Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-05-27, Aktenzeichen 20 B 1025/13
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0527.20B1025.13.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung für beide Instanzen auf 10.000,- Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Die Beschwerde mit dem Begehren,

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den angefochtenen Beschluss zu ändern und den Antrag der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung der Klage VG Aachen 6 K 1530/13 gegen die Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10. April 2013 wiederherzustellen bzw. hinsichtlich der Zwangsgeldandrohung anzuordnen, abzulehnen,

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hat keinen Erfolg.

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Das fristgerechte Beschwerdevorbringen, auf dessen Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), rechtfertigt die begehrte Änderung des angefochtenen Beschlusses nicht.

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Das Verwaltungsgericht hat die im Verfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Interessenabwägung daran orientiert, dass der Ausgang des Klageverfahrens offen und ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung der Ordnungsverfügung vom 10. April 2013 nicht ersichtlich sei. Dem setzt der Antragsgegner im Ergebnis nichts Durchgreifendes entgegen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Erfolgsaussichten der Klage gegen die Ordnungsverfügung nicht mit zu hohem Gewicht zugunsten der Antragstellerin in die Interessenabwägung eingestellt. Das Beschwerdevorbringen verdeutlicht keinen substantiellen Anhaltspunkt dafür, dass die Klage mit einem so hohen Grad an Wahrscheinlichkeit abzuweisen sein wird, welches bei der Interessenabwägung zu einer ausschlaggebenden Berücksichtigung der Erfolgsaussichten der Klage zulasten der Antragstellerin führen könnte. Die Ordnungsverfügung erweist sich auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens nicht als offensichtlich rechtmäßig.

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Die vom Verwaltungsgericht aufgegriffenen Bedenken der Antragstellerin gegen die Verbindlichkeit der Anforderungen aus § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV, auf deren Durchsetzung die Ordnungsverfügung zielt, und damit gegen die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung sind nicht von vornherein und/oder eindeutig unbegründet. Sie können nach dem Dafürhalten des Verwaltungsgerichts zu einer einschränkenden Auslegung dieser Vorschrift in Fällen der vorliegend gegebenen Art führen und ihrer sachlichen Rechtfertigung, also ihrer Wirksamkeit, entgegenstehen. Die aufgeworfenen Fragestellungen erfordern eine vertiefte Prüfung der Sach- und Rechtslage, die dem Klageverfahren vorbehalten bleibt.

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Durch die Ordnungsverfügung ist der Antragstellerin untersagt worden, in ihren Haltungseinrichtungen Spaltenböden mit einer Spaltenbreite von mehr als 18 mm für die Haltung von Mastschweinen zu nutzen und neue Schweine zu Mastzwecken einzustallen, bis die Zahl der gehaltenen Tiere durch Abgänge so weit reduziert ist, dass die Tiere auf tierschutzrechtlich zulässigen Böden gehalten werden können. Gestützt ist die Untersagungsanordnung auf einen Verstoß der Antragstellerin gegen § 22 Abs. 1 TierSchNutztV, wonach Schweine nur in Haltungseinrichtungen gehalten werden dürfen, die den Anforderungen der Absätze 2 bis 4 entsprechen, und gegen § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV, wonach der Boden der Haltungseinrichtung, soweit Spaltenboden verwendet wird, im Aufenthaltsbereich der Schweine bei - wie hier - Mastschweinen unter anderem höchstens Spaltenweiten von 18 mm aufweisen muss. Die Antragstellerin hält Mastschweine auf einem Boden, dessen Fläche in den einzelnen Buchten zu ca. zwei Dritteln planbefestigt und zu ca. einem Drittel als Spaltenboden ausgestaltet ist (Teilspaltenboden). Die Spaltenweite der mit Spalten versehenen Teilfläche beträgt dem angefochtenen Beschluss zufolge 18 mm bis 20 mm.

