Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-11-30, Aktenzeichen 11 K 1777/10
ECLI:DE:VGMI:2011:1130.11K1777.10.00

Tenor

Der Widerrufs-, Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 05. Juli 2010 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand:

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Am 14. Mai 2002 stellte der Kläger beim Beklagten einen Antrag auf Förderung eines ökologischen Anbauverfahrens im gesamten Betrieb (gemäß Anlage C) im Rahmen der markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung. In dem Antrag heißt es u.a.: „4.1 Ich/Wir verpflichte/n mich/uns, für die Dauer von mindestens fünf Jahren, spätestens beginnend mit dem 01.07.2002; 4.1.1 Nach Aberntung der Vorfrucht, ein ökologisches Anbauverfahren einzuführen oder beizubehalten, das der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 des Rates vom 24. Juni 1991 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel und des dazu gehörenden EG-Folgerechts sowie der Anlage 3 der Richtlinie entspricht.“

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Mit Bescheid vom 14. Dezember 2002 bewilligte der Beklagte dem Kläger für die Dauer von fünf Jahren, und zwar für die Zeit vom 01. Juli 2002 bis zum 30. Juni 2007 (Bewilligungszeitraum), eine Zuwendung bis zu einem Höchstbetrag von 60.855,70 €.

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Im Förderjahr 2002/2003 erhielt der Kläger mit Bescheid vom 16. Dezember 2003 eine Prämie in Höhe von 15.639,13 € ausbezahlt. Im Förderjahr 2003/2004 erhielt er mit Auszahlungsbescheid vom 06. Oktober 2004 eine Prämie in Höhe von 19.193,83 €, im Förderjahr 2004/2005 mit Bescheid vom 15. Mai 2006 eine Prämie in Höhe von 11.974,80 €, im Förderjahr 2005/2006 mit Auszahlungsbescheid vom 07. November 2006 eine Prämie in Höhe von 12.433,80 € und im Förderjahr 2006/2007 mit Bescheid vom 25. Oktober 2007 eine Prämie in Höhe von 11.860,56 €.

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Am 22. Dezember 2008 erließ das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz O. -X. (LANUV) eine Ordnungsverfügung, mit der es dem Kläger gemäß Art. 9 Abs. 9 a EG-Öko-VO aufgab, unverzüglich von den in seinen Stallungen I.---straße , I1. , C1. , N. -S. , C2. , T. , T1. , T2. -E. , T2. GmbH, B.ring und L. im Jahr 2008 erzeugten Geflügelprodukten und Tieren die Hinweise auf den ökologischen Landbau nach Art. 2 EG-Öko-VO zu entfernen. Ferner gab es ihm auf, die Abnehmer, an die der Kläger Geflügelprodukte in dem genannten Zeitraum mit Hinweisen auf den ökologischen Landbau vermarktet habe, über die Aberkennung des Öko-Status dieser Produkte zu informieren und die Information der Abnehmer der Kontrollstelle AbCert vorzulegen. Darüber hinaus untersagte das Landesamt dem Kläger gemäß Art. 9 Abs. 9 b EG-Öko-VO für die Dauer von zwei Jahren, sämtliche von ihm produzierten tierischen und pflanzlichen Erzeugnisse mit dem Hinweis auf den ökologischen Landbau bzw. mit dem Konformitätsvermerk nach Anhang V EG Öko-VO zu vermarkten. Das Landesamt ordnete dabei die sofortige Vollziehung seiner Ordnungsverfügung an. Dieser Bescheid erlangte Bestandskraft.

