Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-17, Aktenzeichen 1 K 5435/01
ECLI:DE:VGD:2004:0917.1K5435.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Das Urteil ist gegen Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund der Entscheidung
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin zu 1. gehörte dem Rat der Stadt E1 seit dem 1. Oktober 1999 als
fraktionsloses Mitglied an; sie ist am 15. Januar 2003 aus ihm ausgeschieden. Der
fraktionslose Kläger zu 2. ist seit dem 1. Oktober 1999 Ratsmitglied.

3

Die Kläger bestreiten die Rechtmäßigkeit des Beschlusses vom 4. Juli 2001, mit
dem der Beklagte zu 1. mehrheitlich sein Einverständnis zum Verkauf von 29,9 % der
Anteile der Stadtwerke E1 AG durch die „E1 Stadtwerke" Gesellschaft für
Beteiligungen mbH an die Energie C (EnC) erklärte und die städtischen Vertreter in
den Organen des Stadtwerke-Konzerns ermächtigte, dem Vertragswerk
zuzustimmen.

4

Beide Kläger waren gleichzeitig stimmberechtigte Bürger bei dem erfolgreichen
Bürgerentscheid vom 20. Mai 2001; damals beantworteten über 89 % der
Abstimmenden die Frage „Soll die Landeshauptstadt E1 einen bestimmenden
Einfluss (mindestens 50,1 %) auf die Stadtwerke E1 AG behalten und über die
Mehrheit der Anteile an den Stadtwerken entgegen dem Ratsbeschluss vom
9. November 2000 weiterhin verfügen?" mit „Ja". Mit dem vorgenannten
Ratsbeschluss war die Verwaltung beauftragt worden, über einen Verkauf von bis zu
54,9 % der städtischen Anteile zu verhandeln und damit nur noch mindestens die
„Sperrminorität" von 25,1 % der Anteile zu halten (damalige Anteilsverhältnisse: 80 %
Stadt und 20 % RWE).

5

Die Kläger erhielten am 28. Juni 2001 per Post eine Einladung des
Oberbürgermeisters zu der nicht-öffentlichen Sondersitzung des Rates am
4. Juli 2001 zu dem Thema „Verkauf von 29,9 % der Anteile der Stadtwerke E1 AG
durch die „E1 Stadtwerke" Gesellschaft für Beteiligungen mbH". Im Rahmen der
ordentlichen Ratssitzung am selben Tage bekamen alle Ratsmitglieder eine
1. Ergänzung zur Tagesordnung sowie als Anlage ein mit „streng vertraulich"
gekennzeichnetes Papier zur „Auswahl des strategischen Partners für die SWD AG",
das unter anderem eine Kurzbeschreibung der drei Interessenten enthielt. Aus der
Drucksache ging hervor, dass für alle Ratsmitglieder die Einsichtnahme in die mit
den potenziellen Partnern ausgehandelten Vertragswerke am Freitag, dem 29. und
am Samstag, 30. Juni 2001 sowie am folgenden Montag und Dienstag (2. und
3. Juli 2001) jeweils in der Verwaltung bzw. im Ältestenratssaal möglich sei.
Die Forderung einer Reihe von Ratsmitgliedern nach Zulassung von
Rechtsbeiständen bei der Einsichtnahme in die Verträge und die
Zurverfügungstellung der Verträge an die Fraktionen lehnte der Oberbürgermeister in
dieser Sitzung zunächst ab.
Am 29. Juni 2001 stellte der Oberbürgermeister den Fraktionen jeweils ein Exemplar
der Verträge zur Verfügung; hiervon erfuhren die Kläger nach eigener Darstellung am
folgenden Tage aus der Presse.
Sie erhielten am 2. Juli 2001 die Mitteilung der Verwaltung, dass sie in die
Vertragswerke (nun doch) mit Rechtsanwälten Einsicht nehmen könnten; hierüber
waren die Fraktionen bereits beim Empfang des Vertragswerks unterrichtet worden.
Am 3. Juli 2001 nahmen die Kläger Einsicht unter Hinzuziehung ihrer
Prozessbevollmächtigten und von Rechtsanwalt L1. Letzterer legte in einem
Aktenvermerk nieder, dass die Verträge seiner Auffassung nach „gravierende
Verstöße gegen den Bürgerentscheid vom 20. Mai 2001" enthielten.
Am 4. Juli 2001 bekamen die Kläger eine neue Drucksache, in der die Veräußerung
an die EnC vorgesehen war.

6

Einen gegen den Beklagten zu 1. und den Oberbürgermeister gerichteten Antrag
der Kläger vom Mittag des 4. Juli 2001 auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes
(„Zurückziehung der Verwaltungsvorlage" und „Untersagung einer Entscheidung
hierüber") lehnte die erkennende Kammer ab, da kein Grund für die Vorwegnahme
der Hauptsache bestehe; sie verwies auf die Möglichkeit eines Vertagungsantrags
und das Kommunalverfassungsstreitverfahren in der Hauptsache (Beschluss vom
4. Juli 2001 - 1 L 1717/01 -).

7

Den daraufhin vom Kläger zu 2. in der nicht öffentlichen Ratssitzung gestellten
Vertagungsantrag lehnte der Beklagte zu 1. mehrheitlich ab und fasste sodann mit
46 zu 31 Stimmen den streitgegenständlichen Beschluss.

8

Am 15. Juli 2001 beantragte die PDS im Rat der Landeshauptstadt E1 bei der
Bezirksregierung E1 die Aufhebung dieses Beschlusses wegen „unzureichender
Vorbereitungsmöglichkeit" und „Verstoßes gegen das Ergebnis des
Bürgerentscheides vom 20. Mai 2001".

9

Die Kläger haben am 31. August 2001 Klage erhoben.

