Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1989-08-18, Aktenzeichen 15 A 1473/87
ECLI:DE:OVGNRW:1989:0818.15A1473.87.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand

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Der Kläger ist Mitglied des Rates der beklagten Stadt. Für dessen Sitzung am 10.
Dezember 1986 war eine Fragestunde für Einwohner angesetzt. Der Kläger reichte
hierzu beim Oberbürgermeister mit Schreiben vom 1. Dezember 1986 eine Frage an
das Ratsmitglied xxx ein, die dessen Verhalten anläßlich des Abschlusses eines
Vertrages zwischen der Beklagten und einem Dritten zum Gegenstand hatte. Der
Oberbürgermeister wies die Frage als nicht fristgerecht eingereicht zurück. Mit
Schreiben vom 10. Dezember 1986 gab der Oberstadtdirektor der Beklagten dem
Kläger außerdem seine Auffassung bekannt, daß das Einwohnerfragerecht einem
Ratsmitglied nicht zur Verfügung stehe.

3

In der Ratssitzung am 28. Januar 1987, in deren Tagesordnung eine weitere
Einwohnerfragestunde aufgenommen war, weigerte sich das Ratsmitglied xxx, die
vom Kläger zwischenzeitlich erneuerte Frage mündlich zu beantworten. Der in der
Sitzung anwesende Vertreter des Oberstadtdirektors bekräftigte die Auffassung der
Verwaltung, daß die Frage unzulässig sei. Der Oberbürgermeister ließ daraufhin eine
weitere Behandlung der Angelegenheit einschließlich einer zusätzlichen Frage des
Klägers nicht zu.

4

Der Kläger hat am 18. Februar 1987 Klage erhoben mit der Begründung, es
gebe keine Rechtsgrundlage dafür, einem Einwohner der beklagten Stadt die
Ausübung des Einwohnerfragerechts allein deswegen vorzuenthalten, weil er
zugleich Ratsmitglied sei. Anderenfalls sei ein Ratsmitglied, das in dieser Funktion
nur Fragen an die Verwaltung stellen könne, schlechter gestellt als jeder andere
Einwohner, der ein Fragerecht auch dem Oberbürgermeister, einzelnen
Ratsmitgliedern und den Fraktionen gegenüber habe.

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Der Kläger hat beantragt

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festzustellen, daß er als Einwohner der Beklagten berechtigt ist, in der
Einwohnerfragestunde des Rates gemäß § 10 der Geschäftsordnung des Rates
Fragen zu stellen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

9

Sie hat im wesentlichen geltend gemacht, das Einwohnerfragerecht habe den
Zweck, den Kontakt zwischen Rat und Einwohnern zu verbessern, und stehe deshalb
nur demjenigen zu, der sich nicht auf andere Weise über die Arbeit von Rat und
Verwaltung informieren könne. Den Mitgliedern des Rates stünden aber die
spezialgesetzlichen Befugnisse aus § 40 GO und § 12 der Geschäftsordnung des
Rates zur Verfügung. Eine zusätzliche Ausübung auch des Einwohnerfragerechts sei
damit nur für den Sonderfall zu vereinbaren, daß ein Ratsmitglied Fragen zu seinen
ausschließlich persönlichen Angelegenheiten stellen wolle. Dieses Recht werde dem
Kläger nicht abgesprochen.

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Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.

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Mit der Berufung bekräftigt der Kläger seinen erstinstanzlichen Vortrag.
Ergänzend weist er auf eine weitere, mit Schreiben vom 8. Januar 1988 eingereichte
Frage an den Oberbürgermeister nach dessen Praxis bei der Einladung von Vereinen
zum Neujahrsempfang hin, deren Beantwortung der Oberbürgermeister mit
Schreiben vom 14. Januar 1988 gleichfalls abgelehnt habe.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, daß er berechtigt ist, in
der Einwohnerfragestunde des Rates der Beklagten an den Oberbürgermeister, ein
anderes Ratsmitglied und eine Fraktion auch solche Fragen zu stellen, die über seine
persönlichen Angelegenheiten hinausgehen.

14

Die Beklagte, die das angefochtene Urteil für zutreffend hält, beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

16

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist erfolglos.

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Die Klage ist als Feststellungsklage zulässig.

