Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2002-12-12, Aktenzeichen 10 L 109/00

Gründe

I.

1

Die Klägerin war Mitglied des zum 1. September 1979 gegründeten und zum 31. Dezember 1998 aufgelösten beigeladenen Zweckverbandes D.. Die Aufgaben des Verbandes sind in § 3 der Satzung wie folgt beschrieben:

2

Aufgaben des Verbandes

3

Der Zweckverband ist Träger der kommunalen Datenzentrale und bearbeitet insbesondere hoheitliche Verwaltungsaufgaben der Verbandsglieder und Dritter. Er hält Informationssysteme, Daten und Datenverarbeitungsanlagen für die öffentliche Verwaltung vor und pflegt die EDV-Verfahren für den Aufgabenbereich der Verbandsglieder. Grundsätzlich bedient er sich der landeseinheitlichen Verfahren und beteiligt sich arbeitsteilig mit anderen kommunalen Datenzentralen an ihrer Entwicklung.

4

Im Zuge der zunehmenden Dezentralisierung der Datenverarbeitung machten mehrere Mitglieder von der in § 19 der Verbandssatzung eingeräumten Möglichkeit Gebrauch, aus dem Verband auszuscheiden. Mit Schreiben vom 24. November 1995 erklärte die Klägerin die vorsorgliche Kündigung ihrer Mitgliedschaft, nachdem der Samtgemeinderat beschlossen hatte, eine dezentrale Datenverarbeitung im Hause einzurichten. In den Folgemonaten wurden Angebote verschiedener Softwarefirmen geprüft. Ein nach der Verbandssatzung vorgesehener Beschluss der Verbandsversammlung des Beigeladenen über das Ausscheiden des Verbandsgliedes sowie die in der Folge erforderliche Satzungsänderung erfolgten in der Sitzung der Verbandsversammlung vom 6. Dezember 1995 nicht, weil die Verbandsversammlung über die Kündigung nicht unterrichtet worden war. Der Verwaltungsrat des Beigeladenen wurde am 6. März 1996 über die Kündigung informiert.

5

Nachdem es im Laufe des Jahres 1996 Überlegungen weiterer auch größerer Mitglieder gegeben hatte, aus dem Zweckverband auszutreten, wurden in der Verbandsversammlung am 17. Dezember 1996 die Begehren der Klägerin, der Gemeinde G. sowie der Samtgemeinde H., aus dem Verband auszuscheiden, erörtert; ihnen wurde indes nicht zugestimmt. Zugleich wurde dann die Auflösung des Zweckverbandes mit Wirkung vom 31. Dezember 1998 beschlossen. Sämtliche noch verbliebenen Verbandsglieder kündigten auf Empfehlung der Geschäftsführung ihre Mitgliedschaft mit Ablauf des 31. Dezember 1998. Damit sollte das weitere lastenfreie Ausscheiden einzelner Verbandsglieder nach § 19 Abs. 2 der Verbandssatzung verhindert werden. Diese Vorschrift lautet wie folgt:

6

Das Ausscheiden von Verbandsgliedern ist nur zum Ablauf eines Geschäftsjahres möglich und muss unter Einhaltung einer zweijährigen Kündigungsfrist ausgesprochen werden.

7

Nachdem die Gemeinde G. bei der Beklagten einen Antrag auf Streitentscheidung gemäß § 32 Zweckverbandsgesetz (ZwVG) gestellt hatte, entsprach die Beklagte diesem Begehren, weil die Gemeinde G. ihre Mitgliedschaft bereits im Jahre 1994 gekündigt und der Beigeladene über den Antrag erst wenige Tage vor Ablauf der Zweijahresfrist des § 19 Abs. 2 der Satzung entschieden hatte.

