Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-08-01, Aktenzeichen 1 K 2945/01
ECLI:DE:VGD:2003:0801.1K2945.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des auf Grund des Urteils
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist als sachkundiger Bürger für die Fraktion C stellvertretendes
Ausschussmitglied im Wirtschaftsförderungs- und Grundstücksausschuss des Rates
der Stadt N (so genannter stellvertretender sachkundiger Bürger). Er ist sonst in
keinem Ratsausschuss Mitglied. Er nimmt jährlich an mindestens fünfzehn Sitzungen
der Fraktion C, die aus drei Ratsmitgliedern besteht, teil.

3

In der Hauptsatzung der Stadt N in der Fassung der Bekanntmachung vom
09. November 1999 (Amtsblatt Nr. 24/1999) zuletzt geändert durch Ratsbeschluss
vom 17. Dezember 2002 (HS) heißt es in § 12 Abs. 2 :

4

„Sachkundige Bürger und sachkundige Einwohner erhalten für die Teilnahme an
Ausschuss- und Fraktionssitzungen ein Sitzungsgeld nach Maßgabe der
EntschVO."

5

In § 12 Abs. 4 HS wird die Anzahl der Fraktionssitzungen, für die ein
Sitzungsgeld gezahlt wird, auf fünfzehn pro Jahr beschränkt.

6

Bevor ein solches Sitzungsgeld gezahlt wird, erhält der Empfänger nach der
Praxis des Beklagten eine schriftliche „Abrechnung der Sitzungsgelder", in der darauf
hingewiesen wird, dass die Stadtkasse den entsprechenden Betrag in den nächsten
Tagen überweisen werde. Weiter wird folgender Hinweis erteilt:

7

„Sollten Sie zusätzlich zu den o.g. Sitzungen an Fraktionssitzungen
teilgenommen haben, die in diesem Bescheid nicht aufgeführt sind, haben Sie
bereits die Höchstzahl (15) der bezahlten Fraktionssitzungen überschritten. (...)"

8

Eine Rechtsbehelfsbelehrung enthalten diese Schreiben nicht.

9

Mit Schreiben vom 01.03.2001, Eingang beim Beklagten am 13.03.2001,
beantragte die Fraktion C, dem Kläger für seine Teilnahme an Fraktionssitzungen
Sitzungsgeld in Höhe von 38,- DM pro Sitzung zu zahlen.

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In einer vergleichbaren Angelegenheit gab der Nordrhein-Westfälische Städte-
und Gemeindebund am 30.08.2000 eine Stellungnahme ab (Az.: I/2 020-08-45/1
wo/ka), die der Beklagte zur Prüfung der Angelegenheit heranzog. Darin wird
ausgeführt, der Sitzungsgeldanspruch für stellvertretende sachkundige Bürger, die in
keinem Ausschuss ordentliches Ausschussmitglied sind und in Ermangelung eines
Vertretungsfalls auch nicht als „Vollmitglied" eines Ausschusses an einer
Fraktionssitzung teilnehmen, sei nur unter engen Voraussetzungen gegeben.
Anspruchsgrundlage sei § 45 Abs. 4 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen (GO NRW). Zwar erfasse diese Vorschrift den Fall des stellvertretenden
sachkundigen Bürgers nicht, in der Kommentarliteratur werde aber davon
ausgegangen, dass ein Sitzungsgeld auch in diesem Fall für die Teilnahme an
Fraktionssitzungen gezahlt werden könne. Das ergebe sich aus dem Sinn und Zweck
der Stellvertreterbenennung für Ausschussmitglieder und deren Teilnahme an
Fraktionssitzungen, da sie, um im Verhinderungsfall die Interessen der Fraktion im
Ausschuss wahrnehmen zu können, bezüglich des Diskussionsstandes zu einzelnen
Problembereichen ständig auf dem Laufenden sein müssten. Ein
Sitzungsgeldanspruch sei nur dann gegeben, wenn eine persönliche Stellvertretung
und keine „Listenstellvertretung" vorliege. Es müsse darüber hinaus ein
Ratsbeschluss betreffend der Zahlung des Sitzungsgeldes gefasst werden, durch
den das öffentliche Interesse an der Teilnahme stellvertretender sachkundiger Bürger
an Fraktionssitzungen manifestiert werde.

