Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-09-30, Aktenzeichen 10 S 1956/20

Tenor

Auf die Berufung der Beigeladenen wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12. Mai 2020 - 2 K 9611/17 - geändert, soweit darin auf die Klage der Klägerin zu 1 der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.10.2017 hinsichtlich der Windenergieanlagen 3 und 4 aufgehoben worden ist. Auch insoweit wird die Klage der Klägerin zu 1 abgewiesen. Im Übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Der Beklagte und die Klägerin zu 1 tragen die Gerichtskosten des Verfahrens im ersten Rechtszug, soweit über diese nicht bereits rechtskräftig entschieden worden ist, je zu 1/2. Der Beklagte trägt die außergerichtlichen Kosten des Klägers zu 2 aus dem Verfahren im ersten Rechtszug. Die Klägerin zu 1 trägt die außergerichtlichen Kosten des Beklagten aus dem Verfahren im ersten Rechtszug, soweit über diese nicht bereits rechtskräftig entschieden worden ist, zu 1/2.

Die Beigeladene und die Klägerin zu 1 tragen die Gerichtskosten des Berufungsverfahrens je zu 1/2. Die Beigeladene trägt die außergerichtlichen Kosten des Klägers zu 2 aus dem Berufungsverfahren. Die Klägerin zu 1 trägt die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aus dem Berufungsverfahren zu 1/2. Die Beigeladene und die Klägerin zu 1 tragen die außergerichtlichen Kosten des Beklagten aus dem Berufungsverfahren je zu 1/2.

Im Übrigen behalten die Beteiligten ihre außergerichtlichen Kosten, soweit über diese nicht bereits rechtskräftig entschieden worden ist, jeweils auf sich.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Kläger begehren die Aufhebung einer naturschutzrechtlichen Befreiung von landschaftsschutzrechtlichen Bauverboten, die der Beigeladenen für drei der von ihr geplanten vier Windenergieanlagen (WEA) durch den angefochtenen Widerspruchsbescheid erteilt worden ist. Mit ihrer Berufung richtet sich die Beigeladene gegen das den Klagen im Wesentlichen stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts.

2

Die beigeladene Vorhabenträgerin, ein Energieversorgungsunternehmen, plant die Errichtung und den Betrieb von vier WEA (Maße jeweils: Rotordurchmesser 126 Meter, Nabenhöhe 137 Meter) im Abstand von jeweils einigen hundert Metern mit einer maximalen Entfernung zwischen zwei WEA von höchstens 1500 Metern. Die Klägerin zu 1 ist eine Gemeinde, auf deren Gebiet die WEA 3 und 4 stehen sollen. Der Kläger zu 2 ist ein gemäß § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes in der Fassung vom 12.03.1987 (BGBl. I S. 889) anerkannter Naturschutzverband. Sein Aufgabenbereich wird in der Anerkennungsentscheidung (vgl. Bekanntmachung des Umweltministeriums über die Anerkennung eines Naturschutzverbandes nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes vom ... ...) unter Bezugnahme auf § 2 seiner Satzung wie folgt bestimmt: „Im Zusammenwirken mit den Ortsgruppen nimmt der ... die folgenden wesentlichen Aufgaben wahr: a) Pflege des Wanderns b) Schutz der Natur und Landschaft c) Unterhaltung und Markierung der Wanderwege d) Heimatpflege. Der Satzungszweck wird bei b) verwirklicht insbesondere durch Anlage und Betreuung von Biotopen, Landschaftspflegemaßnahmen, Streifendienste u.a.“

3

Nach den Planungen der Beigeladenen soll die WEA 1 außerhalb und entfernt von Landschaftsschutzgebieten errichtet werden. Die WEA 3 und 4 sollen im Landschaftsschutzgebiet „Lierbachtal und Kniebisstraße“ errichtet werden, das durch Anordnung des Landratsamts Offenburg zum Schutz von Landschaftsteilen im Bereich des Lierbachtals und der Kniebisstraße im Landkreis Offenburg vom 15.12.1951 unter Schutz gestellt wurde. Nach deren § 2 Abs. 1 ist es verboten, innerhalb des Gebiets, das in der Landschaftsschutzkarte durch grüne Umrandung kenntlich gemacht ist, Veränderungen vorzunehmen, die geeignet sind, das Landschaftsbild oder die Natur zu beeinträchtigen. Abs. 2 untersagt insbesondere: Bauten aller Art zu errichten und zwar auch solche, die keiner baupolizeilichen Genehmigung bedürfen, Aussichts- oder andere Gerüste oder Masten zu errichten oder Einfriedigungen anzulegen, die das Landschaftsbild stören (…). Der Rotorüberschlag der WEA 2 soll ebenfalls in das Landschaftsschutzgebiet „Lierbachtal und Kniebisstraße“ und der Rotorüberschlag der WEA 3 zusätzlich in das Landschaftsschutzgebiet „Oberes Achertal“ hineinragen, das durch Verordnung des Landratsamts Ortenaukreis vom 06.02.1975 unter Schutz gestellt wurde. Nach § 3 dieser Verordnung sind im Schutzgebiet Änderungen verboten, welche die Landschaft verunstalten, die Natur schädigen oder den Naturgenuss beeinträchtigen. Nach § 4 Abs. 1 der genannten Verordnung bedürfen Maßnahmen, die geeignet sind, eine der in § 3 genannten Wirkungen hervorzurufen, der vorherigen schriftlichen Erlaubnis des Landratsamts. Der Erlaubnis bedarf nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 derselben Verordnung insbesondere die Errichtung von Anlagen, die nach der Landesbauordnung in der jeweils geltenden Fassung bauliche Anlagen sind oder als solche gelten, auch wenn sie keiner baurechtlichen Entscheidung bedürfen; das gleiche gilt für die der Errichtung gleichgestellten Maßnahmen.

4

Am 09.03.2015 beantragte die Beigeladene beim Landratsamt Offenburg (im Folgenden: Landratsamt) die Genehmigung bzw. Befreiung von den Ge- und Verboten der vorgenannten Verordnungen. Unter dem 02.05.2016 lehnte das Landratsamt die begehrte Befreiung - nach Anhörung unter anderem der Klägerin zu 1 - mit der Begründung ab, die Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 BNatSchG i. V. m. § 71 Abs. 1 Satz 1 NatSchG und § 79 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 Nr. 2 NatSchG a. F. lägen nicht vor. Auf den Widerspruch der Beigeladenen hob das Regierungspräsidium den Bescheid vom 02.05.2016 mit Widerspruchsbescheid vom 11.10.2017 auf und erteilte für die WEA 2, 3 und 4 die jeweils begehrte Befreiung von den Verboten der Schutzgebietsverordnungen unter der „Bedingung, dass für die einzelnen WEA 2, 3 und 4 jeweils vollziehbare immissionsschutzrechtliche Genehmigungen ausgesprochen werden“ und befristete diese auf die durch die jeweilige immissionsschutzrechtliche Genehmigung festgelegte Betriebsdauer; ferner ordnete es das Erlöschen der Befreiung für den Fall an, dass nicht jeweils binnen zwei Jahren ab Bestandskraft der Entscheidung eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung beantragt werde. Das Regierungspräsidium ging dabei ausweislich der Begründung des Widerspruchsbescheids davon aus, dass es über den Befreiungsantrag trotz der Konzentrationswirkung der späteren immissionsschutzrechtlichen Genehmigung (§ 13 BImSchG) schon jetzt entscheiden könne, weil auch diese das Einvernehmen der unteren Naturschutzbehörde voraussetze (§ 54 Abs. 3 NatSchG n. F. bzw. § 79 Abs. 4 NatSchG a. F.). Die Vorabentscheidung sei angesichts des erheblichen zeitlichen Vorlaufs auch verfahrensförderlich gewesen. In der Sache sei eine Befreiung aus Gründen des überwiegenden, öffentlichen Interesses nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG geboten.

5

Bereits unter dem 30.06.2015 hatte die Beigeladene beim Landratsamt die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die WEA 1 und 2 („Windpark Oppenau-Lautenbach I“) beantragt. Erst unter dem 22.12.2017, eingegangen am 27.12.2017, beantragte sie die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die WEA 3 und 4 („Windpark Oppenau-Lautenbach II“). Mit Schreiben vom 12.03.2018 teilte das Landratsamt der Beigeladenen mit, dass sich für das Windpark Oppenau-Lautenbach II in Anwendung des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes die Notwendigkeit einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) wegen Kumulation (§ 11 Abs. 3 Nr. 3 UVPG i. d. F. vom 20.07.2017) ergebe mit der Folge, dass auch die Notwendigkeit zur Durchführung eines förmlichen Genehmigungsverfahrens bestehe. Über die beiden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsanträge war zuletzt noch nicht entschieden worden.

6

Mit Urteil vom 12.05.2020 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Widerspruchsbescheid auf die Klage der Klägerin zu 1 hinsichtlich der WEA 3 und 4 - unter Abweisung der auch auf Aufhebung hinsichtlich der WEA 2 gerichteten Klage - und auf die Klage des Klägers zu 2 insgesamt aufgehoben. Die Klage eines weiteren Klägers, einer Privatperson mit Grundstückseigentum im Einwirkungsbereich der WEA, hat es (als mangels Klagebefugnis unzulässig) abgewiesen; diesem Kläger hat es 1/3 der Gerichtskosten und 1/3 der außergerichtlichen Kosten des Beklagten auferlegt. Insoweit ist das Urteil rechtskräftig geworden.

7

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, die Klagen der Klägerin zu 1 und des Klägers zu 2 seien zulässig.

8

Für die Klägerin zu 1 ergebe sich dies daraus, dass die naturschutzrechtliche Befreiung in Bezug auf die WEA 3 und 4 diese möglicherweise in ihren Rechten aus § 36 Abs. 1 BauGB i. V. m. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV verletze. Bei der naturschutzrechtlichen Befreiung handele es sich zwar nicht um eine Entscheidung im bauaufsichtlichen Verfahren im Sinne von § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB oder um eine solche in einem anderen Verfahren im Sinne von § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Die Klägerin könne insoweit aber geltend machen, möglicherweise dadurch in ihren Rechten verletzt zu sein, dass anstelle eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens das naturschutzrechtliche Befreiungsverfahren durchgeführt worden sei. Denn gemäß der von § 13 BImSchG angeordneten immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung schließe das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren die naturschutzrechtliche Befreiung ein. Diese Konzentrationswirkung greife nicht erst, wenn die immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt worden sei. Den „an sich“ zuständigen Behörden sei schon vor diesem Zeitpunkt die Außenentscheidungsbefugnis entzogen. Auch sei die Befreiung hier nicht ohne Bezug zu einem immissionsschutzrechtlichen Verfahren erlassen und bestandskräftig geworden. Im hiernach richtigerweise zu führenden immissionsschutzrechtlichen Verfahren aber wäre das Einvernehmenserfordernis aus § 36 Abs. 1 BauGB zu beachten und die Gemeinde zur Wahrung ihrer Planungshoheit zu beteiligen gewesen. Könnte sich die Klägerin zu 1 auf eine mögliche Verletzung des Einvernehmenserfordernisses und ihrer Planungshoheit durch eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung berufen, dann müsse dies erst Recht in einer Verfahrenskonstellation wie der vorliegenden gelten, in der ihre Rechte infolge der Missachtung der Konzentrationswirkung gar nicht beachtet worden seien. Durch das „vorverlagerte“ Befreiungsverfahren könne ihr auch die Möglichkeit zur Geltendmachung natur- und landschaftsschutzrechtlicher Aspekte, wie sie in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB aufgeführt seien und welche sie im immissionsschutzrechtlichen Verfahren hätte geltend machen können, abgeschnitten werden. Denn soweit die Befreiung vor Einleitung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens bestandskräftig geworden sei, sei die Immissionsschutzbehörde an diese gebunden. Etwas anderes folge nicht daraus, dass die Befreiung unter der Bedingung erteilt worden sei, dass für die WEA jeweils vollziehbare immissionsschutzrechtliche Genehmigungen ausgesprochen würden. Diese Nebenbestimmung könne bei sachgerechter Auslegung lediglich so verstanden werden, dass sich die Beigeladene auf die angegriffene Befreiungsentscheidung nur im anschließenden immissionsschutzrechtlichen Verfahren berufen dürfe und nicht in anderen behördlichen oder zivilrechtlichen Verfahren.

9

Auch der Kläger zu 2 sei klagebefugt. Als staatlich anerkannte Naturschutzvereinigung sei er ohne Rücksicht auf die Betroffenheit in eigenen Rechten klagebefugt (§ 2 Abs. 1 UmwRG). Der sachliche Anwendungsbereich des Umweltrechtsbehelfsgesetzes sei eröffnet (§ 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG). Es spreche „viel dafür“, dass die angegriffene Befreiungsentscheidung eine Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG sei, denn dieser Begriff umfasse auch Teilentscheidungen innerhalb eines gestuften Genehmigungsverfahrens, durch die der Projektträger insgesamt das Recht zur Durchführung des Projekts erhalte. Dazu zählten neben Teilgenehmigungen und Vorbescheiden auch Ausnahmeentscheidungen, wenn diese gleichermaßen dazu beitrügen, dass der Projektträger das Recht zur Durchführung des Projekts erhalte. Ferner reiche es für § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG aus, dass für das streitgegenständliche Vorhaben eine Pflicht zur UVP bestehen könne; diese Möglichkeit ergebe sich hier aus Ziff. 1.6.3 der Anlage 1 zum Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz („3 bis weniger als 6 Windkraftanlagen: S“). Der Kläger zu 2 habe unter Verweis auf seine Vereinssatzung auch hinreichend geltend gemacht, dass er durch die angegriffene Befreiungsentscheidung in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt sein könne. Ferner sei auch die Beteiligungsberechtigung zu bejahen. Die Voraussetzungen eines Beteiligungsrechts müssten dabei zwar objektiv gegeben sein; die bloße Möglichkeit reiche insoweit nicht aus. Eine solche Beteiligungsberechtigung folge hier nicht aus § 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NatSchG in seiner Fassung vom 23.06.2015. Denn nach der Überleitungsvorschrift des § 71 Abs. 1 Satz 1 NatSchG in der Fassung vom 23.06.2015 seien Verfahren, die, wie hier, bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits eingeleitet gewesen seien, nach den bisherigen Verfahrensvorschriften weiterzuführen. Eine Verletzung von Beteiligungsrechten folge hier aber daraus, dass durch die gewählte Verfahrensart Beteiligungsrechte des Klägers zu 2 umgangen worden seien. Die naturschutzrechtliche Befreiung sei wegen § 13 BImSchG im immissionsschutzrechtlichen Verfahren zu erteilen gewesen. Ausgehend von § 2 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. c 4. BImSchV hänge dabei das Erfordernis der Durchführung eines förmlichen immissionsschutzrechtlichen Verfahrens mit Beteiligung der Öffentlichkeit - einschließlich des Klägers zu 2 - vom Ergebnis der UVP-Vorprüfung ab. Es gehe dabei zu weit, die nunmehr seitens des Landratsamts mit Schreiben vom 12.03.2018 nach Durchführung einer standortbezogenen Vorprüfung festgestellte UVP-Pflicht für die WEA 3 und 4 rückwirkend auch auf die streitgegenständliche Befreiungsentscheidung anzuwenden. Ferner sei offen, ob bezogen auf den Zeitpunkt der Verfahrenseinleitung am 09.03.2015 vom Bestehen einer UVP-Pflicht ausgegangen werden könne, denn auch dann hätte ein Beteiligungsrecht nur bestanden, wenn das Landratsamt auch in einem so frühen Stadium unter Geltung der damaligen Rechtslage eine UVP-Pflicht bejaht hätte. Der Umstand, dass rückwirkend dementsprechend nicht mehr eindeutig beantwortet werden könne, wie eine UVP-Vorprüfung hätte ausfallen müssen, könne - auch aus Gründen des Unionsrechts - aber nicht zulasten des Klägers zu 2 gehen.

10

Die Klagen seien auch begründet. Die entgegen § 13 BImSchG erteilte naturschutzrechtliche Befreiung sei rechtwidrig. Die Kammer schließe sich der Auffassung des Senats im Beschluss vom 17.12.2019 (- 10 S 566/19 - NuR 2020, 637) an; die dort ausgeführten Grundsätze zu einer separat erteilten Waldumwandlungsgenehmigung - u.a. zu deren formeller und materieller Rechtswidrigkeit infolge der Verletzung des Konzentrationsgrundsatzes - seien auf den vorliegenden Fall übertragbar. Eine Umdeutung der naturschutzrechtlichen Befreiung in einen immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid nach § 9 BImSchG komme schon deshalb nicht in Betracht, weil die Naturschutzbehörde und nicht die hierfür zuständige Immissionsschutzbehörde gehandelt habe. Im Übrigen wäre ein solches Verfahren nach der standortbezogenen Einzelfallprüfung selbst UVP-pflichtig. Zudem gölten gemäß § 22 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 der 9. BImSchV die Vorschrift des § 20 Abs. 1a und 1b sowie § 22 der 9. BImSchV entsprechend; dass die sich daraus ergebenden Vorgaben im Verfahren berücksichtigt worden seien, sei nicht zu erkennen. Der Rechtsverstoß sei auch nicht unbeachtlich. In dem bisher fehlenden förmlichen Genehmigungsverfahren und der insoweit fehlenden Öffentlichkeitsbeteiligung liege ein absoluter Verfahrensfehler im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG. Der Verstoß berühre auch Belange, die zu den Zielen gehörten, die der Kläger zu 2 nach seiner Satzung fördere. Insoweit sei ein spezifischer und unmittelbarer Bezug des jeweiligen Rechtsverstoßes zu Umweltbelangen nicht gefordert. Es genüge, dass nach der Vereinssatzung des Klägers zu 2 unter anderem die Förderung des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Sinne des Bundesnaturschutzgesetzes und der Naturschutzgesetze des Landes Baden-Württemberg zu dessen Zielen gehörten.

11

Die Befreiungsentscheidung verletze, soweit die Windenergieanlagen 3 und 4 betroffen seien, auch die Klägerin zu 1 in ihren Rechten. Mit der Nichtbeachtung des Einvernehmenserfordernisses nach § 36 Abs. 1 BauGB greife die Genehmigungsbehörde in das Planungsrecht der Gemeinde ein. Von der Schutzwirkung des § 36 Abs. 1 BauGB werde auch der Fall erfasst, dass ein bevorzugt im Außenbereich zulässiges (Bau-)Vorhaben wegen entgegenstehender Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege unzulässig sei. Dieser Verstoß wiege so schwer, dass die von der Gemeinde angefochtene Genehmigung aufzuheben sei, ohne dass bereits bei dieser Gelegenheit zu prüfen sei, ob der Bauherr das Vorhaben letztlich auch gegen den Willen der Gemeinde durchführen könne. Allein die Missachtung des gesetzlich gewährleisteten Rechts der Gemeinde auf Einvernehmen führe zur Aufhebung, einer materiell-rechtlichen Überprüfung der Rechtslage bedürfe es nicht. Das gemeindliche Einvernehmen sei mithin in einem gesonderten Verfahren einzuholen, für das die spezifischen Maßgaben des § 36 Abs. 2 BauGB gölten. Die im naturschutzrechtlichen Befreiungsverfahren erfolgte Anhörung der Klägerin zu 1 durch das Landratsamt als „Öffentlichkeit“ genüge dem nicht.

12

Die Beigeladene hat mit Schriftsatz vom 29.06.2020 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung gegen das ihr am 30.05.2020 zugestellte Urteil eingelegt und diese mit Schriftsatz vom 29.07.2020 begründet.

13

Sie beantragt,

14

unter teilweiser Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 12.05.2020 - 2 K 9611/17 - die Klagen der Klägerin zu 1 und des Klägers zu 2 abzuweisen.

15

Zur Begründung führt sie aus, ihre Rechtsmittelberechtigung ergebe sich daraus, dass der für sie günstige Widerspruchsbescheid aufgehoben worden sei, die ihr ungünstige Ausgangsentscheidung des Landratsamts vom 02.05.2016 bei Rechtskraft aber fortbestünde. Damit stünde insbesondere fest, dass die Befreiungsvoraussetzungen nicht erfüllt seien, so dass auch eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nicht erteilt werden könnte. Wenn überhaupt, dann hätte das Verwaltungsgericht deswegen auch den Ausgangsbescheid aufheben müssen, weil die Naturschutzbehörde, ausgehend von der Auffassung des Verwaltungsgerichts, keine Sachentscheidungsbefugnis gehabt habe. Dies wäre auch möglich und geboten gewesen, weil der ursprüngliche Klägerantrag auf Aufhebung auch des Ausgangsbescheids (in Gestalt des Widerspruchsbescheids) gerichtet gewesen sei. Indem das Verwaltungsgericht den Antrag anders ausgelegt habe, habe es die Grenzen der sachdienlichen Auslegung nach § 88 VwGO überschritten.

