Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2001-06-07, Aktenzeichen 13 A 5342/00
ECLI:DE:OVGNRW:2001:0607.13A5342.00.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten der Klägerin zurückgewiesen.

Der Streitwert wird unter Änderung des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses für beide Rechtszüge auf
jeweils 1 Mio. DM festgesetzt.

1

G r ü n d e

2

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

3

Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO liegt nicht
vor.
Der Senat hat keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des
klageabweisenden Urteils des Verwaltungsgerichts.

4

Auch er gelangt zu dem Ergebnis, dass das von der Klägerin
angegriffene Schreiben der Beklagten vom 26. September 1997
einen - nicht nichtigen - Verwaltungsakt darstellt, so dass
die Klage mit ihrem Feststellungsantrag wegen Subsidiarität
und mit ihrem Anfechtungsantrag wegen versäumter Klagefrist
unzulässig ist. Insoweit wird auf die zutreffenden
Ausführungen des Verwaltungsgerichts verwiesen.

5

Die diesbezüglich im Mittelpunkt stehende Frage nach der
Rechtsnatur des Schreibens des Bundesministeriums für Post und
Telekommunikation (BMPT) vom 26. September 1997 ist entgegen
der Ansicht der Klägerin dahin zu beantworten, dass es eine
Regelung enthält, mithin Verwaltungsaktcharakter aufweist.
Dabei kommt es, wie bereits vom Verwaltungsgericht ausgeführt,
nicht auf die äußere Form des Schreibens an, etwa auf das
Fehlen der Bezeichnung als Bescheid und der
Rechtsmittelbelehrung, sondern auf den für den Adressaten des
Schreibens, hier die Klägerin, aus den Gesamtumständen
erkennbaren Erklärungswillen der das Schreiben verfassenden
Behörde. Danach durfte sich die Klägerin nicht allein an
isolierten Formulierungen des Schreibens orientieren, sondern
musste redlicherweise seinen Erklärungswert unter
Berücksichtigung aller insoweit relevanten Umstände ermitteln
und musste zu dem Verständnis gelangen, dass das BMPT von ihr
verbindlich die Abnahme eines Kunden-Identitätsnachweises und
die Registrierung von Kundendaten als Voraussetzung der
Freischaltung bei der Vermarktung ihrer Prepaid-Produkte im
Mobilfunkdienst verlangte, mithin eine individuell-konkrete
rechtsgestaltende Maßnahme treffen wollte, und nicht nur eine
unverbindliche, schlichte Mitteilung über die Erarbeitung und
den Inhalt von Leitlinien zur Vermarktung von Prepaid-
Produkten vorlag.

6

Wie sich aus dem Schreiben der Klägerin vom 26. September
1995 an das BMPT ergibt, war ihr bereits frühzeitig bewusst,
dass die Anonymität der Prepaid-Karte bei der Beklagten
Bedenken im Zusammenhang mit der Überwachung des
Fernmeldeverkehrs ausgelöst hatte. Mit Schreiben vom 9.
November 1995 hob das BMPT sodann hervor, dass aus
lizenzrechtlicher Sicht keine Einwendungen gegen die
Verwendung von Prepaid-Karten bestünden, wenn bei ihrer Abgabe
sichergestellt sei, dass die Überwachung des Fernmeldeverkehrs
ermöglicht werde und damit eine Identitätsprüfung stattfände,
die den Bedarfsträgern die Zuordnung einer Prepaid-
Telefonnummer zu bestimmten Personen ermögliche. Im Zuge der
Erläuterungen zur wiederaufladbaren Telefonkarte teilte die
Klägerin sodann dem BMPT unter dem 29. Januar 1997 mit, die
jeweiligen Kundenverhältnisse würden im "Hot Billing Server"
geführt werden; in einem Hinweis-Papier der Klägerin war die
Notwendigkeit der Verarbeitung und Speicherung von Kundendaten
angeführt; das dem BMPT unter dem 28. Januar 1997 vorgelegte
Auftragsformular für das Produkt Telly-D1-Xtra sah die
Identifizierung des Kunden durch Personalausweis etc. und die
Notierung der Ausweisnummer vor. Schließlich wurde der
Klägerin unter dem 5. Februar 1997 die Stellungnahme des
Referats Z 25 des BMPT vom 4. Februar 1997 an das Referat 214
zur Kenntnis gebracht, worin die Überwachbarkeit des D1-Netzes
auch bei Einführung des o.a. Produktes als gegeben angesehen
wird. Die Klägerin wusste demnach aufgrund der dem
angegriffenen Schreiben vorausgegangenen Korrespondenz mit der
Beklagten, dass es dieser entscheidend darauf ankam, die
Überwachung des Fernmeldeverkehrs auch bei der Vermarktung von
Prepaid-Produkten sicher zu stellen.

