Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-30, Aktenzeichen 8 A 11113/07
ECLI:DE:OVGRLP:2008:0130.8A11113.07.0A

Diese Entscheidung wird zitiert

Tenor

Die Berufung des Klägers gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 25. Mai 2007 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Festsetzung erhöhter Zahlungsansprüche für Betriebsprämien.

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Er hielt 150 Milchkühe und verfügte über 13 Bullenmastplätze für die männliche Nachzucht, die er im Übrigen wegen Platzmangels abgab. In den Jahren 2002 bis 2004 erweiterte er den 1998 errichteten Boxenlaufstall, erwarb zusätzliche Flächen und schuf zusätzlichen Lagerraum für Futter und Gülle. Im Juli 2003 erwarb er die Hofstelle eines aufgegebenen landwirtschaftlichen Betriebes mit einem Bullenmaststall, der bis zum 31. August 2008 anderweitig verpachtet war. Nach dem Vorbringen des Klägers habe er den durch die Erweiterung des Boxenlaufstalles frei gewordenen Platz im daneben vorhandenen alten Stall für die Bullenmast nutzen und dort etwa 100 Mastplätze schaffen wollen. Auf die Bullenmast habe er aber verzichtet, weil er keine Förderung erwartet habe. Erst die Förderung hätte die Bullenmast rentabel gemacht. Im Rahmen seines Antrags „Agrarförderung 2005“ vom 12. Mai 2005 stellte er einen Antrag auf Anerkennung einer besonderen Lage aufgrund von Investitionen. Dabei gab er an, er habe im September 2002 mit Investitionsmaßnahmen begonnen, die zwischen dem 1. Januar 2004 und dem 15. Mai 2004 beendet worden seien. Die Investition betreffe die Haltung männlicher Rinder oder die Mast von Kälbern, im Jahr 2004 habe die durchschnittliche Haltungsdauer für männliche Rinder 540 Tage betragen.

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Anlässlich einer Ortsbesichtigung am 23. November 2005 vermerkte der Beklagte, dass im Altstall keine baulichen Veränderungen erkennbar seien und sich dort nur wenige zum Verkauf bestimmte Bullenkälber im Alter von zwei Wochen befänden.

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Mit Bescheid vom 20. Februar 2006 lehnte der Beklagte die Anerkennung einer besonderen Lage wegen Investitionen ab. Es sei nicht nachgewiesen worden, dass in zusätzliche Produktionskapazitäten investiert worden sei.

5

Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Juli 2006 wurde der Widerspruch des Klägers zurückgewiesen: Der Kläger habe keine Investitionen in die Haltung von Bullen vorgenommen. Das leer stehende Stallgebäude sei nur ein Nebenprodukt des Neubaus. Der Kläger habe auch bis zum 31. Dezember 2004 nie mehr als 19 Bullen gehalten, also nicht 50 % der geplanten Aufstockung.

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Der Kläger hat seine Klage damit begründet, er habe in die Bullenmast investiert. Die Erweiterung des Boxenlaufstalles sei am 26. Mai 2004 fertig gestellt gewesen. Der alte Stall sei dadurch frei geworden und habe zur Bullenmast genutzt werden sollen. Deshalb habe er auf eine Förderung der Kosten für die Erschließung des Neubaus verzichtet, die er bei einer Stilllegung des alten Stalles erhalten hätte. Es sei unerheblich, dass die Bullenmast im Betriebsentwicklungsplan nicht aufgeführt worden sei. Er habe 2004 91 männliche Rinder gehalten. Dass er sie nicht ausgemästet habe, sei ohne Bedeutung. Auch der Erwerb einer Hofstelle mit Bullenmaststall im Juni 2003 stelle sich als Investition in die Bullenmast dar, die dazugehörigen Flächen sicherten die Futtergrundlage und die Verwertung des Wirtschaftsdüngers, auch wenn der Stall noch bis zum 31. August 2008 verpachtet sei und erst dann von ihm genutzt werden könne. Die Betriebsprämiendurchführungsverordnung verstoße gegen das Rückwirkungsverbot, den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und das Gleichbehandlungsgebot.

