Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-10-25, Aktenzeichen 1 S 1401/11

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 30.11.2010 - 3 K 1259/08 - geändert. Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser selbst trägt.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Aufhebung eines Betretungsverbots für sein über dem Stollen IV des Altbergwerks Kahlenberg gelegenes Grundstück FlSt.-Nr. 8887 auf der Gemarkung Herbolzheim.

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Am Kahlenberg in der Gemeinde Herbolzheim wurde in der Vorbergzone an der Ostflanke des Rheintalgrabens am Übergang zum Schwarzwald von 1937 bis 1969 Eisenerz abgebaut, teils im Tagebau, teils im Untertagebau.

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Das Bergwerk Kahlenberg war ursprünglich auf Grund eines Konzessionsvertrags mit dem Land Baden vom 26.10.1937 durch die „Rohstoffbetriebe der Vereinigten Stahlwerke GmbH“ betrieben worden. Zuletzt standen die Bergrechte der ...... GmbH zu, die das Bergwerk nach Einstellung des Bergbaubetriebs 1970 an den Landkreis Lahr verkaufte. Am 20.04.1971 wurde der vom 16.06.1970 datierende Abschlussbetriebsplan zugelassen, der hinsichtlich der Hohlräume im Baufeld Stollen IV keine Sicherungsmaßnahmen vorsah, lediglich offene Stollenmundlöcher (Zugänge) sollten geschlossen werden. 1972 wurde das Bergwerk an den beigeladenen Zweckverband Abfallbeseitigung Kahlenberg - ZAK - (im Folgenden: Beigeladener) zum Betrieb einer Deponie weiterveräußert. § 7 des notariellen Kaufvertrags vom 04.09.1972 lautet wie folgt:

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„Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass mit dem 1. März 1972 alle Rechte und Pflichten aus dem Konzessionsvertrag zwischen der ...... GmbH und dem Land Baden-Württemberg für die Gewinnung von Eisenerz in der Konzession Kahlenberg auf den Käufer übergehen sollen.

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Dem Käufer ist bekannt, dass hierfür die Zustimmung des Landes Baden-Württemberg notwendig ist.

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Da der Käufer den Bergbaubetrieb mit übernimmt, übernimmt er auch alle auf den verkauften Grundstücken zu Gunsten des Landkreises eingetragenen beschränkten persönlichen Dienstbarkeiten mit.“

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Aufgrund eines Planfeststellungsbeschlusses aus dem Jahr 1973 wurde in den Tagebaubereichen des Bergwerks eine Mülldeponie errichtet.

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Der Stollen IV wurde nach Beendigung der Förderung dort in den 1950er Jahren zum Teil zu Bruch geschossen, d.h. durch Sprengung gezielt zum Einsturz gebracht, zum größten Teil jedoch lediglich durch inzwischen verrottete Holzbalken gesichert. Der im Bereich dieses Stollens betriebene Bergbau führte zu mehreren sog. Tagesöffnungen. Mehrere 100 m nordöstlich des klägerischen Grundstücks haben sich in den 1990er Jahren einige sog. Spüllöcher (kreisrunde Absackungen mit einer Tiefe und einem Durchmesser von jeweils etwa 1 m sowie 60 cm breite und mehrere Meter lange Spalten) gebildet, die allerdings auch Folge einer Verkarstung sein können. Südlich des klägerischen Grundstücks befindet sich ein kleiner Tagesbruch mit unbekannter Entstehungsgeschichte.

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Am 13.02.2008 wurde auf den Grundstücken FlSt.-Nrn. 8875, 8876 und 8877 im Gewann Wingarten ca. 45 m von der nordwestlichen Grenze des klägerischen Grundstücks entfernt ein Tagesbruch entdeckt. Der Einbruchtrichter hatte anfänglich einen Durchmesser von etwa 6 m, die Wände verliefen fast senkrecht, in 6,75 m Tiefe verjüngte sich das Loch und setzte sich weitere 25 m bis zu dem Stollen IV des Bergwerks fort. Der Durchmesser des Trichters vergrößerte sich in der Folgezeit durch Nachrutschen auf über 20 m.

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Bereits kurz nach Entdeckung dieses Tagesbruchs sperrte die Gemeinde Herbolzheim als Ortspolizeibehörde durch Allgemeinverfügung vom 25.02.2008 die nähere Umgebung durch Trassierband und Zäune ab, um einen Unfall am Tagesbruch selbst oder durch einen neuen Tagesbruch zu verhindern. Der räumliche Geltungsbereich der Allgemeinverfügung erstreckte sich auf das Gebiet über dem südlichen Teil des Stollens IV und umfasste auch das ca. 60 m lange und 40 m breite, rautenförmige Weinberggrundstück des Klägers.

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Am 23.04.2008 führten Mitarbeiter des Regierungspräsidiums Freiburg - Landesamt für Geologie, Rohstoffe und Bergbau (LGRB) - eine Grubenbefahrung zum Zweck der Gefahrerforschung durch. Das Regierungspräsidium Freiburg legte aufgrund der Erkenntnisse aus der Befahrung ein übertägiges Sicherungsgebiet von ca. vier ha Größe fest, in welchem auf Dauer ein generelles Betretungsverbot gelten müsse. Der Beigeladene bot in der Folge den Eigentümern der innerhalb des Sicherungsgebiets gelegenen Grundstücke an, diese zu einem von einem Schätzer ermittelten Preis zu erwerben. Anders als die übrigen Grundeigentümer veräußerte der Kläger sein Grundstück nicht, weil er den angebotenen Preis für deutlich zu niedrig hielt.

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Mit Verfügung vom 23.06.2008 ordnete das Regierungspräsidium Freiburg dem Kläger gegenüber an, dass das Grundstück FlSt.-Nr. 8887 nicht mehr betreten werden dürfe. Ausnahmen seien nur mit vorheriger Zustimmung des Regierungspräsidiums möglich (Nr. 1). Weiter seien Maßnahmen zur Gefahrerkundung und -beseitigung zu dulden, insbesondere Begehungen, Beschilderungen und das Errichten von Zäunen (Nr. 2). Unter Nr. 3 hieß es, der Kläger werde für die mit den Anordnungen verbundenen Nachteile eine angemessene Entschädigung erhalten, deren Höhe noch festzusetzen sei. Unter Nr. 4 wurde der Sofortvollzug der Nummern 1 und 2 angeordnet. Die Verfügung wurde damit begründet, dass das klägerische Grundstück einsturzgefährdet sei und damit Leib und Leben von Menschen bedroht seien. Es könne jederzeit zu einem Tagesbruch wie am 13.02.2008 kommen. Daher müsse ein Betretungsverbot erlassen und der gesamte Bereich eingezäunt werden. Mildere Maßnahmen seien nicht ersichtlich. Eine unterirdische Sicherung sei technisch nicht zuverlässig umsetzbar und unverhältnismäßig aufwändig. Die Maßnahme sei auf §§ 1, 3 und 9 PolG gestützt, weshalb dem Kläger eine angemessene Entschädigung in Geld zustehe.

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Am 09.07.2008 hat der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg erhoben mit dem Antrag, Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 aufzuheben, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, eine eingeschränkte Nutzung des Grundstücks unter Aufrechterhaltung der Sperrung gegenüber Dritten zuzulassen. Zur Begründung führte er aus, dass gerade auf seinem Grundstück die Gefahr eines Tagesbruchs allenfalls gering sei. Obwohl der Abbau im Stollen IV unter Kriegsbedingungen und damit nicht so sorgfältig wie im Fall einer zivilen Bergmannsarbeit durchgeführt worden sei, seien nicht alle unterirdischen Strukturen akut versturzgefährdet. Zwar seien unter den Bedingungen der kriegsmäßigen Erschließung die vorhandenen Abbaukammern wiederholt zur Seite erweitert worden, was die Firststabilität negativ beeinflusst habe. Unter dem Grundstück des Klägers seien solche nachträglichen Erweiterungen auf den Grubenplänen jedoch nicht zu erkennen, weshalb die Abbaukammern ihre ursprüngliche Stabilität behalten hätten. Mit Ausnahme eines kleinen Stücks im äußersten Südwesten des Grundstücks seien deshalb - anders als im Bereich des Tagesbruchs - keine Versturzstrecken erkennbar. Ohnehin bedeute ein Versturz nicht, dass der Stollen auf ganzer Länge unpassierbar sei. Ein Versturz liege bereits dann vor, wenn geringe Mengen des Hangenden niedergebrochen seien. Nach dem Versturz könne das Abbaufeld dann wieder über eine lange Strecke hinweg absolut stabil sein. Besonders versturzgefährdet seien Teile des Abbaufeldes, wo Wasser zutrete, sei es Oberflächenwasser oder Grundwasser. So habe der durch die mangelhafte Wartung des Abflusses einer Quelle verursachte Wasserzutritt zu dem Tagesbruch vom 13.02.2008 geführt. Auf dem klägerischen Grundstück gebe es dagegen weder feuchte Stellen noch gar stehendes Wasser. Eine eventuell gleichwohl bestehende Restgefahr könne durch bescheidene Maßnahmen unterhalb des klägerischen Grundstücks wie den Einzug einer Stützung beseitigt werden. Keineswegs sei es erforderlich, das gesamte Abbaufeld des Stollens IV unterirdisch zu sichern. In Relation zum Wert des Grundstücks, der sich auf 62.000,-- EUR belaufe, seien solche Maßnahmen keinesfalls unverhältnismäßig. Auch oberirdische Sicherungsmaßnahmen seien als mildere Maßnahme möglich. Das Grundstück solle nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht, sondern weiter zum Weinbau genutzt werden. Die mit dem Betreten des Grundstücks durch den Kläger einhergehende Selbstgefährdung rechtfertige kein polizeiliches Einschreiten. Da sich ein Tagesbruch durch Erdbewegungen und Geräusche ankündige, könnten sich auch die im Weinberg Beschäftigten rechtzeitig in Sicherheit bringen. Sie könnten zudem zu einer Seilsicherung verpflichtet werden. Außerdem könne das Befahren auf Fahrzeuge und Maschinen mit einem bestimmten Gesamtgewicht beschränkt werden. Für die Pflege der Rebstöcke sei nur eine geringe tägliche Aufenthaltsdauer erforderlich. Der durch das Betretungsverbot eintretende Schaden sei für den Kläger deutlich höher als für die Eigentümer der Nachbargrundstücke, da er das Grundstück erwerbslandwirtschaftlich genutzt habe. Zwischenzeitlich sei die Rebanlage so sehr beschädigt, dass es nicht mehr möglich sei, die Bewirtschaftung wieder aufzunehmen. Die alten Rebstöcke müssten entfernt und durch Neuanpflanzungen ersetzt werden.

14

Allgemein müsse berücksichtigt werden, dass in fast allen Bergbaugebieten ein Tagesbruch nahezu flächendeckend nicht ausgeschlossen werden könne. Auch im Bereich des Kahlenbergs werde sich irgendwann und irgendwo wieder ein Tagesbruch ereignen, allerdings vielleicht erst in 100 Jahren oder noch später. Die Tatsache, dass sich seit 2008 kein weiterer Tagesbruch ereignet habe, zeige jedenfalls, dass sich die Lage stabilisiert habe.

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Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat geltend gemacht, die Gefahr eines Tagesbruchs sei auch auf dem Grundstück des Klägers groß. Ausweislich des Grubenbildes befänden sich unter dem Grundstück flächendeckend ca. 5 - 6 m breite und 3 m hohe Erschließungsstrecken sowie ca. 4 - 5 m breite und 6 - 8 m hohe Abbauhohlräume. Die Abbaukammern seien - abgesehen von zwei kurzen Teilstücken unter dem südlichen Grundstücksbereich - nach der Betriebseinstellung nicht zu Bruch geschossen worden. Die für die Gefahr eines Tagesbruchs besonders bedeutsame Mächtigkeit des Deckgebirges belaufe sich im Bereich des klägerischen Grundstücks lediglich auf 34 - 41 m. Da auch unter dem klägerischen Grundstück Verbrüche der Firste festzustellen seien, bestehe Tagesbruchgefahr. Denn diese Verbrucherscheinungen deuteten auf eine langsame, aber unaufhaltsame Entfestigung des Gebirgsverbandes hin, die wegen der geringen Überdeckung über kurz oder lang zu einem Tagesbruch führen müsse. Nur wenn die Überdeckung des Hohlraums durch die darüber liegenden Gebirgsschichten das Siebenfache seiner Höhe erreiche (hier 56 m), sei das Risiko eines Tagesbruchs allenfalls noch gering. Daher sei der Sicherungsbereich danach bestimmt worden, ob die Überdeckung oberhalb dieses Grenzwerts liege. Die Behauptung des Klägers, unter seinem Grundstück gebe es weder Verbrüche noch Zutritte von Wasser, könne mangels Vor-Ort-Befund nicht bestätigt werden. Es stehe jedoch fest, dass es in den Gebirgsschichten unter dem Grundstück des Klägers Wasser gebe. Ein Wassereinbruch mit einer Beschleunigung des Verbruchs des Bergwerks sei daher nur eine Frage der Zeit. Ein Tagesbruch könne nach Jahren trügerischer Ruhe ohne Vorankündigung jederzeit auftreten, ohne dass Personen auf dem klägerischen Grundstück noch Zeit und Gelegenheit hätten, sich rechtzeitig zu entfernen. Sicherungsmaßnahmen unter Tage seien nicht nur technisch schwierig und gefährlich, die Kosten dafür stünden auch in keiner Relation zum Wert des Grundstücks. Von oben könnten keine Stabilisate in die Grubenbaue eingebracht werden, weil die Tragfähigkeit des Bodens für die dafür erforderlichen schweren Maschinen nicht ausreichend sei. Auch eine regelmäßige Überwachung der Stollen unter dem Grundstück sei zu gefährlich und daher nicht möglich.

