Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-21, Aktenzeichen 4 K 143/05
ECLI:DE:VGAR:2006:0321.4K143.05.00

Tenor

Es wird festgestellt, dass die Kläger wegen der schwarzen
Dacheindeckung des Wohnhauses auf dem Grundstück G1 der Zulassung einer
Abweichung von § 4 Abs. 4 der „Örtlichen Bauvorschrift über Gestaltung gemäß § 86
der Landesbauordnung NW für die Altstadt T. in der Fassung vom 12. November
2001" nicht bedürfen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird
nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu
vollstreckenden Betrages abzuwenden, wenn nicht die Kläger zuvor Sicherheit in
derselben Höhe leisten.

1

Tatbestand:

2

Die Kläger sind Eigentümer des Grundstücks G1. Das Grundstück liegt am
südwestlichen Rand der T. Altstadt. Es ist Teil eines im Wesentlichen unbebauten
Geländestreifens, der nach Südwesten von der Straße E.-----wall , nach Nordwesten
von der Straße K. und nach Nordosten von der historischen Stadtmauer
umgeben wird, die am westlichen, südlichen und östlichen Rand der Altstadt noch
erhalten ist. Das Grundstück ist im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 6 der
Stadt T. gelegen. Mit der 1. Änderung des Bebauungsplans, die im Juli 2000 in
Kraft trat, wurde ein Teil des Grundstücks als „besonderes Wohngebiet"
ausgewiesen, für das eine zweigeschossige Bebauung in offener Bauweise
festgesetzt wurde. Das Grundstück wird außerdem vom Geltungsbereich der
„Örtlichen Bauvorschrift über die Gestaltung gemäß § 86 der Landesbauordnung NW
für die Altstadt T. in der Fassung vom 12.11.2001" erfasst. § 4 Abs. 4 der Satzung
sieht folgende Regelung vor:

3

„Dächer dürfen nur mit roten, nicht glasierten Dachpfannen in S-Form (RAL
840, Nr. 2001, 3002, 3013 und 3016) gedeckt werden. Schiefer-, Blei oder
Kupfereindeckungen sind nur zulässig, wenn sie nachweislich dem historischen
Bestand des Gebäudes entsprechen."

4

Auf ihren Bauantrag vom 5. Dezember 2003 erteilte der Beklagte den Klägern
unter dem 10. März 2004 eine Baugenehmigung für die „Errichtung eines
Wohnhauses mit 8 Wohneinheiten und 20 Stellplätzen" auf dem Grundstück G1. Am
15. Juli 2004 fand eine Bauzustandsbesichtigung nach Fertigstellung des Rohbaus
statt.

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Mit Datum vom 23. August 2004 beantragte der Architekt der Kläger die
Zulassung einer Abweichung von § 4 Abs. 4 der örtlichen Bauvorschrift; es sollte
gestattet werden, das Dach des Wohnhauses mit schwarzen Pfannen einzudecken.
Tatsächlich wurde die Dacheindeckung mit schwarzen Pfannen noch im Laufe des
Monats August vorgenommen.

6

Mit Bescheid vom 22. September 2004 lehnte der Beklagte den Antrag ab und
führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass die Voraussetzungen für die
Zulassung einer Abweichung nicht vorlägen, da die Dacheindeckung mit schwarzen
Pfannen den Intentionen der Gestaltungssatzung widerspreche. Den gegen die
Ablehnung gerichteten Widerspruch der Kläger wies der Landrat des Kreises T.
mit Bescheid vom 22. Dezember 2004 als unbegründet zurück.