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Die Beteiligten streiten über das Bestehen eines Rechtsverhältnisses i.S.v. § 43
Abs. 1 VwGO, weil der Kläger das Recht beansprucht, in der Einwohnerfragestunde
des Rates wie jeder andere Einwohner der Beklagten uneingeschränkt Fragen an
den Oberbürgermeister, ein anderes Ratsmitglied und eine Fraktion stellen zu
dürfen, und die für die Beklagte handelnden Organe dieses Recht in Abrede stellen.
Da ein solches Recht im Außenrechtsbereich angesiedelt wäre, kann es - anders als
die innenrechtlichen Mitwirkungsbefugnisse des Klägers als Mandatsträger - mit der
Feststellungsklage nur gegenüber der als Rechtsträger allein in Betracht
kommenden Gemeinde selbst verfolgt werden (arg. § 78 Abs. 1 VwGO).

21

Vgl. z.B. Ehlers, Der Beklagte im Verwaltungsprozeß, in: Festschrift für Menger,
1985, S. 379 (392 f).

22

Der Senat hat deswegen das Passivrubrum dahin berichtigt (§§ 88, 86 Abs. 3
VwGO), daß die Klage gegen die Stadt xxx gerichtet ist, die durch den
Oberstadtdirektor (§ 55 Abs. 1 Satz 1 GO) vertreten wird.

23

Der Kläger hat ein berechtigtes Interesse an einer baldigen Feststellung:

24

Er muß angesichts der vom Oberbürgermeister und vom Oberstadtdirektor der
Beklagten vertretenen Rechtsauffassung damit rechnen auch bei künftigen
Einwohnerfragestunden das beanspruchte Fragerecht nicht verwirklichen zu können.
Unstreitig zwischen der Beteiligten - und infolgedessen nicht feststellungsbedürftig -
ist lediglich, daß der Kläger Einwohnerfragestunden zum Anlaß für Fragen nehmen
darf, die ausschließlich seine persönlichen Angelegenheiten betreffen. Dem trägt der
in der Berufungsverhandlung formulierte Antrag Rechnung, durch den klargestellt
wird, daß die beantragte Feststellung nur über die persönlichen Angelegenheiten
des Klägers hinausreichende Fragen betreffen soll.

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Dem Kläger kann nicht zugemutet werden, künftige Einwohnerfragestunden
abzuwarten, um den geltend gemachten Anspruch sodann mit einer Klage auf
Zulassung der im Einzelfall beabsichtigten Fragen durchzusetzen. Wegen der Kürze
der in einer solchen Situation verbleibenden Zeit wäre eine rechtzeitig vor
Durchführung der jeweiligen Einwohnerfragestunde ergehende Entscheidung zur
Hauptsache kaum zu erwarten; ein etwaiger Antrag auf Erlaß einer einstweiligen
Anordnung liefe zumindest Gefahr, an dem Verbot der Vorwegnahme der
Hauptsache zu scheitern. Angesichts dessen ist auch das für die Inanspruchnahme
gerade vorbeugenden Rechtsschutzes zu fordernde qualifizierte
Feststellungsinteresse

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- vgl. dazu etwa BVerwG, Urteile vom 8. September 1972 - IV C 17.71 -,
BVerwGE 40, 323 (326 f), vom 26. Juni 1981 - 4 C 5.78 -, DVBl. 1981, 936 (939),
und vom 7. Mai 1987 - 3 C 53.85 -, NVwZ 1988, 430 (431) -

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gegeben.

28

Schließlich steht auch eine Gestaltungs- oder Leistungsklage, mit der der Kläger
seine Rechte ebensogut verfolgen könnte oder hätte verfolgen können (§ 43 Abs. 2
Satz 1 VwGO), nicht zur Verfügung. Eine künftige Klage auf Zulassung bestimmter
Einzelfragen hätte die bereits dargelegten, den Rechtsschutz des Klägers
einschränkenden Nachteile. Eine Klage, die in der Vergangenheit liegende Einzelfälle
zum Gegenstand hätte, könnte nur zu einer - möglicherweise auf Vorfragen
beschränkten - rechtlichen Klärung dieser Einzelfälle führen und bliebe deswegen
hinter dem Rechtsschutz zurück, der mit der Feststellungsklage erreichbar ist.

