Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-11-12, Aktenzeichen 1 A 4322/06
ECLI:DE:OVGNRW:2010:1112.1A4322.06.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfah-rens und des Revisionsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig voll-streckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreck¬baren Betrages abwenden, wenn nicht die Be¬klagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

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Der Kläger, der als (inzwischen) Kriminalhauptkommissar (BesGr. A 11 BBesO) in den Diensten der Beklagten steht, nahm in der Zeit vom 10. August 2004 bis zum 12. August 2005 an der Polizeimission der Europäischen Union in Bosnien-Herzegowina (EUPM BiH) teil.

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Hierfür wurde ihm Auslandsverwendungszuschlag bewilligt, und zwar zunächst nach dem Tagessatz der Stufe 4 (66,47 Euro). Mit Erlass des Bundesministeriums des Innern (BMI) vom 29. April 2004 wurde der Tagessatz mit Wirkung vom 15. Mai 2004 auf die Stufe 3 herabgesetzt (53,69 Euro); entsprechend setzte die Grenzschutzdirektion Koblenz den Zuschlag gegenüber dem Kläger mit Bescheid vom 27. März 2006 endgültig fest, nachdem zuvor Abschläge gezahlt worden waren.

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Gegen diese Herabstufung legte der Kläger Widerspruch ein, zu dessen Begründung er sich unter anderem auf die in dem gesamten Zeitraum seiner Tätigkeit noch hohe Gefährdung durch Minen (als eines der Tatbestandsmerkmale des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV) berief. Die Grenzschutzdirektion Koblenz wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 27. April 2006 als unbegründet zurück, wobei sie im Kern ausführte: Die Herabstufung des Auslandsverwendungszuschlags auf die Stufe 3 sei sachlich gerechtfertigt. Die Sicherheitslage in Bosnien-Herzegowina werde inzwischen als "insgesamt ruhig und insgesamt stabil" beschrieben. Bürgerkriegsähnliche Auseinandersetzungen oder terroristische Handlungen würden nicht (mehr) gemeldet. Verbliebene Konflikte zwischen den Volksgruppen und kriminelle Gewaltakte seien in der Regel nicht gegen die an der Mission teilnehmenden deutschen Polizeivollzugsbeamten gerichtet. Zutreffend sei allerdings, dass Bosnien-Herzegowina immer noch zu den am dichtesten verminten Ländern der Erde zähle. Diese hohe Minenbelastung habe aber in erster Linie eine besondere Gefahr für die Zivilbevölkerung und nicht auch für die Mitglieder der EUPM BiH dargestellt. Letztere hätten keinen exekutiven Auftrag gehabt, sondern seien überwiegend beratend tätig gewesen. Sie seien deswegen – zumal bei Einhaltung der Sicherheitsvorschriften – mit minenverseuchtem Gebiet nur selten unmittelbar in Berührung gekommen.

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Dem ist der Kläger mit seiner Klage entgegengetreten. Der Gesetzestext gebe keinen Spielraum dahin, den Anwendungsbereich des Tatbestandsmerkmals "Minen" in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV von einer subjektiven bzw. konkreten Gefährdungslage abhängig zu machen. Unabhängig davon habe mit Blick auf die auch von der Beklagten zugestandene hohe Zahl möglicherweise noch vorhanden gewesener Minen latent stets auch mit einer konkreten Gefahrensituation gerechnet werden müssen, zumal sich die in den Minenkarten der UN angegebenen Minenfelder durch witterungsbedingte Bodenerosionen ständig verändern bzw. verschieben konnten. Die Tätigkeit der Beamten des Polizeikontingents habe sich auch nicht in der Wahrnehmung vermeintlich sicherer Büro-Dienstposten in den Städten erschöpft. Die betreffenden Beamten hätten sich aufgrund ihrer Aufgabenstellung, welche eine Zusammenarbeit mit der lokalen Polizei beinhaltet habe, im Gegenteil häufig auf unbekanntem/unsicherem Gelände bewegt. Ferner hätten sie typischerweise Dienstfahrten im ganzen Land unternehmen müssen. Infolge der Unterbringung in Privatunterkünften seien noch die Fahrten zum jeweiligen Dienst- bzw. Einsatzort hinzugekommen. Ferner sei das Belastungsmerkmal der "außerordentlichen Gewaltkriminalität" im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV erfüllt, wie sich aus den einschlägigen Lagemeldungen ergebe.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte unter Änderung des Abrechnungsbescheides der Grenzschutzdirektion Koblenz vom 27. März 2006 und Aufhebung des Widerspruchsbescheides vom 27. April 2006 zu verpflichten, ihm einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 (66,47 Euro pro Tag) für die Verwendungszeit vom 10. August 2004 bis 12. August 2005 zu gewähren und ihm den daraus resultierenden Betrag in Höhe von 4.166,28 Euro nachzuzahlen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung hat sie vertiefend angeführt: Bei der hier nicht nur vorübergehenden wesentlichen Änderung der Einsatzbedingungen sei die Anpassung der Stufe des Auslandsverwendungszuschlags geboten gewesen. Die von den betroffenen Beamten u.a. angeführten Dienstreisen, rechtfertigten keine andere Beurteilung. Namentlich hätten sich die Verwendungsverhältnisse der deutschen Missionsteilnehmer insoweit nicht wesentlich unterschieden. Eine konkrete Gefährdung etwa durch Minen habe aber auch insoweit bei Einhaltung der Sicherheitsvorschriften nicht bestanden. Ein Vergleich mit den in Bosnien-Herzegowina eingesetzten Soldaten verbiete sich, da die Verwendungsverhältnisse nicht vergleichbar gewesen seien. Die betreffenden Soldaten würden überwiegend operativ tätig und seien damit einer höheren Gefährdung ausgesetzt (gewesen) als die dort eingesetzten Polizeibeamten. Wenn die Anpassung des Auslandsverwendungszuschlags aber schon für die in Bosnien und Herzegowina eingesetzten Bundeswehrsoldaten ab dem 15. Mai 2004 als notwendig angesehen worden sei, müsse dies erst recht für die hier klagenden Polizeivollzugsbeamten gelten. Ergänzend hat sich die Beklagte auf eine Reihe verwaltungsgerichtlicher Urteile (u.a. VG Gießen, VG Darmstadt) bezogen, mit welchen vergleichbare Klagen von Polizeibeamten abgewiesen worden seien.

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In der mündlichen Verhandlung erster Instanz, für die mehrere themengleiche Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung verbunden worden waren, haben die meisten der beteiligten Kläger Angaben zu Art und Umständen ihres Einsatzes in Bosnien-Herzegowina – namentlich in Richtung auf eine Gefährdung durch Minen –, gemacht; insoweit wird auf die betreffenden Bestandteile der Sitzungsniederschrift verwiesen.

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Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Kern ausgeführt: Die Voraussetzungen für die begehrte Gewährung der Stufe 4 des AVZ hätten – unabhängig von der Frage einer vollen oder nur eingeschränkten gerichtlichen Überprüfbarkeit – nicht vorgelegen. Die Lage in Bosnien-Herzegowina sei damals insgesamt ruhig und stabil gewesen. Auch die Minenbelastung im Land sei seit dem Ende der Kampfhandlungen aufgrund der Anstrengungen im Bereich der Minenräumung stark zurückgegangen. Die (abstrakte) Belastung durch noch unentdeckt gebliebene Minen führe jedenfalls unter Berücksichtigung der Art der hier in Rede stehenden Aufgabenwahrnehmung – beratende Tätigkeit mit überwiegendem Einsatz in den Ministerien und anderen nachgeordneten Verwaltungsbereichen und nur im Einzelfall (beim "Monitoring") auch im Außendienst – nicht auf die für die Gewährung der Stufe 4 erforderliche konkrete Gefährdung der eingesetzten Beamten. Letztere seien weder zur Minenräumung eingesetzt gewesen noch hätten Situationen, bei denen sie mit Minen in Berührung hätten kommen können, ihren Einsatz "geprägt". Das habe die Beklagte, der in diesem Zusammenhang eine Pauschalierungsbefugnis zuzugestehen sei, ihrer Entscheidung über die Festlegung der Stufe fehlerfrei zugrunde legen dürfen. Das im Außendienst verbliebene Restrisiko habe sich im Übrigen durch ein konsequentes Einhalten der Sicherheitsbestimmungen von den entsprechend geschulten Beamten, durch ggf. gebotene gezielte Erkundigungen einschließlich der Befragung heimischer Bewohner und letztlich auch durch die Weigerung, potenziell gefährliches Gelände zu betreten, derart mindern lassen, dass im Ergebnis eine "hohe Belastung" im Sinne der Stufe 4 nicht verblieben sei. Das schließe die von Betroffenen geschilderten häufigen Fahrten durch das Einsatzgebiet ein, da die Straßen nach den vorliegenden Erkenntnissen als minensicher gegolten hätten. Hinsichtlich des weiteren für die Gewährung der Stufe 4 in Betracht kommenden Merkmals der "außerordentlichen Gewaltkriminalität" lasse sich eine konkrete Gefährdung der im Rahmen der Polizeimission eingesetzten Beamten ebenfalls nicht feststellen. Dabei werde dem Vorhandensein eines verhältnismäßig hohen Potenzials an Waffen in der Bevölkerung bereits mit der Stufe 3 des Zuschlags Rechnung getragen.

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Mit der vom Senat durch Beschluss vom 30. November 2007 zugelassenen (fristgerecht begründeten) Berufung hat der Kläger sein Begehren weiterverfolgt und ist der Argumentation des Verwaltungsgerichts entgegengetreten.

