Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-07-05, Aktenzeichen 14 K 2804/16

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Anordnung des LRA ... vom 17.09.2014 mit der ihr die Beseitigung von Spritzasbest aufgegeben wurde, sowie gegen die zur Durchführung dieser Maßnahme am 30.09.2014 verfügte Zwangsgeldandrohung, die Zwangsgeldfestsetzung und Androhung der Ersatzvornahme im Bescheid vom 19.11.2014 sowie die im Bescheid vom 30.12.2014 unter Ziffer 1 festgesetzte Ersatzvornahme.

2

Im Zeitraum vom 11.08.2014 - 15.08.2014 nahm die Klägerin, ein im Holzbau tätiger, aber auch Dachsanierungen gem. Anhang I Nr. 2.4.2 Abs. 3 der GefStoffV durchführender Betrieb, am Dach des (seit 2007) im Eigentum der Beigeladenen stehenden ca. 580 m2 großen Lagerschuppens in ... (Baujahr 1962) Sanierungsarbeiten vor. Diese erfolgten aufgrund eines im Jahre 2013 aufgetretenen Hagelschadens. Dabei führte die Klägerin einen Teil der Arbeiten - die Demontage der ca. 50 Jahre alten asbesthaltigen Faserzementplatten (Eternitplatten) - als Subunternehmerin für die Firma ... durch. Nach der ursprünglichen mit der Beigeladenen getroffenen vertraglichen Vereinbarung sollte die Klägerin zunächst nur das Dach mit neuen, asbestfreien Wellplatten eindecken, wohingegen die Abdeckung und Entsorgung der alten Eternit-Dachplatten durch die Firma ... erfolgen sollte. Da mit den Sanierungsarbeiten aufgrund eines seinerzeit auf dem Dach des Lagers befindlichen Vogelnestes frühestens ab 01.08.2014 begonnen werden konnte, war es der Firma ... damals nicht mehr möglich, die Abdeckarbeiten durchzuführen. Die Firma ... und die Klägerin kamen daher überein, dass die Klägerin auch die Demontage und das Verbringen der Eternitplatten zum Abtransport übernimmt, während die Firma ... ausschließlich die Entsorgung der demontierten Platten vornehmen sollte.

3

Am 12.08.2014 nahm ein Mitarbeiter des LRA ... die Baustelle aufgrund einer Beschwerde in Augenschein. Hierbei stellte er Defizite bei der Ausführung der Sanierungsarbeiten fest und ordnete daraufhin mündlich deren umgehende Behebung, namentlich das Absaugen der Unterkonstruktion und die Behandlung der Platten mit Restfaserbindemittel, an.

4

Im Zuge der Dachsanierungsarbeiten stellte der damalige Pächter der Lagerhalle, Herr ..., der die Räumlichkeiten zur Unterbringung von Material und Maschinen für seinen Landschaftsgarten-Betrieb nutzte, in der Halle sowie auf den dort gelagerten Geräten gräuliche Fasernester und organische Verunreinigungen fest. Durch eine von Herrn ... bei der Firma C am 14.08.2014 in Auftrag gegebene rasterelektronenmikroskopische Analyse wurde in vier an unterschiedlichen Stellen der Halle und einer an einem Eternitbruchstück genommenen Materialprobe eine Kontamination mit 80 % Chrysotil (schwach-gebundenes Weißasbest) im Faseranteil gutachterlich nachgewiesen. Aufgrund dieses Ergebnisses, welches ein erhöhtes Risiko der Faserfreisetzung bedeutete, wurde von Herrn ... ein Gutachten bei der Firma C in Auftrag gegeben. Von dieser wurden sodann am 19.08.2014 auch die Ränder der in Entsorgungssäcken gelagerten, abgedeckten Eternitplatten (drei Proben) auf Spritzasbestantragungen hin untersucht. Nach dem Gutachten der Firma C vom 29.08.2014 konnte hieran laut des Laborleiters H ebenfalls das identische Spritzasbest in lockerer Matrix, der nicht unmittelbar zur Platte gehörte, festgestellt werden. Lediglich eine an einem Eternitbruchstück entnommene Probe wies einen Faseranteil von 10% und ansonsten eine feste Bindung an die Matrix auf (Gutachten Firma C v. 29.08.2014, S. 7). Nach einer ersten Einschätzung des Gutachters H „... stammen die Kontaminationen, im speziellen die gräulichen Fasernester mit großer Wahrscheinlichkeit von den Rändern der großen Eternitplatten. Der Spritzasbest wurde hier eventuell zum Abdichten der Zwischenräume zwischen den Platten verwendet. Der Struktur nach liegt bereits ein hoher Verwitterungsgrad vor, die Fasern liegen weitgehend frei und sind leicht abspaltbar. Die Verwendung einer speziellen Asbest-Benetzungsflüssigkeit in diesen Randbereichen konnte an den Platten und um die besagten Bereiche nicht festgestellt werden. Anhand der Menge und Lage der Fasernester im Gebäude ist von einer weitgehenden Kontamination mit freien Asbestfasern im gesamten Innenraum, ..., auszugehen. Die wahrscheinlichste Ursache der Kontamination sind die mit Spritzasbest versehenen Kanten der Eternitplatten, verbunden mit einer unsachgemäß durchgeführten Dachsanierung.“ (Gutachten Firma C vom 29.08.2014, S. 9). Diese Einschätzung wurde durch Herrn H am 30.01.2015 in einem ergänzenden Gutachten nochmals bekräftigt. Im angetroffenen Zustand sei eine Freisetzung der Fasern ohne die Dacharbeiten nicht vorstellbar und durch normale Verhältnisse wie Erschütterung oder Luftzug nicht zu erklären.

5

Um Umweltgefährdungen vorzubeugen, untersagte das LRA ... am 18.08.2014 mündlich das weitere Betreten des Schuppens und forderte die Klägerin mit Schreiben vom 25.08.2014 zur Reinigung der Halle durch einen hierfür gem. Anhang I Nr. 2.4.2 Absatz 4 GefStoffV zugelassenen Fachbetrieb bis spätestens 15.09.2014 auf, da die Klägerin selbst nicht über die erforderliche Zulassung verfügt. Für den Fall der Nichtvornahme stellte das LRA eine entsprechende gebührenpflichtige Beseitigungsanordnung in Aussicht.

6

Hierzu nahm die Klägerin mit Schriftsatz vom 08.09.2014 Stellung. Im Wesentlichen führte sie aus, dass sie die Dachplatten vor den Sanierungsarbeiten sorgfältig untersucht und hieran keinen Spritzasbest festgestellt habe. Auf der Oberfläche der Platten seien keinerlei Antragungen erkennbar gewesen, die auf freien Asbest hingedeutet hätten. Hätte sie solchen festgestellt, hätte sie die Arbeiten von vornherein nicht ausgeführt, bzw. aufgrund der damit verbundenen Gefahr unverzüglich eingestellt. Darüber hinaus habe die Beigeladene Sorge dafür tragen müssen, dass die Mitarbeiter der Klägerin bei den Arbeiten nicht gefährdet würden. Im Übrigen sei der Spritzasbest auch schon weit vor Beginn der Sanierungsarbeiten im Gebäude vorhanden gewesen und die Beigeladene als Eigentümerin des Lagerschuppens und Inhaberin der Gefahrenquelle vorrangig in Anspruch zu nehmen.

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In der Folgezeit kam die Klägerin der Verfügung des LRA ... innerhalb der gesetzten Frist nicht nach, so dass das LRA - wie angekündigt - mit Bescheid vom 17.09.2014 gegenüber der Klägerin die umgehende vollständige Beseitigung der festgestellten, leicht flüchtigen, weißen Asbestfasern (Spritzasbest) auf dem Grundstück der Beigeladenen durch einen dafür zugelassenen Fachbetrieb anordnete (Ziffer 1) und die Klägerin zur Anzeige über dessen Beauftragung verpflichtete (Ziffer 2). Gleichzeitig wurde die sofortige Vollziehung der unter Ziffer 1 angeordneten Maßnahme ausgesprochen (Ziffer 3). In der Begründung zur Heranziehung der Klägerin führte das LRA an, die Klägerin werde als Handlungsstörerin in Anspruch genommen, weil die Entdeckung der Spritzasbestnester in unmittelbarem räumlich-zeitlichen Zusammenhang mit den Arbeiten am Dach stehe. Aufgrund des Gutachtens des H vom 29.08.2014 sei mit hoher Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die Klägerin die Kontamination verursacht habe. Es gebe keine Hinweise auf eine alternative Herkunft der Asbestrückstände. Daher gelte es aus ihrer Sicht als erwiesen, dass die von der Klägerin nicht ordnungsgemäß erfolgten Sanierungsmaßnahmen Ursache der Freisetzung des Spritzasbestes seien. Vor Durchführung der Dachsanierung sei im Inneren des Schuppens jedenfalls kein Spritzasbest vorhanden gewesen. Die Inanspruchnahme der Gemeinde als Eigentümerin des Lagerschuppens sei nicht ersichtlich, da beide Störer gleichermaßen in der Lage seien, die Gefahr durch entsprechende Beauftragung eines Fachbetriebs zu beseitigen. Eine besondere Gefahrenquelle durch die Anhaftung des Spritzasbestes am Dach sei durch die Gemeinde nicht geschaffen worden, insbesondere sei die Verwendung von Spritzasbest zur Dämmung und Abdichtung bis zum Jahr 1979 zulässig gewesen. Zu berücksichtigen sei auch, dass die Gemeinde ... durch die Beauftragung der Klägerin eine zumindest abstrakte Gefahrenquelle durch die Sanierung des Daches habe beseitigen wollen. Der Sofortvollzug sei zur Vermeidung von Gefahren für die menschliche Gesundheit anzuordnen.

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Hiergegen legte die Klägerin am 23.09.2014 Widerspruch ein und beantragte, dessen aufschiebende Wirkung wiederherzustellen; hilfsweise die Vollziehung nach § 80 Abs. 4 VwGO auszusetzen. Zur Begründung verwies sie nochmals auf ihre Nicht-Störer-Eigenschaft und trug ergänzend vor, dass Spritzasbest in der Praxis niemals zur Abdichtung von Fugen in Eterniteindeckungen genutzt worden sei und es daher unerklärlich sei, woher der Asbest stamme. Es könne daher keinesfalls gefordert werden, dass die Dachfläche vorab ohne entsprechende Verdachtsmomente nach fiktivem Spritzasbest abgesucht werden müsse. Allein der Umstand, dass bis ins Jahr 1979 auch Spritzasbest in anderem Zusammenhang verwendet wurde, müsse nicht zu der Annahme führen, dass dieser zur Abdichtung des Schuppendachs verwendet worden wäre. Jedenfalls sei der flüchtige Spritzasbest bereits vor Beginn der Arbeiten in der Halle verbaut gewesen; die Klägerin habe somit keine Gefahr geschaffen, die nicht bereits vorhanden war. Vielmehr sei es auch ohne die Dachsanierung jederzeit möglich gewesen, dass sich das Spritzasbest durch kleinste Erschütterungen, wie beispielsweise Hagel oder starken Regen, in der Halle verteile.

9

Den Antrag auf Aussetzung der Vollziehung lehnte das LRA ... mit Schreiben vom 29.09.2014 ab und legte den Widerspruch dem Regierungspräsidium ... am 30.09.2014 zur Entscheidung vor.

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Da die Klägerin bis zum 17.09.2014 keinerlei Maßnahmen zur Entsorgung des in der Lagerhalle befindlichen Spitzasbests ergriffen hatte, drohte das LRA ihr mit Bescheid vom 30.09.2014 ein Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 EUR für den Fall an, dass sie nicht mit Frist bis zum 17.10.2014 einen Fachbetrieb beauftragte. Auch hiergegen legte die Klägerin am 13.10.2017 Widerspruch ein.

11

Nachdem auch die erneute Frist verstrichen war, setzte das LRA mit Bescheid vom 19.11.2014 das gegenüber der Klägerin bereits angedrohte Zwangsgeld in Höhe von 3.000,00 EUR (Ziffer I) unter gleichzeitiger Androhung der Ersatzvornahme und Fristsetzung bis zum 03.12.2014 fest (Ziffer II). Die dabei voraussichtlich anfallenden Kosten bezifferte das LRA aufgrund eines auf Basis eines Ortstermins bei der Firma G (im Folgenden: G) eingeholten Kostenvoranschlags vom 06.11.2014 mit 100.000,00 EUR.

12

Auch hiergegen legte die Klägerin am 25.11.2014 insgesamt Widerspruch ein und beantragte wiederum, die Vollziehung gem. § 80 Abs. 4 VwGO auszusetzen. Auch diesen Antrag lehnte das LRA mit Schreiben vom 10.12.2014 ab.

