Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Gerichtsbescheid vom 2003-07-24, Aktenzeichen 6 B 1906/03

Gründe

1

I. Die Antragstellerin betreibt seit August 2001 in G. eine unter dem Namen H. -Schule G. als allgemein bildende Ergänzungsschule für die Schuljahrgänge 1 bis 4 angezeigte Privatschule. Mit Bescheid vom 7. August 2001 hat die Antragsgegnerin festgestellt, dass für die Schülerinnen und Schüler während des Besuchs der „H. -Schule G., Ergänzungsschule mit Grundschulcharakter" die Schulpflicht ruht. Nachdem die Schule bis zum Ablauf des Schuljahres 2001/2002 nur Schülerinnen und Schülern der Jahrgänge 1 bis 4 offen stand, hatte die Antragstellerin der Antragsgegnerin mit Schreiben ihrer Verfahrensbevollmächtigten vom 26. Juni 2002 angezeigt, dass sie die Schule zukünftig als Ergänzungsschule mit Grundschulcharakter und zwei Klassenverbänden führen werde, wobei die eine Klasse die Jahrgänge 1 bis 3 und die andere Klasse die Jahrgänge 4 bis 6 umfasse.

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Mit Schreiben vom 4. November 2002 forderte die Antragsgegnerin die Antragstellerin auf, ihr bis zum 20. November 2002 einen geeigneten Schulleiter zu benennen, eine geeignete Lehrkraft für den Englisch-Unterricht nachzuweisen und darzulegen, wie das Schulkonzept trotz fehlenden Fachpersonals nach den Sommerferien umgesetzt worden sei. Für den Fall, dass die Antragstellerin die Aufforderung nicht fristgerecht beantworte und weiterhin gegen das Gebot der Anzeige aller wesentlichen Änderungen verstoße, kündigte die Antragsgegnerin die Untersagung der Fortführung der Ergänzungsschule zum 1. Februar 2003 an. In der darauf folgenden Korrespondenz der Beteiligten vertrat die Antragstellerin die Auffassung, dass sie gegen ihre Anzeigepflicht aus § 158 Abs. 3 NSchG nicht verstoßen habe und ein etwaiger Verstoß auch nicht die Untersagung der Fortführung der Schule rechtfertigen könne. Die Antragsgegnerin teilte der Antragstellerin schließlich mit Schreiben vom 2. Dezember 2002 mit, welche Nachweise für die inzwischen vollzogene Einrichtung einer 5. und 6. Klasse an der Schule noch zu erbringen seien. Anschließend fand am 12. Dezember 2002 ein Gespräch zwischen den Beteiligten statt.

3

In einem Schreiben vom 6. Januar 2003 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass im Rahmen der gegenwärtigen Prüfung der Angelegenheit auch geprüft werde, den Bescheid über das Ruhen der Schulpflicht vom 7. August 2001 zu widerrufen. Dagegen wandte die Antragstellerin ein, die Anhörung zum Widerruf der Feststellung des Ruhens der Schulpflicht sei fehlerhaft, weil das Anhörungsschreiben die Tatsachen, die einen Widerruf rechtfertigen könnten, nicht einmal ansatzweise bezeichne. Der beabsichtigte Widerruf sei weder durch Rechtsvorschrift zugelassen, noch im Bescheid vom 7. August 2001 vorbehalten worden. Im Übrigen sei tatsächlich durchgängig eine Schulleitung der H. -Schule G. vorhanden gewesen. Schließlich räume § 160 NSchG dem Schulträger einen Rechtsanspruch auf die Feststellung des Ruhens der Schulpflicht ein. Das öffentliche Interesse werde durch die Feststellung nicht gefährdet, zumal die Antragsgegnerin der H. -Schule G. erst kürzlich eine gute pädagogische Arbeit attestiert habe.

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Mit Bescheid vom 3. April 2003 untersagte die Antragsgegnerin die Fortführung der H. -Schule G. durch die Antragstellerin ab 1. August 2003. Sie widerrief die mit Bescheid vom 7. August 2001 getroffene Feststellung des Ruhens der Schulpflicht ebenfalls mit Wirkung vom 1. August 2003 und ordnete die sofortige Vollziehung des Widerrufs im besonderen öffentlichen Interesse an.

