Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-20, Aktenzeichen 2 K 13/10

Tenor

1. Der Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts ... vom 31.05.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums ... vom 09.11.2009 wird aufgehoben.

2. Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

3. Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheids des Landratsamts ..., mit dem die ihm vormals bewilligte Ausgleichszulage Landwirtschaft herabgesetzt und die überschießende Differenz zurückgefordert wird.

2

Mit einem Gemeinsamen Antrag 2005 vom 13.05.2005 beantragte der Kläger unter anderem die Bewilligung der Ausgleichszulage für landwirtschaftlich benachteiligte Gebiete für das Jahr 2005 für insgesamt 83,95 Hektar Fläche. Dem Antrag war ein Flurstücksverzeichnis Baden-Württemberg 2005 als Anlage beigefügt.

3

Auf Grundlage dieses Antrags wurde dem Kläger mit Bescheid des Landratsamts ... vom 28.09.2005 eine Förderung in Höhe von 9.728,22 EUR, mit Änderungsbescheid vom 15.12.2005 und mit identischem Bescheid vom 16.03.2006 dann in Höhe von 11.750,00 EUR bewilligt.

4

Am 21.09.2006 führte das Landratsamt beim Kläger eine Vor-Ort-Kontrolle durch, bei der es eine geringere Anzahl förderfähiger Flächen als im Antrag angegeben ermittelte.

5

Mit Schreiben vom 19.03.2007 gab das Landratsamt dem Kläger Gelegenheit zur Stellungnahme zu den zum Antrag abweichend festgestellten Flächen, die der Kläger mit Schreiben vom 04.04.2007 wahrnahm.

6

Mit Bescheid vom 31.05.2007 hob das Landratsamt ... den Änderungsbescheid vom 16.03.2006 teilweise auf, setzte die Ausgleichszulage um 3.373,52 EUR herab und bewilligte dem Kläger nur noch eine Förderung in Höhe von 8.376,48 EUR. Gleichzeitig forderte das Landratsamt den Differenzbetrag von 3.373,52 EUR nebst Zinsen in Höhe von bis dahin angefallenen 15,15 EUR, insgesamt also 3.388,67 EUR, zurück.

7

Die Herabsetzung der Förderung und die Rückforderung beruhte ausweislich des Bescheids auf Flächen, deren Schläge kleiner als 10 Hektar und die kein ganzes Flurstück waren, die vom Kläger nicht landwirtschaftlich genutzt wurden und die ganz oder teilweise eine Hangneigung von über 50% aufgewiesen hatten. Außerdem wurde nach Maßgabe des Art. 51 VO (EG) 796/2004 ein Flächenabzug vorgenommen.

8

Gegen den Bescheid vom 31.05.2007 erhob der Kläger am 26.06.2007 Widerspruch. Das Regierungspräsidium ... gab dem Widerspruch des Klägers, seinem jetzigen Prozessbevollmächtigten am 13.11.2009 zugestellt, hinsichtlich der Grundstücke Flurstücknummern ..., ... und ... der Gemarkung ... sowie dem Grundstück Flurstücknummer ... der Gemarkung ... statt und wies ihn im Übrigen zurück.

9

Zur Begründung der Widerspruchsentscheidung führte das Regierungspräsidium ... aus, dass in Bezug auf die genannten Flächen der Gemarkung ... und ... der Kläger nach Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 aufgrund eines Behördenirrtums Vertrauensschutz genieße. Das Landratsamt habe ihn diesbezüglich neu zu bescheiden. Im Übrigen habe die Vor-Ort-Kontrolle aber im Vergleich zum Antrag abweichende Flächen ergeben mit der weiteren Folge, dass die Ausgleichszulage nach § 48 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG zurückzufordern sei. Die Höhe der Rückforderung errechne sich nach Art. 32 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001. Ein Ermessen hinsichtlich der Rücknahme bestehe nicht, da das Gemeinschaftsrecht – Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 verweise insoweit auf Art. 49 VO (EG) Nr. 2419/2001 – die Rückforderung vorschreibe.

10

Mit Schriftsatz vom 11.12.2009, an diesem Tag bei Gericht eingegangen, hat der Kläger Klage erhoben.

11

Darin macht er geltend, die Subventionsgewährung sei nicht rechtswidrig. Denn die vom Landratsamt ermittelten Flächen seien nicht zutreffend. Merkmal der von ihm überwiegend gepachteten Flächen sei, dass es sich hauptsächlich um Problemflächen handle. Diese habe er in einem sehr schlechten Pflegezustand übernommen und sie hätten sich vor der Übernahme durch ihn äußerst ungünstig entwickelt. Sie wiesen ferner einen äußerst ungünstigen Zuschnitt auf, seien teilweise sehr steil, ungünstig parzelliert und weit auseinanderliegend.

12

In den Jahren 2002 bis 2004 habe er umfangreiche Erstpflegemaßnahmen vorgenommen und die Flächen in den Jahren 2004 bis 2006 erfolgreich bewirtschaftet, wenngleich er die Stockausschläge – Flächen, die er einer Nutzung durch extensive Beweidung habe zuführen wollen, die aber von Stockausschlägen wegen im Boden verbliebener Wurzeln betroffen gewesen seien – auf den Erstpflegeflächen natürlich nicht habe sofort in Griff bekommen können. Es sei nicht nachvollziehbar, wie das Landratsamt zu dem Ergebnis gekommen sei, es liege teilweise kein Dauergrünland im Sinne des Art. 2 VO (EG) Nr. 796/2004 vor. Der Umstand, dass nur Teile der Flächen mit dem Schlepper oder dem Balkenmäher hätten gemäht werden können, könne kein taugliches Abgrenzungskriterium sein.

13

Des weiteren sei ihm unerklärlich, wie das Landratsamt bei drei amtlichen Hangneigungskartierungen innerhalb von zwölf Jahren jeweils zu unterschiedlichen Ergebnissen gekommen sei.

14

Auch die Feststellung der Größe der von ihm bewirtschafteten Flächen begegne Bedenken vor dem Hintergrund, dass die angewandte GPS-Vermessung in den Tallagen des Schwarzwaldes problematisch und fehleranfällig sei. Entsprechende Messprotokolle habe das Landratsamt auch nicht vorlegen können.

15

Zu seinen Gunsten müsse auch die besondere Lage seines Betriebs in den Jahren 2005 und 2006 berücksichtigt werden: Extrem hoher Antragsaufwand 2005, finanzielle Probleme infolge der Flurstücknummernfehler betreffend ...-Weide der Verwaltung 2005, sehr schneereicher Winter mit mehreren Monaten ohne Pflegemöglichkeit, extreme Schneeschäden am ... Weidezaun 2006. Dies habe zu einem zweijährigen, mittlerweile aufgeholten Pflegerückstand geführt.

16

In Bezug auf die Adlerfarnflächen habe das Landratsamt nur diejenigen Flächen anerkannt, die zum Kartierzeitpunkt frisch gemäht gewesen seien, obwohl hinsichtlich von Teilen der Fläche sich unter dem Farn eine Gras-Kraut-Vegetation gebildet habe, die auch vom Vieh, namentlich von seinen Hinterwälderrindern, gefressen werde.

17

Die Flächen am ... und ... seien – soweit sie über die Flächen des ehemaligen Landschaftspflegevertrags hinausgingen – vom Landratsamt überhaupt nicht einbezogen worden mit der Begründung, dass es sich nicht um „Gemeindeflächen“ handle. Ferner sei ein großes Latschen-Gehölz am ... nicht einbezogen worden, weil es aufgrund seiner Lage am Waldrand nicht unter die Landschaftselementedefinition fiele.

18

Darüber hinaus seien Feuchtgebiete vom Landratsamt als Wirtschaftsfläche herausgerechnet worden, obwohl er diese Gebiete als Grünland beantragt habe, weil seine Hinterwälderrinder zur Offenhaltung von Feuchtgebieten geeignet seien. Das Landratsamt habe vor dem Hintergrund, dass es sich auch hierbei um Problemflächen handle, Sinn und Zweck der Förderung zu berücksichtigen.

19

Hinsichtlich der Streuobstbestände sei ein Flurstück (Nr. ... in ...) übersehen worden. Im Übrigen habe das Landratsamt zu seinen Ungunsten bereits lockere Streuobstbestände als geschlossene Bestände angesehen.

20

Die Flächen am ... Berg seien nicht als Landschaftselemente anerkannt worden, obwohl dort der Brombeer-Stockausschlag langsam, aber sicher zurückgedrängt werde.

21

Auch seien die Schlageinteilungen verändert worden mit der Folge, dass Flächen unter die Fördergrenze gefallen seien.

22

Nachgemeldete und Alternativflächen seien vom Beklagten nicht berücksichtigt worden.

23

Bei dem Grundstück Flurstücknummer ... der Gemarkung ... und dem Grundstück Flurstücknummer ... der Gemarkung ... sei die förderfähige Fläche auf 0,0 gesetzt worden, obwohl diese 12,91 ha betrage. Dies, da die Spalte „Flächenabzug“ nicht berechnet, sondern hier fälschlicherweise die Spalte „Fläche laut Betriebsprüfung“ einfach hineinkopiert worden sei.

24

Der Kläger ist der Ansicht, er genieße nach Maßgabe der VO (EG) Nr. 796/2004 Vertrauensschutz, namentlich nach den Art. 68 und 73. Ferner gelte vor dem Hintergrund der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 das Verschuldensprinzip. Hinsichtlich der von ihm getätigten Angaben zum Dauergrünland treffe ihn kein Verschulden. Die im Gemeinsamen Antrag angeführten Flächenangaben habe er nach bestem Wissen und Gewissen ausgefüllt. So habe er auf amtliche Katasterauszüge, digitale Karten und Luftbilder zurückgegriffen. Dass das Landratsamt die Flächen anders beurteile, liege an einer subjektiven Neuinterpretation des jeweiligen Kartierers. Die fehlerhafte Beratung der Behörde stelle einen Fall höherer Gewalt dar.

