Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2001-06-13, Aktenzeichen 9 K 1975/00

Tatbestand

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Die Antragsteller sind Eigentümer bzw. Miteigentümer von entgeltlich an Feriengäste vermieteten Wohnungen auf der Insel B. und leben selbst auf dem Festland. Die Stadt B. ist als Kurort mit der Artbezeichnung "Nordseeheilbad" staatlich anerkannt. Die Antragsteller wenden sich gegen die Neuregelung des Verfahrens zur Erhebung von Kurbeiträgen durch die zum 1. Januar 2000 in Kraft getretene "Kurbeitragssatzung für das Nordseeheilbad B." vom 14. September 1999.

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Die von den Antragstellern beanstandeten Regelungen der Satzung haben folgenden Wortlaut:

§ 8

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Pflichten der Wohnungsgeber und vergleichbarer Personen

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1. Wer Personen beherbergt, ihnen Wohnraum zur vorübergehenden Nutzung überläßt, einen Campingplatz, Wochenendplatz, Jachthafen oder Bootsliegeplatz betreibt, ist verpflichtet,

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a) den bei ihm gegen Entgelt oder Kostenerstattung verweilenden beitragspflichtigen Personen innerhalb von 24 Stunden nach deren Ankunft eine Kurkarte auszustellen und den Kurbeitrag gleichzeitig einzuziehen sowie den Kurbeitragspflichtigen innerhalb von 48 Stunden bei der Kurverwaltung Nordseeheilbad B. GmbH anzumelden. Der von der Kurverwaltung Nordseeheilbad B. GmbH ausgegebene amtliche Meldeschein der Stadt B. ist zu verwenden.

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Der Kurbeitrag ist innerhalb von 8 Tagen nach Zahlungsaufforderung durch die Kurverwaltung Nordseeheilbad B. GmbH bzw. durch die Stadt B. zu entrichten.

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b) ein Gästeverzeichnis zu führen, in das der Name des Wohnungsgebers und die genaue Lagebezeichnung der Unterkunft, Vor- und Zuname, Alter der beherbergten Personen sowie die Anschrift ihrer Hauptwohnung, An- und Abreisetag, Befreiungs- und Ermäßigungsgründe, soweit diese vorliegen, innerhalb von 24 Stunden nach Ankunft des Gastes einzutragen sind. Die Durchschriften der Vordrucke zur Anmeldung von Kurbeitragspflichtigen gelten als Gästeverzeichnis. Sie sind entsprechend ihrer fortlaufenden Nummerierung abzuheften. Dies gilt auch für verschriebene oder falsch ausgefüllte Meldevordrucke. Das Gästeverzeichnis ist fünf Jahre ab Beginn des auf die Eintragung folgenden Kalenderjahres aufzubewahren. Nicht benötigte Meldevordrucke sind an die Kurverwaltung Nordseeheilbad B. GmbH zurückzugeben.

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c) auf Verlangen der oder dem Beauftragten der Stadt das Gästeverzeichnis vorzulegen und die zur Festsetzung bzw. Prüfung des Kurbeitrages erforderlichen mündlichen und schriftlichen Auskünfte zu erteilen. Die oder der Beauftragte der Stadt ist berechtigt, entsprechende Kontrollen in den Gästebetrieben durchzuführen.

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d) diese Satzung in den vermieteten Räumen an gut sichtbarer Stelle auszulegen.

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Nach § 10 Abs. 1 können Verstöße gegen die in der Satzung geregelten Obliegenheiten mit einer Geldbuße bis zu 20.000 DM geahndet werden.

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Das Normenkontrollverfahren hatte keine Erfolg.

Entscheidungsgründe

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Die von den Antragstellern angegriffenen Satzungsbestimmungen sind rechtlich nicht zu beanstanden.