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Zuletzt setzte das LRA die am 19.11.2014 angedrohte Ersatzvornahme mit Bescheid vom 30.12.2014 fest und bezifferte deren voraussichtliche Kosten gemäß Kostenvoranschlag der Firma G vom 06.11.2014 in Höhe von 99.424,50 EUR (Ziffer 1 u. 2). Gleichzeitig forderte es die Klägerin zur Vorauszahlung der für die Ersatzvornahme notwendigen Kosten in voller Höhe bis zum 16.05.2015 auf (Ziffer 3) und ordnete diesbezüglich die sofortige Vollziehung an (Ziffer 4). Leitend für die Vorauszahlung der Kosten sei die zügige Durchführung der Ersatzvornahme. Eine Vorfinanzierung aus allgemeinen Haushaltsmitteln sei nicht möglich, bzw. würde zu einer erheblichen Verzögerung der Durchführung der Ersatzvornahme führen. Ein schutzwürdiges Interesse der Klägerin, erst nach der Durchführung der Ersatzvornahme in Anspruch genommen und damit finanziell günstiger gestellt zu werden, bestehe nicht. Zudem wurde darauf hingewiesen, dass das Recht auf Nachforderung unberührt bliebe, wenn sich herausstelle, dass die Ersatzvornahme tatsächlich höhere Kosten verursache.

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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin wiederum am 08.01.2015 Widerspruch und beantragte, die aufschiebende Wirkung hinsichtlich Ziffer 3 des Bescheids wiederherzustellen. Zur Begründung verwies sie im Wesentlichen auf die bereits vorgelegten Schriftsätze und führte ergänzend aus, dass in keiner Weise dargetan sei, warum eine Vorfinanzierung aus allgemein Haushaltsmitteln nicht möglich sei.

15

Am 12.01.2015 stellte die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart einen Antrag auf einstweiligen Rechtschutz und beantragte, die aufschiebende Wirkung ihrer Widersprüche gegen die Beseitigungsverfügung vom 17.09.2014 sowie gegen die Vorauszahlungsanordnung, Ziffer 3 des Bescheides vom 30.12.2014, wiederherzustellen und die getroffenen Vollziehungsmaßnahmen aufzuheben.

16

Mit Beschluss vom 24.08.2015 (2 K 99/15) hat das Verwaltungsgericht im Eilverfahren über die Anträge nach § 80 Abs. 5 VwGO entschieden und die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 08.01.2015 gegen Ziffer 3 des Bescheides vom 30.12.2014 (Vorauszahlungsanforderung) wiederhergestellt; im Übrigen hat es die Anträge zurückgewiesen. Nach summarischer Prüfung des Verwaltungsgerichts habe das Landratsamt die Klägerin als Handlungsstörerin zu Recht auf Grundlage des § 23 Abs. 1 ChemG i.V.m. § 2 Abs. 1, § 8 Abs. 1 und 4 GefStoffV zur Sanierung in Anspruch genommen. Das Fehlverhalten der Klägerin und die dadurch erhöhte Kontaminationsgefahr rechtfertigten jedenfalls ihre alleinige Inanspruchnahme zur vollständigen Gefahrbeseitigung auf Primärebene. Denn sie habe die Kontaminationsgefahr zumindest erhöht, indem sie das Dach - wie das vom Beklagten vorgelegte Foto F1 zeige - gekehrt habe und es unterlassen habe, Restfaserbindemittel auf den unbeschichteten Asbestplatten zu verwenden. Dies sei im Gutachten des Herrn H vom 29.08.2014 mit der Ergänzung vom 30.01.2015 festgestellt worden und bereits am 12.08.2014 vom LRA ... moniert worden. Die Klägerin hätte ihre Tätigkeit mit Erkennen der Spritzasbestnester sofort einstellen müssen und die Gemeinde ... als Eigentümerin hierüber informieren müssen. Hinsichtlich der mit der Festsetzung der Ersatzvornahme zugleich vorab geforderten Kosten, äußerte das Verwaltungsgericht Zweifel an deren Rechtmäßigkeit und verneinte diesbezüglich die Eilbedürftigkeit der Vollstreckung. Auf der Sekundärebene könne die Verantwortlichkeit im Sinne einer kumulativen Inanspruchnahme, „pro-rata“-Haftung, bei der auch die Beigeladene anteilig Kosten der Asbestbeseitigung zu tragen habe, gegeben sein. Hierbei könne der Gesichtspunkt der Lastengerechtigkeit eine Rolle spielen. Besondere Dringlichkeit der Vorauszahlung sei nicht ersichtlich. Ein Überwiegen des Vollzugs- gegenüber dem Suspensivinteresse bestehe diesbezüglich nicht.

17

Gegen diesen Beschluss hat die Klägerin am 11.09.2015 Beschwerde zum Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg erhoben, die dieser mit Beschluss vom 14.12.2015 (1 S 1912/15), in dem er die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutz bestätigte, zurückgewiesen hat.

18

Die Widersprüche des mehrstufigen Verfahrens wurden dem Regierungspräsidium ... vom LRA ... unter Anschluss an die angefallenen Akten insoweit zur Entscheidung vorgelegt, als die Gerichte zugunsten des Beklagten entschieden hatten. Die Vorlage des Widerspruchs vom 08.01.2015 bezog sich ausschließlich auf die Festsetzung der Ersatzvornahme (Ziffer 1 des Bescheides vom 30.12.2014). Laut des 3. Vorlageberichts vom 02.03.2016 und der Mitteilung der Beklagten in der mündlichen Verhandlung ist das Abhilfeverfahren beim LRA bezüglich der Anforderung der voraussichtlichen Kosten (Ziffer 3 des Bescheides vom 30.12.2014) noch nicht abgeschlossen.

19

Mit Widerspruchsbescheid vom 11.04.2016, zugestellt am 13.04.2016, wies das Regierungspräsidium ... die Widersprüche der Klägerin allesamt - bis auf die vorschussweise Einforderung der Kosten - zurück und führte zur Begründung aus, die Verfügung vom 17.09.2014 sei vom LRA ... rechtmäßig erlassen worden. Nach den Erkenntnissen, die sich aus dem ergänzenden Gutachten der Firma C vom 30.01.2015 ergäben, habe die Klägerin gegen § 8 Abs. 4 GefStoffV i.V.m. Ziff. 8.1. Abs.1, Ziff. 16.2 und 18 Abs. 3 der TRGS 519 verstoßen. Insbesondere hätte die Klägerin mit dem Wahrnehmen der Spritzasbestfasern die Arbeiten einstellen und die Beigeladene als Eigentümerin des Schuppens über die Vorgänge in Kenntnis setzen müssen. Die Heranziehung der Klägerin zur vollständigen Inanspruchnahme sei auf der Primärebene durch ihr Fehlverhalten und der damit verbundenen erhöhten Kontaminationsgefahr gerechtfertigt. Unter dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr sei es nicht rechtsfehlerhaft, gegen der Klägerin als Handlungsstörerin vorzugehen. Überdies sei ihre alleinige Inanspruchnahme - als eine mit Sanierungsarbeiten befasste Firma - durch ihre größere Sachnähe gerechtfertigt.

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Die Klägerin hat am 12.05.2016 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre im Vor- und Eilverfahren geltend gemachten Ausführungen. Ergänzend führt sie sechs Punkte an, die das Verwaltungsgericht im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes ebenso wie der Verwaltungsgerichtshof bei der vorgenommenen summarischen Prüfung nicht berücksichtigt hätten, die zwischenzeitlich erkannt worden seien. Sie ist der Meinung, die Gerichte seien aus diesem Grund fälschlicherweise von der Handlungsstörereigenschaft der Klägerin ausgegangen. Indes seien die Asbestfasern nicht durch das Verhalten der Klägerin in der Halle verteilt worden. Das Auftreten von Spritzasbest stehe in keinem Zusammenhang mit den Abdeckarbeiten. Der Ursprungsort der leicht flüchtigen Asbestfasern sei ebenso wie die vorherige Nutzung der Scheune weder bekannt gewesen, noch ermittelt worden. Vielmehr sei die Verteilung der Fasernester auf einen massiven Hagelschaden im Jahre 2013 zurückzuführen, der auch Anlass für die Neueindeckung des Dachs gewesen sei. Zusätzlich könne das kontinuierliche Bewegen der schweren Maschinen seitens des Landschaftsgärtner-Betriebs zur Verbreitung der flüchtigen Asbestfasern in der Halle geführt haben. Weiterhin habe es sich bei den demontierten Platten um beschichtete Platten gehandelt. Diese seien bei der Demontage nicht notwendigerweise mit Flüssigkeit zu benetzen. Lose Rückstände, Moos, Flechten, seien mit einem Staubsauger entfernt worden, um die Schrauben zur Demontage der Platten zu lösen. Auch treffe es nicht zu, dass die Klägerin Rückstände auf den alten asbesthaltigen Wellzementplatten gekehrt habe. Die Montage- und Demontagearbeiten seien zwar nicht parallel, aber in zeitlich engem Zusammenhang ausgeführt worden. Es sei lediglich auf den neu montierten Dachplatten gekehrt worden, um eine Rutschgefahr, die durch den bei Bohrung entstandenen Staub aufgetreten sei, zu beseitigen. Im Allgemeinen enthielten Faserzementplatten nur gebundene Asbestfasern und seien daher nur dann gefährlich, wenn es zu Abbrüchen komme, bei denen der sonst gebundene Asbest frei werde. Die Klägerin habe die Eternitplatten somit absolut fachgerecht demontiert und gesichert. Bei der Demontage sei es zu keinerlei Auffälligkeiten gekommen. Insbesondere sei nicht festgestellt worden, dass die Platten mit irgendeiner Substanz verklebt oder abgedichtet worden seien. Die Platten seien einfach abnehmbar und bis auf Moose und Flechten unauffällig gewesen. Mit dem Vorliegen von Spritzasbest sei hingegen nicht zu rechnen gewesen. Insbesondere sei der Einsatz von Spritzasbest im Dachdeckerhandwerk für Abdichtungsarbeiten, was auch die Anfrage bei der Firma Eternit ergeben habe, schlicht unbekannt und exotisch. Die Klägerin selbst habe keinerlei Befähigung zum Umgang mit Weichasbest und habe dies folglich auch nicht erkennen können. Wäre Spritzasbest zum Abdichten der Dachplatten verwendet worden, so wäre es nicht nur teilweise an den Außenrändern der Platten festzustellen gewesen. Auch sei der Dachsanierung ein Sachverständigengutachten eines durch die Beigeladene beauftragten Gutachters vorangegangen. Der Sachverständige habe aber nur auf Beschädigungen an den Eternitplatten, nicht hingegen auf weitere, andere Asbest-Problematiken hingewiesen. Die in der Halle befindlichen Asbestnester hätten die Gesundheitsgefahr in keiner Weise erhöht, diese sei vielmehr bereits vorhanden gewesen und durch die Arbeiten der Klägerin zutage getreten. Aufgrund bestehender Spritzasbestrückstände befinde sich die Halle seit geraumer Zeit in einem gefährlichen Zustand. In der Halle sei es bereits zu Beginn der Arbeiten äußerst staubig gewesen und auch an der Unterseite der Dachplatten hätten sich bei Anbringung der Fangnetze Staubantragungen feststellen lassen. Es sei zu erwarten gewesen, dass Staub bei den Arbeiten nach unten fallen werde, daher habe kein Anlass zur Annahme bestanden, dass es sich hierbei um gefährliche Materialien handeln könne. Im Hinblick auf die Beseitigung des Zustandes könne letztendlich allein die Beigeladene als einzig feststellbare Zustandsstörerin in Anspruch genommen werden; der Beklagte habe diesbezüglich jedoch keinerlei Ermessensausübung angestrengt.

