Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-08-14, Aktenzeichen 19 B 1036/06
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0814.19B1036.06.00

Tenor

Der Beiladungsbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 8. Mai 2006 wird
aufgehoben.

Die Beschwerden werden zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten der Beschwerdeverfahren.

Der Streitwert wird unter Änderung der Wertfestsetzung erster Instanz für das
erstinstanzliche vorläufige Rechtsschutzverfahren und das Beschwerdeverfahren
19 B 1036/06 für beide Rechtszüge auf jeweils 6.250 EUR festgesetzt.

1

Gründe:

2

Der Senat hat von Amts wegen den Beiladungsbeschluss des
Verwaltungsgerichts vom 8. Mai 2006 aufgehoben,

3

vgl. zu dieser Befugnis des Rechtsmittelgerichts: Kopp/Schenke, VwGO,
14. Auflage, 2005, § 65 Rdn. 40, m. w. N.,

4

und das Rubrum dahin berichtigt, dass Antragsgegnerin die Bezirksregierung
L. ist. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2
VwGO) ist gegen die Bezirksregierung L. zu richten, weil die Vorsitzende des
Prüfungsausschusses für die staatliche Prüfung von Altenpflegerinnen und
Altenpflegern bei der Altenpflegeschule des C. Vereins zur Förderung der Aus-
und Fortbildung in der Altenpflege (BVA) nicht Behörde im Sinne der im vorläufigen
Rechtsschutzverfahren entsprechend anwendbaren Regelungen in § 78 Abs. 1 Nr. 2
VwGO iVm § 5 Abs. 2 AGVwGO NRW ist. Sie ist organisatorisch ein
unselbstständiger Teil der Bezirksregierung L. mit der Folge, dass ihre
Entscheidung über die Nichtzulassung der Antragstellerin zur Abschlussprüfung zur
staatlich anerkannten Altenpflegerin ebenso wie die Entscheidungen des
Prüfungsausschusses der Bezirksregierung L. zuzurechnen ist.

5

Behörden sind Stellen der öffentlichen Verwaltung, die durch
organisationsrechtliche Rechtssätze gebildet, vom Wechsel der Amtsinhaber
unabhängig und nach der einschlägigen Zuständigkeitsregelung berufen sind, unter
eigenem Namen nach außen eigenständig für den Staat oder einen sonstigen Träger
öffentlicher Verwaltung durch Verwaltungsakt zu handeln.

6

OVG NRW, Urteil vom 13. März 1991 - 22 A 871/90 -, NJW 1991, 2586 (2587),
Beschluss vom 14. Mai 1985 - 3 A 135/85 -, KStZ 1986, 178 (178), Urteile vom
9. August 1974 - XV A 543/73 -, OVGE 30, 20 (21), und 8. September 1966 - V A
1639/64 -, OVGE 22, 267 (268); VGH Bad.-Württ., Urteil vom 31. Januar 1989 - 9 S
961/88 -, SPE n. F., 596 (Prüfungsunfähigkeit), Nr. 35, S. 69 (72); vgl. auch BVerwG,
Urteil vom 20. Juli 1984 - 7 C 28.83 -, SPE n. F., 548 (Prüfungsausschüsse), Nr. 4,
S. 1 (3); Kopp, VwVfG, 6. Aufl., 1966, § 1 Rdn. 20; Stelkens, in: ders./Bonk/Sachs,
VwVfG, 4. Aufl. 1993, § 1 Rdn. 127.

7

Das setzt unter anderem eine organisatorische Verselbstständigung voraus.

8

BVerwG, Urteile vom 24. Januar 1991 - 2 C 16.88 -, NJW 1991, 2980 (2980), und
20. Juli 1984 - 7 C 28.83 -, BVerwGE 70, 5 (13); OVG NRW Beschluss vom 14. Mai
1985 - 3 A 135/85 -, a. a. O., und Urteil vom 14. Dezember 1962 - V A 834/62 -,
OVGE 18, 194 (194 f.).

