Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-02-16, Aktenzeichen 15 K 1356/06
ECLI:DE:VGGE:2007:0216.15K1356.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten um die Kürzung von Fraktionszuwendungen.

3

Fraktionszuwendungen erfolgten in der Gemeinde X. ursprünglich auf
dreierlei Weise: zum einen wurde je Fraktion und je Fraktionsmitglied eine Pauschale
gezahlt, zum zweiten wurden Mietzuschüsse zu den von den Fraktionen
angemieteten Fraktionsgeschäftsräumen gewährt, und zum dritten zahlte die Stadt
X. Personalzuschüsse für die Fraktionsgeschäftsführungsassistenten.

4

Bei der ersten Säule dieser dreigeteilten Fraktionszuwendungen - den
Pauschalen - ergaben sich in den letzten Jahren folgende Veränderungen. Ab dem
1. April 1991 wurde je Fraktion und je Fraktionsmitglied eine monatliche Pauschale
von jeweils 80,- DM gezahlt. Einem Beschluss des beklagten Rates vom 21. März
1991 gemäß war eine jährliche Anpassung dieser Pauschale auf der Grundlage des
Lebenshaltungsindexes vorgesehen. Auf diese Weise erfolgte zum 1. April 1992 eine
Erhöhung der Pauschalen auf 83,60 DM. Zum 1. April 1993 wurde die Erhöhung
erstmals ausgesetzt, es blieb bei den Pauschalen in Höhe von 83,60 DM monatlich je
Fraktion und je Fraktionsmitglied. Ab dem 1. Juni 1993 mussten die Fraktionen eine
Kürzung von 10 % im Zuge von Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen hinnehmen.
Die monatlichen Pauschalen je Fraktion und -mitglied betrugen ab diesem Zeitpunkt
nur noch 75,24 DM. In den Folgejahren wurde dieser Betrag ungeachtet der
seinerzeit eigentlich vorgesehen Erhöhung entsprechend der Entwicklung des
Lebenshaltungsindexes eingefroren. Nach entsprechendem Beschluss des Haupt-
und Finanzausschuss vom 15. April 1997 erfolgte erneut eine Kürzung der
Fraktionspauschalen um 10 % auf nunmehr 67,72 DM monatlich je Fraktion und je
Fraktionsmitglied. Das entsprach nach der Einführung des Euro 34,62 Euro. Für das
Jahr 2005 beschloss der beklagte Rat eine weitere Kürzung der Pauschalen um 5 %,
so dass pro Fraktion und pro Fraktionsmitglied ein monatlicher Betrag in Höhe von
32,89 Euro gewährt wurde.

5

Nachdem nach der letzten Kommunalwahl in Nordrhein-Westfalen 2004 ein
Mitglied aus der klagenden Fraktion austrat, besteht diese nur noch aus zwei
Mitgliedern. Im Jahr 2005 erhielt sie eine Pauschale in Höhe von 1.184,04 Euro.
Zusätzlich wurden ihr in dem genannten Jahr ein Zuschuss für angemietete
Fraktionsräumlichkeiten in Höhe von 2.995,32 Euro sowie 7.267,- Euro für die
Beschäftigung eines Fraktionsassistenten gewährt. In Summe ergab das eine
Fraktionszuwendung in Höhe von 11.446.36 Euro.

6

Insgesamt gewährte die Stadt X. im Jahr 2005 allen im Rat vertretenen
Fraktionen Zuwendungen in Höhe von ca. 94.000,- Euro. Bereits Ende März 2004
empfahl das Gemeindeprüfungsamt der Gemeinde, Einsparungen bei den
Fraktionszuwendungen vorzunehmen. Die Kosten für den beklagten Rat und die
Ausschüsse nähmen bei der Stadt X. eine Spitzenstellung im Vergleich zu bis
dahin untersuchten Kommunen ein. Daraufhin wurden Mitte 2004 die Fraktionen auf
den Bericht des Gemeindeprüfungsamtes aufmerksam gemacht und um
Unterbreitung von Einsparvorschlägen gebeten. Dies erfolgte in persönlichen
Gesprächen zwischen dem Ersten Beigeordnete der Stadt X. und den jeweiligen
Fraktionsvorsitzenden.

7

Im Rahmen einer zu diesem Thema anberaumten interfraktionellen Runde am
30. September 2004, an welcher trotz entsprechender Ladung kein Vertreter bzw.
Mitglied der Klägerin teilnahm, wurde erneut auf das dringende Erfordernis, bei den
Fraktionspauschalen Einsparungen vorzunehmen, hingewiesen. Auf den seitens
einiger Fraktionen geäußerten Einwand hin, man könne sich nur schwer vorstellen,
mit geringeren Beträgen auszukommen, wurde von der Stadt X. vorgeschlagen,
das bislang übliche System einer dreigeteilten Fraktionszuwendung bestehend aus
Pauschale, Miet- und Personalzuschüssen auf ein pauschaliertes System
umzustellen, wobei dann die Fraktionen aus den erhaltenen Zuwendungen selbst die
Kosten für Miete und Personal bestreiten müssten.

8

Unter dem 17. November 2004 stellten die Mitglieder der klagenden Fraktion
gemeinsam mit anderen Ratsmitgliedern bei der Bürgermeisterin der Stadt X.
einen Antrag auf Einsicht in den Prüfbericht des Gemeindeprüfungsamtes. Am
23. November 2004 schloss die Klägerin einen auf fünf Jahre befristeten Mietvertrag
betreffend Fraktionsgeschäftsräumlichkeiten ab; die Laufzeit des Vertrages dauert
vom 15. Dezember 2004 bis zum 14. Dezember 2009.

9

Weitere interfraktionelle Runden am 26. Januar 2006 und am 1. März 2006
befassten sich ebenfalls mit dem Thema der Kürzung der Fraktionszuwendungen.
Dabei wurde darauf hingewiesen, dass in jedem Fall eine Grundpauschale in
gleicher Höhe unabhängig von der jeweiligen Fraktionsgröße an jede Fraktion
gezahlt werden müsste. Der Vertreter der Klägerin rügte, dass die von der Stadt
X. geplante Umstellung ungleichgewichtig sei: die Klägerin müsse demnach auf
89 % ihrer bisherigen Zuwendungen verzichten, während z.B. die SPD nur eine
Kürzung von 49 % hinnehmen müsse. Außerdem habe sie - die Klägerin -
Verpflichtungen zu erfüllen: so habe sie einen Mietvertrag abgeschlossen, aus dem
sie nicht so einfach aussteigen könne.

