Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1999-12-14, Aktenzeichen 8 A 2685/99
ECLI:DE:OVGNRW:1999:1214.8A2685.99.00

Tenor

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts
Köln vom 17. Mai 1999 teilweise geändert. Die Beklagte wird verurteilt, an den Kläger
für dessen 88-tägigen ärztlichen Einsatz in G. /S. in der Zeit vom 5. August
1993 bis zum 9. November 1993 weitere 17.600,-- DM zu zahlen.

Im übrigen werden die Berufung und die Klage zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens erster Instanz zu 2/3 und zweiter
Instanz zu 1/3, im übrigen trägt sie die Beklagte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Parteien streiten um die Höhe der
Verdienstausfallentschädigung für einen ehrenamtlichen
Helfereinsatz des Klägers beim Technischen Hilfswerk - THW -
als Arzt in S. im Jahre 1993.

3

Der Kläger war vor seinem Einsatz in S. , der - mit
Unterbrechung - in der Zeit vom 5. August 1993 bis zum
9. November 1993 über 88 Einsatztage währte, im Jahre 1992 als
angestellter Arzt im T. -Krankenhaus in M. und
von Januar bis Juli 1993 tageweise freiberuflich als Not- und
als Vertretungsarzt in Hessen und Baden-Württemberg tätig.

4

Die Beklagte leistete auf der Grundlage der Richtlinien
über die Gewährung von Entschädigungen an Helfer vom
8. Dezember 1977 in der Fassung vom 25. Januar 1988 - THW-
Rundverfügung Nr. 108/77 - an den Kläger
Verdienstausfallentschädigung von 150,-- DM pro Tag zuzüglich
eines Zuschlages von 50,-- DM pro Tag wegen der besonderen
Belastungen des Auslandseinsatzes.

5

Nachdem der Kläger zunächst Verdienstausfallentschädigung
in Höhe von 32.300,-- DM für die Zeit vom 5. August 1993 bis
zum 12. September 1993 geltend gemacht hatte, bot er der
Beklagten mit Schreiben vom 1. Dezember 1993 eine
vergleichsweise Regelung auf der Basis eines Tagessatzes von
600,-- DM an, wobei er auf mündliche Absprachen mit
Bediensteten der Beklagten verwies, wonach ihm eine weit
höhere Vergütung entsprechend derjenigen anderer Selbständiger
zugesagt worden sei. Die Beklagte lehnte eine höhere als die
bezahlte Verdienstausfallentschädigung unter Hinweis auf die
bezeichneten THW-Helferrichtlinien mit Schreiben vom
15. Dezember 1993 ab.

6

Nach ergebnislosen weiteren Verhandlungen hat der Kläger am
18. Mai 1995 Klage erhoben. Zur Begründung hat er im
wesentlichen vorgetragen, daß § 3 Abs. 3 des THW-
Helferrechtsgesetzes keine Obergrenze für glaubhaft gemachten
Verdienstausfall selbständig tätiger Helfer enthalte, weil der
Bundesminister des Innern von seiner Ermächtigung,
Höchstgrenzen und pauschale Abgeltungen festzusetzen, was nur
im Verordnungswege erfolgen könne, bisher keinen Gebrauch
gemacht habe. Im übrigen sei er über die von der Beklagten
zugrundegelegten Höchstsätze nach den THW-Helferrichtlinien
vor dem Einsatz nicht informiert worden. Es habe vielmehr
unter Hinweis auf die Vergütung anderer selbständiger Ärzte
geheißen, daß er mit der Bezahlung zufrieden sein werde, was
für ihn nur dahingehend zu verstehen gewesen sei, daß er eine
angemessene Verdienstausfallentschädigung erhalten werde. Als
er dann eine Zwischenabrechnung mit einem Tagessatz von
850,-- DM vorgelegt habe, sei er erstmals darauf hingewiesen
worden, daß höhere Verdienstausfallentschädigung nur im Falle
der Beschäftigung eines Vertreters gezahlt werden könne. Der
geltend gemachte höhere Verdienstausfall stehe ihm auch unter
dem Gesichtspunkt einer von der Richtlinie abweichenden
Vereinbarung zu. Tatsächlich habe er im Jahre 1993 für
Notarzteinsätze Tageshonorare zwischen 500,-- DM und 700,-- DM
erhalten, die er auch während seines S. -Einsatzes in
dieser Höhe hätte erzielen können. Hierzu hat der Kläger
entsprechende Bescheinigungen vorgelegt.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

die Beklagte zu verpflichten, an ihn für seinen
88-tägigen ärztlichen Einsatz in G. /S.
arbeitstäglich und reisetäglich über die bereits
gezahlten 200,-- DM hinaus weitere 600,-- DM
Verdienstausfall zu zahlen.

9

Die Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Sie hat zur Begründung auf die Höchstgrenzen nach der THW-
Helferrichtlinie und darauf verwiesen, daß dem Kläger diese
vor Antritt seines Helfereinsatzes in S. erläutert
worden seien. Die THW-Helferrichtlinien, die der
Bundesminister des Innern genehmigt habe, seien für die
Begrenzung der Verdienstausfallentschädigung auf der Grundlage
des § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-Helferrechtsgesetzes ausreichend.
Vorsorglich werde auch bestritten, daß der Kläger
Verdienstausfall in Höhe von 800,-- DM arbeitstäglich
glaubhaft gemacht habe. Die vorgelegten Bescheinigungen über
seine Notarzteinsätze an lediglich einzelnen Tagen im Jahre
1993 wiesen einen solchen Tagessatz nicht annähernd aus.