7

Am 22. Januar 2005 haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zu deren
Begründung tragen sie im Wesentlichen vor: Die Voraussetzungen für die Zulassung
einer Abweichung lägen vor. Die schwarze Dacheindeckung widerspreche nicht den
Intentionen der Satzung und füge sich in den städtebaulichen Zusammenhang ein. In
der näheren Umgebung des Grundstücks, das am äußersten Rand des
Geltungsbereichs der Satzung liege, sei eine einheitlich rote Dachlandschaft nicht
festzustellen; dort sei eine Vielzahl von Gebäuden mit schwarzen Dachpfannen
eingedeckt. Hinzu komme, dass das streitgegenständliche Haus im rückwärtigen
Bereich stehe und aufgrund des flachgeneigten Dachs kaum in Erscheinung trete. Im
Übrigen sei die Satzung nichtig, soweit sich ihr Geltungsbereich über die historische
Wallanlage hinaus erstrecke. Die von der Satzung erfassten Grundstücke außerhalb
der Wallanlage hätten zu keiner Zeit zur mittelalterlichen Altstadt gehört. Diese
Grundstücke den gleichen Regelungen zu unterwerfen wie sie für die Altstadt selbst
gälten, sei nicht gerechtfertigt; hierdurch werde die Baufreiheit der Eigentümer
unangemessen eingeschränkt. Von den mittelalterlichen Befestigungsanlagen, die
der - heute noch vorhandenen - Hauptwallanlage einst vorgelagert gewesen seien,
sei gegenwärtig nichts mehr erhalten. Allein die Tatsache, dass der Bereich zwischen
der Wallanlage und den Binnerwällen „historischer Boden" sei, rechtfertige nicht die
Ausweitung der Satzung. Die Bebauung an den Binnerwällen sei in Einzelfällen im
19. Jahrhundert, überwiegend aber erst im 20. Jahrhundert entstanden. Sie bilde mit
der Altstadt keine Einheit. Ein Bedürfnis nach einheitlicher Gestaltung bestehe
insoweit nicht. Die Sicht auf die Wallanlage sei in den bebauten Bereichen ohnehin
bereits gestört. Die Stadtsilhouette lasse sich nur durch planungsrechtliche
Festsetzungen schützen; gestalterische Vorschriften seien nicht geeignet, die
Blickbeziehungen zu erhalten.

8

Die Kläger beantragen,

9

festzustellen, dass sie wegen der schwarzen Dacheindeckung des
Wohnhauses auf dem Grundstück G1 der Zulassung einer Abweichung
von § 4 Abs. 4 der „Örtlichen Bauvorschrift über Gestaltung gemäß § 86
der Landesbauordnung NW für die Altstadt T. in der Fassung vom 12.
November 2001" nicht bedürfen,

10

hilfsweise

11

den Beklagten unter Aufhebung seines Ablehnungsbescheides vom
22. September 2004 und des Widerspruchsbescheides des Landrates des
Kreises T. vom 22. Dezember 2004 zu verpflichten, ihren Antrag vom
23. August 2004 auf Zulassung einer Abweichung von § 4 Abs. 4 der
„Örtlichen Bauvorschrift über Gestaltung gemäß § 86 der
Landesbauordnung NW für die Altstadt T. in der Fassung vom
12. November 2001" betreffend die schwarze Dacheindeckung des
Wohnhauses auf dem Grundstück G1 positiv zu bescheiden.

12

Der Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Er nimmt auf die Begründung der angefochtenen Bescheide Bezug und trägt
darüber hinaus im Wesentlichen vor: Die von den Klägern angesprochenen
Referenzfälle mit schwarzen Dacheindeckungen seien mit dem
streitgegenständlichen Gebäude nicht vergleichbar, da es sich überwiegend
entweder um Grundstücke außerhalb des Geltungsbereich der Satzung handele oder
um Eindeckungen, die bereits vor dem Inkrafttreten der gestalterischen Regelungen
ausgeführt worden seien. Die Voraussetzungen für die Zulassung einer Abweichung
seien nicht gegeben. Intention der Satzung sei, die durch Eindeckungen mit roten
Pfannen bestimmte „Dachlandschaft" in der Altstadt zu erhalten und dieses
Erscheinungsbild zu wahren. Die beantragte Abweichung widerspreche dieser
Zielrichtung. Den Aufstellungsvorgängen lasse sich entnehmen, warum die dem
eigentlichen Wall vorgelagerten Grundstücke in den Geltungsbereich der Satzung
einbezogen worden seien. Bei dem Erlass der Ursprungssatzung, die (noch) die
Grundstücke beiderseits der Binnerwallstraßen erfasst habe, sei darauf abgestellt
worden, dass dieser die Altstadt umschließende Bereich „vom Wall aus einsehbar"
sei und der „Gestaltungsrahmen der Altstadt und des vorgelagerten Bereichs ...
deshalb nicht divergieren (dürfe), sondern ... einheitlich sein" müsse. Mit der
Satzungsänderung in 1997 sei die Einbeziehung der äußeren Straßenseiten der
Binnerwallstraßen aufgegeben worden. Der Bereich zwischen den Binnerwallstraßen
und den ehemaligen Befestigungsanlagen sei jedoch weiterhin im Geltungsbereich
der Satzung geblieben, weil der Blick auf die historische Altstadt ein besonders
bedeutendes und schützenswertes Erscheinungsbild darstelle. Dieser Bereich sei
Teil der historischen Befestigungsanlage der Stadt gewesen; er partizipiere daher an
dem Erscheinungsbild der Altstadt. Dort, wo durch die Lücken der Bebauung die
Altstadt sichtbar werde, sei es besonders wichtig, diese Durchblicke nicht zu
beeinträchtigen, auch nicht durch die Verwendung störender Farben. Bei der
Satzungsänderung in 1997 sei man auch bestrebt gewesen, den Geltungsbereich an
dem der Denkmalbereichssatzung der Stadt T. zu orientieren. Aus einem
Beschlussvorschlag der Verwaltung gehe hervor, dass die Bereiche der Stadttore -
hierzu zähle auch das Grundstück der Kläger - in den Geltungsbereich aufzunehmen
seien, da diese „immer zur Altstadt gehörten" und „als Zugänge zu ihr ... den selben
gestalterischen Grundsätzen unterliegen (sollten) wie die Altstadt selbst". Die
Interessen der betroffenen Grundeigentümer seien bei der Abwägung ausdrücklich
mit einbezogen worden. Die Satzungsregelungen seien von der
Ermächtigungsgrundlage des § 86 Abs. 1 Nr. 1 der Bauordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen (BauO NRW) gedeckt.

