Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2009-04-16, Aktenzeichen 9 L 45/09
ECLI:DE:VGAR:2009:0416.9L45.09.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Der am 26. September 1938 geborene Antragsteller ist Richter am Amtsgericht
a.D. und als Rechtsanwalt tätig.

4

Am 27. September 2005 schlossen der Antragsteller einerseits und die D. -
Universität in C. sowie deren Juristische Fakultät andererseits einen „Vertrag
über die Sicherung des Rigorosums und der Verteidigung der Doktordissertation". In
diesem Vertrag wurde das Verfahren zur Erlangung des akademischen Grades
„doctor práv" durch den Antragsteller geregelt. Als Beitrag zur Deckung der Kosten
verpflichtete der Antragsteller sich zur Zahlung von 4500,00 EUR zuzüglich weiterer
500 $.

5

Nach Anfertigung einer Schrift mit dem Titel „E. u... C. ... M.
..................." und der Ablegung einer „rigorosen Prüfung" wurde dem Antragsteller
am 3. November 2005 von der D. -Universität in C. der Grad des „doctor
práv" verliehen. In der Verleihungsurkunde heißt es wörtlich:

6

„Gemäß § 53 Abs. 8 Buchstabe d) Gesetz über die Hochschulen und zur
Abänderung und Ergänzung einiger Gesetze Gb. Nr. 131/2002 in der
geltenden Fassung wird ihm [dem Antragsteller] der akademische Grad
„doctor práv" (Abkürzung „JUDr.") verliehen."

7

Mit Email vom 19. und 20. Januar 2006 erteilte der Antragsgegner auf ebenfalls
per Email eingegangene Anfragen von anderen Inhabern des Grades „doctor práv"
die Auskunft, dass der von der D. -Universität verliehene Grad „JUDr." in der
Abkürzung „Dr." geführt werden könne.

8

Mit Schreiben vom 29. Mai 2006 bat der Antragsteller für einen Mandanten um
die Bestätigung, dass dieser den an der D. -Universität erworbenen Grad des
„doctor práv" in der Bundesrepublik als „Dr." führen dürfe. Der Antragsgegner erklärte
daraufhin mit Schreiben vom 13.06.2006 gegenüber dem Antragsteller, dass ein in
der Slowakischen Republik erlangter Titel eines „JUDr." in Nordrhein-Westfalen nicht
in der Abkürzung „Dr." geführt werden dürfe.

9

Dieselbe Auskunft gab der Antragsgegner mit Schreiben vom 15. August 2006
auch der Rechtsanwaltskammer für den Oberlandesgerichtsbezirk I. , die sich mit
Schreiben vom 27. Juli 2006 an den Antragsgegner gewandt und um Klärung der
Frage gebeten hatte, ob der Antragsteller die Abkürzung „Dr." führen dürfe.

10

Gegen dieses Schreiben wandte der Antragsteller sich mit Schreiben vom 15.
September 2006 und bat unter Übersendung zahlreicher Unterlagen um Bestätigung,
dass er berechtigt sei, den Grad des „doctor práv" in der Abkürzung „Dr." zu führen.
Anderenfalls bitte er um einen rechtsmittelfähigen Bescheid.

11

Unter dem 9. Oktober 2006 bestätigte der Antragsgegner den Erhalt des
Schreibens vom 15. September und bat hinsichtlich einer Antwort noch um etwas
Geduld.

12

Mit Schreiben vom 30. Juni 2008 bat der Antragsteller um Beantwortung seines
Schreibens vom 15. September 2006. Der Briefkopf des Schreibens enthielt u.a. die
Angaben „ Dr. D1. -B. W. „.

13

Unter dem 15. August 2008 teilte der Antragsgegner dem Antragsteller mit, dass
der Grad des „doctor práv" in Nordrhein-Westfalen nicht in der Abkürzung „Dr."
geführt werden dürfe. Ferner teilte der Antragsgegner dem Antragsteller mit, dass er
beabsichtige, ihm die Führung der Abkürzung „Dr." zu untersagen und die sofortige
Vollziehung der Untersagungsverfügung anzuordnen. Zudem erstattete er mit
gleicher Post Strafanzeige.

14

Mit Schreiben vom 19. August und 27. September 2008 nahm der Antragsteller
zu der angekündigten Untersagungsverfügung Stellung und verwies u.a. darauf,
dass er den Grad des „doctor práv" in einem wissenschaftlichen Verfahren erworben
habe; zudem sei dieser Grad der dritten Stufe der Bologna-Klassifikation
zuzuordnen. Dabei übersandte er u.a. einem Auszug aus dem Bildungsbericht der
Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) aus dem
Jahr 2005.

15

Mit Bescheid vom 6. Januar 2009 untersagte der Antragsgegner dem
Antragsteller die Führung der Bezeichnung „Dr." und ordnete die sofortige
Vollziehung an. Zur Begründung verwies er auf den vorhergegangenen
Schriftwechsel und führte weiter aus: Das vom Gesetzgeber eingeräumte Ermessen
sei bei unbefugter Gradführung regelmäßig dahin auszuüben, dass diese zu
untersagen sei. Denn es handle sich zugleich um eine Straftat nach § 132a des
Strafgesetzbuchs (StGB). Gründe, davon ausnahmsweise abzusehen, seien nicht
ersichtlich. Die sofortige Vollziehung sei anzuordnen, weil die Gefahr bestehe, dass
der Antragsteller sich durch die Vortäuschung einer materiellen Promotion weiterhin
Vorteile in der Konkurrenz zu korrekt handelnden Rechtsanwälten verschaffe und
auch Mandanten getäuscht würden, für die die Promotion ihres Anwalts ein
Auswahlkriterium sei.

16

Der Antragsteller hat am 3. Februar 2009 Klage erhoben und um einstweiligen
Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung trägt er vor, dass er aus zwei Gründen
zur Führung der Abkürzung „Dr." befugt sei: Die Befugnis ergebe sich zum einen
aufgrund einer Allgemeingenehmigung, d.h. einer Allgemeinverfügung im Sinne des
§ 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG). Diese
Allgemeingenehmigung folge aus der im November 2005 bestehenden Rechtslage,
die sich aus § 119 Abs. 5 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes
Nordrhein-Westfalen (HG) in der Fassung vom 01. Januar 2005 (im folgenden: HG
a.F.) in Verbindung mit dem Beschluss der Kultusministerkonferenz in der Fassung
vom 21. September 2001 (im folgenden: KMK-Beschluss vom 21. September 2001)
ergebe. Der KMK-Beschluss vom 21. September 2001 habe über § 119 Abs. 5 HG
a.F. Gesetzeskraft erlangt. Nach dieser Rechtslage dürfe der Inhaber eines
Doktorgrades, der in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren bei einer
staatlich anerkannten Universität in der Europäischen Union erworben worden sei,
die Abkürzung „Dr." ohne fachlichen Zusatz führen. Diese Voraussetzungen seien in
seinem Fall erfüllt, insbesondere werde der „doctor práv" aufgrund eines
wissenschaftlichen Promotionsverfahrens erworben. Hierzu verweist der
Antragsteller u.a. auf eine Bescheinigung des Prodekans der juristischen Fakultät der
D. -Universität vom 1. Juni 2006, nach der das Verfahren zur Erlangung des
„doctor práv" eine eigenständige wissenschaftliche Arbeit nebst mündlicher
Verteidigung verlange. Die Bewertung durch slowakische Stellen, dass es sich bei
der Verleihung des „doctor práv" um ein wissenschaftliches Verfahren handle, sei für
deutsche Stellen verbindlich, denn diese seien aufgrund des europäischen
Gemeinschaftsrechts nicht zu einer materiellen Prüfung berechtigt. Der dargestellten
Rechtslage entspreche im übrigen auch die Verordnung über das Führen
ausländischer Doktorgrade vom 9. Dezember 2005.

