Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-24, Aktenzeichen 1 K 8467/00
ECLI:DE:VGK:2004:0624.1K8467.00.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Beteiligten streiten über die Wirksamkeit der in der Zeit vom 30. Oktober bis
26. November 1999 durchgeführten Wahl zur Vollversammlung der Industrie- und
Handelskammer zu Köln (IHK).

3

Mit Schreiben vom 10. Februar 2000 erhob der Kläger Einspruch gegen die Wahl
mit der Begründung, die Einteilung der Wahlgruppen werde der
Unternehmensstruktur des Kammerbezirks nicht gerecht, da die Zuteilung der Sitze
Unternehmen der Wahlgruppen 01 bis 05 (Produzierendes Gewerbe) sowie der
Wahlgruppe 23 (Banken und Versicherungen) bevorzuge. Der Anteil der Sitze dieser
Wahlgruppen in der Vollversammlung entspreche nicht dem Anteil dieser
Unternehmen an der Gesamtheit der Unternehmen im Kammerbezirk. Zudem seien
die Überlegungen, die zu der Aufteilung geführt hätten, weder nachvollziehbar noch
bekannt gemacht worden.
In einer Reihe von Wahlgruppen hätten nur so viele Bewerber kandidiert, wie Sitze
zu vergeben gewesen seien. Es sei eine unzulässige Beschränkung der im Vorfeld
der Wahl einzureichenden Wahlvorschläge dadurch erfolgt, dass jeder
Wahlvorschlag von mindestens 12 Wahlberechtigten habe unterzeichnet werden
müssen. Dieses Quorum sei in einer kleinen Wahlgruppe nur schwer zu erreichen.
Des Weiteren seien Kandidaten in für sie nicht zutreffende Wahlgruppen eingeteilt
worden. Die Wahlordnung lasse unzulässigerweise auch ausländische
Kammermitglieder zur Wahl zu, obwohl die IHK nicht nur Angelegenheiten ihrer
Mitglieder wahrnehme, sondern auch Gemeinwohlbelange. Die in der Wahlordnung
vorgesehene Möglichkeit einer Zuwahl weiterer Vollversammlungsmitglieder sei
rechtswidrig.

4

Die Beklagte wies den Einspruch durch Bescheid vom 10. März 2000 zurück.
Die Wahlordnung entspreche den gesetzlichen Vorgaben. Bei der Bewertung der
gesamtwirtschaftlichen Bedeutung der Wahlgruppen sei die Anzahl der ihnen
zuzurechnenden Kammerzugehörigen, die Zahl der Beschäftigten und die Zahl der
Kammerbeiträge im Verhältnis 1:2:2 berücksichtigt worden. Eine Wahl werde nicht
deshalb rechtswidrig, weil nicht mehr Bewerber zur Auswahl stünden, als Positionen
zu vergeben seien. Zudem sei in allen Wahlgruppen, in denen nicht mehr Bewerber
vorgeschlagen worden seien, als Sitze zu besetzen gewesen seien, eine zweite
Bewerbungs- und Vorschlagsfrist in Lauf gesetzt worden. In einer Reihe von
Gruppen hätten Bewerber kandidiert, die nicht dieser Wahlgruppe angehört hätten. In
diesen Fällen habe jeweils ein entsprechender Wahlvorschlag mit wenigstens 12
Unterschriften aus dieser Wahlgruppe vorgelegen. Die Möglichkeit der Zuwahl
weiterer Mitglieder berühre nicht die Frage der Gültigkeit der Wahl vom
Oktober/November 1999.

5

Hiergegen legte der Kläger unter dem 06. April 2000 Widerspruch ein, zu dessen
Begründung er ergänzend darauf verwies, die Wahl sei auch aufgrund der geringen
Wahlbeteiligung (10 - 15 %) nichtig.

6

Die Beklagte wies den Widerspruch durch Bescheid vom 14. September 2000,
zugestellt am 18. September 2000, zurück. Die Wahlordnung sei rechtlich nicht zu
beanstanden; insbesondere stelle sie die Faktoren und ihre Gewichtung, die zur
Einteilung der Wahlgruppen geführt hätten, heraus. Das Quorum stelle keine
unverhältnismäßige Belastung für Bewerber aus kleineren Wahlgruppen dar. Auch
die kleinste Wahlgruppe umfasse nämlich 309 Wahlberechtigte. Bedenken gegen ein
Wahlrecht ausländischer Mitglieder bestünden nicht; eine berufsständische
Personalkörperschaft sei nicht vergleichbar mit einer Gebietskörperschaft.
Schließlich könne die Gültigkeit einer Wahl nicht davon abhängen, wie viele
Wahlberechtigte von ihrem Wahlrecht Gebrauch machten.

