Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-03-20, Aktenzeichen 15 A 69/05
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0320.15A69.05.00

Tenor

Das angegriffene Urteil wird geändert:

Der Beklagte zu 2) wird unter Aufhebung seines Bescheides vom 15. November
2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. März 2002 verpflichtet, die
Klägerin auf ihren Befreiungsantrag vom 26. September 2001 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage
abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen die Klägerin zu 2/3 und die
Beklagten zu 1/3.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt auf einem ihr gehörenden Grundstück im Gebiet der Stadt
T. B. zwei Unternehmen, deren eines Arzneimittel und deren anderes
Süßwaren (Lakritz, Bonbons) herstellt. Die Produktionsabwässer werden gemeinsam
über eine Zuleitung in den städtischen Kanal in der F.-------straße eingeleitet. Dazu
verfügt sie über eine Indirekteinleitungsgenehmigung der unteren Wasserbehörde
vom 26. November 2001, die bis zum 31. Dezember 2011 befristet ist und
verschiedene Grenzwerte festsetzt, die im einzuleitenden Abwasser nicht
überschritten werden dürfen (Nebenbestimmung Nr. 20). Ein Grenzwert für den
chemischen Sauerstoffbedarf (CSB) ist nicht festgesetzt. In Nr. 2 der Hinweise heißt
es: "Die Stadt T. B. hat über die Einleitungen in den Kanal eine eigene
Satzung als Ortsrecht erlassen. Die Einleitungsbedingungen aus der Ortssatzung
sind, sofern sie in dieser Genehmigung nicht durch andere Werte ersetzt wurden,
ebenfalls zu beachten und einzuhalten. Ggf. werden die Vorschriften der Satzung
von der Kommune durch einen weiteren eigenständigen Bescheid konkretisiert." Die
Abwässer aus dem Kanal in der F.-------straße werden in die Kläranlage T. B.
-N. eingeleitet, die aufgrund des Erlaubnisbescheides des Regierungspräsidenten
L. vom 29. März 1982 mit einer Vielzahl später ergangener Änderungsbescheide
betrieben wird. Mit Erlaubnisbescheid vom 1. Dezember 2005 wurde als
Überwachungswert für den Ablauf der Kläranlage in die T1. eine Konzentration von
60 mg/l für den Parameter CSB festgesetzt. Die Satzung der Stadt T. B. über
die Entwässerung der Grundstücke vom 20. Februar 1991 in der Fassung der
17. Änderungssatzung vom 14. Dezember 2006 (EWS) schreibt in § 7 Abs. 3 Satz 1
vor, dass Abwasser nur eingeleitet werden dürfe, wenn die in der Anlage 1
vorgeschriebenen Grenzwerte für Fracht und Konzentration der angegebenen Stoffe
eingehalten würden. In Anlage 1 heißt es unter Nr. 9 Parameter/Stoff der
Stoffgruppe: CSB; Grenzwert: 1000 mg/l; Untersuchungsmethode: DIN 38409 H-41
in der geltenden Fassung; aus der Stichprobe: nicht abgesetzt homogenisiert. Nach
§ 7 Abs. 7 EWS kann eine Befreiung u.a. von den genannten Anforderungen erteilt
werden, wenn sich andernfalls eine nicht beabsichtigte Härte für den Verpflichteten
ergäbe und Gründe des Wohls der Allgemeinheit der Befreiung nicht
entgegenstehen.

3

Das Abwasser der Klägerin wies schon seit längerer Zeit einen erhöhten Gehalt
an organischen Kohlenstoffen wohl aus der Süßwarenproduktion auf. Bei dieser
Produktion werden u.a. Gerätschaften dreimal ausgespült und das Spülwasser mit
Ausnahme der ersten Charge, die von der Klägerin getrennt durch Abfuhr in eine
andere Kläranlage entsorgt wird, in den Kanal eingeleitet. In den 90er Jahren nach
Einführung der getrennten Entsorgung des konzentrierten Abwassers der ersten
Charge aus der Süßwarenproduktion verbesserte sich zwar die CSB-Belastung,
dennoch überschritt das eingeleitete Abwasser bei starken Schwankungen des CSB
häufig den - damals noch bei 900 mg/l CSB liegenden - satzungsrechtlich
festgesetzten Grenzwert. Zwischen den Beteiligten kam es zu verschiedenen
Besprechungen, in denen Lösungsmöglichkeiten erörtert wurden (Vorbehandlung
des Abwassers durch die Klägerin zur Einhaltung des Grenzwerte, Konzentrations-
und CSB-Frachtausgleich innerhalb der Firmengruppe und Aufnahme dieses
Abwassers in den Kanal gegen einen Starkverschmutzerzuschlag, externe
Entsorgung der Abwässer, Untersagungsverfügung für die Einleitung belasteter
Abwässer in die Kanalisation). Prof. E. erstellte im Auftrage der Stadt im
September 2000 ein Gutachten zur Erarbeitung eines Bewertungsmaßstabes zur
Gebührenerhebung für industrielle Abwässer. In diesem Rahmen kam er zu dem
Ergebnis, dass die Abwässer der Klägerin biologisch gut abbaubar seien und
bedenkenlos der städtischen Kläranlage zugeführt werden könnten. Allerdings könne
wegen erhöhter Betriebskosten ein Starkverschmutzerzuschlag erhoben werden, für
den er systematische Vorschläge unterbreitete. Auch im Jahre 2002 wurden die
Abwässer der Klägerin beprobt. Dabei ergaben sich erneut hohe organische
Belastungen bei starken Schwankungen. Die Beteiligten einigten sich nicht auf eine
Lösung des Einleitungsproblems.

