Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-12-01, Aktenzeichen 10 K 2323/10
ECLI:DE:VGD:2010:1201.10K2323.10.00

Tenor

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 22. Februar 2010 verurteilt, die am 2. Oktober 2009 eröffnete dienstliche Beurteilung aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. März 2008 bis 28. Februar 2009 erneut dienstlich zu beurteilen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vorher Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

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Der 1955 geborene Kläger steht als Verwaltungsamtsrat (BesGr A12) im Dienst der Beklagten; er wird als Teamleiter SGB II bei der Agentur für Arbeit T eingesetzt.

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Für diese Tätigkeit wurde er bereits mit ihm am 14. Dezember 2006 eröffneter dienstlicher Beurteilung beurteilt. Sie betrifft den Beurteilungszeitraum 1. Mai 2001 bis 31. Juli 2006. Als Gesamtnote innerhalb einer 5stufigen Notenskala ist dort die zweithöchste Note "B" ("übertrifft die Anforderungen") vergeben. Die Beurteilung ist noch aufgrund früherer Beurteilungsvorschriften ergangen, nämlich der PEB-RL, beruhend auf der HE/GA (= Handlungsempfehlung/Geschäftsanweisung) 02/2006.

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Zum 20. Februar 2008 trat bei der Beklagten eine neue Beurteilungsrichtlinie in Kraft. Sie ist Bestandteil der HE/GA 02/2008 (Beiakte H. 5; im Folgenden: RL), mit der der "LEDi-FK" (= Leistungs- und Entwicklungsdialog für Führungskräfte) eingeführt wurde. Nach deren Vorbemerkungen unter A 1 entfiel die an sich in der Zeit vom 1. März bis 31. Mai 2008 zu erstellende Stichtagsbeurteilung. Die Beurteilung erfolgt nunmehr grundsätzlich jährlich zum Beurteilungsstichtag 1. März.

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Der Kläger wendet sich gegen seine dienstliche Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 1. März 2008 bis 28. Februar 2009 (Beiakte H. 1). Als Gesamtnote innerhalb einer 5stufigen Notenskala ist dort die zweitniedrigste Note "D" ("entspricht den Anforderungen teilweise") vergeben.

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Die Beurteilung wurde dem Kläger am 2. Oktober 2009 eröffnet. Am 20. November 2009 legte er Widerspruch ein. Nach Stellungnahme des Beurteilers vom 7. Januar 2010 wies die Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 22. Februar 2010 zurück; dieser wurde dem Kläger am 11. März 2010 ausgehändigt.

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Am 6. April 2010 hat der Kläger Klage erhoben.

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Er macht geltend, die dienstliche Beurteilung sei unter mehreren Gesichtspunkten fehlerhaft. Zum einen sei schon das Beurteilungsverfahren nicht eingehalten worden. Zum anderen sei das Gesamturteil nicht nachvollziehbar und gehe von falschen Tatsachen aus. Es sei nicht berücksichtigt worden, dass er in dem fraglichen Zeitraum zeitweise auch die Tätigkeit eines Abteilungsleiters nach dem Ausscheiden des ehemaligen Abteilungsleiters I wahrgenommen habe. Zudem stütze sich der Beurteiler, der Vorgesetzte L, auf Beobachtungen aus früheren und späteren Beurteilungszeiträumen.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Widerspruchsbescheides vom 22. Februar 2010 zu verurteilen, die am 2. Oktober 2009 eröffnete dienstliche Beurteilung aufzuheben und den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 1. März 2008 bis 28. Februar 2009 erneut dienstlich zu beurteilen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie macht unter anderem geltend, die von dem Beurteiler aufgeführten Beobachtungen seien nur beispielhaft zu verstehen; es sei daher nicht entscheidend, ob sie sich im Beurteilungszeitraum zugetragen hätten. Dies gelte jedenfalls deshalb, weil hier nicht die Leistungsbeurteilung des Klägers, sondern die Einschätzung seiner Kompetenzen in Rede stehe.

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Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge und Personalakten der Beklagten sowie deren Beurteilungsrichtlinien Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage hat Erfolg. Sie ist zulässig und begründet. Der Kläger hat Anspruch auf erneute dienstliche Beurteilung. Seine ihm am 2. Oktober 2009 eröffnete Regelbeurteilung für den Beurteilungszeitraum 1. März 2008 bis 28. Februar 2009 und der zu ihr ergangene Widerspruchsbescheid vom 22. Februar 2010 sind rechtswidrig.

