Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-12-17, Aktenzeichen 1 A 2700/13

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Kläger die Klage zurückgenommen haben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens.

Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich mit ihrer Klage gegen näher bezeichnete „Maßnahmen“, die der Beklagte als Stiftungsbehörde ihrer Auffassung nach in seinem Schreiben vom 28. März 2012 getroffen hat, sowie gegen Äußerungen in einem Anhörungsschreiben des Beklagten vom 3. Dezember 2012.

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Die Kläger zu 1. bis 3. sind Kuratoriumsmitglieder der F. und G.. Der Kläger zu 1. ist Kuratoriumsvorsitzender, der Kläger zu 2. sein Stellvertreter. Der Kläger zu 1. ist zugleich Testamentsvollstrecker über den Nachlass von H.. Der Beklagte ist die für die Stiftungsaufsicht zuständige Behörde. Zum Zeitpunkt der streitgegenständlichen Maßnahmen und Behauptungen war dies das Ministerium für Inneres, Sport und Integration, dessen Zuständigkeit im Laufe des Verfahrens auf das Amt für regionale Landesentwicklung übergegangen ist.

3

Den Hintergrund des vorliegenden Verfahrens bildet das gemeinschaftliche Ehegattentestament der I. und J., welches sie zum Jahreswechsel 1983/84 verfassten. Darin setzten sie sich gegenseitig zu Alleinerben ein und bestimmten, dass nach dem Tod des zuletzt Verstorbenen der beiderseitige Nachlass mit Ausnahme eines Vermächtnisses in Höhe von 10 Millionen DM an die „K.“ (im Folgenden: die GmbH) fallen solle. Die Anteile der GmbH sollten dem Stifterverband für die deutsche Wissenschaft e.V. (im Folgenden: der Stifterverband) zukommen. Nach dem Tod von L. errichtete die GmbH Ende der 90er-Jahre durch Beschluss der Alleingesellschafterin H. die „M.“. N. übertrug dieser Stiftung das Gesamtvermögen der GmbH. Ein Jahr später errichtete N. eine weitere Stiftung, die O.. Im Jahr 2003 setzte N. durch notarielles Testament, mit dem sämtliche früheren letztwilligen Verfügungen aufgehoben wurden, die M. als Schlusserbin anstelle der mittlerweile nicht mehr existenten GmbH ein. Ende des Jahres 2008 wurde die Zusammenführung der Stiftungen zur F. und G. (im Folgenden: die P. Stiftung) durch den Beklagten genehmigt.

4

Seit Anfang 2007 bis kurz vor ihrem Tod setzte N. insgesamt neun Vermächtnisse aus, durch die u. a. der damalige Stiftungsvorstand sowie nahezu alle Kuratoriumsmitglieder begünstigt wurden. Nach dem Tod von N. am 18. April 2011 und der Testamentseröffnung stellte das Amtsgericht Rahden im Juni 2011 einen Erbschein aus, der die Q. als Alleinerbin nach H. ausweist. Das Erbe im Wert von ca. 59 Millionen Euro ist mit den oben beschriebenen Vermächtnissen in Höhe von rund 40 Mio. Euro inklusive der von der Stiftung zu tragenden Erbschaftssteuer belastet. Begünstigt werden u. a. der Kläger zu 1. in Höhe von 22 Millionen Euro, die Stiftung des Klägers zu 2. in Höhe von 450.000 Euro sowie der Kläger zu 3. in Höhe von 200.000 Euro, jeweils zuzüglich der anfallenden Erbschaftssteuer.

5

Nach dem Erbfall stellte sich die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit das gemeinschaftliche Testament von 1983/84 der R. wechselbezüglich und damit für N. nach dem Tod ihres Mannes im Jahr 1991 bindend war. Der von dem Kläger zu 1. in seiner Funktion als Testamentsvollstrecker beauftragte Rechtsanwalt S. kam Ende August 2011 zu dem Ergebnis, dass N. abweichende letztwillige Verfügungen, insbesondere auch andere Vermächtnisanordnungen, treffen konnte. Der damalige Stiftungsvorstand T. vertrat dagegen die gegenteilige Position.

6

Ende September 2011 brachte der Beklagte auf Anfrage des Klägers zu 1. in dessen Funktion als Kuratoriumsvorsitzender zum Ausdruck, dass er hinsichtlich der Umsetzung der Testamente den Kläger zu 1. in seiner Funktion als Testamentsvollstrecker gefordert sehe. Eine Beschlussfassung im Kuratorium halte er dagegen nicht für notwendig, zumal nach der Stiftungssatzung der Vorstand für die gerichtliche und außergerichtliche Vertretung zuständig sei. Dessen Aufgabe sei es, die erbrechtlichen Ansprüche der Stiftung zu prüfen und ggf. gerichtlich durchzusetzen. Er, der Beklagte, rate dringend zu der Einholung eines fundierten Gutachtens durch eine neutrale Person.

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Im Folgenden wurde von dem Stiftungsvorstand und dem Kläger zu 1. die Einleitung eines Schiedsgerichtsverfahrens unter Leitung eines Richters am Bundesgerichtshof bis Ende 2012 angedacht. Begleitend wollte man alle Vermächtnisnehmer bis auf den Kläger zu 1. im Wege eines Vergleichs abfinden, um weitere Rechtsstreitigkeiten zu vermeiden. Dieser Regelung lag von Seiten des Vorstands die Annahme zugrunde, dass sich die Vermächtnisse mit Ausnahme der den Kläger zu 1. begünstigenden im Rahmen des im Testament von 1983/84 vorgesehenen Vermächtnisses in Höhe von 10 Mio. DM bewegen und daher von ihrer Wirksamkeit ausgegangen werden könne.

8

Im März 2012 machte der Kläger zu 1. in seiner Funktion als Testamentsvollstrecker die Vermächtnisse gegenüber der P. Stiftung geltend. Zur selben Zeit beanspruchte der Stifterverband gegenüber der P. Stiftung die Stellung als Ersatzschlusserbe für sich. Versuche der P. Stiftung und des Stifterverbands, sich auf eine Vorgehensweise zur rechtlichen Klärung dieser Frage zu einigen, scheiterten. Das Kuratorium der P. Stiftung beschloss, dass die Stiftung in dem gesamten erbrechtlichen Komplex ab sofort von einem Fachanwalt für Erbrecht vertreten werden solle. Hierüber wurde der Beklagte informiert.

9

Dieser verfasste am 28. März 2012 ein Schreiben, welches er an die Kuratoriumsmitglieder sowie den Vorstand persönlich adressierte. Darin wird die bisherige Entwicklung nach dem Erbfall der N. grob skizziert und ausgeführt, dass die Binnenaufsicht der P. Stiftung als geschwächt angesehen werde. Es bestehe daher Anlass, die Stiftungsaufsicht präventiv zu intensivieren. Von hoheitlichen Maßnahmen werde derzeit noch abgesehen, es werde aber davon ausgegangen, dass Vorstand und Kuratorium gemeinsam alle notwendigen Schritte zur Abwehr der Ansprüche aus den Vermächtnissen einleiten werden und sich dabei u. a. von der „Rahmenbedingung“ leiten lassen, dass die Stiftung von der Unwirksamkeit aller Vermächtnisse ausgehe und die Rechtsauffassung vertrete, dass ihr als Schlusserbin der Großteil des Nachlasses nach dem Tod der H. zustehe.

10

Im April 2012 wurde der bisherige Vorstand T. nach Unstimmigkeiten mit dem Kuratorium abberufen. Ihm folgte U. nach, welcher dazu aus dem Kuratorium ausschied. Grundlage für die Abberufung bildete § 9 Abs. 2 der Stiftungssatzung, wonach die Abberufung des Vorstands lediglich eine 2/3-Mehrheit im Kuratorium voraussetzt.

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Bei nachfolgenden Gesprächen mit dem Beklagten wiesen die Kläger zu 1. und zu 2. die Vorgabe, von der Unwirksamkeit der Vermächtnisse auszugehen, als unzulässige Einengung des Stifterwillens und der Testierfreiheit der N. zurück. Zwischen den Beteiligten bestand zu diesem Zeitpunkt Einigkeit darüber, dass erbrechtlich im Wesentlichen drei Fallvarianten denkbar seien: 1. Bindungswirkung des Testamentes von 1983/84 und (Ersatz-)Schlusserbenstellung des Stifterverbandes, 2. Bindungswirkung, aber (Ersatz-)Schlusserbenstellung der P. Stiftung oder 3. keine Bindungswirkung und damit Wirksamkeit des Testamentes aus dem Jahr 2003 sowie aller Vermächtnisse.

12

Der Kläger zu 1. erhob im September 2012 in seiner Funktion als Testamentsvollstrecker gegen den Stifterverband im Hinblick auf die Frage der (Ersatz-)Schlusserbenstellung negative Feststellungsklage vor dem Landgericht Bielefeld.

