Verwaltungsgericht Trier (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-05-16, Aktenzeichen 2 K 6408/18.TR

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der Kosten des Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die übrigen Beteiligten vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erteilung unbefristeter glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum Betrieb von Spielhallen.

2

Sie betreibt am Bahnhofsplatz ... in Trier gewerblich zwei Spielhallen, wofür ihr die Beklagte mit Bescheiden vom 15. Oktober 2007 jeweils eine gewerbliche Erlaubnis nach § 33i Gewerbeordnung - GewO - erteilt hat.

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Im Dezember 2015 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum Betrieb der beiden Spielhallen.

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Der Beigeladene versagte mit Schreiben vom 10. Februar 2017 die Zustimmung zu den glücksspielrechtlichen Erlaubnissen gegenüber der Beklagten, weil dem das Mindestabstandsgebot nach dem Landesglücksspielgesetz entgegenstehe, da sich in einer Entfernung von ca. 294 Metern die Privatschule St. M. Realschule plus befinde. Eine Ausnahme komme nicht in Betracht. Der Glücksspielstaatsvertrag und das Landesglücksspielgesetz seien streng an den Anforderungen des Spieler- und Jugendschutzes sowie der Suchtprävention ausgerichtet. Die räumliche Nähe von Spielhallen zu Einrichtungen, die überwiegend von Minderjährigen besucht werden, dürfe deshalb nur ausnahmsweise dann zugelassen werden, wenn nicht zu erwarten sei, dass Jugendliche dadurch gefährdet werden könnten. Dies sei vorliegend nicht der Fall. Die St. M. Realschule plus sei nur ca. 294 Meter Luftlinie von den Spielhallen entfernt. Dort hielten sich Minderjährige ab dem 10. Lebensjahr auf. Junge Menschen ab diesem Alter seien nach der Studie „Problematisches Glücksspielverhalten bei Kindern und Jugendlichen in Rheinland-Pfalz" besonders gefährdet. Danach stelle das Automatenspiel (nach Poker) den häufigsten Erstkontakt in Bezug auf das Glücksspiel dar und Geldspielgeräte würden am häufigsten in Spielhallen genutzt. Das Automatenspiel zähle zu den beliebtesten Glücksspielarten und trotz des Verbots der Teilnahme bespielten 6 v.H. der Minderjährigen bereits mehrmals wöchentlich bis täglich diese Automaten. Das Automatenspiel bringe das höchste Risiko für problematisches Spielverhalten mit sich, wobei der frühe Konsum in der Jugend das Risiko für ein späteres pathologisches Spielverhalten deutlich erhöhe. Wegen der besonderen Gefährdung der Zielgruppe und der räumlichen Nähe zur St. M. Realschule plus sei eine unbefristete Genehmigung der Spielhallen nicht mit den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages vereinbar. Der Schutz von Minderjährigen könne nach einer Interessenabwägung nicht dem finanziellen Interesse des Einzelnen nachstehen. Neben der genannten Schule befänden sich im Umkreis von 500 Metern noch drei weitere Spielhallen, zwei Gymnasien, eine Grundschule, zwei Berufsbildende Schulen, die Bischöfliche Förderschule SFL Trier, zwei Kindergärten, zwei Jugendeinrichtungen sowie zwei Nachhilfeeinrichtungen. Zugleich teilte der Beigeladene mit, dass befristete Befreiungen vom Abstandsgebot zugelassen werden könnten, wobei die Befreiungen nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages (30. Juni 2021) hinaus zugelassen werden könnten. Ebenfalls könnten befristete Befreiungen vom Verbot der Mehrfachkonzession für zwölf Geldspielgeräte bis zum 30. Juni 2021 zugelassen werden.

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Mit Bescheiden vom 16. Juni 2017 lehnte die Beklagte gegenüber der Klägerin jeweils die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis zur Fortsetzung des Betriebes der Spielhallen ab (Ziffer 1), erteilte der Klägerin für die Spielhallen jeweils eine befristete Befreiung vom Mindestabstandsgebot und duldete auf dieser Grundlage die Aufstellung von Spielgeräten bis zum 30. Juni 2021 (Ziffer 2). Ferner wurde der Klägerin eine befristete Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzession für zwölf Spielgeräte bis zum 30. Juni 2021 erteilt, sodass die Klägerin im baulichen Verbund dieses Standortes vierundzwanzig Geldspielgeräte aufstellen könne (Ziffer 3). Nach dem 30. Juni 2021 sei die Aufstellung von Geld-/Warenspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit wegen der fehlenden glücksspielrechtlichen Erlaubnisse formell illegal, sodass die Spielgeräte aus den Spielhallen zu entfernen seien. Die fristgerechte Entfernung der Spielgeräte sei ihr, der Beklagten, schriftlich anzuzeigen (Ziffer 4). Unter Bezugnahme auf die Stellungnahme des Beigeladenen führte die Beklagte zur Begründung aus, sie sei an die Entscheidung des Beigeladenen über die Zustimmung bzw. Versagung der unbefristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse gebunden. Da für die Spielhallen eine Versagung der Zustimmung durch den Beigeladenen vorliege, müssten die unbefristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse für die Bestandsspielhallen abgelehnt werden. Zur Abmilderung mit dieser Entscheidung verbundenen Folgen habe der Beigeladene sich dafür ausgesprochen, befristete Befreiungen vom Verbot der Mehrfachkonzession und vom Mindestabstandsgebot zu befürworten und auf dieser Grundlage die Aufstellung von Spielgeräten befristet zu dulden.

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Hiergegen legte die Klägerin am 11. Juli 2017 Widerspruch ein und führte zur Begründung im Wesentlichen aus, ihr stehe ein Anspruch auf die beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse sowie ein Anspruch auf Weiterführung der im Jahr 2007 erteilten gewerblichen Erlaubnisse zu. Der Widerspruch richte sich nur gegen die Versagung der Erlaubnisse. Es bestünden Zweifel an der Gesetzgebungskompetenz bezüglich der streitgegenständlichen Regelungen. Im Hinblick auf die Eigentums- und Berufsfreiheit habe das Bundesverfassungsgericht zwar eine Vorentscheidung getroffen, gleichwohl seien für den vorliegenden Fall Fragen offen geblieben, was den konkret gewählten Mindestabstand sowie das Auswahlverfahren zwischen verschiedenen Spielhallen betreffe. Darüber hinaus sei über die europarechtliche Komponente nicht rechtskräftig entschieden worden. Der im maßgeblichen Gesetz festgelegte Mindestabstand könne in überwiegend dem Wohnen dienenden Gebieten sachlich berechtigt sein. Dies gelte aber nicht für innerstädtische Kerngebiete, in denen sich traditionell auch Vergnügungsstätten befänden. Dazu gehöre auch das Umfeld des Bahnhofs in Trier. Mit der Regelung greife der Landesgesetzgeber im Übrigen in das Bauplanungsrecht ein.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 28. November 2018 wies der Rechtsausschuss bei der Stadt Trier die Widersprüche zurück. Er führte im Wesentlichen aus, die Klägerin habe über die bereits erteilten befristeten Befreiungen hinaus keinen Anspruch - auch nicht unter dem Gesichtspunkt der Ausnahme - auf Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse. Die Abstandsbestimmung sei verfassungsrechtlich unbedenklich und bereits höchstrichterlich geklärt. Unabhängig davon, ob die Spielhallen der Klägerin am Bahnhof in Trier die im Gesetz normierten Voraussetzungen zur Erlaubniserteilung erfüllten oder nicht, stehe der jeweils begehrten Erlaubniserteilung entgehen, dass die Erlaubnisse nicht erteilt werden dürften, wenn die Zustimmung des Beigeladenen versagt werde. Dies sei vorliegend der Fall, sodass sie hieran gebunden sei. Ob die Entscheidung des Beigeladenen recht- und zweckmäßig sei, sei nicht Gegenstand der Überprüfung im Widerspruchsverfahren. Aufgrund der vorliegenden Zustimmung des Beigeladenen hätten lediglich aus Gründen des Vertrauens- und Bestandschutzes die jeweiligen befristeten Befreiungen bis zum 30. Juni 2021 zugelassen werden können.

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Die Klägerin hat hiergegen am 28. Dezember 2018 die vorliegende Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren weiterverfolgt. Die Spielhallen lägen im Bahnhofsviertel, das in zahlreichen anderen deutschen Mittel- und Oberzentren größtenteils als Kerngebiet ausgewiesen sei. Kerngebiete ließen ein Nebeneinander von Vergnügungsstätten, Diskotheken, Spielhallen und Wohnen zu. Dass sich Schulen in der Nähe von Bahnhöfen befänden, führe nicht zu einem generellen Ausschluss von Spielhallen in Bahnhöfen. Dort müsse man mit Spielhallen rechnen. Hinzu komme, dass es Jugendlichen ohnehin verboten sei, die Spielhallen zu besuchen. Der Jugendschutz werde penibel eingehalten. Im Rahmen einer freiwilligen Verpflichtung sei die Altersgrenze auf einundzwanzig Jahre angehoben worden, sodass es auch nicht zu Zweifelsfällen kommen könne. Die in den Ablehnungsbescheiden genannte Gefahrengruppe von Jugendlichen im Alter von zwölf bis achtzehn Jahren werde daher vorliegend nicht an Spielgeräte herangeführt. Da die Erlaubnisbehörde nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Koblenz aus dem Jahr 2018 eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen habe, müsse sie sich auch mit der konkreten Zusammensetzung der Schule auseinandersetzen. Dabei werde es unterschiedlich zu bewerten sein, ob es sich um eine Realschule oder um ein Gymnasium mit Oberstufe handele. In der Grundschule sei das zwar offenkundiger als bei einer Realschule, allerdings seien auch dort die Gefahren für Jugendliche wesentlich geringer als bei einem Gymnasium, weil das Alter der Schüler im Regelfall sechzehn Jahre nicht überschreite.

9

Die Anwendung des Mindestabstandsgebots führe in der beklagten Stadt Trier dazu, dass nur zwei Spielhallenkonzessionen übrig blieben. Die Abstandsregelung widerspreche der Eigentumsfreiheit. Diese führe nicht zu einer Schrankenbestimmung für bestimmte Spielhallen, sondern bei entsprechenden öffentlichen Verhältnissen (größeren Städten) zu einer Enteignung. Die Regelung schränke die Nutzbarkeit eines Grundstückes situationsbedingt ein. Die Betriebsstätte liege im Kerngebiet, wo Vergnügungsstätten und damit auch Spielhallen zulässig seien. Jedenfalls für Spielhallen, die nach den bodenrechtlichen Regelungen des Städtebaurechts zugelassen seien, liege ein Verstoß der Gesetzesregelung gegen Verfassungsrecht vor.

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Zumindest fordere aber eine dem verfassungsrechtlichen Eigentumsrecht genügende Auslegung des Landesgesetzes eine maßvolle, am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierte Anwendung. Der allein metrische Maßstab bei Vorliegen einer Minderjährigeneinrichtung und einer Spielhalle und einer Fußweglänge reiche nicht aus. Andere Aspekte seien in den Blick zu nehmen. Dazu gehöre die besondere Lage der Spielhalle im Bahnhof sowie der Umstand, dass Jugendliche und junge Erwachsene im Alter unter einundzwanzig Jahren keinen Zutritt hätten. Aus diesen Gründen seien die angefochtenen Entscheidungen ermessensfehlerhaft, da die rechtliche Situation, insbesondere die konkrete Belegenheit der Spielhallen und der bauplanungsrechtliche Hintergrund, überhaupt nicht in den Blick genommen worden seien.