10

Sie wenden sich gegen den Ratsbeschluss vom 4. Juli 2001 zum einen mit der
Argumentation, dieser sei unter Verletzung ihrer Mitwirkungsrechte
zustandegekommen. Vor dem Beschluss habe keine ausreichende Möglichkeit der
Information bestanden. Alle Ratsmitglieder hätten in die Lage versetzt werden
müssen, alle Angebote vollständig mit ausreichender Zeit und unter Hinzuziehung
von Rechtsbeiständen einsehen zu können. Dies sei jedoch nicht geschehen, da von
der Information am 2. Juli bis zur Sitzung am 4. Juli 2001 nicht genügend Zeit
gewesen sei. Hinzu komme der Umfang der Unterlagen (6 Leitz-Ordner) und deren
Form (weinrotes Papier mit kleiner Schrift); außerdem habe es Abweichungen
gegenüber den zusammenfassenden Papieren gegeben. Auch die Bekanntgabe der
Verkaufspreise erst in der Sitzung entspreche nicht den Vorgaben der
Gemeindeordnung. Zudem liege eine unsachgemäße Ungleichbehandlung der
fraktionslosen gegenüber den fraktionsangehörigen Ratsmitgliedern vor, die über das
ganze Wochenende in ihren Fraktionsräumen Einsicht in die Unterlagen hätten
nehmen können. Schon am Freitagnachmittag seien die Fraktionen über die
Möglichkeit der Einsichtnahme unter Hinzuziehung von Rechtsbeiständen informiert
worden, während sie - die Kläger - diese Informationen erst am Montag erhalten
hätten. Die fraktionsangehörigen Ratsmitglieder hätten den Geschäftsbericht der
EnC ausweislich des Ratsprotokolls vom 4. Juli 2001 bereits am 2. Juli 2001 und
damit zwei Tage früher als sie erhalten. Schließlich sei der Vertagungsantrag
abgelehnt worden.
Zum anderen verletze der Beschluss ihre Rechte als im Rahmen des
Bürgerentscheids vom 20. Mai 2001 stimmberechtigte Bürger. Dieser wirke wie ein
Ratsbeschluss und könne nur nach zwei Jahren durch einen neuen Bürgerentscheid
geändert werden. Bei oberflächlicher Betrachtung sei am 4. Juli 2001 zwar über den
Verkauf von nur 29,9 % der Anteile beschlossen worden, materiell-rechtlich bedeute
der Beschluss jedoch die Aufgabe von mindestens 50,1 % des Einflusses und die
Entscheidung über den Verkauf aller Anteile, wie sich aus dem Zusammenspiel von
Aktienübertragungs-, Konsortial- und Kooperationsvertrag sowie der „Joint-venture"-
Vereinbarungen und insbesondere auch im Hinblick auf die „Put-Option" ergebe.

11

Die Kläger beantragen,

12

festzustellen, dass der Ratsbeschluss vom 4. Juli 2001
rechtswidrig und nichtig ist.

13

Die Beklagten beantragen,

14

die Klage abzuweisen.

15

Zur mitgliedschaftsrechtlichen Seite meinen sie, dass die Klage der Klägerin
zu 1. wegen deren Ausscheidens aus dem Rat insoweit bereits unzulässig sei. Im
Übrigen sei den Anforderungen der Gemeindeordnung an die ordnungsgemäße
Unterrichtung über den Entscheidungsgegenstand entsprochen worden. Alle
Ratsmitglieder hätten an den vier Werktagen vor der Ratssitzung die Gelegenheit zur
Einsichtnahme in die kompletten verbindlichen Vertragsangebote der drei noch
verbliebenen Bieter gehabt. Dass die Kläger hiervon vor dem 3. Juli 2001 keinen
Gebrauch gemacht hätten, sei nicht den Beklagten zuzurechnen. Nach dem am
29. Juni 2001 auf Drängen des Oberbürgermeisters erteilten Einverständnis der
Bieter mit der Überlassung der Vertragsunterlagen und der Hinzuziehung von
Rechtsbeiständen hätten diese den Fraktionen wegen der internen Postverteilung
noch am selben Tage überlassen werden können, während die Kläger erst per
Briefpost hätten informiert werden müssen. Trotz der zeitlich begrenzten
Einsichtnahme von einem Nachmittag habe der Rechtsanwalt der Klägerin zu 2.
einen umfangreichen Aktenvermerk mit Bedenken anfertigen können, die dann bei
den Klägern auch zur Ablehnung der Beschlussvorlage geführt hätten; es sei nicht
ersichtlich, was eine längere Prüfung hätte bewirken können. Auch die Ablehnung
des Vertagungsantrags durch die Ratsmehrheit zeige deren Auffassung, dass
genügend Zeit zum Vergleich der Angebote gewesen sei. Der Mehrheit sei bewusst
gewesen, dass der relativ eng bemessene Zeitplan im Endstadium des Verkaufs der
Anteile auf einer Reihe von zwingenden Gründen beruht habe.
Soweit sich die Kläger auf eine Verletzung ihrer Rechte als abstimmungsberechtigte
Bürger des Bürgerentscheids beriefen, liege eine unzulässige Popularklage vor.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und die
Niederschriften über die Ratssitzungen vom 28. Juni und vom 4. Juli 2001 Bezug
genommen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

17

Entscheidungsgründe:

18

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet.

19

I.

20

Hinsichtlich beider Kläger ist die gegen den Ratsbeschluss vom 4. Juli 2001
gerichtete Klage zulässig.

