Verwaltungsgericht Osnabrück (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-05-23, Aktenzeichen 3 A 96/16

Tenor

Es wird festgestellt, dass der zwischen den Beteiligten geschlossene Vertrag vom 16. Juli 1970 und vom 28. Juli 1970 über die Kostenbeteiligung an den Betriebs-und Unterhaltungskosten der in § 2 der Vereinbarung genannten baulichen Anlagen an der Ohe wirksam ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1

Die Beteiligten sind Unterhaltungsverbände nach dem niedersächsischen Wassergesetz und streiten über die Wirksamkeit einer zwischen ihnen im Jahre 1970 geschlossenen Vereinbarung.

2

Der Kläger, der Unterhaltungsverband 103 „Ohe-Bruchwasser“, ist unter anderem für das Gewässer II. Ordnung „Ohe“ in seinem Verbandsgebiet zuständig. Die Ohe vereinigt sich an der Verbandsgrenze zum Unterhaltungsgebiet des Beklagten hin mit dem Gewässer „Marka“ und führt ab dieser Mündung den Namen „Sagter Ems“.

3

An Ohe und Marka wurden in den sechziger Jahren Wehranlagen zur Regulierung des Wasserabflusses gebaut. Durch die Errichtung des Ohe-Wehres wird ein Teil des Wassers, das ansonsten aus dem Verbandsgebiet des Klägers in das Verbandsgebiet des Beklagten fließen würde, über das Gewässer II. Ordnung „Ohe-Ableiter“ unmittelbar in den Küstenkanal abgeleitet.

4

Der damalige Landkreis Aschendorf-Hümmling hat Ende der sechziger Jahre die Planfeststellung des Ausbaus der Ohe betrieben. Er war in Personalunion zugleich Planungsbüro des Planausbaus, Geschäftsführung des klagenden Wasserverbandes, Untere Wasserbehörde und Rechtsaufsicht der Klägerin. Unter dem 8. April 1969 (Blatt 43 der Gerichtsakte) forderte er den Beklagten auf, eine Vereinbarung über die Regelung der Betriebs- und Unterhaltungslasten abzuschließen, um Verzögerungen des Planfeststellungsverfahrens durch einen noch anhängigen Widerspruch des Klägers zu vermeiden.

5

Durch Schreiben vom 4. Juni 1969 (Blatt 46 der Gerichtsakte) teilte der Landkreis Cloppenburg dem Beklagten mit, dass sich die geplante Vereinbarung nicht auf § 94 NWG in der seinerzeit geltenden Fassung stützen lasse, da es an einer gemeinsamen Abführung des Wassers fehle, weil der Beklagte alleine für die Unterhaltung des Untergebietes zuständig sei, die vertragliche Regelung aber auch der Wasserregulierung im allein der Zuständigkeit des Klägers unterfallenden Obergebiet diene.

6

Aufgrund dieser Stellungnahme überarbeitete der Beklagte den Vereinbarungsentwurf und übersandte ihn an den Landkreis Aschendorf-Hümmling als Geschäftsführung des Klägers.

7

Ausweislich eines Vermerkes vom 25. September 1969 hielten die Vertreter der Landkreise Cloppenburg und Aschendorf-Hümmling als Aufsichtsbehörden, die Wasserwirtschaftsämter Meppen und Cloppenburg als Wasserbehörden und die beiden am Verfahren beteiligten Unterhaltungsverbände eine gemeinsame Unterhaltung der Ableiter von Ohe und Marka für notwendig (Blatt 89 f. der Gerichtsakte).

8

Am 20. März 1970 (Blatt 58 der Gerichtsakte) fand eine Besprechung der Beteiligten und weiterer Behörden statt, in der unter anderem die fraglichen Kostentragungsregelungen Gesprächsgegenstand waren (Blatt 58 der Gerichtsakte). In der Folgezeit wurden Stellungnahmen unter anderem des Wasserwirtschaftsamtes Meppen zur Kostenaufteilung nach den Niederschlagsgebieten eingeholt, um eine vertragliche Einigung erzielen zu können (Blatt 64 f. der Gerichtsakte).

