Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-10-05, Aktenzeichen 1 B 830/15
ECLI:DE:OVGNRW:2015:1005.1B830.15.00

Tenor

Die Beschwerde wird auf Kosten der Antragstellerin zurückgewiesen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Die Beschwerde der rechtskundig vertretenen Antragstellerin hat mit den in der Beschwerdebegründungsschrift formulierten Anträgen insgesamt keinen Erfolg.

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1. Das gilt zunächst für die mit der Beschwerde (nunmehr in der Gestalt eines einheitlichen Hauptantrags) weiterverfolgten Anträge der Antragstellerin,

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die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 31. März 2015 gegen die Maßnahme der Antragsgegnerin vom 27. März 2015 festzustellen sowie der Antragsgegnerin aufzugeben, sie – die Antragstellerin – vorläufig auf den von ihr zuletzt innegehabten Dienstposten in der Gruppe „8100 Restitution“ bei der Service Niederlassung PeP rückumzusetzen.

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Die von der Antragstellerin fristgerecht dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat bei seiner Überprüfung der angefochtenen Entscheidung beschränkt ist, soweit es um deren Abänderung geht (§ 146 Abs. 4 Satz 6 i.V.m. Satz 1 und 3 VwGO), rechtfertigen es nicht, den beiden vorgenannten Begehren zu entsprechen.

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a) Der Feststellungsantrag ist unbegründet. Der Widerspruch der Antragstellerin vom 31. März 2015 gegen den „Bescheid“ der „Service Niederlassung Post – eCommerce – Parcel“ (im Folgenden: SNL PeP) der Deutschen Post AG hat keine aufschiebende Wirkung i.S.v. § 80 Abs. 1 VwGO. Denn der „Bescheid“ enthält keine Maßnahme, die als Verwaltungsakt zu qualifizieren wäre, und stellt auch keinen sogenannten formellen Verwaltungsakt i.S.d. VwGO dar.

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aa) Alleiniger Regelungsgegenstand des Schriftstücks vom 27. März 2015, welches sich selbst sowohl als „Schreiben“ als auch als „Bescheid“ bezeichnet und mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen ist, ist, wie die mit Blick auf dessen mangelnde Eindeutigkeit gebotene Auslegung ergibt, die Maßnahme, welche in dem Schreiben wiederholt als Umsetzung bezeichnet wird; diese Maßnahme stellt aber keinen Verwaltungsakt dar.

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Nicht eindeutige, d.h. auslegungsbedürftige Willenserklärungen der Verwaltung (hier: einer Niederlassung des die Dienstherrnbefugnisse wahrnehmenden Postnachfolgeunternehmens) und damit auch das in Rede stehende Schreiben sind gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren Auslegungsregel des § 133 BGB auszulegen. Nach dieser Vorschrift ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der „wirkliche Wille“ zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften. Maßgeblich ist demnach nicht der innere, bloß subjektive Wille des Bearbeiters, sondern der objektive Gehalt der Erklärung, d.h. der in der Willenserklärung zum Ausdruck kommende erklärte Wille, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte bzw. nach Treu und Glauben verstehen durfte und musste („Empfängerhorizont“). Um den Regelungsgehalt und –umfang einer Willensäußerung der Verwaltung durch Auslegung zu ermitteln, ist vom Wortlaut der Erklärung auszugehen. Dieser ist aber nicht allein maßgeblich. Zu berücksichtigen sind vielmehr alle von dem Adressaten erkannten oder ihm erkennbaren Umstände vor und bei Ergehen der behördlichen Maßnahme, namentlich deren erkennbar verfolgter Sinn und Zweck.

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Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 10. Dezember 2009– 1 A 904/08 –, juris, Rn. 40 m.w.N. in Rn. 41 f.

