Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2004-07-28, Aktenzeichen 4 LC 386/03

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten darüber, in welcher Höhe die Unterkunftskosten des Klägers bei der Berechnung der ihm gewährten laufenden Hilfe zum Lebensunterhalt zu berücksichtigen sind. Der Beklagte hält für einen Ein-Personen-Haushalt eines Sozialhilfeempfängers am Wohnort des Klägers eine Mietobergrenze von 280,-- € monatlich (ohne Heizkosten) für angemessen. Das Verwaltungsgericht hat der Verpflichtungsklage des Klägers mit dem Ziel, die vollen Kosten Unterkunft des Klägers (638,-- DM bzw. 326,20 € monatlich) bei der Berechnung zu berücksichtigen, teilweise stattgegeben; wegen der Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Tatbestand des Urteils des Verwaltungsgerichts Hannover - Einzelrichter der 7. Kammer - vom 15. Juli 2003 Bezug genommen.

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Durch das genannte Urteil hat das Verwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, bei der Berechnung des notwendigen Bedarfs des Klägers in der Zeit vom 19.11.2001 bis 28.6.2002 Unterkunftskosten in Höhe von 325,-- € im Monat (= 635,64 DM) zu berücksichtigen. Zur Begründung hat es u.a. ausgeführt: Die Klage sei nur teilweise begründet. Als anzurechnendes Einkommen des Klägers zur Deckung seines Unterhaltsbedarfs in der hier maßgeblichen Zeit habe der Beklagte die Arbeitslosenhilfe zutreffend mit 996,15 DM monatlich errechnet. Allerdings habe der Beklagte bei den Unterkunftskosten einen zu niedrigen Betrag angesetzt. Die angemessenen Unterkunftskosten bestimme die 7. Kammer des Verwaltungsgerichts Hannover für den Bereich der Stadt Hildesheim nach wie vor entsprechend dem äußersten rechten Wert der Tabelle zu § 8 WoGG, hier mit 325,-- € (entsprechend 625,64 DM). Der von dem Beklagten statt dessen berücksichtigte niedrigere Wert als angemessene Miete sei nicht überzeugend begründet, jedenfalls nicht anhand der beim Sozialamt geführten Aufstellung der Kosten für vergleichbare Wohnungen im Gebiet der Stadt B.. Die Kammer halte an ihrer eigenen Rechtsprechung auch in Abweichung von der ihr bekannten Rechtsprechung des 4. Senats des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, die sie ebenfalls nicht überzeuge, fest. Obwohl die Berücksichtigung der tatsächlichen Unterkunftskosten eines Hilfesuchenden - auch soweit sie die vorgeschriebene Angemessenheitsgrenze überschritten - für eine regelmäßig mit sechs Monaten zu bemessende Frist zur Minderung der Kosten in Betracht komme, scheide die Einräumung einer solchen Frist im vorliegenden Fall deshalb aus, weil der Kläger schon mit Schreiben der Stadt B. vom 14.5.1999 darauf hingewiesen worden sei, dass die Kosten seiner Unterkunft unangemessen hoch seien, und er zur Minderung dieser Kosten aufgefordert worden sei. Nachdem er anschließend nur vorübergehend wieder gearbeitet habe, in dieser Zeit und anschließend aber in derselben Wohnung gewohnt habe, scheide die abermalige Einräumung einer Sechs-Monats-Frist aus, zumal der Kläger offensichtlich zum Umzug gar nicht bereit sei. Die nach alledem gerechtfertigte (nur teilweise) Berücksichtigung der Miete des Klägers bei der Berechnung der ihm zustehenden laufenden Hilfe zum Lebensunterhalt setze noch nicht am 17.8.2001, dem Tag seiner Vorsprache bei der Stadt B., ein, sondern erst am 19.11.2001, dem Tag der Vorlage der zu dem Neuantrag angeforderten Erklärungen.

