Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-06-14, Aktenzeichen 5 C 4/11

Tatbestand

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Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob der Kläger, ein Landkreis im Freistaat Thüringen, gegenüber dem Entschädigungsfonds wegen eines vormals dem Verwaltungsvermögen der Deutschen Demokratischen Republik zugehörigen Grundstücks abführungspflichtig ist.

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Ausgangspunkt des Rechtsstreits ist das Grundstück Gemarkung G., Flur 6, Flurstück 170/4. Nachdem dessen früherer Eigentümer die Deutsche Demokratische Republik im Jahr 1953 verlassen hatte, wurde es noch im gleichen Jahr in das Eigentum des Volkes überführt. Im Jahr 1975 wurde es in die Flurstücke 170/7 und 170/6 geteilt. Das Flurstück 170/6 wurde im Jahr 1981 mit drei weiteren Flurstücken zu dem neuen Grundstück Gemarkung G., Flur 6, Flurstück 170/8 (B. Gasse 10) zusammengeführt. Auf diesem Grundstück wurden eine Turnhalle und ein Sportplatz errichtet.

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Zuletzt im Eigentum des Volkes stand auch das Grundstück Flur 6, Flurstück 165/4 (B. Gasse 5). Dieses war vor der Herstellung der Einheit Deutschlands Sitz einer Pädagogischen Schule für Kindergärtnerinnen, welche nach dem Jahr 1990 durch ihren neuen Rechtsträger, den Freistaat Thüringen, als "Fachschule für Sozialpädagogik" weiterbetrieben wurde. Im Jahr 1997 verlegte diese ihren Sitz. Seither betreibt der Kläger als staatlicher Schulträger auf dem Grundstück eine Förderschule.

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Im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens betreffend die Liegenschaft "Fachschulgebäude in G., B. Gasse 5 und 10, Flur 6, Flurstück 170/8, und Flur 25, Flurstück 165/4" erzielten der Kläger und der Freistaat Thüringen im November 1996 eine Einigung im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 6 VZOG folgenden Inhalts:

"1. Die Beteiligten sind sich darüber einig, dass es sich bei der o.g. Liegenschaft um Verwaltungsvermögen des Freistaates Thüringen entsprechend Art. 21 Abs. 1 und 2 EV handelt. Aufgrund des Schulträgerwechsels soll die Liegenschaft analog § 6 ThürSchFG auf den Landkreis zugeordnet werden.

2. Der Freistaat Thüringen ist damit einverstanden, dass die Liegenschaft an den Landkreis zugeordnet wird.

3. Der Landkreis verpflichtet sich analog § 6 Abs. 2 ThürSchFG eine Rückübertragungsvormerkung entsprechend anliegendem Muster in das Grundbuch eintragen zu lassen.

4. Sollten bei der Eintragung der Vormerkung Kosten entstehen, so hat diese der Landkreis zu tragen. Sollten bei der Rückübertragung an den Freistaat Thüringen Kosten entstehen, so trägt diese der Freistaat."

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Der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion Erfurt stellte im April 1997 im Rahmen des Vermögenszuordnungsverfahrens auf der Grundlage dieser Vereinbarung fest, dass der Freistaat Thüringen am 3. Oktober 1990 Eigentümer der Grundstücke Gemarkung G., Flur 6, Flurstück 170/8 (B. Gasse 10) und Flurstück 165/4 (B. Gasse 5) geworden sei, und übertrug beide Grundstücke auf den Kläger.

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Mit in Bestandskraft erwachsenem Bescheid vom 28. Mai 1998 lehnte der Kläger einen Antrag des Erben und Erbeserben nach dem früheren Eigentümer auf Rückübertragung der Eigentumsrechte an dem dem vormaligen Flurstück 170/6 entsprechenden Teil des ursprünglichen Flurstücks 170/4 und des heutigen Flurstücks 170/8 mit der Begründung ab, das Grundstück sei dem Gemeingebrauch gewidmet worden; zugleich erkannte er einen Anspruch auf Entschädigung in Geld für den Verlust des Eigentums an dem Flurstück 170/8 dem Grunde nach an. Ein Bescheid über die Festsetzung der Entschädigungshöhe ist in der Folgezeit nicht ergangen.

