Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-06-29, Aktenzeichen 13 A 1957/03
ECLI:DE:OVGNRW:2006:0629.13A1957.03.00

Tenor

Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die Berufungen der Kläger gegen die Urteile des Verwaltungsgerichts Köln vom
14. März 2003 werden zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten der Berufungsverfahrens.

Der Beschluss ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für die Berufungsverfahren auf jeweils 4.000 EUR
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Eine gemeinsame Entscheidung über die gleichartigen Klagebegehren, die
ursprünglich auch in einer gemeinsamen Klage geltend gemacht worden sind,
erscheint zweckmäßig.

4

II.

5

Die Kläger wenden sich gegen eine - vor dem Hintergrund bekannt gewordener
sexueller Übergriffe auf weibliche Taxifahrgäste erlassene - Verpflichtung nach § 5
der Kölner Taxenordnung, wonach Taxifahrer Fahrerausweise (u.a. mit
Namensangaben) in den Taxen anbringen müssen. Streitig ist dabei insbesondere
die Frage, ob für die Taxenordnung eine taugliche Ermächtigungsgrundlage im
Personenbeförderungsgesetz (47 Abs. 3 PBefG) gegeben oder dies wegen einer
anderen Bestimmung des Gesetzes (§ 57 Abs. 1 PBefG) mit bundesrechtlicher
Kompetenzzuweisung nicht der Fall ist.

6

Der Senat nimmt zunächst gem. § 130b Satz 1 VwGO, der auch bei Beschlüssen
nach § 130a VwGO anwendbar ist,

7

vgl. BVerwG, Urteil vom 25. August 1999

8

- 8 C 12.98 -, NVwZ 2000, 73 f; Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO,
Stand: Oktober 2005, § 130a Rdn. 13; Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., § 130a Rdn.
47; OVG NRW, Beschlüsse vom 28. April 2006 - 13 A 2459/03 -, vom 10. April 2006
- 13 A 1414/03 - und vom 7. September 2005 - 13 A 1181/02 -,

9

Bezug auf den Tatbestand der Urteile des Verwaltungsgerichts vom 14. März
2003 und macht sich die Feststellungen des Verwaltungsgerichts in vollem Umfange
zu Eigen. Zusätzlich ist darauf hinzuweisen, dass im Amtsblatt der Beklagten vom
21. Juli 2004 eine (weitere), zwei Monate später in Kraft getretene Änderung des § 5
der Kölner Taxenordnung - TaxenO - bekannt gemacht wurde. § 5 TaxenO lautet
nunmehr (auszugsweise):

10

"Weitere Pflichten der Taxifahrerin oder des Taxifahrers

11

(1) Die Taxifahrerin bzw. der Taxifahrer ist verpflichtet, während des Bereithaltens der
Taxe und während der Ausführung von Beförderungsaufträgen, im Bereich des vorderen
rechten Armaturenbretts einen Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser
Verordnung für die Fahrgäste gut sichtbar anzubringen.

12

Die beigefügte Anlage mit dem Muster des Fahrerausweises ist Bestandteil dieser
Verordnung.

13

Der Fahrerausweis muss enthalten:

14

1. Vorname oder mindestens den ersten Buchstaben des Vornamens der Fahrerin/des
Fahrers

15

2. Familienname der Fahrerin/des Fahrers

16

3. Lichtbild der Inhaberin/des Inhabers

17

4. Amtliche Plakette mit Gültigkeitsdauer

18

(2) Die Gültigkeitsdauer des Fahrerausweises bestimmt sich nach der Geltungsdauer der
Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung und endet mit Ablauf ihrer Gültigkeit. Die amtliche
Plakette gemäß der Anlage zu § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung bezeichnet mit der
mittigen oberen Zahl des äußeren Zahlenkreises den Ablaufmonat des maßgeblichen
Ablaufjahres. Das maßgebliche Ablaufjahr wird durch die Ziffern in der Mitte der Plakette
benannt.

19

Fahrerausweise werden ausschließlich von den für die Ausstellung von Fahrerlaubnissen
zur Fahrgastbeförderung zuständigen Stellen mit den amtlichen Plaketten versehen. Eine
einmalige Verlängerung des Fahrerausweises ist zulässig.

20

(3)...

21

(3a) Fahrerausweise, die dem bisherigen Muster des § 5 Abs. 1 und der Anlage zu § 5
Abs. 1 der Änderungsverordnung vom 11.12.2001 entsprechen, bleiben bis zum Ablauf der
Gültigkeit der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung, längstens jedoch bis zum 31.12.2005
gültig.

