Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1990-04-26, Aktenzeichen 15 A 460/88
ECLI:DE:OVGNRW:1990:0426.15A460.88.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die ehemalige Fraktion der xxx im Rat der Stadt xxx brachte im Fenster ihres im
6. Stockwerk des Rathauses gelegenen Geschäftszimmers die bildliche Darstellung
einer Friedenstaube, weiß auf blauem Grund, mit einem Durchmesser von etwa 20 cm
an. Der Kläger ließ diese Darstellung von einem Bediensteten der Stadtverwaltung
entfernen. Ein deswegen von der Fraktion eingeleitetes Verfahren auf Erlaß einer
einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, dem Kläger ein Betreten des
Fraktionszimmers zu untersagen, wurde einvernehmlich beendet; zuvor hatte der
Kläger versprochen, künftig das Fraktionszimmer nur noch nach schriftlicher
Abmahnung betreten zu lassen (VG Köln 20 L 311/85).

3

Nachdem die ehemalige Fraktion der xxx im Fenster ihres inzwischen im 2.
Stockwerk gelegenen Geschäftszimmers erneut eine gleichartige Darstellung
angebracht hatte, verlangte der Kläger vergeblich deren Entfernung. Er hat
daraufhin die vorliegende Leistungsklage erhoben.

4

Zur Begründung hat er ausgeführt: Der geltend gemachte Anspruch folge aus
seinem Hausrecht sowie seiner Befugnis, für die Einhaltung der parteipolitischen und
weltanschaulichen Neutralität innerhalb der Rathausräume Vorkehrungen zu treffen.
Nr. 4.8 seiner Allgemeinen Dienst- und Geschäftsanweisung enthalte
dementsprechend ein Verbot, die Außenfenster mit Plakaten und ähnlichen
Gegenständen zu versehen. Die Beklagte verschaffe sich ungerechtfertigte
Wettbewerbsvorteile gegenüber anderen im Rat vertretenen Parteien, indem sie mit
der streitigen, von außen sichtbaren Darstellung für die xxx Werbung betreibe.
Dadurch werde der Aufgabenkreis einer Ratsfraktion rechtswidrig
überschritten.

5

Der Kläger hat beantragt,

6

die Beklagte zu verurteilen, die in ihrem Fraktionsraum, 2. Etage des Rathauses
in xxx, an dem Außenfenster angebrachte runde bildnerische Darstellung einer
Friedenstaube, weiß auf blauem Grund, Durchmesser ca. 20 cm, zu entfernen.

7

Die ehemalige Fraktion der xxx hat beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Sie hat u.a. geltend gemacht: Nicht dem Kläger, sondern ihr selbst stünden das
alleinige Nutzungsrecht und infolgedessen auch die Sachherrschaft und das
Hausrecht an dem Fraktionszimmer zu. Die Friedenstaube stelle als nicht
parteigebundenes, sondern als allgemeines Symbol für die Hoffnung auf Frieden die
politische und weltanschauliche Neutralität der Verwaltung nicht in Frage. Das
Verlangen des Klägers sei mit ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Stellung als
Fraktion ebensowenig zu vereinbaren wie mit Art. 5 Abs. 1 und Art. 21 Abs. 1
GG.

10

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben.

11

Dagegen hat die ehemalige Fraktion der xxx Berufung eingelegt. Nach der
Kommunalwahl am 1. Oktober 1989 hat sich die jetzige Fraktion der xxx konstituiert
und das Fraktionszimmer ihrer Vorgängerin erhalten. Der Kläger hat darauf erklärt,
daß er die Klage nunmehr gegen die neu konstituierte Fraktion richte.

12

Die jetzige Beklagte bezweifelt die Zulässigkeit der Klage. Im übrigen
wiederholt und vertieft sie ihre erstinstanzlich dargelegten Rechtsstandpunkte.

13

Sie beantragt,

14

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

15

Der Kläger verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

16

die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, daß die jetzige Beklagte zur
Entfernung der streitigen Darstellung verurteilt wird.

17

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der vom
Kläger vorgelegten Unterlagen und der Akte VG Köln 20 L 311/85 Bezug
genommen.

18

Entscheidungsgründe

19

Die Berufung hat Erfolg. Die Klage ist abzuweisen.

20

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit der Klage
ausgegangen.

21

Das notwendige Rechtsschutzbedürfnis für die hier erhobene Leistungsklage ist
gegeben. Eine einfachere Möglichkeit, seinen Rechtsstandpunkt gegenüber der
Beklagten durchzusetzen, steht dem Kläger nicht zur Verfügung. Insbesondere kann
er keinen Verwaltungsakt erlassen, durch den der Beklagten die Entfernung der
streitigen Darstellung aufgegeben würde.

