Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-01-22, Aktenzeichen 3 K 3148/14

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen eine beamtenrechtliche Umsetzungsverfügung.

2

Der Kläger ist Beamter des höheren Dienstes bei der Beklagten. Seit 20 Jahren war er Leiter der ... Abteilung. Außerdem war der Kläger bis zur Neuwahl des Personalrats im Juli 2014 viele Jahre lang Vorstandsmitglied des Personalrats bei der Beklagten.

3

Mit Verfügung vom 04. April 2014 übertrug die Beklagte dem Kläger mit Wirkung vom 14.04.2014 als neuen Dienstposten die Rektoratsstabstelle „...“.

4

Mit Schreiben vom 10.04 2014 erhob der Kläger gegen den Umsetzungsbescheid Widerspruch und führte aus, die Umsetzung sei rechtswidrig, da sie ohne Zustimmung des Personalrats erfolgt sei. Die Verfügung sei auch zu unbestimmt, da sie keine Konkretisierung des künftigen Tätigkeitsbereichs enthalte. Der neuen Aufgabe komme keine Führungsfunktion zu. Er solle offensichtlich unter Verletzung der Fürsorgepflicht und seines Anspruchs auf amtsangemessene Beschäftigung in das berufliche Abseits gestellt werden.

5

Am 11.07.2014 hat der Kläger Untätigkeitsklage erhoben.

6

Mit Bescheid vom 18.07.2014 hob die Beklagte die Umsetzungsverfügung vom 04.04.2014 mit der Begründung auf, es werde grundsätzlich an der Auffassung festgehalten, dass es keiner Zustimmung des Personalrats nach § 48 Abs. 2 LPVG bedurft habe, da der Kläger als Stellvertreter des Kanzlers wegen § 12 Abs. 2 Nr. 2 und 3 LPVG bei der letzten Personalratswahl nicht wählbar gewesen sei und er diesen Umstand auch jetzt noch gegen sich gelten lassen müsse. Da diese Auslegung jedoch nicht durch Rechtsprechung gefestigt sei, werde zugunsten des Klägers aus Gründen der Rechtsklarheit der Bescheid aufgehoben.

7

Mit weiterem Bescheid vom 18.07.2014 verfügte die Beklagte „mit sofortiger Wirkung“ erneut die Umsetzung des Klägers zur Rektoratsstabstelle „...“. Auch gegen diesen Bescheid erhob der Kläger Widerspruch, über den bisher noch nicht entschieden wurde.

8

Zur Begründung der Klage trägt der Kläger vor, die Vorgehensweise der Beklagten sei rechtsmissbräuchlich. Sie stelle den Versuch dar, die formellen Fehler der ursprünglichen Umsetzung durch den Erlass einer erneuten Verfügung zu heilen. Dies ändere jedoch nichts an der Rechtswidrigkeit sowohl der ursprünglichen wie der nunmehr verfügten Umsetzung. Unterstelle man die Erledigung des Rechtsstreits hinsichtlich der Verfügung vom 04.04.2014, bestehe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse an der Überprüfung dieses Bescheids, da sich eine Wiederholungsgefahr bereits realisiert habe und er sich auch auf ein Rehabilitationsinteresse berufen könne. Denn die den Mitarbeitern der Beklagten zwischenzeitlich bekannte Umsetzung ziele darauf ab, seinen Ruf zu beschädigen und ihm Funktionen zu entziehen, aus denen heraus er Verhaltensweisen der Beklagten kritisch hinterfragen könnte. In einem Artikel der örtlichen Presse vom 19.07.2013 sei er bereits als „Chefkritiker“ und „Widersacher“ tituliert worden. Auch für den Zeitpunkt der Wirksamkeit der zweiten Umsetzungsverfügung stehe er unter dem Schutz des Personalvertretungsrechts, da er Ersatzmitglied des Hauptpersonalrats beim X-Ministerium sei. Immer wieder seien einige Mitglieder an Sitzungen des Hauptpersonalrats verhindert und deshalb habe er als Vertreter auch schon an dessen Sitzungen teilgenommen. Es sei davon auszugehen, dass er auch in Zukunft als Ersatzmitglied tätig werde. Außerdem habe die Personalvertretungskammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart mit Beschluss vom 16.12.2014 die Personalratswahl bei der Beklagten vom 01.07.2014 für ungültig erklärt. Seine Wiederwahl sei wahrscheinlich.