9

Durch Schreiben vom 1. Juni 1970 (Blatt 73 der Gerichtsakte) wies das Wasserwirtschaftsamt Meppen den Landkreis Aschendorf-Hümmling darauf hin, dass eine Mittelbewilligung für den weiteren Ausbau der Ohe erst nach dem Abschluss einer Unterhaltungsvereinbarung zwischen den Beteiligten erfolgen würde.

10

Durch eine von den jeweiligen Verbandsvorstehern und Geschäftsführern am 28. Juli 1970 bzw. am 16. Juli 1970 auf einer Vertragsurkunde unterzeichnete und gesiegelte Vereinbarung zwischen den Beteiligten wird für bestimmte, im Einzelnen in einem Bauwerksverzeichnis aufgeführte und beschriebene Bauwerke an Ohe und Marka eine wechselseitige Beteiligung an den jeweiligen Betriebs- und Unterhaltungskosten dahingehend geregelt, dass sich der Kläger an diesen Kosten an den Anlagen an der Marka und der Beklagte an diesen Kosten an den Anlagen an der Ohe - jeweils nach einem prozentualen Kostenschlüssel - beteiligt. Gegenstand dieser Vereinbarung sind die normalen Betriebs- und Unterhaltungskosten; besondere Unterhaltungsarbeiten bedürfen einer vorherigen Absprache zwischen den Beteiligten. In der Vereinbarung ist ferner geregelt, welcher Unterhaltungsverband welche Anlagen unterhält. Die Vereinbarung, die keine Kündigungsregelung enthält, ist unbefristet geschlossen worden; nach ihrem § 9 erlischt sie, wenn der Betrieb und die Unterhaltung der in ihr aufgeführten Anlagen vom Land Niedersachsen oder einem anderen Träger übernommen werden. In einem vorherigen Vereinbarungsentwurf enthaltene Platzlassungen für Genehmigungen der Aufsichtsbehörde (Blatt 72 der Gerichtsakte) sind in der unterzeichneten Vertragsurkunde nicht enthalten.

11

In Ausfüllung dieser Vereinbarung führte der Kläger in den Jahren 1993 und 1994 Sanierungsmaßnahmen unter anderem an den Stahlwasserbauteilen des Ohe-Wehres durch, an denen sich der Beklagte mit dem in der Vereinbarung geregelten Kostenanteil beteiligte.

12

Nachdem der Kläger dem Beklagten Unterhaltungsarbeiten und Instandsetzungsarbeiten am Ohe-Wehr und am Ohe-Ableiter mitgeteilt hatte, stellte sich der Beklagte durch Schreiben vom 19. September 2014 auf den Standpunkt, dass die zugrunde liegende Vereinbarung gegen § 76 NWG - die Regelung entspricht § 94 NWG a.F. - verstoße und daher nichtig sei.

13

Der Kläger trat dieser Rechtsauffassung durch Schreiben vom 10. März 2015 entgegen und setzte eine Frist, den rechtlichen Standpunkt zu revidieren. Eine Reaktion des Beklagten hierauf erfolgte nicht.

14

Durch Schreiben vom 2. Juni 2015 setzte der Kläger dem Beklagten unter Androhung einer Feststellungsklage eine weitere Frist, zu erklären, dass man sich an die geschlossene Vereinbarung halte. Eine Reaktion hierauf erfolgte ebenfalls nicht.

15

Der Kläger hat am 21. August 2015 Klage auf Feststellung der Wirksamkeit der Vereinbarung erhoben. Er ist der Ansicht, dass es sich bei der fraglichen Vereinbarung um eine Kostentragungsvereinbarung bzw. eine Kostenteilungsvereinbarung handele, an deren Wirksamkeit Zweifel nicht bestünden.

