Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2022-09-09, Aktenzeichen 1 L 519/22
ECLI:DE:VGMS:2022:0909.1L519.22.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Der Streitwert wird auf 7.500 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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I. Der nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zulässige Antrag der Antragsteller,

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die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die Zulässigkeit des von ihnen vertretenen Bürgerbegehrens „Antrag auf unveränderte Fortführung der Stelle des Ersten Beigeordneten und Verzicht auf eine Ausschreibung der Stelle“ unverzüglich festzustellen,

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ist unbegründet.

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO sind einstweilige Anordnungen zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Anordnungsanspruch und Anordnungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO). Das grundsätzliche Verbot einer Vorwegnahme der Hauptsache steht einer einstweiligen Anordnung nicht entgegen, wenn dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG) geboten ist und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit dafür spricht, dass der mit der Hauptsache verfolgte Anspruch begründet ist.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2013 - 10 C 9.12 -, BVerwGE 146, 189 = juris, Rn. 22; BVerfG, Beschluss vom 15. August 2002 - 1 BvR 1790/00 -, NJW 2002, 3691 = juris, Rn. 18.

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Danach ist im Wege einer einstweiligen Anordnung die Verpflichtung zur Feststellung der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nur zu bejahen, wenn die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens überwiegend wahrscheinlich und eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen ist.

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Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 19. November 2019 - 15 B 1338/19 -, juris, Rn. 6 m.w.N.

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Hieran gemessen haben die Antragsteller keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht. Es ist nicht im vorstehenden Sinne wahrscheinlich, dass ihnen der in materieller Hinsicht geltend gemachte Anspruch auf Verpflichtung der Antragsgegnerin zusteht, das von ihnen vertretene Bürgerbegehren „Antrag auf unveränderte Fortführung der Stelle des Ersten Beigeordneten und Verzicht auf eine Ausschreibung der Stelle“ gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW für zulässig zu erklären. Nach der hier allein gebotenen summarischen Prüfung erweisen sich der Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. Juni 2022 und der zugrunde liegende Beschluss des Rates vom 21. Juni 2022 als rechtmäßig und verletzen die Antragsteller nicht in ihren Rechten.

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Das Bürgerbegehren mit der Fragestellung

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„Soll die Stelle des Ersten Beigeordneten nach Ablauf der derzeitigen Wahlzeit unverändert fortgeführt und von einer Stellenausschreibung abgesehen werden?“

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ist aller Voraussicht nach unzulässig, weil die Fragestellung den Bestimmtheitsanforderungen nicht genügt – 1. – und die Begründung defizitär ist – 2. –. Zudem stimmen unter Umständen Fragestellung und Begründung nicht überein – 3. –. Schließlich ist das Bürgerbegehren in jedem Fall auf einen unzulässigen Gegenstand gerichtet – 4. –.

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1. Die vorgenannte Fragestellung des Bürgerbegehrens genügt nicht den Bestimmtheitsanforderungen aus § 26 Abs. 7 Satz 1 i.V.m. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW.

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Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss das Bürgerbegehren u.a. die zur Entscheidung zu bringende Frage enthalten. Nach § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NRW kann bei einem Bürgerbegehren über die gestellte Frage nur mit „Ja“ oder „Nein“ abgestimmt werden. Insoweit setzt die letztgenannte Vorschrift voraus, dass die Frage eindeutig formuliert, also hinreichend bestimmt ist. Die hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung eines Bürgerbegehrens ist von überragender Bedeutung. Die Bürger müssen schon aus der Fragestellung erkennen können, für oder gegen was sie ihre Stimme abgeben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass ihre Mitwirkung sich nicht auf eine mehr oder weniger unverbindliche Meinungsäußerung oder die Kundgabe der Unterstützung bestimmter Anliegen beschränkt, sondern eine konkrete Sachentscheidung betrifft. Deshalb muss es ausgeschlossen sein, dass ein Bürgerbegehren nur wegen seiner inhaltlichen Vieldeutigkeit und nicht wegen der eigentlich verfolgten Zielsetzung die erforderliche Unterstützung gefunden hat. Daher muss die Fragestellung in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein. Mit anderen Worten: Bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014 - 15 B 499/14 -, DÖV 2014, 761 = juris, Rn. 8 ff. m.w.N.