12

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Auf den fristgerecht
gestellten Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluß vom
20. Oktober 1999 die Berufung zugelassen. Der Beschluß ist dem
Kläger am 27. Oktober 1999 zugestellt worden.

13

Mit der am 26. November 1999 eingereichten
Berufungsbegründung wiederholt der Kläger seine Auffassung,
die THW-Helferrichtlinien seien als Rechtsgrundlage für die
Begrenzung der Verdienstausfallentschädigung selbständiger
Helfer nicht geeignet. Davon gehe auch die einzig vorhandene
Kommentierung zum THW-Gesetz von 1990 aus. Die Beklagte habe
zwei weiteren Ärzten vollen Verdienstausfall erstattet. Sein
Verdienstausfall sei nach seinem Einkommen unmittelbar vor und
nach dem Einsatz zu bemessen, woraus sich ein Tagessatz von
durchschnittlich 486,50 DM errechne.

14

Der Kläger beantragt,

15

das angefochtene Urteil zu ändern und

16

1.	die Beklagte zu verpflichten, an ihn für den
88-tägigen Einsatz in S. arbeits- und
reisetäglich über die bereits bezahlten 200,-- DM
hinaus weitere 200,-- DM zu zahlen,

17

2.	die Beklagte zu verpflichten, neben der
Erstattung des Verdienstausfalls auf der
Grundlage des vom Gericht festzusetzenden
Tagessatzes Beiträge auf sein Konto bei der
Zusatzversorgungskasse des Bundes und der
Länder einzuzahlen.

18

Die Beklagte beantragt,

19

die Berufung zurückzuweisen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen
Verwaltungsvorgänge (1 Heft) Bezug genommen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die vom Senat zugelassene (§ 124 Abs. 1 VwGO) und auch im
übrigen zulässige Berufung ist nur teilweise begründet.

23

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht im vollen
Umfang abgewiesen, denn der Kläger hat einen Zahlungsanspruch
in Höhe von weiteren 200,-- DM pro Tag seines 88-tägigen
Helfereinsatzes in S. , insgesamt 17.600,-- DM, gegen die
Beklagte; im übrigen ist seine Klage unbegründet.

24

A. Die Klage ist als allgemeine Leistungsklage statthaft,
denn die Verpflichtungsklage, die im Bereich der
Leistungsgewährung vorrangig ist, ist nur zu erheben, wenn der
Erlaß eines Bewilligungsbescheides gesetzlich ausdrücklich
oder konkludent vorgeschrieben ist,

25

vgl. Pietzcker, in: Schoch/Schmidt-
Aßmann/Pietzcker, VwGO, Stand: Februar 1999,
Rdn. 157 zu § 42; BVerwG, Urteil vom 27. Februar
1963 - V C 105.61 -, BVerwGE 15, 306 (309),

26

oder die Behörde von sich aus durch Verwaltungsakt über die
Höhe der Leistung vorab entscheidet.

27

Vgl. Pietzcker, a.a.O., Rdn. 156 zu § 42
Abs. 1.

28

§ 3 Abs. 3 des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse
der Helfer in der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk
- THW-HelfRG - sieht eine Entscheidung durch Verwaltungsakt
nicht zwingend vor, wenngleich Verdienstausfallsentschädigung
hiernach nur auf Antrag gewährt wird, und die Beklagte hat
weder der Form ihres insoweit in Betracht kommenden Schreibens
vom 15. Dezember 1993 nach noch inhaltlich eine Festsetzung
der Verdienstausfallentschädigung durch Verwaltungsakt
vorgenommen. Die Überweisung des Betrages an den Kläger ist
bereits zuvor, unter dem 8. Dezember 1993 bewirkt worden, wie
die Haushaltsüberwachungsliste ausweist (GA Bl. 31). Das
Schreiben der Beklagten vom 15. Dezember 1993, das weder eine
Rechtsmittelbelehrung enthält noch einen festgesetzten Betrag
ausweist, setzt sich inhaltlich mit dem zuvor unterbreiteten
Vergleichsangebot des Klägers vom 1. Dezember 1993
auseinander.

29

Die mit dem Klageantrag zu 2. verbundene Klageänderung ist
zulässig, weil die Beklagte eingewilligt hat (§§ 125 Abs. 1
Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO).

30

B. Die Klage ist teilweise begründet. Der Kläger hat gemäß
§ 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG Anspruch auf Zahlung einer
Verdienstausfallentschädigung für die Dauer seines 88-tägigen
Einsatzes im Dienst der Beklagten in S. vom 5. August
1993 bis zum 12. November 1993 in Höhe von 350,-- DM pro Tag
abzüglich bereits gezahlter 150,-- DM pro Tag (I.). Der
geltend gemachte Anspruch auf Entrichtung von Beiträgen auf
das Konto des Klägers bei der Zusatzversorgungskasse des
Bundes und der Länder ist weder nach den Vorschriften des THW-
HelfRG noch unter dem Gesichtspunkt einer Zusicherung der
Beklagten (vgl. § 38 VwVfG) oder nach den Regeln der §§ 611
Abs. 1, 612 Abs. 2 BGB gegeben (II.).

31

I. Dem Kläger steht gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG
Verdienstausfallentschädigung in Höhe von 350,-- DM pro Tag
des Helfereinsatzes in S. gegen die Beklagte zu, worauf
diese bereits 150,-- DM pro Tag gezahlt hat, so daß ein
Restanspruch von insgesamt 17.600,-- DM verbleibt.
Weitergehende Entschädigung gewährt § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-
HelfRG nicht.

