Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-09-23, Aktenzeichen 10 A 10355/14
ECLI:DE:OVGRLP:2014:0923.10A10355.14.0A

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 26. Februar 2014 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Koblenz wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt im Rahmen ihrer Tätigkeit als Erbenermittlerin die Nutzung des Bundesarchivs in Gestalt der Einsichtnahme in Heimatortskarteien (HOK) des Kirchlichen Suchdienstes (KSD) im Lastenausgleichsarchiv.

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Einen entsprechenden Antrag vom 8. März 2013 lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 15. April 2013 ab. Zur Begründung führte sie aus, sie könne über die Nutzung der HOK nicht entscheiden, weil diese nicht der Zuständigkeit des Bundesarchivs unterlägen. Die im Jahre 1999 übergebenen HOK in Papierform seien kein Archivgut im Sinne des Bundesarchivgesetzes, sondern würden dazu gemäß § 2 Abs. 2 des Gesetzes über die zentrale Archivierung von Unterlagen aus dem Bereich des Kriegsfolgenrechts - KrArchG - erst nach Abschluss der Aufgaben des KSD. Bis dahin erfolge die Auskunftserteilung ausschließlich durch den KSD nach Maßgabe des Suchdienstedatenschutzgesetzes - SDDSG -.

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Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat die Klägerin mit ihrer Klage geltend gemacht, der Anspruch auf Nutzung der HOK im Lastenausgleichsarchiv ergebe sich aus § 5 des Gesetzes über die Sicherung und Nutzung von Archivgut des Bundes - BArchG -, da diese bereits als Archivgut des Bundes an das Bundesarchiv übergeben worden seien. Mit der freiwilligen Übergabe der HOK-Bestände in Papierform an das Lastenausgleichsarchiv habe der KSD signalisiert, dass er insoweit von einer Erfüllung seiner Aufgaben ausgehe. Wenn die HOK demgegenüber erst nach Abschluss der Aufgaben des KSD zum Archivgut würden, sei dies zu unbestimmt. Denn die Aufgaben des KSD seien ohne zeitliche Begrenzung definiert, so dass der KSD seine Aufgaben niemals abschließen könne. Im Übrigen könne der KSD seine Aufgaben trotz Übergabe der HOK wahrnehmen, da er sämtliche Dateien digitalisiert habe. Der Öffentlichkeit sei jahrelang Zugang zu den HOK im Lastenausgleichsarchiv gewährt worden, ohne dass diese Verwaltungspraxis von irgendjemandem – insbesondere nicht vom KSD – in Frage gestellt worden sei. Auf die Beantragung von Auskünften gegenüber dem KSD könne sie - die Klägerin - nicht verwiesen werden, da dieses Verfahren gebührenpflichtig, zeitraubend und umständlich sei; es führe überdies in vielen Fällen nicht zum Erfolg. Werde eine Anfrage an den KSD gestellt, biete dieser lediglich das sogenannte Rundschreiben an. Mit diesem würden mögliche Erben oder Verwandte kontaktiert, die sich dann mit dem Erbenermittler in Verbindung setzen könnten. Wenn demgegenüber ein erfahrener Genealoge sich persönlich einen Einblick in die HOK-Unterlagen im Lastenausgleichsarchiv verschaffen könne, sei er anhand der dort zu findenden Informationen in der Lage, Verknüpfungen zu erstellen, die er benötige, um verwandtschaftliche Beziehungen festzustellen. Ohne die Nutzung des Lastenausgleichsarchivs sei sie - die Klägerin - als Erbenermittlerin in ihrer Berufsausübung und die Erben in ihrem Eigentumsrecht beeinträchtigt. Falls § 4 Abs. 2 SDDSG als anderweitige (zugangsbeschränkende) Norm im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 BArchG anzusehen sein sollte, bedürfe sie einer teleologischen Erweiterung dergestalt, dass auch Erbenermittlern die Nutzung der HOK als Archivgut im Lastenausgleichsarchiv möglich sei. Denn ein professioneller Erbenermittler sei mit seiner Infrastruktur, den Möglichkeiten und seinem Wissen viel eher in der Lage, den Kernaufgaben eines Suchdienstes nachzukommen als der Suchdienst selbst. Dies habe der Gesetzgeber seinerzeit übersehen.