9

Der Kläger beantragt sinngemäß,

10

den Bescheid der Beklagten vom 04.04.2014 aufzuheben und die Beklagte zu verurteilen, ihm den bis zur Umsetzung innegehabten Dienstposten in der Funktion eines Abteilungsleiters zu übertragen;
hilfsweise festzustellen, dass die Umsetzungsverfügung vom 04.04.2014 rechtswidrig war.

11

Der Beklagtenvertreter beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Die Beklagte ist der Auffassung, dass eine Fortsetzungsfeststellungsklage nicht statthaft sei, da es sich bei der Umsetzung nicht um einen Verwaltungsakt handele. Außerdem fehle es an einem Feststellungsinteresse des Kläger, da weder eine Wiederholungsgefahr noch ein Rehabilitationsinteresse für den Kläger bestehe.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die Beklagten vorgelegte Behördenakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

15

Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 04.04.2014 ist aufgrund der Aufhebung dieses Bescheids durch die Beklagte wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Aufgrund des abhelfenden Widerspruchsbescheids vom 18.07.2014 hat sich insoweit die Rechtssache in der Hauptsache erledigt. Der Kläger beruft sich zwar darauf, der Widerspruchsbescheid sei missbräuchlich erfolgt. Substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass der Widerspruchsbescheid etwa wegen eines besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehlers im Sinne von § 44 Abs. 1 LVwVfG nichtig sein und der Ausgangsbescheid deshalb wieder aufleben könnte, hat der Kläger jedoch auch in der mündlichen Verhandlung nicht glaubhaft machen können.

16

Der hilfsweise gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag ist zulässig aber wegen fehlenden Feststellungsinteresses unbegründet.

17

Entgegen der Auffassung der Beklagten ist auch gegen eine beamtenrechtliche Umsetzungsverfügung die Fortsetzungsfeststellungsklage grundsätzlich zulässig. Die Umsetzung ist - selbst bei einem Entzug von Leitungsfunktionen - zwar eine bloße innerbehördliche Organisationsmaßnahme und kein Verwaltungsakt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage, Rn. 1375 m.w.N.), wegen des nach § 54 Abs. 2 BeamtStG erforderlichen Vorverfahrens nach den Vorschriften der VwGO gleicht das Rechtsschutzverfahren gegen eine beamtenrechtliche Umsetzung aber einem Anfechtungsklageverfahren und ist deshalb die analoge Anwendung von § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO angemessen.

18

Der Kläger kann sich aber nicht auf ein nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO erforderliches berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der ersten Umsetzungsverfügung berufen. Dies gilt selbst dann, wenn man zu seinen Gunsten unterstellt, dass ein berechtigtes Interesse auch dann vorliegen kann, wenn eine Maßnahme - wie im vorliegenden Fall - im Ergebnis wegen ihrer Rechtswidrigkeit aufgehoben worden ist (ablehnend insoweit BVerwG, Beschlüsse vom 23.11.1995 - 8 C 9.95, 10.95 -, NZWehrr 1996,173, und 05.09.1984 - 1 WB 131.82 -, NVwZ 1985,266).