10

Am 30. März 2006 fasste der Beklagte mehrheitlich folgenden Beschluss, der für
die Stadt X. zu Einsparungen in Höhe von ca. 51.000,- Euro jährlich führte:

11

Der Rat der Stadt X. beschließt die Umstellung der Zuwendungen für die
Geschäftsführung der Fraktionen mit Wirkung vom 1. April 2006 wie folgt:

12

Die Fraktionen erhalten eine jährliche Pauschale in Höhe von 1.500,00 Euro
sowie

13

eine jährliche Pauschale in Höhe von 850,00 Euro je Fraktionsmitglied.

14

Die bisher gewährten Zuwendungen werden von April 2006 bis Juni 2006
verringert, so dass ab Juli 2006 nur noch die unter 1. und 2. genannten Beträge
gezahlt werden.

15

Zusätzlich werden ihnen Räume zur Durchführung von Fraktionssitzungen zur
Verfügung gestellt.

16

Die unter Punkt 3 beschlossene stufenweise Abschmelzung der Pauschalen
wirkte sich für die Klägerin so aus, dass sie bis März 2006 953,86 Euro monatlich
erhielt, im April 2006 dann 782,06 Euro, im Mai 2006 610,26 Euro, im Juni 2006
438,46 Euro. Nach der Neuregelung erhält die Klägerin nun ab Juli 2006 bei zwei
Fraktionsmitgliedern demnach eine jährliche Pauschale in Höhe von 3.200,00 Euro,
das sind 266,67 Euro im Monat.

17

Gegen diesen Ratsbeschluss hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben.
Sie ist der Auffassung, einen Anspruch auf Bezuschussung zu haben, dessen Höhe
sich nicht mit dem Ziel eines durchschnittlichen Ergebnisses am Ranking des
Gemeindeprüfungsamtes ausrichten dürfe, weil eine solche Ermessensbindung im
Gesetz nicht vorgesehen sei. Des Weiteren bewirke das alte Recht einen
Vertrauensschutz dergestalt, dass auf der Basis des alten Schlüssels
Verbindlichkeiten eingegangen wurden, die auch erfüllt werden müssen. Ferner
vertritt sie unter Hinweis auf den Gleichbehandlungsgrundsatz die Ansicht, dass eine
pauschalierte Betrachtungsweise verfehlt sei, da sich der Aufwand nicht über die
Anzahl der Fraktionsmitglieder potenziere, sondern eine Konstante habe, die sich
aus den zu erfüllenden Aufgaben ergebe. Außerdem könne nicht das Haushaltsjahr,
sondern die Wahlperiode bestimmend sein.

18

Die Klägerin beantragt,

19

festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 30. März 2006 betreffend
die Fraktionszuwendungen rechtswidrig ist,

20

hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, die bisher gezahlten Pauschalen bis zum
Ablauf der derzeitigen Wahlperiode zu zahlen,

21

hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, der Klägerin eine jährliche Pauschale in
Höhe von 3.000,00 Euro sowie 600,00 Euro je Fraktionsmitglied zu zahlen nebst der
Gestellung zugesagter Sitzungsräumlichkeiten.

22

Der Beklagte beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Er ist der Auffassung, es sei mangels konkreter Regelungen in den Gemeinde-
und Landkreisordnungen der Länder die Aufgabe der Vertretungskörperschaften, die
Gewährung von Zuwendungen an die Gemeinderatsfraktionen durch
Beschlussfassung selbst festzulegen. Eine entsprechende Ermessensentscheidung
der Gemeindevertretung, die eine an der Anzahl der Fraktionsmitglieder orientierte
Kostenerstattung vorsehe, verstoße dabei dann nicht gegen das Gleichheitsgebot,
wenn allen im Gemeinderat vertretenen Fraktionen ein bestimmter Grundbetrag
gewährt werde, der sich durch einen an der Mitgliederzahl orientierten Zusatzbetrag
aufstocke.

25

Weiter trägt er vor, dass die Kosten für alle in der Vertretungskörperschaft
vorhandenen Fraktionen in den Haushaltsplan einzubringen seien und wie alle
anderen Haushaltsmittel der Kontrolle der örtlichen und überörtlichen
Rechnungsprüfung unterlägen. Dabei sei die Finanzsituation der Gemeinde
zugrunde zu legen. Er entscheide sodann nach seinem im Wesentlichen nur durch
den Gleichbehandlungsgrundsatz gebundenen Ermessen, in welchem Umfang die
Ratsfraktionen durch Geld und/oder Sachmittel von der Gemeinde unterstützt
würden. Einen Anspruch auf Vollkostenerstattung beinhalte § 56 Abs. 3 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NW) jedoch nicht.
Hinsichtlich des Ratsbeschlusses vom 30. März 2006 seien diese Vorgaben beachtet
worden. Indem allen Fraktionen eine „Grundpauschale" in Höhe von 1.500,- Euro
gewährt werde, sei der Gleichheitsgrundsatz ebenso wie bezüglich des
„Sockelbetrages je Fraktionsmitglied" für die weiteren Ausgaben der Fraktionen bei
den Zuwendungen beachtet worden. Denn der Gleichbehandlungsgrundsatz verbiete
nicht, die Höhe der Zuwendungen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu
staffeln. Eine Differenzierung nach der Anzahl der Fraktionsmitglieder sei
sachgerecht, weil sie sich an der typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der
Fraktionen und an deren kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiere,
welche in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit des Rates und
seiner Ausschlüsse bestehe. Sowohl der Sach- als auch der Personalaufwand für
diese Tätigkeit hänge zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Ratsmitglieder ab.
Der gesamte Aufwand steige bzw. sinke proportional mit der Anzahl der Personen,
deren Arbeit zu koordinieren sei.

