Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-02-17, Aktenzeichen 4 L 239/03.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2003:0217.4L239.03.NW.0A

Tenor

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragsteller.

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5123,97 € festgesetzt.

Gründe

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Das im Wege der objektiven Antragshäufung (§ 44 VwGO analog) verfolgte Begehren der Antragsteller auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes kann keinen Erfolg haben.

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Soweit sie sich mit ihrem Antrag zu 1) gegen die Anordnung der sofortigen Vollziehung der in Ziffer 1 des Bescheids vom 7. November 2002 verfügten Aufforderung, sämtliche Bauarbeiten zur Errichtung von Garagen auf dem Anwesen ...straße 21 in ... sofort einzustellen, wenden, handelt es sich um einen Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des mit Schriftsatz vom 15. November 2002 bei dem Antragsgegner eingelegten Widerspruchs nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative i.V.m. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Dieser Antrag ist zulässig, in der Sache aber unbegründet.

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Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Baueinstellungsverfügung vom 7. November 2002 ist zunächst in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden. Gemäß § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen. Bei einer Baueinstellungsverfügung sind dabei keine hohen Anforderungen an die Begründungspflicht zu stellen. Da sich bei der Baueinstellung regelmäßig das allgemeine öffentliche Interesse an ihrem Erlass mit dem besonderen öffentlichen Interesse an ihrer sofortigen Vollziehung deckt, ist ausnahmsweise eine mehr formularmäßige Begründung für § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO als ausreichend anzusehen (Lang in: Jeromin/Schmidt/ Lang, Kommentar zur LBauO 1999, Stand: Februar 2003, § 80 Rdnr. 31). Der Antragsgegner hat diese Vorschrift beachtet. Er hat die entsprechende Anordnung mit der Notwendigkeit begründet, den Bauherrn hinsichtlich einer genehmigungspflichtigen Bautätigkeit in die Schranken des formellen Baurechts zu verweisen, um so dessen Ordnungsfunktion Geltung zu verschaffen. Eine Weiterführung des Bauvorhabens unter dem Schutz der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs würde die Baubehörde vor vollendete Tatsachen stellen. Dies würde zu einer nicht vertretbaren Besserstellung desjenigen führen, der sich über bestehende bauordnungsrechtliche Vorschriften hinwegsetzt.

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Die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist auch in materieller Hinsicht gerechtfertigt.

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Im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 2. Alternative VwGO bedarf es einer Abwägung der gegenseitigen Interessen der Beteiligten. Maßgeblich ist, ob das private Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Rechtsbehelfs oder das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung überwiegen. Für das Interesse des Betroffenen, einstweilen nicht dem Vollzug der behördlichen Maßnahme ausgesetzt zu sein, sind zunächst die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs von Belang. Ein überwiegendes Interesse eines Antragstellers an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist in der Regel anzunehmen, wenn sich bei der im Eilverfahren allein möglichen und gebotenen summarischen Überprüfung ergibt, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist und an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts daher kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen kann. Ist der angefochtene Verwaltungsakt dagegen offensichtlich rechtmäßig, so überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers dann, wenn zusätzlich ein besonderes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, sind die sonstigen Interessen der Beteiligten gegeneinander abzuwägen und dem Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ist stattzugeben, wenn das öffentliche Vollzugsinteresse das Interesse des Antragstellers an der aufschiebenden Wirkung seines Widerspruchs nicht überwiegt.

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Nach diesen Grundsätzen überwiegt vorliegend das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Baueinstellungsverfügung das Interesse der Antragsteller, von der Baueinstellung bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweilen verschont zu bleiben. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung ergibt sich daraus, dass die angefochtene Baueinstellungsverfügung zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts offensichtlich rechtmäßig ist und mit der Baueinstellung zwecks Verhinderung illegaler Bauarbeiten nicht bis zum Abschluss des Hauptsacheverfahrens abgewartet werden kann.

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Der Umstand, dass den Antragstellern nur eine Ausfertigung der Baueinstellungsverfügung per Postzustellungsurkunde zugestellt wurde, führt entgegen der Ansicht der Antragsteller weder zur formellen Rechtswidrigkeit noch zur Unwirksamkeit dieser Verfügung.