19

Die vom Kläger angeführte Wiederholungsgefahr würde voraussetzen, dass auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie in dem für die Beurteilung der erledigten Maßnahme maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2013 - 3 C 6.12 -, NVwZ 2013,1550). Im Zeitpunkt der mangels aufschiebender Wirkung des Widerspruchs ab 14.04.2014 wirksamen Umsetzungsverfügung vom 04.04.2014 war der Kläger noch Mitglied des Personalrats der Beklagten. Gemäß § 48 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 LPVG bedurfte seine Umsetzung deshalb der Zustimmung des Personalrats. Entgegen der von der Beklagten im Widerspruchsbescheid vom 18.07.2014 vertretenen - letztlich im Ergebnis aber doch nicht als durchschlagend angesehenen - Auffassung kann nach Ablauf der kurzen Wahlanfechtungsfrist des § 25 Abs. 1 LPVG, die eine Ausschlussfrist darstellt, die Wahl eines Personalrats nicht mehr angefochten werden. Sie gilt vielmehr nach materiellem Recht von Anfang an als gültig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.07.2011 - 6 P 16.10 -, BVerwGE 140,134). Der Ausnahmefall einer Wahlnichtigkeit, bei der die Wahl mit so großen Mängeln behaftet ist, dass nicht einmal der Anschein einer ordnungsgemäßen Wahl besteht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 03.10.1958 - VII P 9.57 -, BVerwGE 7,251, und 13.07.1987 - 6 P 20.85 -, PersV 1988,401), ist ersichtlich nicht gegeben. Der Bescheid vom 04.04.2014 war deshalb bereits aus formellen Gründen rechtswidrig.

20

Bei Beurteilung der zweiten Umsetzungsverfügung vom 18.07.2014 ist dagegen von einer geänderten Sach- und Rechtslage auszugehen, da sich der Kläger insoweit nicht mehr auf eine erforderliche Zustimmung des Personalrats berufen kann. Die Ersatzmitgliedschaft im Hauptpersonalrats beim X-Ministerium bietet insoweit nur während des vorübergehenden Zeitraums, in dem der Kläger als Ersatzmitglied anstelle eines verhinderten Mitglieds in das Gremium eingerückt ist (§ 31 Abs. 1 S. 2 LPVG), den Schutz des § 48 Abs. 1 S. 2 LPVG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.09.1984 - 6 P 38,83 -, PersV 86,468; Altvater u.a., BPersVG, 8. Aufl., § 47 Rn. 57). Im Zeitpunkt der Bekanntgabe und des Wirksamwerdens des Bescheids vom 18.07.2014 war der Kläger unstreitig nicht als Ersatzmitglied tätig. Auch die erfolgreiche Anfechtung der Personalratswahl vom 01.07.2014 begründet nicht die Anwendung von § 48 Abs. 1 S. 2 LPVG. Der Kläger ist insoweit nunmehr als Wahlbewerber im Sinne von § 24 Abs. 1 S. 3 LPVG anzusehen. Diese Verweisungsvorschrift nimmt aber ausdrücklich die Schutzbestimmung des § 48 Abs. 1 S. 2 LPVG aus, so dass die Umsetzung eines Wahlbewerbers nicht der Zustimmung des Personalrats bedarf (vgl. insoweit auch Altvater u.a., a.a.O., Rn. 55).

21

Wegen der fehlenden Gleichheit der für die Beurteilung der beiden Bescheide vom 04.04.2014 und 18.07.2014 maßgeblichen Sach- und Rechtslage kann sich der Kläger deshalb nicht auf eine Wiederholungsgefahr berufen.

22

Ein Rehabilitationsinteresse ist ebenfalls nicht gegeben. Dabei kann offen bleiben, ob die ohne Begründung ergangene Verfügung vom 04.04.2014 überhaupt geeignet war, die vom Kläger behauptete Rufschädigung hervorzurufen. Denn auch wenn man dies zu Gunsten des Klägers unterstellt, hätte dem Kläger hinsichtlich der Klage gegen die erste Umsetzungsverfügung kein Anspruch darauf zugestanden, dass sich das Gericht bei der vorliegenden formellen Rechtswidrigkeit auch mit der Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Umsetzung befasst hätte. Ohne Erlass der erledigenden Aufhebungsverfügung wäre das stattgebende Urteil des Gerichts ausschließlich auf die Verletzung des § 48 Abs. 1 S. 2 LPVG gestützt worden. Eine darüber hinausgehende Rechtsprüfung nach Erledigung kann der Kläger im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht beanspruchen. Denn der Kläger kann nur die Aufhebung eines Bescheids wegen seiner Rechtswidrigkeit, nicht aber die Aufhebung aus einem bestimmten Grund verlangen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.11.2009 - 6 B 22.09 -, NVwZ-RR 2010,154, und 05.09.1984, a.a.O.).

