Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-10-11, Aktenzeichen 1 S 3502/20

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die von dem Gemeinderat der Antragsgegnerin am 21.10.2020 beschlossene „Compliance-Richtlinie der Stadt Tett- nang für den Gemeinderat, die Ortschaftsräte und Ausschüsse“ (im Folgenden: Compliance-Richtlinie), die der Gemeinderat mit Beschluss vom 03.02.2021 aufgehoben hat.

2

Die Antragsgegnerin ist eine Gemeinde im Bodenseekreis. Sie umfasst unter anderem die Ortschaften ..., ... und ... mit jeweils eigenen Ortschaftsräten. Der Antragsteller, ..., ist Mitglied ihres 24 Stadträte umfassenden Gemeinderats und des Ortschaftsrats ...

3

Am 21.10.2020 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin nach Beteiligung der Ortschaftsräte die genannte Compliance-Richtlinie, die gemäß ihrem § 5 beanspruchte, am 01.11.2020 in Kraft zu treten. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin unterzeichnete die Richtlinie am 22.10.2020. Am 11.11.2020 wurde sie im Amtsblatt Nr. 42/2020 der Antragsgegnerin (Anlage K 16) öffentlich bekanntgemacht. Wegen ihres Inhalts wird auf die Anlage K 16 verwiesen.

4

Am 06.11.2020 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgerichtshof den vorliegenden Normenkontrollantrag (1 S 3502/20) und zugleich einen Antrag, die Richtlinie im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig außer Vollzug zu setzen (1 S 3503/20), gestellt.

5

Zur Begründung beider Anträge hat der Antragsteller zunächst unter anderem geltend gemacht, die Richtlinie sei rechtswidrig und unwirksam, da sie ihn in seinen Rechten als Gemeinde- und Ortschaftsrat sowie als Bürger im Rahmen der möglichen Kandidatur bei zukünftigen Wahlen für den Gemeinde- und den Ortschaftsrat beeinträchtige. Für die Richtlinie gebe es bereits keine Rechtsgrundlage. Bei ihrem Erlass seien zudem Verfahrensfehler bei der Beteiligung des Ortschaftsrats ... und der Einladung zur Gemeinderatssitzung vom 21.10.2020 begangen worden. Die Richtlinie stelle außerdem eine „unnötige Möblierung des öffentlichen Raums mit öffentlich-rechtlichen (Pseudo-)Vorschriften“ dar. Die darin enthaltenen Regelungen seien teilweise unbestimmt und unverständlich und stünden teils in Widerspruch zu höherrangigem Recht.

6

Mit Beschluss vom 16.11.2020 - 1 S 3503/20 - hat der Senat den Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, der Antrag sei zulässig, insbesondere statthaft, da es sich bei der angefochtenen Richtlinie entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin um eine „Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO handele. Der Eilantrag sei aber nicht begründet. Die Erfolgsaussichten des Normenkontrollantrags in der Hauptsache seien offen, der Erlass einer einstweiligen Anordnung aber nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO dringend geboten. Wegen der Einzelheiten wird auf die Gründe des den Beteiligten bekannten Beschlusses verwiesen.

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Nach Zustellung des Beschlusses an die Beteiligten hat die Fraktion „Bündnis 90/Die Grünen“ im Gemeinderat der Antragsgegnerin beantragt, die Compliance-Richtlinie aufzuheben und zu überarbeiten. Die Verwaltung der Antragsgegnerin hat sich dem angeschlossen. Sie hat mit der Begründung, der Senat habe in seinem Beschluss vom 16.11.2020 - 1 S 3503/20 - Hinweise gegeben, dass die Richtlinie mit Mängeln behaftet sein könnte, zunächst den Ortschaftsräten vorgeschlagen, zu beschließen, dem Gemeinderat zu empfehlen, die Compliance-Richtlinie aufzuheben und die Verwaltung zu beauftragen, die bestehenden Regelungen (zum Bereich Compliance) zusammenzutragen sowie unter Beachtung der Hinweise aus dem genannten Senatsbeschluss ergänzende Vorschläge zu unterbreiten.

8

Die Ortschaftsräte ... und ... haben eine Aufhebung der Compliance-Richtlinie in ihren Sitzungen vom 18.01.2021 zunächst abgelehnt. Dem hat im Wesentlichen die Erwägung zugrunde gelegen, es solle zunächst die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs im vorliegenden Hauptsacheverfahren abgewartet werden. Die Ortsvorsteher der beiden Ortschaften haben den Beschlüssen widersprochen.

9

Der Ortschaftsrat ... hat sich am 19.01.2021 mit dem Beschlussvorschlag betreffend eine Aufhebung der Richtlinie befasst. Der Vorsitzende, Ortsvorsteher xx, hat zu Beginn der Sitzung erklärt, der Antragsteller sei bei diesem Tagesordnungspunkt (TOP) befangen. Auf einen Widerspruch des Antragstellers hat der Ortsvorsteher erwidert, er habe das Hausrecht, und den Antragsteller aufgefordert, den Saal zu verlassen. Der Antragsteller ist dem gefolgt. Der Ortschaftsrat hat daraufhin mehrheitlich beschlossen, den Antrag „[Der Antragsteller] ist nach § 17 Abs. 3 i.V.m. § 18 Abs. 1 GemO“ befangen, abzulehnen. Der Ortsvorsteher hat hierauf erklärt, dieser Beschluss sei rechtswidrig, und den inzwischen wieder im Sitzungssaal anwesenden Antragsteller in den Zuschauerraum verwiesen. Der Antragsteller ist dem unter Protest und Ankündigung einer Anzeige wegen versuchter Nötigung gefolgt. Anschließend hat der Ortschaftsrat den Beschlussvorschlag betreffend die Aufhebung der Compliance-Richtlinie beraten und mehrheitlich abgelehnt. Diesem Beschluss hat der Ortsvorsteher widersprochen.