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Er hat sinngemäß beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Änderung des Abrechnungsbescheides der Grenzschutzdirektion Koblenz vom 27. März 2006 und Aufhebung deren Widerspruchsbescheides vom 27. April 2006 zu verpflichten, ihm für die Verwendungszeit vom 10. August 2004 bis zum 12. August 2005 einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 des § 3 Abs. 1 AuslVZV zu gewähren, und die Beklagte zu verurteilen, ihm den sich unter Anrechnung des bislang gewährten Zuschlags nach Stufe 3 ergebenden Differenzbetrag in Höhe von 4.166,28 Euro nachzuzahlen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Nach entsprechenden Verzichtserklärungen der Beteiligten hat der Senat ohne mündliche Verhandlung in der Sitzung vom 13. Februar 2008 der Berufung des Klägers stattgegeben und unter Änderung des erstinstanzlichen Urteils nach dessen Antrag erkannt. Zur Begründung hat der Senat im Wesentlichen ausgeführt:

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Die Festsetzung des einheitlichen Tagessatzes des Auslandsverwendungszuschlags, d.h. die Zuordnung der Auslandsmission zu einer der vorgesehenen sechs Belastungsstufen im Sinne des § 3 Abs. 1 AuslVZV, unterliege der uneingeschränkten verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung. Ein Beurteilungsspielraum der obersten Dienstbehörde sei insoweit nicht anzuerkennen. Dies zugrunde gelegt, habe das BMI den Tagessatz für die EUPM BiH ab dem 15. Mai 2004 zu Unrecht auf die Belastungsstufe 3 herabgesetzt. Denn jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Minenbelastung, d.h. insbesondere der Gefährdung von Leib und Leben der Teilnehmer, ergänzend aber auch deren psychischer Belastung durch noch unentdeckte Landminen, seien die Voraussetzungen der Stufe 4 nach wie vor erfüllt gewesen. Die geforderte Gefährdungslage sei dabei ausgehend von dem der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung zugrunde liegenden Prinzip der Belastungs- und Gefahrengemeinschaft für sämtliche Teilnehmer einer bestimmten Auslandsmission einheitlich, nämlich anhand einer den Gefährdungsgrad der betreffenden Verwendung für die Teilnehmer insgesamt abschätzenden Prognose – typisierend – zu bestimmen. Ausgangspunkt der Betrachtung müssten dabei die tatsächlichen Verhältnisse am Einsatzort bzw. im Einsatzgebiet sein. Es reiche insoweit aber nicht jedes beliebige Minenvorkommen aus, vielmehr müsse es sich – vom Grad der Belastung durch die Zahl/Häufigkeit des Vorkommens – um ein "minenverseuchtes" Gebiet handeln (arg. § 2 Nr. 2 AuslVZV). Auf der anderen Seite dürften die Anforderungen an den Belastungsgrad aber auch nicht überspannt werden, weil die in der Regel versteckt platzierten Minen eine besonders tückische Gefahr bewirkten und im Falle der Realisierung dieser Gefahr (im Sinne einer allgemeinen, typisierend vorhandenen Gefährdungslage) im konkreten Fall hochrangige Rechtsgüter wie Leib und Leben nicht nur bedroht seien, sondern mit großer Wahrscheinlichkeit auch geschädigt würden. Für die Zuerkennung der in Rede stehenden Belastungsstufe müsse dabei gleichwohl zu der Betroffenheit eines bestimmten Ortes/Gebiets hinzutreten, dass die Teilnehmer der Auslandsmission nach den verwendungstypischen Einsatzbedingungen (generell) Gefahr liefen, von der abstrakten Gefährdungslage auch tatsächlich erfasst zu werden, hier also mit Minen in Berührung zu kommen. Sei das Einsatzgebiet als solches "minenverseucht" im oben genannten Sinne, sei vom Vorliegen dieser zusätzlichen Voraussetzung aber regelmäßig auszugehen, wenn nicht besondere Umstände Abweichendes nahelegten. Auch Schulung und Sicherheitstraining könnten in diesem Zusammenhang nicht dazu führen, dass eine tatsächlich in erheblichem Umfang vorhandene Gefährdungslage durch Minen für die Zuschlagsgewährung maßgeblich relativiert oder gar herabgestuft werde.

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In Anwendung dieser Grundsätze auf den vorliegenden Fall ergebe sich: Räumlicher Beurteilungsmaßstab sei das gesamte Staatsgebiet von Bosnien-Herzegowina, weil sich die in Rede stehende Polizeimission – in Übereinstimmung mit dem Einsatzgebiet der jeweiligen Kläger – ohne Einschränkung auf dieses Gesamtgebiet erstreckt habe. Aufgrund der dem Senat vorliegenden Erkenntnisse zur (geschätzten) Zahl noch unentdeckter, jedenfalls aber noch nicht geräumter Minen bzw. Minenfelder wie auch zu vorgekommenen Minenunfällen sei in den für die hier interessierenden Verfahren relevanten Jahren 2004 und 2005 das gesamte Staatsgebiet als minenverseuchtes Gebiet anzusehen gewesen. Die Aufgabenstellung der Mission und die Einsatzbedingungen der Teilnehmer hätten diese besondere Gefährdungslage nicht in relevanter Weise eingeschränkt. Als Bestandteil der Grundaufgabenstellung der Mission, welche u.a. das "Monitoring" umfasst habe, hätten die teilnehmenden deutschen Polizeivollzugsbeamten auch Außendienst gehabt, beispielsweise bei der Tatortarbeit an Kriegsgräbern im Außenbereich. Zu diesem Zweck hätte häufig auch unbefestigtes Gelände betreten bzw. befahren werden müssen. Gesicherte Erkenntnisse dazu, ob zuvor in jedem Fall ein Absuchen des Geländes nach Minen stattgefunden hatte, gebe es unter Mitberücksichtigung der Angaben von Klägern in der mündlichen Verhandlung erster Instanz nicht. Die Gefahr von Minenunfällen habe daneben auch bei den zahlreich erforderlich gewesenen Dienstreisen bestanden. Selbst in Bezug auf befestigte Straßen habe insoweit eine unberechenbare Gefahr zumindest unmittelbar neben dem Straßenrand gelauert. Hinzu sei die Möglichkeit von Lageveränderungen der Minen durch Bodenerosion, Witterungseinflüsse etc. gekommen. Schließlich seien die Missionsteilnehmer auch aufgrund ihrer Lebensbedingungen im Übrigen – wie namentlich der privaten Unterbringung – der "alltäglichen" Gefahr eines Minenunfalls in gleicher Weise wie die einheimische Bevölkerung ausgesetzt gewesen.

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Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Senat zugelassene Revision eingelegt. In dem Revisionsverfahren (2 C 35.08) hat das Bundesverwaltungsgericht durch Urteil vom 28. Mai 2009 die Entscheidung des Senats aufgehoben und den Rechtsstreit zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt:

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Die Tatsachenfeststellungen des Senats reichten nicht aus, um darüber zu entscheiden, ob den Teilnehmern an der EUPM BiH auch für die Zeit ab dem 15. Mai 2004 Auslandsverwendungszuschlag nach dem Tagessatz der Belastungsstufe 4 zugestanden habe. Aufgrund des Gebotes des effektiven Rechtsschutzes hätten die Gerichte die Zuordnung zu einer bestimmten Stufe des Auslandsverwendungszuschlags in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen. Hierzu seien sie nicht außer Stande. Sie könnten sich vielmehr vor allem auf die Kenntnisse und Erfahrungen der Beklagten, etwa auf amtliche Lageberichte, stützen. Hohe Belastungen bei Minen im Sinne der Beschreibung der Voraussetzungen für den Tagessatz der Belastungsstufe 4 (§ 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV) lägen nur vor, wenn durch Minen eine Gefahr für Leib und Leben der Teilnehmer der Auslandsmission hervorgerufen werde. Die Teilnehmer müssten einer solchen Belastung ferner im Einsatzgebiet bzw. am Einsatzort – als Folge an der Teilnahme an der Mission – ausgesetzt sein. Das erfordere nicht, dass die Gefahr gerade bei der Ausübung der dienstlichen Tätigkeit drohe. Sie könne sich vielmehr auch aus den Lebensbedingungen der Teilnehmer außerhalb des Dienstes ergeben. Die Beurteilung habe dabei die Auslandsmission in ihrer Gesamtheit in den Blick zu nehmen. Es komme darauf an, mit welchen Belastungen und Gefahren die Teilnahme an der Mission bei genereller und typisierender Betrachtungsweise verbunden sei. Für die Festsetzung der Belastungsstufe des Tagessatzes des Auslandsverwendungszuschlags bedürfe es dementsprechend einer Gesamtwürdigung des Auftrags der Mission, der tatsächlichen Verhältnisse im Einsatzgebiet oder Einsatzort, der Aufgaben der Teilnehmer und der tatsächlichen Bedingungen, unter denen sie erfüllt würden, sowie der Lebensumstände der Teilnehmer. Die entscheidungserheblichen Tatsachen müssten festgestellt und bewertet werden. Auf dieser Grundlage müsse die weitere tatsächliche Entwicklung im Einsatzgebiet oder Einsatzort für die Dauer der Auslandsmission prognostiziert werden. Dabei seien verbindliche Sicherheitshinweise zu berücksichtigen, wenn die Teilnehmer durch deren Beachtung Gefahren vermeiden könnten, es sei denn, hierdurch würde die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben erschwert oder gar unmöglich gemacht. Da weder die Verordnungsermächtigung des § 58a BBesG noch die Auslandsverwendungszuschlagsverordnung einen eigenständigen Gefahrenbegriff enthielten, komme nur der Rückgriff auf den allgemeinen ordnungsrechtlichen Begriff der abstrakten Gefahr in Betracht. Eine derartige Gefahr für die Gefahren- und Belastungsgemeinschaft sei gegeben, wenn eine generelle und typisierende Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führe, dass in Einzelfällen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden eintreten könne. Die betreffende rechtliche Schlussfolgerung müsse auf Tatsachen gestützt werden, die diese Prognose bei verständiger Würdigung trügen. Die Anforderungen an die Prognose des Schadenseintritts seien umso geringer, je größer der Schaden, insbesondere je gewichtiger die verletzten Rechtsgüter sein würden.

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Nach alledem bestehe eine Gefährdung aufgrund von Minen gemäß § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV, wenn die Gesamtwürdigung ergebe, dass die Teilnehmer der Auslandsmission bei realistischer Betrachtungsweise typischerweise mit Minen in Berührung kommen könnten. Es müsse ein hinreichend konkreter Bezug der die Gefahren begründenden Ursache zur dienstlichen Tätigkeit oder zu den Lebensbedingungen der Teilnehmer bestehen. Danach sei eine Gefährdungslage in dem hier interessierenden Sinne anzunehmen, wenn sich die Teilnehmer während des Einsatzes typischerweise in einem minenverseuchten Gebiet im Sinne von § 2 Nr. 2.2 AuslVZV aufhalten und bewegen müssten. Es müsse sich dabei um ein Gebiet handeln, in dem wegen der Vielzahl und Dichte der dort lagernden unentdeckten Minen jederzeit mit einem Minenunfall gerechnet werden müsse.

