Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-28, Aktenzeichen 1 L 1/16
ECLI:DE:OVGST:2017:0628.1L1.16.0A

Gründe

I.

1

Der Kläger begehrt die Gewährung einer Stellenzulage.

2

Der Kläger ist Beamter der Zollverwaltung in einem Amt
der Besoldungsgruppe A 11 BBesO. Er ist beim Hauptzollamt D. im
Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle
Schwarzarbeit) tätig. Nach amtsärztlicher Feststellung seiner
Außendienstunfähigkeit wurde ihm durch Verfügung vom 27. Mai 2014
mit sofortiger Wirkung das Führen einer Schusswaffe aus
gesundheitlichen Gründen untersagt. Unter Beibehaltung seines
bisherigen Dienstpostens wird er seitdem ausschließlich im
Innendienst eingesetzt, wobei zu seinen Aufgaben unter anderem die
Vernehmung von Zeugen und Beschuldigten, die Leitung von
Durchsuchungsmaßnahmen im Innendienst sowie die Bearbeitung von
Ermittlungsverfahren bis zur Abschlussreife gehören.

3

Mit Bescheid vom 12. Dezember 2014 stellte die
Bundesfinanzdirektion (...) fest, dass der Anspruch des Klägers auf
die Zulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den
Bundesbesoldungsordnungen A und B (Polizeizulage) mit Ablauf des 24.
Mai 2014 geendet habe, weil er die persönlichen (gesundheitlichen)
Voraussetzungen für das Führen einer Dienstwaffe nicht mehr erfülle
und damit seine zuvor ausgeübte herausgehobene Funktion nicht mehr
wahrnehmen könne. Stattdessen bestehe nunmehr lediglich ein Anspruch
auf Gewährung einer Ausgleichszulage nach § 13 Abs. 1 BBesG. Den
dagegen eingelegten Widerspruch des Klägers wies die
Bundesfinanzdirektion (...) durch Teilabhilfe- und
Widerspruchsbescheid vom 6. Februar 2015 für den Zeitraum ab dem 1.
Juni 2014 zurück. Die Polizeizulage könne nur bei Wahrnehmung
vollzugspolizeilicher Aufgaben gewährt werden, was voraussetze, dass
der Beamte die Befugnis zur Anwendung unmittelbaren Zwangs
einschließlich des Schusswaffengebrauchs besitze. Letzterer sei dem
Kläger jedoch untersagt worden.

4

Der Kläger hat am 3. März 2015 beim Verwaltungsgericht
Magdeburg Klage erhoben, mit der er beantragt hat,

5

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom
12. Dezember 2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids
vom 6. Februar 2015 zu verurteilen, dem Kläger über den 31.
Mai 2014 hinaus die Stellenzulage nach § 42 Abs. 1 Satz 1
und Abs. 3 Satz 1 BBesG in Verbindung mit Nr. 9 Abs. 1 der
Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I
zum Bundesbesoldungsgesetz) in gesetzlicher Höhe zu
gewähren.

6

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten und hat
beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil vom 19.
November 2015 stattgegeben und zur Begründung im Wesentlichen
ausgeführt:

9

Der Kläger habe Anspruch auf Gewährung der Stellenzulage
für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben über den 31. Mai
2014 hinaus.

10

Der Zulagentatbestand für die Beamten der Zollverwaltung
in Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen
A und B folge in den ersten beiden Varianten - ebenso wie etwa bei
den Polizeivollzugsbeamten des Bundes - dem sog. Bereichsprinzip, in
der letzten Variante hingegen dem sog. Funktionalprinzip. Dem
Bundesministerium der Finanzen als zuständiger oberster
Dienstbehörde sei mit der Geltung des Bereichsprinzips die
Möglichkeit eröffnet worden, Bereiche zu bestimmen, für die
ebenfalls eine vollzugspolizeiliche Prägung erforderlich sei. Das
für Zollbeamte bisher ausschließlich geltende Funktionalprinzip sei
mit der im Jahr 2012 in Kraft gesetzten gesetzlichen Änderung der
Nr. 9 der Vorbemerkungen durch das Bereichsprinzip ergänzt
worden.