15

Aufgrund des Beschlusses der Kammer vom 22. August 2005 hat der
Berichterstatter der Kammer am 26. September 2005 die örtlichen Verhältnisse in
Augenschein genommen. Wegen der hierbei getroffenen Feststellungen wird auf die
Niederschrift Bl. 55 bis 57 der Gerichtsakte verwiesen.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

17

Entscheidungsgründe:

18

Die mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsklage ist zulässig. Gemäß §
43 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann durch Klage die
Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt
werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.
Das Begehren der Kläger ist auf die Feststellung des Nichtbestehens eines
Rechtsverhältnisses gerichtet. Ein Rechtsverhältnis im Verständnis des § 43 Abs. 1
VwGO ist gegeben, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen
Rechts auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig ist. Eine solche
Situation kann u.a. vorliegen, wenn zwischen den Beteiligten streitig ist, ob und mit
welchem Inhalt eine Norm des öffentlichen Rechts - mithin auch eine gemeindliche
Satzung auf der Grundlage des Bauplanungs- oder Bauordnungsrechts - im
konkreten Fall für den Kläger Rechte bzw. Pflichten begründet.

19

Vgl.	Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), Beschluss vom 6. Februar 1997 - 10 A 5952/96 -
m.w.N.

20

Zwischen den Klägern und dem Beklagten ist streitig, ob die schwarze
Dacheindeckung des Wohnhauses auf dem Grundstück G1 den Regelungen der
„Örtlichen Bauvorschrift über Gestaltung gemäß § 86 der Landesbauordnung NW für
die Altstadt T. in der Fassung vom 12. November 2001" (im Folgenden: Satzung)
unterliegt, insbesondere, ob die Kläger der Zulassung einer Abweichung von § 4
Abs. 4 der Satzung bedürfen. Insoweit liegt ein Rechtsverhältnis vor, dessen
Nichtbestehen zum Gegenstand einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO
gemacht werden kann. Die Kläger haben auch ein berechtigtes
Feststellungsinteresse, weil sie damit rechnen müssen, dass der Beklagte wegen der
Dacheindeckung bauaufsichtlich einschreiten wird.

21

Die Klage ist auch begründet. Die Kläger bedürfen nicht der Zulassung einer
Abweichung, weil das Grundstück G1 den Vorschriften der Satzung nicht unterliegt.
Denn die Satzung ist wegen eines Abwägungsfehlers in ihrem räumlichen
Geltungsbereich teilweise unwirksam.

22

Ob die Ermächtigungsgrundlage für den Erlass der Satzung, wie der Beklagte
meint, in § 86 Abs. 1 Nr. 1 BauO NRW (örtliche Bauvorschriften über die äußere
Gestaltung baulicher Anlagen ... zur Durchführung baugestalterischer Absichten in
bestimmten, genau abgegrenzten bebauten oder unbebauten Teilen des
Gemeindegebiets) gesehen werden kann, mag dahinstehen. In Anbetracht des in der
Präambel der Satzung dargelegten Ziels, „das charakteristische Stadtbildes der
Altstadt zu erhalten", spricht allerdings einiges dafür, dass die Satzung eher auf § 86
Abs. 1 Nr. 2 BauO NRW (örtliche Bauvorschriften über besondere Anforderungen an
bauliche Anlagen ... zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile
von städtebaulicher, künstlerischer oder geschichtlicher Bedeutung) zu stützen ist.

