Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-01-09, Aktenzeichen 14 A 1228/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0109.14A1228.07.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Bescheid des Beklagten vom 28. Juli 2005 und sein Widerspruchsbescheid
vom 18. November 2005 werden aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Öffentlich bestellter Vermessensingenieur mit Sitz in C. . Er
erhielt im Februar 2005 von der Wohnbau X. eG einen Vermessungsauftrag.
Die Wohnbaugesellschaft Kreis T. und als deren Rechtsnachfolgerin die
Wohnbau X. eG hatten in der Stadt H. in einem Neubaugebiet
überwiegend Einfamilienhausgrundstücke bebaut oder unbebaut veräußert und
Erbbaurechte vergeben sowie die Straßen dazu ausgebaut. Aufgrund eines mit der
Stadt H. geschlossenen Erschließungsvertrages war sie verpflichtet, nach
Endausbau der Straßen alle Grenzknickpunkte sichtbar abzumarken. Sie erteilte
diesen Auftrag dem Kläger, der außerdem eine Bescheinigung über die Einhaltung
der Grenzen durch den Endausbau der Straßen vorlegen sollte.

3

Im Rahmen der Erledigung dieses Auftrages schrieb der Kläger unter dem Datum
vom 17. Februar 2005 etwa 40 Grundstückseigentümer in dem Neubaugebiet an, die
nach seiner vom Katasteramt T. erhaltenen Information noch keinen Antrag auf
Gebäudeeinmessung gestellt hatten. In diesen Anschreiben teilte er mit, dass er
aufgrund von Grenzvermessungsarbeiten möglicherweise das Grundstück des
jeweiligen Eigentümers betreten müsse und bat um Mitteilung, falls Interesse daran
bestehe, das auf dem Grundstück errichtete einmessungspflichtige Gebäude
gleichzeitig einzumessen. Dabei wies er darauf hin, dass sich bei Einmessung eines
Gebäudes im Zusammenhang mit der durchzuführenden Grenzvermessung die
gesetzlichen Gebühren um 20 % und bei gleichzeitiger Einmessung von Gebäuden
auf aneinander grenzenden Grundstücken diese Gebühren um weitere 10 %
ermäßigten und dass außerdem die Gebühren für die Erstellung der
Katasterunterlagen nicht anfielen. Den Schreiben fügte er jeweils einen
formularmäßig vorbereiteten Antrag auf Gebäudeeinmessung bei.

4

In der Folgezeit erhielt der Kläger zahlreiche Antragsformulare unterschrieben
zurück, u. a. von sieben Grundstückseigentümern, die einen zuvor bereits
anderweitig vergebenen Gebäudeeinmessungsauftrag gekündigt hatten.

5

Nach Anhörung des Klägers setzte der Beklagte mit Bescheid vom 28. Juli 2005
eine Geldbuße von 2.400,00 Euro wegen schuldhafter Verletzung der Berufspflichten
als Öffentlich bestellter Vermessungsingenieur fest mit der Begründung: Der Kläger
habe mit seinem Vorgehen gegen das Werbeverbot gemäß § 9 Abs. 1 Satz 5 der
Berufsordnung für Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur NRW (ÖbVermIngBO
NRW) verstoßen. Zur Erfüllung des Grenzvermessungsauftrages sei es lediglich
erforderlich gewesen, die anliegenden Grundstückseigentümer darüber zu
unterrichten, dass er möglicherweise ihre Grundstücke betreten müsse. Er habe
keine Aufklärungs- oder Betreuungspflichten gegenüber den
Grundstückseigentümern in Bezug auf deren Gebäudeeinmessungspflichten. Diese
seien keine Beteiligten im Rahmen seines Grenzvermessungsauftrages. Mit seiner
Briefaktion habe er den Zweck verfolgt, Gebäudeeinmessungsaufträge zu
bekommen und habe dazu unter anderem auf mögliche Kosteneinsparungen
hingewiesen und für sich als ausführende Vermessungsstelle geworben. Für die
getroffene Maßnahme und ihre Höhe falle ins Gewicht, dass er sein Fehlverhalten
nicht einsehe und mit Verfügung vom 11. September 2002 das Werbeverbot bereits
Gegenstand einer Ahndungsmaßnahme (Missbilligung) gegen ihn gewesen sei.

6

Mit dem dagegen erhobenen Widerspruch machte der Kläger geltend: Er habe
sich im Rahmen der in der Musterberufsordnung des BDVI aufgestellten
Verhaltensregeln gehalten. Zur Leistung des Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieurs gehöre, dass er den Bürger umfassend aufkläre und auch
hinsichtlich der Kosten ehrlich sei. Seine Aktion habe nicht auf Absatz gezielt,
sondern darauf, die Grundstückseigentümer von der Möglichkeit der Kostenersparnis
zu unterrichten und den Eingriff in ihr grundrechtlich geschütztes Eigentum so gering
wie möglich zu halten. Die Möglichkeit der Kosteneinsparung bestehe aufgrund der
Kostenordnung nur, wenn der Auftrag zur Gebäudeeinmessung zusammen mit dem
bereits fest vergebenen Auftrag zur Grenzvermessung durchgeführt werde. Das habe
zwangsläufig nur von ein und derselben Vermessungsstelle durchgeführt werden
können. Er habe davon ausgehen können, dass für ihn als Beliehenen bereits vor
Beginn eines eigentlichen Verwaltungsverfahrens Beratungspflichten gegenüber
potentiellen zukünftigen Beteiligten eines solchen Verfahrens entstünden. Da die
Grundstückseigentümer regelmäßig die Kosteneinsparungsmöglichkeiten nach der
Kostenordnung nicht kennten, hätte er andernfalls sehenden Auges hinnehmen
müssen, dass sie ihre Pflicht zur Gebäudeeinmessung ohne die Möglichkeit der
Inanspruchnahme dieser Kosteneinsparung erfüllt hätten.