26

Schließlich könne sich die Klägerin nicht darauf berufen, dass ein einmal
gefasster Beschluss einen Vertrauensschutz dergestalt hervorrufe, dass auf mehrere
Jahre Verbindlichkeiten eingegangen werden könnten, was zur Folge hätte, dass die
Höhe der Zuwendungen stets diese Verbindlichkeiten ausgleichen müssten. Zum
einen sei ein solcher Vertrauensschutz schon deshalb nicht gegeben, da den
Fraktionen seit dem Jahr 2004 durch den Hinweis des Gemeindeprüfungsamtes
bekannt sei, dass bei den Fraktionszuwendungen gespart werden sollte. Zum
anderen sei allgemein und damit auch der Klägerin bekannt, dass die Zahlung der
Fraktionszuschüsse von einer Bewilligung der Mittel im Haushaltsplan abhänge.
Demzufolge habe die Klägerin nicht darauf vertrauen dürfen, über das Haushaltsjahr
2005 hinaus Fraktionszuschüsse in gleichbleibender Höhe zu erhalten. Soweit sie
sich mit Miet- oder Arbeitsverträgen über das Ende des Jahres 2005 hinaus
gebunden habe, sei sie dafür selbst verantwortlich.

27

Mit Beschluss vom 5. Januar 2007 hat die Kammer den Rechtsstreit dem
Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

28

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den
Inhalt der Gerichtsakte nebst beigezogener Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

29

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

30

Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.

31

I.

32

1.

33

Das mit dem Hauptantrag verfolgte Begehren der Klägerin ist als
Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1, 1. Alternative der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthaft; auch die übrigen
Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor. Nach § 43 Abs. 1, 1. Alternative VwGO
kann die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines
Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinn
versteht man die rechtlichen Beziehungen, die sich auf Grund der Anwendung einer
bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für das
Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer
Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas
Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

34

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262
(264), und vom 10. Juli 2001
- 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 (358 f.); OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002 -
15 A 3691/01 -; Happ, in:
Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 43, Rn. 12.

35

Dem Rechtsstreit liegt ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis im Sinne
des § 43 Abs. 1, 1. Alternative VwGO zugrunde. Beteiligte eines solchen
Rechtsverhältnisses können auch kommunale Organe oder Organteile als Träger
organisationsinterner Rechte sein. Ein Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1, 1.
Alt. VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst
ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person,
also auch einer kommunalen Vertretungskörperschaft.

36

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002
- 15 A 2604/99 -, NWVBl 2002, 381; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 15. März 1989 -
7 C 7.88 -, BVerwGE 81 318 (319); Fehrmann, Rechtsfragen des Organstreits,
NWVBl 1989, 303 (304); Happ, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 43 Rn. 14;
Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auf. 2005, § 43 Rn. 10.

37

Auch ein Ratsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen
Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe
oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.

38

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. Februar 2002
- 15 A 2604/99 -, NWVBl 2002, 381, und vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE
41, 118, sowie Beschluss vom 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl 1998,
110.

39

So hat der beklagte Rat im vorliegenden Fall durch den in Rede stehenden
Beschluss die innerorganisatorische Norm des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW auf
einen konkreten Sachverhalt, nämlich bis auf Weiteres die Haushaltsjahre ab 2006,
angewandt und dadurch die Rechte der einzelnen Fraktionen auf Zuwendungen aus
Haushaltsmitteln für diese Haushaltsjahre verbindlich konkretisiert. Gegenstand des
Klagebegehrens ist die Frage, ob die Klägerin durch die Neuregelung der
Fraktionszuwendungen, die der Beklagte getroffen hat, in ihren organschaftlichen
Rechten aus § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW sowie in ihrem Anspruch auf
Gleichbehandlung gegenüber den anderen Ratsfraktionen verletzt ist.

40

Die fehlende Außenwirkung der Haushaltspläne der Gemeinde

41

- vgl. dazu Erichsen, Kommunalrecht des Landes Nordrhein-Westfalen, 2. Aufl.
1997, § 9 C 2 d aa (S. 212) -

42

steht der Annahme eines konkreten organschaftlichen Rechtsverhältnisses im
Sinn des § 43 Abs. 1, 1. Alternative VwGO nicht entgegen. Denn unter diese Norm
fallen, wie dargelegt, nicht nur Rechtsverhältnisse in der Außenbeziehung des
Staates zum Bürger, sondern ebenso auch die Innenrechtsbeziehungen einzelner
Organe oder Organteile einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft. Dieses
Innenrechtsverhältnis ist auch hinreichend konkretisiert, denn der beklagte Rat hat
mit seinem Beschluss die exakte Höhe der Zuwendungen an die Ratsfraktionen
festgelegt und diese Zuwendungen gemäß § 56 Abs. 3 Satz 2 GO NRW, § 2 Abs. 2
Nr. 5 der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO) in einer besonderen Anlage
zum Haushaltsplan dargestellt. Diese Entscheidungen bedürfen im Unterschied zu
anderen Titeln des Haushaltsplans keiner Umsetzung mehr durch gesonderte
Entscheidungen über die Verwendung der bereitgestellten Haushaltsmittel.

43

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002
- 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR 2003, 376 = DÖV 2003,
416 = NWVBl 2003, 309.

44

Die Klägerin ist auch klagebefugt. Eine Klage auf Feststellung des Bestehens
eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe
("kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage") ist in entsprechender
Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend
gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem
klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes
wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es, wie hier, um die
Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses, setzt die Klagebefugnis dementsprechend
voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder
Organteils nachteilig betrifft. Es geht im gerichtlichen Verfahren nicht um die
Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses; es geht vielmehr
um den Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht
zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick
auf die Beschlussfassung des Rates besteht, ist durch Auslegung der jeweils
einschlägigen Norm zu ermitteln.

45

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. September 1988
- 7 B 208.87 -, NVwZ 1989, 470 = BayVBl. 1989, 378; OVG NRW, Urteile vom
8.10.2002 - 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR 2003, 376 = DÖV 2003, 416 = NWVBl 2003,
309, vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl 2002, 381, vom 24. April 2001 -
15 A 3021/97 -, NWVBl 2002, 31, vom 26. April 1989 - 15 A 2805/86 -, OVGE 41,
118, und vom 2. Februar 1972 - III A 887/69 -, OVGE 27, 258 (264); VGH Bad.-
Württ., Urteil vom 24. Februar 1992
- 1 S 2242/91 -, NVwZ-RR 1992, 373; Schnapp, VwArch 78 (1987), S. 407 (415).

46

Nach diesem Maßstab ist die Klagebefugnis der klagenden Ratsfraktion im
vorliegenden Fall zu bejahen. Hier geht es um die Regelung in § 56 Abs. 3 Satz 1
GO NRW, wonach die Gemeinde den Fraktionen aus Haushaltsmitteln
Zuwendungen zu den sächlichen und personellen Aufwendungen für die
Geschäftsführung gewährt. Diese Norm enthält nicht lediglich einen
objektivrechtlichen Rechtssatz, sondern gewährt den Ratsfraktionen darüber hinaus
auch einen Anspruch auf Zuwendungen für die Geschäftsführung.

47

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002
- 15 A 3691/01 - und - 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR 2003, 376 = DÖV 2003, 416 =
NWVBl 2003, 309, und vom 18. Juni 2002 - 15 A 1958/01 -.

48

Unter Berufung auf diese innerorganisatorische Anspruchsnorm des § 56 Abs. 3
Satz 1 GO NRW kann eine Ratsfraktion im kommunalrechtlichen Organstreit sowohl
geltend machen, die ihr gewährten Zuwendungen seien zu niedrig, als auch, andere
konkurrierende Fraktionen seien durch die getroffene Verteilungsregelung
gleichheitswidrig begünstigt worden.

49

Vgl. HessVGH, Beschlüsse vom 21. November 1997
- 8 TG 3806/97, NVwZ-RR 1999, 188, und vom 11. Mai 1995 - 6 TG 331/95 -, NVwZ-
RR 1996, 105 (106);
VG Gelsenkirchen, Urteil vom 13. Februar 1987
- 15 K 1536/85 -, NWVBl 1987, 53 (5).

50

Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der beantragten Feststellung
der Rechtswidrigkeit des Ratsbeschlusses vom 30. März 2006, da davon ihre
Fraktionsarbeit berührt ist.

51

Die Klage ist schließlich auch zutreffend gegen den Rat der Stadt X.
gerichtet. Klagen im Organstreitverfahren sind gegen den intrapersonalen
Funktionsträger zu richten, dem gegenüber die mit der Organklage beanspruchte
Innenrechtsposition bestehen soll.

52

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002
- 15 A 3691/01 - und - 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR 2003, 376 = DÖV 2003, 416 =
NWVBl 2003, 309, vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl 2002, 381, und
vom 26. April 1989 - 15 A 650/87 -, NWVBl 1989, 42.

53

Dies ist vorliegend der Rat als dasjenige Organ, das durch Beschluss vom
30. März 2006 über die neue Verteilung der Fraktionszuwendungen entschieden
hat.

54

2.

55

Die mit dem Hauptantrag verfolgte Feststellungsklage ist jedoch unbegründet.
Der Beschluss des Beklagten vom 30. März 2006 verletzt die Klägerin nicht in ihren
subjektiven Organrechten aus § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW.

56

Die Klägerin hat zwar einen strikten Anspruch auf Fraktionszuwendungen aus
Haushaltsmitteln. Das ergibt sich schon aus dem insoweit eindeutigen Wortlaut des
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW, in dem es heißt: „Die Gemeinde gewährt ...". Anders
als die frühere Regelung - „Die Gemeinde kann ... gewähren." -, bei der die
Gewährung von Fraktionszuwendungen im Ermessen der Kommune stand, dürfen
Fraktionszuwendungen nach der heutigen Rechtslage jedenfalls nicht vollständig
verwehrt werden. Allerdings gibt es keinen Anspruch auf Vollkostenerstattung. Eine
gesetzlich zwingende Erstattung aller Fraktionsgeschäftsführungskosten ließe den
Umstand außer Acht, dass den Fraktionen weitere Finanzierungsquellen zur
Verfügung stehen wie etwa Finanzmittel der hinter ihnen stehenden Parteien oder
Wählervereinigungen, Spenden Einzelner und Umlagen der Fraktionsmitglieder.
Auch den Gesetzesmaterialien ist kein Anhaltspunkt dafür zu entnehmen, der
Gesetzgeber habe eine Vollkostenerstattung zwingend oder auch nur als Regelfall
vorsehen wollen.

57

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002
- 15 A 3691/01 -; VG Köln, Beschluss vom 9. Dezember 2004 - 4 L 2979/04 -.

58

Die Bestimmung der Höhe der Fraktionszuwendungen steht vielmehr im freien
Ermessen des Beklagten. Dabei muss der beklagte Rat - neben dem
haushaltsrechtlichen Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit - die
allgemeinen Ermessensgrundsätze, insbesondere den Grundsatz der
Chancengleichheit beachten. Dieser Grundsatz wirkt insoweit als
Ermessensbegrenzung.

59

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002
- 15 A 4734/01 -, und vom 14. Juni 1994 - 15 A 2449/91 -, NWVBl 1994, 414 (415);
VG Köln, Beschluss vom 9. Dezember 2004 - 4 L 2979/04 -; Rehn/Cronauge, GO
NRW, Stand: Oktober 2004 (EL 28), § 56 Anm. IV 2.; Dieckmann/Heinrichs, GO für
das Land NRW, 1996, § 56, S. 246.

60

Der allgemeine Gleichheitssatz, an den der Beklagte bei der Festlegung des
Finanzierungssystems gebunden ist, beansprucht - jenseits des Art. 3 Abs. 1 des
Grundgesetzes (GG) - als objektivrechtliches Rechtsprinzip Geltung auch für die
Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen und Organteilen. Der so
genannte formalisierte Gleichheitsgrundsatz kommt hingegen nicht zur Anwendung.
Letzterer zieht dem Gesetzgeber und dem kommunalen Satzungsgeber engere
Grenzen als der allgemeine Gleichheitssatz: Differenzierungen sind demnach nicht
schon bei Vorliegen eines rechtfertigenden Grundes zulässig, sondern nur bei
Bejahung eines „besonderen" oder „zwingenden" Grundes.

61

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002
- 15 A 3691/01 -.

