Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-01-31, Aktenzeichen 8 A 10917/18
ECLI:DE:OVGRLP:2019:0131.8A10917.18.00

Tenor

Die Berufung der Beklagten gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. Dezember 2017 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße wird zurückgewiesen.

Die Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt von der Beklagten die Erstattung der anteiligen Personalkosten für den staatlichen Revierdienst für die Abrechnungszeiträume 2014 bis September 2016.

2

Die Beklagte ist eine Ortsgemeinde, die über einen Waldbesitz mit einer reduzierten Holzbodenfläche von 54,56 ha verfügt und die bis zum 30. September 2016 dem staatlich beförsterten Forstrevier „...“ angehörte. Diesem Revier gehörten insgesamt zehn kommunale Körperschaften mit einem Waldbesitz von ca. 655 ha reduzierter Holzbodenfläche an. Zudem umfasst das Revier 562 ha Staatswald. Das Forstrevier ... befindet sich im Zuständigkeitsbereich des Forstamtes Westrich in Pirmasens.

3

Mit Vertrag vom 14. November 2001 hatte die Beklagte die Verwertung der Walderzeugnisse ihres Gemeindewaldes dem damals zuständigen Forstamt Zweibrücken für den Kläger übertragen. Diesen Vertrag kündigte sie mit Schreiben vom 28. März 2014 zum 30. September 2014. Im Jahr 2014 schloss die Beklagte mit einem privaten Forstunternehmen einen Pachtvertrag über die Bewirtschaftung ihres Gemeindewaldes. Dabei übernahm der Pächter den kompletten Betriebsvollzug und die Durchführung sämtlicher Forstbetriebsarbeiten, die Vertretung der Gemeinde nach außen, den Holzverkauf, den Verkauf sonstiger Walderzeugnisse und von Dienstleistungen aus dem Wald sowie die Gewinnung und Verarbeitung von Rohstoffen. Grundlage hierfür war ein im März 2014 erstelltes Bewirtschaftungskonzept. Der Pächter wurde auf die Einhaltung der Grundsätze des Landeswaldgesetzes verpflichtet. Verantwortlich für die Aufgaben des Pächters sollte nach den Vorstellungen der Beklagten ein Mitarbeiter mit der Befähigung für den gehobenen Forstdienst sein. Mit an den Kläger gerichtetem Schreiben vom 3. August 2014 führte die Beklagte zudem aus, dass es bei der Revierleitung durch einen staatlichen Bediensteten verbleibe. Dieser Revierleitung komme die Aufgabe zu, die vom Pächter zu verantwortenden Maßnahmen zu kontrollieren und zu steuern.

4

Unter dem 14. Juli 2015 stellte der Kläger für den Revierdienst des Gemeindewaldes der Beklagten einen Betrag von 3.087,29 € in Rechnung, von dem der Betriebskostenbeitrag für das Jahr 2014 und ein Abschlag für das Jahr 2015 erfasst war. Für das Jahr 2014 ergab sich eine Summe von 3.144,44 €, auf die ein Abschlag von 2.994,28 € angerechnet wurde, so dass ein zu zahlender Betrag von 150,16 € verblieb. Der Abschlag für das Jahr 2015 belief sich auf 2.937,13 €. Die Abrechnung übermittelte das Forstamt der Beklagten mit Schreiben vom 16. Juli 2015. Mit Schreiben vom 31. Juli 2015 erhob die Beklagte gegen den Kontierungsbeleg sowie die Rechnung Widerspruch. Zur Begründung berief sie sich auf ein im Auftrag der Pächterin erstelltes Rechtsgutachten (Autoren: Laubinger, Giesen). Der Kläger lehnte eine Bescheidung des Widerspruchs mit Schreiben vom 14. September 2015 unter Hinweis darauf ab, dass es sich bei der Rechnung nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des Verwaltungsverfahrensgesetzes handele.

5

Unter dem 2. August 2016 übermittelte der Kläger der Beklagten eine Rechnung über den Betriebskostenbeitrag 2015 und den entsprechenden Abschlag 2016. In der Endabrechnung für 2015 war ein Reviersatz von 3.028,50 € vorgesehen, von dem die bisher geltend gemachten 2.937,13 € abgezogen wurden, so dass ein offener Betrag von 91,37 € verblieb. Für das Jahr 2016 wurde ein Abschlag in Höhe von 3.087,39 € geltend gemacht, so dass ein Gesamtbetrag von 3.178,76 € in Rechnung gestellt wurde. Mit Schreiben vom 6. Oktober 2016 mahnte der Kläger den unter dem 2. August 2016 in Rechnung gestellten Betrag an und erhob hierfür eine Mahngebühr in Höhe von 21,01 €. Gegen die Rechnung vom 2. August 2016 erhob die Beklagte am 7. Oktober 2016 Widerspruch. Über diesen Widerspruch traf der Kläger ebenfalls keine Entscheidung.

6

Am 30. September 2016 schied die Beklagte aus dem Forstrevier „...“ aus und bildet seitdem ein eigenes körperschaftlich beförstertes Revier. Hierfür stellte sie aufgrund eines Beschlusses ihres Ortsgemeinderates vom 5. Oktober 2016 als Revierleiter einen Mitarbeiter mit der Befähigung zum gehobenen Forstdienst in einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis ein.

7

Mit Schreiben vom 23. Januar 2017 forderte der Kläger die Beklagte erneut dazu auf, die für die Jahre 2014 und 2015 geltend gemachten Betriebskostenbeiträge in Höhe von insgesamt 3.178,66 € zu zahlen.

8

Am 15. März 2017 hat der Kläger Klage erhoben, mit der er zunächst die ausstehenden Zahlungen für die Abrechnungszeiträume 2014 und 2015 geltend gemacht hat.

