Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-16, Aktenzeichen 7 K 947/14
ECLI:DE:VGK:2016:0216.7K947.14.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

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T a t b e s t a n d

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Der Kläger ist Inhaber der T. Apotheke in Köln-Heimersdorf. Im Dezember 2013 beantragte er bei der Beklagten, ihm die Erlaubnis zum Betrieb einer Rezeptsammelstelle in Köln-Merkenich für die Dauer von drei Jahren zu erteilen. Er machte geltend, dass seit der Schließung der „Apotheke in Merkenich“ im Oktober 2013 für die Bewohner Merkenichs im Umkreis von mehr als fünf Kilometern keine Apotheke zugänglich sei. Seine Apotheke sei mit einer Entfernung von 5,1 km zu der früheren Apotheke in Merkenich die nächstgelegene Apotheke. Zusätzlich müsse berücksichtigt werden, dass sich im Juli 2013 ein Arzt mit seiner Praxis in Merkenich niedergelassen habe, so dass dort vermehrt Rezepte anfielen. Die Anbindung Merkenichs an das KVB-Netz stehe der Einrichtung einer Rezeptsammelstelle nicht entgegen. Mit der Buslinie 121 benötige der Patient durchschnittlich etwas weniger als eine Stunde, um seinen Einkauf in der D. -Apotheke in Köln-Chorweiler zu erledigen. Vielen Patienten, die alters- oder krankheitsbedingt in ihrer Mobilität eingeschränkt seien, könne nicht ohne Weiteres zugemutet werden, den öffentlichen Nahverkehr zu nutzen.

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Den Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 15.01.2014 ab. Zur Begründung ist ausgeführt, die Unterhaltung von Rezeptsammelstellen werde nach § 24 Apothekenbetriebsordnung - ApBetrO - nur ausnahmsweise zugelassen. Die Erlaubnis setze voraus, dass eine Rezeptsammelstelle zur ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung von abgelegenen Orten oder Ortsteilen ohne Apotheke erforderlich sei. Merkenich sei jedoch kein abgelegener Ortsteil. Von seinem maßgeblichen Ortsmittelpunkt an der St. Brictius-Kirche aus liege die Apotheke des Klägers mit 5,2 km unter der Zumutbarkeitsgrenze von 6 km; die Entfernung zur D. -Apotheke in Chorweiler und zur die T1. -Apotheke in Köln-Niehl betrage ebenfalls jeweils nur 5,3 km. Zudem stünden den Bewohnern Merkenichs öffentliche Verkehrsmittel zur Verfügung, mit denen man sowohl vormittags als auch nachmittags mindestens eine der umliegenden Apotheken, nämlich die D. -Apotheke in Chorweiler mit der Buslinie 121, in weniger als einer Stunde aufsuchen könne. Individuelle Umstände wie der gesundheitliche Zustand einzelner Apothekenkunden seien ebenso wenig geeignet, den Ausschlag für eine andere Entscheidung zu geben, wie das Bestehen einer Arztpraxis in Merkenich. Der Bescheid wurde am 17.01.2014 per Einschreiben zur Post gegeben.

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Der Kläger hat am 18.02.2014 Klage erhoben.

