Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-18, Aktenzeichen 11 K 7198/04
ECLI:DE:VGK:2005:0318.11K7198.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin ist Herstellerin von sog. Dialern. Dabei handelt es sich um
Programme, die die Abrechnung kostenpflichtiger Dienste im Internet ermöglichen.
Ein solches Dialer-Programm stellt den Zugriff auf die entsprechenden Webseiten im
Internet durch die Anwahl einer Mehrwertdiensterufnummer her; dadurch ist die Ab-
rechnung des Dienstes unmittelbar über die Telefonrechnung des Nutzers
möglich.

3

Die Klägerin beantragte bei der Beklagten zwischen dem 11. März 2004 und dem
1. April 2004 mit verschiedenen Anträgen die Registrierung von insgesamt 4.458
Dialern. Neben einer Beschreibung und weiteren Angaben zum Dialerprogramm
sowie
Daten bezüglich des Inhalteanbieters fügte sie den Anträgen
Rechtskonformitätserklärungen bei. In diesen heißt es: "Als Registrierungsverpflich-
teter erkläre ich, dass das von mir verwendete Programm mit den gesetzlichen Vor-
schriften übereinstimmt und diese nicht unterläuft sowie die für Anwählprogramme
definierten Mindestanforderungen entsprechend der Verfügung Nummer 54 im
Amtsblatt der RegTP Nummer 24/03 erfüllt." Die Wirkungsweise der Dialer beschrieb
die Klägerin folgendermaßen: "Nachdem der User zahlungspflichtigen Content
angeklickt hat, wird über ein neues Fenster die explizite Zustimmung zum Bezug der
Zugangssoftware per Tasteneingabe ‚OK' angefragt. Beim Start des Programms wird
die explizite Zustimmung zum Programmstart der Zugangssoftware per
Tasteneingabe ‚OK' angefragt. Danach erhält der User Informationen über den
jeweiligen Tarif, Nummer, Deinstallation, AGB und Nutzungskonditionen,
Inhalteanbieter, Hashwert, Konfiguration der DFÜ und Firma. Vor einem Verbin-
dungsaufbau muss der User seine explizite Zustimmung per Tasteneingabe ‚OK' ge-
ben, um die Verbindung herzustellen und die entstehenden Kosten zu akzeptieren.
Nach max. einer Stunde wird die Verbindung automatisch getrennt, während der kos-
tenpflichtigen Sitzung hat der User stets Übersicht über die entstandenen Kosten und
die Möglichkeit zum Abbruch. Die Windows-Registry notiert die Anwendungen. Die
Zugangssoftware und die entsprechenden Daten in der Registry werden bei der
Deinstallation gelöscht."

4

Die Dialer wurden von der Beklagten durch Registrierungsbescheide mit den
Antragsnummern registriert. Dabei
wurden die Antragsunterlagen auf Widersprüche zu den Mindestanforderungen
überprüft, nicht jedoch die Dialer selbst im einzelnen untersucht.

5

Aufgrund von Beschwerden von Nutzern und im Zuge eigener Ermittlungen
führte die Beklagte stichprobenartige Untersuchungen der Dialer durch und gelangte
dabei zu dem Ergebnis, dass diese in mehreren Punkten den Mindestanforderungen
nicht entsprachen. Mit Verfügung vom 23. April 2004 nahm sie daraufhin die
Registrierungsbescheide hinsichtlich aller von der Klägerin registrierten Dialer
rückwirkend auf den Erlasszeitpunkt des Bescheides zurück.

6

Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus: Die Registrierung der Dialer sei
rechtswidrig erfolgt, da die Dialer die Mindestanforderungen aus der Verfügung
54/2003 nicht erfüllten. Die Dialer enthielten keine sog. "Wegsurfsperre"; es sei
vielmehr möglich, bei Weiterbestehen der Verbindung zu der
Mehrwertdiensterufnummer andere, freie Internetangebote aufzusuchen. Im
Dialerfenster erfolge die Angabe des Preises ohne den Zusatz "aus dem deutschen
Festnetz". Die Dialer enthielten neben der deutschen Mehrwertdiensterufnummer
noch weitere teilweise ausländische Rufnummern, die aufgrund der vorangestellten
jeweiligen internationalen Vorwahl auch aus Deutschland zu erreichen seien. Der
Hashwert des Dialers, die angewählte Rufnummer sowie die Versionsnummer seien
für den Nutzer erst nach dem Klick auf einen Link ersichtlich. Da die Beschreibung
der Wirkungsweise bei allen Anträgen auf Registrierung identisch sei, sei davon
auszugehen, dass alle registrierten Dialer eine identische Funktionalität aufwiesen.
Die Rücknahme der Registrierungsbescheide sei erforderlich, um eine Marktver-
wirrung zu verhindern und den Verbraucherschutz schnellstmöglich und effektiv zu
verwirklichen. Ein schützenswertes Vertrauen der Klägerin bestehe nicht, da sie den
Registrierungsbescheid durch Angaben erwirkt habe, die in wesentlicher Beziehung
unrichtig gewesen seien. Die Rücknahme der Registrierungsbescheide mit Wirkung
für die Vergangenheit sei notwendig, um den Anschein einer Zahlungspflicht für den
Zeitraum zwischen Registrierung und Rücknahme der Registrierung zu vernichten.
Da Gefahr im Verzug gewesen sei, sei von einer Anhörung der Klägerin abgesehen
worden.

