Verwaltungsgericht München (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2018-11-12, Aktenzeichen M 5 E 18.4144

Tenor

I. Der Antrag wird abgelehnt.

II. Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

III. Der Streitwert wird auf 2.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

I.

Die Antragstellerin, Oberstudienrätin im Schuldienst der Antragsgegnerin, wendet sich gegen ihre Umsetzung von einer städtischen Berufsschule an eine andere.

Seit 2002 war die Antragstellerin an der städtischen Berufsschule für Fachkräfte in Arzt- und Tierarztpraxen und Pharmazeutischkaufmännische Angestellte als Lehrkraft eingesetzt. Nachdem sich Schüler und Schülerinnen, Ausbildungsbetriebe und Eltern sowie Kolleginnen und Kollegen über die Unterrichts- und Erziehungsarbeit der Antragstellerin beschwert hatten, führten die Schulleiterin und der stellvertretende Schulleiter mit der Antragstellerin am … November 2017 ein Personalgespräch. Den von der Schulleitung unter anderem gemachten Vorschlag, an einer anderen Schule unbelastet von den mittlerweile entstandenen Konflikten „neu zu beginnen“, lehnte die Antragstellerin ab.

Am … Februar 2018 stellte die Schulleiterin einen Antrag auf dienstaufsichtliche Würdigung des Verhaltens der Antragstellerin. Dagegen ließ die Antragstellerin durch ihre Bevollmächtigten ebenso Einwendungen erheben wie gegen eine Anordnung der Schulleiterin vom … Februar 2018 zur Vorlage aller geplanten Leistungskontrollen vor der Leistungserhebung. Unter anderem wegen dieser Anordnung erhoben die Bevollmächtigten der Antragstellerin mit Schreiben vom … April 2018 beim Referat für Bildung und Sport gegen die Schulleiterin Mobbingvorwürfe. Auch gegen eine Aufforderung vom … Juni 2018 zur Teilnahme an einem Personalgespräch am … Juli 2018 hin wandten sich die Bevollmächtigten der Antragstellerin mit Schreiben vom … Juli 2018.

Am … Juli 2018 teilte das Personal- und Organisationsreferat der Antragsgegnerin dem Referat für Bildung und Sport mit, dass durch den sich zuspitzenden Konflikt zwischen der Antragstellerin und der Schulleiterin eine Konfliktlösung vor Ort und eine weitere Zusammenarbeit nicht mehr für möglich gehalten werde. Dass der tägliche Dienstbetrieb nicht unerheblich beeinträchtigt sei, sei durch zahlreiche Umstände belegt. Ein dienstliches Bedürfnis für eine Umsetzung sei grundsätzlich bereits aufgrund der objektiven Beteiligung an dem Spannungsverhältnis zu bejahen, also von der Verschuldensfrage unabhängig. Da die Antragstellerin keine Schulleitungsfunktion ausübe, sei es ermessengerecht, da leichter, diese umzusetzen. Des Weiteren bestünden auch Spannungen zwischen der Antragstellerin und dem restlichen Kollegium sowie der Schülerschaft, den Eltern und den Ausbildungsbetrieben, so dass eine Umsetzung der Schulleitung die Spannungen an der Schule nicht auflösen würde. Da die Umsetzung innerhalb desselben Dienstortes erfolge, sei der Personalrat nicht zu beteiligen.

Das Referat für Bildung und Sport teilte der Antragstellerin sodann mit Schreiben vom … Juli 2018, überschrieben mit „Umsetzung“, ohne weitere Begründung mit, dass sie ab dem Schuljahr 2018/19 an der städtischen Berufsschule zur Berufsvorbereitung - ihrer neuen Stammschule - eingesetzt werde.