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Das Verwaltungsgericht Koblenz hat die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Der Anspruch des Klägers folge nicht aus § 16 Betriebsprämiendurchführungsverordnung. Denn beim Erwerb der Hofstelle im Jahr 2003 seien keine Prämienansprüche übertragen worden. Ein Anspruch ergebe sich aber auch nicht aus den Investitionen in den Bau eines Milchkuhstalles, dem Kauf von Flächen und der Erweiterung der Lagermöglichkeiten für Gülle und Futter. Die Berücksichtigung dieser Investitionen scheide schon deshalb aus, weil sie mangels eines schriftlichen Investitionsprogramms oder sonstiger objektiver Nachweise nicht eindeutig einem geförderten Sektor zugeordnet werden könnten und Missbrauchsgefahr bestehe. Die Investitionen in den Milchkuhstall führten nur mittelbar zu einer Kapazitätserweiterung für die Bullenmast. Abgesehen davon, seien die Voraussetzungen des § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht erfüllt. Danach müsse bei Erweiterung des Viehbestandes aus eigener Nachzucht dieser Bestand zum 31. Dezember 2004 mindestens zu 50 % vorhanden sein. Bei der vom Kläger beabsichtigten Aufstockung von 13 Bullenmastplätzen auf 100 hätten am Stichtag mehr als 40 Bullen vorhanden sein müssen. Tatsächlich habe der Kläger aber am 15. Dezember 2004, also zwei Wochen vor dem Stichtag insgesamt acht männliche Rinder gehalten. Es komme nicht darauf an, wie viele männliche Rinder er während des Jahres nacheinander gehalten habe. Dies ergebe sich aus dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Vorschrift. Diese sei auch nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam. Sie stehe im Einklang mit Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004. Dabei gehe es um die Regelung von Härtefällen, die entstünden, wenn der Betriebsinhaber im Vertrauen auf die bisherige Beihilfenlage Investitionen vorgenommen habe, die sich erst außerhalb des Referenzzeitraums auswirkten. Dies folge aus dem Erwägungsgrund Nr. 17 und aus Art. 21 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 765/2004. Werde das Investitionskonzept nicht oder nicht zeitnah durchgeführt, liege kein Härtefall vor. Ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsgebot sei nicht gegeben. Dem Kläger werde nicht zugemutet, Bullen zu mästen, ohne dass ihm ein erhöhter betriebsindividueller Betrag sicher sei. Die Erhöhung des betriebsindividuellen Betrages diene dem Schutz des Vertrauens in die alte Rechtslage, nicht der Förderung der Bullenmast in der Zukunft. Auch ein Verstoß gegen das Rückwirkungsverbot liege nicht vor. Es handele sich um den Fall einer zulässigen unechten Rückwirkung, bei der eine Regelung für die Zukunft getroffen werde, die allerdings an einen in der Vergangenheit liegenden Tatbestand anknüpfe. Es sei unerheblich, ob die bauliche Maßnahme am 15. Mai oder erst am 26. Mai 2004 fertig gestellt worden sei, allerdings seien im ersten Fall auch die Voraussetzungen nach § 15 Abs. 5 a Nr. 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht erfüllt.

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Die vom Senat mit Beschluss vom 30. Oktober 2007 zugelassene Berufung begründet der Kläger wie folgt: Der Anspruch scheitere nicht daran, dass ein schriftliches Investitionsprogramm oder andere objektive Hinweise fehlten. Ein schriftliches Investitionsprogramm werde nach dem Antragsformular nicht verlangt. Im Übrigen lägen aber andere objektive Nachweise vor. Er habe in den Jahren 2002 bis 2004 Flächen erworben sowie Futter und Güllelager vergrößert, um die Bullenmast auszuweiten. Den 1998 errichteten Boxenlaufstall habe er bis dahin für die Milchkühe genutzt, den alten Stall für weibliche Nachzucht, Mastbullen und trockenstehende Kühe. Mit der Erweiterung des Boxenlaufstalles habe er im Altstall Platz für die Bullenmast geschaffen, weil er nun die trockenstehenden Kühe und die weibliche Nachzucht im Boxenlaufstall habe halten können. Er habe auch eine Hofstelle mit einem Bullenmaststall erworben, der ihm - nach vorzeitiger Beendigung der Pacht - ab dem 1. September 2006 zur Verfügung gestanden habe. Die Erweiterung der Bullenmast biete sich auch an, da wegen der Milchviehhaltung jährlich 75 Bullenkälber zur Verfügung stünden, die etwa zwei Jahre gehalten werden könnten. Es stünden dadurch 100 Mastplätze zur Verfügung, so dass bei einer durchschnittlichen Mastdauer von eineinhalb Jahren jährlich 66 Prämientiere erzeugt werden könnten. Deshalb sei der betriebsindividuelle Betrag über die bereits berücksichtigten 9,33 Prämientiere hinaus entsprechend zu erhöhen. Die Investition in den Boxenlaufstall führe zu einer Erweiterung der Produktionskapazität für die Bullenmast, denn es sei gerade nicht die Milchviehhaltung ausgedehnt worden. Angesichts des Sinns der Regelung, die dem Vertrauensschutz diene, sei es unerheblich, ob das neu errichtete Gebäude der Bullenmast diene oder schon vorhandene Räume nun für die Bullenmast genutzt werden könnten. Im Übrigen sei die Investition insgesamt zu berücksichtigen, nicht nur die Erweiterung des Boxenlaufstalles.

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§ 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung verstoße in der Auslegung durch das Verwaltungsgericht gegen Art. 21 der Verordnung (EG) Nr. 795/2004. Mit der Forderung nach einer unmittelbaren Erhöhung der Bullenmastkapazität durch die Investition werde eine zusätzliche materielle Voraussetzung für die Zuweisung von betriebsindividuellen Beträgen aufgestellt, die im Gemeinschaftsrecht nicht vorgesehen sei.