32

1. Der Kläger ist nach wie vor Anspruchsinhaber. Der
geltend gemachte Verdienstausfall steht ihm dem Grunde nach
zu. Die Abtretungserklärung vom 2. März 1996 bewirkt keinen
Anspruchsübergang auf die darin ausgewiesene Person vor
Abschluß des Klageverfahrens. Die Erklärung, "Rechte und
Ansprüche auf Zahlung aus dem o.g. Verfahren" abzutreten,
bezieht sich erkennbar auf einen künftigen Zeitpunkt nach
rechtskräftiger Feststellung der Forderung im anhängigen
Verfahren.

33

2. Der Kläger hat gemäß § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG
Anspruch auf Verdienstausfallentschädigung für den
Helfereinsatz in S. in Höhe von täglich 350,-- DM. Nach
dieser Bestimmung erhalten beruflich selbständige Helfer auf
Antrag für glaubhaft gemachten Verdienstausfall eine
Entschädigung. Die ihm zustehende Entschädigung ist um einen
Tagessatz von 150,-- DM zu kürzen, weil die Beklagte in dieser
Höhe Verdienstausfallentschädigung gezahlt hat. Die daneben
zur Auszahlung gebrachten 50,-- DM pro Tag sind keine
Entschädigung für Verdienstausfall, sondern nach der insoweit
maßgeblichen Bestimmung der Beklagten (vgl. § 366 BGB) ein
Auslandsverwendungszuschlag, der ungeachtet des glaubhaft
gemachten Verdienstausfalls auf der Grundlage des § 3 Abs. 6
THW-HelfRG gezahlt wurde.

34

Der Kläger hat bei der Beklagten
Verdienstausfallentschädigung für seinen ehrenamtlichen
Helfereinsatz in S. beantragt und Verdienstausfall in
Höhe von 350,-- DM pro Arbeitstag glaubhaft gemacht (a).
Dieser ist entschädigungspflichtig, weil die Höchstgrenzen der
von der Beklagten angewandten Richtlinien über die Gewährung
von Entschädigungen an Helfer des Technischen Hilfswerks bei
Ausbildungsveranstaltungen, Übungen und Einsätzen vom
8. Dezember 1977 in der Fassung vom 25. Januar 1988
- EntschädRiLi 1988 - (THW-Rundschreiben 1-250-10-00,
abgedruckt in: Roeber/Goeckel, Katastrophenschutzgesetz,
Stand: Oktober 1996, Band 3, Anlage 33) für die Entschädigung
des Klägers nicht bindend sind (b) und § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-
HelfRG eine unmittelbare Festsetzung der Entschädigung durch
das Gericht ermöglicht, die für den dreimonatigen
Helfereinsatz des Klägers in S. dessen glaubhaft
gemachten Verdienstausfall abdeckt (c).

35

a) Der Kläger hat glaubhaft gemacht, daß er während seines
Helfereinsatzes in S. durch Vertretungsdienste als
Facharzt für Allgemeinmedizin einen Verdienst in Höhe von
350,-- DM pro Arbeitstag hätte erzielen können und
entsprechenden Verdienstausfall erlitten hat. Dieser Betrag
entspricht dem Verdienst, den der Kläger unmittelbar vor
seinem Helfereinsatz in S. erzielt hat. Denn der Kläger
hat für eine mehrwöchige Praxisvertretung in M. in der
Zeit vom 26. Juni bis zum 31. Juli 1993 ausweislich der
vorgelegten Bescheinigung der Ärztin Dr. med. E.
S. vom 9. Juli 1998 ein Tageshonorar von 350,-- DM
erhalten. Weitergehender Verdienstausfall ist nicht glaubhaft
gemacht. Der Kläger hat zwar ausweislich der Bescheinigung des
Facharztes für Chirurgie und Gefäßchirurgie Dr. med.
K. L. in H. vom 6. Juli 1998 dort im Monat
Dezember 1993 für eine Praxisvertretung 500,-- DM pro Tag
erhalten. Diese Tätigkeit liegt aber zeitlich nach dem
Helfereinsatz in S. . Sie bietet unabhängig davon mangels
jeglicher Angaben zur Dauer der Vertretungszeit keinen
Anhaltspunkt dafür, der Kläger habe ein Tageshonorar in dieser
Höhe über einen nennenswerten Zeitraum erzielt. Die von Januar
bis Juli 1993 erzielten Tageshonorare von bis zu 700,-- DM für
die Notarztdienste müssen außer Betracht bleiben. Denn die
Höhe dieser Honorare ist maßgeblich davon bestimmt, daß sich
der Notdienst ausschließlich auf Einsätze an Wochenenden und
Feiertagen erstreckt. Daß ein Verdienst in dieser Höhe
arbeitstäglich zu erreichen gewesen wäre, ist durch den
tatsächlichen erzielten Verdienst des Klägers während seiner
durchgehenden Vertretungsarzttätigkeit widerlegt. Die
Umrechnung der Vergütung aus angestellter Arzttätigkeit im
T. -Krankenhaus in M. im Jahre 1992 auf
Tagessätze verbietet sich schließlich ebenso wie derjenigen
aus dem Angestelltenverhältnis beim Medizinischen Dienst der
Krankenversicherung in Hessen im Jahre 1994. Eine durchgehende
abhängige Beschäftigung wie 1992 und 1994, die der Kläger
während des Helfereinsatzes unterbrochen hätte, hat 1993 nicht
bestanden. Ungeachtet dessen ist das Arbeitsentgelt abhängig
beschäftigter Arbeitnehmer während eines Helfereinsatzes gemäß
§ 3 Abs. 1 Satz 2 THW-HelfRG weiter zu zahlen, so daß eine
Entschädigungspflicht der Beklagten gegenüber dem Helfer in
diesem Fall nicht besteht.