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Das Verwaltungsgericht hat zur Gefahr eines Tagesbruchs auf dem Grundstück des Klägers und zu den Möglichkeiten, eine solche Gefahr abzuwenden, Beweis erhoben durch Einholung eines Sachverständigengutachtens. Der Sachverständige Dipl.-Geol. ... von der Ingenieurgesellschaft ...... ist in seinem Gutachten vom 30.06.2010, welches er in den mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht und dem Senat näher erläutert hat, zu dem Ergebnis gekommen, dass auf dem Grundstück des Klägers insbesondere in dem Bereich über dem 1. liegenden Aufhauen sowie über den Abbaukammern E, G und H die Gefahr eines Tagesbruchs bestehe. Die Wahrscheinlichkeit eines Tagesbruchs bewege sich im Vergleich zu dem 2008 gefallenen Tagesbruch in ähnlicher Größe, teilweise liege sie sogar höher. Die fehlenden Grundwasserzutritte zu den Grubenbauen unter dem Grundstück führten nicht zu einer Verringerung der Eintrittswahrscheinlichkeit von Tagesbrüchen unter dem Grundstück. Im Vergleich zu den umliegenden Grundstücken sei die Tagesbruchgefahr nicht signifikant geringer. Ein Befahren mit landwirtschaftlichen Maschinen könne aufgrund der höheren Flächenbelastung bei ansonsten gleichen Verhältnissen eher zu einem Tagesbruch führen. Eine deutlich wahrnehmbare Vorankündigung eines Tagesbruchs sei nicht gewährleistet. Eine übertägige Überwachung der alten Grubenbaue zur rechtzeitigen Erkennung von Tagesbrüchen sei zwar grundsätzlich technisch möglich, aufgrund der Nutzung des Geländes als Weinberg jedoch nicht realisierbar. Eine untertägige Überwachung sei technisch sehr aufwändig, nicht gefahrlos installierbar und extrem störanfällig. Die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr sei eine Vollsicherung der Hohlräume durch Verfüllung mit einem hydraulisch abbindenden Material. Bei einem zu verfüllenden Hohlraumvolumen unter dem klägerischen Grundstück von ca. 7.400 m³ sei von Kosten von mehr als 1.000.000 EUR netto auszugehen. Bei einem Zu-Bruch-Schießen wäre nicht gewährleistet, dass das zu Bruch geschossene Gebirge tagesbruchfrei wäre. Bei Einbau einer Sicherung mittels Geotextilien könne durch die lastverteilende Wirkung des Geogitters bei Eintritt eines Tagesbruchs ein vollständiges Versagen der Erdoberfläche verhindert werden. Im Schadensfall sei jedoch eine anschließende Vollsicherung des Tagesbruchs erforderlich, um das Gelände weiter nutzen zu können. Zu allen untersuchten Sicherungs- und Überwachungsvarianten sei anzumerken, dass hierdurch lediglich das klägerische Grundstück gesichert bzw. überwacht werden könne. Die Zuwegungen zum Grundstück seien jedoch ebenfalls tagesbruchgefährdet und müssten in ein etwaiges Maßnahmenkonzept einbezogen werden.

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Der Beklagte hat in dem Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zwei vom Beigeladenen beim Ingenieurbüro ... - ... - in Auftrag gegebene Gutachten, nämlich den Zwischenbericht vom 20.10.2009 und den „Abschlussbericht zu den Ergebnissen der Vor-Ort-Untersuchungen im Abbaufeld Stollen IV der ehemaligen Eisenerzgrube Kahlenberg unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse im Bereich der Steigstraße“ vom 30.09.2010 vorgelegt. Eine revidierte Fassung des Abschlussberichts vom 11.03.2011 wurde im Berufungsverfahren vorgelegt. Nach diesem Gutachten besteht auf dem klägerischen Grundstück die Gefahr eines großen Tagesbruchs (> 2 m). Für Teilbereiche des Grundstücks kommt das Gutachten zu dem Ergebnis, dass eine Tagesbruch-, Senkungs-/Setzungsgefährdung mit hoher Wahrscheinlichkeit vorhanden und keine Nutzung möglich ist. Für die übrigen Teilbereiche des Grundstücks geht das Gutachten davon aus, dass eine solche Gefährdung wahrscheinlich vorhanden ist und hält eine eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung (Beweidung oder extensiver Anbau ohne Maschineneinsatz) für vertretbar.

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Mit Urteil vom 30.11.2010 - 3 K 1259/08 - hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen. Eine Tagesbruchgefahr liege für das gesamte klägerische Grundstück vor, wie sich aus dem Gutachten des Sachverständigen ... nachvollziehbar ergebe. Das Betretungsverbot diene, auch soweit es sich an den Kläger richte, nicht nur dessen Schutz, sondern auch dem möglicher Retter. Ein Fall der ausschließlichen Selbstgefährdung liege daher nicht vor. Der Kläger sei als Eigentümer des tagesbruchgefährdeten Grundstücks Zustandsstörer. Das ihm auferlegte Betretungsverbot sei für ihn auch nicht wirtschaftlich unzumutbar. Eine grundlegende Beseitigung der von den Hohlräumen unter seinem Grundstück ausgehenden Gefahr werde von ihm nicht gefordert. Vielmehr werde ihm (nur) die Möglichkeit der Nutzung des Grundstücks entzogen. In diesem Zusammenhang sei zu beachten, dass ein vernünftiger Eigentümer das Grundstück ohnehin nicht mehr betreten würde. Die Frage, ob der Beigeladene ebenfalls polizeirechtlich verantwortlich sei, könne offen bleiben, da dieser nur zu Sicherungs- oder Überwachungsmaßnahmen verpflichtet werden könnte, die jedoch entweder nicht zuverlässig oder unverhältnismäßig teuer seien. Der auf teilweise Aufhebung des Betretungsverbots zielende Hilfsantrag sei gleichfalls unbegründet, da das Grundstück insgesamt tagesbruchgefährdet sei.

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Entsprechend den Empfehlungen des ...Gutachtens ließ der Beigeladene die Steigstraße, einen asphaltierten Wirtschaftsweg, der das abgesperrte Gebiet etwa 50 m südlich des klägerischen Grundstücks auf einer Länge von 180 m in Ost-West-Richtung quert, mit einem Geotextil sichern. Die Steigstraße wurde Anfang Mai 2011 wieder für Fußgänger und landwirtschaftliche Fahrzeuge bis 3,5 t bei einer Höchstgeschwindigkeit von 10 km/h freigegeben. Die Maßnahme kostete laut Presseberichten 70.000 EUR, nach der Schätzung des Beklagten 100.000 EUR.

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Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 11.05.2011 - 1 S 172/11 - zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen. Ergänzend trägt er vor, die Freigabe der Steigstraße zeige, dass der Beklagte selbst die Gefahrensituation inzwischen deutlich entspannter sehe. Die Absicherung der Steigstraße mit Geotextilien belege deren grundsätzliche Geeignetheit. Zu Unrecht sei das Verwaltungsgericht davon ausgegangen, dass der Kläger Zustandsstörer sei. Störer sei vielmehr allein der Beigeladene, da er als Bergwerksbetreiber seiner Sicherungspflicht nicht ausreichend nachgekommen sei und die dafür gebildeten Rückstellungen, die sich zum 31.12.1994 auf über 21 Mio. DM belaufen hätten, anderweitig verwendet habe.

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Der Kläger beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 30.11.2010 - 3 K 1259/08 - zu ändern und Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 aufzuheben,
hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger und seinen Hilfspersonen auf dessen Antrag unbeschränkt Zugang zu seinem Grundstück zu gewähren und dessen weinbauliche Nutzung und Bewirtschaftung zu ermöglichen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

25

Er trägt vor, dass in der revidierten Fassung vom 11.03.2011 auch das ...-Gutachten von einer Gefahr auf dem gesamten klägerischen Grundstück ausgehe, so dass es nun für 2/3 des Grundstücks keine Nutzung und für 1/3 eine nur eingeschränkte Nutzung empfehle. Die theoretisch denkbaren Sicherungsmaßnahmen stünden in keinem Verhältnis zum Wert des Grundstücks und Überwachungsmaßnahmen seien zu gefährlich und ebenfalls zu teuer. Der Beklagte gehe nach wie vor davon aus, dass der Kläger Nichtstörer sei; die Voraussetzungen des § 9 PolG lägen jedoch vor. Ein Tagesbruch könne sich jederzeit ohne Vorwarnung ereignen, so dass diese Gefahr unmittelbar drohe. Bei der Abwägung, die zu dem Ergebnis geführt habe, dass die Anordnung von Maßnahmen gegenüber dem Beigeladenen unverhältnismäßig wäre, sei von einer unbegrenzten Leistungsfähigkeit des Beigeladenen ausgegangen worden, so dass es auf mögliche Rücklagen nicht ankomme. Abgestellt worden sei auf das Verhältnis zwischen dem Wert des Grundstücks und dem Sicherungsaufwand.

26

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt. Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt ergänzend vor: Selbst wenn auch er polizeilich verantwortlich sei, so habe der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr die Inanspruchnahme des Klägers erfordert, den das Verwaltungsgericht zu Recht als Zustandsstörer angesehen habe. Denn in der Zeit bis zum Abschluss etwaiger Sicherungsmaßnahmen bestehe die Gefahr fort. Außerdem sei die Sicherung für die eingesetzten Arbeiter ebenfalls gefährlich. Es könnten auch nicht alle Hohlräume zuverlässig erfasst werden. Die Sicherung sei zudem unverhältnismäßig teuer. Da der gesamte Stollen gesichert werden müsste, würde dies etwa 20 Mio. EUR kosten. Selbst wenn man optimistisch mit nur 7 Mio. EUR kalkulieren würde, sei dies immer noch unverhältnismäßig. Die Rückstellungen für Berg- und Folgeschäden in allen Grubenbereichen des Altbergwerks beliefen sich auf ca. 3 Mio. EUR.

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Der Senat hat Beweis erhoben durch Anhörung des Sachverständigen ... und des sachverständigen Zeugen ... sowie durch Vernehmung des Zeugen ..., der bis zu seiner Pensionierung 1995 technischer Betriebsleiter der vom Beigeladenen betriebenen Deponie war. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen.

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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Regierungspräsidiums Freiburg und des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die angefallenen Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Der Senat sieht keine Veranlassung, mit Blick auf den Schriftsatz des Beigeladenen vom 31.10.2012, in welchem dieser seine Rechtsauffassung hinsichtlich der Störereigenschaft des Klägers und des Vorliegens einer unmittelbar bevorstehenden Störung nochmals verdeutlicht, die mündliche Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO wieder zu eröffnen.

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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.). Das in Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 angeordnete Betretungsverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

31

Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig. Insbesondere fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Zwar ist bei einem Erfolg der Klage die tatsächliche Erreichbarkeit des klägerischen Grundstücks noch nicht sichergestellt, da dieses nicht an einen öffentlichen Weg grenzt und für die umliegenden Grundstücke, die im Eigentum des Beigeladenen stehen, weiterhin ein Betretungsverbot gilt. Es erscheint jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger gegenüber dem Beigeladenen einen Anspruch auf Einräumung eines Notwegerechts nach § 917 BGB hat und dass von der ca. 50 m südlich des klägerischen Grundstücks verlaufenden Steigstraße aus eine sichere Zuwegung geschaffen werden kann.

II.

32

Die Klage ist auch begründet. Das auf die §§ 1, 3 und 9 PolG gestützte Betretungsverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zwar ist der Anwendungsbereich des Polizeigesetzes eröffnet (1.) und die Verfügung ist formell rechtmäßig (2.) und inhaltlich hinreichend bestimmt (3.). Der Kläger ist jedoch Nichtstörer (4.) und die Voraussetzungen des § 9 PolG für seine Inanspruchnahme als Nichtstörer liegen nicht vor (5.).

33

1. Die polizeiliche Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) ist als Ermächtigungsgrundlage anwendbar, obwohl es um die Bekämpfung der von einem Altbergwerk ausgehenden Gefahren geht. Ihre Anwendung ist nicht durch speziellere bergrechtliche Vorschriften gesperrt.

34

Die Vorschriften des Bundesberggesetzes sind gemäß § 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG vom 13.08.1980 (BGBl. I S. 1310) nicht anzuwenden auf Betriebe im Sinne des Absatzes 1, die bei Inkrafttreten des Gesetzes am 01.01.1982 bereits endgültig eingestellt waren. Die endgültige Einstellung eines Bergwerksbetriebs nach § 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG beginnt, sobald die Errichtungs- und/oder Führungsphase mit der Absicht beendet wird, sie nicht wieder aufzunehmen. Sie endet nach der Durchführung des Abschlussbetriebsplans (BayVGH, Urt. v. 24.08.2010 - 8 BV 06.1795 - ZfB 2011, 114). Im Bergwerk Kahlenberg wurde der Bergbau im Jahr 1970 aufgegeben. Der Abschlussbetriebsplan vom 16.06.1970, der am 20.04.1971 zugelassen wurde, sah vor, die Hohlräume im Baufeld Stollen IV unverändert zu belassen, lediglich offene Stollenmundlöcher (Zugänge) sollten geschlossen werden. Zwar lässt sich den vorgelegten Bergakten nicht entnehmen, wann genau die Zugänge geschlossen wurden. Die Verfahrensbeteiligten konnten hierzu ebenfalls keine exakten Angaben machen. Es gibt aber keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht zeitnah im Zusammenhang mit der Betriebseinstellung erfolgt ist. Daher ist von einer endgültigen Einstellung des Betriebs vor dem 01.01.1982 auszugehen.

35

Auch Vorschriften des vor Inkrafttretens des Bundesberggesetzes anzuwendenden Badischen Berggesetzes vom 22.06.1890 in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.04.1925 (Bad. GVBl. S. 103), zuletzt geändert durch Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung bergrechtlicher Vorschriften vom 08.04.1975 (GBl. S. 237) und § 69 Abs. 6 des Naturschutzgesetzes vom 21.10.1975 (GBl. S. 654; ber. 1976 S. 96), kommen nach der Einstellung des Bergwerksbetriebes nicht mehr als Ermächtigungsgrundlage in Betracht (vgl. Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - VBlBW 2000, 362 = NVwZ-RR 2000, 589 m.w.N.). Denn das Badische Berggesetz sieht keine Eingriffsbefugnisse bei stillgelegten Bergwerken vor, da § 144 Bad. BergG die Zuständigkeit der Bergpolizei und damit auch die Reichweite der Generalklausel des § 147 Bad. BergG auf „den Betrieb“ beschränkt. Der Begriff „Betrieb“ ist im Gesetz nicht definiert. Aus den §§ 60 ff. Bad. BergG ergibt sich jedoch, dass der Betrieb ein tatsächlicher Abbauvorgang ist, der zum Beispiel nach § 60 Abs. 3 Bad. BergG auch kurzfristig unterbrochen werden kann. Ein stillgelegtes Bergwerk ist daher kein Betrieb im Sinne der §§ 144 ff. Bad. BergG mehr.

36

Die bergrechtlichen Vorschriften sind insoweit nicht abschließend, so dass daher die allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften Anwendung finden (Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - a.a.O.).

37

2. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Freiburg ergibt sich aus § 1 Abs. 1 der auf § 66 Abs. 1 PolG gestützten Verordnung des Umweltministeriums über die Zuständigkeit für stillgelegte Bergwerke und andere künstliche Hohlräume vom 21.11.1994 (GBl. S. 669), zuletzt geändert durch Art. 120 der Verordnung vom 25.01.2012 (GBl. S. 65, 79). Danach ist das Regierungspräsidium Freiburg bei stillgelegten untertägigen Bergwerken und Bohrungen nach Maßgabe des § 2 zuständig für die Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und für die Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist.

38

3. Die angefochtene Verfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinn des § 37 Abs. 1 LVwVfG. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt, wenn sowohl der Adressat, als auch - bei der Aufgabe eines Handelns, Duldens oder Unterlassens - das Ziel der geforderten Handlung so bestimmt ist, dass sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist. Es genügt insoweit, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 37 Rn. 12 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 03.02.1989 - 7 B 18.89 - NJW 1989, 1624). Hierbei ist entsprechend § 133 BGB auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 71).

39

Hier ergibt die Auslegung des angefochtenen Betretungsverbots, dass dem Kläger selbst das Betreten seines Grundstücks untersagt werden soll und dass es ihm darüber hinaus verboten sein soll, von seinem Eigentumsrecht nach § 906 BGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass er anderen Personen das Betreten gestattet.