8

Mit Schreiben vom 15. April 1998 beantragte die Klägerin bei der Beklagten eine Streitentscheidung gemäß § 32 ZwVG, mit der sie die Feststellung begehrte, dass die Beklagte verpflichtet sei, ihrem Ausscheiden mit Ablauf des 31. Dezember 1997 zuzustimmen und die Verbandssatzung entsprechend zu ändern. Zur Begründung wies sie darauf hin, sie habe ihre Mitgliedschaft ordentlich und fristgemäß gekündigt. Die Verbandsversammlung des Beigeladenen habe hinsichtlich der Annahme der Kündigung keinen Entscheidungsspielraum, weil sich ein Anspruch darauf aus § 19 Abs. 2 der Verbandssatzung ergebe. Es entspreche dem Wesen einer ordentlichen Kündigung, dass diese bei Einhaltung der vorgesehenen Frist ohne Angabe von Gründen möglich sei. Als Folge der Kündigung nehme sie nicht an einer Vermögensauseinandersetzung teil, habe aber auch keine Lasten zu tragen. Für ihren Beitritt zum Zweckverband sei für sie Bedingung gewesen, ordnungsgemäß mit einer zweijährigen Frist kündigen zu können. Mit Schreiben vom 13. Dezember 1996 habe ihr der Geschäftsführer des Beigeladenen bestätigt, dass ihre Mitgliedschaft zum 31. Dezember 1997 ende. Da die Verbandsversammlung des Beigeladenen in der Vergangenheit regelmäßig Kündigungen zugestimmt habe und ihre Kündigung erhebliche Zeit vor dem Auflösungsbeschluss eingegangen sei, sei diese anders zu behandeln als die später erfolgten Kündigungen weiterer Mitglieder.

9

Mit Bescheid vom 14. Mai 1998 stellte die Beklagte fest, dass der Beschluss der Verbandsversammlung, der Kündigung der Klägerin nicht zuzustimmen, rechtmäßig sei und dass die Klägerin über den 31. Dezember 1997 hinaus dem beigeladenen Zweckverband als Mitglied angehöre. Trotz ihrer fristgemäßen Kündigung habe die Klägerin keinen Anspruch auf lastenfreies Ausscheiden. Die Verbandsversammlung müsse über die Kündigung unter Berücksichtigung der Verbandsinteressen entscheiden. Diese in § 7 der Verbandssatzung vorgesehene Entscheidung habe konstitutive Wirkung. Allenfalls bei Vorliegen eines wichtigen Grundes stünde den Mitgliedern ein Anspruch auf Ausscheiden zu. Davon könne aber auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin nicht die Rede sein.

10

Den dagegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 6. Juli 1998 als unbegründet zurück.

11

Am 28. Juli 1998 hat die Klägerin Klage erhoben und zur Begründung ausgeführt, ihr stehe ein Anspruch auf lastenfreies Ausscheiden aus dem Zweckverband zu. Sie habe entsprechend der Regelung in der Satzung fristgemäß gekündigt. Die Kündigung sei zwar zunächst vorsorglich erfolgt, später jedoch für endgültig erklärt worden. Die nach ihrer Kündigung beschlossene Auflösung des Verbandes könne an deren Wirksamkeit nichts ändern, weil der Beigeladene verpflichtet gewesen sei, rechtzeitig über ihr Ausscheiden zu entscheiden. Nachdem sie den Beschluss gefasst habe, aus dem Zweckverband auszuscheiden, sei es in der zweiten Jahreshälfte 1996 unumgänglich gewesen, vertragliche Bindungen hinsichtlich der Beschaffung von Hard- und Software zu schließen. Sie habe sehr hohe Verbindlichkeiten eingehen müssen, um eine rechtzeitige und reibungslose Umstellung auf eine eigene dezentrale Datenverarbeitung zu gewährleisten. Jedenfalls bis zu der Verbandsversammlung am 17. Dezember 1996 habe sie darauf vertrauen können, lastenfrei aus dem Zweckverband ausscheiden zu können. Ihr Anspruch auf Ausscheiden ergebe sich aus dem Grundsatz von Treu und Glauben, zumal sie auf eine Fortführung der jahrelang geübten Praxis der Beklagten hinsichtlich der Erteilung der Zustimmung habe vertrauen dürfen.

12

Die Klägerin hat beantragt,

13

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 14. Mai 1998 und des Widerspruchsbescheides vom 6. Juli 1998 zu verpflichten festzustellen, dass der Klägerin ein Anspruch auf lastenfreies Ausscheiden aus dem Zweckverband D. mit Ablauf des 31. Dezember 1997 zusteht.

14

Die Beklagte hat beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Sie hat entgegnet, der Klägerin stehe ein Kündigungsrecht und damit auch ein Anspruch auf lastenfreies Ausscheiden aus dem Zweckverband nicht zu.