Dem widersprach die Antragstellerin mit Schreiben vom … Juli 2018. Dies begründeten die Bevollmächtigten der Antragstellerin mit Schreiben vom … August 2018 damit, dass die Maßnahme ermessensfehlerhaft allein der Maßregelung der Antragstellerin diene, was jedoch im Rahmen eines Disziplinarverfahrens durchgeführt werden müsse. Die fehlende Begründung der Umsetzung verstoße gegen Fürsorgepflichten und sei nach hergebrachten Grundsätzen des Beamtentums rechtswidrig.

Ebenfalls am 20. August 2018 haben die Bevollmächtigten der Antragstellerin für diese beim Bayerischen Verwaltungsgericht München beantragt,

der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO aufzugeben, die Antragstellerin unter Aufhebung des Schreibens vom … Juli 2018 vorläufig auf ihrem früheren Dienstposten als Lehrerin an der Städtischen Berufsschule für Fachkräfte in Arzt- und Tierarztpraxen und Pharmazeutischkaufmännische Angestellte in München einzusetzen bis über den Widerspruch vom 27. Juli 2018 rechtskräftig entschieden wurde.

Die Umsetzung sei formell rechtswidrig, weil die Antragstellerin nicht angehört worden sei. Die Umsetzung enthalte auch keine Begründung.

Materiell rechtswidrig sei die Umsetzung, weil der Dienstherr sein weites organisatorisches Ermessen verletzt habe. Es lägen keine dienstlichen Gründe für die Umsetzung vor. An der bisherigen Schule der Antragstellerin mangele es an Fachlehrkräften. Die Umsetzung sei aus rein disziplinarischen Gründen erfolgt. Die Antragstellerin solle wegen ihrer Beschwerde vom … Juli 2018 gemaßregelt werden. Disziplinarische Gründe und Erwägungen seien jedoch in einem Disziplinarverfahren durchzuführen. Die Antragsgegnerin habe die Umsetzung allein als Instrument des Mobbings gegen die Antragstellerin verwendet. Persönliche Belange der Antragstellerin seien nicht berücksichtigt worden. Die Umsetzung stelle für die Antragstellerin auch eine außergewöhnliche Härte dar. Eine Umsetzung sei jedoch rechtswidrig, wenn sie nur mit vorgeschobenen Erwägungen begründet werde oder ermessensmissbräuchlich sei. Eine nachträgliche Auswechslung vorgeschobener Gründe oder Vervollständigung einer Begründung könne daran nichts ändern.

Die Antragstellerin könne verlangen, dass zur Sicherung ihres Beschäftigungsanspruchs am konkreten Dienstposten die Umsetzung vorläufig nicht durchgeführt werde. Mit der Umsetzung würde der weitere Dienst in der bisherigen Schule unverhältnismäßig erschwert werden, denn mit Beginn des neuen Schuljahres würden die Unterrichtsstunden und die Klassenleitungen neu verteilt. Die Antragstellerin würde dann mit Vertretungsstunden auskommen müssen statt ihr bisheriges Amt im konkret-funktionellen Sinne mit Unterricht insbesondere in den Fächern Fachkundige Apothekenpraxis und Ethik fortführen zu können. Außerdem drohten die von der Antragstellerin dienstlich verwendeten Daten gelöscht zu werden. Eine Entscheidung über den Widerspruch der Antragstellerin bzw. über die anstehende allgemeine Leistungsklage würde wegen der Verfahrensdauer voraussichtlich nicht rechtzeitig erfolgen.

Die Antragsgegnerin hat am 7. September 2018 beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Umsetzungsverfügung, die sich auf denselben Dienstort beziehe, stelle keinen Verwaltungsakt dar. Dass keine schriftliche Anhörung und keine vorgelagerte Begründung erfolgt seien, führe nicht zu deren Unwirksamkeit. Der Antragstellerin seien die Umsetzungsgründe bekannt gewesen und sie habe sich bereits mehrfach und ausführlich, meist vertreten durch ihre Bevollmächtigten, dazu geäußert. Dennoch sei sie am … Juli 2018 angehört worden und werde im Rahmen des Widerspruchsverfahrens erneut angehört werden.