13

Anfang Dezember 2012 wandte sich der Beklagte mit dem streitgegenständlichen Anhörungsschreiben zum einen an die P. Stiftung vertreten durch den Vorstand, zum anderen an den Kläger zu 1. als Kuratoriumsvorsitzenden sowie an fast alle Kuratoriumsmitglieder persönlich, einschließlich der Kläger zu 2. und 3.. In dem Schreiben, welches mit „Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG - Beabsichtigte Anordnungen gemäß § 14 NStiftG“ überschrieben ist, gab der Beklagte den Adressaten bis zum 11. Januar 2013 Gelegenheit, zu der beabsichtigten Untersagung der Geschäftsführung - geltend für den Vorstand sowie nahezu sämtliche Kuratoriumsmitglieder - Stellung zu nehmen. In der Begründung heißt es auf S. 7:

14

„…

15

1. Die Stiftungsbehörde beabsichtigt, nach § 14 I NStiftG dem Vorstand V. sowie den Kuratoriumsmitgliedern [es folgt eine Aufzählung der betreffenden Namen inkl. der Kläger zu 1.-3.] einstweilig die Geschäftsführung für den Bereich der erbrechtlichen Angelegenheiten nach dem Tod der J. zu untersagen, weil Vorstand und Mitglieder des Kuratoriums trotz objektiv kollidierender Privatinteressen an den diesbezüglichen Beratungen und Entscheidungen der Stiftungsorgane teilnahmen, mitwirkten, dadurch gegen gesetzliche und satzungsimmanente Vorgaben verstießen und dabei grob pflichtwidrig handelten. …“

16

Vorstand und Kuratorium beschlossen auf einer außerordentlichen Kuratoriumssitzung Mitte Dezember 2012, den Vorstand um ein Mitglied mit dem Aufgabengebiet „Allein-Vertretung der Stiftung in allen den Nachlass der R. betreffenden erbrechtlichen Angelegenheiten“ zu erweitern. Daraufhin wurde am 7. Januar 2013 W. als zusätzliches Vorstandsmitglied benannt, U. übernahm den Vorsitz im nunmehr zweiköpfigen Vorstand.

17

Der Prozessbevollmächtigte der Kläger nahm mit Schreiben vom 11. Januar 2013 für die Kläger zu 2. und 3. sowie für die P. Stiftung zu dem Anhörungsschreiben vom 3. Dezember 2012 Stellung und wies die erhobenen Vorwürfe als unberechtigt zurück.

18

Die Kläger haben am 28. März 2013 Klage erhoben, mit der sie zum einen im Hinblick auf die in dem Schreiben vom 28. März 2012 enthaltene „Maßnahme“, sie hätten von der Unwirksamkeit der Vermächtnisse auszugehen, und die „Maßnahme“, sie hätten die Rechtsauffassung zu vertreten, dass der P. Stiftung ein Großteil des Nachlasses der N. zustehe, einen Aufhebungsanspruch geltend machen. Zum anderen verfolgen sie im Hinblick auf den im Anhörungsschreiben vom 3. Dezember 2012 erhobenen Vorwurf der groben Pflichtverletzung einen Anspruch auf Widerruf. Zur Begründung tragen sie vor:

19

Die Klage sei zulässig. In Bezug auf die angegriffenen „Maßnahmen“ der Stiftungsaufsicht sei entweder die Anfechtungsklage oder, soweit man jeweils das Vorliegen eines Verwaltungsaktes verneine, die allgemeine Leistungsklage statthaft.

20

Die Kläger seien sowohl formal als auch inhaltlich Adressaten der streitgegenständlichen Schreiben und könnten daher geltend machen, in eigenen Rechten verletzt zu sein. Auch gegen vorbereitende „Maßnahmen“ müsse den Klägern wegen ihrer aktuellen und unmittelbaren Betroffenheit Rechtsschutz gewährt werden. Das Rechtsschutzbedürfnis der Kläger ergebe sich im Hinblick auf das Schreiben vom 28. März 2012 jedenfalls daraus, dass sie dieses faktisch als Zwang empfinden mussten, sich entsprechend der behördlichen Vorgaben zu verhalten. Derart eingreifende Maßnahmen müssten vor dem Hintergrund von Art. 19 Abs. 4 GG und § 40 VwGO einer gerichtlichen Überprüfung in der Form des repressiven Rechtsschutzes zugänglich sein. In Bezug auf das Anhörungsschreiben sei ihnen wegen der im Raum stehenden Vorwürfe und unter der fortwährenden Drohung der darin angekündigten Maßnahmen eine gewissenhafte Amtsführung als Kuratoren nicht mehr möglich.

21

Die Klage sei auch begründet. Die Kläger seien nicht die richtigen Adressaten der streitgegenständlichen Handlungsanweisungen, da die Stiftungsaufsicht im Verhältnis zur Stiftung und zwar gegenüber den vertretungsberechtigten Organen auszuüben sei. Soweit es um die Pflicht zur Geltendmachung berechtigter und zur Abwehr unberechtigter vermögenswerter Ansprüche gehe, sei innerhalb der P. Stiftung nicht das Kuratorium, sondern der Vorstand, der nach der Stiftungssatzung zur gerichtlichen und außergerichtlichen Vertretung befugt sei, zuständig.

22

Der Beklagte habe seine ihm im Rahmen der Stiftungsaufsicht zugewiesenen Kompetenzen überschritten. Die als Rechtsaufsicht konzipierte Stiftungsaufsicht sei nur dann zum Einschreiten befugt, wenn konkrete Anhaltspunkte für einen Gesetzes- oder Satzungsverstoß bestünden. Prüfungsmaßstab bilde die Verletzung oder Gefährdung des Stiftungszweckes. Die Stiftungsaufsicht dürfe sich nicht anmaßen, die Verwaltung der Stiftung selbst zu übernehmen. Dies sei vorliegend jedoch geschehen: In dem Schreiben vom 28. März 2012 habe der Beklagte im Hinblick auf die Vermächtnisse eine unzulässige erbrechtliche Vorfestlegung vorgenommen und damit für sich in Anspruch genommen, für die Klärung einer strittigen, spezifisch erbrechtlichen Frage zuständig zu sein, obwohl deren Beantwortung den dafür zuständigen Instanzen zukomme. Der Sache nach stellten die streitgegenständlichen Handlungsanweisungen fachaufsichtliche Weisungen dar, für die es keine rechtliche Grundlage gebe. Es gehe allein um erbrechtliche Fragen, für deren Beantwortung sich der Beklagte nicht auf den objektivierten Stifterwillen, die Vermögensbetreuungspflicht der Stiftungsorgane, die Vermögensinteressen der Stiftung oder die Pflicht zur ordnungsgemäßen Verwaltung der Stiftung berufen könne. Abgesehen davon, dass allein dem Vorstand und nicht dem Kuratorium eine Pflicht zur Abwehr etwaiger unberechtigter Vermächtnisansprüche obliegen würde, sei die Klärung der strittigen Rechtsfragen von den Klägern immer angestrebt worden. Der Beklagte könne sich im Nachhinein auch nicht darauf zurückziehen, dass er nie eine erbrechtliche Vorfestlegung habe vornehmen wollen. Dagegen sprächen die dezidiert festgelegten „Rahmenbedingungen“ und die sprachlichen Formulierungen im Indikativ wie beispielsweise „verpflichtet sich“. Es sei eindeutig um die „Abwehr“ - also nicht um eine nach beiden Seiten offene Klärung - gegangen. Die Kläger hätten dies als Handlungsanweisungen verstehen müssen, für die jedoch kein Anlass bestanden habe, da die Stiftungsorgane bereits am 6. Oktober 2011 beschlossen hätten, die strittige erbrechtliche Frage durch ein neutrales Gutachten klären zu lassen. Zudem sei die Handlungsanweisung bereits wegen offensichtlicher Widersprüchlichkeit rechtswidrig. Zum einen solle von der „Unwirksamkeit aller Vermächtnisse“ ausgegangen werden, d. h., dass die Stiftung das Erbe ungeschmälert erhalten würde, zum anderen werde die Weisung erteilt, dass der P. Stiftung als Schlusserbin ein „Großteil“ des Nachlasses zustehe. Es sei unklar, welche der Varianten die Organe der Stiftung und ihre Mitglieder hätten vertreten sollen. Darüber hinaus sei die Handlungsanweisung zu unbestimmt. Es bleibe offen, in welchem konkreten Umfang die Stiftung den Nachlass zu fordern habe, um der Weisung gerecht zu werden.