23

Im Ergebnis kommt es hierauf nicht an. Denn die Satzung entspricht nicht den -
für Satzungen beiderlei Art zu beachtenden - Anforderungen an eine
ordnungsgemäße Abwägung aller zu berücksichtigenden Belange.

24

Für die örtlichen Bauvorschriften, die als Festsetzungen in einen Bebauungsplan
aufgenommen werden, hat der Landesgesetzgeber die planerische
Gestaltungsfreiheit zur Festlegung von Gestaltungsregelungen dadurch begrenzt,
dass er sie den Anforderungen des planungsrechtlichen Abwägungsgebots nach § 1
Abs. 7 des Baugesetzbuches unterworfen hat (§ 86 Abs. 4 BauO NRW). Eine
entsprechende Bestimmung für örtliche Bauvorschriften, die - wie hier geschehen -
isoliert erlassen werden, enthält das Gesetz zwar nicht, doch folgt aus dem
Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 des Grundgesetzes), dass sie gleichfalls eine Abwägung
der maßgeblichen Belange der Betroffenen und der Allgemeinheit voraussetzen. Sie
greifen in gleicher Weise in das Eigentum ein wie diejenigen örtlichen
Bauvorschriften, die als Festsetzungen in einen Bebauungsplan aufgenommen
werden.

25

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 3. August 2000 - 7 A 4704/99 -,
Juris Dok.-Nr. MWRE200010191 m.w.N.

26

Weder die Bauordnung noch die Gemeindeordnung sehen für den Erlass von
örtlichen Bauvorschriften der hier fraglichen Art in verfahrensmäßiger Hinsicht eine
spezielle Bürgerbeteiligung vor. Ebenso wenig unterliegt insoweit der
Abwägungsprozess bestimmten Formerfordernissen. Es besteht insbesondere keine
Begründungspflicht. Gleichwohl entbindet diese lückenhafte Regelung des
Satzungsverfahrens die Gemeinde nicht von der Verpflichtung, das
Abwägungsmaterial zusammenzustellen und die Satzung als Abwägungsergebnis
nur auf der Basis eines ordnungsgemäßen Abwägungsvorganges zu erlassen.

27

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 3. August 2000, a.a.O.;
Kuschnerus/Schöler/Stehr, Aus der neueren Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts zum Bauplanungs- und Bauordnungsrecht - 3.
Teil -, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter 2004 S. 297 (299).

28

Dass die Stadt T. dieser Verpflichtung bei der Aufstellung der Satzung
nachgekommen ist, lässt sich auf der Grundlage der vorgelegten
Verwaltungsvorgänge zum Satzungsverfahren nicht feststellen. Ausgehend von den
zum planungsrechtlichen Abwägungsgebot entwickelten Grundsätzen, die auf den
Abwägungsvorgang bei dem isolierten Erlass einer örtlichen Bauvorschrift übertragen
werden können, liegt ein Abwägungsfehler vor, wenn eine sachgerechte Abwägung
überhaupt nicht stattfindet. Fehlerhaft ist ferner, wenn in die Abwägung an Belangen
nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. An
einer ordnungsgemäßen Abwägung fehlt es schließlich auch dann, wenn die
Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder der Ausgleich zwischen ihnen in
einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit der einzelnen
Belange außer Verhältnis steht.

29

Vgl.	zu den Abwägungsgrundsätzen nur: OVG NRW, Beschluss vom
24. Juli 2000 - 7 a D 179/98.NE -, Baurechtssammlung (BRS)
Band 63 Nr. 18.

30

Soweit sich der Geltungsbereich der Satzung auf bebaubare Grundflächen
erstreckt, die der historischen (und in wesentlichen Teilen gegenwärtig noch
vorhandenen) Stadtmauer vorgelagert sind, wird ein gerechter Ausgleich der
öffentlichen und privaten Belange, die von der Satzung berührt werden, weder aus
der Satzung selbst noch aus den ihr - und den früheren Satzungen - zugrunde
liegenden Aufstellungsvorgängen erkennbar.

31

In der Präambel der Satzung, die Aufschluss über die mit den
Satzungsregelungen verfolgten Motive gibt, wird das „Erscheinungsbild der zu 2/3
vom Wall umschlossenen mittelalterlichen Altstadt von T. „ beschrieben. Ziel der
Gestaltungssatzung ist, so geht aus der Präambel weiter hervor, „das
charakteristische Stadtbild der Altstadt zu erhalten". Mit den getroffenen Regelungen
soll dazu beigetragen werden, „dass sich Neu-, Um- und Anbauten in die historische
Umgebung einfügen". Zu den mit der Satzung verfolgten Intentionen verhält sich
außerdem die Überschrift zu § 2, in der von der „Erhaltung des historisch
gewachsenen Stadtbildes und Stadtgrundrisses" die Rede ist.