7

Mit Bescheid vom 18. November 2005 wies der Beklagte den Widerspruch des
Klägers zurück mit der Begründung: Der Kläger habe gezielt und unaufgefordert
eigene Dienste gegenüber potentiellen Auftraggebern angeboten. Ein solches
Verhalten sei Öffentlich bestellten Vermessungsingenieuren untersagt, damit nicht
der Eindruck erweckt werde, dass ihre Amtstätigkeit durch ein gewerbliches
gewinnorientiertes Marktverhalten beeinflusst sei. Seine Berufskollegen im Grevener
Raum hätten derartige Aktivitäten nicht entwickelt. Das Verwaltungsverfahrensgesetz
begründe eine Beratungspflicht ausschließlich für die Beteiligten an einem
Verwaltungsverfahren. Dazu gehörten die Grundstückseigentümer vor Erteilung
eines Vermessungsauftrages nicht. Eine allgemeine Aufklärungspflicht habe der
Kläger nicht. Gegenstand der von der Wohnbau X. eG beantragten
Grenzvermessung seien nur die veränderten Straßenflurstücke gewesen, also
gerade nicht die bebauten angrenzenden Flurstücke. Auch aus generalpräventiven
Gründen zur Vermeidung von "Nachahmer- und Mitnahmeeffekten" sei es geboten
und erforderlich, das schuldhafte Fehlverhalten mit einer Geldbuße zu ahnden. Die
Höhe habe sich am erteilten Kostenangebot von 600,00 Euro in 40 Fällen
orientiert.

8

Dagegen hat der Kläger Klage erhoben. Er hat sein Vorbringen aus dem
Verwaltungsverfahren und dem Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft. Er
habe lediglich seine Aufklärungspflicht wahrgenommen. Er habe eine andernfalls
eintretende ihn treffende Negativwerbung verhindern wollen, die dadurch entstanden
wäre, dass betroffene Eigentümer im Nachhinein von der entgangenen
Einsparungsmöglichkeit erfahren hätten. Das Werbeverbot diene nicht dem
Konkurrentenschutz. Die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure und die
Katasterämter nähmen staatliche Aufgaben wahr. Die verschiedenen Organe des
Staates genössen bei der Erfüllung dieser Aufgaben untereinander keinen
Konkurrentenschutz.

9

Der Kläger hat beantragt,

10

den Bescheid des Beklagten vom 28. Juli 2005 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 18. November 2005 aufzuheben.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie hat vorgetragen: Soweit den auf Antrag des Klägers erteilten
Vermessungsunterlagen für die beabsichtigte Straßenschlussvermessung vom
Katasteramt T. ein Hinweis auf die noch offenen Gebäudeeinmessungen
beigefügt gewesen sei, sei dies nicht als Bitte des Katasteramtes zu verstehen
gewesen, sich um die fehlenden Gebäudeeinmessungen zu kümmern. Die
Sicherstellung der Pflichten der Grundstückseigentümer sei Aufgabe des
Katasteramtes und nicht der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure. Das
Verhalten des Klägers stelle eindeutig Werbung dar. Ein gezieltes Engagement zur
Gewinnung eines zusätzlichen Auftrages sei ein gewerbliches Marktverhalten auch
zu dem Zweck, sich gegenüber konkurrierenden Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieuren einen Wettbewerbsvorteil zu sichern. Eine generelle
Informationspflicht des Klägers gegenüber den Eigentümern von
Anliegergrundstücken bestehe nach der Berufsordnung nicht.

14

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil, auf dessen Inhalt
Bezug genommen wird, die Klage abgewiesen.

15

Der Senat hat mit Beschluss vom 8. Oktober 2007 auf Antrag des Klägers die
Berufung zugelassen.

16

Zu ihrer Begründung wiederholt und vertieft der Kläger sein Vorbringen aus der
Vorinstanz und trägt ergänzend vor:

17

Das allgemeine Werbeverbot des § 9 Abs. 1 Satz 5 ÖbVermIngBO NRW sei
verfassungskonform dahin einzugrenzen, dass nur berufswidrige Werbung verboten
sei. Das Werbeverbot gehe nur soweit, wie es durch ausreichende Gründe des
Gemeinwohls gerechtfertigt sei und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
entspreche. Es müsse zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet, erforderlich
und dem Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur zumutbar sein. Der in Betracht
kommende Gemeinwohlbelang sei die Sicherung der Unparteilichkeit und der
Unabhängigkeit des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs als Träger eines
öffentlichen Amtes, nicht aber die Sicherung eines hergebrachten Berufsbildes des
Vermessungsingenieurs. Der Inhalt des Anschreibens sei nüchtern und weise
lediglich auf gesetzliche Pflichten und gesetzliche Gebührentatbestände hin. Damit
werde eher das Vertrauen der Grundstückseigentümer in die Unabhängigkeit und
Unparteilichkeit der Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure gestärkt als
belastet. Bei sämtlichen beauftragten Gebäudeeinmessungen seien die
Grenzvermessungen und die Gebäudeeinmessungen wegen der Größe des
Auftrages zwar an mehreren Tagen, jedoch zeitnah und örtlich in unmittelbarem
Zusammenhang bearbeitet worden. Der Vermessungsaufwand habe sich dabei
jeweils erheblich reduziert. Das Werbeverbot diene nicht dem Schutz von
Wettbewerbern. Primärer Anlass für das Anschreiben sei im Übrigen nicht die
Gebührenreduzierung gewesen, sondern der Hinweis darauf, dass es im Zuge von
Grenzvermessungsarbeiten erforderlich sein könne, die Grundstücke zu betreten.
Diese beiden Informationen in einem Anschreiben zu verbinden sei sachlich geboten
gewesen.

18

Die potentielle Betroffenheit aller Grundstücke durch den von ihm durchgeführten
Vermessungsauftrag der Wohnbau X. eG ergebe sich daraus, dass diese
sich im Rahmen eines Erschließungsvertrages gegenüber der Stadt H.
verpflichtet habe, die Grenzabmarkungen nach erfolgtem Straßenendausbau durch
einen Öffentlich bestellten Vermessungsingenieur anzuzeigen und erforderlichenfalls
wiederherstellen zu lassen sowie eine amtliche Bestätigung vorzulegen, die
nachweise, dass der Straßenausbau innerhalb der Grundstücksgrenzen erfolgt sei.
In den ihm zur Verfügung gestellten Katasterunterlagen seien die Grenzpunkte nicht
innerhalb einer Geraden vermessungstechnisch nachgewiesen gewesen. Deshalb
hebe er zunächst jeden Grenzpunkt in dem Gebiet als Knickpunkt zu behandeln
gehabt mit der Folge, dass alle Grundstücke von der durchzuführenden
Grenzvermessung betroffen gewesen seien. Da kein Koordinatenkataster vorgelegen
habe, habe er in Absprache mit der Katasterbehörde zunächst durch örtliche
Vermessungen die übergeordneten, im Straßenraum gelegenen Aufpunkte
kontrolliert. Die Aufpunkte und die Grenzsteine seien durch die Anhebung des
Höhenniveaus durch den Straßenendausbau und der Bauplätze größtenteils
verdeckt gewesen. Er habe deshalb bei der überwiegenden Anzahl der Grundstücke
die Aufnahmepunkte über ihre Sicherungsmarken, die sich in der Regel tieferstehend
in den Vorgärten der Anlieger befanden, in ihrer ursprünglichen Lage
wiederherstellen müssen. Sowohl zur Untersuchung der Grenzsteine als auch zur
Abklärung der Sicherungsmarken sei es erforderlich gewesen, die betroffenen
Grundstücke zu betreten. Auf diese Weise hätten ausreichende Aufnahmepunkte
rekonstruiert werden können. Nach erneuter hochgenauer Vermessung der
aufgefundenen Aufnahmepunkte habe die ursprüngliche Vermessung aus dem Jahre
2000 in das neue System überführt werden müssen. Aufgrund dieser Arbeiten sei
vom Vermessungs- und Katasteramt mit Schreiben vom 25. 4. 2005 die
Lagegenauigkeit der Grenz- und Gebäudepunkte von "3" auf "1" hochgesetzt und die
Koordinatenkatastergenauigkeit des Gebietes bestätigt worden. Erst danach habe
die Überprüfung bzw. Neubestimmung der Grenzpunkte mittels Koordinatenvergleich
vorgenommen werden können. Anhand dieses einheitlichen Koordinatensystems
seien dann die durch Graben in der Örtlichkeit noch aufzufindenden
Grenzabmarkungen kontrolliert, die Gebäudeeckpunkte, soweit Aufträge zur
Gebäudevermessung vorlagen, mitvermessen und die äußersten größtenteils
gradlinig verlaufenden Begrenzungsteile der Straßen und Gehwege in ihrer relativen
Lage zu jedem Grenzpunkt bestimmt worden. Dies sei teilweise durch örtliche
Messungen, teilweise rechnerisch geschehen. In Analogie zu den
Katastervorschriften zu gradlinigen Grenzverläufen habe die anschließende
Neuabmarkung in Abstimmung mit der Stadt H. auf solche Grenzknickpunkte
beschränkt bleiben können, die außerhalb der Toleranzschwelle von +/- vier
Zentimeter lagen. Im Falle der straßenseitigen Grenzpunkte des Grundstückes des
Eigentümers W. (Flurstück 1530) sei nachgewiesen worden, dass die
Grenzabmarkung in ihrer ursprünglichen Lage drei und vier Millimeter innerhalb des
Straßenendausbaus der N. -C1. -Straße lägen. Folglich habe hier auf eine
Neuabmarkung verzichtet werden können, so dass die Eigentümer W. beim
anschließenden Grenztermin nicht beteiligt zu werden brauchten. Vor diesem
Hintergrund seien die Grundstücke aller angeschriebenen Grundstückseigentümer
durch vom Kläger durchgeführte Grenzvermessungen konkret betroffen worden. Ob
ein Betreten ihrer Grundstücke erforderlich gewesen sei, habe erst in der Örtlichkeit
bestimmt werden können.