10

Die Verwaltung der Antragsgegnerin ist nach Rücksprache mit dem Landratsamt Bodenseekreis als Rechtsaufsichtsbehörde zu der Auffassung gelangt, das am 19.01.2021 im Ortschaftsrat ... durchgeführte Verfahren sei fehlerhaft gewesen, der Antragsteller aber in der Sache befangen.

11

Alle drei Ortschaftsräte sind hierauf zu erneuten Sitzungen am 01.02. (xxx und ...) bzw. 02.02.2021 (...) eingeladen worden.

12

Mit Schreiben von Montag, den 25.01.2021, hat der Bürgermeister der Antragsgegnerin ferner die Mitglieder des Gemeinderats zu einer Sitzung des Gemeinderats am Mittwoch, den 03.02.2021, eingeladen. Die beigefügte Tagesordnung hat als TOP 7 vorgesehen: „Antrag zur Compliance-Richtlinie der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen - Aufhebung der Richtlinie und Auftrag zur Überarbeitung“. Als Unterlagen zu diesem TOP hat der Bürgermeister den genannten Antrag, den Senatsbeschluss vom 16.11.2020 - 1 S 3503/20 - und ein Dokument vom 06.10.2020 mit Fragen des Ortschaftsrats ... zu dem damaligen Entwurf der Compliance-Richtlinie beigefügt.

13

Die Einladung zur Sitzung des Gemeinderats ist am selben Tag, dem 25.01.2021, mit den genannten Unterlagen in das von der Antragsgegnerin betriebene, allen Gemeinderatsmitgliedern zugängliche elektronische Ratsinformationssystem eingestellt worden. Dem Antragsteller, der 2019 darum gebeten hatte, ihm Einladungen und Unterlagen zusätzlich zur elektronischen Einladung auch per Post zu schicken, sind die Unterlagen ergänzend postalisch übersandt worden. Er hat sie auf diesem Wege am 28.01.2021 erhalten.

14

In den Sitzungen der Ortschaftsräte ... und ... vom 01.02.2021 hat der Bürgermeister der Antragsgegnerin nochmals sinngemäß vorgeschlagen, die Compliance-Richtlinie aufzuheben und zu überarbeiten, und den Standpunkt der Verwaltung erläutert. Die Ortschaftsräte haben sich im Ergebnis im Wesentlichen für diese Vorschläge ausgesprochen.

15

In der Sitzung des Ortschaftsrats vom 02.02.2021 hat die Verwaltung dem Ortschaftsrat ... erneut vorgeschlagen, zu beschließen, dass der Antragsteller bei dem TOP „Antrag zur Compliance-Richtlinie der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen - Aufhebung der Richtlinie und Auftrag zur Überarbeitung“ befangen sei. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin hat die Beschlussvorlage in der Sitzung erläutert. Der Antragsteller hat erwidert, die Begründung sei ohne Hand und Fuß. Der Ortsvorsteher hat den Antragsteller aufgefordert, den Saal zu verlassen, damit eine Abstimmung über seine Befangenheit möglich werde. Der Antragsteller ist dem gefolgt. Der Ortschaftsrat hat anschließend mehrheitlich beschlossen, der Antragsteller sei bei dem genannten TOP befangen. Danach hat der Ortschaftsrat diesen TOP beraten und sich im Ergebnis für die Aufhebung der Richtlinie, aber gegen den Vorschlag, die Verwaltung mit einer Überarbeitung derselben zu beauftragen, ausgesprochen.

16

Mit Schreiben vom 02.02.2021 hat der Antragsteller dem Bürgermeister der Antragsgegnerin mitgeteilt, er habe die Sitzungsunterlagen zu der Sitzung am 03.02.2021 erst am 28.01.2021 und damit nicht, wie geboten, sieben Tage, sondern gerade einmal fünf Tage vorher erhalten. Die Rechtsfolgen nichtbeachteter Ladungsfristen seien ihm (dem Bürgermeister) bekannt. Mit Schreiben vom 03.02.2021 hat der Antragsteller dem Bürgermeister ferner mitgeteilt, er werde der an diesem Tag anberaumten Sitzung des Gemeinderats fernbleiben „und dies ausdrücklich nur wegen Ihren erneut zu erwartenden persönlichen Verunglimpfungen“ (Hervorhebung im Original). Eine vom Antragsteller ergänzend an das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde wegen der Einberufung der Sitzung gerichtete Aufsichtsbeschwerde ist ohne Erfolg geblieben.

17

In der Sitzung des Gemeinderats vom 03.02.2021 haben der Bürgermeister und die anwesenden 21 Stadträte die Beschlussvorlagen zu TOP 7 beraten. Der Bürgermeister hat die Beschlüsse der Ortschaftsräte vom 01.02. und 02.02.2021 vorgelesen. Der Gemeinderat hat nach der Beratung mehrheitlich beschlossen: „Die vom Gemeinderat in seiner Sitzung vom 21.10.2020 beschlossene ‚Compliance-Richtlinie‘ wird aufgehoben. Die ‚Compliance-Richtlinie‘ wird weder intern noch mit anwaltlicher Beratung weiterverfolgt.“

18

Am 05.02.2021 hat die Antragsgegnerin im vorliegenden Normenkontrollverfahren mitgeteilt, dass der Gemeinderat die Richtlinie aufgehoben habe, und dem Antragsteller anheimgestellt, den Antrag für erledigt zu erklären.

19

Der Antragsteller hat erklärt, er werde keine Erledigungserklärung abgeben, weil keine Erledigung eingetreten sei. Die vom Gemeinderat am 12.10.2021 beschlossene Compliance-Richtlinie sei von diesem nicht in „gehöriger Weise“ aufgehoben worden und deshalb weiter wirksam. Der Beschluss über die Aufhebung der Richtlinie vom 03.02.2021 sei rechtswidrig. Die Gemeinderäte seien nicht rechtzeitig zu der Sitzung eingeladen worden. Die Einstellung der Unterlagen in das Ratsinformationssystem genüge nicht, weil der Gemeinderat nicht zum Trüffelschwein degradiert werden und es keine Gemeinderäte 1. und 2. Klasse geben dürfe. Die Antragsgegnerin habe auf die Einstellung der Sitzungsunterlagen in ihrem Internet-Portal rechtzeitig positiv aufmerksam zu machen und darauf hinzuweisen. Das sei nicht erfolgt. Außerdem seien dem Gemeinderat nicht alle notwendigen Unterlagen rechtzeitig zur Verfügung gestellt worden. Der Bürgermeister der Antragsgegnerin habe sich dafür eingesetzt, dass die Ortschaftsräte ..., ... und ... ihre zunächst gegen eine Aufhebung der Compliance-Richtlinie gerichteten Beschlüsse änderten. Dies sei ihm in den eigens anberaumten Sondersitzungen der Ortschaftsräte am 01.02. bzw. 02.02.2021 auch gelungen. Die Gemeinderäte hätten bis zu der Gemeinderatssitzung am 03.02.2021 nicht genügend Zeit gehabt, sich unter Berücksichtigung der Diskussionen und Argumentationen in den Ortschaftsräten mit dieser neuen Sachlage zu befassen. Außerdem sei die Beschlussfassung des Ortschaftsrats ... in der Sitzung vom 02.02.2021, auf die der Bürgermeister wortreich eingewirkt habe und in der er (der Antragsteller) zu Unrecht als befangen im Sinne von § 18 Abs. 1 GemO angesehen worden sei, fehlerhaft. Die Beschlussfassung des Ortschaftsrats sei zur Grundlage der tags darauf erfolgten Beschlussfassung des Gemeinderats gemacht worden und diese auch deshalb fehlerhaft. Die Beschlussfassung allein sei zudem nicht ausreichend. Die Compliance-Richtlinie müsse in der gleichen Form aufgehoben werden, wie sie bekannt gemacht worden sei. Eine Bekanntmachung der Aufhebung im Amtsblatt sei aber bisher nicht erfolgt. Die mit dem Normenkontrollantrag ursprünglich beanstandete „Möblierung des öffentlichen Raums mit öffentlich-rechtlichen (Pseudo-)Vorschriften“ dauere daher an und es bestehe weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis für eine „Entmöblierung“.

20

Der Antragsteller beantragt - im schriftlichen Verfahren wörtlich und mit der Maßgabe, dass er eine sachdienlichere Fassung in das Ermessen des Verwaltungsgerichtshofs stelle -:

21

„Es wird festgestellt, dass die Compliance-Richtlinie der Stadt Tettnang für die Gemeinderäte, Ortschaftsräte und Ausschüsse vom 01.11.2020 von Anfang an rechtswidrig und unwirksam war.“

22

Die Antragsgegnerin beantragt,

23

den Antrag abzulehnen.

24

Sie macht zuletzt geltend, der Antrag sei unzulässig. Dem Antragsteller fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Er habe mit seinem Normenkontrollantrag das Ziel verfolgt, die Compliance-Richtlinie aufheben zu lassen. Die Antragsgegnerin sei dem gefolgt. Es sei nur noch sehr schwer zu verstehen, welches Begehren der Antragsteller eigentlich verfolge. Dem Antragsteller fehle außerdem die Antragsbefugnis. Es sei ausgeschlossen, dass er in seinen Rechten verletzt sein könne, weil seinem Rechtsschutzziel Genüge getan sei und niemand außer ihm behaupte, dass die Compliance-Richtlinie noch Geltung beanspruche. Sein Vortrag zur Rechtzeitigkeit der Ladung zu der Gemeinderatssitzung vom 03.02.2021 sei unabhängig davon falsch und bedeutungslos. Die maßgebliche Frist sei eingehalten worden, weil die Ladung nebst Unterlagen bereits am 25.01.2021 in das passwortgeschützte Ratsinformationssystem eingestellt worden sei, das gemäß § 34 Abs. 1 GemO der elektronischen Information der Gemeinderäte diene. Der Antragsteller verfüge seit dem 23.07.2019 über die Zugangsdaten zu diesem System. Unabhängig davon sei es dem Antragsteller zuzumuten, eine Beschlussfassung, die seinem eigenen Normenkontrollantrag entspreche, fünf Tage vor der Sitzung vorzubereiten. Er sei außerdem ohne Sachgrund nicht in der Sitzung erschienen und hätte sein Ziel einer Aufhebung der Richtlinie mit einem Erscheinen und rügelosem Einlassen offenkundig erst recht erreicht. Auf eine öffentliche Bekanntmachung der Aufhebung komme es nicht an, weil diese allenfalls aus Rechtsscheinsgesichtspunkten gefordert werden könnte, ein Problem, das beim Antragsteller nicht bestehe, weil er um die Aufhebung wisse und durch die Richtlinie auch nicht beeinträchtigt werden könne. Es scheine so, als wolle er das Verfahren vor dem Verwaltungsgerichtshof als Plattform für politische Auseinandersetzungen nutzen.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen und die von der Antragsgegnerin vorlegte Verwaltungsakte (1 Ordner) verwiesen.