9

Eine solche organisatorische Selbstständigkeit besitzt die Vorsitzende des
Prüfungsausschusses für die staatliche Prüfung von Altenpflegerinnen und
Altenpflegern bei der Altenpflegeschule des C. Vereins zur Förderung der Aus-
und Fortbildung in der Altenpflege nicht. Das ergibt sich schon daraus, dass sie ihre
Funktion als Vorsitzende gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 APO-Altenpflege NRW (und
auch gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für
den Beruf der Altenpflegerin und des Altenpflegers des Bundes vom 26. November
2002, BGBl I S. 4418 - AltPflAPrV) als „Vertreterin der Bezirksregierung" ausübt.
Diese Formulierung in § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 APO-Altenpflege NRW macht deutlich,
dass sie (auch) bei der Ausübung ihrer Tätigkeit als Vorsitzende des
Prüfungsausschusses als in die Bezirksregierung eingebundene Beamtin tätig wird.
Die fehlende organisatorische Selbstständigkeit der Vorsitzenden verdeutlicht auch,
dass sie nach ihren Angaben vom 7. August 2006 über Widersprüche gegen die
Nichtzulassung zur Abschlussprüfung und gegen Entscheidungen des
Prüfungsausschusses entscheidet und deshalb auch den Widerspruchsbescheid
vom 3. Februar 2006 unterzeichnet hat. Das wäre organisationsrechtlich unzulässig,
wenn sie als Vorsitzende eine selbstständige Behörde wäre und damit ihre Funktion
nicht als Beamtin der Bezirksregierung ausüben würde. Denn gemäß § 21 Abs. 1
APO-Altenpflege NRW entscheidet nicht die Vorsitzende des Prüfungsausschusses,
sondern die Bezirksregierung über Widersprüche gegen Entscheidungen im Rahmen
der Abschlussprüfung. Die fehlende organisatorische Selbstständigkeit der
Vorsitzenden verdeutlicht außerdem, dass sie nicht über eigene personelle und
sächliche Verwaltungsmittel verfügt. Nach ihren Angaben vom 7. August 2006 sind
ihr für die Ausübung ihrer Tätigkeit als Vorsitzende des Prüfungsausschusses keine
eigenen personellen und sächlichen Verwaltungsmittel zugewiesen. Bei ihrer
Tätigkeit als Vorsitzende greift sie auf die personellen und sächlichen
Verwaltungsmittel der Bezirksregierung, bei der sie als Beamtin angestellt ist,
zurück.

10

Richtiger Antragsgegner ist auch nicht der Prüfungsausschuss. Dem steht schon
entgegen, dass ihm bei der Entscheidung über die Zulassung zur Abschlussprüfung
keine Befugnisse übertragen sind. Die Entscheidung hierüber trifft gemäß § 11
Abs. 1 APO-Altenpflege NRW die Vorsitzende des Prüfungsausschusses auf
Vorschlag der Leitung des Fachseminars. Abgesehen davon fehlt auch dem
Prüfungsausschuss die Behördeneigenschaft. Er ist schon deshalb keine Behörde,
weil er nicht vom Wechsel der Amtsinhaber unabhängig ist. Nach § 9 Abs. 2 Satz 1
APO-Altenpflege NRW gehören dem Prüfungsausschuss neben der
Vorsitzenden/dem Vorsitzenden (Nr. 1) und der Leitung des Fachseminars oder
deren Vertretung (Nr. 2) die Praxisbegleitung oder der Praxisbegleiter oder
deren/dessen Vertretung (Nr. 3) und mindestens drei weitere Dozentinnen oder
Dozenten des Fachseminars oder eines anderen Fachseminars für Altenpflege an
(Nr. 4). Die Bestellung der Prüfungsausschussmitglieder zu Nr. 3 und Nr. 4 erfolgt
wie die Bestellung der Vorsitzenden/des Vorsitzenden durch die Bezirksregierung
(§ 9 Abs. 2 Satz 2 APO-Altenpflege NRW). Damit besteht der Prüfungsausschuss
jeweils in einer von der Bezirksregierung konkret ad personam bestimmten
Zusammensetzung (so auch nach § 6 AltPflAPrV). Abgesehen davon fehlt dem
Prüfungsausschuss auch deshalb die erforderliche organisatorische
Selbstständigkeit, weil er nach den Angaben der Vorsitzenden des
Prüfungsausschusses vom 7. August 2006 ebenso wie sie selbst nicht über eigene
personelle und sächliche Verwaltungsmittel verfügt. Auf die - in der APO-Altenpflege
NRW nicht ausdrücklich vorgesehene - Weisungsfreiheit des
Prüfungsausschusses,

11

darauf abstellend: VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 3. Juli 2006 - 4 K
3867/05 -,

12

kommt es damit nicht mehr an. Nur ergänzend weist der Senat darauf hin, dass
die Unabhängigkeit der Mitglieder von Prüfungsausschüssen prinzipiell nur das
Innenverhältnis zu den Errichtungs- und Aufsichtsbehörden betrifft und deshalb allein
aus der Weisungsfreiheit die Behördeneigenschaft nicht hergeleitet werden
kann.

