Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-08-10, Aktenzeichen 1 L 76/16
ECLI:DE:OVGST:2017:0810.1L76.16.0A

Gründe

I.

1

Die Beteiligten streiten im Berufungsverfahren über die
Gewährung einer Stellenzulage an die Klägerin für den Zeitraum vom
21. Juli bis zum 31. Dezember 2014.

2

Die Klägerin ist Beamtin der Zollverwaltung in einem Amt
der Besoldungsgruppe A 8 BBesO. In dem im Streit stehenden Zeitraum
war ihr der Dienstposten einer Ermittlungsbeamtin im Sachgebiet 700
beim Zollfahndungsamt H-Stadt am Dienstsitz A-Stadt übertragen.
Zwischen dem 14. Oktober 2013 und dem 17. August 2014 war sie
krankheitsbedingt dienstunfähig. Am 23. April 2014 fand ein
Präventionsgespräch statt, in dem die Klägerin mitteilte, dass eine
abschließende Prognose zur Fortdauer ihrer Krankschreibung noch
nicht möglich sei. Am 26. Juni 2014 stellte der behandelnde Arzt
fest, dass der Zeitpunkt der Wiederherstellung der vollen
Arbeitsfähigkeit der Klägerin „z. Z. nicht absehbar“ sei. Seit dem
21. Juli 2014 nahm die Klägerin an einer stufenweisen
Wiedereingliederung in den Dienst mit einer reduzierten Dienstzeit
von anfänglich vier (21 Juli bis 3. August 2014), dann sechs (4. bis
17. August 2014) Stunden täglich teil. Während der
Wiedereingliederungsphase wurde sie ausschließlich für Büroarbeiten
eingesetzt, wohingegen sie von der Teilnahme am Dienstsport, an der
Selbstverteidigung, am Waffentraining, am Schicht- bzw. Nachtdienst
sowie am Bereitschaftsdienst entbunden war und gemäß ärztlicher
Empfehlung keine Gegenstände mit einem Gewicht von mehr als 2,5 kg
heben oder tragen sollte. Nach erfolgreichem Abschluss der
Wiedereingliederung wurde der Klägerin die Teilnahme am Dienstsport
ab dem 18. August 2014 aus Fürsorgegründen zunächst weiterhin
untersagt. Mit ärztlichem Attest vom 24. November 2014 wurde ihr
bescheinigt, wieder am Dienstsport „außer Liegestütze/Klimmzug“, an
der Selbstverteidigung, am Waffentraining sowie am
Bereitschaftsdienst teilnehmen zu können. Vom 18. August bis zum 5.
September 2014 war die Klägerin im Erholungsurlaub.

3

Bereits mit Bescheid vom 1. April 2014 hatte die
Bundesfinanzdirektion (...) festgestellt, dass die Klägerin aufgrund
längerfristiger Nichtteilnahme an der waffenlosen Selbstverteidigung
keinen Anspruch mehr auf die Zulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu
den Bundesbesoldungsordnungen A und B (Polizeizulage) habe, deren
Zahlung daher mit Ablauf des 31. März 2014 eingestellt werde, und
dass mangels dienstlicher Gründe für den Zulagenwegfall auch die
Voraussetzungen für die Gewährung einer Ausgleichszulage nach § 13
BBesG nicht gegeben seien. Den dagegen eingelegten Widerspruch der
Klägerin wies die Bundesfinanzdirektion (...) mit
Widerspruchsbescheid vom 12. November 2014 als unbegründet zurück.
Schon seit dem 15. Oktober 2013 fehle es an der für die Gewährung
der Polizeizulage notwendigen tatsächlichen Wahrnehmung der
herausgehobenen Funktion durch die Klägerin. Die Zulagenberechtigung
entfalle, wenn die Krankheitszeiten eines an sich
zulagenberechtigten Beamten das allgemein übliche Maß überschritten
und zu einer längerfristigen Unterbrechung der fraglichen Tätigkeit
führten. Das sei der Fall, wenn es infolge der Erkrankung bereits zu
erheblichen Fehlzeiten, regelmäßig von rund sechs Monaten, gekommen
und die weitere Dauer der Dienstunfähigkeit ungewiss sei. So habe es
sich im Fall der Klägerin am 1. April 2014 verhalten. An der
Nichterfüllung des Zulagenanspruchs habe sich auch bis zum Erlass
des Widerspruchsbescheids nichts geändert. Da die Klägerin nach wie
vor nicht am Dienstsport teilnehmen und keine Schusswaffe führen
dürfe, könne sie nicht vollzugspolizeilich tätig werden.

4

Die Klägerin hat am 9. Dezember 2014 entsprechend der dem
Widerspruchsbescheid beigefügten Rechtsbehelfsbelehrung Klage beim
Verwaltungsgericht Hannover erhoben, das den Rechtsstreit mit
Beschluss vom 30. April 2015 wegen örtlicher Unzuständigkeit an das
Verwaltungsgericht Magdeburg verwiesen hat. Die Klägerin hat
erstinstanzlich beantragt,

5

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids der
Bundesfinanzdirektion (...) vom 1. April 2014 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheids vom 12. November 2014 zu
verurteilen, an die Klägerin über den 30. März 2014 hinaus
bis zum 31. Dezember 2014 die Polizeizulage gemäß § 42 Abs.
1 BBesG in Verbindung mit Nr. 9 der Vorbemerkungen zur
Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz zu zahlen.

6

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat
beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Durch Urteil vom 9. Mai 2016 hat das Verwaltungsgericht
Magdeburg die Beklagte unter entsprechender Aufhebung des Bescheids
der Bundesfinanzdirektion (...) vom 1. April 2014 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids vom 12. November 2014 verurteilt, an die
Klägerin für die Zeit vom 21. Juli bis zum 31. Dezember 2014 eine
Stellenzulage gemäß § 42 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG in
Verbindung mit Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A
und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) in gesetzlicher Höhe zu
zahlen, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat das
Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

9

Die Klägerin habe Anspruch auf Gewährung der
Stellenzulage für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben für
die Zeit vom 21. Juli bis zum 31. Dezember 2014.