19

Der Kläger beantragt,

20

das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem Klageantrag erster Instanz zu
erkennen.

21

Die Beklagte beantragt,

22

die Berufung zurückzuweisen.

23

Sie trägt vor: Bei dem vom Kläger durchzuführenden Grenzvermessungsauftrag
sei es nicht darum gegangen, die Grenze von lang gestreckten Anlagen in ihrem
gesamten Umfang zu untersuchen. Vielmehr seien nur die sogenannten
"Knickpunkte" zu bestimmen gewesen. Das Vermessungs- und Katasteramt T.
habe ihr mitgeteilt, dass das Baugebiet 1999 durch eine Teilungsvermessung
entstanden sei, dass sämtliche neuen Grenzpunkte mit der Lagegenauigkeit "1" in
der Punktdatei nachgewiesen seien und dass die Lagekoordinaten der Grenzpunkte
im Baugebiet mit hoher Genauigkeit und Zuverlässigkeit festgesetzt seien
(Koordinatenkataster). Demzufolge habe unter anderem nicht geklärt werden
müssen, ob die durch Grenzzeichen gekennzeichneten Grundstücksgrenzen der
Flurstücke 1526, 1530 und 1531 mit ihrem Nachweis im Liegenschaftskataster
übereinstimmen. Es sei nicht Aufgabe des Klägers gewesen, sich über den
erhaltenen Auftrag hinaus den unerledigten Gebäudeeinmessungen zuzuwenden.
Vielmehr sei für die Information der Bauherrn die Katasterbehörde zuständig. Der
Kläger habe zur Erfüllung seines Auftrages die Grundstückseigentümer allenfalls
darauf hinweisen dürfen, dass es erforderlich sein könnte, ihre Grundstücke zu
betreten. Es sei eine Schutzbehauptung des Klägers, dass er die weitergehende
Information lediglich aus Anlass der Aufklärung über das Grundstücksbetreten
gegeben habe. In Bezug auf das Grundstück der Eigentümer W. habe aus den
Grenzuntersuchungen im Koordinatenkataster festgestellt werden können, dass
dieses nicht habe betreten werden müssen. Demzufolge habe es keiner Aufklärung
bezüglich des Betretens des Grundstückes bedurft. Der Kläger habe die
Grundstückseigentümer im Neubaugebiet gezielt und namentlich angeschrieben und
vorbereitete Vermessungsanträge beigefügt. Es sei ihm dabei um die Erteilung
weiterer Aufträge gegangen. Das sich aus der Berufsordnung ergebende
Wirtschaftlichkeitsgebot beziehe sich nicht auf etwaige Gebührenermäßigungen. Das
Schreiben des Klägers sei im Übrigen auch unrichtig. Die von ihm benannte
Gebührenermäßigung komme nur in Betracht, wenn die Gebäudeeinmessung in
zeitlichem und direktem örtlichen Zusammenhang mit Fortführungsvermessungen
anderer Art ausgeführt werde. Ein solcher direkter örtlicher vermessungstechnischer
Zusammenhang bestehe jedoch nicht bei den Flurstücken 1526, 1530 sowie 1531.
Bei den Eigentümern W. habe im Übrigen kein Aufklärungsbedarf mehr
bestanden, weil das Gebäude im Zeitpunkt des Zuganges des Schreibens bereits
eingemessen gewesen sei.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringen der
Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge
Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht
abgewiesen. Der Bescheid der Beklagten vom 28. 7. 2005 und ihr
Widerspruchsbescheid vom 18. 11. 2005 sind rechtswidrig und verletzen den Kläger
in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

27

Die angefochtenen Bescheide stützen sich auf § 15 Abs. 1 der Berufsordnung für
die Öffentlich bestellten Vermessungsingenieure in Nordrhein-Westfalen (ÖbVermIng
BO NRW-BO-) vom 15. Dezember 1992, GV. NRW. S. 524, in der zur Zeit des
Erlasses des Widerspruchsbescheides geltenden Fassung vom 22. November 1994,
GV. NRW. S. 1058. Danach kann die Beklagte als Aufsichtsbehörde (§ 14
Abs. 1 BO) die schuldhafte Verletzung von Berufspflichten unter anderem durch eine
Geldbuße ahnden. Die Beklagte stellt mit dem angefochtenen Bescheid fest, dass
der Kläger durch die Anschreiben an 40 Grundstückseigentümer gegen das
Werbeverbot gemäß § 9 Abs. 1 Satz 5 BO verstoßen hat, und verhängt deshalb eine
Geldbuße, die sich in der Höhe an dem beworbenen Gebührenvolumen orientiert.
Das hält entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts einer rechtlichen
Überprüfung nicht stand, weil zumindest ein Teil der Anschreiben in der konkreten
Situation berufsrechtlich nicht zu beanstanden ist.

28

Der Senat geht mit dem Verwaltungsgericht davon aus, dass § 9 Abs. 1
Satz 5 BO keinen verfassungsrechtlichen Bedenken begegnet.

29

Vgl. Senatsurteil vom 4. 9. 2007 - 14 A 4267/05 -, Juris = NRWE = DVBl 2007,
1513 (Leitsatz).

30

Zwar ist nach dem Wortlaut dieser Vorschrift den Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieuren jegliche Werbung untersagt. Das Grundrecht der
Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG gilt jedoch grundsätzlich auch für den Kläger,
einen beliehenen Freiberufler, vgl. § 2 Abs. 2 VermKatG NRW in der Fassung der
Bekanntmachung vom 1. 3. 2005, GV. NRW. S. 175, in Verbindung mit § 1
Abs. 1 BO. Denn es schützt die berufliche Außendarstellung des Grundrechtsträgers
einschließlich der Werbung für die Inanspruchnahme seiner Dienste auch dann,
wenn es sich um den Angehörigen eines staatlich gebundenen Berufs handelt. Das
Werbeverbot ist ein Eingriff in die durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Freiheit der
Berufsausübung und bedarf deshalb nach Satz 2 dieser Norm einer gesetzlichen
Grundlage, die den Anforderungen der Verfassung an grundrechtsbeschränkende
Gesetze genügt.

31

Vgl. dazu aus neuerer Zeit BVerfG, Beschluss vom 24. 11. 2005
- 1 BvR 1870/04 -, DNotZ 2006, 226 = NJW 2006, 359, sowie OVG NRW, Urteil vom
27. 4. 2001 - 7 A 4490/99 -, NRWE, und Beschluss vom 29. 8. 2006 - 13 A 3968/04 -
(dazu BVerwG, Beschluss vom 7. 11. 2006 - 6 B 92/06 -), jeweils mit zahlreichen
Nachweisen aus der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung.

32

Ein solcher Eingriff ist dann mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn er
vernünftigen Zwecken des Gemeinwohls dient und den Grundrechtsträger nicht
übermäßig oder unzumutbar belastet. § 9 Abs. 1 Satz 5 BO steht damit im Einklang,
weil die Vorschrift verfassungskonform dahin ausgelegt werden kann, dass nur die
berufswidrige Werbung verboten ist. Ebenso wie der erkennende Senat teilen
ersichtlich auch die Verfahrensbeteiligten diese Auffassung des 7. Senats des
erkennenden Gerichts in dem oben genannten Urteil, auf dessen Ausführungen
deshalb insoweit Bezug genommen werden kann.

33

Bei dieser Rechtslage ist es angesichts der vielfältigen und sich entwickelnden
Medien, Inhalte und Gestaltungsmöglichkeiten nicht möglich, aufgrund von § 9
Abs. 1 Satz 5 BO einen Positivkanon zulässiger Werbung zu formulieren. Werbung
ist ein Verhalten, das darauf angelegt ist, andere dafür zu gewinnen, die Leistung
desjenigen in Anspruch zu nehmen, für den geworben wird.

34

Vgl. BGH, Beschluss vom 7. 10. 1991 - AnwZ (B) 25/91 -, NJW 1992, 45 = MDR
1991, 1203.

35

Nicht aus dem Begriff "Werbung", sondern aus dem Begriff der "Berufswidrigkeit"
ist die Grenze zwischen erlaubter und verbotener Werbung herzuleiten, d. h.
werbewirksames Verhalten und Werbung sind grundsätzlich erlaubt, es sei denn, sie
sind berufswidrig.

36

Vgl. zu Regelungen, die die Dienstleistungsfreiheit und damit auch die
Berufsausübung aus Gründen des Allgemeinwohls beschränken, EuGH, Urteil vom
5. 12. 2006 - C - 94/04 und

37

C - 202/04 -, BB 2007, 462, Ziff. 61 ff.

38

Es liegt in der Natur von Werbung im Wirtschaftsleben, den persönlichen
Bekanntheitsgrad des Werbenden und seines Produkts oder seiner Dienstleistung zu
erhöhen und gleichzeitig potentielle Abnehmer dazu zu bringen, Produkt oder
Dienstleistung von ihm abzunehmen. Insoweit unterscheidet sich Werbung von
bloßer Information. Das Verbot berufswidriger Werbung soll eine Verfälschung des
Berufsbildes durch die Verwendung von Werbemethoden verhindern, wie sie in der
gewerblichen Wirtschaft üblich sind. Durch Werbeaussagen dürfen keine unrichtigen
Erwartungen entstehen, zumal die berufliche Leistung des Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieurs wie diejenige anderer freier Berufe von Laien häufig nur
schwer einschätzbar ist.

39

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 14. 7. 1987 - 1 BvR 362/79 -, BVerfGE 76,
196.

40

Nach diesen Grundsätzen ist mit dem Verwaltungsgericht für die Qualifizierung
von Werbung als berufswidrig von Folgendem auszugehen: Dem freien Beruf des
Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs sind durch das Vermessungs- und
Katastergesetz Befugnisse übertragen worden, mit denen er wie die behördlichen
Träger eine bedeutende Funktion im amtlichen Vermessungswesen wahrnimmt.
Dieses dient unter anderem dem Rechtsverkehr zwischen den Bürgern und damit
dem Rechtsfrieden in der Gemeinschaft, mithin einem überragenden
Gemeinschaftsgut.

41

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 1. Juli 1986 - 1 BvL 26/83 -, BVerfGE 73, 301
(316f.); OVG NRW, Urteil vom 27. 6. 1996 - 7 A 4924/94 -, mit weiteren
Nachweisen.