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesarchivs vom 15. April 2013 in Gestalt des dazu ergangenen Widerspruchsbescheides dieser Behörde vom 27. Juni 2013 zu verpflichten, ihr – der Klägerin – Einsicht in die Heimatortskarteien des Kirchlichen Suchdienstes im Lastenausgleichsarchiv zu gewähren.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat weiterhin die Ansicht vertreten, dass es sich bei den HOK nicht um Archivgut handele. Sie seien zwar räumlich im Bundesarchiv untergebracht, stünden aber nicht in dessen Verfügungsgewalt, weil die Aufgaben des KSD noch nicht abgeschlossen seien. Archivgut sei einer Inhaltsänderung entzogen. Mangels förmlicher Übergabe an das Bundesarchiv sei dieses nicht befugt, die HOK zu übernehmen und in eigener Zuständigkeit zu bewerten. Hierdurch würden weder die Klägerin in ihrer Berufsausübung noch die Erben in ihren Eigentumsrechten beeinträchtigt; denn sie könnten Auskunftsersuchen an den KSD richten. Aufgrund der weiterhin bestehenden Aufgabenzuweisung an den KSD und des damit verbundenen datenschutzrechtlichen Regimes des SDDSG sei kein Raum für eine Anwendung des § 4 Abs. 2 SDDSG als anderweitige Bestimmung i. S. von § 5 Abs. 1 BArchG.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, bei der vom KSD an das Lastenausgleichsarchiv übergebenen und vom ihm zur Aufgabenerfüllung nicht mehr benötigten Papierfassung der HOK handele es sich um Archivgut. Ein Anspruch der Klägerin auf Einsichtnahme bestehe indessen nicht. Es bestünden nämlich bereits erhebliche Zweifel, ob die Unterlagen aus einer mehr als 30 Jahre zurückliegenden Zeit stammten. Jedenfalls aber stehe der Klägerin kein Nutzungsrecht zu, weil § 4 Abs. 2 SDDSG als anderweitige Rechtsvorschrift i. S. d. § 5 Abs. 1 BArchG anzusehen sei. Nur die dort genannten Personen seien anspruchsberechtigt. Der Kreis der Berechtigten könne ohne gesetzliche Grundlage nicht ausgedehnt werden. Verfassungsrechtliche Bedenken bestünden nicht, weil das SDDSG eine gesetzliche Grundlage für die einschränkenden Regelungen enthalte und in gerichtlich nicht zu beanstandender Weise dem Datenschutz Vorrang gegenüber der uneingeschränkten Tätigkeit privater Ermittler und gegenüber der bloßen Möglichkeit der Nichtberücksichtigung von Erben einräume.

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Mit ihrer vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Berufung macht die Klägerin mit vertiefenden Ausführungen weiterhin geltend, bei den HOK handle es sich um Archivgut. Der KSD übe insoweit keine Verfügungsgewalt mehr aus. Das vom Verwaltungsgericht aufgeworfene datenschutzrechtliche Problem stelle sich nicht, weil ein Erbenermittler nie unabhängig von einer verwandtschaftlichen Beziehung der Beteiligten und unabhängig vom konkreten Fall recherchiere. Überdies müsse im Rahmen der Nutzung des Lastenausgleichsarchivs bei jeder Nachlassangelegenheit eine den Umgang mit den persönlichen Daten regelnde Verpflichtungserklärung abgegeben und ein Antrag auf Schutzfristverkürzung gestellt werden. Sperre man die Erbenermittler von der Nutzung der HOK aus, werde diesen eine tragende Säule ihres Gewerbes entzogen und das Fiskuserbrecht verfestigt.