16

Die Berufung sei auch begründet, weil die Klagen jeweils unzulässig und jedenfalls unbegründet seien.

17

Hinsichtlich der Klägerin zu 1 verkenne das Verwaltungsgericht, dass das gemeindliche Einvernehmen gemäß § 36 Abs. 1 BauGB lediglich im bauaufsichtlichen Verfahren einzuholen sei. Dafür sprächen nicht nur der Wortlaut und die Systematik, sondern auch teleologische Gesichtspunkte, weil die zu schützende kommunale Selbstverwaltungshoheit im nachfolgenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren effektiv und ohne inhaltliche Beschränkungen geltend gemacht werden könne. Soweit das Verwaltungsgericht ausführe, infolge der Bindung der im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu beteiligenden unteren Naturschutzbehörde an die durch die höhere Naturschutzbehörde erteilte Befreiungsentscheidung sei der Klägerin zu 1 die Berufung auf die Belange des Natur- und Landschaftsschutzes faktisch abgeschnitten, rechtfertige diese Überlegung keine Anwendung des § 36 Abs. 1 BauGB. Denn die Klägerin zu 1 könne auch im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren eine Versagung ihres Einvernehmens nicht darauf stützen, dass sie eine Befreiung von den Verboten eines Landschaftsschutzgebietes ablehne - insoweit bedürfe es gemäß § 54 Abs. 3 Satz 2 NatSchG lediglich des Einvernehmens der Naturschutzbehörde. Insoweit sei die kommunale Planungshoheit nicht berührt. Diese erstrecke sich nicht auf Befreiungen von Beschränkungen in Landschaftsschutzgebieten, die keinen Bezug zu Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft aufwiesen. Dies zeige sich auch darin, dass die Naturschutzbehörde nicht das gemeindliche Einvernehmen - sondern gemäß §§ 24 Abs. 1 Satz 1, 23 Abs. 4 NatSchG lediglich der gemeindlichen Stellungnahme - bedürfe, um eine Schutzgebietsverordnung aufzuheben. Abgesehen davon sei die Klägerin zu 1 im Verfahren auch mehrfach beteiligt worden.

18

Hinsichtlich des Klägers zu 2 stelle die naturschutzrechtliche Befreiung entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gerade keine Zulassungsentscheidung im Sinne des § 2 Abs. 6 UVPG dar. Insbesondere sei die Befreiungsentscheidung unter der Bedingung einer vollziehbaren immissionsschutzrechtlichen Genehmigung für die WEA 2, 3 und 4 erteilt worden; darin komme zum Ausdruck, dass gerade nicht abschließend über die Zulässigkeit habe entschieden werden sollen. Auch sei die Befreiung nicht mit einem gestuften Genehmigungsverfahren im Sinne eines Vorbescheids oder einer Teilgenehmigung vergleichbar, weil ihr weder ein vorläufiges positives Gesamturteil im Sinne der §§ 8, 9 BImSchG zu Grunde liege, noch mit ihrer Erteilung eine zumindest teilweise Freigabewirkung verbunden sei oder eine solche präjudiziert werde. Ebenso wenig vermöge sich der Kläger zu 2 auf § 1 Abs. 1 Satz 2
UmwRG zu stützen. Zwar sei zutreffend, dass die Errichtung und der Betrieb der WEA einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürften. Deren Erteilung sei jedoch nicht Gegenstand des angefochtenen Bescheids und werde durch ihn auch nicht ganz oder teilweise vorweggenommen. Vorsorglich sei anzumerken, dass sich ein Klagerecht auch nicht auf §§ 64 Abs. 1, 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG stützen lasse, denn ein solches bestehe bezogen auf naturschutzrechtliche Befreiungen nicht. Auch das landesrechtliche Klagerecht gemäß §§ 64 Abs. 2 BNatSchG i. V. m. §§ 50, 49 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NatSchG greife nicht, weil ein solches nach der gemäß der maßgeblichen Übergangsvorschrift in § 71 Abs. 1 Satz 1 NatSchG anzuwendenden Fassung des Naturschutzgesetzes vom 13.12.2005 nicht bestehe. Auch eine Beteiligungsberechtigung bejahe das Verwaltungsgericht zu Unrecht; insbesondere sei entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch kein Beteiligungsrecht umgangen worden. Ein Beteiligungsrecht folge, wie das Verwaltungsgericht zutreffend erkenne, nicht aus dem Naturschutzrecht. Es ergebe sich aber auch nicht daraus, dass ggf. künftig - nachdem die Vorprüfung auf das Erfordernis einer UVP geführt habe - ein förmliches Genehmigungsverfahren unter Beteiligung der Öffentlichkeit hinsichtlich der WEA 3 und 4 durchgeführt werden müsse. Es bestehe außerdem auch kein Anlass, ein mögliches Beteiligungsrecht des Klägers zu 2 aus dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren für die WEA 3 und 4 auf das naturschutzrechtliche Befreiungsverfahren vorzuverlagern. Denn er könne seine Rechte ohne Weiteres im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren geltend machen.

19

Hinsichtlich der Klägerin zu 1 sei die Klage auch unbegründet. § 36 Abs. 1 BauGB, der aus den genannten Gründen keine Anwendung finde, sei jedenfalls in der Sache nicht verletzt. Unabhängig davon sei die Klage jedenfalls deswegen unbegründet, weil hinsichtlich der allein auf der Gemarkung der Klägerin zu 1 stehenden WEA 3 und 4 nicht gegen § 13 BImSchG verstoßen worden sei. In dem für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung am 11.10.2017 habe hinsichtlich der WEA 3 und 4 schon deshalb noch keine Konzentrationswirkung bestehen können, weil bezüglich dieser Anlagen zu diesem Zeitpunkt noch kein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren anhängig gewesen sei. Der diesbezügliche Antrag sei erst am 27.12.2017 bei der Immissionsschutzbehörde eingegangen. Insoweit könne dahinstehen, ob eine naturschutzrechtliche Befreiung überhaupt von der Konzentrationswirkung erfasst sei; denn selbst wenn man diese Auffassung teile, setze die Annahme einer Konzentrationswirkung doch mindestens einen Antrag auf Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung voraus. § 13 BImSchG bewirke eine Verfahrenskonzentration, die nur in einem bereits durch Antrag eingeleiteten Verfahren bestehen könne. Aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 13 BImSchG lasse sich zusammenfassend der Schluss ziehen, dass die Erteilung einer Baugenehmigung unzulässig sei, wenn für die Errichtung oder Änderung einer Anlage das Erfordernis der Durchführung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens bestehe. Umgekehrt lasse sich folgern, dass ein konzentrationsbedingter Zuständigkeitsverlust der Fachbehörde nicht bestehe, wenn kein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren durchzuführen sei. Keinesfalls aber lasse sich der Rechtsprechung ein Hinweis darauf entnehmen, dass eine Konzentrationswirkung hinsichtlich einer naturschutzrechtlichen Befreiungsentscheidung auch schon vor Stellung des Antrags auf Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zu fingieren wäre. Zu der Einleitung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens könne ein Vorhabenträger nicht gezwungen werden; vielmehr sei es die von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Freiheit des Vorhabenträgers, das Ob, den Zeitpunkt und den Inhalt eines Antrags auf Genehmigung zu bestimmen. Abgesehen davon führe die Konzentrationswidrigkeit einer durch eine andere Behörde als die Immissionsschutzbehörde erteilten Genehmigung ausweislich der genannten Urteile auch nur in solchen Fällen zu einer Rechtswidrigkeit, in denen die Errichtung einer eigentlich immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen Anlage legalisiert werde, namentlich in den Fällen der Erteilung einer Baugenehmigung durch die für derartige Vorhaben unzuständige Baurechtsbehörde oder auch der Erteilung einer Waldumwandlungsgenehmigung, die die Nutzungsart des Grundstücks verbindlich festlege. Auch mit der Senatsrechtsprechung zur Waldumwandlungsgenehmigung sei dies in Einklang zu bringen, weil die deren Erteilung die Nutzungsart des Anlagengrundstücks verbindlich ändere. Die hier erteilte naturschutzrechtliche Befreiung entfalte aber keine solche Legalisierungswirkung. Insbesondere sei die Beigeladene nicht bereits aufgrund der Befreiung zur Errichtung der WEA befugt. Es werde lediglich die Prüfung vorweggenommen, ob der Errichtung der WEA Bauverbote entgegenstehen. Schließlich erweise sich eine Bindungswirkung durch die naturschutzrechtliche Befreiung für das spätere immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren auch deshalb als unproblematisch, weil die Immissionsschutzbehörde auch nach Maßgabe des § 54 Abs. 3 Satz 2 NatSchG auf das Einvernehmen der Naturschutzbehörde angewiesen sei. Der gewählte Weg unterscheide sich von dem vom Verwaltungsgerichten favorisierten mithin nur in Bezug auf Verfahrensfragen.

20

Hinsichtlich des Klägers zu 2 sei, wenn überhaupt, der Begründetheitsmaßstab gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, Abs. 1a Satz 1 UmwRG - und nicht wie vom Verwaltungsgericht angenommen § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG - zu Grunde zu legen. Sogar dann erweise sich die Klage aber deshalb als unbegründet, weil hinsichtlich der im maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung allein antragsgegenständlichen WEA 1 und 2 infolge der Unterschreitung der Mengenschwelle gemäß § 7 Abs. 2 Satz 1 UVPG i. V. m. Nr. 1.6.3 der Anlage 1 zum UVPG eine Pflicht zur Durchführung einer UVP offensichtlich und eindeutig ausgeschlossen gewesen sei. Dass die Genehmigungsbehörde nach dem hier maßgeblichen Zeitpunkt die UVP-Pflicht für die WEA 3 und 4 angenommen habe, führe nach Maßgabe des § 12 Abs. 2 Satz 3 UVPG weder ex tunc noch ex nunc zur Annahme einer UVP-Pflicht oder Pflicht zur Durchführung einer Vorprüfung für die WEA 1 und 2. Im Übrigen liege in der Erteilung der naturschutzrechtlichen Befreiung kein Verfahrensfehler, der sich offensichtlich auf das Ergebnis ausgewirkt habe. Die naturschutzrechtliche Befreiungsentscheidung verletze nicht § 13 BImSchG. Denn durch die verfügte aufschiebende Bedingung werde sichergestellt, dass diese ohne eine erteilte immissionsschutzrechtliche Genehmigung keine Wirkung entfalte. Insbesondere komme ihr keine Freigabe- oder Umgestaltungswirkung, wie etwa der Baugenehmigung oder der Waldumwandlungsgenehmigung zu. Hinsichtlich der WEA 3 und 4 habe im maßgeblichen Zeitpunkt noch kein immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren geschwebt. Auch dass es hinsichtlich der WEA 2 zu einer teilweisen Parallelität des Befreiungs- und des immissionsschutzrechtlichen Verfahrens gekommen sei, ändere nichts. Die Parallelität sei auf Unklarheiten hinsichtlich der Frage zurückzuführen, ob allein das Hineinragen des Rotorüberschlags der WEA 2 in eines der Landschaftsschutzgebiete eine Befreiung erforderlich werden lasse. Jedenfalls handele es sich nicht um einen absoluten, sondern nur um einen relativen Verfahrensfehler. Maßgebend hierfür sei, dass ein absoluter Verfahrensfehler immer nur dann in Betracht komme, wenn ein subjektives Beteiligungsrecht bestanden habe. Dies sei hier nicht der Fall. Der Fehler sei offensichtlich ohne Einfluss auf die Entscheidung geblieben. Über die bereits behandelten, auf das Verfahren bezogenen subjektiven öffentlichen Rechte des Klägers zu 2 hinaus seien keine solchen ersichtlich. Der Kläger zu 2 rüge im Übrigen lediglich objektive Belange des Allgemeininteresses, die eine Verletzung von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO nicht begründen könnten.

21

Der Beklagte hat keinen Antrag gestellt. Der Sache nach macht er geltend, dass ausgehend von der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch der Ausgangsbescheid der Naturschutzbehörde aufzuheben gewesen sei, weil von vornherein keine Entscheidungsbefugnis der Naturschutzbehörde bestanden habe.

22

Die Kläger beantragen,

23

die Berufung zurückzuweisen.

24

Sie machen geltend, soweit die Beigeladene den Umfang der Aufhebung durch das Verwaltungsgericht mit Blick auf den ablehnenden Ausgangsbescheid beanstande, hätten die Hauptbeteiligten im erstinstanzlichen Verfahren ausdrücklich nur den Widerspruchsbescheid zum Gegenstand gemacht und ausweislich des Protokolls über die mündliche Verhandlung auch allein dessen Aufhebung beantragt. § 88 VwGO sei deshalb nicht verletzt. Auch im Übrigen sei die Berufung unbegründet. Das Konzentrationsgebot sei offensichtlich verletzt worden. Die Klagebefugnis der Klägerin zu 1 folge aus dem vom Verwaltungsgericht gezogenen Erst-Recht-Schluss. Sie sei berechtigt, im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren eine Verletzung von Vorschriften des Landschaftsschutzrechts zu rügen. Ein entsprechende Rügerecht müsse ihr dann denknotwendig auch in einem diesem gegenüber lediglich künstlich abgetrennten Teilverfahren zustehen. Dies liege der Fall hier, weil eine Standortgemeinde über § 36 Abs. 2 BauGB den gesamten Katalog der §§ 31, 33 bis 35 BauGB einschließlich des dort geregelten Naturschutzrechts rügen könne, und zwar unabhängig davon, ob die jeweiligen Gesichtspunkte ihrem kommunalen Selbstverwaltungsrecht dienten. Eine Klagebefugnis ergebe sich ferner daraus, dass die „Totalgenehmigungsfähigkeit“ des Vorhabens nicht vorab beurteilt worden sei; auch Rechte an im Einwirkungsbereich belegenen Grundstücken (zum Beispiel Flurstück-Nr. 40/9) begründeten die Klagebefugnis.

25

Auch die Klägerin zu 2 sei aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen klagebefugt. Es gelte ebenfalls der Erst-Recht-Schluss. Letztlich stelle § 13 UVPG a. F. unmissverständlich klar, dass § 2 UVPG nicht deshalb weniger gelte, weil ein Vorhabenträger vorweg eine behördliche Entscheidung in Bezug auf einen Einzelaspekt eines Projekts erwirke.

26

Dem Senat haben Akten des Verwaltungsgerichts (2 K 9611/17, 2 K 3503/17 und 2 K 3110/18 <jeweils ein Band>, Gutachten vom 29.04.2019 <Ringhefter>), des Landratsamts Ortenaukreis (364.57 <vier Bände>, 106.11 <sechs Bände und sechs Aktenordner>) und des Regierungspräsidiums Freiburg (55-8881.59/OG-05 <ein Band>) vorgelegen. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Akten und auf die im Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

27

Die Berufung ist zulässig (I.), hat aber nur teilweise Erfolg. Die Klage der Klägerin zu 1 ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bereits unzulässig (II.). Mit dem Verwaltungsgericht hält der Senat die Klage des Klägers zu 2 hingegen in vollem Umfang für zulässig und begründet (III.).

28

I. Nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht ist die den Anforderungen des § 124 a Abs. 6 VwGO genügende Berufung statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die vom Verwaltungsgericht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig Beigeladene, die nach § 63 Nr. 3 VwGO Beteiligte des Verfahrens ist und gemäß §§ 66, 124 VwGO selbstständig Rechtsmittel einlegen kann, auch berufungsbefugt. Dies setzt voraus, dass sie das angefochtene Urteil beschwert. Eine formelle Beschwer ist dafür nicht erforderlich, weil die Beigeladene nicht gehalten ist, einen Sachantrag zu stellen; es genügt insoweit, wenn sie materiell beschwert ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1987 - 7 B 64/87 - Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 m. w. N.). Eine solche materielle Beschwer liegt dann vor, wenn die Beigeladene aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils nach § 121 VwGO möglicherweise präjudiziell und unmittelbar in ihren subjektiven Rechten beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.03.1987 - 3 C 2.86 - NVwZ 1987, 970, 971). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Als Begünstigte der durch das Urteil aufgehobenen naturschutzrechtlichen Befreiung ist die Beigeladene durch dieses präjudiziell und unmittelbar in ihren eigenen subjektiven Rechten betroffen.

29

Für die Zulässigkeit der Berufung der Beigeladenen kommt es entgegen ihrer Auffassung nicht darauf an, dass das den Widerspruchsbescheid isoliert aufhebende Urteil des Verwaltungsgerichts den Fortbestand des ihren Antrag auf naturschutzrechtliche Befreiung ablehnenden Bescheids mit der Konsequenz bewirkt, dass dieser der Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren künftig entgegensteht. Der Senat teilt die in dieser Überlegung zum Ausdruck kommende Befürchtung der Beigeladenen aber auch in der Sache nicht. Mit der rechtskräftigen Entscheidung über die Klage erwächst die ursprüngliche Ablehnungsentscheidung im vorliegenden Fall zwar in Bestandskraft. Die isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheids auf die Klage des Klägers zu 2 eröffnet der Widerspruchsbehörde mit Blick auf die Unbehebbarkeit des der Aufhebung zu Grunde liegenden Mangels nicht die Befugnis, in der Sache erneut zu befinden. In dieser Konstellation führt die gerichtliche Entscheidung über die Aufhebung des Widerspruchsbescheids zu einer endgültigen Gestaltung des Verwaltungsrechtsverhältnisses (vgl. BayVGH, Urteil vom 10.01.1983 - 22.B - 1520/79 - BayVBl 1983, 530; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24.02.2016 - 1 A 10815/15 - juris Rn. 55; Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 7. Aufl., § 79 Rn. 8). Die ursprüngliche Ablehnung erwächst nicht mit der Begründung des Ausgangsbescheids in Bestandskraft, dass die materiellen Voraussetzungen einer naturschutzrechtlichen Befreiung nicht vorliegen. Ihr Regelungsgehalt ist vielmehr unter Berücksichtigung der Begründung des Senatsurteils zu ermitteln (vgl. Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 7. Aufl., § 79 Rn. 8; vgl. allgemein zum Umfang der Bestandskraft Sachs in Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 9. Aufl., § 43 Rn. 56 f.), wonach die Naturschutzbehörde eine (isolierte) naturschutzrechtliche Befreiung wegen der in § 13 BImSchG angeordneten Konzentrationswirkung nicht erteilen darf (s. u.). Die Bestandskraft der so verstandenen Ablehnung steht deswegen einer ergebnisoffenen Prüfung der naturschutzrechtlichen Befreiungsvoraussetzungen durch die Immissionsschutzbehörde im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht entgegen.

30

II. Die Klägerin zu 1 hat entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bereits keine zulässige Klage erhoben, weil sie nicht in der erforderlichen Weise klagebefugt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO).

31

Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO muss der Kläger geltend machen können, durch den angefochtenen Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung eines begehrten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis ist gegeben, wenn eine Verletzung der Rechte des Klägers durch den angefochtenen Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.1994 - 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 = juris Rn. 11). Die behauptete Rechtsverletzung muss dabei „durch den Verwaltungsakt“, d. h. gerade durch die mit ihm getroffene Regelung möglich erscheinen. Allein in der Begründung enthaltene Feststellungen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl., § 42 Rn. 70) können für sich genommen ebenso wenig die Klagebefugnis begründen wie lediglich tatsächliche oder mittelbare Wirkungen (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 42 Rn. 120 f.).

32

Eine Gemeinde kann hiernach in statthafter Weise als Drittbetroffene Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte nur dann einlegen, wenn sie nicht als Sachwalterin der Öffentlichkeit oder Teil der staatlichen Verwaltung auftritt, sondern eine Beeinträchtigung eigener schutzwürdiger Belange geltend macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2013 - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 = juris Rn. 23; Senatsbeschluss vom 29.01.2019 - 10 S 1919/17 - VBlBW 2019, 334 = juris Rn. 4 m. w. N.; ferner OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 03.05.2021 - 2 R 9/21 - juris Rn. 28). Sie kann eine gerichtliche Kontrolle dabei nur vergleichbar einem sonstigen mittelbar Betroffenen verlangen (vgl. in Bezug auf Planfeststellungen BVerwG, Urteile vom 06.11.2013 - 9 A 9.12 - NuR 2014, 277 = juris Rn. 18).

