Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-02-27, Aktenzeichen 8 B 2/07

Gründe

I.

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Der Antragsteller begehrt die einstweilige Verpflichtung des Beteiligten, das Mitbestimmungsverfahren gem. § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG für die beabsichtigte Versetzung von Arbeitnehmern zum „Internen Service L.“ einzuleiten und durchzuführen.

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Die Bundesagentur für Arbeit betreibt gemäß der Sonderausgabe Handlungsempfehlungen/Geschäftsanweisungen (HE/GA) vom 30. November 2006 das Projekt „Optimierung der internen Verwaltung“, demzufolge interne Verwaltungsaufgaben bundesweit in 45 „Internen Services“ gebündelt werden und der „IT-Service“ in 24 dieser „Internen Services“ zusammengefasst wird. Sonderaufgaben werden 5 der 10 Regionaldirektionen zugeordnet. Dadurch soll der Personalbedarf - bei möglichst geringer „Personalmigration“ - bei den „Internen Services“ abgesenkt und gleichzeitig die Aufgabenerledigung „deutlich verbessert“ werden.

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Eines dieser 45 „Internen Services“ ist C., wo Verwaltungsaufgaben der Agenturen für Arbeit D., E. und C. zum 1. März 2007 gebündelt werden. Gleichzeitig werden alle Mitarbeiter/innen „unter Beibehaltung ihres Dienstortes“ zu der Agentur für Arbeit versetzt, an deren Sitz der „Interne Service“ eingerichtet wird (Pkt. 5 der gen. Sonderausgabe). Zugleich gehen auch die Aufgaben dieser Beschäftigten, die entsprechenden Dienstposten/Tätigkeiten sowie die Stellen für Plankräfte auf den „Internen Service“ über.

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Der Beteiligte hat den Antragsteller zwecks Durchführung des gen. Projekts von der beabsichtigten Versetzung der Arbeitnehmer F. und G. sowie voraussichtlich 7 weiterer Arbeitnehmer zum „Internen Service“ C. unter Beibehaltung des Dienstortes E. zum 1. März 2007 unterrichtet. Der Antragsteller hat hierauf auf das Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG verwiesen und die Einleitung eines entsprechenden Verfahrens gefordert. Der Beteiligte ist dazu nicht bereit, weil „im tiefgreifendsten Reformprozess“ der Bundesagentur für Arbeit nach der bindenden Rechtsauffassung der Zentrale die jeweils zuständigen Personalvertretungen nur gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG zu unterrichten seien: Die Mitbestimmung sei verbraucht, da die Maßnahmen durch die Dienstvereinbarung des Hauptpersonalrats vom 13. Oktober 2003 schon abgedeckt seien. Im Übrigen seien durch die Spezialvorschrift des § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG die dort bezeichneten organisatorischen Maßnahmen bereits abschließend erfasst, so dass einzelne Folgen dieser Maßnahmen mitbestimmungsrechtlich nicht mehr aufgegriffen werden könnten. Die Zusammenhänge seien am 19. Februar 2007 allen Mitarbeitern des „Internen Service“ C. erläutert worden.

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Der Antragsteller hat hierauf in seiner Sitzung am 19. Februar 2007 beschlossen, ein entsprechendes Beschlussverfahren einzuleiten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

II.

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Der am 22. Februar 2007 bei der Kammer gestellte Antrag hat Erfolg.

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Über den Antrag entscheidet der Vorsitzende der Kammer gem. §§ 83 BPersVG, 85 Abs. 2 ArbGG i.V.m. § 944 ZPO wegen der Eilbedürftigkeit ohne Zuziehung der ehrenamtlichen Richter.

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1. Das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung kann im Interesse eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) mit der im Beschlussverfahren nach § 85 Abs. 2 Satz 1 Arbeitsgerichtsgesetz (ArbGG) ausdrücklich zulässigen einstweiligen Verfügung gesichert werden (vgl. VG Lüneburg, Beschluss vom 3.11.2006 - 9 B 1/06 - ; OVG Hamburg, Beschluss vom 8.11.1999, PersR 2000 S. 252; Nds. OVG, Beschluss vom 24.2.1993, PersR 1994 S. 30).