29

Vgl. insoweit etwa BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1982 - 5 C 103.81 -, NJW
1983, 2208, und Beschluß vom 25. Mai 1988 - 3 B 5.88 -, Buchholz 310 § 43 VwGO
Nr. 98.

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Die Klage kann in der Sache keinen Erfolg haben. Das Verwaltungsgericht hat
eine Feststellung im Sinne des Klageantrags mit zutreffender Begründung
abgelehnt.

31

Gemäß § 33 Abs. 1 Satz 3 GO können "Fragestunden für Einwohner ... in die
Tagesordnung (einer Ratssitzung) aufgenommen werden, wenn Einzelheiten
hierüber in der Geschäftsordnung geregelt sind". Der Rat der Beklagten hat in § 10
der Geschäftsordnung für den Rat und die Bezirksvertretungen der Stadt xxx und die
Ratsausschüsse vom 23. Januar 1985 (GeschäftsO) von dieser Möglichkeit Gebrauch
gemacht. In Abs. 2 Sätzen 1 und 2 dieser Vorschrift ist geregelt, daß "jeder
Einwohner" Fragen stellen kann "an den Oberbürgermeister, ein anderes
Ratsmitglied, eine Fraktion oder an den Oberstadtdirektor". Der Inhalt der Fragen
darf - von den weiteren, hier nicht interessierenden Erfordernissen in § 10 Abs. 5
Satz 2 GeschäftsO abgesehen - den Aufgabenbereich der Stadt xxx nicht
überschreiten (§ 10 Abs. 2 Satz 3 GeschäftsO).

32

Der Kläger ist Einwohner der Stadt xxx (§ 6 Abs. 1 GO). Die Fragen, welche er
als solcher stellen will bewegen sich innerhalb der dargelegten Grenzen des
Einwohnerfragerechts. Der Wortlaut der hier einschlägigen Vorschriften scheint
daher das vom Kläger beanspruchte Fragerecht zu rechtfertigen. Dessen ungeachtet
steht dem Kläger dieses Recht nicht zu. Das ergibt sich aus einer an Sinn und
Zweck, den Motiven des Gesetzgebers sowie dem systematischen Zusammenhang
orientierten Norminterpretation, die eine restriktive, hinter dem Wortlaut
zurückbleibende Handhabung der hier einschlägigen Vorschriften gebietet.

33

Die gesetzliche Grundlage für die Durchführung von Einwohnerfragestunden in §
33 Abs. 1 Satz 3 GO ist durch das Zweite Gesetz zur Änderung der
Gemeindeordnung, der Kreisordnung und anderer kommunalverfassungsrechtlicher
Vorschriften vom 15. Mai 1979, GV NW 408, geschaffen worden. Der Sinn der
damaligen Gesetzesänderung bestand erklärtermaßen darin, die Möglichkeiten der
Bürger zur Mitwirkung an der Gemeindeverwaltung zu verbessern, das Interesse der
Öffentlichkeit an der Tätigkeit des Rates zu beleben und der Gefahr einer
Entfremdung zwischen Einwohnerschaft und Gemeindeverwaltung
entgegenzuwirken.

34

Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung vom 6. April 1978, Landtags-
Drucksache 8/3152, S. 1, 55 u. 62, sowie die Äußerungen des Abgeordneten xxx in
der 1. Lesung am 26. April 1978, Plenarprotokoll 8/73, S. 5185 (5187 f).

35

Adressaten dieser Zielvorstellungen waren mithin nicht die an der
Gemeindeverwaltung bereits beteiligten Funktionsträger, sondern allein die
außerhalb der Verwaltung stehenden Gemeindeeinwohner. Zur Verwirklichung der
gesetzgeberischen Ziele war demgemäß die Verbesserung der Rechtsstellung nur
dieses Personenkreises erforderlich. Das spricht für eine Gesetzesauslegung, die
vom Anwendungsbereich des § 33 Abs. 1 Satz 3 GO (und der darauf beruhenden
Regelung in der Geschäftsordnung) jedenfalls solche Funktionsträger ausnimmt, die
- wie das vor allem bei einem Ratsmitglied der Fall ist - bereits in der
Gemeindeverwaltung an verantwortlicher Stelle mitwirken.

