Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-11-20, Aktenzeichen 13 A 2869/01
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1120.13A2869.01.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten der Klägerin zurück-
gewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf
51.129,19 EUR (= 100.000,- DM) festgesetzt.

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G r ü n d e :

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I.

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Das öffentliche Telekommunikationsnetz der Klägerin ist mit Telekommunikationsnetzen -
Verbindungsnetzen - von Wettbewerbern zusammengeschlossen, wodurch den Endkunden der Klägerin
Ferngespräche über die Netze der Wettbewerber im Wege einzelfallweiser Einwahl - call-by-call - oder
dauerhafter Voreinstellung - Preselection - ermöglicht werden. Die Klägerin bietet ihren Kunden seit Anfang
1998 die Auswahl des Verbindungsnetzbetreibers für Fernverbindungen durch Preselection und den Beibehalt
der zugeteilten Rufnummer bei Wechsel des Betreibers und Verbleiben am selben Standort -
Rufnummermitnahme - an. Beides wird technisch durch Programmierungsmaßnahmen im zugehörigen
Vermittlungsrechner der Klägerin ermöglicht.

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Mit Bescheid vom 6. Januar 1998 machte die Beklagte die Klägerin darauf aufmerksam, dass Entgelte für
die Leistungen Preselection und Rufnummermitnahme gemäß § 25 Abs. 1 TKG genehmigungspflichtig seien.

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Mit ihrer hiergegen erhobenen Klage hat die Klägerin vorgetragen, die Entgelte für Preselection und
Rufnummermitnahme seien nicht genehmigungspflichtig, weil sie nicht unter Sprachtelefondienst einzuordnen
seien.

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Die Klägerin hat beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 6. Januar 1998
aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat vorgetragen: Die Entgelte für Preselection und Rufnummermitnahme unterlägen als integrale
Bestandteile des Angebotes von Sprachtelefondienst der ex-ante-Entgeltregulierung nach § 25 Abs. 1 TKG. Die
Herausnahme dieser Leistungen aus dem Bereich des Sprachtelefondienstes widerspreche dem Ziel der
gesetzlichen Regelung. Marktbeherrschende Anbieter könnten nämlich bei Nichtgenehmigungspflichtigkeit
einzelner Teilleistungen über deren Preis die Inanspruchnahme der Teilleistung so unattraktiv gestalten, dass die
Kunden auf einen Anbieterwechsel verzichteten. Daher seien auch solche Leistungen als integraler Bestandteil
des Sprachtelefondienstes einzuordnen, die als Voraussetzung für die Herstellung einer Verbindung zum Aufbau
eines Telefongespräches zwischen zwei Teilnehmern unabdingbar seien. Die für die Leistung
Sprachtelefondienst erforderlichen Leitwegänderungen seien Bestandteil des technischen Vorgangs der
Vermittlung. Zwar sei die programmierungstechnische Maßnahme für die Leitwegänderung im
Vermittlungsrechner für sich allein betrachtet kein vermittelter Transport von Sprache. Die Leistungen
Preselection und Rufnummermitnahme erschöpften sich jedoch nicht im einmaligen Programmieren der
Leitwegänderung im Vermittlungsrechner, sondern umfassten auch ihre dauerhafte Aufrechterhaltung während
des Aufbaus und der Herstellung einer Sprachkommunikationsverbindung.