21

1. a. Soweit der im Rat verbliebene Kläger zu 2. sein Begehren auf die
Verletzung von mitgliedschaftlichen Rechten stützt, kann er dieses mit der
Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO verfolgen. Nach den von der
Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen des kommunalverfassungsrechtlichen
Organstreits können Streitigkeiten, die aus dem kommunalen Organisationsrecht
folgen und den organschaftlichen Funktionsablauf bestimmende Befugnisse und
Pflichten bestimmter Organe untereinander betreffen, Gegenstand des
verwaltungsgerichtlichen Verfahrens sein. Grundsätzlich der gerichtlichen Klärung
zugänglich sind dabei auch Streitigkeiten über die Mitwirkungsbefugnisse einzelner
Mitglieder an der Beschlussfassung des Gesamtorgans. Denn der Begriff des
Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf
Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die
Rechtsverhältnisse innerhalb der kommunalen Körperschaft. Die Zulässigkeit einer
organschaftlichen Feststellungsklage gegen einen Beschluss des Rates setzt voraus,
dass dieser nach Rüge des Klägers unter Verletzung der gesetzlichen
Mitwirkungsrechte des Ratsmitglieds zustande gekommen ist. Das gerichtliche
Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des
Ratsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil
durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte
Rechtsposition im Hinblick auf die Beschlussfassung des Rates besteht und ihre
Verletzung die Rechtswidrigkeit des Beschlusses zur Folge hat, ist durch Auslegung
der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln.

22

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG NRW -,
Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, S. 11 f. des Urteilsabdrucks mit
zahlreichen Nachweisen aus Rechtsprechung und Literatur.

23

Mit dem Recht auf zeitige und vollständige Information über den
Beschlussgegenstand - hier die zeitlich ausreichende Information über die
Vertragsunterlagen der drei verbliebenen Bieter unter Hinzuziehung von
Rechtsbeiständen - macht der Kläger zu 2. eine für den
kommunalverfasssungsrechtlichen Organstreit erforderliche wehrfähige
Innenrechtsposition geltend, die originär dem einzelnen Mitglied der
Vertretungskörperschaft zusteht.

24

Vgl. OVG NRW; Urteil vom 5. Februar 2002, a.a.O., S. 12 f..

25

Des Weiteren beruft sich der Kläger zu 2. mit dem Recht auf gleichberechtigte
Teilnahme an der Beratung und Entscheidungsfindung auf eine in der
Rechtsprechung ebenfalls anerkannte - dem einzelnen Ratsmitglied zukommende -
Position des Innenrechts.

26

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989 - 15 A 2422/86 -,
NWVBl. 1990, S 124 ff. (S. 126) und Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 -,
NWVBl. 1992, S. 20 ff. (S. 21).

27

Das berechtigte Interesse des im Rat verbliebenen Klägers zu 2. an der
begehrten Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses ergibt sich bereits
daraus, dass eine Wiederholung der angegriffenen Informationspraxis angesichts der
in den Verträgen enthaltenen Option sowie im Hinblick auf andere
Privatisierungsvorhaben nicht von vornherein ausgeschlossen ist.

28

Die organschaftliche Feststellungsklage ist auch richtigerweise gegen den Rat
der Stadt als dem zuständigen intrapersonalen Funktionsträger gerichtet.

29

b. Ob die bereits im letzten Jahr aus dem Rat ausgeschiedene Klägerin zu 1. sich
(heute) noch in zulässiger Weise auf die Verletzung mitgliedschaftlicher Rechte
berufen kann, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Denn die
Feststellungsklage der Klägerin zu 1. ist - wie im Folgenden unter 2. dargestellt -
jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der möglichen Verletzung etwaiger Rechte der
bei dem Bürgerentscheid Abstimmungsberechtigten zulässig. Daher kann offen
bleiben, ob das Ausscheiden aus dem Organ - wie die Beklagten unter Berufung auf
eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Frankfurt/Main meinen - die
Klagebefugnis und das notwendige Feststellungsinteresse (nachträglich) entfallen
lässt oder ob dies im Hinblick auf die Argumentation der Prozessbevollmächtigten
der Kläger in der mündlichen Verhandlung, hierdurch könne eine missbräuchliche
Verkürzung von Mitwirkungsrechten durch die Mehrheit zum Ende der Wahlperiode
möglicherweise sanktionslos bleiben, nicht (zwangsläufig) der Fall ist.

30

2. Das Feststellungsbegehren der beiden Kläger ist im Rahmen des § 43 Abs. 1
VwGO (auch) insoweit zulässig, als sie sich auf die Verletzung ihrer Rechte als im
Rahmen des Bürgerentscheides vom 20. Mai 2001 abstimmungsberechtigte Bürger
berufen. Den beiden Klägern steht insbesondere auch die analog § 42 Abs. 2 VwGO
erforderliche Klagebefugnis

31

- vgl. zur Klagebefugnis bei der Feststellungsklage nur Pietzcker in
Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, Verwaltungsgerichtsordnung, Band I, Stand
der 9. Erg.lfg. September 2003, § 43 Rn. 28 ff. m. w. N. -

32

zur Seite. Angesichts der von den Klägern bereits in der Klageschrift angeführten
Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg

33

(Urteil vom 14. November 1974 - I 453/74 -, DVBL. 1975, S. 552 ff.)

34

wonach dem abstimmungsberechtigten Bürger ein eigenes Recht auf
Aufrechterhaltung und Beachtung eines Bürgerentscheids zustehe, kann jedenfalls
die Möglichkeit der Verletzung eigener Rechte nicht gänzlich ausgeschlossen
werden. Dies gilt umso mehr, als die genannte Rechtsauffassung zur baden-
württembergischen Gemeindeordnung aktuell auch in der Kommentarliteratur zu § 26
Abs. 8 GO NRW für das nordrhein-westfälische Kommunalrecht vertreten wird.

35

Vgl. Zielke in Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen,
2. Auflage 2004, Erl. § 26 GO, Anm. 7.

36

Aus dem von den Beklagten in diesem Zusammenhang zitierten Urteil des
Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts

37

(vom 20. Februar 2001 - 10 L 2705/99 -, DÖV 2002, S. 253 ff.)

38

folgt für die hier in Rede stehende Konstellation nichts Abweichendes, weil es
dort nicht um die Sperrwirkung eines erfolgreichen, sondern um die Anfechtung eines
negativen Bürgerentscheids ging.

39

II.