36

Eine solche einschränkende Interpretation erscheint zwingend, wenn zusätzlich
der systematische und entstehungszeitliche Zusammenhang der Vorschrift mit § 31
Abs. 2 Satz 2 GO in den Blick genommen wird. Auch diese Bestimmung, nach der
Inhalt und Umfang des Fragerechts der Ratsmitglieder in der Geschäftsordnung zu
regeln sind, ist durch das Änderungsgesetz vom 15. Mai 1979, a.a.O., in die
Gemeindeordnung eingefügt worden. Ausgangspunkt für diese Gesetzesänderung
war eine Entscheidung des erkennenden Gerichts

37

- vgl. Beschluß vom 7. März 1975 - III B 925/74 -, OVGE 31, 10 ff. -,

38

durch die ein allgemeines, allein aus dem Gesetz herzuleitendes Frage- und
Informationsrecht des einzelnen Ratsmitgliedes gegenüber dem Gemeindedirektor
auf der Grundlage der damaligen Gesetzeslage abgelehnt worden war. Daß die
Begründung eines solchen Rechts infolgedessen der Geschäftsordnungsautonomie
des jeweiligen Rates überlassen blieb, hielten einige Mitglieder des mit der
federführenden Beratung des Gesetzentwurfs vom 6. April 1978 beauftragten
Ausschusses für Kommunalpolitik, Wohnungs- und Städtebau für rechtspolitisch
unerwünscht. In der Ausschußsitzung am 25. April 1979 wurde deshalb
vorgeschlagen, im Anschluß an die Regelung des Einwohnerfragerechts eine
gesetzliche Grundlage für ein jedem Ratsmitglied unentziehbar zustehendes
Fragerecht zu schaffen.

39

Vgl. die Äußerungen insbesondere der Abgeordneten xxx, xxx und xxx sowie
des Ministers Dr. xxx in der Sitzung am 25. April 1979, Ausschußprotokoll 8/1418, S.
2 ff. (S. 280 ff. der Gesetzesdokumentation des Landtages zu dem Änderungsgesetz
vom 15. Mai 1979).

40

Aufgrund der in der Diskussion dagegen erhobenen Einwände, die sich
insbesondere auf die Möglichkeit mißbräuchlicher Ausnutzung eines gesetzlichen
Fragerechts gründeten,

41

vgl. die Äußerungen insbesondere der Abgeordneten Dr. xxx und Dr. xxx,
a.a.O.,

42

wurde auf eine solche Regelung letztlich verzichtet, als Kompromißlösung aber
eine Ergänzung des § 31 Abs. 2 GO um Satz 2 heutiger Fassung beschlossen.

43

Vgl. den Vorschlag des Ministers Dr. xxx in der Ausschußsitzung, a.a.O., S. 11,
sowie die Beschlußempfehlung und den Bericht des Ausschusses vom 25. April 1979,
Landtags-Drucksache 8/4352, S. 15 und S. 81; ferner die Ausführungen der
Abgeordneten xxx und xxx in der 2. Lesung des Gesetzentwurfs im Landtag am 2.
Mai 1979, Plenarprotokoll 8/103, S. 6961 (6964 und 6972).

44

Die dargestellten Erwägungen der Gesetzgebungsorgane wären ohne inneren
Sinn, wenn bereits das Einwohnerfragerecht nach § 33 Abs. 1 Satz 3 GO Grundlage
für das Fragerecht auch der Ratsmitglieder sein könnte. Daran muß sich die
Auslegung der als Ergebnis dieser Erwägungen zustande gekommenen Regelungen
in § 31 Abs. 2 Satz 2 GO einerseits und § 33 Abs. 1 Satz 3 GO andererseits
orientieren: Sinnvoll ist allein ein Gesetzesverständnis, das den Kreis der durch das
Einwohnerfragerecht Begünstigten so begrenzt, daß davon die Mitglieder des Rates,
denen ein eigenes Fragerecht vorbehalten ist, jedenfalls im Grundsatz
ausgenommen bleiben.

45

Abweichendes kann allenfalls für den Sonderfall gelten, daß ein Ratsmitglied
seine persönlichen Angelegenheiten in der Einwohnerfragestunde zur Geltung
bringen will.

46

So insbesondere Kottenberg/Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land
Nordrhein-Westfalen, 10. Aufl., § 33 Erl. I 3.