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Die gesetzliche Ermächtigung, die in § 8 Abs. 1a) der Satzung bestimmten Anmelde-, Einziehungs- und Abführungspflichten zu begründen, ergibt sich -- wie die Antragsteller selbst einräumen -- aus § 10 Abs. 3 Sätze 1 und 2 NKAG. Danach kann derjenige, der Personen beherbergt, ihnen Wohnraum zur vorübergehenden Nutzung überlässt, einen Campingplatz, Wochenendplatz oder Bootsliegeplatz betreibt, durch die (Kurbeitrags-) Satzung verpflichtet werden, der Gemeinde, die bei ihm gegen Entgelt oder Kostenerstattung verweilenden beitragspflichtigen Personen zu melden. Er kann ferner verpflichtet werden, den Kurbeitrag einzuziehen und an die Gemeinde abzuliefern. Durch diese Vorschrift wird der den Kurbeitrag erhebenden Gemeinde die Möglichkeit eröffnet, den Vollzug ihrer Kurbeitragssatzung durch die Heranziehung Dritter zu erleichtern. Es handelt sich dabei um die rechtlich zulässige unentgeltliche Indienstnahme Privater für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben (vgl. Lichtenfeld, in: Driehaus: Kommunalabgabenrecht, Stand: April 2001, § 11 RdNr. 56; OVG Greifswald, Urt. v. 30.11.2000 -- 1 L 125/00 --, NordÖR 2001, 218)). Diese ist zulässig, weil die zur Mitwirkung herangezogenen dritten Personen eine rechtlich und wirtschaftlich nahe Beziehung zu dem Abgabengegenstand aufweisen. Dies deshalb, weil davon auszugehen ist, dass die Vermieter von Ferienwohnungen unmittelbar von der sich positiv auf die Zahl der Übernachtungsgäste und damit ihre Verdienstmöglichkeiten als Vermieter auswirkenden Attraktivität des Kur- und Erholungsangebotes profitieren (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 22.2.1995 -- 5 N 2973/88 --, NVwZ 1996, 1136, 1139; Lichtenfeld, aaO, § 11 RdNr. 58). Das bei der Heranziehung der Eigentümer von Ferienwohnungen im Rahmen des Verfahrens zur Erhebung des Kurbeitrags zu beachtende Verhältnismäßigkeitsprinzip wird durch die in § 8 Abs. 1a) normierte Verpflichtungen nicht verletzt. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass es dem Wohnungsgeber etwa unmöglich sein könnte, innerhalb von 24 Stunden nach Ankunft seiner Gäste, diesen eine Kurkarte auszustellen und den Kurbeitrag bei ihnen einzuziehen sowie die kurbeitragspflichtigen Gäste innerhalb von 48 Stunden bei der Kurverwaltung anzumelden. Dies liegt hinsichtlich der Vermieter von Ferienwohnungen, die selbst auf der Insel B. wohnen, auf der Hand. Es gilt aber gleichermaßen für die Vermieter von Ferienwohnungen, die auf dem Festland leben. Wollen sich diese nicht eines Beauftragten auf der Insel bedienen, können sie bereits im Zusammenhang mit der Vermietung ihrer Ferienwohnung für ihre Gäste die Kurkarte für den Mietzeitraum ausstellen und sich den Kurbeitrag zusammen mit dem Mietzins überweisen lassen. Die innerhalb von 48 Stunden nach Antreffen der Gäste vorzunehmende Anmeldung bei der Kurverwaltung kann mittels des amtlichen Meldescheins auch per Fax oder auf dem Postwege erfolgen. Eine Verpflichtung, diese Obliegenheit höchstpersönlich vorzunehmen, beinhaltet die beanstandete Satzungsvorschrift nicht.