40

Die demnach zulässige Klage ist aber sowohl unter dem organschaftlichen
Aspekt als auch unter Gesichtspunkt der Verletzung etwaiger Rechte der bei dem
erfolgreichen Bürgerentscheid abstimmungsberechtigten Bürger unbegründet.

41

1. Zunächst werden die den Klägern durch das Innenrecht zugewiesenen
Rechtspositionen durch den angegriffenen Beschluss des Beklagten zu 1. nicht
verletzt.

42

a. Durch die Beschlussfassung am 4. Juli 2001 ist das organschaftliche
Informationsrecht der Kläger nicht in rechtserheblicher Weise beeinträchtigt worden.
Das Informationsrecht des einzelnen Ratsmitglieds hat in der Gemeindeordnung
keine ausdrückliche Regelung erfahren; es wird u.a. aus § 43 GO NRW abgeleitet
und findet seinen Niederschlag etwa auch in § 41 Abs. 1, § 55, § 62 Abs. 2 und § 69
GO NRW. Dem liegt die Überlegung zu Grunde, dass den Ratsmitgliedern als
Repräsentanten der Gemeindebevölkerung in den entsprechenden Gremien nicht
nur das Recht auf Abstimmung, sondern auch das auf Beratung über den
Abstimmungsgegenstand zusteht. Dieses Beratungsrecht setzt voraus, dass über
den Beratungsgegenstand die notwendigen Informationen zur Verfügung stehen,
wobei es den Ratsmitgliedern frei steht, ob sie von der gebotenen
Informationsmöglichkeit Gebrauch machen oder nicht. Das schließt es im Grundsatz
aus, eine Frage zur Abstimmung zu stellen, zu der den Mitgliedern des Rates oder
Einzelnen von ihnen keine oder unvollständige Informationen zur Verfügung standen.
Das Informationsrecht des einzelnen Mitglieds der Vertretungskörperschaft dient
nicht nur einer größtmöglichen Richtigkeitsgewähr hinsichtlich der zu treffenden
Entscheidung, sondern auch dem Schutz etwaiger Minderheitenpositionen.

43

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002, a.a.O., S. 17 f. des
Urteilsabdrucks.

44

Auch die Vorbereitungskompetenz des Bürgermeisters (vgl. § 62 Abs. 2 GO
NRW), d.h. dessen Pflicht, die Beratungen des Rates durch die Bereitstellung der
sachlich gebotenen Informationen und Beratungsunterlagen vorzubereiten, dient
diesem Informationsrecht.

45

Erlenkämper in Articus/Schneider, a.a.O., Erl. § 43 GO Anm. 1.2.

46

Entgegen der in dem Schreiben der Bezirksregierung Düsseldorf an den
Oberbürgermeister der Beklagten zu 2. vom 11. Oktober 2001 zum Ausdruck
kommenden Rechtsauffassung sieht die Kammer das Informationsrecht aller
Ratsmitglieder und damit auch der Kläger nicht als verletzt an.

47

aa. Der für jede verantwortliche Ratsentscheidung erforderliche Mindeststandard
an Information wird eingehalten. Zunächst ist allen Ratsmitgliedern in Vorbereitung
der Sondersitzung vom 4. Juli 2001 in Gestalt der zehnseitigen Anlage „Auswahl
eines strategischen Partners für die SWD AG" vom 28. Juni 2001 eine
Grundinformation an die Hand gegeben worden, die eine Prozessbeschreibung, eine
Übersicht über die Struktur des Vertragswerks, eine Kurzbeschreibung der drei
(verbliebenen) Interessenten und eine Gegenüberstellung der Angebote enthielt.
Diese Grundinformation ist hinsichtlich der Verträge durch die Möglichkeit der
Einsichtnahme in die mit den potentiellen Käufern ausgehandelten Vertragswerke für
die Dauer von vier Werktagen ab dem 29. Juni 2001 (wesentlich) ergänzt worden.
Hierdurch unterscheidet sich die den Ratsmitgliedern zur Verfügung gestellte
Information grundlegend von der durch das Oberverwaltungsgericht in der zuletzt
genannten „Beigeordnetenentscheidung" gerügten Verfahrensweise, Informationen
überhaupt nur zu einem Kandidaten aus dem Bewerberfeld zu geben. Von einer
unvollständigen Information kann auch im Hinblick auf den knapp bemessenen
Auslegungszeitraum keine Rede sein. Bei der Bemessung dieses Zeitraumes hatte
die Verwaltung nämlich außer dem Interesse an vollständiger Unterrichtung der
Ratsmitglieder auch zu bedenken, dass sie über einen Teil der Informationen wegen
des Interesses der Bieter am Schutz von Geschäftsgeheimnissen nicht ohne
Abstimmung verfügen durfte. Ebenso lag auf der Hand, dass der Schutz der
Vertraulichkeit umso schwerer zu gewährleisten war, je länger der Inhalt der Gebote
einem großen Personenkreis bekannt war und dass ein „Durchsickern" von
Konkurrenzangeboten die Verhandlungsposition der Gemeinde empfindlich
schwächen würde. Im Übrigen war der Zeitraum lang genug, um das Einbringen
gegenüber dem Mehrheitsvotum abweichender Vorstellungen objektiv möglich zu
machen, wie gerade das Beispiel der beiden Kläger zeigt, die sich mit Hilfe ihrer
Rechtsbeistände selbst in wenigen Stunden eine eigene Meinung über die
Vertragswerke bilden konnten. Schließlich stellt es keinen Verstoß gegen das
Informationsrecht der Mitglieder des Beklagten zu 1. dar, dass diesen die konkreten
Preise (im Hinblick auf die Geheimhaltungsinteressen der noch beteiligten Bieter)
erst am 4. Juli 2001 bekannt gegeben worden sind. Diese Information ist nämlich
noch so rechtzeitig erfolgt, dass die Mitglieder der Vertretungskörperschaft die
Möglichkeit der Diskussion einer alternativen Sachentscheidung gehabt hätten.

48

bb. War der dem Rat verfügbare Unterrichtungsstand hiernach angemessen, so
oblag es der Körperschaft - nicht einem einzelnen Mitglied - darüber zu befinden, ob
weiterer Klärungsbedarf angemeldet werden oder die Sache als entscheidungsreif
behandelt werden sollte. Denn Träger des Unterrichtungsrechts ist der Rat; er ist
Zuordnungssubjekt der Normen, aus denen es hergeleitet werden kann.
Dementsprechend lag die Verantwortung darüber, ob die Entscheidung zu Gunsten
einer Weiterführung der politischen Diskussion zurückgestellt oder im Interesse eines
Verhandlungsabschlusses alsbald getroffen werden sollte, bei ihm.

49

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. August 1989 - 15 A 2422/86 -, NWVBl. 1990, S.
124 ff. (S. 125) sowie (zum Auskunftsrecht des einzelnen Gemeinderats) VGH
Baden-Württemberg, Beschluss vom 12. November 2002 - 1 S 2277/02 -, DVBl.
2003, S. 276 f. (S. 277).

50

Sowohl die Ablehnung des Vertagungsantrags des Klägers zu 2. durch die ganz
überwiegende Mehrheit der Mitglieder des Beklagten zu 1. als auch der weitere
Verlauf der nichtöffentlichen Sondersitzung (mit einem eher geringen
Nachfragebedarf) zeigen, dass eine weitergehende Information durch das
Beschlussorgan mehrheitlich nicht für erforderlich gehalten, sondern die Sache
vielmehr als entscheidungsreif angesehen wurde.

51

b. Auch das Recht der beiden Kläger auf eine dem Gleichheitssatz
entsprechende Mitwirkung an den Beratungen und Entscheidungen des Beklagten
zu 1. ist nicht verletzt. Die Kläger sind gegenüber den übrigen Ratsmitgliedern nicht
in rechtserheblicher Weise benachteiligt worden.
Zu diesem Recht hat das Oberverwaltungsgericht im Anschluss an das oben
genannte Grundsatzurteil zum Organisationsrecht der Sparkassen

52

vom 18. August 1989, a.a.O.,

53

in einer Entscheidung aus dem Jahre 1991

54

- Urteil vom 23. Juli 1991 - 15 A 2638/88 -, NWVBl. 1992, S. 20 ff. (S. 21) -

55

Folgendes ausgeführt:

56

„Das allein in Betracht zu ziehende Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an
den Beratungen und Entscheidungen des Beklagten zu 2. hat seine Grundlage in
dem die gemeindliche Willensbildung prägenden Demokratiegebot. Der
einfachgesetzliche Ausdruck dieses Gebotes ist das in § 35 Abs. 1, § 42 Abs. 2
GO verankerte Mehrheitsprinzip. Beidem liegt die Voraussetzung zugrunde, dass
die Mitglieder des Rates und der Ausschüsse mit gleichen Rechten und Pflichten
an der organinternen Willensbildung beteiligt werden. Der Gleichheitssatz bezieht
sich dabei nicht nur auf das die Willensbildung beendende
Abstimmungsverfahren, bei dem die Stimme jedes Mitglieds gleich viel zählen
muss, sondern beansprucht Geltung auch für die der Abstimmung vorausgehende
Beratung.

57

In seinem rechtsgrundsätzlichen Urteil zum Organisationsrecht der
Sparkassen vom 18. August 1989 - 15 A 2422/86 -, NWVBl. 1990, 124, hat der
Senat im einzelnen dargelegt, dass die Möglichkeiten zur Einflussnahme in
diesem Stadium der Entscheidungsfindung wesentlich von den äußeren
Bedingungen abhängig sind, unter denen die Mitglieder des Verwaltungsrats einer
Sparkasse ihre Auffassung vertreten und zur Diskussion stellen können. Das gilt in
gleicher Weise für die Mitglieder der kommunalen Vertretungsorgane. Auch für sie
sind die im Urteil vom 18. August 1989 beispielhaft erwähnten Bestimmungen
über die dem Einzelnen eingeräumte Redezeit ebenso von wesentlicher
Bedeutung wie die Regelung der Frage, in welchem Umfang, in welcher Form und
zu welchem Zeitpunkt die zur Beurteilung der Verhandlungsgegenstände einer
Sitzung erforderlichen Sachinformationen zur Verfügung gestellt werden. Werden
insoweit ohne sachlichen Grund Unterschiede gemacht, so kann dies die
Mitwirkungsbefugnisse der nachteilig Betroffenen in rechtserheblicher Weise
verkürzen. Das Beschlussorgan muss deshalb dafür sorgen, dass für seine
Mitglieder vermeidbare Unterschiede in den äußeren Bedingungen ihrer
Mitwirkung an der Entscheidungsfindung nicht bestehen. Das kann äußerstenfalls
die Verpflichtung nach sich ziehen, eine Angelegenheit auf Antrag zu vertagen,
um einzelnen Mitgliedern die Gelegenheit zu geben, ihre Informationsdefizite zu
beseitigen. Eine im Widerspruch zu einer solchen Verpflichtung vorzeitig
herbeigeführte Sachentscheidung ist wegen Verletzung der
Mitwirkungsbefugnisse dieser Mitglieder rechtswidrig.

58

Die tatsächlichen Möglichkeiten zur Einflussnahme auf die Meinungsbildung
der kommunalen Vertretungsorgane sind indessen auch unter der Voraussetzung
gleicher äußerer Bedingungen unterschiedlich ausgeprägt. Diese Unterschiede
ergeben sich, wie ebenfalls im Urteil des Senats vom 18. August 1989 ausgeführt
ist, aus den subjektiven Verhältnissen der Mitglieder. Dazu zählt etwa das
individuelle Interesse am jeweiligen Beratungsgegenstand ebenso wie die
Sachkunde, die Konsensfähigkeit des vertretenen Standpunktes und die
Überzeugungskraft der dafür vorgebrachten Argumente. Zu einem Ausgleich
solcher, von dem einzelnen Mitglied beeinflussbarer, Unterschiede sind die
kommunalen Vertretungsorgane nicht verpflichtet und zumeist auch nicht in der
Lage."

