Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-11, Aktenzeichen 7a D 103/03.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0311.7A.D103.03NE.00

Tenor

Die Satzung der Antragsgegnerin vom 27. März 2003, bekannt gemacht am 9.
April 2003, über die Veränderungssperre für Grundstücke im Plangebiet des Bebauungsplans
Nr. 8/63 - "Gewerbegebiet B. Straße/Zur M. " -, Plangebiet östlich des
Einmündungsbereichs der Straße Zur M. in die Entlastungsstraße (Bundesstraße 64/83),
Stadt I. - Stadtkern ist nichtig.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstücks Zur M. 2 in I. (Gemarkung
I. , Flur 11, Flurstücke 462 und 463). Er wendet sich mit dem Normenkontrollantrag
gegen eine seine Grundstücke erfassende Veränderungssperre. Die beiden südlich
an die Straße Zur M. angrenzenden Grundstücke waren mit gewerblich genutzten
Gebäuden bebaut, die im Jahre 2003 abgerissen wurden.

3

Am 19. Dezember 2002 beantragte der Antragsteller, ihm eine Baugenehmigung zur
Errichtung einer Verkaufshalle für den Einzelhandel mit 58 Stellplätzen auf seinem
Grundstück zu erteilen. Am 26. März 2003 beschloss der Ausschuss für Planung und Umwelt
der Antragsgegnerin, für die beiden Grundstücke des Antragstellers, drei weitere in östlicher
Richtung anschließende Parzellen sowie zwei größere Parzellen nebst einigen
Splitterparzellen auf der dem Grundstück des Antragstellers gegenüberliegenden Seite der
Straße Zur M. - dort besteht ein F. -Lebensmittelmarkt mit einer Verkaufsfläche von 856
m2 -, einen Bebauungsplan aufzustellen (Bebauungsplan Nr. 8/63 - "Gewerbegebiet B.
Straße/Zur M. " -). Beabsichtigt ist, ein Gewerbegebiet festzusetzen, in dem Einzelhandel
nur beschränkt zulässig sein soll. Die maximal zulässige Verkaufsfläche für Lebensmittel soll
im Plangebiet ausweislich der Sitzungsvorlage 2003/PA10 auf maximal 700 qm begrenzt,
innenstadtrelevante Sortimente sollen ausgeschlossen werden. Der Aufstellungsbeschluss
wurde am 9. April 2003 öffentlich bekannt gemacht. Am 27. März 2003 beschloss der Rat der
Antragsgegnerin, für die Grundstücke des Antragstellers die Veränderungssperre, die
Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollantrags ist. Die Veränderungssperre wurde
ebenfalls am 9. April 2003 öffentlich bekannt gemacht.

4

Mit Bescheid vom 16. Oktober 2003 lehnte der Bürgermeister der Antragsgegnerin den
Antrag des Antragstellers auf Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung eines
Lebensmittelmarktes mit einer Verkaufsfläche von 620 m2 ab, da ihm die Veränderungssperre
entgegenstehe. Der Widerspruch des Antragstellers ist bislang nicht beschieden.

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Der Antragsteller hat am 5. November 2003 den Normenkontrollantrag gestellt, zu dessen
Begründung er vorträgt: Seine durch Flächennutzungsplan als gewerbliche Baufläche
dargestellten Grundstücke rechneten wenn nicht einem faktischen Gewerbegebiet, so doch
jedenfalls einem Mischgebiet zu. Seinem dort zulässigen Vorhaben könne die
Veränderungssperre nicht entgegengehalten werden. Die Veränderungssperre sei nichtig. Ob
die Befugnis, die Aufstellung eines Bebauungsplanes zu beschließen, auf den Ausschuss für
Planung und Umwelt wirksam übertragen worden sei, lasse sich den Verwaltungsvorgängen
nicht entnehmen. Mit der Veränderungssperre verfolge die Antragsgegnerin ein unzulässiges
Planungsziel. Es gehe ihr ausschließlich um die Verhinderung seines Vorhabens. Da die
maximal 700 m2 Verkaufsfläche, auf die die Verkaufsflächen für Lebensmittel im
Bebauungsplangebiet beschränkt werden solle, bereits durch den vorhandenen F. -
Lebensmittelmarkt überschritten werde, werde mit dem Bebauungsplan jedweder weiterer
Lebensmitteleinzelhandel ausgeschlossen werden. Für die beabsichtigte Festsetzung gebe es
keine Ermächtigungsgrundlage. § 1 Abs. 5 BauNVO ermögliche den generellen Ausschluss
von Einzelhandelsbetrieben, nicht jedoch den Ausschluss nur von
Lebensmitteleinzelhandelsbetrieben. Der nach § 1 Abs. 9 BauNVO grundsätzlich mögliche
Ausschluss von Betrieben des Lebensmitteleinzelhandels lasse die Beschränkung auf
Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe einer Größe von weniger als 700 m2 nicht zu, denn mit
dieser Größenangabe werde keine bestimmte Nutzungsart beschrieben. Die Größe der
Verkaufsfläche eines Einzelhandelsbetriebes möge zur Unterscheidung von großflächigen und
nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieben taugen, nicht aber für die Unterscheidung von
verschiedenen Typen von Einzelhandelsbetrieben. Schon gar nicht dürfe durch eine solche
Festsetzung die Anzahl der zulässigen Betriebe (grundstücksbezogen) bestimmt werden.