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Zudem legt die Klägerin ein Protokoll des LG Ulm (6 O 357/15) vom 28.04.2016 vor. In diesem zivilrechtlichen Verfahren nimmt der damalige Pächter der Halle, Herr ..., die Klägerin und die Beigeladene wegen mietvertraglicher Mängel bzw. Schadensersatz in Anspruch. Laut Protokoll gaben die Zeugen A und B als Mitarbeiter des Herrn ... an, dass die Halle vor den Dachsanierungsarbeiten sauber gewesen sei; es hätten keine rausgerissenen Teile wie Steinwolle oder Glaswolle darin gelegen. Der Nachbar der Halle, der Zeuge R, führte aus, er habe die Arbeiten auf dem Dach beobachtet und fotografiert. Es sei außen kein Fallschutz angebracht worden. Nachdem ein ganzes Stück des Daches entfernt worden sei, sei gekehrt worden, wobei die Demontage nicht Platte für Platte erfolgt sei. In der Halle habe er mit Stroh und anderem „Zeugs“ gefüllte Netze und „etwas Flusenmäßiges“ auf dem Boden gesehen. Auch Gutachter H bestätigte mit seiner Zeugenaussage, dass im Inneren der Halle Netze hingen. Weiterhin führte er aus, dass sich in diesen Netzen auch Material befunden habe. Es sei möglich, dass sich aufgrund der Verwitterung oder bei einem entsprechendem Windstoß einzelne Fasern des Asbestes lösen würden. Es sei jedoch nicht davon auszugehen, dass „die Nester wie vorgefunden, ohne die Platten mechanisch zu bewegen, herabgefallen“ seien. Seines Erachtens seien die Ränder der Asbestplatten nicht abgesaugt worden, denn sonst hätte man die Nester dort nicht mehr auffinden können. Zeuge Z, ein Arbeitnehmer der Klägerin, konnte nicht bestätigen, dass es sich um beschichtete Platten gehandelt hat, während Zeuge Eberlein ausführte, dass die Welleternitplatten beschichtet gewesen seien und er zum Zeitpunkt der mündlichen Beanstandung durch den Mitarbeiter des LRA ... am 12.08.2014 auf der Baustelle gewesen sei. Auf Vorhalt, dass dies nicht zum Stundenzettel passe, entgegnete er, dass er bei seiner Aussage bleibe. Zudem habe man die Platten einzeln entfernt. Dabei seien diese etwas freigekratzt worden, um die Schraubköpfe zu lösen. In diesem Zusammenhang habe man mit einem Staubsauer gesaugt. Die Klägerin macht abschließend geltend, es gehe vorliegend darum, ob eine Störerhaftung ihrerseits bejaht werden könne, nicht darum, ob sie alles, was bei Ausführungen der Arbeiten zu tun war, richtig getan habe. Eine Gefährdungslage habe sie weder geschaffen noch erhöht.

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Die Klägerin beantragt,

23

1. die Anordnung des LRA ... vom 17.09.2014 (Beseitigungsanordnung), in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums ... vom 11.04.2016 aufzuheben,

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2. den Bescheid des LRA ... vom 30.09.2014 (Androhung von Zwangsgeld) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums ... vom 11.04.2016 aufzuheben,

25

3. den Bescheid des LRA ... vom 19.11.2014 (Festsetzung Zwangsgeld und Androhung der Ersatzvornahme) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums ... vom 11.04.2016 aufzuheben,

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4. Ziff. 1 des Bescheids des LRA ... vom 30.12.2014 (Festsetzung der Ersatzvornahme unter Ziffer 1 des Bescheides) in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums ... vom 11.04.2016 aufzuheben sowie

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5. die Hinzuziehung des Prozessbevollmächtigten der Klägerin im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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In Ergänzung zu seinen bereits gemachten Erwägungen führt er aus, dass seitens der Klägerin keine neuen Erkenntnisse vorgebracht worden seien, die geeignet wären, die getroffenen Entscheidungen in Frage zu stellen. Mit dem Einwand der fehlerhaften Störerauswahl könne die Klägerin nicht durchdringen. Es sei zwar nicht auszuschließen, dass bereits vor Beginn der Demontagearbeiten Fasern des Spritzasbestes vorhanden gewesen seien, das Ausmaß der Kontaminierung ließe sich aber nur auf die von der Klägerin durchgeführten Arbeiten zurückführen. Insoweit verweist er auf die von Dipl-Biol. H erstellten Gutachten der Firma C vom 29.08.2014 und 30.01.2015. Aufgrund seiner Erkenntnisse und der Lichtbilder gehe er weiterhin davon aus, dass es sich bei den demontierten Eternitplatten um unbeschichtete, bzw. - aufgrund Verwitterung - nicht mehr beschichtete Platten gehandelt habe. Auch seien bei der Baustellenrevision am 12.08.2014 weder Benetzungsflüssigkeit noch Staubsauger vor Ort vorhanden gewesen. Die im Klagverfahren erstmalig vorgetragene Variante des Abkehrens sei aus seiner Sicht wenig überzeugend. Zumindest habe die Klägerin dies nicht mit Nachweisen belegt. Ferner sei nicht relevant, ob Spritzasbest seinerzeit üblicherweise im Dachhandwerk als Fugenmaterial verwandt worden sei. Im Umgang mit Gefahrstoffen sei allgemein eine erhöhte Sorgfalt - auch im Hinblick auf ungewöhnliche Situationen - geboten. Vor Angebotsabgabe hätte die Klägerin die notwendigen Baumaßnahmen vor Ort begutachten und als sachkundiger Betrieb die Asbestverunreinigungen erkennen müssen. Durch die Demontagearbeiten habe sich die Gesundheitsgefahr in der Halle erhöht, weil durch den Abbau der Asbestzementplatten Spritzasbestnester freigesetzt worden seien, die sich im Lagerschuppen großflächig verteilt hätten und in die Netze der Klägerin gefallen seien.

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Im November 2016 wurden die Sanierungsarbeiten an der Lagerhalle durch die von dem Beklagten beauftragte Firma G durchgeführt und zwischenzeitlich abgeschlossen. Die dabei entstandenen Kosten belaufen sich nach Angabe des Beklagten auf 239.430,55 EUR.

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Mit Beschluss vom 16.02.2017 hat das Verwaltungsgericht die Gemeinde ... gemäß § 65 Abs. 1 VwGO dem Verfahren beigeladen.

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Die Beigeladene stellt keinen Antrag. Sie verweist jedoch ebenfalls auf die TRGS 519 für Asbest und macht mehrere Gesichtspunkte geltend - wie u.a. das Kehren des Daches und das Unterlassen der Benetzung mit Restfaserbindemittel -, unter denen die Klägerin hiergegen verstoßen habe. Als im Umgang mit Asbest besonders geschulter Betrieb sei es für die Klägerin erkennbar gewesen, dass Spritzasbest anfalle. Spritzasbest/ Weichasbest sei auch nicht unüblich am Bau, sondern als loses „Stopf- bzw. Füllmaterial“ bis zu dessen Verbot am Bau im Jahre 1979 verwendet worden. Mit dem Anfall von Spritzasbest sei daher auf einer Dachfläche, die unter Verwendung von Asbest erstellt worden sei, grundsätzlich immer zu rechnen gewesen. Die Beigeladene ist der Auffassung, dass die Klägerin vorsätzlich gehandelt habe und sich somit nicht auf das Gebot der gerechten Lastenverteilung berufen könne. Sie müsse daher auch auf Sekundärebene die vollen Kosten tragen.

34

Ergänzend zu ihren Erwägungen legt die Beigeladene das Gutachten des öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen Dipl.-Ing./Dipl.-Biol. R vom 27.02.2017 vor, welches im Verfahren vor dem LG Ulm eingeholt wurde. In diesem werden die Ausführungen des Dipl-Biol. H bestätigt. Der Gutachter R gelangte ebenfalls zu der Ansicht, dass sich im Überlappungsbereich der asbesthaltigen Faserzementplatten eine asbesthaltige Stopf- und Dichtungsmasse befunden habe, welche ein schwach gebundenes Asbestprodukt darstelle. Nach Auffassung des Gutachters R ist die Klägerin die Verursacherin der in die Lagerhalle gefallenen Asbestnester bzw. asbesthaltigen Stopf- und Dichtungsmassen aus den Überlappungsbereichen der asbesthaltigen Faserzementplatten. Diese seien vorher in der Halle - bis auf eine kleine Teilfläche, bei der eine Vorbelastung nicht mit absoluter Sicherheit ausgeschlossen werden könne - nicht vorhanden gewesen, denn sonst hätte sich Asbestfeinstaub in den von ihm untersuchten Altstäuben feststellen lassen müssen. Dies sei aber bis auf eine Probe nicht der Fall gewesen (vgl. Gutachten R v. 27.02.2017, S. 27, 28, 36).

35

Weiter legt die Beigeladene das Ergänzungsgutachten des öffentlich bestellten und vereidigten Sachverständigen Dipl.-Ing./Dipl.-Biol. R vom 23.01.2018 vor, in welchem auch auf den von der Klägerin geltend gemachten Hagelschaden vom 27.08.2013 eingegangen wird. Da keine Tatsachenfeststellungen vor Ort mehr möglich waren, legte der Gutachter seinem Gutachten Wahrscheinlichkeitsangaben zugrunde und führte aus, dass die Dacheindeckung aus unbeschichteten asbesthaltigen Faserzementplatten (Berliner Welle) bestand, die schwach gebundene asbesthaltigen Stopf- und Dichtungsmassen im Überlappungsbereich aufwiesen. Durch das Großhagelereignis sei es zu diversen Dachdurchschlägen gekommen, so dass mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch Teile der asbesthaltigen Dacheindeckung in Form von Asbestzementbruchstücken in verschiedenen Größen in das Innere der Lagerhalle gefallen seien. Ein Durchschlag in den Überlappungsbereichen werde jedoch als äußerst unwahrscheinlich angesehen, da dort die Faserzementplatten mit doppelter Materialstärke gelegen hätten. Die Faserzementstücke seien in der Halle mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit weiter zersplittert. Durch das Hagelereignis sei es daher auch wahrscheinlich gewesen, dass die schwach gebundenen Stopf- und Dichtungsmassen erschüttert worden seien, jedoch sei es äußerst unwahrscheinlich, dass es durch das Großhagelereignisses zu einem nennenswerten Materialeintrag an diesen schwach gebundenen Stopf- und Dichtungsmassen in die Lagerhalle gekommen sei. Der in der Lagerhalle festgestellte Asbestschaden setze sich aus dem Schadensereignis Hagelschaden und dem Schadensereignis Dachdeckerarbeiten zusammen. Das Schadensereignis Dachdeckerarbeiten sei jedoch der augenscheinlich schwerere Schaden, da Unmengen an schwach gebundenen Asbestprodukten freigesetzt worden seien, was bei dem Schadensereignis Hagelschaden mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit nicht der Fall gewesen sei.

36

Zuletzt legt die Beigeladene ein Gutachten des Sachverständigen Dipl.-Ing. V vom 25.06.2018 vor, nach welchem die Reinigungsarbeiten in der Lagerhalle durch die Firma G nicht ordnungsgemäß durchgeführt worden seien.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätze und vorgelegten Gutachten, die Verwaltungsakten, sowie die Akte des vorangegangenen Eilverfahrens (2 K 99/15) verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist gegen die vom Beklagten im mehrstufigen Verfahren erlassenen Bescheide jeweils die Anfechtungsklage und nicht die Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft. Die Verwaltungsakte haben sich im rechtlichen Sinne nicht gemäß § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt. Grundsätzlich erledigen sich Verwaltungsakte nicht dadurch, dass sie freiwillig befolgt oder von der Behörde im Wege des Verwaltungszwangs mittels Ersatzvornahme durchgesetzt werden. Dies ergibt sich schon aus § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Danach kann die Rückgängigmachung der Vollziehung als Annex zur Anfechtungs- und nicht zur Fortsetzungsfeststellungsklage verlangt werden. Etwas anderes gilt auch nicht für den vorliegenden Fall des irreparablen Vollzugs, der hier seitens des Beklagten im Wege einer kostenpflichtigen Ersatzvornahme erfolgte. Auch in diesem Fall äußert der Verwaltungsakt immer noch Wirkungen, da der Fortbestand einer wirksamen Grundverfügung nach § 2 LVwVG Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der nachfolgenden Vollstreckungsmaßnahmen und die Zuweisung der Kostenlast ist (BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 7 C 5.08 -, juris, Rn. 13; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.01.2018 - 1 S 2794/17 - juris, Rn. 4; Sächs. OVG, Urteil vom 27.01.2009 - 4 B 809/06 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 13.06.2006 - 13 A 632/04 -, juris, Rn. 37). Dies schließt die Annahme einer Erledigung im Sinne des nachträglichen Wegfalls der rechtlichen Wirkungen der Grundverfügung aus.

39

Es liegt ein Fall der objektiven Klagehäufung gemäß § 44 VwGO vor.

40

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Sanierungsanordnung des LRA ... vom 17.09.2014, sowie die auf Grundlage dieser Anordnung ergangenen Bescheide vom 30.09.2014 und 19.11.2014 und Ziff. 1 des Bescheids vom 30.12.2014, jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums ... vom 11.04.2016, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

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1. Ermächtigungsgrundlage für die Beseitigungsverfügung vom 17.09.2014 ist § 23 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz - ChemG -) in der zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblichen Fassung vom 08.09.2015 (BGBl. I, 3498, 3991). Danach kann die zuständige Landesbehörde im Einzelfall u.a. die Anordnungen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße gegen das Chemikaliengesetz selbst oder aufgrund dieses Gesetzes erlassener Rechtsverordnungen notwendig sind. Bei der Verordnung zum Schutz vor Gefahrstoffen (Gefahrstoffverordnung - GefStoffV -) vom 26.11.2010 (BGBl. I S. 1643, 1644) handelt es sich um eine solche u.a. auf §§ 3a, 14, 17 und 19 ChemG beruhende Rechtsverordnung. § 1 Abs. 1 Nr. 2 GefStoffV verfolgt dabei den Schutz von Mensch und Umwelt vor stoffbedingten Schädigungen durch Maßnahmen zum Schutz der Beschäftigten und anderer Personen bei Tätigkeiten mit Gefahrstoffen. Zu Gefahrstoffen i.S.d. § 2 Abs. 1 GefStoffV gehört gem. Anhang I Nr. 2.2 Abs. 3 Nr. 4 zur GefStoffV auch Weichasbest in Form von Chrysotil. § 8 GefStoffV begründet für den Arbeitgeber Pflichten zu Schutzmaßnahmen bei Tätigkeiten mit Gefahrstoffen. So müssen nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 GefStoffV der Arbeitsplatz und die Arbeitsorganisation geeignet gestaltet werden und nach § 8 Abs. 1 Nr. 7 GefStoffV geeignete Arbeitsmethoden und Verfahren getroffen werden, welche Gesundheit und Sicherheit der Beschäftigten nicht beeinträchtigen oder die Gefährdung so gering wie möglich halten, einschließlich Vorkehrungen für die sichere Handhabung, Lagerung und Beförderung von Gefahrstoffen und von Abfällen, die Gefahrstoffe enthalten, am Arbeitsplatz. Nach § 8 Abs. 4 GefStoffV hat der Arbeitgeber sicherzustellen, dass durch Verwendung verschließbarer Behälter eine sichere Lagerung, Handhabung und Beförderung von Gefahrstoffen auch bei der Abfallentsorgung gewährleistet ist. Weiter hat der Arbeitgeber nach § 8 Abs. 8 i.V.m. § 6 GefStoffV eine Gefährdungsbeurteilung vorzunehmen. § 8 Abs. 8 GefStoffV i.V.m. Anhang I Nr. 2.3 Abs. 3, 5 und 6 zur GefStoffV bestimmt, dass die Ablagerung von Stäuben zu vermeiden ist bzw. diese Stäube an der Austritts- und Entstehungsstelle möglichst vollständig gefahrlos zu entsorgen sind. Präzisiert wird die Verordnung gemäß § 20 GefStoffV durch die Technischen Regeln für Gefahrstoffe - TRGS 519 (GMBl. 2014, 164) - für Asbest. Auch nach Nr. 7 Abs. 3, Nr. 8.1 Abs. 1, Nr. 17.1 Abs. 1 und Nr. 18.1 Abs. 3 TRGS 519 müssen die Arbeitsabläufe so gestaltet werden, dass Asbestfasern sich nicht verbreiten und die Freisetzung von Asbestfasern vermieden wird.

42

Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Beseitigungsverfügung vom 17.09.2014 sowohl in formeller als auch materieller Hinsicht rechtmäßig.

43

a) Die Beseitigungsverfügung ist formell rechtmäßig. Das Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG, war gem. § 23 Abs. 1 ChemG i.V.m. § 1 Abs. 2 a.E. ChemZuVO für die angefochtene Sanierungsverfügung zuständig. Insbesondere wurde die Klägerin vor Erlass der Verfügung mit Schreiben vom 25.08.2014 auch angehört i.S.d. § 28 Abs. 1 LVwVfG.

44

b) Auch materiell-rechtlich erweist sich die Beseitigungsverfügung als rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Ordnungsverfügung auf Grundlage des § 23 ChemG lagen vor.

45

Für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit ist dabei grundsätzlich auf die behördliche Sicht „ex ante“ im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung - hier also der Erlass des Widerspruchsbescheids - abzustellen. Zu diesem Zeitpunkt stand für den Beklagten fest, dass im Zuge der Dachsanierung Asbestfasernester in die Halle gelangt waren. Dem Beklagten war durch die gutachterlichen Ausführungen des H in seinem Gutachten vom 29.08.2014 bekannt, dass die Halle jedenfalls seit der ersten Probennahme am 15.08.2014 und damit im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung weitgehend flächendeckend mit schwach gebundenem Asbest in Form von Chrysotil verunreinigt war. Der Hallenboden und alle darin befindlichen Objekte waren mit organischen, „strohähnlichen“ Material bedeckt. Zwischen den organischen Resten waren gräuliche Fasernester unterschiedlicher Größe über die Halle verteilt feststellbar, die einen 80%-igen Chrysotil Anteil aufwiesen. Dieselben Ergebnisse fanden sich an den Rändern der bereits in Transportsäcken abmontierten Eternitplatten.

46

Das Gericht darf sich für sein Urteil - im Wege des Urkundenbeweises - auf gutachterliche Stellungnahmen stützen, welche ein Dritter oder die beteiligte Behörde im vorangegangen Verwaltungsverfahren eingeholt haben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.07.2008 – 10 S 2327/07 –, juris, Rn. 24, m. w. N. zu medizinischen Fragestellungen). Die Gutachten des Herrn H vom 29.08.2014 und 30.01.2015 sind nachvollziehbar und widerspruchsfrei und stellen objektiv die Sachlage anhand eingeholter Proben dar.

47

Angesichts des Umstands, dass in der Halle flüchtige Asbeststoffe (Chrysotil) vorhanden waren und Personen und Umwelt schädigen konnten, war der Anwendungsbereich des ChemG eröffnet. Im Falle des hier vorliegenden Nachweises von schwach gebundenen, weißen Asbestfasernestern auf dem Boden des Lagerschuppens, an den darin befindlichen Objekten und den Rändern der in den Transportsäcken zwischengelagerten Wellzement-Eternitplatten, lag eindeutig eine schädliche Einwirkung eines gefährlichen Stoffes i.S.d. § 1 ChemG für Umwelt und Menschen, u.a. den Pächter der Halle, seine Mitarbeiter und die Arbeitnehmer der Klägerin, vor. Bei freiem Spritzasbest, einer sehr flüchtigen Substanz mit minimaler Faserbindung an die Matrix, besteht eine erhöhte Gefahr der Freisetzung feinster atembarer Asbestfasern. Das Einatmen von lungengängigem asbesthaltigem Feinstaub kann zu Asbestose und schlussendlich zu unheilbaren Krebserkrankungen führen (vgl. LAGA-Merkblatt Entsorgung asbesthaltiger Abfälle in der aktualisierten Fassung v. 10.12.2001, GemABl. 2002, 700, 701). Asbest gehört zu den gefährlichsten Stoffen, die die Gesundheit gefährden und dauerhaft schädigen können. Erkrankungen infolge des Kontaktes mit Asbest liegt eine hohe Latenzzeit zugrunde. Allein in der Bundesrepublik Deutschland sterben jährlich über 1.000 Menschen durch Erkrankungen infolge des Umgangs mit Asbest (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 11.04.2016 - 3 L 90/15 -, juris, Rn. 10). Der Gefahrstoff Asbest besitzt demzufolge bereits eine grundsätzlich gegebene abstrakte Gefährlichkeit, der die bereits aufgeführten Schutzvorschriften Rechnung tragen, indem sie dazu dienen, diese abstrakte Gefährlichkeit unter Kontrolle halten und den Eintritt einer konkreten Gefahr zu verhindern.

48

Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, dass damals nicht bekannt gewesen sei und auch immer noch nicht bekannt sei, woher der schwach gebundene Asbest in der Halle stamme. Das Gericht hat jedoch keine Zweifel, dass die schwach gebundenen Asbestfasern von den Rändern der Eternitplatten stammen und dort als Stopf- und Dichtungsmasse verwendet wurden. Der Gutachter Herr H fand dieselben Asbestfasern an den bereits von der Klägerin abmontierten Eternitplatten in den Transportsäcken und in der Halle. Eine andere Herkunft der Fasern ist nicht ersichtlich. Zusätzlich ist auf der Fotodokumentation des Gutachters H vom 29.08.2014 - insbesondere auf den Bildern F 4 bis F 6 - erkennbar, dass an den in Transportsäcken verpackten Platten noch weiße Anhaftungen vorhanden waren. Die Mutmaßung des Vertreters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, dass der schwach gebundene Asbest möglicherweise auch von den in der Halle gelagerten Geräten stammen könne, namentlich von einem Feuerwehrauto, greift nicht durch. Denn die Fasern stammten nach dem Gutachten des H vom 29.08.2014 mit großer Wahrscheinlichkeit von den Eternitplatten und nicht von sonstigen Geräten und wurden überdies überall in der Halle gefunden und nicht nur im Bereich der Gerätschaften.

49

Der Beklagte hat die Klägerin zu Recht als Handlungsstörerin in Anspruch genommen. Handlungsstörer ist eine natürliche oder juristische Person, die durch ihr Verhalten eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verursacht (§ 6 Abs. 1 PolG). Da das Ziel eine effektive Gefahrenabwehr ist, kommt es auf die Geschäfts- und Verschuldensfähigkeit des Handlungsstörers nicht an. Der Störer muss hierbei die Gefahr i.S.d. Theorie von der unmittelbaren Verursachung verursacht haben, also mit seinem Verhalten die Gefahrenschwelle überschritten haben (vgl. Ruder, Polizeirecht BW, 8. Aufl. 2015, Rn. 225 und 231).

50

Die Klägerin hat durch die von ihr durchgeführten Dachsanierungsarbeiten Asbest freigesetzt und damit gegen ihre grundlegenden Pflichten auf § 8 GefStoffV und aus der TRGS 519 verstoßen. Durch ihre Dacharbeiten hat die Klägerin die Kontamination der Halle mit Weichasbest maßgeblich verursacht und die Gesundheitsgefahr in der Halle in erheblichem Ausmaß erhöht. Zur Überzeugung des Gerichts steht fest, dass sich bei der Entfernung der alten Wellzementplatten als Stopf- und Dichtungsmasse verwendete Weichasbestmaterialen von den Rändern der Platten gelöst haben und in die Halle herabgefallen sind. Wie bereits ausgeführt, stammen die in der Halle aufgefundenen Asbestnester und -bestandteile, von den Rändern der Dachplatten. Dass sich diese Materialien durch die mechanischen Einwirkungen auf die Platten bei der Demontage gelöst haben und in die Halle herab gefallen sind, ergibt das vorgelegte Bildmaterial der Arbeitsbereiche und der Halle. Die im gerichtlichen Eilverfahren vorgelegten Bilder F4 bis F6 lassen lose anhaftende weißliche Faserbestandteile an den Rändern der demontierten Dachplatten erkennen. Auf den Bildern des Gutachtens vom 29.08.2014 - insbesondere auf dem Foto F 7 - sind die unter dem Hallendach angebrachten Fangnetze der Klägerin zu sehen, in denen Materialen hängen. Diese können ausschließlich im Zuge der Dachsanierung in die Fangnetze gelangt sein, da diese Netze erst wegen der Dachsanierung angebracht worden sind. Erkennbar ist ferner, dass die Netze sehr großmaschig sind, so dass kleinere Partikel, wie etwa die auf den Bildern vom Halleninneren und -boden erkennbaren weißen Asbestfasern durch die Fangnetze hindurch fallen konnten. Herr H hat in seiner Aussage vor dem Landgericht Ulm (Protokoll vom 28.04.2016 im Verfahren 6 O 357/15, S. 6f) ebenfalls beschrieben, dass in den Fangnetzen Materialien hingen, dass auf dem Boden der Halle Verschmutzungen fast auf der gesamten Oberfläche vorhanden waren, und dass es sich dabei um kleine Stücke, auch von den Eternitplatten selbst gehandelt hat. Dies belegt, dass bei den von Mitarbeitern der Klägerin vorgenommenen Demontagearbeiten sich sowohl Asbestbruchstücke der Eternitplatten als auch die an den Rändern lose anhaftenden, schwach gebundenen Asbestfasern gelöst und durch die Fangnetze in die Halle heruntergefallen sind. Bereits dadurch hat die Klägerin in eklatanter Weise gegen die genannten Schutzvorschriften verstoßen. Ob und auf welche Weise die Klägerin auf dem Dach gekehrt hat und ob sie Restfaserbindemittel hätte benutzen müssen - worauf im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes maßgeblich abgestellt wurde -, kann daher ebenso offenbleiben wie die Frage, ob die Klägerin durch diese Maßnahmen den massiven Materialeintrag und die damit entstandene Asbestkontamination hätte verhindern können, oder ob es dazu erheblich umfangreicherer Schutzmaßnahmen (z.B. Folienabdeckung, Räumung der Halle, Einziehung einer Zwischendecke) bedurft hätte.

51

Es spricht auch nichts dafür, dass massive Materialeintrag bereits vor den Dachsanierungsarbeiten in der Halle stattgefunden hat. Der Pächter der Halle, Herr ..., hat erstmals im Zuge der Dachsanierungsarbeiten diese „Flusen“ und Bruchstücke festgestellt und umgehend überprüfen bzw. begutachten lassen. Auch die Zeugen B und R haben im zivilrechtlichen Verfahren vor dem Landgericht Ulm davon berichtet, dass im Zuge der Dacharbeiten „herausgerissene Teile wie Steinwolle oder Glaswolle“ bzw. „etwas Flusenmäßiges“ auf dem Boden der Halle lag, die vorher nicht dort gelegen hätten (Protokoll vom 28.04.2016 im Verfahren 6 O 357/15, S. 2 und 5). Die Klägerin selbst hat vorgetragen, dass vor Beginn ihrer Arbeiten kein Spritzasbest in der Halle festzustellen gewesen sei. Hätten die Fasernester bereits zu diesem Zeitpunkt in der Halle gelegen, wäre dies auch für die Mitarbeiter der Klägerin erkennbar gewesen.

52

Der Inanspruchnahme der Klägerin als Handlungsstörerin durch die Beklagte stand auch nicht entgegen, dass schon durch den Hagelschaden im Jahr 2013 eine teilweise Asbestkontaminierung der Halle bewirkt worden war. Unabhängig davon, ob dies für die Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung erkennbar gewesen war, entbindet dieser Vorschaden die Klägerin nicht von ihrer Verantwortlichkeit als Handlungsstörerin. Zwar ergibt sich nunmehr aus dem vom Beigeladenen vorgelegten Ergänzungsgutachten des Dipl.-Biol. R vom 23.01.2018, dass der Hagelschaden zu Durchschlägen des Daches und damit zum Herausbrechen einzelner Stücke der asbesthaltigen Wellzementplatten geführt hat und dass auch durch Erschütterungen Asbestfaserstäube freigesetzt worden sind (GA, S. 13 ff.). Dieser Vorschaden hat jedoch nicht zu einer ansatzweise vergleichbaren sichtbaren Kontamination der Halle geführt, sondern sich vor allem auf die Bereiche unterhalb der Durchschlagsstellen beschränkt. Die Dachsanierungsarbeiten der Klägerin haben hingegen zu einer massiven und vollständigen Kontaminierung der streitgegenständlichen Lagerhalle mit massiven Materialeinträgen geführt. Diese Materialeinträge haben sich über die gesamte Fläche der Halle erstreckt und insbesondere in großen Mengen den schwach gebundenen Asbest aus den Fasern der Stopf- und Dichtungsmasse freigesetzt. Der umfangreiche Materialeintrag war dem Pächter der Halle auch nicht bereits in Folge des Hagelschadens, sondern erst im Zusammenhang mit den Dachsanierungsarbeiten aufgefallen. Dass die Demontagearbeiten den weitaus größeren Anteil der Asbestkontamination verursacht haben, bestätigt letztlich auch das Ergänzungsgutachten des Dipl.-Biol. R vom 23.01.2018 (S. 18), in welchem ausgeführt wird, dass der Schaden durch die Dachsanierungsarbeiten der deutlich schwerere Schaden sei, weil es durch diese zu einem nennenswerten Materialeintrag an schwach gebundener asbesthaltiger Stopf- bzw. Dichtungsmasse in die Halle gekommen sei. Dass der Hagelschaden zu diesem Materialeintrag geführt haben könnte, wurde hingegen als äußerst unwahrscheinlich bewertet, da hierfür die Durchschläge im doppelten Überlappungsbereich der Platten hätten auftreten müssen.

53

Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, dass der Spritzasbest nicht erkennbar gewesen sei. Auf die Kenntnis der Mitarbeiter der Klägerin, dass es sich beim Fugenmaterial um schwach gebundenes Asbest handelte, kommt es für ihre Störereigenschaft nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung nicht an, da diese verschuldensunabhängig ist. Im Übrigen kann dem entgegengehalten werden, dass gerade dann, wenn die Verarbeitungsweise unter Verwendung faserhaltigen Dichtungsmaterials unüblich war, dies erst Recht hätte auffallen müssen und die Klägerin ihre Arbeiten unverzüglich hätte stoppen müssen. Zudem ist nach den beiden Gutachten des Sachverständigen R der Spritzasbest für einen Fachmann erkennbar (GA vom 27.02.2017, S. 34 bzw. ErgGA vom 23.01.2018, S. 10).

54

Zwar befanden sich die schwach gebundenen Asbestfasern bereits im Dach der Halle, jedoch befanden sie sich vor dem Hagelschaden und der Dachsanierung durch die Klägerin noch fest zwischen den Eternitplatten. Sie stellten zu diesem Zeitpunkt lediglich eine abstrakte Gefahr dar. Durch den Hagelschaden hat sich diese abstrakte Gefahr bereits zu einer konkreten Gefahr gewandelt, da es auch dadurch zu einem nennenswerten Asbesteintrag in die Halle gekommen ist (ErgGA vom 23.01.2018, S. 15). Aber erst aufgrund der fehlerhaften Dachsanierung durch die Klägerin hat sich diese bereits vorhandene konkrete Gefahr in deutlich erkennbarer Weise wegen des immensen Materialeintrags von schwach gebundenen Asbestfasern in der Halle erheblich erhöht.

55

Die Inanspruchnahme der Klägerin als Handlungsstörerin erweist sich auch unter dem Gesichtspunkt der Störerauswahl als rechtmäßig.

56

Auch die Beigeladene als Eigentümerin der Halle ist als Zustandsstörerin für die entstandene konkrete Gefahr verantwortlich. In ihrer Halle war der gesundheitsgefährdende Spritzasbest eingebaut und fest gebundener Asbest hat sich bereits durch den Hagelschaden in der Halle verteilt. Die Beigeladene war für diesen Zustand verantwortlich und es hätte ihr oblegen, bei einem ordnungsgemäßen Verhalten der Klägerin - also bei einem Stoppen der Arbeiten beim Erkennen des Spritzasbests - die Fortsetzung der ordnungsgemäßen Sanierung zu veranlassen. Im Übrigen hätte die Beigeladene bereits im Vorfeld eine Schadstofferkundung durchführen müssen und dann in Kenntnis des Vorhandenseins von Spritzasbest die Arbeiten von vorneherein für schwach gebundenen Asbest ausschreiben müssen (GA R vom 27.02.2017 und 23.01.2018, S. 38 bzw. 24).

57

Ungeachtet dessen, ist die Ermessensausübung des Beklagten bei der Störerauswahl auf der Primärebene nicht zu beanstanden.

58

Gibt es mehrere Störer, hat die zuständige Behörde eine Auswahlentscheidung dahingehend zu treffen, wen sie in Anspruch nehmen möchte. Dabei handelt es sich im Rechtssinne um eine behördliche Ermessensentscheidung. Eine pflichtgemäße Ermessensbetätigung liegt vor, wenn die Vorgaben des § 40 LVwVfG beachtet worden sind; nur innerhalb dieses gesetzlichen Rahmens kann die Behörde ihre Ermessensausübung auf Zweckmäßigkeitserwägungen stützen. Die Behörde ist verpflichtet, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben. Diese Vorgabe verlangt, dass der Ermessensentscheidung sachgemäße Erwägungen zu Grunde liegen, die Entscheidung auf einem zutreffenden und vollständig ermittelnden Sachverhalt beruht und keine allgemein anerkannten Bewertungsmaßstäbe missachtet worden sind. Lässt sich die Behörde bei ihrer Auswahlentscheidung von unsachgemäßen bzw. falschen Gesichtspunkten leiten, liegt ein Ermessensfehlgebrauch vor. Die Feststellung eines derartigen Ermessensfehlers fällt in die gerichtliche Kontrollkompetenz (§ 114 Satz 1 VwGO).

59

Bei der Störerauswahl ist im Falle einer Störermehrheit zwischen der primären und der sekundären Ebene zu unterscheiden. Auf der - hier allein streitgegenständlichen - primären Ebene geht es aus einer „ex-ante“-Sicht um die effektive Gefahrenabwehr. Leitender Gesichtspunkt für die Störerauswahl ist die daher Effektivität der Gefahrenabwehr. Anzustreben ist stets die schnelle und wirksame Gefahrbeseitigung. Bei der Ausübung des Auswahlermessens hat sich die Behörde in erster Linie vom Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr unter Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten leiten zu lassen. Dies schließt nicht aus, dass daneben auch andere Gesichtspunkte, wie z.B. die größere Gefahrnähe eines Störers Berücksichtigung finden. Die sachgerechte Störerauswahl auf der primären Ebene muss zivilrechtliche Aspekte des internen Ausgleichs zwischen den Störern nicht berücksichtigen; im Einzelfall kommt etwas anderes allenfalls dann in Betracht, wenn die Behörde bei ihrer Ermessensbetätigung ihr bekannte und unstreitige Regelungen des internen Ausgleichs völlig unberücksichtigt lässt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.04.2002 - 10 S 2367/01 -, juris, Rn.21). Andererseits ist die Behörde rechtlich nicht daran gehindert, im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens den Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung neben dem vorrangigen Aspekt der Effektivität der Gefahrenabwehr in ihre Erwägungen bereits auf der Primärebene einzubeziehen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.12.2012 - 10 S 744/12 -, juris, Rn. 36, m.w.N; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 -, juris, Rn. 23).

60

Anders als auf der primären Ebene der Gefahrenabwehr ist für den Erlass eines Bescheids über die Anforderung von Kosten einer Ersatzvornahme auf der sekundären Ebene eine ex post-Betrachtung geboten; die Störerauswahl auf der primären Ebene präjudiziert die Auswahl des Kostenschuldners bzw. der Kostenschuldner bei mehreren Kostenpflichtigen nicht. Unter gleichrangig Verpflichteten muss die Auswahl des bzw. der Kostenpflichtigen nach dem Gebot der gerechten Lastenverteilung erfolgen, falls keine speziellen Ermessensdirektiven zum Tragen kommen. Diese Vorgabe findet ihre rechtliche Grundlage im Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Maxime der Lastengerechtigkeit vermeidet, dass ohne hinreichenden sachlichen Grund einem der Verpflichteten allein die Kostenlast auferlegt wird (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 -, juris, Rn. 25).

61

Ein gesetzliches Rangverhältnis zur gefahrenabwehrrechtlichen Heranziehung von Störern auf der Primärebene gibt es nach dem baden-württembergischen Landesrecht nicht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.11.1992 - 1 S 2727/91 -, juris, Rn. 21). Es besteht daher kein genereller Vorrang der Inanspruchnahme eines Handlungsstörers gegenüber einem Zustandsstörer. Insbesondere ist es auch nicht verfassungsrechtlich geboten, dass Zustandsverantwortliche stets nachrangig haften (BVerfG vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -, juris, Rn. 53). Für die Ermessensausübung maßgebliche Gesichtspunkte sind insbesondere eine schnelle und effektive Beseitigung eingetretener Störungen und die Freihaltung der öffentlichen Hand von finanziellen Lasten. Normative Richtschnur fehlerfreier Ausübung des Auswahlermessens ist auch beim Zusammentreffen von Handlungs- und Zustandshaftung der Gesichtspunkt einer schnellen und wirksamen Gefahrenbeseitigung. Danach kann die Inanspruchnahme des Zustandsstörers vor dem Handlungsstörer rechtens sein, wenn der Handlungsstörer nicht greifbar oder aus rechtlichen, faktischen oder finanziellen Gründen eine wirksame Gefahrenbeseitigung durch ihn nicht gewährleistet ist. Die Ordnungsbehörde hat die Pflicht, ermessensgerecht unter Berücksichtigung der genannten Gesichtspunkte zwischen den in Betracht kommenden Störern auszuwählen (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 16.05.2018 - 1 M 327/18 OVG -, juris, Rn. 9).

62

Der Beklagte hat, gemessen an diesen Grundsätzen, die Auswahl der Klägerin als Handlungsstörerin ermessensfehlerfrei i.S.d. § 40 LVwVfG vorgenommen. Maßgebend für die gerichtliche Überprüfung der behördlichen Ermessensentscheidung (§ 114 Satz 1 VwGO) sind die Gesichtspunkte, die im Ausgangsbescheid und im Widerspruchsbescheid dargelegt oder sonst aus den Akten ersichtlich sind (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG).

63

Der Beklagte hat den Kreis der möglichen Adressaten der Verfügung zutreffend ermittelt. Er hat erkannt, dass sowohl die Klägerin als Handlungsstörerin als auch die Beigeladene als Zustandsstörerin in Anspruch genommen werden können und gesehen, dass beide Störer nicht in der Lage sind, die Gefahr zu beheben, sondern beide ein dafür zugelassenes Fachunternehmen beauftragen müssen. Auch hat der Beklagte seine Auswahlentscheidung ermessensgerecht getroffen, da er sich primär von dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr leiten ließ und in fehlerfreier Weise die Gefahrnähe bzw. Sachnähe der Klägerin berücksichtigt hat. Auf der Primärebene kann das Kriterium der „Sachnähe“ - auf Grundlage einer präzisen Analyse der „Nähebeziehungen“ aller Störer zur Gefahrenlage - ein Gesichtspunkt pflichtgemäßen Ermessens für die Störerauswahl sein (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 -, juris, Rn. 34, m.w.N.). Der Beklagte hat festgestellt, dass beide Störer durch Beauftragung eines Fachbetriebes gleich effektiv die Gefahr beseitigen lassen können, es jedoch aus Gründen der Sachnähe bzw. der Gefahrnähe der Klägerin ermessensgerecht ist, die Klägerin in Anspruch zu nehmen. Er hat in nicht zu beanstandender Weise bedacht, dass die Klägerin als Fachfirma und als Verursacherin der sichtbaren Kontamination in der Halle eine größere Sachnähe bzw. Gefahrennähe aufwies als die Beigeladene. Der Beklagte durfte in seinen Ermessenserwägungen zugunsten der Beigeladenen berücksichtigen, dass der Spritzasbest damals rechtmäßig in der Halle verbaut worden war und dass diese gerade durch Beauftragung einer Fachfirma die Gefahr nach dem Hagelschaden beseitigen wollte. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte für einen Ermessensfehler des Beklagten, weil er das Gebot der gerechten Lastenverteilung nicht bereits auf der Primärebene in seine Ermessenserwägungen einbezogen hat. Es steht dem Beklagten zwar frei, dies zu tun, er hat jedoch - anders als auf der Sekundärebene - nicht die Pflicht, dieses Gebot hier schon zu beachten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.04.2002 - 10 S 2367/01 -, juris, Rn.21). Vielmehr hat sich der Beklagte hier vorrangig ordnungsgemäß am Leitbild der effektiven Gefahrenabwehr orientiert.

64

Die Beseitigungsverfügung des Beklagten war auch verhältnismäßig. Sie war geeignet und erforderlich, eine Gefährdung der Menschen und der Umwelt auszuschließen. Andere mildere Mittel sind nicht ersichtlich. Sie war zum Schutz der Gesundheit auch angemessen.

65

2. Auch die auf der Grundlage der Verfügung vom 17.09.2014 ergangenen Vollzugsmaßnahmen sind rechtlich nicht zu beanstanden. Mit der in Ziff. 3 erfolgten Anordnung der sofortigen Vollziehung der in Ziff. 1 der Verfügung vom 17.09.2014 enthaltenen Beseitigungspflicht lag ein vollstreckbarer Verwaltungsakt vor, § 2 Nr. 2 LVwVG.

66

In der Verfügung vom 30.09.2014 wurde das Zwangsmittel des Zwangsgeldes (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 LVwVG) unter Fristsetzung und in einer bestimmten Höhe angedroht und damit § 20 Abs. 1, 3 und 4 LVwVG beachtet. Die angedrohte Höhe des Zwangsgeldes hält sich im Rahmen des § 23 LVwVG und ist - insbesondere gemessen am Ausmaß der Gefahr und den voraussichtlichen Kosten ihrer Beseitigung - auch nicht unverhältnismäßig.

67

Die Festsetzung des Zwangsgeldes in der zuvor mitgeteilten Höhe durch die Verfügung vom 19.11.2014 ist als Konsequenz aus dem Nichtbefolgen der Verpflichtung aus der Verfügung vom 17.09.2014 rechtmäßig. Dies gilt auch für die zugleich am 19.11.2014 erfolgte Ankündigung der Ersatzvornahme als weiterer Vollstreckungsmaßnahme (§ 25 LVwVG). Auch hier sind die Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 und des Abs. 3 Satz 1 LVwVG beachtet. Zudem hat der Antragsgegner entsprechend § 20 Abs. 5 LVwVG auch die im Falle der Ersatzvornahme voraussichtlich anfallenden Kosten mitgeteilt.

68

Ebenso ist die in Ziff. 1 der Verfügung vom 30.12.2014 erfolgte Festsetzung der Ersatzvornahme in der zuvor angedrohten Höhe als „letzte Warnung“ vor dem Vollzug in rechtmäßiger Weise ergangen, nachdem die anderen, milderen Zwangsmittel erfolglos waren.

69

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO. Es wäre unangemessen, dem Beklagten die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Diese hat keinen Antrag gestellt und ist somit ihrerseits kein Kostenrisiko eingegangen, §§ 162 Abs. 3 und § 154 Abs. 3 VwGO.

70

4. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.

Gründe

38

Die Klage ist zulässig. Insbesondere ist gegen die vom Beklagten im mehrstufigen Verfahren erlassenen Bescheide jeweils die Anfechtungsklage und nicht die Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft. Die Verwaltungsakte haben sich im rechtlichen Sinne nicht gemäß § 43 Abs. 2 LVwVfG erledigt. Grundsätzlich erledigen sich Verwaltungsakte nicht dadurch, dass sie freiwillig befolgt oder von der Behörde im Wege des Verwaltungszwangs mittels Ersatzvornahme durchgesetzt werden. Dies ergibt sich schon aus § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Danach kann die Rückgängigmachung der Vollziehung als Annex zur Anfechtungs- und nicht zur Fortsetzungsfeststellungsklage verlangt werden. Etwas anderes gilt auch nicht für den vorliegenden Fall des irreparablen Vollzugs, der hier seitens des Beklagten im Wege einer kostenpflichtigen Ersatzvornahme erfolgte. Auch in diesem Fall äußert der Verwaltungsakt immer noch Wirkungen, da der Fortbestand einer wirksamen Grundverfügung nach § 2 LVwVG Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der nachfolgenden Vollstreckungsmaßnahmen und die Zuweisung der Kostenlast ist (BVerwG, Urteil vom 25.09.2008 - 7 C 5.08 -, juris, Rn. 13; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.01.2018 - 1 S 2794/17 - juris, Rn. 4; Sächs. OVG, Urteil vom 27.01.2009 - 4 B 809/06 -, juris; OVG NRW, Urteil vom 13.06.2006 - 13 A 632/04 -, juris, Rn. 37). Dies schließt die Annahme einer Erledigung im Sinne des nachträglichen Wegfalls der rechtlichen Wirkungen der Grundverfügung aus.

39

Es liegt ein Fall der objektiven Klagehäufung gemäß § 44 VwGO vor.

40

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die Sanierungsanordnung des LRA ... vom 17.09.2014, sowie die auf Grundlage dieser Anordnung ergangenen Bescheide vom 30.09.2014 und 19.11.2014 und Ziff. 1 des Bescheids vom 30.12.2014, jeweils in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums ... vom 11.04.2016, sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

41

1. Ermächtigungsgrundlage für die Beseitigungsverfügung vom 17.09.2014 ist § 23 Abs. 1 des Gesetzes zum Schutz vor gefährlichen Stoffen (Chemikaliengesetz - ChemG -) in der zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblichen Fassung vom 08.09.2015 (BGBl. I, 3498, 3991). Danach kann die zuständige Landesbehörde im Einzelfall u.a. die Anordnungen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße gegen das Chemikaliengesetz selbst oder aufgrund dieses Gesetzes erlassener Rechtsverordnungen notwendig sind. Bei der Verordnung zum Schutz vor Gefahrstoffen (Gefahrstoffverordnung - GefStoffV -) vom 26.11.2010 (BGBl. I S. 1643, 1644) handelt es sich um eine solche u.a. auf §§ 3a, 14, 17 und 19 ChemG beruhende Rechtsverordnung. § 1 Abs. 1 Nr. 2 GefStoffV verfolgt dabei den Schutz von Mensch und Umwelt vor stoffbedingten Schädigungen durch Maßnahmen zum Schutz der Beschäftigten und anderer Personen bei Tätigkeiten mit Gefahrstoffen. Zu Gefahrstoffen i.S.d. § 2 Abs. 1 GefStoffV gehört gem. Anhang I Nr. 2.2 Abs. 3 Nr. 4 zur GefStoffV auch Weichasbest in Form von Chrysotil. § 8 GefStoffV begründet für den Arbeitgeber Pflichten zu Schutzmaßnahmen bei Tätigkeiten mit Gefahrstoffen. So müssen nach § 8 Abs. 1 Nr. 1 GefStoffV der Arbeitsplatz und die Arbeitsorganisation geeignet gestaltet werden und nach § 8 Abs. 1 Nr. 7 GefStoffV geeignete Arbeitsmethoden und Verfahren getroffen werden, welche Gesundheit und Sicherheit der Beschäftigten nicht beeinträchtigen oder die Gefährdung so gering wie möglich halten, einschließlich Vorkehrungen für die sichere Handhabung, Lagerung und Beförderung von Gefahrstoffen und von Abfällen, die Gefahrstoffe enthalten, am Arbeitsplatz. Nach § 8 Abs. 4 GefStoffV hat der Arbeitgeber sicherzustellen, dass durch Verwendung verschließbarer Behälter eine sichere Lagerung, Handhabung und Beförderung von Gefahrstoffen auch bei der Abfallentsorgung gewährleistet ist. Weiter hat der Arbeitgeber nach § 8 Abs. 8 i.V.m. § 6 GefStoffV eine Gefährdungsbeurteilung vorzunehmen. § 8 Abs. 8 GefStoffV i.V.m. Anhang I Nr. 2.3 Abs. 3, 5 und 6 zur GefStoffV bestimmt, dass die Ablagerung von Stäuben zu vermeiden ist bzw. diese Stäube an der Austritts- und Entstehungsstelle möglichst vollständig gefahrlos zu entsorgen sind. Präzisiert wird die Verordnung gemäß § 20 GefStoffV durch die Technischen Regeln für Gefahrstoffe - TRGS 519 (GMBl. 2014, 164) - für Asbest. Auch nach Nr. 7 Abs. 3, Nr. 8.1 Abs. 1, Nr. 17.1 Abs. 1 und Nr. 18.1 Abs. 3 TRGS 519 müssen die Arbeitsabläufe so gestaltet werden, dass Asbestfasern sich nicht verbreiten und die Freisetzung von Asbestfasern vermieden wird.

42

Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Beseitigungsverfügung vom 17.09.2014 sowohl in formeller als auch materieller Hinsicht rechtmäßig.

43

a) Die Beseitigungsverfügung ist formell rechtmäßig. Das Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG, war gem. § 23 Abs. 1 ChemG i.V.m. § 1 Abs. 2 a.E. ChemZuVO für die angefochtene Sanierungsverfügung zuständig. Insbesondere wurde die Klägerin vor Erlass der Verfügung mit Schreiben vom 25.08.2014 auch angehört i.S.d. § 28 Abs. 1 LVwVfG.

44

b) Auch materiell-rechtlich erweist sich die Beseitigungsverfügung als rechtmäßig. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für den Erlass einer Ordnungsverfügung auf Grundlage des § 23 ChemG lagen vor.

45

Für die Überprüfung der Rechtmäßigkeit ist dabei grundsätzlich auf die behördliche Sicht „ex ante“ im Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung - hier also der Erlass des Widerspruchsbescheids - abzustellen. Zu diesem Zeitpunkt stand für den Beklagten fest, dass im Zuge der Dachsanierung Asbestfasernester in die Halle gelangt waren. Dem Beklagten war durch die gutachterlichen Ausführungen des H in seinem Gutachten vom 29.08.2014 bekannt, dass die Halle jedenfalls seit der ersten Probennahme am 15.08.2014 und damit im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung weitgehend flächendeckend mit schwach gebundenem Asbest in Form von Chrysotil verunreinigt war. Der Hallenboden und alle darin befindlichen Objekte waren mit organischen, „strohähnlichen“ Material bedeckt. Zwischen den organischen Resten waren gräuliche Fasernester unterschiedlicher Größe über die Halle verteilt feststellbar, die einen 80%-igen Chrysotil Anteil aufwiesen. Dieselben Ergebnisse fanden sich an den Rändern der bereits in Transportsäcken abmontierten Eternitplatten.

46

Das Gericht darf sich für sein Urteil - im Wege des Urkundenbeweises - auf gutachterliche Stellungnahmen stützen, welche ein Dritter oder die beteiligte Behörde im vorangegangen Verwaltungsverfahren eingeholt haben (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.07.2008 – 10 S 2327/07 –, juris, Rn. 24, m. w. N. zu medizinischen Fragestellungen). Die Gutachten des Herrn H vom 29.08.2014 und 30.01.2015 sind nachvollziehbar und widerspruchsfrei und stellen objektiv die Sachlage anhand eingeholter Proben dar.

47

Angesichts des Umstands, dass in der Halle flüchtige Asbeststoffe (Chrysotil) vorhanden waren und Personen und Umwelt schädigen konnten, war der Anwendungsbereich des ChemG eröffnet. Im Falle des hier vorliegenden Nachweises von schwach gebundenen, weißen Asbestfasernestern auf dem Boden des Lagerschuppens, an den darin befindlichen Objekten und den Rändern der in den Transportsäcken zwischengelagerten Wellzement-Eternitplatten, lag eindeutig eine schädliche Einwirkung eines gefährlichen Stoffes i.S.d. § 1 ChemG für Umwelt und Menschen, u.a. den Pächter der Halle, seine Mitarbeiter und die Arbeitnehmer der Klägerin, vor. Bei freiem Spritzasbest, einer sehr flüchtigen Substanz mit minimaler Faserbindung an die Matrix, besteht eine erhöhte Gefahr der Freisetzung feinster atembarer Asbestfasern. Das Einatmen von lungengängigem asbesthaltigem Feinstaub kann zu Asbestose und schlussendlich zu unheilbaren Krebserkrankungen führen (vgl. LAGA-Merkblatt Entsorgung asbesthaltiger Abfälle in der aktualisierten Fassung v. 10.12.2001, GemABl. 2002, 700, 701). Asbest gehört zu den gefährlichsten Stoffen, die die Gesundheit gefährden und dauerhaft schädigen können. Erkrankungen infolge des Kontaktes mit Asbest liegt eine hohe Latenzzeit zugrunde. Allein in der Bundesrepublik Deutschland sterben jährlich über 1.000 Menschen durch Erkrankungen infolge des Umgangs mit Asbest (vgl. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 11.04.2016 - 3 L 90/15 -, juris, Rn. 10). Der Gefahrstoff Asbest besitzt demzufolge bereits eine grundsätzlich gegebene abstrakte Gefährlichkeit, der die bereits aufgeführten Schutzvorschriften Rechnung tragen, indem sie dazu dienen, diese abstrakte Gefährlichkeit unter Kontrolle halten und den Eintritt einer konkreten Gefahr zu verhindern.

48

Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, dass damals nicht bekannt gewesen sei und auch immer noch nicht bekannt sei, woher der schwach gebundene Asbest in der Halle stamme. Das Gericht hat jedoch keine Zweifel, dass die schwach gebundenen Asbestfasern von den Rändern der Eternitplatten stammen und dort als Stopf- und Dichtungsmasse verwendet wurden. Der Gutachter Herr H fand dieselben Asbestfasern an den bereits von der Klägerin abmontierten Eternitplatten in den Transportsäcken und in der Halle. Eine andere Herkunft der Fasern ist nicht ersichtlich. Zusätzlich ist auf der Fotodokumentation des Gutachters H vom 29.08.2014 - insbesondere auf den Bildern F 4 bis F 6 - erkennbar, dass an den in Transportsäcken verpackten Platten noch weiße Anhaftungen vorhanden waren. Die Mutmaßung des Vertreters der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, dass der schwach gebundene Asbest möglicherweise auch von den in der Halle gelagerten Geräten stammen könne, namentlich von einem Feuerwehrauto, greift nicht durch. Denn die Fasern stammten nach dem Gutachten des H vom 29.08.2014 mit großer Wahrscheinlichkeit von den Eternitplatten und nicht von sonstigen Geräten und wurden überdies überall in der Halle gefunden und nicht nur im Bereich der Gerätschaften.

49

Der Beklagte hat die Klägerin zu Recht als Handlungsstörerin in Anspruch genommen. Handlungsstörer ist eine natürliche oder juristische Person, die durch ihr Verhalten eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung verursacht (§ 6 Abs. 1 PolG). Da das Ziel eine effektive Gefahrenabwehr ist, kommt es auf die Geschäfts- und Verschuldensfähigkeit des Handlungsstörers nicht an. Der Störer muss hierbei die Gefahr i.S.d. Theorie von der unmittelbaren Verursachung verursacht haben, also mit seinem Verhalten die Gefahrenschwelle überschritten haben (vgl. Ruder, Polizeirecht BW, 8. Aufl. 2015, Rn. 225 und 231).

50

Die Klägerin hat durch die von ihr durchgeführten Dachsanierungsarbeiten Asbest freigesetzt und damit gegen ihre grundlegenden Pflichten auf § 8 GefStoffV und aus der TRGS 519 verstoßen. Durch ihre Dacharbeiten hat die Klägerin die Kontamination der Halle mit Weichasbest maßgeblich verursacht und die Gesundheitsgefahr in der Halle in erheblichem Ausmaß erhöht. Zur Überzeugung des Gerichts steht fest, dass sich bei der Entfernung der alten Wellzementplatten als Stopf- und Dichtungsmasse verwendete Weichasbestmaterialen von den Rändern der Platten gelöst haben und in die Halle herabgefallen sind. Wie bereits ausgeführt, stammen die in der Halle aufgefundenen Asbestnester und -bestandteile, von den Rändern der Dachplatten. Dass sich diese Materialien durch die mechanischen Einwirkungen auf die Platten bei der Demontage gelöst haben und in die Halle herab gefallen sind, ergibt das vorgelegte Bildmaterial der Arbeitsbereiche und der Halle. Die im gerichtlichen Eilverfahren vorgelegten Bilder F4 bis F6 lassen lose anhaftende weißliche Faserbestandteile an den Rändern der demontierten Dachplatten erkennen. Auf den Bildern des Gutachtens vom 29.08.2014 - insbesondere auf dem Foto F 7 - sind die unter dem Hallendach angebrachten Fangnetze der Klägerin zu sehen, in denen Materialen hängen. Diese können ausschließlich im Zuge der Dachsanierung in die Fangnetze gelangt sein, da diese Netze erst wegen der Dachsanierung angebracht worden sind. Erkennbar ist ferner, dass die Netze sehr großmaschig sind, so dass kleinere Partikel, wie etwa die auf den Bildern vom Halleninneren und -boden erkennbaren weißen Asbestfasern durch die Fangnetze hindurch fallen konnten. Herr H hat in seiner Aussage vor dem Landgericht Ulm (Protokoll vom 28.04.2016 im Verfahren 6 O 357/15, S. 6f) ebenfalls beschrieben, dass in den Fangnetzen Materialien hingen, dass auf dem Boden der Halle Verschmutzungen fast auf der gesamten Oberfläche vorhanden waren, und dass es sich dabei um kleine Stücke, auch von den Eternitplatten selbst gehandelt hat. Dies belegt, dass bei den von Mitarbeitern der Klägerin vorgenommenen Demontagearbeiten sich sowohl Asbestbruchstücke der Eternitplatten als auch die an den Rändern lose anhaftenden, schwach gebundenen Asbestfasern gelöst und durch die Fangnetze in die Halle heruntergefallen sind. Bereits dadurch hat die Klägerin in eklatanter Weise gegen die genannten Schutzvorschriften verstoßen. Ob und auf welche Weise die Klägerin auf dem Dach gekehrt hat und ob sie Restfaserbindemittel hätte benutzen müssen - worauf im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes maßgeblich abgestellt wurde -, kann daher ebenso offenbleiben wie die Frage, ob die Klägerin durch diese Maßnahmen den massiven Materialeintrag und die damit entstandene Asbestkontamination hätte verhindern können, oder ob es dazu erheblich umfangreicherer Schutzmaßnahmen (z.B. Folienabdeckung, Räumung der Halle, Einziehung einer Zwischendecke) bedurft hätte.

51

Es spricht auch nichts dafür, dass massive Materialeintrag bereits vor den Dachsanierungsarbeiten in der Halle stattgefunden hat. Der Pächter der Halle, Herr ..., hat erstmals im Zuge der Dachsanierungsarbeiten diese „Flusen“ und Bruchstücke festgestellt und umgehend überprüfen bzw. begutachten lassen. Auch die Zeugen B und R haben im zivilrechtlichen Verfahren vor dem Landgericht Ulm davon berichtet, dass im Zuge der Dacharbeiten „herausgerissene Teile wie Steinwolle oder Glaswolle“ bzw. „etwas Flusenmäßiges“ auf dem Boden der Halle lag, die vorher nicht dort gelegen hätten (Protokoll vom 28.04.2016 im Verfahren 6 O 357/15, S. 2 und 5). Die Klägerin selbst hat vorgetragen, dass vor Beginn ihrer Arbeiten kein Spritzasbest in der Halle festzustellen gewesen sei. Hätten die Fasernester bereits zu diesem Zeitpunkt in der Halle gelegen, wäre dies auch für die Mitarbeiter der Klägerin erkennbar gewesen.

52

Der Inanspruchnahme der Klägerin als Handlungsstörerin durch die Beklagte stand auch nicht entgegen, dass schon durch den Hagelschaden im Jahr 2013 eine teilweise Asbestkontaminierung der Halle bewirkt worden war. Unabhängig davon, ob dies für die Beklagte zum maßgeblichen Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung erkennbar gewesen war, entbindet dieser Vorschaden die Klägerin nicht von ihrer Verantwortlichkeit als Handlungsstörerin. Zwar ergibt sich nunmehr aus dem vom Beigeladenen vorgelegten Ergänzungsgutachten des Dipl.-Biol. R vom 23.01.2018, dass der Hagelschaden zu Durchschlägen des Daches und damit zum Herausbrechen einzelner Stücke der asbesthaltigen Wellzementplatten geführt hat und dass auch durch Erschütterungen Asbestfaserstäube freigesetzt worden sind (GA, S. 13 ff.). Dieser Vorschaden hat jedoch nicht zu einer ansatzweise vergleichbaren sichtbaren Kontamination der Halle geführt, sondern sich vor allem auf die Bereiche unterhalb der Durchschlagsstellen beschränkt. Die Dachsanierungsarbeiten der Klägerin haben hingegen zu einer massiven und vollständigen Kontaminierung der streitgegenständlichen Lagerhalle mit massiven Materialeinträgen geführt. Diese Materialeinträge haben sich über die gesamte Fläche der Halle erstreckt und insbesondere in großen Mengen den schwach gebundenen Asbest aus den Fasern der Stopf- und Dichtungsmasse freigesetzt. Der umfangreiche Materialeintrag war dem Pächter der Halle auch nicht bereits in Folge des Hagelschadens, sondern erst im Zusammenhang mit den Dachsanierungsarbeiten aufgefallen. Dass die Demontagearbeiten den weitaus größeren Anteil der Asbestkontamination verursacht haben, bestätigt letztlich auch das Ergänzungsgutachten des Dipl.-Biol. R vom 23.01.2018 (S. 18), in welchem ausgeführt wird, dass der Schaden durch die Dachsanierungsarbeiten der deutlich schwerere Schaden sei, weil es durch diese zu einem nennenswerten Materialeintrag an schwach gebundener asbesthaltiger Stopf- bzw. Dichtungsmasse in die Halle gekommen sei. Dass der Hagelschaden zu diesem Materialeintrag geführt haben könnte, wurde hingegen als äußerst unwahrscheinlich bewertet, da hierfür die Durchschläge im doppelten Überlappungsbereich der Platten hätten auftreten müssen.

53

Ohne Erfolg beruft sich die Klägerin darauf, dass der Spritzasbest nicht erkennbar gewesen sei. Auf die Kenntnis der Mitarbeiter der Klägerin, dass es sich beim Fugenmaterial um schwach gebundenes Asbest handelte, kommt es für ihre Störereigenschaft nach der Theorie der unmittelbaren Verursachung nicht an, da diese verschuldensunabhängig ist. Im Übrigen kann dem entgegengehalten werden, dass gerade dann, wenn die Verarbeitungsweise unter Verwendung faserhaltigen Dichtungsmaterials unüblich war, dies erst Recht hätte auffallen müssen und die Klägerin ihre Arbeiten unverzüglich hätte stoppen müssen. Zudem ist nach den beiden Gutachten des Sachverständigen R der Spritzasbest für einen Fachmann erkennbar (GA vom 27.02.2017, S. 34 bzw. ErgGA vom 23.01.2018, S. 10).

54

Zwar befanden sich die schwach gebundenen Asbestfasern bereits im Dach der Halle, jedoch befanden sie sich vor dem Hagelschaden und der Dachsanierung durch die Klägerin noch fest zwischen den Eternitplatten. Sie stellten zu diesem Zeitpunkt lediglich eine abstrakte Gefahr dar. Durch den Hagelschaden hat sich diese abstrakte Gefahr bereits zu einer konkreten Gefahr gewandelt, da es auch dadurch zu einem nennenswerten Asbesteintrag in die Halle gekommen ist (ErgGA vom 23.01.2018, S. 15). Aber erst aufgrund der fehlerhaften Dachsanierung durch die Klägerin hat sich diese bereits vorhandene konkrete Gefahr in deutlich erkennbarer Weise wegen des immensen Materialeintrags von schwach gebundenen Asbestfasern in der Halle erheblich erhöht.

55

Die Inanspruchnahme der Klägerin als Handlungsstörerin erweist sich auch unter dem Gesichtspunkt der Störerauswahl als rechtmäßig.

56

Auch die Beigeladene als Eigentümerin der Halle ist als Zustandsstörerin für die entstandene konkrete Gefahr verantwortlich. In ihrer Halle war der gesundheitsgefährdende Spritzasbest eingebaut und fest gebundener Asbest hat sich bereits durch den Hagelschaden in der Halle verteilt. Die Beigeladene war für diesen Zustand verantwortlich und es hätte ihr oblegen, bei einem ordnungsgemäßen Verhalten der Klägerin - also bei einem Stoppen der Arbeiten beim Erkennen des Spritzasbests - die Fortsetzung der ordnungsgemäßen Sanierung zu veranlassen. Im Übrigen hätte die Beigeladene bereits im Vorfeld eine Schadstofferkundung durchführen müssen und dann in Kenntnis des Vorhandenseins von Spritzasbest die Arbeiten von vorneherein für schwach gebundenen Asbest ausschreiben müssen (GA R vom 27.02.2017 und 23.01.2018, S. 38 bzw. 24).

57

Ungeachtet dessen, ist die Ermessensausübung des Beklagten bei der Störerauswahl auf der Primärebene nicht zu beanstanden.

58

Gibt es mehrere Störer, hat die zuständige Behörde eine Auswahlentscheidung dahingehend zu treffen, wen sie in Anspruch nehmen möchte. Dabei handelt es sich im Rechtssinne um eine behördliche Ermessensentscheidung. Eine pflichtgemäße Ermessensbetätigung liegt vor, wenn die Vorgaben des § 40 LVwVfG beachtet worden sind; nur innerhalb dieses gesetzlichen Rahmens kann die Behörde ihre Ermessensausübung auf Zweckmäßigkeitserwägungen stützen. Die Behörde ist verpflichtet, ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben. Diese Vorgabe verlangt, dass der Ermessensentscheidung sachgemäße Erwägungen zu Grunde liegen, die Entscheidung auf einem zutreffenden und vollständig ermittelnden Sachverhalt beruht und keine allgemein anerkannten Bewertungsmaßstäbe missachtet worden sind. Lässt sich die Behörde bei ihrer Auswahlentscheidung von unsachgemäßen bzw. falschen Gesichtspunkten leiten, liegt ein Ermessensfehlgebrauch vor. Die Feststellung eines derartigen Ermessensfehlers fällt in die gerichtliche Kontrollkompetenz (§ 114 Satz 1 VwGO).

59

Bei der Störerauswahl ist im Falle einer Störermehrheit zwischen der primären und der sekundären Ebene zu unterscheiden. Auf der - hier allein streitgegenständlichen - primären Ebene geht es aus einer „ex-ante“-Sicht um die effektive Gefahrenabwehr. Leitender Gesichtspunkt für die Störerauswahl ist die daher Effektivität der Gefahrenabwehr. Anzustreben ist stets die schnelle und wirksame Gefahrbeseitigung. Bei der Ausübung des Auswahlermessens hat sich die Behörde in erster Linie vom Gesichtspunkt der effektiven Gefahrenabwehr unter Berücksichtigung von Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten leiten zu lassen. Dies schließt nicht aus, dass daneben auch andere Gesichtspunkte, wie z.B. die größere Gefahrnähe eines Störers Berücksichtigung finden. Die sachgerechte Störerauswahl auf der primären Ebene muss zivilrechtliche Aspekte des internen Ausgleichs zwischen den Störern nicht berücksichtigen; im Einzelfall kommt etwas anderes allenfalls dann in Betracht, wenn die Behörde bei ihrer Ermessensbetätigung ihr bekannte und unstreitige Regelungen des internen Ausgleichs völlig unberücksichtigt lässt (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.04.2002 - 10 S 2367/01 -, juris, Rn.21). Andererseits ist die Behörde rechtlich nicht daran gehindert, im Rahmen des ihr eingeräumten Ermessens den Gesichtspunkt der gerechten Lastenverteilung neben dem vorrangigen Aspekt der Effektivität der Gefahrenabwehr in ihre Erwägungen bereits auf der Primärebene einzubeziehen (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 18.12.2012 - 10 S 744/12 -, juris, Rn. 36, m.w.N; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 -, juris, Rn. 23).

60

Anders als auf der primären Ebene der Gefahrenabwehr ist für den Erlass eines Bescheids über die Anforderung von Kosten einer Ersatzvornahme auf der sekundären Ebene eine ex post-Betrachtung geboten; die Störerauswahl auf der primären Ebene präjudiziert die Auswahl des Kostenschuldners bzw. der Kostenschuldner bei mehreren Kostenpflichtigen nicht. Unter gleichrangig Verpflichteten muss die Auswahl des bzw. der Kostenpflichtigen nach dem Gebot der gerechten Lastenverteilung erfolgen, falls keine speziellen Ermessensdirektiven zum Tragen kommen. Diese Vorgabe findet ihre rechtliche Grundlage im Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG. Die Maxime der Lastengerechtigkeit vermeidet, dass ohne hinreichenden sachlichen Grund einem der Verpflichteten allein die Kostenlast auferlegt wird (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 -, juris, Rn. 25).

61

Ein gesetzliches Rangverhältnis zur gefahrenabwehrrechtlichen Heranziehung von Störern auf der Primärebene gibt es nach dem baden-württembergischen Landesrecht nicht (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.11.1992 - 1 S 2727/91 -, juris, Rn. 21). Es besteht daher kein genereller Vorrang der Inanspruchnahme eines Handlungsstörers gegenüber einem Zustandsstörer. Insbesondere ist es auch nicht verfassungsrechtlich geboten, dass Zustandsverantwortliche stets nachrangig haften (BVerfG vom 16.02.2000 - 1 BvR 242/91 -, juris, Rn. 53). Für die Ermessensausübung maßgebliche Gesichtspunkte sind insbesondere eine schnelle und effektive Beseitigung eingetretener Störungen und die Freihaltung der öffentlichen Hand von finanziellen Lasten. Normative Richtschnur fehlerfreier Ausübung des Auswahlermessens ist auch beim Zusammentreffen von Handlungs- und Zustandshaftung der Gesichtspunkt einer schnellen und wirksamen Gefahrenbeseitigung. Danach kann die Inanspruchnahme des Zustandsstörers vor dem Handlungsstörer rechtens sein, wenn der Handlungsstörer nicht greifbar oder aus rechtlichen, faktischen oder finanziellen Gründen eine wirksame Gefahrenbeseitigung durch ihn nicht gewährleistet ist. Die Ordnungsbehörde hat die Pflicht, ermessensgerecht unter Berücksichtigung der genannten Gesichtspunkte zwischen den in Betracht kommenden Störern auszuwählen (OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 16.05.2018 - 1 M 327/18 OVG -, juris, Rn. 9).

62

Der Beklagte hat, gemessen an diesen Grundsätzen, die Auswahl der Klägerin als Handlungsstörerin ermessensfehlerfrei i.S.d. § 40 LVwVfG vorgenommen. Maßgebend für die gerichtliche Überprüfung der behördlichen Ermessensentscheidung (§ 114 Satz 1 VwGO) sind die Gesichtspunkte, die im Ausgangsbescheid und im Widerspruchsbescheid dargelegt oder sonst aus den Akten ersichtlich sind (§ 39 Abs. 1 Satz 3 LVwVfG).

63

Der Beklagte hat den Kreis der möglichen Adressaten der Verfügung zutreffend ermittelt. Er hat erkannt, dass sowohl die Klägerin als Handlungsstörerin als auch die Beigeladene als Zustandsstörerin in Anspruch genommen werden können und gesehen, dass beide Störer nicht in der Lage sind, die Gefahr zu beheben, sondern beide ein dafür zugelassenes Fachunternehmen beauftragen müssen. Auch hat der Beklagte seine Auswahlentscheidung ermessensgerecht getroffen, da er sich primär von dem Gesichtspunkt der Effektivität der Gefahrenabwehr leiten ließ und in fehlerfreier Weise die Gefahrnähe bzw. Sachnähe der Klägerin berücksichtigt hat. Auf der Primärebene kann das Kriterium der „Sachnähe“ - auf Grundlage einer präzisen Analyse der „Nähebeziehungen“ aller Störer zur Gefahrenlage - ein Gesichtspunkt pflichtgemäßen Ermessens für die Störerauswahl sein (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 24.01.2012 - 10 S 1476/11 -, juris, Rn. 34, m.w.N.). Der Beklagte hat festgestellt, dass beide Störer durch Beauftragung eines Fachbetriebes gleich effektiv die Gefahr beseitigen lassen können, es jedoch aus Gründen der Sachnähe bzw. der Gefahrnähe der Klägerin ermessensgerecht ist, die Klägerin in Anspruch zu nehmen. Er hat in nicht zu beanstandender Weise bedacht, dass die Klägerin als Fachfirma und als Verursacherin der sichtbaren Kontamination in der Halle eine größere Sachnähe bzw. Gefahrennähe aufwies als die Beigeladene. Der Beklagte durfte in seinen Ermessenserwägungen zugunsten der Beigeladenen berücksichtigen, dass der Spritzasbest damals rechtmäßig in der Halle verbaut worden war und dass diese gerade durch Beauftragung einer Fachfirma die Gefahr nach dem Hagelschaden beseitigen wollte. Insbesondere bestehen keine Anhaltspunkte für einen Ermessensfehler des Beklagten, weil er das Gebot der gerechten Lastenverteilung nicht bereits auf der Primärebene in seine Ermessenserwägungen einbezogen hat. Es steht dem Beklagten zwar frei, dies zu tun, er hat jedoch - anders als auf der Sekundärebene - nicht die Pflicht, dieses Gebot hier schon zu beachten (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 29.04.2002 - 10 S 2367/01 -, juris, Rn.21). Vielmehr hat sich der Beklagte hier vorrangig ordnungsgemäß am Leitbild der effektiven Gefahrenabwehr orientiert.

64

Die Beseitigungsverfügung des Beklagten war auch verhältnismäßig. Sie war geeignet und erforderlich, eine Gefährdung der Menschen und der Umwelt auszuschließen. Andere mildere Mittel sind nicht ersichtlich. Sie war zum Schutz der Gesundheit auch angemessen.

65

2. Auch die auf der Grundlage der Verfügung vom 17.09.2014 ergangenen Vollzugsmaßnahmen sind rechtlich nicht zu beanstanden. Mit der in Ziff. 3 erfolgten Anordnung der sofortigen Vollziehung der in Ziff. 1 der Verfügung vom 17.09.2014 enthaltenen Beseitigungspflicht lag ein vollstreckbarer Verwaltungsakt vor, § 2 Nr. 2 LVwVG.

66

In der Verfügung vom 30.09.2014 wurde das Zwangsmittel des Zwangsgeldes (§ 19 Abs. 1 Nr. 1 LVwVG) unter Fristsetzung und in einer bestimmten Höhe angedroht und damit § 20 Abs. 1, 3 und 4 LVwVG beachtet. Die angedrohte Höhe des Zwangsgeldes hält sich im Rahmen des § 23 LVwVG und ist - insbesondere gemessen am Ausmaß der Gefahr und den voraussichtlichen Kosten ihrer Beseitigung - auch nicht unverhältnismäßig.

67

Die Festsetzung des Zwangsgeldes in der zuvor mitgeteilten Höhe durch die Verfügung vom 19.11.2014 ist als Konsequenz aus dem Nichtbefolgen der Verpflichtung aus der Verfügung vom 17.09.2014 rechtmäßig. Dies gilt auch für die zugleich am 19.11.2014 erfolgte Ankündigung der Ersatzvornahme als weiterer Vollstreckungsmaßnahme (§ 25 LVwVG). Auch hier sind die Voraussetzungen des § 20 Abs. 1 und des Abs. 3 Satz 1 LVwVG beachtet. Zudem hat der Antragsgegner entsprechend § 20 Abs. 5 LVwVG auch die im Falle der Ersatzvornahme voraussichtlich anfallenden Kosten mitgeteilt.

68

Ebenso ist die in Ziff. 1 der Verfügung vom 30.12.2014 erfolgte Festsetzung der Ersatzvornahme in der zuvor angedrohten Höhe als „letzte Warnung“ vor dem Vollzug in rechtmäßiger Weise ergangen, nachdem die anderen, milderen Zwangsmittel erfolglos waren.

69

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs.1 VwGO. Es wäre unangemessen, dem Beklagten die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Diese hat keinen Antrag gestellt und ist somit ihrerseits kein Kostenrisiko eingegangen, §§ 162 Abs. 3 und § 154 Abs. 3 VwGO.

70

4. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO liegen nicht vor.