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Die Richtigkeit des vom Antragsgegner in Zweifel gezogenen Ausgangspunkts des Verwaltungsgerichts, dass die Einhaltung der Vorgaben aus § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV bei einem Teilspaltenboden, wie er in den Ställen der Antragstellerin vorhanden ist, mit dem hygienischen Problem verbunden ist, die Ausscheidungen der Schweine in einem § 22 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV genügenden Maß über die Spalten aus dem Aufenthaltsbereich der Tiere zu entfernen, wird durch die praktischen Erfahrungen erhärtet, auf die sich die Stellungnahme der Europäischen Kommission vom 15. Juli 2013 zu einer Anfrage niederländischer Behörden bezieht. Danach gibt es beim Teilspaltenboden bezogen auf das Funktionieren der durch die Spalten zu bewirkenden Drainage einen direkten Zusammenhang zwischen der Planbefestigung einer Teilfläche und der Spaltenweite auf der Restfläche. Das leuchtet im Grundsatz ohne weiteres ein und steht, was die praktischen Auswirkungen der hier in Rede stehenden Spaltenweiten von 18 mm oder 20 mm anbelangt, im Einklang mit den von der Antragstellerin vorgelegten - durch die vorgenannte Stellungnahme vom 15. Juli 2013 inhaltlich teilweise korrigierten - Hinweisen der Europäischen Kommission zur Richtlinie 2008/120/EG des Rates vom 18. Dezember 2008 über Mindestanforderungen für den Schutz von Schweinen. Nach diesen Hinweisen können Teilspaltenböden mit Spaltenweiten von 20 mm statt 18 mm das Verstopfen der Spalten durch Dung oder angereichertes Material verhindern. Hiermit übereinstimmende Erfahrungen sind vom Rheinischen Erzeugerring für Mastschweine e.V., der mit den realen Gegebenheiten des Haltens von Mastschweinen in unterschiedlichen Haltungssystemen vertraut sein dürfte, unter dem 6. Mai und 18. September 2013 dahingehend wiedergegeben worden, dass sich Spalten mit einer Breite von 18 mm schneller zusetzen als solche mit einer Breite von 20 mm und der Kot bei den engeren Spalten nicht mehr nach unten durchfällt. Demgegenüber bringt das Beschwerdevorbringen des Antragsgegners, es sei nur behauptet und müsse gegebenenfalls bewiesen werden, dass die im Verhältnis zum vorhandenen Zustand geringere Spaltenweite sich in der Realität nachteilig auf die Drainage der Ausscheidungen und die Stallhygiene auswirke, lediglich Zweifel zum Ausdruck, deren Wirklichkeitsgehalt nicht konkret untermauert ist. Für eine ggf. erforderliche Sachaufklärung durch Beweisaufnahme bietet das Klageverfahren den geeigneten Rahmen.

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Nimmt man dementsprechend an, dass die Ausscheidungen der Schweine bei einer Spaltenweite von 18 mm in höherem Maß an/auf der für die Tiere erreichbaren Oberfläche des Bodens bleiben als bei einer Spaltenweite von 20 mm, drängt es sich geradezu auf, dass die Schweine vermehrt mit den Ausscheidungen in Kontakt kommen und sich dieser Umstand auch auf die Sauberkeit der zum Liegen genutzten Flächen auswirkt, weil etwa Kot an den Klauen haftet und so in alle Bereiche der Buchten gelangt.

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Die vom Antragsgegner genannten Alternativen, um die hygienischen Erfordernisse und die durch § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV vorgegebenen höchstzulässigen Spaltenweiten gleichermaßen einzuhalten, lassen den vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegten Zielkonflikt zwischen den Anforderungen aus der letztgenannten Vorschrift einerseits und aus § 22 Abs. 2 Nr. 3 TierSchNutztV andererseits nicht entfallen, sondern setzen ihn voraus und zielen der Sache nach auf seine aus der Sicht des Antragsgegners vorzugswürdige Lösung gegenüber den Erwägungen des Verwaltungsgerichts, das die Wirksamkeit und Auslegung von § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV in den Blick genommen hat.