11

Die Zulagenberechtigung für den Kläger als Zollbeamter
ergebe sich aus der zweiten Tatbestandsvariante. Der Kläger werde in
einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des
Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich
geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Wegen des geltenden
Bereichsprinzips sei ein individuell-konkreter Funktionsbezug im
Sinne einer bestimmten Verwendung des Beamten gerade nicht
erforderlich. Es komme deshalb nicht darauf an, ob der einzelne
Beamte in seiner konkreten Verwendung die zulagenbegründende
herausgehobene Funktion tatsächlich wahrnehme. Die für die
Zulagenberechtigung erforderliche Prägung des Dienstpostens durch
eine bestimmte Funktion sei schon dann anzunehmen, wenn der Beamte
der vom Tatbestand erfassten Beamtengruppe zugehöre und materielle
Aufgaben dieses Dienstes und nicht überwiegend allgemeine Aufgaben
eines Zollbeamten erfülle. Hieraus folge, dass die
Zulagenberechtigung eines Zollbeamten in einem typisierten Bereich
nicht davon abhängig sei, ob der einzelne Beamte den vom
Zulagentatbestand erfassten Erschwernissen ausgesetzt sei. Dies
entspreche auch dem Willen des Gesetzgebers, der es mit der
Neufassung der Nr. 9 der Vorbemerkungen und der damit verbundenen
Erweiterung des Zulagentatbestands für Zollbeamte um das
Bereichsprinzip gerade habe vermeiden wollen, eine Vielzahl von
Dienstposten, gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen
Einzelfallprüfung zu unterziehen. Etwas anderes sei auch nicht aus
der Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen „Zulage für Beamte und
Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben" herzuleiten. Müssten
die Beamten in einem Bereich verwendet werden, in dem typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden, so sei
damit der Bezug zu den „vollzugspolizeilichen Aufgaben"
hergestellt.

12

Der Kläger werde über den 31. Mai 2014 hinaus in einem
Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums
der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten
wahrgenommen würden. Auch nach der Untersagung des
Schusswaffengebrauchs gehöre der Kläger weiterhin dem Sachgebiet E
(Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle Schwarzarbeit) an, da er
wie zuvor auf seinem bisherigen Dienstposten verwendet werde. Unter
einer Verwendung in diesem Sinne sei die selbständige und
eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebiets
(Dienstpostens) zu verstehen. Dem Kläger seien unter Beibehaltung
seines Dienstpostens Aufgaben des Innendienstes übertragen worden,
die er selbständig und eigenverantwortlich erfülle. Bei diesem
Sachgebiet handele es sich auch um einen Bereich, der nach den
Verwaltungsvorschriften des Bundesministeriums der Finanzen von
typischen vollzugspolizeilichen Tätigkeiten geprägt sei. Derartige
materielle Aufgaben erfülle der Kläger weiterhin, wenn auch im
Innendienst, durch Vernehmung von Zeugen oder Beschuldigten sowie
durch die Bearbeitung von Ermittlungsverfahren bis zur
Abschlussreife. Er nehme mithin zumindest nicht nur Aufgaben der
allgemeinen Zollverwaltung wahr.

13

Die Zulagengewährung sei nicht deshalb ausgeschlossen,
weil dem Kläger der Schusswaffengebrauch untersagt worden sei und er
daher im Innendienst verwendet werde. Zwar habe das
Bundesministerium der Finanzen durch Verwaltungsvorschrift
festgelegt, dass der zulagenberechtigte Beamte die entsprechenden
Voraussetzungen zu erfüllen habe, soweit die Verwendung für die
Dienstposten in einem zulagenberechtigten Bereich nach den
maßgeblichen Dienstvorschriften an besondere körperliche,
gesundheitliche oder fachliche Anforderungen geknüpft sei. Es sei
aber lediglich zu prüfen, ob der Kläger die gesetzlich normierten
Voraussetzungen für die Zulagengewährung erfülle. Nach dem Wortlaut
der Nr. 9 der Vorbemerkungen sei die Zulagengewährung für die
Beamten der Zollverwaltung, die unter das Bereichsprinzip fielen,
nicht an weitere Voraussetzungen wie die körperliche,
gesundheitliche oder fachliche Eignung geknüpft. Das
Bundesministerium der Finanzen sei vom Gesetzgeber zwar ermächtigt
worden, weitere Bereiche festzulegen, in denen typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden. Eine
darüber hinausgehende Ermächtigung zur Festlegung von Kriterien für
eine gesundheitliche Eignung des Beamten bestehe aber demgegenüber
gerade nicht.