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Mit Bescheid vom 05. Juli 2010 widerrief der Beklagte rückwirkend seinen Zuwendungsbescheid vom 14. Dezember 2002 in Form des Änderungsbescheides vom 07. November 2006, nahm die Auszahlungsbescheide vom 16. Dezember 2003, 06. Oktober 2004, 15. Mai 2006, 07. November 2006 und vom 25. Oktober 2007 zurück und forderte vom Kläger eine Summe von insgesamt 71.102,12 € zuzüglich Zinsen zurück. Vorausgegangen war die Anhörung des Klägers mit Schreiben vom 25. Juni 2009. Seine Entscheidung begründete der Beklagte damit, der Zuwendungsbescheid vom 14. Dezember 2002 in der Form des Änderungsbescheides vom 07. November 2006 sei rückwirkend zu widerrufen, da der Kläger die für ihn maßgeblichen Zuwendungsvoraussetzungen nicht eingehalten habe (vgl. § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW). Auf seinem Betrieb seien mehrere Verstöße gegen die Voraussetzungen der EG-Öko-VO festgestellt worden. Bei der Überprüfung von Futtermittelherstellern habe das LANUV in den Jahren 2005 bis 2008 insgesamt 3.432.529 kg Futtermittellieferungen verschiedener konventioneller Geflügelfutter an die Rechnungsanschriften „C3. G. “, „H. G. “ sowie „G. P. “ festgestellt. Die Lieferungen seien laut den Lieferbelegen u.a. an die Stallungen I1. , N. , T2. , C1. , T2. GmbH, B.ring , L. und T1. , die dem Öko-Kontrollverfahren unterlegen hätten und für die der Kläger die Prämie beantragt gehabt habe, erfolgt. Ein großer Teil dieser Futtermittel habe genverändertes Material enthalten. Durch den Bezug der konventionellen Futtermittel habe der Kläger gegen die Voraussetzungen von Anhang I, Teil B, Ziffer 4.2 der EG-Öko-VO verstoßen, wonach die Tiere mit ökologischen Futtermitteln gefüttert werden müssten. Gegen diesen Vorwurf habe der Kläger geltend gemacht, dass er unter dem Namen C3. G. auch einen landwirtschaftlichen Gewerbebetrieb mit anderer Adresse und den Stallungen I2. , K. , L1. , H1. , S1. und U. betreibe, bei dem es sich um ein konventionelles Handelsunternehmen handele. Es sei - so die Angaben des Klägers - aufgrund dessen immer wieder zu Fehllieferungen der Futtermittellieferanten gekommen, die entsprechenden Futtermittel seien dann aber per Umfüllung in sog. Big-Bags oder per Auftrag an ein Unternehmen zu den konventionell betriebenen Stallungen verbracht worden. Die Vermarktung der konventionell gefütterten Tiere sei größenteils über Bargeschäfte erfolgt, für die keine Belege vorhanden seien. Diese Angaben des Klägers seien bereits nicht glaubhaft. Es sei von einer absichtlichen Belieferung der Öko-Stallungen mit konventionellem Futter auszugehen. Denn die Lieferungen an die Öko-Stallungen seien mehrmals nacheinander und andauernd erfolgt. Es sei daher nicht glaubhaft, dass Futtermittellieferanten Fehler bei aufeinanderfolgenden Anlieferungen mehrmals begehen bzw. andauernde Fehllieferungen durch den Kläger als Auftraggeber nicht abgestellt worden seien, wobei Fehllieferungen mit zusätzlichem Aufwand und Kosten für den Abtransport verbunden seien. Im Übrigen stimmten die angelieferten Futterarten konventioneller Herkunft mit den belieferten Stellen und den darin befindlichen Tierarten überein. Auch habe der Kläger bei der Überprüfung seines Betriebes durch das LANUV angegeben, zweitweise gleichzeitig Tiere der gleichen Tierart konventionell und nach Öko-Vorgaben gehalten zu haben. Die Haltung von ökologischen und konventionellen Tieren durch ein Unternehmen sei gemäß Anhang I, Teil B, Ziffer 1.6 EG-Öko-Verordnung nur möglich, wenn der ökologisch bewirtschaftete Teil des Betriebes deutlich vom konventionellen Betriebsteil getrennt sei und es sich um Tiere unterschiedlicher Tierart handele. Als Betrieb sei dabei die Gesamtheit der Stallungen und Flächen anzusehen, die unter seiner Leitung gestanden hätten. Ferner sei bei der Prüfung auf dem Betrieb des Klägers ein Verstoß gegen die Buchführungspflichten festgestellt worden. Nach Anhang III, Allgemeine Vorschriften, Ziffer 3 und 4, sowie Teil A.2, Ziffer 1 und Ziffer 4 der EG-Öko-Verordnung sei bei der Aufnahme des Öko-Kontrollverfahrens eine vollständige Betriebsbeschreibung u.a. unter Benennung aller für die Tierhaltung relevanten Produktionsorte wie Flächen, Haltungsgebäude und Lagerstätten zu erstellen und jede spätere Änderung der Betriebsbeschreibung mitzuteilen. Der Kläger habe der Kontrollstelle B1. nicht alle von ihm konventionell betriebenen Stallungen und Tierdurchgänge mitgeteilt. Im Rahmen der Prüfung habe er angegeben, keine Aufzeichnungen über die Produktion seiner konventionell betriebenen Stallungen zu führen. Außerdem habe er angegeben, zahlreiche Tiere über Bargeschäfte vermarktet zu haben. Belege für die Verkäufe seien deshalb nicht vorhanden. Durch dieses Verhalten habe der Kläger der Kontrollstelle die Möglichkeit genommen, die Anforderungen der EG-Öko-Verordnung in seinem Betrieb in ausreichendem Maße überprüfen zu können. Entgegen der Vorgaben in Anhang III, Teil A.2, Ziffer 3 der EG-Öko-Verordnung habe der Kläger auch keine aussagekräftigen und glaubhaften Bestandsbücher vorgelegt, die einen lückenlosen und plausiblen Rückschluss zwischen eingesetzten Futtermitteln und erzeugten Produkten zulasse. Insgesamt habe der Kläger nicht glaubhaft und anhand von Dokumentationen und Belegen der Produktion eindeutig und nachvollziehbar darstellen können, dass eine Trennung der Öko-Tiere von den konventionellen Tieren gleicher Tierart stets gegeben gewesen sei und ausschließlich nach EG-Öko-Verordnung gehaltene Tiere zum Verkauf mit einem Bio-Hinweis gekommen seien. Aufgrund der aufgeführten Verstöße gegen die Voraussetzungen der EG-Öko-Verordnung habe der Kläger auch die Voraussetzungen für die Gewährung der Fördermittel nach den Richtlinien für die Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung nicht erfüllt. Der Widerruf eines Verwaltungsaktes stehe zwar grundsätzlich in pflichtgemäßem Ermessen der Behörde, jedoch schließe der Vorrang der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften eine Ermessensprüfung aus bzw. reduziere sein Ermessen auf Null, so dass in Fällen, in denen die Zuwendungsvoraussetzungen nicht erfüllt worden seien, nur die Entscheidung über den Widerruf des Zuwendungsbescheides ermessensfehlerfrei sei. Gleichzeitig seien die Auszahlungsbescheide vom 16. Dezember 2003, 06. Oktober 2004, 15. Mai 2006, 07. November 2006 und vom 25. Oktober 2007 gemäß § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW zurückzunehmen, da aufgrund des rückwirkenden Widerrufs des Zuwendungsbescheides der Rechtsgrund für die Auszahlung entfallen sei. Auch hier sei das Rücknahmeermessen aufgrund des Vorrangs europarechtlicher Regelungen auf Null reduziert. Die Befugnis zum Erlass des Rückforderungsbescheides ergebe sich aus Art. 71 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 817/2004 i.V.m. Art. 73 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 sowie aus § 49 Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW.

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Gegen diesen Bescheid - dem Kläger zugestellt gegen Zustellungsurkunde am 09. Juli 2010 - hat er am 19. Juli 2010 Klage erhoben. Zur Begründung macht er geltend, der Beklagte habe seinen Bescheid nicht hinreichend konkret begründet, sondern lediglich Behauptungen von Ermittlungspersonen übernommen, diese allerdings nicht belegt. Dies verlange jedoch der einzuhaltende Bestimmtheitsgrundsatz. Darüber hinaus habe er – der Kläger – gerade nicht gegen die Vorgaben der EG-Öko-Verordnung verstoßen. Alle Betriebe unter seiner Führung seien separat als selbständige juristische Personen zu begreifen. Ein Zusammenhang der einzelnen Betriebe untereinander bestehe lediglich durch seine Person als Geschäftsführer jeweils voneinander unabhängiger Unternehmen. Diese verschiedenen Betriebe seien zum Teil sogar auf die Erzeugung grundverschiedener Produkte angelegt. Es fehle seinen Betrieben damit an einem einheitlichen Charakter. Sie bildeten folglich weder eine Einheit noch einen Gesamtbetrieb, sondern vielmehr eine Ansammlung verschiedener, voneinander unabhängiger Unternehmen. Der Bezug von herkömmlichem Futter für einen Betrieb konventioneller Art könne folglich nicht als Verfehlung eines anderen, ökologisch betriebenen Unternehmens begriffen werden. Er habe in den verschiedenen Unternehmen auch stets eine Trennung von ökologisch gezüchteten und herkömmlich gezüchteten Tieren eingehalten und auch in diesem Punkt nicht gegen die Vorgaben der EG-Öko-Verordnung verstoßen, zumal Art. 17 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 die Möglichkeit der gemeinsamen Haltung von ökologischen und konventionellen Tieren vorsehe. Die dort ebenfalls geforderte räumliche Trennung sei in seinem Fall eingehalten worden.

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Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

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den Widerrufs-, Rücknahme- und Rückforderungsbescheid vom 05. Juli 2010 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

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die Klage abzuweisen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die Verfahrensakten - 11 K 1859/09 - und - 11 K 1860/09 - sowie die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) und die Unterlagen des Klägers (1 Heft) Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

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Das Gericht konnte ohne die Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, da sich die Beteiligten hiermit wirksam einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

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Die statthafte Anfechtungsklage ist zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid vom 05. Juli 2010 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Rechtsgrundlage für den Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 14. Dezember 2002 in Form des Änderungsbescheides vom 07. November 2006 ist § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW. Insoweit gibt es keine vorrangig anzuwendenden Rechtsnormen.

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Auch wenn die Richtlinien zur Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung (Runderlass des Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz – II A 6 -72.40.32 – vom 31. August 2000) auf der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 und damit auf EU rechtlichen Vorgaben beruhen und durch die europäische Gemeinschaft kofinanziert werden bzw. wurden, richtet sich die Aufhebung und Rückforderung zu Unrecht gewährter Zuwendungen mangels spezieller Vorschriften nach nationalem Recht, hier den §§ 48 ff. VwVfG NRW. Als spezielle Vorschrift ist auch nicht § 10 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen (MOG) zu sehen. Diese Vorschrift trifft Bestimmungen über die Rücknahme und den Widerruf von begünstigenden Bescheiden „in den Fällen der §§ 6 und 8“. Ein solcher Fall liegt mit Zuwendungen nach den Richtlinien zur Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung jedoch nicht vor, weil hiermit keine Förderung für spezielle Erzeugnisse oder Produkte verbunden ist, die gemeinsamen Marktorganisationen unterliegen, sondern diese Beihilfe das Produktionsverfahren betrifft.

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Vgl. zur fehlenden Anwendbarkeit des MOG in diesen Fällen: BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 3 C 22/02 -, RdL. 2004, 132.

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Die Voraussetzungen der nach alledem einschlägigen und vom Beklagten zu Recht herangezogenen Regelung des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW sind nicht gegeben.

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Nach § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG NRW darf ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zweckes gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Vergangenheit nur widerrufen werden, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden ist und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt hat.

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Vorliegend hatte sich der Kläger in seinem Grundantrag verpflichtet, im gesamten Betrieb ein ökologisches Produktionsverfahren einzuführen oder beizubehalten, das der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnis- und Lebensmittel und des dazu gehörenden EG-Folgerechts entspricht. Damit im Einklang bestimmt Nr. 13.1 der einschlägigen Richtlinien, dass Voraussetzung für die Gewährung einer Zuwendung ist, dass der Zuwendungsempfänger im gesamten Betrieb ökologische Produktionsverfahren einführt oder beibehält, die der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 - sowie der zu ihrer Durchführung erlassenen Rechtsvorschriften der Europäischen Gemeinschaft in der jeweils aktuellen Fassung entsprechen.

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Der Beklagte hat nicht substantiiert dargetan – und dies lässt sich im Übrigen auch den übersandten Verwaltungsvorgängen nicht entnehmen –, dass der Kläger die oben genannte Auflage tatsächlich nicht eingehalten hat. Zwar hat sich der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid vom 05. Juli 2010 auf Verstöße gegen die sog. EG-Öko-Verordnung berufen (Bezug und Verfütterung konventionellen Futters, fehlende Trennung konventioneller und ökologischer Tiere, unzureichende Erfüllung von Buchführungspflichten), er hat jedoch – trotz entsprechender Aufforderung im gerichtlichen Verfahren – nicht konkret ausführen können, wie und wann sich diese Verstöße abgespielt haben sollen. Dies ist auch nicht entbehrlich, da es für den maßgeblichen Förderzeitraum 2002 bis 2007 – anders als in den Verfahren 11 K 1859/09 und 11 K 1860/09 – keine Ordnungsverfügung des LANUV gemäß Artikel 9 Abs. 9 Buchstaben a) und b) der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 gibt, aus der bereits geschlossen werden könnte, dass der Kläger gegen die Vorgaben der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 verstoßen und damit die Auflagen der Richtlinien zur Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung nicht eingehalten hat.

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Es ist auch nicht Sache des Klägers, die vom Beklagten pauschal angeführten Verstöße gegen die sog. EG-Öko-Verordnung durch die Beibringung weiterer Belege, die nicht schon den seitens der Staatsanwaltschaft beschlagnahmten Unterlagen entsprechen, zu beweisen bzw. zu entkräften.

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Beim Widerruf eines begünstigenden Verwaltungsakts trägt grundsätzlich die Behörde die Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen seiner Widerrufbarkeit. Denn wie die Rücknahme eines begünstigenden Verwaltungsakts,

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vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 25. März 1964 - VI C 150.62 -,

26

BVerwGE 18, 168,

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greift auch der Widerruf eines solchen Verwaltungsakts in eine durch seinen Erlass bewirkte Begünstigung und damit in eine schutzwürdige Rechtsposition seines Adressaten ein. In konsequenter Weiterverfolgung dieses Gedankens ist eine Abweichung hiervon allerdings dann geboten, wenn der Begünstigte den Verwaltungsakt mit unlauteren Mitteln sich zu erhalten sucht, d.h. durch vorwerfbares einschließlich leicht fahrlässigen Verhaltens,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 07. Juli 1966 - III C 219.64 -,

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BVerwGE 24, 294, 299,

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die Prüfung vereitelt, ob der begünstigende Verwaltungsakt Bestand haben kann. In einem derartigen Fall beruht die Unerweislichkeit der Widerrufsvoraussetzungen auf einem treuwidrigen Verhalten des Begünstigten oder ist sie Folge von mit der Zuwendungsgewährung nicht zu vereinbarenden Handlungen oder Unterlassungen des Begünstigten, die ausschließlich seinem Verantwortungsbereich zuzurechnen sind.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Juni 2002 - 12 A 693/99 -, juris.

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Für ein derartiges Verhalten des Klägers ist nichts ersichtlich. Im Übrigen hat sich der Beklagte in dem angefochtenen Bescheid bereits auf bestimmte Verstöße gegen die EG-Öko-Verordnung berufen, diese jedoch nicht belegen können bzw. belegt.

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Gegenteiliges folgt auch nicht aus § 11 MOG. Danach trägt der Begünstigte, soweit nicht Regelungen im Sinne des § 1 Abs. 2 etwas anderes vorsehen, auch nach Empfang einer Vergünstigung nach § 6 oder § 8 in dem Verantwortungsbereich, der nicht zum Bereich der für die Gewährung der Vergünstigung zuständigen Stelle gehört, die Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen für die Gewährung der Vergünstigung bis zum Ablauf des vierten Jahres, das dem Kalenderjahr der Gewährung folgt. Wie bereits oben dargetan, handelt es sich bei Zuwendungen nach den Richtlinien zur Förderung einer markt- und standortangepassten Landbewirtschaftung nicht um eine Vergünstigung nach § 6 oder § 8 MOG, so dass eine Beweislastumkehr nach § 11 MOG bereits aus diesem Grund zu verneinen ist.

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Erweist sich nach alledem der Widerruf des Zuwendungsbescheides vom 14. Dezember 2002 in Form des Änderungsbescheides vom 07. November 2006 als rechtswidrig, stellt sich auch die Rücknahme der Auszahlungsbescheide vom 16. Dezember 2003, 06. Oktober 2004, 15. Mai 2006, 17. November 2006 und vom 25. Oktober 2007 - soweit diesen Verwaltungsaktsrechtsqualität zukommt - nach § 48 Abs. 2 VwVfG NRW und die Rückforderung der Zuwendungssumme in Höhe von 71.102,12 € zuzüglich Zinsen nach § 49 a Abs. 1 Satz 2 VwVfG NRW i.V.m. Art. 71 Abs. 2 der Verordnung (EG) 817/2004 und Art. 73 der Verordnung (EG) 796/2004 als rechtswidrig dar.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. den § 709 ZPO.