62

Das Bundesverfassungsgericht wendet den formalisierten Gleichheitssatz und
damit den strengeren Maßstabs auf den Wettbewerb unter den Parteien und die
Ausübung des Wahlrechts der Bürger sowie auf den finanziellen Status der
Abgeordneten an. Soweit es um finanzielle Zuwendungen geht, hat das
Bundesverfassungsgericht diese besondere Ausprägung des Gleichheitssatzes nur
im Hinblick auf die Entschädigung von Abgeordneten entwickelt, also auf eine
Entschädigung, die Alimentations-charakter aufweist.

63

Vgl. BVerfG, Urteil vom 5. November 1975
- 2 BvR 193/74 -, BVerfGE 40, 296, und Beschluss
vom 20. Juli 1978 - 2 BvR 314/77 -, BVerfGE 49, 1 (2).

64

Für Aufwandsentschädigungen sind diese strengeren Grundsätze dagegen nicht
anzuwenden. Bei den Fraktionszuwendungen geht es aber um Aufwendungen, wie
sich dem Wortlaut des § 56 Abs. 3 Satz 1 GO NRW entnehmen lässt: „...
Zuwendungen zu den sächlichen und persönlichen Aufwendungen für die
Geschäftsführung." Das bedeutet, es geht hier um die pauschal oder nach konkret
aufgewendeten Beträgen bemessene Abgeltung der Auslagen für einzelnen
Tätigkeiten der Fraktion.

65

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002
- 15 A 3691/01 - und vom 14. Juni 1994 - 15 A 2449/91 -, NWVBl 1994, 414 (415);
Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 144.

66

Ist im Rahmen des allgemeinen Gleichheitssatzes eine differenziertere
Bemessung

67

der Höhe der Fraktionszuwendungen auf kommunaler Ebene damit prinzipiell
zulässig, so hält auch das vom Beklagten vorliegend gewählte System der
Fraktionszuwendungen den Anforderungen des hier anzuwendenden allgemeinen
Gleichheitssatzes in seiner Ausprägung als Grundsatz der Chancengleichheit stand.
Der Gleichbehandlungsgrundsatz verbietet nicht, die Höhe der Zuwendungen an
Fraktionen in Abhängigkeit von deren Mitgliederzahl zu staffeln. Die Anzahl der
Fraktionsmitglieder ist insofern ein rechtfertigender Grund für eine
Ungleichbehandlung. Eine Differenzierung nach der Anzahl der in einer Fraktion
zusammen geschlossenen Ratsmitglieder ist sachgerecht, weil sie sich an der
typischerweise vorzufindenden Bedarfslage der Fraktionen und an deren
kommunalverfassungsrechtlicher Funktion orientiert. Die Höhe der Aufwendungen für
die Fraktionsgeschäftsführung ist im Allgemeinen abhängig von der Größe der
Fraktionen. Das wird deutlich, wenn man sich die Funktion einer Fraktion vor Augen
führt. Diese besteht in der Bündelung und Koordinierung der Arbeit des Rates und
seiner Ausschüsse. Größere Fraktionen benötigen größere Räumlichkeiten und mehr
Sitzgelegenheiten. Auch haben sie einen höheren Koordinierungsbedarf. Sowohl der
Sach- als auch der Personalaufwand, den diese Koordinierung erfordert, hängt
zumindest zu einem erheblichen Teil von der Zahl der Ratsmitglieder ab, deren
Meinungsbildung und Entscheidung in der geschilderten Weise zu bündeln ist. Nicht
nur die Kosten für Papier, Porto, Telefon und Ähnliches (Verwaltungsaufwand),
sondern auch der Zeitbedarf einer angestellten Geschäftsführungskraft bei der Vor-
und Nachbereitung von Sitzungen durch Erstellung und Übermitteln schriftlicher
Beratungsvorlagen, Einladungen usw. steigt und sinkt proportional mit der Anzahl der
Personen, deren Arbeit zu koordinieren ist.

68

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002
- 15 A 3691/01 - und - 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR
2003, 376 = DÖV 2003, 416 = NWVBl 2003, 309; BayVGH, Urteil vom 16. Februar
2000 - 4 N 98.1341 -, NVwZ-RR 2000, 811; VG Arnsberg, Urteil vom 27. Juli 2001
- 12 K 3337/00 -.

69

Der Klägerin ist zuzugestehen, dass sich der Aufwand nicht nur über die Anzahl
der Fraktionsmitglieder potenziert, sondern auch eine Konstante hat, die sich aus
den zu erfüllenden Aufgaben ergibt. Hierzu zählen z.B. Vorbereitung, Durchführung
und Protokollierung von Fraktionssitzungen, Formulieren von Pressemitteilungen und
deren Versenden an die örtlichen Medien. Derartige Aufgaben nehmen bei einer
kleineren Fraktion die gleiche Arbeitszeit ein wie bei einer großen. Ähnliches gilt in
Bezug auf die Anschaffung einer Handbibliothek sowie die Grundausstattung und
Unterhaltung eines Fraktionsbüros. Das sind Fraktionstätigkeiten, die bei allen
Ratsfraktionen gleichermaßen anfallen und von ihnen mit dem gleichen Aufwand zu
erledigen sind.

70

Diese Konstante von Ausgaben, die alle Fraktionen haben, hat der beklagte Rat
erkannt und in seiner Entscheidung ausdrücklich berücksichtigt, indem er den
Fraktionen eine jährliche Pauschale von 1.500,00 Euro zuwendet. Damit wird allen
Fraktionen unabhängig von ihrer Größe ein Sockelbetrag für ihren Grundbedarf
zuerkannt. Dadurch wird gewährleistet, dass eine gewisse Grundausstattung für
sämtliche Fraktionen in gleicher Weise erforderlich ist. Mit der per Beschluss vom
30. März 2006 zugesagten Gestellung von Räumen für die Durchführung von
Fraktionssitzungen wird - neben dem jährlichen Sockelbetrag in Höhe von
1.500,00 Euro - in Form einer sächlichen Zuwendung ebenfalls einem
Grundbedürfnis von Fraktionsarbeit Rechnung getragen, nämlich dem nach
Vorhandensein eines Fraktionsraumes.

71

Es besteht jedoch kein Anlass, angesichts der auch für alle Fraktionen
unabhängig von ihrer Größe anfallenden Tätigkeiten die zusätzlich vorgesehene Pro-
Kopf-Pauschale als ermessensfehlerhaft zu bewerten. Dazu käme man allenfalls
dann, wenn die Fraktionsarbeit ganz überwiegend oder nahezu ausschließlich aus
Tätigkeiten bestünde, deren Zeitaufwand von der Fraktionsstärke unabhängig
ist.

