Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2003-04-09, Aktenzeichen 7 MS 2527/01

Gründe

1

I.
Die Antragsteller wenden sich gegen den Sofortvollzug eines Planfeststellungsbeschlusses für ein Straßenbauvorhaben, für das ihr Teichgrundstück, ein Feuchtbiotop, teilweise in Anspruch genommen werden soll.

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Unter dem 30. April 1999 beantragte der Beigeladene bei der Antragsgegnerin die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für den Neubau der Bundesautobahn D. zwischen dem Autobahnkreuz E. /F. (G. /D.) und der verlegten H. nördlich von I., Abschnitt B (Bau-km 10 + 090 bis Bau-km 17 + 050). Für das Vorhaben besteht nach dem Fernstraßenausbaugesetz vordringlicher Bedarf. Der Plan mit Erläuterungen lag vom 22. Juni bis zum 22. Juli 1999 öffentlich aus. In der öffentlichen Bekanntmachung wurde darauf hingewiesen, dass zur Vermeidung eines späteren Ausschlusses bis zum 5. August 1999 Einwendungen erhoben werden könnten.

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Verschiedenen Behörden und Vereinigungen, darunter auch dem Niedersächsischen Landvolk, Bezirksverband Braunschweig e.V., räumte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 1. Juni 1999 ein, bis zum 1. September 1999 Stellung nehmen zu können..

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Ihre erste Äußerung gaben die Antragsteller mit Schreiben vom 19. Juli 1999 ab, das bei der Gemeinde I. am gleichen Tag einging. Das Schreiben, mit dem eine Begründung angekündigt wurde, war als "Einspruch gegen den Neubau der Autobahn J. im Bereich unserer Flurstücke in der Gemarkung K. " bezeichnet.

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Die Begründung wurde mit Schreiben der Antragstellerin ("auch in Vollmacht von B. ") vom 27. August 1999 abgegeben. Sie wurde der Antragsgegnerin mit Schreiben des Niedersächsischen Landvolks, Bezirksverband Braunschweig e. V., vom 30. August 1999 "im Auftrag unseres Mitgliedes, Frau L. " übersandt und ging am 31. August 1999 ein. In ihm wird im einzelnen gerügt, dass die Planung in unverhältnismäßiger Weise wertvolle Biotopflächen auf dem Grundstück in Anspruch nehme, die Flora und Fauna nur lückenhaft erfasse, verbleibende Flächen entwerte und das Landschaftsbild verunstalte.

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Mit Beschluss vom 19. Juni 2001 stellte die Antragsgegnerin den Plan nach § 17 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - i.V.m. den §§ 72 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - unter zahlreichen Auflagen, der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach dem Niedersächsischen Naturschutzgesetz - NNatG - und der Erteilung einer wasserrechtlichen Einleitungsgenehmigung fest. Die Einwendungen der Antragsteller wies sie als unbegründet zurück (Pkt. 11.7.10). Zwar werde der in ihrem Eigentum stehende Biotopkomplex Teichanlage mit Röhricht teilweise zerstört. Die einzig mögliche Alternative bestehe jedoch in einer stärkeren Inanspruchnahme der benachbarten Pfeifengrasweise. Diese sei ebenfalls als Biotop geschützt. Ihre Wiederherstellung würde jedoch deutlich länger dauern als die des Teichkomplexes mit Röhricht, so dass man sich bei der Trassierung für die größere Schonung der Wiese entschieden habe.

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Gegen den ihnen am 23. Juni 2001 zugestellten Planfeststellungsbeschluss haben die Antragsteller am 23. Juli 2001 im Hauptantrag Anfechtungsklage erhoben und zugleich beantragt, die aufschiebende Wirkung dieser Klage anzuordnen.

