Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-12-03, Aktenzeichen 5 K 3097/06
ECLI:DE:VGGE:2007:1203.5K3097.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in derselben Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist Eigentümerin des bebauten Grundstücks F. -T. -T1. 35
in M. .

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Bis einschließlich 2005 wurde die Klägerin jährlich mit einem
Grundbesitzabgabenbescheid des Beklagten unter anderen Positionen zur Zahlung
von Grundsteuer und Straßenreinigungsgegebühr herangezogen.

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Mit Beschluss vom 7. Juli 2005 traf der Rat der Stadt M. die grundsätzliche
Entscheidung, mit Wirkung vom 1. Januar 2006 die Straßenreinigungs- und
Winterdienstgebühren durch eine erhöhte Grundsteuer B zu ersetzen. Mit weiterem
Beschluss des Rates vom 8. Dezember 2005 wurde der Hebesatz der Grundsteuer B
von bislang 450% auf 495% angehoben. Die Abschaffung von Straßenreinigungs-
und Winterdienstgebühren wurde damit begründet, dass diese einen
unverhältnismäßig hohen Verwaltungsaufwand erwarten ließen. Das resultiere
daraus, dass bis zum Jahre 2003 für den Straßenreinigungs- und Winterdienst eine
Einheitsgebühr erhoben worden sei. Die Verwendung des Einheitsmaßstabes habe
aber zu einer ungleichmäßigen Umlegung der Kosten auf alle
Grundstückseigentümer geführt, da die Straßen im Stadtgebiet entsprechend eines
städtischen Prioritätenplanes einer unterschiedlichen Winterwartung unterlägen
hätten. Nachdem das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW) in zwei Entscheidungen den Satzungsgeber verpflichtet habe, der
Prioritätenregelung entsprechend eine differenzierte Gebührenstruktur zu entwickeln,
sei man dem insoweit nachgekommen, als dass eine Differenzierung für die
Straßenreinigung umgesetzt worden sei. Die Einführung einer separaten Gebühr für
den Winterdienst sei seit dem noch nicht entwickelt worden, da Überschüsse
vorhanden gewesen seien. Da diese Möglichkeit der Kostendeckung des
Winterdienstes durch Überschüsse der Vorjahre ab 2006 nicht mehr bestehe, wäre
es erforderlich, eine differenzierte Gebührenstruktur für ca. 13.900 Grundstücke zu
ermitteln. Durch Aufgabe der Gebührenerhebung für die komplette Straßenreinigung
einschließlich Winterdienst würden sich die Gesamtkosten, insbesondere durch
Senkung der Verwaltungskostenumlage, erheblich verringern. Die Kompensation des
Einnahmeausfalls aus der Straßenreinigungsgebühr und dem Winterdienst könne
durch eine 10%ige Erhöhung der Grundsteuer B erfolgen, da typischer Weise alle
Straßennutzer innerhalb einer Gemeinde von der Reinigung öffentlicher Straßen
profitieren würden.

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Mit Bescheid vom 27. Januar 2006 setzte daraufhin der Beklagte auf der
Grundlage des auf 495% erhöhten Grundsteuerhebesatzes die Grundsteuer
gegenüber der Klägerin für ihr Grundstück F. -T. -T1. 35 auf 204,58 EUR
fest.

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Den dagegen von der Klägerin am 14. Februar 2006 erhobenen Widerspruch
wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 14. September 2006 im
wesentlichen mit der Begründung zurück, dass der zu betreibende
Verwaltungsaufwand u. a. durch Einführung einer separaten Winterdienstgebühr in
keinem Verhältnis zu der geringen finanziellen Bedeutung stehe. Die Kommunen
hätten die Haushaltswirtschaft gemäß § 75 Abs. 1 GO NRW wirtschaftlich, effizient
und sparsam zu führen. Das sei mit der Erhöhung des Grundsteuerhebesatzes
geschehen. Es verstoße auch nicht gegen Art. 3 des Grundgesetzes (GG) und die
Wahlfreiheit der Kommunen zwischen der Finanzierung der Straßenreinigung durch
Steuern oder Gebühren. Angesichts der großen Mobilität der Bevölkerung würden
alle Bürger gleichermaßen von Straßenreinigung und Winterdienst profitieren, so
dass die Kompensation des Einnahmeausfalles durch die Anhebung des
Grundsteuerhebesatzes zu dem positiven Effekt führe, dass alle
Grundstückseigentümer einen Beitrag zur Deckung der damit verbundenen Kosten
leisten würden. § 25 Abs. 1 GrStG räume den Kommunen einen weitgehenden
Ermessenspielraum bei Festsetzung der Hebesätze aus der verfassungsrechtlich
garantierten Steuerhoheit ein.

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Am 2. Oktober 2006 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben und zur
Begründung ausgeführt, die Erhöhung der Grundsteuer zur Kompensation des
Ausfalles der Straßenreinigungsgebühr widerspreche dem Grundsatz der §§ 7, 76
GO NRW i. V. m. §§ 1, 2 Kommunalabgabengesetz (KAG), wonach vorrangig
Benutzungsgebühren zu erheben seien. Zum anderen sei der Einheitswert als
Rechengröße nicht geeignet und es würden systemwidrige Abgabenarten gemischt,
womit gegen Art. 3 GG verstoßen werde.

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Ebenso stelle es einen Verstoß gegen Art. 3 GG dar, dass nunmehr die
Straßenreinigungsgebühren über die erhöhte Grundsteuer allen Bürgern auferlegt
würde, auch denen, deren Straßen gar nicht gereinigt würden. Dem könne man nicht
mit dem Mobilitätsgedanken begegnen.

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Wenn der kommunale Aufwand bei Erhebung von Straßenreinigungsgebühren
und Grundsteuer höher sei, greife dieses Argument nicht durch. Es liege allein im
Aufgabenbereich des Beklagten, eine wirtschaftliche, effiziente und sparsame
Haushaltswirtschaft zu betreiben.

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Darüber hinaus habe der Beklagte sein durch § 25 Abs. 1 GG eingeräumtes
Ermessen fehlerhaft ausgeübt.

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Die Klägern beantragen,

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den Grundsteuerbescheid des Beklagten vom 27. Januar 2006 und den
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 14. September 2006 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er wiederholt und vertieft zur Begründung seine Ausführungen aus dem
Widerspruchsbescheid und führt ergänzend aus, die Kommunen besäßen bei der
Hebesatzfestsetzung einen aus der Verfassung rechtlich garantierten Steuerhoheit
resultierenden weiten Ermessensspielraum.

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Soweit die Klägerin eine Unwirksamkeit der Hebesatzerhöhung auf § 76 Abs. 2
GO NRW a. F. bzw. § 77 Abs. 2 GO NRW stützen wolle, greife dies nicht durch. Aus
der Formulierung „vertretbar und geboten" habe die Rechtsprechung entnommen,
dass der Kommune ein weiter Beurteilungsspielraum bei der Entscheidung
eingeräumt sei, in welchem Maß sie Leistungsentgelte nach dem KAG NRW
ausschöpfe, bevor sie Realsteuern erhebe bzw. erhöhe. Erst ein missbräuchliches
oder willkürliches Verhalten führe dazu, dass der nach § 77 Abs. 2 GO NRW
eröffnete Spielraum überschritten sei. Dass dem vorliegend nicht so sei, ergebe sich
zum einen daraus, dass typischer Weise aller Bürger gleichermaßen von
Straßenreinigung und Winterdienst profitierten und zudem eine differenziert
ausgestaltete Winterdienstgebühr zu einem erhöhten und unverhältnismäßigen
Verwaltungsvorgang geführt hätte.

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Des Weiteren sei § 77 Abs. 2 GO NRW verfassungskonform dahin auszulegen,
dass das bundesrechtliche Hebesatzrecht der Kommunen für die Grundsteuer
gemäß Art. 106 Abs. 6 GG i. V. m. §§ 25, 26 GrStG dem Landesgesetzgeber keine
Kompetenzen gewähre, die Bemessung der Hebesätze an die Ausschöpfung des
Gebührenrahmens für besondere Leistungen der Gemeinde zu binden.

