Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-11-06, Aktenzeichen 8 K 6411/18

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 1 und der Beigeladenen zu 2, welche diese jeweils selbst tragen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die der Beigeladenen zu 1 erteilten personenbeförderungsrechtlichen Linienverkehrsgenehmigung für das Linienbündel „Stadtverkehr Stuttgart“ für den Zeitraum 01.01.2019 bis 31.12.2040, soweit diese die Linie 53 Mühlhausen - Zazenhausen - Zuffenhausen (- Feuerbach) (vormals Linie 401) beinhaltet, und begehrt die Neubescheidung des Antrags vom 12.09.2017, ihr die Genehmigung für diese Linie für den Zeitraum 01.01.2019 bis 31.12.2029 zu erteilen.

2

Die Klägerin ist ein Verkehrsunternehmen, das im Zuständigkeitsbereich des Regierungspräsidiums Stuttgarts bereits Leistungen im Rahmen der gewerblichen Personenbeförderung mit Kraftomnibussen erbringt. Zuletzt war ihr mit Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 30.04.2013 eine Linienverkehrsgenehmigung für die Linie 401 Mühlhausen - Zazenhausen - Zuffenhausen (- Feuerbach) für den Zeitraum 01.12.2013 bis 31.12.2018 wiedererteilt worden, welche durch eine mit weiterem Bescheid vom 03.11.2017 erteilte Nachtragsgenehmigung für die Einrichtung von zwei neuen Haltestellen mit Wirkung ab dem 10.12.2017 modifiziert wurde. Aktuell bedient die Klägerin die Linie 53 im Auftrag der Beigeladenen zu 1.

3

Die Beigeladene zu 2 als Aufgabenträger im Sinne des PBefG veröffentlichte am 15.11.2016 im EU-Amtsblatt (Az.: 2016/S 220-401550) eine Vorabbekanntmachung, wonach sie beabsichtige, einen öffentlichen Dienstleistungsauftrag über Verkehrsleistungen im Stadtbahn-, Bus- und Zahnradbahnverkehr in Stuttgart und auf den abgehenden Linien in den Landkreisen Ludwigsburg, Esslingen, Böblingen sowie im Rems-Murr-Kreis sowie den Bau und Betrieb der Schieneninfrastruktur der Stadtbahn und der Zahnradbahn für eine Laufzeit von 22 Jahren (264 Monate) mit Wirkung zum 01.01.2019 nach Art. 5 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 im Wege der Direktvergabe zu vergeben. Im Einzelnen seien von der beabsichtigten Direktvergabe die Verkehrsleistungen auf den folgenden Linien erfasst: Alle Linien der Stadtbahn, also U 1, U 2, U 3, U 4, U 5, U 6, U 7, U 8, U 9, U 11, U 12, U 13, U 14, U 15, U16, U 19 (Bad Cannstatt Wilhelmsplatz - Neckarpark (bei Veranstaltungen)), U 19 (NeckarPark - Neugereut, ab 2017), alle Buslinien, also 40, 41, 42, 43, 44, 45, 50, 52, 54, 56, 57, 58, 60, 61, 62, 64, 65, 66, 70, 71, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 84, 86, 90, 91, 92, 99, 401, N 1, N 2, N 3, N 4, N 5, N 6, N 7, N 8, N 9, N 10 sowie die Linie 10 der Zahnradbahn. Die ungefähre Fahrplan-Kilometer-Leistung pro Jahr betrage 31 Mio. km.

4

Unter VI. 1) I. der Vorabbekanntmachung wies die Beigeladene zu 2 unter Bezugnahme auf § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG darauf hin, dass Anträge auf Erteilung einer Genehmigung für eigenwirtschaftliche Verkehre mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen seien und diese Anträge die in der Vorinformation und dem ergänzenden Dokument beschriebenen Anforderungen erfüllen müssten, andernfalls sei die Genehmigung gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG zu versagen. Gemäß VI. 1) II. sollen die Verkehrsleistungen als eine Gesamtleistung vergeben werden.

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Innerhalb der Frist von drei Monaten gemäß § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG gingen keine eigenwirtschaftlichen Anträge beim Regierungspräsidium Stuttgart ein.

6

Mit Schreiben vom 08.09.2017, beim Regierungspräsidium Stuttgart eingegangen am 12.09.2017, stellte die Klägerin einen eigenwirtschaftlichen Antrag auf Erteilung der Verlängerung der Genehmigung für die Linie 401 für den Zeitraum vom 01.01.2019 bis zum 31.12.2029, wobei sie angab, dass es sich bei dem Antrag nicht um einen eigenwirtschaftlichen Antrag gemäß § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG, sondern um einen eigenwirtschaftlichen Antrag gemäß § 12 Abs. 5 i.V.m. § 13 Abs. 2 PBefG handele. Ihr sei von der Beigeladenen zu 1 nach der Veröffentlichung der Vorabbekanntmachung zugesichert worden, dass sie die Linie 401 weiterhin betreiben könne. Diese Zusage habe die Beigeladene zu 1 nunmehr zurückgezogen, was dazu führe, dass die Vorleistungen der Klägerin überhaupt nicht berücksichtigt würden. Damit liege ein Verstoß gegen § 13 Abs. 3 PBefG vor. Der Gesetzgeber habe bei der Novellierung des PBefG zum 01.01.2013 die nunmehr eingetretene Situation nicht bedacht, dass in eine Direktvergabe an einen internen Betreiber ein Linienverkehr einbezogen werde, der bislang von einem privaten Unternehmer betrieben worden sei. Aufgrund dieser planwidrigen Regelungslücke könnten jedenfalls Unterschreitungen des bisherigen Angebots nach § 13 Abs. 2a PBefG ihrem Wiedererteilungsantrag wegen § 13 Abs. 3 PBefG nicht entgegengehalten werden. Sie sichere gemäß § 12 Abs. 1a PBefG verbindlich zu, im Falle eines Einverständnisses der Beigeladenen zu 2 nach § 12 Abs. 6 Satz 2 und § 13 Abs. 2a Satz 2 Halbsatz 2 PBefG, die Betriebsführung für die Linie 401 zu übertragen und auf die Ausübung sämtlicher Gestaltungsrechte aus der Genehmigung zu verzichten, wenn die Beigeladene zu 1 sich im Gegenzug dazu verpflichte, sie mit der Betriebsdurchführung auf der Linie 401 zu beauftragen. Mit E-Mail vom 07.11.2017 an das Regierungspräsidium Stuttgart stellte die Klägerin klar, dass es sich bei ihrem Antrag auf Erteilung der Verlängerung der Genehmigung für die Linie 401 um einen Antrag sowohl nach § 12 Abs. 5 PBefG als auch nach § 12 Abs. 6 PBefG handele und beantragte ausdrücklich die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand wegen der Versäumung der gesetzlichen Antragsfrist.

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Mit Schreiben vom 07.12.2017 verlängerte das Regierungspräsidium Stuttgart gegenüber der Klägerin die 3-Monats-Frist gemäß § 15 Abs. 1 Satz 3 und 4 PBefG bis zum 12.03.2018, da eine abschließende Prüfung und Bescheidung ihres Antrags wegen noch bestehenden Klärungsbedarfs nicht möglich sei.

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In einer eingeholten Stellungnahme vom 07.12.2017 erklärte die Beigeladene zu 1, dass der Antrag der Klägerin nach der vorliegend als lex specialis gegenüber § 12 Abs. 5 PBefG maßgeblichen Vorschrift des § 12 Abs. 6 PBefG verfristet sei und äußerte hilfsweise Zweifel an der Eigenwirtschaftlichkeit des Antrags der Klägerin unter Hinweis darauf, dass diese für den Betrieb der Linie 401 bislang erhebliche öffentliche Zuschüsse des Verbands Region Stuttgart (VRS) und der Beigeladenen zu 2 bzw. zu 1 erhalte. Darüber hinaus stellte die Beigeladene zu 1 klar, dass sie schon 2013 darauf hingewiesen habe, keine Auftragsgarantie aussprechen zu können. Der Klägerin sei lediglich zugesagt worden, konstruktiv nach Lösungen zu suchen, die es der Klägerin erlaubten, die Fahrleistungen auf der Linie 401 nach 2018 weiter erbringen zu können. Eine direkte freihändige Beauftragung der Klägerin mit den Verkehrsleistungen auf der Linie 401 sei rechtlich nicht zulässig, da die Beigeladene zu 1 als Sektorenauftraggeber verpflichtet sei, Dienstleistungsaufträge bei Überschreitung des Schwellenwertes (derzeit 418.000 EUR) europaweit auszuschreiben. Angesichts einer Kilometer-Leistung von rund 200.000 Kilometern pro Jahr sei dieser Schwellenwert bei der Linie 401 deutlich überschritten. Die Linie 401 sei daher gemeinsam mit weiteren Buslinienleistungen am 30.09.2017 ausgeschrieben worden. Das Auftragsvolumen sei mittelstandsfreundlich in sechs Lose aufgeteilt, wobei die Linie 401 ein eigenes Los darstelle. Bieter könnten den Zuschlag für maximal zwei Lose erhalten. Die Klägerin habe sich am Teilnahmewettbewerb beteiligt und sei zwischenzeitlich zur Abgabe eines Angebots aufgefordert worden. Damit sei die Möglichkeit eröffnet, dass nach erfolgreichem Ausschreibungsverfahren die Klägerin den Zuschlag erhalte und die Linie 401 auch künftig fahre.