9

Er hat zur Begründung darauf abgestellt, dass die Klage als allgemeine Leistungsklage statthaft sei, da zur Geltendmachung der Forderung kein Erlass eines Verwaltungsaktes erforderlich sei. Die Geltendmachung der Forderung müsse daher nicht in Form eines Verwaltungsaktes erfolgen.

10

Ihm stehe der geltend gemachte Zahlungsanspruch auch zu. Nach § 28 Abs. 2 Satz 1 Landeswaldgesetz – LWaldG – seien die kommunalen Waldbesitzer verpflichtet, dem Land bei einer Revierleitung durch staatliche Bedienstete die anteiligen Personalausgaben in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben zu erstatten. Die Beklagte habe sich gemeinsam mit den übrigen kommunalen Waldbesitzern dafür entschieden, die Revierleitung einem staatlichen Bediensteten zu übertragen. Von der hieraus erwachsenden Zahlungspflicht werde sie auch nicht deshalb entbunden, weil sie ihren Wald an ein privates Unternehmen verpachtet habe. Dieser Umstand ändere nichts daran, dass sie bis zur Bildung eines eigenen Reviers weiterhin dem Forstrevier „...“ zugehört habe. Die Revierleitung könne nicht auf ein privates Unternehmen übertragen werden. Auch der Umstand, dass dieses private Unternehmen Revierdienstaufgaben wahrgenommen habe, lasse die Zahlungspflicht nicht entfallen. Vielmehr handele es sich bei der geltend gemachten Forderung um eine vorzugsleistungsähnliche Umlage, die nicht an eine konkrete Gegenleistung gebunden sei. Das Gesetz sehe ein Abrechnungssystem vor, das die Refinanzierung des gesamten für die Revierdiensttätigkeit bereitgestellten staatlichen Personals über eine Umlage der betroffenen Waldbesitzenden sicherstelle. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichtes Rheinland-Pfalz sei dieses Umlagemodell mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar. Erst mit der Errichtung eines eigenen kommunalen Reviers zum 1. Oktober 2016 sei die Zahlungspflicht entfallen. Ungeachtet der Frage, ob eine Geltendmachung der Forderung durch Leistungsbescheid möglich gewesen wäre, habe die Beklagte ihre Leistungspflicht bestritten, so dass schon aus diesem Grund ein Rechtsschutzbedürfnis für die Erhebung einer allgemeinen Leistungsklage bestehe. Da die Zahlung an die Zugehörigkeit zu einem Forstrevier mit einem staatlichen Revierleiter anknüpfe, entfalle die Zahlungspflicht erst, wenn die Kommune zur Bildung eines eigenen Reviers ein Revierabgrenzungsverfahren durchführe. Soweit die Beklagte darauf abstelle, dass die von ihm wahrgenommenen Tätigkeiten die forstfachliche Leitung und die Holzverwertung beträfen, die kostenfrei seien, verkenne sie, dass er auch Aufgaben des Revierdienstes ausgeübt habe.

11

Mit Schriftsatz vom 17. August 2017 hat der Kläger die Klageforderung um den für den Abrechnungszeitraum 1. Januar bis 30. September 2016 zu zahlenden Betrag in Höhe von insgesamt 2.316,44 € erhöht.

12

Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte zu verurteilen, an ihn 5.495, 10 € nebst Zinsen in Höhe von jährlich 5 Prozentpunkten hieraus über dem Basiszinssatz seit dem 15. März 2017 aus einem Betrag von 3.178,76 € sowie seit dem 18. August 2017 aus einem Betrag von 2.316,44 € zu zahlen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