10

Der Zulagentatbestand für die Beamten der Zollverwaltung
in Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen
A und B folge in den ersten beiden Varianten - ebenso wie etwa bei
den Polizeivollzugsbeamten des Bundes - dem sog. Bereichsprinzip, in
der letzten Variante hingegen dem sog. Funktionalprinzip. Dem
Bundesministerium der Finanzen als zuständiger oberster
Dienstbehörde sei mit der Geltung des Bereichsprinzips die
Möglichkeit eröffnet worden, Bereiche zu bestimmen, für die
ebenfalls eine vollzugspolizeiliche Prägung erforderlich sei. Das
für Zollbeamte bisher ausschließlich geltende Funktionalprinzip sei
mit der im Jahr 2012 in Kraft gesetzten gesetzlichen Änderung der
Nr. 9 der Vorbemerkungen durch das Bereichsprinzip ergänzt
worden.

11

Die Zulagenberechtigung für die Klägerin als Zollbeamtin
ergebe sich aus der zweiten Tatbestandsvariante. Die Klägerin sei in
einem Bereich verwendet worden, in dem gemäß Bestimmung des
Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich
geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Wegen des geltenden
Bereichsprinzips sei ein individuell-konkreter Funktionsbezug im
Sinne einer bestimmten Verwendung des Beamten gerade nicht
erforderlich. Es komme deshalb nicht darauf an, ob der einzelne
Beamte in seiner konkreten Verwendung die zulagenbegründende
herausgehobene Funktion tatsächlich wahrnehme. Die für die
Zulagenberechtigung erforderliche Prägung des Dienstpostens durch
eine bestimmte Funktion sei schon dann anzunehmen, wenn der Beamte
der vom Tatbestand erfassten Beamtengruppe zugehöre und materielle
Aufgaben dieses Dienstes und nicht überwiegend allgemeine Aufgaben
eines Zollbeamten erfülle. Hieraus folge, dass die
Zulagenberechtigung eines Zollbeamten in einem typisierten Bereich
nicht davon abhängig sei, ob der einzelne Beamte den vom
Zulagentatbestand erfassten Erschwernissen ausgesetzt sei. Dies
entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers, der es mit der
Neufassung der Nr. 9 der Vorbemerkungen und der damit verbundenen
Erweiterung des Zulagentatbestands für Zollbeamte um das
Bereichsprinzip gerade habe vermeiden wollen, eine Vielzahl von
Dienstposten, gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen
Einzelfallprüfung zu unterziehen. Etwas anderes sei auch nicht aus
der Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen „Zulage für Beamte und
Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben" herzuleiten. Müssten
die Beamten in einem Bereich verwendet werden, in dem typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden, so sei
damit der Bezug zu den „vollzugspolizeilichen Aufgaben"
hergestellt.

12

Die Klägerin sei zwischen dem 21. Juli und dem 31.
Dezember 2014 in einem Bereich verwendet worden, in dem gemäß
Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Trotz
Untersagung der Teilnahme am Dienstsport habe die Klägerin auch in
dieser Zeit ausschließlich dem Sachgebiet C (Kontrollen) angehört,
da sie weiterhin auf ihrem bisherigen Dienstposten in dem Gebiet
Verbrauchssteuern, Verbote und Beschränkungen verwendet worden sei,
auch wenn sie zumindest bis zum 23. November 2014 nicht alle
Aufgaben des Dienstpostens habe wahrnehmen können. Unter einer
Verwendung in diesem Sinne sei die selbständige und
eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebiets
(Dienstpostens) zu verstehen. Der Klägerin seien unter Beibehaltung
ihres Dienstpostens Aufgaben des Innendienstes übertragen worden,
die sie selbständig und eigenverantwortlich erfüllt habe. Bei diesem
Sachgebiet handele es sich auch um einen Bereich, der nach den
Verwaltungsvorschriften des Bundesministeriums der Finanzen von
typischen vollzugspolizeilichen Tätigkeiten geprägt sei. Derartige
materielle Aufgaben habe die Klägerin erfüllt, wenn auch im
Innendienst, durch Abarbeitung ausstehender und neuer Vorgänge der
Informationsgewinnung sowie Bearbeitung neuer Ermittlungsverfahren,
Dienstreisen zur Durchführung strafprozessualer Maßnahmen in
Ermittlungsverfahren anderer Beamter und in eigener Sache,
beispielsweise zu Vernehmungen, zur Besuchsüberwachung in der
Justizvollzugsanstalt und zu Vorfeldermittlungen. Sie habe mithin
überwiegend nicht nur Aufgaben der allgemeinen Zollverwaltung
wahrgenommen.

13

Dass die Klägerin in der Zeit vom 21. Juli bis zum 17.
August 2014 an einer Wiedereingliederungsmaßnahme teilgenommen habe,
stehe der Zulagengewährung nicht entgegen. Auch in dieser Phase habe
sie die ihr übertragenen Aufgaben selbständig und
eigenverantwortlich erfüllt und das volle Grundgehalt bezogen. Ein
Beamter, der seinen Dienst ungeachtet bestehender Dienstunfähigkeit
im Rahmen der Wiedereingliederung verrichte, könne nicht schlechter
stehen als ein Beamter, der wegen Krankheit vorübergehend gänzlich
ausfalle. Ebenso wenig sei das bloß vorübergehende tatsächliche
Hindernis des Erholungsurlaubs geeignet, die Zulagenberechtigung zu
unterbrechen.

14

Die Zulagengewährung sei nicht deshalb ausgeschlossen,
weil der Klägerin die Teilnahme am Dienstsport und der
Schusswaffengebrauch untersagt gewesen und sie daher im Innendienst
verwendet worden sei. Zwar habe das Bundesministerium der Finanzen
durch Verwaltungsvorschrift festgelegt, dass der zulagenberechtigte
Beamte die entsprechenden Voraussetzungen zu erfüllen habe, soweit
die Verwendung für die Dienstposten in einem zulagenberechtigten
Bereich nach den maßgeblichen Dienstvorschriften an besondere
körperliche, gesundheitliche oder fachliche Anforderungen geknüpft
sei. Es sei aber lediglich zu prüfen, ob die Klägerin die gesetzlich
normierten Voraussetzungen für die Zulagengewährung erfülle. Nach
dem Wortlaut der Nr. 9 der Vorbemerkungen sei die Zulagengewährung
für die Beamten der Zollverwaltung, die unter das Bereichsprinzip
fielen, nicht an weitere Voraussetzungen wie die körperliche,
gesundheitliche oder fachliche Eignung geknüpft. Das
Bundesministerium der Finanzen sei vom Gesetzgeber zwar ermächtigt
worden, weitere Bereiche festzulegen, in denen typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Eine
darüber hinausgehende Ermächtigung zur Festlegung von Kriterien für
eine gesundheitliche Eignung des Beamten bestehe aber demgegenüber
gerade nicht.

