Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-02-28, Aktenzeichen 15 A 17/18

Tatbestand

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Der Kläger ist ein zum 01.01.2011 gebildeter Trink- und Abwasserbetrieb in der Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts und führt die Disziplinarklage gegen seinen im Ruhestand befindlichen früheren Vorstand mit dem Ziel der Aberkennung seines Ruhegehaltes.

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Vom 01.01.2013 bis 31.12.2017 war der Beklagte unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit als Vorstand der Anstalt mit der Amtsbezeichnung Amtsrat ernannt. Zuvor war der Beklagte vom 01.01.2006 bis zum 31.12.2010 verbeamteter Verbandgeschäftsführer des in der Rechtsform des Zweckverbandes geführten Rechtsvorgängers des Klägers, dem Trink- und Abwasserzweckverbandes " U...".

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Unter dem 28.05.2018 beschloss der Verwaltungsrat des Klägers die Erhebung der Disziplinarklage gegen den Beklagten. Der Vorsitzende des Verwaltungsrates bevollmächtigte einen Rechtsanwalt, welcher mit von ihm unterzeichneter Klageschrift vom 20.06.2018 (Eingang: 25.06.2018) bei dem erkennenden Gericht die Disziplinarklage in Namen der Klägerin erhob. Dabei werden dem Beklagten 32 Sachverhalte als Dienstvergehen zur Last gelegt. Zur weiteren Darstellung des persönlichen und beruflichen Werdegangs des Beklagten und der vorgehaltenen Pflichtenverstöße wird auf den Inhalt der Klageschrift verwiesen.

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Mit richterlicher Verfügung vom 26.06.2018 äußerte das Disziplinargericht Bedenken hinsichtlich der ordnungsgemäßen Klageerhebung und führte aus:

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"Das Disziplinargericht hat mehrfach entschieden, dass nach § 34 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 DG LSA die Disziplinarklage bei aktiven Beamten von der obersten Dienstbehörde und bei Ruhestandsbeamten nach § 34 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 DG LSA; § 80 DG LSA durch den letzten Dienstvorgesetzten der obersten Dienstbehörde zu erheben ist.

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Schwierig ist vorliegend bereits die Bestimmung des beamtenrechtlichen Dienstvorgesetzten, höheren Vorgesetzten und der obersten Dienstbehörde. Der "Trinkwasser- und Abwasserbetrieb W…" wird in der Rechtsform der "Anstalt des öffentlichen Rechts" geführt. § 79 Abs. 1 Satz 1 DG LSA bestimmt, das für die Aufsicht zuständige Ministerium als oberste Dienstbehörde der Beamten der Anstalten des öffentlichen Rechts gilt; also hier wohl das Ministerium des Inneren des Landes Sachsen-Anhalt. Es kann durch Rechtsverordnung seine Befugnisse auf nachgeordnete Behörden übertragen und bestimmen, wer als nachgeordnete Behörde Dienstvorgesetzter und höherer Dienstvorgesetzter im Sinne des Disziplinargesetzes ist (§ 79 Abs. 1 Satz 2 DG LSA). Derartige Delegierungen sind hier nicht bekannt.

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Weiter dürfte nach der Kammerrechtsprechung die Disziplinarklage jedenfalls nicht durch einen Rechtsanwalt als Prozessbevollmächtigten erhoben werden. Da BVerwG hat bereits entschieden, dass es unzulässig ist, wenn ein Behördenleiter sich bei der Disziplinarklageerhebung durch Angehörige anderer Behörden vertreten lässt, da dadurch die normativen Regelungen über behördliche Zuständigkeiten umgangen werden könnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2013 – 2 C 3/12 –, Rn. 61, 62). Entscheidend hierfür dürfte sein, dass die Erhebung der Disziplinarklage zum Abschluss des behördlichen Verfahrens führt und diese Entscheidung – schon aufgrund ihres hoheitlichen Charakters – aus der Sphäre der zuständigen Behörde stammen muss. Wenn eine Disziplinarklage bereits nicht durch einen bevollmächtigten Bediensteten einer anderen Behörde erhoben werden kann, kann sie erst recht nicht durch eine Klageschrift, die (nur) durch einen Prozessbevollmächtigten gezeichnet ist, erhoben werden. Denn in dieser Konstellation ist nicht nur die behördliche Zuständigkeit betroffen, sondern es ergeht zugleich in unzulässiger Weise eine Maßnahme mit hoheitlichem Charakter durch eine außerhalb der Verwaltung stehende Person Beschlüsse der Kammer v. 01.11.2017, 15 A 31/16 MD und v. 24.07.2017, 15 A 12/17 MD).

