Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-18, Aktenzeichen 3 K 535/05
ECLI:DE:VGGE:2008:0418.3K535.05.00

Tenor

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung der Bescheide des
Oberbürgermeisters der Stadt F. vom 30. Juli 2004 und 9. November 2004 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2005, soweit in diesen
Bescheiden die Gewäh-rung weiterer Beihilfeleistungen zu den von der Klägerin
geltend gemachten Aufwendungen abgelehnt worden ist, verpflichtet, die
Beihilfeanträge der Klägerin vom 3. Juli 2004 und 11. Oktober 2004 unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, wird das Verfahren
eingestellt.

Von den Kosten des Verfahrens tragen die Beklagte 9/10 und die Klägerin 1/10.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in
entsprechender Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die am geborene Klägerin begehrt für die Monate Juli und Oktober 2004 eine
höhere Beihilfe zu den Kosten ihrer dauernden Heimunterbringung. Als Witwe eines
im Jahre 1968 verstorbenen Oberamtsrats der Besoldungsstufe A13 bezieht sie eine
Hinterbliebenenversorgung und sie ist mit einem Beihilfe-bemessungsatz in Höhe
von 70 v.H. beihilfeberechtigt. Daneben bezieht sie Leistungen für Kindererziehung.

3

Nach einem Gehirnschlag im Januar 2004 und einhergehender Demenz wurde
der Klägerin die Pflegestufe II zuerkannt und es erfolgte zunächst eine stationäre
Auf-nahme im Pflegeheim St. K. . Nachfolgend wurde die Klägerin im Senioren-
stift St. B. in F. aufgenommen.

4

Mit Bescheid vom 4. Mai 2004 teilte die Beklagte dem Betreuer der Klägerin mit,
dass die Aufwendungen anlässlich der stationären Pflege im Rahmen des § 5 Abs. 7
der Verordnung über die Gewährung von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und
Todesfällen -Beihilfeverordnung -BVO NW- ab dem 3. März 2004 übernommen
würden und gewährte der Klägerin nachfolgend die entsprechenden Beihilfe-
leistungen.

5

Die private Pflegeversicherung der Klägerin übernahm unter Berücksichtigung
des Pauschbetrages für pflegebedingte Aufwendungen im Rahmen der Pflegestufe II
(1.279,00 EUR) und der Tarifstufe 30 v.H. einen monatlichen Betrag in Höhe von
jeweils 383,70 EUR.

6

Unter dem 3. Juli 2004 beantragte die Klägerin unter Vorlage der Rechnung des
Pflegeheim St. K1. vom 1. Juli 2004 für den Monat Juli 2004 in Höhe von
3.029,03 EUR (1.773,82 EUR Pflege, 833,59 EUR Unterkunft und Verpflegung,
421,62 EUR Investitionskosten) die Gewährung einer Beihilfe zu diesen
Aufwendungen.

7

Mit Bescheid vom 30. Juli 2004 gewährte die Beklagte unter Berücksichtigung
des Beihilfebemessungssatzes zu den Pflegekosten eine Beihilfe in Höhe von
1.241,67 EUR, wobei die weiteren Kosten nach Durchführung einer sog.
Eigenanteils-berechnung unter Zugrundelegung eines bereinigten Einkommens in
Höhe von 1.855,28 EUR unberücksichtigt blieben.

8

Mit Schreiben vom 4. August 2004 legte die Klägerin durch ihren Betreuer Wider-
spruch gegen den Bescheid vom „29. Juli 2004" -richtig 30. Juli 2004- ein und
beantragte, ihr eine weitere Beihilfe zu den Pflegekosten in Höhe von 166,66 EUR
für den Monat Juli 2004 zu gewähren. Zur Begründung führte sie aus, dass die
Berechnung der Beklagten zwar der Regelung des § 5 Abs. 7 Satz 1 BVO NW
entspreche. Sie berücksichtige aber nicht, dass wegen des Vorliegens eines
besonderen Ausnahmefalls i.S.v. § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO NW eine Erhöhung
des Beihilfebemessungssatzes oder bei analoger Anwendung des § 5 Abs. 7 Satz 2
BVO NW oder auf Grund der Fürsorgepflicht zusätzliche Leistungen zu gewähren
seien.

9

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei ein besonderer
Ausnahmefall gegeben, wenn der Beihilfeberechtigte an einer dauernden Erkrankung
leide, für die er wegen der Art der Erkrankung keine Selbstvorsorge habe treffen
können. Bei der schuldlos durch Krankheit eingetretenen Notlage sei ein besonderer
Ausnahmefall anzunehmen, wenn die Versorgungsbezüge und die nach den
üblichen Maßstäben zu gewährende Beihilfe nicht ausreiche, die Kosten der Unter-
bringung einschließlich derjenigen Aufwendungen für notwendige persönliche Be-
dürfnisse, die durch die Anstalt im Rahmen der Unterbringungs- und Pflegekosten
nicht befriedigt würden, zu decken. In diesem Fall könne der Beihilfeberechtigte
erwarten, dass er in dem Umfang zusätzliche Beihilfe erhalte, wie sie sich bei einer
ihm möglichen Versicherung hätte erhalten können. Der Beihilfebemessungssatz
müsse in derartigen Fällen ggf. auf bis zu 100 v.H. erhöht werden. Die Voraus-
setzungen für eine Erhöhung seien vorliegend gegeben. Die Klägerin habe einen
Gehirnschlag erlitten, der eine Pflegebedürftigkeit verursacht habe. Die Notlage sei
insoweit unverschuldet entstanden. Die durch die Aufnahme in ein Pflegeheim ent-
stehenden Pflegekosten, die nach dem angefochtenen Bescheid zu 70 v.H. von der
Beihilfe getragen würden, seien hinsichtlich des Restes nicht vollständig durch eine
Versicherung gedeckt. Die Pflegeversicherung erstatte gemäß § 28 Abs. 2 SGB XI in
Verbindung mit dem Versicherungsvertrag lediglich 30 v.H. des gemäß § 43 Abs. 5
SGB XI maßgeblichen Höchstsatzes der monatlichen pflegebedingten Aufwen-
dungen, der für die Pflegestufe II auf 1.279,00 EUR (ursprünglich 2.500,00 DM)
festge-setzt sei, d.h. die Klägerin erhalte lediglich 383,70 EUR monatlich. Dieser
Höchstsatz, der seit 1996 unverändert festgeschrieben sei, entspreche bei weitem
nicht (mehr) den üblicherweise anfallenden Pflegekosten. Diese würden sich im Falle
der Klägerin bei Monaten mit 31 Tagen auf 1.773,82 EUR bzw. bei Monaten mit 30
Tagen auf 1.716,60 EUR belaufen. Nicht erstattet würden also 30 v.H. der Differenz
zwischen 1.773,82 EUR bzw. 1.716,60 EUR und 1.279,00 EUR. Eine Absicherung
der Deckungslücke durch Abschluss einer ergänzenden Versicherung sei ihr nicht
möglich gewesen. So sei sie bei Einführung der Pflegepflichtversicherung im Jahre
1995 bereits älter als 65 Jahre gewesen und habe ausweislich des Schreibens der
Debeka Versicherung vom 13. Juli 2004 einen Pflegeergänzungstarif nicht mehr
abschließen können. Die Pflegeheimkosten seien auch nicht etwa besonders hoch.
Sie würden sich vielmehr im unteren Mittelbereich der Pflegekosten aller Essener
Pflegeheime be-
wegen.

10

Die Klägerin führte ferner aus, dass die bestehende Deckungslücke bei den
Pflege-kosten dazu führe, dass die Alimentation, d.h. das Witwengeld nach ihrem
ver-storbenen Ehemann, nicht mehr ausreichend sei. Da sie zu den Unterhalts- und
Verpflegungskosten ebenso wie zu den Investitionskosten für den Monat Juli 2004
keine Beihilfe erhalten habe - die genannten Kosten hätten nicht den gemäß § 5 Abs.
7 Satz 2 BVO NRW zumutbaren Eigenbehalt von 70 v.H. der monatlichen Brutto-
Versorgungsbezüge überstiegen- seien die von ihr zu tragenden Auf-wendungen für
das Pflegeheim und für sonstige unabweisbare Verpflichtungen höher als ihre
verfügbaren Netto-Versorgungsbezüge, so dass sie gezwungen sei, ihre Alimentation
in erheblichem Umfang ergänzend durch den Einsatz ihrer Ersparnisse
sicherzustellen. Das stehe aber nicht im Einklang mit der Alimentations- und Für-
sorgepflicht des Dienstherrn. So belaufe sich ihr gesamter monatlicher Alimentations-
bedarf auf 1.819,66 EUR ?1.403,66 EUR verbleibende Heimkostenbelastung
zuzüglich sonstige Kosten in Höhe von 366,00 EUR (230,00 EUR Beitrag Kranken-
u. Pflege-versicherung, 10,00 EUR Selbstbehalt Beihilfe (§ 12a BVO NW), 10,00
EUR Konto-führungsgebühren, 20,00 EUR Grabpflegekosten, 10,00 EUR Friseur,
10,00 Fußpflege, 10,00 EUR Körpereinigungsmittel/Pflegemittel, 10,00 EUR
Abführmittel, 20,00 EUR Be-kleidung, 26,00 EUR monatliche Betreuerkosten)?, der
unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu
Sozialhilfeempfänger in Heimen und Anstalten auch ein Taschengeld in Höhe von
50,00 EUR monatlich zur Führung eines menschenwürdigen Lebens beinhalte.