33

1. Die Klägerin zu 1 ist hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht deshalb klagebefugt, weil das dem gemeindlichen Schutz dienende gemeindliche Einvernehmenserfordernis gemäß § 36 Abs. 1 BauGB übergangen worden wäre (vgl. insoweit BVerwG, Beschlüsse vom 11.08.2008 - 4 B 25.08 - NVwZ 2008, 1347 = juris Rn. 4 f. und vom 25.08.2014 - 4 B 20.14 - juris Rn. 4).

34

Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB wird über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden. Dies gilt nach § 36 Abs. 1 Satz 2 außer im Bereich der Bergaufsicht und den in § 38 BauGB genannten Verfahren auch dann, wenn in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB (mit-)entschieden wird. Damit besteht das Einvernehmenserfordernis nicht nur im bauaufsichtlichen Verfahren (auch Bauvorbescheid, vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.11.1998 - 5 S 2147/98 - BauR 1999, 381= juris Rn. 25), sondern auch im - insoweit anderen - immissionsschutzrechtlichen Verfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 - 4 C 1.14 - NVwZ-RR 2015, 685 = juris Rn. 9; siehe zur immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung auch Senatsbeschluss vom 25.11.1996 - 10 S 2185/96 - NVwZ 1997, 1018 = juris Rn. 9 f.).

35

Nach § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB darf das (unter den Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliche) Einvernehmen der Gemeinde nur aus den sich aus den §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB ergebenden Gründen versagt werden. Im Anwendungsbereichs von § 36 Abs. 1 BauGB (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 8 S 1686/08 - juris Rn. 32) kann die Gemeinde hiernach die Einhaltung sämtlicher nach § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu prüfender planungsrechtlicher Vorgaben verlangen. Insbesondere darf sie das Einvernehmen nicht nur aus solchen Gründen versagen, die zusätzlich auch von der gemeindlichen Planungshoheit geschützt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.05.2010 - 4 C 7.09 - BVerwGE 137, 74 = juris Rn. 34; Urteil vom 01.07.2010 - 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 247 = juris Rn. 32; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 8 S 1685/08 - juris Rn. 32; HessVGH, Urteil vom 01.04.2014 - 9 A 2030/12 - juris Rn. 40). Ihre Prüfungsbefugnis erstreckt sich entgegen der Auffassung der Beigeladenen danach auch auf die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, die auch nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Außenbereich privilegierten Zwecken dienenden Vorhaben entgegenstehen können (vgl. zuletzt HessVGH, Beschluss vom 14.05.2019 - 9 B 201/18 - juris Rn. 10). Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB liegt nach der Rechtsprechung dabei unter anderem dann vor, wenn ein Vorhaben in nicht durch (Ausnahme-)Genehmigung zu behebender Weise in Widerspruch zu einer gültigen Landschaftsschutzverordnung steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 - 4 C 1.12 - NVwZ 2013, 1411 = juris Rn. 6; Beschluss vom 02.02.2000 - 4 B 104.99 - ZfBR 2000, 428 = juris Rn. 2; Urteil vom 19.04.1985 - 4 C 25.84 - NVwZ 1986, 203 = juris Rn. 14 jeweils m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.08.2017 - 8 S 17/16 - NVwZ-RR 2018, 136 = juris Rn. 39, vgl. ferner Spieß in Jäde/Dirnberger, BauGB, 9. Aufl., § 35 BauGB Rn. 203, a. A. Beutling in Frenz/Müggenborg, BNatSchG. 3. Aufl., § 18 Rn. 24). Für eine „nachvollziehende“ Abwägung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.07.2001 - 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17 = juris Rn. 18 ff.) ist dann kein Raum mehr (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 a. a. O.). Insoweit geht die Rechtsprechung von einem naturschutz- und bauplanungsrechtlich unteilbaren Maßstab aus (vgl. zu einer Bebauungsgenehmigung, die der Prüfung von Naturschutzrecht im immissionsschutzrechtlichen Verfahren entgegenstand BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 a. a. O.).

36

Gemessen daran bestand hier schon deshalb kein Einvernehmenserfordernis, weil der Anwendungsbereich von § 36 Abs. 1 BauGB nicht eröffnet war. In der naturschutzrechtlichen Befreiung liegt - davon ist auch das Verwaltungsgericht im Ausgangspunkt ausgegangen - bereits keine Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach §§ 31, 33 bis 35 BauGB. Denn diese hat nicht die Zulässigkeit von Vorhaben nach §§ 31, 33 bis 35 BauGB, sondern die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG zum Gegenstand. Der Anwendungsbereich von § 36 Abs. 1 BauGB ist von einer solchen naturschutzrechtlichen Befreiung auch nicht etwa wegen deren Auswirkungen auf die Gründe betroffen, aus denen eine Gemeinde gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB ihr Einvernehmen in einem anschließenden Verfahren versagen kann. Denn § 36 BauGB trifft gerade eine Unterscheidung zwischen dem in Absatz 1 geregelten Anwendungsbereich des Einvernehmenserfordernisses einerseits und den in Absatz 2 geregelten Versagungsgründen andererseits. Nur wenn ersterer betroffen ist, kann die Gemeinde die sich aus § 36 Abs. 2 BauGB ergebenden Gründe, darunter die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, einwenden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 8 S 1686/08 - juris Rn. 32). Hingegen sind beide nicht dergestalt miteinander verbunden, dass ersterer allein schon deshalb betroffen ist, weil eine vorhabenbezogene Entscheidung Auswirkungen auf letzteren hat. Im Übrigen trifft das gemeindliche Einvernehmenserfordernis in seinem Anwendungsbereich, soweit es um Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege geht, regelmäßig, hierauf weist die Beigeladene unter Bezugnahme auf die Aufhebung einer landschaftsschutzrechtlichen Unterschutzstellung zu Recht hin, auf eine naturschutzrechtlich durch vorgelagerte, ihrem Einfluss weitgehend entzogene Entscheidungen - hier das aus der Landschaftsschutzgebietsverordnung folgende Bauverbot und eben auch den diesbezüglichen Dispens - vorgeprägte Situation.

37

Dies ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts vorliegend auch nicht deshalb anders zu beurteilen, weil die isolierte Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung wegen Verstoßes gegen die in § 13 BImSchG normierte immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung rechtswidrig (aber nicht nichtig) war (s. u.). Zwar wäre im eigentlich durchzuführenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren der Anwendungsbereich von § 36 Abs. 1 BauGB bezogen auf die in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung enthaltene Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach §§ 31, 33 bis 35 BauGB eröffnet gewesen. § 13 BImSchG kann aber nicht den Rechtskreis einer Gemeinde nach § 36 Absätze 1 und 2 BauGB gegenüber einer Situation vergrößern, in der es an der Anordnung einer Konzentrationswirkung fehlt. Zudem hätte hier anstelle einer naturschutzrechtlichen Befreiung ein auf naturschutzrechtliche Fragen begrenzter immissionsschutzrechtlicher Vorbescheid mit vergleichbaren Wirkungen erteilt werden können, für den der Anwendungsbereich von § 36 Abs. 1 BauGB aus den genannten Gründen ebenfalls nicht eröffnet gewesen wäre. Unabhängig hiervon lässt die naturschutzrechtliche Befreiung die Gewährleistungen von § 36 Abs. 2 BauGB bezogen auf ein anschließendes immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren im vorliegenden Fall schon deshalb unberührt, weil sie, wie mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung erörtert, gegenüber der Klägerin zu 1 nicht mit der Konsequenz eines Ausschlusses ihrer Einwendungen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren wirksam geworden ist. Ein Erst-Recht-Schluss kann deshalb entgegen dem Verwaltungsgericht und der Beigeladenen nicht gezogen werden.

38

a) Die naturschutzrechtliche Befreiung ist schon deshalb gegenüber der Klägerin zu 1 nicht wirksam geworden, weil sie diese nicht betrifft.

39

Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG wird ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird. Betroffen in diesem Sinne ist, wessen Rechtsposition durch die mit dem Verwaltungsakt getroffene Regelung geändert wird, also der begünstigte oder belastete Dritte bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung (vgl. Baer in Schoch/Schneider, VwVfG, § 41 Rn. 41; Couzinet/Fröhlich in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 41 Rn. 61). Hinsichtlich der Frage, wessen Rechtsposition durch die mit dem Verwaltungsakt getroffene Regelung geändert wird, kommt es auf den ggf. durch Auslegung am Maßstab des objektiven Empfängerhorizontes zu ermittelnden Inhalt des Verwaltungsakts an (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.06.2005 - 9 A 1150/03 - juris Rn. 21 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.07.2018 - 2 S 1228/18 - juris Rn. 6).

40

Die naturschutzrechtliche Befreiung betrifft die Klägerin zu 1 schon nicht im vorgenannten Sinne. Sie führt ihrem für die Beigeladene und die Klägerin zu 1 gleichermaßen erkennbaren Inhalt nach die zwischen Naturschutzbehörde und Beigeladener umstrittene Frage inter partes einer verbindlichen Regelung zu, ob die dem Vorhaben entgegenstehenden landschaftsschutzrechtlichen Bauverbote im Wege der naturschutzrechtlichen Befreiung (§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG) überwunden werden können. Sie verfügt demgegenüber nicht über eine bauplanungsrechtliche Dimension mit Wirkung zulasten der Klägerin zu 1. Dies ergibt sich aus dem nicht über das Naturschutzrecht hinausreichenden Regelungsgegenstand der konkret erteilten naturschutzrechtlichen Befreiung. Es wird ferner dadurch gestützt, dass die naturschutzrechtlichen Verfahrensvorschriften kein Einvernehmenserfordernis der Gemeinde vorsehen; entsprechend wurde auch hier im Verwaltungsverfahren die Klägerin zu 1 lediglich um Stellungnahme gebeten und kein Einvernehmen eingeholt. Dafür spricht außerdem, dass die naturschutzrechtliche Befreiung der Klägerin zu 1 nicht bekannt gegeben, sondern lediglich mit der Bitte um Kenntnisnahme übersandt wurde. Die naturschutzrechtliche Befreiung betrifft vor diesem Hintergrund deshalb nicht die Klägerin zu 1, weil sie ihr gemäß §§ 36 Abs. 1, 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB zustehende Einwendungen von vornherein unberührt lässt.

41

b) Unabhängig davon ist die naturschutzrechtliche Befreiung gegenüber der Klägerin zu 1 auch nicht durch Bekanntgabe im Sinne von § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG wirksam geworden.

42

Bekanntgabe meint die Eröffnung des Verwaltungsakts (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.07.1965 - VII C 175.64 - BVerwGE 22, 14 = juris Rn. 6). Sie ist nicht auf die in § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG genannten Personen beschränkt, sondern kann nach dem Ermessen der Behörde auch weiteren Personen gegenüber erfolgen (vgl. Stelkens in ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 41 Rn. 21, 34), setzt aber in jedem Fall einen Bekanntgabewillen, also den Willen der Behörde voraus, gerade diesen Verwaltungsakt gerade diesem Betroffenen gegenüber bekannt zu machen, um dadurch seine Wirksamkeit gegenüber dieser Person zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.1963 - IV C 211.61 - NJW 1964, 1041; Urteil vom 23.07.1965 a. a. O.; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - NVwZ 1999, 178 = juris Rn. 29; Tiedemann in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2. Aufl., § 41 Rn. 4).

43

Gemessen daran ist die naturschutzrechtliche Befreiung der Klägerin zu 1 nicht bekannt gegeben worden. Das die naturschutzrechtliche Befreiung im Wege des Widerspruchsbescheids erlassende Regierungspräsidium verfügte erkennbar nicht über den Willen, eine Wirksamkeit der naturschutzrechtlichen Befreiung gerade auch der Klägerin zu 1 gegenüber herzustellen. So hat es den Widerspruchsbescheid ausdrücklich an die Beigeladene adressiert und an diese in einer den Anforderungen des § 73 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise mit Rechtsmittelbelehrung versehen zugestellt. Der Klägerin zu 1 hat den Widerspruchsbescheid hingegen ausdrücklich nur mit der Bitte um Kenntnisnahme, ohne Rechtsmittelbelehrung und - obwohl andernfalls eine Zustellung auch ihr gegenüber jedenfalls nahegelegen hätte (vgl. Porsch in Schoch/Schneider, VwGO, § 73 Rn. 72; Geis in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 73 Rn. 55, jeweils m. w. N.) - mit einfachem Brief zukommen lassen. Ein gerade auf die Erzielung von Rechtswirkungen auch gegenüber der Klägerin zu 1 gerichteter behördlicher Wille kommt deshalb im maßgeblichen Zusammenhang nicht zum Ausdruck. In Einklang damit haben die Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass mit der naturschutzrechtlichen Befreiung keine Rechtswirkungen gegenüber der Klägerin zu 1 erzeugt werden sollten, weil ein Zusammenhang mit §§ 36 Abs. 1, 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht erwogen worden sei.

44

c) Auch muss die Klägerin zu 1 den Inhalt der naturschutzrechtlichen Befreiung auch nicht deshalb gegen sich gelten lassen, weil sie Kenntnis von ihr erlangt hat.

45

Unter besondere Umständen sind Verwaltungsakte durch Dritte, denen sie nicht bekannt gegeben wurden, zwar nur innerhalb einer Jahresfrist anzufechten, nachdem diese Dritten von der Existenz und vom Inhalt der Bescheide sichere Kenntnis erlangt haben oder hätten erlangen müssen; nach diesem Zeitpunkt müssen sich diese so behandeln lassen, als sei ihnen der Verwaltungsakt bekannt gegeben worden. Diese vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätze werden aus dem zwischen Nachbarn bestehenden besonderen Gemeinschaftsverhältnis, das durch eine von Treu und Glauben geprägte Verbundenheit gekennzeichnet ist, hergeleitet (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 25.01.1974 - IV C 2.72 - BVerwGE 44, 294 = juris Rn. 23 ff.; Beschluss vom 28.08.1987 - 4 N 3.86 - BVerwGE 78, 85 = juris Rn. 12 ff.; Urteil vom 16.05.1991 - 4 C 4.89 - NVwZ 1991, 1182 = juris Rn. 19 ff.; zur Anwendbarkeit dieser Grundsätze im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vgl. Senatsurteil vom 14.05.2012 - 10 S 2693/09 - VBlBW 2012, 431 = juris Rn. 34; vgl. ferner Stelkens a. a. O. § 41 Rn. 229 f.; Leisner-Egensperger in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 43 Rn. 46 f.). Soweit hingegen keine vergleichbar gewichtigen Gründe die Annahme einer gesetzlich nicht vorgesehenen Frist rechtfertigen können, steht auch Art. 19 Abs. 4 GG der Annahme einer solchen entgegen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29.10.2015 - 2 BvR 1493/11 - NVwZ 2016, 238 = juris Rn. 39 f.).

46

An einem die Anwendung dieser Grundsätze rechtfertigenden Verhältnis zwischen Beigeladener und Klägerin zu 1 fehlt es. Anders als bei Nachbarn von benachbarten Grundstücken besteht insoweit kein hinreichend besonderes Gemeinschaftsverhältnis, das durch eine von Treu und Glauben geprägte Verbundenheit gekennzeichnet ist. Das Vorhaben der Beigeladenen ist - als für sie eines unter vielen grundsätzlich vergleichbaren Windenergieprojekten - auf wirtschaftliche Betätigung gerichtet; daneben betätigt die Beigeladene sich auch in anderen Sparten der Energieerzeugung. Die Klägerin zu 1 ist die Belegenheitsgemeinde dieses einen Vorhabens. Aus dem solchermaßen umschriebenen Verhältnis lässt sich nicht die Obliegenheit herleiten, durch zumutbares aktives Handeln daran mitzuwirken, dass ein möglicher Schaden vermieden oder der Vermögensverlust möglichst geringgehalten wird.

47

2. Auch sonst sind gerade dem Schutz der Klägerin zu 1 dienende, möglicherweise verletzte Vorschriften des einfachen Rechts nicht ersichtlich.

48

Auf eine Verletzung möglicher Beteiligungserfordernisse kann die Klägerin zu 1 sich entgegen einer - nicht näher begründeten - Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mit Erfolg berufen. Auch bei Wahl des ausgehend von einer Konzentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gemäß § 13 BImSchG zutreffenden Verwaltungsverfahrens ist kein Beteiligungsrecht etwa aus dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz oder dem Immissionsschutzgesetz ersichtlich, das der Klägerin zu 1 eine durchsetzbare Rechtsposition vermitteln könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.04.2012 - 9 B 95.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 224 = juris Rn. 7 m. w. N.). Unabhängig davon ist auch nicht zu erkennen, dass sich eine unterlassene Beteiligung auf materielle Rechtspositionen der Klägerin zu 1 ausgewirkt haben kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.10.1991 - 7 B 99.91 - NJW 1992, 256, 257 = juris Rn. 3).

49

Auch auf eine Verletzung von § 13 BImSchG und von Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit, das Verfahren und die Ermächtigungsgrundlage (s. u.) vermag die Klägerin zu 1 sich zur Begründung ihrer Klagebefugnis nicht mit Erfolg zu berufen, weil diese nicht ihrem Schutz dienen. Gleiches gilt für ihr Eigentum an Grundstücken. Das für sie als Gemeinde lediglich einfachrechtlich geschützte Eigentum (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.07.1082 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82, 100) an im Einwirkungsbereich der WEA gelegenen Grundstücken vermittelt ihr im naturschutzrechtlichen Befreiungsverfahren keine wehrfähige Position. Es bleibt ihr insoweit unbenommen, ihre Einwände im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren geltend zu machen. Im Übrigen fehlt es in Bezug auf in ihrem Eigentum stehende Grundstücke aber - auch mit Blick auf ihre Entfernung vom Vorhabengrundstück - an jeglichen Anhaltspunkten für schädliche Umwelteinwirkung und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen.

50

Eine wehrfähige Position ergibt sich für die Klägerin zu 1 schließlich entgegen ihrem Vorbringen auch nicht aus §§ 4 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Diese Vorschriften betreffen nur die Sachprüfung im Rahmen eines - hier nicht gegebenen - zulässigen Rechtsbehelfsverfahrens, haben indessen keine Bedeutung für die Klagebefugnis; insbesondere lassen sie nicht den Rückschluss zu auf ein unabhängig von einer sonstigen Betroffenheit in eigenen Rechten selbstständig durchsetzbares Verfahrensrecht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.11.2018 - 4 B 13.18 - juris Rn. 4; Urteil vom 22.12.2016 - 4 B 13.16 - juris Rn. 19; Senatsbeschlüsse vom 29.01.2019 - 10 S 1919/17 - VBlBW 2019, 334

51

= juris Rn. 8 und vom 25.01.2018 - 10 S 1681/17 - VBlBW 2018, 335 = juris Rn. 5).

52

3. Die Klagebefugnis ergibt sich außerdem auch nicht aus einer möglichen Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, 71 Abs. 1 Satz 2 LV.

53

Die gemeindliche Planungshoheit ist nicht verletzt. In materieller Hinsicht umfasst die Planungshoheit der Gemeinde das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet (vgl. Urteil vom 11.04.1986 - 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 = juris Rn. 36). Von einer Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit kann regelmäßig nur dann ausgegangen werden, wenn das Vorhaben eine hinreichend bestimmte Planung nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung entzieht oder wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 11.04.1986 a. a. O.; vom 30.05.1984 - 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 = juris Rn. 33 und vom 16.12.1988 - 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 = juris Rn. 43). An diesen Voraussetzungen fehlt es schon deshalb, weil die naturschutzrechtliche Befreiung das Vorhaben nicht in einer Planung ausschließenden Weise zulässt; auch insoweit ist es der Klägerin zu 1 unbenommen, ihre Einwände im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren anzubringen. Im Übrigen bestehen keine Anhaltspunkte, insbesondere hat die Klägerin zu 1 auch im Berufungsverfahren nicht geltend gemacht, dass dem Vorhaben konkrete Planungen oder Planungsabsichten entgegenstünden.