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Die Klägerin beantragt,

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unter Abänderung des angefochtenen Urteils und Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 15. April 2013 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. Juni 2013 die Beklagte zu verpflichten, ihr - der Klägerin - Einsicht in die Heimatortskartei des Kirchlichen Suchdienstes im Lastenausgleichsarchiv zu gewähren,

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hilfsweise

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die Beklagte zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über ihren - der Klägerin - Antrag vom 8. März 2013 zu entscheiden.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie ist der Ansicht, dass das Verwaltungsgericht einen Anspruch der Klägerin auf Nutzung der HOK im Bundesarchiv zu Recht verneint habe. Da die Inhalte der HOK in Bezug auf personenbezogene Daten laufend ergänzt würden, seien die Karteien mangels Unveränderlichkeit kein Archivgut i.S.d. Bundesarchivgesetzes. Die Datenaktualisierung in digitaler Form finde keinen Eingang in die beim Bundesarchiv lagernde Papierform. Der Zugang zu den HOK sei ausschließlich im SDDSG geregelt, das für die Übermittlung personenbezogener Daten besondere Regelungen in § 4 SDDSG enthalte.

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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätzen der Beteiligten. Diese sowie die Verwaltungsakten der Beklagten (1 Heft) lagen dem Senat vor und waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil der Bescheid der Beklagten vom 15. April 2013 und der hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 27. Juni 2013 rechtmäßig sind und die Klägerin nicht in ihren Rechten verletzen (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -). Die Klägerin kann von der Beklagten als Rechtsträger des Bundesarchivs nicht die Einsichtnahme in die im Lastenausgleichsarchiv gelagerten Heimatortskarteien (HOK) verlangen.

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Als Rechtsgrundlage für das klägerische Begehren kommt allein § 5 BArchG in Betracht. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BArchG steht das Recht, Archivgut des Bundes aus einer mehr als 30 Jahre zurückliegenden Zeit zu nutzen, jedermann auf Antrag zu, soweit durch Rechtsvorschrift nichts anderes bestimmt ist. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den aus dieser Vorschrift folgenden Nutzungsanspruch liegen im Falle der Klägerin nicht vor, weil es sich bei den HOK bereits nicht um Archivgut des Bundes handelt.

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Archivgut des Bundes im Sinne des § 5 BArchG entsteht nach den gesetzlichen Regelungen in §§ 2, 3 BArchG grundsätzlich in einem zweistufigen Verfahren: Zunächst gehen die von den in § 2 BArchG genannten Stellen des Bundes angebotenen Unterlagen in den Verantwortungsbereich des Bundesarchivs über. Sie werden sodann zu Archivgut umgewidmet, wenn das Bundesarchiv die Unterlagen anhand der Maßstäbe des § 3 BArchG als archivwürdig eingestuft und übernommen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2013 - 7 B 43/12 -, juris). Diese allgemeinen archivrechtlichen Regelungen gelten jedoch für die hier in Rede stehende HOK nicht. Sie stammen nicht von Stellen des Bundes, sondern vom Kirchlichen Suchdienstes (KSD), und werden zu Archivgut des Bundes im zum Bundesarchiv gehörenden Lastenausgleichsarchiv (vgl. § 1 Abs. 1 KrArchG) nicht gemäß §§ 2, 3 BArchG, sondern nach Maßgabe der speziellen Vorschriften des KrArchG. Danach übergibt der KSD die Bestände seiner HOK gemäß § 2 Abs. 2 KrArchG dem Lastenausgleichsarchiv, sobald die ihm von der Bundesrepublik Deutschland übertragenen Aufgaben abgeschlossen sind. § 2 Abs. 1 KrArchG legt fest, dass das Landesausgleichsarchiv die Unterlagen übernimmt. Dabei geht der Gesetzgeber von vornherein davon aus, dass die HOK archivwürdig sind, so dass insoweit keine gesonderte Prüfung erfolgt (vgl. BT-Drucks 11/642). Zu Archivgut werden die HOK demnach bei Übergabe der per se archivwürdigen Unterlagen an das Bundesarchiv nur dann, wenn zusätzlich die Aufgaben des KSD abgeschlossen sind. Hieran fehlt es bisher, denn der KSD nimmt bis heute den ihm übertragenen Auftrag wahr.

