Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-02-22, Aktenzeichen 7 A 11960/04
ECLI:DE:OVGRLP:2005:0222.7A11960.04.0A

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt/Wstr. vom 23. September 2004 - 2 K 503/04.NW - wird zurückgewiesen.

Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Höhe des Eigenanteils der Klägerin an den Personalkosten des in ihrem Gemeindegebiet gelegenen katholischen Kindergartens St. D... Hierbei handelt es sich um einen Kindergarten mit mindestens 15 Ganztagesplätzen im Sinne des § 12 Abs. 3 Nr. 4 des Kindertagesstättengesetzes - KitaG -.

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Mit Bescheid vom 16. Januar 2003 setzte der Beklagte den Anteil der Klägerin an den Personalkosten des in Rede stehenden Kindergartens für das Rechnungsjahr 2003 auf 55.500,-- € fest. Dies entspricht einem Anteil von 15 % an den vorläufigen Personalkosten in Höhe von 370.000,-- €.

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Hiergegen hat die Klägerin insoweit Widerspruch eingelegt, als ein Betrag von 46.250,-- € überschritten wird. Begründet hat sie dies im Wesentlichen mit dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 16. September 1997. Darin sei ausgeführt, dass diejenige Gemeinde, die nicht selbst Träger einer Kindertagesstätte sei, hinsichtlich der Personalkosten nicht besser stehen solle als eine Gemeinde, die einen Kindergarten selbst betreibe. In diesem Fall hätte sie 15 % der Personalkosten tragen müssen. Für eine hierüber hinausgehende Heranziehung fehle es an der Rechtsgrundlage. Nach der ab dem 1. August 2002 geltenden Gesetzeslage werde nunmehr bezüglich der Eigenleistung des Trägers darauf abgestellt, ob es sich um einen Kindergarten in kommunaler, in freier oder anderer Trägerschaft handele und ob dieser mindestens 15 Ganztagesplätze mit Mittagessen vorhalte. Wenn wie im vorliegenden Fall ein Kindergarten der zuletzt genannten Art von ihr - der Klägerin - betrieben werden würde, betrüge ihr Personalanteil gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 3 KitaG 12,5 %. Eine hierüber hinausgehende Beteiligung sei deshalb rechtswidrig.

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Mit Bescheid vom 15. Januar 2003 wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, dass das herangezogene Urteil des Oberverwaltungsgerichts zur alten Rechtslage ergangen sei. Die spätere Rechtsänderung habe der dauerhaften Sicherung des Kindergartenangebotes in kirchlicher Trägerschaft gedient und darüber hinaus ein Anreizsystem schaffen sollen, um Angebote für eine ganztätige Kinderbetreuung vorzuhalten. Mitnahmeeffekte der Zuordnungsgemeinde seien nicht angestrebt worden, sodass der festgesetzte Anteil der Klägerin von 15 % der vorläufigen Personalkosten rechtmäßig sei.

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Zur Begründung der hiergegen erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren wiederholt und vertieft.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid vom 16. Januar 2003 und den Widerspruchsbescheid vom 15. Januar 2004 insoweit aufzuheben, als darin die Festsetzung über ihre Beteiligung an den Personalkosten über 12,5 % und den Betrag von 46.250,-- € hinausgeht.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung verweist er auf seine Stellungnahmen gegenüber dem Kreisrechtsausschuss und den Inhalt des angefochtenen Widerspruchsbescheids.

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Mit Urteil vom 23. September 2004 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid insoweit aufgehoben, als darin ein Betrag festgesetzt wurde, der über 46.250,-- € hinausgeht. Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, dass Rechtsgrundlage für die Beteiligung der Klägerin als Gemeinde § 12 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2 KitaG sei. § 12 Abs. 2 KitaG enthalte die grundlegende Finanzierungsregelung, durch die der Gesetzgeber die an der Aufbringung der Personalkosten beteiligten Kostenträger benannt habe. § 12 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 KitaG bestimme sodann, dass sich die im Einzugsbereich der Kindertagesstätte liegenden Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzkraft beteiligten sollten. Insofern seien die Landkreise nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts berechtigt, den zu leistenden Betrag durch Verwaltungsakt festzusetzen. Allerdings sei der angefochtene Bescheid insoweit rechtswidrig, als er einen Gemeindeanteil von mehr 12,5 % festgesetzt habe. § 12 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 KitaG regele zwar nicht ausdrücklich, in welcher Höhe sich die Gemeinden an den Personalkosten beteiligen sollten. Es entspreche aber dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, diejenige Gemeinde, die nicht selbst Trägerin einer Kindertagesstätte sei, hinsichtlich der Personalkosten nicht besser zu stellen als die Gemeinde, die einen eigenen Kindergarten betreibe. Die diesbezügliche Rechtsprechung sei auch auf das geänderte Kindertagesstättengesetz zu übertragen, das bei der Höhe des Trägeranteils an den Personalkosten zwischen den freien und kommunalen Trägern sowie der Art der Einrichtung differenziere. Hiervon ausgehend betrage der Gemeindeanteil vorliegend lediglich 12,5 %, da er in dieser Höhe von der Klägerin auch dann zu tragen wäre, wenn sie den Kindergarten selbst betreiben würde. Der Hinweis der Beklagten auf den Anlass für die Änderung des Kindertagesstättengesetzes führe zu keinem anderen Ergebnis, da die Vermeidung von Mitnahmeeffekten gerade in Kenntnis der maßgeblichen Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts vom 16. September 1997 in § 12 Abs. 5 KitaG hätte geregelt werden müssen.