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§ 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Wenn ein Landwirt, wie der Kläger, seine Baumaßnahme zum 31. Dezember 2004 noch nicht abgeschlossen habe, könne es nicht darauf ankommen, ob am 31. Dezember 2004 ein zusätzlicher Viehbestand vorhanden sei. § 15 Abs. 4 Satz 4 stehe auch im Widerspruch zu § 15 Abs. 1 Satz 2 und § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 der Betriebsprämiendurchführungsverordnung. Dieser Widerspruch sei durch die nachträgliche Änderung durch die 1. Änderungsverordnung entstanden.

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Ihm könne nicht entgegengehalten werden, dass er nach Fertigstellung des Umbaus keine Bullen gehalten habe. Denn ohne Sonderprämie oder Anerkennung eines zusätzlichen betriebsindividuellen Betrages sei die Bullenhaltung nicht rentabel. Die betriebsindividuellen Beträge würden gerade deshalb gewährt, um die Bullenmast zu fördern. Im Übrigen müsse nach dem Wortlaut des Gesetzes ein Betriebsinhaber, der - wie er - die Ausbaumaßnahmen erst im Mai 2005 abgeschlossen habe, gerade nicht nachweisen, dass er anschließend Bullen in dem neu hergerichteten Stallgebäude gehalten habe.

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Der Kläger beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 25. Mai 2007 und des Bescheides des Beklagten vom 20. Februar 2006 sowie des Widerspruchsbescheides vom 12. Juli 2006 den Beklagten zu verpflichten, bei ihm eine besondere Lage aufgrund von Investitionen gemäß Art. 21 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 nach Maßgabe der Rechtsauffassung des Gerichts anzuerkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Hierzu führt er aus: Ein schriftliches Investitionsprogramm werde nach Art. 21 VO (EG) Nr. 745/2004 verlangt. Dies sei dem Kläger auch bekannt gewesen. Hinsichtlich der Milchkühe habe er einen Investitionsplan vorgelegt. Auch objektive Nachweise, aus denen sich ein schlüssiges Gesamtkonzept ergebe, lägen nicht vor. Die Kapazitäten im Altstall seien als Nebenfolge der Erweiterung des Milchkuhstalles ohne weitere Kosten frei geworden. Der Erwerb von zusätzlichen Flächen habe nicht zu einer Produktionskapazitätserhöhung bei der Bullenhaltung geführt. Der Erwerb der weiteren Hofstelle müsse unberücksichtigt bleiben, insoweit könne der Antrag erst nach Ablauf des Altpachtvertrages gestellt werden. § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung sei in den Fällen, in denen die Umbaumaßnahme erst nach dem 31. Dezember 2004 fertig gestellt werde, nicht einschränkend auszulegen. Der Wortlaut von § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung sei eindeutig. Die Tiere müssten an einem bestimmten Tag vorhanden sein. Es solle sichergestellt werden, dass das behauptete Investitionsprogramm auch zeitnah in die Tat umgesetzt werde.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist zulässig, aber unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Anerkennung einer besonderen Lage aufgrund von Investitionen in die Bullenhaltung, die zur Berücksichtigung eines zusätzlichen betriebsindividuellen Betrages bei der Festsetzung der Zahlungsansprüche für die Betriebsprämie führte.

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Ab dem Jahr 2005 wurde eine Neuausrichtung der europäischen Agrarpolitik umgesetzt, die im Wesentlichen in der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates vom 29. September 2003, in der Verordnung (EG) Nr. 795/2004 der Kommission vom 21. April 2004 sowie dem Betriebsprämiendurchführungsgesetz und der Betriebsprämiendurchführungsverordnung geregelt ist. Sie umfasst die Umstellung von produktionsabhängigen Direktzahlungen auf betriebsbezogene produktionsunabhängige Direktzahlungen in Form einer einheitlichen Betriebsprämie. Diese Betriebsprämie wird nach Maßgabe der für den Betrieb festzusetzenden Zahlungsansprüche gewährt, soweit im jeweiligen Anspruchsjahr weitere Voraussetzungen erfüllt sind. Die Zahlungsansprüche errechnen sich aus dem flächenbezogenen Betrag und gegebenenfalls darüber hinaus aus dem betriebsindividuellen Betrag (§ 5 Abs. 2 und Abs. 3 Betriebsprämiendurchführungsgesetz). Berechnungsgrundlage ist für den flächenbezogenen Betrag die von dem Betrieb am 15. Mai 2005 bewirtschaftete Fläche entsprechend ihrer Nutzung als Acker oder Dauergrünland, für den betriebsindividuellen Betrag die durchschnittlich in den Jahren 2000 bis 2002 nach Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gewährten Prämien. Darüber hinaus sind beim betriebsindividuellen Betrag besondere Umstände zu berücksichtigen, nämlich Härtefälle (Art. 40 Abs. 4 i.V.m. Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 und Art. 16 Verordnung (EG) Nr. 795/2004) und Fälle von „Betriebsinhabern in besonderer Lage“ (Art. 42 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. Art. 18 ff. Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Zu den Fällen des „Betriebsinhabers in besonderer Lage“ gehört der Fall, auf den der Kläger sich beruft, nämlich, dass der Betriebsinhaber in Produktionskapazitäten investiert hat (Art. 42 Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 i.V.m. Art. 21 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 sowie § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung).