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Zur Klagebegründung macht er ergänzend geltend, die Beklagte müsse den dringenden Wunsch der Bewohnerschaft Merkenichs berücksichtigen, ihre Versorgung mit Arzneimitteln zu verbessern und vor Ort ein entsprechendes Angebot vorzufinden. Bei der Prüfung der Abgelegenheit dürfe nicht abstrakt auf die historische Ortsmitte abgestellt werden. Nach dem Gesetz sei zwischen verschiedenen Ortsteilen zu unterscheiden. Die Entwicklung eines Ortes, etwa der Bau von neuen Siedlungen oder die Niederlassung eines Arztes, dürfe nicht übergangen werden. Ein Patient trete regelmäßig von der Arztpraxis oder von seiner Wohnung aus den Weg zur Apotheke an. Die Anschauungen zur Bedeutung der Erreichbarkeit einer Apotheke hätten sich in den letzter Zeit gewandelt. So müsse der Verkaufsraum einer Apotheke seit einigen Jahren nach der ApBetrO barrierefrei zugänglich sein. Die im Südosten Merkenichs gelegenen Wohngebiete seien mehr als sechs Kilometer von seiner Apotheke entfernt. Bei der Nutzung des ÖPNV zur nächsten Apotheke ergebe sich ein zeitlicher Aufwand von mehr als einer Stunde, wenn man die Fußwege und Wartezeiten angemessen berücksichtige. Es sei widersprüchlich, einerseits auf den Grundsatz der persönlichen Medikamentenabgabe und andererseits auf die Möglichkeit eines Botendienstes zu verweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 15.01.2014 zu verpflichten, ihm für die Dauer von drei Jahren zu gestatten, in Köln-Merkenich eine Rezeptsammelstelle einzurichten.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie meint, Apothekengesetz und ApBetrO sähen im Interesse einer ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung der Bevölkerung den grundsätzlichen Vorrang der persönlichen Abgabe der Arzneimittel an den Verbraucher in der Apotheke vor. Rezeptsammelstellen ermöglichten einen solchen Kontakt nicht und dürften daher nur ausnahmsweise errichtet werden. Bei der Beurteilung der Frage der Abgelegenheit komme es nach dem objektiven, nicht an individueller Betrachtung orientierten Maßstab des Gesetzes auf den Ortsmittelpunkt an. Er liege nach Auskunft der Stadtverwaltung Köln in Merkenich an der Brictiuskirche. Nehme man die Haltestelle Merkenich-Mitte als Ortsmittelpunkt, seien die Apotheke des Klägers sogar nur 4,3 km und die D. -Apotheke in Chorweiler nur 4,6 km entfernt. Zudem stünden den Bewohnern Merkenichs die Stadtbahn 12 und die Buslinie 121 zur Verfügung, um in zumutbarer Zeit vormittags und nachmittags eine der umliegenden Apotheken aufsuchen zu können. Die L. -Apotheke in Köln-Weidenpesch sei mit der alle 20 Minuten verkehrenden Stadtbahn 12 mit einer Fahrzeit von 14 – 15 Minuten optimal erreichbar. Kranke oder bewegungseingeschränkte Personen hätten unter Umständen auch Probleme, sich mit Arzneimitteln zu versorgen, wenn es in Merkenich eine Apotheke gäbe. Für sie bestehe die Möglichkeit, im Einzelfall den Botendienst der umliegenden Apotheken in Anspruch zu nehmen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die zulässige Klage ist nicht begründet.

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Der Kläger wird durch die Weigerung der Beklagten, ihm die Einrichtung einer Rezeptsammelstelle in Köln-Merkenich zu gestatten, nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Absatz 5 VwGO).

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Die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO für die Erteilung der Erlaubnis liegen nicht vor. Nach dieser Bestimmung ist dem Inhaber einer Apotheke die Erlaubnis zu erteilen, wenn zur ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung von abgelegenen Orten oder Ortsteilen ohne Apotheke eine Rezeptsammelstelle erforderlich ist.