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Sie seien mit ihren Einwendungen nicht präkludiert, weil sie diese über das Landvolk eingereicht hätten, für das die Frist zur Stellungnahme erst am 1. September 1999 abgelaufen sei. Die Rechtzeitigkeit sei auch von der Antragsgegnerin nicht bezweifelt worden. Für von Amts wegen zu berücksichtigende Belange gelte im übrigen keine Präklusion. Jedenfalls sei ihnen Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Sie hätten davon ausgehen dürfen, dass die dem Landvolk eingeräumte Frist auch für ihre Einwendungen gegolten habe, zumal das Landvolk ausschließlich zur Wahrung der Interessen seiner Mitglieder auftrete. Sie, die Antragstellerin, habe am 27. August 1999 auch persönlich von der zuständigen Dezernentin bei der Antragsgegnerin bestätigt bekommen, dass sie ihren Einspruch noch "über das Landvolk begründen könne".

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In der Sache bleibe es dabei, dass die Antragsgegnerin mit der Annahme einer höheren Schutzwürdigkeit und Schonung der Pfeifengraswiese einen Abwägungsfehler begangen habe. Letztere sei ökologisch weniger wert als das Teichgelände. Statt maßgeblich auf die Regenerationszeit abzustellen, hätte ein konkreter Gesamtinventarsvergleich vorgenommen werden müssen, der dann zur Bevorzugung ihres nach § 28 a NNatG ohnehin stärker geschützten Teichgeländes und damit zu einer Trassenverschiebung hätte führen müssen.

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Die Antragsgegnerin hält den Antrag für unbegründet. Der Schutz von Biotopen nach § 28b NNatG (Pfeifengraswiese) und nach § 28 a NNatG (Röhrichte und naturnahe Kleingewässer) sei grundsätzlich gleichgewichtig. Sie habe den hier nicht zu vermeidenden erheblichen Eingriff in eines der Gebiete in voller Kenntnis der jeweiligen Wertigkeit vorgenommen. Auch die Abwägung, welches Biotop stärker und welches (damit) weniger stark in Anspruch genommen werde, sei an Hand sachgerechter Kriterien erfolgt.

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II.
Der nach § 80 Abs. 5 S. 1, 2. Alt., Abs. 2 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 17 Abs. 6 a S. 1 FStrG statthafte Antrag hat keinen Erfolg.

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Er ist unzulässig und damit bereits keiner Sachprüfung zugänglich, soweit mit ihm spezifiziert Abwägungsfehler geltend gemacht werden (1.).

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Unbegründet ist der Antrag, soweit ihm (auch) die generelle Rüge entnommen werden kann, die Antragsgegnerin habe nicht beachtet und ausreichend abgewogen, dass die Antragsteller mit der Inanspruchnahme ihres Teichgrundstücks für eine verkehrliche Nutzung nicht einverstanden seien. Insoweit überwiegt das vom Gesetz vermutete Interesse an der sofortigen Vollziehung des Planfeststellungsbeschlusses das Interesse der Antragsteller an einem Aufschub der planfestgestellten Maßnahmen (2.).

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1.) In Planfeststellungsverfahren haben die Gemeinden, in denen sich das Vorhaben auswirkt, den Plan für die Dauer eines Monats zur Einsicht auszulegen, § 73 Abs. 3 VwVfG. Jeder, dessen Belange berührt werden, kann bis zu zwei Wochen nach Ablauf der Auslegungsfrist schriftlich oder zur Niederschrift Einwendungen erheben, § 73 Abs. 4 S. 1 VwVfG. Die Frist ist zwingend. Sie kann von der Behörde - ebenso wenig wie vom Gericht - nicht verlängert oder verkürzt werden (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., Rn. 77 zu § 73). Nach ihrem Ablauf sind Einwendungen ausgeschlossen, § 17 Abs. 4 S. 1 FStrG. Der Betroffene verliert seine materielle Rechtsposition; der Verlust erstreckt sich auch auf eine spätere Klagebefugnis ("materielle Präklusion", BVerwG, Urt. v. 16.8.1995 - 11 A 2.95 -, NVwZ 1996, 267). Dies trifft auf die Antragsteller weitgehend zu.

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a.) Die Einwendungsfrist für betroffene Bürger endete vorliegend, worauf in den amtlichen Bekanntmachungen hingewiesen worden war, am 5. August 1999. Bis dahin war lediglich das Schreiben der Antragsteller vom 19. Juli 1999 eingegangen. Dieses war mit "Einspruch" betitelt und brachte darüber hinaus nur zum Ausdruck, dass die Antragsteller "gegen den Neubau der Autobahn J. im Bereich <ihrer> Flurstücke in der Gemarkung K. " waren. Es endete mit dem handschriftlichen Zusatz "Begründung folgt". Eine Begründung ging bis zum Ende der zweiwöchigen Einwendungsfrist indessen nicht mehr ein.

