Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-22, Aktenzeichen 20 D 38/05.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2007:1122.20D38.05AK.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Mehrkosten, die
durch die Anrufung des unzuständigen Gerichts entstanden sind. Diese trägt der
Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Kostenschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Kostengläubiger vor
der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen

1

Tatbestand

2

Die Klägerin wendet sich gegen die Auferlegung von Sicherungsmaßnahmen
nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG auf dem von ihr betriebenen Flughafen.

3

Das Luftsicherheitsgesetz ist als Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben vom 11. Januar 2005 - LuftSiNeuregG - (BGBl. I S. 78) am
15. Januar 2005 in Kraft getreten (Art. 9 LuftSiNeuregG). Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr.
5 LuftSiG sind Unternehmer eines Verkehrsflughafens verpflichtet, zum Schutz des
Flughafenbetriebes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs eigene
Mitarbeiter, Mitarbeiter anderer auf dem Flugplatz tätiger Unternehmen und andere
Personen vor dem Zugang zu den sensiblen Teilen der nicht allgemein zugänglichen
Bereiche zu durchsuchen oder in sonstiger geeigneter Weise zu überprüfen sowie
von diesen mitgeführte Gegenstände und Fahrzeuge zu durchsuchen, zu
durchleuchten oder in sonstiger geeigneter Weise zu überprüfen. Die Vorschrift geht
zurück auf die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die
Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. L 355 vom 30. Dezember 2002, S. 1, zuletzt
geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 849/2004 vom 29. April 2004, berichtigte
Fassung: ABl. L 229 vom 29. Juni 2004, S. 3 ) und die Verordnung (EG) Nr.
1138/2004 der Kommission vom 21. Juni 2004 zur Festlegung einer gemeinsamen
Definition der sensiblen Teile der Sicherheitsbereiche auf Flughäfen (ABl. L 221 vom
21. Juni 2004, S. 6 ).

4

Mit Bescheid vom 7. März 2005 verlangte der Beklagte von der Klägerin unter
Hinweis auf die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG normierten Sicherungsmaßnahmen
und die zur Übernahme der Personal- und Warenkontrollen seitens des
Bundesministeriums des Innern eingeräumte (weitere) Frist die Erklärung, der
gesetzlichen Verpflichtung ab dem 15. April 2005 nachzukommen. Zudem forderte er
sie auf, den für den Flughafen bestehenden Luftsicherheitsplan anzupassen. Für die
Vorlage des geänderten Luftsicherheitsplanes zur Zulassung setzte er der Klägerin
eine Frist bis zum 31. März 2005. Zugleich ordnete er die sofortige Vollziehung
seiner Entscheidung an.

5

Am 26. März 2005 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Das
ursprünglich angerufene Verwaltungsgericht Düsseldorf hat den Rechtstreit
zusammen mit dem zugleich eingeleiteten Verfahren auf Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes mit Beschluss vom 7. April 2005 - 6 K 1401/05, 6 L 603/05 - an das
erkennende Gericht verwiesen. Mit Beschluss vom 14. April 2005 - 20 B 616/05.AK -
hat der Senat den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.
Bereits zuvor hatte die Klägerin dem Beklagten den fortgeschriebenen
Luftsicherheitsplan vorgelegt, wonach sie zum 15. April 2005 die Personal- und
Warenkontrollstellen - allerdings unter Vorbehalt - übernimmt.

6

Zur Begründung der Klage macht die Klägerin geltend, § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
LuftSiG sei verfassungs- und europarechtswidrig. Dem angefochtenen Bescheid
fehle es damit an einer gültigen Ermächtigungsgrundlage. Die erfolgte Verpflichtung
der Unternehmer eines Verkehrsflughafens sei mit dem staatlichen Gewaltmonopol
unvereinbar. Es gehe nicht um eine Eigensicherung des Flughafens zur Abwehr
innerbetrieblicher Gefahren, sondern um die Abwehr einer gesamtgesellschaftlichen
Gefährdung aus der Luft. Dies stelle eine originär staatliche Aufgabe dar. Die den
Unternehmern zustehenden Eingriffsbefugnisse in Form des Hausrechts und der
bürgerlichen Notrechte reichten zur effektiven Sicherung nicht aus. Die erforderlichen
Eingriffsmaßnahmen gegenüber den eigenen Mitarbeitern ließen sich kaum auf
arbeitsvertragliche Grundlagen stützen. Den Unternehmern sei eine Aufgabe
aufgezwungen, für die sie nicht verantwortlich seien und zu deren Erfüllung ihnen die
Befugnisse fehlten. Darin liege eine Verstoß gegen den Grundsatz "nemo ultra posse
obligatur". Der staatliche Schutzauftrag aus Art. 2 Abs. 2 GG werde vernachlässigt.
Insbesondere sei das Untermaßverbot nicht beachtet. Eine Absenkung des
Sicherheitsniveaus stehe zu befürchten. Die Ziele der Verordnung (EG) Nr.
2320/2002 würden verfehlt. Es bleibe die Frage, ob nicht Art. 12 und 14 GG eine
Sperre für den Gesetzgeber darstellten, den Inhaber einer bestandskräftig
genehmigten gefährdeten Anlage mit Eigensicherungsmaßnahmen zu überziehen.

7

Die Klägerin beantragt,

8

den Bescheid des Beklagten vom 7. März 2005 aufzuheben.