23

Auch der in dem Anhörungsschreiben vom 3. Dezember 2012 erhobene Vorwurf der groben Pflichtverletzung, zu dessen Begründung angeführt werde, die Stiftungsorgane hätten gerichtliche Schritte zur Abwehr der Vermächtnisse unterlassen, sei rechtswidrig. Der Verwaltungsvorgang des Beklagten verdeutliche, dass die in dem Anhörungsschreiben erhobenen Vorwürfe rechtlich nicht geboten, sondern seinerzeit politisch motiviert gewesen seien. Voraussetzung für eine Pflicht zur Abwehr wäre, dass die Vermächtnisse aus erbrechtlicher Sicht tatsächlich unwirksam wären. Dies sei jedoch offen und nicht von dem Beklagten zu entscheiden gewesen. Hinzu komme, dass die Frage, ob die P. Stiftung Erbin geworden sei, eine denklogisch vorab zu klärende Rechtsfrage darstelle. Auch hier habe der Beklagte seine Kompetenzen überschritten, indem er die Erbenstellung der P. Stiftung als gegeben vorausgesetzt habe, obwohl seit Anfang 2012 klar gewesen sei, dass auch der Stifterverband für sich beanspruchte, Erbe zu sein. Zudem fehle es bereits an der für die (grobe) Pflichtverletzung erforderlichen Pflicht zum Handeln. Die Kläger hätten als Kuratoriumsmitglieder nicht die Kompetenz, über die Geltendmachung berechtigter oder Abwehr unberechtigter vermögenswerter Ansprüche zu entscheiden, was der Beklagte selbst in seinem Schreiben vom 29. September 2011 klargestellt habe. Zudem läge bei ihnen auch keine Interessenkollision oder Befangenheit vor. Es fehle zudem an konkreten Hinweisen, an welchen „diesbezüglichen Beratungen und Entscheidungen der Stiftungsorgane“ die Kläger pflichtwidrig teilgenommen haben sollen. Wenn sich der Beklagte, wie er angibt, zu diesem Zeitpunkt noch in der Phase der Sachverhaltsermittlung befunden hätte, hätte er keine Feststellungen aussprechen dürfen.

24

Dass diese ehrenrührigen und in das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Kläger eingreifenden Behauptungen in einem Anhörungsschreiben geäußert wurden, könne nicht dazu führen, die gerichtliche Überprüfbarkeit - die gegeben wäre, wenn der Beklagte sie außerhalb einer Anhörung formuliert hätte - zu verneinen. Anderenfalls habe der Einzelne keine Möglichkeit, sich gegen derartige Behauptungen gerichtlich zu wehren, mit der Folge, dass die Behauptungen weiterhin als scheinbar zutreffend im Raum stünden und Eingang in zukünftige Entscheidungen der Stiftungsbehörde oder Dritter finden könnten. Dem komme vorliegend auch besondere Bedeutung zu, da der Beklagte das von ihm formell in Gang gesetzte Verwaltungsverfahren bis heute nicht abgeschlossen habe und die Vorwürfe damit aufrechterhalte. Ein weiteres Abwarten sei ihnen nicht zuzumuten, zumal sich der Sachverhalt, auf den sich die Anhörung stütze, bis heute nicht verändert habe. Sie hätten ein schützenswertes Interesse an ihrer Rehabilitation, da die Vorwürfe an die Öffentlichkeit gelangt seien und nicht nur sie, sondern auch den Ruf der P. Stiftung selbst schädigten, indem durch die Vorwürfe der Eindruck erweckt werde, die Stiftung werde seit über eineinhalb Jahren überwiegend von ungeeigneten Personen geführt und sei nicht in der Lage, deren angeblich grob pflichtwidriges Verhalten zu unterbinden. Der Beklagte habe das Anhörungsschreiben auch der Öffentlichkeit bekannt gemacht. Eine Kopie des an den Kläger zu 2. persönlich adressierten Anhörungsschreibens habe der Stifterverband in seiner Klageerwiderung in dem Verfahren vor dem Landgericht Bielefeld (Erbenstellung des Stifterverbandes) als Anlage vorgelegt. Ebenfalls sei es als Anlage zu der Antragsschrift in dem Verfahren vor dem Amtsgericht Rahden (Abberufung des Klägers zu 1. als Testamentsvollstrecker) beigefügt worden, welche allen 29 Vermächtnisnehmern zugestellt worden sei. Im Januar 2013 sei das Schreiben offenbar auch Gegenstand eines Gesprächs zwischen dem Beklagten und dem Rechtsanwalt des Stifterverbandes gewesen.

25

Die Kläger beantragen,

26

1. die folgenden stiftungsaufsichtlichen Maßnahmen aufzuheben, hilfsweise den Beklagten zu deren Aufhebung zu verpflichten:

27

a. die in dem Schreiben vom 28. März 2012 niedergelegte Maßnahme, die Kläger haben von der Unwirksamkeit aller Vermächtnisse der Erblasserin J. auszugehen und

28

b. die in dem Schreiben vom 28. März 2012 enthaltene weitere Maßnahme, die Kläger haben die Rechtsauffassung zu vertreten, dass der F. und J. Stiftung als Schlusserbin der Großteil des Nachlasses nach dem Tod der H. zustehe;

29

2. den Beklagten zu verpflichten, folgende Behauptung zu widerrufen:

30

Die Kläger wirkten trotz objektiv kollidierender Privatinteressen an den Beratungen und Entscheidungen der Stiftungsorgane bezüglich der erbrechtlichen Angelegenheiten nach dem Tod der J. mit und verstießen dadurch gegen gesetzliche und satzungsimmanente Vorgaben und handelten dabei grob pflichtwidrig.

31

Der Beklagte beantragt,

32

die Klage abzuweisen.

33

Zur Begründung führt der Beklagte aus, die Klage sei unzulässig und unbegründet. Das Schreiben vom 28. März 2012 sei kein Verwaltungsakt, sondern stelle schlichtes Verwaltungshandeln im Sinne des § 10 VwVfG dar. Ziel sei es gewesen, auf dem Appellwege eine Art „Pflichtenmahnung“ auszusprechen und allen Beteiligten die Rechtsauffassung der Stiftungsbehörde unmissverständlich darzutun. Dies sei notwendig gewesen, da fast alle Organmitglieder durch die Vermächtnisse begünstigt worden seien und sie somit an deren Wirksamkeit ein persönliches und wirtschaftliches Interesse gehabt hätten. Er habe mit dem Schreiben lediglich zum Ausdruck bringen wollen, dass er über die Geschehnisse informiert sei und angesichts der rechtlich nicht eindeutigen Situation erwarte, dass alle Beteiligten sich entsprechend ihrer Aufgaben rechtskonform und zum Wohle der Stiftung verhalten würden. Explizit werde von hoheitlichen Maßnahmen zunächst abgesehen, eine Maßnahme zur Regelung sei also gerade nicht beabsichtigt gewesen. Der Informationscharakter des Schreibens werde auch auf der letzten Seite deutlich, wo der Beklagte mitteile, dass er sowohl mit dem Vorstand als auch mit den Klägern zu 1. und 2. in Kontakt stehe und an einer einvernehmlichen Lösung der schwierigen Problemlage interessiert sei. Dieses der präventiven Stiftungsaufsicht zuzuordnende Schreiben habe der Disziplinierung dienen sollen und die Grenzen der Rechtsaufsicht und des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nicht überschritten. Im Übrigen seien die in den Klageanträgen (Ziff. 1a) und b)) dargestellten Inhalte in dieser Form in dem Schreiben nicht enthalten. Der Beklagte habe lediglich ausgeführt, dass „die Stiftung“ sich von den aufgeführten Rahmenbedingungen leiten lassen solle bzw. Entsprechendes erwartet werde.

34

Für den Antrag auf Widerruf der bezeichneten Passage des Anhörungsschreibens fehle es bereits an einer Rechtsgrundlage. Das Verwaltungsrecht kenne das Institut des „Widerrufs einer Behauptung in einer Verfahrenshandlung im Rahmen des § 9 VwVfG“ nicht. Auch bei einer Umdeutung dieses Antrags in eine mit einem Folgenbeseitigungsantrag verbundene Anfechtungsklage fehle es an einem Verwaltungsakt, da auch im Stiftungsrecht die Anhörung nach § 28 VwVfG nicht als solcher zu qualifizieren sei. Einer allgemeinen Leistungsklage in Form der vorbeugenden Unterlassungsklage gegen drohende Verwaltungsakte fehle das Rechtsschutzbedürfnis, da hier nachträgliche Rechtsmittel wegen des Suspensiveffektes und der gegebenenfalls rückwirkenden Aufhebung von Verwaltungsakten hinreichenden Schutz böten. Dies gelte erst recht, wenn im Anhörungsverfahren - wie geschehen - ausdrücklich dazu aufgefordert werde, durch ergänzenden Sachvortrag und Rechtsausführungen sowie durch konkretes Handeln auf die noch zu treffende behördliche Entscheidung Einfluss zu nehmen. Seitens des Beklagten sei das Anhörungsschreiben ausschließlich den Beteiligten des Verwaltungsverfahrens bekannt gegeben und keinerlei Öffentlichkeit hergestellt worden.