40

Zwar lässt die Formulierung des Tenors der angefochtenen Verfügung („Das Grundstück darf nicht betreten werden“) zunächst mehrere Auslegungen denkbar erscheinen: Das Betretungsverbot könnte sich ausschließlich auf den Kläger als Grundstückseigentümer beziehen, es könnte sich an jedermann richten und damit eine Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2 Alt. 3 LVwVfG darstellen oder die Verfügung könnte so auszulegen sein, dass sie neben dem an den Kläger gerichteten Verbot ihm gegenüber auch die Verpflichtung enthält, sein Eigentumsrecht dahingehend auszuüben, Dritten das Betreten nicht zu gestatten.

41

Entscheidend gegen eine Deutung als Allgemeinverfügung spricht jedoch bereits der dem Tenor vorangestellte Einleitungssatz („Für dieses Grundstück wird Ihnen gegenüber angeordnet“) und der Umstand, dass allein der Kläger Adressat der Verfügung ist.

42

Auf der anderen Seite würde ein ausschließlich an den Kläger als Grundstückseigentümer gerichtetes Betretungsverbot dem Ziel des Bescheids, wie es sich auch aus der Begründung ergibt, nicht gerecht werden. Denn vor dem Hintergrund der in der Begründung beschriebenen Gefahrenlage zielt das Vorgehen des Regierungspräsidiums darauf ab, dass niemand mehr das Grundstück betreten soll. Nach seinem Sinn und Zweck kann das Betretungsverbot daher nur in dem Sinn ausgelegt werden, dass es dem Kläger verboten sein soll, von seinem Eigentumsrecht nach § 906 BGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass er anderen Personen das Betreten gestattet. Für dieses Verständnis spricht auch der Hinweis in der Begründung, eventuelle Miet- oder Pachtverträge seien zu kündigen. Offenbar hat der Kläger den Bescheid auch ohne weiteres dahingehend verstanden, dass er selbst das Grundstück nicht betreten und auch Dritten das Betreten nicht gestatten darf.

43

4. Zutreffend ist der Beklagte davon ausgegangen, dass der Kläger mangels polizeirechtlicher Verantwortlichkeit als Zustands- oder Verhaltensstörer Nichtstörer ist.

44

a) Der Kläger ist nicht als Grundstückseigentümer Zustandsstörer gemäß § 7 Abs. 1 PolG. Nach dieser Vorschrift hat die Polizei Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer der Sache, deren Zustand die öffentliche Sicherheit bedroht, zu treffen.

45

Das Verwaltungsgericht hat die Verantwortlichkeit des Klägers als Zustandsstörer mit der Begründung bejaht, der Untergrund gehöre zum Grundstück des Klägers und die Hohlräume dort führten ohne weitere Zwischenschritte zu der Tagesbruchgefahr (ebenso VG Braunschweig, Beschl. v. 08.10.2008 - 2 B 174/08 - ZfB 2009, 207 <210>).

46

Die Annahme, dass das Altbergwerk Teil des klägerischen Grundstücks geworden sei, ist jedoch unzutreffend. Zwar erstreckt sich das Grundstückseigentum gemäß § 905 Satz 1 BGB grundsätzlich auch auf den Erdkörper unter der Oberfläche. Das Bergwerkseigentum ist davon jedoch gerade nicht erfasst. Das Bergwerkseigentum war auch unter dem Badischen Berggesetz als eigentumsgleiches Recht ausgestaltet (§ 42 Bad. BergG; ebenso nunmehr § 9 Abs. 1 BBergG). Die einzelnen Stollen stellen daher wesentliche Bestandteile des Bergwerkseigentums dar, dagegen sind sie lediglich Scheinbestandteile an dem Grundstück. Abhängig von dem genauen rechtlichen Schicksal des Bergwerks befindet sich dieses daher entweder im Eigentum des Beigeladenen oder des Landes (vgl. NdsOVG, Urt. v. 19.10.2011 - 7 LB 57/11 - UPR 2012, 149; OVG NRW, Beschl. v. 08.12.2005 - 11 A 2436/02 - ZfB 2006, 61 <65 <; VG Braunschweig, Urt. v. 19.10.2006 - 1 A 267/04 - ZfB 2007, 32 <34> und Beschl. v. 08.10.2008 - 2 B 174/08 - ZfB 2009, 207 <210>). In jedem Fall sind die Stollen des Altbergwerks nicht Bestandteil des klägerischen Grundstücks geworden.

47

Die Gefahr geht auch nicht von dem Grundstück, sondern von der Instabilität der Stollen darunter aus. Sie wird von dem Grundeigentum des Klägers lediglich weitergeleitet.

48

Bereits der Wortlaut des § 7 Abs. 1 PolG, nach dem die Gefahr von dem Zustand der Sache ausgehen muss, legt nahe, dass es nicht ausreicht, wenn eine Sache nur von einer Gefahr, die von dem Eigentum darunter ausgeht, betroffen ist. Ebenso spricht der auch für den Zustandsstörer geltende Grundsatz der unmittelbaren Verursachung (vgl. Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 7 Rn. 5; Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 7. Aufl., § 7 Rn. 5) gegen eine Inanspruchnahme des Klägers. Danach trifft den Eigentümer keine Polizeipflicht, wenn sein Eigentum ohne sein Zutun als Mittel verwendet wird, aber nicht per se eine Quelle von Gefahren bildet (Wolf/Stephan/Deger, a.a.O.). Hier ist der einzige Verursachungsbeitrag des Grundstücks seine bloße Existenz. Eine Gefahr erwächst daraus erst durch den Zustand der darunter liegenden künstlichen Hohlräume. Dagegen ließe sich einwenden, dass der gefährliche Zustand seine Ursache von außerhalb hat, aber in der Kausalkette am nächsten an einer Rechtsgutsverletzung liegt. Hintergrund für die Zurechnung ist jedoch die Wertung, dass der Eigentümer der Gefahr zumindest näher steht als die Allgemeinheit. Entsprechend ist Anknüpfungspunkt auch dessen (zumindest normative) Sachherrschaft über und Einflussmöglichkeit auf die gefährliche Sache und die sich daraus ergebende Pflicht, für die Störungsfreiheit zu sorgen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.07.1998 - 1 B 229.97 - NJW 1999, 231). So entfällt die Störereigenschaft nicht nur bei Diebstahl der Sache, sondern auch, wenn die Sache – etwa durch Naturschutzrecht – der Allgemeinheit genauso zur Verfügung steht wie dem Eigentümer. Diese Einwirkungsmöglichkeit fehlt aber gerade in dem vorliegenden Fall, in dem der Eigentümer die Gefahr nicht verursacht hat und auch nicht verhindern, sondern ihr nur ausweichen kann, indem er sein eigenes Grundstück nicht mehr betritt. In diesem Sinne hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Fall, in dem Felsgestein von einem Grundstück auf die unterhalb gelegenen Grundstücke zu stürzen drohte, die Inanspruchnahme der bedrohten Grundeigentümer als Zustandsstörer ausgeschlossen (BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995 - 21 B 95.1527 - BayVBl. 1996, 437; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 31.07.1998 - 1 B 229.97 - a.a.O.; ebenso OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 01.10.1997 - 11 A 12542/96 - NJW 1998, 625; implizit auch bei Tagesbrüchen OLG Hamm, Urt. v. 26.10.2001 - 11 U 44/01 - ZfB 2002, 216 <220>, ebenso die Vorinstanz: LG Essen, Urt. v. 16.11.2000 - 4 O 494/99 - ZfB 2001, 230; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 03.03.2005 - 8 K 2655/42 - ZfB 2005, 234 <239>). Vorliegend kann entgegen der Auffassung des Beigeladenen nichts anderes gelten. Die vom Beigeladenen angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 11.10.1985 - 5 S 1738/85 - NVwZ 1986, 325) betraf eine nicht vergleichbare Fallgestaltung. Entscheidend für die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer war dort, dass die Schadstoffe, die das Erdreich unter dem Grundstück verseucht und schließlich zu Verunreinigungen des Grundwassers geführt hatten, nach den Feststellungen des Gerichtshofs aus dem betreffenden Grundstück stammten. Zwar konnte die Gefahr zum Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens nur noch durch auf das Grundwasser bezogene Maßnahmen beseitigt werden, die Gefahrenquelle war jedoch das Grundstück des dortigen Klägers.

49

b) Der Kläger kann auch nicht als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden.

50

Verhaltenshaftung im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG bedeutet Verantwortlichkeit für die Verursachung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bzw. von Störungen dieser Schutzgüter durch menschliches Verhalten. Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne ist nur derjenige, dessen Verhalten die eingetretene Störung unmittelbar verursacht, also selbst im konkreten Fall die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet. Wann dies der Fall ist, kann nicht generell, sondern nur anhand einer wertenden Betrachtung der Umstände des Einzelfalls bestimmt werden, wobei danach zu fragen ist, wer die eigentliche und wesentliche Ursache für den polizeiwidrigen Erfolg gesetzt hat. Nur durch diese wertende Betrachtung des Verhältnisses zwischen dem Zurechnungsgrund und der Gefahr lässt sich ermitteln, ob eine unmittelbare Verursachung im Sinne eines hinreichend engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhanges zwischen der Gefahr oder der Störung und dem Verhalten der Person vorliegt, die deren Pflichtigkeit als zumutbar rechtfertigt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.07.2002 - 10 S 2153/01 - juris m.w.N.; ähnlich Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 6 Rn. 8; Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in BW, 6. Aufl., Rn. 444 f.).

51

Hier geht die Tagesbruchgefahr vom Zustand der Abbaukammern des Altbergwerks aus. Zwar leistet auch der Kläger, wenn er sein Grundstück betritt oder Dritten das Betreten gestattet, durch sein Verhalten einen kausalen Beitrag für die mit dem Betretungsverbot bekämpfte Gefahr. Eine Gefahr für Leib und Leben kann sich nur realisieren, wenn sich Personen auf dem gefährdeten Grundstück aufhalten. Mit dem Betreten und Bewirtschaften des eigenen Grundstücks macht der Kläger jedoch, ohne gegen strafrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verbots- oder Gebotsnormen zu verstoßen, lediglich von seinen Befugnissen als Grundstückseigentümer Gebrauch, ohne den eigenen Rechtskreis zu verlassen. Der Aufenthalt auf dem Grundstück ist auch nicht aufgrund natürlicher Gegebenheiten gefährlich, vielmehr geht die Gefahr auf - ebenfalls kausale - Verursachungsbeiträge Dritter zurück (Erzbergbau ohne hinreichende Sicherung der im Zuge des Abbaus geschaffenen künstlichen Hohlräume). Das bloße Betreten erhöht auch nicht die Gefahr eines Tagesbruchs, sondern lediglich die Gefahr, dass bei einem Tagesbruch Menschen zu Schaden kommen. Der sein Grundstück im Einklang mit der Rechtsordnung nutzende Kläger ist daher selbst „Gestörter“ und nicht Störer (vgl. Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 432). Dementsprechend wird in der Rechtsprechung bei der Gefahr von Felsstürzen ausschließlich der Eigentümer des Felsgrundstücks als Störer angesehen, nicht jedoch die Eigentümer der gefährdeten Grundstücke (vgl. OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 01.10.1997 - 11 A 12542/96 - NJW 1998, 625 m.w.N.; BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995 - 21 B 95.1527 - BayVBl 1996, 437).

52

5. Die Voraussetzungen des § 9 PolG für die Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer liegen nicht vor.

53

Nach § 9 Abs. 1 PolG kann die Polizei gegenüber anderen als den in den §§ 6 und 7 bezeichneten Personen ihre Maßnahmen nur dann treffen, wenn auf andere Weise eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht verhindert oder eine bereits eingetretene Störung nicht beseitigt werden kann, insbesondere wenn die eigenen Mittel der Polizei nicht ausreichen oder wenn durch Maßnahmen nach den §§ 6 bis 8 ein Schaden herbeigeführt würde, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht. Maßnahmen gegenüber dem Nichtstörer dürfen nach § 9 Abs. 2 PolG nur aufrechterhalten werden, solange die Voraussetzungen des Absatzes 1 vorliegen.

54

a) Hier liegt zwar eine ein polizeiliches Einschreiten nach den §§ 1, 3 PolG gegenüber dem Störer rechtfertigende konkrete Gefahr, nicht aber eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit, die ein Einschreiten gegenüber dem Nichtstörer rechtfertigen würde, vor.

55

aa) Nach der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) hat die Polizei die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Dabei hat die Polizei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen.

56

Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347; Senatsurteile vom 15.11.2007 - 1 S 2720/06 - VBlBW 2008, 134 und vom 12.07.2010 - 1 S 349/10 - VBlBW 2010, 468).

57

Die auf die Gefahrenabwehr zielende polizeiliche Generalklausel deckt hingegen keine Maßnahmen der Gefahrenvorsorge. Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 <315>). Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen (BVerwG, Urt. v. 03.07.2002, a.a.O.).

58

Für die Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer bedarf es nicht nur einer konkreten Gefahr, sondern einer unmittelbar bevorstehenden Störung. Der Begriff der „unmittelbar bevorstehenden Störung“ stellt strenge Anforderungen sowohl an die zeitliche Nähe als auch an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, weil polizeiliche Notstandsmaßnahmen in die Rechte unbeteiligter Dritter eingreifen. Eine unmittelbar bevorstehende Störung liegt nach ständiger Rechtsprechung nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (Senatsurteile vom 28.08.1986 - 1 S 3241/85 - NVwZ 1987, 237 = VBlBW 1987, 183 und vom 15.06.2005 - 1 S 2718/04 - NJW 2006, 635 m.w.N.; Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 415). Der Begriff der unmittelbar bevorstehenden Störung deckt sich mit dem in anderen Polizeigesetzen verwendeten Begriff der gegenwärtigen Gefahr (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1974 - I C 31.72 - BVerwGE 45, 51 ; OVG Hamburg, Beschl. v. 13.04.2012 - 4 Bs 78/12 - NJW 2012, 1975).

59

Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff grundsätzlich die ex ante-Sicht entscheidend. Da es sich bei dem hier angeordneten Betretungsverbot jedoch nicht um eine vorläufige Maßnahme, sondern um einen unbefristet Geltung beanspruchenden Dauerverwaltungsakt handelt, ist für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 113 116 m.w.N.).

60

bb) Daran gemessen ist der Senat nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme davon überzeugt, dass beim Betreten des klägerischen Grundstücks eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der das Grundstück betretenden Personen, nicht jedoch eine unmittelbar bevorstehende Störung gegeben ist.

61

Das Gutachten des vom Verwaltungsgericht beauftragten Sachverständigen ... kommt in nachvollziehbarer Weise zu dem Ergebnis, dass auf wesentlichen Teilen des klägerischen Grundstücks die Gefahr von Tagesbrüchen besteht, weil die Stollen unter dem Grundstück in verschiedenen Bereichen instabil sind und zu erwartende Verbrüche sich mangels ausreichender Mächtigkeit des Deckgebirges nicht im Fels totlaufen, sondern sich an der Erdoberfläche als Tagesbrüche manifestieren werden. Dieses Ergebnis wird gestützt durch das ...Gutachten und die vom sachverständigen Zeugen ... hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gegebenen Erläuterungen sowie durch die Angaben des Zeugen ...

