Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2002-08-27, Aktenzeichen 15 K 1839/99

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten, mit dem ihr Antrag auf Befreiung von den Mitgliedsbeiträgen zu der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft abgelehnt worden ist.

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Die Klägerin war Teilnehmerin an dem Flurbereinigungsverfahren {D.}, das durch Beschluss vom 17. Dezember 1963 angeordnet wurde und in dem der Beklagte am 11. Dezember 1980 den Flurbereinigungsplan vorlegte. Durch den Flurbereinigungsplan wurden der Klägerin für ihren Altbesitz 15,0208 ha im Neubesitz zugeteilt und davon 1,6477 ha beitragsfrei gestellt.

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In dem Flurbereinigungsverfahren wurde von dem Beklagten am 1. November 1983 die Ausführungsanordnung und am 24. November 1993 die Schlussfeststellung erlassen. Die Schlussfeststellung ist seit dem 15. Dezember 1993 rechtskräftig.

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Durch die Schlussfeststellung wurde festgestellt, dass die Ausführung des Verfahrens nach dem Flurbereinigungsplan bewirkt ist und den Beteiligten keine Ansprüche mehr zustehen, sowie die Aufgaben der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft mit Ausnahme der Unterhaltung der in ihrem Eigentum stehenden Gewässer III. Ordnung und der Darlehensverpflichtungen erfüllt sind, so dass sie zur Erfüllung der ihr verbliebenen Aufgaben bestehen bleibt.

5

In der Teilnehmerversammlung am 23. November 1995 gab sich die beigeladene Teilnehmergemeinschaft eine neue Satzung, die u.a. folgenden Wortlaut hat:

§ 1

6

Bezeichnung, Sitz und Rechtsform der Teilnehmergemeinschaft

7

Das am 17.12.1963 eingeleitete Flurneuordnungsverfahren {D.} ist durch die Schlußfeststellung vom 24.11.1993 abgeschlossen worden. Die seinerzeit entstandene Teilnehmergemeinschaft ist gemäß der Schlußfeststellung zur Erfüllung der ihr verbleibenden Aufgaben bestehengeblieben. Sie ist eine Körperschaft des öffentlichen Rechts.

8

Sie führt den Namen "Teilnehmergemeinschaft der Flurneuordnung {D.}, Kreis {J.}" und hat ihren Sitz in {K.}.

§ 3

9

Mitglieder

10

Mitglieder der Teilnehmergemeinschaft sind die jeweiligen Eigentümer und Erbbauberechtigten der in § 20 des Flurbereinigungsplanes {D.} des Amtes für Agrarstruktur Aurich vom 23.10.1980 nebst Nachträgen aufgeführten Flurstücke. Der Bestand der betreffenden Flurstücke ist in der Anlage 1 aufgeführt, die Bestandteil dieser Satzung ist.

11

Das Mitgliedsverzeichnis gem. § 20 des Flurbereinigungsplanes {D.} ist von der Teilnehmergemeinschaft auf dem laufenden zu halten.

§ 4

12

Aufgaben der Teilnehmergemeinschaft

13

Die Teilnehmergemeinschaft wickelt die zur Finanzierung der Flurneuordnung aufgenommenen Darlehen ab.

14

Die Teilnehmergemeinschaft verwaltet und unterhält die in ihrem Eigentum befindlichen Gewässer III. Ordnung. Die betreffenden Gewässer sind aus der der Satzung beigefügten Aufstellung (Anlage 2) sowie der neuen Besitzstandskarte (Anlage 3) ersichtlich. Die Aufstellung und die Karte sind Bestandteil der Satzung.

15

Die Teilnehmergemeinschaft ist zuständig für die Heranziehung zu den Beiträgen.