6

Der Antragsteller beantragt,

7

die Satzung der Antragsgegnerin vom 27. März
2003 über die Veränderungssperre für Grundstücke
im Plangebiet des Bebauungsplans Nr. 8/63 -
"Gewerbegebiet B. Straße/Zur M. " -, Plangebiet
östlich des Einmündungsbereichs der Straße "Zur
M. " in die Entlastungsstraße (Bundesstraße 64/83),
Stadt I. - Stadtkern für nichtig zu erklären.

8

Die Antragsgegnerin beantragt,

9

den Antrag abzulehnen.

10

Sie erwidert: Ziel der Bebauungsplanung sei es, ein Gewerbegebiet festzusetzen, in dem nur
Gewerbebetriebe zugelassen werden sollen, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Auch
solle ein überdimensioniertes Lebensmittelangebot im nördlichen Bereich des Stadtkerns von
I. vermieden werden. Innenstadtrelevante Sortimente sollten nicht zugelassen werden. Die
vorhandenen Lebensmittelgeschäfte (F. im Bebauungsplanbereich und B. außerhalb des
Bebauungsplangebiets am L. weg ) würden als ausreichend erachtet. Von einer bloßen
Negativplanung könne angesichts dieser Zielsetzungen keine Rede sein. Das
Bebauungsplanverfahren werde ernsthaft und zielgerichtet weitergeführt. Zwischenzeitlich
werde die frühzeitige Bürgerbeteiligung durchgeführt.

11

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung des Senats ohne mündliche
Verhandlung einverstanden erklärt.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Unterlagen über das Verfahren zur
Aufstellung der Veränderungssperre Bezug genommen.

13

Entscheidungsgründe:
Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat über den Normenkontrollantrag ohne
Durchführung einer mündlichen Verhandlung.

14

Der Antrag ist zulässig.

15

Der Antragsteller ist antragsbefugt, denn die Veränderungssperre steht derzeit
- vorbehaltlich einer Ausnahmegenehmigung - der Genehmigung seines Bauvorhabens
entgegen.

16

Der Antrag ist auch begründet.

17

Formelle Mängel der Veränderungssperre sind allerdings nicht gerügt. Auch ohne Rüge
beachtliche Mängel sind nicht ersichtlich.

18

Die Veränderungssperre leidet jedoch an materiellen Mängeln.

19

Die Veränderungssperre genügt nicht den sich aus § 14 BauGB ergebenden
Anforderungen. Nach dieser Vorschrift kann die Gemeinde zur Sicherung der
Bebauungsplanung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre erlassen.
Materiell-rechtliche Voraussetzung der Veränderungssperre ist, dass die Gemeinde die
ortsüblich bekannt gemachte Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen hat und die
Planung einen Stand erreicht hat, der ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu
erwartenden Bebauungsplans sein soll. Nur dann kann die Veränderungssperre ihren Sinn
erfüllen, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu
ermöglichen. Unzulässig ist eine Veränderungssperre hingegen, wenn zur Zeit ihres Erlasses
der Inhalt der beabsichtigten Planung noch in keiner Weise abzusehen ist. Demgemäß muss
im Zeitpunkt des Erlasses der Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluss
hinaus auch eine hinreichende Konkretisierung der Planungsabsichten vorliegen.