25

Sowohl die Ausgangs- als auch die Widerspruchsbehörde hätten das ihnen zustehende Ermessen nicht ausgeübt. Zwar erkenne das Bundesverwaltungsgericht bei der Rücknahme von Subventionen an, dass aufgrund intendierten Ermessens Ermessenserwägungen mangels besonderer Umstände nicht angestellt werden müssten. Dies gelte aber nicht, wenn die Ermessensausübung zu einem unverhältnismäßigen und somit rechtswidrigen Ergebnis führe. So liege der Fall hier, da von ihm Subventionen in einer Gesamthöhe von über 50.000,00 EUR zurückgefordert würden, was ihn in seiner wirtschaftlichen Existenz bedrohe. Schließlich sei er nach § 49a LVwVfG i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB nicht länger bereichert, da er mit den Zahlungen vornehmlich Futtermittel erworben habe, das sparsamer erworben worden wäre, hätte er die Fördergelder nicht erhalten.

26

Der Kläger beantragt,

27

den Teilaufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Landratsamts ... vom 31.05.2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums ... vom 09.11.2009 wird aufgehoben.

28

Der Beklagte beantragt,

29

die Klage abzuweisen.

30

Der Beklagte macht geltend, dass der Umstand, dass vom Kläger keine Gunstlagen bewirtschaftet würden, insoweit Berücksichtigung gefunden habe, als dieser die höchst mögliche Förderung auf Grundlage der von der Finanzverwaltung für jede Gemarkung festgelegte landwirtschaftliche Vergleichszahl („LVZ“) erhalten habe. Die Berücksichtigung weiterer Standortfaktoren sei nicht möglich und sei im Übrigen Gegenstand anderer Förderverfahren (bspw. „MEKA-II“).

31

Im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle habe er landwirtschaftliche Nutzflächen von den Sukzessionsflächen – also Flächen, die erst einer landwirtschaftlichen Nutzung zugeführt werden sollen – abgrenzen müssen. Diejenigen Flächen, die bei der Vor-Ort-Kontrolle als fehlerhaft beanstandet worden seien, seien weder Grünland im Sinne der VO (EG) Nr. 796/2004 noch nach der Richtlinie Ausgleichszulage Landwirtschaft (Ziff. 3.1.1.) gewesen. Es habe sich um Flächen gehandelt, die teilweise verwaldet gewesen seien oder auf denen Brombeeren oder Adlerfarn gewachsen sei. Für die Abgrenzung sei nicht allein auf die Möglichkeit eines einheitlichen Mähvorgangs abgestellt worden, sondern auch auf eine ausreichende Viehdichte bzw. händische Pflege.

32

Die vom Kläger herangezogenen teils älteren Quellen hätte dieser nicht ungeprüft auf die damaligen Verhältnisse übertragen dürfen; dies gelte umso mehr, als der Antrag jährlich neu gestellt worden sei. Zudem müsse das Datum der Auszüge nicht das Datum der Vermessung wiedergeben, so dass es möglich sei, dass die Vermessungsarbeiten noch deutlich älter seien. Den Kläger treffe jedenfalls die Verantwortung für die Richtigkeit seiner Angaben.

33

Die durchgeführte Vor-Ort-Kontrolle sei entsprechend des Erlasses des Ministerium Ländlicher Raum vom 12.05.2006 (Az. 0450) durchgeführt und dokumentiert worden. Insbesondere sei für die Flächen des Klägers eine GPS-Vermessung zum Einsatz gekommen, die eine anschließende Qualitätskontrolle mit Postproceeding durchlaufen habe.

34

In Bezug auf die vom Kläger angeführten Feuchtgebiete seien diese in der Regel mit Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß bewachsen, die von Kühen, auch von Hinterwälderkühen, nur sehr bedingt gefressen würden. Diese Pflanzen hätten daher kaum einen landwirtschaftlichen Nutzwert mit der Folge, dass diese Fläche zu Recht als nicht förderfähig eingestuft worden seien.

35

Soweit der Kläger die Streuobstförderung beanstande, sei diese nicht Fördergegenstand der Ausgleichszulage Landwirtschaft. Bei den vom Kläger angeführten Steinriegeln handle es sich um Landschaftselemente, die nicht im Zusammenhang mit einer landwirtschaftliche Nutzfläche stünden und daher nicht förderfähig seien. Die Schläge seien entsprechend dem Willen des Richtliniengebers – keine Förderung von Kleinstflächen unter 10 ar – eingeteilt worden. Der Kläger habe derartige Kleinstflächen größeren Schlägen zugeordnet, um so eine Förderung zu erhalten. Dies habe er im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle korrigiert. Soweit auf einen Übertragungsfehler in Bezug auf die Flächen Flurstücknummern ... (Gemarkung ...) und ... (Gemarkung ...) Bezug genommen werden, betreffe dies lediglich die Ausgleichszulage für das Jahr 2006 (Parallelverfahren, - 2 K 12/10 -).

36

Die Fristen des Art. 73 Abs. 5 und des Art. 51 der VO (EG) Nr. 796/2004 seien eingehalten worden, nachdem am 21.09.2005 die ursprüngliche Zahlung der Ausgleichszulage wertgestellt und der Bescheid über die Rückzahlung am 31.05.2007 ergangen sei. Daneben komme die Frist des § 48 Abs. 4 LVwVfG nicht mehr zur Anwendung; jedenfalls aber sei die Frist gewahrt.

37

Der Beklagte ist der Ansicht, der Kläger könne sich nicht auf Vertrauensschutz nach Art. 68 VO (EG) Nr. 796/2004 berufen, da er veraltetes Kartenmaterial verwendet und ihm die tatsächlichen Verhältnisse angesichts des von ihm selbst angeführten Pflegerückstands in den Jahren 2004 - 2006 bewusst gewesen sein mussten. Ein Ermessensspielraum stehe ihm grundsätzlich nicht zu, da Art. 73 EG (VO) Nr. 796/2004 diesen nicht vorsehe. Allenfalls könne von intendiertem Ermessen ausgegangen werden; eine Ausnahmesituation, die Ermessenserwägungen erfordere, liege aber nicht vor. Nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens belaufe sich die Gesamtrückforderungssumme lediglich auf ca. 25.000,00 EUR. Auch eine etwaige Insolvenz als Folge der Rückforderung stelle keinen derartigen atypischen Fall dar. Schließlich liege eine Entreicherung des Klägers nicht vor, da er mit dem – bestrittenen – Erwerb von Futtermittel Ausgaben getätigt habe, die zum Erhalt und zur Fortführung seines Betriebs verwendet worden seien.

38

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die gewechselten Schriftsätze, Anlagen und Protokolle sowie auf die beigezogenen Behördenakten verwiesen, soweit sich aus ihnen der Sach- und Streitstand ergibt.

Entscheidungsgründe

I.)

39

Die – zulässige – Klage führt unter Anwendung des § 113 Abs. 3 S. 1 VwGO zur Aufhebung des Ausgangs- und des Widerspruchsbescheids. Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig, als sie dem Kläger eine Förderung nach Maßgabe der Regelungen über die Ausgleichszulage Landwirtschaft in Bezug auf die Feuchtgebiete und von Teilen der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen absprechen. Hierzu ist aber eine weitere nach Art und Umfang erhebliche Sachaufklärung erforderlich. Im Übrigen ist die Sechsmonatsfrist des § 113 Abs. 3 S. 4 VwGO noch nicht abgelaufen.

II.)

40

Der Teilaufhebungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger deshalb in seinen Rechten, soweit durch diesen die Bewilligung von Fördergeldern für Feuchtgebiets- und mit Adlerfarn bewachsenen Flächen aufgehoben wird (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig.

41

1.) Rechtsgrundlage des Teilaufhebungsbescheid ist § 48 LVwVfG.

42

a.) Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden gemeinschaftsrechtlichen Rücknahmeregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983 S. 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 13.03.2008 - C 383/06 - juris; EuGH, Urt. v. 1909.2002 - C-336/00 - Republik Österreich - Slg. 2002, I-7699, Rn. 54 ff., BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - m. w. N., juris; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; BayVGH, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 - juris; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - u. Urt. v. 16.06.1997 - 7 S 849/95 - juris).

43

Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden. Dem Kläger wurden Fördergelder nach der Richtlinie des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (Ausgleichszulage Landwirtschaft; - AZL-Richtlinie -) vom 16.03.2005 (GABl. 2005, 616) gewährt. Diese werden auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des Ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL; ABl. (EG) Nr. L 160 vom 26. Juni 1999, S. 80), zuletzt geändert durch Verordnung (EG) 1783/2003 vom 29. September 2003 (ABl. (EG) Nr. L 270 vom 21. Oktober 2003, S. 70 und der Verordnung (EG) Nr. 817/2004 vom 29. April 2004 (ABl. (EG) Nr. L 153 vom 30. April 2004, S. 30) mit Durchführungsvorschriften zur VO (EG) Nr. 1257/1999 gewährt. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Insbesondere Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001, der Betriebsinhaber zur Rückzahlung der Beträge zuzüglich Zinsen bei zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, enthält allenfalls eine Rechtsgrundlage für den Erlass eines Rückforderungsbescheids (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -) und im Übrigen lediglich die Vorgabe, Forderungen nach nationalem Recht geltend zu machen (BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -).