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Auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts stehe indes nicht fest – und lasse sich von daher nicht abschließend beurteilen –, ob die Teilnehmer der EUPM BiH in den Jahren 2004 und 2005 typischerweise einer derartigen Gefahr für Leib und Leben aufgrund von Minen ausgesetzt gewesen seien. So ließen die (geschätzte) Gesamtzahl der seinerzeit im gesamten Land vermuteten unentdeckten Minen und auch das Vorkommen von Minenunfällen mit Toten und Verletzten noch nicht den Schluss zu, dass flächendeckend im gesamten Land, d.h. nicht nur etwa im unbefestigten Außenbereich, sondern auch in den Städten, geschlossenen Ortschaften und im Bereich befestigter Straßen nicht nur vereinzelt unentdeckte Minen gelagert hätten. Was Dienstreisen der Teilnehmer mit Kraftfahrzeugen betreffe, ließen die dazu bisher getroffenen Feststellungen nicht den Schluss zu, es sei ernsthaft möglich gewesen, bei diesen Reisen mit Minen in Berührung zu kommen. Denn für die Annahme einer Gefährdung komme es in diesem Zusammenhang weiter darauf an, ob die Teilnehmer strikt angewiesen gewesen seien, die Dienstreisen ausschließlich auf geräumten Straßen und Wegen durchzuführen, und ob die Beachtung entsprechender Sicherheitshinweise möglich gewesen sei, ohne die Erfüllung der dienstlichen Aufgaben vor Ort nicht nur ausnahmsweise erheblich zu erschweren oder unmöglich zu machen. Hinsichtlich einer etwaigen Gefährdung durch Minen bei der Tatortarbeit habe der Senat ebenfalls keine ausreichenden Feststellungen zu den tatsächlichen Bedingungen dieser Arbeiten – auch abgesehen von dem Aufsuchen von Kriegsgräbern – getroffen. Was die Kriegsgräber betreffe, scheide im Übrigen eine Gefährdung durch Minen aus, wenn die Umgebung zuvor von einheimischen Kräften auf Minen untersucht worden wäre, wozu ebenfalls Feststellungen fehlten. Hätten keine solchen Untersuchungen stattgefunden, hätte der Senat weiter aufklären müssen, ob es sich bei dem Aufsuchen von Kriegsgräbern nach der Häufigkeit dieser Tätigkeit und der Zahl der betroffenen Teilnehmer um eine typische Aufgabe der in Rede stehenden Polizeimission gehandelt habe. Feststellungen in dieser Richtung seien allerdings entbehrlich, wenn das Aufsuchen von Kriegsgräbern weder vom Mandat der Polizeimission gedeckt gewesen noch von der Einsatzleitung erwartet worden wäre. Zu Letzterem habe sich der Senat ausschließlich auf nicht näher dargelegte Angaben von Teilnehmern gestützt und keine weiteren Erkenntnismittel ausgewertet. Was schließlich die Lebensbedingungen der Teilnehmer außerhalb ihres Dienstes betreffe, fehle es an Feststellungen, aus denen sich ergebe, dass in den hier relevanten Jahren auch innerhalb der Städte und geschlossenen Ortschaften oder im Bereich befestigter Straßen und Wege nicht nur vereinzelt unentdeckte Minen gelagert hätten.

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Nach Zurückverweisung der Sache hat der Senat die Beteiligten gebeten, anhand eines detaillierten – wesentlich an den vom Bundesverwaltungsgericht für (erforderlichenfalls) noch klärungsbedürftig angesehenen Umständen orientierten – Fragenkatalogs zum Sachverhalt ergänzend Stellung zu nehmen und vorhandene Belege/Beweismittel, wie etwa noch nicht zu den Akten gelangte Lageberichte, vorzulegen. Dem sind diese durch entsprechende Schriftsätze, zum Teil mit Anlagen, nachgekommen.

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Der Kläger hat als Anlagenkonvolut die wöchentlichen Lagemeldungen der EUPM BiH für den Zeitraum vom 23. August 2004 bis einschließlich 24. Juli 2005 vollständig übersandt. Er erläutert dazu: Die Lagemeldungen gäben im Einzelnen wieder, welchen tatsächlichen Belastungen die Teilnehmer der Polizeimission ausgesetzt gewesen seien. Hiernach seien konkrete Gefährdungen durch Minen nahezu allgegenwärtig gewesen und hätten sich nicht auf bestimmte, bereits gesicherte Minenfelder beschränkt. Auch bezogen auf Städte mit über 100000 Einwohnern sei die Minengefährdung im Jahre 2005 noch als "hoch" eingeschätzt worden. Mit Blick auf die nicht genau bestimmbare Zahl von unentdeckten Minen und anderen Kampfmitteln, welche etwa bei sog. "Harvest"-Aktionen eingesammelt bzw. von der Bevölkerung abgegeben worden seien, sei eine erhebliche – wenn auch nicht nach einer festen Anzahl genau bestimmbare – Gefährdung stets präsent gewesen.

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Ferner führt der Kläger – zusammengefasst – aus: Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung bleibe weiterhin die Frage, wie die Sicherheitslage in Bosnien-Herzegowina im streitgegenständlichen Zeitraum gewesen und ob es davon ausgehend gerechtfertigt gewesen sei, den Auslandsverwendungszuschlag auf die Stufe 3 abzusenken. Insoweit bleibe unbestritten, das es hier um eines der am meisten durch Minen gefährdeten Länder der Welt gehe. Darüber hinaus sei das Gefährdungspotenzial von Minen besonders hoch. Selbst wenn besoldungsrechtlich für das Regelbeispiel "Minen" eine konkrete Gefährdung zu fordern wäre, wäre diese angesichts der sich aus den Berichten und Lagemeldungen ergebenden massiven Gefährdungslage zu bejahen. Dabei könne typisierend nicht nur auf die beratende Funktion der Missionsteilnehmer und deren fehlenden Exekutiv-Rechte abgehoben werden. Tatsächlich seien auch Außeneinsätze häufig vorgekommen, auch in unwegsamem Gelände. Dabei stehe auch nicht fest, dass stets benutzbare Fahrspuren vorhanden gewesen seien. Das Sinken der Gesamtzahl der Minenopfer in dem betroffenen Zeitraum lasse einen gerechtfertigten Rückschluss auf eine gleichermaßen reduzierte Gefährdungslage nicht zu. Auch die strenge Einhaltung der Sicherheitsvorschriften sei nur deshalb geboten gewesen, weil eben eine erhebliche und konkrete Gefährdungslage vorgelegen habe. Schließlich habe die Beklagte – was etwa die private Unterbringung der Missionsteilnehmer und die sich daraus ergebenden zusätzlichen Gefährdungen betreffe – auch nicht alle Gesamtumstände des Auslandseinsatzes in die Prüfung der Belastungsstufe eingestellt.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Änderung des Abrechnungsbescheides der Bundespolizeidirektion Koblenz vom 27. März 2006 und Aufhebung deren Widerspruchsbescheides vom 27. April 2006 zu verpflichten, ihm für die Verwendungszeit vom 10. August 2004 bis zum 12. August 2005 einen Auslandsverwendungszuschlag nach Stufe 4 des § 3 Abs. 1 AuslVZV in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 2002 (BGBl. I S. 1243) zu gewähren, und die Beklagte zu verurteilen, ihm den sich unter Anrechnung des bislang gewährten Zuschlags nach Stufe 3 ergebenden Differenzbetrag in Höhe von 4.166,28 Euro nachzuzahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie nimmt ergänzend wie folgt Stellung: Die typischen Aufgaben des Mandats seien die Beratung der bosnischen Institutionen und das Monitoring der Aufgabendurchführung durch sie. Im Einzelnen fielen darunter: Beratung der polizeilichen Führungskräfte im täglichen Dienst, Beobachtung der polizeilichen Ermittlungen u.a. bei Verfahren im Bereich der organisierten Kriminalität und der Schwerstkriminalität, Beratung und Begleitung der Entwicklung und Implementierung von Struktur- und Organisationsveränderungen, Personalkonzepten und Projekten, Zusammenarbeit mit nationalen und internationalen Organisationen und der SFOR, Beratung und Durchführung von polizeilichen Einsätzen. Sollten Angehörige der Auslandsmission EUPM BiH im Einzelfall weitere, darüber hinausgehende Aufgaben erledigt haben, habe es sich ausgehend von dem Mandat nicht um typische Aufgaben gehandelt. Die Mandatsaufgaben würden im Wesentlichen in Form des Innendienstes wahrgenommen; der Außendienst stelle eine Ausnahme dar. Dies liege daran, dass die Haupteinsatzgebiete der Missionsteilnehmer bis heute die Stäbe der gesamtstaatlichen Polizeibehörden (SIPA) und der Polizeibehörden von Ethnien- und Kantonsebene seien. Wie gesagt, gehöre zwar das Monitoring zu den typischen Aufgaben des Mandats. Es umfasse die Beratung, Anleitung und Kontrolle der mittleren und höheren Führungsebene der lokalen Polizei mit – im Schwerpunkt – den drei strategischen Säulen: Unterstützung beim Kampf gegen die organisierte Kriminalität, Stärkung der Verantwortlichkeit der lokalen Polizei, Unterstützung bei der Durchführung einer Polizeireform. Die sog. "Tatort-Arbeit", z.B. die Exhumierung von Massengräbern, habe jedoch nicht zu den typischen Aufgaben der Mission gehört. Sofern von deutschen Angehörigen der Auslandsmission Orte außerhalb von Städten und Ortschaften hätten aufgesucht werden müssen, seien die Sicherheitsvorschriften des Mandatgebers und der Arbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen (AG IPM) beachtet worden. Diese hätten das Betreten von nicht geräumten Minengebieten verboten. Der Geschäftsstelle der AG IPM sei kein Verstoß hiergegen durch einen deutschen Angehörigen der EUPM BiH bekannt. "Monitoring" sei im Übrigen kein Projektabschnitt oder eine Tätigkeit, an der einzelne Angehörige der mandatierten Mission hätten teilnehmen können. Es handele sich vielmehr um eine grundsätzliche Aufgabe des Mandats mit entsprechender Weitergabe der Ergebnisse an die Mitgliedsstaaten in Form von Berichten. Die Räumung von Minengebieten habe nicht in der eigenen Zuständigkeit und Verantwortung der EUPM BiH gestanden. Sie habe vielmehr dem militärischen Mandat SFOR in Zusammenarbeit mit den örtlichen Behörden oblegen. Was Dienstreisen betreffe, seien die deutschen Missionsteilnehmer durch die Geschäftsstelle der AG IPM und den Mandatgeber angewiesen (gewesen), nur befestigte Straßen und Wege während ihres Aufenthalts zu benutzen. Erkenntnisse darüber, dass hierdurch die Aufgaben der Missionsteilnehmer nicht hinreichend oder nur erschwert hätten durchgeführt werden können. Wäre solches der Fall gewesen, hätte dies wegen einer bestehenden Meldeverpflichtung durch die Kontingentleiter der Geschäftsstelle der AG IPM mitgeteilt werden müssen. Es fehle darüber hinaus an Erkenntnissen, dass die Angehörigen der Mission an der Durchführung ihrer Aufgabe durch die in Bosnien-Herzegowina herrschenden Straßen- und Verkehrsverhältnisse dauerhaft behindert worden seien. Zeitweilige Sperrungen/Unterbrechungen seien dagegen – zumal es sich bei dem Mandatsgebiet um ein Krisengebiet handele – nicht auszuschließen (gewesen). Daraus habe sich jedoch nicht die Notwendigkeit zur Nutzung von unbefestigten Wegen oder Flächen ergeben. Dies habe im Einzelfall nur zu längeren Reisezeiten oder auch Dienstzeiten geführt. Es gebe auch keine Erkenntnisse darüber, dass Angehörige des deutschen Kontingents oder der EUPM BiH bei Minenunfällen beteiligt gewesen bzw. geschädigt worden seien. Ebenso wenig sei der Geschäftsstelle der AG IPM ein Vorfall einer direkten Berührung mit Minen außerhalb des Dienstes bezogen auf die deutschen Kontingente bekannt geworden; ein solcher sei jedenfalls nicht gemeldet worden. Die deutschen Polizeivollzugsbeamten, die in internationalen Friedensmissionen eingesetzt würden, erhielten im Rahmen ihrer Vorbereitung in Deutschland, aber auch im Entsendegebiet durch den Mandatsträger, eine Ausbildung zum Erkennen und zum Umgang mit Minen. Darüber hinaus erhielten sie speziell für den Einsatz in Bosnien-Herzegowina eine persönliche aktuelle Minenkarte für ihren spezifischen Dienstort. Da Bosnien-Herzegowina zu den am dichtesten verminten Ländern der Welt zähle, könne trotzdem im Einzelfall nicht ausgeschlossen werden, dass auch Angehörige der Mission EUPM BiH – auch bei Einhaltung der Sicherheitsvorschriften – mit Minen in Berührung kommen könnten. So sei etwa im Jahr 2006 durch den deutschen Kontingentleiter mitgeteilt worden, dass unmittelbar in der Nähe eines Hauses in Pale, welches ein Angehöriger des deutschen Kontingents angemietet hatte, wegen vermuteter Verminung eine Absperrung vorgenommen worden sei. Auch in diesem Einzelfall sei es aber nicht zu einer Berührung mit Minen gekommen.

