Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-12-14, Aktenzeichen 17 K 10509/98
ECLI:DE:VGD:1999:1214.17K10509.98.00

Tenor

Der Vorausleistungsbescheid des Beklagten vom 2. Juli 1998 und der
hierzu ergangene Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1998 werden
aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig
erklärt.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks in
xxxxxxxxxxxxxxxxxxx, Gemarkung xxxxxxx, Flur xx, Flurstück xx
(postalisch: xxxxxx xxxxxxxxx).

3

Das Grundstück grenzt unmittelbar an die xxxxxxxxxxxx, die
in zentraler Innenstadtlage liegt. Unter dem abgerechneten
Abschnitt zwischen xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx und dem Platzbereich
bei den Hausnummern xxxxx und xx (Bauabschnitt 7) befindet
sich unter der Straße über die gesamte Länge des abgerechneten
Abschnitts in einer Breite von 15,50 m eine Tiefgarage.

4

Die xxxxxxxxxxxx wurde zwischen xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx und
xxxxxx xxxxxxxxxxxx im Jahre 1954 erstmalig hergestellt. In
den Jahren 1973/1974 wurde die xxxxxxxxxxxx in ihrer Breite
von 21 m entsprechend dem damaligen Bauprogramm in eine
Fußgängergeschäftsstraße umgebaut. Die Arbeiten wurden am
16. Mai 1974 (Los I) und 26. Juli 1976 (Los II) abgenommen.
Die Teileinziehung der Straße wurde im Amtsblatt der Stadt
xxxxxxxxxxxxxxxxxxx am 15. Mai 1978 ortsüblich bekanntgemacht.
Beiträge nach § 8 KAG NW wurden für den Ausbau wegen einer
fehlenden Satzungsregelung nicht erhoben.

5

Der vertikale Aufbau der Straße oberhalb der Tiefgarage
bestand nach dem Abrechnungslageplan des Beklagten vom
11. Mai 1973 aus 8 cm Bitu.-Kies, der auf ein Sandbett
aufgebracht worden war, 4 cm Mörtelbett (Mörtelgruppe III nach
DIN 1053) und einem Plattenbelag (Granilith-Hartsteinplatten,
6 cm stark).

6

Nach dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen
Verhandlung sei bei dem damaligen Ausbau auf die
Isoliertragschicht der Tiefgarage eine Zwischenschicht aus
Schotter (6 cm stark) und eine Asphalttragschicht (8 cm stark)
aufgebracht worden. Die Oberfläche habe aus 6 cm starken
Platten bestanden, die 40 cm im Quadrat gemessen haben. Die
Platten seien in einem 4 cm starken Bett aus Mörtel verlegt
gewesen. Die Gesamtaufbaustärke habe 24 cm betragen. In den
seitlichen Bereichen der Tiefgarage habe sich unterhalb der
Asphalttragschicht ein 82 cm mächtiger Unterbau aus
Frostschutzmaterial befunden.

7

Die Beleuchtung der Straße wurde aus Marolon-
Klarglasleuchten mit 117 Brennstellen an 40 Masten mit je
5.700 Lumen hergestellt.

8

Der Beklagte begann mit dem „Bausteinprogramm zur
Neugestaltung der Innenstadt" vom 11. Dezember 1995 unter
anderem mit den Planungen für den Umbau der xxxxxxxxxxxx.
Aufgrund des Beschlusses des Planungsausschusses vom 23. April
1996 schrieb der Beklagte den „Gestaltungswettbewerb
xxxxxxxxxx" aus.

9

Die Bezirksvertretung 1 und der Planungsausschuß
beschlossen in ihren Sitzungen vom 3. Februar 1998 das
Bauprogramm zur „Umgestaltung der xxxxxxxxxxxx und der
historischen Achsen" entsprechend dem Entwurf der
Wettbewerbssieger. Danach soll die xxxxxxxxxxxx in
unterschiedlich große Pflasterfelder mit unterschiedlichen
Materialfarben gegliedert werden, die durch Granitplatten
(Größe 60 x 60) zu begrenzen sind. Darin soll
Betonwerksteinpflaster der Größe 20 x 40 gelegt werden. Der
sog. „Strichcode" soll aus Betonwerksteinpflaster
(Größe 40 x 40) und weißen Naturstein (Größe 10 x 20)
hergestellt werden; die seitlichen Hausanschlußzonen sind mit
mittelformatigem Natursteinpflaster zu pflastern.

10

Der Ausbau soll nach den vom Beklagten vorgelegten
Verwaltungsvorgängen im Bereich der Tiefgarage in folgender
Aufbaustärke erfolgen: 12 cm Betonplatten oder Naturstein,
4 cm Sandbettung. Der darunterliegende Schotter soll in der
Anlage verbleiben. Beim Neuausbau sollen in dieser Schicht
lediglich die erforderlichen Regulierungsarbeiten durchgeführt
werden.

11

Im gerichtlichen Verfahren trug der Beklagte weiter vor,
der Aufbau bestehe oberhalb der Isolierschicht der Tiefgarage
nunmehr aus 10 cm Schotter, einer 5 cm mächtigen Sandbettung
und 12 cm starkem Steinpflaster. Der vertikale Aufbau betrage
nunmehr insgesamt 27 cm.