59

In der bereits mehrfach genannten Entscheidung aus dem Jahre 2002

60

- Urteil vom 5. Februar 2002, a.a.O. -

61

hat das Oberverwaltungsgericht nochmals die Verpflichtung des kommunalen
Beschlussorgans betont, dafür zu sorgen, dass für seine Mitglieder vermeidbare
Unterschiede in den Bedingungen ihrer Mitwirkung an der Entscheidungsfindung
nicht bestehen

62

- Seite 16 des Urteilsabdrucks -,

63

und darauf hingewiesen, dass nur durch eine möglichst umfassende und
unterschiedslose Informationsmöglichkeit aller Mitglieder eine praktikable Möglichkeit
eröffnet werde, eigene und vom Mehrheitsvotum abweichende Vorstellungen
einzubringen und eine geänderte Beschlussfassung zu erwirken

64

- Seite 18 des Urteilsabdrucks unter Hinweis auf den Beschluss des
Hessischen VGH vom 29. März 2000 - 8 TZ 815/00 -, NVwZ 2001, S. 345 f -.

65

Gemessen daran erweist sich der angegriffene Beschluss als rechtmäßig.

66

aa. Die Tatsache, dass den Fraktionen am Freitag nach Rücksprache mit den
verbliebenen Bietern jeweils ein Exemplar der Vertragsunterlagen zur Verfügung
gestellt wurde, sodass die Fraktionsmitglieder diese „rund um die Uhr" „auch am
ganzen Wochenende" einsehen konnten, während die Kläger auf die
Geschäftszeiten (Samstag 9.00 bis 14.00 Uhr; Sonntag nicht) angewiesen waren,
stellt keine relevante Ungleichbehandlung ohne sachlichen Grund dar. Mit dem
Fraktionsstatus (vgl. § 56 GO NRW) lag vielmehr bereits ein sachlicher Grund für die
Differenzierung vor, weil diese (durch die Gemeindeordnung mit besonderen
Rechten ausgestatteten) Vereinigungen über die notwendigen organisatorischen
Voraussetzungen zur Gewährung einer geordneten Akteneinsicht (unter Wahrung
der Vertraulichkeit) verfügen.

67

Vgl. in diesem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991, a.a.O.,
S. 22 = S. 10 des Urteilsabdrucks.

68

Zudem gab es keine Differenzierung hinsichtlich des Informationszeitpunktes,
denn auch die Kläger hatten ab Freitag (wie alle anderen Ratsmitglieder)
Gelegenheit zur Einsichtnahme in die Vertragswerke, haben hiervon jedoch auch am
Samstag keinen Gebrauch gemacht. Da es den Klägern zudem auf den
Rechtsbeistand ankam, spricht auch nichts dafür, dass ihnen die zusätzliche
Einsichtnahmemöglichkeit außerhalb der Geschäftszeiten konkret nützlich gewesen
wäre, weil sie diesen gerade für Samstagabend oder den Sonntag hätten
organisieren können. Die Einsichtnahme in die Vertragsunterlagen durch die Kläger
zusammen mit ihren Rechtsanwälten am Dienstag und die Erarbeitung eines
mehrseitigen Aktenvermerks hierzu zeigt schließlich, dass die den Fraktionen
zusätzlich eingeräumte Möglichkeit zu keiner rechtserheblichen Verkürzung des
Rechts der Kläger auf gleichberechtigte Teilhabe an den Sachinformationen geführt
hat; entsprechend dem oben genannten Sinn und Zweck der möglichst umfassenden
und unterschiedslosen Informationsmöglichkeit aller Mitglieder sind die Kläger
hierdurch (auch ausweislich der in den Niederschriften vom 4. Juli 2001
dokumentierten Redebeiträge des Klägers zu 2.) in die Lage versetzt worden, eigene
und vom Mehrheitsvotum abweichende Vorstellungen einzubringen und eine
geänderte Beschlussfassung zu erwirken.

69

bb. Dadurch, dass die Kläger erst nach dem Wochenende über die Möglichkeit
der Hinzuziehung von Rechtsbeiständen bei der Akteneinsicht informiert wurden,
während die Fraktionen diese Information noch am Freitag erhalten hatten, sind die
Mitwirkungsbefugnisse der Erstgenannten ebenfalls nicht in rechtserheblicher Weise
verkürzt worden. Es gibt keinen Anlass zu der Annahme, den Klägern wäre ein
vergleichbarer Unterrichtungsstand versagt worden, wenn sie bei Ergehen der
Entscheidung im Rathaus erreichbar gewesen wären. Dass es für einzelne
Mandatsträger schwieriger ist, Unterrichtungsrechte wahrzunehmen als für eine
Fraktion, weil sie nicht stets präsent sein können, ist unvermeidbar und begründet
keine relevante Ungleichbehandlung.

70

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Juli 1991, a.a.O..