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Die Beklagte hat im Übrigen ihre Rechtsauffassung vertieft und zusammengefasst, dass ausgehend von den Maßstäben, die das Bundesverwaltungsgericht zur Auslegung der einschlägigen Vorschriften vorgegeben habe, die Voraussetzungen der Belastungsstufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags nicht gegeben seien. Die überwiegend beratende Tätigkeit der Missionsteilnehmer ohne exekutiven Auftrag rechtfertige – von etwaigen Einzelfällen abgesehen – nicht die Annahme des geforderten Gefährdungspotenzials durch Minen. Minenunfälle hätten entweder Minenräumer oder Angehörige der (einheimischen) Zivilbevölkerung betroffen. Darunter hätten sich insbesondere auch Rückkehrer befunden, welche die lokalen Gefahren noch nicht richtig hätten einschätzen können. Die eingesetzten deutschen Polizeikräfte seien demgegenüber – als Folge ihrer besonderen Schulung – in aller Regel in der Lage gewesen, gefährlichen Situationen vorzubeugen, sofern die geltenden Sicherheitsbestimmungen eingehalten worden seien. Nach den vorliegenden Erkenntnissen seien in Bosnien-Herzegowina die Straßen selbst sicher gewesen. Das habe auch für Umgehungsstraßen und wege gegolten. Bei etwa nötigem Aufsuchen unwegsamen Geländes hätte es in der Regel Fahrspuren gegeben, welche die jeweiligen Kläger hätten nutzen können. Den Betroffenen hätte auch bewusst sein müssen, dass sie aus Sicherheitsgründen Straßenränder und unberührt wirkendes Gelände niemals hätten betreten/begehen dürfen. Auch bei etwaigen Einsätzen in zuvor nicht bekanntermaßen geräumten Minengebieten, hätten die betroffenen Beamten im Zweifel die Aufgabenerfüllung unter Hinweis auf die Weisung ihres Dienstherrn, kein ungesichertes Gelände zu betreten, verweigern können bzw. müssen. Schließlich sei die (weitere) Zuordnung der Belastung zu der Stufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags auch nicht unter anderen Gesichtspunkten als der Minengefährdung gerechtfertigt. Zwar habe es in der fraglichen Zeit noch zahlreiche Sprengstoffattentate gegeben. Diese seien aber typischerweise nicht gegen Teilnehmer der EUPM BiH gerichtet gewesen. Dem damals noch hohen Potenzial an Waffen in der Zivilbevölkerung werde bereits mit der Belastungsstufe 3 des Zuschlags ausreichend Rechnung getragen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, des Verwaltungsvorgangs und weiteren beigezogenen bzw. zu den Akten gereichten Unterlagen (Beiakten 1 bis 6) Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

36

Die zulässige Berufung des Klägers hat in der Sache keinen Erfolg. Die streitgegenständlichen Klagen (Verpflichtungs- und Leistungsklage), über die der Senat nach Zurückverweisung der Sache im Rahmen des Berufungsverfahrens erneut zu entscheiden hat, sind nicht begründet. Der Kläger kann für den streitbefangenen Zeitraum seiner Verwendung im Rahmen der Polizeimission der Europäischen Union in Bosnien-Herzegowina keinen Auslandsverwendungszuschlag nach einem Tagessatz verlangen, der nach der Belastungsstufe 4 bemessen wird.

37

Zu diesem, von seiner ursprünglichen Berufungsentscheidung abweichenden Ergebnis ist der Senat nach der erweiterten Erkenntnislage im Zeitpunkt seiner neuen Entscheidung auf der Grundlage einer Gesamtwürdigung und bewertung der nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts entscheidungserheblichen Tatsachen und unter Beachtung der Bindungen (vgl. § 144 Abs. 6 VwGO) gelangt, die sich aus der mit der Revisionsentscheidung erfolgten Festlegung der Voraussetzungen ergeben, unter denen die maßgeblichen Anspruchsnormen hier greifen.

38

Gemäß § 58a Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Satz 1 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in der hier noch maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, BGBl. I S. 3020, in Verbindung mit § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung über die Gewährung eines Auslandsverwendungszuschlags (AuslVZV), hier anzuwenden in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. März 2002, BGBl. I S. 1243, haben Beamte einen Anspruch auf Auslandsverwendungszuschlag für die Zeit, in der sie an einer Maßnahme im Ausland teilnehmen, die die Bundesregierung aufgrund einer über- oder zwischenstaatlichen Vereinbarung beschlossen hat. Der Zuschlag wird gewährt, um Belastungen und erschwerende Besonderheiten der Verwendung abzugelten (§ 58a Abs. 3 Satz 2 BBesG, § 1 Abs. 2 Satz 1 AuslVZV). Art und Umfang der Belastungen sind durch unterschiedliche Stufen des Zuschlags zu berücksichtigen (§ 58a Abs. 3 Satz 2 BBesG). Zu diesem Zweck sieht § 3 Abs. 1 Nr. 1 bis 6 AuslVZV sechs Belastungsstufen vor, denen Tagessätze in unterschiedlicher Höhe zugeordnet sind. Für jede Auslandsmission wird ein einheitlicher Tagessatz festgesetzt (§ 58a Abs. 3 Satz 1 BBesG, § 3 Abs. 2 AuslVZV), weil die Teilnehmer eine Belastungs- und Gefahrengemeinschaft (Rn. 19 des Revisionsurteils) bilden; die einsatzbedingten Belastungen sollen in dieser Weise einheitlich pauschal abgegolten werden. Die Festsetzung des Tagessatzes nach diesen Maßgaben unterliegt dabei, wie das Bundesverwaltungsgericht in der Revisionsentscheidung in Übereinstimmung mit der zuvor bereits vom Senat vertretenen Auffassung bestätigt hat (Rn. 10-12), der vollen Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte.

39

Gemäß dem hier konkret im Streit stehenden § 3 Abs. 1

Nr. 4

AuslVZV wird der Auslandsverwendungszuschlag in Höhe des Tagessatzes der Stufe 4 von (zu der fraglichen Zeit) 66,47 Euro bei hohen Belastungen und erschwerenden Besonderheiten gewährt, insbesondere bei bürgerkriegsähnlichen Auseinandersetzungen, terroristischen Handlungen, außerordentlicher Gewaltkriminalität, Piraterie, Minen oder vergleichbaren gesundheitlichen Gefährdungen.

40

Was die im Zentrum des Rechtsstreits stehende Frage betrifft, ob die in Rede stehende Polizeimission (auch noch) bezogen auf den streitgegenständlichen Zeitraum durch "hohe Belastungen und erschwerende Besonderheiten" namentlich in Richtung auf das im Tatbestand der Norm besonders aufgeführte Regelbeispiel "Minen" geprägt gewesen ist, gilt unter Beachtung der Vorgaben der Revisionsentscheidung – zusammengefasst – Folgendes: Belastungen der genannten Art liegen (nur) vor, wenn durch Minen eine – vom Bundesverwaltungsgericht als abstrakt bezeichnete – Gefahr für Leib und Leben der Teilnehmer der Auslandsmission hervorgerufen wird (Rn. 14, 23 des Revisionsurteils). Mit Blick auf diese geforderte Kausalbeziehung müssen die Teilnehmer der betreffenden Belastung (Gefahr) gerade im Einsatzgebiet bzw. am Einsatzort ausgesetzt sein, sei es im Dienst oder außer Dienst (Rn. 17, 18). Der Einsatz muss insoweit typischerweise in einem "minenverseuchten Gebiet" i.S.v. § 2 Nr. 2.2 AuslVZV stattfinden. Hierunter ist ein solches Gebiet zu verstehen, in dem wegen der Vielzahl und Dichte der dort lagernden unentdeckten Minen jederzeit mit einem Minenunfall gerechnet werden muss (Rn. 23). Es wird weiter vorausgesetzt, dass flächendeckend im ganzen Land, d.h. nicht nur etwa im unbefestigten Außenbereich, sondern auch in den Städten, geschlossenen Ortschaften und im Bereich befestigter Straßen nicht nur vereinzelt

unentdeckte

Minen lagerten (Rn. 25). Ob aus einem allgemein in dem Einsatzgebiet festgestellten/vermuteten hohen Minenvorkommen die von § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV vorausgesetzte, zwar begrifflich (i.S. des Ordnungsrechts) abstrakte, aber anhand der konkreten tatsächlichen Gegebenheiten typisierend zu ermittelnde Gefahr (Gefährdungslage) hergeleitet werden kann (vgl. Rn. 22), bestimmt sich zusätzlich nach dem Inhalt des Auftrags, den sich daraus ergebenden Aufgaben und den konkreten Einsatz- bzw. (allgemeinen) Lebensbedingungen der Teilnehmer der jeweils in den Blick zu nehmenden Auslandsmission (Rn. 20). Aufgrund diesbezüglicher Feststellungen muss eine Gesamtwürdigung erfolgen, ob die Teilnehmer bei realistischer Betrachtungsweise typischerweise mit Minen in Berührung kommen können (Rn. 23). Bei dieser generalisierenden Bewertung der Gefährdungslage sind verbindliche Sicherheitshinweise zu berücksichtigen, wenn die Teilnehmer durch deren Beachtung Gefahren vermeiden können, ohne hierdurch die ebenfalls generalisierend zu betrachtende (vgl. Rn. 29: "typische Aufgabe von nicht nur untergeordneter Bedeutung") Aufgabenerfüllung der Auslandsmission zu erschweren oder gar unmöglich zu machen (Rn. 20). Wegen der näheren Einzelheiten nimmt der Senat hierzu – ergänzend zu den Ausführungen im Tatbestand dieses Berufungsurteils – auf die einschlägigen Begründungsteile des Revisionsurteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Mai 2009 – 2 C 35.08 – Bezug.

41

Leitentscheidung des BVerwG vom gleichen Tage – 2 C 33.08 – ist u.a. veröffentlicht in BVerwGE 134, 108, DÖD 2009, 322, ZBR 2010, 41 und juris.

