Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2000-02-17, Aktenzeichen 1 A 697/98.PVL
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0217.1A697.98PVL.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.

1

G r ü n d e

2

I.

3

Unter dem 4. Dezember 1995 übersandte die Beteiligte an die
Beschäftigten der Dienststelle eine Liste mit der Bitte, darin
die Urlaubswünsche für das Jahr 1996 einzutragen. Dabei bat sie
Folgendes zu beachten:

4

"1.	Die Mitarbeiter/-innen der Buchhaltung
sollen bis zum Abschluss der Bilanz
(31.03.96) keinen Urlaub planen.

5

2.	Die Mitarbeiter/-innen der
Betriebsabrechnung, der Werkstatt und des
Fahrdienstes berücksichtigen bitte für ihre
Urlaubsplanung ausschließlich die
vorlesungsfreie Zeit.

6

3.	Die Mitarbeiter/-innen der
Wohnheimverwaltung sollen keinen Urlaub in
der Zeit vom 09.09.96 bis 11.10.96
planen.

7

4.	Die Hausmeister und Maler/Anstreicher
sollen keinen Urlaub in der Zeit vom 29.07.96
bis 09.08.96, 26.08.96 bis 06.09.96 und
23.09.96 bis 04.10.96 planen.

8

5.	Die Urlaubswünsche müssen mit dem
jeweiligen Vertreter abgestimmt sein;
Überschneidungen können nicht berücksichtigt
werden.

9

6.	Diese Vorplanung sollte bis zum
22.12.1995 der Personalstelle vorliegen.
Aufgrund dieser Vorplanung wird nach
Zustimmung des Personalrates die verbindliche
Urlaubsliste erstellt; Urlaubsbuchungen vor
Erstellung der endgültigen Urlaubsliste
erfolgen auf eigene Gefahr!"

10

Mit Schreiben vom 23. Januar 1996 machte der Antragsteller die
Verletzung eines ihm zustehenden Mitbestimmungsrechts bei der
Aufstellung von Grundsätzen der Urlaubsplanung geltend.

11

Am 24. Januar 1996 übergab die Beteiligte dem Antragsteller
die Urlaubsliste für das Jahr 1996 und führte mit Schreiben vom
26. Januar 1996 aus: Mit der Übergabe der Urlaubsliste sähe sie
das Mitbestimmungsverfahren als eingeleitet an. Die bereits
seit mehreren Jahren geltenden Grundsätze für die
Urlaubsplanung seien entgegen der Auffassung des Antragstellers
nicht gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW
mitbestimmungspflichtig. Ein mitbestimmungspflichtiger
Tatbestand sei erst dann gegeben, wenn in einem Einzelfall
zwischen einem Beschäftigten und der Dienststellenleitung
bezüglich der konkreten Urlaubsplanung keine Einigkeit erzielt
werden könne.

12

Unter dem 2. Februar 1996 legte der Antragsteller dar, die
mit Schreiben vom 4. Dezember 1995 festgelegte Urlaubssperre
- insbesondere für Hausmeister - könne er nicht akzeptieren, da
sich eine Realisierung des individuellen Urlaubsanspruchs für
die betroffenen Beschäftigten als schwierig gestalte. Im
Übrigen sei das unabweisbare dienstliche Erfordernis für diese
Grundsätze bisher nicht hinreichend begründet bzw.
nachvollziehbar. Es werde um kurzfristige Erörterung gebeten.

13

Bei der Erörterung am 8. Februar 1996 konnte keine Einigung
darüber erzielt werden, ob Grundsätze der Urlaubsplanung nach
§ 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW mitbestimmungspflichtig
seien.

14

Daraufhin hat der Antragsteller am 26. Februar 1996 das
vorliegende Beschlussverfahren eingeleitet. Durch den
angefochtenen Beschluss hat die Fachkammer für
Landespersonalvertretungssachen des Verwaltungsgerichts den
Antrag,

15

festzustellen, dass die Anordnung
von funktionsbezogenen Urlaubssperren
der Mitbestimmung des Antragstellers
gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW
unterliegt,

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mit im Wesentlichen folgender Begründung abgelehnt: Die
Anordnung einer Urlaubssperre sei nicht nach § 72 Abs. 4 Satz 1
Nr. 4 - 1. Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW
mitbestimmungspflichtig. In der Rechtsprechung sei insoweit
geklärt, dass die Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen
eine Urlaubsgewährung nicht in Betracht komme, als
organisatorische Maßnahme der ungeteilten Aufgabenverantwortung
des Dienststellenleiters unterliege. Die vom Antragsteller zur
Begründung seines Antrags allein herangezogene Entscheidung des
Fachsenats vom 29. März 1990 - CL 8/88 - sei vom
Bundesverwaltungsgericht aufgehoben worden. Es seien auch keine
Gründe dafür ersichtlich, die Rechtslage bei einer
"funktionsbezogenen", also einer für bestimmte Beschäftigte
angeordneten, Urlaubssperre anders zu beurteilen als bei einer
Urlaubssperre für sämtliche Beschäftigte der Dienststelle.