II.

26

1. Der Senat entscheidet über den Normenkontrollantrag durch Beschluss.

27

Nach § 47 Abs. 5 Satz 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht durch Urteil oder, wenn es eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält, durch Beschluss. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers ist eine Entscheidung auf der Grundlage einer mündlichen Verhandlung die Regel, da eine mündliche Verhandlung in besonderem Maße eine umfassende Behandlung der Sache in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gewährleistet. Die Entscheidungsform des Beschlusses soll es dem Normenkontrollgericht ermöglichen, in dafür geeigneten Fällen in vereinfachter und beschleunigter Weise über die Gültigkeit der Rechtsvorschrift zu befinden. Darüber, ob eine mündliche Verhandlung entbehrlich ist, entscheidet das Oberverwaltungsgericht nach richterlichem Ermessen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.12.1988 - 7 NB 3.88 - BVerwGE 81, 139, m.w.N.). Das richterliche Ermessen ist im Grundsatz an keine gesetzlich normierten Voraussetzungen geknüpft. Das Gesetz macht eine Entscheidung durch Beschluss auch nicht davon abhängig, dass es sich um einen einfach gelagerten Fall handelt. Unerheblich ist ferner, ob die Beteiligten mit einer Entscheidung durch Beschluss einverstanden sind. Es kommt vielmehr darauf an, ob der Entscheidung ein unstreitiger oder umfassend aufgeklärter Sachverhalt zugrunde liegt und ob die entscheidungserheblichen Rechtsfragen in den Schriftsätzen der Beteiligten eingehend und ausreichend erörtert worden sind. Außerdem darf das Normenkontrollgericht nicht durch Beschluss entscheiden, wenn zwingende rechtliche Vorschriften wie insbesondere Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK entgegenstehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.03.2011 - 4 BN 18.10 - juris Rn. 29 m.w.N.).

28

Dies zugrunde gelegt, übt der Senat sein Ermessen dahin aus, ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss zu entscheiden. Der dem Verfahren zugrundeliegende Sachverhalt ist geklärt. Die Beteiligten hatten auch Gelegenheit, sich zur Rechtslage, insbesondere zu dem wechselseitigen Vorbringen zur Zulässigkeit des vorliegenden Antrags zu äußern, und hiervon Gebrauch gemacht. Die Beteiligten konnten sich ferner zu der beabsichtigten Verfahrensweise einer Entscheidung durch Beschluss äußern, und haben dem zugestimmt. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK steht einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung ebenfalls nicht entgegen. Denn durch die streitigen Regelungen sind weder das Recht am Grundeigentum noch das Recht auf Unverletzlichkeit des Eigentums an Grundstücken noch sonstige „zivilrechtliche Ansprüche“ im Sinne von Art. 6 Abs. 1 Satz 1 EMRK (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 16.12.1999 - 4 CN 9.98 - BVerwGE 110, 203) betroffen.

29

2. Der im Tatbestand wiedergegebene, bereits zu Beginn des Verfahrens im Antragsschriftsatz vom 06.11.2020 formulierte Antrag des Antragstellers ist sachdienlich (vgl. § 122 Abs. 1 i.V.m. § 88 VwGO) dahin auszulegen, dass er beantragt, die am 21.10.2020 beschlossene „Compliance-Richtlinie der Stadt Tettnang für den Gemeinderat, die Ortschaftsräte und Ausschüsse“ für unwirksam zu erklären. Der Antragsteller geht ausweislich seines Vorbringens zur Frage der Erledigung davon aus, dass die Richtlinie weiterhin in Kraft ist und Gültigkeit beansprucht. Sein Normenkontrollbegehren ist davon ausgehend darauf gerichtet, dass der Verwaltungsgerichtshof die Richtlinie für unwirksam erklärt (vgl. § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

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3. Der Antrag hat keinen Erfolg. Der Antrag des Antragstellers, die am 21.10.2020 beschlossene „Compliance-Richtlinie der Stadt Tettnang für den Gemeinderat, die Ortschaftsräte und Ausschüsse“ für unwirksam zu erklären, ist bereits unzulässig. Der Antrag ist nicht statthaft (a) und dem Antragsteller fehlt unabhängig davon das Rechtsschutzbedürfnis (b).

31

a) Der Antrag ist nicht statthaft.

32

Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 4 AGVwGO entscheidet der Verwaltungsgerichtshof auch außerhalb des Anwendungsbereichs des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO über die Gültigkeit von im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften. An einer in Sinne dieser Vorschriften normenkontrollfähigen Rechtsvorschrift fehlt es im insoweit maßgeblichen Zeitpunkt der vorliegenden Senatsentscheidung.

33

§ 47 Abs. 1 VwGO geht vom Regelfall einer noch gültigen Norm als Gegenstand eines Normenkontrollantrags aus. Die Statthaftigkeit eines Antrags, eine Rechtsvorschrift gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO für unwirksam zu erklären, setzt dementsprechend voraus, dass die Rechtsvorschrift noch in Kraft ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.06.2001 - 6 CN 1.01 -, NVwZ-RR 2002, 152; VGH Bad., Urt. v. 11.04.2003 - 5 S 2299/01 - VBlBW 2004, 60; BayVGH, Beschl. v. 27.07.2021 - 20 N 20.2968 - juris). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Bei der angefochtenen Compliance-Richtlinie handelt es sich zwar, wie der Senat bereits entschieden hat, um eine „Rechtsvorschrift“ im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO (vgl. Senat, Beschluss vom 16.11.2020 - 1 S 3503/20 -, Bl. 8 ff. d. BA.). Die Richtlinie ist jedoch bereits außer Kraft getreten. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat die Richtlinie mit Beschluss vom 03.02.2021 aufgehoben. Dieser Aufhebungsbeschluss weist - anders als der Antragsteller meint - keine Rechtsfehler auf und ist wirksam (dazu sogleich aa) bis cc)). Dem Außerkrafttreten der Richtlinie steht auch nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin die Aufhebung bislang nicht öffentlich bekannt gemacht hat (dazu dd)).

