Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-09, Aktenzeichen 1 A 12763/14

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich in ihrer Eigenschaft als Wahlberechtigte gegen die am 25. Mai und 15. Juni 2014 durchgeführte Direktwahl des Regionspräsidenten der Region Hannover. Sie halten die Wahl aufgrund einer vom Wahlleiter vor der Stichwahl durchgeführten Wahlmotivations- und -informationskampagne für rechtswidrig. Sie wenden sich mit ihrer Klage zum einen gegen die Zurückweisung ihrer Wahleinsprüche durch die beklagte Regionsversammlung (Beklagte zu 1.) und wollen deren Verpflichtung zur Ungültigkeitserklärung der Wahl erreichen. Zum anderen begehren sie gegenüber der ebenfalls beklagten Region Hannover (Beklagte zu 2.) die Feststellung der Rechtswidrigkeit der vor der Stichwahl am 15. Juni 2014 auf Veranlassung des Wahlleiters durchgeführten Kampagne.

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Direktwahlen von Hauptverwaltungsbeamten der Kommunen werden in Niedersachsen seit 1996 durchgeführt. Hauptverwaltungsbeamte wurden zunächst für fünf und ab 2006 für acht Jahre direkt gewählt. Seit 1996 waren auch Stichwahlen für den Fall vorgesehen, dass nicht ein Bewerber im ersten Wahlgang mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen erhalten hat. Durch Gesetz vom 18. November 2010 (Nds. GVBl. S. 510) wurden die Stichwahlen im Kommunalwahlrecht abgeschafft. Nach der Landtagswahl im Jahre 2013 wurden sie mit Gesetz vom 19. Juni 2013 (Nds. GVBl. S. 160) erneut eingeführt. Direktwahlen zum Regionspräsidenten fanden vor der hier streitgegenständlichen Wahl bereits in den Jahren 2001 und 2006 jeweils mit erforderlich gewordenen Stichwahlen statt. Bei diesen früheren Wahlen lag die Wahlbeteiligung im ersten Wahlgang bei 52,2 % (2001) und 46,9 % (2006). Es setzte sich bei den Stichwahlen bei einer auf 30,7 % (2001) und 27,8 % (2006) gesunkenen Wahlbeteiligung jeweils der Kandidat der I. (mit 55,3 % 2001 und 58,5 % 2006) durch. Die Wahlbeteiligung in der Stadt Hannover und den Umlandkommunen unterschied sich dabei jeweils. Beim ersten Wahlgang 2006 lag die Wahlbeteiligung im Gebiet der Stadt Hannover bei 42,8 % und dem Umland bei 51,9 %; bei der Stichwahl lag sie im Bereich der Stadt bei 23,3 % und in den Umlandkommunen bei 31,2 %. Bei den genannten Direktwahlen 2001 und 2006 hatte es weder vor dem ersten Wahlgang noch vor der Stichwahl spezielle Kampagnen des Wahlleiters zur Erhöhung der Wahlbeteiligung gegeben.

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Für den 25. Mai 2014 war wegen Ablaufs der Amtsperiode des zuletzt 2006 gewählten Amtsinhabers erneut eine Direktwahl zum Regionspräsidenten angesetzt. Wahlberechtigt waren im ersten Wahlgang insgesamt 906.050 Personen; davon 406.260 Personen in der Landeshauptstadt Hannover und 499.790 Personen in den 20 Umlandkommunen. Der erste Wahlgang fand zeitgleich mit den Wahlen zum Europäischen Parlament und den in zehn regionsangehörigen Städten und Gemeinden anstehenden Bürgermeisterwahlen (Garbsen, Gehrden, Hemmingen, Isernhagen, Laatzen, Langenhagen, Pattensen, Uetze, Wennigsen (Deister) und Wunstorf) statt. Die Wahlberechtigten hatten vor den Wahlen Wahlbenachrichtigungskarten erhalten, in denen auch darauf hingewiesen wurde, dass bei der Direktwahl nach dem ersten Wahlgang eine Stichwahl erforderlich werden könnte. Auch das Datum der eventuell stattfindenden Stichwahl wurde in den Wahlbenachrichtigungskarten genannt. Im Mai hatte der Erste Regionsrat der Beklagten zu 2. J. in seiner Eigenschaft als Wahlleiter zur Wahl eine Presseinformation herausgegeben und in einem Podcast auf der Website der Beklagten zu 2. auf die bevorstehenden Wahlen hingewiesen. Bei dem ersten Wahlgang erzielte bei einer Wahlbeteiligung von 46,5 % (Hannover 43,6 % und Umlandkommunen 48,8 %) keiner der insgesamt sechs Kandidaten die erforderliche Mehrheit von mehr als der Hälfte der insgesamt 416.132 abgegebenen gültigen Stimmen. Der der I. zugehörige und seit 2006 amtierende Regionspräsident K. erzielte 47,3 % (Hannover 50,3 % und Umlandkommunen 45,2 %) und der von der L. unterstützte Kandidat Axel Brockmann 38,7 % (Hannover 33,3 % und Umlandkommunen 42,6 %) der Stimmen. Die restlichen Stimmenanteile entfielen auf Kandidaten der Parteien M., N., O. sowie auf einen Einzelbewerber.

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Bereits am Abend des 25. Mai 2014 hatte der Wahlleiter mehrere Anfragen von Bürgern und Journalisten - so etwa der P. - zu den Modalitäten der erforderlich gewordenen Stichwahl zu beantworten. Die Frage, ob vor der erforderlichen Stichwahl die Versendung neuer Wahlbenachrichtigungskarten vorgesehen sei, wurde von ihm verneint. Daran wurde wegen der hohen Kosten - es waren etwa 130.000 EUR für die Versendung der Wahlbenachrichtigungskarten vor dem ersten Wahlgang angefallen - und der kurzfristig nicht realisierbaren Übersendung neuer Karten auch festgehalten. Der Wahlleiter prüfte und veranlasste unter Zuarbeit des Teams Kommunikation der Beklagten zu 2. schließlich diverse andere Maßnahmen zur Information der Öffentlichkeit über die wegen des Pfingstwochenendes (erst) auf den 15. Juni 2014 terminierte Stichwahl. Neben einer Pressemitteilung vom 2. Juni 2014 und Anzeigen in Wochenblättern wurden auch im Internet (zweiter Podcast) und über den Kurznachrichtendienst Twitter Informationen insbesondere über den Termin der Stichwahl und darüber verbreitet, dass eine Teilnahme an der Stichwahl auch ohne die vor dem ersten Wahlgang übersandte Wahlbenachrichtigungskarte möglich sei. Es sollten Anzeigen in 21 Wochenzeitungen in sämtlichen Kommunen der Region erscheinen, was aber in Langenhagen, Neustadt, Wedemark und Wunstorf versehentlich nicht umgesetzt wurde. Auf einer Idee des Wahlleiters selbst beruhte die schließlich ab Freitag vor der Stichwahl umgesetzte Information auf den Laufschriftanzeigen der Stadtbahnhaltestellen in Hannover, Garbsen, Langenhagen, Isernhagen, Laatzen und Ronnenberg mit dem Text: "Achtung! Sonntag Stichwahl zum Regionspräsidenten - Personalausweis reicht" bzw. am Sonntag "Achtung! Heute Stichwahl zum Regionspräsidenten - Personalausweis reicht". Vergleichbare Informationen erfolgten bereits ab dem Dienstag vor der Wahl im Fahrgastfernsehen der Stadtbahnen und Stadtbusse der Q. und über die Großbildschirme der unterirdischen Stadtbahnstationen. Über diese Maßnahme hinaus wurden 250 Plakate in regionsweit - aber schwerpunktmäßig im Umland - verkehrenden Bussen angebracht. 300 weitere Plakate wurden von der beauftragten Werbefirma R. ab dem Dienstag vor der Stichwahl an Litfaßsäulen angebracht, davon über 250 in Hannover und der Rest in Wunstorf, Burgdorf, Hemmingen und Burgwedel. Nochmals 60 Plakate wurden an die 20 Umlandkommunen verteilt. Schließlich wurden noch Wahlaufruf-Postkarten erstellt, von denen in den Bereichen der Städte Hannover und Langenhagen durch die Firma S. etwa 20.000 in ca. 200 Gastronomiebetrieben und im Umland je 50 pro Kommune in Bürgerämtern oder anderen öffentlichen Stellen zur dortigen Mitnahme verteilt wurden. In T. verweigerte der Bürgermeister eine Auslage der Karten unter Hinweis auf seine Neutralitätspflicht. Auf der Vorderseite der Karten befand sich der Text "Wahlbenachrichtigung Sonntag - 15. Juni 2014" und auf der Rückseite "Wahlbenachrichtigung weg? Kein Problem! Einfach Personalausweis am 15. Juni mitbringen. Gewählt wird der Regionspräsident. Ihr Wahllokal ist dasselbe wie am 25. Mai 2014". 15.200 der Karten wurden mitgenommen. Insgesamt wurden für die Kampagne etwa 5.500 EUR aufgewendet, wobei für die Unterstützung durch die Q. keine Kosten anfielen. Neben die Maßnahmen des Wahlleiters traten die Mobilisierungsmaßnahmen der Kandidaten bzw. der sie jeweils unterstützenden Parteien. So wurden etwa auf den ohnehin noch vorhandenen Wahlplakaten Aufkleber mit Hinweisen auf die bevorstehende Stichwahl ("Störer") angebracht. Auch schalteten die Kandidaten bzw. Parteien Anzeigen in den Wochenblättern.

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Bei der Stichwahl am 15. Juni 2015 (zeitgleich mit Bürgermeister-Stichwahlen in vier regionsangehörigen Kommunen) erzielten bei insgesamt 907.411 Wahlberechtigten (Hannover 407.410 und Umlandkommunen 500.001) und einer um 18,4 Prozentpunkte auf 28,1 % gesunkenen Wahlbeteiligung (25 % in der Stadt Hannover und 30,7 % in den Umlandkommunen) K. 50,9 % und U. 49,1 % (jeweils gerundet) der insgesamt 253.252 abgegebenen gültigen Stimmen (Quelle jeweils: http://www.wahl.hannit.de). Die absolute Stimmendifferenz belief sich auf 4.414 Stimmen. In Hannover hatte Herr V. einen Stimmenvorsprung von 14.178 Stimmen (bei 57 zu 43 % der Stimmen (gerundet)) und Herr W. im Umland einen solchen von 9.764 Stimmen (bei 53,2 zu 46,8 % der Stimmen (gerundet)).

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Nach Bekanntmachung des Wahlergebnisses am 25. Juni 2014 erhoben die Kläger unter dem 9. Juli 2014 Wahleinsprüche. Zur Begründung führten sie aus: Die Wahlleitung habe gegen das Gebot der Neutralität und Objektivität und gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl verstoßen, da verschiedene Einzelmaßnahmen der Wahlinformationskampagne des Wahlleiters lediglich in Teilen des Wahlgebietes der Region Hannover durchgeführt worden bzw. wirksam geworden seien. Zwar verstoße ein Aufruf, sich an der Wahl zu beteiligen, grundsätzlich nicht gegen das Neutralitätsprinzip, weil keine Empfehlung zugunsten eines bestimmten Bewerbers ausgesprochen und die Grenze zu einer Wahlwerbung nicht überschritten werde. Etwas anderes gelte aber dann, wenn eine Wahlinformationsmaßnahme geeignet sei, einen bestimmten Wahlbewerber direkt oder indirekt zu unterstützen. Dies sei vorliegend der Fall, weil die Maßnahmen nicht gleichmäßig im gesamten Wahlgebiet gewirkt hätten. Die nur in einem Teil des Wahlgebietes eingesetzten Wahlinformationen könnten eine örtlich begrenzte Erhöhung der Wahlbeteiligung zur Folge gehabt und damit das Wahlergebnis unzulässig beeinflusst haben. Insbesondere treffe dies auf die Laufbandanzeigen der Fahrplananzeigetafeln der Q. und auf das Fahrgastfernsehen zu. Zudem habe es in vier Kommunen am Wahltag keine Zeitungsanzeigen mit einem Wahlaufruf gegeben. Dass sich die Wahlinformationen auf das Wahlergebnis ausgewirkt hätten, zeige die allein in der Stadt Hannover angestiegene Wahlbeteiligung. Die Wahlbeteiligung in der Stadt Hannover habe sich bei der Stichwahl gegenüber derjenigen aus 2006 um 2 Prozentpunkte erhöht, während sie im Umland um 0,5 Prozentpunkte zurückgegangen sei. Die Wahlberechtigten in der Landeshauptstadt Hannover neigten erfahrungsgemäß zu einer Unterstützung der I. und der von ihr aufgestellten Kandidaten. Bei Zugrundelegung von 407.410 in der Landeshauptstadt wahlberechtigten Personen und bei Unterstellung eines Stimmenanteils von Herrn V. von nur 50 % reiche bereits eine Erhöhung der Wahlbeteiligung um etwa 2 % aus, um das Wahlergebnis zu verändern.

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Der Wahlleiter empfahl der Beklagten zu 1. mit seinen Beschlussempfehlungen vom 23. Juli 2014 (Drs.-Nr. 1769 und 1770 (III) EüW), die Wahleinsprüche der Kläger als unbegründet zurückzuweisen. In der am 29. Juli 2014 durchgeführten Sitzung der Beklagten zu 1. kam es noch nicht zur Beschlussfassung, vielmehr gab der Wahlleiter unter dem 13. August 2014 (Drs.-Nr. 1861 (III) EüW) und unter dem 21. August 2014 (Drs.-Nr. 1872 (III) EüW) ergänzende Stellungnahmen ab. Die Beklagte zu 1. beschloss in ihrer Sitzung vom 16. September 2014, die Wahleinsprüche der Kläger zurückzuweisen. Die Wahlprüfungsentscheidungen wurden den Klägern jeweils in Gestalt eines vom Vorsitzenden der Beteiligten zu 1. unterzeichneten Bescheides vom 29. September 2014 zugestellt. Zur Begründung der Zurückweisung der Wahleinsprüche wurde ausgeführt:

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Es sei kein Verstoß gegen wahlrechtliche Vorgaben gegeben, insbesondere habe die Wahlleitung nicht gegen das Gebot der Neutralitäts- und Wahrheitspflicht verstoßen. Ziel aller Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit sei ausschließlich die Verhinderung von Missverständnissen und die Erhöhung der Wahlbeteiligung gewesen. In Anbetracht der traditionell eher schwachen Wahlbeteiligung bei Stichwahlen, mit Blick auf den feiertagsbedingten dreiwöchigen Abstand von Wahl und Stichwahl und veranlasst durch Nachfragen zu verlorengegangenen Wahlbenachrichtigungskarten habe sich der Wahlleiter zu einer ergänzenden Wahlinformation entschieden. Im Mittelpunkt der Maßnahme hätten der Wahltermin und die Botschaft, dass Wählen auch ohne Wahlbenachrichtigungskarte möglich sei, gestanden. Ziel sei stets gewesen, bei möglichst überschaubaren Kosten in der Kombination der Maßnahmen eine flächendeckende Streuwirkung zu erreichen. In die Freiheit der Willensbildung der Wähler sei nicht eingegriffen worden. Ein allgemeiner Aufruf, zur Wahl zu gehen, verstoße nicht gegen den Grundsatz der freien Wahl. Es sei schon fraglich, ob eine Wahlinformationskampagne überhaupt eine Unregelmäßigkeit darstellen könne. Auch das Unterlassen jeglicher Wahlinformation hätte Effekte auf die Wahlbeteiligung haben können. Es gebe in dem durch unterschiedliche Bevölkerungs- und Siedlungsstrukturen gekennzeichneten Wahlgebiet der Region Hannover neben der kostspieligen Zusendung von Wahlbenachrichtigungskarten kein Informationsmittel, das jeden Wahlberechtigten gesichert gleichmäßig erreiche. Eine gleichmäßige Wirkung aller Maßnahmen im gesamten Wahlgebiet könne es daher schon im Ansatz nicht geben. Für tendenzlose und demokratieförderliche Wahlinformationen müsse dem Wahlleiter ein breiter Spielraum zur Verfügung stehen. Die Neutralität werde erst dann verlassen, wenn die Gesamtzahl der Informationsmaßnahmen eine Wirkung nahelege, die gezielt nur einer Partei zugutekomme. Die Hebung der Wahlbeteiligung überschreite diese Grenze in der Regel nicht. Die regionsweit in Auftrag gegebene Plakatierung der Litfaßsäulen habe nur wegen der Zahl der verfügbaren Säulen im Ergebnis ein quantitatives Übergewicht in Hannover gehabt. Dort hätten die Plakate unterdessen gegen die allgemeine Reiz- und Informationsüberflutung ankämpfen müssen, was in einer kleineren Umlandgemeinde so nicht der Fall sei. Auch die in der Gastronomie ausgelegten Postkarten müssten dort mit einer Vielzahl von witzigen und spektakulären Alternativangeboten konkurrieren. Die Laufschriftanzeigen in den Q. -Stadtbahnen, das Fahrgastfernsehen und die Plakate in den Bussen erreichten sämtliche Nutzer von öffentlichen Verkehrsmitteln. Eine Aussage dazu, welche Wahlpräferenz Nutzer öffentlicher Verkehrsmittel hätten, verbiete sich von selbst. Pendler und Einkaufsbesucher wären ebenfalls auf die Laufschriftanzeigen, das Fahrgastfernsehen und die Plakate in den Bussen aufmerksam geworden. Das Nichterscheinen von Anzeigen in Lokalzeitungen in vier Kommunen habe auf einem Kommunikationsversehen beruht. Außerdem hätten die Kandidaten dort selbst Anzeigen aufgegeben. Auswirkungen der fehlenden zusätzlichen Anzeigen seien lebensfremd.