17

Gegen den den Prozessbevollmächtigten des Antragstellers am
16. Januar 1998 zugestellten Beschluss haben diese am 11.
Februar 1998 Beschwerde eingelegt und diese am 11. März 1998
begründet.

18

Der Antragsteller trägt im Wesentlichen vor: Ein
Mitbestimmungsrecht sei bereits deshalb gegeben, weil in dem
zugrunde liegenden konkreten Fall keine zeitlich und sachlich
vorrangige Festlegung von Zeiträumen erfolgt sei, in denen eine
Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht komme. Es sei nicht vor
Festlegung der Urlaubsgrundsätze über die Zeiträume entschieden
worden, in denen aus dienstlichen Gründen kein Urlaub gewährt
werden könne. Insbesondere sei keine Urlaubssperre verfügt
worden, sondern es seien vielmehr Urlaubsgrundsätze mitgeteilt
worden, die auch Zeiten enthielten, in denen die Beschäftigten
keinen Urlaub planen sollten. Zudem sei die Festlegung dieser
Zeiten lediglich dahingehend zu verstehen, dass für den
Regelfall dringende betriebliche Belange iSd § 7 Abs. 1 Satz 1
des Bundesurlaubsgesetzes der Urlaubsgewährung entgegenstehen
könnten. Anders als bei einer echten Urlaubssperre sei die
Beteiligte gleichwohl verpflichtet geblieben, bei der Anmeldung
von Urlaubswünschen, die in die angegebenen Zeiträume fielen,
in jedem Einzelfall die Güterabwägung iSd § 7 Abs. 1 Satz 1 des
Bundesurlaubsgesetzes vorzunehmen.

19

Der Antragsteller hat seinen erstinstanzlichen Antrag
dahingehend neu gefasst, dass beantragt wird,

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festzustellen, dass die im
Zusammenhang mit der Bitte um
Mitteilung der Urlaubswünsche erfolgte
Festlegung von Zeiten, in denen
Beschäftigte mit bestimmten Funktionen
keinen Urlaub planen sollen, nach § 72
Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW der
Mitbestimmung des Antragstellers
unterliegt.

21

Der Antragsteller beantragt,

22

den angefochtenen Beschluss zu
ändern und dem neu gefassten Antrag
erster Instanz zu entsprechen.

23

Die Beteiligte beantragt,

24

die Beschwerde zurückzuweisen.

25

Zur Begründung trägt sie vor: Ihr Schreiben vom 4. Dezember
1995 habe den ausdrücklichen Hinweis enthalten, dass es sich um
eine Vorplanung handele, mit der die Urlaubswünsche der
Beschäftigten ermittelt würden. Nach dieser Vorplanung sei die
endgültige Urlaubsliste aufgestellt und dem Antragsteller zur
Zustimmung zugeleitet worden. Die Hinweise zur Urlaubsplanung
hätten selbstverständlich die betrieblichen Erfordernisse in
den einzelnen Abteilungen im Auge. Dass diese Hinweise nicht
als Sperrzeiten bezeichnet worden seien, habe den Beschäftigten
signalisieren sollen, dass in begründeten Einzelfällen auch
Ausnahmen möglich seien. Die gewählte Form von Hinweisen für
die Urlaubsplanung sei ebenso wie eine Urlaubssperre eine
organisatorische Maßnahme, die allein in die Verantwortung des
Dienststellenleiters falle.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge der Beteiligten (ein Band) Bezug
genommen.

27

II.

28

Die fristgerecht erhobene und rechtzeitig begründete
Beschwerde ist zulässig. Sie hat in der Sache jedoch keinen
Erfolg.

29

Der im Beschwerdeverfahren neu gefasste Antrag ist
zulässig.

30

Der Antragsteller hat insbesondere zu Recht einen abstrakten
Antrag gestellt. Da sich der an das Schreiben der Beteiligten
vom 4. Dezember 1995 anknüpfende konkrete, den Streit
auslösende Fall durch Zeitablauf in der Weise erledigt hat,
dass er sich nicht mehr rückgängig machen lässt, kann der
Antragsteller sein Begehren nur noch mit einem vom strittigen
Vorgang losgelösten abstrakten Feststellungsantrag
weiterverfolgen.

