Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2001-01-19, Aktenzeichen 1 O 2761/00

Tatbestand

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Der Kläger ist Mieter einer Wohnung in dem im Rubrum genannten Gebäude. Die Wohnung befindet sich im 10. Obergeschoss. Darüber ist das Flachdach des Gebäudes. Auf diesem hat die Beigeladene mit Zustimmung des Eigentümers der Wohnung eine Mobilfunksendeanlage aufstellen lassen. Der Kläger begehrt von der Beklagten, hiergegen bauaufsichtsbehördlich einzuschreiten, weil die Anlage mit elektromagnetischen Strahlen bei ihm zu Gesundheitsstörungen führe. Das Verwaltungsgericht hat die Bewilligung von Prozesskostenhilfe mit dem angegriffenen Beschluss, auf dessen Inhalt Bezug genommen wird, abgelehnt. Dagegen richtet sich der rechtzeitig gestellte Zulassungsantrag des Klägers. Dieser hat keinen Erfolg.

Entscheidungsgründe

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Abwehrrechte kann der Kläger als Mieter jedoch geltend machen, soweit die Beeinträchtigung immaterieller Werte wie namentlich von Leben und Gesundheit droht. Abzustellen ist dabei indes nicht auf die besondere persönliche Disposition. Bei Nachbarschutz ist auf Durchschnittspersonen abzustellen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 5. 3. 1984 -- 4 B 20.84 --, NVwZ 1984, 647; Urt. v. 23. 9. 1999 -- 4 C 6.98 --, BVerwGE 109, 314 = ZfBR 2000, 128). Das gilt ungeachtet des Umstandes, dass der Kläger seine Abwehrrechte u. a. aus Art. 2 Abs. 2 GG abzuleiten trachtet. Denn der hiernach gewährleistete Gesundheitsschutz sagt nicht, dass bei der Bemessung des Grades, den die Gefahr für die Gesundheit anzunehmen hat, auf besondere Empfindlichkeiten und Dispositionen des abwehrbereiten Nachbarn abzustellen ist. Die Abstellung auf den Durchschnittsbeobachter hat auch das Bundesverfassungsgericht gerade im Hinblick auf die hier vorliegende Problematik bestätigt (vgl. Beschl. v. 17. 2. 1997 -- 1 BvR 1658/96 --, BRS 59 Nr. 183 = UPR 1997, 186 = NJW 1997, 2509).

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Eine danach vorgenommene Überprüfung ergibt, dass Gesundheitsgefahren durch die hier allein im Vordergrund stehenden sogenannten athermischen (Neben-)Wirkungen von Mobilfunksendeanlagen nicht in einem Umfang nachgewiesen sind, wie dies zur Erfüllung des Tatbestandes des § 89 Abs. 1 Satz 1 NBauO notwendig ist.

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Richtig ist zwar, dass die athermischen, d. h. die von Mobilfunksendeanlagen Folgen, welche nicht durch die strahlenbedingte Erwärmung des menschlichen Körpers hervorgerufen werden können, bislang noch nicht abschließend wissenschaftlich erforscht sind. Gleichwohl stellen sich in diesem Zusammenhang nicht mehr schwierige, d. h. noch ungeklärte Tatsachen- oder Rechtsfragen, welche die Bewilligung von Prozesskostenhilfe zu rechtfertigen vermöchten. Denn die Rechtsprechung ist schon etwa seit dem Jahre 1994 intensiv diesen Fragen nachgegangen, ohne von der Wissenschaft so eindeutige Aussagen zu erhalten, dass sie diese der Rechtsfindung hätten zugrunde gelegt werden können. Zu verweisen ist in diesem Zusammenhang u. a. auf die Entscheidungen des Hess. Verwaltungsgerichtshofs vom 29. Juli 1999 (-- 4 TG 2118/99 --, NVwZ 2000, 694 = BauR 2000, 1162), den Beschluss des Bay. VGH vom 8. Juli 1997 (-- 14 B 93.3102 --, BRS 59 Nr. 181 = NVwZ 1998, 419 = BayVBl. 1998, 244), Urteil des VG München vom 13. November 2000 -- M 1 K 96.1078 --, den Beschluss des Bad.-Württ. VGH vom 2. Januar 1997 (-- 8 S 3396/96 --, BRS 59 Nr. 182 = ESVGH 47, 234 = BauR 1997, 626) sowie des Sächs. OVG vom 17. Dezember 1997 (-- 1 S 746/96 --, BRS 59 Nr. 118 = BauR 1998, 1226 = DÖV 1998, 431; vgl. i. ü. Jung, ZfBR 2001, 24 m.w.N. in FN 5). Diese Rechtsprechung, welcher der Senat folgt, lässt sich folgendermaßen zusammenfassen:

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Auch wenn nach wie vor Forschungsbedarf, d. h. Anlass gesehen wird, dieser Frage weiterhin nachzugehen, haben sich wissenschaftlich fundierte Anhaltspunkte dafür, dass und unter welchen Umständen Mobilfunksendeanlagen athermisch auf den menschlichen Organismus einwirken können, welche Effekte solche Strahlen auf den menschlichen Körper haben können und welche Grenzwerte eingehalten werden müssen, um -- auch unter dem Gesichtspunkt der Vorsorge -- Gesundheitsschädigungen schon im Vorfeld auszuschließen, bislang nicht finden lassen. Selbst wenn man den allgemeinen polizeirechtlichen Grundsatz zugrunde legt, beim Schutz besonders wertvoller Rechtsgüter wie der menschlichen Gesundheit brauche die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintrittes nur geringer zu sein als beim Schutz anderer Rechtsgüter, kommen die bislang vorliegenden Äußerungen über zum Teil nur vage Behauptungen gesundheitlicher Gefahren und Spekulationen über den Effekt athermischer Auswirkungen der Strahlungen von Mobilfunksendeeinrichtungen nicht hinaus. Es besteht mit anderen Worten zwar ein Anfangsverdacht, der es rechtfertigt, dem durch weitere Forschung nachzugehen. So ausreichend wissenschaftlich fundierte Ergebnisse, welche es allein rechtfertigten, sie der Rechtsfindung bereits zugrunde zu legen, sind bislang nicht erzielt worden. Der Eintritt gesundheitlicher Nachteile erscheint nach dem derzeitigen Erkenntnisstand bei Einhaltung der in der 26. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (VO über elektromagnetische Felder -- 26. BImSchV v. 16.12.1996, BGBl. I S. 1996) enthaltenen Grenzwerte dermaßen unwahrscheinlich, dass ein etwa noch verbleibendes Restrisiko vernachlässigt werden darf. Diese Grenzwerte beruhen auf den international anerkannten Empfehlungen des Komitees für nichtionisierende Strahlen (ICNIRP) sowie den Empfehlungen der Strahlenschutzkommission (SSK; vgl. BR-Drucks. 393/96, S. 10). Sie durften in Einklang mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 1 Abs. 1 Satz 2 GG staatlich festgesetzt werden. Denn dem Gesetzgeber steht bei der Erfüllung seiner Pflicht, für einen ausreichenden Gesundheitsschutz zu sorgen, ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsbereich zu. Der lässt auch Raum, konkurrierende Interessen an der Aufrechterhaltung und dem Ausbau eines funktionierenden Mobilfunknetzes zu berücksichtigen. Jedenfalls dann, wenn -- wie bislang der Fall -- wissenschaftlich fundierte Aussagen zu (möglichen) Gesundheitsgefährdungen durch Mobilfunksendeanlagen nicht vorliegen, besteht kein Anlass, diese Grenzwerte erneut zu überdenken. Diese Grenzwerte beziehen sich ausdrücklich zwar nur auf thermische Auswirkungen; athermische sind seinerzeit jedoch in die Überlegungen mit einbezogen und gerade deshalb nicht ausdrücklich durch gesonderte Grenzwerte berücksichtigt worden, weil die bis dahin vorliegenden Befunde unverifiziert, teilweise widersprüchlich sind und der Nachweis pathogener Effekte fehlt. An dieser Ausgangslage hat sich bis heute nichts geändert.

