Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-02-22, Aktenzeichen 10 K 843/07
ECLI:DE:VGMS:2008:0222.10K843.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

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T a t b e s t a n d

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Die Parteien streiten über die Höhe des Ausgleichsanspruchs der Klägerin nach § 45 a des Personenbeförderungsgesetzes (PBefG) für den von ihr durchgeführten Buslinienverkehr.

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Die Klägerin betreibt ein Busunternehmen. Sie ist Inhaberin der Buslinienkonzessionen für die Linien 100 bis 600 in P. Die Linien 200, 300 und 400 verlaufen innerhalb des Stadtgebiets von P., die Linien 100, 500 und 600 verbinden das Zentrum von P. mit verschiedenen Siedlungsbereichen der Nachbargemeinde X. Alle Linien verkehren nur in der Schulzeit und werden in erster Linie von Schülern genutzt. Darüber hinaus betreibt die Klägerin die Linie C.-P. Die Genehmigung für diese Strecke war bis zum 28. Februar 2005 befristet. Genehmigungsinhaberin war die Verkehrsgemeinschaft C. Die Klägerin war auf dieser Strecke als Betriebsführerin nach § 2 Abs. 2 PBefG eingesetzt. Nach Ablauf des Genehmigungszeitraums betrieb die Klägerin die Linie weiter, da sie von der damaligen Genehmigungsinhaberin nicht über den Ablauf der Genehmigung informiert worden war.

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Mit Bescheid vom 11. Juli 2005 setzte die Beklagte die Vorauszahlung des Ausgleichs gemeinwirtschaftlicher Leistungen gemäß § 45 a PBefG für die von der Klägerin erbrachte Beförderung von Personen mit Zeitausweisen des Ausbildungsverkehrs für das Kalenderjahr 2005 auf 86.563 Euro fest. Ihrer Berechnung legte die Beklagte die Kostensatzgruppe III nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 der Kostensatzverordnung zum Personenbeförderungsgesetz (PBefGKostenV NRW) zugrunde, weil sie die Auffassung vertrat, die Klägerin betreibe überwiegend Orts- und Nachbarortslinienverkehr.

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Unter dem 23. Februar 2006 beantragte die Klägerin die endgültige Gewährung eines Ausgleichs für gemeinwirtschaftliche Leistungen im Straßenpersonenverkehr für das Kalenderjahr 2005. Daraufhin setzte die Beklagte mit Bescheid vom 10. Juli 2006 den Ausgleichsbetrag auf 41.004 Euro fest. Zur Begründung führte sie an: Nach eingehender Überprüfung der Jahreswagenkilometerleistung sei nach § 3 der Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenverkehr (PBefGAusglV) in Verbindung mit der PBefGKostenV NRW eine Gewährung der Kostensatzgruppe III nicht mehr möglich. Die Kostengruppe III sei für Verkehrsunternehmen vorgesehen, die überwiegend Orts- und Nachbarortslinienverkehr mit Omnibussen in Gemeinden bis zu 100.000 Einwohnern betrieben. Der Orts- und Nachbarortslinienverkehr überwiege, wenn mehr als 50% der Jahreswagenkilometer dort erbracht würden. In anderen Fällen werde überwiegend Überlandlinienverkehr betrieben. Als Nachbarortlinienverkehr im Sinne des § 3 Abs. 4 Sätze 2 und 3 PBefGAusglV gelte eine Kraftfahrzeuglinie, wenn folgende Voraussetzungen erfüllt seien: Es müsse sich um eine Linie handeln zwischen Nachbarorten oder Teilen von ihnen, wenn diese wirtschaftlich und verkehrsmäßig so miteinander verbunden seien, dass der Verkehr nach der Tarifgestaltung und nach gegenwärtiger oder in naher Zukunft zu erwartender Häufigkeit einem Ortslinienverkehr vergleichbar sei. Ein Linienverkehr sei nach Häufigkeit und Tarifgestaltung einem Ortslinienverkehr grundsätzlich nicht vergleichbar, wenn werktäglich (außer samstags) fahrplanmäßig weniger als 12 Fahrtenpaare ausgeführt würden oder das Beförderungsentgelt nicht nach einem im Ortslinienverkehr üblichen Tarifschema (Einheitspreis, Zonentarif, Teilstreckentarif) erhoben werde. Die Linien 100, 500 und 600 des Stadtverkehrs der Stadt P. sowie der Linienverkehr zwischen P. und C. erfüllten diese Vorgaben nicht. Die Wegstrecken dieser Linien führten in die Nachbargemeinde X. bzw. nach C. und seien nicht mehr mit einem Ortslinienverkehr vergleichbar, weil sie die geforderten 12 Fahrtenpaare nicht aufwiesen. Deshalb könnten diese Verkehre nicht als Nachbarortslinienverkehre anerkannt werden und müssten daher dem Überlandlinienverkehr zugerechnet werden. Aus dieser Feststellung ergebe sich zwischen dem Ortslinienverkehr und dem Überlandlinienverkehr eine geänderte Aufteilung. Der Anteil des Überlandlinienverkehrs liege bei 63,18% und überwiege deshalb. Folglich könne die Berechnung der Ausgleichszahlung für das Kalenderjahr 2005 nur noch nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 PBefGKostenV NRW (Kostensatzgruppe IV) erfolgen.

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Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin mit Schriftsatz vom 4. August 2006 Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen wie folgt begründete: Entgegen der Auffassung der Beklagten handele es sich bei den von ihr betriebenen Verkehren überwiegend um Orts- und Nachbarortslinienverkehr mit Omnibussen in Gemeinden bis zu 100.000 Einwohner. Insbesondere die Linien 100 und 500 seien dem Orts- und Nachbarortslinienverkehr zuzuordnen. Vorliegend werde unstreitig für die Linie 100 und die Linie 500 ein Beförderungsentgelt nach einem im Ortslinienverkehr üblichen Tarifschema erhoben. Für die Verkehre dieser beiden Linien seien die Fahrpreise einheitlich und von der Beklagten genehmigt. Bei den angefahrenen Ortschaften der Linien 100 und 500 handele es sich zudem um benachbarte politische Gemeinden. Lediglich die werktäglich fahrplanmäßig für einen Nachbarortsverkehr geforderten 12 Fahrtenpaare seien für die Linien 100 und 500 nicht erfüllt. 12 Fahrtenpaare seien schon vom Gesetz nicht zwingend vorgeschrieben. Zudem erfüllten auch die anerkannten Ortslinienverkehre der Linien 200, 300 und 400 dieses Erfordernis nicht. Die Frage, ob es sich um Orts- und Nachbarortslinienverkehr oder Überlandlinienverkehr handele, sei nicht nach schematischen Maßstäben zu beurteilen, sondern nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls. Die Betrachtung des Einzelfalls im Rahmen einer Gesamtschau führe für die Linien 100 und 500 zu dem Ergebnis, dass die Klägerin überwiegend Orts- und Nachbarortslinienverkehr betreibe. Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid werde des weiteren rechtswidrig inzident der Vorauszahlungsbescheid für das Kalenderjahr 2005 teilweise zurückgenommen. Eine Rücknahme des vorläufigen Verwaltungsaktes sei aus anderen Gründen als denen, die die Vorläufigkeit begründeten, nur unter den Voraussetzungen des § 48 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) möglich. Die Klägerin habe auf den Bestand der Vorauszahlungen für das Jahr 2005 sowie auf eine entsprechende endgültige Festsetzung gemäß ihrem Antrag vertrauen dürfen. Dieses Vertrauen sei im Sinne des § 48 Abs. 2 VwVfG NRW auch schutzwürdig. Im Übrigen seien die Strecken bis zu der ersten Haltestelle außerhalb des Zentrums von P. als Leerfahrten bei der Berechnung der überwiegenden Verkehrsform nicht zu berücksichtigen, da auf diesen Abschnitten keine Fahrgäste befördert würden.

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Mit Schreiben vom 21. Dezember 2006 wandte sich die Beklagte an das Ministerium für Bauen und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen mit der Anfrage, ob der Ausgleichsbetrag für das Jahr 2005 weiter zu reduzieren sei, weil die Klägerin die Linie C.-P. ab dem 1. März 2005 ohne Genehmigung betrieben habe. Das Ministerium teile daraufhin mit Schreiben vom 9. Januar 2007 mit, dass auf eine Rückforderung des insoweit geleisteten Ausgleichsbetrages aus Billigkeitsgründen verzichtet werden solle.

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Nachdem die Beklagte die Klägerin darauf hingewiesen hatte, dass die angegebenen mittleren Reiseweiten nicht akzeptiert werden könnten, ermittelte die Klägerin die Reiseweiten erneut und teilte die Ergebnisse der Beklagten mit Schreiben vom 30. März 2007 mit.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 7. Mai 2007 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Zugleich setzte sie als Folge der im Widerspruchsverfahren neu festgesetzten mittleren Reiseweite die Ausgleichszahlung für das Kalenderjahr 2005 auf 30.341,- Euro fest. Zur Begründung führte sie aus: Bei den Linien 100, 500 und 600 handele es sich nicht um Nachbarortslinienverkehr. Die Wegstrecken dieser Linien führten auch in die Nachbargemeinde X. Die erforderliche wirtschaftliche und verkehrsmäßige Verbindung zwischen den beiden Orten (P. und X.) sei nicht gegeben, weil der Verkehr insbesondere nach seiner Häufigkeit nicht einem Ortslinienverkehr vergleichbar sei. Bei der Beurteilung, ob eine einem Ortslinienverkehr vergleichbare Fahrtenhäufigkeit bestehe, sei nicht auf die absolute Zahl der Fahrtenumläufe abzustellen, wesentlich für einen Ortslinienverkehr sei vielmehr ein in regelmäßigen Zeitabständen durchgeführter Fahrtenumlauf. Die Mindestanforderung eines Nachbarortslinienverkehrs sei daher eine täglich durchgeführte Bedienung. Die Linien 100, 500 und 600 erfüllten diese Vorgaben nicht. Ausweislich der Fahrpläne würden im Regelfall lediglich eine Fahrt hin und drei Fahrten zurück angeboten. Außerhalb der Schulzeiten in Nordrhein-Westfalen bestehe kein Verkehrsangebot. Damit werde deutlich erkennbar, dass diese Linien nahezu ausschließlich auf die Schülerbeförderung ausgerichtet seien. Das auf diesen Linien bestehende Angebot sei nicht dazu geeignet, die über den Tag verteilte Nachfrage sonstiger Verkehrsbenutzer zu bedienen. Diese Liniendienste seien deshalb der Kostengruppe IV zuzuordnen. Soweit die Klägerin vortrage, es handele sich bei der Fahrt zur ersten Haltestelle jeder einzelnen Linie um eine Leerfahrt, die nicht angerechnet werden müsse, sei dem nicht zu folgen. Mit der Antragstellung bestimme der Verkehrsunternehmer Anfang- und Endpunkt der Linie. Ausweislich der genehmigten Fahrpläne hätten sämtliche Linien des Stadtverkehrs P. den Anfangs- und Endpunkt im Stadtgebiet P. Auch wenn Fahrgäste - wohl aufgrund des fehlenden Bedarfs - das Angebot stadtauswärts nicht nutzten, sei doch festzuhalten, dass auf dem Rückweg auf diesen Wegstrecken Schüler befördert würden. Aus diesen Gründen könne für die Ermittlung der Jahreskilometer nur die genehmigte Linienwegstreckenführung als Berechnungsgrundlage herangezogen werden. Der Orts- und Nachbarortslinienverkehr überwiege, wenn mehr als 50% der Jahreswagenkilometerleistung dort erbracht würden. Im vorliegenden Fall würden 60,9% im Überlandlinienverkehr und 39,1% im Ortslinienverkehr erbracht. Die Berechnung des Ausgleichsbetrages habe somit unter Zugrundelegung der Kostengruppe IV zu erfolgen. Auch der Rechtsauffassung der Klägerin hinsichtlich des Vertrauensschutzes sei nicht zu folgen, da sie keinen Rechtsanspruch auf den Behalt der Vorauszahlung für das Kalenderjahr 2005 habe. Die Gewährung der Vorauszahlung sei unter der Bedingung erfolgt, dass diese Zahlung auf den Ausgleich für das Kalenderjahr 2005 angerechnet und nach dessen Festsetzung abgezogen werde. Damit bestehe für die Klägerin die Verpflichtung, die eingetretene Überzahlung zu erstatten.