7

Die Klägerin legte am 21. Mai 2004 Widerspruch ein, mit dem sie im
Wesentlichen geltend machte: Es sei nicht zutreffend, dass sämtliche Dialer dieselbe
Wirkungsweise aufwiesen. Zwar hätten alle Dialer den gleichen pauschalen
Verfahrensablauf, so dass auch die Erklärungen identisch seien; in der konkreten
technischen Ausprägung seien die Dialer jedoch unterschiedlich. Dies sei zum einen
technisch bedingt, da die Klägerin die Einwahl-Software ständig weiterentwickele,
und zum anderen habe die Klägerin aus dem Verfahren der Firma N. (11 K
1552/04) den Schluss gezogen, dass es aus Gründen der Rechtssicherheit
empfehlenswert sei, dass nicht alle Dialer absolut identisch und deckungsgleich
seien.
Es sei auch unzutreffend, dass die Dialer keine Wegsurfsperren enthielten. Vielmehr
würden je nach Typ und Art des Dialers unterschiedliche Wegsurfsperren betrieben.
Zum Beispiel würden Positiv- und Negativlisten geführt, die die Seiten enthielten, die
der Nutzer ansurfen bzw. nicht ansurfen könne, wenn er sich im Premium-Bereich
befinde. In absoluten Einzelfällen könne es bei einigen wenigen Dialern dazu
kommen, dass die jeweiligen Projekte-Inhaber falsche Webadressen in die Positiv-
Liste aufgenommen hätten, so dass der Nutzer auch außerhalb des eigentlich
gewollten Premium-Bereiches surfen könne. Die Klägerin sei bereit, bei diesen
einzelnen Dialern die Registrierungsanträge zurückzuziehen. Die übrigen seien
selbstverständlich rechtskonform. Zudem seien auch Dialer betroffen, bei denen der
Nutzer 30,- EUR pro Einwahl zahle; bei diesen Dialern sei unerheblich, wie lange der
Nutzer online bleibe und auf welchen Seiten er sich bewege; Sinn und Zweck der
Wegsurfsperre würden daher bei diesen Dialern nicht erreicht. Im Übrigen entwickele
die Klägerin die Wegsurfsperren ständig technisch weiter; eine 100%ig sichere
Wegsurfsperre sei jedoch aus technischen Gründen nicht möglich.
Auch die Beanstandung, dass die Angabe des Preises ohne den Zusatz "aus dem
deutschen Festnetz" erfolge, gehe fehl. Zum einen seien die Dialer auch insofern
nicht deckungsgleich, so dass die Vermutung nahe liege, dass es sich um
produktionsbedingte technische Ausreißer handele, die nicht dem normalen
Standard-Dialer der Klägerin entsprächen. Zum anderen handele es sich bei dieser
in § 43b Abs. 1 und Abs. 2 TKG geregelten Voraussetzung um keine
Mindestanforderung für Dialer, da diese Mindestanforderungen abschließend in
§ 43b Abs. 5 TKG und den entsprechenden Ausführungsbestimmungen geregelt
seien. Eine derartige Voraussetzung sei zudem sinnlos, da eine Dialer-Einwahl
außerhalb des deutschen Festnetzes technisch nicht durchführbar sei.
Sollten einige wenige der Dialer weitere Rufnummern enthalten, werde die Klägerin
von sich aus ihren Antrag zurückziehen.

