Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-11-05, Aktenzeichen 15 A 860/10
ECLI:DE:OVGNRW:2010:1105.15A860.10.00

Tenor

Das angegriffene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge trägt der Kläger. Er trägt auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen zu 1., während der Beigeladene zu 2. seine eigenen außergerichtlichen Kosten selbst zu tragen hat.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 15.000,- Euro festgesetzt.

1

G r ü n d e:

2

I.

3

Wegen des erstinstanzlichen Sach- und Streitstandes wird auf den Tatbestand des angegriffenen Urteils Bezug genommen. Lediglich ergänzend ist auszuführen, dass der Beigeladene zu 1. mit Schriftsatz vom 23. März 2010 eine Berichtigung des Tatbestandes dahin beantragt hat, in diesen aufzunehmen, dass der Beigeladene zu 2. kurz nach Bekanntwerden der Einwendungen gegen die Wahlen im Wahlbezirk M. die Wahlunterlagen dieses Wahlbezirks durch zwei Angestellte der Gemeinde L. von deren ursprünglichem Lagerplatz auf den Dachboden des Rathauses habe verbringen lassen, und dass dies ohne Rücksprache mit dem Wahlleiter und ohne dessen Kenntnis erfolgt sei. Mit weiterem Schriftsatz vom 24. März 2010 hat der Beigeladene zu 1. ferner beantragt, den Tatbestand dahin zu berichtigen, dass zu Protokoll erklärt worden sei, dass ein Abgleich mit dem Wählerverzeichnis zu erfolgen habe. Durch Beschluss vom 15. April 2010 hat das Verwaltungsgericht die Berichtigungsanträge abgelehnt.

4

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene und rechtzeitig begründete Berufung des Beklagten, mit der er vorträgt: Die Klage sei aus den im Zulassungsbeschluss des Senats vom 11. Juni 2010 genannten Gründen bereits unzulässig. Überdies sei sie aber auch unbegründet. Durch den Ausschluss der Öffentlichkeit bei der Öffnung der Wahlurnen und der Feststellung des Stimmergebnisses habe eine Unregelmäßigkeit im Sinne des § 40 Abs. 1 lit. b) KWahlG vorgelegen. Diese Unregelmäßigkeit sei auch erheblich für das Wahlergebnis gewesen. Das Bundesverfassungsgericht verlange in Fällen wie dem Vorliegenden eine Neuauszählung der Stimmen. Diesen Anforderungen genüge das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht. Es habe vielmehr die Neuauszählung der Stimmen nicht in einer Weise vorgenommen, wie es den rechtlichen Anforderungen des Kommunalwahlrechts entspreche. Namentlich habe es an der nach § 56 KWahlO erforderlichen Unterschrift des Wahlvorstehers auf den Verschlusssiegeln der Kartons gefehlt, in denen die ausgezählten Stimmzettel verpackt worden seien. Damit mangele es an der nötigen Dokumentation, dass die in den Kartons enthaltenen Stimmzettel und Wahlscheine vollzählig und mit denen identisch seien, die aus den Wahlurnen entnommen und vom Wahlvorstand ausgezählt worden seien. Darüber hinaus hätte das Verwaltungsgericht zusätzlich zur Stimmauszählung eine Überprüfung des im Rahmen der mündlichen Verhandlung vorgelegten Wählerverzeichnisses vornehmen müssen. Denn der lückenlose Nachweis könne schon dann nicht geführt werden, wenn die Wählerverzeichnisse nicht zusätzlich zu den Stimmauszählungen überprüft werden, weil sonst nicht klargestellt sei, dass eine zahlenmäßige Identität bestehe. Im Übrigen sei auch der weitere Verbleib der Wahlunterlagen unklar. Denn sie seien nicht während der gesamten Zeit nach der Versiegelung beim Wahlleiter in Verwahrung geblieben.

5

Der Beklagte beantragt,

6

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

7

Der Kläger beantragt sinngemäß,

8

die Berufung zurückzuweisen.