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Nach Art 21 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 erhält ein Betriebsinhaber, der bis spätestens 15. Mai 2004 gemäß den Bedingungen der Absätze 2 bis 6 in Produktionskapazitäten investiert hat, Zahlungsansprüche. Zu den Bedingungen gehört, dass die Investitionen in einem Plan oder Programm vorgesehen sein oder durch andere objektive Nachweise belegt sein müssen (Art. 21 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Weitere Voraussetzungen ergeben sich aus § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 3. Dezember 2004 (BGBl. I, 3204) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. Oktober 2006 (BGBL. I, 2376).

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Die vom Kläger vorgenommene Investition erfüllt diese Voraussetzungen nicht.

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1. Einen Plan oder ein Programm, in dem die behaupteten Investitionen in die Bullenmast vorgesehen sind und dessen Durchführung spätestens am 15. Mai 2004 begonnen hat, hat der Kläger der zuständigen Behörde nicht gemäß § 21 Abs. 2 Verordnung (EG) Nr. 795/2004 übermittelt.

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a) Die Anforderungen, die an einen solchen Plan zu stellen sind, richten sich nach seinem Zweck. Es soll belegt werden, dass im Vertrauen auf die bisherige Rechtslage eine Investition getätigt wurde, die bei Nichteinführung der Betriebsprämie zu einer Erhöhung des Direktzahlungsbetrages geführt hätte (Erwägungsgrund Nr. 17 zur Verordnung (EG) Nr. 795/2004). Es handelt sich um eine Ausnahmeregelung aus Gründen des Vertrauensschutzes, deren Missbrauch ausgeschlossen werden muss. Aus dieser Zweckbestimmung ergibt sich zunächst, dass der Investitionsplan tatsächlich die Grundlage für die getätigte Investition gewesen sein muss und nicht lediglich eine nachträgliche Begründung hierfür liefert. Aus der Regelung, wonach die Durchführung des Investitionsplanes spätestens am 15. Mai 2005 begonnen haben muss (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2004), folgt, dass der Investitionsplan vorher erstellt worden sein muss und nicht erst nach Beginn der Investition. Der Plan muss darüber hinaus die Feststellung ermöglichen, welche Produktionskapazitäten mit der Investition gesteigert werden sollen. Dies ist erforderlich, weil eine Steigerung der Produktionskapazität nur solche Sektoren betreffen darf, für die im Bezugszeitraum eine Direktzahlung gemäß Anhang VI der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 gewährt worden wäre (Art. 21 Abs. 3 Satz 1 VO (EG) Nr. 795/2004).

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Einen entsprechenden Investitionsplan hat der Kläger nicht vorgelegt. Soweit er geltend macht, ein solcher sei von ihm auch nicht verlangt worden, trifft dies nicht zu. Der von ihm vorgelegte Antrag enthält unter I. die vorgedruckte und vom Kläger angekreuzte Angabe „Ich habe gemäß folgendem Plan investiert: Sonstiger Investitionsplan, aus dem Art und Umfang der Investitionen genau hervorgehen. Die jeweiligen Unterlagen sind beigefügt.“ Der Kläger hat noch nicht einmal die nach dem Antragsformular weiter vorgesehenen Angaben vollständig ausgefüllt, sondern lediglich angegeben, dass die Investition im Zeitraum zwischen dem 1. Januar 2004 und dem 15. Mai 2004 fertig gestellt worden sei, dass sie den Betriebszweig Haltung männlicher Rinder betreffe und die durchschnittliche Haltedauer der in seinem Betrieb gehaltenen männlichen Rinder im Jahr 2004 540 Tage betragen habe. Das im Rahmen des als einzelbetriebliche Investition geförderten Vorhabens „Erweiterung des Milchviehstalles und Errichtung eines Güllebehälters“ erstellte Investitionskonzept sieht keine Erweiterung der Rindviehhaltung vor. Es ist somit als Beleg für eine Erweiterung der Produktionskapazität für männliche Rinder nicht nur ungeeignet, sondern spricht sogar dagegen, dass eine solche durch die Investition beabsichtigt war.