42

Ob sich diese in Bezug auf das Regelbeispiel "Minen" in § 3 Abs. 1 Nr. 4 AuslVZV vom Bundesverwaltungsgericht festgelegten, in der Sache ziemlich engen (hohen) und keinen beachtlichen Interpretationsspielraum zulassenden Anforderungen an die konkret vorausgesetzte Gefährdungslage des während einer Auslandsmission in einem – insgesamt gesehen – unstreitig äußerst minenbelasteten Staat verwendeten Beamten oder Soldaten schlüssig aus dem vom Bundesverwaltungsgericht selbst zugrunde gelegten Ansatz des "abstrakten" Gefahrenbegriffs ableiten lassen, kann mit Blick auf die bereits angeführte prozessuale Bindung des Senats an die durch die Revisionsentscheidung für die rechtliche Beurteilung des Inhalts der hier streitentscheidenden Normen getroffenen Vorgaben dahinstehen. Gleiches gilt für die Fragen, ob diese Festlegungen dabei auch hinreichend an dem allgemeinen Grundsatz orientiert sind, dass die Anforderungen an die Prognose des Schadenseintritts umso geringer sind, je größer der Schaden, insbesondere je gewichtiger die verletzten Rechtsgüter sein würden (Rn. 22 des Revisionsurteils), und wie das Merkmal "minenverseuchtes Gebiet" überhaupt praktikabel überprüft werden kann, soweit es von der Vielzahl und Dichte der in einem solchen Gebiet – flächendeckend und nicht nur vereinzelt – lagernden

unentdeckten

Minen abhängig sein soll. Im Übrigen weist der Senat zum Zwecke der Klarstellung kurz auf das Folgende hin: Da hier die Auslegung und Anwendung einer begünstigenden Regelung aus dem Besoldungsrecht im Blick steht (und nicht etwa diejenige einer Polizeiverordnung), wurde in dem ersten Berufungsurteil aus Februar 2008 der Versuch unternommen, die der Anspruchsnorm zugrunde liegende Risikoabschätzung seitens des Dienstherrn namentlich vom Ansatz des Besoldungsrechts her nachzuvollziehen. Wegen der vom Gesetz- und Verordnungsgeber mitbezweckten Anreizwirkung des Auslandsverwendungszuschlags hat der Senat dabei, was die Anforderungen an die Feststellung einer abstrakten Gefährdungslage für die Teilnehmer an der in Rede stehenden Auslandsmission durch bisher unentdeckte, daneben aber auch durch bereits aufgefundene, allerdings noch nicht geräumte und teilweise nur unzureichend gekennzeichnete Minen betrifft, eine eher wohlwollende generalisierende Betrachtung angestellt. Diese hat auch die Aufgabenfelder der Mission und die tatsächlichen Einsatz-/Lebensbedingungen der betroffenen Beamten im Wege typisierender Feststellungen einbezogen. Sie hat vor allem aber die tückische und zerstörerische Wirkung von Minen mitsamt der dadurch hervorgerufenen besonderen Gefährdungslage für die hohen Schutzgüter Leben und Gesundheit gewichtend in die Risikobewertung eingestellt. Der Senat hat in diesem Zusammenhang für die Annahme der Belastungsstufe 4 namentlich nicht vorausgesetzt, dass die Missionsteilnehmer während ihres Dienstes bzw. außerhalb desselben "flächendeckend" und "jederzeit" mit einem Minenunfall rechnen mussten. Konsequenterweise hat er seinerzeit auch keine darauf bezogenen Einzelfeststellungen getroffen.

43

Gemessen an den zuvor niedergelegten grundsätzlichen Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zum Verständnis und zur praktischen Anwendung der interessierenden Anspruchsnormen ergibt sich nach den vom Senat ergänzend eingeholten fachlichen Stellungnahmen und beigezogenen Unterlagen bei der gebotenen Würdigung der Belastung (Gefährdung) der Teilnehmer der EUPM BiH durch Minen in den für die Kläger der vor dem Senat gemeinsam verhandelten Verfahren schwerpunktmäßig interessierenden Jahren 2004 und 2005 keine hinreichende tatsächliche Grundlage dafür, den geltend gemachten Anspruch zuzusprechen:

44

Zwar haben sich keine wesentlichen Änderungen der Tatsachenlage gegenüber den Feststellungen in dem Senatsurteil vom 13. Februar 2008 hinsichtlich der allgemeinen Situation in Bosnien-Herzegowina ergeben, was die Grund- und Gesamtbelastung des Staatsgebietes mit seinerzeit noch nicht geräumten bzw. (geschätzt) noch unentdeckten Minen betrifft. Auf die diesbezüglichen allgemeinen Zahlen – wie auch die Zahlen über die in den fraglichen Jahren zu beklagenden Minenopfer – nochmals näher einzugehen erübrigt sich jedoch, weil diese Betrachtung nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts für sich genommen nicht darauf führen kann, das gesamte Staatsgebiet flächendeckend als "minenverseuchtes Gebiet" i.S.v. § 2 Nr. 2.2 AuslVZV einzustufen. Geeignetes statistisches Material zur genaueren Verteilung des Minenvorkommens innerhalb des Staatsgebiets – etwa unter Unterscheidung von Außen- und Innenbereichen in Minengürteln oder Minenfeldern liegender Städte und Ortschaften – ist soweit ersichtlich nicht vorhanden. Die Beteiligten haben jedenfalls keine entsprechenden Unterlagen vorgelegt und insoweit auch keine substanziierten, belastbaren und – auf umfassender Tatsachengrundlage – einer Typisierung fähigen Angaben gemacht. Die von den Prozessbevollmächtigten anderer Kläger übersandte "EUFOR Minefield Map" (Anlage 5 der Beiakte Heft 6 zum Verfahren 1 A 4301/06) ermöglicht insoweit allenfalls einen groben Überblick hinsichtlich der seinerzeitigen Verteilung der bekannten Minenfelder und Orte von Minenvorfällen im Gesamtgebiet von Bosnien-Herzegowina. Sie verhält sich hingegen weder zur Verteilung der entdeckten Minen auf den Außenbereich und die Innerortslagen der Städte und Ortschaften noch überhaupt zur Lage der bis dahin unentdeckten Minen.

45

Nach allgemeiner Erfahrung kann es allerdings keinem vernünftigen Zweifel unterliegen, dass die Gefährdung beim Betreten von unbefestigtem Gelände (Wald, Feld, Wiese, Gärten, Straßenböschungen etc.) typischerweise größer gewesen ist als beim Bewegen innerhalb dicht bebauter und von befestigten Straßen und Wegen durchzogener Siedlungen. Das spiegeln mit deutlicher Tendenz auch die in den dem Senat durch die Beteiligten zur Verfügung gestellten periodischen Lagemeldungen des deutschen Kontingents der Auslandsmission "GEPOLCON" (Beiakten Hefte 5 und 6) mitgeteilten Ereignisse, welche sich neben anderem auch auf Minenunfälle bzw. -funde und deren (meist im Kern mit angegebenen) näheren Umstände und Orte beziehen. Freilich kam es in Einzelfällen auch vor, dass in Ortslagen, zum Teil auch in unmittelbarer Nähe von bewohnten Häusern, in dem streitbefangenen Zeitraum Minen versteckt waren. Eine solche Gefahr bestand im Besonderen in Bezug auf verlassene Grundstücke mit zerstörten oder nicht mehr genutzten Häusern (u.a. Ruinengrundstücke) oder für unbefestigte Grundstücksteile wie etwa Gärten. Dass es insoweit zu einzelnen Funden oder Minenvorfällen, zum Teil auch zu auf ganze Stadtviertel bezogenen Räumaktionen gekommen ist, lässt sich den bereits angeführten Lagemeldungen entnehmen (z.B. Meldungen Nr. 35/04 und 22/05). Eine typische und erst recht eine "flächendeckende" Gefährdung durch Minen lässt sich für die Innerortslagen des gesamten Landes aus solchen dokumentierten Einzelvorkommnissen und auch speziell aus der Problematik der Ruinengrundstücke, auf welche der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat ebenfalls zu sprechen gekommen ist, aber noch nicht herleiten. Dies gilt zumal deswegen, weil potenziell unsicheres Gelände innerhalb der Städte und Dörfer aufgrund der Geländebeschaffenheit grundsätzlich als solches erkennbar war. Für die Beamten der Polizeimission war es deswegen prinzipiell auch vermeidbar, sich der betreffenden Gefahr – etwa durch ein Betreten des Geländes – selbst auszusetzen. Lag beispielsweise die genutzte private Unterkunft nahe bei einem Ruinengrundstück, bot sich als Lösung ein Umzug an, wollte man zugleich auch der Möglichkeit der Eigengefährdung durch eine Fremdauslösung auf dem Nachbargrundstück etwa vorhandener Minen entgehen. Der (konkrete) Wahrscheinlichkeitsgrad einer solchen Gefährdung durch Dritte lässt sich mangels zureichender Erkenntnisse im Übrigen nicht zuverlässig einschätzen, mag auch abstrakt in entsprechenden Situationen eine Gefährdung sicher bestanden haben.

46

Dass die Teilnehmer der in Rede stehenden Polizeimission aufgrund ihres Auftrags und der sich daraus bei generalisierender Betrachtung abzuleitenden Aufgaben während ihres Dienstes realistischerweise Gefahr liefen, mit versteckten Minen in Berührung zu kommen, indem sie bei der Dienstausübung

typischerweise

minenverseuchtes Gebiet hätten befahren oder betreten müssen, lässt sich im Rahmen der gebotenen Generalisierung der zu betrachtenden Aufgaben und Einsatzbedingungen nicht feststellen. Darauf, ob in Einzelfällen realistische Gefährdungssituationen durch unentdeckte Minen gleichwohl vorgekommen sein mögen, worauf etwa die Aussagen einiger der in der mündlichen Verhandlung erster Instanz vernommenen Kläger (etwa was das Aufsuchen von Kriegsgräbern betrifft) hindeuten, kommt es wegen der bestehenden rechtlichen Vorgaben für das Erreichen der hier streitigen Belastungsstufe des Auslandsverwendungszuschlags nicht an.

47

Die EUPM BiH soll(te) im Einklang mit den Zielen des Abkommens von Dayton dafür Sorge tragen, dass Bosnien und Herzegowina eigene tragfähige Regelungen für die Polizeiarbeit im Einklang mit bewährten europäischen und internationalen Praktiken erhalten. Auf diese Weise soll(te) der Standard der dortigen Polizeiarbeit angehoben werden, insbesondere sollten die Fähigkeiten in den Bereichen Polizeiführung und operative Polizeiarbeit verbessert werden. Die mit den erforderlichen Beobachtungs-, Beratungs- und Überprüfungsbefugnissen ausgestattete Mission soll(te) insbesondere sicherstellen, dass die Polizeikräfte unter Einhaltung der einschlägigen Gesetze und gemäß der im Rahmen des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses mit der Europäischen Union eingegangenen Verpflichtungen professionelle, unabhängige und unparteiische Arbeit leisten. Zu den Zielen auf operativer Ebene gehört(e) außerdem, dass sich die Polizeidienststellen auf eine transparente Struktur stützen, die der multiethnischen Zusammensetzung der Gesellschaft Rechnung trägt, und dass alle Polizeidienststellen des Landes zusammenarbeiten. Darüber hinaus soll(te) die Mission etwa gewährleisten, dass die Polizeidienststellen strafrechtliche Ermittlungen in Korruptionsfällen ungeachtet der politischen Auswirkungen führen und dass sie in der Lage sind, in Bezug auf das gesamte Spektrum krimineller Aktivitäten, einschließlich organisierter Kriminalität und Terrorismus, Ermittlungen zu führen. Strukturell setzt(e) sich die EUPM BiH aus dem Hauptquartier in Sarajewo (Leiter der EUPM und zugehöriges Personal) und aus Beobachterteams (anfänglich 24) zusammen. Letztere sind in den verschiedenen Polizeistrukturen Bosniens und Herzegowinas auf der mittleren und höheren Ebene untergebracht, unter anderem auch in den Gebietseinheiten, Sicherheitsbehörden, Kantonen, im Staatsschutz, im Staatlichen Grenzschutz und im Distrikt Brcko.