16

Sie hat ausgeführt, dass die Klage bereits unzulässig sei, weil der Kläger die Umlage durch Erlass eines Leistungsbescheides hätte geltend machen müssen. Bei dem Kostenersatz für den Revierdienst handele es sich um eine privat-rechtliche Forderung. Zudem knüpfe die Zahlungspflicht an den Revierdienst an. Die Revierleitung werde hiervon nicht erfasst. Sie sei mit der Übertragung der forstbetrieblichen Aufgaben auf einen Pächter wirksam aus dem Forstrevier ausgeschieden. Den dem Revierverbund zugrunde liegenden öffentlich-rechtlichen Vertrag habe sie jederzeit kündigen können. Zudem verstoße das Gesetz gegen das verfassungsrechtlich verbürgte gemeindliche Selbstverwaltungsrecht. Schließlich zeige die Entscheidung des OLG Düsseldorf vom 15. März 2017, dass die Durchführung des Revierdienstes durch staatliche Einrichtungen einen Wettbewerbsverstoß darstelle. Einer Geltendmachung der Kosten für den Revierdienst widerspreche schon der Umstand, dass die im Forstbetrieb anfallenden Arbeiten teilweise durch private Unternehmen durchgeführt würden. Sie selbst habe diese Tätigkeiten dem Pächter übertragen. Das Gesetz kenne keine klare Abgrenzung zwischen den Begriffen „Revierdienst“ und „Revierleitung“. Zudem bleibe unklar, worin sich „Revierleitung“ und „forstfachliche Leitung“ unterschieden. Dies werde daran deutlich, dass sowohl hinsichtlich der forstfachlichen Leitung in § 27 Abs. 1 Satz 2 LWaldG als auch bezüglich der Kostentragung in § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG von der „Durchführung“ forstlicher Arbeiten bzw. forstbetrieblicher Aufgaben die Rede sei. Bei den von dem Kläger geltend gemachten Kosten handele es sich um ein privat-rechtliches Entgelt. Die Zahlung sei nicht als Gegenleistung für eine öffentlich-rechtliche Aufgabe zu sehen. Die Waldbewirtschaftung der Gemeinde stelle eine privat-rechtliche Vermögensverwaltung dar. Die Kosten würden willkürlich nicht auf die Fläche, sondern auf die Anzahl der Reviere umgelegt. Die Vorschriften über die Revierleitung stellten einen unzulässigen Eingriff in die Personalhoheit der betroffenen Gemeinde dar. Die forstbetrieblichen Arbeiten durch das Forstamt seien mit Verpachtung des Forstreviers beendet gewesen. Die forstfachliche Leitung könne nicht in die Kostenerstattung einfließen, da hierfür kein gesetzlicher Anspruch vorgesehen sei. Hinsichtlich einer kommunalen Revierleitung enthalte das Gesetz keine Angaben darüber, wie die Entscheidung der Gemeinden zu treffen sei und in welchem Dienstverhältnis der Revierleiter zu den dem Revier angehörenden Gemeinden stehe. Auch bleibe im Gesetz unklar, welche Funktion das Forstrevier habe. Mit der Kündigung des Vertrages zur Verwertung der Walderzeugnisse sei die Revierdiensttätigkeit nicht mehr durch die Staatsforstverwaltung wahrgenommen worden. Zudem sei die Tätigkeit eines staatlichen Revierleiters unwirtschaftlich gewesen. Während bei der Tätigkeit des staatlichen Revierleiters ein Überschuss von 1.200 € entstanden sei, erbringe die jährlich geleistete Pacht einen Betrag von 4.700 €. Nach der Neuabgrenzung des Forstreviers im Jahre 2010 sei weder eine Entscheidung darüber getroffen worden, ob die Revierleitung durch einen staatlichen oder einen kommunalen Bediensteten erfolgen solle, noch sei der staatliche Revierleiter durch die Kommunen ausgewählt worden. Im Gesetz bleibe unklar, welche Leistungen des Revierdienstes durch den Kostenersatz vergütet werden sollten. Sobald eine Verpachtung eingetreten sei, bestünden für die Beklagte keine Möglichkeiten mehr, eigene Leistungen des Revierdienstes zu erbringen.

17

Mit Beschluss vom 27. September 2017 hat das Verwaltungsgericht die Zulässigkeit des Rechtswegs zu den Verwaltungsgerichten festgestellt.

18

Das Verwaltungsgericht hat zudem die Beklagte mit Urteil vom 19. Dezember 2017 antragsgemäß zur Zahlung verurteilt. Zur Begründung hat es ausgeführt, dass die Klage zulässig sei. Insbesondere bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis für eine allgemeine Leistungsklage. Dem Kläger stehe für die Kostenforderung nach § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG keine Befugnis zum Erlass eines Leistungsbescheides zu. Maßgeblich hierfür sei das materielle Recht. Dies gelte auch für das Verhältnis öffentlich-rechtlicher Körperschaften untereinander. Da Erstattungszahlungen zwischen Hoheitsträgern Gegenstand der Regelung seien, bestehe kein Subordinationsverhältnis. Zudem sei der Kläger auch nicht verpflichtet, einen Verwaltungsakt zu erlassen, wenn wie im vorliegenden Fall ohnehin mit der Anfechtung eines Verwaltungsaktes zu rechnen sei.

19

Die Klage sei auch begründet. Die Forderung des Klägers finde ihre Grundlage in § 28 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 LWaldG i.V.m. den §§ 8 – 10 LWaldGDVO. Bei den geltend gemachten Kosten handele es sich um eine vorzugsleistungsähnliche Umlage mit einem forstamtsbezogenen Reviersatz. Die Verordnungsregelung beruhe auf einer nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend bestimmten gesetzlichen Ermächtigung. Hieran ändere sich auch nichts nach Umstellung des bislang landeseinheitlichen Reviersatzes auf einen forstamtsbezogenen Reviersatz. Die Regelung der Umlagenfinanzierung der Personalausgaben stehe auch mit höherrangigem Recht in Einklang. Insbesondere werde die kommunale Selbstverwaltungsgarantie aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 49 Abs. 1 und Abs. 3 Landesverfassung nicht verletzt. Den Gemeinden verbleibe der Kernbereich der Bewirtschaftungshoheit. Die Beklagte habe sich durch Wahl der staatlichen Revierleitung der Organisationshoheit des Landes unterworfen. Hieran ändere sich weder etwas dadurch, dass sie den Geschäftsbesorgungsvertrag mit dem Kläger zur Verwertung der Walderzeugnisse gekündigt habe, noch dadurch, dass sie ihren Gemeindewald verpachtet habe. Ihre Einbindung in das Forstrevier sei erst mit Gründung eines eigenen kommunalen Reviers am 1. Oktober 2016 beendet gewesen. Erstattungspflichtig seien die Personalausgaben, die bis September 2016 beim Revierdienst angefallen seien. Die Aufgaben der Revierleitung könnten nicht von privaten Forstsachverständigen oder Mitarbeitern privater Forstbetriebe ausgeübt werden. Erstattungsfähig seien nur die Kosten, die bei Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben und damit im Rahmen des Betriebsvollzugs im Revier angefallen seien. Auf die Frage, ob der Revierdienst durch staatliche Bedienstete tatsächlich ausgeführt worden sei und dabei Aufwendungen entstanden seien, komme es im Rahmen der Erstattungspflicht nicht an. Die Zinsforderung beruhe auf einer entsprechenden Anwendung von § 291 Satz 1 i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB.