11

In die Ermessenserwägung der Beklagten sei einzubeziehen, dass eine Befristung über den 30. Juni 2021 möglich sei. Bei der Entscheidung habe sich die Erlaubnisbehörde hinsichtlich der Befristungsdauer an den Zielen des Erlaubnisvorbehaltes sowie an den berechtigten wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber zu orientieren. Das Betreiben einer Spielhalle erfordere regelmäßig hohe Investitionen in Spielgeräte, die nur nach einer gewissen Zeit und einer längeren Planungssicherheit wirtschaftlich sinnvoll seien. Es bestehe die Möglichkeit, dass die Ministerpräsidentenkonferenz die Verlängerung des Glücksspielstaatsvertrages vorsehe. Das führe zu der theoretischen Möglichkeit, dass Erlaubnisse auch über den 30. Juni 2021 hinaus erteilt werden können.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter teilweiser Aufhebung der Bescheide vom 16. Juni 2017 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Rechtsausschuss bei der Stadt Trier vom 28. November 2018 zu verpflichten, ihr unbefristete glücksspielrechtliche Erlaubnisse zu erteilen,

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hilfsweise, die Befreiungen gemäß § 11a Abs. 3 und Abs. 4 LGlüG unbefristet zu erteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung bezieht sie sich auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid und das Vorbringen des Beigeladenen im vorliegenden Verfahren und trägt im Wesentlichen ergänzend vor, der von der Klägerin zitierten Entscheidung des Verwaltungsgerichts Koblenz habe ein anderer Sachverhalt zugrunde gelegen. Im vorliegenden Fall werde das Mindestabstandsgebot durch eine Realschule, zwei Gymnasien, zwei Berufsbildende Schulen sowie weiteren Schulen und Jugendeinrichtungen unterschritten. Laut der Studie „Problematisches Glücksspielverhalten bei Kindern und Jugendlichen in Rheinland-Pfalz" sei die Zielgruppe der Minderjährigen ab dem zehnten Lebensjahr durch das Automatenspiel besonders gefährdet. Kinder ab etwa dem elften Lebensjahr besuchten Schulen der Sekundarstufe I. und könnten daher zu der gefährdeten Zielgruppe gehören.

18

Der Beigeladene beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Eine Ausnahme vom Abstandsgebot könne nur mit seiner Zustimmung erfolgen. In diesem Falle sei auf Seiten der Beklagten das Ermessen eröffnet, ob und in welchem Umfange sie eine glücksspielrechtliche Erlaubnis erteile. Dieses Ermessen werde von der Reichweite der Zustimmung begrenzt. Im vorliegenden Fall hielten die klägerischen Spielhallen das Mindestabstandsgebot nicht ein. Bei einer Realschule plus handele es sich um eine Einrichtung, die überwiegend von Minderjährigen besucht werde. Wie die Klägerin selbst vortrage, werde die Realschule plus von Minderjährigen im Alter von in der Regel zehn bis sechzehn Jahren besucht. Selbstverständlich könne es auch vorkommen, dass ältere Kinder diese Schule besuchten. Die Gefährdung von Minderjährigen beginne nicht erst mit Vollendung des sechzehnten Lebensjahres, sondern bereits vorher. Darüber hinaus habe dem Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz ein anderer Sachverhalt zugrunde gelegen, der mit dem vorliegenden nicht vergleichbar sei. Eine Ausnahme komme im vorliegenden Fall nicht in Betracht. In der genannten Realschule plus hielten sich Minderjährige ab dem zehnten Lebensjahr auf, die nach der Studie „Problematisches Glücksspielverhalten bei Kindern und Jugendlichen in Rheinland-Pfalz" besonders gefährdet seien. Auch habe die Klägerin nichts vorgetragen, was den Schluss zuließe, dass aufgrund der geographischen Besonderheiten oder der besonderen, von einer normalen Realschule plus auch abweichenden Altersstruktur eine Gefährdung von Minderjährigen ausgeschlossen werden könne. Eine längere Dauer der erteilten Befreiungen sei nicht zulässig, denn nach dem Landesglücksspielgesetz dürfe eine Befreiung nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages hinaus zugelassen werden. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich, dass damit der 30. Juni 2021 gemeint sei. Im Interesse der Klägerin habe er bereits eine Zustimmung für die maximal mögliche Dauer der Befreiung erteilt. Auch hier gehe ein Vergleich mit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Koblenz fehl. In der Entscheidung sei die Dauer der Befristung einer „echten Erlaubnis" gemäß § 11 des Landesglücksspielgesetzes angegriffen worden. Insoweit sei kein Ermessensfehler auf Seiten der Beklagten zu erkennen, da er die Zustimmung zur Erteilung der glücksspielrechtlichen Erlaubnisse versagt und lediglich eine Erlaubnis im Wege der Befreiungen zugestimmt habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die Verwaltungs- und Widerspruchsakten, die der Kammer vorlagen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage führt nicht zum Erfolg.

A.

23

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung von unbefristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnissen zum Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen.

I.

24

Die Voraussetzungen für die Erteilung von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 11a Abs. 1 Satz 1 des Landesgesetzes zu dem Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Gründung der Gemeinsame Klassenlotterie der Länder vom 22. Juni 2012 (Landesglücksspielgesetz) - LGlüG - i.V.m. § 24 Abs. 1 des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland vom 15. Dezember 2011 (Glücksspielstaatsvertrag) - GlüStV - liegen nicht vor.

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Gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Staatsvertrag. Die Erlaubnis ist zu versagen, wenn die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle den Zielen des § 1 GlüStV zuwiderlaufen (§ 24 Abs. 2 Satz 1 GlüStV). Dabei wird nach § 24 Abs. 3 GlüStV das Nähere in den Ausführungsbestimmungen der Länder geregelt. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Staatsvertrags bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung - GewO - erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV). Demnach ist in Rheinland-Pfalz für sog. Bestandsspielhallen nach dem 30. Juni 2017 eine Erlaubnis gemäß § 11 Abs. 1 LGlüG erforderlich (§ 11a Abs. 1 Satz 1 LGlüG).

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Die streitgegenständlichen Spielhallen erfüllen die in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG normierten Voraussetzungen nicht. Danach darf eine glücksspielrechtliche Erlaubnis i.S.d. § 24 Abs. 1 GlüStV für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle nur erteilt werden, wenn die Spielhalle nicht in einem baulichen Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen steht, insbesondere nicht in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht wird (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LGlüG) oder die Spielhalle einen Mindestabstand von 500 Metern Luftlinie zu einer anderen Spielhalle oder zu einer öffentlichen oder privaten Einrichtung, die überwiegend von Minderjährigen besucht wird, nicht unterschreitet (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG).

27

Die Klägerin betreibt am Bahnhofsplatz ... in Trier zwei Spielhallen. In einer Entfernung von ca. 294 Metern befindet sich die St. M. Realschule plus, die als eine Einrichtung im Sinnes des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG zu berücksichtigen ist, da diese überwiegend von Minderjährigen besucht wird. Das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz hat für den Fall einer privaten Einrichtung festgestellt, dass eine Nachhilfeeinrichtung zu berücksichtigen ist, wenn sie ähnlich wie eine öffentliche Schule auf Dauer sowie mit mehreren Lehr- bzw. Nachhilfekräften betrieben und von einer namhaften Anzahl von Schülern in einem Alter besucht werden, in dem diese typischerweise durch öffentliche Glücksspielangebote gefährdet sind. Dabei hat es eine Einrichtung in diesem Sinne angenommen, die täglich von acht Schülern im Alter von elf bis siebzehn Jahren - neben weiteren Schülern in anderen Altersstufen - besucht wurde (vgl. zu § 7 Abs. 3 Satz 1 LGlüG a.F.: OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. Januar 2015 - 6 B 11140/15 -, juris, Rn. 21). Hiervon ausgehend stellt die St. M. Realschule plus eine Einrichtung im oben genannten Sinne dar. So geht selbst die Klägerin davon aus, dass sich in der Schule Schüler bis zu einem Alter von sechzehn Jahren befinden (Bl. 50 d.GA.). Ausweislich der von dem Beigeladenen zitierten Studie „Problematisches Glücksspielverhalten bei Kindern und Jugendlichen in Rheinland-Pfalz" sind Minderjährige ab dem 10. Lebensjahr durch das Automatenspiel besonders gefährdet, sodass eine Gefährdung der besonders geschützten Zielgruppe hier eindeutig gegeben ist. Der Verweis der Klägerin auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 24. Oktober 2018 (2 K 49/18.KO) ändert hieran nichts. Der genannten Entscheidung lag ein anderer Sachverhalt zugrunde. Dort ging es um eine Grundschule, deren Schüler jünger als zehn Jahre waren und daher nach der oben genannten Studie gerade nicht zur gefährdeten Personengruppe gehören. Vor diesem Hintergrund musste sich die Beklagte bzw. der Beigeladenen - anders als die Klägerin meint - auch nicht mit der konkreten Zusammensetzung der St. M. Realschule plus auseinandersetzen, da keine Anhaltspunkte vorgelegen haben bzw. vorliegen, die das Vorliegen einer Einrichtung im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG in Frage stellen könnten. Solche hat die Klägerin ebenfalls nicht substantiiert dargelegt. Da demnach ein Verstoß gegen § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG vorliegt, ist nicht entscheidungserheblich, dass sich in einem Umkreis von 500 Metern zu den streitgegenständlichen Spielhallen noch drei weitere Spielhallen, zwei Gymnasien, zwei Berufsbildende Schulen, die Bischöfliche Förderschule SFL Trier, zwei Jugendeinrichtungen sowie zwei Nachhilfeeinrichtungen befinden.

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1. Die Bestimmungen in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG sind verfassungsrechtlich unbedenklich.

29

a) Der Erlass der Vorschriften stand in der Gesetzgebungskompetenz des Landes Rheinland-Pfalz. Die angegriffenen Regelungen in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG sind dem Recht der Spielhallen zuzuordnen, das gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 des Grundgesetzes - GG - der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterfällt. Aus der Auslegung nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck des ausdrücklichen und ausschließlichen Länderkompetenztitels in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ergibt sich, dass die Länder hiernach zur Regelung sämtlicher Voraussetzungen für die Erlaubnis von Spielhallen und die Art und Weise ihres Betriebes einschließlich der räumlichen Bezüge in ihrem Umfeld ermächtigt sind (BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 -, juris, Rn. 97ff; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 4/16 -, juris, Rn. 16).

30

Die Vorschriften über das Verbundverbot und die Abstandgebote sind auch nicht aufgrund der Sperrwirkung der Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Bodenrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG formell verfassungswidrig. Die Zuständigkeit des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber den Vorschriften der Länder zum Verbundverbot und zu den Abstandsgeboten. Zum Bodenrecht gehören diejenigen Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben, also die rechtlichen Beziehungen des Menschen zu Grund und Boden und die Art und Weise seiner baulichen Nutzbarkeit regeln. Das Verbundverbot und die Abstandsgebote haben nicht unmittelbar die rechtlichen Beziehungen der Spielhallenbetreiber zu Grund und Boden oder die Koordinierung und ausgleichende Zuordnung konkurrierender Bodennutzungen und Bodenfunktionen zum Gegenstand, sondern die Art und Weise der Ausübung eines Gewerbes zur Vermeidung der von diesem typischerweise ausgehenden Gefahren. Das Bauplanungsrecht bezieht sich auf die Gegebenheiten und mögliche Konfliktlagen vor Ort, während die Regeln über das Abstandsgebot und das Verbundverbot auf generelle Beschränkungen zielen. Die Begrenzung der Ansiedlung von Vergnügungsstätten in bestimmten Baugebieten nach dem Baugesetzbuch stellt lediglich eine Option für die kommunale Planung dar. Soweit mit den angegriffenen Vorschriften auch städtebauliche Ziele verfolgt werden, stellt dies ihre vorrangig gewerberechtliche Motivation nicht in Frage (BVerfG, a.a.O., Rn. 115; BVerwG, a.a.O., Rn. 16).