23

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

24

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung nach § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Gründe

15

Die Anfechtungsklage gegen den Bescheid vom 04.04.2014 ist aufgrund der Aufhebung dieses Bescheids durch die Beklagte wegen fehlenden Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig. Aufgrund des abhelfenden Widerspruchsbescheids vom 18.07.2014 hat sich insoweit die Rechtssache in der Hauptsache erledigt. Der Kläger beruft sich zwar darauf, der Widerspruchsbescheid sei missbräuchlich erfolgt. Substantiierte Anhaltspunkte dafür, dass der Widerspruchsbescheid etwa wegen eines besonders schwerwiegenden und offenkundigen Fehlers im Sinne von § 44 Abs. 1 LVwVfG nichtig sein und der Ausgangsbescheid deshalb wieder aufleben könnte, hat der Kläger jedoch auch in der mündlichen Verhandlung nicht glaubhaft machen können.

16

Der hilfsweise gemäß § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO gestellte Fortsetzungsfeststellungsantrag ist zulässig aber wegen fehlenden Feststellungsinteresses unbegründet.

17

Entgegen der Auffassung der Beklagten ist auch gegen eine beamtenrechtliche Umsetzungsverfügung die Fortsetzungsfeststellungsklage grundsätzlich zulässig. Die Umsetzung ist - selbst bei einem Entzug von Leitungsfunktionen - zwar eine bloße innerbehördliche Organisationsmaßnahme und kein Verwaltungsakt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage, Rn. 1375 m.w.N.), wegen des nach § 54 Abs. 2 BeamtStG erforderlichen Vorverfahrens nach den Vorschriften der VwGO gleicht das Rechtsschutzverfahren gegen eine beamtenrechtliche Umsetzung aber einem Anfechtungsklageverfahren und ist deshalb die analoge Anwendung von § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO angemessen.

18

Der Kläger kann sich aber nicht auf ein nach § 113 Abs. 1 S. 4 VwGO erforderliches berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der ersten Umsetzungsverfügung berufen. Dies gilt selbst dann, wenn man zu seinen Gunsten unterstellt, dass ein berechtigtes Interesse auch dann vorliegen kann, wenn eine Maßnahme - wie im vorliegenden Fall - im Ergebnis wegen ihrer Rechtswidrigkeit aufgehoben worden ist (ablehnend insoweit BVerwG, Beschlüsse vom 23.11.1995 - 8 C 9.95, 10.95 -, NZWehrr 1996,173, und 05.09.1984 - 1 WB 131.82 -, NVwZ 1985,266).

19

Die vom Kläger angeführte Wiederholungsgefahr würde voraussetzen, dass auch in Zukunft die gleichen tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse bestehen wie in dem für die Beurteilung der erledigten Maßnahme maßgeblichen Zeitpunkt (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.2013 - 3 C 6.12 -, NVwZ 2013,1550). Im Zeitpunkt der mangels aufschiebender Wirkung des Widerspruchs ab 14.04.2014 wirksamen Umsetzungsverfügung vom 04.04.2014 war der Kläger noch Mitglied des Personalrats der Beklagten. Gemäß § 48 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 LPVG bedurfte seine Umsetzung deshalb der Zustimmung des Personalrats. Entgegen der von der Beklagten im Widerspruchsbescheid vom 18.07.2014 vertretenen - letztlich im Ergebnis aber doch nicht als durchschlagend angesehenen - Auffassung kann nach Ablauf der kurzen Wahlanfechtungsfrist des § 25 Abs. 1 LPVG, die eine Ausschlussfrist darstellt, die Wahl eines Personalrats nicht mehr angefochten werden. Sie gilt vielmehr nach materiellem Recht von Anfang an als gültig (vgl. BVerwG, Beschluss vom 13.07.2011 - 6 P 16.10 -, BVerwGE 140,134). Der Ausnahmefall einer Wahlnichtigkeit, bei der die Wahl mit so großen Mängeln behaftet ist, dass nicht einmal der Anschein einer ordnungsgemäßen Wahl besteht (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 03.10.1958 - VII P 9.57 -, BVerwGE 7,251, und 13.07.1987 - 6 P 20.85 -, PersV 1988,401), ist ersichtlich nicht gegeben. Der Bescheid vom 04.04.2014 war deshalb bereits aus formellen Gründen rechtswidrig.