14

Im Hinblick auf die Beamten des einfachen Dienstes im
Sachgebiet E der Arbeitsbereiche Standardmäßige Verfahren, Komplexe
Verfahren und Funktionelle Spezialisierungen gewähre die Beklagte
die Polizeizulage nach dem Bereichsprinzip, obwohl diese Beamten
grundsätzlich nicht zum Führen einer Schusswaffe befugt seien.
Insoweit solle es genügen, dass die Beamten innerhalb des
typisierten Bereichs verwendet würden. Weshalb die Beklagte dies für
den Kläger nicht als ausreichend erachte, erschließe sich nicht.

15

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen
grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Gegen das ihr
am 4. Dezember 2015 zugestellte erstinstanzliche Urteil hat die
Beklagte am 29. Dezember 2015 beim Verwaltungsgericht Berufung
eingelegt und diese mit am 1. Februar 2016 beim
Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt eingegangenen
Schriftsatz vom 28. Januar 2016 im Wesentlichen wie folgt
begründet:

16

Die Polizeizulage habe nach den gesetzgeberischen
Vorstellungen seit jeher auf Beamte beschränkt sein sollen, deren
überwiegende Aufgaben denjenigen der Polizeivollzugsbeamten
entsprächen und die dabei zur Anwendung unmittelbaren Zwangs
einschließlich des Schusswaffengebrauchs befugt seien. Soweit für
die Zulagenberechtigung nach der Gesetzesnovellierung im Jahr 2012
die Verwendung eines Zollbeamten in einem Bereich genüge, in dem
gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen würden, sei
damit das vordem geltende (strenge) Funktionalprinzip durch das
Bereichsprinzip nicht ersetzt, sondern vielmehr nur aus
verwaltungspraktischen Erwägungen ergänzt worden. Dahinter habe
allein die Absicht gestanden, auf eine grundsätzliche Bewertung der
Art der Tätigkeit des Beamten unbeschadet personenbezogener
Erfordernisse zu verzichten, ohne den Empfängerkreis der Zulage zu
erweitern. Auch im Anwendungsbereich der „typisierten Bereiche“ sei
deshalb anders als bei einer Verwendung in der Grenzabfertigung nach
wie vor das Funktionalprinzip zu beachten, so dass es der
„Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben bei Innehabung
vollzugspolizeilicher Befugnisse“ durch den einzelnen Beamten
bedürfe. Diesem Ansatz eines nicht durch ein reines Bereichsprinzip
abgelösten, sondern eines bloß bereichsbezogen ergänzten
Funktionalprinzips trage die einschlägige Verwaltungsvorschrift des
Bundesministeriums der Finanzen dadurch Rechnung, dass sie die
Zulagengewährung auch im Hinblick auf Dienstposten in einem
zulagenberechtigten Bereich bei Bestehen besonderer körperlicher,
gesundheitlicher oder fachlicher Anforderungen von deren Erfüllung
abhängig mache. Darin liege eine zulässige Einschränkung des
Bereichsprinzips durch das Funktionalprinzip und die Einführung
einer Mischform aus Funktional- und Bereichsprinzip. Soweit den
Zollbeamten des einfachen Dienstes die Polizeizulage nach dem
Bereichsprinzip ohne Rücksicht auf das Vorliegen der persönlichen
Voraussetzungen für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben
gewährt werde, handele es sich um eine personalwirtschaftlich
bedingte Ausnahme, die das System des ergänzten Funktionalprinzips
nicht in Frage stelle. Dass nicht schon die Zugehörigkeit eines
Dienstpostens der Zollverwaltung zu einem typisierten Bereich die
Zulagengewährung rechtfertige, ergebe sich auch aus § 42 BBesG,
wonach es auf die Verwendung auf einem entsprechenden Dienstposten
und die Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion ankomme. Mit der
Begrenzung auf Tätigkeiten des Innendienstes habe der Kläger nicht
mehr die Aufgaben der herausgehobenen Funktion wahrgenommen, die
nach den Dienstvorschriften mit der Verwendung auf dem ihm
übertragenen Dienstposten untrennbar verbunden seien. Um diese
vollzugspolizeilichen Aufgaben zu erfüllen, müsse der
Dienstposteninhaber grundsätzlich über die Waffenträgereigenschaft
verfügen.

17

Die Beklagte beantragt,

18

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg -
5. Kammer - vom 19. November 2015 zu ändern und die Klage
abzuweisen.

19

Der Kläger beantragt unter Verteidigung des
angefochtenen Urteils,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und
Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und die
beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

II.

22

1. Der Senat entscheidet über die Berufung der Beklagten
gemäß § 130a Satz 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss,
weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und - wie sich aus
den nachfolgenden Gründen ergibt - die Durchführung einer mündlichen
Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind hierzu
gehört worden (§ 130a Satz 2 in Verbindung mit § 125 Abs. 2 Satz 3
VwGO).

