Verwaltungsgericht Greifswald (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-01-05, Aktenzeichen 3 B 1192/14

Tenor

1. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. Oktober 2014 wird insoweit angeordnet, als darin ein Zwangsgeld in Höhe von 2.000,00 EUR festgesetzt und die Ersatzvornahme für das geforderte Aufasten der Kiefern angedroht wird. Im Übrigen – in Bezug auf die Androhung der Ersatzvornahme hinsichtlich der Beseitigung der Weiden – wird der Antrag abgelehnt.

2. Die Kosten des Rechtsstreits tragen der Antragsteller zu 35 v.H. und die Antragsgegnerin zu 65 v.H.

3. Der Streitwert beträgt 3.500,00 EUR.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich gegen Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung zur Durchsetzung wasserrechtlicher Verfügungen.

2

Er ist Eigentümer des Grundstücks G1 in K. Auf dem Grundstück verläuft parallel zur südöstlichen Grundstücksgrenze und zur Gartenstraße der in der Unterhaltungslast des Wasser- und Bodenverbandes Insel Usedom-Peenestrom befindliche Vorflutgraben 50/2/1/008. Im Grabenbereich wurzeln vier Bäume (zwei Weiden und zwei Kiefern).

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Nach der Durchführung einer Informationsveranstaltung teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit Anhörungsschreiben vom 7. Mai 2013 mit, dass der Graben seiner Entwässerungsfunktion nicht mehr gerecht werde und eine Instandhaltungsmaßnahme durch den Wasser- und Bodenverband notwendig sei. Mit der geplanten Erneuerung der G.-Straße solle der Graben auch das auf der Straße anfallende Niederschlagswasser aufnehmen. Zur Herstellung der Baufreiheit seien auf dem Grundstück des Antragstellers zwei Kiefern aufzuasten und zwei Weiden abzunehmen.

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Mit Bescheid vom 23. Januar 2014 gab die Antragsgegnerin dem Antragsteller unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, bis zum 28. Februar 2014 die zwei Kiefern auf hausseitiger und straßenseitiger Grabenböschung aufzuasten und zwei Weiden mit naturschutzrechtlicher Genehmigung abzunehmen (Grabenprofil durch Baumwurzeln eines Baumes stark beeinträchtigt). Für den Fall, dass der Antragsteller der Verfügung nicht oder nicht vollständig oder nicht termingerecht nachkommt, wurde eine Zwangsgeld i.H.v. 1.000,00 EUR angedroht. Gegen die dem Antragsteller am 24. Januar 2014 zugestellte Verfügung legte der Antragsteller keinen Widerspruch ein.

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Mit Bescheid vom 13. Februar 2014 erteilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller auf dessen Antrag die Ausnahmegenehmigung zur Beseitigung einer Weide. Für die zweite Weide ist wegen der Erkrankung des Baumes eine Ausnahmegenehmigung nicht erforderlich.

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Nachdem der Antragsteller die geforderten Maßnahmen nicht durchführen ließ, setzte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 26. März 2014 – zugestellt am 28. März 2014 – das angedrohte Zwangsgeld fest und forderte den Antragsteller auf, die ihm mit dem Bescheid vom 23. Januar 2014 aufgegebenen Arbeiten bis zum 25. April 2014 durchführen zu lassen. Zugleich drohte sie die Festsetzung eines Zwangsgeldes i.H.v. 2.000,00 EUR an. Auch hiergegen legte der Antragsteller keinen Widerspruch ein.

7

Mit Anwaltsschreiben vom 21. Mai 2014 beantragte der Antragsteller die Rücknahme des Bescheides vom 23. Januar 2014, was die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 12. Juni 2014 ablehnte. Hiergegen legte der Antragsteller mit Anwaltsschreiben vom 20. Juni 2014 Widerspruch ein. Unter dem 15. Juli 2014 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass der Widerspruch nicht statthaft sei, weil es sich bei ihrem Schreiben vom 12. Juni 2014 nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um ein informelles Antwortschreiben handele. Unter dem 18. Juli 2014 bat der Antragsteller um Bescheidung des Widerspruchs und beantragte zugleich die sofortige Vollziehung des Bescheides vom 23. Januar 2014 auszusetzen. Mit Schreiben vom 18. September 2014 teilte die Antragsgegnerin dem Antragsteller mit, dass der Bescheid vom 23. Januar 2014 nicht aufgehoben werde.