17

An seiner Befugnis zur Führung der Abkürzung „Dr." aufgrund der dargestellten
Rechtslage ändere sich auch dadurch nichts, dass nach der Neufassung des
Beschlusses der Kultusministerkonferenz vom 5. Juli 2007 (im folgenden: KMK-
Beschluss vom 5. Juli 2007) solche Doktorgrade ausgenommen seien, die nicht der
dritten Ebene der Bologna-Klassifikation zuzurechnen seien. Es könne dahingestellt
bleiben, ob dies europarechtswidrig sei. Nach slowakischem Recht sei der „JUDr."
zwar nicht der dritten Stufe zugeordnet. Bedenklich sei dabei aber, dass demnach
nur der sogenannte „große Doktortitel", der mit der Lehrbefähigung verbunden sei,
materiell-rechtlich auch in Deutschland anerkannt werde. Damit würden aber an den
slowakischen Doktorgrad höhere Anforderungen für die Führung als „Dr." gestellt
werden als an den deutschen Doktorgrad. Für ihn, den Antragsteller sei aber
jedenfalls - da er den „doctor práv" im November 2005 erlangt habe - die damals
geltende Rechtslage maßgeblich. Es gebe im KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007
nämlich keine Regelung, nach der die Neufassung rückwirkend gelte. Eine derartige
Rückwirkung sei auch bei Beschlussfassung nicht abgesprochen gewesen, was sich
auch daraus ergebe, dass die Bundesländer Berlin und Bayern die Neufassung nur
„ex nunc" anwendeten. Hierzu legt der Antragsteller ein Merkblatt des Bayerischen
Staatsministeriums mit Stand vom Januar 2008 sowie ein Schreiben der Berliner
Senatsverwaltung für Bildung, Wissenschaft und Forschung vom 11.10.2007 vor.
Zudem sei der Widerruf einer Allgemeingenehmigung im KMK-Beschluss vom 5. Juli
2007 nicht vorgesehen. Im Übrigen sehe auch die Verordnung über die Führung von
akademischen Graden vom 31. März 2008 keine Rückwirkung vor. Das Abkommen
zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der
Slowakischen Republik über die gegenseitige Anerkennung der Gleichwertigkeit von
Bildungsnachweisen im Hochschulbereich vom 23. November 2001 sei nicht mehr
heranzuziehen, weil die Slowakische Republik seit dem 1. Mai 2004 Mitglied der
Europäischen Union sei.

18

Die Befugnis zum Führen der Abkürzung „Dr." ergebe sich außerdem auch aus
§ 119 Abs. 2 Satz 3 HG a.F., wonach die im Herkunftsland zugelassene oder
allgemein übliche Abkürzung in der Bundesrepublik geführt werden dürfe. Die
Abkürzung „Dr." sei in der Slowakischen Republik die nachweislich übliche
Abkürzung für den Grad des „doctor práv." Hierzu legt der Antragsteller zwei
Schreiben des Prodekans der juristischen Fakultät der D. -Universität vom 01.
Juni 2006 und 19. Oktober 2004 vor, wonach der verliehen Grad des „doktor práv" in
der Slowakischen Republik neben der Langform als „JUDr." auch allgemein
zugelassen und rechtmäßig in der Kurzform „Dr." geführt werde bzw. die Benutzung
des Titels Doktor von Inhabern von Doktortiteln in der täglichen Praxis nicht im
Widerspruch zu den Rechtsvorschriften der Slowakischen Republik stehe. Weiterhin
legt der Antragsteller ein Schreiben der Botschaft der Slowakischen Republik vom
28. Oktober 2005 vor, nach dem die Benutzung des akademischen Titels PhDR. oder
JUDr. als „dr." bzw. „Dr. + Name" in der Slowakei üblich sei und der Inhaber des
Titels damit keine Ordnungswidrigkeit begehe. Für die Zulässigkeit des Führens der
Abkürzung „Dr." spreche zudem auch die Visitenkarte seines Doktorvaters. Soweit
der Antragsgegner annehme, dass die nachweislich übliche Abkürzung nur relevant
sei, wenn es keine durch positives Recht normierte Abkürzung gebe, weiche diese
Auslegung von Wortlaut und Wortsinn des § 119 Abs. 2 Satz 3 HG ab. Dies verstoße
gegen das im Hinblick auf § 132 a StGB zu beachtende Bestimmtheitsgebot des
Art. 103 Abs. 2 des Grundgesetzes (GG). Dass es auf die nachweislich übliche
Abkürzung ankomme, ergebe sich auch daraus, dass die Staatsanwaltschaft
E1. ein Verfahren wegen Titelmissbrauchs nach § 132 a des Strafgesetzbuches
mit dieser Begründung eingestellt habe, was die Generalstaatsanwaltschaft E1.
mit Entscheidung vom .......... bestätigt habe. Auch in anderen Bundesländern seien
entsprechende Verfahren eingestellt worden.

19

Er - der Antragsteller - habe zudem den Eindruck, dass nur gegen ihn ein
Untersagungsverfahren eingeleitet worden sei. Ihm seien zumindest zwei Inhaber
des Grades „doctor práv" bekannt, denen die Führung der Abkürzung „Dr." nicht
untersagt worden sei.

20

Eine Täuschung seiner Mandanten durch die Führung der Abkürzung „Dr." finde
außerdem nicht statt. Er werde allein aufgrund seiner Fachkompetenz mandatiert. Er
habe zudem nur eine kleine Kanzlei mit wenigen Mandaten und nehme aufgrund
seines Alters keine neuen Mandate mehr an.

21

Der Antragsteller beantragt - sinngemäß -

22

die aufschiebende Wirkung seiner Klage gegen die
Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 6. Januar 2009
wiederherzustellen.

23

Der Antragsgegner beantragt,

24

den Antrag abzulehnen.

25

Zur Begründung führt er aus, dass die angefochtene Untersagungsverfügung
vom 6. Januar 2009 rechtmäßig sei. Der Grad des „doctor práv" dürfe in Nordrhein-
Westfalen nicht in der Abkürzung „Dr." geführt werden. Es handle sich nicht um eine
im Herkunftsland zugelassene Abkürzung im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 3 des
Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen (HG); zugelassen
sei allein die Abkürzung „JUDr." Weiterhin sei die Abkürzung „Dr." auch nicht
nachweislich allgemein üblich im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG. Nach einer
Auskunft des Slowakischen Bildungsministeriums an die Zentralstelle für
ausländisches Bildungswesen vom November 2005 könne nach slowakischem Recht
der Grad „JUDr." nicht zu „Dr." abgekürzt werden. Überdies sehe das Slowakische
Hochschulgesetz nur die Abkürzung „JUDr." vor. Solange es eine Regelung im
Slowakischen Hochschulgesetz gebe, sei es unerheblich, ob es in der Slowakischen
Republik üblich sei, lediglich den abgekürzten Grad „Dr." zu führen. Aus dem
Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der
Regierung der Slowakischen Republik über die gegenseitige Anerkennung der
Gleichwertigkeit von Bildungsnachweisen im Hochschulbereich vom 23. November
2001 ergebe sich keine günstigere Rechtslage.