48

Vgl. hierzu Gemeinsame Aktion des Rates vom 11. März 2002 über die Polizeimission der Europäischen Union, ABl. L 70 vom 13.3.2002, S. 1-6.

49

Diese grundsätzlichen Ziele und strukturellen Vorgaben des Mandats bilden sozusagen den Rahmen für die bei ihrem Einsatz von den Teilnehmern der Mission wahrzunehmenden Einzelaufgaben. Sie bilden zudem einen Maßstab dafür, ob bestimmte Arten von Aufgaben – als das Mandat bzw. den Auftrag mit prägend – bei generalisierender Betrachtung als für die Tätigkeit "typisch" angesehen werden können.

50

Der wesentlichen Zielsetzung des Mandats, die Standards der Arbeit der lokalen Polizeibehörden zu verbessern, wie auch dem Beobachten/Überwachen ("Monitoring") dieser Polizeiarbeit als einer der drei tragenden Säulen ("Monitor – Mentor – Inspect") der näheren Umsetzung des Auftrags der EUPM BiH lässt sich im Ergebnis kein nach den Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts zu fordernder "hinreichend konkreter Bezug" (Rn. 23 des Revisionsurteils) der – generalisierend zu betrachtenden – dienstlichen Tätigkeit der Missionsteilnehmer zu einer für den Auslandsverwendungszuschlag beachtlichen Belastung (Gefahr) durch Minen entnehmen. Hierfür sprechen folgende von den Beteiligten zum Teil erst nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vorgetragene bzw. näher belegte Umstände:

51

Erstens ist/war das Beobachten der operativen Polizeiarbeit "vor Ort" – wenngleich ein wesentlicher Bestandteil des Mandats – nur eine unter mehreren Aufgaben(arten), welche die Angehörigen der betreffenden Auslandsmission (im Übrigen ohne eigene Eingriffsbefugnisse) zu erfüllen haben/hatten. Abgesehen davon, dass sich das "Monitoring" nicht erkennbar auf die Begleitung und Überwachung der lokalen Polizei

im Außendienst

beschränkt (hat), haben die Missionsteilnehmer noch andere wesentliche Aufgaben (gehabt); hervorzuheben ist insoweit insbesondere die beratende Funktion. Diese beschränkt(e) sich nicht auf das tägliche operative Geschäft der Polizei. Es geht/ging vielmehr auch um die Überprüfung und Verbesserung der vorhandenen Polizeistrukturen in Führung und Organisation unter Anlegung bewährter europäischer oder internationaler Maßstäbe wie auch um effektive und transparente Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Dienststellen. Das spiegelt auch der Umstand, dass die Beobachterteams der EUPM BiH Dienststellen im Lande nicht der unteren, sondern der mittleren und höheren Ebene zugeordnet (gewesen) sind und dass – unbestritten – auch zahlreiche Dienstbesprechungen sowie Ausbildungs- und Schulungsmaßnahmen ihren Einsatz mitgeprägt haben. Mit Blick darauf ist es – auch wenn die jeweiligen Beschäftigungsanteile nicht anhand von konkreten Aufstellungen o.ä. verifiziert werden können – (im Kern) nachvollziehbar, wenn die Beklagte angibt, bei typisierender Betrachtung habe – auf den Charakter der Gesamtmission bezogen – der Innendienst im Vordergrund gestanden und die hinzukommenden Außeneinsätze der Missionsteilnehmer überwogen. Dem ist der Kläger, was die durchschnittliche Häufigkeit der genannten Dienstverrichtungen im Verhältnis zueinander betrifft, nicht substanziiert entgegengetreten. Die von der Beklagten insoweit vorgenommene (überschlägige) generelle Betrachtung schließt es freilich nicht aus, dass sich im Einzelfall der Schwerpunkt der Tätigkeit je nach der von den Missionsteilnehmern konkret wahrzunehmenden Aufgabe, etwaigen regionalen Besonderheiten oder temporären Bedarfslagen auch anders darstellen bzw. ändern konnte. Für die prognostische Gesamtbewertung der durch die Auftragserfüllung hervorgerufenen Belastungen ergibt sich hieraus aber nichts Durchgreifendes.

52

Zweitens ließe sich auch dann, wenn man – aus der Gesamtheit der Aufgaben – ausschließlich die Tätigkeit der Missionsteilnehmer "vor Ort" in den Blick nähme, nämlich die Beobachtung und Anleitung der lokalen Polizeikräfte bei deren täglicher Arbeit, nicht hinreichend feststellen, dass die Teilnehmer infolge dessen in der hier fraglichen Zeit typischerweise mit Minen unmittelbar in Berührung kommen konnten. Das gilt selbst dann, wenn bestimmte Missionsteilnehmer die lokalen Polizeikräfte mehr oder weniger "rund um die Uhr" hätten begleiten müssen, was sich übrigens im Sinne eines zwingenden Erfordernisses dem Mandat jedenfalls nicht unmittelbar entnehmen lässt und damit allenfalls von der jeweiligen Einsatzleitung (oder einzelnen örtlichen Leitungen) erwartet wurde. In diesem Falle hinge vieles nämlich davon ab, welche Aufgaben die lokalen Polizeikräfte in der fraglichen Zeit ihrerseits typischerweise wahrgenommen haben. Unter Einbeziehung der Angaben der Kläger in den mitverhandelten Parallelverfahren haben diese Aufgaben aber je nach den aktuellen Vorkommnissen wie auch dem jeweils betroffenen Polizeibereich stark variiert. Zieht man ergänzend die bereits angesprochenen Lagemeldungen der GEPOLCON aus den Jahren 2004 und 2005 mit heran, ergibt sich insgesamt ein Bild, wonach die von den genannten Klägern beispielhaft angeführten (Außen-)Tätigkeiten wie etwa das Aufsuchen von Fundorten und Gräbern bzw. von bedeutsamen Unglücksstellen, das Bergen von versteckter Munition und die (versuchte) Festnahme flüchtiger Straftäter – soweit im Rahmen der Lagemeldungen für erwähnenswert gehalten – nicht sozusagen tagtäglich, sondern nur in unregelmäßigen Abständen von zum Teil mehreren Wochen oder sogar noch größeren Zeiträumen immer einmal wieder anfielen. Was gerade auch das Aufsuchen von Massen- bzw. Einzelgräbern betrifft, deckt sich dies im Kern mit den Angaben, welche einzelne Kläger bei ihrer Befragung in der mündlichen Verhandlung erster Instanz gemacht haben. Demzufolge waren diese bezogen auf die Gesamtzeit ihrer Verwendung, die bei rund einem Jahr (oder auch darüber) lag, insgesamt nur etwa drei Mal von Begehungen im Bereich von Kriegsgräbern betroffen. Schon vor diesem Hintergrund spricht wenig dafür, dass bei einem typischen Teilnehmer der in Rede stehenden Auslandsmission Einsätze der zuvor beispielhaft bezeichneten Art in Begleitung der lokalen Polizei überhaupt in einem die Gesamttätigkeit prägenden Umfang vorgekommen sind. Jedenfalls lässt sich solches nicht zuverlässig abschätzen. Insofern ist zunächst in Rechnung zu stellen, dass der "Außendienst" der lokalen Polizei, weil er sich in seiner konkreten Ausgestaltung – für einen allgemeinen Polizeidienst auch in anderen Staaten durchaus typisch – wesentlich nach den jeweiligen aktuellen Vorkommnissen und Gegebenheiten richtete, nur einen Teil des Gesamtdienstes der einheimischen Polizeibeamten ausgemacht hat. Hinzu kommt, dass selbst dieser "Außendienst" nicht zwangsläufig das Aufsuchen unwegsamen Geländes im Außenbereich – als besonders minengefährdetem Bereich – mit sich gebracht hat. Anderes mag gegebenenfalls für Begehungen zu/bei Kriegsgräbern (Massen- oder Einzelgräbern) gegolten haben, Orte krimineller Handlungen ohne nähere thematische Eingrenzung lassen sich hingegen nicht von vornherein typisierend bestimmten räumlichen Bereichen oder einer bestimmten Geländebeschaffenheit zuordnen. Entsprechendes gilt für Fundorte von Waffen. So geben die dem Senat vorliegenden Lagemeldungen Auskunft darüber, dass Waffen auch in zu Siedlungen zählenden (Wohn-)Häusern oder auf Bauernhöfen versteckt worden sind (vgl. Meldungen Nr. 31/04, 14/05 und 17/05). Des Weiteren wird die abstrakte Gefährdungssituation der lokalen Polizeikräfte, was ein In-Kontakt-Kommen mit Minen betrifft, indiziell auch durch den Umstand beleuchtet, dass Minenunfälle dieser Kräfte jedenfalls betreffend den streitbefangenen Zeitraum nicht bekannt geworden und namentlich in den genannten Lagemeldungen nicht vermerkt sind. Dies hat mittelbar auch für die Bewertung der Gefährdungssituation der Missionsteilnehmer Bedeutung, soweit deren Aufgabe der Begleitung der lokalen Polizeiarbeit in Rede steht. Auch in Bezug auf die Teilnehmer der EUPM BiH selbst sind im Übrigen Minenunfälle nicht bekannt geworden. Was schließlich das in der ersten Berufungsentscheidung des Senats besonders in den Blick genommene Aufsuchen von Kriegsgräbern betrifft, hat dies für sich genommen aufgrund einer Auswertung der vorliegenden Lagemeldungen und der substanziierten Aussagen Betroffener in erster Instanz – wie schon angesprochen – nach der Häufigkeit des Vorkommens, aber zugleich auch unter Berücksichtigung der grundlegenden Zielsetzungen des Auftrags nicht zu den typischen, den Charakter der Polizeimission wesentlich prägenden Aufgabenfeldern gehört. Dabei zieht der Senat nicht in Zweifel, dass es sich auch hierbei um eine grundsätzlich vom Mandat mit umfasste Aufgabe gehandelt hat, jedenfalls dann, wenn die Vermutung eines Kriegsverbrechens oder einer Verletzung der Menschenrechte bestand und insoweit (von den Missionsteilnehmern als Teil des "Monitoring" zu überwachende) polizeiliche Ermittlungen mit Bezug zu dem bestehenden EU-Mandat angestellt werden mussten. In Gewichtung mit den zahlreichen übrigen Aufgaben der Missionsteilnehmer musste der Verordnungsgeber die Belastungsstufe für den Tagessatz des Auslandsverwendungszuschlags aber nicht maßgeblich anhand dieser eher singulären Teilaufgabe bestimmen.