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Mit Bescheid vom 20. Juli 2010 stellte das Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (im Folgenden: Bundesamt) gegenüber dem Kläger fest, dass dieser hinsichtlich des Grundstücks Flur 6, Flurstück 170/8 (B. Gasse 10) der Abführungspflicht gegenüber dem Entschädigungsfonds nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG unterliege. Den Abführungsbetrag setzte es auf 7 710,28 € fest. Zur Begründung führte es aus, der Abführungspflicht unterliege derjenige Träger der öffentlichen Verwaltung, der durch eine Vermögenszuordnungsentscheidung zuletzt als Eigentümer des Grundstücks festgestellt worden sei und dadurch das Eigentum an dem Grundvermögen unentgeltlich erlangt habe. Etwaige Nebenabreden, so auch die Klausel eines Rückfalls an den Freistaat Thüringen, könnten im Rahmen des Abführungsverfahrens keine Berücksichtigung finden.

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Das Verwaltungsgericht hat die hiergegen erhobene Klage abgewiesen. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG bezwecke, einen bei einem Träger der öffentlichen Verwaltung entstandenen unentgeltlichen Vermögenszuwachs abzuschöpfen. Der unentgeltlich Begünstigte solle sich über die Abführung an der Finanzierung des Entschädigungsfonds beteiligen. Für die Bestimmung des Abführungspflichtigen sei auf die letzte Zuordnungsentscheidung abzustellen, da diese den Verbleib des Vermögenswertes dauerhaft regle und damit den Begünstigten des Vermögenszuwachses bestimme. Erfahre eine frühere Zuordnungsentscheidung vor der Festsetzung des Abführungsbetrages eine Änderung, infolge derer ein anderer Träger der öffentlichen Verwaltung unentgeltlich das Eigentum an dem betreffenden Grundvermögen erlange, so bestehe kein schutzwürdiges Interesse, weiterhin den das Eigentum übertragenden Träger der öffentlichen Verwaltung als abführungspflichtig anzusehen.

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Mit seiner Revision macht der Kläger geltend, § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG knüpfe hinsichtlich der Abführungspflicht nicht an die Nutzung des Grundstücks zum Zeitpunkt des Abführungsbescheides, sondern allein an den Eigentumserwerb infolge der Zuordnung des Verwaltungsvermögens nach Art. 21 EV an. Eine Übertragung des Eigentums zu einem späteren Zeitpunkt lasse die Abführungspflicht des durch die Vermögenszuordnung begünstigten Trägers der öffentlichen Verwaltung nicht entfallen.

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Die Beklagte verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.

Entscheidungsgründe

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Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil beruht auf der Verletzung von Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten. Zwar war die Beklagte zur Feststellung des Bestehens einer Pflicht des Klägers zur Abführung eines Betrages an den Entschädigungsfonds grundsätzlich ermächtigt (1.). Die Voraussetzungen einer solchen Verpflichtung lagen hingegen nicht vor, so dass auch für die Festsetzung eines abzuführenden Betrages kein Raum war (2.)

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1. Die Rechtswidrigkeit der durch Verwaltungsakt getroffenen Feststellung einer Abführungspflicht des Klägers folgt nicht etwa daraus, dass es an einer entsprechenden Ermächtigung fehlte.

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Für den Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts bedarf es jedenfalls dann einer gesetzlichen Grundlage, wenn - wie hier - sein Inhalt etwas als rechtmäßig feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen nicht für rechtens hält. Eine Ermächtigungsgrundlage muss nicht ausdrücklich geregelt sein; es genügt, wenn sie durch Auslegung des Gesetzes ermittelt werden kann (stRspr, vgl. Urteil vom 22. Oktober 2003 - BVerwG 6 C 23.02 - BVerwGE 119, 123 <124 f.> = Buchholz 442.066 § 90 TKG Nr. 1 S. 2 m.w.N.).

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So liegt es hier. Die in § 12 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen (Entschädigungsgesetz - EntschG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. Juli 2004 (BGBl I S. 1658), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 23. Mai 2011 (BGBl I S. 920), enthaltene Befugnis zur Festsetzung des Abführungsbetrags schließt das Recht zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsakts über das Bestehen einer Abführungspflicht ein.

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2. Abführungspflichtig im Sinne des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG ist nur ein Träger der öffentlichen Verwaltung, dem mit Wirksamwerden des Beitritts Verwaltungsvermögen im Sinne des Art. 21 des Vertrages vom 31. August 1990 zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik über die Herstellung der Einheit Deutschlands (Einigungsvertrag - EV) (BGBl II S. 889) in Form eines Grundstücks zustand, dessen Restitution nach den §§ 4 und 5 des Gesetzes zur Regelung offener Vermögensfragen (Vermögensgesetz - VermG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Februar 2005 (BGBl I S. 205), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 23. Mai 2011 (BGBl I S. 920), ausgeschlossen war (a). Danach war der Kläger nicht abführungspflichtig mit der Folge, dass auch die Festsetzung eines Abführungsbetrages keinen Bestand haben kann (b).