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Selbst wenn man anderer Auffassung wäre, wäre der Einspruch zurückzuweisen, weil nach der Lebenserfahrung nicht davon auszugehen sei, dass die Kampagne das Wahlergebnis wesentlich beeinflusst habe. Die bloß theoretische Möglichkeit eines Einflusses auf das Wahlergebnis reiche für die Annahme der Ergebnisrelevanz nicht aus. Es sei spekulativ und eine rein theoretische Behauptung, für die weder eine Wahrscheinlichkeit noch die Lebenserfahrung spreche, dass bei einer anderen Ausrichtung der Informationskampagne die Wahlbeteiligung in der Region stärker oder anders verteilt angestiegen wäre. Eine mögliche Steigerung der Wahlbeteiligung sei ein demokratischer Zugewinn, weshalb der Einspruch nicht mit dem Begehren Erfolg haben könne, dass die Kampagne grundsätzlich hätte unterbleiben müssen. Der Angriff könne sich nicht dagegen richten, dass in der Landeshauptstadt zu viel Aufklärung betrieben worden sei. Ob in den Umlandgemeinden proportional zu wenig Information und Motivation wirksam geworden sei, lasse sich nicht an Erfahrungswissen noch an andere Umstände knüpfen. Die Entwicklung der Wahlbeteiligung spreche für eine gleichförmig wirkende und nicht verzerrende Kampagne. Die Wahlbeteiligungen an den Stichwahl 2006 und 2014 zeige in den Umlandgemeinden eine eher stabile Tendenz. Die Wahlbeteiligung in den Umlandkommunen ohne Bürgermeisterwahl sei verglichen mit der Stichwahl 2006 prozentual sogar stärker angestiegen als in der Landeshauptstadt (23,3 % zu 25 % = 1,7 Punkte in der Landeshauptstadt und 26,2 % zu 28,2 % = 2 Punkte in den Umlandgemeinden ohne Bürgermeisterstichwahl). Es gebe auch keinen Grundsatz des Inhalts, dass einer besonderen Motivation bedürftige Wähler eine bestimmte Partei wählten oder auch nur, dass zusätzliche Wahlinformationen sich im Verhältnis der bisherigen Stimmenanteile niederschlügen. So könne man auch spekulieren, dass sich gerade der mehrheitskritische Wähler durch die Wahlerinnerung angesprochen fühlte. Wo aber eine Ergebnisauswirkung nicht mit einiger Wahrscheinlichkeit aufgrund konkreter Anhaltspunkte angenommen werden könne, wäre selbst bei Vorliegen einer Unregelmäßigkeit der Einspruch zurückzuweisen, um nicht ein richtiges Wahlergebnis zu konterkarieren. Selbst wenn man die Erhöhung der Wahlbeteiligung im Verhältnis der Stichwahlen 2006 und 2014 in Hannover auf die Kampagne zurückführen wollte, gebe das nichts für eine lebensnahe Annahme einer Kausalität her. Eliminiere man nämlich den dortigen Wahlbeteiligungszugewinn von 1,7 %, so errechne sich auch hypothetisch kein anderes Wahlergebnis zu Gunsten des Gegenkandidaten. Das Gleiche gelte, wenn man den angeblichen Motivationsgewinn in Hannover probehalber den Umlandgemeinden als fiktive Mehrbeteiligung zurechne.

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Die Kläger haben am 30. Oktober 2014 gegen die Beklagte zu 1. Wahlprüfungsklage erhoben; am 19. Dezember 2014 haben sie die Klage mit einem Feststellungsbegehren auf die Beklagte zu 2. erweitert.

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Zur Begründung ihrer Wahlprüfungsklage führen sie aus:

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Die Stichwahl sei nicht vorschriftsgemäß vorbereitet und durchgeführt, sondern in unzulässiger Weise in ihrem Ergebnis beeinflusst worden. Die in mehrfacher Hinsicht ungleichmäßige, insbesondere nicht das gesamte Wahlgebiet der Region Hannover berücksichtigende Wahlmotivationskampagne sei mit dem Gebot der Neutralität und Objektivität sowie den Grundsätzen der Freiheit und Gleichheit der Wahl nicht zu vereinbaren. Es sei den Staatsorganen in amtlicher Funktion verwehrt, durch besondere Maßnahmen auf die Willensbildung des Volkes bei Wahlen einzuwirken. Durch eine nicht dem Neutralitätsgebot entsprechende Tätigkeit staatlicher Organe werde nicht nur die Funktion der Wahl als Grundakt demokratischer Legitimation infrage gestellt, sondern auch die Chancengleichheit der Betroffenen verletzt. Öffentlichkeitsarbeit dürfe nicht durch Einsatz öffentlicher Mittel die Mehrheitsparteien unterstützen. Grundsätzlich verstießen Aufrufe staatlicher Amtsträger, sich an einer Wahl zu beteiligen, nicht gegen das Neutralitätsprinzip, da ein Wahlaufruf nicht wie eine Wahlempfehlung inhaltlich auf die Willensbildung als solche einwirke. Etwas anderes gelte aber, wenn ein Wahlaufruf oder die Verbreitung wahlbezogener Informationen ausnahmsweise den Charakter von Wahlwerbung habe oder sonst objektiv geeignet sei, eine bestimmte Partei oder einen bestimmten Bewerber zu unterstützen. Unbedenklich seien Maßnahmen, die gleichmäßig im gesamten Wahlgebiet wirken könnten. In einem solchen Fall herrschten nämlich für alle Wahlberechtigten unabhängig davon, ob diese auch andere Teile des Wahlgebietes aufsuchten oder nicht, gleiche Ausgangsbedingungen. Darauf, ob alle eingesetzten Maßnahmen tatsächlich im gesamten Wahlgebiet gleichmäßig wirkten, käme es nicht an. So sei es etwa unschädlich, wenn Maßnahmen bestimmte Wählergruppen allein aus Gründen nicht erreichten, die diese selbst zu vertreten hätten, z. B. das Nichtlesen von Zeitungen. Die Wirksamkeit der im Rahmen der Informationskampagne eingesetzten Maßnahmen müsse im Rahmen der Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit unterstellt werden. Ansonsten könne sich ein gegen das Neutralitätsgebot verstoßender Amtsträger unter Hinweis auf die fehlende Wirksamkeit seiner Maßnahme exkulpieren. Wenn sich staatliche Organe zur Durchführung einer gesetzlich nicht vorgesehenen Wahlmotivations- und -informationskampagne entschlössen, dürften sie nur solche Maßnahmen ergreifen, die allein oder zumindest im koordinierten Zusammenwirken mit anderen Maßnahmen im gesamten Wahlgebiet gleichmäßig wirkten. Wenn dies aus tatsächlichen Gründen nicht möglich sei, müsse auf den Einsatz des entsprechenden Mittels verzichtet werden. Ein nur in einem Teil des Wahlgebiets veröffentlichter Aufruf zur Wahlteilnahme könne zu einer örtlich begrenzten Erhöhung der Wahlbeteiligung führen und damit das "natürliche" Verhalten der Wahlberechtigten beeinflussen. Dies wiederum könne das Wahlergebnis verfälschen, weil gerade die aufgrund des selektiv durchgeführten Wahlaufrufs abgegebenen zusätzlichen Stimmen wahlentscheidend sein könnten. Ebenso problematisch sei es, wenn die Veröffentlichung eines Wahlaufrufs zwar flächendeckend, in verschiedenen Teilen des Wahlgebiets aber mit unterschiedlicher Intensität erfolge. Es sei deshalb der Auffassung zu widersprechen, dass es ein "Zuviel" an Aufklärung in der Landeshauptstadt nicht geben könne. Wären Maßnahmen zu einer lokal begrenzten Erhöhung der Wahlbeteiligung zulässig, hätten staatlichen Organe die Möglichkeit, das Wahlergebnis mit subtileren Mitteln als durch ohne weiteres erkennbare Wahlempfehlungen zu beeinflussen. Die Auffassung, dass ein Aufruf zur Wahlbeteiligung nur gegen das Neutralitätsgebot verstoße, wenn eine Beeinflussung des Wahlergebnisses angestrebt werde, überzeuge nicht. Die Grenzziehung zwischen zulässiger und unzulässiger Öffentlichkeitsarbeit erfolge richtigerweise ausschließlich anhand objektiver Kriterien und sei von der Willensrichtung der handelnden Personen unabhängig. Gewisse Zweifel bestünden zudem bereits daran, dass es sich bei der Wahlmotivationskampagne um grundsätzlich zulässige Öffentlichkeitsarbeit handele, die sich im Rahmen des Aufgaben und Zuständigkeitsbereichs der Wahlleitung halte. Es lasse sich dem Kommunalwahlgesetz nicht entnehmen, dass es zu den Aufgaben des Wahlleiters zähle, Maßnahmen zur Erhöhung der Wahlbeteiligung zu ergreifen.

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Die Kampagne sei nicht gleichmäßig im gesamten Regionsgebiet durchgeführt worden. Die Laufbandanzeigen auf den elektronischen Fahrplananzeigetafeln der Q. seien eine selektive Maßnahme gewesen; gleiches gelte bezüglich des Fahrgastfernsehens in den Fahrzeugen der Q.. Als noch größer erweise sich der nicht berücksichtigte Teil des Regionsgebietes hinsichtlich der Anzeige auf den Großbildschirmen in U-Bahn-Stationen. Hinsichtlich der Maßnahmen in den Fahrzeugen und in den Stationen der Q. könne nicht allein oder primär darauf abgestellt werden, ob Maßnahmen alle Wahlberechtigten hätten erreichen können. Das Wahlrecht sei durch einen strikt gebietsbezogenen Ansatz gekennzeichnet; deshalb sei auch unter dem Blickwinkel der Freiheit und Gleichheit der Wahl gebietsbezogen zu denken. Demgegenüber komme es nicht oder allenfalls sekundär darauf an, ob nicht im gesamten Wahlgebiet wirkende Maßnahmen mehr oder weniger zufällig auch Wahlberechtigte erreichten, die in den nicht berücksichtigten Teil des Wahlgebietes ihren Wohnsitz hätten. Die bei der Q. eingesetzten Maßnahmen könnten auch nicht mit dem Argument eines positiven Pendlersaldos gerechtfertigt werden. Die Pendler hätten am Freitag vor der Wahl ihren Arbeitsplatz bereits erreicht. Allein vom Zufall abhängig sei die Zahl der im Umland wohnenden Wahlberechtigten, die sich am Sonnabend vor der Wahl in das Gebiet der Landeshauptstadt begeben hätten. Aus der Anbringung von Plakaten in Regiobussen könne nicht die Behauptung abgeleitet werden, alle Nutzer des öffentlichen Nahverkehrs hätten die Möglichkeit gehabt, die Information des Wahlleiters wahrzunehmen. In den Zügen der S-Bahn und den Regionalzügen seien nämlich keine Maßnahmen durchgeführt worden. Eine ungleichmäßige Wirkung nur in Teilen des Wahlgebiets habe auch die Plakatwerbung auf Litfaßsäulen entfaltet. 85 % aller überhaupt genutzten Litfaßsäulen befänden sich im Gebiet der Landeshauptstadt Hannover. Von den Wahlaufruf-Postkarten seien knapp 91 % im Gebiet der Landeshauptstadt verteilt worden, obwohl dort nur 45 % der Wahlberechtigten gemeldet seien. Die Unvereinbarkeit mit dem Gebot der möglichst gleichmäßigen Wirkung gelte umso mehr, als jedenfalls nach Auffassung der Wahlleitung dem eingesetzten Werbemedium eine besonders hohe Effektivität beizumessen gewesen sei. Auf eine Übersendung von Postkarten an die Stadtverwaltung Hannover sei verzichtet worden, weil in der Landeshauptstadt offenbar ein Instrument eingesetzt worden sei, dessen Wirkungsgrad demjenigen einer bloßen Auslegung in öffentlichen Einrichtungen deutlich überlegen gewesen sei. Zudem werfe der im Gebiet Hannovers eingesetzte Verteilmechanismus auch für sich genommen die Frage nach seiner Vereinbarkeit mit dem Neutralitätsgebot auf. Die sogenannten "X. " sprächen nach einer Selbstdarstellung der Werbefirma das "Go-out-Publikum" in Alter von 18-35 Jahren an. Es sei somit gezielt junges Publikum angesprochen worden. Hinsichtlich der Wahlaufruf-Postkarten könne nicht davon ausgegangen werden, dass diese "abgeräumt" worden seien; der Wahlleiter selbst sei vielmehr von einer hohen Kontaktzahl in Hannover ausgegangen. Den in den Umlandkommunen jeweils ausgehängten drei Plakaten und 50 ausgelegten Wahlaufruf-Postkarten könne kein höherer Wirkungsgrad beigemessen werden, als den Postkarten in den Gaststätten in Hannover. Auch die Schaltung von Zeitungsanzeigen sei nicht flächendeckend erfolgt, wobei es auf ein Verschulden nicht ankomme. Eine "heilende" Wirkung des Podcasts sowie der Veröffentlichungen über Twitter sei nicht gegeben, zumal beide Medien primär jüngere Wahlberechtigte angesprochen haben dürften. Bei einer Gesamtschau der verschiedenen eingesetzten Mittel sei ein Verstoß gegen das Neutralitätsgebot zu bejahen. Das Gebiet der Landeshauptstadt Hannover habe überproportionale Berücksichtigung gefunden. Mangels hinreichender Koordination der verschiedenen Maßnahmen fehle es auch an einer Kompensation der ungleichmäßigen Wirkung einzelner Maßnahmen durch andere Maßnahmen. Staatliche Organe könnten sie schließlich zur Rechtfertigung einer ungleichmäßigen Kampagne nicht auf Umstände berufen, die sie selbst nicht beeinflussen könnten. Auf die redaktionelle Berichterstattung in Zeitungen und auf Anzeigen von Parteien oder Kandidaten komme es daher nicht an. Bei anderer Sichtweise hätte der Wahlleiter auch direkt zur Wahl von Herrn V. aufrufen können und sich dann darauf berufen können, dass die Wirkung seines rechtswidrigen Aufrufs beispielsweise durch die den Gegenkandidaten W. unterstützenden Aktivitäten wirkmächtiger privater Medien vereitelt worden sei.

