Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-02-05, Aktenzeichen 6 A 10820/17
ECLI:DE:OVGRLP:2018:0205.6A10820.17.00

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Mainz vom 26. Januar 2017 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte hat die Kosten des Berufungsverfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Beklagten wird nachgelassen, eine Vollstreckung des Klägers durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrags abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Erhebung einer Gebühr für die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung einer Fernsehlotterie durch den Kläger. Durch Bescheid vom 4. Januar 2016 setzte das Ministerium der Finanzen Rheinland-Pfalz für das Jahr 2016 gegenüber dem Kläger dafür eine Gebühr in Höhe von 159.507,00 € fest.

2

Hinsichtlich des seinem Urteil zugrunde liegenden Sachverhalts im Übrigen nimmt der Senat gemäß § 130b Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auf den Tatbestand des angefochtenen Urteils Bezug, dessen tatsächliche Feststellungen er sich zu Eigen macht.

3

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit der Begründung stattgegeben, dem Ministerium der Finanzen Rheinland-Pfalz habe die Zuständigkeit für die Gebührenfestsetzung gefehlt. Sie ergebe sich nicht aus der Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung Rheinland-Pfalz. Außerdem widerspreche eine Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen Rheinland-Pfalz dem Trennungsgebot des § 9 Abs. 7 des am 1. Juli 2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrags – GlüStV –, der durch § 1 Abs. 1 des Landesglücksspielgesetzes – LGlüG – vom 22. Juni 2012 (GVBl. S. 166) in das Landesrecht überführt worden sei.

4

Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend, das Trennungsgebot des § 9 Abs. 7 GlüStV, wonach die Glücksspielaufsicht nicht durch eine für die Finanzen des Landes zuständige Behörde ausgeübt werden dürfe, gelte nicht für eine Fernsehlotterie als eine Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential. Weil das Land hinsichtlich einer solchen Lotterie nicht in einer Konkurrenzsituation zu anderen Glücksspielanbietern stehe, seien fiskalische Interessen des Landes durch die glücksspielrechtliche Aufsicht über eine solche Lotterie nicht berührt. Die Anordnungen über die Geschäftsverteilung der Landesregierung Rheinland-Pfalz seien für die sachliche Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen nicht von Bedeutung; sie wirkten nur intern, nicht aber im Außenverhältnis zum Kläger. Das Rechtsstaatsprinzip verlange aber eine gesetzliche Zuständigkeitsregelung.

5

Auch die Höhe der festgesetzten Gebühr könne nicht beanstandet werden; sie ergebe sich aus § 9a Abs. 4 Satz 2 GlüStV und sei sowohl mit dem Kostendeckungsgrundsatz als auch mit dem Äquivalenzprinzip vereinbar.

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Der Beklagte beantragt,

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unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Mainz vom 26. Januar 2017 die Klage abzuweisen.

8

Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

10

Er verteidigt das angegriffene Urteil und bekräftigt seine Bedenken gegen die Höhe der festgesetzten Gebühr. Da nur die gesetzlich festgelegten Gebührenzwecke berücksichtigt werden dürften, müsse ein Vorteilsausgleich durch die Gebührenerhebung unterbleiben. Der für die Erteilung einer Lotteriegenehmigung anfallende Verwaltungsaufwand sei nicht kalkuliert, sondern die Gesamtaufwendungen der Glückspielaufsicht einschließlich der Prozesskosten zugrunde gelegt worden. Dies führe zu einer erheblichen Überdeckung der Kosten. Außerdem sei das Äquivalenzprinzip verletzt.

11

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegten Behördenakten verwiesen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung war.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Beklagten ist unbegründet.

13

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben und die Gebührenfestsetzung für das Jahr 2016 durch Bescheid des Ministeriums der Finanzen vom 4. Januar 2016 aufgehoben. Denn diese ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

14

Die angefochtene Festsetzung einer Gebühr für die Erteilung einer Lotteriegenehmigung ist wegen formeller Rechtswidrigkeit zu beanstanden, weil das Ministerium der Finanzen für diese Gebührenfestsetzung sachlich nicht zuständig war (1.). Angesichts dessen braucht nicht entschieden zu werden, ob die Bedenken gegen die Höhe der festgesetzten Gebühr durchgreifen (2.).