20

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976
- IV C 39.74 -, BRS 30 Nr. 76.

21

Ferner ist eine Veränderungssperre als Sicherungsmittel ungeeignet, wenn sich das aus dem
Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht
erreichen lässt, wenn der beabsichtigte Bebauungsplan einer positiven Planungskonzeption
entbehrt oder der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die
Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel
schlechterdings nicht behebbar sind.

22

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember
1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95.

23

Allerdings muss der der Veränderungssperre zugrunde liegende Beschluss, einen
Bebauungsplan aufzustellen, über den Inhalt der angestrebten Planung keinen abschließenden
Aufschluss geben. Eine strikte Akzessorietät zwischen konkreten Planungsabsichten der
Gemeinde und der Rechtmäßigkeit der Veränderungssperre besteht nicht. Vielmehr ist es
gerade deren Sinn, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu
ermöglichen. Die mit der Veränderungssperre eintretende Sperrwirkung soll das bestehende
Baugeschehen gewissermaßen für einen begrenzten Zeitraum konservieren und
Veränderungen unterbinden.

24

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. August 1991
- 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11, § 14 BBauGB/
BauGB Nr. 17.

25

Es genügt, dass sich aus dem Planaufstellungsbeschluss oder weiteren Verfahrensschritten
wenigstens ansatzweise ersehen lässt, was Inhalt des zukünftigen Bebauungsplans sein soll.
Das schließt es aus, bereits ein detailiertes und abgewogenes Planungskonzept zu
fordern.

26

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. September
1993 - 4 NB 40.93 -, BRS 55 Nr. 95; Beschluss vom
15. August 2000 - 4 BN 35.00 -, BRS 64
Nr. 109.

27

Diesen Anforderungen genügt die vom Antragsteller angegriffene Veränderungssperre nicht.

28

Allerdings ist die Veränderungssperre auf Grundlage eines wirksamen Beschlusses über
die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 8/63 ergangen. Der Aufstellungsbeschluss ist vom
Ausschuss für Planung und Umwelt der Antragsgegnerin erlassen worden. Der Senat ist der
vom Antragsteller aufgeworfenen Frage nachgegangen, ob der Ausschuss berechtigt war, den
Aufstellungsbeschluss zu fassen. Der Rat einer Gemeinde ist gemäß § 41 Abs. 2 Satz 1 GO
NRW berechtigt, andere als die in § 41 Abs. 1 Satz 2 GO NRW benannten Angelegenheiten,
zu denen der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans nicht gehört, auf
Ausschüsse zu übertragen.

29

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Februar 2001
- 7a D 81/00.NE -.

30

Mit Beschluss vom 4. November 1999 hat der Rat der Antragsgegnerin die
"Beschlussfassung über die Aufstellung ... nach § 2 Abs. 1, § 2 Abs. 4 BauGB" auf den
Ausschuss für Planung und Umweltschutz übertragen. Dass diese Übertragung unwirksam
sein könnte, wird vom Antragsteller nicht behauptet und ist auch nicht ersichtlich.

31

Die Veränderungssperre ist ferner nicht deshalb fehlerhaft, weil sie sich nur auf einen
Teilbereich des Gebietes erstreckt, das vom Bebauungsplan Nr. 8/63 erfasst werden soll. Die
Gemeinde muss ihre Bebauungsplanung nicht vollen Umfangs durch eine Veränderungssperre
sichern, sondern kann sich auf solche Bereiche beschränken, in denen nach Maßgabe des von
ihr mit dem Bebauungsplan verfolgten städtebaulichen Konzept Entwicklungen zu befürchten
sind, die ihren planerischen Vorstellungen zuwiderlaufen könnten.

32

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember
1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9.

33

Das Plankonzept der Antragsgegnerin ist auf die Beschränkung von (weiteren)
Lebensmitteleinzelhandelsbetrieben im Plangebiet gerichtet. Der Antragsteller hat durch
seinen Bauantrag für die Errichtung eines Lebensmittelmarktes einen entsprechenden
Handlungsbedarf bei der Antragsgegnerin ausgelöst. Anhaltspunkte für die Annahme, auch in
den nicht von der Veränderungssperre erfassten Bereichen des künftigen Bebauungsplans sei
mit weiteren entsprechenden Vorhaben konkret zu rechnen, bestehen demgegenüber nicht.

