Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-01-05, Aktenzeichen 1 A 2488/03
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0105.1A2488.03.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 22.360, 59 Euro
festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend
gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des
angefochtenen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der besonderen tatsächlichen
und rechtlichen Schwierigkeiten ( § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) liegen nicht vor.

3

Ernstliche Zweifel sind nach ständiger Rechtsprechung des Senats nur solche,
die erwarten lassen, dass die Berufung in einem durchzuführenden
Berufungsverfahren mit überwiegender Wahrscheinlichkeit Erfolg haben wird. Wird
die Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit sonstigen gewichtigen Gründen
angegriffen, welche bei überschlägiger Prüfung das Ergebnis eines etwaigen
Berufungsverfahrens als zumindest offen erscheinen lassen, so lässt sich dieser Fall
aber regelmäßig dem Zulassungsgrund der besonderen tatsächlichen oder
rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO
zuordnen, sodass auch in derartigen Konstellationen, die teilweise noch mit unter
den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gefasst werden, jedenfalls im
Ergebnis der Weg zu einer Berufungszulassung eröffnet ist.

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Im vorliegenden Fall ist allerdings weder mit einem Obsiegen des
rechtsmittelführenden Klägers in einem Berufungsverfahren zu rechnen, noch sind
die Erfolgsaussichten eines solchen Verfahrens als zumindest offen einzuschätzen.
Vielmehr spricht alles dafür, dass das vom Kläger beanstandete erstinstanzliche
Urteil jedenfalls im Ergebnis auch in dem angestrebten Rechtsmittelverfahren
Bestand haben würde.

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Es bestehen keine ernstlichen Zweifel daran, dass das Verwaltungsgericht die
Klage auf Beförderung des Klägers unter entsprechender Einweisung in eine
Planstelle der Besoldungsgruppe A 12, hilfsweise auf Neubescheidung seines
Beförderungsbegehrens, im Ergebnis zurecht abgewiesen hat. Zur Begründung wird
in dem angefochtenen Urteil ausgeführt, der Kläger könne aus dem Beschluss der
Verbandsversammlung des Beklagten vom 29. Juni 2001 keinen Anspruch auf
Beförderung ableiten, weil der Beschluss unter dem generellen Vorbehalt der
Zustimmung des Gesamtpersonalrates zur (anderweitigen) Beförderung des
Forstamtmannes L. gestanden habe und diese Zustimmung letztlich nicht erteilt
worden sei. Auch aus anderen Rechtsvorschriften ergebe sich weder ein Anspruch
auf Beförderung noch ein Anspruch auf Neubescheidung des
Beförderungsbegehrens. Der Dienstherr sei lediglich verpflichtet, über eine
Bewerbung auf eine zu besetzende Stelle willkürfrei zu entscheiden; er sei jedoch
nicht gehindert, ein eingeleitetes Bewerbungsverfahren aus sachlichen Gründen
abzubrechen. Eine solche Entscheidung des Beklagten liege hier vor; es sei sachlich
gerechtfertigt, zunächst eine Einigung mit dem Gesamtpersonalrat über die
Beförderungsgrundsätze herbeizuführen und erst danach über eventuelle
Beförderungen zu entscheiden.

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Mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung hat der Kläger hiergegen im
Wesentlichen Folgendes eingewandt: Die Verbandsversammlung habe am 29. Juni
2001 einen teilbaren Beschluss gefasst. Dessen den Kläger betreffender (Teil-)Inhalt
sei gewesen, ihn zu befördern. Erst nachträglich seien Zweifel an der Rechtmäßigkeit
des Beschlusses aufgekommen, weil in dem Beschluss zwei
Beförderungsvorschläge aneinander gekoppelt worden seien; diesen Zweifeln habe
ein anwaltliches Gutachten Rechnung getragen. Zu einer Aufhebung des
Beschlusses sei es aber trotz Beanstandung durch den Verbandsvorsteher nicht
gekommen. Der hierzu in der Sitzung der Verbandsversammlung am 19. September
2001 gefasste Beschluss sei nicht mit der satzungsgemäß erforderlichen
Stimmenmehrheit getroffen worden. Somit bestehe weiterhin die Möglichkeit und
Verpflichtung, den Kläger zu befördern. Ein Abbruch des Beförderungsverfahrens auf
andere Art als durch Aufhebung des Beschlusses sei auf rechtmäßige Weise nicht
möglich. Hierfür habe im Übrigen auch kein sachlicher Grund vorgelegen. Wie auch
das Innenministerium in einer Stellungnahme zu den Vorgängen ausgeführt habe,
sei ein mögliches Beförderungsverfahren rechtmäßig sowie sach- und zeitgerecht
zuende zu bringen.