62

(1) Der Sachverständige ... greift auf Archivmaterial, zwei Bohrungen in der Nähe des Grundstücks und eine Befahrung der Stollen unterhalb des Grundstücks zurück. Bei der Befahrung hat der Gutachter an mehreren Stellen Verbrüche, also Absprengungen von der Decke, festgestellt. Weiter hat er festgestellt, dass in keiner Abbaukammer unter dem Grundstück eine First- oder Stoßsicherung besteht und dass ehemals vorhandene Sicherungen aus Holz mittlerweile verrottet sind. Die Zusammensetzung des Deckgesteins, auf die der Gutachter durch Literaturquellen und zwei nahegelegene Bohrungen geschlossen hat, wird als wenig standfest beschrieben, was es notwendig gemacht habe, beim Abbau eine ca. 1,5 m dicke Erzschicht zur Stabilisierung stehen zu lassen. Wie der Gutachter in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erläutert hat, wurde diese Sicherheitsmaßnahme jedoch nicht überall eingehalten. Zum Teil sei diese Schicht schon vollständig verbrochen. Das ausweislich der herangezogenen Quellen während der Abbauzeit aufgetretene Phänomen der „Sargdeckelbildung“, d.h. des Sich-Ablösens größerer Platten von der Decke, deute darauf hin, dass die Erzschicht kleinteiliger zerklüftet, also segmentiert sei, als die Breite der Gänge. Dies erhöhe die Gefahr einer sehr raschen Tagesbruchentstehung.

63

Die Auswirkungen von Brüchen auf die Oberfläche modelliert das Gutachten ... mit dem gängigen Hohlraum-Bruchmassen-Modell. Die verwendete Formel berücksichtigt zum einen, dass das gebrochene Material eine geringere Dichte aufweist und sich ein Bruch schließlich „totläuft“. Zum anderen prognostiziert das Modell die Menge an Material, die zur Seite hin verdrängt wird. Die Modellrechnung ergab, dass sich an mehreren Stellen ein etwaiger Einbruch im Stollen bis zur Oberfläche fortsetzen wird (Anlage 5 zum Gutachten).

64

In den mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht und dem Senat hat der Sachverständige ... nachvollziehbar erläutert, dass - über die Ausführungen in seinem Gutachten und die dort angestellte Modellrechnung hinausgehend - auch über den Abbaukammern C und D eine Tagesbruchgefahr bestehe, da die dortige Zwischenwand nicht mächtig genug und - auch aufgrund der dort verlaufenden Störungszone - instabil sei. Bei dieser unter dem Grundstück von Nordost nach Südwest verlaufenden Störung handelt es sich um eine Zone, in der die Festigkeit des Gebirges herabgesetzt ist und die Schichten einen Versatz aufweisen (Gutachten S. 11).

65

Gefahrerhöhend wirkt sich, worauf der Sachverständige ebenfalls zu Recht hingewiesen hat, die Lage des Grundstücks in einer Erdbebenzone aus.

66

Der Tagesbruch vom Februar 2008 erlaubt ebenfalls Rückschlüsse auf die Tagesbruchgefahr auf dem klägerischen Grundstück, weil die geologischen Verhältnisse vergleichbar sind und die vom Kläger geäußerte Vermutung, dieser Tagesbruch sei aufgrund eines Wassereinbruchs infolge der mangelhaften Wartung einer in der Nähe befindlichen Quelle entstanden, in den vom Sachverständigen getroffenen Feststellungen keine Stütze findet. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Sachverständige ... hierzu erklärt, es sei klar, dass beim Auftreten einer Öffnung an der Erdoberfläche von dort aus Wasser in tiefere Schichten eindringen könne. Damit sei jedoch nicht gesagt, dass das Wasser auch für die Tagesbruchentstehung verantwortlich sei.

67

(2) Das vom Beigeladenen in Auftrag gegebene ...Gutachten kommt im Ergebnis zu vergleichbaren Einschätzungen. Es erfasst das gesamte gefährdete Gebiet, wobei ein Schwerpunkt auf der Untersuchung der Frage lag, ob und unter welchen Bedingungen die ca. 50 m südlich des klägerischen Grundstücks am Rande des gesperrten Gebiets in West-Ost Richtung verlaufende Steigstraße wieder für den Verkehr freigegeben werden kann. Das Gutachten teilt das Gebiet in verschiedene Einwirkungsklassen ein: Der Bereich der Einwirkungsklasse 3 (geringe Tagesbruchgefahr) kann ohne Einschränkungen betreten werden, auf Gebieten der Einwirkungsklasse 2 (Tagesbruchgefahr wahrscheinlich vorhanden) halten die Gutachter eine eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung ohne Maschineneinsatz für vertretbar, Gebiete der Einwirkungsklasse 1 (Tagesbruchgefahr mit hoher Wahrscheinlichkeit vorhanden) sollen gar nicht mehr betreten werden. Das Deckgebirge unter dem Grundstück wird ähnlich wie im Gutachten ... als „gebräches Mergel/Kalksandsteinpaket“ bezeichnet, das nicht in der Lage sei, langfristig ein tragendes Stützgewölbe auszubilden. Durch Wasserzutritt von der Oberfläche könne sich die Schicht komplett entfestigen.

68

Die im östlichen Winkel des Grundstücks gelegenen Kammern 7 - 11 (Kammern D - H bei ...) wurden im Abschlussbericht vom 30.09.2010 als so sicher angesehen, dass eine Nutzungseinschränkung nicht erforderlich sei. Begründet wurde dies mit der geringen Höhe der Kammern und der stabilisierenden Erzschicht. In der revidierten Fassung vom 11.03.2011 wurde dieses Gebiet in die Einwirkungsklasse 2 hochgestuft. Der sachverständige Zeuge ... hat dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar damit erklärt, dass der Einschätzung vom 30.09.2009, auf der der Abschlussbericht vom 30.09.2010 basierte, eine erste Grubenbefahrung zugrunde lag. Aufgrund einer weiteren Befahrung seien die Einwirkungsklassen neu festgelegt worden. Darauf beruhe der Plan vom 30.09.2010, der erst in der revidierten Fassung des Abschlussberichts vom 11.03.2011 berücksichtigt worden sei.

69

(3) Das Gutachten ... und das ...Gutachten in der revidierten Fassung stimmen danach sowohl hinsichtlich der tatsächlichen Feststellungen als auch hinsichtlich der Schlussfolgerungen im Wesentlichen überein. Beide sehen das Gebiet als instabil an, beide halten Tagesbrüche für möglich, beide sehen die Möglichkeit der Entfestigung des Deckgebirges durch Wasser und damit auch größerer und tieferer Tagesbrüche als bei der Berechnung nach dem Hohlraum-Bruchmassen-Modell. Und schließlich können beide Gutachter keine belastbaren Aussagen dazu treffen, wann sich die Tagesbruchgefahr realisieren wird. Dies deckt sich mit der Einschätzung des als Zeuge vernommenen früheren technischen Betriebsleiters der Deponie, der ebenfalls davon ausgeht, dass die Abbaukammern nicht dauerhaft standsicher sind und die Gefahr von Tagesbrüchen besteht.

70

(4) Aufgrund der Beweisaufnahme kommt der Senat zu dem Schluss, dass beim Betreten des klägerischen Grundstücks eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der das Grundstück betretenden Personen gegeben ist.

71

Die Bewertung einer Wahrscheinlichkeit als Gefahr im polizeirechtlichen Sinne ist grundsätzlich nicht mehr Aufgabe der Gutachter, sondern des Gerichts. Diese Aufgabe wird dadurch erschwert, dass kein Sachverständiger zu sagen vermag, innerhalb welchen Zeitraums es mit welcher Wahrscheinlichkeit zu einem wie großen und gefährlichen Tagesbruch kommen wird.

72

Bei der Bewertung ist zu beachten, dass mit dem Leben und der körperlichen Unversehrtheit hochrangige Rechtsgüter auf dem Spiel stehen, die auch geringe Eintrittswahrscheinlichkeiten ausreichen lassen. Unerheblich ist demgegenüber für die Bestimmung des Grades der Gefahr, dass es sich nach den überzeugenden Ausführungen des Sachverständigen ... um eine Dauergefahr handelt, die sich nicht mit der Zeit verringert, sondern sich vielmehr nach Jahren trügerischer Ruhe auch in 100 Jahren noch realisieren kann. Denn die Dauergefahr ist keine eigenständige Gefahrenart, vielmehr gelten für sie die allgemeinen Anforderungen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit und der zeitlichen Nähe des Schadenseintritts (Belz/Mußmann, a.a.O., § 1 Rn. 49 a).

73

Die völlige Ungewissheit auf der Zeitachse schließt die Annahme einer unmittelbar bevorstehenden Störung im Sinn des § 9 Abs. 1 PolG aus. Auch wenn sich ein Tagesbruch jederzeit ohne Vorwarnung ereignen kann, ist es nicht hinreichend wahrscheinlich, dass ein solcher in allernächster Zeit auf dem klägerischen Grundstück auftreten und dabei einen Menschen an Leib oder Leben gefährden wird.

74

Auf der anderen Seite handelt es sich nicht lediglich um eine „latente Gefahr“ oder ein ohne weiteres hinnehmbares Restrisiko. Zwar legen oberflächennahe Bergbautätigkeiten im Ausgangspunkt die Annahme einer „latenten Gefahr“ nahe. Dies gilt insbesondere für Bergwerke, die - wie der Kahlenberg - nicht nach dem Stand der Technik abgesichert wurden. Gibt es indes Hinweise, dass sich die Gefahr konkretisiert, so schlägt die latente in die ein polizeiliches Einschreiten rechtfertigende konkrete Gefahr um (vgl. OVG NRW, Urt. v. 13.09.1995 - 21 A 2273/91 - ZfB 1995, 322 <327>). Daran gemessen ist hier bei der erforderlichen Gesamtschau von einer konkreten Gefahr auszugehen. Dafür spricht bereits, dass sich die latente Gefahr nur 45 m von der Grenze des klägerischen Grundstücks entfernt bereits realisiert hat und dass die geologischen Bedingungen dort mit denen auf dem klägerischen Grundstück vergleichbar sind. Hinzu kommen als gefahrerhöhende Umstände die Lage des Grundstücks in der Erdbebenzone 1 und die infolge der unter dem Grundstück verlaufenden Störung herabgesetzte Festigkeit des Deckgebirges.

75

cc) Eine konkrete Gefahr kann nicht unter dem Aspekt der freiwilligen Selbstgefährdung verneint werden. Zwar ist im Grundsatz anerkannt, dass die Polizei nicht gegen bewusste Selbstgefährdungen einschreiten darf (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.07.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235 = VBlBW 1998, 25 m.w.N.). Begründet wird dies teilweise damit, dass es in einem solchen Fall an einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder an einem öffentlichen Interesse für ein behördliches Eingreifen fehle. Überwiegend wird jedoch damit argumentiert, dass Art. 2 Abs. 1 GG in gewissen Grenzen ein Recht auf Selbstgefährdung gebe.

76

Voraussetzung für die Annahme einer nicht zu einem polizeilichen Einschreiten berechtigenden Selbstgefährdung ist allerdings, dass sich die Betroffenen freiwillig und in Kenntnis der Sachlage der Gefahr aussetzen. Dies wäre bei allen Personen der Fall, die erkennen, dass ihnen mit einer gewissen, nicht näher bestimmbaren Wahrscheinlichkeit in diesem Gebiet der Boden unter den Füßen wegbrechen kann, also insbesondere bei dem Kläger selbst.

77

Das innerhalb bestimmter Grenzen anzuerkennende Recht auf Selbstgefährdung kann einem staatlichen Verbot jedoch nur dann entgegengehalten werden, wenn mit der betreffenden Tätigkeit nicht zugleich eine Gefahr für andere Personen verbunden ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.07.1997 - 8 S 2683/96 - a.a.O.; Senatsurteil vom 22.07.2004 - 1 S 410/03 - juris Rn. 39). Hier steht der Annahme einer bloßen Selbstgefährdung bei Betreten des Grundstücks entgegen, dass jeder, der in einen Tagesbruch stürzt, um Hilfe rufen und damit unbeteiligte Dritte zu Rettungsmaßnahmen veranlassen wird. Da das Grundstück nur etwa 50 m von einem öffentlichen Weg entfernt liegt, ist die Wahrscheinlichkeit, dass tatsächlich jemand zur Hilfe eilt und sich angesichts des unsicheren Kraterrands in Gefahr begeben muss, nicht viel geringer als die Wahrscheinlichkeit, dass es überhaupt zu einem Unfall kommt. Insofern liegt selbst bei einem Betreten allein durch den Kläger keine ausschließliche Selbstgefährdung vor, die einem polizeilichen Einschreiten entgegenstehen würde. In diesem Zusammenhang kann auch nicht außer Betracht bleiben, dass die potenziellen Helfer keine professionell ausgebildeten Rettungskräfte, sondern zufällig vorbeikommende Passanten sind, die mit den spezifischen Risiken eines Tagesbruchs kaum vertraut sein dürften und diese Risiken bei der Rettung in keiner Weise überblicken können. Selbst wenn ihnen bekannt wäre, dass in dem Gebiet grundsätzlich die Gefahr eines Tagesbruchs besteht, folgt daraus nicht, dass sie die Gefährlichkeit einer Rettungsaktion zutreffend einschätzen können.

78

Auch das Betreten durch den Kläger selbst würde also Leben und Gesundheit unbeteiligter Dritter gefährden, so dass eine konkrete Gefahr, die zu einem polizeilichen Einschreiten berechtigt, nicht unter dem Aspekt der freiwilligen Selbstgefährdung verneint werden kann.

79

b) Das Betretungsverbot kann auch deshalb nicht auf § 9 PolG gestützt werden, weil es auf unbefristete Dauer Geltung beanspruchen soll und eine Inanspruchnahme des Störers überhaupt nicht beabsichtigt ist. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich, dass dem Nichtstörer nur das zur Gefahrenabwehr sachlich Unumgängliche aufgegeben werden darf. Deshalb sind Maßnahmen, die sich länger auswirken, grundsätzlich von vornherein zeitlich zu begrenzen (Belz/Mußmann, a.a.O., § 9 Rn. 7; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 9 Rn. 21). Zudem dürfen Maßnahmen gegenüber dem Nichtstörer nach § 9 Abs. 2 PolG nur aufrechterhalten werden, solange die unmittelbar bevorstehende Gefahr fortbesteht und ihre Abwehr weiterhin auf andere Weise nicht möglich ist.

80

Hier ist ausweislich des Gutachtens ..., dem der Senat auch in diesem Punkt folgt, die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr eine Vollsicherung der Hohlräume unter dem klägerischen Grundstück mit einem hydraulisch abbindenden Material (Gutachten S. 23). Eine solche Maßnahme könnte der Beklagte dem Beigeladenen als polizeirechtlich Verantwortlichem auch aufgeben. Der Beigeladene ist jedenfalls als Zustandsstörer nach § 7 PolG (aa), möglicherweise auch als Verhaltensstörer nach § 6 PolG (bb) polizeirechtlich verantwortlich. Auch der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr gebietet nicht die Anordnung eines dauerhaften Betretungsverbots gegenüber dem Kläger (cc). Schließlich würde die Inanspruchnahme des Beigeladenen diesen nicht unverhältnismäßig belasten (dd).