36

b) Der Entschädigungsanspruch des Klägers für glaubhaft
gemachten Verdienstausfall ist der Höhe nach nicht durch die
THW-EntschädigungsRiLi 1988 auf einen Tagessatz von 150,-- DM
(Nr. II.2. (3.)) begrenzt, sondern besteht in Höhe des
glaubhaft gemachten Verdienstausfalls von 350,-- DM pro Tag.
§ 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG läßt die Festsetzung von
Höchstgrenzen der Verdienstausfallentschädigung selbständig
tätiger Helfer ausschließlich im Wege einer Rechtsverordnung
des Bundesministers des Innern, nicht dagegen durch
Verwaltungsvorschriften zu (aa). Ungeachtet dessen entfalten
die EntschädigungsRiLi 1988 als normkonkretisierende
Verwaltungsvorschriften mangels Anpassung an die aktuellen
Einkommensverhältnisse für den Helfereinsatz im Jahre 1993
keine Bindungswirkung (bb). Letztlich steht auch die Kompetenz
des Bundesamtes Technisches Hilfswerk zum Erlaß derartiger
Regeln mit Zustimmung des Bundesinnenministers in Frage, weil
eine entsprechende Delegation fehlt (cc).

37

aa) § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG, wonach der Bundesminister
des Innern Höchstgrenzen und pauschale Abgeltungen für die
Erstattung u.a. des Verdienstausfalls selbständig tätiger
Helfer festlegen kann, setzt hierfür zwingend den Erlaß einer
Rechtsverordnung des Bundesministers des Innern voraus. Diese
Auslegung ergibt sich aus Wortlaut und Systematik des THW-
HelfRG (aaa); sei wird bestätigt durch die
Entstehungsgeschichte des Gesetzes (bbb) und entspricht dem
verfassungsrechtlich verankerten Gesetzesvorbehalt (Art. 20
Abs. 3 GG) (ccc).

38

aaa) Wortlaut und Systematik des THW-HelfRG lassen
erkennen, daß die Festsetzung von Höchstgrenzen und pauschalen
Abgeltungen der Verdienstausfallentschädigung beruflich
selbständig tätiger Helfer (§ 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG) im
Wege der Rechtsverordnung zu erfolgen hat. Des Ausspruchs der
Verordnungsermächtigung in § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-HelfRG
bedurfte es hierzu nicht. Die Ermächtigung zur Regelung auch
der Verdienstausfallentschädigung selbständig tätiger Helfer
ist nämlich bereits in § 2 Abs. 4 THW-HelfRG enthalten. Danach
wird der Bundesminister des Innern ermächtigt, durch
Rechtsverordnung Zustandekommen, Inhalt und Beendigung des
Helferdienstverhältnisses im einzelnen zu regeln. Lediglich im
Anschluß daran konkretisiert (oder umschreibt) § 3 Abs. 3
Satz 3 THW-HelfRG Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung im
Sinne des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG in bezug auf die soziale
Sicherung selbständig berufstätiger Helfer. Die soziale
Sicherung der Helfer, die dessen Verdienstausfallentschädigung
umfaßt (§ 3 THW-HelfRG), betrifft nämlich den Inhalt des
Helferdienstverhältnisses im Sinne des § 2 Abs. 4 THW-HelfRG.
§ 3 THW-HelfRG ist Rechtsgrundlage für Ansprüche, die dem
Helfer aus der mit dem Ehrenamt verbundenen
Aufgabenwahrnehmung (§ 2 Abs. 2 THW-HelfRG) erwachsen. Dieser
Auslegung steht § 4 THW-HelfRG, der weitere Ermächtigungen des
Bundesministers des Innern zum Erlaß von Rechtsverordnungen
enthält (§ 4 Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 3 THW-HelfRG),
nicht entgegen. Denn die in § 4 THW-HelfRG geregelte
organisatorische Gliederung des THW (§ 4 Abs. 3 Satz 1 THW-
HelfRG) sowie auch die Vorschriften zur Erhebung
personenbezogener Daten der Helfer zu Zwecken der Organisation
(§ 4 Abs. 4 Satz 3 THW-HelfRG) betreffen nicht den Inhalt des
Helferrechtsverhältnisses als solches, sondern
organisationsrechtliche Aspekte innerhalb des Technischen
Hilfswerks.

39

bbb) Diese am Wortlaut und der Gesetzessystematik
orientierte Auslegung wird auch durch die
Entstehungsgeschichte des THW-HelfRG, die sich aus den
Gesetzesmaterialien ergibt, bestätigt. Dort steht die Absicht
des Gesetzgebers, gesetzliche Rechtsgrundlagen für das
Helferrechtsverhältnis zu schaffen, erkennbar im Vordergrund.
Nicht ersichtlich ist dagegen, daß der Gesetzgeber eine
Regelung der Höchstgrenzen der Verdienstausfallentschädigung
selbständig tätiger Helfer des THW lediglich im Wege von
Verwaltungsvorschriften zulassen wollte.