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Die angefochtene Verfügung wurde den Antragstellern gegenüber wirksam im Sinne des § 43 Abs. 1 VwVfG bekannt gegeben. Für die Frage der Wirksamkeit des Verwaltungsakts kommt es nicht auf die - noch zu erörternde - Frage an, ob die Zustellung des Verwaltungsakts an Eheleute in nur einer Ausfertigung heilbar ist. Nach der Rechtsprechung des BVerwG (NVwZ 1992, 565; s. auch DVBl 1994, 810), der die Kammer folgt, ist zu trennen zwischen Zustellung und Bekanntgabe. Die Zustellung ist im Verhältnis zur Bekanntgabe kein aliud, sondern ein wesensgleiches minus (ausführlich dazu s. Allesch, NVwZ 1993, 544, 545). Zur Bekanntgabe eines Verwaltungsaktes reicht es jedenfalls aus, dass die Behörde dem Adressaten von seinem Inhalt Kenntnis verschafft. Hiervon ist hinsichtlich beider Adressaten des betreffenden Bescheides auch dann auszugehen, wenn nicht jeder in den Besitz einer Ausfertigung des Bescheides gelangt ist.

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Mit den Antragstellern geht die Kammer allerdings davon aus, dass die Zustellung der Baueinstellungsverfügung formell fehlerhaft war. Aus dem Begriff der "Übergabe" in § 2 Abs. 1 VwZG, der hier über § 1 Abs. 1 LVwZG Anwendung findet, folgt, dass bei einem Verwaltungsakt, der an eine Personenmehrheit gerichtet ist, an jeden Adressaten eine Ausfertigung zu übergeben ist, damit dieser Alleinbesitz an dem Schriftstück erhält (allg. Auffassung, s. z.B. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar, 6. Auflage 2001, § 41 Rdnr. 110 b; Linhart, Der Bescheid, 2. Auflage 2002, Seite 29; Volkert, Die Verwaltungsentscheidung, 2. Auflage 2002, Seite 27; anders ist die Rechtslage z.B. in Baden-Württemberg, wo gemäß § 8 a des Landesverwaltungszustellungsgesetzes u.a. bei Ehegatten die Übersendung eines Schriftstücks ausreicht).

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Dieser Fehler am Zustellungsobjekt ist nach Auffassung der Kammer aber gemäß § 9 VwZG als geheilt anzusehen. Diese Vorschrift ist hier anwendbar, denn eine Unterscheidung zwischen Mängeln im Zustellungsvorgang und Mängeln am Zustellungsobjekt (des Schriftstücks selbst) ist vom Wortlaut der Vorschrift her nicht zwingend geboten und sinnwidrig, wenn der Zweck der Zustellung erreicht ist (vgl. BVerwG, NVwZ 1999, 183). Da Zustellungsmängel grundsätzlich nicht die Fehlerhaftigkeit des zuzustellenden Verwaltungsakts, sondern nur die Unwirksamkeit des Zustellungsvorgangs bewirken, ist eine Heilung nach § 9 VwZG in den Fällen möglich, in denen beide Eheleute - wie vorliegend - nachweislich Kenntnis von dem Verwaltungsakt erhalten haben. Zwar wird die Zustellung an Ehegatten etc. in nur einer Ausfertigung teilweise als unheilbar fehlerhaft angesehen (z.B. OVG Rheinland-Pfalz, NVwZ 1987, 899, 900; VG Koblenz, Urteil vom 15. Oktober 2001 - 8 K 3255/00.KO - ; s. auch Engelhardt/App, VwVG/VwZG Kommentar, 5. Auflage 2001, § 9 VwZG Rdnr.4; Kopp/Schenke, VwGO Kommentar 13. Auflage 2002, § 56 Rdnr. 13). Diese Auffassung überzeugt jedoch nicht. Steht fest, dass der Bescheid den Eheleuten zugegangen ist und diese Kenntnis von dem übersandten Schriftstück erlangt haben, ist nach Auffassung der Kammer vielmehr von einer "Heilung" des Zustellungsfehlers auszugehen (s. ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, NVwZ-RR 1995, 623; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 19. Dezember 1989 - 7 A 74/89 - ; VGH Baden-Württemberg, NVwZ-RR 1992, 396 und NVwZ-RR 1996, 612,613; s. auch Kintz, JuS 1997, 1115, 1119). In einem solchen Fall ist der Zweck der Bekanntgabe, den davon Betroffenen über den Erlass des Verwaltungsakts zu informieren und ihnen die Möglichkeit zu geben, hiergegen mit Rechtsbehelfen vorzugehen, letztlich erreicht worden. Auch ist die Zustellung kein Selbstzweck.