81

aa) Als Inhaber der Bergbaukonzession war der Beigeladene Verfügungsberechtigter. Woraus sich nach Erlöschen der Konzession die Verfügungsberechtigung, von der die Verfahrensbeteiligten ausgehen, ergibt, ist unklar. Jedenfalls ist der Beigeladene weiterhin Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Altbergwerk und daher Zustandsstörer nach § 7 2. Alt. PolG:

82

In § 1 des Konzessionsvertrags von 1937 räumte das Land Baden den Rohstoffbetrieben der Vereinigten Stahlwerke GmbH kein Bergwerkseigentum, sondern lediglich die Berechtigung zur Ausbeutung von Eisenerzen ein (vgl. § 2 Abs. 1 Bad. BergG: „Es kann [zur Ausbeutung von Eisenerzen] seitens des Finanzministeriums an Einzelne oder Gemeinschaften eine Konzession erteilt werden“). Das Bergwerkseigentum blieb nach § 39 b Bad. BergG beim Land Baden. Es konnte, und dies war nach § 1 des Konzessionsvertrags auch beabsichtigt, lediglich das Bergwerkseigentum nach § 39 c Bad. BergG „in der Weise belastet werden, dass der, zu dessen Gunsten die Belastung erfolgt, auf Zeit das vererbliche und veräußerliche Recht erhält, die in § 2 bezeichneten Mineralien […] aufzusuchen und zu gewinnen“. Dieses Gewinnungsrecht sollte nach § 39 c Abs. 1 Bad. BergG zeitlich beschränkt im Wesentlichen wie Bergwerkseigentum behandelt werden. § 42 Abs. 2 Bad. BergG erklärt die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften des BGB für entsprechend anwendbar. Damit ist das Gewinnungsrecht genauso Eigentum im polizeirechtlichen Sinne wie dies für das Bergwerkseigentum allgemeine Meinung ist (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 08.12.2005 - 11 A 2436/02 - ZfB 2006, 61 <64> m.w.N).

83

Die Konzession wurde gemäß § 2 des 2. Nachtrags vom 12.08.1968 bis zum 31.12.1997 verlängert. Aus § 7 des notariellen Kaufvertrags vom 04.09.1972 ergibt sich, dass der Beigeladene alle Rechte und Pflichten aus dem Konzessionsvertrag vom Landkreis Lahr, der die Konzession seinerseits von der ...... GmbH, der Rechtsnachfolgerin der Rohstoffbetriebe der Vereinigten Stahlwerke GmbH, gekauft hatte, übernehmen soll. Mit Wirksamkeit dieses Vertrages hat der Beigeladene die Verfügungsgewalt erlangt.

84

Nach Erlöschen der Konzession ist der Beigeladene jedenfalls als Inhaber der tatsächlichen Gewalt Störer nach § 7 2. Alt. PolG. Ob daneben auch eine Verantwortlichkeit des beklagten Landes als Bergwerkseigentümer besteht, kann offen bleiben.

85

bb) Daneben dürfte der Beigeladene auch Verhaltensstörer nach § 6 PolG sein. Zwar hat er selbst in dem fraglichen Teil des Bergwerks nie selbst Erz abgebaut und auch sonst - soweit ersichtlich - keine gefahrerhöhenden Tätigkeiten vorgenommen. Er dürfte jedoch Sicherungsmaßnahmen unterlassen haben, obwohl er dazu verpflichtet war.

86

Den Beigeladenen trifft die Verkehrssicherungspflicht für das Altbergwerk. Im Rahmen des § 823 BGB ist anerkannt, dass aus der tatsächlichen Verfügungsgewalt über gefährliche Gegenstände auch die Pflicht folgt, andere vor diesen Gefahren zu schützen. Dabei muss zwar nicht jeder abstrakten Gefahr vorgesorgt werden, haftungsbegründend wird eine Gefahr erst dann, wenn sich für ein sachkundiges Urteil die nahe liegende Möglichkeit ergibt, dass Rechtsgüter anderer verletzt werden (st. Rspr., vgl. BGH, Urt. v. 16.05.2006 - VI ZR 189/05 - NJW 2006, 2326 m.w.N.).

87

§§ 130 ff. Bad. BergG regeln die Haftung des Bergwerkbetreibers zwar spezieller, aber nicht abschließend, sondern nur für Schäden an Grundeigentum. Darüber hinaus lässt sich diesen Vorschriften die Wertung entnehmen, dass der Bergwerksbetrieb grundsätzlich so gefahrgeneigt ist, dass im Fall von Schadensersatzansprüchen nach Pflichtverletzungen erst gar nicht gefragt werden muss. Daher trifft den Beigeladenen, solange er die tatsächliche Sachherrschaft hat, nach § 823 BGB eine Pflicht zur Sicherung.

88

Dass die nicht abgesicherten Stollen im Laufe der Zeit durchzubrechen drohen und durch das wenig belastbare Deckgestein dadurch Tagesbrüche entstehen können, wurde bereits bei Zulassung des Abschlussbetriebsplans gesehen. In einem Aktenvermerk des Landesbergamtes vom 25.03.1971 ist festgehalten, dass im Bereich des Stollens IV noch Pingen, d.h. Tagesbrüche, zu erwarten seien. Da Sicherungsmaßnahmen unter Tage nicht möglich seien, müsse man das Gelände einbrechen lassen und dann wieder auffüllen. Die Grundstücke seien in fremdem Besitz und könnten eventuell vom Landkreis aufgekauft werden.

89

Auch die zahlreichen Verbrüche in den letzten Jahrzehnten gaben klare Hinweise auf eine grundsätzliche Instabilität, ebenso das Wissen um den wenig sorgfältigen Kriegsbergbau. Spätestens bei Auftreten der Spüllöcher in den 1990er Jahren dürfte für Sachkundige erkennbar geworden sein, dass langfristig Sicherungsmaßnahmen notwendig sind, um die Stollen vor dem Durchbrechen zu bewahren. Das Gutachten des Sachverständigen ... und das ...Gutachten bestätigen die Tagesbruchgefahr.

90

Die Verkehrspflichten sollen alle schützen, die in den Einwirkungsbereich der Gefahrenquelle geraten und somit also die Allgemeinheit. Damit begründen die Verkehrspflichten nach § 823 BGB auch polizeirechtliche Handlungspflichten (BayVGH, Beschl. v. 05.05.2011 - 22 ZB 10.214 - UPR 2011, 357 ). Der Beigeladene dürfte damit auch als Verhaltensstörer herangezogen werden können. Daran änderte sich selbst dann nichts, wenn der Beigeladene sich stets an alle Betriebspläne gehalten haben sollte, da diese keine Legalisierungswirkung entfalten (Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - a.a.O.).

91

Auch als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist der Beigeladene polizeipflichtig, weil die möglichen Maßnahmen nicht unmittelbar in die hoheitliche Tätigkeit des Beigeladenen eingreifen, sondern an die tatsächliche Sachherrschaft bzw. Versäumnisse bei der Sicherung des stillgelegten Bergwerks anknüpfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.05.2003 - 7 C 15.02 - NVwZ 2003, 1252 Rn. 18).

92

cc) Die Effektivität der Gefahrenabwehr spricht nur vordergründig für eine Inanspruchnahme des Klägers. Zwar greift das Betretungsverbot sofort, während eine Sicherung des Grundstücks durch Verfüllung der Hohlräume, die nach den überzeugenden Ausführungen des Sachverständigen ... technisch realisierbar ist und die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr darstellt (Gutachten S. 23), einer längeren Erkundung und Vorbereitung bedarf. Allerdings sieht der Beklagte das Betretungsverbot als endgültigen Regelungszustand an. Daher muss der Schnelligkeitsaspekt in den Hintergrund treten, zumal auch ein temporäres Betretungsverbot bis zur endgültigen Sicherung denkbar gewesen wäre, welches der Kläger - wie auch die zunächst erlassene Allgemeinverfügung der Ortspolizeibehörde - möglicherweise akzeptiert hätte. Daher müssen einem vielleicht verbleibenden Restrisiko einzelner Geländeabsackungen die Nachteile eines dauerhaften Betretungsverbots, welches für den Kläger enteignungsgleiche Wirkung hat, gegenübergestellt werden. Denn die bloße Sperrung lässt ja die Gefahr vollständig bestehen und setzt darauf, dass das Betretungsverbot - letztlich bis zum vollständigen Verbruch der Stollen, unter Umständen also Jahrhunderte - eingehalten und kontrolliert wird. Angesichts dieser zeitlichen Dimension erscheint ein dauerhaftes Betretungsverbot als einzige Gefahrenabwehrmaßnahme sogar als vergleichsweise unsicher.

93

dd) Eine Inanspruchnahme des Beigeladenen wäre auch nicht unverhältnismäßig. Der Kläger als Nichtstörer trägt keine Verantwortung für die bestehende Gefahr und hat nach § 55 PolG lediglich einen Anspruch auf angemessene Entschädigung, nicht jedoch auf vollen Schadenersatz (vgl. Belz/Mußmann, a.a.O., § 55 Rn. 3; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 55 Rn. 15). Der Beigeladene, der jedenfalls als Zustandsstörer polizeirechtlich verantwortlich ist, hat es demgegenüber über Jahrzehnte unterlassen, Sicherungsmaßnahmen zu treffen, obwohl er die Tagesbruchgefahr kannte und auch entsprechende Rückstellungen für Berg- und Folgeschäden gebildet hat.

III.

94

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt.

95

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.

96

Beschluss vom 25. Oktober 2012

97

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 20.000,-- EUR festgesetzt.

98

Gründe

99

Der für die Festsetzung des Streitwerts maßgebliche Verkehrswert des klägerischen Grundstücks beläuft sich nach den nachvollziehbaren Feststellungen eines unabhängigen Sachverständigen auf etwa 20.000,-- EUR. Soweit der Kläger von einem deutlich höheren Grundstückswert ausgeht, den er mit 62.000,-- EUR beziffert, fehlt es schon im Ansatz an einer tragfähigen Begründung hierfür.

100

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Gründe

29

Der Senat sieht keine Veranlassung, mit Blick auf den Schriftsatz des Beigeladenen vom 31.10.2012, in welchem dieser seine Rechtsauffassung hinsichtlich der Störereigenschaft des Klägers und des Vorliegens einer unmittelbar bevorstehenden Störung nochmals verdeutlicht, die mündliche Verhandlung nach § 104 Abs. 3 Satz 2 VwGO wieder zu eröffnen.

30

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung des Klägers ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist zulässig (I.) und begründet (II.). Das in Ziffer 1 der Verfügung des Regierungspräsidiums Freiburg vom 23.06.2008 angeordnete Betretungsverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

I.

31

Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig. Insbesondere fehlt es nicht an dem erforderlichen Rechtsschutzinteresse. Zwar ist bei einem Erfolg der Klage die tatsächliche Erreichbarkeit des klägerischen Grundstücks noch nicht sichergestellt, da dieses nicht an einen öffentlichen Weg grenzt und für die umliegenden Grundstücke, die im Eigentum des Beigeladenen stehen, weiterhin ein Betretungsverbot gilt. Es erscheint jedoch nicht von vornherein ausgeschlossen, dass der Kläger gegenüber dem Beigeladenen einen Anspruch auf Einräumung eines Notwegerechts nach § 917 BGB hat und dass von der ca. 50 m südlich des klägerischen Grundstücks verlaufenden Steigstraße aus eine sichere Zuwegung geschaffen werden kann.

II.

32

Die Klage ist auch begründet. Das auf die §§ 1, 3 und 9 PolG gestützte Betretungsverbot ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zwar ist der Anwendungsbereich des Polizeigesetzes eröffnet (1.) und die Verfügung ist formell rechtmäßig (2.) und inhaltlich hinreichend bestimmt (3.). Der Kläger ist jedoch Nichtstörer (4.) und die Voraussetzungen des § 9 PolG für seine Inanspruchnahme als Nichtstörer liegen nicht vor (5.).

33

1. Die polizeiliche Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) ist als Ermächtigungsgrundlage anwendbar, obwohl es um die Bekämpfung der von einem Altbergwerk ausgehenden Gefahren geht. Ihre Anwendung ist nicht durch speziellere bergrechtliche Vorschriften gesperrt.

34

Die Vorschriften des Bundesberggesetzes sind gemäß § 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG vom 13.08.1980 (BGBl. I S. 1310) nicht anzuwenden auf Betriebe im Sinne des Absatzes 1, die bei Inkrafttreten des Gesetzes am 01.01.1982 bereits endgültig eingestellt waren. Die endgültige Einstellung eines Bergwerksbetriebs nach § 169 Abs. 2 Satz 1 BBergG beginnt, sobald die Errichtungs- und/oder Führungsphase mit der Absicht beendet wird, sie nicht wieder aufzunehmen. Sie endet nach der Durchführung des Abschlussbetriebsplans (BayVGH, Urt. v. 24.08.2010 - 8 BV 06.1795 - ZfB 2011, 114). Im Bergwerk Kahlenberg wurde der Bergbau im Jahr 1970 aufgegeben. Der Abschlussbetriebsplan vom 16.06.1970, der am 20.04.1971 zugelassen wurde, sah vor, die Hohlräume im Baufeld Stollen IV unverändert zu belassen, lediglich offene Stollenmundlöcher (Zugänge) sollten geschlossen werden. Zwar lässt sich den vorgelegten Bergakten nicht entnehmen, wann genau die Zugänge geschlossen wurden. Die Verfahrensbeteiligten konnten hierzu ebenfalls keine exakten Angaben machen. Es gibt aber keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass dies nicht zeitnah im Zusammenhang mit der Betriebseinstellung erfolgt ist. Daher ist von einer endgültigen Einstellung des Betriebs vor dem 01.01.1982 auszugehen.

35

Auch Vorschriften des vor Inkrafttretens des Bundesberggesetzes anzuwendenden Badischen Berggesetzes vom 22.06.1890 in der Fassung der Bekanntmachung vom 17.04.1925 (Bad. GVBl. S. 103), zuletzt geändert durch Art. 1 des Dritten Gesetzes zur Änderung bergrechtlicher Vorschriften vom 08.04.1975 (GBl. S. 237) und § 69 Abs. 6 des Naturschutzgesetzes vom 21.10.1975 (GBl. S. 654; ber. 1976 S. 96), kommen nach der Einstellung des Bergwerksbetriebes nicht mehr als Ermächtigungsgrundlage in Betracht (vgl. Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - VBlBW 2000, 362 = NVwZ-RR 2000, 589 m.w.N.). Denn das Badische Berggesetz sieht keine Eingriffsbefugnisse bei stillgelegten Bergwerken vor, da § 144 Bad. BergG die Zuständigkeit der Bergpolizei und damit auch die Reichweite der Generalklausel des § 147 Bad. BergG auf „den Betrieb“ beschränkt. Der Begriff „Betrieb“ ist im Gesetz nicht definiert. Aus den §§ 60 ff. Bad. BergG ergibt sich jedoch, dass der Betrieb ein tatsächlicher Abbauvorgang ist, der zum Beispiel nach § 60 Abs. 3 Bad. BergG auch kurzfristig unterbrochen werden kann. Ein stillgelegtes Bergwerk ist daher kein Betrieb im Sinne der §§ 144 ff. Bad. BergG mehr.

36

Die bergrechtlichen Vorschriften sind insoweit nicht abschließend, so dass daher die allgemeinen polizeirechtlichen Vorschriften Anwendung finden (Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - a.a.O.).