§ 15

16

Zuständigkeit der Teilnehmerversammlung

17

Die Teilnehmerversammlung hat über folgende Gegenstände zu beschließen:

18

Wahl und Abberufung des Vorstandes (§§ 21, 23 FlurbG),

19

Satzungsänderung (abweichend von § 13 Abs. 3 mit 2/3-Mehrheit),

20

Führung von Rechtsstreitigkeiten und Durchführung von Verfahren der freiwilligen Gerichtsbarkeit in Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung,

21

Antrag auf Auflösung der Teilnehmergemeinschaft und Verwendung des Vermögens (§ 153 Abs. 1 FlurbG).

§ 16

22

Beitrags- und Unterhaltungspflicht

23

Die Teilnehmer haben der Teilnehmergemeinschaft die Beiträge zu leisten, die zur Erfüllung der Aufgaben und Verbindlichkeiten und zu einer ordentlichen Haushaltsführung erforderlich sind.

24

Die Beitragspflicht (§ 16 Abs. 1 dieser Satzung) ruht als öffentliche Last auf den in § 3 dieser Satzung aufgeführten Grundstücken; Geldforderungen der Teilnehmergemeinschaft werden im Verwaltungszwangsverfahren wie Gemeindeabgaben vollstreckt (§ 136 Abs. 1 FlurbG).

25

Für die Unterhaltung der Gewässer III. Ordnung der Teilnehmergemeinschaft sind die Teilnehmer entsprechend der Größe ihrer Eigentumsflächen beitragspflichtig. Eine Auflistung der beitragsfreien Flurstücke (Anlage 4) ist der Satzung beigefügt und ihr Bestandteil. Die Grundlage für die Ermittlung des Beitragsverhältnisses ist der Stand der Eintragungen in dem vom Katasteramt geführten Liegenschaftsbuch (Kartei) am 1. Oktober eines jeden Jahres.

26

Die Beitragshöhe wird jährlich vom Vorstand festgelegt.

27

Die Satzung wurde am 24. November 1995 von dem Beklagten genehmigt.

28

Mit Bescheid vom 28. April 1997 zog der Flurbereinigungsverband {L.} für die beigeladene Teilnehmergemeinschaft die Klägerin für eine beitragspflichtige Fläche von 13,3731 ha zu einem Beitrag in Höhe von 454,69 DM heran.

29

Gegen den Heranziehungsbescheid legte die Klägerin Widerspruch ein und machte geltend: Als die Böschung zum Grenzgraben ihrer Ländereien abgesackt sei, habe sie sich an den Vorsitzenden der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft gewandt. Dieser habe ihr mitgeteilt, dass die Unterhaltung des Grabens an den Entwässerungsverband abgegeben worden sei. Da kein an ihre Ländereien angrenzender Graben von der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft gereinigt werde, sei sie nach dem Abschluss des Flurbereinigungsverfahrens auch nicht bereit, sich an den Kosten der Räumung zu beteiligen.

30

Mit Schreiben vom 27. April 1998 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass er ihren Widerspruch als Antrag auf Befreiung von den Kosten für die Grabenräumung ansehe. Diesem könne nicht entsprochen werden, weil nur die in § 16 Abs. 3 der Satzung der Beigeladenen aufgeführten Grundstücke beitragsfrei seien. Die Satzung sehe keine Möglichkeit vor, einzelne Teilnehmer von den Kosten der Räumung freizustellen.

31

Mit Schreiben vom 22. Mai 1998 teilte die Klägerin dem Beklagten mit, dass sie ihren Antrag auf Befreiung von den Beiträgen aufrechterhalte.

32

Mit Bescheid vom 21. Juli 1998 zog der Flurbereinigungsverband {L.} für die beigeladene Teilnehmergemeinschaft die Klägerin für eine beitragspflichtige Fläche von 13,3731 ha erneut zu einem Beitrag in Höhe von 200,60 DM mit dem Betreff: Heranziehungsbescheid " GRABENRÄUMUNG 1997 heran.