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Diese Einschätzungen gelten nach wie vor. Die vom Kläger vorgelegten Unterlagen rechtfertigen eine andere Einschätzung nicht. Das Niedersächsische Landesamt für Ökologie hat in seiner Äußerung vom 3. Juni 1999 (Beiakte B) triftige Hinweise auf negative gesundheitliche Auswirkungen bei Feldstärken unterhalb der bestehenden Grenzwerte der 26. BImSchV nicht feststellen können. Dasselbe gilt für die Äußerungen des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen vom 14. Juli 1998 und 12. Oktober 1998, welche der Kläger als Anlagen 6 zum Schriftsatz vom 23.6.2000 (Bl. 63 der GA) vorgelegt hat. Darin bedauert das Land Nordrhein-Westfalen zwar, seine Initiative, weitergehende Maßnahmen zum Schutze bestimmter Einrichtungen und von Wohnungen zur Verminderung der elektromagnetischen Feldstärke zu treffen, habe sich im Bundesrat bei der Festlegung der Grenzwerte der 26. BImSchV nicht durchgesetzt. Triftige Anhaltspunkte für die Annahme, neue Forschungsergebnisse hätten die Mehrheitsentscheidung des Bundesrates ernstlich in Zweifel gezogen, werden aber auch in diesen Änderungen nicht mitgeteilt. Dasselbe gilt für die Unterlagen, welche der Kläger im Rahmen des Zulassungsverfahrens eingereicht hat. Sie zeigen allein, dass nach wie vor Forschungsbedarf zu bestehen scheint. Triftige Anhaltspunkte für Grenzwerte, jenseits deren schon im Vorfeld davon durch athermische Nebenwirkungen von Mobilfunkstrahlungen der menschliche Organismus ernstlich geschädigt werden kann, werden auch durch diese Ausführungen, namentlich durch die Zusammenfassung der Internationalen Konferenz Situierung von Mobilfunksendern -- Wissenschaft und öffentliche Gesundheit -- vom 7. und 8. Juni 2000 nicht vermittelt. An jeweils kritischer Stelle heißt es hier jeweils, dass weitere Gesundheitserhebungen im Umfeld von Basisstationen durchgeführt werden müssten. Es mag zwar sein, dass manche der Probanden über den "normalen" Bereich hinausgehende Kopfschmerzen im Umfeld erreichten. Es ist indes auch durch diese Unterlagen nicht hinreichend belegt, dass dies ein verallgemeinerungsfähiges Phänomen war und die Probanden solche Personen waren, welche nach den oben genannten Grundsätzen als "Durchschnittspersonen" angesehen werden müssten. Die Zusammenfassung, welche der Kläger vorgelegt hat, umfasst Äußerungen sowohl zu den Folgen mobilen Telefonierens -- das steht hier nicht in Rede -- sowie zu den Auswirkungen, welche möglicherweise von Mobilfunksendeanlagen ausgehen. Diese zeigen indes kein widerspruchsfreies Bild auch nur halbwegs abgeschlossener wissenschaftlicher Erkenntnis. Die -- bemerkenswert weitgehende -- Eingangsbemerkung dieser Zusammenfassung (Seite 1 unten), die Konferenz vom 7. und 8. Juni 2000 habe klargemacht, die Vorschläge der ICNIRP seien wissenschaftlich nicht haltbar und gewährleisteten den Schutz der menschlichen Gesundheit nicht, wird durch die im folgenden wiedergegebenen Äußerungen nicht annähernd gestützt. Teils stellten sich die Referenten auf den Standpunkt, den die ICNIRP einnimmt (z.B. Christoph König, Salzburg; Johann-Klaus Hohenberg, Wien), teils werden lediglich methodische Mängel bisher angestellter Untersuchungen angeprangert, damit aber nicht belegt, dass die gegenteilige Auffassung zutrifft, sondern nur "vorläufige Grenzwerte" vorgeschlagen (so z.B. Michael Kundi, Wien). Teils werden neue methodische Ansätze vorgestellt, ohne diese bislang in einem Maße angewandt zu haben, dass sich daraus halbwegs fundierte Kenntnisse hätten ableiten lassen (z.. Fiorenzo Marinelli, Bologna; Donald Macfarlane, Kanada). Ein Teil der Referenten berichtet zwar von gesundheitlichen Einbußen durch athermische Auswirkungen. Fast stets wird dann aber hinzugesetzt, es seien (weitere) Gesundheitserhebungen im Umfeld von Basisstationen erforderlich (z.B. Neil Cherry, Neuseeland). Ein weiterer Teil der Referenten kam offenbar über die Betonung des Vorsorgegedankens (Helene Irvine, Schottland; Gerd Oberfeld, Salzburg-Land) sowie offenkundige "Selbstverständlichkeiten" nicht hinaus (H. Irvine: Jede neue Technologie könne unerwünschte Effekte haben; Ramsay, SCIEH: Die Öffentlichkeit müsse überzeugt werden, dass der vernünftigste Weg sei, den vorsorgeorientierten Zugang zu wählen; Slesin, New York: Es gebe berechtigte Besorgnis über den Mangel an langfristigen Studien (!!) zur chronischen Exposition im Niedrigdosierbereich, besonders da Basisstationen rund um die Uhr emittierten). Zusammenfassend ist damit festzustellen, dass die bisher vorliegenden an Zahl nicht eben geringen Studien noch nicht annähernd den Stand an wissenschaftlicher Gewissheit haben vermitteln können, den eine i.S.d. § 114 ZPO "vermögende" Partei bewegen würde, die behaupteten Gesundheitsgefahren erneut mit gerichtlicher Hilfe untersuchen lassen zu wollen. Es mag sein, dass spätere Untersuchungen die Befürchtungen, welche der Kläger hegt, bestätigen werden. Bislang indes sind die Erkenntnisse zu den athermischen Wirkungen der Mobilfunksendeanlagen noch in einem Umfang bestritten und dermaßen ungesichert, dass sie der Auslegung und Anwendung zivil- und öffentlich-rechtlicher Vorschriften nicht zugrunde gelegt werden können. Auch die Schutzpflicht auf die körperliche Unversehrtheit, welche alle staatlichen Organe bindet, verlangt von den Gerichten nicht, nicht verifizierte und zum Teil widersprüchliche Befunde zu bestätigen und so mit dem Mittel des Prozessrechts ungesicherten wissenschaftlichen Erkenntnissen zur Durchsetzung zu verhelfen (BVerfG, Beschl. v. 17. 2. 1997, a. a. O. jeweils am Ende).

