Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2020-04-23, Aktenzeichen 1 B 57/20
ECLI:DE:VGSH:2020:0423.1B57.20.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.

Der Streitwert wird auf 10.000 € festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragsteller begehren die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen eine Allgemeinverfügung des Antragsgegners, die die Anreise zu im Gebiet des Antragsgegners gelegenen Nebenwohnungen (sog. Zweitwohnungen) grundsätzlich untersagt.

2

Die Antragsteller sind Eigentümer eines ausschließlich selbstgenutzten Hauses im Gebiet des Antragsgegners, das sie als Nebenwohnung angemeldet haben. Mit Allgemeinverfügung vom 24. März 2020 untersagte der Antragsgegner erstmalig per Allgemeinverfügung grundsätzlich die Anreise in sein Gebiet zur Nutzung einer dort gelegenen Nebenwohnung. Diese Allgemeinverfügung war bis zum 19. April 2020, 24 Uhr befristet.

3

Mit der am 18. April 2020 verkündeten Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Schleswig-Holstein (im Folgenden: SARS-CoV-2-BekämpfVO) untersagte das Land Schleswig-Holstein (ebenfalls erneut) Reisen aus touristischem Anlass nach Schleswig-Holstein. Diese Untersagung gilt auch für Reisen, die zu Freizeitzwecken unternommen werden (§ 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO). § 2 Abs. 3a SARS-CoV-2-BekämpfVO regelt, dass § 2 Abs. 1 der Verordnung nicht für Reisen zu oder für zusammenkommen von Ehegatten, geschiedenen, eingetragenen Lebenspartnern, Lebensgefährten, Geschwistern und in gerader Linie Verwandten gilt und beschränkt die Zahl der Teilnehmer solcher Zusammenkünfte. Die Verordnung tritt nach § 13 Abs. 2 SARS-CoV-2-BekämpfVO mit Ablauf des 3. Mai 2020 außer Kraft.

4

Mit Allgemeinverfügung vom 19. April 2020 (im Folgenden: „Allgemeinverfügung“) untersagte der Antragsgegner erneut die Anreise in sein Gebiet zur Nutzung einer dort gelegenen Nebenwohnung, wenn die Nebenwohnung unter anderem für einen Aufenthalt aus touristischem Anlass im Sinne von § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO oder zu Freizeitzwecken genutzt werden soll (Nr. 1 Buchstabe a und Nr. 1 Buchstabe b der Allgemeinverfügung). Die Allgemeinverfügung definiert Ausnahmetatbestände vom Begriff der touristischen Nutzung (Nr. 3) und regelt die Möglichkeit der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung aus schwerwiegenden Gründen (Nr. 4). Die Geltung der Allgemeinverfügung ist auf den Zeitraum bis zum Ablauf des 3. Mai 2020 beschränkt.

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Mit Schreiben vom 20. April legten die Antragsteller Widerspruch gegen Nr. 1 der Allgemeinverfügung ein.

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Am 20. April 2020 haben die Antragsteller um die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ersucht.

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Die Allgemeinverfügung sei ein unverhältnismäßiger Eingriff in ihre Grundrechte aus Art. 11 GG und Art. 14 GG. Die anderweitigen Infektionsschutzmaßnahmen seien ausreichend. Sie gehörten keiner Risikogruppe an. Eine Behandlung sei gegebenenfalls auch außerhalb des Kreises möglich. Es seien derzeit erhebliche Leerstände in den Krankenhäusern Schleswig-Holsteins und Hamburgs vorhanden.

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Sie beantragen,

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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs anzuordnen.

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Der Antragsgegner hat sich nicht geäußert und keinen Antrag gestellt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

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1. Der Antrag ist zulässig. Er ist statthaft, weil der Widerspruch der Antragsteller gegen Nr. 1 der Allgemeinverfügung nach § 28 Abs. 3 des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) i. V. m. § 16 Abs. 8 IfSG keine aufschiebende Wirkung hat.

13

Das Rechtsschutzbedürfnis der Antragsteller entfällt nicht deshalb, weil sie aufgrund von § 2 Abs. 1 SARS-CoV-2-BekämpfVO, der auch die Reise mit dem Ziel der Nutzung einer Nebenwohnung grundsätzlich untersagt (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 2. April 2020 – 3 MB 11/20 –, juris, Rn. 5 ff.) nicht nach Schleswig-Holstein einreisen und den Kreis Ostholstein somit gar nicht erreichen können. Es ist nicht erforderlich, dass die begehrte Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Allgemeinverfügung unmittelbar zum eigentlichen Rechtsschutzziel führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. April 2002 – 4 CN 3.01 –, juris, Rn. 10).

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2. Der Antrag ist nicht begründet.

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Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung eines Widerspruchs hat zu erfolgen, wenn eine Interessenabwägung ergibt, dass das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin das Vollziehungsinteresse des Antragsgegners überwiegt. Im Rahmen dieser Abwägung finden vor allem die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bei einer summarischen Prüfung Berücksichtigung. Ist die angegriffene Allgemeinverfügung offensichtlich rechtswidrig, überwiegt in der Regel das Aussetzungsinteresse, ist sie hingegen offensichtlich rechtmäßig, überwiegt in der Regel das Vollziehungsinteresse. Lässt sich bei der Prüfung im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO weder die Rechtmäßigkeit noch die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Allgemeinverfügung feststellen, bedarf es zur Entscheidung einer weiteren Interessenabwägung. Diese Abwägung zwischen Aussetzungs- und Vollziehungsinteresse erfordert eine Gegenüberstellung der Folgen, die eintreten, wenn die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes versagt würde, das Verfahren in der Hauptsache hingegen Erfolg hätte. Diese Auswirkungen sind zu vergleichen mit den Nachteilen, die entstünden, wenn die aufschiebende Wirkung angeordnet würde, dem Rechtsbehelf in der Hauptsache aber der Erfolg zu versagen wäre (vgl. OVG Schleswig, Beschluss vom 17. April 2020 – 3 MB 15/20 – m. w. N.).

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Das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht hat in seinem Beschluss vom 17. April 2020 (3 MB 15/20) anhand dieses Maßstabs festgestellt, dass Nr. 1 der inhaltsgleichen Vorgängerregelung der Allgemeinverfügung im maßgeblichen Zeitpunkt seiner Entscheidung voraussichtlich rechtmäßig war und den dortigen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt. Zur Begründung hat es hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ausgeführt:

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„Der Antragsgegner hat das ihm zustehende Ermessen erkannt und ausgeübt. […] Ermessensfehler sind ebenso wenig ersichtlich wie ein Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. […]

18

Der Antragsgegner hat im Rahmen der Beschwerdeerwiderung nunmehr seine Ermessenserwägungen dahingehend ergänzt, dass im Kreisgebiet lediglich 34 planmäßige Intensivbetten zur Verfügung stehen; diese Anzahl dürfte nicht ausreichend sein, um einer – durch eine Vielzahl von in den Kreis einreisenden Nutzern von Nebenwohnsitzen – deutlich erhöhten Gefahr einer Ausbreitung der Pandemie wirksam zugunsten der kreisansässigen Bevölkerung entgegen wirken zu können. Auch, wenn rund ein Viertel des Bestandes an Zweitwohnungen in Scharbeutz durch in Schleswig-Holstein ansässige Bevölkerung genutzt werden sollte, so verbleibt doch ein nicht unerheblicher Anteil an Zweitwohnungs-sitzen von Eigentümern bzw. Nutzern, die – wie die Antragstellerin – von außerhalb des Kreisgebietes anreisen. Insgesamt bestehen 4.496 Zweitwohnungseinheiten (vgl. Verwaltungsvorgänge Bl. 29). Es ist gerade der Zweck der streitbefangenen Allgemeinverfügung, Reisen aus touristischem (oder aus diesem gleichgestelltem) Anlass zu unterbinden. Deshalb verfängt das Argument der Antragstellerin nicht, es käme infolge nicht vorhandenem Tourismus nicht zu einer Gefahr des Aufeinandertreffens von größeren Menschenansammlungen, so dass auch nicht von „touristisch besonders geprägten Gemeinden“ im Kreisgebiet ausgegangen werden könne.

