Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-02-26, Aktenzeichen 15 A 1537/00
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0226.15A1537.00.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Berufungsverfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die
Vollstreckungsgläubigerinnen vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe
leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Der Kreistag des Kreises L. beschloss in seiner Sitzung vom 18. März 1996
die Errichtung einer Gesamtschule in eigener Trägerschaft. Als Standort der
Gesamtschule wurde die Stadt L. festgelegt. Die Schule nahm mit dem Schuljahr
1996/1997 ihren Betrieb auf. Am 7. Oktober 1996 waren insgesamt 134 Schüler aus
9 kreisangehörigen Gemeinden angemeldet. Dabei waren 7 Schüler im Gebiet der
Klägerin zu 1), 6 Schüler im Gebiet der Klägerin zu 2) und 3 Schüler im Gebiet der
Klägerin zu 3) wohnhaft. Weitere 16 Schüler wohnten in der Gemeinde D. , der
Klägerin zu 4) im erstinstanzlichen Verfahren. Aus 7 der insgesamt 16
kreisangehörigen Gemeinden besuchten keine Schüler die Gesamtschule des
Kreises.

2

Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 19. August 1996 an den
damaligen Oberkreisdirektor des Kreises L. wandten sich die Klägerinnen vorab
gegen die Festsetzung einer Mehrbelastung zur Kreisumlage für die Kosten der
Kreisgesamtschule. Die Einrichtung komme ihnen nicht in dem von der Kreisordnung
geforderten Sinne zustatten, weil sie keine unmittelbaren Auswirkungen auf die
gemeindliche Haushaltswirtschaft zeitige. Keine von ihnen entsende in einem Maße
Schüler in die Gesamtschule, dass hierdurch eine Schulklasse in einer
weiterführenden Schule eingespart werden könne. Zudem komme ihnen die
Gesamtschule nicht in einem besonders großen Maße zustatten, was Voraussetzung
für die Festsetzung einer differenzierten Kreisumlage sei. Noch nicht jede
unterschiedliche Vorteilsziehung der einzelnen Kreisteile rechtfertige eine
Mehrbelastung. Deren Festsetzung sei erst möglich, wenn eine Leistung des Kreises
den Rahmen der üblichen Streubreite verlasse und einzelne Gemeinden besonders
bevorzuge.

3

In seiner Sitzung vom 24. Februar 1997 beschloss der Kreistag des Kreises L.
in § 5 lit. d) seiner Haushaltssatzung für das Jahr 1997, von den Städten und
Gemeinden, die Schüler in die Kreisgesamtschule L. entsenden, zur Deckung des
Netto-Ausgabebedarfs der Kreisgesamtschule im Haushaltsjahr 1997 sowie des im
Haushaltsjahr 1996 entstandenen und kreditierten Betrages eine ausschließliche
Belastung (Mehrbelastung zur Kreisumlage) auf Grund der Schülerzahl nach dem
Stand vom 1. Oktober 1996 (133 Schüler) zu erheben. Hierbei ging er von einem
umlagefähigen Gesamtaufwand in Höhe von 1.181.125,-- DM aus, was einem
Aufwand von 8.881,-- DM je Schüler entsprach und nach der Zahl der entsandten
Schüler auf die 9 Wohnortgemeinden zu verteilen war.

4

Auf dieser Grundlage setzte der Beklagte mit Bescheiden vom 10. April 1997
gegen die Klägerin zu 1) eine Mehrbelastung von 62.164,-- DM (Umlagesatz
0,4187098 v.H.), gegen die Klägerin zu 2) eine Mehrbelastung von 53.284,-- DM
(Umlagesatz 0,2222610 v.H.), gegen die Klägerin zu 3) eine Mehrbelastung von
26.642,-- DM (Umlagesatz 0,1323674 v.H.) und gegen die Gemeinde D. eine
Mehrbelastung von 142.090,-- DM (Umlagesatz 1,2111177 v.H.) fest.

5

Die Klägerinnen und die Gemeinde D. erhoben hiergegen Widerspruch. Sie
vertieften ihre zuvor vertretenen Rechtsauffassung. Bezugspunkt des
Zustattenkommens einer Kreiseinrichtung sei die einzelne Gemeinde. Positive
Auswirkungen auf den Haushalt der Klägerinnen habe die Kreisgesamtschule nicht.
Zudem biete die Gesamtschule allen Kommunen im Kreisgebiet einen mittelbaren
oder unmittelbaren Vorteil. Auf Grund ihrer zentralen Lage sei sie aus dem gesamten
Kreisgebiet erreichbar. Die weiteren Gesamtschulen im Kreisgebiet in der Gemeinde
L. und in der Stadt D. würden durch die Kreisgesamtschule entlastet. Auch
könne nicht auf eine langfristige Betrachtung verzichtet werden, die einen Besuch
der Schule aus anderen Teilen des Kreises erwarten lasse. Schließlich könne nach
der Rechtsprechung von einem Zustattenkommen in besonders großem Maße nicht
die Rede sein, wenn die Ausgaben für die Einrichtung des Kreises 1,7 % der
Ausgaben des Verwaltungshaushaltes nicht überstiegen.