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Mit dem vorliegend streitgegenständlichen Bescheid vom 10. Oktober 2014 setzte die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller ein Zwangsgeld i.H.v. 2.000,00 EUR fest und forderte diesen unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, die ihm mit dem Bescheid vom 23. Januar 2014 aufgegebenen Arbeiten bis zum 28. November 2014 durchführen zu lassen. Zugleich drohte sie dem Antragsteller die Durchführung einer Ersatzvornahme an. Unter dem 21. Oktober 2014 legte der Antragsteller Widerspruch gegen den Bescheid vom 10. Oktober 2014 ein. Über diesen Rechtsbehelf ist bisher nicht entschieden.

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Am 13. Oktober 2014 erhob der Antragsteller zum Az. 3 A 1014/14 Klage mit dem Ziel, die Antragsgegnerin zu verpflichten, ihren Bescheid vom 23. Januar 2014 aufzuheben, hilfsweise den Aufhebungsantrag des Antragstellers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Über die Klage ist bisher ebenfalls noch nicht entschieden.

10

Am 10. November 2014 hat der Antragsteller um gerichtlichen Eilrechtsschutz gegen den Bescheid vom 10. Oktober 2014 nachgesucht. Er ist der Auffassung, der Bescheid sei offensichtlich rechtswidrig. Auf die allgemeinen Vorschriften zur Gefahrenabwehr könne die Verfügung wegen des Vorrangs der sonderordnungsrechtlichen (wasserrechtlichen) Vorschriften nicht gestützt werden. Die Voraussetzungen der wasserrechtlichen Vorschriften lägen nicht vor. Zudem sei die Verfügung unbestimmt. Es sei unklar, welche Kiefern gemeint seien. Im Grabenbereich befänden sich nicht zwei Weiden, sondern nur eine. Anhaltspunkte dafür, dass die Antragsgegnerin ihr Ermessen ausgeübt hätte, seien ebenfalls nicht erkennbar.

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Der Antragsteller beantragt,

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die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. Oktober 2014 wiederherzustellen.

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Die Antragsgegnerin verteidigt den angegriffenen Bescheid und beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen. Der Kammer haben bei der Entscheidung die bei der Antragsgegnerin entstandenen Verwaltungsvorgänge vorgelegen.

II.

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Der Antrag ist zulässig (1.) aber nur teilweise begründet (2.).

17

Insbesondere ist der Antrag statthaft, denn der Widerspruch des Antragstellers hat keine aufschiebende Wirkung. Dies folgt aus § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) i.V.m. § 99 Abs. 1 Satz 2 Sicherheits- und Ordnungsgesetz (SOG M-V). Nach der zuletzt genannten Bestimmung haben Rechtsmittel und sonstige Rechtsbehelfe gegen Vollzugsmaßnahmen keine aufschiebende Wirkung. Die Vorschrift findet vorliegend Anwendung, denn bei der streitgegenständlichen Verfügung vom 10. Oktober 2014 handelt es sich um eine Vollzugsmaßnahme in diesem Sinne. Die in Ziffer 1. der Verfügung erfolgte Zwangsgeldfestsetzung beruht auf § 88 SOG M-V, die in Ziffer 4. der Verfügung erfolgte Zwangsmittelandrohung und die in Ziffer 2. der Verfügung erfolgte Fristsetzung beruhen auf § 87 SOG M-V. Diese Vorschriften finden vorliegend Anwendung. Die Zwangsmittelfestsetzung dient der Vollstreckung der Verfügungen vom 26. März 2014 und 23. Januar 2014. Die Zwangsmittelandrohung dient der Vollstreckung der Verfügung vom 23. Januar 2014. Bei der zuletzt genannten Verfügung handelt es sich um eine wasserrechtliche Verfügung, die ihre Rechtsgrundlage in § 100 Abs. 1 Satz 2 Wasserhaushaltsgesetz (WHG) findet. Für die Vollstreckung wasserrechtlicher Verfügungen gelten nach der Verweisung in § 113 Abs. 1 Landeswassergesetz (LWaG) i.V.m. § 110 VwVfG M-V die §§ 79 bis 100 SOG M-V.

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Die in Nr. 2 der Verfügung vom 10. Oktober 2014 erfolgte Anordnung der sofortigen Vollziehung (vgl. § 80 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VwGO) ist damit überflüssig aber unschädlich.

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2. In den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO ordnet das Gericht die aufschiebende Wirkung der Klage in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO an, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgabenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Da letzteres vom Antragsteller nicht geltend gemacht wird und sich auch keine Anhaltspunkte für die Annahme einer unbilligen Härte aufdrängen, kommt es für die Entscheidung allein auf das Kriterium der „ernstlichen Zweifel“ an. Der Prüfungsmaßstab ist enger als in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Denn die vom Gericht in dem Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffende eigenständige Ermessensentscheidung orientiert sich allein am Kriterium der „ernstlichen Zweifel“. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne liegen nicht nur dann nicht vor, wenn sich die angegriffene Verfügung bereits bei überschlägiger Prüfung als rechtmäßig erweist. Vielmehr ist die Annahme ernstlicher Zweifel bereits dann ausgeschlossen, wenn die Rechtslage offen und ein Obsiegen des Antragstellers im Hauptsacheverfahren ebenso wahrscheinlich wie unwahrscheinlich ist. Anders als in den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO besteht bei einer offenen Rechtslage kein Raum für eine Güterabwägung.

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a. Unter Beachtung dieser Grundsätze hat der Antrag nur in dem im Tenor zu 1. ersichtlichen Umfang Erfolg.

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aa. Abgesehen von der Aufforderung zum „Aufasten“ der Kiefern (dazu sogleich) liegen die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen vor.

22

Nach § 80 Abs. 1 Nr. 1 SOG M-V ist der Vollzug von Verwaltungsakten zulässig, wenn der Verwaltungsakt unanfechtbar ist. Dies trifft auf die Verfügungen vom 23. Januar 2014 und 26. März 2014 zu. Die Bescheide sind dem Antragsteller am 24. Januar 2014 bzw. am 28. März 2014 zugestellt worden. Sie weisen ordnungsgemäße Rechtsbehelfsbelehrungen auf, so dass für das Rechtmittel (Widerspruch) die Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO gilt. Dabei ist es unschädlich, dass in den Rechtsbehelfsbelehrungen für den Beginn der Widerspruchsfrist trotz der tatsächlich erfolgten Zustellung auf die „Bekanntgabe“ hingewiesen wird. Denn die Rechtsbehelfsbelehrung eines „ohne Not“, d.h. lediglich aus Nachweisgründen zugestellten Ausgangsbescheides ist nicht fehlerhaft, wenn sie bei der Benennung der Widerspruchsfrist auf den Wortlaut des § 70 Abs. 1 VwGO verweist (VG Greifswald, Urt. v. 26.05.2003 – 3 A 295/03 – S. 4 des Entscheidungsumdrucks; vgl. auch VG Düsseldorf, Beschl. v. 19.08.1993 – 24 L 3286/92 –, NWVBl. 1994, 72 und VG Braunschweig, Urt. v. 11.04.1984 – 3 A 20/84 –, KStZ 1984, 152). Damit sind die Bescheide am Montag, den 24. Februar 2014 bzw. am 28. April 2014 bestandskräftig geworden. Ungeachtet dessen liegen auch die Voraussetzungen des § 80 Abs. 1 Nr. 2 SOG M-V vor, denn die Antragsgegnerin hat die sofortige Vollziehung der Verfügung vom 23. Januar 2014 angeordnet.

23

Auf die Rechtmäßigkeit der „Grundverfügung“ vom 23. Januar 2014 kommt es im Rahmen der Verwaltungsvollstreckung nicht an, so dass die diesbezüglichen Einwände des Antragstellers auf sich beruhen können. Dies folgt aus § 99 Abs. 2 SOG M-V, wonach Einwendungen gegen den dem Vollzug zugrunde liegenden Verwaltungsakt außerhalb des Vollzugsverfahrens mit den dafür zugelassenen Rechtsbehelfen zu verfolgen sind (OVG Greifswald, Beschl. v. 08.07.2013 – 3 M 98/13, 3 M 99/13, 3 M 100/13 –, juris Rn. 31 m.w.N.). Ob mit Blick auf Art. 19 Abs. 4 GG etwas anderes zu gelten hat, wenn die Vollstreckung so zeitnah nach Erlass der Grundverfügung erfolgt, dass es für den Betroffenen unmöglich ist, zumindest um gerichtlichen Eilrechtsschutz nachzusuchen, bedarf vorliegend keiner Entscheidung, denn diese Möglichkeit hat seit dem Erlass des Bescheides vom 23. Januar 2014 hinreichend bestanden.