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a) Die Beschränkung des Kreises der abführungspflichtigen Träger der öffentlichen Verwaltung ergibt sich unmittelbar aus dem Wortlaut des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG unter Berücksichtigung seiner inneren Systematik (aa). Der Normzweck steht diesem Verständnis nicht entgegen (bb).

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aa) An den Entschädigungsfonds sind gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG abzuführen von Gebietskörperschaften oder sonstigen Trägern der öffentlichen Verwaltung der 1,3-fache vor der Schädigung zuletzt festgestellte Einheitswert von Grundstücken, die wegen der Zugehörigkeit zu deren Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV nach den §§ 4 und 5 VermG nicht restituierbar sind oder die wegen der Wahl von Entschädigung nicht restituiert werden.

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Der Begriff "Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV" knüpft an Art. 21 Abs. 1 und 2 EV an. Gegenständlich erfasst ist Vermögen der Deutschen Demokratischen Republik, das am 1. Oktober 1989 unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben diente, sofern diese Zweckbestimmung am 3. Oktober 1990, dem Tag des Wirksamwerdens des Beitritts, fortbestand (BGH, Urteil vom 14. September 2000 - III ZR 183/99 - BGHZ 145, 145 <147>). Der Begriff weist sowohl eine inhaltliche als auch eine zeitliche Dimension auf. Inhaltlich konkretisiert er den Abführungstatbestand in der Weise, dass der Vermögensgegenstand einer Zweckbestimmung unterworfen wird. Verwaltungsvermögen der Deutschen Demokratischen Republik im Sinne des Art. 21 Abs. 1 EV ist danach Vermögen, das unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben, mithin nach Maßgabe seiner Widmung unmittelbar hoheitlichen Zwecken diente und dessen zweckentsprechende Verwendung demgemäß öffentlich-rechtlich gesichert war (Urteil vom 18. März 1993 - BVerwG 7 C 13.92 - BVerwGE 92, 215 <218> = Buchholz 111 Art. 22 EV Nr. 1 S. 3). Der tatsächlichen Nutzung muss eine dahingehende Zweckbestimmung im Sinne einer Widmung zugrunde gelegen haben; die tatsächliche Nutzung als solche genügt nicht (Beschluss vom 13. September 2007 - BVerwG 3 B 46.07 - Buchholz 111 Art. 21 EV Nr. 60 S. 15). In zeitlicher Hinsicht stellt die Verknüpfung des Vermögensgegenstands mit den Stichtagen "1. Oktober 1989" und "3. Oktober 1990" einen unmittelbaren Bezug zur Herstellung der Einheit Deutschlands her. Art. 21 Abs. 1 EV nimmt die Zuordnung des öffentlichen Vermögens nach der tatsächlichen Nutzung zum Stichtag "1. Oktober 1989" vor. Dies gewährleistet, die zum Stichtag geübte Verwaltungsnutzung nach der Wiederherstellung der staatlichen Einheit Deutschlands möglichst bruchlos von dem nunmehr hierfür zuständigen Verwaltungsträger fortzuführen. Die Abführungspflicht gründet daher in dem Tatbestand, dass einem Träger der öffentlichen Verwaltung im Zeitpunkt des Wirksamwerden des Beitritts ein Grundstück zustand, das sowohl am 1. Oktober 1989 als auch am 3. Oktober 1990 unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben diente.

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Der Abführungstatbestand erfährt eine weitere Konkretisierung durch den Gebrauch des rückweisenden Demonstrativpronomens "deren". Dessen Bedeutung erschöpft sich nicht darin, eine Verknüpfung zwischen dem abführungspflichtigen Träger der öffentlichen Verwaltung und dem betroffenen Verwaltungsvermögen zu schaffen. Es stellt darüber hinaus den Bezug zu der Vermögenszuordnung nach Art. 21 Abs. 1 und 2 EV her. Diese Relation zwischen Verwaltungsträger, Grundstück und stichtagsbezogener Zuordnung stellt klar, dass abführungspflichtig nur derjenige Träger der öffentlichen Verwaltung ist, dem das Grundstück als Verwaltungsvermögen mit dem Wirksamwerden des Beitritts am 3. Oktober 1990 zustand.