22

(4)...."

23

In der Anlage zu § 5 Abs. 1 TaxenO ist das Muster eines Fahrerausweises
abgebildet, das außer einem Lichtbild den Abdruck einer Plakette nach Art der TÜV-
Plakette sowie den (evtl. abgekürzten) Vornamen und den Familiennamen des
Fahrers enthält; die Angabe des Namens des Taxiunternehmers ist danach - anders
als nach der früheren Regelung - nicht mehr erforderlich. Des Weiteren sind -
vergleichbar mit der früheren Fassung - Angaben zu Kartenformat, Material,
Schrifttyp u. Schriftgröße, Farbe und Lichtbild sowie - neu - zur amtlichen Plakette
vorhanden. Während der Berufungsverfahren sind zudem - die Ausweispflicht für
Taxifahrer bestätigende - rechtskräftige Urteile des Hamburgischen
Oberverwaltungsgerichts vom 6. August 2004 - 1 Bf 81/03 - (VRS 108, 228) und - 1
Bf 83/03 - (NJW 2005,1209) zu einer vergleichbaren Regelung der Hamburgischen
Taxenordnung ergangen, auf die die Beteiligten verwiesen haben.

24

Durch Urteile vom 14. März 2003, auf deren Gründe Bezug genommen wird, hat
das Verwaltungsgericht die Klagen mit den - nach Rücknahme eines weiteren
Antrags noch anhängigen - Anträgen,

25

festzustellen, dass sich aus § 5 Abs. 1 der Kölner Taxenordnung in der Fassung
des Ratsbeschlusses vom 22. November 2001 nicht ergibt, dass die Kläger
verpflichtet sind, während des Bereithaltens der Taxe und während der Ausführung
von Beförderungsaufträgen im Bereich des vorderen rechten Armaturenbretts einen
Fahrerausweis nach dem Muster der Anlage zu dieser Verordnung für die Fahrgäste
gut sichtbar anzubringen, der Angaben zu ihrer Person enthält, insbesondere den
Vornamen oder mindestens den ersten Buchstaben des Vornamens und den
Familiennamen,

26

abgewiesen.

27

Mit den - vom Verwaltungsgericht zugelassenen - Berufungen machen die Kläger
(weiterhin) geltend, die Regelung in § 5 TaxenO habe nicht auf § 47 Abs. 3 PBefG
gestützt werden können, weil für den Inhalt der Regelung mit § 57 PBefG eine
Ermächtigungsgrundlage für den Bundesverordnungsgeber vorhanden sei und
hierdurch die Anwendbarkeit des § 47 PBefG verdrängt werde. Da der
Fahrerausweis, wenn auch nur für die Zeit, in der ein bestimmter Fahrer das
Fahrzeug führe, am/im Fahrzeug befestigt werde, gehöre er zur Ausstattung und
Einrichtung des Taxis; dementsprechend sei § 57 PBefG einschlägig. Die in § 57
PBefG genannten Begriffe "Sicherheit und Ordnung des Betriebs" beträfen gerade
auch das Verhältnis zwischen Fahrgast und Fahrzeugführer. Von der
Ermächtigungsgrundlage in § 57 PBefG zum Erlass von Verordnungen habe der
Bundesverordnungsgeber mit der 'Verordnung über den Betrieb von
Kraftfahrunternehmen im Personenverkehr - BOKraft -' (abschließend) Gebrauch
gemacht. § 5 TaxenO sei aber auch dann rechtswidrig, wenn nicht von einer
Sperrwirkung des § 57 PBefG ausgegangen werde. Wegen des Zwecks der
Regelung, den Fahrer zu identifizieren und das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu
erhöhen, enthalte die Vorschrift eine Regelung zur Gefahrenabwehr, die nicht auf
§ 47 Abs. 3 PBefG gestützt werden könne. § 5 TaxenO führe auch zu einem
verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigten Eingriff in das allgemeine
Persönlichkeitsrecht der Kläger. Eine Erhöhung der Sicherheit des Taxenverkehrs sei
nicht zu erwarten, weil jeder Fahrer den Ausweis unkontrolliert selber herstellen
dürfe. Die Regelung sei wegen der Möglichkeit, statt des Namens eine Kennnummer
zu verwenden, nicht erforderlich und auch nicht angemessen, weil sich die
Gefährdungslage für den Taxifahrer erhöhe, wenn dessen Name bekannt sei. Die
Urteile des OVG Hamburg seien nicht überzeugend, beispielsweise auch nicht zu der
Ansicht, dass § 47 Abs. 3 PBefG zum Erlass einer Gefahrenabwehrregelung
ermächtige. Auch die im Jahre 2004 erfolgte Änderung des § 5 TaxenO habe nicht
auf § 47 Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage gestützt werden können. Andere
Städte hätten bewusst auf die Einführung eines Fahrerausweises nach dem Vorbild
der Beklagten verzichtet, weil die Fahrer freiwillig einen Ausweis mit einer
Identifikationsnummer am Armaturenbrett des Taxis anbrächten.

