Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-05-27, Aktenzeichen 5 A 10100/20
ECLI:DE:OVGRLP:2020:0527.5A10100.20.00

Tenor

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 10. Dezember 2019 (5 K 498/19.MZ) wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

Gründe

I.

1

Das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren betrifft die Frage, ob der antragstellende Personalrat in beachtlicher Weise seine Zustimmung zu der von der Beteiligten – der Leiterin der Justizvollzugsanstalt – für zwei Beamte vorgesehenen (und späterhin erfolgten) Einweisung in eine mit einer Amtszulage ausgestatteten Planstelle verweigert hat.

2

Im Justizblatt Nr. 15 vom 19. Dezember 2018 schrieb das Ministerium der Justiz für die JVA zwei Stellen der Besoldungsgruppe A 9 Landesbesoldungsordnung – LBesO – mit Amtszulage im Allgemeinen Vollzugsdienst bzw. im Werkdienst (sog. Planstelle A9+Z) aus. Derartige Planstellen können nach § 46 des Landesbesoldungsgesetzes – LBesG – in Verbindung mit der Fußnote 1 zu Besoldungsgruppe A 9 LBesO bis zu 30 v. H. der Beamten der Besoldungsgruppe A 9 (soweit nicht Einstiegsamt) übertragen werden, die Funktionen innehaben, welche sich von denen der übrigen Beamten dieser Besoldungsgruppe abheben. Zuständig für die Übertragung einer solchen Planstelle ist die Beteiligte dieses Beschlussverfahrens.

3

Das Ministerium der Justiz hat durch Rundschreiben vom 23. November 2018 (2400-5-5) die Funktionen festgelegt, die im Justizvollzug wahrgenommen werden müssen, um ein solches Amt erhalten zu können. Soweit in dem vorliegenden Beschlussverfahren von Bedeutung, fallen hierunter Leiterinnen und Leiter des allgemeinen Vollzugsdienstes sowie ihre ständigen Vertreterinnen und Vertreter (Ziffer 2.1.1), Schichtleiterinnen und Schichtleiter (Ziffer 2.1.2), Dienstplanerinnen und Dienstplaner (Ziffer 2.1.8) sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Verwaltungsabteilungen, deren Tätigkeit sich durch ihre besondere Bedeutung und Verantwortung auszeichnet sowie umfassende Fachkenntnisse und selbstständiges Arbeiten erfordert (Ziffer 2.1.13).

4

Um die im Justizblatt ausgeschriebenen Stellen, die von der Beteiligten auch über das anstaltsinterne Intranet ausgeschrieben wurden, bewarben sich neun der Besoldungsgruppe A 9 LBesO angehörende Beamte der JVA. Die Beteiligte schlug die Justizvollzugsinspektorin A und den Justizvollzugsinspektor B für die Übertragung der beiden Planstellen vor und bat den Antragsteller am 22. März 2019 um seine Zustimmung zu dieser Maßnahme. Sie begründete ihre Auswahlentscheidung damit, dass beide Bewerber herausgehobene Funktionen im Sinne des Rundschreibens des Ministeriums der Justiz vom 23. November 2018 wahrnähmen. Die aus der Bewerbergruppe mit dem Gesamtergebnis „A9.2.1“ (überdurchschnittlich mit Tendenz zu weit überdurchschnittlich) am besten beurteilte Justizvollzugsinspektorin A arbeite eigenverantwortlich und selbständig in der Abteilung Personal und Organisation, in der sie unter anderem als Leiterin der Hauptgeschäftsstelle für die Registratur aller Verwaltungsvorgänge nebst Fristenführung in der Abteilung sowie für die Arbeitszeitüberwachung zuständig sei; daneben obliege ihr die Dienstplanung der Verwaltungsabteilung. Der mit „A9.2.2“ (überdurchschnittlich) am zweitbesten beurteilte Bewerber B sei in hervorgehobener Funktion als Vertretung des Vollzugsdienstleiters nicht nur in dessen Abwesenheit mit Weisungsbefugnis tätig; zudem sei er überwiegend als Schichtleiter eingesetzt. Darüber hinaus erfülle der Beamte auch als Dienstplangestalter der Dienstplangruppe 11 (Zentrale Dienste und Sicherheit) die Anforderungen des Rundschreibens für das Innehaben einer herausgehobenen Funktion.