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Weder das Bundesfernstraßengesetz noch das Verwaltungsverfahrensgesetz enthalten eine Bestimmung des Begriffs der Einwendung. Maßgeblich ist deshalb die von der Rechtsprechung in anderen Rechtsgebieten früher entwickelte Definition. Einwendungen sind danach "sachliches, auf die Verhinderung oder Modifizierung des Vorhabens abzielendes Gegenvorbringen" (BVerwG, Urt. v. 17.7.1980 - 7 C 101.78 -, BVerwGE 60, 297). Im Begriff des Vorbringens kommt zum Ausdruck, dass ein bloßes "Nein" zum Vorhaben oder die bloße Ankündigung einer Begründung nicht ausreichen. Zwar wird insoweit keine ins Einzelne gehende "Substantiierung" gefordert. Das Vorbringen muss aber erkennen lassen, durch welche Auswirkungen des Vorhabens der Einwender Nachteile für welche seiner Rechtsgüter oder Interessen befürchtet (Kopp/Ramsauer, a.a.O., Rn. 74).

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Der "Einspruch" der Antragsteller vom 19. Juli 1999 enthält weder ausdrücklich noch sinngemäß ein derartiges Vorbringen. Er war nach dem Willen der Antragsteller dafür auch nicht bestimmt. Vielmehr war dafür erst eine gesonderte "Begründung" vorgesehen, die mit dem Schreiben angekündigt wurde.

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Diesem selbst lässt sich nicht mehr entnehmen, als dass die Antragsteller mit dem Autobahnneubau im Bereich ihrer Flurstücke nicht einverstanden sind. Mehr als das Vorliegen einer pauschalen Auseinandersetzung mit diesem ebenso pauschalen "Nein" zum Vorhaben können sie deshalb nicht mehr zur gerichtlichen Überprüfung stellen (BVerwG, Urt. v. 23.8.1996 - 4 A 30/95 -, LS 2, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 122). Das gilt für das anhängige Klage- wie für das vorliegende Aussetzungsverfahren. Die Auffassung der Antragsteller, wegen des immerhin gegebenen Hinweises auf ihr Grundstück und der - unstreitig - objektiven Pflicht der Antragsgegnerin zur Prüfung widerstreitender Belange nicht der Präklusion zu unterliegen, ist falsch und beruht auf einer Fehlinterpretation der zuvor zitierten Entscheidung.

19

b.) Eine detaillierte Darstellung ihrer mit dem Planvorhaben verbundenen Befürchtungen enthält allerdings die nachgereichte Begründung der Antragsteller vom 27. August 1999, die vom Niedersächsischen Landvolk, Bezirksverband Braunschweig e.V., als Anlage zu seinem Schreiben an die Antragsgegnerin vom 30. August 1999 "i. A. unseres Mitgliedes < Antragstellerin >" eingereicht worden ist.

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Diese Begründung ging indessen - unstreitig - nach Ablauf der Zweiwochenfrist ein und war damit verspätet.