31

Darüber hinaus ergibt sich auch eine Sperrwirkung hinsichtlich des Abstandsgebots zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG) nicht aus der Zuständigkeit des Bundes für das Recht der öffentlichen Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG), die auch den Jugendschutz erfasst, von welcher der Bund unter anderem durch den Erlass des Jugendschutzgesetzes - JuSchG - Gebrauch gemacht hat. Soweit § 6 Abs. 1 JuSchG vorsieht, dass die Anwesenheit in öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen vorwiegend dem Spielbetrieb dienenden Räumen Kindern und Jugendlichen nicht gestattet werden darf und § 6 Abs. 2 JuSchG die Teilnahme von Kindern und Jugendlichen an Spielen mit Gewinnmöglichkeit in der Öffentlichkeit weitgehend ausschließt, stehen diese Regelungen der landesgesetzlichen Vorgabe von Mindestabständen zwischen Spielhallen und Kinder- und Jugendeinrichtungen nicht entgegen. Denn deren Gegenstand ist wiederum vorrangig eine bei der Zulassung zu beachtende Anforderung an den Standort des Gewerbes, dessen Regelung für den Bereich der Spielhallen der alleinigen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder zugewiesen ist. Der Schwerpunkt des Mindestabstandsgebotes zu Einrichtungen für Minderjährige liegt auf der spielerschützenden Ausgestaltung der räumlichen Bezüge der Spielhalle. Der Jugendschutz stellt dabei einen Annex zum Schutz vor Spielsucht bei Zulassung der Spielhalle als einer Gefahrenquelle dar. (BVerfG, a.a.O., Rn. 116; BVerwG, a.a.O., Rn. 16).

32

b) Die Regelungen in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG sind darüber hinaus materiell verfassungsgemäß. Das Verbundverbot gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LGlüG und die Abstandsgebote in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG sind mit Art. 12 GG (aa), mit dem Eigentumsrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG (bb) und dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (cc) vereinbar.

33

aa) Art. 12 Abs. 1 GG schützt neben der freien Berufsausübung auch das Recht, einen Beruf frei zu wählen. Unter Beruf ist dabei jede auf Erwerb gerichtete Tätigkeit zu verstehen, die auf Dauer angelegt ist und der Schaffung und Aufrechterhaltung einer Lebensgrundlage dient. In das durch Art. 12 Abs. 1 GG garantierte einheitliche Grundrecht der Berufsfreiheit darf nur auf gesetzlicher Grundlage und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit eingegriffen werden. Der Eingriff muss zur Erreichung eines legitimen Eingriffsziels geeignet sein und darf nicht weiter gehen, als es die Gemeinwohlbelange erfordern; ferner müssen Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen (BVerfG, a.a.O., Rn. 120, 121). Reine Berufsausübungsbeschränkungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden, soweit Eingriffszweck und Eingriffsintensität in einem angemessenen Verhältnis stehen. Objektive und subjektive Berufswahlbeschränkungen sind dagegen nur zum Schutz überragender Gemeinwohlgüter zulässig. Die Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Berufsausübungsfreiheit fallen umso strenger aus, je mehr eine Regelung sich auf die Freiheit der Berufswahl auswirken kann. Wirkt eine auf die Berufsausübung zielende Regelung auf die Berufswahl zurück, weil sie in ihren Wirkungen einer Regelung der Berufswahl nahe kommt, so ist ihre verfassungsrechtliche Rechtfertigung an den Anforderungen an Regelungen betreffend die Berufswahl zu messen (BVerwG, a.a.O., Rn. 17).

34

Dies zugrunde gelegt stellen die Regelungen in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen und nicht objektive Berufswahlbeschränkungen für die Klägerin dar. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass aufgrund der oben genannten Regelungen in der beklagten Stadt sämtliche Spielhallen im Innenstadtkern von den Einschränkungen betroffen sind. Wegen der gebotenen Betrachtung des gesamten räumlichen Geltungsbereichs des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG, also des Landes Rheinland-Pfalz, kommt es nicht darauf an, ob in einer Gemeinde wegen dieser Einschränkungen kein anderer Standort mehr zur Verfügung steht (BVerwG, a.a.O., Rn. 17, 18; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6/15 -, juris, Rn. 37). Vielmehr können die Spielhallenbetreiber von ihrem derzeitigen Standort erforderlichenfalls in Gebiete des Landes Rheinland-Pfalz ausweichen, in denen eine geringere Konzentration von Spielhallen sowie öffentlichen oder privaten Einrichtungen, die überwiegend von Minderjährigen besucht werden, bestehen. Es ist nicht ersichtlich und auch von der Klägerin nicht substantiiert vorgetragen worden, dass Spielhallen dort nicht wirtschaftlich betrieben werden können. Es liegen demnach keine Anhaltspunkte dafür vor, dass die Durchsetzung der Mindestabstandsregelung in Land Rheinland-Pfalz absehbar zu einer faktischen Erschöpfung der Standortkapazität für Spielhallen und damit zu einer Kontingentierung führen könnte, deren Wirkung einer Berufswahlbeschränkung nahe kämen. Vielmehr konnten nach dem Vortrag des Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung seit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des Landesglücksspielgesetzes in Rheinland-Pfalz an ca. 70 Standorten neue Spielhallen eröffnet werden. Im Übrigen führen die streitgegenständlichen Regelungen selbst in der beklagten Stadt Trier nicht zu einer vollständigen Verunmöglichung des Glücksspiels in Spielhallen, denn nach den vorgelegten Unterlagen der Beklagten können dort, wenngleich nicht im Stadtkern von Trier, trotz der Anwendung der streitgegenständlichen Regelung weiterhin zwei Spielhallen in der Peripherie betrieben werden. Die von der Klägerin angegriffenen Beschränkungen schließen daher nicht schon den Zugang zur nach Art. 12 GG geschützten Tätigkeit des Spielhallenbetreibers aus, sondern stellen lediglich Anforderungen an deren Ausübung.

35

Die Eingriffe in die Berufsfreiheit sind gerechtfertigt. Die Regelungen in § 11 LGlüG dienen insgesamt rechtlich und faktisch der Eindämmung der von Gewinnspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahr (LT-Drs. RP 16/1179 S. 48). Durch die Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LGlüG soll der Entwicklung des Spielhallenmarktes zu mehrfachkonzessionierten Spielhallenkomplexen entgegengewirkt werden. Da die Verfügbarkeit auf engem Raum das Suchtpotential erhöht, soll künftig pro Standort nur noch eine Spielhalle zulässig sein (LT-Drs. RP 16/1179 S. 48). Die Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG dient der Verminderung der Glücksspielsucht und dem Jugendschutz (vgl. LT-Drs. RP 16/1179 S. 49). Der Entwurf zu dieser Vorschrift sah nach den Ergebnissen einer Studie der Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung ein steigendes Suchtpotenzial von Geldspielautomaten insbesondere für die Altersgruppe der jungen Männer (ebenda S. 48). Bei der Änderung des Landesglücksspielgesetzes Rheinland-Pfalz zum 22. August 2015 (durch das Erste Landesgesetz zur Änderung des Landesglücksspielgesetzes vom 18. August 2015, GVBl. S. 190), die den nach § 7 LGlüG erforderlichen Abstand für Wettvermittlungsstellen zu überwiegend von Minderjährigen besuchten Einrichtungen von 500 Metern auf 250 Meter halbierte, hat der Gesetzgeber an dem Erfordernis eines Mindestabstandes von 500 Metern von Spielhallen zu solchen Einrichtungen bewusst festgehalten. Der Entwurf des Änderungsgesetzes verwies hierfür erneut auf Erkenntnisse aus Studien, wonach die unter allen Glücksspielen am suchtgefährdendsten Geldspielgeräte auf Jugendliche eine besondere Anziehungskraft ausübten (LT-Drs. RP 16/4671 S. 21). Die Bekämpfung und Prävention von Glücksspielsucht ist als überragend wichtiges Gemeinwohlziel anerkannt, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen selbst, für ihre Familien und für die Gemeinschaft führen kann. Der Landesgesetzgeber durfte beim Erlass von Regelungen über Spielhallen auf die Zielsetzung der Bekämpfung von Glücksspielsucht zurückgreifen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, - 8 C 4/16 -, Rn. 19). Die genannten Regelungen dienen demnach mit der Vermeidung und Abwehr der vom Glücksspiel in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahr und dem Schutz von Kindern und Jugendlichen einem besonders wichtigen Gemeinwohlziel, da Spielsucht zu schwerwiegenden Folgen für die Betroffenen, ihre Familien und die Gemeinschaft führen kann (BVerfG, a.a.O., Rn. 133). Diese Einschätzung des Gesetzgebers ist nicht offensichtlich fehlerhaft. Im Rahmen des ihm zustehenden Einschätzungs- und Prognosespielraums durfte der Gesetzgeber in Rheinland-Pfalz annehmen, dass die vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahren schwere Gefahren für die genannten Rechtsgüter darstellen. Sofern in einem Parallelverfahren geltend gemacht wurde, dass der Gesetzgeber in Rheinland-Pfalz nicht die Reduzierung, sondern die Begrenzung des Angebotes an Geldspielgeräten, also die Limitierung bzw. Deckelung dieser verfolge und dieser Zweck bereits erreicht sei, so greift dieser Einwand nicht durch. Vielmehr sollte gerade durch das Abstandsgebot zu anderen Spielhallen eine Ansammlung von Spielhallen auf engem Raum verhindert werden und durch das Verbundverbot erreicht werden, dass künftig pro Spielhallenstandort nur noch eine Spielhalle erlaubnisfähig ist (LT-Drs. RP 16/1179 S. 48). Eine Reduzierung des Geldspielangebotes war demnach gerade bezweckt. Diese schießt auch nicht über das verfolgte Ziel hinaus.

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Das Verbundverbot und die Abstandsgebote sind zur Erreichung der dargestellten legitimen Ziele geeignet, erforderlich und den Gewerbetreibenden zumutbar. Eine Regelung ist zur Zweckerreichung geeignet, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Insoweit kommt dem Gesetzgeber unter Beachtung der Sachgesetzlichkeiten ein Einschätzungs- und Prognosespielraum zu, der erst dann überschritten ist, wenn seine Erwägungen so offensichtlich fehlsam sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für die angegriffene gesetzgeberische Maßnahme sein können (BVerwG, a.a.O., Rn. 21).