37

2. Die Zuständigkeit des Regierungspräsidiums Freiburg ergibt sich aus § 1 Abs. 1 der auf § 66 Abs. 1 PolG gestützten Verordnung des Umweltministeriums über die Zuständigkeit für stillgelegte Bergwerke und andere künstliche Hohlräume vom 21.11.1994 (GBl. S. 669), zuletzt geändert durch Art. 120 der Verordnung vom 25.01.2012 (GBl. S. 65, 79). Danach ist das Regierungspräsidium Freiburg bei stillgelegten untertägigen Bergwerken und Bohrungen nach Maßgabe des § 2 zuständig für die Abwehr von Gefahren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und für die Beseitigung von Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist.

38

3. Die angefochtene Verfügung ist inhaltlich hinreichend bestimmt im Sinn des § 37 Abs. 1 LVwVfG. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt, wenn sowohl der Adressat, als auch - bei der Aufgabe eines Handelns, Duldens oder Unterlassens - das Ziel der geforderten Handlung so bestimmt ist, dass sie nicht einer unterschiedlichen subjektiven Beurteilung zugänglich ist. Es genügt insoweit, dass aus dem gesamten Inhalt des Verwaltungsakts und aus dem Zusammenhang, vor allem aus der von der Behörde gegebenen Begründung und aus den Beteiligten bekannten näheren Umständen des Erlasses im Wege einer an den Grundsätzen von Treu und Glauben orientierten Auslegung hinreichende Klarheit gewonnen werden kann (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 12. Aufl., § 37 Rn. 12 m.w.N.; BVerwG, Beschl. v. 03.02.1989 - 7 B 18.89 - NJW 1989, 1624). Hierbei ist entsprechend § 133 BGB auf den erklärten Willen aus der Sicht eines verständigen Empfängers abzustellen (Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl., § 35 Rn. 71).

39

Hier ergibt die Auslegung des angefochtenen Betretungsverbots, dass dem Kläger selbst das Betreten seines Grundstücks untersagt werden soll und dass es ihm darüber hinaus verboten sein soll, von seinem Eigentumsrecht nach § 906 BGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass er anderen Personen das Betreten gestattet.

40

Zwar lässt die Formulierung des Tenors der angefochtenen Verfügung („Das Grundstück darf nicht betreten werden“) zunächst mehrere Auslegungen denkbar erscheinen: Das Betretungsverbot könnte sich ausschließlich auf den Kläger als Grundstückseigentümer beziehen, es könnte sich an jedermann richten und damit eine Allgemeinverfügung i.S.d. § 35 Satz 2 Alt. 3 LVwVfG darstellen oder die Verfügung könnte so auszulegen sein, dass sie neben dem an den Kläger gerichteten Verbot ihm gegenüber auch die Verpflichtung enthält, sein Eigentumsrecht dahingehend auszuüben, Dritten das Betreten nicht zu gestatten.

41

Entscheidend gegen eine Deutung als Allgemeinverfügung spricht jedoch bereits der dem Tenor vorangestellte Einleitungssatz („Für dieses Grundstück wird Ihnen gegenüber angeordnet“) und der Umstand, dass allein der Kläger Adressat der Verfügung ist.

42

Auf der anderen Seite würde ein ausschließlich an den Kläger als Grundstückseigentümer gerichtetes Betretungsverbot dem Ziel des Bescheids, wie es sich auch aus der Begründung ergibt, nicht gerecht werden. Denn vor dem Hintergrund der in der Begründung beschriebenen Gefahrenlage zielt das Vorgehen des Regierungspräsidiums darauf ab, dass niemand mehr das Grundstück betreten soll. Nach seinem Sinn und Zweck kann das Betretungsverbot daher nur in dem Sinn ausgelegt werden, dass es dem Kläger verboten sein soll, von seinem Eigentumsrecht nach § 906 BGB in der Weise Gebrauch zu machen, dass er anderen Personen das Betreten gestattet. Für dieses Verständnis spricht auch der Hinweis in der Begründung, eventuelle Miet- oder Pachtverträge seien zu kündigen. Offenbar hat der Kläger den Bescheid auch ohne weiteres dahingehend verstanden, dass er selbst das Grundstück nicht betreten und auch Dritten das Betreten nicht gestatten darf.

43

4. Zutreffend ist der Beklagte davon ausgegangen, dass der Kläger mangels polizeirechtlicher Verantwortlichkeit als Zustands- oder Verhaltensstörer Nichtstörer ist.

44

a) Der Kläger ist nicht als Grundstückseigentümer Zustandsstörer gemäß § 7 Abs. 1 PolG. Nach dieser Vorschrift hat die Polizei Maßnahmen gegenüber dem Eigentümer der Sache, deren Zustand die öffentliche Sicherheit bedroht, zu treffen.

45

Das Verwaltungsgericht hat die Verantwortlichkeit des Klägers als Zustandsstörer mit der Begründung bejaht, der Untergrund gehöre zum Grundstück des Klägers und die Hohlräume dort führten ohne weitere Zwischenschritte zu der Tagesbruchgefahr (ebenso VG Braunschweig, Beschl. v. 08.10.2008 - 2 B 174/08 - ZfB 2009, 207 <210>).

46

Die Annahme, dass das Altbergwerk Teil des klägerischen Grundstücks geworden sei, ist jedoch unzutreffend. Zwar erstreckt sich das Grundstückseigentum gemäß § 905 Satz 1 BGB grundsätzlich auch auf den Erdkörper unter der Oberfläche. Das Bergwerkseigentum ist davon jedoch gerade nicht erfasst. Das Bergwerkseigentum war auch unter dem Badischen Berggesetz als eigentumsgleiches Recht ausgestaltet (§ 42 Bad. BergG; ebenso nunmehr § 9 Abs. 1 BBergG). Die einzelnen Stollen stellen daher wesentliche Bestandteile des Bergwerkseigentums dar, dagegen sind sie lediglich Scheinbestandteile an dem Grundstück. Abhängig von dem genauen rechtlichen Schicksal des Bergwerks befindet sich dieses daher entweder im Eigentum des Beigeladenen oder des Landes (vgl. NdsOVG, Urt. v. 19.10.2011 - 7 LB 57/11 - UPR 2012, 149; OVG NRW, Beschl. v. 08.12.2005 - 11 A 2436/02 - ZfB 2006, 61 <65 <; VG Braunschweig, Urt. v. 19.10.2006 - 1 A 267/04 - ZfB 2007, 32 <34> und Beschl. v. 08.10.2008 - 2 B 174/08 - ZfB 2009, 207 <210>). In jedem Fall sind die Stollen des Altbergwerks nicht Bestandteil des klägerischen Grundstücks geworden.

47

Die Gefahr geht auch nicht von dem Grundstück, sondern von der Instabilität der Stollen darunter aus. Sie wird von dem Grundeigentum des Klägers lediglich weitergeleitet.

48

Bereits der Wortlaut des § 7 Abs. 1 PolG, nach dem die Gefahr von dem Zustand der Sache ausgehen muss, legt nahe, dass es nicht ausreicht, wenn eine Sache nur von einer Gefahr, die von dem Eigentum darunter ausgeht, betroffen ist. Ebenso spricht der auch für den Zustandsstörer geltende Grundsatz der unmittelbaren Verursachung (vgl. Wolf/Stephan/Deger, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 6. Aufl., § 7 Rn. 5; Belz/Mußmann, Polizeigesetz für Baden-Württemberg, 7. Aufl., § 7 Rn. 5) gegen eine Inanspruchnahme des Klägers. Danach trifft den Eigentümer keine Polizeipflicht, wenn sein Eigentum ohne sein Zutun als Mittel verwendet wird, aber nicht per se eine Quelle von Gefahren bildet (Wolf/Stephan/Deger, a.a.O.). Hier ist der einzige Verursachungsbeitrag des Grundstücks seine bloße Existenz. Eine Gefahr erwächst daraus erst durch den Zustand der darunter liegenden künstlichen Hohlräume. Dagegen ließe sich einwenden, dass der gefährliche Zustand seine Ursache von außerhalb hat, aber in der Kausalkette am nächsten an einer Rechtsgutsverletzung liegt. Hintergrund für die Zurechnung ist jedoch die Wertung, dass der Eigentümer der Gefahr zumindest näher steht als die Allgemeinheit. Entsprechend ist Anknüpfungspunkt auch dessen (zumindest normative) Sachherrschaft über und Einflussmöglichkeit auf die gefährliche Sache und die sich daraus ergebende Pflicht, für die Störungsfreiheit zu sorgen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.07.1998 - 1 B 229.97 - NJW 1999, 231). So entfällt die Störereigenschaft nicht nur bei Diebstahl der Sache, sondern auch, wenn die Sache – etwa durch Naturschutzrecht – der Allgemeinheit genauso zur Verfügung steht wie dem Eigentümer. Diese Einwirkungsmöglichkeit fehlt aber gerade in dem vorliegenden Fall, in dem der Eigentümer die Gefahr nicht verursacht hat und auch nicht verhindern, sondern ihr nur ausweichen kann, indem er sein eigenes Grundstück nicht mehr betritt. In diesem Sinne hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof in einem Fall, in dem Felsgestein von einem Grundstück auf die unterhalb gelegenen Grundstücke zu stürzen drohte, die Inanspruchnahme der bedrohten Grundeigentümer als Zustandsstörer ausgeschlossen (BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995 - 21 B 95.1527 - BayVBl. 1996, 437; bestätigt durch BVerwG, Beschl. v. 31.07.1998 - 1 B 229.97 - a.a.O.; ebenso OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 01.10.1997 - 11 A 12542/96 - NJW 1998, 625; implizit auch bei Tagesbrüchen OLG Hamm, Urt. v. 26.10.2001 - 11 U 44/01 - ZfB 2002, 216 <220>, ebenso die Vorinstanz: LG Essen, Urt. v. 16.11.2000 - 4 O 494/99 - ZfB 2001, 230; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 03.03.2005 - 8 K 2655/42 - ZfB 2005, 234 <239>). Vorliegend kann entgegen der Auffassung des Beigeladenen nichts anderes gelten. Die vom Beigeladenen angeführte Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 11.10.1985 - 5 S 1738/85 - NVwZ 1986, 325) betraf eine nicht vergleichbare Fallgestaltung. Entscheidend für die Inanspruchnahme des Grundstückseigentümers als Zustandsstörer war dort, dass die Schadstoffe, die das Erdreich unter dem Grundstück verseucht und schließlich zu Verunreinigungen des Grundwassers geführt hatten, nach den Feststellungen des Gerichtshofs aus dem betreffenden Grundstück stammten. Zwar konnte die Gefahr zum Zeitpunkt des behördlichen Einschreitens nur noch durch auf das Grundwasser bezogene Maßnahmen beseitigt werden, die Gefahrenquelle war jedoch das Grundstück des dortigen Klägers.

49

b) Der Kläger kann auch nicht als Verhaltensstörer in Anspruch genommen werden.

50

Verhaltenshaftung im Sinne von § 6 Abs. 1 PolG bedeutet Verantwortlichkeit für die Verursachung von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bzw. von Störungen dieser Schutzgüter durch menschliches Verhalten. Verhaltensstörer im polizeirechtlichen Sinne ist nur derjenige, dessen Verhalten die eingetretene Störung unmittelbar verursacht, also selbst im konkreten Fall die polizeiliche Gefahrengrenze überschreitet. Wann dies der Fall ist, kann nicht generell, sondern nur anhand einer wertenden Betrachtung der Umstände des Einzelfalls bestimmt werden, wobei danach zu fragen ist, wer die eigentliche und wesentliche Ursache für den polizeiwidrigen Erfolg gesetzt hat. Nur durch diese wertende Betrachtung des Verhältnisses zwischen dem Zurechnungsgrund und der Gefahr lässt sich ermitteln, ob eine unmittelbare Verursachung im Sinne eines hinreichend engen Wirkungs- und Verantwortungszusammenhanges zwischen der Gefahr oder der Störung und dem Verhalten der Person vorliegt, die deren Pflichtigkeit als zumutbar rechtfertigt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 30.07.2002 - 10 S 2153/01 - juris m.w.N.; ähnlich Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 6 Rn. 8; Würtenberger/Heckmann, Polizeirecht in BW, 6. Aufl., Rn. 444 f.).

51

Hier geht die Tagesbruchgefahr vom Zustand der Abbaukammern des Altbergwerks aus. Zwar leistet auch der Kläger, wenn er sein Grundstück betritt oder Dritten das Betreten gestattet, durch sein Verhalten einen kausalen Beitrag für die mit dem Betretungsverbot bekämpfte Gefahr. Eine Gefahr für Leib und Leben kann sich nur realisieren, wenn sich Personen auf dem gefährdeten Grundstück aufhalten. Mit dem Betreten und Bewirtschaften des eigenen Grundstücks macht der Kläger jedoch, ohne gegen strafrechtliche oder öffentlich-rechtliche Verbots- oder Gebotsnormen zu verstoßen, lediglich von seinen Befugnissen als Grundstückseigentümer Gebrauch, ohne den eigenen Rechtskreis zu verlassen. Der Aufenthalt auf dem Grundstück ist auch nicht aufgrund natürlicher Gegebenheiten gefährlich, vielmehr geht die Gefahr auf - ebenfalls kausale - Verursachungsbeiträge Dritter zurück (Erzbergbau ohne hinreichende Sicherung der im Zuge des Abbaus geschaffenen künstlichen Hohlräume). Das bloße Betreten erhöht auch nicht die Gefahr eines Tagesbruchs, sondern lediglich die Gefahr, dass bei einem Tagesbruch Menschen zu Schaden kommen. Der sein Grundstück im Einklang mit der Rechtsordnung nutzende Kläger ist daher selbst „Gestörter“ und nicht Störer (vgl. Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 432). Dementsprechend wird in der Rechtsprechung bei der Gefahr von Felsstürzen ausschließlich der Eigentümer des Felsgrundstücks als Störer angesehen, nicht jedoch die Eigentümer der gefährdeten Grundstücke (vgl. OVG Rheinl.-Pf., Urt. v. 01.10.1997 - 11 A 12542/96 - NJW 1998, 625 m.w.N.; BayVGH, Beschl. v. 26.09.1995 - 21 B 95.1527 - BayVBl 1996, 437).

52

5. Die Voraussetzungen des § 9 PolG für die Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer liegen nicht vor.

53

Nach § 9 Abs. 1 PolG kann die Polizei gegenüber anderen als den in den §§ 6 und 7 bezeichneten Personen ihre Maßnahmen nur dann treffen, wenn auf andere Weise eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung nicht verhindert oder eine bereits eingetretene Störung nicht beseitigt werden kann, insbesondere wenn die eigenen Mittel der Polizei nicht ausreichen oder wenn durch Maßnahmen nach den §§ 6 bis 8 ein Schaden herbeigeführt würde, der erkennbar außer Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg steht. Maßnahmen gegenüber dem Nichtstörer dürfen nach § 9 Abs. 2 PolG nur aufrechterhalten werden, solange die Voraussetzungen des Absatzes 1 vorliegen.

54

a) Hier liegt zwar eine ein polizeiliches Einschreiten nach den §§ 1, 3 PolG gegenüber dem Störer rechtfertigende konkrete Gefahr, nicht aber eine unmittelbar bevorstehende Störung der öffentlichen Sicherheit, die ein Einschreiten gegenüber dem Nichtstörer rechtfertigen würde, vor.