12

Die Beleuchtung soll mittels des speziell für xxxxxxx
entwickelten Leuchtentyps „xxxxxxx" in einer Lichtpunkthöhe
zwischen 4,50 und 7,60 m erfolgen; die Strahler werden an den
Masten in Dreier-Gruppen angeordnet und sind frei beweglich.
Zudem sollen die Möblierung erneuert und fünf Spielstandorte
für Kinder und Jugendliche angelegt werden. Mit den
Bauarbeiten wurde am 15. Mai 1998 begonnen. Sie sind noch
nicht abgenommen.

13

Mit Bescheid vom 2. Juli 1998 zog der Beklagte den Kläger
zu einer Vorausleistung auf den künftigen Straßenbaubeitrag in
Höhe von DM 27.040,00 heran. Der Beklagte legte dabei
entsprechend der Satzung „Fußgängergeschäftsstraße
xxxxxxxxxxxx von xxxxxxxxxxxxxxx xxxxx bis Platzbereich xxxxx
- xx" vom 22. Mai 1998, die rückwirkend zum 3. Februar 1998 in
Kraft getreten ist, 55 % des geschätzten beitragsfähigen
Aufwandes auf die Beitragspflichtigen um. Von diesem Aufwand
machte der Beklagte 80 % als Vorausleistung geltend.

14

Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1998 zurück. Zur
Begründung führte er im wesentlichen aus, die Plattierung sei
an zahlreichen Stellen schadhaft gewesen. Durch unebene
Oberfläche sei die Oberflächenentwässerung nicht mehr in
vollem Umfang gewährleistet gewesen. Die Masten der
Straßenbeleuchtung seien nach jahrzehntelanger Verwendung
verrostet gewesen; die Standsicherheit sei nicht mehr
gewährleistet gewesen.

15

Dagegen richtet sich die erhobene Klage. Der Kläger trägt
im wesentlichen vor, Grund des Ausbaus sei allein die
Anpassung der xxxxxxxxxxxx an die Anforderungen einer
attraktiven Innenstadt gewesen. Das stelle keine
beitragsfähige Maßnahme dar.

16

Anlaß sei zudem die Sanierungsbedürftigkeit der undichten
Tiefgarage unterhalb der xxxxxxxxxxxx gewesen. Das könne nicht
zum Anlaß genommen werden, Straßen auszubauen, um dann
Beiträge erheben zu können. Die Sanierung habe nämlich nur
erfolgen können, wenn die Pflasterung zuvor aufgenommen werde.
Die Beleuchtung und die Pflasterung seien nicht verbessert
worden.

17

Auch sei der Zustand der xxxxxxxxxxxx vor dem Ausbau
einwandfrei gewesen; solche Straßen seien abweichend von der
Regel nicht nach 25 Jahren verbraucht.

18

Der Kläger beantragt,

19

den Vorausleistungsbescheid des Beklagten vom
2. Juli 1998 und der hierzu ergangenen
Widerspruchsbescheid vom 1. Dezember 1998
aufzuheben.

20

Der Beklagte beantragt,

21

die Klage abzuweisen.

22

Er trägt ergänzend vor, die Pflasterung sei verbraucht, die
Plattierung an zahlreichen Stellen schadhaft gewesen. Durch
Setzungen sei die Oberfläche uneben geworden, was zur
Pfützenbildung bei Niederschlägen geführt habe. Insgesamt
seien rund 15 % der Fläche mit Reparaturmaßnahmen belegt
gewesen. Der Umbau sei ausweislich der Begründung zum
Baubeschluß wegen des verbrauchten Straßenbelages dringend
erforderlich gewesen.

23

Durch den Umbau sei die Straße auch ebener geworden. Sie
sei durch den neuen, verstärkten Aufbau und die 12 cm starke
Pflasterung weniger reparaturanfällig. Die erstmalige Bettung
der Pflastersteine in Sand entspreche dem Stand der Technik.
Die Beseitigung einer Treppe im Bereich „xxxxxxx" erhöhe den
Verkehrsfluß der Straße. Insgesamt werde so die
Verkehrstauglichkeit der Anlage verbessert.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten (20 Bände) und der vom
Kläger überlassenen Unterlagen (ein Gutachten) Bezug
genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen
Bescheide sind rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen
Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

27

Der Beklagte ist nicht berechtigt, entsprechend § 8 Abs. 8
KAG NW eine Vorausleistung auf die künftige Beitragsschuld zu
erheben, da der abgerechnete Umbau der xxxxxxxxxxxx keine
beitragsfähige Maßnahme im Sinne des § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NW
darstellt.

28

Nach § 8 Abs. 2 Satz 1, Abs. 1 KAG NW können Beiträge nur
für die Herstellung, Anschaffung und Erweiterung öffentlicher
Einrichtungen und Anlagen sowie für die Verbesserung von
Straßen, Wegen und Plätzen erhoben werden, nicht jedoch für
die laufende Unterhaltung und Instandsetzung derselben. Diesen
Anforderungen genügt die Maßnahme „Umbau der xxxxxxxxxxxx"
nicht.