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Die HOK, welche seit 1945 entstanden sind, geben Auskunft über das Schicksal der durch die Kriegs- und Nachkriegsereignisse auseinandergerissenen Familien aus den Gebieten östlich von Oder und Neiße und ähneln damit einem Einwohnermeldeamt für diese Gebiete. Die Flüchtlinge wurden vom KSD nach ihren Herkunftsort und dann nach dem Alphabet registriert. Der Arbeitsauftrag des KSD geht auf die Suchdienstevereinbarung mit der Bundesrepublik Deutschland aus dem Jahre 1961 zurück. Der KSD verfügt über Daten auf Karteikarten, in Akten, auf Mikrofilm und in elektronischen Datenbanken (vgl. hierzu die Begründungen zu den Gesetzentwürfen KrArchG und SDDSG, BT-Drucks 11/642 und 16/10813). Anhand dieser Daten erfüllt der KSD gemäß § 2 Abs. 2 SDDSG auch heute noch den weiter bestehenden Auftrag der Bundesregierung insbesondere zur Auskunftserteilung (Nr. 2).

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Dass die HOK bereits deshalb nicht Archivgut im Sinne des Bundesarchivgesetzes werden, weil die Aufgaben des KSD noch nicht abgeschlossen sind, wird bestätigt durch die Formulierung in § 2 Abs. 2 KrArchG und den hiervon abweichenden Wortlaut des für die HOK nicht einschlägigen § 2 Abs. 1 BArchG. Dieser lässt es zu, dass Unterlagen ablieferungspflichtiger Stellen des Bundes schon dann Archivgut werden können, wenn diese (einzelnen) Unterlagen zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben nicht mehr benötigt werden. Demgegenüber spricht § 2 Abs. 2 KrArchG von der Übergabe der Bestände der HOK, geht also offensichtlich von einer einheitlichen Übergabe als Archivgut nach Abschluss des Arbeitsauftrags aus. Hintergrund dürfte sein, dass die HOK in ihrer Gesamtheit eine Art Melderegister für die Gebiete jenseits von Oder und Neiße bilden und nur als Ganzes ihre Funktion erfüllen können. Daher verbietet sich eine isolierte Betrachtung einzelner Datenbestandteile.

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Nichts anderes würde aber gelten, wenn zugunsten der Klägerin § 2 Abs. 2 KrArchG so ausgelegt wird, dass (auch einzelne) Teile der Karteien schon dann als Archivgut übergeben werden können, wenn der KSD diese Teile zur Aufgabenerfüllung nicht mehr benötigt. Die Klägerin beruft sich insoweit darauf, die Karteikarten in Papierform seien für die Arbeit des KSD nach Abschluss der Digitalisierung der HOK Mitte der 90er Jahre und Fortschreibung der Daten in digitaler Form entbehrlich. Ausschlaggebend ist aber, dass der KSD weiterhin mit den gesamten HOK und allen darin enthaltenen Daten arbeitet, mithin auch mit den auf den HOK in Papierform vermerkten Angaben - wenn auch nunmehr in digitalisierter Form. Entbehrlich geworden ist für den KSD lediglich der Datenträger „Papier“, nicht aber sind es die darauf niedergelegten Daten. Mehr als eine Übergabe des Datenträgers zur Aufbewahrung konnte daher im Jahre 1999 und bis heute nicht erfolgen. Dies ist auch insoweit folgerichtig, als nur dann alle in den HOK festgehaltenen Daten unabhängig von ihrem Aufbewahrungsort und unabhängig von der Art ihrer Speicherung denselben rechtlichen Regelungen unterliegen. Gerade mit Blick darauf, dass ein Teil der HOK sicherlich seit Mitte der 90er Jahre keine Fortschreibung mehr erfahren haben dürfte, kann nicht für die im Lastenausgleichsarchiv gelagerte Papierform das BArchG und für die beim KSD befindliche digitale Fassung das SDDSG Anwendung finden.