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Unter dem 2. Juni 2007 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung vertieft sie ihre Argumentation im Widerspruchsverfahren und trägt ergänzend vor: Wie die Beklagte richtig erkenne, sei bei der Beurteilung, ob eine einem Ortslinienverkehr vergleichbare Fahrtenhäufigkeit bestehe, nicht auf die absolute Zahl der Fahrtenumläufe abzustellen. Wesentlich für einen Ortslinienverkehr sei vielmehr ein in regelmäßigen Zeitabständen durchgeführter Fahrtenumlauf. Die Mindestanforderung eines Nachbarortslinienverkehrs sei daher eine täglich durchgängige Bedienung. Diese Voraussetzungen erfüllten die Linien 100, 500 und 600. Es werde täglich mindestens eine Fahrt durchgeführt. Dass diese Fahrten während der Schulferien teilweise entfielen, stehe einem regelmäßigen Fahrtenumlauf nicht entgegen. Selbst wenn man davon ausgehe, dass die Linien 100, 500 und 600 nicht als Nachbarortslinienverkehr zu qualifizieren seien, sei die überwiegende Verkehrsform ausschlaggebend. Der Orts- und Nachbarortslinienverkehr überwiege, wenn mehr als 50% der Jahreswagenkilometerleistung dort erbracht würden. Die Berechnung der Beklagten sei nicht nachvollziehbar. Nach Nr. 1 der Erläuterungen zum Antragsvordruck seien bei der Ermittlung der tatsächlichen Kilometerleistungen Leerfahrten, Werkstattfahrten und dergleichen nicht als Wagenkilometerleistungen auszuweisen. Somit müsse auf die Nutzkilometer abgestellt werden. Diese Zugrundelegung der reinen Nutzkilometer werde von der Beklagten abgelehnt, da sie behaupte, auf den Teilstücken der Linie würden ebenfalls Fahrgäste befördert. Bei der Ermittlung der mittleren Reiseweiten gehe die Beklagte jedoch sehr wohl von einer eingeschränkten Linienführung aus. Insgesamt seien daher die Wagenkilometerleistungen neu zu berechnen. Nach Abzug der Leerfahrten würden 68,37% innerhalb und 32,2% außerhalb der Gemeinde betrieben. Damit würden mehr als 50% der Jahreswagenkilometerleistungen innerhalb der Gemeinde erbracht, so dass der Orts- und Nachbarortlinienverkehr überwiege. Soweit die Beklagte meine, die Versagung der Einordnung als Orts- und Nachbarortslinienverkehr auch auf die nahezu ausschließliche Schülerbeförderung stützen zu können, verkenne sie die Struktur der Verkehre und den Sinn und Zweck der Ausgleichsverordnung zu § 45 a PBefG. Grundsätzlich sei festzustellen, dass ein Unternehmen nichts für die Art der Fahrgäste könne. Gerade in ländlich strukturierten Bereichen seien nun mal die Fahrschüler das Rückgrad der ÖPNV. Dies könne letztlich jedoch dahinstehen, da der hier begehrte Ausgleich ausschließlich für Schülerverkehr gewährt werden dürfe. Es sei gerade Sinn und Zweck dieser Ausgleichzahlung, den Schülern um 25% verbilligte Fahrkarten anzubieten. Auch der Umstand, dass der hier in Rede stehende Linienverkehr nur an Schultagen erbracht werde, stehe entgegen der Auffassung der Beklagten der Einordnung als Orts- und Nachbarortslinienverkehr jedenfalls in Nordrhein-Westfalen nicht entgegen, weil dieses als einziges Bundesland die Berechnung der Sollkostensätze und die Berechnung des Ausgleichsbetrages ausschließlich auf die Schultage und nicht wie die übrigen Bundesländer auf bis zu 365 Tage beziehe.