4

Unter dem 26. September 2001 beantragte die Klägerin bei der Stadt eine
Befreiung von den Begrenzungen für den CSB-Grenzwert dahin, dass sie einen
durchschnittlichen CSB-Wert von 5.000 mg/l bei der Einleitung ausnutzen dürfe. Sie
begründete dies damit, dass das Satzungsrecht zur Festsetzung des Grenzwertes
unwirksam sei und dieser Grenzwert auch nicht eingehalten werden könne. Dafür
wäre nämlich eine biologische Abwasserbehandlung entsprechend der kommunalen
Kläranlage erforderlich.

5

Mit Verfügung vom 15. November 2001 lehnte der Beklagte zu 2) die Erteilung
einer Ausnahmegenehmigung ab. Zur Begründung führte er aus: Der Antrag sei
schon deshalb abzulehnen, weil er entgegen der zwingenden Regelung der
Entwässerungssatzung keine Befristung vorsehe und ein durchschnittlicher
Grenzwert mangels Klarheit über den zu erfassenden Zeitraum nicht festgesetzt
werden könne. Darüber hinaus liege aber auch keine unbeabsichtigte Härte vor, die
für die Gewährung einer Ausnahme erforderlich sei. Der angeblich hohe Aufwand für
den Bau einer Vorbehandlungsanlage sei zu pauschal und unsubstantiiert dargelegt.
Bei entsprechender Gewinnung von Biogas im Rahmen einer biologischen
Abwasservorbehandlung sei sogar ein kostenneutraler Betrieb möglich. Außerdem
müsse der Klägerin entgegen gehalten werden, dass sie keine Bereitschaft zeige,
den Mehraufwand der Stadt durch einen Starkverschmutzerzuschlag abzugelten.
Eine erhöhte Inanspruchnahme der Kläranlage durch die Abwässer der Klägerin sei
durch das Gutachten des Prof. E. nachgewiesen. Daher sei es für die
Entscheidung nicht maßgeblich, dass technische Probleme durch die Einleitung der
Abwässer der Klägerin nicht entstünden. Die Kläranlage sei auf bestimmte
Einleitungsbedingungen angelegt, die sich letztlich in den Grenzwerten der
Entwässerungssatzung niederschlügen. Es sei unbillig, die durch die
Inanspruchnahme der Klägerin entstehenden Mehrkosten der Allgemeinheit
aufzubürden. Die gegen die Gültigkeit der Satzung gerichteten Einwände griffen nicht
durch.

6

Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Auf Aufforderung der Stadt nahm
Prof. E. zu der Widerspruchsbegründung Stellung und führte aus, dass zwar
durch die Einleitung der Klägerin keine Störungen in der Kläranlage zu erwarten
seien, jedoch höhere Kosten der Abwasserreinigung und der
Klärschlammentsorgung anfielen. Den Widerspruch wies der Beklagte zu 2) durch
Widerspruchsbescheid vom 26. März 2002 zurück, in dem er auch die
zwischenzeitliche Erhöhung des CSB-Grenzwertes in der Entwässerungssatzung auf
1.000 mg/l berücksichtigte.

7

Mit der rechtzeitig erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren weiter verfolgt
und vorgetragen: Mit einer Befristung der Ausnahmegenehmigung sei sie
einverstanden. Entgegen der Annahme des Beklagten könne durchaus ein
durchschnittlicher Grenzwert festgesetzt werden, wie sich daraus ergebe, dass
Mischproben auf einer 2- oder 24stündigen Basis zu den anerkannten Methoden
gehörten oder auch arithmetische Mittelwertberechnungen oder
Tagesfrachtbegrenzungen möglich seien. Der in der Satzung festgesetzte CSB-
Grenzwert sei rechtswidrig. Das folge schon aus formalen Gründen: CSB sei kein
Stoff, sondern ein Summenparameter. § 7 Abs.3 EWS verpflichte aber nur zur
Einhaltung der Grenzwerte der in der Anlage angegebenen Stoffe. Die Verweisung
auf eine DIN-Norm und ein Arbeitsblatt der abwassertechnischen Vereinigung in § 7
Abs. 2 EWS sei zu unbestimmt und mangels Zugänglichkeit der in Bezug
genommenen Unterlagen rechtsstaatswidrig. Die in der Anlage benutzten Begriffe
"nicht abgesetzt" und "homogenisiert" seien zu unbestimmt. Es sei unklar, wo die
Proben zu nehmen seien.

8

Die Klägerin habe ein Benutzungsrecht nach der Entwässerungssatzung. Nur
dann, wenn ganz eklatante Störungen aufträten oder sonst sachlich nachvollziehbare
Gründe für eine Beschränkung erforderlich seien bzw. sich aus wasserrechtlichen
Vorgaben ergäben, könne das satzungsrechtliche Anschluss- und Benutzungsrecht
begrenzt werden. Das sei jedoch nicht der Fall. Bei dem eingeleiteten Abwasser der
Klägerin handelt es sich um kommunales, wenn nicht sogar von der Qualität her
häusliches Abwasser, für das die Kläranlage der Stadt errichtet sei. Die
Abwasserbeseitigungspflicht liege bei der Stadt, eine Übertragung der
Abwasserbeseitigungspflicht auf die Klägerin sei nicht erfolgt. Eine bloße
Verteuerung des Betriebs der Kläranlage reiche für einen Ausschluss nicht aus.
Abgesehen davon trete auch keine Verteuerung auf, da die Zuführung von
organischem Kohlenstoff sogar für den Betrieb der Kläranlage erforderlich sei und
dieser von der Stadt künstlich zugesetzt werde. Da der Klägerin wasserrechtlich
keine Vorbehandlungspflicht obliege, könne ihr der Bau einer eigenen Kläranlage,
wie sie für die Einhaltung der Grenzwerte erforderlich wäre, nicht zugemutet werden.
Daher sei zumindest im Rahmen einer Befreiung die Einleitung des Abwassers zu
gestatten.