42

Auch für die vielfältigen Formen staatlicher Planung bedarf es eines verlässlichen
Zahlen- und Kartenmaterials. Zur Sicherung der Erreichung dieser Ziele hat er
ähnlich dem Notar seinen Beruf u. a. eigenverantwortlich, unabhängig, unparteiisch,
sorgfältig, gewissenhaft und sachgerecht auszuüben und sich so zu verhalten, dass
das Ansehen des Berufs und die Achtung und das Vertrauen, die dem Beruf
entgegengebracht werden, gewahrt bleiben, vgl. die einzelnen Regelungen in §§ 9
und 10 BO. Zwar kann ein Werbeverbot nicht gewährleisten, dass ein Öffentlich
bestellter Vermessungsingenieur seine Tätigkeit entsprechend diesen Berufspflichten
ausübt. Es dient aber als "flankierende Maßnahme" der Sicherung der
ordnungsgemäßen Berufsausübung.

43

Die Werbung des Öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs ist danach dann
berufswidrig, wenn sie aus der Sicht eines verständigen Werbungsadressaten die
Besorgnis rechtfertigt, er werde im Rahmen seiner Tätigkeit das amtliche
Vermessungswesen oder die Interessen der Beteiligten an den von ihm
durchzuführenden Verwaltungsverfahren gefährden. Das ist dann anzunehmen,
wenn er mit seiner Werbung als einem Teil seiner Außendarstellung den Eindruck
eines rein geschäftsmäßigen, am Gewinn orientierten Verhaltens erweckt und damit
das Vertrauen der Allgemeinheit beschädigt, dass er seine Aufgaben und seine ihm
in deren Rahmen eingeräumten Befugnisse im Bewusstsein der Verantwortung für
das Vermessungswesen und dessen Bedeutung für den Rechtsverkehr
wahrnimmt.

44

Daraus folgt für das zu beurteilende Verhalten des Klägers:

45

1. Das Schreiben des Klägers vom 17. 2. 2005 ist als Informationsschreiben
abgefasst und weder nach Form noch nach Gestaltung aus dem Blickwinkel des
Werbeverbots zu beanstanden. Es wird insoweit von der Beklagten auch nicht
gerügt. Soweit die Beklagte im Widerspruchsbescheid anführt, dass der Kläger seine
Leistungen "anpreist", wird ersichtlich nur auf den Inhalt des Schreibens
abgestellt.

46

2. Es ist - ohne dass es dazu weiterer Erläuterungen bedarf - ein elementarer
berufsrechtlicher Grundsatz, dass der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur
nicht aktiv - auch nicht mit sogenannten Informationsschreiben - also "ungefragt" mit
dem alleinigen Ziel der Kundenakquisition an Menschen herantreten darf. Er darf an
potentielle Auftraggeber aber dann herantreten, wenn dies durch einen anderweitig
erteilten Auftrag vermessungsrechtlich und/oder -technisch veranlasst wird und es
durch seine Berufspflichten gerechtfertigt ist, wie sie sich aus dem Gesetz und dazu
erlassenen Verwaltungsvorschriften ergeben.

47

a. Insoweit ist es unbedenklich und durch § 6 Abs. 2 VermKatG in vielen Fällen
sogar geboten, dass der Kläger Grundstückseigentümer angeschrieben und darauf
hingewiesen hat, dass er im Zuge des ihm erteilten Vermessungsauftrages
möglicherweise ihre Grundstücke betreten muss. Der Umstand, dass er nur
Grundstückseigentümer in dieser Weise angeschrieben hat, die nach seiner Kenntnis
ihre Pflicht zur Gebäudeeinmessung noch nicht erfüllt hatten, lässt zwar ein über die
bloße Information hinausgehendes Motiv erkennen. Das genügt jedoch nicht, den
objektiv informierenden Charakter eines solchen Schreibens "umzuwerten".

48

b. Es ist grundsätzlich unbedenklich, wenn der Öffentlich bestellte
Vermessungsingenieur auf die gebührenrechtlichen Konsequenzen hinweist, die
aufgrund der gemäß § 2 der Kostenordnung für die Öffentlich bestellten
Vermessungsingenieure/Vermessungsingenieurinnen (ÖBVermIngKO NRW)
anzuwendenden Ziff. 4.6.3.1 und gegebenenfalls Ziff. 4.6.3.2 der
Vermessungsgebührenordnung (VermGebO NRW) entstehen, wenn eine
Gebäudeeinmessung im Zusammenhang mit einer Fortführungsvermessung anderer
Art ausgeführt wird sowie wenn sodann Gebäude auf aneinandergrenzenden
Grundstücken gemeinsam eingemessen werden. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts gilt dies auch dann, wenn der darüber informierte Eigentümer,
dessen Grundstück von einer Grenzvermessung betroffen ist, selbst bisher kein
Auftraggeber war. Das ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

