Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-10-07, Aktenzeichen 2 L 152/13
ECLI:DE:OVGST:2014:1007.2L152.13.0A

Gründe

I.

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Am 10.07.2012 beantragten die Kläger beim Beklagten, ihnen gemäß § 15a Abs. 5 Satz 1 AufenthG zu erlauben, ihre Wohnung im Zuständigkeitsbereich des Beigeladenen zu nehmen, weil die Klägerin zu 1 erkrankt und alleinerziehend sei und ihre gesamte Familie in A-Stadt lebe. Zudem leide der Kläger zu 2 an Diabetes, was eine Behandlung in einer in Stendal nicht vorhandenen Spezialklinik für diabeteskranke Kinder erfordere. Nachdem der Beklagte den Antrag nicht beschieden hatte, haben die Kläger am 09.04.2013 Untätigkeitsklage erhoben mit dem Antrag, den Beklagten zu verpflichten, über ihren länderübergreifenden Umverteilungsantrag durch Aufhebung der räumlichen Beschränkung zu entscheiden. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen und zur Begründung darauf verwiesen, dass der Beklagte für die begehrte Entscheidung nicht zuständig sei.

II.

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1. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg

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1.1. Die Rechtssache weist nicht die von den Klägern geltend gemachten besonderen rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf.

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Besondere Schwierigkeiten liegen nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschl. v. 27.12.2006 – 2 L 66/05 –, Juris) vor bei erheblich über dem Durchschnitt liegender Komplexität der Rechtssache, im Rechtlichen bei neuartigen oder ausgefallenen Rechtsfragen. Besondere rechtliche Schwierigkeiten können sich auch dann ergeben, wenn zu einzelnen Rechtsfragen in der obergerichtlichen Rechtsprechung und der Literatur uneinheitliche Auffassungen bestehen und deshalb eine eingehende Auseinandersetzung mit diesen Rechtsauffassungen nötig erscheint (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.09.2009 – 1 BvR 814/09 – NJW 2009, 3642 [3643], RdNr. 21 in juris). Wie beim Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 21.12.2011 – 4 B 14.11 –, juris, RdNr. 4) enthält hingegen nicht jede Frage sachgerechter Auslegung und Anwendung einer Vorschrift gleichzeitig eine im Berufungsverfahren zu klärende Fragestellung, namentlich dann wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen obergerichtlichen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne weiteres beantworten lässt (vgl. Beschl. d. Senats v. 13.02.2014 – 2 L 4/13 –, juris, RdNr. 50).

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Gemessen daran haben die Kläger keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache dargelegt. Sie tragen vor, die Rechtsgrundlage für die Verfügung der Wohnsitzauflage und einer Umverteilung sei unklar und hänge von ihrem Aufenthaltsstatus ab. Der Umstand, dass sie im Besitz von Duldungsbescheinigungen seien, bedeute nicht notwendigerweise, dass sie auch vollziehbar ausreisepflichtig seien. Daran könne es insbesondere deshalb fehlen, weil ihnen aufgrund der Stellung eines Antrages auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis während ihres visumfreien Aufenthalts die Fiktionswirkung des § 81 Abs. 3 AufenthG zugute komme. Andererseits sei bislang höchstrichterlich nicht geklärt, ob es für die Rechtmäßigkeit des Aufenthalts auf die objektive Sachlage ankomme oder auf den subjektiven Zweck. Fehle es an der vollziehbaren Ausreisepflicht, dann könne die Wohnsitzauflage nicht an eine Duldung gekoppelt werden. Auch § 12 AufenthG enthalte keine Regelungsbefugnisse, visafreie Aufenthalte mit Nebenbestimmungen zu versehen. Bestehe eine vollziehbare Ausreisepflicht, sei die Rechtslage ebenfalls unklar, weil in der Rechtsprechung unterschiedliche Auffassungen dazu vertreten würden, ob die Wohnsitzauflage zu streichen, eine Umverteilung vorzunehmen oder eine Zweitduldung zu erteilen sei. Aus diesem Vorbringen ergeben sind indes für den konkreten Fall keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten.