9

Entgegen der Auffassung des Senats in dessen Berufungszulassungsbeschluss sei er – der Kläger - klagebefugt. Der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 26. November 2009 komme einem ihn belastenden Verwaltungsakt mit Doppelwirkung gleich. Seine Klagebefugnis ergebe sich aus der zu berücksichtigenden Interessenlage, die eine Reduktion des Rechtsschutzes nicht erlaube. Der Kläger müsse sich gegen die angeordnete Nachwahl wehren können. Es drohe im Falle der Nachwahl nämlich eine Verfälschung des Wahlergebnisses, wenn es dabei den in Koalition verbundenen Gruppierungen gelänge, auch nur geringe Teile ihrer Stimmen auf den sich im Nachhinein als am aussichtsreichsten erwiesenen Gegenkandidaten des jetzigen D. -Bürgermeisters zu vereinigen. Die Rechtsansicht des Senats in dessen Berufungszulassungsbeschluss führe zu einer einseitigen Verzerrung des Rechtsschutzes, die eine willkürliche Wahlmanipulation durch die Ratsmehrheit nicht hindere. Für seine – des Klägers – Klagebefugnis spreche auch ein Vergleich mit den Rechtsschutzmöglichkeiten im Rahmen des Wahlprüfungsrechts bei Landtags- und Kommunalwahlen. Insoweit sei auch die Bedeutung von Art. 21 GG zu berücksichtigen. Schließlich sei es verfassungsrechtlich unzulässig, den Listenbewerbern bei der Kommunalwahl oder dem von einer Wiederholungswahl betroffenen Bürgermeister jeden Rechtsschutz zu versagen. Im Übrigen sei er – der D. -Gemeindeverband L. – auch der richtige Kläger. Klagen könnten aus systematischen Gründen nicht nur die in § 39 KWahlG genannten Einspruchsberechtigten. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass der in § 39 KWahlG verwandte Begriff der Parteileitung unscharf sei und eine Klage etwa des Klägers als Gemeindeverband seiner Partei nicht ausschließe.

10

Der Beigeladene zu 1. beantragt,

11

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

12

Er schließt sich der Auffassung des Beklagten an, dass eine Wiederholungswahl stattfinden müsse.

13

Der Beigeladene zu 2. stellt keinen Antrag.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

15

II.

16

Der Senat entscheidet nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 130a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einstimmig durch Beschluss.

17

Die Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die Klage ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nämlich unzulässig.

18

Hierzu hat der Senat in seinem die Berufung zulassenden Beschluss vom 11. Juni 2010 ausgeführt:

19

"Die Klage erweist sich als unzulässig.

20

Der Kläger gehört nicht zum Kreis der Klagebefugten. Zu diesen zählen unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Wahlprüfungsverfahrens und mit Blick auf die Systematik der §§ 39 ff. KWahlG – erstens – Wahlberechtigte, - zweitens – Leitungen solcher Parteien und Wählergruppen, die an der Wahl teilgenommen haben, - drittens – die Aufsichtsbehörde und – viertens – gewählte Vertreter (vgl. Kallerhoff u. a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht in Nordrhein-Westfalen, Köln 2008, S. 323 ff.). Zu diesem Kreis gehört der Kläger nicht. Als Klagebefugter wäre hier vielmehr vom Ansatz her schon nur der Vorstand des Klägers in Betracht gekommen.

21

Dessen ungeachtet wäre aber auch die Klage des Vorstands des Klägers mit dem hier verfolgten Klagebegehren mangels Klagebefugnis unzulässig gewesen. Der Vorstand des Klägers hätte keinen Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten, die Wahl vom 30. August 2009 im Wahlbezirk M. hinsichtlich der Bürgermeisterwahl und hinsichtlich der Ratswahl für gültig zu erklären. Dies ergibt sich aus nachfolgenden Erwägungen:

22

Für Parteileitungen im Sinne von § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG ist das Klageverfahren ebenso wie für Wahlberechtigte nur die Fortsetzung des Einspruchsverfahrens. Sie sind also nur insofern klagebefugt, als sie zuvor Einspruch erhoben haben und ihrem auf eines der drei Wahlprüfungsbeschlüsse des § 40 Abs. 1 lit. a) bis c) KWahlG gerichteten Einspruchsbegehren (Anordnung des Ausscheidens eines Vertreters, einer Wiederholungswahl oder einer Neufeststellung des Wahlergebnisses) nicht oder nicht vollständig stattgegeben wurde. § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG gewährt den fraglichen Parteileitungen ebenso wie Wahlberechtigten lediglich einen Wahlprüfungsanspruch, der auf einen Beschluss nach § 40 Abs. 1 lit. a) bis c) KWahlG gerichtet ist. Es besteht also kein Anspruch auf Gültigerklärung einer Wahl (§ 40 Abs. 1 lit d) KWahlG). Demzufolge können die in Rede stehenden Parteileitungen gegen einen Wahlprüfungsbeschluss, mit dem das Ausscheiden eines Vertreters, eine Wiederholungswahl oder eine Neufeststellung des Wahlergebnisses angeordnet wird, nicht mit dem Ziel klagen, den Rat zu verpflichten, die Wahl für gültig zu erklären. Die Klage der Parteileitungen kann sich somit nur gegen einen Wahlprüfungsbeschluss richten, mit dem die Wahl jedenfalls teilweise für gültig erklärt wird (Kallerhoff u. a., a. a. O.).