9

Der Beklagte beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Auch wenn die Gewährleistung
der öffentlichen Sicherheit zu den originären Aufgaben des Staates gehöre, gebiete
weder das staatliche Gewaltmonopol noch der "Staatsvorbehalt", dass der Staat alle
notwendigen Maßnahmen selbst durchführe. Der dem Gesetzgeber in diesem
Zusammenhang zustehende Gestaltungsspielraum sei nicht überschritten. Mit der
geregelten Kontrolle von Personal und Waren werde lediglich ein geringer Teil der
präventiven Maßnahmen mit Sicherheitsfunktion dem Flughafenbetreiber
überantwortet. Die behaupteten Sicherheitslücken existierten nicht. Arbeitsrechtlich
stünde den Kontrollen der eigenen Mitarbeiter nichts entgegen. Der
Flughafenbetreiber könne sich in diesem Zusammenhang auf sein Weisungs- und
Direktionsrecht sowie seine Organisationsgewalt für die betrieblichen Abläufe
stützen. Es sei sichergestellt, dass die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG
vorgesehenen Eigensicherungsmaßnahmen auch qualitativ den Anforderungen
entsprächen.

12

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten betreffend das Klageverfahren sowie betreffend das Verfahren auf
Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes und den Inhalt der beigezogenen
Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

13

Entscheidungsgründe

14

Die Klage hat keinen Erfolg.

15

Sie ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 1. Alternative VwGO) zulässig. Die
Klägerin ist durch den angefochtenen Bescheid weiterhin beschwert. Die in ihm
enthaltene regelnde Aufforderung, die gesetzliche Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz
1 Nr. 5 LuftSiG endgültig ab dem 15. April 2005 zu erfüllen, sowie die Verpflichtung
zur Anpassung des Sicherheitsplans des Flughafens haben sich nicht dadurch
erledigt, dass die Klägerin den geänderten Sicherheitsplan vorgelegt und die
entsprechende Erklärung abgegeben hat. Die Regelungen wirken, weil sie zugleich
den Rechtsgrund für das Andauern der Verpflichtungen bilden, fort. Das gilt zumal in
der gegebenen prozessualen Situation. Denn die Bereitschaft zur fristgerechten
Vornahme der Sicherheitskontrollen erfolgte nicht in Anerkennung der auferlegten
Pflichten, sondern unter dem Vorbehalt der gerichtlichen Entscheidung, d.h. aus
einer Zwangslage heraus, die das Interesse der Klägerin an der Gewährung
effektiven Rechtsschutzes durch Aufhebung des streitigen Bescheides nicht in Frage
stellt.

16

Die Klage ist allerdings unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig
und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die
regelnde Aufforderung, die gesetzliche Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
LuftSiG zu erfüllen, und die Anordnung, den Sicherheitsplan entsprechend
anzupassen, sind durch die angezogenen gesetzlichen Regelungen hinreichend
legitimiert. Überlegungen zur Bestandskraft der betrieblichen Genehmigung
einschließlich der Bestandskraft der Zustimmung zum bisherigen Sicherheitsplan
gehen fehl. Die Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG ist eine den
Flughafenunternehmer unmittelbar treffende materielle Pflicht. Auch sind und waren
nach § 8 Abs. 1 Satz 4 LuftSiG bzw. § 19b Abs. 1 Satz 4 LuftVG nachträgliche
Auflagen zu den Sicherheitsplänen ohne weiteres zulässig. Das betrifft namentlich
den Fall, wenn - wie hier - die gesetzlichen Anforderungen, die an den sicheren
Betrieb eines Flughafens zu stellen sind, verschärft werden.

17

Die in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG geregelten Pflichten sind
verfassungsgemäß und mit europäischem Recht vereinbar. Es geht - eine mögliche
Berufung der Klägerin auf Grundrechte unterstellt - um hinreichend durch
Gemeinwohlbelange veranlasste, verhältnismäßige Berufsausübungsregelungen
nach Art. 12 Abs. 1 GG sowie um entsprechend zulässige inhaltsbestimmende
Regelungen nach Art. 14 Abs. 1 GG betreffend die Ausübung von Eigentumsrechten.

18

Hierzu hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 14. April 2005 - 20 B
616/05.AK - Folgendes ausgeführt:

19

Die von der Antragstellerin vorgebrachten Erwägungen tragen keine ernsthaften
Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG. Die
Wirksamkeit jener Regelung ist nicht davon abhängig, ob die in jenem Gesetz
ebenfalls enthaltenen Regelungen zur Unterstützung und Amtshilfe durch die
Sicherheitskräfte, namentlich des § 14 Abs. 3 LuftSiG über die unmittelbare
Einwirkung mit Waffengewalt verfassungsmäßig sind und Bestand haben werden.
Erhebliche Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
LuftSiG selbst ergeben sich nicht. Dies gilt insbesondere auch in Ansehung der von
der Antragstellerin selbst angeführten Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts zur Zulässigkeit einer Anordnung, in einem
Kernkraftwerk einen bewaffneten Werkschutz zu bilden.

20

BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185.