17

Der Beigeladene hat sich den Ausführungen der Beklagten angeschlossen, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

18

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 25. Januar 1999 abgewiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt, der Klägerin habe ein Recht, ihre Mitgliedschaft einseitig zu kündigen und damit ein Anspruch auf Zustimmung zu ihrer Kündigung durch die Verbandsversammlung des Beigeladenen nicht zugestanden. Die streitentscheidenden Verwaltungsakte der Beklagten seien daher nicht zu beanstanden. Den Mitgliedern eines Zweckverbandes stehe nur im Ausnahmefall bei Vorliegen eines besonderen wichtigen Grundes ein Kündigungsrecht zu. Ein ordentliches Kündigungsrecht komme ohne Zustimmung der zu dieser Entscheidung berufenen Organe nicht in Betracht. Insoweit berufe sich die Klägerin zu Unrecht auf § 19 Abs. 2 der Verbandssatzung, dem nur zu entnehmen sei, dass das Ausscheiden von Verbandsgliedern zum Ablauf eines Geschäftsjahres möglich sein solle, wenn eine zweijährige Kündigungsfrist eingehalten werde. Weder die Voraussetzungen noch das Verfahren einer Kündigung seien in dieser Vorschrift genannt. Aus dem Wesen des Zweckverbandes als Körperschaft des öffentlichen Rechts und dem Inhalt des Zweckverbandsgesetzes sowie dem weiteren Inhalt der Verbandssatzung folge aber zwingend, dass ein Ausscheiden erst durch die zustimmende Beschlussfassung der Verbandsversammlung wirksam werden könne. Da es an der konstitutiven Zustimmung durch die Verbandsversammlung fehle, sei die Klägerin noch bis zur Auflösung des beigeladenen Zweckverbandes dessen Verbandsglied geblieben und nehme an der Lastenverteilung teil.

19

Der Klägerin habe auch kein Anspruch auf Zustimmung zum Ausscheiden aus dem beigeladenen Zweckverband zugestanden. Diesen Anspruch könne die Klägerin im Wege der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung der Streitentscheidung nach § 32 Abs. 1 ZwVG nur dann durchsetzen, wenn das Entschließungsermessen der Verbandsversammlung so verdichtet gewesen sei, dass nur eine Entscheidung zu ihren Gunsten in Betracht gekommen wäre. Dies sei jedoch nicht der Fall, und zwar auch nicht unter dem Gesichtspunkt der bisherigen Praxis der Verbandsversammlung des Beigeladenen. Eine ständige Praxis allein führe nicht zu einer Ermessensbindung, denn dies würde zunächst voraussetzen, dass die tatsächlichen Verhältnisse unverändert geblieben seien. Nachdem in den letzten Jahren aber eine Entwicklung in Richtung auf eine dezentrale Datenverarbeitung eingetreten sei, die für die Verbandsglieder wirtschaftlicher sei, habe die Verbandsversammlung in zunehmenden Maße berücksichtigen müssen, dass durch das Ausscheiden mehrerer Verbandsglieder die Existenz des Zweckverbandes gefährdet wurde. Daneben habe auch das zunächst latent vorhandene Vertrauen aller Verbandsglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung ebenso berücksichtigt werden müssen, wie darauf, dass im Falle einer bevorstehenden Auflösung des Zweckverbandes möglichst viele Verbandsglieder an der Lastenverteilung teilhaben. Demgegenüber sei ein etwaiges Vertrauen der Klägerin darauf, dass die Verbandsversammlung ihre bisherige Praxis fortführe und einem Begehren auf Ausscheiden zustimme, nachrangig. Dabei sei allerdings zu berücksichtigen, dass die in § 19 Abs. 2 der Verbandssatzung enthaltene zweijährige Frist zur Erklärung des Begehrens zugleich auch eine Pflicht des Verbandes beinhalte, möglichst zügig darüber zu entscheiden, ob dem Begehren entsprochen werde. Dies sei schon deshalb geboten, weil dem kündigenden Verbandsglied hinreichend Zeit einzuräumen sei, um notwendige Maßnahmen zu treffen, die ihm die Erledigung der Aufgaben des Beigeladenen mit eigenen Mitteln ermöglichten. Angesichts der zunächst nur vorsorglich ausgesprochenen Kündigung und der Schwere und Tragweite der Entscheidung über die Auflösung des Verbandes, habe die Klägerin nicht erwarten können, dass eine Entscheidung über ihr Begehren bereits im Rahmen der nur etwa eine Woche nach Eingang ihrer Kündigung stattfindenden Verbandsversammlung getroffen werde. Auf eine besondere Eilbedürftigkeit hätte ihre in der Verbandsversammlung anwesende Gemeindedirektorin hinweisen müssen. Da dies nicht geschehen sei, habe der Beigeladene die Entscheidung auf die Tagesordnung der nächsten Verbandsversammlung setzen können, zumal der Klägerin damit noch ein ganzes Jahr verblieben sei, um verbindliche Entscheidungen über ihre künftige Datenverarbeitung zu treffen.

20

Gegen diese Entscheidung führt die Klägerin die vom Senat zugelassene Berufung, zu deren Begründung sie vorträgt, das Verwaltungsgericht habe den Inhalt von § 19 Abs. 2 der Verbandssatzung verkannt, der ein ordentliches Kündigungsrecht normiere. Soweit in § 19 Abs. 2 davon die Rede sei, dass ein Ausscheiden von Verbandsgliedern möglich sei, liege entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts die Betonung nicht auf der Formulierung "möglich", vielmehr sei entscheidender Inhalt der Satzungsbestimmung, dass ein Ausscheiden aus verwaltungspraktischen Gründen eben nur zum Ablauf eines Geschäftsjahres in Betracht kommen solle. Nach dem Wortlaut der Vorschrift sei den Verbandsgliedern gerade ein Ausscheiden aus dem Zweckverband auch ohne wichtigen Grund unter Einhaltung bestimmter Voraussetzungen ermöglicht worden. Den Interessen des Zweckverbandes, insbesondere an seinem Fortbestand und daran, seine Aufgaben weiterhin sinnvoll erfüllen zu können, trage die Vorschrift gerade dadurch Rechnung, dass ein Ausscheiden nicht sofort möglich sei, sondern erst nach einer relativ langen, nämlich zweijährigen Kündigungsfrist. Eine derart lange Kündigungsfrist erscheine sinnlos, wenn der Verbandsversammlung ein Entscheidungsspielraum hinsichtlich der Annahme der Kündigung zustehe. Dieses Verständnis der Vorschrift werde auch belegt durch die Verwendung des Wortes "Kündigungsfrist". In diesem Sinne sei die Regelung auch in den Jahren von 1983 bis Anfang 1995 gehandhabt worden; während dieses Zeitraumes seien mindestens acht Gemeinden durch ordentliche Kündigung ausgeschieden.

21

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stehe § 21 Abs. 2 ZwVG, der das wirksame Ausscheiden eines Mitglieds aus dem Zweckverband von einer Änderung der Verbandssatzung im Wege der Zustimmung sämtlicher Verbandsmitglieder abhängig mache, nicht diesem Verständnis von § 19 Abs. 2 Verbandssatzung entgegen. Die Vorschrift sage nämlich nichts darüber aus, ob der Verbandsversammlung überhaupt ein Entscheidungsspielraum zustehe und ob sie im Falle einer zulässigen Kündigung ihre Zustimmung zur Änderung der Verbandssatzung verweigern dürfe. Soweit das Verwaltungsgericht darauf abstelle, dass jede Veränderung in der Mitgliedschaft eines Zweckverbandes dessen Funktionsfähigkeit und letztlich Erhaltungswürdigkeit in Frage stelle, sei darauf hinzuweisen, dass diese Belange mit der zweijährigen Kündigungsfrist angemessen berücksichtigt seien. Soweit § 7 Abs. 2 e) der Verbandssatzung die Zuständigkeit der Verbandsversammlung für Beschlüsse über die Aufnahme und das Ausscheiden von Verbandsmitgliedern regele, handele es sich dabei um eine bloße Zuständigkeitsvorschrift, wie sich aus der Überschrift zu § 7 ergebe. Ein materiell-rechtlicher Gehalt zu Fragen des Ausscheidens komme der Vorschrift nicht zu, diese seien maßgeblich in § 19 Abs. 2 der Verbandssatzung geregelt. Auch wenn die in dieser Vorschrift geregelte ordentliche Kündigung im Laufe der Zeit zunehmend Probleme bereitet habe, könne die Auslegung dieser Norm nicht dazu führen, ein ordentliches Kündigungsrecht der Klägerin nunmehr zu verneinen. Aber selbst wenn ein ordentliches Kündigungsrecht abzulehnen wäre, bestünde aus dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes und im Hinblick auf die bisher geübte Praxis ein Anspruch auf Ausscheiden aus dem Verband. Dass auch der Beigeladene noch nach Erklärung der Kündigung von einem ordentlichen Kündigungsrecht ausgegangen sei, belege sein Schreiben vom 13. Dezember 1996, in dem er von einem Ausscheiden zum 31. Dezember 1997 ausgegangen sei.