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Die Anwendung dieser Auslegungsgrundsätze führt hier zu dem Ergebnis, dass mit dem „Bescheid“ nur die darin als „Umsetzung“ bezeichnete Maßnahme getroffen werden soll. Maßgeblich für dieses Verständnis ist zunächst der Betreff des Schreibens: „Auflösung der Zentralen Gruppe Besondere Immobilienaufgaben bei der Service Niederlassung PeP; Ihre Umsetzung innerhalb der Service Niederlassung PeP“. Denn insoweit ist bezogen auf die Antragstellerin allein von einer „Umsetzung“ die Rede, nicht aber auch von weiteren Maßnahmen. Außerdem enthält das Schreiben auch nur einen solchen Verfügungssatz. Im zweiten Absatz der Seite 2 des „Bescheides“ heißt es ausdrücklich: „Sie werden daher mit Wirkung zum 01.04.2015 innerhalb der Service Niederlassung PeP in das Projekt 5000 Personalüberhang GBS und dort in das Sachgebiet 5098, Zuordnung nach OrgMaßnahmen, umgesetzt.“ Ferner wird auch nur die Zustimmung des Betriebsrats der Service Niederlassung PeP bezüglich einer Maßnahme mitgeteilt, nämlich zu der „Umsetzung innerhalb der SNL PeP“ (Seite 3 des „Bescheides“).

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Entgegen dem Beschwerdevorbringen kann dem Schreiben nicht zugleich eine Regelung entnommen werden, nach welcher die Antragstellerin mit Wirkung vom 1. April 2015 der Niederlassung BRIEF „zugeordnet“ wird. Die entsprechende, von der Antragstellerin herangezogene Wendung findet sich im vierten Absatz des Schreibens. Dieser Absatz lautet:

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„Nach den Regelungen dieser Gesamtbetriebsvereinbarung erfolgt für Sie als Beschäftigte der Zentralen Gruppe Besondere Immobilienaufgaben bei der Service Niederlassung PeP eine Umsetzung zum 01.04.2015 innerhalb der Service Niederlassung PeP in das Projekt 5000 Personalüberhang GBS und dort in das Sachgebiet 5098, Zuordnung nach OrgMaßnahmen. Im Projekt 5000 Personalüberhang GBS wird für Sie für die Dauer von 12 Monaten ein entsprechender personengebundener Aushilfsposten eingerichtet. Ihr Dienstort wird Essen sein. Von dort werden Sie ab dem 01.04.2015 nach dem Territorialprinzip (Dienstort- und Wohnortprinzip) der Niederlassung BRIEF F. zugeordnet (keine Abordnung im beamtenrechtlichen Sinne). Dies erfolgt in der Erwartung, dass Sie dort die Möglichkeit erhalten, wieder auf einem regulären Arbeitsplatz beschäftigt zu werden. In der Niederlassung BRIEF sollen Sie mit Tätigkeiten aus der beigefügten Anlage 6 der abgeschlossenen Gesamtbetriebsvereinbarung betraut werden. Die konkrete Ausgestaltung Ihres Einsatzes erfolgt in den ersten 14 Tagen nach Ihrer Umsetzung innerhalb der Service Niederlassung PeP unter Berücksichtigung der jeweiligen Besoldungsgruppe und der Beteiligungsrechte des Betriebsrates entsprechend eines mit dem Gesamtbetriebsrat abgestimmten Verfahrens. Anschließend sollen Sie zur Niederlassung BRIEF F. abgeordnet bzw. versetzt werden“ (Hervorhebung durch den Senat).