16

Der Kläger beantragt,

17

festzustellen, dass der zwischen den Beteiligten geschlossene Vertrag vom 16. Juli 1970 und vom 28. Juli 1970 über die Kostenbeteiligung an den Betriebs-und Unterhaltungskosten der in § 2 der Vereinbarung genannten baulichen Anlagen an der Ohe wirksam ist.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Hintergrund der Feststellungsklage sei, dass der Kläger umfangreiche Sanierungsarbeiten an zwei von der Vereinbarung umfassten Wehranlagen beabsichtige und insoweit die Kosten bei ihm - dem Beklagten - geltend machen wolle. Derartige Sanierungen seien aber mit ihm - dem Beklagten - bislang nicht abgesprochen worden, sodass schon aus diesem Grunde kein Leistungsanspruch bestehe.

21

Bei dem Vertrag handele es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag in der Form eines Subordinationsvertrages, für den lediglich innerhalb der engen Möglichkeiten des § 60 VwVfG eine Kündigungsmöglichkeit bestehe. Der Vertrag selbst enthalte keine Modalitäten zur Vertragsbeendigung.

22

Auf der letzten Seite der Vereinbarung sei in ihrem Entwurf die Genehmigung durch die jeweiligen Aufsichtsbehörden vorgesehen gewesen, jedoch sei diese Seite nicht Teil der Vereinbarung geworden. Der Landkreis Cloppenburg als Aufsichtsbehörde habe jedoch durch Schreiben vom 4. Juli 1969 (Blatt 46 der Gerichtsakte) erklärt, dass sich diese nicht auf § 94 NWG stützen lasse, weil es an der Voraussetzung einer gemeinsamen Abführung des Wassers fehle. Wieso es gleichwohl zur Unterzeichnung der Vereinbarung gekommen sei, lasse sich nicht mehr feststellen. Da jedoch die zwingend notwendige Genehmigung der Aufsichtsbehörden nicht erteilt bzw. sogar verweigert worden sei, sei die Vereinbarung unwirksam. Das Genehmigungserfordernis ergebe sich aus § 122 WVVO (vom 10. Februar 1937) in der seinerzeit geltenden Fassung, wonach ein Wasser- und Bodenverband für den Abschluss unterschiedlicher Verträge der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedürfe. Den insoweit in § 122 Abs. 1 WVVO ausdrücklich genannten Genehmigungsfällen stehe es nach § 122 Abs. 2 WVVO gleich, wenn ein Rechtsgeschäft vorliege, das den genannten Rechtsgeschäften wirtschaftlich gleichwertig sei. Dies sei vorliegend der Fall. Gemäß § 123 WVVO habe die fehlende Genehmigung die Unwirksamkeit der Vereinbarung zur Folge. Das Genehmigungserfordernis folge letztendlich auch aus den eingeschränkten Kündigungsmöglichkeiten und den wirtschaftlichen Belastungen durch die Vertragseinhaltung, sodass der Vertrag ökonomisch als auch rechtlich ähnlich einzuschätzen sei, wie die in § 122 Abs. 1 WVVO genannten Vereinbarungen.

23

Zudem sei der Vertrag wegen eines Verstoßes gegen § 94 NWG a.F. unwirksam, da aus dieser Vorschrift folge, dass eine Kostenbeteiligung hinsichtlich der Unterhaltung und des Betriebes von Anlagen nur dann in Betracht komme, wenn diese der gemeinsamen Abführung des Wassers dienten. An einer solchen gemeinsamen Abführung fehle es aber, sodass der Vertrag gegen ein aus § 94 NWG a.F. folgendes gesetzliches Verbot in dem Sinne des § 134 BGB verstoße.

24

Im Übrigen sei der jährliche Kostenausgleich, wie ihn der Vertrag vorsehe, nie praktiziert worden. Es habe alleine im Jahr 1992 eine einzelne Beteiligung des Beklagten an besonderen Unterhaltungsmaßnahmen des Klägers gegeben. Auch gebe es keinen wasserwirtschaftlichen Sinn des Abschlusses der Vereinbarung.

25

Wegen des weiteren Vortrags der Beteiligten wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

26

Das Feststellungsbegehren ist zulässig (a.) und auch begründet (b.).

27

a. Das Feststellungsbegehren des Klägers ist zulässig.