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Die Kläger wurden auf der Grundlage des § 15a Abs. 1 AufenthG dem Land Sachsen-Anhalt und mit Bescheid vom 28.06.2012 gemäß § 15a Abs. 4 Satz 5 AufenthG i.V.m. § 50 Abs. 4 AsylVfG dem Beklagten zugewiesen. Gemäß § 15a Abs. 1 Satz 1 AufenthG werden unerlaubt eingereiste Ausländer, die weder um Asyl nachsuchen noch unmittelbar nach der Feststellung der unerlaubten Einreise in Abschiebungshaft genommen und aus der Haft abgeschoben oder zurückgeschoben werden können, vor der Entscheidung über die Aussetzung der Abschiebung oder die Erteilung eines Aufenthaltstitels auf die Länder verteilt. Eine solche Verteilung hat hier stattgefunden. Nach § 15a Abs. 5 Satz 1 AufenthG können die zuständigen Behörden dem Ausländer nach der Verteilung erlauben, seine Wohnung in einem anderen Land zu nehmen. Einen solchen Antrag haben die Kläger in ihrem Schreiben vom 10.07.2012 beim Beklagten gestellt.

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§ 15a Abs. 1 Satz 1 AufenthG stellt bei dem von der Norm erfassten Personenkreis nicht auf die von den Klägern in Frage gestellte vollziehbare Ausreisepflicht des Ausländers ab, sondern allein darauf, ob er „unerlaubt eingereist“ ist. Gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG ist die Einreise eines Ausländers in das Bundesgebiet u.a. dann unerlaubt, wenn er den erforderlichen Aufenthaltstitel nicht besitzt. Die Kläger bedurften als sog. Positivstaater nach Art. 1 Abs. 2 der Verordnung EG Nr. 539/201 des Rates vom 15.03.2001 zur Aufstellung der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen im Besitz eines Visums sein müssen, sowie der Liste der Drittländer, deren Staatsangehörige von der Visumpflicht befreit sind (EG-VisaVO) als Staatsangehörige Serbiens für das Überschreiten der Außengrenze der Bundesrepublik für einen Aufenthalt, der insgesamt drei Monate nicht überschreitet, zwar grundsätzlich keines Visums. Eine visumfreie Einreise ist aber nur dann als erlaubt im Sinne von § 14 Abs. 1 Nr. 2 AufenthG anzusehen, wenn der beabsichtigte Aufenthaltszweck nur auf einen Kurzaufenthalt im Sinne von Art. 1 Abs. 2 EG-VisaVO gerichtet ist. Daher ist unter dem Aspekt der Aufenthaltsdauer für die Frage, ob eine Befreiung von der Visumpflicht nach Art. 1 Abs. 2 EG-VisaVO besteht, maßgeblich, welche Absichten bzw. Vorstellungen die Betreffenden im Zeitpunkt der Einreise haben. Für die Anwendbarkeit der Befreiungsvorschrift des Art. 1 Abs. 2 EG-VisaVO kommt es somit darauf an, ob der Ausländer schon bei der Einreise einen Aufenthalt beabsichtigt, der wegen der Überschreitung des zeitlichen Rahmens eines Visums bedurft hätte. Folglich reist ein Staatsangehöriger eines der in Anhang II der EG-VisaVO genannten Staaten unerlaubt ein, wenn er bereits bei der Einreise die Absicht hat, sich länger als drei Monate im Bundesgebiet oder im Gebiet der Anwenderstaaten aufzuhalten (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 23.09.2013 – 3 Bs 131/13 –, AuAS 2013, 242, RdNr. 16 in juris; BayVGH, Beschl. v. 21.06.2013 – 10 CS 13.1002 –, juris, RdNr. 13; VGH BW, Beschl. v. 14.09.2011 – 11 S 2438/11 – AuAS 2011, 256 [258], RdNr. 8 in juris; Nr. 14.1.2.1.1.7.1 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum AufenthG vom 26.10.2009 [GMBl S. 877 ff.]; Funke/Kaiser, in: GK Aufenthaltsgesetz, Stand Dezember 2012, § 14 Rn. 14 ff.; Renner, AufenthG, 9. Aufl., § 14 Rn. 13; a.A.: Hailbronner, AufenthG, Stand November 2011, § 14 RdNr. 16 ff.). Die Kläger haben die Annahme der Behörden, dass eine solche unerlaubte Einreise stattgefunden hat und damit § 15a AufenthG zu Recht angewendet wurde, nicht angegriffen. Auch sind sie bei dem von ihnen gestellten Antrag auf Umverteilung nach § 15a Abs. 5 AufenthG vom 10.07.2012 davon ausgegangen, dass sie zu dem von § 15a AufenthG erfassten Personenkreis gehören.