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Die hier in Rede stehende Fragestellung wird diesen Anforderungen nicht gerecht. Zumindest der erste Frageteil ist aus Sicht des objektiven, mit dem Inhalt des Bürgerbegehrens nicht weiter vertrauten billig und gerecht denkenden Empfängers mehrdeutig, was jedenfalls aufgrund der unauflöslichen inneren Verknüpfung mit dem zweiten Frageteil zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens insgesamt führt.

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Vgl. zur Verbindung mehrerer Einzelfragen in einem Bürgerbegehren Dietlein/Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, § 26 GO NRW, Rn. 20 ff. (20. Edition, Stand: 1. Juni 2022); Paal, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, § 26 Rn. 18 (52./54. Ergänzungslieferung, Stand: Januar 2021/2022); jeweils m.w.N.

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Die Frage kann ausgehend von ihrem Wortlaut zum einen dahin verstanden werden, dass sie in ihrem ersten Teil darauf zielt, die entsprechende Planstelle auch in Zukunft im Stellenplan auszuweisen und die bisherige Zahl der Beigeordneten beizubehalten, sowie in ihrem zweiten Teil den Verzicht auf eine Ausschreibung dieser Stelle vor einer (Neu-)Besetzung in den Blick nimmt. In Betracht kommt aber auch, den ersten Frageteil (erst recht in einer Zusammenschau mit dem zweiten Teil) zum anderen so zu verstehen, dass er (alternativ oder kumulativ) die Fortführung des Dienstverhältnisses mit der natürlichen Person thematisiert, die aktuell die vorgenannte Planstelle besetzt. Für dieses Verständnis spricht, dass es keine „Stelle des Ersten Beigeordneten“ gibt, die „unverändert fortgeführt“ werden könnte, sondern der Rat – sofern vorhanden – einen Beigeordneten zum allgemeinen Vertreter des Bürgermeisters bestellt (vgl. § 68 Abs. 1 Satz 1 GO NRW), der dann üblicherweise als „Erster Beigeordneter“ bezeichnet wird.

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Vgl. nur Heinisch, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, § 68 GO NRW, Rn. 9 (20. Edition, Stand: 1. Juni 2022); siehe auch § 13 Abs. 2 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin.

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Hiernach sowie mit Blick auf die im allgemeinen Sprachgebrauch gängige Gleichsetzung von Person und Amt liegt es vom objektiven Empfängerhorizont nicht fern, dass mit dem Bürgerbegehren die Meinung zur Wiederwahl des derzeitigen „Ersten Beigeordneten“ Herrn I. -H. B. abgefragt werden soll, zumal der Verzicht auf eine Stellenausschreibung gesetzlich lediglich bei einer Wiederwahl des bisherigen Beigeordneten vorgesehen ist (vgl. § 71 Abs. 2 Satz 2 GO NRW).

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Diese sprachliche Mehrdeutigkeit ist unter dem Gesichtspunkt der hinreichenden Bestimmtheit der Fragestellung auch nicht etwa deshalb unschädlich, weil zwischen beiden Verständnismöglichkeiten im Ergebnis inhaltlich keine Diskrepanz bestünde. Denn – losgelöst von sonstigen Erwägungen – führt die Ausweisung der Planstelle im Stellenplan auch nach Ablauf der Wahlzeit des derzeitigen „Ersten Beigeordneten“ unter gleichzeitigem Verzicht auf eine Stellenausschreibung schon nicht zwangsläufig zur Wiederwahl des derzeitigen Amtsinhabers, weil es dem Rat auch in diesem Fall (selbstverständlich) freisteht, von einer Wiederwahl abzusehen. Die zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führende Mehrdeutigkeit der Fragestellung kann schließlich nicht – unabhängig davon, ob diese hier etwas dafür hergibt – durch Rückgriff auf die Begründung des Bürgerbegehrens beseitigt werden, weil die Frage selbst hinreichend bestimmt zu formulieren ist.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2014 - 15 B 499/14 -, DÖV 2014, 761 = juris, Rn. 14 ff. m.w.N.