44

b.) Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung der Bewilligungsbescheide. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (- MOG -) trifft zwar Vorschriften über die Rücknahme von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen des § 6 und § 8 MOG“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktordnungswaren. Dies sind gemäß § 2 MOG erzeugnis- oder produktbezogenen Regelungen, nicht aber produktionsverfahrensbezogene Regelungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -). Die Ausgleichszulage Landwirtschaft ist – trotz des flächenbezogenen Berechnungsmaßstabs – eine produktionsverfahrensbezogene Regelung; Gegenstand ihrer Förderung ist die Gewährung einer Ausgleichszulage zur Sicherung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und zum Ausgleich ständiger natürlicher und wirtschaftlicher Nachteile. Sie fördert damit keine bestimmten Erzeugnisse oder Produkte (VGH Bad-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -; VG Karlsruhe, Urt. v. 26.01.2005 - 10 K 4206/02 -; VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 - juris).

45

2.) Hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit des Teilaufhebungsbescheids und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids bestehen keine Bedenken.

46

3.) Nach § 48 Abs. 1 S. 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.

47

a.) Der bestandskräftige Bescheid vom 16.03.2006 ist insoweit rechtswidrig, als dem Kläger Fördergelder für Flächen bewilligt worden sind, die entgegen Ziff. 3.1.1 der AZL-Richtlinie nicht landwirtschaftlich genutzt wurden. In Bezug auf die Bewilligung der Ausgleichszulage Landwirtschaft für Feuchtgebiets- und für Teile der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen ist der Bewilligungsbescheid dagegen rechtmäßig.

48

aa.) Allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien macht einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 24.03.1977 - II C 14.75 - BVerwGE 52, 193 und juris; BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris, BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 - 2 C 14/05 - m. w. N., juris).

49

Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (BVerwG, 23.04. 2003 - 3 C 25/02 - m. w. N., juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).

50

bb.) Im vorliegenden Fall verstößt der Bewilligungsbescheid nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, soweit die Ausgleichszulage Landwirtschaft für Feuchtgebiets- und für Teile der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen bewilligt worden ist.

51

In Bezug auf die Feuchtgebietsflächen sowie diejenigen Flächen, die zwar dicht mit Adlerfarn bewachsen sind, die aber zugleich eine grüne Grasnarbe unterhalb der Farnpflanzen aufweisen, ist von landwirtschaftlich genutzter Fläche i. S. d. Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 auszugehen.

52

(1) Der EuGH hat Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 dahingehend ausgelegt, dass er der Beihilfefähigkeit einer Fläche, deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken dient, deren überwiegender Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes besteht, nicht entgegensteht. Diese Auslegung ist für den Begriff der landwirtschaftlich genutzten Fläche in Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 nach der Acte-éclairé-Doktrin des EuGH zu übernehmen, da die Ausgleichszulage Landwirtschaft auf Grundlage dieser Verordnung bewilligt wird (vgl. Ziff. 1.3 der AZL-Richtlinie).

53

Nach dieser Doktrin bedarf es zur Auslegung einer Gemeinschaftsnorm keiner Vorlage an den EuGH, wenn die gestellte Frage tatsächlich bereits in einem gleichgelagerten Fall Gegenstand einer Vorabentscheidung gewesen ist (EuGH verb. Rs. 28 bis 30/62, Da Costa, Slg. 1963, 63, 81, JZ 1964, 226; EuGH Rs. C-337/95, Parfums Christian Dior, Slg. 1997, I-6013 Rdnr. 29; EuGH Rs. C-495/03, Intermodal Transports, Slg. 2005, I-8151 Rdnr. 33). Entscheidend ist, dass zu derselben oder einer wortidentischen Gemeinschaftsvorschrift die sich in concreto stellende Auslegungsfrage auf der Grundlage eines vergleichbaren Sachverhalts eine Entscheidung des EuGH bereits vorliegt (Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, 40. Aufl. 2009, EGV Art. 234, Rn. 56). So liegt der Fall hier. Denn es liegt eine wortidentische Gemeinschaftsvorschrift vor. Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 spricht von „landwirtschaftlich[r] Fläche, die … genutzt wird“, Art. 14 Abs. 2 (EG) Nr. 1257/1999 spricht von „landwirtschaftlich genutzter Fläche“. Sowohl im genannten Verfahren vor dem EuGH als auch im vorliegenden Rechtsstreit geht es bei vergleichbarem Sachverhalt um die Frage, ob eine landwirtschaftlich genutzte Fläche auch dann vorliegt, wenn Belange des Naturschutzes vorrangig erreicht werden.

54

(2) Nach der vom EuGH getroffenen Auslegung ist daher hinsichtlich der Feuchtgebietsflächen von landwirtschaftlich genutzten Flächen auszugehen. Nach den unbestrittenen Angaben des Klägers fressen seine Hinterwälderkühe – auch – den diese Gebiete prägenden pflanzlichen Bewuchs mit Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß und halten die Feuchtgebietsflächen so offen. Die Beweidung der Feuchtgebiete mit diesen Kühen führt durch das Offenhalten der Flächen damit zwar vorrangig zum Erreichen der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes, wohingegen die landwirtschaftliche Nutzung der Hinterwälderrinder bspw. als Milch- oder Schlachtvieh zurücktritt. Nach der genannten Rechtsprechung des EuGH steht dies der Annahme einer beihilfefähigen Flächen aber nicht entgegen.

55

(3) Gleiches gilt für die dicht mit Adlerfarn bewachsenen Flächen, die unterhalb der Farnpflanzen eine grüne Grasnarbe aufweisen. Denn nach dem – unbestrittenen – Vortrag des Klägers fressen seine Hinterwälderrinder auch dieses Gras, wenngleich sie die Farnpflanzen selbst nicht fressen. Hinzu kommt, dass nach den Angaben des Klägers der Farn erst im Frühsommer wächst, in der Zeit davor also eine Beweidung und Offenhaltung der Flächen ohne Weiteres möglich erscheint. Angesichts dessen ist auch in diesen Gebieten landwirtschaftliche Nutzung möglich und damit von einer beihilfefähigen Fläche im Sinne des Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 auszugehen.

56

Soweit eine Feststellung dieser Flächen anhand der Unterlagen der durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle und der weiteren Unterlagen heute nicht mehr möglich sein sollte, wird dem Kläger für sämtliche als mit Adlerfarn bewachsenen und damit nicht als förderfähig anerkannten Flächen die Ausgleichszulage Landwirtschaft zuzubilligen sein. Dem steht nicht entgegen, dass Teile der Rechtsprechung dem Begünstigten die Beweislast für das Vorliegen der Fördervoraussetzungen zuweisen (vgl. hierzu VG Göttingen, Urt. v. 27.11.2008 - 2 A 31/08 -). Denn im vorliegenden Fall beruht die Pflicht, den Kläger wegen der dicht bewachsenen Adlerfarnflächen neu zu bescheiden, nicht auf unzutreffenden und damit einem Beweis zugänglichen Feststellungen, sondern einer – angesichts des nunmehr ergangenen Urteils des EuGH – unzutreffenden und einem Beweis nicht zugänglichen Rechtsanwendung.

57

cc.) Der Bewilligungsbescheid verstößt aber gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und ist daher rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG, soweit im Übrigen die Ausgleichszulage Landwirtschaft für Flächen bewilligt worden ist, die nicht landwirtschaftlich genutzt werden.

58

(1) Die Einwendungen des Klägers gegen die Ermittlung der förderfähigen Flächen im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle greifen nicht durch. Denn das Landratsamt hat die Flächendifferenzen rechtsfehlerfrei festgestellt und daher zu Recht die Bewilligung von Beihilfen insoweit abgelehnt. Insbesondere hat es die Grenzen des ihm zugewiesenen Beurteilungsspielraums (vgl. dazu VG Karlsruhe, Urt. v. 20.01.2011 - 2 K 11/10 -) nicht verletzt. Nach dem Vortrag des Landratsamts und ausweislich der Akten wurden die Flächen per GPS (mit einem von der EU anerkannten GPS-Gerät) vermessen und das Ergebnis per Postproceeding aufbereitet. Der – pauschale – Einwand des Klägers, in den Tallagen des Schwarzwaldes sei nur schwacher GPS-Empfang vorhanden, ist damit zurückzuweisen. Hinzu kommt, dass dieser Datensatz mit Bildmaterial ergänzend abgeglichen und das Ergebnis vor Ort verglichen und mit Fotografien dokumentiert wurde. Damit ist eine hinreichend genaue Vermessung gesichert. Keine Vorschrift gibt ferner vor, die genauen GPS-Daten zu speichern und vorzuhalten; dass das Landratsamt lediglich die Messprotokolle vorweisen kann, ist daher unschädlich.

59

Nicht zu beanstanden ist auch, dass das Landratsamt bei der Abgrenzung der Sukzessions- von den landwirtschaftlich genutzten Flächen als Abgrenzungskriterien auf einen einheitlichen Mähvorgang, die Beweidung oder aber die Möglichkeit zur händischen Nachbearbeitung abgestellt hat. Es handelt sich bei all diesen Kriterien um sachbezogene und geeignete Abgrenzungskriterien (VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 -).

60

Auch die Schlageinteilung verlässt die Grenzen des Beurteilungsspielraums nicht, da der Beklagte diese anhand der Ziele der Verordnung genommen hat. Denn der Erwägungsgrund Nr. 30 S. 2 zu VO (EG) Nr. 1782/2003, die die VO (EG) Nr. 1257/1999 ändert, stellt klar, dass keine Förderung von Kleinstflächen zu erfolgen hat. Anhaltspunkte, dass das Landratsamt nur im Fall des Klägers von der sonst üblichen Kontroll- und Vermessungspraxis abgewichen wurde, liegen nicht vor.