20

Mit ihrer vom Senat zugelassenen Berufung macht die Beklagte geltend, dass sie seit Oktober 2014 keine Dienste der Revierleitung in Anspruch genommen habe und auch die Revierdienstaufgaben vom Pächter wahrgenommen worden seien. Pflegemaßnahmen, Neuanpflanzungen und Wegeunterhaltung seien Aufgabe des Pächters gewesen. Andere vom Kläger angeführte Aufgaben seien nicht Gegenstand des Revierdienstes. Die Leistungsklage sei bereits nicht zulässig, da eine Umlage durch Verwaltungsakt hätte geltend gemacht werden müssen. Eine betriebliche Tätigkeit des Klägers habe nach der Verpachtung des Waldes im Oktober 2014 nicht mehr stattgefunden. Die forstbetrieblichen Aufgaben seien dem Pächter vollständig übertragen worden. Ihr selbst sei es verwehrt gewesen, den Wald eigenständig zu bewirtschaften. Zudem werde auch Privatwaldbesitzern nach § 9 Abs. 7 LWaldG zugestanden, den Wald selbst zu bewirtschaften. Ihr Selbstverwaltungsrecht werde dadurch verletzt, dass sie einer Zwangskollektivierung unterworfen werde. Im Gegensatz zu der Revierleitung durch örtliche Bedienstete garantiere die Verpachtung des Waldes eine jährlich fest vereinbarte Pachtzahlung. Die forstfachliche Leitung des Forstamtes sei eine hoheitliche Maßnahme, die als staataufsichtsrechtliche Tätigkeit nicht erstattungspflichtig sei. Unklar bleibe weiterhin, was im Gesetz unter sonstigen forstlichen Aufgaben zu verstehen sei. Das Forstrevier entfalte keine eigenständige Rechtspersönlichkeit. Offen sei auch, was das Gesetz unter den an einer Revierneubildung beteiligten Waldbesitzenden verstehe. Bereits die Revierbildung als solche sei in Frage zu stellen, da die Entscheidung durch einen Verwaltungsakt der oberen Forstbehörde getroffen worden und das Land mit 562 ha größter Waldbesitzer im Revier „...“ gewesen sei. Soweit sie im August 2014 mitgeteilt habe, dass es bei der staatlichen Revierleitung verbleibe, könne sie an diese Äußerung nicht dauerhaft gebunden werden.

21

Die Beklagte beantragt,

22

unter Abänderung des aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 19. Dezember 2017 ergangenen Urteils des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße die Klage abzuweisen.

23

Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

25

Er hält an seiner Auffassung fest, dass es keines Verwaltungsaktes bedurft habe, um die Erstattungsforderung geltend zu machen. Durch die Verpachtung ändere sich nichts daran, dass es sich bei dem Waldbesitz der Beklagten um Körperschaftswald im Sinne des § 2 Nr. 2 LWaldG handele. Die Revierleitung sei nach den Vorschriften des Landeswaldgesetzes in der Regel einem Beamten zu übertragen, während der Revierdienst lediglich die Befähigung für den gehobenen Forstdienst voraussetze. Aufgaben des Revierdienstes könnten daher Dritten übertragen werden. Bis zur Gründung des eigenen Reviers habe die Beklagte nicht über einen eigenen Bediensteten verfügt, der den Revierdienst hätte sicherstellen können. Das Abrechnungssystem nach § 28 Abs. 2 LWaldG solle die Refinanzierung des für die Revierdiensttätigkeiten bereitgestellten staatlichen Personals über eine Umlage sicherstellen. Diese Regelung sei mit höherrangigem Recht vereinbar.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze sowie die Behördenakte verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung bleibt erfolglos. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zu Recht zur Zahlung eines Betrages von 5.495,10 € nebst Zinsen als Kostenerstattung für die staatliche Revierdiensttätigkeit in ihrem Körperschaftswald verurteilt.

28

I. Die von dem Kläger erhobene allgemeine Leistungsklage ist zulässig.

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Insbesondere steht dem Kläger das Rechtsschutzbedürfnis für die Verfolgung seines Anspruchs im Rahmen der allgemeinen Leistungsklage zu.

30

Der Kläger ist nicht auf die Möglichkeit zu verweisen, seinen Anspruch durch Erlass eines Leistungsbescheides durchzusetzen. Insoweit kann dahinstehen, ob zwischen Kläger und Beklagter überhaupt ein allgemeines Über- und Unterordnungsverhältnis besteht, in dem der Erlass eines Verwaltungsakts möglich wäre. Denn auch wenn eine derartige Möglichkeit besteht, ist der Kläger nicht gezwungen, diesen Weg zu beschreiten. Vielmehr ist die allgemeine Leistungsklage auch dann zulässig, wenn der geltend gemachte Anspruch nach Grund und Höhe streitig ist und deshalb ohnehin mit einer gerichtlichen Auseinandersetzung zu rechnen ist (vgl. Pietzcker, in: Schoch/Schneider/Bier, Verwaltungsgerichtsordnung, Stand: September 2018, § 42 Abs. 1 Rn. 171; BVerwG, Urteil vom 24. November 1966 – II C 27.64 –, BVerwGE 25, 280 und juris Rn. 36; Urteil vom 28. September 1979 – 7 C 22/78 –, BVerwGE 58, 316 und juris, Rn. 12, Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 52 Rn. 52). Da die Beklagte bereits frühzeitig Einwendungen gegen die vom Kläger geltend gemachte Forderung vorgebracht hatte, stand diesem das Rechtsschutzinteresse zu, seinen Anspruch im Wege der allgemeinen Leistungsklage zu verfolgen.

31

II. Die Klage ist auch begründet.

32

Die Beklagte ist verpflichtet, an den Kläger einen Betrag von 5.495,10 € nebst Zinsen zu zahlen.