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Aus dem Vorstehenden folgt, dass die HOK in Papierform, deren Nutzung die Klägerin von der Beklagten begehrt, dem Lastenausgleichsarchiv im Jahre 1999 lediglich vorzeitig - mit Blick darauf, dass sie zukünftig Archivgut werden - im Sinne einer räumlichen Auslagerung übergeben worden sind. Bestätigt wird dies durch die Vorgehensweise von Bundesarchiv und KSD sowie des Bundesministeriums des Innern bei Übergabe der Karteikarten. Ausweislich des Schreibens des Bundesbeauftragten für Kultur und Medien vom 26. Oktober 2012 bot das Bundesministerium des Innern dem Bundesarchiv mit Schreiben vom 25. Mai 1998 die Übergabe der nicht mehr benötigten Karteikarten an und erbat die Übernahme, zu welcher sich letzteres daraufhin angesichts der Reorganisation und Straffung des KSD mit entsprechend reduzierter Raumkapazität bereiterklärte. Im Jahre 1999 wurden die Karteikarten dann an das Lastenausgleichsarchiv übergeben. Mehr als eine Auslagerung der Datenträger in Papierform im Hinblick auf die spätere Umwidmung der gesamten HOK zum Archivgut lässt sich diesem Vorgehen nicht entnehmen und folgt auch nicht daraus, dass das Lastenausgleichsarchiv in den folgenden Jahren Zugang zu den HOK nach archivrechtlichen Regelungen gewährt hat. Denn die HOK sind durch diese rechtswidrige Verwaltungspraxis weder - abweichend von den gesetzlichen Regelungen - zu Archivgut des Bundes geworden noch besteht ein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf den Fortbestand dieser Verwaltungspraxis dahingehend, dass sie als Archivgut behandelt werden müssten.

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Ein Anspruch auf Einsichtnahme in die an das Lastenausgleichsarchiv übergebenen HOK gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 BArchG scheidet hiernach aus. Die von der Klägerin geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken teilt der Senat nicht. Dies gilt zum einen für den Einwand der Klägerin, durch die Verweigerung des Zugangs zu den HOK beim Bundesarchiv in ihrer Berufsfreiheit beeinträchtigt zu sein. Denn der Klägerin ist die Ausübung ihres Berufs von vornherein nur im Rahmen der allgemeinen Gesetze möglich, zu denen mangels berufsregelnder Tendenz auch § 5 Abs. 1 Satz 1 BArchG gehört. Zum anderen erleiden weder ihre Gewerbefreiheit noch das Eigentumsrecht potentieller Erben verfassungswidrige Einschränkungen. Art. 14 Abs. 1 Grundgesetz ist ein Abwehrrecht und begründet keinen Anspruch darauf, für die Erbenermittlung Zugang zum Bundesarchiv zu erhalten. Zudem hat die Klägerin die Möglichkeit, sich zu diesem Zweck an den KSD zu wenden. Der Senat kann zwar anhand des klägerischen Vortrags nachvollziehen, dass dieser Weg umständlicher und zeitaufwändiger sowie wohl in vielen Fällen weniger erfolgreich ist. Überdies gelten dabei die datenschutzrechtlichen Beschränkungen des § 4 Abs. 2 SDDSG. Ein Gericht ist aber nicht befugt, die gesetzgeberische Entscheidung abzuändern, nach welcher die Verfügungsbefugnis über die vorliegend in Rede stehenden HOK beim KSD verbleibt und nach Maßgabe des SDDSG der Datenschutz Vorrang gegenüber dem uneingeschränkten Auskunftsverlangen privater Erbenermittler hat.

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Da es sich bei den HOK nicht um Archivgut des Bundes handelt, hat auch der klägerische Hilfsantrag keinen Erfolg.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs.2 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit hat ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 ff. ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

31

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 5.000,-- € festgesetzt (§§ 47, 52 Abs. 2 GKG).