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In der mündlichen Verhandlung legte die Klägerin ein Schreiben der Stadt P. vom 23. Mai 2007 vor, in dem dargelegt wird, dass der jeweils erste morgendliche Umlauf der Linien 100 bis 600 nicht im Zentrum von P., sondern an der ersten im Fahrpan ausgewiesenen Haltestelle außerhalb des Zentrums von P. beginne.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 10. Juli 2006 in Form des Widerspruchsbescheides vom 5. Mai 2007 zu verpflichten, den Ausgleichsanspruch der Klägerin für gemeinwirtschaftliche Leistungen nach § 45 a des Personenbeförderungsgesetzes für das Kalenderjahr 2005 nach der Kostensatzgruppe III festzusetzen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie bezieht sich zur Begründung auf den Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor: Sämtliche Linien des Stadtverkehrs P. seien ausschließlich auf die Schülerbeförderung ausgerichtet. Ausweislich der Fahrpläne der Linien 100, 500 und 600 würden lediglich vier Fahrten angeboten, wobei zu berücksichtigen sei, dass die Fahrten morgens gegen 7.00 Uhr die Schüler zu den Schulen der Stadt P. beförderten und die anderen drei Fahren, abgestimmt auf das Ende der jeweiligen Schulstunden, für den Rücktransport vorgesehen seien. Außerhalb der Schulzeiten in Nordrhein-Westfalen bestehe kein Verkehrsangebot. Insgesamt betrachtet habe das auf diesen Linien bestehende Angebot nicht die geforderte Qualität eines Nachbarortsverkehrs. Ein Nachbarortsverkehr müsse eine nennenswerte Funktion für den Jedermannverkehr aufweisen. Im Rahmen des Widerspruchsverfahrens sei auch eine Überprüfung der betriebsindividuellen Reiseweiten vorgenommen worden. Hierbei seien erhebliche Fehler bei der Ermittlung der Reiseweite festgestellt worden, die von der Klägerin im Wesentlichen eingeräumt und korrigiert worden seien. Anhand der von der Klägerin vorgelegten Unterlagen halte sie (die Beklagte) die ermittelte Reiseweite von 12.710 m für weitestgehend zutreffend. Aus den weiteren Ausführungen der Klägerin sei zu entnehmen, dass sie bei Zugrundelegung der Kostensatzgruppe III die ermittelte Reiseweite akzeptieren würde und bei einer Eingruppierung in die Kostengruppe IV ein Wert von 13.400 m als mittlere Reiseweite zugrunde zu legen sei. Diese Ausführungen seien ebenso unverständlich wie die dort genannte mittlere Reiseweite. Die Ermittlung der betriebsindividuellen Reiseweite nehme keinen Einfluss auf die Eingruppierung in die Kostensatzgruppe.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage hat in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zahlung eines Ausgleichsanspruchs für gemeinwirtschaftliche Leitungen nach § 45 a PBefG für das Kalenderjahr 2005 nach der Kostensatzgruppe III im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 3 PBefGKostenV NRW. Sie wird durch den Bescheid des Beklagten vom 10. Juli 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 5. Mai 2007, mit denen lediglich ein Ausgleichsanspruch nach der Kostensatzgruppe IV nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 PBefGKostenV NRW zuerkannt worden ist, nicht rechtswidrig im Sinne des § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO in ihren Rechten verletzt.

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Nach § 45 a PBefG ist im Linienverkehr mit Kraftfahrzeugen dem Unternehmer für die Beförderung von Personen mit Zeitausweisen des Ausbildungsverkehrs auf Antrag ein Ausgleich nach Maßgabe des Absatz 2 der Vorschrift zu gewähren, wenn und soweit der Ertrag aus den für diese Beförderungen genehmigten Beförderungsentgelten zur Deckung der nach Abs. 2 Satz 2 der Vorschrift zu errechnenden Kosten nicht ausreicht und der Unternehmer innerhalb eines angemessenen Zeitraums die Zustimmung zu einer Anpassung der in den genannten Verkehrsformen erhobenen Beförderungsentgelte an die Ertrags- und Kostenlage beantragt hat. Gemäß § 45 a Abs. 2 PBefG werden als Ausgleich 50% des Unterschiedsbetrages zwischen dem Ertrag, der für die Beförderung von Personen mit Zeitausweisen des Ausbildungsverkehrs erzielt worden ist, und dem Produkt aus den in diesem Verkehr geleisteten Personen-Kilometern und den durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten gewährt, wobei der Ausgleichsbetrag für das Jahr 2005 um 8 % zu verringern ist (§ 45 a Abs. 2 Satz 3 PBefG). Als durchschnittliche verkehrsspezifische Kosten gelten die Kostensätze je Personenkilometer, die von den Landesregierungen oder den von ihnen durch Rechtsverordnung ermächtigten Behörden durch Rechtsverordnung nach Durchschnittswerten einzelner repräsentativer Unternehmen, die sparsam wirtschaften und leistungsfähig sind, pauschal festgelegt werden. Nach § 1 Abs. 1 der auf dieser Grundlage verordneten PBefGKostenV NRW in der bis zum 31. Dezember 2005 geltenden Fassung ist für Unternehmen, die überwiegend Orts- und Nachbarortslinienverkehr mit Omnibussen in Gemeinden bis zu 100.000 Einwohnern betreiben, ein Kostensatz von 15,41 Cent (Kostensatzgruppe III) festgelegt, während für Unternehmen, die überwiegend sonstigen Linienverkehr (Überlandlinienverkehr) mit Omnibussen betreiben, ein Betrag von 11,63 Cent (Kostensatzgruppe IV) gilt.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung eines Ausgleichsanspruchs nach der Kostensatzgruppe III im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 3 PBefGKostenV NRW, weil sie im maßgeblichen Jahr 2005 nicht überwiegend Orts- und Nachbarortslinienverkehr betrieben hat, sondern sonstigen Linienverkehr (Überlandlinienverkehr).

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Ein Linienverkehr ist als Ortslinienverkehr anzusehen, wenn er innerhalb der politischen Grenzen einer Gemeinde betrieben wird. Dagegen ist ein Nachbarortslinienverkehr nach der gesetzlichen Definition in § 3 Abs. 4 Satz 2 PBefGAusglV der Verkehr zwischen Nachbarorten oder Teilen von ihnen, wenn diese wirtschaftlich und verkehrsmäßig so miteinander verbunden sind, dass der Verkehr nach der Tarifgestaltung und nach gegenwärtiger oder in naher Zukunft zu erwartender Häufigkeit einem Ortslinienverkehr vergleichbar ist. Die Verbindung mehrerer Nachbarortslinien fällt nicht unter den Begriff Nachbarortslinienverkehr. Diese dem Bundesrecht entstammende Definition, die bis zum Jahre 1995 in § 13 Abs. 2 Nr. 2 c PBefG verankert war, gilt zwar nicht unmittelbar für die Auslegung des landesrechtlichen Begriffs des Nachbarortslinienverkehrs im Sinne der PBefGKostenV NRW. Eine direkte Bedeutung kommt ihr nur für die abstrakte Ermittlung der mittleren Reiseweite zu. Die Definition kann aber als Auslegungshilfe für den im Landesrecht verwendeten Begriff des Nachbarortslinienverkehr herangezogen werden. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Landesverordnungsgeber einen Begriff mit einem vom Bundesrecht abweichenden Inhalt einführen wollte,

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vgl. ebenso für das baden-württembergische Landesrecht: Baden-Württembergischer Verwaltungsgerichtshof (VGH BW), Urteil vom 25. Februar 1993 - 14 S 1279/92 -, DÖV 1993, 827.

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Keine entscheidende Bedeutung kommt dagegen den vom Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen herausgegebenen Erläuterungen zu dem Vordruck für den Antrag auf Gewährung eines Ausgleichs für gemeinwirtschaftliche Leistungen zu. Nach den Erläuterungen ist ein Linienverkehr nach Häufigkeit und Tarifgestaltung einem Ortslinienverkehr grundsätzlich nicht vergleichbar, wenn werktäglich (außer samstags) fahrplanmäßig weniger als zwölf Fahrtenpaare ausgeführt werden oder das Beförderungsentgelt nicht nach einem im Ortslinienverkehr üblichen Tarifschema (Einheitspreis, Zonentarif, Teilstreckentarif) erhoben wird. Das Erfordernis von mindestens 12 werktäglich durchgeführten Umläufen findet in der PBefGKostenV NRW keine Stütze. Ein Linienverkehr kann auch dann mit einem Ortslinienverkehr vergleichbar sein, wenn weniger als 12 Fahrtenumläufe am Tag stattfinden.

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Nach obergerichtlicher Rechtsprechung, der sich das Gericht voll inhaltlich anschließt, ist die Frage, ob es sich bei einer Kraftfahrzeugslinie um Orts- und Nachbarortslinienverkehr oder Überlandlinienverkehr handelt, nicht nach schematischen Maßstäben zu beurteilen. Vielmehr ist nach den jeweiligen Umständen des Einzelfalls eine Gesamtschau vorzunehmen. Im Rahmen dieser Gesamtschau kann von Bedeutung sein, ob der in Frage stehende Linienverkehr aufgrund der gebotenen Fahrtenhäufigkeit eine echte Einbeziehung in das (konkrete) städtische Verkehrsflächennetz zu bieten vermag, d.h. nicht lediglich das Umland an die Stadt anbindet, sondern zugleich in einem ganz erheblichen Umfang das Stadtgebiet erschließt und insoweit jeweils die Aufgabe eines Ortslinienverkehrs erfüllt. Des weiteren ist zu fragen, ob die durch den Linienverkehr verbundenen Orte wirtschaftlich und verkehrsmäßig so miteinander verbunden sind, dass eine dem örtlichen Verkehrsbedürfnis vergleichbare Nachfrage nach öffentlichen Verkehrsleistungen befriedigt wird, wobei nicht lediglich auf die absolute Zahl der Fahrtenumläufe abzustellen ist, sondern mitentscheidend ist, das ein in regelmäßigen Zeitabständen durchgeführter Fahrtenumlauf stattfindet. Im Innerortsverkehr sind nämlich nicht nur die auf die Hauptverkehrszeiten konzentrierten Verkehrsbedürfnisse der Berufstätigen und Auszubildenden zu befriedigen, sondern auch eine über den Tag verteilte Nachfrage sonstiger Verkehrsnutzer. Mit Rücksicht auf dieses Bedürfnis ist das Erfordernis der Vergleichbarkeit mit einem Ortslinienverkehr in der Regel dann nicht gewahrt, wenn der Linienverkehr erhebliche Lücken in der Fahrtenfolge aufweist. Die Unterscheidung zwischen Überlandlinienverkehr bzw. Orts- und Nachbarortslinienverkehr beruht auf Untersuchungen, die ergeben haben, dass die spezifischen Kosten der Verkehrsunternehmen davon abhängig sind, ob sie überwiegend Stadtverkehr oder überwiegend Überlandverkehr betreiben, dass dabei insbesondere die Kostenhöhe von der Besiedlungsdichte, Bebauungsart, Wirtschaftsstruktur und der Verkehrsdichte abhängig ist und dass außerdem wesentliche Bedeutung für die Kostenhöhe die durchschnittliche Reisegeschwindigkeit, die ein Unternehmen erzielen kann, sowie die mittlere Reiselänge haben können. Aus diesem Grund sind all diese Gesichtspunkte im Rahmen einer konkreten vergleichenden Betrachtung in den Blick zu nehmen. Einzubeziehen sind dabei auch die Kriterien der Entfernung, des Kundeneinzugsbereichs, der Pendlerbewegung, der Schülerströme und der vergleichsweise gebotenen Fahrtenhäufigkeit,