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Den Antragstellern ist beizupflichten, dass die Erfüllung der Anmelde- und Einziehungspflichten sich für auf dem Festland lebende Vermieter von Ferienwohnungen schwieriger gestaltet als für Vermieter auf der Insel B. Dies ist jedoch lediglich eine Folge der Situationsgebundenheit ihres Eigentums. Eine Verletzung des Gleichheitssatzes durch die Gleichbehandlung von Vermietern auf der Insel und Vermietern auf dem Festland im Rahmen des § 8 Abs. 1a) der Satzung liegt nicht vor. Der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG bedeutet für den Gesetz- und Satzungsgeber die allgemeine Weisung, bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dabei hat der Gesetz- und Satzungsgeber allerdings gerade im Abgabenrecht eine sehr weitgehende Gestaltungsfreiheit (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.1.1997 -- 8 NB 2.96 --, BVerwGE 104, 60, 63; Beschl. v. 28.3.1995 -- 8 N 3.93 --, Buchholz 401.84, Benutzungsgebühren Nr. 75, S. 36). Eine vom Gesetz oder von der Satzung vorgenommene Regelung muss sich nur jeweils auf einen vernünftigen oder sonst wie einleuchtenden Grund zurückführen lassen. Was dabei in Anwendung des Gleichheitssatzes sachlich vertretbar oder sachfremd ist, lässt sich nicht allgemein und abstrakt festlegen, sondern nur in Bezug auf die Eigenart des konkreten Sachbereichs, der geregelt wird (BVerwG, Urt. v. 27.9.2000 -- 11 CN 1.00 --, NSt-N 2000, 357 = ZKF 2001, 62 = KStZ 2001, 76 = NVwZ 2001, 689 = NordöR 2001, 216 unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts). Die Gleichbehandlung der Vermieter auf der Insel B. und der Vermieter auf dem Festland hinsichtlich der ihnen auferlegten Anmelde- und Einziehungspflichten ist durch sachgerechte Erwägungen gedeckt. Die Antragsgegnerin bezweckt mit der Neuregelung des Erhebungsverfahrens für den Kurbeitrag ausweislich des Inhalts ihrer Sitzungsvorlage vom 23. August 1999 -- Drucksache Nr. 436 -- zum einen, für den Kurgast zusätzliche Vorteile zu bieten und damit die Attraktivität der Insel zu steigern und konkurrenzfähig zu bleiben. Während bisher Gäste, die nicht den Urlauberservice nutzten und deren Vermieter nicht am freiwilligen Selbsteinzug teilnahmen, kostbare Urlaubszeit opfern mussten, um den Beitrag bei der Kurverwaltung zu zahlen, sollen dem Gast nunmehr unnötige Wege erspart werden, um ihm einen möglichst angenehmen Urlaub zu verschaffen. Zum anderen soll die Dunkelziffer derjenigen Vermieter gesenkt werden, die ihre Mieter in der Vergangenheit nicht zum Kurbeitrag angemeldet haben. Die zusätzliche Belastung der Wohnungsgeber durch die Einführung einer ihnen obliegenden Einzugspflicht für den Kurbeitrag hat die Antragsgegnerin gesehen, hält diese Belastung indes für erforderlich, "um konkurrenzfähig zu bleiben und dem Gast einen zusätzlichen Service zu bieten". Diese sachgerechten Erwägungen rechtfertigen die Gleichbehandlung der auf der Insel B. lebenden Vermieter von Ferienwohnungen mit den Vermietern, die auf dem Festland leben. Denn es würde dem erklärten Ziel, die Attraktivität des Ferienangebots auf B. zu steigern und die Beitragsmoral zu stärken, zuwiderlaufen, wenn insoweit eine Ungleichbehandlung der Erholungssuchenden einerseits, der Wohnungsgebers andererseits in Abhängigkeit vom jeweiligen Wohnort der Vermieter der Ferienwohnungen begründet worden wäre.