23

Die seitens des Klägers in seiner Antragserwiderung gegen die Unzulässigkeit der Klage erhobenen Bedenken greifen nicht durch. Es trifft nicht zu, dass, da die Wahlprüfung in der Hand des gewählten Rates liege, dessen politische Mehrheit beliebig Wahlen für ungültig erklären könnte, ohne dass dies je auf seine Rechtmäßigkeit überprüft werden könnte. Namentlich ist nicht nur "eine Seite" rechtsmittelbefugt.

24

Der Kläger verkennt, dass grundsätzlich die Mandatsträger klagebefugt sind, die infolge des Wahlbeschlusses ihr Mandat verlieren. Das ergibt sich schon daraus, dass durch den Beschluss in deren Rechtsstellung eingegriffen wird, so dass sich die Klagebefugnis schon nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen ergibt (OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 1991 – 15 A 1518/90 -, NVwZ-RR 1991, 420). Darüber hinaus kann auch die Aufsichtsbehörde im allgemeinen Interesse gegen jedweden für rechtswidrig gehaltenen Wahlprüfungsbeschluss klagen (vgl. Kallerhoff u. a., a. a. O., S. 324 f.)."

25

Hieran hält der Senat nach nochmaliger Überprüfung der Sach- und Rechtslage auch unter Berücksichtigung der Darlegungen des Klägers in seinem Schriftsatz vom 3. August 2010 fest. Lediglich ergänzend ist auszuführen:

26

Die Auffassung des Klägers, die Klage sei zulässig, insbesondere verfüge er über die erforderliche Klagebefugnis, weil der angegriffene Beschluss des Beklagten vom 26. November 2009 einen ihn belastenden Verwaltungsakt mit Doppelwirkung gleichkomme, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Diese Sichtweise wird dem oben dargestellten Sinn- und Zweck des Wahlprüfungsverfahrens sowie der dargelegten besonderen Systematik der §§ 39 ff. KWahlG nicht gerecht.

27

Soweit der Kläger in diesem Zusammenhang geltend gemacht, das ursprüngliche Wahlergebnis könnte verfälscht werden, wenn es bei einer Nachwahl den in Koalition verbundenen Gruppierung gelänge, auch nur geringe Teile ihrer Stimmen auf den sich im Nachhinein als am aussichtsreichsten erwiesenen Gegenkandidaten des jetzigen D. -Bürgermeisters zu vereinigen, und daraus offenbar schlussfolgern will, aus dieser Interessenlage ergebe sich seine – des Klägers – Klagebefugnis, verfängt dieses Argument nicht. Diese Problematik kann sich bei einer angeordneten Wahlwiederholung bei zuvor knappem Wahlausgang regelmäßig ergeben und wird vom Gesetz – zu Recht – im Interesse der Gesetzmäßigkeit einer Wahl hingenommen.

28

Die vom Kläger im Hinblick auf die Darlegungen des Senats im oben zitierten Zulassungsbeschluss vertretene Auffassung, die Rechtsansicht des Senats führe zu einer Reduktion der Klagemöglichkeiten und zu einer einseitigen Verzerrung des Rechtsschutzes, namentlich hindere sie nicht die Ratsmehrheit an willkürlichen Wahlmanipulationen, verkennt erneut die Systematik der §§ 39 ff. KWahlG. Die hiergegen seitens des Klägers vorgetragenen Argumente sind rechtlich unerheblich (so die Ausführungen zu Ziffer 1.2.3, 1. Spiegelstrich) bzw. beurteilen die Rechtslage unzutreffend (so die Ausführungen zu Ziffer 1.2.3, 2. Spiegelstrich). Der Aufsichtsbehörde steht nach § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG die Klage gegen den Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1 KWahlG zu. Die Erhebung der Klage steht entgegen der Auffassung des Klägers aber nicht in deren freiem Ermessen. Zur Sicherung der Gesetzmäßigkeit einer Kommunalwahl ist die Aufsichtsbehörde mit Blick auf das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip vielmehr gehalten, gegen einen von ihr für rechtswidrig gehaltenen Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1 KWahlG im Klagewege vorzugehen.