49

Inhalt und Zweck des Liegenschaftskatasters ist es gemäß § 11 Abs. 1
VermKatG, die Liegenschaften im Landesgebiet, und zwar Flurstücke und Gebäude,
aktuell darzustellen und zu beschreiben. Um dieses Ziel zu erreichen, hat der
Gesetzgeber in § 16 VermKatG Pflichten u.a. der Grundstückseigentümer begründet.
Dazu gehört die Pflicht zur Einmessung neu errichteter oder in ihrem Grundriss
veränderter Gebäude. § 19 der DurchführungsVO zum VermKatG regelt, worauf die
Beklagte zutreffend hingewiesen hat, das Verfahren der Katasterbehörden zur
Durchsetzung dieser Pflicht. Daneben begründet der vom Innenministerium des
Landes Nordrhein-Westfalen erlassene Fortführungsvermessungserlass (FortVErl.)
in seiner Ziff. 7.51 Abs. 2 einen weiteren Weg, um die angestrebte Vollständigkeit
und Richtigkeit des Liegenschaftskatasters schnell und genau und zugleich
vermessungstechnisch weniger aufwändig sicher zu stellen. Danach soll den
Eigentümern oder Erbbauberechtigten, deren Grundstücke von Teilungs- oder
Grenzvermessungen betroffen sind, empfohlen werden, die Gebäudeeinmessung
gleichzeitig mit vornehmen zu lassen. Eine solche Empfehlung kann der Kläger
naturgemäß nur aussprechen, wenn er an betroffene Grundstückseigentümer auch
dann herantritt, wenn sie noch nicht seine Auftraggeber sind.

50

Soweit die Beklagte möglicherweise ursprünglich davon ausgegangen ist, dass
die an Straßengrenzen angrenzenden Grundstücke nicht von einer Vermessung der
Straßengrenzen betroffen werden, geht der Senat dem nicht weiter nach. Denn
inzwischen ist, wie sich u. a. aus den Eintragungen in dem in der mündlichen
Verhandlung vor dem Senat übergebenen Kartenmaterial ergibt, zwischen den
Verfahrensbeteiligten nur noch umstritten, ob alle oder nur ein Teil der Grundstücke,
deren Eigentümer der Kläger angeschrieben hat, von der im Auftrag der Wohnbau
X. eG durchgeführten Grenzvermessung betroffen wurden. Das hängt
ersichtlich damit zusammen, dass unterschiedliche Auffassungen darüber bestehen,
ob und ab wann vom Vorliegen von Koordinatenkatastergenauigkeit im in Rede
stehenden Gebiet auszugehen war. Es ist jedoch mit dem insoweit
übereinstimmenden Vorbringen der Beteiligten im Berufungsverfahren und in der
mündlichen Verhandlung davon auszugehen, dass diejenigen Grundstücke von der
beauftragten Grenzvermessung betroffen waren, in deren Grenze Knickpunkte der
Straßengrundstücksgrenzen liegen. Jedenfalls in Bezug auf diese traf den Kläger die
"Sollens"-Verpflichtung gemäß Ziff. 7.51 Abs. 2 FortVErl.

51

Es ist im Ergebnis unschädlich, dass der Kläger in seinen Anschreiben nicht die
dieser Regelung entsprechende Empfehlung ausgesprochen hat. Es kann ihm
nämlich zugute gehalten werden, dass er einen in der Regel wirkungsvolleren Weg
gewählt hat. Die Gebäudeeinmessungspflicht dürfte sich in den meisten Fällen
schneller durchsetzen lassen, wenn dem Einmessungspflichtigen konkrete
Gebührenvorteile in Aussicht gestellt werden können, statt die Erfüllung einer Pflicht
nahe zu legen, die im abstrakten öffentlichen Interesse an der Aktualität und
Vollständigkeit des Liegenschaftskatasters liegt. Es ist zwar nicht erkennbar, dass die
Gebührenordnung die Gebührenermäßigung als Anreiz für Grundstückseigentümer
zur schnellen Erfüllung der Gebäudeeinmessungspflicht eingeführt hat. Vielmehr
findet sie ihren Grund darin, dass die Durchführung zweier
Fortführungsvermessungen auf einem Grundstück für die Vermessungsstelle
weniger arbeitsaufwendig ist. Dennoch ist ihre Inaussichtstellung geeignet, ein im
öffentlichen Interesse wünschenswertes Verhalten der Grundstückseigentümer zu
fördern. Wenn bei dieser Gelegenheit - wie es der Kläger getan hat - über die weitere
Ermäßigungsmöglichkeit gemäß 4.6.3.2 VermGebO NRW abstrakt informiert wird,
führt das zu keiner anderen Beurteilung.

52

Der Effekt der Gebührenvorteile, nämlich die Gebührenbelastung des Bürgers
wegen des in typischer Weise geringeren Vermessungsaufwandes zu verringern,
kann jedoch nur eintreten, wenn der Bürger über die tatsächlichen Voraussetzungen,
nämlich u.a. die Möglichkeit einer gleichzeitigen Einmessung im Sinne der Ziff. 7.51
Abs. 2 FortVErl., informiert wird. Diesem Informationsinteresse genügt das Schreiben
des Klägers mit zutreffendem Inhalt bei all denjenigen Grundstücken, die - wie oben
dargestellt - durch die Grenzvermessung betroffen sind. Im Übrigen trifft die
"Sollens"-Pflicht aus Ziff. 7.51 Abs. 2 FortVErl. nicht nur den Kläger, sondern auch
jede andere im konkreten Fall in Betracht kommende Vermessungsstelle,
unabhängig davon, wer sodann den Gebührenvorteil nach 4.6.3.1 VermGebO NRW
bewirken kann. Diese Regelung und ihre mögliche gebührenrechtliche Folge greift im
öffentlichen Interesse und im Interesse der gebührenpflichtigen Bürger in den
Wettbewerb zwischen verschiedenen Vermessungsstellen ein. Wenn die
Vermessungsstellen dementsprechend handeln und gegebenenfalls Aufträge
zurückgeben, die eine andere Stelle in vermessungstechnisch vorzuziehender Weise
und für den Bürger gebührenrechtlich vorteilhafter durchführen kann, wird das
Vertrauen der Öffentlichkeit in die Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der
Vermessungsstellen besonders gefördert. Demgegenüber würde ein bewusstes
Schweigen der Vermessungsstellen den Eindruck eines rein geschäftsmäßigen, am
Gewinn orientierten Verhaltens fast unwiderleglich hervorrufen. Denn das hätte zur
Folge, dass verschiedene Vermessungsstellen zu Lasten des Bürgers Aufträge mit
nicht ermäßigten Gebühren behalten und abrechnen.