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Abschließend sei noch darauf hinzuweisen, dass ein auf § 77 GO NRW
gestützter einklagbarer Anspruch eines Grundsteuerpflichtigen auf Senkung des
Hebesatzes nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes nicht
bestehe. Diese Auffassung habe auch der bayrische VGH noch mal in einer neueren
Entscheidung bestätigt und ausgeführt, die gegenüber der Allgemeinheit bestehende
Verpflichtung der Gemeinden, bei der Erhebung kommunaler Steuern die Rangfolge
der Deckungsmittel zu beachten, verleihe dem einzelnen Bürger kein individuelles
einklagbares Recht auf Einhaltung dieses Grundsatzes.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte dieses Verfahrens
und die Gerichtsakte des Verfahrens 5 K 2988/06 und die jeweils beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Anfechtungsklage ist nicht begründet.

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Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 27. Januar 2006 und dessen
Widerspruchsbescheid vom 14. September 2006 sind rechtmäßig und verletzen
deshalb die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Rechtsgrundlage für die Festsetzung der Grundsteuer B für das Steuerjahr 2006
in Höhe von 204, 58 EUR sind die Bestimmungen der §§ 1 Abs. 1, 2 Nr. 2, 10, 13 ff.
25, 27 Abs. 1 u. 2 GrStG in Verbindung mit § 2 der Satzung über die
Steuerhebesätze der Stadt M. vom 18. Juni 2003 in der Fassung der
1. Änderungssatzung vom 09. Dezember 2005. Danach sind die Voraussetzungen
für eine Festsetzung eines Grundsteuerbetrages von 204,58 EUR gegeben. Der
Beklagte hat auf der Grundlage des Steuermessbetrages von 41,33 EUR, über den
das zuständige Finanzamt mit für den Beklagten bindender Wirkung entschieden hat,
vgl. §§ 184 Abs. 1, 182 Abs. 2 AO, unter Rückgriff auf den einschlägigen Hebesatz,
§ 25 GrStG, von 495% den Grundsteuerbetrag für das Jahr 2006 in Höhe von
204,58 EUR zutreffend ermittelt.

24

Soweit der Beklagte seinem Grundsteuerbescheid den zum 01. Januar 2006
erhöhten Hebesatz auf 495% zugrunde gelegt hat, ist dies nicht zu beanstanden. Die
durch die 1. Änderungssatzung zur Satzung über die Steuerhebesätze der Stadt
M. vorgenommene Erhöhung der Grundsteuer für die Grundstücke
(Grundsteuer B) für das Haushaltsjahr 2006 auf 495% begegnet keinen rechtlichen
Bedenken.

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In formeller Hinsicht hat die Klägerin gegen die Wirksamkeit der Satzung keine
Einwände erhoben. Solche sind auch anderweitig nicht ersichtlich.

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In materieller Hinsicht erweist sich die Festsetzung des Hebesatzes für die
Grundsteuer ebenfalls als wirksam. Sie steht mit dem Grundgesetz und dem
Grundsteuergesetz in Einklang.

27

Nach Art. 106 Abs. 6 GG steht das Aufkommen der Grundsteuer den Gemeinden
zu. Die Gemeinden haben dabei das Recht, die Hebesätze der Grundsteuer
festzusetzen. Bei der Festsetzung der Hebesätze haben die Gemeinden wegen
dieser verfassungsrechtlich garantierten Steuerhoheit einen weiten
Ermessensspielraum, der seine Grenzen lediglich in den allgemeinen Grundsätzen
des Haushalts- und Steuerrechts findet.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 -, NVwZ 1994, 176 = DÖV
1993, 1093 = KStZ 1993, 193 = ZKF 1993, 229; Troll/Eisele, Grundsteuergesetz,
9. Auflage 2006, § 25 Rdnr. 4.

29

Im Rahmen dieses Ermessensspielraums können die Hebesätze nach dem
jeweiligen finanziellen Bedürfnis festgelegt werden. Allerdings darf die Steuer die
Steuerpflichtigen nicht übermäßig belasten und ihre Vermögensverhältnisse nicht
grundlegend beeinträchtigen. Die Steuer darf mithin in der Gesamtschau der
Belastung aller Pflichtigen keine erdrosselnde Wirkung haben. Auch darf die
Gemeinde bei ihrer eigenverantwortlichen Abschätzung des Finanzbedarf keine grob
unsachlichen, das heißt evident willkürlichen Ermessenskriterien tragend werden
lassen. Die Rechtskontrolle des Gerichts beschränkt sich darauf, ob die gesetzlichen
Grenzen des Normsetzungsermessens überschritten sind oder ob die Normsetzung
als solche willkürlich ist. Letzteres kann nur dann angenommen werden, wenn ihre
Unsachlichkeit evident ist. Daraus folgt, dass der innerhalb der Grenzen des
Ermessens für die Gemeinde bleibende Spielraum der gerichtlichen Kontrolle
entzogen ist. So sind weder das Gericht noch der jeweilige Steuerpflichtige befugt,
ihre eigenen für richtig oder sachgerecht gehaltenen Bewertungen an die Stelle des
hierzu nach der Rechtsordnung berufenen - und entsprechend legitimierten -
Satzungsgebers zu stellen.

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Hiervon ausgehend begegnet die im Streit stehende Hebesatzfestsetzung für die
Grundsteuer B des Steuerjahres 2006 unter rechnerischem Zuschlag der Kosten für
die kommunale Straßenreinigung keinen rechtlichen Bedenken.

31

Zunächst kann nicht festgestellt, dass von der Höhe des Hebesatzes von 495%
eine erdrosselnde Wirkung ausgehen könnte. Eine solche Wirkung liegt erst dann
vor, wenn die Steuer unter normalen Umständen nicht nur von einzelnen
Steuerpflichtigen, sondern von den Steuerpflichtigen allgemein nicht mehr
aufgebracht werden kann. Davon kann vorliegend jedoch nicht ansatzweise die Rede
sein.

32

Weiterhin ist keine evidente Willkürlichkeit bei der Fest- bzw. Heraufsetzung des
Hebesatzes ersichtlich. Die vom Beklagten erhobene Grundsteuer dient allein der
Einnahmeerzielung - also dem Fiskalzweck - wobei der Wille, Einnahmeausfälle aus
anderen Gebieten auszugleichen, an diesem primären Zweck nichts ändert. Wenn
also Anlass für die Erhöhung der Grundsteuer B für die Stadt M. der Ausfall von
Gebühren für die Straßenreinigung ist, geht es dabei allein um die Motivation der
Gemeinde, auf die es bei der Normprüfung grundsätzlich nicht ankommt.

33

Vgl. VGH BW, Beschluss vom 12. Februar 1998
- 2 S 1648/97 -, NVwZ 1998, 1325.

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Danach bedarf es hier keiner weiteren Prüfung, ob die hinter der
Hebesatzerhöhung stehenden Beweggründe der Stadt M. gerechtfertigt sind.
Insoweit sei die Klägerin jedoch darauf hingewiesen, dass die Erwägungen des
Satzungsgebers, durch die erzielten Mehreinnahmen bei der Grundsteuer die
Abschaffung der Straßenreinigungsgebühr zu ermöglichen, um so eine Reduzierung
des Verwaltungsaufwands und damit verbundene Einsparungen zu erreichen,
durchaus sachgerecht sind und unter Willkürlichkeitsgesichtspunkten keine
Bedenken erzeugen.

35

Soweit sich die Klägerin auf eine Verletzung kommunaler abgabenrechtlicher
Grundsätze beruft, zielt ihr Vortrag ersichtlich auf eine Verletzung des § 77 Abs. 2
GO NRW, der inhaltlich dem früher geltenden § 63 Abs. 2 GO NRW bzw. 76 Abs. 2
GO NRW entspricht. Eine solche liegt jedoch ebenfalls nicht vor. Nach § 77 Abs. 2
GO NRW haben die Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen
Einnahmen soweit vertretbar und geboten aus speziellen Entgelten für die von ihr
erbrachten Leistungen (Nr. 1), im Übrigen aus Steuern (Nr. 2) zu beschaffen, soweit
die sonstigen Einnahmen nicht ausreichen. Dabei kann offen bleiben, ob das in § 77
Abs. 2 GO NRW normierte grundsätzliche Gebot der Subsidiarität der Steuern
gegenüber den speziellen Entgelten vorliegend bereits deshalb nicht einschlägig ist,
weil die Tatbestandsvoraussetzungen des § 77 Abs. 2 GO NRW „soweit vertretbar"
nicht erfüllt sind. An Letzterem könnte es deshalb fehlen, weil den Darlegungen des
Beklagten zu Folge die Erhebung einer Straßenreinigungsgebühr mit einem
unverhältnismäßigen Aufwand verbunden ist. Jedenfalls ist § 77 Abs. 2 GO NRW
keiner Auslegung dergestalt zugänglich, dass er zu einer materiellen Einschränkung
des gemeindlichen Grundsteuerhebesatzrechts führt. § 77 Abs. 2 GO NRW kann
nicht in einer Weise ausgelegt werden, dass eine satzungsrechtliche
Hebesatzfestsetzung, die gegen das in dieser Vorschrift geregelte
haushaltsrechtliche Subsidiaritätsgebot verstößt, nichtig ist. Eine derartige Auslegung
verletzt die Kompetenzordnung des Grundgesetzes. Das bundesrechtliche
Hebesatzrecht der Gemeinden für die Grundsteuer aus Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG
i. V. m. § 25 Abs. 1, 26 GrStG gewährt dem Landesgesetzgeber keine Kompetenz,
die Bemessung der Hebesätze an die Ausschöpfung des Gebührenrahmens für
besondere Leistungen der Gemeinde zu binden.