29

Der Umbau stellt keine Anschaffung dar, da eine
(bestehende) Anlage nicht übernommen wurde; die xxxxxxxxxxxx
ist auch nicht erweitert worden, da die räumliche Ausdehnung
der Straße nicht verändert wurde.

30

I.

31

Die Maßnahme erfüllt auch nicht den Begriff der
(nachmaligen) Herstellung (= Erneuerung). Erneuerung ist die
Ersetzung einer abgenutzten Anlage durch eine gleichsam „neue"
Anlage von gleicher räumlicher Ausdehnung, gleicher
funktioneller Aufteilung der Fläche und gleichwertiger
Befestigungsart. Sie stellt also eine Maßnahme dar, durch die
eine nicht mehr funktionsfähige und deshalb
erneuerungsbedürftige Anlage in einen im wesentlich der
ursprünglichen Anlage vergleichbaren Zustand versetzt wird,
den die Anlage unmittelbar nach der ersten oder einer etwaigen
weiteren Herstellung hatte,

32

OVG NRW, Urteil vom 4. Juli 1986 - 2 A 1761/85 -, in:
ZKF 1987, 39; Beschluß vom 25. September 1991 - 2 A 1926/91 -
; Driehaus, Kommunalabgabenrecht - Kommentar, Bd. 2, 21.
Erg.-Lfg., Stand: Juli 1999 , § 8 Rn. 292;
Dietzel/Hinsen/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach
§ 8 des Kommunalabgabengesetzes NW, 4. Auflage, Rn. 39.

33

Für die Beitragserhebung ist insoweit Voraussetzung, daß
die Erneuerung nach Ablauf der Nutzungszeit durchgeführt wird,
die bei bestimmungsgemäßer Nutzung und ordnungsgemäßer
Unterhaltung und Instandsetzung erfahrungsgemäß zu erwarten
ist. Die Nutzungszeit, die unter den genannten Voraussetzungen
erfahrungsgemäß zu erwarten ist, wird unter Berücksichtigung
der Qualität des früheren Ausbaus ermittelt (übliche
Nutzungszeit),

34

OVG NRW, Beschluß vom 25. September 1991 - 2 A 1926/91 -;
Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 292 a.

35

Zu dem Begriff der Erneuerung von gepflasterten
Fußgängergeschäftsstraßen führt das Oberverwaltungsgericht für
das Land Nordrhein - Westfalen in seinem

36

Beschluß vom 8. Oktober 1999 - 15 A 3305/96 -

37

wörtlich aus:

38

„Die Maßnahme stellt keine beitragsfähige nachmalige
Herstellung (Erneuerung) dar. Diese liegt vor, wenn eine
Straße, die infolge bestimmungsgemäßer Nutzung nach Ablauf
der üblichen Nutzungszeit trotz ordnungsgemäßer Unterhaltung
und Instandsetzung verschlissen ist, erneuert wird.

39

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 22. März 1999 - 15 A 1047/99 -,
ZMR 1999, 515.

40

Eine solche Erneuerung muß nicht die Straße in ihrem
gesamten vertikalen Aufbau erfassen. Es reicht aus, wenn die
Maßnahme sich auf Teile der Anlage erstreckt, denen nach
herkömmlicher Betrachtungsweise eine gewisse Selbständigkeit
zukommt.

41

Vgl. OVG NRW, Beschluß vom 29. März 1990 - 2 A 723/87 -,
NWVBl. 1991, 19.

42

Die hier erfolgte Verlegung neuer Platten in einer neuen
Bettung auf dem ansonsten unveränderten Straßenoberbau ist
eine Instandsetzung. Nach in der Straßenbautechnik
verbreiteter Auffassung ist Instandsetzung ein "Sammelbegriff
für Maßnahmen, die deutlich über das Ausmaß einer
Unterhaltungsmaßnahme hinausgehen und keine Erneuerung von
Straßenbefestigungen darstellen (z.B. Oberflächenbehandlung,
Erneuerung lediglich von Deckschichten in voller
Fahrstreifenbreite mit und ohne Fräsen und ggf. einer
Ausgleichsschicht, Spurrinnenbeseitigung in größeren
zusammenhängenden Längen)", während Unterhaltung ein
"Sammelbegriff für Maßnahmen kleineren Umfangs und bauliche
Sofortmaßnahmen zur Substanzerhaltung von
Straßenbefestigungen (nicht über die volle
Fahrstreifenbreite)" ist.

43

Vgl. Forschungsstelle für Straßen- und Verkehrswesen,
Arbeitsausschuß "Wirtschaftlichkeitsberechnung",
Begriffsbestimmungen Straßenbautechnik, Teil:
Wirtschaftlichkeitsrechnung in der Straßenbautechnik (Stand:
April 1982).