34

aa) Unbegründet ist der sinngemäße Einwand des Antragstellers, der Aufhebungsbeschluss sei unwirksam, weil der Bürgermeister der Antragsgegnerin bei der Einberufung des Gemeinderats zur Sitzung am 03.02.2021 unter Verstoß gegen § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO (und den insoweit inhaltsgleichen § 12 Abs. 2 der Geschäftsordnung des Gemeinderats ) die Regelfrist von sieben Tagen vor dem Sitzungstag nicht eingehalten habe.

35

Die genannte Frist wurde gewahrt. Denn die Einladung zur Sitzung erfolgte durch Einstellung in das Ratsinformationssystem der Antragstellerin am 25.01.2021 und damit mehr als sieben Tage vor der Sitzung am 03.02.2021. Unerheblich ist, dass der Antragsteller die ihm zusätzlich postalisch übersandte Einladung auf dem Postweg erst am 28.01.2021 erhalten hat. Die Einberufung des Gemeinderats ist nach § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO nicht nur schriftlich, sondern auch elektronisch möglich. Die Zulässigkeit dieses Kommunikationsweges ist (deklaratorisch) auch in der dem Antragsteller bekannten Geschäftsordnung geregelt, die dafür auf das Ratsinformationssystem verweist (§ 12 Abs. 3 GO).

36

Einen Rechtsfehler zeigt der Antragsteller auch nicht mit seinem Einwand auf, der Bürgermeister habe auf die am 25.01.2021 erfolgte Einstellung nicht eigens im Internet hingewiesen. Weder § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO noch § 12 GO normieren eine solche Hinweispflicht. Den Gemeinderäten ist unter anderem aus ihrer Geschäftsordnung die Existenz des Ratsinformationssystems bekannt. Sie verfügen über die erforderlichen Zugangsdaten. Dass der Antragsteller, zumal als ..., im Umgang mit elektronischen Kommunikationsmitteln vertraut ist, belegen seine aktenkundigen Eingaben. Er hat dementsprechend bei der Annahme seiner Wahl zum Gemeinderat am 09.06.2019 nur darum gebeten, dass ihm die Gemeinderatsunterlagen „zusätzlich“ zur elektronischen Einladung postalisch übersandt werden sollen (Erklärung vom 09.06.2019, Verw.-Akte, Abt. „Beschwerde bezgl. Einladung“). Es obliegt ihm, den Eingang der gemäß § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO zulässigerweise genutzten Kommunikationsmittel zu kontrollieren.

37

bb) Ebenfalls unbegründet ist das Vorbringen des Antragstellers, der Aufhebungsbeschluss vom 03.02.2021 sei rechtswidrig, weil ihm der Empfehlungsbeschluss des Ortschaftsrats ... vom 03.02.2021 zugrunde liege, der seinerseits rechtswidrig sei, weil er (der Antragsteller) dort von der Beratung und Beschlussfassung zu Unrecht als befangen ausgeschlossen worden sei.

38

Nach § 70 Abs. 1 GemO hat der Ortschaftsrat die örtliche Verwaltung zu beraten, ist er zu wichtigen Angelegenheiten, die die Ortschaft betreffen, zu hören, und hat er ein Vorschlagsrecht in allen Angelegenheiten, die die Ortschaft betreffen. Eine Satzung oder sonstige Rechtsvorschrift ist zwar rechtswidrig, wenn sie ohne eine im Einzelfall nach § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO erforderliche Anhörung des Ortschaftsrats durchgeführt wurde (vgl. Senat, Urt. v. 23.07.2020, a.a.O., m.w.N.; Beschl. v. 29.06.1981 - 1 S 345/81 - ESVGH GemO § 70 E 1). Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens gegen eine von einem Gemeinderat beschlossene Satzung oder sonstige Rechtsvorschrift ist allerdings nicht die Beschlussfassung des Ortschaftsrats im Rahmen der Anhörung nach § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO selbst, sondern nur der danach ergangene Beschluss zum Erlass der Satzung oder sonstigen Rechtsvorschrift des Gemeinderats (Senat, Urt. v. 23.07.2020, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.06.2014 - 5 S 2203/13 - ESVGH 65, 61). Deshalb ist es, wenn - wie hier geschehen - eine Anhörung stattgefunden hat, unerheblich, ob an den maßgeblichen Sitzungen der jeweiligen Ortschaftsräte befangene Mitglieder teilgenommen haben (Senat, Urt. v. 23.07.2020, a.a.O.; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.06.2014, a.a.O.) oder auf andere Weise gegen Befangenheitsvorschriften nach § 72 i.V.m. § 18 GemO verstoßen wurde. Es kommt deshalb insbesondere nicht darauf an, dass die im Ortschaftsrat xxxxxxx wiederholt geübte Praxis, ein Mitglied, über dessen Befangenheit zu entscheiden ist (vgl. § 72 i.V.m. § 18 Abs. 4 GemO), des Sitzungssaals zu verweisen, rechtlichen Bedenken begegnet, da dieses Mitglied lediglich die Sitzung zu verlassen, d.h. sich in den Zuschauerraum zu begeben hat (vgl. § 18 Abs. 5 Satz 1 GemO; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.09.2020 - 5 S 2132/17 - VBlBW 2021, 105, m.w.N.), und ein darüber hinausgehender Verweis aus dem Sitzungssaal mit dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Sitzung (§ 35 Abs. 1 Satz 1 GemO) kollidiert.