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Dieses Vorbringen vermag die erstinstanzlich getroffene Entscheidung jedenfalls
im Ergebnis nicht durchgreifend in Zweifel zu ziehen. Die Rechtsausführungen des
Klägers betreffen den Ablauf des Beförderungsverfahrens in dem Zeitraum von dem
seine Beförderung befürwortenden Beschluss der Verbandsversammlung bis zu den
nachfolgenden Handlungsweisen der Verbandsversammlung bzw. des
Verbandsvorstehers, die dazu geführt haben, dass der Kläger bis heute nicht zum
Forstamtsrat ernannt worden ist. Weder verschafft aber der Beschluss der
Verbandsversammlung vom 29. Juni 2001 dem Kläger einen Anspruch auf
Ernennung zum Forstamtsrat (dazu nachfolgend 1.), noch hat er aufgrund etwaiger
Verfahrensfehler bei der Beschlussfassung oder während des weiteren Verlaufs des
Beförderungsverfahrens einen Anspruch auf erneute ermessensfehlerfreie
Entscheidung über sein Beförderungsbegehren (dazu nachfolgend 2.).

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1. Grundsätzlich steht einem Beförderungsbewerber kein Recht auf Ernennung
bzw. Beförderung zu, und zwar auch dann nicht, wenn er sämtliche Voraussetzungen
hierfür erfüllt.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Juli 1994 - 2 B 134/93 - juris.dok.; Urteil vom
25. April 1996 - 2 C 21/95 - juris.dok. u.st. Rspr.

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Denn die Schaffung und Besetzung von Planstellen erfolgt allein im öffentlichen
Interesse an der bestmöglichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben und nicht in
Wahrnehmung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten. Erst
und nur wenn der Dienstherr eine vorhandene Stelle tatsächlich besetzen will, hat er
die dafür erforderliche Ernennung des Beamten nach Eignung, Befähigung und
fachlicher Leistung vorzunehmen, Art. 33 Abs. 2 GG. Hieraus folgt ein Anspruch des
Bewerbers auf rechtsfehlerfreie Anwendung der zu berücksichtigenden
beamtenrechtlichen Vorschriften,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1988 - 2 C 51.86 - BVerwGE 80, 123 ff.,

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jedoch nicht ein Anspruch auf Vornahme der Ernennung. Etwas anderes könnte
sich im gegebenen Fall nur dann ergeben, wenn der fragliche Beschluss der
Verbandsversammlung selbst bereits den Ernennungsakt darstellte, er eine
Zusicherung der Ernennung enthielte oder er den Verbandsvorsteher mit den Kläger
rechtlich unmittelbar begünstigender Wirkung gebunden hätte, die Ernennung
vorzunehmen. Dies alles ist aber nicht der Fall.

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Die Beschlussvorlage des Verbandsvorstehers zur Vorbereitung der Sitzung der
Verbandsversammlung am 29. Juni 2001 hatte folgenden Wortlaut:

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"Nach diesem Ergebnis schlage ich Ihnen die Forstamtmänner L. und S.
zur Beförderung zu Forstamtsräten bei gleichzeitiger Einweisung in die Stelle der
Bes.-Gr. A 12 BBesO zum nächstmöglichen Zeitpunkt vor. (...)"