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Der Kontext des von der Antragstellerin bemühten und hier durch Fettdruck hervorgehobenen Satzes belegt, dass insoweit keine Regelung mit dem Schreiben beabsichtigt ist. Denn in dem soeben zitierten Absatz wird der Antragstellerin lediglich der organisatorische – z.T., etwa durch Verlagerung des Büroraumes und Ladung der Antragstellerin zu einem Gespräch mit der Niederlassung BRIEF bereits ins Werk gesetzte – Ablauf in seiner Gesamtheit mitgeteilt, wie er sich nach den Regelungen in § 3 Abs. 2, 4 und 5 der eingangs des Absatzes angesprochenen „Gesamtbetriebsvereinbarung zum Interessenausgleich/Sozialplan gemäß § 111, 112 BetrVG anlässlich der Auflösung der Service Niederlassung IT-Infrastruktur, der Service Niederlassung Strukturservice sowie der Zentralen Gruppe Besondere Immobilienaufgaben bei der Service Niederlassung PeP“ darstellen soll. Ein Verfügungssatz, wie er sich im nachfolgenden Absatz des Schreibens in Bezug auf die „Umsetzung“ findet, fehlt hinsichtlich der „Zuordnung“. Dass die Antragstellerin dem Schreiben als alleinigen Regelungsgegenstand die „Umsetzung“ entnehmen kann und darf, ergibt sich schließlich auch aus dem ihr bekannten, dem Schreiben vorausgehenden Anhörungsschreiben vom 24. Februar 2015. Der dortige Betreff ist („Anhörung gemäß § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz zur beabsichtigten Umsetzung innerhalb der Service Niederlassung PeP“) ist ebenso eindeutig wie der Schlusssatz des Schreibens („Wir möchten Ihnen Gelegenheit geben, …, sich … zur beabsichtigten Umsetzung innerhalb der Service Niederlassung PeP … zu äußern“). Zudem wird die Zuordnung zur Niederlassung BRIEF im Anhörungsschreiben in einem gesonderten Absatz behandelt, der den weiteren Ablauf schildert und mit der Bemerkung schließt: „Hierzu werden Sie noch gesondert angehört werden.“

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Die demnach hier allein maßgebliche, als „Umsetzung“ bezeichnete Maßnahme stellt keinen Verwaltungsakt dar. Denn sie ist nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet, sondern eine rein innerdienstliche Maßnahme. Inhalt dieser Maßnahme ist allein, dass die durchgängig seit dem 1. März 2014 im Überhang befindliche und beschäftigungslose Antragstellerin innerhalb ihrer Organisationseinheit (SNL PeP) personalwirtschaftlich ab dem 1. April 2015 in dem Projekt 5000 Personalüberhang GBS und dort in dem Sachgebiet 5098 und damit an anderer Stelle als zuvor (Zentrale Gruppe Besondere Immobilienaufgaben bei der SNL PeP) geführt wird. Diese Maßnahme der Stellenführung betrifft die Antragstellerin nicht als Person und beschränkt sich in ihren Auswirkungen auf die Organisationseinheit, der die Antragstellerin angehört. Sie erweist sich damit als eine innerbehördliche Maßnahme, die mangels unmittelbarer Rechtswirkung nach außen objektiv nicht als Verwaltungsakt qualifiziert werden kann. Die Frage, ob die getroffene Maßnahme mit dem Begriff „Umsetzung“ zutreffend eingeordnet worden ist, dürfte mangels Dienstpostenwechsels zu verneinen sein, kann hier aber offen bleiben, da auch die beamtenrechtliche Umsetzung keinen Verwaltungsakt darstellt.

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bb) Enthält nach alledem das Schreiben vom 27. März 2015 objektiv keinen Verwaltungsakt im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinne, so könnte dem gegen das Schreiben gerichteten Widerspruch allenfalls dann aufschiebende Wirkung zukommen, wenn das Schreiben wegen eines gesetzten Rechtsscheins unter Rechtsschutzgesichtspunkten als sogenannter formeller Verwaltungsakt im Sinne der VwGO zu qualifizieren wäre. Dies ist jedoch nicht der Fall. Zwar ist dem Schriftstück eine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt, in welchem es (einer Rechtsbehelfsbelehrung entsprechend) als „Bescheid“ bezeichnet wird. Zugleich bezeichnet es sich aber auch als „Schreiben“ (Seite 3). Entscheidend für die Bewertung ist angesichts dieser Unklarheit aber, dass das Schreiben äußerlich – abgesehen von der Rechtsbehelfsbelehrung – gerade nicht wie ein Bescheid, also mit vorangestelltem Tenor und nachfolgenden Gründen, aufgebaut ist, sondern das Bild eines einfachen Schreibens bietet, und dass –vor allem – die darin allein getroffene Maßnahme erkennbar ein innerdienstlicher Akt ist (s.o.).