21

Das Landvolk hat die Stellungnahme nicht als eigene, sondern ausdrücklich "in der Anlage" als die der Antragstellerin ("im Auftrag") vorgelegt. Den Antragstellern gegenüber war die für alle Betroffenen geltende Zweiwochenfrist aber nicht dadurch verlängert worden, dass die Antragsgegnerin mit gesondertem Schreiben vom 1. Juni 1999 u.a. dem Landvolk die dreimonatige Frist zur Stellungnahme nach § 17 Abs. 3 b S. 1 FStrG eingeräumt hatte. Dafür kann unentschieden bleiben, ob diese ausdrücklich nur für Behörden vorgesehene Frist auch einer juristischen Person des Privatrechts gewährt werden kann (zw.; vgl. BVerwG, GB. v. 30.7.1998 - 4 A 1.98 -, NVwZ-RR 1999, 162; Neumann in Stelkens/ Bonk/Sachs, VwVfG, 6. A., Rn. 27 f. zu § 73). Denn abgesehen davon, dass die in § 73 Abs. 4 S. 1 VwVfG normierte Zweiwochenfrist nicht verlängerbar ist (vgl. ob. 1.; BVerwG, a.a.O.), hat die Antragsgegnerin mit ihrem Schreiben vom 1. Juni 1999 nur dem Landvolk selbst ("soweit Ihr Aufgabenbereich berührt wird") und nicht zugleich auch allen seinen - ca. 2700 - Mitgliedern (vgl. dafür und für die im Folgenden wiedergegebenen Fakten Homepage www.landvolk.net/1037.htm) die Dreimonatsfrist zugestanden. Mit dem eigenen Aufgabenbereich wurde offensichtlich der "Geschäftsbereich 2" des Vereins angesprochen, der u.a. (eigenständige) "Stellungnahmen zu der Planung und zum Bau von Verkehrswegen des Bundes" vorsieht, während "Geschäftsbereich 3" die Beratung und Unterstützung der Mitglieder auch in Rechtsangelegenheiten umfasst. Das Anschreiben bezieht sich nach Wortlaut und Sinn nur auf den erstgenannten Geschäftsbereich. Dies kommt auch im Planfeststellungsbeschluss so zum Ausdruck, wenn dieser zu 11.7 die Einwände des "Niedersächsischen Landvolkes" (selbst) und erst unter weiteren Gliederungsunterpunkten die Einwände der vom Landvolk vertretenen Einwender - darunter die der Antragsteller - behandelt.

22

c.) Den Antragstellern kann über die damit gegebene Fristversäumnis auch nicht nach § 32 Abs. 1 VwVfG durch Gewährung von Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinweggeholfen werden (allg. dazu BVerwG, Urt. v. 24.5.1996 - 4 A 38.95 -, DVBl. 1997, 51). Die Wiedereinsetzung gegen eine versäumte Einwendungsfrist kann grundsätzlich zwar auch nach Erlass des Planfeststellungsbeschlusses in der Weise gewährt werden, dass bei Vorliegen der materiellen Voraussetzungen die Antragsteller im gerichtlichen Verfahren so gestellt werden, wie sie mit ihrem Vorbringen stünden, wenn sie nicht präkludiert wären (BVerwG, GB v. 30.7.1998, a.a.O. <163>).

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Die Voraussetzungen der Wiedereinsetzung liegen hier jedoch nicht vor, weil die Antragsteller nicht ohne Verschulden gehindert waren, die Zweiwochenfrist einzuhalten. Vielmehr wäre ihnen die Einhaltung der Frist bei Beachtung der gebotenen Sorgfalt in zumutbarer Weise möglich gewesen:

24

In den amtlichen Bekanntmachungen des Plans durch die Gemeinde I. und die Stadt F. ist unter Mitteilungspunkt 1 unmissverständlich auf den Ablauf der Einwendungsfrist am 5. August 1999 und darauf hingewiesen worden, dass nach Ablauf dieser Frist Einwendungen ausgeschlossen seien. Die Antragsteller machen nicht geltend, dass ihnen dies unbekannt geblieben sei.

25

Sie weisen vielmehr zum einen darauf hin, dass dem Landvolk eine längere Äußerungsfrist gewährt worden sei. Daraus konnten und durften sie jedoch nicht den Schluss ziehen, dass dies auch für ihre individuellen Belange gelten würde. Hierfür ergeben sich weder aus der Bekanntmachung noch aus dem an das Landvolk - und nicht an die Antragsteller - gerichteten Schreiben vom 1. Juni 1999 irgendwelche Anhaltspunkte. Wenn die Antragsteller gleichwohl - selbst bei Bestärkung durch Vertreter des Landvolks - daraus diese Schlussfolgerung gezogen haben sollten, wäre dies ein in ihren Risikobereich fallender, von der Antragsgegnerin nicht verursachter Rechtsirrtum gewesen. Dieser vermag grundsätzlich und auch hier die Fristversäumnis nicht zu entschuldigen (Kopp/Schenke, VwGO, 13. A., Rn. 12 m.w. N.).

