Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-11-22, Aktenzeichen 10 k 5788/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger – das Land Baden-Württemberg – macht gegenüber der Beklagten einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch geltend.

2

Die Beklagte gehört zur Firmengruppe .... Sie ist darauf spezialisiert, für ihre Kunden Zulassungsvorgänge im Massenverfahren bei der Kfz-Zulassungsbehörde abzuwickeln. Im August 2009 wurde zwischen ..., dem Geschäftsführer der Beklagten, und Mitarbeitern des Landratsamts ..., Zulassungsbehörde Außenstelle ..., ..., eine Vereinbarung getroffen, welche von der damaligen Amtsleiterin des Straßenverkehrsamts ... in folgendem Aktenvermerk vom 04./05.08.2009 festgehalten wurde:

3

„Die Firmengruppe ... führt für Ihre Kunden im ... isolierte Außerbetriebsetzungen von Fahrzeugen sowie Zulassungen von Fahrzeugflotten durch.

4

Die Zulassungsverfahren werden für eine Vielzahl von Fällen, ohne Publikumsaufkommen und nach einem typisierten, speziell angepassten internen Arbeitsablauf unter Vereinfachung der Systemerfassung bei größeren Serien von Fahrzeugen durchgeführt.

5

Die Firmengruppe ... oder ein von ihr beauftragter Dritter/Bevollmächtigter erbringt zu den Zulassungsverfahren einzelne, vereinbarte Leistungen, die die hoheitliche Tätigkeit der Behörde unberührt lassen. Diese Leistungen betreffen Tätigkeiten, die ansonsten von der Behörde im Zulassungsverfahren erbracht werden. Der tatsächliche behördliche Aufwand ist auf Grund dieser Leistungserbringung und der massenweisen Abwicklung der Verfahren erheblich reduziert.

6

Für diese Verfahren wird zur Vergütung erbrachter Leistungen zwischen der Firmengruppe ... und dem ... eine Aufwandsentschädigung vereinbart.

7

Die Höhe der Aufwandsentschädigung für jeden Zulassungsvorgang wird nach dem ersparten Aufwand bemessen (vgl. Anlage zu den verschiedenen Vorgängen). Die Abrechnung erfolgt monatlich.

8

Die Gebührenfakturierung erfolgt monatlich unter Angabe der Stückzahl der Vorgänge.

9

Gebührenanspruch und Erstattungsanspruch werden miteinander verrechnet.

10

II. Firmengruppe ..., vertreten durch ..., eine Mehrfertigung zur Kenntnis gegeben am: 05/08/09“

11

Der Aktenvermerk wurde von Frau ... sowie von der damals zuständigen Dezernentin ... unterzeichnet.

12

Die in dem Aktenvermerk genannten Leistungen der Firmengruppe ... bzw. der von ihr beauftragten Dritten bestanden nach den Angaben von Frau ... (vgl. Anlage 3 zu dem vom Landratsamt ... eingeholten Rechtsgutachten der Kanzlei ...-Rechtsanwälte, S. 4 f.) im Wesentlichen darin, dass die Unterlagen zum jeweiligen Zulassungsvorgang professionell aufbereitet waren, d.h. sorgfältig vorsortiert und auf Vollständigkeit überprüft, so dass sie ohne großen Aufwand in der Bearbeitungsmaske erfasst werden konnten. Für dieses praktizierte „Modell“ wurden die nach der einschlägigen Straßenverkehrsgebührenordnung (GebOSt) zu erhebenden Gebühren nicht als passend empfunden. Aus diesem Grund habe man überlegt, einen Teil der Gebühren „zurückzuerstatten“. Anstatt des Wortes „Rückerstattung“ sei dann der Begriff „Aufwandsentschädigung“ gewählt worden.

13

Die vereinbarte Höhe dieser „Aufwandsentschädigung“ geht aus der Anlage zum Aktenvermerk vom 04.08.2009 hervor, welcher die handschriftliche Notiz von Frau ... vom 24.08.2009 folgt: „Herrn ... z.K. unter Bezugnahme auf das heutige Gespräch bei Fr. ...“ Die Anlage enthält folgende Auflistung:

14

Isolierte Abmeldungen - Leasingfirmen (Fremdkennzeichen)

15

Gebühr externe Stilllegung

Geb.Ziff. 224; 125 GebOSt

10,70 EUR

Aufwandsentschädigung

7,70 EUR

zu zahlen

3,00 EUR

16

Flottenzulassungen / Außerbetriebsetzungen - Autovermieter, Hersteller

17

Gebühr Zulassung

Geb.Ziff. 221 GebOSt

26,30 EUR

Aufwandsentschädigung

22,30 EUR

zu zahlen

4,00 EUR

18

Gebühr Stilllegung

Geb.Ziff. 224; 125 GebOSt

5,60 EUR

Aufwandsentschädigung

3,60 EUR

zu zahlen

2,00 EUR

19

Die „Gebühr externe Stilllegung“ wird in den vorgelegten Unterlagen auch mit „EA“ bezeichnet und bezieht sich auf Außerbetriebsetzungen außerhalb des Zulassungsbezirks. Die „Gebühr Stilllegung“ wird auch mit „AB“ bezeichnet und bezieht sich auf Zulassungsvorgänge innerhalb des Zulassungsbezirks.

20

In der Folgezeit wurden in den an die Beklagte adressierten Gebührenbescheiden jeweils Gebühren festgesetzt, welche bereits um einen bestimmten Betrag reduziert waren. Dieser Betrag ergibt sich zum Großteil aus der in der Anlage zum Aktenvermerk aufgeführten Auflistung (Höhe der Aufwandsentschädigung), weicht aber teilweise auch hiervon ab. So wurden zum Teil für Außerbetriebsetzungen innerhalb des Zulassungsbezirks auch drei Euro als zu zahlender Betrag ausgewiesen, obschon nach der Anlage zum Aktenvermerk insoweit zwei Euro „vereinbart“ waren. Des Weiteren wurden teilweise für Außerbetriebsetzungen außerhalb des Zulassungsbezirks auch zwei statt drei Euro veranschlagt. Ferner wurden Ermäßigungen auf 16 Euro bzw. 16,10 Euro für Amtshandlungen vorgenommen, für die nach der Straßenverkehrsgebührenordnung eine Gebühr von 26,30 Euro anfällt. Auch diese Beträge gehen nicht aus der Anlage zum Aktenvermerk hervor.

21

Woraus sich die in den einzelnen Gebührenbescheiden festgesetzte Gebührenhöhe ergibt, ist aus einer den Gebührenbescheiden jeweils angehängten Tabelle ersichtlich, wobei die Darstellungsweise insoweit differiert. Im Wesentlichen sind für den vorliegend streitgegenständlichen Zeitraum von Dezember 2011 bis November 2012 zwei Arten von Tabellen auszumachen, die den an die Beklagte adressierten Gebührenbescheiden beigefügt waren: Zum einen wurden Tabellen angefügt, die den Monat, den Kunden, den Vorgang – häufig mit Abkürzungen – sowie die Anzahl des Vorgangs bezeichnen und unter „Betrag“ – häufig, jedoch nicht immer – die bereits reduzierte Gebühr benennen, z. B. zwei, vier oder 16 Euro. Der Betrag, der sich aus der Anzahl der jeweiligen Amtshandlungen und der angesetzten, reduzierten Gebühr ergibt, ist in der Tabelle unter „Gesamt“ aufgeführt und wird in dem dazugehörigen Gebührenbescheid – meist als „Zulassungsgebühren“ bezeichnet – festgesetzt (vgl. hierzu bspw. Gebührenbescheid vom 02.04.2012 nebst Tabelle, Kunde „... 02/2012“). Zum anderen existieren Tabellen, die eine Liste von mehreren Kunden aufweisen und zu den aufgeführten Vorgängen und deren Anzahl jeweils die nach der Straßenverkehrsgebührenordnung zu erhebenden Gebühren ausweisen, sodann den jeweiligen Betrag der Aufwandsentschädigung und schließlich den „Endbetrag“, bei dem von der korrekten Gebührenhöhe der Betrag der Aufwandsentschädigung bereits in Abzug gebracht wurde. Nur dieser „Endbetrag“ taucht in den Gebührenbescheiden selbst als festgesetzter Betrag auf (vgl. hierzu bspw. Gebührenbescheid vom 15.03.2012 über 7.610,00 Euro nebst Tabelle, „Abmeldungen 02/2012“).

22

Nachdem die Staatsanwaltschaft Mannheim u.a. gegen ... und ... Ermittlungsverfahren wegen Bestechung und Bestechlichkeit im Zusammenhang mit einem gesetzeswidrigen bundesweiten Handel mit Kurzzeitkennzeichen eingeleitet hatte, holte das Landratsamt ... ein Rechtsgutachten zur Gebührenpraxis in der Zulassungsstelle ... ein. Gegenüber dem Geschäftsführer der Beklagten wurde mit Schreiben vom 16.01.2015 eine Änderung bei der Gebührenerhebung angekündigt. Zukünftige Gebührenbescheide würden nach dem Bruttoprinzip erstellt, d.h. für die getätigten Zulassungsvorgänge würden ausschließlich die jeweiligen Gebührensätze nach der Straßenverkehrsgebührenordnung ohne Berücksichtigung etwaiger Gegenforderungen aus Vereinbarung festgesetzt. Das eingeholte Rechtsgutachten kam im Februar 2015 zu dem Ergebnis, dass die Gewährung einer Aufwandsentschädigung rechtswidrig gewesen sei.

23

Bezogen auf den Zeitraum Dezember 2011 bis November 2012 forderte das Landratsamt ... die Beklagte mit Schreiben vom 30.09.2015 bzw. 20.10.2015 auf, die in dem jeweiligen Monat gewährte Aufwandsentschädigung, welche direkt von der Gebührenforderung abgezogen worden sei, zurückzubezahlen und führte zur Begründung aus, dass die getroffene Absprache unwirksam sei und die Aufwandsentschädigung der Beklagten nie zugestanden habe.