55

aa) Nach der polizeilichen Generalklausel (§§ 1, 3 PolG) hat die Polizei die Aufgabe, von dem Einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Dabei hat die Polizei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen.

56

Ein Tätigwerden zum Zwecke der Gefahrenabwehr setzt eine konkrete Gefahr voraus. Eine solche liegt vor, wenn bei bestimmten Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen nach allgemeiner Lebenserfahrung oder fachlichen Erkenntnissen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden für die polizeilichen Schutzgüter im Einzelfall, d.h. eine konkrete Gefahrenlage, einzutreten pflegt. Dabei hängt der zu fordernde Wahrscheinlichkeitsgrad von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Geht es um den Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter, wie etwa Leben und Gesundheit von Menschen, so kann auch die entferntere Möglichkeit eines Schadenseintritts ausreichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 03.07.2002 - 6 CN 8.01 - BVerwGE 116, 347; Senatsurteile vom 15.11.2007 - 1 S 2720/06 - VBlBW 2008, 134 und vom 12.07.2010 - 1 S 349/10 - VBlBW 2010, 468).

57

Die auf die Gefahrenabwehr zielende polizeiliche Generalklausel deckt hingegen keine Maßnahmen der Gefahrenvorsorge. Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial" (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300 <315>). Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen (BVerwG, Urt. v. 03.07.2002, a.a.O.).

58

Für die Inanspruchnahme des Klägers als Nichtstörer bedarf es nicht nur einer konkreten Gefahr, sondern einer unmittelbar bevorstehenden Störung. Der Begriff der „unmittelbar bevorstehenden Störung“ stellt strenge Anforderungen sowohl an die zeitliche Nähe als auch an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, weil polizeiliche Notstandsmaßnahmen in die Rechte unbeteiligter Dritter eingreifen. Eine unmittelbar bevorstehende Störung liegt nach ständiger Rechtsprechung nur dann vor, wenn der Eintritt der Störung nach allgemeiner Erfahrung sofort oder in allernächster Zeit bevorsteht und als gewiss anzusehen ist, falls nicht eingeschritten wird (Senatsurteile vom 28.08.1986 - 1 S 3241/85 - NVwZ 1987, 237 = VBlBW 1987, 183 und vom 15.06.2005 - 1 S 2718/04 - NJW 2006, 635 m.w.N.; Würtenberger/Heckmann, a.a.O., Rn. 415). Der Begriff der unmittelbar bevorstehenden Störung deckt sich mit dem in anderen Polizeigesetzen verwendeten Begriff der gegenwärtigen Gefahr (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.02.1974 - I C 31.72 - BVerwGE 45, 51 ; OVG Hamburg, Beschl. v. 13.04.2012 - 4 Bs 78/12 - NJW 2012, 1975).

59

Die polizeiliche Gefahr ist eine auf Tatsachen gegründete prognostische Einschätzung über einen künftigen Geschehensverlauf, wobei die Tatsachen pflichtgemäß aufzuklären sind. Die Gefahr muss im Zeitpunkt der Entscheidung über die zu ergreifende polizeiliche Maßnahme vorliegen; es ist also beim polizeilichen Eingriff grundsätzlich die ex ante-Sicht entscheidend. Da es sich bei dem hier angeordneten Betretungsverbot jedoch nicht um eine vorläufige Maßnahme, sondern um einen unbefristet Geltung beanspruchenden Dauerverwaltungsakt handelt, ist für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung abzustellen (vgl. Wolff, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl., § 113 116 m.w.N.).

60

bb) Daran gemessen ist der Senat nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme davon überzeugt, dass beim Betreten des klägerischen Grundstücks eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der das Grundstück betretenden Personen, nicht jedoch eine unmittelbar bevorstehende Störung gegeben ist.

61

Das Gutachten des vom Verwaltungsgericht beauftragten Sachverständigen ... kommt in nachvollziehbarer Weise zu dem Ergebnis, dass auf wesentlichen Teilen des klägerischen Grundstücks die Gefahr von Tagesbrüchen besteht, weil die Stollen unter dem Grundstück in verschiedenen Bereichen instabil sind und zu erwartende Verbrüche sich mangels ausreichender Mächtigkeit des Deckgebirges nicht im Fels totlaufen, sondern sich an der Erdoberfläche als Tagesbrüche manifestieren werden. Dieses Ergebnis wird gestützt durch das ...Gutachten und die vom sachverständigen Zeugen ... hierzu in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat gegebenen Erläuterungen sowie durch die Angaben des Zeugen ...

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(1) Der Sachverständige ... greift auf Archivmaterial, zwei Bohrungen in der Nähe des Grundstücks und eine Befahrung der Stollen unterhalb des Grundstücks zurück. Bei der Befahrung hat der Gutachter an mehreren Stellen Verbrüche, also Absprengungen von der Decke, festgestellt. Weiter hat er festgestellt, dass in keiner Abbaukammer unter dem Grundstück eine First- oder Stoßsicherung besteht und dass ehemals vorhandene Sicherungen aus Holz mittlerweile verrottet sind. Die Zusammensetzung des Deckgesteins, auf die der Gutachter durch Literaturquellen und zwei nahegelegene Bohrungen geschlossen hat, wird als wenig standfest beschrieben, was es notwendig gemacht habe, beim Abbau eine ca. 1,5 m dicke Erzschicht zur Stabilisierung stehen zu lassen. Wie der Gutachter in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht erläutert hat, wurde diese Sicherheitsmaßnahme jedoch nicht überall eingehalten. Zum Teil sei diese Schicht schon vollständig verbrochen. Das ausweislich der herangezogenen Quellen während der Abbauzeit aufgetretene Phänomen der „Sargdeckelbildung“, d.h. des Sich-Ablösens größerer Platten von der Decke, deute darauf hin, dass die Erzschicht kleinteiliger zerklüftet, also segmentiert sei, als die Breite der Gänge. Dies erhöhe die Gefahr einer sehr raschen Tagesbruchentstehung.

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Die Auswirkungen von Brüchen auf die Oberfläche modelliert das Gutachten ... mit dem gängigen Hohlraum-Bruchmassen-Modell. Die verwendete Formel berücksichtigt zum einen, dass das gebrochene Material eine geringere Dichte aufweist und sich ein Bruch schließlich „totläuft“. Zum anderen prognostiziert das Modell die Menge an Material, die zur Seite hin verdrängt wird. Die Modellrechnung ergab, dass sich an mehreren Stellen ein etwaiger Einbruch im Stollen bis zur Oberfläche fortsetzen wird (Anlage 5 zum Gutachten).

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In den mündlichen Verhandlungen vor dem Verwaltungsgericht und dem Senat hat der Sachverständige ... nachvollziehbar erläutert, dass - über die Ausführungen in seinem Gutachten und die dort angestellte Modellrechnung hinausgehend - auch über den Abbaukammern C und D eine Tagesbruchgefahr bestehe, da die dortige Zwischenwand nicht mächtig genug und - auch aufgrund der dort verlaufenden Störungszone - instabil sei. Bei dieser unter dem Grundstück von Nordost nach Südwest verlaufenden Störung handelt es sich um eine Zone, in der die Festigkeit des Gebirges herabgesetzt ist und die Schichten einen Versatz aufweisen (Gutachten S. 11).

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Gefahrerhöhend wirkt sich, worauf der Sachverständige ebenfalls zu Recht hingewiesen hat, die Lage des Grundstücks in einer Erdbebenzone aus.

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Der Tagesbruch vom Februar 2008 erlaubt ebenfalls Rückschlüsse auf die Tagesbruchgefahr auf dem klägerischen Grundstück, weil die geologischen Verhältnisse vergleichbar sind und die vom Kläger geäußerte Vermutung, dieser Tagesbruch sei aufgrund eines Wassereinbruchs infolge der mangelhaften Wartung einer in der Nähe befindlichen Quelle entstanden, in den vom Sachverständigen getroffenen Feststellungen keine Stütze findet. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht hat der Sachverständige ... hierzu erklärt, es sei klar, dass beim Auftreten einer Öffnung an der Erdoberfläche von dort aus Wasser in tiefere Schichten eindringen könne. Damit sei jedoch nicht gesagt, dass das Wasser auch für die Tagesbruchentstehung verantwortlich sei.

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(2) Das vom Beigeladenen in Auftrag gegebene ...Gutachten kommt im Ergebnis zu vergleichbaren Einschätzungen. Es erfasst das gesamte gefährdete Gebiet, wobei ein Schwerpunkt auf der Untersuchung der Frage lag, ob und unter welchen Bedingungen die ca. 50 m südlich des klägerischen Grundstücks am Rande des gesperrten Gebiets in West-Ost Richtung verlaufende Steigstraße wieder für den Verkehr freigegeben werden kann. Das Gutachten teilt das Gebiet in verschiedene Einwirkungsklassen ein: Der Bereich der Einwirkungsklasse 3 (geringe Tagesbruchgefahr) kann ohne Einschränkungen betreten werden, auf Gebieten der Einwirkungsklasse 2 (Tagesbruchgefahr wahrscheinlich vorhanden) halten die Gutachter eine eingeschränkte landwirtschaftliche Nutzung ohne Maschineneinsatz für vertretbar, Gebiete der Einwirkungsklasse 1 (Tagesbruchgefahr mit hoher Wahrscheinlichkeit vorhanden) sollen gar nicht mehr betreten werden. Das Deckgebirge unter dem Grundstück wird ähnlich wie im Gutachten ... als „gebräches Mergel/Kalksandsteinpaket“ bezeichnet, das nicht in der Lage sei, langfristig ein tragendes Stützgewölbe auszubilden. Durch Wasserzutritt von der Oberfläche könne sich die Schicht komplett entfestigen.

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Die im östlichen Winkel des Grundstücks gelegenen Kammern 7 - 11 (Kammern D - H bei ...) wurden im Abschlussbericht vom 30.09.2010 als so sicher angesehen, dass eine Nutzungseinschränkung nicht erforderlich sei. Begründet wurde dies mit der geringen Höhe der Kammern und der stabilisierenden Erzschicht. In der revidierten Fassung vom 11.03.2011 wurde dieses Gebiet in die Einwirkungsklasse 2 hochgestuft. Der sachverständige Zeuge ... hat dies in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat nachvollziehbar damit erklärt, dass der Einschätzung vom 30.09.2009, auf der der Abschlussbericht vom 30.09.2010 basierte, eine erste Grubenbefahrung zugrunde lag. Aufgrund einer weiteren Befahrung seien die Einwirkungsklassen neu festgelegt worden. Darauf beruhe der Plan vom 30.09.2010, der erst in der revidierten Fassung des Abschlussberichts vom 11.03.2011 berücksichtigt worden sei.

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(3) Das Gutachten ... und das ...Gutachten in der revidierten Fassung stimmen danach sowohl hinsichtlich der tatsächlichen Feststellungen als auch hinsichtlich der Schlussfolgerungen im Wesentlichen überein. Beide sehen das Gebiet als instabil an, beide halten Tagesbrüche für möglich, beide sehen die Möglichkeit der Entfestigung des Deckgebirges durch Wasser und damit auch größerer und tieferer Tagesbrüche als bei der Berechnung nach dem Hohlraum-Bruchmassen-Modell. Und schließlich können beide Gutachter keine belastbaren Aussagen dazu treffen, wann sich die Tagesbruchgefahr realisieren wird. Dies deckt sich mit der Einschätzung des als Zeuge vernommenen früheren technischen Betriebsleiters der Deponie, der ebenfalls davon ausgeht, dass die Abbaukammern nicht dauerhaft standsicher sind und die Gefahr von Tagesbrüchen besteht.

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(4) Aufgrund der Beweisaufnahme kommt der Senat zu dem Schluss, dass beim Betreten des klägerischen Grundstücks eine konkrete Gefahr für Leib und Leben der das Grundstück betretenden Personen gegeben ist.

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Die Bewertung einer Wahrscheinlichkeit als Gefahr im polizeirechtlichen Sinne ist grundsätzlich nicht mehr Aufgabe der Gutachter, sondern des Gerichts. Diese Aufgabe wird dadurch erschwert, dass kein Sachverständiger zu sagen vermag, innerhalb welchen Zeitraums es mit welcher Wahrscheinlichkeit zu einem wie großen und gefährlichen Tagesbruch kommen wird.

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Bei der Bewertung ist zu beachten, dass mit dem Leben und der körperlichen Unversehrtheit hochrangige Rechtsgüter auf dem Spiel stehen, die auch geringe Eintrittswahrscheinlichkeiten ausreichen lassen. Unerheblich ist demgegenüber für die Bestimmung des Grades der Gefahr, dass es sich nach den überzeugenden Ausführungen des Sachverständigen ... um eine Dauergefahr handelt, die sich nicht mit der Zeit verringert, sondern sich vielmehr nach Jahren trügerischer Ruhe auch in 100 Jahren noch realisieren kann. Denn die Dauergefahr ist keine eigenständige Gefahrenart, vielmehr gelten für sie die allgemeinen Anforderungen hinsichtlich der Wahrscheinlichkeit und der zeitlichen Nähe des Schadenseintritts (Belz/Mußmann, a.a.O., § 1 Rn. 49 a).

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Die völlige Ungewissheit auf der Zeitachse schließt die Annahme einer unmittelbar bevorstehenden Störung im Sinn des § 9 Abs. 1 PolG aus. Auch wenn sich ein Tagesbruch jederzeit ohne Vorwarnung ereignen kann, ist es nicht hinreichend wahrscheinlich, dass ein solcher in allernächster Zeit auf dem klägerischen Grundstück auftreten und dabei einen Menschen an Leib oder Leben gefährden wird.

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Auf der anderen Seite handelt es sich nicht lediglich um eine „latente Gefahr“ oder ein ohne weiteres hinnehmbares Restrisiko. Zwar legen oberflächennahe Bergbautätigkeiten im Ausgangspunkt die Annahme einer „latenten Gefahr“ nahe. Dies gilt insbesondere für Bergwerke, die - wie der Kahlenberg - nicht nach dem Stand der Technik abgesichert wurden. Gibt es indes Hinweise, dass sich die Gefahr konkretisiert, so schlägt die latente in die ein polizeiliches Einschreiten rechtfertigende konkrete Gefahr um (vgl. OVG NRW, Urt. v. 13.09.1995 - 21 A 2273/91 - ZfB 1995, 322 <327>). Daran gemessen ist hier bei der erforderlichen Gesamtschau von einer konkreten Gefahr auszugehen. Dafür spricht bereits, dass sich die latente Gefahr nur 45 m von der Grenze des klägerischen Grundstücks entfernt bereits realisiert hat und dass die geologischen Bedingungen dort mit denen auf dem klägerischen Grundstück vergleichbar sind. Hinzu kommen als gefahrerhöhende Umstände die Lage des Grundstücks in der Erdbebenzone 1 und die infolge der unter dem Grundstück verlaufenden Störung herabgesetzte Festigkeit des Deckgebirges.