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Die Wahl sei durch die rechtswidrige Kampagne auch in unzulässiger Weise in ihrem Ergebnis beeinflusst worden. Auf die Rechtsfigur eines tendenzlosen Wahlfehlers könne dabei entgegen der Auffassung der Beklagten zu 1. nicht abgestellt werden, weil dadurch die objektiven und subjektiven Ebenen unzulässig miteinander verknüpft würden. Die Frage, ob es durch eine bestimmte Maßnahme zu einer prozentualen Verschiebung des Stimmenanteils gekommen sein kann, lasse sich denklogisch nicht unter Hinweis auf die Motive des Handelnden, sondern allein anhand davon unabhängiger objektiver Gesichtspunkte beantworten. Es könnten für die Beurteilung der Ergebnisrelevanz tendenzloser Wahlfehler keine anderen rechtlichen Maßstäbe als bei tendenziösen Unregelmäßigkeiten gelten. Die Kläger bräuchten keinen Beweis für das Bestehen eines konkreten Kausalzusammenhangs zu erbringen. Es reiche vielmehr aus, dass der Wahlfehler bei einer an den konkreten Verhältnissen des Wahlkampfes orientierten Betrachtung nach allgemeiner Lebenserfahrung für das Wahlergebnis von solchem Gewicht war, dass unter Berücksichtigung der Stimmverhältnisse die nicht ganz fernliegende Möglichkeit eines Einflusses auf das Wahlergebnis bestehe. Als nicht ganz fernliegend erscheine es zunächst, dass sich die Wahlbeteiligung im Gebiet der Landeshauptstadt Hannover aufgrund der dort mit besonderer Intensität durchgeführten Kampagne erhöht habe. Vergleiche man die Wahlbeteiligungen 2006 und 2014, zeige sich schon im ersten Wahlgang eine disparate Entwicklung. Dieser gegenläufige Trend habe sich bei der Stichwahl fortgesetzt, da in der Landeshauptstadt die Wahlbeteiligung um 1,7 Prozentpunkte gestiegen sei, während sie im Umland um 0,5 Prozentpunkte zurückgegangen sei. Deshalb erscheine es keineswegs als fernliegend, dass die erhöhte Wahlbeteiligung auf die Kampagne zurückzuführen sei. Ebenfalls nicht fernliegend erscheine, dass die Wahlmotivationskampagne auch in den übrigen Kommunen, in den sämtliche oder jedenfalls die meisten der eingesetzten Instrumente zur Anwendung gekommen seien, zu einer Erhöhung der Wahlbeteiligung geführt habe. Umgekehrt sei davon auszugehen, dass eine kampagnenbedingte Erhöhung der Wahlbeteiligung in solchen Kommunen ausgeblieben sei, in den mehrere der eingesetzten Instrumente nicht angewendet worden seien. Die Möglichkeit eines Einflusses auf das Wahlergebnis sei sogar schon dann gegeben, wenn die Betrachtung allein auf die Landeshauptstadt beschränkt werde. Die Wahlberechtigten in der Landeshauptstadt neigten erfahrungsgemäß zu einer Unterstützung der I. und der von dieser aufgestellten Kandidaten. Es sei davon auszugehen, dass der Mobilisierungsgrad der Sympathisanten von Herrn Brockmann ohne die Kampagne nicht oder allenfalls geringfügig gesunken wäre, während die Wahlmotivation der Anhänger des Herrn V. ohne die Kampagne deutlich niedriger gewesen wäre. Unter der Annahme einer kampagnenbedingten Erhöhung der Wahlbeteiligung um zwei Prozentpunkte und bei einem Anteil von Herrn V. von 80 % an den zusätzlich abgegebenen Stimmen hätten allein die zusätzlich mobilisierten Wähler in der Landeshauptstadt für den Erfolg von Herrn V. gesorgt. Für die Richtigkeit der Prämisse eines Mobilisierungsdefizits der potentiellen Wählerschaft von Herrn V. spreche auch der Umstand, dass bei der Wahl kein Bewerber der Y. angetreten sei, Herr V. aber trotzdem im ersten Wahlgang nicht die absolute Mehrheit erreicht habe. Auch bei Einbeziehung der Umlandkommunen in die Betrachtung bestünden verschiedene Szenarien, welche die Ergebnisrelevanz der Kampagne unter Zugrundelegung eines Mobilisierungsdefizits der Wähler von Herrn V. aufzeigten. Es lasse sich aus dem Wahlbericht nicht ableiten, dass Herr Brockmann von einer Erhöhung der Wahlbeteiligung im Stadtgebiet Hannover profitiert hätte. Welche Konsequenzen eine kampagnenbedingte erhöhte Wahlbeteiligung in bestimmten Teilen des Wahlgebiets für beide Kandidaten habe, lasse sich nicht mit einer Gegenüberstellung der Ergebnisse beider Kandidaten in Wahlbezirken mit hoher und geringer Wahlbeteiligung entnehmen. Der Wahlerfolg von Herrn V. habe maßgeblich davon abgehangen, seine unter Mobilisierungsdefiziten leidende Anhängerschaft zur Wahlteilnahme zu bewegen. Jede Erhöhung der Wahlbeteiligung in den Gebieten des Regionsgebietes, die als Hochburgen der I. angesehen werden könnten, hätten zu einer Steigerung der Erfolgschancen von Herrn V. geführt. Auch wenn ein entsprechender Vorwurf nicht explizit erhoben werden solle, spräche durchaus Einiges dafür, dass die eingetretenen Unregelmäßigkeiten Konsequenzen eines bewussten Vorgehens der Wahlleitung gewesen seien. Zwar könne und solle der Wahlleitung nicht die Absicht nachgewiesen werden, bestimmte Gebiete auszusparen und andere Gebiete überproportional zu berücksichtigen; jedoch sprächen die objektiven Umstände dafür, dass die von den Klägern monierten Unregelmäßigkeiten nicht allein dem Zufall sowie kommunikativen Missverständnissen geschuldet gewesen seien. Hinsichtlich der Litfaßsäulenplakatierung dränge sich der Eindruck auf, dass diese von vornherein zielgerichtet nur für das Gebiet der Landeshauptstadt beabsichtigt gewesen oder doch zumindest in Kauf genommen worden sei.

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Es bestehe ein Anspruch der Kläger auf Ungültigerklärung der gesamten Direktwahl einschließlich des ersten Wahlgangs. Eine Stichwahl als solche könne schon nicht mit einem Wahleinspruch und der Wahlanfechtungsklage angegriffen werden. Die kommunale Vertretung entscheide nicht schon nach dem ersten Wahlgang, sondern erst nach der Bekanntmachung des Ergebnisses der Stichwahl; der erste und der zweite Wahlgang sei unter dem Aspekt der Wahlprüfung eine untrennbare Einheit. Zwischen der Direktwahl und einer notwendigen Stichwahl dürfe kein beliebiger zeitlicher Abstand bestehen. Finde eine Wiederholungswahl mehr als sechs Monate nach der ungültigen Wahl statt, werde das Wahlverfahren in allen Teilen erneuert. Die vorgegebene Notwendigkeit eines zeitlichen Konnexes zwischen beiden Wahlgängen würde gänzlich außer Acht gelassen, wenn das Verwaltungsgericht die Beklagte zu 1. lediglich dazu verpflichtete, die Stichwahl für ungültig zu erklären.

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Auch die gegen die Beklagte zu 2. gerichtete Feststellungsklage sei zulässig und begründet:

17

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sei gegeben. Im Verhältnis zwischen den Beteiligten stelle sich die Frage, ob die Beklagte zu 2. im Lichte des Neutralitätsgebots in Verbindung mit den Grundsätzen der Freiheit und Gleichheit der Wahl berechtigt gewesen sei, die verfahrensgegenständliche Kampagne durchzuführen. Der Wahlleiter sei ein Organ der jeweiligen Kommune, so dass die Kommune richtiger Klagegegner sei. Angesichts der gesetzlich vorgesehenen Ausübung des Amtes durch den Hauptverwaltungsbeamten sei der Wahlleiter eng an die Kommune angebunden; im Verhältnis zur Kommunalaufsicht sei der Wahlleiter integrativer Bestandteil der Kommune, da er nicht unmittelbar Adressat kommunalrechtlicher Maßnahmen sein könne. Ein fortdauerndes Feststellungsinteresse der Kläger sei ebenfalls zu bejahen. Ein berechtigtes Feststellungsinteresse könne sich auch aus politischen Interessen ergeben; die Kläger hätten als Wähler und politisch engagierte Bürger ein legitimes politisches Interesse an einer verwaltungsgerichtlichen Klärung der Rechtslage. Angesichts der dezidierten Zurückweisung ihrer rechtlichen Bedenken bei gleichzeitig nur zögerlicher Informationsoffenbarung durch die Beklagte zu 2. müssten die Kläger davon ausgehen, dass in den Grundzügen vergleichbare Informationskampagnen auch bei künftigen Wahlen Anwendung finden würden. Auch bei der vorangegangenen Kommunalwahl 2011 im Gebiet der Landeshauptstadt Hannover sei eine Wahlmotivationskampagne durchgeführt worden. Die Kläger könnten das von ihnen verfolgte Ziel auch nicht ebenso gut oder besser im Wege einer Gestaltungs- oder Leistungsklage erreichen, weil das auf eine objektive Rechtmäßigkeitskontrolle angelegte Wahlprüfungsverfahren nicht dem Schutz subjektiver Rechte diene und deswegen als zusätzliche Voraussetzung für den Erfolg eines Wahleinspruchs die Ergebnisrelevanz des Wahlfehlers vonnöten sei. Gegen ein Feststellungsinteresse lasse sich auch nicht ins Feld führen, dass die Kläger die von ihnen geltend gemachte Verletzung des Wahlrechts ausschließlich im Rahmen des Wahleinspruchsverfahrens verfolgen könnten. Angesichts des speziellen Erfordernisses einer Ergebnisrelevanz der geltend gemachten Unregelmäßigkeiten stehe nicht fest, dass im Wahlprüfungsverfahren überhaupt eine Entscheidung über die Frage ergehe, ob die Kampagne der Wahlleitung rechtmäßig war. Die Ausschließlichkeit der Wahlprüfung sei strikt auf deren Gegenstand und Ziel zu begrenzen. Soweit diese nicht beeinträchtigt würden, bestehe keine Rechtfertigung für eine Verkürzung des Individualrechtsschutzes. Sinn und Zweck der eng auszulegenden Ausnahmevorschrift des § 46 Abs. 2 NKWG sei es, die ordnungsgemäße und termingerechte Durchführung der Wahl zu gewährleisten. Vor diesem Hintergrund stelle die Wahlmotivations- und -informationskampagne keine Maßnahme dar, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehe. Das streng formalisierte Wahlverfahren als solches werde nicht berührt; die Kampagne stehe lediglich im Zusammenhang mit der Wahl. Eine ordnungsgemäße und termingerechte Durchführung der Wahl werde auch nicht gefährdet, wenn im Hinblick auf eine Wahlmotivations- und -informationskampagne verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz gewährt werde. Auch ein Rechtsschutzbedürfnis sei gegeben und könne nicht etwa mit Hinweis auf eine fehlende rechtliche Gestaltungswirkung der begehrten Feststellung verneint werden. Die Rechtsstellung der Kläger werde bei einem antragsgemäßen Urteil sehr wohl verbessert, weil sie nicht mehr gewärtigen müssten, dass sich das Gewicht der von ihnen bei einer Wahl abgegebenen Stimmen durch amtliche Maßnahmen bezüglich der Wahlbeteiligung verändere.

18

Die Kläger beantragen,

19

1. die Beklagte zu 1. unter Aufhebung ihrer am 16. September 2014 beschlossenen und unter dem 29. September 2014 als Bescheid umgesetzten Wahlprüfungsentscheidungen zu verpflichten, die am 25. Mai und 15. Juni 2014 durchgeführte Direktwahl zum Regionspräsidenten für ungültig zu erklären.

20

2. gegenüber der Beklagten zu 2. festzustellen, dass die vor der Stichwahl zum Regionspräsidenten der Region Hannover am 15. Juni 2014 durchgeführte Wahlmotivations- und -informationskampagne rechtswidrig war, weil sie nicht in allen Teilen des Regionsgebiets gleichmäßig durchgeführt wurde und es außerdem zu einer durch die Anzahl der dort Wahlberechtigten nicht gerechtfertigten Konzentration der Maßnahmen auf das Gebiet der Landeshauptstadt Hannover kam.

21

Die Beklagte zu 1. beantragt,

22

die Klage mit dem gegen sie gerichteten Klageantrag zu 1. abzuweisen.

23

Die Beklagte zu 2. beantragt,

24

die Klage mit dem gegen sie gerichteten Klageantrag zu 2. abzuweisen.

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Die Beklagte zu 1. macht geltend:

26

Ein Wahlfehler liege nicht vor. Der Wahlleiter habe in legitimer Weise eine Vielzahl ein-ander ergänzender Informationsmaßnahmen ergriffen und damit den einzig möglichen Weg der Wahlaufklärung beschritten. Es bestünde kein Zweifel daran, dass ein Wahlleiter berechtigt sei, über eine Wahl, den Wahltermin und das Wahlverfahren zu informieren. Derartige Informationen seien auch ständige Praxis bei allen Wahlen. Eine Wahlempfehlung sei weder offen noch verdeckt abgegeben worden. Es liege auch keine Konstellation vor, in der ein an sich neutrales Verhalten eines Amtsträgers infolge dessen selektiver Wirkung zugunsten eines Bewerbers einen Neutralitätsverstoß darstelle. Quantifizierbare Unterschiede in der Wirksamkeit der Informationskampagne ließen sich nicht feststellen. Der Handlungsspielraum eines Wahlleiters, mit Erfolg Einfluss auf die Wahlbeteiligung zu nehmen, sei äußerst begrenzt, wenngleich es nicht nur Sache der politischen Parteien sei, die Wahlbeteiligung zu steigern. Es sei stets nur annäherungsweise möglich, die gesamte Wählerschaft anzusprechen. Auch eine zweite Wahlbenachrichtigungskarte hätte zwar jeden Haushalt, längst jedoch nicht jedes Wählerbewusstsein erreicht. Ein Mix an Informationsmitteln sei deswegen sinnvoll und erlaubt gewesen. Hinsichtlich der Informationen an den Stadtbahnhaltestellen und im Fahrgastfernsehen sei zu berücksichtigen, dass sich die Nutzung der Stadtbahnen nicht auf in der Nähe dieser Haltestellen lebenden Anwohner beschränke. Zudem sei diese Maßnahme durch die Plakatierung in Regiobussen ergänzt worden, die ganz überwiegend im Umland verkehrten. Auch Litfaßsäuleninformationen hätten nicht nur hannoversche Wahlberechtigte erreicht. Die hohe Zahl der in den Gaststätten ausgelegten Wahlaufruf-Postkarten relativiere sich dadurch, dass diese häufig "abgeräumt" würden; den im übrigen Regionsgebiet in öffentlichen Einrichtungen ausgehängten Plakaten und ausgelegten Karten dürfte ein höherer Wirkungsgrad beschieden gewesen sein. Die Wirkung der Wahlinformation müsse unter Einbeziehung des gesamten Spektrums der Informationen beurteilt werden, die geeignet gewesen seien, den Impuls zur Wahlteilnahme zu setzen. Dies seien die Wahlbenachrichtigungskarten, die ohnehin erfolgte Medienberichterstattung sowie Anzeigen der Parteien über die Stichwahl, die durch Aufkleber ergänzten Plakate der Stichwahlbewerber sowie deren Medienaktivitäten gewesen. Neben dem objektiven Fehlen eines Neutralitätsverstoßes fehle es auch an einer für die Annahme eines Wahlfehlers erforderlichen subjektiven Komponente des Wahlleiters, dessen Ziel eine flächendeckende Wirkung seines Maßnahmenbündels gewesen sei.

