaubnis
der Antragstellerin enthaltene Nebenbestimmung „Wohnsitznahme nur in E/NRW gestattet"
in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E2 vom 6. Juni 2007 wird
wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.250,- Euro festgesetzt.

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Gründe:

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Der sinngemäß gestellte Antrag,

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die aufschiebende Wirkung der Klage 7 K 2500/07 gegen die
in der Aufenthaltserlaubnis der Antragstellerin enthaltene
Nebenbestimmung „Wohnsitznahme nur in E/NRW gestattet" in
der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E2 vom 6. Juni 2007 wiederherzustellen,

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hat Erfolg.

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Der Antrag ist statthaft. Die räumliche Beschränkung einer Aufenthaltserlaubnis
kann isoliert mit der Anfechtungsklage angefochten werden.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. März 1996, 1 C 34/93, BVerwGE 100, 335.

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Vorläufiger Rechtsschutz ist deswegen im Wege des Aussetzungsantrages nach
§ 80 Abs. 5 VwGO zu suchen.

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Der Antrag ist auch begründet. Die Kammer macht von der ihr durch § 80 Abs. 5
Satz 1 VwGO eingeräumten Befugnis, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs
gegen eine gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO für sofort vollziehbar erklärte
Ordnungsverfügung wiederherzustellen, Gebrauch, wenn eine Interessenabwägung
ergibt, dass das private Interesse des Betroffenen, von Vollziehungsmaßnahmen
(vorerst) verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der
sofortigen Durchsetzung der getroffenen Maßnahmen überwiegt. Bei dieser
Interessenabwägung spielt zum einen die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des zu
vollziehenden Verwaltungsakts eine Rolle. Zum anderen sind das (sonstige)
Interesse des Antragstellers an der Aussetzung der Vollziehung und das öffentliche
Interesse an der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Maßnahme zu
berücksichtigen.

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Gemessen daran fällt die Interessenabwägung hier zu Gunsten der
Antragstellerin aus. Nach der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein
möglichen, aber auch gebotenen summarischen Prüfung erweist sich die
angegriffene Nebenbestimmung als rechtswidrig.

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Als Rechtsgrundlage für die Entscheidung, der Antragstellerin die
Wohnsitznahme nur in E zu gestatten, kommt § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG in
Betracht. Danach kann die Aufenthaltserlaubnis mit einer Auflage versehen werden,
insbesondere mit einer räumlichen Beschränkung. Diese Entscheidung steht nach
dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift im Ermessen der Behörde, dessen
Betätigung im Einzelfall das Gericht nur eingeschränkt kontrollieren kann. Die
getroffene Entscheidung ist gemäß § 114 Satz 1 VwGO gerichtlich daraufhin zu
überprüfen, ob die Behörde von einer zutreffenden Tatsachengrundlage
ausgegangen ist, die Grenzen ihres Ermessens eingehalten und von dem Ermessen
in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht
hat. Zu den Grenzen des Ermessens zählen dabei außer der unmittelbaren
Ermächtigungsgrundlage selbst alle sonstigen Sätze des geschriebenen und
ungeschriebenen Rechts, die auf den Fall anwendbar sind, darunter auch, aber nicht
nur, solche des Verfassungsrechts.

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Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 114 Rdnr. 39.

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Vorliegend dürfte die angegriffene Ermessensentscheidung des Antragsgegners
gegen Art. 26 der Genfer Flüchtlingskonvention (GK) verstoßen. Danach wird jeder
vertragschließende Staat „den Flüchtlingen, die sich rechtmäßig in seinem Gebiet
befinden, das Recht gewähren, dort ihren Aufenthalt zu wählen und sich frei zu
bewegen, vorbehaltlich der Bestimmungen, die allgemein auf Ausländer unter den
gleichen Umständen Anwendung finden".

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Die Vorschrift steht einem einfachen Bundesgesetz gleich,

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 2001, 1 BvR 781/98, InfAuslR 2001, 229,

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ist deshalb von der Ausländerbehörde bei der Betätigung ihres Ermessens zu
beachten. Dass ihr kein Verfassungsrang zukommt und sie deshalb kein
Prüfungsmaßstab für das BVerfG sein kann,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Februar 2001 a.a.O.,

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ändert daran nichts. Insbesondere sagt der Umstand, dass das BVerfG in der
eben zitierten Entscheidung eine Rechtmäßigkeitsprüfung (der Praxis der
Sozialhilfegewährung für ausländische Flüchtlinge) am Maßstab u.a. des Art. 26 GK
aus diesem Grund abgelehnt hat, nichts darüber aus, dass eine
Wohnsitzbeschränkung der hier verfügten Art mit Art. 26 GK vereinbar ist.

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Anderer Ansicht offenbar Innenministerium des Landes Nordrhein-Westfalen, Erlass vom
29. Juli 2005, 15-39.06.04-2-(Nebenbestimmungen).

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Die Antragstellerin ist, da für sie durch Bescheid des Bundesamtes für Migration
und Flüchtlinge (Bundesamt) vom 23. Januar 2007 ein Abschiebungsverbot gemäß §
60 Abs. 1 AufenthG (bestandskräftig) festgestellt wurde, Flüchtling im Sinne der
Vorschriften des GK, vgl. § 3 AsylVfG. Sie hält sich auch, jedenfalls seit
Wirksamwerden der zugleich mit der Nebenbestimmung erteilten
Aufenthaltserlaubnis, rechtmäßig im Bundesgebiet auf und kann deshalb die durch
Art. 26 GK gewährleistete Freizügigkeit für sich in Anspruch nehmen. Diese ist vom
Antragsgegner durch die angegriffene Auflage zu Unrecht beschränkt worden. Eine
Wohnsitzauflage wäre nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut der Vorschrift nur
zulässig, wenn sie „allgemein auf Ausländer unter den gleichen Umständen
Anwendung" fände. Das ist aber nicht der Fall. Zwar ist die Ermächtigungsgrundlage
des § 12 Abs. 2 Satz 2 AufenthG so gefasst, dass sie für alle Ausländer in gleicher
Weise gilt. Daraus folgt aber noch nicht die durch Art. 26 GK geforderte
Gleichbehandlung. Insoweit muss zugleich auf die Verwaltungspraxis abgestellt
werden.