33

Gegen den Heranziehungsbescheid legte die Klägerin am 30. Juli 1998 erneut Widerspruch ein und machte geltend: Die der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft gehörenden und von ihr zu unterhaltenden Gräben im Flurbereinigungsverfahren {D.} dienten nicht der Entwässerung ihrer Ländereien. Ihre Ländereien entwässerten ausschließlich in ein Gewässer II. Ordnung, das vom Entwässerungsverband unterhalten werde und zu dem sie beitragspflichtig sei. Wenn die beigeladene Teilnehmergemeinschaft aus Zweckmäßigkeitsgründen zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Grabenräumung das Eigentum an den Gräben nicht den Anliegern übertragen und diesen damit die Pflicht zur Grabenräumung auferlegt habe, so könnten die Kosten für die Grabenräumung auch nur von denjenigen Grundstückseigentümern verlangt werden, deren Grundstücke in die Gräben entwässerten.

34

Mit Bescheid vom 7. August 1998 wies der Beklagte die von ihm als Antrag auf Befreiung von den Grabenräumungskosten angesehenen Widersprüche der Klägerin vom 24. Mai 1997 und 30. Juli 1998 zurück und führte zur Begründung aus: Die Widersprüche der Klägerin seien als Anträge auf Befreiung von den Grabenräumungsgebühren anzusehen und dementsprechend umzudeuten. Die beitragsfreien Grundstücke seien in § 16 Abs. 3 der Satzung der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft aufgeführt. Daneben bestehe keine Möglichkeit, einzelne Teilnehmer von den Räumungsgebühren freizustellen. Insbesondere komme es nicht darauf an, ob im Einzelfall Gräben gereinigt würden. Entscheidend sei allein, ob die Flächen im Flurbereinigungsplan {D.} von den Gebühren befreit worden seien. Das sei hier nicht geschehen.

35

Mit Schreiben vom 1. September 1998 wiesen die Prozessbevollmächtigten der Klägerin den Beklagten darauf hin, dass die Widersprüche gegen die Beitragserhebung weiter aufrechterhalten blieben und legten gegen den Bescheid vom 7. August 1998 am 3. September 1998 Widerspruch ein. Zur Begründung führten sie u.a. aus: Gebühren für die Grabenräumung könnten nur auf diejenigen Grundstücke entfallen, die tatsächlich in die von der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft unterhaltenen Gräben entwässerten. Sie habe zu den bisher angefallenen Kosten der Flurbereinigung für den Ausbau der Gräben und Wege beitragen. Die Unterhaltung der streitigen Gräben könnten ihr aber nicht als dauernde Belastung auferlegt werden. Diese sei nur von denjenigen Grundstückseigentümern zu tragen, deren Ländereien in die von der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft zu unterhaltenden Gewässer III. Ordnung entwässerten.

36

Mit Widerspruchsbescheid vom 18. März 1999 wies die Bezirksregierung {M.} den Widerspruch der Klägerin zurück und führte zur Begründung aus: Der Antrag der Klägerin auf Befreiung von den Beiträgen für die Unterhaltung der Gewässer in dem ehemaligen Flurbereinigungsgebiet {D.} sei unbegründet. Die Grundstücke der Klägerin seien nicht in der Satzung der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft beitragsfrei gestellt worden. Gegen den in der Satzung festgelegten Beitragsmaßstab beständen keine rechtlichen Bedenken. In einem Flurbereinigungsverfahren seien die Kosten von sämtlichen Teilnehmern anteilig zu tragen. Bei den Gewässern, für deren Unterhaltung Beiträge erhoben würden, handele es sich um im Rahmen des Flurbereinigungsverfahrens ausgebaute gemeinschaftliche Anlagen. Daher sei es geboten, den im Flurbereinigungsverfahren zu Grunde gelegten Beitragsmaßstab auch nach der Beendigung des Flurbereinigungsverfahrens für von der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft errichteten gemeinschaftliche Anlagen zu Grunde zu legen. Das sei in § 16 Abs. 3 der Satzung geschehen. Da die Flächen der Klägerin Vorteile aus dem Flurbereinigungsverfahren erhalten hätten, seien sie nicht beitragsbefreit. Die Klägerin habe insgesamt Vorteile aus dem Flurbereinigungsverfahren erhalten, deshalb könne sie auch zum jetzigen Zeitpunkt nicht von den Beiträgen nach § 19 Abs. 3 des Flurbereinigungsgesetzes befreit werden. Dabei sei unerheblich, ob ihre Flächen in ein Gewässer III. Ordnung entwässerten. Der Vorteilsmaßstab des Wasserverbandsgesetzes trete hier hinter dem Flächenmaßstab der Satzung zurück.