27

Selbst wenn man einen Wahlfehler annehmen wollte, sei nach der Lebenserfahrung die Annahme ausgeschlossen, dass bei der Vielzahl von Informationen ausgerechnet die Tatsache oder das Unterlassen von objektiv gehaltenen Hinweisen auf das Wahldatum und die Wahlmodalitäten die Wahlbeteiligung in nennenswertem Umfang beeinflusst haben könnte. Die Annahme einer quantifizierbaren Auswirkung auf die Wahlbeteiligung sei nicht möglich. Bei inhaltlich tendenzlosen Unregelmäßigkeiten, die sich allenfalls auf die Wahlbeteiligung, nicht aber auf die inhaltliche Entscheidung des Wählers auswirken könnten, gelte zudem eine Vermutung der Ergebnisirrelevanz. Allenfalls um eine solche Unregelmäßigkeit gehe es hier, weil lediglich neutral der Stichwahltermin in Erinnerung gebracht worden sei. Diese Information sei für Personen, die die Wahlbenachrichtigungskarte aufmerksam gelesen hätten und den Eventualtermin der Stichwahl vorgemerkt hätten, ohne jedes Interesse gewesen. Informierte und zeitungslesende Wahlberechtigte seien schon nicht auf die Wahlinformationen des Wahlleiters angewiesen gewesen. Die mit zusätzlichen Aufklebern versehenen Plakate seien zudem in den Tagen vor der Stichwahl unübersehbar gewesen. Vor diesem Hintergrund müssten Erfahrungswerte dazu benannt werden, wie viele Wahlberechtigte sich überhaupt kurzfristig zur Wahl entschieden, dabei einen spezifischen Impuls aus Dutzenden zur Kenntnis nähmen, ihn für sich ohne Mitwirkung anderer Impulse annähmen und dann Tage später auch tatsächlich in die Tat umsetzten. Solche Erfahrungswerte gäbe es nicht; es sei vielmehr nach der Lebenserfahrung praktisch ausgeschlossen, dass die Informationsmaßnahmen des Wahlleiters überhaupt einen mehr als marginalen Einfluss auf die Wahlbeteiligung gehabt hätten. Jedenfalls sei die klägerische Annahme einer Erhöhung um 1,5 bis 2 Prozentpunkte in Hannover frei gegriffen. Dafür müssten von 101.845 Personen, die in der Landeshauptstadt gewählt hätten, 8 % monokausal durch die Wahlinformation des Wahlleiters zur Wahl motiviert worden sein. Dies erscheine ausgeschlossen. Schließlich spreche keine konkrete, vernünftige Wahrscheinlichkeit dafür, dass die Stichwahl ohne den vermeintlichen Wahlfehler inhaltlich anders ausgegangen wäre. Es stelle eine Behauptung ins Blaue dar, dass 80 % der in der Landeshauptstadt angeblich motivierten 8.148 Bürger für Herrn V. gestimmt hätten. Da selbst unter Annahme einer objektiven Unausgewogenheit des Maßnahmenbündels ein Unterlassen von sachgerechter Information nicht verlangt werden könne, liege eine Spekulation über die möglichen Auswirkungen des Unterlassens neben der Sache. Ein Minus an Wahlbeteiligung könne in einer Demokratie nicht verlangt werden. Die Annahme, dass Herr V. von einem Zuwachs an Wahlbeteiligung unverhältnismäßig profitiert habe, werde schon durch objektive Erkenntnisse widerlegt. Vielmehr hätte nämlich umgekehrt Herr Brockmann von einer Erhöhung der Wahlbeteiligung im Stadtgebiet Hannover profitiert. Herr Brockmann habe in den Wahlbezirken mit einer hohen Wahlbeteiligung deutlicher Kapital aus den verbleibenden Stimmen ziehen können. Selbst wenn man mit einer fingierten Senkung der Wahlbeteiligung in Hannover spekuliere, man also von einer fehlenden Wahlteilnahme von 8.148 Hannoveranern ausginge, wäre die Differenz nur auf 3.200 Stimmen geschrumpft. Die Prämisse der Kläger hinsichtlich einer Zustimmungsquote dieser 8.148 Wähler von 80 % sei weltfremd. Wenn man demgegenüber in überhaupt nur rechtlich vertretbarer Weise danach fragen würde, ob das Wahlergebnis sich bei einer stärkeren Informationskampagne in den Umlandkommunen gedreht hätte, zeige sich deutlich, dass eine Auswirkung auf das Wahlergebnis ausgeschlossen werden könne. Das Wahlergebnis wäre in diesem Fall erst dann "umgekippt", wenn im Umland bedingt durch ein Mehr an Informationen rund 70.000 zusätzliche Bürger zur Wahl gegangen wären. Dies sei allerdings schlicht unvorstellbar. Mithin könne weder ein Zuviel an Wahlwahlmotivation in der Landeshauptstadt noch ein Zuwenig im Umland für den Wahlausgang kausal geworden sein. Da von zusätzlichen Wählern sowohl Herr V. als auch Herr W. mit jeweils geringem Abstand profitierten, müsste sich nämlich die Zahl der Wahlmotivierten in weltfremder Weise verändern, um den Stimmabstand auf Null bzw. in die andere Richtung zu verändern.

28

Die Beklagte zu 2. trägt zur Begründung ihres Klageabweisungsantrags vor:

29

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Klägern und der Beklagten zu 2. liege nicht vor. Wahlleiter seien als Wahlorgane keine kommunalen Behörden, sondern ein von der Kommune organisatorisch unabhängiges Organ. Die Wahlleitung unterliege keinen Weisungen. Auch eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht. Es sei nicht zu erwarten, dass bei künftigen Informationskampagnen wiederum Anzeigen nicht geschaltet würden und sich ein Bürgermeister weigere, Wahlinformationskarten auszulegen. Es komme nicht nur eine völlig unterschiedliche Zusammensetzung und Intensität verschiedener Instrumente in Betracht, sondern auch der völlige Verzicht auf eine ergänzende Information nach der Hauptwahl oder die Übersendung von neuen Wahlbenachrichtigungskarten. Ein Feststellungsinteresse der Kläger ergebe sich nicht aus einem legitimen politischen Interesse an einer verwaltungsgerichtlichen Klärung der Rechtslage. Es gehe den Klägern letztlich um die Klärung einer rechtlichen Vorfrage, die aber im Wahlprüfungsverfahren zu beantworten sei. Die Korrektur etwaiger Wahlfehler sei dem Rechtsweg i. S. v. Art. 19 Abs. 4 entzogen; dies gelte auch für das Kommunalwahlrecht. Zudem fehle das Rechtsschutzbedürfnis, weil die begehrte Feststellung keine rechtliche Gestaltungswirkung aufweise. Die Kläger seien offensichtlich von der Ergebnisrelevanz der von ihnen behaupteten Wahlfehler selbst nicht überzeugt und versuchten, den Anforderungen an einen erfolgreichen Wahleinspruch zu entgehen. Eine Verbesserung der Rechtsposition der Kläger könne nicht angenommen werden, weil die bloße Feststellung der Rechtswidrigkeit nicht zur Ungültigkeit der Wahl führe.

30

Die Klage sei auch unbegründet. Eine gesetzliche Grundlage für eine Wahlinformationskampagne sei nicht notwendig. Die Annahme einer absichtlichen Verletzung des Neutralitätsgebotes sei absurd. Die Informationskampagne sei von außen initiiert worden. Auf die Beachtung des Gebots der Neutralität sei besonderer Wert gelegt worden. Es sei dem Wahlleiter lediglich darum gegangen, allgemein über den Stichwahltermin und darüber zu informieren, dass ein Personalausweis für die Wahlteilnahme ausreiche. Wahlaufrufe könnten auch nie einheitlich und gleichmäßig im gesamten Wahlgebiet wirken; dies gelte sowohl für Einzelmaßnahmen als auch für Maßnahmenbündel. Auch bei Aufrufen in Rundfunk und Fernsehen bestehe nur die Möglichkeit der Kenntnisnahme durch eine Vielzahl von Wahlberechtigten. Entsprechendes gelte für Anzeigen. Die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts herausgearbeitete Grenze zur unzulässigen Wahlwerbung sei nicht überschritten worden. Soweit die Kläger hinsichtlich der Laufbandanzeigen auf den Fahrplananzeigetafeln auf die jeweils in den Orten wohnenden Wahlberechtigten verwiesen, liege eine "Milchmädchenrechnung" vor. Es werde nämlich außer Betracht gelassen, dass eine Vielzahl von Wahlberechtigten aus beruflichen, kulturellen oder sonstigen Gründen nach Hannover pendele. Es komme wegen der hohen Mobilität der Wahlberechtigten in der Region gleichfalls nicht darauf an, dass in 16 Kommunen keine Litfaßsäulen-Werbung stattgefunden habe. In Hannover müssten Litfaßsäulen zudem gegen eine Vielzahl anderer Sinnesreize "ankämpfen". Auch die in Gastronomiebetrieben ausgelegten Postkarten hätten sowohl Gäste mit Wohnsitz in der Stadt Hannover als auch aus dem Umland erreicht. Auch seien diese nicht auf ein junges Publikum ausgerichtet gewesen. In den Kommunen, in den Anzeigen in den Wochenblättern nicht erschienen seien, sei im redaktionellen Teil auf das Datum der Stichwahl hingewiesen worden. Zudem hätten Kandidaten ihre eigenen Anzeige veröffentlichen lassen. Es könne nicht aufgrund der verhältnismäßigen Verteilung der Wohnsitze der Wahlberechtigten und einer isolierten Wirksamkeit der jeweiligen Instrumente bezogen auf den Ort des Einsatzes eine ungleichmäßige Wirkung angenommen werden. Es bleibe bei einer solchen Sichtweise die Mobilität und das völlig unterschiedliche Verhalten der Wahlberechtigten außer Betracht. Nicht alle Wahlberechtigten aus der Landeshauptstadt Hannover würden Stadtbahn fahren, Wochenzeitungen lesen, Gastronomiebetriebe aufsuchen und dort Wahlaufruf-Postkarten mitnehmen. Die Ausführungen der Kläger zur Gesamtschau der einzelnen Informationsmaßnahmen bewegten sich im spekulativen Bereich.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

32

Die Klage hat keinen Erfolg.

33

1. Die gegen die Beklagte zu 1. gerichtete Verpflichtungsklage der Kläger ist statthaft (vgl. zur richtigen Klageart einer Wahlprüfungsklage: Nds. OVG, Urt. v. 26.03.2008 - 10 LC 203/07 -, juris Rn. 22; zu den früher vertretenen Sichtweisen: Schiefel, Niedersächsisches Kommunalwahlrecht, 3. Aufl., § 49 Erl. 2 m. w. N.) und auch ansonsten zulässig; insbesondere sind die Kläger unabhängig von einer subjektiven Rechtsposition nach § 49 Abs. 2 NKWG als Wahleinspruchsführer klagebefugt (vgl. zur Klagebefugnis: Schiefel, a. a. O.).

34

Die gegen die Beklagte zu 1. gerichtete Klage ist aber nicht begründet. Die Kläger haben keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte zu 1. die von ihnen mit ihren Wahleinsprüchen angefochtene Wahl des Regionspräsidenten für ungültig erklärt. Mit den Wahlprüfungsentscheidungen der Beklagten zu 1. vom 16. September 2014 in der Gestalt des Bescheides vom 29. September 2014 wurden die Wahleinsprüche allerdings nur im Ergebnis zutreffend zurückgewiesen. Nach § 48 NKWG wird ein Wahleinspruch zum einen zurückgewiesen, wenn er unzulässig ist, zum anderen, wenn er unbegründet ist (§ 48 Abs. 1 Nr. 1 NKWG) oder, wenn er zwar zulässig und begründet ist, aber der Rechtsverstoß auch im Zusammenhang mit anderen Rechtsverstößen das Wahlergebnis nicht oder nur unwesentlich beeinflusst hat (§ 48 Abs. 1 Nr. 2 NKWG). Ist ein Wahleinspruch nicht zurückzuweisen, so wird das Wahlergebnis neu festgestellt oder berichtigt (§ 48 Abs. 2 Nr. 1 NKWG) oder die Wahl ganz oder teilweise für ungültig erklärt (§ 48 Abs. 2 Nr. 2 NKWG). Hier wäre eine Zurückweisung nach § 48 Abs. 1 Nr. 2 NKWG vorzunehmen gewesen, nicht aber - wie geschehen - nach § 48 Abs. 1 Nr. 1 NKWG.

35

a) Die Wahleinsprüche, deren Zulässigkeit außer Frage steht, stellen sich als begründet dar. Ein Wahleinspruch ist begründet, wenn die Wahl nicht den Vorschriften des Niedersächsischen Kommunalwahlgesetzes oder der Niedersächsischen Kommunalwahlordnung entsprechend vorbereitet oder durchgeführt oder in unzulässiger Weise in ihrem Ergebnis beeinflusst worden ist (§ 45 Abs. 1 Satz 2 NKWG). Ein Wahlfehler liegt in Gestalt eines (objektiven) Verstoßes gegen den Grundsatz der Gleichheit der Wahl (§ 4 Abs. 1 NKWG) infolge der vor der Stichwahl vom Wahlleiter initiierten Wahlinformationskampagne vor.

36

aa) Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl umfasst neben der formal möglichst gleichen Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts auch, dass Parteien, Wählergruppen und Einzelbewerbern eine chancengleiche Teilnahme an der Wahl ermöglicht wird (vgl. etwa Schiefel, a. a. O., § 4 NKWG Erl. 1. 4 m. w. N.). Die Kammer hält einen Verstoß gegen das generell von Amtsträgern und insbesondere von Wahlorganen zu beachtende Gebot der Wahrung der Chancengleichheit bereits infolge des Umstands für gegeben, dass der Wahlleiter nach Durchführung des ersten Wahlgangs - also nachdem die Direktwahl bereits begonnen hatte - überhaupt eine Wahlinformationskampagne mit dem Ziel der Erhöhung der Wahlbeteiligung initiiert hat.