23

2. Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet.
Die Klage ist zulässig und begründet. Zu Recht hat das
Verwaltungsgericht entschieden, dass der Kläger auch für die Zeit
nach dem 31. Mai 2014 einen Anspruch auf die begehrte Stellenzulage
hat. Die Bescheide der Beklagten vom 12. Dezember 2014 und vom 6.
Februar 2015 sind daher rechtswidrig und verletzen den Kläger in
seinen Rechten, soweit sie dem entgegenstehen (§ 113 Abs. 1 Satz 1
in Verbindung mit § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

24

Der Zulagenanspruch findet seine Rechtsgrundlage in § 42
Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG in Verbindung mit Nr. 9 Abs. 1
Satz 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage
I zum Bundesbesoldungsgesetz) - Vorbemerkungen -. Gemäß § 42 Abs. 1
Satz 1 und Abs. 3 Satz 1 BBesG kann für die Dauer der Wahrnehmung
einer herausgehobenen Funktion eine Stellenzulage gewährt werden.
Nach Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen erhalten neben anderen
Beamten- und Soldatengruppen, insbesondere den
Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten der Zollverwaltung,
die in der Grenzabfertigung oder in einem Bereich verwendet werden,
in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen
typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen
werden, oder die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind,
eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach
der Bundesbesoldungsordnung A zustehen. Diese sog. Polizeizulage
wird für die Besonderheiten des Polizeivollzugsdienstes gewährt, die
durch das amtsangemessene Grundge-halt nicht erfasst werden (vgl.
BVerwG, Urteile vom 25. April 2013 - 2 C 39.11 -, juris Rn. 7 f.,
und vom 26. Juni 2014 - 5 C 28.13 -, juris Rn. 14).

25

Beim Kläger liegen die Voraussetzungen für die Gewährung
der Polizeizulage vor, denn er wird als Beamter der Zollverwaltung
in einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des
Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich
geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, und bezieht Dienstbezüge
nach der Bundesbesoldungsordnung A. Entgegen der Rechtsauffassung
der Beklagten hängt die Zulagenberechtigung darüber hinaus nicht
davon ab, dass der einzelne Zollbeamte die in den maßgeblichen
Dienstvorschriften festgelegten besonderen körperlichen,
gesundheitlichen oder fachlichen Anforderungen an die Verwendung auf
seinem Dienstposten in diesem Bereich (hier: Befugnis zum Gebrauch
von Schusswaffen bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs)
erfüllt.

26

a) Das Bundesministerium der Finanzen hat durch die von
ihm erlassene Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der Stellenzulage
nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und
B (Anlage I des Bundesbesoldungsgesetzes) - Zulage für Beamte und
Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben, sog. Polizeizulage -
für die Zollverwaltung im Geschäftsbereich des Bundesministeriums
der Finanzen - VV-BMF-PolZul (Stand: 12. September 2013, geändert
mit Wirkung ab dem 1. Oktober 2014) - nach Maßgabe der darin
aufgestellten Typisierungsgrundsätze (vgl. Ziffer 4.3.4.
VV-BMF-PolZul) die Bereiche in der Zollverwaltung bestimmt, in denen
typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen
werden. Diese Bereiche sind unter Ziffer 4.3.5. VV-BMF-PolZul in
einem Positiv- und Negativkatalog erfasst. Zu den vom
Bundesministerium der Finanzen als zulageberechtigt anerkannten
Bereichen gehört nach Ziffer 4.3.5.2.b. VV-BMF-PolZul „in Anwendung
der Ziffer 4.3.4.4. sowie ggf. i.V.m. Ziffer 4.3.4.6.“ auch der
Bereich „Hauptzollämter Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen
Finanzkontrolle Schwarzarbeit): Sachgebietsleitungen,
Fachgebietsleitungen, Arbeitsbereiche (einschließlich e.D. i.V.m.
Ziffer 4.3.4.6.) Standardmäßige Verfahren, Komplexe Verfahren,
Funktionelle Spezialisierungen.“ Gegen diese Einstufung bestehen,
wie das Verwaltungsgericht unter Bezugnahme auf die in § 2 Abs. 1
Satz 1 des Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen
Beschäftigung (Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz - SchwarzArbG)
aufgelisteten Prüfungsaufgaben zutreffend festgestellt hat, keine
rechtlichen Bedenken. Dass der vom Kläger auch nach dem 31. Mai 2014
bekleidete Dienstposten, dessen Aufgaben ihm zur selbständigen und
eigenverantwortlichen Wahrnehmung übertragen sind und auf dem er
demnach im Sinne der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vormerkungen
„verwendet“ wird (vgl. zum Begriff der Verwendung auch Ziffer 42.3.3
der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz -
BBesGVwV - D II 3 - 221 710/1 des Bundesministeriums des Inneren und
Ziffer 4.3.3. VV-BMF-PolZul), unter die Ziffer 4.3.5.2.b.
VV-BMF-PolZul fällt und organisatorisch nicht einem jener
Arbeitsbereiche der Finanzkontrolle Schwarzarbeit im Sachgebiet E
zuzuordnen ist, bei denen gemäß Ziffer 4.3.5.6.b. VV-BMF-PolZul die
erforderlichen Typisierungsvoraussetzungen fehlen, steht zwischen
den Beteiligten außer Streit. Dafür, dass die Zuordnung des
Dienstpostens zu dem vollzugspolizeilich geprägten Bereich
angesichts der mit ihm verbundenen materiellen Aufgaben sachwidrig
sein könnte, gibt es keinen Anhalt.

