Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-15, Aktenzeichen 3 K 4681/04
ECLI:DE:VGK:2006:0315.3K4681.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen,

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

1

T a t b e s t a n d

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Der Kläger machte mit Beihilfeantrag vom 20. April 2004 u. a. Aufwendungen für
ambulante ärztliche Behandlungen für seine Ehefrau geltend.

3

Mit Beihilfebescheid vom 29. April 2004 wurde die Beihilfe festgesetzt und -
betreffend die Leistungen für Aufwendungen der Ehefrau des Klägers - um 10 EUR
gekürzt. Die Beklagte gab zur Begründung insoweit an, gemäß § 12 Abs. 1 BhV
mindere sich die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 10 EUR pro
Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen
Angehörigen bei Inanspruchnahme von ärztlichen, zahnärztlichen oder
psychotherapeutischen Maßnahmen.

4

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 19. Mai 2004 Widerspruch
ein, zu dessen Begründung er ausführte: Die Kürzung der Beihilfe um die
sogenannte Praxisgebühr sei verfassungswidrig. Sie stelle einen Verstoß gegen die
Alimentationspflicht und damit gegen Art. 33 Abs. 5 GG dar. Durch die Minderung
würden den Beihilfeberechtigten nicht sichtbare Selbstbehalte auferlegt, die sie aus
ihren für den allgemeinen Lebensunterhalt vorgesehenen Bezügen finanzieren
müssten. Hierdurch werde das durch eine Kombination von Eigenvorsorge und
ergänzender Beihilfe geprägte System der Gesundheitsvorsorge der Beamten, das
grundsätzlich eine 100 %ige Absicherung des Krankheitsrisikos ermöglichen solle,
durchbrochen. Da der von der Praxisgebühr betroffene Teil der Krankheitskosten
nicht durch eine private Krankenversicherung versicherbar sei, werde den Beamten
ein vollständiger Versicherungsschutz im Krankheitsfall verwehrt. Dies verstoße
gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Für die Beihilfeberechtigten führe die
Praxisgebühr - anders als bei den gesetzlich Versicherten, die mit langfristig stabilen
oder gar sinkenden Kassenbeiträgen rechnen könnten - zu einer einseitigen
Belastung. Eine ausgleichende Entlastung bei der ergänzenden privaten
Krankenversicherung werde nicht durchgeführt und sei auch nicht geplant. Vielmehr
müssten privat versicherte Beamte steigende Versicherungsbeiträge - in 2004 um ca.
10 % - in Kauf nehmen, während die Entlastung nur dem Staatshaushalt zu Gute
komme, so dass von einer „wirkungsgleichen" Übertragung nicht die Rede sein
könne. Zu beachten sei auch, dass gerade Beamte der niedrigeren
Besoldungsgruppen durch Kürzungen beim Urlaubs- und Weihnachtsgeld bereits
überproportional gegenüber den höheren Besoldungsgruppen belastet seien, so
dass zumindest bei diesen die Belastungsgrenze überschritten sei. Schließlich
verstoße die Regelung des § 12 Abs. BhV hinsichtlich der Minderung der Beihilfe um
den Pauschalbetrag von 10 EUR pro Kalendervierteljahr gegen den allgemeinen
Gleichheitsgrundsatz, da ein sachlicher nachvollziehbarer Grund, warum der Kläger
als Beamter des einfachen Dienstes (Besoldungsgruppe A 5 BBesG) eine ebenso
hohe Praxisgebühr bezahlen müsse wie ein Beamter der höheren Dienstes, nicht
ersichtlich sei.