13

OVG NRW, Urteil vom 8. September 1966 - V A 1639/64 -, a. a. O., 269 f.; VGH
Bad.-Württ., Urteil vom 31. Januar 1989 - 9 S 961/88 -, a. a. O., 73.

14

Richtiger Antragsgegner ist deshalb die Bezirksregierung L. . Ihre Stellung im
gesamten Prüfungsverfahren und die ihr nach der APO-Altenpflege NRW
übertragenen Befugnisse (für die Bestimmungen der AltPflAPrV gilt dasselbe) lassen
erkennen, dass ihr die Gesamtverantwortung des Prüfungsverfahrens zusteht und
dass die Vorsitzende des Prüfungsausschusses ebenso wie der Prüfungsausschuss,
wenn sie nach außen hin (gegenüber den Prüflingen) tätig werden, lediglich als Teile
einer Behörde, nämlich der Bezirksregierung handeln. Die Bezirksregierung bestellt
gemäß § 9 Abs. 2 Sätze 2 und 3 APO-Altenpflege NRW nicht nur die in § 9 Abs. 1
Nr. 1, 3 und 4 APO-Altenpflege NRW genannten Mitglieder des
Prüfungsausschusses, sondern entscheidet auch über die für die Zulassung zur
Abschlussprüfung wesentlichen Fragen der Anrechnung von Fehlzeiten (§ 5 Abs. 8
Satz 3 APO-Altenpflege NRW) und der Verkürzung der Ausbildungszeit (§ 6 Satz 2
APO-Altenpflege NRW). Die Berufsbezeichnungen staatlich anerkannte
Altenpflegerin und staatlich anerkannter Altenpfleger dürfen auch nicht schon
aufgrund des Bestehens der Abschlussprüfung vor dem Prüfungsausschuss geführt
werden. Das Bestehen der Abschlussprüfung dient lediglich dem Nachweis, dass die
Ausbildung im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 AltPflG NRW erfolgreich abgeschlossen
wurde. Für die Berufsausübung ist weitergehend die Erteilung der nach § 1 AltPflG
NRW vorgesehenen Erlaubnis erforderlich. Zuständig für die Erteilung der Erlaubnis
ist die Bezirksregierung (§ 2 Abs. 1 AltPflG NRW).

15

Der Senat weist ergänzend darauf hin, dass die Frage, ob die Vorsitzende/der
Vorsitzende von Prüfungsausschüssen und die Prüfungsausschüsse Behörde sind,
auf der Grundlage von Ausbildungs- und Prüfungsordnungen, die der APO-
Altenpflege NRW und der AltPflAPrV vergleichbar sind, ebenfalls zu verneinen ist.
Das betrifft etwa die Ausbildungs- und Prüfungsverordnung für die Berufe in der
Krankenpflege vom 10. November 2003, BGBl I S. 2263. Die gegenteilige
Auffassung unter Nr. 1 des Erlasses des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und
Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 1. Juni 2006 - 0410.1.1/0410.1.2 -
trifft nicht zu.

16

Die Beschwerde 19 E 669/06 gegen die Ablehnung des Antrags auf Bewilligung
von Prozesskostenhilfe für das Verfahren erster Instanz ist unbegründet. Das
Verwaltungsgericht ist zu Recht davon ausgegangen, dass die Rechtsverfolgung
nicht die gemäß § 166 VwGO iVm § 114 ZPO erforderliche hinreichende Aussicht auf
Erfolg bietet. Zur Begründung wird auf die zutreffenden Ausführungen in dem
angefochtenen Beschluss und die nachfolgenden Gründe verwiesen.

17

Die Beschwerde 19 B 1036/06 gegen die Ablehnung des Antrags auf Erlass
einer einstweiligen Anordnung ist zurückzuweisen, weil sie teilweise den
Darlegungsanforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht genügt und im
Übrigen in der Sache nicht durchgreift.

18

Nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO muss die Beschwerdebegründung, auf deren
Prüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, einen
bestimmten Antrag enthalten, die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der
angefochtenen Entscheidung auseinander setzen. Dem genügt die bloße
Bezugnahme der Antragstellerin auf den „bereits getätigten Vortrag" nicht.

