Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2015-01-29, Aktenzeichen 7 K 57/15

Tenor

1. Die Anträge werden abgelehnt.

2. Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens.

3. Der Streitwert wird auf EUR 5.000,-- festgesetzt.

Gründe

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Die Anträge, im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes

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1. die am 13.11.2014 erfolgte Berufung der Flüchtlings- und Hochschulmitglieder in den Ausländerbeirat bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit ihrer Berufung und insbesondere über die Rechtmäßigkeit des § 2 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 und § 3 Abs. 2 und 3 der Satzung zur Errichtung eines Ausländerrates/Migrationsrates in ... außer Kraft zu setzen und

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2. den Antragstellern die für dieses Verfahren entstandenen Kosten in Höhe von 1.144,23 EUR als Vorschuss zu gewähren,

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haben keinen Erfolg.

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Nach seiner Zielrichtung handelt es sich bei dem Antrag zu 1. nicht um ein einstweiliges Rechtsschutzbegehren im Zusammenhang mit einem beim Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg anhängig zu machenden Normenkontrollverfahren (§ 47 Abs. 6 VwGO, § 4 AGVWGO BW), denn die Antragsteller wenden sich nach ihrem Antrag und dessen Begründung gegen die “Gültigkeit der am 13.11.2014 erfolgten Bestellung der weiteren sechs Mitglieder“ des Ausländerrates/Migrationsrates in der Stadt ... (AMR), gegen die sie am 09.12.2013 „Widerspruch und Gegendarstellung“ erhoben haben. Streitgegenständlich ist daher die Bestellung dieser Mitglieder des AMR und nicht die ihrer Bestellung zugrundeliegenden satzungsrechtlichen Regelungen.

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Im Interesse der Gewährung effektiven Rechtsschutzes sind die Anträge zudem nach verständiger Würdigung des Rechtsschutzbegehrens der Antragsteller dahingehend auszulegen, der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, vorläufig bis zum rechtskräftigen Abschluss einer noch zu erhebenden Hauptsacheklage die Mitglieder und Stellvertreter nach §§ 2 Abs. 2 Nrn. 2 und 3, 3 Abs. 2 Satz 2 der Satzung für den Ausländerrat/Migrationsrat in der Stadt ... (AMR-Satzung - AMRS) abzubestellen und die Bestellung neuer Mitglieder nach § 5 Abs. 4 AMRS in diesem Zeitraum zu unterlassen. In dieser Form ist der Antrag nach Maßgabe des § 123 VwGO statthaft.

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Ein vorrangiger Rechtsschutz über § 80 Abs. 5 VwGO ist nicht gegeben, da die Bestellung der weiteren Mitglieder und deren Stellvertreter keinen Verwaltungsakt darstellt.