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cc) Eine konkrete Gefahr kann nicht unter dem Aspekt der freiwilligen Selbstgefährdung verneint werden. Zwar ist im Grundsatz anerkannt, dass die Polizei nicht gegen bewusste Selbstgefährdungen einschreiten darf (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.07.1997 - 8 S 2683/96 - NJW 1998, 2235 = VBlBW 1998, 25 m.w.N.). Begründet wird dies teilweise damit, dass es in einem solchen Fall an einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder an einem öffentlichen Interesse für ein behördliches Eingreifen fehle. Überwiegend wird jedoch damit argumentiert, dass Art. 2 Abs. 1 GG in gewissen Grenzen ein Recht auf Selbstgefährdung gebe.

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Voraussetzung für die Annahme einer nicht zu einem polizeilichen Einschreiten berechtigenden Selbstgefährdung ist allerdings, dass sich die Betroffenen freiwillig und in Kenntnis der Sachlage der Gefahr aussetzen. Dies wäre bei allen Personen der Fall, die erkennen, dass ihnen mit einer gewissen, nicht näher bestimmbaren Wahrscheinlichkeit in diesem Gebiet der Boden unter den Füßen wegbrechen kann, also insbesondere bei dem Kläger selbst.

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Das innerhalb bestimmter Grenzen anzuerkennende Recht auf Selbstgefährdung kann einem staatlichen Verbot jedoch nur dann entgegengehalten werden, wenn mit der betreffenden Tätigkeit nicht zugleich eine Gefahr für andere Personen verbunden ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.07.1997 - 8 S 2683/96 - a.a.O.; Senatsurteil vom 22.07.2004 - 1 S 410/03 - juris Rn. 39). Hier steht der Annahme einer bloßen Selbstgefährdung bei Betreten des Grundstücks entgegen, dass jeder, der in einen Tagesbruch stürzt, um Hilfe rufen und damit unbeteiligte Dritte zu Rettungsmaßnahmen veranlassen wird. Da das Grundstück nur etwa 50 m von einem öffentlichen Weg entfernt liegt, ist die Wahrscheinlichkeit, dass tatsächlich jemand zur Hilfe eilt und sich angesichts des unsicheren Kraterrands in Gefahr begeben muss, nicht viel geringer als die Wahrscheinlichkeit, dass es überhaupt zu einem Unfall kommt. Insofern liegt selbst bei einem Betreten allein durch den Kläger keine ausschließliche Selbstgefährdung vor, die einem polizeilichen Einschreiten entgegenstehen würde. In diesem Zusammenhang kann auch nicht außer Betracht bleiben, dass die potenziellen Helfer keine professionell ausgebildeten Rettungskräfte, sondern zufällig vorbeikommende Passanten sind, die mit den spezifischen Risiken eines Tagesbruchs kaum vertraut sein dürften und diese Risiken bei der Rettung in keiner Weise überblicken können. Selbst wenn ihnen bekannt wäre, dass in dem Gebiet grundsätzlich die Gefahr eines Tagesbruchs besteht, folgt daraus nicht, dass sie die Gefährlichkeit einer Rettungsaktion zutreffend einschätzen können.

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Auch das Betreten durch den Kläger selbst würde also Leben und Gesundheit unbeteiligter Dritter gefährden, so dass eine konkrete Gefahr, die zu einem polizeilichen Einschreiten berechtigt, nicht unter dem Aspekt der freiwilligen Selbstgefährdung verneint werden kann.

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b) Das Betretungsverbot kann auch deshalb nicht auf § 9 PolG gestützt werden, weil es auf unbefristete Dauer Geltung beanspruchen soll und eine Inanspruchnahme des Störers überhaupt nicht beabsichtigt ist. Aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergibt sich, dass dem Nichtstörer nur das zur Gefahrenabwehr sachlich Unumgängliche aufgegeben werden darf. Deshalb sind Maßnahmen, die sich länger auswirken, grundsätzlich von vornherein zeitlich zu begrenzen (Belz/Mußmann, a.a.O., § 9 Rn. 7; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 9 Rn. 21). Zudem dürfen Maßnahmen gegenüber dem Nichtstörer nach § 9 Abs. 2 PolG nur aufrechterhalten werden, solange die unmittelbar bevorstehende Gefahr fortbesteht und ihre Abwehr weiterhin auf andere Weise nicht möglich ist.

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Hier ist ausweislich des Gutachtens ..., dem der Senat auch in diesem Punkt folgt, die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr eine Vollsicherung der Hohlräume unter dem klägerischen Grundstück mit einem hydraulisch abbindenden Material (Gutachten S. 23). Eine solche Maßnahme könnte der Beklagte dem Beigeladenen als polizeirechtlich Verantwortlichem auch aufgeben. Der Beigeladene ist jedenfalls als Zustandsstörer nach § 7 PolG (aa), möglicherweise auch als Verhaltensstörer nach § 6 PolG (bb) polizeirechtlich verantwortlich. Auch der Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr gebietet nicht die Anordnung eines dauerhaften Betretungsverbots gegenüber dem Kläger (cc). Schließlich würde die Inanspruchnahme des Beigeladenen diesen nicht unverhältnismäßig belasten (dd).

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aa) Als Inhaber der Bergbaukonzession war der Beigeladene Verfügungsberechtigter. Woraus sich nach Erlöschen der Konzession die Verfügungsberechtigung, von der die Verfahrensbeteiligten ausgehen, ergibt, ist unklar. Jedenfalls ist der Beigeladene weiterhin Inhaber der tatsächlichen Gewalt über das Altbergwerk und daher Zustandsstörer nach § 7 2. Alt. PolG:

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In § 1 des Konzessionsvertrags von 1937 räumte das Land Baden den Rohstoffbetrieben der Vereinigten Stahlwerke GmbH kein Bergwerkseigentum, sondern lediglich die Berechtigung zur Ausbeutung von Eisenerzen ein (vgl. § 2 Abs. 1 Bad. BergG: „Es kann [zur Ausbeutung von Eisenerzen] seitens des Finanzministeriums an Einzelne oder Gemeinschaften eine Konzession erteilt werden“). Das Bergwerkseigentum blieb nach § 39 b Bad. BergG beim Land Baden. Es konnte, und dies war nach § 1 des Konzessionsvertrags auch beabsichtigt, lediglich das Bergwerkseigentum nach § 39 c Bad. BergG „in der Weise belastet werden, dass der, zu dessen Gunsten die Belastung erfolgt, auf Zeit das vererbliche und veräußerliche Recht erhält, die in § 2 bezeichneten Mineralien […] aufzusuchen und zu gewinnen“. Dieses Gewinnungsrecht sollte nach § 39 c Abs. 1 Bad. BergG zeitlich beschränkt im Wesentlichen wie Bergwerkseigentum behandelt werden. § 42 Abs. 2 Bad. BergG erklärt die sich auf Grundstücke beziehenden Vorschriften des BGB für entsprechend anwendbar. Damit ist das Gewinnungsrecht genauso Eigentum im polizeirechtlichen Sinne wie dies für das Bergwerkseigentum allgemeine Meinung ist (vgl. OVG NRW, Beschl. v. 08.12.2005 - 11 A 2436/02 - ZfB 2006, 61 <64> m.w.N).

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Die Konzession wurde gemäß § 2 des 2. Nachtrags vom 12.08.1968 bis zum 31.12.1997 verlängert. Aus § 7 des notariellen Kaufvertrags vom 04.09.1972 ergibt sich, dass der Beigeladene alle Rechte und Pflichten aus dem Konzessionsvertrag vom Landkreis Lahr, der die Konzession seinerseits von der ...... GmbH, der Rechtsnachfolgerin der Rohstoffbetriebe der Vereinigten Stahlwerke GmbH, gekauft hatte, übernehmen soll. Mit Wirksamkeit dieses Vertrages hat der Beigeladene die Verfügungsgewalt erlangt.

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Nach Erlöschen der Konzession ist der Beigeladene jedenfalls als Inhaber der tatsächlichen Gewalt Störer nach § 7 2. Alt. PolG. Ob daneben auch eine Verantwortlichkeit des beklagten Landes als Bergwerkseigentümer besteht, kann offen bleiben.

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bb) Daneben dürfte der Beigeladene auch Verhaltensstörer nach § 6 PolG sein. Zwar hat er selbst in dem fraglichen Teil des Bergwerks nie selbst Erz abgebaut und auch sonst - soweit ersichtlich - keine gefahrerhöhenden Tätigkeiten vorgenommen. Er dürfte jedoch Sicherungsmaßnahmen unterlassen haben, obwohl er dazu verpflichtet war.

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Den Beigeladenen trifft die Verkehrssicherungspflicht für das Altbergwerk. Im Rahmen des § 823 BGB ist anerkannt, dass aus der tatsächlichen Verfügungsgewalt über gefährliche Gegenstände auch die Pflicht folgt, andere vor diesen Gefahren zu schützen. Dabei muss zwar nicht jeder abstrakten Gefahr vorgesorgt werden, haftungsbegründend wird eine Gefahr erst dann, wenn sich für ein sachkundiges Urteil die nahe liegende Möglichkeit ergibt, dass Rechtsgüter anderer verletzt werden (st. Rspr., vgl. BGH, Urt. v. 16.05.2006 - VI ZR 189/05 - NJW 2006, 2326 m.w.N.).

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§§ 130 ff. Bad. BergG regeln die Haftung des Bergwerkbetreibers zwar spezieller, aber nicht abschließend, sondern nur für Schäden an Grundeigentum. Darüber hinaus lässt sich diesen Vorschriften die Wertung entnehmen, dass der Bergwerksbetrieb grundsätzlich so gefahrgeneigt ist, dass im Fall von Schadensersatzansprüchen nach Pflichtverletzungen erst gar nicht gefragt werden muss. Daher trifft den Beigeladenen, solange er die tatsächliche Sachherrschaft hat, nach § 823 BGB eine Pflicht zur Sicherung.

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Dass die nicht abgesicherten Stollen im Laufe der Zeit durchzubrechen drohen und durch das wenig belastbare Deckgestein dadurch Tagesbrüche entstehen können, wurde bereits bei Zulassung des Abschlussbetriebsplans gesehen. In einem Aktenvermerk des Landesbergamtes vom 25.03.1971 ist festgehalten, dass im Bereich des Stollens IV noch Pingen, d.h. Tagesbrüche, zu erwarten seien. Da Sicherungsmaßnahmen unter Tage nicht möglich seien, müsse man das Gelände einbrechen lassen und dann wieder auffüllen. Die Grundstücke seien in fremdem Besitz und könnten eventuell vom Landkreis aufgekauft werden.

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Auch die zahlreichen Verbrüche in den letzten Jahrzehnten gaben klare Hinweise auf eine grundsätzliche Instabilität, ebenso das Wissen um den wenig sorgfältigen Kriegsbergbau. Spätestens bei Auftreten der Spüllöcher in den 1990er Jahren dürfte für Sachkundige erkennbar geworden sein, dass langfristig Sicherungsmaßnahmen notwendig sind, um die Stollen vor dem Durchbrechen zu bewahren. Das Gutachten des Sachverständigen ... und das ...Gutachten bestätigen die Tagesbruchgefahr.

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Die Verkehrspflichten sollen alle schützen, die in den Einwirkungsbereich der Gefahrenquelle geraten und somit also die Allgemeinheit. Damit begründen die Verkehrspflichten nach § 823 BGB auch polizeirechtliche Handlungspflichten (BayVGH, Beschl. v. 05.05.2011 - 22 ZB 10.214 - UPR 2011, 357 ). Der Beigeladene dürfte damit auch als Verhaltensstörer herangezogen werden können. Daran änderte sich selbst dann nichts, wenn der Beigeladene sich stets an alle Betriebspläne gehalten haben sollte, da diese keine Legalisierungswirkung entfalten (Senatsurteil vom 29.03.2000 - 1 S 1245/99 - a.a.O.).

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Auch als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist der Beigeladene polizeipflichtig, weil die möglichen Maßnahmen nicht unmittelbar in die hoheitliche Tätigkeit des Beigeladenen eingreifen, sondern an die tatsächliche Sachherrschaft bzw. Versäumnisse bei der Sicherung des stillgelegten Bergwerks anknüpfen (vgl. BVerwG, Urt. v. 08.05.2003 - 7 C 15.02 - NVwZ 2003, 1252 Rn. 18).

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cc) Die Effektivität der Gefahrenabwehr spricht nur vordergründig für eine Inanspruchnahme des Klägers. Zwar greift das Betretungsverbot sofort, während eine Sicherung des Grundstücks durch Verfüllung der Hohlräume, die nach den überzeugenden Ausführungen des Sachverständigen ... technisch realisierbar ist und die sicherste Lösung zur Abwendung der Tagesbruchgefahr darstellt (Gutachten S. 23), einer längeren Erkundung und Vorbereitung bedarf. Allerdings sieht der Beklagte das Betretungsverbot als endgültigen Regelungszustand an. Daher muss der Schnelligkeitsaspekt in den Hintergrund treten, zumal auch ein temporäres Betretungsverbot bis zur endgültigen Sicherung denkbar gewesen wäre, welches der Kläger - wie auch die zunächst erlassene Allgemeinverfügung der Ortspolizeibehörde - möglicherweise akzeptiert hätte. Daher müssen einem vielleicht verbleibenden Restrisiko einzelner Geländeabsackungen die Nachteile eines dauerhaften Betretungsverbots, welches für den Kläger enteignungsgleiche Wirkung hat, gegenübergestellt werden. Denn die bloße Sperrung lässt ja die Gefahr vollständig bestehen und setzt darauf, dass das Betretungsverbot - letztlich bis zum vollständigen Verbruch der Stollen, unter Umständen also Jahrhunderte - eingehalten und kontrolliert wird. Angesichts dieser zeitlichen Dimension erscheint ein dauerhaftes Betretungsverbot als einzige Gefahrenabwehrmaßnahme sogar als vergleichsweise unsicher.

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dd) Eine Inanspruchnahme des Beigeladenen wäre auch nicht unverhältnismäßig. Der Kläger als Nichtstörer trägt keine Verantwortung für die bestehende Gefahr und hat nach § 55 PolG lediglich einen Anspruch auf angemessene Entschädigung, nicht jedoch auf vollen Schadenersatz (vgl. Belz/Mußmann, a.a.O., § 55 Rn. 3; Wolf/Stephan/Deger, a.a.O., § 55 Rn. 15). Der Beigeladene, der jedenfalls als Zustandsstörer polizeirechtlich verantwortlich ist, hat es demgegenüber über Jahrzehnte unterlassen, Sicherungsmaßnahmen zu treffen, obwohl er die Tagesbruchgefahr kannte und auch entsprechende Rückstellungen für Berg- und Folgeschäden gebildet hat.

III.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und damit auch kein eigenes Kostenrisiko eingegangen ist, entspricht es der Billigkeit, dass er seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO erfüllt ist.

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Beschluss vom 25. Oktober 2012

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Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird nach §§ 63 Abs. 2 Satz 1, 47 Abs. 1, 52 Abs. 1 GKG auf 20.000,-- EUR festgesetzt.

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Gründe

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Der für die Festsetzung des Streitwerts maßgebliche Verkehrswert des klägerischen Grundstücks beläuft sich nach den nachvollziehbaren Feststellungen eines unabhängigen Sachverständigen auf etwa 20.000,-- EUR. Soweit der Kläger von einem deutlich höheren Grundstückswert ausgeht, den er mit 62.000,-- EUR beziffert, fehlt es schon im Ansatz an einer tragfähigen Begründung hierfür.

100

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).