61

(2) Die vom Beklagten darüber hinaus vorgenommenen Sanktionskürzungen auf Grundlage des Art. 32 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 sind – vorbehaltlich der von der Neuberechnung betroffenen Flächen – rechtsfehlerfrei erfolgt.

62

(a) Die Anwendung der Sanktionskürzung ist nicht nach Art. 44 Abs. 1 oder Abs. 2 VO (EG) Nr. 2419/2001 ausgeschlossen. Die Voraussetzungen des Art. 44 Abs. 2 liegen offensichtlich nicht vor, da der Kläger das Landratsamt nicht über die Fehlerhaftigkeit des Beihilfeantrags informiert hat. Der Kläger hat darüber hinaus sachlich unrichtige Angaben gemacht und er hat dies nicht unverschuldet getan. Aus dem Anhang K zum Aktenvermerk vom 16.04.2007 lässt sich ersehen, dass die Flächendifferenzen sich sämtlich aus solchen Flächen ergeben, die als landwirtschaftliche Fläche im Sinne der Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 von vornherein ausscheiden. Beispielhaft seien hierzu Flächen genannt, die vom Landratsamt als „Unland, Gehölz“, „Wald“, „Hoffläche“, „Ginsterfläche“, „Brombeeren“ oder „Weg“ eingeordnet worden sind. Angesichts dessen, dass diese Flächen eindeutig keine landwirtschaftliche Nutzflächen sind, kann sich der Kläger insoweit auch nicht exkulpieren.

63

(b) Der Anwendung der Sanktionskürzung steht auch ein aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 abzuleitendes Verschuldenserfordernis nicht entgegen. Dabei kann dahinstehen und es muss insbesondere hierzu keine Vorlage an den EuGH zwecks Vorabentscheidung erfolgen, ob das Verschuldensprinzip aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 Anwendung findet auf die Regelungen der Sanktionskürzung gemäß Art. 32 ff. VO (EG) Nr. 2419/2001. Eine Anwendung zu Gunsten des Klägers unterstellt, fällt dem Kläger jedenfalls zumindest Fahrlässigkeit zur Last. Denn Antragstellern ist eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Im Hinblick auf die Vielzahl der Anträge und einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft wird von ihnen insbesondere verlangt, dass sie aktiv an der konkreten Durchführung der Verfahren mitwirken und die Verantwortung für die Richtigkeit der ihnen im Rahmen des integrierten Systems ausgezahlten Beträge übernehmen (EuGH, Urt. v. 28.11.2002, - Rs. C 417/00 -; v. 16.05.2002, - Rs. C 63/00 -; OVG NRW, B. v. 09.06.2004, - 20 A 3398/02 -). Nach diesen Grundsätzen ist vom Kläger zu verlangen, für jedes Antragsjahr sorgfältig das Vorliegen der Voraussetzungen zu prüfen. Hier trifft den Kläger ein Versäumnis insoweit, als die Bezugnahme auf das von ihm herangezogene Kartenmaterial nicht genügt. ER wäre gehalten gewesen, die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial genau zu prüfen.

64

(c) Schließlich ist auch nicht zu beanstanden, dass keine Zusammenfassung zu einem Sanktionsblock erfolgt ist, wie dies der Kläger im Verwaltungsverfahren geltend gemacht hat. Denn Ziff. 4.4 der AZL-Richtlinie lässt lediglich eine Gruppierung anhand der Gebietskategorie, der Flächennutzung und der Landwirtschaftlichen Vergleichszahl zu. Dies entspricht Art. 30 und 32 VO (EG) Nr. 2419/2001, die von einer „Kulturgruppe“ sprechen. Da verschiedene Kulturgruppen vorliegen, scheidet eine Zusammenfassung aus.

65

b.) Vertrauensschutzgesichtspunkte stehen der Teilaufhebung nicht entgegen. Dabei kann dahinstehen, ob sich in Bezug auf die Teilaufhebung die Regeln über den Vertrauensschutz aus dem die Rückforderung regelnden Art. 71 Abs. 4 VO (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 ergeben (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -; VGH München, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 -) oder ob daneben § 48 Abs. 2 LVwVfG zur Anwendung kommt. Denn jedenfalls ist nach beiden Vorschriften kein Vertrauensschutz zu gewähren.

66

aa.) Der Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 S. 1 und S. 2 VwVfG ist kraft Gesetzes gemäß § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG ausgeschlossen. Denn der Kläger hat den der Förderung zugrundeliegenden Bewilligungsbescheid durch Angaben erwirkt, die in wesentlichen Beziehungen unrichtig waren. So hat der Kläger Flächen angegeben, bei denen sich im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle herausgestellt hat, dass sie keine landwirtschaftlichen Flächen sind (vgl. dazu bereits oben). Er kann sich deshalb auf kein schützenswertes Vertrauen berufen.

67

bb.) Auch Art. 71 Abs. 4 VO (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 schützt ebenfalls nicht das Vertrauen des Klägers im Hinblick auf die ihm ausgezahlte Förderung. Denn die Auskehr der Ausgleichszulage beruht nicht – wie es Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 verlangt und vorbehaltlich der der Neuberechnung unterliegenden Flächen – auf einem Behördenirrtum, sondern darauf, dass der Kläger die Abgrenzung der Flächen nach landwirtschaftlicher Nutzfläche und sonstigen Flächen lediglich anhand des von ihm genannten Kartenmaterials vorgenommen hat, ohne dass er die konkreten Verhältnisse vor Ort überprüft hat. Die Überzahlung ist daher nicht auf einen Fehler der Behörde zurückzuführen. Vielmehr hätte der Kläger den Irrtum selbst erkennen können, indem er durch eine sorgfältige Kontrolle der einzelnen Flächen dafür Sorge getragen hätte, dass seine Angaben mit den wirklichen Verhältnissen vor Ort übereinstimmen.

68

c.) Der Teilaufhebung steht ferner eine Verfristung weder nach § 48 Abs. 4 LVwVfG noch nach Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001 entgegen.

69

aa.) Für den indirekten Vollzug, der nach den nationalen Rechtsregeln unter Beachtung des Effektivitätsgebots und des Diskriminierungsverbots erfolgt, hat der EuGH es ausdrücklich für mit Gemeinschaftsrecht vereinbar erklärt, dass auf den Ablauf einer Frist abgestellt wird.Damit steht der Anwendung des § 48 Abs. 4 LVwVfG grundsätzlich nichts entgegen (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 48, Rn. 236 m. w. N.). Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung (BVerwG, B. v. 19.1.1984 - GrSen 1/84 - u. - GrSen 2/84 -, BVerwGE 70, 356) ist erforderlich, dass die Behörde nicht nur die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat, sondern dass ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Hinsichtlich der Voraussetzungen der Rechtswidrigkeit lässt die Vorschrift also jeden Grund genügen und differenziert nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines „Tatsachenirrtums“ oder eines „Rechtsirrtums“ rechtswidrig ist (VGH Mannheim, Urt. v. 29. 7. 2005 - 5 S 2372/03 -). Jedenfalls muss eine notwendige Anhörung mit angemessener Frist zur Stellungnahme erfolgt sein (BVerwG, Urt. v. 20.09.2001 - 7 C 6/01 -, NVwZ 2002, 485; Urt. v. 08.05.2003 - 1 C 15/02 -, BVerwGE 118, 174, 179; VG Freiburg, Urt. v. 18.10.2005 - 1 K 1928/04 -, NVwZ-RR 2006, 464, 465).

70

Am 21.09.2005 wurde die Prämie wertgestellt. In Bezug auf die beabsichtigte Teilaufhebung und Rückforderung wurde der Kläger mit Schreiben vom 19.03.2007 angehört. Diese Anhörung war auch erforderlich. Zwar besteht in Bezug auf die Rückforderung europarechtswidriger Subventionen ein intendiertes Ermessen (dazu sogleich). Gleichwohl ist die Behörde auch hier gehalten, eine Anhörung des Begünstigen durchzuführen, um zu ermitteln, ob ein atypischer Sachverhalt vorliegt, der ausnahmsweise zur Ausübung des Ermessens zwingt. Die Antwort des Klägers auf die Anhörung erfolgte mit Schreiben vom 04.04.2007. Der Rückforderungsbescheid erging am 31.05.2007 und damit noch innerhalb der Jahresfrist.

71

bb.) Auch die in Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001 normierten Fristen waren noch nicht abgelaufen. Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 gilt nach dieser Vorschrift nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind. Nach Art. 49 Abs. 5 Unterabsatz 2 wird der in Unterabsatz 1 genannte Zeitraum jedoch auf vier Jahre verkürzt, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat.

72

Zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe (21.09.2005) und dem Tag, an dem der Kläger als Begünstigter vom Landratsamt als zuständige Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde (Anhörungsschreiben vom 19.03.2007) liegt ein geringerer Zeitraum als vier bzw. zehn Jahre.

73

d.) Schließlich stehen die übrigen, vom Kläger geltend gemachten Einwendungen der Teilaufhebung nicht entgegen. Der Kläger kann sich insbesondere nicht auf höhere Gewalt wegen angeblich fehlerhafter Beratung durch das Landratsamt berufen. Im Bereich der Agrarverordnungen sind unter „höherer Gewalt“ ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (EuGH, Urt. v. 11.07.2002 - Rs. C-210/00 -, Tz. 79). Der Kläger legt bereits nicht substantiiert dar, worin er die fehlerhafte Beratung des Landratsamts sieht. Soweit er hierzu seinen Vortrag zum fehlenden Verschulden überträgt, trägt dieser jedenfalls kein ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis, da er durch eine entsprechende Kontrolle seines Daten- und Kartenmaterials vor Ort Einfluss auf die Behördenentscheidung hätte nehmen können.

