Landessozialgericht Niedersachsen-Bremen (Sozialgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-09-26, Aktenzeichen L 4 KR 203/01 ER

Tenor

Der Beschluss des Sozialgerichts Hannover vom 27. Juli 2001 wird aufgehoben.

Es wird festgestellt, dass die Antragsgegnerin vorläufig bis zur Entscheidung des Hauptsacheverfahrens vor dem Sozialgericht Hannover: S 2 KR 1109/01 verpflichtet ist, dem Antragsteller Teilkostenerstattungen nach dem sogenannten Hannover-Modell zu gewähren.

Die Antragsgegnerin hat dem Antragsteller die außergerichtlichen Kosten beider Rechtszüge zu erstatten.

Tatbestand

1

Das Verfahren betrifft die Weitergeltung der Teilkostenerstattungsregelung.

2

Der Antragsteller war Dienstordnungs(DO-)Angestellter der Innungskrankenkasse (IKK) H. Er befindet sich jetzt im Ruhestand. Für ihn galt die Teilkostenerstattung nach § 19 der Satzung der IKK H iVm § 14 Fünftes Sozialgesetzbuch (SGB V). § 19 der Satzung der IKK H in der bis zum 31. März 1996 geltenden Fassung lautet (sog. Hannover-Modell):

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"Teilkostenerstattung

4

Auf Antrag des Berechtigten nach § 14 SGB V tritt an die Stelle der nach dem SGB V vorgesehenen Leistungen ein Anspruch auf Teilkostenerstattung in Höhe der Differenz zwischen dem Beihilfebemessungssatz der Versicherten und 100 v.H. Erstattungsfähig sind die beihilfefähigen Aufwendungen des Versicherten. Für die Durchführung des Erstattungsverfahrens gelten die entsprechenden Regelungen der auf den Versicherten anwendbaren Beihilfevorschriften."

5

Am 16. Januar 1996 erließ die Niedersächsische Landesregierung die Verordnung über die Vereinigung der IKKen in N, mit der die IKK H mit 14 weiteren niedersächsischen IKKen zur IKK N vereinigt werden sollte, Nds.GVBl. 1996 S. 2 (Verordnung 1996). Mit Bescheid vom 25. März 1996 entschied die Bezirksregierung H als Aufsichtsbehörde über die landesunmittelbaren IKKen in N, dass 14 der in der Verordnung 1996 aufgeführten insgesamt 15 IKKen zum 1. April 1996 vereinigt würden. Die IKK W sei nach Erlass der Rechtsverordnung vom 16. Januar 1996 und vor dem 1. April 1996 durch Bescheid des Bundesversicherungsamtes der bundesunmittelbaren Aufsicht unterstellt worden. Ihre Vereinigung mit den übrigen IKKen könne daher nicht mehr erfolgen.

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Die IKKen W und R ... erhoben gegen die Vereinigung Klagen vor dem Sozialgericht (SG) Hannover. Sie beantragten im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes, die aufschiebende Wirkung der Klagen herzustellen. Mit rechtskräftigen Beschlüssen vom 26. Juni 1996 (L 4 Kr 82/96 eR und L 4 Kr 87/86 eR) stellte der erkennende Senat die aufschiebende Wirkung der Klagen her: Es bestünden ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Bescheides vom 25. März 1996, weil die Bezirksregierung den Regelungsinhalt der Verordnung vom 16. Januar 1996 durch Herausnahme der IKK W eigenständig verändert habe. Nach §§ 160 Abs. 3, 145 Abs. 2 SGB V habe ausschließlich der Verordnungsgeber die Entscheidungsbefugnis darüber, welche Konsequenzen aus der Tatsache zu ziehen seien, dass die IKK W inzwischen der bundesunmittelbaren Aufsicht unterstehe.

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Die Niedersächsische Landesregierung erließ am 13. Oktober 1998 die Verordnung über die Vereinigung von landesunmittelbaren IKKen in N, Nds.GVBl. 1998 S. 660 (Verordnung 1998). Nach § 1 Verordnung 1998 werden die IKKen N, R ... und W zu einer IKK vereinigt.