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Diese Ergebnisse werden nicht durch die Absicht der Bundesregierung ernstlich in Zweifel gezogen, die 26. BImSchV noch in dieser Legislaturperiode zu novellieren (vgl. dazu dng 2000, 182). Diese Novellierung wird nicht wegen neuerer, nunmehr gesicherter wissenschaftlicher Erkenntnisse über die athermischen Wirkungen von Mobilfunksendeanlagen beabsichtigt, sondern wegen der ob der Reichweite solcher Sendeanlagen erforderlichen Harmonisierung innerhalb von Europa. Dort ist zu beobachten, dass zwar einerseits Italien zwei- bis dreimal niedrigere Grenzwerte für den Frequenzbereich des Mobilfunks festgelegt hat, andere Länder dagegen wie namentlich England einen fünfmal höheren Wert als den in Deutschland verbindlich festgelegt haben. Dementsprechend ist es auch nur Absicht der Bundesregierung, die 26. BImSchV in ihrem Anwendungsbereich auf den Frequenzbereich der Empfehlung des EU-Ministerrates auszuweiten. Es mag sein, dass in diesem Zusammenhang auch darüber entschieden werden soll, inwieweit angesichts zunehmender Dichte elektromagnetischer Felder Vorsorgeaspekte in der 26. BImSchV verstärkt berücksichtigt werden sollen. Das Ergebnis dieser Absicht ist indes noch nicht annähernd abzusehen. Wie der Werdegang der geltenden 26. BImSchV gezeigt hat, ist es keineswegs gesagt, dass sich die Kräfte durchsetzen, welche die Grenzwerte herabsetzen wollen. Da die Tätigkeit von Mobilfunksenderbetreibern gleichfalls grundrechtlich geschützt ist (Art. 12 und 14 GG), ist es auch angesichts des hohen Werts, der Art. 2 Abs. 2 GG zukommt, nicht gerechtfertigt, reinen Befürchtungen, welche bislang im wesentlichen nur spekulativ "bestätigt" sind, den Vorrang zu geben und die wirtschaftlichen Interessen der Mobilfunkbetreiber ohne ausreichendes tatsächliches Fundament zurücktreten zu lassen.

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Es bedarf hier keiner näheren Ausführungen, dass die angegriffene Maßnahme die Grenzwerte nach der 26. BImSchV einhält. Das Niedersächsische Landesamt für Ökologie hat dies in seiner Äußerung vom 3. Juni 1999 bestätigt. Dasselbe ergibt sich aus der Bescheinigung des Bundesamtes für Post und Telekommunikation vom 5. November 1997 (Bl. 43 f. d. GA). Dort wird ausdrücklich ausgeführt, im Expositionsbereich 2 dürften sich nach der DIN VDI 0848 Personen zeitlich unbegrenzt aufhalten, ohne dass von einer Gesundheitsgefährdung ausgegangen werden könne.

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Die Grenzwerte der DIN VDE 0848 Teil 2 entsprechen bis auf wenige unwesentliche Abweichungen denen der 26. BImSchV.

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Angesichts der vorstehenden Überlegungen bedarf es auch keines Eingehens auf die Frage, ob der Beklagte den Kläger nicht darauf verweisen kann, seine behaupteten Rechte im Verhältnis zu seinem Vermieter selbst zu wahren. Im einzelnen ist zwar bestritten, in welchem Umfang eine Bauaufsichtsbehörde einen Dritten darauf verweisen kann, Verletzungen seiner behaupteten Rechte durch privatrechtliches Vorgehen gegen den Verursacher oder in sonstiger Weise zu begegnen statt dafür staatliche Stellen in Anspruch zu nehmen (vgl. zum Streitstand etwa Große- Suchsdorf/Lindorf/Schmaltz/Wiechert, NBauO Komm. 6. Aufl., § 89 Rdnr. 60 m. w. N.). Im wesentlichen geklärt ist jedoch, die Bauaufsichtsbehörde dürfe einen Dritten jedenfalls dann auf zivilrechtliche Rechtsschutzmöglichkeiten verweisen, wenn der baurechtswidrige Zustand die Schädlichkeitsgrenze nicht erreicht. Ein solcher Fall dürfte hier gegeben sein. Zudem dürfte es hier erheblich näher liegen, etwa durch die Stellung von Schadensersatzansprüchen oder Minderung der Miete zu versuchen, dem behaupteten Übelstand abzuhelfen. Denn der Vermieter ist durch seine Zustimmung, die von der Beigeladenen betriebenen Sendeanlagen aufzustellen, "erheblich näher" an dem behaupteten Schadensereignis "dran". Angesichts dessen dürfte es kaum zu rechtfertigen sein, statt selbst zivilrechtliche Möglichkeiten zu ergreifen von der Beklagten "sozialhilfeähnliche Administrationsfürsorge" zu verlangen (vgl. Konrad, BayVBl. 1984, 33, 70, 72). Diese Selbsthilfemöglichkeiten wären dem Kläger ungeachtet des Umstandes auch zuzumuten, dass er solche Ansprüche im Zweifel nur mit anwaltlicher Hilfe und nach Zahlung eines Gerichtskostenvorschusses (§ 65 GKG) würde verfolgen können. Das nimmt dieser Rechtsschutzalternative nicht die Zumutbarkeit.

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