Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-04-23, Aktenzeichen 10 D 55/18.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2020:0423.10D55.18NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Antragsteller darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht die Antragsgegnerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Der Antragsteller wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. "A.-straße/S.-straße (im Folgenden: Bebauungsplan). Das circa 6.700 qm große Plangebiet liegt außerhalb der im Einzelhandelskonzept der Antragsgegnerin festgelegten zentralen Versorgungsbereiche zwischen dem Hauptgeschäftszentrum und dem Nahversorgungszentrum für das östliche Stadteilgebiet des Siedlungskerns. Auf dem im Plangebiet gelegenen Grundstück A.-straße 61, 63 und 65, dessen Miteigentümer der Antragsteller ist, steht das sogenannte A1.-Carée. Im Erdgeschoss dieses Gebäudekomplexes befanden sich Anfang der 1990er Jahre neben einem Lebensmittel-Discountmarkt ein Frischezentrum mit Bäckerei und Metzgerei, eine Lotto-Annahmestelle, ein Drogeriemarkt sowie eine Apotheke, die dort als einzige dieser Nutzungen noch verblieben ist. In den Obergeschossen betreiben Dienstleister aus dem Bereich Soziales und Medizin ihre Geschäfte.

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Anlass für die am 29. September 2016 vom Rat beschlossene Aufstellung des Bebauungsplans im vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB war der Ansiedlungswunsch der Firma B1. Deutschland GmbH in den Räumen des aufgegebenen Lebensmittel-Discountmarktes. Der Stadtplanungs- und Bauausschuss beschloss am 24. April 2017 die öffentliche Auslegung des Planentwurfs, die in der Zeit vom 6. Juni 2017 bis zum 7. Juli 2017 erfolgte. Der Antragsteller erhob mit Schreiben vom 10. August 2017 Einwendungen gegen die Planung. Am 10. Oktober 2017 beschloss der Rat den Bebauungsplan als Satzung. Der Satzungsbeschluss wurde am 16. Oktober 2017 im Amtsblatt bekannt gemacht.

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Nach der laut Planbegründung auf die §§ 9 Abs. 2a BauGB, 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO gestützten textlichen Festsetzung Nr. 1.1 des Bebauungsplans sind Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Kernsortimenten gemäß der auf der Planurkunde abgedruckten Sortimentsliste des Einzelhandelskonzepts nicht zulässig.

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Der Antragsteller hat am 1. August 2018 den Normenkontrollantrag gestellt und macht geltend, dass die Voraussetzungen des § 9 Abs. 2a BauGB nicht gegeben seien. An keiner Stelle sei geprüft worden, welche Umsätze beispielsweise mit einem B1. Markt auf einer Fläche von circa 700 qm zu erzielen seien und ob der damit verbundene Abfluss von Kaufkraft aus den benachbarten Versorgungszentren diese beeinträchtigen oder gar gefährden könne. Das Plangebiet sei von dem zentralen Versorgungsbereich Innenstadt etwa 300 m entfernt und liege einem Lebensmittel-Discountmarkt, der zu einem weiteren zentralen Versorgungsbereich gehöre, unmittelbar gegenüber, sodass es auch in einen dieser zentralen Versorgungsbereiche hätte einbezogen werden können. Der Rat habe bei der dem Satzungsbeschluss zugrunde liegenden Abwägung unberücksichtigt gelassen, dass sich die im A1.-Carée vorhandenen Ladenlokale infolge des Einzelhandelsausschlusses nicht mehr vermieten ließen. Wie der Senat im Urteil vom 15. Februar 2012 – 10 D 32/11.NE – ausgeführt habe, sei die Überplanung eines einzigen Grundstücks – wie sie hier erfolgt sei – nicht unbedenklich. Die Funktionsfähigkeit der benachbarten zentralen Versorgungsbereiche könne durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet gar nicht beeinflusst werden.