72

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002
- 15 A 3691/01 - und - 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR
2003, 376 = DÖV 2003, 416 = NWVBl 2003, 309.

73

Das ist jedoch - wie dargelegt - nicht der Fall: durch die Pro-Kopf-Pauschale wird
dem Umstand Rechnung getragen, dass eine größere Mitgliederzahl zugleich den
Verwaltungs- und Koordinationsaufwand steigert. Die nunmehr erfolgte Staffelung
der Zuwendungsbeträge in Abhängigkeit von den Mitgliederzahlen der
Ratsfraktionen ist mit dem Grundsatz der Chancengleichheit vereinbar, solange - wie
hier - ein einheitlicher, pauschalierter Grundbetrag an jede Fraktion ungeachtet ihrer
Größe ausgezahlt wird. Die Kombination aus einem solchen Sockelbetrag mit einem
Pro-Kopf-Betrag je Fraktionsmitglied ist allgemein anerkannt, gerade weil hierdurch
der sachgerechten Differenzierung nach der Fraktionsgröße Rechnung getragen
wird.

74

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002
- 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR 2003, 376 = DÖV 2003, 416 = NWVBl 2003, 309; VG
Köln, Beschluss vom 9. Dezember 2004 - 4 L 2979/04 -; Rehn/Cronauge, GO NRW,
Stand: Oktober 2004 (EL 28), § 56 Anm. IV 4; Dieckmann/Heinrichs, GO für das
Land NRW, 1996, § 56 (S. 246); Runderlass des nordrhein-westfälischen
Innenministers vom 2. Januar 1989, Eildienst Städtetag NW 1989, 63.

75

Sie wird im Übrigen auch in sehr vielen deutschen Kommunen praktiziert.

76

Vgl. Bick, Die Ratsfraktion, 1989, S. 109.

77

Der Beklagte hat sein Ermessen auch nicht in unzulässiger Weise gebunden,
indem er sich - wie von der Klägerin vorgetragen - hinsichtlich der Höhe der
Fraktionszuwendungen an dem durchschnittlichen Ergebnis des seitens des
Gemeindeprüfungsamtes aufgestellten Rankings orientiert habe. Der Beklagte ist
durch den Bericht des Gemeindeprüfungsamtes lediglich auf die prekäre
Haushaltslage der Stadt X. und die vergleichsweise hohen
Fraktionszuwendungen aufmerksam gemacht worden; der Bericht gab den Anstoß
zu den beschlossenen Sparmaßnahmen betreffend die Ratsfraktionen, wie sich auch
der Begründung der Ratsvorlage Nr. 2004-09/0481 entnehmen lässt. Dadurch wurde
jedoch das Ermessen des Beklagten weder eingeschränkt noch von vornherein
gebunden. Die Gemeinde und mithin auch der Beklagte bei seiner Beschlussfassung
sind ohnehin gehalten, zur Umsetzung extern empfohlener Spaßmaßnahmen nach
dem allgemeinen haushaltsrechtlichen Grundsatz der Sparsamkeit und
Wirtschaftlichkeit zu handeln. Wie dieses Ziel erreicht werden kann, obliegt allein
dem Beklagten. Darauf hat vorliegend auch das Gemeindeprüfungsamt keinen
Einfluss genommen. Es hat insofern auch keine konkreten Vorschläge zur
Umsetzung der empfohlenen Kürzung der Fraktionszuwendungen unterbreitet.
Vielmehr gab es lediglich folgende Empfehlung aus:

78

„Die Stadt X. sollte ein besonderes Augenmerk auf die enorm hohen
Zuwendungen für die Geschäftsführung legen und eine Reduzierung dieser
Ausgaben anstreben."

79

Da ist nicht mit einem Wort die Rede davon, dass die Reduzierung dazu führen
sollte, dass X. sich hinsichtlich der Fraktionszuwendungen dem
Durchschnittswert anderer Kommunen anpassen sollte. Unerheblich und gerichtlich
nicht nachprüfbar ist, auf welchem Weg der Beklagte die nun neu festgelegten
Fraktionszuwendungen ermittelt hat. Insoweit gelten die gleichen Grundsätze, die
auch bei der gerichtlichen Überprüfung kommunaler Rechtsetzungsakte anzuwenden
sind. Gegenstand der gerichtlichen Prüfung sind stets nur die Rechtsetzungsakte als
solche, also das Ergebnis des Rechtssetzungsverfahrens. Die subjektiven
Vorstellungen und Motive der am Verfahren beteiligten Organe oder Personen sind
unbeachtlich; nur die objektive Unvereinbarkeit des sachlichen Inhalts der Norm mit
höherrangigem Recht führt zu ihrer Ungültigkeit.

80

OVG NRW, Urteile vom 8. Oktober 2002 - 15 A 4734/01 -, NVwZ-RR 2003, 376 =
DÖV 2003, 416 = NWVBl 2003, 309, vom 7. September 1989 - 4 A 698/84 -, NWVBl
1990, 266, sowie vom 28. November 1986 - 22 A 1206/81 -, OVGE 39, 49 (52
f.).

81

Etwas anderes gilt nur in solchen Fällen, in denen der Gesetzgeber besondere
Anforderungen an den Vorgang der Willensbildung stellt. Eine solche Regelung
existiert im vorliegenden Bereich aber nicht. Insbesondere die einschlägige Norm des
§ 56 Abs. 3 Satz 1 GO NW enthält keine näheren Bestimmungen bezüglich der
Entscheidungsfindung über die Art, Höhe oder sonstige Ausgestaltung der
gemeindlichen Fraktionszuwendungen.

82

Die Klägerin kann sich ferner nicht auf Vertrauensschutz berufen. Insofern ist es
unerheblich, dass sie schon vor dem Ratsbeschluss vom 30. März 2006 im etwaigen
subjektiven Vertrauen auf die fortlaufende Gewährung von Zuwendungen in
bisheriger Höhe Verbindlichkeiten wie z.B. den bis Ende 2009 befristeten Mietvertrag
eingegangen ist.