54

Auch bestehen keine Anhaltspunkte für eine Verletzung des gemeindlichen Selbstgestaltungsrechts. Auch hieran muss sich die naturschutzrechtliche Befreiung nicht messen lassen, nachdem das gemeindliche Selbstgestaltungsrecht einfachrechtlich als ungeschriebener öffentlicher Belang im Sinne des - hier gerade nicht maßstäblichen (s.o.) - § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB zu prüfen ist (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 03.05.2021 - 2 R 9/21 - juris Rn. 35 m. w. N.). Im Übrigen ist nicht geltend gemacht und auch sonst nicht zu erkennen, dass das Vorhaben das Ortsbild entscheidend prägen und die vorhandene städtebauliche Struktur auf dem Gemeindegebiet von Grund auf ändern würde. Nur unter dieser Voraussetzung aber wäre eine nachhaltige Einwirkung auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung in der Gemeinde anzunehmen und käme deswegen eine Verletzung des Selbstgestaltungsrechts in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.07.2013 - 7 A 4.12 - BVerwGE 147, 184 = juris Rn. 62; Senatsbeschluss vom 29.01.2019 - 10 S 1919/17 - VBlBW 2019, 334 = juris Rn. 26 m. w. N.). Für eine solche ortsbildprägende Wirkung genügt die bloße Sichtbarkeit der Anlagen vom Gemeindegebiet aus ebenso wenig wie der Umstand, dass Windkraftanlagen bauartbedingt typischerweise markant in Erscheinung treten. Eine von den genehmigten Anlagen ausgehende optische Riegelwirkung, die von der Ortslage aus einsehbare Landschaftsteile abschneiden würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.04.1999 - 4 VR 18.98, 4 A 45.98 - NVwZ-RR 1999, 554; BayVGH, Beschluss vom 27.08.2013 - 22 ZB 13.927 - juris Rn. 15), ist aber nicht geltend gemacht und lässt sich auch auf Grundlage der in den Akten vorhandenen Visualisierungen nicht feststellen.

55

III. Die Klage des Klägers zu 2 ist hingegen, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, zulässig und begründet.

56

1. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen und des Beklagten hat das Verwaltungsgericht § 88 VwGO nicht dadurch verletzt, dass es auf die Klage des Klägers zu 2 nicht auch über die Aufhebung des Ausgangsbescheids befunden hat. Die darin normierte Vorgabe, über das Klagebegehren nicht hinauszugehen, an die Fassung der Anträge aber nicht gebunden zu sein, ist nicht nur dann verletzt, wenn das Gericht mehr oder anderes zu- oder aberkennt als begehrt, sondern auch wenn es das Klagebegehren falsch bestimmt und deshalb hinter dem Begehren zurückbleibt (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 88 Rn. 12). Solches ist hier mit Blick auf den Ausgangsbescheid aber nicht zu erkennen. Der Kläger zu 2 hatte in der insoweit maßgeblichen mündlichen Verhandlung vom 12.05.2020 beantragt, den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.10.2017 aufzuheben. Dieser Antrag entsprach auch seinem Interesse, dass die Beigeladene keine naturschutzrechtliche Befreiung erhalten solle. Das Verwaltungsgericht hat mit seinem Urteil diesen Widerspruchsbescheid auf die Klage des Klägers zu 2 insgesamt aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Damit hat es das durch Antrag und zugrundeliegendes Interesse bestimmte Klagebegehren ausgeschöpft.

57

2. Das Verwaltungsgericht hat die Klagebefugnis des Klägers zu 2 zu Recht bejaht.

58

Diese folgt allerdings nicht aus § 50 NatSchG in der Fassung vom 23.06.2015 (n. F.). Bereits das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend darauf hingewiesen, dass nach § 71 Abs. 1 NatSchG in der Fassung vom 23.06.2015 auf - wie hier - vor Inkrafttreten eingeleitete Verfahren die bisherigen Verfahrensvorschriften anzuwenden waren, in diesen aber kein von § 50 NatSchG n. F. vorausgesetztes Mitwirkungsrecht nach § 49 NatSchG n. F. vorgesehen war. Es folgt unabhängig davon aber auch daraus, dass sich die immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung (§ 13 BImSchG) auch auf das Verwaltungsverfahren erstreckt, das ausschließlich nach den immissionsschutzrechtlichen Verfahrensbestimmungen zu führen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.12.2002 - 7 B 119/02 - NVwZ 2003, 750 = juris Rn. 6; VGH Baden-Württemberg vom 19.03.2007 - 1 S 1041/05 - VBlBW 2008, 19 = juris Rn. 56 m. w. N.). Entsprechend blieb hier für die Anwendung von naturschutzrechtlichen Verfahrensbestimmungen von vornherein kein Raum.

59

Die Klagebefugnis folgt aber, auch hiervon ist das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen, aus dem Umweltrechtsbehelfsgesetz.

60

a) In der naturschutzrechtlichen Befreiung liegt ein tauglicher Klagegegenstand.

61

Das Umweltrechtsbehelfsgesetz ist gemäß seinem § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a anzuwenden auf Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz eine Pflicht zur Durchführung einer UVP bestehen kann. Es fordert einen in diesem Sinne tauglichen Rechtsbehelfsgegenstand, allein die Möglichkeit dessen Vorliegens reicht nicht (vgl. BVerwG, Urteile vom 02.11.2017 - 7 C 25.15 - Buchholz 445.41 § 27 WHG 2010 Nr. 3 = juris Rn. 18, vom 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 = juris Rn. 10 und vom 19.12.2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 = juris Rn. 8). Es ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG außerdem anzuwenden auf Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden. Das im Wortlaut angelegte Exklusivitätsverhältnis zwischen § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 5 UmwRG („andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben“) betrifft nur solche Vorhaben, bei denen eine UVP durchgeführt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.09.2019 - 7 C 5.18 - BVerwGE 166, 321 = juris Rn. 25 m. w. N.).

62

Gemessen daran handelt es sich bei der unter Anwendung umweltbezogener Vorschriften ergehenden naturschutzrechtlichen Befreiung um einen (jedenfalls auch) von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG erfassten tauglichen Klagegegenstand. Auf die an einen Klagegegenstand nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG anknüpfenden Überlegungen des Verwaltungsgerichts und der Beigeladenen zur UVP-Pflichtigkeit (vgl. §§ 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a, 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG) und Beteiligungsberechtigung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a UmwRG) kommt es hiernach nicht an.

63

aa) Der Rechtsbehelf ist gegen eine von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG implizit (vgl. Bunge, Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, 2. Aufl., § 1 Rn. 137) vorausgesetzte Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG gerichtet.

64

Hierunter fallen gemäß § 2 Abs. 6 UVPG ausschließlich die Bewilligung, die Erlaubnis, die Genehmigung, der Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, einschließlich des Vorbescheids, der Teilgenehmigung und anderer Teilzulassungen, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren (§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG), außerdem auch Linienbestimmungen und andere Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren nach den §§ 47 und 49 UVPG (§ 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG) sowie Beschlüsse nach § 10 BauGB über die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Bebauungsplänen, durch die die Zulässigkeit von bestimmten Vorhaben im Sinne der Anlage 1 zum UVP-Gesetz begründet werden soll, und Beschlüsse nach § 10 BauGB über Bebauungspläne, die Planfeststellungsbeschlüsse für Vorhaben im Sinne der Anlage 1 zum UVPG ersetzen (§ 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG). Umfasst sind hiervon auch alle Teilentscheidungen innerhalb eines gestuften Genehmigungsverfahrens, durch die der Projektträger insgesamt das Recht zur Durchführung des Projekts erhält. Dazu zählen auch Ausnahmeentscheidungen, wenn diese gleichermaßen dazu beitragen, dass der Projektträger das Recht zur Durchführung des Projekts erhält und die für die Zulassung des Vorhabens erforderlich sind (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 31.01.2017 - 1 M 38/17 - juris Rn. 9; Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UmwRG § 1 Rn. 20; Schieferdecker in Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG, 5. Auflage, § 1 UmwRG Rn. 33).

65

Die naturschutzrechtliche Befreiung erfüllt diese Anforderungen an eine Zulassungsentscheidung, weil sie mit Blick auf die begehrte Nutzung (vgl. § 67 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG) verbindlich von naturschutzrechtlichen Bauverboten befreit, die der Errichtung der WEA 2, 3 und 4 unmittelbar entgegenstehen. Zwar begründet sie allein noch nicht das Recht der Beigeladenen, die Windräder zu errichten und in Betrieb zu nehmen; sie ermöglicht aber deren - andernfalls ausgeschlossene - Errichtung. Dass eine spätere immissionsschutzrechtliche Genehmigung die (erneute) naturschutzrechtliche Befreiung zwingend („nolens volens“, vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 823/19 - NuR 2020, 132 = juris Rn. 18) einschließt und insoweit die für das Vorhaben letztlich maßgebliche Befreiung bewirken wird, ändert daran nichts. Denn in ihrem naturschutzrechtlichen Regelungsbereich kommt der Befreiung für das spätere immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren Verbindlichkeit zu. Insoweit wirkt sie wie ein - von § 2 Abs. 6 UVPG ausdrücklich erfasster - Vorbescheid, der die Vereinbarkeit eines Vorhabens verbindlich mit Wirkung zu Lasten eines anschließenden immissionsschutzrechtlichen Verfahrens festlegt.

66

Dass die naturschutzrechtliche Befreiung mit einer Bedingung versehen worden ist, nach der für die einzelnen WEA 2, 3 und 4 jeweils vollziehbare immissionsschutzrechtliche Genehmigungen ausgesprochen werden, ändert ebenfalls nichts. Diese aufschiebende Bedingung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG) ist dahingehend zu verstehen, dass die Befreiungswirkung der naturschutzrechtlichen Befreiung von der Erteilung einer vollziehbaren immissionsschutzrechtlichen Genehmigung abhängen soll. Sie vermag aber nur die (innere) Wirksamkeit der naturschutzrechtlichen Befreiung zu hemmen, ändert hingegen nichts daran, dass das Vorliegen der Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 BNatSchG infolge ihrer (äußeren) Wirksamkeit im immissionsschutzrechtlichen Verfahren verbindlich zu Grunde zu legen ist (vgl. Störmer in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl., § 36 Rn. 10; Weiß in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 36 Rn. 25). Die naturschutzrechtliche Befreiung wirkt deshalb wie ein - vom Begriff der Zulassungsentscheidung ausdrücklich umfasster - Vorbescheid, der die Vereinbarkeit eines Vorhabens für einen naturschutzrechtlichen Teilbereich verbindlich mit Wirkung für ein anschließendes immissionsschutzrechtliches Verfahren festlegt.

67

bb) Auch handelt es sich um ein Vorhaben, bei dem keine UVP durchgeführt wird (vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 26.09.2019 - 7 C 5.18 - BVerwGE 166, 321 = juris Rn. 25 m. w. N.). Die naturschutzrechtliche Befreiung hat mit vier im Zusammenhang stehenden WEA mit einer Gesamthöhe von jeweils mehr als 50 Metern auch ein Vorhaben zum Gegenstand, für das nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz zwar eine Pflicht zur Durchführung einer UVP bestehen kann. Denn für die Errichtung und den Betrieb einer Windfarm (§ 2 Abs. 5 UVPG) mit 3 bis weniger 6 Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils mehr als 50 Metern sieht das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz in seiner - mangels Einleitung eines Verfahrens zur Feststellung der UVP-Pflicht im Einzelfall vor dem 16.05.2017 (vgl. § 74 Abs. 1 UVPG) - maßgeblichen aktuellen Fassung in Ziffer 1.6.3 seiner Anlage 1 eine standortbezogene Vorprüfung (§ 7 Abs. 2 UVPG) vor. Hier ist eine UVP aber nicht durchgeführt worden. Soweit nunmehr die Durchführung einer UVP für die WEA 3 und 4 vorgesehen ist, ist dies ohne Belang. Denn dass später ein immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsantrag zunächst für zwei für sich genommen nicht vorprüfungspflichtige und dann für weitere zwei, dann kumulierende und in der Folge UVP-pflichtige WEA gestellt worden ist, ändert nichts am Umfang des hier zur Befreiung gestellten Vorhabens.

68

b) Der Kläger zu 2 ist auch eine im Sinne von § 2 Abs. 1 UmwRG nach § 3 anerkannte inländische Vereinigung. Denn er wurde im Jahr 1994 nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes in der Fassung vom 12.03.1987 (BGBl. I S. 889) als Naturschutzverein anerkannt (Bekanntmachung des Umweltministeriums über die Anerkennung eines Naturschutzverbandes nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes vom 4. Juli 1994 - 25-8831.33, GABl. 1994, S. 585). Diese Anerkennung gilt gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 2 UmwRG als Anerkennung im Sinne dieses Gesetzes fort.

69

c) Der Kläger zu 2 macht ferner im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG geltend, dass die naturschutzrechtliche Befreiung Rechtsvorschriften widerspricht, deren Verletzung er zu rügen vermag.

70

Allerdings vermag der Kläger insoweit nicht gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG die Verletzung aller Rechtsvorschriften zu rügen, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können. Vielmehr ist er infolge der Fortgeltung (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 UmwRG) seiner ausdrücklich auf den Schutz der Natur und Landschaft bezogenen Anerkennung als Naturschutzverband gemäß § 29 BNatSchG in der damaligen Fassung auf die Rüge der Verletzung von naturschutzrechtlichen Vorschriften beschränkt (vgl. zu § 5 Abs. 2 UmwRG in der Fassung vom 29.07.2009 BayVGH, Beschl. v. 27.5.2015 - 22 CS 15.485 - UPR 2015, 514 = juris Rn. 24; ferner BT-Drs. 16/12 274, S. 79; zu § 3 Abs. 1 Satz 4 UmwRG in der Fassung vom 07.12.2006 vgl. OVG Bremen, Urteil vom 04.06.2009 - 1 A 7/09 - BeckRS 2009, 40491, vgl. außerdem Schieferdecker in Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG, 5. Auflage, § 8 UmwRG Rn. 27 m. w. N.; Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 8 UmwRG Rn. 27; Schlacke in Gärditz, VwGO, 2. Aufl., § 8 Rn. 13; a. A. wohl OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08.07.2009 - 8 C 10399/08 - BeckRS 2009, 35637).

71

Die sich hieraus ergebenden Anforderungen sind erfüllt. Der Kläger zu 2 rügt, indem er geltend macht, die naturschutzrechtliche Befreiung habe infolge eines Verstoßes gegen die immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung (§ 13 BImSchG) mangels sachlicher Zuständigkeit der Behörde und Ermächtigungsgrundlage so nicht ergehen dürfen, die Verletzung von Vorschriften, die zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind. Denn die Wahrung der in der Konsequenz der Konzentrationswirkung liegenden Zuständigkeiten, Verfahrens- und Entscheidungsprogramme soll in Bezug auf die naturschutzrechtliche Befreiung nach § 67 BNatSchG - angesichts der Maßgeblichkeit des überwiegenden öffentlichen Interesses bzw. der unzumutbaren Belastung im Einzelfall - eine Richtigkeit dieser naturschutzrechtlichen Entscheidung in der Sache sowie - angesichts des Ermessenscharakters der Entscheidung - auch eine fehlerfreie Ermittlung des sie als solche betreffenden Abwägungsmaterials gewährleisten.

72

d) Der Kläger zu 2 macht ferner im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 UmwRG geltend, durch die Entscheidung in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt zu sein. Denn sein Aufgabenbereich, wie er Gegenstand der Anerkennungsentscheidung ist, erstreckt sich auf den Schutz der hier gegenständlichen Natur und Landschaft. Auf die Frage einer aus dem Namen des Klägers zu 1 folgenden räumlichen Eingrenzung dieser Zwecksetzung auf den ... kommt es dabei nicht an, weil die angegriffene Entscheidung ein in diesem belegenes Vorhaben betrifft.

73

3. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg.

74

Nach dem hier maßgeblichen § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG sind Rechtsbehelfe nach Abs. 1 begründet, soweit die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

75

a) Die der Beigeladenen erteilte naturschutzrechtliche Befreiung verstößt gegen die durch § 13 BImSchG für die WEA 2, 3 und 4 angeordnete immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung.

76

aa) Gemäß § 13 BImSchG schließt die (immissionsschutzrechtliche) Genehmigung andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen ein, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Zulassungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Bewilligungen mit Ausnahme von Planfeststellungen, Zulassungen bergrechtlicher Betriebspläne, behördlichen Entscheidungen auf Grund atomrechtlicher Vorschriften und wasserrechtlichen Erlaubnissen und Bewilligungen nach § 8 in Verbindung mit § 10 WHG. Die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlage in diesem Sinne „betreffend“ sind alle behördlichen Entscheidungen (mit Ausnahme der insoweit in § 13 BImSchG ausdrücklich ausgeschlossenen), die Voraussetzung für die Errichtung und den Betrieb der Anlage sind und deren positive Entscheidung deswegen eine Freigabewirkung für die Anlage entfalten (vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 566/19 - NuR 2020, 637 = juris Rn. 10; Senatsurteil vom 19.03.2007 - 1 S 1041/05 - VBlBW 2008, 19 = juris Rn. 56). Maßnahmen, die die Errichtung einer nach § 4 BImSchG genehmigungsbedürftigen Anlage lediglich vorbereiten, gehören nicht hierzu.

77

bb) Gemessen daran umfasst die immissionsschutzrechtliche Genehmigung hier die naturschutzrechtliche Befreiung.

78

(1) Bei ihr handelt es sich um eine andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidung (zur naturschutzrechtlichen Befreiung vgl. Senatsurteil vom 21.11.2000 - 10 S 1322/99 - VBlBW 2001, 399 = juris; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 08.05.2002 - 5 K 17/01 - juris Rn. 41; nachgehend BVerwG, Beschluss vom 17.12.2002 - 7 B 119.02 - juris; ferner Seibert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 13 Rn. 89b; Jarass, BImSchG, § 13 Rn. 7; Giesberts in ders./Reinhardt Umweltrecht, BImSchG § 13 Rn. 16; Guckelberger in Kotulla, BImSchG, § 13 Rn. 63; möglicherweise a. A. Rebentisch in Feldhaus, BImSchG, § 13 Rn. 83). Denn sie befreit mit Blick auf die begehrte Nutzung (vgl. § 67 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG) verbindlich von naturschutzrechtlichen Bauverboten, die den immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 4. BImSchV i. V. m. Ziff. 1.6.2 Anhang 1 zur 4. BImSchV) WEA 2, 3 und 4 unmittelbar entgegenstehen. Insoweit kommt ihr auch eine Verbindlichkeit zu, die die Beigeladene unter dem Stichwort Legalisierungswirkung vermisst.

79

Dies gilt nicht nur, soweit die WEA 3 und 4 im Landschaftsschutzgebiet gebaut werden sollen, sondern auch, soweit lediglich der Rotorüberschlag der WEA 2 in das Landschaftsschutzgebiet „Lierbachtal und Kniebisstraße“ und der Rotorüberschlag der WEA 3 in das Landschaftsschutzgebiet „Oberes Achertal“ hineinragen. Auch darin liegt die Vornahme einer Veränderung innerhalb des Schutzgebietes, die geeignet ist, das Landschaftsbild oder die Natur zu beeinträchtigen (§ 2 Landschaftsschutzgebiet „Lierbachtal und Kniebisstraße“) bzw. eine solche, welche die Landschaft verunstaltet, die Natur schädigt oder den Naturgenuss beeinträchtigt (§ 3 Landschaftsschutzgebiet „Oberes Achertal“). Dem steht nicht entgegen, dass diese WEA (insoweit) nicht unmittelbar innerhalb des Schutzgebietes gebaut werden, sondern sich lediglich mit ihren Rotorblättern in den über dem Gebiet liegenden Luftkörper erstrecken, denn die Schutzgebietsverordnungen nehmen, soweit sie etwa das Errichten von Aussichts- oder anderen Gerüste oder Masten (§ 2 Abs. 2 Schutzgebietsverordnung Lierbachtal und Kniebisstraße) bzw. das Aufstellen von Masten (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 Schutzgebietsverordnung Oberes Achtertal) ausschließen, ersichtlich auch diesen Bereich in den Blick.

80

(2) Auch, dass das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren in Bezug auf die WEA 3 und 4 zum - in Anfechtungssituationen grundsätzlich maßgeblichen (BVerwG, Urteil vom 15.01.2013 - 1 C 7.12 - BVerwGE 145, 305 = juris Rn. 9) - Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidungen noch nicht eingeleitet worden war, stellt die Wirkungen von § 13 BImSchG entgegen der Auffassung der Beigeladenen im vorliegenden Fall nicht durchgreifend in Frage.

81

Die Konzentrationswirkung gemäß § 13 BImSchG hängt nicht von der Einleitung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens ab, sondern erstreckt sich auch auf zeitlich vor Stellung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags liegende Zeiträume. Zwar ordnet § 13 BImSchG ausdrücklich (nur) an, dass die (immissionsschutzrechtliche) Genehmigung andere behördliche Entscheidungen einschließt. Die Konzentrationswirkung besteht aber, davon geht die Beigeladene selbst zutreffend aus, schon während des immissionsschutzrechtlichen Verfahrens. Sie ist allerdings noch weitergehend dahin zu verstehen, dass im Fall der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit eines Vorhabens insgesamt nur ein Zulassungsverfahren stattfinden darf und insgesamt auch nur eine Genehmigung zu erteilen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.03.2007 - 1 S 1041/05 - VBlBW 2008, 19 = juris Rn. 56 m. w. N.; Jarass, BImSchG, § 13 Rn. 21). Nicht die Einleitung des Verfahrens löst hiernach die Konzentrationswirkung aus; schon die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht schließt den Erlass von gemäß § 13 BImSchG einkonzentrierten Entscheidungen aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2001 - 4 C 3.01 - NVwZ 2002, 1112; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.06.2002 - 3 S 1915/01 - NVwZ 2003, 191).