11

Zur Prüfung dieser Angelegenheit zog der Beklagte darüber hinaus eine
Stellungnahme des Landrates des Kreises N vom 20.09.2000, Az. 20-3 BL, in einer
vergleichbaren Angelegenheit heran. Dort wird die oben ausgeführte Auffassung des
Nordrhein-Westfälische Städte- und Gemeindebundes wiedergegeben und
zusammenfassend festgestellt, dass nicht zu erkennen sei, dass einer Zahlung von
Sitzungsgeldern für stellvertretende sachkundige Bürger für die Teilnahme an
Fraktionssitzungen unter Beachtung der vom Nordrhein-Westfälischen Städte- und
Gemeindebund aufgestellten Voraussetzungen kommunalrechtliche Bestimmungen
entgegenstünden bzw. mit diesen nicht vereinbar sei.

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In der Sitzung des Rates der Stadt N vom 27.03.2001 wurde unter dem
Tagesordnungspunkt 5 a) ein Beschluss mit dem Thema:

13

„Es liegt ein öffentliches Interesse an der Teilnahme der stellvertretenden
sachkundigen Bürger an Fraktionssitzungen vor. Diese erhalten ebenso wie die
sachkundigen Bürger für die Teilnahme an Fraktionssitzungen Sitzungsgeld nach
Maßgabe der Entschädigungsverordnung."

14

zur Abstimmung gestellt und mit 23 „Nein" (CDU 19, SPD 11, FDP 3) -, 6 „Ja"-
Stimmen (UBWG 3, Bündnis 90/Die Grünen 3) bei einer Enthaltung (Bürgermeister)
abgelehnt.

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Am 25.05.2001 hat der Kläger Klage erhoben.

16

Der Kläger ist der Auffassung, er habe auch als stellvertretendes
Ausschussmitglied einen Anspruch auf Zahlung von Sitzungsgeld für die Teilnahme
an Fraktionssitzungen. Nach § 58 Abs. 3 GO NRW sei es grundsätzlich zulässig,
dass sachkundige Bürger als stellvertretende Mitglieder von Fachausschüssen
bestellt werden könnten. Da die Mitglieder eines solchen Ausschusses - damit auch
der stellvertretende sachkundige Bürger, der im Vertretungsfall wie ein ordentliches
Mitglied tätig werde - von den Fraktionen benannt würden, sei es für eine effektive
Teilnahme an den Ausschusssitzungen notwendig, dass auch der stellvertretende
sachkundige Bürger regelmäßig an den Fraktionssitzungen teilnehme und ihm dafür
ein Sitzungsgeld gezahlt werde. Im Vertretungsfall sei der stellvertretende
sachkundige Bürger nämlich sonst nicht in der Lage, seine Aufgabe im ordentlichen
Maß zu erfüllen. Darin liege ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz und eine
unverhältnismäßige Benachteiligung der Fraktion C. Die Arbeit einer kleinen Fraktion
werde nachhaltig erschwert. Bei einer großen Anzahl von Rats- , Pflichtausschuss-,
Fachausschuss- und Fraktionssitzungen sei es für eine kleine Fraktion mit nur drei
Ratsmitgliedern weder möglich noch zumutbar, alle Sitzungen verantwortlich
wahrzunehmen. Daher sei sie auf die Teilnahme der sachkundigen Bürger
angewiesen und habe nach § 56 GO NRW einen Anspruch auf Unterstützung durch
die Gemeinde. Die Kosten, die bei einer Gewährung von Sitzungsgeld für
stellvertretende sachkundige Bürger entstünden, seien bei maximal fünfzehn
erstattungsfähigen Fraktionssitzungen (Sitzungsgeld jeweils 38,- DM) mit 570,- DM
im Jahr selbst dann gering, wenn mehrere kleine Fraktionen von der Möglichkeit
Gebrauch machten, stellvertretende sachkundige Bürger zu benennen. Unerheblich
sei auch, dass nicht in jeder Fraktionssitzung Fragen des jeweiligen
Fachausschusses besprochen würden. Da regelmäßig Tagesordnungspunkte aus
Fachausschusssitzungen im Hauptausschuss weiter beraten und im Rat entschieden
würden, müsse für den stellvertretenden sachkundigen Bürger eine
Rückkopplungsmöglichkeit bestehen, die nur bei einer Teilnahme an allen
Fraktionssitzungen Gewähr leistet sei. Sinnfällig werde dies auch daran, dass etwa
der Kreis N stellvertretenden sachkundigen Bürgern Sitzungsgelder für die
Teilnahme an Fraktionssitzungen zahle.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten zu verpflichten, ihm für die Teilnahme als
stellvertretendes Ausschussmitglied an allen
Fraktionssitzungen der Fraktion C ab dem 13.03.2001 jeweils ein
Sitzungsgeld in Höhe von 19,43 Euro (entspricht 38,00 DM) zu
gewähren.