44

Unterhaltung, Instandsetzung und Erneuerung stehen daher
in einem ansteigenden Stufenverhältnis des Umfangs und der
Intensität der Baumaßnahme, wobei nur die letzte
beitragsfähig ist. Die Besonderheit einer Pflaster- oder
Plattendecke besteht darin, daß sie als solche in ihrer
Gesamtheit bei ordnungsgemäßer Unterhaltung nicht
verschleißt. Denn im Gegensatz zu einer bituminösen Decke,
die sich verformt und nur durch Eingriff in ihre Substanz
unterhalten und instandgesetzt werden kann, ist eine
Pflaster- oder Plattendecke darauf angelegt, daß das einzelne
beschädigte oder sonstwie abgenutzte Pflaster- oder
Plattenstück im Wege der Unterhaltung ausgetauscht wird. Es
findet also insoweit, wie der Beklagte richtig ausführt, im
Laufe der Zeit eine "schleichende Erneuerung" statt, die -
weil ein abgenutzter Gesamtzustand nicht entsteht - als Kette
von Unterhaltungsmaßnahmen insgesamt nicht beitragsfähig ist.
Auch hier waren die im Rahmen der hier abgerechneten Maßnahme
ausgetauschten Pflastersteine und Platten selbst nicht
abgenutzt. Der Austausch erfolgte vielmehr aus ästhetisch-
städtebaulichen Gründen. Eine beitragsfähige Erneuerung kommt
deshalb bei einer Straße mit Pflaster- oder Plattendecke nur
in Betracht, wenn auch darunter liegende Schichten, etwa die
Trag- oder Frostschutzschicht, von der Ausbaumaßnahme
betroffen sind.

45

Die Neuerstellung der Pflasterbettung führt ebenfalls
nicht dazu, daß die Maßnahme schon als Erneuerung anzusehen
wäre. Allerdings ist hier im Gegensatz zur Pflaster- oder
Plattendecke ein Verschleiß in ihrer Gesamtheit möglich.
Jedoch stellt deren Neuerstellung nur eine Maßnahme der
Instandsetzung dar und ist somit nicht beitragsfähig. Die
Bettung ist die "auf der Tragschichtoberfläche hergestellte
Schicht aus Sand, Splitt oder einem Brechsand-Splitt-Gemisch,
ggf. unter Einschlämmen von Mörtel" und stellt "die untere
Schicht einer Pflasterdecke oder eines Plattenbelags"
dar.

46

Vgl. Forschungsgesellschaft für Straßen- und
Verkehrswesen, Arbeitsausschuß "Begriffsbestimmungen -
Straßenbautechnik", Begriffsbestimmungen, Teil:
Straßenbautechnik (Ausgabe 1990).

47

Sie dient allein der Fixierung der verlegten
Pflastersteine oder Platten. Damit weist sie nicht die nötige
Selbständigkeit auf, um eine Neuerstellung dieser Schicht
schon als Erneuerung einstufen zu können. Es widerspräche dem
allgemeinen Sprachgebrauch, die bloße Neuverlegung eines
(ansonsten unveränderten) Pflaster- oder Plattenbelages in
einer neuen Bettung als (nachmalige) Herstellung einer Straße
statt als deren Instandsetzung anzusehen."

48

Diesen Grundsätzen, denen sich das erkennende Gericht voll
umfänglich anschließt, ist zu entnehmen, daß die Verlegung
einer neuen Pflasterung auch in einer neuen Bettung keine
(nachmalige) Herstellung im Sinne des § 8 KAG NW darstellt.
Denn eine Pflasterung verschleißt nicht mit der Folge, daß
eine völlige Abnutzung der Anlage eintreten kann. Das wäre
aber Voraussetzung für eine beitragsfähige Erneuerung.

49

Dabei ist weder ersichtlich noch vom Beklagten vorgetragen,
daß für die xxxxxxxxxxxx etwas anderes gelten kann. Auch ihre
Pflasterung war nicht verschlissen. Aus den von den Parteien
vorgelegten Lichtbildern, die einen guten Überblick über die
gesamte Ausdehnung der Schloßstraße ermöglichen, ergibt sich
vielmehr, daß durch den Austausch der gebrochenen Platten eine
ebene und verkehrstaugliche Oberfläche der xxxxxxxxxxxx
wiederherstellbar gewesen wäre. Eine Erneuerungsbedürftigkeit
der gesamten Anlage kann den Lichtbildern nicht entnommen
werden.

50

Aber nur der durch die Erneuerung einer abgenutzten Anlage
entstehende Aufwand ist in der Regel Investitionsaufwand, also
Aufwand, der der nachmaligen Herstellung dient und nicht der
Erhaltung der Anlage. Die Kosten hierfür, also der Aufwand für
die laufende Unterhaltung und Instandsetzung der Ortsstraßen,
ist aber von den Gemeinden selbst zu tragen. Verschleißt eine
Anlage - wie eine gepflasterte Fußgängergeschäftsstraße in
ihrer Oberfläche - nicht, sondern kann nach den derzeit
technischen Möglichkeiten laufend unterhalten und instand
gesetzt werden, dann behält die Anlage ihre
Funktionstauglichkeit mit der Folge, daß insoweit eine
beitragsfähige Erneuerung ausscheidet,

51

Driehaus, a.a.O. § 8 Rn. 292 a.