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Der Beklagte begründet die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung ergänzend zu seinem Vorbringen im Verwaltungsverfahren im Wesentlichen wie folgt: Der Prozentsatz der Kostenbeteiligung sei zu Unrecht auf 12,5 % reduziert worden. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts vom 16. September 1997 ziele auf eine Gleichbehandlung der Gemeinden ab. Diese sei bei einer Beteiligung an den Personalkosten in Höhe von 12,5 % für einen Kindergarten mit Ganztagesplätzen in freier Trägerschaft nicht mehr gegeben, da die Fiktion, dass die Gemeinde, wäre sie selbst Träger der Einrichtung, ebenfalls ein Ganztagesangebot zur Verfügung stelle, unzulässig sei. Hierdurch seien Gemeinden, die nicht die Möglichkeit hätten, einen freien Träger zu finden, der ein Ganztagesangebot vorhalte, gegenüber denen benachteiligt, die dies könnten. Darüber hinaus müsse berücksichtigt werden, dass mit der Gesetzesänderung weder eine Entlastung der Gemeinden insbesondere aufgrund von Mitnahmeeffekten noch die nach der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts bewirkte Mehrbelastung der Kreise angestrebt worden sei.

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Die Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt sie ihr bisheriges Vorbringen und verweist auf die Ausführungen in dem angefochtenen Urteil. Ergänzend führt sie aus, dass es keine Spekulation sei, ob eine Gemeinde bei eigener Trägerschaft tatsächlich Ganztagesplätze zur Verfügung stellen würde. Vielmehr sei sie verpflichtet, Ganztagsplätze vorzuhalten. Dies ergebe sich aus dem nach § 9 Abs. 3 Sätze 1 und 2 KitaG aufgestellten Bedarfsplan, der sich an den Bedürfnissen der Familien unter besonderer Berücksichtigung der Anliegen erwerbstätiger und in Ausbildung stehender Eltern zu orientieren habe. Im aktuellen Bedarfsplan des Jugendamtes des Beklagten seien insgesamt 29 Ganztagesplätze im Kindergarten St. Dominikus ausgewiesen. Darüber hinaus stehe im Raum, dass sie - die Klägerin - die Trägerschaft für diesen Kindergarten übernehmen müsse.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsakten des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung hat keinen Erfolg.

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Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 16. Januar 2003, durch den die Beteiligung der Klägerin an den Personalkosten für den katholischen Kindergarten St. D... für das Rechnungsjahr 2003 festgesetzt wird, und den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid vom 15. Januar 2004 zu Recht insoweit aufgehoben, als darin ein höherer Betrag als 46.250,-- € festgesetzt wurde.

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Der angefochtene Bescheid findet dem Grunde nach seine Ermächtigungsgrundlage in § 12 Abs. 2 und Abs. 5 Satz 2 1. Halbsatz des Kindertagesstättengesetzes - KitaG - vom 15. März 1991 (GVBl S. 79). Zur Auslegung dieser Bestimmung hat der Senat in seinem rechtsgrundsätzlichen Urteil vom 16. September 1997 - 7 A 10388/97.OVG -, AS 26,36 unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 23. August 1994 - 7 A 11150/93.OVG -, AS 25, 62 ausgeführt, dass

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„§ 12 Abs. 2 KitaG die grundlegende Finanzierungsregelung hinsichtlich der Personalkosten von Kindergärten enthält. Mit der Regelung, dass die Personalkosten der im Bedarfsplan ausgewiesenen Kindergärten durch Elternbeiträge, Eigenleistungen des Trägers und Zuwendungen des Landes, des Trägers des Jugendamtes und der Gemeinde aufgebracht werden, benennt der Gesetzgeber die an der Aufbringung der Personalkosten beteiligten Kostenträger. Die Einzelheiten und insbesondere der Umfang der Beteiligung dieser Kostenträger ergeben sich aus den nachfolgenden Absätzen 3 bis 6 - jetzt Abs. 5 - des § 12 KitaG. Soweit vorliegend von Interesse, bestimmt § 12 Abs. 6 - jetzt Abs. 5 - Satz 2 Halbsatz 1 KitaG, dass sich die im Einzugsbereich der Kindertagesstätte liegenden Gemeinden im Rahmen ihrer Finanzkraft beteiligen sollen. Mit dem Tatbestandsmerkmal „sollen“ verknüpft das Gesetz im Allgemeinen eine Rechtsfolge mit einem Tatbestand für alle typischen Fälle und gestattet nur ausnahmsweise, von der Verwirklichung der gesetzlichen Rechtsfolge abzusehen; „soll“ bedeutet daher soviel wie „muss in der Regel“. Daraus folgt, dass aufgrund von § 12 Abs. 2, 6 - jetzt Abs. 5 - Satz 2 KitaG sich die Gemeinden in der Regel an den ungedeckten Personalkosten beteiligen müssen oder anders gewendet, dass eine Kostenbeteiligung nur ausnahmsweise, d.h. in atypischen Fällen nicht in Betracht kommt. Die sich anschließende Frage, wodurch das Regel-Ausnahmeverhältnis, die Typizität, bestimmt wird, beantwortet sich anhand des Tatbestandsmerkmals „... im Rahmen der Finanzkraft ...“.“

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Was die Höhe der Heranziehung der Gemeinden zu einem Personalkostenbeitrag angeht, hat der Senat in dem auszugsweise zitierten Urteil ausgeführt:

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„§ 12 Abs. 6 - jetzt Abs. 5 - Satz 2 Halbsatz 1 KitaG regelt zwar nicht ausdrücklich, in welcher Höhe sich die Gemeinden an den Personalkosten beteiligen sollen. Der Betrag, mit dem die Gemeinden zu den Personalkosten heranzuziehen sind, ergibt sich jedoch aus dem mit § 12 Abs. 6 - jetzt Abs. 5 - Satz 2, Abs. 3 KitaG verfolgten Zweck der Beteiligung der Gemeinden. Sinn und Zweck dieser Vorschrift ist ..., diejenige Gemeinde, die nicht selbst Trägerin eines Kindergartens ist und deshalb eigene Aufwendungen für Personal erspart hat, wenigstens zu einer Kostenbeteiligung heranzuziehen; damit soll die Mitverantwortung der Gemeinde für die Versorgung mit Kindergärten betont werden (vgl. Urteil des Senats vom 23. August 1994, a.a.O.). Diejenige Gemeinde, die nicht selbst Träger einer Kindertagesstätte ist, soll mithin hinsichtlich der Personalkosten nicht besserstehen, als die Gemeinde, die einen eigenen Kindergarten betreibt. Da gemäß § 15 Abs. 3 KitaG eine Gemeinde, die selbst Trägerin eines Kindergartens ist, in der Regel 15 % der Personalkosten zu tragen hat, folgt daraus, dass eine Gemeinde, die selbst nicht Trägerin des Kindergartens ist, in der Regel 15 % der Personalkosten eines Kindergartens eines freien Trägers tragen muss. Für eine Heranziehung der Gemeinde zu den Personalkosten über diese 15 %-Grenze hinaus fehlt es aber an einer Rechtsgrundlage. Insbesondere ist dem Kreis durch das KitaG nicht die Befugnis eingeräumt worden, nach seinem Ermessen die ungedeckten Personalkosten zwischen ihm und der Gemeinde aufzuteilen.“

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An den in dem zitierten Urteil des Senats vom 16. September 1997 enthaltenen Grundsätzen hat die Neufassung des § 12 Abs. 3 KitaG durch Gesetz vom 9. April 2004 (GVBl S. 163) nichts geändert. Danach soll die Eigenleistung des Trägers an den Personalkosten in der Regel für einen Kindergarten nach § 12 Abs. 2 KitaG in kommunaler Trägerschaft 15 %, in freier oder anderer Trägerschaft 12,5 %, für Kindergärten mit mindestens 15 Ganztagesplätzen in kommunaler Trägerschaft 12,5 % und für solche Kindergärten in freier oder anderer Trägerschaft 10 % decken. Diese Unterscheidung zwischen freier und kommunaler Trägerschaft einerseits und der Art der Einrichtung andererseits hat nichts daran geändert, dass eine Gemeinde an den Personalkosten eines von einem freien Träger betriebenen Kindergartens in der Regel in dem Umfang zu beteiligen ist, in dem sie Personalkosten zu tragen hätte, wenn sie die Einrichtung selbst tragen würde. Dementsprechend konnte der Beklagte die Klägerin nur mit einem Anteil von 12,5 % an den Personalkosten beteiligen, weil sie, wäre sie selbst Trägerin des hier in Rede stehenden Kindergartens, gemäß § 12 Abs. 3 Nr. 3 KitaG nur einen Eigenanteil in dieser Höhe tragen müsste.

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Diese Auslegung des Gesetzes steht mit dem allgemeinen Gleichheitssatz in Einklang. Ein sachlicher Grund, der es gebieten würde, die Gemeinden, in denen Kindergärten von freien Trägern betrieben werden, mit einem höheren Anteil an den Personalkosten zu beteiligen als sie zu tragen hätten, wenn sie selbst Trägerin der Kindergärten wären, ist nicht ersichtlich. Insbesondere ist es nicht Spekulation, dass eine Gemeinde, die anstelle eines freien Trägers einen Kindergarten selbst betreiben würde, diesen auch mit mindestens 15 Ganztagesplätzen im Sinne des § 12 Abs. 3 Nr. 3 KitaG vorhalten würde. Die Klägerin hat diesbezüglich zu Recht darauf hingewiesen, dass ihr insoweit kein Wahlrecht zustehen würde, weil sie nach dem vom Jugendamt gemäß § 9 Abs. 1 KitaG aufgestellten Bedarfsplan verpflichtet wäre, 29 Ganztagsplätze im Kindergarten St. D... bereitzustellen.

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Gegen eine über 12,5 % hinausgehende Belastung der Gemeinde in dem Fall, in dem sie nicht selbst Trägerin eines Kindergartens ist, spricht im Übrigen auch § 10 KitaG. Danach wirkt das Jugendamt darauf hin, dass die im Bedarfsplan ausgewiesenen Kindertagesstätten durch anerkannte Träger der freien Jugendhilfe errichtet und betrieben werden. Erst wenn sich kein freier Träger findet, ist die Übernahme der Trägerschaft Aufgabe der Gemeinde. Dies bedeutet, dass beim Vorhandensein eines Trägers der freien Jugendhilfe die Gemeinde nicht die Möglichkeit hat, selbst einen Kindergarten zu betreiben. Aus dieser Nachrangigkeit der Trägerschaft der Gemeinden dürfen ihnen im Zusammenhang mit dem von ihnen zu tragenden Anteil an den Personalkosten keine Nachteile erwachsen, weil sie die gesetzliche Rangfolge nicht beeinflussen können.

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Soweit der Beklagte schließlich geltend macht, dass die durch die Neuregelung des § 12 Abs. 3 KitaG bei Einrichtungen im Sinne der Nr. 4 bewirkte Mehrbelastung der Landkreise nicht der Intention des Gesetzgebers entspreche, ist dem entgegen zu halten, dass dieser Gesichtspunkt im Gesetz keinen Ausdruck gefunden hat. Für eine ausdrückliche Regelung hätte jedoch angesichts des Senatsurteils vom 16. September 1997 - a.a.O.- besonderer Anlass bestanden. Im Übrigen steht die um 2,5 % höhere Beteiligung der Landkreise an den Personalkosten mit § 1 Abs. 1 KitaG und dem gesetzlichen Finanzierungssystem der Personalkosten von Kindertagesstätten in Einklang. Danach ist es Aufgabe der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe und damit der Landkreise, die Erziehung in Kindertagesstätten zu gewährleisten. Hiervon ausgehend ergibt sich aus § 12 Abs. 5 Satz 2 2. Halbsatz KitaG, dass der Träger des Jugendamtes die Personalkosten zu tragen hat, die nicht durch Elternbeiträge, Eigenleistungen des Trägers, Zuweisungen des Landes und den Anteil der Gemeinden ausgeglichen sind.

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Nach alledem war die Berufung mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, da Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht gegeben sind.

Sonstiger Langtext

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Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstands wird für das Berufungsverfahrens auf 9.250,-- € festgesetzt (§ 52 Abs. 3 GKG).