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Zu dieser Vorlage fasste die Verbandsversammlung in ihrer Sitzung folgenden
Beschluss:

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"Vorbehaltlich der Zustimmung des GPRs zu der Beförderung L. : ja = 10,
Enthaltung = 1".

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Dieser Beschluss beinhaltet unabhängig von der Frage seiner Teilbarkeit oder
Unbedingtheit keinen den Kläger begünstigenden Verwaltungsakt. Weder stellt er
selbst den Ernennungsakt dar, noch enthält er eine Zusicherung im Sinne des § 38
Absatz 1 Satz 1 VwVfG, den Kläger zum Forstamtsrat zu ernennen; auch bindet er
den Verbandsvorsteher nicht mit den Kläger unmittelbar begünstigender Wirkung.
Denn der Beschluss war insgesamt nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach
außen gerichtet, § 35 Satz 1 VwVfG. Die Verbandsversammlung hat mit dem
Beschluss vielmehr lediglich ihren internen Willensbildungsprozess zur
vorgeschlagenen Beförderung u.a. des Klägers abgeschlossen. Der
Verbandsvorsteher hätte im weiteren (normalen Verfahrens-)Verlauf den Beschluss
vollziehen müssen, indem er die Ernennung des Klägers im Wege der Ausfertigung
und Übergabe der Urkunde vorgenommen hätte. Dies ergibt sich aus § 12 der
Satzung des Landesverbandes Lippe:

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"1. Die Ernennung (...) der Beamten (...) erfolgt aufgrund eines Beschlusses der
Verbandsversammlung. (...)

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5. Die nach geltendem Recht auszustellenden Urkunden für Beamte (...) werden
vom Verbandsvorsteher unterzeichnet."

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Die Ernennung erfolgt nach dieser Regelung nicht durch den oder mit dem
Beschluss der Verbandsversammlung, sondern aufgrund des Beschlusses.
Rechtswirkung nach außen kommt damit erst und nur dem Ernennungsakt selbst zu.
Dem steht auch nicht entgegen, dass der Beschluss in der Form einer mehrheitlich
getroffenen und schriftlich dokumentierten Entschließung eines
Selbstverwaltungsgremiums getroffen worden ist. Die innerorganisatorischen
Entscheidungsstrukturen im Bereich des jeweiligen Dienstherrn folgen allein dem
Organisationsrecht und seiner Organisationsgewalt; sie bestehen nicht im Interesse
der Bediensteten. So beruht die Tatsache, dass im Zuständigkeitsbereich des
Beklagten in Personalangelegenheiten, soweit Ernennungen vorzunehmen sind, die
Verbandsversammlung entscheidet, der Verbandsvorsteher aber die
Ernennungsurkunde ausstellt und aushändigt, auf den entsprechenden Regelungen
des Gesetzes über den Landesverband Lippe (§§ 5 und 7) sowie der Satzung des
Landesverbandes Lippe (§ 12 Nr. 1 und 5). Die Aufteilung der Kompetenzen
zwischen Verbandsversammlung und Verbandsvorsteher folgt dabei - wie etwa auch
im Kommunalrecht zwischen Rat und Bürgermeister - dem Gewichtigkeitsprinzip und
Praktikabilitätsgesichtspunkten. Unmittelbare Rechtswirkung nach außen kann
Beschlüssen der Verbandsversammlung dementsprechend nur beigemessen
werden, wenn sie keines weiteren Vollziehungs- oder Umsetzungsaktes (durch den
Verbandsvorsteher) mehr bedürfen, sondern sie aus sich heraus ein
Außenrechtsverhältnis gestalten.

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Vgl. zur fehlenden Außenwirkung eines Gemeinderatsbeschlusses bei der
Schulaufhebung Sächsisches OVG, Beschluss vom 24. September 2001 - 2 BS
196/01 - juris.dok.; ebenso hinsichtlich einer Schulverlegung durch
Gemeinderatsbeschluss VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 9. September
1995 - 9 S 2352/95 - juris.dok.;

22

Letzteres trifft aber wegen der angeführten gesetzlichen und satzungsrechtlichen
Regelungen im gegebenen Fall gerade nicht zu.