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1. Grundlage des Anspruchs ist § 28 Abs. 2 Landeswaldgesetz – LWaldG – i.V.m. den §§ 8 ff. der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes – LWaldGDVO –. § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG bestimmt, dass beim Revierdienst durch staatliche Bedienstete die Körperschaften dem Land für die Durchführung der forstbetrieblichen Aufgaben die anteiligen Personalausgaben in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben erstatten. Der Umfang der zu leistenden Zahlung bestimmt sich nach den Vorschriften der §§ 8 ff. LWaldGDVO. Gesetzliche Grundlage dieser Verordnung ist § 28 Abs. 4 LWaldG. Hiernach regelt das fachlich zuständige Ministerium durch Rechtsverordnung das Nähere über die Grundlagen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben und die Erstattung der Personalausgaben nach dem Verhältnis der betrieblichen zu den sonstigen forstlichen Aufgaben durch Rechtsverordnung. Bezugsgrößen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben können hiernach insbesondere Holzeinschlag, Forstreviere, Bedienstete und Holzbodenfläche sein.

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2. Die Vorschriften der Landesverordnung zur Durchführung des Landeswaldgesetzes genügen im Hinblick auf die Berechnungsgrundlagen für die Kostenerstattung der Personalkosten beim Revierdienst den Bestimmtheitsanforderungen an die gesetzliche Ermächtigung in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz – GG – bzw. Art. 110 Abs. 1 Satz 2 Landesverfassung. Hiernach müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden.

35

a) Diesen Anforderungen ist Genüge getan, wenn sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln aus Zweck, Sinn, Zusammenhang und Vorgeschichte der gesetzlichen Ermächtigung entnehmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. November 1982 – 2 BvL 28/81 –, BVerfGE 62, 203 und juris, Rn. 20; Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 15. Aufl. 2018, Art. 80 Rn. 14; Rubel, in Umbach/Clemens, Grundgesetz, 2002, Art. 80 Rn. 20).

36

b) Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung werden nach diesen Vorgaben in § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG hinreichend bestimmt (vgl. OVG RP, Urteil vom 25. November 2009 – 8 A 10844/09.OVG –, juris, Rn. 36 f.). Der Inhalt der Regelung wird dadurch eingegrenzt, dass das Gesetz bestimmt, was die Körperschaften beim Revierdienst durch staatliche Bedienstete dem Land zu erstatten haben, nämlich die anteiligen Personalkosten, und wie dies zu geschehen hat, nämlich in Form eines Hundertsatzes der durchschnittlichen Personalausgaben. Zweck der Regelung ist es, dem Verordnungsgeber ein Regelungsprogramm aufzugeben, um die als Grundlage für die Berechnung des Erstattungsanspruchs maßgeblichen durchschnittlichen Personalausgaben bestimmen zu können. Das Ausmaß der gesetzlichen Ermächtigung wird dadurch bestimmt, dass § 28 Abs. 4 Satz 2 LWaldG, der im Lichte der Grundsatzbestimmung des § 28 Abs. 2 Satz 1 LWaldG auszulegen ist, als zulässige Bezugsgrößen für die Ermittlung der durchschnittlichen Personalausgaben nur solche Parameter in Betracht zieht, die in einem sachlichen Zusammenhang mit den im Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald anfallenden forstbetrieblichen Aufgaben stehen (vgl. OVG RP, Urteil vom 25. November 2009, a.a.O., juris, Rn. 36 f.).

37

3. Bei dem Forstrevier „...“, dem die Beklagte angehörte, handelte es sich im hier fraglichen Zeitraum bis zum 30. September 2016 um ein Forstrevier mit einer Revierleitung durch eine staatliche Bedienstete oder einen staatlichen Bediensteten. Voraussetzung der Erstattungspflicht nach § 28 Abs. 2 Satz LWaldG ist, dass ein Revierdienst durch staatliche Bedienstete stattgefunden hat. Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass faktisch eine staatliche Beförsterung vorgelegen hat. Ob nach der Neuordnung des Forstreviers im Jahr 2010 eine Entscheidung der kommunalen Waldbesitzer über die Revierleitung nach § 28 Abs. 1 Satz LWaldG herbeigeführt wurde, kann dahinstehen.

38

Die Beklagte hat bis zu ihrem Ausscheiden aus dem Forstrevier nicht zu erkennen gegeben, dass sie eine Revierleitung durch staatliche Bedienstete nicht akzeptiert. Vielmehr hat sie in ihrem Schreiben an das Forstamt Westrich vom 3. August 2014 erklärt, dass die Revierleitung weiterhin durch einen staatlichen Bediensteten wahrgenommen werde und dieser Revierleiter gemäß § 9 Abs. 2 LWaldG für die „verantwortliche Leitung“ zuständig sei. Bereits mit Schreiben vom 15. Juli 2013 hatte sie gegenüber der Struktur- und Genehmigungsdirektion Süd zum Ausdruck gebracht, dass sie beabsichtige, den Revierdienst ihres kommunalen Forstbetriebs zur Optimierung der Betriebsergebnisse an ein unabhängiges Forstunternehmen zu übertragen. Die Revierleitung solle weiterhin beim Forstamt Westrich verbleiben. Lediglich der Revierdienst solle privatisiert werden. Die Beklagte hat hiernach für den maßgeblichen Zeitraum die staatliche Revierleitung anerkannt und sich dieser unterworfen. Vor diesem Hintergrund wäre die Berufung auf eine fehlerhafte Besetzung der Revierleitung rechtsmissbräuchlich.

39

Soweit die Beklagte die Rechtmäßigkeit der Revierbildung im Jahre 2010 insgesamt in Zweifel zieht, ist sie darauf zu verweisen, dass der entsprechende Bescheid des Klägers vom 8. Oktober 2010 in Bestandskraft erwachsen ist.