5

Mit Schreiben vom 9. April 2019 verweigerte der Antragsteller die von der Beteiligten erbetene Zustimmung. Die Bewerber nähmen keine herausgehobenen Funktionen im Sinne des ministeriellen Rundschreibens wahr. Die Ziffern 2.1.8 und 2.1.13 des Rundschreibens seien hinsichtlich der Beamtin A nicht erfüllt, weil die vorausgesetzten Kenntnisse, die Schwierigkeit der Dienstverrichtung und die Verantwortung nicht vergleichbar seien mit einem Vollzugsdienstleiter oder einer anderen der in dem Rundschreiben aufgeführten Funktionen. Die Zuständigkeit der Dienstplanung sei vorerst zeitlich befristet und erfasse nicht die Arbeitszeitverwaltung. Auch der ausgewählte Bewerber B genüge nicht den Anforderungen des Rundschreibens. Seine Tätigkeiten erfüllten in zeitlicher Hinsicht nicht die Anforderungen für eine Zulagengewährung, da er nur als Abwesenheitsvertreter des Vollzugsdienstleiters eingesetzt sei. Im Übrigen sei er weder nach dem Geschäftsverteilungsplan noch faktisch für die Dienstplangestaltung der Dienstplangruppe 11 verantwortlich; diese Aufgabe werde vielmehr vom Vollzugsdienstleiter wahrgenommen.

6

Die Beteiligte sah die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers als unbeachtlich an, brach das Mitbestimmungsverfahren ab und wies die beiden Beamten in die freien Planstellen A 9 LBesO mit Amtszulage ein.

7

Mit seinem daraufhin eingeleiteten Beschlussverfahren macht der Antragsteller geltend, dass seine Zustimmungsverweigerung beachtlich sei. Eine herausgehobene Funktion, die die Gewährung einer Amtszulage ermögliche, sei ausschließlich in den von dem ministeriellen Rundschreiben erfassten Fällen anzunehmen; Analogien zu den darin erfassten Funktionen seien nicht zulässig. Er – der Personalrat – habe im Rahmen seines Mitbestimmungsrechts bei der Zulagengewährung auf eine Gleichbehandlung bei der Bewerberauswahl innerhalb der Dienststelle zu achten. Eine herausgehobene Funktion im Sinne des Rundschreibens habe die Beschäftigte A nicht inne. Die Verwaltung der Arbeitszeiten der Beschäftigten mache sie nicht zu einer verantwortlichen Dienstplanerin. Ihre Tätigkeit in der Verwaltungsabteilung zeichne sich nicht durch eine besondere Bedeutung und Verantwortung mit maßgeblichem Einfluss auf die Gesamtführung der Justizvollzugsanstalt aus. Umfassende Fachkenntnisse über die Grenzen der Abteilung und einer Tätigkeit im Statusamt A 9 hinaus seien hinsichtlich der Mitarbeiterin ebenfalls nicht dargelegt. Der Mitarbeiter B nehme nur Teilaufgaben eines ständigen Vertreters des Leiters des allgemeinen Vollzugsdienstes wahr. Allein die Fertigung guter, regelmäßig vom Leiter des allgemeinen Vollzugsdienstes übernommener Dienstpläne rechtfertige nicht die Annahme, insoweit werde eine herausgehobene Funktion wahrgenommen.

8

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass die Beteiligte durch den Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens hinsichtlich der Vergabe der Planstellen A 9 mit Amtszulage an die Beamten A und B sein Mitbestimmungsrecht verletzt hat und ein Mitbestimmungsverfahren durchzuführen war.

9

Die Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

10

Sie hat darauf verwiesen, dass der Antragsteller unter Erweiterung des Mitbestimmungstatbestandes eine eigene Arbeitsplatzbewertung vornähme. Diese Befugnis komme ihm nicht zu. Die Bestimmung der Wertigkeit der einzelnen Dienstposten obliege allein der organisatorischen Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn. Seine Einwände seien aber auch in der Sache nicht berechtigt.

11

Die Bewerberin A nehme herausgehobene Funktionen im Sinne des Rundschreibens wahr. Ihr Arbeitsbereich sei mit dem einer Assistenz der Geschäftsführung vergleichbar. Hinsichtlich der Aktenverwaltung und Fristenüberwachung habe sie maßgeblichen Einfluss auf die Gesamtorganisation der Justizvollzugsanstalt. Die von ihr betreute Arbeitszeitverwaltung, für die sie auch mit Administratorenrechten ausgestattet sei, falle nicht unter Ziffer 2.1.8 des Rundschreibens, sondern werde als Beispiel aus ihrem Arbeitsbereich von der Ziffer 2.1.13 umfasst. Allein die Aufgaben- und Verantwortungsbreite der Justizvollzugsinspektorin A in der Verwaltungsabteilung, die umfassende Fachkenntnisse und selbständiges Handeln erforderten, qualifizierten sie zum Erhalt der Amtszulage. Es komme auch nicht darauf an, ob sie eine Dienstplanung im Sinne von Ziffer 2.1.8 des Rundschreibens wahrnehme; dies und die Arbeitszeitenverwaltung untermauerten jedoch die Aufgabenspanne und -verantwortung der Beamtin.