22

Vgl. zu dieser Problematik einerseits: Bachof, JZ 1966, 58 (60), und BSG, Urteil
vom 3. September 1986 - 9 a RV 10/85 -, DVBl 1987, 247 (248); andererseits:
BVerwG, Urteil vom 24. November 1966 - II C 27.64 -, BVerwGE 25, 280 (285 f),
sowie OVG NW, Urteile vom 14. Februar 1974 - VI A 755/72 -, DVBl. 1974, 596, und
vom 28. Oktober 1982 - 17 A 470/80 -, DÖV 1983, 428.

23

Der Kläger tritt der Beklagten als körperschaftsinterner Funktionsträger der
Gemeinde, nicht als für diese handelnder gesetzlicher Vertreter entgegen. Er
beansprucht die innerorganisatorische Kompetenz zur Regelung der Ordnung im
Rathaus und sieht in dem Verhalten der Beklagten eine Verletzung dieser
Kompetenz. Es geht also um ein organisationsinternes Rechtsverhältnis, das mit
dem auf das Außenrecht zugeschnittenen Instrumentarium des Verwaltungsakts
nicht geregelt werden kann. Einer Weisung des Klägers an die Beklagte würde es an
der für den Verwaltungsakt begriffsnotwendigen unmittelbaren Rechtswirkung nach
außen (§ 35 Satz 1 VwVfG) fehlen.

24

Vgl. auch BayVGH, Urteil vom 29. Juli 1987 - Nr. 4 B 86.01352 -, BayVBl. 1988,
16; ferner Urteil des Senats vom 1. September 1989 - 15 A 2584/86 -, GewArch
1990, 26.

25

Eine solche Weisung könnte der Kläger auch nicht aufgrund seiner beamten-
und arbeitsrechtlichen Direktionsbefugnis (§ 54 Abs. 2 Satz 2 GO, § 58 Abs. 2 LBG, §
8 Abs. 2 Satz 1 BAT) durchsetzen.

26

Vgl. zu deren Vorrang gegenüber der Inanspruchnahme der
Verwaltungsgerichte Urteil des Senats vom 8. Dezember 1989 - 15 A 2532/86 -
.

27

Denn es liegt keine dienstrechtliche Subordination, sondern ein Verhältnis
prinzipieller Gleichordnung zwischen den Beteiligten vor, die organisationsrechtlich
mit selbständig auszuübenden Kompetenzen ausgestattet sind.

28

Der in der Berufungsinstanz vom Kläger erklärte Parteiwechsel auf der
Beklagtenseite stellt die Zulässigkeit der Klage nicht in Frage. Nach der
Rechtsprechung des Senats

29

- vgl. Beschluß vom 27. März 1990 - 15 A 2666/86 - und Urteil vom 29. April
1988 - 15 A 2207/85 -, DVBl. 1989, 164 (insoweit nicht veröffentlicht); ebenso
Hessischer VGH, Beschluß vom 6. April 1987 - 2 TG 912/87 -, NVwZ 1988, 88 (89) -

30

liegt darin eine Klageänderung, die als sachdienlich im Sinne von § 91 Abs. 1
VwGO anzusehen, jedenfalls aber aufgrund der ausdrücklichen Einwilligung der
übrigen Beteiligten zulässig ist. Zum selben Ergebnis führt die hauptsächlich in der
Zivilrechtsprechung

31

- vgl. z.B. BGH, Urteil vom 10. November 1980 - II ZR 96/80 -, Lindenmaier-
Möhring § 303 ZPO Nr. 10, und vom 26. Februar 1987 - VII ZR 56/86 -, Lindenmaier-
Möhring § 263 ZPO Nr. 11 -

32

vertretene Auffassung, die im Berufungsverfahren einen Wechsel der Beklagten
grundsätzlich nur mit deren Zustimmung zuläßt. Der Parteiwechsel hat zur Folge,
daß die ehemalige Beklagte aus dem Verfahren ausgeschieden und an deren Stelle
die jetzige Beklagte als Berufungsführerin getreten ist.

33

Vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. Januar 1957 - 1 A 17/55 -, AS 5, 382
ff; OLG Frankfurt, Urteil vom 19. Oktober 1976 - 5 U 60/74 -, NJW 1977, 908 (909);
vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. Februar 1982 - 5 C 119.79 -, BVerwGE 65, 45 (50
ff).

34

Die Klage hat aber in der Sache keinen Erfolg.

35

Rechtsgrundlage des vom Kläger erhobenen Anspruches können nur das
Hausrecht an dem im Verwaltungsgebrauch stehenden Rathausgebäude oder die
Ordnungsgewalt zur Regelung der verwaltungsinternen Verhältnisse sein. Nach einer
verbreiteten Ansicht soll das Hausrecht Maßnahmen nur gegen außerhalb der
Verwaltung stehende Personen rechtfertigen können, also dann nicht eingesetzt
werden dürfen, wenn es - wie im vorliegenden Fall - um Ordnungsmaßnahmen
gegenüber Funktionsträgern oder Bediensteten der Körperschaft selbst geht. Solche
Maßnahmen sollen sich stattdessen auf die innere Ordnungsgewalt des
Hoheitsträgers gründen.