28

Die Kläger beantragen jeweils,

29

das angefochtene Urteil zu ändern und nach den erstinstanzlichen
Klageanträgen zu erkennen.

30

Die Beklagte beantragt,

31

die Berufung zurückzuweisen.

32

Sie macht geltend, unter Berücksichtigung der Ausführungen im erstinstanzlichen
Urteil und der von den Klägern geltend gemachten Sicherheitsbedenken sei § 5
TaxenO im Jahre 2004 novelliert worden. Zwecks Erhöhung der
Fälschungssicherheit solle der Fahrerausweis künftig durch eine vom zuständigen
Straßenverkehrsamt erteilte Plakette mit der Gültigkeitsdauer versehen werden. § 5
TaxenO sei zu Recht auf § 47 Abs. 3 PBefG gestützt worden, weil dessen
Anwendbarkeit nicht durch § 57 PBefG ausgeschlossen sei. Bei dem Fahrerausweis
handele es sich nicht um eine dauerhafte Einrichtung am Taxi, sondern um ein Mittel
zur Kenntlichmachung des jeweiligen Fahrers, das nur aus Gründen der besseren
Wahrnehmbarkeit nicht an der Kleidung des Fahrers, sondern am Armaturenbrett
des Taxis befestigt werde. § 57 PBefG sei als Ermächtigungsgrundlage nicht
einschlägig. Allen Regelungen des Personenbeförderungsgesetzes sei die
Zweckbestimmung immanent, eine ausreichende, sichere und komfortable öffentliche
Verkehrsinfrastruktur zu gewährleisten. Diese Zweckbestimmung gelte auch
bezüglich des § 47 Abs. 3 PBefG bzw. im Hinblick auf den Zweck des
Fahrerausweises. Dem Bundesgesetzgeber stehe im Sinne eines sachlich
begrenzten Ordnungsrechts die Annexkompetenz für die Gefahrenabwehr im Bereich
des besonderen Gewerberechts der Personenbeförderung zu. Von dieser
Annexkompetenz habe der Bund mit dem Erlass des
Personenbeförderungsgesetzes Gebrauch gemacht, in dem mit § 47 Abs. 3 PBefG
eine ausdrückliche Ermächtigungsgrundlage für den Landesverordnungsgeber für
Regelungen der Einzelheiten des Dienstbetriebs von Taxen mitsamt ihrer
gefahrenrechtlichen Zielsetzungen enthalten sei. § 5 TaxenO verletze die Kläger
nicht in ihren Grundrechten, insbesondere nicht in ihrem Recht auf informationelle
Selbstbestimmung hinsichtlich der Preisgabe persönlicher Daten. Die Regelung
entspreche dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

33

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen
auf den Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf die
Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

34

III.

35

Der Senat entscheidet über die Berufungen der Kläger durch Beschluss nach
§ 130a VwGO, weil er sie einstimmig für unbegründet und die Durchführung einer
mündlichen Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind vorher zu
dieser Entscheidungsform gehört worden. Die im Schriftsatz der Bevollmächtigten
der Kläger vom 23. Juni 2006 enthaltenen rechtlichen Erwägungen hindern eine
Entscheidung in dieser Form nicht.

36

Die Berufungen sind nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klagen zu
Recht abgewiesen.

37

Hinsichtlich der Zulässigkeit der Feststellungsklage (§ 43 VwGO) schließt sich
der Senat der Wertung des Verwaltungsgerichts in den angefochtenen Urteilen
an.