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Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung - §§ 48 ff. BLV (ehemals §§ 40, 41 BLV a.F.) - ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Wertungen des Dienstherrn im Rahmen der ihm bei Eignungs- und Leistungsbeurteilungen eingeräumten Beurteilungsermächtigung können daher nicht durch Wertungen des Gerichts oder Dritter ersetzt werden. Auch Selbsteinschätzungen des Beurteilten sind rechtlich unerheblich. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich vielmehr darauf zu beschränken, ob die Verwaltung die anzuwendenden Begriffe oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, insbesondere denen der Laufbahnverordnung, im Einklang stehen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Dezember 2002 - 2 C 31.01 -, ZBR 2003, 359.

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Ausgehend hiervon hält die streitige Beurteilung gerichtlicher Überprüfung nicht stand.

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1. Sie ist allerdings formell ordnungsgemäß zustande gekommen.

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Die Ausgestaltung des Beurteilungsverfahrens in der RL ist rechtmäßig, soweit sie die im Streit stehende dienstliche Beurteilung betrifft. Es liegt im Ermessen der Dienststelle, wie sie das Beurteilungsverfahren in den Einzelheiten ausgestaltet (vgl. § 50 Abs. 1 Satz 2 und 3 BLV). Der Kläger hat insoweit keine Einwände erhoben. Soweit sich aus den Vorbemerkungen der RL (unter A 1) ergeben sollte, dass die frühere Beurteilung zum Stichtag 1. März 2008 ersatzlos entfällt, während die folgende, zum Stichtag: 1. März 2009, beim Kläger nur - wie geschehen - das zwischen diesen beiden Stichtagen liegende Jahr erfasst, ergibt sich allerdings eine "Beurteilungslücke" für den Zeitraum 1. August 2006 bis 29. Februar 2008. Dies kann vor dem Hintergrund bedenklich sein, dass dienstliche Beurteilungen grundsätzlich regelmäßig zu erfolgen haben (§ 40 BLV a.F., jetzt § 48 BLV). Indessen wendet sich der Kläger weder gegen das Ausbleiben seiner dienstlichen Beurteilung zum Stichtag 1. März 2008 noch verlangt er, dass die Beurteilung zum 1. März 2009 den gesamten Zeitraum seit 1. August 2006 abdeckt. Davon ausgehend ist die gerichtliche Überprüfung auf den von der Beklagten zugrundegelegten Beurteilungszeitraum zu beschränken (§ 88 VwGO).

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Bezogen auf den Beurteilungszeitraum 1. März 2008 bis 28. Februar 2009 sind die Vorschriften der RL eingehalten. Insbesondere musste nicht, wie vom Kläger eingefordert, die Leistungsbeurteilung aufgrund einer Zielvereinbarung sowie einer späteren Entwicklungskonferenz erfolgen.

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Die RL der Beklagten sieht Zielvereinbarungen vor (A 4.2), allerdings für das Geschäftsjahr 2008 nur, soweit ein standardisierter Zielvereinbarungsbogen zentral eingeführt ist (B 2a). Dies war nach dem unwidersprochenen Vortrag der Beklagten im Bereich des Klägers nicht der Fall. Infolgedessen war der abgewandelte Beurteilungsbogen gemäß Anlage 5 zu verwenden (B 2b). Dies ist auch geschehen. Dieser Beurteilungsbogen stellt eine "Übergangsversion" dar, die sich von der regulären Version lediglich in der Leistungsbeurteilung unterscheidet (B 2b). In dem abgewandelten Bogen wird dort anders als in dem regulären Bogen keine Zielvereinbarung vorausgesetzt.

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Einer Entwicklungskonferenz bedurfte es unter diesen Umständen nicht. Sie ist in der RL vorgesehen zwischen dem ersten und dem zweiten Mitarbeitergespräch (A 4 und A 6), und zwar "im Vorfeld des zweiten Mitarbeitergesprächs" (A 6.2). Sie ist damit integraler Bestandteil des aus diesen beiden Mitarbeitergesprächen bestehenden "Leistungs- und Entwicklungsdialogs". Schon das erste Mitarbeitergespräch fällt indessen weg, wenn keine Zielvereinbarung stattfindet. Denn die Zielvereinbarung gehört zum hauptsächlichen Inhalt des ersten Mitarbeitergesprächs (A 4). Mit dem ersten Mitarbeitergespräch entfällt naturgemäß auch der weitere, der Überprüfung der Zielvereinbarungen dienende Verlauf des "Leistungs- und Entwicklungsdialogs" wie die Entwicklungskonferenz und das zweite Mitarbeitergespräch. Unter diesen Umständen kann es dahinstehen, ob der - in der mündlichen Verhandlung bezüglich des Datums korrigierte - Vortrag der Beklagten zutrifft, der streitigen dienstlichen Beurteilung sei sogar eine Entwicklungskonferenz vorausgegangen, und zwar habe diese am 22. April 2009 stattgefunden.