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Die Befugnis der Antragsgegnerin, die Vermieter von Ferienwohnungen nach Maßgabe der in § 8 Abs. 1b) der Satzung im Einzelnen getroffenen Regelungen zur Führung und Aufbewahrung eines Gästeverzeichnisses zu verpflichten, folgt ebenfalls aus § 10 Abs. 3 NKAG. Sie ist zwar dem Wortlaut dieser Vorschrift nicht zu entnehmen, doch ergibt sich das Recht der den Kurbeitrag erhebenden Gemeinde, derartige Durchführungs- und Aufzeichnungspflichten zu normieren, als Annex aus ihrer Berechtigung, für die Eigentümer von vermieteten Ferienwohnungen die vorstehend behandelten Hauptpflichten im Rahmen der Erhebung des Kurbeitrags zu begründen (vgl. Lichtenfeld, aaO, § 11 RdNr. 61). Denn auch diese Nebenpflichten dienen dem Ziel, eine möglichst lückenlose Erfassung der kurabgabepflichtigen Personen zu erreichen, ohne dass es hierfür eines unvertretbaren Verwaltungsaufwandes bedarf. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit wird durch die Nebenpflicht zur Führung und Aufbewahrung des Gästeverzeichnisses ebenfalls nicht verletzt. Als Gästeverzeichnis gelten die Durchschriften der Vordrucke zur Anmeldung von Kurbeitragspflichten. Diese sind entsprechend ihrer fortlaufenden Nummerierung abzuheften und fünf Jahre ab Beginn des auf die Eintragung folgenden Kalenderjahres aufzubewahren. Dem Pflichtigen wird somit in der Praxis lediglich zugemutet, einen Ablageordner zu führen, in den er die Durchschriften der ohnehin zur Anmeldung des Gastes bei der Kurverwaltung auszufüllenden Vordrucke einheftet. Dies stellt keine nennenswerte Belastung des Eigentümers der vermieteten Ferienwohnung dar.

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Ebenfalls nicht zu beanstanden ist die in § 8 Abs. 1c) der Satzung normierte Befugnis der Antragsgegnerin, durch Beauftragte Kontrollen in den Gästebetrieben, also auch in vermieteten Ferienwohnungen, durchzuführen. Die Befugnis der Antragsgegnerin, eine derartige Regelung zu treffen, ergibt sich aus der über § 11 Abs. 1 Abs. 3a) NKAG auf kommunale Abgaben anwendbaren Vorschrift des § 99 Abgabenordnung (AO). Nach dessen Abs. 1 sind die von der Behörde mit der Einnahme des Augenscheins betroffenen Amtsträger berechtigt, u.a. Grundstücke und Räume während der üblichen Geschäfts- und Arbeitszeit zu betreten, soweit dies erforderlich ist, um im Besteuerungsinteresse Feststellungen zu treffen. Wohnräume dürfen gegen den Willen des Inhabers nur zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung betreten werden. Hier kann dahingestellt bleiben, ob eine vermietete Ferienwohnung als Wohnraum oder aber als sonstiger Raum im Sinne der zitierten Vorschrift einzuordnen ist. Denn durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschl. v. 13.10.1971 -- BvR 280/66 --, BVerfGE 32, 54, 77 = NJW 1971, 2299) ist geklärt, dass die in Art. 13 Abs. 1 GG garantierte Unverletzlichkeit der Wohnung sowohl Privat- als auch Geschäfts- und Arbeitsräume erfasst. Zu Differenzieren ist nach der genannten Entscheidung im Hinblick auf deren Schutzbedürftigkeit indes nach Privaträumen (Wohnung im engeren Sinne) und Geschäftsräumen. Die prinzipielle Unverletzlichkeit der Wohnung wird in Art. 13 Abs. 7 GG dadurch gesichert, dass "Eingriffe und Beschränkungen", die nicht "Durchsuchungen" und "technische Mittel zur Überwachung" sind, nur unter ganz bestimmen, genau umschriebenen Voraussetzungen vorgenommen werden dürfen. Bei Wohnräumen im engeren Sinne entspricht diese strenge Begrenzung der zulässigen Eingriffe dem grundsätzlichen Gebot unbedingter Achtung der Privatsphäre des Bürgers. Nach der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts hat die Einbeziehung der Geschäftsräume in den Schutz des Art. 13 GG indes nicht zur Folge, dass eine verfassungsrechtliche Grundlage dafür fehlt, den mit der Wirtschafts-, Arbeits- und Steueraufsicht betrauten Behörden das Recht einzuräumen, Betriebs- und Geschäftsräume zu betreten, um dort im Zusammenhang mit der Verpflichtung des Betriebsinhabers zur Auskunftserteilung Geschäftsbücher und Akten zu prüfen oder Waren und Einrichtungen zu besichtigen (es folgen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts).

