Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2002-03-08, Aktenzeichen 1 A 4078/00
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0308.1A4078.00.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 102.258,37 EUR (entspricht
200.000 DM) festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

Der Antrag hat keinen Erfolg.

3

1. Soweit der Kläger den Zulassungsgrund einer der Rechtssache zukommenden
grundsätzlichen Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO geltend macht, ist der
Antrag bereits unzulässig, weil der Zulassungsgrund nicht in einer den
Anforderungen des § 124a Abs. 1 Satz 4 VwGO in der bis zum 31. Dezember 2001
geltenden und hier maßgeblichen Fassung (a.F.) entsprechenden Weise dargelegt
worden ist.

4

Die Darlegung der grundsätzlichen Bedeutung einer Rechtssache setzt voraus,
dass der Rechtsmittelführer eine bestimmte, in dem betreffenden
Rechtsmittelverfahren klärungsbedürftige Frage des formellen oder materiellen
Rechts aufwirft, die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die
einheitliche Auslegung und Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts
hat. Hierzu ist die Rechtsfrage grundsätzlich auszuformulieren und ferner
substantiiert zu begründen, warum sie der Rechtsmittelführer für rechtsgrundsätzlich
und in dem angestrebten Berufungsverfahren für klärungsbedürftig hält.

5

Vgl. z.B. Senatsbeschlüsse vom 7. August 2001
- 1 A 3141/01 - und vom 12. April 2001
- 1 A 5404/00 -.

6

Diesen Anforderungen genügt die Antragsbegründung nicht. Es fehlt bereits an
der konkreten Ausformulierung einer für klärungsbedürtig gehaltenen Rechtsfrage.
Ferner ist auch die rechtsgrundsätzliche Bedeutung und Klärungsbedürftigkeit der
lediglich allgemein in Bezug genommenen Rechtsfragen des Verfahrens nicht
hinreichend substantiiert dargelegt. Die Ausführungen erschöpfen sich in
Mutmaßungen, ohne konkrete tatsächliche Anhaltspunkte für eine über den Einzelfall
hinausgehende Bedeutung der Rechtssache aufzuzeigen. Der pauschale Hinweis
auf die abstrakt bestehende Möglichkeit einer Betroffenheit anderer Beamten der
Beklagten reicht insofern nicht aus. Auch fehlt es an einer substanziellen
Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung zur Darlegung der Frage
der Klärungsbedürftigkeit.

7

2. Der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund ernstlicher Zweifel an der
Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 1
VwGO greift in der Sache nicht.

8

"Ernstliche Zweifel" im Sinne der Vorschrift sind nur solche, die erwarten lassen,
dass die Berufung in einem durchzuführenden Berufungsverfahren mit
überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg hätte. Solche Zweifel bestehen hier auf der
Grundlage des Klägervorbringens ersichtlich nicht.

9

Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.
Insbesondere hat es rechtsfehlerfrei die am 16. Oktober 1995 in Kraft getretene
"Anweisung für das betriebliche Vorschlagswesen bei der Deutschen Telekom
AG" vom 28. September 1995 (im Folgenden: Anweisung 1995) als Rechtsgrundlage
für den vom Kläger am 27. März 1996 - erneut - geltend gemachten
Prämierungsanspruch herangezogen.

10

a) Dabei ist für die Bewertung der Rechtslage von folgenden Grundlagen im
Tatsächlichen und Rechtlichen auszugehen:

11

Mit Schreiben vom 19. Mai 1993 reichte der Kläger den Verbesserungsvorschlag
"Codenummerntelefonieren" aus dem Jahr 1989 erneut ein und legte ihn wegen
angeblicher Realisierung des Systems "zur Nachprämierung" vor. Dieses Begehren
ist bei verständiger Würdigung der Interessenlage des Klägers gemäß § 133 BGB
analog als Antrag auf nachträgliche Annahme des Verbesserungsvorschlags im
Sinne der - damals noch geltenden - Nr. 4.9 der "Anweisung für das betriebliche
Vorschlagswesen bei der Deutschen Bundespost - Telekom" aus dem Jahr 1990 (im
Folgenden: Anweisung 1990) auszulegen. Eine Bewertung als Antrag auf
Nachprämierung kommt ungeachtet der vom Kläger gewählten Formulierung
entsprechend dem Grundsatz "falsa demonstratio non nocet" mangels
vorangegangener Erstprämierung ersichtlich nicht in Betracht. Auch eine Auslegung
als Gegenvorstellung gemäß Nr. 8 der Anweisung 1990 entspricht angesichts der
offenkundig vorliegenden Verfristung eines solchen Rechtsbehelfs nicht der bei der
Auslegung einer Eingabe zu berücksichtigenden Interessenlage des Einreichenden.
Zudem erstrebte der Kläger, wie sich aus seinem Hinweis auf den angeblichen
Einsatz seines vorgeschlagenen Systems ergibt, nicht nur eine rechtliche
Überprüfung des Ablehnungsbescheids der Beklagten vom 20. September 1991,
sondern vielmehr auch eine erneute Sachprüfung auf der Grundlage vermeintlich
neuer Tatsachen.

12

Im Schreiben vom 11. August 1993 wertete die Beklagte den Antrag des Klägers
weder als Antrag auf nachträgliche Annahme (mangels Realisierung) noch als Antrag
auf Nachprüfung (mangels Vorprämierung). Sie behandelte den Antrag wegen
Verfristung auch nicht als Gegenvorstellung, obwohl sie ihn als solche auslegte (vgl.
ausdrücklich Seite 1 des Schreibens vom 11. August 1993). Gleichwohl nahm sie
eine erneute Sachprüfung vor und teilte dem Kläger das Ergebnis ergänzend zu den
Gründen des Ablehnungsbescheids vom 20. September 1991 "nachrichtlich" mit.
Insofern hat die Beklagte zum einen - wie auch vom Verwaltungsgericht
angenommen - eine rechtliche Überprüfung des Ablehnungsbescheids vom
20. September 1991 trotz Bestandskraft und damit den Erlass eines Zweitbescheids
bezüglich des erneut vorgelegten Verbesserungsvorschlags aus 1989 abgelehnt und
lediglich in Gestalt einer "wiederholenden Verfügung" auf den Ablehnungsbescheid
vom 20. September 1991 hingewiesen. Zum anderen hat sie aber den Antrag auf
nachträgliche Annahme des Verbesserungsvorschlags der Sache nach - konkludent -
abgelehnt, wenn sie ihn auch nicht als solchen gewertet hat.

13

Bei der - mit Blick auf die dargelegte Unklarheit/Widersprüchlichkeit
erforderlichen - Auslegung des in Rede stehenden behördlichen Akts kommt es für
sein Verständnis grundsätzlich auf den objektiven Empfängerhorizont an, d.h. darauf,
wie der Adressat unter Berücksichtigung der Umstände des Einzelfalls den
objektiven Sinngehalt eines Schreibens nach Treu und Glauben gemäß §§ 133, 157
BGB analog verstehen musste bzw. durfte.

14

Vgl. BVerwG, Urteile vom 7. Juni 1991
- 7 C 43.90 -, NVwZ 1993, 177 (179), und vom
15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, DVBl. 1990, 371
(374).

15

Vor dem Hintergrund der Tatsache, dass der Kläger mit seinem Antrag vom
19. Mai 1993 eine vermeintliche Änderung der Tatsachenlage vorgetragen und auf
dieser Grundlage eine neue Sachprüfung verlangt hatte, konnte und durfte er den
- wenn auch pauschalen - Hinweis der Beklagten, dass eine Realisierung des
Verbesserungsvorschlags nicht erfolgt sei - was vom Kläger mit seinem Antrag aber
gerade zur Überprüfung gestellt worden war -, nur dahin verstehen, dass die
Beklagte von einer Veränderung der Tatsachenlage, insbesondere einem Wegfall
der Ablehnungsgründe nicht ausgeht und den Antrag auf nachträgliche Annahme
deshalb in der Sache ablehnt. Dafür spricht auch die - wenn auch formal nur
nachrichtlich mitgeteilte - Ergänzung der Gründe des Ablehnungsbescheids vom
20. September 1991, wodurch zum Ausdruck kommt, dass die Beklagte noch die
ursprüngliche Tatsachengrundlage zu Grunde legt und einen Anlass zur
nachträglichen Annahme des Vorschlags nicht anerkennt.

16

Dieser Auslegung steht auch nicht die vom Verwaltungsgericht angeführte
Passage aus dem Schreiben der Beklagten vom 11. August 1993 entgegen, wonach
das Schreiben, "da der Antrag des Klägers nicht als Gegenvorstellung gewertet
werden könne, kein erneuter Ablehnungsbescheid im Sinne des 8. Abschnitts der
Anweisung 1990" sei. Abgesehen von dem Umstand, dass die Beklagte sich mit der
ersten Feststellung in Widerspruch zu ihrer eigenen Auslegung des Antrags als
- verfristete - Gegenvorstellung setzt, ist diese Aussage im Zusammenhang mit den
nachfolgenden Ausführungen zu sehen, wonach "weitere Gegenvorstellungen nicht
mehr möglich seien". Daraus sowie aus der ausdrücklichen Bezugnahme auf den
8. Abschnitt der Anweisung 1990, der die Bearbeitung von Gegenvorstellungen
betrifft, folgt, dass einzig die Möglichkeit einer weiteren Gegenvorstellung nach Nr. 8
Abs. 4 der Anweisung 1990 verhindert werden sollte. Dass darüber hinaus Rechte
des Klägers beschränkt werden sollten - respektive das Recht zur nochmaligen
Beantragung einer nachträglichen Annahme - kann dieser Aussage nicht entnommen
werden. Überdies ist sowohl unter Rechtsschutzgesichtspunkten als auch unter dem
Aspekt treuwidrigen Verhaltens angesichts der in der Sache getroffenen
Ablehnungsentscheidung die lediglich formale Feststellung der Beklagten, eine
Entscheidung überhaupt nicht treffen zu wollen, als unbeachtlich für den Charakter
des Schreibens als Ablehnungsbescheid anzusehen.

17

Schließlich ist auch zu berücksichtigen, dass Unklarheiten bei der Auslegung
eines Bescheids - wie sie hier im Hinblick auf die widersprüchlichen Wertungen
seitens der Beklagten bestehen - zu Lasten der Behörde gehen.

18

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 1992
- 15 A 1133/89 -, NVwZ 1993, 75 (76).

19

Der Kläger hat sich im Folgenden mit der Ablehnung seines Antrags auf
nachträgliche Annahme seitens der Beklagten abgefunden. Im Schreiben vom
27. März 1996 - hierbei handelt es sich um einen erneuten Antrag auf nachträgliche
Annahme - sowie in der Einspruchsschrift vom 12. September 1996 ist er selbst von
einer Ablehnungsentscheidung im Schreiben vom 11. August 1993 ausgegangen. Er
kann deswegen in diesem Zusammenhang nicht mit dem Einwand gehört werden,
eine Bescheidung seines - ersten - Antrags vom 19. Mai 1993 sei bislang nicht erfolgt
und der mit Schreiben vom 27. März 1996 erneut gestellte Antrag auf nachträgliche
Annahme stelle lediglich eine Ergänzung des noch laufenden Verfahrens auf
nachträgliche Annahme aus dem Jahr 1993 dar.

20

Unter Berücksichtigung dieser Ausgangslage stellt sich das Problem, ob der
Kläger die mittlerweile auf drei Jahre verkürzte Frist für die Einreichung von Anträgen
auf nachträgliche Annahme nach Nr. 6.3 Abs. 3 der Anweisung 1995 mit seinem
- zweiten - Antrag vom 27. März 1996 eingehalten hat, gar nicht. Denn als für den
Fristbeginn maßgeblicher letzter Ablehnungsbescheid im Sinne der Nr. 6.3 Abs. 3
der Anweisung 1995 ist - wie dargelegt - das Schreiben der Beklagten vom
11. August 1993 zu Grunde zu legen. Der Kläger hat seinen Antrag vom 27. März
1996 daher noch vor Ablauf der Dreijahresfrist und damit fristgerecht gestellt.

21

Der Antrag auf nachträgliche Annahme vom 27. März 1996 ist indes unter einem
anderen rechtlichen Gesichtspunkt unzulässig. Nach der Neuregelung des
Verfahrens der nachträglichen Annahme in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995 kann
ein Antrag auf nachträgliche Annahme von dem Einsender - anders als in Nr. 4.9
Abs. 1 der Anweisung 1990 vorgesehen - nunmehr nur noch einmal gestellt werden.
Da der Kläger mit Schreiben vom 19. Mai 1983 bereits einmal eine nachträgliche
Annahme seines Verbesserungsvorschlags aus dem Jahr 1989 wegen angeblicher
Realisierung beantragt hat, ist er nunmehr gemäß Nr. 6.3 Abs. 2 Anweisung 1995 mit
einer erneuten Antragstellung ausgeschlossen.

22

b) Entgegen der Auffassung des Klägers ist die Anweisung 1995 unter
Abänderung der Anweisung 1990 rechtswirksam in Form einer
Gesamtbetriebsvereinbarung eingeführt worden. Insbesondere bestehen - auch
unter Berücksichtigung verfassungsrechtlicher Vorgaben - keine Bedenken im
Hinblick darauf, dass die Neuregelung in Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995 eine
Möglichkeit zur Stellung eines zweiten Antrags auf nachträgliche Annahme nicht
mehr vorsieht.

23

aa) Bei der Anweisung 1990 handelt es sich nicht um Rechtsnormen, sondern
um Verwaltungsvorschriften, mithin um verwaltungsinterne innerdienstliche
Weisungen für die Aufgabenerledigung der Verwaltungseinheit, an die sie sich
richten. Diese Verwaltungsvorschriften vermögen über die ihnen zunächst nur
innewohnende interne Bindung hinaus auch Außenwirkung im Verhältnis der
Verwaltung zum Bürger dergestalt zu entfalten, dass sie die Verwaltung bei
gleichmäßiger Anwendung an ihre Einhaltung binden, sei es vermittelt über den
Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) respektive das im Rechtsstaatsprinzip verankerte
Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG),

24

vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997
- 3 C 6.96 -, BVerwGE 104, 220 (223),

25

sei es über eine entsprechend der Auslobung gemäß §§ 657 ff. des Bürgerlichen
Gesetzbuchs (BGB) durch Bekanntgabe begründete unmittelbare Selbstverpflichtung
der Verwaltung,

26

vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980
- 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (352 f.); OVG NRW,
Urteil vom 11. November 1993 - 1 A 130/90 -,
NWVBl. 1994, 215 (216).

27

In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hätte auch
im Fall der Begründung einer Selbstbindung der Beklagten an die Anweisung 1990
durch eine entsprechende Anwendung der §§ 657 ff. BGB der jeweils zuständige
Prüfungs- und Bewertungsausschuss bei seinen Entscheidungen über die Annahme
und Prämierung von Verbesserungsvorschlägen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1
GG) zu beachten,

28

vgl. für das Vorschlagswesen in der
Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar
1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (353 f.),

29

so dass Art. 3 Abs. 1 GG jedenfalls als Maßstab für die Beurteilung der
Wirksamkeit der Änderung der Verwaltungsvorschrift heranzuziehen ist.

30

In der Anwendung der Nr. 6 Abs. 2 der Anweisung 1995, wonach eine
nachträgliche Annahme nunmehr lediglich einmal beantragt werden kann, liegt indes
kein Verstoß gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Denn nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Änderung von
Verwaltungsvorschriften nach Ermessen des Vorschriftengebers für die Zukunft
zulässig, vorausgesetzt sie erfolgt aus willkürfreien, sachgerechten Erwägungen und
findet auf alle neu Betroffenen gleichmäßige Anwendung.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. April 1997
- 3 C 6.95 -, BVerwGE 104, 220 (223), und
Beschluss vom 1. Juni 1979 - 6 B 33.79 -, ZBR 1980,
1329 (1330).