19

Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

21

Er vertieft seine Auffassung, wonach der Kläger keinen Anspruch auf
Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen habe. Nach dem eindeutigen
Wortlaut des § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW bestehe für einen nur stellvertretenden
sachkundigen Bürger kein Anspruch auf Sitzungsgeld, da die Mitgliedschaft für ihn
erst im Verhinderungsfall des ordentlichen Mitglieds zur Vollmitgliedschaft mit allem
Rechten und Pflichten erstarke. Die GO NRW enthalte weder ein Ge- noch ein
Verbot der Zahlung von Sitzungsgeldern, sodass es im Ermessen des Rates liege,
an die stellvertretenden sachkundigen Bürger Sitzungsgeld für die Teilnahme an
Fraktionssitzungen zu zahlen. Der ablehnende Ratsbeschluss sei sachlich
gerechtfertigt, weil die ausschließlich stellvertretenden sachkundigen Bürger in die
gemeindliche Ratsarbeit nicht so eingebunden seien wie die ordentlichen
Ausschussmitglieder. Es bestehe darüber hinaus auch die Möglichkeit, sachkundige
Bürger, die in einem anderen Ausschuss ordentliches Mitglied sind, als
stellvertretende sachkundige Bürger vorzusehen. Dies sei in der Praxis üblich,
sinnvoll und entspreche den Grundsätzen der sparsamen Haushaltsführung. Die
Teilnahme eines stellvertretenden sachkundigen Bürgers entspreche der Teilnahme
„als Zuhörer" iSd § 58 Abs. 1 Satz 5 GO NRW.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichts- und Verwaltungsakten verwiesen.

23

Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage ist unbegründet.

25

Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Alt.
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Form der Untätigkeitsklage gemäß § 75
VwGO statthaft und im Übrigen zulässig.

26

Der Kläger begehrt die Verpflichtung des Beklagten zum Erlass eines
unterlassenen Verwaltungsaktes im Sinne von § 35 Satz 1
Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW).
Dass das Endziel des Klägers, die Auszahlung des Sitzungsgeldes,
Verwaltungstathandeln ist, ändert nichts an Einschlägigkeit der Verpflichtungsklage.
Die im Rahmen seiner Organisationshoheit von ihm gewählte Praxis des Beklagten
geht dahin, dass der Auszahlung der Sitzungsgelder ein Bewilligungsbescheid
vorgeschaltet ist, der in dem jeweiligen Abrechnungsschreiben des Beklagten liegt.
Abzustellen ist dabei auf den objektiven Sinngehalt,