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vgl. VGH BW, Urteil vom 24. März 2005 - 3 S 345/04 -, ESVGH 55, 217; Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 18. September 1986 7 OVG A 122/85 -, DÖV 1987, 156,

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Nach dieser Maßgabe sind die von der Klägerin betriebenen Linien 200, 300 und 400, die sich auf das Stadtgebiet von P. erstrecken, als Ortslinienverkehr anzusehen. Auf der Strecke C.-P. sowie auf den Linien 100, 500 und 600 betreibt die Klägerin dagegen keinen Orts- und Nachbarortsverkehr, sondern sonstigen Linienverkehr (Überlandverkehr) im Sinne des § 1 Abs. 1 Nr. 4 PBefGKostenV NRW.

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Die Strecke C.-P. stellt eine Überlandlinienverbindung dar, welche beide Städte miteinander verbindet, ohne dass dabei eine nennenswerte Erschließung des Stadtgebiets erfolgt. Auch die Linien 100, 500 und 600 erfüllen nicht die Kriterien eines Nachbarortslinienverkehrs.

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Die Linie 600, die das Zentrum von P. mit den in der Nachbargemeinde X. gelegenen Siedlungsbereichen I., L., C. und C1. sowie mit der niedersächsischen Gemeinde P1. verbindet, ist mit einem Ortslinienverkehr hinsichtlich aller relevanten Kriterien nicht vergleichbar. Sie ist in keiner Weise in das städtische Verkehrsflächennetz von P. eingebunden. Fast alle Haltestellen liegen außerhalb des Stadtgebiet von P. Darüber hinaus sind die spezifischen Kosten der Linie vergleichsweise gering. Die Linie führt durch Gebiete mit einer geringen Besiedlungsdichte und ermöglicht auch eine im Vergleich zu einem Ortslinienverkehr hohe Reisegeschwindigkeit. Die große Entfernung zwischen dem Halt an dem Zentralen Omnibus-Bahnhof (ZOB) in P. und der ersten danach angefahrenen Haltstelle von 10,8 km weist typischerweise auf einen Überlandlinienverkehr hin.

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Auch die Linie 500, die von P. in das Zentrum von X. und über die im Südosten der Stadt P. gelegenen Außenbereichsiedlungen zurück in das Zentrum von P. führt, ist nicht als Nachbarortslinie einzustufen. Auch diese Verbindung ermöglicht der Klägerin eine vergleichsweise hohe Reisegeschwindigkeit, da der Linienbus nach dem Verlassen des ZOB in P. 13,5 km bis zu dem ersten Halt zurücklegt. Im Hinblick auf die Zahl der Haltestelle innerhalb von P. wird durch die Linie zwar auch das Stadtgebiet von P. in einem gewissen Umfang erschlossen. Der Busverkehr dient aber fast ausschließlich der Beförderung von aus X. sowie aus dem südöstlichen Außenbereich von P. stammenden Schülern in das Zentrum von P. Eine Verbindung der beiden Orte in der Weise, dass der Verkehr zwischen ihnen nach seiner Häufigkeit einem Ortslinienverkehr gleichkommt, ist damit nicht gegeben. Mit den angebotenen Fahrten wird eine dem örtlichen Verkehrsbedürfnis vergleichbare Nachfrage in keiner Weise befriedigt. Der auf die Schülerbeförderung zugeschnittene Fahrplan weist erhebliche Lücken in der Fahrtenfolge auf. Vollberufstätige Pendler können das Verkehrsangebot nicht nutzen, da der letzte Fahrtenumlauf am Tag bereits etwa gegen 15.30 Uhr beginnt und in den Schulferien gar kein Beförderungsangebot besteht. Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, der Umstand, dass das Verkehrsangebot nur an Schultagen bestehe, stehe einer Einordnung als Orts- und Nachbarortslinienverkehr nicht entgegen, weil sich die Berechnung des Ausgleichsbetrages ausschließlich auf Schultage beziehe. Für die Frage der Vergleichbarkeit einer Linie mit einem Ortslinienverkehr kommt es nicht darauf an, wie der Ausgleichbetrag berechnet wird. Vielmehr ist entscheidend, ob die Verbindung eine Funktion erfüllt, die üblicherweise einem Ortslinienverkehr zukommt. Das ist vorliegend nicht der Fall.