53

Drittens führt auch die Einbeziehung der Dienstreisen in die Gefährdungsbetrachtung zu keinem abweichenden Ergebnis. Schon in seinem ersten Berufungsurteil, welches das Bundesverwaltungsgericht aufgehoben hat, hat der Senat nicht prinzipiell in Frage gestellt (bzw. stellen wollen), dass bezogen auf das gesamte Einsatzgebiet der EUPM BiH jedenfalls die befestigten Straßen und Wege typischerweise "minenfrei" gewesen sind (Seite 30 Mitte des amtl. Umdrucks). Mangels abweichender beachtlicher Erkenntnisse ist diese mit entsprechendem Vorbringen der Beklagten übereinstimmende Tatsachenlage auch für die nunmehrige Entscheidung zugrunde zu legen. Wäre die tatsächliche Situation anders zu bewerten, so hätte es bei der Nutzung der genannten Verkehrswege – etwa bei schlechter Sicht oder im Dunkeln – zumindest hin und wieder zu Unfällen kommen müssen, welche durch Minen ausgelöst wurden. Dazu ist aber in den vorliegenden Lagemeldungen der GEPOLCON nichts dokumentiert und auch sonst nichts bekannt geworden. Dass sich eine realistische Minengefahr hinreichender Wahrscheinlichkeit – insgesamt gesehen – auch auf die befestigten Fahrbahnen von Straßen und Wegen bezogen hätte, kann auch nicht daraus geschlossen werden, dass es

in Einzelfällen

belegte Minenfunde auch bei Straßenbauarbeiten (siehe Lagemeldung der GEPOLCON Nr. 17/05) oder bei Entminungsaktionen im Bereich bestimmter Straßen (vgl. die Anlagen 6 und 7 der Beiakte Heft 6 im Verfahren 1 A 4301/06) gegeben hat. Denn derartige singuläre Ereignisse bieten nicht ansatzweise eine gesicherte Grundlage für eine Verallgemeinerung der sich in ihnen ausdrückenden Gefährdung durch Minen bei Benutzung des befestigten Straßen- und Wegenetzes – selbst unter Geltung eines wegen der Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter eher niedrig anzusetzenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs. In die gleiche Richtung weist im Übrigen, dass den von den Klägern in den Parallelverfahren in Bezug genommenen landesspezifischen Sicherheitshinweisen des Auswärtigen Amtes für Bosnien-Herzegowina (Stand 2003 bzw. – unverändert – 2009) zufolge unter dem Gesichtspunkt der Minengefahr (nur) vor dem Verlassen der befestigten Straßen sowie vor Nachtfahrten gewarnt wird/wurde. Sofern durch die von den jeweiligen Klägern (ohne entsprechenden Beleg) als häufig vorkommend angeführten Bodenerosionen oder Witterungseinflüsse im Bereich von befestigten Straßen und Wegen Schäden eingetreten sein sollten, hätte dies entweder die Benutzbarkeit des betroffenen Verkehrsweges grundlegend in Frage gestellt und insofern eine Sperrung bzw. Umleitung nach sich gezogen, oder aber es wäre – etwa bei kleinräumigen Schadstellen – ein Umfahren möglich gewesen, und zwar bei notwendigem Verlassen des befestigten Straßenkörpers unter regelmäßiger Orientierung an vorhandenen geeigneten Fahrspuren. Dass derartige Fahrspuren etwa bei bestimmten Witterungslagen oder auf sehr wenig befahrenen Strecken gefehlt haben mögen, was der Senat als wahr unterstellt, kann in diesem Zusammenhang unter den Gesichtspunkten der Generalisierung und Typisierung vernachlässigt werden. Hiernach fehlt es an einem hinreichenden Anhalt dafür, dass in Fällen von Straßenschäden/-sperrungen bereits unabhängig von den jeweiligen Umständen des Einzelfalles eine (generell beachtliche) Erhöhung der Gefährdung der Verkehrsteilnehmer durch Minen festzustellen gewesen wäre. Dass der Senat in seinem ersten Berufungsurteil trotz alledem eine für die hier in Rede stehende Belastungsstufe des Auslandsverwendungszuschlags schon beachtliche Gefährdungslage auch hinsichtlich der Dienstreisen angenommen hat, hängt vor allem damit zusammen, dass er – wie schon dargelegt, von einem eigenständig besoldungsrechtlichen Ansatz her argumentierend – der abstrakten Gefährdung durch unentdeckte oder unzureichend gekennzeichnete entdeckte Minen im zumindest gebietsweise unmittelbaren Umfeld der benutzten Straßen und Wege bzw. durch die mögliche (aber nicht in einer beachtenswerten Häufigkeit tatsächlich belegte) "Wanderung" von Minen einen Stellenwert beigemessen hat, der nicht im Einklang mit den Maßgaben der Revisionsentscheidung steht. Nach den dortigen Vorgaben muss aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse und Einsatzbedingungen bei "realistischer" Betrachtung typischerweise die Möglichkeit gegeben sein, dass die Missionsteilnehmer mit Minen in Berührung kommen. Eine derartige Feststellung kann aber nicht – positiv – getroffen werden, wenn es wie hier überhaupt schon an hinreichendem Tatsachenmaterial dafür fehlt, dass Kraftfahrer bei der Nutzung befestigter Straßen und Wege in Bosnien-Herzegowina in den Jahren 2004 und 2005 – von einzelnen Ausnahmen abgesehen – ernstlich Gefahr liefen, einen Minenunfall zu erleiden. Was schließlich Fälle einer etwaigen Fahrzeug- oder Reifenpanne betrifft, ist schon fraglich, ob der Verordnungsgeber seine generalisierende Belastungsbewertung mit von derartigen zufälligen und daher eher atypischen Situationen abhängig machen musste. Unabhängig davon musste der jeweiligen Fahrzeugbesatzung klar sein, dass das Verlassen ihres Fahrzeugs namentlich im Bereich angrenzender kartierter Minenfelder, aber auch bei sonstigem unsicherem oder unübersichtlichem Gelände, bei Dunkelheit etc. besondere Gefahren in Richtung auf einen möglichen Minenunfall barg, wenn dabei der befestigte Straßenbereich verlassen werden musste. Die Besatzung musste deshalb in solchen Situationen aus Gründen unmittelbar einleuchtender Eigensicherung äußerst vorsichtig agieren und aufgrund einer Güterabwägung im Zweifel auch unter Inkaufnahme von Zeitverlust von potenziell gefährlichem Eigenverhalten absehen bzw. fremde Hilfe anfordern. Ergänzend hierzu und zu der Frage, ob gegebenenfalls auch unbefestigte Wege benutzt werden mussten/durften, sind u.a. für die Dienstreisen der Missionsteilnehmer die nachfolgenden Ausführungen unter "Viertens" zu berücksichtigen.

54

Viertens ist in die Gefährdungsprognose nach den oben angeführten Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts noch mit einzustellen, ob die Missionsteilnehmer bei Beachtung verbindlicher Sicherheitshinweise die durch Minen gegebenenfalls auftretenden Gefahren weitestgehend vermeiden konnten, ohne auf diese Weise die Durchführung der Aufgaben der Polizeimission in Frage zu stellen/zu erschweren. Auch das ist hier bei typisierender Betrachtung zu bejahen. Insoweit kommt nach dem Inhalt der Revisionsentscheidung (Rn. 27) insbesondere dem Umstand Bedeutung zu, ob die Betroffenen angewiesen waren, bei einer Außentätigkeit wie etwa der "Tatortarbeit" an Kriegsgräbern o.ä. und/oder auch bei ihren Dienstreisen aus Sicherheitsgründen bestimmte als gefährlich geltende Bereiche nicht zu betreten bzw. zu befahren. Die Beklagte hat dargelegt, dass hier eine entsprechende Anweisung in Bezug auf nicht geräumte Gebiete konkret bestanden hat. Sofern im Rahmen des Einsatzes in Bosnien-Herzegowina durch die deutschen Angehörigen der EUPM BiH Orte außerhalb von Städten und Ortschaften aufgesucht werden mussten, hätten die Sicherheitsvorschriften des Mandatgebers und der Arbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen (AG IPM) das Betreten von nicht geräumtem Minengebiet verboten. Zugleich habe die Anweisung bestanden, während des Aufenthalts im Lande ausschließlich befestigte Straßen und Wege zu benutzen. Die betreffenden Weisungen seien gemäß den vorliegenden Erkenntnissen auch beachtet worden. Jedenfalls sei der Geschäftsstelle der AG IPM kein einziger Verstoß bekannt geworden. Auch gebe es keine Erkenntnisse darüber, dass durch diese Sicherheitsvorschriften die Erledigung der Aufgaben tatsächlich erschwert worden sei. Trotz Meldeverpflichtung habe es keine entsprechende Mitteilung der Kontingentleitung an die Geschäftsstelle der AG IPM gegeben. Diese Angaben der Beklagten sind glaubhaft. Sie entsprechen, was die Anweisungslage betrifft, im Kern dem, was während des gesamten Verfahrens – auch schon erstinstanzlich – vorgetragen wurde und was sich insbesondere aus einem – dem Prozessbevollmächtigten des Klägers in der Berufungsverhandlung zur Kenntnis gegebenen – Schreiben des BMI vom 14. September 2006 an die Bundespolizeidirektion Koblenz (Anlage 1 der Beiakte Heft 5 = Anlage 4 der Beiakte Heft 6 jeweils zum Verfahren 1 A 4301/06) ergibt. Nach dem Punkt 2 dieses Schreibens ist es nach dem Kenntnisstand der AG IPM den deutschen Kontingentsangehörigen nicht gestattet (gewesen), die ausgeschilderten Straßen zu verlassen oder ausgeschilderte Minengebiete zu betreten. In Punkt 7 heißt es ergänzend: Sollten sich deutsche PVB in der Vergangenheit in Minengebieten innerhalb des Entsendungsgebiets Bosnien und Herzegowina aufgehalten haben, hätte dies gegen sämtliche Sicherheitsvorschriften verstoßen und beim Bekanntwerden in der GSt der AG IPM zu dienstlichen Konsequenzen bis hin zur Einzelfallentscheidung "Repatriierung" geführt. Soweit in Punkt 3 des Schreibens ferner ausgeführt ist, seitens des Mandatgebers gebe es keine konkrete Dienstanweisung zur Thematik Minen, da das Personal durch das Induction Training der EUFOR und durch die Entsender bereits geschult worden sei, was als ausreichend angesehen werde, sollen damit ersichtlich die gerade behandelten Ge- bzw. Verbote nicht relativiert werden. Verständigerweise geht es dort vielmehr allein um die Thematik der verbleibenden abstrakten Gefahr, auch außerhalb der ausgewiesenen Gebiete auf möglicherweise versteckte – unentdeckte – Minen zu stoßen, und um die diesbezügliche (allgemeine) Risikominimierung durch Schulung und Training.

55

Was dabei die Auswirkungen der Beachtung der aus Sicherheitsgründen ausgesprochenen Verbote auf die Durchführung des Auftrags der Polizeimission betrifft, fehlt es auf der Grundlage der vorliegenden Tatsachen an typisierungsfähigen Erkenntnissen, die insoweit – entgegen dem Klägervorbringen – eine beachtenswerte Erschwerung nahelegen könnten. Das schließt die Erwägung ein, dass es in Einzelfällen aus Gründen faktischer Umstände – z.B. mit Blick auf bei Straßensperrungen von der örtlichen Polizei ausgewiesene Umleitungsstrecken – für die Missionsteilnehmer keine geeignete Alternative dazu gegeben haben mag, der aktuell ausgewiesenen Ausweichstrecke auch zu folgen, um den jeweiligen dienstlichen Einsatz (u.U. in Begleitung der lokalen Polizei) durch- oder weiterzuführen, selbst wenn die Fahrt (entgegen den Sicherheitsvorschriften!) unvorhergesehenermaßen (zum Teil) über nicht oder weniger befestigte Wegstrecken führte. Denn solche lagebedingt spontanen sowie für sich genommen kurzzeitigen Erschwernisse, wie sie auch bei Minenräumarbeiten vorgekommen sind, waren sowohl für die Aufgabenerfüllung des gesamten Kontingents als auch für die Sicherheits-/Gefährdungslage der betroffenen Beamten keine typischerweise bedeutsamen Faktoren, auch wenn sie – sei es unvorhergesehen oder in Einzelfällen nach vorheriger Mitteilung – immer wieder einmal vorkamen. Hätte es sich dabei nämlich um eine die Gesamtmission prägende Situation gehandelt, hätte die sich insoweit hinsichtlich einer typischerweise erforderlich gewesenen Benutzung unbefestigter Wege aufdrängende Kollision zwischen den verbindlichen Sicherheitsbestimmungen des Dienstherrn des deutschen Kontingents und den praktischen Erfordernissen der Aufgabenerledigung vor Ort von den Verantwortlichen aufgegriffen und – unabhängig von Fragen der Praktikabilität des Handelns – den in Deutschland zuständigen Stellen mitgeteilt werden müssen, was aber wie gesagt nicht geschehen ist. Davon abgesehen dürfte etwa in dem vorgenannten Beispielsfall eine merkliche Risikoverringerung häufig dadurch erreichbar gewesen sein, dass sich – wie schon ausgeführt – die betroffene Fahrzeugbesatzung (freilich witterungsabhängig) auf der unbefestigten Wegstrecke an bereits vorhandenen Fahrspuren anderer Verkehrsteilnehmer orientieren konnte. Gab es für eine gesperrte Strecke großräumige Umfahrungsmöglichkeiten oder Alternativrouten, so mussten nach dem Vortrag der Beklagten bei Dienstreisen nötigenfalls längere Reisezeiten und/oder Dienstzeiten in Kauf genommen werden, statt wegen eines Zeitgewinns verbindliche Sicherheitsbestimmungen außer Acht zu lassen. Es ist somit nicht erkennbar, dass auf diese Weise die Kernaufgaben des Mandats (zumal als Ganzes) nicht mehr oder nur wesentlich erschwert hätten wahrgenommen werden können.

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Was unter dem Aspekt der Sicherheitsbestimmungen die Tatortarbeit und namentlich das Aufsuchen von Kriegsgräbern im Außenbereich betrifft, ergibt sich weder aus dem Vorbringen der Beteiligten noch aus sonstigen ersichtlichen Umständen, dass hierzu typischerweise (außergewöhnliche Unglücksfälle wie etwa ein Flugzeugabsturz möglicherweise ausgenommen) als minenverseucht bekanntes oder vermutetes Gelände, insbesondere ausgeschildertes oder in entsprechenden Karten verzeichnetes Minengebiet, vor einer Minenräumung durch andere Kräfte von Teilnehmern der EUPM BiH entgegen den bestehenden Sicherheitsvorschriften betreten oder befahren werden

musste

. Auch der Einsatzleitung der EUPM BiH – und erst recht lokalen bosnischen Polizeiführern – konnte es insoweit nicht zustehen, für das deutsche Kontingent bestehende Sicherheitsvorschriften (von etwaigen Sonderfällen möglicherweise abgesehen) für die betroffenen Teilnehmer

allgemein

"außer Kraft zu setzen". Dem entspricht es, dass die Beklagte schon erstinstanzlich vorgetragen hatte, bei einem verbleibenden Restrisiko, ob der beim Einsatz aufzusuchende Ort in einem noch nicht geräumten Minenfeld liegt, hätte der betroffene Beamte die Aufgabenerfüllung unter Hinweis auf die Weisung seines deutschen Dienstherrn, kein ungesichertes Gelände zu betreten, verweigern können bzw. müssen. Darauf, ob – ohne Infragestellung der durch das EU-Mandat vorgegebenen (Grund-)Aufgabenstellung – durch ein solches Verhalten gegebenenfalls bestimmte (bloße) "Erwartungen" von Vorgesetzten, enttäuscht worden wären, kann es nicht maßgeblich ankommen, wenn andernfalls bestehende Sicherheitsbestimmungen klar missachtet worden wären. Das gilt zumal bei einer – wie beim Betreten eines Minenfeldes im Außenbereich unzweifelhaft gegebenen – ernst zu nehmenden Gefahr für Leib und Leben. Vor diesem Hintergrund kommt schließlich auch dem von den jeweiligen Klägern angeführten Umstand, nach mitgeteilten Erfahrungen von Teilnehmern an der in Rede stehenden Auslandsmission habe vor dem Aufsuchen von Kriegsgräbern nicht durchgängig eine Minenräumung des betreffenden (Außenbereichs-)Geländes durch Soldaten oder lokale Kräfte sichergestellt werden können, keine entscheidende Bedeutung mehr zu.

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Da sich nach dem Vorstehenden nicht feststellen lässt, dass in den Jahren 2004 und 2005 auch innerhalb der Städte und Ortschaften und im Bereich der befestigten Straßen und Wege

nicht nur vereinzelt

unentdeckte Minen lagerten, ist damit zugleich auch für eine generalisierende Bewertung dahin, für die Teilnehmer der Mission habe mit Blick auf ihre allgemeinen Lebensbedingungen (private Unterbringung, Wege von der Dienststelle dorthin, nötige Einkäufe etc.) eine im vorliegenden Zusammenhang rechtlich relevante Gefährdungssituation durch Minen bestanden, kein Raum. Eine vollständige Parallelbetrachtung mit den Lebensverhältnissen der einheimischen Bevölkerung kann insoweit nicht erfolgen. Das zeigt sich etwa daran, dass Minenunfälle (bzw. Beinahe-Unfälle) Einheimischer, wie sich aus den dem Senat vorliegenden Lagemeldungen der GEPOLCON ergibt, abgesehen von verunfallten Minenräumern beispielsweise bei der Gartenarbeit oder Feldarbeit, beim Überqueren von Feldern, beim Spielen von Kindern auf einer Wiese oder beim Schafehüten vorgekommen sind (vgl. etwa Meldungen Nr. 14/05 und 15/05). Außerdem wurden Unfälle von Einheimischen nicht selten durch leichtsinniges Verhalten, wie z.B. das Betreten als vermint gekennzeichneten Geländes (vgl. etwa Meldungen Nr. 22/05 und 29/05) oder durch Schwierigkeiten bei der Einschätzung der lokalen Gefahren (Rückkehrerproblematik) mit beeinflusst (vgl. etwa Meldung Nr. 22/05). Solche gefahrerhöhenden Umstände lassen/ließen sich auf die Lebenssituation der Angehörigen der Polizeimission in Bosnien-Herzegowina nicht typisierend übertragen.

58

Ob die Teilnehmer an der EUPM BiH in dem streitbefangenen Zeitraum unter anderen Gesichtspunkten als einer Gefährdung durch Minen die Einstufung ihrer Belastung in Höhe eines Tagessatzes der Stufe 4 verlangen konnten, hat bereits das Verwaltungsgericht geprüft und im Ergebnis – in wesentlicher Übereinstimmung mit den Ausführungen im Widerspruchsbescheid – verneint. Einer seinerzeit etwa noch vorhanden gewesenen außerordentlichen Gewaltkriminalität, z.B. durch die hohe Zahl von Sprengstoffattentaten, seien typischerweise nicht die Angehörigen der EUPM BIH ausgesetzt gewesen. Auch sonst habe sich die Lage wesentlich beruhigt und stabilisiert gehabt. Dem weiter noch hoch gewesenen Potenzial an Waffen in der Zivilbevölkerung werde bereits durch die Belastungsstufe 3 ausreichend Rechnung getragen. Diese Feststellungen und Bewertungen, welche abgesehen von wenigen Einzelfällen auch dem Inhalt der vorliegenden Lagemeldungen der GEPOLCON entsprechen, sind im zweitinstanzlichen Verfahren nicht durch Argumente von Substanz in Frage gestellt worden, so dass sich der Senat insoweit nicht veranlasst gesehen hat, in weitere Sachverhaltsfeststellungen einzutreten. Vorgaben in dieser Richtung ergeben sich auch nicht aus der Revisionsentscheidung.

59

Haben aber für den streitbefangenen Zeitraum die Voraussetzungen für die Gewährung eines Tagessatzes der Belastungsstufe 4 des Auslandsverwendungszuschlags nicht vorgelegen bzw. lässt sich das (anspruchsbegründende) Vorliegen dieser Voraussetzungen zumindest nicht positiv feststellen, kommt es für das Ergebnis dieses Verfahrens nicht weiter darauf an, ob sich die Sachlage insoweit – worüber die Beteiligten ebenfalls streiten – überhaupt in relevanter Weise gegenüber derjenigen für den vorangegangenen Gewährungszeitraum geändert hat. Wäre das nämlich zu verneinen, hätte betreffend jenen (Vor-)Zeitraum allenfalls eine zu günstige Einstufung der Belastung vorgelegen. Erst recht kann aber in diesem Zusammenhang der Blick nicht isoliert auf etwa fehlende Veränderungen gerade bezüglich der Belastung bzw. Gefährdungssituation durch Minen gerichtet werden. Denn die Herabstufung der Belastungsstufe von 4 auf 3 hing dem Vorbringen der Beklagten zufolge vor allem damit zusammen, dass sich die Lage in Bosnien-Herzegowina als ehemaligem Bürgerkriegsgebiet (schon eine Zeit lang) insgesamt beruhigt und stabilisiert hatte, also etwa auch bezüglich weiterer Regelbeispiele wie "terroristische Handlungen" und "außerordentliche Gewaltkriminalität".

60

Die Kostenentscheidung, welche für das gesamte Berufungsverfahren einschließlich des Revisionsverfahrens – dort wurde die Kostenentscheidung der Schlussentscheidung vorbehalten – neu zu treffen ist, folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

61

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 132 Abs. 2 VwGO, 127 BRRG nicht (mehr) gegeben sind.