Hinsichtlich des Hashwertes sei nicht nachvollziehbar, worin der Verstoß gegen die
Verfügung 54/03 liegen solle. Die Software der Klägerin stelle sogar, ohne hierzu
verpflichtet zu sein, dem Nutzer die Möglichkeit bereit, mittels eines einfach
anzuklickenden Links die Registrierungsdaten bei der Regulierungsbehörde
nachzuprüfen. Dem Nutzer müsse lediglich die Gelegenheit gegeben werden, den
Hashwert zu überprüfen. Es sei nicht ersichtlich, warum die Benutzung eines Links
hiergegen verstoßen sollte. Soweit die Beklagte vortrage, dass auch die
Versionsnummer und die Dialernummer nicht ordnungsgemäß angezeigt worden
seien, sondern in einem Extra-Feld gestanden hätten, könne dies durchaus für
vereinzelte Dialer zutreffen, keinesfalls aber für alle beanstandeten Dialer. In der
Verfügung 54/03 stehe zudem keineswegs, dass diese Angaben im ersten
Zustimmungsfenster platziert sein müssten. Es sei zumutbar, dass der Nutzer auf
einen Link klicken müsse, um an die betreffenden Informationen zu kommen.
Die Rücknahme sei zudem ermessensfehlerhaft, unverhältnismäßig und formell
fehlerhaft, da die Klägerin nicht angehört worden sei.

8

Mit Widerspruchsbescheid vom 3. September 2004 wies die Beklagte den
Widerspruch der Klägerin zurück und führte ergänzend aus: Da bei sämtlichen durch
die Beklagte durchgeführten Überprüfungen die beanstandeten Mängel festgestellt
worden seien, sei die Behauptung, es handele sich bei allen überprüften Dialern um
Ausreißer, unglaubwürdig und nicht lebensnah. Der Rückschluss von den
überprüften Dialern auf die übrigen Dialer sei zulässig, weil zum einen die zu allen
betroffenen Dialern gelieferte Beschreibung der Wirkungsweise identisch sei und weil
zum anderen bei Dialern mit übereinstimmender Grundversionsnummer auch auf die
gleiche Funktionalität geschlossen werden könne. Es seien Dialer der
Softwareversionen 1.1.1 und 1.1.2 überprüft worden; bei der niedrigeren
nichtüberprüften Grundversionsnummer 1.1.0 sei kein anderer Schluss zulässig, da
nicht davon ausgegangen werden könne, dass ein Dialer mit einer niedrigeren
Grundversion die Mindestanforderungen der Verfügung 54/2003 besser einhalte als
ein Dialer einer jüngeren und damit fortgeschritteneren Softwareversion. Eine
funktionierende Wegsurfsperre sei realisierbar. Der Klägerin müssten nach ihren
Angaben zum Geschäftsmodell die Adressen des Premiumbereichs sämtlich bekannt
sein, so dass sich eine Positivliste erstellen lasse. Darüber hinaus sei es technisch
offensichtlich möglich, den Premiumbereich für Kunden zu sperren, die sich nicht
über einen Dialer eingewählt hätten, was voraussetze, dass die URLs des
Premiumbereichs bekannt seien. Schließlich habe die Überprüfung eines anderen
Anbieters ergeben, dass eine zuverlässige Wegsurfsperre realisierbar sei, durch die
jedenfalls das Wegsurfen eines durchschnittlich verständigen Computernutzers
verhindert werden könne. Der Hinweis, bei der Vorgabe des § 43 b Abs. 1 Satz 3
TKG handele es sich nicht um eine für Dialer geltende Mindestanforderung, gehe
fehl, da es sich hierbei um eine gesetzliche Vorgabe handele. Die Regelung über die
Mitteilung des Hashwertes, der Versionsnummer und der Mehrwertdiensterufnummer
sei eindeutig; das Verbergen dieser Angabe hinter einem Link genüge nicht.

9

Die Klägerin hat am 6. Oktober 2004 unter Wiederholung ihres Vorbringens aus
dem Widerspruchsverfahren Klage erhoben. Die Beklagte habe bis zum heutigen
Tage nicht erklärt, welcher oder welche Dialer überprüft worden seien, so dass die
Klägerin keine weiteren Nachforschungen habe anstellen können.

10

Die Klägerin beantragt,

11

den Bescheid der Beklagten vom 23. April 2004 und den
Widerspruchsbescheid vom 3. September 2004 aufzuheben.

12

Die Beklagte beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Sie wiederholt und vertieft die Ausführungen aus den angefochtenen
Bescheiden. Ergänzend weist sie darauf hin, dass die Klägerin eingeräumt habe,
dass es von ihr bereitgestellte Dialer gebe, die die beanstandeten Mängel enthielten.
Dies beweise bereits, dass die Klägerin in den Konformitätserklärungen
wahrheitswidrige Angaben gemacht habe. Selbst wenn die Dialer in ihrer
Funktionsweise unterschiedlich sein sollten, so wäre es gem. C VII der Verfügung
54/2003 Aufgabe der Klägerin gewesen, diese exakt zu beschreiben, was auch
unterscheidbare Registrierungen zur Folge gehabt hätte. Da dies nicht geschehen
sei, liege der Schluss nahe, dass die Funktionsweise aller zu registrierenden Dialer
identisch sei. Die Argumentation der Klägerin zur Wegsurfsperre gehe fehl. Wenn sie
eine wirksame Wegsurfsperre nicht realisieren könne, führe dies nicht dazu, dass sie
Dialer ohne eine solche Sperre anbieten dürfe, sondern dazu, dass sie Dialer bis zur
Implementierung einer solchen Lösung überhaupt nicht mehr anbieten dürfe.