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Nach den gemäß § 85 Abs. 2 Satz 1 ArbGG entsprechend anwendbaren Vorschriften des Achten Buchs der Zivilprozessordnung kann nämlich eine einstweilige Verfügung erlassen werden, wenn (nur) zu besorgen ist, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts eines Beteiligten vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte ( § 935 ZPO ), oder wenn die Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint ( § 940 ZPO ).

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2. Soweit das VG Göttingen im Beschluss v. 26.2.2007 (6 B 2/07) schon grundsätzlich gesteigerte Anforderungen an den Erlass einer einstweiligen Verfügung stellt, ist dem nicht zu folgen. Es ist nicht Voraussetzung einer einstweiligen Verfügung, dass,

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a) ohne ihren Erlass schwere und unzumutbare Nachteile entstünden, die durch die Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht mehr ausgeglichen werden könnten (Verfügungsgrund), und

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b) sich mit hoher Wahrscheinlichkeit im Hauptsacheverfahren erweisen wird, dass der Anspruch, dessen Sicherung sie dienen soll, besteht (Verfügungsanspruch).

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Diese Auffassung ist vielmehr erheblich zu modifizieren: Nach der bindenden Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 79, 69 = NVwZ 1989, 827; vgl. dazu Maurer, JZ 1989, 294 und Urban, NVwZ 1989, 433) hat der Gesichtspunkt des Verfügungsgrundes (s.o. a) durch Verknüpfung mit dem Verfügungsanspruch „faktisch weitgehend seine eigenständige Bedeutung“ verloren (Finkelnburg/Jank, NJW-Schriften 12, 4. Aufl., Rdn. 165). Im Mittelpunkt steht heute der Verfügungsanspruch. Er ist „vorgreiflich“:

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„Bei dieser Sachlage ist die Bejahung des Anordnungsanspruchs, zumal im Blick auf das Gewicht der in Rede stehenden Grundrechtsverletzung, für die Prüfung des Anordnungsgrundes in weitem Umfang vorgreiflich.“ (BVerfGE 79, 69 f.).

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Damit kommt es maßgeblich auf eine Vorausbeurteilung der Hauptsache an - und falls diese wegen der Kürze der Zeit nicht möglich ist, auf eine Abwägung der beiderseits betroffenen Interessen. Das „Schlagwort“ von der unzulässigen Vorwegnahme der Hauptsache steht damit „zur Verabschiedung“ an (Finkelnburg/Jank, aaO., Rdn. 213 unter Bezug auf Schoch), da es das Zeitmoment ausblendet und eine potentielle Vorwegnahme der Hauptsache naturgemäß weder bei Erlass noch bei Ablehnung einer einstweiligen Verfügung zu vermeiden ist (Finkelnburg/Jank, aaO, Rdn. 213 m.w.N.). Unter Beachtung des Gebotes eines effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) kann daher einziges „verfassungsrechtlich relevantes Kriterium“ die Erforderlichkeit, das „Nötigerscheinen“ vorläufigen Rechtsschutzes im Einzelfall mit dem Ziel der Verhinderung von Rechtsverletzungen sein.

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Die Gefährdung des Rechts bzw. die Notwendigkeit einer Regelung, d. h. der Verfügungsgrund, und der Verfügungsanspruch sind lediglich glaubhaft zu machen ( § 920 Abs. 2 ZPO ). Darüber hinaus darf die einstweilige Verfügung natürlich nicht mehr zusprechen, als im Hauptsacheverfahren überhaupt nur möglich ist. Die Effektivität des Rechtsschutzes kann es aber erfordern, durch eine einstweilige Verfügung der Entscheidung in der Hauptsache vorzugreifen, sofern wirksamer Rechtsschutz das nach richterlicher Einschätzung gebietet. Dabei sind die Belange des Antragstellers und der Beteiligten abzuwägen (Beschluss des OVG Münster v. 17.2.2003 - 1 B 2544/02.PVL -). Von „strengen Anforderungen“ - wie der Beteiligte meint - kann insoweit keine Rede sein, da die Ablehnung einer einstweiligen Verfügung eine bedeutsame Verkürzung oder gar Versagung von Rechten darstellen kann, was im Rechtsstaat nicht hinnehmbar wäre.