29

Wenn der Kläger im Folgenden auf die Rechtsschutzmöglichkeiten im Rahmen des Wahlprüfungsrechts bei Landtags- oder Bundestagswahlen eingeht und darlegt, dort sei Rechtsschutz für das durch die mehrheitlich angeordnete Wiederholungswahl gefährdete Mandat vorhanden, so ist nicht ersichtlich, was daraus für das vorliegenden Verfahren folgen soll. Denn auch im Kommunalwahlrecht ist – wie bereits mehrfach ausgeführt – ausreichender Rechtsschutz für das durch eine angeordnete Wiederholungswahl gefährdete Mandat vorhanden. Dass hier den Leitungen der Parteien, die keinen Einspruch gemäß § 39 KWahlG gegen die Gültigkeit der Wahl erhoben haben, wegen Art. 21 GG ein Recht zur Klage eingeräumt werden müsste, ist vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Das wird im Übrigen auch durch einen Vergleich zum Wahlprüfungsverfahren bei einer Landtagswahl bestätigt. Hier sind die bei einer Landtagswahl in einem Wahlkreis mit einem eigenen Wahlvorschlag aufgetretenen Parteien gemäß § 3 WahlPrüfG einspruchsberechtigt; für die Kommunalwahl gilt allerdings – wie ausgeführt - Vergleichbares (vgl. § 39 Abs. 1 KWahlG). Legt eine Partei aber keinen Einspruch ein, etwa weil sie einen durchschlagenden Wahlfehler bei der Landtagswahl nicht für gegeben hält, ist sie – entsprechend dem KWahlG - nach der Systematik der §§ 9 und 10 WahlPrüfG auch nicht befugt, den Verfassungsgerichtshof anzurufen.

30

Auch mit der Überlegung, es sei verfassungsrechtlich unzulässig, den Listenbewerbern bei der Kommunalwahl oder dem von einer Wiederholungswahl betroffenen Bürgermeister jeden Rechtsschutz zu versagen, dringt der Kläger nicht durch. Zunächst trifft es nicht zu, dass ein von einer angeordneten Wiederholungswahl betroffener Bürgermeister nicht klagebefugt wäre. Diesem steht als direkt Gewähltem nach allgemeinen Grundsätzen die Klagebefugnis grundsätzlich zu. Denn seine Wahl ist für ungültig erklärt und demgemäß eine Wiederholungswahl angeordnet worden. Die Klagebefugnis steht ihm jedenfalls dann zu, wenn durch den fraglichen Wahlbeschluss in seine Rechte eingegriffen werden kann. Etwas anderes kann dann gelten, wenn etwa eine in einem Wahlbezirk angeordnete Wiederholungswahl von vornherein nicht zu einem Amtsverlust des direkt gewählten Bürgermeisters führen kann, weil die Wiederholungswahl mit Blick auf den vorherigen Ausgang der Wahl in den übrigen Wahlbezirken an der Wahl des Bürgermeisters selbst nichts mehr zu ändern vermag.

31

Zutreffend ist allerdings, dass der lediglich über die Reserveliste Gewählte grundsätzlich nicht befugt ist, Klage gegen den Beschluss der Vertretung nach § 40 Abs. 1 KWahlG zu erheben.

32

Vgl. Kallerhoff u. a., a. a. O., S. 325 f.

33

Dies ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die Klagebefugnis steht – von Ausnahmen abgesehen – nur dem im Wahlbezirk direkt Gewählten zu. Es geht um die Gültigkeit seiner Wahl, er scheidet nach § 40 Abs. 3 KWahlG mit Unanfechtbarkeit der Wahlprüfungsentscheidung aus dem Rat aus. Dies gilt für über die Reserveliste Gewählte nicht. Sie sind von der Wahlprüfungsentscheidung nur mittelbar betroffen, weil nach den Ergebnissen der Wiederholungswahl gemäß § 42 Abs. 3 KWahlG die Verteilung der Sitze aus den Reservelisten neu zu berechnen ist. Deren Wahl wird aber nicht für ungültig erklärt.