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Die vom Antragsgegner angesprochene Vergrößerung des Perforationsgrades des Stallbodens bis hin zur Umstellung auf einen Vollspaltenboden beinhaltet die Aufgabe des vom Verwaltungsgericht ersichtlich mit Gewicht in die Betrachtung einbezogenen Konzepts des Teilspaltenbodens. Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung, dass ein Teilspaltenboden mit Spaltenweiten von bis zu 20 mm vor dem Hintergrund sämtlicher Anforderungen an Stallböden tierschutzrechtlich möglicherweise insgesamt vorteilhafter ist als ein Spaltenboden mit einer Spaltenweite von (nur) bis zu 18 mm. Den Vorteilen einer Erhöhung des Perforationsgrades für die Gewährleistung der Hygiene stehen die Nachteile gegenüber, die der Wegfall der von der Antragstellerin genannten Vorzüge einer planbefestigten Fläche für das Wohlbefinden der Schweine in sonstiger Hinsicht hervorruft. Nach Darstellung der Antragstellerin bietet die planbefestigte Teilfläche eines Teilspaltenbodens den Schweinen einen ihren Bedürfnissen eher genügenden Liegebereich als ein in der Art eines Vollspaltenbodens perforierter Boden. Die Richtigkeit dieser Einschätzung leuchtet dem Grunde nach schon deshalb ein, weil Schweine außerhalb von Haltungseinrichtungen auf einem nicht perforierten Boden leben, woran ihr artgemäßer Körperbau und ihr Verhalten angepasst sein dürften, und auf der planbefestigten Teilfläche die Verletzungsrisiken, denen durch die Festlegung der maximalen Spaltenweiten begegnet werden soll, von vornherein nicht auftreten können. Die Bevorzugung der planbefestigten Fläche als Liegebereich dürfte, worauf die oben erwähnten Hinweise der Europäischen Kommission zur Richtlinie 2008/120/EG und die Stellungnahme des Rheinischen Erzeugerrings für Mastschweine e.V. vom 6. Mai 2013 hindeuten, zu einer mengenmäßigen Konzentration der Ausscheidungen auf der mit Spalten versehenen Teilfläche beitragen und damit zu den Faktoren gehören, die wesentlich sind für das Auftreten und die Lösung des Problems einer sowohl den Verletzungsrisiken als auch den hygienischen Erfordernissen Rechnung tragenden Bemessung der Spaltenweite bei (Teil-)Spaltenböden.

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Die vom Antragsgegner ferner erwogene Kompensation der mit einer Spaltenweite von lediglich 18 mm tendenziell einhergehenden Verschlechterung der hygienischen Haltungsbedingungen durch erhöhte Arbeitsleistungen berührt ebenfalls das Konzept des Teilspaltenbodens. Die Spalten dienen dazu, die Ausscheidungen der Schweine möglichst ohne weiteres menschliches Zutun, gleichsam automatisch, aus deren Aufenthaltsbereich zu entfernen und die Schweinehaltung hierdurch zu rationalisieren. Der für die Reinigung der Ställe anfallende Arbeitsaufwand soll mittels der Spalten auf ein Maß begrenzt werden, das nicht zuletzt mit den wirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Haltens von Schweinen als Nutztieren im Einklang steht und den gegenwärtig üblichen Gegebenheiten bei der Mast einer größeren Zahl von Schweinen auf engem Raum entspricht. Erfüllen die Spalten ihre Funktion nicht oder gemessen an den Erfordernissen nur unzulänglich, erfordert das, soll im Ergebnis dennoch ein anforderungsgerechter Gesamtzustand der Aufenthaltsbereiche der Schweine erreicht werden, einen zusätzlichen Aufwand, der nach Art und Umfang jedenfalls über die Schwelle bloßer Unbequemlichkeiten weit hinausgehen dürfte. Nach Angaben der Antragstellerin, denen der Antragsgegner nicht substantiiert entgegengetreten ist, hat der Mehraufwand, der im Fall der in Frage stehenden Verringerung der Spaltenweite bei Beibehaltung des Teilspaltenbodens zusätzlich für die Reinigung der Ställe anfällt, ein Ausmaß, welches die Wirtschaftlichkeit einer Haltung von Mastschweinen auf Teilspaltenböden überhaupt gefährdet. Fehlende Wirtschaftlichkeit der Haltung entzieht einer zu Erwerbszwecken ausgeübten Schweinemast notwendig die Grundlage.

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Bezogen auf die von den Erfolgsaussichten der Klage losgelöste Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts trifft es zu, dass bei Anordnungen zur Gefahrenabwehr, um die es sich vorliegend handelt, das öffentliche Interesse an deren Erlass identisch sein kann mit dem besonderen öffentlichen Interesse, welches nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO für die Anordnung der sofortigen Vollziehung erforderlich ist. Das ändert aber nichts daran, dass das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung einer der Gefahrenabwehr dienenden Anordnung, soll es sich nach einer Anordnung gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gegenüber dem grundsätzlich durch § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO geschützten Aufschubinteresse des Betroffenen durchsetzen können, dringlich sein muss.

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Vgl. hierzu Schmidt, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl., § 80 Rn. 35 f.; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 80 Rn. 87, jeweils m. w. N.

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Dies wird vom Verwaltungsgericht auch nicht in Frage gestellt. Es verneint allerdings die Eilbedürftigkeit der Befolgung der durch die Ordnungsverfügung angeordneten Untersagung, weil bei der in den Ställen der Antragstellerin vorhandenen Spaltenweite keine relevante Verletzungsgefahr für die Schweine bestehe.

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Die Richtigkeit dieser Einschätzung wird nicht dadurch erschüttert oder gar widerlegt, dass nach Angaben des Antragsgegners ausweislich einer von ihm bezeichneten wissenschaftlichen Studie Spaltenweiten von 18 mm oder 20 mm bei Mastschweinen die Prävalenz von Verletzungen erhöhen. Unabhängig davon, dass die Antragstellerin die Aussagekraft dieser Studie für die Haltung von Mastschweinen auf Teilspaltenböden unter Hinweis darauf bezweifelt, dass die Studie sich aller Wahrscheinlichkeit nach allenfalls auf Vollspaltenböden beziehe, ist nicht gesichert, dass die "Erhöhung der Prävalenz" von Verletzungen als Umschreibung der konkreten Wahrscheinlichkeit des - unter Umständen kurzfristig und während der Dauer des Klageverfahrens absehbar bevorstehenden - Eintritts von Verletzungen zu verstehen ist und nicht lediglich als Bezeichnung einer abstrakten Gefahrensituation, die angesichts gegenläufiger Interessen von Mastschweinehaltern geeignet sein kann, die normative Festlegung der Spaltenweite auf gerade und exakt höchstens 18 mm sachlich zu rechtfertigen. Sonstige wissenschaftliche Erkenntnisse, die den Schluss tragen können, dass bei einem Teilspaltenboden mit einer Spaltenweite von 20 mm im Allgemeinen oder dem Teilspaltenboden der Antragstellerin im Besonderen konkrete Verletzungsgefahren für die Schweine zu erwarten sind, benennt der Antragsgegner nicht; er verweist in erster Linie auf die normative Verbindlichkeit der Vorgaben aus § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV, die das Verwaltungsgericht aber gerade für klärungsbedürftig erachtet. Die Vorschrift ist zur Umsetzung europarechtlicher Richtlinien, vor allem der Richtlinie 2001/88/EG des Rates vom 23. Oktober 2001 zur Änderung der Richtlinie 91/630/EWG über Mindestanforderungen für den Schutz von Schweinen, durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 1. August 2006 (BGBl. I S. 1804) - seinerzeit als § 17 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV - mit einer mehrjährigen Übergangsfrist für bestehende Haltungseinrichtungen in die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung eingefügt worden. Der zwischenzeitliche Ablauf der Übergangsfrist zum 31. Dezember 2012 besagt zwar, dass die Vorschrift, geht man entgegen dem Verwaltungsgericht von ihrer vom Antragsgegner vertretenen Anwendbarkeit auch bei Teilspaltenböden und ihrer Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht aus, aktuell auch bezogen auf das Halten von Schweinen auf Teilspaltenböden Verbindlichkeit beansprucht. Gegen die Annahme, dass eine Überschreitung der vorgegebenen Spaltenweite um - wie hier - ca. 2 mm wirklich mit der konkreten Wahrscheinlichkeit sich jederzeit realisierender Verletzungen der Schweine einhergeht, spricht jedoch, dass auf europäischer Ebene eine solche Gefahr ausweislich der vorgelegten Äußerungen der Europäischen Kommission, die nach Aufgabe der früher vertretenen Auffassung zur Zulässigkeit gewisser Bandbreiten immerhin noch Fertigungstoleranzen im Umfang von bis zu 3 mm als Abweichung von den festgelegten Spaltenweiten als potentiell unbedenklich einstuft, und der von der Antragstellerin unwidersprochen vorgetragenen praktischen Handhabung der einschlägigen europarechtlichen Richtlinien in den Niederlanden sowie Dänemark wohl nicht zugrunde gelegt wird. Tatsachen, die darauf hindeuten, dass von der Europäischen Kommission oder den genannten Staaten mit der Hinnahme von (Teil-)Spaltenböden mit Spaltenweiten von mehr als 18 mm tatsächlich manifest gewordene konkrete Verletzungsgefahren in Kauf genommen werden, sind nicht dargetan worden oder sonst erkennbar. Hinzu kommt, dass in der langjährigen Nutzung der Ställe der Antragstellerin nach deren Angaben bislang keine Verletzungen als Folge der vorhandenen Spaltenweite aufgetreten sind.

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Das vom Antragsgegner hervorgehobene öffentliche Interesse an der gleichmäßigen Umsetzung von § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV bei allen Haltungseinrichtungen für Mastschweine und an der Verhinderung der Verschaffung von Marktvorteilen durch Ausnutzung von Rechtsschutzmöglichkeiten dringt gegenüber dem Interesse der Antragstellerin, die Haltung der Mastschweine (zumindest) vorläufig auf den vorhandenen Teilspaltenböden fortsetzen zu können, ebenfalls nicht durch. Die aufschiebende Wirkung, die einer Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich zukommt, stellt eine Ausprägung der grundgesetzlichen Rechtsschutzgarantie dar. Es steht auch bei der Haltung von Nutztieren zu Erwerbszwecken jedermann frei, es bei einer sich aus Tierschutzgründen abzeichnenden Verschärfung der rechtlichen Anforderungen an eine ausgeübte Tätigkeit auf den Erlass einer Ordnungsverfügung und die Notwendigkeit der Erhebung einer Anfechtungsklage gegen diese Ordnungsverfügung sowie auf ein Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ankommen zu lassen. Im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO ist der Rechtsschutzanspruch des Betroffenen umso stärker, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung wiegt und je mehr die Maßnahmen der Verwaltung Unabänderliches bewirken.

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Vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 24. August 2011

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- 1 BvR 1611/11 -, NVwZ 2012, 104, und vom 21. Februar 2011 - 2 BvR 1392/10 -, NVwZ-RR 2011, 420.

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Dabei kommt es auf den jeweiligen durch die Ordnungsverfügung Betroffenen an und ist bezogen auf die gegen die Antragstellerin ergangenen Untersagungsanordnungen zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin bzw. ihre Gesellschafter hierdurch in ihrer Berufsfreiheit, zumindest in ihrer Berufsausübungsfreiheit, betroffen werden. Diese Wirkungen wiegen rechtlich und tatsächlich schwer. Es ist nicht zweifelhaft, dass die Antragstellerin, muss sie der Ordnungsverfügung vor der endgültigen Klärung ihrer Rechtmäßigkeit im hierfür vorgesehenen Klageverfahren Folge leisten, erheblichen Belastungen ausgesetzt ist, weil keine Mastschweine mehr in den mit Teilspaltenböden ausgestatteten Ställen gehalten werden dürfen und deshalb, sofern weiterhin Mastschweine gehalten werden sollen, das Haltungssystem mit gegebenenfalls weitreichenden baulichen Maßnahmen verändert werden muss. Die entsprechenden Maßnahmen und/oder deren nachteiligen Folgen können im Nachhinein, sollte die Ordnungsverfügung im Klageverfahren aufgehoben werden, allenfalls finanziell ausgeglichen werden. Für den Fall des vom Antragsgegner als Alternative genannten Übergangs auf Vollspaltenböden rechnet die Antragstellerin nachvollziehbar mit der Notwendigkeit eines vollständigen Neubaus von Ställen, was, sollte eine solche Investition für sie überhaupt realistisch sein, zumindest einen hohen tatsächlichen und wirtschaftlichen Aufwand mit sich bringen würde. Bei Beibehaltung des Teilspaltenbodens und Umrüstung der Spaltenweite auf 18 mm ist zusätzlich zum finanziellen und baulichen Aufwand für die Umstellung zumindest mit einem ganz beträchtlichen zusätzlichen Arbeitsaufwand für die Antragstellerin zu rechnen. Diese schwerwiegenden Folgen muss die Antragstellerin im gegenwärtigen Stadium des Klageverfahrens nicht deshalb hinnehmen, weil andere Halter von Mastschweinen ihre Haltungseinrichtungen schon an die Vorgaben von § 22 Abs. 3 Nr. 4 TierSchNutztV angepasst oder aus dieser Regelung anderweitige Konsequenzen für ihre beruflichen Tätigkeiten gezogen haben.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 52 Abs. 1 und 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG und berücksichtigt die wirtschaftliche Bedeutung des Verfahrens für den Antragsteller, die mit einem Betrag von 20.000,- Euro für das Hauptsacheverfahren als angemessen bewertet erscheint, und die Vorläufigkeit des Rechtsschutzverfahrens, die zur Halbierung des für das Hauptsacheverfahrens anzusetzenden Betrages führt. Die erstinstanzliche Streitwertfestsetzung ist entsprechend anzupassen.