83

Vertrauensschutz als spezifisches Rechtsprinzip greift ein, wenn jemand von
seiner Entscheidung oder seiner Verhaltensweise, auf deren Bestand und deren
Fortbestand andere vertraut haben und vertrauen durften, abweichen will. Es kann
sich also nur derjenige auf Vertrauensschutz berufen, der auch tatsächlich selbst auf
den Fortbestand eines bestimmten Vertrauenstatbestandes vertraut hat, hier also auf
Fortbestand der Fraktionszuwendungen in bisheriger Höhe.

84

Ein derartiger Vertrauenstatbestand liegt hier jedoch schon objektiv gar nicht vor.
Vielmehr haben sich Änderungen in Gestalt von zunehmenden
Einsparungsmaßnahmen gerade auch im Bereich der Fraktionszuwendendungen
bereits seit längerer Zeit für sämtliche Ratsmitglieder und damit auch für die Klägerin
erkennbar abgezeichnet. Es ist mehrfach ausdrücklich darauf hingewiesen worden,
dass bei den Fraktionszuwendungen gespart werden müsse. So wurden im Sommer
2004 die Fraktionsvorsitzenden vom Ersten Beigeordneten der Stadt X. auf die
hohen Zuwendungen hingewiesen und um Unterbreitung von Einsparvorschlägen
gebeten. Bei der interfraktionellen Runde am 30. September 2004 erfolgte der
Vorschlag der Stadt X. zur Umstellung auf ein pauschaliertes System, wobei die
Fraktionen selber für die Miete aufkommen sollten. Wäre die Klägerin bei dieser
Sitzung anwesend gewesen, wüsste sie spätestens seit diesem Zeitpunkt, das
Einsparungen auf sie zukommen würden. Zudem wurde der damalige
Fraktionsvorsitzende der Klägerin nach dieser Runde nochmals auf das Thema
angesprochen. Ferner deutete der Erste Beigeordnete in einem Brief an die Klägerin
vom 14. Juli 2005 erneut an, dass die für das Jahr beschlossenen Kürzungen der
Fraktionszuwendungen um 5 % noch keine angemessene
Konsolidierungsbemühung darstellten; weitere Einschnitte bei den Zuwendungen
wären notwendig. Aus all dem geht hervor, dass die Fraktionen schon lange vor dem
Ratsbeschluss vom 30. März 2006 damit rechnen mussten, dass Zuwendungen in
bisheriger Höhe nicht weitergezahlt würden.

85

Unabhängig davon zeigt die bisherige Übung in der Gemeinde X. , dass die
Fraktionszuwendungen sich auch in der Vergangenheit häufig - mitunter jährlich -
änderten, wobei Änderungen seit Anfang der neunziger Jahre fast immer Kürzungen
bedeuteten, die meistens zum 1. April eines Jahres wirksam wurden. Insoweit wird
auf die nähere Darstellung im Tatbestand verwiesen (S. 2 und 3 dieses Urteils).
Anhaltspunkte dafür, dass es sich hierbei um eine rechtswidrige Praxis handeln
würde, sind nicht ersichtlich. Die bereits in der Vergangenheit vorgenommenen
Änderungen betreffend die Fraktionszuwendungen machen deutlich, dass es keine
Verhaltensweise - etwa in Gestalt einer Nichtänderung der Zuwendungen innerhalb
einer Wahlperiode - gibt, auf deren Fortbestand die Klägerin vertrauen konnte. Dies
gilt umso mehr, als die Klägerin bereits seit 1979 ununterbrochen dem Rat der Stadt
X. angehört, so dass ihr die bisherigen Kürzungen der Fraktionszuwendungen
allesamt aus eigener Erfahrung bekannt sind.

86

Ferner ist ein Vertrauenstatbestand auch schon deshalb nicht gegeben, weil die
Fraktionszuwendungen als Teil des Haushaltsplans der Gemeinde (§ 56 Abs. 3
Satz 2 GO NRW) jedes Jahr neu bewilligt werden müssen. Die Klägerin durfte nicht
darauf vertrauen, dass während einer Wahlperiode keine Kürzungen der
Zuwendungen vorgenommen würden, worauf weiter unten noch näher einzugehen
sein wird.

87

Liegt jedoch kein Vertrauenstatbestand vor, so besteht auch kein schutzwürdiges
Vertrauen auf eine unveränderte Gewährung von Fraktionszuwendungen in Höhe
der im Jahr 2005 bewilligten.

88

Gegen eine Berufung auf Vertrauensschutz spricht schließlich auch der
Umstand, dass die Mitglieder der klagenden Fraktion unter dem 17. November 2004
einen Antrag auf Einsicht in den Bericht des Gemeindeprüfungsamtes stellten,
jedoch schon wenige Tage danach - am 23. November 2004 - für die Klägerin einen
auf fünf Jahre befristeten Mietvertrag über Geschäftsräume abschlossen, der vor
Ablauf von fünf Jahren nicht ordentlich kündbar ist. Auch wenn die Klägerin zum
Zeitpunkt des Vertragsabschlusses noch nicht die begehrte Akteneinsicht genommen
hatte, so wussten die für sie handelnden Personen doch unzweifelhaft von der
Existenz des Berichts des Gemeindeprüfungsamtes. Das dokumentiert schon allein
ihre Antragstellung als solche. Auch muss ihnen - ohne freilich Details kennen zu
müssen - bekannt gewesen sein, dass sich der Bericht unter anderem zu den bis
dahin vergleichsweise hohen Fraktionszuwendungen verhält. Das ergibt sich daraus,
dass bereits zuvor im Sommer des Jahres 2004 die Fraktionen auf einen
entsprechenden Passus des Berichts aufmerksam gemacht worden waren. Wenn die
Klägerin jedoch in Kenntnis dieser Umstände ein auf fünf Jahre befristetes
Mietverhältnis eingeht, dann kann sie sich nicht anschließend darauf berufen, dass
die Fraktionszuwendungen gerade wegen eingegangener langfristiger
Verbindlichkeiten in bisheriger Höhe weitergezahlt werden müssten. Die Eingehung
eines langfristigen Mietverhältnisses fällt ausschließlich in ihren eigenen Risiko- und
Verantwortungsbereich. Gleiches gilt für den Abschluss und die Ausgestaltung von
Arbeitsverträgen,

89

vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 27. Juli 2001
- 12 K 3337/00 -,

90

wobei der hier von der Klägerin mit ihrem Fraktionsassistenten abgeschlossene
Arbeitsvertrag im Gegensatz zum Mietvertrag eine flexible und relativ kurzfristige
Kündigungsmöglichkeit vorsah.