53

3. Im Übrigen muss auch die Werbung, die durch derartige Informationsschreiben
erfolgt, inhaltlich richtig sein und nicht irreführen. Auch dazu bedarf es keiner
zusätzlichen Erörterungen. Das ist u. a. dann der Fall, wenn Gebührenermäßigungen
nur mit der notwendige Differenzierung angekündigt werden. Es bedarf keiner
Erläuterung, dass der Öffentlich bestellte Vermessungsingenieur
Vermessungsaufträge nicht dadurch akquirieren darf, dass er
Gebührenermäßigungen pauschal in Aussicht stellt, wenn sie bei der gebotenen
Betrachtung im Einzelfall nach der Gebührenordnung nicht vorgesehen sind. Denn
indem er sich damit einen Wettbewerbsvorteil vor anderen Vermessungsstellen
verschafft, wird der Eindruck rein gewerbsmäßigen Handelns erweckt. Der Kläger hat
in seinem Schreiben allen adressierten Grundstückseigentümern die
Gebührenermäßigung gemäß Ziff. 4.6.3.1 VermGebO NRW angekündigt. Das ist
falsch, soweit Grundstückseigentümer angesprochen worden sind, deren
Grundstücke durch die von ihm durchgeführte Grenzvermessung nicht betroffen
wurden. Dabei geht der Senat davon aus, dass die Annahme der Beteiligten zutrifft,
dass es sich bei der Gebäudeeinmessungsgebühr um die "jeweils niedrigere" im
Sinne der Ziff. 4.6.3.1 VermGebO NRW handelt. Der Kläger kann sich nicht darauf
berufen, dass er im Zeitpunkt seines Schreibens noch nicht von
Koordinatenkatastergenauigkeit der Grenzpunkte ausgehen konnte. Sein Schreiben
war undifferenziert gefasst. Es ist von ihm auch nicht korrigiert worden, nachdem
Koordinatenkatastergenauigkeit hergestellt war mit der Folge, dass bei einer Reihe
von Grundstücken der Vermessungsauftrag ohne Grenzvermessung ausgeführt
werden konnte. Das Regelungsgeflecht aus Ziff. 7.51 Abs. 2 FortVErl. und Ziff.
4.6.3.1 VermGebO NRW erlaubt ein Ansprechen von potentiellen Auftraggebern und
ein Inaussichtstellen einer Gebührenermäßigung dann, wenn der Öffentlich bestellte
Vermessungsingenieur bei Beachtung der für die Einhaltung der Berufspflichten
erforderlichen Sorgfalt beurteilen kann, dass deren Voraussetzungen erfüllt sind.

54

Danach waren die angefochtenen Bescheide aufzuheben. Sie können auch nicht
teilweise aufrecht erhalten werden, obwohl sie im Hinblick auf die Höhe der
Geldbuße an die Anzahl der Anschreiben anknüpfen. Denn die Beklagte hat die
Verhängung der Geldbuße darauf gestützt, dass der Kläger in 40 Fällen in
gleichartiger Weise gegen das Verbot berufswidriger Werbung verstoßen hat. Das ist
nach dem Vorstehenden nicht der Fall. Vielmehr informieren eine Reihe der
Anschreiben objektiv zutreffend und sind deshalb berufsrechtlich nicht zu
beanstanden. In den Zumessungserwägungen verweist die Beklagte ausdrücklich
auf die mangelnde Einsicht des Klägers in sein Fehlverhalten. Das kann allenfalls mit
der nach den vorstehenden Erwägungen notwendigen Differenzierung aufrecht
erhalten werden. Im Übrigen stützt die Beklagte sich in den Zumessungserwägungen
darauf, dass berufswidrige Werbung des Klägers bereits in einem früheren Fall
"Gegenstand einer Ahndungsmaßnahme (Missbilligung)" war. Das trifft nicht zu und
ist deshalb unsachlich. Gemäß § 15 Abs. 1 ÖBVermIngBO NRW kann die Beklagte
gegen Öffentlich bestellte Vermessungsingenieure wegen schuldhafter Verletzung
ihrer Berufspflichten die dort genannten Ahndungsmaßnahmen festsetzen. Eine
Missbilligung gehört nicht dazu. Danach muss die Beklagte davon ausgehen, dass
der Kläger bisher von Ahndungsmaßnahmen nicht belastet ist.

55

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

56

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen gemäß §§ 132
Abs. 2, 137 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.

57