Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-03, Aktenzeichen 13 K 5035/05
ECLI:DE:VGK:2008:0403.13K5035.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

1

T a t b e s t a n d
Die Beteiligten streiten um die Nachzulassung des homöopathischen Kombinationspräparates „T. N".

2

Die Rechtsvorgängerin der Klägerin zeigte dieses Arzneimittel unter der damaligen Bezeichnung „T. „, welches im September 1968 in das Spezialitätenregister eingetragen worden war, am 19. Juni 1978 gemäß Artikel 3 § 7 des Gesetzes
zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24. August 1976 (BGBl I S. 2445) an.
Unter dem 31. Dezember 1988 wurde die Klägerin als neue lnhaberin der Zulassung
angezeigt.

3

Mit Antrag vom 23. März 1990 stellte die Klägerin den sogenannten Kurzantrag
auf Verlängerung der Zulassung des Fertigarzneimittels „T. „. Zur Zusammensetzung wurde angegeben, 100 ml Flüssigkeit enthielten als wirksame Bestandteile:
Acidum silicium (Silicea)	D 12	14 ml
Calcium carbonicum Hahnemanni (Conchae)	D 12	14 ml
Calcium phosphoricum	D 12	14 ml
Acorus calamus (Calamus aromaticus)	D 6	10 ml
Equisetum arvense	D 6	10 ml
Ilex aquifolium	D 6	10 ml
Symphytum	D 6	10 ml
Alchimilla vulgaris	D 6	6 ml
Thiaminchloridhydrochlorid (Vitamin B 1)	200 mg
Cyanocobalamin (Vitamin B 12)	0,3 mg
D-a-Tocopherolhydrogensuccinat (Vitamin E)	100 mg
sowie als sonstige Bestandteile Ethanol 96 % und gereinigtes Wasser

4

Als Anwendungsgebiete waren angegeben:
Arthrosen aller Gelenke; Bandscheibenschäden; schlechte Kallusbildung; Osteopo-
rose; degenerative Prozesse im Bereich der Wirbelsäule wie Osteochondrosen,
Spondylochondrosen, Spondylarthrosen.

5

Am 14. Juli 1993 wurde der sogenannten Langantrag für das Arzneimittel mit
unveränderter Zusammensetzung und unter Inanspruchnahme der bisherigen Anwendungsgebiete unter Vorlage eines Sachverständigengutachtens sowie weiterer
Unterlagen gestellt.

6

Mit Änderungsanzeige vom 22. Januar 2001 eliminierte die Klägerin die arzneilich wirksamen Bestandteile Acorus calamus und die Vitamine B 1, B 12, E sowie den
nicht wirksamen Bestandteil Ethanol unter Hinweis darauf, dass nunmehr ein HAB-
konformes homöopathisches Arzneimittel vorliege, und legte im weiteren Verlauf aktualisierte Unterlagen zu den Änderungen vor.

7

In einer "Medizinischen Stellungnahme" des Bundesinstituts für Arzneimittel und
Medizinprodukte (BfArM) vom 3. September 2002 wurde im Wesentlichen gerügt,
dass keine ausreichenden Belege für die therapeutische Wirksamkeit für die beanspruchten Anwendungsgebiete vorgelegt worden seien. Das gelte sowohl für die einzelnen Wirkstoffe wie für die Kombination. Ein positiver Beitrag der Einzelbestandteile der Kombination sei nicht ausreichend begründet. Es liege kein präparatespezifisches Erkenntnismaterial vor. Die Klägerin beziehe sich zum Beleg der Wirksamkeit
und Unbedenklichkeit hinsichtlich der beanspruchten Anwendungsgebiete auf die
Aufbereitungsmonographien der Kommission D zu den jeweiligen Einzelbestandteilen sowie auf weitere phytotherapeutische Literatur. Dies entspreche nicht den Anforderungen der Arzneimittelprüfrichtlinien. In dem Erkenntnismaterial finde sich kein
Hinweis auf eine derartige Kombination. Da es sich um ein nicht registriertes homöopathisches Arzneimittel handele und klinische Indikationen beansprucht würden,
müsse die Verlängerung versagt werden.
Es fehle eine aktuelle toxikologische Bewertung der Bestandteile des Arzneimittels
auf der Basis gängiger Literatur zur Beurteilung der Unbedenklichkeit.
Überdies sei die Dosierung nicht mit der Dosierungsrichtlinie vom 12. Juli 2002 konform und entsprechend anzupassen.

8

Nach Eliminierung der Bestandteile Alchimilla vulgaris, Equisetum arvense und
Ilex aquifolium sei das Anwendungsgebiet "Schwäche des Knochen- und Bandapparates besonders nach Verletzungen" möglich.

9

Mit Mängelschreiben vom 28. Mai 2003 führte das BfArM unter Beifügung dieser
Medizinischen Stellungnahme sowie einer formalen pharmazeutischen
Stellungnahme vom 8. Mai 2003 und einer Stellungnahme zur pharmazeutischen
Qualität vom 9. Mai 2003 aus, dass die Versagung nach § 25 Abs. 2 Satz 1 AMG
beabsichtigt sei, da das Arzneimittel nicht nach dem jeweils gesicherten Stand der
wissenschaftlichen Erkenntnis ausreichend geprüft worden sei (Nr. 2), die
therapeutische Wirksamkeit unzureichend begründet sei (Nr. 4) und eine
ausreichende Begründung fehle, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil einen
Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leiste (Nr. 5a). Es gab der
Klägerin Gelegenheit, den in den beigefügten Stellungnahmen aufgeführten Mängeln
binnen zwölf Monaten abzuhelfen.

10

Mit ihrer Stellungnahme vom 24. Mai 2004 führte die Klägerin unter Vorlage einer
bewerteten Literaturrecherche und anderer aktualisierter Unterlagen im Wesentlichen
aus, dass bereits 1993 und erneut 2001 umfangreiches präparatspezifisches
Erkenntnismaterial vorgelegt worden sei, welches vom BfArM nicht ausgewertet
worden sei. Aus den vorgelegten Unterlagen gehe hervor, dass das Präparat bzw.
die in ihm enthaltenen arzneilich wirksamen Bestandteile in den beanspruchten
Anwendungsgebieten wirksam und unbedenklich seien. Eine Ergänzung um
Warnhinweise sei daher ebenso wenig wie die Änderung der Zusammensetzung
oder der Dosierung beabsichtigt.

11

In einer weiteren Medizinischen Stellungnahme vom 21. Februar 2005 kam das
BfArM zu dem Ergebnis, dass auch unter Berücksichtigung der vorgelegten
Unterlagen eine ausreichende Begründung für einen positiven Beitrag jedes
einzelnen Bestandteiles fehle, daher beabsichtigt sei, die Zulassung zu versagen,
und deshalb die Kommission D zu beteiligen sei.

12

Am 18. Mai 2005 votierte die Kommission D mit sechs Stimmen und vier
Enthaltungen für die Versagung.

13

Mit Bescheid vom 1. August 2005 versagte das BfArM die Nachzulassung. Zur
Begründung führte es aus, dass gemäß der beigefügten medizinischen
Stellungnahme vom 31. Mai 2005 die gerügten Mängel nicht behoben worden seien.
In dieser Stellungnahme wurde unter anderem darauf hingewiesen, dass zum Beleg
der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit präparatspezifische Publikationen erforderlich
seien. Die Aufbereitungsmonographien könnten nicht herangezogen werden, da
nach den "Bewertungskriterien der Kommission D nach § 25 Abs. 6 und 7 des
Arzneimittelgesetzes für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel" vom 24.
April 1997 Kombinationen so zusammengesetzt sein müssten, dass sich die
Arzneimittelbilder der Einzelbestandteile hinsichtlich des Indikationsanspruches
gleichen oder ergänzen. Der Indikationsanspruch der Kombination sei nicht identisch
mit der Summe der Indikationsansprüche der Einzelmittel. So seien für Alchimilla
vulgaris: "chronischer Durchfall bei Lebererkrankung; Weißfluss", für Equisetum
arvense: " Nieren- und Harnwegserkrankungen" und für Ilex aquifolium:
"Bindehautentzündung" als Indikationen angegeben, welche dem
Indikationsanspruch der Kombination nicht entsprächen. Daher sei eine Begründung
für den positiven Beitrag jedes einzelnen arzneilich wirksamen Bestandteils zur
positiven Beurteilung des Arzneimittels unverzichtbar.
Auf Grund der Schwere der beantragten Indikation sei im Übrigen nach den "Kriterien
für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie" der
Kommission D vom 9. Oktober 2002 die Vorlage einer Literaturübersicht als
Wirksamkeitsbeleg ebenso wenig wie die Zitate aus homöopathischer
Fachliteratur ausreichend.

14

Die Klägerin hat am 23. August 2005 Klage erhoben und zur Begründung im
Wesentlichen vorgetragen, dass das Arzneimittel nach dem gesicherten Stand der
wissenschaftlichen Erkenntnisse ausreichend geprüft, die angegebene
therapeutische Wirksamkeit ausreichend begründet sei und auch eine ausreichende
Begründung vorliege, dass die enthaltenen arzneilich wirksamen Bestandteile einen
Beitrag zur positiven Beurteilung leisteten.
Die ausreichende Begründung des positiven Beitrags der Bestandteile Alchemilla
vulgaris, Equisetum arvense und Ilex aquifolium sei in den verschiedenen Phasen
des Verfahrens durch mehrere Sachverständige ausdrücklich festgestellt und durch
Vorlage präparatspezifischer Unterlagen sowie von Auszügen aus der
homöopathischen Fachliteratur nachgewiesen worden.

15

Die Aufbereitungsmonographien der Kommission D, welche ein geringeres
Indikationsspektrum für die drei homöopathischen Einzelmittel feststellten,
berücksichtigten nicht alle Erkenntnisse insbesondere der
Komplexmittelhomöopathie, gäben immer nur einen Ausschnitt aus dem
wissenschaftlichen Erkenntnismaterial wieder und entsprächen auch nicht mehr dem
aktuellen Stand der Wissenschaft, so dass eine nicht in der Monographie enthaltene
Indikation durch Auswertung weiteren Materials belegt werden könne. Im Übrigen sei
nicht nachzuvollziehen, welche Arzneimittellehren zu den Arzneimittelbildern von der
Kommission D bei der Erstellung der Monographien berücksichtig worden seien.