35

Der im Zivilrechtsweg verfolgte Antrag des Stifterverbandes sowie des Sohnes und des Enkels von X. vom 10. Dezember 2012, mit dem die Abberufung des Klägers zu 1. als Testamentsvollstrecker verfolgt wurde, ist auch in der zweiten Instanz erfolglos geblieben. Im März 2014 ist das von dem Kläger zu 1. als Testamentsvollstrecker gegen den Stifterverband eingeleitete zivilrechtliche Verfahren durch Anerkenntnis beendet worden. Die Kläger haben Mitte November 2014 ein Gutachten des Vorstandsmitglieds W. von Ende September 2014 vorgelegt, aus dem sich ergibt, dass ein gerichtliches Vorgehen gegen die Wirksamkeit der Vermächtnisse voraussichtlich keinen Erfolg haben würde. Dieses Ergebnis wird in dem vom Beklagten in Auftrag gegebenen und in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Gutachten des Y. vom 12. Dezember 2014 in Zweifel gezogen.

36

Die Kläger haben die Hilfsanträge der ursprünglichen Klage, mit denen sie hilfsweise zu den Hauptanträgen jeweils eine Feststellung gleichen Inhalts begehrt hatten, in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.

37

Wegen des weiteren Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

38

Im Hinblick auf den zurückgenommenen Teil der Klage - auch die hilfsweise gestellten Feststellungsanträge waren bereits (auflösend bedingt) rechtshängig - ist das Verfahren nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

39

Die Klage hat keinen Erfolg, soweit sie aufrechterhalten worden ist. Die Klage ist insgesamt nicht zulässig.

40

1. Im Hinblick auf die Hauptanträge zu 1a) und b) ist die Klage unzulässig, weil die Anfechtungsklage nicht statthaft ist. Die angegriffenen „Maßnahmen“ sind keine Verwaltungsakte, sondern Ausdruck schlichten Verwaltungshandelns.

41

Ein Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist, § 35 Satz 1 VwVfG. Demnach setzt ein Verwaltungsakt voraus, dass dieser nach seinem objektiven Sinngehalt auf eine unmittelbare, für die Betroffenen verbindliche Festlegung von Rechten und Pflichten oder eines Rechtsstatus gerichtet sein muss (Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 10. Aufl. 2008, § 35 Rn. 47). Daran fehlt es bei den streitgegenständlichen „Maßnahmen“. Diese sind Teile des Schreibens vom 28. März 2012, in welchem der Beklagte auf Seite 1 zunächst kurz die Aufgabe der ihm wahrzunehmenden Stiftungsaufsicht erläutert. Im Folgenden stellt er dar, dass „alle Organmitglieder der Stiftung mit Vermächtnissen von N. bedacht worden“ seien und der Kläger zu 1. sowohl Testamentsvollstrecker als auch Hauptbegünstigter des Nachlasses von N. sei. Der Beklagte sieht daher Anlass, „präventiv die Stiftungsaufsicht gegenüber der F. und J. Stiftung zu intensivieren“, nimmt jedoch von hoheitlichen Maßnahmen ausdrücklich Abstand (S. 2 des Schreibens: „Von hoheitlichen Maßnahmen sehe ich zwar derzeit noch ab.“). Damit stellt er - wie bereits auf S. 1 des Schreibens im Hinblick auf stiftungsaufsichtliche Maßnahmen im Rahmen des § 11 Abs. 1 Niedersächsisches Stiftungsgesetz (NStiftG) geschehen („… und damit stiftungsaufsichtliche Maßnahmen im Rahmen des § 11 Abs. 1 NStiftG entbehrlich bleiben. …“) - erneut klar, dass dieses Schreiben gerade (noch) nicht auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Der Abschnitt des Schreibens, der die angegriffenen „Maßnahmen“ enthält, wird von dem Satz eingeleitet:

42

„Ich gehe dabei jedoch davon aus, dass Vorstand und Kuratorium gemeinsam alle notwendigen Schritte zur Abwehr der Ansprüche aus den Vermächtnissen einleiten werden und sich dabei von nachstehenden Rahmenbedingungen leiten lassen: …“

43

Die streitgegenständlichen „Maßnahmen“ werden als Unterpunkt drei der Rahmenbedingungen genannt. Darin heißt es:

44

- „Die Stiftung geht von der Unwirksamkeit aller Vermächtnisse aus. Die Stiftung vertritt die Rechtsauffassung, dass ihr als Schlusserbin der Großteil des Nachlasses nach dem Tod der H. zusteht. Diesen Anspruch wird die Stiftung entweder durch ein Schiedsgerichtsverfahren oder auf dem ordentlichen Rechtsweg klären lassen.“

45

Insbesondere der letzte Satz steht der Auffassung der Kläger, die angegriffenen Passagen stellten verbindliche Handlungsanweisungen dar, entgegen. Mit der Formulierung „klären lassen“ bringt der Beklagte nämlich gerade zum Ausdruck, dass der Anspruch der Stiftung auf den durch Vermächtnisse unbelasteten Nachlass zu diesem Zeitpunkt noch der Klärung bedarf, also nicht feststeht. Zudem wird deutlich, dass der Beklagte gerade nicht für sich in Anspruch nimmt, für die Klärung einer strittigen erbrechtlichen Frage zuständig zu sein, sondern dies ausdrücklich der Zuständigkeit eines Schiedsgerichts oder der ordentlichen Gerichtsbarkeit zuweist. Die fehlende Regelungswirkung kommt auch in dem den Rahmenbedingungen vorangestellten Satz zum Ausdruck, wenn von den „notwendigen Schritten zur Abwehr“ die Rede ist und damit wiederum ein Begriff gewählt wird, der der Stiftung nicht ein konkretes Verhalten abverlangt, sondern ihr unter den im Folgenden näher umschriebenen Rahmen Spielräume eröffnet. Auch der vierte Unterpunkt der Rahmenbedingungen unterstreicht, dass der Beklagte der Stiftung keine konkrete und bindende Handlungsanweisung gibt. Darin wird die Möglichkeit einer vergleichsweisen Befriedigung der Vermächtnisansprüche in Betracht gezogen, was sich mit einer verbindlichen Vorgabe hinsichtlich der Unwirksamkeit der Vermächtnisse nicht vereinbaren ließe. In der Gesamtschau handelt es sich bei den angegriffenen „Maßnahmen“ und dem Schreiben insgesamt um die Darstellung der Rechtsauffassung der Behörde verbunden mit einer (unverbindlichen) Empfehlung für ein weiteres Vorgehen, nicht jedoch um von der als Rechtsaufsicht ausgestalteten Stiftungsaufsicht nicht gedeckte fachaufsichtliche Weisungen. Dem steht auch nicht die Verwendung des Indikativs in den jeweiligen Unterpunkten entgegen, da diese weiterhin unter der „Vorgabe“ stehen, dass von hoheitlichen Maßnahmen abgesehen werde. Der Beklagte unterscheidet folglich ausdrücklich zwischen diesem Schreiben und hoheitlichen Maßnahmen der Stiftungsaufsicht, die auf unmittelbare Rechtsfolgen gerichtet sind.

46

Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht aus der von den Klägern zitierten Kammergerichtsentscheidung (KG Berlin, Beschl. v. 16.10.1979 - 1 VA 4/78 -, Bl. 6 ff. der Beiakte A, nicht veröffentlicht). Deren rechtliche Wertungen lassen nicht den Schluss zu, dass es sich bei den angegriffenen „Maßnahmen“ um einen Verwaltungsakt handelt, so dass hier dahinstehen kann, ob aus einer einzelnen Entscheidung, die noch dazu vor knapp 40 Jahren von einem Zivilgericht getroffen wurde, überhaupt eine grundlegende Aussage für den Begriff des Verwaltungsaktes im Stiftungsrecht entnommen werden kann.