12

Der Bewerber B sei als Mitarbeiter in der Vollzugsdienstleitung mit der Vertretung des Vollzugsdienstleiters betraut. Unabhängig davon habe er auch wegen seiner überwiegenden Tätigkeit als Schichtleiter eine herausgehobene Funktion inne. Bei der Dienstplanung werde er nicht nur vorbereitend für den Vollzugsdienstleiter tätig, wenngleich allein deshalb nicht die Voraussetzungen von Ziffer 2.2 des Rundschreibens erfüllt seien. Verkannt werde zudem, dass der Beamte neben seinen Aufgaben als ständiger Vertreter des Vollzugsdienstleiters überwiegend als Früh-, Spät-, Nacht- und Wochenenddienstleiter im Sinne von Ziffer 2.1.2 des Rundschreibens eingesetzt werde. Schließlich erfolge die Dienstplanung der Dienstplangruppe 11 bislang durch einen Mitarbeiter der Vollzugsdienstleitung und nicht durch den Vollzugsdienstleiter.

13

Das Verwaltungsgericht Mainz hat den Antrag des Antragstellers durch Beschluss vom 10. Dezember 2019 abgelehnt. Nach Auffassung der Vorinstanz hat die Beteiligte durch den Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens in Bezug auf die Zulagengewährung der beiden Beamten ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht verletzt. Zwar unterliege die Stellenvergabe der Mitbestimmung des Personalrats. Der Antragsteller habe jedoch seine Zustimmung zur Beförderung der ausgewählten Bewerber A und B mit der hierfür gegebenen Begründung, die Bewerber nähmen keine herausgehobenen Funktionen im Sinne des ministeriellen Rundschreibens vom 23. November 2018 wahr, zu Unrecht verweigert. Dies habe zur Folge, dass die Beteiligte das Mitbestimmungsverfahren habe abbrechen dürfen und die Maßnahme als gebilligt gelte. Die vom Antragsteller geltend gemachten Zustimmungsverweigerungsgründe lägen offensichtlich außerhalb des von ihm in Anspruch genommenen Mitbestimmungsrechts bei Beförderungen. Er beziehe sich hierfür ausschließlich auf die Bewertung der beiden Stellen als nicht „herausgehoben“. Eine solche Schlussfolgerung sei jedoch nicht zulässig. Denn er nehme lediglich auf dienststelleninterne und organisatorische Vorgänge Bezug, die der Mitbestimmung des Personalrats entzogen seien, da sie innerhalb des Organisationsermessens des Dienstherrn lägen.

14

Nach der am 16. Dezember 2019 erfolgten Zustellung des Beschlusses hat der Antragsteller am 15. Januar 2020 die vorliegende Beschwerde eingelegt, zu deren Begründung er seine bereits erstinstanzlich vorgetragene Rechtsauffassung ergänzt und vertieft. Er hält daran fest, dass sein Mitbestimmungsrecht von der Beteiligten in rechtswidriger Weise missachtet worden sei. Er habe seine Zustimmung zu der Übertragung der in Rede stehenden Stellen mit Amtszulage an die Beamten A und B verweigern dürfen. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass er innerhalb seines Mitbestimmungsrechts eine Wächterfunktion wahrzunehmen habe. Auf der Grundlage dieses Rechts habe er rügen dürfen, dass durch die zu Unrecht in die Bewerberauswahl einbezogenen Beamten A und B andere Bewerber benachteiligt worden seien. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz habe er dabei auch nicht in den Ermessens- oder Beurteilungsspielraum der Beteiligten eingegriffen. Vielmehr habe diese die tatsächlichen Umstände, nach denen die ausgewählten Bewerber A und B in den Bewerberkreis der Beamten für die Gewährung einer Amtszulage einbezogen werden könnten, nicht in einem ausreichenden Umfang dargelegt. Deshalb sei er nicht die Lage versetzt worden, die der Beförderungsentscheidung zugrunde gelegten Tatsachen nachzuvollziehen. Die bloße Wiederholung der im Rundschreiben genannten Tätigkeiten reichten hierfür ebenso wenig aus wie die bloße Verwendung des Begriffes „überwiegend“ und die sich daran anschließende Behauptung, die Tätigkeiten der ausgewählten Bewerber würden hierdurch in einem Umfang geprägt, die diese als herausgehoben kennzeichneten. Erst bei einer ausreichenden Mitteilung der für die Beurteilung erforderlichen Tatsachen könne er überhaupt sein Mitbestimmungsrecht sachgerecht ausüben. Da diese Darlegung durch die Beteiligte unterblieben sei, habe er zu Recht seine Zustimmung zu den Personalmaßnahmen verweigert.

15

Der Antragsteller beantragt,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Mainz vom 10. Dezember 2019 (5 K 498/19.MZ) festzustellen, dass die Beteiligte durch den Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens hinsichtlich der Vergabe der Planstellen A 9 mit Amtszulage an die Beamten A und B sein Mitbestimmungsrecht verletzt hat und ein Mitbestimmungsverfahren durchzuführen gewesen wäre.