37

Maßnahmen zur Steigerung der Wahlbeteiligung nach dem ersten Wahlgang einer Direktwahl gehören schon nicht zu den kommunalwahlrechtlich ausdrücklich vorgesehenen Aufgaben des Wahlleiters. Vielmehr beschränkt sich die ausdrücklich in § 45j Abs. 1 NKWG vorgesehene Aufgabe der Wahlleitung in dieser Phase der Direktwahl auf die öffentliche Bekanntmachung des Tages der Stichwahl - der sich nach § 45b Abs. 3 NKWG richtet - und die Namen der beiden an der Stichwahl teilnehmenden Personen unter Angabe ihrer Stimmenzahlen. Die öffentliche Bekanntmachung folgt derjenigen, die vor dem ersten Wahlgang über den Wahltag und den etwaigen Stichwahltermin zu erfolgen hatte (§ 45b Abs. 4 Satz 1 NKWG). Die Modalitäten der öffentlichen Bekanntmachungen sind in § 83 Abs. 1 NKWO geregelt, wonach diese von der Wahlleitung "in ortsüblicher Weise" vorgenommen werden. Eine erneute formelle Benachrichtigung der Wahlberechtigten (§ 18 NKWO) ist vor einer Stichwahl weder vorgesehen, noch handelt es sich bei den Wahlbenachrichtigungen überhaupt um eine Aufgabe der Wahlleitung, sondern um eine solche der Städte und Gemeinden, die auch das Wählerverzeichnis führen. Dass dem Wahlleiter weitergehende Aufgaben als eine öffentliche Bekanntmachung "in ortsüblicher Weise" vor der Stichwahl nicht ausdrücklich gesetzlich zugewiesen sind, schließt zwar entsprechende Aktivitäten nicht etwa von vornherein deshalb aus, weil man insoweit eine explizite rechtliche Grundlage fordern müsste. Aufgrund des Umstands, dass es sich bei der Zeit zwischen dem ersten Wahlgang und einer erforderlich gewordenen Stichwahl aber um eine besonders sensible Phase einer bereits laufenden Wahl handelt, erfordert aber das Gebot der Chancengleichheit eine besondere Zurückhaltung der Wahlleitung. Dies ergibt sich zum einen schon aus dem Umstand, dass die nach dem ersten Wahlgang ausgeschiedenen Kandidaten von einem Wahlaufruf der Wahlleitung, die erst in der Phase vor der Stichwahl erfolgt, überhaupt nicht mehr - und sei es auch nur durch ein insgesamt gesteigertes Legitimationsniveau infolge höherer Wahlbeteiligung - "profitieren" können, während dies für die beiden übriggebliebenen Kandidaten ohne weiteres der Fall ist. Besonders augenfällig wäre dies etwa in einer Konstellation, in der drei aussichtsreiche Kandidaten angetreten sind und die Wahlmotivation erst nach dem Ausscheiden eines Kandidaten einsetzt. Zum anderen ergibt sich die Notwendigkeit einer besonderen Zurückhaltung auch im Hinblick auf die beiden Teilnehmer an der Stichwahl selbst. Gerade bei einer nach dem ersten Wahlgang schon festgestellten geringen Wahlbeteiligung und dem nach den Erfahrungswerten aus früheren Wahlen voraussichtlich zu erwartenden weiteren Rückgang bei der Stichwahl muss nämlich berücksichtigt werden, dass die Wahlbeteiligung bzw. deren "Dynamik" zwischen den beiden Wahlgängen für den Ausgang der Wahl generell von entscheidender Bedeutung sein kann. Die Beklagte zu 1. macht selbst geltend, dass bei der Zuspitzung der Entscheidung auf zwei Kandidaten stets mit Verschiebungen zu rechnen sei und es nicht etwa nach dem ersten Wahlgang einen designierten Sieger der Stichwahl gebe. In dieser aber gerade deshalb äußerst sensiblen Wahlkampfphase muss es zuvörderst den Kandidaten selbst bzw. den sie unterstützenden Parteien vorbehalten bleiben, für eine (erneute) Mobilisierung der (jeweiligen) Wählerschaft zu sorgen. Jede auf die Hebung der Wahlbeteiligung bei der Stichwahl abzielende Maßnahme der Wahlleitung wird bei Lichte betrachtet selbst - gewollt oder ungewollt - integraler Bestandteil des Wahl- und Wahlkampgeschehens und zu einem unmittelbaren Einflussfaktor auf die Chancen der verbliebenen Kandidaten. Eine derartige Beteiligung am Wahl- und Wahlkampfgeschehen ist aber gerade nicht Aufgabe der Wahlleitung, sondern ausschließlich der Kandidaten bzw. der sie unterstützenden Parteien und der sonstigen gesellschaftlichen Kräfte. Ein Wahlaufruf des Wahlleiters während einer bereits laufenden Wahl unterscheidet sich damit in fundamentaler Weise von einem Wahlaufruf vor einer Wahl. Insbesondere in einer Situation, in der - wie hier - im Vorfeld der Direktwahl ein bestimmtes Konzept für deren Durchführung geplant und abgearbeitet worden ist, bei der auf (nennenswerte) Wahlmotivations- und Informationsmaßnahmen gerade verzichtet wurde, muss die Wahlleitung bei diesem Konzept bleiben und darf dieses nicht - und schon gar nicht in Ansehung eines bestimmten Ergebnisses des ersten Wahlgangs - in wesentlichen Teilen "umstoßen", ohne dass dies durch nachträglich eingetretene außergewöhnliche Umstände gerechtfertigt ist.

38

So liegt es hier. Nach dem ersten Wahlgang am 25. Mai 2014 hat sich eine ähnlich geringe Wahlbeteiligung gezeigt, wie bei der Regionspräsidentenwahl 2006, obwohl sogar gleichzeitig noch Europawahlen und auch mehrere Bürgermeisterwahlen stattfanden. Ein weiteres deutliches Absinken der Wahlbeteiligung bei der Stichwahl und eine Abhängigkeit des Wahlergebnisses von der Mobilisierung der Wählerschaft war zu erwarten. Beides war aber keineswegs überraschend. Nennenswerte besondere Wahlmotivations- und -informationsmaßnahmen der Wahlleitung bereits vor Durchführung der Direktwahl - also vor dem ersten Wahlgang am 25. Mai 2014 - sind offenkundig gleichwohl weder erwogen noch durchgeführt worden. Vielmehr hat sich die Wahlleitung im Wesentlichen auf ihre gesetzlich ausdrücklich vorgesehenen Aufgaben beschränkt und im Übrigen die Wahlinformation der gesetzlich vorgesehenen Benachrichtigung der Wahlberechtigten durch die die Wählerverzeichnisse führenden Städte und Gemeinden überlassen. Auf diesem vor dem ersten Wahlgang eingeschlagenen Weg der im Wesentlichen erfolgten Beschränkung auf die gesetzlichen Aufgaben hätte der Wahlleiter konsequenterweise bleiben müssen. Außergewöhnliche Umstände für ein "Umschwenken" nach Bekanntwerden des Wahlergebnisses der ersten Wahl sind nicht ersichtlich. Dass die Stichwahl nicht am zweiten Sonntag nach dem ersten Wahlgang durchgeführt wurde, wie es in § 45b Abs. 3 NKWG vorgesehen ist, war bereits vor der Wahl klar. Zwar mag sich der Wahlleiter infolge der Pressenachfragen, ob vor der Stichwahl erneut Benachrichtigungskarten versandt würden, in dem Dilemma befunden haben, entweder sein Konzept nachträglich zu ändern oder aber wegen einer gesunkenen Wahlbeteiligung im zweiten Wahlgang öffentlich bzw. medial kritisiert zu werden. Als außergewöhnlicher Grund für die Initiierung einer ursprünglich gerade nicht vorgesehenen Informationskampagne kann dies nicht angesehen werden. Vereinzelte Anfragen von Bürgern und Journalisten zu den Wahlmodalitäten reichen dafür nicht aus. Zudem ging es nicht nur um die Korrektur unvorhergesehener Fehlvorstellungen über die Notwendigkeit einer Wahlbenachrichtigungskarte bei der Stichwahl, sondern erklärtermaßen - so ausdrücklich die Begründung der angegriffenen Wahlprüfungsentscheidung - auch um eine Kompensation der ohnehin traditionell schwachen Wahlbeteiligung bei Stichwahlen.

39

bb) Ein Verstoß gegen das Gebot der Chancengleichheit der bei der Stichwahl teilnehmenden Bewerber liegt - unabhängig von dem Umstand, dass der Wahlleiter von der Informationskampagne in der Phase zwischen den beiden Wahlgängen insgesamt hätte Abstand nehmen müssen - auch darin begründet, dass die Kampagne nicht im gesamten Wahlgebiet gleichermaßen Wirkungsmöglichkeiten bei den Wahlberechtigten entfaltet hat.

40

Maßnahmen der Wahlleitung zur Erhöhung der Wahlbeteiligung müssen für sich genommen das Gebot der Chancengleichheit wahren, ohne dass es darauf ankommt, welche Aktivitäten andere politische oder gesellschaftliche Akteure im Wahlkampfgeschehen ergriffen haben. So wäre es etwa nicht Aufgabe von Amtsträgern oder gar der Wahlleitung, sich um einen "Ausgleich" zu bemühen, wenn politische oder gesellschaftliche Akteure Wahlaufrufe nur in bestimmten Bereichen oder gegenüber einer bestimmten Klientel tätigen (vgl. grundsätzlich zur Unterscheidung zwischen amtlicher und privater Wahlbeeinflussung: Nds. OVG, Beschl. v. 29.01.2009 - 10 LA 316/08 -, juris Rn. 11). Vielmehr müssen die Maßnahmen der Wahlleitung isoliert betrachtet werden. Die Kammer hält zudem die Auffassung für zutreffend, dass Maßnahmen der Wahlleitung zur Wahlinformation und -motivation gleichmäßig im gesamten Wahlgebiet wirken können müssen, wobei aber darauf abzustellen ist, dass die Maßnahmen bei den Wahlberechtigten gleichmäßig ankommen können, nicht darauf, ob sie bei diesen wirklich angekommen sind. Nur diese Betrachtungsweise gewährleistet die Parallelität zu den kommunalwahlrechtlich als Aufgabe der Wahlleitung ausdrücklich geregelten öffentlichen Bekanntmachungen sowie zu den von den Gemeinden vorzunehmenden Wahlbenachrichtigungen. Sämtlichen im Kommunalwahlrecht typisierten Bekanntmachungen und Benachrichtigungen ist die Vorstellung immanent, dass die Möglichkeit einer gleichmäßigen Wirkung auf die Wahlberechtigten im Wahlgebiet besteht. Ob eine Bekanntmachung oder Benachrichtigung hingegen von Einzelnen tatsächlich wahrgenommen wird, kann nicht maßgeblich sein. Ein Gebietsbezug des Wahlrechts lässt sich im Übrigen auch der Existenz des in Wahlbezirke und ggf. in Wahlbereiche unterteilten Wahlgebiets entnehmen, wodurch zugleich die Wahlberechtigten bestimmten Gebieten zugeordnet werden können. Diese Vorstellungen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers sind in Rechnung zu stellen, wenn auf eine Wahl in anderer Weise als durch die rechtlich ausdrücklich vorgesehenen Bekanntmachungen und Benachrichtigungen hingewiesen werden soll. Dementsprechend müssen Maßnahmen das Wahlgebiet mit seinen Wahlberechtigten gleichmäßig abdecken. Deshalb lässt sich ein Wahlfehler bei einem nur selektiven Wahlaufruf in bestimmten Gebieten regelmäßig nicht mit dem Argument negieren, das ausgewählte Gebiet werde auch von Wahlberechtigten aus anderen Gebieten aufgesucht und dadurch sei eine gleichmäßige Wirkung gewährleistet. Bei einer solchen Betrachtungsweise könnten letztlich auch ganz gezielt selektiv eingesetzte Maßnahmen argumentativ mit dem Hinweis auf das (zufällige) Verhalten der Wahlberechtigten gerechtfertigt werden, welches für eine letztlich gleichmäßige Wirkung gesorgt haben soll. Die Abgrenzung, wann eine gebietsbezogen selektive Maßnahme einen Verstoß gegen das Gebot der Chancengleichheit bedeutet und wann nicht, drohte dann konturenlos zu werden. Bei einer beabsichtigten Verteilung eines Wahlaufrufs auf mehrere Einzelmaßnahmen mit unterschiedlichem Gebietsbezug ist die Chancengleichheit nur gewahrt, wenn nach einem Gesamtkonzept verschiedener sich flankierender Maßnahmen eine gleichmäßige Wirkung verlässlich hergestellt werden kann. Ist dies nicht verlässlich möglich, muss eine gebietsbezogen selektive Einzelmaßnahme unterbleiben. Ein nur in einem Teil des Wahlgebiets veröffentlichter Wahlaufruf kann nämlich zu einer dort begrenzten Erhöhung der Wahlbeteiligung führen und damit das Wahlergebnis verfälschen. Es ist den Klägern darin beizupflichten, dass es unter diesem Aspekt sehr wohl ein "Zuviel" an Wahlmotivation in einem bestimmten Teil des Wahlgebietes geben kann. Daher ist die Betrachtung entgegen der Auffassung der Beklagten zu 1. auch nicht etwa auf ein "vermisstes Mehr" im übrigen Wahlgebiet zu beschränken. Dass diese Betrachtung so nicht richtig sein kann, zeigt schon der gedachte Fall einer Wahlmotivation ausschließlich in (aus vorangegangen Wahlen zu erwartenden) "Hochburgen" eines bestimmten Kandidaten oder einer bestimmten Partei.

41

Gemessen an den so umrissenen Voraussetzungen ist vorliegend ein Verstoß gegen das Gebot der Chancengleichheit durch überproportional in bestimmten Gebieten - insbesondere der Landeshauptstadt Hannover - umgesetzte und damit gebietsbezogen selektiv wirkende Wahlinformationsmaßnahmen zu bejahen. Diese bestehen augenfällig insbesondere in den Maßnahmen bei der Q., der Plakatierung auf Litfaßsäulen und der Auslage von Wahlaufruf-Postkarten in Gastronomiebetrieben. Sämtliche dieser Maßnahmen konnten aufgrund verschiedener Ursachen nicht im gesamten Wahlgebiet eingesetzt werden. Der Umstand, dass die Maßnahmen sicherlich nicht nur die in den bestimmten Gebieten Wahlberechtigten erreichen konnten, kann selektive gebietsbezogene Wahlaufrufmaßnahmen gerade nicht rechtfertigen, sondern hat außer Betracht zu bleiben. So können etwa die wegen des begrenzten Einzugsgebietes der Q. -Stadtbahnen (Hannover, Garbsen, Langenhagen, Isernhagen, Laatzen und Ronnenberg) örtlich nur selektiven Maßnahmen nach Auffassung der Kammer nicht damit gerechtfertigt werden, dass auch Bewohner des nicht von Stadtbahnen bedienten Umlandes zu Berufs-, Freizeit- und Einkaufszwecken in die Innenstadt von Hannover fahren. Damit hinge die Gleichmäßigkeit einer Wahlmotivation letztlich von Zufälligkeiten ab, die der Wahlleiter weder vorhersehen noch steuern kann. Zugleich hatten die u. a. eingesetzten Texte auf den Laufschriftanzeigen der Stadtbahnhaltestellen einen erheblichen Aufmerksamkeitswert, weil diese wegen der auch angezeigten Fahrplanabweichungen oder sonstigen fahrtrelevanten Informationen praktisch von jedem Fahrgast wahrgenommen werden, was auch für diejenigen gilt, die sich weder für das Fahrgastfernsehen noch für die Großbildleinwände in U-Bahn-Stationen interessieren. Eine gebietsbezogene Selektivität weisen ersichtlich auch die nur in Hannover und Langenhagen in Gastronomiebetrieben verteilten fast 20.000 Wahlaufruf-Postkarten sowie die Litfaßsäulen-Plakatierung auf, zumal die Wahlaufruf-Postkarten gestalterisch als offiziell anmutende "Ersatzwahlbenachrichtigungen" aufgemacht waren. Von den 300 Plakaten wurden von der beauftragten Werbefirma über 250 in Hannover und der Rest in Wunstorf, Burgdorf, Hemmingen und Burgwedel angebracht. Keine dieser gebietsbezogen selektiven Maßnahmen wurde durch gleiche oder andere Maßnahmen in den übrigen Kommunen verlässlich ausgeglichen. Bei den Wahlaufruf-Postkarten und den Plakaten sprechen schon die Zahlen für sich, da an alle 20 Umlandkommunen pro Kommune lediglich 3 Plakate und 50 Postkarten verteilt wurden. Damit waren Sie aber noch nicht einmal "nah am Wähler", da die Kommunen selbst für eine Anbringung der Plakate und eine Auslage der Wahlaufruf-Postkarten in öffentlichen Einrichtungen zu sorgen hatten. Die Plakate in den Regiobussen, die im gesamten Regionsgebiet einschließlich der Landeshauptstadt verkehren, wären zwar für sich genommen wohl nicht als selektiv einzustufen, vermögen aber nicht die gebietsbezogene Selektivität bei den Maßnahmen bei der Q. auszugleichen. Auf deren besonderen Wirkmechanismus ist bereits hingewiesen worden. Auch kann die Argumentation nicht zur Annahme eines verlässlichen Ausgleichs einer selektiven Maßnahme führen, dass im Umland bestimmte Maßnahmen im geringeren Maße gegen andere Sinnesreize ankämpfen müssen, als dies etwa in Hannover der Fall ist. Zwar mag damit (noch) eine bestimmte Erhöhung der Dichte einer regionsweit eingesetzten Maßnahme in zentralen Gebieten - etwa in Korrelation zu den Einwohnerzahlen - gerechtfertigt werden können, nicht aber die in der vorliegenden Konstellation zu konstatierende gebietsbezogene Selektivität.