47

In dem genannten Fall hatte eine Stiftung die Transportkosten der Mittagsmahlzeiten von Bewohnern eines Heimes übernommen, was von dem satzungsmäßigen Stiftungszweck nicht gedeckt war. Die Stiftungsaufsicht bestand auf der Rückführung der für die Essenstransporte aufgewendeten Beträge des Stiftungsvermögens und kündigte für den Fall der Nichtbefolgung die Bestellung eines Ersatzvorstandes mit dem Wirkungskreis an, ggf. entsprechende Ansprüche der Stiftung geltend zu machen. In einem vorausgehenden Schreiben hatte die Stiftungsaufsicht dieselbe Rechtsauffassung im Hinblick auf die Kostenübernahme vertreten und die Stiftung darum gebeten, für die Rückführung der verauslagten Beträge Sorge zu tragen. In der Folge erhob die Stiftung Gegenvorstellungen, woraufhin die Stiftungsaufsicht mit dem dann gerichtlich angegriffenen Schreiben reagierte und ihre frühere Auffassung bekräftigte. Das Kammergericht führte in seiner Entscheidung auf S. 4 aus: „Schon die Ankündigung der Bestellung eines Ersatzvorstandes, nicht nur die Bestellung selbst, ist hier ein Verwaltungsakt. Dagegen ist die Anordnung der Rückführung der Beträge nach dem Sinnzusammenhang des letzten Absatzes des angefochtenen Bescheides keine verbindliche Entscheidung über eine derartige zivilrechtliche Verpflichtung und damit kein Verwaltungsakt. Hierbei handelt es sich dem Wortsinn nach erkennbar lediglich um eine Bekanntgabe von Voraussetzungen, unter denen von der Bestellung des Ersatzvorstandes Abstand genommen würde.“ Im vorliegenden Fall sind die angegriffenen „Maßnahmen“ Bestandteil der Rahmenbedingungen, bei deren Einhaltung der Beklagte von einem hoheitlichen Einschreiten absieht. Es werden insoweit Voraussetzungen formuliert, bei deren Vorliegen stiftungsaufsichtliche Maßnahmen nicht erfolgen werden. Für diesen Fall geht auch das Kammergericht nicht von dem Vorliegen eines Verwaltungsaktes aus. Unabhängig davon dürfte das Schreiben vom 28. März 2012 schon nicht mit dem in dem Kammergerichtsfall streitgegenständlichen Schreiben vergleichbar sein. Aus der Abfolge des geschilderten Geschehens ergibt sich, dass das Schreiben in jenem Fall bereits deutlich dichter an eine Regelungswirkung herankommt als das Schreiben vom 28. März 2012. In Letzterem bringt die Stiftungsaufsicht erstmalig ihre Auffassung zu einem bestimmten Geschehen zum Ausdruck. Übertragen auf den vom Kammergericht entschiedenen Fall findet dies seine Entsprechung nicht in dem dort streitgegenständlichen Schreiben, in welchem die Behörde nach „Gegenvorstellungen“ ihre Position bekräftigt, sondern in dem vorausgegangenen Schreiben, in welchem sich die Behörde erstmalig zu dem Sachverhalt positioniert hatte.

48

2. Der hilfsweise gestellte Antrag, den Beklagten zur Aufhebung der angegriffenen „Maßnahmen“ zu verpflichten, ist unzulässig, da den Klägern die erforderliche Klagebefugnis fehlt.

49

Es ist anerkannt, dass zur Vermeidung von Popularklagen auch im Rahmen der allgemeinen Leistungsklage § 42 Abs. 2 VwGO analog anzuwenden ist. Danach ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO ist erforderlich, aber auch ausreichend, dass ein Kläger Tatsachen vorträgt, die es denkbar und möglich erscheinen lassen, dass er in einer eigenen rechtlichen Position beeinträchtigt ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.11.1996 - 11 A 100.95 -, juris). Daran fehlt es vorliegend. Die Kläger berufen sich im Hinblick auf die Verletzung in eigenen Rechten darauf, dass sich das Schreiben nicht (nur) an die P. Stiftung, sondern an sie persönlich richte und ihnen faktisch ein bestimmtes Verhalten vorschreibe. Das ergebe sich aus dem Umstand, dass dieses an jeden von ihnen adressiert sei und sich auch inhaltlich ausdrücklich an den Vorstand und das Kuratorium richte. So bringe der die Rahmenbedingungen einleitende Satz zum Ausdruck, dass ein Handeln von Vorstand und Kuratorium erwartet werde, welches nachfolgend u. a. durch die angegriffenen Passagen konkretisiert werde. Daraus ergibt sich jedoch nicht eine Verletzung der Kläger in eigenen Rechten. Materiell richten sich die angegriffenen Passagen ausdrücklich an die Stiftung selbst („Die Stiftung geht … Die Stiftung vertritt …“). Soweit sich die Kläger auf einen Eingriff in die Stiftungsautonomie, d.h. das Recht die Stiftung eigenverantwortlich zu verwalten (Rechtsgedanke aus § 10 Abs. 1 Satz 2 NStiftG), berufen, ist festzuhalten, dass dieser in erster Linie der Stiftung eine Rechtsposition verleiht, deren Verletzung durch die Stiftung selbst geltend zu machen ist. Dies kommt auch in der Ausgestaltung des Rechtsschutzes gegen ein Tätigwerden der Stiftungsaufsicht zum Ausdruck. Adressat der in §§ 11 ff. NStiftG geregelten Maßnahmen der Stiftungsaufsicht und damit klagebefugt i. S. d. § 42 Abs. 2 VwGO ist regelmäßig die Stiftung. Lediglich im Rahmen der Abberufung von Mitgliedern der Stiftungsorgane wird auch dem einzelnen Organmitglied ein Klagerecht eingeräumt, da dieses unmittelbar in seiner Rechtsstellung betroffen ist (v. Camphausen/Richter, Stiftungsrechtshandbuch, 4. Aufl. 2014, § 10 Rn. 119, 227). Um einen derartigen Fall geht es jedoch vorliegend nicht. Darüber hinaus ist eine Verletzung der Kläger in eigenen Rechten nicht ersichtlich. Soweit sich die Kläger auf ihre Rechte als Kuratoriumsmitglieder berufen, greift dies nicht durch. Die Kläger meinen, sie wären durch die „Maßnahmen“ faktisch zu einem bestimmten, ihrer Auffassung nach nicht sachgemäßen Verhalten gezwungen worden. Eine Klärung der Wirksamkeit der Vermächtnisse habe nämlich erst nach Abschluss des Verfahrens gegen den Stifterverband erfolgen können. Es ist nicht zutreffend, dass der Beklagte den Klägern ein bestimmtes Verhalten abverlangte. Selbst wenn man - wie offenbar der Beklagte zu dem damaligen Zeitpunkt - davon ausginge, dass ein mit den angegriffenen „Maßnahmen“ in Einklang stehendes Verhalten der Stiftung einen entsprechenden Beschluss von Vorstand und Kuratorium erforderte, zwang dies die Kläger als einzelne Kuratoriumsmitglieder nicht zu einem bestimmten Verhalten. Das Kuratorium bestand zu dem damaligen Zeitpunkt aus acht Mitgliedern. Insoweit waren die Stimmen der Kläger jede für sich, aber auch zusammen - die gegenläufige Stimmabgabe der Mehrheit der übrigen Kuratoriumsmitglieder vorausgesetzt - nicht geeignet, einen bestimmten Beschluss herbeizuführen. Sie waren also als einzelne Kuratoriumsmitglieder weiterhin frei, sich für die Wirksamkeit der Vermächtnisse und damit für den Übergang eines Großteils des Nachlasses in das Vermögen der Vermächtnisnehmer, insbesondere des Klägers zu 1., auszusprechen.

50

Im Übrigen spricht gegen die Annahme einer Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Kläger als Kuratoriumsmitglieder durch die angegriffenen „Maßnahmen“ das bisherige Verhalten des Beklagten. Obwohl die Kläger sich nicht seinen Erwartungen entsprechend verhalten haben, - der Kläger zu 2. hat mit Schreiben vom 12. April 2012 zum Ausdruck gebracht, dass er sich den „Vorgaben“ des Beklagten nicht beugen werde, eine (schieds-)gerichtliche Klärung der Wirksamkeit der Vermächtnisse ist bis heute nicht erfolgt -, hat der Beklagte darauf bislang in keiner Weise reagiert. Dies unterstützt auch erneut die bereits unter 1. ausgeführte rechtliche Wertung, dass er mit den sogenannten Rahmenbedingungen keine Regelung treffen wollte.

51

3. Die Klage ist im Hinblick auf den Antrag zu 2. bereits unzulässig, da sie sich gegen eine behördliche Verfahrenshandlung im Sinne des § 44a VwGO richtet.

52

Nach § 44a VwGO können Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden (Satz 1). Dies gilt nicht, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen (Satz 2). § 44a Satz 1 VwGO setzt also das Vorliegen eines Rechtsbehelfs gegen eine behördliche Verfahrenshandlung voraus, welcher im Rahmen eines Angriffs gegen die Sachentscheidung geltend gemacht werden kann. Der Begriff des Rechtsbehelfs ist vor dem Hintergrund, dass § 44a Satz 1 VwGO Verzögerungen des Abschlusses eines Verwaltungsverfahrens durch Streitigkeiten über die Rechtmäßigkeit von Verfahrenshandlungen verhindern soll, weit zu verstehen (Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl. 2010, § 44a Rn. 20). Der Begriff der Verfahrenshandlung umfasst alle Maßnahmen, die eine Behörde in einem Verwaltungsverfahren auf Antrag oder von Amts wegen vornimmt oder vorzunehmen ablehnt (Kopp/Schenke, a. a. O. § 44a Rn. 3). Unter Sachentscheidung i. S. v. § 44a Satz 1 VwGO, d. h. als Gegenbegriff zu der behördlichen Verfahrenshandlung ist jedes Handeln zu verstehen, mit dem die Behörde abschließend in der Hauptsache, die den eigentlichen Gegenstand des Verfahrens bildet, entscheidet (Sodan/Ziekow, a. a. O., § 44a Rn. 25). Der Klageantrag zu 2. richtet sich gegen Äußerungen des Beklagten, die Bestandteil des Anhörungsschreibens vom 3. Dezember 2012 und damit einer Verfahrenshandlung sind. Die Anhörung erfolgte im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens im Sinne des § 9 VwVfG. Danach ist ein Verwaltungsverfahren die nach außen wirkende Tätigkeit der Behörden, die auf die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und den Erlass eines Verwaltungsaktes oder auf den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages gerichtet ist. Mitumfasst ist der Erlass des Verwaltungsaktes oder der Abschluss des öffentlich-rechtlichen Vertrages. Vorliegend handelt es sich um ein Verwaltungsverfahren, das der Beklagte im Hinblick auf Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 NStiftG eingeleitet hatte. Im Rahmen dieses Verfahrens erfolgte mit dem streitgegenständlichen Schreiben vom 3. Dezember 2012 ausdrücklich (S. 1 des Schreibens: „Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG - Beabsichtigte Maßnahmen nach § 14 NStiftG“) die nach § 28 Abs. 1 VwVfG gesetzlich vorgesehene Anhörung, bei der es sich um einen dem Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes vorgeschalteten Zwischenschritt handelt. Dies wird auf Seite 1 des Schreibens im letzten Absatz deutlich, wo es heißt:

53

„Gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG gebe ich Ihnen bis zum 11. Januar 2013 Gelegenheit zur Stellungnahme.“

54

Diese in Anhörungsschreiben übliche Wendung bringt entgegen der Auffassung der Kläger nicht zum Ausdruck, dass sie nicht vollumfänglich, sondern nur zu den konkret angegriffenen Maßnahmen angehört werden, d. h., alle weiteren Ausführungen des Beklagten unverrückbare Festlegungen darstellen. Ein Vorziehen der Option, sich zu äußern, an den Anfang des Anhörungsschreibens bringt nicht - wie die Kläger meinen - zum Ausdruck, dass den Adressaten des Schreibens nicht auch im Hinblick auf die folgenden Ausführungen des Schreibens die Möglichkeit zur Richtigstellung bzw. Kundgabe einer anderen rechtlichen Einschätzung ermöglicht wird. Es handelt sich dabei lediglich um eine den materiellen Gehalt des Schreibens nicht berührende Frage des Aufbaus eines Anhörungsschreibens. Dies ergibt sich auch aus der Bezugnahme des Beklagten auf § 28 Abs. 1 VwVfG. Danach ist vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Diese werden in dem streitgegenständlichen Schreiben jedoch erst auf den folgenden Seiten dargestellt.

55

Die Argumentation der Kläger, das Schreiben vom 3. Dezember 2012 habe einen eigenständigen Regelungsgehalt, sei also selbst als Verwaltungsakt und damit als Sachentscheidung i. S. v. § 44a Satz 1 VwGO zu klassifizieren, verfängt nicht. Wie oben bereits ausgeführt ist dieses Teil eines Verwaltungsverfahrens, welches auf den Erlass eines Verwaltungsaktes, nämlich einer Maßnahme nach § 14 Abs. 1 Satz 2 NStiftG, gerichtet war. Ihm selbst fehlt es daher an der für einen Verwaltungsakt erforderlichen Regelungswirkung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der von den Klägern zitierten Entscheidung des Kammergerichts Berlin (a. a. O.) (a. A. v. Camphausen/Richter, a. a. O., § 10 Rn. 227, Siegmund/Schultze, Kommentar zum Niedersächsischen Stiftungsgesetz, 9. überarbeitete Aufl. 2005, § 14 Anm. 5). Nach Ansicht des Kammergerichts war in der oben bereits beschriebenen Konstellation schon die Ankündigung der Bestellung eines Ersatzvorstandes ein Verwaltungsakt. Im Hinblick auf den vorliegenden Fall ergeben sich jedoch deutliche Unterschiede. Zum einen war das dort streitgegenständliche Schreiben nicht als Anhörung ausgestaltet. Zum anderen ergibt sich auch aus der Abfolge des geschilderten Geschehens, dass jenes Schreiben bereits deutlich dichter an eine Regelungswirkung herankam als das hier in Rede stehende Anhörungsschreiben. Die Stiftungsaufsicht hatte in dem vom Kammergericht entschiedenen Fall ihre Sichtweise bereits in einem vorangegangenen Schreiben zum Ausdruck gebracht. Wollte man Parallelen zu dem vorliegenden Fall ziehen, wäre dieses Schreiben dem angegriffenen Anhörungsschreiben vom 3. Dezember 2012 gleichzusetzen. Die Stiftung hatte damals mit „Gegenvorstellungen“ reagiert, d. h. ihre Auffassung dargelegt. Insoweit war die „Anhörung“ des Betroffenen bereits abgeschlossen. Vorliegend haben die Kläger zu 2. und 3. ihre abweichende Sichtweise jeweils mit Schreiben vom 11. Januar 2013 dargelegt; entsprechend wurde für die Stiftung durch ihren Vorstand reagiert. Der Kläger zu 1. hat dagegen nicht persönlich Stellung genommen. Der Beklagte hat sich daraufhin passiv verhalten. Übertragen auf den vom Kammergericht entschiedenen Fall verharrt das vorliegende Verwaltungsverfahren, - wenn es aus Sicht des Beklagten nicht bereits abgeschlossen ist -, in dem Stadium, in dem sich das dortige Verfahren nach den Gegenvorstellungen und vor dem streitgegenständlichen Schreiben befand. Schon aus diesem Grund ist aus der zitierten Kammergerichtsentscheidung keine andere rechtliche Bewertung hinsichtlich der Klassifizierung des Schreibens vom 3. Dezember 2012 als Verwaltungsakt abzuleiten.

56

Auch vor dem Hintergrund des Gebots des effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) ist nicht ersichtlich, warum im Stiftungsrecht der Begriff des Verwaltungsaktes so ausgedehnt werden sollte, dass bereits die Ankündigung oder die Anhörung zu einer Abberufung von Organmitgliedern darunter fällt. Die Garantie des effektiven Rechtsschutzes erfordert dies nicht (vgl. Stumpf/Suerbaum/Schulte/Pauli, Stiftungsrecht Kommentar, München 2011, C Rn. 263). Wird ein Mitglied abberufen oder ihm die Geschäftsführung vorübergehend untersagt, endet also das Verwaltungsverfahren mit dem Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes, kann sich sowohl die Stiftung als auch das betroffene Mitglied dagegen wenden (v. Campenhausen/Richter, Stiftungsrechtshandbuch, 4. Aufl. 2014, § 10 Rn. 119, 227). Eine gegen die Abberufung oder die einstweilige Untersagung der Geschäftsführung gerichtete Klage hätte als Anfechtungsklage - bei den Maßnahmen i. S. d. § 14 Abs. 1 NStiftG handelt es sich nach allgemeiner Ansicht um Verwaltungsakte - aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Behörde steht es zwar frei, unter bestimmten Voraussetzungen die sofortige Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO anordnen, aber auch diese Anordnung unterliegt auf Antrag des Betroffenen der gerichtlichen Überprüfung; das Gericht kann die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. HS VwGO wiederherstellen. Eine Lücke im Rechtsschutz besteht insoweit nicht.

57

Nach alledem ist also davon auszugehen, dass es sich bei dem Anhörungsschreiben vom 3. Dezember 2012 lediglich um eine Verfahrenshandlung i. S. d. § 44a VwGO handelt.

58

Eine dagegen gerichtete Klage ist auch nicht gemäß § 44a Satz 2 VwGO statthaft. Nach § 44a Satz 2 VwGO ist Rechtsschutz dann gegen behördliche Verfahrenshandlungen zulässig, wenn behördliche Verfahrenshandlungen vollstreckt werden können oder gegen einen Nichtbeteiligten ergehen. Diese Voraussetzungen sind hier nicht gegeben. Bei der Anhörung der Kläger handelt es sich weder um eine vollstreckbare Verfahrenshandlung noch ist sie gegenüber den Klägern als Nichtbeteiligten ergangen. Ihre Stellung als Beteiligte ergibt sich aus § 13 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG, da sie von einer Untersagungsverfügung als Organmitglieder persönlich betroffen wären.

59

Auch eine aufgrund von Art. 19 Abs. 4 GG gebotene verfassungskonforme Auslegung des § 44a Satz 2 VwGO führt zu keinem anderen Ergebnis. Diese ist für die Fälle geboten, in denen der Betroffene im späteren Verfahren nicht hinreichend effektiven Rechtsschutz zu erlangen vermag (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.03.1997 - 11 VR 2/97 -, juris Rn. 19). In diesen Fällen ist durch die behördliche Verfahrenshandlung selbständig ein materielles Recht des Verfahrensbeteiligten betroffen und sich daraus eventuell ergebende Verletzungsfolgen können durch Rechtsbehelfe gegen die Sachentscheidung nicht mehr beseitigt werden. Diese Konstellation ist vorliegend jedoch nicht gegeben. Zwar sehen sich die Kläger durch die angegriffene Passage des Anhörungsschreibens bereits damals und fortwährend in ihrer Ehre als Ausfluss ihres allgemeinen Persönlichkeitsrechts verletzt. Im Kern wenden sie sich gegen den Vorwurf der groben Pflichtverletzung und dessen Verknüpfung mit bestimmten Verhaltensweisen. Konkret handelt es sich dabei um den Einleitungssatz der rechtlichen Ausführungen des Anhörungsschreibens vom 3. Dezember 2012, also quasi den Obersatz für die beabsichtigten Maßnahmen. Diese sollten auf § 14 Abs. 1 NStiftG gestützt werden, der die Voraussetzungen für die Abberufung eines Mitglieds eines Stiftungsorgans (Satz 1) oder die einstweilige Untersagung der Geschäftsführung (Satz 2) regelt. Diese Maßnahmen setzen einheitlich voraus, dass sich das betroffene Mitglied entweder einer groben Pflichtverletzung schuldig gemacht hat oder zur ordnungsmäßigen Geschäftsführung unfähig ist. Daraus folgt, dass die Anhörung der Betroffenen vor einer Maßnahme nach § 14 Abs. 1 NStiftG regelmäßig Ausführungen zu diesen Tatbestandsvoraussetzungen enthalten muss. Entschiede sich der Beklagte nach dem Anhörungsverfahren, die beabsichtigten Maßnahmen durchzuführen, müsste er diese auf den Vorwurf der groben Pflichtverletzung stützen. Die Kläger könnten als betroffene Organmitglieder die einstweilige Untersagung der Geschäftsführung auf ihre Rechtmäßigkeit hin gerichtlich überprüfen lassen. Im Rahmen des gerichtlichen Verfahrens wäre dann zu klären, ob das Verhalten der Kläger das Tatbestandsmerkmal „sich einer groben Pflichtverletzung schuldig gemacht“ auszufüllen vermag. Der Vorwurf der groben Pflichtverletzung wäre damit ein Element des Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung i. S. d. § 44a S. 1 VwGO. Im Erfolgsfall würde die Maßnahme der Stiftungsaufsicht durch das Gericht aufgehoben. Die durch eine unzutreffende Würdigung der Behörde möglicherweise entstandene Rechtsverletzung der Kläger könnte daher im Rahmen dieses Verfahrens effektiv beseitigt werden. Nach alledem liegen die Voraussetzungen des § 44a Satz 2 VwGO auch bei verfassungskonformer Auslegung der Norm nicht vor.

60

Eine andere rechtliche Bewertung würde sich nur für den Fall ergeben, wenn der Beklagte Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 NStiftG gar nicht in Betracht gezogen hätte und dieses Anhörungsschreiben mithin nur als Vorwand für gezielt gegen die Kläger gerichtete ehrverletzende Äußerungen missbraucht hätte, es also um Ehrverletzungen „bei Gelegenheit“ einer Anhörung gegangen wäre. Dies ist vorliegend jedoch nicht ersichtlich. Der Beklagte war im Dezember 2012 der Auffassung, dass bestimmte Verhaltensweisen den Vorwurf der groben Pflichtverletzung rechtfertigten und wollte die beabsichtigten Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 NStiftG darauf stützen. Der Umstand, dass sich einzelne Mitarbeiter des Beklagten im Vorfeld kritisch zu der „Gerichtsfestigkeit“ der beabsichtigten Maßnahmen geäußert haben, lässt nicht den Schluss zu, dass der Beklagte in sicherer Kenntnis einer fehlenden rechtlichen Grundlage für die beabsichtigten Maßnahmen, allein deswegen tätig wurde, um die Kläger in rechtswidriger Weise zu einem bestimmten Verhalten zu zwingen und sie an den „Pranger“ zu stellen. Es ist der Behörde nicht verwehrt, auch in zweifelhaften Fällen ein Anhörungsverfahren durchzuführen, da dieses seiner Natur nach ergebnisoffen ist. In seinem Verlauf besteht die Möglichkeit, im Zusammenspiel mit den Beteiligten Zweifel in der einen oder anderen Richtung auszuräumen. Soweit die Kläger vortragen, dass die gesamte Einleitung des Verfahrens ausschließlich politisch motiviert war, vermag die Kammer dem nicht zu folgen. Auch wenn eine solche Komponente nicht auszuschließen sein mag, ist nicht erkennbar, dass der Beklagte sich von einzelnen Akteuren (wie beispielsweise dem Stifterverband) manipulieren und zu dessen Interessenvertreter machen ließ. Es ist für die Kammer vor dem Hintergrund der komplexen und teilweise widersprüchlichen Informationen, die sich auch in dem umfangreichen Verwaltungsvorgang widerspiegeln, nachvollziehbar, dass der Beklagte einen Anlass zum Handeln, d. h. zur Einleitung eines Verfahrens im Hinblick auf stiftungsrechtliche Maßnahmen sah.

61

Dem steht auch nicht entgegen, dass der Beklagte sich im Schreiben vom 29. September 2011 zunächst dahingehend positioniert hatte, dass die Frage der gerichtlichen Klärung nach der Stiftungssatzung Aufgabe des Vorstandes und nicht Sache des Kuratoriums sei. Es steht dem Beklagten nicht nur frei, seine rechtliche Einschätzung zu ändern, vielmehr muss er dies unter bestimmten Voraussetzungen sogar tun. Erkennt die Behörde im Verlauf der Geschehens, dass eine zunächst erfolgte Einschätzung nicht zutreffend ist, ist sie vor dem Hintergrund der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung verpflichtet, diese zu korrigieren. Vorliegend hatte die weitere Entwicklung der stiftungsinternen Verhältnisse nach September 2011 dazu Anlass gegeben. Aus Sicht des Beklagten war die Position des Vorstandes von dem Kuratorium abhängig. Nach § 9 Abs. 2 der Satzung der P. Stiftung können die Mitglieder des Vorstandes jederzeit mit einer Zweidrittelmehrheit des Kuratoriums abberufen werden. Die Abberufung ist nach der Satzung an keine weiteren Voraussetzungen geknüpft, so dass der Vorstand letztlich von der Zustimmung der Mehrheit der Kuratoriumsmitglieder abhängig ist. Am 10. April 2012 wurde der bisherige Vorstand T., der bis dahin die Auffassung, die Vermächtnisse seien unwirksam, und damit die Einschätzung des Beklagten vertreten hatte, abberufen. An seiner Stelle setzte das Kuratorium sein ehemaliges Mitglied Z., der ebenfalls zu den Begünstigten der Vermächtnisse zählt und die Einschätzung des Kuratoriums zu der rechtlichen Bewertung der Vermächtnisse bzw. dem weiteren Vorgehen teilte, ein. Zu den Gründen der Abberufung erhielt der Beklagte von den jeweils Beteiligten (verständlicherweise) sehr unterschiedliche Angaben. Aus dem Verwaltungsvorgang ist zu entnehmen, dass für den Beklagten zunehmend der Eindruck entstand, dass der Vorstand letztlich nur im Einverständnis mit dem Kuratorium handeln konnte. Beispielsweise hatte nicht der Vorstand, dem die gerichtliche Vertretung der Stiftung obliegt (§ 10 Abs. 1 Satz 1 der Satzung der P. Stiftung), sondern das Kuratorium in seiner außerordentlichen Sitzung am 12. März 2012 beschlossen, wer mit der Rechtsvertretung der P. Stiftung beauftragt werden sollte. Zudem schien das Kuratorium aus der Perspektive des Beklagten anscheinend kein Interesse daran zu haben, die Aufgabe der rechtlichen Klärung - wie es aus Sicht des Beklagten nahegelegen hätte - in die Hände einer neutralen Person zu legen. Insoweit ist auch die veränderte Haltung des Beklagten im Hinblick auf eine etwaige Befangenheit der Kläger und möglicherweise bestehende Interessenkollisionen nachvollziehbar. Erst am 7. Januar 2013, also nach dem Anhörungsschreiben vom 3. Dezember 2012, wurde als weiteres Vorstandsmitglied der zuvor nicht mit der P. Stiftung verbundene AA. zur Alleinvertretung der Stiftung in erbrechtlichen Angelegenheiten bestellt.

62

Auch der Umstand, dass das Anhörungsschreiben in einer Version im Rahmen des Verfahrens vor dem Landgericht Bielefeld (negative Feststellungsklage gegen den Stifterverband) sowie in dem Verfahren vor dem Amtsgericht Rahden (Abberufung des Klägers zu 1. als Testamentsvollstrecker) als Anlage vorgelegt wurde, rechtfertigt keine andere rechtliche Bewertung. Dadurch ist das Schreiben zwar aus dem Kreis der am Anhörungsverfahren Beteiligten an eine weitere Öffentlichkeit gelangt. Allerdings kommt der Charakter dieses Schreibens als Anhörungsschreiben und damit als eine vorläufige Zusammenfassung der Einschätzung des Beklagten in diesem deutlich zum Ausdruck. Abschließende Feststellungen und Bewertungen im Hinblick auf das Verhalten der Kläger sind diesem Schreiben, wie bereits ausgeführt, gerade nicht zu entnehmen. Zudem ist die Verbreitung nicht dem Beklagten zuzurechnen. Vorgelegt wurde jeweils das persönlich an den Kläger zu 2. adressierte Schreiben. Wie dieses in die Hände des Stifterverbandes gelangt ist, kann nicht nachvollzogen werden. Auch der Umstand, dass der Beklagte mit dem Rechtsanwalt des Stifterverbandes über das Anhörungsschreiben gesprochen hat, führt zu keinem anderen Ergebnis. Nicht der Beklagte hat den Rechtsanwalt des Stifterverbands angerufen, sondern dieser ihn. Der Beklagte durfte zu diesem Zeitpunkt auch unabhängig von den Angaben des Rechtsanwalts davon ausgehen, dass dieser als Vertreter des Stifterverbands Kenntnis von dem Schreiben erlangt hatte, da das Schreiben vom 3. Dezember 2012 auch an das von dem Stifterverband berufene und dessen Interessen vertretende Kuratoriumsmitglied AB. adressiert war.

63

Im Übrigen wäre die auf Widerruf gerichtete Klage auch unbegründet. Der Beklagte war zu den angegriffenen Äußerungen berechtigt.

64

Die Stiftungsaufsicht soll sicherstellen, dass die Stiftungen im Einklang mit den Gesetzen und der Stiftungssatzung verwaltet werden (§ 10 Abs. 1 Satz 1 NStiftG). Die Aufsicht soll so gehandhabt werden, dass Entschlusskraft und Verantwortungsfreudigkeit der Mitglieder der Stiftungsorgane nicht beeinträchtigt werden (§ 10 Abs. 1 Satz 2 NStiftG). Daraus folgt, dass die Stiftungsaufsicht als Rechtsaufsicht angelegt ist, d. h., die Aufsichtsbehörde prüft, ob die Stiftungsorgane rechtmäßig, nicht dagegen ob sie zweckmäßig handeln; sie kann nicht ihr Ermessen an die Stelle des Ermessens der Stiftungsorgane setzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.09.1972 – VII C 27.71 –, juris Rn. 24). Prüfungsmaßstab für Eingriffe der Stiftungsaufsicht kann nur die Verletzung oder Gefährdung des Stiftungszweckes sein, der gerade wegen der mitglieder- und eignerlosen Organisationsstruktur der Stiftung besonderen Schutzes bedarf. Den Stiftungsorganen ist für ihre Entscheidungen in den Grenzen des Vertretbaren, insbesondere einer vernünftigen wirtschaftlichen Betrachtungsweise, ein weiter Spielraum zuzugestehen (Siegmund-Schultze, a. a. O., § 10 Anm. 1.2). Der Einsatz der Aufsichtsmittel richtet sich nach dem verfassungsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, d.h. alle hoheitlichen Maßnahmen der Stiftungsaufsicht müssen im Verhältnis zu dem angestrebten Zweck angemessen sein. Vor diesem Hintergrund hat der Beklagte seine Kompetenzen im Hinblick auf die angegriffene Passage nicht überschritten. Dabei geht es vorliegend nur um die Frage, ob der Beklagte damals als zuständige Aufsichtsbehörde das streitgegenständliche Anhörungsschreiben im Hinblick auf die angegriffene Passage so wie geschehen abfassen durfte. Im Hinblick auf die Frage, ob angehört werden durfte, wurde bereits oben ausgeführt, dass die Durchführung eines Verwaltungsverfahrens im Hinblick auf beabsichtigte Maßnahmen nach § 14 Abs. 1 NStiftG nachvollziehbar erscheint. Auch die Art und Weise der Anhörung ist aus Sicht der Kammer nicht zu beanstanden.

65

Die Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG trägt dem Recht des Bürgers auf Gehör im Verwaltungsverfahren Rechnung. Zugleich dient sie als Mittel der Sachverhaltsaufklärung und soll für eine ausreichende und zutreffende Entscheidungsgrundlage der Behörde Sorge tragen (Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 28 Rn. 2 f.). Die Beteiligten erhalten durch die Anhörung die Möglichkeit, auf den Gang und das Ergebnis des Verfahrens Einfluss zu nehmen. Die Behörde hat bei ihrer Entscheidung die im Rahmen der Anhörung abgegebenen Stellungnahmen ernsthaft in Erwägung zu ziehen. Die Einwände des Anzuhörenden können jedoch nur dann ernstlich zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden, wenn sich die Behörde ihre Entscheidung bis zum Abschluss des Anhörungsverfahrens offen hält (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.09.2011 - 7 C 6/01 -, juris Rn. 13). Die Behörde kann und muss im Rahmen der Anhörung ihre vorläufige Einschätzung sowohl in tatsächlicher wie auch in rechtlicher Hinsicht äußern. Die Beteiligten haben dann die Gelegenheit, aus ihrer Sicht unzutreffenden Vortrag richtig zu stellen, zu ergänzen oder weitere Argumente auch im Hinblick auf die rechtliche Würdigung vorzutragen. Daraus folgt, dass die Behörde nicht erst dann anhören darf, wenn ihr der Sachverhalt bis ins Detail klar ist und ihre rechtliche Würdigung unverrückbar feststeht. Bestehende Zweifel in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht schließen die Durchführung einer Anhörung nicht aus. Die Grenze des Zulässigen ist erst dann erreicht, wenn die Behörde wissentlich falsche Prämissen - sei es in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht - zur Grundlage der Anhörung macht oder - noch weitergehend - ohne konkrete Anhaltspunkte gleichsam ins Blaue hinein die Rechte des Betroffenen verletzende Behauptungen aufstellt. Dies ist vorliegend nicht erkennbar. Es mag sein, dass die Sachverhaltsdarstellung in dem Anhörungsschreiben nicht in allen Punkten zutreffend oder die rechtliche Würdigung bezüglich der zum damaligen Zeitpunkt angemessenen Maßnahmen fehlerhaft war, entscheidend ist jedoch, dass der Beklagte diese Sichtweise ernsthaft zur Disposition gestellt hat, indem er den Klägern im Rahmen einer angemessenen Frist (ca. fünf Wochen) Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat. Von dieser haben die Kläger zu 2. und 3. sowie die Stiftung jeweils mit Schreiben vom 11. Januar 2013 auch Gebrauch gemacht. Bis heute ist keine Maßnahme nach § 14 Abs. 1 NStiftG erlassen worden, was dafür spricht, dass der Beklagten seine in dem Anhörungsschreiben zum Ausdruck gebrachte Einschätzung (teilweise) revidiert hat.

66

Die angegriffene Passage des Anhörungsschreibens wird auch nicht dadurch rechtswidrig, dass der Beklagte sich bis heute nicht zu den Stellungnahmen geäußert hat. Darauf haben die Kläger keinen Anspruch. Selbst wenn der Beklagte das Verfahren mittlerweile eingestellt haben sollte, ist er nicht verpflichtet, dies den Klägern mitzuteilen. Vorliegend geht es um ein von Amts wegen eingeleitetes Verfahren. In diesen kann die Behörde, wenn sie das Verfahren nicht mehr fortführen will, aufgrund ihrer Verfahrensherrschaft das Verfahren jederzeit mit der Folge einstellen, dass das Verfahren dadurch beendet wird. Die Einstellung kann, soweit das Gesetz nichts anderes vorschreibt, formlos erfolgen (vgl. Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 9 Rn. 34 f.). Eine Mitteilung an den Betroffenen ist entbehrlich, auch wenn sie insbesondere nach erfolgter Anhörung zweckmäßig sein kann (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 8. Aufl. 2014, § 9 Rn. 200). Daraus folgt, dass die Behörde selbst in dem Fall, in dem sie das Verfahren aufgrund einer veränderten Würdigung der Sachlage endgültig eingestellt hat, nicht verpflichtet ist, dies dem potentiellen Regelungsadressaten, oder gar der Öffentlichkeit kundzutun. Dies hat zur Folge, dass dem möglicherweise unzutreffenden Anhörungsschreiben behördlicherseits nichts entgegengesetzt wird. Dies ist aber deswegen unproblematisch, weil dieses, wie oben ausgeführt, auch keine Regelungswirkung entfaltet und den Betroffenen nicht belastet. Daher ist vorliegend der Umstand, dass der Beklagte nicht zeitnah auf die Stellungnahmen reagiert und seine möglicherweise veränderte Sichtweise zum Ausdruck gebracht hat, rechtlich nicht zu beanstanden.

67

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

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