16

Im Übrigen belegten die weiter vorgelegten Unterlagen sowie umfangreiche
präparatespezifische Untersuchungsergebnisse zu „T. „ eindeutig, dass die
Anwendung des Arzneimittels zu einer größeren Zahl an therapeutischen Erfolgen
führe als seine Nichtanwendung und seien zur Untermauerung der für das
Arzneimittel beanspruchten Indikationen geeignet.

17

Der Kriterienkatalog für das Erkenntnismaterial der Kommission D, der nur als
rechtlich unverbindlicher Vorschlag anzusehen und überdies im Mängelschreiben
des BfArM nicht erwähnt worden sei, sei zehn Jahre nach Einreichen des Antrages
auf Verlängerung erstellt worden und wäre bei einer Bearbeitung des
Zulassungsantrages in angemessener Zeit nicht zum Tragen gekommen. Die
fehlenden Unterlagen hätten im Wege einer Auflage angefordert werden müssen.
Die Beklagte habe ihren insoweit bestehenden Ermessensspielraum nicht genutzt.
Es würden ferner Unterlagen gefordert, die über das für ein derartiges Präparat
vertretbare Maß hinausgingen und unangemessen seien. Insbesondere seien die
Besonderheiten der besonderen Therapierichtung nicht berücksichtigt worden.

18

Die Zusammensetzung der Kommission D zum Zeitpunkt der Bewertung des
streitgegenständlichen Präparates sei nicht geeignet gewesen, den Besonderheiten
eines homöopathischen Kombinationsarzneimittels Rechnung zu tragen.

19

Die Bewertungskriterien für neue Kombinationen bekannter Einzelmittel seien
nicht anwendbar, da die in „T. N" enthaltene Kombination bereits seit 50
Jahren hinreichend "bekannt" sei.
Eine Verringerung der arzneilich wirksamen Bestandteile komme nicht in Betracht,
da die drei Bestandteile aus der langjährigen Erfahrung für die Gesamtwirkung des
Präparates erforderlich seien.

20

Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung die Auswertung einer Befragung
von Therapeuten zur Wirksamkeit von „T. N" sowie der drei darin enthaltenen
streitgegenständlichen arzneilich wirksamen Bestandteile vorgelegt und angeregt,
die Frage, ob die vorgelegten Unterlagen für die Kombinationsbegründung
ausreichen, einem homöopathisch erfahrenen Sachverständigen zur Begutachtung
vorzulegen.

21

Sie beantragt,

22

die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheides des
Bundesinstituts für Arzneimittel und Medizinprodukte vom 1. August
2005 zu verpflichten, über die Nachzulassung des Fertigarzneimittels
„T. N" unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts
erneut zu entscheiden.

23

Die Beklagte beantragt,

24

die Klage abzuweisen.

25

Sie trägt zur Begründung ergänzend vor, dass für die Bestandteile Alchemilla
vulgaris, Equisetum arvense und Ilex aquifolium die beanspruchten
Anwendungsgebiete nicht ausreichend belegt seien und damit auch die
Sinnhaftigkeit der Kombination nicht begründet sei. Die Klägerin könne sich nicht auf
die Aufbereitungsmonographie stützen, da dort andere Indikationen genannt würden,
und auch die vorgelegte Fachliteratur erfülle die Anforderungen nicht.
Die Bewertungskriterien für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel
konkretisierten die Besonderheiten der Therapierichtung.
Die Formulierung der Indikation könne nicht auf Grund eines einzelnen, im
Arzneimittelbild genannten Symptoms erfolgen, da die Anwendung des Arzneimittels
in der Mehrzahl der Fälle zu einem therapeutischen Erfolg führen müsse. Daher sei
zu fordern, dass die charakteristischen, mit der beanspruchten Indikation
verbundenen Beschwerden auch durch gut bestätigte Charakteristika des jeweiligen
Arzneimittels repräsentiert seien.
Um die Umsetzung von Arzneimittelbildern zu klinischen Indikationen zu erleichtern,
seien die Monographien der Kommission D erstellt worden. Bei deren Erstellung sei
die gängige Fachliteratur, die Erfahrungen aus der phytotherapeutischen oder
schulmedizinischen Anwendung sowie auch die Erfahrungen der
Kommissionsmitglieder mit der homöopathischen Anwendung der Wirkstoffe
berücksichtigt worden. Soweit für einen Wirkstoff - wie hier - klinische Indikationen
beansprucht würden, die von der entsprechenden Aufbereitungsmonographie nicht
erfasst seien, müsse zum Beleg der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit auch
unabhängig von dem von der Kommission D verfassten Kriterienkatalog der Prozess
der Monographieerstellung in Bezug auf die begehrte Indikation nachgeholt werden.
Vom pharmazeutischen Unternehmer müsse daher nachgewiesen werden, dass die
entsprechenden Symptome den Tenor des Arzneimittelbildes darstellten. Dies müsse
durch nachvollziehbar dokumentierte Behandlungsberichte bestätigt werden, was
hier nicht geschehen sei. So beziehe sich etwa das vorgelegte
Sachverständigengutachten von Scheurle auf das Arzneimittel in seiner älteren
Zusammensetzung. Auch ansonsten sei kein insoweit verwertbares Erkenntnismaterial vorgelegt worden.
Die auf Grund langjähriger Verwendung gesammelten Erkenntnisse müssten nach
wissenschaftlichen Methoden aufbereitet sein und die Wirksamkeit und
Unbedenklichkeit hinreichend belegen. Ein Großteil der vorgelegten Literatur beziehe
sich nicht auf die homöopathische Anwendung. Einige Zitate hätten zwar
homöopathische Fragen zum Gegenstand, seien jedoch bereits bei der Erstellung
der Aufbereitungsmonographien berücksichtigt worden.