26

Die Befugnis, die Abkürzung „Dr." zu führen, ergebe sich auch nicht aus dem
KMK-Beschluss vom 21. September 2001. Bei der zum Erwerb des „doctor práv"
führenden Prüfung handle es sich nicht um ein wissenschaftliches
Promotionsverfahren. Durch den Begriff des wissenschaftlichen
Promotionsverfahrens werde verdeutlicht, dass es nicht auf die Bezeichnung eines
Abschlusses ankomme, sondern zu berücksichtigen sei, dass der Doktorgrad im
deutschen Hochschulwesen eine Qualifikation sei, die über die „normalen"
Hochschulabschlüsse deutlich hinausgehe. Dies sei beim „doctor práv" nicht der Fall,
denn bei diesem müsse nur nachgewiesen werden, was das „normale" Ergebnis
eines Hochschulstudiums sei, nämlich die Fähigkeit, sich neue Kenntnisse
anzueignen und schöpferisch anzuwenden. Wie in der Datenbank „Anabin", in der
die Erkenntnisse der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen gesammelt
würden, erläutert werde, stehe der „doctor práv" in engem Zusammenhang zum
ersten Hochschulgrad und weise insoweit Ähnlichkeit mit den akzessorischen
Hochschulgraden nach § 66 HG auf.

27

Der „doctor práv" sei auch nicht nach rechtlichen Regelungen des
Herkunftslandes der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation der Studienabschlüsse
zugeordnet. Dies sei allein der Grad des „PhD". Der Grad des „doctor práv" sei in
§ 53 Abs. 8 des Slowakischen Hochschulgesetzes geregelt, der Grad „PhD" in § 54
des Slowakischen Hochschulgesetzes. Nach den gesetzlichen Vorschriften seien die
Abschlüsse nicht gleichwertig. Für den Erwerb des „doctor práv" müsse der Prüfling
zeigen, dass er auf Basis eines eigenständigen Studiums tiefere Kenntnis in seinem
breiteren Fachgebiet erreicht habe und die jüngsten Erkenntnisse von Wissenschaft
und Praxis beherrsche und sie kreativ praktisch anwenden könne. Der PhD-Prüfling
müsse hingegen zeigen, dass er geeignet und vorbereitet sei zur eigenständigen
wissenschaftlichen und kreativen Aktivität im Bereich von Forschung oder
Entwicklung oder zu einer eigenständigen theoretischen und kreativen künstlerischen
Aktivität. Für den „doctor prav" sei demnach die praktisch-kreative Anwendung der
Maßstab, für den „PhD." die Weiterentwicklung der Wissenschaft selbst.

28

Die Führung der Abkürzung „Dr." könne auch nicht auf die Verordnung über die
Führung ausländischer Grade vom 31. März 2008 oder die vorhergehende
Verordnung über die Führung ausländischer Doktorgrade vom 9. Dezember 2005
gestützt werden. Voraussetzung sei nämlich auch hiernach der Erwerb des Grades in
einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren. Damit würden materielle
Anforderungen an eine Promotion aufgestellt, die im Fall des „doctor práv" nicht
erfüllt seien. Anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass der Antragsgegner im
Januar 2006 irrtümlich fehlerhafte Auskünfte erteilt habe, da diese kein neues Recht
schaffen könnten.

29

Ob die Führung der Abkürzung „Dr." in anderen Bundesländern zulässig sei,
spiele für die Titelführung in Nordrhein-Westfalen keine Rolle. Die Haltung der
zuständigen Landesbehörden in Berlin und Bayern werde sich auf dortige
Gegebenheiten stützen; ein allgemeines schutzbedürftiges und schutzwürdiges
Vertrauen in die Führbarkeit der Abkürzung „Dr." habe in Nordrhein-Westfalen
hingegen nicht entstehen können. Nach dem Beschluss der Kultusministerkonferenz
vom 5. Juli 2007 verträten überdies alle Bundesländer den Standpunkt, dass die
sogenannten kleinen Doktorgrade nicht als „Dr." geführt werden dürften.

30

Weiterhin sei Vertrauensschutz unter dem Aspekt der Rückwirkung nicht zu
gewähren, denn den Betroffenen werde nicht für die Vergangenheit das Recht
aberkannt, die Abkürzung „Dr." zu führen, sondern lediglich für die Zukunft. Eine
echte - verfassungsrechtlich unzulässige - Rückwirkung liege daher nicht vor. Der
KMK-Beschluss vom 21. September 2001 sei überdies keine Allgemeinverfügung
i.S.d. § 35 Satz 2 VwVfG.

31

Zudem habe er - der Antragsgegner - zu Recht die sofortige Vollziehung der
Untersagungsverfügung angeordnet. Das Führen der Abkürzung „Dr." sei unzulässig
und stelle zugleich eine strafbare Handlung im Sinne des § 132 a StGB dar. Dass
entsprechende Ermittlungsverfahren eingestellt worden seien, sei dabei vorliegend
nicht von entscheidender Bedeutung. So verweise die Generalstaatsanwaltschaft in
E1. z.B. darauf, dass der Beschuldigte sich in einem unvermeidbaren
Verbotsirrtum befunden habe; dies ändere aber nichts daran, dass die Führung der
Abkürzung „Dr." zumindest objektiv eine strafbare Handlung darstelle. Außerdem
verschaffe der Antragsteller sich mit der Führung der Abkürzung „Dr." einen
Wettbewerbsvorteil, was gegen §§ 1 und 3 des Gesetzes gegen den unlauteren
Wettbewerb (UWG) und gegen das anwaltliche Berufsrecht verstoße. Die Zahl der
Mandanten des Antragstellers sei dabei nicht entscheidend. Entscheidend sei allein
der hohe Stellenwert des Doktortitels für das breite rechtsuchende Publikum.

32

Soweit der Antragsteller vortrage, dass ihm Personen bekannt seien, die als
Inhaber des Grades „doctor práv" die Abkürzung „Dr." führten, werde um Mitteilung
der Namen gebeten. Er - der Antragsgegner - habe alle ihm bekannten Fälle
aufgegriffen.

33

Für das Vorbringen der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Streitakte,
der Gerichtsakte zum Verfahren 9 K 259/09 sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Antragsgegners Bezug genommen.

34

II.

35

Das Rubrum wurde von Amts wegen berichtigt, da entsprechend § 78 Abs. 1
Ziffer 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) in Verbindung mit § 5 Abs. 2 Satz 1
des Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung (AG VwGO) das
Ministerium für Innovation, Wissenschaft, Forschung und Technologie zulässiger
Antragsgegner ist.

36

Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthafte und auch im übrigen zulässige
Antrag ist unbegründet.

37

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht der Hauptsache auf Antrag
die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs oder einer Anfechtungsklage gegen
einen Verwaltungsakt wiederherstellen, den die Ausgangs- oder
Widerspruchsbehörde gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO mit der Anordnung der
sofortigen Vollziehung versehen hat. Begründet ist der Antrag, wenn die
Vollziehungsanordnung dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 VwGO nicht
genügt oder bei der im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotenen
Interessenabwägung das private Interesse des Antragstellers, von der sofortigen
Vollziehung der angefochtenen Verfügung bis zum Abschluss des Hauptverfahrens
verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an der sofortigen
Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsaktes überwiegt.

38

Gemessen hieran bleibt der vorliegende Antrag ohne Erfolg. Denn die
Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung im Bescheid des
Antragsgegners vom 6. Januar 2009 erfüllt die gesetzlichen Anforderungen des § 80
Abs. 3 VwGO. Weiterhin fällt die gebotene Interessenabwägung zum Nachteil des
Antragstellers aus.