40

4. Die Leistungspflicht der Beklagten ist auch nicht dadurch entfallen, dass sie aus dem Fortrevier „...“ ausgeschieden wäre.

41

Eine Änderung der Zuordnung zu einem Forstrevier setzt voraus, dass das entsprechende Verfahren nach § 9 Abs. 2 und Abs. 6 LWaldG i.V.m. § 4 LWaldGDVO durchgeführt wird. Hierfür ist weder ausreichend, dass die Beklagte den Geschäftsbesorgungsvertrag über die Verwertung der Walderzeugnisse mit dem Forstamt Zweibrücken vom November 2001 mit Schreiben vom 28. März 2014 gekündigt hat. Noch hatte der Abschluss des Pachtvertrags mit einem privaten Forstunternehmen zur Folge, dass die Zuordnung der Beklagten zum Forstrevier „...“ beendet wurde.

42

5. Von der Zahlungspflicht wurde die Beklagte auch nicht dadurch befreit, dass der Revierdienst nicht von staatlichen Bediensteten, sondern vom Pächter geleistet wurde. Einerseits ist der Revierdienst nicht vollständig dem Pächter übertragen worden. Zum anderen kann diese Frage aber auch dahinstehen, da für den Erstattungsanspruch nicht relevant ist, ob tatsächlich Leistungen des Revierdienstes in Anspruch genommen wurden.

43

a) Der Kläger hat für den Waldbesitz der Beklagten jedenfalls die Revierleitung wahrgenommen, die als Teil des Revierdienstes anzusehen ist.

44

aa) Welche Aufgaben dem Revierdienst zugerechnet werden, ergibt sich aus § 9 Abs. 1 Satz 3 LWaldG. Hiernach umfasst der Revierdienst im Staats- und im Körperschaftswald nach den fachlichen Weisungen des Forstamtes den Betriebsvollzug, sonstige forstliche Aufgaben sowie die Aufgaben des Forstamtes, soweit sie den Forstrevieren zur Wahrnehmung zugewiesen sind. Diese forstbetrieblichen Aufgaben sind Grundlage der in § 28 Abs. 2 und Abs. 4 LWaldG geregelten Kostenerstattung. Als Betriebsvollzug sind dabei die forstbetrieblichen Aufgaben im engeren Sinne zu verstehen, die mit der forstlichen Produktion verbunden sind (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 9 LWaldG, Anm. 7.1). Demgegenüber wird unter den sonstigen forstlichen Aufgaben ein breites Spektrum von Aufgaben verstanden, die sowohl der Leistungs- und Eingriffsverwaltung, als auch dem schlichten Verwaltungshandeln zuzuordnen sind (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 9 LWaldG, Anm. 7.2). Die zur Wahrnehmung durch die Forstreviere zugewiesenen Aufgaben des Forstamtes umfassen solche Tätigkeitsfelder, zu deren Erledigung das Forstamt sich der Revierbediensteten bedienen muss und im Rahmen seines fachlichen Weisungsrechtes bedienen kann (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 9 Anm. 7.3).

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Zu dem Revierdienst, der sich auf die genannten Tätigkeitsfelder erstreckt, gehört nach der Systematik des Landeswaldgesetzes auch die Revierleitung. So bestimmt die Vorschrift des § 9 LWaldG, die den Revierdienst behandelt und entsprechend mit einer entsprechenden amtlichen Überschrift versehen ist, in Abs. 4, dass die Revierleiteraufgaben in staatlichen und kommunalen Forstrevieren, bezogen auf einen Forstamtsbezirk, in der Regel Beamtinnen und Beamten zu übertragen sind. Hiernach wird vom Gesetzgeber die Revierleitung als Teil des Revierdienstes angesehen.

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Auch § 28 LWaldG, der nach seiner amtlichen Überschrift den Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald betrifft, bestimmt in Abs. 1, dass die Körperschaften entscheiden, ob sie die Revierleitung in Forstrevieren, bei denen sie mehr als 50 v.H. der reduzierten Holzbodenfläche halten, durch eine staatliche Bedienstete oder einen staatlichen Bediensteten oder durch eine Bedienstete oder einen Bediensteten der Körperschaft übertragen. An diese Entscheidung der Körperschaften knüpft § 28 Abs. 2 LWaldG hinsichtlich der Kostenerstattung an, die sich danach richtet, ob der Revierdienst im Körperschaftswald durch staatliche Bedienstete wahrgenommen wird oder nicht. Ein Revierdienst durch staatliche Bedienstete kann nach der Systematik des § 28 LWaldG aber nur dann vorliegen, wenn zuvor eine Entscheidung in der Weise getroffen wurde, die Revierleitung einem staatlichen Bediensteten zu übertragen.

47

Dementsprechend gehen nach § 8 Abs. 1 LWaldGDVO die Kosten der Revierleiter in die Ermittlung der Personalausgaben ein, die für den Revierdienst mit staatlichen Bediensteten entstanden sind. Insoweit ergeben sich aber keine Anhaltspunkte dafür, dass das Landeswaldgesetz trennscharf zwischen Revierdienst und Revierleitung unterscheidet. Vielmehr ist die Revierleitung als Teil des Revierdienstes im Sinne des Landeswaldgesetzes anzusehen (wohl anderer Ansicht: Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 28 LWaldG, Anm. 2.1). Dass die Revierleitung sogar einen wesentlichen Teil des Revierdienstes ausmacht, zeigen die von der Beklagten vorgelegten Berechnungen. So werden in die Berechnung der Personalkosten im Bereich des Forstamtes 7,025 Personenjahre im 3. Einstiegsamt einbezogen. Demgegenüber werden für Forstwirtschaftsmeister lediglich 1,40 Personenjahre in Ansatz gebracht.