74

Der Kläger kann sich auch nicht nach § 49a Abs. 2 S. 1 LVwVfG i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB auf den Einwand der Entreicherung berufen. Denn nur der ersatzlose Wegfall des Erlangten begründet den Wegfall der Bereicherung (Schwab, in: Münchener Kommentar zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 818, Rn. 160). Der Kläger hat dagegen lediglich geltend gemacht, er hätte die erlangten Fördergelder sparsamer eingesetzt, wenn die Förderung entsprechend niedriger ausgefallen wäre. Der bloß ökonomischere Einsatz der Fördergelder begründet aber nicht den Wegfall der Bereicherung, da mit dem erworbenen Futtermittel ein Surrogat für die Fördergelder in das Vermögen des Klägers überging (Schwab, a. a. O., Rn. 161).

75

e.) Der angefochtene Teilaufhebungsbescheid leidet auch nicht an Ermessensfehlern i. S. d. § 114 S. 1 VwGO.

76

aa.) Nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens ist es im vorliegenden Fall unschädlich, dass weder Ausgangs- noch Widerspruchsbescheid Ermessenserwägungen anstellen. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.1997 - 3 C 22/96 - BVerwGE 105, 55 und juris, Urt. v. 26.06.2002 - 8 C 30.01 - juris; Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -). Darüber hinaus besteht bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rücknahmeinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte gemeinschaftsfinanzierte Subventionen wiedereinzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des EuGH mit dieser Verpflichtung unvereinbar (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983, 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 16.07.1998 - C 298/96 - Ölmühle - Slg 1998, I - 4767 ; BVerwG v. 10.12.2003 aaO.).

77

bb.) Besondere Umstände, die die Behörde im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in ihre Ermessenserwägungen hätte einbeziehen müssen, sind nicht erkennbar. Soweit der Kläger ein Urteil des Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 10.12.2003 - 2 C 22/02 -) anführt, führen auch die Anwendung der darin aufgeführten Erwägungen nicht zur Annahme eines Ermessensfehlers. Nach diesem Urteil besteht dann eine Pflicht zur Ausübung des Rücknahmeermessens, wenn eine Rücknahme zu einem unverhältnismäßigen Ergebnis führt; sie ist dann rechtswidrig. Als Kriterien nennt das Bundesverwaltungsgericht die Höhe der Rückzahlungspflicht, den erfassten Zeitraum, das Gewicht der Pflichtverletzung, die Vermeidung der Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz des Landwirts und die (nicht bestehende) Möglichkeit, sich auf Entreicherung zu berufen. Eine Abwägung dieser Belange führt im vorliegenden Fall dazu, dass der Beklagte nicht von einem atypischen Sachverhalt ausgehen und daher kein Ermessen ausüben musste. Die Höhe der Rückforderung erreicht noch keinen Betrag, der unmittelbar eine Insolvenz befürchten lässt. Zur Abwendung derselben steht im Übrigen ein Ausgleich durch Stundung, Niederschlagung oder Erlass (§ 59 LHO) zur Verfügung. Auch der Rückforderungszeitraum von drei Jahren (2002-2005) ist noch kein länger zurückliegender Zeitraum im Sinne der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Allein der Umstand, dass es dem Kläger im vorliegenden Fall verwehrt ist, sich auf den Einwand der Entreicherung zu berufen, genügt für sich genommen nicht, von einem atypischen Sachverhalt auszugehen.

III.)

78

Der Rückforderungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger deshalb in seinen Rechten, soweit durch diesen Fördergelder für Feuchtgebiets- und mit Adlerfarn bewachsenen Flächen zurückgefordert werden (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig.

79

Der Rückforderungsbescheid findet seine Rechtsgrundlage in Art. 71 VO (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -). Eine Rückforderung kommt dabei insoweit nicht in Betracht, als bereits der Teilaufhebungsbescheid rechtswidrig ist. Im Übrigen bestehen weder in formeller noch in materieller Hinsicht Bedenken an der Rechtmäßigkeit des Rückforderungsbescheids. Insbesondere ist die Rückforderung weder wegen entgegenstehendem Vertrauensschutz (Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001) noch wegen Verfristung (Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001) ausgeschlossen. Auf die obigen Ausführungen wird insoweit verwiesen. Schließlich entspricht die Zinsberechnung den Vorgaben des Art. 49 Abs. 3 VO (EG) Nr. 2419/2001 i. V. m. § 49a Abs. 3 LVwVfG.

IV.)

80

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 S. 2 ZPO.

81

Beschluss

82

Der Streitwert wird gemäß §§ 39 Abs. 1, 43 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG auf 3.373,52 EUR festgesetzt.

83

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.

Gründe

I.)

39

Die – zulässige – Klage führt unter Anwendung des § 113 Abs. 3 S. 1 VwGO zur Aufhebung des Ausgangs- und des Widerspruchsbescheids. Die angefochtenen Bescheide sind insoweit rechtswidrig, als sie dem Kläger eine Förderung nach Maßgabe der Regelungen über die Ausgleichszulage Landwirtschaft in Bezug auf die Feuchtgebiete und von Teilen der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen absprechen. Hierzu ist aber eine weitere nach Art und Umfang erhebliche Sachaufklärung erforderlich. Im Übrigen ist die Sechsmonatsfrist des § 113 Abs. 3 S. 4 VwGO noch nicht abgelaufen.

II.)

40

Der Teilaufhebungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger deshalb in seinen Rechten, soweit durch diesen die Bewilligung von Fördergeldern für Feuchtgebiets- und mit Adlerfarn bewachsenen Flächen aufgehoben wird (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig.

41

1.) Rechtsgrundlage des Teilaufhebungsbescheid ist § 48 LVwVfG.

42

a.) Das Gemeinschaftsrecht enthält keine Rechtsvorschriften, die die Befugnis der Behörde regeln, Bewilligungsbescheide über landwirtschaftliche Subventionen, die in Durchführung des Gemeinschaftsrechts gewährt worden sind, zurückzunehmen oder zu widerrufen. Auch soweit Zuwendungen auf der Grundlage von Gemeinschaftsrecht gewährt und aus Gemeinschaftsmitteln kofinanziert werden, richtet sich die Aufhebung der Zuwendungsbescheide wegen Fehlens einer umfassenden gemeinschaftsrechtlichen Rücknahmeregelung grundsätzlich nach nationalem Recht, wobei jedoch die durch das Gemeinschaftsrecht gezogenen Grenzen zu beachten sind (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983 S. 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 13.03.2008 - C 383/06 - juris; EuGH, Urt. v. 1909.2002 - C-336/00 - Republik Österreich - Slg. 2002, I-7699, Rn. 54 ff., BVerwG, Urt. v. 23.04.1998 - 3 C 15/97 - m. w. N., juris; BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; BayVGH, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 - juris; vgl. auch VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 - u. Urt. v. 16.06.1997 - 7 S 849/95 - juris).

43

Auch im vorliegenden Fall enthalten die einschlägigen gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften keine Rechtsgrundlage für die Rücknahme von Bewilligungsbescheiden. Dem Kläger wurden Fördergelder nach der Richtlinie des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum zur Förderung landwirtschaftlicher Betriebe in Berggebieten und in bestimmten benachteiligten Gebieten (Ausgleichszulage Landwirtschaft; - AZL-Richtlinie -) vom 16.03.2005 (GABl. 2005, 616) gewährt. Diese werden auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des Ländlichen Raumes durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL; ABl. (EG) Nr. L 160 vom 26. Juni 1999, S. 80), zuletzt geändert durch Verordnung (EG) 1783/2003 vom 29. September 2003 (ABl. (EG) Nr. L 270 vom 21. Oktober 2003, S. 70 und der Verordnung (EG) Nr. 817/2004 vom 29. April 2004 (ABl. (EG) Nr. L 153 vom 30. April 2004, S. 30) mit Durchführungsvorschriften zur VO (EG) Nr. 1257/1999 gewährt. Diese EG-Verordnungen enthalten keine Bestimmungen über die Aufhebung rechtswidriger Bewilligungsbescheide, sondern verweisen auf die nationalen Rechtsvorschriften. Insbesondere Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001, der Betriebsinhaber zur Rückzahlung der Beträge zuzüglich Zinsen bei zu Unrecht gezahlten Beträgen verpflichtet, enthält allenfalls eine Rechtsgrundlage für den Erlass eines Rückforderungsbescheids (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -) und im Übrigen lediglich die Vorgabe, Forderungen nach nationalem Recht geltend zu machen (BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -).

44

b.) Auch Bundesrecht enthält keine vorrangigen Bestimmungen über die Aufhebung der Bewilligungsbescheide. § 10 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation (- MOG -) trifft zwar Vorschriften über die Rücknahme von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen des § 6 und § 8 MOG“. Diese Fälle betreffen jedoch nur Regelungen in Bezug auf Marktordnungswaren. Dies sind gemäß § 2 MOG erzeugnis- oder produktbezogenen Regelungen, nicht aber produktionsverfahrensbezogene Regelungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 -). Die Ausgleichszulage Landwirtschaft ist – trotz des flächenbezogenen Berechnungsmaßstabs – eine produktionsverfahrensbezogene Regelung; Gegenstand ihrer Förderung ist die Gewährung einer Ausgleichszulage zur Sicherung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und zum Ausgleich ständiger natürlicher und wirtschaftlicher Nachteile. Sie fördert damit keine bestimmten Erzeugnisse oder Produkte (VGH Bad-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -; VG Karlsruhe, Urt. v. 26.01.2005 - 10 K 4206/02 -; VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 - juris).