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Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die vom Verwaltungsgericht gemäß §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO wegen Abweichung von der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zugelassene Berufung eingelegt. Er macht zu deren Begründung geltend: Anhaltspunkte für die im Bereich der Stadt B. marktüblichen Mieten im unteren Bereich für vergleichbare Wohnungen am Wohnort des Hilfebedürftigen könnten sehr wohl der vorgelegten Aufstellung von Anmietungen in dem Zeitraum vom 18.1.2002 bis September 2003 entnommen werden. Diese Aufstellung verdeutliche, dass Mietwohnungen für alleinstehende Sozialhilfeempfänger verfügbar gewesen seien und dass für vergleichbare Wohnungen in B. nicht mehr als 280,-- € monatlich aufgewendet werden müssten, vereinzelt noch darunter. Auf die Werte der Tabelle zu § 8 WoGG müsse also nicht zurückgegriffen werden.

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Der Beklagte beantragt,

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unter Änderung des angefochtenen Urteils die Klage abzuweisen.

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Der Kläger beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Beklagten, über die der Senat im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet, ist begründet. Auf die Berufung ist das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen. Denn der Kläger hat nicht Anspruch auf die Berücksichtigung von Unterkunftskosten, die den von dem Beklagten selbst als angemessen angesehenen Betrag von 280,-- € monatlich übersteigen.

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Der notwendige Lebensunterhalt umfasst gemäß §§ 11, 12 BSHG außer den Kosten für die Ernährung und Kleidung vor allem die Kosten der Unterkunft des Hilfebedürftigen. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 RegelsatzVO werden für die Unterkunft laufende Leistungen grundsätzlich in tatsächlicher Höhe gewährt. Soweit die Aufwendungen für die Unterkunft den der Besonderheit des Einzelfalls angemessenen Umfang übersteigen, sind sie gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 BSHG aber nur so lange als Bedarf anzuerkennen, als es dem Hilfebedürftigen nicht möglich und nicht zuzumuten ist, durch einen Wohnungswechsel, durch Vermieten oder auf andere Weise die Aufwendungen zu senken.

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Der Kläger hat für seine Wohnung in B., in der er seit 1998 wohnt, nach seinen Angaben in seinem Neuantrag vom 19.11.2001 558,-- DM monatlich an Miete zuzüglich 80,-- DM monatlich an Nebenkosten, zusammen also 638,-- DM (das entspricht 326,20 €) monatlich an Unterkunftskosten zu zahlen. Das galt unverändert für den gesamten Zeitraum von der Stellung des Neuantrags bis zum Erlass des Widerspruchsbescheids vom 28.6.2002, für den hier (nur) zu entscheiden ist, wie das Verwaltungsgericht im Einzelnen dargelegt hat. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass dieser Betrag die im Falle des Klägers gemäß § 3 Abs. 1 Satz 2 RegelsatzVO angemessenen Aufwendungen für die Unterkunft übersteigt.