27

b) Dem Kläger kann nicht entgegengehalten werden, dass
er wegen des ihm erteilten Verbots, eine Schusswaffe zu führen, die
besonderen persönlichen Voraussetzungen für die Verwendung auf
seinem Dienstposten nicht mehr erfüllt. Darauf kommt es nach
Wortlaut, Systematik, Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte
der besoldungsrechtlichen Normen nicht an.

28

aa) Im Besoldungsrecht gilt der Grundsatz, dass dem
Wortlaut der Bestimmung wegen der strikten Gesetzesbindung (§ 2
BBesG) besondere Bedeutung zukommt (vgl. BVerwG, Urteile vom 27.
März 2008 - 2 C 30.06 -, juris Rn. 25, vom 26. März 2009 - 2 C 1.08
-, juris Rn. 12, und vom 12. November 2009 - 2 C 29.08 -, juris Rn.
12). Nach dem Wortlaut der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen
genügt für die Zulagenberechtigung die Verwendung des Zollbeamten in
einem Bereich, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der
Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten
wahrgenommen werden. Allein maßgeblich ist danach die Zugehörigkeit
des dem Beamten übertragenen Dienstpostens zu einer solchen vom
Bundesministerium der Finanzen bestimmten, in aller Regel mehrere
Dienstposten umfassenden Verwaltungseinheit (Bereich). Nicht
entscheidend ist nach der gesetzlichen Formulierung demgegenüber, ob
der Dienstposten des Beamten überhaupt vollzugspolizeiliche Aufgaben
einschließt, so dass gleichermaßen, wenn nicht erst recht
unerheblich ist, ob der Beamte aus körperlichen, gesundheitlichen
oder fachlichen Gründen an der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher
Tätigkeiten seines Dienstpostens von prägender Bedeutung gehindert
ist. Das Erfordernis der typischerweise stattfindenden Wahrnehmung
vollzugspolizeilich geprägter Tätigkeiten im Tatbestand der Nr. 9
Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen ist ausschließlich auf den Bereich
der Verwendung, nicht aber auf die Verwendung des Beamten selbst
bezogen.

29

bb) Die Gesetzessystematik bestätigt den Befund, dass
die fehlende oder wesentlich eingeschränkte Wahrnehmung
vollzugspolizeilicher Aufgaben durch den Zollbeamten - gleich aus
welchem Grund - die Zulagenberechtigung in einem Fall der
vorliegenden Art nicht ausschließt.

