Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-11-11, Aktenzeichen 1 K 6937/96
ECLI:DE:VGK:1999:1111.1K6937.96.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

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T a t b e s t a n d :

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Die Rechtsvorgängerin der Klägerin erwarb am 07. August 1995 von der C. U. D. GmbH (C1. ) mit Sitz in S. 1.269 LKW vom Typ "Robur", die aus Beständen der ehemaligen Nationalen Volksarmee (NVA) stammten. Bei den Fahrzeugen handelte es sich nach übereinstimmender Wertung der Beteiligten um technisch veraltete Wagen aus den 60iger und 70iger Jahren, die sich in einem fahruntüchtigen, lediglich "rollfähigen" Zustand befanden. Die Rechtsvorgängerin der Klägerin veräußerte diese Fahrzeuge mit Vertrag vom 12. August 1995 an die "L. C2. D1. " (L1. ). Dabei handelt es sich um ein nordkoreanisches Unternehmen, das nach den Erkenntnissen des Bundesnachrichtendienstes (BND) ein "Außenhandelsunternehmen des Militärs" ist.

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Unter dem 10. Juli 1995 beantragte die Rechtsvorgängerin der Klägerin für die geplante Ausfuhr der LKW nach Nordkorea beim Bundesausfuhramt (BAFA) eine Ausfuhrgenehmigung und wies dabei auf eine ausschließlich zivile Nutzung der Fahrzeuge hin. Dem Antrag fügte sie eine "Endverwendungserklärung" der L1. bei, mit der diese erklärte, die demilitarisierten Lkw würden in Nordkorea ausschließlich zivil für den weiteren Aufbau und für die strukturelle Erweiterung des Transportwesens "hauptsächlich zur Versorgung der Bevölkerung" eingesetzt. Mit Bescheid vom 15. August 1995 erklärte das BAFA, dass die geplante Ausfuhr der Fahrzeuge weder nach der EG Verordnung 3381/94 (EG-dual-use-VO) noch nach § 5 des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) genehmigungspflichtig sei.

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Von den Fahrzeugen wurden im November/Dezember 1995 insgesamt 457 Stück nach Nordkorea verschifft. Diese waren zuvor in der Weise "demilitarisiert" worden, dass alle frequenzbestimmenden Teile von Funk- und Radaranlagen, Tarneinrichtungen an den Lampen, Halterungen für Gewehre und taktischen Zeichen entfernt und die Dachluken fest verschweißt wurden.

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Nachdem die Regierung der Republik Korea (Südkorea) von der Lieferung Kenntnis erlangt und dagegen Bedenken vorgetragen hatte, unterrichtete die Beklagte mit Schreiben vom 21. Dezember 1995 sowohl die C1. als auch die Rechtsvorgängerin der Klägerin davon, dass sie erwäge, die geplanten weiteren Lieferungen durch einen Einzeleingriff gemäß § 2 Abs. 2 AWG zu untersagen. Es sei zu befürchten, dass die Ausfuhr zu einer Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland im Verhältnis insbesondere zu Südkorea führe. Es sei davon auszugehen, dass ein Teil der Fahrzeuge durch "Ausschlachten" der übrigen instandgesetzt und dann von der nordkoreanischen Armee genutzt werde. Diesbezüglich werde Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben.

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Mit einem an die C1. und die Klägerin gerichteten Bescheid vom 25. Juni 1996 untersagte die Beklagte die Ausfuhr weiterer LKW vom Typ "Robur" in die Volksrepublik Nordkorea: Bei den Fahrzeugen handele es sich um militärisch genutzte - wenn auch demilitarisierte - Lkw's aus Beständen der ehemaligen NVA, von denen eine Anzahl durch "Ausschlachten" anderer wieder instandgesetzt werden könne. Auf Grund der militärisch-totalitären Struktur der nordkoreanischen Verwaltung und Gesellschaft müsse von einer auch militärischen Verwendung der Fahrzeuge ausgegangen werden, was sich auch darin zeige, dass nach Angaben der südkoreanischen Regierung die bereits gelieferten Lkw's in militärische Werkstätten verbracht worden seien. Die weiteren Lieferungen würden damit zu einer Erhöhung der militärischen Schlagkraft Nordkoreas führen. Dies sei nicht hinnehmbar, weil Nordkorea international als einer der unberechenbarsten und gefährlichsten Staaten gelte, dessen Aktivitäten im Bereich nicht-konventioneller Waffenprogramme, insbesondere im Nuklear- und Raketenbereich, großen Anlass zur Sorge gebe. So habe die nordkoreanische Regierung wiederholt damit gedroht, die Republik Korea anzugreifen und sich dabei auch die nukleare Option offen gehalten. Nordkorea respektiere die demilitarisierte Zone am 38. Breitengrad nicht mehr und fühle sich auch nicht mehr an das Waffenstillstandsabkommen von 1953 gebunden. Vor diesem Hintergrund würde die Zulassung der weiteren Ausfuhr von Robur-LKW's das Vertrauen der südkoreanischen Regierung empfindlich schädigen, was auch zu einem Rückgang des bilateralen Handels führen könne. Auch das Verhältnis zu den USA würde gestört und die bereits beschädigte internationale Glaubwürdigkeit der deutschen Rüstungskontrollbemühungen würde weiter geschmälert.