27

vgl. dazu BVerwGE 74, 126; BVerwG DVBl. 1980, 882; NVwZ 1987, 598

28

d.h., wie der Bürger unter Berücksichtigung der äußeren Form und aller
sonstigen ihm bekannten oder erkennbaren Umstände

29

vgl. dazu BVerwGE 49, 247 = DVBl. 1976, 211; 81, 110

30

nach Treu und Glauben bei objektiver Auslegung analog §§ 157, 133 BGB die
Erklärung der Behörde verstehen durfte oder musste, wobei es maßgeblich auf den
Empfängerhorizont ankommt.

31

Siehe dazu Kopp/Ramsauer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz,
8. Aufl., § 35 Rdnr. 16.

32

Das Abrechnungsschreiben vom Beklagten ist danach ein Verwaltungsakt iSd
§ 35 Satz 1 VwVfG NRW. Dies ergibt sich aus der äußeren Form des
Abrechnungsschreibens, zumal es vom Beklagten selbst als „Bescheid" qualifiziert
wird. Es enthält die einzelfallbezogene Regelung einer Behörde auf dem Gebiet des
öffentlichen Rechts, indem der Beklagte die Zahlung des Sitzungsgeldes jeweils mit
der Inanspruchnahme potenzieller Bestandskraft verbindlich festlegt. Auch ist das
Abrechnungsschreiben auf Außenwirkung gerichtet. Es erweitert die Rechtsposition
des Klägers als eine außerhalb der Verwaltung stehende natürliche Person, denn der
Geldanspruch betrifft ihn gerade nicht in einer ihm zugewiesenen
organisationsinternen Wahrnehmungszuständigkeit. Unerheblich ist dabei, dass dem
Schreiben keine Rechtsbehelfsbelehrung beigefügt ist, da dies keine Voraussetzung
für das Vorliegen eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 35 Satz 1 VwVfG NRW
ist.

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Für die Einordnung der Gewährung von Sitzungsgeldern als Verwaltungsakt
allgemein auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Urteil vom 26.09.1996, - 15 A 2733/93 -, NVwZ 1997, 617 f.;
Verwaltungsgericht Oldenburg, Urteil vom 23.05.2001, - 2 A 790/99 -, NVwZ 2002,
199 ff; Oberverwaltungsgericht Berlin, Urteil vom 27.03.1981, - 2 B 21.79 -, OVGE
BE 15, 227 ff; Verwaltungsgericht Minden, Urteil vom 13.10.1982, - 10 K 189/82 -,
EStT NW 1983, 4 ff; anders, allerdings mit der konkreter Fallgestaltung nicht
vergleichbar, Verwaltungsgericht Meiningen, Urteil vom 12.09.2000, - 1 K
1096/99.Me -, LKV 2001, 568 ff

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In dem Schreiben der Fraktion C vom 01.03.2003 ist der als
Zulässigkeitsvoraussetzung für die Verpflichtungsklage erforderliche Antrag des
Klägers im Verwaltungsverfahren zu sehen. Den von der Fraktion C an den
Beklagten gerichtete Antrag hat er sich sinngemäß zu Eigen gemacht, was auch vom
Beklagten nicht anders verstanden worden ist. Unabhängig davon ist dieser Antrag
gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 VwVfG NRW nachholbar.

35

Die Klage ist gemäß § 75 VwGO abweichend von § 68 VwGO ohne
Durchführung eines Vorverfahrens zulässig, da der Beklagte über den Antrag des
Klägers ohne zureichenden Grund in angemessener Frist förmlich nicht entschieden
hat.

36

Die Klage ist unbegründet.

37

Der Kläger hat keinen Anspruch auf Zahlung von Sitzungsgeldern für die
Fraktionssitzungen der Fraktion C ab dem 13.03.2001, § 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO.