32

Drängt sich hiernach auf, dass mit dem „charakteristischen" Stadtbild der
Altstadt, zu dessen Erhalt die Satzung dienen soll, das „historisch gewachsene"
Stadtbild gemeint ist, so lässt der Verweis auf die „mittelalterliche" Altstadt auch
keine Zweifel daran, dass der Satzungsgeber als „historisch gewachsen" nur den Teil
des „Stadtgrundrisses" angesehen hat, dessen Bebauung bis in das Mittelalter
zurückreicht. Demzufolge wird das charakteristische Stadtbild der Altstadt in den
Bereichen, wo die mittelalterliche Stadtmauer noch erhalten ist, nach dem
Verständnis des Satzungsgebers durch den Bebauungszusammenhang innerhalb
des Mauerrings geprägt, nicht jedoch durch diejenige Bebauung, die sich - jedenfalls
partiell - im Bereich zwischen Stadtmauer und Binnerwallstraßen entwickelt hat.
Denn die bauliche Entwicklung in diesem schmalen Streifen setzte erst gegen Ende
des 19. Jahrhunderts ein und hat daher keine weit - geschweige denn bis ins
Mittelalter - zurückreichenden Wurzeln.

33

Dass sich der bebaute Raum bis gegen das Jahr 1880 auf den
Bereich
innerhalb der Stadtumwallung beschränkte, beschreibt Schwarz in:
T. in seinen Denkmälern, 1955, S. 70.

34

Die gegenwärtig vorhandene Bebauung entlang der Innenseite der
Binnerwallstraßen, insbesondere im Bereich des G. - und des B.---------walls ,
stammt vorwiegend aus dem 20. Jahrhundert und unterscheidet sich in ihrem
Gepräge deutlich von der zum Teil wesentlich älteren Bausubstanz jenseits (also
innerhalb) des Stadtmauerrings.

35

Entschließt sich der Satzungsgeber vor diesem Hintergrund dazu, das der
Stadtmauer - soweit sie noch erhalten ist - vorgelagerte Areal bis zu den
Binnerwallstraßen in den Geltungsbereich der Satzung einzubeziehen, ohne eine
(nennenswerte) inhaltliche Differenzierung der zur Anwendung kommenden
Regelungen vorzusehen, hat er im Rahmen der gebotenen Abwägung darzulegen,
welche öffentlichen Belange es rechtfertigen, die insoweit betroffenen Grundstücke
mit denselben Regelungen zu überziehen wie sie für die eigentliche mittelalterliche
Altstadt gelten. Dabei gilt: Je umfassender der Geltungsbereich einer
Gestaltungssatzung ist, umso höher sind die Anforderungen daran, dass die den
Satzungsbestimmungen zugrunde liegenden Erwägungen auch tatsächlich für alle
betroffenen Bereiche zutreffen.

36

Vgl.	OVG NRW, Urteil vom 26. März 2003 - 7 A 1002/01 -,
BRS Band 66 Nr. 147.

37

Die vom Beklagten vorgelegten Aufstellungsvorgänge geben nicht zu erkennen,
dass der Rat der Stadt T. bei Beschlussfassung über die Satzung öffentliche
Belange im Blick hatte, die - bezogen auf den Bereich zwischen Stadtmauer und
Binnerwallstraßen - gewichtig genug waren, um die mit den Satzungsregelungen
verbundene erhebliche Beschränkung der Baufreiheit in der Abwägung zurücktreten
zu lassen. Die Vorgänge betreffend den Satzungsbeschluss im Jahre 2001 vermitteln
insoweit keine relevanten Erkenntnisse, da der Geltungsbereich der Satzung -
jedenfalls für das hier interessierende Gebiet - seinerzeit nicht (erneut) thematisiert
worden ist. Im Wesentlichen hatte die Satzung ihren auch heute noch maßgebenden
Geltungsbereich bereits mit der Neufassung vom 15. Januar 1997 erhalten, nachdem
bis dahin auch die Außenseiten der Binnerwallstraßen von der auf das Jahr 1985
zurückgehenden Ursprungsfassung der Satzung erfasst waren .