45

2.) Hinsichtlich der formellen Rechtmäßigkeit des Teilaufhebungsbescheids und des hierzu ergangenen Widerspruchsbescheids bestehen keine Bedenken.

46

3.) Nach § 48 Abs. 1 S. 1 LVwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden.

47

a.) Der bestandskräftige Bescheid vom 16.03.2006 ist insoweit rechtswidrig, als dem Kläger Fördergelder für Flächen bewilligt worden sind, die entgegen Ziff. 3.1.1 der AZL-Richtlinie nicht landwirtschaftlich genutzt wurden. In Bezug auf die Bewilligung der Ausgleichszulage Landwirtschaft für Feuchtgebiets- und für Teile der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen ist der Bewilligungsbescheid dagegen rechtmäßig.

48

aa.) Allein der Verstoß gegen Subventionsrichtlinien macht einen Bewilligungsbescheid nicht rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG. Subventionsrichtlinien sind keine Rechtsnormen, sondern verwaltungsinterne Weisungen, die eine gleichmäßige Ermessensausübung der zur Verteilung von Fördermitteln berufenen Stelle regeln. Sie entfalten Außenwirkung für den einzelnen Antragsteller nur mittelbar über dessen in Art. 3 Abs. 1 GG geschütztes Recht, entsprechend der in der „antizipierten Verwaltungspraxis“ zum Ausdruck kommenden Ermessensbindung der Verwaltung gleichmäßig behandelt zu werden. Die Subventionsrichtlinien sind daher nicht wie eine Rechtsnorm aus sich heraus, sondern gemäß der von ihrem Urheber gebilligten oder doch geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis auszulegen (st. Rspr., vgl. BVerwG, Urt. v. 24.03.1977 - II C 14.75 - BVerwGE 52, 193 und juris; BVerwG, Urt. v. 23.04.2003 - 3 C 25/02 - juris, BVerwG, Urt. v. 15.06.2006 - 2 C 14/05 - m. w. N., juris).

49

Die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide kann sich daher nur aus einem Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ergeben. Dabei kann das Gleichbehandlungsgebot auch zu Lasten von Subventionsbewerbern Bedeutung gewinnen. Versagt eine Behörde in Anwendung der einschlägigen Richtlinien unter bestimmten Voraussetzungen regelmäßig die Gewährung einer Zuwendung, so verletzt sie das Gleichbehandlungsgebot in seiner objektiv-rechtlichen Funktion, wenn sie sich im Einzelfall ohne rechtfertigende Gründe über diese Praxis hinwegsetzt und trotz des Fehlens ansonsten geforderter Voraussetzungen die Leistung gewährt. Damit ist auch die verwaltungsinterne Nichtbeachtung einer Verwaltungsvorschrift ein unmittelbarer Verstoß gegen das Gleichbehandlungsgebot und führt zur Rechtswidrigkeit des darauf beruhenden Verwaltungsakts. Dies setzt im Regelfall die Feststellung einer ansonsten abweichenden Praxis voraus (BVerwG, 23.04. 2003 - 3 C 25/02 - m. w. N., juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.06.1998 - 2 S 1806/96 - juris).

50

bb.) Im vorliegenden Fall verstößt der Bewilligungsbescheid nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, soweit die Ausgleichszulage Landwirtschaft für Feuchtgebiets- und für Teile der mit Adlerfarn bewachsenen Flächen bewilligt worden ist.

51

In Bezug auf die Feuchtgebietsflächen sowie diejenigen Flächen, die zwar dicht mit Adlerfarn bewachsen sind, die aber zugleich eine grüne Grasnarbe unterhalb der Farnpflanzen aufweisen, ist von landwirtschaftlich genutzter Fläche i. S. d. Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 auszugehen.

52

(1) Der EuGH hat Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 dahingehend ausgelegt, dass er der Beihilfefähigkeit einer Fläche, deren Nutzung zwar auch landwirtschaftlichen Zwecken dient, deren überwiegender Zweck aber in der Verfolgung der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes besteht, nicht entgegensteht. Diese Auslegung ist für den Begriff der landwirtschaftlich genutzten Fläche in Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 nach der Acte-éclairé-Doktrin des EuGH zu übernehmen, da die Ausgleichszulage Landwirtschaft auf Grundlage dieser Verordnung bewilligt wird (vgl. Ziff. 1.3 der AZL-Richtlinie).

53

Nach dieser Doktrin bedarf es zur Auslegung einer Gemeinschaftsnorm keiner Vorlage an den EuGH, wenn die gestellte Frage tatsächlich bereits in einem gleichgelagerten Fall Gegenstand einer Vorabentscheidung gewesen ist (EuGH verb. Rs. 28 bis 30/62, Da Costa, Slg. 1963, 63, 81, JZ 1964, 226; EuGH Rs. C-337/95, Parfums Christian Dior, Slg. 1997, I-6013 Rdnr. 29; EuGH Rs. C-495/03, Intermodal Transports, Slg. 2005, I-8151 Rdnr. 33). Entscheidend ist, dass zu derselben oder einer wortidentischen Gemeinschaftsvorschrift die sich in concreto stellende Auslegungsfrage auf der Grundlage eines vergleichbaren Sachverhalts eine Entscheidung des EuGH bereits vorliegt (Karpenstein, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der Europäischen Union, 40. Aufl. 2009, EGV Art. 234, Rn. 56). So liegt der Fall hier. Denn es liegt eine wortidentische Gemeinschaftsvorschrift vor. Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 spricht von „landwirtschaftlich[r] Fläche, die … genutzt wird“, Art. 14 Abs. 2 (EG) Nr. 1257/1999 spricht von „landwirtschaftlich genutzter Fläche“. Sowohl im genannten Verfahren vor dem EuGH als auch im vorliegenden Rechtsstreit geht es bei vergleichbarem Sachverhalt um die Frage, ob eine landwirtschaftlich genutzte Fläche auch dann vorliegt, wenn Belange des Naturschutzes vorrangig erreicht werden.

54

(2) Nach der vom EuGH getroffenen Auslegung ist daher hinsichtlich der Feuchtgebietsflächen von landwirtschaftlich genutzten Flächen auszugehen. Nach den unbestrittenen Angaben des Klägers fressen seine Hinterwälderkühe – auch – den diese Gebiete prägenden pflanzlichen Bewuchs mit Binsen, Seggen, Schilf und Mädesüß und halten die Feuchtgebietsflächen so offen. Die Beweidung der Feuchtgebiete mit diesen Kühen führt durch das Offenhalten der Flächen damit zwar vorrangig zum Erreichen der Ziele der Landschaftspflege und des Naturschutzes, wohingegen die landwirtschaftliche Nutzung der Hinterwälderrinder bspw. als Milch- oder Schlachtvieh zurücktritt. Nach der genannten Rechtsprechung des EuGH steht dies der Annahme einer beihilfefähigen Flächen aber nicht entgegen.

55

(3) Gleiches gilt für die dicht mit Adlerfarn bewachsenen Flächen, die unterhalb der Farnpflanzen eine grüne Grasnarbe aufweisen. Denn nach dem – unbestrittenen – Vortrag des Klägers fressen seine Hinterwälderrinder auch dieses Gras, wenngleich sie die Farnpflanzen selbst nicht fressen. Hinzu kommt, dass nach den Angaben des Klägers der Farn erst im Frühsommer wächst, in der Zeit davor also eine Beweidung und Offenhaltung der Flächen ohne Weiteres möglich erscheint. Angesichts dessen ist auch in diesen Gebieten landwirtschaftliche Nutzung möglich und damit von einer beihilfefähigen Fläche im Sinne des Art. 14 VO (EG) Nr. 1257/1999 auszugehen.

56

Soweit eine Feststellung dieser Flächen anhand der Unterlagen der durchgeführten Vor-Ort-Kontrolle und der weiteren Unterlagen heute nicht mehr möglich sein sollte, wird dem Kläger für sämtliche als mit Adlerfarn bewachsenen und damit nicht als förderfähig anerkannten Flächen die Ausgleichszulage Landwirtschaft zuzubilligen sein. Dem steht nicht entgegen, dass Teile der Rechtsprechung dem Begünstigten die Beweislast für das Vorliegen der Fördervoraussetzungen zuweisen (vgl. hierzu VG Göttingen, Urt. v. 27.11.2008 - 2 A 31/08 -). Denn im vorliegenden Fall beruht die Pflicht, den Kläger wegen der dicht bewachsenen Adlerfarnflächen neu zu bescheiden, nicht auf unzutreffenden und damit einem Beweis zugänglichen Feststellungen, sondern einer – angesichts des nunmehr ergangenen Urteils des EuGH – unzutreffenden und einem Beweis nicht zugänglichen Rechtsanwendung.

57

cc.) Der Bewilligungsbescheid verstößt aber gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz und ist daher rechtswidrig im Sinne des § 48 Abs. 1 LVwVfG, soweit im Übrigen die Ausgleichszulage Landwirtschaft für Flächen bewilligt worden ist, die nicht landwirtschaftlich genutzt werden.

