Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2005-06-06, Aktenzeichen 4 L 344/05
ECLI:DE:VGMS:2005:0606.4L344.05.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 2.500,00 EUR festgesetzt.

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G r ü n d e

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I.

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Die Antragsgegnerin unterhält zur Brandschutzbekämpfung keine Berufsfeuerwehr, sondern ausschließlich eine Freiwillige Feuerwehr mit einer durch hauptamtliche Kräfte ständig besetzten Feuerwache. Mit Wirkung zum 17. April 2002 wurde der Antragsteller bei der Antragsgegnerin unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Brandmeister zur Anstellung ernannt. Eine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit wurde abgelehnt, weil der Antragsteller sich weigerte, seinen Wohnsitz von N. /X. in das Stadtgebiet E. zu verlegen. Die Probezeit wurde bis zum 16. April 2006 verlängert. Nach Anhörung des Antragstellers, Beteiligung der Gleichstellungsbeauftragten und Zustimmung des Personalrats wies der Bürgermeister der Stadt E. den Antragsteller unter Anordnung des Sofortvollzuges durch Verfügung vom 18. April 2005 an, seine Wohnung binnen einer Frist von 6 Monaten innerhalb einer Entfernung von 10 km von seiner Dienststelle (Hauptfeuerwache E. Mitte, B. -T. -T1. 00) zu nehmen. Zur Begründung legte er dar, dass die Hilfsfrist so kurz wie möglich zu gestalten und die danach notwendige Verfügbarkeit des Antragstellers bei einer Wohnung in N. nicht gegeben sei.

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Dagegen legte der Antragsteller rechtzeitig Widerspruch ein und macht im vorliegenden Verfahren auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes im wesentlichen geltend, die Anordnung des Sofortvollzugs sei nicht nachvollziehbar begründet und die Entscheidung in der Sache rechtswidrig. Auf Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr wie den Antragsteller seien beamtenrechtliche Vorschriften wie § 80 LBG NRW, auf den die Antragsgegnerin ihre Anordnung stütze, nicht anwendbar. Die Antragsgegnerin hätte eine Pflicht zur Wohnungsnahme in E. bei Einstellung der hauptamtlichen Kräfte nur durch Vertrag begründen können, das sei aber auch im Fall des Antragstellers nicht geschehen. Mit ihm sei lediglich besprochen worden, ob er sich vorstellen könnte, seinen Wohnsitz nach E. zu verlegen, was er bejaht habe.

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Der Antragsteller beantragt,

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"die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 21. April 2005 des Antragstellers gegen die Anordnung des Wohnsitzes gem. § 80 Abs. 2 LBG vom 18. April 2005, zugestellt am 21. April 2005, wiederherzustellen gem. § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO."

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Sie legt noch einmal die Erforderlichkeit einer kurzfristigen Erreichbarkeit des Antragstellers dar und macht geltend, der Antragsteller habe sich in Widersprüche verwickelt, weil er im Verfahren 4 L 1477/04 betreffend seine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit dargelegt habe, dass er sich vergeblich in E. um eine Mietwohnung bemüht habe und der Erwerb von Wohneigentum ihm finanziell nicht möglich gewesen sei. Außerdem habe er bei seiner Anhörung keine persönlichen Gesichtspunkte mehr geltend gemacht.

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II.

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Der gegen die Anordnung der Wohnungsnahme und damit gegen einen Verwaltungsakt

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- vgl. Plog/Wiedow/Lehmhöfer/Bayer, BBG § 74 Rdnr. 5 -

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gerichtete Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4, Abs. 5 S. 1 VwGO statthaft aber nicht begründet.

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Entgegen der Auffassung des Antragstellers fehlt es nicht schon an einer rechtmäßigen Anordnung des Sofortvollzugs. Der Regelungsgehalt des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO und Abs. 3 VwGO und die daraus folgenden Anforderungen an eine behördliche Vollziehungsanordnung erschließen sich aus dem Wortlaut, vor allem aber aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift. Die hier allein interessierende Pflicht der Behörde, "das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen" (§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO), soll vorrangig die Behörde mit Blick auf Artikel 19 Abs. 4 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Daneben hat sie die Funktion, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtschutzverfahren dem Gericht die Erwägungen der Behörde zur Kenntnis zu bringen.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Januar 1996 - 25 B 3037/95 -, NwVBl. 1996, 268, m. w. N.; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, § 80 Rdnr. 84, m. w. N.; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Auflage 1998, Rdnr. 753.