7

Vor diesem Hintergrund konnten der Sinn und Zweck des
Schreibens des BMPT vom 26. September 1997 nicht anders
verstanden werden, als dass mit ihm die Überwachbarkeit des
Mobilfunks bei Vermarktung von Prepaid-Produkten gewährleistet
werden sollte. Dieses Ziel konnte die Beklagte erkennbar nur
erreichen, indem generelle, für alle Anbieter von Prepaid-
Produkten geltende Regelungen zur Sicherstellung der
Überwachbarkeit aufgestellt und diesen bekannt gemacht wurden
sowie jeder Anbieter zur Einhaltung derselben verbindlich
angehalten wurde. Zwar stellen regelmäßig, wie die Klägerin
richtig feststellt, abstrakt-generelle Leitlinien keine
Rechtsnormen dar und gehen von ihnen, isoliert betrachtet,
keine Bindungswirkungen aus. Doch musste sich der Klägerin in
Kenntnis der Absicht der Beklagten, die Überwachung des
Telefondienstes bei Verwendung von Prepaid-Produkten - eben
durch allseits zu beachtende Leitlinien - sicherzustellen, und
unter Berücksichtigung der zwingenden Forderungen der
Leitlinien - z. B. 1. Die Identität ... muss ... nachgewiesen
werden; 2. Es muss sichergestellt werden ...; 4. Der
Telefondienst darf erst freigeschaltet werden ... - die
Erkenntnis aufdrängen, dass das umstrittene Schreiben des BMPT
eine Umsetzung der Leitlinien für den jeweiligen Adressaten
mit der Folge seiner verpflichtenden Bindung an die darin
enthaltenden Vorgaben darstellte. Insoweit enthielt die
einleitende Formulierung, wonach die Leitlinien "zu
berücksichtigen sind" und "Bitte" an die Klägerin zur
Berücksichtigung der Leitlinien ein Gebot zu deren Beachtung.
Dem entsprechend liegt eine Regelung i.S.d. § 35 VwVfG mit
Wirkung für die Klägerin vor.

8

Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, der
Formulierung des Schreibens vom 26. September 1997 und seiner
äusseren Form ein Anwendungsgebot nicht entnehmen zu können.
Eine Erfahrung, dass das frühere BMPT Schreiben mit
anordnendem Charakter stets eine Rechtsbehelfsbelehrung
angefügt habe, ist nicht feststellbar. Bei ihr ggf. gekommenen
Zweifeln am Rechtscharakter des umstrittenen Schreibens hätte
die Klägerin redlicherweise hinterfragen müssen, was denn die
um die Sicherstellung der Überwachbarkeit des Telefonverkehrs
bemühte Beklagte mit dem angegriffenen Schreiben
vernünftigerweise anderes hätte beabsichtigen können als eine
Inpflichtnahme des jeweiligen Adressaten im Sinne der
Leitlinien. Eine schlichte, unverbindliche Mitteilung des
Inhalts der Leitlinien an die Wettbewerber in der Hoffnung,
diese würden die Leitlinien trotz des mit ihnen verbundenen
Mehraufwandes auch ohne drohenden Verwaltungszwang beachten,
kann der Beklagten aus objektiver Empfängersicht nicht
unterstellt werden. Da, soweit ersichtlich, allen im Markt der
Prepaid-Produkte tätigen Wettbewerbern das Ziel der Beklagten,
die Überwachbarkeit des Fernmeldeverkehrs sicher zu stellen,
klar war und dieses Ziel vernünftigerweise nur durch
individuelle Inpflichtnahme des einzelnen Wettbewerbers im
Sinne der Leitlinien erreichbar war, musste auch die Klägerin
- ebenso wie andere Wettbewerber - das umstrittene Schreiben
als Gebot, die in den Leitlinien enthaltenen Vorgaben zu
beachten, mithin als Regelung im Sinne eines Verwaltungsakts
verstehen.