15

Im Hinblick auf die Beamten des einfachen Dienstes im
Sachgebiet E der Arbeitsbereiche Standardmäßige Verfahren, Komplexe
Verfahren und Funktionelle Spezialisierungen gewähre die Beklagte
die Polizeizulage nach dem Bereichsprinzip, obwohl diese Beamten
grundsätzlich nicht zum Führen einer Schusswaffe befugt seien.
Insoweit solle es genügen, dass die Beamten innerhalb des
typisierten Bereichs verwendet würden. Weshalb die Beklagte dies für
die Klägerin nicht als ausreichend erachte, erschließe sich
nicht.

16

Für die Zeit vom 1. April bis zum 20. Juli 2014 könne
die Klägerin die Polizeizulage dagegen nicht beanspruchen, weil es
sich insoweit um eine nicht mehr allgemein übliche, überschaubare
Unterbrechung der Beschäftigung durch Krankheit gehandelt habe.

17

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen
grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Gegen das ihr
am 17. Mai 2016 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 27. Mai 2016
beim Verwaltungsgericht Berufung eingelegt und diese mit am 12. Juli
2016 beim Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt
eingegangenen Schriftsatz vom 4. Juli 2016 im Wesentlichen wie folgt
begründet:

18

Die Klage sei unzulässig, soweit sie sich nicht nur auf
die Aufhebung der Bescheide vom 1. April und 12. November 2014 zur
Regelung der Einstellung der Gewährung der Polizeizulage ab dem 1.
April 2014 und der Versagung einer Ausgleichszulage für deren
Wegfall richte, sondern darüber hinaus - im Wege der
Klageerweiterung - auch auf die fortgesetzte Zahlung der
Polizeizulage bis zum 31. Dezember 2014. Am 5. Dezember 2014 habe
die Klägerin einen eigenständigen Antrag auf Gewährung der
Polizeizulage für die Zeit ihrer Teilnahme an der
Wiedereingliederungsmaßnahme gestellt, über den bislang noch nicht
entschieden sei. Insoweit sei das notwendige Vorverfahren nicht
durchgeführt worden. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht der
Klage hinsichtlich des Zeitraums vom 21. Juli bis zum 31. Dezember
2014 auch in der Sache zu Unrecht stattgegeben.

19

Die Polizeizulage habe nach den gesetzgeberischen
Vorstellungen seit jeher auf Beamte beschränkt sein sollen, deren
überwiegende Aufgaben denjenigen der Polizeivollzugsbeamten
entsprächen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs
einschließlich des Schusswaffengebrauchs befugt seien. Soweit für
die Zulagenberechtigung nach der Gesetzesnovellierung im Jahr 2012
die Verwendung eines Zollbeamten in einem Bereich genüge, in dem
gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden, sei
damit das vordem geltende (strenge) Funktionalprinzip durch das
Bereichsprinzip nicht ersetzt, sondern vielmehr nur aus
verwaltungspraktischen Erwägungen ergänzt worden. Dahinter habe
allein die Absicht gestanden, auf eine grundsätzliche Bewertung der
Art der Tätigkeit des Beamten unbeschadet personenbezogener
Erfordernisse zu verzichten, ohne den Empfängerkreis der Zulage zu
erweitern. Auch im Anwendungsbereich der „typisierten Bereiche“ sei
deshalb anders als bei einer Verwendung in der Grenzabfertigung nach
wie vor das Funktionalprinzip zu beachten, so dass es der
„Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben bei Innehabung
vollzugspolizeilicher Befugnisse“ durch den einzelnen Beamten
bedürfe. Diesem Ansatz eines nicht durch ein reines Bereichsprinzip
abgelösten, sondern eines bloß bereichsbezogen ergänzten
Funktionalprinzips trage die einschlägige Verwaltungsvorschrift des
Bundesministeriums der Finanzen dadurch Rechnung, dass sie die
Zulagengewährung auch im Hinblick auf Dienstposten in einem
zulagenberechtigten Bereich bei Bestehen besonderer körperlicher,
gesundheitlicher oder fachlicher Anforderungen von deren Erfüllung
abhängig mache. Darin liege eine zulässige Einschränkung des
Bereichsprinzips durch das Funktionalprinzip und die Einführung
einer Mischform aus Funktional- und Bereichsprinzip. Soweit den
Zollbeamten des einfachen Dienstes die Polizeizulage nach dem
Bereichsprinzip ohne Rücksicht auf das Vorliegen der persönlichen
Voraussetzungen für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben
gewährt werde, handele es sich um eine personalwirtschaftlich
bedingte Ausnahme, die das System des ergänzten Funktionalprinzips
nicht in Frage stelle. Dass nicht schon die Zugehörigkeit eines
Dienstpostens der Zollverwaltung zu einem typisierten Bereich die
Zulagengewährung rechtfertige, ergebe sich auch aus § 42 BBesG,
wonach es auf die Verwendung auf einem entsprechenden Dienstposten
und die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion ankomme.

20

Spätestens seit dem 14. Oktober 2013 und auch im Rahmen
der Wiedereingliederung ab dem 21. Juli 2014 habe die Klägerin nicht
mehr die Aufgaben der herausgehobenen Funktion wahrgenommen, die
nach den Dienstvorschriften mit der Verwendung auf dem ihr
übertragenen Dienstposten untrennbar verbunden seien. Um diese
vollzugspolizeilichen Aufgaben zu erfüllen, müsse der
Dienstposteninhaber grundsätzlich über die Waffenträgereigenschaft
verfügen. Für die Zeit der Wiedereingliederung und darüber hinaus
dürfe die Klägerin, solange sie - bis zum 13. Januar 2015 - nicht
alle Aufgaben ihres Dienstpostens eigenverantwortlich und
selbständig verrichtet habe, nicht günstiger behandelt werden als
ein langzeiterkrankter Beamter ohne Stellenzulage.

21

Die Beklagte beantragt,

22

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg -
5. Kammer - vom 9. Mai 2016 zu ändern und die Klage
insgesamt abzuweisen.

23

Die Klägerin beantragt unter Verteidigung des
angefochtenen Urteils,

24

die Berufung zurückzuweisen.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und
Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

II.

26

1. Der Senat entscheidet über die (Teil-) Berufung der
Beklagten gemäß § 130a Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch
Beschluss, weil er die Berufung hinsichtlich des Zeitraums vom 21.
Juli bis zum 17. August 2014 einstimmig für begründet, hinsichtlich
des Zeitraums vom 18. August bis zum 31. Dezember 2014 für
unbegründet und - wie sich aus den nachfolgenden Gründen ergibt -
die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich
hält. Die Beteiligten sind hierzu gehört worden (§ 130a Satz 2 in
Verbindung mit § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

27

2. Die zulässige Berufung der Beklagten ist für den
Anspruchszeitraum vom 21. Juli bis zum 17. August 2014 begründet,
für den Anspruchszeitraum vom 18. August bis zum 31. Dezember 2014
dagegen unbegründet.

28

a) Die Klage der Klägerin ist insgesamt zulässig.

29

Ohne Erfolg wendet die Beklagte gegen die Zulässigkeit
der Klage ein, soweit die Klägerin nicht nur eine Bescheidaufhebung,
sondern darüber hinaus auch die Verurteilung zur Zahlung der
Stellenzulage „über den 30. März 2014 hinaus bis zum 31. Dezember
2014“ begehre, sei das nach § 126 Abs. 2 Satz 1 BBG erforderliche
Vorverfahren nicht durchgeführt worden. Ein - weiteres -
Widerspruchsverfahren im Hinblick auf die Gewährung der Zulage war
jedenfalls deshalb entbehrlich, weil sich die Beklagte im
erstinstanzlichen Verfahren nach Umstellung des Klageantrags durch
die Klägerin in deren Schriftsatz vom 14. April 2015 zur Sache
eingelassen hat, ohne das Fehlen eines gesonderten Vorverfahrens zu
rügen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Oktober 2013 - 2 C 23.12 -, juris
Rn. 38).

30

b) Die Klage - soweit noch rechtshängig - ist teilweise
begründet.

31

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht entschieden, dass
die Klägerin für die Zeit vom 18. August bis zum 31. Dezember 2014
einen Anspruch auf die begehrte Stellenzulage hat. Die Bescheide der
Beklagten vom 1. April und 12. November 2014 sind daher rechtswidrig
und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, soweit sie dem
entgegenstehen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 125 Abs. 1
Satz 1 VwGO). Für die Zeit ihrer stufenweisen Wiedereingliederung
vom 21. Juli bis zum 17. August 2014 kann die Klägerin entgegen der
erstinstanzlichen Rechtsauffassung die Zulage jedoch nicht
beanspruchen.

32

Der Zulagenanspruch findet seine Rechtsgrundlage in § 42
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG in Verbindung mit Nr. 9 Abs. 1
Satz 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage
I zum Bundesbesoldungsgesetz) - Vorbemerkungen -. Gemäß § 42 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG kann für die Dauer der Wahrnehmung
einer herausgehobenen Funktion eine Stellenzulage gewährt werden.
Nach Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen erhalten neben anderen
Beamten- und Soldatengruppen, insbesondere den
Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten der Zollverwaltung,
die in der Grenzabfertigung oder in einem Bereich verwendet werden,
in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen
typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen
werden, oder die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind,
eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach
der Bundesbesoldungsordnung A zustehen. Diese sog. Polizeizulage
wird für die Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes gewährt, die
durch das amtsangemessene Grundgehalt nicht erfasst werden (vgl.
BVerwG, Urteile vom 25. April 2013 - 2 C 39.11 -, juris Rn. 7 f.,
und vom 26. Juni 2014 - 5 C 28.13 -, juris Rn. 14).

33

Die Gewährung einer Stellenzulage setzt mit dem Begriff
der „Wahrnehmung der herausgehobenen Funktionen“ (§ 42 Abs. 3 Satz 1
BBesG), der durch den Begriff der „Verwendung“ in Nr. 9 Abs. 1 Satz
1 der Vormerkungen konkretisiert wird, grundsätzlich voraus, dass
dem Beamten ein Dienstposten im Bereich der Behörde übertragen
worden ist und dass er die Aufgaben dieses Dienstpostens auch
tatsächlich erfüllt (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. September 1994 - 2
C 7.93 -, juris Rn. 10). Unter einer Verwendung ist grundsätzlich
die selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des dem
Beamten übertragenen Aufgabengebiets (Dienstpostens) zu verstehen
(vgl. Ziffer 42.3.3. der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum
Bundesbesoldungsgesetz - BBesGVwV - D II 3 - 221 710/1 des
Bundesministeriums des Inneren und Ziffer 4.3.3. der
Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der Stellenzulage nach Nr. 9 der
Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B [Anlage I
des Bundesbesoldungsgesetzes] - Zulage für Beamte und Soldaten mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben, sog. Polizeizulage - für die
Zollverwaltung im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der
Finanzen - VV-BMF-PolZul [Stand: 12. September 2013, geändert mit
Wirkung ab dem 1. Oktober 2014] -).

34

aa) Für den Zeitraum vom 21. Juli bis zum 17. August
2014 ist die Klägerin nicht zulagenberechtigt, denn der im Rahmen
einer stufenweisen Wiedereingliederung verrichtete Dienst stellt
nicht die dafür erforderliche Wahrnehmung des übertragenen
Dienstpostens dar. Die Dienstleistung eines aus gesundheitlichen
Gründen (vorübergehend) dienstunfähigen Beamten, der im Rahmen einer
Wiedereingliederungsmaßnahme nach den Vorgaben des § 74 SGB V
lediglich stundenweise tätig ist, ist der Dienstausübung eines
unbeschränkt dienstfähigen Beamten bei Erfüllung seiner
Dienstpflichten, die angesichts der besonderen Erfordernisse des
Dienstes die Gewährung der Stellenzulage rechtfertigt (vgl. dazu
auch Nr. 9 Abs. 3 der Vorbemerkungen), weder in quantitativer noch
in qualitativer Hinsicht vergleichbar, sondern soll eine solche
vielmehr erst ermöglichen.