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Das Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO ist für die gerichtliche Entscheidung insofern von Bedeutung, als es die Prüfung ermöglicht, ob der Behörde der Ausnahmecharakter des Sofortvollzugs bewusst war. Fehlt es überhaupt an einer eigenständigen, äußerlich erkennbaren und zu der Begründung des Verwaltungsakts hinzutretenden Begründung für die Vollziehungsanordnung, so ist den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO ohne weiteres nicht genügt. Eine tatsächlich gegebene Begründung muss aber auch einen bestimmten Mindestinhalt haben, um den Zwecken des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO zu genügen. Die Behörde hat die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe darzulegen, die aus ihrer Sicht im konkreten Einzelfall ein Vollziehungsinteresse ergeben und die zu ihrer Entscheidung geführt haben, wegen dieses besonderen Interesses ausnahmsweise von der Anordnungsmöglichkeit des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO Gebrauch zu machen. Hierin spiegelt sich der Grundsatz gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO wider, wonach das die Sofortvollziehung tragende Interesse ein qualitativ anderes ist als das Interesse, welches die Grundverfügung trägt. § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO verlangt deshalb eine auf den konkreten Einzelfall bezogene Begründung. Dem wird weder durch eine bloße Wiederholung der den Verwaltungsakt tragenden Gründe noch durch eine bloße Wiedergabe des Textes des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO Genüge getan. Auch eine formelhafte, abstrakte, den zu entscheidenden Fall unberücksichtigt lassende Begründung entspricht nicht den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO. Demgegenüber kann zur Erfüllung des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO nicht verlangt werden, dass die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte auch materiell überzeugen, das heißt den Sofortvollzug inhaltlich rechtfertigen. Denn das Erfordernis einer schriftlichen Begründung ist (lediglich) formeller Natur und beinhaltet deshalb nicht auch eine inhaltliche Kontrolle der Begründung, die letztlich die erst § 80 Abs. 5 VwGO zuzuordnende Interessenabwägung vorwegnehmen müsste.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 - 1 DB 26.01 -, Juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Januar 1996 - 25 B 3037/95 -, a. a. O. und vom 5. Juli 1994 - 18 B 1171/94 -, NWVBl. 1994, 424; Kopp/Schenke, a. a. O., § 80 Rdnr. 85 m. w. N.; ausführlich Finkelnburg/Jank, a. a. O., Rdnrn. 754 - 756.

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Gemessen an diesen Grundsätzen ist die erfolgte Vollziehungsanordnung nicht zu beanstanden. Der Bürgermeister hat in seinem Bescheid vom 18. April 2005 die Anordnung des Sofortvollzugs gesondert angeordnet und unter anderem damit begründet, dass die Aufgabenerfüllung nach dem Feuerschutzhilfegesetz durch die Feuerwehr von erheblicher Bedeutung für den Schutz von Sachgütern sowie von Gesundheit und Leben der Menschen sei. Sie genieße im besonderen Maße öffentliches Interesse, da das latent vorhandene Gefahrenpotential durch Schadenfeuer, Unglücksfälle und öffentliche Notstände eine ständige Bedrohung dieser Schutzgüter darstelle. Danach hat sich der Bürgermeister der Stadt E. formal eindeutig und inhaltlich nachvollziehbar gesondert mit der Eilbedürftigkeit der Umsetzung seiner Verfügung auseinandergesetzt. Ob sich der Bürgermeister nach Abschluss des Verfahrens 4 L 1477/04 und der Erkenntnis über die Erforderlichkeit einer gesonderten Anordnung der Pflicht zur Wohnungsnahme als Voraussetzung für eine beamtenrechtliche Berücksichtigung viel Zeit gelassen hat und/oder die Sicherheit der Stadt E. auch bisher hinreichend gewährleistet war, was nach Auffassung des Antragstellers gegen die Eilbedürftigkeit der Anordnung spricht, ist für die Rechtmäßigkeit der Anordnung des Sofortvollzugs entsprechend den genannten Anforderungen unerheblich, weil das Erfordernis der schriftlichen Begründung (lediglich) formeller Natur und keiner inhaltlichen Richtigkeitsüberprüfung zugänglich ist.

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Die im übrigen nach § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO vorzunehmende Interessenabwägung fällt zu Lasten des Antragstellers aus, weil sich die angefochtene Verfügung vom 18. April 2005 nach einer im Verfahren der vorliegenden Art nur möglichen und allein gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage als offensichtlich rechtmäßig erweist und deshalb das Interesse des Antragstellers, vom Sofortvollzug verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung der angegriffenen Verfügung zutreten muss.