36

So z.B. Knemeyer, DÖV 1970, 596 ff; Ehlers, DÖV 1977, 737 (739); ähnlich
Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht II, 5. Aufl. 1987, S. 320; ferner StGH Baden-
Württemberg, Urteil vom 28. Januar 1988 - Gesch. Reg. 1/87 -, DVBl. 1988,
632.

37

Ein beachtlicher Teil der Rechtsprechung und des Schrifttums versteht
demgegenüber das Hausrecht in einem umfassenden Sinne mit der Folge, daß die
Anerkennung einer besonderen Ordnungsgewalt nach innen entbehrlich ist.

38

Vgl. z.B. VGH Baden-Württemberg, Beschluß vom 9. März 1973 - IV 70/73 -, ES
VGH 24, 41; ähnlich BayVGH, Urteil vom 23. Februar 1981 - Nr. 7 B 80 A. 1522 und
1948 -, BayVBl 1981, 657; Beschluß vom 4. Juli 1988 - 7 CE 88.1824 -, WissR 1989,
83; Foerstemann, Vorsitz und Verfahren in der kommunalen
Vertretungskörperschaft, in Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis,
Band 2, 2. Aufl. 1982, S. 90 (107); Kottenberg/Rehn/Cronauge, GO NW, 10. Aufl., §
36 Anm. V; Knoke, AöR 94, 388 (398 ff).

39

Eine vertiefende Auseinandersetzung mit dieser Kontroverse kann unterbleiben,
weil sie im vorliegenden Fall nur terminologische Bedeutung hätte. Der
Klageanspruch läßt sich im Ergebnis weder aus dem Hausrecht noch aus einer dem
Kläger zugewiesenen betrieblichen Ordnungsgewalt herleiten. Zwar ist die Beklagte
entgegen ihrer Auffassung nicht selbst für die Ausübung der Ordnungsbefugnisse in
ihrem Geschäftszimmer zuständig; vielmehr ist der Kläger der nach dem
kommunalen Organisationsrecht zuständige Kompetenzträger (1). Dessen
Befugnisse haben aber nicht die zur Rechtfertigung des Klageanspruches
notwendige Reichweite (2).

40

(1) Zu der den rechtlichen Ausgangspunkt bildenden Frage enthält die
Gemeindeordnung keine ausdrückliche Regelung. Gleichwohl kann nicht zweifelhaft
sein, daß die Entscheidungsbefugnis über die Aufrechterhaltung der Ordnung in den
im Verwaltungsgebrauch der Gemeinde stehenden Gebäuden organisationsrechtlich
grundsätzlich bei dem Gemeindedirektor als dem Behördenleiter liegt:

41

(a) Das Hausrecht, gleichviel ob es in einem engen oder in einem weiten, auch
die innerbetrieblichen Verhältnisse umfassenden Sinne zu verstehen ist, und ebenso
eine ihm entsprechende körperschaftsinterne Ordnungsgewalt haben dienende
Funktion. Sie sind Voraussetzung dafür, daß die Gemeinde die ihr von der
Rechtsordnung zugewiesenen materiellen Verwaltungsaufgaben sachgemäß erfüllen
kann, und zugleich Mittel zur Gewährleistung und Aufrechterhaltung eines dafür
notwendigen geordneten Dienstbetriebs. Der Senat hat dementsprechend das
Hausrecht als "Annex" der dem Hoheitsträger zugewiesenen Sachaufgaben
bezeichnet.

42

Vgl. Urteil vom 14, Oktober 1988 - 15 A 188/86 -, NWVBl. 1989, 91.

43

Mit diesem Ausgangspunkt befindet er sich - unbeschadet der streitigen, vom
Senat bejahten Frage, ob schon darin eine ausreichende Rechtsgrundlage für
Eingriffsakte gesehen werden kann - in Übereinstimmung mit der ganz
überwiegenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur.

44

Vgl. etwa Knoke, a.a.O., S. 394, 397, 401; Ehlers, a.a.O., S. 738; Knemeyer,
a.a.O., S. 598 f; Zeiler, DVBl. 1981, 1000 f; Ronellenfitsch, VerwArch 1982, 465 (470
ff); Wolff/Bachof/Stober, a.a.O., S. 232 f, 320; OVG NW, Urteil vom 12. Februar 1963
- II A 840/62 -, OVGE 18, 251; BayVGH, Urteil vom 23. Februar 1981, a.a.O., und
vom 16. Dezember 1981, BayVBl. 1982, 277 (278); Beschluß des Senats vom 24.
September 1981 - 15 B 1416/81 -.

45

Inhaber der so verstandenen Ordnungsbefugnisse kann nur der Hoheitsträger,
hier also die Gemeinde selbst, sein. Er allein ist Zurechnungssubjekt der die
Aufgabenzuweisung beinhaltenden Rechtssätze. Die Behördenleitung 'übt die aus
dem Hausrecht und der Ordnungsgewalt fließenden Befugnisse lediglich für den
Hoheitsträger aus,

46

ebenso entgegen einer verbreiteten Terminologie die Unterscheidung bei
Thieme, Deutsches Hochschulrecht, 2. Aufl. 1986, Rdnrn. 419, 420,

47

ist also die nach dem einschlägigen Innenrecht zuständige
Kompetenzträgerin.