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Es ist nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner eine auf den Kreis bezogene Gesundheitsversorgung in den Blick genommen hat. Denn die Grundsätze des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze (Krankenhausfinanzierungsgesetz – KHG; vgl. insoweit dessen § 1 KHG), die auf eine wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser ausgerichtet sind, sind nicht geeignet, im Rahmen der Ermessensbetätigung Berücksichtigung zu finden. Soweit § 21 KHG nunmehr Ausgleichzahlungen an Krankenhäuser aufgrund von Sonderbelastungen durch das neuartige Corona-Virus SARS-CoV-2 vorsieht, betrifft dies Einnahmeausfälle der zugelassenen Krankenhäuser im Zusammenhang mit der Verschiebung oder Aussetzung planbarer Aufnahmen, Operationen und Eingriffe. Im Übrigen, dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend erkannt, können sich angesichts des exponentiellen Anstiegs die Versorgungsmöglichkeiten durchaus regional unterschiedlich beurteilen und deshalb eine auf die jeweilige Region/das jeweilige Kreisgebiet bezogene unterschiedliche Handhabung von Schutzmaßnahmen auf der Grundlage von § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 IfSG erforderlich machen. Der beschließende Senat hat keine Zweifel daran, dass, unabhängig von den im aktuellen Krankenhausplan aufgeführten Krankenhäusern, die Anzahl der verfügbaren Intensivbetten zutreffend ermittelt worden ist. Letztlich hat auch die Antragstellerin die insoweit angestellten Feststellungen des Antragsgegners nicht durchgreifend in Zweifel gezogen. Soweit sie sich auf einen Vergleich mit den im Kreis Herzogtum-Lauenburg herrschenden Verhältnissen bezieht, und vorbringt, dieser Kreis habe trotz vergleichbarer Fläche, Bevölkerungszahl sowie Altersstruktur der Bevölkerung keine Allgemeinverfügung erlassen, auch könnten sich beide Kreise zwecks Gesundheitsversorgung an die dem UKSH angehörenden Kliniken in Lübeck und Kiel wenden, verfängt dieses Argument nicht. Denn es kommt auf die ordnungsgemäße Ermessensausübung bezogen auf den Kreis des Antragsgegners an. Dass dieses ausreichend – zumal in Abgrenzung zu dem touristisch weniger erschlossenen Gebiet des Kreises Herzogtum-Lauenburg – betätigt worden ist, wurde bereits ausgeführt.

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Der Ermessensbetätigung wohnt auch keine gleichheitswidrige Tendenz inne; sie stellt sich nicht als Verstoß gegen Art. 3 Abs. 3 Satz 1 GG dar, indem sie Personen mit Erstwohnsitz im Kreisgebiet von den Verboten nach Ziffer 1. der Allgemeinverfügung ausnimmt. Eine Differenzierung zwischen Personen, die mit Erstwohnsitz im Kreis Ostholstein gemeldet sind (vgl. Ziffer 2. der Allgemeinverfügung) und den auswärtigen Nutzern einer im Kreis gelegenen Nebenwohnung ist deshalb geboten, um die im Kreis ansässige Bevölkerung wirksam vor der (weiteren) raschen Ausbreitung des Corona-Virus SARS-CoV-2 zu schützen und damit insgesamt einer Weiterverbreitung der Pandemie vorzubeugen. Dabei kann es nicht darauf ankommen, dass im Kreisgebiet des Antragsgegners im Vergleich zu anderen Kreisen und kreisfreien Städten Schleswig-Holsteins bislang eine bislang niedrige Infektionsrate gehalten werden konnte. Denn es ist davon auszugehen, dass die tatsächliche Anzahl infizierter Menschen höher ausfallen wird als die gemeldeten Fälle. Dies folgt daraus, dass die Infektion bereits ca. 48 Stunden erfolgt sein kann, ohne dass sich Anzeichen erster typischer Symptome einstellen. Hinzu kommt, dass eine Weitergabe des Corona-Virus bereits in diesem frühen Stadium der Infizierung möglich ist. Die insgesamt als noch relativ niedrig zu bewertende Rate lässt den Rückschluss darauf zu, dass die vom Antragsgegner ergriffenen Maßnahmen Wirkung zeigen. Weitere Feststellungen hierzu wären aber abhängig von der Anzahl der Einwohner, eines Vergleichs von Stadt- und Landbevölkerung und dergleichen, so dass eine weitere Vertiefung nicht vorgenommen werden soll.

21

Wie mit § 2 Abs. 1 der SARS-CoV-2-BekämpfV (früher § 2 SARS-CoV-2-BekämpfV) soll auch mit Ziffer 1. der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung die infektionsschutzrechtliche Zielsetzung, zu Hause zu bleiben, durchgesetzt und verhindert werden, dass sich durch Hin- und Herreisen größerer Menschenmengen die Wahrscheinlichkeit des Zusammentreffens von Menschen erhöht und damit die Infektionsverbreitungsgefahr ansteigt. Durch das Reiseverbot zu touristischen Zwecken soll für alle Menschen, ungeachtet des Umstandes in welchem Bundesland sie beheimatet sind, einer weiteren Verbreitung des Corona-Virus SARS-CoV-2 wirksam entgegengewirkt werden (vgl. Beschl. des Senats v. 09.04.2020 – 3 MR 4/20).

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Es ist daher vor dem mit der Allgemeinverfügung verfolgten Zweck, der Pandemie möglichst wirkungsvoll entgegen zu treten, nicht zu beanstanden, dass sich das Einreiseverbot generell auf alle nicht im Kreis ansässigen Nutzer von Nebenwohnsitzen bezieht. Der Antragsgegner hatte im Rahmen seiner Abwägung auch den Umstand eingestellt, dass das Durchschnittsalter im Kreis bei knapp 50 Jahren liegt, wobei der Anteil der über 65jährigen mit etwa 30% einer der höchsten im Land Schleswig-Holstein darstelle. Es geht also gerade nicht um das Alter der Bewohner von Nebenwohnsitzen, sondern um dasjenige der im Kreis mit Erstwohnsitz wohnhaften Bevölkerung und die damit verbundenen Erwägungen, wie ein wirksamer Gesundheits- und Lebensschutz dieser Bevölkerung sichergestellt werden kann. Sofern die Antragstellerin für sich einwendet, sie sei 1973 geboren, gesund, ohne Vorerkrankungen und gehöre keiner der Risikogruppen des RKI an, kann sie damit nicht gehört werden. Eine Einreise zu ihrem Nebenwohnsitz würde sich als gleichheitswidrige (Sonder-) Behandlung gegenüber den anderen, vom Einreiseverbot betroffenen Nutzern von Zweitwohnsitzen darstellen. Der Antragsgegner ist aus den vorgenannten Erwägungen nicht gehalten, das Grundrecht der Antragstellerin auf körperliche Unversehrtheit aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG zu schützen und ihr zu diesem Zweck den Aufenthalt in ihrer Nebenwohnung zu gestatten, weil die ländliche Struktur des Kreisgebiets des Antragsgegners in Zeiten von Corona gesundheitlich vorteilhafter darstellen mag als der Aufenthalt im Ballungsraum A-Stadt mit knapp zwei Millionen Einwohnern. Es soll nicht verkannt werden, dass zugunsten der Antragstellerin gewichtige grundrechtliche Interessen (Art. 11 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG) streiten. In Anbetracht des in Art. 2 Abs. 2 GG verankerten Gesundheits- und Lebens-schutzes der im Kreisgebiet ansässigen Bevölkerung und des damit überwiegenden öffentlichen Interesses müssen aber die Belange der Antragstellerin vorübergehend zurückstehen. Daher würde auch eine Interessenabwägung zugunsten des öffentlichen Vollziehungsinteresses ausfallen.“

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Diesen auf die aktuelle Allgemeinverfügung des Antragsgegners übertragbaren Ausführungen – auf die er sich in der Begründung dieser Allgemeinverfügung auch bezieht – schließt sich das Gericht an. Sie werden auch weder durch das Verstreichen von knapp einer Woche seit der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, noch durch die Ausführungen der Antragsteller in Frage gestellt.

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Dabei ist ergänzend zu berücksichtigen, dass die Allgemeinverfügung erneut nur für einen relativ kurzen Zeitraum von zwei Wochen Geltung beansprucht. Dadurch verringert sich die Schwere des Grundrechtseingriffs (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. April 2020 – 1 BvR 755/20 –, juris, Rn. 11). Damit ist außerdem sichergestellt, dass der Antragsgegner seine Maßnahmen unter Berücksichtigung neuer Entwicklungen der Corona-Pandemie vor dem Erlass weiterer Allgemeinverfügungen unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit überprüfen muss. Auch der Umstand, dass der Antragsgegner vom Verbot der Anreise zur Nebenwohnung verschiedene Ausnahmen und eine offene Härtefallregelung (Nr. 3 und Nr. 4. der Allgemeinverfügung) vorgesehen hat, verringert die Eingriffsintensität (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. April 2020 – 1 BvR 802/20 –, juris, Rn. 15; Beschluss vom 7. April 2020 – 1 BvR 755/20 –, juris, Rn. 11).

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Darüber hinaus hängt die verfassungsrechtliche Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Allgemeinverfügung nicht allein von spezifisch verfassungsrechtlichen Fragen ab. Für sie sind vielmehr auch die tatsächliche Entwicklung und die Rahmenbedingungen der aktuellen Coronavirus-Pandemie sowie fachwissenschaftliche – virologische, epidemiologische, medizinische und psychologische – Bewertungen und Risikoeinschätzungen von wesentlicher Bedeutung. (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. April 2020 – 1 BvR 829/20 –, juris, Rn. 12; Beschluss vom 31. März 2020 – 1 BvR 712/20 –, juris, Rn. 17). Hinsichtlich der Risikoeinschätzung ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber dem Robert-Koch-Institut im Zusammenhang mit dem Infektionsschutz eine besondere Rolle eingeräumt hat und dass den Einschätzungen dieser Institution im Bereich des Infektionsschutzes besonderes Gewicht zukommt (vgl. BayVerfGH, Beschluss vom 26. März 2020 – Vf. 6-VII-20 –, juris, Rn. 16). Die Risikoeinschätzung des Robert-Koch-Instituts ist jedoch seit dem 26. März 2020 unverändert (https://www.rki.de/DE/
Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung.html).

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Der Antragsgegner geht auch zurecht davon aus, dass die Durchseuchungsquote in anderen Regionen Deutschlands deutlich höher ist als in seinem Gebiet. So kamen am 22. April ausweislich des COVID-19 Dashboards des Robert-Koch-Instituts in A-Stadt, von wo die Antragsteller stammen, 228,33 COVID-19 Fälle auf 100.000 Einwohner, im Gebiet des Antragsgegners aber nur 29,41 Fälle auf 100.000 Einwohner (https://experience.arcgis.com/experience/478220a4c454480e823b17327b2bf1d4). Es kommt deshalb auch nicht darauf an, ob die Antragsgegner beabsichtigen, sich im Bereich des Antragsgegners an die geltenden Kontaktverbote und Abstandsregeln zu halten (was sie im Übrigen selbst auch nur bis zu einem gewissen Grad gewährleisten können). Denn es ist nicht auszuschließen, dass sie bereits mit COVID-19 infiziert sind und während ihres Aufenthalts im Gebiet des Antragsgegners behandlungsbedürftig werden.

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Dass mittlerweile manche der bisherigen Schutzmaßnahmen gelockert wurden, macht die Maßnahme des Antragsgegners ebenfalls nicht unverhältnismäßig. Zum einen führt etwa die Öffnung von Geschäften nicht zu einer potentiell deutlichen Erhöhung der im Gebiet des jeweiligen Hoheitsträgers jedenfalls mittelfristig sich aufhaltenden Personen. Zum anderen handelt es sich um politische Entscheidungen, die nicht notwendigerweise verfassungsrechtlich zwingend sind. Das gilt ebenso für im politischen Raum (auch in Schleswig-Holstein) erhobene Forderungen im Sinne der Antragsteller.

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Schließlich macht auch die von den Antragstellern behauptete Inkonsistenz zwischen den Regelungen des Landes Schleswig-Holstein und des Antragsgegners letztere nicht ermessensfehlerhaft, weil sie gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen würde. Art. 3 Abs. 1 GG verlangt schon keine Gleichbehandlung durch voneinander unabhängige juristische Personen (vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 15. Dezember 2009 – 2 BvR 1978/09 –, juris, Rn. 13; Wolff, in: Hömig, GG, 12. Aufl. 2018, Art. 3 Rn. 9 m. w. N.). Darüber hinaus liegen bei der beabsichtigten gemeinsamen Fahrt der Antragsteller ins „verlängerte Wochenende“ und einem theoretischen Besuch bei einer Familienangehörigen auch keine vergleichbaren Sachverhalte vor. Letzterer dient der wohl im Schutzbereich von Art. 6 Abs. 1 GG liegenden Begegnung von Familienmitgliedern, erstere hingegen der Freizeitgestaltung eines sich bereits beieinander befindlichen Ehepaars.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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4. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG i. V. m. § 39 Abs. 1 GKG. Die Prozessrechtsverhältnisse zwischen den Antragstellern und dem Antragsgegner stellen jeweils eigene Streitgegenstände dar (vgl. Schindler, in: BeckOK Kostenrecht, § 39 GKG Rn. 20 <1. September 2019>). Die streitgegenständliche Allgemeinverfügung ist teilbar, sodass jeder von ihr Betroffene hiergegen Rechtsmittel einlegen muss und ihre Suspension bzw. Aufhebung nur sich selbst gegenüber erreichen kann (vgl. von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, § 35 Rn. 272 m. w. N. <1. Januar 2020>).