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Für die Bestimmung des angemessenen Umfangs der Unterkunftskosten sind die Besonderheiten des Einzelfalls, vor allem die Person des Hilfebedürftigen und die örtlichen Verhältnisse zu beachten. Zur Beurteilung der danach marktüblichen Miete für die Wohnung des Klägers im Bereich der Stadt B. und in der hier maßgeblichen Zeit kann auf einen örtlichen Mietpreisspiegel (vgl. dazu Hoffmann, in: LPK-BSHG, 5. Aufl. 2003, § 12 BSHG Rdnr. 24) nicht zurückgegriffen werden, da es keinen gab. Zur Beurteilung der allgemeinen Mietsituation und Feststellung der nach den Besonderheiten des Einzelfalls verfügbaren und für den Kläger zugänglichen Wohnungen kann nach Auffassung des Senats auch nicht auf die von dem Beklagten vorgelegte Aufstellung der Anmietungen von Wohnungen für alleinstehende Sozialhilfeempfänger in B. zurückgegriffen werden. Die Aufstellung ist mit einem Mietpreisspiegel nicht vergleichbar, weil sie nicht entsprechende Angaben etwa zu Größe der Wohnungen, Ausstattung, Lage u.s.w. enthält. Die Aufstellung erfasst ferner nur Vermietungen ab 01.01.2002, so dass fraglich ist, ob sie für den hier maßgeblichen Zeitraum schon eine allgemeine Aussage über den örtlichen Wohnungsmarkt geben kann. Weiter erfasst die Liste nur Neuvermietungen und - anders als ein Mietenspiegel - nicht die Bestandsmieten. Sie kann also allenfalls aussagen, dass es im Erhebungszeitraum für eine alleinstehende Person möglich gewesen sei, eine Wohnung für eine Kaltmiete von bis zu 280,00 € zu mieten. Aus ihr ergibt sich aber nicht, ob die Miete für ein bestehendes Mietverhältnis - noch - angemessen war. Der Aufstellung kann schließlich nicht entnommen werden, ob eine Wohnung zu vergleichbarem Preis in der hier maßgeblichen Zeit speziell für den Kläger zugänglich gewesen wäre. Deshalb hält es der Senat - mit dem Verwaltungsgericht - nach wie vor für angezeigt, auf die Werte der Tabelle zu § 8 WoGG als Anhaltspunkt für die Angemessenheit der Aufwendungen für die Unterkunft zurückzugreifen, wenn - wie hier - andere konkrete Anhaltspunkte für die Lage auf dem Wohnungsmarkt fehlen. Allerdings hat er - abweichend von dem Verwaltungsgericht - zur Heranziehung der Werte der Tabelle zu § 8 WoGG in der ab 01.01.2001 geltenden Fassung seit seinem Beschluss vom 25.10.2001 - 4 MB 1798/01 - (FEVS Bd. 53, 218) Modifikationen wie folgt für richtig gehalten:

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“2. Nach Änderung der Tabelle in § 8 WoGG durch Art. 5 Nr. 8 des Gesetzes zur Änderung des WoGG und anderer Gesetze vom 22. Dezember 1999 (BGBl. I S. 2671) hält es der Senat jedoch nicht mehr für sachgerecht, für die Bestimmung der Angemessenheit der Aufwendungen für die Unterkunft - jedenfalls in Ballungsgebieten - auf den Höchstbetrag nach der Tabelle zu § 8 WoGG (äußerste rechte Spalte) zurückzugreifen, wenn andere konkrete Anhaltspunkte für die Lage auf dem örtlichen Wohnungsmarkt fehlen. Die Werte der äußersten rechten Spalte hat der Senat bisher in ständiger Rechtsprechung als Anhaltspunkt für die Bestimmung der Angemessenheit der Aufwendungen für die Unterkunft herangezogen mit der Begründung, der Wohnungsmarkt pflege - jedenfalls in Ballungsgebieten, in denen Wohnraum gerichtsbekannt sehr knapp und die Lage auf dem Wohnungsmarkt sehr angespannt sei - auf diese Werte durch Anpassung nach oben zu reagieren (vgl. Senat, Beschl. v. 12. Juli 1994, a.a.O.; Nds. OVG, 12. Sen., Urt. v. 12. Juni 1995 - 12 L 4635/94 -).

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Die Anknüpfung an die Tabellenwerte der äußersten rechten Spalte zur Bestimmung der als sozialhilferechtlich angemessen anzuerkennenden Kosten der Unterkunft (beim Fehlen konkreter Anhaltspunkte für die Lage auf dem Wohnungsmarkt) ist jedoch nicht mehr gerechtfertigt, weil sich die Sachlage, die der bisherigen Rechtsprechung des Senats zu Grunde lag, maßgeblich geändert hat. Zum einen ist nach Einschätzung des Senats, die auf Beobachtung des Wohnungsmarktes in den Gemeinden seines Zuständigkeitsbereichs und insbesondere auf Berichten der Medien über leerstehenden Wohnraum beruht, nicht - auch nicht in Ballungsgebieten - anzunehmen, dass Wohnraum nach wie vor knapp ist. Jedenfalls in dem anhängigen Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nimmt der Senat deshalb an, dass die Lage auf dem Wohnungsmarkt zur Zeit nicht angespannt ist. Zum anderen lässt sich jedenfalls gegenwärtig noch nicht begründen, der Wohnungsmarkt habe durch Anpassung nach oben auf die geänderten Werte der Tabelle zu § 8 WoGG reagiert. Die Annahme der Anpassung nach oben setzt eine gewisse Zeit der Beobachtung voraus. Jedenfalls im vorliegenden Fall, in dem es um Unterkunftskosten ab Januar 2001 geht, ist nicht anzunehmen, dass der Wohnungsmarkt innerhalb der kurzen Zeit auf die neue Tabelle reagiert hat. Ob auch die neuen Tabellenwerte “marktprägende Kraft“ haben, muss sich erst noch zeigen. Damit sind wesentliche Voraussetzungen dafür entfallen, bei der Bestimmung der Angemessenheitsgrenze den jeweils äußersten rechten Wert der Tabelle zugrunde zu legen.