9

In seiner Sitzung am 14.12.2017 stimmte der Gemeinderat der Beigeladenen zu 2 der Betrauung der Beigeladenen zu 1 mit den ausgeschriebenen Verkehrsleistungen im Wege der Direktvergabe und dem dazugehörigen öffentlichen Dienstleistungsauftrag (ÖDLA) zu (vgl. GRDr. 1304/2017). Die Beigeladene zu 2 gewährte daraufhin unter dem 21.03.2018 auf Grundlage des § 8a Abs. 8 PBefG ein ausschließliches Recht zum Schutz der Verkehrsdienste, die Gegenstand des am 14.12.2017 vom Gemeinderat beschlossenen und ab dem 01.01.2019 gültigen öffentlichen Dienstleistungsauftrages im Sinne der EU-VO 1370/2007 sind. Das ausschließliche Recht gilt für die gesamte Dauer des ÖDLA vom 01.01.2019 bis zum 31.12.2040 bzw. bis zu seiner vorzeitigen Beendigung.

10

Mit E-Mail vom 22.12.2017 teilte die Beigeladene zu 2 dem Regierungspräsidium Stuttgart auf Anfrage mit, dass sie ihr Einvernehmen zur Zulassung des verspäteten Antrags der Klägerin nach § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG nicht erteile. Der Antrag sei nach der hier maßgeblichen Frist des § 12 Abs. 6 PBefG als lex specialis gegenüber § 12 Abs. 5 PBefG verfristet. Die eingetretene Verfristung könne auch nicht durch einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beseitigt werden. Unabhängig davon, ob die Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG einer Wiedereinsetzung überhaupt zugänglich sei, lägen die Voraussetzungen hierfür nicht vor, da die vermeintliche Zusage der Beigeladenen zu 1 kein unverschuldetes Hindernis für eine Antragstellung darstelle und die zweiwöchige Antragsfrist des § 32 Abs. 2 LVwVfG nicht eingehalten worden sei. Nur äußerst hilfsweise werde auf die materiellen Ablehnungsgründe eingegangen. Setze ein Antrag - wie hier - die Anforderungen der Vorabbekanntmachung nicht um, weil er sich nur auf Teilleistungen beziehe, müsste die Beigeladene zu 2 als zuständige Behörde im Sinne der EU-VO 1370/2007 auch das Einvernehmen mit der Abweichung erteilen, § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG. Dies komme allerdings nicht in Betracht. Die Beigeladene zu 2 habe sich bewusst dafür entschieden, im Wege der Direktvergabe eine integrierte Gesamtleistung des Stadtverkehrs zu vergeben, wozu auch die Linie 401 gehöre. Weiter hilfsweise werde darauf hingewiesen, dass der beantragte Fahrplan nicht der Vorabbekanntmachung entspreche, weil der vorgelegte Fahrplan beispielsweise ca. 18 % weniger Fahrten als das heutige Angebot auf der Linie 401 umfasse und es außerdem massive Abweichungen zu den Taktvorgaben der Vorabbekanntmachung gebe.

11

Mit Bescheid vom 05.03.2018, der Klägerin zugestellt am 06.03.2018, lehnte das Regierungspräsidium Stuttgart den Antrag der Klägerin auf Wiedererteilung der Genehmigung für die Linie 401 ab. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus: Das PBefG regele für Anträge für eigenwirtschaftliche Verkehre Ausschlussfristen in § 12 Abs. 5 und 6 PBefG. Die 12-Monats-Frist verkürze sich, wenn die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags beabsichtige. In diesem Fall sei ein solcher Genehmigungsantrag nach § 12 Abs. 6 PBefG spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen. Da es sich um gesetzliche Fristen handele, stehe die Anwendbarkeit der einen oder der anderen Norm nicht zur Disposition des Antragstellers. Es komme nicht darauf an, was die Klägerin habe erklären wollen oder erklärt habe, sondern ausschließlich darauf, welche Norm hier einschlägig sei. Die Linie 401 sei in der Vorabbekanntmachung der Beigeladenen zu 2 als Teil der Gesamtleistung enthalten. § 12 Abs. 6 PBefG sei insoweit lex specialis und verdränge § 12 Abs. 5 PBefG. Da die Vorabbekanntmachung am 15.11.2016 veröffentlicht worden sei, sei die Antragsfrist bereits abgelaufen. Somit könne der verspätete Antrag der Klägerin nur dann noch zugelassen werden, wenn die Beigeladene zu 2 als Aufgabenträger das Einvernehmen nach § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG erteilen würde. Dieses sei von der Beigeladenen zu 2 nicht erteilt worden. Eine weitere Prüfung des Antrags sei daher unzulässig. Hilfsweise werde darauf hingewiesen, dass der Antrag auch die Anforderungen der Vorabbekanntmachung nicht erfülle und nach § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG auch aus diesem Grund abzulehnen wäre. Die Klägerin biete nur die Verkehrsleistung für eine Linie der in der Vorabbekanntmachung geforderten Verkehrsleistungen an, obwohl diese vorschreibe, dass die dort genannten Verkehrsleistungen als Gesamtleistung zu erbringen seien. Setze ein Antrag die Anforderungen der Vorabbekanntmachung nicht um, weil er sich nur auf Teilleistungen beziehe, müsse die Beigeladene zu 2 auch das Einvernehmen mit der Abweichung erteilen (vgl. § 13 Abs. 2a Satz 2 Halbsatz 2 PBefG). Dieses habe die Beigeladene zu 2 jedoch ausdrücklich ebenfalls nicht erteilt.

12

Gegen den Bescheid vom 05.03.2018 erhob die Klägerin am 05.04.2018 Widerspruch und wendete insbesondere ein, dass sich der Bescheid zu dem Wiedereinsetzungsantrag überhaupt nicht verhalte.

13

Mit Widerspruchsbescheid vom 28.05.2018 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wiederholte es im Wesentlichen seine Ausführungen im Ausgangsbescheid. Ergänzend führte es unter anderem aus, dass schon fraglich sei, ob die Frist nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG einer Wiedereinsetzung zugänglich sei. Eine Wiedereinsetzung sei mit dem Zweck der Frist unvereinbar. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich, dass die gesetzliche 3-Monats-Frist im öffentlichen Interesse aufgestellt worden sei (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 15). Zudem lägen die Voraussetzungen für eine Wiedereinsetzung nicht vor. Es sei nicht nachvollziehbar, dass eine vermeintliche Zusage der Beigeladenen zu 1, die Linie 401 weiterhin betreiben zu können, die Klägerin von der Antragstellung abgehalten habe. Die Beigeladene zu 1 habe in ihrer Stellungnahme vom 07.12.2017 mitgeteilt, dass sie keine Auftragsgarantie ausgesprochen, sondern lediglich zugesagt habe, konstruktiv nach Lösungen zu suchen, damit die Klägerin die Fahrleistungen auf der Linie 401 nach 2018 weiter erbringen könne. Derartige Zusagen stellten auch kein unverschuldetes Hindernis im Sinne von § 32 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG dar. Es möge sein, dass die Klägerin auf eine Vereinbarung mit der Beigeladenen zu 1 gehofft habe und diese Hoffnung mit dem Schreiben der Beigeladenen zu 1 vom 02.08.2017 keinen Bestand mehr gehabt habe. § 32 LVwVfG schütze allerdings keine außerrechtlichen Hoffnungen oder anderen Motive, die einen Bürger von einer Antragstellung abhielten. Ein Wiedereinsetzungsantrag hätte zudem bis zum 18.08.2017 gestellt werden müssen. Aufgrund der Verfristung des Antrags sei eine Prüfung des § 13 Abs. 3 PBefG nicht zulässig. Hilfsweise wies das Regierungspräsidium Stuttgart darauf hin, dass § 13 Abs. 3 PBefG vorliegend auch nicht einschlägig sei. Danach sei zu prüfen, ob ein Rückstand des Angebots des Altunternehmers zu anderen Angeboten aufgrund des Altunternehmerprivilegs ausgeglichen werden könne. Es sei aber kein anderer Antrag gestellt worden. Im vorliegenden Fall gehe es nicht um die Entscheidung über einen von mehreren gestellten, genehmigungsfähigen Anträgen für die gleiche Verkehrsleistung. Das Altunternehmerprivileg könne auch erst zur Anwendung kommen, wenn ein genehmigungsfähiger Antrag des Altunternehmers vorliege. Der Antrag der Klägerin sei zum einen verfristet, zum anderen nicht genehmigungsfähig, da er die Vorgaben der Vorabbekanntmachung nicht erfülle und der Aufgabenträger sein Einvernehmen zu der Abweichung nicht erteilt habe.

14

Am 07.06.2018 hat die Klägerin Klage (8 K 6411/18) erhoben.

15

Am 11.05.2018 stellte die Beigeladene zu 1 beim Regierungspräsidium Stuttgart einen Antrag auf Erteilung der Genehmigung für das Linienbündel „Stadtbahn- und Busverkehr Stuttgart“ aufgrund der Vorabbekanntmachung der Beigeladenen zu 2 vom 15.11.2016 im EU-Amtsblatt (Az.: 2016/S 220-401550).