39

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung durch den Antragsgegner im Bescheid
vom 6. Januar 2009 begegnet im Hinblick auf das Erfordernis einer Begründung
gemäß § 80 Abs. 3 VwGO keinen rechtlichen Bedenken. Die Vollziehungsanordnung
ist mit einer Begründung versehen, die das besondere Vollziehungsinteresse darlegt,
und genügt damit den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die
Begründung lässt erkennen, dass der Antragsgegner sich des Ausnahmecharakters
der sofortigen Vollziehung bewusst ist und insoweit eine einzelfallbezogene
Entscheidung getroffen hat.

40

Weiterhin überwiegt das private Interesse des Antragstellers an der Aussetzung
der Vollziehung der angefochtenen Untersagungsverfügung nicht das öffentliche
Interesse an der sofortigen Vollziehung der Verfügung. Bei der im Rahmen des § 80
Abs. 5 VwGO vorzunehmenden Interessenabwägung sind die Erfolgsaussichten des
Hauptsacheverfahrens zu berücksichtigen. Erweist sich der angefochtene Bescheid
bei der gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig, besteht kein
öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung. Ergibt die summarische Prüfung
hingegen, dass der angefochtene Bescheid offensichtlich rechtmäßig ist, tritt das
Interesse des Antragstellers regelmäßig zurück, falls nicht besondere Umstände des
Einzelfalls dennoch einen Vorrang des Aussetzungsinteresses des Antragstellers
begründen.

41

Vgl.	Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Beschluss vom 4. Juni 2007 - 7 B 573/07 -, JURIS.

42

Bei der gebotenen summarischen Prüfung erweist sich die angefochtene
Untersagungsverfügung vom 6. Januar 2009 als offensichtlich rechtmäßig.

43

Ermächtigungsgrundlage für die Untersagungsverfügung ist § 69 Abs. 7 Satz 3
des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen
(Hochschulgesetz - HG) vom 31. Oktober 2006. Nach dieser Bestimmung kann das
Ministerium oder eine von ihm beauftragte Behörde eine von § 69 Abs. 2 bis 6 HG
abweichende Grad- oder Titelführung untersagen.

44

Die formellen Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen liegen vor. Der Antragsgegner
ist als die gemäß § 69 Abs. 7 Satz 3 HG in Verbindung mit § 82 Abs. 2 HG
zuständige Behörde tätig geworden und hat den Antragsteller vor Erlass der
Untersagungsverfügung gemäß § 28 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für
das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) angehört.

45

Auch die materiellen Voraussetzungen des § 69 Abs. 7 Satz 3 HG liegen vor. Die
Führung der Abkürzung „Dr." durch den Antragsteller weicht von der in § 69 Abs. 2
bis 6 HG vorgesehenen Grad- und Titelführung ab.

46

Die Führung der Abkürzung „Dr." durch den Antragsteller entspricht nicht § 69
Abs. 2 Satz 1 HG. Gemäß dieser Bestimmung können im Geltungsbereich des
Hochschulgesetzes die von einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule
in Deutschland oder in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union
einschließlich der Europäischen Hochschulen in Florenz und Brügge sowie der
Päpstlichen Hochschulen in Rom verliehenen Hochschulgrade sowie entsprechende
staatliche Grade in der verliehenen Form geführt werden. Dem Antragsteller ist
ausweislich der Diplomurkunde der D. -Universität in C. vom 3. November
2005 aber gerade nicht der Grad „Dr." verliehen worden, sondern „der akademische
Grad „doctor práv" (Abkürzung „JUDr.")".

47

Die Führung der Abkürzung „Dr." entspricht auch nicht § 69 Abs. 2 Satz 3 HG.
Gemäß § 69 Abs. 2 Satz 3 HG kann die verliehene Form des Grades bei fremden
Schriftarten in die lateinische Schrift übertragen werden; ferner kann die im
Herkunftsland zugelassene oder dort nachweislich allgemein übliche Abkürzung
geführt sowie eine wörtliche Übersetzung in Klammern hinzugefügt werden. Die
Abkürzung „Dr." ist jedoch keine im Herkunftsland zugelassene Abkürzung für den
Grad des „doctor práv." Aus Section 53 Absatz 8 lit d) des Slowakischen
Hochschulgesetzes vom 21. Februar 2002 ergibt sich vielmehr, dass die
zugelassene Abkürzung für den Grad des „doctor práv" „JUDr." lautet. Dies entspricht
auch der dem Antragsteller verliehenen Diplomurkunde der D. -Universität in
C. vom 3. November 2005.

48

Soweit der Antragsteller darüber hinaus vorträgt, dass in der slowakischen
Republik auch die Führung der Abkürzung „Dr." statt „JUDr." nachweislich allgemein
üblich im Sinne des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG sei, kommt es hierauf nicht an. Aus Sinn
und Zweck des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG ergibt sich nämlich, dass es auf die allgemein
übliche Abkürzung nur dann ankommen kann, wenn es keine „zugelassene"
Abkürzung gibt, d.h. die Frage der Abkürzung nicht rechtlich geregelt ist.
Anderenfalls würde eine zwar verbreitete, aber von den zugelassenen Abkürzungen
abweichende und damit im Ergebnis rechtswidrige Führung einer Abkürzung -
unabhängig davon, ob eine derartige Abweichung sanktioniert wird - dazu führen,
dass diese nicht rechtmäßige Abkürzung in der Bundesrepublik rechtmäßig geführt
werden könnte. Da in der Slowakischen Republik - wie dargestellt - rechtlich geregelt
ist, dass als Abkürzung für den Grad des „doctor práv" die Abkürzung „JUDr." zu
führen ist, kommt es demnach auf die Frage der Üblichkeit nicht an. Diese Auslegung
steht entgegen der Auffassung des Antragstellers auch nicht im Widerspruch zum
Bestimmtheitsgebot des Artikel 103 Abs. 2 GG. Aus Artikel 103 Abs. 2 GG folgt, dass
Strafnormen nicht in einem Umfang angewandt werden dürfen, der sich nicht mehr
durch Auslegung erschließt. Dabei ist der Wortsinn die Grenze der Auslegung.

49

Vgl.	Degenhart in: Sachs, Grundgesetz, 4. Auflage, München 2007,
Art. 103, Rn. 69.

50

Gemessen hieran scheidet ein Verstoß gegen Artikel 103 Abs. 2 GG bereits
deshalb aus, weil die obige Auslegung vom Wortsinn des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG
gedeckt ist. Der Wortlaut des § 69 Abs. 2 Satz 3 HG selbst trifft nämlich keine
eindeutige Aussage zum Verhältnis der „zugelassenen" Abkürzung und der
„nachweislich allgemein üblichen" Abkürzung. Das Wort „oder", das die beiden
Varianten verbindet, lässt sowohl eine Deutung zu, nach der beide Varianten
nebeneinander stehen als auch eine Deutung, nach der beide Varianten sich
gegenseitig ausschließen. Die Bestimmung der Reichweite der jeweiligen Variante ist
daher durch Auslegung auch unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Norm
zu bestimmen, die auch nach Artikel 103 Abs. 2 GG zulässig ist.

51

Vgl.	Degenhart in: Sachs, Grundgesetz, 4. Auflage, München 2007,
Art. 103, Rn. 67 f.

52

Die Führung der Abkürzung „Dr." entspricht auch nicht der in § 69 Abs. 5 HG
vorgesehenen Grad- und Titelführung. In dieser Vorschrift ist bestimmt, dass, soweit
Vereinbarungen und Abkommen der Bundesrepublik Deutschland mit anderen
Staaten über Gleichwertigkeiten im Hochschulbereich und Vereinbarungen der
Länder der Bundesrepublik Deutschland die Betroffenen gegenüber den Absätzen 2
bis 4 des § 69 HG begünstigen, diese Regelungen vorgehen. Derartige
begünstigende Regelungen zugunsten des Antragstellers finden sich aber weder in
Beschlüssen der Kultusministerkonferenz noch in Abkommen der Bundesrepublik
Deutschland mit der Slowakischen Republik.

53

Eine den Antragsteller begünstigende Regelung in diesem Sinne findet sich nicht
im Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 5. Juli 2007 („Vereinbarung der
Länder in der Bundesrepublik Deutschland über begünstigende Regelungen gemäß
Ziffer 4 der ´Grundsätze für die Regelung der Führung ausländischer
Hochschulgrade im Sinne einer gesetzlichen Allgemeingenehmigung durch
einheitliche gesetzliche Bestimmungen vom 14.04.2000´ (Beschluss der
Kultusministerkonferenz vom 21.09.2001 i.d.F. vom 05.07.2007)"; im folgenden:
KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007). Gemäß Ziffer 2 des KMK-Beschlusses vom 5. Juli
2007 können Inhaber von in einem wissenschaftlichen Promotionsverfahren
erworbenen Doktorgraden, die in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU)
oder des Europäischen Wirtschaftsraumes (EWR) sowie am Europäischen
Hochschulinstitut Florenz und den Päpstlichen Hochschulen erworben wurden,
anstelle der im Herkunftsland zugelassenen oder nachweislich allgemein üblichen
Abkürzung wahlweise die Abkürzung „Dr." ohne fachlichen Zusatz und ohne
Herkunftsbezeichnung führen. Dies gilt nicht für Doktorgrade, die ohne
Promotionsstudien und -verfahren vergeben werden (so genannte Berufsdoktorate)
und für Doktorgrade, die nach den rechtlichen Regelungen des Herkunftslandes nicht
der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation der Studienabschlüsse zugeordnet sind.
Diese Regelung berechtigt den Antragsteller nicht zur Führung der Abkürzung „Dr.",
denn der Grad des „doctor práv" ist - wie im übrigen auch zwischen den Beteiligten
unstreitig sein dürfte - nach den rechtlichen Regelungen der Slowakischen Republik
nicht der dritten Stufe der Bologna-Klassifikation zugeordnet. Als „Bologna-
Klassifikation" wird dabei die Einteilung der Studienabschlüsse bezeichnet, die im
Qualifikationsrahmen für den Europäischen Hochschulraum („Framework of
Qualifications for the European Higher Education Area") enthalten ist. Dieser
Qualifikationsrahmen ist anlässlich der Bologna-Nachfolgekonferenz in Bergen im
Mai 2005 von den für die Hochschulen zuständigen europäischen Ministerinnen und
Minister angenommen worden. Die sogenannte dritte Stufe umfasst dabei
Abschlüsse, die Studierende erhalten,

54

„who have demonstrated a systematic understanding of a field of study
and mastery of skills and methods of research associated with that field; have
demonstrated the ability to conceive, design, implement and adapt a
substantial process of research with scholarly integrity; have made a
contribution through original research that extends the frontier of knowledge by
developing a substantial body of work, some of which merits national or
international refereed publication; …".

55

Dieser Stufe entspricht das zum Erwerb des „doctor práv" führende Studium nach
dem Slowakischen Hochschulgesetz nicht. Das Slowakische Hochschulgesetz teilt
die Hochschulbildung - offenbar entsprechend der Bologna-Klassifikation - in drei
Stufen ein (vgl. § 2 Absatz 5 des Slowakischen Hochschulgesetzes). Dabei wird der
Erwerb des „doctor práv" in § 53 des Slowakischen Hochschulgesetzes im Rahmen
der zweiten Stufe behandelt. Lediglich der Grad eines „PhD" wird in § 54 des
Slowakischen Hochschulgesetzes der dritten Stufe zugeordnet. Ziel des Studiums,
das zum Erwerb des „doctor práv" führt, ist demgemäss nach § 53 Absatz 9 des
Slowakischen Hochschulgesetzes Folgendes:

56

„The examina rigorosa and the defence of a thesis are to demonstrate that
on the basis of independent study the applicant has achieved deeper
knowledge in its broader scope and is able to master the recent knowledge of
science and practice, and use it in creative way in practice."

57

Der Schwerpunkt des Erwerbs des „doctor práv" liegt damit im Bereich der
Wissensaneignung und -anwendung, nicht, wie in der dritten Stufe der Bologna-
Klassifikation vorausgesetzt, im Bereich der eigenständigen Forschung und des
eigenständigen wissenschaftlichen Beitrags. Die Voraussetzungen des Erwerbs des
„doctor práv" entsprechen damit eher den Voraussetzungen für die Abschlüsse der
zweiten Stufe der Bologna-Klassifikation, die voraussetzt, dass die jeweiligen
Studierenden

58

„have demonstrated knowledge and understanding that is founded upon
and extends and/or enhances that typically associated with the first cycle, and
that provides a basis or opportunity for originality in developing and/or applying
ideas, often within a research context; can apply their knowledge and
understanding, and problem solving abilities in new or unfamiliar environments
within broader (or multidisciplinary) contexts related to their field of
study;...".

59

Diese Bewertung wird bestätigt durch das Deutsch-Slowakische Abkommen vom
23.11.2001. Dabei kann offen bleiben, inwieweit dieses Abkommen nach dem Beitritt
der Slowakischen Republik zur Europäischen Union noch Anwendung findet;
jedenfalls kann ihm entnommen werden, dass auch die Slowakische Republik nicht
von einer Gleichwertigkeit des „doctor práv" mit dem - der dritten Stufe der Bologna-
Klassifikation zuzuordnenden - deutschen Doktorgrad ausgeht. In dem in Artikel 7
des Abkommens enthaltenen Anerkennungsschema werden nämlich als gleichwertig
zum deutschen Doktorgrad nur die Grade des „philosophiae doctor (PhD) und des
„artis doctor" (ArtD) aufgeführt. Zudem berechtigt nach Artikel 4 des Abkommens der
Grad des „JUDr." zur Promotion in der Bundesrepublik Deutschland, ist also
Zugangsvoraussetzung zur Promotion und nicht dieser gleichzusetzen.

60

Gegen diese Bewertung spricht auch nicht der vom Antragsteller im
vorgerichtlichen Schriftwechsel mit dem Antragsgegner übersandte Auszug aus dem
Bildungsbericht der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und
Entwicklung (OECD) aus dem Jahr 2005. Die OECD geht nämlich in ihrem aktuellen
Bildungsbericht von 2008 („Education at a Glance - OECD Indicators 2008", im
Internet verfügbar unter http://www.oecd.org/dataoecd/8/25/41271819.pdf") ebenfalls
davon aus, dass der Grad des „JUDr." nicht derselben Ebene wie die deutsche
Promotion und der Grad eines PhD - ISCED 6 („advanced research programmes") -,
sondern derselben Ebene - ISCED 5 - wie z.B. der Masterabschluss zuzuordnen ist.

61

Gegen eine Zuordnung des „doctor práv." zur zweiten Stufe der Bologna-
Klassifikation spricht im übrigen nicht, dass dann nur der eine Lehrbefähigung
enthaltene Grad des „PhD" zur dritten Stufe der Bologna-Klassifikation zu zählen ist.
Dass nach slowakischem Recht auf der dritten Stufe der Bologna-Klassifikation über
die im Qualifikationsrahmen niedergelegten Anforderungen hinaus weitere
Voraussetzungen zu erfüllen sind, kann nicht dazu führen, dass Grade - wie der
„doctor práv" -, die unter dieser dritten Stufe anzusiedeln sind, gewissermaßen
automatisch aufgewertet werden müssten.

62

Im übrigen steht der in Ziffer 2 des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007
getroffenen Regelung auch nicht das europäische Gemeinschaftsrecht entgegen.
Der Ausschluss des Führens der Abkürzung „Dr." für Grade, die nicht der dritten
Stufe der Bologna-Kriterien zugeordnet sind, verstößt nicht gegen
Gemeinschaftsrecht, insbesondere nicht gegen die Personenverkehrsfreiheiten der
Artikel 39 und 43 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV)
und die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.
September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen (RL 2005/36/EG).

63

Die in den Artikeln 39 und 43 EGV garantierte Freizügigkeit für Arbeitnehmer und
selbständig Tätige ist allerdings grundsätzlich auch auf Gemeinschaftsangehörige -
wie den Antragsteller - anwendbar, die in einem anderen Mitgliedstaat einen
akademischen Grad erworben haben, wenn es um die Frage des Führens im
Heimatstaat geht. Die in diesen Artikeln niedergelegten Freiheiten stehen dabei jeder
nationalen Regelung über die Voraussetzungen für die Führung eines in einem
anderen Mitgliedstaat erworbenen akademischen Grades entgegen, die geeignet ist,
die Ausübung der durch das Gemeinschaftsrecht garantierten grundlegenden
Freiheiten durch die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten zu behindern oder
weniger attraktiv zu machen.

64

Vgl.	Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH), Urteil
vom 31.03.1993 - Rs C-19/92 (Dieter Kraus/Land Baden-Württemberg)
-, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1993, 661 (662).

65

Hieraus folgt, dass in einem - grundsätzlich zulässigen - Verfahren zur
Genehmigung der Führung eines in einem anderen Mitgliedstaat erworbenen
akademischen Grades nur überprüft werden darf, ob der aufgrund eines
Postgraduiertenstudiums erworbene akademische Grad ordnungsgemäß verliehen
worden ist.

66

Vgl.	EuGH, aaO., S. 663.

67

Daher verstößt es gegen Gemeinschaftsrecht, wenn für eine Genehmigung auch
materielle Kriterien wie die Vergleichbarkeit der verleihenden ausländischen
Hochschule mit einer deutschen staatlichen Hochschule und die Vergleichbarkeit der
der Verleihung des ausländischen Grades zugrundeliegenden Studien- und
Prüfungsleistungen aufgestellt werden.

68

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 12.11.1997 -
6 C 12/96 -, Sammlung der Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 105, 336 (346).

69

Abgesehen davon, dass die Grad- und Titelführung nach § 69 HG gerade nicht
von einer vorherigen Genehmigung abhängig ist, stellt der KMK-Beschluss vom
5. Juli 2007 auch keine materiellen Kriterien für die Führung eines in einem
Mitgliedstaat der Europäischen Union (EU) verliehenen Grades auf. Die Befugnis,
den verliehenen Grad zu führen, ergibt sich vielmehr bereits aus § 69 Abs. 2 Satz 1
HG, die Befugnis, die verliehene Abkürzung zu führen, folgt aus § 69 Abs. 2 Satz 3
HG. Bei den in Ziffer 2 des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 geregelten Kriterien
geht es vielmehr um die Frage, ob die Verleihung eines bestimmten Grades - wie
hier des „doctor práv" - die Befugnis verleiht, eine gerade nicht verliehene
Abkürzung, nämlich die Abkürzung „Dr." zu führen. Dem stehen die Bestimmungen
des EGV jedoch nicht entgegen.

70

Der Ausschluss des Führens der Abkürzung „Dr." für Grade, die nicht der dritten
Stufe der Bologna-Klassifikation entsprechen, verstößt auch nicht gegen die
Richtlinie RL 2005/36/EG. Nach Artikel 53 dieser Richtlinie trägt ein Mitgliedstaat
dafür Sorge, dass Personen zum Führen von akademischen Titeln ihres
Herkunftsmitgliedstaats und gegebenenfalls der entsprechenden Abkürzung in der
Sprache des Herkunftsmitgliedstaats berechtigt sind. Der Mitgliedstaat kann
vorschreiben, dass neben dieser Bezeichnung Name und Ort der Lehranstalt oder
des Prüfungsausschusses aufgeführt werden, die bzw. der diesen akademischen
Titel verliehen hat. Auch hieraus ergibt sich lediglich das Recht, einen erworbenen
Titel in der erworbenen Form bzw. Abkürzung zu führen (hier: „doctor práv." bzw.
„JUDr."), nicht aber die Befugnis, eine nicht erworbene Abkürzung (hier: „Dr.") zu
führen.

71

Die Führung der Abkürzung „Dr." ist auch nicht durch § 69 Abs. 5 HG in
Verbindung mit dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 21. September
2001 („Vereinbarung der Länder in der Bundesrepublik Deutschland über
begünstigende Regelungen gemäß Ziffer 4 der ´Grundsätze für die Regelung der
Führung ausländischer Hochschulgrade im Sinne einer gesetzlichen
Allgemeingenehmigung durch einheitliche gesetzliche Bestimmungen´ vom
14.04.2000"; im folgenden: KMK-Beschluss vom 21. September 2001) gedeckt. Der
KMK-Beschluss vom 21. September 2001 sah vor, dass Inhaber von in einem
wissenschaftlichen Promotionsverfahren erworbenen Doktorgraden, die in den
Mitgliedstaaten der Europäischen Union oder des Europäischen Wirtschaftsraums
oder am Europäischen Hochschulinstitut Florenz oder an den Päpstlichen
Hochschulen erworben wurden, anstelle der im Herkunftsland zugelassenen oder
nachweislich allgemein üblichen Abkürzung wahlweise die Abkürzung „Dr." ohne
fachlichen Zusatz und ohne Herkunftsbezeichnung führen durften. Eine
Einschränkung für Doktorgrade, die nicht der dritten Stufe der Bologna-Klassifikation
zuzuordnen waren, enthielt der KMK-Beschluss vom 21. September 2001 nicht.

72

Dieser KMK-Beschluss vom 21. September 2001 ist jedoch im Rahmen des § 69
Abs. 5 HG nicht mehr heranzuziehen; maßgeblich ist vielmehr der KMK-Beschluss
vom 5. Juli 2007. Dabei kann offen bleiben, ob der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007
lediglich eine Klarstellung des Inhalts des KMK-Beschlusses vom 21. September
2001 oder aber eine materielle Änderung darstellt. Ebenso kann offen bleiben, ob auf
der Grundlage des KMK-Beschlusses vom 21. September 2001 der Antragsteller
berechtigt gewesen wäre, die Abkürzung „Dr." zu führen. Selbst wenn angenommen
wird, dass der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 erstmals eine Beschränkung für die
Inhaber von nicht der dritten Stufe der Bologna-Klassifikation zugeordneten
Doktorgraden enthielt, ist die dadurch geschaffenen Rechtslage auch für den
Antragsteller maßgeblich. Soweit der Antragsteller im Gegensatz hierzu geltend
macht, dass aufgrund des Erwerbs des Grades des „doctor práv" am 11. November
2005 für ihn allein der KMK-Beschluss vom 21. September 2001 maßgeblich sei,
kann ihm nicht gefolgt werden. Der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 ist nämlich zum
einen nach seinem Wortlaut auf den Antragsteller anwendbar, zum anderen verstößt
diese Anwendung nicht gegen das Rückwirkungsverbot und den Grundsatz des
Vertrauensschutzes.

73

Eine Einschränkung des Anwendungsbereichs des KMK-Beschlusses vom 5. Juli
2007 auf Doktorgrade, die nach dem Beschluss erworben werden würden, kann dem
Wortlaut des Beschlusses nicht entnommen werden. Ebenso ist keine
Übergangsregelung enthalten. Daher ist der KMK-Beschluss so auszulegen, dass die
Frage der zukünftigen Titelführung für alle Inhaber der betreffenden Grade
- unabhängig vom Zeitpunkt des Erwerbs des Grades - geregelt wird.

74

Vgl.	VG München, Urteil vom 18. Februar 2008 - M 25 K 07.2387 -
.

75

Die Anwendung des so verstandenen KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf
den Antragsteller ist auch weder durch das Rückwirkungsverbot noch aufgrund des
allgemeinen Vertrauensschutzgrundsatzes ausgeschlossen.

76

Das aus dem Rechtsstaatsprinzip des Artikel 20 Abs. 3 GG fließende
Rückwirkungsverbot schützt das Vertrauen des Bürgers in die Beständigkeit der
geltenden Rechtsordnung. Dabei sind jedoch rückwirkende Normen nicht in jedem
Fall verfassungsrechtlich unzulässig. Vielmehr ist zwischen echter und unechter
Rückwirkung zu unterscheiden: Greift eine Norm nachträglich ändernd in
abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände ein, so liegt ein Fall der
echten Rückwirkung vor, der grundsätzlich verfassungsrechtlich unzulässig ist.

77

Vgl.	Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Entscheidung vom
23.03.1971 - 2 BvL 2/66, 2 BvR 168/66, 2 BvR 196/66, 2 BvR 197/66,
2 BvR 210/66, 2 BvR 472/66 -, Sammlung der Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 30, 367 (386); Beschluss vom
15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL 48/92 -, BVerfGE 95, 64
(86).

78

Diese - auch als Rückbewirkung von Rechtsfolgen bezeichnete - Rückwirkung
liegt vor, wenn der Beginn des zeitlichen Anwendungsbereichs einer Norm auf einen
Zeitpunkt festgelegt ist, der vor dem Zeitpunkt liegt, zu dem die Norm gültig
geworden ist.

79

Vgl.	BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -,
BVerfGE 97, 67 (78 f.).

80

Unechte Rückwirkung liegt hingegen vor, wenn eine Norm auf gegenwärtige,
noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft
einwirkt und damit zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich entwertet.

81

Vgl.	BVerfG, Beschluss vom 15. Oktober 1996 - 1 BvL 44/92, 1 BvL
48/92 -, BVerfGE 95, 64 (86).

82

Durch diese - auch tatbestandliche Rückanknüpfung genannte - unechte
Rückwirkung ist nicht der zeitliche, sondern der sachliche Anwendungsbereich einer
Norm betroffen: Die Rechtsfolgen eines Gesetzes treten erst nach Verkündung der
Norm ein, deren Tatbestand erfasst aber Sachverhalte, die bereits vor Verkündung
"ins Werk gesetzt" worden sind.

83

Vgl.	BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997, aaO. sowie
Beschluss vom 5. Februar 2002 - 2 BvR 305/93, 2 BvR 348/93 -,
BVerfGE 105, 17 (37).

84

Eine derartige unechte Rückwirkung ist grundsätzlich zulässig. Die Grenzen
ergeben sich dabei aus einer Abwägung zwischen dem Gewicht der berührten
Vertrauensschutzbelange und der Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für
das Gemeinwohl.

85

Vgl.	BVerfG, Urteil vom 5. Februar 2004 - 2 BvR 2029/01 - BVerfGE
109, 96 (122).

86

Im Hinblick auf Ziffer 2 des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 liegt ein Fall der
unechten Rückwirkung vor. Der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 regelt einen noch
nicht abgeschlossenen Lebenssachverhalt, nämlich das Führen der Abkürzung „Dr."
durch Inhaber bestimmter akademischer Grade für die Zukunft. Der geregelte
Sachverhalt - das Führen einer bestimmten Abkürzung - hat zwar bei Personen, die
bereits in der Zeit vor dem KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 den betreffenden
akademischen Grad erworben haben, bereits vor dem KMK-Beschluss begonnen, ist
aber für die Zukunft noch nicht abgeschlossen. Dass durch den KMK-Beschluss vom
5. Juli 2007 demgegenüber das Führen der Abkürzung „Dr." auch für bereits
abgeschlossene Zeiträume vor dem Beschluss geregelt werden soll, kann dem
Beschluss nicht entnommen werden.

87

Die demnach in diesem Fall unechter Rückwirkung vorzunehmende
Interessenabwägung zwischen den Belangen der Allgemeinheit und dem
schutzwürdigen Interesse der Betroffenen fällt zu Lasten der Betroffenen aus. Auf
Seiten der Allgemeinheit besteht das erhebliche Interesse, zum Schutz des
Rechtsverkehrs und zum Schutz von beruflichen Wettbewerbern Verwechslungen
zwischen den betroffenen Graden und der deutschen Promotion, zu verhindern, weil
nach den obigen Darlegungen die an die Erwerber gestellten Anforderungen nicht
gleichwertig sind. Dem steht auf Seiten der Inhaber der entsprechenden
akademischen Grade lediglich eine als gering zu betrachtende Beschwer entgegen.
Sie haben weiterhin die Möglichkeit, den erworbenen Grad in der verliehenen Form
und in der verliehenen Abkürzung zu führen und damit auf ihre Zusatzqualifikation
aufmerksam zu machen. Lediglich die Möglichkeit, statt der verliehenen Abkürzung
eine andere Abkürzung - „Dr." - zu führen, wird ausgeschlossen.

88

Die Anwendung des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf den Antragsteller
verstößt auch nicht gegen den allgemeinen Vertrauensschutzgrundsatz. Soweit der
Antragsteller geltend macht, dass der Antragsgegner im Januar 2006 auf Anfragen
erklärt habe, dass der Grad des „doctor práv" in der Bundesrepublik als „Dr."
abgekürzt werden könne, konnten diese nicht an den Antragsteller selbst gerichteten
Mitteilungen in der Person des Antragstellers kein schutzwürdiges Vertrauen
begründen. Zudem bezogen sich diese Auskünfte auf die Rechtslage vor dem hier
maßgeblichen KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007. Eine Erklärung des Inhalts, dass
diese Rechtslage sich - zumindest auf absehbare Zeit - nicht ändern würde,
enthielten diese Auskünfte nicht. Überdies wurden diese Auskünfte nach dem Erwerb
des Grades durch den Antragsteller am 3. November 2005 erteilt, so dass nicht
ersichtlich ist, auf welche Weise der Antragsteller zu diesem Zeitpunkt ein etwaiges
Vertrauen noch in schützenswerter Weise betätigt haben sollte. Auf seine eigene
Anfrage vom 29. Mai 2006 hat der Antragsteller im übrigen die Antwort erhalten, dass
eine Führung des „doctor práv" als „Dr." nicht möglich sei.

89

Der Anwendung des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf den Antragsteller
steht auch nicht die vom Antragsteller angeführte Wirkung einer
Allgemeingenehmigung im KMK-Beschluss vom 21. September 2001 entgegen.
Insbesondere war keine Aufhebung - Rücknahme oder Widerruf - dieses
Beschlusses nach den Regelungen in §§ 48 ff. VwVfG NRW über die Aufhebung von
Verwaltungsakten erforderlich. Bei der im Beschluss vom 21. September 2001
getroffenen Regelung hinsichtlich der Führung von Doktorgraden handelte es sich
nämlich nicht um einen Verwaltungsakt. Ein Verwaltungsakt ist gemäß § 35 VwVfG
NRW jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine
Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft
und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Eine
Allgemeinverfügung ist dabei ein Verwaltungsakt, der sich an einen nach
allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet oder
die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache oder ihre Benutzung durch die
Allgemeinheit betrifft. Der KMK-Beschluss vom 21. September 2001 ist bereits
deshalb kein Verwaltungsakt in diesem Sinne, weil die Kultusministerkonferenz keine
Behörde im Sinne des § 35 in Verbindung mit § 1 Abs. 2 VwVfG NRW ist. Sie hat
zudem mit dem KMK-Beschluss vom 21. September 2001 auch keine Regelung
getroffen, die unmittelbar auf Rechtswirkung nach außen gerichtet war; vielmehr ist
der Beschluss erst aufgrund der gesetzgeberischen Entscheidung in § 69 Abs. 5 HG
in Nordrhein-Westfalen anwendbar.

90

Die Anwendung des KMK-Beschlusses vom 5. Juli 2007 auf den Antragsteller
verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Artikel 3 Abs. 1 GG. Soweit der
Antragsteller vorträgt, dass in anderen Bundesländern - insbesondere Berlin und
Bayern - der KMK-Beschluss vom 5. Juli 2007 auf die Inhaber von vor diesem
Beschluss erworbenen Graden nicht angewandt werde, vermag dies keinen Verstoß
gegen den Gleichheitssatz zu begründen. Der Gleichheitssatz verlangt nämlich
lediglich die Gleichbehandlung durch ein- und denselben Hoheitsträger, nicht aber
die Gleichbehandlung durch mehrere, voneinander unabhängige Hoheitsträger.

91

Vgl.	Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom
15.12.1999 - 6 B 42/99 -, JURIS, Rn. 8.

92

Eine begünstigende Regelung i.S.d. § 69 Abs. 5 HG findet sich schließlich auch
nicht im Abkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und
der Regierung der Slowakischen Republik über die gegenseitige Anerkennung der
Gleichwertigkeit von Bildungsnachweisen im Hochschulbereich vom 23. November
2001 (Bundesgesetzblatt II 2004, 489). Dabei kann offen bleiben, welchen
Anwendungsbereich dieses Abkommen nach dem Beitritt der Slowakischen Republik
zur Europäischen Union am 1. Mai 2004 noch hat. Jedenfalls ist der Antragsteller
aufgrund dieses Abkommens nicht befugt, die Abkürzung „Dr." zu führen. Das
Übereinkommen sieht nämlich in Artikel 6 Abs. 1 vor, dass der Grad des „doctor
práv" in der Bundesrepublik in der Form geführt werden darf, in der er verliehen
wurde; als Abkürzung ist hierbei „JUDr." angegeben.

93

Die Führung der Abkürzung „Dr." durch den Antragsteller entspricht auch nicht
§ 69 Abs. 6 Satz 1 HG. Nach dieser Vorschrift kann das Ministerium in begründeten
Fällen durch Rechtsverordnung für bestimmte Grade, Institutionen und
Personengruppen Ausnahmen regeln, die Betroffene gegenüber § 69 Abs. 2 bis 5
HG begünstigen. Eine den Antragsteller in diesem Sinne begünstigende Regelung
findet sich nicht in der Verordnung über die Führung von akademischen Graden vom
31. März 2008. Nach § 1 Abs. 2 dieser Verordnung können die Inhaber von Graden,
die die Bezeichnung „Doktor" enthalten, aber die nach den rechtlichen Regelungen
des Herkunftslandes nicht der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation der
Studienabschlüsse zugeordnet sind, nicht anstelle der im Herkunftsland verliehenen
Bezeichnung die Bezeichnung „Dr." ohne fachlichen Zusatz und ohne
Herkunftsbezeichnung führen. Da der Grad des „doctor práv" - wie dargestellt - nicht
der dritten Ebene der Bologna-Klassifikation zuzuordnen ist, ergibt sich aus dieser
Verordnung kein Recht des Antragstellers, die Abkürzung „Dr." zu führen. Ein
solches Recht ergibt sich auch nicht aus der Verordnung über die Führung
ausländischer Doktorgrade vom 09. Dezember 2005, die das Kriterium der Bologna-
Klassifikation nicht enthielt. Maßgeblich ist nämlich allein die Verordnung vom
31. März 2008. Insoweit gelten die obigen Ausführungen zur Rückwirkungsverbot
und zum Vertrauensschutz auch hier.

94

War somit die Führung der Abkürzung „Dr." durch den Antragsteller nicht durch
§ 69 Abs. 2 bis 6 HG gedeckt, lagen die Voraussetzungen für die Untersagung der
Führung der Abkürzung vor. Die Untersagung stand dabei nicht im Ermessen des
Antragsgegners. Obwohl gemäß § 69 Abs. 7 Satz 3 HG das Ministerium eine von
den Absätzen 2 bis 6 abweichende Grad- oder Titelführung untersagen „kann", wird
mit dieser Formulierung kein Ermessen eingeräumt. Zwar ist dies in der Regel bei
"Kann-Vorschriften" der Fall; in bestimmten Rechtsvorschriften bedeutet "kann"
allerdings nur die Ermächtigung der Behörde, eine im Gesetz vorgesehene
bestimmte Entscheidung zu treffen, zu der sie dann, wenn die Voraussetzungen
dafür erfüllt sind, zugleich verpflichtet ist.

95

Vgl.	Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Auflage, München 2008, § 40 Rn.
43.

96

Zu diesen Vorschriften zählt § 69 Abs. 7 Satz 3 HG. Es würde nämlich dem in
§ 69 Abs. 7 Satz 1 HG angeordneten Verbot, von den Absätzen 2 bis 6 abweichende
Grade und Titel sowie durch Titelkauf erworbene Grade zu führen, sowie der
Ahndung von Verstößen dagegen als Ordnungswidrigkeiten nach § 69 Abs. 7 Sätze
4 bis 7 widersprechen, wenn es im Ermessen der Behörde stünde, eine solche
Titelführung nicht zu untersagen. Eventuell würde sie damit sogar Beihilfe zu einer
Straftat nach § 132 a StGB leisten.

97

Vgl.	VG Minden, Urteil vom 25.08.2008 - 2 K 2145/07 -, JURIS, Rn.
26 ff.

98

Ohne Erfolg macht der Antragsteller geltend, dass der Antragsgegner lediglich
gegen ihn und nicht auch gegen andere Inhaber des Grades „doctor práv", die die
Abkürzung „Dr." führten, vorgehe. Der Antragsgegner hat - vom Antragsteller
unwidersprochen - hierzu vorgetragen, dass er gegen alle ihm bekannten
Betroffenen vorgegangen sei; weiterhin hat er um Mitteilung der Namen der anderen
Betroffenen gebeten, auf die der Antragsteller verwiesen hat. Dieses Vorgehen ist
nicht zu beanstanden.

99

Andere Gesichtspunkte, die angesichts der offensichtlichen Rechtmäßigkeit der
Untersagungsverfügung ein ausnahmsweises Überwiegen der Interessen des
Antragstellers begründen würden, sind von diesem nicht vorgetragen und auch sonst
nicht ersichtlich.

100

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

101

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1, 63 Abs. 2 Satz
1 des Gerichtskostengesetzes (GKG). Dabei hält das Gericht eine Halbierung des
Auffangstreitwerts von 5.000,00 EUR in dem vorliegenden Verfahren des
einstweiligen Rechtsschutzes für angemessen (vgl. auch Ziffer 1.5. des
Streitwertkatalogs 2004).

102