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Den Widerruf begründete die Antragsgegnerin damit, dass nachträglich Tatsachen eingetreten seien, die der Feststellung über das Ruhen der Schulpflicht entgegenstünden. Abgesehen davon, dass am 1. August 2003 die rechtliche Grundlage für die Existenz der H. -Schule G. wegfallen werde, handele es sich dabei um die Tatsachen, die zugleich Grund für die Untersagung der Fortführung der Schule seien:

6

Den beiden Geschäftsführern der Antragstellerin fehle die erforderliche Zuverlässigkeit, denn in der H. -Schule G. werde trotz vielfacher Aufforderungen, Schreiben und Gespräche kein organisatorisch, zeitlich und personell gesicherter Schulbetrieb durchgeführt. Abgesehen von dem Zeitraum vom 15. Dezember 2001 bis zum 31. Juli 2002 besitze die Schule keine qualifizierte Schulleitung. Ebenso fehle es an einem dauerhaften Bestand an Lehrkräften. Für den Deutschunterricht habe eine Lehrkraft vom 4. Februar 2002 bis zum 22. März 2002 und für den Unterricht in Englisch für die Zeiten vom 16. September 2001 bis 18. Oktober 2001 und vom 1. August 2002 bis zum 12. Dezember 2002 gefehlt. Daraus folgend würden die im Schulkonzept dargestellten Unterrichtsinhalte nicht umgesetzt, insbesondere nicht die des bilingualen Unterrichts. Die Unterrichtsqualität leide erheblich und die Erwartungen der Eltern könnten nicht erfüllt werden.

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Ein weiterer Hinweis auf die Unzuverlässigkeit der Geschäftsführer der Antragstellerin sei die Tatsache, dass die Antragstellerin zum Februar 2003 ihr schulisches Angebot ohne Anzeige nach § 158 Abs. 3 NSchG erweitert habe.

8

Für eine Feststellung des Ruhens der Schulpflicht reiche es aber nicht aus, dass irgendein Unterricht mit der erforderlichen Mindeststundenzahl erteilt werde. Erforderlich sei vielmehr, dass Unterricht mit inhaltlicher Substanz im Sinne einer planmäßigen Bildungsveranstaltung stattfinde, woran es im Fall der H. -Schule G. fehle. Die Schulbehörde habe insoweit darauf zu achten, dass ein der namentlichen Bezeichnung der Ergänzungsschule als Grundschule entsprechender Bildungsgang erkennbar werde.

9

Die Abwägung der widerstreitenden Interessen gebiete es, den Sofortvollzug des Widerrufs anzuordnen. Der Staat als Garant des Bildungsauftrags und der Bildungsqualität habe sicher zu stellen, dass es für Erziehungsberechtigte erkennbar werde, wenn an einer Schule nicht die Schulpflicht erfüllt werden könne. Erginge erst im Laufe des kommenden Schuljahres eine vollziehbare Entscheidung über das Ruhen der Schulpflicht, müssten die Schülerinnen und Schüler größere pädagogische Probleme und psychische Belastungen verkraften als dieses im Fall eines Schulwechsels zum Schuljahresbeginn der Fall sei. Für Erstklässler entstünden noch schwerwiegendere Probleme, da sie die wichtige Eingangsphase der später zu besuchenden Grundschule versäumten. Außerdem müssten sie sich an ein anderes pädagogisches Konzept gewöhnen.

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Die Antragstellerin hat gegen den Bescheid vom 3. April 2003 am 7. Mai 2003 Widerspruch erhoben. Diesen hat die Antragsgegnerin mit Widerspruchsbescheid vom 8. Juli 2003 als unbegründet zurückgewiesen. Daraufhin hat die Klägerin am 22. Juli 2003 im Hauptsacheverfahren 6 A 3109/03 Klage erhoben.

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Mit dem am 7. Mai 2003 bei Gericht eingegangenen Antrag beansprucht sie vorläufigen Rechtsschutz gegen den Sofortvollzug des Widerrufs der mit Bescheid vom 7. August 2001 getroffenen Feststellung des Ruhens der Schulpflicht.

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Sie macht geltend, zu der mit dem im Hauptsacheverfahren angefochtenen Bescheid bewirkten Schließung ihrer Schule zum 1. August 2003 nicht angehört worden zu sein. Vielmehr sei sie davon ausgegangen, dass sich die diesbezügliche Absicht der Antragsgegnern erledigt hatte, nachdem mit Ablauf des 31. Januar 2003 keine Maßnahme ergriffen worden sei.

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Der Widerruf der Feststellung des Ruhens der Schulpflicht sei rechtswidrig, weil seine Begründung in wesentlichen Punkten von einem falschen Sachverhalt ausgehe. Weder fehle es der H. -Schule G. an einer Schulleitung noch an Unterrichtsversorgung noch an einer Umsetzung der Unterrichtsinhalte.