34

Schließlich hat die Antragsgegnerin das von ihr verfolgte Planungsziel hinreichend
konkretisiert. Aus der Vorlage zum Beschluss des Ausschusses für Planung und Umwelt vom
26. März 2003 über die Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 8/63 ergibt sich, welche Ziele
die Antragsgegnerin mit dem Bebauungsplan verfolgt. Zu Unrecht hält der Antragsteller der
Antragsgegnerin entgegen, sie verfolge mit der Bebauungsplanung lediglich negative
Zielvorstellungen. Die Aufstellung eines Bebauungsplans ist ohnehin nicht allein deshalb
illegitim, weil ihm negative Zielvorstellungen zugrunde liegen. Solche Ziele können sogar
den Hauptzweck einer Planung bilden. Insbesondere ist es der Gemeinde nicht verwehrt, auf
konkrete Bauanträge mit der Aufstellung eines Bebauungsplans zu reagieren, der ihnen die
materielle Rechtsgrundlage entzieht. Es kommt vielmehr darauf an, ob eine bestimmte
Planung - auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu verhindern, ausgelöst
worden ist - für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. § 1 Abs. 3
BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und räumt der Gemeinde ein
Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist deshalb in diesem Sinne erforderlich, soweit er
nach der planerischen Konzeption der Gemeinde erforderlich ist. Dabei ist entscheidend, ob
die getroffene Festsetzung in ihrer eigentlich gleichsam positiven Zielsetzung - heute und hier
- gewollt und erforderlich ist. Sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen
Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht schon dann angenommen werden,
wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine zunächst nur
auf die Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde - Fehlentwicklung gerichtete
Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist. Dabei kann die
zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens
auch darin liegen, dass der betreffende Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus
beachtlichen konzeptionellen Gründen restriktiv steuern soll.

35

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember
1990 - 4 NB 8.90 -, aaO.

36

Die Antragsgegnerin verfolgt mit der Bebauungsplanung ausweislich der Begründung des
Aufstellungsbeschlusses nicht nur eine bloße Verhinderungsplanung, sondern dem Grunde
nach durchaus beachtliche städtebauliche Zielsetzungen. Dies folgt zunächst aus dem
Anliegen, ein Gewerbegebiet in einem Bereich festzusetzen, der durch den
Flächennutzungsplan eine entsprechende Entwicklung vorgibt und der hinsichtlich seiner
faktischen Nutzung auch nach Einschätzung des Antragstellers nicht zweifelsfrei einem
Gewerbegebiet, sondern möglicherweise (lediglich) einem Mischgebiet zuzuordnen ist.
Darüber hinaus ist das Anliegen der Antragsgegnerin, zur Vermeidung der Entstehung eines
Nebenzentrums und damit zugleich zum Schutz der Nutzungsstruktur ihrer Innenstadt im
Gewerbegebiet Einzelhandelsbetriebe auszuschließen oder jedenfalls dann auszuschließen,
wenn sie ein gewisses Nutzungsmaß überschreiten, grundsätzlich durchaus beachtlich.

37

Anders als der Bebauungsplan unterliegt die Veränderungssperre auch nicht dem
allgemeinen Abwägungsgebot, sondern der Prüfung, ob sie zur Erreichung des mit ihr
verfolgten Sicherungszwecks erforderlich ist. Den privaten Belangen der von der
Veränderungssperre betroffenen Eigentümer trägt im Übrigen § 14 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB
in einer Weise Rechnung, die den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 GG genügt.

38

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September
1992 - 4 NB 35.92 -, BRS 54 Nr. 72.

39

Jedoch ist die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Bebauungsplanung auf solche konkreten
Festsetzungen gerichtet, für die es eine (erforderliche) Ermächtigungsgrundlage nicht gibt.
Eine Veränderungssperre, die eine rechtlich unzulässige Bebauungsplanung sicherstellen soll,
ist unwirksam.