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b) Auch der Antrag nach § 123 VwGO, der auf eine vorläufige Rückumsetzung auf den Dienstposten in der Gruppe „8100 Restitution“ gerichtet ist, kann keinen Erfolg haben. Es fehlt offensichtlich an der Glaubhaftmachung eines Anordnungsanspruchs. Denn unabhängig davon, ob die hier erfolgte personalwirtschaftliche Maßnahme überhaupt eine Umsetzung darstellt (s.o.), hat die vor dem 1. April 2015 beschäftigungslos in der Zentralen Gruppe Besondere Immobilienaufgaben geführte Antragstellerin bis zu diesem Zeitpunkt in der Gruppe jedenfalls nicht die Aufgabe „Restitution“ wahrgenommen, so dass eine „Rückkehr“ zu einem Dienstposten mit dieser Aufgabenstellung (diese bestehen nunmehr in der Zentralen Gruppe 8100) schlicht unmöglich ist und ohne Weiteres ausscheidet. Dies hat bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt, und die Beschwerde ist dem der Sache nach nicht entgegengetreten. Abweichendes ergibt sich auch nicht aus dem mit Schriftsatz vom 2. Juni 2015 vorgelegten und in der Beschwerdebegründung hervorgehobenen Internet-Ausdruck aus dem Konzerntelefonbuch vom 26. Mai 2015. Zwar wird dort angegeben, dass die Antragstellerin (aktuell) dem Unternehmensbereich / Organisationseinheit „BRIEF ZG 8100, Restitution“ angehört. Das besagt aber nichts über Zuordnung der Antragstellerin vor dem 1. April 2015. Außerdem bestätigt die Antragstellerin mit ihrem Beschwerdevorbringen (Seite 6) selbst, dass die Einträge nicht der früheren Zuordnung entsprechen. Denn sie trägt vor, dass nach diesem Ausdruck eine Vielzahl von Personen der ZG 8100 angehören soll, „die niemals etwas mit 'Restitution' zu tun“ gehabt hätten. Ferner spricht alles dafür, dass der die Antragstellerin betreffende Eintrag und auch die entsprechenden Einträge der übrigen Beschäftigten auch die Situation am 26. Mai 2015 (Datum des Ausdrucks) nicht korrekt wiedergeben, also auch eine aktuelle Zugehörigkeit zur Zentralen Gruppe Restitution nicht belegen. Denn bei denjenigen Beschäftigten der Zentralen Gruppe Besondere Immobilienaufgaben bei der SNL PeP, die die Aufgabe „Restitution“ wahrgenommen haben und weiter wahrnehmen sollen, ergibt der Zusatz „BRIEF“ ersichtlich keinen Sinn. Denn diese Beschäftigten sollen nicht künftig der Niederlassung BRIEF zugeordnet und dort eingesetzt werden, sondern (dauerhaft) in der SNL PeP verbleiben (vgl. §§ 1 Abs. 2, 3 Abs. 1 und 5 der Gesamtbetriebsvereinbarung). Ferner greift auch der Einwand der Antragstellerin nicht durch, mit dem sich diese auf das Urteil des OVG Berlin-Brandenburg vom 27. Januar 2010 – 6 B 4.07 –, juris, beruft. Denn diese Entscheidung betrifft einen – hier nicht gegebenen – Fall einer Versetzung und ist daher hier schon deshalb nicht einschlägig. Nur angemerkt werden soll hier deshalb, dass die Übertragung eines neuen Dienstpostens entgegen der Auffassung des OVG Berlin-Brandenburg grundsätzlich nicht Rechtsmäßigkeitsvoraussetzung einer Versetzung ist.

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Das auf „Rückumsetzung“ und der Sache nach wohl auch auf Beschäftigung an der bisherigen Dienststätte (I.----gasse 26/30, F. ) im bisherigen Dienstzimmer abzielende Eilbegehren kann ungeachtet des Vorstehenden auch nicht mit dem Vorbringen zum Erfolg geführt werden, die Verlagerung des Büros innerhalb der Stadt F. an den neuen Dienstort E. -F1. -Straße 7, F. , führe für die Antragstellerin zu verlängerten Wegezeiten, die jedenfalls deshalb unzumutbar seien, weil die Antragstellerin dann gehindert wäre, weiterhin selbst die Intimpflege ihrer seit ca. 10 Jahren schwer pflegebedürftigen, dementen Mutter morgens, auf Abruf in der Mittagspause und abends vorzunehmen. Denn dieses Vorbringen greift ersichtlich nicht durch. Die Pflicht eines besoldeten Beamten zur Dienstleistung wird nämlich grundsätzlich nicht dadurch eingeschränkt, dass der Beamte einen pflegebedürftigen Angehörigen pflegen will. Das ergibt sich gerade aus der Regelung des § 92 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 lit. b), Nr. 2 BBG (Urlaub ohne Besoldung wegen der Pflege pflegebedürftiger Angehöriger).

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Näher hierzu: Senatsbeschluss vom 25. September 2013 – 1 B 571/13 –, juris, Rn. 20; ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24. Juli 2014– OVG 7 S 39.14 –, juris, Rn. 10.

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Abgesehen davon hat es die Antragstellerin, der kein Pkw (so in der Beschwerdebegründung, Seite 4 unten) bzw. nur gelegentlich ein Pkw zur Verfügung stehen soll (so in der Eidesstattlichen Versicherung), in der Hand, die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass sie die Pflege – wie von ihr gewünscht – weiterhin persönlich leisten kann und nicht auf andere – allerdings ihr grundsätzlich zumutbare – Möglichkeiten der Organisation (Umzug, Heimunterbringung) zurückgreifen muss. Angesichts ihrer Besoldung nach A 15 BBesO ist nämlich nicht ersichtlich, dass sie keinen Zweitwagen anschaffen kann. Lediglich ergänzend angemerkt werden soll an dieser Stelle noch, dass es angesichts des Vorbringens zur Wegezeiten und Pflege äußerst erstaunlich ist, dass sich die Antragstellerin noch im August 2014 auf eine Stelle in E1. beworben hat, sich also zu jenem Zeitpunkt offenbar trotz der Pflegesituation dazu in der Lage gesehen hat, werktäglich unter Inkaufnahme längerer Wegezeiten zu pendeln.

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2. Die Beschwerde kann auch nicht mit dem erstmals im zweitinstanzlichen Verfahren gestellten Hilfsantrag der Antragstellerin Erfolg haben,

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der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, sie – die Antragstellerin – vorläufig amtsangemessen auf einem Postdirektorenposten in der Niederlassung PeP in F. einzusetzen.

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Denn dieser Antrag stellt eine Erweiterung des Streitgegenstandes dar, welche sich hier als unzulässig erweist.

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Eine Erweiterung des Streitgegenstandes im Beschwerdeverfahren liegt vor, weil die nunmehr begehrte vorläufige Verpflichtung der Antragsgegnerin zu einer bestimmten amtsangemessenen Beschäftigung der Antragstellerin mangels entsprechender Antragstellung nicht Gegenstand der angefochtenen Entscheidung gewesen ist und weil insoweit auch nicht nur eine Klarstellung des schon erstinstanzlich Begehrten vorliegt. Eine abweichende Bewertung ergibt sich nicht aus dem Argument der Antragstellerin, sie habe das Thema amtsangemessener Beschäftigung in ihrer Antragsbegründung und auch im Schriftsatz vom 2. Juni 2015 angesprochen. Denn die Verwendung solcher Begründungselemente macht den Gegenstand des Vortrags jedenfalls bei – hier gegebener – rechtskundiger Vertretung noch nicht zum Streitgegenstand, also zu einem prozessualen Anspruch, der seinerseits durch die erstrebte, im (Klage-) Antrag zum Ausdruck zu bringende Rechtsfolge sowie den angeführten (Klage-) Grund – das ist der Sachverhalt, aus dem sich die Rechtsfolge ergeben soll – gekennzeichnet ist.

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Zum Begriff des Streitgegenstands vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 14. November 2007– 8 B 81.07 –, ZOV 2008, 53 = juris, Rn. 5, m.w.N., und Urteil vom 10. Mai 1994 – 9 C 501.93 –, BVerwGE 96, 24 = NVwZ 1994, 1115 = juris, Rn. 9.

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Die mithin vorliegende Erweiterung des Streitgegenstands erweist sich hier als unzulässig.

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Allerdings ist eine Antragserweiterung entsprechend § 91 VwGO im Beschwerdeverfahren betreffend Verfahren nach §§ 80, 80a oder 123 VwGO nicht schon generell unzulässig. Eine solche generelle Unzulässigkeit ergibt sich namentlich nicht aus der Erwägung, § 146 Abs. 4 VwGO verdeutliche, dass die von dieser Norm erfassten Beschwerdeverfahren möglichst zügig und beschränkt auf die Gründe durchzuführen seien, die in Auseinandersetzung mit der angefochtenen Entscheidung (und dementsprechend deren Streitgegenstand) von dem Beschwerdeführer geltend gemacht werden könnten. Denn diese Begründung trägt keinen – alle in Betracht kommenden Fallkonstellationen erfassenden – umfassenden Ausschluss der (entsprechenden) Anwendung des § 91 VwGO bei Beschwerden in sog. Eilverfahren. Nach der Rechtsprechung des Senats ist vielmehr in den Blick zu nehmen, ob und inwieweit in dem konkreten Fall durch die Erweiterung des Streitgegenstandes das gesetzliche Darlegungserfordernis nach § 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO tatsächlich ausgehöhlt bzw. das Beschwerdeverfahren in beachtlicher Weise verkompliziert oder die Entscheidung über die Beschwerde verzögert würde. In diesem Zusammenhang ist insbesondere auch von Bedeutung, ob die Antragserweiterung dazu führt, dass sich der ursprüngliche Streitstoff wesentlich ändert.

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Vgl. den Senatsbeschluss vom 24. Juli 2012– 1 B 1518/11 –, IÖD 2012, 208 = juris, Rn. 3 bis 6, m.w.N., auch zu der (strengeren) Gegenauffassung.

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In Anwendung dieser Grundsätze ist die vorliegende Antragserweiterung unzulässig. Denn sie verlangte umfangreiche, bislang noch nicht geleistete Ermittlungen insbesondere in die Richtung, ob in der genannten Niederlassung überhaupt geeignete Dienstposten vorhanden sind, und würde deshalb das Verfahren deutlich komplizieren und eine Beschwerdeentscheidung zum jetzigen Zeitpunkt unmöglich machen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1 Satz 1, 45 Abs. 1 Satz 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 GKG. Dabei legt der Senat zugrunde, dass die beiden Hauptanträge der Sache nach auf das gleiche Interesse gerichtet und deshalb einheitlich mit dem – wegen des vorläufigen Charakters des Eilverfahrens: hälftigen – Regelstreitwert zu bewerten sind. Ferner bewertet er den Hilfsantrag, über den entschieden worden ist, als eigenständiges Begehren, so dass dem Streitwert für den Hauptanspruch weitere 2.500,00 Euro (hälftiger Regelstreitwert) hinzuzusetzen sind.

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Dieser Beschluss ist hinsichtlich der Festsetzung des Streitwerts nach den §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG und im Übrigen gemäß § 152 Abs. 1 VwGO unanfechtbar.