15

1. Die Erlaubnis zur Veranstaltung einer länderübergreifenden Lotterie mit geringerem Gefährdungspotential – wie der hier betroffenen Fernsehlotterie „…“ – wird gemäß §§ 12 Abs. 3 Satz 1, 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV vom Land Rheinland-Pfalz erteilt. § 9a Abs. 4 Satz 1 GlüStV regelt, dass die nach § 9a Abs. 1 und 2 GlüStV zuständigen Behörden für ihre Amtshandlungen in Erfüllung der Aufgaben nach § 9a Abs. 1 bis 3 GlüStV Kosten (Gebühren und Auslagen) erheben. Das Ministerium der Finanzen Rheinland-Pfalz ist weder aufgrund einer Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung Rheinland-Pfalz (a) noch aufgrund anderer Rechtsvorschriften (b) die sachlich dafür zuständige Behörde. Die formelle Rechtswidrigkeit der gleichwohl von diesem Ministerium getroffenen Gebührenfestsetzung führt zu ihrer Aufhebung (c).

16

a) Zwar umfasst der Geschäftsbereich des Ministeriums der Finanzen nach § 5 Nr. 18 der Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung Rheinland-Pfalz – LRegGVertAnO – vom 12. November 2014 (GVBl. S. 295) „das Lotteriewesen nach § 5 Abs. 1 und § 12 Abs. 1 Nr. 1 des Landesglücksspielgesetzes“. Daraus ergibt sich jedoch die sachliche Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht.

17

Dass die Geschäftsverteilung der Landesregierung das Ministerium der Finanzen nicht als sachlich zuständige Behörde bestimmen kann, beruht auf der Regelung des § 9 Abs. 7 GlüStV (bb). Ob sich diese Rechtsfolge bereits aus dem Umstand ergibt, dass die Geschäftsverteilungsanordnung kein Gesetz und keine Rechtsverordnung darstellt, sondern – wie der Beklagte meint – einen lediglich intern wirkenden Kabinettsbeschluss ohne Außenrechtsverbindlichkeit (aa), muss angesichts dessen nicht abschließend erörtert werden. Ebenso kann offen bleiben, was unter dem „Lotteriewesen nach § 5 Abs. 1 und § 12 Abs. 1 Nr. 1 des Landesglücksspielgesetzes“ zu verstehen ist (cc).

18

aa) Zutreffend weist der Beklagte darauf hin, dass die sachliche Behördenzuständigkeit grundsätzlich normativ festgelegt wird (vgl. zum institutionellen Gesetzesvorbehalt: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 15. Aufl. 2014, § 3 Rn. 7; Hk-VerwR/Kastner, 2. Aufl. 2010, § 3 Rn. 12). Obwohl in der vom Beklagten zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 9. März 2005 (– 6 C 3.04 –, NJW 2005, 2330) von einer „in den Gesetzen enthaltenen Zuständigkeitsverteilung“ gesprochen wird, muss sie nicht ausnahmslos durch Gesetz oder Rechtsverordnung erfolgen. Vielmehr dürfte auch durch eine auf der Grundlage der Ermächtigung des Art. 105 Abs. 2 Satz 1 der Landesverfassung – LV – erlassene Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung die sachliche Behördenzuständigkeit begründet werden können. Nach Art. 105 Abs. 2 Satz 1 LV beschließt die Landesregierung über die Zuständigkeit der einzelnen Minister, soweit darüber nicht gesetzliche Vorschriften getroffen sind. Diese Beschlüsse sind gemäß Art. 105 Abs. 2 Satz 2 LV unverzüglich dem Landtag vorzulegen und auf sein Verlangen zu ändern oder außer Kraft zu setzen. Es handelt sich bei der Anordnung über die Geschäftsverteilung der Landesregierung um einen verfassungsgesetzlichen Zuständigkeitsvorbehalt zugunsten der Landesregierung, die dem gesetzlichen Zugriff des Parlaments nicht verschlossen ist, wobei die näheren Umstände einer gesetzlichen Verteilung der Organisationsgewalt allerdings offenbleiben (VerfGH RP, Urteil vom 18. April 1994 – VGH N 1/93 und N 2/93 –, AS 24, 321 <341 f.> = NVwZ-RR 1994, 665 <668>). Ob sie außenrechtsverbindlich ist, braucht aber – wie bereits erwähnt – nicht entschieden zu werden.

