Verwaltungsgericht Halle (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-03-22, Aktenzeichen 5 A 103/17
ECLI:DE:VGHALLE:2017:0322.5A103.17.0A

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Feststellung, dass seine Alimentation im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum heutigen Tage nicht amtsangemessen ist. Zugleich bekämpft er einen Teil-Widerspruchsbescheid, soweit dieser feststellt, dass er mit der Nachzahlung für den Zeitraum 1. Januar 2008 bis 31. Dezember 2014 amtsangemessen alimentiert worden sei.

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Der Kläger steht als Richter am Verwaltungsgericht (Besoldungsgruppe R 1) im Dienste des Beklagten. Er erhielt bis zum 31. Dezember 2009 einen Zuschuss nach § 4 der 2. Besoldungsübergangsverordnung – BesÜV – in Höhe des Unterschiedsbetrages zwischen den Bezügen nach § 2 BesÜV und den bei gleichem Amt für das aus den alten Ländern bestehende bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezügen.

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Mit Schreiben vom 19. Dezember 2008 erhob der Kläger bei der Oberfinanzdirektion Magdeburg als Bezügestelle Widerspruch gegen seine Besoldung ab Januar 2008. Er beantragte, rückwirkend zum 1. Januar 2008 und für die Zukunft amtsangemessen alimentiert zu werden.

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Eine Entscheidung über den Widerspruch erfolgte zuerst nicht.

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Am 18. Mai 2009 hat der Kläger beim erkennenden Gericht Untätigkeitsklage erhoben (Az.: 5 A 207/09 HAL). Mit dieser Klage begehrte der Kläger festzustellen, dass seine Alimentation im Zeitraum vom 1. Januar 2008 und weitergehend nicht amtsangemessen war.

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Mit Beschluss vom 28. September 2011 trennte das Verwaltungsgericht Halle das Verfahren insoweit ab, als die Feststellungsklage die Jahre 2011 ff. betraf (Az.: 5 A 173/11 HAL). Im Übrigen setzte das Verwaltungsgericht Halle mit Beschluss vom 28. September 2011 das Verfahren aus und holte eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Frage ein, ob die im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2010 dem Kläger gewährte Alimentation, bezogen auf die Besoldungsgruppe R 1, mit Art. 33 Abs. 5 GG in seiner ab 1. September 2006 geltenden Fassung vereinbar gewesen ist.

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Mit Beschluss vom 14. November 2012 wurde für das Verfahren mit dem Aktenzeichen 5 A 173/11 HAL das Ruhen des Verfahrens angeordnet.

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Auf die Vorlage erkannte das Bundesverfassungsgericht mit auf die mündliche Verhandlung vom 3. Dezember 2014 ergangenen und am 5. Mai 2015 verkündetem Urteil (Az.: 2 BvL 17/09 u. a.), dass die Regelungen des Landesbesoldungsgesetzes im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2010, soweit sie die Besoldungsgruppe R 1 betreffen, mit Art. 33 Abs. 5 des GG unvereinbar sind. Dem Gesetzgeber des Beklagten wurde aufgegeben, verfassungskonforme Regelungen mit Wirkung spätestens vom 1. Januar 2016 an zu treffen.

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Daraufhin gab das Verwaltungsgericht Halle mit rechtskräftigem Urteil vom 8. Juli 2015 (Az.: 5 A 133/15 HAL) der Feststellungsklage für die Jahre 2008 bis 2010 statt.

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Das Verfahren betreffend die Jahre 2011 ff. wurde vom Kläger mit Schriftsatz vom 15. Mai 2015 wieder aufgenommen und erhielt das Aktenzeichen 5 A 140/15 HAL.

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Mit Gesetz zur Änderung besoldungs- und richterrechtlicher Vorschriften vom 18. Dezember 2015 (GVBl. LSA S. 654) fügte der Gesetzgeber des Landes Sachsen-Anhalt einen § 23b in das Besoldungs- und Versorgungsrechtsergänzungsgesetz - BesVersEG LSA - ein. Nach dieser Vorschrift war auf die Kläger des Ausgangsverfahrens des Urteils des Bundesverfassungsgerichts vom 5. Mai 2015 für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2014 eine Nachzahlung zu leisten in Höhe eines vom Hundertsatz ihrer jeweiligen in diesem Zeitraum gewährten Grundgehälter und Amtszulagen. Als Höhe dieser Nachzahlung war festgesetzt für das Jahr 2008 2,7 v.H., 2009 0,1 v.H., 2010 2,3 v.H., 2011 1,4 v.H., 2012 0,3 v.H., 2013 nichts und 2014 0,1 v.H. Nach der Gesetzesbegründung sollte die Nachzahlung so bemessen sein, dass von den drei durch das Bundesverfassungsgericht beanstandeten Parametern (Index der Tarifentwicklung, Nominallohnindex und Index des Anstieges der Verbraucherpreise) bei dem Index mit der geringsten Abweichung vom Besoldungsindex eine Restabweichung von 4,99 % verbleiben sollte, während bei den beiden anderen Indizes eine höhere Abweichung zum Besoldungsindex in Kauf genommen wurde.

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Mit (Teil-)Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 2016 wurde dem Kläger eine Nachzahlung für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2014 gewährt. Die Höhe wurde anhand der Regelung des § 23b BesVersEG LSA berechnet. Hierzu erfolgte als Anlage zum Bescheid eine rechnerische Ausweisung, die mit einer Bruttonachzahlung in Höhe von 4.365,47 EUR endete. Zugleich stellte der Bescheid fest, dass der Kläger mit dieser Nachzahlung für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2014 amtsangemessen alimentiert worden sei. Für den Zeitraum ab 1. Januar 2015 sollte der Widerspruch offen bleiben.

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Der Kläger erweiterte am 26. Februar 2016 die Klage, indem er nunmehr begehrte, festzustellen, dass seine Besoldung ab dem 1. Januar 2008 trotz der erfolgten Nachzahlung nicht amtsangemessen gewesen sei. Zugleich bezog er den Widerspruchsbescheid in das Verfahren ein, soweit keine höhere als die gewährte Nachzahlung festgesetzt worden ist und soweit eine amtsangemessene Besoldung für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2014 festgestellt wurde.

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Mit Beschluss vom 22. März 2017 trennte das Verwaltungsgericht Halle das Verfahren insoweit ab, als der Kläger die teilweise Aufhebung des Widerspruchsbescheides begehrte.

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Der Kläger trägt im Wesentlichen vor, die Feststellung sei rechtswidrig. Dem Beklagten stehe für diese keine Rechtsgrundlage zur Verfügung. Die Feststellung sei im Übrigen auch materiell unrichtig. Er müsse den (Teil-)Widerspruchsbescheid anfechten, damit ihm dieser nicht seinen geltend gemachten Anspruch abschneide.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 24. März 2016 aufzuheben, soweit dieser die Feststellung enthält, dass er für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 31. Dezember 2014 amtsangemessen alimentiert worden sei.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt vor, § 54 BeamtStG enthalte eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass des Widerspruchsbescheides. Nach dieser Vorschrift sei vor allen Klagen aus einem Beamtenverhältnis ein Vorverfahren durchzuführen. Das gelte auch für eine Feststellungsklage. Hieraus folge zwangsläufig auch die Ermächtigung, eine dem Begehren entgegenstehende Feststellung zu treffen. Nur ein solcher Tenor könne die Rechtsverhältnisse zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten klären. Dazu wäre ein Tenor, der den Widerspruch zurückweist, nicht geeignet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte verwiesen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig. Die Feststellung beschwert den Kläger, weil ihm im Falle der Bestandskraft entgegengehalten werden könnte, das Gegenteil der vom Gericht begehrten Feststellung stehe zwischen ihm und dem Beklagten bereits fest. Das genügt, ohne dass die Kammer der Frage nachgehen muss, ob die Feststellung auch noch materielle Wirkungen im Falle späterer Gesetzesänderung haben kann.

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Die Klage ist auch begründet. Der Teil-Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 2016 ist im angefochtenen Umfange rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Der Angriff des Klägers richtet sich erkennbar gegen den Teil-Widerspruchsbescheid vom 25. Januar 2016, einen anderen Bescheid mit diesem Inhalt gibt es nicht. Er hat auch eine Kopie dieses Bescheides zur Gerichtsakte gereicht. Die Angabe "24. März 2016" bei der Antragstellung ist ein offensichtliches Versehen.

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Die Feststellung durch Bescheid verstößt gegen den Vorbehalt des Gesetzes. Nach diesem Rechtsgrundsatz benötigt eine Behörde für Eingriffe in den Rechtskreis des Bürgers eine gesetzliche Ermächtigung. Das gilt auch dann, wenn – wie hier – der Eingriff in ein richterrechtliches Grundverhältnis erfolgt, es also um die Frage geht, welche Ansprüche dem Richter aus dem Richterverhältnis zustehen. Besonderheiten unter dem Gesichtspunkt des besonderen Gewaltverhältnisses sind insoweit nicht zu beachten.

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Es ist in der Rechtsprechung allgemein anerkannt, dass eine Ermächtigungsgrundlage bei Feststellungsbescheiden jedenfalls dann benötigt wird, wenn die Behörde als Trägerin öffentlicher Gewalt etwas feststellen möchte, was der Bürger oder hier der Richter erklärtermaßen für nicht rechtens hält. Ein solcher Fall liegt hier vor.

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Der Beklagte verfügt über keine Ermächtigungsgrundlage für die getroffene Feststellung. § 54 BeamtStG ist dafür nicht tauglich. § 54 Abs. 2 BeamtStG enthält keine Ermächtigung zum Erlass feststellender Bescheide. Diese Norm fordert auch vor der Erhebung einer Feststellungsklage und damit in weiterem Umfange als § 68 VwGO die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens. Sie enthält aber schon kein Entscheidungsprogramm, sondern verweist insoweit auf die Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung. Damit fehlt es an jedem Ansatz für die Annahme, dass Bescheide auf diese Norm gestützt werden könnten. Die Entscheidungsmacht der Widerspruchsbehörde ist damit nicht weiter gezogen als in § 73 VwGO. § 73 VwGO ist für die Widerspruchsverfahren nach § 68 VwGO konzipiert und schon deshalb nicht darauf angelegt, Feststellungen über die Rechtslage allgemein zu treffen. Vielmehr ist in diesen Fällen allein über die Frage zu entscheiden, ob ein angefochtener Bescheid ganz oder teilweise aufzuheben oder ein begehrter Bescheid ganz oder teilweise zu erlassen ist. Diese Fragen werden aber nicht anhand des § 73 VwGO, sondern anhand des einschlägigen Sachrechts entschieden. Auch für die Frage, ob für den Erlass eines Verwaltungsaktes eine Rechtsgrundlage vorhanden ist, kann allein auf das Sachrecht zurückgegriffen werden. Die einzige Ausnahme ist der Widerspruchsbescheid selbst, wobei aber aus den Regelungen der Verwaltungsgerichtsordnung nur die Befugnis der Widerspruchsbehörde zum Erlass des Widerspruchsbescheides und – bei rechtswidrigen Bescheiden – zur Aufhebung des Ausgangsbescheides folgt. Etwas anderes kann aber auch nicht gelten, wenn das Widerspruchsverfahren vor der Erhebung einer Anfechtungs- oder einer Feststellungsklage zu erheben ist. Im Übrigen wäre bei einer Feststellungsbefugnis der Verwaltung keine Feststellungsklage, sondern eine Verpflichtungsklage auf Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes die richtige Klageform.

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Die geforderte Ermächtigungsgrundlage für einen feststellenden Verwaltungsakt im Zusammenhang mit der Beamten- oder Richterbesoldung von Landesbeamten kann nicht im Bundesrecht aufzufinden sein. Der Bundesgesetzgeber darf nämlich eine solche Regelung nicht erlassen; er verfügt insoweit nicht über die Kompetenz zur Gesetzgebung. Regelungen über die Besoldung der Beamten und Richter in den Ländern sind ausschließlich den Ländern zugewiesen. Art. 74 Nr. 27 GG enthält für das Statusrecht der Beamten und Richter in den Ländern eine konkurrierende Gesetzgebungsbefugnis, die sich aber ausdrücklich nicht auf Besoldungsfragen erstreckt. Auch für das Verwaltungsverfahrensrecht besitzt der Bund, soweit es – wie hier - um die Ausführung von Landesrecht durch Landesbehörden geht, keine Gesetzgebungskompetenz. Etwas anderes ergibt sich vorliegend auch nicht aus dem Umstand, dass die Frage, ob der Kläger amtsangemessen alimentiert ist, auf bundesverfassungsrechtlicher Grundlage zu entscheiden ist.

29

§ 54 Abs. 2 BeamtStG ist auch nicht in erster Linie dem Beamten- oder Richterstatusrecht zuzuordnen, obwohl die Regelung im Beamtenstatusgesetz enthalten ist. § 54 Abs. 2 BeamtStG regelt nämlich nicht Rechte und Pflichten aus dem Beamten- oder Richterverhältnis, sondern wie im Falle von Streitigkeiten Rechtsschutz gewährt wird. Die Regelung gehört - wie andere Vorverfahrenspflichten - zum gerichtlichen Verfahren (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG). Daran ändert auch die Überlegung des Gesetzgebers nichts, dass Streitigkeiten aus einem Beamten- oder Richterverhältnis nicht unmittelbar vor Gericht ausgetragen werden sollen. Vielmehr soll dem Dienstherrn in allen Fällen zuerst die Möglichkeit gegeben werden, dem Begehren des Beamten zu entsprechen oder einen für alle Beteiligten tragfähigen Ausgleich herbeizuführen. Dieses Vorverfahren hat aber keine Auswirkungen auf die materiellen Entscheidungsmöglichkeiten des Dienstherrn und erweitert auch nicht seinen durch das materielle Recht vorgegebenen Rechtsrahmen, sondern sieht nur einen zusätzlichen Verfahrensschritt als Sachurteilsvoraussetzung für eine gerichtliche Entscheidung vor. Ein Vorverfahren nach § 54 Abs. 2 BeamtStG muss deshalb auch dann durchlaufen werden, wenn dem Dienstherrn – wie es bei der Höhe der Besoldung der Fall ist – eine Abhilfe des Widerspruchsbegehrens verwehrt ist.

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Die getroffene Feststellung ist auch weitergehend als eine Zurückweisung des Widerspruchs und damit für den Kläger belastender. Die Tenorierung greift über die Frage hinaus, ob dem Widerspruch des Klägers durch die Widerspruchsbehörde stattgegeben werden soll. Vielmehr verfolgte der Beklagte das Ziel, mit dem Widerspruchsbescheid das Rechtsverhältnis zwischen ihm und dem Kläger endgültig zu klären. Das ist unzulässig (vgl. OVG Münster, Urteil vom 24. November 2008 – 1 A 3684/06 – juris).

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Dem Beklagten ist es auch noch aus einem anderen Grunde verwehrt, Feststellungen über die Frage der Amtsangemessenheit der Besoldung zu treffen. Die Frage, ob die Besoldung eines Richters zu einem bestimmten Zeitpunkt amtsangemessen ist, erfordert eine Überprüfung des geltenden Besoldungsgesetzes. Zu einer solchen Überprüfung kann eine Verwaltungsbehörde und damit auch das den Bescheid erlassende Finanzamt Dessau-Roßlau niemals ermächtigt sein. Nach Art. 20 Abs. 3 GG ist die Verwaltung nämlich an Recht und Gesetz gebunden. Sie ist also dem Gesetz unterworfen. Umgekehrt unterliegt aber das Gesetz nicht der Prüfung durch die Verwaltung. Die inhaltliche Überprüfung formeller Parlamentsgesetze ist ausschließlich den Gerichten vorbehalten, wobei die Verwerfungskompetenz nur den Verfassungsgerichten zukommt (vgl. Art. 100 GG). Andere Gerichte sind nur berechtigt, Gesetze, von deren Verfassungswidrigkeit sie überzeugt sind, den Verfassungsgerichten, z.B. dem Bundesverfassungsgericht im Wege einer konkreten Normenkontrolle nach Art. 100 GG, zur Überprüfung vorzulegen. Nur das Verfassungsgericht ist befugt, die Norm verbindlich für verfassungsgemäß oder verfassungswidrig zu erklären. Mangels eigener Prüfungsbefugnis gibt es auch kein Verfahren, mit dem die Exekutive den Verfassungsgerichten Gesetze vorlegen kann. Der Verwaltung ist es daher nicht nur verwehrt, Gesetze zu verwerfen, sie kann nicht einmal ein dementsprechendes Verfahren einleiten. Die Antragsbefugnis der Landesregierung im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG ergibt in diesem Zusammenhang nichts anderes.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.