91

Im Übrigen trägt die vom Beklagten für die Monate April, Mai und Juni 2006
vorgesehene Übergangslösung mit einer schrittweisen Abschmelzung der
Fraktionszuwendungen dazu bei, dass die Kürzungen durchaus verträglich
ausgestaltet worden sind. Spätestens in diesen Monaten bestand für die Klägerin die
Möglichkeit, sich auf die neue finanzielle Situation einzustellen.

92

Indem der Beklagte die Kürzungen zum 1. April 2006 beschloss und nicht erst
zum Beginn der nächsten Wahlperiode, handelte er nicht ermessensfehlerhaft. Für
eine Bezugnahme der Festlegung der Höhe der Fraktionszuwendungen auf eine
Wahlperiode gibt es im Gesetz keine Anhaltspunkte. Das Gesetz nimmt vielmehr auf
das Haushaltsjahr Bezug.

93

Vgl. Bick, NWVBl 1987, 58.

94

Gemäß § 56 Abs. 3 Satz 2 GO NRW sind die Zuwendungen an die Fraktionen in
einer besonderen Anlage zum Haushaltsplan darzustellen. Der Haushaltsplan ist
nach § 77 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW Teil der Haushaltssatzung. Diese wiederum muss
von der Gemeinde für jedes Haushaltsjahr erlassen werden (§ 77 Abs. 1 GO NRW).
Haushaltsjahr ist - wie sich § 77 Abs. 4 GO NRW entnehmen lässt - in der Regel das
Kalenderjahr, soweit nichts anderes bestimmt ist. Der Haushaltsplan, in dessen
Anlage die Fraktionszuwendungen darzustellen sind, bildet die Grundlage der
Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Aus den §§ 75 ff. GO NRW geht hervor, dass die
gesamte kommunale Haushaltswirtschaft auf das Haushaltsjahr ausgerichtet ist. Die
Wahlperiode wird in diesem Abschnitt der nordrhein-westfälischen Gemeindeordnung
an keiner Stelle als maßgebliche Bezugszeit erwähnt.

95

Auch dem Urteil des Verwaltungsgerichts Arnsberg vom 27. Juli 2001
- 12 K 3337/00 - lässt sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Dort wurde nur deshalb
auf die Wahlperiode abgestellt und Vertrauensschutz im Hinblick auf die vorherige
Periode abgelehnt, weil der Beschluss zur streitgegenständlichen Kürzung der
Fraktionszuwendungen just zu Beginn der neuen Wahlperiode wirksam wurde.
Daraus geht jedoch nicht hervor, dass Zuwendungen nicht innerhalb einer
Wahlperiode gekürzt werden könnten. Insofern lässt sich diese Entscheidung nicht
verallgemeinern. Im Gegenteil, das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen hat sogar auch rückwirkende Kürzungen der Fraktionszuwendungen nicht
beanstandet.

96

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 8. Oktober 2002
- 15 A 3691/01 -.

97

Anhaltspunkte dafür, dass die vom Beklagten festgelegte Höhe der
Fraktionszuwendungen derart niedrig wäre, dass dadurch der gesetzlich eingeräumte
Anspruch auf Zuwendungen faktisch leer liefe, weil eine Fraktionsarbeit damit
unmöglich durchzuführen wäre, sind nicht ersichtlich. Gerade aus der mittlerweile
möglichen ex post-Betrachtung zeigt sich, dass es der Klägerin bis zum heutigen
Tage möglich gewesen ist, ihrer Fraktionsarbeit nachzukommen, zumal sie die
Gestellung von Räumlichkeiten in Anspruch nehmen dürfte. In diesem
Zusammenhang darf nicht vergessen werden, dass die Zuwendungen gemäß § 56
Abs. 3 Satz 1 GO NRW den sächlichen und personellen Aufwendungen für die
Fraktionsgeschäftsführung dienen sollen, nicht jedoch darüber hinaus auch
parteipolitischer oder sonstiger Betätigung. Außerdem ist - wie schon erwähnt - in
Rechnung zu stellen, dass der Gesetzgeber keine Vollkostenerstattung vorgesehen
hat.

98

II.

99

Das mit dem ersten Hilfsantrag verfolgte Begehren der Klägerin ist bereits
unzulässig. Zwar wäre insoweit eine Leistungsklage durchaus statthaft, sie richtet
sich aber gegen den falschen Beklagten. Der beklagte Rat kann nicht zur Zahlung
von Pauschalen an die Fraktionen verurteilt werden, insofern wäre die Gemeinde
X. diejenige, gegen die sich die Klage richten müsste. Das ergibt sich aus § 56
Abs. 3 Satz 1 GO NRW, wonach die Gemeinde und nicht der Gemeinderat den
Fraktionen Zuwendungen gewährt.

100

Unabhängig davon ist die Klage insoweit aber auch unbegründet. Wie bereits
ausgeführt, können Fraktionszuwendungen nicht nur zum Ablauf von Wahlperioden
gekürzt werden; maßgebend ist vielmehr das Haushaltsjahr (siehe oben).

101

III.

102

Das mit dem zweiten Hilfsantrag verfolgte Begehren richtet sich ebenfalls gegen
den falschen Beklagten, weil auch insoweit nicht der Gemeinderat, sondern nur die
Gemeinde selbst zur Zahlung von Fraktionszuwendungen verurteilt werden kann
(§ 56 Abs. 3 Abs. 1 GO NRW). Darüber hinaus hat die Klägerin aber auch in der
Sache keinen Anspruch auf Zahlung von Zuwendungen in einer bestimmten Höhe,
da die Bestimmung der Höhe der Fraktionszuwendungen im Ermessen des
Beklagten liegt. Insoweit sei auf die obigen Ausführungen verwiesen.

103

IV.

104

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

105

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167
Abs. 1 Satz 1 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung
(ZPO).

106