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§ 24 ApBetrO ist in Zusammenhang mit § 17 Abs. 1 a ApBetrO zu sehen, wonach Arzneimittel außer im Falle des Versandes und des Botendienstes nur in den Apothekenbetriebsräumen in den Verkehr gebracht und nur durch pharmazeutisches Personal ausgehändigt werden dürfen. Dieser im Interesse einer sicheren Arzneimittelversorgung aufgestellte Grundsatz beruht auf der Annahme des Verordnungsgebers, dass der persönliche Kontakt des Kunden zum Apotheker eine sachgerechte Beratung gewährleiste und den Gefahren einer Verwechslung von Rezepten oder Arzneimitteln sowie einer Verletzung des Arzt- oder Apothekergeheimnisses begegne. Er wird durch die Einrichtung einer Rezeptsammelstelle und der anschließenden Belieferung von Kunden durch Boten der Apotheke durchbrochen. Rezeptsammelstellen sind daher nur in Ausnahmelagen, als Notbehelf zugelassen,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1974 - I C 24.73 -, BVerwGE 45, 331, 335; BVerfG, Beschluss vom 19.02.1975 - 1 BvR 38/68 , 1 BvR 566/68 -; Cyran/Rotta ApBetrO, Kommentar, Stand September 2012, § 24 Rdnr. 4.

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Eine Ausnahmelage ist unter den in § 24 ApBetrO näher umschriebenen Voraussetzungen gegeben, wenn eine geordnete Arzneimittelversorgung anderweitig nicht gesichert und es der Bevölkerung aufgrund besonderer örtlicher und verkehrsmäßiger Verhältnisse nicht zuzumuten ist, ihren Bedarf an Arzneimitteln unmittelbar aus Apotheken über größere Entfernungen hinweg zu decken,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1974 - I C 24.73 - a.a.O. zu der Vorläuferregelung des § 11 ApBetrO.

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Ob ein Ort abgelegen i.S.d. § 24 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO ist, beurteilt sich nach der Rechtsprechung des BVerwG

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- vgl. Urteil vom 09.07.1974 - I C 24.73 -, BVerwGE 45, 331, 338; Beschluss vom 25.06.1982 - 3 B 13.82 -, Buchholz 418.21 ApBO Nr. 3 -,

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der das Gericht folgt, zunächst nach der Entfernung zur nächsten oder nächsterreichbaren Apotheke. Größere Entfernungen können für sich schon die Annahme rechtfertigen, dass ein Ort abgelegen ist, geringe Entfernungen können für die gegenteilige Feststellung ausreichen. Im Allgemeinen darf die Wegstrecke von der Apotheke zu dem zu versorgenden Ort oder Ortsteil nicht unter etwa 6 km liegen. Diese Entfernung kann indessen nur ein grobes Richtmaß sein. Es kommt auf die örtlichen Verhältnisse an. Lässt sich die Frage, ob ein Ort abgelegen ist, nicht schon anhand seiner geographischen Lage abschließend beurteilen, so ist ergänzend auf die Verkehrsverhältnisse abzustellen. Dabei kommt es nicht allein auf die Verkehrssituation des motorisierten Teils der Bevölkerung an. Zu berücksichtigen ist auch die Erreichbarkeit einer Apotheke für Bürger, die auf öffentliche Verkehrsmittel angewiesen sind. In dieser Hinsicht ist ein Ort abgelegen, wenn nicht täglich mindestens je einmal vormittags und nachmittags die Möglichkeit besteht, den Weg zur nächsterreichbaren Apotheke und zurück während der Öffnungszeiten mit öffentlichen Verkehrsmitteln in angemessener Zeit zurückzulegen. Nimmt die Beschaffung eines Arzneimittels aus der Apotheke bei Benutzung öffentlicher Verkehrsmittel von der Abfahrt bis zur Rückkehr wesentlich länger als eine Stunde in Anspruch, kann der Bevölkerung nicht zugemutet werden, ihren Bedarf an Arzneimitteln unmittelbar in den Betriebsräumen der Apotheke decken.

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An diesem Maßstab ist weiterhin festzuhalten.

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An den Voraussetzungen für die Einrichtung von Rezeptsammelstellen hat sich insbesondere nichts dadurch geändert, dass der Gesetzgeber mit Art. 20 ff. GKV-Modernisierungsgesetz vom 14.11.2003 (BGBl. I S. 2190) das Verbot des Versandhandels aufgehoben hat. Allerdings tangiert die Zulassung des Versandhandels die Leitvorstellungen, die das grundsätzliche Verbot von Rezeptsammelstellen begleiten,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 07.11.2006 - 13 A 1314/06 -.

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Der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber hält heute nicht mehr mit gleicher Intensität an dem Grundsatz der persönlichen Anwesenheit von Apotheker und Kunden in den Apothekenbetriebsräumen bei Bestellung und Abgabe von Arzneimitteln fest,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 30/09 -; Cyra/Rotta a.a.O. § 24 Rdnrn. 5, 29.

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Er hat die Eröffnung neuer Vertriebswege jedoch ebenso wenig wie etwa demografische Entwicklungen zum Anlass genommen, von dem grundsätzlichen Verbot von Rezeptsammelstellen abzurücken oder die an eine Erlaubniserteilung zu stellenden Anforderungen zu verändern. Die durch Art. 21 GKV-Modernisierungsgesetz vorgenommene Änderung der ApBetrO hat § 24 ApBetrO gerade unberührt gelassen. Auch die zuletzt erfolgte Änderung des § 24 ApBetrO durch die Vierte Verordnung zur Änderung der ApBetrO vom 05.06.2012 mit Wirkung vom 12.06.2012 hat nicht zu einer Lockerung der Bestimmungen geführt, sondern im Gegenteil die bei der Unterhaltung einer Rezeptsammelstelle einzuhaltenden Vorgaben noch weiter konkretisiert bzw. verschärft.

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Der Gesetz- und Verordnungsgeber hält also bis auf Weiteres daran fest, dass mit der Präsenzapotheke und dem Versandhandel zwei voneinander abzugrenzende Versorgungssysteme existieren,

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vgl. auch BVerwG, Urteil vom 13.03.2008 - 3 C 27/07 - und OVG NRW, Urteil vom 07.11.2006 - 13 A 1314/06 -, wonach § 24 ApBetrO für die Entgegennahme von Arzneimittelbestellungen im Versandhandel nicht einschlägig ist.

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Während die Präsenzapotheke auf der Basis einer raumgebundenen Genehmigung geführt wird, deren räumlich-gegenständlicher Geltungsbereich durch die Rezeptsammelstellenerlaubnis eine Erweiterung erfährt,

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vgl. OVG NRW, Urteil vom 07.11.2006 - 13 A 1314/06 -,

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um die notbehelfsmäßige Versorgung abgelegener Orte zu gewährleisten, ist die Berechtigung zum Versandhandel räumlich unbeschränkt. Wird der Arzneimittelsicherheit bei der Tätigkeit des Präsenzapothekers u.a. durch eine restriktive Vergabe von Rezeptsammelstellen Rechnung getragen, sucht der Gesetz- und Verordnungsgeber diese im Bereich des Versandhandels dadurch zu gewährleisten, dass er die Tätigkeit des Versandhändlers hinsichtlich der Übermittlung der Arzneimittel erheblich strengeren Bedingungen unterwirft als die Rezeptsammelstelle (vgl. §§ 11 a, 21 Gesetz über das Apothekenwesen i.V.m. § 17 Abs. 2 a ApBetrO und § 24 Abs. 4 ApBetrO).

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Die Einrichtung einer Rezeptsammelstelle macht der Verordnungsgeber mit dem Kriterium der örtlichen Abgelegenheit nach wie vor von objektiven geographischen und verkehrsmäßigen Verhältnissen abhängig, die von der Einführung des Versandhandels nicht beeinflusst sind. Damit fehlt schon der tatbestandliche Anknüpfungspunkt für eine veränderte Auslegung der Norm.

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Gegen eine Aufweichung des Ausnahmecharakters von Rezeptsammelstellen spricht zudem, dass die Erlaubnis zur Errichtung einer Rezeptsammelstelle marktlenkende Wirkungen im umliegenden Bereich hat. Anders als der auf Wettbewerb ausgerichtete Versandhandel führt sie zur Monopolisierung der Annahme von Rezepten an einem Ort. Dies berührt die Berufsausübung anderer Apotheker und bedarf schon deshalb einer besonderen Rechtfertigung

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- vgl. dazu Thüringer OVG, Beschluss vom 27.06.2006 - 2 EO 793/05 -.

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Eine Ausbreitung von Rezeptsammelstellen könnte die Erhaltung bzw. Neuerrichtung von Präsenzapotheken erschweren, was dem Anliegen der Bevölkerung zuwiderliefe.

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Bei Anwendung der danach weiterhin geltenden Grundsätze erweist sich eine Rezeptsammelstelle in Merkenich zur ordnungsgemäßen Arzneimittelversorgung nicht als erforderlich. Merkenich ist nicht abgelegen i.S.d. § 24 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO.

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Zu diesem Ergebnis gelangt das Gericht allerdings nicht allein aufgrund der Wegstreckenentfernung zur nächstgelegenen Apotheke. Diese beträgt unabhängig davon, ob man auf den Ortsmittelpunkt des Stadtteils Merkenich im Bereich der Brictiuskirche

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- vgl. Cyran/Rotta a.a.O. Rdnr.43; für die Prüfung der Entfernung konkurrierender Bewerber von der Rezeptsammelstelle: VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 06.02.1996 - 9 S 1531/95 -

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oder einzelne Wohnviertel

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- vgl. VGH München, Beschluss vom 29.07.1987 - 22 CS 87.01740 -, NJW 1988, 2321: „Entfernungen, die die Bevölkerung des zu versorgenden Ortes unter ungünstigsten Bedingungen zurückzulegen hat“ -

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abstellt, weniger als 6 km. Vom Ortsmittelpunkt Merkenichs aus ist die Apotheke des Klägers in Heimersdorf mit etwa 5,1 km die nächstgelegene Apotheke. Die D. -Apotheke in Chorweiler und die T1. -Apotheke in Niehl sind hiervon ebenfalls weniger als 6 km entfernt. Soweit die im Süden Merkenichs liegenden Wohngebiete eine größere Entfernung zur Apotheke des Klägers aufweisen, liegen sie wiederum deutlich näher, nämlich zwischen 4 und 5 km, zur Apotheke T2.--------straße in Niehl. Die räumliche Lage Merkenichs zwischen mehreren Apotheken im Umkreis von weniger als 6 km ist jedoch zusätzlich geprägt durch massive und weitläufige Industrieanlagen der G. -X. AG und der F. D1. GmbH sowie durch weitere Industriegebiete. Sie grenzen Merkenich gerade nach Süden zum benachbarten Stadtteil Niehl und nach Westen hin zu den Stadtteilen Heimersdorf sowie Chorweiler ab und lassen eine Überwindung der Wegstrecke zu den dort gelegenen Apotheken ohne Verkehrsmittel als unangemessen erscheinen.

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Die daher gebotene Berücksichtigung der Verkehrsverhältnisse ergibt, dass Merkenich nicht als abgelegen angesehen werden kann. Merkenich ist durch direkte Straßenverbindungen wie auch durch öffentliche Verkehrsmittel gut an die nächstgelegene bzw. -erreichbare Apotheke angebunden. Eine ausgesprochen gute Erreichbarkeit besteht über die Straßenbahnlinie 12 zur L. -Apotheke in Köln-Weidenpesch. Sie liegt direkt an der Haltestelle Scheibenstraße und ist innerhalb einer Fahrzeit von 14 Minuten von der Haltestelle Merkenich-Mitte aus erreichbar. Von der Abfahrt bis zur Rückkehr nimmt die Besorgung von Arzneimitteln danach deutlich weniger als eine Stunde in Anspruch. Von den verschiedenen Wohnvierteln aus stehen der Bevölkerung Merkenichs mit Gehwegen bis zu etwa 10 Minuten mehrere Haltestellen der Linie 12 zur Verfügung. Die Linie 12 verkehrt während der Öffnungszeiten im 10- oder 20-Minutentakt und besteht als Direktverbindung, so dass nennenswerte Wartezeiten nicht entstehen. Für die Bewohner des nördlichen Bereichs Merkenichs bietet sich zusätzlich die Verbindung zu der Apotheke in Chorweiler mit der Buslinie 121 bei einer Fahrzeit von höchstens 17 Minuten an.

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Vergleicht man die Situation Merkenichs mit derjenigen in ländlichen Regionen, die bei oft größerer Entfernung zur nächstgelegenen Apotheke mit meist erheblich schlechteren Verkehrsverbindungen ausgestattet sind, wird deutlich, dass Merkenich nicht den Ausnahmefall eines abgelegenen Ortes bzw. Ortsteils darstellt, der die Einrichtung einer Rezeptsammelstelle erforderlich macht. Eine ordnungsgemäße Arzneimittelversorgung verlangt nicht, dass der Weg zur Apotheke nicht weiter sein darf als in größeren Städten,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1974 - I C 24.73 - a.a.O.

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Merkenich ist auch nicht deshalb als abgelegen i.S.d. § 24 Abs. 1 Satz 2 ApBetrO anzusehen, weil sich dort eine ärztliche Praxis befindet, in der Rezepte ausgestellt werden.

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Für den Patienten ist es unzweifelhaft angenehm, in kurzer Distanz zu der von ihm besuchten Praxis auch eine Apotheke vorzufinden. Eine Rezeptsammelstelle darf jedoch nicht lediglich zur bequemen Arzneimittelversorgung erlaubt werden,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 09.07.1974 - I C 24.73 - a.a.O. ; Cyran/Rotta a.a.O. § 24 Rdnr. 42.

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Entscheidend ist die ordnungsgemäße Versorgung der in einem Ort ansässigen Bevölkerung mit Arzneimitteln, die nicht davon abhängt, ob dort ein Arzt niedergelassen ist,

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ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 26.09.1995 - 6 A 11469/95.OVG -, GewArch 1996, 342, 343; offen für eine hier nicht in Rede stehende Fallgestaltung: VGH München, Beschluss vom 29.07.1987 - 22 CS 87.01740 -, NJW 1988, 2321 und OVG Saarland, Beschluss vom 25.11.1993 - 8 W 707/93 -.

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Keinen Einfluss auf die Frage, ob ein Ort oder Ortsteil abgelegen ist, haben schließlich individuelle Gegebenheiten wie der gesundheitliche Zustand einzelner Apothekennutzer. Personen, die alters- oder krankheitsbedingt in ihrer Mobilität eingeschränkt sind, stoßen überall, auch im innerstädtischen Raum, auf Schwierigkeiten bei der Eigenversorgung. Nach dem in § 24 Abs. 1 ApBetrO zum Ausdruck kommenden Willen des Ver-ordnungsgebers soll ihren Problemen aber nicht mit der Umkehrung des Regel-Ausnahme-Verhältnisses durch eine Ausstattung der Gesamtbevölkerung mit Rezeptsammelstellen begegnet werden. Patienten, die nicht in der Lage sind, benötigte Arzneimittel selbst bzw. mit Hilfe Dritter zu besorgen, können im Einzelfall auf den Botendienst einer Apotheke zurückgreifen, vgl. § 17 Abs. 2 ApBetrO. Darüber hinaus kommt auch die mit dem Versandhandel verbundene Erweiterung der Bezugsmöglichkeiten gerade dem Anliegen chronisch kranker, immobiler Patienten, älterer Bürger und Kunden mit größeren Entfernungen zur nächsten Apotheke entgegen, wie im Gesetzgebungsverfahren zum GKV-Modernisierungsgesetz hervorgehoben wurde,

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vgl. Begründung des Gesetzesentwurfs, BT-Drs. 15/1525, S.165 f.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr.11, 711 ZPO.