22

Schließlich bestehe der vom Verwaltungsgericht hergestellte Zusammenhang zwischen der bereits 1995 ausgesprochenen Kündigung und dem im Dezember 1996 gefassten Auflösungsbeschluss der Verbandsversammlung nicht, denn die ab Mitte 1996 eingetretenen Ereignisse hätten bei der Erklärung der Kündigung noch nicht berücksichtigt werden können.

23

Die Klägerin beantragt,

24

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem in erster Instanz gestellten Klageantrag zu entscheiden.

25

Die Beklagte beantragt,

26

die Berufung zurückzuweisen.

27

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und bezieht sich auf ihre Schriftsätze im erstinstanzlichen Verfahren.

28

Der Beigeladene schließt sich den Ausführungen der Beklagten an, ohne einen eigenen Antrag zu stellen.

29

Wegen des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird ergänzend auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

II.

30

Die Berufung der Klägerin hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.

31

Die streitentscheidenden Verwaltungsakte der Beklagten sind nicht zu beanstanden. Mit dem Verwaltungsgericht geht der Senat davon aus, dass der Klägerin ein Recht, ihre Mitgliedschaft im beigeladenen Zweckverband wirksam einseitig zum 31. Dezember 1997 zu kündigen, ebenso wenig zustand, wie ein Anspruch auf Zustimmung zu ihrer Kündigung durch die Verbandsversammlung des Beigeladenen.

32

Die Klägerin kann ihr Begehren auf Ausscheiden aus dem beigeladenen Zweckverband nicht auf § 19 Abs. 2 der Satzung des Zweckverbandes "C." (D.) – Verbandssatzung – stützen, wonach das Ausscheiden von Verbandsgliedern nur zum Ablauf eines Geschäftsjahres möglich ist und unter Einhaltung einer zweijährigen Kündigungsfrist ausgesprochen werden muss. Ein Kündigungsrecht ist aus dieser Vorschrift nicht herzuleiten. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

33

Der beigeladene Zweckverband, aus dem die Klägerin ausscheiden will, ist ein Freiverband, der aufgrund von § 7 Zweckverbandsgesetz – ZwVG - vom 7. Juni 1939 (NdsGVBl. SbII S. 109) zuletzt geändert durch Art. 5 des Gesetzes vom 30. Juli 1985 (NdsGVBl. S. 246) gegründet worden ist. Zur Bildung des Zweckverbandes als Freiverband muss von den Beteiligten eine Verbandssatzung vereinbart werden, die der Genehmigung der Rechtsaufsichtsbehörde bedarf. Mit der Genehmigung der Verbandssatzung ist der Zweckverband entstanden. Eine Regelung über die Kündigung der Mitgliedschaft im Freiverband findet sich im Zweckverbandsgesetz nicht. § 21 Abs. 1 ZwVG sieht insoweit lediglich vor, dass die Verbandssatzung Vorschriften über die Voraussetzungen und das Verfahren für das Ausscheiden und den Ausschluss von Verbandsgliedern, für den freiwilligen Beitritt neuer Verbandsglieder, für die Auflösung des Zweckverbandes sowie für sonstige Änderungen der Verbandssatzung vorsehen kann. Anderenfalls finden die Vorschriften über die Bildung von Zweckverbänden sinngemäß Anwendung auf die Änderung und Auflösung von Zweckverbänden (Satz 2).