39

cc) Keine durchgreifenden Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Aufhebungsbeschlusses des Gemeinderats der Antragsgegnerin vom 03.02.2021 ergeben sich auch aus dem Vortrag des Antragstellers, dem Gemeinderat seien nicht alle erforderlichen Unterlagen rechtzeitig zur Verfügung gestellt worden und die Gemeinderäte hätten nicht ausreichend Zeit gehabt, sich mit der Änderung der Beschlussfassungen der Ortschaftsräte zu befassen.

40

Falls der Antragsteller mit diesem Vortrag rügen will, die Ortschaftsräte seien nicht in einer § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO genügenden Weise angehört worden, weil deren (letzten) Sitzungen zu der Frage der Aufhebung der Compliance-Richtlinie erst am 01.02. bzw. 02.02.2021 und damit kurz vor der Gemeinderatssitzung am 03.02.2021 stattgefunden hätten, zeigt er damit keinen Rechtsfehler auf. Eine im Einzelfall nach § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO erforderliche Anhörung hat so rechtzeitig vor der Entscheidung des Gemeinderats zu erfolgen, dass das Ergebnis der Anhörung des Ortschaftsrats die Willensbildung im Gemeinderat auch tatsächlich beeinflussen kann (Senat, Urt. v. 23.07.2020, a.a.O., m.w.N.). Welcher Zeitraum hierfür erforderlich ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls ab. Je nach Lage des Falls und insbesondere Art und Umfang der Vorbefassung der Gremien mit dem jeweiligen Thema kann es ausreichen, dass Ortschaftrat und Gemeinderat auch am selben Tag beraten und Beschluss fassen (vgl. Senat, Urt. v. 23.07.2020, a.a.O.). Im vorliegenden Fall war es angesichts der seit 2016 bei der Antragsgegnerin ausführlich geführten Diskussion um das Ob und gegebenenfalls den Inhalt einer Compliance-Richtlinie sowie angesichts der unmittelbar nach Erlass des im Eilverfahren ergangenen Senatsbeschlusses vom 16.11.2020 - 1 S 3503/20 - erfolgten erstmaligen Beteiligung der Ortschaftsräte Anfang 2021 rechtlich nicht zu beanstanden, dass die Ortschaftsräte zeitlich unmittelbar vor dem Gemeinderat (nochmals) angehört und das Ergebnis der Anhörung sodann im Gemeinderat mitgeteilt wurde. Dass die Anhörung der Ortschaftsräte § 70 Abs. 1 Satz 2 GemO verletzt haben könnte, liegt umso mehr fern, als der Gemeinderat der letzten und einheitlichen Empfehlung der Ortschaftsräte - die Compliance-Richtlinie aufzuheben - gefolgt ist.

41

Falls der Antragsteller mit seinem Einwand zum zeitlichen Abstand zwischen den letzten Ortschaftsratssitzungen und der Gemeinderatssitzung (auch) rügen will, der Bürgermeister habe in diesem Zusammenhang § 34 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GemO verletzt, weil er zu der Sitzung des Gemeinderats am 03.02.2021 keine Unterlagen betreffend die Sitzung der Ortschaftsräte vom 01./02.02.2021 beigefügt habe, zeigt der Antragsteller auch damit keinen Rechtsmangel des am 03.02.2021 gefassten Aufhebungsbeschlusses auf. Es ist weder vorgetragen noch sonst erkennbar, welche Unterlagen der Antragsteller insoweit konkret vermisst hat. Unabhängig davon ist für einen Verstoß gegen § 34 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 GemO auch sonst nichts erkennbar. Vom Bürgermeister müssen nach dieser Vorschrift nur diejenigen Unterlagen beigefügt werden, die zur Vorbereitung der Gemeinderäte auf die Sitzung, zur Bildung einer (vorläufigen) Meinung und gegebenenfalls zur Vorbesprechung in den Fraktionen benötigt werden (Senat, Beschl. v. 12.11.2002 - 1 S 2277/02 - VBlBW 2003, 276, m.w.N.). Welche Unterlagen zu diesem Zweck erforderlich sind, lässt sich nicht allgemein, sondern nur nach der Art des jeweiligen Verhandlungsgegenstandes näher bestimmen (Senat, Beschl. v. 12.11.2002, a.a.O.). Danach war es im vorliegenden Fall nicht erforderlich, der Einladung zur Sitzung der Gemeindesrats am 03.02.2021 betreffend TOP 7 Unterlagen zu den Ortschaftsratssitzungen vom 01./02.02.2021 beizufügen oder nachzureichen (vgl. zu Letzterem Senat, Beschl. v. 29.09.2020 - 1 S 2990/20 - VBlBW 2021, 200). Die Gemeinderäte waren angesichts der in der Gemeinde der Antragsgegnerin seit Langem und intensiv geführten Diskussion sowie angesichts der ihnen mit der Einladung übersandten, ihrerseits ausführlichen Beschlussvorlage sowie des dort in Bezug genommenen Senatsbeschlusses vom 16.11.2020 - 1 S 3503/20 - bereits hinreichend darüber informiert, welche Gründe aus Sicht der Verwaltung und der „Fraktion Bündnis 90/Die Grünen“ für eine Aufhebung der Compliance-Richtlinie sprachen. Diese Gründe gaben erkennbar auch den Ausschlag für die zuletzt übereinstimmende Empfehlung der Ortschaftsräte, die Richtlinie aufzuheben. Es bestehen insbesondere keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsteller gleichwohl nicht in der Lage gewesen sein könnte, sich anhand der ihm übersandten Unterlagen auf die Gemeinderatssitzung vorzubereiten, in der diese Richtlinie auf Vorschlag der Verwaltung und einer Fraktion aufgehoben werden und damit seinem eigenen Anliegen entsprochen werden sollte.