21

Ob und inwieweit der Gesetzgeber die Objektsicherung auf dem Betriebsgelände
gefährdeter oder gefährlicher Anlagen zu einer öffentlichen, durch die Polizei
wahrzunehmenden Aufgabe macht oder sie dem "Hausrecht" des Betreibers
überlässt, ist eine Entscheidung, die in seinem - weiten - Ermessen steht. Dass
dieser Gestaltungsspielraum hier überschritten wäre, ist nicht ersichtlich. Die
Ausführungen der Antragstellerin zu den behaupteten Sicherheitsdefiziten und den
daraus für die Allgemeinheit abgeleiteten Gefahren sind nicht überzeugend
begründet. Es ist nicht einzusehen, warum es einem Flughafenbetreiber nicht
möglich sein soll, den erforderlichen Sicherheitsstandard zu gewährleisten. Die
Luftsicherheitsbehörden bedienen sich ebenfalls für die Kontrollen auf den Flughäfen
Fremdpersonals. Diese Personen sind zwar als Beliehene mit hoheitlichen
Befugnissen ausgestattet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen (§ 5 Abs. 5
LuftSiG). Worin der durchgreifende Unterschied in sicherheitsrelevanter Hinsicht
zwischen der Ausführung der Personal- und Warenkontrollen durch geeignete private
Sicherheitsbeauftragte unter Berufung auf das Hausrecht und der Ausführung
derselben Kontrollen durch dieselben Personen aufgrund einer Beleihung durch die
Luftsicherheitsbehörden liegen soll, erhellt das Vorbringen der Antragstellerin nicht.
Den privaten Sicherheitskräften stehen mit dem Hausrecht und den allgemeinen
Rechtswahrungsbefugnissen effektive Möglichkeiten zur Verfügung, bei denen
erforderlichenfalls die hoheitlichen Sicherheitskräfte zu Hilfe gerufen werden können,
deren Befugnisse, wie § 5 Abs. 1 LuftSiG zeigt, sich auch auf den hier
angesprochenen Bereich beziehen. Es geht ferner ausschließlich um Personal- und
Warenkontrollen beim Zugang zu den sog. sensiblen Teilen der nicht allgemein
zugänglichen Bereiche eines Flughafens.

22

...

23

Die von der Antragstellerin weiter zitierte Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 3. März 1994 - 4 C 1.93 - (BVerwGE 95, 188) führt
auf keine andere Bewertung. Die dortigen Ausführungen, dass sich die
Luftfahrbehörde zur Erfüllung ihrer Aufgaben privater Personen bedienen darf, soweit
eine staatliche Kontrolle gewährleistet bleibt, betreffen eine andere Fallgestaltung,
nämlich die Frage, unter welchen Voraussetzungen eine als staatlich ausgestaltete
Aufgabe auf private Personen übertragen werden kann. Zur Frage, unter welchen
Umständen eine Aufgabe aus Gründen des Verfassungsrechts zwingend als
staatliche auszugestalten ist, verhält sich die Entscheidung demgegenüber nicht.
Letztlich findet bereits über die Verpflichtung der Unternehmen, in einem verbindlich
umzusetzenden Luftsicherheitsplan darzustellen, wie sie ihrer Pflicht nachzukommen
gedenken, und diesen durch die Behörde genehmigen zu lassen, durchaus eine
staatliche Kontrolle der Maßnahmen statt.

24

Es ergeben sich auch keine gewichtigen Zweifel daran, dass das
Sicherungskonzept, wie es in § 8 LuftSiG geregelt ist, den europarechtlichen
Vorgaben aus der Verordnung (EG) Nr. 2320/02 des Europäischen Parlaments und
des Rates vom 16. Dezember 2002 und der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 der
Kommission vom 21. Juni 2004 entspricht. Namentlich führen die Verordnungen auf
keine originäre - unveräußerliche - Aufgabe staatlicher Behörden, was die
Durchführung der in jenen Verordnungen geforderten Personal- und Warenkontrollen
beim Zugang zu den sensiblen Teilen der Sicherheitsbereiche eines Flughafens
angeht (Anhang Nr. 2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 sowie Art. 1 Abs. 1
Buchstabe a i.V.m. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004). Im Anhang Nr.
2.3 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 ist die Pflicht zu Personal- und
Warenkontrollen angesprochen, ohne dass damit die staatlichen Stellen selbst zur
Durchführung verpflichtet wären. Vielmehr verbleibt Gestaltungsspielraum für die
Mitgliedstaaten. In der anschließenden Vorgabe Nr. 2.4 etwa erschließt sich
unmittelbar, dass die dort geregelte Pflicht zur ausreichenden Beleuchtung nicht
etwa den jeweiligen Mitgliedstaat trifft, sondern dieser nur dafür Sorge zu tragen hat,
dass durch geeignete Maßnahmen gewährleistet wird, dass der Flughafen und der
Betrieb des Flughafens der entsprechenden Anforderung genügt. Ferner bestätigt
auch Art. 12 der Verordnung das Verständnis, dass die Verordnung mit den
aufgestellten Standards in erster Linie eine Verpflichtung der Flughafenbetreiber
selbst ins Auge gefasst hat. Denn es heißt dort, dass Sanktionen für Verstöße gegen
die Vorschriften der Verordnung wirksam, angemessen und abschreckend sein
müssen. Auch Art. 4 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1138/2004 regelt allein die
Pflicht, das gesamte Personal, einschließlich der Flugbesatzung und der
mitgeführten Gegenstände, zu durchsuchen, bevor ihnen der Zugang zu den in
Artikel 1 Abs. 1 Buchstabe a festgelegten Teilen des Flughafens gestattet wird,
sofern diese Teile innerhalb des Abfertigungsgebäudes liegen. Dabei schreibt die
Norm weder vor, dass die Mitgliedstaaten diese Pflicht als staatliche Aufgabe
durchzuführen haben, noch setzt sie - zumal in Ansehung der Ausgangsverordnung
Nr. 2320/2002 - eine Pflicht zu - eigenem - staatlichem Handeln voraus. Die
Verpflichtung der Mitgliedstaaten, bis zum 1. Januar 2006 bzw. zum 1. Juli 2009
Vorkehrungen zu treffen, dass das gesamte Personal beim Zugang zu weiteren
Bereichen durchsucht wird, deutet ebenfalls allein auf einen entsprechenden
Gestaltungsspielraum der jeweiligen Mitgliedstaaten.