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Dieses Normverständnis wird durch den Gebrauch des Wortes "Zugehörigkeit" in § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG bekräftigt. Die Bedeutung dieses Begriffs im Allgemeinen wie im besonderen Sprachgebrauch ist durch eine Gegenwartsbezogenheit gekennzeichnet. In Verbindung mit dem Begriff "Verwaltungsvermögen nach Art. 21 des Einigungsvertrages" betont "Zugehörigkeit" die Maßgeblichkeit der Vermögenszuordnung zum 3. Oktober 1990. Dementsprechend muss das Grundstück mit dem Wirksamwerden des Beitritts Teil des Vermögens des abführungspflichtigen Trägers der öffentlichen Verwaltung geworden sein. Hingegen setzt die Abführungspflicht nicht voraus, dass es dem in Anspruch genommenen Verwaltungsträger auch noch im Zeitpunkt der Festsetzung des Abführungsbetrages zusteht.

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Die Zielrichtung des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG, einen nicht zu restituierenden unentgeltlichen Wertzuwachs abzuschöpfen, den das Vermögen des Trägers der öffentlichen Verwaltung infolge der einigungsvertraglichen Vermögenszuordnung erfahren hat, wird schließlich durch die Wörter "nach den §§ 4 und 5 des Vermögensgesetzes" bekräftigt. Der Restitutionsausschluss des § 4 Abs. 1 Satz 1 VermG wie auch die Ausschlusstatbestände des § 5 Abs. 1 VermG regeln Fälle der Unmöglichkeit der Rückgabe kraft Natur der Sache (vgl. auch Art. 3 Buchst. a der Gemeinsamen Erklärung der Regierungen der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik zur Regelung offener Vermögensfragen vom 15. Juni 1990, veröffentlicht als Anlage III zum Einigungsvertrag vom 31. August 1990 ). Mit den Ausschlusstatbeständen des § 5 Abs. 1 VermG bezweckte der Gesetzgeber, bestimmte tatsächliche oder rechtliche Veränderungen der Nutzungsart oder der Zweckbestimmung eines Grundstücks oder Gebäudes, an deren Aufrechterhaltung ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht, nicht dadurch in Frage zu stellen, dass die früheren Eigentumsverhältnisse wiederbegründet werden (Urteil vom 1. Dezember 1995 - BVerwG 7 C 27.94 - BVerwGE 100, 77 <80> = Buchholz 112 § 5 VermG Nr. 6 S. 12). Die von § 5 Abs. 1 VermG geschützten Nutzungen müssen bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes wie auch des Einigungsvertrages am 29. September 1990, mithin im Zeitpunkt der Herstellung der Einheit Deutschlands, bestanden haben (Wasmuth, in: Clemm/Etzbach/Faßbender/Messerschmidt/Schmidt-Räntsch, Rechtshandbuch Vermögen und Investitionen in der ehemaligen DDR, Stand Januar 2012, Band II, § 5 VermG Rn. 10b; Hellmann, in: Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus, VermG, Stand Januar 2012, § 5 VermG Rn. 17).

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bb) Dem durch die grammatikalische Auslegung indizierten Verständnis des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG, dass abführungspflichtig nur ein Träger der öffentlichen Verwaltung ist, dem am 3. Oktober 1990 Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV in Form eines Grundstücks restitutionsfrei zustand, stehen Sinn und Zweck der Norm nicht entgegen. Diesen zufolge sollen die Träger der öffentlichen Verwaltung, die unmittelbar mit der Herstellung der Einheit Deutschlands einen unentgeltlichen, nicht der Restitution nach dem Vermögensgesetz unterliegenden Vermögenszuwachs erfahren haben, zur haushaltsneutralen Finanzierung der Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen herangezogen werden.

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Gemäß § 9 Abs. 1 Satz 1 EntschG werden Entschädigungs- und Ausgleichsleistungen von dem Entschädigungsfonds erbracht. Das trägt dem Umstand Rechnung, dass nach dem Einvernehmen beider deutscher Staaten die Allgemeinheit der Steuerzahler durch die sich aus dem Einigungsvertrag und den nachfolgenden Regelungen ergebenden Wiedergutmachungsansprüchen so wenig wie möglich belastet werden sollten (BTDrucks 12/4887 S. 31). Der Entschädigungsfonds ist als Sondervermögen in unmittelbarer Bundesverwaltung ein abgesonderter und rechtlich nicht selbstständiger Teil des Bundesvermögens. Er finanziert sich aus den in § 10 Abs. 1 Satz 1 EntschG festgestellten Einnahmequellen. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers soll er durch die gemäß Nr. 1 bis 12 unmittelbar an ihn abzuführenden Geldleistungen in die Lage versetzt werden, die Wiedergutmachungsansprüche zu befriedigen. Zugleich soll durch diese Abführungen eine Erhöhung der gemäß Nr. 13 aus dem Bundeshaushalt zu zahlenden Zuschüsse vermieden werden (BTDrucks 15/3944 S. 1 und BTDrucks 15/4169 S. 1). Den Abführungstatbeständen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 EntschG liegt die Wertung zugrunde, dass sämtliche von der Nichtrückgabe Begünstigten zur Finanzierung des Entschädigungsfonds beitragen sollen (BTDrucks 12/4887 S. 37).