48

(b) In den Gemeinden ist dies im Grundsatz allein der Gemeindedirektor. Das
folgt aus der Zuständigkeitsverteilung für die materiellen Verwaltungsaufgaben,
deren Erfüllung Hausrecht und Ordnungsgewalt dienen:

49

Der Gemeindedirektor ist nach § 55 Abs. 1 GO der gesetzliche Vertreter der
Gemeinde in Rechts- und Verwaltungsgeschäften. Dieser nach außen gerichteten
Zuständigkeit entspricht seine Geschäftsführungsbefugnis nach innen: Nach § 53
Abs. 1 Satz 1 GO leitet und verteilt er die Geschäfte; zugleich ist er
Dienstvorgesetzter der Beamten, Angestellten und Arbeiter (§ 53 Abs. 2 Halbsatz 2
GO). Nach § 47 Abs. 1 GO ist er demzufolge das Exekutivorgan der
Vertretungskörperschaften; er führt deren Beschlüsse unter der Kontrolle des Rates
und in Verantwortung ihm gegenüber durch. § 28 Abs. 3 GO weist ihm darüber
hinaus in einem weiten Bereich auch die den Ausführungshandlungen
vorausgehende interne Entscheidungsbefugnis zu; denn einfache Geschäfte der
laufenden Verwaltung gelten im Namen des Rates als auf ihn übertragen.

50

Maßnahmen haus- oder ordnungsrechtlicher Art zielen nicht unmittelbar auf
Funktionserfüllung, sondern nur auf Funktionsermöglichung. Von ihrem
Bedeutungsgehalt und ihrer Häufigkeit her gehören sie daher zu den
Selbstverständlichkeiten jeder Verwaltungsausübung und zählen zu den einfachen
Geschäften der laufenden Verwaltung. Der Gemeindedirektor besitzt mithin die
Kompetenz nicht nur zur Ausführung ordnungsrechtlicher Maßnahmen, sondern -
vorbehaltlich abweichender Entscheidung der Vertretungsorgane - auch zur internen
Entschließung, ob und in welcher Weise Hausrecht und Ordnungsgewalt im Einzelfall
Anwendung finden sollen.

51

Dieses Ergebnis wird erhärtet durch eine Rechtsanalogie zu spezialgesetzlichen
Vorschriften mit ähnlichem Regelungsgehalt:

52

So hat der Gesetzgeber das Hausrecht und die Ordnungsgewalt in den
Hochschulen in ähnlicher Weise geregelt: § 19 Abs. 2 Satz 3 WissHG und § 15 Abs. 2
Satz 3 FHG bestimmen, daß der Rektor das Hausrecht ausübt. Er ist ebenso wie der
Gemeindedirektor gesetzlicher Vertreter der Körperschaft (§ 19 Abs. 1 WissHG; § 15
Abs. 1 FHG) und zugleich Vorsitzender (§ 20 Abs. 5 Satz 1 WissHG, § 16 Abs. 5 Satz
1 FHG) des grundsätzlich für alle Angelegenheiten einschließlich der
Hochschulverwaltung zuständigen Leitungsorgans (§ 20 Abs. 1 Sätze 1 und 2, § 47
Abs. 1 WissHG, § 16 Abs. 1 Sätze 1 und 2, § 30 Abs. 1 FHG). § 62 Abs. 1 Satz 3 HRG
weist ferner der Hochschulleitung die Aufgabe zu, die Ordnung in der Hochschule zu
wahren.

53

Vgl. zum ganzen Tettinger, WissR 1983, 221 ff; Leuze/Bender, WissHG, § 19
Rdnrn. 7 f.

54

Vergleichbare Bestimmungen gelten auch für die - organisationsrechtlich
teilverselbständigten - Schulen: § 20 Abs. 2 Satz 7 SchVG überantwortet die
Wahrnehmung des Hausrechts dem Schulleiter (vgl. ferner § 47 Abs. 2 Satz 2 der
Allgemeinen Schulordnung). Dies entspricht den ihm obliegenden Aufgaben, die
Schule zu leiten (Abs. 2 Satz 1), sie nach außen zu vertreten (Abs. 2 Satz 4) und die
laufenden schulischen Angelegenheiten zu erledigen (Abs. 2 Satz 6).

55

(c) Mit dem danach in die alleinige Kompetenz des Gemeindedirektors fallenden
Ordnungsrecht für die im Verwaltungsgebrauch stehenden Gebäude ist freilich nur
der Grundsatz beschrieben.