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2. Unabhängig davon ist das Bürgerbegehren unzulässig, weil seine Begründung in wesentlicher Hinsicht unrichtig ist.

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Gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW zählt eine Begründung zum zwingenden Inhalt eines Bürgerbegehrens. Die Begründung dient dazu, die Unterzeichnenden über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren und Initiatorinnen aufzuklären. Diese Funktion erfüllt die Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Zwar dient die Begründung auch dazu, für das Bürgerbegehren zu werben; sie kann damit auch Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Auch mag die Begründung eines Bürgerbegehrens im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten dürfen, die zu bewerten und zu gewichten Sache des Unterzeichners des Bürgerbegehrens bleibt. Diese aus dem Zweck des Bürgerbegehrens folgenden Grenzen der Überprüfbarkeit sind jedoch überschritten, wenn Tatsachen unrichtig wiedergegeben werden, die für die Begründung tragend sind. Hierbei kommt es nicht darauf an, ob dem eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens zugrunde lag. Maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen. Auf den Grund der unrichtigen Sachdarstellung kommt es deshalb nicht an.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. September 2020 - 15 A 4306/19 -, juris, Rn. 80; siehe auch OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 - 15 A 2927/18 -, Städte- und Gemeinderat 2021, Nr 5, 38 = juris, Rn. 107 ff.; jeweils m.w.N.

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Hieran gemessen ist die Begründung des Bürgerbegehrens in wesentlichen Elementen unrichtig. Auf der von den Antragstellern für das Bürgerbegehren erstellten Unterschriftenliste heißt es zu dessen Begründung:

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„Am -------- hat der Rat der Stadt B1. beschlossen, die Stelle des Ersten Beigeordneten neu auszuschreiben. Hierauf könnte der Rat verzichten, wenn die Amtszeit des bisherigen Ersten Beigeordneten I. -H. B. verlängert wird. Herr B. hat sein Angebot, nach Ablauf seiner Wahlzeit im Januar ---- noch 3 ½ Jahre bis zum Eintritt in den gesetzlichen Ruhestand weiterhin zur Verfügung zu stehen, nach der überwältigenden positiven öffentlichen Resonanz wiederholt.

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Eine Neuausschreibung verursacht nicht nur erhebliche Mehrkosten, da die Ruhestandsbezüge B2. sofort fällig werden, sondern schwächt den Verwaltungsvorstand der Stadt B1. erheblich, da hiermit auf Leistungen eines kompetenten Volljuristen verzichtet würde, welcher auf eine ---jährige Erfahrung verweisen kann, der über ein großes Netzwerk verfügt und damit Garant für Stabilität in der Verwaltung der Stadt B1. ist.“

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Mit den Ausführungen im zweiten Absatz wird die – die Begründung allein tragende – Tatsachenbehauptung aufgestellt, dass eine Ausschreibung der Stelle zwangsläufig und unmittelbar zum dauerhaften Ausscheiden von Herrn B. aus dem Amt des Beigeordneten führt bzw. sie dessen erneuter Wahl zwingend entgegensteht. Dies trifft jedoch nicht zu. Zunächst einmal lässt die Ausschreibung die aktuelle und noch bis zum ------------- laufende Wahlzeit von Herrn B. völlig unberührt. Im Übrigen stellt sie lediglich eine – gesetzlich in der Regel zwingend vorgesehene (vgl. § 71 Abs. 2 Satz 2 GO NRW) – die spätere Wahl vorbereitende Verfahrenshandlung dar, um im öffentlichen Interesse die bestmögliche Besetzung des Amtes nach den Kriterien von § 71 Abs. 3 GO NRW, Art. 33 Abs. 2 GG und § 9 BeamtStG zu sichern.