82

Bereits Sinn und Zweck der auf Vereinfachung, Beschleunigung und Koordination des Verwaltungshandelns sowie größere Übersichtlichkeit und Rechtssicherheit für die Betroffenen (vgl. Seibert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 13 Rn. 13; Fluck NVwZ 1992, 114) gerichteten Vorschrift sprechen für ein solches Verständnis, weil die erwarteten Wirkungen andernfalls durch Verzögerung der Stellung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags vermieden werden könnten. Systematisch findet dieser Ansatz eine Stütze im gesetzlich in § 9 BImSchG vorgesehenen Institut des immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids, der ausweislich seines Absatzes 2 schon vor Einleitung des Genehmigungsverfahrens beantragt und auch erteilt werden kann. Dass unter Umgehung der dort normierten weiteren Voraussetzungen und Grenzen vergleichbare Wirkungen auch im Rahmen von fachrechtlichen Verfahren erzielt werden können sollen, erscheint fernliegend.

83

Die hiergegen gerichteten Einwände der Beigeladenen verfangen nicht. Dies gilt insbesondere, soweit sie geltend gemacht hat, dass eine zeitliche Begrenzung der immissionsschutzrechtlichen Konzentrationswirkung mit Ergehen des Bescheids anerkannt sei. Dass die Konzentrationswirkung mit Ergehen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung endet, ist unbestritten. Aus dem Umstand der zeitlichen Begrenzung „nach hinten“ folgt aber nicht zwingend, dass es auch eine zeitliche Begrenzung „nach vorne“ geben und dass diese auf den Zeitpunkt der Antragstellung fallen muss. Auch das weitere Argument, es bedürfe es auch der vorherigen Einleitung eines entsprechenden Verfahrens, weil § 13 BImSchG eine „Verfahrens“-Konzentration bewirke, überzeugt nicht. Richtig daran ist, dass § 13 BImSchG als Rechtsfolge eine Verfahrenskonzentration bewirkt. Daraus folgt aber nicht notwendig, dass die Konzentrationswirkung auch eine Verfahrenseinleitung voraussetzt. Das hier zu Grunde gelegte Verständnis von § 13 BImSchG ist entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu vereinbaren. Der von ihr in diesem Zusammenhang erhobene Einwand, sie könne nicht zur Einleitung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens gezwungen werden, es sei vielmehr die von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Freiheit des Vorhabenträgers, das Ob, den Zeitpunkt und den Inhalt seines Antrags auf Genehmigung zu bestimmen, verfängt ebenfalls nicht. Der immissionsschutzrechtlichen Konzentrationswirkung liegt keine Fiktion eines nicht gestellten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags, sondern die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit des von der Vorhabenträgerin geplanten Vorhabens zu Grunde. Nur in dem Fall, dass die Vorhabenträgerin ein immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiges Vorhaben verwirklichen will, zwingt § 13 BImSchG sie zur Stellung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags unter gleichzeitigem Ausschluss der Möglichkeit, stattdessen verschiedene Fachverfahren vor verschiedenen Fachbehörden zu führen. Die damit verbundenen Vorteile liegen auf der Hand. Soweit darin gleichzeitig eine Belastung in Gestalt einer Inhalts- und Schrankenbestimmung in Art. 14 Abs. 1 GG der Beigeladenen liegen sollte, ist diese durch das mit § 13 BImSchG verfolgte Anliegen ohne Weiteres zu rechtfertigen. Soweit die Beigeladene ein Interesse daran haben kann, dass vorab über einzelne, von ihr als für das Genehmigungsverfahren zentral eingeordnete Gesichtspunkte entschieden wird, stellt das Bundesimmissionsschutzgesetz mit dem immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid (§ 9 BImSchG) zudem ein geeignetes Mittel zur Verfügung.

84

(3) Auch, dass die naturschutzrechtliche Befreiung mit einer Bedingung versehen worden ist, nach der für die einzelnen WEA 2, 3 und 4 jeweils vollziehbare immissionsschutzrechtliche Genehmigungen ausgesprochen werden, ändert entgegen der Auffassung der Beigeladenen nichts. Aus den genannten Gründen führt diese Bedingung dazu, dass die naturschutzrechtliche Befreiung wie ein - von der Konzentrationswirkung ohne Weiteres umfasster (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2001 - 4 C 3.01 - NVwZ 2002, 1112; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.06.2002 - 3 S 1915/01 - NVwZ-RR 2003, 191) - Vorbescheid wirkt, der die Vereinbarkeit eines Vorhabens für einen naturschutzrechtlichen Teilbereich verbindlich mit Wirkung für ein anschließendes immissionsschutzrechtliches Verfahren feststellt.

85

b) Eine Umdeutung des solchermaßen fehlerbehafteten Verwaltungsakts kommt nicht in Betracht. Nach § 47 Abs. 1 LVwVfG kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt nur dann in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Das Verwaltungsgericht hat diese Möglichkeit zutreffend für den immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid verneint. Sie besteht aber auch nicht mit Blick auf die von der Beigeladenen geltend gemachte Nähe der naturschutzrechtlichen Befreiung zum Einvernehmen nach § 54 Abs. 3 Satz 2 NatSchG n. F. bzw. § 79 Abs. 4 Satz 2 NatSchG in der Fassung vom 13.12.2005. Nach den genannten Bestimmungen darf eine die naturschutzrechtliche Befreiung ersetzende Gestattung nur erteilt werden, wenn die (sonst) zuständige (Naturschutz-)Behörde ihr Einvernehmen erklärt. Eine Umdeutung in ein solches Einvernehmen ist aber schon deshalb ausgeschlossen, weil es sich dabei nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um ein bloßes Verwaltungsinternum handelt (Kratsch/Schumacher, Naturschutzrecht Baden-Württemberg, 6. EGL., § 54 Rn. 19). Darüber hinaus ist die hier erteilte naturschutzrechtliche Befreiung gerade darauf gerichtet, Verbindlichkeit für das anschließenden immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren zu erzeugen. Eine solche Position kommt der Naturschutzbehörde aber im Fall des Einvernehmenserfordernisses nicht zu. Sie vermag dann die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zu verhindern. Die naturschutzrechtliche Prüfung der Immissionsschutzbehörde vermag sie allenfalls faktisch, nicht aber rechtlich zu determinieren.

86

c) Die gleichwohl erteilte naturschutzrechtliche Befreiung ist deshalb rechtswidrig, aber nicht nichtig.

87

aa) Die in § 13 BImSchG angeordnete Konzentration bewirkt, dass statt mehrerer Genehmigungen in selbstständigen Verfahren nur eine einzige Genehmigung in einem Verfahren erteilt wird, soweit die Konzentrationswirkung reicht. Es werden nicht nur parallele sachliche Zuständigkeiten, sondern auch die Zulassungsverfahren und Entscheidungen zusammengefasst (vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 566/19 - NuR 2020, 637 = juris Rn. 14; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.03.2007 - 1 S 1041/05 - VBlBW 2008, 19 = juris Rn. 56 m. w. N.). Eine entgegen der Konzentrationswirkung in einem eigenständigen Zulassungsverfahren gesondert erteilte Genehmigung ist rechtswidrig (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2001 - 4 C 3.01 - NVwZ 2002, 1112 = juris Rn. 12 sowie Beschluss vom 17.12.2002 - 7 B 119.02 - NVwZ 2003, 750 = juris Rn. 6; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.06.2002 - 3 S 1915/01 - NVwZ-RR 2003, 191 = juris Rn. 25; Jarass, BImSchG, 13. Aufl., § 13 Rn. 21a m. w. N.). Dies ergibt sich nicht nur aus der formellen Rechtswidrigkeit einer solchen (nicht nach den richtigen Verfahrensvorschriften sowie von der sachlich unzuständigen Behörde erteilten) Genehmigung. Darüber hinaus fehlt es einer entgegen § 13 BImSchG gesondert erteilten Genehmigung auch an der hierzu erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Die Erfüllung der spezialgesetzlichen materiellen Genehmigungsvoraussetzungen ist gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG lediglich Voraussetzung für die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, ohne dass aber (anders als etwa im Fall der Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung durch die Planfeststellungsbehörde; vgl. hierzu Deutsch in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 75 Rn. 70) von der Immissionsschutzbehörde (im Wege einer bloßen Zuständigkeitskonzentration) die einzelnen spezialgesetzlichen Genehmigungen auf Grundlage der entsprechenden Ermächtigungsgrundlagen erteilt würden; die §§ 4, 6, 13 BImSchG erlauben vielmehr nur die Erteilung einer einheitlichen (immissionsschutzrechtlichen) Genehmigung, die alle anderen (die Anlage betreffenden) erforderlichen behördlichen Zulassungen einschließt (vgl. auch Jarass, BImSchG, 13. Aufl., § 13 Rn. 1).

88

bb) Die danach rechtswidrige naturschutzrechtliche Befreiung ist allerdings wirksam, weil sie nicht an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dieser bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich ist (§ 44 Abs. 1 LVwVfG). Schon, weil hier die - abseits der Verfahrenskonzentration hier allgemein zuständige - (höhere) Naturschutzbehörde eine naturschutzrechtliche Befreiung erteilt hat, liegt es fern, von einem schlechthin unerträglichen Regelungsergebnis bzw. von einer Missachtung der an die ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen auszugehen (vgl. Leisner-Egensperger in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 44 Rn. 10 f.; so allgemein für einen Verstoß gegen die Konzentrationswirkung auch Giesberts in ders./Reinhardt, Umweltrecht, BImSchG § 13 Rn. 6.1; davon ausgehend auch Seibert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 13 Rn. 52). Der Fehler war im Übrigen auch nicht offensichtlich, weil die Bestimmung der Reichweite der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG - gerade wie hier im Vorfeld zu der die Waldumwandlungsgenehmigung betreffenden Rechtsprechung des Senats (vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 566/19 - NuR 2020, 637 = juris Rn. 9 ff., 13 ff.) - umstritten war und sich deswegen jedenfalls nicht evident beantworten ließ.

89

d) Schon weil eine unter Verstoß gegen § 13 BImSchG erteilte naturschutzrechtliche Befreiung nicht lediglich verfahrensfehlerhaft, sondern materiell rechtswidrig ist, kommt eine Unbeachtlichkeit eines solches Verstoßes gemäß § 4 Abs. 1a Satz 1 UmwRG, wonach für „Verfahrensfehler“, die nicht unter § 4 Abs. 1 UmwRG fallen, § 46 VwVfG entsprechend gilt, nicht in Betracht. Unabhängig hiervon ist die in § 4 Abs. 1a Satz 1 UmwRG angeordnete „entsprechende“ Anwendung von § 46 VwVfG nicht lediglich als Rechtsfolgenverweisung zu verstehen, sondern dahingehend, dass auch die Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 VwVfG in Bezug genommen werden; im Umkehrschluss zu der in § 46 VwVfG ausdrücklich erwähnten Unbeachtlichkeit einer Verletzung von Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit scheidet eine Anwendung von § 46 VwVfG auf einen Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit aus (vgl. etwa Sachs in Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 9. Aufl., § 46 Rn. 43). Im vorliegenden Fall ist eine Unbeachtlichkeit des Verstoßes gegen § 13 BImSchG zudem auch insofern zu verneinen, als dies gemäß § 46 VwVfG i. V. m. § 4 Abs. 1a Satz 2 UmwRG voraussetzen würde, dass der Senat positiv feststellen könnte, dass der Rechtsverstoß die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst hat. Dies aber vermag der Senat schon mit Blick auf den durch § 67 Abs. 1 BNatSchG begründeten Ermessensspielraum nicht.

90

e) Die verletzten Bestimmungen dienen dabei zumindest auch, auf die Rüge dieser Vorschriften ist der Kläger zu 2 beschränkt, dem Naturschutz (s. o.).

91

f) Soweit in § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG vorausgesetzt wird, dass der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert, hängt der Erfolg einer Verbandsklage lediglich davon ab, dass die vom Rechtsverstoß betroffene, d. h. rechtswidrige Entscheidung vom satzungsmäßigen Aufgabenbereich der Vereinigung (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG) erfasst wird; dies ist hier der Fall. Ein spezifischer und unmittelbarer Bezug des jeweiligen Rechtsverstoßes zu Umweltbelangen ist hingegen nicht gefordert (vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 566/19 - NuR 2020, 637 = juris Rn. 18 m. w. N.).

92

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 2 und 3 sowie auf § 162 Abs. 3 VwGO. Dass der Beigeladenen nur ihre außergerichtlichen Kosten des Berufungsverfahrens erstattet werden, ist billig, weil sie im Verfahren des ersten Rechtszugs keinen Sachantrag gestellt und sich somit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 162 Abs. 3, § 154 Abs. 3 VwGO). Die Kosten des Berufungsverfahrens waren gemäß § 154 Abs. 2 zur Hälfte der Beigeladenen aufzuerlegen, weil nur sie, nicht aber der Beklagte gegen die erstinstanzliche Entscheidung Rechtsmittel eingelegt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Für eine Kostenpflicht des Beklagten, der selbst kein Rechtsmittel eingelegt hat und auch keinen Antrag gestellt hat, ist kein Raum. Das Gesetz stellt in diesen Fällen allein auf das Rechtsmittelverfahren ab und nicht darauf, auf wessen Seite ein Beteiligter bei materieller Sichtweise stehen mag (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 154 Rn. 6).

93

V. Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, da die Rechtssache aufgrund der Frage der Reichweite und Wirkungen eines Verstoßes gegen § 13 BImSchG grundsätzliche Bedeutung hat.

94

Beschluss vom 30. September 2021

95

Der Streitwert des Verfahrens wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts, soweit sie das Verfahren der Kläger betrifft, für beide Rechtszüge auf jeweils 30.000,00 Euro festgesetzt.

96

Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in §§ 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 47 Abs. 1 Satz 1 und 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG i. V. m. den Empfehlungen in Nr. 19.1.4, 19.3 und 1.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Für die Klägerin zu 1 waren die Empfehlungen des Streitwertkatalogs zu Klagen von Gemeinden gegen immissionsschutzrechtliche Vorbescheide zu berücksichtigen. Die Werte von jeweils 15.000,00 Euro waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren, denn die Kläger bekämpften die naturschutzrechtliche Befreiung nicht als Rechtsgemeinschaft; sie verfolgten zwar das gleiche Ziel, ihre Klagen beruhten aber mit den Klagerechten der Gemeinde einerseits und den Klagerechten einer Naturschutzvereinigung andererseits auf voneinander verschiedenen Klagegründen.

97

Der Streitwertbeschluss ist unanfechtbar.

Gründe

27

Die Berufung ist zulässig (I.), hat aber nur teilweise Erfolg. Die Klage der Klägerin zu 1 ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bereits unzulässig (II.). Mit dem Verwaltungsgericht hält der Senat die Klage des Klägers zu 2 hingegen in vollem Umfang für zulässig und begründet (III.).

28

I. Nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht ist die den Anforderungen des § 124 a Abs. 6 VwGO genügende Berufung statthaft und auch sonst zulässig. Insbesondere ist die vom Verwaltungsgericht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig Beigeladene, die nach § 63 Nr. 3 VwGO Beteiligte des Verfahrens ist und gemäß §§ 66, 124 VwGO selbstständig Rechtsmittel einlegen kann, auch berufungsbefugt. Dies setzt voraus, dass sie das angefochtene Urteil beschwert. Eine formelle Beschwer ist dafür nicht erforderlich, weil die Beigeladene nicht gehalten ist, einen Sachantrag zu stellen; es genügt insoweit, wenn sie materiell beschwert ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.10.1987 - 7 B 64/87 - Buchholz 401.64 § 3 AbwAG Nr. 1 m. w. N.). Eine solche materielle Beschwer liegt dann vor, wenn die Beigeladene aufgrund der Bindungswirkung des angefochtenen Urteils nach § 121 VwGO möglicherweise präjudiziell und unmittelbar in ihren subjektiven Rechten beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.03.1987 - 3 C 2.86 - NVwZ 1987, 970, 971). Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Als Begünstigte der durch das Urteil aufgehobenen naturschutzrechtlichen Befreiung ist die Beigeladene durch dieses präjudiziell und unmittelbar in ihren eigenen subjektiven Rechten betroffen.

29

Für die Zulässigkeit der Berufung der Beigeladenen kommt es entgegen ihrer Auffassung nicht darauf an, dass das den Widerspruchsbescheid isoliert aufhebende Urteil des Verwaltungsgerichts den Fortbestand des ihren Antrag auf naturschutzrechtliche Befreiung ablehnenden Bescheids mit der Konsequenz bewirkt, dass dieser der Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren künftig entgegensteht. Der Senat teilt die in dieser Überlegung zum Ausdruck kommende Befürchtung der Beigeladenen aber auch in der Sache nicht. Mit der rechtskräftigen Entscheidung über die Klage erwächst die ursprüngliche Ablehnungsentscheidung im vorliegenden Fall zwar in Bestandskraft. Die isolierte Aufhebung des Widerspruchsbescheids auf die Klage des Klägers zu 2 eröffnet der Widerspruchsbehörde mit Blick auf die Unbehebbarkeit des der Aufhebung zu Grunde liegenden Mangels nicht die Befugnis, in der Sache erneut zu befinden. In dieser Konstellation führt die gerichtliche Entscheidung über die Aufhebung des Widerspruchsbescheids zu einer endgültigen Gestaltung des Verwaltungsrechtsverhältnisses (vgl. BayVGH, Urteil vom 10.01.1983 - 22.B - 1520/79 - BayVBl 1983, 530; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24.02.2016 - 1 A 10815/15 - juris Rn. 55; Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 7. Aufl., § 79 Rn. 8). Die ursprüngliche Ablehnung erwächst nicht mit der Begründung des Ausgangsbescheids in Bestandskraft, dass die materiellen Voraussetzungen einer naturschutzrechtlichen Befreiung nicht vorliegen. Ihr Regelungsgehalt ist vielmehr unter Berücksichtigung der Begründung des Senatsurteils zu ermitteln (vgl. Funke-Kaiser in Bader u.a., VwGO, 7. Aufl., § 79 Rn. 8; vgl. allgemein zum Umfang der Bestandskraft Sachs in Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 9. Aufl., § 43 Rn. 56 f.), wonach die Naturschutzbehörde eine (isolierte) naturschutzrechtliche Befreiung wegen der in § 13 BImSchG angeordneten Konzentrationswirkung nicht erteilen darf (s. u.). Die Bestandskraft der so verstandenen Ablehnung steht deswegen einer ergebnisoffenen Prüfung der naturschutzrechtlichen Befreiungsvoraussetzungen durch die Immissionsschutzbehörde im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren nicht entgegen.

30

II. Die Klägerin zu 1 hat entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts bereits keine zulässige Klage erhoben, weil sie nicht in der erforderlichen Weise klagebefugt ist (§ 42 Abs. 2 VwGO).

31

Gemäß § 42 Abs. 2 VwGO muss der Kläger geltend machen können, durch den angefochtenen Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung eines begehrten Verwaltungsakts in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis ist gegeben, wenn eine Verletzung der Rechte des Klägers durch den angefochtenen Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsakts jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise unmöglich erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.02.1994 - 1 C 24.92 - BVerwGE 95, 133 = juris Rn. 11). Die behauptete Rechtsverletzung muss dabei „durch den Verwaltungsakt“, d. h. gerade durch die mit ihm getroffene Regelung möglich erscheinen. Allein in der Begründung enthaltene Feststellungen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl., § 42 Rn. 70) können für sich genommen ebenso wenig die Klagebefugnis begründen wie lediglich tatsächliche oder mittelbare Wirkungen (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 42 Rn. 120 f.).

32

Eine Gemeinde kann hiernach in statthafter Weise als Drittbetroffene Rechtsbehelfe gegen Verwaltungsakte nur dann einlegen, wenn sie nicht als Sachwalterin der Öffentlichkeit oder Teil der staatlichen Verwaltung auftritt, sondern eine Beeinträchtigung eigener schutzwürdiger Belange geltend macht (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.2013 - 4 A 1.13 - BVerwGE 148, 353 = juris Rn. 23; Senatsbeschluss vom 29.01.2019 - 10 S 1919/17 - VBlBW 2019, 334 = juris Rn. 4 m. w. N.; ferner OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 03.05.2021 - 2 R 9/21 - juris Rn. 28). Sie kann eine gerichtliche Kontrolle dabei nur vergleichbar einem sonstigen mittelbar Betroffenen verlangen (vgl. in Bezug auf Planfeststellungen BVerwG, Urteile vom 06.11.2013 - 9 A 9.12 - NuR 2014, 277 = juris Rn. 18).