56

Ausnahmen zugunsten anderer Funktionsträger im Sinne einer ausschließlich
diesen zustehenden, gegenständlich oder sonst eingeschränkten Ordnungsbefugnis
werden 'dadurch nicht ausgeschlossen. Solche Ausnahmen bedürfen aber wegen der
aus dem Gesetz herzuleitenden Grundsatzkompetenz des Gemeindedirektors auch
ihrerseits einer gesetzlichen Grundlage. Eine Sonderregelung in diesem Sinne ist §
36 GO, der die Ordnungsgewalt und die Ausübung des Hausrechts in den
Ratssitzungen dem Bürgermeister überantwortet.

57

Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Befugnisse des Parlamentspräsidenten
nach Art. 40 Abs. 2 GG und Art. 39 Abs. 2 Satz 3 Verf NW sowie des
Spruchkörpervorsitzenden nach §§ 176 ff GVG.

58

Gleiches gilt für die Vorsitzenden der Ratsausschüsse und deren Sitzungen (§ 42
Abs. 2 Satz 1 GO).

59

Vgl. dazu Urteil des Senats vom 10. September 1982 - 15 A 1223/80 -, DVBl.
1983, 53 (54).

60

Zugunsten der Fraktionen des Rates oder einer Bezirksvertretung gibt es keine
vergleichbaren Regelungen. Ein selbständig auszuübendes Hausrecht oder eine
Maßnahmen des Gemeindedirektors ausschließende Ordnungsgewalt in bezug auf
die ihnen zugeteilten Geschäftsräume steht den Fraktionen deshalb nicht zu.

61

Die Überlassung von Fraktionszimmern erfolgt auf der Grundlage von § 30 Abs.
7 Satz 6 GO. Danach kann die Gemeinde den Fraktionen Zuwendungen zu den
Aufwendungen für die Geschäftsführung gewähren. Das schließt nach der
zutreffenden Auffassung des Verwaltungsgerichts - angesichts des über den Wortlaut
hinausgreifenden Zwecks der Vorschrift - auch die Überlassung von Sachmitteln
ein.

62

A. A. wohl VG Aachen, Urteil vom 19. Februar 1988 - 4 K 1066/87 -, zitiert bei
Kottenberg/Rehn/Cronauge, a.a.O., § 30 Anm. VI 5.

63

Sie haben ebenso wie finanzielle Zuwendungen den Sinn, die in der
Rechtswirklichkeit für die Gemeinden in hohem Maße bedeutsame Arbeit der
Fraktionen zu fördern und zu unter stützen.

64

Zu möglichen Grenzen vgl. VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987 - 15
K 1536/85 -, NWVBl. 1987, 53; Fehn, StGR 1988, 129; Runderlaß des Innenministers
vom 2. Januar 1989, EildStNW 1989, 36.

65

Die Fraktionen sind insoweit in keiner anderen Rolle als sonstige
Funktionsträger, die ihre für die Gemeinde zu verrichtenden Aufgaben ohne einen
Mindestbestand an finanziellen und sächlichen Mitteln nicht erfüllen können. Dies
gilt gleichermaßen für den weisungsabhängigen Bediensteten der Gemeinde wie für
den Amtswalter, der organisationsrechtlich mit selbständig wahrzunehmenden
Kompetenzen ausgestattet ist. Beide sind in gleicher Weise etwa auf ein
Bürozimmer angewiesen; bei beiden genügt es aber auch, daß nicht sie selbst,
sondern der Gemeindedirektor die Befugnisse zur Aufrechterhaltung der Ordnung
ausübt.

66

Das schließt nicht aus, daß der Gemeindedirektor solche Befugnisse auf den
jeweiligen Funktionsträger für die ihm zugeteilten Geschäftszimmer delegieren
kann.

67

Vgl. zu der ähnlich gelagerten Problematik im Hochschulrecht § 19 Abs. 2 Satz 4
WissHG und Leuze/Bender, a.a.O., § 19 Rdnr. 7.

68

Der einzelne Funktionsträger wird dadurch ermächtigt, von außen einwirkende
Störungen in eigener Zuständigkeit abzuwehren. Das mag auch für die Fraktionen
gelten und mit der Überlassung eines Fraktionszimmers stillschweigend verbunden
sein. Ordnungsbefugnisse, die gegen den Willen des Gemeindedirektors ausgeübt
werden dürfen, können dadurch aber nicht begründet werden. Vielmehr verbleibt
dem Gemeindedirektor die Möglichkeit zum Widerruf der Delegation ebenso wie die
Befugnis zum Einschreiten im Einzelfall. Dies gilt ohne Einschränkung auch dann,
wenn die Fraktion mit einem solchen Einschreiten nicht einverstanden ist.

69

(d) Die abweichenden Vorstellungen der Beklagten sind unzutreffend :

70

Richtig ist zwar, daß sich Hausrecht und Ordnungsgewalt der Gemeinde nur auf
Gebäude beziehen können, die sich im Verwaltungsgebrauch befinden. Dazu
gehören aber auch die Fraktionsräume. Auch die Fraktionen üben bei ihrer Tätigkeit
Verwaltungsfunktionen aus, sie sind Teil der Gemeindeverwaltung. Eine Antinomie,
wie sie zwischen Legislativ- und Exekutivorganen auf Bundes- und Landesebene
besteht, gibt es in den Gemeinden nicht.