15

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug
genommen.

16

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

17

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet. Die angegriffenen Bescheide sind
rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO.

18

Ermächtigungsgrundlage für den Rücknahmebescheid ist § 48 Abs. 1 Satz 1
VwVfG. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch
nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die
Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Diese
Voraussetzungen liegen vor, da die Bescheide, durch die die Dialer registriert
worden sind, sich als rechtswidrig erwiesen haben.

19

Die Registrierungsbescheide beruhen auf § 43b Abs. 5 des
Telekommunikationsge-setzes (TKG) vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120), zuletzt
geändert durch Gesetz vom 5. Mai 2004 (BGBl. I S. 718); gemäß § 152 Abs. 1 S. 2
des Telekommunikationsgesetzes vom 22. Juni 2004 (BGBl. I S. 1190) findet diese
Norm weiterhin Anwendung, da eine Rechtsverordnung nach § 66 Abs. 4 TKG bisher
nicht erlassen worden ist. Ge-
mäß § 43b Abs. 5 TKG dürfen Anwählprogramme über 0190er- oder 0900er-
Mehrwertdiensterufnummern (Dialer) nur eingesetzt werden, wenn diese vor
Inbetriebnahme bei der Regulierungsbehörde registriert werden, von ihr
vorgegebene Mindestvoraussetzungen erfüllt sind und ihr gegenüber schriftlich versi-
chert wird, dass eine rechtswidrige Nutzung ausgeschlossen ist.
Programmänderungen führen zu einer neuen Registrierungspflicht. Die
Regulierungsbehörde regelt die Einzelheiten des Registrierungsverfahrens und den
Inhalt der abzugebenden schriftlichen Versicherung. Letzteres ist durch die
Verfügung Nr. 54/2003 zu § 43b Abs. 5 und Abs. 6 TKG, veröffentlicht im Amtsblatt
der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post Nr. 24/2003, S. 1314 ff.,
erfolgt.

20

Ausweislich einer Pressemitteilung der Beklagten vom 18. März 2005 sind
am 17. März 2005 für Neuregistrierungen verschärfte Vorgaben in Kraft
getreten;
alte Dialer, welche die neuen Vorschriften nicht erfüllen, dürfen noch bis zum
16. Juni 2005 übergangsweise verwendet werden.

21

Bei dieser "Verfügung" der Beklagten handelt es sich um eine
Verwaltungsvorschrift ohne Gesetzesqualität. Sie ist insofern nicht anders zu
behandeln als die Regeln für die Zuteilung von Rufnummern, die nach der
höchstrichterlichen Rechtsprechung ebenfalls als Verwaltungsvorschriften
anzusehen sind.

22

BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2003 - 6 B 60.03 -, MMR 2004,
345 = NVwZ 2004, 623..

23

Ein Verstoß gegen die in dieser Verwaltungsvorschrift definierten
Mindestanforderungen führt zur Rechtswidrigkeit des jeweiligen Bescheides. Dies
ergibt sich zum einen bereits aus der gesetzlichen Formulierung des § 43b Abs. 5
TKG, wonach eine Registrierung die Erfüllung der Mindestvoraussetzungen erfordert;
des Weiteren sind die Mindestvoraussetzungen auch Bestandteil der jeweiligen
Registrierungsbescheide geworden, da in diesen darauf hingewiesen wird, dass die
Registrierung nach § 43b Abs. 5 TKG in Verbindung mit der Verfügung Nr. 54/2003
erfolgt.

24

Vgl. zur Rufnummernzuteilung VG Köln, Beschluss vom 5. Februar 2002
- 11 L 1829/01 -, NVwZ-RR 2002, S. 605 f.

25

Vor diesem Hintergrund sind die jeweiligen Registrierungsbescheide
rechtswidrig, weil die in der Verfügung Nr. 54/2003 niedergelegten Voraussetzungen
von den Dialern der Klägerin in mehrfacher Hinsicht nicht eingehalten werden.