16

Die Beteiligte beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

17

Sie verteidigt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die sie auch unter Berücksichtigung des Beschwerdevorbringens für zutreffend hält und weist in Replik zum Vortrag des Antragstellers darauf hin, dass dieser aufgrund seines „Wächteramtes“ nicht berechtigt sei, sie auf die Einhaltung von Rechtsvorschriften oder sonstiger Vorgaben zu überwachen. Im Übrigen fehle der Begründung zur Nichtzustimmung der erforderliche inhaltliche Bezug zur damit angefochtenen Maßnahme, da sie sich in allgemeinen formelhaften Wendungen ohne Verbindung zum konkreten Fall erschöpfe.

18

Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätzen sowie den Verwaltungsakten (1 Hefter), die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht wurden.

II.

19

Die nach § 121 Abs. 2 Landespersonalvertretungsgesetz – LPersVG – in Verbindung mit § 87 Abs. 1 Arbeitsgerichtsgesetz – ArbGG – statthafte Beschwerde hat zumindest in der Sache keinen Erfolg.

20

1. Der Senat lässt es offen, ob die Beschwerde formgerecht eingelegt worden ist. Die diesbezüglichen Zulässigkeitsbedenken gründen auf dem offenkundigen (und nicht bestrittenen) Umstand, dass der Vorsitzende des Antragstellers an der Beratung und Beschlussfassung in der Personalratssitzung vom 15. Januar 2020 teilgenommen hat, in der über die Einlegung des Rechtsmittels seitens des Antragstellers rechtsverbindlich entschieden wurde (vgl. Bl. 202 f. der Gerichtsakte). Der Vorsitzende des Antragstellers hätte jedoch während dieser Sitzung zu diesem Tagesordnungspunkt weder an der Beratung noch an der Beschlussfassung teilnehmen dürfen, weil er als Mitbewerber um eine der beiden ausgeschriebenen Planstellen nach A9+Z ein erhebliches Eigeninteresse hat und deshalb gemäß § 31 Abs. 2 LPersVG an der Teilnahme und Abstimmung gehindert war.

21

2. Unabhängig hiervon hat die Beschwerde in der Sache keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die vom Antragsteller begehrte Feststellung, dass die Beteiligte durch den Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens hinsichtlich der Vergabe der Planstellen A 9 mit Amtszulage an die Bewerber A und B sein Mitbestimmungsrecht verletzt hat und ein Mitbestimmungsverfahren durchzuführen gewesen wäre, welches auch nach rechtsbeständiger Übertragung der beiden Stellen noch zulässigerweise begehrt werden kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. September 2019 – 5 P 6.18 –, juris Rn. 11), zu Recht abgelehnt. Denn der Antragsteller hat seine Zustimmung zur Beförderung der ausgewählten Bewerber A und B mit der abgegebenen Begründung zu Unrecht verweigert. Deswegen durfte die Beteiligte das Mitbestimmungsverfahren abbrechen und musste kein Einigungsverfahren eingeleitet werden.

22

Das hat bereits die Vorinstanz mit eingehender und erschöpfender Begründung herausgearbeitet. Den in dem angefochtenen Beschluss insofern enthaltenen Erwägungen des Verwaltungsgerichts schließt sich der Senat vollinhaltlich an und nimmt zur Vermeidung überflüssiger Wiederholungen hierauf Bezug. Mit Blick auf die Ausführungen des Antragstellers im Beschwerdeverfahren – die im Wesentlichen aus einer Wiederholung des von ihm bereits im erstinstanzlichen Verfahren dargelegten Rechtsstandpunktes bestehen – ist lediglich ergänzend anzuführen:

23

a) Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung für das Begehren des Antragstellers ist § 74 Abs. 2 Satz 7 LPersVG. Danach gilt eine Maßnahme, zu der die Dienststellenleitung um die Zustimmung des Personalrats ersucht hat, als gebilligt, wenn nicht der Personalrat innerhalb einer Frist von regelmäßig 18 Werktagen (§ 74 Abs. 2 Satz 4 LPersVG) die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert. Eine Zustimmungsverweigerung ist deshalb unbeachtlich, wenn sie nicht fristgerecht, nicht in der gesetzlich vorgesehenen Schriftform oder ohne Angabe von Gründen erfolgt.

24

Neben diesen – hier ersichtlich nicht einschlägigen – Fällen steht die Zustimmungsverweigerung nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchs. Sie ist auch dann unbeachtlich, wenn die gegen die beabsichtigte Maßnahme angeführten Gründe offensichtlich nicht auf einen der zulässigen Verweigerungsgründe inhaltlich bezogen sind oder die Begründung aus sonstigen Gründen rechtsmissbräuchlich ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 27. Juli 1979 – 6 P 38.78 –, Buchholz 238.3 A § 77 BPersVG Nr. 3; vom 7. Dezember 1994 – 6 P 35.92 –, Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 10; vom 17. August 1998 – 6 PB 4.98 –, juris Rn. 5; sowie vom 17. September 2019 – 5 P 6.18 –, juris Rn. 14).