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Die Abführungspflicht der in § 10 Abs. 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG bezeichneten Träger der öffentlichen Verwaltung gründet in dem Umstand, dass der Entschädigungsfonds die Entschädigungsleistungen zu finanzieren hat, ohne dass ihm die betroffenen Vermögensmassen unmittelbar zufallen, während das Vermögen des Verwaltungsträgers infolge der einigungsvertraglichen Vermögenszuordnung einen unentgeltlichen und wegen des Restitutionsausschlusses nach den §§ 4 oder 5 VermG auch auf Dauer angelegten Wertzuwachs erfährt. Dieser Wertzuwachs soll zur Finanzierung des Fonds abgeschöpft werden.

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Der Wegfall dieses Wertzuwachses infolge einer späteren entgeltlichen oder unentgeltlichen Zuordnung des Grundvermögens an einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung lässt die Abführungspflicht des ursprünglich begünstigten Verwaltungsträgers unberührt. Mit § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG wurde keine allgemeine Abführungspflicht sämtlicher Träger der öffentlichen Verwaltung, denen zu irgendeinem Zeitpunkt Verwaltungsvermögen in der Form eines Grundstücks zugeflossen ist, geschaffen. Vielmehr wird nur eine einmalige Abführungspflicht desjenigen Verwaltungsträgers begründet, dem der Restitutionsausschluss historisch betrachtet unmittelbar vereinigungsbedingt zugute kam. Da die Restitution in den Fällen des § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 EntschG von Anfang an ausgeschlossen war, ist für die Abführung allein die Vermögenszuordnung nach dem Einigungsvertrag maßgeblich (vgl. Broschat, in: Fieberg/Reichenbach/Messerschmidt/Neuhaus - VermG, Stand Januar 2012, § 10 EntschG Rn. 24; Kuhlmey/Wittmer, in: Kimme - Offene Vermögensfragen, Bd. III, Stand Juni 2009, § 10 EntschG Rn. 15; Kuhlmey, IFLA 2007, 49 <50>).

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Dem widerstreitet auch nicht das Interesse des Bundes an einer kostendeckenden (bundes-)haushaltsneutralen Finanzierung des Entschädigungsfonds, das in dem Bestreben zum Ausdruck gelangt, dessen Einnahmen möglichst zeitnah zu realisieren (BTDrucks 15/3944). Diesem Interesse wird durch die Begründung der Abführungspflicht desjenigen Trägers der öffentlichen Verwaltung, dessen Vermögen durch die zum Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Beitritts realisierte Zuordnung von nicht zu restituierendem Verwaltungsvermögen nach Art. 21 EV einen auf Dauer angelegten Wertzuwachs erfahren hat, uneingeschränkt Rechnung getragen. Dem danach abführungspflichtigen Verwaltungsträger steht es frei, im Falle einer etwaig beabsichtigten unentgeltlichen Übertragung des betreffenden Vermögens auf einen anderen Träger der öffentlichen Verwaltung Vorsorge für eine spätere Heranziehung zur Leistung des Abführungsbetrages zu treffen.

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b) Nach diesen Maßstäben war der Kläger nicht abführungspflichtig mit der Folge, dass auch die Festsetzung des Abführungsbetrages rechtswidrig ist und diesen in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das streitgegenständliche Grundstück stand dem Kläger nicht bereits im Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Beitritts am 3. Oktober 1990 zu. Es wurde ihm erst auf der Grundlage der - maßgeblich schulfinanzierungsrechtlich geprägten - Vereinbarung mit dem Freistaat Thüringen nach § 2 Abs. 1 Satz 6 des Gesetzes über die Feststellung der Zuordnung von ehemals volkseigenem Vermögen (Vermögenszuordnungsgesetz - VZOG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. März 1994 (BGBl I S. 709), zuletzt geändert durch Art. 3 des Gesetzes vom 3. Juli 2009 (BGBl I S. 1688) im Jahre 1997 übertragen. Die Zuordnung wies somit keinen Bezug zu Art. 21 EV auf.