8

Am 10. August 1999 erließ die Niedersächsische Landesregierung schließlich die Verordnung zur Sicherung der Organisationsstruktur der niedersächsischen IKKen, Nds.GVBl. 1999 S. 323 (Verordnung 1999). § 1 Verordnung 1999 bestimmt: "Die durch die Verordnung über die Vereinigung von landesunmittelbaren IKKen in N vom 13. Oktober 1998 angeordnete Vereinigung der IKK N mit den IKKen R ... und W, die bislang nicht wirksam geworden ist, wird aufgehoben" (Absatz 1). "Die IKK N besteht aus den ehemaligen IKKen D, H, H, V, M, L, S, P, O, Grafschaft B, S und V, deren Vereinigung am 1. April 1996 wirksam geworden ist" (Absatz 2).

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Die Aufsichtsbehörde beschloss für die IKK N mit Wirkung vom 1. April 1996 eine Satzung. § 24 dieser Satzung regelt die Teilkostenerstattung wie folgt:

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"Teilkostenerstattung

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(1) Die bei der IKK freiwillig versicherten DO-Angestellten und Versorgungsempfänger, die von dem Wahlrecht nach § 14 Abs 2 SGB V Gebrauch gemacht haben, erhalten eine Teilkostenerstattung. Diese basiert auf den beihilfefähigen Aufwendungen nach dem jeweils geltenden Beihilferecht. An die Stelle der hiernach zu bewirkenden Leistung des Beihilfeanspruchs nach der Dienstordnung treten die nach dem SGB V und der RVO vorgesehenen Kassenleistungen. Im Übrigen bleibt der Beihilfeanspruch insoweit erhalten, als er für freiwillig versicherte Tarifangestellte der Krankenkasse besteht, die einen Beitragszuschuß nach § 257 SGB V erhalten.

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(2) Der Antrag auf Teilkostenerstattung ist schriftlich einzureichen. Die Entscheidung wirkt für die Dauer von zwei Jahren ab Eingang des Antrags bei der IKK. Die Entscheidung wirkt auch für die nach § 10 SGB V versicherten Angehörigen.

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(3) Auf Antrag des Berechtigten nach § 14 SGB V tritt an die Stelle der nach dem SGB V vorgesehenen Leistungen ein Anspruch auf Teilkostenerstattung in Höhe der Differenz zwischen dem Beihilfebemessungssatz des Versicherten und 100 v.H.. Erstattungsfähig sind die beihilfefähigen Aufwendungen des Versicherten. Für die Durchführung des Erstattungsverfahrens gelten die entsprechenden Regelungen der auf den Versicherten anwendbaren Beihilfevorschrift.

14

Die Regelung des Abs. 3 gilt übergangsweise bis längstens 31.12.1997 nur für die Berechtigten nach § 14 SGB V, die bis zum 31.12.1995 die Anwendung dieser Regelung beantragt hatten und bei der IKK Hannover versichert waren."

15

Der Antragsteller beantragte am 9. August 1997, die Teilkostenerstattung nach dem sog Hannover-Model auch über den 31. Dezember 1997 hinaus fortzuführen. Am 16. Dezember 1997 beschloss der Verwaltungsrat der Antragsgegnerin, die Regelung der Teilkostenerstattung nach § 24 Abs. 3 der Satzung vom 1. April 1996 mit Auslaufen der Befristung zum 31. Dezember 1997 zu streichen. Hiergegen erhob der Antragsteller Widerspruch. Mit Widerspruchsbescheid vom 29. März 2001 entschied die Antragsgegnerin, dass die Teilkostenerstattung bis zum 30. Juni 2001 durchgeführt werde; im Übrigen wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Hiergegen erhob der Antragsteller Klage vor dem SG Hannover (Az.: S 2 KR 1109/01).

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Am 2. Juli 2001 hat der Antragsteller beantragt, im Wege der einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Antragsgegnerin vorläufig bis zur rechtskräftigen Entscheidung des Hauptsacheverfahrens vor dem SG Hannover -- Az.: S 2 KR 1109/01 -- auch nach dem 30. Juni 2001 verpflichtet ist, zu seinen Gunsten Teilkostenerstattungen nach dem sog Hannover-Model zu erbringen.

17

Das SG hat den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit Beschluss vom 27. Juli 2001 zurückgewiesen, weil § 24 Abs. 3 Satz 4 der Satzung der IKK N nicht gegen höheres Recht verstoße und sich im gesetzlich vorgegebenen Rahmen halte. Mit Urteil vom 18. April 2000 habe das SG Hannover in dem Parallelverfahren Az.: S 11 Kr 331/97 entschieden, dass die Fusion der verschiedenen IKKen zur IKK N bis zum 1. September 1999 nicht durch eine entsprechende Rechtsverordnung gedeckt gewesen sei. Eine Heilung sei erst mit Inkrafttreten der Verordnung 1999 am 2. September 1999 eingetreten.

18

Hiergegen hat der Antragsteller am 23. August 2001 Beschwerde eingelegt, der das SG nicht abgeholfen hat.

Entscheidungsgründe

19

Die Beschwerde ist zulässig und begründet.

20

Nach Art. 19 Abs. 4 Grundgesetz ist in den im Sozialgerichtsgesetz (SGG) nicht geregelten Fällen vorläufiger Rechtsschutz dann zu gewähren, wenn ohne ihn schwere und unzumutbare, anders nicht abwendbare Nachteile entstünden, zu deren nachträglicher Beseitigung die Entscheidung in der Hauptsache im Falle des Obsiegens nicht mehr in der Lage wäre (BVerfGE 46, 166, 179, 184; ständige Rechtsprechung des erkennenden Senats, vgl. Beschluss vom 15. November 1999 -- L 4 KR 178/99 ER --). Derartige Nachteile liegen nach dieser Rechtsprechung nur vor, wenn ohne den vorläufigen Rechtsschutz eine konkrete Gefährdung des Antragstellers droht. Erforderlich ist das Vorliegen eines Anordnungsgrundes und eines Anordnungsanspruches.

21

Ein Anordnungsgrund besteht, weil der Antragsteller ohne den Erlass einer einstweiligen Anordnung durch die Verkürzung seines Krankenversicherungsschutzes erheblich beeinträchtigt wäre.

22

Ein Anordnungsanspruch liegt ebenfalls vor. Nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung dürfte dem Antragsteller ein Anspruch auf Teilkostenerstattung auch über den 30. Juni 2001 hinaus nach § 19 der Satzung der IKK H zustehen. § 24 Abs. 3 Satz 4 der Satzung der IKK N vom 1. April 1996 schließt einen Anspruch auf Teilkostenerstattung über den 31. Dezember 1997 hinaus zwar aus. Es sprechen jedoch gewichtige Gründe dafür, dass § 24 Abs. 3 der Satzung vom 1. April 1996 nichtig ist.

23

Die Satzung wurde am 25. März 1996 nach § 160 Abs. 3 iVm § 146 Abs. 4 Satz 1 SGB V von der Bezirksregierung H festgesetzt, und zwar als Satzung der IKK N als Rechtsnachfolgerin von bisher 14 selbständigen IKKen. Eine IKK N bestehend aus 14 niedersächsischen IKKen ist jedoch nicht rechtswirksam entstanden.

24

Nach § 160 Abs. 3 iVm § 145 Abs. 1 Satz 1 SGB V kann die Landesregierung auf Antrag einer IKK oder des Landesverbandes durch Rechtsverordnung einzelne oder alle IKKen des Landes nach Anhörung der betroffenen IKKen unter bestimmten Voraussetzungen vereinigen. Gemäß § 146 Abs. 2 SGB V bestimmt die Aufsichtsbehörde den Zeitpunkt, an dem die Vereinigung wirksam wird. Mit diesem Zeitpunkt sind die bisherigen Krankenkassen geschlossen (§ 146 Abs. 3 Satz 1 SGB V). Die neue Krankenkasse tritt in die Rechte und Pflichten der bisherigen Krankenkasse ein (§ 146 Abs. 3 Satz 2 SGB V).

25

Die Bildung einer vereinigten Krankenkasse erfordert somit mehrere Rechtsakte: zum einen die Rechtsverordnung der Landesregierung, zum anderen die Bestimmung des Wirksamkeitszeitpunktes durch die Aufsichtsbehörde. Während die Rechtsverordnung den konstitutiven Rechtsakt darstellt, mit dem die vereinigte Krankenkasse erschaffen wird (vgl. BSG, Urteil vom 24. November 1998 -- B 1 A 1/96 R -- in SozR 3-2500 § 145 Nr. 1), wird die Vereinigung erst mit der Bestimmung des Wirksamkeitszeitpunktes durch Aufsichtsbehörde nach § 146 Abs. 2 SGB V rechtswirksam, d.h. rechtlich existent. Denn erst mit diesem Zeitpunkt werden nach § 146 Abs. 3 Satz 1 SGB V die bisherigen Krankenkassen geschlossen. Erst mit diesem Zeitpunkt tritt die neue Krankenkasse in die Rechte und Pflichten der bisherigen Krankenkassen ein, § 146 Abs. 3 Satz 2 SGB V. Rechtsverordnung und Bestimmung des Wirksamkeitszeitpunktes durch die Aufsichtsbehörde müssen einander entsprechen. Das ist hier nicht der Fall.

26

Mit der Verordnung 1996 hat die Niedersächsische Landesregierung zwar 15 namentlich aufgeführte niedersächsische IKKen (unter ihnen: die IKK Weser-Ems) vereinigt. Diese Vereinigung hat jedoch nicht zur Schließung der 15 IKKen geführt, weil es für die Vereinigung dieser 15 Krankenkassen keine Wirksamkeitserklärung nach § 160 Abs. 3 iVm § 146 Abs. 2, Abs. 3 SGB V gibt. Da die IKK Weser-Ems nach Inkrafttreten der Verordnung 1996 der bundesunmittelbaren Aufsicht unterstellt worden war, entschied die Aufsichtsbehörde mit Bescheid vom 25. März 1996, dass mit Wirkung vom 1. April 1996 anstelle der 15 Krankenkassen nur 14 IKKen vereinigt würden. Zu dieser Entscheidung war die Aufsichtsbehörde jedoch nicht befugt, wie der Senat bereits in seinen Beschlüssen vom 26. Juni 1996 ausgeführt hat (Az.: L 4 Kr 82/96 eR und L 4 Kr 87/96 eR). Da sich der konstitutive Rechtsakt der Niedersächsischen Landesregierung und die Bestimmung des Wirksamkeitszeitpunktes durch die Aufsichtsbehörde nicht decken, konnte eine IKK N im Jahre 1996 rechtswirksam nicht existent werden.

27

Entsprechendes gilt für das Jahr 1998. Mit der Verordnung 1998 beabsichtigte die Niedersächsische Landesregierung, die IKK N mit der IKK R ... und der IKK W zu einer IKK zu vereinigen (§ 1 Abs. 1 Verordnung 1998). Eine rechtswirksam vereinigte IKK Niedersachsen existierte im Jahr 1998 jedoch nicht, so dass eine solche Krankenkasse auch nicht mit anderen Krankenkassen vereinigt werden konnte. Konsequenter Weise hat die Niedersächsische Landesregierung die Verordnung 1998 durch § 1 Abs. 1 Verordnung 1999 wieder aufgehoben.

28

Der Senat hat erhebliche Zweifel daran, dass eine IKK N schließlich durch die Verordnung 1999 rechtswirksam geschaffen worden ist. § 1 Abs. 2 Verordnung 1999 lautet: "Die IKK N besteht aus den IKKen D, H, H, V, M, L, S, P, O, Grafschaft B, S und V, deren Vereinigung am 1. April 1996 wirksam geworden ist." Ob § 1 Abs. 2 Verordnung 1999 als konstitutiver Rechtsakt iSd § 160 Abs. 3 iVm § 145 Abs. 1 SGB V zur Vereinigung von 12 IKKen zu qualifizieren ist, ist ebenso zweifelhaft wie die Frage, ob der Verordnungsgeber die Bestimmung des Wirksamkeitszeitpunktes durch die Aufsichtsbehörde nach § 160 Abs. 3 iVm § 146 Abs. 2 SGB V ersetzten konnte.

29

Weiteren Bedenken unterliegt die Festsetzung der Wirksamkeit der Vereinigung auf einen Zeitpunkt in der Vergangenheit, nämlich auf den 1. April 1996. Denn das Selbstverwaltungsrecht der gesetzlichen Krankenkassen als Körperschaften des öffentlichen Rechts (§ 29 Abs. 1 Viertes Sozialgesetzbuch -- SGB IV --), einschließlich ihrer Befugnis zum Satzungserlass auch bei Kassenvereinigung (§ 146 Abs. 1 SGB V), kann nicht für Zeiträume in der Vergangenheit ausgeübt werden, sondern nur mit Wirkung für die Zukunft. Eine Verlegung des Wirksamkeitszeitpunktes einer vereinigten Krankenkasse in die Vergangenheit macht die Ausübung von zukunftsgestaltenden Selbstverwaltungsrechten unmöglich und widerspricht damit einem wesentlichen Strukturelement der Gesetzlichen Krankenversicherung.

30

Das bedeutet, dass eine IKK N jedenfalls nicht mit Wirkung zum 1. April 1996 rechtswirksam existiert. Bei einer extensiven Auslegung des § 1 Abs. 2 Halbsatz 2 Verordnung 1999 könnte eine IKK N durch Vereinigung von 12 niedersächsischen IKKen allenfalls mit Wirkung ex nunc, d.h. mit Wirkung ab 2. September 1999, entstanden sein.

31

Auf eine IKK N, die durch die Vereinigung von 12 IKKen geschaffen wurde, kann jedoch die von der Aufsichtsbehörde zum 1. April 1996 festgesetzte Satzung keine Anwendung finden. Die Satzung vom 1. April 1996 wurde für eine Krankenkasse bestehend aus 14 IKKen festgesetzt. Die mit Wirkung vom 2. September 1999 vereinigte IKK N umfaßt jedoch nur 12 IKKen. Die Körperschaft des öffentlichen Rechts, für die die Satzung vom 1. April 1996 festgesetzt wurde, ist daher eine andere Körperschaft als die, die mit Wirkung vom 2. September 1999 entstanden sein könnte. Damit vermag die Satzung vom 1. April 1996 im vorliegenden Fall keine Rechtswirkungen zu entfalten. § 24 Abs. 3 der Satzung vom 1. April 1996 dürfte daher nichtig sein.

32

Nach dem 2. September 1999 ist keine Satzungsbestimmung beschlossen worden, die an die Stelle des § 24 Abs. 3 der Satzung vom 1. April 1996 getreten wäre. Dem Senat ist aus dem Parallelverfahren Az.: L 4 KR 118/00 zwar bekannt, dass die IKK N zum 1. Oktober 1999 eine neue Satzung beschlossen hat. Diese Satzung beruht jedoch auf den Beschlüssen der Verwaltungsräte der IKK N und der IKK S vom 21. und 29. Juli 1999, die sich freiwillig vereinigen wollten. Da -- wie oben ausgeführt -- im Juli 1999 jedoch noch keine rechtswirksame IKK N bestand, erscheint es bereits zweifelhaft, ob Satzungsbeschlüsse einer IKK N im Juli 1999 rechtswirksam sind. Abgesehen davon enthält die Satzung vom 1. Oktober 1999 auch keine Bestimmung, die die Regelung in § 19 der Satzung der IKK H entsprechend § 24 Abs. 3 der Satzung vom 1. April 1996 befristen würde.

33

Trotz der rechtlichen Bedenken an der rechtswirksamen Existenz der IKK N, hat sie dem Antragsteller Teilkostenerstattungen nach § 19 der Satzung der IKK Hannover zu gewähren. Denn die IKK N tritt faktisch als Nachfolge-Krankenkasse der IKK H auf.

34

Ist die IKK Niedersachsen zum 2. September 1999 rechtswirksam entstanden, so ist sie nach § 160 Abs. 3 iVm § 146 Abs. 3 Satz 2 SGB V in die Rechte und Pflichten der IKK H eingetreten. Damit hätte sie auch den Anspruch des Antragsteller als eines DO-Angestellten der IKK H aus § 19 der Satzung der IKK H zu erfüllen. Ist eine IKK N bisher nicht rechtswirksam entstanden, so steht dem Antragsteller gleichwohl ein Anspruch gegen sie zu, und zwar aus Rechtsscheinshaftung. Denn die IKK N tritt im Rechtsverkehr wie die Rechtsnachfolgerin der IKK H auf und schafft damit den Rechtsschein, in die Rechte und Pflichten der IKK H eingetreten zu sein. Dieser Rechtsschein verpflichtet sie, für die Ansprüche des Antragstellers gegen die IKK H nach § 19 der Satzung der IKK H einzustehen.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus der entsprechenden Anwendung des § 193 SGG.

36

Diese Entscheidung ist unanfechtbar (§ 177 SGG).

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