16

Im Rahmen des Anhörungsverfahrens erhob die Klägerin am 07.06.2018 Einwendungen gegen die Erteilung der Genehmigung an die Beigeladene zu 1. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend: Der Antrag der Beigeladenen zu 1 auf Erteilung der Genehmigung für die Linie 53 konkurriere mit ihrem Wiederteilungsantrag für die Linie 401, über den noch nicht bestandskräftig entschieden worden sei. Da sie seit über 70 Jahren Inhaberin der Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen auf der Linie 401 sei, stehe ihr das Bestandsschutzrecht gemäß § 13 Abs. 3 PBefG zu.

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Mit Schreiben vom 06.07.2018 verlängerte das Regierungspräsidium Stuttgart die Frist für die Entscheidung über den Antrag der Beigeladenen zu 1 nach § 15 Abs. 1 PBefG bis zum 11.11.2018.

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Mit Bescheid vom 05.11.2018 erteilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Beigeladenen zu 1 eine Genehmigung für die Buslinien 40, 41, 42, 43, 44, 45, 50, 52, 53, 54, 56, 57, 58, 60, 61, 62, 64, 65, 66, 70, 71, 72, 73, 74, 76, 77, 78, 80, 81, 82, 84, 86, 90, 91, 92, 99, N 1, N 2, N 3, N 4, N 5, N 6, N 7, N 8, N 9, N 10 sowie die Ruftaxi-Linien RT 4, RT 6, RT 7, RT 70 des Linienbündels „Stadtverkehr Stuttgart“ für den Zeitraum vom 01.01.2019 bis zum 31.12.2040. Die von der Klägerin vorgebrachten Einwendungen wies sie mit der Begründung ab, dass ihr Antrag nach § 12 Abs. 6 PBefG verspätet sei und ein etwaiges Besitzstandsschutzrecht nicht zum Tragen komme.

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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 07.11.2018 Widerspruch, soweit der Beigeladenen zu 1 damit die personenbeförderungsrechtliche Genehmigung für die Linie 53 erteilt wurde. Zur Begründung berief sie sich im Wesentlichen auf das Bestandsschutzrecht gemäß § 13 Abs. 3 PBefG.

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Unter dem 19.12.2018 erteilte das Regierungspräsidium Stuttgart der Beigeladenen zu 1 für den Betrieb des genehmigten Verkehrs eine einstweilige Erlaubnis, die seitdem stets verlängert wurde.

21

Am 16.09.2019 hat die Klägerin Untätigkeitsklage (8 K 6311/19) erhoben. Zur Begründung trägt der Kläger-Vertreter im Wesentlichen vor: Frau ..., die kaufmännische Vorständin der Beigeladenen zu 1, habe bei einem Gespräch am 29.11.2016 mitgeteilt, dass die Klägerin die Leistungen auf der Linie 401 weiter erbringen werde. Dazu werde die Beigeladene zu 1 Vorschläge machen, wie die Vergabe sauber abgewickelt werden könnte. Nach diesem Gespräch habe die Klägerin monatelang nichts mehr von der Beigeladenen zu 1 gehört. Die Klägerin habe daraufhin von sich aus zwei gangbare Wege aufgezeigt, wie sie unter Einhaltung der vergaberechtlichen Vorgaben trotz der Erteilung des öffentlichen Dienstleistungsauftrags an die Beigeladene zu 1 die Leistungen auf der Linie 401 weiter erbringen könne. Am 02.08.2017 habe Frau ... per Brief an den Kläger-Vertreter mitgeteilt, dass die Beigeladene zu 1 keinen Weg habe finden können, auf dem die Klägerin die Leistung auf der Linie 401 weiterhin betreiben könne, woraufhin die Klägerin mit Antrag vom 08.09.2017 die Wiedererteilung der Genehmigung für die Linie 401 beantragt habe. Aufgrund der 70-jährigen Betriebsleistungserbringung der Klägerin auf der Linie 401 könne sie sich auf das Besitzstandsschutzrecht gemäß § 13 Abs. 3 PBefG berufen. § 13 Abs. 3 PBefG sage nichts darüber, wie und von wem die langjährige bedürfnisentsprechende Verkehrsbedienung zu berücksichtigen sei. Wenn also der Übernehmer einer Linienverkehrsgenehmigung für einen angemessenen Ausgleich eines bisherigen Betreibers des Linienverkehrs sorge, sei die Genehmigungsbehörde aus ihrer aus § 13 Abs. 3 PBefG resultierenden Pflicht entlassen. Die Klägerin habe sich folglich zunächst auf das Ergebnis des Gesprächs mit der Beigeladenen zu 1 am 29.11.2016 verlassen dürfen. Bei dem gestellten Antrag handele es sich nicht um einen Antrag gemäß § 12 Abs. 6 PBefG, sondern um einen Antrag gemäß § 12 Abs. 5 i.V.m. § 13 Abs. 3 PBefG. Außerdem habe die Klägerin wegen der Versäumung der Jahresfrist gemäß § 12 Abs. 5 PBefG Wiedereinsetzung in den vorigen Stand beantragt. Auch der Bescheid vom 05.11.2018 setze sich mit dem Vorbringen der Klägerin allerdings nur im Hinblick auf (den nicht anwendbaren) § 12 Abs. 6 PBefG auseinander. Zu § 12 Abs. 5 PBefG und zum Wiedereinsetzungsantrag der Klägerin verhalte er sich überhaupt nicht. Auch die Ausführungen im Bescheid zum Besitzstandsschutzrecht der Klägerin seien verkürzt und unbehelflich. Zwar sei richtig, dass § 13 Abs. 3 PBefG unter dem Vorbehalt der Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG stehe. Es sei in Rechtsprechung und Schrifttum allerdings ausnahmslos anerkannt, dass Festlegungen eines Nahverkehrsplans für die Genehmigungsbehörde nicht verbindlich seien, sondern nur einen abwägungsrelevanten Belang darstellten. Es komme nicht darauf an, dass die Nichterteilung der Genehmigung für die Linie 53 das Herauslösen einer Linie aus einem Nahverkehrsplan festgelegten Linienbündel bedeuten würde. Seit der PBefG-Novelle 2013 gebe es in § 13 Abs. 2 Nr. 3d PBefG zwar einen entsprechenden Versagungsgrund. § 13 Abs. 3 letzter Halbsatz PBefG enthalte jedoch hierzu eine erhebliche Einschränkung. Das Besitzstandsschutzrecht gelte auch im Falle des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG. § 13 Abs. 3 PBefG verpflichte, wenn im Vorfeld keine andere Lösung gefunden worden sei, die Genehmigungsbehörde dazu, den Umstand, dass die Klägerin den Verkehr über 70 Jahre lang betrieben habe, angemessen zu berücksichtigen. Die Genehmigungsbehörde habe im Bescheid vom 05.11.2018 allerdings nur einseitig die Interessen der Beigeladenen zu 1 und zu 2 gewürdigt und das Besitzstandsschutzrecht mit dem Attribut „etwaiges“ auch noch stark relativiert. Soweit der Bescheid auf § 12 Abs. 6 PBefG abstelle, sei er schon deswegen fehlerhaft, weil die Klägerin ausdrücklich bekundet habe, einen Antrag gemäß § 12 Abs. 5 Satz 2 PBefG zu stellen. Gemäß § 12 Abs. 5 Satz 2 PBefG könne die Genehmigungsbehörde verspätete Anträge zulassen, wozu sie vorliegend wegen des Ergebnisses des Gesprächs mit der Beigeladenen zu 1 am 29.11.2016, das die Klägerin von der Stellung eines eigenwirtschaftlichen Antrags abgehalten habe, verpflichtet gewesen wäre.

22

Mit Widerspruchsbescheid vom 19.11.2019 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch der Klägerin zurück. Diesen Widerspruchsbescheid hat die Klägerin in das Klageverfahren 8 K 6311/19 mit einbezogen.

23

Mit Beschluss vom 27.02.2020 hat das Verwaltungsgericht Stuttgart das Verfahren 8 K 6311/19 mit dem Verfahren 8 K 6411/18 zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.

24

Mit Beschluss vom 31.08.2020 hat das Gericht die Beigeladene zu 2 als Aufgabenträgerin zu dem Verfahren beigeladen, nachdem es bereits mit Beschluss vom 04.04.2019 die Beigeladene zu 1 zu dem Verfahren beigeladen hatte.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten zu verpflichten, über ihren Antrag vom 12.09.2017 auf Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung für die Linie 401 -Mühlhausen- Zazenhausen - Zuffenhausen (-Feuerbach) - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden und den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 05.03.2018 und dessen Widerspruchsbescheid vom 28.05.2018 aufzuheben, sowie den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 05.11.2018 und dessen Widerspruchsbescheid vom 19.11.2019 aufzuheben, soweit sie die Genehmigung des Linienverkehrs für die Linie 53 (vormals 401) betreffen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

29

Zur Begründung wiederholt und bekräftigt er im Wesentlichen seine Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden vom 05.03.2018 und 28.05.2018. Ergänzend wies er darauf hin, dass die Klägerin ihr Ziel, die Linie, wenn auch im zeitlich befristeten Umfang, zu fahren, erreicht habe. Zum anderen habe sie in ihrem Antrag vom 08.09.2017 zugesichert, dass sie bei ihr erteilter Genehmigung für die Linie 53 der Beigeladenen zu 1 die Betriebsführung für diese Linie übertrage und auf die Ausübung sämtlicher Gestaltungsrechte zugunsten der Beigeladenen zu 1 verzichte, wenn sie die Linie fahren könne. Bei dieser Situation sei die Sinnhaftigkeit der erhobenen Klage auf Anhieb nicht erkennbar.