31

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Juni
1993 - 6 P 3.92 -, BVerwGE 92, 295 =
Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr. 61 = NVwZ
1994, 1220 = PersR 1993, 450 = PersV
1994, 126 = RiA 1994, 94 = ZfPR 1993,
190 = ZTR 1993, 525.

32

Der neu gefasste Antrag knüpft auch hinreichend konkret an
den ursprünglichen Streit an.

33

Vgl. zu diesem Erfordernis: BVerwG,
Beschluss vom 29. Januar 1996 - 6 P
45.93 -, Buchholz 250 § 83 BPersVG Nr.
69 = PersR 1996, 361 = PersV 1997, 106
= ZBR 1997, 45 = ZfPR 1996, 153.

34

Denn mit ihm greift der Antragsteller den Kern des im
konkreten Fall zwischen den Beteiligten bestehenden Streits
über die Mitbestimmungspflichtigkeit der von der Beteiligten
mit Schreiben vom 4. Dezember 1995 erfolgten Festlegung von
Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen
Urlaub planen sollen, auf.

35

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

36

Die im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der
Urlaubswünsche erfolgte Festlegung von Zeiten, in denen
Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen
sollen, unterliegt nicht nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 LPVG NRW
der Mitbestimmung des Antragstellers.

37

Nach dem allein in Betracht kommenden 1.
Mitbestimmungstatbestand dieser Vorschrift hat der Personalrat,
soweit - wie hier - eine gesetzliche oder tarifliche Regelung
nicht besteht, mitzubestimmen über die Aufstellung des
Urlaubsplans.

38

Unter Aufstellung des Urlaubsplans ist die (vorläufige)
Feststellung der zeitlichen Lage des Urlaubs der Beschäftigten
einer Dienststelle, ggf. nach Abstimmung sich überschneidender
Urlaubswünsche und Berücksichtigung dienstlicher Belange, zu
verstehen.

39

Vgl.
Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann,
Personalvertretungsrecht NW, § 72 RdNr.
381.

40

Die Aufstellung von Urlaubsplänen dient dazu, die
Urlaubszeiten der Beschäftigten so zu koordinieren, dass nicht
nur die Interessen aller Beschäftigten möglichst gleichrangig
berücksichtigt werden, sondern dass vor allem auch der
Dienstbetrieb der Dienststelle, d. h. die Erfüllung der ihr
obliegenden öffentlichen Aufgaben, durch urlaubsbedingte
Personalausfälle möglichst wenig gestört wird und eine
ordnungsgemäße Aufgabenerledigung trotz sich überschneidender
Urlaubszeiten der in gleichen Sachbereichen tätigen
Beschäftigten gewährleistet bleibt.

41

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.
Januar 1993 - 6 P 19.90 -, BVerwGE 91,
343 = DÖV 1993, 486 = DVBl. 1993, 561 =
NVwZ-RR 1993, 308 = PersR 1993, 167 =
PersV 1993, 369 = RiA 1994, 35 = ZBR
1993, 184 = ZfPR 1993, 51 = ZTR 1993,
304.

42

Eine Urlaubssperre erfüllt hingegen nicht diejenigen
Kriterien, die für eine Urlaubsplanung kennzeichnend sind. Sie
dient nämlich nicht der Koordinierung der individuellen
Urlaubswünsche der Beschäftigten in einem Programm für die
zeitliche Reihenfolge, sondern ihr Regelungsgehalt erschöpft
sich darin, einen generellen Hinderungsgrund für die
Urlaubsgewährung innerhalb bestimmter Zeiträume festzulegen. Es
muss unterschieden werden zwischen der - zeitlich und sachlich
vorrangigen - Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen eine
Urlaubsgewährung überhaupt in Betracht kommt, und der
Urlaubsplanung innerhalb dieser Zeiträume.

43

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.
Januar 1993 - 6 P 19.90 -, aaO.

44

Die Festlegung derjenigen Zeiträume, in denen wegen
unabweislicher Notwendigkeiten des Dienstbetriebes Urlaub nicht
gewährt werden kann, fällt in die ungeteilte
Aufgabenverantwortung des Dienststellenleiters. Bei dieser
organisatorischen Maßnahme hat der Personalrat kein
Mitbestimmungsrecht, weil sie ausschließlich die Erfüllung der
Aufgaben der Dienststelle betrifft.

45

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.
Januar 1993 - 6 P 19.90 -, aaO.

46

Ausgehend davon steht dem Antragsteller das geltend gemachte
Mitbestimmungsrecht nicht zu.