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Mit dem angefochtenen Urteil vom 10. Mai 2001, auf dessen Entscheidungsgründe verwiesen wird, hat das
Verwaltungsgericht Köln die Klage abgewiesen. Hiergegen führt die Klägerin die zugelassene und rechtzeitig
begründete Berufung, mit der sie vorträgt:

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Preselection und Rufnummermitnahme seien kein Sprachtelefondienst nach § 3 Nr. 15 TKG, weil sie kein -
allein in Betracht kommendes - "Vermitteln" darstellten, das in Nr. II 2 A 1 der Verwaltungsvorschrift des
BMPT vom 13. Juli/16. September 1992 definiert sei und nach der Rechtsprechung des angerufenen Gerichts im
Sinne des während des Gesetzgebungsverfahrens vorgefundenen Begriffsverständnisses auszulegen sei. Der
danach für eine Vermittlung erforderliche Aufbau einer unmittelbaren dialogfähigen Kommunikation zwischen
zwei Endpunkten und die Auswahl des zu erreichenden Teilnehmers durch den Nutzer erfüllten Preselection und
Rufnummermitnahme nicht. Es werde nämlich durch die Umprogrammierung nur eine Verbindung zwischen
Kunde und Übergabepunkt zum Verbindungsnetz und zudem keine dialogfähige Verbindung hergestellt und es
fehle bei der Leitwegänderung zu immer nur dem einen Punkt die Auswahlfreiheit des Nutzers. Soweit das
Verwaltungsgericht auf Auswahl des Endkunden durch den Nutzer und die dazu erforderliche Vermittlung
verweise, verkenne es, dass sich die Aufgabe der Programmierungsleistung in der Einmaligkeit ihrer
Durchführung erschöpfe und der Verbindungsnetzbetreiber die Verbindungsleistung zum Angerufenen erbringe.
Sie erbringe eine Verbindungsleistung allenfalls zum zusammengeschalteten Verbindungsnetzbetreiber. Auch
dass sich die Umprogrammierung bei jeder Verbindung auswirke, mache sie entgegen der Ansicht des
Verwaltungsgerichts nicht zum Vermittlungsvorgang. Das Gesetz gehe nämlich ausweislich des § 43 Abs. 5
Satz 1 Halbs. 2 TKG von einem nur einmaligen und daher nur einmal und nicht wiederkehrend mit einem
entgeltbelegbaren Leistungsakt aus. Mit der call-by-call-Verbindung sei die Preselection nicht vergleichbar, da
jene die Verbindungsdefinition in jedem einzelnen Anruffall voll erfülle. Preselection und Rufnummermitnahme
seien schon nach Art und Gegenstand ihres Vorgangs kein integraler Bestandteil von Sprachtelefondiensten.
Auch § 43 Abs. 5 und 6 TKG erweitere die Begriffsdefinition von Sprachtelefondienst und den Tatbestand des §
25 Abs. 1 TKG nicht. Preselection und Rufnummermitnahme seien auch kein notwendiger Bestandteil der
Leistung Angebot von Sprachtelefondienst, weil Sprachtelefondienst in ihrem Telekommunikationsnetz auch
ohne diese Leistungen erbracht werde. Das mit Beginn der Marktliberalisierung übereinstimmende gesetzliche
Bereitstellungsdatum für Preselection und Rufnummermitnahme sei kein Indiz dafür, dass beides
Sprachtelefondienst sei. Ihre Marktposition sei für die Einordnung von Preselection und Rufnummermitnahme
unter § 3 Nr. 15 TKG unerheblich. Der Schutzzweck der Entgeltregulierung werde auch durch eine ex-post-
Kontrolle erfüllt. § 3 Nr. 15 TKG liege die Vorstellung zugrunde, das im jeweiligen Einzelfall eine vermittelte
sprachliche Kommunikation erfolgt. Die hier zu betrachtenden Programmierungsleistungen lägen jedoch im
Vorfeld einer solchen Sprachtelefondienstleistung und der Umstand, dass sie sich auf diese auswirkten, mache
sie selbst noch nicht zu einer Sprachtelefondienstleistung oder zu dessen integralem Bestandteil. Das zeige sich
auch darin, dass es trotz der Programmierungsleistung nicht zu einer Sprachtelefondienstleistung kommen
müsse, weil der Nutzer eben kein Telefongespräch führen oder den Vermittlungsnetzbetreiber nicht wechsele.
Dass ein Telefongespräch nach vorheriger Programmierungsleistung und unter dessen Auswirkung geführt
werde, sei Sprachtelefondienst nicht wesensimmanent. Der unmittelbare Zusammenhang oder Annex der
Programmierungsleistungen zur Sprachtelefondienstleistung reiche selbst nach dem Verwaltungsgericht und dem
engen Verständnis des angerufenen Gerichts von den Voraussetzungen des § 25 Abs. 1 TKG nicht aus, was