26

Die Dialer der Klägerin verfügen zunächst nicht über eine sog. "Wegsurfsperre".
Gemäß Abschnitt B IV Nr. 4 der Verfügung Nr. 54/2003 müssen über
Anwählprogramme hergestellte entgeltpflichtige Verbindungen bei Nutzung von
Angeboten, die entweder nicht entgeltpflichtig bzw. niedriger bepreist sind, beendet
oder die Vermittlung zu solchen Angeboten muss verhindert werden (z.B.
"Wegsurfsperre"). Derartige Schutzvorkehrungen sind bei den Dialern der Klägerin
nicht festzustellen. Das Fehlen einer wirksamen Wegsurfsperre wird von der Klägerin
letztlich auch selbst eingeräumt, da sie vorgetragen hat, eine 100%ig sichere
Wegsurfsperre sei aus technischen Gründen nicht möglich. Diese Erklärung lässt nur
den Schluss zu, dass keiner der von der Klägerin bereitgestellten Dialer in dieser
Hinsicht einen sicheren Schutz aufweist; auf die Frage, ob und in welchem Umfang
die Dialer funktionsgleich sind, kommt es daher in diesem Zusammenhang nicht
an.

27

Der damit festgestellte Verstoß gegen die von der Beklagten definierten
Mindestanforderungen ist auch nicht deswegen unerheblich, weil von der Klägerin
etwas rechtlich Unmögliches verlangt würde. Die Klägerin hat nicht substantiiert
dargelegt, warum es z.B. unmöglich sein sollte, in die offenbar bereits verwendeten
Positivlisten alle diejenigen Internetseiten aufzunehmen, die der Nutzer innerhalb des
"Premiumbereichs" ansurfen darf. Dem steht auch nicht entgegen, dass die
kostenpflichtig angebotenen Inhalte - wie die Klägerin ausführt - "an
unterschiedlichen Orten im Web" liegen; denn auch in diesem Fall müssen der
Klägerin bzw. dem Betreiber des jeweiligen Internetangebotes die jeweiligen
Adressen bekannt sein bzw. es muss eine Übersicht über diejenigen Internetseiten
bestehen, die zum jeweiligen kostenpflichtigen "Premiumbereich" gehören. Vor
diesem Hintergrund ist nicht nachvollziehbar, warum nicht z.B. im Dialer eine
Filterfunktion implementiert werden kann, die lediglich das Ansurfen der in der
Positiv-liste festgelegten "erlaubten" Adressen ermöglicht.

28

Unabhängig davon steht es nicht im Belieben der Klägerin, ein technisches
Konzept für die Speicherung und Präsentation der Inhalte zu wählen und sich dann
darauf zu berufen, dass dieses - wie hier angeblich aufgrund der Aufteilung der
Inhalte auf unterschiedliche Orte im Web - eine Wegsurfsperre nicht ermögliche. Die
Klägerin darf vielmehr umgekehrt aufgrund der Anforderungen der Beklagten nur
solche Dialer anbieten, die eine wirksame Wegsurfsperre vorsehen. Sie muss dabei
in Kauf nehmen, dass möglicherweise die Verwaltung und Speicherung der
kostenpflichtig abgerechneten Inhalte an die Bedürfnisse des Dialers angepasst
werden müssen.

29

Ebenfalls nicht überzeugend ist die Ansicht der Klägerin, der Schutzzweck der
"Wegsurfsperre" werde nicht erreicht bei blockweise tarifierten Dialern, bei denen der
Nutzer einen bestimmten Eurobetrag pro Einwahl zu bezahlen habe. Zunächst führt
der Hinweis der Klägerin, bei diesen Dialern könne eine Wegsurfsperre sogar
schaden, weil eine Verbindungsunterbrechung beim Wegsurfen möglicherweise eine
teure Neueinwahl erforderlich mache, nicht zu Zweifeln an der Geeignetheit der von
der Beklagten festgelegten Mindestanforderungen. Denn die Verfügung der
Beklagten sieht in diesem Fall nicht zwingend eine Verbindungsunterbrechung vor,
sondern nennt ausdrücklich auch die Möglichkeit, eine Vermittlung zu anderen
Angeboten zu verhindern. Hierdurch kann ein unbeabsichtigtes "Wegsurfen" mit
anschließender erneuter kostenpflichtiger Einwahl verhindert werden. Des Weiteren
ist ein Geschäftsmodell, bei dem es dem Nutzer erlaubt wird, bei einer einmaligen
blockweisen Tarifierung von beispielsweise 30,- EUR zeitlich unbegrenzt auch auf
anderen Internetseiten zu surfen, kaum vorstellbar, da dies dem Angebot einer sog.
"Flatrate" gleichkäme. Ungeachtet aller Rechtsfragen obläge es daher zunächst der
Klägerin, ein zulässiges Geschäftsmodell aufzuzeigen, bei dem die von ihr
angesprochenen Probleme relevant werden könnten. Die Kam-
mer weist insofern vorsorglich darauf hin, dass das von der Klägerin offenbar prak-
tizierte Modell, für eine 30minütige Verbindung 29,95 EUR abzurechnen (so z.B.
unter www.w. .de - Verwaltungsvorgang Bl. 209 -, und unter www.n.
de - Verwaltungsvorgang Bl. 276), gegen § 43b Abs. 3 Satz 2 TKG verstößt, da es
sich hier um eine zeitabhängig abgerechnete Dienstleistung handelt, bei der die
Abrechnung jedoch nicht höchstens im Sechzigsekundentakt erfolgt und damit
unzulässig ist.