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Der Antragsteller beantragt,

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den Bebauungsplan Nr. "A.-straße/S.-straße der Stadt B. für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie trägt vor, dass der Rat mit dem Bebauungsplan die Ergebnisse des Einzelhandelskonzeptes umgesetzt habe. Die Interessen des Antragstellers seien im Aufstellungsverfahren ausreichend gewürdigt worden. Das Plangebiet sei zuvor unbeplant gewesen, sodass sich der Antragsteller nicht darauf berufen könne, im Vertrauen auf einen Bebauungsplan erhebliche Investitionen getätigt zu haben.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge Bezug genommen (Beiakten Hefte 1 und 2).

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Entscheidungsgründe:

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Der Senat entscheidet im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung.

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Der zulässige Normenkontrollantrag ist unbegründet.

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Der Bebauungsplan hat weder formelle noch materielle Mängel.

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Die Voraussetzungen des § 13 BauGB, der einen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB als einen seiner Anwendungsfälle benennt, liegen vor.

17

Der Bebauungsplan ist auch städtebaulich erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB.

18

Grundlegende Voraussetzung für die städtebauliche Rechtfertigung eines Einzelhandelsausschlusses nach § 9 Abs. 2a BauGB ist die Zweckgerichtetheit dieser Festsetzung. Sie muss zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche erfolgen.

19

Das Bundesverwaltungsgericht hat zu den Anforderungen an die städtebauliche Erforderlichkeit von Festsetzungen in Bezug auf § 9 Abs. 2a BauGB entschieden, dass es für den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben einer städtebaulichen Begründung bedürfe, die sich aus der jeweiligen konkreten Planungssituation ergebe und die den Ausschluss rechtfertige. Der Ausschluss müsse durch hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange in nachvollziehbarer Weise gerechtfertigt sein.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 6. August 2013 – 4 BN 8.13 –, juris, Rn. 6.

21

Bei einem Einzelhandelsausschluss in einem Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB zur Erhaltung und Entwicklung eines zentralen Versorgungsbereichs ist insbesondere ein hierauf bezogenes städtebauliches Entwicklungskonzept im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB zu berücksichtigen, das Aussagen über die zu erhaltenden oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche der Gemeinde oder eines Gemeindeteils enthält (§ 9 Abs. 2a Satz 2 BauGB).

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 12. April 2017 – 10 D 70/15.NE –, juris, Rn 36, und vom 26. April 2013

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– 10 D 39/11.NE –, juris, Rn. 38.

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Eine ihrer Erhaltung dienende Stärkung der zentralen Versorgungsbereiche einer Gemeinde ist ein gewichtiger städtebaulicher Belang des Allgemeinwohls und damit grundsätzlich ein tragfähiges städtebauliches Ziel, das den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit nahversorgungs- und zentrenrelevanten Sortimenten in einem Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2a BauGB rechtfertigen kann. Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu steuern. Sie ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu formulieren und aktiv auf eine Änderung des städtebaulichen Status Quo hinzuwirken. Sofern ein Gesamtkonzept in der Lage ist, die Einzelhandelsentwicklung im gesamten Stadtgebiet in diesem Sinne nachvollziehbar und widerspruchsfrei zu ordnen, ist jedenfalls auf der Ebene eines Bebauungsplans, der dieses Konzept für einen bestimmten Bereich umsetzt, keine weitere Differenzierung der ausgeschlossenen Sortimente unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung beziehungsweise Zentrenschädigung erforderlich.

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Die Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts für die Stadt B. von Dezember 2015 enthält Ausführungen zur Struktur der innerhalb des Stadtgebiets gelegenen zentralen Versorgungsbereiche und lässt auch eine auf das gesamte Stadtgebiet bezogene Steuerung und Ordnung hinsichtlich der Sicherung und Stärkung dieser zentralen Versorgungsbereiche erkennen. Die Planbegründung zeigt insoweit im Grundsatz hinreichend gewichtige städtebauliche Allgemeinwohlbelange auf, die auf der Grundlage des § 9 Abs. 2a BauGB den Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten außerhalb der zentralen Versorgungsbereiche in nachvollziehbarer Weise städtebaulich rechtfertigen können.