25

Im Weiteren hat auch das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 23.
November 2006 - 3 B 26.06 - zur Frage der Verfassungsmäßigkeit der in § 8 Abs. 1
Satz 1 Nr. 5 LuftSiG statuierten Pflichten ausgeführt, es liege auf der Hand und
bedürfe nicht der Überprüfung in einem Revisionsverfahren, dass der Staat den
Unternehmer in der geschehenen Weise in die Pflicht nehmen darf. Hierzu wird
ausgeführt:

26

Der Verwaltungsgerichtshof weist zutreffend darauf hin, dass die umstrittenen
Kontrollen einen engen Personenkreis betreffen, nämlich die auf dem Flughafen
beruflich Tätigen, also nicht die Fluggäste, und dass schon deswegen nicht
erkennbar ist, weshalb eine in diesem engen Sinne "innerbetriebliche"
Gefahrenabwehr rechtlich und faktisch über das hinausgreifen soll, was mit den
Mitteln des Hausrechts bewältigt werden kann. Dasselbe gilt für die Kontrolle in nicht
allgemein zugängliche Bereiche eingeführter Gepäckstücke. Mit dieser
Inpflichtnahme des Unternehmers verletzt der Staat nicht die ihm als Kehrseite
seines Gewaltmonopols obliegende Schutzpflicht; denn diese gebietet auch bei
Flughäfen nicht die ausschließliche Wahrnehmung der Objektsicherung durch den
Staat. Der Staat muss vielmehr die von ihm selbst und die vom Betreiber des Objekts
wahrzunehmenden Sicherungsaufgaben ermessensgerecht voneinander abgrenzen,
ohne dabei allerdings die ihm obliegende Verantwortung für die öffentliche Sicherheit
zu vernachlässigen. Dass der Gesetzgeber dieses ihm eingeräumte Ermessen
verletzt hätte, ist nicht erkennbar; es ist vielmehr eine an der Natur der Sache
ausgerichtete und damit ermessensgerechte Erwägung, die
Eigenkontrollmaßnahmen auf nicht allgemein zugängliche Bereiche und auf die im
Betrieb beruflich tätigen Personen und damit auf solche "innerbetriebliche" Vorgänge
zu konzentrieren, bei denen die Eigenverantwortung des Unternehmens als Betreiber
der Einrichtung im Vordergrund steht.

27

Substantiell neue Aspekte, welche demgegenüber die Verfassungswidrigkeit der
streitigen gesetzlichen Vorschrift begründen würden, hat die Klägerin im Verlaufe des
Klageverfahrens nicht vorgebracht; sie ergeben sich auch sonst nicht. Es spricht
nichts dafür, dass der Gesetzgeber seine ihm zustehenden Gestaltungsspielräume
missachtet, insbesondere gegen das Untermaßverbot verstoßen oder sonst seine
Schutzverpflichtungen außer Acht gelassen hätte.