58

(1) Die Einwendungen des Klägers gegen die Ermittlung der förderfähigen Flächen im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle greifen nicht durch. Denn das Landratsamt hat die Flächendifferenzen rechtsfehlerfrei festgestellt und daher zu Recht die Bewilligung von Beihilfen insoweit abgelehnt. Insbesondere hat es die Grenzen des ihm zugewiesenen Beurteilungsspielraums (vgl. dazu VG Karlsruhe, Urt. v. 20.01.2011 - 2 K 11/10 -) nicht verletzt. Nach dem Vortrag des Landratsamts und ausweislich der Akten wurden die Flächen per GPS (mit einem von der EU anerkannten GPS-Gerät) vermessen und das Ergebnis per Postproceeding aufbereitet. Der – pauschale – Einwand des Klägers, in den Tallagen des Schwarzwaldes sei nur schwacher GPS-Empfang vorhanden, ist damit zurückzuweisen. Hinzu kommt, dass dieser Datensatz mit Bildmaterial ergänzend abgeglichen und das Ergebnis vor Ort verglichen und mit Fotografien dokumentiert wurde. Damit ist eine hinreichend genaue Vermessung gesichert. Keine Vorschrift gibt ferner vor, die genauen GPS-Daten zu speichern und vorzuhalten; dass das Landratsamt lediglich die Messprotokolle vorweisen kann, ist daher unschädlich.

59

Nicht zu beanstanden ist auch, dass das Landratsamt bei der Abgrenzung der Sukzessions- von den landwirtschaftlich genutzten Flächen als Abgrenzungskriterien auf einen einheitlichen Mähvorgang, die Beweidung oder aber die Möglichkeit zur händischen Nachbearbeitung abgestellt hat. Es handelt sich bei all diesen Kriterien um sachbezogene und geeignete Abgrenzungskriterien (VG Freiburg, Urt. v. 21.07.2004 - 1 K 1485/02 -).

60

Auch die Schlageinteilung verlässt die Grenzen des Beurteilungsspielraums nicht, da der Beklagte diese anhand der Ziele der Verordnung genommen hat. Denn der Erwägungsgrund Nr. 30 S. 2 zu VO (EG) Nr. 1782/2003, die die VO (EG) Nr. 1257/1999 ändert, stellt klar, dass keine Förderung von Kleinstflächen zu erfolgen hat. Anhaltspunkte, dass das Landratsamt nur im Fall des Klägers von der sonst üblichen Kontroll- und Vermessungspraxis abgewichen wurde, liegen nicht vor.

61

(2) Die vom Beklagten darüber hinaus vorgenommenen Sanktionskürzungen auf Grundlage des Art. 32 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 sind – vorbehaltlich der von der Neuberechnung betroffenen Flächen – rechtsfehlerfrei erfolgt.

62

(a) Die Anwendung der Sanktionskürzung ist nicht nach Art. 44 Abs. 1 oder Abs. 2 VO (EG) Nr. 2419/2001 ausgeschlossen. Die Voraussetzungen des Art. 44 Abs. 2 liegen offensichtlich nicht vor, da der Kläger das Landratsamt nicht über die Fehlerhaftigkeit des Beihilfeantrags informiert hat. Der Kläger hat darüber hinaus sachlich unrichtige Angaben gemacht und er hat dies nicht unverschuldet getan. Aus dem Anhang K zum Aktenvermerk vom 16.04.2007 lässt sich ersehen, dass die Flächendifferenzen sich sämtlich aus solchen Flächen ergeben, die als landwirtschaftliche Fläche im Sinne der Art. 44 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1782/2003 von vornherein ausscheiden. Beispielhaft seien hierzu Flächen genannt, die vom Landratsamt als „Unland, Gehölz“, „Wald“, „Hoffläche“, „Ginsterfläche“, „Brombeeren“ oder „Weg“ eingeordnet worden sind. Angesichts dessen, dass diese Flächen eindeutig keine landwirtschaftliche Nutzflächen sind, kann sich der Kläger insoweit auch nicht exkulpieren.

63

(b) Der Anwendung der Sanktionskürzung steht auch ein aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 abzuleitendes Verschuldenserfordernis nicht entgegen. Dabei kann dahinstehen und es muss insbesondere hierzu keine Vorlage an den EuGH zwecks Vorabentscheidung erfolgen, ob das Verschuldensprinzip aus Art. 5 Abs. 1 Buchst. c) VO (EG, Euratom) Nr. 2988/1995 Anwendung findet auf die Regelungen der Sanktionskürzung gemäß Art. 32 ff. VO (EG) Nr. 2419/2001. Eine Anwendung zu Gunsten des Klägers unterstellt, fällt dem Kläger jedenfalls zumindest Fahrlässigkeit zur Last. Denn Antragstellern ist eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens auferlegt worden. Im Hinblick auf die Vielzahl der Anträge und einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft wird von ihnen insbesondere verlangt, dass sie aktiv an der konkreten Durchführung der Verfahren mitwirken und die Verantwortung für die Richtigkeit der ihnen im Rahmen des integrierten Systems ausgezahlten Beträge übernehmen (EuGH, Urt. v. 28.11.2002, - Rs. C 417/00 -; v. 16.05.2002, - Rs. C 63/00 -; OVG NRW, B. v. 09.06.2004, - 20 A 3398/02 -). Nach diesen Grundsätzen ist vom Kläger zu verlangen, für jedes Antragsjahr sorgfältig das Vorliegen der Voraussetzungen zu prüfen. Hier trifft den Kläger ein Versäumnis insoweit, als die Bezugnahme auf das von ihm herangezogene Kartenmaterial nicht genügt. ER wäre gehalten gewesen, die tatsächlichen Gegebenheiten vor Ort auf ihre Übereinstimmung mit dem herangezogenen Kartenmaterial genau zu prüfen.

64

(c) Schließlich ist auch nicht zu beanstanden, dass keine Zusammenfassung zu einem Sanktionsblock erfolgt ist, wie dies der Kläger im Verwaltungsverfahren geltend gemacht hat. Denn Ziff. 4.4 der AZL-Richtlinie lässt lediglich eine Gruppierung anhand der Gebietskategorie, der Flächennutzung und der Landwirtschaftlichen Vergleichszahl zu. Dies entspricht Art. 30 und 32 VO (EG) Nr. 2419/2001, die von einer „Kulturgruppe“ sprechen. Da verschiedene Kulturgruppen vorliegen, scheidet eine Zusammenfassung aus.

65

b.) Vertrauensschutzgesichtspunkte stehen der Teilaufhebung nicht entgegen. Dabei kann dahinstehen, ob sich in Bezug auf die Teilaufhebung die Regeln über den Vertrauensschutz aus dem die Rückforderung regelnden Art. 71 Abs. 4 VO (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 ergeben (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -; VGH München, Urt. v. 16.02.2009 - 19 B 08.2522 -) oder ob daneben § 48 Abs. 2 LVwVfG zur Anwendung kommt. Denn jedenfalls ist nach beiden Vorschriften kein Vertrauensschutz zu gewähren.

66

aa.) Der Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 S. 1 und S. 2 VwVfG ist kraft Gesetzes gemäß § 48 Abs. 2 S. 3 Nr. 2 VwVfG ausgeschlossen. Denn der Kläger hat den der Förderung zugrundeliegenden Bewilligungsbescheid durch Angaben erwirkt, die in wesentlichen Beziehungen unrichtig waren. So hat der Kläger Flächen angegeben, bei denen sich im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle herausgestellt hat, dass sie keine landwirtschaftlichen Flächen sind (vgl. dazu bereits oben). Er kann sich deshalb auf kein schützenswertes Vertrauen berufen.

67

bb.) Auch Art. 71 Abs. 4 VO (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 schützt ebenfalls nicht das Vertrauen des Klägers im Hinblick auf die ihm ausgezahlte Förderung. Denn die Auskehr der Ausgleichszulage beruht nicht – wie es Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001 verlangt und vorbehaltlich der der Neuberechnung unterliegenden Flächen – auf einem Behördenirrtum, sondern darauf, dass der Kläger die Abgrenzung der Flächen nach landwirtschaftlicher Nutzfläche und sonstigen Flächen lediglich anhand des von ihm genannten Kartenmaterials vorgenommen hat, ohne dass er die konkreten Verhältnisse vor Ort überprüft hat. Die Überzahlung ist daher nicht auf einen Fehler der Behörde zurückzuführen. Vielmehr hätte der Kläger den Irrtum selbst erkennen können, indem er durch eine sorgfältige Kontrolle der einzelnen Flächen dafür Sorge getragen hätte, dass seine Angaben mit den wirklichen Verhältnissen vor Ort übereinstimmen.

68

c.) Der Teilaufhebung steht ferner eine Verfristung weder nach § 48 Abs. 4 LVwVfG noch nach Art. 71 Abs. 2 VO (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001 entgegen.

69

aa.) Für den indirekten Vollzug, der nach den nationalen Rechtsregeln unter Beachtung des Effektivitätsgebots und des Diskriminierungsverbots erfolgt, hat der EuGH es ausdrücklich für mit Gemeinschaftsrecht vereinbar erklärt, dass auf den Ablauf einer Frist abgestellt wird.Damit steht der Anwendung des § 48 Abs. 4 LVwVfG grundsätzlich nichts entgegen (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 48, Rn. 236 m. w. N.). Nach höchstrichterlicher Rechtsprechung (BVerwG, B. v. 19.1.1984 - GrSen 1/84 - u. - GrSen 2/84 -, BVerwGE 70, 356) ist erforderlich, dass die Behörde nicht nur die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts erkannt hat, sondern dass ihr die für die Rücknahme außerdem erheblichen Tatsachen vollständig bekannt sind. Hinsichtlich der Voraussetzungen der Rechtswidrigkeit lässt die Vorschrift also jeden Grund genügen und differenziert nicht danach, ob der Verwaltungsakt wegen eines „Tatsachenirrtums“ oder eines „Rechtsirrtums“ rechtswidrig ist (VGH Mannheim, Urt. v. 29. 7. 2005 - 5 S 2372/03 -). Jedenfalls muss eine notwendige Anhörung mit angemessener Frist zur Stellungnahme erfolgt sein (BVerwG, Urt. v. 20.09.2001 - 7 C 6/01 -, NVwZ 2002, 485; Urt. v. 08.05.2003 - 1 C 15/02 -, BVerwGE 118, 174, 179; VG Freiburg, Urt. v. 18.10.2005 - 1 K 1928/04 -, NVwZ-RR 2006, 464, 465).