40

Das THW-HelfRG ist erlassen worden, um die bestehende
Rechtsunsicherheit zu beseitigen, die infolge fehlender
gesetzlicher Grundlagen einerseits und bestehender Erlasse
bzw. Verwaltungsvorschriften andererseits entstanden war,

41

vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der
Bundesregierung, BT-Drs. 11/4731 vom 12. Juni
1989, S. 7.

42

Bezüglich der hier in Rede stehenden Vorschrift zur
sozialen Sicherung beruflich selbständiger Helfer (§ 3 Abs. 3
Satz 2 THW-HelfRG), die dem Regierungsentwurf entspricht
(dort: § 6 Abs. 3 Satz 2), nimmt die Begründung ausdrücklich
auf § 9 des Zivilschutzgesetzes in der seinerzeit geltenden
Fassung vom 9. August 1976 (BGBl. I, S. 2109) - ZSG a.F. -
Bezug. § 11 Nr. 3 ZSG a.F. enthielt eine
Verordnungsermächtigung auch für Höchstbeträge der
Verdienstausfallentschädigung.

43

Vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der
Bundesregierung, a.a.O., zu § 6, S. 10.

44

Die Absicht, eine derartige Ermächtigung auch in das THW-
HelfRG zu übernehmen, kommt dadurch hinreichend zum
Ausdruck.

45

Die Begründung zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung
belegt darüber hinaus, daß die soziale Sicherung der Helfer
als Element des Inhalts des Helferrechtsverhältnisses gesehen
worden ist, wie er gemäß § 2 Abs. 4 THW-HelfRG allein durch
Rechtsverordnung näher geregelt werden kann. Dort heißt es
wörtlich:

46

"Die §§ 2 bis 6 regeln das Helferrecht im
engeren Sinne. Hierzu gehören vor allem Regelungen
über die Begründung und Beendigung des
Helferverhältnisses, über die Rechte und Pflichten
der Helfer, über die Ahndung von Dienstverstößen
und über die soziale Sicherung der Helfer während
des Dienstes im Technischen Hilfswerk. Die
Regelungen entsprechen grundsätzlich dem geltenden
Recht."

47

Vgl. Begründung zum Regierungsentwurf, a.a.O.,
S. 7.

48

ccc) Das Erfordernis einer Rechtsverordnung folgt auch aus
Verfassungsrecht. Der verfassungsrechtliche Grundsatz des
Gesetzesvorbehalts (Art. 20 Abs. 3 GG) verlangt, daß
staatliches Handeln in bestimmten grundlegenden Bereichen
durch förmliches Gesetz legitimiert wird. Der Gesetzgeber ist
verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu
treffen und darf sie nicht anderen Normgebern überlassen. Dies
gilt namentlich, soweit die Regelung für die Verwirklichung
der Grundrechte wesentlich ist.

49

BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 1 BvR
1640/97 -, BVerfGE 98, 218 (251); Urteil vom
6. Dezember 1972 - 1 BvR 230/70 und 75/71 -,
BVerfGE 34, 165 (192 f.); BVerwG, Urteil vom
14. Juli 1978 - 7 C 11.76 -, BVerwGE 56, 155 (157);
Urteil vom 13. Januar 1982 - 7 C 95.80 -, BVerwGE
64, 308 (310).

50

Dabei ist zu berücksichtigen, daß die in Art. 20 Abs. 2 GG
als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle
Unterscheidung und Trennung der Gewalten auch darauf zielt,
daß staatliche Entscheidungen möglichst sachgerecht sind.
Daher müssen sie von den Organen getroffen werden, die dafür
nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und
Verfahrensweise über die besten Voraussetzungen verfügen.
Dieses Ziel darf nicht durch einen umfassenden
Parlamentsvorbehalt unterlaufen werden.

51

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 20. Oktober 1981
- 1 BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 (274); Urteil vom
14. Juli 1998, a.a.O., S. 251 f.

52

Ob und inwieweit Regelungen des parlamentarischen
Gesetzgebers erforderlich sind, richtet sich im allgemeinen
nach der Intensität, mit der vor allem die Grundrechte des
Regelungsadressaten durch die jeweilige Maßnahme betroffen
sind.

53

Vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Oktober 1981, a.a.O.,
S. 27 ff.

54

Nach diesen Maßstäben legen sowohl die
Grundrechtsbezogenheit des Helferverhältnisses als auch die
Fürsorgepflicht, die der Beklagten gegenüber den in einem
besonderen öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehenden
Helfern (§ 1 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG) obliegt,

55

vgl. dazu: Roeber/Goeckel, Kommentar zum
Katastrophenschutzgesetz, Stand: Dezember 1996,
Erl. II.1. zu § 8; Roewer, THW-Gesetz, 2. Aufl.
(1990), Rdn. 13 zu § 3,

56

die Notwendigkeit einer Rechtsverordnung zur Bestimmung der
Entschädigung selbständig berufstätiger Helfer nahe. Der
Inhalt des Helferrechtsverhältnisses ist im Hinblick auf die
Notwendigkeit, deren wirtschaftliche Existenz insbesondere
während lang dauernder Helfereinsätze abzusichern und dadurch
die Möglichkeit zu gewährleisten, in Betätigung der
Handlungsfreiheit ein entsprechendes Ehrenamt wahrzunehmen
(Art. 2 Abs. 1 GG), grundrechtsrelevant. Außerdem ist die
Gleichbehandlung aller Helfer des THW zu gewährleisten (Art. 3
GG).