37

Die Klägerin hat am 20. April 1999 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen. Die von der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft veranlagte Fläche von 13,3731 ha in der Flur {N.} entwässere nicht in einen von ihr unterhaltenen Graben, sondern ausschließlich in ein Gewässer, das vom Entwässerungsverband {O.} unterhalten werde. Von dem Entwässerungsverband werde sie als Anliegerin zu den entsprechenden Unterhaltungsbeiträgen herangezogen. Sie sei daher nach § 19 Abs. 3 des Flurbereinigungsgesetzes von den Entwässerungsbeiträgen zur Vermeidung offensichtlicher unbilliger Härten zu befreien. § 16 Abs. 3 der Satzung der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft verstoße gegen Art. 3 und 7 GG.

38

Die Klägerin beantragt,

39

den Bescheid des Beklagten vom 7. August 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung {M.} vom 18. März 1999 aufzuheben.

40

Der Beklagte beantragt,

41

die Klage abzuweisen.

42

Er wiederholt das Vorbringen in den angefochtenen Bescheiden und trägt ergänzend vor: Die Gewässer III. Ordnung hätten nicht den jeweiligen Anliegern zu Eigentum zugeteilt werden können, weil sie einer Übertragung nicht zugestimmt hätten. Es sei davon auszugehen, dass auch die Grundstücke Vorteile aus der Räumung der Gewässer III. Ordnung hätten, die nicht unmittelbar an einen solchen Graben angrenzten würden. Beispielsweise könnten nicht angrenzende Grundstücke über Drainagen durch ein anderes Grundstück in einen von der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft zu unterhaltenden Graben entwässern. Auf irgendeinen Vorteil aus der Entwässerung komme es im Falle der Klägerin nicht an. Entscheidend sei allein, ob sie Vorteile aus den Maßnahmen der Flurbereinigung gehabt habe. Das treffe im Fall der Klägerin zu. Die in der Satzung der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft bestimmte Beitragspflicht stelle nicht auf Vorteile durch die Grabenräumung, sondern auf die Vorteile aus der Durchführung des Flurbereinigungsverfahrens insgesamt ab.

43

Die beigeladene Teilnehmergemeinschaft schließt sich dem Vorbringen des beklagten Amtes an. Einen eigenen Antrag stellt sie nicht.

44

Wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt ihrer Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen. Diese waren in ihrem wesentlichen Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

45

Die nach §§ 138 Abs. 1, 140 des Flurbereinigungsgesetzes (FlurbG) i.d.F. der Bekanntmachung vom 16. März 1976 (BGBl. I S. 546), geändert durch Gesetz vom 23. August 1994 (BGBl. I S. 2187) zulässige Klage ist begründet.

46

Der Zuständigkeit des erkennenden Gerichts als Flurbereinigungsgericht steht nicht entgegen, dass der Beklagte den angefochtenen Bescheid erst nach der Rechtskraft der Schlussfeststellung am 15. Dezember 1993 erlassen hat. Nach § 140 FlurbG entscheidet das Flurbereinigungsgericht über die Anfechtung von Verwaltungsakten, die im Vollzug dieses Gesetzes ergehen, über die Verurteilung zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes und über alle Streitigkeiten, die durch ein Flurbereinigungsverfahren hervorgerufen werden und vor Eintritt der Unanfechtbarkeit der Schlussfeststellung anhängig geworden sind, soweit hierfür der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist. Die zeitliche Grenze der sachlichen Zuständigkeit des Flurbereinigungsgerichts auf den Zeitpunkt der Rechtskraft der Schlussfeststellung gilt mithin nach dem Wortlaut und dem Sinngehalt der Vorschrift nicht für die Anfechtung von Verwaltungsakten, die in Vollzug des Flurbereinigungsgesetzes ergehen oder die Verurteilung der Flurbereinigungsbehörde zum Erlass eines abgelehnten oder unterlassenen Verwaltungsaktes, sondern nur für sonstige Rechtsstreitigkeiten nach der Schlussfeststellung (vgl. auch VGH München, Urt. v. 27.10.1975 - RzF § 140 S. 33, OVG Koblenz, Urt. v. 16.10.1958 - RdL 1959, 80). Um eine solche sonstige Rechtsstreitigkeit handelt es sich hier nicht.