37

Das Verbot mehrerer Spielhallen an einem Standort (Verbundverbot) stellt einen förderlichen Beitrag zur Bekämpfung und Prävention von Spielsucht dar. So ist plausibel, dass Mehrfachspielhallen durch die Vervielfachung des leicht verfügbaren Angebots zu einem verstärkten Spielanreiz führen. Gerade im Falle der generellen Zugänglichkeit und hohen Verfügbarkeit von Spielhallen kommt einer Begrenzung sowie örtlichen Beschränkungen von Glücksspielstätten die höchste Wirksamkeit bei der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht zu. Ein Verbot von Mehrfachspielhallen in Form des Verbundverbots kann dem entgegenwirken, indem es zu einer geringeren Konzentration von Spielgeräten im selben Gebäude(komplex) und im Zusammenwirken mit den Abstandsgeboten zu einer generellen Reduzierung des Geldspielgeräteangebots führt (BVerfG, a.a.O., Rn. 150; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6/15 -, juris, Rn. 44).

38

Ebenso wenig bestehen Bedenken an der Geeignetheit des in Rheinland-Pfalz geltenden Abstandsgebots zu anderen Spielhallen gemäß des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG. Mit diesem Gebot wird eine Reduzierung der für die Ansiedelung von Spielhallen zur Verfügung stehenden Standorte und eine Begrenzung der Spielhallendichte bewirkt, was zu einer Beschränkung des Gesamtangebots an Spielhallen beiträgt. Dadurch wird ebenfalls eine Verringerung der Griffnähe und Verfügbarkeit des Spiels an Geldspielgeräten in Spielhallen erreicht. Dem steht nicht entgegen, dass ein Ausweichen auf andere Orte oder auf andere Arten des Glücksspiels nicht ausgeschlossen werden kann (BVerfG, a.a.O., Rn. 151). Auch das in Rheinland-Pfalz vorgesehene Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen ist der Erreichung eines verstärkten Jugendschutzes förderlich. Die Regelung nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG soll Kinder und Jugendliche vor einer Gewöhnung an die ständige Verfügbarkeit des Spielangebots in Gestalt von Spielhallen in ihrem täglichen Lebensumfeld im Bereich von Bildungsund Freizeiteinrichtungen schützen und einem „Reiz des Verbotenen" für Minderjährige entgegenwirken. Sie dient der Suchtprävention durch einen Schutz von Kindern und Jugendlichen im Vorfeld des Betretens einer Spielhalle und der Teilnahme am Automatenspiel, welche schon nach § 6 Abs. 1 JuSchG und § 11b Abs. 3 LGlüG verboten sind. Die Einschätzung des Landesgesetzgebers, der Spielsucht müsse bei Minderjährigen auch über den Ausschluss ihres Zutritts hinaus in einem möglichst frühen Stadium durch Vermeidung einer Gewöhnung an das Vorhandensein von Spielhallen und eines Anreizes des für sie verbotenen Glücksspiels entgegengewirkt werden, überschreitet nicht den ihm zustehenden, weiten Beurteilungsspielraum und ist nicht offensichtlich fehlsam (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, - 8 C 4/16 -, Rn. 22).

39

Das Verbundverbot und das Abstandsgebot sind darüber hinaus auch erforderlich. Ein milderes, gleich effektives Mittel ist nicht ersichtlich, zumal dem Gesetzgeber auch hier ein Beurteilungs- und Prognosespielraum zukommt (BVerfG, a.a.O., Rn. 153). Insbesondere stellt das Zutrittsverbot für Minderjährige nach § 6 Abs. 1 JuSchG und § 11b Abs. 3 LGlüG kein gleichermaßen wirksames Mittel wie das Abstandsgebot zu Kinder- und Jugendeinrichtungen dar, da der Werbe- und Gewöhnungseffekt hierdurch nicht vermieden wird (BVerfG, a.a.O., Rn. 154). Gegen die Erforderlichkeit der Mindestabstandsregelung lässt sich auch nicht einwenden, dass andere Länder geringere Abstände vorsehen. Es liegt in der Einschätzungsprärogative des jeweiligen Landesgesetzgebers zu bestimmen, welche Vorgaben für die höchstzulässige Spielhallendichte nach dem bereits vorhandenen Spielangebot und der jeweiligen sozialen Bevölkerungsstruktur erforderlich sind (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6/15 -, juris, Rn. 49). Dabei hat der Gesetzgeber in Rheinland-Pfalz - wie bereits oben dargelegt - an dem Erfordernis eines Mindestabstandes von 500 Metern von Spielhallen zu Einrichtungen im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG bewusst festgehalten und hat sich demnach ausdrücklich gegen einen geringeren Mindestabstand entschieden.

40

Die streitgegenständlichen Regelungen sind auch angemessen, denn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere der Eingriffe und dem Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe wahren die gesetzlichen Regelungen auch unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen der Spielhallengesetze insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit und belasten die Betroffenen nicht übermäßig. Durch das Verbundverbot entfallen die Möglichkeit, größere Kapazitäten an Spielmöglichkeiten oder eine größere Vielfalt an Geräten vorzuhalten, und die sich hieraus ergebenden wirtschaftlichen Vorteile. Ähnliche Belastungswirkungen ergeben sich durch die Abstandsgebote. Die Regelungen haben eine deutliche Reduzierung der möglichen Spielhallenstandorte zur Folge. Die Gesamtbelastung lässt es möglich erscheinen, dass nicht nur in Einzelfällen Spielhallenbetreiber ihren Beruf aufgeben müssen, zumal die Zahl der attraktiven Standorte durch das Abstandsgebot stark beschränkt wird (BVerfG, a.a.O., Rn. 156, 157). Allerdings ist nicht erkennbar, dass durch die Regelungen in Rheinland-Pfalz ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen generell nicht mehr möglich ist. Vielmehr konnten - wie bereits oben dargelegt - in der Vergangenheit seit dem Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages und des Landesglücksspielgesetzes eine namhafte Anzahl von glücksspielrechtlichen Erlaubnissen erteilt werden, was gerade zeigt, dass ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen in Rheinland-Pfalz weiterhin erfolgt und auch möglich ist. Im Übrigen können selbst in der beklagten Stadt, wenn auch nicht innerhalb des Stadtkerns, trotz der streitgegenständlichen Regelungen weiterhin dauerhaft zwei Spielhallen an unterschiedlichen Standorten betrieben werden.

41

Im Übrigen wiegt der mit dem Verbundverbot und dem Abstandsgeboten verfolgte Hauptzweck der Bekämpfung und Verhinderung von Glücksspielsucht besonders schwer, da es sich hierbei um ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel handelt. Besonderes Gewicht bekommt dieses Ziel, da nach belastbaren wissenschaftlichen Erhebungen - was später noch näher dargelegt wird - vom Spiel an Geldspielgeräten höchste Suchtgefahren ausgehen. Aufgrund der Einschätzung der Suchtwissenschaft und -beratungspraxis, wonach die Reduzierung der Verfügbarkeit von Spielmöglichkeiten eine besonders wirksame Maßnahme zur Verhinderung und Bekämpfung von Glücksspielsucht ist, durfte der Gesetzgeber in Rheinland-Pfalz davon ausgehen, dass gerade die mit dem Verbundverbot und den Abstandsgeboten einhergehende Angebotsreduzierung einen gewichtigen Beitrag zur Erreichung der verfolgten Ziele leisten wird. Dies gilt zumal mit Blick auf den Zweck der Vorbeugung von Spielsucht bei Kindern und Jugendlichen in einem möglichst frühen Stadium (BVerfG, a.a.O., Rn. 158). Zudem wird die Zumutbarkeit der Mindestabstandsregelung auch durch die Möglichkeit der Erlaubnisbehörde nach § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG gewahrt, wonach mit Zustimmung des Beigeladenen Ausnahmen vom Mindestabstandsgebot im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG zugelassen werden können (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, - 8 C 4/16 -, juris, Rn. 23).

42

bb) Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führt - soweit ihr Schutzbereich hier überhaupt eröffnet ist - hinsichtlich der beruflichen Nutzung des Eigentums jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz der Spielhallenbetreiber als die Berufsfreiheit (BVerfG, a.a.O., Rn. 169). Den Regelungen in § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG kommt insbesondere keine enteignende Wirkung zu, da eine solche eine staatliche Güterbeschaffung zugunsten der öffentlichen Hand oder eines sonst Enteignungsbegünstigten, die hier nicht in Rede steht, voraussetzt. Als gesetzliche Inhalts- und Schrankenbestimmungen einer durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechtsposition der Klägerin sind die Anforderungen an Spielhallen jedenfalls verhältnismäßig (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, a.a.O., Rn. 25; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6/15 -, juris, Rn. 72).

43

Die der Klägerin nach § 33i GewO erteilten unbefristeten Alterlaubnisse, die mit Ablauf des 30. Juni 2017 ihre Wirksamkeit verloren haben, genießen keinen eigentumsgrundrechtlichen Schutz. Art. 14 GG schützt nicht die öffentliche Genehmigung als solche, sondern nur die aufgrund der Genehmigung geschaffenen privaten Vermögenspositionen. Das Nutzungsrecht an den einzelnen Spielgeräten wird nicht durch die Erlaubnis zum Spielhallenbetrieb vermittelt. Die dort aufgestellten Spielgeräte können bei einem Erlöschen der Erlaubnis an anderen Orten aufgestellt werden. Zwar mag die Herabsetzung der Anzahl der in rheinland-pfälzischen Spielhallen höchstens zulässigen Geräte den Markt für diese Produkte verringern. Derartige Beeinträchtigungen künftiger Chancen und Verdienstmöglichkeiten sind jedoch eigentumsrechtlich nicht geschützt. Art. 14 Abs. 1 GG und das Gebot des Vertrauensschutzes verlangen keine Regelung, die eine Vollamortisation gewährleistet (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016 - 8 C 6/15 -, Rn. 73). Was die Klägerin selbst angeht, ist im Übrigen nicht einmal festgestellt, dass die in ihren Spielhallen aufgestellten Automaten in ihrem Eigentum stehen.

44

Auch mit Blick auf den eigentumsrechtlichen Schutz von Investitionen und Dispositionen, die im Vertrauen auf die nach § 33i GewO unbefristet erteilten Alterlaubnisse vorgenommen wurden, bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Das gilt auch, soweit ein weitergehender Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes berührt ist. Den Bestandsspielhallen wurde eine fünfjährige Übergangsfrist vom Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes am 1. Juli 2012 bis zum Erlöschen der Alterlaubnisse mit Ablauf des 30. Juni 2017 (§ 11a Abs. 1 LGlüG) eingeräumt. Angesichts des hier in Rede stehenden überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtbekämpfung ist dieser Übergangszeitraum trotz zum Teil intensiver Eingriffe in die Eigentumsfreiheit angemessen. Wirtschaftliche Dispositionen nach Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes konnten nicht mehr im Vertrauen auf den Fortbestand der Alterlaubnisse vorgenommen werden (BVerwG, a.a.O., Rn. 74). Bezogen auf die Klägerin selbst fehlt es im Übrigen an Feststellungen zu Art, Umfang und Zeitpunkt etwaiger von ihr im Vertrauen auf bestehende Erlaubnisse getätigter Investitionen oder sonstiger eigentumsrechtlich geschützter wirtschaftlicher Dispositionen, die eine Beurteilung ihrer konkreten eigentumsrechtlichen Betroffenheit zuließen.

45

cc) Das Verbundverbot und die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen und zu Einrichtungen, die überwiegend von Minderjährigen besucht werden, bewirken keine mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber Betreiber von Spielbanken (a) Wettbüros (b) und Gaststätten (c). Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Solche bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben sich je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Anforderungen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (BVerfG, a.a.O., Rn. 171).

46

(a) Durch die angegriffenen Vorschriften werden Spielhallenbetreiber zwar gegenüber den Betreibern von Spielbanken ungleich behandelt, da Spielhallen Beschränkungen unterworfen werden, die für den Betrieb von Spielautomaten in Spielbanken nicht gelten. Dabei sind diese Gruppen insofern wesentlich gleich, als in ihren Betrieben jeweils - zumindest auch - Glücksspiel um Geld an Spielautomaten beziehungsweise Geldspielgeräten angeboten wird. Allerdings ist die Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanken durch Sachgründe gerechtfertigt, selbst wenn angesichts der mit den spielhallenbezogenen Regelungen einhergehenden erheblichen Beeinträchtigungen des Grundrechts der Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt wird (BVerfG, a.a.O., Rn. 173). Der Gesetzgeber verfolgt bei der Regulierung der Spielhallen und allgemein im Bereich des Glücksspielrechts mit der Verhinderung und Bekämpfung der Glücksspielsucht - wie bereits oben dargelegt - ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel. Ein hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Spielbanken liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Typen von Spielstätten (Verankerung im Alltag bei Spielhallen gegenüber Abstand vom Alltag bei Spielbanken) und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten (BVerfG, a.a.O., Rn. 174). Spielbanken sind in Rheinland-Pfalz im Lebensumfeld potenzieller Spieler nicht in vergleichbarer Weise verfügbar wie Spielhallen, denn § 2 des Spielbankgesetzes Rheinland-Pfalz sieht für das gesamte Bundesland lediglich sechs Standorte für öffentliche Spielbanken bzw. deren Zweigspielbetriebe vor (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, - 8 C 4/16 -, juris, Rn. 30). Aufgrund dieser sich auch auf die Suchtproblematik auswirkenden Unterschiede ist eine Ungleichbehandlung durch Vorschriften, die eine mengenmäßige Begrenzung des Spiels in Spielhallen bezwecken, gerechtfertigt.

47

(b) Die Klägerin wird auch nicht dadurch gegenüber Betreibern von Wettbüros verfassungswidrig ungleich behandelt, dass ihre Spielhallen seit der Änderung des § 7 Abs. 3 LGlüG einen doppelt so großen Abstand zu Einrichtungen für Minderjährige einhalten müssen wie Wettbüros. Hierfür hat sich der Gesetzgeber auf tragfähige sachliche Gründe gestützt. Den Mindestabstand zwischen Wettbüros und Einrichtungen für Minderjährige hat er mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Landesglücksspielgesetzes vom 18. August 2015 zum Zwecke der Bekämpfung des Schwarzmarktes im Bereich der Sportwetten halbiert (vgl. LT-Drs. RP 16/4671 S. 21) und dabei die Differenzierung zwischen Spielhallen und Wettbüros wegen des unterschiedlichen Suchtpotenzials der jeweils angebotenen Glücksspiele für gerechtfertigt angesehen. Das gegenüber Wettbüros höhere Suchtpotenzial und die durch aktuelle Studien (Tobias Hayer: „Was macht Geldspielgeräte gefährlich - Eine kritische suchtpsychologische Bestandsaufnahme", Forschungsstelle Glücksspiel der Universität Hohenheim - Symposium Glücksspiel 2012: „Der neue Glücksspielstaatsvertrag", 11. Oktober 2012, Hohenheim) belegte Anziehungskraft von Geldspielautomaten auf Jugendliche geböten es, für Spielhallen an dem Mindestabstand von 500 Metern zu Einrichtungen für Minderjährige festzuhalten (ebenda). Gegen die vom Gesetzgeber bewusst vorgenommene Differenzierung bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Die höhere Gefahreneinschätzung des Landesgesetzgebers für Spielhallen im Umfeld von Kindern und Jugendlichen ist nicht offensichtlich fehlsam und stellt einen hinreichenden sachlichen Grund für die Wahl eines größeren Mindestabstandes als für Wettbüros dar (BVerwG, a.a.O., Rn. 28).

48

(c) Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass auch eine Ungleichbehandlung gegenüber Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, aufgrund der Unterschiede der Spielorte gerechtfertigt ist. Der Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liegt nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. Die Möglichkeiten und Anreize zu ununterbrochenem Spiel in Spielhallen sind daher typischerweise größer als in Gaststätten. Hinzu kommt, dass gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 SpielV höchstens drei, ab dem 10. November 2019 nur noch zwei Geldspielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen. Das Gefährdungspotential in Gaststätten ist somit aufgrund der geringeren Verfügbarkeit des Glücksspiels deutlich geringer als in Spielhallen und ermöglicht durch die Einbettung in den Gaststättenbetrieb darüber hinaus eine größere soziale Kontrolle (BVerfG, a.a.O., Rn. 175).

49

c) Die hier maßgeblichen glücksspielrechtlichen Vorschriften widersprechen ebenfalls nicht dem Unionsrecht. Das Abstandsgebot und das Verbundverbot verstoßen nicht gegen die unionsrechtliche Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit nach Art. 56 und Art. 49 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union - AEUV -, wobei sich aus der Niederlassungsfreiheit keine weitergehenden Anforderungen als aus der Dienstleistungsfreiheit ergeben (OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018 - 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 48).

50

Der Gewährleistungsgehalt der unionsrechtlichen Grundfreiheiten ist grundsätzlich nur dann eröffnet, wenn ein grenzüberschreitender Sachverhalt vorliegt, nicht jedoch bei reinen Inlandssachverhalten. Hierfür reicht es nicht aus, dass die Klägerin oder Kunden ihrer Spielhallen hypothetisch von einer unionsrechtlichen Grundfreiheit Gebrauch machen könnten (BVerwG, a.a.O., Rn. 31; OVG Lüneburg, a.a.O. Rn. 49). Die Klägerin ist eine nach deutschem Recht gegründete juristische Person mit Sitz in Deutschland, die im Inland ihre Spielhallen betreibt. Hieraus ergibt sich kein Anhaltspunkt für einen grenzüberschreitenden Sachverhalt im oben beschriebenen Sinn. Sonstige Anhaltspunkte sind nicht vorgetragen oder ersichtlich. Auch die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs vom 19. Juli 2012 (C-470/11) und vom 11. Juni 2015 (C-98/14) ändern hieran nichts. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich bereits mit den Entscheidungen auseinandergesetzt. Danach war es in jenen Fall so, dass dort nach dem jeweiligen Vorabentscheidungsersuchen des nationalen Gerichts ein grenzüberschreitender Sachverhalt jedenfalls nicht ausgeschlossen war und der Europäische Gerichtshof nationale Regelungen am Maßstab der Dienst- und Niederlassungsfreiheit gemessen hat (BVerwG, a.a.O., Rn. 31). Der Gerichtshof ist grundsätzlich gehalten, über ihm vorgelegte Fragen zu befinden, wenn diese die Auslegung des Unionsrechts betreffen. Folglich spricht eine Vermutung für die Entscheidungserheblichkeit der Fragen zum Unionsrecht. Der Gerichtshof kann ein Vorabentscheidungsersuchen nur zurückweisen, wenn die erbetene Auslegung des Unionsrechts offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der Realität oder dem Gegenstand des Ausgangsrechtsstreits steht, wenn das Problem hypothetischer Natur ist oder wenn der Gerichtshof nicht über die tatsächlichen und rechtlichen Angaben verfügt, die für eine zweckdienliche Beantwortung der ihm vorgelegten Fragen erforderlich sind (EuGH, Urteil vom 19. Juli 2012 - C-470/11-, juris, Rn. 17, 18). Der dortigen Überprüfung durch den Europäischen Gerichtshof lag demnach ein anderer Maßstab zugrunde, der hier nicht angelegt werden kann. Auch aus der Nähe der Spielhallen zu Luxemburg ergibt sich kein relevanter Gesichtspunkt. Dies deshalb, weil das deutsche Spielhallenrecht mithin die Möglichkeiten in Luxemburg lebender Unionsbürger, am Geldautomatenspiel teilzunehmen, im Ergebnis nicht beschränkt, sondern aus deren Sicht vielmehr erst eröffnet (OVG Saarland, Beschluss vom 13. Dezember 2018 - 1 B 248/18 -, juris, Rn. 24). Ebenso wenig führt auch der Einwand in einem Parallelverfahren, dass die Firma ..., die zu einer französischen Gesellschaft gehört, in der beklagten Stadt mehrere Spielhallen betreibt, zum Erfolg. Auch hierbei handelt es sich um eine nach deutschem Recht gegründete Gesellschaft. Im Übrigen ist zu berücksichtigen, dass Art. 56 AEUV ein subjektives Recht begründet (Streinz, EUV/AEUV, 3. Auflage 2018, Art. 56 AUEV Rn. 14), sodass sich die Klägerin hierauf nicht berufen kann.

51

Ungeachtet dessen, liegt auch kein Verstoß der Regelungen in § 11 Abs. 1 Satz Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG gegen die Dienstleistungsfreiheit sowie die Niederlassungsfreiheit vor.

52

Eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit muss das Diskriminierungsverbot beachten sowie im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit nach Art. 51 f. i.V.m. Art. 62 AEUV oder nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs können Beschränkungen der Glücksspieltätigkeiten durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, zu denen u.a. die Ziele des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes gehören. Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen (OVG Lüneburg, a.a.O., Rn. 49, 53). Die Verwaltung hat keine Darlegungs- und Beweislast, inwieweit eine Beschränkung der Grundfreiheiten ausnahmsweise durch zwingende Erfordernisse des Gemeinwohls gerechtfertigt ist. Die Verwaltungsbehörden sind grundsätzlich an das nationale Recht gebunden. Sie haben zwar auch wie die nationalen Gerichte den Anwendungsvorrang des EU-Rechts zu beachten, wenn eindeutige hinreichend bestimmte EU-Normen bestehen, die dem nationalem Recht widersprechen. Dies führt aber nicht so weit, dass die Verwaltungsbehörden zu ermitteln hätten, ob bestimmte nationale Bestimmungen oder der Vollzug mit dem Kohärenzgebot vereinbar sind. Dies kann man auch nicht der in einem Parallelverfahren zitierten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Juni 2017 (C-685/15) entnehmen. Nach dieser Entscheidung wird die Frage, ob eine Beschränkung tatsächlich mit den Grundfreiheiten in Einklang zu bringen ist, nicht den Verwaltungsbehörden auferlegt. Zwar obliegt es danach den Verwaltungsbehörden, die Beweise dem Gericht vorzulegen, die erforderlich sind, dass das Gericht prüfen kann, ob die Beschränkungen gerechtfertigt sind, die Prüfung der Vereinbarkeit ist aber von den Gerichten vorzunehmen (VG Regensburg, Urteil vom 24. Januar 2019 - RN 5 K 17.1243 -, juris, Rn. 52).

53

Hiervon ausgehend hat der Gesetzgeber in Rheinland-Pfalz mit dem Verbundverbot gemäß § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LGlüG und dem Abstandsgebot nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG einen Regelungsrahmen für das Betreiben von Spielhallen geschaffen, der vor dem Hintergrund der Dienst- und Niederlassungsfreiheit nicht zu beanstanden ist. Die angegriffenen Regelungen dienen - wie bereits oben dargelegt - insgesamt der Eindämmung der von Gewinnspielgeräten in Spielhallen ausgehenden Suchtgefahr (LT-Drs. RP 16/1179 S. 48). Durch die Regelungen soll insbesondere zur Verminderung der Glücksspielsucht beigetragen und dem Jugendschutz gedient werden. Die Belange der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes sind ebenso wie die Begrenzung des Glücksspielangebotes und die Lenkung der Wettleidenschaft zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können (BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 8 C 14/09 -, juris, Rn. 69).

54

Sofern in einem Parallelverfahren geltend gemacht wurde, dass bezüglich der Geeignetheit der Abstandsgebote und des Verbundverbots zur Erreichung der damit verfolgten Regelungsziele bereits rechtlich relevante Zweifel bestünden, da die Reduzierung des Spielhallengebots der Suchtprävention als auch dem Ziel der Kanalisierung des Spielbedürfnisses der Bevölkerung zuwiderlaufe, da durch ein übermäßiges Zurückgehen des legalen und staatlich überwachten Glücksspielangebots in Spielhallen die Spieler insbesondere in den unregulierten Bereichs des Internetglücksspiels gedrängt würden, stellt dies die Geeignetheit der streitgegenständlichen Regelungen nicht in Frage. Es ist schon nicht erkennbar und auch nicht substantiiert dargelegt, dass durch die Begrenzung des Spielhallenangebotes aufgrund der streitgegenständlichen Regelungen eine Abwanderung von Spielern zu den illegalen Glücksspielangeboten stattgefunden hat und dies nicht auch etwa auf andere Gründe, insbesondere eine fortschreitende Digitalisierung, zurückzuführen ist. Auch der „Endbericht des Landes Hessen zur Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrages vom 10. April 2017" ist nicht geeignet, die Ungeeignetheit der streitgegenständlichen Regelungen zur Erreichung des verfolgten Zwecks zu belegen. In dem im Internet abrufbaren Endbericht (https://innen.hessen.de/sites/default/files/media/evaluierungsbericht_des_landes_hessen_zum_gluecksspielstaatsvertrag.pdf) heißt es auf der Seite 24 als Fazit der zuvor dargestellten Analyse der Entwicklung des Marktes der regulierten und der nicht-regulierten Glücksspiele, dass „der Ansatz von einer Begrenzung des Spielangebots, entgegen den Zielen des GlüStV, sehr wohl zu einer Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten geführt habe". Ferner wird auf der Seite 39 des oben genannten Endberichts ausgeführt, dass „die aktuelle Lage und die Entwicklung des deutschen Glücksspielmarktes seit Inkrafttreten des GlüStV den Schluss zulassen, dass diese Ziele des GlüStV verfehlt wurden."

55

Die grundsätzliche Geeignetheit der vom Landesgesetzgeber getroffenen Maßnahmen wird durch die Feststellungen nicht widerlegt. Dass sich nach dem Endbericht das Angebot von unerlaubtem Glücksspiel in Schwarzmärkten, insbesondere im Internet, in den letzten Jahren ausgeweitet hat, ist nicht maßgeblich darauf zurückzuführen, dass mit dem Glücksspielstaatsvertrag ein Abstandsgebot und ein Verbundverbot für Spielhallen eingeführt worden ist. Hierfür dürften - wie bereits oben dargelegt - auch andere Umstände, insbesondere die fortschreitende Digitalisierung, maßgebliche Ursache sein. Hinzu kommt, dass zum Zeitpunkt der Erstellung des Endberichts die am 30. Juni 2017 endende Übergangsfrist noch gar nicht abgelaufen war, so dass die Umsetzung der Maßnahmen zur Beschränkung des Spielhallenangebots weit überwiegend noch ausstand bzw. gerade erst begonnen hatte. Sie kann deshalb nicht die Ausbreitung illegaler Glücksspielangebote beeinflusst haben. Ob durch die Begrenzung des Spielhallenangebots eine Abwanderung von Spielern zu den illegalen Glücksspielangeboten im Internet stattfinden wird, ist demnach fraglich. Einer solchen Tendenz wäre zudem mit einer (noch) intensiveren Bekämpfung des nicht legalen Angebots zu begegnen (OVG Lüneburg, Beschluss vom 20. Juni 2018 - 11 ME 136/18 -, juris, Rn. 27). Die hier in Rede stehenden Maßnahmen sind in einer Phalanx von Schritten zu sehen, die das Glücksspielangebot insgesamt zurückzudrängen geeignet sind. Das Internetspiel wird ebenfalls gezielt angegangen. Gerade auch der Beigeladene hat - was später noch näher dargelegt wird - konkrete Schritte in dieser Richtung in die Wege geleitet. Auch sonstigen Quellen lässt sich nicht stichhaltig entnehmen, dass es alleine aufgrund der streitgegenständlichen Regelungen zu einem Ausweiten des unerlaubten Glücksspiels im Schwarzmarkt bzw. im Online-Glücksspiel gekommen ist. Es gelten sinngemäß die vorstehenden Erwägungen.

56

Darüber hinaus ist auch ein Verstoß gegen das Kohärenzgebot, was die Eignung der Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit in Frage stellen könnte, nicht erkennbar. Im Rahmen des Kohärenzgebotes sind zwei Anforderungen zu unterscheiden. Der Mitgliedsstaat muss einerseits die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Regelung tatsächlich verfolgen und darf nicht „scheinheilig" legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit aber andere, namentlich fiskalische Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren könnten. Andererseits darf die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielsektoren konterkariert werden (BVerwG, Urteil vom 1. Juni 2011 - 8 C 5.10 -, juris, Rn. 35; OVG Bautzen, Beschluss vom 13. Dezember 2018 - 3 B 128/18 -, juris, Rn. 51; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018, - 11 LC 400/17 -, Rn. 52).

57

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich „scheinheilig" zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen - insbesondere fiskalischen - Zweck dienten (so auch: BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016,- 8 C 4/16 -, juris, Rn. 31). Dagegen spricht schon die Breite der ergriffenen Maßnahmen. Ferner ist es auch so, dass der öffentlichen Hand auch Steuereinnahmen entgehen, wenn der Spielhallensektor zurückgedrängt wird. Die Klägerin hat diesbezüglich auch keine substantiierten Angaben gemacht, die eine solche Annahme rechtfertigen würden.

58

Auch der Vergleich der Unterschiede in den entsprechenden Regelungen und ihrer Anwendung in den einzelnen Bundesländern lässt nicht auf eine Inkohärenz schließen. Das unionsrechtliche Kohärenzgebot verlangt weder eine einheitliche noch optimale Zielverwirklichung in Mitgliedstaaten wie Deutschland, zu deren Verfassungsgrundsätzen eine bundesstaatliche Gliederung in Länder mit je eigener Gesetzgebungsautonomie gehört (OVG Weimar, Beschluss vom 24. Oktober 2018, juris, Rn. 29). Das Kohärenzgebot ist dabei nicht verletzt, wenn die im Detail durchaus voneinander abweichenden Regelungen einzelner Bundesländer gleichwohl allgemein das Ziel verfolgen, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, dieses Ziel in allen Bundesländern gleichermaßen entschlossen verfolgt wird, lediglich die Kombination der dafür eingesetzten Instrumente unterschiedlich ist und die dafür eingeplanten Umsetzungsfristen in Maßen variieren (OVG Bautzen, a.a.O., Rn. 52).

59

Sofern in einem Parallelverfahren mit Verweis auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 10. März 2009 (C-169/07) geltend gemacht wurde, dass es auf die Kohärenz der Zielverfolgung innerhalb eines Mitgliedstaates ankomme und die Mitgliedstaaten sich auf eine föderale Organisation gerade nicht berufen können, da das Unionsrecht insoweit die innerstaatliche Kompetenzverteilung und die Aufteilung von Mitgliedstaaten in Departments oder Bundesländer nicht berücksichtigt, so lässt sich dies der Entscheidung nicht entnehmen. Der genannten Entscheidung lag insbesondere ein anderer Sachverhalt zugrunde. Dort ging es darum, dass das in Rede stehende System einer vorherigen behördlichen Genehmigung nicht auf einer Bedingung beruhte, die geeignet war, der Ausübung des Ermessens durch die nationalen Behörden hinreichend Grenzen zu setzen.

60

Diese Konstellation ist mit dem hier zu entscheidenden Sachverhalt nicht zu vergleichen.

61

Vielmehr ist es so, dass föderal unterschiedliche oder auch konkurrierende Lösungswege im Bundesstaat angelegt und mit dem Kohärenzgebot vereinbar sind (BVerfG, a.a.O., Rn. 123). Der Europäische Gerichtshof hat insofern in der Entscheidung vom 12. Juni 2014 (C-156/13) in den Rn. 33ff. Folgendes ausgeführt:

62

„Sodann ist darauf hinzuweisen, dass sich, wenn Vertrags- oder Verordnungsbestimmungen den Mitgliedstaaten zum Zweck der Anwendung des Unionsrechts Befugnisse verleihen oder Pflichten auferlegen, die Antwort auf die Frage, in welcher Weise die Ausübung dieser Befugnisse und die Erfüllung dieser Pflichten bestimmten innerstaatlichen Organen übertragen werden kann, allein nach dem Verfassungssystem der einzelnen Mitgliedstaaten bestimmt (Urteil Horvath, C-428/07, EU:C:2009:458, Rn. 49). Der Gerichtshof hat im Übrigen bereits entschieden, dass in einem Staat wie der Bundesrepublik Deutschland der Gesetzgeber die Auffassung vertreten darf, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen (vgl. in diesem Sinne Urteil Fuchs und Köhler, C-159/10 und C-160/10, EU:C:2011:508, Rn. 55).

63

Im vorliegenden Fall kann die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen den Ländern nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV steht, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige nationale Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt.

64

Zudem unterscheiden sich die Umstände der vorliegenden Rechtssache von denen der dem Urteil Carmen Media Group (EU:C:2010:505) zugrunde liegenden Rechtssache, da es im Ausgangsverfahren nicht um das Verhältnis und die etwaige Pflicht zur vertikalen Koordinierung zwischen den Behörden des betroffenen Bundeslands und den Bundesbehörden geht, sondern um das horizontale Verhältnis zwischen den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats.

65

Selbst wenn man schließlich annehmen wollte, dass die Kohärenz der in Rede stehenden Regelung insgesamt möglicherweise durch die Regelung eines Bundeslands, die weniger streng ist als die in den anderen Bundesländern geltende, beeinträchtigt werden kann, ist festzustellen, dass eine solche etwaige Beeinträchtigung der Kohärenz unter den Umständen des Ausgangsverfahrens zeitlich und räumlich auf ein Bundesland begrenzt war. Es lässt sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die abweichende Rechtslage in einem Bundesland die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Beschränkungen des Glücksspiels zur Erreichung der mit ihnen verfolgten legitimen Ziele des Allgemeinwohls erheblich beeinträchtigt.“

66

Das bedeutet, dass der Europäische Gerichtshof anerkannt hat, dass föderal unterschiedliche Lösungswege im Bundesstaat angelegt und mit dem Kohärenzgebot vereinbar sind.

67

Auch gibt es keine zu den streitgegenständlichen Normen gegenläufige landesgesetzlich Regelung oder eine sie konterkarierende Politik (BVerwG, a.a.O., Rn. 31). Insbesondere lässt sich ein strukturelles Vollzugsdefizit im Bereich des Online-Glücksspiels nicht feststellen. Angesichts der Vielzahl von Glücksspielangeboten im Internet ist ein zeitgleiches Vorgehen gegen alle Anbieter selbst bei Einsatz erheblicher Ressourcen nicht möglich, sodass es auf ein systematisches Vorgehen der zuständigen Behörden ankommt (OVG Lüneburg, Urteil vom 28. Februar 2019 - 11 LC 242/16 -, juris, Rn. 89; OVG Schleswig, Beschluss vom 28. Januar 2019 - 12 B 38/18 -, juris, Rn. 65; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018 - 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 57). Insofern ist zu berücksichtigen, dass alle Bundesländer sich auf ein gemeinsames Vorgehen gegen illegales Glücksspiel im Internet geeinigt haben und dazu „Leitlinien zum Internetvollzug“ aufgestellt haben (vgl. hierzu: OVG Saarland, Beschluss vom 12. Mai 2016 - 1 B 199/15 -, juris, Rn. 23). Dieses Konzept der Länder stellt die Grundlage für einen den Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit entsprechende und damit kohärente Verwaltungspraxis dar (OVG Schleswig, Urteil vom 28. Januar 2019, a.a.O., Rn. 65). Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass dieses Konzept in Rheinland-Pfalz nicht umgesetzt wird. Vielmehr hat der Beigeladene insofern in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass er nach Anschaffung der technischen Möglichkeiten nunmehr verstärkt von Untersagungsverfügungen gegenüber Betreibern von Online-Glücksspielen Gebrauch macht und u.a. mit Hilfe des Landes Niedersachen sogenanntes „Payment Blocking“ betreibt, wodurch eine Unterbindung der Zahlungsströme erfolgt.

II.

68

Die Klägerin hat auch jeweils keinen Anspruch auf die Gewährung einer Ausnahme vom Mindestabstandsgebot gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG. Hiernach kann die zuständige Erlaubnisbehörde mit Zustimmung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion unter Berücksichtigung der Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standorts und der Lage im Einzelfall Ausnahmen von dem nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG festgesetzten Mindestabstand zulassen. Eine Ausnahme im Sinne der gesetzlichen Regelung ist zu prüfen, wenn die Abstandsmessung per Luftlinie etwaige Barrieren zwischen geschützten Einrichtungen von Minderjährigen und dem Spielhallenstandort wie beispielsweise eine schwer überwindbare Verkehrsschneise oder sonstige Zugangshindernisse nicht berücksichtigt. Eine Ausnahmeerteilung wird umso näher liegen, je weniger es wahrscheinlich ist, dass Minderjährige mit der Spielhalle konfrontiert werden (BVerwG, a.a.O., Rn. 23). So lässt sich auch der Begründung des Gesetzentwurfes bezüglich des wortgleichen § 7 Abs. 3 Satz 2 LGlüG a.F. (LT-Drs. RP 16/4671, S. 21) entnehmen, dass Ausnahmen insbesondere dann in Betracht kommen, wenn eine Gefährdung Minderjähriger im Hinblick auf ihr Alter oder deswegen ausgeschlossen ist, weil zwischen der Spielhalle und der Minderjährigeneinrichtung natürliche oder künstliche Barrieren bestehen, die nicht auf direktem Wege zu überwinden sind. Zu denken sei an Flüsse, Gleisanlagen oder Stadtautobahnen, deren Brücken oder Unterführungen weit entfernt liegen. Das ist hier nicht der Fall.

69

Die Zustimmung des Beigeladenen ist eine Mitwirkungshandlung und ein Verwaltungsinternum. Der Gesetzgeber hat damit eine sogenannte Binnenstufung des Verwaltungsverfahrens vorgesehen (VG Koblenz, Urteil vom 16. August 2017 - 2 K 602/17.KO -). Die Beklagte hat demnach grundsätzlich zunächst durch eine eigene Ermessensentscheidung über die Zulassung einer Ausnahme im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG zu befinden und in einem weiteren Schritt die Zustimmung des Beigeladenen einzuholen. Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, dass eine glücksspielrechtliche Erlaubnis grundsätzlich nicht erteilt werden darf, wenn die Voraussetzungen des § 11 Abs. 1 Satz 1 LGlüG nicht vorliegen. Es obliegt demnach den Antragstellern einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die Umstände darzulegen, die eine Ausnahme im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG rechtfertigen können. Die Regelung in § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG ist daher dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer intendierten Ermessensausübung ausgeht, wenn nicht besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, so versteht sich das Ergebnis der Abwägung von selbst und es bedarf keine das Selbstverständliche darstellenden Begründung. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung als möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind (vgl. zum Widerruf einer Subventionsbewilligung: BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 - 3 C 22-96 -, NJW 1998, 2233 (2234)).

70

Vorliegend hat die Klägerin dem Beigeladenen ohne weitere eigene Verwaltungsermittlungen die Antragsunterlagen zur Überprüfung direkt weitergeleitet, sodass im Ansatz gewisse Bedenken der Klägerin hinsichtlich der Ausübung des Ermessens durch die Beklagte nachvollziehbar sind. Diese sind jedoch letztlich rechtlich unbeachtlich. Es ist ausschlaggebend, dass die Beklagte - wie bereits oben dargelegt - für die Zulassung einer Ausnahme im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG der Zustimmung des Beigeladenen bedarf. Wird die Zustimmung versagt, so darf die Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV nicht erteilt werden (§ 15 Abs. 3 Satz 4 LGlüG). Die Beklagte ist demnach an die Entscheidung des Beigeladenen gebunden. Die Ermessenserwägungen des Beigeladenen sind daher der Beklagten in dieser besonderen Konstellation zuzurechnen. Die Ablehnung der von der Klägerin begehrten Ausnahmegenehmigungen weist Ermessensfehler des Beigeladenen nicht auf, der seine Zustimmung - für die Beklagte bindend - versagt hat. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Ermessensbetätigung des Beigeladenen von der Überlegung bestimmt wird, die räumliche Nähe von Spielhallen zu Einrichtungen, die überwiegend von Minderjährigen besucht werden, dürfe ausnahmsweise nur dann zugelassen werden, wenn nicht zu erwarten sei, dass Jugendliche dadurch gefährdet werden könnten. Diese Erwägung hält sich im Rahmen der gesetzlichen Grenzen der Bestimmung des § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG und macht von dem eingeräumten Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch (§ 114 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Dies trägt insbesondere dem vom Gesetzgeber mit der Neuregelung des Glücksspielrechts im Jahr 2012 beabsichtigten Jugendschutz Rechnung. Dies wird durch die Studie „Problematisches Glücksspielverhalten bei Kindern und Jugendlichen in Rheinland-Pfalz" bestätigt, auf die sich der Beigeladene beruft. Danach ist die Zielgruppe der Minderjährigen ab dem 10. Lebensjahr durch das Automatenspiel besonders gefährdet, welches das höchste Risiko für problematisches Spielverhalten berge, wobei der frühe Konsum in der Jugend das Risiko für ein späteres pathologisches Spielverhalten deutlich erhöhe (so auch: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 10. März 2015 - 6 A 10788/14.OVG -; BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2016, a.a.O.; Rn. 24). Die Entscheidung des Beigeladenen, dass nach einer Interessenabwägung der Schutz von Minderjährigen nicht dem finanziellen Interesse des Einzelnen nachstehen könne, ist daher nicht zu beanstanden.

71

Es liegen keine substantiierten Anhaltspunkte dafür vor, dass das Ergebnis der oben genannten Studie nicht mehr aktuell ist und damit nicht mehr heranzuziehen wäre. Nach dem Vortrag des Beigeladenen in der mündlichen Verhandlung gibt es auch keine aktuellere Studie. Sofern in einem Parallelverfahren geltend gemacht wurde, dass aufgrund der strengeren Einlasskontrollen ein „früher Konsum" des Spiels an Geldspielgeräten bei Jugendlichen ausgeschlossen werde und die damit erzielten Erfolge auch nicht in der Studie einbezogen worden seien, stellt dies die Geeignetheit der Studie nicht in Frage. Insofern ist zu berücksichtigen, dass das Betreten von Spielhallen Minderjährigen auch schon vor Inkrafttreten der strengeren Einlasskontrollen im Jahr 2012 nicht erlaubt war, sodass nicht erkennbar ist, wie sich hierdurch die Gefährdung der Zielgruppe von Minderjährigen ab dem 10. Lebensjahr und ein späteres pathologisches Spielverhalten geändert haben soll. Vielmehr lässt sich der maßgeblichen Studie auf Seite 9 entnehmen, dass es bemerkenswert sei, dass im Hinblick auf die Einführung des Glücksspielstaatsvertrages im Jahre 2008, der Änderung des Jugendschutzgesetzes in 2003 und anderer gesetzlicher Vorgaben, die Lebenszeitnutzung von Geldspielautomaten der Jugendlichen leicht gestiegen sei. Im Vergleich zu den im Jahr 2003 ermittelten Werten, spielten in den letzten Monaten ca. doppelt so viele Jugendliche an Geldspielautomaten.