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Die Linie 100, die von P. in den X.er Ortsteil S. und von dort über den P.er Ortsteil X1. zurück in das Zentrum von P. führt, erfüllt die Kriterien eines Nachbarortslinienverkehr ebenfalls nicht. Zwar erschließt diese Linie auch das östliche Stadtgebiet von P. Auch die relativ dichte Folge von Haltestellen spricht für eine Vergleichbarkeit mit einem Ortslinienverkehr. Einer Einstufung als Nachbarortslinienverkehr steht aber ebenso wie bei den Linien 500 und 600 die ausschließliche Ausrichtung auf die Schülerbeförderung entgegen. Ein Beförderungsangebot nach 15.30 Uhr sowie in den Schulferien besteht nicht. Die Linie befriedigt weder die Verkehrsbedürfnisse der Berufstätigen noch eine über den Tag verteilte Nachfrage sonstiger Verkehrsbenutzer.

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Zwar unterscheidet sich die Linie 100 hinsichtlich der Zahl der Fahrtenumläufe nicht von den innerhalb des Stadtgebietes von P. betriebenen Linien 200, 300 und 400. Diese sind aber schon deshalb als Ortslinienverkehr einzustufen, da sie innerhalb des Gebietes einer Gemeinde betrieben werden, ohne dass weitere Anforderungen erfüllen werden müssten. Dieses Privileg kommt Linien, die verschiedene Gemeinden miteinander verbinden, nicht zu.

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Sind somit die Linie C.-P. sowie die Linien 100, 500 und 600 dem sonstigen Linienverkehr (Überlandlinienverkehr) zuzurechnen, betreibt die Klägerin auch insgesamt überwiegend keinen Nachbarortslinienverkehr, sondern sonstigen Linienverkehr. Der Anteil des Orts- und Nachbarortslinienverkehrs der Klägerin liegt bei unter 50 %.

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Die Klägerin kann sich nicht darauf berufen, der Orts- und Nachbarortslinienverkehr überwiege, weil der von ihr betriebene Linienverkehr zu 68,73 Prozent innerhalb des Stadtgebiets von P. stattfinde. Für die Frage, welche Verkehrsform überwiegt, kommt es nicht darauf an, in welcher Gemeinde der Verkehr überwiegend stattfindet. Vielmehr ist zunächst für jede einzelne Linie zu ermitteln, ob sie dem Orts- und Nachbarortslinienverkehr oder dem sonstigen Linienverkehr zuzurechnen ist. Eine Aufspaltung des Linienverkehrs in Abschnitte und die Einstufung eines dieser Abschnitte als Nachbarortslinienverkehr ist mit Rücksicht auf den § 42 Satz 1 PBefG bestimmten Begriff des Linienverkehrs nicht zulässig,

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vgl. VGH BW, Urteil vom 24. März 2005, a.a.O.

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Sofern eine Verbindung insgesamt dem sonstigen Linienverkehr zuzurechnen ist, sind die gesamten auf dieser Strecke gefahrenen Jahreskilometer entsprechend dieser Einstufung in die Berechnung einzustellen.

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Die Klägerin kann auch nicht geltend machen, die tatsächlichen Fahrten wichen von dem genehmigten Fahrplan ab, da der erste am Tag durchgeführte Umlauf aller Linien nicht im Zentrum von P., sondern an der ersten Haltestelle außerhalb von P. beginne, so dass diese Strecke bei der Ermittlung der Jahreskilometer außer Betracht zu bleiben habe. Grundlage für die Ermittlung der überwiegend betriebenen Verkehrsform sind die Jahreskilometer, die von einem Unternehmen nach dem genehmigten Fahrplan zurückgelegt werden. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der tatsächliche Fahrtenumlauf von dem genehmigten Fahrplan abweicht. Ebenso wenig kann die Klägerin damit gehört werden, Streckenabschnitte, auf denen keine Fahrgäste befördert würden, seien als Leerfahrten bei der Ermittlung der Jahreskilometer nicht zu berücksichtigen. Die von der Klägerin im Widerspruchsverfahren mit Schriftsatz vom 4. Dezember 2006 vorgelegte Berechnung geht schon deshalb von falschen Tatsachen aus, weil danach bei jedem der 4 bzw. 5 Umläufe am Tag die Strecke von der Haltestelle ZOB im Zentrum von P. bis zum ersten Halt als Leerfahrt außer Betracht bleiben soll. Tatsächlich werden allenfalls bei dem ersten morgendlichen Umlauf auf dem Streckenabschnitt zwischen dem Zentrum von P. und der ersten Haltestelle möglicherweise keine Fahrgäste befördert. Bei den 3 bzw. 4 Fahrten am Mittag und Nachmittag werden die Schüler von dem Zentrum in P. bis zu ihrer jeweiligen Haltestelle befördert, so dass insoweit von einer Leerfahrt keine Rede sein kann. Darüber hinaus ist es für die Ermittlung der Jahreskilometer nicht entscheidend, ob auf bestimmten Streckenabschnitten in der Regel keine Fahrgäste befördert werden. Vielmehr ist für die Berechnung der genehmigte Fahrplan zugrunde zu legen.