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Geht es um eine länderübergreifende Umverteilung auf der Grundlage des § 15a Abs. 5 AufenthG, ergeben sich besondere rechtliche Schwierigkeiten auch nicht in Bezug auf die Frage, welche Behörde für die insoweit zu treffende Entscheidung zuständig ist. Zuständig ist die Behörde des Landes, in welches der Zuzug begehrt wird (OVG BBg, Urt. v. 09.04.2014 – OVG 3 B 33.11 – juris, RdNr. 21 ff.). In der zitierten Entscheidung hat das OVG BBg dazu Folgendes ausgeführt:

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„Die mit dem Zuwanderungsgesetz vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 1950) auf Beschlussempfehlung des Vermittlungsausschusses (s. BT-Drs. 15/3479 S. 3) eingeführte Regelung des § 15a AufenthG geht auf einen Gesetzesantrag des Landes Nordrhein-Westfalen vom 31. Oktober 2000 zurück (BR-Drs. 706/00), der zum Ziel hatte, die bis dahin bestehende Regelungslücke zu schließen, welche für unerlaubt eingereiste Ausländer bestand, die keinen Asylantrag gestellte hatten (BR-Drs. 706/00 S. 4). Der als § 56a AuslG vorgeschlagene Entwurf orientierte sich ausweislich seiner Begründung (BR-Drs. 706/00 S. 5) an den für die Verteilung von Asylbewerbern geltenden Vorschriften. § 56a Abs. 5 AuslG sah insoweit vor, dass Ausländer mit Erlaubnis „der zuständigen Behörden“ nach der Verteilungsentscheidung Wohnsitz in einem anderen Land nehmen konnten. In der Entwurfsbegründung heißt es hierzu: „Abs. 5 trägt dem Umstand Rechnung, dass sich nach der Verteilungsentscheidung die Notwendigkeit einer ‚Umverteilung‘ ergeben kann. Die möglichen Gründe für die von der zuständigen Behörde des aufnehmenden Landes im Einvernehmen mit der zuständigen Behörde des abgebenden Landes zu treffende Entscheidung sind in § 51 Abs. 1 AsylVfG benannt.“ § 51 AsylVfG in der zum Zeitpunkt des Entwurfs geltenden Fassung ermöglichte eine länderübergreifende Umverteilung, bei welcher der Haushaltsgemeinschaft von Ehegatten sowie Eltern und ihren minderjährigen ledigen Kindern oder sonstigen humanitären Gründen von vergleichbarem Gewicht Rechnung zu tragen war. Zuständig für die Entscheidung war und ist die zuständige Behörde des Landes, für das der weitere Aufenthalt beantragt ist (§ 51 Abs. 2 AsylVfG).

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Der von dem Bundesrat beschlossene Gesetzentwurf wurde von diesem im Februar 2001 unverändert in den Bundestag eingebracht (BT-Drs. 14/5266). Ca. ein Jahr später brachte die Bundesregierung - als Teil des Entwurfs des Zuwanderungsgesetzes - unter Bezugnahme auf § 56a AuslG sowie zwischenzeitlich in die Diskussion eingebrachte Anregungen zu einer Änderung den Entwurf als § 15a AufenthG in den Bundestag ein (BT-Drs. 14/7987 S. 8 f.). Die hier maßgeblichen Bestimmungen des § 15a Abs. 1 Satz 6 und Abs. 5 des Entwurfs stimmen mit der heute geltenden Fassung des § 15a AufenthG überein.