25

Für die Feststellung, ob die vom Personalrat für seine Zustimmungsverweigerung angegebenen Gründe unbeachtlich sind, ist zu unterscheiden zwischen Systemen mit gesetzlich vorgegebenen Verweigerungsgründen, wie es beispielsweise im Personalbereich des Bundes mit dem geltenden Bundespersonalvertretungsgesetz – BPersVG – geschieht und den gesetzlichen Regelungsbereichen derjenigen Länder, die keinen solchen Versagungskatalog aufweisen.

26

aa) In Systemen mit gesetzlich vorgegebenen Verweigerungsgründen ist eine Zustimmungsverweigerung unbeachtlich, wenn sie offenkundig auf keinen der gesetzlich vorgegebenen Versagungsgründe gestützt ist (z. B. § 77 Abs. 2 BPersVG). Die Darlegung einer Rechtsauffassung oder der Vortrag von Tatsachen seitens des Personalrats kann hier, wenn sich daraus ersichtlich, das heißt von vornherein und eindeutig, keiner der gesetzlich zugelassenen Verweigerungsgründe ergeben kann, deren Vorliegen also nach keiner vertretbaren Betrachtungsweise als möglich erscheint, nicht anders behandelt werden als das Fehlen einer Begründung. In diesem Fall gilt die beabsichtigte Maßnahme nach Ablauf der gesetzlichen Äußerungsfrist als gebilligt. Demgegenüber genügt es für die Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung, wenn es das Vorbringen des Personalrats aus der Sicht eines sachkundigen Dritten als möglich erscheinen lässt, dass einer der dafür zugelassenen und in § 77 Abs. 2 BPersVG abschließend geregelten Verweigerungsgründe gegeben ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15. Dezember 1992 – 6 P 32.90 –, Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 27; vom 7. Dezember 1994 – 6 P 35.92 –, Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 10; vom 17. August 1998 – 6 PB 4.98 –, juris Rn. 5; vom 7. April 2010 – 6 P 6.09 –, BVerwGE 136, 271 Rn. 19; vom 31. Januar 2017 – 5 P 10.15 –, BVerwGE 157, 266 Rn. 32 und vom 17. September 2019 – 5 P 6.18 –, juris Rn. 15).

27

bb) In Systemen ohne gesetzlich vorgegebene Verweigerungsgründe, wozu das rheinland-pfälzische Personalvertretungsgesetz zählt, stehen dem Personalrat jedenfalls die „klassischen“ Zustimmungsverweigerungsgründe zur Verfügung, die für personalvertretungsrechtliche Beteiligungsverfahren im Bereich der Bundesverwaltung in § 77 Abs. 2 BPersVG normiert sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 21. März 2007 – 6 P 4.06 –, BVerwGE 128, 212 Rn. 31 sowie Beschluss vom 17. September 2019 – 5 P 6.18 –, juris Rn. 20). Auch insofern gilt das vorstehend Ausgeführte: Das Vorbringen des Personalrats muss es aus der Sicht eines sachkundigen Dritten zumindest als möglich erscheinen lassen, dass einer der in § 77 Abs. 2 BPersVG genannten und nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung auch im rheinland-pfälzischen Personalvertretungsgesetz entsprechend anwendbaren Verweigerungsgründe gegeben ist.

28

b) Ausgehend von diesen Grundätzen ist vorliegend zu prüfen, ob sich die vom Antragsteller für seine Zustimmungsverweigerung zu der beförderungsähnlichen Maßnahme der Zulagenübertragung auf die Beamten A und B gegebene Begründung unter rechtlichen Gesichtspunkten noch möglicherweise innerhalb des gesetzlichen Mitbestimmungsrechts bewegt. Diese Frage ist zu verneinen.

29

Geltend gemacht wird vom Antragsteller allein, dass die ausgewählten Bewerber nicht die Voraussetzungen für die Gewährung einer Amtszulage erfüllten, weil sie keinen herausgehobenen Dienstposten bekleideten. Ausgehend von diesem Sachvortrag, wofür allein der Beschluss des Antragstellers vom 9. April 2019 sowie das entsprechende Schreiben des Antragstellers vom gleichen Tag maßgebend ist, kann nur auf den ersten Blick die Möglichkeit eines zulässigen Verweigerungsgrundes als gegeben erachtet werden. Vielmehr liegt der von dem Antragsteller geltend gemachte Zustimmungsverweigerungsgrund offensichtlich außerhalb des von ihm in Anspruch genommenen Mitbestimmungsrechtes bei Beförderungen gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 LPersVG. Denn er bezieht sich ausschließlich auf die Bewertung der beiden Beförderungsstellen, die seiner Auffassung nach nicht als herausgehobene Funktionen nach dem für die Justizvollzugsanstalten geltenden ministeriellen Rundschreiben zu bewerten seien. Es werden mithin dienststelleninterne, organisatorische Vorgänge in Bezug genommen, die jedoch der Mitbestimmung des Personalrats bei Beförderungen entzogen sind. Ist die Bewertung der zur Beförderung vorgesehenen Stellen allein dem Organisationsbereich der Dienststelle zuzuordnen, so kann sich die Personalvertretung auch nicht auf die Nichtbeachtung der insoweit bestehenden ministeriellen Vorgaben bei der Beförderung berufen. Eine dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz – GG –) folgende Kontrolle der Beförderungsauswahlentscheidung durch die Personalvertretung ist daher insoweit ebenfalls nicht möglich. Im Einzelnen:

30

aa) Gerügt wird insofern vom Antragsteller zunächst ein Verstoß gegen § 46 Abs. 1 Satz 1 LBesG i.V.m. der Anlage 1 (Vorbemerkungen zu den Landesbesoldungsordnungen A und B, Fußnote 1 der Besoldungsgruppe A 9 LBesO). Danach darf diese Amtszulage nur einem Inhaber eines herausgehobenen Dienstpostens zuerkannt werden. Dies würde möglicherweise dem im Bereich der Bundespersonalverwaltung in § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG vorgesehenen Verweigerungsgrund der Gesetzwidrigkeit entsprechen. Eine solche liegt immer dann vor, wenn eine Maßnahme, zu der die Dienststellenleitung die Zustimmung der örtlichen Personalvertretung ersucht, gegen ein Gesetz, eine Verordnung, eine Bestimmung in einem Tarifvertrag, eine gerichtliche Entscheidung, den Frauenförderplan oder eine Verwaltungsanordnung oder gegen eine Richtlinie im Sinne des § 76 Abs. 2 Nr. 8 verstößt.

31

Gesetz im Sinne des § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG ist jede geschriebene oder ungeschriebene Rechtsnorm, die bei der beabsichtigten Maßnahme beachtet werden muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Februar 1981 – 6 P 44.79 –, BVerwGE 61, 325 [329]). Im Fall der Beförderung bzw. einer beförderungsähnlichen Maßnahme bedeutet dies, dass der Zustimmungsverweigerungsgrund des § 77 Abs. 2 Nr. 1 BPersVG gegeben ist, wenn der Zweck der Verbotsnorm nur dadurch erreicht werden kann, dass die Beförderung bzw. beförderungsähnliche Maßnahme unterbleibt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. September 2019 – 5 P 6.18 –, juris Rn. 26). Nicht mehr erforderlich ist nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Eingrenzung bei einem vom Personalrat geltend gemachten Gesetzesverstoß entsprechend dem Schutzzweck der Mitbestimmung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. September 2019 – 5 P 6.18 –, juris Rn. 18).

32

bb) Des Weiteren hat der Personalrat möglicherweise einen Zustimmungsverweigerungsgrund entsprechend § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG geltend machen können. Danach darf der Personalrat seine Zustimmung zu einer Personalmaßnahme der Dienststellenleitung verweigern, wenn die durch Tatsachen begründete Besorgnis besteht, dass durch die Maßnahme der betroffene Beschäftigte oder andere Beschäftigte benachteiligt werden, ohne dass dies aus dienstlichen oder persönlichen Gründen gerechtfertigt ist.

33

cc) Beide Zustimmungsverweigerungsgründe liegen indes offensichtlich nicht vor. Denn der Antragsteller rügt ausschließlich, dass die Beamtin A und der Bewerber B Dienstposten wahrnähmen, die nach Auffassung des Personalrats für die Gewährung einer Zulage nicht „herausgehoben“ seien. Damit behauptet er in der Sache lediglich, dass die Beteiligte die von diesen beiden Beamten bekleideten Dienstposten in ihrer Wertigkeit zu hoch angesetzt habe. Die Bewertung der von Bediensteten im öffentlichen Dienst wahrgenommenen Funktionen (Dienstposten) gehört indessen nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung und einhelliger Auffassung im Schrifttum zur Organisationshoheit des Dienstherrn, in die weder der Beamte noch ein Gericht oder der Personalrat eindringen kann.

