Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-01-23, Aktenzeichen 8 A 154/06
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0123.8A154.06.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das auf die mündliche Verhandlung
vom 6. Dezember 2005 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Minden wird
zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des zweitinstanzlichen Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beizutreibenden
Betrags abwenden, wenn nicht das beklagte Land vor der Vollstreckung in gleicher
Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 100.000,- EUR
festgesetzt.

1

Gründe:

2

I.

3

Die klagende Gemeinde wendet sich dagegen, dass die Landesregierung die
unter der Bezeichnung "Sennebäche" (DE 4117-301) zusammengefassten, auf ihrem
Gemeindegebiet gelegenen Flächen im Benehmen mit dem Bundesministerium für
Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit der Europäischen Kommission als FFH-
Gebiet nach der Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung
der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. EG
Nr. L 206 - FFH-RL - vorgeschlagen hat.

4

Die drei Gewässersysteme des Rodenbaches, des Wapel-/Wehrbaches und des
Furlbaches zwischen Schloß Holte-Stukenbrock, Hövelhof und Niedieksmühle
westlich von Kaunitz sind bereits seit den 1990-er Jahren im Landschaftsplan
"Sennelandschaft" des Kreises Gütersloh als geschützte Landschaftsbestandteile (§
62 LG NRW) festgesetzt.

5

Im Rahmen des Verfahrens zur Ermittlung der nach der FFH-Richtlinie zu
meldenden Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung erfasste die Landesanstalt für
Ökologie, Bodenordnung und Forsten (LÖBF), nunmehr: Landesamt für Natur,
Umwelt und Verbraucherschutz NRW (LANUV), die drei Gewässersysteme als
schutzwürdig. In der Kurzbeschreibung heißt es u.a.: Es handele sich um eine
linienhafte Darstellung mit einer Gesamtfläche von 108 ha. Ausschlaggebend für die
Meldung des Gebiets seien insbesondere Vorkommen der Fischarten Bachneunauge
und Groppe sowie die Lebensraumtypen "Erlen- und Eschenwälder an
Fließgewässern" und "Unterwasservegetation in Fließgewässern".

6

Im Juni 2000 machte die Bezirksregierung Detmold für ihren örtlichen
Zuständigkeitsbereich die Absicht des beklagten Landes, die von der LÖBF
ermittelten Gebiete zur Aufnahme in die Liste der FFH-Gebiete vorzuschlagen,
öffentlich bekannt, ließ die diesbezüglichen Informationsunterlagen öffentlich
auslegen und führte Informationsveranstaltungen durch.

7

Die Klägerin wandte sich in Stellungnahmen vom 24. Juli 2000 und 16. August
2000 gegen die Meldung dieses wie auch gegen die Meldung von zwei weiteren auf
ihrem Gemeindegebiet gelegenen Gebieten; zur Begründung berief sie sich auf eine
Beschränkung ihrer kommunalen Planungshoheit und auf naturschutzfachliche
Bedenken gegen die Schutzwürdigkeit der betreffenden Gebiete. Darüber hinaus
seien die Sennebäche bereits durch die Ausweisung als geschützte
Landschaftsbestandteile hinreichend geschützt.

8

Die Bezirksregierung wertete die Bedenken der Klägerin in ihrem an das
Ministerium für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz des
Landes Nordrhein-Westfalen (MUNLV) gerichteten Vorlagebericht vom 16. Oktober
2000 nach Einholung einer ergänzenden Stellungnahme der LÖBF im wesentlichen
als unbegründet. Als naturschutzfachlich vertretbar wurden nur kleinere
Veränderungen des Gebietsvorschlags angesehen.

9

Durch Kabinettsbeschluss vom 21. November 2000 beschloss die
Landesregierung die Meldung zahlreicher Gebiete, darunter auch das Gebiet
Sennebäche (DE 4117-301). Diesen Vorschlag übermittelte das beklagte Land dem
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, das ihn an die
EG-Kommission weiterleitete.

10

Unter Hinweis auf das in ihrem Auftrag im März 2002 erstellte Gutachten des
Büros O. regte die Klägerin mit Schreiben vom 16. Mai 2002 an, die
Gebietsmeldung zurückzunehmen, weil diese fachbiologisch nicht plausibel sei.
Dieser Bitte entsprach das MUNLV nach erneuter Beteiligung der LÖBF nicht. In dem
diesbezüglichen Schreiben vom 8. Juli 2002 wurde ausgeführt, dass das O. -
Gutachten in mehrfacher Hinsicht auf fehlerhaften Grundannahmen und
Fehleinschätzungen beruhe.

11

Auch eine im Mai 2002 an die Europäische Kommission gerichtete Beschwerde
der Klägerin blieb ohne Erfolg. Die Generaldirektion Umwelt der Europäischen
Kommission teilte mit Schreiben vom 29. Juli 2002 mit, dass die Einleitung eines
Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Bundesrepublik wegen der von der
Klägerin dargelegten Bedenken gegen den Gebietsvorschlag nicht beabsichtigt sei.

12

Am 16. Januar 2004 hat die Klägerin gegen den Gebietsvorschlag des beklagten
Landes Klage erhoben.

13

Durch Entscheidung der EG-Kommission vom 7. Dezember 2004 -
2004/813/EG - (ABl. L 387 vom 29. Dezember 2004, S. 1, 17) ist das Gebiet
"Sennebäche" entsprechend dem Vorschlag der Bundesrepublik Deutschland in die
Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen worden.

14

Zur Begründung ihrer auch nach Ergehen dieser Entscheidung weiterhin gegen
die Gebietsmeldung des beklagten Landes gerichteten Klage hat die Klägerin
ausgeführt: Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig. Aufgrund ihrer
Rechtsstellung nicht nur als Grundstückseigentümerin, sondern auch als Gemeinde
stehe ihr ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis zu. Als Eigentümerin mehrerer an
die Sennebäche angrenzender Grundstücke sei sie in ihrem Eigentumsrecht
betroffen. Darüber hinaus bewirke das europarechtliche Stillhaltegebot, dass sie
schon durch die Gebietsmeldung in ihrer Planungshoheit betroffen sei. So
beschränke die Gebietsmeldung ihre Möglichkeiten zur Erweiterung einer
Grundschule, zur Sicherstellung der städtischen Abwasserentsorgung (da die
zentrale Kläranlage in den Wapelbach entwässere), zur Planung einer Landstraße
und eines Autobahnanschlusses an die BAB 33 sowie zur Bauleitplanung für ein
Gewerbegebiet in dem als FFH-Gebiet ausgewählten Bereich, in dem die Errichtung
eines Auslieferungslagers und einer Produktionshalle geplant sei. Auch die Erfüllung
öffentlicher Aufgaben auf dem Gebiet des Bestattungswesens sei betroffen, weil ein
in kirchlicher Trägerschaft stehender Friedhof an einen der Sennebäche angrenze.
Im Übrigen gerate nahezu jedes öffentlich-rechtliche Zulassungsverfahren
ansiedlungs- oder erweiterungswilliger Betriebe in Konflikt mit dem FFH-
Schutzregime. Die mit der Geltung des FFH-Regimes verbundenen Rechtsfolgen -
Pflicht zur Schutzgebietsausweisung, Beeinträchtigungsverbot, Pflicht zur
Verträglichkeitsprüfung und zur Managementplanung - stellten eine Beeinträchtigung
ihrer Rechtsposition dar. Die Klage sei auch begründet, weil der Gebietsvorschlag -
wie das Gutachten des Büros O. ergeben habe - fachbiologisch nicht plausibel
sei. So stelle das Vorkommen der Groppe im landesweiten Vergleich keine
herausragende Population dar; für das Bachneunauge seien nur punktuelle
Vorkommen belegt. Die im Standarddatenbogen aufgeführten Lebensraumtypen
seien nicht typisch und großflächig ausgeprägt. Die Meldung des Gebiets sei daher
zu Unrecht erfolgt.

15

Die Klägerin hat beantragt,

16

festzustellen, dass die Bewertung des Gebietsvorschlags "Sennebäche",
Gebietsnummer DE 4117-301, nicht der Maßgabe von Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie
92/43/EWG entspricht und der Beschluss der Landesregierung insoweit rechtswidrig
ist.

17

Das beklagte Land hat beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Es hat vorgetragen: Die Feststellungsklage sei unzulässig, weil es an einem
feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten des vorliegenden
Rechtsstreits sowie an einem qualifizierten Feststellungsinteresse fehle. Die
Gebietsmeldung begründe kein Rechtsverhältnis zwischen der klagenden Gemeinde
und dem beklagten Land. Es handele sich vielmehr um einen verwaltungsinternen
Vorgang ohne Außenwirkung für die Klägerin. Für das Land Nordrhein-Westfalen sei
dieser Vorgang mit der Abgabe der Meldung an den Bund und von dort an die EU-
Kommission sowie der ergänzenden Beteiligung an den sogenannten
biogeografischen Konferenzen abgeschlossen. Daraus, dass die Klägerin keine
Privatperson, sondern eine Kommune sei, folge nichts Gegenteiliges. Gerade in
Bezug auf die von ihr angeführten Vorhaben und Planungen mündeten die ggf.
durchzuführenden Verfahren in Verwaltungsakte und ermöglichten eine
Inzidentkontrolle der FFH-Gebietsmeldung. Dies zeige, dass die Klägerin der Sache
nach vorbeugenden Rechtsschutz anstrebe, wofür hier aber kein Raum sei. Im
Übrigen seien die fachbiologischen Einwände der Klägerin unbegründet; insoweit sei
auf die ausführlichen und sorgfältigen Ermittlungen der LÖBF zu verweisen.

20

Das Verwaltungsgericht hat die Klage aufgrund der mündlichen Verhandlung
vom 6. Dezember 2005 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die
Feststellungsklage sei unzulässig, weil zwischen den Beteiligten kein
feststellungsfähiges Rechtsverhältnis bestehe. Die Auswahlentscheidung bzw. der
Gebietsvorschlag des Beklagten bewirke für die Klägerin keine unmittelbaren Folgen,
weil der Vorschlag lediglich eine verwaltungsinterne Maßnahme, nämlich die erste
Stufe innerhalb eines komplexen Auswahlverfahrens sei. Die naturschutzfachliche
Beurteilung des Gebiets als Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung im Sinne der
Anforderungen der FFH-Richtlinie sei nur eine öffentlich-rechtliche Willenserklärung.
Rechtliche Konsequenzen verbänden sich erst mit der Kommissionsentscheidung
über die Gemeinschaftsliste. Unmittelbare Rechtswirkungen ergäben sich auch nicht
daraus, dass das Gebiet durch die Auswahlentscheidung die Qualität eines
potentiellen FFH-Gebiets erhalte. Das gelte in gleicher Weise für private
Grundstückseigentümer wie für Gemeinden, die sich auf ihre Planungshoheit
beriefen. Der Sache nach begehre die Klägerin vorbeugenden Rechtsschutz, für den
hier jedoch kein Raum sei.

21

Zur Begründung ihrer vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung trägt die
Klägerin vor: Nachdem die Kommission zwischenzeitlich entschieden habe, sei der
Klageantrag, ohne dass darin eine Klageänderung zu sehen sei, anzupassen. Ihr,
der Klägerin, stehe gegen das beklagte Land ein Anspruch auf Beseitigung der
Folgen der fehlerhaften Gebietsauswahl zu. Die - nach ihrer Auffassung fehlerhafte -
Auswahlentscheidung des Landes sei notwendige und hinreichende Bedingung für
die Kommissionsentscheidung. Es handele sich um eine notwendige Bedingung, weil
die Kommission die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung nach Art. 4
Abs. 1 FFH-RL aus den Listen der Mitgliedstaaten erstelle. Ohne den
Gebietsvorschlag des Landes hätte die Kommission das Gebiet nicht in die Listen
aufnehmen können. Darüber hinaus stelle die Auswahlentscheidung des Landes
eine hinreichende Bedingung für die Entscheidung der Kommission dar, da diese
keinen Beurteilungsspielraum habe und an die Vorschläge der Mitgliedstaaten
gebunden sei. Der Gebietsvorschlag des Landes habe damit einen rechtlichen
Automatismus ausgelöst, der zur Listung durch die Kommission geführt habe,
weshalb der Folgenbeseitigungsanspruch gegen das Land zu richten sei. Dessen
Mitteilung, dass die Gebietsmeldung auf einem wissenschaftlichen Fehler beruhe,
diene über das in Art. 9 FFH-RL vorgesehene Verfahren der Aufhebung der
Klassifizierung als Schutzgebiet. Schon mit der Berichtigung der
Auswahlentscheidung des Landes werde der rechtswidrige Zustand beendet, weil die
Listungsentscheidung der Kommission ohne Auswahlentscheidung des Landes nur
eine formale, leere Hülle sei.

22

Jedenfalls dem hilfsweise weiterverfolgten Feststellungsantrag sei zu
entsprechen. Entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts unterscheide
sich ihre Rechtsposition grundlegend von der eines privaten Grundeigentümers. Wie
bereits im erstinstanzlichen Verfahren dargelegt, sei ihre Planungshoheit in Bezug
auf mehrere Vorhaben betroffen. Aufgrund des Rechtsstaatsgebot sei sie als
Hoheitsträgerin an das FFH-Regime schon von dem Moment an gebunden, als der
Beschluss der Landesregierung gefasst worden und so ein potentielles FFH-Gebiet
entstanden sei. Sie sei sogar aufgrund des Anwendungsvorrangs des Europäischen
Rechts verpflichtet, von sich aus beispielsweise den Autobahnzubringer umzuplanen.
Sie dürfe nicht einmal mehr geltend machen, dass das Gebiet fehlerhaft als FFH-
Gebiet gelistet sei. Wie das Europäische Gericht ausdrücklich hervorgehoben habe,
seien insbesondere das Verschlechterungsverbot und die Pflicht zur
Verträglichkeitsprüfung zu beachten. Für einen privaten Eigentümer gälten rechtliche
Bindungen aber erst dann, wenn ein Verwaltungsakt oder eine Verordnung
(Landschaftsplan) den Eingriff in das Eigentum konkretisiere.

23

Ferner sei zu bemängeln, dass das Verwaltungsgericht nicht auf die Frage
eingegangen sei, ob und inwieweit der Europäische Gerichtshof in einem
Vorabentscheidungsverfahren die Gebietsauswahl überprüfe. Sie rege an, dem
Europäischen Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung die Frage vorzulegen, ob
in etwaigen Vorlageverfahren im Rahmen von Rechtsschutzverfahren gegen
mitgliedstaatliche Umsetzungsmaßnahmen die Auswahlentscheidungen der
Mitgliedstaaten umfassend geprüft würden, insbesondere darauf, ob die Kriterien des
Anhangs III der FFH-Richtlinie erfüllt seien. Diese Frage sei ihrer Auffassung nach zu
verneinen. Der Europäische Gerichtshof sei keine Tatsacheninstanz. Ungeachtet
dessen sei die Kommission, wie ausgeführt, an die Gebietsauswahl der
Mitgliedstaaten gebunden. Die nationalen Verwaltungsgerichte könnten die Auswahl
indessen ebenfalls nicht überprüfen, da die komparativen Kriterien des Anhangs III
der FFH-RL, die die gesamte atlantische biogeographische Region einbezögen, die
Möglichkeiten der deutschen Gerichte überschreiten würden.

24

Die Klägerin beantragt,

25

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und

26

das beklagte Land zu verurteilen, die Gebietsauswahl zu berichtigen, d.h. der
Europäischen Kommission über das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und
Reaktorsicherheit mitzuteilen, dass das Gebiet "Sennebäche", Kennziffer DE 4117-
301, den Kriterien aus Art. 4 Abs. 1 FFH-RL nicht genügt,

27

hilfsweise,

28

festzustellen, dass die Klägerin keinen Rechtsbindungen aus dem FFH-
Schutzregime unterliegt,

29

weiter hilfsweise,

30

festzustellen, dass der Beschluss der Landesregierung des beklagten Landes
vom 21. November 2000 rechtswidrig ist, soweit er das Gebiet "Sennebäche",
Kennziffer DE 4117-301, betrifft.

31

Das beklagte Land beantragt,

32

die Berufung zurückzuweisen.

33

Zur Begründung trägt es vor: Auch nach Umstellung der Klage auf ein
Leistungsbegehren gehe es der Klägerin weiterhin darum, die Auswahlentscheidung
rückgängig zu machen. Eine Rücknahme des Gebietsvorschlags gehe aber ins
Leere, weil der Vorschlag durch die zwischenzeitlich erfolgte Entscheidung der
Kommission über die Aufnahme der Sennebäche in die Gemeinschaftsliste
verbraucht sei. Zu einer Deklassifizierung sei das beklagte Land nicht in der Lage;
dafür sei nach Art. 9 FFH-RL die EU-Kommission zuständig. Entgegen der
Auffassung der Klägerin könne auch keine Rede davon sein, dass der
Gebietsvorschlag gleichsam automatisch zur Listung führe. In den biogeografischen
Konferenzen würden unter Mitwirkung der Kommission und ihres
Habitatausschusses naturschutzfachliche Details der Gebietsmeldungen erörtert.
Das Klagebegehren laufe weiterhin auf die Gewährung vorbeugenden Rechtsschutz
hinaus, wofür hier aber - wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt habe - kein
Raum sei. Die Klägerin müsse sich darauf verweisen lassen, Rechtsbehelfe gegen
ablehnende Bescheide oder repressive Verwaltungsakte zu ergreifen.

34

Parallel zu dem vorliegenden Verfahren hat die Klägerin beim Gericht erster
Instanz der Europäischen Gemeinschaften Nichtigkeitsklage gegen die Entscheidung
der Kommission vom 7. Dezember 2004 über die Aufnahme der "Sennebäche" in die
Liste von Gebieten von gemeinschaftlicher Bedeutung erhoben. Das Europäische
Gericht hat die Klage der Klägerin - wie auch die Klagen privater
Grundstückseigentümer - durch Beschluss vom 19. September 2006 - (Rs. T-80/05)
mit der Begründung als unzulässig abgewiesen, dass es an einer individuellen
Betroffenheit i.S.d. Art. 230 Abs. 4 EG fehle.

35

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die
Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

36

II.

37

Über die Berufung kann gemäß § 130 a VwGO nach Anhörung der Beteiligten
durch Beschluss entschieden werden, weil der Senat die Berufung einstimmig für
unbegründet und die Durchführung einer mündlichen Verhandlung nicht für
erforderlich hält.

38

Die in der Umstellung des Hauptantrags von einem Feststellungs- auf ein
Leistungsbegehren zu sehende Änderung der Klage im Berufungsverfahren ist
gemäß § 125 Abs. 1 i.V.m. § 91 Abs. 1 VwGO ungeachtet der Frage ihrer
Sachdienlichkeit zulässig, weil sich das beklagte Land auf die geänderte Klage in der
Sache eingelassen hat (vgl. § 91 Abs. 2 VwGO).

39

1. Das mit dem nunmehr gestellten Hauptantrag verfolgte Leistungsbegehren ist
wegen Fehlens eines Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig.

40

Die begehrte Mitteilung des beklagten Landes an die Europäische Kommission,
dass das Gebiet "Sennebäche" den Kriterien des Art. 4 Abs. 1 FFH-RL entgegen
dem eigenen Gebietsvorschlag nicht genüge, würde keine Verbesserung der
Rechtsposition der Klägerin bewirken. Die in einer solchen Mitteilung zu sehende
nachträgliche Distanzierung des beklagten Landes von dem eigenen
Gebietsvorschlag würde die Folgen des von der Klägerin als fehlerhaft beurteilten
Gebietsvorschlags nicht beseitigen.

41

a) Nachdem die EG-Kommission gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 3 und Art. 21
FFH-RL entschieden hat, die "Sennebäche" in die Liste der Gebiete von
gemeinschaftlicher Bedeutung aufzunehmen, ist die von der Klägerin verlangte
Rücknahme des Gebietsvorschlags ohne rechtliche Bedeutung. Sie ist durch die
nachfolgende Kommissionsentscheidung überholt und damit gegenstandslos
geworden.

42

Die These der Klägerin, dass die Entscheidung der Kommission vom
7. Dezember 2004 im Falle einer Rücknahme des Vorschlags durch das beklagte
Land nur noch eine "leere Hülle" ohne rechtliche Bedeutung wäre, ist ebenso
unbegründet wie ihre entsprechende Annahme, dass die Kommission ohne eigenen
Entscheidungsspielraum an die Gebietsvorschläge der Mitgliedstaaten gebunden
wäre. Die Klägerin verkennt, dass die Kommission aufgrund des in Art. 21 FFH-RL
geregelten Verfahrens, d.h. unter Einbeziehung der mit den Mitgliedstaaten im
Rahmen der biogeografischen Konferenzen unter Mitwirkung des EG-
Habitatausschusses erörterten naturschutzfachlichen Details, sowie im Übrigen in
Kenntnis der von der Klägerin erhobenen Einwände eine eigene "Entscheidung"
i.S.d. Art. 211 EG getroffen hat.

43

Für den von der Klägerin behaupteten Automatismus zwischen dem
Gebietsvorschlag und der Entscheidung der Kommission geben der Wortlaut der
FFH-Richtlinie sowie der erkennbare Sinn und Zweck der Richtlinie nichts her.
Insbesondere aus den Art. 4, 5 und 9 FFH-RL geht unmissverständlich hervor, dass
die Kommission, unterstützt durch den Habitatausschuss gemäß Art. 20 FFH-RL,
eigene fachliche Bewertungen vornimmt, die nicht zuletzt dazu führen können, dass
Gebiete, die vom Mitgliedstaat nicht vorgeschlagen wurden, gleichwohl dem FFH-
Regime unterstellt werden.

44

b) Überdies sieht die FFH-Richtlinie für die nachträgliche Aufhebung der
Klassifizierung ein im Einzelnen geregeltes Verfahren vor, in dem dem einzelnen
Mitgliedstaat nicht die Rechtsmacht eingeräumt ist, ein Schutzgebiet wieder aus dem
FFH-Regime auszunehmen. Nach Art. 9 FFH-RL beurteilt die Kommission im
Rahmen des Verfahrens nach Art. 21, d.h. in Abstimmung mit dem nach Art. 20 FFH-
RL eingerichteten Habitatausschuss, in regelmäßigen Zeitabständen den Beitrag von
Natura 2000 zur Verwirklichung der in den Art. 2 und 3 genannten Ziele. In diesem
Zusammenhang kann die Aufhebung der Klassifizierung als besonderes
Schutzgebiet in den Fällen erwogen werden, in denen die gemäß Art. 11 von den
Mitgliedstaaten beobachtete natürliche Entwicklung dies rechtfertigt.

45

Danach obliegt die von der Klägerin der Sache nach erstrebte Entscheidung
nicht dem beklagten Land, sondern der Kommission, die die (fortbestehende)
Schutzwürdigkeit des Schutzgebiets in Abstimmung mit dem Habitatausschuss in
eigener Verantwortung "beurteilt". Die Mitgliedstaaten tragen zu der Entscheidung
der Kommission zwar insoweit bei, als sie die natürliche Entwicklung der
Schutzgebiete nach Art. 11 FFH-RL beobachten und die Kommission über ihre
Beobachtungen unterrichten. Ein Weisungsrecht oder eine sonst wie geartete
Verbindlichkeit von Vorschlägen und Anregungen, die die Mitgliedstaaten der
Kommission selbstverständlich unterbreiten können, besteht aber nicht. Das folgt
schon aus dem Wortlaut des Art. 9 FFH-RL und wird dadurch bestätigt, dass das in
Art. 21 FFH-RL geregelte Verfahren, auf das Art. 9 FFH-RL Bezug nimmt,
Regelungen für den Fall unterschiedlicher Auffassungen - einschließlich einer
Mehrheitsentscheidung des Rates - vorsieht. Auf die Auffassung des Mitgliedstaates,
in dem sich das betreffende Schutzgebiet befindet, kommt es nicht entscheidend
an.

46

Daraus folgt zugleich, dass der Folgenbeseitigungsanspruch, auf den die
Klägerin ihr Begehren stützt, nicht geeignet ist, die mit der Klage angestrebte
Herausnahme des Schutzgebiets "Sennebäche" aus dem FFH-Regime zu
bewirken.

47

Der aus dem Rechtsstaatsprinzip hergeleitete, gewohnheitsrechtlich anerkannte
und richterrechtlich geprägte Folgenbeseitigungsanspruch ist auf die
Rückgängigmachung der unmittelbaren realen Folgen rechtswidrigen
Verwaltungshandeln gerichtet.

48

Er verpflichtet die Behörde lediglich, ihr bzw. das von ihr angeordnete Handeln
rückgängig zu machen. Der Folgenbeseitigungsanspruch erfasst nicht alle
rechtswidrigen Folgen, die durch ein Tun oder ein Unterlassen der vollziehenden
Gewalt eingetreten sind. Der Anspruch ist unter anderem dann ausgeschlossen,
wenn der verpflichtete Rechtsträger nicht mehr die Rechtsmacht besitzt, den
ursprünglichen Zustand wiederherzustellen.

49

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. August 1993 - 4 C 24.91 -, BVerwGE 94, 100.

50

Das ist hier - wie dargelegt - der Fall. Die dem beklagten Land allenfalls mögliche
Mitteilung, dass es das Gebiet nicht - mehr - für schutzwürdig halte, würde keine
unmittelbaren rechtlichen Folgen entfalten.

51

2. Auch der Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Feststellung begehrt, dass sie
keinen Bindungen aus dem FFH-Regime unterliege, ist unzulässig.

52

a) Soweit die Klägerin mit diesem Antrag die Nichtigkeit der Entscheidung der
EG-Kommission vom 7. Dezember 2004 festgestellt wissen will, an die die
Erhaltungs- und Schutzpflichten gemäß § 48 c LG NRW anknüpfen, fehlt es schon
an einer Zuständigkeit der nationalen (Verwaltungs-)Gerichte gemäß § 40 Abs. 1
VwGO.

53

Die Zuständigkeit der deutschen Verwaltungsgerichte ist nicht gegeben, wenn
Rechtsschutz gegen einen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakt begehrt wird. Eine
Verweisung des Rechtsstreits kommt dann nicht in Betracht; vielmehr ist das
Rechtsschutzgesuch als unzulässig abzuweisen.

54

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2007 - 8 B 1521/07 -, unter
Hinweis auf Ehlers, in: Schoch/ Schmidt-Aßmann, VwGO, Stand: Februar 2007,
Vorb. § 40 Rn. 69, 70 und 73.

55

b) Der Verwaltungsrechtsweg ist danach nur insoweit eröffnet, als die Klägerin
mit dem Feststellungsantrag Rechtsschutz gegen zukünftig bevorstehende
Rechtshandlungen innerstaatlicher Behörden begehrt. Denn die Kontrolle des
Verwaltungshandelns der Mitgliedstaaten bei der Anwendung des
Gemeinschaftsrechts ist in erster Linie Sache der innerstaatlichen Gerichte,
unbeschadet der diesen eingeräumten Möglichkeit, dem Gerichtshof Fragen zur
Vorabentscheidung vorzulegen.

56

Vgl. EuGH, Urteil vom 10. Juni 1982 - C-217/81 (Interagra) -, Slg. 1982, 2233,
Rz. 8; OVG NRW, Beschluss vom 29. November 2007 - 8 B 1521/07 -.

57

Aber auch insoweit ist der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag unzulässig.

58

Die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO dient - soweit nicht die
Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes begehrt wird - der gerichtlichen
Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses sowie
einzelner Teile eines solchen Rechtsverhältnisses, insbesondere einzelner sich aus
dem Rechtsverhältnis ergebender Rechte und Pflichten.

59

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28. November 1975 - 7 C 47.43 -, BVerwGE 50, 19,
vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207 (211), und vom 23. August 2007 - 7
C 13.06 -, NVwZ 2007, 1311; OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 -,
OVGE 49, 142.

60

Sie ist nur zulässig, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen
Feststellung hat. Die Feststellung kann gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht
begehrt werden, wenn der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder
Leistungsklage verfolgen kann.

61

Daraus folgt, dass eine Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes gegen
drohende Verwaltungsakte in Form einer - vorbeugenden - Feststellungsklage
grundsätzlich unzulässig ist. Für vorbeugenden Rechtsschutz ist kein Raum, wo der
Betroffene in zumutbarer Weise auf als angemessen und ausreichend
anzusehenden nachträglichen Rechtsschutz verwiesen werden kann.

62

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207; Sodan, in:
Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl., 2006, § 43 Rn. 105.

63

Anderes gilt, wenn ein besonderes qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis die
Gewährung vorbeugenden Rechtsschutzes mit Blick auf das verfassungsrechtliche
Gebot des Art. 19 Abs. 4 GG erfordert, etwa weil der drohende Verwaltungsakt aus
rechtlichen Gründen nicht aufgehoben werden könnte, weil sonst vollendete
Tatsachen geschaffen würden, weil ein nicht wiedergutzumachender Schaden
entstünde oder wenn ein mit Strafe oder Bußgeld bewehrter Verwaltungsakt
droht.

64

Vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., Vorb. vor § 40 Rn. 33 f., m.w.N.

65

An einem solchen qualifizierten Rechtsschutzbedürfnis fehlt es hier. Es ist weder
dargetan noch sonst ersichtlich, weshalb es der Klägerin unzumutbar sein sollte, die
Frage der Schutzwürdigkeit der Sennebäche in den Verfahren zur Prüfung zu stellen,
in denen es entscheidend darauf ankommt.

66

Im Verhältnis zum beklagten Land kommen insoweit in erster Linie
Aufsichtsverfahren in Betracht, etwa wenn Uneinigkeit über die
Genehmigungsfähigkeit eines Bauleitplans besteht. Der Einwand der Klägerin, dass
sie aufgrund des Anwendungsvorrangs des Europäischen Rechts sogar schon
gehindert sei, ihre Bedenken gegen die Schutzgebietsausweisung auch nur geltend
zu machen, ist nicht nachvollziehbar. Aus dem Anwendungsvorrang des
europäischen Rechts folgt, dass die nationalen Gerichte sowie alle Träger der
Verwaltung einschließlich der Gemeinden und der sonstigen Gebietskörperschaften
verpflichtet sind, Bestimmungen des nationalen Rechts, denen Gemeinschaftsrecht
entgegensteht, nicht anzuwenden. Das gilt sowohl für Rechts- als auch für
Verwaltungsvorschriften sowie individuell-konkrete Verwaltungsentscheidungen.

67

Vgl. EuGH, Urteil vom 29. April 1999 - C-224/97 - (Ciola), Slg. 1999 I, 2517 =
NJW 1999, 2355; Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl., 2007, Art. 249 EGV
Rn. 27.

68

Der Anwendungsvorrang entzieht die auf gemeinschaftsrechtlicher Grundlage
beruhenden Vorgaben aber nicht einer inhaltlichen Kontrolle. Er hindert die aus ihm
verpflichteten Träger öffentlicher Gewalt nicht daran, die Gültigkeit einer
Kommissionsentscheidung in Frage zu stellen. Das verdeutlicht Art. 234 EG, wonach
der Gerichtshof im Wege der Vorabentscheidung unter anderem über die Gültigkeit
der Handlungen der Organe der Gemeinschaft entscheidet.

69

Auch die Ausführungen der Klägerin zu den verschiedenen Vorhaben bzw.
Planungen, hinsichtlich deren sie sich in ihrer Planungshoheit verletzt sieht, belegen
eine Unzumutbarkeit der Inanspruchnahme nachträglichen Rechtsschutzes nicht.
Wie die Klägerin selbst vorgetragen hat und insbesondere in dem vorgelegten
Schriftwechsel mit dem Kreis Gütersloh - Untere Landschaftsbehörde -
angesprochen wird, sind die Sennebäche schon vor der streitbefangenen
Gebietsmeldung als gesetzlich geschützte Biotope i.S.d. § 62 LG NRW kartiert und
im geltenden Landschaftsplan ergänzend geschützt worden. Das bedeutet, dass
Maßnahmen, die zu einer erheblichen oder nachhaltigen Beeinträchtigung der
Sennebäche führen können, ohnehin verboten sind (§ 62 Abs. 1 LG NRW).
Ausnahmen können grundsätzlich nur zugelassen werden, wenn die beabsichtigte
Maßnahme aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls erforderlich sind (§ 62
Abs. 2 LG NRW). Bei dieser Sach- und Rechtslage muss die Klägerin bei etwaigen
Planungen den Schutz der Sennebäche ohnehin in den Blick nehmen und in ihre
Überlegungen die Möglichkeit einstellen, dass Planungen, die den Belangen des
Naturschutzes nicht gerecht werden, angreifbar sind.

70

3. Der weitere Hilfsantrag, mit dem die Klägerin die Feststellung der
Rechtswidrigkeit des Beschlusses der Landesregierung vom 21. November 2000
begehrt, soweit er das Gebiet der "Sennebäche" betrifft, ist ebenfalls unzulässig.

71

In der Rechtsprechung ist geklärt, dass es sich bei dem Gebietsvorschlag um einen
verwaltungsinternen Akt innerhalb eines in drei Phasen gegliederten Verfahrens
handelt, der kein Rechtsverhältnis zwischen dem beklagten Land und den
betroffenen Grundeigentümern begründet.

72

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. April 2006 - 4 B 58.05 -, UPR 2006, 351, und
Urteil vom 1. April 2004 - 4 C 2.03 -, BVerwGE 120, 276; OVG NRW, Urteil vom 14.
Mai 2003 - 8 A 4229/01 -, OVGE 49, 142; OVG Bremen, Urteil vom 31. Mai 2005 -
1 A 346/02 -, NuR 2005, 654; Nds. OVG, Beschluss vom 21. März 2006 - 8 LA
150/02-, ZUR 2006, 315.

73

Zudem fehlt es für eine diesbezügliche, wiederum vorbeugende
Feststellungsklage an einem qualifizierten Rechtsschutzinteresse.

74

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 -, a.a.O.; OVG Bremen,
Urteil vom 31. Mai 2005 - 1 A 346/02 -, a.a.O.

75

Für die Klägerin, die sich außer auf ihr Grundeigentum auch auf ihre
Planungshoheit beruft, gilt im Ergebnis nichts Anderes. Dabei kann dahinstehen, ob
schon die hier angegriffene Gebietsmeldung des beklagten Landes mit Blick auf die
europarechtlichen Vorwirkungen des geplanten FFH-Schutzes in der Zeit bis zu der
Entscheidung der EG-Kommission vom 7. Dezember 2004 unmittelbare
Rechtswirkungen entfaltet hat.

76

Vgl. diese Frage offenlassend Gatz, jurisPR-BVerwG, 14/2006 Anm. 3; zu den
Vorwirkungen in Bezug auf von den Mitgliedstaaten gemeldete, aber von der
Kommission noch nicht ausgewählte Gebiete vgl. EuGH, Urteil vom 13. Januar 2005
- C-117/03 -, NVwZ 2005, 311; BVerwG, Beschluss vom 31. Jan-uar 2006 - 4 B
49.05 -, NVwZ 2006, 823; Wagner/ Emmer, NVwZ 2006, 422; vgl. auch Stüer/
Spreen, NordÖR 2003, 221 (224).

77

Unabhängig davon ist der Feststellungsantrag jedenfalls deshalb unzulässig, weil
ein rechtlich schützenswertes Interesse an der begehrten Feststellung weder
dargelegt noch sonst ersichtlich ist. Maßgeblich für die Beurteilung der Zulässigkeit
des Klageantrags ist der Zeitpunkt der Entscheidung über die Berufung. Zu diesem
gegenwärtigen Zeitpunkt beruhen die von der Klägerin geltend gemachten
Beeinträchtigungen der gemeindlichen Planungshoheit nicht auf dem
Gebietsvorschlag des beklagten Landes aus dem Jahr 2000, sondern darauf, dass
die "Sennebäche" aufgrund der Entscheidung der EG-Kommission vom 7. Dezember
2004 in die Liste der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung aufgenommen
worden sind und demzufolge den für FFH-Gebiete geltenden Schutzbestimmungen
unterliegen, nämlich insbesondere § 48 c und § 48 d LG NRW, durch die die
Vorgaben des Art. 6 FFH-RL in nationales Recht umgesetzt worden sind. Der im
vorliegenden Verfahren streitbefangene Gebietsvorschlag ist durch die
Kommissionsentscheidung, mit der das Meldeverfahren abgeschlossen wurde,
überholt worden. Für die zukünftige Beurteilung, ob die Sennebäche zu Recht dem
FFH-Regime unterstellt worden sind, ist der Gebietsvorschlag ohne Belang, da es in
Ermangelung der von der Klägerin angenommenen Bindung der Kommission an die
Ländervorschläge allein darauf ankommt, ob das Gebiet unter Berücksichtigung
eines naturschutzfachlichen Beurteilungsspielraums

78

- vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 24. Februar 2004 - 4 B 101.03 -, juris Rn. 13,
m.w.N. -

79

die maßgeblichen qualitativen Voraussetzungen erfüllt.

80

Umstände, die Anlass geben könnten, in Bezug auf die Vergangenheit zu klären,
ob der Gebietsvorschlag des beklagten Landes naturschutzfachlich berechtigt war,
sind weder dargelegt noch sonst erkennbar. Sofern etwaige Planungen an den
Vorwirkungen des FFH-Schutzes gescheitert sein sollten, hätte es der Klägerin
oblegen, insoweit um Rechtsschutz nachzusuchen.

81

Die Versagung des gegen den Gebietsvorschlag begehrten Rechtsschutzes führt
entgegen der Auffassung der Klägerin nicht dazu, dass ihr effektiver Rechtsschutz in
Bezug auf die von ihr als fehlerhaft gewertete Gebietsmeldung nicht zur Verfügung
steht. Ihre Bedenken dagegen, dass die Schutzwürdigkeit im Rahmen eines
Vorlageverfahrens geprüft werden können, sind unbegründet.

82

Auch wenn die Klägerin unmittelbar weder die Feststellung der Fehlerhaftigkeit
der Kommissionsentscheidung noch des mitgliedstaatlichen Gebietsvorschlags
erreichen kann, kann sie gleichwohl die sie berührenden Maßnahmen zur
Umsetzung von Art. 6 FFH-RL anfechten; in diesem Zusammenhang kann sie die
Rechtswidrigkeit der Kommissionsentscheidung vor dem nationalen (Verwaltungs-
)Gericht geltend machen, das unter Beachtung des Art. 234 EG zu entscheiden
hat.

83

So ausdrücklich: EuG, Beschluss vom 22. Juni 2006 - T-136/04 -, ZUR 2006,
535, m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 7. April 2006 - 4 B 58.05 -, a.a.O.,
mit Anmerkung von Gatz, a.a.O.; OVG Schl.-H., Beschluss vom 26. April 2002 - 1 L
162.01 -, NordÖR 2002, 317.

84

Dabei obliegt die Ermittlung des entscheidungserheblichen Tatsachenmaterials
dem jeweiligen nationalen Gericht.

85

Vgl. Gärditz, ZUR 2006, 536.

86

Es sind keine rechtlichen oder tatsächlichen Umstände ersichtlich, die ernstlich
für die von der Klägerin angenommene fehlende Prüfungskompetenz des
Europäischen Gerichtshofs sprechen könnten.

87

Vgl. auch OVG Schl.-H., Beschluss vom 26. April 2002 - 1 L 162.01 -, a.a.O.

88

Vor diesem Hintergrund besteht kein Anlass für die von der Klägerin angeregte
Vorlage an den Europäischen Gerichtshof.

89

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

90

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

91

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf den §§ 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 und 3
GKG.

92