28

(aa) Zwischen dem Kläger und dem Beklagten besteht ein Rechtsverhältnis. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992, - BVerwG 3 C 50.89 -, BVerwGE 89, 327 [329 f.]; BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996, - BVerwG 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 [264]; BVerwG, Urteil vom 20. November 2003, - BVerwG 3 C 44.02 -, Buchholz 418.32 AMG Nr. 37). Gegenstand der Feststellungsklage muss ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein (BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1971, - BVerwG 6 C 57.66 -, BVerwGE 38, 346; BVerwG, Urteil vom 30. Mai 1985, - BVerwG 3 C 53.84 -, BVerwGE 71, 318; BVerwG, Beschluss vom 12. November 1987, - BVerwG 3 B 20.87 -, Buchholz 310 § 43 VwGO Nr. 97). Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt (BVerwG, Urteil vom 23. Januar 1992, a.a.O., S. 330). Daran fehlt es, wenn nur abstrakte Rechtsfragen wie die Gültigkeit einer Norm zur Entscheidung gestellt werden. Auch bloße Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein.

29

Zwischen den Beteiligten besteht ein Rechtsverhältnis in diesem Sinne. Der Kläger ist der Ansicht, dass die zwischen den Beteiligten tatsächlich unstreitig geschlossene und auch unzweifelhaft als Vertrag zwischen zwei Hoheitsträgern über die Finanzierung ihnen jeweils obliegender Unterhaltungslasten im Wasserrecht zu klassifizierende Vereinbarung wirksam ist; der Beklagte bestreitet die Wirksamkeit der Vereinbarung. Damit geht es um die Anwendung von Rechtsnormen - die der §§ 54 ff. VwVfG - und um die Anwendung eines öffentlich-rechtlichen Vertrags auf einen vorgegebenen konkreten Sachverhalt.

30

(bb) Die Feststellungsklage ist auch nicht nach § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär. Der Kläger muss seine Rechte insbesondere nicht durch eine allgemeine Leistungsklage - gerichtet auf Leistung bestimmter Zahlungen aus dem Vertrag heraus - verfolgen. Die in § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage gegenüber einer Leistungsklage gilt bei Klagen gegen den Staat nur, wenn - anders als im Streitfall - die Sonderregelungen über Fristen und Vorverfahren für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen ansonsten unterlaufen würden (Nordrhein-Westfälisches OVG, Urteil vom 9. Dezember 2015, - 6 A 1040/12 -, NWVBl. 2016, 202). Jenseits dieses Sonderfalles kann nicht davon gesprochen werden, dass die Leistungsklage - weil vollstreckbar - rechtsschutzintensiver wäre als eine entsprechende Feststellungsklage; der nach Art. 20 Abs. 3 GG rechtsunterworfene und rechtsgebundene Beklagte wird auch einen nicht der Vollstreckung fähigen Feststellungstenor befolgen.

31

(cc) Der Kläger hat auch ein berechtigtes Feststellungsinteresse. Unter dem in § 43 Abs. 1 VwGO geforderten berechtigten Feststellungsinteresse des Klägers ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, zu verstehen (BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1970, – BVerwG VI C 55.68 –, BVerwGE 36, 218). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich die Kammer überzeugt anschließt (BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2013, – BVerwG 8 C 40.12 – ZfWG 2013, 379), sind insoweit die Fallgruppen der Wiederholungsgefahr, des Rehabilitationsinteresses, des schwerwiegenden Grundrechtseingriffes und der beabsichtigten Geltendmachung eines Amtshaftungsanspruches - auch eines solchen auf der Grundlage des Unionsrechts - ebenso anerkannt wie in der obergerichtlichen Rechtsprechung (Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 01. März 2011, – 4 LB 62/07 –, NdsVBl 2011, 221 - 224) die der Klärung einer wirtschaftlich relevanten Vorfrage. Vorliegend liegt unzweifelhaft ein wirtschaftliches Interesse des Klägers im letztgenannten Sinne vor, der sich berühmt, aufgrund des aus seiner Sicht wirksamen Vertrages Leistungen von dem Beklagten fordern zu können.

32

Die Klage ist damit zulässig.