19

bb) Der Bestimmung des Ministeriums der Finanzen als sachlich zuständiger Behörde durch Geschäftsverteilungsanordnung der Landesregierung stand (und steht) die Regelung des § 9 Abs. 7 GlüStV entgegen, die als landesgesetzliche Bestimmung (vgl. § 1 Abs. 1 LGlüG) zu betrachten ist. Wie erwähnt, darf die Geschäftsverteilung der Landesregierung nach Art. 105 Abs. 2 Satz 1 Halbs. 2 LV nicht gegen gesetzliche Vorschriften verstoßen.

20

§ 9 Abs. 7 GlüStV untersagt, dass die Glücksspielaufsicht durch eine für die Finanzen des Landes zuständige Behörde ausgeübt wird, zu denen zweifellos auch das Ministerium der Finanzen gehört. Dieses Trennungsgebot des § 9 Abs. 7 GlüStV geht zwar auf die verfassungsrechtliche Anforderung (BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 – 1 BvR 1054/01 –, BVerfGE 115, 276; BVerfG, Beschluss vom 26. März 2007 – 1 BvR 2228/02 –, GewArch 2007, 242) zurück, durch strukturelle Vorgaben, etwa die Einschaltung einer neutralen Kontrollinstanz, dafür zu sorgen, dass fiskalische Interessen eines Landes, die insbesondere in einer Konkurrenzsituation zwischen staatlichen und privaten Glücksspielangeboten bestünden, hinter das Ziel der Erreichung der Schutzzwecke des Glücksspielgesetzes zurücktreten. Obwohl ein solcher Interessenkonflikt des Beklagten in Bezug auf eine Fernsehlotterie nicht ersichtlich ist, verbietet § 9 Abs. 7 GlüStV aber uneingeschränkt die Ausübung der Glücksspielaufsicht durch eine für die Finanzen des Landes zuständige Behörde. Die systematische Stellung des § 9 Abs. 7 GlüStV im Rahmen der Regelung der Glücksspielaufsicht im Abschnitt über die Aufgaben des Staates gibt – entgegen der Auffassung des Beklagten – ebenso wenig einen Anhaltspunkt für eine vom klaren Wortlaut dieser Vorschrift abweichende Auslegung wie ihr sachlich-logischer Zusammenhang mit anderen Bestimmungen. Gleiches gilt für die Erwägungen des Beklagten zu den vorhandenen Kontrollinstanzen und der gegebenen hinreichenden Distanz des Ministeriums der Finanzen zu den fiskalischen Interessen des Beklagten im Glücksspielbereich.

21

Keinen Anklang in der Formulierung des § 9 Abs. 7 GlüStV hat die gesetzgeberische Erwägung gefunden, die Übertragung der Zuständigkeit für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential auf das Finanzministerium verstoße nicht gegen die Regelung des § 9 Abs. 7 GlüStV, weil bei diesen Lotterien mit Ausnahme der bundesgesetzlich geregelten Lotteriesteuer keine weiteren Mittel aus dem Glücksspiel im Landeshaushalt vereinnahmt würden und deshalb ein Interessenkonflikt der Aufsichtsbehörde zu den fiskalischen Interessen des Staates nicht entstehe (Landtag RP, Drs. 16/1179, S. 52). Ungeachtet dessen sind Normvorstellungen des historischen Gesetzgebers, wie sie insbesondere in den verschiedenen Gesetzesentwürfen, den Beratungsprotokollen und vor allem in den Entwürfen beigegebenen Begründungen zum Ausdruck kommen, vornehmlich erst dann zu Rate zu ziehen, wenn aus dem Wortsinn, dem Bedeutungszusammenhang des Gesetzes und der ihm zu Grunde liegenden Systematik, sowie dem ermittelten Sinn und Zweck der Vorschrift keine eindeutigen Auslegungsergebnisse zu erzielen sind und damit noch immer verschiedene Deutungsmöglichkeiten offen bleiben (BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 – 11 C 2.00 –, BVerwGE 112, 221), was hier – wie ausgeführt – nicht der Fall ist.