26

Der fehlende Nachweis der Wirksamkeit sowie des positiven Beitrags für die
Gesamtkombination sei so gravierend, dass eine Verlängerung der Zulassung unter
Auflagen nicht in Betracht gekommen sei.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die von
den Beteiligten gewechselten Schriftsätze (nebst Anlagen) und den Inhalt der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM Bezug genommen.

28

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

29

Die zulässige Verpflichtungsklage ist nicht begründet. Der ablehnende Bescheid
der Beklagten vom 1. August 2005 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in
ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO). Die
Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrages auf Verlängerung
der Zulassung des Fertigarzneimittels „T. N".

30

Nach § 105 Abs. 4 f Satz 1 des Gesetzes über den Verkehr mit Arzneimitteln
(Arzneimittelgesetz - AMG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 12. Dezember
2005, (BGBl. I S. 3394), zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. November 2007
(BGBl. I S. 2631, 2670) ist im sogenannten Nachzulassungsverfahren auf Antrag die
fiktive Zulassung nach § 105 Abs. 1 AMG um fünf Jahre zu verlängern, wenn kein
Versagungsgrund nach § 25 Abs. 2 AMG vorliegt. Besteht nach Ansicht des BfArM
ein solcher Versagungsgrund, so hat die Behörde in der Regel gemäß § 105 Abs. 5
Satz 1 AMG die Beanstandungen zu bezeichnen und dem Antragsteller eine
angemessene Frist zu deren Beseitigung zu setzen. Erst wenn diese Frist fruchtlos
verstrichen ist, ist gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG die Versagung auszusprechen.

31

Vorliegend hat das BfArM mit Mängelschreiben vom 28. Mai 2003 beanstandet,
dass das Arzneimittel nicht nach dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen
Erkenntnisse ausreichend geprüft worden sei (§ 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG), dass
dem Arzneimittel die von der Klägerin angegebene therapeutische Wirksamkeit fehle
oder diese nach dem gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse
unzureichend begründet sei (Nr. 4) und außerdem eine Kombinationsbegründung
(Nr. 5a) fehle, und zur Mängelbeseitigung eine Frist von 12 Monaten festgesetzt.

32

Hier kann das Gericht offen lassen, ob die Versagungsgründe der
unzureichenden Prüfung des Arzneimittels und der unzureichenden Begründung
seiner Wirksamkeit durchgreifen. Denn jedenfalls ist die mangelhafte Begründung
der Wirkstoffkombination des Arzneimittels zu Recht beanstandet und dieser Mangel
innerhalb der angemessenen Frist nicht beseitigt worden. Die Klägerin hat eine den
gesetzlichen Anforderungen genügende Kombinationsbegründung hinsichtlich der
drei in dem Fertigarzneimittel enthaltenen pflanzlichen arzneilich wirksamen
Bestandteile - Equisetum arvense, Alchimilla vulgaris, Ilex aquifolium - nicht
vorgelegt.

33

Gemäß § 22 Abs. 3a AMG, der gemäß § 105 Abs. 4 Satz 2 AMG auch im
Nachzulassungsverfahren Anwendung findet und durch die Bestimmung des § 105
Abs. 4a Satz 2 AMG für Homöopathika nicht dispensiert ist, ist, sofern das
Arzneimittel mehr als einen Wirkstoff enthält, zu begründen, dass jeder Wirkstoff
einen Beitrag zur positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet. Nach § 105 Abs. 4f
Satz 1 in Verbindung mit § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5a AMG kann die
Bundesoberbehörde bei einem Arzneimittel die Zulassung versagen, wenn eine
ausreichende Kombinationsbegründung fehlt. Das Erfordernis einer
Kombinationsbegründung nach § 22 Abs. 3a AMG sowie der - ebenfalls - durch das
4. Änderungsgesetz zum AMG in das Gesetz eingefügte Zulassungsversa-
gungsgrund des § 25 Abs.2 Satz 1 Nr. 5a AMG rechtfertigen sich aus dem Umstand,
dass jeder in ein Arzneimittel aufgenommene Wirkstoff tendenziell die Gefahr
zusätzlicher unerwünschter Wirkungen erhöht und zudem wegen bestimmter
therapeutischer Grundsätze fachliche Anforderungen an ein
Kombinationsarzneimittel zu stellen sind, die mit den Zulassungsversagungsgründen
der Bedenklichkeit oder mangelnder Wirksamkeit schwer erfassbar sind. Auch
müssen die Bürger davor geschützt werden, arzneilich wirksame Bestandteile ohne
therapeutischen Sinn verabreicht zu bekommen.