33

b. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Der Kläger hat einen Anspruch auf die von ihm begehrte, allein abstrakt zu verstehende Feststellung (aa), da der zwischen den Beteiligten am 16. Juli 1970 und 28. Juli 1970 geschlossene Vertrag als öffentlich-rechtlicher Vertrag (bb) in der Gestalt des koordinationsrechtlichen Vertrages (cc) weder aufgrund eines etwa nicht erfüllten Genehmigungserfordernisses (schwebend) unwirksam ist (dd) noch wegen eines Verstoßes gegen ein gesetzliches Verbot in dem Sinne des § 59 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 134 BGB nichtig ist (ee).

34

(aa) Unerheblich für die rechtliche Würdigung der Kammer ist insoweit zunächst, ob und in welchem Umfang demnächst Arbeiten an den Bauwerken, auf die sich die Vereinbarung bezieht, anstehen. Denn die Feststellungsklage bezieht sich alleine auf die abstrakt zu verstehende Frage der Wirksamkeit des Vertrages; diese ist das Klagebegehren in dem Sinne des § 88 VwGO. Ebenso ist die von dem Beklagten angesprochene Frage der Auslegung der Vereinbarung, insbesondere, ob es sich bei der geplanten Sanierung zweier Wehre um besondere Unterhaltungsarbeiten handelt oder nicht, nicht von dem beschriebenen Streitgegenstand umfasst.

35

(bb) Bei dem Vertrag handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag gemäß § 54 VwVfG in Verbindung mit § 1 NdsVwVfG. Die getroffenen Regelungen betreffen ihrem Schwerpunkt nach im Wesentlichen die Unterhaltung von Baulichkeiten in öffentlicher Trägerschaft, nämlich der beiden beteiligten Wasserverbände als auf der Grundlage des Gesetzes über Wasser-und Bodenverbände errichteten Körperschaften des öffentlichen Rechts, und dienten damit der Aufgabenerfüllung der öffentlichen Hand im Hinblick auf die in § 2 Wasserverbandsgesetz genannten Aufgaben der Wasserverbände. Der Vertrag unterfällt daher dem öffentlichen Recht.

36

(cc) Der Vertrag ist als koordinationsrechtlicher Vertrag im Sinne von § 54 Satz 1 VwVfG einzuordnen. Aus den umfänglichen Unterlagen zur Entstehung des Vertrages, die die Motive der Vertragsparteien bei Vertragsschluss offenlegen, ergibt sich deutlich, dass die Vereinbarung von den Beteiligten geschlossen wurde, um ein Planfeststellungsverfahren zum Ausbau der Ohe voranzubringen und um eine Regelung zu treffen, die einen aus Sicht der Beteiligten gerechten Ausgleich zwischen den verschiedenen Interessen ergibt. Die Beteiligung der Wasserwirtschaftsämter Meppen und Cloppenburg an dem Entstehen der Vereinbarung ebenso wie die Beteiligung der Aufsichtsbehörden zeigt, dass insoweit eine umfassende und kooperative Regelung zwischen den Beteiligten getroffen werden sollte. Diese Regelung hätte nicht einseitig vom Kläger und naturgemäß auch nicht vom Beklagten als Wasserverbände im Wege eines Verwaltungsakts gegenüber dem jeweils anderen Vertragspartner erlassen werden können. Dies folgt schon daraus, dass es für ein Handeln gegenüber einem anderen Wasserverband als einem anderen Hoheitsträger an einer Verwaltungsaktsbefugnis fehlt. Denn nach den Grundsätzen der „fehlenden Polizeipflicht von Hoheitsträgern“, der besagt, dass – von Sonderregelungen und Ausnahmelagen, z.B. Gefahr im Verzug abgesehen - eine Hoheitsverwaltung nicht mit Anordnungen oder gar mit Zwang in die hoheitliche Tätigkeit einer anderen Hoheitsverwaltung, sei es derselben, sei es einer anderen Körperschaft, eingreifen darf, für die Beachtung auch der fachfremden Gesetze also in der Regel die jeweils tätig werdende Hoheitsverwaltung selbst zuständig und verantwortlich ist, nicht die fremde Fachbehörde, sodass Übergriffe und Eingriffe in die der anderen Hoheitsverwaltung zustehende Tätigkeit ausgeschlossen, und lediglich Einwirkungen, welche ihre Tätigkeit unberührt lassen, möglich sind (so grundlegend BVerwG, Urteil vom 16. Januar 1968, - BVerwG 1 A 1.67 -, BVerwGE 29, 52 [59]), würde es an einer erforderlichen Ermächtigungsgrundlage für einen Verwaltungsakt eines der Beteiligten an den jeweils anderen mit Elementen des Inhalts der Vereinbarung fehlen.