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2. In materieller Hinsicht bestehen jedoch Rechtsfehler, die auch bei dem eingeschränkten gerichtlichen Prüfungsumfang beachtlich sind und zur Aufhebung der Beurteilung führen müssen.

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Zum Teil zielen zwar die Einwände des Klägers, der das Gesamturteil für nicht nachvollziehbar hält, auf den Kernbereich des Beurteilungswesens, der einer gerichtlichen Überprüfung weitgehend entzogen ist. Das Gericht hat es im Ansatz hinzunehmen, wenn der Dienstvorgesetzte des Klägers bei diesem die in der Beurteilung angesprochenen Defizite - wie insbesondere ein für eine Führungskraft zu formal orientiertes, passives oder zu wenig dynamisches Verhalten - sieht. Die Aussage in dem Personalentwicklungssystem der Beklagten, der Kläger sei "optimal angesetzt" (Gerichtsakte Bl. 61), steht dazu nicht in Widerspruch. Die Fachkenntnisse des Klägers werden in der angegriffenen Beurteilung hoch eingeschätzt. Auch die Gesamtnote "D" ist zwar aus Sicht des Klägers zu niedrig, bedeutet aber nicht, dass er für den Dienstposten ungeeignet wäre oder dass eine andere Verwendung für ihn besser passen würde. Ein Widerspruch besteht auch nicht zu der weiteren Aussage in der Stellungnahme des Beurteilers, der Kläger trete zuweilen gegenüber den ihm unterstellten Mitarbeitern zu forsch auf und überziehe dann deutlich. Ein im Ansatz zu wenig dynamisches Führungsverhalten einerseits und unangemessen forsches Auftreten im Einzelfall andererseits schließen sich nicht zwingend gegenseitig aus. Zwar wäre es möglicherweise wünschenswert gewesen, wenn der Beurteiler das Verhältnis der beiden Aussagen zueinander verdeutlicht hätte; unterbleibt dies, stellt das aber keinen Rechtsfehler dar. Schließlich dringt der Kläger nicht mit dem Einwand durch, die von ihm zeitweilig wahrgenommene Vertretung des Abteilungsleiters sei nicht berücksichtigt worden. Da sich durch die Vertretungstätigkeit der Dienstposten des Klägers nicht änderte, bedurfte sie keiner ausdrücklichen Erwähnung.

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Die Beurteilung unterliegt aber deshalb der Aufhebung, weil der Beurteiler Eindrücke aus anderen (früheren oder späteren) Beurteilungszeiträumen einbezogen hat und dies rechtswidrig ist.

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In der dienstlichen Beurteilung ist insbesondere die fachliche Leistung des Beamten nachvollziehbar darzustellen (§ 49 Abs. 1 BLV). Bezugspunkt der Leistungsbewertung ist dabei immer der jeweilige Beurteilungszeitraum. Die Regelbeurteilung würdigt diesen Zeitraum abschließend. Eine Überschneidung von Zeiträumen dergestalt, dass ein und derselbe Zeitabschnitt für zwei verschiedene Regelbeurteilungen zum Beurteilungszeitraum gehört, ist unzulässig. Allenfalls im Verhältnis zu einer früheren Anlassbeurteilung kann eine solche Überschneidung erwogen werden.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2001 - 2 C 41.00 -, NVwZ-RR 2002, 201; Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, Stand: September 2010, Rdnr. 352.

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Entscheidet sich die Dienststelle - wie hier von dem Beamten unbeanstandet - dafür, die Regelbeurteilung für einen bestimmten Zeitraum entfallen zu lassen und die nachfolgende Regelbeurteilung auf einen darauffolgenden Jahreszeitraum zu beschränken, so ist der übersprungene Zeitraum damit ebenfalls verbraucht. Würde sich die Beurteilung auf ihn erstrecken, so würde nämlich die Entscheidung der Dienststelle, für ihn keine dienstliche Beurteilung vorzunehmen, im Einzelfall wieder (teilweise) rückgängig gemacht. Zudem würde ein solches Vorgehen auch zu einem Widerspruch zu dem in der Beurteilung ausdrücklich ausgewiesenen Beurteilungszeitraum führen; dieser ist allein der Jahreszeitraum, nicht aber die davorliegende Zeit.