6

Mit weiteren Bescheiden vom 12. August 1997 reduzierte der Beklagte die
festgesetzten Mehrbelastungen auf Grund einer Veränderung der
Schlüsselzuweisungen durch den Nachtragshaushalt des Landes 1997 auf
26.487,53 DM für die Klägerin zu 3) und auf 141.265,62 DM für die Gemeinde
D. . Beide Gemeinden erhoben auch gegen die geänderten Bescheide
Widerspruch.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Dezember 1997 an die Klägerin zu 1) änderte
der Beklagte den Betrag der differenzierten Kreisumlage wegen der veränderten
Umlagegrundlagen auf 62.478,89 DM und mit weiterem Widerspruchsbescheid vom
17. Dezember 1997 an die Klägerin zu 2) auf 52.992,61 DM. Im Übrigen wies er die
Widersprüche zurück. Die Widersprüche der Klägerin zu 3) und der Gemeinde
D. wies er mit Bescheiden vom 11. Dezember 1997 bzw.
8. Dezember 1997 zurück. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus: Das
Merkmal "zustatten kommen" sei nach herrschender Meinung weit auszulegen.
Hierfür reiche ein allgemeiner Nutzen aus. Konkrete Auswirkungen auf die
Haushaltswirtschaft der einzelnen Gemeinden seien nicht erforderlich. Die
Ausgleichsfunktion der allgemeinen Kreisumlage müsse dem Äquivalenzprinzip
weichen, da ein nennenswerter Teil der kreisangehörigen Städte und Gemeinden die
Einrichtung nicht nutze. Auf die Frage, ob die übrigen Gemeinden "in besonders
großem Maße" oder in "besonders geringem Maße" begünstigt würden, komme es
dann nicht mehr an.

8

Die Klägerinnen und die Gemeinde D. haben am 15. Januar 1998 in
getrennten Verfahren Klage erhoben. Sie haben auf ihr vorgerichtliches Vorbringen
verwiesen. Darüber hinaus haben sie vorgetragen: Die differenzierte Kreisumlage sei
auch der Höhe nach fehlerhaft festgesetzt. Es seien in die Berechnung des
umlagefähigen Aufwandes überhöhte Ansätze für Personalausgaben,
Unterhaltungskosten und Lehrmittel eingeflossen. Auch sei der Ansatz für die
Schülerbeförderungskosten um entsprechende Landeszuweisungen zu kürzen.
Ebenso sei der Ansatz für den Schuldendienst fehlerhaft.

9

Mit Beschluss vom 27. Mai 1998 hat das Verwaltungsgericht die Verfahren zu
gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.

10

Die Klägerinnen und die Gemeinde D. haben beantragt,

11

den jeweils an sie selbst gerichteten Bescheid
des Beklagten vom 10. April 1997 in der Fassung der
Widerspruchsbescheide des Beklagten vom 11.
Dezember 1997 (Klägerin zu 1.), vom 17. Dezember
1997 (Klägerin zu 2.), in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 12. August 1997 und des
Widerspruchsbescheides des Beklagten vom
11. Dezember 1997 (Klägerin zu 3.)
beziehungsweise in der Fassung des
Änderungsbescheides vom 12. August 1997 und des
Widerspruchsbescheides des Beklagten vom
8. Dezember 1997 (Gemeinde D. )
aufzuheben.

12

Der Beklagte hat beantragt,

13

die Klagen abzuweisen.

14

Er hat vorgetragen: Die Kreisgesamtschule komme den herangezogenen
Städten und Gemeinden ausschließlich im Sinne der ersten Variante des § 56 Abs. 4
Satz 1 KrO NRW zustatten. Auf ein Zustattenkommen im Sinne der zweiten und
dritten Variante der Vorschrift komme es daher nicht mehr an. Die Höhe der im
Einzelnen angesetzten Personal- und Sachkosten sei jeweils durch den Bau und
Betrieb der Schule in den Jahren 1996 und 1997 bedingt. Der Ansatz von
Kreditzinsen sei ebenso wenig zu beanstanden wie derjenige von
Tilgungsleistungen. Letztere seien bei der Berechnung der Umlagehöhe
gegebenenfalls durch Abschreibungen auf den Gebäudewert zu ersetzen. Überdies
komme dem Kreistag bei der Festsetzung der Umlagesätze ein Ermessensspielraum
zu.

15

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die gegenüber den
Klägerinnen ergangenen Bescheide aufgehoben und die Klage der Gemeinde
D. abgewiesen. In den Entscheidungsgründen führte es unter Anderem aus:
Den Klägerinnen komme die Kreisgesamtschule nicht ausschließlich zustatten.
Allgemein komme eine Schule als Einrichtung des Kreises einer einzelnen
kreisangehörigen Stadt oder Gemeinde zustatten, wenn sie von ihren Einwohnern
besucht werde. In besonders großem Maße sei dies nur dann der Fall, wenn der
Besuch durch eine Anzahl von Schülern erfolge, die außerhalb einer bestimmten
"Streubreite" liege. Diese sei unter Zugrundelegung eines durchschnittlichen
Besuchs der Schule durch die Schüler aller kreisangehörigen Gemeinden zu
ermitteln.

16

Zur Begründung seiner zugelassenen und rechtzeitig begründeten Berufung trägt
der Beklagte vor: § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW enthalte drei Alternativen des
Zustattenkommens von Kreiseinrichtungen, die ihrer Intensität nach gestuft seien.
Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung werde dem nicht gerecht.
Soweit das Verwaltungsgericht ein bei der Mehrbelastung berücksichtigungsfähiges
Zustattenkommen der Kreiseinrichtung erst jenseits einer errechneten "Streubreite"
annehme, sei dies mit Wortlaut und Sinn der Vorschrift nicht vereinbar. Auch sei zu
berücksichtigen, dass die Schulträgerschaft von den Kreisen nur subsidiär
wahrgenommen werde. Kämen einzelne kreisangehörige Gemeinden ihrer originären
Zuständigkeit nicht nach, sei es nicht gerechtfertigt, die übrigen Gemeinden im Wege
der allgemeinen Kreisumlage für die Aufbringung der hierdurch verursachten Kosten
heranzuziehen. Zudem komme dem Kreistag zumindest für die Bemessung des
Verteilungsmaßstabes ein gesetzgeberischer Ermessensspielraum zu, den der
Kreistag des Kreises L. fehlerfrei ausgenutzt habe.

17

Der Beklagte beantragt,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und die
Klagen insgesamt abzuweisen.

19

Die Klägerinnen beantragen,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Sie verteidigen das erstinstanzliche Urteil. Das Verwaltungsgericht habe ein
praktikables Kriterium zur Ermittlung des "besonderen Zustattenkommens" ermittelt.
Mit dem Urteil sei hervorzuheben, dass andernfalls die anderen Varianten der
Vorschrift praktisch leer liefen, weil bei Einrichtungen mit räumlich begrenztem
Einzugsbereich regelmäßig ein ausschließliches Zustattenkommen vorliege.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die zulässige Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat im
Ergebnis zutreffend die an die Klägerinnen gerichteten Bescheide aufgehoben.

25

Die Klage ist begründet.

26

Die Heranziehung der Klägerinnen zu einer ausschließlichen Belastung für die
Kosten der Kreisgesamtschule im Haushaltsjahr 1997 ist rechtswidrig und verletzt die
Klägerinnen in ihren (Selbstverwaltungs-)Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

27

Dies folgt jedoch nicht schon daraus, dass der Beklagte an einer Heranziehung
der Klägerinnen zu den Kosten der Kreisgesamtschule im Haushaltsjahr 1997 im
Wege der ausschließlichen Belastung bestimmter Kreisteile generell gehindert wäre.
Denn gemäß § 56 Abs. 4 Satz 1 der Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
in der Fassung der Bekanntmachung vom 14. Juli 1994 (GV NRW S. 646) - KrO
NRW - muss der Kreistag eine ausschließliche Belastung oder eine nach dem
Umfang näher zu bestimmende Mehr- oder Minderbelastung bestimmter Kreisteile
beschließen, wenn eine Einrichtung des Kreises diesen ausschließlich, in besonders
großem oder in besonders geringem Maße zustatten kommt. Es bestehen hiernach
keine rechtlichen Bedenken dagegen, die Kosten der Kreisgesamtschule des
Beklagten entsprechend der Kopfzahl der Schüler auf deren Wohnsitzgemeinden zu
verteilen:

28

Die Kreisgesamtschule stellt eine Einrichtung des Kreises im Sinne des § 56 Abs.
4 Satz 1 KrO NRW dar. Zum Begriff der Einrichtung gehört die Vereinigung
persönlicher und sachlicher Mittel in der Hand des Kreises zur dauernden
Wahrnehmung öffentlicher Zwecke, wobei die öffentliche Sache, die benutzt oder mit
der eine Verwaltungsleistung erbracht wird, im Vordergrund steht. Der Begriff ist
damit mit dem in § 6 KrO NRW verwendeten Einrichtungsbegriff überwiegend
identisch, gleichzeitig aber - soweit er Einrichtungen im Verwaltungsgebrauch mit
umfasst - weiter. Eine vom Kreis betriebene und im Rahmen ihres Widmungszwecks
allen Einwohnern zur Verfügung stehende Schule erfüllt - ohne dass dies besonderer
Vertiefung bedürfte - diese begrifflichen Voraussetzungen.

29

Vgl. Urteil des Senats vom 5. März 1996 - 15 A
1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 (377);	OVG NRW,
Urteil vom 28. November 1994 - 22 A 2478/93 -,
NWVBl. 1995, 313; Urteil des Senats vom
28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993,
217 (218); Kirchhof, in: Held/Becker/
Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Stand: Dezember 2001, § 56 Erl. 5.2 m.w.N.

30

Die Einrichtung kommt den Klägerinnen auch in der von § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO
NRW geforderten Weise zustatten. Hierfür reicht es aus, dass die in den betroffenen
Gemeinden beheimateten Schüler die Kreisgesamtschule tatsächlich besuchen. Der
Begriff des "Zustattenkommens" ist weit gefasst und setzt keinen für die Gemeinde
haushaltstechnisch spürbaren Vorteil voraus. Die Klägerinnen können deshalb nicht
darauf verweisen, der Besuch nur einiger weniger Schüler der Kreisgesamtschule
habe nicht die Einsparung einzelner Klassen in den in eigener Trägerschaft
betriebenen Schulen zur Folge und sei für sie - da mit einer ausschließlichen
Belastung verbunden - sogar nachteilig. § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW liegt vielmehr
der Gedanke zu Grunde, dass besondere Vorteile für einzelne Kreisteile auch
besonders finanziert werden müssen, und zwar unabhängig davon, ob die
kreisangehörigen Gemeinden bei Untätigbleiben des Kreises die Einrichtung selbst
betrieben hätten oder nicht.

31

Urteil des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A
1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (218).

32

Die ausschließliche Belastung bestimmter Kreisteile knüpft an einen
tatsächlichen Vorteil, nicht aber an das Haushaltsgebaren der von der
Umlageerhebung betroffenen Gemeinden an.

33

Vgl. Bodenstaff, Die Mehr- oder Minderbelastung
kreisangehöriger Gemeinden, 1962, S. 22; Kirchhof,
in: Held/Becker/Decker/Kirchhof/ Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen,
Stand: Dezember 2001, § 56 KrO Erl. 5.3; abw.:
Gode, Differenzierte Kreisumlage, StuGR 1982, 263
(266); Günther, Probleme des Kreisfinanzsystems,
1980, S. 118.

34

Hiervon geht ersichtlich auch die angegriffene Entscheidung aus. Nicht mit den
Bestimmungen der KrO NRW über die Erhebung der ausschließlichen Belastung
vereinbar ist jedoch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Umlage könne von
den Klägerinnen nicht erhoben werden, weil die Kreisgesamtschule ihnen nicht in
besonders großem Maße zustatten komme. Denn die Frage der Rechtmäßigkeit der
Erhebung bestimmt sich vorliegend nach der ersten Variante des § 56 Abs. 4 Satz 1
KrO NRW. Hiernach muss eine ausschließliche Belastung einzelner Kreisteile
erfolgen, wenn die Kreiseinrichtung diesen ausschließlich zustatten kommt. Diese
Voraussetzungen sind gegeben.

35

Ausweislich der Angaben des Beklagten, die auch von den Klägerinnen nicht in
Abrede gestellt werden, besuchten zum Stichtag 1. Oktober 1996 133 Schüler die
Kreisgesamtschule, die ausschließlich aus dem Kreisgebiet stammten, wobei sieben
Gemeinden keine Schüler stellten. Diese Sachlage reicht zur Annahme eines
ausschließlichen Zustattenkommens aus.

36

Aus Wortlaut und Systematik der Vorschrift ergibt sich, dass ein ausschließliches
Zustattenkommen dann vorliegt, wenn der durch die Kreiseinrichtung vermittelte
Vorteil (lediglich) einzelnen Kreisteilen zugute kommt, während andere hieran nicht
partizipieren. Für eine Abstufung des Vorteils im Sinne eines Zustattenkommens in
"besonders großem Maße" oder "besonders geringem Maße", wie sie der
angegriffenen Entscheidung zu Grunde liegt, bleibt damit auf der Ebene der Frage
nach dem ausschließlichen Zustattenkommen kein Raum.

37

Dieser Befund wird durch die Geschichte der Vorschrift bestätigt. § 56 Abs. 4
Satz 1 KrO NRW steht in der Kontinuität der bereits durch § 10 Abs. 1 des
preußischen Kreis- und Provinzialabgabengesetzes vom 23. April 1906 (GS 1906
S. 159) - KruPAG - sowie die entsprechende Bestimmung des § 21 Satz 1 des
Lippischen Gemeindeabgabengesetzes,

38

vgl. hierzu: Bodenstaff, Die Mehr- oder
Minderbelastung kreisangehöriger Gemeinden,
1962, Seiten XVIII/XIX,

39

geschaffenen Möglichkeit der Mehr- oder Minderbelastung bestimmter Kreisteile.
Diese konnte der Kreistag für Veranstaltungen beschließen, welche ausschließlich
oder in besonders hervorragendem oder geringem Maße einzelnen Kreisteilen
zustatten kamen. Diese Formulierung blieb durch die spätere Änderung in eine Soll-
Vorschrift unberührt und wurde sinngemäß auch in § 45 Abs. 3 Satz 1 KrO NRW in
der bis 1994 geltenden Fassung übernommen, ohne dass erkennbar wäre, dass mit
der Ersetzung der Konjunktion "oder" durch ein Komma eine inhaltliche Änderung
beabsichtigt war. Vielmehr blieb stets sprachlich deutlich erkennbar, dass die
Vorschrift auf der Tatbestandsseite drei Varianten aufwies, denen auf der
Rechtsfolgenseite drei entsprechende Varianten, nämlich die der ausschließlichen
Belastung sowie diejenigen der nach dem Umfang näher zu bestimmenden Mehr-
oder Minderbelastung, zugeordnet waren.

40

Vgl. Urteil des Senats vom 16. Juni 1989 - 15 A
2407/85 -, NWVBl. 1989, 439.

41

Diese Gestaltung der Norm ist auch durch die Umwandlung in eine "Muss-
Vorschrift" in der geltenden KrO NRW unangetastet geblieben.

42

Ob eine Einrichtung einem Kreisteil ausschließlich zustatten kommt, ist durch
einen Vergleich dieses Kreisteils mit den übrigen Kreisteilen zu beurteilen, wobei als
Anknüpfungspunkt einzelne oder mehrere kreisangehörige Gemeinden in den Blick
zu nehmen sind, denn nur diesen gegenüber ist eine Umlagefestsetzung möglich.
Ergibt sich hiernach, dass die Einrichtung nur bestimmten Kreisteilen zugute kommt
und damit andere von dem durch die Kreiseinrichtung vermittelten Vorteil
ausgeschlossen sind, muss zu Lasten dieser Kreisteile die Mehrbelastung
festgesetzt werden. Raum für eine Abstufung nach dem Umfang des durch die
Einrichtung vermittelten Vorteils gibt es dann nicht mehr bei der Frage, ob überhaupt
eine ausschließliche Belastung festgesetzt wird, sondern nur noch bei der
Bemessung ihrer Höhe im Vergleich zu den anderen bevorteilten Gemeinden. Die so
verstandene Differenzierung zwischen den bevorteilten Gemeinden dient der
Vermeidung ungerechter Überbelastungen, wenn die Einrichtung den einzelnen
Gemeinden ungleichgewichtig zustatten kommt, schließt aber dem Grunde nach
nicht aus, nur bestimmte Kreisteile zur Umlage heranzuziehen.

43

Vgl. Urteile des Senats vom 16. Juni 1989 - 15 A
2407/85 -, NWVBl. 1989, 439; vom 27. März 1979 -
XV A 340/78 -, GemHlt. 1979, 207 (210); Kirchhof, in:
Held/Becker/Decker/Kichhof/ Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001,
§ 56 KrO Erl. 5.4.

44

Diese Auslegung der Vorschrift trägt dem Sinn der Umlagemehrbelastung
Rechnung. Die Festsetzung einer ausschließlichen Belastung stellt gegenüber
derjenigen der allgemeinen Kreisumlage den Ausnahmefall dar. Letztere wird von
den Gemeinden als Fehlbetragsdeckungsabgabe erhoben, ohne dass sie
Gegenleistung für eine Leistung des Kreises wäre und ist insofern steuerähnlich. Die
allgemeine Kreisumlage ist Ausdruck der Ausgleichsfunktion des Kreises zwischen
kreisangehörigen Gemeinden unterschiedlicher Leistungsfähigkeit.

45

Vgl. Urteile des Senats vom 20. November 2001
- 15 A 2905/97 - (Seite 12 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks); vom 5. März 1996 - 15 A
1190/93 -, NWVBl. 1996, 376 (378); vom 28. Februar
1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl. 1993, 217; vom 20.
Dezember 1979 -XV A 1645/76 -, DVBl. 1980, 765;
vom 27. März 1979 - XV A 340/78 -, GemHlt 1979,
207; zur Rechtsnatur der Kreisumlage vgl.: Fürst, Die
Kreisumlage, Seiten 34 ff.; Hacker, Der Kreis, Band
II, Seiten 366 ff.

46

Demgegenüber dient die ausschließliche Belastung einzelner Kreisteile der
Abgeltung eines Vorteils und durchbricht das allgemeine umlageabhängige
Kreisfinanzsystem zu Gunsten des Äquivalenzprinzips.

47

Vgl. Ehlers, Die Ergänzungs- und
Ausgleichsaufgaben der Kreise und ihre
Finanzierung, DVBl. 1997, 225 (231).

48

Anknüpfungspunkt der Umlage ist nicht mehr die Finanzkraft der Gemeinde,
sondern der durch die Einrichtung des Kreises vermittelte Vorteil. Nehmen diesen nur
bestimmte Kreisteile, also bestimmte kreisangehörige Gemeinden und deren
Bewohner, in Anspruch, während andere die Einrichtung nicht nutzen, rechtfertigt
dies, letztere nicht im Wege der allgemeinen Kreisumlage an den Kosten der
Einrichtung zu beteiligen. Eine solche Kostenbeteiligung ist dann auf die bevorteilten
Gemeinden beschränkt. Dies hat nicht zur Folge, dass - wie das Verwaltungsgericht
meint - die übrigen Varianten des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW weitgehend leer
liefen. Für eine Differenzierung im Wege einer Mehr- oder Minderbelastung bleibt
stets dann Raum, wenn alle Kreisteile eine Einrichtung des Kreises nutzen, hierbei
aber einzelne Gemeinden in besonders großem oder besonders geringem Maße
hervortreten. In diesem Fall besteht schon nach der tatbestandlichen Konzeption der
Vorschrift Anlass dafür, Abweichungen, die nicht besonders groß oder besonders
gering sind, für unbeachtlich zu halten. Liegt aber ein ausschließliches
Zustattenkommen zu Gunsten einzelner Kreisteile vor, ist für die Annahme einer
"Streubreite", unterhalb derer eine Heranziehung zu einer ausschließlichen
Belastung nicht mehr in Betracht kommt, kein Raum. Dies ergibt sich bereits aus
dem Wortlaut des Gesetzes: Ausschließliches Zustattenkommen für einzelne
Kreisteile heißt, dass die Einrichtung den übrigen überhaupt nicht zustatten kommt.
Ausschließlich bedeutet eben nicht "ein wenig".

49

Abweichendes ergibt sich auch nicht aus dem vom Verwaltungsgericht
herangezogenen

50

Urteil des Senats vom 16. Juni 1989 - 15 A
2407/85 -, NWVBl. 1989, 439.

51

Die Entscheidung befasst sich mit der Ermittlung des Umlagesatzes anhand des
durch die Einrichtung - dort ein kreiseigenes Gymnasium - vermittelten Vorteils.
Anhaltspunkte für eine prozentuale Bestimmung einer etwaigen "Streubreite" oder für
eine Bagatellgrenze, unterhalb derer eine Umlagefestsetzung zu unterbleiben hätte,
sind ihr nicht zu entnehmen. Vielmehr hat der Senat auch in diesem Urteil die
Notwendigkeit einer Differenzierung nach der Intensität des Zustattenkommens
sowie den Sonderstatus der dort streitbefangenen Kreisumlage-Mehrbelastung
betont und ausgeführt, dass Kostenanteile, die sich nicht proportional zu einem
Vorteil verhalten, nicht nach der Ausnahmeregelung, sondern nach der allgemeinen
Regelung zu finanzieren sind, die, soweit nicht sonstige Einnahmen zur Verfügung
stehen, alle kreisangehörigen Gemeinden zur gemeinsamen Deckung des
Kreisfinanzbedarfs verpflichtet.

52

Die Kreisgesamtschule kommt auch nicht deshalb allen kreisangehörigen
Gemeinden zustatten, weil ihre Errichtung zu einer Entlastung der beiden weiteren
Gesamtschulen im Kreis führt. Durch die zusätzliche Einrichtung einer Schule
ausgelöste Wanderungsbewegungen, die auch über Kreisgrenzen hinweg denkbar
sind, stellen mittelbare Vorteile dar, die keine Umlage der Kosten der
Kreiseinrichtung auf weitere kreisangehörige Gemeinden rechtfertigen. § 56 Abs. 4
Satz 1 KrO NRW hebt vielmehr auf den unmittelbaren durch die Einrichtung
vermittelten Vorteil ab. Von der Kreisgemeinschaft sind nur diejenigen Kosten zu
tragen, die nicht mit diesem unmittelbaren Vorteil korrespondieren und nicht
anderweitig gedeckt sind. Einen unmittelbaren Vorteil haben nur diejenigen
Gemeinden, die Schüler in die Kreisgesamtschule entsenden.

53

Urteil des Senats vom 16. Juni 1989 - 15 A
2407/85 -, NWVBl. 1989, 439 (440).

54

Gegen die Festsetzung einer ausschließlichen Belastung spricht nicht, dass in
der weiteren zeitlichen Entwicklung die Möglichkeit besteht, dass auch Schüler aus
anderen kreisangehörigen Gemeinden die Gesamtschule in L. besuchen. Gemäß
§ 56 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 KrO NRW wird die ausschließliche Belastung
wie die allgemeine Kreisumlage für jedes Haushaltsjahr neu festgesetzt. Maßstab
hierfür ist das jeweils aktuelle Zustattenkommen der Einrichtung. Es ist damit nicht
ausgeschlossen, dass in späterer Zeit andere Gemeinden herangezogen werden
oder Gemeinden nicht mehr umlagepflichtig sind, weil sie keine Schüler mehr in die
Kreisgesamtschule entsenden.

55

Schließlich bestehen auch keine rechtlichen Bedenken gegen eine Verteilung der
auf die Kreisgesamtschule entfallenden Kosten entsprechend der Schülerzahl der
Wohnsitzgemeinden. Bereits in dem

56

Urteil vom 16. Juni 1989 - 15 A 2407/85 -,
NWVBl. 1989, 439 (440)

57

hat der Senat hervorgehoben, dass sich die Höhe der Mehrbelastung an dem
durch die Einrichtung vermittelten Vorteil zu orientieren hat und genau ermittelt
werden muss, um eine dem Finanzausgleich zwischen den kreisangehörigen
Gemeinden abträgliche zusätzliche Belastung insbesondere finanzschwacher
Gemeinden auf einen verhältnismäßigen Umfang zu begrenzen. Hieran ist auch nach
der Umwandlung des § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW in eine "Muss-Vorschrift"
festzuhalten. Maßgebend für die Berechnung ist hierbei das Maß des konkreten
Zustattenkommens der Einrichtung. Zur Verteilung der Mehrbelastung ist zunächst
ein wirklichkeitsorientierter Maßstab zu suchen, der dem Maß des durch die
Einrichtung vermittelten Vorteils entspricht. Dies ist jedenfalls dann geboten, wenn
sich der unmittelbare Vorteil und das Maß des unterschiedlichen Zustattenkommens
innerhalb der Gemeinschaft der bevorteilten Gemeinden ohne weiteren Aufwand
exakt berechnen lässt. Erst wenn eine genaue Ermittlung aus technischen,
finanziellen, praktischen oder anderen Gründen nicht möglich, nicht zumutbar oder
besonders schwierig ist, darf der Vorteilsermittlung ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab
zu Grunde gelegt werden.

58

Urteil des Senats vom 28. Februar 1992 - 15 A
1440/88 -, NWVBl. 1993, 217 (219); vgl. Kirchhof, in:
Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/ Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht, Stand: Dezember 2001,
§ 56 KrO Erl. 5.4.

59

Der unmittelbare Vorteil der Einrichtung drückt sich vorliegend in der Zahl
derjenigen Einwohner einer Gemeinde aus, welche die Gesamtschule des Kreises
besuchen. Dies vorausgesetzt, stellt die Umlegung der Kosten anhand der Kopfzahl
der Schüler zu einem dem Haushaltsjahr unmittelbar vorausgehenden Stichtag ein
praktikables und haushaltsrechtlich nicht zu beanstandendes Kriterium dar.

60

Die angefochtenen Umlagebescheide sind jedoch rechtswidrig, weil die in § 5
lit. d) der Haushaltssatzung des Kreises L. vom 24. Februar 1997 bestimmten
Umlagesätze zur Deckung der Kosten der Kreisgesamtschule nichtig sind. Denn die
Berechnung des den Umlagesätzen zu Grunde liegenden Aufwandes hält einer
Überprüfung anhand kommunaler Haushaltsgrundsätze nicht stand.

61

Der Überprüfung des geltend gemachten Aufwandes durch das Gericht steht
nicht entgegen, dass die Festsetzung des Umlagesatzes in Ausübung der
Rechtsetzungsautonomie des Kreises erfolgte. Der gerichtlichen Nachprüfung
unterliegt insoweit das vom Kreistag in der Haushaltssatzung gefundene
Entscheidungsergebnis, nicht aber der vorausgegangene Entscheidungsvorgang als
solcher. Der Umfang der vom Kreistag beschlossenen ausschließlichen Belastung ist
damit insofern überprüfbar, als das Gesetz den Bezug der umlagefähigen
Aufwendungen zu den Aufwendungen der Kreiseinrichtung vorgibt. Enthält die
Berechnung des Umlagesatzes Aufwendungen, die nicht umlagefähig und durch die
den Vorteil vermittelnde Kreiseinrichtung bedingt sind, verstößt sie gegen § 56 Abs. 4
Satz 1 KrO NRW. Eine Beschränkung des Prüfungsumfangs ist zu Gunsten der
Gestaltungsfreiheit des Kreises insofern nicht vorgegeben.

62

Vgl. hierzu Urteil des Senats vom 20. November
2001 - 15 A 2905/97 - (Seite 16 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks) zur Jugendamtsumlage;
vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl.
1993, 217 (zur differenzierten Kreisumlage für einen
Verkehrsbetrieb); Günther, Probleme des
Kreisfinanzsystems, 1980, S. 87 - 92.

63

Die Festlegung der Umlagesätze ist rechtsfehlerhaft, weil in die Berechnung des
umlagefähigen Aufwandes für die Kreisgesamtschule im Haushaltsjahr 1997 in
erheblichem Umfang bereits im Jahre 1996 angefallene Kosten eingeflossen sind.
Ausweislich der vom Beklagten hierzu überreichten Aufstellung wurden
Personalkosten in Höhe von gerundet 118.000,-- DM (im gerichtlichen Verfahren
korrigiert auf 120.811,33 DM) angerechnet, obwohl diese bereits im
vorausgegangenen Haushaltsjahr 1996 kassenwirksam geworden waren. Dies ist mit
haushaltssystematischen Grundsätzen unvereinbar. Denn die Festsetzung der
ausschließlichen Belastung steht in engem sachlichen Zusammenhang mit
derjenigen der allgemeinen Kreisumlage. Gemäß § 56 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Abs. 2
Satz 1 KrO NRW erfolgt ihre Festsetzung ebenfalls für jedes Haushaltsjahr neu. Als
zeitlicher Bezugspunkt für die Feststellung des umlagefähigen Aufwandes kommt
damit nur das jeweilige Haushaltsjahr des Kreises in Betracht. Die Höhe des
Umlagesatzes bestimmt sich daher nach den im betreffenden Haushaltsjahr
voraussichtlich kassenwirksamen Aufwendungen.

64

Vgl. Urteil des Senats vom 20. November 2001
- 15 A 2905/97 - (Seiten 9 und 10 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks) zur ausschließlichen
Belastung für das Jugendamt.

65

Dies schließt es aus, Aufwendungen in die Berechnung einzustellen, die bereits
vor dem hier maßgeblichen Haushaltsjahr kassenwirksam geworden sind.

66

Auch die Berechnung des Schuldendienstes hinsichtlich der kreditfinanzierten
Investitionen für die Kreisgesamtschule ist rechtsfehlerhaft. Denn die Feststellung der
umlagefähigen Aufwendungen hat sich auch insofern auf diejenigen Aufwendungen
zu beschränken, die durch die konkrete Einrichtung in dem maßgebenden
Haushaltsjahr bedingt und nicht durch sonstige Einnahmen des Kreises gedeckt
sind. Nach den vorliegenden Berechnungen, die vom Beklagten in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat bestätigt worden sind, wurden zur Ermittlung des
umlagefähigen Aufwandes alle Investitionskosten der Kreisgesamtschule in den
Jahren 1996 und 1997, soweit sie nicht durch zweckgebundene Landeszuweisungen
gedeckt waren, einer Verzinsung und einem Tilgungssatz unterworfen und die
hiernach ermittelte Summe insgesamt in die Umlageberechnung eingestellt. Die
Berechnung setzt damit voraus, dass der gesamte Investitionsbedarf für die
Kreisgesamtschule kreditfinanziert war. Für diese Annahme bieten weder das
kommunale Haushaltsrecht noch die Haushaltspraxis des Kreises eine Grundlage.
Der Senat hat in dem bereits angesprochenen

67

Urteil vom 20. November 2001 - 15 A 2905/97 -
(Seite 20 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks)

68

hervorgehoben, dass der Kreis zu einer Kreditaufnahme nur befugt ist, wenn eine
anderweitige Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.
Eine Kreditaufnahme kommt mithin nur in Betracht, wenn andere
Deckungsmöglichkeiten des Vermögenshaushalts ausgeschöpft sind. Es ist daher
zunächst zu prüfen, ob und inwieweit eine Maßnahme aus Zuführungen aus dem
Verwaltungshaushalt, Entnahmen aus der Rücklage oder externen Zuwendungen an
die Kreiskasse gedeckt werden kann. Es kann folglich nicht unterstellt werden,
investive Ausgaben im Kreishaushalt seien vollständig kreditfinanziert. Zuflüsse aus
Kreditaufnahmen können nur einen bezifferbaren Teilbetrag des
Vermögenshaushalts als Ganzem erfassen. Dies gilt auch dann, wenn man mit dem
Beklagten davon ausgeht, dass eine Kreditaufnahme in Höhe der Investitionskosten
unterblieben wäre, wenn die Investition nicht getätigt worden wäre.

69

Allerdings ist es auf Grund des haushaltsrechtlichen Gesamtdeckungsprinzips
nicht möglich, bestimmte Kredite bestimmten investiven Ausgaben zuzuordnen.

70

Vgl. Scheel/Steup/Schneider/Lienen,
Gemeindehaushaltsrecht Nordrhein-Westfalen, 5.
Auflage 1997, Einf., Rn. 9 - 14.

71

Die Ermittlung des umlagefähigen Aufwandes kann daher unter Zugrundelegung
einer Fremdfinanzierungsquote erfolgen. Diese ergibt sich aus dem Verhältnis aller
Gesamtausgaben für Investitionen des Vermögenshaushalts abzüglich
haushaltsrechtlich wirksam zu Gunsten bestimmter Aufgaben zweckgebundener
Zuwendungen und Zuschüsse (§ 17 GemHVO) zu der Summe der in dem
betreffenden Haushaltsjahr aufgenommenen Kredite. Nur mit der sich hieraus
ergebenden Quote ist der auf die Maßnahme entfallende Ausgabenbetrag -
wiederum abzüglich haushaltsrechtlich zweckgebundener Zuwendungen und
Zuschüsse - einer Tilgung und Verzinsung zu unterwerfen.