37

Deutlich wird der koordinationsrechtliche Charakter des Vertrages ferner insbesondere sowohl in der von den Vertragspartnern gemäß § 4 getroffenen prozentualen Verteilung der Betriebs- und Unterhaltungskosten, die ganz offensichtlich an die Möglichkeit des Treffens einer vertraglichen Kostenausgleichsregelung nach § 94 Abs. 1 des Niedersächsischen Wassergesetzes a.F. angelehnt ist, als auch in der in § 3 enthaltenen Regelung über die Kommunikation der Finanzierung besonderer Unterhaltungsarbeiten, die nur nach Absprache möglich ist. Anders als bei einer subordinationsrechtlichen Regelung werden diese nicht einseitig vom einem der beiden beteiligten öffentlichen Träger, sondern von den Vertragsparteien konsensual bestimmt.

38

(dd) Die danach als koordinationsrechtlicher Vertrag einzuordnende Vereinbarung ist unzweifelhaft dem Schriftformerfordernis des § 57 VwVfG genügend und auch im Übrigen formwirksam geschlossen worden, ohne dass sie etwa wegen eines nicht erfüllten Genehmigungserfordernisses (schwebend) unwirksam wäre.

39

(1) Nach § 122 Abs. 1 der im Zeitpunkt des Vertragsschlusses geltenden Ersten Wasserverbandverordnung ([WasVerbV 1], vom 3. September 1937, RGBl I 1937, 933, in der im Bundesgesetzblatt Teil III veröffentlichten Fassung, aufgehoben durch § 78 Abs. 1 Nr. 2 des Gesetzes vom 12. Februar 1991, BGBl. I 405) bedurfte der Wasser- und Bodenverband der Genehmigung der Aufsichtsbehörde 1. zur unentgeltlichen Veräußerung von Vermögensgegenständen, 2. zur Veräußerung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten, 3. zur Veräußerung und zur wesentlichen Änderung von Sachen, die einen besonderen wissenschaftlichen, geschichtlichen oder Kunstwert haben, 4. zur Aufnahme von Darlehen (Anleihen, Schuldscheindarlehen, anderem Kredit), 5. zum Eintreten in Gesellschaften und andere Vereinigungen bürgerlichen Rechtes, 6. zu Verträgen mit einem Mitgliede des Vorstandes, 7. zur Gewährung von Darlehen und anderem Kredit an Mitglieder des Vorstandes und des Ausschusses und an Dienstkräfte des Verbandes, 8. zur Bestellung von Sicherheiten, 9. zur Übernahme von Bürgschaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen.

40

§ 123 WasVerbV 1 statuiert als Rechtsfolge, dass Geschäfte des bürgerlichen Rechtsverkehres, die der Wasser- und Bodenverband ohne die nach diesem Gesetze erforderliche Genehmigung der Aufsichtsbehörde abgeschlossen hat, unwirksam sind. Dies meint ihre schwebende Unwirksamkeit, nicht ihre Nichtigkeit (Rapsch, Wasserverbandverordnung, Kommentar, Düsseldorf 1989, § 123 Rn. 3).