38

Da (auch bei einer Feststellungsklage) die Rechtsvorschriften maßgeblich sind,
die im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung gelten,

39

vgl. BVerwG, Urteil vom 3. November 1994 - 3 C 17/92 -, NJW 1995, 3067
(3068); Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl., § 113 Rdnrn. 29 ff,

40

beurteilt der Senat das Klagebegehren - über den bisher formell gestellten Antrag
der Kläger hinaus - auch unter Einbeziehung der am 21. Juli 2004 im Amtsblatt der
Stadt Köln bekannt gemachten (erneuten) Änderung des § 5 TaxenO und nicht nur
anhand der dem verwaltungsgerichtlichen Urteil zu Grunde liegenden
Änderungsfassung der Taxenordnung vom 11. Dezember 2001.
Entscheidungserhebliche Auswirkungen hat dies hingegen nicht, weil die
Änderungen in der nunmehr maßgebenden Fassung der Taxenordnung von 2004 die
in diesem Verfahren vorrangig relevanten Fragen, ob für § 5 TaxenO eine wirksame
und taugliche Ermächtigungsgrundlage gegeben ist und die Kläger einen
Fahrerausweis bereithalten müssen, nicht berühren, die zwischen den Beteiligten
hauptsächlich streitige Frage der Verpflichtung zur Angabe (eines Teils) des
Vornamens und des Familiennamens auf einem Fahrerausweis sowohl in der
Fassung des § 5 TaxenO von 2001 als auch in der von 2004 enthalten war/ist und im
Übrigen die Fassung von 2004 auch die Verpflichtung zur Angabe von Daten
teilweise (z. B. hinsichtlich des Namens des Unternehmers) entfallen lassen hat und
daher insoweit keine relevanten Fragen mehr anstehen.

41

Die Taxenordnung und ihr § 5 beruhen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend
ausgeführt hat, auf einer wirksamen und geeigneten Ermächtigungsgrundlage,
überschreiten nicht deren vorgegebenen Rahmen und begegnen auch sonst keinen
verfassungsrechtlichen Bedenken.

42

§ 5 TaxenO hat in § 47 Abs. 3 PBefG i. V. m. § 4 der - vom Verwaltungsgericht
zutreffend angegebenen - Zuständigkeitsverordnung hinreichende
Ermächtigungsgrundlagen. Dies hat das Verwaltungsgericht für die Fassung des § 5
TaxenO von 2001 zutreffend ausgeführt; der Senat schließt sich insoweit und auch
im Hinblick auf § 5 der TaxenO in der derzeit maßgebenden Änderungsfassung von
2004 der Wertung des Verwaltungsgerichts an.

43

Der Annahme des § 47 Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage steht nicht
entgegen, dass in § 57 PBefG eine Ermächtigung für zur Durchführung des
Personenbeförderungsgesetzes, internationaler Abkommen sowie europarechtlicher
Verordnungen erforderlicher Rechtsverordnungen durch das
Bundesverkehrsministerium enthalten ist. Der Senat ist mit dem Verwaltungsgericht
der Auffassung, dass dem § 57 PBefG ein Anwendungsbereich zukommt, der keine
Sperrwirkung gegenüber § 47 Abs. 3 PBefG entfaltet. Dabei kann dahinstehen, ob -
wie das Hamburgische Oberverwaltungsgericht in den o. a. Entscheidungen
angenommen hat - die Begriffe in den beiden Vorschriften unscharf sind und sich die
Anwendungsbereiche der Bestimmungen überschneiden, zumal diese Sichtweise
Bedenken im Hinblick auf den in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verankerten Grundsatz der
nach Inhalt, Zweck und Ausmaß erforderlichen Bestimmtheit der gesetzlichen
Ermächtigung aufwerfen könnte.

44

Schon die Aufnahme von zwei Ermächtigungstatbeständen für den Erlass von
Rechtsverordnungen, nämlich des § 57 PBefG einerseits und des § 47 Abs. 3 PBefG
andererseits, in einem Bundesgesetz lässt die Einschätzung des Gesetzgebers
erkennen, dass beide Ermächtigungen nebeneinander ihre Berechtigung haben
(sollen). Die Regelung zweier Ermächtigungstatbestände mit unterschiedlichen
Ermächtigungsadressaten ist nämlich - sofern nicht, wofür hier keine Anhaltspunkte
vorliegen, von einer gesetzgeberischen Nachlässigkeit ausgegangen werden muss -
nur vor dem Hintergrund erklärbar, dass entweder der Anwendungsbereich der einen
Ermächtigungsnorm nicht als ausreichend bzw. als abschließend angesehen wurde
zur Regelung aller mit der öffentlichen Personenbeförderung bzw. dem Taxiverkehr
zusammenhängenden Fragen und Probleme, oder die Anwendungsbereiche beider
Ermächtigungsvorschriften bewusst vage und sich überschneidend um-/beschrieben
worden sind, um von vornherein die Annahme eingeschränkter Regelungs- und
Anwendungsbereiche zu vermeiden und Spielräume für unterschiedliche
Bewertungen auf Bundes- und Landesebene zu ermöglichen. Dafür spricht auch die
(zeitliche) Gesetzesabfolge. Der die Landesregierung zum Erlass von
Rechtsverordnungen ermächtigende § 47 Abs. 3 PBefG wurde durch das Fünfte
Gesetz zur Änderung des Personenbeförderungsgesetzes vom 25. Februar 1983
(BGBl. I S. 196) in das Gesetz eingefügt. Bereits § 47 Abs. 3 Satz 2 PBefG in der
ursprünglichen Fassung des Gesetzes von 1961 (BGBl. I S. 241) sah zur näheren
Bestimmung des Bereitstellens von Kraftdroschken die Möglichkeit des Erlasses von
"Droschkenordnungen, die nach Landesrecht erlassen werden", vor. Den
Gesetzesmaterialien zum 5. Änderungsgesetz (BT-Drucks. 9/2128, S. 8) ist zwar
(nur) zu entnehmen, dass die Änderung des § 47 Abs. 3 PBefG aus Gründen der
Rechtsklarheit erforderlich war, weil Zweifel hinsichtlich der Reichweite der
Ermächtigung zum Erlass von Taxenordnungen entstanden waren; konkretere
Ausführungen zur Ermächtigung der Landesregierung und zu den einer solchen
Rechtsverordnung zugänglichen Regelungsbereichen finden sich hingegen dort
nicht. Da aber sowohl bei der Erstfassung des Gesetzes als auch bei der § 47 Abs. 3
PBefG in der jetzigen Fassung einfügenden Änderungsfassung von 1983 in
Abschnitt VII des Gesetzes (Erlass von Rechtsverordnungen und Allgemeinen
Verwaltungsvorschriften) zusätzlich eigenständige Ermächtigungsgrundlagen für den
Erlass von Rechtsverordnungen auf Bundesebene vorhanden waren und der
Gesetzgeber in Kenntnis dieses Umstands gleichwohl (erneut) in § 47 Abs. 3 PBefG
eine weitere Verordnungsermächtigung für die Landesregierung aufgenommen hat,
kann dies nur in dem obigen Sinne dahin interpretiert werden, dass nach seiner
Vorstellung ein Nebeneinander beider Ermächtigungsbestimmungen gewollt war/ist.
Dafür spricht auch der Umstand, dass der § 57 PBefG seine jetzige Fassung
überwiegend durch das 3. Rechtsbereinigungsgesetz vom 28. Juni 1990 (BGBl. I S.
1221, 1234) erhalten hat und auch bei dieser Änderung des
Personenbeförderungsgesetzes der Gesetzgeber - in Kenntnis der Bestimmungen
des § 47 Abs. 3 PBefG - offenbar von der Berechtigung eines gesetzlichen
Nebeneinanders von Verordnungsermächtigungen für Regelungen auf Bundesebene
(§ 57 PBefG) und für Landesregierungen (§ 47 Abs. 3 PBefG) ausging.

45

Auch aus Sinn und Zweck und auf Grund einer sach- und interessengerechten
Wertung der fraglichen Normen und ihres Zusammenhangs folgt, dass den beiden
Ermächtigungsgrundlagen des § 47 Abs. 3 PBefG und des § 57 PBefG
unterschiedliche Anwendungsbereiche zukommen und dass § 57 PBefG als
Ermächtigungsgrundlage für die Taxenordnung nicht einschlägig ist und deshalb die
Anwendung des § 47 Abs. 3 PBefG als Grundlage für die fragliche Regelung des
§ 5 TaxenO nicht hindert. § 57 Abs. 1 PBefG, der in Bezug auf die in Frage
stehenden Fahrerausweise für Taxifahrer (nur) mit den Nummern 2 und 3 relevant
sein kann, bezieht sich auf Anforderungen an die in einem Kraftfahrunternehmen im
Personenverkehr zum Einsatz kommenden Fahrzeuge, enthält insoweit also
fahrzeugbezogene Vorgaben bzw. Anforderungen an den Betrieb des Unternehmens
und die dort beschäftigten Bediensteten und enthält damit betriebs-
/unternehmensbezogene Elemente und an der "Sicherheit und Ordnung des
Betriebs" orientierte unternehmerische Pflichten. Diese Bestimmung kann daher
schon wegen dieser begrenzten Regelungsbereiche nicht als abschließende
Ermächtigungsgrundlage für sämtliche mit dem Straßenpersonen- bzw.
Taxenverkehr zusammenhängenden Regelungen angesehen werden.

46

Vgl. Bidinger, Personenbeförderungsrecht, 2. Aufl.,
B § 57 Rdn. 1.

47

§ 47 PBefG betrifft demgegenüber mit den einer landesrechtlichen
Rechtsverordnung zugänglichen Bereichen des Umfangs der Betriebspflicht, der
Ordnung auf Taxenständen sowie der Einzelheiten des Dienstbetriebs und der
beispielhaften Aufzählung einzelner Regelungsbereiche, zu denen z. B. auch der
Fahr- und Funkbetrieb gehört (§ 47 Abs. 3 Satz 3 Nr. 3 PBefG), die "äußere" Seite
des Taxenverkehrs, also wie der Taxenverkehr in seiner Funktion als Verkehrsträger,
als Mittel der Bedienung des öffentlichen Verkehrs, dem Benutzer entgegentritt. Dies
kann bereits dem § 47 Abs. 3 PBefG in der ursprünglichen Gesetzesfassung von
1961 entnommen werden, weil der Begriff des Bereitstellens von Kraftdroschken an
bestimmten behördlich zugelassenen Stellen in der Gemeinde, zu dem Näheres in
nach Landesrecht zu erlassenden Droschkenordnungen geregelt werden konnte, das
Außenverhältnis zum Kunden betrifft, und folgt auch aus dem Begriff der
"Einzelheiten des Dienstbetriebs" in der derzeitigen Gesetzesfassung, weil damit das
Vorgehen des Unternehmers bzw. des Fahrers bei Ausübung des Taxidienstes, also
die Art und Weise, wie der Unternehmer und die bei ihm tätigen Fahrer die Aufgabe
der individuellen öffentlichen Verkehrsbedienung nach außen gegenüber
(potentiellen) Taxinutzern wahrnehmen, beschrieben wird.

48

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1988 - 7 B 83.88 -, NZV 1988, 198; Bay.
ObLG, Beschluss vom 18. Mai 1987 - 3 Ob Owi 66/87 -, DÖV 1987, 873;
Fielitz/Grätz, PBefG, Stand: November 2005, § 47 Rdn. 9; Bidinger, a. a. O., § 47
Rdn. 30.

49

Diese Abgrenzung der Regelungsbereiche der Normen in diesem Sinne wird
auch deutlich in obergerichtlichen Entscheidungen zu § 47 Abs. 3 PBefG,

50

vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 1988 - 7 B 83.88 -, a. a. O.; KG Berlin,
Beschluss vom 26. März 1990 - 2 Ss 19/90 - 3 Ws (B) 29/90 -, VRS 79, 59,

51

wonach § 47 Abs. 3 PBefG die Landesregierungen nicht dazu ermächtigt, die
Pflicht von Taxiunternehmern zur namentlichen Benennung der beschäftigten Fahrer,
der Art ihrer Fahrberechtigung sowie der Art und Dauer ihrer Beschäftigung zu
regeln, oder dem Taxiunternehmer zwecks Erleichterung der Aufsichts- und
Prüfungsbefugnisse der Genehmigungsbehörde bestimmte Nachweispflichten
aufzuerlegen. Derartige Verpflichtungen sind den unternehmerischen Pflichten beim
Betrieb eines Taxiunternehmens ("Betriebspflichten") zuzuschreiben und können
nach der o. a. Abgrenzung konsequenterweise nicht dem Anwendungsbereich des §
47 Abs. 3 PBefG unterstellt werden.

52

Eine sich aus dem Personenbeförderungsgesetz selbst ableitende Sperrwirkung
des Bundesrechts (§ 57 Abs. 1 PBefG) gegenüber landesrechtlichen Regelungen in
einer Verordnung (§ 47 Abs. 3 PBefG) besteht nach dem Vorstehenden demnach
nicht. Auf die Frage, welche der einzelnen Bestimmungen des § 57 Abs. 1 PBefG der
Wertung des § 47 Abs. 3 PBefG als wirksame Ermächtigungsgrundlage für § 5
TaxenO entgegenstehen könnte, kommt es somit ebenfalls nicht entscheidend an. Im
Übrigen ist der Fahrerausweis insbesondere, auch wenn er während des Dienstes
des Fahrers am Armaturenbrett des Taxis anzubringen ist, nicht fahrzeugbezogen
i. S. d. § 57 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a) PBefG, sondern - weil den Fahrer bezeichnend -
personenbezogen. Das Anbringen am Armaturenbrett dient lediglich der besseren
Wahrnehmbarkeit des Ausweises, die angesichts der Sitzpositionen des Fahrers und
der Fahrgäste, vor allem solcher im Fond des Wagens, bei einer Befestigung des
Ausweises an der (Vorderseite der) Kleidung des Fahrers nicht ausreichend
gewährleistet wäre. Auf der Basis der vorstehend beschriebenen Regelungsbereiche
des § 57 Abs. 1 PBefG und des § 47 Abs. 3 PBefG schließt sich der Senat zudem
nicht der Auffassung des Hamburgischen OVG (a. a. O.) an, als
Ermächtigungsgrundlage für eine Verpflichtung für Taxifahrer, Fahrerausweise
mitzuführen, könne (auch) auf § 57 Abs. 1 Nr. 2 b) und Nr. 3 PBefG abgestellt
werden. Nach den beschriebenen Regelungsbereichen der §§ 47 Abs. 3, 57 Abs. 1
PBefG sind diese Bestimmungen konsequenterweise auf den die unternehmerischen
Pflichten beim Betrieb eines Taxiunternehmens und beim Einsatz von - bestimmten
Qualifikationsanforderungen unterliegendem - Personal im Rahmen dieses Betriebs,
also auf einen betriebs- oder unternehmensbezogenen (also "innerbetrieblichen")
Anwendungsbereich beschränkt und können sie deshalb nicht auch auf
Verpflichtungen eines Taxifahrers im ("Außen")-Verhältnis zum Fahrgast Anwendung
finden.

53

Ein Fahrerausweis für Taxifahrer unterfällt danach, wie das Verwaltungsgericht
zutreffend dargelegt hat, dem Regelungsbereich des § 47 Abs. 3 PBefG und dort
dem Tatbestandsmerkmal der Regelbarkeit von "Einzelheiten des Dienstbetriebs"
durch landesrechtliche Normen.

54

Vgl. Hamb. OVG - Urteile vom 6. August 2004 - 1 Bf 81/03 -, - 1 Bf 83/03 - , a. a.
O.; KG Berlin, Beschluss vom 26. April 1995 - 3 Ws (B) 51/95 -, VRS 89, 385.

55

Dass § 5 TaxenO u. a. mit dem Zweck, das Sicherheitsgefühl der Fahrgäste zu
erhöhen und den missbräuchlichen Einsatz eines Taxis zu erschweren, als
Präventivregelung der Gefahrenabwehr im weiteren Sinne dient, steht dem nicht
entgegen und schließt, anders als die Kläger meinen, die Anwendbarkeit des § 47
Abs. 3 PBefG als Ermächtigungsgrundlage für die Regelung auch im Hinblick darauf,
dass die Norm nicht ausdrücklich Gefahrenabwehrtatbestände benennt und eine
bundesrechtliche Ermächtigung für Landesverordnungen nicht möglich ist, wenn -
wie hier bezüglich der allgemeinen Gefahrenabwehr - ohnehin eine landesrechtliche
Zuständigkeit besteht, nicht aus. Alle Bestimmungen des
Personenbeförderungsgesetzes und zugehöriger untergesetzlicher Normen, die im
weiteren Sinne einen ordnungsrechtlichen Bezug aufweisen - dazu gehören sowohl §
47 Abs. 3 als auch § 57 Abs. 1 des Gesetzes -, sind an der Prämisse, dass eine
ordnungsgemäße Personenbeförderung unter Beachtung aller insoweit betroffenen
und relevanten Sicherheitsinteressen gewährleistet sein soll, zu orientieren. Vor dem
Hintergrund dieses Gesetzesanliegens und dieser Zweckrichtung und angesichts des
- wie dargelegt - dem Gesetzgeber bekannten Nebeneinanders mehrerer
Ermächtigungsnormen im Gesetz sowohl für Regelungen auf Bundesebene als auch
für Landesverordnungen ist der Schluss gerechtfertigt, dass § 47 Abs. 3 PBefG, der
insoweit vom Wortlaut her auch keine Einschränkung enthält, eine der
Gefahrenabwehr dienende landesrechtliche Regelung - hier in Form des § 5 TaxenO
- nicht ausschließt.

56

Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Auffassung, dass die
Regelungen des § 5 TaxenO nicht in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise in
Grundrechte der Kläger eingreifen; er nimmt diesbezüglich Bezug auf die
entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts.

57

Vgl. auch Hamb. OVG, Urteile vom 6. August 2004 - 1 Bf 81/03 - und - 1 Bf
83/03 - , a. a. O.; VG Hamburg, Urteile vom 9. Januar 2003 - 15 VG 2207/2002 - und
- 15 VG 2287/2002 -.