42

cc) Auf die Frage, ob neben dem rein objektiv zu beurteilenden Verstoß gegen das Gebot der Chancengleichheit der Wahlleiter zusätzlich das Gebot aus § 9 Abs. 5 NKWG, wonach bei der Ausübung des Amtes das Gebot der Neutralität und Objektivität zu wahren ist, nicht hinreichend beachtet hat, kommt es vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen nicht an. Gleiches gilt für die Frage, ob durch die vom Wahlleiter initiierte Kampagne die Wahl i. S. v. § 46 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 NKWG in unzulässiger Weise in ihrem Ergebnis beeinflusst worden ist. Dahinstehen kann deshalb, ob ein Verstoß gegen § 9 Abs. 5 NKWG und/oder § 46 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 NKWG eine subjektive Komponente bei der handelnden Person voraussetzt (vgl. zur Frage der subjektiven Komponente bei unzulässiger Beeinflussung: BVerwG, Beschl. v. 09.05.2012 - 8 B 27/12 -, juris Rn. 9 (offen gelassen)).

43

b) Trotz der Begründetheit der Wahleinsprüche der Kläger aufgrund des unter a) skizzierten Rechtsverstoßes hat die Klage keinen Erfolg. Es ist nämlich davon auszugehen, dass der Verstoß gegen das Gebot der Chancengleichheit das Wahlergebnis nur unwesentlich beeinflusst hat (§ 48 Abs. 1 Nr. 2 NKWG).

44

aa) Von einem wesentlichen Einfluss auf das Wahlergebnis wird gemeinhin (nur) ausgegangen, wenn die Verteilung der Sitze einer gewählten Körperschaft ohne die Verstöße gegen das Wahlrecht anders ausgefallen wäre oder anders hätten ausfallen können. Dabei reicht für eine solche Prognose eine theoretisch-abstrakte Möglichkeit nicht aus; vielmehr bedarf es einer konkreten, nach der Lebenserfahrung begründeten Wahrscheinlichkeit, dass Wahlfehler im Hinblick auf die Sitzverteilung zu einer Verfälschung des Wählerwillens geführt haben. Eine nur ganz fernliegende Möglichkeit eines Einflusses auf das Wahlergebnis genügt hingegen für eine Wahlungültigkeitserklärung nicht. Die Stimmenverhältnisse und die Verhältnisse des Wahlkampfes sind dabei zu berücksichtigen (vgl. Schiefel, a. a. O., 2. Aufl., § 48 Erl. 2 und § 46 Erl. 1 m. w. N., VG Stade, Urt. v. 20.03.2013 - 1 A 1517/11 -, juris Rn. 54 m. w. N.; Hess. VGH, Urt. v. 29.11.2001 - 8 UE 3800/00 -, juris Rn. 69; BVerwG, Beschl. v. 17.03.1998 - 8 B 36/98 -, juris Rn. 2). Einer Modifikation bedarf indes das in der Rechtsprechung zunächst für und anhand von Gremienwahlen entwickelten Kriterium der "Mandatsrelevanz" (mögliche Änderung der Sitzverteilung) für Direktwahlen von Einzelpersonen. Es ist nicht überzeugend, eine Wesentlichkeit des Rechtsverstoßes i. S. v. § 48 Abs. 1 Nr. 2 NKWG immer erst dann anzunehmen, wenn es bei einwandfreier Durchführung der Wahl zum "Umkippen" im Sinne eines anderen gewählten Kandidaten gekommen wäre, sich also der Wahlausgang geändert hätte (vgl. zur Konstellation des Nichterreichens einer absoluten Mehrheit bei Hinwegdenken eines Wahlfehlers: BVerwG, Urt. v. 18.04.1997 - 8 C 5/96 -, juris Rn. 22). Das so auch auf Direktwahlen angewandte Kriterium der Mandatsrelevanz erwiese sich als offenkundig ungeeignet für die Beurteilung der Frage, ob das Wahlergebnis nicht oder nur unwesentlich beeinflusst worden ist. Selbst klar quantifizierbare gewichtige Verschiebungen bei den Stimmenzahlen könnten dann nämlich in nicht zu rechtfertigender Weise folgenlos bleiben. Bei Gremienwahlen kann sich eine solche Problematik schon deshalb nicht ergeben, weil gewichtige Verschiebungen bei den Stimmenzahlen aufgrund der Proportionalität der Stimmenzahlen zu den Sitzzahlen (vgl. zum Auszählverfahren § 36 Abs. 2 bis 7 NKWG) stets auch zu Verschiebungen bei den Sitzzahlen im Gremium führen. Gerade bei Direktwahlen mit Stichwahlen, bei denen dann nur noch zwei Kandidaten übrig bleiben, können hingegen selbst gewichtige Verschiebungen bei den Stimmenzahlen ohne Auswirkungen für die Person des letztlich gewählten Bewerbers bleiben. Gleichwohl wird dann bei einem Wahlfehler das Wahlergebnis zu korrigieren sein. Unter "Wahlergebnis" i. S. d. sowohl für die Wahlen der kommunalen Vertretungen als auch für die Direktwahlen anwendbaren Regelung des § 48 NKWG ist auch nicht etwa die Sitzverteilung im Gremium oder die Wahl eines bestimmten Kandidaten anzusehen, sondern die Summe der auf jeden Wahlvorschlag entfallenden Stimmenzahlen. Dies ist in §§ 36 Abs. 1, 37 Abs. 1 NKWG für die Wahlen der Vertretung und in § 45g Abs. 1 NKWG für die Direktwahlen ausdrücklich geregelt. Es ist jeweils die Feststellung der jeweiligen Stimmenzahlen als Wahlergebnis vorgesehen; bei der Direktwahl handelt es sich nach § 45g Abs. 2 bzw. § 45l Abs. 2 NKWG bei der Feststellung der gewählten Person um eine neben dem eigentlichen Wahlergebnis zu treffende weitere Feststellung. Es ist auch in Rechnung zu stellen, dass die heutige Regelung des § 48 Abs. 1 Nr. 2 NKWG Vorläuferbestimmungen hatte, die für einen erfolgreichen Wahleinspruch bei hypothetisch fehlerfreier Durchführung der Wahl schon immer ein wesentlich anderes Wahlergebnis gefordert hatten. Dies galt auch bereits vor Einführung der Direktwahlen im Jahre 1996, ohne dass sich normativ in diesem Punkt Maßgebliches verändert hätte. Auch dies zeigt, dass die in der Rechtsprechung für Gremienwahlen entwickelten Kriterien für die Wesentlichkeit eines Wahlfehlers nicht unterschiedslos auf Direktwahlen übertragen werden können. Jedenfalls ein gewichtiges und klar berechenbares Absinken der "Obsiegensquote" des gewählten Kandidaten einer Direktwahl muss zur Folge haben, dass dieses Absinken durch Neufeststellung oder Berichtigung des Wahlergebnisses auch festgestellt wird. Dies setzt indessen voraus, dass der zugrundeliegende Wahlfehler nicht schon auf Tatbestandsebene als unwesentlich für das Wahlergebnis angesehen wird.

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Einen weitergehenden als den nach den vorstehenden Kriterien umschriebenen "Bestandsschutz" genießt das Ergebnis einer kommunalen Direktwahl aber nicht. Das vom Bundesverfassungsgericht mit Blick auf Landtagswahlen entwickelte Erfordernis, wonach der Eingriff in die Zusammensetzung einer gewählten Volksvertretung durch eine wahlprüfungsrechtliche Entscheidung stets vor dem Bestandserhaltungsinteresse gerechtfertigt werden muss (BVerfG, Urt. v. 08.02.2001 - 2 BvF 1/00 -, juris), gilt so bei kommunalen Direktwahlen nicht. Zweifelhaft ist schon, ob die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überhaupt auf kommunale Gremienwahlen zu übertragen ist; jedenfalls kommt dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes bei der Direktwahl eines Hauptverwaltungsbeamten eine andere - geringere - Bedeutung zu als bei der Wahl einer kommunalen Vertretung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.05.2012 - 8 B 27/12 -, juris Rn. 15 unter Hinweis auf Urt. v. 08.04.2003 - 8 C 14/02 -, juris). Grundsätzlich abweichende als die o. g. Maßstäbe sind auch nicht aus der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof entwickelten Rechtsfigur der "tendenzlosen Unregelmäßigkeit" abzuleiten. Zu berücksichtigen ist zunächst, dass eine Übertragbarkeit dieser Rechtsprechung auf das niedersächsische Landesrecht nicht ohne weiteres möglich ist, weil sich der Wortlaut der jeweils maßgeblichen Vorschriften in Hessen und Niedersachsen unterscheidet; in § 50 Nr. 2 Hess. KWG ist ausdrücklich von "Unregelmäßigkeiten […], bei denen nach den Umständen des Einzelfalls eine nach der Lebenserfahrung konkrete Möglichkeit besteht, dass sie auf das Ergebnis von entscheidendem Einfluss gewesen sein können", die Rede. Auf Basis dieses im Vergleich zum niedersächsischen Recht zwar ähnlichen, aber nicht identischen Landesrechts geht der Hessische Verwaltungsgerichtshof davon aus, dass sich eine Unregelmäßigkeit, die nicht gezielt Einfluss auf das Abstimmungsverhalten der Wahlberechtigten nehmen soll, auf das Wahlergebnis grundsätzlich nicht auswirke und sich allenfalls dann als "mandatsrelevant" erweisen könne, wenn der Wahlausgang so knapp war, dass für ein anderes Ergebnis eine Verschiebung um wenige Einzelstimmen ausgereicht hätte (Hess. VGH, Urt. v. 10.07.2003 - 8 UE 2947/01 -, juris Rn. 119 ff.). Zugrunde lag die fehlerhafte Nichtbereitstellung zentraler Wahlräume in Altenheimen. Das Gericht ging insoweit davon aus, dass die Auswirkung eines Wahlfehlers auf das Ergebnis umso geringer sei, je mehr Wahlberechtigte von dem Wahlfehler betroffen seien; je größer nämlich die Zahl der betroffenen Wahlberechtigten sei, desto mehr gleiche das Wahlergebnis, das sich bei Unterbleiben des Wahlfehlers ergeben hätte, dem tatsächlichen Wahlergebnis, weil auch das Wahlverhalten dieser großen Zahl von Wahlberechtigten in aller Regel ein Abbild des allgemeinen Wahlverhaltens der Gesamtzahl der Wähler darstelle (a. a. O., Rn 121). Diese Betrachtung ist auch durchaus für viele Fallgestaltungen überzeugend. Bei Lichte betrachtet geht es allerdings in der Entscheidung nur um die Umschreibung von typischen Kausalitätslagen, die aber keineswegs ohne weiteres auf alle denkbaren Fallgestaltungen und in verallgemeinernder Weise übertragbar sind. Die von der Beklagten zu 1. aus der Entscheidung abgeleitete Annahme einer stets gegebenen Vermutung der Ergebnisirrelevanz bei nicht gezieltem Vorgehen eines Amtsträgers ist daher nicht überzeugend. Vielmehr muss man sich bei potentiell hinsichtlich ihrer Auswirkungen nicht oder kaum eingrenzbaren und damit potentiell weitreichenden Wahlfehlern ausgehend von den theoretisch am weitesten reichenden Auswirkungen zu den realitätsnahen Auswirkungen "vortasten", um den Übergang von einer bloß abstrakt möglichen zu einer konkret wahrscheinlichen Ergebnisrelevanz im Einzelfall feststellen zu können. Im Zweifel wird dabei im Interesse der Ergebnisrichtigkeit ein "Sicherheitszuschlag" hinsichtlich des Ausmaßes der Auswirkungen anzunehmen sein. Dafür spricht auch die Normstruktur des § 48 Abs. 1 NKWG, der die Zurückweisung eines - ja immerhin schon zulässigen und begründeten - Wahleinspruchs an die fehlende Ergebnisrelevanz knüpft und nicht umgekehrt einen erfolgreichen Wahleinspruch an die positive Feststellung der Kausalität.

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bb) Gemessen an diesen Maßstäben ist hier von einem nur unwesentlichen Einfluss auf das Wahlergebnis auszugehen. Nimmt man den Wahlausgang in den Blick, bewegen sich Auswirkungen der Wahlinformationskampagne nach Auffassung der Kammer zwar im Bereich des abstrakt Möglichen, haben aber die Schwelle zu einer konkreten Wahrscheinlichkeit der Verfälschung des Wählerwillens noch nicht überschritten. Wenn auch die Annahme einer Ergebnisrelevanz bei pauschaler Betrachtungsweise zunächst argumentativ begründbar und damit vordergründig plausibel erscheint, zeigt sich bei genauerer Betrachtung weder hinsichtlich des Wahlausgangs noch hinsichtlich des Wahlergebnisses eine hinreichende Validität dieser Annahme. Im Einzelnen:

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(1) Dass durch den beschriebenen Wahlfehler bereits Kandidaten aus dem ersten Wahlgang zu Unrecht schon nicht in die Stichwahl gelangt sein könnten, erscheint in der vorliegenden Konstellation nicht einmal abstrakt möglich bzw. plausibel und war im Übrigen auch nicht Gegenstand der Wahleinsprüche der Kläger. Etwas anderes gilt aber für die Stichwahl, die nur mit 4.414 Stimmen Differenz ausgegangen ist, was einem prozentualen Anteil von nicht einmal 0,5 % der Wahlberechtigten im gesamten Wahlgebiet entspricht. Diese augenscheinliche Knappheit des Wahlausgangs spiegelt sich auch in der Rezeption seitens der Wahlforschung wider (vgl. (vgl. den Bericht "Wahlen 2014 in der Region Hannover - Ergebnisse, Analysen, Vergleiche", im Internet abrufbar unter der Adresse: www.wahlbericht-hannover.de, dort etwa die zusammenfassende Betrachtung für die Landeshauptstadt und die Städte und Gemeinden im Umland auf S. 27; Ausführungen zum Thema "Parteihochburgen und Wahlbeteiligung" in der Landeshauptstadt Hannover (schon zum ersten Wahlgang) auf S. 59; Ausführungen zur Stichwahl in Hannover auf S. 65). Es ließe sich in Anbetracht dieser Wertungen bei pauschaler Betrachtung durchaus mit vordergründiger Plausibilität argumentieren, dass der schwerpunktmäßig auf einer gebietsbezogenen Selektivität der Kampagne beruhende Wahlfehler auch Einfluss auf den Wahlausgang gehabt haben kann. Die Wahlbeteiligung in den einzelnen Kommunen des Wahlgebiets war jedenfalls ersichtlich nicht unbedeutend. Bei den geringen Stimmenanteilen, die im ersten Wahlgang auf andere Kandidaten als K. und U. entfallen sind, können die eingetreten Verschiebungen bei der Stichwahl nicht hauptsächlich darauf zurückgeführt werden, dass diese beiden Kandidaten Stimmen der nicht mehr antretenden Kandidaten hinzugewonnen hätten. Die Y., die noch 2001 und 2006 einen Kandidaten aufgestellt hatten, verzichteten darauf 2014, so dass Wählerwanderungen insoweit von vornherein nicht auftreten konnten. Vorstellbar ist allerdings eine Wählerwanderung von den im ersten Wahlgang angetretenen Kandidaten der Parteien N. und der O., wobei die Kandidaten dieser Parteien nur 1,5 Prozentpunkte auseinander lagen. Schwerpunktmäßig hing der Ausgang der Stichwahl aber aus der Sicht unmittelbar nach dem ersten Wahlgang davon ab, wie viele Wahlberechtigte, die bereits im ersten Wahlgang K. oder U. gewählt hatten, bei der Stichwahl noch einmal mobilisiert werden könnten und ihre Stimme noch einmal für denselben Kandidaten abgeben würden. Bei der Stichwahl zeigt sich dann auch ein absoluter Rückgang von 68.021 Stimmen bei K. und von 36.667 Stimmen bei Axel Brockmann, so dass der Abstand von über 35.000 Stimmen zwischen den beiden Kandidaten im ersten Wahlgang auf etwa 4.400 Stimmen bei der Stichwahl "zusammengeschrumpft" ist. Wenngleich sich nachträglich keine wirklich verifizierbaren Aussagen darüber treffen lassen, wie sich die Wahlbeteiligung in Hannover dargestellt hätte, wenn es dort keine Informationen zur Stichwahl über die Q., über Wahlaufruf-Postkarten in Gastronomiebetrieben und Plakaten an Litfaßsäulen der Firma Ströer gegeben hätte, erscheint es vordergründig plausibel, dass die Mobilisierung der jeweiligen Wählerschaft ein maßgeblicher Faktor für den Wahlausgang war. Die Kampagne hatte den Schwerpunkt ihrer Wirkungsmöglichkeiten im Hinblick auf die Mobilisierung indessen im Gebiet der Landeshauptstadt Hannover. Das Hinwegdenken der "Hannover-Maßnahmen" anstelle eines (ausschließlichen) Hinzudenkens weiterer Maßnahmen im Umland ist dabei entgegen der Auffassung der Beklagten zu 1. auch nicht etwa ein untauglicher Ansatz bei der Frage nach der Ergebnisrelevanz. Hier gelten die oben skizzierten Erwägungen zum Vorliegen eines Verstoßes gegen das Gebot der Chancengleichheit entsprechend: Wenn der Wahlfehler gerade darin besteht, dass eine selektive Maßnahme nicht durch andere Maßnahmen verlässlich ausgeglichen werden kann, hat die Maßnahme zu unterbleiben. Bei der Frage der Ergebnisrelevanz ist dann nicht etwa von einem Hinzudenken von weiteren Ausgleichsmaßnahmen, sondern von einem Hinwegdenken der selektiven Maßnahmen auszugehen.

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(2) Allerdings stellt sich die vorstehend skizzierte Sichtweise trotz vordergründiger Plausibilität bei genauerer Betrachtung letztlich nicht als hinreichend valide dar. Es zeigt sich nämlich, dass sich die Möglichkeit eines anderen Wahlausgangs auch bei der Annahme weitreichender Auswirkungen der Fehlerhaftigkeit der Wahl und unter Berücksichtigung eines "Sicherheitszuschlags" im zwar denkbaren, aber letztlich doch nur abstrakt-theoretischen Bereich bewegt. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

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Schwerpunktmäßig laufen die Rügen der Kläger auf eine überproportionale Wahlmotivation im Gebiet der Landeshauptstadt Hannover hinaus, während die Umlandkommunen vernachlässigt wurden. Selbst bei einer extremen Betrachtung, welche die Folgen der Kampagne für das Umland vollständig negiert und nur für das Stadtgebiet der Landeshauptstadt bejaht, hätte der Einfluss auf die Wahlbeteiligung in Hannover in Höhe eines Bereichs liegen müssen, der nicht mehr lebensnah, sondern völlig unrealistisch erscheint. Dies zeigt folgende Berechnung: In Hannover hatte Herr V. einen Stimmenvorsprung von 14.178 Stimmen und im gesamten Umland Herr W. einen solchen von 9.764 Stimmen. Bei einer hypothetischen Veränderung der Wählerzahlen bzw. der Wahlbeteiligung sinkt bzw. steigt bei gleicher prozentualer Stimmenverteilung der jeweilige Vorsprung in Hannover bzw. im Umland in Höhe der prozentualen Differenz. Der Vorsprung von Herrn V. "schrumpft" deshalb bei Annahme gleicher Stimmenverteilung von 57 zu 43 % mithin erst dann auf den Vorsprung von Herrn Brockmann im Umland zusammen, wenn man hypothetisch eine Wahlbeteiligung von etwa 17,3 % in Hannover annähme. Um nämlich im Stadtgebiet den Vorsprung von Herrn V. auf 9.764 Stimmen bei gleichen prozentualen Anteilen "schrumpfen" zu lassen, hätten nur etwa 69.743 gültige Stimmen abgegeben werden dürfen, was anstelle von 100.974 tatsächlich abgegebenen gültigen Stimmen bei 25 % Wahlbeteiligung etwa einer Wahlbeteiligung von 17,3 % entspräche (9.764 : 0,14 = 69.743 Wähler, was mit einer Wahlbeteiligung von 25 % : 100.974 x 69.743 = 17,26 % gleichbedeutend ist). Mit anderen Worten hätten also mehr als 30.000 Wähler in Hannover der Wahl fernbleiben müssen, damit es bei der gleichen Stimmenverteilung zu einem anderen Wahlausgang gekommen wäre. Die demgegenüber von den Klägern ursprünglich (im Wahleinspruchsverfahren) ins Feld geführte Berechnung, wonach die Wahl bereits bei einem Rückgang der Wahlbeteiligung in der Landeshauptstadt um 2 % (8.148 Stimmen) bei einer hälftigen Verteilung auf die beiden Kandidaten anders ausgegangen wäre, ist rechnerisch schlichtweg unzutreffend. Es wurde dabei gerade nicht berücksichtigt, dass bei einer hypothetischen Absenkung der Wahlbeteiligung in der Landeshauptstadt der dort erzielte Stimmenvorsprung von Herrn V. rechnerisch nicht etwa in Höhe seines Stimmenanteils sinkt, sondern lediglich in Höhe der Stimmendifferenz zwischen den beiden Kandidaten. Letztere bleibt indes bei Annahme eines gleichbleibenden Stimmenverhältnisses bei einer Absenkung der Wahlbeteiligung prozentual stets identisch (bei Zugrundelegung des tatsächlichen Stimmenverhältnisses 57 % - 43 % = 14 %), sinkt aber dementsprechend in absoluten Zahlen.

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Ein Abfall der Wahlbeteiligung um fast 8 Prozentpunkte auf etwa 17,3 % - die Wahlinformations- und Motivationsmaßnahmen im Gebiet der Landeshauptstadt hinweggedacht - ist zwar theoretisch vorstellbar, überschreitet aber nach Auffassung der Kammer die Grenze zu einer konkreten Wahrscheinlichkeit offensichtlich nicht. Dafür spricht schon, dass die Wahlbeteiligung 2006 bei der Stichwahl bei 23,3 % gelegen hatte, ohne dass besondere Informations- und Motivationsmaßnahmen durchgeführt worden wären. Zwar hat sich die Wahlbeteiligung in der Stadt Hannover bei der Stichwahl 2014 gegenüber derjenigen aus dem Jahr 2006 um 1,7 Prozentpunkte erhöht, während sie im Umland um 0,5 Prozentpunkte zurückgegangen ist, so dass man durchaus von einer gewissen Wirksamkeit der Kampagne ausgehen kann. Diese Wirksamkeit kann aber allenfalls aus dem Anstieg als solchen abgeleitet werden, nicht aber auch aus einem Vergleich mit der im Umland um 0,5 Prozentpunkte gesunkenen Wahlbeteiligung. Es kann aus diesem Minus nicht etwa abgeleitet werden, dass es in 2014 eine generelle "Stichwahlmüdigkeit" gegeben hätte, die (nur) auf dem Gebiet der Landeshauptstadt Hannover sogar in einen Anstieg der Wahlbeteiligung umgekehrt worden wäre. Diese Betrachtung stellt schon nicht in Rechnung, dass im Jahr 2014 nur vier parallele Bürgermeister-Stichwahlen anstelle von sieben im Jahre 2006 stattgefunden haben, was empirisch unzweifelhaft für eine höhere Wahlbeteiligung in den betroffenen Städten und Gemeinden führt (vgl. dazu etwa agis-Wahlbericht, a. a. O., S. 27). Davon abgesehen gibt auch die Gegenüberstellung von -0,5 Prozentpunkten im Umland und +1,7 Prozentpunkten in der Landeshauptstadt ersichtlich nichts für die Annahme her, dass die Kampagne in der Landeshauptstadt zu einem Anstieg der Wahlbeteiligung von 17,3 % auf 25 % geführt hätte. Bezieht man den Ausgang der Stichwahl 2006 in die Betrachtung ein, bei der sich bei der (ohnehin schon geringeren) Wahlbeteiligung von 23,3 % im Gebiet Hannovers eine Stimmenverteilung von (sogar) 64,6 zu 35,4 % zugunsten von Herrn V. gegenüber dem L. -Kandidaten ergeben hatte, ergibt sich keine für die Kläger günstigere Situation: Bei hypothetischer Annahme des (in 2006 tatsächlich erzielten) Vorsprungs von 29,2 Prozentpunkten zugunsten des I. -Bewerbers hätten nämlich - wiederum hypothetisch - nochmals sehr viel weniger Wähler in Hannover zur Wahl gehen dürfen, um mit dem in 2014 tatsächlich erzielten Vorsprung des L. -Kandidaten im Umland rechnerisch auf gleicher Höhe zu sein (9.764 : 0,292 = 33.438 Wähler).

51

Die von den Klägern im Rahmen des Klageverfahrens angestellten neuen Berechnungen - die ursprünglich fehlerhafte mathematische Herangehensweise hatten sie offenbar selbst bemerkt - zu der Frage, wie wahrscheinlich beim Wegfall der konkret durchgeführten Kampagne ein anderer Wahlausgang gewesen wäre (vgl. Projektionsberechnungen Anlage K 15), sind nicht geeignet, demgegenüber eine Wesentlichkeit des Wahlfehlers für den Wahlausgang nach der Lebenserfahrung konkret wahrscheinlich erscheinen zu lassen. Sie stellen als Prämisse jeweils in nicht mehr lebensnaher Weise darauf ab, dass die durch die Kampagne in den von der Q. bedienten Kommunen (Hannover, Garbsen, Langenhagen, Laatzen und Ronnenberg) "zusatzmotivierten" Wahlberechtigten zu 80, 75 oder 65 % als "I. -Wähler" für Herrn V. gestimmt hätten. Dementsprechend soll rechnerisch in diesen Kommunen ein Rückgang der Wahlbeteiligung nur um 1,5, 2,0 oder 3,0 Prozentpunkte ausreichen, um zu einem anderen Wahlausgang zu kommen. Die jeweiligen Prämissen zu den Stimmenverhältnissen negieren allerdings die konkreten Stimmenverhältnisse bei der Wahl, die aber gerade maßgebliche Berücksichtigung finden müssen. Es entspricht gerade nicht der Lebenswahrscheinlichkeit, dass die "Zusatzmotivierten" in der Landeshauptstadt und den übrigen von Kommunen mit Stadtbahnanschluss mit einer ganz anderen Verteilung ihre Stimmen abgegeben haben, als die tatsächlichen Ergebnisse der Stichwahl widerspiegeln. Dass es zu der von der den Klägern angenommenen Verteilung gekommen wäre, erscheint selbst dann nicht lebensnah, wenn man neben der gebietsbezogenen Selektivität der Kampagne auch eine personenbezogene Selektivität in Rechnung stellen würde: Auch wenn man unterstellen würde, dass bei Stadtbahnnutzern (Q. -Maßnahmen) und Besuchern von Kneipen und Cafes (Wahlaufruf-Postkarten) im Durchschnitt möglicherweise eher eine bestimmte politische Präferenz überwiegt, wäre die Annahme von 80, 75 oder 65 % Wählern der I. rein abstrakt-spekulativ und daher zu fernliegend. Zu einem "Umkippen" der Wahl in Anknüpfung an die von den Klägern vorgelegte Projektionsberechnung würde man letztlich nur kommen können, wenn man als Prämisse entweder ein unrealistisches Absinken der Wahlbeteiligung in Hannover (und den übrigen von der Stadtbahn bedienten Kommunen) oder aber ein unrealistisches Wählerverhalten zugrunde legte. Belässt man beide Prämissen in realistischen Bereichen, kann man bei einer "rückwirkenden Wahrscheinlichkeitsprognose" (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 08.04.2003 - 8 C 14/02 -, juris Rn. 29) gerade nicht zur Annahme eines anderen Wahlausgangs kommen. Auch unter Annahme eines (nicht quantifizierbaren) Mobilisierungsdefizits gerade bei den Unterstützern von Herrn V. bzw. der I. bleiben die für einen "Einstand" anzunehmenden Verschiebungen bei den Stimmenanteilen oder der Wahlbeteiligung von den tatsächlichen Werten 2014 als auch denjenigen in 2006 zu weit entfernt.

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Stellt man bei der rückwirkenden Wahrscheinlichkeitsprognose nicht auf ein hypothetisches Absinken der Wahlbeteiligung in Hannover (mit oder ohne umliegende von der Stadtbahn bediente Kommunen) ab, sondern stellt sich umgekehrt die Frage, wie stark die Wahlbeteiligung im Umland bei der gegebenen Stimmenverteilung hypothetisch hätte ansteigen müssen, damit Herr Brockmann den tatsächlich erzielten Vorsprung von Herrn V. im Stadtgebiet Hannover hätte ausgleichen können, ergibt sich rechnerisch ein Wert von etwa 44,7 %, welcher ebenfalls äußerst unrealistisch ist: Der tatsächliche Vorsprung von Herrn V. von 14.178 Stimmen im Stadtgebiet hätte bei gleichbleibender Verteilung von 53,2 % für Herrn Brockmann und 46,8 % für Herrn V. erst ausgeglichen werden können, wenn die Anzahl der abgegeben gültigen Stimmen auf 221.531 gestiegen wäre, was einer Wahlbeteiligung von etwa 44,7 % anstelle von tatsächlich 30,7 % (im Jahr 2006 31,2 %) entspricht (14.178 : 0,064 = 221.531 Wähler, was mit einer Wahlbeteiligung von 30,7 % : 152.278 x 221.531 = 44,66 % gleichbedeutend ist). Dass mit einer - wie auch immer gearteten - gleichermaßen wirksamen Kampagne im Umland eine fast eineinhalbfach höhere Wahlbeteiligung hätte erreicht werden können, die zugleich nur etwa 4,3 Prozentpunkte unter derjenigen im ersten Wahlgang liegt, ist offenkundig fernliegend. Auch dass es hier bei höheren Wählerzahlen zu einer so wesentlichen weiteren Verschiebung der Stimmenanteile zu Gunsten von Herrn Brockmann gekommen wäre, dass die Wahlbeteiligung noch in einem realistischen Bereich verbleibt und es trotzdem zu einem Ausgleich des Stimmenvorsprungs von Herrn V. im Stadtgebiet Hannover gekommen wäre, ist nicht lebensnah.

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(3) Nimmt man nicht den Wahlausgang, sondern das Wahlergebnis im Sinne der Zahl der jeweils auf die Kandidaten der Stichwahl entfallenen Stimmen und das daraus resultierende Stimmenverhältnis in den Blick, ergibt sich ebenfalls nicht die Annahme eines wesentlichen Einflusses i. S. v. § 48 Abs. 1 Nr. 2 NKWG. Ein dafür nach den oben skizzierten Anforderungen regelmäßig erforderlicher quantifizierbarer Wahlfehler, der hinsichtlich der Auswirkungen gewichtig ist, aber gleichwohl nicht die Annahme eines "Umkippens" der Wahl zur Folge hatte, kann nicht angenommen werden. Ein solcher Fall läge beispielweise vor, wenn in dem bei einer Direktwahl bei zwei zur Wahl stehenden Kandidaten A und B 30 % der Wahlbezirke versehentlich gar nicht ausgezählt worden und auch bei der Gesamtzahl der abgegebenen gültigen Stimmen nicht berücksichtigt worden sind, und Kandidat A 90 % der gezählten Stimmen auf sich vereinigen konnte. Ein Wahleinspruch wird dann nicht mit der Begründung zurückgewiesen werden können, dass auch bei Auszählung der vergessenen Wahlbezirke Kandidat B in keinem Fall gewinnen könnte, weil auch dann (beispielsweise) noch mehr als 50 % der Stimmen auf Kandidat A entfallen würden. Vielmehr wird dies ein Fall des § 48 Abs. 2 Nr. 1 NKWG sein, in dem das Wahlergebnis neu festzustellen oder zu berichtigen ist, um das Maß der demokratischen Legitimation des gewählten Kandidaten zutreffend abzubilden; schließlich soll Gegenstand einer Bekanntmachung des Wahlergebnisses auch nicht nur der Umstand/das "Ob" sondern auch das Maß/das "Wie" der demokratischen Legitimation des letztlich gewählten Bewerbers sein. Es macht erkennbar einen - ggf. im Wahlprüfungsverfahren - korrekturbedürftigen Unterschied aus, ob auf den Kandidaten A 90 % der abgegebenen gültigen Stimmen entfallen sind oder vielleicht doch nur knapp über 50 %. Bei - wie hier - nicht quantifizierbaren Auswirkungen eines Wahlfehlers, die unterhalb der Schwelle eines anderen Wahlausgangs bzw. wechselnden Mehrheiten liegen, kann es indessen nicht stets schon deshalb zu einer "Auffangungültigkeitserklärung" kommen, weil eine Neufeststellung oder Berichtigung des Wahlergebnisses wegen fehlender Quantifizierbarkeit ausscheidet. Eine solche Ungültigkeitserklärung kann nach den dargestellten Maßstäben vielmehr nur ausnahmsweise bei fehlerbedingten gewichtigen Verschiebungen in Betracht kommen. Um solche gewichtigen Verschiebungen, die dem skizzierten Beispiel ähneln würden, geht es im vorliegenden Fall aber erkennbar nicht.

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(4) Die von den Klägern im Rahmen der mündlichen Verhandlung beantragte Einholung eines Sachverständigengutachtens war abzulehnen. Für die von der Kammer aus dem vorhandenen Zahlenmaterial gezogenen Schlussfolgerungen bedurfte es nicht der Hilfe eines Sachverständigen. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, konnte das Gericht die maßgeblichen rechnerischen Überlegungen zur rückwirkenden Wahrscheinlichkeitsprognose durchaus selbst anstellen. Die Beurteilung, wann eine nach der Lebenserfahrung begründete Wahrscheinlichkeit von Auswirkungen auf das Wahlergebnis anzunehmen ist, bleibt letztlich eine originäre Aufgabe im Rahmen der Beurteilung durch das Gericht bei der rechtlichen Prüfung der Ergebnisrelevanz im Sinne des § 48 Abs. 1 Nr. 2 NKWG. Der Beweisantrag lief darauf hinaus, die Frage der konkreten Wahrscheinlichkeit eines Einflusses auf das Wahlergebnis nach der Lebenserfahrung einem Sachverständigen zu überantworten und damit die Ausfüllung der maßgeblichen Rechtssätze gleichsam aus der Hand zu geben.

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2. Das gegen die Beklagte zu 2. als weiterer Hauptantrag gerichtete Feststellungsbegehren, über das im vorliegenden Verfahren zu entscheiden war, ist unzulässig.

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a) Über den allein gegen die Beklagte zu 2. gerichteten - und nicht etwa hilfsweise gestellten - Klageantrag zu 2., welcher der Sache nach eine vorsorgliche unbedingte Klage für den Fall des Misserfolgs des ersten Klageantrags darstellt, war im vorliegenden Verfahren zu entscheiden. Ein Trennungsgebot wegen unzulässiger Klagehäufung (Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl., § 93 Rn. 9) bestand nicht. Eine zulässige aktive Streitgenossenschaft zwischen den Klägern nach § 64 VwGO i. V. m. § 60 ZPO steht außer Frage, weil sie jeweils in ihrer Eigenschaft als Wahlberechtigte mit identischen Zielen gegen die beiden Beklagten vorgehen. Auch auf Beklagtenseite ist von einer zulässigen subjektiven und objektiven Klagehäufung auszugehen. Zwar liegen die Voraussetzungen des § 44 VwGO für eine objektive Klagehäufung auf Beklagtenseite bei unmittelbarer Anwendung dieser Norm bei den Klageanträgen zu 1. und 2. nicht vor. Die Verpflichtungsklage (Antrag zu 1.) und die Feststellungsklage (Antrag zu 2.) richten sich nämlich gerade nicht gegen denselben Beklagten. Die Beklagte zu 1. ist zwar kommunalverfassungsrechtliches Organ der Beklagten zu 2.; gleichwohl wird die Beklagte zu 1. bei der Wahlprüfungsklage in ihrer besonderen Eigenschaft als Wahlprüfungsorgan in Anspruch genommen, so dass sie auch nicht - in einem weiteren Sinne - als mit der Beklagten zu 2. identisch angesehen werden kann (vgl. zu Identitätskonstellationen etwa Bader u. a., a. a. O., § 44 Rn. 6). Allerdings ist § 44 VwGO auf mehrere Ansprüche eines Klägers gegen einen Beklagten zugeschnitten und findet in der Konstellation der Zulässigkeit einer Streitgenossenschaft nur entsprechende Anwendung (vgl. Schoch/Schneider/Bier/Bier, VwGO, Stand: März 2015, § 64 Rn. 8). Eine solche nach § 64 VwGO i. V. m. § 60 ZPO zulässige Streitgenossenschaft auf Beklagtenseite ist gegeben. Für die nach § 60 ZPO erforderliche Gleichartigkeit von Ansprüchen auf Grund eines im Wesentlichen gleichartigen tatsächlichen und rechtlichen Grundes genügt ein innerer Zusammenhang auf Beklagtenseite. Die Vorschrift des § 60 ZPO ist ohnehin weit auszulegen; deren Voraussetzungen können angenommen werden, wenn eine gemeinsame Verhandlung und Entscheidung zweckmäßig ist und wenn keine Unübersichtlichkeit oder Verwirrung der Prozessführung droht (Zöller, Zivilprozessordnung, 31. Aufl., § 59 ZPO Rn. 7; Bader u. a., a. a. O., § 64 Rn. 6). Unerheblich ist, ob gegen alle beklagten Streitgenossen dieselben Anträge gestellt und auf dieselben Anspruchsgrundlagen gestützt werden (Zöller, a. a. O., § 59 ZPO Rn. 7). Daran gemessen ist eine zulässige einfache Streitgenossenschaft zwischen den Beklagten zu 1. und 2. zu bejahen, auch wenn gegen sie verschiedene Anträge in verschiedenen Klagearten gestellt werden. Der innere Zusammenhang i. S.v. § 60 ZPO ist darin zu sehen, dass es bei beiden Anträgen um die von den Klägern geltend gemachte Fehlerhaftigkeit der Direktwahl des Regionspräsidenten geht und daraus gegenüber den Beklagten jeweils sie treffende rechtliche Konsequenzen abgeleitet werden sollen. Dabei stehen jeweils die Aktivitäten des Wahlleiters im Mittelpunkt der klägerischen Betrachtung. Dies reicht als "verbindende Klammer" aus. Bei der mithin anzunehmenden zulässigen subjektiven Klagehäufung auf Beklagtenseite nach § 64 VwGO i. V. m. §§ 60 ZPO ist bei der gebotenen kumulativen (entsprechenden) Anwendung des § 44 VwGO (vgl. dazu Schoch u. a., a. a. O. § 64 Rn. 8; Bader u. a., a. a. O., § 64 Rn. 6) lediglich noch die Zuständigkeit desselben Gerichts sowie der sachliche Zusammenhang der beiden Klagebegehren erforderlich. Ersteres steht außer Frage; Letzteres ist aus den gleichen Gründen zu bejahen, aus denen auch ein innerer Zusammenhang auf Beklagtenseite anzunehmen ist. Es ist demgegenüber aus der kumulativen Anwendung von § 44 VwGO und § 64 VwGO i. V. m. §§ 59 bis 63 ZPO nicht etwa abzuleiten, dass eine subjektive Klagehäufung auf Beklagtenseite mit einer objektiven Klagehäufung überhaupt nicht kombinierbar wäre oder dass die Klage mit jeweils den gleichen konkreten Klageanträgen gegen die einzelnen Mitglieder der Streitgenossenschaft auf Beklagtenseite geführt werden müsste.

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b) Die Feststellungsklage ist bereits wegen des Vorbehalts der Wahlprüfung unzulässig. Der Vorbehalt des Wahlprüfungsverfahrens (vgl. dazu etwa BVerfG, Beschl. v. 24.08.2009 - 2 BvQ 50/09 -, juris Rn. 5, 11; Beschl. vom 14.04.1994 - 2 BvR 2686/93, 2 BvR 577/94, 2 BvR 527/94, 2 BvR 528/94 -, juris Rn. 17) hat in § 46 Abs. 2 NKWG seinen gesetzlichen Ausdruck gefunden, wonach Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, nur mit einem Wahleinspruch angefochten werden können. Dies zeichnet den nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung auch bei Kommunalwahlen geltenden Satz nach, dass Entscheidungen und Maßnahmen, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren beziehen, nur mit den in den Wahlvorschriften vorgesehenen Rechtsbehelfen und im Wahlprüfungsverfahren angefochten werden können (vgl. bereits BVerfG, Beschl. v. 20.10.1960 - 2 BvQ 6/60 -, juris Rn. 2). Im Ausgangspunkt stehen daher bei Kommunalwahlen nicht etwa an sich alle in der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehenen und dem Individualrechtsschutz dienenden Rechtsbehelfe zur Verfügung, die dann lediglich wahlrechtlich eine Beschränkung erfahren. Vielmehr sind im Grundsatz im Zusammenhang mit der Durchführung von Wahlen von vornherein nur diejenigen Rechtsbehelfe möglich, die das Wahlrecht selbst einräumt; andere Rechtsbehelfe sind hingegen ausgeschlossen, ohne dass dies per se gegen die Rechtsweggarantie des Art. 19 Abs 4 GG verstoßen würde (vgl. Schiefel, a. a. O., § 46 NKWG Erl. 3.1 mit zahlreichen Nachweisen; Nds. OVG, Urt. v. 28.10.1997 - 5 L 7377/95 -, juris Rn. 14). Bei anderer Sichtweise würden dem Landesgesetzgeber mangels verbliebener konkurrierender Rechtssetzungskompetenz für verwaltungsprozessuale Vorschriften auch gar keine Regelungen möglich sein, wie er sie aber getroffen hat. Zwar ist in Rechnung zu stellen, dass zwischen dem Vorbehalt der Wahlprüfung und der Rechtsweggarantie ein Spannungsverhältnis besteht (vgl. Nds. OVG, a. a. O.). Dies kann aber gerade nicht dahin aufgelöst werden, dass einzelne Wahlfehler, die Prüfungsgegenstand einer Wahlprüfung sein können, ihrerseits auch zum Gegenstand von weiteren Individualrechtsschutzbegehren gemacht werden können. Vielmehr kommt Individualrechtsschutz aufgrund einer geltend gemachten Verletzung subjektiver Rechte neben der Wahlprüfung nur dann in Betracht, wenn die geltend gemachten Rechte von vornherein einer sachlichen Überprüfung im Wahlprüfungsverfahren nicht zugänglich sind.

58

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe erweist sich die Feststellungsklage als nicht statthaft. Die Wahlmotivations- bzw. -informationskampagne, die der Wahlleiter nach dem ersten Wahlgang der Direktwahl initiiert hat, stellt sich als Entscheidung bzw. Maßnahme dar, die sich unmittelbar auf das Wahlverfahren bezogen hat. Eine "Unmittelbarkeit" i. S. v. § 46 Abs. 2 NKWG ist schon immer dann zu bejahen, wenn es um Entscheidungen der Wahlorgane geht (vgl. Schiefel, a. a. O.). Eine solche Entscheidung des Wahlleiters zur Durchführung der Kampagne, bei der er sich sogar bei der Durchführung bei mehreren Details eingebracht hat, ist hier gegeben. Die sich daraus ergebende Beschränkung möglicher Rechtsbehelfe entfällt auch nicht etwa nach Beendigung der Wahl. Der unmittelbare Bezug zum Wahlverfahren kann nicht dadurch entfallen, dass ein Rechtsbehelf außerhalb des Wahlprüfungsverfahrens erst nach Durchführung der Wahl ergriffen wird. Ansonsten würde die Begrenzung der Rechtskontrolle bei auf das Wahlverfahren bezogenen Entscheidungen während des Wahlablaufs und der Vorbehalt eines nach der Wahl durchzuführenden Prüfungsverfahrens durch schlichtes Abwarten konterkariert werden können. Die nachträgliche (Feststellungs-)Klage hätte - um nicht vom dem Vorbehalt des Wahlprüfungsverfahren erfasst zu sein - auch schon während der laufenden Wahl unmittelbar als Reaktion auf eine für fehlerhaft gehaltene Maßnahme zulässig sein müssen. Das ist jedoch nicht der Fall. Hätten die Kläger im Wege einer Klage oder mittels vorläufigen Rechtsschutzes das Verhalten des Wahlleiters beanstanden wollen, hätten sie ersichtlich auf das Wahlprüfungsverfahren verwiesen werden müssen. Es ist auch nicht ausnahmsweise im Hinblick auf das Spannungsverhältnis zwischen Wahlprüfung und Rechtsweggarantie eine andere Sichtweise geboten, da die Einwände der Kläger gegen die Wahl bereits Gegenstand der Wahlprüfung sein mussten (und auch waren). Die begehrte Rechtswidrigkeitsfeststellung ist damit Teil des (notwendigen) Prüfprogramms der Wahlprüfung. Im Wahlprüfungsverfahren ist gemäß § 48 NKWG eine stufenweise vorzunehmende Prüfung vorgesehen, die es der Vertretung nicht ermöglichen würde, die Zulässigkeit und Begründetheit eines Wahleinspruchs offen zu lassen und bei der Zurückweisung allein auf die mangelnde Ergebnisrelevanz abzustellen. Auch wenn eine solche Vorgehensweise möglicherweise dem Gericht bei einer Klage gegen die Wahlprüfungsentscheidung nicht versperrt wäre, ergäbe sich nichts anderes. Einzelne Tatbestandsmerkmale bzw. tatsächliche Voraussetzungen, die für einen erfolgreichen Wahleinspruch erfüllt bzw. gegeben sein müssen, können gerade nicht "herausgegriffen" und zum Gegenstand eines gesonderten Rechtsstreits gemacht werden.

59

Da sich die Feststellungsklage schon aus diesen grundsätzlichen Erwägungen als unzulässig darstellt, bedürfen die von den Klägern und der Beklagten zu 2. erörterten Fragen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses, eines Feststellungsinteresses und des Rechtsschutzbedürfnisses keiner weiteren Erörterung.

60

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

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