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Gleiches gilt im Übrigen für die Problematik, ob mit den behördlichen disziplinarrechtlichen Ermittlungen ein außerhalb der Behörde stehender freiberuflich tätiger Rechtsanwalt beauftragt werden kann. § 21 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 17 DG LSA bürgt dem Dienstvorgesetzten diese Ermittlungspflicht auf welche nach § 21 Abs. 1 Satz 2 DG LSA auf "geeignete Bedienstete" delegiert werden kann.

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Bevor das Disziplinargericht Maßnahmen nach § 52 Abs. 3 DG LSA ergreift, wird den Beteiligten rechtliches Gehör gewährt. Der Kläger äußert sich bitte bis zum 23.07.2018; für den Beklagte läuft sowieso die mit der Eingangsverfügung vom 25.06.2018 gesetzte Frist von zwei Monaten nach §§ 51, 52 DG LSA."

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Mit Schriftsatz vom 19.07.2018 erklärte der Vorsitzende des Verwaltungsrates der Klägerin, dass "die im Namen der Anstalt durch den Prozessbevollmächtigten erhobene Disziplinarklage vom 20.06.2018 im eigenen Namen durch hoheitliche Willenserklärung fortgeführt [wird]".

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Der Kläger führt aus: Entgegen der Ansicht des Disziplinargerichts bestimme § 79 Abs. 1 Satz 1 DG LSA nicht, dass vorliegend das für die Aufsicht der Anstalt zuständige Ministerium des Inneren des Landes Sachsen-Anhalt oberste Dienstbehörde des Ruhestandsbeamten des Klägers sei. Denn der Kläger habe nach § 6 Abs. 1 AnstG LSA Dienstherrnfähigkeit und § 6 Abs. 8 der Anstaltssatzung bestimme, dass der Verwaltungsrat Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde des Vorstandes sei. Ein anderes Verständnis der disziplinarrechtlichen Zuständigkeit würde zu einer der kommunalrechtlichen Personalhoheit widersprechenden Rechtslage führen. In verfassungskonformer Auslegung müsse man zu der von dem Kläger vertretenen Auffassung gelangen. Anderenfalls würde § 79 Abs. 1 DG LSA wegen Art. 2 Abs. 3 sowie Art. 87 Abs. 1 Verf LSA bzw. Art. 28 Abs. 2 GG gegen die Verfassung verstoßen. Da § 79 Abs. 1 Satz 2 DG LSA eine Delegierung auf nachgeordnete Behörden vorsehe, könne nur von einer monistischen Landesverwaltungsorganisation ausgegangen werden. Es könnten nur landesunmittelbare Anstalten gemeint sein. Dies ergebe sich auch aus der "größeren Systematik" in § 19 OrgG LSA, wo die kommunalen Anstalten ebenfalls nicht vorgesehen seien.

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Die Regelung in § 79 Abs. 1 DG LSA entspreche der Vorgängerregelung in § 120 DO LSA. Diese 1992 eingeführte Regelung stamme daher vor der Einführung der Rechtsform der kommunalen Anstalt im Jahr 2001. Offensichtlich habe der Gesetzgeber die neue Rechtsform nicht berücksichtigen wollen.

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Es sei schwer nachzuvollziehen, dass eine außerhalb der Anstalt stehende Behörde, welche zwar die Rechtsaufsicht ausübe, direkte dienstrechtliche Zugriffsmöglichkeiten als oberste Dienstbehörde auf die Beamten der Anstalt haben solle. Allein aus organisationsrechtlichen Erwägungen heraus könne für eine kommunale Anstalt ein Ministerium nicht die Funktion einer oberbesten Dienstbehörde wahrnehmen.

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Soweit das Disziplinargericht einwende, dass die Ermittlungen nicht durch einen externen Rechtsanwalt hätten vorgenommen werden dürfen, müsse beachtet werden, dass die Klägerin selbst über keine geeigneten Bediensteten verfüge und die Kommunalaufsicht die Unterstützung abgelehnt habe.

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Der Kläger beantragt,

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dem Beklagten das Ruhegehalt abzuerkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen

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und hält die Disziplinarklage für unzulässig. Die unzulässig von einem Rechtsanwalt erhobene Disziplinarklage könne nicht nach § 52 Abs. 3 Satz 1 DG LSA geheilt werden. Eine Fortführung einer unzulässigen Klage durch Erklärung des Klägers vom 19.07.2018 sei nicht möglich. Erforderlich gewesen wäre die Einreichung einer neuen Klageschrift.