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Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 21. Juni
2004, zugestellt am 23. Juni 2004, zurück. Zur Begründung führte sie aus: Die
Vorschrift des
§ 12 Abs. 1 Satz 2 BhV verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die
Beihilfevorschriften des Bundes konkretisierten die in § 79 BBG normierte
Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten, indem sie die Ausübung
des Ermessens der zur Erfüllung der Fürsorgepflicht auf diesem Gebiet berufenen
Stellen zentral binde. Dabei komme dem Dienstherrn bei der Ausgestaltung der
Beihilfevorschriften ein großer Gestaltungsspielraum zu. Die Fürsorgepflicht gebiete
nicht den Ausgleich aller aus Anlass von Erkrankungen entstandenen
Aufwendungen, solange sie im Wesenskern nicht verletzt werde. Nach ständiger
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Beihilfe ihrem Wesen nach
eine Hilfeleistung, die neben der zumutbaren Eigenbelastung des Beamten
ergänzend und in angemessenem Umfang eingreife. Aufgrund dieses in starkem
Maße Angemessenheitserwägungen unterliegenden Charakters der Beihilfe müsse
der Beamte auch gewisse Härten und Nachteile hinnehmen, solange sie keine
unzumutbare Belastung für ihn darstellten. Verfassungsrechtlich sei die Grenze der
zumutbaren Belastung im Hinblick auf die notwendige Eigenvorsorge jedoch erst
dann erreicht, wenn der amts-angemessene Lebensunterhalt nicht mehr
gewährleistet sei. Die sogenannte „Praxisgebühr" stehe mit diesen Grundsätzen in
Einklang. Durch die in § 12 Abs. 2 BhV normierte Belastungsgrenze sei zudem
gewährleistet, dass auf Antrag Eigenbehalte nicht mehr abgezogen werden, sobald
diese bei chronisch Kranken ein und ansonsten zwei vom Hundert des jährlichen
Einkommens überstiegen. Auf diese Weise sei gewährleistet, dass die Eigenbehalte
nur einen verhältnismäßig geringen Anteil des Einkommens ausmachten, so dass sie
keine unzumutbare Belastung darstellten und einen amtsangemessenen
Lebensunterhalt nicht tangierten. Unerheblich sei, dass die durch die sogenannte
Praxisgebühr erzielten Einsparungen anders als in der gesetzlichen
Krankenversicherung nicht für die Senkung oder Stabilisierung der
Krankenversicherungsbeiträge verwendet werden könnten, da die eingesparten
Mittel den Bundeshaushalt entlasteten und damit zu einer Stabilisierung der
Staatsfinanzen beitrügen.

6

Am 23. Juni 2004 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er sein
Widerspruchsvorbringen wiederholt und ergänzend vorträgt: Die hier in Rede
stehende Kürzungsregelung dürfe nicht isoliert, sondern müsse vielmehr im
Zusammenhang mit den vielen unterschiedlichen Kürzungsregelungen der
vergangenen Jahre gesehen werden. Andernfalls könnte nämlich im Wege einer
sogenannten „Salamitaktik" des Gesetzes- und Verordnungsgebers die
amtsangemessene Alimentation der Besoldungs- und Versorgungsempfänger Stück
für Stück immer weiter aufgezehrt werden. Da es sich bei der Praxisgebühr nur um
eine von vielen Maßnahmen handele, mit der die Einkommenssituation der Beamten,
insbesondere der niedrigeren Besoldungsgruppen geschmälert worden sei, sei
nunmehr das Maß voll und die Grenze zur Verletzung des verfassungsmäßig
garantierten Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation überschritten.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 29. April
2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Juni 2004 zu
verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 10 EUR nebst Zinsen in
Höhe von 5 % über dem Basisdiskontsatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen im
Widerspruchsbescheid.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten Bezug genommen.

13

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet; der angegriffene Bescheid vom 29.
April 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Juni 2004 ist
rechtlich nicht zu beanstanden.

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Die Beklagte hat die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 der Beihilfevorschriften
des Bundes (BhV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. November 2001,
zuletzt geändert durch Art. 1 der 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 30. Januar
2004 (GMBl. S. 379), zutreffend angewandt.

16

Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland-
Pfalz,

17

vgl. Urteil vom 23. September 2005 - 10 A 10534/05 -, PatR 2005, 145 f.,

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der das Gericht sich anschließt, ist diese Bestimmung gültig und verstößt nicht
gegen höherrangiges Recht. Im Einzelnen hat das Oberverwaltungsgericht
Rheinland-Pfalz ausgeführt:

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„Dieses seitdem geltende System von Eigenbehalt und Belastungsgrenze
verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Soweit es der Kläger für
rechtswidrig erachtet, weil es gerade vor dem Hintergrund seiner Übernahme
aus dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung mit den
hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums sowie dem
Alimentationsprinzip nicht zu vereinbaren sei, vermag dem der Senat nicht zu
folgen. Insofern ist bereits in der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 83 S. 89 ff sowie 106, S. 102 ff)
höchstrichterlich geklärt, dass die Beihilfe einschließlich ihrer konkreten
Ausformung auch im Hinblick auf die Einführung etwaiger Zuzahlungen von
Seiten der Beamten nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des
Berufsbeamtentums gehört, so dass das System der Beihilfen jederzeit
geändert werden kann, da eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den
Beamten für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in der Form von Beihilfen
im Sinne der Beihilfevorschriften oder von Beihilfen in bestimmter Höhe zu
gewähren, hiernach nicht besteht. Ebenso hat das Bundesverfassungsgericht
damit im Zusammenhang ausgeführt, dass das Alimentationsprinzip zwar den
Gesetzgeber verpflichtet, für den amtsangemessenen Unterhalt der Beamten
zu sorgen, dass das gegenwärtige System der Beihilfe jedoch nicht
Bestandteil dieser so verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation ist, die
insofern lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken muss, die zur
Abwendung krankheitsbedingter, durch Beihilfeleistungen nicht
ausgeglichener Belastungen erforderlich ist. Von daher wäre diese
Alimentation erst dann nicht mehr ausreichend, wenn die
Krankenversicherungsprämien einen solchen Umfang erreichten, dass der
angemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet wäre, wobei bei einer
solchen Lage verfassungsrechtlich jedoch nicht etwa eine Anpassung der
Beihilfe, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldung geboten wäre.

