Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2003-08-07, Aktenzeichen 9 LA 103/03

Gründe

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Erhebung eines Straßenausbaubeitrags, den die Beklagte für Ausbaumaßnahmen am B. fordert. Das VG Hannover hatte mit Urteil vom 25. Januar 2001 (

4 A 4877/00

, bestätigt durch Nds. OVG, Beschl. vom 6.6.2001 -

9 LA 908/01

-) entschieden, dass der in der Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 19. März 1992 (Amtsblatt Regierungsbezirk Hannover S. 258) vorgesehene Anliegeranteil bei Anliegerstraßen von 50 % zu niedrig bemessen und deshalb unwirksam ist. Die Beklagte beschloss daraufhin in einer Änderungssatzung vom 21. März 2002 (Amtsblatt Regierungsbezirk Hannover S. 299) neue Anliegeranteile und setzte die Regelungen rückwirkend zum 16. April 1992 in Kraft. Mit Bescheiden vom 10. Juni 2002 zog die Beklagte den Kläger für den Ausbau des B. auf der Grundlage der Änderungssatzung vom 21. März 2002 zu Straßenausbaubeiträgen in Höhe von 137,77 € und 14,28 € heran. Das Verwaltungsgericht hob die Heranziehung hinsichtlich des 105,63 € bzw. 10,95 € übersteigenden Betrags auf, weil sich die Beklagte gemäß

§ 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG

durch das rückwirkende In-Kraft-Setzen der Änderungssatzung vom 21. März 2002 nicht zu Lasten der Beitragspflichtigen Mehreinnahmen im Vergleich zum früheren Satzungsrecht verschaffen dürfe und die Gesamtheit der festzusetzenden Beiträge daher der Höhe nach durch die Straßenausbaubeitragssatzung vom 19. März 1992 begrenzt werde.

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Mit ihrem auf § 124 Abs. 2 Nrn. 1 bis 4 VwGO gestützten Antrag auf Zulassung der Berufung wendet sich die Beklagte gegen die Begrenzung des festzusetzenden Straßenausbaubeitrags auf die Höhe des nach der Satzung vom 19. März 1992 geschuldeten Betrags. Dem Antrag muss der Erfolg versagt bleiben.

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Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils bestehen nicht. Das Verwaltungsgericht hat aus zutreffenden, mit der ständigen Senatsrechtsprechung (vgl. z.B. Beschl. v. 16.4.1992 - 9 M 1513/92 - dng 1992, 288) in Einklang stehenden Erwägungen angenommen, dass das Schlechterstellungsverbot des § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG auch gilt, wenn eine (hier wegen fehlerhafter Festlegung des Anliegeranteils) unwirksame Straßenausbaubeitragssatzung rückwirkend ersetzt wird durch eine fehlerfreie Satzung. Die Beklagte wendet gegen diese Rechtsansicht ein, bei einer unwirksamen Satzung liege nicht ein "Ersetzen" sondern die erstmalige Schaffung anwendbaren Rechts vor, so dass das Gesamtaufkommen aus der ersetzten Satzung wegen deren Unwirksamkeit immer "Null" sei. Der Begriff des "Ersetzens" ist indessen schon beim Vorhandensein einer (eventuell unwirksamen) Satzung, also nicht nur bei einer Wirksamkeit der ersetzten Satzung erfüllt. Bei einer unwirksamen Satzung ist das Gesamtaufkommen keineswegs "Null", weil es unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht auf das rechtlich zulässige, sondern darauf ankommt, was nach dem tatsächlich bestehenden Satzungsrecht aus der Sicht der Beitragspflichtigen erhoben werden kann. Folglich kann es bei § 2 Abs. 2 NKAG nur auf das Vorhandensein einer Satzung, also ohne Rücksicht auf deren Wirksamkeit, ankommen, wovon Satz 2 des Absatzes nach seinem eindeutigen Wortlaut auch ausdrücklich ausgeht. Ob das Schlechterstellungsverbot des § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG auch dann greift, wenn nach der ersetzten Satzung (beispielsweise wegen Fehlens eines Abgabesatzes entgegen § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG) eine Beitragserhebung gänzlich ausgeschlossen ist, mag dahinstehen, weil ein solcher Fall, der dem von der Beklagten zitierten Urteil des 3. Senats des beschließenden Gerichts vom 24. Februar 1997 (- 3 L 2662/95 - NST-N 1997, 257) zugrunde lag, hier offensichtlich nicht gegeben ist. Die Straßenausbaubeitragssatzung der Beklagten vom 19. März 1992 enthält nämlich alle für die Beitragsberechnung erforderlichen Regelungen, so dass sowohl der im Einzelfall zu zahlende Beitrag als auch das Beitragsgesamtaufkommen errechnet werden können und die von § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG geforderte Vergleichsberechnung daher möglich ist. Die von der Beklagten befürwortete Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG auf die Fälle, in denen eine wirksame Satzung rückwirkend ersetzt wird, würde die Vorschrift im Übrigen praktisch bedeutungslos machen, weil es die rückwirkende Ersetzung wirksamen Satzungsrechts schon aus allgemeinen verfassungsrechtlichen Erwägungen nur in Ausnahmefällen geben kann. Denn Höherbelastungen in Folge rückwirkender Änderung rechtmäßiger Satzungsbestimmungen sind für die Abgabepflichten nicht vorhersehbar und stellen daher regelmäßig eine unzulässige echte Rückwirkung dar (vgl. OVG Münster, Urt. v. 17.5.1990 - 2 A 500/88 - NVwZ-RR 1991, 664, 665; VGH Baden-Württ., Urt. v. 24.8.1989 - 2 S 1540/88 - ZKF 1991, 191). Schließlich führt auch die gesetzlich bestehende Beitragserhebungspflicht zu keinem für die Beklagte günstigeren Ergebnis, weil sie einen Beitragsanspruch in den Fällen, in denen dieser unter besonderen rechtlichen Gesichtspunkten (etwa wegen Verjährung, Verwirkung oder unzulässiger Rückwirkung) ausgeschlossen ist, nicht zu begründen vermag.