41

Eine Unwirksamkeit der fraglichen Vereinbarung in diesem Sinne nach § 122 Abs. 1 WasVerbV 1 in Verbindung mit § 123 WasVerbV 1 kommt vorliegend aus zwei Gründen nicht in Betracht. Zum einen liegt es auf der Hand, dass keiner dieser Tatbestände vorliegt, sodass aus ihnen heraus eine Genehmigung der fraglichen Vereinbarung nicht erforderlich war. Zum anderen ist die Nichtigkeitsfolge in § 123 WasVerbV 1 nur für Geschäfte des bürgerlichen Rechtsverkehrs angeordnet. Wie bereits ausgeführt, handelt es sich jedoch vorliegend um eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung, für die die Nichtigkeitsfolge des § 123 WasVerbV 1 ausdrücklich gerade nicht gilt. Öffentlich-rechtliche Verträge stehen gerade nicht unter einem Genehmigungsvorbehalt durch die Aufsichtsbehörde (Rapsch, Wasserverbandverordnung, Kommentar, Düsseldorf 1989, § 123 Rn. 3). Eine analoge Anwendung der Vorschrift kommt nicht in Betracht, da es an einer planwidrigen Regelungslücke bei vergleichbarer Interessenlage als dogmatischer Voraussetzung jeder Analogie (Larenz, Karl, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Auflage Berlin 1991, Seite 321) schon deswegen fehlt, weil der Gesetzgeber aufgrund der Rechtsbindung der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG bei öffentlich-rechtlichen Verträgen aufgrund der insoweit bestehenden Sonderregelungen kein vergleichbares Gefahrenpotenzial gesehen hat.

42

(2) Nach Abs. 2 des § 122 WasVerbV 1 ist die Genehmigung auch zu Rechtsgeschäften erforderlich, die einem der in Absatz 1 angegebenen Geschäfte wirtschaftlich gleichkommen. Auch aus dieser Norm folgt indes keine (schwebende) Unwirksamkeit der fraglichen Vereinbarung. Zum einen gilt auch hier, dass die Rechtsfolge der (schwebenden) Unwirksamkeit nach § 123 WasVerbV 1 lediglich für ein hier nicht vorliegendes Geschäft des bürgerlichen Rechtsverkehrs angeordnet ist. Zum anderen ist die hier fragliche Vereinbarung nicht einem der in § 122 Abs. 1 WasVerbV 1 genannten Geschäfte wirtschaftlich gleichwertig. Ob ein Rechtsgeschäft in diesem Sinne einem der in § 122 Abs. 1 Nrn. 1 - 9 WasVerbV 1 aufgezählten Geschäfte wirtschaftlich gleichkommt und damit nach § 122 Abs. 2 der Genehmigung der Aufsichtsbehörde bedarf, kann nicht allein nach der abstrakten Erscheinungsform des Rechtsgeschäfts entschieden werden; das Rechtsgeschäft muss vielmehr in seinem konkreten Zusammenhang erfasst und beurteilt werden (BGH, Urteil vom 25. November 1959, - V ZR 73/58 -, juris). Eine Genehmigung ist nur dann nach dieser Vorschrift erforderlich, wenn das fragliche Geschäft in seiner konkreten Ausgestaltung und in einem Zusammenhang mit der übrigen wirtschaftlichen Betätigung des Verbandes betrachtet einem genehmigungsfähigen Rechtsgeschäft im Sinne von Abs. 1 gleichzusetzen ist (Rapsch, Wasserverbandverordnung, Kommentar, Düsseldorf 1989, § 122 Rn. 17). Nach der abstrakten Erscheinungsform sind in § 122 Abs. 1 Nrn. 1 - 9 WasVerbV 1 Geschäfte genannt, die für einen Hoheitsträger atypisch (Schenkung [Nr. 1], wesentliche Änderung von Sachen, die einen besonderen wissenschaftlichen, geschichtlichen oder Kunstwert haben [Nr.3], Beteiligung an Gesellschaften [Nr. 5], Verträge mit Mitgliedern des Vorstandes [Nr. 6] und Gewährung von Darlehen an Vorstandsmitglieder, Ausschussmitglieder und Dienstkräfte [Nr. 7]), besonders weitreichend (Veräußerung von Grundstücken und grundstücksgleichen Rechten [Nr. 3], Bestellung von Sicherheiten [Nr. 8]) oder besonders wirtschaftlich belastend (Darlehensaufnahme [Nr.4] und Bürgschaftsübernahme (Nr. 9]) sind. Diesen Kategorien ist eine einzelne Lastenteilungsvereinbarung zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Körperschaften nach der abstrakten Erscheinungsform nicht vergleichbar. Auch nach ihrem konkreten Zusammenhang besteht keine wirtschaftliche Ähnlichkeit zu den genannten Geschäften. Ausgehend vom Flächenmaßstab des Niederschlagsgebietes haben die Beteiligten einen Verteilungsschlüssel für Lasten festgelegt, der - wie aus der beschriebenen Entstehungsgeschichte der Vereinbarung folgt - einen beiderseitigen Interessenausgleich herbeiführen sollte. Dies ist mit den in § 122 Abs. 1 WasVerbV 1 genannten atypischen Rechtsgeschäften nicht vergleichbar.