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Selbst wenn man hier mit der Gegenmeinung von einer Unheilbarkeit des Zustellungsfehlers ausgehen würde, könnten die Antragsteller hieraus nichts herleiten. Der Zustellungsmangel hat auf die Beachtlichkeit der Grundverfügung keinen Einfluss, wenn der Adressat innerhalb eines Monats nach der Bekanntgabe Widerspruch eingelegt hat, ohne den Mangel der Zustellung zu rügen. In diesem Fall verliert der Betroffene das Recht, die fehlerhafte Bekanntgabe zu rügen mit der Folge, dass der Verwaltungsakt als von Anfang an wirksam bekannt gegeben gilt (Bay. VGH, BayVBl 1991, 338; Engelhardt/App, a.a.O., § 9 VwZG Rdnr. 10; Stelkens/Bonk/Sachs, § 41 Rdnr. 31 m.w.N.; Volkert, a.a.O. Seite 28; Kopp/Schenke, a.a.O. § 56 Rdnr. 8; Kopp/Ramsauer, VwVfG Kommentar, 7. Auflage 2001, § 41 Rdnr.33). Hier haben die Antragsteller gegen die Baueinstellungsverfügung vom 7. November 2002 unter dem 9. Dezember 2002 Widerspruch erhoben, ohne den Zustellungsmangel zu rügen. Sie haben ihren Widerspruch ausschließlich damit begründet, die im Bau befindliche Garage sei genehmigungsfrei. Es bestünden keine Überbauungen, da sie die angrenzenden Grundstücke erworben hätten. Der erstmals im vorläufigen Rechtsschutzverfahren geltend gemachte Einwand der fehlerhaften Zustellung der Baueinstellungsverfügung verstößt daher gegen den Grundsatz von Treu und Glauben.

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In der Sache selbst ist die Baueinstellungsverfügung zum Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts offensichtlich rechtmäßig. Sie findet ihre Rechtsgrundlage in § 80 Abs. 1 LBauO. Danach kann die zuständige Bauaufsichtsbehörde die Einstellung von Bauarbeiten verlangen, wenn diese im Widerspruch zu baurechtlichen oder sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften ausgeführt werden. Diese Voraussetzungen liegen hier offenkundig vor.

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Die Einstellung von Bauarbeiten gemäß § 80 Abs. 1 LBauO soll u.a. gewährleisten, dass ein Bauvorhaben erst ausgeführt wird, wenn seine Vereinbarkeit mit dem öffentlichen Recht festgestellt ist. Ansonsten könnten nämlich rechtswidrige bauliche Zustände entstehen oder verfestigt werden, die nicht mehr oder nur schwer rückgängig gemacht werden können. Bauarbeiten dürfen daher gemäß § 80 Abs. 1 LBauO regelmäßig bereits dann eingestellt werden, wenn sie formell rechtswidrig erfolgen (vgl. Lang in: Jeromin/Schmidt/Lang, a.a.O., § 80 Rdnr. 5; vgl. zur Nutzungsuntersagung gemäß § 81 LBauO auch OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 22. Mai 1996, 8 A 11880/95.OVG). Dies gilt selbst dann, wenn das formell rechtswidrige Bauwerk unter den gegebenen Umständen offensichtlich materiell genehmigungsfähig ist (Lang in: Jeromin/Schmidt/Lang, a.a.O., § 80 Rdnr. 15 m.w.N.). Das Fehlen einer erforderlichen Baugenehmigung rechtfertigt somit grundsätzlich die Baueinstellung.

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Vorliegend fehlt es an der erforderlichen Baugenehmigung. Bei dem Vorhaben der Antragsteller handelt es sich nämlich nicht um eine genehmigungsfreie bauliche Anlage gemäß § 62 LBauO; insbesondere liegen die Voraussetzungen des § 62 Abs. 1 Ziffer 1 Buchstabe f LBauO nicht vor. Nach dieser Vorschrift bedürfen Garagen und überdachte Stellplätze nach § 8 Abs. 9 bis zu 50 qm Grundfläche keiner Baugenehmigung. Diese Vorschrift dürfte vorliegend schon deshalb nicht einschlägig sein, weil im Dachgeschoss des fraglichen Gebäudes Räumlichkeiten existieren, die ersichtlich nicht dem Abstellen von Kraftfahrzeugen dienen. Jedenfalls liegen aber die Voraussetzungen deshalb nicht vor, weil das Gebäude eine Grundfläche von mehr als 50 qm aufweist. Einzubeziehen sind nämlich entgegen der Auffassung der Antragsteller nicht nur die sog. Räume 1 bis 3, sondern auch die überdachte Restfläche des Gebäudes, so dass von einer Grundfläche von 55 qm auszugehen ist. Denn eine solche überdachte Fläche ist umbauter Raum i.S.v. § 62 Abs. 1 Ziffer 1 Buchstabe a LBauO (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, AS 15, 39 = BRS 32 Nr. 125) und dementsprechend auch im Rahmen von § 62 Abs. 1 Ziffer 1 Buchstabe f LBauO als Grundfläche zu berücksichtigen.