47

Die zulässige Klage ist auch begründet. Die Klägerin hat in der mündlichen Verhandlung ihr Begehren klargestellt und dieses auf eine Anfechtung der streitigen Bescheide beschränkt. Mit diesem Klageziel ist die Klage begründet. Der Bescheid des Beklagten vom 7. August 1998 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung {M.} vom 18. März 1999 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte war zum Erlass des angefochtenen Bescheides nicht zuständig.

48

Nach § 149 Abs. 1 Satz 1 FlurbG schließt die Flurbereinigungsbehörde das Flurbereinigungsverfahren durch die Schlussfeststellung ab und mit der Zustellung der Schlussfeststellung an die Teilnehmergemeinschaft ist das Verfahren beendet (§ 149 Abs. 3 FlurbG). Nach § 149 Abs. 4 FlurbG erlischt die Teilnehmergemeinschaft, wenn ihre Aufgaben in der Schlussfeststellung durch die Flurbereinigungsbehörde für abgeschlossen erklärt worden sind. Mit der bestandskräftigen Beendigung des Flurbereinigungsverfahrens durch die Rechtskraft der Schlussfeststellung hören damit auch die der Flurbereinigungsbehörde nach dem Flurbereinigungsgesetz obliegenden originären Aufgaben, zu denen u.a. die Befreiung einzelner Teilnehmer von den Flurbereinigungsbeiträgen nach § 19 Abs. 3 FlurbG gehört, auf. Die Rechtsstellung der Flurbereinigungsbehörde kann keine andere sein, wenn die Teilnehmergemeinschaft nach § 151 FlurbG bestehen bleibt und die Vertretung der Teilnehmergemeinschaft und Verwaltung ihre Angelegenheiten auf die Gemeindebehörde übertragen wird oder wenn - wie hier - die Vertretung und Verwaltung ihrer Angelegenheiten beim Vorstand der Teilnehmergemeinschaft verbleiben. Das wird insbesondere daran deutlich, dass im Falle der Übertragung der Verwaltung auf die Gemeindebehörde die Aufsichtsbefugnisse auf die Gemeindeaufsichtsbehörde übergehen und die Teilnehmergemeinschaft gemäß § 153 Abs. 1 FlurbG durch die Gemeindeaufsichtsbehörde aufzulösen ist, wenn ihre Aufgaben erfüllt sind. Neben den Entscheidungen der Gemeindebehörde zur Vertretung der Teilnehmergemeinschaft und der Gemeindeaufsichtsbehörde als Aufsichtsbehörde ist danach für Entscheidungen der Flurbereinigungsbehörde kein Raum mehr. Nichts anderes kann gelten, wenn - wie hier - die Vertretung der Teilnehmergemeinschaft und die Verwaltung ihrer Aufgaben einem besonderen Vorstand obliegen. In einem solchen Fall gehen zwar nicht, wie das Bundesverwaltungsgericht zu § 151 FlurbG in der ursprünglichen Fassung meint (vgl. Urt. v. 17.5.1973 - V C 24.72 -, AgrarR 1974, 78) die Aufsichtsbefugnisse ebenfalls auf die Gemeindeaufsichtsbehörde über. § 151 FlurbG ist durch das Gesetz zur Änderung des Flurbereinigungsgesetzes vom 15. März 1976 (BGBl. I S. 546) in der Weise geändert worden, dass der Punkt zwischen Satz 2 und Satz 3 durch ein Semikolon ersetzt worden ist. Nach dieser klarstellenden Regelung gehen die Aufsichtsbefugnisse nur dann auf die Gemeindeaufsichtsbehörde über, wenn zuvor die Vertretung und Verwaltung der Teilnehmergemeinschaft ebenfalls auf die Gemeinde übertragen worden ist. Das ergibt sich auch aus der Gesetzesbegründung und folgt ebenso aus § 153 Abs. 1 FlurbG. In der Begründung zur Änderung des § 151 FlurbG (BT-Drs. 7/3020 S. 45) heißt es:

49

Wird nach Satz 2 der Punkt durch ein Semikolon ersetzt, hat dies zur Folge, dass nur in denjenigen Fällen, in denen die Vertretung der Teilnehmergemeinschaft und die Verwaltung ihrer Angelegenheiten durch die Flurbereinigungsbehörde auf die Gemeindebehörde übertragen werden, gleichzeitig die Aufsichtsbefugnisse der Flurbereinigungsbehörde auf die Gemeindeaufsichtsbehörde übergehen. In den Fällen hingegen, in denen über die Schlussfeststellung hinaus die Vertretung der Teilnehmergemeinschaft und die Verwaltung ihrer Angelegenheiten nicht auf die Gemeindebehörde übertragen werden, sollen die Aufsichtsbefugnisse bei der Flurbereinigungsbehörde verbleiben. ...

50

Nach § 153 Abs. 1 FlurbG hat die Flurbereinigungsbehörde die Teilnehmergemeinschaft aufzulösen, wenn ihre Aufgaben erfüllt sind, das gilt sinngemäß für die Gemeindeaufsichtsbehörde, soweit auf sie die Aufsichtsbefugnisse der Flurbereinigungsbehörde übergegangen sind (§ 151 Satz 2 2. Halbs. FlurbG). Nach der Rechtskraft der Schlussfeststellung beschränken sich mithin die Aufgaben der Flurbereinigungsbehörde auf die ihr noch zustehenden Aufsichtsbefugnisse und die Auflösung der Teilnehmergemeinschaft nach § 153 Abs. 1 FlurbG. Dazu gehört die von dem Beklagten getroffene Entscheidung über die von der Klägerin begehrte Befreiung von den Mitgliedsbeiträgen zu der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft, die sie ausschließlich nur noch für die von ihr zu unterhaltenden Gewässer III. Ordnung erhebt, nicht.

51

Diese Rechtslage stimmt auch mit der Rechtsstellung und dem autonomen Satzungsrecht der beigeladenen Teilnehmergemeinschaft überein. Bei der nach der Schlussfeststellung fortbestehenden Teilnehmergemeinschaft handelt es sich um eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit eigener Rechtspersönlichkeit, die ihre Rechte zwischen ihren Mitgliedern und zu sich sowie nach außen im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen selbst bestimmt. Die beigeladene Teilnehmergemeinschaft hat sich im Rahmen ihrer Befugnisse in der Teilnehmerversammlung am 23. November 1995 eine Satzung gegeben, die der Beklagte auf Grund seiner Zuständigkeit nach der Schlussfeststellung als Aufsichtsbehörde am 24. November 1995 genehmigt hat. Nach § 16 Abs. 2 der Satzung ruht die Beitragspflicht als öffentliche Last auf den in § 3 der Satzung aufgeführten Grundstücken. Von der Beitragspflicht sind die in der Anlage 4 zur Satzung aufgelisteten beitragsfreien Flurstücke befreit. Die Anlage 4 ist Bestandteil der Satzung. Die Herausnahme bzw. Zunahme beitragsfreier Grundstücke aus der Anlage 4 zur Satzung stellt sich damit als eine Satzungsänderung dar, für die ausschließlich die Teilnehmerversammlung nach § 15 Abs. 1 Buchst. b) der Satzung und nicht der Beklagte zuständig ist.

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