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Bei der Bestimmung der zentralen Versorgungsbereiche und ihrer genauen Grenzen hat die Gemeinde weitgehende planerische Gestaltungsfreiheit. Die Grenze dieses Planungsermessens überschreitet sie nur dann, wenn die von ihr getroffene Festlegung und Abgrenzung des jeweiligen zentralen Versorgungsbereichs eine nachvollziehbare städtebauliche Begründung vermissen lässt und deswegen willkürlich erscheint. Dies kann insbesondere dann der Fall sein, wenn die jeweilige örtliche Situation nicht individuell in den Blick genommen worden oder der Begriff des zentralen Versorgungsbereichs verkannt worden ist.

27

Dass die bei der erstmaligen Festlegung der innerhalb eines Gemeindegebiets vorhandenen oder zu entwickelnden zentralen Versorgungsbereiche jeweils bestimmten Grenzen nicht unveränderbar sind, liegt auf der Hand. Je nachdem, welche Entscheidungen auf der Ebene der politischen Gremien getroffen werden, unterliegen auch die städtebaulichen Vorstellungen einer Gemeinde einem steten Wandel, der sich nicht zuletzt in der Bauleitplanung und den dabei zu berücksichtigenden städtebaulichen Entwicklungskonzepten niederschlagen kann. Auch eine Veränderung der tatsächlichen Umstände, auf die die Gemeinde keinen Einfluss hat, erfordert mitunter eine planerische Reaktion. Das kann im Einzelfall dazu führen, dass sich nicht, wie üblich, die Bauleitplanung an dem städtebaulichen Entwicklungskonzept in seiner bisherigen Form orientiert, sondern umgekehrt parallel zur Aufstellung eines Bebauungsplans oder nach dem Satzungsbeschuss das städtebauliche Entwicklungskonzept der konkret notwendigen oder gewünschten baulichen Entwicklung angepasst wird. Eine derart dynamische Abstimmung der jeweils verfolgten städtebaulichen Ziele, die zudem demselben Entscheidungsträger, nämlich dem Rat obliegt, ist weder von vornherein unzulässig noch im Regelfall willkürlich. Sie ist vielmehr geboten.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. April 2019 – 10 D 19/17.NE –, juris, Rn. 43, vom 15. Februar 2012 – 10 D 32/11.NE –, juris, Rn. 57 und vom 22. November 2010 – 7 D 1/09.NE –, juris, Rn. 91.

29

Der Rat hat in der Planbegründung im Einzelnen die Einzelhandelsentwicklung im Stadtgebiet, das Zentrenkonzept und die Abgrenzung der zentralen Versorgungsbereiche nachvollziehbar erläutert und ausgeführt, dass das Flächenpotenzial des Plangebiets geeignet sei, ansiedlungswillige Einzelhandelsbetriebe mit einem zentrenrelevanten Hauptsortiment anzuziehen und andernorts abzuwerben, sodass es ohne den festgesetzten Einzelhandelsausschluss zu einer Schwächung der zentralen Versorgungsbereiche, insbesondere des Hauptgeschäftszentrums kommen könne. Von dort könnte Kaufkraft zu Gunsten von Einzelhandelsbetrieben im Plangebiet abgezogen und auf diese Weise eine mögliche Neuansiedlung oder Nachfolgenutzung im Hauptgeschäftszentrum gefährdet werden.

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Alles in allem lässt sich nach den dargestellten Grundsätzen nicht feststellen, dass der hier im Bebauungsplan festgesetzte Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten letztlich nicht geeignet sein könnte, im vorgenannten Sinne zur Stärkung des Hauptgeschäftszentrums und der Einzelhandelsstruktur im Stadtgebiet beizutragen.