22

Soweit der Beklagte meint, § 9 Abs. 7 GlüStV schließe möglicherweise ein Tätigwerden des Ministeriums der Finanzen als Glücksspielaufsichtsbehörde, nicht aber eine Gebührenerhebung durch dieses Ministerium aus, kann ihm nicht gefolgt werden. Das Ministerium der Finanzen ist nicht für eine isolierte Erhebung von Gebühren nach § 9a Abs. 4 GlüStV zuständig. Denn nur die nach § 9a Abs. 1 und 2 GlüStV zuständige Glückspielaufsichtsbehörde ist gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV zur Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen in Erfüllung dieser Aufgaben befugt. Da die Erteilung einer ländereinheitlichen Lotterieerlaubnis nach § 9a Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 GlüStV durch die zuständige rheinland-pfälzische Glücksspielaufsichtsbehörde erfolgt und diese nach § 9a Abs. 3 GlüStV insoweit die Aufgaben der Glücksspielaufsicht mit Wirkung für alle Länder ausübt, erhebt sie auch gemäß § 9a Abs. 4 GlüStV für Amtshandlungen in Erfüllung dieser Aufgaben Kosten.

23

cc) Angesichts dessen muss nicht entschieden werden, ob die Bestimmung des § 5 Nr. 18 LRegGVertAnO die Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential festlegte, die nicht in den dort ausdrücklich genannten Vorschriften des § 5 Abs. 1 und des § 12 Abs. 1 Nr. 1 LGlüG geregelt sind, sondern insbesondere in § 15 Abs. 1 LGlüG.

24

b) Die Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen für die Aufsicht über Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential kann auch nicht aus anderen Rechtsvorschriften abgeleitet werden.

25

aa) Eine solche Zuständigkeit wird – anders als der Beklagte meint – nicht durch § 15 Abs. 1 LGlüG begründet. Danach ist für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV zur Veranstaltung von Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential, die nicht kleine Lotterien im Sinne des § 10 Abs. 1 GlüStV sind und nicht unter § 30 Abs. 1 GlüStV fallen, und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das für das Lotteriewesen zuständige Ministerium zuständig. § 15 Abs. 1 LGlüG erwähnt das Ministerium der Finanzen nicht und trifft keine abschließende Entscheidung über die sachliche Zuständigkeit, sondern überlässt diese einer anderen Rechtsvorschrift, die festlegt, welches Ministerium das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“ sein soll. Daran vermag die Formulierung der Begründung zum Entwurf des Landesglücksspielgesetzes 2012 (Landtag RP, Drs. 16/1179 S. 52) nichts zu ändern, wonach § 15 Abs. 1 LGlüG „an der – bereits bestehenden – Zuständigkeit des für das Lotteriewesen zuständigen Ministeriums der Finanzen für die Erteilung einer Veranstaltungserlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen in Bezug auf Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nach § 12 GlüStV“ festhält. Selbst wenn der Gesetzgeber davon ausgegangen sein sollte, das Ministerium der Finanzen sei und bleibe das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“, hat er dies mit § 15 Abs. 1 LGlüG nicht ausdrücklich geregelt.

26

bb) Die Zuständigkeit ergibt sich auch nicht aus Gründen der Gesetzessystematik. Insbesondere lässt sich aus § 15 Abs. 2 und Abs. 7 LGlüG nicht folgern, nur das Ministerium der Finanzen könne das „für das Lotteriewesen zuständige Ministerium“ sein.

27

Nach § 15 Abs. 2 LGlüG ist für die Erteilung der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 GlüStV zur Veranstaltung aller sonstigen öffentlichen Glücksspiele und aller damit zusammenhängenden Entscheidungen und Aufsichtsmaßnahmen das für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zuständige Ministerium zuständig. Damit ist zwar insoweit eine Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen ausgeschlossen und die Zuständigkeit des Innenministeriums begründet, unabhängig von seiner Benennung als Ministerium des Innern oder als solches mit Zusätzen (z. B. Sport). Ob aus der Erwähnung des für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zuständigen Ministeriums in § 15 Abs. 2 LGlüG der Schluss gezogen werden kann, dass Lotterien mit geringerem Gefährdungspotential nicht in die Zuständigkeit des Innenministeriums fallen, kann offen bleiben. § 15 Abs. 1 und 2 LGlüG schließen jedenfalls nicht aus, dass beispielsweise das Wirtschaftsministerium für das Lotterierecht zuständig ist.