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Der statthafte Antrag ist jedoch mangels Antragsbefugnis der Antragsteller unzulässig. Eine Zulässigkeitsvoraussetzung für alle Klageverfahren der Verwaltungsgerichtsordnung ist die Klagebefugnis des Klägers in direkter oder analoger Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO. Wegen der Akzessorietät zwischen vorläufigem Rechtsschutz und Hauptsacheverfahren ist daher auch im Verfahren nach § 123 VwGO eine Antragsbefugnis entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich. Daher muss es nach dem Vorbringen des Antragstellers zumindest möglich erscheinen, dass dieser in eigenen Rechten verletzt ist oder ihm eine solche Verletzung droht. Hierzu muss der Antragsteller konkrete Tatsachen vortragen, die die Tatbestandsmerkmale einer Norm erfüllen können, die dem Antragsteller Rechte einräumt (vgl. Sodan/Ziekow, VwGO, § 123, Rdnr. 69). Die Antragsteller begehren ausweislich ihrer Antragsbegründung einstweiligen Rechtsschutz nicht etwa als Privatpersonen, sondern in ihrer Eigenschaft als gewählte Mitglieder des AMR. Eine Verletzung organschaftlicher Rechte der Antragsteller gegen den Antragsgegner durch die Bestellung bzw. die nachfolgende Mitwirkung der weiteren Mitglieder nach § 2 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 AMRS im Ausländerrat/Migrationsrat ist jedoch von vornherein auszuschließen. Die Antragsteller begründen ihren Antrag ausschließlich mit der Rechtswidrigkeit der der Bestellung der weiteren Mitglieder zugrundeliegenden Satzungsbestimmungen. Sie sind der Auffassung, § 2 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 AMRS, wonach neben den 14 gemäß §§ 2 Abs. 2 Nr. 1, 3 Abs. 1, 4 AMRS von den wahlberechtigten ausländischen Einwohnern der Stadt ... gewählten Mitgliedern (EU-Mitglieder, Europa-Mitglieder, Welt-Mitglieder) zwei Flüchtlinge (Flüchtlings-Mitglieder) und vier Angehörige einer Hochschule oder einer wissenschaftlichen Einrichtung (Hochschul-Mitglieder), die mit ihren Stellvertretern (§ 3 Abs. 2 Satz 2 AMRS) jeweils vom Gemeinderat bestellt werden (§ 3 Abs. 2 Satz 1 AMRS), zu den 20 stimmberechtigten Mitgliedern des Ausländerrates/Migrationsrates gehören, verstoße gegen den Demokratiegrundsatz, da die ausländischen Einwohner nicht im Rahmen einer Wahl die Möglichkeit hätten, Einfluss auf die Auswahl dieser Mitglieder zu nehmen. Der Anteil dieser zwei bzw. vier bestellten Mitglieder in der Gruppe der 20 stimmberechtigten Mitglieder widerspreche den Grundsätzen einer repräsentativen Demokratie, da der prozentuale Anteil der Flüchtlinge und Hochschulangehörigen unter den Ausländern in ... viel geringer sei. Es sei zudem widersprüchlich, dass die Satzung kein Stimmrecht der Gemeinderatsmitglieder im AMR vorsehe, über die Bestellung der stimmberechtigten Flüchtlings- und Hochschul-Mitglieder dem Gemeinderat aber einen starken Einfluss auf die Arbeit des AMR einräume. Die Möglichkeit vieler Flüchtlinge und Hochschulangehörigen, auf zwei - bzw. im Falle eines einer Hochschule/wissenschaftlichen Einrichtung angehörenden Flüchtlings drei - Wegen stimmberechtigtes Mitglied im AMR zu werden, verletze die Chancengleichheit derjenigen Ausländern, die nur als EU-, Europa- oder Welt-Mitglieder dem AMR angehören könnten. Die Regelungen seien zudem unbestimmt, da sie keine Aussage darüber träfen, wie im Falle einer solchen Mehrfachbewerbung zu verfahren sei. Zu beanstanden sei weiter, dass 3 Abs. 3 AMRS, wonach die ...-Universität ... und deren Auslandsreferat des Allgemeinen Studierenden Ausschuss und der ... Verein Asylarbeitskreis e.V. für die Bestellung der Hochschul- bzw. Flüchtlings-Mitglieder Vorschläge einreichen könnten, nicht regele, wie diese Institutionen dabei vorzugehen hätten. Schließlich stelle es eine Diskriminierung dar, dass nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AMRS nur für die Flüchtlings- und Hochschulmitglieder, nicht aber für die gewählten Mitglieder Stellvertreter vorgesehen seien. Die Antragsteller vermögen mit diesem Vortrag im Verhältnis zum Antragsgegner eine subjektive Rechtsverletzung nicht geltend zu machen. Eine wehrfähige Innenrechtsposition der Antragsteller, die durch die geltend gemachten Rechtsverstöße berührt sein könnte, ist nicht gegeben. Der Ausländerrat/Migrationsrat in der Stadt ... ist weder ein beschließender Ausschuss nach §§ 39, 40 GemO, noch ein beratender nach § 41 GemO. Er ist vielmehr ein sonstiges, von der Antragsgegnerin freiwillig geschaffenes Beratungsgremium. Die Rechtsposition der Mitglieder des AMR ergibt sich ausschließlich aus der die Bildung und die Aufgaben und Befugnisse des AMR regelnden Satzung für den Ausländerrat/Migrationsrat in der Stadt ... Die Regelungen zur Zusammensetzung des AMR begründen und beschränken daher von vornherein die Rechtsposition seiner Mitglieder, sind also ihren Mitwirkungsrechten immanent. Es kann dahingestellt bleiben, ob durch eine nach der Wahl der Antragsteller erfolgende Satzungsänderung die Antragsteller in einer wehrfähigen Innenposition gegenüber dem Antragsgegner verletzt sein könnten, denn die von ihnen gerügten Satzungsregelungen sind vor ihrer am 29.06.2014 erfolgten Wahl durch Satzung vom 19.12.2013 beschlossen und am 05.02.2014 im ... Stadtblatt bekanntgemacht worden. Durch diese Regelungen zur Zusammensetzung des AMR werden nach alledem die organschaftlichen Mitwirkungsrechte der Antragsteller weder entzogen noch eingeschränkt. Insbesondere ist von vornherein auszuschließen, dass die Antragsteller als gewählte Mitglieder durch die satzungsmäßige Bestellung der Flüchtlings- und Hochschulmitglieder in einem organschaftlichen Recht auf Chancengleichheit verletzt werden könnten.

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Der mangels Antragsbefugnis der Antragsteller unzulässige Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes hat darüber hinaus auch deshalb keinen Erfolg, weil ein Anordnungsanspruch nicht gegeben ist. Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag, auch schon vor Klageerhebung, eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte. Einstweilige Anordnungen sind auch zur Regelung eines vorläufigen Zustands in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis zulässig, wenn diese Regelung, vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Dabei sind gemäß § 123 Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen.