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Vgl. UNHCR Berlin, Stellungnahme zu Maßnahmen zur Beschränkung der Wohnsitzfreiheit
von Flüchtlingen und subsidiär geschützten Personen von Juli 2007 A I.1. Im Ergebnis ebenso
(für Art. 26 StlÜbK) BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 a.a.O., wo die für Staatenlose einerseits,
für sonstige Ausländer andererseits geltenden „Hinweise" der obersten Landesbehörde
verglichen wurden.

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Der hier angewandte Erlass des Innenministeriums vom 29. Juli 2005 gilt nur für
die darin im Einzelnen bezeichneten Gruppen von Ausländern. Eine
aufenthaltsbeschränkende Auflage soll danach für Sozialhilfemittel in Anspruch
nehmende Ausländer ausgesprochen werden, die, wie der durch Art. 26 GK
geschützte Personenkreis, im Besitz einer Aufenthaltserlaubnis nach dem fünften
Abschnitt des AufenthG sind. Für Ausländer, deren Aufenthaltserlaubnis auf der
Grundlage anderer Vorschriften erteilt wurde, sieht der Erlass vergleichbare
Freizügigkeitsbeschränkungen nicht vor. Sonstige Verwaltungsvorschriften, die
Entsprechendes für alle Gruppen von Ausländern vorsehen, sind dem Gericht nicht
bekannt, konnten auch von dem Antragsgegner auf entsprechende fernmündliche
Nachfrage nicht benannt werden. In der praktischen Handhabung des § 12 Abs. 2
Satz 2 findet deshalb eine Gleichbehandlung nicht statt. Die an dem Erlass
ausgerichtete Ermessensentscheidung des Antragsgegners über die Verpflichtung
der Antragstellerin, in E zu wohnen, ist deshalb rechtswidrig. Ob die Verteilung von
Ausländern, die öffentliche Mittel zum Lebensunterhalt in Anspruch nehmen, unter
dem Gesichtspunkt einer gleichmäßigen Belastung öffentlicher Kassen sinnvoll
ist,

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vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 19. März 1996 a.a.O.,

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kann deshalb dahinstehen.

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Dahinstehen kann auch, ob die angegriffene Auflage auch wegen Verstoßes
gegen andere Rechtsvorschriften rechtswidrig ist. Insoweit wird in der
Rechtsprechung die Auffassung vertreten, eine Wohnsitzbeschränkung für
anerkannte Flüchtlinge, die mit dem Sozialhilfebezug begründet werde, verstoße
gegen Art. 1 des europäischen Fürsorgeabkommens (EFA) und gegen Art. 23
GK.

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Vgl. OVG Koblenz, Urteil vom 24. August 2006, 7 A 10492/06, InfAuslR 2006, 492; VG
Gelsenkirchen, Beschluss vom 15. August 2007, 9 L 708/07.

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Die Kammer neigt jedoch dazu, die zuletzt genannten Vorschriften allein als für
die Sozialhilfegewährung einschlägig anzusehen, während die hier fragliche
Gewährung von Freizügigkeit ausschließlich in Art. 26 GK geregelt ist.

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So wohl auch BVerwG, Urteile vom 19. März 1996 a.a.O. (für Art. 26 StlÜbk) und vom 18.
Mai 2000, 5 C 29/98, BVerwGE 111, 200.

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Zur Vermeidung weiterer Rechtsstreitigkeiten sei angemerkt, dass die mit
Widerspruch, Klage und Eilantrag nicht angefochtene, aber mangels
Rechtsmittelbelehrung noch anfechtbare weitere Nebenbestimmung „Aufenthalt ist
beschränkt auf Land NRW", aus denselben Gründen rechtswidrig sein dürfte. Im
Übrigen hat diese Freizügigkeitsbeschränkung keinen unmittelbaren Zusammenhang
mit dem Sozialhilfebezug, dessen Lasten durch den Erlass verteilt werden sollen.
Auch dürfte diese Regelung, die wohl schon ein kurzfristiges Verlassen des Landes
ausschließt, durch den Wortlaut des Erlasses nicht vorgegeben sein, da dieser sich
schon nach seiner Überschrift nur auf wohnsitzbeschränkende Auflagen
bezieht.

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Bei dieser Sachlage verdient das private Interesse der Antragstellerin daran, von
der freizügigkeitsbeschränkenden Wohnsitzvorschrift schon während der Dauer des
Hauptsacheverfahrens nicht betroffen zu sein, den Vorzug vor dem gegenläufigen
öffentlichen Interesse. Es sei jedoch darauf hingewiesen, dass mit dieser
Entscheidung nicht darüber entschieden ist, wer eventuell anfallende Umzugskosten
zu tragen hat. Auch mag die Antragstellerin, bevor sie einen aufwändigen Umzug auf
sich nimmt, erwägen, dass es sich hier nur um eine vorläufige Entscheidung handelt.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung
beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 GKG. Dabei wurde, da es nur um eine
Nebenbestimmung zur Aufenthaltserlaubnis ging, nur die Hälfte des für diese im
Eilverfahren festzusetzenden halben Regelwertes angesetzt.

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