28

Dabei sei erneut hervorgehoben, dass die geforderten Kontrollen keine isolierten
Maßnahmen darstellen. Sie sind vielmehr Bestandteil eines umfassenden
Sicherheitskonzeptes, bei dem in wesentlichen Bereichen staatliche Organe und
Stellen eingebunden bleiben. Der Staat zieht sich nicht etwa aus seiner
Verantwortung für die Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs
zurück. Eine Verletzung der Schutzpflicht aus Art. 2 Abs. 2 GG scheidet aus. Der
eigentliche Flugbetrieb wird weiterhin in vollem Umfang staatlich gegen Gefahren
gesichert. Die den Sicherheitsbehörden nach § 2 und § 3 LuftSiG zugewiesenen
Aufgaben und Befugnisse der Schutzgewährung bleiben unverändert erhalten. Unter
Ausnutzung der Kompetenz aus § 5 Abs. 1 Sätze 1 und 2 LuftSiG erfolgen die
Fluggastkontrollen beim Zugang zu den nicht allgemein zugänglichen Bereichen des
Flughafens (weiterhin) durch bzw. im Auftrag der zuständigen Sicherheitsbehörden.
Polizeivollzugsbeamte sind in Ausübung der Kompetenzen aus § 5 Abs. 1 Satz 3
LuftSiG am Flughafen präsent. Danach können Luftsicherheitsbehörden die Orte, an
denen Sicherheitskontrollen stattfinden, durch bewaffnete Polizeivollzugsbeamte
schützen und die Sicherheitsbereiche des Flughafens bestreifen sowie gefährdete
Flugzeuge durch bewaffnete Standposten sichern. Des weiteren bleiben die
Aufgaben und Befugnisse der Polizeivollzugsbehörden unberührt (§ 5 Abs. 6
LuftSiG). Den staatlichen Stellen obliegt es zudem, die Personen, um deren Kontrolle
es nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG geht, auf ihre luftsicherheitsrechtliche
Zuverlässigkeit zu überprüfen, d.h. deren Gefährdungspotential abzuklären.
Schließlich gewährleisten die in den § 8 Abs. 1 Sätze 2 bis 5 LuftSiG vorgesehenen
Aufsichts- und Sicherungsmaßnahmen eine substantielle staatliche Kontrolle der den
Verkehrsflughäfen übertragenen Sicherungsaufgaben, einschließlich der hier
streitigen Kontrollen von Personen und Gegenständen. Letztere stellen sich also im
Verhältnis zu den staatlichen Maßnahmen als eine eher nur ergänzende, weitere
Sicherungsmaßnahme dar. In erster Linie geht es darum, verbotene Gegenstände
systematisch aufzuspüren und ihre Verbringung in die sensiblen Bereiche eines
Flughafens mit möglichen Flugzeug- oder Passagierkontakten zu verhindern. Von
dem Unternehmer eines Verkehrsflughafens wird also letztlich nicht mehr verlangt,
als im Rahmen der ihm aufgrund seines Hausrechts zustehenden Befugnisse einen
zusätzlichen Sicherheitsbeitrag zu leisten. Da es darum geht, einer Gefahrenlage
vorzubeugen, die sich durch mögliche (terroristische) Eingriffe in die Betriebsabläufe
oder Vorbereitungshandlungen unter Ausnutzung der betrieblichen Abläufe am
Flughafen für den Flughafen und die Allgemeinheit ergibt, handelt es sich ohne
Frage um Maßnahmen zum Betriebsschutz einschließlich des Objektschutzes. Die
Vorstellung, es gehe demgegenüber um die Abwehr einer Gefahrenlage ohne jeden
Bezug zum Betrieb des Verkehrsflughafens, geht fehl. Die Zielrichtung der
Verpflichtung aus § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 LuftSiG ergänzt die Pflicht, den Zugang zu
den sicherheitsempfindlichen Bereichen nur hierzu besonders berechtigten Personen
zu gestatten, die bereits vor dem Inkrafttreten des Luftsicherheitsgesetzes bestand (§
19b Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LuftVG) und nunmehr in § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 LuftSiG
geregelt ist. Ein wesentlicher qualitativer Unterschied zu den hier in Streit stehenden
Kontrollen ist auch unter dem Blickwinkel der Zurechnung von Verantwortlichkeiten
nicht festzustellen. Die den Unternehmern von Verkehrsflughäfen übertragenen
Kontrollen betreffen einen überschaubaren, bereits auf seine luftsicherheitsrechtliche
Zuverlässigkeit überprüften Personenkreis. Von den Flughafenbetreibern wird nichts
verlangt, was ihnen rechtlich oder tatsächlich unmöglich wäre. Die Aufgabenstellung
lässt sich mit den Mitteln des Hausrechts bewältigen, gegebenenfalls ergänzt um
Notwehr- und Nothilferechte. Arbeitsrechtliche Hindernisse stehen den Kontrollen
nicht entgegen. Nennenswerte Schwierigkeiten bei der Durchsetzung der Kontrollen
gegenüber den Mitarbeitern anderer am Flughafen tätiger Unternehmen sind - wie
sich in der Praxis gezeigt hat - ebenfalls nicht ernsthaft zu erwarten. Die Befürchtung
der Ineffizienz entbehrt weiterhin jeglicher Grundlage. Es spricht nichts dafür, dass
die vom Flughafenbetreiber mit der Kontrolle betrauten Personen diese im Ansatz
weniger gewissenhaft durchführen als staatliche oder staatlich beauftragte Stellen.
Die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung angeführten Verzögerungen in
den Betriebsabläufen, die sich nach Aufnahme der Kontrollen eingestellt haben,
deuten in dieselbe Richtung. Bei entstehenden Problemen ist zudem eine
umgehende Hilfe durch die an den Verkehrsflughäfen weiterhin präsenten staatlichen
Vollzugskräfte gewährleistet. Weshalb sich nach alledem eine durchgreifende, das
Schutzgebot des Staates aus Art. 2 Abs. 2 GG verletzende Lücke bei der Sicherung
des Flugverkehrs ergeben sollte, ist nicht ersichtlich. Dabei kann nicht übersehen
werden, dass dem Gesetzgeber bei der Einschätzung einer Gefahrenlage und der
Entscheidung, ob und mit welchen Mitteln ihr begegnet werden soll, Bewertungs-
und Gestaltungsspielräume verbleiben. Das betrifft namentlich auch die Frage, ob in
vorgestellten Extremfällen mögliche Unzulänglichkeiten hingenommen werden sollen.

29

Aus der zweiten Luftsicherheitsgebührenentscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts,

30

Urteil vom 18. März 2004 - 3 C 23.03 -, NVwZ 2004, 991,

31

lässt sich nichts anderes zugunsten der von der Klägerin vertretenen
Rechtsansicht ableiten. Das Gericht verhält sich in jener Entscheidung zum
Verständnis des Sicherheitskonzeptes, wie es sich auf der Grundlage des von § 5
LuftSiG abgelösten § 29c LuftVG darstellte. Der bewaffnete Schutz der
Kontrollstellen auf Flugplätzen, die Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß
Rahmenplan Luftsicherheit und die bewaffneten Standposten bei gefährdeten
Luftfahrzeugen sollten nach dem damaligen Konzept - so die Einschätzung des
Bundesverwaltungsgerichts - allein durch die Polizeivollzugsbehörden
wahrgenommen werden. Für die sonstigen Maßnahmen im Zusammenhang mit dem
Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs sollten hingegen in
Bundesauftragsverwaltung die (Landes-)Luftfahrtbehörden zuständig sein. Zur
Frage, ob und in welchen Grenzen der Objekt- und Betriebsschutz einer - wie hier
gleichermaßen gefährdeten wie gefährlichen - Anlage auf Private übertragen werden
darf, verhält sich die Entscheidung nicht. Ihr lässt sich auch mittelbar keine Aussage
hierzu entnehmen.