71

Außerdem kam die Information am Montag noch so rechtzeitig, dass die Kläger
von dieser - von Anfang an gewünschten - Möglichkeit noch vor der maßgeblichen
Ratssitzung Gebrauch machen und sich mit anwaltlicher Hilfe eine fundierte Meinung
gegen die Beschlussvorlage bilden konnten. Die in zeitlicher Hinsicht
unterschiedliche Behandlung bei der Information über ein Verfahrensrecht hat sich
konkret ohnehin nicht ausgewirkt. Denn die früher unterrichteten Ratsmitglieder
haben bei der Einsichtnahme keine Anwälte hinzugezogen. Überdies ist nicht
ersichtlich, dass eine entsprechende Information der Kläger am Freitag diese in die
Lage versetzt hätte, noch kurzfristig einen Rechtsbeistand für die Akteneinsicht am
Samstag zu gewinnen. Ob die Kläger vor dem Hintergrund ihrer Zeitungslektüre am
Samstag (bezüglich der Zurverfügungstellung jeweils eines Vertragsexemplars an die
Fraktionen) im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht gehalten waren, sich ihrerseits zu
erkundigen, ob sich sonstige Änderungen gegenüber den am Donnerstag
mitgeteilten Verfahrensbedingungen ergeben hatten, kann in Anbetracht der
fehlenden materiellen Relevanz dahinstehen.

72

cc. Die von den Klägern in ihrem Schriftsatz vom 16. September 2004 gerügte
Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Zustellung des Geschäftsberichts der EnC
vermag die Kammer nicht nachzuvollziehen. Entgegen der Behauptung der Kläger
ergibt sich aus der Niederschrift der (19. öffentlichen) Sitzung des Rates nämlich
nicht, dass die fraktionsangehörigen Ratsmitglieder diesen bereits am Montag, dem
2. Juli 2001, und damit zwei Tage vor den Klägern erhalten hätten. Auf Seite 7 oben
der Niederschrift, die insoweit den Redebeitrag des Ratsherrn D1 (SPD) wiedergibt,
heißt es allerdings wörtlich: „Heute, Montag, fünf Minuten bevor wir in unsere
Fraktionssitzung gegangen sind, haben wir von EnC einen Geschäftsbericht
bekommen." Der am Mittwoch sprechende Ratsherr hat sich durch den einleitenden
Hinweis auf „heute" erkennbar auf den 4. Juli 2001 beziehen wollen; bei der diesem
Hinweis widersprechenden Ergänzung „Montag" handelt es sich hingegen offenbar
um ein Versehen.

73

c. Schließlich können die Kläger im Rahmen der organschaftlichen Seite der
Feststellungsklage schon vom Ansatz her nicht die Haushaltsrechts- bzw.
Bürgerentscheidswidrigkeit des angegriffenen Beschlusses geltend machen. Wie
bereits oben dargestellt, dient das gerichtliche Verfahren nicht der Feststellung der
objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses, sondern dem Schutz der dem
klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition.
Demgegenüber hat das einzelne Ratsmitglied kein im
Kommunalverfassungsstreitverfahren durchsetzbares Recht darauf, dass ein ihn
nicht betreffender Ratsbeschluss inhaltlich rechtmäßig ist.

74

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl.
1998, S. 110.

75

2. Das Feststellungsbegehren der beiden Kläger ist auch unter dem
Gesichtspunkt der behaupteten Verletzung ihrer Rechte als abstimmungsberechtigte
Bürger bei dem erfolgreichen Bürgerentscheid vom 20. Mai 2001 unbegründet.
Hierfür fehlt die erforderliche subjektivrechtliche Anbindung.

76

Vgl. hierzu nur Pietzcker in Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, a.a.O., § 43
Rn. 31.

77

Die Kläger sind durch den angegriffenen Beschluss des Beklagten zu 1. nicht in
einer wehrfähigen Rechtssphäre als Bürger der Stadt E1 betroffen. Träger des
Bürgerbegehrens sind „die Bürger" (vgl. etwa § 26 Abs. 1 GO NRW), nicht einzelne
von ihnen. Da die „Bürgerschaft" als solche kein handlungsfähiges Organ hat, sind
die subjektiven (Verfahrens-)Rechte im Zusammenhang mit einem Bürgerbegehren
bei dessen Vertretern (im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) konzentriert:
Diese sind aus eigenem Recht klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO analog). Der § 26
Abs. 6 Satz 1 und 2 GO NRW schafft für die Vertreter eines Bürgerbegehrens eine
einklagbare Rechtsposition als Anspruch auf die Erklärung des Rates, dass das
Bürgerbegehren zulässig sei.

78

OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 -. 15 A 974/97 -, DVBl. 1998, S. 785
ff. (S. 786).

79

Gegen die Feststellung, dass ein Bürgerbegehren unzulässig ist, können die
Vertreter des Bürgerbehrens nur gemeinschaftlich Widerspruch und Klage
erheben.

80

VG Köln, Urteil vom 31. Mai 1999 - 4 K 7677/96 -, NWVBl. 2000, S. 155.

81

Eine Ratsfraktion oder andere nicht als Vertreter des Bürgerbegehrens benannte
Personen haben ebenso wenig Klage- und Antragsbefugnisse wie ein einzelner
Vertreter, da sämtliche Vertreter gemeinschaftlich handeln müssen.

82

VG Arnsberg, Beschluss vom 20. Oktober 2000 - 12 L 1516/00 -, S. 3 ff. des
Beschlussabdrucks.

83

Gegenüber einer kommunalaufsichtlichen Verfügung, mit der ein positiver
Ratsbeschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW aufgehoben wird, können die
Initiatoren eines Bürgerbegehrens geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu
sein.

84

VG Düsseldorf, Beschluss der Kammer vom 28. September 2001 -
1 L 2156/01 -, S. 3 f. des Beschlussabdrucks.

85

Im Rahmen der Beteiligtenfähigkeit ist ferner entschieden, dass § 26 Abs. 6
Satz 2 GO NRW den Vertretern des Bürgerbegehrens eine eigenständige
Rechtsposition zuweist. Diese machen nicht wie Vertreter im zivilrechtlichen Sinne
fremde Rechte geltend, sondern vertreten die Interessen der Unterzeichner des
Begehrens in einem materiellen Sinne.

86

OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 -, NWVBl. 2002, S. 346
ff. (S. 348 unter Hinweis auf das Urteil vom 9. Dezember 1997, a. a. O.) sowie
Urteil vom 23. April 2002 - 15 A 5594/00 - DÖV 2002, S. 961 f..