38

Weder aus der GO NRW noch aus anderen Regelungen ergibt sich ein Anspruch
auf Zahlung von Sitzungsgeldern an stellvertretende sachkundige Bürger, die ohne
Vorliegen des Vertretungsfalls an Fraktionssitzungen teilnehmen.

39

Anderer Ansicht Rehn/Cronauge/von Lennep, Kommentar zur
Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Band I, Loseblattausgabe, Stand
Januar 2002, § 45, Anm. 5; Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Gemeindeordnung,
Loseblattausgabe, Stand Mai 2002, § 45 Anm. 4, die ohne weitere Begründung
davon ausgehen, dass ein sachkundiger Bürger als stellvertretendes
Ausschussmitglied selbst dann einen Anspruch auf Sitzungsgeld für
Fraktionssitzungen habe, wenn das ordentliche Ausschussmitglied daran
teilnimmt.

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Nach § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW erhalten ordentliche Ausschussmitglieder für
die Teilnahme an „diesen Sitzungen" ein Sitzungsgeld. Mit „diesen Sitzungen" sind
nach § 45 Abs. 4 Satz 1 GO NRW unter anderem Fraktionssitzungen gemeint. Nach
§§ 58 Abs. 1 Satz 7 und 8, 58 Abs. 3 Satz 1 GO NRW können auch sachkundige
Bürger ordentliche Mitglieder eines Ausschusses sein und erhalten damit nach § 45
Abs. 4 Satz 2 GO NRW für die Teilnahme an Fraktionssitzungen ein Sitzungsgeld.

41

Danach steht stellvertretenden Ausschussmitgliedern, und damit auch
sachkundigen Bürgern, die Stellvertreter sind, kein Anspruch auf Sitzungsgeld für die
Teilnahme an Fraktionssitzungen zu.

42

Dies ergibt sich schon aus Wortlaut des § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW. § 45 Abs.
4 Satz 2 GO NRW spricht ausschließlich von „Ausschussmitgliedern" und meint
damit nur die ordentlichen und nicht auch die stellvertretenden Ausschussmitglieder.
Der Begriff „Ausschussmitglieder" kann auch nicht als Oberbegriff für beide Gruppen
angesehen werden. Die GO NRW differenziert nämlich zwischen ordentlichen und
stellvertretenden Ausschussmitgliedern, da sie in §§ 58 Abs. 1 Satz 2, 58 Abs. 1 Satz
4 GO NRW ausdrücklich den Begriff „stellvertretende Ausschussmitglieder"
verwendet, während sie im Übrigen nur von „Ausschussmitgliedern" spricht. Damit
kann nicht angenommen werden, dass in § 45 Abs. 4 Satz 2 GO NRW auch die
stellvertretenden Ausschussmitglieder gemeint sind.

43

Daneben spricht der systematische Zusammenhang mit § 58 Abs. 1 Satz 5 GO
NRW gegen einen solchen Anspruch. Nach § 58 Abs. 1 Satz 5 GO NRW begründet
die Teilnahme an einer Ausschusssitzung als Zuhörer keinen Anspruch auf
Sitzungsgeld. Der stellvertretende sachkundige Bürger nimmt sowohl an den
öffentlichen (Regelfall, § 58 Abs. 2 GO NRW iVm § 48 Abs. 2 GO NRW) als auch an
den nicht öffentlichen (über § 58 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) Ausschusssitzung als
Zuhörer teil, sodass ihm dafür kein Sitzungsgeld zusteht. Der hinter dieser Regelung
stehende Gedanke spricht gegen einen Anspruch auf Sitzungsgeld. Wenn dem
stellvertretenden sachkundigen Bürger schon für die Teilnahme an Sitzungen
desjenigen Ausschusses, für den er als Vertreter bestellt ist, kein Anspruch auf
Sitzungsgeld zusteht, dann steht ihm für die Teilnahme an einer Fraktionssitzung erst
recht kein solcher Anspruch zu. Der stellvertretende sachkundige Bürger ist nämlich
in erster Linie für die Tätigkeit in „seinem" Ausschuss bestellt oder benannt. Damit ist
die Teilnahme an den jeweiligen Ausschusssitzungen für ihn besonders nahe
liegend, um über die Ausschussarbeit bei Aktualisierung des Vertretungsfalls
jederzeit auf dem Laufenden zu sein. Wenn selbst für diesen Fall nur ein Recht auf
Teilnahme als Zuhörer, nicht aber auf Sitzungsgeld, besteht, muss dies für die
anderen Fälle ebenfalls gelten, so vernünftig auch insoweit eine informatorische
Beteiligung sein mag. Bei der entgegentretenden Äußerung des Innenministers für
das Land Nordrhein-Westfalen Eildienst LKT NW Nr. 10-11/82 - 1024-30 handelt es
sich um die Äußerung einer Rechtsmeinung, die das Gericht unter keinem
Gesichtspunkt bindet.