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Etwas anderes könnte nur gelten, wenn der Bescheid vom 23. Januar 2014 an einem zu seiner Nichtigkeit führenden Fehler i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG M-V leiden würde, denn in diesem Fall fehlte es am Vorliegen eines vollstreckbaren Verwaltungsaktes i.S.d. § 79 SOG M-V. Dies ist jedoch nicht der Fall. Insbesondere fehlt dem Bescheid nicht die erforderliche Rechtsgrundlage. Zu Recht wurde er auf § 100 Abs. 1 Satz 2 WHG gestützt. Nach dieser Bestimmung ordnet die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen u.a. die Maßnahmen an, um die Erfüllung von Verpflichtungen nach Satz 1 sicherzustellen. § 100 Abs. 1 Satz 1 WHG nennt u.a. die nach dem Wasserhaushaltsgesetz bestehenden Verpflichtungen. Vorliegend kommt ein Verstoß des Antragstellers gegen § 36 Satz 1 WHG in Betracht. Danach sind Anlagen in, an, über oder unter oberirdischen Gewässern u.a. so zu unterhalten, dass die Gewässerunterhaltung nicht mehr erschwert wird, als es nach den Umständen unvermeidbar ist. Der Anlagenbegriff des § 36 WHG ist weit zu verstehen (Czychowski/Reinhardt, WHG, 11. Auflage 2014, § 36 Rn. 4). Auch Pflanzen können Anlagen in diesem Sinne sein. § 36 Satz 1 WHG spricht von einer „Anlage“, nicht von einer „baulichen Anlage“. Dementsprechend bestimmt § 36 Satz 2 WHG, dass zu den in der Vorschrift nicht abschließend aufgezählten Anlagen „insbesondere bauliche Anlagen“ gehören. Daher fallen auch Pflanzen (Bäume, Sträucher und Hecken) unter den Anlagenbegriff (vgl. VG Oldenburg, Urt. v. 27.08.1996 – 1 A 2879/94 –, S. 9 des Entscheidungsumdrucks). Diese Auslegung entspricht dem Regelungszweck des § 36 Satz 1 WHG, denn die Gewässerunterhaltung wird oftmals durch Bäume und Sträucher erheblich erschwert.

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Ob diese Voraussetzungen im Falle des Antragstellers vorliegen und ob die Antragsgegnerin ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat, bedarf mit Blick auf die bereits benannte Vorschrift des § 99 Abs. 2 SOG M-V vorliegend keiner Vertiefung. Etwaige Fehler hätten nur die Rechtswidrigkeit, keinesfalls aber die Nichtigkeit des Bescheides vom 23. Januar 2014 zur Folge.

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Dennoch scheidet der Bescheid vom 23. Januar 2014 als Vollstreckungsgrundlage für einen Teil der geforderten Maßnahmen aus. Zwar ist die Aufforderung zum „Abnehmen“ der Weiden hinreichend bestimmt und daher taugliche Grundlage für eine Verwaltungsvollstreckung. Der Antragsteller kann der Verfügung ohne Weiteres entnehmen, dass die Weiden vollständig beseitigt werden sollen, um eine Wiederherstellung des ursprünglichen Grabenprofils zu ermöglichen. So hat er die Verfügung auch verstanden. Soweit er nunmehr vortragen lässt, es befänden sich keine zwei Weiden auf seinem Grundstück, wird dies durch die in den Verwaltungsvorgängen der der Antragsgegnerin enthaltenen Lichtbilder widerlegt. Darin sind die beiden auf der Straßenseite des Grabens stehenden Weiden deutlich erkennbar. Im Übrigen wird auf den Prüfungsmaßstab des Eilverfahrens hingewiesen. Offene Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren begründen noch keine „ernstlichen Zweifel“ i.S.d. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO.