23

Schließlich spricht auch gegen eine Außenwirkung des Beschlusses, dass sein
Inhalt dem Kläger nicht förmlich bekanntgegeben worden ist. Selbst wenn dem
Kläger die Entscheidung der Verbandsversammlung auf nicht förmlichem Wege
mitgeteilt worden wäre, könnte der Kläger hieraus keine Rechte herleiten. Es
entspricht gefestigter Rechtsprechung, dass eine (formlose) Eröffnung der
beabsichtigten Ernennung an den Beamten kein Recht auf Vornahme der Ernennung
begründet, weil solchen Mitteilungen in der Regel ein Rechtsbindungswille des
Dienstherrn fehlt und es sich um reine unverbindliche Absichtserklärungen
handelt.

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Vgl. zur Mitteilung, "bezüglich der Aushändigung der Ernennungsurkunde (...)
vorzusprechen", BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1978 - 6 C 56.76 - ZBR 1979,
331 ff.; zur Ruferteilung an einen Professor VG Wiesbaden, Urteil vom 20. März 1995
- 8/V E 844/93 -.

25

2. Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf erneute ermessensfehlerfreie
Entscheidung über seine Beförderung zum Forstamtsrat. Denn der Beklagte hat das
Stellenbesetzungsverfahren in rechtlich nicht zu beanstandender Weise
abgebrochen.

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Der aus Art. 33 Abs. 2 GG folgende Anspruch des Beamten auf rechtsfehlerfreie
Anwendung der Vorschriften über die Vornahme einer Ernennung nach Eignung,
Befähigung und fachlicher Leistung besteht nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts nur dann, wenn eine Ernennung in ein und demselben
Besetzungsverfahren auch tatsächlich vorgenommen werden soll.

27

Vgl. nur BVerwG, Urteile vom 25. April 1996 - 2 C 21/95 -, BVerwGE 101, 112 ff.,
und vom 22. Juli 1999 - 2 C 14/98 - juris.dok.

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Entscheidet sich der Dienstherr, trotz und nach Durchführung eines
Auswahlverfahrens die Beförderung nicht vorzunehmen, berührt diese aus dem
Organisationsrecht folgende organisationspolitische Entscheidung die Rechtsstellung
des Beamten grundsätzlich nicht. Dementsprechend kann der Dienstherr sich in aller
Regel auch dann noch gegen eine Vornahme der Ernennung entscheiden, wenn die
Entschließung, welcher Bewerber auszuwählen ist, bereits getroffen wurde. Denn
auch in diesem Fall greift der sachliche Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG in
seiner subjektiven Ausrichtung nicht, der insofern ein Gleichheitsrecht nur bei der
Vergabe eines öffentlichen Amtes gewährt. Das gleiche gilt unter Anwendung der die
Verfassungsnorm konkretisierenden Ernennungs- und Beförderungsvorschriften des
einfachen Rechts. Auch sie gewähren einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie
Durchführung des Ernennungsverfahrens und der Ernennungsentscheidung nur,
soweit eine Ernennung auch tatsächlich erfolgt.

29

BVerwG, Urteil vom 25. April 1996 - 2 C 21/95 -, a.a.O.

30

Daraus folgt zugleich, dass der Dienstherr in jedem Stadium des
Besetzungsverfahren bis hin zum unmittelbaren Bevorstehen der Ernennung von
einer Beförderung absehen, also das Verfahren ohne Vornahme einer Ernennung
beenden darf.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1996 - 2 C 21/95 -, a.a.O.; OVG NRW,
Beschluss vom 10. April 2003 - 6 B 143/03 - ; VGH Kassel, Beschluss vom 15. Mai
1992 - 1 TG 2485/91 -, ZBR 1993, 337 f.