11

Tatsächlich verfüge sie aber nur über ein Witwengeld in Höhe von 1.653.00 EUR
netto pro Monat, woraus sich bei Monaten mit 31 Tagen ein Differenzbetrag in Höhe
von 166,66 EUR ergebe, den sie aus ihren Ersparnissen zuschießen müsse. Ein
Anspruch auf Sozialhilfeleistungen stehe ihr trotz der unverschuldeten Notlage nicht
zu, da ihre Ersparnisse das Schonvermögen des § 88 BSHG übersteigen würden
und sie im Übrigen unterhaltspflichtige Kinder habe.

12

Sofern man die Voraussetzungen für eine Erhöhung des Bemessungssatzes für
nicht gegeben halte, wäre eine zusätzlichen Beihilfeleistung auf der Grundlage einer
analogen Anwendung des § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NRW hinsichtlich des anderweitig
nicht gedeckten Teils der Pflegeaufwendungen geboten. Dies entspreche dem Sinn
und Zweck der Vorschrift. Denn der Verordnungsgeber habe unter Beachtung der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach aus Fürsorgegründen ein
bestimmter Teil der Versorgungsbezüge nicht auf die Beihilfe angerechnet werden
dürfe, durch die Vorschrift zum Ausdruck gebracht, dass dem Beihilfeberechtigten im
Ergebnis zumindest 30 v.H. seiner Brutto-Versorgungsbezüge verbleiben solle. Von
diesem Betrag solle er Steuer, Kranken-, Pflegeversicherungsbeiträge und seine
sonstigen notwendigen Aufwendungen bestreiten können. Wenn der Verordnungs-
geber nicht bedacht habe und aus damaliger Sicht vielleicht auch nicht damit habe
rechnen müssen, dass infolge nicht ausreichender Leistungen der Pflege-
versicherung auch die reinen Pflegeaufwendungen eine übermäßige finanzielle
Belastung des Beihilfeberechtigten bewirken können, rechtfertige dies eine analoge
Anwendung der Ausnahmevorschrift. Denn wenn schon Unterhalts- und Ver-
pflegungskosten sowie Investitionskostenzuschüsse, die im Regelfall nicht einmal
beihilfefähig seien, bei Überschreitung des dem Beihilfeberechtigten zumutbaren
Eigenanteils zu 100 v.H. von der Beihilfe erstattet würden, müsse dies erst Recht für
Pflegeaufwendungen gelten, die unstreitig beihilfefähig seien. Nur auf diese Weise
könne ein Selbstbehalt von 30 v.H. der Brutto-Versorgungsbezüge erreicht werden.
Fraglich könne indes sein, ob ein Selbstbehalt von 30 v.H. der Bruttobezüge ange-
sichts der zwischenzeitlich durchgeführten strukturellen Verschlechterungen bei den
Versorgungsbezügen und den Beihilfeleistungen überhaupt noch ausreiche, um
einen amtsangemessenen Lebensunterhalt zu gewährleisten.

13

Auch wenn man die Möglichkeit einer analogen Anwendung des § 5 Abs. 7 Satz
2 BVO NRW verneine, rechtfertige sich ein weiterer Anspruch der Klägerin unter
Fürsorgegesichtspunkten, da die Beihilfevorschriften in ihrer konkreten Ausge-
staltung gegen den Wesensgehalt der Fürsorgepflicht verstoßen würden. Die
Fürsorgepflicht des Dienstherrn erfordere, dass er Vorkehrungen treffe, dass der
amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten und seiner Hinterbliebenen bei
Eintritt besonderer finanzieller Belastungen durch Krankheits-, Geburts- oder Todes-
fälle nicht gefährdet werde. Ob dieser Pflicht über eine entsprechende Bemessung
der Dienstbezüge, über Sachleistungen, Zuschüsse oder in sonst geeigneter Weise
Genüge tue, bleibe von Verfassungswegen seiner Entscheidung überlassen.
Entscheide sich der Dienstherr, seiner Fürsorgepflicht durch - die Eigenvorsorge des
Beamten ergänzende - Beihilfen nachzukommen, so müsse er sicherstellen, dass
der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibe. Der Dienstherr
dürfe somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung
konzipiert habe, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungs-
möglichkeiten ausgestalten. Der Beamte, seine Familie und seine Hinterbliebenen
hätten einen verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch darauf, auch Krankheit,
Pflegebedürftigkeit und andere besondere Situationen finanziell bewältigen zu
können, ohne dass der angemessene Lebensunterhalt beeinträchtigt werde. Die
Pflicht zur Sicherstellung des amtsangemessenen Lebensunterhalts sei ein herge-
brachter Grundsatz des Berufsbeamtentums und beruhe unmittelbar auf Ver-
fassungsrecht (Art. 33 Abs. 5 GG). Sie sei nicht auf gewöhnliche Lebenssituationen
beschränkt, sondern erstrecke sich auch auf Lebenslagen, die einen erhöhten Bedarf
begründen würden. Die Alimentationspflicht gebietet dem Dienstherrn, Vorkehrungen
zu treffen, dass die notwendigen und angemessenen Maßnahmen im Falle von
Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt und Tod nicht aus wirtschaftlichen Gründen
unterblieben oder dass der amtsangemessene Lebensunterhalt wegen der
finanziellen Belastungen in diesen Ausnahmesituationen nicht gefährdet werde.

