Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2002-07-25, Aktenzeichen 1 KN 295/01

Tatbestand

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Der Antragsteller, Eigentümer des Grundstücks {C.} Straße 14 in {B.}, wendet sich gegen die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 114 der Antragsgegnerin.

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Das Grundstück des Antragstellers liegt im Südosten des Geltungsbereichs des Bebauungsplanes, nordwestlich der {C.} Straße. Für das mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück erteilte die Antragsgegnerin in den Jahren 1984 bis 1987 Baugenehmigungen, die die Errichtung des Gebäudes zur Aufnahme einer Wohnung, eines Kiosks und einer Schankwirtschaft gestatteten. Seit 1988 beherbergt der Antragsteller gewerbsmäßig Gäste und richtete hierfür insgesamt acht Gästebetten ein.

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Der Bebauungsplan Nr. 114 für das Gebiet östlich der B 75 ({D.}) zwischen der Straße {E.} im Süden und der gedachten Verlängerung des {F.} im Norden ist am 17. Mai 1982 in Kraft getreten. Für das Grundstück des Antragstellers ist ein allgemeines Wohngebiet mit eingeschossiger offener Bauweise festgesetzt. In § 5 der textlichen Festsetzungen heißt es:

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"Die nach § 4 (3) BauNVO im -Allgemeinen Wohngebiet- zulässigen Ausnahmen werden gem. § 1 (6) Nr. 1 BauNVO nicht Bestandteil des Bebauungsplanes."

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Am 22. April 1999 beschloss der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin die Aufstellung der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114. Ende 1998/Anfang 1999 war festgestellt worden, dass in zahlreichen Bebauungsplänen der Antragsgegnerin die textlichen Festsetzungen Beherbergungsbetriebe ausschlossen. Die Antragsgegnerin legte die 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114 nach Bekanntmachung am 7. Juli 1999 vom 16. Juli 1999 bis zum 16. August 1999 einschließlich aus. Am 25. November 1999 beschloss der Rat der Antragsgegnerin nach Prüfung der Bedenken und Anregungen die 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114 in Textform als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde am 29. Dezember 1999 im Amtsblatt für den Landkreis {B.} bekannt gemacht.

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Die 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114 besteht aus insgesamt drei Paragrafen. § 1 betrifft den Geltungsbereich " das Änderungsgebiet umfasst den gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplanes Nr. 114 " und § 3 das Inkrafttreten. In § 2 (Festsetzungen) heißt es:

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"Der § 5 der textlichen Festsetzungen erhält folgende neue Fassung:

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Die nach § 4 (3) BauNVO im "Allgemeinen Wohngebiet" (WA) zulässigen Ausnahmen werden nicht Bestandteil des Bebauungsplanes Nr. 114. Ausgenommen hiervon sind Beherbergungsbetriebe bis zu einer Betriebsgröße von 8 Gästen.

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Soweit neben der Wohnnutzung sonstige über die übliche Wohnnutzung hinausgehende Nebennutzungen vorhanden sind, wie zum Beispiel Schankwirtschaften, Kiosk oder andere, wird die höchstzulässige Gästezahl insoweit für das Beherbergungsgewerbe auf 6 Gäste begrenzt.

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Die übrigen Festsetzungen des Bebauungsplanes Nr. 114 bleiben unverändert."