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3. Der Senat hält es daher für sachgerecht, zur Bestimmung der Angemessenheit der Unterkunftskosten nunmehr an die konkreten Werte der Tabelle zu § 8 WoGG anzuknüpfen, also (wie auch nach der bisherigen Rechtsprechung) an die jeweilige Mietenstufe und Haushaltsgröße sowie (in Abkehr von der bisherigen Rechtsprechung) an Baualtersklasse und Ausstattung der Wohnung. Für die Anknüpfung an die jeweiligen konkreten Werte der Tabelle spricht, dass nach ständiger Rechtsprechung des Senats (vgl. Urt. v. 12. Nov. 1986 - 4 OVG A 163/84 -, ZfF 1987, 156, 157) die Werte der Tabelle als Richtwerte anzusehen sind, in denen sich jedenfalls annähernd widerspiegelt, wie der Gesetzgeber als eine Art Gutachter die Lage auf dem Wohnungsmarkt bewertet hat. Die Tabellenwerte können deshalb jedenfalls im Grundsatz (zu den Einschränkungen vgl. unten) beanspruchen, an der Wohnungsmarktwirklichkeit orientiert zu sein. Zwar führt die Heranziehung der jeweiligen konkreten Werte der Tabelle dazu, dass in einer Gemeinde eine einheitliche Angemessenheitsgrenze je nach Haushaltsgröße nicht mehr besteht, sondern dass die Grenze zusätzlich je nach Bezugsfertigkeit der Wohnung differiert. Dies ist aber entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht als Verstoß gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung anzusehen, sondern erklärt sich aus der auch von dem Baualter einer Wohnung abhängigen Miethöhe; wenn aber eine neuere Wohnung erfahrungsgemäß teurer ist als eine ältere, dann ist es auch mit dem Gleichheitssatz vereinbar, bei der sozialhilferechtlichen Bedarfsberechnung je nach Alter der Wohnung auch unterschiedliche Unterkunftskosten anzusetzen. Für die Antragsteller, die in einem Vier-Personen-Haushalt in einer Wohnung im Bereich der Mietenstufe IV leben, die in der Zeit vom 1. Januar 1966 bis zum 31. Dezember 1991 bezugsfertig geworden ist, ist deshalb zunächst von einem Wert von 958,36 DM auszugehen, dem Wert der vorletzten Spalte der Tabelle, an der sich auch der Antragsgegner bei der Bemessung der angemessenen Unterkunftskosten orientieren möchte.