57

Die Konkretisierung und Begrenzung der Helferentschädigung
unterliegt insoweit ungeachtet der Allgemeinbezogenheit der
Aufgabe des Helfers sowie der Freiwilligkeit der Eingehung und
Beendigung des Helferdienstverhältnisses (vgl. § 2 Abs. 1 THW-
HelfRG i.V.m. §§ 6 und 10 Abs. 1 Nr. 4 der Verordnung über die
Mitwirkung der Helfer im Technischen Hilfswerk vom 7. November
1991 - THW-MitwirkVO -, BGBl. I, S. 2064) und der damit
verbundenen Zulässigkeit, dem Helfer gewisse Erwerbseinbußen,
die dem Ehrenamt innewohnend sind, aufzuerlegen, Schranken,
die der Fürsorgepflicht der Beklagten entspringen. Muß der
Gesetzgeber demnach die wesentlichen Entscheidungen zur
sozialen Sicherung der Helfer selbst durch förmliches Gesetz
treffen, so schließt dies nicht aus, daß er für Einzelfragen
und solche Komplexe, die wegen wechselnder Verhältnisse einem
wiederkehrenden Änderungsbedarf unterworfen sind, eine
Verordnungsermächtigung erläßt.

58

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 4. Mai 1997 - 2 BvR
509/96 und 2 BvR 511/96 -, NJW 1998, S. 669 (670);
Beschluß vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 -,
BVerfGE 49, S. 89 (135 ff., 138).

59

Wählt der Gesetzgeber den Weg der Verordnungsermächtigung,
anstatt die betroffenen Fragen bereits im Gesetz zu regeln,
muß er die Voraussetzungen des Art. 80 Abs. 1 GG
einhalten.

60

Vgl. dazu Nierhaus, in: BK, Stand: August 1999,
Rdn. 89 zu Art. 80 Abs. 1 GG.

61

Das ist hier angesichts des bereits oben dargestellten
Zusammenwirkens von § 2 Abs. 4 und § 3 Abs. 3 Satz 3 THW-
HelfRG geschehen.

62

bb) Ungeachtet der Erforderlichkeit der hier fehlenden
Rechtsverordnung entfaltet die in Nr. II.2. (3.)
EntschädigungsRiLi 1988 geregelte Höchstgrenze der
Entschädigung von 150,-- DM pro Arbeitstag für den 88-tägigen
Helfereinsatz des Klägers in S. im Jahre 1993 als
normkonkretisierende Vorschrift,

63

vgl. dazu: OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember
1991 - 1 A 914/89 -, NWVBl. 1992, S. 253
(Öffentliches Dienstrecht); Hill, Normkonkretisierende
Verwaltungsvorschriften, NVwZ 1989, S. 401 (406);
Erbguth, Normkonkretisierende
Verwaltungsvorschriften, DVBl. 1989, S. 473 (477);
Wallerath, Normkonkretisierende
Verwaltungsvorschriften, NWVBl. 1989, S. 153
(155 f.),

64

keine Bindungswirkung, weil die für die Annahme einer
normähnlichen Verbindlichkeit maßgebliche Anpassung an die
jeweils veränderten tatsächlichen Verhältnisse,

65

vgl. dazu: BVerwG, Urteil vom 28. Oktober 1998
- 8 C 16.96 -, BayVBl. 1999, S. 600 (601) m.w.N.;
Urteil vom 19. Dezember 1985 - 7 C 65.82 -,
BVerwGE 72, S. 300 (317 f.); Hill, a.a.O., S. 409 f.;
Gerhardt, Normkonkretisierende
Verwaltungsvorschriften, DVBl. 1989, S. 2233
(2239),

66

fehlt.

67

aaa) Der Begriff der Entschädigung im Sinne des § 3 Abs. 3
Satz 2 THW-HelfRG setzt angemessenen Ersatz des glaubhaft
gemachten Verdienstausfalls voraus, der in Beziehung zu den
tatsächlichen Einkommensverhältnissen und zur Dauer des
Einsatzes steht. Für Einsätze, die den Helfer ganztags über
mehrere Monate in Anspruch nehmen und die er an Stelle einer
Ganztagsberufstätigkeit leistet, ist grundsätzlich voller
Verdienstausfall in glaubhaft gemachter Höhe zu zahlen; ob die
Ehrenamtlichkeit des Dienstes im THW und seine
Allgemeinwohlbezogenheit eine Kappungsgrenze bei geltend
gemachten Spitzengehältern verlangen, bedarf keiner
Entscheidung, weil diese Grenze hier mit den glaubhaft
gemachten 350,-- DM pro Tag nicht überschritten ist. Im
übrigen ist nach höchstens fünf Jahren eine intervallmäßige
Anpassung an die Einkommensverhältnisse der berufstätigen
Bevölkerung erforderlich. Dies entspricht der
Gesetzesintention. § 3 THW-HelfRG ist erkennbar darauf
ausgerichtet, wirtschaftlich unzumutbare Nachteile im
Zusammenhang mit dem Helfereinsatz auszugleichen. Dies gilt
sowohl für Sach- und Gesundheitsschäden, die der Helfer in
Ausübung des Dienstes erleidet (§ 3 Abs. 5 und 6 THW-HelfRG)
als auch für die Sicherstellung des allgemeinen
Lebensunterhalts während des Einsatzes (§ 3 Abs. 1, 3 Satz 2
und 4 THW-HelfRG). Insbesondere ist für unselbständig tätige
Helfer voller Verdienstausfall einschließlich der Beiträge zur
sozialen Sicherung vorgeschrieben (§ 3 Abs. 1, 2 und 4 THW-
HelfRG). Diese Konkretisierung des Begriffs der Entschädigung
ist auch Ausdruck der Fürsorgepflicht, die der Beklagten
gegenüber ihren Helfern obliegt, und des Gebots der
Gleichbehandlung aller Helfer (Art. 3 Abs. 1 GG). Die
Fürsorgepflicht gebietet, den Helfer und seine Familie während
des Helfereinsatzes vor wirtschaftlichem Schaden zu bewahren,
wie dies insbesondere auch in I.1. (1) der
Entschädigungsrichtlinien ausdrücklich als Programmsatz
festgeschrieben ist. Aus Gründen der Gleichbehandlung ist die
unangemessene Benachteiligung selbständig tätiger Helfer, die
nicht durch strukturelle Unterschiede der Arbeitsverhältnisse
und deren Schutzbedürftigkeit gerechtfertigt ist, verboten.
Letztlich verlangt die Allgemeinwohlbezogenheit der Aufgabe,
die Entschädigung der Helfer für Verdienstausfall insgesamt in
einer Weise zu regeln, die die Wahrnehmung des Ehrenamtes
insbesondere auch durch beruflich selbständige Helfer, die bei
den Einsätzen etwa als Ärzte benötigt werden, nicht
ausschließt.