34

Entgegen der Annahme der Klägerin regelt die Verbandssatzung in § 19 Abs. 2 nicht die Voraussetzungen für das Ausscheiden von Verbandsgliedern, vielmehr betrifft die Regelung über die Einhaltung einer zweijährigen Kündigungsfrist lediglich das Verfahren für das Ausscheiden. Dies ergibt die Auslegung dieser Satzungsbestimmung in der Zusammenschau mit § 7 Abs. 2 der Verbandssatzung und § 21 Abs. 1 sowie § 24 Abs. 1 ZwVG. § 24 Abs. 1 ZwVG regelt den zwingenden Inhalt der Verbandssatzung, die nach Nr. 1 der Vorschrift unter anderem die Verbandsglieder bestimmen muss. Dies ist im vorliegenden Fall in der Anlage zu § 1 der Verbandssatzung geschehen. Nach § 21 Abs. 1 ZwVG kann die Verbandssatzung darüber hinaus Vorschriften über die Voraussetzungen und das Verfahren für das Ausscheiden und den Ausschluss von Verbandsgliedern, für den freiwilligen Beitritt neuer Verbandsglieder, für die Auflösung des Zweckverbandes sowie für sonstige Änderungen der Verbandssatzung vorsehen. Schon der Wortlaut dieser Vorschrift zeigt, dass der Gesetzgeber zwischen den Voraussetzungen und dem Verfahren für das Ausscheiden von Verbandsgliedern unterscheidet und davon ausgeht, dass ein Ausscheiden über eine Änderung der Verbandssatzung zu erfolgen hat ("... sowie für sonstige Änderungen der Verbandssatzung ..."). Allerdings enthält die Verbandssatzung des Beigeladenen eine besondere Regelung der Voraussetzungen eines Ausscheidens aus dem Zweckverband nicht, so dass dieses hiernach allein über eine Änderung der Verbandssatzung möglich ist, über die gemäß § 7 Abs. 2 lit a) und e) der Verbandssatzung die Verbandsversammlung beschließt.

35

Dieses Verständnis von § 19 Abs. 2 der Verbandssatzung trägt dem Wesen des Zweckverbandes Rechnung, zu dem grundsätzlich der "geschlossene Mitgliederkreis" gehört, da gerade Art, Zahl und Zusammensetzung des Verbandsgliederkreises die Struktur des Verbandes bestimmen und auch den Aufgabenkreis des Zweckverbandes (§ 24 Abs. 1 Nr. 2 ZwVG) weitgehend mitbestimmen (vgl. Steimle, Zweckverbandsgesetz, § 21 Anm. 2). Ein Aufbrechen dieses geschlossenen Mitgliederkreises, das § 21 Abs. 2 ZwVG grundsätzlich nur durch die Zustimmung sämtlicher Verbandsglieder zu einer Änderung der Verbandssatzung erreicht werden kann, ist im vorliegenden Fall bereits mit der Mehrheit der Verbandsglieder möglich, da in § 6 Abs. 2 der Verbandssatzung mit der Verweisung auf die Vorschriften der NGO u.a. für die Verbandsversammlung und damit auf § 47 NGO von der in § 21 Abs. 2 ZwVG eingeräumten Möglichkeit Gebrauch gemacht worden ist, durch die Verbandssatzung eine abweichende besondere Regelung zu treffen. Damit ist die in der Praxis sich häufig als sehr hemmend erweisende Bestimmung des § 21 Abs. 2 ZwVG, die für jede Aufnahme und jedes Ausscheiden eines Verbandsgliedes die Zustimmung sämtlicher Verbandsglieder zu einer entsprechenden Änderung der Verbandssatzung erfordert, abgemildert worden. Mit dem Absehen von der Einstimmigkeit und dem Einhalten einer weiträumigen Kündigungsfrist im Falle des Ausscheidens wird einerseits der freiwillige Austritt einzelner Mitglieder erleichtert und werden andererseits die Interessen des Zweckverbandes am Fortbestand der Mitgliedschaft gewahrt (vgl. Steimle, aaO).