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Vgl. dazu lediglich Kallerhoff, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, § 71 GO NRW, Rn. 27 (20. Edition, Stand: 1. Juni 2022).

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Weder ist Herr B. hierdurch gehindert, die Ausschreibung zum Anlass einer Bewerbung zu nehmen, noch der Rat, ihn in dem dafür nach § 50 Abs. 2 GO NRW vorgesehenen Verfahren (erneut) zu wählen. Indem die Begründung des Bürgerbegehrens gleichwohl eine Fortführung des Amtes durch Herrn B. im Falle der Ausschreibung der Stelle als unmittelbar zwingend ausgeschlossen – und nicht etwa lediglich für den Zeitraum ab dem -------- als politisch unwahrscheinlich – darstellt, verlässt sie in dem für potentielle Unterzeichner ausschlaggebenden Punkt den Bereich der zulässigen (zuspitzenden) Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen.

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3. Das Bürgerbegehren ist darüber hinaus und unabhängig vom Vorstehenden auch dann unzulässig, wenn man seinen Gegenstand als hinreichend bestimmt im Sinne seines Wortlauts, d.h. gerichtet auf die Ausweisung einer Planstelle sowie den Verzicht auf deren Ausschreibung, ansehen wollte. Denn dann fehlte es an der Kongruenz zwischen Fragestellung und Begründung.

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Diese nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW erforderlichen Elemente eines Bürgerbegehrens stehen in einem inneren Zusammenhang: Die Begründung soll der Sache nach über die zu entscheidende Frage aufklären. Daraus ergibt sich, dass die zur Entscheidung zu bringende Frage und die Begründung thematisch deckungsgleich sein, sich also auf denselben Gegenstand beziehen müssen. Bezieht sich die Begründung hingegen nicht nur auf den Gegenstand der zur Entscheidung zu bringenden Frage, wird für den Bürger unklar, worüber er abstimmen soll sowie ggf. worauf sich die von der Verwaltung abgegebene Kostenschätzung bezieht.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Oktober 2020 - 15 A 2927/18 -, Städte- und Gemeinderat 2021, Nr 5, 38 = juris, Rn. 112 m.w.N.

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So liegt es hier. Die oben wiedergegebene Begründung wendet sich in ihrem Kern gegen die Ausschreibung der Stelle eines Beigeordneten und begründet dies mit den Vorzügen einer Wiederwahl des bisherigen Amtsinhabers Herrn B. . Damit deckt sie sich nicht mit dem Gegenstand der Fragestellung des Bürgerbegehrens in dem an dieser Stelle angenommenen Sinne, weil sie die fortlaufende Ausweisung einer Planstelle nicht, aber dafür zusätzlich die Wiederwahl von Herrn B. in den Blick nimmt.

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4. Losgelöst vom Vorstehenden ist das Bürgerbegehren auch deshalb unzulässig, weil es in jedem Fall auf einen unzulässigen Gegenstand gerichtet ist.

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Aus § 26 Abs. 1 Satz 1 GO NRW ergibt sich, dass ein Bürgerbegehren auf eine konkrete Sachentscheidung gerichtet sein muss. Unzulässig sind resolutionsartige Meinungskundgaben. Zudem muss der angestrebte Bürgerentscheid die abschließende Entscheidung über eine Angelegenheit der Gemeinde anstelle des Rats selbst treffen. Das Bürgerbegehren darf sich nicht lediglich darauf beschränken, dem Rat generelle Vorgaben für eine von ihm noch zu treffende Entscheidung zu machen, oder bloß auf das Verfahren zielen, in dem die spätere Entscheidung getroffen werden soll. Damit soll verhindert werden, dass ein Bürgerbegehren aus einem Problembereich lediglich unselbständige Einzelfragen zur Entscheidung stellt und damit eine sachgerechte Lösung des Gesamtproblems nicht in den Blick nimmt.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 13. Juni 2017 - 15 A 1561/15 -, NVwZ-RR 2017, 1027 = juris, Rn. 85, und vom 19. Februar 2008 - 15 A 2961/07 -, NVwZ-RR 2008, 636 = juris, Rn. 37 ff.; Dietlein/Peters, in: Dietlein/Heusch, BeckOK Kommunalrecht NRW, § 26 GO NRW, Rn. 44 ff. (20. Edition, Stand: 1. Juni 2022); jeweils m.w.N.