47

Dabei kann dahinstehen, ob die vorliegend in Rede stehende
Festlegung von Zeiten, in denen Beschäftigte mit bestimmten
Funktionen keinen Urlaub planen sollen, in ihren Auswirkungen
einer Urlaubssperre entspricht, wie sie der Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 19. Januar 1993 - 6 P 19.90 -
zugrunde lag. Jedenfalls wird aber mit der Festlegung von
derartigen Zeiten gleichermaßen der Zeitraum beschränkt, der -
zumindest im Regelfall - für die Urlaubsgewährung an die
betroffenen Beschäftigten nicht zur Verfügung steht. Dass die
Beteiligte bereit ist, in begründeten Einzelfällen auch
innerhalb dieser Zeiten ausnahmsweise Urlaub zu gewähren,
ändert nichts daran, dass die Maßnahme der Gewährleistung des
Dienstbetriebs zu dienen bestimmt ist und damit in der
ungeteilten Aufgabenverantwortung der Beteiligten liegt.

48

Zu Unrecht beruft sich der Antragsteller darauf, dass es
sich bei der im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der
Urlaubswünsche erfolgten Festlegung von Zeiten, in denen
Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen
sollen, um die Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze
handele. Insoweit ist ihm zwar zuzugestehen, dass die
Aufstellung allgemeiner Urlaubsgrundsätze trotz des Fehlens
einer ausdrücklichen Regelung (insoweit in Abweichung zu § 87
Abs. 1 Nr. 5 BetrVG) nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 4 - 1.
Mitbestimmungstatbestand - LPVG NRW der Mitbestimmung des
Antragstellers unterliegt.

49

Vgl. OVG NRW, Fachsenat für
Bundespersonalvertretungssachen,
Beschluss vom 11. März 1986 - CB 3/84 -
; Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann,
aaO, § 72 RdNr. 382, mit weiteren
Nachweisen.

50

Mit der in Rede stehenden Festlegung sind jedoch keine
allgemeinen Urlaubsgrundsätze aufgestellt worden.

51

Allgemeine Urlaubsgrundsätze können sich auf die Erfassung
der Urlaubswünsche beziehen oder Gesichtspunkte enthalten, nach
denen die Wünsche der Beschäftigten zu berücksichtigen
sind.

52

Vgl. OVG NRW, Fachsenat für
Bundespersonalvertretungssachen,
Beschluss vom 11. März 1986 - CB 3/84 -
; Lorenzen u.a., BPersVG, § 75 RdNr.
129;
Cecior/Dietz/Vallendar/Lechtermann,
aaO, § 72 RdNr. 382, mit weiteren
Nachweisen.

53

Als "allgemein" sind sie dadurch gekennzeichnet, dass sie
abstrakte und generelle Regelungen enthalten, nach denen bei
der Urlaubsplanung zu verfahren ist.

54

An derartigen abstrakten und generellen Regelungen fehlt es
aber hier. Die im Zusammenhang mit der Bitte um Mitteilung der
Urlaubswünsche erfolgte Festlegung von Zeiten, in denen
Beschäftigte mit bestimmten Funktionen keinen Urlaub planen
sollen, orientiert sich an den jeweiligen Gegebenheiten des für
die Urlaubsplanung relevanten Jahres, ohne dass damit zugleich
eine allgemeine Richtlinie für die Urlaubsplanung in der
Zukunft getroffen wird. Dies zeigt sich beispielhaft in dem
Schreiben der Beteiligten vom 4. Dezember 1995, das Anlass für
die Einleitung des vorliegenden Beschlußverfahren gewesen ist.
Mit diesem Schreiben hat die Beteiligte für bestimmte Gruppen
von Beschäftigten konkrete, zum Teil sogar durch die Angabe von
Daten im Einzelnen bezeichnete Zeiten festgelegt, in denen für
das Jahr 1996 kein Urlaub geplant werden soll. Dass damit
zusätzlich eine auch in der Zukunft relevante Festlegung von
derartigen Zeiten in Form einer abstrakten und generellen
Regelung getroffen worden sein könnte, ist nicht
ersichtlich.

55

Im übrigen ist festzuhalten, daß auch das
Mitbestimmungsrecht bei der Aufstellung allgemeiner
Urlaubsgrundsätze dort seine Grenze findet, wo - wie hier -
unabweisliche Notwendigkeiten des Dienstbetriebes tangiert
werden und damit die ungeteilte Aufgabenverantwortung des
Dienststellenleiters zum Tragen kommt.

56

Eine Kostenentscheidung entfällt im
personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

57

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil die
Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen.

58