34

Soweit Dienstpostenbewertungen für Beförderungen oder beförderungsähnliche Maßnahmen von Bedeutung sein können, so unterfallen diese von vornherein nicht dem Rügebereich der Mitbestimmung. Sie betreffen vielmehr die Beurteilung der Eignung (Art. 33 Abs. 2 GG) des für die Beförderung oder beförderungsähnliche Maßnahme ausgewählten Bewerbers, bei dem der Dienststellenleitung ein weiter Ermessens- und Beurteilungsspielraum zusteht, in den der Personalrat grundsätzlich nicht eindringen kann. Der Personalrat kann hiernach seine Zustimmung zu einer beabsichtigten Personalmaßnahme, die nach den Grundsätzen der Bestenauslese durchgeführt werden soll, nur dann verweigern, wenn die Dienststelle bei der Eignungsbeurteilung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Maßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat (vgl. zum Vorstehenden rechtsgrundsätzlich: BVerwG, Beschluss vom 2. November 1996 – 6 P 28.92 –, Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 27 und juris, dort Rn. 41; OVG RP, Urteil vom 6. Juli 2011 – 5 A 10328/11.OVG –, juris, Rn. 25; sowie Beschluss vom 19. September 2019 – 5 A 10286/19.OVG –, S. 11 f. BA; Lautenbach, in: Lautenbach/Renninger/ Beckerle/Enke/Winter, Personalvertretungsrecht Rheinland-Pfalz, Loseblattkommentar, Stand März 2020, § 74 LPersVG Rn. 44; Kröll, in: Altvater/Baden/Berg/Kröll/Noll/Seulen, BPersvG, 13. Aufl. 2013 § 77 Rn. 38a; Kaiser, in: Ricardi/Dörner/Weber, BPersVG, 4. Aufl. 2012, § 77 Rn. 64; Jacobi, in: Küssner/Hofe/Stöhr, LPersVG, Loseblattkommentar, Stand Juni 2019, § 74 Rn. 48; Widmaier, in: Ilbertz/Widmaier/Sommer, BPersVG, 13. Aufl. 2014, § 77 Rn. 17; Rehak, in: Lorenzen/Etzel/Gerhold/Schlatmann/Rehak/Faber/Griebeling/Hebeler, BPersVG, Loseblattkommentar, Stand März 2020, § 77 Rn. 114 f.). Diese Voraussetzungen liegen in Bezug auf die Übertragungen der beiden ausgeschriebenen Planstellen nach A 9+Z in der JVA zum 18. Mai 2019 erkennbar nicht vor.

35

(1) Dies gilt zunächst in Bezug auf die Zustimmungsverweigerung zur Übertragung der Amtszulage auf die Justizvollzugsinspektorin A: Die Rügen des Antragstellers beziehen sich ausschließlich auf die Beurteilung der Wertigkeit der von der Beamtin – zwischen den Beteiligten unstreitig – tatsächlich wahrgenommenen Aufgaben.

36

Obwohl dieser rechtliche – eingeschränkte – Prüfungsmaßstab in dem maßgeblichen Schreiben des Antragstellers an die Beteiligte vom 9. April 2019 (Bl. 34 des Verwaltungsvorgangs) nicht aufgeführt ist, legt der Senat die dort im Einzelnen aufgeführten Versagungsgründe zugunsten des Antragstellers dahingehend aus, dass dieser rügen will, die Beteiligte habe den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt (die übrigen nach dem Vorstehenden zulässigen Rügegründe werden schon nicht in einem Maße dargelegt, dass sie hier überprüft werden könnten). Eine beachtliche Versagung könnte danach allenfalls hinsichtlich der Ziffer 2.1.8 des Rundschreibens vom 23. November 2018 denkbar sein, wenn dem Antragsteller in seinem Vortrag gefolgt werden könnte, die Beamtin sei von der Beteiligten zu Unrecht als Dienstplanerin eingestuft worden. Auf die Entscheidung dieser Frage kommt es jedoch nicht an. Denn die Justizvollzugsinspektorin A ist unabhängig von ihrer Zuständigkeit für das Zeiterfassungsprogramm „bedatime“ jedenfalls durch die Gesamtheit der ihr übertragenen Aufgaben, durch die sie als eine Art „Assistentin der Anstaltsleitung“ anzusehen ist, als Mitarbeiterin zu qualifizieren, deren Tätigkeit sich durch besondere Bedeutung und Verantwortung auszeichnet sowie umfassende Fachkenntnisse und selbstständiges Arbeiten erfordert. So führt sie eigenverantwortlich zusammen mit einer anderen Bediensteten die Hauptgeschäftsstelle der JVA, was umfassende Kenntnisse, gerade bei der Aktenverwaltung im Hinblick auf die Überwachung der gesetzlichen Fristen sowie die Arbeitszeitregelungen der Mitarbeiter der Verwaltung, erfordert. Mit der Wahrnehmung dieser herausgehobenen Aufgaben erfüllt sie offensichtlich jedenfalls die Vorgaben der Ziffer 2.1.13 des Rundschreibens vom 23. November 2018.

37

(2) Nicht anders verhält es sich bei der Zustimmungsverweigerung hinsichtlich des Bewerbers B. Zwar könnte der Antragsteller insofern möglicherweise rügen, dass der Beamte in Wirklichkeit nicht, wie die Beteiligte angibt, ständiger Vertreter des Vollzugsdienstleiters ist. Denn dann würde er insoweit möglicherweise nicht die Voraussetzungen für die Zulagengewährung nach Ziffer 2.1.1 des Rundschreibens vom 23. November 2018 erfüllen. Auch dieser Tatsachenfrage braucht indes nicht weiter nachgegangen werden. Denn der Beamte ist jedenfalls Schichtleiter und Dienstplangestalter der Dienstplangruppe 11 (Zentrale Dienste und Sicherheit). Damit erfüllt Justizvollzugsinspektor B offensichtlich die Vorgaben der Ziffer 2.1.8 des Rundschreibens vom 23. November 2018.