38

Den einschlägigen Vorgängen ist zu entnehmen, dass der Bau- und
Verkehrsausschuss am 14. November 1996 einen Beschluss zur Änderung der
Gestaltungssatzung gefasst hatte, wonach die „den Wällen vorgelagerte Bebauung"
im Zuge u.a. auch des E.-----walls ausdrücklich aus dem Geltungsbereich der
Satzung ausgenommen werden sollte; danach hätte das Baugrundstück außerhalb
des Geltungsbereichs gelegen. Demgegenüber schlug die Verwaltung unter dem 19.
November 1996 vor, „die Gebäude an den Stadteingängen (O. , K. ,
V. , H.---------tor ) sowie die Grünflächen am C. - und E.-----wall in den
Geltungsbereich der Satzung einzubeziehen" und begründete diesen Vorschlag
folgendermaßen:

39

„Die Bereiche der Stadttore gehörten immer zur Altstadt. Als Zugänge zu ihr
sollten sie den selben gestalterischen Grundsätzen unterliegen wie die Altstadt
selbst. Die einzeln stehenden Häuser in den Grünflächen am C. - und E.-----
wall sind überplant und sollten daher mit den gesamten Grünflächen in den
Geltungsbereich aufgenommen werden."

40

In der nachfolgenden Sitzung des Haupt- und Finanzausschusses am 3.
Dezember 1996 wurden, wie aus der Niederschrift hervorgeht, unterschiedliche
Auffassungen zur Ausdehnung des Geltungsbereichs der Satzung auf den Bereich
der Binnerwälle vertreten. Der Bürgermeister schlug schließlich „als Kompromiss vor,
die der Innenstadt zugewandte Seite der Binnerwälle in die Altstadtsatzung mit
aufzunehmen und für die der äußeren Stadt zugewandte Seite entsprechend dem
Vorschlag von Städt. Baudirektor M. eine reduzierte Regelung aufzunehmen";
dieser Vorschlag wurde ausweislich der Niederschrift „einstimmig angenommen".

41

Die Neufassung der Satzung wurde sodann in der Sitzung des Rates der Stadt
T. am 18. Dezember 1996 beschlossen, ohne dass - jedenfalls der Niederschrift
zufolge - über den Geltungsbereich der Satzung erneut diskutiert wurde.

42

Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse bleibt im Dunkeln, welche
abwägungsrelevanten Belange den Rat bei der Frage des Geltungsbereichs der
Satzung bewegt haben. Dass er sich allein an der Entscheidung des Haupt- und
Finanzausschusses (HFA) orientiert hat, wird schon dadurch in Zweifel gezogen,
dass der seinerzeit gefundene Kompromiss nur teilweise umgesetzt wurde; denn
eine „reduzierte Regelung" für die Außenseiten der Binnerwallstraßen ist nicht
geschaffen worden. Welche konkreten Motive wiederum für den HFA maßgebend
waren, bleibt ebenfalls unklar. Dass sich der HFA der Argumentation in der
Stellungnahme der Verwaltung vom 19. November 1996 angeschlossen hat, kann
ohne weitere Anhaltspunkte nicht unterstellt werden.

43

Die getroffene Entscheidung erweist sich aber auch dann als
abwägungsfehlerhaft, wenn angenommen wird, dass die in der Stellungnahme der
Verwaltung dargelegten Gründe für den HFA und den Rat entscheidungsbestimmend
waren. Warum die Flächen zwischen der Stadtmauer und den Binnerwallstraßen in
ihrer Gesamtheit in den Geltungsbereich der Satzung einbezogen werden sollten,
geht aus der Begründung der Verwaltung nicht hervor. Die Ausführungen zu den
Grünflächen am C. - und E.-----wall geben konkrete Gründe nicht zu erkennen.
Auch der Hinweis darauf, dass „die Bereiche der Stadttore ... immer zur Altstadt"
gehört hätten und „als Zugänge zu ihr den selben gestalterischen Grundsätzen
unterliegen (sollten) wie die Altstadt selbst", kann in Anbetracht der in der Präambel
dargelegten Zielrichtung der Satzung keine tragfähige Begründung dafür bieten,
jenseits der Stadtmauer und -tore gelegene Bauflächen, die - wie es für das
Grundstück der Kläger gilt - niemals zum historischen Bebauungszusammenhang
gehört haben, undifferenziert den gleichen Regelungen zu unterwerfen, die für die
Altstadt diesseits der Stadtmauer gelten. Die Kläger wenden insoweit zurecht ein,
dass allein der Umstand, es handele sich um „historischen Boden" (weil der Streifen
zwischen der Stadtmauer und einem weiteren, vorgeschobenen Wall früher Teil der
Befestigungsanlage gewesen sei), nicht ausreiche, um die Satzung auf diesen
vorgelagerten Bereich auszudehnen. Abgesehen davon, dass der äußere Wall samt
Graben bereits im Jahre 1586 beseitigt bzw. zugeschüttet wurde,