33

1. Die Klägerin zu 1 ist hier entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht deshalb klagebefugt, weil das dem gemeindlichen Schutz dienende gemeindliche Einvernehmenserfordernis gemäß § 36 Abs. 1 BauGB übergangen worden wäre (vgl. insoweit BVerwG, Beschlüsse vom 11.08.2008 - 4 B 25.08 - NVwZ 2008, 1347 = juris Rn. 4 f. und vom 25.08.2014 - 4 B 20.14 - juris Rn. 4).

34

Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB wird über die Zulässigkeit von Vorhaben nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB im bauaufsichtlichen Verfahren von der Baugenehmigungsbehörde im Einvernehmen mit der Gemeinde entschieden. Dies gilt nach § 36 Abs. 1 Satz 2 außer im Bereich der Bergaufsicht und den in § 38 BauGB genannten Verfahren auch dann, wenn in einem anderen Verfahren über die Zulässigkeit nach den §§ 31, 33 bis 35 BauGB (mit-)entschieden wird. Damit besteht das Einvernehmenserfordernis nicht nur im bauaufsichtlichen Verfahren (auch Bauvorbescheid, vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.11.1998 - 5 S 2147/98 - BauR 1999, 381= juris Rn. 25), sondern auch im - insoweit anderen - immissionsschutzrechtlichen Verfahren (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.03.2015 - 4 C 1.14 - NVwZ-RR 2015, 685 = juris Rn. 9; siehe zur immissionsschutzrechtlichen Änderungsgenehmigung auch Senatsbeschluss vom 25.11.1996 - 10 S 2185/96 - NVwZ 1997, 1018 = juris Rn. 9 f.).

35

Nach § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB darf das (unter den Voraussetzungen des § 36 Abs. 1 Satz 1 BauGB erforderliche) Einvernehmen der Gemeinde nur aus den sich aus den §§ 31, 33, 34 und 35 BauGB ergebenden Gründen versagt werden. Im Anwendungsbereichs von § 36 Abs. 1 BauGB (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 8 S 1686/08 - juris Rn. 32) kann die Gemeinde hiernach die Einhaltung sämtlicher nach § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB zu prüfender planungsrechtlicher Vorgaben verlangen. Insbesondere darf sie das Einvernehmen nicht nur aus solchen Gründen versagen, die zusätzlich auch von der gemeindlichen Planungshoheit geschützt sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 20.05.2010 - 4 C 7.09 - BVerwGE 137, 74 = juris Rn. 34; Urteil vom 01.07.2010 - 4 C 4.08 - BVerwGE 137, 247 = juris Rn. 32; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 8 S 1685/08 - juris Rn. 32; HessVGH, Urteil vom 01.04.2014 - 9 A 2030/12 - juris Rn. 40). Ihre Prüfungsbefugnis erstreckt sich entgegen der Auffassung der Beigeladenen danach auch auf die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, die auch nach § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB im Außenbereich privilegierten Zwecken dienenden Vorhaben entgegenstehen können (vgl. zuletzt HessVGH, Beschluss vom 14.05.2019 - 9 B 201/18 - juris Rn. 10). Eine Beeinträchtigung öffentlicher Belange im Sinne von § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB liegt nach der Rechtsprechung dabei unter anderem dann vor, wenn ein Vorhaben in nicht durch (Ausnahme-)Genehmigung zu behebender Weise in Widerspruch zu einer gültigen Landschaftsschutzverordnung steht (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 - 4 C 1.12 - NVwZ 2013, 1411 = juris Rn. 6; Beschluss vom 02.02.2000 - 4 B 104.99 - ZfBR 2000, 428 = juris Rn. 2; Urteil vom 19.04.1985 - 4 C 25.84 - NVwZ 1986, 203 = juris Rn. 14 jeweils m. w. N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30.08.2017 - 8 S 17/16 - NVwZ-RR 2018, 136 = juris Rn. 39, vgl. ferner Spieß in Jäde/Dirnberger, BauGB, 9. Aufl., § 35 BauGB Rn. 203, a. A. Beutling in Frenz/Müggenborg, BNatSchG. 3. Aufl., § 18 Rn. 24). Für eine „nachvollziehende“ Abwägung (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.07.2001 - 4 C 4.00 - BVerwGE 115, 17 = juris Rn. 18 ff.) ist dann kein Raum mehr (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 a. a. O.). Insoweit geht die Rechtsprechung von einem naturschutz- und bauplanungsrechtlich unteilbaren Maßstab aus (vgl. zu einer Bebauungsgenehmigung, die der Prüfung von Naturschutzrecht im immissionsschutzrechtlichen Verfahren entgegenstand BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 a. a. O.).

36

Gemessen daran bestand hier schon deshalb kein Einvernehmenserfordernis, weil der Anwendungsbereich von § 36 Abs. 1 BauGB nicht eröffnet war. In der naturschutzrechtlichen Befreiung liegt - davon ist auch das Verwaltungsgericht im Ausgangspunkt ausgegangen - bereits keine Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach §§ 31, 33 bis 35 BauGB. Denn diese hat nicht die Zulässigkeit von Vorhaben nach §§ 31, 33 bis 35 BauGB, sondern die Zulässigkeit eines Vorhabens nach § 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG zum Gegenstand. Der Anwendungsbereich von § 36 Abs. 1 BauGB ist von einer solchen naturschutzrechtlichen Befreiung auch nicht etwa wegen deren Auswirkungen auf die Gründe betroffen, aus denen eine Gemeinde gemäß § 36 Abs. 2 Satz 1 BauGB ihr Einvernehmen in einem anschließenden Verfahren versagen kann. Denn § 36 BauGB trifft gerade eine Unterscheidung zwischen dem in Absatz 1 geregelten Anwendungsbereich des Einvernehmenserfordernisses einerseits und den in Absatz 2 geregelten Versagungsgründen andererseits. Nur wenn ersterer betroffen ist, kann die Gemeinde die sich aus § 36 Abs. 2 BauGB ergebenden Gründe, darunter die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege gemäß § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB, einwenden (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 08.07.2009 - 8 S 1686/08 - juris Rn. 32). Hingegen sind beide nicht dergestalt miteinander verbunden, dass ersterer allein schon deshalb betroffen ist, weil eine vorhabenbezogene Entscheidung Auswirkungen auf letzteren hat. Im Übrigen trifft das gemeindliche Einvernehmenserfordernis in seinem Anwendungsbereich, soweit es um Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege geht, regelmäßig, hierauf weist die Beigeladene unter Bezugnahme auf die Aufhebung einer landschaftsschutzrechtlichen Unterschutzstellung zu Recht hin, auf eine naturschutzrechtlich durch vorgelagerte, ihrem Einfluss weitgehend entzogene Entscheidungen - hier das aus der Landschaftsschutzgebietsverordnung folgende Bauverbot und eben auch den diesbezüglichen Dispens - vorgeprägte Situation.

37

Dies ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts vorliegend auch nicht deshalb anders zu beurteilen, weil die isolierte Erteilung einer naturschutzrechtlichen Befreiung wegen Verstoßes gegen die in § 13 BImSchG normierte immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung rechtswidrig (aber nicht nichtig) war (s. u.). Zwar wäre im eigentlich durchzuführenden immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren der Anwendungsbereich von § 36 Abs. 1 BauGB bezogen auf die in der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung enthaltene Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben nach §§ 31, 33 bis 35 BauGB eröffnet gewesen. § 13 BImSchG kann aber nicht den Rechtskreis einer Gemeinde nach § 36 Absätze 1 und 2 BauGB gegenüber einer Situation vergrößern, in der es an der Anordnung einer Konzentrationswirkung fehlt. Zudem hätte hier anstelle einer naturschutzrechtlichen Befreiung ein auf naturschutzrechtliche Fragen begrenzter immissionsschutzrechtlicher Vorbescheid mit vergleichbaren Wirkungen erteilt werden können, für den der Anwendungsbereich von § 36 Abs. 1 BauGB aus den genannten Gründen ebenfalls nicht eröffnet gewesen wäre. Unabhängig hiervon lässt die naturschutzrechtliche Befreiung die Gewährleistungen von § 36 Abs. 2 BauGB bezogen auf ein anschließendes immissionsschutzrechtliches Genehmigungsverfahren im vorliegenden Fall schon deshalb unberührt, weil sie, wie mit den Beteiligten in der mündlichen Verhandlung erörtert, gegenüber der Klägerin zu 1 nicht mit der Konsequenz eines Ausschlusses ihrer Einwendungen im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren wirksam geworden ist. Ein Erst-Recht-Schluss kann deshalb entgegen dem Verwaltungsgericht und der Beigeladenen nicht gezogen werden.

38

a) Die naturschutzrechtliche Befreiung ist schon deshalb gegenüber der Klägerin zu 1 nicht wirksam geworden, weil sie diese nicht betrifft.

39

Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG wird ein Verwaltungsakt gegenüber demjenigen, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird. Betroffen in diesem Sinne ist, wessen Rechtsposition durch die mit dem Verwaltungsakt getroffene Regelung geändert wird, also der begünstigte oder belastete Dritte bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung (vgl. Baer in Schoch/Schneider, VwVfG, § 41 Rn. 41; Couzinet/Fröhlich in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 41 Rn. 61). Hinsichtlich der Frage, wessen Rechtsposition durch die mit dem Verwaltungsakt getroffene Regelung geändert wird, kommt es auf den ggf. durch Auslegung am Maßstab des objektiven Empfängerhorizontes zu ermittelnden Inhalt des Verwaltungsakts an (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 09.06.2005 - 9 A 1150/03 - juris Rn. 21 f.; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 27.07.2018 - 2 S 1228/18 - juris Rn. 6).

40

Die naturschutzrechtliche Befreiung betrifft die Klägerin zu 1 schon nicht im vorgenannten Sinne. Sie führt ihrem für die Beigeladene und die Klägerin zu 1 gleichermaßen erkennbaren Inhalt nach die zwischen Naturschutzbehörde und Beigeladener umstrittene Frage inter partes einer verbindlichen Regelung zu, ob die dem Vorhaben entgegenstehenden landschaftsschutzrechtlichen Bauverbote im Wege der naturschutzrechtlichen Befreiung (§ 67 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG) überwunden werden können. Sie verfügt demgegenüber nicht über eine bauplanungsrechtliche Dimension mit Wirkung zulasten der Klägerin zu 1. Dies ergibt sich aus dem nicht über das Naturschutzrecht hinausreichenden Regelungsgegenstand der konkret erteilten naturschutzrechtlichen Befreiung. Es wird ferner dadurch gestützt, dass die naturschutzrechtlichen Verfahrensvorschriften kein Einvernehmenserfordernis der Gemeinde vorsehen; entsprechend wurde auch hier im Verwaltungsverfahren die Klägerin zu 1 lediglich um Stellungnahme gebeten und kein Einvernehmen eingeholt. Dafür spricht außerdem, dass die naturschutzrechtliche Befreiung der Klägerin zu 1 nicht bekannt gegeben, sondern lediglich mit der Bitte um Kenntnisnahme übersandt wurde. Die naturschutzrechtliche Befreiung betrifft vor diesem Hintergrund deshalb nicht die Klägerin zu 1, weil sie ihr gemäß §§ 36 Abs. 1, 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB zustehende Einwendungen von vornherein unberührt lässt.

41

b) Unabhängig davon ist die naturschutzrechtliche Befreiung gegenüber der Klägerin zu 1 auch nicht durch Bekanntgabe im Sinne von § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG wirksam geworden.

42

Bekanntgabe meint die Eröffnung des Verwaltungsakts (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.07.1965 - VII C 175.64 - BVerwGE 22, 14 = juris Rn. 6). Sie ist nicht auf die in § 43 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG genannten Personen beschränkt, sondern kann nach dem Ermessen der Behörde auch weiteren Personen gegenüber erfolgen (vgl. Stelkens in ders./Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl., § 41 Rn. 21, 34), setzt aber in jedem Fall einen Bekanntgabewillen, also den Willen der Behörde voraus, gerade diesen Verwaltungsakt gerade diesem Betroffenen gegenüber bekannt zu machen, um dadurch seine Wirksamkeit gegenüber dieser Person zu begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.1963 - IV C 211.61 - NJW 1964, 1041; Urteil vom 23.07.1965 a. a. O.; Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 43.95 - NVwZ 1999, 178 = juris Rn. 29; Tiedemann in Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2. Aufl., § 41 Rn. 4).

43

Gemessen daran ist die naturschutzrechtliche Befreiung der Klägerin zu 1 nicht bekannt gegeben worden. Das die naturschutzrechtliche Befreiung im Wege des Widerspruchsbescheids erlassende Regierungspräsidium verfügte erkennbar nicht über den Willen, eine Wirksamkeit der naturschutzrechtlichen Befreiung gerade auch der Klägerin zu 1 gegenüber herzustellen. So hat es den Widerspruchsbescheid ausdrücklich an die Beigeladene adressiert und an diese in einer den Anforderungen des § 73 Abs. 3 Satz 1 VwGO genügenden Weise mit Rechtsmittelbelehrung versehen zugestellt. Der Klägerin zu 1 hat den Widerspruchsbescheid hingegen ausdrücklich nur mit der Bitte um Kenntnisnahme, ohne Rechtsmittelbelehrung und - obwohl andernfalls eine Zustellung auch ihr gegenüber jedenfalls nahegelegen hätte (vgl. Porsch in Schoch/Schneider, VwGO, § 73 Rn. 72; Geis in Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 73 Rn. 55, jeweils m. w. N.) - mit einfachem Brief zukommen lassen. Ein gerade auf die Erzielung von Rechtswirkungen auch gegenüber der Klägerin zu 1 gerichteter behördlicher Wille kommt deshalb im maßgeblichen Zusammenhang nicht zum Ausdruck. In Einklang damit haben die Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass mit der naturschutzrechtlichen Befreiung keine Rechtswirkungen gegenüber der Klägerin zu 1 erzeugt werden sollten, weil ein Zusammenhang mit §§ 36 Abs. 1, 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB nicht erwogen worden sei.

44

c) Auch muss die Klägerin zu 1 den Inhalt der naturschutzrechtlichen Befreiung auch nicht deshalb gegen sich gelten lassen, weil sie Kenntnis von ihr erlangt hat.

45

Unter besondere Umständen sind Verwaltungsakte durch Dritte, denen sie nicht bekannt gegeben wurden, zwar nur innerhalb einer Jahresfrist anzufechten, nachdem diese Dritten von der Existenz und vom Inhalt der Bescheide sichere Kenntnis erlangt haben oder hätten erlangen müssen; nach diesem Zeitpunkt müssen sich diese so behandeln lassen, als sei ihnen der Verwaltungsakt bekannt gegeben worden. Diese vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätze werden aus dem zwischen Nachbarn bestehenden besonderen Gemeinschaftsverhältnis, das durch eine von Treu und Glauben geprägte Verbundenheit gekennzeichnet ist, hergeleitet (vgl. grundlegend BVerwG, Urteil vom 25.01.1974 - IV C 2.72 - BVerwGE 44, 294 = juris Rn. 23 ff.; Beschluss vom 28.08.1987 - 4 N 3.86 - BVerwGE 78, 85 = juris Rn. 12 ff.; Urteil vom 16.05.1991 - 4 C 4.89 - NVwZ 1991, 1182 = juris Rn. 19 ff.; zur Anwendbarkeit dieser Grundsätze im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vgl. Senatsurteil vom 14.05.2012 - 10 S 2693/09 - VBlBW 2012, 431 = juris Rn. 34; vgl. ferner Stelkens a. a. O. § 41 Rn. 229 f.; Leisner-Egensperger in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 43 Rn. 46 f.). Soweit hingegen keine vergleichbar gewichtigen Gründe die Annahme einer gesetzlich nicht vorgesehenen Frist rechtfertigen können, steht auch Art. 19 Abs. 4 GG der Annahme einer solchen entgegen (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29.10.2015 - 2 BvR 1493/11 - NVwZ 2016, 238 = juris Rn. 39 f.).

46

An einem die Anwendung dieser Grundsätze rechtfertigenden Verhältnis zwischen Beigeladener und Klägerin zu 1 fehlt es. Anders als bei Nachbarn von benachbarten Grundstücken besteht insoweit kein hinreichend besonderes Gemeinschaftsverhältnis, das durch eine von Treu und Glauben geprägte Verbundenheit gekennzeichnet ist. Das Vorhaben der Beigeladenen ist - als für sie eines unter vielen grundsätzlich vergleichbaren Windenergieprojekten - auf wirtschaftliche Betätigung gerichtet; daneben betätigt die Beigeladene sich auch in anderen Sparten der Energieerzeugung. Die Klägerin zu 1 ist die Belegenheitsgemeinde dieses einen Vorhabens. Aus dem solchermaßen umschriebenen Verhältnis lässt sich nicht die Obliegenheit herleiten, durch zumutbares aktives Handeln daran mitzuwirken, dass ein möglicher Schaden vermieden oder der Vermögensverlust möglichst geringgehalten wird.

47

2. Auch sonst sind gerade dem Schutz der Klägerin zu 1 dienende, möglicherweise verletzte Vorschriften des einfachen Rechts nicht ersichtlich.

48

Auf eine Verletzung möglicher Beteiligungserfordernisse kann die Klägerin zu 1 sich entgegen einer - nicht näher begründeten - Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht mit Erfolg berufen. Auch bei Wahl des ausgehend von einer Konzentrationswirkung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung gemäß § 13 BImSchG zutreffenden Verwaltungsverfahrens ist kein Beteiligungsrecht etwa aus dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz oder dem Immissionsschutzgesetz ersichtlich, das der Klägerin zu 1 eine durchsetzbare Rechtsposition vermitteln könnte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.04.2012 - 9 B 95.11 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 224 = juris Rn. 7 m. w. N.). Unabhängig davon ist auch nicht zu erkennen, dass sich eine unterlassene Beteiligung auf materielle Rechtspositionen der Klägerin zu 1 ausgewirkt haben kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.10.1991 - 7 B 99.91 - NJW 1992, 256, 257 = juris Rn. 3).

49

Auch auf eine Verletzung von § 13 BImSchG und von Vorschriften über die sachliche Zuständigkeit, das Verfahren und die Ermächtigungsgrundlage (s. u.) vermag die Klägerin zu 1 sich zur Begründung ihrer Klagebefugnis nicht mit Erfolg zu berufen, weil diese nicht ihrem Schutz dienen. Gleiches gilt für ihr Eigentum an Grundstücken. Das für sie als Gemeinde lediglich einfachrechtlich geschützte Eigentum (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.07.1082 - 2 BvR 1187/80 - BVerfGE 61, 82, 100) an im Einwirkungsbereich der WEA gelegenen Grundstücken vermittelt ihr im naturschutzrechtlichen Befreiungsverfahren keine wehrfähige Position. Es bleibt ihr insoweit unbenommen, ihre Einwände im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren geltend zu machen. Im Übrigen fehlt es in Bezug auf in ihrem Eigentum stehende Grundstücke aber - auch mit Blick auf ihre Entfernung vom Vorhabengrundstück - an jeglichen Anhaltspunkten für schädliche Umwelteinwirkung und sonstige Gefahren, erhebliche Nachteile und erhebliche Belästigungen.

50

Eine wehrfähige Position ergibt sich für die Klägerin zu 1 schließlich entgegen ihrem Vorbringen auch nicht aus §§ 4 Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 UmwRG. Diese Vorschriften betreffen nur die Sachprüfung im Rahmen eines - hier nicht gegebenen - zulässigen Rechtsbehelfsverfahrens, haben indessen keine Bedeutung für die Klagebefugnis; insbesondere lassen sie nicht den Rückschluss zu auf ein unabhängig von einer sonstigen Betroffenheit in eigenen Rechten selbstständig durchsetzbares Verfahrensrecht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.11.2018 - 4 B 13.18 - juris Rn. 4; Urteil vom 22.12.2016 - 4 B 13.16 - juris Rn. 19; Senatsbeschlüsse vom 29.01.2019 - 10 S 1919/17 - VBlBW 2019, 334

51

= juris Rn. 8 und vom 25.01.2018 - 10 S 1681/17 - VBlBW 2018, 335 = juris Rn. 5).

52

3. Die Klagebefugnis ergibt sich außerdem auch nicht aus einer möglichen Verletzung von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, 71 Abs. 1 Satz 2 LV.