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3. Ein Verfügungsgrund ist hier - ohne dass ihm besondere Bedeutung zukäme (BVerfGE 79, 69) - zu bejahen. Denn es kann davon ausgegangen werden, dass die ein Mitbestimmungsrecht ablehnende, die Agentur für Arbeit C. bindende Handlungsanweisung der „Zentrale“ (vgl. Schreiben v. 19.2.2007) bis zur Entscheidung eines Hauptsacheverfahren überholt sein wird, weil schon in einigen Monaten endgültige Organisationsstrukturen in den Dienststellen und damit vollendete Tatsachen geschaffen sein könnten. Das hätte zur Folge, dass dann für die gerichtliche Klärung des Mitbestimmungsstreits kein Rechtsschutzbedürfnis mehr bestünde. Vgl. insoweit auch VG Hannover, Beschl. v. 18.3. 2005 (16 B 406/05).

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4. Auch ein Verfügungsanspruch, auf den es maßgeblich ankommt, ist hier gegeben. Das Mitbestimmungsverfahren ist durchzuführen und der Beteiligte hierzu zu verpflichten.

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Das gilt insbesondere im Hinblick darauf, dass für die Glaubhaftmachung des Bestehens eines Verfügungsanspruchs, dessen vorübergehende Erfüllung - zu Recht - schon dem voraussichtlichen Ergebnis eines Hauptsacheverfahrens Rechnung trägt, nicht etwa ein hoher Grad der Wahrscheinlichkeit des späteren Obsiegens (Nds. Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 19.6. 2003, PersR 2003 S. 423), sondern nur eine überwiegende Wahrscheinlichkeit verlangt wird (VG Hannover, Beschl. v. 18.3.2005 - 16 B 406/05 -). Eine solche überwiegende Wahrscheinlichkeit ist hier gegeben.

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Die hier zur Rede stehenden Versetzungen unterliegen der Mitbestimmung des Antragstellers gem. § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG, u.zw. auch angesichts dessen, dass der maßgebliche Dienstort z.Z. beibehalten werden soll.

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4.1 Die Dienstvereinbarung vom 13. Oktober 2003 steht dem vom Antragsteller geltend gemachten Mitbestimmungsrecht nicht entgegen. Auf einen „Verbrauch“ des Mitbestimmungsrechts kann sich der Beteiligte nicht berufen. Denn ausweislich des § 1 Abs. 1 S. 1 der Dienstvereinbarung ging es bei ihr um die Aufstellung von Sozialplänen und das Absehen von Ausschreibungen (§ 75 Abs. 3 Nr. 13 und Nr. 14 BPersVG) sowie um den Erlass von Richtlinien über die personelle Auswahl und das Geltendmachen von Schadensersatzansprüchen (§ 76 Abs. 2 Nr. 8 und Nr. 9 BPersVG). Die Dienstvereinbarung hat mithin die Mitbestimmung zu generellen Grundsätzen u.a. über die personelle Auswahl (Festlegung fachlicher und persönlicher Voraussetzungen usw.) zum Gegenstand gehabt, was auf der Stufe des Hauptpersonalrats verständlich und auch nachvollziehbar ist. Mit konkreten Versetzungen selbst befasst sich die Dienstvereinbarung gar nicht. Soweit § 1 Abs. 1 Satz 3 der Dienstvereinbarung davon spricht, dass die Mitbestimmung in diesem allgemeinen Rahmen personeller Auswahl auch bezüglich der von § 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG „erfassten Einzelfälle“ durch die Beteiligung des Hauptpersonalrats verbraucht sei, kann es nach der Gesetzesstruktur, deren „Flankierung“ die Dienstvereinbarung diente, nur so sein, dass einzelne Anforderungsprofile, Qualifikationserfordernisse und Stellenbeschreibungen - stets bezogen auf die personelle Auswahl als der maßgeblichen gesetzlichen Rahmung (§ 76 Abs. 2 Nr. 8 BPersVG) - nicht mehr der Mitbestimmung unterliegen. Die konkrete, einzelfallbezogene Mitbestimmung des örtlich zuständigen Personalrats jedoch, wie sie nach Sinn und Zweck des § 77 Abs. 2 BPersVG regelmäßig - auch bei § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG - immer noch sozusagen in einer weiteren Stufe zum Zuge kommen soll, kann nicht durch die vorangehende Stufe „verbraucht“ sein. Ein anderer, weitergehender Sinn der auszulegenden Dienstvereinbarung, die einschlägige gesetzliche Regelungen nur „ergänzt“ (vgl. ihre Präambel), stünde mit dem Gesetz und mit den in ihm verkörperten Zwecken nicht mehr im Einklang.