70

Am 21.09.2005 wurde die Prämie wertgestellt. In Bezug auf die beabsichtigte Teilaufhebung und Rückforderung wurde der Kläger mit Schreiben vom 19.03.2007 angehört. Diese Anhörung war auch erforderlich. Zwar besteht in Bezug auf die Rückforderung europarechtswidriger Subventionen ein intendiertes Ermessen (dazu sogleich). Gleichwohl ist die Behörde auch hier gehalten, eine Anhörung des Begünstigen durchzuführen, um zu ermitteln, ob ein atypischer Sachverhalt vorliegt, der ausnahmsweise zur Ausübung des Ermessens zwingt. Die Antwort des Klägers auf die Anhörung erfolgte mit Schreiben vom 04.04.2007. Der Rückforderungsbescheid erging am 31.05.2007 und damit noch innerhalb der Jahresfrist.

71

bb.) Auch die in Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001 normierten Fristen waren noch nicht abgelaufen. Die Verpflichtung zur Rückzahlung gemäß Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 gilt nach dieser Vorschrift nicht, wenn zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe und dem Tag, an dem der Begünstigte von der zuständigen Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde, mehr als zehn Jahre vergangen sind. Nach Art. 49 Abs. 5 Unterabsatz 2 wird der in Unterabsatz 1 genannte Zeitraum jedoch auf vier Jahre verkürzt, wenn der Begünstigte in gutem Glauben gehandelt hat.

72

Zwischen dem Tag der Zahlung der Beihilfe (21.09.2005) und dem Tag, an dem der Kläger als Begünstigter vom Landratsamt als zuständige Behörde erfahren hat, dass die Beihilfe zu Unrecht gewährt wurde (Anhörungsschreiben vom 19.03.2007) liegt ein geringerer Zeitraum als vier bzw. zehn Jahre.

73

d.) Schließlich stehen die übrigen, vom Kläger geltend gemachten Einwendungen der Teilaufhebung nicht entgegen. Der Kläger kann sich insbesondere nicht auf höhere Gewalt wegen angeblich fehlerhafter Beratung durch das Landratsamt berufen. Im Bereich der Agrarverordnungen sind unter „höherer Gewalt“ ungewöhnliche und unvorhersehbare Ereignisse zu verstehen, auf die der betroffene Wirtschaftsteilnehmer keinen Einfluss hatte und deren Folgen trotz Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht hätten vermieden werden können (EuGH, Urt. v. 11.07.2002 - Rs. C-210/00 -, Tz. 79). Der Kläger legt bereits nicht substantiiert dar, worin er die fehlerhafte Beratung des Landratsamts sieht. Soweit er hierzu seinen Vortrag zum fehlenden Verschulden überträgt, trägt dieser jedenfalls kein ungewöhnliches und unvorhersehbares Ereignis, da er durch eine entsprechende Kontrolle seines Daten- und Kartenmaterials vor Ort Einfluss auf die Behördenentscheidung hätte nehmen können.

74

Der Kläger kann sich auch nicht nach § 49a Abs. 2 S. 1 LVwVfG i. V. m. § 818 Abs. 3 BGB auf den Einwand der Entreicherung berufen. Denn nur der ersatzlose Wegfall des Erlangten begründet den Wegfall der Bereicherung (Schwab, in: Münchener Kommentar zum BGB, 5. Aufl. 2009, § 818, Rn. 160). Der Kläger hat dagegen lediglich geltend gemacht, er hätte die erlangten Fördergelder sparsamer eingesetzt, wenn die Förderung entsprechend niedriger ausgefallen wäre. Der bloß ökonomischere Einsatz der Fördergelder begründet aber nicht den Wegfall der Bereicherung, da mit dem erworbenen Futtermittel ein Surrogat für die Fördergelder in das Vermögen des Klägers überging (Schwab, a. a. O., Rn. 161).

75

e.) Der angefochtene Teilaufhebungsbescheid leidet auch nicht an Ermessensfehlern i. S. d. § 114 S. 1 VwGO.

76

aa.) Nach den Grundsätzen des intendierten Ermessens ist es im vorliegenden Fall unschädlich, dass weder Ausgangs- noch Widerspruchsbescheid Ermessenserwägungen anstellen. Schon nach nationalem Recht gebieten die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit in der Regel die Rücknahme einer rechtswidrigen Subvention, wenn keine besonderen Gründe vorliegen, die eine andere Entscheidung rechtfertigen. Liegt ein vom Regelfall abweichender Sachverhalt nicht vor, bedarf es dann auch keiner das Selbstverständliche darstellenden Begründung (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.1997 - 3 C 22/96 - BVerwGE 105, 55 und juris, Urt. v. 26.06.2002 - 8 C 30.01 - juris; Urt. v. 10.12.2003 - 3 C 22/02 - juris; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -). Darüber hinaus besteht bei gemeinschaftswidrigen Beihilfen ein gesteigertes Rücknahmeinteresse. Denn die Mitgliedstaaten haben die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um zu Unrecht ausgezahlte gemeinschaftsfinanzierte Subventionen wiedereinzuziehen. Die Ausübung von Ermessen hinsichtlich der Frage, ob die Rückforderung zu Unrecht gewährter Gemeinschaftsmittel zweckmäßig ist, ist nach der Rechtsprechung des EuGH mit dieser Verpflichtung unvereinbar (EuGH, Urt. v. 21.09.1983 Slg. 1983, 02633 - Deutsches Milchkontor -, EuGH, Urt. v. 16.07.1998 - C 298/96 - Ölmühle - Slg 1998, I - 4767 ; BVerwG v. 10.12.2003 aaO.).

77

bb.) Besondere Umstände, die die Behörde im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in ihre Ermessenserwägungen hätte einbeziehen müssen, sind nicht erkennbar. Soweit der Kläger ein Urteil des Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 10.12.2003 - 2 C 22/02 -) anführt, führen auch die Anwendung der darin aufgeführten Erwägungen nicht zur Annahme eines Ermessensfehlers. Nach diesem Urteil besteht dann eine Pflicht zur Ausübung des Rücknahmeermessens, wenn eine Rücknahme zu einem unverhältnismäßigen Ergebnis führt; sie ist dann rechtswidrig. Als Kriterien nennt das Bundesverwaltungsgericht die Höhe der Rückzahlungspflicht, den erfassten Zeitraum, das Gewicht der Pflichtverletzung, die Vermeidung der Vernichtung der wirtschaftlichen Existenz des Landwirts und die (nicht bestehende) Möglichkeit, sich auf Entreicherung zu berufen. Eine Abwägung dieser Belange führt im vorliegenden Fall dazu, dass der Beklagte nicht von einem atypischen Sachverhalt ausgehen und daher kein Ermessen ausüben musste. Die Höhe der Rückforderung erreicht noch keinen Betrag, der unmittelbar eine Insolvenz befürchten lässt. Zur Abwendung derselben steht im Übrigen ein Ausgleich durch Stundung, Niederschlagung oder Erlass (§ 59 LHO) zur Verfügung. Auch der Rückforderungszeitraum von drei Jahren (2002-2005) ist noch kein länger zurückliegender Zeitraum im Sinne der genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Allein der Umstand, dass es dem Kläger im vorliegenden Fall verwehrt ist, sich auf den Einwand der Entreicherung zu berufen, genügt für sich genommen nicht, von einem atypischen Sachverhalt auszugehen.

III.)

78

Der Rückforderungsbescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger deshalb in seinen Rechten, soweit durch diesen Fördergelder für Feuchtgebiets- und mit Adlerfarn bewachsenen Flächen zurückgefordert werden (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Im Übrigen ist der Bescheid rechtmäßig.

79

Der Rückforderungsbescheid findet seine Rechtsgrundlage in Art. 71 VO (EG) Nr. 817/2004 i. V. m. Art. 49 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2419/2001 (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.03.2009 - 10 S 1578/08 -). Eine Rückforderung kommt dabei insoweit nicht in Betracht, als bereits der Teilaufhebungsbescheid rechtswidrig ist. Im Übrigen bestehen weder in formeller noch in materieller Hinsicht Bedenken an der Rechtmäßigkeit des Rückforderungsbescheids. Insbesondere ist die Rückforderung weder wegen entgegenstehendem Vertrauensschutz (Art. 49 Abs. 4 VO (EG) Nr. 2419/2001) noch wegen Verfristung (Art. 49 Abs. 5 VO (EG) Nr. 2419/2001) ausgeschlossen. Auf die obigen Ausführungen wird insoweit verwiesen. Schließlich entspricht die Zinsberechnung den Vorgaben des Art. 49 Abs. 3 VO (EG) Nr. 2419/2001 i. V. m. § 49a Abs. 3 LVwVfG.

IV.)

80

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 S. 2 ZPO.

81

Beschluss

82

Der Streitwert wird gemäß §§ 39 Abs. 1, 43 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG auf 3.373,52 EUR festgesetzt.

83

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit gegen die Streitwertfestsetzung wird auf § 68 Abs. 1 Satz 1, 3 und 5 GKG verwiesen.