Nach alledem verbleibt - so das Bundesverfassungsgericht weiter - als
rechtlicher Maßstab für die Frage der Rechtmäßigkeit beihilfemindernder
Vorschriften allein die Fürsorgepflicht des Dienstherrn als hergebrachter
Grundsatz des Berufsbeamtentums, in der die Gewährung von Beihilfe ihre
Grundlage hat. Danach muss der Dienstherr dafür Vorkehrungen treffen, dass
der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei besonderen
finanziellen Belastungen durch Krankheitsfälle nicht gefährdet wird. Ob er
diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge oder
über Zuschüsse in der Form von Beihilfe erfüllt, bleibt ihm überlassen.
Entscheidet sich der Dienstherr dahin, seiner Fürsorgepflicht durch die
Zahlung von Beihilfe nachzukommen, die zu der aus der gewährten
Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge des Beamten ergänzend
hinzutritt, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen
Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare
Eigenvorsorge nicht absichern kann. Die Beihilfe soll den Beamten von den
durch die Besoldung nicht gedeckten Aufwendungen in angemessenem
Umfang freistellen; der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die
Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf
die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten gestalten. Eine lückenlose
Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht allerdings
nicht.

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Diese höchstrichterlichen Grundsätze haben zwischenzeitlich in der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf mit § 12 BhV
vergleichbare Kostendämpfungsbestimmungen im Beihilferecht der Länder
eine weitere Konkretisierung gefunden (vgl. BVerwG, DÖD 2004, S. 82 und
NJW 2004, S. 308). Hiernach haben, sofern der Dienstherr sich für ein solches
Mischsystem aus Eigenleistung des Beamten und Beihilfe entscheidet, sowohl
die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung als auch die
Beihilfevorschriften auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten Rücksicht zu
nehmen, so dass der amtsangemessene Lebensunterhalt sichergestellt bleibt.
Insofern gibt es allerdings keine starren Grenzen, d.h. die Bezüge enthalten
keinen exakt bestimmbaren Anteil, mit dem der Beamte seine Eigenvorsorge
betreiben kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem
Beamten zumutbaren Belastungen im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst
erreicht, wenn dieser Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist. Daher
verlangt die Fürsorgepflicht nicht, dass durch Beihilfe und
Versicherungsleistungen die Aufwendungen in Krankheitsfällen vollständig
gedeckt werden, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der
Aufwendungen übernimmt oder dass das von der Beihilfe nicht gedeckte
Risiko in vollem Umfang versicherbar wäre. Ebenso ist in diesem
Zusammenhang zu sehen, dass es ungeachtet dessen, dass die
Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung sowie die
Beihilfebestimmungen auf die finanzielle Belastbarkeit der Beamten Rücksicht
zu nehmen haben und die Besoldung bzw. Versorgung und die Beihilfe
wechselseitig aufeinander bezogen sind, kein tradiertes Anspruchsniveau gibt,
so dass selbst eine Kürzung der Beihilfeleistungen durch Eigenbeteiligungen
der Beamten nicht etwa von vornherein der bis zu deren Einführung erreichte
Einkommens- bzw. Beihilfestandard entgegensteht. Die Fürsorgepflicht
verbietet es insofern lediglich, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren
wirtschaftliche Auswirkungen unüberschaubar sind. Das ist nicht zu besorgen,
wenn das nicht versicherbare finanzielle Risiko auf einen Betrag von weniger
als eins vom Hundert des Jahreseinkommens begrenzt bleibt.

21

...

