Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1996-11-06, Aktenzeichen 6 A 1228/94
ECLI:DE:OVGNRW:1996:1106.6A1228.94.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des Vollstreckungsbetrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung in derselben Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird auch für das Berufungsverfahren auf 1.680,-- DM
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

I.

3

Wegen des Sach- und Streitstandes wird zunächst auf den
Tatbestand des angefochtenen Urteils verwiesen. Durch dieses
Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage des Klägers

4

mit dem Antrag,

5

das beklagte Land unter Änderung der
Bescheide des Regierungspräsidenten X vom
00.00.00 und 00.00.00 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 00.00.00 zu
verpflichten, ihm - dem Kläger - zu den aus Anlaß
des Sanatoriumsaufenthaltes seiner Ehefrau in der
Zeit vom 00 bis 00.00.00 entstandenen
Aufwendungen für Unterkunft und Verpflegung
Beihilfeleistungen nach § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO zu
gewähren,

6

abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt,
der Anspruch auf Gewährung von Beihilfe für die dem Kläger
entstandenen Aufwendungen richte sich nach § 6 Abs. 2 und 3
BVO (vom 27. März 1975, GV NW 332) idF der 9. ÄndVO (vom
19. Dezember 1991, GV NW 1992, 10). Das Haus "X" der Reha-
Klinik Y, in der die Ehefrau den Sanatoriumsaufenthalt
verbracht habe, sei eine Einrichtung i.S. von § 6 Abs. 2 b
BVO, für die Kosten für Unterkunft und Verpflegung gemäß § 6
Abs. 3 Satz 1 b BVO nur bis zur Höchstgrenze von 90,-- DM
täglich beihilfefähig seien. Das Haus "X" sei mit dem
Apartmenthotel "Haus Z" (einem Beherbergungsbetrieb) räumlich
verbunden. Das ergebe bereits das Vorbringen des Klägers, nach
dem das Haus "X" von dem Hotel "Haus Z" betreten bzw. nach
dorthin verlassen werden könne, wenn einer der Anmeldebereiche
durchquert werde. Die Kappungsregelung in § 6 Abs. 3 Satz 1 b
BVO sei auch im Hinblick auf andere Beihilferegelungen nicht
zu beanstanden. Die Dienstherren in Bund und Ländern seien
berechtigt, im Rahmen ihrer Fürsorgepflicht gegenüber den
Beamten die Beihilfegewährung frei und unterschiedlich
auszugestalten. Daß die genannte Regelung die
Unzumutbarkeitsgrenze überschreite und es sich hier um einen
Härtefall handele, bei dem die beamtenrechtliche
Fürsorgepflicht in ihrem Wesenskern verletzt würde, könne die
Kammer nicht erkennen. Der Kläger sei auch auf die
einschlägigen beihilferechtlichen Regelungen im Schreiben vom
00.00.00 hingewiesen worden, so daß es ihm möglich gewesen
sei, vor Antritt der Sanatoriumsbehandlung sich Klarheit über
den beihilferechtlichen Charakter der Reha-Klinik X zu
verschaffen. Der Hinweis des Klägers darauf, daß die
Festsetzungsstelle entsprechend Nr. 13.3 VV zu § 6 BVO im
Rahmen des Voranerkennungsverfahrens habe entscheiden müssen,
ob das ausgewählte Sanatorium von § 6 Abs. 2 a oder b BVO
erfaßt werde, könnte seiner Klage nicht zum Erfolg verhelfen.
Aus einer eventuellen Pflichtverletzung ergebe sich kein
Beihilfeanspruch aus § 6 Abs. 3 Satz 1 a BVO. Schadensersatz
oder Folgenbeseitigungsansprüche bedürften vor ihrer
gerichtlichen Geltendmachung eines an die Behörde zu
stellenden Antrags. Eine solche - nicht nachholbare -
Klagevoraussetzung sei hier nicht gegeben.