53

Die gemeindliche Planungshoheit ist nicht verletzt. In materieller Hinsicht umfasst die Planungshoheit der Gemeinde das ihr als Selbstverwaltungskörperschaft zustehende Recht auf Planung und Regelung der Bodennutzung in ihrem Gebiet (vgl. Urteil vom 11.04.1986 - 4 C 51.83 - BVerwGE 74, 124 = juris Rn. 36). Von einer Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit kann regelmäßig nur dann ausgegangen werden, wenn das Vorhaben eine hinreichend bestimmte Planung nachhaltig stört, wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung entzieht oder wenn kommunale Einrichtungen durch das Vorhaben erheblich beeinträchtigt werden (vgl. BVerwG, Urteile vom 11.04.1986 a. a. O.; vom 30.05.1984 - 4 C 58.81 - BVerwGE 69, 256 = juris Rn. 33 und vom 16.12.1988 - 4 C 40.86 - BVerwGE 81, 95 = juris Rn. 43). An diesen Voraussetzungen fehlt es schon deshalb, weil die naturschutzrechtliche Befreiung das Vorhaben nicht in einer Planung ausschließenden Weise zulässt; auch insoweit ist es der Klägerin zu 1 unbenommen, ihre Einwände im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren anzubringen. Im Übrigen bestehen keine Anhaltspunkte, insbesondere hat die Klägerin zu 1 auch im Berufungsverfahren nicht geltend gemacht, dass dem Vorhaben konkrete Planungen oder Planungsabsichten entgegenstünden.

54

Auch bestehen keine Anhaltspunkte für eine Verletzung des gemeindlichen Selbstgestaltungsrechts. Auch hieran muss sich die naturschutzrechtliche Befreiung nicht messen lassen, nachdem das gemeindliche Selbstgestaltungsrecht einfachrechtlich als ungeschriebener öffentlicher Belang im Sinne des - hier gerade nicht maßstäblichen (s.o.) - § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 BauGB zu prüfen ist (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 03.05.2021 - 2 R 9/21 - juris Rn. 35 m. w. N.). Im Übrigen ist nicht geltend gemacht und auch sonst nicht zu erkennen, dass das Vorhaben das Ortsbild entscheidend prägen und die vorhandene städtebauliche Struktur auf dem Gemeindegebiet von Grund auf ändern würde. Nur unter dieser Voraussetzung aber wäre eine nachhaltige Einwirkung auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung in der Gemeinde anzunehmen und käme deswegen eine Verletzung des Selbstgestaltungsrechts in Betracht (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.07.2013 - 7 A 4.12 - BVerwGE 147, 184 = juris Rn. 62; Senatsbeschluss vom 29.01.2019 - 10 S 1919/17 - VBlBW 2019, 334 = juris Rn. 26 m. w. N.). Für eine solche ortsbildprägende Wirkung genügt die bloße Sichtbarkeit der Anlagen vom Gemeindegebiet aus ebenso wenig wie der Umstand, dass Windkraftanlagen bauartbedingt typischerweise markant in Erscheinung treten. Eine von den genehmigten Anlagen ausgehende optische Riegelwirkung, die von der Ortslage aus einsehbare Landschaftsteile abschneiden würde (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.04.1999 - 4 VR 18.98, 4 A 45.98 - NVwZ-RR 1999, 554; BayVGH, Beschluss vom 27.08.2013 - 22 ZB 13.927 - juris Rn. 15), ist aber nicht geltend gemacht und lässt sich auch auf Grundlage der in den Akten vorhandenen Visualisierungen nicht feststellen.

55

III. Die Klage des Klägers zu 2 ist hingegen, wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, zulässig und begründet.

56

1. Entgegen der Auffassung der Beigeladenen und des Beklagten hat das Verwaltungsgericht § 88 VwGO nicht dadurch verletzt, dass es auf die Klage des Klägers zu 2 nicht auch über die Aufhebung des Ausgangsbescheids befunden hat. Die darin normierte Vorgabe, über das Klagebegehren nicht hinauszugehen, an die Fassung der Anträge aber nicht gebunden zu sein, ist nicht nur dann verletzt, wenn das Gericht mehr oder anderes zu- oder aberkennt als begehrt, sondern auch wenn es das Klagebegehren falsch bestimmt und deshalb hinter dem Begehren zurückbleibt (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 88 Rn. 12). Solches ist hier mit Blick auf den Ausgangsbescheid aber nicht zu erkennen. Der Kläger zu 2 hatte in der insoweit maßgeblichen mündlichen Verhandlung vom 12.05.2020 beantragt, den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Freiburg vom 11.10.2017 aufzuheben. Dieser Antrag entsprach auch seinem Interesse, dass die Beigeladene keine naturschutzrechtliche Befreiung erhalten solle. Das Verwaltungsgericht hat mit seinem Urteil diesen Widerspruchsbescheid auf die Klage des Klägers zu 2 insgesamt aufgehoben und die Klage im Übrigen abgewiesen. Damit hat es das durch Antrag und zugrundeliegendes Interesse bestimmte Klagebegehren ausgeschöpft.

57

2. Das Verwaltungsgericht hat die Klagebefugnis des Klägers zu 2 zu Recht bejaht.

58

Diese folgt allerdings nicht aus § 50 NatSchG in der Fassung vom 23.06.2015 (n. F.). Bereits das Verwaltungsgericht hat insoweit zutreffend darauf hingewiesen, dass nach § 71 Abs. 1 NatSchG in der Fassung vom 23.06.2015 auf - wie hier - vor Inkrafttreten eingeleitete Verfahren die bisherigen Verfahrensvorschriften anzuwenden waren, in diesen aber kein von § 50 NatSchG n. F. vorausgesetztes Mitwirkungsrecht nach § 49 NatSchG n. F. vorgesehen war. Es folgt unabhängig davon aber auch daraus, dass sich die immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung (§ 13 BImSchG) auch auf das Verwaltungsverfahren erstreckt, das ausschließlich nach den immissionsschutzrechtlichen Verfahrensbestimmungen zu führen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.12.2002 - 7 B 119/02 - NVwZ 2003, 750 = juris Rn. 6; VGH Baden-Württemberg vom 19.03.2007 - 1 S 1041/05 - VBlBW 2008, 19 = juris Rn. 56 m. w. N.). Entsprechend blieb hier für die Anwendung von naturschutzrechtlichen Verfahrensbestimmungen von vornherein kein Raum.

59

Die Klagebefugnis folgt aber, auch hiervon ist das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen, aus dem Umweltrechtsbehelfsgesetz.

60

a) In der naturschutzrechtlichen Befreiung liegt ein tauglicher Klagegegenstand.

61

Das Umweltrechtsbehelfsgesetz ist gemäß seinem § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a anzuwenden auf Zulassungsentscheidungen im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG über die Zulässigkeit von Vorhaben, für die nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz eine Pflicht zur Durchführung einer UVP bestehen kann. Es fordert einen in diesem Sinne tauglichen Rechtsbehelfsgegenstand, allein die Möglichkeit dessen Vorliegens reicht nicht (vgl. BVerwG, Urteile vom 02.11.2017 - 7 C 25.15 - Buchholz 445.41 § 27 WHG 2010 Nr. 3 = juris Rn. 18, vom 12.11.2014 - 4 C 34.13 - BVerwGE 150, 294 = juris Rn. 10 und vom 19.12.2013 - 4 C 14.12 - BVerwGE 149, 17 = juris Rn. 8). Es ist gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG außerdem anzuwenden auf Verwaltungsakte oder öffentlich-rechtliche Verträge, durch die andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben unter Anwendung umweltbezogener Rechtsvorschriften des Bundesrechts, des Landesrechts oder unmittelbar geltender Rechtsakte der Europäischen Union zugelassen werden. Das im Wortlaut angelegte Exklusivitätsverhältnis zwischen § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 5 UmwRG („andere als in den Nummern 1 bis 2b genannte Vorhaben“) betrifft nur solche Vorhaben, bei denen eine UVP durchgeführt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.09.2019 - 7 C 5.18 - BVerwGE 166, 321 = juris Rn. 25 m. w. N.).

62

Gemessen daran handelt es sich bei der unter Anwendung umweltbezogener Vorschriften ergehenden naturschutzrechtlichen Befreiung um einen (jedenfalls auch) von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG erfassten tauglichen Klagegegenstand. Auf die an einen Klagegegenstand nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a UmwRG anknüpfenden Überlegungen des Verwaltungsgerichts und der Beigeladenen zur UVP-Pflichtigkeit (vgl. §§ 1 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. a, 2 Abs. 4 Satz 2 UmwRG) und Beteiligungsberechtigung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Buchst. a UmwRG) kommt es hiernach nicht an.

63

aa) Der Rechtsbehelf ist gegen eine von § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG implizit (vgl. Bunge, Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz, 2. Aufl., § 1 Rn. 137) vorausgesetzte Zulassungsentscheidung im Sinne von § 2 Abs. 6 UVPG gerichtet.

64

Hierunter fallen gemäß § 2 Abs. 6 UVPG ausschließlich die Bewilligung, die Erlaubnis, die Genehmigung, der Planfeststellungsbeschluss und sonstige behördliche Entscheidungen über die Zulässigkeit von Vorhaben, die in einem Verwaltungsverfahren getroffen werden, einschließlich des Vorbescheids, der Teilgenehmigung und anderer Teilzulassungen, mit Ausnahme von Anzeigeverfahren (§ 2 Abs. 6 Nr. 1 UVPG), außerdem auch Linienbestimmungen und andere Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren nach den §§ 47 und 49 UVPG (§ 2 Abs. 6 Nr. 2 UVPG) sowie Beschlüsse nach § 10 BauGB über die Aufstellung, Änderung oder Ergänzung von Bebauungsplänen, durch die die Zulässigkeit von bestimmten Vorhaben im Sinne der Anlage 1 zum UVP-Gesetz begründet werden soll, und Beschlüsse nach § 10 BauGB über Bebauungspläne, die Planfeststellungsbeschlüsse für Vorhaben im Sinne der Anlage 1 zum UVPG ersetzen (§ 2 Abs. 6 Nr. 3 UVPG). Umfasst sind hiervon auch alle Teilentscheidungen innerhalb eines gestuften Genehmigungsverfahrens, durch die der Projektträger insgesamt das Recht zur Durchführung des Projekts erhält. Dazu zählen auch Ausnahmeentscheidungen, wenn diese gleichermaßen dazu beitragen, dass der Projektträger das Recht zur Durchführung des Projekts erhält und die für die Zulassung des Vorhabens erforderlich sind (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 31.01.2017 - 1 M 38/17 - juris Rn. 9; Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, UmwRG § 1 Rn. 20; Schieferdecker in Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG, 5. Auflage, § 1 UmwRG Rn. 33).

65

Die naturschutzrechtliche Befreiung erfüllt diese Anforderungen an eine Zulassungsentscheidung, weil sie mit Blick auf die begehrte Nutzung (vgl. § 67 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG) verbindlich von naturschutzrechtlichen Bauverboten befreit, die der Errichtung der WEA 2, 3 und 4 unmittelbar entgegenstehen. Zwar begründet sie allein noch nicht das Recht der Beigeladenen, die Windräder zu errichten und in Betrieb zu nehmen; sie ermöglicht aber deren - andernfalls ausgeschlossene - Errichtung. Dass eine spätere immissionsschutzrechtliche Genehmigung die (erneute) naturschutzrechtliche Befreiung zwingend („nolens volens“, vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 823/19 - NuR 2020, 132 = juris Rn. 18) einschließt und insoweit die für das Vorhaben letztlich maßgebliche Befreiung bewirken wird, ändert daran nichts. Denn in ihrem naturschutzrechtlichen Regelungsbereich kommt der Befreiung für das spätere immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren Verbindlichkeit zu. Insoweit wirkt sie wie ein - von § 2 Abs. 6 UVPG ausdrücklich erfasster - Vorbescheid, der die Vereinbarkeit eines Vorhabens verbindlich mit Wirkung zu Lasten eines anschließenden immissionsschutzrechtlichen Verfahrens festlegt.

66

Dass die naturschutzrechtliche Befreiung mit einer Bedingung versehen worden ist, nach der für die einzelnen WEA 2, 3 und 4 jeweils vollziehbare immissionsschutzrechtliche Genehmigungen ausgesprochen werden, ändert ebenfalls nichts. Diese aufschiebende Bedingung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG) ist dahingehend zu verstehen, dass die Befreiungswirkung der naturschutzrechtlichen Befreiung von der Erteilung einer vollziehbaren immissionsschutzrechtlichen Genehmigung abhängen soll. Sie vermag aber nur die (innere) Wirksamkeit der naturschutzrechtlichen Befreiung zu hemmen, ändert hingegen nichts daran, dass das Vorliegen der Voraussetzungen des § 67 Abs. 1 BNatSchG infolge ihrer (äußeren) Wirksamkeit im immissionsschutzrechtlichen Verfahren verbindlich zu Grunde zu legen ist (vgl. Störmer in Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl., § 36 Rn. 10; Weiß in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 36 Rn. 25). Die naturschutzrechtliche Befreiung wirkt deshalb wie ein - vom Begriff der Zulassungsentscheidung ausdrücklich umfasster - Vorbescheid, der die Vereinbarkeit eines Vorhabens für einen naturschutzrechtlichen Teilbereich verbindlich mit Wirkung für ein anschließendes immissionsschutzrechtliches Verfahren festlegt.

67

bb) Auch handelt es sich um ein Vorhaben, bei dem keine UVP durchgeführt wird (vgl. insoweit BVerwG, Urteil vom 26.09.2019 - 7 C 5.18 - BVerwGE 166, 321 = juris Rn. 25 m. w. N.). Die naturschutzrechtliche Befreiung hat mit vier im Zusammenhang stehenden WEA mit einer Gesamthöhe von jeweils mehr als 50 Metern auch ein Vorhaben zum Gegenstand, für das nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz zwar eine Pflicht zur Durchführung einer UVP bestehen kann. Denn für die Errichtung und den Betrieb einer Windfarm (§ 2 Abs. 5 UVPG) mit 3 bis weniger 6 Windkraftanlagen mit einer Gesamthöhe von jeweils mehr als 50 Metern sieht das Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz in seiner - mangels Einleitung eines Verfahrens zur Feststellung der UVP-Pflicht im Einzelfall vor dem 16.05.2017 (vgl. § 74 Abs. 1 UVPG) - maßgeblichen aktuellen Fassung in Ziffer 1.6.3 seiner Anlage 1 eine standortbezogene Vorprüfung (§ 7 Abs. 2 UVPG) vor. Hier ist eine UVP aber nicht durchgeführt worden. Soweit nunmehr die Durchführung einer UVP für die WEA 3 und 4 vorgesehen ist, ist dies ohne Belang. Denn dass später ein immissionsschutzrechtlicher Genehmigungsantrag zunächst für zwei für sich genommen nicht vorprüfungspflichtige und dann für weitere zwei, dann kumulierende und in der Folge UVP-pflichtige WEA gestellt worden ist, ändert nichts am Umfang des hier zur Befreiung gestellten Vorhabens.

68

b) Der Kläger zu 2 ist auch eine im Sinne von § 2 Abs. 1 UmwRG nach § 3 anerkannte inländische Vereinigung. Denn er wurde im Jahr 1994 nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes in der Fassung vom 12.03.1987 (BGBl. I S. 889) als Naturschutzverein anerkannt (Bekanntmachung des Umweltministeriums über die Anerkennung eines Naturschutzverbandes nach § 29 des Bundesnaturschutzgesetzes vom 4. Juli 1994 - 25-8831.33, GABl. 1994, S. 585). Diese Anerkennung gilt gemäß § 8 Abs. 3 Nr. 2 UmwRG als Anerkennung im Sinne dieses Gesetzes fort.

69

c) Der Kläger zu 2 macht ferner im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG geltend, dass die naturschutzrechtliche Befreiung Rechtsvorschriften widerspricht, deren Verletzung er zu rügen vermag.

70

Allerdings vermag der Kläger insoweit nicht gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 UmwRG die Verletzung aller Rechtsvorschriften zu rügen, die für die Entscheidung von Bedeutung sein können. Vielmehr ist er infolge der Fortgeltung (§ 8 Abs. 3 Nr. 2 UmwRG) seiner ausdrücklich auf den Schutz der Natur und Landschaft bezogenen Anerkennung als Naturschutzverband gemäß § 29 BNatSchG in der damaligen Fassung auf die Rüge der Verletzung von naturschutzrechtlichen Vorschriften beschränkt (vgl. zu § 5 Abs. 2 UmwRG in der Fassung vom 29.07.2009 BayVGH, Beschl. v. 27.5.2015 - 22 CS 15.485 - UPR 2015, 514 = juris Rn. 24; ferner BT-Drs. 16/12 274, S. 79; zu § 3 Abs. 1 Satz 4 UmwRG in der Fassung vom 07.12.2006 vgl. OVG Bremen, Urteil vom 04.06.2009 - 1 A 7/09 - BeckRS 2009, 40491, vgl. außerdem Schieferdecker in Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG, 5. Auflage, § 8 UmwRG Rn. 27 m. w. N.; Fellenberg/Schiller in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 8 UmwRG Rn. 27; Schlacke in Gärditz, VwGO, 2. Aufl., § 8 Rn. 13; a. A. wohl OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08.07.2009 - 8 C 10399/08 - BeckRS 2009, 35637).

71

Die sich hieraus ergebenden Anforderungen sind erfüllt. Der Kläger zu 2 rügt, indem er geltend macht, die naturschutzrechtliche Befreiung habe infolge eines Verstoßes gegen die immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung (§ 13 BImSchG) mangels sachlicher Zuständigkeit der Behörde und Ermächtigungsgrundlage so nicht ergehen dürfen, die Verletzung von Vorschriften, die zumindest auch den Belangen des Naturschutzes und der Landschaftspflege zu dienen bestimmt sind. Denn die Wahrung der in der Konsequenz der Konzentrationswirkung liegenden Zuständigkeiten, Verfahrens- und Entscheidungsprogramme soll in Bezug auf die naturschutzrechtliche Befreiung nach § 67 BNatSchG - angesichts der Maßgeblichkeit des überwiegenden öffentlichen Interesses bzw. der unzumutbaren Belastung im Einzelfall - eine Richtigkeit dieser naturschutzrechtlichen Entscheidung in der Sache sowie - angesichts des Ermessenscharakters der Entscheidung - auch eine fehlerfreie Ermittlung des sie als solche betreffenden Abwägungsmaterials gewährleisten.

72

d) Der Kläger zu 2 macht ferner im Sinne von § 2 Abs. 1 Nr. 2 UmwRG geltend, durch die Entscheidung in seinem satzungsgemäßen Aufgabenbereich der Förderung der Ziele des Umweltschutzes berührt zu sein. Denn sein Aufgabenbereich, wie er Gegenstand der Anerkennungsentscheidung ist, erstreckt sich auf den Schutz der hier gegenständlichen Natur und Landschaft. Auf die Frage einer aus dem Namen des Klägers zu 1 folgenden räumlichen Eingrenzung dieser Zwecksetzung auf den ... kommt es dabei nicht an, weil die angegriffene Entscheidung ein in diesem belegenes Vorhaben betrifft.

73

3. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg.

74

Nach dem hier maßgeblichen § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 UmwRG sind Rechtsbehelfe nach Abs. 1 begründet, soweit die Entscheidung nach § 1 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 UmwRG gegen umweltbezogene Rechtsvorschriften verstößt, die für diese Entscheidung von Bedeutung sind und der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt.

75

a) Die der Beigeladenen erteilte naturschutzrechtliche Befreiung verstößt gegen die durch § 13 BImSchG für die WEA 2, 3 und 4 angeordnete immissionsschutzrechtliche Konzentrationswirkung.

76

aa) Gemäß § 13 BImSchG schließt die (immissionsschutzrechtliche) Genehmigung andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidungen ein, insbesondere öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Zulassungen, Verleihungen, Erlaubnisse und Bewilligungen mit Ausnahme von Planfeststellungen, Zulassungen bergrechtlicher Betriebspläne, behördlichen Entscheidungen auf Grund atomrechtlicher Vorschriften und wasserrechtlichen Erlaubnissen und Bewilligungen nach § 8 in Verbindung mit § 10 WHG. Die immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftige Anlage in diesem Sinne „betreffend“ sind alle behördlichen Entscheidungen (mit Ausnahme der insoweit in § 13 BImSchG ausdrücklich ausgeschlossenen), die Voraussetzung für die Errichtung und den Betrieb der Anlage sind und deren positive Entscheidung deswegen eine Freigabewirkung für die Anlage entfalten (vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 566/19 - NuR 2020, 637 = juris Rn. 10; Senatsurteil vom 19.03.2007 - 1 S 1041/05 - VBlBW 2008, 19 = juris Rn. 56). Maßnahmen, die die Errichtung einer nach § 4 BImSchG genehmigungsbedürftigen Anlage lediglich vorbereiten, gehören nicht hierzu.