19

Sie hat sich auch nicht im Sinne des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO mit der
- zutreffenden - Auffassung des Verwaltungsgerichts auseinandergesetzt, ihre
nachgewiesenen Berufstätigkeiten im Iran als Kindergärtnerin und als Pflegerin in der
Gesundheitsfürsorge könnten nicht gemäß § 5 Abs. 8 Satz 2 APO-Altenpflege NRW
auf ihre Fehlzeiten in der Berufsausbildung zur Altenpflegerin angerechnet werden,
weil sie mit den Arbeitszeugnissen vom 28. November 2002 und 2. Januar 2003 nicht
belegt habe, dass ihre Berufstätigkeiten im Iran mit der Tätigkeit als Altenpflegerin
vergleichbar seien. Hierzu trägt die Antragstellerin mit der Beschwerdebegründung
lediglich pauschal vor, dass „die mehrjährige Tätigkeit im Iran jedenfalls vier Wochen
(!) die Tätigkeiten in der Bundesrepublik Deutschland ersetzen" könne. Warum dies
der Fall sein soll, hat sie nicht näher begründet. Sie hat insbesondere Einzelheiten
ihrer Berufstätigkeiten im Iran nicht dargelegt. Auf das Erfordernis einer
dahingehenden substantiierten Darlegung hat bereits das Verwaltungsgericht in dem
angefochtenen Beschluss zutreffend hingewiesen.

20

Das Beschwerdevorbringen der Antragstellerin, Frau C1. S. sei trotz
erheblicher Fehlzeiten zur Prüfung zugelassen worden, greift in der Sache nicht
durch. Daraus lässt sich ein Verstoß gegen den Grundsatz der Chancengleichheit
(Art. 3 Abs. 1 GG) nicht herleiten. Denn die Situation der Antragstellerin ist mit der
von Frau S. nicht vergleichbar. Nach dem Vortrag der Vorsitzenden des
Prüfungsausschusses lag bei Frau S. eine besondere Härte im Sinne des § 5
Abs. 8 Satz 2 APO-Altenpflege NRW vor, während dies bei der Antragstellerin aus
den zutreffenden Gründen des angefochtenen Beschlusses nicht der Fall ist.

21

Die Antragstellerin hat weiterhin nicht glaubhaft gemacht, dass Frau E. U.
trotz einer Fehlzeit von „fünf bis sechs Monaten" zur Abschlussprüfung zugelassen
worden ist. Nach dem Vortrag der Vorsitzenden des Prüfungsausschusses erfüllte
Frau U. die Voraussetzungen für die Zulassung der Prüfung. Bei summarischer
Prüfung besteht kein Anlass, diesen Vortrag der Vorsitzenden des
Prüfungsausschusses in Zweifel zu ziehen. Der gegenteilige Vortrag der
Antragstellerin ist unsubstantiiert, weil sie (schon) die konkreten Fehlzeiten von Frau
U. nicht näher dargelegt hat. Für die von der Antragstellerin beantragte
Vernehmung von Frau U. als Zeugin ist im vorläufigen Rechtsschutzverfahren kein
Raum.

22

Die Antragstellerin beruft sich weiter ohne Erfolg darauf, dass Frau D. E1.
und Frau H. L1. Gelegenheit gegeben worden sei, Fehlzeiten nachzuarbeiten
und „so" an der Abschlussprüfung teilzunehmen. Frau E1. und Frau L1. ist
nicht vor der Zulassung zur Prüfung Gelegenheit zur Nacharbeit gegeben worden.
Nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Vorsitzenden des
Prüfungsausschusses sind Frau E1. und Frau L1. ebenso wie die
Antragstellerin nicht zur Prüfung zugelassen worden. Ihnen ist lediglich von der
Altenpflegeschule eine Vertragsverlängerung zum Zwecke der Nachholung von
Fehlzeiten angeboten worden. Es bleibt der Antragstellerin unbenommen, sich
ebenfalls um eine dahingehende Vertragsverlängerung ihrer Ausbildung zu
bemühen.

23

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

24

Die Streitwertfestsetzung und -änderung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3
Nr. 1, 63 Abs. 3 GKG. Die Antragstellerin begehrt die Zulassung zu einer
berufsqualifizierenden Prüfung. Bei derartigen Rechtsstreitigkeiten setzt der Senat in
ständiger Rechtsprechung den Streitwert in Hauptsacheverfahren auf das 2 ½-fache
des Auffangstreitwertes fest.

25

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 12. November 2004 - 19 A 1069/04 -
(Zulassung zur Abschlussprüfung zum staatlich geprüften Techniker) und vom
12. Januar 2004 - 19 E 1471/03 - (Krankenpflegeprüfung).

26

Der sich daraus ergebende Betrag in Höhe von (5.000 EUR x 2 ½ =) 12.500 EUR
ist angesichts des nur vorläufig regelnden Charakters des vorliegenden Verfahrens
auf die Hälfte zu reduzieren.

27

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 66 Abs. 3 Satz 3, 68
Abs. 1 Satz 5 GKG).

28