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Aufgaben der Revierleitung wurden im Abrechnungszeitraum unstreitig durch den Kläger wahrgenommen.

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bb) Die Beklagte kann sich des Weiteren nicht darauf berufen, dass sie schon rechtlich gehindert gewesen sei, den Revierdienst wahrzunehmen, weil sie diesen dem Pächter übertragen habe. Dies führt schon deshalb nicht dazu, dass ihre Kostenerstattungspflicht entfällt, weil dieser Umstand in ihre Risikosphäre fällt und sie vor dem Hintergrund einer bestehenden staatlichen Revierleitung und einer dadurch bestehenden Erstattungspflicht die Übertragung der Aufgaben auf den Pächter vorgenommen hat.

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b) Letztendlich kann aber dahinstehen, in welchem Umfang die Beklagte tatsächlich Leistungen des Revierdienstes in Anspruch genommen hat. Auf diese Frage kommt es nämlich für ihre Kostenpflicht nicht an. Die Regelung des Abrechnungsverfahrens ist nämlich als Umlagemodell für vorhandene Personalausgaben, nicht als Abrechnungsmodell für erbrachte Leistungen konzipiert. Die Refinanzierung des im Körperschaftswald vorgehaltenen Personals soll gewährleistet werden. Insoweit handelt es sich bei der Kostenerstattung um eine vorzugsleistungsähnliche Umlage, die durch das Land selbst von öffentlich-rechtlichen Körperschaften auf der kommunalen Ebene zur Deckung eines speziellen Finanzbedarfs erhoben wird, der dadurch entstanden ist, dass das Land von den Körperschaften der kommunalen Ebene eine Aufgabe übernommen hat (vgl. OVG RP, Urteil vom 25. November 2009 – 8 A 10844/09.OVG –, AS 38, 136 und juris, Rn. 48 f.; Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 28 Anm. 3.2.7; LT-Drs. 15/1396 vom 17. August 2007, Antwort auf Frage 30; BVerwG, Beschluss vom 2. August 1984 – 3 C 40/81 –, NJW 1985, 704 und juris, Rn. 138).

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Folge dieser Einordnung als vorzugsleistungsähnliche Umlage ist, dass sich die Gemeinde ihrer Zahlungspflicht nicht mit dem Hinweis darauf entziehen kann, dass die staatliche Forstverwaltung in Wirklichkeit keine Leistungen erbracht habe (vgl. Laubinger/Giesen, Rechtsgutachten zu einigen Problemen der Bewirtschaftung des Gemeindewaldes in Rheinland-Pfalz vom 27. Mai 2015, S. 30). Voraussetzung der Umlageerhebung ist weiterhin, dass zwischen der Aufgabenentlastung der Kommune und der Umlageverpflichtung eine ungefähre Äquivalenz besteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. August 1984, a.a.O., Rn. 159 und 163). Dass dies im Hinblick auf den von dem Kläger geltend gemachten Kostenersatz nicht der Fall wäre, ergibt sich weder aus den Darlegungen der Beklagten noch ist dies in anderer Weise ersichtlich.

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c) Eine Kostenerstattung scheidet auch nicht deshalb aus, weil die gesetzliche Regelung in der Abgrenzung zwischen forstfachlichen Aufgaben und dem Revierdienst nicht hinreichend bestimmt wäre.

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Insoweit liegt kein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot als Teil des Rechtsstaatsgebots in Art. 20 Abs. 3 GG vor. Das Bestimmtheitsgebot soll dafür sorgen, dass das Handeln der Verwaltung für den Betroffenen voraussehbar und berechenbar ist. Zudem sollen der Verwaltung angemessen klare Handlungsmaßstäbe vorgegeben und die Gerichtskontrolle ermöglicht werden (vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juli 2005 – 1 BvF 668/04 –, BVerfGE 113, 348 und juris, Rn. 118; Beschluss vom 3. März 2004 – 1 BvF 3/92 –, BVerfGE 110, 33 und juris, Rn. 104 ff., Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018, Art. 20 Rn. 83). Die Beklagte stellt insoweit darauf ab, dass sowohl im Rahmen der forstfachlichen Leitung nach § 27 Abs. 1 LWaldG als auch bezüglich der Umschreibung des Revierdienstes nach § 9 Abs. 1 Satz LWaldG der gleiche Aufgabenbereich betroffen sei. § 27 Abs. 1 Satz 2 LWaldG spreche davon, dass die forstfachliche Leitung die Durchführung sämtlicher forstlicher Aufgaben betreffe. § 9 Abs. 1 Satz 3 LWaldG erfasse als Revierdienst den Betriebsvollzug. Beide Begriffe seien synonym zu verstehen; allerdings sehe § 27 Abs. 5 LWaldG vor, dass die Leistungen im Rahmen der forstfachlichen Leitung kostenfrei erfolgten.