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In der Begründung zur 1. Änderung heißt es u.a., es sei nicht erklärtes Ziel des Rates der Stadt {B.}, generell Ferienwohnungen und kleinere Pensionen in Wohngebieten auszuschließen. Vielmehr werde durch die Vermietung von Ferienwohnungen der Tourismus in der Stadt gefördert und gestärkt. Dies liege im öffentlichen Interesse. Die Stadt wolle in allen davon betroffenen Bebauungsplänen die Unzulässigkeit von Betrieben des Beherbergungsgewerbes aufheben. Bis zu der Zahl von acht Gästen solle die Beherbergung ausnahmsweise zugelassen werden, weil diese nach § 2 Abs. 4 Gaststättengesetz nicht erlaubnispflichtig sei. Soweit neben der Wohnnutzung sonstige über die übliche Wohnnutzung hinausgehende Nebennutzungen vorhanden seien, wie zum Beispiel Schankwirtschaften, Kiosk oder andere, werde die höchstzulässige Gästezahl insoweit für das Beherbergungsgewerbe auf sechs Gäste begrenzt. Der bereits vorliegende Lärmpegel durch das Betreiben des Kiosks und der Schankwirtschaft {C.} Straße 14 solle mit der Begrenzung auf sechs Gäste für das Beherbergungsgewerbe gegenüber der erlaubnisfreien Beherbergungsbettenhöchstzahl vermindert werden. Hervorzuheben sei, dass die bisherige Nutzung im strittigen Beherbergungsbetrieb bei acht Gästen und mehr gelegen habe. Mit der jetzigen Änderung werde die Gästezahl auf sechs reduziert, die Wohnqualität im Ergebnis somit verbessert.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag hatte Erfolg.

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Aus den Gründen:

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Die 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114 der Antragsgegnerin verstößt teilweise - im beantragten Umfang - gegen materiell-rechtliche Vorschriften, die zur Nichtigkeit der 1. Änderung im Ganzen führen.

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1. Der Normenkontrollantrag ist zulässig....

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Dem Antrag fehlt auch nicht das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Dieser Anforderung ist regelmäßig bereits dann genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Antragsteller von Nutzen sein kann (BVerwG, Urt. v. 10.3.1998 - 4 CN 6/97 -, a.a.O.). Zwar führt bereits der vom Antragsteller gestellte Hauptantrag auf Feststellung der Nichtigkeit der ihn belastenden Teilregelung des § 5 Satz 3 der textlichen Festsetzungen n.F. " wie aus dem Tenor ersichtlich - zur Nichtigkeit der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114 insgesamt und damit auch zur Feststellung der Nichtigkeit einer Regelung, deren Nichtigkeit der Antragsteller an und für sich nicht geltend machen will, weil er mit der Zulassung von Beherbergungsbetrieben bis zu einer Betriebsgröße von acht Gästen einverstanden ist. Dennoch kann dem Antragsteller das Rechtsschutzinteresse für das vorliegende Verfahren nicht abgesprochen werden, da unter Berücksichtigung der Begründung zur 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114 die Annahme gerechtfertigt ist, dass die Antragsgegnerin eine erneute Änderungssatzung erlassen wird, um den Fremdenverkehr durch Vermietung von Ferienwohnungen in ihrem Gebiet zu fördern.

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2. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

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Eine Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften des BauGB ist durch den Antragsteller weder geltend gemacht worden noch ersichtlich. Im Übrigen wäre eine Verletzung der in § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BauGB bezeichneten Verfahrens- und Formvorschriften unbeachtlich geworden, weil die Jahresfrist seit Bekanntmachung der 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114 verstrichen ist, ohne dass gegenüber der Antragsgegnerin eine Verletzung der genannten Vorschriften geltend gemacht worden wäre (vgl. § 215 Abs. 1 Nr. 1 BauGB). Diese zeitlich befristet relevanten Fehler sind unbeachtlich geworden, weil die Antragsgegnerin gemäß § 215 Abs. 2 BauGB bei Inkraftsetzung der 1. Änderung auf die Voraussetzungen für die Geltendmachung der Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften und von Mängeln der Abwägung sowie die Rechtsfolgen in der Bekanntmachung im Amtsblatt des Landkreises {B.} vom 29. Dezember 1999 hingewiesen hat.

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Die 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 114 leidet aber an einem materiellen Fehler, da ein Verstoß gegen § 1 Abs. 9 BauNVO vorliegt.