52

Dabei spielt es keine Rolle, ob die Grundstückseigentümer
in der Vergangenheit zu den Kosten der Straße beigetragen
haben,

53

OVG NRW, Beschluß vom 31. August 1983 - 2 A 1373/82 -.

54

Dem Vortrag des Beklagten kann auch nicht entnommen werden,
daß die unter der Bettung gelegenen Schichten verschlissen und
deshalb erneuerungsbedürftig waren, bzw. tatsächlich erneuert
worden sind. Den Verwaltungsvorgängen läßt sich nur entnehmen,
daß die darunterliegende Asphalttragschicht entfallen ist und
die vorhandene Schotterschicht von 6 cm auf 10 cm verstärkt
worden ist. Dies ist im wesentlichen darauf zurückzuführen,
daß die um 6 cm stärkere Pflasterung tiefer in den Unterbau
eingelassen werden mußte, damit das bestehende Höhenniveau der
Straße nicht weiter als 3 cm angehoben wird. Dadurch entfiel
die Asphalttragschicht; die bestehende Schotterschicht mußte
deshalb um die fehlende Differenz im Aufbau ausgeglichen
werden.

55

Das ergibt sich auch aus zwei Vermerken des Beklagten und
den vorgelegten Ausschreibungsunterlagen. Nach einem
(undatierten) Vermerk des Stadtamtes 66-3 soll nach Aufnahme
der alten Befestigung der Neuausbau (nur) in einer Sandbettung
(4 cm) und mit Pflastersteinen (12 cm) ausgeführt werden. Nach
einem weiteren Vermerk vom 17. März 1998 sollen die unter der
Bettung liegenden Schichten in der Anlage verbleiben und es
soll in diesen beim Neuausbau lediglich die erforderlichen
Regulierungsarbeiten durchgeführt werden.

56

Auch die Ausschreibungsunterlagen geben keinen Hinweis
darauf, daß die tiefer liegenden Schichten verschlissen waren
und deshalb erneuerungsbedürftig waren. Insoweit ist
Position 2.5 (Titel 2, Straßenbauarbeiten) der
Ausschreibungsunterlagen nur zu entnehmen, daß über die
gesamte Fläche von 9.750 m2 bituminöse Straßenbaustoffe bis zu
einer Dicke von 10 cm aufzunehmen sind. Eine Position für die
Aufnahme der darunterliegenden Schotterschicht fehlt.
Entsprechend ist neuer Schotter über die Fläche von 9.750 m2
nur gemäß der Position 2.10 einzubringen. Als Leistung ist
danach zu erbringen: „Schotterplanum herstellen. Auf- und
Abtrag +/- 5 cm". Die Herstellung eines Planum, also einer
ebenen Oberfläche, mit der Angabe des Auf- und Abtrages von
+/- 5 cm deckt sich dabei mit dem Vermerk des Beklagten vom
17. März 1998. Es sollte nach dem Abtrag der bituminösen
Tragschicht nur ein ausgeglichener Untergrund erstellt werden,
der für die Aufbringung der Sandbettung geeignet war.

57

Daraus läßt sich weder entnehmen, daß die unter der
Sandbettung liegenden Schichten erneuerungsbedürftig, also
verbraucht waren, noch, daß diese tatsächlich erneuert
wurden.

58

II.

59

Der Umbau der xxxxxxxxxxxx stellt auch keine beitragsfähige
Verbesserung der Anlage vor.

60

Eine Verbesserung liegt vor, wenn durch die Ausbaumaßnahme
die Ausstattung der Anlage entsprechend ihrer bisherigen
verkehrstechnischen Konzeption hinsichtlich der räumlichen
Ausdehnung (Erweiterung), hinsichtlich der funktionellen
Aufteilung der Gesamtfläche oder hinsichtlich der Art der
Befestigung vorteilhaft verändert wird. Dabei kann sich die
Maßnahme auf die ganze Anlage, einzelne Teilanlagen oder
selbständige Teile einer Teilanlage beziehen.

61

OVG NRW, Urteil vom 8. Dezember 1995 - 15 A 2402/93 -;
Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. ; ders., Erschließungs- und
Ausbaubeiträge, 5. Auflage, § 32 Rn. 25.

62

Insofern muß sich der Zustand der Anlage nach dem Ausbau
von dem ursprünglichen Zustand der Anlage unterscheiden.
Dieser Unterschied muß zudem einen positiven Einfluß auf die
Benutzbarkeit der Anlage haben,

63

Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 301.

64

1.

65

Bei dem somit notwendigerweise anzustellenden Vergleich
zwischen dem alten und dem neuen Zustand der Anlage ist von
dem ursprünglichen Zustand der Anlage auszugehen, also nicht
von dem unmittelbar vor der Ausbaumaßnahme bestehenden
Zustand,

66

Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 301.

67

Denn sonst wäre jede Unterhaltungsmaßnahme eine
beitragsfähige Verbesserung, da der unmittelbare Zustand der
Anlage vor der Maßnahme auch durch Unterhaltungs- oder
Instandsetzungsarbeiten verbessert wird. Das schließt aber § 8
Abs. 1 Satz 1 KAG NW aus.

68

Der Zustand der xxxxxxxxxxxx hat sich dadurch geändert, daß
bei Halbierung der Plattengröße ihre Dicke von 6 auf 12 cm
verdoppelt hat. Die Pflasterung ist in Sand (5 cm) und nicht
mehr in Mörtel (4 cm) gebettet. Der Unterbau ist um insgesamt
4 cm geringer geworden: Die 8 cm starke Asphalttragschicht
wurde aufgenommen, es wurden 4 cm Schotter angefüllt.
Insgesamt verstärkte sich der vertikale Aufbau um insgesamt
3 cm. Im Bereich des „xxxxxxx" wurde eine Treppe
eingeebnet.

69

2.

70

Diese ausbaubedingte Zustandsänderung hat aber keinen
positiven Einfluß auf die Benutzbarkeit der Anlage. Insoweit
hat sich die bestimmungsgemäße Funktion der Verkehrsanlage
xxxxxxxxxxxx nicht verbessert.

71

Hierauf muß sich aber die Verbesserung der Verkehrsanlage
beziehen. Abzustellen ist auf ihre im Zeitpunkt vor der
Durchführung der Maßnahme gerade von der Gemeinde zugewiesene
Funktion,

72

Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 302.

73

a.

74

Soweit es bei der bestimmungsgemäßen Funktion der
xxxxxxxxxxxx um die Bewältigung des Fußgängerverkehrs geht,
liegt eine Verbesserung nicht vor, da der neue Zustand nicht
geeignet ist, diesen Verkehr leichter, flüssiger, gefahrloser
oder geräuschloser zu machen. In diesem Sinne ist eine
Verbesserung verkehrstechnisch zu verstehen,

75

OVG NRW, Urteile vom 15. März 1989 - 2 A 1268/85 - und vom
8. Dezember 1995 - 15 A 2402/93 -; Driehaus, a.a.O., § 8
Rn. 302.

76

Abzustellen ist dabei allein darauf, ob durch die Maßnahme
die Straße als „Anlage" verbessert wird, ob also diese
Maßnahme bewirkt, daß die Anlage ihrer bestimmungsgemäßen
Funktion besser zu dienen geeignet ist als zuvor. Auf die
Verkehrsbedeutung bezogen heißt dies, daß eine Verbesserung
anzunehmen ist, wenn die Anlage nach der Ausbaumaßnahme
bessere verkehrstechnische Möglichkeiten eröffnet, sei es
durch eine größere räumliche Ausdehnung, eine stärker
differenzierte Aufteilung der Gesamtfläche oder eine dem
Verkehrsbedürfnis besser entsprechende und in diesem Sinne
höherwertige Art der Befestigung,

77

Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 302.

78

Für den Bereich der Fußgängergeschäftsstraßen hat das
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein - Westfalen
hierzu ausgeführt:

79

„[...] Demnach wird eine Fußgängerzone verbessert, wenn an
ihr bauliche Veränderungen vorgenommen werden, die die
Abwicklung des Fußgängerverkehrs erleichtern. Eine
Verbesserung liegt somit vor, wenn der ursprüngliche
Ausbauzustand der Straße durch eine bessere Art der
Befestigung oder durch eine größere räumliche Ausdehnung
verändert wird.

80

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 3. September 1980 - 2 A 698/79 -,
KStZ 1981, 72 (74 f.).

81

Eine solche Verbesserung liegt hier nicht vor, weil die
Straße nicht nach verkehrstechnischen, sondern
städtebaulichen Gesichtspunkten umgestaltet worden ist und
die neue Befestigung gegenüber der alten zu keiner
verkehrlichen Verbesserung führte."

82

OVG NRW, Beschluß vom 8. Oktober 1999 - 15 A 3305/96 -
.

83

Eine solche Verbesserung liegt zur Überzeugung des Gerichts
für die xxxxxxxxxxxx nicht vor, da eine bessere Art der
Befestigung nicht gewählt worden ist. Die neue Befestigung mit
12 cm starken Pflastersteinen in einer Sandbettung ist nicht
geeignet, die Abwicklung des Fußgängerverkehrs zu
erleichtern.

84

Dabei ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß durch den
Einbau einer Frostschutzschicht bzw. eines verstärkten,
frostsicheren Unterbaus Straßen, bzw. Gehwegflächen verbessert
werden. Denn der Einbau eines ausreichenden Unterbaus bewirkt
eine bessere Abwicklung des Verkehrs, weil Frostaufbrüche
vermieden werden und der Fußgänger nicht mehr durch mögliche
Aufwölbungen der Decke und notwendige Instandsetzungsarbeiten
behindert oder gefährdet wird,

85

OVG NRW, Urteile vom 5. Juli 1990 - 2 A 1691/88 -, in:
GemHH 1992, 108 (110); vom 22. April 1985 - 2 A 2954/83 - und
vom 31. Januar 1984 - 2 A 795/82 -; Beschluß vom
26. August 1991 - 2 A 869/80 -.

86

Unter Berücksichtigung der jeweiligen verkehrstechnischen
Vor- und Nachteile sind in Bezug auf die Frostaufbrüche aber
beide Arten der Oberflächenbefestigung gleichwertig.