9

Die Klägerin hat beantragt,

10

festzustellen, dass die Klägerin für die Einleitung ihrer betrieblichen Abwässer
auch bei Überschreitung eines Wertes von 1.000 mg/l CSB in der Stichprobe keiner
Ausnahmegenehmigung von den Beschränkungen der Anlage 1 Ziffer 9 zu § 7
Abs. 3 der Satzung der Stadt T. B. über die Entwässerung der Grundstücke
in der Fassung vom 11.12.2003 bedarf, sofern im Übrigen die Vorgaben des § 7
Abs. 1 und 2 der Entwässerungssatzung eingehalten werden,

11

hilfsweise,

12

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 15.11.2001 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides vom 26.03.2002 zu verpflichten, die Klägerin von der
Einhaltung des gem. Nr. 9 der Anlage 1, § 7 Abs. 3 der Entwässerungssatzung
festgelegten Wertes von CSB 1.000 mg/l für die Einleitung in die Kanalisation
dahingehend zu befreien, dass sie einen durchschnittlichen Grenzwert von
5.000 mg/l ausnutzen darf.

13

Die Beklagten haben beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Sie haben vorgetragen: Die Klägerin habe wegen Überschreitung des CSB-
Grenzwertes kein Einleitungsrecht nach der Satzung. Diese Grenzwertfestlegung sei
wirksam. CSB könne trotz seiner Eigenschaft als Summenparameter für organische
Kohlenstoffverbindungen als Stoff bezeichnet werden. Die Regelungen seien
bestimmt genug. Die Stadt könne die Art und Weise der Benutzung ihrer
gemeindlichen Anlagen unabhängig von den wasserrechtlichen Regelungen
bestimmen. Die Grenzwertfestsetzung sei verhältnismäßig, da damit eine
übermäßige Belastung der Kläranlage vermieden werde. Eine
Abwasservorbehandlung könne von der Klägerin verlangt werden. Die
Voraussetzungen für eine Befreiung nach der Entwässerungssatzung lägen nicht
vor. Es könne schon kein durchschnittlicher Grenzwert festgesetzt werden. Darüber
hinaus seien gravierende Nachteile, die mit einer Errichtung einer Werkskläranlage
verbunden seien, nicht erkennbar. Demgegenüber fielen aber bei der ungehinderten
Einleitung der Klägerin erhöhte Betriebskosten für die städtische Kläranlage an.

16

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage im
Hauptantrag stattgegeben. Dagegen richtet sich die zugelassene und rechtzeitig
begründete Berufung der Beklagten zu 1), mit der sie vorträgt: Entgegen der
Auffassung des Verwaltungsgerichts könne für die Grenzwertüberschreitung eine
einzige Stichprobe als ausreichend festgelegt werden. Die Folge des Überschreitens
der Stichprobe sei nicht, dass nunmehr Abwasser nicht mehr eingeleitet werden
dürfe, vielmehr beschränke sich das Einleitungsverbot als Dauerverpflichtung
lediglich darauf, Abwasser jedweder Menge mit diesem erhöhten Grenzwert nicht
einzuleiten. Im Übrigen seien auch 2- oder 4-Stunden-Mischproben gemessen am
nicht beprobten Teil des Tages keineswegs repräsentativer als eine Stichprobe.
Gelegentliche Überschreitungen des Grenzwertes oder dauerhafte geringfügige
Überschreitungen und die Nichtexistenz weiterer Starkverschmutzer könnten im
Rahmen der Ausnahmegenehmigung berücksichtigt werden. Schließlich sei der
Begriff der Stichprobe auslegungsfähig. Auch eine Mischprobe bestehe lediglich aus
einer Vielzahl von Einzelproben. Dem Hilfsantrag könne nicht stattgegeben werden,
da keine unbeabsichtigte Härte vorliege und Gründe des Wohls der Allgemeinheit
der Erteilung der Ausnahmegenehmigung entgegenstünden.

17

Die Beklagte zu 1) beantragt,

18

das angegriffene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

19

Die Klägerin beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Sie wiederholt ihren erstinstanzlichen Vortrag. Ihren Befreiungsantrag hat sie
dahin präzisiert,

22

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 15.11.2001 in der Fassung
des Widerspruchsbescheides vom 26.3.2002 zu verpflichten, die Klägerin von der
Einhaltung des gemäß Nr. 9 der Anlage 1, § 7 Abs. 3 der Entwässerungssatzung
festgelegten Wertes von 1.000 mg/l CSB für die Einleitung in die Kanalisation
dahingehend zu befreien, dass sie einen durchschnittlichen Grenzwert von
5.000 mg/l, gemessen in der Tagesmischprobe (definiert als 24 mengenproportional
in Abständen von jeweils einer Stunde gezogenen Stichproben), genommen an der
Probenahmestelle am letzten Schacht vor der Einleitung in die städtische
Kanalisation, ausnutzen darf.

23

Am 4. April 2006 hat eine Erörterung vor dem Berichterstatter stattgefunden.
Wegen des Ergebnisses wird auf die Niederschrift (Bl. 271 - 275 der Verfahrensakte)
und wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

24

Entscheidungsgründe:

25

Die zulässige Berufung ist nur zu einem Teil begründet. Das Verwaltungsgericht
hat der zulässigen Klage zwar zu Unrecht im Hauptantrag stattgegeben, da die
Feststellung nicht verlangt werden kann. Jedoch ist der Beklagte zu 2) auf den
Hilfsantrag hin zur Neubescheidung zu verpflichten. Die Ablehnung der beantragten
Befreiung ist rechtswidrig und der Beklagte zu 2) mangels Spruchreife zur
Neubescheidung verpflichtet (§ 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung
- VwGO -).

26

Die begehrte Feststellung kann nicht getroffen werden. Zwar ist der
Feststellungsantrag zulässig, da mit der zwischen den Beteiligten strittigen Frage, ob
die Klägerin ihr Abwasser mit den erhöhten CSB-Werten in die öffentliche
Kanalisation ohne Befreiung einleiten darf, über das Bestehen eines konkreten
Rechtsverhältnisses gestritten wird, an dessen baldiger Feststellung die Klägerin ein
berechtigtes Interesse hat (§ 43 Abs. 1 VwGO). Ein solches Interesse kann nicht
etwa deshalb verneint werden, weil die bestandskräftige
Indirekteinleitungsgenehmigung bereits unabhängig von der Entwässerungssatzung
die Einhaltung des Grenzwertes für CSB von 1.000 mg/l vorschriebe: Dem Hinweis
Nr. 2 in der Indirekteinleitungsgenehmigung auf die einzuhaltenden Bestimmungen
der städtischen Entwässerungssatzung kommt nicht die Bedeutung zu, dass diese
Werte gleichsam in die Indirekteinleitungsgenehmigung inkorporiert worden wären
und somit selbständige wasserrechtliche Geltung beanspruchten. Wie sich aus der
sorgfältigen Unterscheidung in der Indirekteinleitungsgenehmigung zwischen
"Nebenbestimmungen" und nach der Rechtsbehelfsbelehrung angebrachten
"Hinweisen" ergibt, regeln letztere nichts, sondern haben alleine die Funktion, auf
bereits bestehende Verpflichtungen hinzuweisen oder sonstige Informationen zu
geben.

27

Die Klägerin kann die Feststellung aber nicht beanspruchen, denn sie darf die
genannte Einleitung nicht ohne Befreiung vornehmen. Das ergibt sich aus § 7 Abs. 3
Satz 1 EWS i.V.m. Nr. 9 der Anlage 1 zu dieser Vorschrift. Danach darf Abwasser
nur eingeleitet werden, wenn die in der Anlage 1 vorgeschriebenen Grenzwerte für
Fracht und Konzentration der angegebenen Stoffe eingehalten werden. Für den
Parameter CSB schreibt Nr. 9 der Anlage 1 einen Grenzwert von 1.000 mg/l vor, also
weniger als im Feststellungsantrag genannt.

28

Die satzungsrechtliche Grenzwertfestsetzung ist wirksam. Der Umstand, dass im
Rahmen der Indirekteinleitungsgenehmigung kein Grenzwert für CSB festgesetzt ist,
nimmt der Stadt nicht die Möglichkeit, in ihrer Entwässerungssatzung einen
Grenzwert festzusetzen. Mit der Indirekteinleitungsregelung des § 59 des
Landeswassergesetzes (LWG) soll erreicht werden, dass problematische Abwässer
noch vor der Behandlung in einer öffentlichen Abwasseranlage schon beim
Abwasserproduzenten eine bestimmte Schadstoffkonzentration oder -fracht nicht
überschreiten, um damit letztlich den Schadstoffeintrag durch Einleitung des in der
öffentlichen Abwasseranlage zwar gereinigten, gleichwohl nicht schadstofffreien
Abwassers in ein Gewässer zu minimieren. Es handelt sich also um ein
vorverlagertes Gewässerbenutzungsregime. Demgegenüber rechtfertigt sich die
Grenzwertfestsetzung in der gemeindlichen Entwässerungssatzung aus der
Anstaltsgewalt als Ausfluss der Befugnis zum Betrieb der öffentlichen Einrichtung,
die die Ermächtigung umfasst, das Benutzungsverhältnis zu regeln.

29

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2002 - 15 B 1355/02 -, NWVBl.
2003, 104; Lübbe-Wolff, Wasserrecht und kommunale Entwässerungssatzung,
NVwZ 1989, 205.

30

Die Befugnisse stehen also nebeneinander.

31

Entgegen der Auffassung der Klägerin leidet die Grenzwertfestlegung in der
Satzung nicht an formalen Mängeln, insbesondere der Bestimmtheit oder einer
rechtsstaatswidrigen Verweisung. Soweit in Nr. 9 der Anlage der Parameter CSB als
Bezugsgröße angegeben ist, während § 7 Abs. 3 Satz 1 EWS von in der Anlage 1
angegebenen Stoffen spricht, liegt darin kein Mangel. Die Anlage ist ranggleiches
Satzungsrecht (§ 7 Abs. 3 Satz 2 EWS) und beruht nicht etwa auf § 7 Abs. 3 Satz 1
EWS als Ermächtigungsgrundlage. Daher umfasst der satzungsrechtliche Begriff
"Stoff" auch den Parameter CSB. Das ist im Übrigen auch der Sache nach so, da der
Parameter CSB einen Indikator für oxidierbare Inhaltsstoffe, insbesondere
organische Kohlenstoffe darstellt.

32

Der Verweis in der Anlage darauf, dass die Stichprobe nicht abgesetzt und
homogenisiert sein müsse, widerspricht nicht dem rechtsstaatlichen
Bestimmtheitsgebot. Danach muss eine Norm in ihren Voraussetzungen und in ihrer
Rechtsfolge so formuliert sein, dass die von ihr Betroffenen die Rechtslage erkennen
und ihr Verhalten danach einrichten können.

33

Vgl. BVerfG, Urteil vom 12. April 2005 - 2 BvR 581/01 -, BVerfGE 112, 304
(315).

34

Dabei reicht es aus, wenn sich diese im Wege der Auslegung der einschlägigen
Bestimmung mit Hilfe der anerkannten Auslegungsregeln feststellen lässt.

35

Vgl. BVerfG, Urteil vom 22. November 2000 - 1 BvR 2307/94 - u.a., BVerfGE
102, 254 (337).

36

Angesichts dessen verstößt die Verwendung der genannten, selbst dem
allgemeinen Sprachgebrauch geläufigen Begriffe nicht gegen das rechtsstaatliche
Bestimmtheitsgebot.

37

Auch der Satzungstext in Nr. 9 der Anlage 1 unter der Rubrik
Untersuchungsmethode "DIN 38409 H-41 in der geltenden Fassung" führt nicht zur
Unwirksamkeit der Grenzwertfestlegung. Allerdings kann aus Gründen des
rechtsstaatlichen Publizitätsgebots eine DIN-Regelung nicht durch
satzungsrechtliche Inbezugnahme zum Inhalt des Satzungsrechts werden.

38

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 9. Mai 2006 - 15 A 4247/03 -, NWVBl. 2006, 461, zu
einer Satzungsregelung, die den Einbau eines Kontrollschachtes vorschreibt, wenn
dies nach DIN-Vorschrift erforderlich ist.

39

Darum geht es hier jedoch nicht. Die genannte DIN-Vorschrift wird nicht durch
Inbezugnahme zum Satzungsrecht erhoben, sondern der Hinweis ist eine
Kurzbezeichnung für eine bestimmte Untersuchungsmethode zur Bestimmung des
CSB-Wertes. Diese Kurzbezeichnung ersetzt die Bezeichnung der satzungsrechtlich
gemeinten Untersuchungsmethode durch eine längere und unpräzisere
Bezeichnung. Insofern stellt sich hier nicht die Frage rechtsstaatlicher Publizität,
sondern wiederum nur die der rechtsstaatlichen Bestimmtheit der Bezeichnung.

40

Das Bestimmtheitsgebot verbietet nicht grundsätzlich, in Normen Fachbegriffe zu
benutzen, die der Allgemeinheit unverständlich sind. Maßgebend dafür, ob das
rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot durch die Verwendung von der Allgemeinheit
unbekannten Fachbegriffen verletzt wird, ist, ob der Fachbegriff gerade für den Kreis
der Normadressaten verständlich ist.

41

Vgl. Schneider, Gesetzgebung, 3. Aufl., Rn. 67; siehe dazu, das
sanktionsbewehrte Generalklauseln zulässig sind, wenn die damit bezeichneten
Pflichten den Berufsangehörigen, an die sich die Norm richtet, im Allgemeinen
bekannt sind, BVerfG, Beschluss vom 4. April 1984 - 1 BvR 1287/83 -, BVerfGE 66,
337 (355).

42

Hier wendet sich die Norm an Abwassereinleiter, die wegen der besonderen, von
der Beschaffenheit üblicher Haushaltsabwässer abweichenden Eigenschaften ihres
Abwassers den CSB-Wert feststellen wollen. Das können die Normunterworfenen
nur - soweit ihnen die eigene Sachkunde fehlt - durch Einschaltung sachkundiger
Personen, hier durch Chemiker oder jedenfalls chemietechnisch ausgebildete
Personen. Diesem Personenkreis ist aber klar, welche Untersuchungsmethode mit
der genannten DIN-Regelung gemeint ist. Daher bestehen gegen die Regelung unter
dem Gesichtspunkt rechtsstaatlicher Bestimmtheit keine Bedenken.

43

Auch die im Übrigen von der Klägerin monierten Unbestimmtheitsgründe sind
nicht gegeben: Die Grenzwertvorgabe muss an der Einleitungsstelle eingehalten
werden, wie sich aus § 7 Abs. 3 Satz 1 EWS ergibt ("Abwasser darf nur eingeleitet
werden, wenn die ... Grenzwerte ... eingehalten werden"). Daraus ergibt sich
zwanglos, dass die Probe an einer Stelle entnommen werden muss, die einen
sicheren Rückschluss auf die Einhaltung der Grenzwerte an der Einleitungsstelle
erlaubt, also wenn möglich an der Einleitungsstelle selbst oder an einer Stelle, von
der bis zur Einleitungsstelle nicht mit einer Wertveränderung zu rechnen ist, hinter
der also insbesondere keine weiteren Einleitungen stattfinden. Solche
Selbstverständlichkeiten bedürfen keiner ausdrücklichen Normierung.

44

Schließlich begegnet entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch die
Anordnung in der Anlage "aus der Stichprobe" keinen Bedenken. Das
Verwaltungsgericht bemängelt, dass aus einer Stichprobe kein Rückschluss auf
einen repräsentativen Einleitungswert gezogen werden könne. Darum geht es jedoch
nicht. Der satzungsrechtliche Grenzwert stellt keinen gemittelten Grenzwert aus
mehreren Proben dar, sondern einen Absolutwert: Abwasser an der Einleitungsstelle
mit einem CSB-Wert über 1.000 mg/l soll nicht ohne eigenständige Erlaubnis
eingeleitet werden. Der Ausschluss dieser Abwässer betrifft allerdings nur das so
kontaminierte Abwasser des Benutzers, nicht etwa, wie das Verwaltungsgericht
möglicherweise meint, jedwede weitere Einleitung dieses Benutzers.

45

Auch der Sache nach ist die Festlegung des Grenzwertes auf 1.000 mg/l
unbedenklich. Grundsätzlich liegt die Festsetzung der Benutzungsbedingungen für
eine gemeindliche Einrichtung im Ermessen der diese betreibenden Gemeinde.
Allerdings muss sie dabei das Recht aller Grundbesitzer in der Gemeinde auf gleiche
Benutzung der öffentlichen Einrichtung (§ 8 Abs. 3 und 4 der Gemeindeordnung für
das Land Nordrhein-Westfalen - GO NRW -) beachten. Daher darf sie so Berechtigte
nur aus sachlichen Gründen von der Benutzung ausschließen.

46

Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep, GO NRW, Loseblattslg. (Stand: Oktober 2004),
§ 8 Anm. II 1.

47

Die Festsetzung des Einleitungsgrenzwertes von 1.000 mg/l CSB ist sachlich
gerechtfertigt, weil sie sich daran orientiert, dass die gemeindliche Kläranlage, wie
sich aus Nr. V 3 des Änderungs- und Sanierungsbescheides vom 9. Oktober 1991 für
die hier in Rede stehende Kläranlage ergibt, in erster Linie zur Reinigung häuslicher
und kommunaler Abwässer bestimmt ist, also von Abwasser, das im Wesentlichen
aus Haushaltungen oder ähnlichen Einrichtungen oder Anlagen mit
haushaltsentsprechendem Abwasser stammt oder das zwar aus gewerblichen oder
landwirtschaftlichen Anlagen stammt, aber dessen Schädlichkeit mittels biologischer
Verfahren mit gleichem Erfolg wie bei häuslichem Abwasser verringert werden kann
(vgl. Anhang 1 Buchst. A Nr. 1 und 2 zur Verordnung über Anforderungen an das
Einleiten von Abwasser in Gewässer in der Fassung der Bekanntmachung vom
17. Juni 2004, BGBl. I, S. 1108 - AbwV -). Daher ist es sachgerecht, Abwässer
grundsätzlich dann von der Einleitung auszuschließen, wenn seine
Zusammensetzung sich deutlich von dem häuslichen Abwassers unterscheidet. Das
gilt auch für den CSB-Wert als Parameter für die chemisch oxidierbaren,
insbesondere organischen Inhaltsstoffe des Abwassers. Häusliches Abwasser weist
durchschnittlich einen CSB-Wert von 600 mg/l auf,

48

vgl. Arbeitsbericht des ATV-Fachausschuss 7.4: "Technisch wissenschaftliche
Grundlagen der Gebührenermittlung für industrielle Benutzer öffentlicher
Abwasseranlagen", Korrespondenz Abwasser 1990, 1075 (1078 f.); Köhler/Meyer,
Abwasserabgabengesetz, 2. Aufl., Anlage zu § 3 Rn. 34, § 8 Rn. 10.

49

Mit dem hier in Rede stehenden Grenzwert von 1.000 mg/l, der um 2/3 über dem
durchschnittlichen CSB-Wert von häuslichem Abwasser liegt, wird somit Abwasser
gekennzeichnet, das sich von den oxidierbaren Inhaltsstoffen her so deutlich von
dem Abwasser unterscheidet, für das die Kläranlage bestimmt ist, dass es
gerechtfertigt ist, die Einleitung nicht ohne besondere Zulassung zu erlauben, also
ein grundsätzliches Einleitungsverbot auszusprechen. Ob, wie im vorliegenden Falle
von der Klägerin geltend gemacht, die Einleitung ihrer Abwässer wegen der
besonders günstigen Abbaubarkeit für die Kläranlage unschädlich, ja sogar günstig
ist, spielt für die Berechtigung, satzungsrechtlich ein grundsätzliches
Einleitungsverbot auszusprechen, keine Rolle. Dies muss einer Überprüfung im
Einzelfall vorbehalten bleiben, kann also von einer Befreiung abhängig gemacht
werden.

50

Da die Klägerin die Feststellung erstrebt, Abwasser auch mit einer CSB-
Belastung höher als 1.000 mg/l ohne zusätzliche Erlaubnis einleiten zu dürfen, kann
die Feststellung nicht getroffen werden, so dass die darauf gerichtet Klage erfolglos
bleiben muss.

51

Allerdings ist die hilfsweise Verpflichtungsklage überwiegend begründet, weil die
Ablehnung der Erteilung einer Befreiung rechtswidrig ist. Gemäß § 7 Abs. 7 EWS
kann die Stadt befristete, jederzeit widerrufliche Befreiungen von den Anforderungen
u.a. des Absatzes 3 der Vorschrift erteilen, wenn sich anderenfalls eine nicht
beabsichtigte Härte für den Verpflichteten ergäbe und Gründe des Wohls der
Allgemeinheit der Befreiung nicht entgegenstehen, insbesondere die technischen
Voraussetzungen gegeben sind. Die Ablehnung der in das Ermessen des Beklagten
zu 2) gestellten Erteilung der Befreiung stützt sich auf fehlerhafte Erwägungen, die
zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes führen (§ 114 Satz 1 VwGO).

52

Die fehlende Beantragung einer Frist und der ursprünglich erstrebte, im Laufe
des Berufungsverfahrens präzisierte Inhalt der Befreiung, nämlich Abwasser mit
einem "durchschnittlichen Grenzwert von 5.000 mg/l CSB" einleiten zu dürfen,
rechtfertigen die Ablehnung nicht. Eine Befristung kann der Beklagte selbständig als
Nebenbestimmung verfügen (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes
für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -). Sie muss nicht Gegenstand des
Antrags sein. Eine Ablehnung ist lediglich denkbar, wenn der Antragsteller erklärt,
eine befristete Befreiung auch nicht hilfsweise zu wollen. Dafür ist hier nichts
ersichtlich, die Klägerin hat sich im Klageverfahren sogar ausdrücklich mit einer
Befristung einverstanden erklärt.

53

Auch die Verwendung des Begriffs "durchschnittlicher Grenzwert" durch die
Klägerin rechtfertigte nicht die erfolgte Ablehnung. Richtig ist, dass der vollständige
Inhalt einer Befreiung nicht darauf lauten kann, Abwässer mit einem
durchschnittlichen Grenzwert bis 5.000 mg/l einleiten zu dürfen. Sollte damit eine
Mischprobe gemeint gewesen sein, hätte der Beklagte zu 2) die Art der Mischprobe
in der Befreiung festlegen müssen, nicht aber den Antrag ablehnen dürfen. Sollte mit
dem Antrag gemeint gewesen sein, dass sich die Befreiung auch auf gelegentliche
Einleitungen von Abwässern mit höherer CSB-Belastung als 5.000 mg/l erstrecken
soll, so wäre es Sache des Beklagten zu 2) gewesen, darüber - gegebenenfalls unter
Auflagen wie etwa einer Frachtbegrenzung oder sonstigen Nebenbestimmungen - zu
entscheiden. Der Beklagte war im Sinne bürgerfreundlichen Verwaltungshandelns
gehalten, eine Präzisierung des Antrags anzuregen (vgl. § 25 Satz 1 VwVfG NRW),
wie es der Senat in der mündlichen Verhandlung getan hat. Die Ablehnung eines
Antrags, die sich vordergründig an den Wortlaut des Antrags klammert, ohne das
Begehren des Antragstellers unter verständiger Würdigung zu erfassen oder zu
ermitteln, ist rechtswidrig. Zur Ablehnung eines vom Wortlaut her so nicht positiv zu
bescheidenden Antrags ist die Behörde erst dann befugt, wenn der Antragsteller im
Rahmen der ihn treffenden Mitwirkungsobliegenheit nicht zur Präzisierung bereit
ist.

54

Schließlich hat der Beklagte zu 2) mit unzutreffenden Erwägungen das Fehlen
einer nicht beabsichtigten Härte und das Vorliegen entgegenstehender Gründe des
Wohls der Allgemeinheit angenommen. Das ergibt sich aus Folgendem: Der normativ
häufig verwandte Begriff des Falles einer nicht beabsichtigten Härte bezeichnet
einen von den allgemein geregelten Fällen abweichenden Sonderfall, der zwar
textlich von der Norm erfasst wird, in dem aber wegen besonderer Einzelumstände
die Auferlegung der mit der allgemeinen Regelung verbundenen Härte nach dem
Schutzzweck der Norm nicht erforderlich und deshalb nicht gewollt ist.

55

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juni 1975 - IV C 5.74 -, DVBl. 1975, 895 (897), zu
§ 31 Abs. 2 Nr. 3 BauGB; Urteil vom 4. April 1975 - IV C 55.74 -, BVerwGE 48, 123
(127 ff.), zu § 9 Abs. 8 Satz 1 FStrG; Beschluss vom 14. September 1992 - 7 B
130.92 -, NVwZ 1993, 583 f., zu § 62 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a BNatSchG.

56

So verhält es sich hier nach dem vom Beklagten bislang zugrunde gelegten
Sachverhalt: Der Klägerin wird eine Härte auferlegt, indem ihr das nach § 3 Abs. 2
EWS grundsätzlich gewährte Benutzungsrecht in Form der ungeklärten Einleitung
von Abwasser in die städtische Kanalisation durch die satzungsrechtliche
Einschränkung hinsichtlich des CSB-Grenzwertes genommen und sie damit
gezwungen wird, ihr Abwasser in einer eigenen Abwasserbehandlungsanlage
vorbehandeln zu müssen. Die Notwendigkeit des Baus einer
Abwasserbehandlungsanlage stellt allein schon wegen der Errichtungskosten eine
Härte dar, die daher auch nicht durch die - im Übrigen auch nicht auf Tatsachen
gestützte - Spekulation im angegriffenen Bescheid über einen kostenneutralen
Betrieb unter Nutzung von Biogas in Frage gestellt wird. Ob eine Härte auch bejaht
werden kann, wenn - wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung behauptet hat -
die Gesamtzuckerfracht im Jahr nur etwa 100 kg beträgt und damit statt einer
kostspieligen Vorbehandlungsanlage auch eine kostengünstige Vergleichmäßigung
des Abwasserzulaufs in Betracht kommt, wird die Klägerin für die erneute
Bescheidung im Rahmen ihrer Mitwirkungsobliegenheit substantiiert und nachprüfbar
darzulegen haben.

57

Die - hier unterstellte - Härte ist nicht beabsichtigt, weil der vom Beklagten zu 2)
genannte Grund für die Aufrechterhaltung des Einleitungsverbots (erhöhte Kosten
des Betriebs der Kläranlage) nicht vom Normzweck der Einleitungsverbots gedeckt
ist. Mit dem Betrieb der Kläranlage kommt die Stadt ihrer
Abwasserbeseitigungspflicht nach § 53 Abs. 1 Satz 1 LWG nach. Danach haben die
Gemeinden das auf ihrem Gebiet anfallende Abwasser zu beseitigen, und zwar
grundsätzlich alles Abwasser, es sei denn, das Wasserrecht träfe hinsichtlich der
Beseitigungspflicht eine andere Regelung. Korrespondierend ist der
Nutzungsberechtigte des Grundstücks gemäß § 53 Abs. 1 c Satz 1 LWG verpflichtet,
der Gemeinde das Abwasser zu überlassen. Eine andere Verteilung der
Abwasserbeseitigungspflicht könnte hier möglicherweise nach § 53 Abs. 5 LWG
herbeigeführt werden, wenn das Abwasser aus dem gewerblichen Betrieb zur
gemeinsamen Behandlung in einer öffentlichen Abwasseranlage ungeeignet ist oder
zweckmäßiger getrennt beseitigt wird. Das macht der Beklagte zu 2) aber nicht
geltend, erst recht hat er keinen Antrag auf Übertragung der
Abwasserbeseitigungspflicht gestellt: Die Beseitigung des klägerischen Abwassers in
der städtischen Kläranlage ist nach dem Beklagtenvortrag, der durch das von ihm
eingeholte Gutachten des Prof. E. und im Erörterungstermin gegenüber dem
Berichterstatter vom Leiter der Kläranlage bestätigt wurde, möglich und soll lediglich
höhere Betriebskosten verursachen. Daher greift auch die Übergangsregelung des
§ 53 a LWG nicht, die eine spätere Übernahme des Abwassers ermöglicht, wenn die
Gemeinde die Abwasserbeseitigungspflicht noch nicht erfüllen kann. Somit besteht
die Abwasserbeseitigungspflicht der Stadt auch hinsichtlich des Abwassers der
Klägerin.

58

Diese Pflicht begründet zwar als eine nur objektiv-rechtliche Pflicht keinen
Erfüllungsanspruch privater Dritter und damit auch nicht für die Klägerin.