14

Die Antragsgegnerin berufe sich weitgehend auf Vorgänge, die bei Erlass des Feststellungsbescheides vom 7. August 2001 bereits bekannt gewesen seien. Hinsichtlich der wesentlichen Tatsachen, die zur Begründung des angefochtenen Bescheides herangezogen würden, sei die Jahresfrist für einen Widerruf nicht gewahrt worden, denn die Antragsgegnerin habe ausweislich ihrer Verwaltungsvorgänge bereits am 20. November 2001 eine Schließung der Schule erwogen. Weitere vermeintliche Mängel, zu denen ausgesprochen zweifelhafte Vorgänge zählten, seien längst erledigt, wie die Schreiben der Bevollmächtigten der Antragstellerin vom 26. Juni 2002 und der Antragsgegnerin vom 24. Juni 2002 zeigten. Andere Daten seien falsch. Herr I. sei nicht zum 1. August 2002, sondern zu Beginn der Herbstferien 2002 aus dem Dienst der Antragstellerin ausgeschieden. Der fehlende Deutschunterricht im Zeitraum Februar/März 2002 sei durch sog. "Leseeltern", den Einsatz von Praktikanten, die Beschäftigung eines Sozialpädagogen mit einem Theaterprojekt und durch die Ferienzeit ausgeglichen worden. Zu der Behauptung der Antragsgegnerin, dass Unterrichtsinhalte nicht umgesetzt würden, fehle jede Angabe von Fakten und Daten. Im Übrigen habe die schulfachliche Dezernentin der Antragstellerin in einem Vermerk vom 18. November 2002 eine pädagogisch gute Arbeit bescheinigt. Dasselbe folge aus der von dem Sonderschulrektor im Ruhestand J. K., einem Mitglied der kollegialen Schulleitung, unter dem 25. April 2003 gefertigten bewerteten Darstellung der Umsetzung des Konzepts in der H. -Schule G.. An dieser Schule falle im Gegensatz zu vielen öffentlichen Schulen kein Unterricht aus, und die Bilingualität des Unterrichts sei durch den Einsatz von Lehr- und Assistenzkräften einschließlich "native speaker" gesichert.

15

Der Behauptung der Antragsgegnerin, die H. -Schule G. habe seit dem 1. August 2002 keine Schulleitung mehr, stehe entgegen, dass sich die Beteiligten im Juni 2002 auf eine kollegiale Schulleitung verständigt hätten. Als pädagogischer Schulleiter stehe Herr K. zur Verfügung. Dieser sei der Antragsgegnerin bereits im November 2002 als Schulleiter avisiert worden.

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Unzutreffend sei auch die Darstellung der Antragsgegnerin, wonach die Antragstellerin zum Februar 2003 ihr schulisches Angebot ohne Anzeige nach § 158 Abs. 3 NSchG erweitert habe. Mit Schreiben ihrer Verfahrensbevollmächtigten vom 4. Februar 2003 habe die Antragstellerin der Antragsgegnerin angezeigt, dass sie beabsichtige, an der Schule eine Kleingruppe für noch nicht schulpflichtige Kinder einzurichten. Vereinbarungsgemäß habe die Antragstellerin darauf nach einem Rückruf der Dezernentin des Dezernats 407 mit Schreiben vom 14. März 2003 begründet, warum für die Kleingruppe keine Betriebserlaubnis nach § 45 Abs. 8 SGB VIII notwendig sei und dass es sich dabei auch nicht um die Einrichtung einer Vorklasse im Sinne von § 189 NSchG a.F. handele. Eine Reaktion der Schulbehörde sei daraufhin nicht erfolgt. Offensichtlich stellten erst dieser Vorgang und der versuchte Telefonanruf der Antragsgegnerin in der H. -Schule G. am 27. März 2003 die tragenden Gründe für den Bescheid vom 3. April 2003 dar. Auch dieser Vorfall werde in dem Bescheid nicht zutreffend wiedergegeben. Er habe dazu geführt, dass sich die Beteiligten am 1. April 2003 telefonisch geeinigt hätten, dass zukünftig Telefonanrufe der Antragsgegnerin zunächst an den Geschäftsführer der Antragstellerin, erst dann an Herrn K. und ersatzweise an den Verfahrensbevollmächtigten der Antragstellerin gerichtet werden sollten.

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Die Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung erscheine, soweit sie sich auf die notwendige Sicherstellung des staatlichen Bildungsauftrags und die Vorteile eines frühen gerichtlichen Eilrechtsschutzes stütze, abwegig.

18

Die Antragstellerin beantragt sinngemäß,

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die aufschiebende Wirkung ihrer Klage gegen den im Bescheid der Antragsgegnerin vom 3. April 2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Antragsgegnerin vom 8. Juli 2003 verfügten Widerruf der Feststellung des Ruhens der Schulpflicht vom 7. August 2001 wiederherzustellen.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

22

Die Antragsgegnerin erwidert, das rechtliche Gehör der Antragstellerin nicht verletzt zu haben. Mit dem später gewählten Termin des Widerrufs werde die Antragstellerin nicht schlechter gestellt.

23

Die Tatsachen, auf die sich die angefochtene Entscheidung stütze, lägen im Wesentlichen in der Zeit nach dem 7. August 2001. Der Antragstellerin sei mehrfach und für einen langen Zeitraum Gelegenheit zur Nachbesserung der beanstandeten Zustände gegeben worden. Diese seien auch in dem genannten Schreiben der Antragsgegnerin vom 24. Juni 2002 aufgelistet worden. Herr I. habe erklärt, dass er seine Tätigkeit als Schulleiter schon weitaus früher als von der Antragstellerin vorgetragen beendet habe, nämlich zum 1. August 2002. Der Vortrag der Antragstellerin hinsichtlich des fehlenden Deutschunterrichts spräche gerade dafür, dass dieser in dem genannten Zeitraum weder qualifiziert noch bilingual durchgeführt worden sei. Die nur für den Zeitraum von einigen Monaten getroffenen Feststellungen des Herrn K., der erst am 12. Dezember 2002 als Schulleiter benannt worden sei, entkräfteten nicht die Tatsachen, die zur Unzuverlässigkeit der Betreiberin der Schule führten.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten nimmt die Kammer ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakten 6 B 1906/03, 6 A 3109/03, 6 A 325/03 und 6 B 3822/02 sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug.

25

II. Der Antrag ist gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zulässig.

26

Der unter Buchst. b) der Rechtsfolgenanordnungen des Bescheides vom 3. April 2003 verfügte Widerruf des Ruhens der Schulpflicht stellt einen Verwaltungsakt dar, der an die Antragstellerin als Trägerin einer Ergänzungsschule adressiert ist und auch sie nach § 42 Abs. 2 VwGO in eigenen Rechten verletzen kann. Die im Hauptsacheverfahren erhobene Klage der Antragstellerin, deren aufschiebende Wirkung wiederhergestellt werden soll, ist daher zulässig. Mit dem Widerruf wird der Antragstellerin eine Rechtsposition genommen, auch wenn die widerrufene, auf § 160 NSchG gestützte Feststellung vom 7. August 2001, dass während des Besuchs der Ergänzungsschule der Antragstellerin die Schulpflicht ruht, in erster Linie ein Verwaltungsakt ist, der die individuellen Schulrechtsverhältnisse einer unbestimmten Zahl von Schülerinnen und Schülern nach Maßgabe des § 66 Satz 4 NSchG regelt. Mit ihm trifft die Schulbehörde nach § 160 Satz 1 NSchG eine verbindliche Feststellung hinsichtlich der Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen für ein Ruhen der gesetzlichen Schulpflicht (§ 63 ff. NSchG) mit den sich daran anknüpfenden Rechtsfolgen des § 66 Satz 3 NSchG für die betroffenen Schülerinnen und Schüler. Daraus folgt, dass die Schulbehörde mit der Entscheidung nach § 160 NSchG einen die Erfüllung des gesetzlichen Tatbestandes feststellenden Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung nach § 35 Satz 2 1. Alt. VwVfG erlässt (vgl. dazu BVerwG, NVwZ 2003 S. 864 und OVG Berlin, NVwZ-RR 2002 S. 720).

27

Der feststellende Verwaltungsakt wirkt sich auf die Rechte des Schulträgers der von der Feststellung erfassten Ergänzungsschule nicht nur als ein sog. rechtlicher Reflex in der Gestalt besserer Wettbewerbschancen mit anderen Schulträgern aus. Vielmehr knüpfen an die Feststellung der tatbestandlichen Voraussetzungen des Ruhens der Schulpflicht unmittelbar die Rechtsfolgen des § 141 NSchG an, insbesondere die Pflicht zur Erfüllung des Bildungsauftrags der Schule, zur Beachtung der Bekenntnisfreiheit religiös und weltanschaulich Andersdenkender sowie die Pflicht zur Wahrung der gesetzlich vorgesehen Schulformen und Schulbereiche (§ 141 Abs. 1 Satz 1 NSchG). Eine solche Aktualisierung rechtlicher Pflichten beinhaltet zugleich das Recht, die sonst nur für öffentliche und Ersatzschulen vorgesehene Gliederung des Schulwesens für sich in Anspruch zu nehmen. Zugleich versetzt sie den Träger der Ergänzungsschule in die Lage, auch schulpflichtige Schülerinnen und Schüler aufzunehmen, ohne dadurch gegen die objektiv-gesetzlichen Verbote aus § 176 Abs. 1 Nr. 1 und 2 NSchG zu verstoßen und Anlass zu schulaufsichtlichen Maßnahmen nach § 159 Abs. 1 NSchG zu geben. Dass die Feststellung des Ruhens der Schulpflicht den Schulträger einer Ergänzungsschule in seiner Eigenschaft als Rechtsträger berührt, entspricht offenbar auch den Vorstellungen des Gesetzgebers, der gerade aus diesem Grund im Gesetzgebungsverfahren zum 2. Gesetz zur Änderung des NSchG (vom 21.7.1980, Nds. GVBl. S. 261) den (ehemaligen) § 141 NSchG auf Änderungsvorschlag des Kultusausschusses (vom 12.6.1980, LT-Drs. 9/1660 S. 60) um die heute geltenden Regelung, dass der Feststellungsbescheid an den Schulträger zu richten ist, ergänzt hat (Nds. Landtag, 9. Wahlperiode, Stenograph. Berichte Sp. 5648).

28

Der Antrag ist auch begründet.

29

Das Verwaltungsgericht kann im Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs wiederherstellen, wenn die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts im besonderen öffentlichen Interesse nicht gerechtfertigt ist. Danach setzt der Erfolg des Antrags auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs eine Abwägung des Interesses des Antragstellers, vor einer Entscheidung über seine Klage vom Vollzug des angegriffenen Verwaltungsaktes verschont zu bleiben, gegen das öffentliche Interesse an dessen sofortiger Durchsetzung voraus. Für den Ausgang dieser Interessenabwägung können auch die überschaubaren Erfolgsaussichten des Widerspruchs berücksichtigt werden.

30

Nach dem gegenwärtig bekannten Sachstand lässt sich nicht feststellen, dass die in der Hauptsache erhobene Anfechtungsklage der Klägerin keine Aussicht auf Erfolg hat. Vielmehr sind die Erfolgsaussichten der Klage als offen anzusehen.

31

Die Kammer teilt nicht die Ansicht der Antragstellerin, dass ihr Rechtsbehelf in der Hauptsache schon wegen eines Anhörungsdefizits Erfolg haben müsste. Die Antragstellerin hat nämlich im Widerspruchsverfahren in ausreichender Weise Gelegenheit erhalten, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern (vgl. § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG), zumal die Antragsgegnerin die Einwände der Antragstellerin gegen die getroffene Behördenentscheidung ausweislich ihrer Ausführungen im Schriftsatz vom 19. Juni 2003 zur Kenntnis genommen und erwogen hat.

32

Die in den angefochtenen Bescheiden genannten Gründe, nämlich die Annahme einer persönlichen Unzuverlässigkeit der Geschäftsführer des Schulträgers, können entgegen der Rechtsauffassung der Antragstellerin grundsätzlich eine nachträgliche Änderung der Tatsachenlage im Sinne von § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG darstellen. Die Kammer folgt insoweit nicht der Auffassung, dass diese Gründe rechtlich irrelevant seien, weil der Schulträger einer Ergänzungsschule aus § 160 Satz 1 NSchG schon immer dann einen gesetzlichen Anspruch auf die Feststellung der Ruhens der Schulpflicht habe, wenn die Ergänzungsschule irgendeinen schulmäßigen Unterricht von mindestens 24 Wochenstunden erteilt (so Seyderhelm/Nagel/Brockmann, NSchG, § 160 Erl. 2), oder wenn ihre Unterrichtsangebote den allgemein üblichen pädagogischen Anforderungen gerecht werden (so Woltering/Bräth, Niedersächsisches Schulgesetz, 4. Aufl., § 160 Erl. 2).

33

Einem nur mit dieser Maßgabe eingeschränkten gesetzlichen Anspruch des Schulträgers einer Ergänzungsschule auf die Feststellung nach § 160 Satz 1 NSchG steht nicht nur der Wortlaut der Rechtsnorm entgegen, welche die Feststellung ausdrücklich in das Ermessen der Schulbehörde stellt. Die Begründung eines gesetzlichen Anspruchs würde auch den von § 160 in Verbindung mit § 141 NSchG ausgelösten Rechtsfolgen zuwiderlaufen. Danach hat die Ergänzungsschule mit dem Wirksamwerden einer an ihren Träger adressierten Feststellung des Ruhens der Schulpflicht gemäß § 141 Abs. 1 Satz 1 NSchG den staatlichen Bildungsauftrag der Schule aus § 2 NSchG zu erfüllen. Außerdem tritt die Ergänzungsschule infolge der Feststellung des Ruhens der Schulpflicht mit der von § 141 Abs. 1 Satz 1 NSchG angeordneten Bindung an die im NSchG geregelten Schulformen und -bereiche in einen Wettbewerb mit staatlichen Schulen, ohne allerdings - wie dieses bei Ersatzschulen der Fall ist - den Lern- und Erziehungszielen öffentlicher Schulen entsprechen zu müssen und einem qualifizierten Genehmigungserfordernis zu unterliegen.

34

Das macht es zwingend erforderlich, dass die Schulbehörde im Rahmen der Ermessensermächtigung des § 160 Satz 1 NSchG die Möglichkeit erhalten muss zu prüfen und abzuwägen, in welchem Maße Organisation und Unterrichts- und Erziehungsarbeit der Ergänzungsschule dem staatlichen Bildungsauftrag aus § 2 NSchG Rechnung tragen. Dabei kann im Einzelfall auch die Frage, ob der Schulträger die erforderliche Zuverlässigkeit zur Übernahme der gesetzlichen Pflichten aus § 141 NSchG erfüllt, eine Rolle spielen. § 160 NSchG zählt zu den schulgesetzlichen Normen über die Schulpflicht, die das in Art. 4 Abs. 1 und 2 NV im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht und der Schulaufsicht des Landes garantierte Recht auf Bildung näher regeln und über die das Land nach § 54 Abs. 1 NSchG auf die Verwirklichung gleicher Bildungschancen aller in Niedersachsen wohnenden Schüler hinwirken muss. Dabei erfasst der Begriff der staatlichen Schulaufsicht nicht nur die Beaufsichtigung von Institutionen, sondern auch die Durchsetzung der allgemeinen Schulpflicht. Diese von Art. 7 Abs. 1 GG und Art. 4 Abs. 2 Satz 2 NV vorgegebene staatliche Aufgabe kann effektiv nur dann wahrgenommen werden, wenn bei den für bestimmte Ergänzungsschulen getroffenen, allgemein wirkenden Entscheidungen über die generelle Befreiung von der Schulpflicht nicht nur formelle Entscheidungskriterien zugrunde gelegt werden, sondern auch inhaltlich geprüft wird, ob die rechtlichen Vorgaben des § 141 NSchG eingehalten werden und deshalb mit dem Besuch der betreffenden Ergänzungsschule die Erfüllung des staatlichen Bildungsauftrags aus § 2 NSchG gewährleistet wird.

35

Davon abgesehen scheitert die Herleitung eines gesetzlichen Anspruchs aus § 160 NSchG auch an dem erklärten Willen des Gesetzgebers. Dieser hat die gegenwärtige Fassung des § 160 NSchG mit dem 2. Gesetz zur Änderung des NSchG (vom 21.7.1980, Nds. GVBl. S. 261) gerade gewählt, weil die bis zu jenem Zeitpunkt geltende Fassung des früheren § 141 NSchG, welche das Ruhen der Schulpflicht als Verleihung eines Rechts an die Ergänzungsschule ("Einer Ergänzungsschule ... kann das Recht verliehen werden") vorsah, nicht mit dem Wesen dieser Entscheidung in Einklang zu bringen war (amtl. Begründung zum Gesetzentwurf vom 8.10.1979, LT-Drs. 9/1085 S. 84).

36

Dass die Feststellung nach § 160 NSchG für den Besuch einer durch die Gewährleistung des Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG geschützten Privatschule getroffen wird, ändert an der Notwendigkeit einer wertenden Beurteilung des Angebots der Ergänzungsschule nichts. Denn damit wird kein von Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG nicht gedeckter Genehmigungszwang eingeführt, sondern - wie oben bereits dargestellt, nur der Kreis der Rechte und rechtlichen Bindungen der Ergänzungsschule erweitert. Das Grundrecht der Privatschulfreiheit bedeutet in Bezug auf die Pflichten einer Privatschule nicht, dass sie eine staatsfreie Schule wäre; das Gegenteil folgt schon daraus, dass sie nach Art. 7 Abs. 1 GG und Art. 4 Abs. 2 Satz 2 NV der Schulaufsicht des Landes untersteht (BVerfGE 27, 195).