58

Soweit die Kläger in diesem Zusammenhang geltend gemacht haben, die
Regelung des § 5 TaxenO sei schon deshalb ungeeignet, weil jeder Fahrer den
Ausweis unkontrolliert selbst herstellen könne und deshalb kein Fälschungsschutz
bestehe, ist dieser Einwand jedenfalls nach dem Inkrafttreten der jetzt geltenden
Fassung der Bestimmung von 2004 nicht mehr relevant, weil Fahrerausweise neben
dem (evtl. abgekürzten) Vornamen, dem Familiennamen und einem Lichtbild
nunmehr auch eine amtliche Plakette mit Gültigkeitsdatum enthalten müssen (§ 5
Abs. 1 Satz 3 Nr. 4 TaxenO) und nach § 5 Abs. 2 Satz 4 TaxenO die Fahrerausweise
ausschließlich von den für die Ausstellung von Fahrerlaubnissen zur
Fahrgastbeförderung zuständigen Stellen mit den amtlichen Plaketten versehen
werden. Das Risiko gefälschter Fahrerausweise ist damit weitgehend reduziert. Die
diesbezügliche Verpflichtung und konkrete Formulierung in § 5 TaxenO trägt den
entsprechenden Erwägungen in den Urteilen des Verwaltungsgerichts Rechnung,
das die bisherige Regelung als zu unbestimmt angesehen hatte. Dabei begegnet die
Pflicht, den Fahrerausweis mit einer amtlichen Plakette mit einer an der
Geltungsdauer der Fahrerlaubnis zur Fahrgastbeförderung orientierten
Gültigkeitsdauer versehen zu lassen, keinen Bedenken, weil dadurch die zeitliche
Geltung auch des Fahrerausweises für alle Beteiligten eindeutig erkennbar ist; im
Übrigen haben auch die Kläger diesbezügliche Bedenken nicht substantiiert geltend
gemacht.

59

Die von den Klägern angesprochene Möglichkeit der Angabe einer Kennnummer
auf dem Fahrerausweis an Stelle des Namens ist nicht in gleicher Weise wie die
Namensangabe geeignet, den Regelungszweck zu erfüllen. Bei realistischer
Betrachtung ist nicht zu erwarten, dass sich ein Fahrgast, erst recht nicht in einer
möglicherweise durch den Taxifahrer hervorgerufenen bedrängenden Situation, eine
mehrstellige Nummer eher merken wird als einen Namen oder Bruchstücke
desselben und dass durch eine Nummernangabe eine höhere Aufklärung solcher
Vorfälle bewirkt wird als bei Angabe des Namens, der in Zusammenhang mit dem
Lichtbild einen höheren Identifizierungsgrad ermöglicht. Dass in anderen Städten die
Angabe einer Identifikationsnummer für ausreichend erachtet wird, steht dem nicht
entgegen und begrenzt nicht den der Beklagten zustehenden Spielraum in der
Ausgestaltung von Rechtsnormen dahin, in gleicher Weise tätig werden zu müssen.
Soweit die Kläger in Verbindung mit der Namensangabe auf dem Fahrerausweis eine
vermeintlich höhere Gefährdung ihrer Person oder ihrer Familien befürchten, ist dies,
wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, zum einen nicht verifizierbar -
auch wenn das generelle Gefährdungsrisiko für Taxifahrer nicht verkannt wird - und
zum anderen auch unter dessen Berücksichtigung jedenfalls nicht in einem solchen
Ausmaß anzunehmen, dass diesen Belangen Vorrang vor den Interessen der
Fahrgäste, den Namen des Fahrers zu erfahren, eingeräumt werden müsste. Dies
gilt auch angesichts dessen, dass sexuell motivierte Übergriffe auf weibliche Taxi-
Fahrgäste, die in der Vergangenheit die Regelung des § 5 TaxenO veranlasst haben,
nur einen (relativ kleinen) Bereich im alltäglichen Taxibetrieb, in dem der
Fahrerausweis bei der Aufklärung hilfreich sein kann, ausmachen, darüber hinaus
der Ausweis aber auch in dem größeren Bereich "allgemeiner" Beschwerden über
Taxifahrer nützlich sein kann.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711,
713 ZPO.

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Die Revision ist nicht zugelassen worden, weil die Voraussetzungen des § 132
Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

62

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 1 GKG a. F.,
§ 72 Nr. 1 GKG n. F.

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