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a) § 5 Satz 3 der textlichen Festsetzungen n.F., wonach die höchstzulässige Gästezahl für das Beherbergungsgewerbe auf sechs Gäste begrenzt wird, soweit neben der Wohnnutzung sonstige über die übliche Wohnnutzung hinausgehende Nebennutzungen vorhanden sind, wie zum Beispiel Schankwirtschaften, Kiosk oder andere, verstößt gegen § 1 Abs. 9 BauNVO, weil eine derartige Regelung unter Berücksichtigung der Rechtsprechung nicht zulässig ist.

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Die Vorschrift des § 1 Abs. 9 BauNVO gibt der Gemeinde Möglichkeiten zur Planung an die Hand, die im Vergleich zu den nach § 1 Abs. 5 bis 8 BauNVO zulässigen Festsetzungen noch stärker ins Einzelne gehende Differenzierungen und Verfeinerungen gestatten. Mit ihrer Hilfe kann die durch typisierte Baugebiete und festgelegte Nutzungsartenkataloge gegebene Starrheit der Planung aufgelockert werden. Hierbei handelt es sich um keinen qualitativen, sondern nur um einen graduellen Unterschied. § 1 Abs. 9 BauNVO erlaubt der Gemeinde, "bei Anwendung der Absätze 5 bis 8", d. h. innerhalb einzelner Nutzungsarten oder Ausnahmen und unter Wahrung der allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets noch weiter zu differenzieren und "nur bestimmte Arten" von Anlagen, d. h. Unterarten von Nutzungen, mit besonderen Festsetzungen zu erfassen (BVerwG, Beschl. v. 15.8.1991 - 4 N 1/89 -, BRS 52 Nr. 1 = NVwZ 1992, 879 ff; BVerwG, Urt. v. 22.5.1987 - 4 C 77/84 -, BVerwGE 77, 317 = BRS 47 Nr. 58 = NVwZ 1987, 1074 ff.). Differenzierende Festsetzungen der Gemeinde können sich nach dem Wortlaut des § 1 Abs. 9 BauNVO aber stets nur auf bestimmte A r t e n der in den Baugebieten allgemein oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen beziehen. Der Bebauungsplan beziehungsweise dessen Begründung muss erkennen lassen, dass mit den Festsetzungen ein bestimmter Typ von baulichen oder sonstigen Anlagen erfasst wird. Für die Umschreibung und Abgrenzung des Typs der Anlage kann die Gemeinde dabei zwar auch auf besondere in ihrem Bereich vorherrschende Verhältnisse abstellen. Demnach erweitert § 1 Abs. 9 BauNVO die Festsetzungsmöglichkeiten auf Nutzungsunterarten, welche die Baunutzungsverordnung selbst nicht angeführt hat. Ziel ist es, die allgemeinen Differenzierungsmöglichkeiten der Baugebietstypen nochmals einer "Feingliederung" unterwerfen zu können, falls sich hierfür besondere städtebauliche Gründe ergeben, um die Vielfalt der Nutzungsarten im Plangebiet zu mindern. Auch hier muss sich der Ausschluss jedoch auf eine Nutzungsart beziehen, die es in der sozialen und ökonomischen Realität bereits gibt. § 1 Abs. 9 BauNVO eröffnet also der Gemeinde keine Befugnis, neue Nutzungsarten zu "erfinden". Mischformen darf sie ebenfalls nicht festsetzen. Mit dieser Einschränkung will der Verordnungsgeber verhindern, dass die Gemeinde in die Gefahr gerät, konkrete Projekte durch planerische Festsetzungen zu ermöglichen oder auszuschließen. Eine Planung einzelner Projekte ist ihr demnach durch § 1 Abs. 9 BauNVO nicht gestattet (BVerwG, Beschl. v. 18.12.1989 - 4 NB 26/89 -, BRS 49 Nr. 75 = NVwZ-RR 1990, 229 m.w.N.). Die planerischen Festsetzungen müssen - um vor den Anforderungen des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Bestand zu haben - vielmehr hinreichend abstrakt getroffen werden. Diesen Anforderungen dient die vom Bundesverwaltungsgericht zugrunde gelegte sogenannte Typenlehre (BVerwG, Beschl. v. 27.7.1998 - 4 BN 31/98 -, BRS 60 Nr. 29 = NVwZ-RR 1999, 9 m.w.N.).