38

Der Vorwurf des Antragstellers, diese Aufgabe sei dem Beamten erst nach erfolgter Übertragung der Verwaltungsfunktion „Mitarbeiter in der Vollzugsdienstleitung“ rechtsmissbräuchlich „zugeschoben“ worden, hat sich nach Befragung der beiden Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 27. Mai 2020 als haltlos erwiesen. Vielmehr hat die Leiterin der JVA nachvollziehbar dargelegt, dass eine Verschiebung von solchen Aufgaben innerhalb der Vollzugsverwaltung wegen der Notwendigkeit des flexiblen Personaleinsatzes unabdingbar und üblich sei. Von besonderer Bedeutung bei diesem Sachvortag war dabei der – vom Antragsteller in der Sitzung vom 27. Mai 2020 bestätigte – Umstand, dass dieser als Personalrat der JVA der Aufgabenübertragung zugestimmt hat.

39

Unabhängig hiervon gilt auch für Justizvollzugsinspektor B: Die Gesamtheit der dem Beamten übertragenen Aufgaben – auch im Hinblick auf die weiteren Weisungsbefugnisse gegenüber Mitarbeitern der Verwaltung – zeichnet sich durch besondere Bedeutung und Verantwortung aus und erfordert umfassende Fachkenntnisse und selbstständiges Arbeiten. Mit der Wahrnehmung dieser herausgehobenen Aufgaben erfüllt auch er offensichtlich jedenfalls die Vorgaben der Ziffer 2.1.13 des Rundschreibens vom 23. November 2018.

40

dd) Hiergegen lässt sich nicht erfolgreich einwenden, dass – wie der Antragsteller meint – die bloße Wiederholung der im Rundschreiben genannten Tätigkeiten für die Kennzeichnung der vom Bewerber B wahrgenommenen Funktionen ebenso wenig ausreichten wie die bloße Zitierung des Begriffes „überwiegend“ und die sich daran anschließende Behauptung, die Tätigkeiten der ausgewählten Bewerber würden hierdurch in einem Umfang geprägt, die diese als herausgehoben kennzeichneten. Auch hierbei setzt der Antragsteller nämlich nur seine Bewertung der von den ausgewählten Bewerbern wahrgenommenen Aufgaben und Funktionen an die Stelle der – hierzu indes allein berufenen – Behördenleitung. Ein personalvertretungsrechtlich anzuerkennender Mitbestimmungstatbestand (entsprechend § 77 Abs. 2 BPersVG) lässt sich aus einem solchen Vortag ersichtlich nicht herleiten.

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c) Soweit der Antragsteller erstmals in der Beschwerdebegründung geltend macht, die Beteiligte habe die tatsächlichen Voraussetzungen, warum die ausgewählten Bewerber A und B in den Bewerberkreis der Beamten für die Gewährung einer Amtszulage einbezogen werden könnten, nicht in einem Umfang dargelegt, die ihn (den Antragsteller) in die Lage versetzt hätte, die der Beförderungsentscheidung zugrunde gelegten Tatsachen zu erkennen, bleibt dies im Rahmen des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens unbeachtlich. Denn der Senat prüft – ebenso wie schon das Verwaltungsgericht – ausschließlich die vom Personalrat gegenüber der Dienststelle für die Verweigerung geltend gemachten Einwände, bei denen weitere Gründe nicht nachgeschoben werden können (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 31. Mai 2001 – 1 A 2277/99.PVL –, PersV 2003, 67 und juris, dort Rn. 37). In dem Schreiben vom 9. April 2019, das der Antragsteller der Beteiligten nach der Beschlussfassung in der Personalratssitzung vom gleichen Tag hat zukommen lassen, findet sich eine solche Rüge jedoch nicht. Darüber hinaus gibt der Personalrat mit seiner tatsächlich abgegebenen Zustimmungsverweigerung dem Dienststellenleiter regelmäßig zugleich zu erkennen, dass er sich selbst ausreichend in der Lage sieht, sein Beteiligungsrecht bereits jetzt in der Sache auszuüben.

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2. Eine Kostenentscheidung entfällt, weil nach § 121 Abs. 2 LPersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 2a ArbGG und § 2 Abs. 3 Satz 2 Gerichtskostengesetz vom Gericht keine Kosten erhoben werden und in dem objektiv ausgestalteten Beschlussverfahren außergerichtliche Kosten entsprechend dem Umkehrschluss aus § 12a ArbGG nicht zu erstatten sind (vgl. OVG RP, Beschluss vom 25. November 2015 – 5 A 10556/15.OVG –, juris Rn. 28 m.w.N.).

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3. Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 121 Abs. 2 LPersVG i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 ArbGG genannten Art nicht vorliegen.