26

Zum andern hebt die Antragstellerin in ihrer eidesstattlichen Versicherung vom 21. Februar 2003 hervor, dass sie gerade wegen der Besorgnis einer Fristversäumung am 27. August 1999 bei der zuständigen Dezernentin der Antragsgegnerin vorgesprochen und dort die Auskunft erhalten habe, dass der Einspruch noch "über das Landvolk" begründet werden könne, für das die Frist erst am 1. September 1999 ablaufe. Auch dies vermag die Fristversäumnis nicht zu entschuldigen. Zwar darf ein Verfahrensbeteiligter grundsätzlich auf ihm gegebene behördliche Auskünfte vertrauen und vermögen dadurch bestimmte Rechtsirrtümer eine Wiedereinsetzung in der Regel zu rechtfertigen (BVerwG, GB v. 30.7.1998, a.a.O.; OVG Berlin, Beschl. v. 25.3.1965 - OVG II B 59/64 -, NJW 1965, 1151). Aus der Versicherung der Antragstellerin wird jedoch nicht hinreichend deutlich, dass sich die behördliche Auskunft tatsächlich auf individuelle Belange der Antragsteller und nicht auf dem Landvolk zuzurechnende Einwände bezog, das sich durchaus solche der Antragsteller zu eigen machen konnte. Vor allem aber können die Antragsteller aus der Auskunft deshalb nichts für sich herleiten, weil diese, selbst wenn sie in ihrem Sinne zu verstehen gewesen sein sollte, erst nach Fristablauf gegeben worden ist und deshalb für die Fristversäumung nicht ursächlich gewesen sein kann. Entsprechendes würde für eventuell fehlerhafte Auskünfte beim Beigeladenen am 10. August 1999 und beim Landkreis C. am 18. oder 25. August 1999 gelten, die insoweit überdies für Zusicherungen nicht zuständig sind. Die Auskünfte stellen, sofern sie so gegeben worden sein sollten, in der Sache eine (nachträgliche) Fristverlängerung dar, die, wie bereits ausgeführt, wegen des zwingenden Charakters der Zweiwochenfrist nicht wirksam zugestanden werden konnte.

27

Schließlich ist damit auch die sachliche Behandlung der Einwände durch die Antragsgegnerin im Planfeststellungsbeschluss - zu der sie zur Begründung der Ausnahmegenehmigung nach § 28 a Abs. 5 NNatG und § 28 b Abs. 4 NNatSchG weithin von Amts wegen verpflichtet war - für die eingetretene Einwendungspräklusion der Antragsteller ohne Bedeutung (BVerwG, Urt. v. 17.7.1980, a.a.O. <314>; VGH Baden-Württemberg, Beschl.v. 29.7.1999 - 5 S 357/99 -, NuR 2000, 697).

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2.) Soweit der Antrag nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO im Rahmen des § 17 Abs. 4 S. 1 FStrG noch einer Sachprüfung zugänglich ist, ist er unbegründet.

29

a.) Legt der Eigentümer - wie hier innerhalb der Frist - über die bloße Tatsache der Eigentumsbetroffenheit hinaus keine konkrete Interessenbeeinträchtigung dar, kann er nur eine entsprechend pauschale Auseinandersetzung mit diesem Belang erwarten. Im gerichtlichen Verfahren beschränkt sich die Prüfung auf die Frage, ob die Planfeststellungsbehörde das Interesse, von einer Eigentumsinanspruchnahme überhaupt verschont zu bleiben, abwägungsfehlerhaft hinter die für das Vorhaben ins Feld geführten Belange zurückgesetzt hat (BVerwG, Urt. v. 23.8.1996, a.a.O.).

30

Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss weist insoweit offensichtlich keine Mängel auf. Die Antragsgegnerin war sich der Inanspruchnahme von 0,86 ha des 4,5 ha großen Teichbiotopgrundstücks der Antragsteller bewusst und hat sich mit den dagegen gerichteten Einwendungen unter 3.1 und 11.7.10 des Planfeststellungsbeschlusses gerade auch im Hinblick auf eine kleinräumige Trassenverschiebung ausführlich auseinandergesetzt. So hat sie plausibel dargelegt, dass eine solche Verschiebung angesichts der bestehenden Zwangspunkte, des Abstands zu Siedlungsgebieten und aus geländetechnischen Gründen nur geringfügig nach Nordwesten oder Südosten hin möglich gewesen wäre und die Trasse damit zwangsläufig mehr oder weniger große Teile des Teichgrundstücks der Antragsteller beansprucht, die dadurch einen ausgleichsbedürftigen, aber auch ausgleichsfähigen Eingriff erlitten.

