Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2004-10-11, Aktenzeichen 7 ME 221/04

Gründe

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Der Antragsteller begehrt vorläufigen Rechtsschutz gegen die atomrechtliche Beförderungsgenehmigung des Bundesamts für Strahlenschutz vom 30. März 2004. Damit wurde den Beigeladenen zu 1) und 2) die Beförderung bestrahlter Brennelemente aus der Anlage des Beigeladenen zu 3) in Rossendorf (Sachsen) zum Zwischenlager Ahaus (Nordrhein-Westfalen) in Gestalt von maximal 18 Transporten auf der Straße genehmigt. Unter Nr. II der Nebenbestimmungen und Hinweise heißt es: Die Beförderungstermine seien mindestens 8 Wochen vor dem Beginn des ersten Transports mit den Innenministerien der vom Transport berührten Länder abzustimmen, dabei sei eine höchstmögliche Bündelung der Transporte anzustreben; die endgültige Festlegung der Beförderungstermine, der Streckenführungen, der Ausweichstrecken sowie gegebenenfalls von Stützpunkten entlang der Fahrstrecken sei in Einsatzkoordinierungsgesprächen zwischen den Innenministerien der vom Transport betroffenen Länder und der Beigeladenen zu 1) unter Federführung des Antragstellers zu treffen.

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Das Verwaltungsgericht hat nach Zurückverweisung des Rechtsstreits mit Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 1. Juli 2004 (7 VR 1.04) den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss als unzulässig abgelehnt und ausgeführt: Eine Rechtsverletzung des Antragstellers sei ausgeschlossen, weil die Beförderungsgenehmigung nicht gegen eine ihn schützende Rechtsnorm verstoße. Zu seinen Gunsten könne sich der Antragsteller insoweit weder auf § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG noch auf den Grundsatz der Bundestreue berufen, weil eine wehrfähige Rechtsposition oder ein zur Antragsbefugnis führendes Rechtsverhältnis damit nicht begründet werde. Davon abgesehen könne auch in der Sache selbst eine Verletzung der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten nicht festgestellt werden; insbesondere habe sich die Antragsgegnerin bei der Erteilung der Beförderungsgenehmigung nicht rechtsmissbräuchlich über Länderinteressen hinweggesetzt.

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Mit seiner Beschwerde macht der Antragsteller geltend: Seine Antragsbefugnis folge aus der durch § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG vermittelten Rechtsposition, die nach dem Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens dahingehend ergänzt und modifiziert werde, dass er sich innerhalb des durch die Transportgenehmigung begründeten Rechtsverhältnisses gegen unvertretbare Kompetenzausübungen zur Wehr setzen könne. Die Genehmigung von 18 Einzeltransporten auf der Straße sei offensichtlich unvertretbar, weil damit erhebliche Gefahren für die innere Sicherheit begründet würden, vermeidbare Kosten in Höhe eines zweistelligen Millionenbetrages zulasten seines Haushalts entstünden und seine Polizeikräfte im Übermaß beansprucht würden. Zu diesen Nachteilen stünden Kosteneinsparungen der Beigeladenen zu 3) gegenüber einem gebündelten Schienentransport in keinem angemessenen Verhältnis.

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Die Antragsgegnerin und die Beigeladenen zu 1) und 3) sind dem Vorbringen des Antragstellers entgegengetreten und haben den Beschluss des Verwaltungsgerichts verteidigt.

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II. Die Beschwerde ist unbegründet.

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Die dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 3 und 6 VwGO), rechtfertigen eine Abänderung oder Aufhebung des angegriffenen Beschlusses nicht.

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Das Verwaltungsgericht hat zutreffend erkannt, dass § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG dem Antragsteller eine wehrfähige Position nicht einräumt. Nach dieser Vorschrift ist Voraussetzung für die Erteilung der Beförderungsgenehmigung, dass „überwiegende öffentliche Interessen der Wahl der Art, der Zeit und des Weges der Beförderung nicht entgegenstehen“. § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG ist keine drittschützende Norm. Drittschutz vermittelt eine Norm dann, wenn sie nach dem in ihr enthaltenen, durch Auslegung zu ermittelnden Entscheidungsprogramm für die Behörde nicht nur öffentlichen Interessen, sondern - zumindest auch - Individualinteressen derart zu dienen bestimmt ist, dass die Träger der Individualinteressen die Einhaltung des Rechtssatzes sollen verlangen können. Bei der Auslegung der Norm kommt mithin wesentliche Bedeutung der Frage zu, inwieweit sie auch der Rücksichtnahme auf Interessen eines individualisierbaren, d. h. sich von der Allgemeinheit unterscheidenden Personenkreises dient (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urt. v. 16. 3. 1989 - 4 C 36.85 -, BVerwGE 81, 329, 334; v. 17. 6. 1993 - 3 C 3.89 -, BVerwGE 92, 313, 317)).

8

Schon der Wortlaut der Bestimmung erhellt, dass es dem Gesetzgeber um die Wahrung öffentlicher Interessen geht. Zweck des § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG ist die Sicherheit und der Schutz der Allgemeinheit. Die Vorschrift enthält keine individualisierenden Tatbestandsmerkmale in Bezug auf einen abgrenzbaren Personenkreis, von denen die Erteilung der Genehmigung abhängt. Eine konkrete Rechtsposition und entsprechende Rechtspflichten werden nicht begründet.

9

Das Verwaltungsgericht hat anknüpfend an den Wortlaut der Norm zudem zu Recht die Frage aufgeworfen, ob nicht die von § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG erfassten öffentlichen Interessen nur solche sind, die mit der Zweckbestimmung des Gesetzes im Zusammenhang stehen. Soweit diese den Beförderungsvorgang betrifft, besteht sie darin, ihn vor Störungen zu schützen, die zu einer Gefährdung von Leben, Gesundheit und Sachgütern (§ 1 Nr. 2 AtG) führen können. Diese Schutzgüter werden von dem geltend gemachten Kosteninteresse des Antragstellers nicht berührt. Aber auch unter dem Gesichtspunkt der inneren Sicherheit (§ 1 Nr. 3 AtG) vermittelt die Norm dem Antragsteller keine rügefähige Position. Er ist insoweit in seiner Zuständigkeit und Wahrnehmungskompetenz für die polizeirechtliche Sicherung der Beförderung berührt, die nicht infrage stehen. Aus dem Umstand, dass der Antragsteller die öffentliche Sicherheit zu wahren hat und für den Vollzug der einschlägigen Gesetze zuständig ist, folgt keine Rechtsposition, die darauf gerichtet wäre, die Zuständigkeit und Verwaltungskompetenz des Bundesamtes für Strahlenschutz für die Erteilung der Beförderungsgenehmigung (§ 23 Abs. 1 Nr. 3 AtG) zu begrenzen. Insbesondere besteht kein Anspruch des Antragstellers, der sich durch die Ausnutzung der den Beigeladenen zu 1) und 2) erteilten Genehmigung in der Wahrnehmung seiner staatlichen Aufgaben beeinträchtigt sieht, von dem ihm obliegenden Vollzug von Gesetzen, die den Einsatz seiner Kräfte fordern, verschont zu werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5. 12. 2001 - 2 BvG 1/00 -, BVerfGE 104, 238 = NVwZ 2002, 591). Die von dem Antragsteller bevorzugte Auslegung würde demgegenüber zu einer uferlosen Ausweitung klagefähiger Rechtsbeziehungen im Bund-Länder-Verhältnis führen.

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Entgegen der Ansicht des Antragstellers kann eine durch § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG begründete Rechtsposition auch nicht daraus abgeleitet werden, dass die von der Beförderung von Kernbrennstoffen betroffenen Bundesländer in ständiger Rechtspraxis vor der Entscheidung gehört werden. Wenn die Antragsgegnerin die berührten Länder auf diese Weise beteiligt, so geschieht dies nicht im Hinblick auf eine materielle Rechtsbetroffenheit. Die Einräumung einer derartigen prozeduralen Stellung dient der Ordnung des Genehmigungsverfahrens und der möglichst vollständigen Unterrichtung über den Sachverhalt. Sie liegt mithin allein im öffentlichen Interesse.

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Ein Rechtsverhältnis zwischen dem Antragsteller, der Antragsgegnerin und den übrigen Beteiligten wird nicht - wie der Antragsteller meint - durch die Beförderungsgenehmigung selbst begründet. Die Genehmigung und die darin enthaltenen Nebenbestimmungen und Hinweise richten sich den Vorgang regelnd an die Adressaten und nicht an die vom Transport berührten Länder. Soweit die Inhaber der Genehmigung mit der Nebenbestimmung II zur Abstimmung mit dem Antragsteller verpflichtet werden, begründet die Genehmigung keine Rechtsbeziehung zwischen den Beteiligten. Sie bringt damit lediglich zum Ausdruck, dass die Antragsgegnerin die polizeiliche Wahrnehmungskompetenz des Antragstellers und seine damit verbundenen Interessen berücksichtigt hat (vgl. BVerwG, Beschl. v. 1. 7. 2004 - 7 VR 1.04 -, NVwZ 2004, 1124 = DVBl. 2004, 1046). Damit ist sie den bereits aus der Kompetenzordnung des Grundgesetzes folgenden Anforderungen gerecht geworden.

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An dem Befund, dass § 4 Abs. 2 Nr. 6 AtG und die Beförderungsgenehmigung selbst dem Antragsteller eine rügefähige Position nicht vermitteln, ändert sich nichts mit Blick auf den Grundsatz der Bundestreue. In ständiger Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht daran festgehalten, dass der Verfassungsrechtssatz vom bundesfreundlichen Verhalten akzessorischer Natur ist, dass er also für sich allein keine irgendwie gearteten Pflichten des Bundes oder eines Landes begründen kann. Das bedeutet, dass nur innerhalb eines anderweitig begründeten Rechtsverhältnisses oder einer anderweitig gesetzlich begründeten selbständigen Rechtspflicht die Regel vom bundesfreundlichen Verhalten Bedeutung gewinnen kann, indem diese anderen Rechte oder Pflichten moderiert, variiert, durch unentwickelte Nebenpflichten ergänzt werden (vgl. insbesondere BVerfG, Urt. v. 7. 4. 1976 - 2 BvH 1/75 -, BVerfGE 42, 103, 117; Beschl. v. 5. 12. 2001, aaO, m. w. N.). Der Verfassungsrechtssatz von der Bundestreue kann auch akzessorisch zu einem vom Verwaltungsrecht beherrschten Anspruch oder zu einer vom Verwaltungsrecht begründeten Rechtspflicht hinzutreten. Er wirkt dann in das verwaltungsrechtliche Verhältnis hinein, ohne dass dadurch aber die Qualifikation des Rechts oder der Pflicht als verwaltungsrechtlicher Rechtsposition geändert wird (vgl. BVerfG, Urt. v. 7. 4. 1976, aaO, S. 118). Ebenso wenig wie der Grundsatz der Bundestreue den Rechtscharakter einer anderweitig begründeten Rechtsposition oder eines anderweitig begründeten Rechtsverhältnisses zu ändern vermag, ist er geeignet, anderweitig nicht begründete Rechtspositionen oder Rechtsverhältnisse erst zur Entstehung zu bringen. Unabhängig von den ihre Rechtsstellung gestaltenden Regelungen können sich die Länder gegenüber Hoheitsakten des Bundes nicht allgemein auf ihre Eigenstaatlichkeit und auf den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens berufen (vgl. auch Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 Rn. 141). Aus den sonstigen vom Antragsteller angeführten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts ergibt sich im Übrigen nichts anderes.

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