32

Europarechtlich ist - wie bereits in Bezug genommen - ebenfalls keine
Übernahme der streitigen Kontrollen durch staatliche Stellen vorgezeichnet. Art. 5
Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 deutet vielmehr auf die Vorstellung einer
Inpflichtnahme der Flughafenbetreiber. Entsprechend findet sich auch im zweiten
Bericht der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 20. September 2007
u.a. an den Rat der Europäischen Gemeinschaften über die Durchführung der
Verordnung (KOM(2007) 542 endgültig) keine Beanstandung dazu, dass die
streitigen Aufgaben von Flughafenbetreibern übernommen werden; die Kritik betrifft
allein in Einzelfällen die Art der Umsetzung.

33

Aus den vorstehenden Ausführungen erschließt sich zugleich, dass die
Inpflichtnahme auch am Maßstab der Grundrechte gemessen - unbeschadet der
Einschlägigkeit für die Klägerin - unbedenklich ist. Die gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5
LuftSiG auferlegten Pflichten stellen eine durch Gemeinwohlinteressen hinreichend
veranlasste, verhältnismäßige Vorgabe der Berufsausübung nach § 12 Abs. 1 GG
und zugleich eine zulässige inhaltsbestimmende Regelung über die Ausübung von
Eigentumsrechten nach § 14 Abs. 1 LuftVG dar. Gemessen an den verfolgten
Gemeinwohlinteressen treffen die Flughafenunternehmer der mit der Inpflichtnahme
verbundene Kostenaufwand und eventuelle zusätzliche Haftungsrisiken nicht
unverhältnismäßig. Auch in diesem Zusammenhang ist einzustellen, dass es sich
lediglich um eine zusätzliche Sicherungsmaßnahme handelt, die in ein
weitergehendes, im wesentlichen von staatlichen Stellen getragenes Schutzkonzept
eingebunden ist, dass der zu überprüfende Personenkreis einen engen betrieblichen
Bezug aufweist und regelmäßig bereits auf seine luftsicherheitsrechtliche
Zuverlässigkeit überprüft ist, und dass die Möglichkeit verbleibt, die verursachten
Kosten als Betriebskosten auf die Flughafenkunden abzuwälzen.

34

Besonderheiten für bereits bestehende Flughäfen ergeben sich nicht. Anlass zu
einer dahingehend differenzierenden Regelung, dass bei bestehenden Flughäfen die
europarechtlich vorgegebenen Sicherheitsmaßnahmen (weiterhin) durch staatliche
Stellen vorgenommen werden, bestand für den Gesetzgeber nicht. Überlegungen
zum Bestandsschutz greifen schon angesichts der gegebenen Interessenlage nicht.
Es geht um generalisierende Sicherungsanforderungen, die an den Betrieb eines
Verkehrsflughafens für die Zukunft gestellt werden; hier kann der Flughafenbetreiber
insbesondere nicht schutzwürdig darauf vertrauen, dass er bei sich ändernder
gesetzlicher Gefahreneinschätzung von einer weitergehenden Inpflichtnahme,
Maßnahmen zum Schutz vor Eingriffen in die betrieblichen Abläufe am Flughafen
oder Eingriffen in den Luftverkehr unter Ausnutzung der betrieblichen Abläufe am
Flughafen durchzuführen, verschont bleiben wird. Im Übrigen liefe eine solche
Differenzierung im Ergebnis auf eine mit Art. 3 Abs. 1 GG schwerlich vereinbare, weil
durch nichts wirklich Greifbares veranlasste kosten- und haftungsmäßige
Begünstigung von Betreibern bestehender Verkehrsflughäfen hinaus.
Unverhältnismäßige Kosten oder Haftungsrisiken stehen - wie ausgeführt - auch in
Bezug auf bestehende Verkehrsflughäfen keinesfalls in Rede.

35

Nur abrundend sei festgehalten, dass die einschlägigen gesetzlichen Grundlagen
des Bescheides (§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 i.V.m. § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG) in formeller
Hinsicht keinen Bedenken unterliegen. Solche werden auch von der Klägerin selbst
nicht geltend gemacht. Insbesondere sind die Vorschriften unbeschadet der
fehlenden Zustimmung des Bundesrates zum Gesetz zur Neuregelung von
Luftsicherheitsaufgaben wirksam geworden.

36

Dabei mag dahinstehen, ob dies bereits daraus folgt, dass von einer Teilbarkeit
eines Normenkomplexes ausgegangen werden kann und jedenfalls die hier
einschlägigen Regelungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und Satz 2 LuftSiG keinen
Zustimmungsbedarf begründen, weil ausschließlich neue materielle Anforderungen
an den Betrieb von Verkehrsflughäfen gestellt und keine Länderzuständigkeiten
berührt werden. Die Regelung lässt sich weder Art. 87d Abs. 2 GG noch Art. 85 Abs.
1 GG zurechnen. Das gilt auch, soweit § 8 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG Vorschriften zu den
Sicherheitsplänen enthält und auf Anforderungen aus der Verordnung (EG) Nr.
2320/2002 verweist, auch wenn in § 16 Abs. 2 LuftSiG die aus jener Verordnung
folgenden Aufgaben ausdrücklich auf die Länder übertragen werden. Hiermit sind
keine neuen Aufgaben der Luftverkehrsverwaltung auf die Länder übertragen
worden, die nach Art. 87d Abs. 2 GG der Zustimmung durch den Bundesrat
unterliegen. Denn die Aufgaben jener Verordnung sind solche, die die Abwehr von
Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs betreffen und den Ländern bereits - mit
Zustimmung des Bundesrates - nach § 31 Abs. 2 Nr. 19 i.V.m. § 29c und § 29d
LuftVG in der bis zum 14. Januar 2005 geltenden Fassung übertragen worden
waren. Dabei war bereits die Einbindung der für die Luftsicherheit zuständigen
Landesbehörden bei der Überwachung der Pflichten der Verkehrsflughafenbetreiber
zur Erstellung von Sicherheitsplänen und bei der Zulassung der Pläne gesetzlich
fixiert (§ 19b Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Regelungen über das Verwaltungsverfahren
weisen die Vorschriften ebenfalls nicht auf, so dass offen bleiben kann, ob
Regelungen solcher Art in den Fällen der Auftragsverwaltung überhaupt einen
Zustimmungsbedarf nach Art. 85 Abs. 1 GG begründen.