31

b.) Ohne dass die Antragsteller aus den dargelegten Gründen eine noch weitergehende gerichtliche Prüfung ihres Vortrags beanspruchen können, bemerkt der Senat, dass auch eine solche Prüfung der für einen Aufhebungsanspruch relevanten Argumente voraussichtlich zu keiner für die Antragsteller günstigeren Entscheidung geführt hätte.

32

Denn die Antragsgegnerin ist weiter zutreffend davon ausgegangen, dass in jedem Fall - wenn auch vergleichsweise geringfügig - in ein Biotop eingegriffen werden muss und hat sich für die stärkere Inanspruchnahme des Teichgrundstücks der Antragsteller entschieden, um die Pfeifengraswiese entsprechend zu schonen und deren Überlebenschance damit zu erhöhen. Das hat sie damit begründet, dass die Pfeifengraswiese eine Regenerationszeit von etwa 50 Jahren benötigt, während sich das Gebiet der Antragsteller mit den - von Niederschlagswasser gespeisten - Teichen deutlich schneller erholen wird; es wird im übrigen auch nach der Inanspruchnahme eines Dreiecks von ca. 25 bis 30 Meter Tiefe weiterbestehen. Diese Überlegungen halten sich ganz offensichtlich im Rahmen des Ausnahmeermessens sowohl des § 28 a Abs. 5 NNatSchG (Röhrichte/Teich) als auch des § 28 b Abs. 4 NNatSchG (Pfeifengraswiese), weil in beiden Fällen die möglichst ungeschmälerte Erhaltung des Biotops und bei einer (teilweisen) Zerstörung desselben ein optimaler Ausgleich anzustreben sind. Es hält sich innerhalb des Normprogramms und ist gerichtlich deshalb nicht zu beanstanden, wenn die Antragsgegnerin in diesem Konflikt die Regenerationszeit und nicht, wie von den Antragstellern vorzugsweise gewünscht, einen Vergleich des konkreten Inventars zum entscheidenden Regulativ gemacht hat.

33

Der Antragsgegnerin wäre auch in ihrer gesetzessystematischen Überlegung zuzustimmen gewesen, dass zwischen der Wertigkeit von Gebieten, die nach § 28 a NNatSchG geschützt werden, und solchen, die den Schutz des § 28 b NNatSchG genießen, kein gesetzlicher Rangunterschied besteht. § 28 a NNatSchG geht auf auf § 20 c Abs. 1 und 2 des Bundesnaturschutzgesetzes - BNatSchG - zurück, § 28 b NNatSchG auf § 20 c Abs. 3 BNatSchG, nach dem "weitere Biotope den in Absatz 1 genannten gleichgestellt werden können". Ihnen kommt damit im Gegensatz zur Auffassung der Antragsteller jedenfalls in Konfliktfällen der vorliegenden Art der gleiche Schutz zu (Gassner/Bendomir-Kahlo/ Schmidt-Räntsch, BNatSchG, Rn. 21 zu § 20 c). In beiden Fällen sind nämlich Handlungen, die zu einer Zerstörung oder sonst erheblichen Beeinträchtigung des geschützten Gebiets führen können, grundsätzlich verboten (§ 28 a Abs. 2 S. 1 NNatSchG; § 28 b Abs. 2 S. 1 NNatSchG), es können aus "überwiegenden Gründen des Allgemeinwohls" bzw. "überwiegenden öffentlichen Interessen" aber Ausnahmen zugelassen werden. Damit hat die Antragsgegnerin das Abwägungsgebot auch nicht durch eine von einer fehlerhaften Gesetzesbewertung herrührende Fehlgewichtung der betroffenen naturschutzrechtlichen Belange verletzt.

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