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Die Klägerin hat am 24. Juli 1996 Klage erhoben. Sie trägt vor, die Lkw's eigneten sich aufgrund ihres Zustandes nicht für eine militärische Nutzung. Es sei nicht möglich, sie durch den Austausch einzelner Teile in einen funktionsfähigen Zustand zu versetzen, da an nahezu allen Fahrzeugen die gleichen Teile schadhaft seien. Sie seien nicht mit anderen von der nordkoreanischen Armee genutzten Fahrzeugen kompatibel, so dass sie auch nicht als "Ersatzteillager" für die Streitkräfte geeignet seien. Tatsächlich würden die Fahrzeuge nicht militärisch, sondern in der Landwirtschaft genutzt. Lediglich vier Fahrzeuge seien zu Krankenwagen umgebaut worden und fänden auch in der Armee Verwendung. Da eine Verstärkung der Wehrkraft Nordkoreas durch die Lieferung somit nicht zu befürchten sei, könne auch keine Störung "erheblicher Belange" der Bundesrepublik Deutschland eintreten. Allenfalls liege eine Irritation im Bereich der diplomatischen Beziehungen vor, die eine Einzelfalluntersagung nach § 2 Abs. 2 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 3 AWG jedoch nicht rechtfertige.
Das zeige sich auch darin, dass die Beklagte offenbar keine Bedenken gehabt habe, die Ausfuhr von 400 Geländewagen vom Typ Daimler-Benz zuzulassen. Schließlich lasse sich die Untersagung auch nicht mit Europäischem Gemeinschaftsrecht vereinbaren. Die Mitgliedstaaten hätten nicht die Kompetenz, durch nationale Regelungen und Maßnahmen den Außenhandel in der vorliegend in Rede stehenden Weise zu beschränken. Durch die Untersagung werde sie - die Klägerin - in den Konkurs gezwungen, wodurch zahlreiche Arbeitsplätze in einem strukturschwachen Gebiet in den neuen Bundesländern vernichtet würden.

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Nachdem die Untersagungsverfügung gemäß § 2 Abs. 2 AWG außer Kraft getreten ist, beantragt die Klägerin,

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festzustellen, dass die Untersagungsverfügung der Beklagten vom 25. Juni 1996 rechtswidrig war.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor, durch die geplante Lieferung weiterer Lkw's nach Nordkorea sei eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu befürchten gewesen. Selbst wenn die Fahrzeuge durch Umbaumaßnahmen demilitarisiert worden seien, sei bereits zum Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung die Nutzung zu militärischen Zwecken nicht ausgeschlossen gewesen. Tatsächlich befänden sich - wie inzwischen bekannt geworden sei - die bereits gelieferten Fahrzeuge auch in Militärwerkstätten. Die Lieferung hätte zum einen das Verhältnis zu den USA gestört, denn sie hätte bei der US-amerikanischen Regierung den Eindruck erweckt, die Bundesrepublik trage zur Aufrüstung Nordkoreas bei, eines Staates, der von den USA hinsichtlich möglicher Gefahren ähnlich beurteilt werde wie der Iran, der Irak oder Libyen. Auch wäre die Bundesrepublik im Falle weiterer Lieferungen erneut bezüglich ihrer Exportkontrollen in die internationale Kritik geraten. Zum anderen hätte die Lieferung das Vertrauensverhältnis mit Südkorea nachhaltig gestört und die bilateralen Handelsbeziehungen gefährdet. Die südkoreanische Regierung habe den Exportvorgang nämlich sehr genau beobachtet und im Falle der ersten Lieferung nur deswegen auf scharfe Reaktionen verzichtet, weil die Bundesregierung die Untersagung weiterer Lieferungen in Aussicht gestellt habe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zwar zulässig. Hiernach spricht das Gericht für den Fall, dass sich der angegriffene Verwaltungsakt erledigt hat, auf Antrag durch Urteil aus, dass der Verwaltungsakt rechtswidrig gewesen ist, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an dieser Feststellung hat. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

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Die Untersagungsverfügung hat sich gemäß § 2 Abs. 2 Satz 3 AWG erledigt. Nach dieser Bestimmung tritt eine Anordnung gemäß § 2 Abs. 2 AWG sechs Monate nach ihrem Erlass außer Kraft, sofern die Beschränkung nicht durch Rechtsverordnung vorgeschrieben wird. Dies ist hier der Fall.

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Die Klägerin besitzt auch das für die Fortsetzungsfeststellungsklage notwendige Feststellungsinteresse, da sie beabsichtigt, wegen der ihr untersagten Lieferung nach Nordkorea Schadensersatzansprüche gegen die Beklagte geltend zu machen. Die beabsichtigte Erhebung einer Schadensersatzklage genügt grundsätzlich für das Bestehen eines Feststellungsinteresses, es sei denn, das Schadensersatzbegehren ist offensichtlich aussichtslos,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 29. April 1992
- 4 C 29/90 -, DVBl. 1992, 1230,

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was sich vorliegend nicht feststellen lässt.

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Die somit zulässige Klage ist aber unbegründet. Die Untersagungsverfügung des BMWi vom 25. Juni 1996 war rechtmäßig.

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Rechtsgrundlage ist § 2 Abs. 2 AWG i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 3 AWG. Hiernach kann der BMWi im Einvernehmen mit dem Auswärtigen Amt (AA) und dem BMF die notwendigen Beschränkungen von Rechtsgeschäften oder Handlungen im Außenwirtschaftsverkehr anordnen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die in § 7 Abs. 1 AWG genannten Rechtsgüter abzuwenden. Nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 AWG können Rechtsgeschäfte und Handlungen im Wirtschaftsverkehr beschränkt werden, um zu verhüten, dass die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland erheblich gestört werden. Die Voraussetzungen dieser Vorschriften waren vorliegend gegeben.

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Von der Zwecksetzung des § 7 Abs. 1 Nr. 3 AWG, die zum einen darin besteht, die gemeinsamen Interessen der Bundesrepublik Deutschland mit befreundeten Staaten zu wahren und die darüber hinaus die Bundesrepublik Deutschland in die Lage versetzen soll, ihre eigenen außenpolitischen Interessen im Verkehr mit anderen Staaten wirksam durchzusetzen,

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vgl. Ausschussbericht zum AWG, dort zu
§ 7, BT-Dr. III/2386, S. 5; BVerfG, Beschluss vom 25. Oktober 1991 - 2 BvR 374/90 -,
NJW 1992, 2624,

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ist eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen dann anzunehmen, wenn die Bundesrepublik Deutschland durch ein Außenhandelsgeschäft in eine Lage verbracht würde, die es ihr ernsthaft erschweren würde, ihre außenpolitischen Interessen wirksam zu vertreten. Da § 2 Abs. 2 AWG eine Beschränkung des Außenhandels schon bei Vorliegen einer Gefahr für die in § 7 Abs. 1 AWG genannten Rechtsgüter zulässt, muss eine Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik noch nicht eingetreten sein oder mit Gewissheit unmittelbar bevorstehen, es genügt vielmehr lediglich eine hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür, dass die Zulassung eines bestimmten Außenhandelsgeschäftes zu einer Beeinträchtigung des ihn § 7 Abs. 1 Nr. 3 genannten Rechtsgutes führen wird. Bei der Einschätzung, ob aufgrund eines Außenhandelsgeschäftes eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik zu befürchten ist, steht der Beklagten ein gerichtlich nur beschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu, weil die auswärtigen Beziehungen zu einem Bereich gehören, in dem der Bundesregierung von Verfassungs wegen allgemein ein breiter Raum politischen Ermessens eingeräumt ist,

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vgl. BVerFG, Beschluss vom 25. Oktober
1991 - 2 BvR 374/90 -, NJW 1992, 2624.

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Die gerichtliche Überprüfung, ob aufgrund eines Außenhandelsgeschäftes eine erhebliche Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik zu befürchten ist, hat sich demgemäß auf eine Plausibilitätskontrolle zu beschränken.

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Hiervon ausgehend ist die Einschätzung der Beklagten, dass bei weiterer Lieferung der Lkw's nach Nordkorea die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland erheblich gestört worden wären, rechtlich nicht zu beanstanden.

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Die Gründe, die die Beklagte für die Untersagung angeführt hat, sind ausreichend und lassen hinreichend deutlich erkennen, auf Grund welcher Umstände die Beklagte zu ihrer Einschätzung gekommen ist. Dass diese Einschätzung offenkundig falsch, auf fehlerhaften Annahmen beruhend oder von sachfremden Erwägungen getragen wäre, kann nicht festgestellt werden. Sie wird dadurch gestützt, dass die Ausfuhr der ersten Lieferung auf deutliche Proteste Südkoreas gestoßen ist und dass der gesamte Vorgang sehr aufmerksam von südkoreanischer und offenbar auch von Seiten der USA beobachtet wurde. Dies liegt insbesondere auch deswegen nahe, weil es sich bei den Lkw's um ehemals militärisch genutzte Fahrzeuge aus den Beständen der ehemaligen NVA handelte und allein deswegen unabhängig von ihrem technischen Zustand, von den durchgeführten "Entmilitarisierungsmaßnahmen" und dem wahrscheinlichen künftigen Verwendungszweck die große Wahrscheinlichkeit bestand, dass sie sowohl auf südkoreanischer als auch auf amerikanischer Seite als "Rüstungsgüter" angesehen wurden. Dies legt auch die Tatsache, dass es sich bei der nordkoreanischen Käuferin nach den Erkenntnissen des BND um ein Außenhandelsunternehmen des Militärs handelt, nahe. Schließlich war nach den Feststellungen des BMVg und des Bundesamtes für Wehrtechnik und Beschaffung auch keineswegs auszuschließen, dass die Lkw's für die nordkoreanische Armee auf Grund ihrer Beschaffenheit durchaus von großem Vorteil sein konnten. Vor diesem Hintergrund ist die Einschätzung der Beklagten, das Ansehen der Bundesrepublik im internationalen Raum hätte erheblichen Schaden nehmen können, nachvollziehbar. Dies gilt um so mehr, als die Bundesrepublik Deutschland zuvor bereits wegen Zulieferungen deutscher Firmen an die irakische Rüstungsindustrie und nach Libyen in die internationale Kritik geraten war, so dass ihre Glaubwürdigkeit bezüglich der wirksamen Durchsetzung von Rüstungskontrollmaßnahmen bereits Schaden genommen hatte.

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Die Beklagte hat ferner das ihr nach § 2 Abs. 2 Satz 1 AWG eingeräumte Ermessen fehlerfrei ausgeübt. Insbesondere lässt die Untersagungsverfügung erkennen, dass die Beklagte auch die "ganz erheblichen Belastungen", die die Untersagung für die Klägerin mit sich bringt, berücksichtigt und bei ihrer Entscheidung gewichtet hat.

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Die Bestimmungen der §§ 2 Abs. 2, 7 Abs. 1 Nr. 3 AWG begegnen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

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Sie sind mit Art. 12 GG vereinbar. Sie enthalten eine bloße Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit. Solche Beschränkungen sind zulässig, soweit sie von vernünftigen Gemeinwohlinteressen getragen werden. Dies ist hier der Fall. Dass es sich bei dem durch § 7 Abs. 1 Nr. 3 AWG geschützten staatspolitischen Interesse an der Verhütung einer Störung der auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik um ein - sogar - grundlegendes Gemeinwohlinteresse handelt, steht außer Frage,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Oktober
1994 - 1 BvR 337/92 -, BVerfGE 91, 148,
164; BVerwG, Urteil vom 17. Oktober 1991
- 3 C 45/90 -, Buchholz 451.81 Nr. 1
zu § 7 AWG.

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Schließlich ist Art. 14 GG nicht verletzt. Die Bestimmung des § 2 Abs. 2, Abs. 3 Satz 3 AWG ist insbesondere nicht deshalb verfassungswidrig, weil sie einen Eingriff in bereits abgeschlossene Außenhandelsgeschäfte ohne eine Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG entsprechende Entschädigungsregelung zulässt. Denn in Fällen des § 2 Abs. 2 i.V.m. § 7 Abs. 1 Nr. 3 AWG ist auch bei einem Eingriff in einen bereits abgeschlossenen Außenhandelsvertrag der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG nicht berührt. Zwar können auch schuldrechtliche Forderungen grundsätzlich dem Kreis der Eigentumsrechte im Sinne des Art. 14 Abs. 1 GG angehören. Art. 14 Abs. 1 GG schützt jedoch nur solche Rechtspositionen, die einem Rechtssubjekt nach der Rechtsordnung bereits zustehen,

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vgl. BVerfG, Beschluss vom 20. April 1966
- 1 BvR 20/62 und 27/64 -, BVerfGE 20, 31,
34; Beschluss vom 8. Juni 1977 - BvR 499/77
und 1042/75 -, BVerfGE 45, 142, 179; Beschluss
vom 31. Oktober 1984 - 1 BvR 35, 356, 794/82 -
BVerfGE 68, 193, 222, Papier in Maunz-Düring,
Komm. zum GG, Art. 14, Rdnr. 199,

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nicht jedoch solche, die mit dem Risiko der Untersagung behaftet und somit von vornherein rechtlich labil sind,

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ähnlich: Papier, a.a.O., Art. 14 Rdnr. 103,
106.

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Eine derart labile Position ist gegeben, wenn - wie hier - die Forderung auf einem Außenhandelsvertrag beruht, dessen Durchführung eine Gefahr für das Rechtsgut nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 AWG darstellt. Denn ein derartiges Rechtsgeschäft steht von vornherein unter Verbotsvorbehalt und ist somit gerade nicht in seinem Bestand geschützt.

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Es ist ein Wesensmerkmal des Außenhandels, dass er nicht in das Belieben des Außenhandelskaufmanns gestellt ist. Der Außenhandelskaufmann ist den sich - entsprechend der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung - wandelnden Ausfuhrbedingungen dergestalt unterworfen, dass die freie Betätigung zwar im Grundsatz anerkannt wird, aber je nach der außenwirtschaftlichen Situation Beschränkungen ausgesetzt sein kann. Wer sich in der Außenwirtschaft betätigt, muss sich deshalb auch von vornherein darauf einstellen, dass er von Einschränkungen des Wirtschaftsverkehrs selbst bezüglich laufender Verträge betroffen werden kann,

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vgl. Sieg/Fahning/Kölling, AWG, 1963,
§ 2 Rdnr. 6; Schulz, Außenwirtschafsrecht, 1965/66, § 2 Rdnr. 12 ff..

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Auch Bestimmungen des Europäischen Gemeinschaftsrechts stehen der Einzelfalluntersagung nicht entgegen. Für den Fall der Genehmigungspflicht nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 AWG hat der EuGH entschieden, dass die Anwendung des Art. 113 EVG (gemeinsame Handelspolitik) zwar nicht dadurch gehindert wird, dass außen- und sicherheitspolitische Belange berührt werden. Allerdings kann nach der Rechtsprechung des EuGH die Gefahr einer erheblichen Störung der auswärtigen Beziehungen die öffentliche Sicherheit eines Mitgliedstaats i.S. von Art. 11 der Verordnung (EWG) Nr. 2603/69 des Rates vom 20. Dezember 1969 zur Festlegung einer gemeinsamen Ausfuhrregelung (Abl. L 324/25 vom 27.12.1969) beeinträchtigen und damit nationale Beschränkungen von Ausfuhren nach dieser Verordnung rechtfertigen,

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EuGH, Urteil vom 17.10.1995, - Rs C-70/94 -,
NVwZ 1996, 365.

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Entsprechend enthält auch Art. 5 Abs. 1 der Verordnung (EG) des Rates Nr. 3381/94 vom 19. Dezember 1994 über eine Gemeinschaftsregelung der Ausfuhrkontrolle von Gütern mit doppeltem Verwendungszweck - dual-use VO - (Abl. L 367/1 vom 12.12.1994) eine Ermächtigung der Mitgliedstaaten, Ausfuhren von Gütern, die nicht ihrem Anhang unterfallen, zu untersagen, "um die Ziele der Verordnung hinsichtlich der Ausfuhrkontrolle wirksam zu verfolgen". Ziel der Verordnung ist die Harmonisierung der nationalen Politiken im Ausfuhrbereich und eine wirksame Kontrolle der Ausfuhr von dual-use-Gütern. Auch diese VO setzt damit fortbestehende mitgliedstaatliche Zuständigkeiten im Bereich der Exportpolitik von Rüstungs- und dual-use-Gütern voraus. Dafür, dass die Beklagte mit der Untersagung die hierdurch gezogenen Grenzen nationaler Befugnisse überschritten hat, sind angesichts der obigen Feststellungen Anhaltspunkte nicht zu erkennen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.