durch § 17 Abs. 1 Satz 3 TKG, dessen es anderenfalls nicht bedurft hätte, belegt werde.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nach
dem Klageantrag zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie trägt vor: Preselection und Rufnummermitnahme seien Transport von Sprache nach § 3 Nr. 15 TKG.
Transport und Vermittlung von Sprache setze sich aus einer Vielzahl von Einzelvorgängen und -leistungen
zusammen, die bei ihrer rechtlichen Qualifikation nicht isoliert betrachtet werden könnten. Für den in den
Verwaltungsvorschriften definierten Begriff des Vermittelns seien als Endpunkte jeweils die Punkte des für den
Aufbau der Kommunikationsverbindung genutzten Telekommunikationssystems, die im Rahmen der
Wahlfreiheit des Nutzers adressiert werden könnten, zu betrachten. Zwar stelle Preselection und
Rufnummermitnahme nur eine Verbindung in das Verbindungsnetz her, sei aber Teil der Verbindung zu den
Endpunkten. Der in den Verwaltungsvorschriften gebrauchte Begriff des Telekommunikationssystems meine
unter Berücksichtigung der Vorstellung des seinerzeitigen Gesetzgebers, dass es zu Wettbewerb kommen werde,
nicht ausschließlich das Netz der Klägerin, sondern die Summe der technischen Leistungen, die an ihren
Anschlusspunkten Endpunkte aufwiesen. Dazu zählten in der Situation von Gesprächspartnern in verschiedenen
Netzen alle beteiligten Netze, da ohne deren Beteiligung kein Sprachtelefondienst zwischen den Endnutzern
möglich sei. Nach den Gesetzesmaterialien sollten von der Genehmigungspflicht nur Leistungen ausgenommen
seien, für die Wettbewerb bereits bestanden habe oder absehbar gewesen sei. Dieser Intention stünde entgegen,
wenn eine in der heutigen Form dem früheren Monopol nicht mehr entsprechende Dienstleistung der
Genehmigungspflicht entzogen würde, obgleich sie wie bei Preselection und Rufnummermitnahme keinem
Wettbewerb ausgesetzt sei. Die Wahlfreiheit des anrufenden Nutzers sei bei Preselection und
Rufnummermitnahme gegeben, weil nicht der angesteuerte Übergabepunkt für das Verbindungsnetz, sondern der
gewählte Endpunkt im Verbindungsnetz zu betrachten sei. Auch bei der Verlegung von Kabeltrassen habe ein
Nutzer keine Wahlfreiheit. Gleichwohl handele es sich bei Kabelverlegung um Sprachvermittlung. Weil die
Wirkung der einmaligen Programmierungsleistungen jedes Mal bei einem Anruf einsetze, mache die von der
Klägerin vorgenommene Unterscheidung zwischen Verbindung zum Netz des Zusammenschaltungspartners und
dessen Verbindung zum jeweiligen Endpunkt keinen Sinn. Die Pflichten aus § 43 Abs. 5 und 6 TKG
bezweckten, Sprachtelefondienst, d. h. Transport und Vermittlung von Sprache von Endgerät zu Endgerät auch
zwischen verschiedenen Netzen sicherzustellen, nämlich im Falle des Netzbetreiberwechsels unter Beibehaltung
der Rufnummer und im Falle der dauerhaften bzw. fallweisen Verbindungsnetzbetreiberwahl. Das setze voraus,
dass Sprachtelefondienst auch zwischen verschiedenen Netzen stattfinden können solle. Dass Preselection
Angebot von Sprachtelefondienst sei, folge ohne weiteres daraus, dass auch die aufgrund der vormaligen
Monopolstellung der Klägerin erfolgte dauerhafte "Voreinstellung" auf sie als einziger
Verbindungsnetzbetreiberin Sprachtelefondienst sei. Entsprechendes gelte für die Rufnummermitnahme. Die
Frist des § 100 Abs. 2 TKG zeige, dass die streitgegenständlichen Leistungen nicht nur wesentliche
Voraussetzungen für wirksamen Wettbewerb, sondern auch als Bedingung Teil des Sprachtelefondienstes seien.
Sie halte daran fest, dass Sprachtelefondienst auch alle integrierten Bestandteile und unverzichtbare Annex-
Leistungen umfasse und dass, einen solchen Bestandteil oder Annex begründend, allein der
Sprachtelefondienstanbieter dauerhafte Voreinstellung und Rufnummermitnahme ausführen könne. Das werde
bestätigt durch § 17 Abs. 1 Satz 2 TKG, der Sprachtelefondienst einerseits und dessen Annexdienste und
unmittelbar zusammenhängende und unabdingbare Dienste beim Universaldienst gleichbehandelt wissen wolle.
Es sei nicht einsichtig, eine Annexdienstleistung außerhalb des Universaldienstes anders zu behandeln als
innerhalb.