72

Im Übrigen hat die Klägerin bei der Erlaubnisbeantragung im Dezember 2015 keine substantiiert belegten Umstände vorgetragen, die eine Abweichung vom Mindestabstandsgebot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG und damit verbindlich anzustellende Ermessenserwägungen rechtfertigen könnten. Dies ist auch nicht nach der Bekanntgabe der streitgegenständlichen Bescheide der Beklagten erfolgt, obwohl die Beklagte die Ausführungen des Beigeladenen dort wörtlich wiedergegeben hat und der Klägerin demnach die Gründe für die Ablehnung der Zulassung einer Ausnahme von dem Abstandsgebot bekannt gewesen sind. Die Klägerin trägt für einen Anspruch auf eine Ausnahme - wie bereits oben dargelegt - die Darlegungslast dafür, dass Umstände im Einzelfall vorliegen, die eine Ausnahme vom Abstandsgebot rechtfertigen könnten und besonders gelagerte Ermessenserwägungen erforderten. Derartige Umstände hat sie weder vorgetragen noch sind sie erkennbar. Der Umstand allein, dass die Anwendung der streitgegenständlichen Regelung zu einer Schließung von sämtlichen Spielhallen im Innenstadtbereich von Trier führt, begründet keine Besonderheit im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG, die eine Abweichung vom Mindestabstandsgebot im Sinnes des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG rechtfertigen könnte. Vielmehr handelt es sich hierbei um einen Umstand, den der Gesetzgeber bewusst bei Erlass der Vorschriften in Kauf genommen hat. Im Übrigen dient die Mindestabstandsvorschrift auch gerade der Vermeidung einer zu hohen Konzentration von Spielhallen (Urteil der erkennenden Kammer vom 16. August 2018 - 2 K 1040/18.TR -). Zudem können - wie bereits oben dargelegt - in der beklagten Stadt Trier an zwei Standorten weiterhin zwei Spielhallen mit Geldspielgeräten betrieben werden, sodass ein legales Glücksspielangebot für die Bevölkerung weiterhin gewährleistet ist. Im Übrigen bleibt es der Klägerin und auch den weiteren Spielhallenbetreibern unbenommen, an einen anderen Standort auszuweichen. Vor diesem Hintergrund ist es auch im vorliegenden Einzelfall nicht zu beanstanden, dass der Beigeladene bei der Ermessensabwägung die offensichtlichen Gesichtspunkte in den Blick genommen und eine detaillierte Auseinandersetzung mit den konkreten örtlichen Verhältnissen nicht erfolgte, wobei der Beigeladene in der Stellungnahme auch das Vorhandensein weiterer Spielhallen und von relevanten Einrichtungen innerhalb eines Radius von 500 Metern Luftlinie zu den streitgegenständlichen Spielhallen in den Blick genommen und eine Abwägung der Interessen des Glücksspielstaatsvertrages und der Interessen der Klägerin vorgenommen hat. Auch die Einhaltung der weiteren gesetzlichen Regelungen im Sinne des LGlüG und des JuSchuG, insbesondere die Beachtung des Zutrittsverbots von Minderjährigen im Sinne des § 11b Abs. 2 LGlüG, können keine Ausnahme vom Abstandsgebot begründen, denn hierdurch wird der alltägliche Sichtkontakt und der damit einhergehende Gewöhnungseffekt nicht vermieden. Im Übrigen sind hiervon alle Betreiber von Spielhallen gleichermaßen betroffen, sodass es sich hierbei nicht um einen Einzelfall handelt. Zudem ist auch im Hinblick auf die überobligatorische Eintrittsbeschränkung für Personen unter einundzwanzig Jahren keine Ausnahme zu erteilen. Für Minderjährige, die durch die Mindestabstandsvorschrift geschützt werden sollen, macht es keinen Unterschied, ob der Einlass bereits mit achtzehn oder erst mit einundzwanzig Jahren gewährt wird. In beiden Fällen ist er ihnen nicht erlaubt (Urteil der erkennenden Kammer vom 16. August 2018, a.a.O.). Soweit die Klägerin darüber hinaus u.a. vorträgt, dass die streitgegenständlichen Spielhallen sich im Bahnhofsgebäude befänden und hier mit dem Vorhandensein von Spielhallen zu rechnen sei, so folgt auch hieraus kein Grund, eine Ausnahme vom Mindestabstandsgebot zu erteilen. Vielmehr stellt gerade der Bahnhof einen Bereich dar, der von Schülern durchaus häufig aufgrund der dort vorhandenen Haltestellen für den öffentlichen Personennahverkehr aufgesucht wird und ein Verweilen bis zur Abfahrt dort durchaus üblich ist. Vor diesem Hintergrund handelt es sich gerade bei einem Bahnhof um einen Bereich, der von Schülern häufig frequentiert wird und daher dort eine größere Gefährdung von Minderjährigen zu erwarten ist. Auch die ansässige staatliche Spielbank in der beklagten Stadt Trier mit ihrem Spielangebot stellt keine Besonderheit dar, die eine Ausnahme rechtfertigen könnte. Insofern ist zunächst zu berücksichtigen, dass - wie bereits oben dargelegt - Spielhallen und Spielbanken unterschiedliche Gefährdungspotentiale aufweisen, sodass eine Ungleichbehandlung beider Typen von Spielstätten gerechtfertigt ist. Das Vorhandensein einer Spielbank kann demnach nicht als Umstand für das Vorliegen einer Ausnahme ausschlaggebend sein. Im Übrigen hätte dies zur Folge, dass sämtlichen Spielhallen in der beklagten Stadt Trier eine Ausnahme zu erteilen wäre, was allerdings der Zielsetzung des Landesglücksspielgesetzes zuwiderlaufen würde. Schließlich haben die Beklagte und der Beigeladene in der mündlichen Verhandlung auch erklärt, dass nach den vorgetragenen Umständen im Laufe des Verfahrens weiterhin eine Ausnahme nach § 11 Abs. 1 Satz 2 LGlüG nicht zugelassen werden könne.

III.

73

Die Klägerin hat darüber hinaus keinen Anspruch auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zum Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen unter Befreiung vom Verbundverbot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LGlüG und vom Abstandsgebot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG auf der Grundlage der § 11 Abs. 1, 11a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, Abs. 4 LGlüG über den 30. Juni 2021 hinaus. Die Bescheide der Beklagten vom 16. Juni 2017 sind so zu verstehen, dass hiermit der Klägerin für die streitgegenständlichen Spielhallen jeweils eine befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Gewährung einer Befreiung im Sinne des §11a Abs. 3 und Abs. 4 LGlüG bis zum 30. Juni 2021 erteilt worden ist. Das haben die Beklagte und der Beigeladene in der mündlichen Verhandlung so auch ausdrücklich zugesichert. Nach § 11a Abs. 3 LGlüG soll eine Befreiung im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV und den Vorgaben des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LGlüG zugelassen werden, wenn die Gesamtzahl der Geldoder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeiten in den in einem baulichen Verbund stehenden Spielhallen 48 nicht überschreitet. Eine Befreiung im Sinne des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV von den Vorgaben des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG soll zugelassen werden, wenn dies aus Gründen des Vertrauens- und Bestandsschutzes erforderlich ist (§ 11a Abs. 4 LGlüG). Nach § 11a Abs. 5 LGlüG darf eine Befreiung nach § 11a Abs. 3 und Abs. 4 LGlüG nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages hinaus zugelassen werden. Sie bedarf dafür ohnehin der Zustimmung der Aufsichts- und Dienstleistungsdirektion.

74

Hiernach ist der 30. Juni 2021 eine rechtlich angelegte zeitliche Begrenzung. Aus dem Wortlaut, der Gesetzesbegründung sowie der Ratio des LGlüG ergibt sich, dass mit „Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages“ i.S.d. § 11a Abs. 5 LGlüG die Mindestlaufzeit des Glücksspielstaatsvertrages bis zum 30. Juni 2021 gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV gemeint ist. Der Wortlaut des § 11a Abs. 5 LGlüG spricht ausdrücklich von „Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages“. Dieser tritt nach § 35 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 GlüStV am 30. Juni 2021 außer Kraft. Allerdings besteht die Möglichkeit, dass die Ministerpräsidentenkonferenz mit mindestens 13 Stimmen dessen Fortgeltung beschließt. In diesem hypothetischen Fall gilt der Staatsvertrag mit der dann festgelegten Dauer in den zustimmenden Ländern weiter. Der 30. Juni 2021 ist demnach der Endtermin der Mindestlaufzeit des GlüStV. Nur diesen Zeitraum bis zum Endtermin der Mindestlaufzeit kann die Regelung in § 11a Abs. 5 LGlüG mit dem Begriff „Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages“ meinen. Die hypothetische Geltungsdauer des möglicherweise fortgesetzten Staatsvertrages steht noch gar nicht fest. Bezöge sich das Gericht auf diesen hypothetischen Zeitpunkt, so wäre die gesetzliche Zeitangabe ohne konkreten Bezug, sodass die Länge der Geltungsdauer nicht konkret bestimmbar wäre (VG Regensburg, Urteil vom 15. Oktober 2018 - RN 5 K 17.1134 -, juris, Rn. 35, 36).

75

Für diese Auslegung der Norm spricht auch die maßgebliche Gesetzesbegründung. Dort ist ausgeführt, dass Erlaubnisse, die aufgrund einer Befreiung von den Vorgaben des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG erteilt werden, daher längstens bis zum 30. Juni 2021 zu befristen sind (LT-Drs. RP 16/4671, S. 24). Der Gesetzgeber hat damit ausdrücklich den 30. Juni 2021 in den Blick genommen.

76

Gegen die Zugrundelegung dieses Zeitpunktes bestehen keine rechtlichen Bedenken. Insofern ist zu berücksichtigen, dass es sich bei § 11a LGlüG lediglich um eine Übergangsbestimmung gemäß § 29 Abs. 4 GlüStV handelt, die zur Vermeidung unbilliger Härten geschaffen worden ist. Um die Umsetzung der Regelungen im LGlüG auch zu gewährleisten und damit die überragend wichtigen Gemeinwohlziele zu schützen, erscheint ein Abstellen auf den Zeitpunkt der Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages und damit auf den 30. Juni 2021 auch sachgerecht. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass den Betreibern von Bestandsspielhallen bereits - wie oben dargelegt - eine Übergangsfrist von fünf Jahren eingeräumt worden ist und damit ihren Rechten grundsätzlich genügend Rechnung getragen worden ist.

77

Auch der Verweis der Klägerin auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Koblenz vom 24. Oktober 2018 (2 K 49/18.KO) ändert hieran nichts. Der Entscheidung lag ein anderer Sachverhalt zugrunde, denn dort ging es um die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis im Sinnes des § 11 Abs. 1 Satz 1 LGlüG und nicht - wie hier - um die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis unter Befreiung vom Verbundverbot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LGlüG und vom Abstandsgebot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG auf der Grundlage der § 11 Abs. 1, 11a Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, Abs. 4 LGlüG. Der dortige rechtliche Blickwinkel war demnach ein völlig anderer. Das Gesetz sieht - wie bereits oben dargelegt - in § 11a Abs. 5 LGlüG ausdrücklich vor, dass die Befristung nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages, der gemäß § 35 Abs. 2 GlüStV am 30. Juni 2021 außer Kraft tritt, hinausgehen darf (VG Koblenz, Beschluss vom 16. April 2019 - 2 K 446/18 -).

78

Nach alledem hat die Beklagte, indem sie die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse zum Betrieb der streitgegenständlichen Spielhallen unter Befreiung vom Verbundverbot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LGlüG und vom Abstandsgebot des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LGlüG bis zum 30. Juni 2021 befristet hat, von ihrem Ermessen ordnungsgemäß Gebrauch gemacht. Die Beklagte hat ihr diesbezüglich eingeräumtes Ermessen ausgeübt, indem sie sich dafür entschieden hat, die Befreiungen in den Bescheid aufzunehmen und diese auf den 30. Juni 2021, dem längst möglichen Termin, zu befristeten. Eine unbefristete Erteilung einer Befreiung von den Regelungen im Sinne des § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 und Nr. 4 LGlüG würde der Vorschrift des § 11a Abs. 5 LGlüG zuwiderlaufen und wäre aufgrund einer Ermessensüberschreitung durch die Beklagte ermessensfehlerhaft.

IV.

79

Darüber hinaus begegnen auch die Regelungen in Ziffer 4 der streitgegenständlichen Bescheide keinen rechtlichen Bedenken. Solche hat die Klägerin weder substantiiert vorgetragen noch sind diese für die Kammer erkennbar. Die Beklagte kann insbesondere nach § 15 Abs. 2 LGlüG zur Durchführung der Aufsicht nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen im Einzelfall treffen.

B.

80

Sofern die Klägerin darüber hinaus hilfsweise, die unbefristete Erteilung der jeweiligen Befreiungen gemäß § 11a Abs. 3 bzw. Abs. 4 LGlüG begehrt, hat die Klage auch insofern keinen Erfolg. Der Klägerin wurden - wie bereits oben dargelegt - jeweils eine glücksspielrechtliche Erlaubnis unter Gewährung einer Befreiung im Sinne des § 11a Abs. 3 und Abs. 4 LGlüG bis zum 30. Juni 2021 für die streitgegenständlichen Spielhallen erteilt. Eine unbefristete Befreiung gemäß § 11a Abs. 3 und Abs. 4 LGlüG kommt - wie bereits oben dargelegt - nicht in Betracht, da Befreiungen nach § 11a Abs. 5 LGlüG nicht über die Geltungsdauer des Glücksspielstaatsvertrages, also dem 30. Juni 2021, zugelassen werden dürfen.

C.

81

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht nach § 162 Abs. 3 VwGO der maßgebenden Billigkeit, der Klägerin auch die Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, denn dieser hat einen eigenen Antrag gestellt und sich damit ebenfalls einem Kostenrisiko gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt.

D.

82

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung - ZPO -.

E.

83

Die Berufung war durch die Kammer nicht zuzulassen, da Gründe der in §§ 124a Abs. 1 i.V.m. 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO genannten Art nicht vorliegen.