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Die Berufung kann auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden. Die von der Beklagten im Zusammenhang mit § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG aufgeworfenen Fragen sind nicht klärungsbedürftig. Denn es ist in der Rechtsprechung des beschließenden Senats (z.B. Beschl. v. 16.4.1992 - 9 M 1513/92 - aaO) bereits geklärt, dass § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG auch - und gerade - die Ersetzung unwirksamen Satzungsrechts erfasst und eine solche Auslegung nicht gegen die (beim Vorhandensein einer Straßenausbaubeitragssatzung bestehende) Beitragserhebungspflicht und das Gebot der Gleichbehandlung verstößt. Es ergibt sich bereits aus dem Gesetz und bedarf daher nicht der Klärung in dem angestrebten Berufungsverfahren, dass nur die Gesamtheit der Abgabepflichtigen, nicht aber auch der einzelne Abgabepflichtige nicht schlechter gestellt und deshalb bei der Berechnung des vom einzelnen Abgabepflichtigen jeweils geschuldeten Beitrags auf die Regelungen der (allein wirksamen) ersetzenden Satzung zurückgegriffen werden darf. Die für den Fall einer Entbehrlichkeit der Rückwirkungsanordnung gemachten Ausführungen der Beklagten vermögen die begehrte Zulassung der Berufung schon deshalb nicht zu rechtfertigen, weil insoweit die Entscheidungserheblichkeit einer klärungsbedürftigen Frage nicht entsprechend den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO dargetan ist. Im Übrigen ist in der Rechtsprechung des beschließenden Senats (Urteile v. 21.6.1989 - 9 L 12/89 -; v. 23.8.1989 - 9 L 153/89 - NSt-N 1989, 358 = Nds. Rpfl. 1990, 26 = dng 1989, 356; v. 22.4.1998 - 9 L 215/95 - und v. 16.9.1998 - 9 L 2645/96 -) bereits geklärt, dass das Vorhandensein einer Satzung bei § 6 Abs. 6 NKAG nicht Beitragsentstehungsvoraussetzung ist. Diese Rechtsprechung ist zwar zum Kanalbaubeitragsrecht entwickelt worden, indem dort für den Zeitpunkt des Entstehens der Vorteilslage, also bei betriebsfertiger Herstellung des Abwasserbeseitigungssystems für ein Grundstück, das Vorhandensein einer - ggf. rückwirkend erlassenen - wirksamen Beitragssatzung gefordert wird. Sie gilt aber entsprechend für das Straßenausbaubeitragsrecht, weil die gesetzliche Ausgangslage und die Interessenlage identisch sind (ebenso zum Straßenausbaubeitragsrecht z.B. Hess. VGH, Beschl. v. 13.2.2003 - 5 UZ 35/03 - ZKF 2003, 124; OVG Greifswald, Urt. v. 9.6.1999 - 1 L 307/98 - NordÖR 2000, 313; OVG MV, Beschl. v. 29.7.1997 - 6 M 93/97 - DVBl 1998, 56 = NordÖR 1998, 267).

4

Besondere rechtliche Schwierigkeiten i.S. von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO weist die vorliegende Rechtssache nicht auf. Die Beantwortung der mit dem Schlechterstellungsverbot nach § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG zusammenhängenden Fragen bereitet keine über das Normalmaß deutlich hinausgehenden Schwierigkeiten.

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Die Berufung kann schließlich nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wegen Divergenz zur Rechtsprechung des beschließenden Gerichts zugelassen werden. Entgegen der Ansicht der Beklagten weicht die angefochtene Entscheidung weder vom Urteil des OVG Lüneburg vom 13. Dezember 1983 (9 OVG A 52/81) noch vom Urteil des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 24. Februar 1997 (3 L 2662/95) ab. Der von der Beklagten behauptete Rechtssatz, dass Schlechterstellungsverbot nach § 2 Abs. 2 Satz 4 NKAG greife nur bei einer Wirksamkeit des ersetzten Satzungsrechts ein, wird im Urteil vom 13. Dezember 1983 nicht aufgestellt. Dieses ist im Übrigen zum schleswig-holsteinischen Landesrecht ergangen, das bereits die Schlechterstellung des einzelnen Abgabepflichtigen untersagt und daher andere Anforderungen an die Vergleichsberechnung stellt als § 2 Abs. 2 NKAG. Eine Abweichung vom Urteil vom 24. Februar 1997 scheitert schon am Fehlen eines vergleichbaren Sachverhalts. Dem Urteil lag der Fall zugrunde, dass ein Abgabesatz entgegen § 2 Abs. 1 Satz 2 NKAG nicht in der (deshalb unwirksamen) Satzung vorgesehen war und daher weder einzelne Beiträge noch das Beitragsgesamtaufkommen berechnet werden konnten. Nur im Blick auf diese - aus den bereits dargelegten Gründen hier nicht gegebenen - Umstände hat der 3. Senat das Gesamtbeitragsaufkommen nach der ersetzten Satzung mit "Null" bewertet.

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