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Bei der in § 5 Satz 2 der textlichen Festsetzungen getroffenen Regelung " Ausnahme für Beherbergungsbetriebe bis zu 8 Gästen " spricht demnach einiges dafür, dass es sich hierbei um eine bestimmte Art von Beherbergungsbetrieb handelt. Der Gesetzgeber hat nämlich in § 2 Abs. 4 Satz 1 GaststättenG bestimmt, dass es einer Erlaubnis nicht bedarf, wenn der Beherbergungsbetrieb darauf eingerichtet ist, nicht mehr als 8 Gäste gleichzeitig zu beherbergen.

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Unter Berücksichtigung des zuvor Ausgeführten ist § 5 Satz 3 der textlichen Festsetzungen aber unzulässig, weil es den auf sechs Gäste begrenzten abstrakten Anlagetyp - auch unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse im Gebiet der Antragsgegnerin - nicht gibt. Nach der Begründung zur 1. Änderung des Bebauungsplanes Nr. 114 ist vielmehr die Annahme gerechtfertigt - hierauf weist auch der Antragsteller in seiner Antragsschrift vom 8. Januar 2001 (Seite 4) hin - dass es sich bei der Regelung des § 5 Satz 3 n.F. um eine auf den Antragsteller zugeschnittene Einzelfallregelung handelt. In der Begründung heißt es nämlich hierzu nach Darstellung der nunmehr getroffenen Regelung:

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"Der bereits vorliegende Lärmpegel durch das Betreiben des Kiosks und der Schankwirtschaft {C.} Straße 14 soll mit der Begrenzung auf 6 Gäste für das Beherbergungsgewerbe gegenüber der erlaubnisfreien Beherbergungsbettenhöchstzahl vermindert werden (Seite 1, 4. Abs.).

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Somit steht fest, dass im Bebauungsplangebiet Nr. 114 die bisherige Wohnqualität durch die Zulassung von Ausnahmen in keiner Weise gemindert wird, sondern dadurch gestärkt wird, dass Rechtssicherheit bezüglich der tatsächlich zulässigen Nutzungen entsteht. Hervorzuheben ist, die bisherige Nutzung im strittigen Beherbergungsbetrieb lag bei acht Gästen und mehr. Mit der jetzigen Änderung wird die Gästezahl auf sechs reduziert, die Wohnqualität im Ergebnis somit verbessert (Seite 2 am Ende/3 oben)."

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Dies belegt einen Verstoß gegen die sogenannte Typenlehre der Rechtsprechung, weil die Antragsgegnerin keine Regelung bezüglich eines abstrakten Anlagetyps, sondern eine unzulässige Einzelfallregelung getroffen hat.

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b) Darüber hinaus bestehen - ohne dass es hierauf nach den obigen Ausführungen noch entscheidungserheblich ankommt - nach Auffassung des Senats Bedenken, ob der Änderungsbegründung (noch) hinreichende Ausführungen zu den nach § 1 Abs. 9 BauNVO erforderlichen "besonderen städtebaulichen Gründen" zu entnehmen sind. Jede Bauleitplanung und damit auch die Änderung muss städtebaulich begründet sein (§§ 9 Abs. 8, 2 Abs. 4 BauGB). Das "Besondere" an den städtebaulichen Gründen nach § 1 Abs. 9 BauNVO besteht allerdings nicht notwendig darin, dass die Gründe von größerem oder im Verhältnis zu Abs. 6 zusätzlichem Gewicht sein müssen. Vielmehr ist mit "besonderen" städtebaulichen Gründen in § 1 Abs. 9 BauNVO gemeint, dass es s p e z i e l l e Gründe gerade für die gegenüber Abs. 6 noch feinere Ausdifferenzierung der zulässigen Nutzungen geben muss (vgl. hierzu: BVerwG, Urt. v. 22.5.1987 - 4 C 77/84 -, BRS 47 Nr. 58 = NVwZ 1987, 1074 f.).