20

Bei Beurteilung der zweiten Umsetzungsverfügung vom 18.07.2014 ist dagegen von einer geänderten Sach- und Rechtslage auszugehen, da sich der Kläger insoweit nicht mehr auf eine erforderliche Zustimmung des Personalrats berufen kann. Die Ersatzmitgliedschaft im Hauptpersonalrats beim X-Ministerium bietet insoweit nur während des vorübergehenden Zeitraums, in dem der Kläger als Ersatzmitglied anstelle eines verhinderten Mitglieds in das Gremium eingerückt ist (§ 31 Abs. 1 S. 2 LPVG), den Schutz des § 48 Abs. 1 S. 2 LPVG (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.09.1984 - 6 P 38,83 -, PersV 86,468; Altvater u.a., BPersVG, 8. Aufl., § 47 Rn. 57). Im Zeitpunkt der Bekanntgabe und des Wirksamwerdens des Bescheids vom 18.07.2014 war der Kläger unstreitig nicht als Ersatzmitglied tätig. Auch die erfolgreiche Anfechtung der Personalratswahl vom 01.07.2014 begründet nicht die Anwendung von § 48 Abs. 1 S. 2 LPVG. Der Kläger ist insoweit nunmehr als Wahlbewerber im Sinne von § 24 Abs. 1 S. 3 LPVG anzusehen. Diese Verweisungsvorschrift nimmt aber ausdrücklich die Schutzbestimmung des § 48 Abs. 1 S. 2 LPVG aus, so dass die Umsetzung eines Wahlbewerbers nicht der Zustimmung des Personalrats bedarf (vgl. insoweit auch Altvater u.a., a.a.O., Rn. 55).

21

Wegen der fehlenden Gleichheit der für die Beurteilung der beiden Bescheide vom 04.04.2014 und 18.07.2014 maßgeblichen Sach- und Rechtslage kann sich der Kläger deshalb nicht auf eine Wiederholungsgefahr berufen.

22

Ein Rehabilitationsinteresse ist ebenfalls nicht gegeben. Dabei kann offen bleiben, ob die ohne Begründung ergangene Verfügung vom 04.04.2014 überhaupt geeignet war, die vom Kläger behauptete Rufschädigung hervorzurufen. Denn auch wenn man dies zu Gunsten des Klägers unterstellt, hätte dem Kläger hinsichtlich der Klage gegen die erste Umsetzungsverfügung kein Anspruch darauf zugestanden, dass sich das Gericht bei der vorliegenden formellen Rechtswidrigkeit auch mit der Frage der materiellen Rechtmäßigkeit der Umsetzung befasst hätte. Ohne Erlass der erledigenden Aufhebungsverfügung wäre das stattgebende Urteil des Gerichts ausschließlich auf die Verletzung des § 48 Abs. 1 S. 2 LPVG gestützt worden. Eine darüber hinausgehende Rechtsprüfung nach Erledigung kann der Kläger im Rahmen der Fortsetzungsfeststellungsklage nicht beanspruchen. Denn der Kläger kann nur die Aufhebung eines Bescheids wegen seiner Rechtswidrigkeit, nicht aber die Aufhebung aus einem bestimmten Grund verlangen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 11.11.2009 - 6 B 22.09 -, NVwZ-RR 2010,154, und 05.09.1984, a.a.O.).

23

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

24

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung nach § 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.