24

Der Kläger hat am 22.12.2015 Klage erhoben, mit der er die Erstattung der Aufwandsentschädigung für den Leistungszeitraum Dezember 2011 bis November 2012 in Höhe von insgesamt 1.047.922,80 Euro geltend macht. Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, ihm stehe ein Erstattungsanspruch aus einem nichtigen öffentlich-rechtlichen Vertrag zu. Der Aktenvermerk vom 04./05.08.2009 beziehe sich auf eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Beklagten. Die vertragliche Vereinbarung habe eine mittelbare Minderung der Gebührenschuld der Beklagten zum Gegenstand gehabt. Die Durchsetzung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches erfolge im Wege der allgemeinen Leistungsklage. Insbesondere komme vorliegend eine Durchsetzung des geltend gemachten Erstattungsanspruchs durch Verwaltungsakt nicht in Betracht, da die rückgängig zu machende Vermögensverschiebung – die Aufwandsentschädigung – nicht durch einen Verwaltungsakt gewährt, sondern zwischen den Beteiligten vertraglich vereinbart worden sei. Außerdem sei davon auszugehen, dass eine Nacherhebung von Gebühren nicht in Betracht komme, da ursprünglich die korrekten Gebühren in Ansatz gebracht worden seien, von denen lediglich in einem zweiten Schritt die vereinbarte Aufwandsentschädigung abgezogen worden sei. Dies sei auch gegenüber der Beklagten so kommuniziert worden. Der genannte Aktenvermerk sei sowohl vom Kläger als auch von der Beklagten als Rechtsgrundlage für die darauf folgende langjährige Praxis betrachtet worden. Die getroffene Vereinbarung habe dazu geführt, dass die Beklagte in Verwaltungsverfahren, in denen sie zumindest als Mittler beteiligt gewesen sei, Vorleistungen übernommen habe, welche prinzipiell der Kläger zu erbringen gehabt hätte, und hierfür über den Umweg der Aufwandsentschädigung eine Reduzierung der Gebühren erhalten habe. Für einen zumindest mittelbaren – unzulässigen – Bezug zu den Gebühren spreche ferner, dass die zuständige Amtsleiterin ... angegeben habe, dass sie in dem bereits erwähnten Aktenvermerk ursprünglich von einer „Rückerstattung“ von Gebühren gesprochen habe. Hieraus lasse sich schließen, dass zumindest nach der Vorstellung der für den Kläger beteiligten Personen mittelbar eine Absprache über Gebühren habe getroffen werden sollen. Da öffentliche Gebühren aber keiner vertraglichen Regelung zugänglich seien, sei der Umweg über die Aufwandsentschädigung, die mit den in korrekter Höhe geltend zu machenden Gebühren verrechnet werde, gewählt worden. Die für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch erforderliche Vermögensverschiebung sei in der Gewährung der Aufwandsentschädigung zu erblicken. Es sei insoweit unerheblich, dass die Aufwandsentschädigung bereits in den Gebührenbescheiden mit den zu zahlenden Gebühren verrechnet worden sei. Denn dass die Beteiligten übereinstimmend davon ausgegangen seien, dass bei der Durchführung der jeweiligen Verwaltungsverfahren die Gebühr jeweils in voller Höhe verwirkt werde, ergebe sich eindeutig aus dem Aktenvermerk, in dessen Anlage die jeweiligen korrekten Gebühren im Einzelnen aufgeschlüsselt und die jeweils gewährte Aufwandsentschädigung benannt sei, um dann die Differenz als Zahlbetrag auszuweisen. Entsprechendes gelte auch für die Verwaltungsverfahren, die in diesem Vermerk noch keine ausdrückliche Erwähnung fänden. Dass auch in diesen Fällen die Beteiligten zunächst von der korrekten Gebührenhöhe ausgegangen seien, von der sodann die Aufwandsentschädigung in Abzug gebracht worden sei, müsse unterstellt werden. Jede andere Betrachtungsweise sei insbesondere angesichts der Tatsache, dass zwischen Kläger und Beklagter bereits zuvor eine langjährige Geschäftsbeziehung bestanden habe, in deren Rahmen auch die jeweils korrekten Gebühren erhoben worden seien, als lebensfremd zu bezeichnen. Die dargestellte Vermögensverschiebung sei zudem ohne Rechtsgrund erfolgt. Die vertragliche Vereinbarung genüge nicht der von § 57 VwVfG geforderten Schriftform. Erforderlich sei die eigenhändige Unterschrift des vertragsschließenden Bürgers unter der Vertragsurkunde oder auf einem hierauf bezugnehmenden Schreiben. Eine solche Unterschrift existiere nach den Erkenntnissen des Klägers nicht. Das als Aktenvermerk bezeichnete Schriftstück sei lediglich von Vertretern des Klägers unterzeichnet worden. Der Aktenvermerk weise den ... als Vertragspartner aus. Die Unterschrift der Beklagten, vertreten durch ihren Geschäftsführer, fehle hingegen unter dem Schriftstück. Diesem sei der Aktenvermerk lediglich in Mehrfertigung zur Kenntnis gegeben worden. Ein die Schriftform wahrender Vertragsschluss liege somit nicht vor, was den Vertrag gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG i.V.m. § 125 BGB nichtig mache. Abgesehen von diesem formalen Aspekt ergebe sich eine Nichtigkeit des geschlossenen Vertrages aber auch aus materiellen Gründen. Es sei anerkannt, dass wirksame Verträge über Gebühren nicht geschlossen werden könnten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes sei der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen könne, für einen Rechtsstaat so fundamental und für jeden rechtlich Denkenden so einleuchtend, dass seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten sei, das Nichtigkeit zur Folge habe. Der zwischen dem Kläger und der Beklagten geschlossene Vertrag habe hauptsächlich dazu gedient, die Gebührenlast für die Beklagte zu reduzieren. Es sei aufgrund der bereits geschilderten Umstände davon auszugehen, dass den Parteien die Unzulässigkeit der getroffenen Vereinbarung bekannt gewesen sei. Aus diesem Grund sei der Umweg über die Gewährung einer Aufwandsentschädigung im Austausch für von der Beklagten zu erbringende Leistungen gewählt worden. Da der wirtschaftliche Erfolg dieser Vereinbarung einer Vereinbarung über die Gebühren selbst aber durchaus vergleichbar sei, sei ein Umgehungsgeschäft anzunehmen. Mit dieser Umgehung sei der Zweck des Verbotes, die Verhinderung von außergesetzlichen Vereinbarung über die Gebührenerhebung, unterlaufen worden, so dass die getroffene Umgehungsvereinbarung wegen des Verstoßes gegen eine Verbotsnorm ebenfalls nichtig sei. Bezüglich der genauen Zusammensetzung und Höhe des mit der Klage geltend gemachten Erstattungsbetrages wird auf die Auflistung des Klägers in der Klageschrift vom 17.12.2015 (S. 9 - 298) verwiesen.