71

Eine alleinige Verfügungs- und Nutzungsbefugnis der kommunalen Fraktionen
an ihren Geschäftsräumen ist demzufolge auch nicht aus verfassungsrechtlichen
Gründen gefordert. Vielmehr steht es - verfassungsrechtlich wie nach Maßgabe des
einfachen Rechts (vgl. § 30 Abs. 7 Satz 6 GO) - der Gemeinde frei, ob sie den
Fraktionen die von ihnen benötigten Geschäftsräume zur Verfügung stellt. Um so
weniger kann eine Fraktion die ausschließliche Disposition über ihren Geschäftsraum
beanspruchen. Die Berufung auf grundrechtliche Verbürgungen geht dabei fehl.
Denn als Trägerin körperschaftsinterner Rechte ist eine kommunale Fraktion nicht
grundrechtsfähig.

72

Vgl. Urteil des Senats vom 9. Dezember 1988 - 15 A 271/86 -, KMK-HSchR
1989, 348, mit weiteren Nachweisen.

73

Auch die bürgerlichrechtlichen Besitzschutzvorschriften führen zu keinem
anderen Ergebnis. Die Sachherrschaft und dementsprechend der Besitz an den
einzelnen Räumen eines kommunalen Gebäudes steht nach dem eingangs
Dargelegten allein der Gemeinde selbst zu. Die Vorstellung von einer räumlich-
gegenständlichen Aufspaltung der Besitzverhältnisse auf einzelne Funktionsträger
der Gemeinde ist deshalb schon im Ausgangspunkt unzutreffend.

74

So aber in jüngster Zeit Schmidt, DÖV 1990, 102 (106).

75

Auch der Gemeindedirektor, der nicht im eigenen, sondern im gemeindlichen
Funktionsinteresse handelt, kann deshalb allenfalls als Besitzdiener (§ 855 BGB)
angesehen werden. Den Fraktionen kann jedenfalls keine stärkere besitzrechtliche
Stellung zukommen.

76

(2) Die dem Kläger hiernach zustehende Befugnis, die notwendigen
Anordnungen zur Aufrechterhaltung der Ordnung auch in bezug auf das
Geschäftszimmer der Beklagten zu treffen, hat indes Grenzen: Der Kläger kann nicht
alles verbieten, was aus seiner Perspektive unerwünscht ist, sondern darf, gleichviel
ob er sich auf das Hausrecht oder die innerbetriebliche Ordnungsgewalt stützt, nur
solche Störungen verhindern, die eine sachgemäße Erfüllung der gemeindlichen
Verwaltungsaufgaben ernsthaft stören oder wenigstens gefährden. Die
Friedenstaube im Fenster des Fraktionszimmers der Beklagten stellt eine solche
Beeinträchtigung nicht dar. Ihre Anbringung hält sich innerhalb der Grenzen, die sich
aus dem Widmungszweck des Fraktionszimmers ergeben (a), und ist auch nicht aus
anderen Gründen rechtswidrig (b).

77

(a) Die Überlassung eines Geschäftsraumes hat den oben bereits erwähnten
Zweck, der Fraktion die Ausübung ihrer Befugnisse zu erleichtern, indem die dazu
notwendige Vorbereitungsarbeit gefördert wird. Dies liegt im Funktionsinteresse der
Gemeinde: Die Fraktionen sind aus der politischen Wirklichkeit der Gemeinde nicht
hinwegzudenkende, von der Gemeindeordnung vorausgesetzte und insoweit
notwendige Teile der gemeindlichen Vertretungskörperschaften.

78

Vgl. BVerfG, Urteil vom 10. Dezember 1974 - 2 BvK 1/73, 2 BvR 902/73 -
BVerfGE 38, 258 (273 f); OVG NW, Urteil vom 14. Januar 1975 - III A 551/73 -,
Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, § 30 GO Nr. 4; Urteil des
Senats vom 29, April 1988 - 15 A 2207/85 -, a.a.O., mit weiteren Nachweisen.

79

Organisationsrechtlich sind sie mit selbständig wahrzunehmenden Kompetenzen
ausgestattet. Politisch haben sie die Aufgabe, die Meinungsbildung in den
Vertretungskörperschaften zu erleichtern, indem schon im Vorfeld insbesondere der
Ratssitzungen die dort zu behandelnden Sachfragen im Kreis grundsätzlich
gleichgesinnter Mandatsträger erörtert und dadurch unterschiedliche Auffassung in
gewissem Umfang kanalisiert werden.

80

Das führt tatsächlich wie rechtlich zu einer Institutionalisierung politischer
Interessengegensätze innerhalb der Gemeindeverwaltung. Der Rat als oberstes
Verwaltungsorgan, das für die internen Entschließungen der Gemeinde grundsätzlich
allzuständig ist (§ 28 Abs. 1 GO), stellt sich aus diesem Grund nicht als ein politisch
oder weltanschaulich neutrales Gremium dar. Vielmehr werden dort
unterschiedliche, nicht selten in diametralem Gegensatz stehende politische
Auffassungen nach Maßgabe des gemeindlichen Geschäftsordnungsrechts zu einem
Organwillen zusammengeführt. Die jeweilige Mehrheit gibt dabei nicht immer den
Ausschlag. Die Vorschriften über den Minderheitenschutz, darunter die teilweise
weitreichenden Verhältniswahlgrundsätze für körperschaftsinterne Wahlen,
gewährleisten, daß im Ergebnis auch politische Minderheiten in nicht unerheblichem
Umfang Einfluß auf die Gemeindeverwaltung nehmen können. Dem liegt die
gesetzgeberische Wertung zugrunde, daß eine Mitsprache auch der politischen
Minderheiten dem Wohl der Gemeinden dienlich ist.

81

Vgl. dazu Beschluß des Senats vom 12. Februar 1990 - 15 B 35/90 -.

82

Für die hier zu beurteilende Frage ist das in zweifacher Hinsicht
bedeutsam:

83

Zunächst hat der Kläger entgegen seinem rechtlichen Ausgangspunkt weder die
Pflicht noch das Recht, für eine strikte "Einhaltung der parteipolitischen und
weltanschaulichen Neutralität innerhalb der Rathausräume Vorkehrungen zu
treffen". Der Kläger und ebensowenig das Verwaltungsgericht, das diesen
Ausgangspunkt als wesentliche Grundlage seines zusprechenden Urteils
übernommen hat, haben dafür eine überzeugende Begründung gegeben. Sie läßt
sich tatsächlich auch nicht aufzeigen. Da die Ordnungsbefugnisse des
Gemeindedirektors der Funktionsermöglichung dienen, wäre jener Ausgangspunkt
nur dann richtig, wenn die gemeindliche Aufgabenerfüllung selbst parteipolitisch
neutral zu sein hätte. Das aber ist gerade nicht der Fall. Die Gemeindeverwaltung
mit dem an ihrer Spitze stehenden Rat wird im Gegenteil in vielfältiger Weise
aufgrund politischer Erwägungen ausgeübt. Das ist - wie dargelegt -
kommunalverfassungsrechtlich vorgegeben und nicht zu beanstanden.

84

Nicht berührt wird dadurch freilich die Pflicht der Gemeinde und ihrer Organe,
die von der Rechtsordnung gezogenen Grenzen bei der Aufgabenerfüllung zu
respektieren. Die Einhaltung dieser Grenzen, die mit einem vermeintlichen Gebot zur
Wahrung parteipolitischer Neutralität nicht verwechselt werden dürfen, hat der
Gemeindedirektor nicht nur gegenüber dem Rat (vgl. § 39 Abs. 2 Satz 1 GO),
sondern auch sonst zu überwachen; zu diesem Zweck darf er - im Rahmen
pflichtgemäßen Ermessens und unter Beachtung des Obermaßverbots - mithin auch
seine Ordnungsbefugnisse einsetzen.

85

Vgl. z.B. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28. Januar 1988, a.a.O.,
(Unterbringung der rechtswidrigen Verwendung der dienstlichen Telefonanlage
durch einen Landtagsabgeordneten).

86

(Partei)politisch geprägte Handlungen innerhalb dieser Grenzen muß er aber
tolerieren.

87

Aus dem oben Dargelegten ergibt sich in zweiter Hinsicht für die Arbeit der
Fraktionen und ihr Verhalten in den dieser Arbeit gewidmeten Geschäftsräumen ein
verhältnismäßig weitgespannter Handlungsspielraum. Das ist für die Inhalte dieser
Arbeit selbstverständlich, muß aber auch für den äußeren Rahmen gelten. So liegt
es beispielsweise auf der Hand, daß es in erster Linie Sache der Fraktion ist, ob sie
ihre Sitzungen innerhalb oder außerhalb der verwaltungsüblichen Arbeitszeiten
abhält. Ebenso steht es ihr jedenfalls im Grundsatz frei, ob sie zu solchen Sitzungen
weitere Personen einlädt oder aus anderem, im Zusammenhang mit ihren Aufgaben
stehenden Anlaß in ihrem Fraktionsraum empfängt. Auch die Ausstattung eines
solchen Raumes mit zusätzlichen, für die Aufgabenerfüllung sinnvollen Mobiliar,
sonstigen Sachmitteln, Wandschmuck und ähnlichen Gegenständen muß im
Grundsatz ihr überlassen bleiben, solange dies nicht mit einer ernstlichen
Substanzbeschädigung oder einer Zweckentfremdung verbunden ist. Soll der in der
Raumüberlassung liegende Sinn einer Förderung der Fraktionsarbeit nicht verfehlt
werden, ist insoweit ein kleinlicher Maßstab unangebracht. Eine allzu strikte
Reglementierung würde leicht zur politischen Bevormundung geraten, die mit den
kommunal verfassungsrechtlichen Zwecken der Fraktionsarbeit unvereinbar
wäre.

88

Auch die Anbringung eines maßvollen Fensterschmucks kann einer Fraktion
danach im Grundsatz nicht untersagt werden. Daß er von außen sichtbar ist, stellt -
jedenfalls für sich betrachtet - keinen Grund dar, ihr dies zu verwehren. Das gilt
auch dann, wenn er als sinnbildlicher Ausdruck einer politischen Haltung verstanden
werden muß. Der kundige Betrachter einer solchen Darstellung kann entgegen der
Auffassung des Klägers nicht davon ausgehen, daß sich darin eine politisch
einseitige Ausrichtung der Gemeindeverwaltung als solcher manifestiert. Vielmehr
kann er verständigerweise nur den Schluß ziehen, daß die sich darin
widerspiegelnde Haltung auch unter den Funktionsträgern der Gemeinde den einen
oder anderen Anhänger hat. Das aber entspricht der von der Rechtsordnung
gebilligten Realität und gibt für den vom Kläger geltend gemachten Anspruch mithin
nichts her.

89

Die mit der Anbringung einer Friedenstaube ausgedrückte Kundgabe einer
politischen Meinung kann von daher weder als Störung noch als Gefährdung der
gemeindlichen Aufgabenerfüllung gewertet werden. Sie ist weder einem geordneten
Verwaltungsbetrieb hinderlich

90

- vgl. aber BVerwG, Beschluß vom 12. Februar 1988 - 7 B 123.87 -, NVwZ 1988,
837, zur möglichen Störung der Sitzungsordnung durch einen auffälligen Aufkleber
auf der Kleidung eines Ratsmitglieds -

91

noch vermittelt sie von dessen Art und Weise ein einseitiges und nicht
hinnehmbares Bild.

92

(b) Die Friedenstaube im Rathausfenster der Beklagten ist mit der
Rechtsordnung auch nicht aus sonstigen Gründen unvereinbar.

93

Das angefochtene Urteil stützt sich für seine gegenteilige Auffassung zu Unrecht
auf die bereits erwähnte Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom
13. Februar 1987 - 15 K 1536/85 -, a.a.O. Dort ist ausgeführt, daß die kommunalen
Fraktionen kein Recht auf selbständige Öffentlichkeitsarbeit haben (a.a.O., S. 57).
Zu einer Auseinandersetzung mit dieser nicht unbestrittenen

94

- dagegen z.B. Fehn, a.a.O., S. 129 f; Runderlaß des Innenministers vom 2.
Januar 1989, a.a.O., Nr. 4.191; zustimmend hingegen Foerster,
Verwaltungsrundschau 1988, 129 (132) -

95

Auffassung besteht kein Anlaß. Denn in der Friedenstaube kann nicht ernstlich
eine der Partei der xxx zugute kommende Öffentlichkeitsarbeit der Beklagten
gesehen werden. Das folgt bereits aus der relativen Bedeutungslosigkeit der hier
streitigen Darstellung, die angesichts ihrer geringen Größe oft nur zufällig oder
beiläufig wahrgenommen werden dürfte, und ergibt sich ferner daraus, daß die
Friedenstaube kein ausschließlich den xxx zuzurechnendes Symbol ist. Die
Friedenstaube wird vielmehr von anderen politischen Parteien, Gewerkschaften und
sonstigen Organisationen und Bewegungen ebenfalls als Mittel zur Kundgabe ihrer
politischen Auffassung verwendet. Der Kläger räumt das selbst ein. Ein von der
streitigen Darstellung zugunsten gerade der xxx ausgehender Werbeeffekt ist unter
diesen Umständen, wenn überhaupt vorhanden, zu vernachlässigen.

96

Der vom Kläger schließlich behauptete Verstoß gegen Nr. 4.8 der Allgemeinen
Dienst- und Geschäftsanweisung für die Stadtverwaltung xxx stellt - sollte er
vorliegen - keine Rechtsverletzung dar. Jene Geschäftsanweisung hat der Kläger als
generelle Richtlinie selbst erlassen. Seine dafür in Anspruch genommene Kompetenz
kann indes nicht weiterreichen als die Befugnis zur Erteilung von Weisungen im
Einzelfall. Sollten mit der Geschäftsanweisung darüber hinausgehende
Weisungsrechte zugunsten des Klägers begründet werden, so wären die
diesbezüglichen Bestimmungen unbeachtlich.

97

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und aus § 155 Abs. 2
VwGO in entsprechender Anwendung. Nach der letztgenannten Vorschrift hat der
Kläger die außergerichtlichen Kosten auch der ehemaligen Fraktion der xxx zu
tragen, die aufgrund des Parteiwechsels als Beklagte aus dem Verfahren
ausgeschieden ist.

98

Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO
i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711, § 713 ZPO.

99

Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2, § 137
Abs. 1 VwGO).

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