42

dd) Dem Außerkrafttreten der nach alledem durch einen rechtmäßigen Beschluss des Gemeinderats aufgehobenen Richtlinie steht auch nicht entgegen, dass die Antragsgegnerin die Aufhebung bislang nicht öffentlich bekannt gemacht hat. Die Richtlinie ist unabhängig davon bereits durch den Aufhebungsbeschluss als tauglicher Gegenstand eines Normenkontrollantrags nach § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 5 Satz 2 VwGO weggefallen.

43

Die Eigenschaft als tauglicher Kontrollgegenstand verliert eine Rechtsvorschrift dann, wenn ihre äußere Wirksamkeit formell beendet ist, sei es, dass sie von vornherein nur befristet gegolten hat, sei es, dass sie aufgehoben worden ist (Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl., § 47 Rn. 73 m.w.N.). Letzteres ist hier der Fall. Die streitbefangene Compliance-Richtlinie wurde durch den Beschluss des Gemeinderats vom 03.02.2021, wie gezeigt, aufgehoben. Einer darüber hinausgehenden öffentlichen Bekanntmachung der Aufhebung bedurfte es zur Beseitigung ihrer Wirksamkeit nicht. Insbesondere war dies weder gemäß § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO (1) noch nach allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen zur Beseitigung eines Rechtsscheins (2) geboten.

44

(1) Eine Notwendigkeit, die Aufhebung der Richtlinie für ihr Außerkrafttreten öffentlich bekannt zu geben, folgte nicht aus § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO.

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Nach dieser Vorschrift sind Satzungen öffentlich bekannt zu machen. Diese für den Erlass einer Satzung maßgebliche Vorschrift gilt, wie die übrigen für den Erlass maßgeblichen Gesetzesbestimmungen grundsätzlich auch (vgl. Kunze/Bronner/Katz, GemO, 21. Lfg., § 4 Rn. 14), ebenso für die Aufhebung einer Satzung (vgl. OVG Schl.-Holst., Beschl. v. 18.05.1999 - 2 L 185/98 - Nord-ÖR 313, zum dortigen Landesrecht und allgemein zur Aufhebung von Satzungen; zum Sonderfall der konkludenten Aufhebung einer Satzung im Wege einer Ersetzung durch eine neue Satzung Senat, Urt. v. 23.07.2020 - 1 S 1584/18 - VBlBW 2021, 147 m.w.N.). Für die Aufhebung der hier streitbefangenen Compliance-Richtlinie bietet § 4 Abs. 3 Satz 1 GemO indes keinen Maßstab. Denn bei dieser Richtlinie hat es sich um keine Satzung gehandelt (insoweit vom Senat im vorangegangenen Eilverfahren noch offen gelassen, vgl. Senat, Beschl. v. 16.11.2020, a.a.O.).

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Die Richtlinie stellt eine Rechtsvorschrift im materiellen Sinn, jedoch keine untergesetzliche Rechtsvorschrift im formellen Sinn dar. Gegen eine Einordnung als Satzung spricht, dass der Gemeinderat die Richtlinie bereits nicht in der Form einer Satzung erlassen hat. Er hat für die von ihm erlassene Rechtsvorschrift insbesondere nicht die Bezeichnung „Satzung“, sondern „Richtlinie“ gewählt. Dem entspricht es, dass der Gemeinderat in der Richtlinie normiert hat, dass diese in den „Stadtnachrichten“ (dem Amtsblatt) veröffentlich werden sollte (§ 4 Abs. 3 der Richtlinie). Eine solche Veröffentlichungsanordnung in der Rechtsvorschrift selbst wäre, wenn es sich um eine Satzung hätte handeln sollen, nicht erforderlich, sondern überflüssig gewesen, weil sich die Notwendigkeit einer Bekanntmachung von Satzungen, wie gezeigt, schon aus dem Gesetz ergibt (§ 4 Abs. 3 Satz 1 GemO). Es entspricht daher auch nicht der Praxis der Antragsgegnerin beim Erlass von Satzungen, in diesen selbst - wie bei der Richtlinie geschehen - Veröffentlichungsanordnungen aufzunehmen (vgl. etwa § 2 der den Beteiligten bekannten Bekanntmachungssatzung vom 06.04.2016, abrufbar unter www.tettnang.de/de/service/satzungen). Es bestehen dementsprechend auch keine Anhaltspunkte dafür, dass der Bürgermeister der Antragsgegnerin mit der (wohl) am 22.10.2020 erfolgten Unterzeichnung eines Abdrucks der Richtlinie die Ausfertigung einer Satzung vornehmen wollte (vgl. zu den Anforderungen an eine Ausfertigung VGH Bad.-Württ., Urt. v. 11.02.2016 - 5 S 1389/14 - BauR 2016, 956 m.w.N.). Der genannte Abdruck trägt insbesondere keinen - auch nach der Praxis der Antragsgegnerin beim Satzungserlass üblichen - Ausfertigungsvermerk (vgl. auch dazu beispielhaft die Bekanntmachungssatzung vom 06.04.2016: „Ausgefertigt! Tettnang, den 06.04.2016, […] Bürgermeister“). Der beim Erlass von Satzungen - auch in der Praxis der Antragsgegnerin - übliche Hinweis auf die Fehlerfolgenregelungen aus § 4 Abs. 4 GemO erfolgte bei der Compliance-Richtlinie ebenfalls nicht. Der Umstand, dass jedenfalls ein Teil der in der Richtlinie enthaltenen Regelungen einer gesetzlichen Rechtsgrundlage bedurfte und diese möglicherweise allenfalls in § 4 Abs. 1 GemO hätte finden können (vgl. dazu Senat, Beschl. v. 16.11.2020, a.a.O.), ändert nichts daran, dass die Antragsgegnerin ihre „Compliance-Vorschriften“ nicht in der Form einer Satzung erlassen hat. Wählt eine juristische Person zur Regelung von Sachverhalten nicht die geeignete Handlungsform, kann (schon) diese Wahl der falschen Handlungsform zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Regelungen führen, nicht aber die konkret gewählte Handlungsform ändern. Die Rechtsnatur einer Satzung hat die streitbefangene Compliance-Richtlinie schließlich auch nicht dadurch erhalten, dass die Antragsgegnerin sie in ihrem Amtsblatt veröffentlicht hat. Öffentliche Bekanntmachungen sind nicht auf Satzungen beschränkt. Eine Rechtsvorschrift im materiellen Sinn, die nicht als Satzung (untergesetzliche Rechtsvorschrift im formellen Sinne) erlassen wurde, wird nicht dadurch zur Satzung, dass sie (überobligationsmäßig) öffentlich bekannt gemacht wird.