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b) Es liegen auch keine anderen objektiven Nachweise für das Vorliegen einer Investition in die Haltung männlicher Rinder vor, die hier zu berücksichtigen wären. Nach Art. 21 Abs. 2 Unterabs. 2. Verordnung (EG) Nr. 795/2004 können die Mitgliedstaaten andere objektive Nachweise berücksichtigen. Es kann dahinstehen, ob die Berücksichtigung anderer objektiver Nachweise hier deshalb ausgeschlossen ist, weil die Bundesrepublik Deutschland von dieser Ermächtigung nicht durch eine gesetzliche Regelung Gebrauch gemacht hat (so etwa VG Trier, Urteil vom 25. Oktober 2007 - 6 K 601/07.TR -). In der Tat enthalten weder das Betriebsprämiendurchführungsgesetz noch die Betriebsprämiendurchführungsverordnung ausdrückliche Regelungen über die Zulässigkeit anderer objektiver Nachweise. Auch ist in § 15 Abs. 4 und Abs. 5 b Betriebsprämiendurchführungsverordnung jeweils nur der Investitionsplan erwähnt, nicht aber die Möglichkeit sonstiger Nachweise. Andererseits ist nicht ersichtlich, dass die Ermächtigung sich auf gesetzliche Regelungen beschränkt, so dass mangels eines ausdrücklichen Ausschlusses der Berücksichtigung anderer Nachweise durch den Gesetz- und Verordnungsgeber diese auch durch die Verwaltungsbehörden erfolgen könnte. Ob dies der Fall ist, kann dahinstehen. Denn jedenfalls liegen keine objektiven Nachweise vor, die ausreichten, um die begehrte Feststellung einer besonderen Lage wegen einer Investition in die Haltung männlicher Rinder zu begründen.

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Zwar haben der Kläger und seine Ehefrau mit Kaufvertrag vom 25. Juli 2003 die Wirtschaftsgebäude eines aufgegebenen landwirtschaftlichen Betriebes mit einem Bullenmaststall für 100 Bullen gekauft. Insoweit ist jedoch zu berücksichtigen, dass dieser Bullenmaststall bis 2008 verpachtet war. Deshalb liegt ein hinreichend konkreter Nachweis für eine zeitnah, das heißt bis 15. Mai 2006 (§ 15 Abs. 1 Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung) abzuschließende Investition in die Haltung männlicher Rinder nicht vor. Daran ändert sich auch nichts durch die Verkürzung der Laufzeit des Pachtvertrages bis zum 1. September 2006 durch den Änderungsvertrag vom 31. August 2006, denn diese Änderung wurde nach dem 15. Mai 2004 vorgenommen und kann somit nicht frühere Investitionsplanungen belegen. Abgesehen davon stünde der gekaufte Bullenstall frühestens am 1. September 2006 dem Betrieb des Klägers zur Verfügung und wäre damit erst zu diesem Zeitpunkt gemäß § 15 Abs. 10 Betriebsprämiendurchführungsverordnung fertig gestellt, also erst nach dem 15. Mai 2006, zu dem die Fertigstellung spätestens nachzuweisen ist (§ 15 Abs. 1 Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung).

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Auch die Erweiterung des Milchviehstalles des Klägers ist kein objektiver Nachweis für eine Investition in die Haltung männlicher Rinder. Wie sich aus dem Investitionskonzept zu dieser nach dem Programm „Förderung von einzelbetrieblichen Investitionen in der Landwirtschaft (Einzelbetriebliches Förderprogramm - EFP)“ nach der Verwaltungsvorschrift des Ministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbau vom 18. Dezember 2001 (MinBl. 2002, S. 200) geförderten Investition ergibt, war ihr Gegenstand lediglich die Haltung von Kühen und weiblichen Rindern und auch insoweit wurde die Produktionskapazität nicht ausgeweitet, denn gegenüber 140 Kühen und 125 weiblichen Rindern im Jahresdurchschnitt im Jahr 2002 waren im Jahresdurchschnitt 2004 lediglich 135 Kühe und 100 weibliche Rinder geplant. Wenn infolge der Erweiterung des Milchviehstalles der Altstall nicht mehr für den bisherigen Viehbestand benötigt wurde, mögen insoweit zusätzliche Produktionskapazitäten entstanden sein. Es fehlt jedoch der Nachweis dafür, dass dies Folge einer Investition zur Erweiterung der Produktionskapazitäten in die Haltung männlicher Rinder ist. Es ist nicht erkennbar, dass mit der Investition des Klägers in den Milchviehstall zumindest auch die Schaffung zusätzlicher Stellplätze für männliche Rinder beabsichtigt war. Vielmehr spricht gegen eine solche Absicht bereits das Investitionskonzept, in dem männliche Rinder gerade nicht erwähnt werden, obwohl das Investitionskonzept nach Ziffer 4.5.4 EFP dem Nachweis der Wirtschaftlichkeit des Unternehmens und der durchzuführenden Maßnahmen dient, und nicht nur allein der durchzuführenden Maßnahme. Die Argumentation des Klägers, die Erweiterung des Milchviehstalles sei nur in Verbindung mit einer Nutzung des frei werdenden Stalles für die Haltung männlicher Rinder wirtschaftlich, wird gerade dadurch widerlegt, dass die Förderung gewährt wurde, ohne dass Einnahmen aus der Bullenhaltung berücksichtigt wurden. Eine Investition kann eben nicht nur wirtschaftlich sein, wenn die Produktionskapazität erweitert wird, sondern auch, wenn sie zu einer Verbesserung der Produktions- und Arbeitsbedingungen führt.