Die Umsetzungsentscheidung sei ausreichend sachlich begründet und ermessensgerecht. Es habe eine Beeinträchtigung des täglichen Dienstbetriebes durch eine Störung der reibungslosen Zusammenarbeit durch innere Spannung und Trübung des Vertrauensverhältnisses zwischen der Antragstellerin und der Schulleiterin vorgelegen, für deren Abstellung das Referat für Bildung und Sport habe sorgen müssen. Die eskalierte Situation sei für die Schulleiterin derart belastend gewesen, dass sie das Referat für Bildung und Sport um Wahrnehmung der Fürsorgepflicht ihr gegenüber und eine sofortige Entschärfung der Situation vor Ort gebeten habe. Auch die Antragstellerin habe mehrfach geäußert, dass sie die Situation als konfliktträchtig und sehr belastend empfinde. Die Umsetzung der Antragstellerin sei daher geboten und auch geeignet gewesen, um den Konflikt zu befrieden. Die Umsetzung der Schulleiterin würde nicht gleichermaßen geeignet gewesen sein, da dadurch nicht das Spannungsverhältnis zwischen der Antragstellerin und dem stellvertretenden Schulleiter, der Schülerschaft, den Ausbildungsbetrieben und Teilen des Kollegiums beseitigt gewesen sein würde. Zudem übe die Schulleiterin eine höherwertige Tätigkeit aus. Ihre Wegsetzung würde sich - anders als bei der Antragstellerin - erheblich auf den Dienstbetrieb auswirken. Die Umsetzung habe nie den Zweck gehabt, die Antragstellerin zu maßregeln oder zu mobben. Sie stelle auch keine unbillige Härte gegenüber der Antragstellerin dar. Ihre persönlichen Belange seien bei der Ermessenerwägung nicht unberücksichtigt geblieben, hätten aber hinter den gegebenen dienstlichen Belangen zurücktreten müssen.

An der neuen Dienststelle sei ein amtsangemessener Einsatz gegeben. Die neue Vorgesetzte der Antragstellerin habe deren Stundenplanwünsche umgesetzt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird ergänzend auf die Gerichtsakte und die Akte der Antragsgegnerin verwiesen.

II.

1. Der Antrag war zunächst gem. § 88 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) dahin auszulegen, dass die begehrte einstweilige Anordnung nicht „unter Aufhebung des Schreibens vom … Juli 2018“ ergehen solle. Denn solches bliebe dem Hauptsacheverfahren vorbehalten.

2. Der so ausgelegte Antrag ist unbegründet.

Das Schreiben vom … Juli 2018 enthält keinen Verwaltungsakt im Sinn des Art. 35 des Bayerischen Verwaltungsverfahrensgesetzes (BayVwVfG). Denn die Zuweisung der Antragstellerin zur weiteren Dienstverrichtung an einer anderen Berufsschule der Antragsgegnerin stellt eine Umsetzung dar, weil die Antragstellerin auch danach als Lehrkraft in deren Diensten steht. Durch die Maßnahme ist nur das konkret-funktionelle Amt berührt (vgl. Baßlsperger in: Weiss/Niedermaier/Summer/Zängl, Beamtenrecht in Bayern, Stand: Juni 2018, Art. 48 BayBG Rn. 15 f.). Bei einer rechtswidrigen Umsetzung hätte die Antragstellerin einen Rechtsanspruch auf Rückumsetzung auf ihren alten Dienstposten. Entsprechend wird vorläufiger Rechtsschutz bei einer Umsetzung für den Fall, dass diese rechtswidrig ist, nach § 123 Abs. 1 VwGO gewährt (Baßlsperger, a.a.O., Art. 48 BayBG Rn. 22).

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO kann das Gericht - ggfs. auch schon vor Klageerhebung - eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung des Rechts der Antragspartei vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Nach Satz 2 des § 123 Abs. 1 VwGO sind einstweilige Anordnungen auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, notwendig erscheint, um insbesondere wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern. § 123 Abs. 1 VwGO setzt daher sowohl einen Anordnungsgrund, d.h. ein Bedürfnis für die Inanspruchnahme vorläufigen Rechtsschutzes in Form der Gefährdung eines eigenen Individualinteresses, als auch einen Anordnungsanspruch voraus, d.h. die bei summarischer Überprüfung der Sach- und Rechtslage hinreichende Aussicht auf Erfolg oder zumindest auf einen Teilerfolg des geltend gemachten Begehrens in der Hauptsache. Die Antragspartei hat die hierzu notwendigen Tatsachen glaubhaft zu machen.

a) Ein Anordnungsgrund liegt vor, da die Umsetzung der Antragstellerin seit Beginn des Schuljahres 2018/19 bereits vollzogen wird.

b) Die Antragstellerin hat jedoch keinen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht.

Die im Rahmen dieses Verfahrens gebotene, aber auch ausreichende summarische Prüfung ergibt, dass die Umsetzung der Antragstellerin rechtmäßig ist; sie hat damit keinen Anspruch auf Rückumsetzung.

aa) Die Umsetzung vom … Juli 2018 erweist sich nicht als formell rechtswidrig.

(1) Hinsichtlich des Anhörungserfordernisses ist festzustellen, dass mangels Verwaltungsaktqualität der Maßnahme Art. 28 BayVwVfG nicht unmittelbar anzuwenden ist. Für den Fall der Umsetzung gebietet die Fürsorgepflicht die Anhörung zwar dann, wenn die Umsetzung Reaktion auf ein persönliches Verhalten der Beamtin ist oder wenn dem Dienstvorgesetzten sonstige Umstände bekannt sind, die die Umsetzung als persönlich problematisch erscheinen lassen (Baßlsperger, a.a.O., Art. 48 BayBG Rn. 19). Vorliegend ist eine Anhörung der Antragstellerin unmittelbar vor dem Umsetzungsschreiben vom … Juli 2018 auch nicht ersichtlich. Im Personalgespräch am … November 2017 war ausweislich des Protokolls hierzu von einer Umsetzung nur als einer von mehreren vorstellbaren Optionen (neben einem Coaching der Antragstellerin oder einer Teilzeittätigkeit durch diese) die Rede. Der Mangel der fehlenden Anhörung ist jedoch durch die Widerspruchseinlegung vom … Juli 2018 und die Begründung hierzu vom … August 2018 sowie die ausführlichen Stellungnahmen der Antragsgegnerin mit Schriftsätzen vom … September 2018 und … Oktober 2018 geheilt (Art. 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 BayVwVfG analog; vgl. zur Nachholung der Anhörung im Eilverfahren: BayVGH, B.v. 28.6.2011 - 3 CE 11.573 - juris Rn. 25 ff.).

(2) Dass die nicht als Verwaltungsakt zu qualifizierende Umsetzung mit Schreiben vom … Juli 2018 in diesem Schreiben selbst nicht begründet wurde, erweist sich im Hinblick auf die ausführliche Begründung der Maßnahme mit den o.g. Schriftsätzen der Antragsgegnerin ebenfalls als unbedenklich (Art. 39 Abs. 1, 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 BayVwVfG analog; vgl. zur Nachholung der Begründung im Eilverfahren: BayVGH, B.v. 28.6.2011, a.a.O.).

(3) Die gegen den Willen der Antragstellerin erfolgte Umsetzung unterlag gemäß Art. 75 Abs. 1 Nr. 6 Bayerisches Personalvertretungsgesetz (BayPVG) nicht der Mitbestimmung des Personalrats. Denn der Wechsel des Dienststelle innerhalb des Stadtgebietes der Antragsgegnerin führte nicht zu einem Wechsel auch des Dienstortes der - ebenfalls in diesem Stadtgebiet wohnenden - Antragstellerin, nachdem das Einzugsgebiet im Sinne des Umzugskostenrechts zum Dienstort gehört. Einzugsgebiet ist das inländische Gebiet, das auf einer üblicherweise befahrenen Strecke nicht mehr als 30 Kilometer von der Dienststelle entfernt ist (Art. 4 Abs. 3 Satz 2 Bayerisches Umzugskostengesetz - BayUKG).

bb) Die Umsetzung ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.