30

Die Regelung der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen
knüpft die Zulagenberechtigung an unterschiedliche Maßstäbe. Für die
Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten des
Steuerfahndungsdienstes und die Soldaten der Feldjägertruppe
(Gesetzesfassung vom 11. Juni 2013, BGBl I S. 1514, 1520, 1526) bzw.
für die Polizeivollzugsbeamten des Bundes und die Soldaten der
Feldjägertruppe (Gesetzesfassung vom 3. Dezember 2015, BGBl I S.
2163, 2168) hat der Gesetzgeber die vollzugspolizeiliche Prägung
ihrer Tätigkeit bereits in generalisierender Weise bejaht. Dasselbe
gilt für die Beamten der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung
verwendet werden. Bei diesen Beamten- und Soldatengruppen reicht
aus, dass sie in einem bestimmten Verwaltungszweig oder bei einer
bestimmten organisatorischen Einrichtung verwendet werden. Es kommt
daher nicht darauf an, ob der jeweilige Beamte tatsächlich mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut ist. Anknüpfungspunkt für die
Polizeizulage ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug,
der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einer im Zulagentatbestand
aufgeführten Organisationseinheit ergibt. Erforderlich, aber auch
ausreichend ist, dass der Beamte einen dort eingerichteten
Dienstposten wahrnimmt. Der Gesetzgeber geht hier typisierend und
pauschalierend davon aus, dass diese Dienstposten eine
vollzugspolizeiliche Prägung aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.
April 2013, a. a. O. Rn. 10). Soweit die Polizeizulage nach der
letzten Alternative der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen
Beamten der Zollverwaltung gewährt wird, die mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind, setzt der
Zulagentatbestand dagegen einen individuell-konkreten Funktionsbezug
voraus; die Zulagenberechtigung ist dabei an die
vollzugspolizeiliche Prägung der konkreten Verwendung des einzelnen
Beamten geknüpft (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 2013, a. a. O.
Rn. 11, 21). Die Gruppe der Zollbeamten, die in einem Bereich
verwendet werden, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der
Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten
wahrgenommen werden, hat der Gesetzgeber der Gruppe der Beamten in
der Grenzabfertigung gleichgestellt („in der Grenzabfertigung oder
in einem Bereich“). Dass über die vollzugspolizeiliche Prägung der
in den Verwaltungseinheiten wahrzunehmenden Tätigkeiten in dem einen
Fall bereits vom Gesetzgeber, in dem anderen Fall erst von der
zuständigen obersten Dienstbehörde generalisierend entschieden wird,
ändert nichts daran, dass die Vorschrift hier wie dort (nur) auf die
Bereichszugehörigkeit des Dienstpostens als ein
formal-organisatorisches Kriterium abstellt. Dem widerspricht ein
Verständnis, das die Zulage auch insoweit unter den Vorbehalt einer
personenbezogenen Betrachtung der besonderen körperlichen,
gesundheitlichen oder fachlichen Voraussetzungen für die Wahrnehmung
vollzugspolizeilicher Aufgaben stellt.

31

Weder § 42 Abs. 1 und 3 BBesG, wonach die Zulagenzahlung
auf herausgehobene Funktionen und auf die Dauer ihrer Wahrnehmung
beschränkt ist, noch die Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen
(„Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen
Aufgaben") tragen die von der Beklagten vertretene Auslegung. Unter
welchen Bedingungen bei Beamten der Zollverwaltung von der
Wahrnehmung einer herausgehobenen Funktion bzw. der Wahrnehmung
vollzugspolizeilicher Aufgaben auszugehen ist, hat der Gesetzgeber
in Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der Vorbemerkungen konkretisiert (vgl.
BVerwG, Urteil vom 26. März 2009, a. a. O. Rn. 11). Dass dieser
Konkretisierung ihrerseits eine Generalisierung und Typisierung
zugrunde liegt, ist bei Regelungen des Besoldungsrechts
unvermeidlich und vor dem allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz des
Art. 3 Abs. 1 GG zulässig, sofern sich für die Gesamtregelung ein
vernünftiger Grund anführen lässt (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom
19. Dezember 2008 - 2 BvR 380/08 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteil vom
25. April 2013, a. a. O. Rn. 19; Beschluss vom 24. Januar 2017 - 2 B
78.15 -, juris Rn. 11). Daher kann der Gesetzgeber eine
Stellenzulage für Beamtengruppen gewähren, die bei
Organisationseinheiten tätig sind, die typischerweise mit
vollzugspolizeilich geprägten Tätigkeitsfeldern befasst sind, ohne
dass diejenigen Beamten von der Zulage ausgenommen werden müssen,
deren konkreter Aufgaben- und Tätigkeitsbereich nicht
vollzugspolizeilich geprägt ist (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom
19. Dezember 2008, a. a. O. Rn 11; BVerwG, Urteil vom 25. April
2013, a. a. O. Rn. 20). § 42 BBesG und der Überschrift der Nr. 9 der
Vorbemerkungen ist nichts dafür zu entnehmen, dass bei den Beamten
der Zollverwaltung - und sei es auch nur im Hinblick auf
personengebundene Anforderungen - ein engerer rechtlicher Maßstab
gelten und für eine generell-typisierende Einbeziehung von
bestimmten Teilen dieser Beamtengruppe in die Zulagengewährung nach
Maßgabe der Zuordnung ihres Dienstpostens kein Raum sein soll.