22

An dieser Einschätzung vermag schließlich auch das weitere
Berufungsvorbringen des Klägers mit Blick auf das von ihm damit im
Zusammenhang angeführte neuere Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
vom 17. Juni 2004 (DVBl. 2004, S. 1420) nichts zu ändern. Dies gilt zunächst
ungeachtet dessen, dass das Bundesverwaltungsgericht darin die lediglich als
Verwaltungsvorschriften ergangenen Beihilfevorschriften insgesamt als
rechtswidrig erachtet hat, weil es der Gestaltungsraum bei der Bestimmung
des Umfangs von Beihilfe und verbleibender Notwendigkeit der Eigenvorsorge
bei stetig steigenden Kosten einerseits und die unmittelbare
Wechselbezüglichkeit von Alimentation und ergänzender vom Dienstherrn zu
regelnder Beihilfe andererseits gebieten, dass der parlamentarische
Gesetzgeber selbst die volle Verantwortung für die zum Teil erheblichen
Eingriffe in den erreichten Beihilfestand übernimmt, wie sie in den Ländern mit
unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen (siehe Urteile vom 3. Juli
2003) und im Bund durch die 27. und 28. AVwV zur Änderung der BhV vom
17. Dezember 2003 und 30. Januar 2004 erfolgt sind. Denn trotz des damit
verbundenen Vorhaltes, andernfalls hätte es die Exekutive in der Hand, das
Maß der von dem Beamten erwarteten Kostenbeteiligung festzulegen und
dadurch das mit der Besoldung erreichte Niveau unter Ausschluss des
parlamentarischen Gesetzgebers wieder anzusenken, hat das
Bundesverwaltungsgericht damit im Zusammenhang entschieden, dass
gleichwohl für eine Übergangszeit von der Weitergeltung der
Beihilfevorschriften auszugehen ist. Damit ist aus seiner Sicht gewährleistet,
dass die Leistungen im Falle von Krankheit auch weiterhin nach einem
einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, dessen Inhalt jedenfalls
bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht
höherrangigen Rechts geboten hat. Dass diese Weitergeltung gerade § 12
BhV nicht miterfassen sollte, lässt sich nicht feststellen. Indem das
Bundesverwaltungsgericht zur Verdeutlichung der von ihm aufgezeigten
verfassungsrechtlichen Bedenken neben den unterschiedlichen
Kostendämpfungsmaßnahmen der Länder, die es zudem in seinen Urteilen
vom 3. Juli 2003 als inhaltlich unbedenklich bestätigt hatte, gerade auch die
hier streitbefangene Neuordnung der Eigenbehalte und Belastungsgrenzen in
§ 12 BhV angesprochen und sich im Anschluss daran trotz des vor diesem
Hintergrund beanstandeten Defizits normativer Regelungen für die
einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften ausgesprochen hat, hätte
es von Seiten des Gerichts eines ausdrücklichen Hinweises bedurft, wenn es
gleichwohl § 12 BhV mangels gesetzlicher Fundierung etwa wegen dessen
besonderer Tragweite als schon im Grundsatz nicht weiter geltungsfähig hätte
behandelt wissen wollen (im Ergebnis ebenso VG Frankfurt/Main, Urteil vom
11. Mai 2005 - 9 E 4939/04 (1) - m.w.N.)."

23

Eine abweichende Beurteilung gebietet auch nicht der vom Kläger
hervorgehobene Umstand, dass die Pauschalsätze des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV nicht
nach Besoldungsgruppen abgestuft sind und damit die Beamten niedriger
Besoldungsgruppen im Verhältnis stärker belastet werden als die Beamten höherer
Besoldungsgruppen. Der beamtenrechtliche Fürsorgegrundsatz kennt zwar seit jeher
Differenzierungen nach sozialen und wirtschaftlichen Kriterien. Angesichts der weiten
Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn im Bereich der dienstrechtlichen Fürsorge und
damit auch im Beihilferecht und insbesondere im Hinblick auf die relativ geringe
Höhe der Belastung der Anspruchsberechtigten durch die Kürzungen nach Maßgabe
von § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ist es jedoch von Verfassungs wegen nicht geboten,
typisierend in Anknüpfung an das geringere Einkommen oder eine erhöhte Belastung
- insbesondere durch familiäre Verpflichtungen - eine unterschiedliche Höhe dieses
Kürzungsbetrages vorzusehen. Zudem steht diesem Mangel an Differenzierung aber
auch ein Zugewinn an Verwaltungsvereinfachung gegenüber. Unabhängig davon
finden sich soziale Ausnahmetatbestände in § 12 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Satz 2
Halbsatz 2 BhV sowie Belastungsgrenzen in § 12 Abs. 2 BhV.

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Vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 13. April 2005 - 1 A 413/04 -, zitiert nach
juris.

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Letztlich bleibt anzumerken, dass bei Beihilfeberechtigten der Eigenbehalt von 10
EUR keine „Praxisgebühr" ist, sondern einen - politisch gewollten - Beitrag der
Beihilfeberechtigten darstellt, der darin besteht, dass die Beamten in voller Höhe und
nicht „nur" nach ihrem Beihilfebemessungssatz einer Belastung unterzogen werden,
einem Betrag, den die gesetzlich Krankenversicherten auch in dieser Höhe tragen
müssen. Bei den gesetzlich Krankenversicherten werden hierdurch die Haushalte der
Krankenkassen entlastet, bei den Beihilfeberechtigten erfolgt eine Entlastung der
Beihilfekassen, wobei ohne diese Entlastung für die Beihilfeberechtigten
möglicherweise Leistungseinschränkungen an anderer Stelle hätten durchgeführt
werden müssen.

26

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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