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Nach der Systematik des Landeswaldgesetzes können indessen beide Aufgabenbereiche voneinander unterschieden werden. Das Gesetz differenziert zwischen der forstfachlichen Leitung im Körperschaftswald, die in § 27 Abs. 1 LWaldG geregelt ist, und dem Revierdienst in Forstrevieren mit Körperschaftswald, der seine Regelung in § 28 LWaldG findet. Aus dem Begriff „forstfachliche Leitung“ ergibt sich, dass hiermit zum einen die forstfachliche Betreuung des Körperschaftswaldes gemeint ist. Die im Forstamt vorhandene fachliche Kompetenz soll den Waldbesitzenden des Körperschaftswaldes zur Verfügung gestellt werden. Dementsprechend sieht § 27 Abs. 2 Satz 2 LWaldG auch vor, dass das Forstamt die Körperschaft berät, soweit diese bestimmte Aufgaben selbst wahrnimmt. Zum anderen wird das Forstamt mit dieser Regelung befugt, bezüglich der Tätigkeit in den Forstrevieren bestimmte Vorgaben zu machen und die Aufgabenerfüllung in den Forstrevieren zu überwachen. Insoweit liegt der Schwerpunkt der Tätigkeit der Forstämter in den Forstrevieren auf einer Leitungsfunktion, mit der bestimmte Zielvorgaben verbunden sind. Zu den Tätigkeitsschwerpunkten der forstfachlichen Leitung gehören etwa die Mitwirkung bei der Betriebsplanung, die Aufstellung des Wirtschaftsplanes, die allgemeine Arbeitsorganisation, Richtlinienvorgaben für das Auszeichnen der Bestände, die Anordnung und Überwachung des Holzeinschlags, die Anordnung und Überwachung sonstiger Betriebsarbeiten sowie die Erstellung von Vollzugsnachweisen und das betriebliche Rechnungswesen (vgl. Schaefer/Vanvolxem, a.a.O., § 27, Anm. 1.2). Soweit in § 27 Abs. 1 Satz 2 LWaldG die Rede davon ist, dass die forstfachliche Leitung auch die Durchführung sämtlicher forstlicher Arbeiten umfasst, kann hieraus lediglich entnommen werden, dass die Leitungsfunktion alle Bereich der forstlichen Tätigkeit im Revier erfasst. Hieraus ergibt sich hingegen nicht, dass die forstfachliche Leitung gleichzusetzen ist damit, dass das Forstamt sämtliche forstliche Arbeiten in eigener Verantwortung durchführt. Dies gilt schon deshalb, weil ansonsten kein Raum für den in § 28 Abs. 1 LWaldG geregelten Revierdienst wäre. Zudem wird der forstfachlichen Leitung in § 9 Abs. 1 Satz 3 LWaldG der Betriebsvollzug gegenübergestellt. In dieser Vorschrift ist ausdrücklich die Rede davon, dass nach den fachlichen Weisungen des Forstamtes der Betriebsvollzug zu erfolgen habe. Unter dem im Revierdienst zu leistenden Betriebsvollzug ist daher die Umsetzung der Vorgaben des Forstamtes im jeweiligen Forstrevier einschließlich der dortigen Revierleitung zu verstehen. Ungeachtet der Frage, ob der Revierdienst durch staatliche oder körperschaftliche Bedienstete geleistet wird, steht dem Leiter des Forstamtes ein fachliches Weisungsrecht zu (vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Landesregierung zum Landeswaldgesetz, LT-Drs. 13/5733, S. 34).

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6. Die Regelungen über den Revierdienst im Körperschaftswald und die hierfür zu leistende Kostenerstattung verstoßen auch nicht gegen das Recht der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 GG bzw. Art. 49 Landesverfassung. Insoweit kann auf die Ausführungen des Senats in seinem heutigen Urteil im Verfahren 8 A 10826/18.OVG verwiesen werden (vgl. auch: Urteil vom 25. November 2009, a.a.O., juris, Rn. 44).

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7. Schließlich lässt sich auch nicht erkennen, dass die Bestimmungen über den Revierdienst nicht mit Wettbewerbsrecht übereinstimmten.

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Soweit die Beklagte insoweit auf das Urteil des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 15. März 2017 (VI–Kart 10/15 (V) – NZKart 2017, 247 und juris) verwiesen hat, das die Rundholzvermarktung durch das Land Baden-Württemberg betraf, ist darauf zu verweisen, dass dieses Urteil mittlerweile mit Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 12. Juni 2018 (KVR 38/17, RdL 2018, 301 und juris), ohne dass eine inhaltliche Entscheidung getroffen worden wäre, aufgehoben wurde. Im Übrigen hat das Bundeskartellamt das gegen den Kläger durchgeführte Verfahren wegen Verstoßes gegen Wettbewerbsrecht mit Beschluss vom 3. März 2009 eingestellt, nachdem der Kläger eine Verpflichtungszusage abgegeben hatte. Insoweit ergeben sich aber keine Anhaltspunkte für einen Wettbewerbsverstoß.

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8. Was die Höhe der geltend gemachten Forderung angeht, so wurden seitens der Beklagten keine durchgreifenden Einwendungen erhoben. Insbesondere ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass ein forstamtsbezogener Reviersatz nach § 9 Abs. 2 LWaldGDVO gebildet wurde und die durchschnittlichen Personalkosten zunächst auf Revierebene berechnet wurden. Ein derartiges Vorgehen erscheint sachgerecht, da der Personaleinsatz ebenfalls – ungeachtet der Fläche des einzelnen Reviers – auf Revierebene erfolgt. Ein rein flächenbezogener Ansatz drängt sich daher nicht auf.

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9. Die Zinsforderung findet ihre Grundlage in § 291 BGB i.V.m. § 288 Abs. 1 Satz 2 BGB in entsprechender Anwendung. Hiernach hat die Beklagte einen Zins in Höhe von 5 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab Rechtshängigkeit der jeweiligen Forderung zu zahlen (vgl. BVerwG, std. Rspr. etwa: Urteil vom 30. Oktober 2014 – 2 C 6/13 –, BVerwGE 150, 234 und juris, Rn. 74).

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 ff. ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO hierfür genannten Gründe vorliegt.

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Beschluss

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Der Streitwert wird auf 5.495,10 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3 Satz 1, 47 und 63 GKG).