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Schließlich weist der Senat darauf hin, dass Bebauungspläne als Rechtsnormen dem verfassungsrechtlich im Rechtsstaatprinzip verankerten Bestimmtheitsgebot unterliegen. Bei textlichen Planfestsetzungen ist zwar die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe zulässig. Ausschlaggebend ist demnach nicht der formale Wortlaut der Norm, sondern vielmehr der objektive Wille des Normgebers, soweit er wenigstens andeutungsweise in der Norm seinen Niederschlag gefunden hat (vgl. hierzu Reidt, in: Gelzer/Bracher/Reidt, Bauplanungsrecht, 6. Auflage 2001, Rdn. 230 und 235 m.w.N.). Ob der in § 5 Satz 3 der textlichen Festsetzung getroffenen Regelung, wonach als Beispiele für die über die übliche Wohnnutzung hinausgehenden "Nebennutzungen" (gemeint sind wohl andere Nutzungsarten i.S.v. § 4 Abs. 2 BauNVO) "Schankwirtschaften, Kiosk oder a n d e r e" (Hervorhebung durch den Senat) genannt sind, ein derartiger objektiver Wille des Rates der Antragsgegnerin entnommen werden kann, erscheint nach Auffassung des Senats zumindest zweifelhaft. Die Antragsgegnerin selbst zeigt die Offenheit der von ihr gewählten Formulierung, indem sie in der Antragserwiderung vom 13. Juli 2001 sinngemäß ausführt, weitere Nutzungen seien "Arzt- und Rechtsanwaltspraxis oder Schankwirtschaft und Kiosk".

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c) Bei Beurteilung der Rechtsfolgen des oben festgestellten materiellen Fehlers im Änderungsbebauungsplans der Antragsgegnerin ist zu berücksichtigen, dass die vom Antragsteller angegriffene Regelung in § 5 Satz 3 der textlichen Festsetzungen zwar von der in § 5 Satz 1 und 2 getroffenen Regelung objektiv teilbar ist und für sich betrachtet eine sinnvolle städtebauliche Ordnung d a r s t e l l e n k a n n. Auch der Antragsteller erstrebt mit seiner Anfechtung lediglich die Aufhebung des § 5 Satz 3, um so bei Fortgelten der übrigen Neuregelung in § 5 Satz 1 und 2 neben dem Beherbergungsbetrieb mit (dann) acht Gästebetten erneut die Schankwirtschaft und den Kiosk betreiben zu können oder - wie vorgetragen - neben dem Beherbergungsbetrieb eine Vermietung an einen Arzt oder Architekten in Erwägung zu ziehen. Unter Berücksichtigung der Planunterlagen der Antragsgegnerin und der Begründung zur 1. Änderung des Bebauungsplanes kann aber nicht mit Sicherheit angenommen werden (zu diesem Maßstab: BVerwG, Beschl. v. 29. 3. 1993 - 4 NB 10/91 -, BRS 55 Nr. 30 = NVwZ 1994, 271 f m.w.N.), dass der Rat der Antragsgegnerin die Regelungen in Satz 1 und 2 auch ohne die Festsetzung in Satz 3 erlassen hätte. Hiernach beabsichtigte der Rat der Antragsgegnerin eine differenzierte Regelung, je nachdem, ob nur ein Beherbergungsgewerbe betrieben wird oder weitere "Nebennutzungen", wie zum Beispiel Schankwirtschaften, Kiosk oder andere, vorhanden sind. Eine derartige differenzierte Regelung würde aber - wenn der Senat ausschließlich § 5 Satz 3 den Rechtsfolgen nach den §§ 214 ff. BauGB zuführen würde - nicht mehr gegeben sein. Das Gericht darf aber nicht gestaltend tätig sein, sondern hat den von ihm ermittelten tatsächlichen oder hypothetisch ermittelten planerischen Willen des Ortsgesetzgebers zu respektieren. Diesen Willen würde das Gericht jedoch in erheblichem Maße missachten, wenn es durch die Erklärung einer Teilnichtigkeit zu einer Verfälschung des kommunalen Planungskonzeptes beitrüge (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 16.3.1994 - 4 NB 6/94 -, BRS 56 Nr. 34 = NVwZ 1994, 1009 m.w.N.). Demnach ist für die Betrachtung der Rechtsfolgen aus dem oben festgestellten Fehler die Gesamtregelung des § 5 in den Blick zu nehmen.

