Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-10-20, Aktenzeichen 20 K 6314/97
ECLI:DE:VGD:2000:1020.20K6314.97.00

Tenor

Der Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 8. Januar 1997 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides des xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx vom 7.
Juli 1997 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens, für das Gerichtskosten nicht
erhoben werden.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.
Der Beklagte darf die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der
Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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Tatbestand:

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Im Rahmen einer vom Beklagten in der Zeit vom 06. bis
17. März 1995 beim Sozialamt des Klägers vorgenommenen
Fachaufsichtsprüfung stellte der Beklagte fest, dass eine
nicht unbedeutende Anzahl von Bürgerkriegsflüchtlingen aus dem
ehemaligen Jugoslawien im ausschließlichen Leistungsbezug nach
dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG) stand. Dies beruhte darauf,
dass diese Personen im sozialhilfetechnischen
Personenkreisschlüssel 04 geführt wurden, was die
ausschließliche Leistungsgewährung nach dem BSHG bewirkte.
Personen, die in den Personenkreisschlüsseln 11-13 geführt
werden, erhalten dagegen Leistungen nach dem
Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG). Das Sozialamt des
Klägers wandte die Personenkreiseinstufung in der Weise an,
dass alle Bürgerkriegsflüchtlinge mit dem
aufenthaltsrechtlichen Status einer Aufenthaltsbefugnis
leistungsberechtigt nach dem BSHG und Bürgerkriegsflüchtlinge
mit einer Duldung leistungsberechtigt nach dem AsylbLG sind.
Hiergegen hat der Beklagte auch grundsätzlich keine
Einwendungen. Bei der Einstufung richtete sich das Sozialamt
des Klägers nach dem vom Ausländeramt des Klägers gemeldeten
ausländerrechtlichen Aufenthaltsstatus.

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Der Beklagte überprüfte daraufhin mit Hilfe seines
Ausländeramtes die Ausländerakten von 43
Bürgerkriegsflüchtlingen aus Bosnien-Herzegowina. Das
Kreisausländeramt fasste die Ergebnisse seiner Überprüfung im
Prüfbericht vom 28.06.1995 zusammen und kam u.a. zu dem
Ergebnis, dass ein Großteil der vom Kläger gegenüber dem
Beklagten abgerechneten Sozialhilfeaufwendungen wegen der
fehlerhaften Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis zu Unrecht
geltend gemacht worden seien. Mit Schreiben vom 28.09.1995
nahm der Kläger zu dem Prüfbericht Stellung und vertrat eine
gegenteilige ausländerrechtliche Auffassung. Mit Schreiben vom
21.11.1996 forderte daraufhin das Sozialamt des Beklagten das
des Klägers zur Erteilung von Auskünften zur Bezifferung des
dem Kreis entstandenen finanziellen Schadens auf. Dem kam das
Sozialamt des Klägers mit Schreiben vom 19.12.1996 nach.

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Mit Schreiben vom 08.01.1997 forderte der Beklagte den
Kläger auf, ihm bis zum 10.02.1997 einen Betrag von
120.382,09 DM zu erstatten. Zur Begründung führte er an, für
den Zeitraum vom 01.01.1995 bis zum jeweiligen Zeitpunkt der
Umstellung auf Leistungen nach dem AsylbLG seien für
35 Bürgerkriegsflüchtlinge Leistungen nach dem BSHG
abgerechnet worden. Bei einer von vornherein korrekten
ausländerrechtlichen Einstufung wären ihm diese Kosten nicht
entstanden. Richtigerweise hätten Leistungen nach dem AsylbLG
erbracht werden müssen, für die die Gemeinde die
Kostenträgerschaft habe. Mit Schreiben vom 13.02.1997 lehnte
der Kläger die Erstattung ab und führte aus, die seinerzeit
erfolgte ausländerrechtliche Einstufung sei nicht zu
beanstanden und die Leistungen nach dem BSHG danach zu Recht
erfolgt.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 07.07.1997, zugestellt am
11.07.1997 wertete der Beklagte das Schreiben vom 13.02.1997
als Widerspruch gegen seinen Bescheid vom 08.01.1997 und wies
den Widerspruch als unbegründet zurück. Zur Begründung machte
er geltend, in 35 benannten Fällen seines Bescheides vom
08.01.1997 habe keine gültige Ermächtigung für die Gewährung
einer Hilfe unmittelbar nach dem BSHG bestanden. Insofern
seien die Aufwendungen zu Unrecht mit dem Beklagten
abgerechnet worden. Die Aufwendungen seien dem Kläger im
Rahmen der allgemeinen Abrechnung der Sozialhilfe und ohne
Verwaltungsakt erstattet worden. Die Erteilung einer
Aufenthaltsbefugnis an den betreffenden Personenkreis sei
rechtswidrig gewesen. Rechtmäßig hätte eine Duldung erteilt
werden müssen, was eine Anspruchsberechtigung nach dem AsylbLG
begründet hätte. Es seien daher Hilfen abgerechnet worden, die
nicht nach dem BSHG begründet seien. § 7 der Satzung über die
Sozialhilfe im Kreis xxxxx bestimme, dass der örtliche Träger
in diesem Falle nicht verpflichtet sei, Erstattungen zu
leisten. Im öffentlichen Recht sei gewohnheitsrechtlich
anerkannt, dass auch ohne besondere Regelung Leistungen ohne
Rechtsgrund rückgängig gemacht werden müssen. Grundlage sei
das eigenständige Rechtsinstitut des öffentlich-rechtlichen
Erstattungsanspruches. Ein solcher Anspruch könne auch
zwischen Hoheitsträgern bestehen.