36

Darüber hinaus besteht eine Möglichkeit zum Ausscheiden aus dem Zweckverband durch einseitige Willenserklärung nicht. Angesichts dieser strikten Regelung, durch die der Zweckverband für die austrittswillige Gemeinde vom Freiverband zum Zwangsverband werden kann, wird in Rechtsprechung und Literatur die Frage diskutiert, ob es mit den gesetzlichen Regelungen zum Ausscheiden aus dem Zweckverband sein Bewenden haben kann oder ob dem einzelnen Verbandsglied beim Vorliegen eines wichtigen Grundes ein Kündigungsrecht oder zumindest ein Anspruch auf Entlassung aus dem Zweckverband zukommt (vgl. Oppenländer/Dolde, Auswirkungen veränderter Verhältnisse auf den Zweckverband als Freiverband, DVBl. 1995, 637 ff.; Leinenbach, Kündigung einer Zweckverbandsmitgliedschaft aus wichtigem Grund und kommunalaufsichtliche Genehmigung, LKV 2001, 497 ff., Pencereci/Blum, Die rechtliche und wirtschaftliche Situation unwirksam gegründeter Zweckverbände, LKV 1998, 172, 176 ff.; Dietlein, Wege aus dem Zweckverband, LKV 1999, 41; VGH Mannheim, Urt. v. 20.3.1989 – 1 S 247/87 -, NVwZ-RR S. 215 ff.; OVG Koblenz, Beschl. v. 6.12.1993 – 7 B 12364/93 -, NVwZ-RR 1994, 685 ff.; Sächsisches OVG, Beschl. v. 6.7.1995 – 3 S 156/94 -, LKV 1997, 420 ff.; VG Magdeburg, Urt. v. 20.6.2001 – 9 A 533/99 MD -, LKV 2001, 521 ff.). Ausgangspunkt der Diskussion ist dabei die Überlegung, dass die Verbandssatzung ein öffentlich-rechtlicher Vertrag ist, für den der Grundsatz gilt, dass Verträge einzuhalten sind ("pacta sunt servanda"). Das in der Satzung als öffentlich-rechtlicher Vertrag vereinbarte Dauerschuldverhältnis begründet wechselseitige Treupflichten zwischen den Verbandsgliedern, so dass an die Möglichkeit eines Austritts eines Verbandsglieds aus dem Zweckverband hohe Anforderungen zu stellen sind (so VGH Mannheim, a.a.O.). Ein Kündigungsrecht aus wichtigem Grund kann daher allenfalls dann angenommen werden, wenn die Mitgliedschaft zu nicht vorhersehbaren unzumutbaren Folgen für ein Mitglied führt. Bei der insoweit vorzunehmenden Abwägung des Einzelinteresses am Ausscheiden mit dem entgegenstehenden öffentlichen Interesse sind die wesentlichen Unterschiede zwischen vertraglichen und körperschaftlichen Bindungen zu beachten. Bei Letzteren besteht ein besonderes, im öffentlichen Interesse geschütztes Vertrauen der übrigen Mitglieder auf die Dauerhaftigkeit der Gemeinschaftslösung (so Sächsisches OVG, Beschl. v. 6.7.1995 – 3 S 156/94 -, LKV 1997, 420). Soweit in Anlehnung an § 60 VwVfG eine Kündigung der Mitgliedschaft für zulässig erachtet wird, wird ein wichtiger Grund nur dann bejaht, wenn sich die Geschäftsgrundlagen wesentlich geändert haben und alle Möglichkeiten des Interessenausgleichs, insbesondere über die Verbandsversammlung, ausgeschöpft sind (VG Magdeburg, Urt. v. 20.6.2001, a.a.O.). Während das Verwaltungsgericht Magdeburg in seiner Entscheidung allein den Wunsch einer Mitgliedsgemeinde nach einem Verbandswechsel selbst dann nicht ausreichen lässt, wenn der neue Verband kostengünstiger arbeitet und das allgemeine Risiko, dass sich nach einem Vertragsabschluss eine günstigere Gelegenheit bietet, als Kündigungsgrund nicht anerkennen will, wird in der Literatur angesichts der die Gemeinde verpflichtenden Haushaltsgrundsätze die Erkenntnis um die Unwirtschaftlichkeit der Verbandsmitgliedschaft teilweise als wichtiger Grund anerkannt (vgl. Dietlein, a.a.O., S. 46). Aber auch insoweit wird ein Anspruch auf Entlassung aus dem Zweckverband erst dann angenommen, wenn einem Verbandsglied der weitere Verbleib im Zweckverband wirtschaftlich unzumutbar ist. Insoweit ist nämlich zu berücksichtigen, dass mit dem Verlust einzelner Mitglieder die finanzielle Basis des gesamten Verbandes in sich zusammenbrechen kann, was wiederum für die übrigen Verbandsmitglieder mit erheblichen Kostenrisiken verbunden ist.