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4.2 Eine Gegenposition hierzu wäre nur vertretbar, wenn sich die Dienstvereinbarung vor dem Hintergrund des abschließenden gesetzlichen Rahmens (§ 73 Abs. 1 i.V.m. § 75 Abs. 3 und § 76 Abs. 2 BPersVG) zulässigerweise auch auf personelle Einzelmaßnahmen im Sinne von § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG überhaupt erstrecken könnte. Das setzte jedoch voraus, dass die aus der Sonderausgabe HE/GA v. 30.11.2006 - „Optimierung der internen Verwaltung“ - folgende Bündelung interner Verwaltungsaufgaben in 45 „Internen Services“ zum 01.03.2007 im Zusammenspiel mit der Dienstvereinbarung die Beteiligungsrechte des § 75 (insbes. Abs. 1 Nr. 3) BPersVG eindeutig rechtlich ausschlösse. Ob hiervon ausgegangen werden kann, erscheint jedoch äußerst fraglich: Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Beschluss vom 30.09.1987 - 6 P 19.85 -, PersV 1988, 491; Beschluss vom 16.12. 1992 - 6 P 29.91 -, PersR 1993, 164) zur Bedeutung des § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG bezüglich anderer Beteiligungsrechte die Auffassung vertreten, dass es sich um eine Spezialvorschrift handele, welche die Beteiligung an dieser Maßnahme der Dienststelle abschließend regele und sonstige Mitbestimmungsrechte ausschließe, die einzelne Aspekte oder Folgen der organisatorischen Maßnahmen beträfen. In der personalvertretungsrechtlichen Kommentarliteratur wird dazu jedoch sehr klar die Ansicht vertreten, diese Rechtsprechung dürfe nicht so verstanden werden, dass grundsätzlich alle aus der Umsetzung einer Maßnahme nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG folgenden Beteiligungsrechte des § 75 (insbes. Abs. 1 Nrn. 2 bis 4 und Abs. 3 Nrn. 13 und 16) oder § 76 (insbes. Abs. 1 Nrn. 3 bis 6) BPersVG auf diese Weise ausgeschlossen seien. Insbesondere müssten Anschlussmaßnahmen an eine Entscheidung nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG, die rechtlich und tatsächlich als eigenständig bewertet werden könnten (gerade etwa personelle Einzelmaßnahmen nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG), weiterhin als mitbestimmungspflichtig betrachtet werden (so Fischer/Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: Dezember 2006, K § 78 Rdn. 12). Für diese Auffassung spricht auch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts v. 19.2.1987, ZBR 1987, 248:

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„Dieses Beteiligungsrecht des Antragstellers besteht auch dann fort, wenn der Antragsteller bei der Verlegung der Funktionseinheit, der der Beteiligte zu 3) angehört, vom Streitkräfteamt zum Fernmeldeamt der Bundeswehr gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG mitgewirkt haben sollte, ….

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Denn eine solche Mitwirkung hätte nicht den gleichen Gegenstand gehabt wie die verweigerte Zustimmung zur Versetzung des Beteiligten zu 3)…. Dieses Beteiligungsrecht wird ebensowenig wie eine Mitbestimmungsbefugnis nach § 75 Abs. 1 Nr. 3, § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG durch die vorausgegangene Mitwirkung gegenstandslos gemacht, sondern schließt sich zeitlich und sachlich an sie an (…).