37

Mit den vorstehenden Feststellungen kann es auf der Grundlage der bisherigen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allerdings nicht sein Bewenden
haben. Danach bezieht sich das Erfordernis der Zustimmung des Bundesrates auf
das ganze Gesetz als gesetzgebungstechnische Einheit. Ob dieser Grundsatz
weiterhin Geltung beanspruchen kann, mag dahinstehen.

38

Ausdrücklich offengelassen: BVerfG, Urteil vom 17. Juli 2002 - 1 BvF 1, 2/01 -,
BVerfGE 105, 313; verneinend: abweichendes Votum zu BVerfG, Urteil vom 10.
Dezember 1980 - 2 BvF 3/77 -, BVerfGE 55, 274, 341.

39

Denn das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben enthält nach
Überzeugung des Gerichts auch im Übrigen keine die Zustimmung des Bundesrates
auslösenden Regelungen. Insbesondere werden den Ländern auch jenseits der hier
streitigen Vorschriften durch das Luftsicherheitsgesetz keine neuen Aufgaben der
Luftverkehrsverwaltung übertragen. Ein in qualitativer Hinsicht relevanter
Aufgabenzuwachs, der einer Zustimmung durch den Bundesrat nach Art. 87d Abs. 2
GG bedurft hätte, ist nicht erfolgt. Der gegenteiligen Einschätzung des
Verwaltungsgerichts Darmstadt,

40

vgl. Vorlagebeschluss an das Bundesverfassungsgericht vom 27. Juni 2007 - 5 E
1495/06 -,

41

vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Für Teilbereiche der den Ländern
bereits wirksam übertragen gewesenen Aufgaben sind allein das
luftsicherheitsrechtliche Instrumentarium erweitert und die materiell-rechtlichen
Anforderungen verschärft worden. Damit verändert sich der den Ländern bereits
übertragene Aufgabenbereich in qualitativer Hinsicht nicht. Die Änderungen führen
allenfalls in quantitativer Hinsicht zu einem Mehraufwand bei der Bewältigung der
übertragenen Aufgaben. Das betrifft insbesondere die Erstreckung der
Zuverlässigkeitsüberprüfung auf alle Luftfahrer und die in diesem Zusammenhang
erfolgten weiteren Regelungen, etwa die Einführung des Antragserfordernisses als
materielle Voraussetzung zur Einleitung der Zuverlässigkeitsüberprüfung, die
Mitwirkung an Zuverlässigkeitsüberprüfungen ausländischer Stellen sowie die
Verpflichtung zur gegenseitigen Unterrichtung der Luftsicherheitsbehörden. Auch
insoweit geht es letztlich um materielle Vorgaben. Es werden nur ohnehin
bestehende Verpflichtungen im Bereich der Behördenzusammenarbeit konkretisiert.
Die Ermächtigung aus § 5 Abs. 1 Satz 3 LuftSiG, wonach die Luftsicherheitsbehörde
die Orte, an denen die Sicherheitskontrollen stattfinden, durch bewaffnete
Polizeivollzugsbeamte schützen, die Sicherheitsbereiche des Flughafens bestreifen
und gefährdete Flugzeuge durch bewaffnete Standposten sichern kann, führt
ebenfalls auf keine anderen - neuen - Aufgaben. Auch insoweit wird allein das
Instrumentarium der Behörden zur Verwirklichung der bereits den Ländern
übertragenen Aufgaben erweitert. Bloße quantitative Erweiterungen aber bedürfen,
wenn der Bundesrat - wie hier - der Aufgabenwahrnehmung schon früher zugestimmt
hat, keiner erneuten Zustimmung durch den Bundesrat.

42

BVerfG, Beschluss vom 8. April 1987 - 2 BvR 909/82 u.a. -, BVerfGE 75, 108.

43

Dabei macht es keinen Unterschied, ob es - wie in der zitierten Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts - um Einwirkungsrechte des Bundes in ländereigene
Angelegenheiten oder - wie hier - um die Übertragung von Bundesaufgaben geht.
Ein sachlicher Grund, warum - wie vom Verwaltungsgericht Darmstadt in dem bereits
zitierten Vorlagebeschluss ausgeführt - im ersteren Fall die Einwilligung quantitative
Veränderungen mitumfassen sollte, im Falle der Auftragsverwaltung demgegenüber
aber nicht, ist nicht zu erkennen.