37

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist ein Kündigungsrecht der Klägerin aus wichtigem Grund nicht erkennbar. Die Klägerin hat zunächst mit Schreiben vom 24. November 1995 ihre Mitgliedschaft im beigeladenen Zweckverband vorsorglich zum 31. Dezember 1997 gekündigt. Ausdrücklich heißt es insoweit "Ich möchte nochmals ausdrücklich darauf hinweisen, dass durch diese Kündigung eine Entscheidung über die zukünftige EDV-Verarbeitung bei der Samtgemeinde A. nicht vorherbestimmt werden soll." Da mit dem Kündigungsschreiben außerdem der Hinweis verbunden war, dass die Klägerin sich die Möglichkeit offen halten wollte, Kommunalsoftware von anderen Anbietern zu verwenden und sich gegebenenfalls von einem Privatunternehmen betreuen zu lassen, wurde die Kündigung der Klägerin in der Verbandsversammlung am 6. Dezember 1995 nicht beraten. Die Verbandsversammlung wurde auch nicht über die Kündigung informiert. Nach der endgültigen Beschlussfassung der Ratsgremien der Klägerin am 11. Juni 1996 teilte die Samtgemeindedirektorin der Klägerin dann in einem persönlichen Gespräch am 5. Juli 1996 dem Geschäftsführer des Beigeladenen mit, dass die Kündigung der Mitgliedschaft endgültig sei. Dementsprechend erfolgte eine Beratung der Kündigung in der Verbandsversammlung am 17. Dezember 1996, die zu einer Ablehnung des Antrags auf Ausscheiden führte. Weder den Schreiben der Klägerin, die im Zusammenhang mit der Kündigung ihrer Verbandsmitgliedschaft ergangen sind, noch den Erörterungen in der Verbandsversammlung sind Gründe zu entnehmen, die das für eine Kündigung aus wichtigem Grund erforderliche Gewicht haben. Hinzu kommt, dass die für einen Austritt aus dem Verband geltend gemachten Gründe der Unwirtschaftlichkeit nicht lediglich die Klägerin, sondern die Verbandsglieder in ihrer Gesamtheit betrafen, was letztlich auch zu der Entscheidung geführt hat, den Verband insgesamt aufzulösen.

38

Die Klägerin kann einen Anspruch auf Zulassung ihrer Kündigung auch nicht aus dem Schreiben des Beigeladenen vom 13. Dezember 1996 herleiten, bei dem es sich nicht um eine Bestätigung ihrer Kündigung vom 24. November 1995, sondern um ein bloßes Antwortschreiben auf ihre Anfrage nach der Höhe der für das Wirtschaftsjahr 1997 zu zahlenden Umlagen handelt, in dem bei Gelegenheit erwähnt wird, dass die Klägerin noch bis zum 31. Dezember 1997 Mitglied des Zweckverbandes ist.

39

Ebenso wenig kann die Klägerin einen Vertrauenstatbestand im Hinblick auf eine früher geübte Praxis des Beigeladenen, aus dem Zweckverband strebende Verbandsglieder zu entlassen, geltend machen und darauf einen Anspruch auf Ausscheiden stützen. Selbst wenn die von der Klägerin behauptete Übung praktiziert worden sein sollte, kann allein eine gewisse Dauer einer Verwaltungspraxis nicht zu einer Ermessensbindung führen. Das gilt insbesondere bei einer Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse, die hier in der Weiterentwicklung der Datenverarbeitungssysteme und dem sich schneller als erwartet vollziehenden Übergang von zentraler zu dezentraler Datenverarbeitung lag. In einem solchen Fall ist ein Festhalten an einer früher geübten Praxis, die zudem den Zweckverband in seinem Bestand gefährdet hätte, nicht geboten.

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

41

Es entspricht der Billigkeit, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für nicht erstattungsfähig zu erklären, da er einen eigenen Antrag nicht gestellt und sich damit einem Kostenrisiko nicht ausgesetzt hat (vgl. § 162 Abs. 3 VwGO).

42

Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE102850700&psml=bsndprod.psml&max=true