87

Maßgeblich sind des Weiteren folgende Ausführungen des
Oberverwaltungsgerichts im Zusammenhang mit der Umsetzung eines
Ratsbeschlusses zur Abwendung eines Bürgerentscheids

88

- Urteil vom 25. September 2001 - 15 A 2445/97 -, NWVBl. 2002, S. 110 ff. -
:

89

„Ein Anspruch auf Erfüllung des (...) Kompromisses ergibt sich auch nicht aus
dem Ratsbeschluss selbst i.V.m. § 26 GO NRW. Allerdings schafft § 26 GO NRW
für die Vertreter von Bürgerbegehren einklagbare Rechtspositionen, so etwa in
§ 26 Abs. 6 Satz 1 und 2 GO NRW den Anspruch auf die Erklärung des Rates,
dass das Bürgerbegehren zulässig sei.

90

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, DVBL. 1998,
785 (786)

91

Es mag zu erwägen sein, ob die Vertreter eines Bürgerbegehrens einen
verfahrensrechtlichen Anspruch darauf haben, dass die Gemeinde einen
Ratsbeschluss nach § 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW, mit dem der Rat einem
zulässigen Bürgerbegehren entspricht, durchführt.

92

Vgl. zur Pflicht des Hauptverwaltungsbeamten, Ratsbeschlüsse durchzuführen,
§ 62 Abs. 2 Satz 2 GO NRW.

93

Denn der Beschluss des Rates, dem Bürgerbegehren zu entsprechen, führt
nach der genannten Vorschrift dazu, dass der Bürgerentscheid unterbleibt. Es
entstünde möglicherweise eine vom Gesetz nicht gewollte Rechtsschutzlücke,
wenn die Gemeinde zwar einen Bürgerentscheid durch einen Ratsbeschluss nach
§ 26 Abs. 6 Satz 4 GO NRW verhindern könnte, aber die Durchführung des dem
Bürgerbegehren stattgebenden Ratsbeschlusses von den Vertretern des
Bürgerbegehrens nicht gerichtlich erzwungen werden könnte. Diese Frage kann
jedoch offen bleiben, da der Rat der Beklagten keinen Beschluss nach § 26 Abs. 6
Satz 4 GO NRW gefasst hat.
(...)
Die Vertreter haben zwar gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW einen auf dem
Klageweg durchsetzbaren Anspruch auf Durchführung des Bürgerentscheids,
wenn der Rat dem Bürgerbegehren nicht (uneingeschränkt) entspricht. (...) Indes
besteht der Anspruch der Kläger schon deshalb nicht mehr, weil sie das
Bürgerbegehren (...) „zurückgezogen" haben. Darin liegt ein Verzicht auf den
verfahrensrechtlichen Anspruch, einen Bürgerentscheid durchzuführen. Zu einem
solchen Verzicht waren sie befugt, da die Verfahrensrechte hinsichtlich des
Bürgerbegehrens bei ihnen konzentriert sind."

94

Die Kammer sieht keine Veranlassung von diesen - durch das
Oberverwaltungsgericht

95

in dem Beschluss vom 19. März 2004 - 15 B 522/04 -, NWVBl. 2004,
S. 346,

96

jüngst nochmals bestätigten Grundsätzen abzuweichen und dem einzelnen
Bürger nach erfolgreicher Durchführung eines Bürgerentscheids eine subjektive
Rechtsposition einzuräumen, die ihm zuvor in keiner Phase des Bürgerbegehrens
zukommt. Denn Argumente für eine Durchbrechung der demnach § 26 GO NRW zu
Grunde liegenden Systematik hinsichtlich der Konzentration der Verfahrensrechte bei
den Vertretungsberechtigten lassen sich weder dem Wortlaut des Absatzes 8 der
Vorschrift entnehmen noch sind solche durch die Kläger dargetan worden oder sonst
erkennbar. Auch der von den Klägern in der mündlichen Verhandlung gegen eine
(mögliche) Beschränkung entsprechender Rechte auf die Vertreter des
Bürgerbegehrens angebrachte Einwand, diesen fehle mangels Einsichtnahme die
Detailkenntnis der Verträge, sodass sie einen Verstoß des angegriffenen
Ratsbeschlusses gegen den erfolgreichen Bürgerentscheid gar nicht umfassend
beurteilen könnten, trägt nicht. Solche einzelfallbezogenen Erwägungen können die
Systematik der Vorschrift nicht überspielen; überdies kann daraus auch deshalb nicht
die Zuerkennung einer subjektiven Rechtsposition an jeden
(abstimmungsberechtigten) Bürger gefolgert werden, weil dieser in der Regel - von
Ausnahmen (wie möglicherweise hier) abgesehen - nicht über mehr
Detailinformationen als die Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens verfügen
dürfte.
Ob die Letztgenannten in Ergänzung der oben skizzierten Verfahrensrechte
überhaupt die Möglichkeit haben, eine (etwaige) Missachtung der Sperrwirkung des
Entscheids durch Maßnahmen der Gemeindeorgane zu rügen, mit anderen Worten,
ob ihnen ein einklagbares Recht auf Beachtung des Entscheids zusteht, bedarf hier
keiner vertiefenden Betrachtung und Entscheidung.

97

Vgl. hierzu nur Bayerischer VGH, Urteil vom 2. Juli 2002 - 4 B 00.3532 -, DVBl.
2003, S. 277 f. (S. 278: Fortwirkende subjektive Rechte der
vertretungsberechtigten Personen bestehen unabhängig vom Ergebnis des
Bürgerentscheids nicht.").

Denn unstreitig gehörten und gehören die Kläger nicht zu den
Vertretungsberechtigten des Bürgerbegehrens, das zu dem erfolgreichen
Bürgerentscheid vom 20. Mai 2001 geführt hat.

98

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO, 100 Abs. 1
ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1
VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

99