14

Zu dieser Problematik habe das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 30. Mai
1974 -II C 6.73- ausgeführt, dass der Dienstherr bei der Frage der angemessenen
Höhe der beihilfefähigen Aufwendungen zu bedenken habe, ob und in welcher Höhe
die Versorgung nicht auf die beihilfefähigen Aufwendungen anzurechnen sei, damit
dem Beihilfeberechtigten in vertretbarem Umfang Versorgungsbezüge zum Be-
streiten derjenigen notwendigen persönlichen Bedürfnisse verbleiben würden, die
durch die Einrichtung im Rahmen der Unterbringungs- und Pflegekosten nicht
befriedigt würden. Den angeführten Anforderungen werde das Beihilferecht des
Landes NRW nicht (mehr) gerecht. Bis zum 1.7.1996 - ab diesem Zeitpunkt hätten im
Bereich vollstationärer Pflege erstmals Leistungen aus der Pflege-pflichtversicherung
in Anspruch genommen werden können- habe die damals geltende BVO NRW i.d.F.
vom 7.5.1993 in § 12 Abs. 1 Satz 4 für Aufwendungen, die im Zusammenhang mit
einer dauernden Anstaltsunterbringung für Unterkunft, Verpflegung und Pflege
angefallen seien, abweichend von den üblichen Be-messungssätzen einen erhöhten
Bemessungssatz von 80 v.H. vorgesehen. Dabei könne dahinstehen, ob es sich bei
den genannten Kostenbestandteilen um die Ge-samtkosten einer Heimunterbringung
gehandelt habe (Investitionskosten also in den Unterkunftskosten enthalten gewesen
seien und nicht besonders ausgewiesen worden seien) oder ob bereits damals ein
zusätzlicher - nicht beihilfefähiger- In-vestitionskostenzuschusses verlangt worden
sei. Selbst wenn man zu Ungunsten der Widerspruchsführerin von Letzterem
ausginge, hätte die ihr zu gewährende Beihilfe für die o.g. Aufwendungen immerhin
2.085,93 EUR betragen (1.773,82 + 833,59 = 2.607,41; davon 80 v.H.), ansonsten
sogar 2.432,22 EUR (80 v.H. von 3.029,03). Demgegenüber würden die
Beihilfeleistungen, die auf der rückwirkend zum 1.7.1996 in Kraft getretenen
Änderung des § 12 und der Einführung des § 5 Abs. 7 durch die 13.
Änderungsverordnung vom 31.10.1996 (GV NW 1996, 440) beruhten, nur noch
1.241,67 EUR betragen. Zusammen mit dem von der Pflegepflichtversicherung er-
brachten Betrag von 383,70 EUR ergebe sich ein Gesamterstattungsbetrag von (nur
noch) 1.625,37 EUR. Der Verordnungsgeber sei sich offensichtlich bewusst
gewesen, dass er mit der Absenkung der Beihilfeleistungen durch Änderung der
BVO NRW erhebliche Einschnitte vorgenommen habe und möglicherweise im
Einzelfall seiner Fürsorgepflicht nicht mehr gerecht werden würde. Er habe sich
daher in § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NW bemüht, Vorkehrungen zu treffen, dass der
Beihilfeberechtigte durch die Heimkosten nicht überfordert werde und die
verfassungsrechtlich gebotene Mindestalimentation gewährleistet bleibe. Nach der
genannten Vorschrift seien Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie
Investitionskosten, die gemäß § 5 Abs. 7 Satz 1 grundsätzlich nicht beihilfefähig
seien, ausnahmsweise zu 100 v.H. zu erstatten, soweit sie einen bestimmten
Eigenanteil überstiegen. Bei dieser Re-gelung sei der Verordnungsgeber erkennbar
von der (rechtsirrigen) Vorstellung ausgegangen, die Pflegekosten seien durch
Beihilfe und Leistungen aus der Pflege-pflichtversicherung stets zu 100 v.H. gedeckt,
so dass es durch diesen Kosten-bestandteil nicht zu einer Alimentationsgefährdung
kommen könne. Diese Annahme habe sich als unzutreffend erwiesen. Der
Verordnungsgeber habe nicht bedacht, dass eine Anpassung der Höhe der aus der
Pflegepflichtversicherung zu ge-währenden Leistungen politischem und
wirtschaftlichem Kalkül unterlägen und recht-lich in keiner Weise gesichert sei, dass
die Leistungen mit den Kostensteigerungen im Pflegebereich Schritt halten würden.
Tatsächlich seien die anfänglichen Leistun-gen aus der Pflegepflichtversicherung seit
1996 nicht erhöht worden, während die Heimkosten in dieser Zeit, nicht zuletzt
wegen allgemeiner Erhöhung der Personal- und Sachkosten, erheblich gestiegen
seien. Der Verordnungsgeber hätte auf diese Situation reagieren und die
Beihilfevorschriften den ständig gestiegenen Kosten-belastungen der
Beihilfeberechtigten anpassen müssen. Dies umso mehr, als durch zahlreiche
Einschränkungen bei der Beihilfe (z.B. Einführung der Kosten-dämpfungspauschale,
Einschränkung der Zahnersatzleistungen, Ausschluss der Beihilfefähigkeit
bestimmter Hilfsmittel und Medikamente) und bei der Alimentation selbst den meisten
Beamtenwitwen, aber auch zahlreichen pflegebedürftigen Ruhe-standsbeamten
ebenso wie jüngeren aktiven Beamten (einschließlich des ge-hobenen und höheren
Dienstes), die pflegebedürftige Angehörige hätten, nicht einmal mehr ausreichende
Reserven zur Verfügung stünden, um unter Be-rücksichtigung ihrer sonstigen
notwendigen Ausgaben die bei den Pflegekosten entstehende Deckungslücke auch
nur rechnerisch durch die laufenden Bezüge auszugleichen. Und selbst wenn das
der Fall sei - etwa bei pflegebedürftigen Beamten des höheren Dienstes mit einem
hohen Ruhegehaltsatz -, dürfte jedenfalls deren amtsangemessene Alimentation und
die ihrer Familien in vielen Fällen nicht mehr gewahrt sein. Besoldungsgesetz- und
Beihilfeverordnungsgeber hätten durch stetiges Absenken der Leistungen
mittlerweile die Grenze des verfassungsrechtlich Hinnehmbaren überschritten.

15

Die Fürsorgepflichtwidrigkeit des nordrhein-westfälischen Beihilfesystems werde
noch deutlicher, wenn man sich vor Augen halte, dass der Alimentationsanspruch
nicht dementer Beihilfeberechtigter, die in vollstationären Pflegeeinrichtungen unter-
gebracht seien, noch erheblich stärker beeinträchtigt werde als der der Klägerin.
Denn ihnen müsse auch bei einer an den Maßstäben äußerster Bescheidenheit
orientierten Auslegung des Alimentationsgrundsatzes sicher Fernseher, Telefon und
Zeitung zugestanden werden mit der Folge, dass die monatliche Kosten-
deckungslücke bei ihnen noch um ca. 80,00 EUR höher sein dürfte.

16

Am 11. Oktober 2004 beantragte die Klägerin unter Vorlage der Rechnung des
Seniorenstift St. B. vom 6. Oktober 2004 -die Klägerin hatte die Einrichtung
zwischenzeitlich gewechselt- für den Monat Oktober 2004 über 3.345,83 EUR
(1.870,54 EUR Pflege, 862,11 EUR Unterkunft und Verpflegung, 613,18 EUR
Investitionskosten) die Gewährung einer Beihilfe.

17

Mit Bescheid vom 9. November 2004 gewährte die Beklagte eine Beihilfe in Höhe
von 1.309,37 EUR, wobei die weiteren Kosten (Unterkunft/Verpflegung, In-
vestitionskosten) nach Durchführung der Eigenanteilsberechnung unter Be-
rücksichtigung eines bereinigten Einkommens in Höhe von 1.863,07 EUR mit 171,14
EUR berücksichtigt wurden. Die Klägerin erhielt mithin einen Gesamtbetrag an
Beihilfe-leistungen in Höhe von 1.480,51 EUR.

18

Dagegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 14. November 2004 Widerspruch
ein und führte unter Darlegung einer Berechnung -auf diese wird Bezug genommen-
zur Begründung ergänzend aus, dass sich durch den Wechsel des Pflegeheimes und
die zwischenzeitliche Anhebung der Pflegekosten der nicht gedeckte Kostenanteil
weiter erhöht habe. Der gesamte Alimentationsbedarf der Klägerin belaufe sich unter
Einbe-ziehung eines monatlichen Taschengeldes in Höhe von 50,00 EUR nunmehr
auf 2.068,76 EUR. (1.652,76 EUR verbleibende Heimkostenbelastung zuzügl.
sonstiger Kosten in Höhe von 366,00 EUR (vgl. oben). Tatsächlich verfüge sie aber
nur über ein Witwen-geld in Höhe von 1.658,00 netto mit der Folge, dass sie in
Monaten mit 31 Tagen 410,76 EUR von ihren Ersparnissen zuschießen müsse. Dies
zeige, dass mit jeder neuen Erhöhung der Pflegekosten die fürsorgewidrigen
Auswirkungen größer würden.

19

Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Januar 2005 -zugestellt am 28. Januar 2005-
wies die Beklagte u.a. die Widersprüche vom 4. August 2004 und vom 14. November
2004 zurück und führte zur Begründung u.a. aus, dass der Dienstherr auf Grund der
Fürsorgepflicht nicht gehalten sei, für die gesamten Aufwendungen im Krankheits-
und Pflegefall einzustehen. Die Beihilfe sei ihrem Wesen nach eine bloße Hilfe-
leistung, die neben der zumutbaren Eigenvorsorge des Beamten ergänzend ein-
greife. § 5 Abs. 7 BVO NW sehe keine weitere Beihilfegewährung vor. Auch lägen
die Voraussetzungen für die Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes gem. § 12
Abs. 5 Buchstabe c BVO NW nicht vor, da die geschilderte Situation alle Bei-
hilfeberechtigte in stationärer Pflege betreffen würde.

20

Die Klägerin hat am 22. Februar 2005 Klage erhoben, zu deren Begründung sie
im wesentlichen ergänzend ausführt, dass ihr Fall kein Einzelfall sei. Vielmehr
würden nahezu alle Hinterbliebenen von Beamten -auch solches des höheren
Dienstes- gezwungen, zur Zahlung der Heimkosten und der unausweichlichen
persönlichen Ausgaben Ersparnisse und -wenn diese aufgebraucht seien-
Unterhaltspflichtige oder Sozialhilfe in Anspruch zu nehmen. In der gleichen Situation
würden sich auch pflegebedürftige Ruhestandsbeamte selbst bis mindestens
einschließlich des ge-hobenen Dienstes befinden. Infolge der zahlreichen
Sparmaßnahmen im öffentlichen Dienst, die sich in ihrer Wirkung summierten,
würden die Versorgungsbezüge und die ergänzend eintretende Beihilfe erkennbar
nicht mehr ausreichen, die ver-fassungsrechtlich geschuldete Alimentation und
Fürsorge zu gewährleisten. Auf die Ausführungen im Übrigen wird Bezug
genommen.

21

Mit Schriftsatz vom 30. Juni 2005 ist die Klage weiter begründet worden. Auf die
Ausführungen wird ebenfalls Bezug genommen.

22

Am 3. März 2006 hat die Klägerin mitgeteilt, dass sie seit dem 1. Oktober 2005 in
die Pflegeklasse III eingestuft sei und sich die Deckungslücke auf 520,00 EUR
monatlich erhöht habe.

23

Die Klägerin beantragt,

24

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Bescheide vom 30. Juli 2004 und 9.
November 2004 sowie unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 21.
Januar 2005 die Be-klagte zu verpflichten, die Anträge der Klägerin vom 3. Juli 2004
und 11. Oktober 2004 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu
bescheiden.

25

Die Beklagte beantragt,

26

die Klage abzuweisen.

27

Zur Begründung führt sie u.a. aus, dass eine Erhöhung des Beihilfebemessungs-
satzes nach § 12 Abs. 5 Buchstabe c BVO NW nicht in Betracht komme, da kein
besonderer Ausnahmefall i.S. dieser Vorschrift vorliege. Selbst bei Annahme, die
Klägerin hätte im Hinblick auf ihr Alter 1995 nicht mehr die Möglichkeit zum Ab-
schluss einer Zusatzpflegeversicherung besessen, wären davon alle das Höchstalter
überschreitende Versorgungsempfänger betroffen. Es liege insoweit kein Ausnahme-
einzelfall vor. Im Übrigen müssten die Aufwendungen unter Berücksichtigung der ge-
samtwirtschaftlichen Situation des Beihilfeberechtigten so sein, dass die Auf-
wendungen nicht mehr getragen werden könnten. Die wirtschaftliche Situation der
Klägerin sei in Ermangelung von Angaben nur schwer zu beurteilen. Es gebe aber
Anhaltspunkte dafür, dass die finanzielle Lage der Klägerin es ermögliche, die Auf-
wendungen zu tragen.

28

Ein Anspruch der Klägerin könne auch nicht aus § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NW
analog hergeleitet werden, da keine Regelungslücke, sondern eine abschließende
Regelung vorliege. Ebenso wenig könne ein weiterer Anspruch unter
Fürsorgegesichtspunkten begründet werden. Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichtes ließe sich ein Beihilfeanspruch grundsätzlich nicht
unmittelbar aus der Fürsorgepflicht herleiten, soweit Beihilfevorschriften für
bestimmte Aufwendungen die Gewährung einer Beihilfe beschränken oder
ausschließen würden. Auf die allgemeinen Vor-schriften über die Fürsorgepflicht
könne allenfalls dann zurückgegriffen werden, wenn die Fürsorgepflicht in ihrem
Wesenskern verletzt wäre. Dies könne vorliegend nicht gelten, da mit § 5 Abs. 7 BVO
NW detaillierte Regelungen getroffen seien und in § 12 Abs. 5 BVO NW eine
Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes für die bei-hilfefähigen Aufwendungen und
damit eine den Wesenskern der Fürsorgepflicht nicht verletzende Regelung gegeben
sei. Es sei auch grundsätzlich nicht Aufgabe der Gerichte, bei hinreichender
Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfe-vorschriften unter
Berücksichtigung anderer beamtenrechtlicher Grundsätze (etwa des
Alimentationsprinzips) zu von den Beihilfevorschriften abweichenden Ergeb-nissen
zu gelangen. Wegen des ergänzenden Charakters der Beihilfe müssten auch Härten
und Nachteile hingenommen werden, die sich aus der pauschalierenden und
typisierenden Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch die Beihilfevorschriften er-
geben und die keine unzumutbare Belastung bedeuten würden. Die Beihilferegelung
sei eine den durchschnittlichen Verhältnissen angepasste Regelung, bei der in Kauf
genommen werden müsse, dass nicht in jedem Einzelfall eine volle Deckung der
Aufwendungen erreicht werde. Der Dienstherr stelle mit der Besoldung und Ver-
sorgung den Beamten, Ruhestandsbeamten und Hinterbliebenen einen Durch-
schnittsatz zur Verfügung, der für Aufwendungen im Krankheitsfall gedacht sei, die
erfahrungsgemäß entstünden. Unmöglich sei es jedoch, durch eine derartig
abstrakte, auf durchschnittliche Verhältnisse abgestellte Regelung den konkreten
notwendigen Bedürfnissen gerecht zu werden, weil sie vom jeweiligen Lebens-
schicksal des einzelnen Beamten abhingen und damit nicht vorhersehbar seien.
Soweit diese Aufwendungen den mit der Besoldung oder Versorgung abgegoltenen
Durchschnittssatz überstiegen, habe dies der Dienstherr durch die Gewährung von
Beihilfen auszugleichen. Die Beihilfevorschriften beruhten auf der Erwägung, dass
den Beamten für Krankheitsfälle eine angemessene Selbstversorgung durch den
freiwilligen Abschluss einer Krankenversicherung zugemutet werden könne, dass es
Versicherungsmöglichkeiten für alle in Betracht kommenden, nicht ganz ungewöhn-
lichen Krankheitsfälle zu regelmäßig zumutbaren Bedingungen gebe und dass des-
halb die Beihilfe des Dienstherrn nur ergänzend den Teil der durch Krankheit verur-
sachten Aufwendungen annähernd zu decken brauche, den eine den Beamten
zumutbare Versicherung regelmäßig nicht decke. In welcher Weise der Beamte diese
Selbstvorsorge treffe, bleibe ihm überlassen. Vorliegend habe der Verordnungsgeber
in § 5 Abs. 7 BVO seinen Willen deutlich gemacht, Aufwendun-gen für Unterkunft
und Verpflegung sowie Investitionskosten grundsätzlich nicht, sondern nur bei
Übersteigen bestimmter monatlicher Eigenanteile als beihilfefähig anzuerkennen. Er
habe damit im Rahmen seiner Fürsorge der Möglichkeit Rechnung getragen, eine in
einem solchen Fall bestehende Härte, z.B. entstanden durch das Nichtbestehen der
Möglichkeit des Abschlusses einer entsprechenden Versicherung,
entgegenzuwirken. Seiner Fürsorgepflicht sei er darüber hinaus in § 12 Abs. 5 BVO
nachgekommen, indem er festgelegt habe, dass eine Erhöhung des Bemessungs-
satzes für beihilfefähige Aufwendungen auf bis zu 100 v.H. in besonderen Aus-
nahmefällen und mit Zustimmung des Finanzministeriums möglich sei.

29

Der Verordnungsgeber habe die Verpflichtung, die von ihm getroffene Regelung
in gewissen zeitlichen Abständen zu prüfen und, wenn es die Fürsorge erfordere,
ent-sprechende systemgerechte Änderungen oder Ergänzungen des Beihilferechts
vor-zunehmen. Hierbei habe er einen weiten Ermessensspielraum, innerhalb dessen
er aus Gründen des allgemeinen Wohls auch die Haushaltslage nicht außer Betracht
lassen dürfe. Hätte der Verordnungsgeber eine Notwendigkeit der Änderung des Bei-
hilfenrechts im Sinne der Klage erkannt, hätte er seit Einführung der Pflegever-
sicherung im Jahre 1995 ausreichend Zeit für eine Umsetzung besessen.

30

Die Klägerin hat im Rahmen der mündlichen Verhandlung den zunächst schrift-
sätzlich gestellten Verpflichtungsantrag auf Zahlung bezifferter Beihilfeleistungen
zurückgenommen.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang (Beiakte Heft 1) Bezug
genommen.

32

Entscheidungsgründe:

33

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, ist das Verfahren
einzustellen, § 92 Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO-.

34

Im Übrigen ist die zulässige Klage in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang
begründet.

35

Die Klägerin hat einen weitergehenden Anspruch auf Gewährung von Beihilfe zu
den Kosten für die Heimunterbringung in den beiden streitgegenständlichen Monaten
Juli und Oktober 2004, der über die für diese Monate geleistete Beihilfe hinausgeht.

36

Die Bescheide der Beklagten vom 30. Juli 2004 und vom 9. November 2004 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 21. Januar 2005 sind teilweise rechts-
widrig und verletzten die Klägerin insoweit in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Der
Rechtsstreit ist nicht entscheidungsreif, da der Beklagten ein Ermessen zukommt,
wie er seiner Abhilfeverpflichtung nachkommt.

37

Grundlage der rechtlichen Beurteilung ist die Verordnung über die Gewährung
von Beihilfen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen (Beihilfeverordnung -BVO-)
vom 27. März 1975 (GV NRW S. 332), hier anzuwenden in der Fassung vom 27.
Januar 2004 (GV. NRW S. 30). Diese galt im Zeitpunkt des Entstehens der
Aufwendungen, der beihilferechtlich im Grundsatz für die rechtliche Beurteilung
maßgeblich ist.

38

Vgl. dazu OVG NW, Urteile vom 25. Mai 1994 -6 A 1153/91- und vom 8.
Dezember 2000 -12 A 2266/99-.

39

Die Klägerin kann ihren Anspruch zunächst nicht mit Erfolg unmittelbar auf die
von der Beklagten unstreitig richtig angewendete Regelung des § 5 Abs. 7 BVO NW
stützen. Allein auf der Grundlage der dort enthaltenen Bestimmung in den Grenzen
des Wortlauts ergibt sich für die im Streit stehende Fallkonstellation kein Anspruch
auf die hier begehrten Beihilfeleistungen.

40

Nach § 5 Abs. 7 Satz 1 BVO NW ist bei stationärer Pflege in einer zugelassenen
Pflegeinrichtung grundsätzlich nur der nach dem Grad der Pflegebedürftigkeit (§ 84
Abs. 2 Satz 2 SGB XI) in Betracht kommende Pflegesatz beihilfefähig. Hinsichtlich
der Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung sowie der Investitionskosten wird
in Satz 2 aber eine Ausnahme zugelassen, wenn diese Kosten einen vom monat-
lichen Einkommen -dazu zählen nach Ziffer 12e.4 VVzBVO nicht Leistungen für
Kindererziehung nach § 294 SGB VI- zu berechenden Eigenanteil übersteigen. Die
den Eigenanteil übersteigenden Aufwendungen werden dann insgesamt als Beihilfe
gezahlt, wobei bei Beihilfeberechtigten ohne Angehörige und stationärer Pflege der
Eigenanteil 70 v.H. des monatlichen Bruttoeinkommens beträgt.

41

Unter Zugrundelegung dieser Regelungen hat die Beklagte zutreffend ohne die
An-rechnung der Leistungen für Kindererziehung berechnet, dass der Klägerin für die
stationäre Versorgung in den Pflegeeinrichtungen während der Monate Juli und
Oktober 2004 eine Beihilfe in Höhe von insgesamt 1.241,67 EUR bzw. 1480,51 EUR
zu-steht und insoweit ein ungedeckter Bedarf in Höhe von 1.403,66 EUR bzw.
1.481,62 EUR -der von der Klägerin bezifferte Betrag in Höhe von 1.652,76
berücksichtigt nicht den nach § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NW gewährten Betrag von
171,14 EUR- verbleibt, der aus der Hinterbliebenenversorgung zu decken ist.

42

Auch wenn sich somit aus § 5 Abs. 7 BVO NW nicht unmittelbar eine Grundlage
für den geltend gemachten Anspruch der Klägerin ergibt, steht ihr ein weiterer
Beihilfe-anspruch letztlich gleichwohl zu. Entscheidend hierfür ist vorliegend, dass die
ange-troffene Fallkonstellation, d.h. die unzureichende Beihilfegewährung für die
stationäre Unterbringung in den Pflegeeinrichtungen mit einer gravierenden
Verletzung des Wesenskerns der Fürsorge einhergeht. Zwar enthalten
Beihilfevorschriften des Dienstherrn eines Beamten im Grundsatz eine
abschließende Konkretisierung dessen, was der Dienstherr für diesen Rechtsbereich
aufgrund seiner Fürsorgepflicht an -den diesbezüglichen Anteil in der Besoldung
ergänzenden- Leistungen u.a. in Krankheitsfällen für geboten und angemessen
ansieht. Auch verlangt die Fürsorge-pflicht keine "lückenlose" Erstattung sämtlicher
krankheitsbedingter Aufwendungen des Beamten und seiner
berücksichtigungsfähigen Angehörigen. Unbeschadet dessen kann es jedoch in
gewissen Einzelfällen geboten sein, einen "Beihilfe-anspruch" unmittelbar auf der
Grundlage der Fürsorgepflicht zu gewähren, wenn nämlich diese ansonsten in ihrem
Wesenskern verletzt würde.

43

Vgl. BVerwG, z.B. Urteile vom 10. Juni 1999 - 2 C 29.98 - und vom 31. Januar
2002 -2 C 1.01-.

44

Einen solchen Fall hält die Kammer für gegeben. Dabei wird auch nicht verkannt,
dass schon aus Gründen grundsätzlich gebotener Gleichbehandlung aller einem
bestimmten Dienstherrn zugehörigen Beihilfeberechtigten die Abweichung von im
Rahmen der Beihilfevorschriften typisierend vorgenommenen Leistungsausschlüssen
bzw. -begrenzungen zugunsten einzelner Beihilfeberechtigter unter unmittelbarer
Anknüpfung an den Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht höchstens in seltenen Aus-
nahmefällen in Betracht kommen kann, in denen sich -atypischerweise- die Ver-
weigerung der Beihilfeleistung aufgrund ganz besonderer Fallumstände schlechter-
dings als grob fürsorgepflichtwidrig darstellen würde.

45

Dass die letztgenannten Voraussetzungen hier vorliegen, leitet die Kammer aus
folgenden Gründen bzw. Umständen ab:

46

Der Beamte hat einen von Verfassungswegen abgesicherten Anspruch darauf,
Aufwendungen im Falle von Erkrankungen und bei Pflegebedürftigkeit sowie in
sonstigen Situationen, die in seiner Person oder bei seinen berücksichtigungsfähigen
Familienangehörigen entstehen, finanziell bewältigen zu können, ohne dass ein
amtsangemessener Lebensunterhalt beeinträchtigt wird. Diese Pflicht zur Sicher-
stellung des amtsangemessenen Lebensunterhaltes ist ein hergebrachter Grundsatz
des Berufsbeamtentums und beruht unmittelbar auf Verfassungsrecht (Art. 33 Abs. 5
GG). Sie ist nicht beschränkt auf gewöhnliche Lebenssituationen, sondern erstreckt
sich auch auf Lebenslagen, die einen erhöhten Bedarf begründen. Die Alimentations-
pflicht gebietet dem Dienstherrn, Vorkehrungen zu treffen, dass die notwendigen und
angemessenen Maßnahmen im Falle von Krankheit, Pflegebedürftigkeit, Geburt und
Tod nicht aus wirtschaftlichen Gründen unterbleiben oder dass der amtsange-
messene Lebensunterhalt wegen der finanziellen Belastungen in diesen Ausnahme-
situationen nicht gefährdet wird.

47

Vgl. BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 -2 C 36.02-, BVerfG, Urteile vom 2.
Oktober 2007 -2 BvR 1715/03-, -2 BvR 1716/03-, -2 BvR 1717/03- und Beschluss
vom 13. November 1990 -2 BvF 3/88-.

48

Die Besoldung und die Alters- sowie Hinterbliebenenversorgung sind so zu
gestalten, dass unter Berücksichtigung einer Eigenvorsorge der angemessene
Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familienangehörigen sichergestellt bleibt.
In welcher Form der Dienstherr die erforderlichen Vorkehrungen trifft, bleibt seiner
Gestaltungsfreiheit überlassen. Es besteht keine verfassungsrechtliche Verpflichtung,
den Beamten in Krankheits- und Pflegefällen oder in vergleichbaren Notsituationen
Unterstützungen in Form gerade von Beihilfen oder gar von Beihilfen in bestimmter
Höhe zu ge-währen. Entscheidet sich der Dienstherr wie vorliegend für ein
„Mischsystem" aus Eigenleistungen des Beamten und Beihilfeleistungen, so muss
gewährleistet sein, dass dieser nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt,
die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht abzusichern vermag.

49

BVerwG, a. a. O., Urteil vom 20. Oktober 1976 -VI C 187.73-, BVerfG, Beschluss
vom 11. April 1967 -2 BvL 3/62-.