31

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. August 2013 – 4 BN 8.13 –, a.a.O., Rn. 10, und vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, juris, Rn. 11.

32

Bedenken, die sich aus der geringen Größe des nur ein einziges Grundstück umfassenden Plangebiets ergeben könnten, bestehen nicht. Das von dem Antragsteller angesprochene Urteil des Senats vom 15. Februar 2012 – 10 D 32/11 – betraf eine nicht vergleichbare Fallgestaltung, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt.

33

Etwaige beachtliche Fehler bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung sind jedenfalls infolge rügelosen Fristablaufes nach § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB unbeachtlich geworden. Gemäß § 215 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB wird eine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beachtliche Verletzung der Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB zur Ermittlung und Bewertung der von der Planung berührten Belange unbeachtlich, wenn sie nicht innerhalb eines Jahres seit Bekanntmachung der Satzung schriftlich gegenüber der Gemeinde unter Darlegung des die Verletzung begründenden Sachverhalts geltend gemacht worden ist.

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§ 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB verlangt die Substanziierung und Konkretisierung der angeblichen Fehler des Bebauungsplans durch nach seinem Inkrafttreten verfasste Einwendungen. Der Gemeinde soll durch die Darstellung des maßgebenden Sachverhalts ermöglicht werden, auf seiner Grundlage gegebenenfalls ein Verfahren zur Fehlerbehebung einzuleiten. Dazu reicht eine nur pauschale Rüge nicht aus, denn sie hätte für die Gemeinde keinen fördernden Erkenntniswert.

35

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Mai 1995 – 4 NB 16.95 –, BRS 67 Nr. 51.

36

Die Darstellung des maßgeblichen Sachverhalts muss sich daher insbesondere auf die Abwägungsentscheidung des Plangebers beziehen, sodass eine Rüge, die lediglich allgemein auf die bereits im Aufstellungsverfahren erhobenen Einwendungen und deren Aufrechterhaltung verweist, die mit der Rügepflicht bezweckte Anstoßwirkung verfehlt und die Frist des § 215 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht wahrt.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. September 2019

38

– 4 BN 17.19 –, juris, Rn. 7.

39

Der Antragsteller hat innerhalb der Jahresfrist des § 215 Abs. 1 BauGB mit seiner Antragsschrift neben einem Verweis auf seinen Einwendungen im Aufstellungsverfahren lediglich pauschal ausgeführt, dass seine Interessen bei der Abwägung nicht ausreichend berücksichtigt worden seien, und dass eine Nutzung seines Grundeigentums infolge des festgesetzten Einzelhandelsausschlusses nahezu ausgeschlossen sei. Seine Behauptung, er habe im Vertrauen auf einen gültigen Bebauungsplan in die Bebauung seines Grundstücks investiert, ist so nicht zutreffend, weil das Plangebiet bisher unbeplant war.

40

Abgesehen davon lässt sich auch nicht feststellen, dass der Rat die durch Art. 14 GG geschützten Interessen des Antragstellers nicht fehlerfrei abgewogen haben könnte.

41

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats kann eine Gemeinde durch ihre Bauleitplanung die (bauliche) Nutzbarkeit von Grundstücken verändern und dabei auch die privaten Nutzungsmöglichkeiten einschränken oder gar aufheben. Einen Planungsgrundsatz, nach dem die vorhandene Bebauung eines Gebiets nach Art und Maß auch bei einer Überplanung weiterhin zugelassen werden muss, gibt es nicht. Allerdings setzt eine wirksame städtebauliche Planung voraus, dass hinreichend gewichtige städtebaulich beachtliche Allgemeinbelange für sie sprechen. Diese städtebaulich beachtlichen Allgemeinbelange müssen umso gewichtiger sein, je stärker die Festsetzungen eines Bebauungsplans die Befugnisse des Eigentümers einschränken oder Grundstücke von einer Bebauung ganz ausschließen, denn das durch Art. 14 GG gewährleistete Eigentumsrecht gehört in hervorgehobener Weise zu den von der Bauleitplanung zu berücksichtigenden Belangen. Es umfasst neben der Substanz des Eigentums auch die Beachtung des verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit und des allgemeinen Gleichheitssatzes. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks muss daher vom Plangeber als ein wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen bei der nach § 1 Abs. 7 BauGB gebotenen Abwägung der öffentlichen und der privaten Belange beachtet werden. Im Rahmen der Abwägungsentscheidung nach § 1 Abs. 7 BauGB hat dieser folglich die Nachteile einer Planung für die Planunterworfenen zu berücksichtigen.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Mai 2013 – 4 BN 1.13 –, a.a.O., Rn. 17.