9

Soweit die Klägerin meint, dass an die Bestimmtheit und
Eindeutigkeit eines behördlichen Schreibens, mit dem ein
vollstreckbarer Titel geschaffen und in einen empfindlichen
Grundrechtsbereich eingedrungen werden soll, hohe
Anforderungen zu stellen seien, betrifft das nicht die Frage
des Rechtscharakters einer behördlichen Maßnahme, sondern die
Frage ihrer materiellen Rechtmäßigkeit.

10

Auch soweit das Verwaltungsgericht die Anfechtungsklage in
eine Feststellungsklage gegen einen nichtigen Verwaltungsakt
umgedeutet hat, hat der Senat keine Zweifel an der Richtigkeit
des erstinstanzlichen Urteils. Denn selbst wenn der Bescheid
vom 26. September 1997 rechtswidrig wäre, litte er nicht an
einem besonders schwerwiegenden Fehler und wäre dies nicht
offensichtlich i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG. Offensichtlichkeit
verlangt eine dem verständigen Durchschnittsbetrachter ohne
weiteres ersichtliche, sich ihm geradezu aufdrängende,
etwaigen Zweifeln nicht unterliegende Fehlerhaftigkeit. Hieran
fehlt es. Die Rechtmäßigkeit des angegriffenen Bescheides
hängt entscheidend von der Interpretation der §§ 89, 90 und 91
TKG und deren Verhältnis zueinander ab. Die Beklagte vertritt
diesbezüglich eine von den Erwägungen des Verwaltungsgerichts
abweichende Sicht, die nicht ohne weiteres als unzutreffend
bezeichnet werden kann. Vielmehr ist die Beantwortung der
insoweit entscheidenden Fragen und der Ausgang der
Parallelverfahren - 13 A 5293/00 und 5294/00 - offen.
Dementsprechend hat der Senat in jenen Verfahren die Berufung
wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen, was nicht
geschehen wäre, wenn sich die entscheidenden Fragen ohne
weiteres klar und eindeutig im Sinne der Klägerin beantworten
ließen. Ist das nicht der Fall, kann von besonders
schwerwiegender Fehlerhaftigkeit und deren Offensichtlichkeit
keine Rede sein. Allein die Tatsache, dass das
Verwaltungsgericht in den Parallelverfahren im Sinne der
Klägerin erkannt hat, macht einen eventuellen Rechtsfehler
noch nicht offensichtlich i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG.

11

Der Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO liegt nicht
vor. Ausgehend von der diesbezüglichen Darlegung der Klägerin
weist die Rechtssache keine das normale Maß überschreitenden
tatsächlichen und/oder rechtlichen Schwierigkeiten auf. Die
Kriterien zur inhaltlichen Auslegung von Behördenakten sind
allgemein anerkannt und es geht vorliegend lediglich um deren
Anwendung auf einen unstrittigen, überschaubaren
Sachverhalt.

12

Der Rechtssache kommt grundsätzliche Bedeutung (§ 124 Abs.
2 Nr. 3 VwGO) nicht zu. Die von der Klägerin aufgeworfene
Frage, ob bei der Auslegung eines Schreibens einer obersten
Bundesbehörde ... im Hinblick auf die Frage, ob es sich um
einen Verwaltungsakt handelt oder nicht, strengere
Anforderungen zu stellen sind als bei den Schreiben sonstiger
Behörden, erfordert die Durchführung einer Berufung nicht. Sie
lässt sich ohne weiteres im Zulassungsverfahren dahin
beantworten, dass auch Schreiben einer obersten Bundesbehörde
hinsichtlich der Inhaltsbestimmung den allgemeinen
verwaltungsrechtlichen Auslegungsregeln unterliegen und die
danach bei der Bestimmung des objektiven Sinngehalts des
Behördenakts zu berücksichtigenden Gesamtumstände je nach Lage
des Einzelfalles eine strengere Anwendung der
Auslegungskriterien erlauben können, aber nicht deshalb
zwingend erfordern, weil die auszulegende Erklärung von einer
obersten Bundesbehörde stammt. Auf die weiter von der Klägerin
gestellte Frage nach der Verpflichtung eines Anbieters von
Prepaid-Produkten zur Erhebung von Kundendaten usw. kommt es
auf Grund der Unzulässigkeit der Klage bzw. der fehlenden
Nichtigkeit des angegriffenen Bescheids nicht an.

13

Die von der Klägerin behauptete Divergenz von der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr.
4 VwGO) greift nicht durch.

14

Es kann offenbleiben, ob das Verwaltungsgericht mit seinen
Ausführungen auf Blatt 10/11 des Urteilsabdrucks überhaupt von
dem von der Klägerin in Bezug genommenen Rechtssatz des
Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 22. Februar 1985 - 8
C 107.83 -, NJW 1985, 2658, abgewichen ist. Soweit es einen
besonders schwerwiegenden offensichtlichen Fehler im Sinne des
§ 44 Abs. 1 VwVfG als einen solchen definiert, "der in einem
so schwerwiegenden Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung und
den ihr zugrundeliegenden Wertvorstellungen der Gemeinschaft
steht, dass es unerträglich wäre, wenn der Verwaltungsakt die
mit ihm intendierten Rechtswirkungen hätte", erscheint dies
jedenfalls inhaltlich nicht im Widerspruch stehend zu dem
Rechtssatz des Bundesverwaltungsgerichts "Nach wie vor ist
daher "besonders schwerwiegend" nur ein Fehler, der den davon
betroffenen Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich
erscheinen, d. h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der
Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen
unvereinbar sein lässt".

15

Jedenfalls aber ist der dem Bescheid vom 26. September 1997
eventuell anhaftende Fehler nicht offensichtlich, wie oben
ausgeführt ist, und beruht daher die klageabweisende
Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis nicht auf der
behaupteten Abweichung.

16

Schließlich ist auch der von der Klägerin behauptete
Verfahrensmangel in Form eines Verstoßes gegen den
Überzeugungsgrundsatz aus § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO (§ 124 Abs.
2 Nr. 5 VwGO) nicht feststellbar.

17

Offen bleiben kann dabei, ob § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO
überhaupt eine den Verfahrensablauf regelnde Vorschrift ist
und ein Verstoß gegen eine Verfahrensnorm, die den Weg zu dem
Urteil und die Art und Weise des Urteilserlasses und nicht
dessen Inhalt betrifft (error in procedendo), oder in
Wirklichkeit ein lediglich in eine Verfahrensrüge gekleideter
Mangel der sachlichen Entscheidung (error in judicando)
geltend gemacht wird.

18

Vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 2.
November 1995 - 9 B 710.84 -, NVwZ-RR
1996, 359; OVG NRW, Beschlüsse vom 29.
Januar 2001 - 13 A 5076/00.A - und vom
4. Mai 2001 - 13 A 1604/01.A -.

19

Jedenfalls ist nicht erkennbar, dass das Verwaltungsgericht
die Auswirkungen des Bescheids vom 26. September 1997 auf die
große Zahl der Kunden der Klägerin nicht in seine
Entscheidungsfindung eingestellt hätte und dieser Umstand
nicht Gegenstand seiner Überzeugung gewesen wäre. Nach den
Ausführungen des Verwaltungsgerichts im angefochtenen Urteil
(Seite 11) führte selbst "die unterstellte Fehlerhaftigkeit
des Bescheids im Hinblick auf das Urteil im Parallelverfahren
- Az: 11 K 7710/98 -" nur zur Rechtswidrigkeit, nicht aber zur
Nichtigkeit des angegriffenen Bescheids. In jenem Urteil hat
das Verwaltungsgericht den datenschutzrechtlichen Schutz der
Nutzer und die Rechte der Telekommunikationskunden (Seite 14)
sowie die zu fordernde Respektierung des Datenschutzes - der
Kunden - (Seite 17) herausgestellt, mithin die
Rechtsauswirkungen des angegriffenen Bescheids auf die Kunden
gesehen. Damit ist hinreichend klar, dass auch der von der
Klägerin unter dem o. a. Zulassungsgrund dargestellte Aspekt
Gegenstand der Überzeugungsgewinnung des Verwaltungsgerichts
im vorliegenden Rechtsstreit war.

20

Nur am Rande sei erwähnt, dass die Frage der Verpflichtung
eines Anbieters von Prepaid-Produkten im Sinne der Leitlinien
Gegenstand der - zugelassenen - Berufungen 13 A 5293/00 und
5294/00 ist und der Beklagten im Falle der Verneinung einer
solchen Verpflichtung nicht nur aus
Gleichbehandlungsgesichtspunkten eine zwangsweise Durchsetzung
ihres Bescheides vom 26. September 1997 gegen die Klägerin
verwehrt sein dürfte.

21