32

cc) In die gleiche Richtung weisen Sinn und Zweck des
Gesetzes, wie sie sich aus den Gesetzgebungsmaterialien und der
Entstehungsgeschichte ergeben.

33

Die heutige Regelung über die Gewährung der
Polizeizulage an Beamte der Zollverwaltung geht zurück auf das
Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur
Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 15. März 2012
(BGBI I S. 462, 467 f.). Hierdurch wurde eine Fassung der Vorschrift
ersetzt, nach der „die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten
Beamten der Zollverwaltung“ in den Begünstigtenkreis einbezogen
waren (Gesetzesfassung vom 14. Dezember 2001, BGBl I S. 3702, 3705).
Ausweislich der Begründung des Gesetzes vom 15. März 2012 (BTDrucks
17/7142 S. 28 f.) hatte das damit verwirklichte Funktionalprinzip
nach Einschätzung des Gesetzgebers „jedoch zu
Anwendungsschwierigkeiten geführt, da aus ihm das Erfordernis
abgeleitet werden konnte, eine Vielzahl von Dienstposten,
gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen
Einzelfallprüfung zu unterziehen“, was für Bereiche, die
typischerweise vollzugspolizeilich geprägt seien, einen
unverhältnismäßigen Aufwand verursache. Die dem Bundesministerium
der Finanzen eingeräumte Befugnis, typischerweise
vollzugspolizeilich geprägte Bereiche zu bestimmen, führe nicht nur
zu einer Verwaltungsvereinfachung, sondern erleichtere zugleich auch
die Umsetzung organisatorischer Änderungen in den einzelnen
Aufbauorganisationen sowie den Wechsel von Beamten innerhalb und
zwischen den Organisationseinheiten der Zollverwaltung.

34

In diesen Erwägungen kommt die Absicht zum Ausdruck, bei
einer Verwendung von Zollbeamten in typischerweise
vollzugspolizeilich geprägten Bereichen vom Funktionalprinzip
abzurücken und diese Beamten generell in den Genuss der
Polizeizulage kommen zu lassen. Die von der Beklagten vorgenommene
Differenzierung zwischen einer „tätigkeitsbezogenen
Einzelfallprüfung“ und einer „personenbezogenen Einzelfallprüfung“
ist aus der Gesetzesbegründung nicht ablesbar und würde zumindest
dem angestrebten Effekt der Aufwandsminderung in der Beurteilung der
Zulagenberechtigung zuwiderlaufen. Für die Annahme, dass der
Gesetzgeber davon ausgegangen ist, einem in einem „typisierten
Bereich“ verwendeten Zollbeamten sei die Polizeizulage zu
verweigern, wenn er die persönlichen Voraussetzungen für die
Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben nicht erfülle, während
ein Zollbeamter in einem „typisierten Bereich“ die Zulage ungeachtet
dessen, dass er aufgrund des Zuschnitts seines Dienstpostens keine
vollzugspolizeilichen Aufgaben ausüben kann, erhalten solle, nur
weil er die Fähigkeit zur Wahrnehmung vollzugspolizeiliche Aufgaben
besitze, enthält die Gesetzesbegründung keinen Hinweis. Diese
Beamten sind dem von der allgemeinen Ämterbewertung nicht erfassten
typischen Erfordernis vollzugspolizeilicher Tätigkeit, dass die
Beamten in schwierigen Situationen unter physischer und psychischer
Belastung schnell und eigenverantwortlich einschneidende Maßnahmen
treffen und bereit sein müssen, in Erfüllung der übertragenen
Aufgaben notfalls Leben und Gesundheit einzusetzen (vgl. BVerwG,
Urteile vom 26. März 2009, a. a. O., vom 25. April 2013, a. a. O.
Rn. 16, und vom 26. Juni 2014, a. a. O.), unterschiedslos nicht
ausgesetzt. Dass dem Gesetzgeber - wie die Beklagte meint - eine
„Mischform aus Funktional- und Bereichsprinzip“ vor Augen stand, ist
auch nicht daraus zu schließen, dass die Gesetzesbegründung von
einer bereichsbezogenen „Ergänzung“ des „im Übrigen weitergeltenden
Funktionalprinzips“ spricht. Es liegt nahe, diese Wortwahl aus dem
Umstand zu erklären, dass der insoweit unverändert Gesetz gewordene
Gesetzentwurf in der letzten Alternative der Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der
Vorbemerkungen („die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut
sind“) ohne sachliche Änderung an der an das ausschließliche
Funktionalprinzip orientierten Vorgängerregelung - nunmehr mit dem
Charakter eines Auffangtatbestands - festgehalten hat. Anhaltspunkte
dafür, dass für eine Gruppe von Zollbeamten ein neues Mischsystem
eingeführt werden sollte, sind auch aus dem Zusammenhang der
gesetzgeberischen Überlegungen nicht erkennbar. Fehl geht
schließlich der Einwand der Beklagten, die Gesetzesänderung zur
Bereichsbestimmung durch das Bundesministerium der Finanzen habe den
Kreis der Zulagenempfänger nicht erweitern sollen. Dem steht zum
einen entgegen, dass der Gesetzgeber allein für die Beamten der
Grenzabfertigung angemerkt hat, dass er der Änderung „im
Wesentlichen nur klarstellende Wirkung“ beimesse (BTDrucks 17/7142
S. 29), und zum anderen, dass der Gesetzentwurf für die Neuordnung
der Polizeizulage (gleichwohl) Mehrkosten von rund 1,3 Mio. €
veranschlagt (BTDrucks 17/7142 S. 2).