50

Sowohl die Bestimmungen über die Besoldung und Versorgungsbezüge als auch
die Bestimmungen über den Schutz bei Krankheit und Pflegebedürftigkeit haben
Rück-sicht zu nehmen auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten, um den amts-
angemessenen Lebensunterhalt sicher zu stellen. Insoweit sind allerdings keine
starren Grenzen vorgegeben. Die Bezüge der Beamten und Soldaten enthalten
keinen exakt bestimmbaren Satz oder proportionalen Anteil, mit dem die Eigen-
vorsorge betrieben werden kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der
dem Beamten oder Soldaten zumutbaren Belastung im Hinblick auf die Eigen-
vorsorge erst erreicht, wenn der amtsangemessene Lebensunterhalt nicht mehr
gewährleistet ist. Im Rahmen seiner Verpflichtung zur amtsangemessenen
Alimentation hat der Gesetzgeber die Attraktivität des Dienstverhältnisses für
qualifizierte Kräfte und das Ansehen des Amtes in der Gesellschaft zu festigen,
Ausbildungsstand, Beanspruchung und Verantwortung des Amtsinhabers zu
berücksichtigen und dafür Sorge zu tragen, dass jeder Bedienstete außer den
Grundbedürfnissen auch ein „Minimum an Lebenskomfort",

51

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. Juli 1977 -2 BvL 1039/75- u.a., vom 24.
November 1998 -2 BvL 26/91- u.a., vom 6. März 2007 -2 BvR 556/04- und vom
24. September 2007 -2 BvR 1673/03- u.a.,

52

befriedigen und seine Unterhaltspflichten gegenüber seiner Familie erfüllen kann.
Die Fürsorgepflicht verlangt nicht, dass durch Beihilfe und Versicherungsleistung die
Aufwendungen in Krankheits- und Pflegefällen vollständig gedeckt werden, dass der
Dienstherr in jedem Fall einen Teil der Aufwendungen übernimmt oder dass das von
der Beihilfe nicht gedeckte Risiko in vollem Umfang versicherbar ist. Allerdings darf
die Beihilfe als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung nicht ohne Rücksicht auf
die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten ausgestaltet werden. Daraus folgt des
Weiteren aber nicht, dass das Beihilfesystem und die private Versicherung lückenlos
aufeinander abgestimmt sein müssen. Das Alimentationsprinzip verbietet es aber,
dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen unüber-
schaubar sind. Das ist nicht zu besorgen, wenn das nicht versicherbare finanzielle
Risiko auf einen Betrag begrenzt ist, der die amtsangemessene Lebensführung nicht
beeinträchtigt. Der Dienstherr hat dabei auch zu beachten, dass er angesichts der
gegenwärtigen Struktur und des gegenwärtigen Niveaus der Besoldung und Ver-
sorgung prinzipiell in die Verantwortung bei Krankheits- und Pflegefällen der
Beamten und deren Familienangehörigen mit einbezogen ist und die hieraus
resultierenden Belastungen nicht beliebig auf die Bezügeempfänger abwälzen darf.
Das Fürsorgeprinzip gebietet, für das Wohl und Wehe des Beamten oder Soldaten
und seiner Familienangehörigen zu sorgen und Schaden von ihnen abzuwenden.

53

BVerwG, Urteil vom 3. Juli 2003 a.a.O.

54

Im vorliegenden Fall sind diese Grundsätze verletzt. Angesichts der Höhe der der
Klägerin verbleibenden Kosten für ihren Heimaufenthalt, ihrer Kranken-
versicherungen und der dargelegten weiteren Aufwendungen kann keine Rede
davon sein, dass die Klägerin als Witwe eines Oberamtsrats der Besoldungsgruppe
A 13 noch einen amtsangemessenen Lebensunterhalt mit ihrer Hinter-
bliebenenversorgung sicherstellen kann. So musste die Klägerin unter Berück-
sichtigung der Beihilfezahlungen nach § 5 Abs. 7 BVO NW und der Leistungen ihrer
privaten Pflegeversicherung für die verbleibenden (ungedeckten) Heimkosten im
Monat Juli 2004 einen Betrag in Höhe von insgesamt 1.403,66 EUR und im Oktober
2004 einen Betrag von 1.481,62 EUR tragen, wobei keinerlei Anhaltspunkte
bestehen, dass die Kosten für den stationären Aufenthalt als unangemessen
anzusehen wären. Bereits diese Beträge haben im Monat Juli 2004 das
Nettoeinkommen,

55

zu dessen Maßgeblichkeit vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 30. März 1977 -2 BvR
1039/75-, vom 24. November 1998 -2 BvL 26/91- und vom 24. September 2007 -2
BvR 1673/03- u.a.,

56

in Höhe von 1.653,00 EUR bis auf einen Restbetrag von 249,34 EUR und im
Monat Oktober 2004 bei einem Nettoeinkommen von 1.658,00 EUR bis auf einen
Betrag von 176,38 EUR aufgezehrt, wobei die von der Klägerin bezifferten
monatlichen Fixkosten und sonstigen Aufwendungen für das vom
Bundesverfassungsgerichts regelmäßig zuerkannte „Minimum an Lebenskomfort" in
Höhe von 416,00 EUR monatlich noch nicht eingerechnet sind. Nimmt man diese
unter Berücksichtigung des Statusamtes A 13 keinesfalls als unangemessen
anzusehenden Kosten einschließlich des zuzu-billigenden Taschengeldes hinzu,
ergibt sich unter Zugrundelegung der von der Klägerin dargelegten Kosten und
Bedarfe ein Defizit in Höhe von 166,66 EUR im Monat Juni 2004 und von 239,72
EUR im Oktober 2004. Damit liegt auf der Hand, dass die Klägerin nicht mehr in der
Lage war, ihre Lebensführung allein aus den Witwen-bezügen zu bestreiten. Dies
musste den beihilferechtlichen Fürsorgegeber veran-lassen, im vorliegenden Fall
ergänzend einzuspringen, um hierdurch der offen-sichtlich eingetretenen
Beeinträchtigung der amtsangemessenen Lebensführung entgegenzutreten.

57

Vgl. OVG NW, Urteil vom 26. November 2007 -1 A 35/06-, BVerwG, Urteil vom
30. Mai 1974 -II C 6.73-.

58

Die Klägerin konnte auch nicht vorrangig auf die Aufzehrung ihres
Privatvermögens bzw. nachfolgend auf die Inanspruchnahme ergänzender
Sozialhilfe verwiesen werden. Die Kammer teilt insoweit die Auffassung des OVG im
rechtskräftigen Urteil vom 26. November 2007 -1 A 35/06-, das zur Frage der
Inanspruchnahme von Sozialhilfeleistungen folgendes ausgeführt hat:

59

„Schließlich kann der Beamte in dem vorliegenden Zusammenhang durch seinen
Dienstherrn auch nicht - gewissermaßen als "Ersatzalimentation" - auf die
Inanspruchnahme von Sozialhilfe (hier in der Gestalt von Hilfe zur Pflege) verwiesen
werden. Derartige Ansprüche auf allgemeine Sozialleistungen der staatlichen
Gemeinschaft sind nämlich mit den hier im Blick stehenden Ansprüchen des
Beamten gegen den Alimentations- bzw. Fürsorgegeber, welche aus einem
verfassungsrechtlich anerkannten (Art. 33 Abs. 5 GG) besonderen Dienst- und
Treueverhältnis erwachsen, qualitativ nicht gleichwertig. Bereits deswegen sind sie
von vornherein nicht geeignet, sozusagen im Austausch als vollwertiger Ersatz für
einen im Grunde gegenüber dem Fürsorgegeber bestehenden Rechtsanspruch
herzuhalten, nämlich hier für den oben näher entwickelten und als solchen allgemein
anerkannten Anspruch darauf, dass der Fürsorgegeber selbst Vorkehrungen dafür
trifft, dass durch Leistungskürzungen im Beihilfebereich im Ergebnis die
amtsangemessene Alimentation des Beamten nicht gefährdet wird.

60

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist die Alimentation
des Beamten und seiner Familie etwas anderes und Eindeutigeres als staatliche Hilfe
zur Erhaltung eines Mindestmaßes sozialer Sicherung und eines sozialen Standards
für alle. Sie findet ihren Rechtsgrund demzufolge in Art. 33 Abs. 5 GG und nicht im
Sozialstaatsprinzip.

61

Vgl. BVerfG, Urteil vom 27. September 2005 - 2 BvR 1387/02 -, BVerfGE 114,
258, 291, m.w.N. dazu auch Beschlüsse vom 20. März 2007 - 2 BvL 11/04 -, IÖD
2007, 125, vom 20. Juni 2006 - 2 BvR 361/03 -, IÖD 2006, 237, und vom 12.
Februar 2003 - 2 BvL 3/00 -, BVerfGE 107, 218; 236 ff., 242 f.; Lindner, ZBR 2007,
221, 224.