40

Die Antragsgegnerin will die zulässige Verkaufsfläche für Lebensmittel im Plangebiet auf
maximal 700 m2 begrenzen. Eine solche Festsetzung sieht weder das Baugesetzbuch noch die
Baunutzungsverordnung für ein Gewerbegebiet vor.

41

Zwar ermöglicht es § 1 Abs. 5, Abs. 9 BauNVO festzusetzen, dass in einem
Gewerbegebiet nur bestimmte Anlagentypen zulässig sind. Zulässiger Gegenstand einer
entsprechenden Festsetzung sind solche in der Baunutzungsverordnung selbst nicht
aufgeführte Nutzungsunterarten, die es in der sozialen und ökonomischen Realität gibt.

42

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juli 1998
- 4 BN 31.98 -, BRS 60 Nr. 29.

43

Möglich ist etwa der generelle Ausschluss von Lebensmitteleinzelhandelsbetrieben in
Gewerbegebieten an städtebaulich nicht integriertem Standort, um empfindlichen Störungen
des zentrenrelevanten Einzelhandels zu begegnen.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1989
- 4 C 16.88 -, BRS 49 Nr. 30 = ZfBR 1990, 27.

45

Auch mag in Betracht zu ziehen sein, Einzelhandelsbetriebe mit einer über 700 m2
hinausgehenden Verkaufsfläche in einem Bebauungsplangebiet auszuschließen. Zwar sind
Betriebe, bei denen die Verkaufsfläche eine bestimmte Größe überschreitet, nicht schon allein
deshalb auch bestimmte Arten von baulichen Anlagen. Die Begrenzung der höchstzulässigen
Verkaufsfläche trägt die Umschreibung eines Typs von baulicher Anlage nicht gleichsam in
sich selbst. Vielmehr muss die Gemeinde darlegen, warum Betriebe unter bzw. über einer
bestimmten Größe generell oder doch jedenfalls unter Berücksichtigung der besonderen
örtlichen Verhältnisse eine bestimmte Art von baulichen Anlagen darstellen. Diese
Erläuterung des vom planerischen Zugriff erfassten Anlagentyps ist nicht gleichzusetzen mit
den nach § 1 Abs. 9 BauNVO erforderlichen besonderen städtebaulichen Gründen. Es bedarf
vielmehr einer eigenständigen Begründung dafür, warum Anlagen bestimmter Größe eine
bestimmte Art von Anlagen sind.

46

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987
- 4 C 77.84 -, BRS 47 Nr. 58.

47

Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe einer Größe von über 700 m2 dürften danach als
eigenständige Nutzungsunterarten im vorgenannten Sinne anzusehen sein. Wie sich aus § 11
Abs. 3 BauNVO ergibt, versteht die Baunutzungsverordnung den großflächigen Einzelhandel
als eine selbständige Nutzungsart, die vom sonstigen Einzelhandel abzugrenzen ist.

48

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. April 2000
- 4 B 25.00 -, BauR 2001, 212 = ZfBR 2001, 142 =
BRS 63 Nr. 103.

49

Das Merkmal der Großflächigkeit greift bei einer Verkaufsfläche von etwa 700 m2.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C
19.85 -, BRS 47 Nr. 56; Beschluss vom 12. März
1990 - 4 B 210.89 -.

51

Jedoch ist die Bebauungsplanung der Antragsgegnerin nicht darauf gerichtet,
Lebensmitteleinzelhandelsbetriebe ab 700 m2 im Plangebiet auszuschließen, die kleineren
Läden der wohnungsnahen Versorgung jedoch zuzulassen. Sie will vielmehr für das
Bebauungsplangebiet nicht die Art zulässiger oder unzulässiger Nutzungen festlegen, sondern
für alle im Bebauungsplangebiet gelegenen Grundstücke die insgesamt mögliche
Verkaufsfläche für Lebensmitteleinzelhandel auf 700 m2 beschränken. Mit einer solchen
Festsetzung kann zwar für ein Sondergebiet die Art der dort zulässigen Nutzungen näher
bestimmt werden, denn dort finden die Absätze 4 ff. des § 1 BauNVO gemäß § 1 Abs. 3
Satz 3 BauNVO keine Anwendung. Für Gewerbegebiete verbleibt es jedoch bei den sich aus
§ 1 Abs. 4 ff. BauNVO ergebenden Anforderungen.

52

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

53

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

54

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.

55