30

Die von der Klägerin hergestellten Dialer erfüllen des Weiteren auch insofern
nicht die von der Beklagten festgelegten Mindestanforderungen, als sie nicht nur eine
Rufnummer enthalten. Wie sich aus verschiedenen Bestimmungen der Verfügung
54/2003 ergibt (z.B. B II Nr. 5, III Nr. 9: Verwendung des Begriffs "die
Mehrwertdiensterufnummer" jeweils im Singular) darf in dem Anwählprogramm nur
eine Mehrwertdiensterufnummer vorgesehen sein. Hiergegen hat die Klägerin
insofern verstoßen, als die Beklagte bei ihren Stichproben festgestellt hat, dass die
Dialer der Klägerin auch weitere, teilweise ausländische Rufnummern enthalten.

31

Ferner erfüllen die Dialer der Klägerin nicht die Anforderungen, die an die
Anzeige des Hashwertes, der Versionsnummer und der Rufnummer zu stellen sind.
Gemäß B II
Nr. 4 der Verfügung 54/2003 muss der Hashwert (= elektronischer "Fingerabdruck")
dem Nutzer beim Bezug des Anwählprogramms ohne Anforderung durch den Nutzer
entgeltfrei mitgeteilt werden. Hiergegen verstoßen die Dialer der Klägerin, da in
diesen der Hashwert erst nach dem Anklicken eines Links und damit erst nach
gesonderter Anforderung ersichtlich ist. Gemäß B II Nr. 3 und 5 der Verfügung
müssen die Versionsnummer des Anwählprogramms und die angewählte
Mehrwertdiensterufnummer "offensichtlich und eindeutig erkennbar" sein. Angaben,
die erst nach dem Anklicken eines Links angezeigt werden, sind hiermit nicht
vereinbar. Entgegen dem Eindruck, den die Klägerin zu erwecken versucht,
entspricht es nämlich durchaus nicht der Vorgehensweise eines durchschnittlichen
Internetnutzers, Felder mit der Bezeichnung "Einstellungen", "Info" oder "AGB"
anzuklicken, weil die dort normalerweise zu erwartenden Informationen für den
Durchschnittsnutzer in aller Regel nicht relevant sind. Hinter einem derartigen Link
verborgene Angaben sind daher weder offensichtlich noch eindeutig erkennbar.

32

Die Dialer der Klägerin verstoßen schließlich insofern gegen gesetzliche
Regelungen, als sie bei der Preisangabe nicht den Zusatz "aus dem deutschen
Festnetz" enthalten. Die Form der Preisangabe für Mehrwertdiensterufnummern ist
im Einzelnen in § 43b Abs. 1 und Abs. 2 TKG geregelt. Diese Vorschrift gilt nach der
Gesetzessystematik sinngemäß auch für Dialer, da durch diese Anwählprogramme
definitionsgemäß Mehrwertdiensterufnummern angewählt werden, § 43b Abs. 5
TKG. Die Bestimmungen in Abschnitt B III Nr. 6 und IV Nr. 7 der Verfügung 54/2003,
die die Anzeige von Tarif- und Entgeltinformationen im Einzelnen regeln, müssen mit
der gesetzlichen Bestimmung des § 43b Abs. 1 TKG übereinstimmen bzw. sind in
deren Sinne auszulegen. Die Klägerin ist daher nach der eindeutigen gesetzlichen
Regelung verpflichtet, bei der Preisangabe darauf hinzuweisen, dass es sich um
einen deutschen Festnetzpreis handelt. Ob wegen der von der Klägerin geltend
gemachten Besonderheiten der Dialerein-

wahl allein auf einen solchen formalen Verstoß eine Untersagungsverfügung gestützt
werden könnte, kann die Kammer offen lassen, da die Dialer der Klägerin - wie oben
dargelegt - auch in weiteren Punkten gegen die von der Beklagten formulierten Min-
destanforderungen verstoßen.