44

vgl.	die vom Beklagten vorgelegte Stellungnahme des Westf. Amtes
für Denkmalpflege vom 17. August 1993 sowie: Schwartz, Die
Befestigungen einer Hansestadt (T. ), 1953, S. 440; ders., T. in
seinen Denkmälern, 1955, S. 71,

45

und die frühere Funktion dieses Streifens sich seit langem nur noch dem
kundigen Betrachter erschließen dürfte, kann die Tatsache, dass der der Stadtmauer
vorgelagerte Bereich einstmals in die gestaffelte Stadtbefestigung einbezogen war,
keinen ausreichend gewichtigen Belang begründen, der für die (entsprechende)
Ausdehnung des Satzungsbereichs streitet. Denn da die Satzung der Bewahrung
des historisch gewachsenen Stadtbildes dienen soll, bleibt - mangels erkennbarer
Rechtfertigung - unverständlich, warum identische Gestaltungsvorschriften auf ein
Areal erstreckt werden sollen, das nach dem Grundriss der mittelalterlichen Altstadt
unbebaut war und in dem sich partiell erst Jahrhunderte später eine Bebauung
entwickelt hat, die gegenwärtig auch für das ungeschulte Auge auf den ersten Blick
als neuzeitlich zu identifizieren ist. Soweit in einer früheren Stellungnahme der
Verwaltung (bezogen auf einen von der SPD-Fraktion vorgelegten Satzungsentwurf)
davon die Rede ist, die Wallstraßen bildeten „ein Vorfeld, das gestalterisch auf die in
der Altstadt vorhandenen Qualitäten hinführt und als solches auch vom Wall aus
wahrnehmbar ist", kann auch daraus kein Belang abgeleitet werden, der für eine
ordnungsgemäße Abwägung der Satzung spricht. Weshalb der Schutz der „in der
Altstadt vorhandenen Qualitäten" es erfordert, das „Vorfeld" den gleichen
gestalterischen Regelungen zu unterwerfen, bleibt hiernach weiterhin offen. Auch der
Umstand, dass der vorgelagerte Bereich „vom Wall aus wahrnehmbar ist", kann ein
gewichtiges Motiv für das Übergreifen der Satzung auf diesen Bereich nicht
begründen. Denn wer sich auf dem Wall bewegt, hat die Zäsur zwischen Altstadt und
Vorfeld gleichsam handgreiflich vor Augen. Da die Bebauung beiderseits dieser
Zäsur ohnehin ein unterschiedliches Gepräge hat, stellt sich ein Bedürfnis nach
Einheitlichkeit auch in gestalterischer Hinsicht nicht ohne Weiteres ein.

46

Der Rat hatte umso mehr Anlass, sich im Rahmen der gebotenen Abwägung mit
der Frage zu befassen, welche abwägungsrelevanten Belange es rechtfertigen
könnten, die Satzung undifferenziert auch für bebaubare Bereiche außerhalb der
Stadtmauer zur Geltung zu bringen, als die mit einer solchen Vorgehensweise
verbundene Problematik anlässlich der Sitzung des HFA am 3. Dezember 1996
ausdrücklich zur Sprache gebracht worden war. Ausweislich der Niederschrift hatte
nämlich eines der Ratsmitglieder darauf hingewiesen, die Eigentümer dürften
entsprechend der „in der Präambel der Gestaltungssatzung enthaltenen Zielsetzung
... nur insoweit eingeschränkt werden, als ihre Grundstücke dies situationsbezogen
erforderten. Dieses Kriterium sei jedoch nur bei den Grundstücken innerhalb der
Wallmauern gegeben."