30

Die Beigeladene zu 1 und die Beigeladene zu 2 haben keinen Antrag gestellt und sich nicht zur Sache geäußert.

31

Dem Gericht lagen die einschlägigen Verwaltungsakten (2 Bände) des Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese und die vorbereitenden Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

32

Das Gericht konnte trotz Ausbleibens der Beigeladenen zu 2 über die Sache verhandeln und entscheiden, da in der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 VwGO).

33

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

34

1. Die Klage ist, soweit sie auf Aufhebung der der Beigeladenen zu 1 erteilten Linienverkehrsgenehmigung für die Linie 53 gerichtet ist, als (Dritt-)Anfechtungsklage, im Übrigen als Verpflichtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO. Die Klage ist auch sonst zulässig. Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht dem Konkurrenten erteilt werden müssen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, jeweils in juris).

35

2. Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine erneute Bescheidung ihres Antrags vom 12.09.2017 auf Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung für die Linie 401 -Mühlhausen- Zazenhausen - Zuffenhausen (-Feuerbach) - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 05.03.2018 und dessen Widerspruchsbescheid vom 28.05.2018 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Auch der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 05.11.2018 und dessen Widerspruchsbescheid vom 19.11.2019 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit sie die Genehmigung des Linienverkehrs für die Linie 53 (vormals 401) betreffen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

36

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der einem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175). Deshalb ist hier das Personenbeförderungsgesetz in der im Juni 2014 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 08.08.1990 (BGBl. I S. 1690), zum maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.07.2017 (BGBl. I S. 2808), anzuwenden.

37

Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG.

38

Beabsichtigt die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Art. 5 Abs. 2 bis 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen. Nach § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG kann die Genehmigungsbehörde im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger verspätete Anträge zulassen. Das Einvernehmen des Aufgabenträgers nach Satz 2 gilt als erteilt, wenn der von dem Aufgabenträger beauftragte Verkehr den im Rahmen der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderungen nach § 8a Abs. 2 Satz 3 bis 5 nicht entspricht. Dieses Verfahren soll gewährleisten, dass auch Anträge für den eigenwirtschaftlichen Verkehr eingereicht werden können, die dem gemeinwirtschaftlichen Verkehr vorgehen (vgl. § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG; hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 25.07.2019 - 8 B 53/19 -, juris Rn. 5).

39

Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG ist die Genehmigung (im öffentlichen Personennahverkehr, vgl. § 13 Abs. 2a Satz 1, § 8 Abs. 1 PBefG) zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen.

40

Nach diesen Maßgaben hat die Klägerin den Antrag nicht innerhalb der maßgeblichen Frist des § 12 Abs. 6 PBefG gestellt (unter 2.1.). Der verspätete Antrag wurde vom Beklagten mangels Einvernehmens der Beigeladenen zu 2 als Aufgabenträger auch nicht zugelassen (unter 2.2.). Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 32 LVwVfG kommt nicht in Betracht (unter 2.3.). Aufgrund des Versäumens der Antragsfrist kommt auch das Altunternehmerprivileg nach § 13 Abs. 3 PBefG nicht zum Tragen (unter 2.4.).

41

2.1. Für die Frist zum Einreichen des eigenwirtschaftlichen Antrags ist vorliegend § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG und nicht § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG maßgeblich. Die Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG hat die Klägerin versäumt.

42

Mit Gesetz vom 14.12.2012 hat der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der Übernahme der durch Art. 7 Abs. 2 der VO (EG) 1370/2007 begründeten Pflicht des Aufgabenträgers zu einer Vorabbekanntmachung von Vergabevorhaben (§ 8a Abs. 2 Sätze 2 bis 5 PBefG) mit Wirkung vom 01.01.2013 die Fristenregelungen des § 12 Abs. 5 bis 7 PBefG eingeführt, um eine transparente und diskriminierungsfreie Erteilung der Genehmigung zu ermöglichen. § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG legt eine Antragsfrist fest, die für alle eigenwirtschaftlichen Verkehre mit Straßenbahnen, Obussen und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen gilt. Danach ist der Antrag spätestens zwölf Monate vor dem Beginn des beantragten Geltungszeitraums zu stellen. Beabsichtigt der Aufgabenträger die Vergabe einer gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistung, so haben alle Unternehmer gemäß dem Grundsatz des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit die Möglichkeit, diese Verkehrsleistung in eigener Initiative zu erbringen. Um einen sachgerechten Verfahrensablauf sicherzustellen, wird in § 12 Abs. 6 PBefG eine Antragsfrist von drei Monaten festgelegt, die mit der Veröffentlichung der Vergabeabsicht nach § 8a Abs. 2 Satz 2 PBefG und Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 (sog. Vorabbekanntmachung) beginnt. Wird innerhalb dieser Frist kein eigenwirtschaftlicher Antrag gestellt, kann der Aufgabenträger das Vergabeverfahren vorbereiten und sich darauf verlassen, dass seine spätere Auswahlentscheidung im Genehmigungsverfahren nicht durch einen Konkurrenzantrag gefährdet werden kann (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 15). Veröffentlicht der Aufgabenträger eine Vorabbekanntmachung im Hinblick auf eine beabsichtigte Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages, ist der Antrag auf eigenwirtschaftlichen Verkehr wegen der in diesem Fall spezielleren Regelung des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG damit spätestens drei Monate nach der Veröffentlichung zu stellen. Dabei bezieht sich die gesetzliche Frist für die Antragstellung auf die jeweils betroffenen Linien. In den Fällen des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG sind das diejenigen, die in die Vorabbekanntmachung einbezogen wurden. Dagegen bestimmt sich die Frist nicht nach dem gegebenenfalls hiervon abweichenden Gegenstand eines Genehmigungsantrages aus Anlass der Vorabbekanntmachung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2019 - 8 B 53.19 -, juris Rn. 12 und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 93 in Bezug auf das Anhörungsverfahren nach § 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG, welches an die Frist des § 12 Abs. 5 oder 6 PBefG anknüpft; Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 12 Rn. 29; vgl. Vergabekammer bei der Bezirksregierung Lüneburg, Beschluss vom 28.02.2014 - VgK-01/2014 -, juris Rn. 45 f.; vgl. auch Wittig/Donhauser, KommunalPraxis spezial 2013, S. 76 ff.). Entgegen der vom Kläger-Vertreter geäußerten Auffassung kommt der Ausschreibung eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages in einer den Anforderungen des § 8a Abs. 2 PBefG Sätze 2 bis 5 PBefG entsprechenden Vorabbekanntmachung, die mithin insbesondere auf die Antragsfrist von 3 Monaten Bezug nimmt, damit eine „Zäsurwirkung“ zu. Nach der Veröffentlichung einer Vorabbekanntmachung im Hinblick auf eine beabsichtigte Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages durch den Aufgabenträger hat es der Antragsteller damit nicht selbst in der Hand, ob er einen Antrag auf eigenwirtschaftlichen Verkehr nach § 12 Abs. 5 oder § 12 Abs. 6 PBefG stellt.

43

Im vorliegenden Fall ist für die Rechtzeitigkeit des am 12.09.2017 gestellten Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung für die Linie 401 die Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG maßgebend, da die Linie 401 in der am 15.11.2016 im EU-Amtsblatt veröffentlichten Vorinformation (Az.: 2016/S 220-401550) über die beabsichtigte Direktvergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags über Verkehrsleistungen im Stadtbahn- und Busverkehr in der Landeshauptstadt Stuttgart und auf abgehenden Linien mitenthalten war. Die Drei-Monats-Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG, auf die in der Vorabbekanntmachung gemäß § 8a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 PBefG hingewiesen worden war, begann vorliegend am 16.11.2016 zu laufen und endete am 15.02.2017 (vgl. § 31 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB). Der Antrag der Klägerin ging allerdings erst am 12.09.2017 bei dem Regierungspräsidium Stuttgart ein und war damit verspätet.

44

Ob beim Aufeinandertreffen eines eigenwirtschaftlichen Genehmigungsantrags und einer beabsichtigten Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags die Frist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG für die Stellung weiterer eigenwirtschaftlicher Anträge subsidiär anwendbar bleibt, wenn innerhalb der Drei-Monat-Frist ein eigenwirtschaftlicher Antrag gestellt wird (vgl. VG Gießen, Urteil vom 14.02.2018 - 6 K 3691/16.GI -, juris Rn. 36; Wittig/Donhauser, KommunalPraxis spezial 2013, 76, 80), bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Denn bis zum Ablauf der Drei-Monats-Frist am 15.02.2017 war kein eigenwirtschaftlicher Antrag - auch nicht von anderen Verkehrsunternehmen - gestellt worden. Weiterhin kann auch die vom Kläger-Vertreter aufgeworfene Frage offenbleiben, ob (nur) die Frist des § 12 Abs. 5 PBefG zur Anwendung kommt, wenn ein eigenwirtschaftlicher Antrag gestellt wird, bevor eine Vorabbekanntmachung im Hinblick auf eine beabsichtigte Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags veröffentlicht wird, da eine solche Fallkonstellation hier ersichtlich nicht gegeben ist.