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Soweit die Antragsteller sich mit ihren Anträgen zu 2) und 3) gegen die Kostenfestsetzungsbescheide vom 7. November 2002 und vom 19. Dezember 2002 wenden, ist ihr Begehren auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Widersprüche nach § 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alt. VwGO bereits unzulässig. Abgesehen davon, dass bei der Anforderung von öffentlichen Kosten und Abgaben (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO) ein Antragsteller vor Anrufung des Verwaltungsgerichts nach § 80 Abs. 6 Satz 1 VwGO erfolglos um die Aussetzung der Vollziehung nachgesucht haben muss, heißt es hier in allen drei Bescheiden, die festgesetzten Gebühren und Auslagen seien spätestens 14 Tage nach Rechtsbeständigkeit dieser Kostenfestsetzung auf eines der angegebenen Konten der Kreiskasse Kirchheimbolanden zu überweisen. Da die Kostentragungspflicht an die Rechtsbeständigkeit der Bescheide anknüpft, kommt eine Außervollzugsetzung im gerichtlichen Eilverfahren nicht in Betracht.

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Der Antrag zu 4), die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Versiegelungsverfügungen vom 19. Dezember 2002 anzuordnen, ist gemäß §§ 80 Abs. 5 Satz 1 1. Alternative, Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, 20 AGVwGO statthaft und auch ansonsten zulässig. Gemäß § 20 AGVwGO haben Rechtsbehelfe, die sich gegen Maßnahmen in der Verwaltungsvollstreckung richten, keine aufschiebende Wirkung. Um eine Vollstreckungsmaßnahme in diesem Sinne handelt es sich bei der Versiegelung einer Baustelle denn diese stellt einen spezialgesetzlich geregelten Fall der Anwendung unmittelbaren Zwangs dar (s. z.B. OVG Mecklenburg-Vorpommern, NVwZ 1996, 488; VGH Baden-Württemberg, BRS 49 Nr. 155, Bay.VGH BRS 47 Nr.200). Erlässt die Bauaufsichtbehörde - wie hier - zusätzlich zur Anbringung der Siegel an der Baustelle eine Versiegelungsanordnung in Form eines Verwaltungsakts, so hat der Widerspruch hiergegen gemäß §§ 80 Abs. 5 Satz 1 1.Alternative, 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, 20 AGVwGO keine aufschiebende Wirkung (s. VG Neustadt, Beschluss vom 09. Oktober 1997 - 11 L 2524/97.NW -, bestätigt durch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 18. November 1997 - 8 B 12715/97.OVG - ; aA Lang in: Jeromin/Schmidt/Lang, a.a.O., § 80 Rdnr. 36).

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Der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen die Versiegelungsverfügungen ist aber unbegründet.

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Nach § 80 Abs. 2 LBauO kann die Bauaufsichtsbehörde u.a. die Baustelle versiegeln, wenn Bauarbeiten trotz einer angeordneten Einstellung fortgesetzt werden. Voraussetzung für die wirksame Versiegelung einer Baustelle ist neben der Fortführung von Bauarbeiten eine bestandskräftige oder sofort vollziehbare Baueinstellungsverfügung (Lang in: Jeromin, a.a.O., § 80 Rdnr. 40; VG Mainz, Beschluss vom 27. April 1998 - 2 L 2562/97.MZ -) . Diese Voraussetzungen sind hier gegeben, denn der Antragsgegner hat gegen die Antragsteller unter dem 7. November 2002 eine für sofort vollziehbar erklärte Baueinstellungsverfügung erlassen und die Antragsteller haben danach gemäß den Feststellungen des Antragsgegners bei der Ortsbesichtigung am 16. Dezember 2002 (Blatt 8 der Verwaltungsakte) an dem Garagengebäude weitergebaut.

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Die Versiegelung der Baustelle ist hier auch nicht deswegen rechtlich zu beanstanden, weil der Antragsgegner die Versiegelung den Antragstellern nicht zuvor entsprechend förmlich angedroht hatte (s. §§ 66 i.V.m. 65 LVwVG). Nach der Rechtsprechung der Kammer (s. Beschluss vom 24.April 2001 - 4 L 727/01.NW - ) bedarf es bei der Anwendung des besonderen Zwangsmittels der Versiegelung einer Baustelle keiner besonderen Androhung (s. auch OVG Saarland, BRS 24 Nr. 203; OVG Mecklenburg-Vorpommern, NVwZ 1996, 488, 489; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 15. März 1996 - 1 M 12/96 -; Finkelnburg/Ortloff Öffentliches Baurecht, Band II, 4. Auflage 1998, Seite 162; vgl. auch Nieders.OVG, BRS 40, Nr. 227; offen gelassen von VGH Baden-Württemberg, BRS 49, Nr. 155). Dies ergibt sich aus Folgendem: Die Versiegelung einer Baustelle ist ein in der LBauO speziell geregelter Fall der Anwendung des unmittelbaren Zwangs gegen Sachen. Sie dient der Baueinstellung und damit der Vollstreckung eines zur Unterlassung verpflichtenden Verwaltungsaktes. Als Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung ist die Versiegelung kraft Gesetzes gemäß § 20 AGVwGO sofort vollziehbar. Gegen eine entsprechende Anwendung der für den unmittelbaren Zwang geltenden Bestimmungen des Landesverwaltungsvollstreckungsgesetzes - und damit insbesondere der §§ 66 i.V.m. 65 LVwVG, die die grundsätzliche Verpflichtung der Behörde vorsehen, dem Betroffenen gegenüber die Anwendung unmittelbaren Zwangs anzudrohen - spricht, dass der Gesetzgeber in § 80 Abs. 2 LBauO ein eigenständig geregeltes Zwangsmittel vorgesehen hat. Zwar lässt § 80 Abs. 2 LBauO nicht den Schluss zu, dass damit eine abschließende Regelung für alle Arten von Versiegelungen in bauordnungsrechtlichen Verfahren getroffen ist. Vielmehr wird dadurch die Möglichkeit von vollstreckungsrechtlichen Versiegelungen, die nicht Baustellen betreffen wie etwa Nutzungsuntersagungen, nicht berührt (s. hierzu VG Neustadt, Beschluss vom 14. März 2000 - 2 L 453/00.NW -; bestätigt durch OVG Rheinland- Pfalz, Beschluss vom 03. Mai 2000 - 8 B 10563/00.OVG -). Daraus folgt aber umgekehrt, dass die Versiegelung der Baustelle nach § 80 Abs. 2 LBauO in dieser Vorschrift eine spezielle rechtliche Regelung als besondere Vollstreckungsmaßnahme erfahren hat, die den Rückgriff auf den allgemeinen vollstreckungsrechtlichen Grundsatz der vorherigen Androhung des Zwangsmittels ausschließt. Denn bei anderer Betrachtung wäre die Vorschrift des § 80 Abs. 2 LBauO überflüssig.

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Der Antragsgegner hat die Versiegelung der Baustelle zur Errichtung von Garagen auf dem Grundstück FlurNr. ... in ... ermessensfehlerfrei vorgenommen und dabei auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet. Die von den Antragstellern geltend gemachten und bereits im Rahmen der Überprüfung der offensichtlichen Rechtmäßigkeit der Baueinstellungsverfügung gewürdigten Gesichtspunkte können auch hier keine Berücksichtigung finden. Die Versiegelung hat allein den Zweck, die Fortsetzung eingestellter Bauarbeiten zu unterbinden; eine Nutzung oder eine drohende unerlaubte Nutzung, für die die Zwangsmittel nach §§ 61 ff. LVwVG zur Verfügung stehen, soll sie nicht verhindern können (Lang in: Jeromin/Schmidt/Lang, a.a.O., § 80 Rdnr. 37).

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Ist der Antrag zu 4) aber unbegründet, kann auch der Antrag zu 5), dem Antragsgegner aufzugeben, sämtliche angebrachten Siegel am und in der Garage auf dem Grundstück FlurNr. ... in ... zu entfernen - dieser Antrag ist hier lediglich als Annexantrag nach § 80 Abs.5 Satz 3 VwGO zum Antrag zu 4) anzusehen - keinen Erfolg haben.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG.