Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-04-17, Aktenzeichen 10 K 3478/01
ECLI:DE:VGD:2002:0417.10K3478.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger kann die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vorher Sicherheit in derselben Höhe
leistet.

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Tatbestand:

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Der Kläger leistet seit dem 1. Juli 1999 als Soldat auf Zeit Dienst auf der
xxxxxxxxxxxxxx in xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx. Im Hinblick auf den Unterschied
zwischen der Kaufkraft des Dollar und der Kaufkraft der Deutschen Mark (seit dem
1. Januar 2002 des Euro) am Dienstort erhält er einen monatlichen Zuschlag auf
seine Dienstbezüge, welcher ab dem 1. August 2000 30 % der für die Berechnung
dieses Ausgleichs maßgeblichen Bezugsgröße (65 % der Inlandsdienstbezüge nebst
Auslandszuschlag, ggf. Urlaubsgeld/Sonder-zuwendung sowie
Auslandskinderzuschlag) betrug.

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Mit Schreiben vom 16. Januar 2001 beantragte der Kläger bei der damaligen
xxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxxx die Zahlung eines höheren Kaufkraftausgleichs mit der
Begründung, der ihm gewährte Kaufkraftausgleich werde dem zunehmenden
Kaufkraftschwund der DM in den USA und insbesondere "den tatsächlichen
finanziellen Gegebenheiten vor Ort" nicht gerecht.

4

Diesen Antrag lehnte die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx mit Bescheid vom
6. Februar 2001 ab. Die gegen diese Entscheidung erhobene Beschwerde des
Klägers wurde durch Beschwerdebescheid der xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom
15. Mai 2001 zurückgewiesen.

5

Der Kläger hat am 25. Juni 2001 Klage erhoben, mit der er seine Forderung nach
einem höheren Kaufkraftausgleich weiterverfolgt. Zur Begründung seines Begehrens
hat er im Verlauf des Verfahrens im Wesentlichen Folgendes geltend gemacht:

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Nach den vom Statistischen Bundesamt ermittelten Daten erhalte man in den
USA, bezogen auf die Stadt Washington, für einen Euro lediglich Waren und
Dienstleistungen im Gegenwert von 70 Cent. Dem werde der nach wie vor in Höhe
von 30 % gewährte Kaufkraftausgleich auf den ersten Blick zwar gerecht; die
Verhältnisse in der Gegend, in der sich die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx befinde, seien
jedoch andere als die in Washington. Die dünne Besiedlung einerseits und die auf
Grund zahlreicher Sehenswürdigkeiten in der Umgebung von xxxxxxxx erheblichen
Touristenströme andererseits hätten ein höheres Preisniveau zur Folge, welches mit
dem gewährten Kaufkraftausgleich von 30 % nicht abgedeckt werden könne.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der
xxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxx vom 6. Februar 2001 und des
Beschwerdebescheides derselben Behörde vom 15. Mai 2001 zu
verpflichten, über seinen Antrag vom 16. Januar 2001, ihm einen
höheren als den tatsächlich gezahlten Kaufkraftausgleich von
30 % zu gewähren, unter Beachtung der Rechtsauffassung des
Gerichts erneut zu entscheiden.

9

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie beruft sich im Wesentlichen darauf, bei der Festsetzung des
Kaufkraftausgleichs nicht auf die örtlichen Verhältnisse in jedem einzelnen Dienstort
Rücksicht nehmen zu müssen, sondern jeweils für größere Gebiete insoweit zu einer
Pauschalierung berechtigt zu sein. Die Ermittlung des Kaufkraftausgleichs im
vorliegenden Fall sei - was die Preisermittlung in den USA betreffe - örtlich
differenziert nach Amtsbezirken vorgenommen worden. Dabei habe sich für den
Amtsbezirk xxxxxxx, in dem sich die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx befinde, der als
angemessen anzusehende Kaufkraftausgleich von 30 % ergeben.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage hat keinen Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf den von ihm am
16. Januar 2001 beantragten höheren Kaufkraftausgleich.

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Gemäß § 7 Satz 1 BBesG ist in den Fällen, in denen ein Beamter, Richter oder
Soldat seinen dienstlichen Wohnsitz in einem fremden Währungsgebiet hat und über
seine Bezüge in der Währung dieses Gebietes verfügen muss, ein Unterschied
zwischen der Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark
(jetzt des Euro) durch Zu- oder Abschläge auszugleichen (Kaufkraftausgleich).
Neben dieser, dem Grundsatz der Gesetzesbindung der Besoldung (vgl. § 2 BBesG)
folgend, normativen Begründung des Anspruchs auf kaufkraftentsprechende Bezüge
ergibt sich aus § 54 BBesG unmittelbar von Gesetzes wegen auch die Bezugsgröße
für die Berechnung des Kaufkraftausgleichs, welche im Falle des der
Besoldungsgruppe A 7 angehörenden Klägers 65 % der Dienstbezüge nach § 52
BBesG beträgt (vgl. § 54 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2). Demgegenüber ist die Festlegung
der Höhe des jeweiligen Kaufkraftausgleichs gemäß §§ 7 Satz 2, 54 Abs. 1 Satz 1
ministerieller Bestimmung überlassen: Der Kaufkraftausgleich wird vom
Bundesminister des Auswärtigen im Einvernehmen mit dem Bundesminister des
Innern und dem Bundesminister der Finanzen, hinsichtlich der Bundeswehrdienstorte
im Ausland auch im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Verteidigung,
geregelt.

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An die entsprechende Regelung durch die Exekutive sind alle mit der Zahlung
von Dienstbezügen befassten Dienststellen gebunden. Deshalb ist der Kläger sowohl
in dem seinen Antrag auf Gewährung eines höheren Kaufkraftausgleichs
ablehnenden Ausgangsbescheid als auch im anschließenden Beschwerdeverfahren
seitens der damaligen xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx zu Recht darauf hingewiesen
worden, dass die mit der Zahlbarmachung seiner Dienstbezüge befasste Behörde
keine Möglichkeit habe, ihm einen höheren als den bereits gewährten
Kaufkraftausgleich zuzustehen.

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Nachprüfbar ist die oberstbehördliche Festlegung des Umfangs des
besoldungsrechtlichen Kaufkraftausgleichs allerdings im Rahmen des vorliegenden
Verwaltungsrechtsstreits, wobei eine gerichtliche Kontrolle insoweit jedoch nur
eingeschränkt stattfinden kann,

18

vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 2 C 24/94 -, BVerwGE, 99,
355.

19

Das Bundesverwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang Folgendes
ausgeführt:

20

"Die Bedeutung der §§ 7 Satz 2, 54 Satz 1 BBesG erschöpft sich nicht in einer
Kompetenz- und Verfahrensregelung. Vielmehr ist dem Bundesminister des Innern
eine Einschätzungsermächtigung bei der Bestimmung und Anwendung der
Methode, nach der Kaufkraftunterschiede ermittelt werden, und eine Befugnis zur
Generalisierung und Pauschalierung bei der Festsetzung der Höhe des
Kaufkraftausgleichs eingeräumt. Diese Prärogativen ergeben sich daraus, dass
sich die Kaufkraft einer Währung wie auch der Unterschied der Kaufkraft
verschiedener Währungen einer rein emphirischen Bestimmung entziehen. Die
Kaufkraft einer Währung stellt keine "Tatsache" in dem Sinne dar, dass sie unter
sorgfältiger Beachtung bestimmter methodischer Regeln exakt oder nach
Maßgabe der von dem Messverfahren erzielten Genauigkeit nur annähernd
objektiv bestimmt werden kann. Vielmehr verlangen die in Betracht kommenden
Methoden zur Ermittlung von Kaufkraftunterschieden zahlreiche Wertungen - wie
z.B. die Festlegung eines "Warenkorbes" hinsichtlich der Auswahl der
Güterkombination, der Auswahl des Gewichtungschemas und der Auswahl der
Preisrepräsentanten nach Güterart, Qualität und Verkaufsstelle bei Anwendung
der Methode des Preisvergleichs (vgl. dazu auch BTDrucks 7/1906 S 79,
Begründung der Bundesregierung zu § 7) -, die einer präzisen
Tatsachenfeststellung wie auch einer rechtlichen Erkenntnis kaum zugänglich
sind. Diesen Gegebenheiten hat der Gesetzgeber Rechnung getragen und dem
Bundesminister des Innern die Befugnis eingeräumt, den Kaufkraftausgleich zu
"regeln". Bereits nach § 2 Abs. 2 BBesG in der Fassung vom 18. Dezember 1963
(BGBl. I S. 917), wonach der Bundesminister des Innern "bestimmte", inwieweit
die Kaufkraft der Dienstbezüge durch Zu- oder Abschläge sicherzustellen ist, war
diesem "eine gewissen Freiheit in der Auswahl der Berechnungsmethode" und die
Möglichkeit "der Pauschalierung" eingeräumt (BVerwGE 38, 139 [141 f.]). Durch
die Neufassung der Vorschrift über den Kaufkraftausgleich sollten diese
Befugnisse nicht eingeschränkt (vgl. BTDrucks 7/1906 a.a.O.), sondern
- insbesondere durch Verwendung des Begriffs "regeln" an Stelle von
"bestimmen" - besonders herausgestellt werden (Clemens/Millack,
Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Stand: November 1994, § 7 BBesG
Anm. 2.3 und 3 a; vgl. auch Schwegmann/Summer Bundesbesoldungsgesetz,
Stand: Januar 1995, § 7 BBesG Rn. 11). Diese besondere Regelungskompetenz
des Bundesministers des Innern ist im Rahmen verwaltungsgerichtlicher Kontrolle
zu respektieren."

21

Die vom Gericht vorzunehmende Prüfung, ob der Kaufkraftausgleich der Höhe
nach rechtmäßig festgesetzt ist, kann sich nach alledem nur darauf erstrecken, ob
die materiell-rechtlichen Voraussetzungen beachtet worden sind (1.), ob die
Regelung des Kaufkraftausgleichs verfahrensfehlerfrei erfolgt ist (2.) und ob bei der
Ermittlung von Kaufkraftunterschieden und bei der Pauschalierung des
Kaufkraftausgleichs unsachgemäße Erwägungen angestellt worden sind (3.). Im
vorliegenden Fall ergeben sich hierbei keine Beanstandungen, die es rechtfertigen
könnten, die Beklagte zu verpflichten, für die Gewährung eines höheren
Kaufkraftausgleichs Sorge zu tragen.

22

1. Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte die gesetzlichen Voraussetzungen für
die Festsetzung des Kaufkraftausgleichs nicht zutreffend erkannt hat, sind nicht
ersichtlich. § 7 bezieht den Kaufkraftausgleich auf den Unterschied zwischen der
Kaufkraft der fremden Währung und der Kaufkraft der Deutschen Mark bzw.
nunmehr des Euro. Der Begriff "Kaufkraft" bezeichnet die Menge von Gütern, die
für eine bestimmte Geldsumme eintauscht werden kann. Kaufkraftunterschiede
bestehen dann, wenn die Wechselkurse zwischen zwei Währungen nicht mit der
jeweiligen Binnenkaufkraft übereinstimmen und für den Erwerb der gleichen
Mengen Güter gleicher Qualität in dem einen Währungsgebiet eine höhere
Geldsumme aufgewendet werden muss als in dem anderen. Ist die Kaufkraft der
Deutschen Mark höher als die der fremden Währung, wird ein Ausgleich durch
Abschlag vorgenommen; tritt ein Kaufkraftverlust ein, erfolgt der Ausgleich durch
Zuschlag. Da der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, dass auch diejenigen, die
über ihre Bezüge in fremder Währung verfügen müssen, durchschnittlich etwa
40 % der Dienstbezüge für Ausgaben im Inland verwenden (BTDrucks
7/1906 S 89, Begründung der Bundesregierung), bezieht § 54 BBesG den
Kaufkraftausgleich grundsätzlich auf 60 % der Dienstbezüge (Abs. 1 Satz 2);
abweichend hiervon werden der Berechnung des Kaufkraftzuschlages von
Beamten und Soldaten in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 65 % zu Grunde
gelegt (Abs. 2 Satz 1).
Die Beklagte ist von dem dargelegten normativen Begriff der Kaufkraft
ausgegangen, hat eine Relation zwischen der Kaufkraft der Deutschen Mark und
des US-Dollars gebildet und nach diesem Faktor 65 % der Dienstbezüge des
Klägers ausgeglichen.

23

2.

24

3. Gemäß §§ 7, 54 BBesG wird der Kaufkraftausgleich vom Bundesminister des
Innern im Benehmen mit dem Bundesminister der Finanzen und dem
Auswärtigen Amt, hinsichtlich der Bundeswehrdienstorte im Ausland auch im
Einvernehmen mit dem Bundesminister der Verteidigung, geregelt. Das
gesetzlich geforderte Benehmen ist durch eine Abstimmung zwischen den
beteiligten Ressorts herzustellen. Ein Einvernehmen braucht nicht erzielt zu
werden. Die Verfahrensbestimmung erfasst sowohl die Grundsätze für die
Ermittlung von Kaufkraftunterschieden als auch die Festsetzung des
Kaufkraftausgleichs,

25

4.

26

vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 1995 - 2 C 24/94 -, a.a.O..

27

Wie sich aus den von der Beklagten im zeitgleich verhandelten Parallelverfahren
10 K 3478/01 vorgelegten Unterlagen ergibt, ist die hier streitige Festsetzung des
Kaufkraftausgleichs auf der Grundlage einer zwischen dem Auswärtigen Amt,
dem Bundesministerium des Innern, dem Bundesministerium der Finanzen und
dem Bundesministerium der Verteidigung geschlossenen Vereinbarung vom
1. September 1998 erfolgt. Danach wird der Kaufkraftausgleich anhand vom
Statistischen Bundesamt ermittelter Teuerungsziffern vom Auswärtigen Amt -
nach Herstellung des Einvernehmens mit den an der Auslandsbesoldung
beteiligten Ressorts (BMF, BMVg, BMI) - festgesetzt. Das Einvernehmen mit dem
Bundesministerium des Innern gilt als hergestellt, wenn dem Vorschlag des
Statistischen Bundesamts zur Änderung des Kaufkraftausgleichs durch das
Auswärtige Amt entsprochen wird. In einem Land mit mehreren Dienstorten soll
möglichst für jeden Dienstort durch einen Preisbericht oder eine örtliche
Preiserhebung eine eigene Teuerungsziffer berechnet werden. Das geschieht
durch eine Vollerhebung (i.d.R. am Dienstort der Botschaft) und durch
Erhebungen mit einem verkürzten Warenkorb durch die konsularische/n
Vertretung/en. Über die vom Statistischen Bundesamt vorzuschlagenden
örtlichen Differenzierungen nach Auswertung der Preisberichte stellen die
Ressorts Einvernehmen her. Schließlich erfolgt die Festsetzung des
Kaufkraftausgleichs auf einen durch 5 ohne Rest teilbaren Vomhundertsatz.
Dass im vorliegenden Fall nicht nach diesen, vom Gericht nicht zu
beanstandenden Verfahrensregeln vorgegangen worden sein könnte, ist nicht
ersichtlich. Insbesondere hat die Beklagte die vom Kläger geforderten örtlichen
Differenzierungen bei der Ermittlung des Kraufkraftunterschiedes berücksichtigt,
indem sie die Preisermittlungen jeweils "amtsbezirksbezogen" vorgenommen hat.
Die xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx gehört zum Amtsbezirk xxxxxxx, für den allein in
der Zeit vom 1. Februar 2000 bis zum 1. Dezember 2001 fünfmal eine
Überprüfung des Kaufkraftausgleichs stattgefunden hat, nämlich zum
1. August 2000, 1. Februar 2001, 1. April 2001, 1. November 2001 und
1. Dezember 2001. Schon daraus ergibt sich das Bemühen um eine ständige
Aktualisierung des für erforderlich gehaltenen Kaufkraftausgleichs.

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5. Dass die Ermittlung der Kaufkraftunterschiede durch unsachgemäße
Erwägungen beeinflusst worden sein könnte, ist schließlich ebenfalls nicht
ersichtlich. Ein entsprechender Verdacht lässt sich insbesondere nicht aus der
Behauptung des Klägers, der für seinen Auslandsdienstort festgestellte
Kaufkraftausgleich orientiere sich an einem Vergleich der Verhältnisse in Bonn
und Washington, herleiten, denn dies trifft - wie bereits dargelegt - im
vorliegenden Fall nicht zu.

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6.

30

Nach alledem war die Klage mit der sich aus § 154 Abs. 1 ergebenden
Kostenfolge abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.