36

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 -, a.a.O.; VG Münster, Urteil
vom 28. August 2007 - 9 K 1205/06 -, in Juris abrufbar; VG Arnsberg, Urteil vom
25. April 2003 - 3 K 2121/02 -, in Juris abrufbar; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung
NRW, Loseblatt, § 76 III.1.

37

Auch aus § 26 GrStG, der eine Öffnungsklausel für den Landesgesetzgeber
enthält, ergibt sich nicht, dass § 77 Abs. 2 GO NRW i.S. einer materiellen
Einschränkung des Grundsteuerhebesatzrechtes ausgelegt werden könnte. § 26
GrStG bietet keine Grundlage für landesrechtliche Vorschriften darüber, in welchem
Verhältnis der örtliche Hebesatz für die Grundsteuer zu den sonstigen Einnahmen
der Gemeinden insbesondere aus Leistungsentgelten bestehen muss. Vielmehr
enthält er u.a. nur eine Öffnungsklausel für den Landesgesetzgeber hinsichtlich der
Bestimmung von Höchstsätzen, die durch Hebesatzfestsetzungen der Gemeinde
nicht überschritten werden dürfen.

38

Nach der gebotenen bundesrechtskonformen Auslegung des § 77 Abs. 2 GO
NRW bindet diese Vorschrift die Gemeinden bei der Beschaffung der zum
Haushaltsausgleich erforderlichen Einnahmen hausrechtlich zwar insofern, als auf
Steuerquellen nur zurückgegriffen werden darf, soweit die sonstigen Einnahmen zur
Deckung des Haushalts nicht ausreichen. Daraus lässt sich indessen kein
einklagbarer Anspruch der Grundsteuerzahler auf Senkung der Hebesätze für die
Grundsteuer herleiten. Denn die Gemeinden sind haushaltsrechtlich nicht
verpflichtet, ein durch Erhöhung der Leistungsentgelte etwa gewonnenen finanziellen
Spielraum gerade zu einer Senkung des Hebesatzes der Grundsteuer zu nutzen. In
welchem Ausmaß die Gemeinden zur Deckung ihres Finanzbedarfs aus den ihnen
zur Verfügung stehenden Steuerquellen schöpfen, bleibt vielmehr - wie oben bereits
dargelegt - ihrem Ermessen überlassen.

39

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Juni 1993 - 8 C 32.90 -, a.a.O.; VG Münster, Urteil
vom 28. August 2007 - 9 K 1205/06 -, in Juris abrufbar; VG Arnsberg, Urteil vom
25. April 2003 - 3 K 2121/02 -, in Juris abrufbar;

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Unabhängig davon, dürfte auch durch die Entscheidung des
Landesgesetzgebers in dem geänderten Straßenreinigungsgesetz NRW, die
Gebührenerhebung für die Straßenreinigung der Gemeinde nicht mehr verpflichtend
aufzuerlegen, sondern ihr vielmehr die Gebührenfinanzierung lediglich als Option zu
eröffnen, dafür sprechen, dass damit die in § 77 Abs. 2 GO NRW von dem selben
Gesetzgeber generell bestimmte Rangfolge der Erzielung der kommunalen
Finanzbildung gerade für diesen Regelungsbereich nicht gelten soll, wenn sich die
Gemeinde also zu einer Steuerfinanzierung der Straßenreinigung entschließt.

41

Vgl. VG Münster, Urteil vom 28. August 2007
- 9 K 1205/06 -.

42

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

43

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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