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Ist jedoch die Absicht, zumindest auch in die Haltung männlicher Rinder zu investieren, nicht nachweisbar, ist auch nicht erkennbar, dass der Kläger bei der Investition auf die Gewährung von Bullenprämien für die Haltung männlicher Rinder vertraut hat und somit Vertrauensschutz genießt.

29

Diese Absicht lässt sich entgegen dem Vortrag des Klägers auch nicht aus der Erweiterung von Lagerraum für Gülle und Futter und dem Erwerb von Grundstücken herleiten. Denn diese Maßnahmen sind nicht zwingend der Bullenhaltung zuzuordnen. Auch dass der Kläger den alten Stall nicht stillgelegt und somit auf die Möglichkeit der Förderung von Erschließungskosten nach Ziffer 2.3.7 EFP verzichtet hat, belegt nicht die Absicht zur Erweiterung der Bullenmast, zumal es zweifelhaft ist, ob bei der Erweiterung des Boxenlaufstalles überhaupt nennenswerte Erschließungskosten entstanden sind. Die Nutzung des Altstalles für die Bullenhaltung drängt sich auch nicht deshalb auf, weil dem Kläger aus der Milchviehhaltung ohnehin 75 männliche Kälber aus eigener Nachzucht zur Mast zur Verfügung stehen. Wie der Beklagte unwidersprochen ausgeführt hat, gibt es in seinem Bereich keinen entsprechenden Betrieb. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung außerdem eingeräumt, dass die derzeit erzeugten Kälber zur Bullenmast gar nicht geeignet seien, sondern zuerst eine Umstellung auf andere, mehr auf Fleischerzeugung ausgerichtete Zuchtbullen erforderlich sei. Jedenfalls wäre eine beabsichtigte Bullenhaltung angesichts ihres Umfang und ihrer Auswirkungen auf den Gesamtbetrieb in dem Betriebskonzept berücksichtigt worden.

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2. Die Investition des Klägers entspricht darüber hinaus auch nicht den im nationalen Recht aufgestellten objektiven Kriterien zur Feststellung des Referenzbetrages gemäß Art. 21 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 795/2005, die in § 15 Betriebsprämiendurchführungsverordnung geregelt sind.

31

a) Die Investition des Klägers hat schon nicht gemäß § 15 Abs. 2 Nr. 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung unmittelbar zu einer Erhöhung der Produktionskapazität geführt. Durch die Forderung nach einer unmittelbaren Erhöhung der Produktionskapazität und nach einer erheblichen Erhöhung des Referenzbetrages (§ 15 Abs. 2 Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung) soll sichergestellt werden, dass die Erhöhung der Produktionskapazität und der Prämienansprüche auch maßgeblich für die Investitionsentscheidung war. Denn eine Investition, die nicht eine unmittelbare Erhöhung der Produktionskapazität und damit eine höhere Förderung bezweckte, erfolgte nicht im Vertrauen auf die bestehende Förderung. Hier ist, wie oben bereits ausgeführt wurde, eine auf die Erweiterung der Bullenhaltung gezielte Investition nicht erkennbar.

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b) Der zusätzliche Viehbestand war auch nicht gemäß § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung bis zum 31. Dezember 2004 in Höhe von mindestens 50 v.H. im Betrieb vorhanden, obwohl im Rahmen der Gesamtinvestition die Erweiterung des Viehbestandes im Sektor Bullenhaltung aus eigener Nachzucht vorgesehen war. Der Kläger hat zwar keine Nachweise für seine Gesamtkonzeption vorgelegt. Er macht aber geltend, er habe Bullen aus eigener Nachzucht halten wollen und muss deshalb auch die daran anknüpfenden Voraussetzungen erfüllen. Bis zum 31. Dezember 2004 war jedoch der von ihm angeblich geplante zusätzliche Viehbestand aus eigener Nachzucht nicht in Höhe von mindestens 50 v.H. im Betrieb vorhanden. Soweit er vorträgt, es seien im Verlauf des Jahres, d.h. bis zum 31. Dezember 2004, 91 männliche Rinder im Betrieb vorhanden gewesen, entspricht dies nicht dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift. Danach muss der zusätzliche Viehbestand bis zum 31. Dezember 2004 vorhanden sein, nicht aber vorhanden gewesen sein. Es kommt also auf die am 31. Dezember 2004 vorhandenen Tiere an und nicht darauf, wie viel Tiere vorher vorhanden waren. Dies entspricht dem Sinn der Vorschrift, der darin besteht, dass der Betriebsinhaber seine Gesamtkonzeption an einem bestimmten Stichtag wenigstens zum Teil umgesetzt haben soll, um Missbrauch zu vermeiden. Indem der Kläger gemäß seiner bisherigen Betriebsweise die männlichen Kälber nicht gemästet, sondern - nach einem kurzen Zwischenaufenthalt in seinem Stall – verkauft hat, handelt er im Widerspruch zu seiner behaupteten Konzeption. Dass es sich um eine Stichtagsregelung handelt wird auch durch den Vergleich mit der Formulierung in § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung deutlich. Dort heißt es „bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 mindestens einmal in Höhe von 50 v.H. für die Produktion von männlichen Rindern genutzt worden ist“. Danach muss nach dieser Regelung am 31. Dezember 2004 die Nutzung gerade nicht andauern, sondern es genügt, wenn zu einem bestimmten Zeitpunkt vorher diese Nutzung gegeben war.

