Verwaltungsgericht Mainz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-24, Aktenzeichen 3 L 665/17.MZ
ECLI:DE:VGMAINZ:2017:0724.3L665.17.00

weitere Fundstellen ...

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers vom 30. Dezember 2015 gegen den Kostenerstattungsbescheid der Antragsgegnerin nach § 135 a BauGB vom 11. Dezember 2015 (Grundstücksnummer 001-2) – in Gestalt des Teilabhilfebescheids vom 26. Januar 2017 (Grundstücksnummer 003) – wird angeordnet.

Die Antragsgegnerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Der Wert des Verfahrensgegenstandes wird auf 217,28 € festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag des Antragstellers, die aufschiebende Wirkung seines Widerspruchs gegen den im Tenor benannten Kostenerstattungsbescheid in Gestalt des Teilabhilfebescheids anzuordnen, ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –, § 212 a Abs. 2 Baugesetzbuch – BauGB – statthaft und zulässig.

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Diese Vorschriften (und nicht § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) sind vorliegend der Beurteilung der Statthaftigkeit zugrunde zu legen, denn es spricht alles dafür, dass es sich bei dem genannten Kostenerstattungsanspruch nicht um öffentliche Abgaben oder Kosten im Sinne von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO handelt. Zum einen ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber offenkundig selbst den Kostenerstattungsanspruch nach § 135 a Abs. 2 BauGB nicht der Vorschrift des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO, sondern der Fallgruppe des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO zuordnen wollte, wenn in der Gesetzesbegründung davon die Rede ist, in einem neuen § 212 a BauGB die Fälle des Entfallens der aufschiebenden Wirkung einheitlich zusammenzufassen und insoweit von der entsprechenden Ermächtigung des neuen § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung Gebrauch machen zu wollen (vgl. BT-Drs 13/7589, S. 30). Überdies würde § 212 a Abs. 2 BauGB andernfalls keinen Sinn machen, da er überflüssig wäre (vgl. VG Greifswald, Beschluss vom 2. August 2013 – 3 B 240/13 –, juris Rn. 22). Zum anderen spricht auch die systematische Einordnung des Kostenerstattungsanspruchs als Fall eines öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs (vgl. E/Z/B/K, BauGB, Stand: Februar 2017, § 135 a BauGB Rn. 21) gegen eine Zuordnung zur von § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO erfassten Fallgruppe der öffentlichen Abgaben oder Kosten (vgl. zur Einordnung der Kostenerstattung bei Grundstücksanschlüssen OVG Niedersachsen, Urteil vom 18. September 2003 –, 9 LB 92/03 –, NVwZ-RR 2004, 894 = juris Rn. 6 m.w.N.; OVG M-V, Beschluss vom 1. Februar 2001 – 1 M 80/00 –, NVwZ-RR 2001, 401 und Rn. 5 m.w.N.; Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: Oktober 2016, § 80 Rn. 137; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage 2011, Rn. 687).

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Der im Übrigen zulässige Antrag hat auch in der Sache Erfolg. Das Gericht der Hauptsache kann gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO die aufschiebende Wirkung ganz oder teilweise anordnen. Die gerichtliche Entscheidung orientiert sich an den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Dabei überwiegt regelmäßig das öffentliche Interesse an einem sofortigen Vollzug des Bescheids, wenn sich dieser nach summarischer Überprüfung als rechtmäßig erweist. Das Interesse eines Antragstellers, von dem Vollzug eines Bescheids einstweilen verschont zu bleiben, überwiegt hingegen, wenn sich der Bescheid in einem Hauptsacheverfahren voraussichtlich als rechtswidrig erweisen wird. So liegt es hier. Der Kostenerstattungsbescheid der Antragsgegnerin leidet nach Auffassung der Kammer an Rechtsfehlern, die zugleich im Sinne von § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO ernstliche Zweifel an dessen Rechtmäßigkeit begründen. Dies folgt zum einen daraus, dass die Antragsgegnerin die der Feststellung des erstattungsfähigen Aufwands zugrunde gelegten Maßnahmen auf Ausgleichsflächen vorgenommen hat, die nicht Anknüpfungspunkt für eine Kostenerstattung nach § 135 a BauGB sein können (1). Zum anderen spricht alles dafür, dass auch die Vorschrift des § 82 Abs. 1 Satz 1 Schulgesetz – SchulG – der Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen entgegensteht (2).

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1) Der Kostenerstattungsanspruch nach § 135 a Abs. 2 Satz 1 BauGB setzt eine ausdrückliche Zuordnung der Ausgleichsmaßnahmen zu den Eingriffsgrundstücken an anderer Stelle nach § 9 Abs. 1 a BauGB voraus (vgl. Urteil der Kammer vom 12. Dezember 2012 – 3 K 202/12.MZ –, S. 5,6 UA), an der es hier fehlt. Nach § 9 Abs. 1 a Satz 1 BauGB stehen der Gemeinde zum Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft durch Festsetzungen in einem Bebauungsplan drei Möglichkeiten zur Wahl: Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1 a Abs. 3 BauGB können entweder auf dem jeweiligen Grundstück selbst (dem sogenannten Eingriffsgrundstück) oder an anderer Stelle im sonstigen Geltungsbereich des Bebauungsplans oder in einem anderen Bebauungsplan durchgeführt werden. Nur im Fall der zweiten und dritten Variante kommt eine Kostenerstattung nach Maßgabe der §§ 135 a ff. BauGB in Betracht (vgl. OVG NW, Beschlüsse vom 20. Januar 2010 – 8 A 2285/09 –, juris Rn. 4, und vom 28. Mai 2008 – 8 A 1664/05 –, juris Rn. 5, 13 ff.; VGH BW, Beschlüsse vom 25. Januar 2008 – 5 S 210/07 –, NuR 2008, 664 = juris Rn. 29, und vom 31. März 2005 – 5 S 2507/04 –, NVwZ-RR 2005, 649 = juris Rn. 5). Nach § 135 a Abs. 1 BauGB sind festgesetzte Maßnahmen zum Ausgleich für Eingriffe in Natur und Landschaft grundsätzlich vom Vorhabenträger durchzuführen. Soweit Ausgleichsmaßnahmen festgesetzten Ausgleichsflächen an anderer Stelle im Plangebiet selbst oder aber im Geltungsbereich eines anderen Bebauungsplans zugeordnet sind, soll die Gemeinde diese anstelle und auf Kosten der Vorhabenträger durchführen und auch die hierfür erforderlichen Flächen bereitstellen, sofern dies nicht auf andere Weise gesichert ist. Nur innerhalb dieses Normierungssystems wird der Gemeinde ein Weg aufgezeigt, der es ihr ermöglicht, in Eigenregie dem Kompensationsinteresse Geltung zu verschaffen, ohne die Last der hierfür erforderlichen Kosten zu tragen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. März 1999 – 4 BN 17.98 –, BauR 2000, 242 = juris Rn. 5 zur früheren Rechtslage).

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Vorliegend bestimmt der hier maßgebliche Bebauungsplan „Auf dem G...“ der Antragsgegnerin in Teil C „Sonstiges“ der textlichen Festsetzungen unter „Hinweise“, dass die im Rahmen der Festsetzungen des Bebauungsplans zu erbringende Restkompensation von 3,26 ha und deren Zuordnung gemäß § 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB auf der Grundlage eines städtebaulichen Vertrags zwischen der Antragsgegnerin und der Unteren Naturschutzbehörde beim Antragsteller erfolgt und für die hier in Rede stehende „Fläche für Gemeinbedarf A“ mit einem Anteil von 63,5 % veranschlagt wird. Mit dieser Regelung wird indes entgegen der Ansicht der Antragsgegnerin keine wirksame Zuordnung der Ausgleichsflächen zu den Eingriffsgrundstücken im Plangebiet im Sinne von § 9 Abs. 1 a BauGB vorgenommen, die die Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen rechtfertigt. Zwar sind in dem zwischen dem Antragsteller und der Antragsgegnerin geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag vom 18./22. Dezember 2008 im Einzelnen die Flächen aufgelistet, auf denen zur Kompensation der durch die Bauleitplanung „Auf dem G…“ zu erwartenden Eingriffe in Natur und Landschaft Ausgleichsmaßnahmen vorgenommen werden sollen. Diese Flächen sind indes nicht in den Geltungsbereich des Bebauungsplans einbezogen worden. Ausweislich der Planurkunde, die die Grenze des räumlichen Geltungsbereichs des Bebauungsplans durch eine gestrichelte Linie gemäß Nr. 15.13 der Anlage zur Planzeichenverordnung – PlanZV – festlegt (vgl. auch § 9 Abs. 7 BauGB), liegen die Grundstücke nicht innerhalb des so definierten Plangebiets. Sie wurden aber auch nicht durch die textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans bzw. dessen Begründung in dessen räumlichen Geltungsbereich einbezogen. Zwar ist es nicht grundsätzlich ausgeschlossen, dass der Plangeber Grundstücke auch auf andere Weise als durch Darstellung in der Planurkunde in das Plangebiet einbeziehen kann. Dies setzt – insbesondere wenn der Plangeber den Geltungsbereich eines Bebauungsplans zeichnerisch definiert – aber voraus, dass sich aus dem Bebauungsplan selbst eindeutig und unmissverständlich ergibt, ob ein Grundstück zum Geltungsbereich des Bebauungsplans gehören soll. Erfolgt wie hier die Zuordnung von Maßnahmen auf von der Gemeinde bereitgestellten Flächen gemäß § 9 Abs. 1 a Satz 2 Halbsatz 2 BauGB i.V.m. § 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB, müssen diese Flächen und die auf ihnen durchzuführenden Maßnahmen nach Art und Umfang in den textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans oder in der Begründung genau und hinreichend konkret beschrieben werden. Nur dann ist für die im Plangebiet gelegenen Grundstückseigentümer erkennbar ist, was die Gemeinde zum Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe zu tun gedenkt und ob diese Maßnahmen einen Kostenerstattungsanspruch nach § 135 a Abs. 2 Satz 1 BauGB begründen können (vgl. VG Münster, Urteil vom 7. Oktober 2009 – 3 K 883/08 –, juris Rn. 17 m.w.N.). Diesen Anforderungen an die Planbestimmtheit genügt der Bebauungsplan nicht, denn es fehlt in ihm eine hinreichend konkrete Zuordnung der Ausgleichsflächen zu den im Plangebiet gelegenen Ausgleichsgrundstücken.

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Die in § 2 des städtebaulichen Vertrags aufgelisteten Ausgleichsflächen liegen auch nicht im Geltungsbereich eines anderen Bebauungsplans. Vielmehr handelt es sich bei ihnen um Außenbereichsflächen, die – wie die Anlagen 1 und 2 zum städtebaulichen Vertrag (a.a.O.) dokumentieren – teilweise sogar als Vogelschutz- und/oder Naturschutzgebiet ausgewiesen sind.

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Soweit die Antragsgegnerin der Auffassung ist, der von ihr gewählte Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft auf der Grund eines „Ökokontos“ – bei der es sich um eine durch das Baugesetzbuch zugelassene Kompensationsform handele – würde leerlaufen, wenn man dieser Variante die Möglichkeit der Refinanzierung durch Kostenerstattungsbeträge abspräche, vermag dies keine andere Beurteilung zu rechtfertigen. Insoweit wird übersehen, dass der Gesetzgeber in § 1 a Abs. 3 Sätze 2 bis 4 BauGB hinsichtlich der Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen für infolge einer Bauleitplanung zu erwartende Eingriffe in Natur und Landschaft ein über § 9 Abs. 1 a BauGG hinausgehendes Instrumentarium eröffnet hat, das insbesondere auch die von der Antragsgegnerin gewählte Variante eines Ökokontos umfasst, ohne damit zugleich die Entscheidung getroffen zu haben, für alle Arten der Ausgleichsmaßnahmen auch Refinanzierungsmöglichkeiten nach § 135 a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 BauGB zu schaffen. Gerade durch den in § 135 a Abs. 2 Satz 1 BauGB enthaltenen Verweis auf § 9 Abs. 1 a BauGB wird deutlich, dass eine von den Anforderungen des § 9 Abs. 1 a BauGB losgelöste Durchführung von Kompensationsmaßnahmen auf der Grundlage von § 1 a Abs. 3 Satz 4 BauGB keine Kostenerstattungspflicht auslöst. Letztlich obliegt der Gemeinde bereits bei Erlass des Bebauungsplans die Entscheidung darüber, ob sie eine der Refinanzierung über Kostenerstattungsbeträge fähige Kompensationsform ergreift oder den Ausgleich auf sonstige Art und Weise vornimmt mit der Folge, dass die hierfür anfallenden Kosten nicht erstattungsfähig sind (vgl. VG Münster, Urteil vom 14. Juli 2006 – 3 K 3583/04 –, juris Rn. 38).

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Fehlt es demnach an der Zuordnung der Ausgleichflächen zu den Eingriffsgrundstücken an anderer Stelle im Bebauungsplan oder in einem anderen Bebauungsplan (§ 9 Abs. 1 a Alt. 2 und 3 BauGB), begründen die auf ihnen durchgeführten Ausgleichsmaßnahmen keinen Kostenerstattungsanspruch auf der Grundlage von § 135 a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 BauGB. Dies führt zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Kostenerstattungsbescheids, da die Antragsgegnerin die Kosten für Erstattungsmaßnahmen auf diesen Grundstücken der Ermittlung des erstattungsfähigen Gesamtaufwands zugrunde gelegt hat.

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2) Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen dürfte auch § 82 Abs. 1 Satz 1 SchulG der Erhebung von Kostenerstattungsbeträgen nach § 135 a BauGB entgegenstehen. Nach der schulgesetzlichen Regelung haben die Schulsitzgemeinden die für schulische Zwecke erforderlichen Grundstücke dem Schulträger unentgeltlich zu Eigentum zu übertragen und die damit zusammenhängenden Kosten sowie die Kosten der Erschließung nach dem Baugesetzbuch und dem Kommunalabgabengesetz zu übernehmen. Hiernach dürfte eine Geltendmachung von Kostenerstattungsbeträgen ausgeschlossen sein, denn nach der summarischen Sach- und Rechtsprüfung spricht alles dafür, dass zu den Kosten der Erschließung nach dem Baugesetzbuch auch die Kosten für die Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen für aufgrund der Bauleitplanung zu erwartende Eingriffe in Natur und Landschaft gehören.

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Soweit die Antragsgegnerin demgegenüber der Ansicht ist, dass Kosten für die Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen deshalb nicht von § 82 Abs. 1 Satz 1 SchulG umfasst würden, weil es sich bei ihnen nicht um Erschließungskosten im Sinne der §§ 123 ff. BauGB handele, vermag die Kammer dieser beschränkten Betrachtung nicht zu folgen. Insbesondere ist der Begriff der „Kosten der Erschließung“ nicht mit den Erschließungsbeiträgen nach den §§ 127 ff. BauGB gleichzusetzen. Bereits der Wortlaut von § 82 Abs. 1 Satz 1 SchulG legt mit der Verwendung des Begriffs „Kosten der Erschließung nach dem Baugesetzbuch“ den Schluss nahe, dass sich die Freistellung des Schulträgers nicht nur auf solche Erschließungsmaßnahmen beziehen soll, für die ihrerseits Erschließungsbeiträge erhoben werden könnten (so aber Thielmann, Erschließung Schulgrundstück – welche Kosten hat die Schulsitzgemeinde, in Gemeinde und Stadt, Heft 7/2006). Jedenfalls sprechen aber Sinn und Zweck des § 82 Abs. 1 Satz 1 SchulG für eine erweiternde Auslegung des Begriffs der „Kosten der Erschließung nach dem Baugesetzbuch“, auch auf Kosten, die infolge der Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen für nach Bauleitplanung zu erwartenden Eingriffen in Natur und Landschaft entstanden sind. Dies ergibt sich aus folgendem:

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Die zum 1. August 2004 in Kraft getretene Vorschrift des § 82 Abs. 1 Satz 1 SchulG regelt wie bereits die wortgleiche Vorgängerregelung des § 69 Abs. 1 des Schulgesetzes vom 6. November 1974 die Beteiligung der Schulsitzgemeinden an den Sachkosten der Schulen. Die Vorschrift, mit der insbesondere der Standortvorteil der Schulsitzgemeinde durch die Errichtung überörtlicher Schulen in ihrem Gebiet ausgeglichen werden soll (vgl. OVG RP, Urteile vom 17. November 1987 – 7 A 101/86 –, AS 22, 28 [S. 8, 9 UA], und vom 27. Mai 1986 – 6 A 42/85 –, AS 20, 364 [S. 8 UA]; Grumbach/Bickenbach/Seckel-mann/Thews, Schulgesetz Rheinland-Pfalz, Stand: Juni 2016, § 82 Anm. 1), verpflichtet die Schulsitzgemeinde letztlich zur Bereitstellung eines „baureifen“ Grundstücks (vgl. die amtliche Begründung zu § 69 SchulG 1974, LT-Drs 7/2751, S. 79). Der Begriff „baureifes Grundstück“ greift dabei den allgemeinen baurechtlichen Erschließungsbegriff auf. Danach ist Erschließung die Summe der Maßnahmen, die erforderlich sind, um Grundstücke bestimmungsgemäß – im vorliegenden Fall als Schulgrundstück – nutzen zu können; erst die Gesamtheit dieser Maßnahmen macht ein Grundstück tatsächlich „baureif“ (vgl. OVG RP, Urteil vom 17. November 1987, a.a.O. S 9 UA). Legt man dieses Verständnis hier zugrunde, so werden auch die durch die vorgenommenen Ausgleichsmaßnahmen nach § 1 a Abs. 3 BauGB hervorgerufenen Kosten von § 82 Abs. 1 Satz 1 SchulG umfasst, denn ohne den Ausgleich von bauleitplanungsbedingten Eingriffen in Natur und Landschaft wäre der hier in Rede stehende Bebauungsplan, mit dem durch die Überplanung eines im Wesentlichen durch Obstgehölze und kleinere Brachflächen geprägtes Gebiets (vgl. Begründung S. 3,4 ) überhaupt erst die bauplanerischen Voraussetzungen für eine Bebauung des Areal mit einem Schulgebäude und damit die „Baureife“ des Schulgrundstücks geschaffen wurde, unwirksam. Vor diesem Hintergrund kann es für die Frage der Kostenfreistellung auch nicht darauf ankommen, ob es sich bei dem Kostenerstattungsbetrag um einen Beitrag im Sinne des Abgabenrechts oder um einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch handelt. Demzufolge wird wohl § 82 Abs. 1 Satz 1 SchulG in dem Sinne zu verstehen sein, dass unter den Begriff der „Kosten der Erschließung nach dem Baugesetzbuch“ alle Aufwendungen fallen, die nach dem Baugesetzbuch von den Grundstückseigentümern oder dinglich Berechtigten verlangt werden können (vgl. Grumbach/Bickenbach/Seckelmann/ Thews, a.a.O. § 82 Anm. 5.2), sofern sie jedenfalls dazu dienen, die Anforderungen an die Baureife eines Grundstücks zu erfüllen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Festsetzung des Wertes des Verfahrensgegenstandes beruht auf § 52 Abs. 2, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG i.V.m. Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, wobei vorliegend ein Viertel des mit dem angefochtenen Bescheids geforderten Betrags anzusetzen ist.