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Schlussendlich durfte die Disziplinarklage nicht durch den Kläger erhoben werden. Der Gesetzeswortlauf des § 79 Abs. 1 Satz1 DG LSA sei eindeutig. Der Landesgesetzgeber habe selbst und in selbstverständlicher Kenntnis der kommunal- und beamtenrechtlichen Vorschriften disziplinarrechtliche Regelungen geschaffen. Entgegen der klägerischen Auffassung habe § 120 DO LSA keine dem heutigen § 79 Abs. 1 DG LSA vergleichbare Regelung enthalten. In Kenntnis des Anstaltsgesetzes von 2001 habe sich der Gesetzgeber 2006 entschieden, die disziplinarrechtliche Regelung in § 79 Abs. 1 DG LSA aufzunehmen. Auch dieser Mangel der Klageerhebung sei nicht nach § 52 Abs. 3 Satz 1 DG LSA heilbar.

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Im Übrigen widerspricht er substantiiert und unter Beweisantritt den angeschuldigten Pflichtenverletzungen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsakten verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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Die Disziplinarklage ist unzulässig. Denn der Kläger ist nicht zur Klageerhebung aktiv legitimiert, was zu einem nicht behebbaren Mangel der Klage führt.

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1.) Gegen Ruhestandsbeamte ist die Disziplinarklage nach § 34 Abs. 2 Satz 1, HS 2 DG LSA durch den nach § 80 Abs. 1 Satz 1 DG LSA zur Ausübung der Disziplinarbefugnis zuständigen Dienstvorgesetzten, mithin der zum Zeitpunkt des Eintritts des Ruhestandes obersten Dienstbehörde, zu erheben. Nach § 79 Abs. 1 Satz 1 DG LSA gilt das für die Aufsicht zuständige Ministerium im Sinne des Disziplinargesetzes als oberste Dienstbehörde der Beamten der sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Der Kläger wird in der Rechtsform der "Anstalt des öffentlichen Rechts" geführt. Mithin gilt die Anstalt in disziplinarrechtlicher Sicht nicht als "oberste Dienstbehörde".

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Daran ändert nichts, dass nach § 6 Abs. 1 AnstG LSA und § 2 Abs. 6 der Anstaltssatzung, der Kläger als Anstalt Dienstherrnfähigkeit besitzt und § 6 Abs. 8 der Anstaltssatzung bestimmt, dass der Verwaltungsrat Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde des Vorstandes ist. Die eingeräumte Dienstherrnfähigkeit besagt allein, dass Recht Beamte führen zu dürfen; sagt aber nichts über die (disziplinar-)rechtliche Ausgestaltung dieses Rechts. Die Satzung beruht lediglich auf abgeleitetem Recht und kann nicht mehr regeln als ihr durch die Rechtsgrundlage eingeräumt wurde. In dem Anstaltsgesetz selbst findet sich gerade keine Bestimmung zu der hier interessierenden Frage der "obersten Dienstbehörde". Schließlich verweist auch § 7 Abs. 3 AnstG LSA nicht etwa auf § 66 Abs. 5 des Kommunalverfassungsgesetz (KVG LSA) oder § 11 Abs. 1 Satz 7, § 12 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (GKG), mit den entsprechenden Regelungen. Auch das Beamtengesetz Sachsen-Anhalt (BG LSA) beschreibt in § 1 seinen Geltungsbereich, "soweit durch Gesetz nichts anderes bestimmt ist".

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So ist es vorliegend. Entscheidend ist, dass vorliegend - jedenfalls - für den Regelungsbereich des Disziplinarrechts das Disziplinargesetz Sachsen-Anhalt eine spezielle Regelung zur Disziplinarbefugnis und damit zur Erhebung der Disziplinarklage in § 79 Abs. 1 Satz 1 DG LSA vorsieht.

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Ein Verstoß gegen Art. 2 Abs. 3 und/oder Art. 87 Abs. 1 Verf LSA und/oder Art. 28 Abs. 2 GG ist mit dieser spezialgesetzlichen Regelung nicht verbunden. Es ist nicht denkbar, wieso die verfassungsrechtlich verbürgte kommunale Selbstverwaltung hier bezüglich des Klägers als Anstalt und damit Körperschaft des öffentlichen Rechts verletzt sein könnte. Denn die Schranke stellt stets die Formel "im Rahmen der Gesetze" dar.

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Die Regelung in § 79 Abs. 1 Satz 1 DG LSA ist bereits nach dem Wortlaut und der systematischen Stellung im Gesetzt eindeutig und bedarf nicht der Auslegung.

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Teil 6 des DG LSA beschreibt "besondere Bestimmunen für einzelne Beamtengruppen und für Ruhestandsbeamte". In Kapitel 1 werden "Beamte kommunaler Körperschaften (Kommunalbeamte)" genannt. § 76 DG LSA bestimmt die Ausübung bestimmter disziplinarrechtlicher Befugnisse durch die Kommunalaufsichtsbehörde und das Verhältnis zwischen ihr und dem kommunalen Dienstvorgesetzten. Kapitel 2 bestimmt die Anwendung der Vorschriften über Kommunalbeamte für die Beamten der Zweckverbände (§ 78 DG LSA). Schließlich regelt Kapitel 3 "Beamte sonstiger Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts" mit der Überschrift "Oberste Dienstbehörde" in § 79 DG LSA. Damit sah der disziplinarrechtliche Gesetzgeber neben den Kommunalbeamten und den Beamten der Zweckverbände, für die Beamten der "sonstigen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts" die Bestimmung der "obersten Dienstbehörde" als wichtig und disziplinarrechtlich regelungsbedürftig an, was durch die Wortwahl "das für die Aufsicht zuständige Ministerium gilt im Sinne dieses Gesetzes als oberste Dienstbehörde" unmissverständlich zum Ausdruck gelangt.

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Dies ergibt auch Sinn. Denn die Bestimmung der "obersten Dienstbehörde" ist disziplinarrechtlich von zentraler Bedeutung und - wie vorliegend - entscheidend für die Bestimmung der Klagebefugnis. Es ist also nachvollziehbar, dass der disziplinarrechtliche Gesetzgeber bei der besonderen Gruppe der "Beamten sonstiger Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts" das für die Aufsicht zuständige Ministerium mit der besonderen Verantwortung der disziplinarrechtlichen Klagebefugnis betrauen wollte. Bei den Beamten der Zweckverbände nimmt die obere Kommunalaufsicht diese Befugnis wahr (§ 78 Abs. 2 DG LSA). Denn diese - zwar mit (behördlicher) Dienstherrnfähigkeit ausgestatteten - Körperschaften verfügen anstelle einem (staatlichen) hierarchischen Behördenaufbau (nur) über Organe, so dass die Entscheidungskompetenz über die Erhebung der Disziplinarklage der staatlichen Aufsicht bedarf. Der Kläger gibt selbst an, über keine geeigneten Bediensteten zur Durchführung der disziplinarrechtlichen Ermittlungen verfügt zu haben, so dass ein externer Rechtsanwalt hiermit beauftragt werden musste und er beklagt zudem die fehlende Mitwirkung der Kommunalaufsicht. Gerade diese "Orientierungslosigkeit" wollte der disziplinarrechtliche Gesetzgeber vermeiden. Denn die Erhebung der Disziplinarklage mit dem Begehren des gerichtlichen Ausspruchs der disziplinarrechtlichen Höchstmaßnahme ist die schärfste Handlungsform die das Disziplinarrecht zur Sanktion von Dienstvergehen zur Verfügung stellt. Wieso die in § 79 Abs. 1 Satz 2 DG LSA eröffnete Delegierungsmöglichkeit des Ministeriums für eine monistische Landesverwaltungsorganisation spreche, erschließt sich nicht. Die Delegierung disziplinarrechtlicher Befugnisse ist vielmehr eine übliche Entlastungsmöglichkeit und spiegelt sich auch in der Erhebung der Disziplinarklage (§ 34 Abs. 2 Satz 2 DG LSA).

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Mit der Formulierung Beamte "sonstiger" Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, meint der Gesetzgeber alle zuvor in Teil 6 Kapitel 1 und 2 nicht geregelten Beamtengruppen. Eine Gleichstellung "mit den Beamten der Zweckverbände" verbietet sich insoweit; zumal auch dann im Übrigen die oberste Kommunalaufsicht - und nicht die klägerische Anstalt - zur Klageerhebung berechtigt wäre. Ebenso sind damit nicht nur landesunmittelbare Körperschaften gemeint. Die anderslautende Meinung des Klägers, dass sich dies aus der "größeren Systematik" in § 19 OrgG LSA ergäbe, ist nicht überzeugend. Wie bereits ausgeführt ist der Gesetzgeber in der Lage für verschiedene Anwendungsgebiete unterschiedliche Regelungen zu treffen. Hätte der disziplinarrechtliche Gesetzgeber eine solche Unterscheidung gewollt, hätte er dies mühelos zum Ausdruck bringen können und nicht die umfassende Wendung "sonstige" gewählt.