45

2.2. Die Entscheidung des Regierungspräsidiums Stuttgart, den verspäteten Antrag der Klägerin nicht zuzulassen, weil die Beigeladene zu 2 ihr Einvernehmen nicht erteilt hat, begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

46

Wird der Antrag auf Genehmigung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs im Falle einer beabsichtigten Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags verspätet gestellt, ist er nicht zwingend zurückzuweisen. In Ausgestaltung des Vorranggrundsatzes hat der Gesetzgeber entschieden, dass in diesem Falle auch nach Ablauf der Antragsfrist der eigenwirtschaftliche Genehmigungsantrag zum Zuge kommen kann, wenn die Genehmigungsbehörde diesen zulässt. Dies setzt allerdings nach § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG das Einvernehmen des Aufgabenträgers voraus. Dieses Zustimmungserfordernis trägt dem Umstand Rechnung, dass das Vergabeverfahren zu diesem Zeitpunkt bereits begonnen haben kann. Der damit verbundene Aufwand sowohl der Aufgabenträger als auch anderer Verkehrsunternehmen soll nicht allein durch die Stellung eines verspäteten eigenwirtschaftlichen Genehmigungsantrags frustriert werden. Im Hinblick auf diese Zwecksetzung darf der Aufgabenträger seine Zustimmung jedoch vor dem Hintergrund der Grundentscheidung des § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG nur verweigern, wenn er bereits Schritte zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags unternommen hat. Rein interne Überlegungen reichen demgegenüber nicht aus. Erteilung und Verweigerung der Zustimmung stehen mithin nicht im freien Ermessen des Aufgabenträgers, sondern sind rechtlich eingebunden und einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich (vgl. Knauff, GewArch 2013, 283, 287 f.).

47

Gemessen hieran ist die Versagung des Einvernehmens durch die Beigeladene zu 2 zu der verspäteten Zulassung des Antrags rechtlich nicht zu beanstanden, weil sie zum Zeitpunkt des Einreichens des Antrags am 12.09.2017 bereits Schritte zur Vergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags eingeleitet hatte. Zwar war - wie der Vertreter der Klägerin zutreffend eingewandt hat - zu diesem Zeitpunkt der Öffentliche Dienstleistungsauftrag zwischen den Beigeladenen noch nicht geschlossen worden. Allerdings war dieser mit Stand vom 14.08.2017 bereits vollständig ausgearbeitet, was zeigt, dass die Beigeladene zu 2 bereits umfangreiche Vorbereitungen zur Direktvergabe getroffen hatte und dieser Aufwand im Falle einer verspäteten Zulassung des Antrags der Klägerin frustriert worden wäre. Ob das Einvernehmen seitens der Beigeladenen zu 2 auch dann hätte versagt werden dürfen, wenn innerhalb der Antragsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG ein eigenwirtschaftlicher Antrag durch ein anderes Verkehrsunternehmen gestellt worden wäre, bedarf mangels Vorliegen einer derartigen Fallkonstellation - wie schon bei der aufgeworfenen Frage der subsidiären Anwendbarkeit des § 12 Abs. 5 PBefG - keiner Entscheidung.

48

Das Einvernehmen der Beigeladenen zu 2 gilt auch nicht nach § 12 Abs. 6 Satz 3 PBefG als erteilt, da weder vorgetragen wurde, noch anderweitig etwas dafür ersichtlich ist, dass der von der Beigeladenen zu 2 beauftragte Verkehr den im Rahmen der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderungen nach § 8a Abs. 3 Satz 3 bis 5 PBefG nicht entsprechen würde.

49

2.3. Die Entscheidung des Beklagten, der Klägerin auf ihren Antrag hin gemäß § 32 LVwVfG keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.

50

2.3.1. Einer Wiedereinsetzung der Klägerin in die versäumte Antragsfrist steht bereits § 32 Abs. 5 LVwVfG entgegen, da es sich bei der in § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG geregelten Frist um eine Ausschlussfrist handelt.

51

Nach § 32 Abs. 5 LVwVfG ist die Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Der Ausschluss der Wiedereinsetzung muss sich nicht ausdrücklich aus dem Gesetzeswortlaut ergeben. Es genügt, wenn nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ein Antragsteller bei verspäteter Antragstellung materiell-rechtlich endgültig seine Anspruchsberechtigung verlieren soll. Das Fachrecht muss jedoch einen hinreichenden Anhalt für die Annahme bieten, der Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist gegenüber dem Interesse des Antragstellers an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumnis schlechthin den Vorrang eingeräumt und deswegen die Wiedereinsetzung generell versagt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.2020 - 5 C 1.20 -, juris Rn. 14; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 38.95 -, juris Rn. 11).

52

Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei der in § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG geregelten Frist um eine Ausschlussfrist. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes. Die Antragsfrist soll es dem Aufgabenträger ermöglichen, das Vergabeverfahren vorzubereiten und ihm Sicherheit geben, dass seine Vorbereitungshandlungen nicht überflüssig sind (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 15). Sie dient damit in erster Linie dem Schutz des Aufgabenträgers, daneben aber auch dem Verkehrsunternehmen, das mit der beabsichtigten Direktvergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags bedacht wurde. Aus diesem Grund hat der Gesetzgeber in § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG auch die Möglichkeit vorgesehen, dass die Genehmigungsbehörde verspätete Anträge im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger zulassen kann. Der Aufgabenträger kann mithin auf seinen Schutz verzichten und hätte dies - wie bereits ausgeführt - sogar voraussichtlich zu machen, wenn er noch keine Schritte zur Einleitung des Vergabeverfahrens in die Wege geleitet hat, da er in diesem Fall nicht schutzwürdig wäre. Entgegen der Auffassung des Vertreters der Klägerin spricht § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG hingegen nicht gegen die Annahme, dass es sich bei der in § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG geregelten Frist um eine Ausschlussfrist handelt. Das Gegenteil ist der Fall. Der Umstand, dass der Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG der Genehmigungsbehörde im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger die Möglichkeit eingeräumt hat, verspätete Anträge zuzulassen, spricht dafür, dass ein verspäteter Antrag nicht auch aus Gründen zulässig sein soll, die aus der Sphäre des Antragstellers herrühren, selbst wenn diese nicht auf einem Verschulden des Antragstellers beruhen. Eine Zulassung des verspäteten Antrags aus solchen Gründen wäre mit dem Gesetzeszweck unvereinbar (vgl. im Ergebnis ebenso VG Oldenburg - 7 A 83/17 -, juris Rn. 81 m.w.N.; Fromm/Sellmann/Zuck, PBefG, 4. Aufl. 2013, § 12 Rn. 9; Wittig/Donhauser, KommunalPraxis spezial 2013, 76, 80). Soweit der Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung weiter eingewandt hat, dass das PBefG aus dem Jahr 1934 stamme und es im Jahr 1961 neu bekanntgegeben wurde, das LVwVfG damit jünger sei als das PBefG, steht dies der Qualifizierung des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG als Ausschlussfrist ebenfalls nicht entgegen, da diese erst mit Gesetz vom 14.12.2012 und damit zu einem Zeitpunkt eingeführt wurde, zu dem die Regelung des § 32 LVwVfG bereits existierte.

53

2.3.2. Selbst wenn jedoch der Anwendungsbereich des § 32 LVwVfG hinsichtlich der Antragsfrist nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG eröffnet sein sollte, kommt vorliegend eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht in Betracht, weil die Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind.

54

Gemäß § 32 Abs. 1 LVwVfG ist jemandem auf Antrag Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er ohne Verschulden verhindert war, eine gesetzliche Frist einzuhalten. Nach § 32 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG ist der Antrag binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses zu stellen. Binnen dieser Frist ist gemäß § 32 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG die versäumte Handlung nachzuholen. Gemäß § 32 Abs. 2 Satz 4 LVwVfG kann die Wiedereinsetzung - bei Vorliegen der Voraussetzungen - auch ohne Antrag gewährt werden. Verschulden liegt vor, wenn der Beteiligte hinsichtlich der Wahrung der Frist diejenige Sorgfalt außer Acht lässt, die für einen gewissenhaften und seine Rechte und Pflichten sachgemäß wahrenden Verfahrensbeteiligten im Hinblick auf die Fristwahrung geboten ist und ihm nach den gesamten Umständen des konkreten Falles zuzumuten war (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 32 Rn. 20; BVerwG, Beschluss vom 05.02.1990 – 9 B 506.89 -, NJW 1990, 3103).

55

Gemessen hieran hat die Klägerin die zweiwöchige Antragsfrist des § 32 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG versäumt und die versäumte Handlung nicht innerhalb der Antragsfrist nachgeholt. Zur Begründung des Versäumnisses der Drei-Monats-Frist nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG hat sich die Klägerin darauf berufen, auf eine „Zusage“ der Beigeladenen zu 1 im Gespräch mit dieser am 29.11.2016 vertraut zu haben, dass sie weiterhin die Leistungen auf der Linie 401 erbringen könne. Am 02.08.2017 habe die Beigeladene zu 1 jedoch per Brief mitgeteilt, dass sie keinen Weg habe finden können, auf dem die Klägerin die Leistung auf der Linie 401 weiterhin betreiben könne. Dem Vorbringen der Klägerin zufolge ist der die Einhaltung der Antragsfrist hindernde Umstand damit bereits am 02.08.2017 weggefallen. Damit wäre zumindest die versäumte Handlung, nämlich die Stellung des eigenwirtschaftlichen Antrags, bis zum Ablauf der zweiwöchigen Antragsfrist am 16.08.2017 nachzuholen gewesen. Die Klägerin hat den eigenwirtschaftlichen Antrag allerdings erst am 12.09.2017 und damit nicht fristgerecht gestellt. Ob die Klägerin ohne Verschulden an der Einhaltung der Antragsfrist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG gehindert war, bedarf daher keiner Entscheidung.

56

2.4. Die Klägerin kann sich auch nicht erfolgreich auf ein Besitzstandsschutzrecht nach § 13 Abs. 3 PBefG berufen.

57

Nach § 13 Abs. 3 PBefG ist der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, im öffentlichen Verkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3. Aus dieser Regelung folgt, dass der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, bereits bei der Zusammenfassung einzelner Linien zu einem Linienbündel im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen ist. Weiter ist dieser Umstand bei der Prüfung der Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG, insbesondere im Fall des Nr. 3 d), dass der beantragte Verkehr - wie vorliegend - einzelne ertragsreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde, angemessen zu berücksichtigen. Ob die Genehmigungsbehörde dem nachgekommen ist, kann jedoch nur dann durch das Gericht überprüft werden, wenn ein Antragsteller, der sich auf diesen Besitzstandsschutz beruft, im Falle der beabsichtigten Direktvergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags einen eigenwirtschaftlichen Antrag innerhalb der Frist des § 12 Abs. 6 PBefG gestellt hat. Denn erst dann hat das Gericht die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung zu prüfen, wozu auch das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG gehört, was sich bereits aus der systematischen Stellung dieser Vorschrift ergibt. Da die Klägerin - wie bereits dargelegt - die Stellung eines fristgerechten Antrags jedoch versäumt hat, dringt der Vertreter der Klägerin mit seinen Ausführungen zum Altunternehmerprivileg nicht durch.

58

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren aus Gründen der Billigkeit nicht für erstattungsfähig zu erklären, da diese keine eigenen Anträge gestellt haben und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen sind (vgl. § 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

59

Die Kammer sieht keinen Anlass, die Entscheidung wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).

60

Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache, wenn diese eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.2016 - 2 BvR 31/14 -, NVwZ 2017, 231; BVerwG, Beschluss vom 14.09.2012 - 6 B 35/12 -, NWwZ-RR 2013, 42, 43; Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 124 Rn. 36). Für das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist nichts ersichtlich.

Gründe

32

Das Gericht konnte trotz Ausbleibens der Beigeladenen zu 2 über die Sache verhandeln und entscheiden, da in der Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden ist (§ 102 Abs. 2 VwGO).

33

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

34

1. Die Klage ist, soweit sie auf Aufhebung der der Beigeladenen zu 1 erteilten Linienverkehrsgenehmigung für die Linie 53 gerichtet ist, als (Dritt-)Anfechtungsklage, im Übrigen als Verpflichtungsklage statthaft, § 42 Abs. 1 Alt. 1 und 2 VwGO. Die Klage ist auch sonst zulässig. Die Klägerin ist insbesondere klagebefugt, weil sie eine mögliche Verletzung eigener Rechte geltend machen kann (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO). Die Bestimmungen des § 13 PBefG schützen den Bewerber um eine Linienverkehrsgenehmigung, der - wie hier die Klägerin - geltend macht, die Genehmigung habe ihm und nicht dem Konkurrenten erteilt werden müssen (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 06.04.2000 - 3 C 6.99 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 31.03.2009 - 3 S 2455/06 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.04.2015 - 7 A 10718/14 -, jeweils in juris).

35

2. Die Klage hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine erneute Bescheidung ihres Antrags vom 12.09.2017 auf Wiedererteilung der Linienverkehrsgenehmigung für die Linie 401 -Mühlhausen- Zazenhausen - Zuffenhausen (-Feuerbach) - unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 05.03.2018 und dessen Widerspruchsbescheid vom 28.05.2018 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Auch der Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 05.11.2018 und dessen Widerspruchsbescheid vom 19.11.2019 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, soweit sie die Genehmigung des Linienverkehrs für die Linie 53 (vormals 401) betreffen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

36

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist bei personenbeförderungsrechtlichen Konkurrentenklagen sowohl für das Verpflichtungsbegehren als auch für die Anfechtung der einem Konkurrenten erteilten Genehmigung der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (BVerwG, Urteil vom 24.10.2013 - 3 C 26.12 -, BVerwGE 148, 175). Deshalb ist hier das Personenbeförderungsgesetz in der im Juni 2014 geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 08.08.1990 (BGBl. I S. 1690), zum maßgeblichen Zeitpunkt zuletzt geändert durch Gesetz vom 20.07.2017 (BGBl. I S. 2808), anzuwenden.

37

Rechtsgrundlage für die Erteilung der nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 PBefG erforderlichen Genehmigung für den Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen im Sinne von § 42 PBefG sind die §§ 13 und 15 PBefG.

38

Beabsichtigt die zuständige Behörde die Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages nach Art. 5 Abs. 2 bis 4 der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 oder nach dem Vierten Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, ist der Antrag auf Erteilung einer Genehmigung für einen eigenwirtschaftlichen Verkehr mit Straßenbahnen, Obussen oder Kraftfahrzeugen im Linienverkehr nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG spätestens drei Monate nach der Vorabbekanntmachung zu stellen. Nach § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG kann die Genehmigungsbehörde im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger verspätete Anträge zulassen. Das Einvernehmen des Aufgabenträgers nach Satz 2 gilt als erteilt, wenn der von dem Aufgabenträger beauftragte Verkehr den im Rahmen der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderungen nach § 8a Abs. 2 Satz 3 bis 5 nicht entspricht. Dieses Verfahren soll gewährleisten, dass auch Anträge für den eigenwirtschaftlichen Verkehr eingereicht werden können, die dem gemeinwirtschaftlichen Verkehr vorgehen (vgl. § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG; hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 25.07.2019 - 8 B 53/19 -, juris Rn. 5).

39

Gemäß § 13 Abs. 2a Satz 2 PBefG ist die Genehmigung (im öffentlichen Personennahverkehr, vgl. § 13 Abs. 2a Satz 1, § 8 Abs. 1 PBefG) zu versagen, wenn ein in der Frist nach § 12 Abs. 6 gestellter Antrag die in der Vorabbekanntmachung beschriebenen Anforderungen nicht erfüllt oder sich nur auf Teilleistungen bezieht, es sei denn, die zuständige Behörde erteilt gegenüber der Genehmigungsbehörde ihr Einvernehmen zu den beantragten Abweichungen.

40

Nach diesen Maßgaben hat die Klägerin den Antrag nicht innerhalb der maßgeblichen Frist des § 12 Abs. 6 PBefG gestellt (unter 2.1.). Der verspätete Antrag wurde vom Beklagten mangels Einvernehmens der Beigeladenen zu 2 als Aufgabenträger auch nicht zugelassen (unter 2.2.). Eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gemäß § 32 LVwVfG kommt nicht in Betracht (unter 2.3.). Aufgrund des Versäumens der Antragsfrist kommt auch das Altunternehmerprivileg nach § 13 Abs. 3 PBefG nicht zum Tragen (unter 2.4.).

41

2.1. Für die Frist zum Einreichen des eigenwirtschaftlichen Antrags ist vorliegend § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG und nicht § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG maßgeblich. Die Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG hat die Klägerin versäumt.

42

Mit Gesetz vom 14.12.2012 hat der Gesetzgeber im Zusammenhang mit der Übernahme der durch Art. 7 Abs. 2 der VO (EG) 1370/2007 begründeten Pflicht des Aufgabenträgers zu einer Vorabbekanntmachung von Vergabevorhaben (§ 8a Abs. 2 Sätze 2 bis 5 PBefG) mit Wirkung vom 01.01.2013 die Fristenregelungen des § 12 Abs. 5 bis 7 PBefG eingeführt, um eine transparente und diskriminierungsfreie Erteilung der Genehmigung zu ermöglichen. § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG legt eine Antragsfrist fest, die für alle eigenwirtschaftlichen Verkehre mit Straßenbahnen, Obussen und Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen gilt. Danach ist der Antrag spätestens zwölf Monate vor dem Beginn des beantragten Geltungszeitraums zu stellen. Beabsichtigt der Aufgabenträger die Vergabe einer gemeinwirtschaftlichen Verkehrsleistung, so haben alle Unternehmer gemäß dem Grundsatz des Vorrangs der Eigenwirtschaftlichkeit die Möglichkeit, diese Verkehrsleistung in eigener Initiative zu erbringen. Um einen sachgerechten Verfahrensablauf sicherzustellen, wird in § 12 Abs. 6 PBefG eine Antragsfrist von drei Monaten festgelegt, die mit der Veröffentlichung der Vergabeabsicht nach § 8a Abs. 2 Satz 2 PBefG und Art. 7 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1370/2007 (sog. Vorabbekanntmachung) beginnt. Wird innerhalb dieser Frist kein eigenwirtschaftlicher Antrag gestellt, kann der Aufgabenträger das Vergabeverfahren vorbereiten und sich darauf verlassen, dass seine spätere Auswahlentscheidung im Genehmigungsverfahren nicht durch einen Konkurrenzantrag gefährdet werden kann (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 15). Veröffentlicht der Aufgabenträger eine Vorabbekanntmachung im Hinblick auf eine beabsichtigte Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages, ist der Antrag auf eigenwirtschaftlichen Verkehr wegen der in diesem Fall spezielleren Regelung des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG damit spätestens drei Monate nach der Veröffentlichung zu stellen. Dabei bezieht sich die gesetzliche Frist für die Antragstellung auf die jeweils betroffenen Linien. In den Fällen des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG sind das diejenigen, die in die Vorabbekanntmachung einbezogen wurden. Dagegen bestimmt sich die Frist nicht nach dem gegebenenfalls hiervon abweichenden Gegenstand eines Genehmigungsantrages aus Anlass der Vorabbekanntmachung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. Juli 2019 - 8 B 53.19 -, juris Rn. 12 und VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.07.2018 - 9 S 2424/17 -, juris Rn. 93 in Bezug auf das Anhörungsverfahren nach § 14 Abs. 1 Satz 2 PBefG, welches an die Frist des § 12 Abs. 5 oder 6 PBefG anknüpft; Heinze/Fehling/Fiedler, PBefG, 2. Aufl. 2014, § 12 Rn. 29; vgl. Vergabekammer bei der Bezirksregierung Lüneburg, Beschluss vom 28.02.2014 - VgK-01/2014 -, juris Rn. 45 f.; vgl. auch Wittig/Donhauser, KommunalPraxis spezial 2013, S. 76 ff.). Entgegen der vom Kläger-Vertreter geäußerten Auffassung kommt der Ausschreibung eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages in einer den Anforderungen des § 8a Abs. 2 PBefG Sätze 2 bis 5 PBefG entsprechenden Vorabbekanntmachung, die mithin insbesondere auf die Antragsfrist von 3 Monaten Bezug nimmt, damit eine „Zäsurwirkung“ zu. Nach der Veröffentlichung einer Vorabbekanntmachung im Hinblick auf eine beabsichtigte Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrages durch den Aufgabenträger hat es der Antragsteller damit nicht selbst in der Hand, ob er einen Antrag auf eigenwirtschaftlichen Verkehr nach § 12 Abs. 5 oder § 12 Abs. 6 PBefG stellt.

43

Im vorliegenden Fall ist für die Rechtzeitigkeit des am 12.09.2017 gestellten Antrags der Klägerin auf Erteilung einer Genehmigung für die Linie 401 die Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG maßgebend, da die Linie 401 in der am 15.11.2016 im EU-Amtsblatt veröffentlichten Vorinformation (Az.: 2016/S 220-401550) über die beabsichtigte Direktvergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags über Verkehrsleistungen im Stadtbahn- und Busverkehr in der Landeshauptstadt Stuttgart und auf abgehenden Linien mitenthalten war. Die Drei-Monats-Frist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG, auf die in der Vorabbekanntmachung gemäß § 8a Abs. 2 Satz 2 Halbsatz 2 PBefG hingewiesen worden war, begann vorliegend am 16.11.2016 zu laufen und endete am 15.02.2017 (vgl. § 31 Abs. 1 LVwVfG i.V.m. § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 BGB). Der Antrag der Klägerin ging allerdings erst am 12.09.2017 bei dem Regierungspräsidium Stuttgart ein und war damit verspätet.

44

Ob beim Aufeinandertreffen eines eigenwirtschaftlichen Genehmigungsantrags und einer beabsichtigten Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags die Frist des § 12 Abs. 5 Satz 1 PBefG für die Stellung weiterer eigenwirtschaftlicher Anträge subsidiär anwendbar bleibt, wenn innerhalb der Drei-Monat-Frist ein eigenwirtschaftlicher Antrag gestellt wird (vgl. VG Gießen, Urteil vom 14.02.2018 - 6 K 3691/16.GI -, juris Rn. 36; Wittig/Donhauser, KommunalPraxis spezial 2013, 76, 80), bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Denn bis zum Ablauf der Drei-Monats-Frist am 15.02.2017 war kein eigenwirtschaftlicher Antrag - auch nicht von anderen Verkehrsunternehmen - gestellt worden. Weiterhin kann auch die vom Kläger-Vertreter aufgeworfene Frage offenbleiben, ob (nur) die Frist des § 12 Abs. 5 PBefG zur Anwendung kommt, wenn ein eigenwirtschaftlicher Antrag gestellt wird, bevor eine Vorabbekanntmachung im Hinblick auf eine beabsichtigte Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags veröffentlicht wird, da eine solche Fallkonstellation hier ersichtlich nicht gegeben ist.

45

2.2. Die Entscheidung des Regierungspräsidiums Stuttgart, den verspäteten Antrag der Klägerin nicht zuzulassen, weil die Beigeladene zu 2 ihr Einvernehmen nicht erteilt hat, begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

46

Wird der Antrag auf Genehmigung eines eigenwirtschaftlichen Verkehrs im Falle einer beabsichtigten Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags verspätet gestellt, ist er nicht zwingend zurückzuweisen. In Ausgestaltung des Vorranggrundsatzes hat der Gesetzgeber entschieden, dass in diesem Falle auch nach Ablauf der Antragsfrist der eigenwirtschaftliche Genehmigungsantrag zum Zuge kommen kann, wenn die Genehmigungsbehörde diesen zulässt. Dies setzt allerdings nach § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG das Einvernehmen des Aufgabenträgers voraus. Dieses Zustimmungserfordernis trägt dem Umstand Rechnung, dass das Vergabeverfahren zu diesem Zeitpunkt bereits begonnen haben kann. Der damit verbundene Aufwand sowohl der Aufgabenträger als auch anderer Verkehrsunternehmen soll nicht allein durch die Stellung eines verspäteten eigenwirtschaftlichen Genehmigungsantrags frustriert werden. Im Hinblick auf diese Zwecksetzung darf der Aufgabenträger seine Zustimmung jedoch vor dem Hintergrund der Grundentscheidung des § 8 Abs. 4 Satz 1 PBefG nur verweigern, wenn er bereits Schritte zur Vergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags unternommen hat. Rein interne Überlegungen reichen demgegenüber nicht aus. Erteilung und Verweigerung der Zustimmung stehen mithin nicht im freien Ermessen des Aufgabenträgers, sondern sind rechtlich eingebunden und einer gerichtlichen Kontrolle zugänglich (vgl. Knauff, GewArch 2013, 283, 287 f.).

47

Gemessen hieran ist die Versagung des Einvernehmens durch die Beigeladene zu 2 zu der verspäteten Zulassung des Antrags rechtlich nicht zu beanstanden, weil sie zum Zeitpunkt des Einreichens des Antrags am 12.09.2017 bereits Schritte zur Vergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags eingeleitet hatte. Zwar war - wie der Vertreter der Klägerin zutreffend eingewandt hat - zu diesem Zeitpunkt der Öffentliche Dienstleistungsauftrag zwischen den Beigeladenen noch nicht geschlossen worden. Allerdings war dieser mit Stand vom 14.08.2017 bereits vollständig ausgearbeitet, was zeigt, dass die Beigeladene zu 2 bereits umfangreiche Vorbereitungen zur Direktvergabe getroffen hatte und dieser Aufwand im Falle einer verspäteten Zulassung des Antrags der Klägerin frustriert worden wäre. Ob das Einvernehmen seitens der Beigeladenen zu 2 auch dann hätte versagt werden dürfen, wenn innerhalb der Antragsfrist des § 12 Abs. 6 PBefG ein eigenwirtschaftlicher Antrag durch ein anderes Verkehrsunternehmen gestellt worden wäre, bedarf mangels Vorliegen einer derartigen Fallkonstellation - wie schon bei der aufgeworfenen Frage der subsidiären Anwendbarkeit des § 12 Abs. 5 PBefG - keiner Entscheidung.

48

Das Einvernehmen der Beigeladenen zu 2 gilt auch nicht nach § 12 Abs. 6 Satz 3 PBefG als erteilt, da weder vorgetragen wurde, noch anderweitig etwas dafür ersichtlich ist, dass der von der Beigeladenen zu 2 beauftragte Verkehr den im Rahmen der Vorabbekanntmachung gesetzten Anforderungen nach § 8a Abs. 3 Satz 3 bis 5 PBefG nicht entsprechen würde.

49

2.3. Die Entscheidung des Beklagten, der Klägerin auf ihren Antrag hin gemäß § 32 LVwVfG keine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, ist ebenfalls rechtlich nicht zu beanstanden.

50

2.3.1. Einer Wiedereinsetzung der Klägerin in die versäumte Antragsfrist steht bereits § 32 Abs. 5 LVwVfG entgegen, da es sich bei der in § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG geregelten Frist um eine Ausschlussfrist handelt.