33

Der grundsätzliche Einwand der Klägerin, dass die Beklagte von den Mängeln
der stichprobenartig getesteten Dialer nicht auf die Eigenschaften der übrigen Dialer
hätte schließen dürfen, greift ebenfalls nicht durch. Denn nach den Umständen des
Falles oblag es der Klägerin nachzuweisen, welche der von ihr hergestellten Dialer
den Mindestanforderungen der Beklagten in vollem Umfang gerecht werden.

34

Zwar ist eine dem Zivilprozessrecht vergleichbare Behauptungs- und Beweislast
dem Verwaltungsprozess aufgrund des Untersuchungsgrundsatzes (§ 86 Abs. 1
VwGO) fremd. Es kann allerdings auch im Verwaltungsprozess eine Situation
eintreten, in der entscheidungserhebliche Tatsachen unerweislich bleiben, sei es weil
eine weitere Aufklärung aus tatsächlichen Gründen unmöglich ist oder aber weil sie -
wie hier - mit unverhältnismäßig großem Aufwand verbunden wäre. In einer solchen
non-liquet-Situation trägt nach allgemeinen Beweislastgrundsätzen bei einer
Anfechtungsklage gegen einen Rücknahmebescheid die Behörde die Beweislast
hinsichtlich der die Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsaktes
begründenden Tatsachen.

35

Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 108 Rn. 15 m.w.N.

36

Der Behörde kommt insoweit aber zugute, wenn eine tatsächliche Vermutung für
eine Tatsachenfeststellung spricht, d.h. wenn eine auf einer allgemeinen
Lebenserfahrung beruhende Wahrscheinlichkeit einer bestimmten Tatsachenlage
besteht, die nicht widerlegt worden ist.

37

Kopp/Schenke, a.a.O., § 108 Rn. 18a.

38

Ferner gilt eine Ausnahme, wenn bestimmte Vorgänge derart in die Sphäre einer
Partei fallen, dass die andere Partei vor unzumutbaren Beweisschwierigkeiten
stehen würde, wenn sie für diese Vorgänge die Beweislast trüge.

39

BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1979 - IV C 52.76 -, DÖV 1979,
S. 602/603.

40

Diese Ausnahmetatbestände liegen hier vor. Zunächst spricht eine tatsächliche
Vermutung für die Richtigkeit der Annahme der Beklagten. Denn nach allgemeiner
Lebenserfahrung ist mit größter Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass
sämtliche Dialer der Klägerin fehlerhaft sind. Die Beklagte durfte aufgrund der
Ergebnisse der von ihr durchgeführten Untersuchungen auf die Fehlerhaftigkeit der
übrigen Dialer schließen. Alle von der Beklagten untersuchten Dialer wiesen
ausnahmslos Mängel auf. Da die Klägerin die Funktionalität der Dialer in den
Registrierungsanträgen einheitlich beschrieben hat, war daher nach der allgemeinen
Lebenserfahrung der Schluss zulässig, dass auch die nicht getesteten Dialer die
festgestellten Mängel aufweisen.

41

Diese Annahme hat die Klägerin weder widerlegt noch erschüttert.

42

Zunächst sind die Angaben der Klägerin, nur wenige Dialer seien fehlerhaft, die
überwiegende Mehrzahl stehe dagegen mit den Mindestanforderungen der
Beklagten in Einklang, bereits nicht glaubhaft. "Technische Ausreißer", wie sie von
der Klägerin im Hinblick auf die festgestellten Mängel behauptet werden, sind bei
Software kaum denkbar. Werden Programme - zur Herstellung einer identischen
Funktionalität - zur Vervielfältigung lediglich kopiert, so ist ein "technischer Ausreißer"
beim Kopiervorgang, der zu einer anderen als der beabsichtigten Funktionalität
führen könnte, nicht vorstellbar. Werden Programme dagegen zum Zweck der
Fortentwicklung teilweise umgeschrieben, so sind Programmierfehler zwar möglich;
es ist jedoch ebenfalls technisch nicht vorstellbar, dass derartige Fehler nicht nur zu
einem Versagen des Programmes oder einzelner seiner Funktionen führen, sondern
zu neuen, vom Programmierer nicht beabsichtigten Funktionen, im vorliegenden Fall
also z.B. zum Vorhandensein weiterer Rufnummern oder zum Verbergen
wesentlicher Angaben hinter einem Link.