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Der sich aus der Anwendung der Tabelle zu § 8 Abs. 1 WoGG ergebende Wert ist jedoch in gewissem Umfang anzupassen, weil er als solcher die jeweiligen Verhältnisse des örtlichen Wohnungsmarktes noch nicht realitätsnah abbildet. Es ist nämlich zu bedenken, dass nach der Begründung des Gesetzgebers zur Änderung des Wohngeldgesetzes (vgl. BT-Drs. 14/1636, S. 184) die seit 1990 eingetretene Mietenentwicklung durch die Änderung der Tabelle nicht vollständig ausgeglichen worden ist, sondern im Durchschnitt nur etwa zur Hälfte. Um insoweit einen Ausgleich zu erreichen, müssen nach Auffassung des Senats die in der Tabelle aufgeführten Werte erhöht werden, denn nur die erhöhten Werte lassen jedenfalls annähernd darauf schließen, welche Unterkunftskosten sozialhilferechtlich angemessen sind. Der Senat hält einen einheitlichen Zuschlag von 10 Prozent auf die jeweiligen Werte der zum 1. Januar 2001 geänderten Tabelle für angemessen. Dem Ansatz dieses einheitlichen Zuschlags liegen auch Gesichtspunkte der Handhabbarkeit und Praktikabilität - gerade auch für die in den Sozialämtern mit der Berechnung der Unterkunftskosten befassten Sachbearbeiter - zu Grunde. Dagegen hält der Senat das andere Modell, nach dem die Angemessenheitsgrenze durch Bildung eines Mittelwertes der letzten drei rechten Spalten der Tabelle ermittelt werden soll (so z. B. VG Hannover, Beschluss vom 24.1.2001 - 7 B 191/01 - und Beschluss vom 31.1.2001 - 3 B 246/01 -), für weniger gut geeignet. Es führt nämlich gerade bei den neueren Wohnungen, bei denen der Gesetzgeber die Mietsteigerungen geringer als bei älteren Wohnungen berücksichtigt hat, nicht zu der notwendigen Erhöhung, sondern sogar zu einer Verringerung der Tabellenwerte und entfernt sich damit noch stärker von den tatsächlichen Verhältnissen auf dem Wohnungsmarkt, die der Gesetzgeber selbst beschrieben hat. Im vorliegenden Fall führt das vom Senat bevorzugte Modell zu einem Betrag von 1.054,20 DM (958,36 DM + 95,84 DM). Soweit das Verwaltungsgericht den Antragsgegner zur Berücksichtigung von Unterkunftskosten in einer diesen Wert übersteigenden Höhe verpflichtet hat, hat die Beschwerde deshalb Erfolg; im Übrigen ist sie zurückzuweisen.

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4. Der Senat merkt abschließend noch Folgendes an:

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a) Im Hinblick auf die in der Begründung der Neufassung des Wohngeldgesetzes (a. a. O.) enthaltenen Ausführungen, die Besetzung der bis 1965 bezugsfertig gewordenen Wohnungen “ohne Sammelheizung und ohne Bad oder Duschraum“ sei sehr schwach und die Quadratmeter-Mieten für Wohnungen der Baualtersklassen “1966 bis 1977“ und “1978 bis 1991“ unterschieden sich im Schnitt über die Mietenstufen und die Haushaltsgrößen nicht wesentlich voneinander, hält es der Senat für sinnvoll, bei der Anlehnung an die Wohngeldtabelle unter Berücksichtigung der aufgezeigten Gesichtspunkte drei Klassen von Wohnungen zu unterscheiden, nämlich Wohnungen, die bis zum 31. Dezember 1965 bezugsfertig geworden sind, Wohnungen, die ab 1. Januar 1966 bis zum 31. Dezember 1991 und Wohnungen, die später bezugsfertig geworden sind. Bei Wohnungen, die vor dem 1. Januar 1966 bezugsfertig geworden sind, wäre ein einheitlicher Wert zu bilden, der davon ausgehen könnte, dass es Wohnungen ohne Sammelheizung und ohne Bad oder Duschraum praktisch auf dem Wohnungsmarkt nicht mehr gibt. In diesem Fall wäre der dritthöchste Tabellenwert zugrunde zu legen und um 10 Prozent zu erhöhen.

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b) Der vorliegende Fall gibt keinen Anlass zur Erörterung der Frage, ob auch nach Änderung der Tabelle zu § 8 WoGG zum 1. Januar 2001 und Änderung der Rechtsprechung des Senats ein Neuvermietungszuschlag zu berücksichtigen ist (vgl. Nds. OVG, 12. Senat, Beschl. v. 26. Aug. 1998 - 12 L 3105/98 -, FEVS 49, 257). Nach Auffassung des Senats spricht manches dafür, auch in Zukunft bei Neuvermietung ab dem 1. Januar 2001 den bereits erhöhten Tabellenwert nochmals um etwa 10 Prozent des Ausgangswertes anzuheben, denn auch die “neuen“ Tabellenwerte gründen auf Bestandsmieten und vernachlässigen die bei Wohnungswechseln bedeutsamen Zugangsmieten.