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Entgegen der klägerischen Argumentation spricht auch die Entstehungsgeschichte der Norm nicht für die von ihr vertretende Auffassung. Auch in der Disziplinarordnung Sachsen-Anhalt (DO LSA) v. 1994 waren in Teil 10, Kapitel 2 die "Beamten der kommunalen Gebietskörperschaften und Verwaltungsgemeinschaften (Kommunalbeamte)", in Kapitel 3 die "Beamten der Zweckverbände" und in Kapitel 4 die "Beamten anderer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts" genannt. Dort hieß es also "anderer" anstelle heute "sonstiger" Körperschaften. § 120 DO LSA sah zwar vor, dass die Regelungen der §§ 114 bis 118 zu den Kommunalbeamten auch für die Beamten anderer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts gelten. Dass damit (nur) landesunmittelbare Körperschaften gemeint waren, erschließt sich nicht und ändert im Übrigen nichts daran, dass der disziplinarrechtliche Gesetzgeber des Disziplinargesetztes von 2006 eine andere Regelung vornehmen durfte. Denn aufgrund der zeitlichen Abfolge ist zu konstatieren, dass dem Landesgesetzgeber bei Erlass des Disziplinargesetzes von 2006 bewusst war, dass er durch das Anstaltsgesetz von 2001 die Rechtsform der kommunalen Anstalt öffentlichen Rechts eingeführt hat. Im Übrigen weist der Beklagte auch zu Recht darauf hin, dass der Landesgesetzgeber in Bezug auf Kommunalbeamte im Jahr 2018 Neuregelungen in das Disziplinargesetz eingefügt hat ohne sich dem § 79 DG LSA zu widmen.

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2.) Bei der Erhebung der Disziplinarklage durch eine nicht legitimierte Partei handelt es sich um einen nicht behebbaren Mangel, welcher nicht durch § 52 Abs. 3 DG LSA zu heilen wäre. Ein wesentlicher, aber heilbarer Mangel der Klageschrift liegt vor, wenn diese nicht den gesetzlichen Anforderungen an die ordnungsgemäße Erhebung der Disziplinarklage, etwa den Vorgaben des § 49 Abs. 2 DG LSA für den Inhalt der Klageschrift, entspricht (BVerwG, Urteil v. 25.01.2007, 2 A 3.05; juris). So hätte der wesentliche Mangel der Erhebung und Unterzeichnung der Disziplinarklage durch den Rechtsanwalt der Klägerin unter seinem Briefkopf, nach § 52 Abs. 3 DG LSA geheilt werden können (VG Magdeburg, Urteil v. 27.09.2018, 15 A 12/17; juris; VG Magdeburg, Beschluss v. 01.11.2017, 15 A 31/16; VG Magdeburg, Beschluss v. 24.07.2017, 15 A 12/17).

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Die Klageerhebung durch eine falsche Behörde macht die Klageschrift vielmehr absolut unwirksam, was zur Klageabweisung führt. Es liegt gerade kein nur formaler und damit heilbarer Mangel vor. Entscheidend ist, dass die Erhebung der Disziplinarklage zum Abschluss des behördlichen Verfahrens führt und diese Entscheidung – schon aufgrund ihres hoheitlichen Charakters – aus der Sphäre der zuständigen Behörde stammen muss (vgl. BVerwG, Urteil v. 28.02.2013, 2 C 3.12; juris). Denn das Disziplinargesetz räumt der zuständigen Stelle ein materielles Erschließungsermessen im Hinblick auf die Frage ein, ob überhaupt Disziplinarklage erhoben werden soll (vgl. BVerwG, Urteil v. 27.01.2011, 2 A 5.09; juris). Dieses Ermessen und zudem der gesetzgeberische Wille würde unterlaufen, wenn das Disziplinargericht die zuständige Stelle, also hier das Innenministerium des Landes Sachsen-Anhalt, zur Mängelbeseitigung durch Einreichung einer neuen Klageschrift auffordern würde (vgl. ausführlich: OVG Berlin-Brandenburg, Urteil v. 10.11.2011, OVG 80 D 6.09; juris; Köhler in Hummel/Köhler/Mayer, BDG, 5. Auflage 2011, § 55 Rz. 5). Zudem ist vorliegend augenscheinlich, dass das Innenministerium - trotz Kenntnis und Unterrichtung über die Disziplinarklage und den Meinungsstreit - als oberste Dienstbehörde kein Interesse an der Erhebung der Disziplinarklage hat.