44

Auch ergibt sich weder aus § 12 Abs. 2 HS noch aus § 2 Nr. 1 der Verordnung
über die Entschädigung der Mitglieder kommunaler Vertretungen und Ausschüsse
(Entschädigungsverordnung - EntschVO) etwas Anderes, da dort jeweils nur die
sachkundigen Bürger genannt sind, sich daraus aber keine Regelung für die Zahlung
von Sitzungsgeld für Fraktionssitzungen an stellvertretende sachkundige Bürger
ergibt.

45

Zu einer entsprechenden Regelung vgl. z.B. Hauptsatzung der Gemeinde
Eitorf vom 20.12.1999, zuletzt geändert am 03.07.2001, § 12 Abs. 4: „Die
Entschädigungsregelung gilt für stellvertretende sachkundige Bürger für die
Teilnahme an Fraktionssitzungen analog (...).", abrufbar unter
http://www.eitorf.de/hauptsatzung.htm.

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Es liegt auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG noch sonst eine
Gleichbehandlung fordernde Vorschrift vor, weil vom Kreis Mettmann ein
Sitzungsgeld für die Teilnahme an Fraktionssitzungen auch für stellvertretende
sachkundige Bürger gezahlt wird. Denn ungeachtet der Frage der Rechtmäßigkeit
dieser Verfahrensweise folgt die Möglichkeit einer unterschiedlichen Regelung aus
dem unterschiedlichen Zuständigkeitsbereich der Zuordnungssubjekte, der
unterschiedliche Regelungen verschiedener autonomer Körperschaften bedingt. Die
Differenzierung zwischen Ausschussmitgliedern und deren Stellvertretern bei der
Abrechnung als solcher ist ohne weiteres willkürfrei.

47

Es liegt auch keine unter anderen rechtlichen Gesichtspunkten möglicherweise
erhebliche sonstige unangemessene finanzielle Benachteiligung des Klägers vor, der
als sachkundiger Bürger einen „mandatsähnlichen Status ehrenamtlichen
Charakters" inne hat,

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vgl. dazu Wacker, „Sachkundige Bürger und Einwohner in gemeindlichen
Ausschüssen", S. 58; dass sachkundige Bürger als Ausschussmitglieder kein
Ehrenamt im engeren Sinne ausüben, dazu ausdrücklich die Begründung zum
Gesetzentwurf der Landesregierung zu § 20 Abs. 2 GO NRW a.F., LT-Drucks.
10/1760, S. 35 zu Nr. 3,

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schon weil er gemäß § 58 Abs. 3 Satz 2 GO NRW nicht zur Übernahme dieser
Tätigkeit verpflichtet ist.

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Offen lassen konnte das Gericht die Frage, ob eine Gemeinde dennoch
stellvertretenden sachkundigen Bürgern ein Sitzungsgeld für die Teilnahme an
Fraktionssitzungen zahlen kann.

51

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1, Abs. 2
VwGO iVm §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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