32

Beide Voraussetzungen sind hier erfüllt. Eine gleichmäßige Anwendung der
neuen Verwaltungsvorschrift ist durch die Umschreibung des Anwendungsbereichs in
Nr. 1 der Anweisung 1995 gewährleistet. Überdies liegt die von der Beklagten für die
Verkürzung der Antragsfrist in einem Vermerk zur Anweisung 1995 vom 25. August
1995 gegebene Begründung - namentlich die angesichts der schnellen
Umfeldveränderungen bestehende Schwierigkeit, alte Verbesserungsvorschläge als
Ursache für aktuelle Innovationen anzuerkennen - ebenfalls der Reduzierung der
Anzahl der Antragsmöglichkeiten zu Grunde und ist insofern als ein die Änderung der
Verwaltungsvorschrift sachlich rechtfertigender Grund anzuerkennen. Denn für den
Fall, dass für einen Einsender die Möglichkeit besteht, zwei Mal eine nachträgliche
Annahme zu beantragen, stellt sich angesichts des mit der Durchführung eines
zweiten Annahmeverfahrens verbundenen Zeitablaufs - zumal bei Ausnutzung der
Antragsfristen - das Problem der Kausalitätsfeststellung in gleicher Weise. Bereits als
allgemeiner Erfahrungssatz kann festgehalten werden, dass die Feststellung der
Kausalität konkreter tatsächlicher Umstände bzw. Ursachen für einen bestimmten
Erfolg mit zunehmendem Zeitablauf erheblichen Schwierigkeiten im tatsächlichen
Bereich unterliegt. Diese Problematik stellt sich um so mehr in Lebensbereichen - wie
hier der Telekommunikation -, die auf Grund des raschen technischen Fortschritts
sowie ggf. der Gleichzeitigkeit von Neuentwicklungen einem ständigen Wandel
unterworfen sind. Der Einwand des Klägers, die praktische Relevanz von
Verbesserungsvorschlägen komme mitunter erst nach längerer Zeit zum Tragen,
greift insofern nicht, als er nicht geeignet ist, das Problem der Kausalitätsfeststellung
in Frage zu stellen. Er betrifft vielmehr einen qualitativ anderen Gesichtspunkt, dem
die Beklagte durch das Institut der nachträglichen Annahme von
Verbesserungsvorschlägen innerhalb einer Antragsfrist von drei Jahren hinreichend
Rechnung getragen hat, dem sie jedoch gerade nicht im Rahmen des ihr bei der
Ausgestaltung des betrieblichen Vorschlagswesens zustehenden
Ermessensspielraums den Vorrang eingeräumt hat.

33

bb) Ferner stellt sich die Änderung der Anweisung 1990, genauer die
Reduzierung der Möglichkeit zur Beantragung einer nachträglichen Annahme in
Nr. 6.3 Abs. 2 der Anweisung 1995, auch unter dem Gesichtspunkt des
Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) - selbst unter Anlegung der vom
Bundesverfassungsgericht entwickelten Maßstäbe über die Rückwirkung von
Rechtsnormen - nicht als unzulässig dar.

34

Mit dem Verwaltungsgericht ist bei der in Rede stehenden Sachlage lediglich ein
Fall "unechter" Rückwirkung anzunehmen. Eine solche liegt vor, wenn retrospektiv
auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte oder
Rechtsbeziehungen für die Zukunft eingewirkt und die betroffenen Rechtspositionen
nachträglich im Ganzen entwertet werden.

35

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG),
Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 17/69 -,
BVerfGE 30, 392 (402).

36

Da zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Anweisung 1995 die nach Nr. 4.9 der
Anweisung 1990 geltende Antragsfrist von fünf Jahren gerechnet vom Tag der
Absendung des letzten Ablehnungsbescheids (hier: Schreiben vom 11. August
1993), für den Kläger noch lief, wurde auf einen noch nicht abgeschlossenen
Sachverhalt mit Wirkung ex nunc eingewirkt und das Recht zur Beantragung einer
nachträglichen Annahme nachträglich zum Nachteil des Klägers neu gestaltet.

37

Eine "unechte" Rückwirkung ist unter Berücksichtigung des Gebots des
Vertrauensschutzes grundsätzlich zulässig,

38

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 23. März 1971
- 2 BvL 17/69 -, a.a.O., und vom 13. Mai 1986
- 1 BvL 55/83 -, BVerfGE 72, 141 (154),

39

es sei denn, dass im Rahmen einer Abwägung dem Vertrauen des nachteilig in
seiner Rechtsposition Betroffenen in die bestehende Rechtslage gegenüber den
Gründen für die Neuregelung der Vorrang gebührt.

40

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. März 1971
- 2 BvL 17/69 -, BVerfGE 30, 392 (404); Sachs,
Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 20 Rn. 137.

41

Das Verwaltungsgericht ist in seiner Entscheidung zu dem zutreffenden Ergebnis
gelangt, dass das Vertrauen des Klägers auf den Fortbestand der Anweisung 1990
keinen Vorrang vor den Interessen der Beklagten an der Änderung der
Verwaltungsvorschrift verdient. Auch wenn für den Kläger nach Nr. 6.3 Abs. 2
Anweisung 1995 die Möglichkeit zur Stellung eines zweiten Antrags auf
nachträgliche Annahme nicht mehr besteht, ist ein etwa betätigtes Vertrauen des
Klägers auf den Fortbestand der Anweisung 1990 nicht schutzwürdig. In diesem
Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts, der sich für die "Arbeitsanweisungen für das betriebliche
Vorschlagswesen (Fassung 1982)" der Rechtsvorgängerin der Beklagten bereits der
Senat angeschlossen hat, materiell-rechtliche Prämienansprüche nur (und erst) nach
Maßgabe der Entscheidung des jeweils zuständigen Prämienausschusses
eingeräumt werden.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 1980
- 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (352 f.); OVG NRW,
Urteil vom 11. November 1993 - 1 A 130/90 -,
NWVBl. 1994, 215 (216).

43

Demzufolge bestehen bis zu einer Entscheidung des zuständigen Ausschusses
gerade keine gesicherten Rechtspositionen, sondern lediglich bloße Chancen bzw.
Erwartungen im Hinblick auf die künftige Begründung eines materiell-rechtlichen
Prämienanspruchs nach Wahrnehmung des in der Anweisung eingeräumten
Antragsrechts, die einen schutzwürdigen Vertrauenstatbestand zu begründen nicht
geeignet sind. Überdies ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass ein Vertrauen auf
den Fortbestand und die unveränderte zukünftige Anwendung von
Verwaltungsvorschriften - für sich - keinen Rechtsschutz genießt, da
Verwaltungsvorschriften generell unter dem Vorbehalt der Änderung stehen und
einen Besitzstand für die Zukunft nicht begründen.

44

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. Juni 1979
- 6 B 33.79 -, ZBR 1980, 23 (24); OVG NRW, Urteil
vom 30. November 1979 - XI A 510/77 -, DVBl. 1980,
648 (649).

45

Dies gilt für den vorliegenden Fall um so mehr, als es sich bei der Prämierung
von Verbesserungsvorschlägen im Rahmen des betrieblichen Vorschlagswesens um
einen normativ nicht vorgeprägten Bereich freiwilliger Leistungen handelt, bezüglich
dessen Regelung - insbesondere der Voraussetzungen für die Begründung materiell-
rechtlicher Prämienansprüche - der Beklagten ein weiter Gestaltungsspielraum
zusteht.

46

Vgl. für das Vorschlagswesen in der
Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar
1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (350 f.).

47

Schließlich hat der Kläger auch keine besonderen finanziellen Dispositionen
getätigt, die im Rahmen der Abwägung zu seinen Gunsten einzustellen wären.
Demgegenüber besteht - wie bereits dargelegt - ein sachlich begründetes und auch
anerkennenswertes Interesse der Beklagten an der Neuregelung des Antragsrechts
im Bereich der nachträglichen Annahme von Verbesserungsvorschlägen. Dem
Bedürfnis für eine Reduzierung der Antragsmöglichkeiten zur Vermeidung von
Schwierigkeiten im Rahmen der Kausalitätsfeststellung steht auf Seiten des Klägers
nach alledem ein schutzwürdiges Vertrauen auf die alte Rechtslage nicht entgegen.
Der Kläger kann auch nicht mit dem Einwand gehört werden, die Beklagte habe
zumindest Übergangsvorschriften zum Schutz seiner bestehenden Rechtspositionen
schaffen müssen. Denn solche Rechtspositionen sind durch die Anweisung 1990
- wie ausgeführt - gerade nicht begründet worden.

48

cc) Entgegen der - in Bezug auf die Verkürzung der Antragsfrist geäußerten -
Rechtsauffassung des Klägers führt die Reduzierung der Antragsmöglichkeiten auch
nicht zu einer Verletzung des Klägers in seinem Grundrecht der Berufsfreiheit aus
Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG. Es dürfte insoweit bereits an
der Eröffnung des Schutzbereichs fehlen. Die primäre Gewährleistungsdimension
des Art. 12 Abs. 1 GG liegt entsprechend der Grundkonzeption eines
Freiheitsgrundrechts in der Funktion als Abwehrrecht des Bürgers gegenüber
hoheitlichen Eingriffen in die berufliche Freiheit (status negativus).

49

Vgl. Tettinger in Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl.,
Art. 12 Rn. 9.

50

Der Kläger macht vorliegend in der Sache keine Beeinträchtigung in seinen
schöpferischen Leistungen im Rahmen seiner beruflichen Betätigung und damit eine
Verletzung des status quo geltend, sondern begehrt vielmehr eine Erweiterung
seines Rechtskreises durch Zuerkennung eines Prämienanspruchs seitens der
Beklagten. Ein Teilhabe- und Leistungsrecht (status positivus) gewährt Art. 12 Abs. 1
GG jedoch nur ausnahmsweise, wenn dies notwendige Voraussetzung für die
Verwirklichung des Grundrechts ist. Als solches ist Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung
mit Art. 3 Abs. 1 GG insbesondere im Bereich der Berufs- und Ausbildungswahl
anerkannt, wenn es um den Zugang zu staatlichen Berufen und Arbeitsplätzen bzw.
zu in staatlicher Verantwortung betriebenen Ausbildungseinrichtungen geht.

51

Vgl. Tettinger in Sachs, Grundgesetz, 2. Aufl.,
Art. 12 Rn. 11; Pieroth/Schlink, Grundrechte,
13. Aufl., Rn. 862.

52

Ein solcher Ausnahmefall liegt hier indes nicht vor. Bei der vom Kläger begehrten
Prämienzahlung handelt es sich vielmehr um freiwillige Leistungen in einem nicht von
Rechtsnormen vorgeprägten Raum, der der Gestaltung der Beklagten auf Grund
eigener Initiative und nach selbst gesetzten Regeln und Wertungen offen steht.
Namentlich besteht für die Beklagte keinerlei öffentlich-rechtliche Rechtspflicht, auch
nicht aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (Art. 33 Abs. 5 GG), ihren
Bediensteten für eingereichte Verbesserungsvorschläge Belohnungen in Form von
Geldprämien zu zahlen,

53

vgl. für das Vorschlagswesen in der
Bundesverwaltung: BVerwG, Urteil vom 31. Januar
1980 - 2 C 3.78 -, BVerwGE 59, 348 (350 f.).

54

Insofern kann eine zusätzliche, über die gesetzlich bestehenden Besoldungs-
bzw. Versorgungsverpflichtungen hinaus versprochene Leistung des Dienstherrn, die
ausschließlich auf einer Selbstverpflichtung beruht, nicht über Art. 12 Abs. 1 GG in
Verbindung mit Art. 33 Abs. 5 GG eingefordert werden. Überdies dürfte insoweit der
Anwendungsvorrang des einfachen Rechts zum Tragen kommen und ein Bedürfnis
für den Rückgriff auf Art. 12 Abs. 1 GG nicht anzunehmen sein.

