Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-10-10, Aktenzeichen 11 K 5949/19

Tenor

1. Der Verwaltungsrechtsweg ist unzulässig.

2. Der Rechtsstreit wird an das Landgericht Rottweil verwiesen.

3. Die Kostenentscheidung bleibt der Endentscheidung vorbehalten.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt, der Antragsgegnerin den Abschluss eines notariell beurkundeten Kaufvertrags über gemeindliche Grundstücke mit einer Konkurrentin vorläufig zu untersagen.

2

Die Antragstellerin beteiligte sich an einem von der Antragsgegnerin zur Veräußerung zweier gemeindlicher Grundstücke durchgeführten Bieter-Auswahlverfahren, welches in der Zeit von Juli 2017 bis März 2018 stattfand. Zum Verkauf bot die Antragsgegnerin die Grundstücke ... (Flst.-Nr. ...) und ... (Flst.-Nr. ...) in ... an. Das letztgenannte Grundstück ist mit einem noch bis zum Ende des Jahres 2019 betriebenen Feuerwehrgebäude bebaut. Auf dem Grundstück ... befindet sich ein denkmalgeschütztes Schulgebäude.

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Die Antragsgegnerin beauftragte die LBBW Immobilien Kommunalentwicklung GmbH mit der Durchführung des Bieter-Auswahlverfahrens, die hierfür unter anderem eine Angebotsaufforderung erstellte. Danach hatten Interessenten neben dem Kaufpreisangebot auch ein städtebaulich-architektonisches Konzept für die zu erwerbenden Grundstücke einzureichen. Außerdem war in der Angebotsaufforderung ausgeführt, dass das denkmalgeschützte Gebäude auf dem Grundstück ... (Flst.-Nr. ...) erhalten bleiben soll, wohingegen das Feuerwehrgebäude zu Gunsten einer von dem Erwerber vorzunehmenden Neubebauung des Grundstücks zurückgebaut werden müsse. Im Zuge der Entwicklung der Grundstücke müsse außerdem der gegenwärtige Bebauungsplan geändert werden. Unter den Punkten „Städtebauliche Ziele und Vorgaben“ sowie „Planungs- und Nutzungsvorgaben“ wurden verschiedene Erwartungen der Antragsgegnerin im Hinblick auf die repräsentative Lage der Grundstücke in der Ortsmitte, deren zukünftig beabsichtigte Nutzung sowie den Denkmalschutz geäußert. Weiter enthielt die Angebotsaufforderung unter der Überschrift „Beurteilungs- und Auswahlkriterien“ Ausführungen, wonach die Gemeinde die eingereichten Angebote nach folgender Maßgabe beurteilt: 40 % städtebaulich-architektonisches Konzept (städtebaulich-architektonische Qualität, Umgang mit dem Denkmalschutz, Qualität der Freiflächen, Anzahl notwendiger Stellplätze), 30 % Nutzungskonzept und Vermarktung (Qualität der Angebotsformen der Nutzungen, Mögliche Nutzer/Zielgruppen/Betreiber, Vertriebs- und Vermarktungskonzept) sowie 30 % Realisierungskonzept und Kaufpreisangebot (Bedingungen und Voraussetzungen, die für das Kaufpreisangebot von Seiten des Bewerbers gestellt werden, Realisierungszeitraum, Darstellung der Finanzierung, Kaufpreisangebot).

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Im Juli 2017 veröffentlichte die Antragsgegnerin die Angebotsaufforderung. Hierauf reichten sowohl die Antragstellerin als auch die ... am 25.11.2017 bzw. am 26.11.2017 Angebote zum Kauf der Grundstücke ein. Entsprechend dem in der Angebotsaufforderung vorgesehenen Ablauf des Bieter-Auswahlverfahrens erhielten sowohl die Antragstellerin als auch die ... Gelegenheit, ihre Angebote und die dazugehörigen städtebaulich-architektonischen Konzepte am 23.01.2018 dem Gemeinderat der Antragsgegnerin vorzustellen und anschließend bis zum 23.02.2018 zu überarbeiten.

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Der Gemeinderat der Antragsgegnerin fasste in nichtöffentlicher Sitzung den Beschluss, das Angebot der ... anzunehmen, was dieser mit E-Mail vom 28.03.2018 mitgeteilt wurde. Mit einer weiteren E-Mail vom 28.03.2018 wurde die Antragstellerin davon in Kenntnis gesetzt, dass die Antragsgegnerin deren Angebot nicht annehme.