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(1) § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung ist auch trotz der vom Kläger vorgetragenen Widersprüche zu der Fertigstellungsfrist nach § 15 Abs. 1 Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung und zu § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung anwendbar.

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Zwar ist in der Tat nach der Einführung der Fertigstellungsfrist bis zum 15. Mai 2006 durch die 1. Verordnung zur Änderung der Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl. I, 1213) der Fall vorstellbar, dass der Neu- oder Umbau erst nach dem Jahresende 2004 erstmals genutzt werden kann und mit der Forderung nach einem 50 %igen Viehbestand zum 31. Dezember 2004 Unmögliches verlangt würde. Im Hinblick darauf wäre zu überlegen, ob § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nicht einschränkend so auszulegen ist, dass er nur bei rechtzeitiger Fertigstellung des Stalles anzuwenden ist. Dies kann hier jedoch dahingestellt bleiben, da die Stallerweiterung im Betrieb des Klägers rechtzeitig vor dem 31. Dezember 2004 fertig gestellt war. Der Kläger hat selbst vorgetragen, dass bis zum 31. Dezember 2004 91 männliche Rinder in dem Stall untergebracht gewesen seien. Es war ihm also durchaus möglich, männliche Rinder in dem Stall zu halten, indes hat er sie nach seinem Vorbringen aus wirtschaftlichen Erwägungen nicht selbst gemästet, sondern alsbald verkauft. Soweit er im Berufungsverfahren erstmalig geltend macht und durch die Vorlage von Rechnungen zu belegen versucht, dass der durch die Investitionsmaßnahmen frei gewordene Altstall erst im Mai 2005 fertig gestellt worden sei, erscheint sein geänderter Vortrag nicht glaubhaft, zumal auch die vorgelegten Rechnungen nicht geeignet sind, die spätere Herrichtung des im Mai 2004 frei gewordenen Altstalles zur Aufnahme männlicher Rinder zu belegen. So handelt es sich um Rechnungen etwa über kleinere Mengen Schrauben, Dübel, Winkel, Drainrohr, Lava und anderes Baumaterial, aber auch etwa für einen Gülleschlauch. Abgesehen davon steht die nunmehr behauptete Fertigstellung des Stalles im Mai 2005 im Widerspruch zu dem Ergebnis einer Ortsbesichtigung durch den Beklagten vom 23. November 2005, bei der keine baulichen Veränderungen im Altstall festgestellt wurden. Mit Schreiben vom 28. November 2005 wurde der Kläger dazu angehört, ohne zu widersprechen.

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Der weiter geltend gemachte Widerspruch zur der ebenfalls erst durch die 1. Verordnung zur Änderung der Betriebsprämiendurchführungsverordnung vom 29. April 2005 (BGBl. I, 1213) eingeführten Regelung über die Nutzung der zusätzlichen Produktionskapazitäten mindestens einmal in Höhe von 50 vom Hundert bis zum Ablauf des 31. Dezember 2004 gemäß § 15 Abs. 5 a Satz 1 Nr. 2 Betriebsprämiendurchführungsverordnung liegt nicht vor. Es handelt sich ausdrücklich um eine zusätzliche Anforderung, die neben den anderen Anforderungen erfüllt sein muss. Während § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung nur für die Fälle der Aufstockung aus eigener Nachzucht gilt und verlangt, dass die eigene Nachzucht auch alsbald nicht mehr verkauft, sondern zur Aufstockung genutzt wird, knüpft § 15 Abs. 5 a Satz 1 Betriebsprämiendurchführungsverordnung die Erhöhung des betriebsindividuellen Betrags für jedweden Fall der Erweiterung der Produktionskapazitäten für männliche Rinder oder Kälber an den Nachweis, dass die Produktionskapazität auch für eine prämienbegünstigte Produktion genutzt worden ist, weil nur dies einen Vertrauensschutz begründen kann (vgl. Begründung in Bundesrats-Drucksache 170/05, S. 10).

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(2) § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung ist schließlich auch nicht wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam.

37

Es verstößt nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz nach Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz, wenn bei „Betriebsinhabern in besonderer Lage“ das Vorhandensein eines bestimmten Viehbestandes zum 31. Dezember 2004 verlangt wird, während im Regelfall allein auf die Bezugsjahre 2000 bis 2002 abgestellt wird mit der Folge, dass Betriebe betriebsbezogene Beträge auf dieser Grundlage erhalten, ohne danach noch Vieh halten zu müssen. Die Ungleichbehandlung ist wegen der unterschiedlichen Ausgangslage gerechtfertigt. Der Gesetzgeber durfte bei der Umstellung auf die Betriebsprämien zur Vereinfachung von den in den Jahren 2000 bis 2002 durchschnittlich gezahlten Produktionsprämien ausgehen. Ziel der Betriebsprämie ist gerade die Abwendung von der produktionsabhängigen Förderung. Deshalb wäre es sinnwidrig, auf den vorhandenen Viehbestand und damit die aktuelle Produktion abzustellen. Bei den Regelungen für Betriebsinhaber in besonderer Lage handelt es sich um Ausnahmevorschriften zur Vermeidung von Härten und zum Schutz des Vertrauens in den Fortbestand des alten Fördersystems. Soweit ein Viehbestand in diesem Zusammenhang als Fördervoraussetzung verlangt wird, geschieht dies eben nicht, weil die Produktion gefördert werden soll, sondern weil der Viehbestand als Nachweis für die Ernsthaftigkeit der Investition dient (vgl. Entschließung des Bundesrates, Bundesrats-Drucksache 728/04 (Beschluss) Nr. 6 b).

38

Die Regelung verstößt ferner auch nicht gegen den im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ein solcher Verstoß liegt nicht deshalb vor, weil dem Betriebsinhaber zugemutet wird, entgegen der Marktlage männliche Rinder zu halten, was ohne die Gewähr staatlicher Förderung unwirtschaftlich sei. Entgegen der Meinung des Klägers wird von ihm nicht verlangt, männliche Rinder zu halten und dabei einen Verlust in Kauf zu nehmen. Es wird lediglich die Anerkennung einer besonderen Lage davon abhängig gemacht, dass hinreichende Anhaltspunkte dafür bestehen, im Vertrauen auf die bestehende Prämienregelung seien tatsächlich Investitionen in den Produktionssektor getätigt worden. Der Verordnungsgeber geht in nicht zu beanstandender Weise davon aus, dass es gegen das Vorliegen einer solchen Investition spricht, wenn im Jahr 2004, d.h. noch unter Geltung der alten Prämienregelung, die zur Aufstockung vorgesehene Nachzucht nicht im Betrieb behalten, sondern verkauft wurde. Im Übrigen war bereits am 21. April 2004 die Verordnung (EG) Nr. 795/2004 mit den Bestimmungen für Betriebsinhaber in besonderer Lage bekannt gemacht worden.

39

Auch ein Verstoß gegen das gleichfalls aus Art. 20 Grundgesetz herzuleitende Rückwirkungsverbot liegt nicht vor. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, die trotz der unterschiedlichen Terminologie bei beiden Senaten weitgehend übereinstimmt, ist zu unterscheiden zwischen der grundsätzlich unzulässigen echten Rückwirkung oder Rückbewirkung von Rechtsfolgen sowie der grundsätzlich zulässigen unechten Rückwirkung oder tatbestandlichen Rückanknüpfung (vgl. Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl. 2007, Art. 20 Rn. 132 f). § 15 Abs. 4 Satz 4 Betriebsprämiendurchführungsverordnung entfaltet keine echte Rückwirkung, denn er regelt die ab 2005 eingeführten Betriebsprämien und war schon in der ursprünglichen Fassung der Verordnung vom 3. Dezember 2004 - in Kraft getreten am 10. Dezember 2004 - enthalten (vgl. BGBl. I, 2004, S. 3204 f.). Das Anknüpfen an die in der Vergangenheit geschaffene Organisation und Ausrichtung des Betriebs ist als unechte Rückwirkung zulässig, weil das allgemeine Interesse an einer geänderten Agrarförderung das Vertrauensinteresse der bisherigen Begünstigten überwiegt und der Regelungszweck sonst nicht erreicht werden könnte. Wären etwa die Bezugsjahre für den betriebsindividuellen Betrag auf die Jahre ab 2005 festgelegt worden, so wäre es den Betriebsinhabern möglich gewesen, ihren Betrieb auf eine möglichst hohe Förderung auszurichten. Dies wäre mit dem Ziel einer Bestandsschutzregelung nicht vereinbar.

40

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

41

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

42

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.

43

Beschluss

44

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 7935,-- € festgesetzt (§§ 47, 52 GKG sowie in Anlehnung an Nr. 24.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NVwZ 2004, 1327).