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Ebenso wenig durfte die im Streit stehende dienstliche Beurteilung über den Zeitraum bis zum 28. Februar 2009 hinausgehen und damit in die Zukunft vorausgreifen. Wird ein nach diesem Zeitpunkt liegendes Ereignis in die Bewertung einbezogen, so steht dies nicht nur - wiederum - zu dem ausgewiesenen Beurteilungszeitraum in Widerspruch, sondern würde auch dazu führen, dass die Leistungsentwicklung des Beamten aus den verschiedenen Beurteilungen nicht mehr nachvollzogen werden könnte. Denn sowohl eine aus Sicht der ersten Beurteilung noch in der Zukunft liegende Leistungssteigerung wie ein Leistungsabfall während desselben Zeitraumes könnte in der darauffolgenden Beurteilung nicht abgebildet werden, da die betreffenden Umstände schon in der ersten Beurteilung berücksichtigt wären.

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Hiervon ausgehend war es fehlerhaft, wenn der Beurteiler ausweislich seiner Stellungnahme vom 7. Januar 2010 - die praktisch wörtlich Eingang in den Widerspruchsbescheid gefunden hat - sich unter anderem zum einen von der Beobachtung eines Vorfalls bei einer Hospitation, zum anderen von einer Meinungsverschiedenheit mit dem Kläger bei einer grundsätzlichen Diskussion zum besonderen Härtefall (§ 7 Abs. 5 Satz 2 SGB II) sowie einem weiteren Konflikt wegen der Angestellten C hat leiten lassen. Denn nach dem unwidersprochenen Vortrag des Klägers ereignete sich der Vorfall bei der Hospitation am 28. Februar 2008, während die beiden genannten Konflikte erst in der zweiten Jahreshälfte 2009 stattfanden. Das eine lag vor, das andere nach dem Beurteilungszeitraum. Auch in anderen Punkten - z.B. bei den "Jour fixe"-Gesprächen - hat der Kläger im übrigen geltend gemacht, dass die Beobachtungen des Beurteilers außerhalb des Beurteilungszeitraumes lagen, ohne dass ihm dies widerlegt werden konnte. Darauf kommt es indessen schon nicht mehr an.

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Der aufgezeigte Rechtsfehler wird nicht durch den Einwand der Beklagten ausgeräumt, die von dem Beurteiler mitgeteilten Beobachtungen seien nur beispielhaft. Entscheidet sich die Dienststelle für einen jährlichen Beurteilungsturnus, so muss sichergestellt sein, dass nur Eindrücke Eingang in die Beurteilung finden, die auch tatsächlich auf Vorkommnissen in dem jeweiligen Jahr beruhen. Anderenfalls würde eine bei dem Beurteiler schon bestehende Einschätzung des zu beurteilenden Beamten fortgeschrieben, ohne dass eine Veränderung von dessen Leistungen im Zeitverlauf berücksichtigt werden könnte.

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Für die von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ins Spiel gebrachte Unterscheidung zwischen Leistungsbeurteilung und Kompetenzeinstufung ist in diesem Zusammenhang kein Raum. Die dienstliche Beurteilung erstreckt sich auf Eignung, Befähigung und fachliche Leistung und hat hinsichtlich aller drei Merkmale regelmäßig zu erfolgen (§ 48 Abs. 1 BLV). Die Kompetenzen des Beamten können Gegenstand einer dienstlichen Beurteilung nur insoweit sein, als sie sich auf die genannten Merkmale auswirken. Wenn die Beklagte schon einen Bezug zur Leistungsbeurteilung in Abrede stellt, so muss sie also die Kompetenzen des Klägers unter dem Blickwinkel seiner Eignung oder Befähigung gewürdigt haben. Nicht anders als die fachliche Leistung können sich aber auch Eignung und Befähigung im Zeitverlauf ändern. Anderenfalls würde das Gesetz eine regelmäßige Beurteilung auch dieser Merkmale nicht vorsehen.

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3. Bei der unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des Gerichts zu erstellenden Neubeurteilung mag die Beklagte prüfen, ob diese sich in dem streitgegenständlichen Beurteilungszeitraum erschöpfen soll oder mit dem 1. August 2006 einzusetzen hat. Sollte die Beklagte die RL so handhaben wollen, dass die neue Beurteilung unmittelbar an die letzte davorliegende Beurteilung anschließt (vgl. dort A 3.2 Nr. 4 Satz 1), so wäre sie daran weder durch die von dem Kläger vorgenommene Beschränkung seines Antrages auf den Jahreszeitraum ab 1. März 2008 noch durch die Rechtsausführungen des Gerichts in dem vorliegenden Urteil gehindert. Es muss nur sichergestellt sein, dass der Kläger auch für den Zeitraum ab 1. März 2008 bis 28. Februar 2009 neu beurteilt wird, und dass in die Beurteilung keine Bewertungen einfließen, die außerhalb des - sei es am 1. August 2006, sei es am 1. März 2008 beginnenden - Beurteilungszeitraumes gewonnen wurden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.