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Am 10.09.2019 hat die Antragstellerin durch ihren Prozessbevollmächtigten einen Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes gestellt, mit dem sie – wörtlich – begehrt, der Antragsgegnerin zu untersagen, die Grundstücke Flst.-Nr. ... und ... im räumlichen Geltungsbereich des in Aufstellung befindlichen Bebauungsplanes „6. Änderung Bebauungsplan Ortszentrum“ im beschleunigten Verfahren nach § 13a BauGB, umfassend 3,181 m² (Flächen ... und ... in ...) zu vergeben und notarielle Kaufverträge abzuschließen, solange nicht im Klageverfahren I. Instanz über die Rechtswirksamkeit der Vergabe entschieden ist.

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Mit Schriftsatz vom 20.09.2019 beantragt die Antragsgegnerin,

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den Rechtsstreit an das zuständige Zivilgericht zu verweisen.

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Die Antragstellerin ist diesem Antrag mit Schriftsatz vom 09.10.2019 entgegen getreten. Sie ist der Ansicht, dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet sei.

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Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte sowie die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze samt Anlagen Bezug genommen.

II.

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Der Verwaltungsrechtsweg ist für den vorliegenden Streitgegenstand nicht eröffnet.

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1. Gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Ob eine Streitigkeit öffentlich- oder bürgerlich-rechtlich ist, richtet sich, wenn – wie hier – eine ausdrückliche gesetzliche Rechtswegzuweisung fehlt, nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der geltend gemachte Anspruch hergeleitet wird. Der Charakter des zugrundeliegenden Rechtsverhältnisses bemisst sich nach dem erkennbaren Ziel des Rechtsschutzbegehrens und des zu seiner Begründung vorgetragenen Sachverhalts. Maßgeblich ist allein die tatsächliche Natur des Rechtsverhältnisses, nicht dagegen die rechtliche Einordnung des geltend gemachten Anspruchs durch die Antragstellerin selbst. Für die Annahme einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit genügt es, dass für das Rechtsschutzbegehren eine Anspruchsgrundlage in Betracht kommt, die im Verwaltungsrechtsweg zu verfolgen ist (BVerwG, Beschl. v. 15.12.1992 – 5 B 144.91 –, Buchholz 300 § 17a GVG Nr. 5; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.04.2018 – 1 S 2403/17 –, Rn. 26, juris).

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Führt eine Gemeinde – wie vorliegend – für den Verkauf von Grundstücken freiwillig ein Bieterverfahren mit Ausschreibung durch, entsteht zwischen ihr und den Teilnehmern ein vorvertragliches Vertrauensverhältnis, das sie zu Gleichbehandlung der Teilnehmer, Transparenz und Rücksichtnahme verpflichtet (vgl. nur BGH, Urt. v. 22.02.2008 – V ZR 56/07 –, juris). Dieses vorvertragliche Rechtsverhältnis dient der Anbahnung eines möglichen Kaufvertragsabschlusses, der sich nach Privatrecht richtet. Das vorvertragliche Rechtsverhältnis ist daher ebenso wie etwaige daraus abzuleitende Pflichten und Rechte grundsätzlich dem bürgerlichen Recht zuzuordnen. Daher sind Rechtsstreitigkeiten insbesondere um die Frage, ob ein Bieter zu Unrecht nicht zum Zuge kam und ob ihm ein Anspruch zusteht, der Gemeinde die Erteilung des Zuschlags an einen anderen Bieter zu untersagen, grundsätzlich vor den Zivilgerichten auszutragen (vgl. zum Ganzen und m.w.N. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.04.2018 – a.a.O –, LS 1 u. 2, Rn. 29; LG Oldenburg, Urt. v. 06.05.2010 – 1 O 986/10 –, juris).

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Ausnahmen von dem Grundsatz der Zuordnung derartiger Streitsachen zum bürgerlichen Recht kommen dann in Betracht, wenn einem „Vergabeverfahren“ trotz der per se privatrechtlichen Abwicklung eine nach öffentlichem Recht zu beurteilende Entscheidungsstufe vorgeschaltet ist oder das Rechtsverhältnis aus anderen Gründen öffentlich-rechtlich überlagert wird (vgl. VG Stuttgart, Beschl. v. 19.09.2013 – 3 K 2686/13 – juris, Rn. 25; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.04.2018 – a.a.O. –, Rn. 30). Dies ist namentlich etwa dann der Fall, wenn die vergebende Stelle aufgrund öffentlicher Vorgaben in ihrer Entscheidung gebunden war, wenn die Vergabeentscheidung aus Bemühungen der Gebietskörperschaft hergeleitet wurde, im Rahmen der Daseinsvorsorge eine bestimmte Nutzung des Grundstücks zu erreichen, wenn die Auswahl unter den Kaufinteressenten nach Vergabekriterien, die im öffentlichen Interesse die Förderung eines bestimmten Personenkreises bezweckten, getroffen wurde oder wenn der Träger öffentlicher Verwaltung mit ihr hoheitliche Zwecke, etwa in Gestalt der Förderung der örtlichen gewerblichen Wirtschaft und der Städtebaupolitik, verfolgte (vgl. mit zahlreichen weiterführenden Nachweisen zur Rspr. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.04.2018 – a.a.O –, Rn. 30).

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2. Gemessen hieran liegt hier keine öffentlich-rechtliche Streitigkeit vor.

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a) Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits ist die Untersagung des Verkaufs zweier gemeindlicher Grundstücke, in dessen Vorfeld die Antragsgegnerin freiwillig ein Bieter-Auswahlverfahren durchgeführt hat. Das vorvertragliche Rechtsverhältnis, das aufgrund dieses Bieter-Auswahlverfahrens zwischen den Beteiligten entstanden ist, ist entsprechend den vorstehenden Ausführungen grundsätzlich als ein dem Zivilrecht zuzuordnendes vorvertragliches Rechtsverhältnis zu qualifizieren und verpflichtet die Antragsgegnerin zu Transparenz, Rücksichtnahme und Gleichbehandlung der Antragstellerin und deren Konkurrentin. Der aus einem möglichen Verstoß gegen diese Pflichten resultierende und von der Antragstellerin im vorliegenden verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren geltend gemachte Anspruch, der Antragsgegnerin die Erteilung des Zuschlags und den Abschluss eines Kaufvertrags mit einem anderen Bieter zu untersagen, ist entsprechend den vorgenannten Maßgaben ebenfalls dem Zivilrecht zuzuordnen.

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b) Dieses Rechtsverhältnis wird auch nicht ausnahmsweise öffentlich-rechtlich überlagert, mit der Folge, dass der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet wäre. Maßgeblich für die Beantwortung dieser Frage ist der Anlass und der Inhalt der Ausschreibung (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 24.04.2018 – a.a.O –, Rn. 33). Danach bestehen in Bezug auf das streitgegenständliche Bieter-Auswahlverfahren, das auf die Auswahl eines geeigneten Vertragspartners für den Abschluss eines Kaufvertrags über gemeindliches Grundeigentum zum Zwecke der Neubebauung bzw. Umnutzung zielte, keine Anhaltspunkte für dessen öffentlich-rechtliche Prägung. Insbesondere liegt keiner der genannten Fälle vor, in denen die Rechtsprechung eine das zivilrechtliche Verhältnis überlagernde öffentlich-rechtliche Beziehung angenommen hat (vgl. die insoweit nicht vergleichbaren Fälle OVG NRW, Beschl. v. 30.06. 2000 – 21 E 472/00 –, Rn. 21 f., juris; OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 01.09.1992 – 7 E 11459/92 –, juris sowie VG Münster, Beschl. v. 19.01.2009 – 1 L 673/08 –, Rn. 6, juris).

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aa) Anhaltspunkte für eine öffentlich-rechtliche Prägung des vorvertraglichen Rechtsverhältnisses zwischen den Beteiligten ergeben sich auch nicht daraus, dass die Antragsgegnerin ihre Entscheidung hinsichtlich des künftigen Vertragspartners nicht nur von finanziellen Erwägungen, sondern auch von der Überzeugungskraft des zusammen mit dem Kaufpreisangebot darzulegenden städtebaulich-architektonischen Konzepts für die künftige Bebauung und Nutzung der erworbenen Grundstücke abhängig machte. Denn dieses die Kaufentscheidung mitbestimmende Interesse an der weiteren städtebaulichen Nutzung und Gestaltung der verkauften Grundstücke besteht im Wesentlichen nur in Gestalt von nicht bindenden allgemeinen Erwartungen und Wünschen der Antragsgegnerin. Es ist daher nicht erkennbar, dass die Antragsgegnerin bereits mit dem Ausschreibungsverfahren die Verwirklichung konkreter städtebaulicher oder sonstiger öffentlich-rechtlich geprägter Ziele, wie etwa die Erfüllung einer Aufgabe im Rahmen der Daseinsvorsorge, auf eine Weise anstrebt, die den zivilrechtlichen Charakter des Ausschreibungsverfahrens in Zweifel zieht. Abgesehen von der allgemeinen Pflicht des Erwerbers in dem noch abzuschließenden Kaufvertrag, das Feuerwehrgebäude auf dem Grundstück Flst.-Nr. ... zurückzubauen, die für sich genommen nicht schon auf die Verwirklichung eines öffentlichen Zwecks schließen lässt, wurden in der Angebotsaufforderung keine konkreten Vorgaben in Bezug auf die künftige Bebauung gemacht. Die enthaltenen städtebaulichen Vorgaben sind nach den dortigen Ausführungen lediglich als Hinweis auf die bestehende bauplanungsrechtliche Situation zu verstehen und daher nicht geeignet, eine Beziehung zum öffentlichen Recht herzustellen (vgl. ähnl. VG Münster, Beschl. v. 19.01.2009 – 1 L 673/08 –, Rn. 18 f., juris). Gleiches gilt für die Ausführungen zur Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften zu Stellplätzen und Denkmalschutz. Auch die in der Angebotsaufforderung aufgeführten Planungs- und Nutzungsvorgaben lassen nicht erkennen, dass die Antragsgegnerin mit dem Grundstücksverkauf einen öffentlichen Zweck verwirklichen möchte. Soweit die Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang bestimmte Wünsche oder Erwartungen, etwa hinsichtlich der Schaffung von Wohnraum oder einer „fußläufige[n] Durchwegung“ zum Marktplatz, äußert, sind diese Vorgaben unverbindlich. In der Angebotsaufforderung ist ausdrücklich hervorgehoben, dass es den Interessenten offensteht, Alternativvorschläge sowie eigene Ideen und Nutzungskonzepte einzubringen. Insbesondere stellt die Abweichung von den dort aufgeführten Nutzungsvorgaben keinen Ausschlussgrund vom Bieter-Auswahlverfahren dar, was der Annahme einer vertraglichen Bindung an die Vorstellungen und Erwartungen der Gemeinde ebenfalls entgegen steht.