47

Soweit sich der Beklagte darauf beruft, der Bereich zwischen den
Binnerwallstraßen und den ehemaligen Befestigungsanlagen sei im Zuge der
Neufassung der Satzung in 1997 weiterhin im Geltungsbereich der Satzung
geblieben, weil „dieser Blick auf die historische Altstadt ein besonders bedeutendes
und schützenswertes Erscheinungsbild darstellt", bleibt fraglich, woran der Beklagte
dieses angebliche Motiv des Satzungsgebers festmacht; den einschlägigen
Aufstellungsvorgängen können entsprechende Hinweise nicht entnommen werden.
Davon abgesehen erhellt sich nicht, warum der „Blick auf die historische Altstadt"
dadurch zu schützen ist, dass der vorgelagerte Bereich den gleichen gestalterischen
Anforderungen unterworfen wird wie die Altstadt selbst. Dass der „Durchblick" auf die
Altstadt auch durch die „Verwendung störender Proportionen, störender Materialien
und störender Farben" beeinträchtigt werde, wie der Beklagte meint, kann als
sachgerechtes Abwägungskriterium nicht überzeugen, da sich die Bebauung
diesseits und jenseits der Stadtmauer ohnehin - für jedermann erkennbar -
uneinheitlich entwickelt hat und daher nicht aus sich heraus einleuchtet, weshalb
andersartige gestalterische Elemente in dem der Stadtmauer vorgelagerten Bereich
das „charakteristische Stadtbild der Altstadt" wesentlich beeinträchtigen sollten.

48

In diesem Zusammenhang ist auch zu berücksichtigen, dass der Rat der Stadt
T. , als er im Mai 2000 die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 6 beschloss, die
Bedenken des Westf. Amtes für Denkmalpflege gegen die Ausweisung der Baufläche
mit der Begründung zu überwinden suchte, dass der „Bereich am E.-----wall ... im
Laufe der Jahre so verändert worden (sei), dass hier von einer Sichtbeziehung kaum
noch die Rede sein kann"; in dem Beschlussvorschlag wurde weiter ausgeführt,
„durch die bestehende Bebauung (sei) das Vorfeld der Stadtbefestigung T. und
der historische Stadtgrundriss bereits so nachhaltig verändert worden, dass es sich
in diesem Bereich des Jakobitors um ein bereits gestörtes, verändertes
Erscheinungsbild handelt". Hätte sich der Satzungsgeber bei der der Neufassung der
Satzung in 1997 tatsächlich vom Schutz der Blickbeziehungen auf die Altstadt leiten
lassen, wie der Beklagte behauptet, so hätte er im Zuge der erneuten
Beschlussfassung über die Satzung im Jahre 2001 - kaum mehr als ein Jahr nach
Inkrafttreten der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 6 - sich mit der Frage
auseinandersetzen müssen, ob dieses Motiv für den Bereich des Jakobitors weiterhin
gelten kann, und ggf. insoweit eine Änderung des Geltungsbereichs der Satzung in
Betracht ziehen müssen. Mit solchen Überlegungen hat sich der Satzungsgeber
indessen, wie die Aufstellungsvorgänge belegen, nicht befasst.

49

Die Satzung beinhaltet einen umfangreichen Katalog an Regelungen, die teils
schon einzeln, erst recht aber in der Gesamtheit eine erhebliche Einschränkung der
gestalterischen Baufreiheit bewirken. Ein geeignetes „Gegengewicht", mit dem das
Interesse der betroffenen Grundeigentümer, möglichst ungeschmälert von dieser
Freiheit Gebrauch machen zu können, im Rahmen der Abwägung hätte überwunden
werden können, hat der Satzungsgeber, soweit es den bebaubaren Geltungsbereich
außerhalb der eigentlichen Altstadt betrifft, nicht aufgezeigt. Der daraus resultierende
Abwägungsfehler wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Satzung
Regelungen vorsieht, wonach unter bestimmten Voraussetzungen Abweichungen
zugelassen werden können. Schon weil die Zulassung von Abweichungen im
Ermessen der Bauaufsichtsbehörde steht, bleibt das private Interesse,
Einschränkungen der Gestaltungsfreiheit nicht unterworfen zu werden, von
erheblichem Gewicht.

50

Die fehlerhafte Abwägung führt hier, worauf die Kammer zur Klarstellung
hinweist, nicht zur Gesamtnichtigkeit der Satzung. Diese Rechtsfolge tritt bei
Satzungen, die hinsichtlich eines Teils nichtig sind, nicht ein, wenn die Satzung auch
ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleibt und davon auszugehen ist, dass sie auch ohne
den nichtigen Teil erlassen worden wäre.

51

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 10. Juli 2003 - 4 CN 2.02 -
,
BRS Band 66 Nr. 226 m.w.N.

52

Diese Voraussetzungen liegen offensichtlich vor.

53

Da die Klage mit dem Hauptantrag Erfolg hat, ist über den Hilfsantrag nicht zu
entscheiden.

54

Als unterliegender Teil hat der Beklagte die Kosten nach § 154 Abs. 1 VwGO zu
tragen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit wegen der Kosten
beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.

55

Die Berufung ist durch die Kammer nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen
des § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht vorliegen.

56