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Unter Zugrundelegung der Entstehungsgeschichte des § 15a AufenthG ist die Entscheidung über einen nach § 15a AufenthG gestellten Umverteilungsantrag von der zuständigen Behörde des Landes zu treffen, in welches der Zuzug begehrt wird. Dies hob das Land NRW in seiner durch die nachfolgenden Änderungen nicht modifizierten Begründung zu § 56a Abs. 5 AuslG ausdrücklich hervor. Dieses Normverständnis ist mit dem Wortlaut vereinbar und entspricht der insoweit unverändert fortgeltenden Regelung des § 51 Abs. 2 AsylVfG, welcher die ausländerrechtliche Regelung über die Umverteilung unerlaubt eingereister Ausländer i.S.d. § 15a Abs. 1 Satz 1 AufenthG nachgebildet ist. Anders als bei der asylverfahrensrechtlichen Umverteilung ist allerdings die Entscheidung im Einvernehmen mit der zuständigen Behörde des abgebenden Landes zu treffen. Dieses Erfordernis ist in der Begründung des Entwurfs des § 56a AuslG zu dessen Absatz 5 ausdrücklich angesprochen worden. Mit ihm wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der Ausländer von der Quote des abgebenden Landes abgezogen wird, wie dies die Anrechnungsregelung der Ursprungsfassung sowie nunmehr § 15a Abs. 5 Satz 2 AufenthG vorsehen. Dies entspricht dem sich durch alle Gesetzesbegründungen ziehenden Sinn und Zweck der als § 15a AufenthG beschlossenen Regelung, eine möglichst gleichmäßige Verteilung der durch die Aufnahme unerlaubt eingereister Ausländer entstehenden Lasten zu erreichen (vgl. hierzu: BR Drs. 406/00 S. 4; BT-Drs. 14/5226 S. 6; BT-Drs. 14/7987 S. 9; BT-Drs. 15/955 S. 11; BT-Drs. 15/3479 S. 3). Dieses Normverständnis spiegelt sich auch in dem Wortlaut des § 15a Abs. 5 AufenthG wider, demzufolge „die zuständigen Behörden“ die Umverteilung erlauben können.

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Nach alledem enthält § 15a Abs. 5 AufenthG eine Regelung über die Verbandskompetenz, so dass für eine entsprechende Anwendung des § 3 VwVfG kein Raum besteht (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 1 C 5.11 –, juris Rn. 17).“

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Diese Erwägungen hält der Senat für überzeugend.

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Soweit über den Anwendungsbereich des § 15a AufenthG hinaus – konkurrierend – eine Abweichung von der räumlichen Beschränkung gemäß § 61 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Satz 3 AufenthG zur Aufrechterhaltung der Familieneinheit in Betracht kommt, die allerdings im Antragsschreiben der Kläger vom 10.07.2012 nicht erwähnt wurde, ist dagegen eine Zuständigkeit des Beklagten gegeben. Insoweit gilt die allgemeine Zuständigkeitsregelung nach § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i.V.m. § 3 Abs. 1 Nr. 3a VwVfG, wonach diejenige Behörde örtlich zuständig ist, in deren Bezirk die Person ihren „gewöhnlichen Aufenthalt" hat oder zuletzt hatte. In Anlehnung an die Definition des § 30 Abs. 3 Satz 2 SGB I hat seinen gewöhnlichen Aufenthalt jemand dort, wo er sich unter Umständen aufhält, die erkennen lassen, dass er an diesem Ort oder in diesem Gebiet nicht nur vorübergehend verweilt. Bei Ausländern setzt die Begründung eines gewöhnlichen Aufenthalts voraus, dass das nicht nur vorübergehende Verweilen nach den Vorschriften des Ausländerrechts zulässig ist; verlässt der Ausländer den ihm zugewiesenen Aufenthaltsbereich, kann er einen gewöhnlichen Aufenthalt an einem anderen Ort nur dann begründen, wenn dies mit Billigung der Ausländerbehörde geschieht (Urt. d. Senats v. 15.05.2014 – 2 L 136/12 –, AuAS 2014, 151, RdNr. 24 f., m.w.N.). Da die Kläger aufgrund ihrer Zuweisung an den Beklagten und der räumlichen Beschränkung in der Duldung verpflichtet sind, ihren Wohnsitz im Gebiet des Beklagten zu nehmen, ist dieser für eine Entscheidung nach § 61 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. Abs. 3 AufenthG die örtlich zuständige Behörde.