34

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom 16.
Oktober 2003 - 3 C 28.02 - und - 3 C 3.03 -, NVwZ-RR 2004,
180-182 -; Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, § 22 AMG, Anm.
56e, § 25 AMG Erl. 60c unter Hinweis auf die amtliche
Begründung des Gesetzes.

35

Der Beitrag eines arzneilich wirksamen Bestandteils zur positiven Beurteilung
des Arzneimittels kann insbesondere darin bestehen, dass der jeweilige arzneilich
wirksame Bestandteil zur Wirksamkeit des Präparates in der vorgegebenen
Indikation beiträgt oder unerwünschten Effekten entgegen wirkt, wobei dies nach
einer in der Kommentarliteratur vertretenen Auffassung nicht in jedem Fall
voraussetzt, dass jeder arzneilich wirksame Bestandteil für sich allein genommen
hinsichtlich der in Anspruch genommenen Indikation wirksam ist. Hiernach reicht es
aus, wenn der Wirkungseintritt, soweit therapeutisch erwünscht, früher erreicht,
verstärkt, verlängert oder der erstrebte Heilerfolg mit geringerer Menge der
Wirksubstanz erreicht wird.

36

Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2003, a.a.O., sowie
Kloesel/Cyran, a.a.O., § 22 Erl. 56e.

37

In diesem Zusammenhang wird kein Nachweis verlangt, sondern lediglich eine
ausreichende Begründung, die sich aber notwendigerweise auf die mit dem
Zulassungsantrag vorzulegenden Unterlagen zu stützen hat. Diese ist dann nicht
erbracht, wenn die vom Antragsteller eingereichten Unterlagen nach dem jeweils
gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse den geforderten Schluss
nicht zulassen, wenn sie sachlich unvollständig sind - etwa zu bestimmten
Forschungsergebnissen oder klinischen Erprobungen keine Stellung nehmen, die
gegen die therapeutische Wirksamkeit einzelner Wirkstoffe sprechen - oder wenn sie
inhaltlich unrichtig sind.

38

Vgl. hierzu BVerwG a.a.O. und Urteile vom 14. Oktober 1993 - 3 C
21.91 - und - 3 C 46.91 -, NJW 1994, 2433-2435 = Pharma Recht 1994,
S. 77-83 sowie VG Köln, Urteile vom 12. Mai 2004 - 24 K 3465/00 - und
- 24 K 5611/00 -.

39

Dabei sind hinsichtlich des Belegs des Beitrags eines jeden arzneilich wirksamen
Bestandteils zur positiven Beurteilung des Arzneimittels keine geringeren
Anforderungen zu stellen als hinsichtlich der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit des
Präparats. Sie gelten auch für Arzneimittel der homöopathischen
Therapierichtung.

40

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Januar 2007 - 3 B 16.06 -; ferner:
VG Köln, Urteil vom 4. Juli 2006 - 7 K 5010/01 -.

41

Diesen Anforderungen genügen die von der Klägerin eingereichten Unterlagen
und ins Feld geführten Argumente nicht, denn aus diesen ergibt sich nicht, dass die
streitgegenständlichen arzneilich wirksamen Bestandteile zur Wirksamkeit des
Präparates in den vorgegebenen Indikationen beitragen oder unerwünschten
Effekten entgegenwirken.

42

Die Wirksamkeit der genannten Bestandteile lässt sich zunächst nicht bereits aus
den einschlägigen Aufbereitungsmonographien der Kommission D ableiten.

43

Nach den „Bewertungskriterien der Kommission D nach § 25 Abs. 6 und 7 AMG
für fixe Kombinationen homöopathischer Einzelmittel" vom 24. April 1997,

44

Bundesanzeiger (BAnz.) 100 vom 5. Juni 1997, S. 6724 f.,

45

die die Besonderheiten der Therapierichtung konkretisieren, hängt die
Beantwortung der Frage, ob jeder Bestandteil einer fixen Kombination
homöopathischer Einzelmittel - wie hier gegeben - einen Beitrag zur positiven
Beurteilung des Arzneimittels leistet, davon ab, dass sich die Arzneimittelbilder der
Einzelbestandteile hinsichtlich des Indikationsanspruches gleichen oder ergänzen.
Dabei erfolgt die Beurteilung bekannter fixer Kombinationen unter Verwertung der
Monographien der Einzelstoffe. Sofern Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der fixen
Kombination nach Zusammensetzung, Dosierung, Darreichungsform und
Anwendungsgebieten auf Grund der Monographien der Einzelstoffe nicht
bestimmbar sind, ist zusätzliches wissenschaftliches Erkenntnismaterial erforderlich.
Dann kann die erforderliche Kombinationsbegründung nicht abstrakt, sondern nur
präparatspezifisch und indikationsbezogen, mithin bezogen auf das konkret zur
Zulassung anstehende fixe Kombinationsarzneimittel erfolgen.