47

Denn das Fragerecht nach § 31 Abs. 2 Satz 2 GO dürfte dem Ratsmitglied nur in
seiner Eigenschaft als Mandatsträger, also als eine innerorganisatorische
Wahrnehmungszuständigkeit eingeräumt sein, die nicht zur Verfolgung persönlicher
Angelegenheiten ausgeübt werden darf. Das indes bedarf keiner weiteren
Vertiefung, weil dem Kläger ein auf seine persönlichen Angelegenheiten
beschränktes Einwohnerfragerecht nicht streitig gemacht wird.

48

Der vom Kläger erhobene Einwand, daß er bei dieser Beurteilung schlechter
gestellt werde als jeder andere Einwohner, geht fehl.

49

Der Kläger beruft sich insoweit auf die Unterschiede in der ortsrechtlichen
Ausgestaltung des Einwohnerfragerechts einerseits und des Fragerechts der
Ratsmitglieder andererseits. Während der Einwohner Fragen richten kann an den
Oberbürgermeister, ein Ratsmitglied, eine Fraktion und an den Oberstadtdirektor (§
10 Abs. 2 Satz 2 GeschäftsO), steht dem Ratsmitglied ein Fragerecht nur gegenüber
der Verwaltung zu (§ 12 Abs. 1 Satz 1 GeschäftsO). Abgesehen davon, daß die
Gesetzesauslegung nicht von den Besonderheiten des jeweiligen, dem Range nach
unter dem Gesetz stehenden Ortsrechts abhängen kann, läßt sich aus diesen
Unterschieden eine ernstliche Benachteiligung der Ratsmitglieder nicht herleiten.
Die hier allein interessierende Möglichkeit, den Oberbürgermeister, andere
Ratsmitglieder oder eine Fraktion in bestimmten Angelegenheiten zu
Stellungnahmen zu veranlassen, ist jedem Ratsmitglied in ungleich besserer Weise
eröffnet als sonstigen Einwohnern; denn ein Ratsmitglied kann seine Auffassung
einschließlich etwaiger Sachfragen im Rahmen der Erörterung der Angelegenheiten
grundsätzlich uneingeschränkt zur Geltung bringen, die auf der Tagesordnung der
Ratssitzung stehen. Das schließt auch die Möglichkeit zur Replik, zur Anbringung
weiterer Fragen und zur Abgabe eigener wertender Stellungnahmen ein. All das
bleibt einem Fragesteller in der Einwohnerfragestunde nahezu vollständig versagt
(vgl. § 10 Abs. 2 Satz 3 Halbsatz 2, Abs. 7 Sätze 2 und 5 GeschäftsO). Die
Befugnisse des Ratsmitglieds bleiben nur insoweit hinter den Rechten des
Einwohners zurück, als es sich bei Fragen an den Oberbürgermeister, andere
Ratsmitglieder und eine Fraktion auf die Gegenstände der Tagesordnung
beschränken muß. Das aber ist eine zwingende Folge der Regelung in § 33 Abs. 1
Satz 2 GO, wonach die Initiativkompetenz zur Mitgestaltung der Tagesordnung nur
den Fraktionen und einem Fünftel der Ratsmitglieder, nicht hingegen einem
einzelnen Ratsmitglied zugewiesen ist. Diese Eingrenzung und die mit ihr verfolgten
Zwecke würden unterlaufen, wenn dem einzelnen Ratsmitglied die vom Kläger
beanspruchte Befugnis zuerkannt würde.

50

So auch der zutreffende Hinweis des Innenministers in der im Zuge der
Ausschußberatungen abgegebenen schriftlichen Stellungnahme vom 19. April 1979,
Gesetzesdokumentation des Landtages zu dem Änderungsgesetz vom 15. Mai 1979,
S. 1163 (1169).

51

Dessen Möglichkeit, Fragen außerhalb der Tagesordnung zu stellen, muß
deshalb auf die ausdrücklich zugelassenen Fragen an den Gemeindedirektor (§ 31
Abs. 2 Satz 2 GO, § 10 Abs. 1 GeschäftsO) beschränkt bleiben.

52

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, deren Vollstreckbarkeit
aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

53

Ein Grund für die Zulassung der Revision liegt nicht vor (§ 132 Abs. 2, § 137
Abs. 1 VwGO).

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