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Unklar ist die Rechtslage im vorliegenden Fall auch nicht im Hinblick auf die Frage, ob im Falle einer räumlichen Beschränkung nach § 61 Abs. 1 Satz 1 AufenthG bei Vorliegen dringender persönlicher, insbesondere familiärer Gründe die Erteilung einer weiteren Duldung (sog. Zweitduldung) durch die Ausländerbehörde, in deren Zuständigkeitsbereich der Ausländer seinen Wohnsitz verlegen will, in Betracht kommt (vgl. dazu Beschl. d. Senats v. 05.04.2006 – 2 M 126/06 –, juris, RdNr. 3, m.w.N.). Mit der am 26.11.2011 in Kraft getretenen Bestimmung des § 61 Abs. 1 Satz 4 AufenthG hat der Gesetzgeber eine Regelung geschaffen, die es erlaubt, aus familiären Gründen von der räumlichen Beschränkung nach § 61 Abs. 1 Satz 1 AufenthG abzuweichen. Durch diese Regelung wird die Ausländerbehörde am Wohnsitz des Ausländers nunmehr grundsätzlich in die Lage versetzt, die räumliche Beschränkung auf einen anderen Ort zu erweitern (vgl. OVG BBg, Beschl. v. 12.06.2013 – 3 S 32.13 –, juris, RdNr. 2). Die Frage, ob darüber hinaus die Erteilung einer Zweitduldung (noch) in Betracht kommt, um einen dauerhaften landerübergreifenden Wohnsitzwechsel zu ermöglichen, kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben. Kommt – wie hier – § 15a AufenthG zur Anwendung, kann den Gewährleistungen des Art. 6 GG, Art 8 EMRK durch § 15a Abs. 1 Satz 6, Abs. 5 Satz 1 AufenthG hinreichend Rechnung getragen werden (vgl. OVG BBg, Urt. v. 09.04.2014, a.a.O., RdNr. 20).

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1.2. Die Berufung ist auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

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Dieser Zulassungsgrund verlangt, dass eine konkrete, aber generalisierbare, aus Anlass dieses Verfahrens zu beantwortende, in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausreichende Rechts- oder Tatsachenfrage aufgeworfen wird, die um der Einheitlichkeit der Rechtsprechung willen der Klärung bedarf und noch nicht (hinreichend) geklärt worden ist. Die Frage muss für eine Vielzahl, jedenfalls Mehrzahl von Verfahren bedeutsam sein; jedoch reicht allein der Umstand nicht aus, dass der Ausgang des Rechtsstreits auch für andere Personen von Interesse sein könnte oder sich vergleichbare Fragen in einer unbestimmten Vielzahl ähnlicher Verfahren stellen (vgl. Beschl. d. Senats v. 23.04.2010 – 2 L 148/09 –, Juris). Die Darlegung der rechtsgrundsätzlichen Bedeutung erfordert, dass der Rechtsmittelführer konkret auf die Rechts- oder Tatsachenfrage, ihre Klärungsbedürftigkeit und Klärungsfähigkeit sowie ihre über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung eingeht (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.06.2006 – 5 B 99.05 –, Juris, m.w.N.).

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Diesen Anforderungen wird die Zulassungsschrift nicht gerecht. Die Kläger halten für klärungsbedürftig, „auf welcher Rechtsgrundlage und in welchen Verfahren wie die länderübergreifende Umverteilung von geduldeten Ausländern vorzunehmen ist“. Diese Frage lässt sich indes nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise beantworten, sondern hängt von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles ab, insbesondere auch vom Aufenthaltsstatus des betroffenen Ausländers und den Gründen, aus denen eine „Umverteilung“ begehrt wird.

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2. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit im Sinne des § 162 Abs. 3 VwGO, die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen nicht für erstattungsfähig zu erklären, weil er keinen Sachantrag gestellt und sich so auch nicht dem Kostenrisiko des § 154 Abs. 3 VwGO ausgesetzt hat.

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3. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47, 52 Abs. 2, 39 Abs. 1 GKG

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4. Die beantragte Prozesskostenhilfe kann nicht gewährt werden, da die beabsichtigte Rechtsverfolgung aus den dargelegten Gründen keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 VwGO i. V. m. § 114 ZPO).