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Formelle Fehler der Anweisung zur Wohnungsnahme sind weder dargelegt noch ersichtlich. Insbesondere hat der Personalrat zugestimmt und die Gleichstellungsbeauftragte wurde gehört.

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In materieller Hinsicht stützt sich die Entscheidung auf § 80 Abs. 2 LBG NRW. Diese Regelung ist entgegen der Auffassung des Antragstellers auch unabhängig von der Frage, ob er Teil einer Freiwilligen Feuerwehr ist, auf ihn anwendbar. Gemäß § 1 Abs. 1 LBG NRW gilt das Landesbeamtengesetz auch für die Beamten der Gemeinde. Der Antragsteller steht nach seiner Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe in einem Beamtenverhältnis im Sinne des § 2 LBG NRW zur Antragsgegnerin. Unabhängig davon, dass danach der Auffassung des Antragstellers, die Pflicht zur Wohnungsnahme hätte bei Begründung des Beamtenverhältnisses nur vertraglich festgelegt werden können, nicht gefolgt werden kann, sei darauf hingewiesen, dass es dem Wesen und der Eigenart des Beamtenrechts entspricht, dass die gesetzliche Regelung der Beamtenpflichten zwar gegebenenfalls einer Konkretisierung durch Verwaltungsakte oder innerdienstliche Weisungen des Dienstherrn zugänglich, aber in diesem Sinne zwingend und abschließend ist, dass weder durch Vereinbarung noch durch einseitige Erklärung des Dienstherrn oder des Beamten die gesetzlichen Pflichten abbedungen, in ihrem Inhalt verändert oder gesetzlich nicht vorgesehene Pflichten begründet werden können.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. März 1991 - 2 B 28.91 -, ZBR 1991, 180.

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Die danach anwendbare Regelung des § 80 Abs. 2 LBG NRW sieht vor, dass der Beamte, wenn dienstliche Verhältnisse es erfordern, unter anderem angewiesen werden kann, seine Wohnung innerhalb bestimmter Entfernung von seiner Dienststelle zu nehmen. Der damit vorgegebene Ermächtigungsrahmen wird durch die an den Antragsteller gerichtete Anweisung, seine Wohnung binnen einer Frist von 6 Monaten innerhalb einer Entfernung von 10 km von seiner Dienststelle zu nehmen, nicht verletzt. Ihm wird insbesondere nicht aufgegeben eine Wohnung an einem bestimmten Ort zu nehmen oder seinen Wohnsitz dorthin zu verlegen. Entsprechend dem Wortlaut der Regelung ist zwischen Wohnung und Wohnsitz zu differenzieren. Seine Wohnung hat der Beamten dort, wo er tatsächlich wohnt, sich also ständig aufhält. Dies kann zum Beispiel auch ein gemietetes Zimmer sein, denn es kommt nur auf die tatsächlichen Umstände an. Im Gegensatz hierzu ist der Wohnsitz der Ort, an dem sich der Beamte niedergelassen hat mit dem Willen, dass dort der Mittelpunkt seiner Lebensverhältnisse sein soll. Dementsprechend kann der Beamte an verschiedenen Wohnorten wohnen, zum Beispiel an den Werktagen in einer Wohnung am Dienstort und am Wochenende in einer Wohnung, in der er seinen Wohnsitz begründet hat.

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Vgl. Schütz/Maiwald, Beamtenrecht des Bundes und der Länder § 80 Rdnr. 3; GKÖD, Bd. I § 74 Rdnr. 2.

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§ 80 Abs. 2 LBG NRW setzt für die Erteilung der Weisung zur Wohnungsnahme voraus, dass die dienstlichen Verhältnisse sie erfordern. Dabei handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff,

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vgl. GKÖD Bd. I § 74 Rdnr. 14,

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dessen Voraussetzungen hier vorliegen. Die Antragsgegnerin hat das Erfordernis unter Bezugnahme auf den Brandschutzbedarfsplan wie folgt umfassend erläutert:

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"Nach § 13 Abs. 1 FSHG ist die Stadt E. grundsätzlich verpflichtet, eine ständig besetzte Feuerwache vorzuhalten. Für Einsätze innerhalb der ersten Hilfsfrist müssen acht Minuten nach Alarm neun Einsatzkräfte vor Ort sein. Somit müsste nach § 13 Abs. 1 FSHG die Feuerwache jederzeit mit der für Einsätze erforderlichen Truppenstärke von neun hauptamtlichen Kräften besetzt sein (Steegmann, Recht des Feuerschutzes in NRW, 4. Aufl., § 13 Rz. 4).