77

bb) Gemessen daran umfasst die immissionsschutzrechtliche Genehmigung hier die naturschutzrechtliche Befreiung.

78

(1) Bei ihr handelt es sich um eine andere die Anlage betreffende behördliche Entscheidung (zur naturschutzrechtlichen Befreiung vgl. Senatsurteil vom 21.11.2000 - 10 S 1322/99 - VBlBW 2001, 399 = juris; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 08.05.2002 - 5 K 17/01 - juris Rn. 41; nachgehend BVerwG, Beschluss vom 17.12.2002 - 7 B 119.02 - juris; ferner Seibert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 13 Rn. 89b; Jarass, BImSchG, § 13 Rn. 7; Giesberts in ders./Reinhardt Umweltrecht, BImSchG § 13 Rn. 16; Guckelberger in Kotulla, BImSchG, § 13 Rn. 63; möglicherweise a. A. Rebentisch in Feldhaus, BImSchG, § 13 Rn. 83). Denn sie befreit mit Blick auf die begehrte Nutzung (vgl. § 67 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BNatSchG) verbindlich von naturschutzrechtlichen Bauverboten, die den immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftigen (§ 1 Abs. 1 Satz 1 4. BImSchV i. V. m. Ziff. 1.6.2 Anhang 1 zur 4. BImSchV) WEA 2, 3 und 4 unmittelbar entgegenstehen. Insoweit kommt ihr auch eine Verbindlichkeit zu, die die Beigeladene unter dem Stichwort Legalisierungswirkung vermisst.

79

Dies gilt nicht nur, soweit die WEA 3 und 4 im Landschaftsschutzgebiet gebaut werden sollen, sondern auch, soweit lediglich der Rotorüberschlag der WEA 2 in das Landschaftsschutzgebiet „Lierbachtal und Kniebisstraße“ und der Rotorüberschlag der WEA 3 in das Landschaftsschutzgebiet „Oberes Achertal“ hineinragen. Auch darin liegt die Vornahme einer Veränderung innerhalb des Schutzgebietes, die geeignet ist, das Landschaftsbild oder die Natur zu beeinträchtigen (§ 2 Landschaftsschutzgebiet „Lierbachtal und Kniebisstraße“) bzw. eine solche, welche die Landschaft verunstaltet, die Natur schädigt oder den Naturgenuss beeinträchtigt (§ 3 Landschaftsschutzgebiet „Oberes Achertal“). Dem steht nicht entgegen, dass diese WEA (insoweit) nicht unmittelbar innerhalb des Schutzgebietes gebaut werden, sondern sich lediglich mit ihren Rotorblättern in den über dem Gebiet liegenden Luftkörper erstrecken, denn die Schutzgebietsverordnungen nehmen, soweit sie etwa das Errichten von Aussichts- oder anderen Gerüste oder Masten (§ 2 Abs. 2 Schutzgebietsverordnung Lierbachtal und Kniebisstraße) bzw. das Aufstellen von Masten (§ 4 Abs. 2 Nr. 3 Schutzgebietsverordnung Oberes Achtertal) ausschließen, ersichtlich auch diesen Bereich in den Blick.

80

(2) Auch, dass das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren in Bezug auf die WEA 3 und 4 zum - in Anfechtungssituationen grundsätzlich maßgeblichen (BVerwG, Urteil vom 15.01.2013 - 1 C 7.12 - BVerwGE 145, 305 = juris Rn. 9) - Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidungen noch nicht eingeleitet worden war, stellt die Wirkungen von § 13 BImSchG entgegen der Auffassung der Beigeladenen im vorliegenden Fall nicht durchgreifend in Frage.

81

Die Konzentrationswirkung gemäß § 13 BImSchG hängt nicht von der Einleitung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens ab, sondern erstreckt sich auch auf zeitlich vor Stellung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags liegende Zeiträume. Zwar ordnet § 13 BImSchG ausdrücklich (nur) an, dass die (immissionsschutzrechtliche) Genehmigung andere behördliche Entscheidungen einschließt. Die Konzentrationswirkung besteht aber, davon geht die Beigeladene selbst zutreffend aus, schon während des immissionsschutzrechtlichen Verfahrens. Sie ist allerdings noch weitergehend dahin zu verstehen, dass im Fall der immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsbedürftigkeit eines Vorhabens insgesamt nur ein Zulassungsverfahren stattfinden darf und insgesamt auch nur eine Genehmigung zu erteilen ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.03.2007 - 1 S 1041/05 - VBlBW 2008, 19 = juris Rn. 56 m. w. N.; Jarass, BImSchG, § 13 Rn. 21). Nicht die Einleitung des Verfahrens löst hiernach die Konzentrationswirkung aus; schon die immissionsschutzrechtliche Genehmigungspflicht schließt den Erlass von gemäß § 13 BImSchG einkonzentrierten Entscheidungen aus (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2001 - 4 C 3.01 - NVwZ 2002, 1112; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.06.2002 - 3 S 1915/01 - NVwZ 2003, 191).

82

Bereits Sinn und Zweck der auf Vereinfachung, Beschleunigung und Koordination des Verwaltungshandelns sowie größere Übersichtlichkeit und Rechtssicherheit für die Betroffenen (vgl. Seibert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 13 Rn. 13; Fluck NVwZ 1992, 114) gerichteten Vorschrift sprechen für ein solches Verständnis, weil die erwarteten Wirkungen andernfalls durch Verzögerung der Stellung des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags vermieden werden könnten. Systematisch findet dieser Ansatz eine Stütze im gesetzlich in § 9 BImSchG vorgesehenen Institut des immissionsschutzrechtlichen Vorbescheids, der ausweislich seines Absatzes 2 schon vor Einleitung des Genehmigungsverfahrens beantragt und auch erteilt werden kann. Dass unter Umgehung der dort normierten weiteren Voraussetzungen und Grenzen vergleichbare Wirkungen auch im Rahmen von fachrechtlichen Verfahren erzielt werden können sollen, erscheint fernliegend.

83

Die hiergegen gerichteten Einwände der Beigeladenen verfangen nicht. Dies gilt insbesondere, soweit sie geltend gemacht hat, dass eine zeitliche Begrenzung der immissionsschutzrechtlichen Konzentrationswirkung mit Ergehen des Bescheids anerkannt sei. Dass die Konzentrationswirkung mit Ergehen der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung endet, ist unbestritten. Aus dem Umstand der zeitlichen Begrenzung „nach hinten“ folgt aber nicht zwingend, dass es auch eine zeitliche Begrenzung „nach vorne“ geben und dass diese auf den Zeitpunkt der Antragstellung fallen muss. Auch das weitere Argument, es bedürfe es auch der vorherigen Einleitung eines entsprechenden Verfahrens, weil § 13 BImSchG eine „Verfahrens“-Konzentration bewirke, überzeugt nicht. Richtig daran ist, dass § 13 BImSchG als Rechtsfolge eine Verfahrenskonzentration bewirkt. Daraus folgt aber nicht notwendig, dass die Konzentrationswirkung auch eine Verfahrenseinleitung voraussetzt. Das hier zu Grunde gelegte Verständnis von § 13 BImSchG ist entgegen der Auffassung der Beigeladenen auch mit Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG zu vereinbaren. Der von ihr in diesem Zusammenhang erhobene Einwand, sie könne nicht zur Einleitung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens gezwungen werden, es sei vielmehr die von Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG geschützte Freiheit des Vorhabenträgers, das Ob, den Zeitpunkt und den Inhalt seines Antrags auf Genehmigung zu bestimmen, verfängt ebenfalls nicht. Der immissionsschutzrechtlichen Konzentrationswirkung liegt keine Fiktion eines nicht gestellten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags, sondern die immissionsschutzrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit des von der Vorhabenträgerin geplanten Vorhabens zu Grunde. Nur in dem Fall, dass die Vorhabenträgerin ein immissionsschutzrechtlich genehmigungsbedürftiges Vorhaben verwirklichen will, zwingt § 13 BImSchG sie zur Stellung eines immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsantrags unter gleichzeitigem Ausschluss der Möglichkeit, stattdessen verschiedene Fachverfahren vor verschiedenen Fachbehörden zu führen. Die damit verbundenen Vorteile liegen auf der Hand. Soweit darin gleichzeitig eine Belastung in Gestalt einer Inhalts- und Schrankenbestimmung in Art. 14 Abs. 1 GG der Beigeladenen liegen sollte, ist diese durch das mit § 13 BImSchG verfolgte Anliegen ohne Weiteres zu rechtfertigen. Soweit die Beigeladene ein Interesse daran haben kann, dass vorab über einzelne, von ihr als für das Genehmigungsverfahren zentral eingeordnete Gesichtspunkte entschieden wird, stellt das Bundesimmissionsschutzgesetz mit dem immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid (§ 9 BImSchG) zudem ein geeignetes Mittel zur Verfügung.

84

(3) Auch, dass die naturschutzrechtliche Befreiung mit einer Bedingung versehen worden ist, nach der für die einzelnen WEA 2, 3 und 4 jeweils vollziehbare immissionsschutzrechtliche Genehmigungen ausgesprochen werden, ändert entgegen der Auffassung der Beigeladenen nichts. Aus den genannten Gründen führt diese Bedingung dazu, dass die naturschutzrechtliche Befreiung wie ein - von der Konzentrationswirkung ohne Weiteres umfasster (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2001 - 4 C 3.01 - NVwZ 2002, 1112; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.06.2002 - 3 S 1915/01 - NVwZ-RR 2003, 191) - Vorbescheid wirkt, der die Vereinbarkeit eines Vorhabens für einen naturschutzrechtlichen Teilbereich verbindlich mit Wirkung für ein anschließendes immissionsschutzrechtliches Verfahren feststellt.

85

b) Eine Umdeutung des solchermaßen fehlerbehafteten Verwaltungsakts kommt nicht in Betracht. Nach § 47 Abs. 1 LVwVfG kann ein fehlerhafter Verwaltungsakt nur dann in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. Das Verwaltungsgericht hat diese Möglichkeit zutreffend für den immissionsschutzrechtlichen Vorbescheid verneint. Sie besteht aber auch nicht mit Blick auf die von der Beigeladenen geltend gemachte Nähe der naturschutzrechtlichen Befreiung zum Einvernehmen nach § 54 Abs. 3 Satz 2 NatSchG n. F. bzw. § 79 Abs. 4 Satz 2 NatSchG in der Fassung vom 13.12.2005. Nach den genannten Bestimmungen darf eine die naturschutzrechtliche Befreiung ersetzende Gestattung nur erteilt werden, wenn die (sonst) zuständige (Naturschutz-)Behörde ihr Einvernehmen erklärt. Eine Umdeutung in ein solches Einvernehmen ist aber schon deshalb ausgeschlossen, weil es sich dabei nicht um einen Verwaltungsakt, sondern um ein bloßes Verwaltungsinternum handelt (Kratsch/Schumacher, Naturschutzrecht Baden-Württemberg, 6. EGL., § 54 Rn. 19). Darüber hinaus ist die hier erteilte naturschutzrechtliche Befreiung gerade darauf gerichtet, Verbindlichkeit für das anschließenden immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren zu erzeugen. Eine solche Position kommt der Naturschutzbehörde aber im Fall des Einvernehmenserfordernisses nicht zu. Sie vermag dann die Erteilung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung zu verhindern. Die naturschutzrechtliche Prüfung der Immissionsschutzbehörde vermag sie allenfalls faktisch, nicht aber rechtlich zu determinieren.

86

c) Die gleichwohl erteilte naturschutzrechtliche Befreiung ist deshalb rechtswidrig, aber nicht nichtig.

87

aa) Die in § 13 BImSchG angeordnete Konzentration bewirkt, dass statt mehrerer Genehmigungen in selbstständigen Verfahren nur eine einzige Genehmigung in einem Verfahren erteilt wird, soweit die Konzentrationswirkung reicht. Es werden nicht nur parallele sachliche Zuständigkeiten, sondern auch die Zulassungsverfahren und Entscheidungen zusammengefasst (vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 566/19 - NuR 2020, 637 = juris Rn. 14; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.03.2007 - 1 S 1041/05 - VBlBW 2008, 19 = juris Rn. 56 m. w. N.). Eine entgegen der Konzentrationswirkung in einem eigenständigen Zulassungsverfahren gesondert erteilte Genehmigung ist rechtswidrig (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.12.2001 - 4 C 3.01 - NVwZ 2002, 1112 = juris Rn. 12 sowie Beschluss vom 17.12.2002 - 7 B 119.02 - NVwZ 2003, 750 = juris Rn. 6; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.06.2002 - 3 S 1915/01 - NVwZ-RR 2003, 191 = juris Rn. 25; Jarass, BImSchG, 13. Aufl., § 13 Rn. 21a m. w. N.). Dies ergibt sich nicht nur aus der formellen Rechtswidrigkeit einer solchen (nicht nach den richtigen Verfahrensvorschriften sowie von der sachlich unzuständigen Behörde erteilten) Genehmigung. Darüber hinaus fehlt es einer entgegen § 13 BImSchG gesondert erteilten Genehmigung auch an der hierzu erforderlichen Ermächtigungsgrundlage. Die Erfüllung der spezialgesetzlichen materiellen Genehmigungsvoraussetzungen ist gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG lediglich Voraussetzung für die Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung, ohne dass aber (anders als etwa im Fall der Erteilung einer wasserrechtlichen Genehmigung durch die Planfeststellungsbehörde; vgl. hierzu Deutsch in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 75 Rn. 70) von der Immissionsschutzbehörde (im Wege einer bloßen Zuständigkeitskonzentration) die einzelnen spezialgesetzlichen Genehmigungen auf Grundlage der entsprechenden Ermächtigungsgrundlagen erteilt würden; die §§ 4, 6, 13 BImSchG erlauben vielmehr nur die Erteilung einer einheitlichen (immissionsschutzrechtlichen) Genehmigung, die alle anderen (die Anlage betreffenden) erforderlichen behördlichen Zulassungen einschließt (vgl. auch Jarass, BImSchG, 13. Aufl., § 13 Rn. 1).

88

bb) Die danach rechtswidrige naturschutzrechtliche Befreiung ist allerdings wirksam, weil sie nicht an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dieser bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommender Umstände offensichtlich ist (§ 44 Abs. 1 LVwVfG). Schon, weil hier die - abseits der Verfahrenskonzentration hier allgemein zuständige - (höhere) Naturschutzbehörde eine naturschutzrechtliche Befreiung erteilt hat, liegt es fern, von einem schlechthin unerträglichen Regelungsergebnis bzw. von einer Missachtung der an die ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen auszugehen (vgl. Leisner-Egensperger in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl., § 44 Rn. 10 f.; so allgemein für einen Verstoß gegen die Konzentrationswirkung auch Giesberts in ders./Reinhardt, Umweltrecht, BImSchG § 13 Rn. 6.1; davon ausgehend auch Seibert in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, BImSchG § 13 Rn. 52). Der Fehler war im Übrigen auch nicht offensichtlich, weil die Bestimmung der Reichweite der Konzentrationswirkung des § 13 BImSchG - gerade wie hier im Vorfeld zu der die Waldumwandlungsgenehmigung betreffenden Rechtsprechung des Senats (vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 566/19 - NuR 2020, 637 = juris Rn. 9 ff., 13 ff.) - umstritten war und sich deswegen jedenfalls nicht evident beantworten ließ.

89

d) Schon weil eine unter Verstoß gegen § 13 BImSchG erteilte naturschutzrechtliche Befreiung nicht lediglich verfahrensfehlerhaft, sondern materiell rechtswidrig ist, kommt eine Unbeachtlichkeit eines solches Verstoßes gemäß § 4 Abs. 1a Satz 1 UmwRG, wonach für „Verfahrensfehler“, die nicht unter § 4 Abs. 1 UmwRG fallen, § 46 VwVfG entsprechend gilt, nicht in Betracht. Unabhängig hiervon ist die in § 4 Abs. 1a Satz 1 UmwRG angeordnete „entsprechende“ Anwendung von § 46 VwVfG nicht lediglich als Rechtsfolgenverweisung zu verstehen, sondern dahingehend, dass auch die Tatbestandsvoraussetzungen von § 46 VwVfG in Bezug genommen werden; im Umkehrschluss zu der in § 46 VwVfG ausdrücklich erwähnten Unbeachtlichkeit einer Verletzung von Vorschriften über die örtliche Zuständigkeit scheidet eine Anwendung von § 46 VwVfG auf einen Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit aus (vgl. etwa Sachs in Stelkens/Bonk/ders., VwVfG, 9. Aufl., § 46 Rn. 43). Im vorliegenden Fall ist eine Unbeachtlichkeit des Verstoßes gegen § 13 BImSchG zudem auch insofern zu verneinen, als dies gemäß § 46 VwVfG i. V. m. § 4 Abs. 1a Satz 2 UmwRG voraussetzen würde, dass der Senat positiv feststellen könnte, dass der Rechtsverstoß die Entscheidung in der Sache offensichtlich nicht beeinflusst hat. Dies aber vermag der Senat schon mit Blick auf den durch § 67 Abs. 1 BNatSchG begründeten Ermessensspielraum nicht.

90

e) Die verletzten Bestimmungen dienen dabei zumindest auch, auf die Rüge dieser Vorschriften ist der Kläger zu 2 beschränkt, dem Naturschutz (s. o.).

91

f) Soweit in § 2 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 UmwRG vorausgesetzt wird, dass der Verstoß Belange berührt, die zu den Zielen gehören, die die Vereinigung nach ihrer Satzung fördert, hängt der Erfolg einer Verbandsklage lediglich davon ab, dass die vom Rechtsverstoß betroffene, d. h. rechtswidrige Entscheidung vom satzungsmäßigen Aufgabenbereich der Vereinigung (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UmwRG) erfasst wird; dies ist hier der Fall. Ein spezifischer und unmittelbarer Bezug des jeweiligen Rechtsverstoßes zu Umweltbelangen ist hingegen nicht gefordert (vgl. Senatsbeschluss vom 17.12.2019 - 10 S 566/19 - NuR 2020, 637 = juris Rn. 18 m. w. N.).

92

IV. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 2 und 3 sowie auf § 162 Abs. 3 VwGO. Dass der Beigeladenen nur ihre außergerichtlichen Kosten des Berufungsverfahrens erstattet werden, ist billig, weil sie im Verfahren des ersten Rechtszugs keinen Sachantrag gestellt und sich somit auch keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (§ 162 Abs. 3, § 154 Abs. 3 VwGO). Die Kosten des Berufungsverfahrens waren gemäß § 154 Abs. 2 zur Hälfte der Beigeladenen aufzuerlegen, weil nur sie, nicht aber der Beklagte gegen die erstinstanzliche Entscheidung Rechtsmittel eingelegt hat (§ 154 Abs. 3 VwGO). Für eine Kostenpflicht des Beklagten, der selbst kein Rechtsmittel eingelegt hat und auch keinen Antrag gestellt hat, ist kein Raum. Das Gesetz stellt in diesen Fällen allein auf das Rechtsmittelverfahren ab und nicht darauf, auf wessen Seite ein Beteiligter bei materieller Sichtweise stehen mag (vgl. Rennert in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 154 Rn. 6).

93

V. Die Revision wird gemäß § 132 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, da die Rechtssache aufgrund der Frage der Reichweite und Wirkungen eines Verstoßes gegen § 13 BImSchG grundsätzliche Bedeutung hat.

94

Beschluss vom 30. September 2021

95

Der Streitwert des Verfahrens wird unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts, soweit sie das Verfahren der Kläger betrifft, für beide Rechtszüge auf jeweils 30.000,00 Euro festgesetzt.

96

Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in §§ 63 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, 47 Abs. 1 Satz 1 und 52 Abs. 1, 39 Abs. 1 GKG i. V. m. den Empfehlungen in Nr. 19.1.4, 19.3 und 1.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit. Für die Klägerin zu 1 waren die Empfehlungen des Streitwertkatalogs zu Klagen von Gemeinden gegen immissionsschutzrechtliche Vorbescheide zu berücksichtigen. Die Werte von jeweils 15.000,00 Euro waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren, denn die Kläger bekämpften die naturschutzrechtliche Befreiung nicht als Rechtsgemeinschaft; sie verfolgten zwar das gleiche Ziel, ihre Klagen beruhten aber mit den Klagerechten der Gemeinde einerseits und den Klagerechten einer Naturschutzvereinigung andererseits auf voneinander verschiedenen Klagegründen.

97

Der Streitwertbeschluss ist unanfechtbar.