25

Der Kläger beantragt,

26

die Beklagte zu verurteilen, an den Kläger 1.047.922,80 Euro nebst Zinsen i.H.v. fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit Rechtshängigkeit zu bezahlen.

27

Die Beklagte beantragt,

28

die Klage abzuweisen.

29

Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, nur eingeschränkt auf die Klage erwidern zu können, da diese nicht ausreichend substantiiert sei.

30

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die vorgelegten Behördenakten (zwei mit „Belege Dez. 2011 - Mai 2012“ und „Belege Jun. 2012 bis Nov. 2012“ beschriftete Ordner mit Originalen nebst jeweils zwei gleich benannten Ordnern mit Kopien) sowie die im gerichtlichen Verfahren gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

I.

31

Die vom Kläger erhobene allgemeine Leistungsklage hat keinen Erfolg. Sie ist bereits nicht zulässig, da das Rechtsschutzbedürfnis fehlt.

32

Ein Rechtsschutzbedürfnis für eine allgemeine Leistungsklage der Behörde gegen den Bürger setzt voraus, dass sie ihren Anspruch nicht durch Leistungsbescheid durchsetzen kann (vgl. Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl., § 42 Rn. 135). Zwar ist nach der Rechtsprechung das Rechtsschutzbedürfnis trotz der Möglichkeit zur Verwirklichung eines Anspruchs durch Leistungsbescheid grundsätzlich zu bejahen, wenn angesichts der Streitlage ohnehin mit der Anfechtung des Verwaltungsaktes zu rechnen ist (vgl. statt vieler: BVerwG, Urteil vom 23.02.2011 - 8 C 53.09 -, juris, Rn. 12 m.w.N.). Dies gilt aber dann nicht, wenn das zugrunde liegende materielle Recht die Behörde gerade zum Erlass eines Verwaltungsaktes verpflichtet (vgl. m.w.N.: BVerwG, Urteil vom 25.01.2017 - 9 C 30.15 -, juris, Rn. 12; Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.01.2011 - 22 ZB 09.1525 -, juris, Rn. 9; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl., Vorbem. § 40 Rn. 50; Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 42 Rn. 52). Letzteres ist hier der Fall.

33

1. Das einschlägige Gebührenrecht verpflichtet die gebührenerhebende Behörde, Gebühren für nach der Straßenverkehrsgebührenordnung gebührenpflichtige Amtshandlungen – wozu Zulassungen von Fahrzeugen sowie Außerbetriebsetzungen innerhalb und außerhalb des Zulassungsbezirks gehören (vgl. Nrn. 221, 224.1 und 224.2 der Anlage zu § 1 GebOSt in den 2011 und 2012 geltenden Fassungen) – zwingend durch Gebührenbescheid und damit durch Verwaltungsakt festzusetzen. Dies ergibt sich aus § 14 Abs. 1 S. 1 VwKostG, der vom Verweis in § 6 Abs. 1 GebOSt umfasst ist. Hiernach sind Kosten von Amts wegen festzusetzen.

34

2. Die Verpflichtung, durch Erlass eines Verwaltungsaktes zu handeln, besteht auch vorliegend, da es in der Sache um eine Nacherhebung von Gebühren geht.

35

Der Kläger macht für den streitgegenständlichen Zeitraum von Dezember 2011 bis November 2012 die Beträge geltend, die sich jeweils aus den vollen, nach der Straßenverkehrsgebührenordnung zu erhebenden Gebühren abzüglich der bereits festgesetzten – infolge der geschlossenen Vereinbarung reduzierten – Gebühren ergeben. Hierbei handelt es sich jeweils um die restlichen, bisher in ihrer Höhe nicht voll ausgeschöpften Gebührenforderungen. Anders als vom Kläger vorgetragen, wurde seitens der Beklagten nicht eine Aufwandsentschädigung tatsächlich erlangt, sondern vielmehr eine auf der geschlossenen Vereinbarung basierende – lediglich als Aufwandsentschädigung betitelte – Gebührenreduktion, welche der Kläger nunmehr rückgängig zu machen beabsichtigt. Die in dem Aktenvermerk vom 04./05.08.2009 niedergelegte Vereinbarung, wonach der Firmengruppe ... bzw. von ihr beauftragten Dritten für zu den Zulassungsverfahren erbrachte Leistungen ein Anspruch auf Aufwandsentschädigung zusteht, dessen Höhe sich aus der beigefügten Anlage zum Aktenvermerk ergebe und der mit dem Erstattungsanspruch verrechnet werde, stellt in der Sache eine Einigung über eine Gebührenreduktion dar. Ausweislich der Angaben der damals zuständigen Amtsleiterin ... (vgl. Anlage 3 zu dem vom Landratsamt ... eingeholten Rechtsgutachten der Kanzlei ...-Rechtsanwälte, S. 4 f.) habe man sich überlegt, dass das praktizierte „Modell“ – Abwicklung im Massenverfahren mit wenig Zeitaufwand angesichts professionell aufbereiteter Unterlagen – nicht in Einklang stehe mit den Gebühren nach der einschlägigen Gebührenordnung und daher ein Teil der Gebühren „zurückzuerstatten“ sei. Hierzu habe sie einen Aktenvermerk erstellt. Auf Veranlassung der vorgesetzten Juristen sei anstelle des Wortes „Rückerstattung“ der Begriff „Aufwandsentschädigung“ gewählt und eingesetzt worden. Da Gebührenanspruch und Anspruch auf Rückerstattung bzw. Aufwandsentschädigung nach dem Aktenvermerk direkt verrechnet werden sollten, beinhaltet die Vereinbarung letztlich eine von den Beteiligten angestrebte Reduktion der Gebührenhöhe. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Umstand der ursprünglich verwendeten Begrifflichkeit und der darin zum Ausdruck kommenden Intention der beteiligten Handenden, sondern auch aus der Anlage zum Aktenvermerk. Diese enthält eine Tabelle, welche für die einzelnen Amtshandlungen der Flottenzulassung bzw. Außerbetriebsetzung innerhalb und außerhalb des Zulassungsbezirks zunächst die Gebühren nach der Anlage zu § 1 GebOSt aufführt, sodann den Betrag der als Aufwandsentschädigung betitelten Gebührenreduzierung und schließlich unter „zu zahlen“ den sich hieraus ergebenden Differenzbetrag, welcher nur noch einen Bruchteil der nach der Gebührenordnung zu erhebenden Gebühr darstellt. Dass es den Beteiligten in ihrer Vereinbarung um diesen – über den Umweg einer abzuziehenden Aufwandsentschädigung begründeten – Endbetrag ging, zeigt sich bereits daran, dass die Höhe der Aufwandsentschädigung gerade so bemessen war, dass bei dem noch zu zahlenden Betrag eine glatte Summe von zwei, drei bzw. vier Euro herauskommt. Kern der Vereinbarung war damit eine Gebührenreduktion in Abweichung von den nach der Straßenverkehrsgebührenordnung bestimmten festen Gebührensätzen für die Amtshandlungen Außerbetriebsetzung innerhalb und außerhalb des Zulassungsbezirks sowie Fahrzeugzulassung. Die in ihrer Höhe erhebliche Gebührenreduktion auf zwei, drei bzw. vier Euro sollte vorgenommen werden in Zulassungsverfahren, welche unter Beteiligung der Firmengruppe ...bzw. von ihr beauftragten Dritten durchgeführt werden. Die im streitgegenständlichen Zeitraum aufgrund dieser Vereinbarung bzw. weiterer vereinbarter Reduzierungen auf 16 bzw. 16,10 Euro nicht erhobenen Gebühren, welche der Kläger mit der vorliegenden allgemeinen Leistungsklage in der Sache geltend gemacht, sind richtigerweise auf dem hierfür gesetzlich verpflichtend vorgeschriebenen Weg der Gebührennacherhebung durch Gebührenbescheid zu erheben.

36

3. Ein solches Vorgehen ist auch im Verhältnis zwischen Kläger und Beklagter verpflichtend, da die Beklagte nach Auffassung der Kammer selbst Gebührenschuldnerin gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 GebOSt ist.

37

Nach § 4 Abs. 1 GebOSt ist zur Zahlung von Kosten verpflichtet, 1. wer die Amtshandlung, Prüfung und Untersuchung veranlasst oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird, 2. wer die Kosten durch eine vor der zuständigen Behörde abgegebene oder ihr mitgeteilte Erklärung übernommen hat, 3. wer für die Kostenschuld eines anderen kraft Gesetzes haftet. Nach § 4 Abs. 3 GebOSt haften mehrere Kostenschuldner als Gesamtschuldner.

38

Als Kostenschuldnerin gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt kann die Beklagte nicht herangezogen werden, da Veranlasser der vorgenommenen Amtshandlungen die jeweiligen Fahrzeughalter sind (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22.10.1992 - 3 C 2.90 -, juris, Ls.) und davon auszugehen ist, dass die Beklagte als deren Vertreterin aufgetreten ist und damit nicht selbst die Amtshandlungen beantragt hat.

39

Allerdings fällt die Beklagte unter § 4 Abs. 1 Nr. 2 GebOSt. Die erkennende Kammer sieht eine konkludente Kostenübernahmeerklärung in dem von der Firmengruppe ..., zu der die Beklagte gehört, jahrelang praktizierten Geschäftsmodell. Eine Erklärung im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 2 GebOSt über die Kostenübernahme bedarf keiner besonderen Form. Sie hat zur Folge, dass der Kostengläubiger gegen den Übernehmer – neben dem ursprünglich Haftenden – einen direkten Anspruch hat (vgl. zur gleichlautenden Vorschrift des inzwischen außer Kraft getretenen VwKostG: Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, 23. Lfg., § 13 VwKostG Rn. 10). Vorliegend besteht die von der Beklagten angebotene Dienstleistung darin, dass sie für den jeweiligen Kunden die gesamte Abwicklung eines Zulassungsvorgangs – etwa Zulassung oder Außerbetriebsetzung einer Fahrzeugflotte – bei der Behörde vornimmt. Hierzu gehört neben der Zusammenstellung und Vorsortierung der entsprechenden Unterlagen und der vertretungsweisen Beantragung der Amtshandlung bei der Zulassungsbehörde auch die Begleichung der Gebührenforderung, welche auf Wunsch der Beklagten jahrelang direkt ihr gegenüber – und gerade nicht gegenüber den von ihr vertretenen Antragstellern – geltend gemacht wurde. Dieses „Gesamtpaket“, einschließlich des Betrags der von ihr beglichenen Gebührenforderung, stellt die Beklagte sodann gegenüber ihren Kunden in Rechnung. Der Umstand, dass die Kunden selbst sich im Verhältnis zur Zulassungsbehörde gewissermaßen „um nichts kümmern“ müssen, stellt dabei einen wichtigen Bestandteil der angebotenen Dienstleistung dar, der einen maßgeblichen Anreiz für ihre Inanspruchnahme schafft. Angesichts dessen steht und fällt das von der Firmengruppe ... seit Jahrzehnten praktizierte Geschäftsmodell (vgl. Internetauftritt unter ..., zuletzt abgerufen am 11.12.2017) nicht mit der 2009 vereinbarten Aufwandsentschädigung, so dass auch die in diesem Geschäftsmodell liegende Kostenübernahmeerklärung unabhängig von der Wirksamkeit bzw. der Fortgeltung dieser Vereinbarung bestehen bleibt.

40

4. Inwiefern die für den streitgegenständlichen Zeitraum bereits gegenüber der Beklagten erlassenen, bestandskräftig gewordenen Gebührenbescheide einer Gebührennacherhebung entgegenstehen bzw. ob die weiteren Voraussetzungen für den Erlass von Nachforderungsbescheiden vorliegen (vgl. zu einer Gebührennacherhebung: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.11.1995 - 2 S 2947/94 -, juris, Rn. 18 ff.), spielt im Rahmen der hier entscheidungserheblichen Frage, auf welchem Weg die Behörde grundsätzlich vorzugehen hat, keine Rolle. Denn andernfalls hätte sie es in der Hand, den Weg der allgemeinen Leistungsklage zu beschreiten, wenn eine Gebührennacherhebung durch Verwaltungsakt nicht oder nicht mehr zulässig wäre und könnte so die entsprechenden Voraussetzungen umgehen.

41

Aus diesem Grund verfängt auch das im Schriftsatz vom 20.11.2017 angeführte Argument des Klägers nicht, wonach man davon ausgegangen sei, dass „eine Nacherhebung von Gebühren nicht in Betracht komme“, da ursprünglich die korrekten Gebühren in den Gebührenbescheiden festgesetzt worden seien und damit – so wohl sinngemäß – die Bestandskraft dieser Bescheide einer Nacherhebung entgegenstünde bzw. eine Nacherhebung „verwirkt“ sei. Abgesehen davon, dass in den erlassenen Gebührenbescheiden nicht die korrekten – sondern die unzulässigerweise reduzierten – Gebühren festgesetzt wurden und auch aus den beigefügten Tabellen nur teilweise, keinesfalls immer, die korrekte Gebührenhöhe ersichtlich war, vermag eine solche auf die konkreten Voraussetzungen einer Gebührennacherhebung bezogene Erwägung nach dem Ausgeführten gerade nicht die Zulässigkeit des Vorgehens im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu begründen.

II.

42

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

III.

43

Die Berufung war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO).

44

Beschluss

45

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 S. 1 GKG auf 1.047.922,80 Euro festgesetzt.

46

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

I.

31

Die vom Kläger erhobene allgemeine Leistungsklage hat keinen Erfolg. Sie ist bereits nicht zulässig, da das Rechtsschutzbedürfnis fehlt.

32

Ein Rechtsschutzbedürfnis für eine allgemeine Leistungsklage der Behörde gegen den Bürger setzt voraus, dass sie ihren Anspruch nicht durch Leistungsbescheid durchsetzen kann (vgl. Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 6. Aufl., § 42 Rn. 135). Zwar ist nach der Rechtsprechung das Rechtsschutzbedürfnis trotz der Möglichkeit zur Verwirklichung eines Anspruchs durch Leistungsbescheid grundsätzlich zu bejahen, wenn angesichts der Streitlage ohnehin mit der Anfechtung des Verwaltungsaktes zu rechnen ist (vgl. statt vieler: BVerwG, Urteil vom 23.02.2011 - 8 C 53.09 -, juris, Rn. 12 m.w.N.). Dies gilt aber dann nicht, wenn das zugrunde liegende materielle Recht die Behörde gerade zum Erlass eines Verwaltungsaktes verpflichtet (vgl. m.w.N.: BVerwG, Urteil vom 25.01.2017 - 9 C 30.15 -, juris, Rn. 12; Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.01.2011 - 22 ZB 09.1525 -, juris, Rn. 9; Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl., Vorbem. § 40 Rn. 50; Sodan/Ziekow, VwGO, 4. Aufl., § 42 Rn. 52). Letzteres ist hier der Fall.

33

1. Das einschlägige Gebührenrecht verpflichtet die gebührenerhebende Behörde, Gebühren für nach der Straßenverkehrsgebührenordnung gebührenpflichtige Amtshandlungen – wozu Zulassungen von Fahrzeugen sowie Außerbetriebsetzungen innerhalb und außerhalb des Zulassungsbezirks gehören (vgl. Nrn. 221, 224.1 und 224.2 der Anlage zu § 1 GebOSt in den 2011 und 2012 geltenden Fassungen) – zwingend durch Gebührenbescheid und damit durch Verwaltungsakt festzusetzen. Dies ergibt sich aus § 14 Abs. 1 S. 1 VwKostG, der vom Verweis in § 6 Abs. 1 GebOSt umfasst ist. Hiernach sind Kosten von Amts wegen festzusetzen.

34

2. Die Verpflichtung, durch Erlass eines Verwaltungsaktes zu handeln, besteht auch vorliegend, da es in der Sache um eine Nacherhebung von Gebühren geht.

35

Der Kläger macht für den streitgegenständlichen Zeitraum von Dezember 2011 bis November 2012 die Beträge geltend, die sich jeweils aus den vollen, nach der Straßenverkehrsgebührenordnung zu erhebenden Gebühren abzüglich der bereits festgesetzten – infolge der geschlossenen Vereinbarung reduzierten – Gebühren ergeben. Hierbei handelt es sich jeweils um die restlichen, bisher in ihrer Höhe nicht voll ausgeschöpften Gebührenforderungen. Anders als vom Kläger vorgetragen, wurde seitens der Beklagten nicht eine Aufwandsentschädigung tatsächlich erlangt, sondern vielmehr eine auf der geschlossenen Vereinbarung basierende – lediglich als Aufwandsentschädigung betitelte – Gebührenreduktion, welche der Kläger nunmehr rückgängig zu machen beabsichtigt. Die in dem Aktenvermerk vom 04./05.08.2009 niedergelegte Vereinbarung, wonach der Firmengruppe ... bzw. von ihr beauftragten Dritten für zu den Zulassungsverfahren erbrachte Leistungen ein Anspruch auf Aufwandsentschädigung zusteht, dessen Höhe sich aus der beigefügten Anlage zum Aktenvermerk ergebe und der mit dem Erstattungsanspruch verrechnet werde, stellt in der Sache eine Einigung über eine Gebührenreduktion dar. Ausweislich der Angaben der damals zuständigen Amtsleiterin ... (vgl. Anlage 3 zu dem vom Landratsamt ... eingeholten Rechtsgutachten der Kanzlei ...-Rechtsanwälte, S. 4 f.) habe man sich überlegt, dass das praktizierte „Modell“ – Abwicklung im Massenverfahren mit wenig Zeitaufwand angesichts professionell aufbereiteter Unterlagen – nicht in Einklang stehe mit den Gebühren nach der einschlägigen Gebührenordnung und daher ein Teil der Gebühren „zurückzuerstatten“ sei. Hierzu habe sie einen Aktenvermerk erstellt. Auf Veranlassung der vorgesetzten Juristen sei anstelle des Wortes „Rückerstattung“ der Begriff „Aufwandsentschädigung“ gewählt und eingesetzt worden. Da Gebührenanspruch und Anspruch auf Rückerstattung bzw. Aufwandsentschädigung nach dem Aktenvermerk direkt verrechnet werden sollten, beinhaltet die Vereinbarung letztlich eine von den Beteiligten angestrebte Reduktion der Gebührenhöhe. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Umstand der ursprünglich verwendeten Begrifflichkeit und der darin zum Ausdruck kommenden Intention der beteiligten Handenden, sondern auch aus der Anlage zum Aktenvermerk. Diese enthält eine Tabelle, welche für die einzelnen Amtshandlungen der Flottenzulassung bzw. Außerbetriebsetzung innerhalb und außerhalb des Zulassungsbezirks zunächst die Gebühren nach der Anlage zu § 1 GebOSt aufführt, sodann den Betrag der als Aufwandsentschädigung betitelten Gebührenreduzierung und schließlich unter „zu zahlen“ den sich hieraus ergebenden Differenzbetrag, welcher nur noch einen Bruchteil der nach der Gebührenordnung zu erhebenden Gebühr darstellt. Dass es den Beteiligten in ihrer Vereinbarung um diesen – über den Umweg einer abzuziehenden Aufwandsentschädigung begründeten – Endbetrag ging, zeigt sich bereits daran, dass die Höhe der Aufwandsentschädigung gerade so bemessen war, dass bei dem noch zu zahlenden Betrag eine glatte Summe von zwei, drei bzw. vier Euro herauskommt. Kern der Vereinbarung war damit eine Gebührenreduktion in Abweichung von den nach der Straßenverkehrsgebührenordnung bestimmten festen Gebührensätzen für die Amtshandlungen Außerbetriebsetzung innerhalb und außerhalb des Zulassungsbezirks sowie Fahrzeugzulassung. Die in ihrer Höhe erhebliche Gebührenreduktion auf zwei, drei bzw. vier Euro sollte vorgenommen werden in Zulassungsverfahren, welche unter Beteiligung der Firmengruppe ...bzw. von ihr beauftragten Dritten durchgeführt werden. Die im streitgegenständlichen Zeitraum aufgrund dieser Vereinbarung bzw. weiterer vereinbarter Reduzierungen auf 16 bzw. 16,10 Euro nicht erhobenen Gebühren, welche der Kläger mit der vorliegenden allgemeinen Leistungsklage in der Sache geltend gemacht, sind richtigerweise auf dem hierfür gesetzlich verpflichtend vorgeschriebenen Weg der Gebührennacherhebung durch Gebührenbescheid zu erheben.

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3. Ein solches Vorgehen ist auch im Verhältnis zwischen Kläger und Beklagter verpflichtend, da die Beklagte nach Auffassung der Kammer selbst Gebührenschuldnerin gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 2 GebOSt ist.

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Nach § 4 Abs. 1 GebOSt ist zur Zahlung von Kosten verpflichtet, 1. wer die Amtshandlung, Prüfung und Untersuchung veranlasst oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird, 2. wer die Kosten durch eine vor der zuständigen Behörde abgegebene oder ihr mitgeteilte Erklärung übernommen hat, 3. wer für die Kostenschuld eines anderen kraft Gesetzes haftet. Nach § 4 Abs. 3 GebOSt haften mehrere Kostenschuldner als Gesamtschuldner.

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Als Kostenschuldnerin gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 GebOSt kann die Beklagte nicht herangezogen werden, da Veranlasser der vorgenommenen Amtshandlungen die jeweiligen Fahrzeughalter sind (vgl. hierzu: BVerwG, Urteil vom 22.10.1992 - 3 C 2.90 -, juris, Ls.) und davon auszugehen ist, dass die Beklagte als deren Vertreterin aufgetreten ist und damit nicht selbst die Amtshandlungen beantragt hat.

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Allerdings fällt die Beklagte unter § 4 Abs. 1 Nr. 2 GebOSt. Die erkennende Kammer sieht eine konkludente Kostenübernahmeerklärung in dem von der Firmengruppe ..., zu der die Beklagte gehört, jahrelang praktizierten Geschäftsmodell. Eine Erklärung im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 2 GebOSt über die Kostenübernahme bedarf keiner besonderen Form. Sie hat zur Folge, dass der Kostengläubiger gegen den Übernehmer – neben dem ursprünglich Haftenden – einen direkten Anspruch hat (vgl. zur gleichlautenden Vorschrift des inzwischen außer Kraft getretenen VwKostG: Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, 23. Lfg., § 13 VwKostG Rn. 10). Vorliegend besteht die von der Beklagten angebotene Dienstleistung darin, dass sie für den jeweiligen Kunden die gesamte Abwicklung eines Zulassungsvorgangs – etwa Zulassung oder Außerbetriebsetzung einer Fahrzeugflotte – bei der Behörde vornimmt. Hierzu gehört neben der Zusammenstellung und Vorsortierung der entsprechenden Unterlagen und der vertretungsweisen Beantragung der Amtshandlung bei der Zulassungsbehörde auch die Begleichung der Gebührenforderung, welche auf Wunsch der Beklagten jahrelang direkt ihr gegenüber – und gerade nicht gegenüber den von ihr vertretenen Antragstellern – geltend gemacht wurde. Dieses „Gesamtpaket“, einschließlich des Betrags der von ihr beglichenen Gebührenforderung, stellt die Beklagte sodann gegenüber ihren Kunden in Rechnung. Der Umstand, dass die Kunden selbst sich im Verhältnis zur Zulassungsbehörde gewissermaßen „um nichts kümmern“ müssen, stellt dabei einen wichtigen Bestandteil der angebotenen Dienstleistung dar, der einen maßgeblichen Anreiz für ihre Inanspruchnahme schafft. Angesichts dessen steht und fällt das von der Firmengruppe ... seit Jahrzehnten praktizierte Geschäftsmodell (vgl. Internetauftritt unter ..., zuletzt abgerufen am 11.12.2017) nicht mit der 2009 vereinbarten Aufwandsentschädigung, so dass auch die in diesem Geschäftsmodell liegende Kostenübernahmeerklärung unabhängig von der Wirksamkeit bzw. der Fortgeltung dieser Vereinbarung bestehen bleibt.

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4. Inwiefern die für den streitgegenständlichen Zeitraum bereits gegenüber der Beklagten erlassenen, bestandskräftig gewordenen Gebührenbescheide einer Gebührennacherhebung entgegenstehen bzw. ob die weiteren Voraussetzungen für den Erlass von Nachforderungsbescheiden vorliegen (vgl. zu einer Gebührennacherhebung: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 23.11.1995 - 2 S 2947/94 -, juris, Rn. 18 ff.), spielt im Rahmen der hier entscheidungserheblichen Frage, auf welchem Weg die Behörde grundsätzlich vorzugehen hat, keine Rolle. Denn andernfalls hätte sie es in der Hand, den Weg der allgemeinen Leistungsklage zu beschreiten, wenn eine Gebührennacherhebung durch Verwaltungsakt nicht oder nicht mehr zulässig wäre und könnte so die entsprechenden Voraussetzungen umgehen.

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Aus diesem Grund verfängt auch das im Schriftsatz vom 20.11.2017 angeführte Argument des Klägers nicht, wonach man davon ausgegangen sei, dass „eine Nacherhebung von Gebühren nicht in Betracht komme“, da ursprünglich die korrekten Gebühren in den Gebührenbescheiden festgesetzt worden seien und damit – so wohl sinngemäß – die Bestandskraft dieser Bescheide einer Nacherhebung entgegenstünde bzw. eine Nacherhebung „verwirkt“ sei. Abgesehen davon, dass in den erlassenen Gebührenbescheiden nicht die korrekten – sondern die unzulässigerweise reduzierten – Gebühren festgesetzt wurden und auch aus den beigefügten Tabellen nur teilweise, keinesfalls immer, die korrekte Gebührenhöhe ersichtlich war, vermag eine solche auf die konkreten Voraussetzungen einer Gebührennacherhebung bezogene Erwägung nach dem Ausgeführten gerade nicht die Zulässigkeit des Vorgehens im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu begründen.

II.

42

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

III.

43

Die Berufung war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegt (§ 124a Abs. 1 S. 1 VwGO).

44

Beschluss

45

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 3 S. 1 GKG auf 1.047.922,80 Euro festgesetzt.

46

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.