43

Die Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer möglichst wirtschaftlichen Nutzung ihrer im Plangebiet gelegenen Grundstücke werden danach durch einen Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Sortimenten nicht unangemessen beeinträchtigt, wenn ihnen trotz des Ausschlusses eine hinreichende Bandbreite möglicher Nutzungen verbleibt. Auch wenn die Vermarktung der Grundstücke im Plangebiet für die zulässigen Nutzungen im Einzelfall Schwierigkeiten verursachen könnte, ergäbe sich daraus allein grundsätzlich kein Abwägungsfehler.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 3. August 2015 – 10 A 567/14 –, juris, Rn. 23.

45

Entscheidet sich der Rat dafür, auf ein Ansiedlungsvorhaben mit dem Planungsinstrument des § 9 Abs. 2a BauGB zu reagieren, bedarf es, wie oben bereits ausgeführt, eben keiner weiteren Differenzierung der ausgeschlossenen Sortimente unter dem Gesichtspunkt der Zentreneignung beziehungsweise Zentrenschädigung.

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Dass der Eigentümer einer Immobilie, in der sich Geschäftsräume befinden, diese gegebenenfalls umbauen muss, wenn er den bisherigen Mieter der Geschäftsräume verloren hat und sie für einen künftigen Mieter, der für seine Nutzung andere Anforderungen stellt, attraktiv gestalten will, ist keinesfalls ungewöhnlich und hat mit der Änderung der planungsrechtlichen Situation durch Bauleitplanung grundsätzlich nichts zu tun. Auch ohne eine solche Veränderung muss sich der jeweilige Eigentümer von Gebäuden, die vermietet werden sollen, dem Markt anpassen und sich durchsetzen. Er kann nicht darauf vertrauen, dass er ohne eine Modernisierung des Bestandes und ohne sich gegebenenfalls von überkommenen Konzepten zu trennen, dauerhaft so weiterwirtschaften kann wie bisher. Das konnte der Rat, gerade vor dem Hintergrund, dass die früheren Einzelhandelsnutzungen im Erdgeschoss des A1.-Carées offenbar mangels Attraktivität nach und nach aufgegeben worden sind, bei der Abwägungsentscheidung zugunsten der mit dem Bebauungsplan verfolgten städtebaulichen Ziele berücksichtigen, und das Interesse des Antragstellers, die dortigen Geschäftsräume weiterhin an Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten vermieten zu können, zurückstellen. Es ist auch nicht ersichtlich, dass dem Antragsteller, gegebenenfalls nach einer marktgerechten Umgestaltung seiner Immobilie, keine Möglichkeit verbliebe, diese wirtschaftlich zu nutzen. Dies zeigt bereits der Umstand, dass in den Obergeschossen des A1.-Carées Dienstleister aus dem Bereich Soziales und Medizin ihre Geschäftsräume haben. Dass möglicherweise Aussicht bestand, Geschäftsräume im Erdgeschoss an einen Einzelhandelsbetrieb zu vermieten, der sich mit deren Größe, Zuschnitt und Lage abgefunden hätte, musste den Rat nach alledem nicht veranlassen, von seinen städtebaulichen Zielen Abstand zu nehmen und eine andere Abwägungsentscheidung zu treffen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.