72

Urteil des Senats vom 20. November 2001 - 15 A
2905/97 - (Seiten 18 und 19 des amtlichen
Entscheidungsabdrucks).

73

Diese für die Berechnung der Mehrbelastung für das Kreisjugendamt nach § 45
Abs. 4 KrO NRW a.F. (= § 56 Abs. 5 KrO NRW) entwickelten Grundsätze sind auf die
hier streitbefangene Berechnung der ausschließlichen Belastung einzelner Kreisteile
nach § 56 Abs. 4 KrO NRW übertragbar. Sie beruhen auf der Überlegung, dass nur
diejenigen Aufwendungen umlagefähig sind, die für die konkrete Aufgabe tatsächlich
entstanden und im maßgeblichen Haushaltsjahr haushaltsrechtlich wirksam
geworden sind. Diese Überlegung gilt für die Mehrbelastung für das Kreisjugendamt
und für die ausschließliche Belastung bestimmter Kreisteile für eine Kreiseinrichtung
gleichermaßen. Denn in beiden Fällen besteht eine sachliche Verknüpfung zwischen
der Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe durch den Kreis und der
Umlagefähigkeit der hierfür entstandenen Kosten auf die bevorteilten
kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Abweichendes ergibt sich auch nicht
daraus, dass der Kreis die Gesamtschule in Wahrnehmung seiner subsidiären
Schulträgerschaft nach § 10 Abs. 2 Satz 3 SchVG NRW errichtet hat und die
kreisangehörigen Gemeinden, hätten sie die Gesamtschule selbst errichtet, deren
Kosten selbst zu tragen gehabt hätten. Denn auch im letztgenannten Fall wären
Fremdfinanzierungskosten für die betroffenen Gemeinden - bezogen auf deren
Gesamthaushalt und auf die konkrete Einrichtung - nur mit einem quotenmäßig
bestimmbaren Ausgabenanteil haushaltsrechtlich wirksam geworden. Vor diesem
Hintergrund greift auch der Einwand des Beklagten nicht durch, die infolge der
Einrichtung der Schule bevorteilten Gemeinden dürften nicht durch die Bildung einer
Fremdfinanzierungsquote an der durch die allgemeine Kreisumlage mitbestimmten
Entwicklung des Gesamthaushalts des Kreises beteiligt werden. Denn Maßstab der
Umlagefähigkeit sind die tatsächlich durch die Einrichtung bedingten Kosten.
Anhaltspunkte für eine Differenzierung nach dem Grund der Aufgabenwahrnehmung
durch den Kreis bietet das Gesetz nicht.

74

Die dargestellten Fehler bei der Feststellung der umlagefähigen Kosten führen
zur Nichtigkeit der in der Haushaltssatzung bestimmten Vomhundertsätze der
Umlagegrundlagen und haben die Aufhebung der Umlagebescheide zur Folge,
womit sich die angegriffene Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis als
zutreffend erweist. Denn alleiniger Maßstab für die Beurteilung einer Satzungsnorm
ist deren Vereinbarkeit mit höherrangigen Recht. Wie im insoweit vergleichbaren Fall
der Jugendamtsumlage ist § 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW das Verbot zu entnehmen,
durch die Umlageerhebung die durch die Wahrnehmung der Aufgabe - hier durch die
Kreiseinrichtung - verursachten Kosten zu überschreiten
(Aufwandsüberschreitungsverbot). Das Aufwandsüberschreitungsverbot ist verletzt,
wenn in erheblichem Umfang nicht umlagefähiger Aufwand in die Berechnung der
ausschließlichen Belastung bestimmter Kreisteile eingestellt wurde oder wenn
erhebliche methodische Fehler die Feststellung unmöglich machen, ob das
Aufwandsüberschreitungsverbot beachtet ist oder nicht.

75

Vgl. hierzu: Urteil des Senats vom 20. November
2001 - 15 A 2905/97 - (Seiten 21 und 22 des
amtlichen Entscheidungsabdrucks) unter Hinweis auf
den Beschluss vom 3. November 2000 - 15 A
2340/97 -, KStZ 2001, 134 und das Urteil vom 2. Juni
1995 - 15 A 3123/93 -, NWVBl. 1996, 9.

76

Die der Umlageerhebung zu Grunde liegende Aufwandsberechnung enthält - wie
aufgezeigt - in erheblichen Umfang nicht umlagefähigen Aufwand und weist zudem
methodische Fehler auf, weil die Kalkulation schon vom Ansatz her das
haushaltsrechtliche Gesamtdeckungsprinzip nicht beachtet.

77

Angesichts dessen bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob die
Umlageberechnung, wie von den Klägerinnen gerügt, weitere nicht umlagefähige
Kostenanteile enthält. Allerdings bleibt in diesem Zusammenhang darauf
hinzuweisen, dass gegen die Umlageerhebung nicht ohne Weiteres eingewendet
werden kann, mit der Umlage werde ein unzulässiger Aufwand bestritten. Denn die
zulässige Höhe der Umlage hängt nicht vom rechtlich korrekten Einnahme- und
Ausgabeverhalten des Kreises, sondern allein vom tatsächlich entstandenen und
nicht anderweitig gedeckten Aufwand im maßgeblichen Kreishaushalt ab.

78

Vgl. Urteil des Senats vom 27. August 1996
- 15 A 4171/93 -, NWVBl. 1997, 75 (76)
(Landschaftsumlage).

79

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

80

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

81

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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