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Wegen des übrigen Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
Verwaltungsvorgänge (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

19

II.

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Der Senat entscheidet über die Berufung durch Beschluss nach § 130a VwGO, weil er sie einstimmig für
unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält. Die Beteiligten sind zu dieser
Verfahrensweise gehört worden.

21

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

22

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Der Bescheid der Regulierungsbehörde für
Telekommunikation und Post (RegTP) vom 6. Januar 1998 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in
ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

23

Der angefochtene Bescheid ist nicht schon deshalb formell zu beanstanden, weil die Feststellung der
Genehmigungspflichtigkeit als eine Entscheidung des Dritten Teils des Gesetzes gem. § 73 Abs. 1 Satz 1 TKG
von der Beschlusskammer zu treffen ist, aber nur durch die Behörde als solche und nicht unter Mitwirkung u. a.
von Beisitzern der Beschlusskammer (§ 73 Abs. 2 TKG) getroffen worden ist. Die Klägerin wird hierdurch nicht
in ihren Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO verletzt. Der die Entscheidungsfindung und
Handlungsform der Behörde betreffende § 73 Abs. 1 u. 3 TKG bezweckt neben einer gewissen
innerbehördlichen Arbeitsverteilung lediglich eine von spezifischem Sachverstand und von Meinungsvielfalt
getragene, ausgewogene Entscheidungsfindung. Dabei handelt es sich ausschließlich um Belange der
Allgemeinheit, nicht aber um Rechte oder geschützte Interessen des von der Entscheidung betroffenen Einzelnen
oder Unternehmens.

24

Der angefochtene Bescheid ist ein feststellender Verwaltungsakt im Sinne der Rechtsprechung des
Senats,

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vgl. hierzu Beschluss vom 27. November 2001 -
13 A 2940/00 -,

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den zu erlassen die Beklagte ermächtigt und der mit der Anfechtungsklage angreifbar ist. Insoweit wird zur
Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Gründe des angefochtenen Urteils verwiesen.

27

Die im angefochtenen Bescheid getroffene Feststellung ist rechtmäßig. Das Entgelt für die von der Klägerin
ihren Endkunden/Nutzern angebotene Preselection und Rufnummermitnahme ist genehmigungspflichtig nach §
25 Abs. 1 TKG, weil ein Angebot von Sprachtelefondienst i.S.d. § 3 Nr. 15 TKG vorliegt.