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4.3 Die Mitbestimmung auf der Stufe des Hauptpersonalrats erstreckt sich damit lediglich auf die mehr generelle, organisatorische Grundentscheidung und erschöpft sich in ihr. Die Dienstvereinbarung regelt nach ihrem Sinn und Zweck, die sich angesichts der „einschlägigen gesetzlichen und tariflichen Regelungen“ selbst auch nur „ergänzende“ und „flankierende“ Bedeutung zumisst (Präambel der Dienstvereinbarung v. 13.10. 2003), lediglich generelle „Strukturmaßnahmen“, also nur die allgemeinen Rand- und Rahmenbedingungen von Versetzungen wie „Verlegung oder Ausgliederung einer Dienststelle bzw. eines Dienststellenteils“ (§ 3 Abs. 1 b) oder die „Verlagerung von Aufgaben zwischen Dienststellen“ (§ 3 Abs. 1 e), nicht jedoch auch schon die einzelnen Versetzungen selbst etwa unter dem Aspekt des § 77 BPersVG. Einen derart weitgehenden Sinngehalt hat sie nicht.

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Somit schließen Maßnahmen gem. § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG Beteiligungsrechte des zuständigen örtlichen Personalrats nach § 75 Abs. 1 Nr. 3 BPersVG nicht aus. Denn es geht hierbei um personelle Einzelvorgänge, die durch die vorangegangene Mitwirkung des Hauptpersonalrats auf anderer Stufe und mit anderem Sinngehalt nicht etwa gegen-standslos geworden sind.

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4.4 Angesichts des § 77 Abs. 2 BPersVG und der Gesetzesstruktur des BPersVG ist es auch nicht etwa „personalvertretungsrechtlich irrelevant“ (so aber VG Göttingen, Beschl. v. 26.2.2007 - 6 B 2/07 -), dass sich an die generellen Organisationsmaßnahmen, dem der Hauptpersonalrat durch die gen. Dienstvereinbarung (im Grundsatz) zugestimmt hat, noch individualarbeitsrechtlich Versetzungsmaßnahmen anschließen: Gerade das ist der Sinn und Zweck gestufter Mitbestimmung, die sich ohne weiteres u.a. darauf erstrecken kann und soll, ob durch die Versetzungen betroffene oder andere Beschäftigte benachteiligt werden oder aber Beschäftigte oder Bewerber den Frieden in der Dienststelle durch unsoziales oder gesetzwidriges Verhalten stören werden (§ 77 Abs. 2 Nr.2 und Nr. 3 BPersVG). Es liegt auf der Hand, dass derartige Aspekte stets noch mitbestimmungsrechtliche Relevanz beanspruchen können.

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Entgegen dem VG Göttingen enthalten auch die (bundeseinheitlich geltenden) Handlungsempfehlungen/Geschäftsanweisungen „Optimierung der internen Verwaltung“ vom 30.11.2006 noch keine derart konkreten Regelungen, dass den örtlich zuständigen Personalräten keinerlei Mitbestimmungsrecht mehr verbliebe. Das ergibt sich deutlich aus Pkt 6 dieser Empfehlungen/Anweisungen, wo den „Internen Services“ die „weiteren Personalentscheidungen“ in „eigener Zuständigkeit“ ausdrücklich zugewiesen werden - wenn auch unter „Beachtung der einschlägigen Weisungen“. Im Übrigen wird in der gen. Sonderausgabe HE/GA vom 30.11.2006 „zur grundsätzlichen Vorgehensweise“ auf die HE/GA 4/2005 - lfd. Nr. 15 - verwiesen und daneben deutlich gemacht, dass die „detaillierten Aufgaben und Anforderungen der im Internen Service neu einzurichtenden Dienstposten und Tätigkeiten“ noch in „Tätigkeits- und Kompetenzprofilen festgelegt“ werden. Wenn derzeit noch nicht einmal diese Profile festliegen, so erst recht nicht die konkret-indivi-duellen Aspekte, die vom zuständigen örtlichen Personalrat wahrzunehmen sind (§ 77 Abs. 2 BPersVG).

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Einer Kostenentscheidung bedarf es nicht, weil das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren frei von Gerichtskosten, Gebühren und Auslagen ist. Eine Erstattung der Beteiligtenaufwendungen ist nicht vorgesehen (BVerwGE 4, 357/359).

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