Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2009-04-20, Aktenzeichen 1 KN 72/08

Tatbestand

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Die Antragsteller - Inhaber von Hotels bzw. Pensionen - wenden sich gegen die 10. Änderung des Bebauungsplans "Kurwohnviertel/Galgenberg" der Antragsgegnerin, wonach an die Stelle der Festsetzung eines Sondergebiets "Kureinrichtungen" eine Ausweisung als allgemeines Wohngebiet tritt; gestritten wird (auch) darum, ob ihre Normenkontrollanträge nach § 47 Abs. 2a VwGO mangels Erhebung rechtzeitiger Einwendungen bereits unzulässig sind.

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Aus Anlass eines konkreten Bauwunsches fasste der Verwaltungsausschuss der Antragsgegnerin am 1. Februar 2007 einen Aufstellungsbeschuss für die vorgesehene Änderung. Der Entwurf wurde nach § 13 a BauGB im beschleunigten Verfahren vom 2. Oktober bis zum 2. November 2007 öffentlich ausgelegt; dies wurde durch Aushang vom 19. September bis 5. November 2007 und durch Veröffentlichung in der Allgemeinen Zeitung vom 21. September 2007 unter Hinweis darauf bekannt gemacht, dass ein Antrag nach § 47 VwGO unzulässig sei, soweit mit ihm Einwendungen geltend gemacht würden, die der Antragsteller im Rahmen der Auslegung nicht oder verspätet geltend gemacht habe, aber hätte geltend machen können. Die Antragsteller äußerten sich hierauf nicht. Der Rat beschloss den Bebauungsplan am 20. Dezember 2007 als Satzung, die per Aushang vom 21. Dezember 2007 bis 18. Februar 2008 und durch Veröffentlichung im Amtsblatt für den Landkreis Uelzen vom 15. Januar 2008 bekannt gemacht wurde.

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Mit Schreiben vom 10. Januar 2008 teilte der Prozessbevollmächtigte der Antragsteller der Antragsgegnerin mit, dass er den Antragsteller zu 1) vertrete, und nahm zu dem Bebauungsplan Stellung. Die Antragsgegnerin erwiderte unter dem 15. Januar 2008, dass diese Stellungnahme nicht mehr berücksichtigt werden könne.

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Mit ihrem am 31. März 2008 eingegangenen Normenkontrollantrag tragen die Antragsteller vor, dass die Umwidmung in ein allgemeines Wohngebiet nachhaltige Rückwirkungen auf ihre Hotels bzw. Pensionen habe, weil die bisherige besondere Ruhelage, die insbesondere ältere Touristen anziehe, nunmehr gefährdet sei. Schon früher sei eine Planänderung gescheitert; das Verwaltungsgericht Lüneburg habe mit Urteil vom 22. Juni 1983 eine Klage der Samtgemeinde gegen die Versagung der Genehmigung abgewiesen. Damals habe u.a. der Antragsteller zu 1) für die Interessengemeinschaft von Hotels und Kurpensionen im Kurwohnviertel mit Schreiben vom 21. Juli 1979 geltend gemacht, dass eine Änderung des Sondergebiets zu schweren Nachteilen führe. Die Notwendigkeit einer nochmaligen Einwendung habe 2007 deshalb nicht mehr bestanden, zumal sich auch die tatsächliche Prägung der Umgebung durch eine zwischenzeitliche Änderung des Flächennutzungsplanes nicht geändert habe. § 47 Abs. 2a VwGO verkomme zur sinnleeren Förmelei, wenn alle der Gemeinde bekannten Argumente nochmals wiederholt werden müssten. Diese Norm diene dazu, die Gemeinde möglichst frühzeitig über die Einwendungen der Bürger zu informieren. Außerdem sei es sinnlos, den Zugang zum Normenkontrollverfahren zu verwehren, wenn der Bebauungsplan ohnehin bei der Nachbaranfechtung von auf seiner Grundlage ergangenen Baugenehmigung inzident zu überprüfen sei.

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Die Nichterhebung eigener Einwendungen sei ferner unschädlich, weil zweifellos andere Einwender auf die Unzulässigkeit des Änderungsvorhabens hingewiesen hätten. Auch der Landkreis Uelzen habe moniert, dass die Werte der DIN 18005 nicht eingehalten würden und dass die Planänderung gegen das Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 BauGB verstoße. Die zugrunde liegenden Gesichtspunkte seien der Antragsgegnerin seit Jahrzehnten bekannt, so dass es keines neuen Hinweises bedurft hätte. Zudem sei im Zeitpunkt der Bürgerbeteiligung noch nicht absehbar gewesen, dass die Ruhe im Sondergebiet auf Grund der Eigenart des vorgesehenen Wohngebietes gestört und damit die besondere touristische Nische, die die Antragsteller für sich wirtschaftlich nutzten, gefährdet werde. Der Antragsteller zu 1) habe in Gesprächen mit Gästen im Dezember 2007 erfahren, dass diese wegen des durch die Planänderung vermehrten Lärms (an- und abfahrende Kfz, spielende Kinder, nicht wesentlich störende Gewerbebetriebe) in Zukunft fernbleiben würden. Auch weitere Gäste hätten erklärt, dass sie zukünftige Buchungen überdenken würden. Außerdem habe er erst im November 2007 neue Angebote für die Nutzung seiner Terrasse erhalten. Eine Agentur habe ihm Terrassenfeste als All-Inclusive-Angebot mit Livemusik (Saxophon und Klavier) und einem festlichen Dinner vorgeschlagen. Dies sei so vereinbart worden. Nunmehr müssten im allgemeinen Wohngebiet laute Musik nach 21.00 Uhr und Geruchsimmissionen vermieden werden, so dass er auf das Sommerfest 2008 habe verzichten müssen. Damit breche eine erhebliche Einnahmequelle weg. In gleicher Weise werde das Servieren des Abendessens auf der Terrasse jedenfalls nach 21.00 Uhr vereitelt. Auf solche Gesichtspunkte hätte im Rahmen der Bürgerbeteiligung nur im Wege vager Vermutungen hingewiesen werden können.

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Der Antragsteller zu 1) habe keine Einwendungen erheben können, weil er ortsabwesend gewesen sei.

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Schließlich sei zu berücksichtigen, dass die Grundstücke der Antragsteller die einzigen seien, die von der Planänderung betroffen seien. Sie hätten deshalb auch ohne gesetzliche Vorgabe unmittelbar benachrichtigt werden müssen.

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Die Antragsteller beantragen,

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die vom Rat der Antragsgegnerin am 20. Dezember 2007 als Satzung beschlossene 10. Änderung des Bebauungsplanes "Kurwohnviertel/Galgenberg" für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie hält den Antrag nach § 47 Abs. 2a VwGO für unzulässig, weil die Antragsteller keine Einwendungen erhoben hätten. Mit dem Normenkontrollantrag trügen sie nichts vor, was sie nicht auch früher zum Gegenstand von Einwendungen hätten machen können. Ob andere Personen solche Einwendungen erhoben hätten oder Träger öffentlicher Belange entsprechend Stellung genommen hätten, sei ebenso unerheblich wie eine etwaige Kenntnis der fraglichen Gesichtspunkte seitens der Gemeinde. Dies sei vom Gesetzgeber so gewollt.

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Im Übrigen beträfen die Bedenken des Landkreises Uelzen eine andere Problematik. Ein eventueller Verstoß gegen das Entwicklungsgebot berühre nicht die Rechtsstellung der Antragsteller, liege aber auch nicht vor, weil der Flächennutzungsplan geändert werde.

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Das 1979 durchgeführte Änderungsverfahren sei gescheitert, weil der Bebauungsplan nicht aus dem Flächennutzungsplan entwickelt gewesen sei. Dieser sei zwischenzeitlich jedoch geändert worden; seit dem 30. Mai 2003 stelle er den fraglichen Bereich als Sondergebiet "Kurwohnen" dar mit der Folge, dass auch Wohnnutzung zulässig sei. Auch dagegen hätten die Antragsteller seinerzeit keine Einwendungen erhoben.

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Die Antragsteller könnten sich nicht darauf berufen, dass sie bei der Öffentlichkeitsbeteiligung noch nicht hätten erkennen können, welche Auswirkungen die Planung auf ihre Grundstücke habe. Bereits der Entwurf habe die später verwirklichte Planung richtig dargestellt. Außerdem seien die Betriebe der Antragsteller ohnedies schon von Wohnnutzungen umgeben; östlich ihrer Grundstücke grenze ein festgesetztes allgemeines Wohngebiet an, westlich jenseits der Straße befinde sich eine Wohnanlage. Deshalb sei nicht nachvollziehbar, was sich für die Hotelgäste - die angeblich nicht wiederkommen wollten - tatsächlich ändere. Die Terrasse des Antragstellers zu 1) sei ohnedies schon für Themenveranstaltungen benutzt worden; ihre Bedeutung für den Betrieb sei also bekannt gewesen.

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Eine Ortsabwesenheit des Antragstellers zu 1) bei der öffentlichen Auslegung sei unbeachtlich, weil er als Grundstückseigentümer das Risiko trage, dass ihn alle für sein Grundstück wichtigen Informationen erreichten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Antrag ist unzulässig, weil die Antragsteller entgegen § 47 Abs. 2a VwGO nur Einwendungen geltend machen, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung nicht geltend gemacht haben, aber hätten geltend machen können.

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Gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser durch das Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte vom 21. Dezember 2006 (BGBl. I S. 3316; in Kraft getreten am 1. Januar 2007) eingeführten Vorschrift (vgl. dazu OVG Münster, Beschl. v. 29.8.2008 - 7 B 915/08.NE -, BauR 2008, 2033) erheben die Antragsteller keine ausdrücklichen Bedenken. Sie wären auch nicht berechtigt. Die sich in diesem Zusammenhang stellenden Fragen sind der Sache nach im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Oktober 2005 (- 7 BN 1.05 -, NVwZ 2006, 85) beantwortet worden, der eine (landesrechtliche) materielle Präklusion bei der Festsetzung eines Wasserschutzgebietes als Rechtsverordnung betraf. Auch soweit diese Entscheidung auf Kritik gestoßen ist, bezieht dies die formelle Präklusion bei § 47 Abs. 2a VwGO nicht mit ein, schon weil die Verfügbarkeit einer prinzipalen Normenkontrolle nach Art. 19 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich nicht geboten sei (vgl. Schmitt/Ehlers, LKV 2008, 497).

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Soweit teilweise bezweifelt wird, dass es sich bei der Vorschrift des § 47 Abs. 2a VwGO um eine sinnvolle Regelung handelt (Ziekow, BauR 2007, 1169, 1174 ff.; vgl. auch Blechschmidt, ZfBR 2007, 120, 125 f.; Gronemeyer, BauR 2007, 815, 823 ff.), stellt dies nicht die Wirksamkeit der Norm in Frage; diese Frage richtet sich ausschließlich an den Gesetzgeber, nicht an den zur Anwendung des geltenden Rechts verpflichteten Richter. Tatsächlich zeigt allerdings gerade der vorliegende Fall, dass das von Ziekow beschriebene Szenario, der Planbetroffene werde dazu gezwungen, während der Planauslegung ohne Not überflüssige Einwendungen zu erheben, nicht unbedingt den tatsächlichen Anwendungsfällen entspricht.

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Die Voraussetzungen der genannten Vorschrift sind hier erfüllt. Es ist unschädlich, dass der in der Bekanntmachung der öffentlichen Auslegung gegebene Hinweis auf die Fehlerfolgen mit dem darin enthaltenen "soweit" der Formulierung des § 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB, nicht aber der engeren Fassung des § 47 Abs. 2a VwGO entspricht (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 29.8.2008 - 7 B 915/08.NE -, a.a.O.). Dies ist vom Gesetzgeber durch das beide Bestimmungen betreffende Gesetz vom 21. Dezember 2006 (a.a.O.) vorgegeben und im Übrigen nicht geeignet, beim Planbetroffenen zu dessen Nachteil einen Irrtum über die Notwendigkeit der Erhebung von Einwendungen hervorzurufen.

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Einwendungen haben die Antragsteller auf die öffentliche Auslegung hin nicht erhoben.

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In einem früheren Verfahren erhobene Einwendungen sind nicht berücksichtigungsfähig. Der Wortlaut des § 47 Abs. 2a VwGO ist eindeutig; er nimmt auf die öffentliche Auslegung Bezug. Wollte man auch andere Äußerungen aus früherer Zeit einbeziehen, wäre die Regelung sinnentleert. Sie dient gerade nicht dazu, die Stellung des Betroffenen zu stärken; dieser soll vielmehr mit Obliegenheiten in die Pflicht genommen werden, um das Verfahren insgesamt rationeller zu machen. Das ändert zwar nichts daran, dass die Gemeinde alle Belange in die Abwägung einzustellen hat, die sie sehen muss, auch wenn dies weit zurückliegende Vorgänge einbezieht. Erklärtes Ziel der gesetzlichen Regelung ist jedoch, dass sich derjenige, der keine aktuellen Einwendungen erhoben hat, jedenfalls im Normenkontrollverfahren auf solche Umstände nicht mehr berufen darf.

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Hinzu kommt, dass die Einschlägigkeit und die inhaltliche Verwertbarkeit von Einwendungen aus früheren Verfahren keineswegs selbstverständlich ist. In der Zwischenzeit können sich die tatsächlichen und rechtlichen Gegebenheiten durchgreifend geändert haben. Es wäre eine durch nichts zu rechtfertigende Zusatzbelastung der planenden Gemeinde, wenn sie nicht nur das ohnehin anfallende Abwägungsmaterial erfassen müsste - also alles das, was sie "sehen" muss -, sondern darüber hinaus zu der weitergehenden Prüfung verpflichtet wäre, "alten" Einwendungen unter der Fragestellung nachzugehen, ob diese wohl mit der gegenwärtigen Situation noch etwas zu tun haben. Demgegenüber liegt es im ureigensten Interesse des Betroffenen, die Einwendungen aus seiner eigenen Sphäre unter Anpassung an ggf. veränderte Umstände und neuere Erkenntnisse "fortzuschreiben". Darin liegt weder eine unangemessene Zumutung noch ist diese Mühewaltung überflüssig.

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Im Normenkontrollverfahren haben die Antragsteller keine Einwendungen erhoben, die bei der Auslegung noch nicht hätten geltend gemacht werden können. Auf Nachfrage hat der Antragsteller zu 1) hierzu lediglich vorgetragen, er habe erst nach späterer Befragung seiner Gäste erkannt, dass eine Wohnbebauung abschreckend wirke, und die Planung mache eine ihm jetzt bewusst gewordene Möglichkeit zunichte, seine Hotelterrasse im Sommer für Feste und späte Abendessen zu nutzen. Darin liegt jedoch kein nachträglich entstandener Einwendungsgrund.

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Zunächst ist dieser neue Vortrag - was im Detail zu beleuchten wäre, wenn der Antrag als zulässig behandelt würde - insgesamt nicht schlüssig, sondern geht an faktischen Gegebenheiten in der näheren Umgebung vorbei und ist in sich widersprüchlich. Die Grundstücke der Antragsteller grenzen ohnehin an Wohngebietsnutzung an, so dass nicht nachvollziehbar ist, inwiefern für die Hotelgäste eine spürbare Verschlechterung der Situation eintreten sollte. Unverständlich ist auch, dass wechselseitige Ruhestörungen besorgt werden; das spricht eher dafür, dass beide Nutzungsarten gut zueinander passen.

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Unzutreffend ist aber jedenfalls, dass solche Einwendungen nicht auch bei der Auslegung schon hätten geltend gemacht werden können. Alle maßgeblichen Umstände lagen zu diesem Zeitpunkt bereits zutage; was sich geändert hat, ist lediglich ihre Einschätzung durch den Antragsteller zu 1). § 47 Abs. 2a VwGO stellt aber nicht auf das ab, was dem Betroffenen zu diesem Zeitpunkt ohne besondere Anspannung seiner geistigen Fähigkeiten eingefallen sein mag, sondern verlangt ihm ab, dass er die Planung zum Anlass nimmt, seine Situation und Betroffenheit sorgfältig zu überdenken. Gerade für die Auswirkungen einer Planung auf vorhandene Betriebe entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass die Gemeinde betriebliche Entwicklungsmöglichkeiten in der Abwägung zwar zu berücksichtigen hat, aber nur dann, wenn der Inhaber sie bereits konkret ins Auge gefasst hat und sie bei realistischer Betrachtungsweise nahe liegen. Das Interesse, sich alle Entwicklungsmöglichkeiten offen zu halten, reicht dafür ebenso wenig aus wie unklare oder unverbindliche Absichtserklärungen (vgl. zuletzt Urteile des Senats vom 25.2.2009 - 1 KN 1/06 -, n.v. und vom 13.1.2009 - 1 KN 69/07 -, www.dbovg.niedersachsen.de und juris; Senatsurt. v. 15.1.2004 - 1 KN 128/03 -, AgrarR 2004, 328 = NuR 2005, 595). Mit anderen Worten wird dem Betriebsinhaber angesonnen, eine ihn berührende Bauleitplanung zum Anlass für eine konkrete Fortschreibung seiner betrieblichen Planung zu nehmen, wenn er diese zur Grundlage von Einwendungen machen will. Das hat der Antragsteller zu 1) versäumt. Was er auf seiner Terrasse veranstalten kann und will, hätte er sich auch früher überlegen können bzw. aus Anlass des Bebauungsplanentwurfs überlegen müssen. Auch die Befragung seiner Hotelgäste hätte er zu einem früheren Zeitpunkt vornehmen können.

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Der Vortrag, der Antragsteller zu 1) sei während der Auslegung ortsabwesend gewesen und die Antragsteller hätten individuell benachrichtigt werden müssen, greift nicht durch. § 3 Abs. 2 BauGB sieht die individuelle Benachrichtigung betroffener Grundstückseigentümer nicht vor; diese ist verfassungsrechtlich auch nicht geboten (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 4.11.1999 - 2 E 29/96.N -, NVwZ-RR 2001, 83). In dem hier angewandten Verfahren nach § 13a BauGB hat die Gemeinde nach Abs. 2 Nr. 1 dieser Vorschrift in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Nr. 2 BauGB die Wahl zwischen Betroffenenbeteiligung und Auslegung nach § 3 Abs. 2 BauGB; sie ist aber gerade nicht verpflichtet, die Betroffenenbeteiligung zu wählen, zumal dann, wenn sich der Kreis der Betroffenen nicht verlässlich eingrenzen lässt.

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Gegen die Ordnungsmäßigkeit der ortsüblichen Bekanntmachung haben die Antragsteller keine Einwendungen erhoben. Sie entsprach § 8 Abs. 3 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin, wonach sonstige Bekanntmachungen in der Allgemeinen Zeitung der Lüneburger Heide zu veröffentlichen und nachrichtlich in den Bekanntmachungskästen am Rathaus und Ämterzentrum auszuhängen sind. Damit haben die Grundstückeigentümer hinreichende Gelegenheit, sich verlässlich und ohne unzumutbare Erschwernis Kenntnis von den sie betreffenden Bekanntmachungen zu verschaffen. Das OVG Münster hält sogar Bekanntmachungen von Ortsrecht allein durch Aushang bei Gemeinden mit bis zu 35.000 Einwohnern noch für zulässig (Urt. v. 28.8.2008 - 7 D 30/07 -, NVwZ-RR 2009, 301), während die Antragsgegnerin nach ihrem Eintrag bei Wikipedia zum 31. Dezember 2006 nur 8.786 Einwohner aufwies.

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