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In Ansehung der geforderten Aufastung der Kiefern scheidet der Bescheid dagegen als Vollstreckungsgrundlage aus. Zwar ist der in den Bescheid verwandte Begriff inhaltlich hinreichend bestimmt. Er entstammt der Grün- und Gehölzpflege. Mit „Aufasten“ ist das Entfernen von unteren Ästen eines Baumes gemeint. Es dient dazu, das Lichtraumprofil freizuhalten, um – wie in der Begründung des Bescheides angegeben – eine maschinelle Entkrautung des Grabens zu ermöglichen. Allerdings enthält der Bescheid keine Angaben dazu, bis zu welcher Höhe die Äste entfernt werden sollen. Kann der Antragsteller dem Bescheid damit nicht genau entnehmen, welche Maßnahme er durchzuführen hat, scheidet der Bescheid auch als Vollstreckungsgrundlage aus.

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bb. Als Folge davon ist zunächst die in dem Bescheid vom 10. Oktober 2014 erfolgte Festsetzung des Zwangsgeldes (§ 88 SOG M-V) rechtswidrig. Wenn die geschuldete Maßnahme – wie hier – nicht hinreichend genau bestimmt ist, kann ihre Durchführung nicht im Wege der Verwaltungsvollstreckung erzwungen werden. Dem steht nicht entgegen, dass der Bescheid vom 23. Januar 2014 nur in Bezug auf das geforderte Aufasten der Kiefern nicht hinreichend bestimmt ist, die weiter geforderte Abnahme der zwei Weiden dagegen unter Bestimmtheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden ist. Insbesondere führt dies nicht zu der Annahme, dass das Zwangsgeld nur in halber Höhe rechtswidrig ist. Denn bei der Festsetzung des Zwangsgeldes handelt es sich um eine einheitliche Ermessensentscheidung der Antragsgegnerin. Sie ist daher auch dann insgesamt fehlerhaft, wenn für einen Teil der Festsetzung die Voraussetzungen nicht vorliegen.

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Fehlerhaft ist auch die in Bezug auf die Aufforderung zum Aufasten der Kiefern ergangene Zwangsmittelandrohung (§ 87 SOG M-V). Auch sie ist Bestandteil des Vollstreckungsverfahrens. Sie darf daher nicht ergehen, wenn die geforderte Handlung – wie dargelegt – nicht hinreichend bestimmt ist.

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Im Übrigen, d.h. in Bezug auf die Beseitigung der Weiden, ist die Zwangsmittelandrohung dagegen nicht zu beanstanden. Nach § 87 Abs. 1 Satz 1 SOG M-V müssen Zwangsmittel schriftlich angedroht werden. In der Androhung ist eine Frist zu bestimmen, innerhalb der die Erfüllung der Verpflichtung dem Pflichtigen billigerweise zugemutet werden kann, § 87 Abs. 2 Satz 1 SOG M-V. Sie muss sich gemäß § 87 Abs. 4 Satz 1 SOG M-V auf ein bestimmtes Zwangsmittel beziehen. Diese Voraussetzungen liegen vor. Insbesondere kann nicht angenommen werden, dass die in Ziffer 2. der Verfügung vom 10. Oktober 2014 enthaltene Fristbestimmung unverhältnismäßig kurz ist. Hierbei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass es sich bei der Fristbestimmung bereits um die zweite „Verlängerung“ handelt, denn dem Antragsteller sind bereits in den Verfügungen vom 23. Januar 2014 und 26. März 2014 Fristen gesetzt worden, die dieser nicht beachtet hat. Da der Antragsteller insoweit keine Einwände geltend macht, wird von weiteren Darlegungen abgesehen.

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Auch im Hinblick auf das angedrohte Zwangsmittel – die Ersatzvornahme i.S.d. § 89 SOG M-V – ist die Androhung nicht zu beanstanden. Die Ersatzvornahme ist ein taugliches Zwangsmittel, denn bei der geforderten Beseitigung der Weiden handelt es sich um vertretbare Handlungen. Vollstreckungshindernisse bestehen in Ansehung der Weiden schließlich ebenfalls nicht. Die für die Beseitigung der einen Weide erforderliche naturschutzrechtliche Genehmigung liegt vor.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, die Festsetzung des Streitwertes auf § 52 Abs. 1 und Abs. 2 i.V.m. 53 Abs. 2 Nr. 2 Gerichtskostengesetz (GKG). Im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des Eilverfahrens wurden der Betrag des festgesetzten Zwangsgeldes (§ 52 Abs. 1 GKG) und der sich für die Zwangsmittelandrohung ergebene Auffangwert nach § 52 Abs. 2 GKG halbiert.