43

(ee) Ferner liegt kein zur Nichtigkeit der vertraglichen Regelung führender Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot gemäß § 59 Abs. 1 VwVfG in Verbindung mit § 134 BGB vor. Für die Annahme einer solchen Nichtigkeit ist es zwar nicht erforderlich, dass das genannte Verbot ausdrücklich ausgesprochen wird; es genügt, dass sich das Verbot aus dem Zweck und dem Zusammenhang einer Regelung hinreichend deutlich ergibt (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Auflage München 2016, § 59 VwVfG Rn. 9). Ein Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot in diesem Sinne liegt jedoch andererseits, wie sich auch aus dem Vergleich mit § 59 Abs. 2 VwVfG ergibt, nicht bereits dann vor, wenn die Vereinbarung nicht mit allen formellen und materiellen Rechtsvorschriften übereinstimmt. Vielmehr ist ein gesetzliches Verbot nur dann anzunehmen, wenn und soweit der spezifische Sinn und Zweck der Vorschrift die Nichtigkeit einer jeden abweichenden vertraglichen Regelung erfordert (Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 17. Auflage, München 2016, § 59 Rnr. 10).

44

Als Verbotsgesetz kommt vorliegend allein § 94 Abs. 1 NWG a.F. (Niedersächsisches Wassergesetz [NWG], in der Fassung vom 7. Juli 1960, Nds.GVBl. 19 60,105) in Betracht. Nach dieser Vorschrift hat ein Unterhaltungsverband zu den Aufwendungen eines benachbarten Verbandes beizutragen, die aus der Unterhaltung und dem Betrieb besonderer Anlagen erwachsen, die der gemeinsamen Abführung des Wassers dienen. Die gemeinsamen Kosten sind nach dem Verhältnis der Flächengrößen der Verbandsgebiete zu verteilen, es sei denn, dass dies nach Lage des Einzelfalles offenbar unbillig ist. Die Verbände können die Kostenbeteiligung durch Vereinbarung regeln; dabei sind sie an Satz 2 nicht gebunden. Soweit es sich um die Kostenbeteiligung handelt, hat der belastete Verband das Recht, an den Ausschusssitzungen des anderen Verbandes mit beratender Stimme teilzunehmen.

45

Von dem genannten rechtlichen Rahmen ausgehend kann es offen bleiben, ob die getroffene Vereinbarung wegen des Fehlens einer gemeinsamen Abführung des Wassers nicht vom Tatbestand des § 94 NWG alte Fassung gedeckt ist. Denn jedenfalls ist für die Kammer nichts dafür erkennbar, dass sich aus § 94 NWG oder der Systematik des damaligen Wasserrechts ergibt, dass jenseits dieser Vorschrift Vereinbarungen über einen Kostenausgleich nicht möglich sein sollten. Für ein gesetzliches Verbot ist insoweit für die Kammer nichts erkennbar.

46

(ff) Ein Verstoß gegen das Koppelungsverbot gemäß § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist nicht zu prüfen; § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG bezieht sich allein auf subordinationsrechtliche Verträge.

47

Nach alledem war der Klage stattzugeben.

48

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

49

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

50

Gründe für eine Zulassung der Berufung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 4 i.V.m. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO) liegen nicht vor.

51

Beschluss

52

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000,00 € festgesetzt.

53

Gründe

54

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

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