38

Somit ergibt sich für die Ermittlung der überwiegenden Verkehrsart folgende Berechnung:

39

Linie
Verkehrs-
art
Länge in km
wöchentl.
Fahrten
Wochen
Gesamt-
jahres-km
Anteil in %

100morgens
sonst.LinVerk.
23,7
5
38
4.503,0

100nachmitt.
sonst.LinVerk
17,4
18
38
11.901,6

500
sonst.LinVerk
30,8
23
38
26.919,2

600
sonst.LinVerk
35,9
23
38
31.376,6

C.-P.
(Schulzeit)
sonst.LinVerk
14,69
55
38
30.702,1

C.-P.
(Schulferien)
sonst.LinVerk
14,69
6
12
1.057,7

40

Gesamt
sonst.LinVerk

106.460,2
61,0 %

41

200
Ortslinie
28,4
23
38
24.821,6

300
Ortslinie
21,5
23
38
18.791,0

400
Ortslinie
28,0
23
38
24.472,0

42

Gesamt
Ortslinie

68.084,6
39,0 %

43

Gesamt alle Verkehrsarten
174.544,8
100 %

44

Demnach betreibt die Kläger zu 61,0 % und damit überwiegend sonstigen Linienverkehr (Überlandlinienverkehr), so dass bei der Berechung des Ausgleichsanspruch die Kostengruppe IV nach § 1 Abs. 1 Nr. 4 PBefGKostenV NRW zugrunde zu legen ist. Eine andere Entscheidung ergäbe sich auch dann nicht, wenn die Linie 100 als Nachbarortslinienverkehr einzustufen wäre. In diesem Fall läge der Anteil des sonstigen Linienverkehrs bei 51,6 % und damit ebenfalls über 50 %.

45

Auch wenn man der Argumentation der Klägerin folgte und bei der Berechnung der überwiegend betriebenen Verkehrsart auf die tatsächliche Streckenführung abstellte, stünde der Klägerin kein Ausgleichsanspruch nach der Kostensatzgruppe III zu. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der erste morgendliche Umlauf jeder Linie nicht im Zentrum von P., sondern an der ersten Haltestelle außerhalb des Zentrums beginnt, ergäbe sich folgende Berechnung:

46

Linie
Verkehrs-
art
Länge in km
wöchentl.
Fahrten
Wochen
Gesamt-
jahres-km
Anteil in %

100morgens
sonst.LinVerk
17,4
5
38
3.306,0

100nachmitt.
sonst.LinVerk
17,4
18
38
11.901,6

500morgens
sonst.LinVerk
17,3
5
38
3.287,0

500nachmitt.
sonst.LinVerk
30,8
18
38
21.067,2

600morgens
sonst.LinVerk
25,1
5
38
4.769,0

600nachmitt.
sonst.LinVerk
35,9
18
38
24.555.6

C.-P.
(Schulzeit)
sonst.LinVerk
14,69
55
38
30.702,1

C.-P.
(Schulferien)
sonst.LinVerk
14,69
6
12
1.057,7

47

Gesamt
sonst.LinVerk

100.646,2
60,2 %

48

200morgens
Ortslinie
24,9
5
38
4.731,0

200nachmitt.
Ortslinie
28,4
18
38
19.425,6

300morgens
Ortslinie
18,5
5
38
3.515,0

300nachmitt.
Ortslinie
21,5
18
38
14.706,0

400morgens
Ortslinie
25,8
5
38
4.902,0

400nachmitt.
Ortslinie
28,0
18
38
19.152,0

49

Gesamt
Ortslinie

66.427,6
39,8 %

50

Gesamt alle Verkehrsarten
167.793,8
100 %

51

Somit überwiegt auch unter Berücksichtigung der tatsächlichen gefahrenen Kilometer der sonstige Linienverkehr mit 60,2 %. Ein anderes Ergebnis ergäbe sich auch in diesem Fall bei einer Einstufung der Linie 100 als Nachbarortslinienverkehr nicht. Der Anteil des sonstigen Linienverkehrs läge dann bei 51,1 %.

52

Die Klägerin kann einen Anspruch auf Gewährung des Ausgleichsbetrages unter Zugrundelegung der Kostensatzgruppe III nicht aus Vertrauensschutzgesichtspunkten herleiten. Die Bewilligung des Ausgleichsbetrages für das Jahr 2005 stellt keine teilweise Rücknahme des Verwaltungsaktes über die Gewährung einer Vorauszahlung für dieses Jahr dar und unterfällt folglich nicht den Voraussetzungen des § 48 VwVfG NRW. Die Gewährung der Vorauszahlung für das Jahr 2005 war mit der Bedingung versehen, dass die Vorauszahlungen auf den Ausgleich für das Jahr 2005 angerechnet wird. Eine gefestigte Rechtsposition, die nur unter den Voraussetzungen des § 48 Abs. 2 VwVfG NRW entzogen werden könnte, hatte die Klägerin folglich nicht erlangt. Ein Anspruch auf Vertrauensschutz ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Beklagte für die vorangegangenen Jahre den Ausgleichsbetrag nach der Kostensatzgruppe III festgesetzt hatte. Die Bewilligungsbescheide waren mit dem Hinweis versehen, dass aus der Berechnung des Ausgleichsbetrages keine Rückschlüsse auf die Höhe künftiger Zahlungen im Sinne einer Besitzstandswahrung möglich seien. Für die Bildung eines Vertrauenstatbestandes war daher kein Raum.

53

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.