35

Die stundenweise dienstliche Tätigkeit im Rahmen einer
Maßnahme nach § 74 SGB V hat die Funktion, den Beamten stufenweise
wieder in den Arbeitsprozess einzugliedern; der Beamte soll an den
üblichen Umfang seiner Tätigkeit schrittweise herangeführt werden
und das Arbeitspensum seiner früheren Beschäftigung wieder erreichen
(vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Juni 2015 - 2 B 64.14, 2 PKH 2.14 -,
juris Rn. 11). Art und Umfang der möglichen Tätigkeiten richten sich
nach dem Wiedereingliederungsplan, zu dem der Betreffende sein
freies Einverständnis erklärt (vgl. BAG, Urteil vom 29. Januar 1992
- 5 AZR 37/91 -, juris Rn. 18; OLG Celle, Urteil vom 15. März 2007 -
20 U 58/06 -, juris Rn. 10). Im Vordergrund der Beschäftigung stehen
Gesichtspunkte der Rehabilitation (vgl. BAG, Urteil vom 29. Januar
1992, a. a. O. Rn. 19). Dem Beamten wird nur Gelegenheit gegeben, zu
erproben, ob er auf dem Weg einer quantitativ oder/und qualitativ
verringerten Tätigkeit zur Wiederherstellung seiner Dienstfähigkeit
gelangen kann (vgl. BAG, Urteil vom 29. Januar 1992, a. a. O.). Wie
aus dem in den Verwaltungsvorgängen (Beiakte C Bl. 24) enthaltenen
Formular „Maßnahmen zur stufenweisen Wiedereingliederung in das
Erwerbsleben (Wiedereingliederungsplan)“ ersichtlich, kann im Fall
des Erwachsens nachteiliger gesundheitlicher Folgen eine Anpassung
der Belastungseinschränkungen vorgenommen oder die
Wiedereingliederung abgebrochen werden.

36

In Anbetracht dieser Gegebenheiten unterscheidet sich
die Arbeitssituation eines Wiedereinzugliedernden grundlegend von
der Arbeitssituation eines voll dienstfähigen Beamten bei
Wahrnehmung seiner Dienstaufgaben. Gegenstand der Tätigkeit des
Wiedereinzugliedernden ist nicht die Ausfüllung seines
Dienstpostens, zu der er wegen seiner Dienstunfähigkeit gar nicht in
der Lage ist, sondern ein aliud (vgl. OLG Celle, Urteil vom 15. März
2007, a. a. O.). Die stundenweise Tätigkeit des dienstunfähigen
Beamten ist als Form der Therapie im ausschließlichen - oder
jedenfalls überwiegenden - Interesse des Beamten zu qualifizieren
(vgl. OLG Celle, Urteil vom 15. März 2007, a. a. O.). Wegen ihres
Rehabilitationscharakters und ihres variablen Inhalts unterliegt sie
nicht den üblichen Anforderungen an die Diensterbringung auf dem
Dienstposten, auch nicht unter Berücksichtigung einer
krankheitsbedingten Absenkung dieser Anforderungen (vgl. BVerwG,
Beschluss vom 11. Juni 2015, a. a. O.; OVG NRW, Urteil vom 23. Mai
2014 - 1 A 1946/12 -, juris Rn. 23, und Beschluss vom 6. August 2014
- 6 B 822/14 -, juris Rn. 11). Dass der Beamte in der
Wiedereingliederungsphase tatsächlich Dienstaufgaben erfüllt, ändert
nichts daran, dass diese Arbeitsleistungen ihrem Zweck und ihrer
Natur nach insgesamt nicht dem dienstlichen Einsatz - und sei es
auch nur im Rahmen einer Teilzeitbeschäftigung (vgl. § 6 BBesG) -
gleichzustellen sind, der durch die Gewährung der Stellenzulage
honoriert werden soll. Soweit das Verwaltungsgericht darauf
hinweist, dass die Klägerin bei dieser Betrachtungsweise trotz
geleisteter Arbeit besoldungsmäßig schlechter gestellt ist als ein
Beamter, der wegen Krankheit vorübergehend gänzlich ausfällt, liegt
dem zugrunde, dass die tatsächliche Erfüllung der maßgeblichen
Aufgaben (nur) die allgemein üblichen und rechtlich vorgesehenen
Unterbrechungen der Dienstzeit einschließt (vgl. BVerwG, Urteil vom
24. August 1995 - 2 C 1.95 -, juris Rn. 16). Wie sich aus den
entsprechenden rechtskräftigen Feststellungen des
Verwaltungsgerichts in Bezug auf den der Wiedereingliederung
vorangegangenen Zeitraum vom 1. April bis zum 20. Juli 2014 ergibt,
lagen die in Rede stehenden Arbeitsleistungen der Klägerin indes
außerhalb der zeitlichen Grenzen eines lediglich vorübergehenden
tatsächlichen Hinderungsgrunds.

37

bb) Für die Zeit nach ihrem tatsächlichen Wiederantritt
zum vollschichtigen Dienst am Montag, den 8. September 2014, lagen
bei der Klägerin die Voraussetzungen für die Gewährung der
Polizeizulage vor. Insoweit wurde die Klägerin als Beamtin der
Zollverwaltung in einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung
des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, und
bezog Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A. Entgegen der
Ansicht der Beklagten hängt die Zulagenberechtigung darüber hinaus
nicht davon ab, dass der einzelne Zollbeamte die in den maßgeblichen
Dienstvorschriften festgelegten besonderen körperlichen,
gesundheitlichen oder fachlichen Anforderungen an die Verwendung auf
seinem Dienstposten in diesem Bereich (hier insbesondere: Befugnis
zum Gebrauch von Schusswaffen bei der Anwendung unmittelbaren
Zwangs) erfüllt.

38

(1) Das Bundesministerium der Finanzen hat durch die von
ihm erlassene VV-BMF-PolZul nach Maßgabe der darin aufgestellten
Typisierungsgrundsätze (vgl. Ziffer 4.3.4. VV-BMF-PolZul) die
Bereiche in der Zollverwaltung bestimmt, in denen typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden. Diese
Bereiche sind unter Ziffer 4.3.5. VV-BMF-PolZul in einem Positiv-
und Negativkatalog erfasst. Zu den vom Bundesministerium der
Finanzen als zulageberechtigt anerkannten Bereichen gehört nach
Ziffer 4.3.5.2.d. VV-BMF-PolZul „in Anwendung der Ziffer 4.3.4.4.
sowie ggf. i. V. m. Ziffer 4.3.4.6.“ auch der Bereich
„Zollfahndungsämter: Sachgebiete 200-900 (einschließlich e. D. i. V.
m. Ziffer 4.3.4.6.)“. Gegen diese Einstufung sind rechtlichen
Bedenken nicht ersichtlich. Der Dienstposten, dessen Aufgaben der
Klägerin im streitbefangenen Zeitraum zur selbständigen und
eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen waren, ist dem
Sachgebiet 700 eines Zollfahndungsamts zugeordnet. Dafür, dass die
Zuordnung des Dienstpostens zu dem vollzugspolizeilich geprägten
Bereich angesichts der mit ihm verbundenen materiellen Aufgaben
sachwidrig sein könnte, gibt es keinen Anhalt.

39

(2) Der Klägerin kann nicht entgegengehalten werden,
dass sie wegen ihres vorübergehenden Ausschlusses vom Dienstsport
und mangelnder Waffenträgereigenschaft die besonderen persönlichen
Voraussetzungen für die Verwendung auf ihrem Dienstposten seinerzeit
nicht mehr erfüllt hat. Darauf kommt es nach Wortlaut, Systematik,
Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte der
besoldungsrechtlichen Normen nicht an.

40

(a) Im Besoldungsrecht gilt der Grundsatz, dass dem
Wortlaut der Bestimmung wegen der strikten Gesetzesbindung (§ 2
BBesG) besondere Bedeutung zukommt (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.
März 2008 - 2 C 30.06 -, juris Rn. 25, vom 26. März 2009 - 2 C 1.08
-, juris Rn. 12, und vom 12. November 2009 - 2 C 29.08 -, juris Rn.
12). Nach dem Wortlaut der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen
genügt für die Zulagenberechtigung die Verwendung des Zollbeamten in
einem Bereich, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der
Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten
wahrgenommen werden. Allein maßgeblich ist danach die Zugehörigkeit
des dem Beamten übertragenen Dienstpostens zu einer solchen vom
Bundesministerium der Finanzen bestimmten, in aller Regel mehrere
Dienstposten umfassenden Verwaltungseinheit (Bereich). Nicht
entscheidend ist nach der gesetzlichen Formulierung demgegenüber, ob
der Dienstposten des Beamten überhaupt vollzugspolizeiliche Aufgaben
einschließt, so dass gleichermaßen, wenn nicht erst recht
unerheblich ist, ob der Beamte aus körperlichen, gesundheitlichen
oder fachlichen Gründen an der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher
Tätigkeiten seines Dienstpostens von prägender Bedeutung gehindert
ist. Das Erfordernis der typischerweise stattfindenden Wahrnehmung
vollzugspolizeilich geprägter Tätigkeiten im Tatbestand der Nr. 9
Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen ist ausschließlich auf den Bereich
der Verwendung, nicht aber auf die Verwendung des Beamten selbst
bezogen.

41

(b) Die Gesetzessystematik bestätigt den Befund, dass
die fehlende oder wesentlich eingeschränkte Wahrnehmung
vollzugspolizeilicher Aufgaben durch den Zollbeamten - gleich aus
welchem Grund - die Zulagenberechtigung in einem Fall der
vorliegenden Art nicht ausschließt.

42

Die Regelung der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen
knüpft die Zulagenberechtigung an unterschiedliche Maßstäbe. Für die
Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten des
Steuerfahndungsdienstes und die Soldaten der Feldjägertruppe
(Gesetzesfassung vom 11. Juni 2013, BGBl I S. 1514, 1520, 1526) bzw.
für die Polizeivollzugsbeamten des Bundes und die Soldaten der
Feldjägertruppe (Gesetzesfassung vom 3. Dezember 2015, BGBl I S.
2163, 2168) hat der Gesetzgeber die vollzugspolizeiliche Prägung
ihrer Tätigkeit bereits in generalisierender Weise bejaht. Dasselbe
gilt für die Beamten der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung
verwendet werden. Bei diesen Beamten- und Soldatengruppen reicht
aus, dass sie in einem bestimmten Verwaltungszweig oder bei einer
bestimmten organisatorischen Einrichtung verwendet werden. Es kommt
daher nicht darauf an, ob der jeweilige Beamte tatsächlich mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut ist. Anknüpfungspunkt für die
Polizeizulage ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug,
der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einer im Zulagentatbestand
aufgeführten Organisationseinheit ergibt. Erforderlich, aber auch
ausreichend ist, dass der Beamte einen dort eingerichteten
Dienstposten wahrnimmt. Der Gesetzgeber geht hier typisierend und
pauschalierend davon aus, dass diese Dienstposten eine
vollzugspolizeiliche Prägung aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.
April 2013, a. a. O. Rn. 10). Soweit die Polizeizulage nach der
letzten Alternative der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen
Beamten der Zollverwaltung gewährt wird, die mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind, setzt der
Zulagentatbestand dagegen einen individuell-konkreten Funktionsbezug
voraus; die Zulagenberechtigung ist dabei an die
vollzugspolizeiliche Prägung der konkreten Verwendung des einzelnen
Beamten geknüpft (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2013, a. a. O.
Rn. 11, 21). Die Gruppe der Zollbeamten, die in einem Bereich
verwendet werden, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der
Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten
wahrgenommen werden, hat der Gesetzgeber der Gruppe der Beamten in
der Grenzabfertigung gleichgestellt („in der Grenzabfertigung oder
in einem Bereich“). Dass über die vollzugspolizeiliche Prägung der
in den Verwaltungseinheiten wahrzunehmenden Tätigkeiten in dem einen
Fall bereits vom Gesetzgeber, in dem anderen Fall erst von der
zuständigen obersten Dienstbehörde generalisierend entschieden wird,
ändert nichts daran, dass die Vorschrift hier wie dort (nur) auf die
Bereichszugehörigkeit des Dienstpostens als ein
formal-organisatorisches Kriterium abstellt. Dem widerspricht ein
Verständnis, das die Zulage auch insoweit unter den Vorbehalt einer
personenbezogenen Betrachtung der besonderen körperlichen,
gesundheitlichen oder fachlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung
vollzugspolizeilicher Aufgaben stellt.

43

Weder § 42 Abs. 1 und 3 BBesG, wonach die Zulagenzahlung
auf herausgehobene Funktionen und auf die Dauer ihrer Wahrnehmung
beschränkt ist, noch die Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen
(„Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen
Aufgaben") tragen die von der Beklagten vertretene Auslegung. Unter
welchen Bedingungen bei Beamten der Zollverwaltung von der
Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion bzw. der Wahrnehmung
vollzugspolizeilicher Aufgaben auszugehen ist, hat der Gesetzgeber
in Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen konkretisiert (vgl.
BVerwG, Urteil vom 26. März 2009, a. a. O. Rn. 11). Dass dieser
Konkretisierung ihrerseits eine Generalisierung und Typisierung
zugrunde liegt, ist bei Regelungen des Besoldungsrechts
unvermeidlich und vor dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des
Art. 3 Abs. 1 GG zulässig, sofern sich für die Gesamtregelung ein
vernünftiger Grund anführen lässt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom
19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom
25. April 2013, a. a. O. Rn. 19; Beschluss vom 24. Januar 2017 - 2 B
78.15 -, juris Rn. 11). Daher kann der Gesetzgeber eine
Stellenzulage für Beamtengruppen gewähren, die bei
Organisationseinheiten tätig sind, die typischerweise mit
vollzugspolizeilich geprägten Tätigkeitsfeldern befasst sind, ohne
dass diejenigen Beamten von der Zulage ausgenommen werden müssen,
deren konkreter Aufgaben- und Tätigkeitsbereich nicht
vollzugspolizeilich geprägt ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom
19. Dezember 2008, a. a. O. Rn 11; BVerwG, Urteil vom 25. April
2013, a. a. O. Rn. 20). § 42 BBesG und der Überschrift der Nr. 9 der
Vorbemerkungen ist nichts dafür zu entnehmen, dass bei den Beamten
der Zollverwaltung - und sei es auch nur im Hinblick auf
personengebundene Anforderungen - ein engerer rechtlicher Maßstab
gelten und für eine generell-typisierende Einbeziehung von
bestimmten Teilen dieser Beamtengruppe in die Zulagengewährung nach
Maßgabe der Zuordnung ihres Dienstpostens kein Raum sein soll.

44

(c) In die gleiche Richtung weisen Sinn und Zweck des
Gesetzes, wie sie sich aus den Gesetzgebungsmaterialien und der
Entstehungsgeschichte ergeben.

45

Die heutige Regelung über die Gewährung der
Polizeizulage an Beamte der Zollverwaltung geht zurück auf das
Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur
Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. März 2012
(BGBI I S. 462, 467 f.). Hierdurch wurde eine Fassung der Vorschrift
ersetzt, nach der „die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten
Beamten der Zollverwaltung“ in den Begünstigtenkreis einbezogen
waren (Gesetzesfassung vom 14. Dezember 2001, BGBl I S. 3702, 3705).
Ausweislich der Begründung des Gesetzes vom 15. März 2012 (BTDrucks
17/7142 S. 28 f.) hatte das damit verwirklichte Funktionalprinzip
nach Einschätzung des Gesetzgebers „jedoch zu
Anwendungsschwierigkeiten geführt, da aus ihm das Erfordernis
abgeleitet werden konnte, eine Vielzahl von Dienstposten,
gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen
Einzelfallprüfung zu unterziehen“, was für Bereiche, die
typischerweise vollzugspolizeilich geprägt seien, einen
unverhältnismäßigen Aufwand verursache. Die dem Bundesministerium
der Finanzen eingeräumte Befugnis, typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Bereiche zu bestimmen, führe nicht nur
zu einer Verwaltungsvereinfachung, sondern erleichtere zugleich auch
die Umsetzung organisatorischer Änderungen in den einzelnen
Aufbauorganisationen sowie den Wechsel von Beamten innerhalb und
zwischen den Organisationseinheiten der Zollverwaltung.

46

In diesen Erwägungen kommt die Absicht zum Ausdruck, bei
einer Verwendung von Zollbeamten in typischerweise
vollzugspolizeilich geprägten Bereichen vom Funktionalprinzip
abzurücken und diese Beamten generell in den Genuss der
Polizeizulage kommen zu lassen. Die von der Beklagten vorgenommene
Differenzierung zwischen einer „tätigkeitsbezogenen
Einzelfallprüfung“ und einer „personenbezogenen Einzelfallprüfung“
ist aus der Gesetzesbegründung nicht ablesbar und würde zumindest
dem angestrebten Effekt der Aufwandsminderung in der Beurteilung der
Zulagenberechtigung zuwiderlaufen. Für die Annahme, dass der
Gesetzgeber davon ausgegangen ist, einem in einem „typisierten
Bereich“ verwendeten Zollbeamten sei die Polizeizulage zu
verweigern, wenn er die persönlichen Voraussetzungen für die
Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben nicht erfülle, während
ein Zollbeamter in einem „typisierten Bereich“ die Zulage ungeachtet
dessen, dass er aufgrund des Zuschnitts seines Dienstpostens keine
vollzugspolizeilichen Aufgaben ausüben kann, erhalten solle, nur
weil er die Fähigkeit zur Wahrnehmung vollzugspolizeiliche Aufgaben
besitze, enthält die Gesetzesbegründung keinen Hinweis. Diese
Beamten sind dem von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten
typischen Erfordernis vollzugspolizeilicher Tätigkeit, dass die
Beamten in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer
Belastung schnell und eigenverantwortlich einschneidende Maßnahmen
treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der übertragenen
Aufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen (vgl. BVerwG,
Urteile vom 26. März 2009, a. a. O., vom 25. April 2013, a. a. O.
Rn. 16, und vom 26. Juni 2014, a. a. O.), unterschiedslos nicht
ausgesetzt. Dass dem Gesetzgeber - wie die Beklagte meint - eine
„Mischform aus Funktional- und Bereichsprinzip“ vor Augen stand, ist
auch nicht daraus zu schließen, dass die Gesetzesbegründung von
einer bereichsbezogenen „Ergänzung“ des „im Übrigen weitergeltenden
Funktionalprinzips“ spricht. Es liegt nahe, diese Wortwahl aus dem
Umstand zu erklären, dass der insoweit unverändert Gesetz gewordene
Gesetzentwurf in der letzten Alternative der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der
Vorbemerkungen („die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut
sind“) ohne sachliche Änderung an der an das ausschließliche
Funktionalprinzip orientierten Vorgängerregelung - nunmehr mit dem
Charakter eines Auffangtatbestands - festgehalten hat. Anhaltspunkte
dafür, dass für eine Gruppe von Zollbeamten ein neues Mischsystem
eingeführt werden sollte, sind auch aus dem Zusammenhang der
gesetzgeberischen Überlegungen nicht erkennbar. Fehl geht
schließlich der Einwand der Beklagten, die Gesetzesänderung zur
Bereichsbestimmung durch das Bundesministerium der Finanzen habe den
Kreis der Zulagenempfänger nicht erweitern sollen. Dem steht zum
einen entgegen, dass der Gesetzgeber allein für die Beamten der
Grenzabfertigung angemerkt hat, dass er der Änderung „im
Wesentlichen nur klarstellende Wirkung“ beimesse (BTDrucks 17/7142
S. 29), und zum anderen, dass der Gesetzentwurf für die Neuordnung
der Polizeizulage (gleichwohl) Mehrkosten von rund 1,3 Mio. €
veranschlagt (BTDrucks 17/7142 S. 2).

47

(d) War der gesetzliche Zulagentatbestand danach
gegeben, ist der Klägerin die Polizeizulage zwingend zu gewähren.
Zwar sind nach Ziffer 5.2.1. Satz 1 VV-BMF-PolZul, soweit die
Verwendung für die Dienstposten in einem zulageberechtigten Bereich
gemäß Abschnitt 4.3.5. oder die Betrauung mit vollzugspolizeilichen
Aufgaben gemäß Abschnitt 4.4.3. nach den maßgeblichen
Dienstvorschriften an besondere körperliche, gesundheitliche oder
fachliche Anforderungen geknüpft ist, die entsprechenden
Voraussetzungen durch die zulageberechtigte Beamtin oder den
zulageberechtigten Beamten vor einer Zahlungsaufnahme zu erfüllen.
Dies betrifft nach Ziffer 5.2.1. Satz 2 VV-BMF-PolZul insbesondere
den nach den maßgeblichen Dienstvorschriften notwendigen Erwerb der
persönlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Befugnis zum
Gebrauch von Schusswaffen bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs.
Ferner ist nach Ziffer 5.2.5. Satz 1 VV-BMF-PolZul die Zahlung der
Zulage einzustellen, wenn der personalführenden Stelle bekannt wird,
dass eine Beamtin oder ein Beamter besondere körperliche,
gesundheitliche oder fachliche Anforderungen gemäß Ziffer 5.2.1.
endgültig nicht mehr erfüllt oder den Nachweis der Erfüllung
verweigert. Diese Verwaltungsvorschriften sind aber als bloß
behördeninterne Regelungen nicht geeignet, den gesetzlich
begründeten Zulagenanspruch zu beschränken. Die dem
Bundesministerium der Finanzen durch Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der
Vorbemerkungen verliehene Befugnis zur inhaltlichen Ausgestaltung
des Zulagenanspruchs ist auf die Bestimmung von typischerweise
vollzugspolizeilich geprägten Bereichen begrenzt; die Statuierung
weitergehender sachlicher Anforderungen an die Zulagengewährung
erlaubt sie nicht.

48

(3) Nicht entscheidungsrelevant ist nach alledem die
Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass der Klägerin im
maßgeblichen Zeitraum vollzugspolizeiliche Tätigkeiten in Gestalt
der „Abarbeitung ausstehender und neuer Vorgänge der
Informationsgewinnung sowie der Bearbeitung neuer
Ermittlungsverfahren“, daneben in Form von „Dienstreisen zur
Durchführung von strafprozessualen Maßnahmen in Ermittlungsverfahren
anderer Kollegen und in eigener Sache, beispielsweise zu
Vernehmungen, zur Besuchsüberwachung in der Justizvollzugsanstalt
und zu Vorfeldermittlungen“ und somit nicht nur Aufgaben der
allgemeinen Zollverwaltung erfüllt hat. Die Zuordnung eines
Dienstpostens zu einem vollzugspolizeilich geprägten Bereich kann
auch dann gerechtfertigt sein, wenn auf ihm keine
vollzugspolizeilichen Tätigkeiten wahrzunehmen sind. Lediglich
hilfsweise macht sich der Senat die bezeichnete erstinstanzliche
Feststellung zu eigen.

49

cc) Auch für die Zeit des Erholungsurlaubs der Klägerin
vom 18. August bis zum 5. September 2014 - zwischen der
Wiedereingliederungsphase und dem tatsächlichen Dienstantritt - hat
das Verwaltungsgericht zutreffend ihre Zulagenberechtigung
angenommen.

50

Das den Begriffen der Funktionswahrnehmung und der
Verwendung innewohnende Merkmal der tatsächlichen Erfüllung der
Aufgaben wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass der
Hinderungsgrund des Erholungsurlaubs der Dienstausübung
entgegensteht (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. September 1994, a. a. O.
Rn. 11, und vom 24. August 1995, a. a. O.). Zwar kommt es nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts für den Beginn der
Zahlung der Stellenzulage auf die tatsächliche Aufnahme der
zulagenberechtigenden Tätigkeit an (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.
September 1994, a. a. O. Rn. 10). Daraus kann aber nicht gefolgert
werden, dass ein Tatbestand, der als allgemein übliche und rechtlich
vorgesehene Unterbrechung von der tatsächlichen Aufgabenerfüllung
eingeschlossen wird, nicht zu einer „vorzeitigen“ oder
„vorverlegten“ Gewährung der Stellenzulage führen könne, obwohl das
Erfordernis der tatsächlichen Aufgabenerfüllung noch nicht
vorgelegen hat (a. A.: Buchwald, in: Schwegmann/Summer,
Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, § 42 BBesG Rn. 36;
Schinkel/Seifert, in: Fürst, GKÖD, BBesG, K § 42 Rn. 77). Wenn die
tatsächliche Aufgabenerfüllung die allgemein üblichen und rechtlich
vorgesehenen Unterbrechungen der Dienstzeit durch Erholungsurlaub
oder Krankheit einschließt, ist nicht einzusehen, warum etwas
anderes gelten soll, wenn ein solcher tatsächlicher Hinderungsgrund
bereits die Aufnahme der zulagenberechtigenden Tätigkeit
vorübergehend verzögert. Auch in diesen Fällen von Erholungsurlaub
oder Krankheit handelt es sich um eine Nichtausübung des Dienstes,
die allgemein üblich und rechtlich vorgesehen ist und deshalb vom
gesetzlichen Begriff der Wahrnehmung von Funktionen (§ 42 Abs. 3
Satz 1 BBesG) umfasst wird. Ob der Beamte vor Eintritt eines
Hinderungsgrunds der beschriebenen Art seiner Tätigkeit noch gar
nicht nachgegangen ist oder sie, wenn auch möglicherweise nur für
einen Tag, schon ausgeübt hat, kann im Hinblick auf die
Zweckbestimmung und Funktion der Stellenzulage keinen Unterschied
machen.

51

3. Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 2,
155 Abs. 1 Satz 1 VwGO sowie hinsichtlich der durch die Verweisung
des Rechtsstreits an das örtlich zuständige Verwaltungsgericht
Magdeburg entstandenen Mehrkosten (vgl. § 83 Satz 1 VwGO in
Verbindung mit § 17b Abs. 2 VwGO) aufgrund der unrichtigen
Rechtsbehelfsbelehrung im Widerspruchsbescheid aus § 155 Abs. 4
VwGO.

52

4. Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit des Beschlusses wegen der Kosten ergibt sich aus §
167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

53

5. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 130a
Satz 2 in Verbindung mit den §§ 125 Abs. 2 Satz 4, 132, 191 Abs. 2
VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, § 127 BRRG liegen nicht vor.

54

6. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47,
42 Abs. 1, 52 Abs. 3 GKG.