32

Das ihm dabei zustehende weite organisationspolitische Ermessen, das sich
wesentlich von dem Auswahlermessen bei einer Stellenbesetzung unterscheidet, ist
nur durch das Erfordernis sachlicher Gründe für die Abbruchentscheidung
begrenzt.

33

Von der Möglichkeit des Abbruchs hat der Beklagte hier Gebrauch gemacht. Die
Verbandsversammlung hat in ihrer Sitzung am 19. September 2001 über die erfolgte
Beanstandung des Beförderungsbeschlusses durch den Verbandsvorsteher
beschlossen und zugleich ihren Beschluss vom 29. Juni 2001 mit 6 zu 4 Stimmen
aufgehoben. Der Beklagte hat alsdann mit Schreiben vom 9. Oktober 2001 dem
Kläger gegenüber verbindlich zu erkennen gegeben, dass nach Aufhebung des
Beschlusses vom 29. Juni 2001 durch die Verbandsversammlung das
Beförderungsverfahren als beendet bzw. abgebrochen anzusehen sei. Die gleiche
Mitteilung enthält auch der Widerspruchbescheid des Beklagten vom 27. November
2001.

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Rechte des Klägers wurden durch den Abbruch des Beförderungsverfahrens
nicht verletzt. Es kann offen bleiben, ob der Beklagte nach Maßgabe seines
Organisationsrechts (verfahrensrechtlich) verpflichtet war, den Beschluss der
Verbandsversammlung vom 29. Juni 2001 durch einen Aufhebungsbeschluss aus
der Welt zu schaffen, und welches Stimmenverhältnisses es dazu bedurfte. Denn wie
bereits dargelegt, kann der Kläger mangels einer subjektiven Rechtsposition dabei
etwa aufgetretene Verfahrensfehler nicht mit Erfolg geltend machen. Ebenso wie er
keine Rechte aus dem positiven Beschluss für sich herleiten kann, ist es ihm auch
versagt, die etwaige Verletzung objektiven Verfahrensrechts bei der Aufhebung des
Beschlusses mit Erfolg zu rügen. Insofern unterscheidet sich die Rechtsstellung
eines Beamten, der an einem abgebrochenen Beförderungsverfahren (erfolglos)
teilgenommen hat, grundlegend von derjenigen eines Beamten, dessen
Bewerbungsverfahrensanspruch in bezug auf ein bis zum Ende durchgeführtes
Stellenbesetzungsverfahren in Rede steht. Nur im letzteren Fall kann der Beamte die
der Berücksichtigung des Leistungsgrundsatzes dienende verfahrensrechtlich
richtige Behandlung seiner Bewerbung verlangen.

35

Vgl. zum Bewerbungsverfahrensanspruch nur zuletzt Senatsbeschluss vom 16.
Dezember 2004 - 1 B 1576/04 -; hinsichtlich der Anforderungen an die
Abbruchentscheidung wohl zu weitgehend dagegen VGH Kassel, Beschluss vom 15.
Mai 1992 - 1 TG 2485/91 -, a.a.O., wonach die Abbruchentscheidung am Maßstab
des Bewerbungsverfahrensanspruchs zu messen sei.