62

Dies hat der erkennende Senat etwa in seinen schon zitierten Urteilen vom 10.
September 2007 zur nordrhein-westfälischen Kostendämpfungspauschale II
aufgegriffen und vertiefend bekräftigt. Danach taugen sozialhilferechtliche
Erwägungen nur dann als evidenter Kontrollmaßstab, wenn die gewährte Besoldung
nicht einmal das Existenzminimum sichert. Ansonsten ist das sozialhilferechtlich
gewährleistete Existenzminimum aber schlechthin ungeeignet, als Parameter für die
Amtsangemessenheit der Alimentation der Beamten zu dienen, denen als
Gegenleistung für die gewährte Alimentation und Fürsorge die "volle Hingabe an
ihren Beruf" abverlangt ist. Sozialhilfe ist demgegenüber darauf angelegt, innerhalb
der staatlichen Gemeinschaft die menschenwürdige Existenz für eine
Bevölkerungsgruppe zu sichern, die sich diese aus eigener Kraft, namentlich wegen
fehlender bzw. unzureichender Mittel aus eigener Erwerbstätigkeit, nicht selbst
verschaffen kann.

63

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 10. September 2007 - 1 A 4955/05 u.a. -.

64

Stehen besondere Leistungsarten nach dem Bundessozialhilfegesetz - jetzt:
SGB XII - in Rede wie hier die Hilfe zur Pflege (§ 68 BSHG), geht es zwar nicht um
allgemeine Leistungen zur Existenzsicherung. Auch solche speziellen Leistungen,
die sich auf hilfebedürftige Personen in besonderen Lebenslagen beziehen, gründen
indes in der Verpflichtung des Grundgesetzes auf das Sozialstaatsprinzip. Sie richten
sich insgesamt allgemein an die insoweit bedürftige Bevölkerung, weisen also
keinerlei besondere Beziehung zu dem zwischen einem Beamten und seinem
Dienstherrn bestehenden Fürsorge- und Treueverhältnis auf. Namentlich sind sie
nicht wechselbezüglich an der Beamtenalimentation orientiert. Sie stehen vielmehr
wie die meisten übrigen staatlichen Sozialleistungen in einem Subsidiaritätsverhältnis
zu anderen für denselben Zweck gewährten Leistungen und bestehen - im Sinne
einer nicht an beachtliche Eigenbeteiligungen geknüpften "echten" Zuwendung -
auch nur, soweit bei dem Hilfebedürftigen und seinem Ehegatten/Lebenspartner
(Bedarfsgemeinschaft) anrechenbares Einkommen oder Vermögen nicht (mehr)
vorhanden ist (§ 28 Abs. 1, §§ 79 ff., § 88 BSHG). Schon durch Letzteres
unterscheiden sich auch solche speziellen Sozialleistungen grundlegend von
Alimentationsleistungen des Dienstherrn aus dem jeweiligen Dienstverhältnis. So ist
etwa auch der "vermögende" Beamte nicht von der Verpflichtung seines Dienstherrn
zur Alimentation ausgenommen.

65

Wenn demgegenüber das Bundesverwaltungsgericht offenbar der Frage, ob
wegen verbleibender, durch die Beihilfe ungedeckter Kostenanteile von
Pflegeaufwendungen ggf. ein Anspruch des Betroffenen auf Sozialhilfeleistungen
besteht (oder geltend gemacht werden kann), eine mitentscheidende Bedeutung für
die Bewertung zumisst, ob durch Leistungsbeschränkungen im Beihilfebereich
entstehende Erstattungslücken ungeachtet der sich aus der Fürsorgepflicht des
Dienstherrn ergebenden Verpflichtungen hinzunehmen sind,

66

Vgl. BVerwG, Urteile vom 24. August 1995 -2 C 7.94-, ZBR 1996, 46 = DÖD
1996, 260 und vom 21. Januar 1982 -2 C 46.81-, BVerwGE 64, 333; dem folgend
Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14. September 2004 -5 LC 397/03-, BWV 2004,
273; a.A. aber etwa VG Lüneburg, Urteil vom 24. September 2003 -1 A 370/01-,
Juris,

67

vermag der Senat dem nicht zu folgen. Diese Rechtsprechung übersieht nämlich
anscheinend, dass -erstens- der Fürsorgegeber, solange der Gesetzgeber im Prinzip
an dem bisherigen System wechselbezüglicher Leistungen - also einerseits des zur
Eigenvorsorge für Krankheitsfälle etc. bestimmten Anteils im Rahmen der
Besoldung/Versorgung und andererseits der alimentationsergänzenden
Beihilfeleistungen - festhält, aus dem Kern seiner Fürsorgeverpflichtung heraus im
Rahmen seines Gestaltungsauftrags gewährleisten muss, dass durch Kürzungen im
Beihilfebereich nicht im Ergebnis die Mindestalimentation des Beamten gefährdet
wird, und dass - zweitens - Alimentation keine in dem Sinne auswechselbare
Verpflichtung ist, dass an ihrer Stelle einfach sonstige staatliche Leistungen treten
können, die ihre Grundlage gar nicht in dem jeweiligen Dienst- und Treueverhältnis
haben, die vielmehr einen anderen Zweck verfolgen und auch von anderen, dem
Betroffenen nachteiligen Voraussetzungen abhängen. Insoweit, als es sich wie
gesagt um qualitativ andere Ansprüche handelt, deren (ungeschmälertes) Bestehen
letztlich von weitergehenden Voraussetzungen wie u.a. dem Einsatz vorhandenen
Vermögens abhängt, ist auch die nicht weiter erläuterte Prämisse des
Bundesverwaltungsgerichts, es handele sich dabei für den betroffenen Beamten
nicht um "mindere", sondern lediglich um "andere" (subsidiär bestehende)
Ansprüche, nicht nachvollziehbar."

68

Das gilt insbesondere auch vor dem Hintergrund, dass im Rahmen der
vorliegenden Konstellation die Klägerin, die offensichtlich über Erspartes bzw.
Vermögen verfügt, unter Berücksichtigung der Nachrangigkeit von
Sozialhilfeleistungen dieses zunächst bis zum Erreichen der Freibetragsgrenze
einzusetzen hätte, wobei vorrangig, d.h. anstatt der Gewährung einer
amtsangemessenen Alimentation auch noch unterhalts-verpflichtete Kinder
heranzuziehen wären. Ein solches Verständnis hätte zur Folge, dass die
verfassungsrechtlich verbürgte Fürsorge und Alimentation als abgeschafft anzusehen
wäre und an die Stelle des amtsangemessenen Unterhalts der Maßstab des
Existenzminimums i.S.v. § 1 Abs. 2 des Bundessozialhilfegesetzes (a.F.) treten
würde. Damit wäre zwar ein Gleichklang mit dem früheren Fürsorgebegriff der
Wohlfahrtspflege hergestellt. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben, den Beamten
eine amtsangemessene Alimentation zu gewährleisten und bei der Gewährung von
Beihilfe u.a. den Lebenszuschnitt des Beamtenstandes zu berücksichtigen, würden
aber keinesfalls erfüllt.

69

Im vorliegenden Fall kommt im Sinne der Klägerin hinzu, dass die vom Bundes-
verwaltungsgericht in der Entscheidung vom 21. Januar 1982 (2 C 46/81) unter
Bezugnahme auf die Urteile vom 30. Mai 1974 (2 C 6.73) und vom 16. Dezember
1976 (6 C 24.71, FEVS 26, 184) geforderten besonderen Umstände des Einzelfalls
für eine Nichtverweisung des Beamten auf Sozialhilfeleistungen vorliegen. So waren
die Witwenbezüge der Klägerin nicht bereits vor ihrer stationären Aufnahme unter-
halb der Sozialhilfesätze und die besonderen finanziellen Belastungen sind erst
durch die Pflegesituation entstanden.

70

Vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1976. -VI C.24.71-, FEVS 26, 184
(194).

71

Zudem ist die Klägerin unverschuldet in die finanzielle Notlage geraten.
Abgesehen davon, dass sie die Art und Dauer ihres Leidens nicht zu vertreten hat,
kann ihr auch nicht entgegengehalten werden, sie hätte die Belastungen mit den
Pflegekosten durch rechtzeitigen Abschluss einer privaten Pflegezusatzversicherung
abwenden können. Denn zum einen war die Klägerin bei Einführung der
Pflegeversicherung am 1. Januar 1995 bereits nahezu 77 Jahre alt und nicht mehr
versicherbar, wie bereits die von der Klägerin vorgelegte Bescheinigung der Debeka
Versicherung vom 13. Juli 2004 dokumentiert. Zum anderen war der Klägerin für den
vorherigen Zeitraum nicht zumutbar, quasi „ins Blaue hinein" eine die Pflegekosten
betreffende Zusatzversicherung abzuschließen. Sie konnte vielmehr grundsätzlich
darauf vertrauen, dass der Dienstherr seine Verfassungspflichten als Alimentations-
und beihilferechtlicher Fürsorgegeber erfüllt.

72

Vgl. dazu auch OVG NW, a.a.O..

73

Dies hat der Fürsorgegeber aber nicht getan. Die Klägerin hat zutreffend darauf
hingewiesen, dass sich der Dienstherr in § 5 Abs. 7 Satz 2 BVO NW zwar bemüht
habe, Vorkehrungen zu treffen, dass der Beihilfeberechtigte durch die Heimkosten
nicht überfordert werde und die verfassungsrechtlich gebotene Mindestalimentation
gewährleistet bleibe. Er hat aber auf Kostensteigerungen in allen Bereichen, insbe-
sondere im Pflegebereich seit Inkrafttreten der Regelung am 1. Juli 1996, nicht
reagiert. Er hat es vielmehr versäumt, die Regelungen an die tatsächlichen Ver-
hältnisse anzupassen. Die unverändert gebliebenen Regelungen sind daher nicht
(mehr) geeignet, die besonderen finanziellen Belastungen bei Pflegefällen in aller
Regel weitgehend aufzufangen.

74

vgl. zu dieser Annahme noch VG Minden, Beschluss vom 13. Dezember 2001 -4
L 968/01-.

75

Dies hat zur Konsequenz, dass Fälle der vorliegenden Art nicht mehr schlicht als
Folge der im Beihilferecht gebotenen Typisierung mit zwangsläufigen Härten, Un-
ebenheiten oder Friktionen hinzunehmen sind, sondern eine unzumutbare bzw.
unerträgliche Belastung mit einer einhergehenden gravierenden Verletzung des
Wesenskerns der Fürsorgepflicht im Sinne der Rechtsprechung des Bundes-
verwaltungs- und des Bundesverfassungsgerichts vorliegt, die ein Einschreiten
erforderlich macht.

76

Auch unter Berücksichtigung der Regelung in § 12 Abs. 5 Buchstabe c -nur die
Alternative kommt vorliegend in Betracht-, wonach in besonderen Ausnahmefällen
bei Anlegung eines strengsten Maßstabes eine Erhöhung des Beihilfebe-
messungssatzes um bis zu 100 v.H. möglich und im nordrhein-westfälischen
Beihilferecht insoweit eine (weitere) konkretisierende Regelung der Fürsorgepflicht
vorhanden ist, kann ein unmittelbar aus der Fürsorgepflicht abgeleitete Anspruch
nicht negiert werden. Denn abgesehen davon, dass auch bei einer Erhöhung des
Beihilfebemessungssatzes bis hin zur vollständigen Erstattung der Pflege-
aufwendungen i.S.v. § 5 Abs. 7 Satz 1 BVO NW und Berücksichtigung der weiteren
Aufwendungen ein Defizit in Höhe von etwa 18,66 EUR (Juli 2004) bzw. 62,04 EUR
(Oktober 2004) bestehen bleiben würde, hat die Beklagte anders als in dem vom
Bundesverwaltungsgericht am 21. Januar 1982 entschiedenen Fall bereits das
Vorliegen der Voraussetzungen des § 12 Abs.5 Buchstabe c verneint und von der
Ermessensermächtigung zur Erhöhung der Beihilfe keinen Gebrauch gemacht, d.h.
auch insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall. Soweit die Beklagte unter
Bezugnahme auf die Kommentierung zur Beihilfeverordnung bei Mohr/Sabolewski
angeführt hat, es seien u.a. die gesamten wirtschaftlichen Verhältnisse, mithin im
Rahmen des § 12 Abs. 5 BVO NW auch die Vermögensverhältnisse der Klägerin zu
prüfen, ist darauf hinzuweisen, dass eine solche Prüfung zum einen schon nicht
erfolgt ist und zum anderen die Regelung des § 12 Abs. 5 BVO NW einen solchen
Prüfungsrahmen nicht hergibt sowie unter Berücksichtigung der o.g. Alimentation-
und Fürsorgegrundsätze in der Regel auch nicht hergeben kann.

77

Danach kommt zur Beseitigung der eingetretenen Gefährdung der amtsange-
messenen Gesamtalimentation hinsichtlich der Pflegekosten (auch) eine Erhöhung
des Beihilfemessungssatzes in Betracht. Gleichwohl kann die Klage auf Ver-
pflichtung nicht in der von der Klägerin beantragten Weise Erfolg haben. Denn ob
und in welcher Höhe eine Erhöhung des Beihilfebemessungssatzes vorzunehmen ist
oder ob ohne eine entsprechende Erhöhung allein im Rahmen des Fürsorge-
ermessens das Defizit auszugleichen ist, ist dem im Beihilfebereich grundsätzlich
gegebenen Gestaltungsspielraum zuzurechnen. Dabei wird der Fürsorgegeber
abgesehen davon, dass er sein gestalterisches Ermessen an der Vermeidung von
Gefährdungen der amtsangemessenen Alimentation auszurichten haben wird, bei
der Höhe der angemessenen beihilfefähigen Aufwendungen bedenken müssen, ob
und in welcher Höhe die Witwenbezüge anzurechnen sind, damit der Klägerin in
vertretbarem Umfang noch Versorgungsbezüge zum Bestreiten der dargelegten
persönlichen Bedürfnisse -ggf. auch darüber hinaus- verbleiben. Bei der Berechnung
des zumutbaren (Gesamt-)Eigenanteils wird sich die Beklagte an der Regelung des
§ 5 Abs. 7 Satz 2 Nr. 2 BVO NW -auch wenn sich diese nur auf Unterkunfts-
Verpflegungs- und Investitionskosten bezieht- zu orientieren haben,

78

vgl. zur Berechnung nach der Beihilferegelung des Bundes OVG NW, Urteil vom
26. November 2007 -1 a 35/06-,

79

wonach der Eigenanteil bei den dort aufgeführten Kosten im Sinne einer
Obergrenze 70 v.H. beträgt, der Fürsorgegeber also 30 v.H. des Bruttoeinkommens
dem Beihilfe-berechtigten zur amtsamtsangemessenen Lebensführung hat belassen
wollen. Unter Berücksichtigung der Bruttobezüge in Höhe von 1.855,28 EUR (Juli
2004) und 1.863,07 EUR (Oktober 2004) sind 70 v.H. dieser Beträge 1.298,28 EUR
bzw. 1.304,15 EUR. Die Klägerin hat demgegenüber an ungedeckten Heimkosten
insgesamt 1.403,66 EUR bzw. 1.481,62 EUR aufbringen müssen, woraus sich ein
über die 70 % hinausgehender Betrag von v.H. 104,97 EUR (Juli 2004) bzw. 177,47
EUR (Oktober 2004) ergibt. Mindestens in dieser Höhe hat die Beklagte die
Belastung der Klägerin im Rahmen der Neubescheidung der Beihilfeanträge durch
Erhöhung des Beihilfebemessungs-satzes und/oder durch eine ergänzende
Gewährung der Beihilfe allein unmittelbar auf Grund der Fürsorgepflicht
auszugleichen, wobei er auch zu prüfen hat, ob die zu gewährenden Beträge im
konkreten Fall unter Berücksichtigung des Nettoein-kommens für ein
amtsangemessenes Minimum an Lebenskomfort ausreichen. Dabei werden in die
Berechnung (weiterhin) auch nicht die Leistungen für Kindererziehung einzustellen
sein, die die Klägerin als vor 1921 geborene Mutter gem. § 294 SGB VI erhält. Denn
der tatsächliche Erhalt dieser im Rahmen des § 55 BeamtVG nicht be-
rücksichtigungsfähigen und auch nicht steuerpflichtigen Leistungen eigener Art sollen
nach dem Willen des Gesetzgebers „den teilweise hochbetagten Müttern der Ge-
burtsjahrgänge vor 1921" garantiert bleiben.

80

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 1997 -1 BvL 3/89-
(http://www.bverfg.de/entscheidungen)

81

Mit Blick auf den Gestaltungsspielraum ist die Sache insgesamt nicht spruchreif
(§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO) und es besteht dementsprechend lediglich der
tenorierte Anspruch auf eine neue, die Rechtsaufassung des Gerichts beachtende
(Ermessens) Entscheidung des Fürsorgegebers über den gestellten Beihilfeantrag
(§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

82

Vgl. OVG NW, Urteil vom 26. November 2007 -1 A 35/06-, VG Lüneburg, Urteil
vom 24. September 2003 -1 A 370/01-.

83

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.

84

Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167
VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

85

Die Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124a VwGO zuzulassen.

86