28

Auch aus § 15 Abs. 7 LGlüG kann nicht gefolgert werden, das Ministerium der Finanzen sei für das Lotteriewesen zuständig. Nach dieser Bestimmung ergehen Maßnahmen des für das Lotteriewesen zuständigen Ministeriums nach § 15 Abs. 1 und 6 LGlüG von grundsätzlicher ordnungsrechtlicher Bedeutung im Einvernehmen mit dem für die öffentliche Sicherheit und Ordnung zuständigen Ministerium. Welche Behörde in diesen Fällen der Zustimmung des Innenministeriums bedarf, wird nicht ausdrücklich festgelegt.

29

cc) Entgegen der Auffassung des Beklagten kann dem Urteil des Senats vom 21. November 2014 (– 6 A 10562/14.OVG –, DVBl 2015, 256, juris) nichts für die sachliche Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen entnommen werden. Seinerzeit war die Behördenzuständigkeit nicht von Bedeutung für die streitgegenständlichen Fragen, ob dem Kläger der gegen den Beklagten, also das Land Rheinland-Pfalz, geltend gemachte Anspruch auf Erteilung einer Erlaubnis für die Vertriebsform „Verkauf von Losgutscheinen“ über Handelsketten zusteht und ob er die Feststellung erreichen kann, dass die Handelsketten für den Verkauf seiner Losgutscheine keine glücksspielrechtliche Vermittlungserlaubnis benötigen.

30

c) Die fehlende sachliche Zuständigkeit des Ministeriums der Finanzen führt zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung und zu ihrer Aufhebung. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies für den Bereich des Verwaltungshandelns mittels Verwaltungsakts wiederholt ausgesprochen, und zwar unabhängig davon, ob die belastende Maßnahme materiell rechtmäßig ist (BVerwG, Urteil vom 09. März 2005 – 6 C 3/04 –, NJW 2005, 2330).

31

Wie in dem angefochtenen Urteil zutreffend ausgeführt wurde, ist die sich aus dem Fehlen der sachlichen Zuständigkeit folgende formelle Rechtswidrigkeit weder nach § 45 des Verwaltungsverfahrensgesetzes − VwVfG − i. V. m. § 1 Abs. 1 des Landesverwaltungsverfahrensgesetzes − LVwVfG − geheilt noch nach § 46 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 LVwVfG unbeachtlich. Eine Heilung des Verstoßes gegen die sachliche Zuständigkeit sieht § 45 VwVfG nicht vor (vgl. VGH BW, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, GewArch 2013, 217; zum abgabenrechtlichen Verfahren: BVerwG, Urteil vom 29. September 1982 – 8 C 138.81 –, BVerwGE 66, 178). Ebenso wenig ist ein solcher Verstoß unbeachtlich (vgl. OVG RP, Urteil vom 13. April 2006 – 1 A 11596/05.OVG –, BRS 70 Nr. 118). § 46 VwVfG erwähnt lediglich die örtliche Zuständigkeit. Daraus kann geschlossen werden, dass § 46 VwVfG für den Mangel der sachlichen Zuständigkeit nicht gilt (vgl. OVG RP, Urteil vom 13. April 2006 – 1 A 11596/05.OVG –, BRS 70 Nr. 118; VGH BW, Urteil vom 18. Dezember 2012 – 10 S 2058/11 –, GewArch 2013, 217; VGH Kassel, Beschluss vom 14. November 1991 – 7 TH 12/89 –, NVwZ 1992, 393)

32

2. Ob durchgreifende Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Höhe der festgesetzten Gebühr bestehen, braucht angesichts dessen nicht entschieden zu werden.

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3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

34

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

35

Revisionszulassungsgründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art liegen nicht vor.

36

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Berufungsverfahren auf 159.507,00 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 3, 47 Abs. 1 GKG).