7

Mit seiner Berufung macht der Kläger im wesentlichen
geltend: Das Verwaltungsgericht habe sich zu Unrecht durch § 6
Abs. 3 Satz 1 b BVO an der Gewährung weiterer Beihilfe
gehindert gesehen. Das folge schon aus einer grammatikalischen
Auslegung des Begriffs "räumliche Verbindung" i.S. von § 6
Abs. 2 a Nr. 5, Abs. 2 b BVO. Da sich das Adjektiv "räumlich"
vom Substantiv "Raum" ableite, sei vorauszusetzen, daß sich
Beherbergungsbetrieb und Klinik gewissermaßen innerhalb
derselben vier Wände und damit in einer einheitlichen
Gebäudeeinheit befänden. Eben dies sei aber nicht der Fall, da
sich das Haus "X" der Reha-Klinik Y in einem eigenständigen
Flügel eines dreiflügeligen Hochhausgebäudes befinde, während
das Apartmenthotel "Haus Z" in den anderen beiden Flügeln des
Gebäudes untergebracht sei. Das entspreche auch dem Sinn und
Zweck der Regelung, der dahin gehe, Beihilfeleistungen zu
limitieren für Aufenthalte in Kurhotels, die nicht allein auf
die Behandlung von Kranken spezialisiert seien, sondern auch
Gäste aufnähmen, die den Wunsch nach Erholung und Abwechslung
hätten. Auch bedeute die Abweichung der nordrhein-
westfälischen Regelung vom Beihilfestandard der anderen
Dienstheren wegen ihres Umfangs - fast eine Halbierung der
Beihilfe bei Inanspruchnahme der gleichen Leistung - eine
Überschreitung des dem nordrhein-westfälischen
Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsraums. Die
Unterlassung einer Vorabentscheidung gemäß Nr. 13.3 VV zu § 6
BVO sei nicht nur ein Verstoß gegen die der Festsetzungsstelle
gegenüber ihm - dem Kläger - obliegende Pflicht, sondern auch
ursächlich für einen bei ihm eingetretenen Schaden in Höhe der
Differenz der Beihilfefähigkeit zwischen einer Einrichtung
nach § 6 Abs. 2 a und b BVO, so daß ihm - wegen Amtspflicht-
oder Fürsorgepflichtverletzung bzw. der Folgenbeseitigungslast
- ein entsprechender Ersatzanspruch zustehe. Wenn das
Verwaltungsgericht die zulässige Geltendmachung eines solchen
Anspruchs unter Hinweis auf das Fehlen eines entsprechenden
Antrags an die Behörde verneint habe, beruhe dies auf einer
Verkennung der im Verwaltungsverfahrensrecht geltenden
Grundsätze für die Auslegung öffentlich-rechtlicher
Willenserklärungen sowie § 25 VwVfG. Nach allem hätte das
Verwaltungsgericht der Klage selbst bei Verneinung des primär
verfolgten Beihilfeanspruchs jedenfalls im Hinblick auf die
bestehenden Sekundaransprüche stattgeben müssen.

8

Der Kläger beantragt,

9

das angefochtene Urteil zu ändern und nach
seinem erstinstanzlichen Klage-antrag zu
erkennen,

10

hilfsweise,

11

das beklagte Land zu verpflichten, ihm
hinsichtlich der aus Anlaß des
Sanatoriumsaufenthalts seiner Ehefrau
entstandenen Aufwendungen die Differenz zwischen
den nach § 6 Abs. 3 Satz 1 b BVO gewährten und
den im Falle einer Anwendbarkeit von § 6 Abs. 3
Satz 1 a BVO zu gewährenden Beihilfeleistungen zu
erstatten.

12

Der Beklagte beantragt,

13

die Berufung zurückzuweisen.

14

Er stützt sich auf die Begründung der angefochtenen
Bescheide, sein bisheriges Vorbringen und die Gründe des
angefochtenen Urteils und führt ergänzend und vertiefend aus,
nach § 6 Abs. 2 a und b BVO reiche zur Einordnung, daß eine -
wie auch immer geartete - bauliche Verbindung zu einem
Hotelbetrieb bestehe aus, dieses Sanatorium den Einrichtungen
nach § 6 Abs. 2 b BVO mit der sich daraus ergebenden
Rechtsfolge zuzuordnen. Die ergänzenden Fürsorgeleistungen des
beklagten Landes wichen nicht wesentlich von denen u.a. des
Bundes ab. Insoweit bestehe auch kein nennenswertes
Mißverhältnis zwischen amtsangemessener Besoldung und dem
Anteil der davon zu bestreitenden Kosten der Krankenvor- und -
fürsorge. Der erstmalig gestellte Hilfsantrag sei unzulässig.
Darüber hinaus bestehe kein Anspruch auf Schadensersatz. Der
Anerkennungsbescheid vom 00.00.00 sei mit eingehenden
Hinweisen u.a. auf die beihilfefähigen Kosten versehen
gewesen. Eine weitergehende Information über die im Einzelfall
beihilfefähigen Aufwendungen könne durch die
Festsetzungsstelle bei der Vielzahl von mehreren hundert
Einrichtungen für Heil- und Sanatoriumskuren und häufigen
Veränderungen regelmäßig nicht erfolgen.

15

Die Beteiligten sind durch gerichtliche Verfügung vom
00.00.00 auf die Möglichkeit einer Entscheidung nach § 130 a
VwGO hingewiesen worden.

16

Wegen des Sach- und Streitstandes im übrigen wird auf den
weiteren Inhalt der Gerichts- und Verwaltungsakten (1 Heft)
ergänzend Bezug genommen.

17

II.

18

Der Senat entscheidet über die Berufung gemäß § 130 a VwGO
durch Beschluß, da er die Berufung einstimmig für unbegründet
und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich
hält.

19

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Der Kläger
hat weder einen Anspruch auf Beihilfe i.S. seines
Klagehauptantrages noch kann er erfolgreich einen
Schadensersatz- oder Folgenbeseitigungsanspruch i.S. des
Hilfsantrages geltend machen.

20

Die Erstattung von Aufwendungen für Unterkunft und
Verpflegung bei dem Sanatoriumsaufenthalt der Ehefrau des
Klägers vom 00 bis zum 00.00.00 richtet sich gemäß Art. II
Satz 2 der 9. Verordnung zur Änderung der Beihilfenverordnung
- BVO - (vom 19.Dezember 1991, aaO) nach § 6 BVO idF dieser
9. ÄndVO. Nach § 6 Abs. 3 sind beihilfefähig die Kosten für
Unterkunft und Verpflegung a) in den Fällen des Absatzes 2
Buchstabe a bis zur Höhe des niedrigsten Satzes des
Sanatoriums, b) in den Fällen des Absatzes 2 Buchstabe b bis
zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums, höchstens bis
zu neunzig Deutsche Mark täglich. Die beiden Alternativen in
§ 6 Abs. 2 a) und b) BVO unterscheiden sich - soweit für die
vorliegende Fallgestaltung erheblich - dadurch, daß Sanatorium
nach Abs. 2 a) eine Krankenanstalt ist, die nur Personen
aufnimmt, die einer stationären Behandlung bedürfen und die
nicht mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist,
wohingegen Sanatorium nach Abs. 2 b) eine Einrichtung ist, die
auch Personen aufnimmt, die nicht einer stationären Behandlung
bedürfen oder die mit einem Beherbergungsbetrieb räumlich
verbunden ist.

21

Der Regierungspräsident X hat den Sanatoriumsaufenthalt im
Haus "X" der Reha-Klinik Y zu Recht dem § 6 Abs. 2 b) BVO
zugeordnet, weil die Einrichtung mit einem
Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist. Aus den von den
Beteiligten vorgelegten bildlichen Darstellungen und
Beschreibungen der Reha-Klinik im W kann es nicht zweifelhaft
sein, daß zwischen dem Apartmenthotel "Haus Z" und dem Haus
"X" eine räumliche Verbindung besteht. Diese ist bereits
dadurch gegeben, daß beide Einrichtungen in demselben Haus,
wenn auch in verschiedenen Flügeln untergebracht sind. Sie
zeigt sich insbesondere an dem "weiteren, kleineren" Eingang
in das Haus X am inneren Ende des Flügels im ersten Stock von
dem man auch in den Empfangsbereich des Apartementhotels "S"
gelangen kann. Diese räumliche Verbindung wird auch in der
Mitteilung der Reha-Klinik X vom 00.00.00, die der Kläger zu
den Verwaltungsakten eingereicht hat, deutlich
angesprochen.

22

Dem Kläger steht eine höhere Beihilfe zu den Kosten für
Unterkunft und Verpflegung auch nicht deshalb zu, weil die
nordrhein-westfälische Regelung in rechtswidriger Weise vom
Beihilfestandard der anderen Dienstherren, insbesondere den
Beihilfevorschriften des Bundes vom 19. April 1985 (GMBl. 1985
S. 290) abweicht. Zwar gebietet es nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgericht die Fürsorgepflicht des Dienstherrn,
daß er sich bei der Regelung der Beihilfegewährung für seine
Beamten an der vom Bundesbesoldungsgesetzgeber bei der
Bemessung der amtsangemessenen Besoldung einschließlich des
Anteils für eine angemessene Krankenversorgung vorausgesetzten
zusätzlichen Hilfeleistung ("Beihilfestandard") in Bund und
Ländern orientiert.

23

Vgl. BVerwG, Entscheidung vom 25. Juni 1987
- 2 N 1.86 - BVerwGE 77, 345 ff.

24

Dabei ist es jedoch (auch aufgrund des Art. 3 Abs. 1 GG)
nicht geboten, daß die Beamten eines Landes auf dem dem
Landesrecht vorbehaltenen Gebiet den Beamten eines anderen
Landes oder des Bundes völlig gleich gestellt sind und
rechnerisch die gleichen Beihilfeleistungen erhalten. Es ist
nicht zu prüfen, ob die normsetzende Exekutive die gerechteste
und zweckmäßigste Regelung getroffen hat, sondern lediglich,
ob sie die äußersten Grenzen ihrer Gestaltungsfreiheit gewahrt
hat.

25

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. Mai 1990 -
2 NB 1.89 -, Dokumentarische Berichte B zur
Rechtsprechung des BVerwG (Dok. Ber. 1990, 259
f.).

26

Danach kann von einer unzulässigen Abweichung des
nordrhein-westfälischen Landesverordnungsgebers von einem
vorgegebenen "Beihilfestandard" nicht gesprochen werden. Das
verdeutlicht ein Vergleich der früheren mit der heutigen
Regelung des Landes Nordrhein-Westfalen sowie den
Beihilfevorschriften des Bundes und die sich daraus für die
Beamten jeweils ergebenden Rechtsfolgen.

27

§ 6 BVO hatte zur Regelung der beihilfefähigen Aufwendungen
bei Sanatoriumsaufenthalt vor Inkrafttreten der jetzt
maßgeblichen Fassung der 9. ÄndVO, d.h. in der Fassung vom
27. März 1975, GV NW 332, mit den Änderungen bis
einschließlich der 8. ÄndVO vom 9. Februar 1990, GV NW 118,
folgenden Wortlaut:

28

"(1) Die Kosten für Unterbringung und Verpflegung in einem
Sanatorium sowie die Auslagen für Kurtaxe und die Kosten
eines ärztlichen Schlußberichtes sind neben den
Aufwendungen nach § 4 Nr. 1, 7, 9 und 11 nur dann
beihilfefähig, wenn ein amts- oder vertrauensärztliches
Gutachten darüber vorgelegt worden ist, daß die
Sanatoriumsbehandlung dringend notwendig ist und nicht
durch stationäre Behandlung in einer anderen
Krankenanstalt oder durch eine Heilkur nach § 7 mit
gleicher Erfolgsaussicht ersetzbar ist, und die
Festsetzungsstelle die Beihilfefähigkeit vorher anerkannt
hat. Eine Anerkennung der Beihilfefähigkeit ist nicht
zulässig, wenn im laufenden oder in den beiden
vorangegangenen Kalenderjahren bereits eine als
beihilfefähig anerkannte Sanatoriumsbehandlung oder
Heilkur durchgeführt worden ist. Von der Einhaltung der
Frist darf nur abgesehen werden

29

1.	nach einer schweren, einen Krankenhaus-
aufenthalt erfordernden Erkrankung,

30

2.	wenn nach dem Gutachten eines Amts- oder
Vertrauensarztes aus zwingenden medizinischen
Gründen (z.B. schweren Fällen von Morbus
Bechterew) eine Sanatoriumsbehandlung in
einem kürzeren Zeitabstand notwendig ist.

31

Ist die Beihilfefähigkeit eines Sanatoriumsaufenthaltes
nicht anerkannt worden, sind nur die Aufwendungen nach § 4
Nr. 1, 7 und 9 beihilfefähig.

32

(2)	Die Kosten für Unterbringung und Verpflegung sind bis
zur Höhe des niedrigsten Satzes des Sanatoriums
beihilfefähig. Bei Schwerbehinderten, bei denen die
Notwendigkeit einer ständigen Begleitperson behördlich
festgestellt ist, sowie bei Kindern, die aus medizinischen
Gründen einer Begleitperson bedürfen, sind die Kosten für
Unterbringung und Verpflegung der Begleitperson bis zur
Höhe von siebzig vom Hundert des niedrigsten Satzes sowie
die Kurtaxe der Begleitperson beihilfefähig; Voraussetzung
ist eine Bestätigung des Sanatoriumsarztes, daß für eine
erfolgversprechende Behandlung eine Begleitperson
notwendig ist.

33

(3)	Ein Sanatorium im Sinne dieser Vorschriften ist eine
Krankenanstalt,

34

1.	die besondere Heilbehandlungen (z.B. mit den Mitteln
der physikalischen Therapie - Bäder, Bestrahlungen usw. -
oder durch besondere Formen der Ernährung) durchführt und
die dafür erforderlichen Einrichtungen und Pflegepersonen
besitzt,

35

2.	in der die Behandlung durch einen dafür vorgebildeten
Arzt geregelt und überwacht wird und

36

3.	die der Aufsicht des zuständigen Gesundheitsamtes
untersteht (§ 47 der Dritten Durchführungsverordnung zum
Gesetz über die Vereinheitlichung des Gesundheitswesens
vom 30. März 1935 - RGS. NW S. 7)."