37

Ist es danach aber möglich, dass in Bezug auf den Feststellungsbescheid vom 7. August 2001 nachträgliche Tatsachen im Sinne von § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG eingetreten sein könnten, hängen die Erfolgaussichten der Klage im rechtlichen Zusammenhang mit der Frage der persönlichen Zuverlässigkeit der Geschäftsführer der Antragstellerin voraussichtlich von weiteren Ermittlungen ab. Das betrifft insbesondere die Fragen der rechtzeitigen Bestellung eines verantwortlichen Schulleiters im Herbst 2002, der generellen Erreichbarkeit der Schulleitung für Rückfragen der Schulaufsicht sowie die in den angefochtenen Bescheiden nicht näher dargelegten und auch im Übrigen den Verwaltungsvorgängen nicht zu entnehmenden Umstände der Erweiterung des Angebots der H. -Schule G. um einen Betreuungsbereich für nicht schulpflichtige Kinder im Februar 2003. Insoweit wird im Einzelnen zu prüfen sein, welcher Art das neue Angebot ist und ob es sich hierbei um ein von § 6 NSchG abweichendes schulisches Angebot handelt.

38

Andererseits folgt eine entscheidungserhebliche Änderung der Tatsachenlage im Sinne von § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG entgegen der Begründung des Bescheides vom 3. April 2003 nicht schon daraus, dass mit der zugleich verfügten Untersagung der Fortführung der Ergänzungsschule die Grundlage für die am 7. August 2001 ausgesprochene Feststellung über das Ruhen der Schulpflicht weggefallen wäre. Dieses kann gegenwärtig schon deshalb nicht als Begründung für einen Widerruf der Ruhensfeststellung herangezogen werden, weil die im Hauptsacheverfahren 6 A 3109/03 erhobene Anfechtungsklage gegen die Untersagungsverfügung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfaltet. Die aufschiebende Wirkung suspendiert nicht nur die Wirkung der Untersagungsverfügung selbst, sondern auch die der auf diesen Verwaltungsakt gestützten behördlichen Folgeentscheidungen.

39

Bei dieser Sachlage führt eine Abwägung der widerstreitenden Interessen dazu, dass sich ein besonderes, also ein das Privatinteresse der Antragstellerin an der vorläufigen Abwehr von Vollzugsfolgen übersteigendes öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung des Widerrufs der Ruhensfeststellung nicht feststellen lässt.

40

Die Begründung der angefochtenen Bescheide lässt nicht erkennen, dass die von der Antragsgegnerin angenommene persönliche Unzuverlässigkeit der Geschäftsführer der Antragstellerin aufgrund aktueller Ereignisse gegenwärtig Auswirkungen auf den Schulbetrieb hätte, denen mit einem sofortigen Handeln in Gestalt einer sofortigen Vollziehung der Widerrufsverfügung begegnet werden müsste. Angesichts der offenen Erfolgsaussichten der Hauptsache zeichnet sich auch nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit ab, dass die Schülerinnen und Schüler der H. -Schule G. noch vor Ablauf des kommenden Schuljahres auf eine andere Schule wechseln müssten.

41

Zunächst ist nicht ersichtlich, dass gegenwärtig, also in jüngster Zeit und in der Zeit nach Wiederaufnahme des Unterrichtsbetriebes im kommenden Schuljahr, an der H. -Schule G. kein organisatorisch, zeitlich und personell gesicherter Schulbetrieb durchgeführt wird. Für eine solche Annahme lassen sich weder den Verwaltungsvorgängen der Antragsgegnerin noch dem übrigen bekannten Sachverhalt Anhaltspunkte entnehmen. Offensichtlich hat die Antragstellerin seit mehreren Monaten einen für den pädagogischen Betrieb der H. -Schule G. verantwortlichen Schulleiter eingesetzt, dessen fachliche Eignung als Sonderschulrektor im Ruhestand nach dem bisher bekannten Sachverhalt nicht in Zweifel gezogen wird.

42

Ferner liegen keine Erkenntnisse aus aktuellen Beobachtungen der Schulbehörde im Unterricht der H. -Schule G. vor, aus denen geschlossen werden könnte, dass die Antragstellerin den Betrieb ihrer Schule gegenwärtig zeitlich und personell nicht gesichert hätte. Dasselbe gilt für die Annahme, dass kein Unterricht mit inhaltlicher Substanz im Sinne einer planmäßigen Bildungsveranstaltung stattfände. Nur auf greifbare Ergebnisse schulbehördlicher Ermittlungen über tatsächlich nicht stattfindenden Unterricht oder über Unterricht ohne inhaltliche Substanz ließe sich die Annahme einer besonderen Eilbedürftigkeit eines Widerrufs des Feststellungsbescheides vom 7. August 2001 stützen, nicht aber auf die im angefochtenen Bescheid vom 3. April 2003 für die Vergangenheit aufgezählten Fehlzeiten.