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Die Bezirksregierung Münster hat nach § 13 Abs. 1 Satz 4 FSHG auf Grundlage des Brandschutzbedarfsplans der Stadt E. eine Ausnahmegenehmigung von dieser Vorgabe erteilt. Danach ist die Stadt E. berechtigt, die Wache mit jeweils nur zwei hauptamtlichen Feuerwehrleuten besetzt zu halten und ansonsten freiwillige Feuerwehrleute einzusetzen. Grund dafür ist u. a., dass nach den Berechnungen der Stadt E. im Brandschutzbedarfsplan auf den Seiten 44 und 45 in der ersten Hilfsfrist gewährleistet ist, dass insgesamt 10 Einsatzkräfte zur Verfügung stehen. Somit ist davon auszugehen, dass auf Grundlage des Brandschutzbedarfsplanes der Brandschutz in der Stadt E. derzeit ausreichend gewährleistet ist.

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Davon unabhängig ist jedoch das Erfordernis, dass sämtliche hauptamtlichen Feuerwehrleute auch außerhalb ihrer Dienstzeit in der Lage sind, bei Einsätzen innerhalb der ersten oder zweiten Hilfsfrist von 8 bzw. 13 Minuten am Einsatzort einzutreffen. Grundgedanke insbesondere der aufsichtsbehördlichen Festlegung der 1. Hilfsfrist ist, dass nach Ablauf eines Zeitraumes von 8 Minuten für die von einem Brand Betroffenen kaum noch Überlebenschancen bestehen. Daher muß es das Ziel des Antragsgegners sein, dass in diesem engen Zeitrahmen auf möglichst viele Einsatzkräfte zurückgegriffen werden kann. Dabei ist insbesondere der Einsatz der fachlich gut ausgebildeten hauptamtlichen Feuerwehrkräfte von erheblicher Bedeutung.
Wie sich aus den Seiten 44 und 45 des Brandschutzbedarfsplanes ergibt, ist zwar die notwendige Sicherheitsreserve gewährleistet, so dass anstatt der erforderlichen 9 insgesamt 10 Einsatzkräfte in der 1. Hilfsfrist anzurechnen sind. Kann aber aus Gründen, die jederzeit eintreten können, wie z. B. Krankheit, Urlaubszeit oder sonstige Abwesenheit, diese Einsatzstärke nicht erreicht werden, so ist die Freiwillige Feuerwehr darauf angewiesen, dass die hauptamtlichen Kräfte der Feuerwehr außerhalb der Dienstzeit einsatzbereit sind. Diese Erforderlichkeit kann sich auch daraus ergeben, dass aufgrund Art und Ausmaß des Einsatzes die Freiwillige Feuerwehr die besonders qualifizierte Arbeit der hauptamtlichen Kräfte unabdingbar ist.

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Neben der Bekämpfung von Schadenfeuern bezieht sich die von den Gemeinden nach § 1 Abs. 1 FSHG zu gewährleistende Leistungsfähigkeit der Feuerwehr auch auf Unglücksfälle und öffentliche Notstände. Dabei handelt es sich um Ereignisse, die zum einen unerwartet eintreten und zum anderen erhebliche Gefahren für die Allgemeinheit begründen, wie z. B. Naturereignisse, Explosionen, Ölunfälle etc. Da diese Schadensereignisse katastrophale Ausmaße haben können, kann die Freiwillige Feuerwehr diese nur dann angemessen bekämpfen, wenn möglichst sämtliche Feuerwehrkräfte kurzfristig am Einsatzort eintreffen. Auch diesbezüglich ist für die Einsatzkraft der freiwilligen Feuerwehr E. im besonderen Maße die Unterstützung durch die fachlich besonders qualifizierten Berufsfeuerwehrleute erforderlich. Das hauptamtliche Personal der Freiwilligen Feuerwehr gewährleistet aufgrund seiner beruflichen Kompetenz vor Ort ein effektives Arbeiten. Daher ist im Hinblick auf die Einsatzkraft der Feuerwehr auch bei Unglücksfällen und öffentlichen Notständen unabdingbar, dass jeder hauptamtliche Angehörige der Feuerwehr grundsätzlich kurzfristig verfügbar ist. Insofern ist der Antragsgegner auch im Hinblick auf mögliche Unglücksfälle und öffentliche Notstände berechtigt, vom Antragsteller zu fordern, dass dieser seinen Wohnsitz innerhalb einer Entfernung von 10 Kilometern von seiner Dienststelle nimmt.

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Aus diesen Ausführungen wird deutlich, dass die Leistungsfähigkeit der Freiwilligen Feuerwehr E. zurzeit zwar als ausreichend anzusehen ist, dass aber dennoch nicht darauf verzichtet werden kann, dass auch der Antragsteller außerhalb seiner Dienstzeit in der Lage ist, kurzfristig auszurücken. Denn für eine schlagkräftige Feuerwehr ist eine hohe Reservezahl erforderlich. Dies gilt umso mehr für die gut ausgebildeten hauptberuflichen Feuerwehrkräfte, zu denen auch der Antragsteller gehört.

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Diese Wertung ergibt sich auch aus § 1 Abs. 1 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten des feuerwehrtechnischen Dienstes in den Feuerwehren der Gemeinden und Gemeindeverbänden des Landes NRW (AZVOFeu) vom 05.12.1988. Danach sind die Beamten verpflichtet, über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus Dienst zu leisten, wenn zwingende dienstliche Gründe dies erfordern. Diese Verpflichtung aus § 1 Abs. 1 AZVOFeu kann der Antragsteller nur dann erfüllen, wenn er seinen Wohnsitz entsprechend der Anordnung vom 18. April 2005 verlegt.

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Der Antragsteller wohnte zurzeit in N. , I.--------straße 00, und hat eine Wegstrecke von ca. 26 km zur Dienststelle zurückzulegen. Die für diese Wegstrecke durchschnittlich erforderliche Fahrzeit von 20 Minuten übersteigt die einzuhaltenden Hilfsfristen von 8 bzw. 13 Minuten deutlich. Somit könnte der Antragsteller derzeit seinen dienstlichen Verpflichtungen nicht nachkommen. Die Anordnung der Wohnsitznahme in E. gemäß § 80 Abs. 2 LBG war somit erforderlich."

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Diesen detaillierten nachvollziehbaren und überzeugenden Darlegungen der Antragsgegnerin kann der Antragsteller nicht entgegenhalten, er sei nicht Mitglied der Freiwilligen Feuerwehr, so dass die Erfordernisse der Freiwilligen Feuerwehr die Anordnung zur Wohnsitznahme nicht rechtfertigen könnten. Die organisatorische Einbindung des Antragstellers ergibt sich zunächst schon aus der amtlichen Überschrift "Hauptamtliche Kräfte der Freiwilligen Feuerwehr" zu § 13 FSHG. Danach kann die Gemeinde für den Betrieb einer ständig besetzten Feuerwache hauptamtliche Kräfte einstellen, die zu Beamten zu ernennen sind. Dass diese hauptamtlichen Kräfte der Freiwilligen Feuerwehr zuzurechnen sind, ergibt sich darüber hinaus auch aus § 9 Abs. 1 FSHG. Danach sind Feuerwehren im Sinne dieses Gesetzes nur Berufsfeuerwehren, Freiwillige Feuerwehren, Pflichtfeuerwehren und Werksfeuerwehren. Richtet die Gemeinde wie hier in Übereinstimmung mit § 10 Abs. 1 FSHG keine Berufsfeuerwehr ein, wozu nur kreisfreie Städte verpflichtet sind, können die hauptamtlichen Kräfte der ständig besetzten Feuerwache nach § 13 FSHG nur der tatsächlich eingerichteten Freiwilligen Feuerwehr zu gerechnet werden, weil sie gemäß § 9 Abs. 1 FSHG organisatorisch keine eigenständige Feuerwehr bilden.

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Im Rahmen der danach eröffneten Ermessensentscheidung hat der Bürgermeister der Stadt E. die privaten Interessen des Antragstellers beanstandungsfrei zurückgestellt. Auch nach dem jetzigen Vorbringen des Antragstellers wusste dieser seit seiner Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Probe, dass die Antragsgegnerin eine dienststellennahe Wohnungsnahme wünscht. Im übrigen muss ein hauptberuflich tätiger Feuerwehrbeamter damit rechnen, dass aus der Natur der Sache heraus eine Wohnung in der Nähe der Dienststelle notwendig werden kann. Im übrigen ist die Entscheidung auch nicht unverhältnismäßig, wenn man berücksichtigt, dass der Antragsteller durch die angegriffene Verfügung nicht verpflichtet wird, gegen den Wunsch seiner Ehefrau seinen Wohnsitz in I1. aufzugeben, sondern lediglich verpflichtet wird, eine (weitere) Wohnung innerhalb einer Entfernung von 10 km von seiner Dienststelle zu nehmen und für die Wohnungssuche 6 Monate Zeit hat.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung unter Halbierung des für das Hauptsacheverfahren maßgeblichen Regelstreitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 1 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG.

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