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Hiernach fehlt es in jedem Fall an einem zulässigen Gegenstand des Bürgerbegehrens. Nimmt man an, dass es nur oder zumindest auch auf die Wiederwahl von Herrn B. gerichtet ist, so zielt es nicht auf eine Sach-, sondern eine Personalentscheidung.

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Vgl. zur Unzulässigkeit der Wahl eines Beigeordneten durch einen Bürgerentscheid unter Hinweis auf insoweit abschließende Sondervorschriften auch Paal, in: Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, § 26 Rn. 56, 58 (49./54. Ergänzungslieferung, Stand: Juli 2019/Januar 2022); Brunner, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2013, § 26 VI.2. (S. 308 f.); offen gelassen im Hinblick auf die Ausschlussgründe nach § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 3 GO NRW durch VG Düsseldorf, Beschluss vom 21. Oktober 2010 - 1 L 1675/10 -, juris, Rn. 17 ff.

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Sieht man den Gegenstand dagegen in dem (mit deren Ausweisung im Stellenplan untrennbar verknüpften) Verzicht auf die Ausschreibung einer Planstelle, ist das Bürgerbegehren nicht auf eine im vorstehenden Sinne abschließende Entscheidung gerichtet, sondern macht dem Rat lediglich bindende Verfahrensvorgaben im Vorfeld der von diesem später zu treffenden (Wahl-)Entscheidung. Dass es sich bei dem Verzicht auf die Ausschreibung der Stelle nicht um eine im obigen Sinne selbständige, abschließende Entscheidung handelt, zeigt sich auch daran, dass es dem Rat aufgrund der Bindungswirkung eines die Frage bejahenden Bürgerentscheids (vgl. § 26 Abs. 8 Satz 2 GO NRW) vor Ablauf von zwei Jahren eigenverantwortlich nicht möglich wäre, die Stelle des Beigeordneten rechtskonform zu besetzen, wenn sich keine politische Mehrheit für die Wiederwahl des bisherigen Amtsinhabers finden sollte. Hiernach bedarf es keiner Entscheidung mehr, ob das – unterstellt – so verstandene Bürgerbegehren auch deshalb unzulässig ist, weil nach den gesetzlichen Vorgaben des § 71 Abs. 2 Satz 2 GO NRW von einer Ausschreibung nur „bei Wiederwahl“ abgesehen werden kann, d.h. die Entscheidung von einer allein dem Rat vorbehaltenen und nicht übertragbaren (beabsichtigten) Personalentscheidung abhängt, zumal insoweit zugleich die Gewährleistungen des Art. 33 Abs. 2 GG im Raum stehen.

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Vgl. hierzu OVG NRW, Beschluss vom 16. November 2021 - 6 B 1176/21 -, DVBl 2022, 856 = juris, Rn. 21 ff.

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Ebenso kann schließlich offen bleiben, ob die Ausschlussgründe nach § 26 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 und 3 GO NRW einschlägig sind.

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II. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung richtet sich nach §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 und 2 GKG, wobei das Gericht im Einklang mit der ständigen Streitwertpraxis des zuständigen Senats des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen,

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vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 20. August 2020 - 15 B 760/20 -, juris,

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in Anlehnung an Nr. 1.5 Satz 1 und Nr. 22.6 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit wegen des vorläufigen Charakters dieses Verfahrens die Hälfte des im Hauptsacheverfahren anzunehmenden Betrages von 15.000 Euro ansetzt.