55

Jedenfalls läge in der Reduzierung der Antragsmöglichkeiten durch die
Anweisung 1995 aber eine im Sinne des Art. 12 Abs. 1 GG zulässige Schranke auf
Grund des § 11 des Postpersonalrechtsgesetzes, die auch verhältnismäßig wäre, da
sie ihre Rechtfertigung - wie auf der hier einschlägigen Stufe der Berufsausübung
erforderlich - in sachlichen Erwägungen des Gemeinwohls (Reduzierung der
Schwierigkeiten der Kausalitätsfeststellung infolge zunehmenden Zeitablaufs) fände.

56

c) Weiterhin hat das Verwaltungsgericht zu Recht eine eigenständige, zeitlich
unbeschränkte Verpflichtung der Beklagten zur Annahme von
Verbesserungsvorschlägen mit der Konsequenz abgelehnt, dass das Ob und Wann
einer Antragstellung letztlich unbeachtlich wäre. Insbesondere begegnet die von ihm
vorgenommene Auslegung der Nr. 6.3 der Anweisung 1995 dergestalt, dass Abs. 1
der Vorschrift lediglich eine Verpflichtung zur nachträglichen Annahme von Amts
wegen regele, wenn die Beklagte selbst die Annahmevoraussetzungen anerkenne,
während Abs. 2 und 3 die Fälle beträfen, in denen die Annahmevoraussetzungen
streitig seien, keinen rechtlichen Bedenken. Nr. 6.3 der Anweisung 1995 differenziert
bezüglich der nachträglichen Annahme von abgelehnten Verbesserungsvorschlägen
zwischen dem von Amts wegen einzuleitenden Wiederaufgreifen des
Annahmeverfahrens mit einer gebundenen Annahmeentscheidung einerseits
(Abs. 1) und der Einleitung des Annahmeverfahrens auf Antrag des Einsenders eines
abgelehnten Verbesserungsvorschlags andererseits (Abs. 2). Bereits Wortlaut und
Systematik der Vorschrift legen nahe, dass beide Verfahrensarten unterschiedliche
Anwendungsbereiche betreffen. Insbesondere aber aus der zeitlichen Beschränkung
des Antragsrechts in Abs. 3 folgt, dass eine zwingende, zeitlich unbegrenzte
Prüfungspflicht der Beklakgten in Abs. 1 nicht gewollt sein kann, da eine solche dem
oben dargelegten Sinn und Zweck der Antragsfrist widerspräche, der durch die
Verkürzung der Antragsfrist sowie die Reduzierung der Möglichkeiten zur
Antragstellung gerade noch besondere Betonung erfahren hat. Für eine solche
Auslegung spricht auch die ursprüngliche Fassung der Anweisung 1990, wonach
gemäß Nr. 4.9 Abs. 3 eine nachträgliche Annahme allgemein nur innerhalb einer
bestimmten Frist möglich war. Dafür, dass die Beklagte diesen Rechtsgedanken in
der Neufassung 1995 aufgeben wollte, bestehen - zumal vor dem Hintergrund der
Fristverkürzung und der Reduzierung der Antragsmöglichkeiten - keine
Anhaltspunkte.

57

3. Es kann dahin stehen, ob der weiter geltend gemachte Zulassungsgrund
besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten i.S.d. § 124 Abs. 2 Nr. 2
VwGO hinreichend dargelegt worden ist; er liegt jedenfalls in der Sache nicht vor.
Denn aus den zum Zulassungsgrund der "ernstlichen Zweifel" angeführten Gründen
ergibt sich entsprechend, dass hier der Ausgang eines künftigen
Berufungsverfahrens auch nicht als wenigstens offen beurteilt werden kann, wie es
für den Zulassungsgrund der "besonderen tatsächlichen oder rechtlichen
Schwierigkeiten" erforderlich wäre.

58

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Streitwertfestsetzung
folgt aus §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 1 und 3 GKG.

59

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

60