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c) Für die Fälle, in denen sich bei der Berechnung der angemessenen Unterkunftskosten in Anwendung der neuen Tabelle ein niedrigerer Wert ergibt, als er bisher der Berechnung zu Grunde gelegt wurde (was nur bei Wohnraum der Fall sein kann, der bis zum 31. Dezember 1965 bezugsfertig geworden ist), ist weiterhin der höhere Wert, also der Wert der äußersten rechten Spalte der bis zum 31. Dezember 2000 gültig gewesenen Tabelle, zu berücksichtigen (Besitzstandswahrung für Altverträge).“

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Diese Rechtsprechung zur Ermittlung der im Einzelfall angemessenen Unterkunftskosten hat der Senat in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes wiederholt bestätigt (z.B. Beschl. v. 05.12.2002 - 4 ME 521/02 -, FEVS Bd. 54, 362). An ihr hält er auch nach erneuter Überprüfung fest.

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Für den Kläger, der allein - also in einem Haushalt eines Alleinstehenden - in einer Gemeinde der Mietenstufe IV und in einer Wohnung, die (nach der Auskunft des Klägers vom 18.05.2003) im Jahre 1953 bezugsfertig geworden ist, wohnt, ist deshalb von angemessenen Aufwendungen für die Miete des Klägers von 479,18 DM (= 245,-- €) im Jahr 2001 und 245,-- € im Jahr 2002 monatlich auszugehen, den Werten der dritten Spalte der Tabelle zu § 8 WoGG. Diese Werte sind um 10 % zu erhöhen, so dass sich für den Kläger angemessene Unterkunftskosten von 527,10 DM (= 269,50 €) bzw. 269,50 € monatlich ergeben.

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Da es sich bei dem Mietvertrag des Klägers um einen schon vor dem 01.01.2001, dem Inkrafttreten der Neufassung der Tabelle zu § 8 WoGG, abgeschlossenen Vertrag handelt, ist nach der genannten Entscheidung des Senats (Beschl. v. 25.10.2001 - 4 MB 1798/01 -) eine Kontrolle dieser Werte anhand der Werte der äußersten rechten Spalte der Tabelle in der bis zum 31.12.2000 gültig gewesenen Fassung vorzunehmen (Besitzstandswahrung für Altverträge). Danach ergeben sich angemessene Kosten von 545,-- DM bzw. umgerechnet 278,65 €.

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Der von dem Beklagten im Fall des Klägers für angemessen gehaltene Höchstbetrag einer Kaltmiete von 280,-- € monatlich ist somit nicht zu niedrig.

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Mit dieser Rechtsauffassung befindet sich der Senat nicht in Widerspruch zu dem Urteil des 12. Senats des Oberverwaltungsgerichts vom 22.01.2004 - 12 LB 454/02 - (V. n. b.). Es geht im vorliegenden Fall wie in dem vom 12. Senat entschiedenen um vor dem 31.12.1965 bezugsfertig gewordenen Wohnraum und damit um Unterkunftskosten, hinsichtlich deren Angemessenheit der Senat sich wie der 12. Senat an der Spalte der Tabelle zu § 8 WoGG für bis zum 31.12.1965 bezugsfertig gewordenen Wohnraum orientiert. Zu der Frage, ob zum weiteren Ausgleich der seit 1990 eingetretenen Mietenentwicklung generell ein Zuschlag von 10 % auf die Werte der seit dem 01.01.2001 geltenden Fassung der Tabelle vorzunehmen ist, hat sich der 12. Senat nicht abschließend geäußert, da er in seinem Urteil auf die besonderen Verhältnisse des Wohnungsmarktes in der Stadt Göttingen abgestellt hat.

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Mit dem Verwaltungsgericht hält es der Senat nicht für geboten, dem Kläger zur Verringerung seiner Unterkunftskosten erneut eine Frist von sechs Monaten einzuräumen. Den Ausführungen des Verwaltungsgerichts ist insoweit nichts hinzuzufügen.

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