46

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2005 - 13 A 4137/03 -,
Pharma Recht 2006 S. 193 ff.

47

Hier ist die Vorlage und Auswertung präparatspezifischen Erkenntnismaterials
erforderlich, da die Aufbereitungsmonographien der streitgegenständlichen arzneilich
wirksamen Bestandteile einen Bezug zu dem mit der Indikationsformulierung
angesprochenen Beschwerdebild nicht erkennen lassen. So sind für Alchimilla
vulgaris: mit "chronischer Durchfall bei Lebererkrankung; Weißfluss", für Equisetum
arvense: mit "Nieren- und Harnwegserkrankungen" und für Ilex aquifolium: mit
"Bindehautentzündung" Indikatonen angegeben, welche dem Indikationsanspruch
der Kombination nicht entsprechen.

48

Abweichendes ergibt sich auch nicht aus § 105 Abs. 4f Satz 2 AMG. Hiernach
sind bei der Entscheidung über die Verlängerung der Zulassung zwar die
Besonderheiten der Therapierichtung zu berücksichtigen. Die
Arzneimittelprüfrichtlinien vom 11. Oktober 2004 haben dies durch die Formulierung
zum Ausdruck gebracht, dass vorgelegtes wissenschaftliches Erkenntnismaterial
entsprechend dem Selbstverständnis und der Eigenerfahrung der Therapierichtung
zu bewerten sei (1. Abschnitt Nr. 7). Ein allgemeiner Satz, demzufolge bei
homöopathischen Fertigarzneimitteln, insbesondere bei fixen Kombinationen
unterschiedlicher Wirkstoffe, auf eine präparatespezifische Begründung der
Sinnhaftigkeit verzichtet werden kann, ist nicht ersichtlich.

49

Diesen Begründungsanforderungen wird das von der Klägerin vorgelegte
wissenschaftliche Erkenntnismaterial nicht gerecht, denn es lässt den Schluss auf
das beantragte und überwiegend von Knochenerkrankungen geprägte
Anwendungsgebiet nicht mit der erforderlichen Sicherheit zu.

50

Die Beklagte hat schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung
nachvollziehbar dargelegt, dass die Formulierung einer homöopathischen
Indikationen nicht allein auf Grund einzelner im Arzneimittelbild genannter Symptome
erfolgen kann, da die Anwendung des Arzneimittels in einer Mehrzahl der Fälle zu
einem therapeutischen Erfolg führen soll. Dies bedeutet, dass die in den homöopathischen Verzeichnissen genannten Symptome für eine Therapieentscheidung nicht nur
dem jeweiligen Wirkstoff zugeordnet werden müssen. Vielmehr ist es erforderlich, sie
hinsichtlich ihrer Validität nach bestimmten Kriterien zu gewichten. Hieraus leitet die
Beklagte ebenso nachvollziehbar die Forderung ab, dass aus dem Kreis der mit der
beanspruchten Indikation verbundenen Beschwerden nur diejenigen zur Grundlage
einer Indikationsformulierung dienen können, die durch gut bestätigte Charakteristika
des jeweiligen Arzneimittels repräsentiert sind.

51

Vgl. VG Köln, Urteil vom 31. Januar 2007 - 24 K 4284/04 -.

52

Von der Obliegenheit einer so verstandenen Begründung ist die Klägerin nicht
allein im Hinblick auf die bestehenden Schwierigkeiten bei der Umsetzung der
klassischen homöopathischen Symptomensammlungen in klinische Indikationen
entbunden.

53

Die im Mängelbeseitigungsverfahren vorgelegten Materialien zählen zwar
hinsichtlich der jeweiligen Bestandteile zahlreiche in der homöopathischen sowie in
der phytotherapeutischen Literatur genannte Symptome auf, die mit den Wirkstoffen
in Verbindung gebracht werden. Dies deutet auf eine Vielzahl von Beschwerden
unterschiedlichster Ursachen, ohne im Sinn einer wertenden Betrachtung - auch
unter Berücksichtigung anderweitiger aus den Arzneimittelbildern ableitbarer
Indikationen - Schwerpunkte der Anwendung der jeweiligen Wirkstoffe
herauszuarbeiten, die einen Zusammenhang mit den beantragten Indikationen
haben.

54

Schon das Gutachten von Dr. Scheurle aus dem Jahr 1993, das sich auf das
Arzneimittel „T. „ in seiner ursprünglichen Zusammensetzung bezieht, nennt für
Ilex aquifolium eine Ergänzung der Anwendungsgebiete um Rheumatismus und
Arthritis, für Equisetum arvense „bindegewebskräftigend" und bezüglich Alchemilla
vulgaris „Antipyretikum" (Fieber senkend). Insbesondere für letzteren Bestandteil ist
ein Bezug zu dem beantragten Anwendungsgebiet nicht erkennbar. Insgesamt
kommt der Gutachter lediglich zu dem Ergebnis, dass die drei Bestandteile, die nach
seiner Einschätzung „keine ausgesprochen bekannten Rheumamittel sind", in
Anbetracht des zugrundeliegenden Arzneimittelbildes als sinnvolle Ergänzung des
Gesamtpräparates angesehen werden könnten. Die insoweit zitierten
Anwendungsstudien beziehen sich ebenfalls auf das Arzneimittel in der alten
Zusammensetzung.

55

Auch die vorgelegte „Bewertung der fixen Arzneimittel-Kombination" für das
streitgegenständliche Arzneimittel enthält keine aussagekräftigen Ausführungen
dazu, inwiefern jeder der in dem streitigen Präparat enthaltenen Wirkstoffe einen
(eigenständigen) Beitrag zu der positiven Beurteilung des Arzneimittels leistet, denn
sie enthält neben der Auflistung der Indikationsansprüche der jeweiligen
Aufbereitungsmonographien hinsichtlich der Wirksamkeit der drei arzneilich
wirksamen Bestandteile pflanzlichen Ursprungs in dem beantragten
Anwendungsgebiet lediglich allgemeine Hinweise auf insbesondere
phytotherapeutische Literaturstellen. Hinsichtlich des Bestandteils „Ilex aquifolium"
wird auf Literaturstellen Bezug genommen, die allgemein rheumatische Erkran-
kungen nennen, jedoch auch insoweit keinen Bezug zu den hier konkret
beanspruchten Indikationen herstellen. Hierzu wird lediglich ausgeführt, dass
Krankheiten im Stütz- und Bewegungsapparat oft mit Entzündungsvorgängen
einhergehen, weshalb sich die Einzelmittel ergänzten. Soweit abschließend der
positive Beitrag der drei Bestandteile als gegeben bewertet wird, wird diese
Bewertung u.a. mit einer Literaturstelle begründet, die die „Rheumatherapie mit
Phytopharmaka" beschreibt und sich damit gerade nicht auf die homöopathische
Anwendung bezieht.

56

Auch die „Bewertete Literaturrecherche zum Komplexmittel T. N" von
Gerhard Bleul aus dem Jahr 2004 gebietet keine andere Bewertung, denn dieser
bezieht sich zum Beweis der entzündungshemmenden Wirkung der Urtinkturen der
drei Wirkstoffe auf Versuche an befruchteten Hühnereiern (Paper), deren Ergebnisse
schon nach Ansicht der Autoren hinsichtlich der Wirksamkeit am Menschen keine
sichere Vorhersage zulassen, sowie auf einen Fütterungsversuch von Truthähnen
(Canello) mit einem Komplexmittel, das neben „Equisetum arvense" drei weitere
Bestandteile enthielt. Zu „Equisetum arvense" wurde des Weiteren ausgeführt, dass
dieser in der Phytotherapie Anwendung finde, während in der Homöopathie der
Winterschachtelhalm eingesetzt werde. Ob die Wirkung beider Arten gleich oder
ähnlich ist, wird ausdrücklich offen gelassen. Hinsichtlich des Bestandteils Ilex
aquifolium wird auf Einträge verwiesen, die die Anwendung bei allgemeinen und
rheumatischen Gliederschmerzen erwähnen. Für die anderen Indikationen kommt
Bleul zu dem Ergebnis, dass sich keine Belege in der untersuchten Literatur
finden.

57

Auch die Anwendungsbeobachtungen/Praxisstudien lassen unabhängig von den
methodischen Unzulänglichkeiten keinen Rückschluss auf den Wirkbeitrag der drei
Bestandteile zu.

58

Insgesamt lässt sich feststellen, dass hinsichtlich eines Teils der vorgelegten
Literatur (z.B. Liber Herbarum, Plants for a future, Rheumatherapie mit
Phytopharmaka) bereits schon nicht belegt ist, das diese den hier maßgeblichen
Bereich der homöopathischen Anwendung betreffen. Andere zum Beleg der
Wirksamkeit der Einzelstoffe aufgeführten Zitate (etwa „Alchemilla.." Madejsky,
Alchemilla e.V.) beschreiben angeblich durchgeführte Untersuchungen, ohne deren
Ergebnisse kundzutun, oder belassen es bei der allgemeinen Beschreibung von
einer Vielzahl von aufgetretenen Symptomen.

59

Eine Begründung oder auch nur Plausibilisierung dafür, dass hier eine
Kombination von sieben Wirkstoffen gewählt wurde, fehlt. Es ist nicht ersichtlich,
welche therapeutische Rolle insbesondere die drei streitgegenständlichen Wirkstoffe
im Gefüge der übrigen Kombinationspartner spielen, insbesondere ob nicht einzelne
von ihnen schlicht verzichtbar wären. Zwar hat der Geschäftsführer der Klägerin in
der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass das ohne diese drei pflanzlichen
Wirkstoffe auf dem Markt befindliche Präparat hinsichtlich der hier beantragten
Anwendungsgebiete nicht vollumfänglich wirksam sei, dies ist jedoch auch kein
Beleg dafür, dass hier die Hinzufügung aller drei Wirkstoffe erforderlich ist. Es fehlen
insgesamt Ausführungen dazu, ob und gegebenenfalls welcher arzneilich wirksame
Bestandteil aus welchen (sonstigen) Gründen in dem Kombinationspräparat enthalten ist. Hierfür bieten auch die im gerichtlichen Verfahren ausgewerteten weiteren
Erkenntnismaterialien keine Anhaltspunkte.