87

Das gilt uneingeschränkt für die vom Beklagten behauptete
frostsichere Herstellung des Unterbaus. Der Unterbau ist schon
nicht entsprechend den Richtlinien für die Standardisierung
des Oberbaus von Verkehrsflächen - RStO 1986/89 - (hier:
Tafel 3, Bauklasse 5) frostsicher hergestellt worden. Das
Gericht vermag zudem nicht zu erkennen, wie ein um 4 cm
verringerter Unterbau bei einer Gesamtdicke von 10 cm
frostsicherer sein kann.

88

Das Gericht vermag dem Beklagten auch nicht darin zu
folgen, daß der Oberbau durch die jetzige Sandbettung mit der
dickeren Pflasterung Frostaufbrüche im Gegensatz zur früheren
Mörtelbettung vermeidet. Denn die Mörtelbettung entspricht
auch heute noch dem Stand der Technik. Ausweislich Ziffer 2.9
der DIN 18318 - Verkehrswegebauarbeiten, Pflasterdecken,
Plattenbeläge , Einfassungen - kann das Bettungsmaterial auch
aus Zementmörtel der Mörtelklasse III nach DIN 1053-1
bestehen. Genau aus diesem Mörtel bestand die alte
Pflasterbettung und entsprach damit nach wie vor dem Stand der
Technik. Denn DIN-Vorschriften sind generell geeignet als
Regeln der Technik anerkannt zu werden,

89

BVerwG, Urteil vom 14. März 1997 - 8 C 51.95 -, in:
BVerwGE 104, 162.

90

Das Gericht hält deshalb den Einwand des Beklagten, die
xxxxxx xxxxxx sei wegen des geringeren laufenden
Reparaturaufwandes für Fußgänger hindernisfreier und deshalb
leichter zu passieren, für nicht zutreffend.

91

Es kann nämlich bei dem insgesamt nicht frostsicheren
Aufbau der xxxxxxxxxxxx nicht ausgeschlossen werden, daß auch
das neue Pflaster durch Frost aufbricht. Eine insoweit
„geringere" Frostanfälligkeit ist nicht nachweisbar und
entspricht keinen Erfahrungswerten. Entsprechend verzichtet
auch die RStO 1986/89 nicht auf einen weit mächtigeren
Unterbau, selbst wenn die Pflasterung in Sandbettung bei einer
Pflasterdicke von 12 cm ausgeführt wird.

92

Bei dem Begriff der Verbesserung muß weiter außer Betracht
bleiben, daß die xxxxxxxxxxxx möglicherweise in der einen oder
anderen Befestigungsart leichter zu reinigen, billiger und
einfacher zu unterhalten ist oder ästhetische Vorzüge
aufweist. Denn diese Gesichtspunkte berühren nicht ihre
bestimmungsgemäße Funktion als Fußgängergeschäftsstraße,

93

Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 306.

94

Auch in der Beseitigung einzelner Stufen im Bereich des
„xxxxxxx" kann keine Verbesserung der Verkehrstauglichkeit der
gesamten Anlage gesehen werden. Zwar sind begrenzte
Einzelmaßnahmen geeignet, eine Verbesserung der gesamten
Anlage herbeizuführen,

95

Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 302.

96

Erforderlich ist aber, daß sie sich auf die gesamte Anlage
positiv auswirkt. Das kann das erkennende Gericht für die
beseitigten Stufen an einer punktuellen Stelle im Bereich der
Zugänge zum „xxxxxxx" nicht feststellen. Dadurch wird die
gesamte Anlage weder ebener noch insgesamt besser erreichbar
oder für verkehrliche Zwecke nutzbarer.

97

b.

98

Der xxxxxxxxxxxx kommt als Fußgängergeschäftsstraße über
ihre reine Verkehrsfunktion auch eine Aufenthalts- und
Kommunikationsfunktion zu. Jedoch hat sich diese durch den
abgerechneten Ausbau nicht in vorteilsrelevanter Weise
verbessert.

99

Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen, auf dessen Ausführungen das erkennende
Gericht Bezug nimmt, wörtlich ausgeführt:

100

„Die im Straßenrecht insbesondere für Fußgängerzonen
festzustellende Erweiterung des Verkehrsbegriffs von einem
auf Bewegungsvorgänge zwischen zwei Orten beschränkten zu
einem auch den Aufenthalt und die Kommunikation umfassenden
Begriff,

101

vgl. dazu Fickert, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen,
3. Aufl., § 14 Rdnr. 1, 31, 32; Walprecht/Neutzer/Wichary,
Straßen- und Wegegesetz des Landes Nordrhein-Westfalen,
2. Aufl., § 14 Rdnr. 126, 127; Kodal/Krämer, Straßenrecht,
5. Aufl., Kapitel 24 Rdnr. 65,

102

ändert nichts an der fehlenden Beitragsfähigkeit der
Maßnahme unter dem Gesichtspunkt der Verbesserung, selbst
wenn die Verhältnisse für diese erweiterte Verkehrsfunktion
verbessert worden sind.