7

Der Kläger hat am 13. Oktober 2000 Klage erhoben, zu deren Begründung er
ergänzend vorträgt, die Sitzverteilung in der Vollversammlung lasse kein
repräsentatives Spiegelbild des Kammerbezirks erkennen. Das produzierende
Gewerbe sei überrepräsentiert.

8

Der Kläger beantragt,

9

1.	die Beklagte unter Aufhebung des
Bescheides der Industrie- und Handelskammer
zu Köln vom 10. März 2000 in der Fassung
ihres Widerspruchsbescheides vom 14.
September 2000 zu verpflichten, die Wahl zur
Vollversammlung der Industrie- und
Handelskammer zu Köln im Jahre 1999 für
ungültig zu erklären und eine
Wiederholungswahl anzuordnen,

10

2.	festzustellen, dass die in § 1 Abs. 2 der
Wahlordnung vorgesehene Möglichkeit der
Zuwahl durch die Vollversammlung rechtswidrig
ist.

11

Die Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Die Beklagte verweist zunächst darauf, dass der Erlass der Wahlordnung zu
ihrem Selbstverwaltungsrecht gehöre. Die vorgenommene Einteilung der
kammerzugehörigen Unternehmen in die verschiedenen 28 Wahlgruppen sei
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Nur bei der vorgenommenen
Vorgehensweise werde der spezifischen Struktur eines Kammerbezirks und der
wirtschaftlichen Bedeutung der Branchen ausreichend Rechnung getragen, wobei
das Gesamtinteresse der gewerblichen Wirtschaft vom Gemeinwohl aller Bürger zu
unterscheiden sei. Die Verteilung der Sitze auf die einzelnen Gruppen sei aufgrund
sachgerechter Kriterien erfolgt. Eine unzulässige Friedenswahl liege schon deshalb
nicht vor, weil die Bewerber nicht ohne Wahlakt als gewählt gälten. Außerdem sehe
die Wahlordnung das Setzen einer Nachfrist vor, wenn keine Wahlvorschläge
eingingen. Es sei zulässig, auch nicht-deutsche Kammerzugehörige an den Wahlen
zu beteiligen, da diese als Kammerzugehörige beitragspflichtig und wahlberechtigt
seien. Zudem werde bei einem Ausschluss ausländischer Kammerzugehöriger die
wirtschaftliche Struktur nicht richtig widergespiegelt. Obwohl sie, die Beklagte, auch
hoheitliche Aufgaben wahrnehme, sei eine Vereinheitlichung der
Legitimationsgrundlage, ausgehend vom deutschen Volk, weder
verfassungsrechtlich notwendig, noch in der Sache geboten. Auch die in geringem
Umfang mögliche Zuwahl sei unbedenklich. Schließlich könne im Hinblick darauf,
dass keine Wahlpflicht bestehe, die Gültigkeit der Wahl nicht von einer
Mindestwahlbeteiligung abhängig gemacht werden.

14

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge
verwiesen.

15

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

16

Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.

17

Dies gilt zunächst für das mit dem ersten Hauptantrag verfolgte, gegen die
Gültigkeit der Kammerwahl gerichtete Begehren.

18

Der angefochtene Bescheid der IHK vom 10. März 2000 und der
Widerspruchsbescheid vom 14. September 2000 sind rechtmäßig und verletzen den
Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
(VwGO).

19

Bei der mit dem Hauptantrag verfolgten Klage handelt es sich um ein
Verpflichtungsbegehren,

20

vgl. hierzu und zum Folgenden:
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 12. März 2003 - 8
A 2398/02 -.

21

Richtige Beklagte ist, da gemäß § 15 Abs. 2 der Wahlordnung über Einsprüche
gegen die Feststellung des Wahlausschusses die Vollversammlung entscheidet,
nach der Rechtsprechung des OVG NRW, der sich die Kammer zur Wahrung der
Einheitlichkeit der Rechtsprechung anschließt, die Vollversammlung. Insofern war
das Passivrubrum von Amts wegen im Einverständnis mit dem Kläger
umzustellen.

22

Die Verpflichtungsklage ist unbegründet.

23

Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 5 Abs. 3 Satz 2 des Gesetzes zur
vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern (IHKG), auf
dem die Wahlordnung beruht, bestehen zunächst nicht. Es verstößt nicht gegen
höherrangiges Recht, dass bei der nach dieser Vorschrift vorgesehenen
Gruppenwahl der Erfolgswert der Stimmen nicht von Gruppe zu Gruppe gleich ist.
Der für politische Wahlen geltende Grundsatz der streng formalen Wahlgleichheit ist
auf die Kammerwahl nicht übertragbar. Die Kammerwahl zielt nicht auf die Schaffung
einer parlamentarischen Vertretung im politischen Raum, sondern auf die Wahl eines
Repräsentativorgans im Rahmen der funktionalen Selbstverwaltung. Die gesetzlich
angeordnete Aufteilung der Kammerzugehörigen in besondere Wahlgruppen
verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Ein hinreichender
sachlicher Grund für die Gruppenwahl und den damit verbundenen unterschiedlichen
Erfolgswert der Stimmen ist die unterschiedliche gesamtwirtschaftliche Bedeutung
der Gewerbegruppen. Die Vollversammlung soll nach § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG nicht
das rechnerische Ergebnis aus der Anzahl der abgegebenen Stimmen, sondern ein
Spiegelbild der wirtschaftlichen Verhältnisse des Kammerbezirks darstellen. Hätte
jede Stimme den gleichen Erfolgswert, würden die für den Kammerbezirk
bedeutenderen Wirtschaftszweige in der Vollversammlung nicht ausreichend
berücksichtigt,

24

vgl. hierzu und zum Folgenden: OVG NRW,
a.a.O., m.w.N.

25

Auch die Wahlordnung ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Der in § 5 IHKG gezogene gesetzliche Rahmen enthält keine Festlegung auf nur ein
bestimmtes Wahlsystem, sondern überlässt die Einzelheiten u. a. über die Ausübung
des Wahlrechts und die Durchführung der Wahl dem Satzungsgeber. Dieser ist in der
Wahl und Ausgestaltung eines Wahlsystems weitgehend frei. Die Entscheidung des
Satzungsgebers ist hinzunehmen, solange nicht sachwidrige oder willkürliche
Kriterien zugrunde gelegt werden,

26

vgl. OVG NRW, a.a.O.

27

Der Satzungsgeber muss allerdings sicherstellen, dass die Mitglieder der
Vollversammlung überhaupt durch Wahlakt bestimmt sowie die wirtschaftlichen
Besonderheiten des Kammerbezirks und die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der
Gewerbegruppen Berücksichtigung finden und dass die Wahlberechtigten zu diesem
Zweck in besondere Wahlgruppen aufgeteilt werden, § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG.
Die konkrete Einteilung der Wahlgruppen sowie die Sitzverteilung sind hiernach nicht
zu beanstanden.
Nach der Formulierung des Gesetzes ist es zunächst nicht erforderlich, die
abstrakten Maßstäbe für die Aufteilung der Wahlberechtigten in Wahlgruppen in der
Wahlordnung zu verankern, da sich diese Maßstäbe - wirtschaftliche Besonderheiten
im Kammerbezirk und gesamtwirtschaftliche Bedeutung der Gewerbegruppen -
bereits aus dem Gesetz ergeben. Sie normativ noch weiter zu konkretisieren, ist
jedenfalls dann nicht erforderlich, wenn die Wahlordnung - wie hier in § 7 - die
konkrete Sitzverteilung für die einzelnen Gruppen und Bezirke festlegt. Im Hinblick
hierauf ist kein Grund dafür ersichtlich, abstrakte Maßstäbe für die Verteilung der
Sitze in die Wahlordnung aufzunehmen.
Die Wahlordnung hat des Weiteren bei der Sitzverteilung die wirtschaftlichen
Besonderheiten des Kammerbezirks und die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der
Gewerbegruppen in nicht zu beanstandender Weise berücksichtigt. Die Sitzverteilung
kann aus den bereits oben angeführten Gründen nicht ohne weiteres an den aus
dem Bereich staatlicher, politischer Wahlen übernommenen Maßstäben gemessen
werden. Das Kammerwahlsystem muss dem Ziel dienen, eine Abbildung der
besonderen wirtschaftlichen Strukturen in der Vollversammlung zu erreichen. Weil
die praktische Verwirklichung dieses Ziels in erster Linie eine Frage des Einzelfalls
ist, hat der Satzungsgeber - ausgerichtet am Maßstab des § 5 Abs. 3 Satz 2 IHKG -
auch bei der Abgrenzung der Wahlgruppen einen weiten Gestaltungsspielraum.
Hiervon ausgehend und gemessen an den dargestellten gesetzlichen Vorgaben ist
die von der Beklagten vorgenommene Gewichtung der Gewerbeerträge als
wesentliches Kriterium für die wirtschaftliche Bedeutung der Kammerzugehörigen
und damit der jeweiligen Wahlgruppen nicht zu beanstanden. Die Gewichtung der
Anzahl der einer Gewerbegruppe zuzurechnenden Kammerzugehörigen mit 20 %,
der Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und der Höhe der
Kammerbeiträge (Grundbeitrag und Umlage) mit je 40 % hält sich innerhalb des der
Beklagten eingeräumten weiten Ermessensrahmens.

28

Der Umstand, dass gemäß § 11 Abs. 1 Satz 3 der Wahlordnung Bewerber nicht
der Wahlgruppe, für die sie vorgeschlagen werden, angehören müssen, ist ebenso
wenig zu beanstanden. Sie hält sich im Rahmen des der Beklagten eingeräumten
weiten Gestaltungsspielraumes, zumal jedenfalls das Quorum des § 11 Abs. 4 der
Wahlordnung erreicht werden muss.

29

Auch das Quorum selbst, dessen Einführung als solche nicht zu beanstanden
ist,

30

vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 15. Juni
1992
- 8 L 43/90 -, GewArch 1992, 420,

31

von einheitlich 12 Wahlberechtigten, überschreitet nicht den der Beklagten
eingeräumten Gestaltungsspielraum. Es dient zulässigerweise - im Unterschied zu
einem prozentual zu ermittelnden Quorum - der Vereinfachung und statuiert -
angesichts der Tatsache, dass die kleinste Wahlgruppe unstreitig 309
Wahlberechtigte umfasste - keine unverhältnismäßige Hürde.

32

Die weiter vom Kläger gerügte „Friedenswahl", in den Fällen, in denen nur ein
Wahlvorschlag pro zu vergebendem Sitz eingegangen ist, hat nicht stattgefunden.
Von einer solchen kann nur gesprochen werden, wenn in den genannten Fällen -
anders als hier - gar keine Abstimmung stattfindet, sondern die vorgeschlagenen
Bewerber als gewählt gelten,

33

vgl. hierzu: BVerwG, Beschluss vom 27. März
1980
- 5 C 2.79 - GewArch 1980, 296.

34

Außerdem hat die Beklagte das Ihre getan, um zu wenige Wahlvorschläge zu
vermeiden, indem sie in § 11 Abs. 8 der Wahlordnung eine Nachfrist vorgesehen hat,
binnen derer weitere Vorschläge gemacht werden können, wenn nicht mehr
Bewerber vorgeschlagen wurden, als Sitze zu besetzen sind.

35

Auch der Umstand, dass - kammerzugehörige und beitragspflichtige - Ausländer
wahlberechtigt sind, begegnet keinen Bedenken.
Wie dargelegt gelten für die Kammerwahl nicht dieselben Grundsätze wie für
politische Wahlen. Auch ist die IHK nicht umfassend in den staatlichen Bereich
einbezogen, wiewohl sie auch hoheitliche Aufgaben wahrnimmt. Die IHK soll zu einer
funktionierenden Wirtschaft beitragen und die Gewerbetreibenden unterstützen.
Diese Betätigung wäre nicht erfolgversprechend, wenn nicht auch die ausländischen
Gewerbetreibenden ein Stimmrecht hätten. Auch sie haben durch ihre Betätigung
maßgeblichen Einfluss auf die Wirtschaftstruktur, deren Abbildung das
Kammerwahlsystem zu dienen hat,

36

vgl. VG München, Urteil vom 15. Dezember 1998
- M 16 K 97.282 -.

37

Dass schließlich eine geringe Wahlbeteiligung zur Ungültigkeit der Wahl führen
sollte, ist weder gesetzlich noch satzungsmäßig geregelt und auch nicht
gefordert.

38

Auch der Feststellungsantrag bleibt ohne Erfolg.
Er ist mangels feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses bereits unzulässig. Die
abstrakt gegen die Gültigkeit einer Bestimmung der Satzung der Beklagten gerichtete
Feststellungsklage ist nicht statthaft, da sich kein konkretes Rechtsverhältnis
zwischen Kläger und Beklagter aus der Anwendung der für ungültig erachteten
Bestimmung des § 1 Abs. 2 der Wahlordnung ergibt.

39

Der Feststellungsantrag ist zudem unbegründet.

40

Dass die Wahlordnung eine Kombination aus unmittelbarer Gruppenwahl und
mittelbarer Wahl (hier von bis zu vier weiteren Mitgliedern der Vollversammlung)
vorsieht, ist nicht zu beanstanden.
Einen Vorrang der unmittelbaren vor der mittelbaren Wahl gibt es im
Kammerwahlrecht nicht. Eine begrenzte Zuwahl durch die Mitglieder der
Vollversammlung, die insoweit als Wahlmänner fungieren, kann insbesondere
deshalb sachgerecht sein, um eine Ergänzung der Vollversammlung durch Vertreter
von - für das Bild des Kammerbezirks - bedeutsamen Wirtschaftszweigen zu
ermöglichen, die über das Wahlgruppenverfahren keinen Sitz erlangt haben, oder um
im Laufe der Amtsperiode Gewichtsverschiebungen zwischen den Wahlgruppen
auszugleichen. Vor diesem Hintergrund ist es auch unbedenklich, dass die Zuwahl
von Kammerzugehörigen möglich ist, die bei der unmittelbaren Wahl als Bewerber
angetreten, aber nicht gewählt worden sind,

41

vgl. OVG NRW, a.a.O.

42

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

43