43

Soweit die Antragsgegnerin die fehlende inhaltliche Substanz des Unterrichts beanstandet, ist außerdem darauf hinzuweisen, dass allein der Umstand zurückgehender Schülerzahlen aufgrund von Abmeldungen noch nicht auf einen dringenden Handlungsbedarf im Sinne der Notwendigkeit einer sofortigen Vollziehung schulbehördlicher Maßnahmen schließen lässt. Im Übrigen ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass es im Rahmen des § 141 NSchG der Entscheidung der Antragstellerin als Ergänzungsschule und der Nachfrage nach ihrem Unterrichtsangebot überlassen bleibt, in welcher Weise sie schulische Unterrichts- und Erziehungsarbeit leistet. Sie ist dabei, gerade weil sie nicht Ersatzschule sondern Ergänzungsschule ist, nicht an den für öffentliche Schulen geltenden Standard gebunden. Die Ergänzungsschule kann somit nicht dazu verpflichtet werden, die für die Unterrichts- und Erziehungsarbeit in öffentlichen Schulen geltenden Vorgaben aus Erlassen und Richtlinien über Stundentafeln und Unterrichtsinhalte anzuwenden. Vielmehr ist es allein der Ergänzungsschule überlassen, auf welchem Weg und unter welchem Namen sie ihr pädagogisches Konzept verfolgt. Das zeigt sich insbesondere an der von der Antragsgegnerin nicht zu entscheidende Frage, ob sich das von der Schule der Antragstellerin vertretene Konzept von Montessori-Pädagogik nach herkömmlichen Verständnis mit dem Anspruch einer Hochbegabten-Förderung vereinbaren lässt und ob bilingualer Unterricht, so wie ihn die Antragstellerin versteht, in dieser Form auch in einer öffentlichen oder Ersatzschule denkbar wäre. Solange der Unterricht dieser Ergänzungsschule die Prinzipien der §§ 2 und 3 Abs. 2 Satz 2 NSchG wahrt, hierzu liegen offensichtlich keine aktuellen Feststellungen der Antragsgegnerin aus dem Unterricht der H. -Schule G. vor, stellen sich diese Fragen für die Schulaufsicht nicht.

44

Dasselbe gilt im Ergebnis auch für die Frage, wie Zeiten der Vertretung erkrankter Fachlehrkräfte zu überbrücken sind. Auch insoweit ist die Antragstellerin nicht an den Standard von öffentlichen oder Ersatzschulen gebunden. Abgesehen davon, dass die bisher genannten Zeiträume der Erkrankung der Lehrkraft für den Deutschunterricht und das Fehlen einer Lehrkraft für den Unterricht in englischer Sprache bereits längere Zeit zurückliegen und schon deshalb keine besondere Eilbedürftigkeit des Vollzugs der Widerrufsverfügung begründen können, ist auch nicht ersichtlich, dass die von der Antragstellerin praktizierte Vertretung der Lehrkräfte im Fach Deutsch durch den Einsatz von sog. "Leseeltern" und Praktikanten so wesentlich von dem Standard öffentlicher Grundschulen abweichen könnte, dass auch nach diesen nur vorübergehenden Zeiträumen schon der Bildungsauftrag der Schule gefährdet sein könnte, weil sich die dadurch entstandenen Unterrichtslücken nicht mehr schließen ließen. Denn nach den Hinweisen des Niedersächsischen Kultusministeriums zur Durchführung der Verlässlichen Grundschule (Stand: 2002) können auch an öffentlichen Grundschulen entgegen § 51 Abs. 1 Satz 1 NSchG als Vertretungskräfte für krankheitsbedingte Ausfälle von Lehrkräften Personen ohne abgeschlossene Ausbildung und Lehrbefähigung, nämlich Studierende des Lehramts, eingesetzt werden. Zu den in der Vergangenheit festgestellten Unterrichtsfällen im bilingualen Unterricht ist anzumerken, das die Antragstellerin als Trägerin einer Ergänzungsschule mit Grundschulcharakter nicht verpflichtet sein dürfte, bilingualen Unterricht anzubieten, um den üblichen Anforderungen des § 2 NSchG an die Erfüllung des Bildungsauftrags für Grundschulkinder Genüge zu tun, zumal dieser Unterricht nicht einmal Bildungsstandard in öffentlichen Grundschulen ist.

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