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Der Kläger hat hiergegen am 28.07.1997 Klage erhoben. Zur
Begründung macht er geltend, die beanstandeten
Aufenthaltsbefugnisse seien zu Recht erteilt worden. Selbst
wenn aber entgegen der Auffassung des Klägers ein
Gesetzesverstoß vorliegen sollte, könne allenfalls ein leicht
fahrlässiger Gesetzesverstoß zum Vorwurf gemacht werden. In
diesem Falle greife der in § 7 Abs. 1 der Satzung über die
Durchführung der Sozialhilfe geregelte Ausschluss der
Erstattung der aufgewendeten Sozialhilfeleistungen nicht.

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Der Kläger beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 08.01.1997 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides des
xxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxx vom 07.07.1997
aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges
Vorbringen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und den der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig, insbesondere
ist der Kläger als Adressat des Leistungsbescheides - das
Schreiben vom 08.01.1997 hat jedenfalls durch den
Widerspruchsbescheid vom 07.07.199 unzweideutig den Charakter
eines Verwaltungsaktes erhalten - auch klagebefugt, § 42
VwGO.

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Die Klage ist auch begründet. Der angefochtene Bescheid vom
08.01.1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
07.07.1997 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen
Rechten, § 113 Abs. 1 VwGO.

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Die Rechtswidrigkeit ergibt sich zunächst schon daraus,
dass der Beklagte den vermeintlichen Zahlungsanspruch nicht
durch Verwaltungsakt geltend machen durfte. Eine
Rechtsgrundlage dafür ist nicht ersichtlich. Der Erlass eines
Verwaltungsaktes setzt im Grundsatz nicht nur voraus, dass für
die getroffene rechtliche Regelung in materieller Hinsicht
eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern auch, dass die
Behörde in Form eines Verwaltungsaktes handeln darf. Bei der
Geltendmachung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen
ist Voraussetzung nicht nur das Vorliegen eines öffentlich-
rechtlichen Anspruchs der Behörde, sondern auch eine
Ermächtigung der Behörde, diesen Anspruch durch Verwaltungsakt
geltend zu machen. Ausnahmen vom Erfordernis einer besonderen
Handlungsermächtigung sind lediglich anerkannt im Bereich des
Beamtenverhältnisses und in den Fällen, in denen sich die
Rückforderung als actus contrarius der Gewährung darstellt
(Kehrseitentheorie).

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vgl. hierzu Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz,
7. Auflage, § 35 Rnr. 11 m.N..

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Eine materiell-rechtliche gesetzliche Grundlage für den
angefochtenen Leistungsbescheid, der auch eine entsprechende
Handlungsermächtigung zu entnehmen wäre, ist nicht
ersichtlich. Auch ergibt sich diese nicht aus der vorstehend
erwähnten „Kehrseitentheorie". Die Abrechnung und Erstattung
der Sozialhilfeaufwendungen, die rückgängig gemacht werden
soll, erfolgte, wie der Widerspruchsbescheid ausführt und der
Schriftsatz des Beklagten vom 12.09.2000 bestätigt, auf Grund
eines zwischen dem Beklagten und den kreisangehörigen
Gemeinden vereinbarten vierteljährlichen Abrechnungsverfahrens
ohne - wie es ausdrücklich heißt - Verwaltungsakt.
Gegenteiliges lässt sich auch nicht den vom Beklagten
vorgelegten Verwaltungsvorgängen entnehmen.

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Drüber hinaus setzt die Geltendmachung durch Verwaltungsakt
ein Über-Unterordnungsverhältnis (Subordinationsverhältnis)
voraus. Daran fehlt es vorliegend. Dabei bedarf es hier keines
weiteren Eingehens darauf, ob ein Leistungsbescheid überhaupt
gegen den Bürgermeister ergehen könnte und nicht gegen die
Gemeinde gerichtet werden müsste. Durch die Übertragung von
Aufgaben der Sozialhilfe gemäß § 96 Abs. 1 Satz 2 BSHG i.V.m.
§ 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des
Bundessozialhilfegesetzes (AG-BSHG) in der Fassung des
Gesetzes vom 18. Dezember 1984 (GV. NW. 1985 S. 15) - AG-BSHG
a.F. - und der Satzung über die Durchführung der Sozialhilfe
im Kreis xxxxx vom 08.04.1982 und für die Zeit ab 01.07.1997
durch die entsprechende Satzung vom 12.03.1997 ist zwischen
dem Landkreis als örtlichem Träger der Sozialhilfe und der
Gemeinde ein besonderes öffentlich-rechtliches
Auftragsverhältnis entstanden,

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vgl. Urteile des Oberverwaltungsgerichts für das Land
Nord-
rhein-Westfalen (OVG NW) vom 17.05.1988 - 8 A 825/86 - und
vom 04.12.1990 - 8 A 1668/88 -.

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In diesem können zwar Weisungen erteilt werden, anderseits
handelt die Gemeinde in eigenem Namen und die Abwicklung der
Auslagenerstattung erfolgt auf Grund einer Vereinbarung. Die
Beteiligten begegnen sich hier wie auch sonst in einem
Auftragsverhältnis auf gleicher Ebene.

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Darüber hinaus schließt dieses Rechtsverhältnis einen
öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch, wie er mit dem
angefochtenen Leistungsbescheid geltend gemacht wird, aus. Die
Parteien streiten im Kern über das Bestehen eines
Rückerstattungsanspruches, weil Erstattungen nach Auffassung
des Beklagten zu Unrecht geleistet worden sind, d.h. es wird
nachträglich über das Bestehen eines Erstattungsanspruches
gestritten. Die Rückabwicklung des vermeintlichen
Erstattungsanspruches richtet daher nach den gleichen
Bestimmungen wie der zu Unrecht geleistete Erstattungsanspruch
selbst.

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vgl. zu einem Rückerstattungsanspruch nach § 112 SGB X,
Schellhorn/Jirasek/Seipp, BSHG, 14. Auflage, § 103 Rnr. 8;
Schröder-Printzen/von Wulffen, SGB § 112 Anm. 4.

24

In § 7 der Satzung vom 08.04.1982 bzw. 12.03.1997 heißt es
jeweils gleich lautend: „Der örtliche Träger ist nicht
verpflichtet, für Hilfen, die über den Rahmen der im Wege der
Durchführung wahrzunehmenden Aufgaben hinausgehen oder die mit
den gesetzlichen Bestimmungen, den Richtlinien und Weisungen
nicht in Einklang stehen, Erstattung zu leisten. Diese
Bestimmung findet keine Anwendung auf leichtfahrlässige
Gesetzesverstöße." Diese Regelung steht in Zusammenhang mit
§ 5 Abs. 2 AG-BSHG a.F., wonach der Landkreis die
aufgewendeten Kosten, außer den persönlichen und sächlichen
Verwaltungskosten zu erstatten hat, wenn nach § 3 Aufgaben von
kreisangehörigen Gemeinden durchgeführt werden. § 7 der
Satzung setzt also Verschulden voraus und beschränkt dieses
für bestimmte Fälle auf grobe Fahrlässigkeit und Vorsatz.

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Dies entspricht im Grundsatz auch § 91 Abs. 1 SGB X. Diese
Vorschrift ist aber gemäß § 97 Abs. 2 SGB X anzuwenden, soweit
nicht hier die auf landesgesetzlicher Ermächtigung beruhende
Satzungsbestimmung, Vorrang hat, weil das auf
bundesgesetzlicher Ermächtigung und Rahmenregelung beruhende
Landesrecht nach § 37 SGB I den Vorschriften über die
Ausgestaltung von Vetragsverhältnissen im Sozialrecht im 3.
Kapitel des SGB X vorgeht.

26

siehe hierzu Schellhorn/Jirasek/Seipp, a.a.O., § 96
Rnrn. 15 ff.; Giese/Krahmer, Sozialgesetzbuch I und X, § 97
Rnr 16.1 und 16.2.

27

Auch hieraus ergibt sich, dass ein Ausschluss der
Erstattung, mithin auch ein Rückerstattungsanspruch neben dem
Fehlen des Rechtsgrundes für eine Leistung auch ein
Verschulden des Beauftragten voraussetzt.

28

vgl. Schroeder-Printzen, SGB X, § 91 Anm. 2

29

Nunmehr ist durch § 5 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung
des Bundessozialhilfegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
(AG-BSHG NRW) in der Fassung vom 15. Juni 1999 (GV NRW S. 386,
393) die sinngemäße Anwendbarkeit des § 91 Abs. 1 Satz 1 und 2
ausdrücklich bestimmt und in Absatz 2 der Vorschrift der
Ausschluss der Erstattung auf Vorsatz und grobe Fahrlässigkeit
beschränkt.

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Innerhalb dieses gesetzlichen Rahmens ist für die Anwendung
des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruches, der
entsprechend seiner Anlehnung an das zivilrechtliche
Bereicherungsrecht - verschuldensunabhängig ist, kein Raum,
weil er die gesetzliche Verknüpfung von Erstattungs- bzw.
Rückerstattungsanspruch mit dem Verschulden obsolet machen
würde.

31

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.

32

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht
auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 83b AsylVfG.

34

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht
auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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