68

bbb) Nach diesen Maßstäben ergibt sich folgendes: Die
Höchstsätze aus den EntschädigungsRiLi 1988 entsprechen
mangels Anpassung an die aktuellen Einkommensverhältnisse
nicht mehr der vom Gesetz vorgegebenen Wertung für die
quantitative Bestimmung der Helferentschädigung. Die Anwendung
der Höchstgrenzen der Entschädigung von 150,-- DM pro
Arbeitstag führt schon im Bereich mittlerer Einkommen
1993,

69

vgl. z.B. zur Höhe der Bruttoverdienste der
Angestellten in Industrie und Handel sowie der
Beamten 1993: Statistisches Bundesamt (Hrsg.),
Statistisches Jahrbuch 1994, S. 611 und 628,

70

zu einer erheblichen Kluft zwischen tatsächlichem
Verdienstausfall und Entschädigung, wenn - wie im Falle des
Klägers - eine Heranziehung zum Helfereinsatz über längere
Zeit erfolgt, der auch angesichts der strukturellen
Unterschiede der Arbeitsverhältnisse selbständig Tätiger
einerseits und der Arbeitnehmer andererseits sachlich nicht
gerechtfertigt ist. Die Entschädigungsrichtlinien sind seit
ihrem Erlaß im Dezember 1977 hinsichtlich der dort
festgelegten Tagessätze der Verdienstausfallentschädigung
nicht angepaßt worden, obgleich seit dem bis August 1993
allgemein erhebliche Einkommens- und Preissteigerungen zu
verzeichnen waren.

71

Vgl. z.B. Preisindex für die Lebenshaltung 1988:
101,4 und 1993: 119,9 (1985 = 100) sowie Index der
Tarifgehälter der Angestellten in der gewerblichen
Wirtschaft und bei Gebietskörperschaften 1988 =
109,9, 1993: 135,8 (1985 = 100), in: Statistisches
Bundesamt (Herausgeber), Statistisches Jahrbuch
1994, a.a.O., S. 660 und 627.

72

Sie unterscheiden ferner bei der Begrenzung der
Entschädigung nicht nach dem zeitlichen Einsatz des Helfers.
Dieser ist beachtlich, wenn der Helfereinsatz über eine bloß
tage- oder stundenweise Heranziehung hinausgeht, weil ein
damit verbundener Verdienstausfall über längeren Zeitraum
regelmäßig nicht ohne Schaden aufgefangen werden kann, sondern
die Lebensverhältnisse des Helfers und seiner Familie dadurch
zwangsläufig beeinträchtigt werden.

73

Bei durchschnittlich 20 Arbeitstagen im Monat - nur auf
diese ist der Tagessatz von 150,-- DM bezogen, wie sich aus
der voranstehenden Nr. II.2. (2) Entschädigungsrichtlinien
ergibt - entspricht die monatliche Höchstentschädigung nach
den Richtlinien 3.000,-- DM. Dieser Betrag ist eine
Bruttoentschädigung, die als Einkommen der Steuerpflicht
unterliegt (vgl. § 24 Nr. 1 a, § 3 Nr. 12 Satz 2 EStG).

74

Vgl. Seeger, in: S. ,
Einkommenssteuergesetz, 9. Aufl., Anm. 5 d zu § 24;
Jacobs-Soyka, in: Littmann/Bitz/ Meincke, Das
Einkommenssteuerrecht, Stand: Oktober 1999,
Rdn. 27 zu § 24 m.w.N.

75

cc) Letztlich steht die Verbindlichkeit der
EntschädigungsRiLi 1988 wegen einer Verletzung der
gesetzlichen Zuständigkeit in Frage, weil § 3 Abs. 3 Satz 3
THW-HelfRG ausschließlich den Bundesminister des Innern
ermächtigt und eine entsprechende Delegationsermächtigung und
Delegationsnorm auf die Bundesanstalt THW, die die Richtlinien
erlassen hat, fehlt.

76

Vgl. allgemein dazu: BVerwG, Urteil vom
15. Januar 1999 - 2 C 11.98 -, DVBl. 1999,
S. 929.

77

Einer abschließenden Klärung, ob die hier erteilte
Zustimmung des Bundesministers des Innern zu den
Entschädigungsrichtlinien die Delegation entbehrlich macht,
bedarf es mit Blick auf den Vorrang einer Rechtsverordnung und
das Fehlen einer Anpassung der Entschädigungshöhe nicht.

78

c) Das Fehlen der erforderlichen Rechtsverordnung zur
Festsetzung von Höchstgrenzen und Pauschalabgeltungen
selbständig tätiger Helfer sowie die mangelnde Verbindlichkeit
der EntschädigungsRiLi 1988 führen nicht dazu, daß die
Entscheidung über die Höhe der Entschädigung für den Einsatz
des Klägers von August bis November 1993 an die Beklagte
zurückzuverweisen ist. Der Senat setzt vielmehr die an den
Kläger zu zahlende Entschädigung selbst auf einen Tagessatz
von 350,-- DM fest, der dem glaubhaft gemachten
Verdienstausfall in dieser Zeit entspricht, denn § 3 Abs. 3
Satz 2 THW-HelfRG läßt dies zu.

79

Bundesverfassungsgericht und Bundesverwaltungsgericht haben
für den Bereich technischer Anwendungsregeln eine sogenannte
Notkompetenz der Gerichte bei fehlenden normkonkretisierenden
Regelungen trotz entsprechendem Regelungsauftrag bejaht, wenn
die Norm aus sich heraus eine Einzelfallanwendung zuläßt, die
Normkonkretisierung nach dem Willen des Gesetzgebers nicht
zwingend generellen Regeln vorbehalten ist und eine bis zum
Erlaß solcher Regeln anzunehmende Rechtsanwendungssperre zu
schwerwiegenden Auswirkungen auf die Verfolgung öffentlicher
Belange oder den Schutz von Grundrechten führen würde.

80

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 30. November 1988
- 1 BvR 1301/84 -, BVerfGE 79, 174 (194, 196);
BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1989 - 4 C 12.87 -,
BVerwGE 84, 30 (39); Urteil vom 22. März 1985
- 4 C 63.80 -, BVerwGE 71, 150 (154); zustimmend:
Gerhardt, in: Schoch/S. -Aßmann/Pietzcker,
VwGO, Stand: 2/1999, Rdn. 64 zu § 114.

81

Diese Grundsätze sind hier anwendbar, weil Voraussetzungen
und Interessenlage vergleichbar sind. Die Ermächtigung des
Bundesministers des Innern zur Festsetzung von Höchstgrenzen
und pauschalierten Abgeltungen der
Verdienstausfallentschädigung beruflich selbständiger Helfer
in § 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG schließt eine Festsetzung der
Helferentschädigung durch das Gericht im Falle fehlender
Verbindlichkeit Höchstgrenzen nicht aus, weil § 3 Abs. 3
Satz 2 THW-HelfRG eine unmittelbare Bestimmung der
Entschädigung im Einzelfall erlaubt, die Festsetzung von
Höchstgrenzen und pauschalen Abgeltungen durch den
Bundesminister des Innern nicht zwingend ist und der Erlaß
einer Rechtsverordnung, die zurückliegende Einsätze des Jahres
1993 erfaßt, nicht zu erwarten ist. Der unbestimmte
Rechtsbegriff der Entschädigung unterliegt der richterlichen
Kontrolle. Er ist - wie dargelegt - insbesondere in bezug auf
den hier in Rede stehenden Einzelfall bestimmbar. Die
Festsetzung von Pauschalabgeltungen und Höchstgrenzen ist in
§ 3 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG nicht zwingend vorgeschrieben,
sondern liegt im Ermessen der Exekutive. Eine Korrektur der
rechtswidrigen Höchstgrenzen ist jedenfalls für den
zurückliegenden, auf den Einsatz 1993 bezogenen Zeitraum nicht
zu erwarten, weil die Entschädigungssachverhalte für diesen
Zeitraum ganz überwiegend abgewickelt sind und Vorschriften,
die Entschädigungssätze für gegenwärtige und zukünftige
Einsätze festlegen, angesichts des Zeitablaufs von schon
weiteren sechs Jahren für die Verhältnisse 1993 nicht bindend
sind.

82

III. Weitergehende Ansprüche hat der Kläger nicht. Das THW-
HelfRG bietet keine Rechtsgrundlage für neben dem
Verdienstausfall zu zahlende Beiträge zur sozialen Sicherung
selbständig tätiger Helfer. Vielmehr obliegt es dem Kläger,
diese von der Verdienstausfallentschädigung selbst zu
entrichten, zumal ihm die Gesamthöhe des von ihm
nachgewiesenen Verdienstausfalls (350,-- DM pro Tag)
zugesprochen wird. Eine hinreichend bestimmte Zusage der
Beklagten, eine entsprechend höhere Entschädigung zu leisten,
hat er - ungeachtet der mangelnden Schriftform einer etwaigen
Zusicherung (vgl. § 38 VwVfG) - schon inhaltlich nicht geltend
gemacht (vgl. § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG).

83

Die Vorschriften der §§ 611, 612 BGB scheiden als
Anspruchsgrundlage auch in entsprechender Anwendung aus, weil
sie als Vertragsregeln ihrem Wesen nach auf das hier
vorliegende besondere öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis
(vgl. § 1 Abs. 3 Satz 2 THW-HelfRG, § 6 Abs. 2 MitwirkVO)
nicht anwendbar sind. Denn sie werden durch die gesetzlichen
Regelungen der Entschädigungspflicht aus § 3 THW-HelfRG
verdrängt.

84

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.
Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

85

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen
Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2
VwGO).

86