28

Ob die Klägerin mit Einrichtung der Preselection und Rufnummermitnahme durch entsprechende
Programmierung in der zugehörigen Vermittlungsstelle auch eine vertragliche Verpflichtung aufgrund
Zusammenschaltungsvereinbarung gegenüber dem Verbindungsnetzbetreiber erfüllt - eine entsprechende
normative Verpflichtung lässt sich dagegen aus der Zusammenschaltungsrichtlinie 97/33/EG in der Fassung der
Änderungsrichtlinie 98/61/EG (Art. 12 Abs. 7) oder § 43 Abs. 5 und 6 TKG nicht zwingend ableiten - und damit
eine für den Zusammenschaltungspartner entgelt-pflichtige Zusammenschaltungsleistung i.S.d. § 39 TKG erfüllt,
ist für die Einordnung als Sprachtelefondienst unerheblich.

29

Unerheblich ist auch, dass durch die Einrichtung von Preselection und Rufnummermitnahme mittels
spezifischer Programmierung der dem Anschluss zugeordneten Vermittlungsstelle im Telekommunikationsnetz
der Klägerin allein noch kein Sprachtelefondienst erzeugt wird. Sprachtelefondienst ist nach § 3 Nr. 15 TKG
definiert als die Bereitstellung ... der Vermittlung von Sprache ... zu den Netzabschlusspunkten des öffentlichen,
vermittelnden Netzes ... . Ein Angebot von Übertragungswegen scheidet vorliegend aus, weil es nicht um eine
Punkt-zu-Punkt-Verbindung im Sinne des § 3 Nr. 22 TKG geht, sondern die Einrichtung von Preselection und
Rufnummermitnahme lediglich eine Implementierung von Software in eine übertragungstechnische Einrichtung
darstellt, so dass hier nur Bereitstellung der Vermittlung von Sprache von Netzabschlusspunkt zu
Netzabschlusspunkt bei auswahlfreier Adressierung für den Anrufer in Betracht kommt.

30

Die programmierungstechnische Einrichtung von Preselection und Rufnummermitnahme ist ein wesentlicher
Bestandteil des Sprachtelefondienstes in der Gestalt, die dem Telekommunikationsgesetz zugrunde liegt. Als
wesentlicher Bestandteil des Sprachtelefondienstes trägt diese Leistung den Rechtscharakter derjenigen
Telekommunikationsdienstleistung, der er ausschließlich zu dienen bestimmt ist, und unterliegt deren rechtlichen
Regelungen.

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Die Programmierung von Preselection und Rufnummermitnahme in die dem Endkundenanschluss
zugeordnete Vermittlungsstelle dient dem alleinigen Zweck, eine bestimmte Leitwegbestimmung für
Telefonverbindungen von oder zu Kunden, die dauerhaft einen anderen Verbindungsnetzbetreiber als die
Klägerin gewählt haben, vorzunehmen. Hiervon losgelöst macht sie keinen Sinn und ist überflüssig. Nur mit ihr
ist eine Sprachtelephonie entsprechend den Zielen des Telekommunikationsgesetzes möglich. Folglich ist die
entsprechende Programmierungsleistung für den Sprachtelefondienst im Sinne des Telekommunikationsgesetzes
wesentlich. Sie ist nicht anders zu beurteilen als die ohne Zweifel dem Sprachtelefondienst zuzuordnende
Belegung einer Vermittlungsstelle mit einer Rufnummer eines neu eingerichteten Anschlusses.