44

Ein Zustimmungserfordernis des Bundesrates ergibt sich auch nicht aus § 16
Abs. 3 Satz 2 LuftSiG. Danach können die Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden in
bundeseigener Verwaltung ausgeführt werden, wenn dies zur Gewährleistung der
bundeseinheitlichen Durchführung der Sicherheitsmaßnahmen erforderlich ist.
Demgegenüber knüpfte der mit Zustimmung des Bundesrates ergangene § 31 Abs. 2
Nr. 19 Satz 2 LuftVG die Übernahme in Bundesverwaltung an einen Antrag des
Landes. Die in der Neuregelung liegende Modifizierung der Befugnis des
zuständigen Bundesinnenministeriums, Aufgaben der Luftsicherheitsbehörden
zurückzuholen, ist jedoch zu vernachlässigen. In der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts,

45

Beschluss vom 28. Januar 1998 - 2 BvF 3/92 -, BVerfGE 97, 198,

46

ist anerkannt, dass bei einer verfassungsrechtlichen Kompetenzregelung, nach
der bestimmte Angelegenheiten primär in bundeseigener Verwaltung geführt werden,
jedoch nach gesetzgeberischer Entscheidung auch den Ländern zur
Auftragsverwaltung übertragen werden dürfen, die jederzeitige Wiederherstellung der
verfassungsrechtlichen Ausgangslage - Durchführung der Aufgabe in bundeseigener
Verwaltung - möglich ist. Ob in Konsequenz hierzu die die Rücknahme von Aufgaben
eröffnende Vorschrift schon keinen Zustimmungsbedarf nach Art. 87d Abs. 2 GG
auslöst,

47

so etwa: Stettner, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Art. 77 Rdnr.
14; im Ergebnis wohl auch: VG Franfurt, Urteil vom 6. Juli 2006 - 12 E 3035/05 -,
juris,

48

mag dahinstehen. Denn es liegt kein Fall einer zustimmungsbedürftigen
Änderung des übertragenen Aufgabenbereichs vor, weil - auch unter Einbeziehung
der mit der Zustimmungspflicht verfolgten Interessen der Länder - das bloße
Absehen von der Antragsbindung der Rückübertragungsmöglichkeit zu keiner
wesentlichen Verschiebung der Reichweite der Aufgabenübertragung führt. Die
Aufgabenübertragung, an die Art. 87d Abs. 2 GG den Zustimmungsbedarf knüpft,
wird dadurch nicht wirklich neu gestaltet. Sie ist so von der Zustimmung des
Bundesrats zur bisherigen gesetzlichen Ausgestaltung der Aufgabenübertragung
abgedeckt.

49

Ein Zustimmungserfordernis ergibt sich schließlich nicht aus Art. 85 Abs. 1
Satz 1 GG. Das Gesetz zur Neuregelung von Luftsicherheitsaufgaben greift nicht in
die den Ländern zustehende Befugnis ein, Behörden einzurichten. So werden die
Länder nicht etwa verpflichtet, für den Vollzug der Luftsicherheitsaufgaben eine neue
Behörde zu errichten. Soweit geregelt wird, dass die Luftsicherheitsaufgaben durch
die Luftsicherheitsbehörde wahrzunehmen sind (§ 2 LuftSiG), steht es den Ländern
frei, vorhandene Behörden als Luftsicherheitsbehörden zu bestimmen. Bei dem
Begriff der Luftsicherheitsbehörde geht es allein um eine funktionsbezogene
Behördenbezeichnung. Das Luftsicherheitsgesetz gibt den Ländern nicht einmal vor,
dass es nur eine Luftsicherheitsbehörde geben darf. Auch im Übrigen berühren die
Neuregelungen nicht die durch Art. 85 Abs. 1 GG geschützte Organisationsgewalt
der Länder. Insbesondere wird nicht etwa bestimmt, welchen näheren Aufgabenkreis
die vom Land eingerichteten Luftsicherheitsbehörden jeweils haben sollen.

50

Soweit das Luftsicherheitsgesetz Regelungen mit Bezug zum
Verwaltungsverfahren enthält, ist schon fraglich, ob Art. 85 Abs. 1 GG überhaupt
einen Zustimmungsbedarf auslöst. Schließlich ist in der Vorschrift - anders als in Art.
84 Abs. 1 GG - hierzu ausdrücklich nichts gesagt. Ein Zustimmungsbedarf ließe sich
allenfalls aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts,

51

vgl. Urteil vom 15. Juli 1969 - 2 BvF 1/64 -, BVerfGE 26, 338,

52

folgern, nach der Art. 85 Abs. 1 GG dem Bundesgesetzgeber auch die
Kompetenz für die Regelung des Verwaltungsverfahrens verleiht.

53

Zum Meinungsstand: VG Darmstadt, Beschluss vom 27. Juni 2007 - 5 E 1495/06
- .

54

Jedenfalls enthält das Luftsicherheitsgesetz keine (neuen) Regelungen zum
Verwaltungsverfahren. So ergibt etwa das vom Verwaltungsgericht Darmstadt in
seinem Vorlagebeschluss in diesem Zusammenhang angeführte behördenbezogene
Informations- und Beteilungssystem aus § 7 LuftSiG keine - über die allgemeine
Verpflichtung zur Rechts- und Amtshilfe hinausgehenden - eigenständigen
Verwaltungsverfahrensregelungen. Weitere Bestimmungen wie die über die
Amtsverschwiegenheit und die Löschung von personengebunden Daten verbleiben
im Bereich des materiellen Rechts. So begründet § 7 Abs. 11 LuftSiG materielle
Ansprüche betroffener Dritter. Regelungen zum Verfahren der
Zuverlässigkeitsüberprüfung selbst sind damit nicht verbunden. Sie sind in § 17 Abs.
1 LuftSiG vielmehr ausdrücklich einer Rechtsverordnung, die der Zustimmung des
Bundesrates unterliegt, vorbehalten.

55

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 4 VwGO; die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, §
711 ZPO. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO)
liegen nicht vor.

56