37

Diese Bestimmung ist - nicht dem genauen Wortlaut, wohl
aber dem Regelungsgehalt nach - nahezu identisch mit der noch
heute gültigen Vorschrift in § 7 BhV (Fassung vom 10. Juli
1995, GMBl. 470, geändert durch Allgem. VV vom 4. Juli 1996,
GMBl. 627); ein Abweichen des nordrhein-westfälischen
Landesverordnungsgebers vom Beihilfestandard des Bundes ist
hiernach nicht erkennbar. Auch gilt zur Definition des
Begriffs "Sanatorium" weiter, daß Sanatorien in beiden
Geltungsbereichen nach § 47 der 3 DVO zum Gesetz über die
Vereinheitlichung des Gesundheitswesens vom 30. März 1935,
aaO, der Aufsicht des zuständigen Gesundheitsamtes
unterstehen.

38

Vgl. Schröder-Beckmann-Weber,
Beihilfevorschriften des Bundes und der Länder,
Komm., Teil 1/6 - BhV § 7 Anm. 9.

39

Nach seiner langjährigen Rechtsprechung zu dem in § 6 Abs.
3 BVO (idF. der 8. ÄndVO, aaO) enthaltenen Merkmal der
Krankenanstalt hat es der Senat als wesentliches
Charakteristikum einer Krankenanstalt angesehen, daß die
Anstalt nur solchen Personen offensteht, die vom ärztlichen
Standpunkt aus einer Behandlung in der Anstalt bedürfen, wo
sie unter ständiger ärztlicher Überwachung stehen und vom Arzt
selbst und nach seinen Weisungen behandelt werden und ihre
Lebensweise medizinisch begründeten Beschränkungen unterworfen
ist.

40

Vgl. OVG NW, Beschluß vom 30. Mai 1990
- 6 A 710/87 -, Urteil vom 27. September 1991 -
,6 A 1118/90 - RiA 93, 42 und Beschluß vom
25. August 1994 - 6 A 4322/93 -.

41

Gegenüber dieser Rechtslage bringt die - hier maßgebliche -
9. ÄndVO zu § 6 BVO eine deutliche V e r b e s s e r u n g
hinsichtlich der Beihilfefähigkeit von Kosten für Unterkunft
und Verpflegung bei Aufenthalt in einem Sanatorium, das die
Konzession nach § 30 GewO besitzt und auch Personen aufnimmt,
die nicht einer stationären Behandlung bedürfen oder das mit
einem Beherbergungsbetrieb räumlich verbunden ist. Angesichts
der erstmaligen Berücksichtigung des hierdurch begünstigten
Personenkreises im nordrhein-westfälischen Beihilferecht kann
bei der Festsetzung eines Höchstbetrages von 90,-- DM von
einer rechtswidrigen Abweichung des Landesverordnungsgebers
von einem relevanten Beihilfestandard zu Lasten des Klägers
keine Rede sein. Dementsprechend hat der Senat auch in seinem
Urteil

42

vom 26. April 1996 - 6 A 2777/95 -

43

die Rechtmäßigkeit der Neuregelung angeommen.

44

Der im Berufungsverfahren hilfsweise gestellte Klageantrag
ist unzulässig. Nach ständiger Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts und des hier entscheidenden Senats
setzt eine auf Schadensersatz (oder Folgenbeseitigung)
gerichtete beamtenrechtliche Verpflichtungs- oder
Leistungsklage einen vor Klageerhebung an die Behörde zu
stellenden entsprechenden Antrag voraus. Es handelt sich
hierbei nicht um eine (im Prozeß nachholbare)
Sachurteilsvoraussetzung, sondern um eine nicht nachholbare
Klagevoraussetzung.

45

Vgl. BVerwG, Beschluß vom
15. Juli 1977 - II B 36.76 -, Buchholz, Sammel- und
Nachschlagewerk der Rspr. des BVerwG, 232 § 79
BBG Nr. 66; OVG NW, u.a. Beschluß vom
10. Juni 1996 - 6 A 957/94 -.

46

Vor Klageerhebung ist hier ein entsprechender Antrag an den
Regierungspräsidenten/die Bezirksregierung X nicht
herangetragen worden.

47

Die Berufung ist hiernach mit der sich aus § 154 Abs. 2
VwGO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Die Revision wird nicht zugelassen,
weil weder die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO noch die
des § 127 Beamtenrechtsrahmengesetz gegeben sind.

48