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Die Vorgaben des BVerfG, unter denen das Betreten der Geschäfts- und Betriebsräume durch Beauftragte von Behörden im Rahmen ihrer Zuständigkeit nicht als eine Beeinträchtigung des Rechts der Unverletzlichkeit der Wohnung anzusehen ist, erfüllt § 99 Abs. 1 AO (ebenso Tipke, in: Tipke/Kruse, Kommentar zur AO und FGO, Stand: April 2001, § 99 AO RdNr. 4). Die Antragsgegnerin war mithin befugt, gestützt auf die Ermächtigungsnorm des § 99 AO ein Betretungsrecht für Gästebetriebe in ihrer Satzung zu normieren.

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Es begegnet auch keinen verfassungsrechtlichen Bedenken, mit der Antragsgegnerin unter "Gästebetrieb" auch privat vermietete Ferienwohnungen zu verstehen. Denn auch diese genießen nicht den durch Art. 13 Abs. 1 GG den Wohnungen im engeren Sinne gebotenen Schutz der Unverletzlichkeit der Wohnung. Sie dienen nicht der persönlichen Lebensentfaltung des Wohnungsinhabers, sondern sind von vornherein darauf ausgerichtet, Fremden zur Verfügung gestellt zu werden, um dadurch Mieteinnahmen zu erzielen. Damit stehen sie den Geschäfts- und Betriebsräumen nahe und können hinsichtlich des Betretungs- und Besichtigungsrechtes wie jene behandelt werden.

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Allerdings dürfte ein Betreten der Ferienwohnung nur in Ausnahmefällen im Sinne von § 99 Abs. 1 Satz 1 AO erforderlich sein, um die Einhaltung der in § 8 der Satzung normierten Pflichten der Wohnungsgeber zu überprüfen. Regelmäßig wird es ausreichen, nur an der Tür der Ferienwohnung zu klingeln, um feststellen zu können, ob diese von Feriengästen bewohnt ist und wie viele Personen sich dort aufhalten. Auch das in der Wohnung auszulegende Exemplar der Satzung kann sich der Beauftragte der Antragsgegnerin an der Wohnungstür zeigen lassen. Hinsichtlich des zu führenden Gästeverzeichnisses dürfte ein Betreten der Wohnung schon deshalb nicht in betracht kommen, weil dieses -- worauf die Antragsteller zutreffend hinweisen -- beim Vermieter der Wohnung geführt wird und sich nicht in der Ferienwohnung befindet. Letzteres wird auch von der Satzung nicht verlangt.

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Schließlich begegnet auch die in § 8 Abs. 1d) der Kurbeitragssatzung der Antragsgegnerin normierte Pflicht der Wohnungsgeber, die Kurbeitragssatzung in den vermieteten Räumen an gut sichtbarer Stelle auszulegen, keinen rechtlichen Bedenken. Die Ermächtigungsgrundlage für diese Bestimmung findet sich wiederum in § 10 Abs. 3 NKAG. Denn auch die Pflicht, die Satzung auszulegen, ist lediglich eine Nebenverpflichtung, die als Annex zu den in dieser Vorschrift bestimmten Hauptpflichten, d.h. zu den Anmeldungs-, Einziehungs- und Ablieferungspflichten, besteht. Die Annahme, der Verpflichtete werde durch die Erfüllung dieser Nebenpflicht in unverhältnismäßiger Weise belastet, ist abwegig. Der Wohnungsgeber muss lediglich ein Überstück oder eine Ablichtung der aktuellen Fassung der Kurbeitragssatzung in der vermieteten Ferienwohnung auslegen. Hierdurch wird ihm weder ein unzumutbarer Arbeitsaufwand abverlangt, noch entstehen durch die Erfüllung dieser Pflicht nennenswerte Kosten.

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