34

Vgl. Kallerhoff u. a., a. a. O., S. 314.

35

Die Überlegungen des Klägers unter Ziffer 3.1 zum richtigen Kläger überzeugen ebenfalls nicht. Mit Blick auf die systematische Stellung von § 41 KWahlG hat diese Vorschrift nur die in § 39 KWahlG genannten Einspruchsberechtigten als Klageberechtigte im Blick. Der Hinweis des Klägers darauf, dass es, wenn man "bei § 41 den § 39 mitlesen müsste, gänzlich sinnlos (wäre), dass die in § 39 als einspruchsberechtigt aufgeführte Aufsichtsbehörde in § 41 noch einmal ausdrücklich genannt wird", verfängt dabei nicht.

36

Zwar hat die Aufsichtsbehörde wie Wahlberechtigte und Leitungen von Parteien und Wählergruppen gemäß § 39 Abs. 1 Satz 1 KWahlG ein Recht auf Einspruch gegen die Gültigkeit der Wahl, so dass sie zumindest dieselbe Klagebefugnis wie jene hat. Bliebe man bei dieser Feststellung stehen, wäre die Erwähnung der Aufsichtsbehörde in § 41 KWahlG in der Tat nicht recht verständlich. Diese Betrachtungsweise greift aber zu kurz: Die Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in das Wahlprüfungsverfahren hat den Zweck, die allgemeinen kommunalaufsichtsrechtlichen Befugnisse nach §§ 119 ff. GO NRW im Interesse einer zügigen Klärung der Gültigkeit einer Wahl zu verdrängen. Die Kommunalaufsicht ist auf die Rechtmäßigkeit des gemeindlichen Handelns insgesamt ausgerichtet (vgl. §§ 119 Abs. 1, 122, 123 Abs. 1 GO NRW). Nach allgemeinen kommunalaufsichtsrechtlichen Kriterien wäre daher die Aufsichtsbehörde befugt, einen Wahlprüfungsbeschluss, mit dem bei einer fehlerfreien Wahl zu Unrecht das Ausscheiden eines Vertreters, eine Wiederholungswahl oder eine Neufeststellung des Wahlergebnisses angeordnet wird, zu beanstanden und aufzuheben (§ 122 Abs. 1 GO NRW) und bei der Weigerung, eine fehlerfreie Wahl für gültig zu erklären, dies anzuordnen und gegebenenfalls selbst zu tun (§ 123 GO NRRW). Nach dem vorbeschriebenen Zweck der Einbeziehung der Aufsichtsbehörde in das Wahlprüfungsverfahren ist die kommunalaufsichtsrechtliche Beanstandung und Aufhebung eines Wahlprüfungsbeschlusses, mit dem bei einer fehlerfreien Wahl zu Unrecht das Ausscheiden eines Vertreters, eine Wiederholungswahl oder eine Neufeststellung des Wahlergebnisses angeordnet wird, durch die Klagemöglichkeit nach § 41 Abs. 1 Satz 2 KWahlG als verdrängt anzusehen.

37

Vgl. Kallerhoff u. a., a. a. O., S. 324.

38

Soweit der Kläger schließlich die Auffassung des Senats nicht für überzeugend hält, er – der Kläger – gehöre als "D. -Gemeindeverband" von vornherein nicht zum Kreis der Klageberechtigten, klageberechtigt sei vielmehr nur der Vorstand, rechtfertigt dies keine andere Beurteilung. Der Wortlaut des § 39 Abs. 1 KWahlG ist klar und eindeutig. Einspruchsberechtigt ist danach nur die für das Wahlgebiet zuständige Leitung einer Partei. Dies ist der D. -Gemeindeverband L. ersichtlich nicht. Die Leitung eines Gebietsverbandes einer Partei wird vielmehr vom Vorstand wahrgenommen (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 1 PartG). Dieser wird im Übrigen nicht nur zur Sicherstellung bestimmter politischer Funktionen gebildet, sondern er vertritt den Gebietsverband gemäß § 26 Abs. 1 Satz 2 und 3 BGB (vgl. § 11 Abs. 3 Satz 2 PartG). Auf diese Erwägungen kommt es aber letztlich nicht an, weil die Klage aus den oben genannten Gründen auch dann unzulässig wäre, wenn sie von der zuständigen Parteileitung erhoben worden wäre.

39

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 3, 162 Abs. 3 VwGO, die Anordnung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.

40

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

41

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG.