Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-03-15, Aktenzeichen 3 A 7/04

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit einer von der Bezirksregierung Lüneburg als Rechtsvorgängerin der Beklagten verfügten Auflage, nach der die Verwendung von Fahnen bei einer von dem Kläger veranstalteten Versammlung beschränkt worden ist.

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Der Kläger meldete bei der Stadt B. für den 29. November 2003 eine Versammlung in B. an zum Thema „Heimreise statt Einwanderung - Deutsche Kinder braucht das Land!“. Am 15. Oktober 2003 erließ die Stadt B. gegen den Kläger ein Versammlungsverbot für diese Veranstaltung.

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Auf den dagegen gestellten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes stellte die erkennende Kammer mit Beschluss vom 7. November 2003 - 3 B 81/03 - die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Klägers gegen das Versammlungsverbot wieder her, jedoch unter mehreren Auflagen. Soweit es Fahnen anbelangt, wurde in Ziffer 4. des Beschlusses bestimmt:

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„Wortkundgebungen, Sprechchöre, Transparente, Trageschilder, Spruchbänder, Fahnen und dergleichen dürfen keine irgendwie geartete Verbundenheit mit der NS-Vergangenheit Deutschlands einschließlich Personen aus jener Zeit oder antijüdischer oder ausländerfeindlicher Art, ferner keine Verherrlichung von Straftätern zum Inhalt haben.“

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In Ziffer 6 des Beschlusses heißt es sodann:

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„Der Antragsgegnerin bleibt vorbehalten, weitere Auflagen hinsichtlich des Einsatzes von Ordnern, Fahrzeugen und Megaphonen innerhalb von drei Tagen nach Zustellung dieses Beschlusses zu erlassen.“

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Die Stadt B. erließ noch weitere Auflagen, die von dem Kläger akzeptiert wurden.

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Aufgrund einer Recherche im Internet am 28. November 2003, dem Vortag der Versammlung, erließ die Bezirksregierung Lüneburg während der Versammlung am 29. November 2003 mündlich gegenüber dem Kläger eine Auflage, wonach die Verwendung von Fahnen - außer der Bundesflagge und den aktuellen Flaggen der bestehenden Bundesländer sowie je einer Fahne der NPD gemäß satzungsmäßiger Beschreibung pro 25 Teilnehmer - untersagt wurde.

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Auf Anforderung des Klägers sandte die Bezirksregierung Lüneburg diesem am 1. Dezember 2003 die Auflage noch einmal schriftlich zu. Der Kläger legte dagegen Widerspruch ein und forderte die Bezirksregierung auf, die Rechtswidrigkeit der Auflage anzuerkennen. Eine Antwort hierauf erfolgte nicht.

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Am 12. Januar 2004 hat der Kläger Klage erhoben. Der Kläger trägt vor: Die Auflage sei rechtswidrig gewesen, wobei er auch ein Recht auf Feststellung der Rechtswidrigkeit habe. Dies ergebe sich aus einem Rehabilitierungsinteresse aufgrund der Verletzung seiner Grundrechte auf Versammlungs- und Meinungsfreiheit. Daneben bestehe Wiederholungsgefahr, da er auch zukünftig in B. Versammlungen durchführen wolle. Die Auflage sei inhaltlich rechtswidrig , da weitere Auflagen nur innerhalb von drei Tagen nach Zustellung des gerichtlichen Beschlusses anzuordnen und inhaltlich auf Ordner, Fahrzeuge und Megaphone zu beschränken gewesen seien. Es habe bei der Versammlung auch keinen besonderen Anlass gegeben, die in Streit stehende Auflage plötzlich zu erlassen. Die Auflage sei zudem deshalb rechtswidrig, weil durch sie das Mitführen z. B. schwarzer Fahnen verboten worden sei. Das Verbot, eine angemessene Zahl schwarzer Fahnen mitzuführen, sei aber nach einem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts rechtswidrig. Er führe solche Fahnen als Zeichen der Trauer über den Zustand hierzulande mit sich. Fahnen dürften im Übrigen nur dann untersagt werden, wenn sie eine eindeutig auf den Nationalsozialismus bezogene Symbolik hätten. Dies sei bei weißen, grünen oder blauen Fahnen oder den Fahnen Europas oder anderer europäischer Staaten und auch bei Fantasiefahnen, die allesamt durch die Auflage verboten worden seien, nicht der Fall. Auch die Begrenzung der NPD-Fahnen auf eine Fahne je 25 Teilnehmer sei unzulässig gewesen. Es hätten etwa 200 Teilnehmer an der Versammlung teilgenommen, so dass nach der Auflage nur acht NPD-Fahnen hätten gezeigt werden dürfen. Eine auf den Nationalsozialismus bezogene Symbolik hätte jedoch auch dann nicht bestanden, wenn man 10 oder 20 Fahnen gezeigt hätte. Im Übrigen ähnele die NPD-Fahne eher der Staatsfahne Österreichs als der nationalsozialistischen Hakenkreuzfahne. Selbst die Fahnen der IG Metall sähen den nationalsozialistischen Fahnen ähnlicher als die NPD-Fahne.

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Der Kläger beantragt,

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festzustellen, dass die anlässlich der Demonstration des Klägers in B. am 29. November 2003 mündlich durch die Beklagte erlassene Auflage, wonach die Verwendung von Fahnen - außer der Bundesflagge und den aktuellen Flaggen der bestehenden deutschen Bundesländer sowie je einer Fahne der NPD gem. satzungsmäßiger Beschreibung pro 25 Teilnehmer - untersagt wurde, rechtswidrig war.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte trägt vor, der Erlass der Auflage sei rechtmäßig gewesen, um eine drohende unmittelbare Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bei der Durchführung der Versammlung zu verhindern. Am 28. November 2003 habe die Bezirksregierung im Internet Hinweise darauf gefunden, dass die Versammlungsteilnehmer die gerichtliche Auflage so interpretierten, dass es weder hinsichtlich der Farben noch der Anzahl der Fahnen irgendwelche Beschränkungen gäbe. Aus den Äußerungen sei konkret zu befürchten gewesen, dass die Versammlungsteilnehmer am nächsten Tag bei der Versammlung eine Vielzahl von Fahnen mitbringen würden, und zwar auch schwarze, schwarz-weiß-rote und NPD-Fahnen. Mit ihrer Auflage habe sie lediglich die Auflage Nr. 4 im Eilbeschluss der erkennenden Kammer konkretisiert. Die Verwendung einer Vielzahl von Fahnen habe eine Verbundenheit mit der NS-Vergangenheit Deutschlands zum Inhalt gehabt. Ein „Fahnenmeer“ hätte an nationalsozialistische Aufmärsche erinnert. Auch sei die Verwendung von Fahnen bestimmter Farbgebung geeignet, eine Verbundenheit mit der NS-Vergangenheit Deutschlands herzustellen. So könnten schwarz-weiß-rote Fahnen an die Hakenkreuzflagge erinnern. Die Verwendung der Bundesflagge und der Flaggen der deutschen Bundesländer in unbegrenzter Anzahl sei nicht verboten worden. Auch sei die Verwendung der NPD-Flagge nicht grundsätzlich verboten, sondern nur zahlenmäßig, dem Verhältnis der Teilnehmer angemessen, beschränkt worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig (1.) und begründet (2.).

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1. Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage entsprechend § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Das erforderliche besondere Fortsetzungsfeststellungsinteresse des Klägers ergibt sich aus dem Bestehen einer Wiederholungsgefahr.

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Das Erfordernis der Wiederholungsgefahr setzt allgemein zum einen die Möglichkeit einer erneuten Durchführung einer vergleichbaren Versammlung durch den jeweiligen Kläger voraus, zum anderen, dass die Behörde voraussichtlich auch künftig an ihrer Rechtsauffassung festhalten wird. Auf Seiten des Klägers reicht es dabei aus, wenn der Wille erkennbar ist, in Zukunft Versammlungen abzuhalten, die ihrer Art nach zu den gleichen Rechtsproblemen und damit der gleichen Beurteilung ihrer Rechtmäßigkeit führen können. Für die Bejahung des Feststellungsinteresses ist nicht zu verlangen, dass die möglichen weiteren Versammlungen unter gleichen Umständen, mit einem identischen Motto und am selben Ort durchgeführt werden. Darüber hinaus sind Anhaltspunkte zu fordern, dass die betroffene Behörde das Verbot solcher weiterer Versammlungen oder die Beschränkung ihrer Durchführung voraussichtlich wieder mit den gleichen Gründen rechtfertigen wird. Ein Kläger muss diesbezüglich nur darlegen, es gebe Anlass für die Annahme, dass beschränkende Verfügungen künftig auf die gleichen Gründe wie bei der im Streit befindlichen Versammlung gestützt werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.3.2004 - 1 BvR 461/03 -).

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Nach den vorstehenden Grundsätzen ist das Vorliegen einer Wiederholungsgefahr hier zu bejahen. Der Kläger hat vorgetragen, er beabsichtige in Zukunft in B. Versammlungen durchzuführen und wolle klargestellt haben, dass die umstrittene Auflage nicht mehr von der Versammlungsbehörde verhängt werde. Angesichts dessen, dass die Bezirksregierung die Verwendung einer Vielzahl von Fahnen bestimmter Farbgebung bei NPD-Veranstaltungen als Verstoß gegen die öffentliche Sicherheit und Ordnung angesehen hat und dies auch von anderen Versammlungsbehörden so angesehen wird, befürchtet der Kläger für die Zukunft zu Recht, dass eine entsprechende Auflage wieder erlassen werden wird.

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Der Annahme einer Wiederholungsgefahr steht nicht entgegen, dass die Bezirksregierungen im Lande Niedersachsen mit Ablauf des Jahres 2004 aufgelöst worden sind. Die Polizeidirektion Lüneburg als Rechtsnachfolgerin der Bezirksregierung Lüneburg hat durch ihren Antrag, die Klage abzuweisen und durch Verteidigung der im November 2003 erlassenen versammlungsbeschränkenden Maßnahme zu erkennen gegeben, dass sie das „Fahnenverbot“ ihrer Rechtsvorgängerin für rechtmäßig hält. Dies begründet die Befürchtung, dass auch die Polizeidirektion vergleichbar der Bezirksregierung beschränkende Auflagen ähnlichen Inhalts erlassen wird.

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Das auf eine Wiederholungsgefahr gegründete Fortsetzungsfeststellungsinteresse entfällt auch nicht etwa deshalb, weil der Kläger in zukünftigen Fällen Eilrechtsschutz in Anspruch nehmen kann. Der im Eilverfahren erreichbare Schutz entspricht nicht dem Rechtsschutz, der im Hauptsacheverfahren erlangt werden kann. Erst dieses kann Rechtssicherheit herstellen. Es ist der NPD nicht zuzumuten, den durch Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantierten Rechtsschutz stets nur vorläufig und mit Unsicherheit für die Behandlung zukünftiger Fälle erlangen zu können.

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2. Die Klage ist auch begründet. Der Erlass der Auflage war rechtswidrig.

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a) Die Rechtswidrigkeit der Auflage ergibt sich bereits daraus, dass die Bezirksregierung für ihren Erlass materiell nicht zuständig war.

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Nach § 15 Abs. 1 VersG kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach dem zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit und Ordnung bei der Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

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Materiell zuständige Behörden nach § 15 Abs. 1 VersG sind nach § 4 Nr. 1 der Niedersächsischen Verordnung über Zuständigkeiten auf verschiedenen Gebieten der Gefahrenabwehr - ZustVO-NGefAG - die Landkreise, kreisfreien Städte, großen selbständigen Städte und selbständigen Gemeinden. Da die Stadt B. gem. § 10 Abs. 2 NGO zu den großen selbständigen Städten gehört, ist diese und nicht die Bezirksregierung zuständige Versammlungsbehörde; die Stadt hat in ihrer gesetzlichen Zuständigkeit zunächst auch das Versammlungsverbot und später weitere Auflagen erlassen.

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Es lagen nicht die Voraussetzungen einer außerordentlichen sachlichen Zuständigkeit der Bezirksregierung vor. Nach § 100 Abs. 2 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes - NGefAG - (das als Niedersächsisches Gesetz über die öffentliche Sicherheit und Ordnung - Nds. SOG - fortgilt) können unter anderem sachlich nicht zuständige Verwaltungsbehörden oder Polizeibehörden bei Gefahr in Verzuge einzelne Maßnahmen zur Abwehr einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr anstelle und auf Kosten der zuständigen Verwaltungsbehörde oder Polizeibehörde treffen. Ein solcher Ausnahmefall lag hier nicht vor. Die Bezirksregierung hatte bereits am Vortage der Versammlung Erkenntnisse darüber gewonnen, dass die Versammlungsteilnehmer möglicherweise eine Vielzahl unterschiedlicher Fahnen (schwarze, schwarz-weiß-rote und NPD-Fahnen) mitführen wollten. Die Bezirksregierung hat ausreichend Zeit gehabt, die Stadt B. hiervon unterrichten zu können, damit diese dann in der ihr zugewiesenen eigenen Zuständigkeit hätte prüfen und entscheiden können, in welchem Umfange sie das Mitführen von Fahnen hätte zulassen wollen. Dass die Stadt B. nicht mehr hätte schnell genug handeln können, ist nicht erkennbar. Nach dem Vortrag der Bezirksregierung stand sie mit der Stadt B. im ständigen Kontakt. So war auch der Erlass der Auflage mit dieser abgesprochen worden, ein Behördenvertreter der Stadt war bei dem Aufzug anwesend.

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b) Die Rechtswidrigkeit der Auflage ergibt sich auch daraus, dass die Bezirksregierung die materielle Rechtskraft einer gerichtlichen Entscheidung missachtet hat.

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Als Versammlungsbehörde im Wege der Eilzuständigkeit war die Bezirksregierung - wie auch die Stadt B. als originär zuständige Versammlungsbehörde - an den Beschluss der Kammer vom 7. November 2003 im Eilverfahren 3 B 81/03 mit den darin erlassenen Auflagen gebunden. Denn wenn die Bezirksregierung „anstelle“ der zuständigen Verwaltungsbehörde handelt (vgl. den Wortlaut des § 102 Abs. 2 NGefAG), ist sie den selben Rechten und Pflichten wie die Stadt unterworfen. Leitet sie ihre Rechte von der Stadt her, bindet sie die Rechtskraft des Beschlusses vom 7. November 2003 gem. § 121 VwGO (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 13. Aufl. 2003, § 121 Rdnr. 26, zur Frage der Rechtswidrigkeit von entgegenstehenden Regelungen auch Rdnr. 9). Die Kammer hat in Bezug auf das Mitführen von Fahnen in Ziffer 4 des Beschlusstenors lediglich festgelegt, dass diese Fahnen keine irgendwie geartete Verbundenheit mit der NS-Vergangenheit Deutschlands einschließlich Personen aus jener Zeit oder antijüdischer oder ausländerfeindlicher Art, ferner keine Verherrlichung von Straftätern zum Inhalt haben dürfen. Weitere Einschränkungen hinsichtlich der Fahnenzahl oder des Aussehens der Fahnen sind nicht festgelegt worden. Insbesondere hat das Gericht kein Verbot von Fahnen aller Art außer Bundes- und Landesfahnen bzw. eine Einschränkung hinsichtlich der Anzahl von NPD-Fahnen ausgesprochen. Die Auflage der Bezirksregierung kann somit nicht mehr als bloße - zulässige - Konkretisierung der Auflage in Ziffer 4 des Beschlusstenors angesehen werden, sondern beinhaltet eine weit darüber hinaus gehende eigenständige Regelung, die wegen der Bindungswirkung des Beschlusses nicht zulässig war.

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Hätte die Versammlungsbehörde - gleich ob die Stadt oder von ihr abgeleitet die Bezirksregierung - weitere Fahnen verbieten wollen, wäre dies verfahrensmäßig daher nur im Wege einer Abänderung des Beschlusses nach § 80 Abs. 7 VwGO möglich gewesen. § 80 Abs. 7 VwGO bringt den Vorrang der gerichtlichen Entscheidungszuständigkeit zum Ausdruck, wenn - wie im Beschluss vom 7. November 2003 geschehen - durch ins einzelne gehende Auflagen abschließende gerichtliche Regelungen für eine konkrete Versammlung getroffen worden sind. Dies verbietet es der Behörde, auch unter Missachtung gerichtlicher Zuständigkeiten eigenständig Auflagen zu erlassen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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