Anders als etwa die Abordnung oder die Versetzung ist eine Umsetzung eine bloße innerorganisatorische Maßnahme ohne Verwaltungsaktsqualität. Daraus folgt, dass die Antragstellerin gegen sie rechtlich nur in beschränktem Maße vorgehen kann. Der Beamte muss eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereichs durch Umsetzung oder andere organisatorische Maßnahmen nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinn hinnehmen. Danach kann der Dienstherr aus jedem sachlichen Grund den Aufgabenbereich des Beamten verändern, solange diesem ein amtsangemessener Aufgabenbereich verbleibt. Die Ermessenserwägungen des Dienstherren können daher im verwaltungsgerichtlichen Verfahren im Allgemeinen nur daraufhin überprüft werden, ob sie durch Ermessensmissbrauch maßgebend geprägt sind (vgl. BVerwG, U.v. 22.5.1980 - 2 C 30/78 - juris Rn. 24; BayVGH B.v. 9.9.2009 - 3 CE 09.790 - juris Rn. 20; VG München, B.v. 1.3.2011 - M 5 E 10.5854 - juris Rn. 17; Baßlsperger, a.a.O., Art. 48 BayBG Rn. 19).

(1) Ein solcher sachlicher Grund ist vorliegend gegeben und auch nicht etwa nur vorgeschoben. Denn Intention der Antragsgegnerin für die Umsetzung der Antragstellerin an eine andere städtische Berufsschule an einer anderen Dienststelle ist die Behebung des Spannungsverhältnisses zwischen ihr und jedenfalls der Schulleiterin. Dieses beeinträchtigte den täglichen Dienstbetrieb nicht unerheblich und machte eine weitere Zusammenarbeit unmöglich (vgl. VG München, B.v. 23.1.2012 - M 5 E 11.5595 - juris Rn. 23 m.w.N.). Dies ergibt sich bereits aus der E-Mail des Personal- und Organisationsreferats an das Referat für Bildung und Sport vom 4. Juli 2018, also vor der streitgegenständlichen Umsetzung. Dass ein solches Spannungsverhältnis zwischen der Antragstellerin und der Schulleiterin bestand, ist insgesamt unbestritten. Die Antragstellerin weist lediglich der Schulleiterin die alleinige Verantwortung hierfür zu. Das ist bei summarischer Prüfung anhand der Aktenlage jedoch nicht nachvollziehbar.

(2) Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die Antragstellerin an ihrer neuen Stammschule nicht amtsangemessen beschäftigt würde.

(3) Die maßgeblichen Ermessenserwägungen zu all dem sind in den Schriftsätzen der Antragsgegnerin vom 7. September 2018 und … Oktober 2018 ausführlich und nachvollziehbar dargestellt. Diese stellen sich nicht als ermessensfehlerhaft dar. Es ist nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin einer Umsetzung der Antragstellerin den Vorzug gegeben hat gegenüber einer Umsetzung der Schulleiterin. Denn eine solche hätte nach summarischer Prüfung die ansonsten noch bestehenden Konflikte der Antragstellerin an ihrer bisherigen Stammschule nicht auch mit lösen können.

(4) Im Übrigen macht die Antragstellerin zwar persönliche Belange und eine angeblich besondere Härte geltend, die der Umsetzung entgegenstünden, ohne dies jedoch zu konkretisieren. Das wird dem Erfordernis einer Glaubhaftmachung im vorliegenden Verfahren nicht gerecht.

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

4. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 des Gerichtskostengesetzes (GKG), wobei im Verfahren des einstweiligen Rechtschutzes nur die Hälfte des Wertes eines Hauptsacheverfahrens festzusetzen ist.