59

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. November 1994 - 22 A 2466/93 -, NWVBl. 1995,
138.

60

Gleichwohl beeinflusst das Wasserrecht die Auslegung des Begriffs der nicht
beabsichtigten Härte in § 7 Abs. 7 EWS, denn mit dem Betrieb der Kläranlage soll die
oben beschriebene gemeindliche Abwasserbeseitigungspflicht erfüllt werden. Die
Entwässerungssatzung ist also wasserrechtskonform auszulegen.

61

Daraus ergibt sich, dass die Erhöhung der Betriebskosten der städtischen
Kläranlage keinen Gesichtspunkt darstellt, der eine auferlegte Härte des
Ausschlusses vom Einleitungsrecht als mit dem Schutzzweck der
Entwässerungssatzung vereinbar und damit die Härte als beabsichtigt erscheinen
ließe. Dass der Betrieb von Abwasseranlagen Geld kostet, legt auch das
Wasserrecht zugrunde. In § 53 c LWG wird die Finanzierung der
Abwasserbeseitigung durch Erhebung von Benutzungsgebühren geregelt. Weder die
Stadt noch die sonstigen Gebührenzahler müssen etwaige durch die
unvorbehandelte Einleitung der Klägerin verursachte höhere Betriebskosten, die
nicht mit den ohnehin von der Klägerin zu zahlenden Gebühren abgedeckt sind,
tragen. Eine solche Erhöhung der Betriebskosten berechtigt die Stadt alleine, diese
durch eine entsprechende Gebührengestaltung gegenüber der Klägerin
auszugleichen, nicht aber die Klägerin von der Benutzung auszuschließen. Daraus
ergibt sich, dass die Erhöhung der Betriebskosten durch die Einleitung der Klägerin
kein maßgeblicher Gesichtspunkt sein kann, das mit dem Grenzwert
ausgesprochene Benutzungsverbot auch im Rahmen der Härtefallregelung
aufrechtzuerhalten.

62

Auch aus abgabenrechtlichen Gründen ist die Ablehnung der
Ausnahmegenehmigung aus diesem Grunde rechtswidrig. Abgaben dürfen nur
aufgrund einer Satzung erhoben werden (§ 2 Abs. 1 Satz 1 des
Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG NRW -). Hier
versucht der Beklagte, dieses Satzungsgebot durch unzulässige Koppelung der
Gewährung einer Befreiung mit der Zahlung einer satzungsrechtlich nicht
vorgesehenen Abgabe zu umgehen. Diese Absicht ergibt sich nicht nur aus dem in
den Akten dokumentierten Verfahren, in dem immer wieder die zentrale Motivation
des Beklagten zu 2), einen Starkverschmutzerzuschlag zu erhalten, in den
Vordergrund tritt. Die Motivation ergibt sich auch aus der Begründung des
angegriffenen Bescheides selbst, die mehrfach als Grund für die Ablehnung der
Befreiung die fehlende Bereitschaft der Klägerin anspricht, einen
Starkverschmutzerzuschlag zu leisten. Das Recht der Stadt, Einleitungen bestimmter
Abwässer in die öffentliche Kanalisation zu untersagen, bezweckt nicht, auf dem
Wege der Gewährung einer Befreiung vom Einleitungsverbot die Zahlung nicht
geschuldeter Abgaben erzwingen zu können.

63

Aus der gebotenen Abdeckung der möglichen Erhöhung der Betriebskosten
durch eine entsprechende Gebührenregelung ergibt sich weiter, dass unter diesem
Gesichtspunkt auch kein Grund des Wohls der Allgemeinheit der Befreiung entgegen
gehalten werden kann.

64

Erweist sich somit die Ablehnung der Befreiung als rechtswidrig, weil der
Beklagte auf der Basis des von ihm zugrunde gelegten Sachverhalts zu Unrecht
meint, die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Befreiung lägen nicht vor, so
kann doch andererseits ein Anspruch auf Erteilung der Befreiung noch nicht
festgestellt werden. Wenn - auch nach dem im Berufungsverfahren erweiterten
Vortrag der Klägerin - eine nicht beabsichtigte Härte unter Zugrundelegung der hier
dargelegten Rechtsauffassung zu bejahen sein sollte, obliegt es dem Beklagten, im
Rahmen seines Ermessens nach sachlich gerechtfertigten Gesichtspunkten darüber
zu entscheiden, ob die beantragte Befreiung ganz oder teilweise erteilt und
gegebenenfalls mit Nebenbestimmungen versehen werden soll.

65

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Trotz des
unterschiedlichen Obsiegens und Unterliegens auf Beklagtenseite (die
Feststellungsklage gegen die Beklagte zu 1) bleibt erfolglos, der
Verpflichtungsantrag gegen den Beklagten zu 2) hat teilweise Erfolg) ist keine
unterschiedliche Kostenregelung für die Beklagten gemäß § 159 Satz 1 VwGO i.V.m.
§ 100 der Zivilprozessordnung unter Anwendung der sogenannten Baumbach'schen
Formel vorzunehmen. Zwar handelt es sich auf Beklagtenseite prozessrechtlich um
Streitgenossen, der Sache nach geht es jedoch nur um Rechte und Pflichten der
beklagten Stadt, für die der beklagte Bürgermeister lediglich im Rahmen der
hilfsweise erhobenen Verpflichtungsklage gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5
Abs. 2 Satz 1 des nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetzes zur VwGO als
Behörde in gesetzlicher Prozessstandschaft auftritt. Daher betrifft die
Kostenentscheidung auf Beklagtenseite hinsichtlich beider Beklagten letztlich nur die
Körperschaft, so dass die Beklagtenseite für die Kostengrundentscheidung als
Einheit behandelt werden kann.

66

Die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10,
711 ZPO.

67

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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