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Hinzukommt, dass das städtebaulich-architektonische Konzept für die Verkaufsentscheidung der Antragsgegnerin nur ein Auswahlkriterium unter mehreren darstellt. Zutreffend hat die Prozessbevollmächtigte der Antragsgegnerin darauf hingewiesen, dass auch finanzielle Interessen und insbesondere die Kaufpreiszahlung als Hauptleistungspflicht des Kaufvertrags die Verkaufsentscheidung wesentlich bestimmende Aspekte sind. Damit liegt es bereits ausweislich der eigenen Entscheidungskriterien der Antragsgegnerin fern, dass der mit dem Verkauf möglicherweise mittelbar verfolgte Zweck der Aufwertung des Orts- und Stadtbildes derart im Vordergrund steht, dass die grundsätzlich zivilrechtliche Rechtsnatur des vorvertraglichen Rechtsverhältnisses öffentlich-rechtlich überlagert würde.

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bb) Schließlich kann auch dahinstehen, ob – wie vom Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin ausgeführt – in einem noch abzuschließenden Kaufvertrag öffentlich-rechtliche Fragen geregelt werden. Für die Rechtsnatur des geltend gemachten Anspruchs sind diese Einwände nicht maßgebend. Die Antragstellerin begehrt vorliegend, der Antragsgegnerin die Vergabe und den Verkauf von gemeindlichen Grundstücken zu untersagen, und beruft sich hierfür auf Mängel des Bieter-Auswahlverfahrens. Die geltend gemachten Einwände, das Vergabeverfahren sei nachträglich in Bezug auf die Voraussetzungen geändert worden und die Entscheidung über den Grundstücksverkauf sei unter Verstoß gegen Öffentlichkeitsvorschriften der Gemeindeordnung ergangen, betreffen gerade die Frage, ob die Antragsgegnerin ihrer Pflicht zur Gleichbehandlung, Transparenz und Rücksichtnahme gerecht geworden ist, und ist daher – wie ausgeführt – von den Zivilgerichten zu prüfen. Der Umstand, dass wegen der einschlägigen kommunalrechtlichen Organisationsvorschriften bei Rechtsgeschäften, die über die laufende Verwaltung hinausreichen, besondere kommunale Beschlussgremien eingeschaltet sind, ändert am Rechtscharakter der vorvertraglichen Beziehung als ein privatrechtliches Rechtsverhältnis nichts (vgl. VG Minden, Beschl. v. 08.11.2010 – 2 L 451/10 –, juris).

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3. Nach alledem ist für den vorliegenden Rechtsstreit der Zivilrechtsweg gemäß § 13 GVG eröffnet. Der Rechtsstreit ist daher nach Anhörung der Beteiligten gemäß § 173 Satz 1 VwGO, § 17a Abs. 2 Satz 1 GVG an das Landgericht Rottweil zu verweisen. Hinsichtlich der Anwendung des § 17a GVG im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes bestehen keine Bedenken (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 12.03.1993 – 8 S 2555/93 –, Rn. 1, juris). Die sachliche Zuständigkeit ergibt sich aus §§ 23 Nr. 1, 71 Abs. 1 GVG, weil der Wert des Streitgegenstandes mit Blick auf den von der Antragsgegnerin veranschlagten Mindestkaufpreis von 180 EUR pro Quadratmeter bei einer Grundstücksfläche von insgesamt 3.181 m² die in § 23 Nr. 1 GVG normierte Grenze 5.000 EUR ersichtlich übersteigt. Die örtliche Zuständigkeit des Landgerichts Rottweil folgt aus §§ 12, 17 Abs. 1 ZPO.

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Die Kostenentscheidung bleibt gemäß § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17b Abs. 2 GVG der Endentscheidung vorbehalten.