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(2) Eine Notwendigkeit, die Aufhebung der Richtlinie für ihr Außerkrafttreten öffentlich bekannt zu geben, ergab sich auch nicht aus allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsätzen. Eine Bekanntmachung der Aufhebung war insbesondere nicht erforderlich, um - wie der Antragsteller sinngemäß geltend macht - den Rechtsschein einer noch wirksamen Richtlinie zu beseitigen. Der vorliegende Fall zeichnet sich durch die Besonderheit aus, dass sich die Richtlinie - insoweit der Geschäftsordnung eines Gemeinderats ähnlich - ausschließlich an Gemeinde- und Ortschaftsräte gerichtet hat und ihre Aufhebung allen Norm-adressaten einschließlich des Antragstellers bekannt ist, weil sie als Mitglieder des Gemeinderats bzw. der Ortschaftsräte an dem Aufhebungsverfahren beteiligt waren. Für diese insoweit maßgebliche Gruppe der (vormals) Normunterworfenen (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.11.1986 - 4 C 60.84 - ZfBR 1987, 98; Scheidler, UPR 2017, 201) erzeugt die Richtlinie daher keinen Rechtsschein einer noch Geltung beanspruchenden Vorschrift. Daran ändert der Umstand, dass der frühere Erlass der Richtlinie überobligationsmäßig bekannt gemacht wurde, nichts.

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b) Dem Antragsteller fehlt für seinen gemäß § 47 Abs. 1 und 5 VwGO gestellten Antrag, die am 21.10.2020 beschlossene Compliance-Richtlinie für unwirksam zu erklären, außerdem das Rechtsschutzbedürfnis.

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Für einen Normenkontrollantrag fehlt das Rechtsschutzinteresse, wenn der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten gerichtlichen Entscheidung nicht verbessern kann und die Inanspruchnahme des Gerichts deshalb für ihn nutzlos erscheint (BVerwG, Beschl. v. 23.01.1992 - 4 NB 2.90 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 61; Senat, Beschl. v. 11.05.2021 - 1 S 1048/21 - juris, m.w.N.). So liegt der Fall hier. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin hat die vom Antragsteller mit dem Normenkontrollantrag beanstandete Compliance-Richtlinie bereits aufgehoben. Weder der Bürgermeister der Antragsgegnerin einschließlich der ihm unterstellten Verwaltung noch der Gemeinderat noch einer der Ortschaftsräte beabsichtigen, diese bereits aufgehobene Richtlinie anzuwenden oder sonst irgendwelche Rechtsfolgen oder tatsächliche Konsequenzen daraus zu ziehen. Der Gemeinderat hat zudem beschlossen, das Vorhaben einer Compliance-Richtlinie auch nicht mehr weiterzuverfolgen. Bei diesem Sachstand hat der Antragsteller kein schutzwürdiges Interesse an der Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes in der Gestalt einer Normenkontrolle. Er begehrt der Sache nach die Erstattung eines abstrakten Rechtsgutachtens durch den Senat zur Rechtmäßigkeit einer bereits aufgehobenen und folgenlosen Richtlinie. Dafür steht das Verfahren nach § 47 Abs. 1 VwGO nicht zur Verfügung.

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Der Antragsteller kann dem auch nicht entgegenhalten, er habe ein Interesse an der „Entmöblierung des öffentlichen Raums“. Dieser auf die Beseitigung eines Rechtsscheins gerichtete Vortrag zeigt aus den dazu oben (unter 3. dd)) genannten Gründen auch kein Rechtsschutzbedürfnis auf. Da allen Adressaten der Richtlinie einschließlich des Antragstellers deren Aufhebung bekannt ist und sie ebenso wie der Gemeinderat als Richtliniengeber daraus keine Rechtsfolgen oder tatsächliche Konsequenzen mehr ziehen, hat der Antragsteller kein schutzwürdiges Interesse daran, einen vermeintlichen, tatsächlich weder für ihn noch für andere Normadressaten bestehenden Rechtsschein durch das vorliegende Normenkontrollverfahren beseitigen zu lassen.

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4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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5. Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

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Beschluss vom 11. Oktober 2021

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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 2 VwGO).