51

Nach § 32 Abs. 5 LVwVfG ist die Wiedereinsetzung unzulässig, wenn sich aus einer Rechtsvorschrift ergibt, dass sie ausgeschlossen ist. Der Ausschluss der Wiedereinsetzung muss sich nicht ausdrücklich aus dem Gesetzeswortlaut ergeben. Es genügt, wenn nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ein Antragsteller bei verspäteter Antragstellung materiell-rechtlich endgültig seine Anspruchsberechtigung verlieren soll. Das Fachrecht muss jedoch einen hinreichenden Anhalt für die Annahme bieten, der Gesetzgeber habe dem öffentlichen Interesse an der Einhaltung der Frist gegenüber dem Interesse des Antragstellers an deren nachträglicher Wiedereröffnung auch bei unverschuldeter Fristversäumnis schlechthin den Vorrang eingeräumt und deswegen die Wiedereinsetzung generell versagt (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.2020 - 5 C 1.20 -, juris Rn. 14; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 38.95 -, juris Rn. 11).

52

Nach diesen Maßgaben handelt es sich bei der in § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG geregelten Frist um eine Ausschlussfrist. Dies ergibt sich aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes. Die Antragsfrist soll es dem Aufgabenträger ermöglichen, das Vergabeverfahren vorzubereiten und ihm Sicherheit geben, dass seine Vorbereitungshandlungen nicht überflüssig sind (vgl. BT-Drs. 17/8233, S. 15). Sie dient damit in erster Linie dem Schutz des Aufgabenträgers, daneben aber auch dem Verkehrsunternehmen, das mit der beabsichtigten Direktvergabe des öffentlichen Dienstleistungsauftrags bedacht wurde. Aus diesem Grund hat der Gesetzgeber in § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG auch die Möglichkeit vorgesehen, dass die Genehmigungsbehörde verspätete Anträge im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger zulassen kann. Der Aufgabenträger kann mithin auf seinen Schutz verzichten und hätte dies - wie bereits ausgeführt - sogar voraussichtlich zu machen, wenn er noch keine Schritte zur Einleitung des Vergabeverfahrens in die Wege geleitet hat, da er in diesem Fall nicht schutzwürdig wäre. Entgegen der Auffassung des Vertreters der Klägerin spricht § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG hingegen nicht gegen die Annahme, dass es sich bei der in § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG geregelten Frist um eine Ausschlussfrist handelt. Das Gegenteil ist der Fall. Der Umstand, dass der Gesetzgeber mit der Vorschrift des § 12 Abs. 6 Satz 2 PBefG der Genehmigungsbehörde im Einvernehmen mit dem Aufgabenträger die Möglichkeit eingeräumt hat, verspätete Anträge zuzulassen, spricht dafür, dass ein verspäteter Antrag nicht auch aus Gründen zulässig sein soll, die aus der Sphäre des Antragstellers herrühren, selbst wenn diese nicht auf einem Verschulden des Antragstellers beruhen. Eine Zulassung des verspäteten Antrags aus solchen Gründen wäre mit dem Gesetzeszweck unvereinbar (vgl. im Ergebnis ebenso VG Oldenburg - 7 A 83/17 -, juris Rn. 81 m.w.N.; Fromm/Sellmann/Zuck, PBefG, 4. Aufl. 2013, § 12 Rn. 9; Wittig/Donhauser, KommunalPraxis spezial 2013, 76, 80). Soweit der Vertreter der Klägerin in der mündlichen Verhandlung weiter eingewandt hat, dass das PBefG aus dem Jahr 1934 stamme und es im Jahr 1961 neu bekanntgegeben wurde, das LVwVfG damit jünger sei als das PBefG, steht dies der Qualifizierung des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG als Ausschlussfrist ebenfalls nicht entgegen, da diese erst mit Gesetz vom 14.12.2012 und damit zu einem Zeitpunkt eingeführt wurde, zu dem die Regelung des § 32 LVwVfG bereits existierte.

53

2.3.2. Selbst wenn jedoch der Anwendungsbereich des § 32 LVwVfG hinsichtlich der Antragsfrist nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG eröffnet sein sollte, kommt vorliegend eine Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nicht in Betracht, weil die Voraussetzungen hierfür nicht gegeben sind.

54

Gemäß § 32 Abs. 1 LVwVfG ist jemandem auf Antrag Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, wenn er ohne Verschulden verhindert war, eine gesetzliche Frist einzuhalten. Nach § 32 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG ist der Antrag binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses zu stellen. Binnen dieser Frist ist gemäß § 32 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG die versäumte Handlung nachzuholen. Gemäß § 32 Abs. 2 Satz 4 LVwVfG kann die Wiedereinsetzung - bei Vorliegen der Voraussetzungen - auch ohne Antrag gewährt werden. Verschulden liegt vor, wenn der Beteiligte hinsichtlich der Wahrung der Frist diejenige Sorgfalt außer Acht lässt, die für einen gewissenhaften und seine Rechte und Pflichten sachgemäß wahrenden Verfahrensbeteiligten im Hinblick auf die Fristwahrung geboten ist und ihm nach den gesamten Umständen des konkreten Falles zuzumuten war (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 19. Aufl. 2018, § 32 Rn. 20; BVerwG, Beschluss vom 05.02.1990 – 9 B 506.89 -, NJW 1990, 3103).

55

Gemessen hieran hat die Klägerin die zweiwöchige Antragsfrist des § 32 Abs. 2 Satz 1 LVwVfG versäumt und die versäumte Handlung nicht innerhalb der Antragsfrist nachgeholt. Zur Begründung des Versäumnisses der Drei-Monats-Frist nach § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG hat sich die Klägerin darauf berufen, auf eine „Zusage“ der Beigeladenen zu 1 im Gespräch mit dieser am 29.11.2016 vertraut zu haben, dass sie weiterhin die Leistungen auf der Linie 401 erbringen könne. Am 02.08.2017 habe die Beigeladene zu 1 jedoch per Brief mitgeteilt, dass sie keinen Weg habe finden können, auf dem die Klägerin die Leistung auf der Linie 401 weiterhin betreiben könne. Dem Vorbringen der Klägerin zufolge ist der die Einhaltung der Antragsfrist hindernde Umstand damit bereits am 02.08.2017 weggefallen. Damit wäre zumindest die versäumte Handlung, nämlich die Stellung des eigenwirtschaftlichen Antrags, bis zum Ablauf der zweiwöchigen Antragsfrist am 16.08.2017 nachzuholen gewesen. Die Klägerin hat den eigenwirtschaftlichen Antrag allerdings erst am 12.09.2017 und damit nicht fristgerecht gestellt. Ob die Klägerin ohne Verschulden an der Einhaltung der Antragsfrist des § 12 Abs. 6 Satz 1 PBefG gehindert war, bedarf daher keiner Entscheidung.

56

2.4. Die Klägerin kann sich auch nicht erfolgreich auf ein Besitzstandsschutzrecht nach § 13 Abs. 3 PBefG berufen.

57

Nach § 13 Abs. 3 PBefG ist der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, im öffentlichen Verkehr unter den Voraussetzungen des § 8 Abs. 3 PBefG angemessen zu berücksichtigen; das gilt auch im Fall des Absatzes 2 Nummer 3. Aus dieser Regelung folgt, dass der Umstand, dass ein Verkehr von einem Unternehmer jahrelang in einer dem öffentlichen Verkehrsinteresse entsprechenden Weise betrieben worden ist, bereits bei der Zusammenfassung einzelner Linien zu einem Linienbündel im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Abs. 3 PBefG zu berücksichtigen ist. Weiter ist dieser Umstand bei der Prüfung der Versagungsgründe des § 13 Abs. 2 Nr. 3 PBefG, insbesondere im Fall des Nr. 3 d), dass der beantragte Verkehr - wie vorliegend - einzelne ertragsreiche Linien oder ein Teilnetz aus einem vorhandenen Verkehrsnetz oder aus einem im Nahverkehrsplan im Sinne des § 8 Absatz 3 festgelegten Linienbündel herauslösen würde, angemessen zu berücksichtigen. Ob die Genehmigungsbehörde dem nachgekommen ist, kann jedoch nur dann durch das Gericht überprüft werden, wenn ein Antragsteller, der sich auf diesen Besitzstandsschutz beruft, im Falle der beabsichtigten Direktvergabe eines öffentlichen Dienstleistungsauftrags einen eigenwirtschaftlichen Antrag innerhalb der Frist des § 12 Abs. 6 PBefG gestellt hat. Denn erst dann hat das Gericht die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung zu prüfen, wozu auch das Altunternehmerprivileg des § 13 Abs. 3 PBefG gehört, was sich bereits aus der systematischen Stellung dieser Vorschrift ergibt. Da die Klägerin - wie bereits dargelegt - die Stellung eines fristgerechten Antrags jedoch versäumt hat, dringt der Vertreter der Klägerin mit seinen Ausführungen zum Altunternehmerprivileg nicht durch.

58

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen waren aus Gründen der Billigkeit nicht für erstattungsfähig zu erklären, da diese keine eigenen Anträge gestellt haben und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen sind (vgl. § 154 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

59

Die Kammer sieht keinen Anlass, die Entscheidung wegen der Kosten für vorläufig vollstreckbar zu erklären (§ 167 Abs. 2 VwGO).

60

Die Berufung war nicht zuzulassen, da die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung. Grundsätzlich bedeutsam im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO ist eine Rechtssache, wenn diese eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten und zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder zur Weiterentwicklung des Rechts geboten ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.11.2016 - 2 BvR 31/14 -, NVwZ 2017, 231; BVerwG, Beschluss vom 14.09.2012 - 6 B 35/12 -, NWwZ-RR 2013, 42, 43; Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 124 Rn. 36). Für das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist nichts ersichtlich.