103

Die Verbesserung löst nämlich eine Beitragspflicht aus,
weil den Eigentümern der anliegenden Grundstücke durch die
Möglichkeit der Inanspruchnahme der verbesserten Straße
wirtschaftliche Vorteile geboten werden (§ 8 Abs. 2 Satz 2
KAG NW). Daher kommt es beitragsrechtlich darauf an, ob die
verkehrliche Erschließung der Anliegergrundstücke vorteilhaft
verändert wird. Das ist bei einer Verbesserung der
Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion einer Fußgängerzone
nicht der Fall.

104

Derartige Maßnahmen verbessern nur die Attraktivität von
Stadtkernen in städtebaulicher Hinsicht. Der Umstand, daß
dadurch die Chance für die Eigentümer der anliegenden
Grundstücke erhöht wird, auf ein größeres Publikum (etwa
durch Schaufensterwerbung) dahin einzuwirken, daß es in
Geschäftskontakte zu ihnen tritt, ist keine
- beitragsrechtlich relevante - Folge verbesserter
Erschließung, sondern die Folge einer verbesserten Lage der
Grundstücke, wie sie auch sonst durch als solche nicht
beitragsfähige Maßnahmen städtebaulicher Umfeldverbesserung
bewirkt wird."

105

OVG NRW, Beschluß vom 8. Oktober 1999 - 15 A 3305/96 -
.

106

3.

107

Stellt hiernach der Umbau der Straßenoberfläche selbst
keine beitragsfähige Maßnahme dar, sind auch die
Beleuchtungskosten nicht beitragsfähig, es sei denn die
Beleuchtung hat selbst eine Erneuerung oder Verbesserung
erfahren,

108

Dietzel/Hinsen/Kallerhoff, a.a.O., Rn. 160.

109

Unter diesem Gesichtspunkt stellt die Errichtung der
Beleuchtung des Typs „xxxxxxx" keine beitragsfähige Erneuerung
oder Verbesserung der Beleuchtung dar.

110

Insoweit ist weder ersichtlich noch vom Beklagten
hinreichend dargelegt worden, daß die alte Beleuchtungsanlage
nach ihrer Installation in den Jahren 1973/1974 verbraucht und
damit erneuerungsbedürftig gewesen war.

111

Die durchschnittliche Nutzungsdauer der Beleuchtungsanlage
war nach 25 Jahren noch nicht abgelaufen. Erforderlich ist
außer dem Ablauf der normalen Nutzungsdauer zudem auch eine
tatsächliche Abnutzung der Anlage,

112

OVG NRW, Beschluß vom 20. Juli 1989 - 2 B 430/89 .

113

Eine solche tatsächliche Abnutzung der Beleuchtungsanlage
der xxxxxxxxxxxx geht aus den vorgelegten Lichtbilder nicht
hervor. An keinem einzigen Beleuchtungsmasten ist erkennbar,
daß diese verrostet waren und die Standsicherheit der
Beleuchtung nicht mehr gewährleistet war. Eine
Erneuerungsbedürftigkeit der Beleuchtungsanlage in
wesentlichen Teilbereichen kann dem nicht entnommen werden.
Insoweit geht es zu Lasten des Beklagten, wenn die
Erneuerungsbedürftigkeit nicht nachgewiesen werden kann,

114

OVG NRW, Beschluß vom 25. September 1991 - 2 A 1926/91 -;
Driehaus, a.a.O., § 8 Rn. 294.

115

Im übrigen hätte die Standsicherheit in Einzelfällen durch
Austauschen einzelner Masten wiederhergestellt werden können,
ohne daß es einer kompletten Neuerrichtung der
Beleuchtungsanlage bedurft hätte. Das stellt aber eine nicht
beitragsfähige Unterhaltungs- oder Instandsetzungmaßnahme
dar.

116

Die Gesamtumstände des Umbaus der xxxxxxxxxxxx deuten zudem
darauf hin, daß - auch durch die Verwendung des speziell für
die Stadt xxxxxxxxxxxxxxxxxxx entwickelten Leuchtentyps -
ästhetische Gründe im Vordergrund gestanden haben, um die
Beleuchtung dem geänderten Erscheinungsbild der xxxxxxxxxxxx
anzupassen.

117

Für eine Verbesserung der Beleuchtungssituation hat der
Beklagte ebenfalls nichts vorgetragen. Aus den sich in den
Verwaltungsvorgängen befindlichen Ausbauplänen ist
demgegenüber sogar zu entnehmen, daß die Lichtpunkthöhe der
Beleuchtungsanlage erhöht wurde und die einzelnen
Beleuchtungskörper Strahlern gleichen, die frei beweglich
sind. Daraus ergibt sich, daß die Gleichmäßigkeit der
Beleuchtung und die Ausleuchtung der xxxxxxxxxxxx insgesamt
sich nach dem Umbau eher verschlechtert haben dürfte, da nur
eine punktuelle Ausleuchtung der Straße erreicht wird.

118

III.

119

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren war
notwendig, da eine angemessene Vertretung der klägerischen
Interessen eine vertiefte Kenntnis des
Straßenbaubeitragsrechts erforderte (§ 162 Abs. 2 Satz 2
VwGO). Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit beruht auf
§§ 167 Abs. 1 VwGO, 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

120