35

dd) Ist der gesetzliche Zulagentatbestand danach
gegeben, ist dem Kläger die Polizeizulage zwingend zu gewähren. Zwar
sind nach Ziffer 5.2.1. Satz 1 VV-BMF-PolZul, soweit die Verwendung
für die Dienstposten in einem zulageberechtigten Bereich gemäß
Abschnitt 4.3.5. oder die Betrauung mit vollzugspolizeilichen
Aufgaben gemäß Abschnitt 4.4.3. nach den maßgeblichen
Dienstvorschriften an besondere körperliche, gesundheitliche oder
fachliche Anforderungen geknüpft ist, die entsprechenden
Voraussetzungen durch die zulageberechtigte Beamtin oder den
zulageberechtigten Beamten vor einer Zahlungsaufnahme zu erfüllen.
Dies betrifft nach Ziffer 5.2.1. Satz 2 VV-BMF-PolZul insbesondere
den nach den maßgeblichen Dienstvorschriften notwendigen Erwerb der
persönlichen Voraussetzungen für die Erteilung der Befugnis zum
Gebrauch von Schusswaffen bei der Anwendung unmittelbaren Zwangs.
Ferner ist nach Ziffer 5.2.5. Satz 1 VV-BMF-PolZul die Zahlung der
Zulage einzustellen, wenn der personalführenden Stelle bekannt wird,
dass eine Beamtin oder ein Beamter besondere körperliche,
gesundheitliche oder fachliche Anforderungen gemäß Ziffer 5.2.1.
endgültig nicht mehr erfüllt oder den Nachweis der Erfüllung
verweigert. Diese Verwaltungsvorschriften sind aber als bloß
behördeninterne Regelungen nicht geeignet, den gesetzlich
begründeten Zulagenanspruch zu beschränken. Die dem
Bundesministerium der Finanzen durch Nr. 9 Abs. 1 Satz 1 der
Vorbemerkungen verliehene Befugnis zur inhaltlichen Ausgestaltung
des Zulagenanspruchs ist auf die Bestimmung von typischerweise
vollzugspolizeilich geprägten Bereichen begrenzt; die Statuierung
weitergehender sachlicher Anforderungen an die Zulagengewährung
erlaubt sie nicht.

36

c) Nicht entscheidungsrelevant ist nach alledem die
Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass der Kläger
vollzugspolizeiliche Tätigkeiten in Gestalt der Vernehmung von
Zeugen und Beschuldigten sowie der Bearbeitung von
Ermittlungsverfahren und somit nicht nur Aufgaben der allgemeinen
Zollverwaltung erfüllt. Die Zuordnung eines Dienstpostens zu einem
vollzugspolizeilich geprägten Bereich kann auch dann gerechtfertigt
sein, wenn auf ihm keine vollzugspolizeilichen Tätigkeiten
wahrzunehmen sind. Lediglich hilfsweise macht sich der Senat die
bezeichnete erstinstanzliche Feststellung zu eigen.

37

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2
VwGO.

38

4. Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit des Beschlusses wegen der Kosten ergibt sich aus §
167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

39

5. Gründe für die Zulassung der Revision nach § 130a
Satz 2 in Verbindung mit den §§ 125 Abs. 2 Satz 4, 132, 191 Abs. 2
VwGO, § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG, § 127 BRRG liegen nicht vor.

40

6. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, 47,
42 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.