43

Des Weiteren hat die Klägerin bis zum jetzigen Zeitpunkt keinen einzigen Dialer
benannt, der die Mindestanforderungen der Beklagten in vollem Umfang erfüllt.
Diese Obliegenheit bestand aber für die Klägerin umso mehr, als es sich hier um
Umstände handelt, die eindeutig in ihre Sphäre fallen und deren Aufklärung die
Beklagte vor unzumutbare Beweisschwierigkeiten stellen würde. Die Beklagte durfte
ihre Tätigkeit angesichts der hohen Zahl registrierter Dialer darauf beschränken,
Hinweisen von Verbrauchern auf den Einsatz unzulässiger Dialer im Einzelfall
nachzugehen. Darüberhinausgehend ist es der Beklagten weder vom technischen
noch vom personellen Aufwand her zumutbar, mehrere tausend Dialer daraufhin zu
untersuchen, ob sie die relativ komplizierten Anforderungen der Verfügung Nr.
54/2003 zuverlässig einhalten. Dies würde nämlich voraussetzen, dass die Beklagte
sich zunächst alle von der Klägerin hergestellten Dialerprogramme beschafft - im
vorliegenden Fall handelt es sich um eine Zahl von 4.458 Programmen - und diese
sodann anhand eines mehrseitigen Ermittlungsprotokolls (vgl. beispielsweise das
Ermittlungsprotokoll auf Bl. 219-222 des Verwaltungsvorgangs) überprüft. Dies gilt
umso mehr, als sich die Dialer nach dem Vortrag der Klägerin technisch voneinander
unterscheiden, was aus Sicht der Beklagten, die mit den technischen Einzelheiten
der Herstellung und Weiterentwicklung der Dialer nicht vertraut ist, eine Überprüfung
jedes einzelnen Dialers erforderlich machen würde. Umgekehrt ist es der Klägerin
mit deutlich geringerem Aufwand möglich, die von ihr hergestellten Dialer auf ihre
Rechtskonformität hin zu überprüfen bzw. anzugeben, welche Dialer tatsächlich den
Mindestanforderungen entsprechen. Denn der Klägerin als Herstellerin ist bekannt,
welche Gruppen von Dialern technisch identisch sind und welche Programmverände-
rungen bei der technischen Weiterentwicklung bei welchen Gruppen von Dialern
vorgenommen worden sind. Entgegen der somit für die Klägerin bestehenden
Darlegungs- und Beweislast hat diese jedoch - trotz Einsichtnahme in die Verwal-
tungsvorgänge der Beklagten - bis jetzt weder Erklärungen zu den von der Beklagten
geprüften Dialern abgegeben noch hat sie substantiierte Angaben dazu gemacht,
welche Dialer den Mindestanforderungen der Beklagten gerecht werden.

44

Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der Rücknahme der
Registrierungsbescheide ebenfalls nicht entgegen. Die Klägerin kann sich auf
Vertrauensschutz nicht berufen, da sie die Registrierung gemäß § 48 Abs. 2 Satz 3
Nr. 2 VwVfG durch unrichtige Angaben erwirkt hat. Entgegen den von ihr
abgegebenen Rechtskonformitätserklärungen entsprachen die registrierten Dialer
tatsächlich nicht den Mindestanforderungen der Verfügung Nr. 54/2003.

45

Ein weitergehender Vertrauensschutz ergibt sich auch nicht aus dem Umstand,
dass die Beklagte die Dialer, für die eine Registrierung beantragt wird, nicht einzeln
untersucht, sondern lediglich die Antragsunterlagen auf Widersprüche zu den
Mindestanforderungen überprüft. Aufgrund der großen Zahl der beantragten
Registrierungen wäre eine Einzelfallprüfung der Anwählprogramme aus den oben
bereits dargestellten Gründen faktisch kaum durchführbar. Die Beklagte ist aber auch
rechtlich zu einer derartigen Prüfung nicht verpflichtet, da es in erster Linie Aufgabe
der Klägerin ist, die Vereinbarkeit ihrer Dialer mit den Mindestanforderungen
sicherzustellen. Die Beklagte durfte sich insofern auf die Richtigkeit der von der
Klägerin hierzu gemachten Angaben, nämlich auf die Beschreibung der
Wirkungsweise der Dialer und auf die Rechtskonformitätserklärung, verlassen.

46

Schließlich hat die Beklagte auch das ihr in § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG
eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Sie hat in nicht zu beanstandender
Weise darauf abgestellt, dass die Interessen des Marktes und des
Verbraucherschutzes eine Rücknahme der Registrierungsbescheide erforderten. Die
Rücknahme der Registrierungsbescheide mit Wirkung für die Vergangenheit
entspricht dem vom Gesetz in Fällen unrichtiger Angaben vorgesehenen Regelfall,
§ 48 Abs. 2 Satz 4 VwVfG. Anhaltspunkte für eine Un-
verhältnismäßigkeit der Maßnahme bestehen angesichts der der Klägerin
anzulastenden Verstöße gegen die Mindestanforderungen für Dialer nicht. Eventuell
bestehende Anhörungsmängel sind jedenfalls durch die Durchführung des
Widerspruchsverfahrens geheilt worden.

47

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.