32

Dem Telekommunikationsgesetz liegt eine Form von Sprachtelefondienst zugrunde, die u.a. zwischen einem
Netzabschlusspunkt des einen Netzes und einem Netzabschlusspunkt eines anderen Netzes stattfindet. Der
Gesetzgeber geht nicht von einem Sprachtelefondienst nur zwischen Netzabschlusspunkten innerhalb ein und
desselben Netzes - hier der Klägerin - aus. Das ergibt sich bereits aus den Regelungen der
Netzzusammenschaltung, die den Sinn verfolgt, den Zusammenschaltungspartnern sämtliche Leistungen des
anderen zugeschalteten Netzes, also auch die technische Möglichkeit zur Erbringung von Sprachtelefondienst
über dieses, zu eröffnen. Das folgt ferner aus dem Ziel der Regelungen in § 43 Abs. 5 und 6 TKG, nämlich der
Sicherung von Wettbewerb auch im Sprachtelefondienst durch Beseitigung von Hindernissen beim Wechsel des
Telekommunikationsdiensteanbieters. Anliegen des TKG-Gesetzgebers war es, die u.a. in Art. 9 Abs. 1 der
Zusammenschaltungsrichtlinie 97/33/EG zum Ausdruck gebrachten Ziele im nationalen Recht zu verwirklichen.
Die von der Richtlinie angestrebte Ende-Zu-Ende-Kommunikation zum größtmöglichen wirtschaftlichen Nutzen
und zum größtmöglichen Nutzen für die Endbenutzer setzt eine solche Kommunikation in Sprachform über
verschiedene zusammengeschaltete Netze hinweg voraus. Bestätigt wird dieses Bild des
Telekommunikationsgesetzes von Sprachtelefonie durch das beabsichtigte Zusammfallen des Endes des
Sprachtelefondienst-Monopols der Klägerin und der Marktöffnung mit dem Ziel eines Sprachtelefondienstes der
Wettbewerber gleich komfortablen Standards, der ohne Einrichtung von Preselection und Rufnummermitnahme
nicht erreichbar wäre.

33

In diesem Sinne ist auch die normative Definition des Sprachtelefondienstes nach § 3 Nr. 15 TKG zu
verstehen. Soweit dort von Vermittlung von Sprache von und zu den Netzabschlusspunkten des öffentlichen,
vermittelnden Netzes die Rede ist, ist nicht nur das Netz der Klägerin, sondern auch jedes andere
zusammengeschaltete Netz und damit ein Netzabschlusspunkt des zusammengeschalteten Netzes gemeint.

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Die Telekommunikationsdienstleistung, der die mit Entgelten belegten Programmierungstätigkeiten
ausschließlich zu dienen bestimmt sind und deren Rechtscharakter sie deshalb teilen, ist Sprachtelefondienst
nach § 3 Nr. 15 TKG im oben beschriebenen Sinne. Durch die im Falle der Preselection wie auch der
Rufnummermitnahme erfolgte programmierungsgemäße Leitwegbestimmung wird eine kommunikationsfähige
Verbindung zwischen zwei Netzabschlusspunkten hergestellt, wobei der adressierte Abschlusspunkt der Wahl
des Anrufers unterliegt. Bei der gebotenen Berücksichtigung der dem TKG-Gesetzgeber vorschwebenden Form
von Sprachtelefondienst verbietet sich der Blick der Klägerin allein auf den Übergabepunkt zum
Verbindungsnetzbetreiber als Ziel der Leitwegänderung. Ziel der Leitwegänderung ist vielmehr weitergehend
die Lenkung der Signale auch im zusammengeschalteten Netz bis hin zum adressierten dortigen
Netzabschlusspunkt. Auch wenn eine weitere Vermittlung im zusammengeschalteten Verbindungsnetz erfolgt,
kann diese nicht ohne die Leitweglenkung in der jeweiligen Vermittlungsstelle im Netz der Klägerin vonstatten
gehen und ist die Zwangsläufigkeit der Vermittlung im zusammengeschalteten Verbindungsnetz durch die
Programmierungsleistung initiiert und so gewollt. Vor diesem Hintergrund gehen die von einem falschen Bild
von Sprachtelefondienst nach dem Telekommunikationsgesetz ausgehenden Einwände der Klägerin - z. B. keine
kommunikationsfähige Verbindung zum Übergabepunkt; keine Wahlfreiheit des Anrufers; Einmaligkeit der
Programmierungsleistung - ins Leere.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, ihre vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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