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Hierin liegt kein Verstoß gegen § 88 VwGO, wonach das Gericht über das Klagebegehren nicht hinausgehen darf. Denn das Normenkontrollverfahren ist als subjektives Rechtsschutzverfahren u n d als objektives Prüfungsverfahren ausgestaltet. Die erforderliche subjektive Betroffenheit ist als eine Voraussetzung der Zulässigkeit des Verfahrens ausgestaltet, so dass das Normenkontrollgericht den gestellten Antrag grundsätzlich zum Ausgang seiner gerichtlichen Prüfung zu nehmen hat. Ist das Gericht aber - wie hier - in eine materielle Prüfung der Gültigkeit der angegriffenen Vorschrift eingetreten, so tritt nunmehr die Funktion des Normenkontrollverfahrens als eines (auch) objektiven Verfahrens in den Vordergrund. Dies gilt selbst dann, wenn der Antragsteller von den übrigen Festsetzungen des Bebauungsplanes - hier den Änderungen nach § 5 Satz 1 und 2 - zwar betroffen wird, deren Rechtsunwirksamkeit aber nicht geltend machen will, weil er mit den nicht angegriffenen Festsetzungen - wie hier - einverstanden ist. Auf die Beweggründe des Antragstellers kommt es aber nicht an (BVerwG, Beschl. v. 20. 8. 1991 - 4 NB 3/91 -, BRS 52 Nr. 36 = NVwZ 1992, 567 ff m.w.N.)

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Der festgestellte materiell-rechtliche Fehler im Bereich der vom Antragsteller angegriffenen Regelung des § 5 Satz 3 führt insgesamt zur Nichtigkeit des § 5, weil ein ergänzendes Verfahren nach § 215 a Abs. 1 BauGB nicht durchgeführt werden kann. Nach der genannten Norm führen zwar Mängel der Satzung, die nicht nach den §§ 214 und 215 BauGB unbeachtlich sind und die durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden können, nicht zur Nichtigkeit. Die Regelungen wären dann bis zur Behebung der Mängel für unwirksam zu erklären. Ob die Feststellung nur der Unwirksamkeit in Betracht kommt, weil der Mangel durch ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalles (BVerwG, Beschl. v. 6.12.2000 - 4 BN 59/00 -, NVwZ 2001, 431 f.).

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Ein ergänzendes Verfahren zur Behebung des festgestellten Mangels in § 5 der textlichen Festsetzungen kommt vorliegend nicht in Betracht, weil von der beabsichtigten Regelung des § 5 aufgrund der anzustellenden Gesamtbetrachtung "nichts mehr übrig bleibt", somit ein e r g ä n z e n d e s Verfahren die Fehler nicht beheben kann. Da die Änderungsplanung der Antragsgegnerin nicht einmal in Grundzügen erhalten bleibt, wird die Antragsgegnerin ein neues Planänderungsverfahren - möglicherweise unter Berücksichtigung von § 13 BauGB - in Betracht ziehen müssen

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