60

Da schon die Begründung der Wirkbeiträge der einzelnen arzneilich wirksamen
Bestandteile und insbesondere ihr Verhältnis untereinander innerhalb der
Kombination nicht überzeugend erläutert, geschweige denn plausibel dargetan
worden ist, bedarf es hier auch in Ansehung der Besonderheiten der
homöopathischen Therapierichtung keiner weiteren Auseinandersetzung mit den
einzelnen vorgelegten Literaturzitaten, die sich im Übrigen im Wesentlichen darauf
beschränken, ohne weitere Details Hinweise auf die Anwendung in
unterschiedlichsten Anwendungsgebieten zu liefern.

61

Für die spezifische Kombination der Wirkstoffe in dem streitgegenständlichen
Arzneimittel und ihren jeweils besonderen positiven Beitrag im Rahmen der in
Anspruch genommenen Anwendungsgebiete werden nach allem also weder
taugliche Referenzuntersuchungen angeführt, noch liegt eine konkret darauf
bezogene sonstige tragfähige Begründung vor.

62

Soweit sich die Klägerin auf Grund der langjährigen Vermarktung des
Arzneimittels in diesem Zusammenhang sinngemäß auf den sog. „well-established
use" im Sinne der Richtlinie 2001/83/EG vom 6. November 2001 beruft, kommt dem
vorliegend bereits deshalb keine Bedeutung zu, weil die diese europarechtlichen
Maßgabe umsetzende Vorschrift des § 22 Abs. 3 AMG lediglich erleichterte
Anforderungen an die Beibringung der erforderlichen Zulassungsunterlagen nach §
22 Abs. 2 Nr. 2 und 3 AMG enthält. Von der Pflicht zur Vorlage einer
ordnungsgemäßen Begründung des Beitrags eines jeden Wirkstoffs in einem
Kombinationspräparat zur positiven Beurteilung des Arzneimittels befreit diese
Bestimmung den Antragsteller hingegen nicht, wie sich bereits aus der im Verhältnis
zu den Zulassungsunterlagen in § 22 Abs. 2 AMG eigenständigen Forderung nach
einer (besonderen) Kombinationsbegründung in § 22 Abs. 3a AMG ergibt.

63

Anlass - wie von der Klägerin angeregt - ein Sachverständigengutachten zu der
Frage einzuholen, ob das vorgelegte Erkenntnismaterial eine ausreichende
Begründung für die Wirksamkeit bzw. die Kombination liefert, bestand nicht, denn für
die Entscheidung, ob die vorgelegten Unterlagen eine ausreichende Begründung für
den positiven Beitrag jedes Bestandteils zur Gesamtwirkung des Arzneimittels
liefern, drängte sich die Notwendigkeit einer Beweisaufnahme schon deshalb nicht
auf, weil es sich hierbei um eine rechtliche Würdigung handelt, die von dem Gericht
zu treffen ist. Im Übrigen war eine Beweisaufnahme auch deshalb nicht geboten, weil
die Kommission D in ihrer Sitzung vom 18. Mai 2005 empfohlen hatte, die Zulassung
abzulehnen, und damit eine sachverständige Äußerung abgegeben hat, die diese
Einschätzung bestätigt.

64

Der Klägerin ist auch nicht in der Annahme zu folgen, die Kommission D
repräsentiere nicht den Bereich der homöopathischen Komplexarzneimittel. Die in
Fällen der vorliegenden Art nach § 25 Abs. 7 Satz 4 AMG zwingend zu beteiligende
Kommission D setzt sich vielmehr aus Sachverständigen zusammen, die auf den
jeweiligen Anwendungsgebieten und in der jeweiligen Therapierichtung über
wissenschaftliche Kenntnisse verfügen und praktische Erfahrungen gesammelt
haben. Das Bundesministerium beruft die Mitglieder der Kommissionen
ausschließlich auf Vorschlag der für diese Therapierichtungen kompetenten und
repräsentativen Fachgesellschaften. Hierdurch wird nicht nur ein hohes Maß an
Spezialwissen und praktischer Erfahrung, sondern auch hinreichende Pluralität der
vertretenen wissenschaftlichen Auffassungen gewährleistet,

65

Vgl. im Einzelnen: Kloesel/Cyran, § 25 Erl. 100 - 125.

66

Es ist nichts dafür ersichtlich, dass - wie die Klägerin ohne nähere
Substantiierung ausführt - das ablehnende Votum der Kommission D gegen einen
grundgesetzlich geforderten wissenschaftlichen Pluralismus verstößt, indem es eine
bestimmte Lehre innerhalb der homöopathischen Therapierichtung für verbindlich
erklärt oder außer Acht lässt. Dass ein konkretes Therapiekonzept nicht die
Zustimmung der zuständigen Fachgremien findet, ist vielmehr logische Folge des
Zulassungsverfahrens und grundsätzlich hinzunehmen.

67

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

68

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.
V. m. § 709 ZPO.

69

Anlass, die Berufung gemäß § 124 a Abs. 1 VwGO zuzulassen, bestand nicht.