36

Maßgeblich ist damit allein, ob für den Abbruch des Beförderungsverfahrens ein
sachlicher Grund bestand. Dies ist, worauf auch das Verwaltungsgericht im Ergebnis
zutreffend abgehoben hat, der Fall: Der mehrheitliche Teil der
Verbandsversammlung war, nachdem der Verbandsvorsteher den Beschluss vom
29. Juni 2001 beanstandet hatte und Rechtsgutachten über die Wirksamkeit bzw.
Rechtmäßigkeit des Beschlusses eingeholt worden waren, zu der Auffassung
gelangt, dass das Beförderungsverfahren mit einem Verfahrensfehler behaftet
gewesen sei. Hinzu kam, dass im Zusammenhang mit der Zustimmung des
Gesamtpersonalrates zu den angestrebten Beförderungen Zweifel an der
Berechtigung des Klägers aufgekommen waren, bei den entsprechenden
Beratungen und der Beschlussfassung des Gesamtpersonalrates in eigenen
Angelegenheiten mitwirken zu dürfen. Unabhängig davon, ob diese
Rechtsauffassungen - insbesondere hinsichtlich der Rechtmäßigkeit des
Beschlusses vom 29. Juni 2001 - zutreffend waren, besteht jedenfalls kein Anlass
dafür, Motive dieser Art als ermessensmissbräuchlich oder willkürlich anzusehen.
Zum einen hatte der Beklagte zur Absicherung der Rechtsauffassung des
Verbandsvorstehers Rechtsauskünfte sowohl eines Rechtsanwalts als auch des
Innenministeriums eingeholt und sich in Kenntnis dieser gutachtlichen
Stellungnahmen in der Verbandsversammlung vom 19. September 2001 durch
Aufhebung von dem Beschluss gelöst. Eine solche Vorgehensweise ist auch dann
nicht als willkürlich oder unsachlich zu bezeichnen, wenn die eingeholten
Rechtsauskünfte fehlerhaft gewesen sein sollten. Begründete Zweifel des
Dienstherrn an dem rechtmäßigen Ablauf eines Beförderungsverfahrens können
deshalb ohne weiteres ein sachlicher Grund sein, das Verfahren abzubrechen, weil
es im organisatorischen Ermessen des Dienstherrn liegt, das Risiko eines
Unterliegens in einem möglichen Rechtsstreit eines unterlegenen Konkurrenten oder
- wie hier - in einem personalvertretungsrechtlichen Verfahren als zu hoch
einzuschätzen. Daher muss es dem Dienstherrn möglich sein, zur Vermeidung eines
solchen Risikos das (vermeintlich) fehlerhafte Verfahren ohne Beförderung zu
beenden. Zum anderen können etwa auch rein organisationspolitische Erwägungen
sachliche Gründe für den Abbruch eines Stellenbesetzungsverfahrens darstellen,

37

vgl. zum Abbruch eines Beförderungsverfahrens für eine C- 3 Stelle, weil eine
"Hausberufung" verhindert werden sollte, BVerwG, Urteil vom 22. Juli 1999 - 2 C
14/98 - a.a.O.,

38

ohne dass es darauf ankäme, ob die dabei angestrebten Konsequenzen später
auch tatsächlich eintreten. Die Grenze des dem Dienstherrn zustehenden weiten
Organisationsspielraumes wird in aller Regel erst dann überschritten sein, wenn die
zugrundeliegenden Motive etwa jeglichen Sachbezug vermissen lassen oder sie sich
als bewusste/gewollte Benachteiligung des jeweiligen Beamten offenbaren.

39

Mit Blick auf die fehlenden Erfolgsaussichten eines etwaigen
Berufungsverfahrens liegen damit insgesamt keine ernstlichen Zweifel an der
Richtigkeit des angefochtenen erstinstanzlichen Urteils vor. Ebenso wenig weist die
Sache überdurchschnittlichen tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf ( §
124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Soweit der Kläger in der Zulassungsbegründung anführt, es
seien schwierige Fragen des Verbandsrechts und Personalvertretungsrechts zu
klären, wirft er - für ihn - objektiv-rechtliche Problemstellungen auf, deren Klärung es
im vorliegende Verfahren nicht bedarf.

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 4 Satz 2, 14 Abs. 1 und 3, 15
GKG in der hier noch anwendbaren bis zum 30. Juni 2004 geltenden Fassung ( § 72
Nr. 1 GKG). Der Senat legt den 6,5fachen Betrag des monatlichen Endgrundgehaltes
der Besoldungsstufe A 12 (3.371,92 Euro) einschließlich der nach Nr. 27 Abs. 1 lit. b)
der Vorbemerkungen zur BBesO i.V.m. Anlage IX zum BBesG zu zahlenden
ruhegehaltsfähigen Stellenzulage (68, 17 Euro) im Zeitpunkt der die Instanz
einleitenden Antragstellung zugrunde.

42

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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