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Ungeachtet dessen, dass vorliegend auch ein Anordnungsanspruch mangels Rechtsbetroffenheit der Antragsteller fehlt, sind die von ihnen geltend gemachten rechtlichen Bedenken gegen die der Bestellung der weiteren stimmberechtigten Mitglieder zugrundeliegenden satzungsrechtlichen Regelungen aller Voraussicht nach nicht durchgreifend. Wie oben dargelegt, handelt es sich bei dem Ausländerrat/Migrationsrat der Stadt ... um ein freiwillig geschaffenes Beratungsgremium. Der AMR übt keine Staatsgewalt aus und ist kein nach demokratischen Grundsätzen zu bildendes Repräsentationsorgan. Er trägt nach § 1 AMRS - ebenso wie andere für bestimmte Bevölkerungsgruppen (Senioren, Behinderte) gebildete Beiräte - nur dazu bei, dass bestimmte Partikularinteressen im Rahmen der kommunalen Willensbildung zur Sprache kommen und auf diese Weise angemessen berücksichtigt werden können. Verfassungsrechtliche Grundlage für die Bildung des AMR ist nicht das Demokratieprinzip, sondern die von der Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden umfasste Organisationshoheit, die es der Stadt ... erlaubt, ihre internen Verfahrensabläufe im Rahmen der Gesetze nach eigenem Ermessen zu regeln. Vor diesem Hintergrund kann der Antragsgegner mangels beschränkender gesetzlicher Regelungen grundsätzlich frei die Zusammensetzung des AMR bestimmen. Das Anliegen des Antragsgegners, die Einbeziehung von Erfahrungen und Sichtweisen von Flüchtlingen und ausländischen Angehörigen von Hochschulen und wissenschaftlichen Einrichtungen in ... durch § 2 Abs. 2 Nrn. 2 und 3 AMRS innerhalb des Ausländerrates/Migrationsrates sicherzustellen, erscheint ebenso wenig willkürlich oder auf andere Weise rechtlich bedenklich wie das hierfür vorgesehene Verfahren und die Bestellung von Stellvertretern für die Flüchtlings- und Hochschulmitglieder. Der Antragsgegner durfte auch aller Voraussicht nach in Kauf nehmen, dass bestimmte Ausländer mehrere Möglichkeiten haben, stimmberechtigte Mitglieder im AMR zu werden. Da § 2 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 AMRS von 20 stimmberechtigten Mitgliedern im AMR ausgeht, ist eine - gegenwärtig ohnehin nur theoretische - Personalunion von gewählten und bestellten Mitgliedern ebenso wenig vorgesehen, wie eine solche zwischen einem Flüchtlings- und einem Hochschul-Mitglied. Soweit die Bestellung nach der Wahl erfolgt, ist daher davon auszugehen, dass der Gemeinderat auf die Bestellung eines gewählten und nicht nach § 5 AMRS ausgeschiedenen Mitglieds verzichten und im umgekehrten Fall eine nachträgliche Abbestellung nach § 5 Abs. 1 Nr. 2 AMRS beschließen wird.

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Der Antrag zu 2., im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes den Antragstellern die für dieses Verfahren entstandenen Kosten in Höhe von 1.144,23 EUR als Vorschuss zu gewähren, hat ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit ist bereits die Eilbedürftigkeit, mithin ein Anordnungsgrund, nicht erkennbar. Darüber hinaus richtet sich der Antrag ausdrücklich gegen den Gemeinderat und nicht gegen die möglicherweise zur Kostenerstattung verpflichtete Gemeinde. Ob die Voraussetzungen eines Kostenerstattungsanspruchs der Antragsteller mit einer den Erlass einer einstweiligen Anordnung rechtfertigenden Wahrscheinlichkeit vorliegen, bedarf somit keiner Entscheidung.

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Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 ZPO. Nach der Verwaltungsgerichtsordnung richtet sich die Kostenverteilung nach dem Obsiegen oder Unterliegen eines Verfahrensbeteiligten oder auch danach, ob Kosten durch bestimmte Verfahrenshandlungen eines Beteiligten verursacht wurden (vgl. §§ 155 Abs. 4, 156 VwGO). Materiell-rechtliche Gesichtspunkte, also die Frage, wer letztlich im Innenverhältnis für diese Kosten aufzukommen hat, sind den Kostenverteilungsregelungen der Verfahrensordnung fremd (VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.10.2009 - 9 S 3261/08 - JURIS). Des Weiteren erlauben es die §§ 154 ff. VwGO nicht, die Kosten eines Innenrechtsstreits zwischen zwei Gemeindeorganen der am Prozess nicht beteiligten Gemeinde selbst aufzuerlegen (BVerwG, Beschl. v. 02.06.2014 - 8 B 98/13 - JURIS). Nach alledem kann auch ein Verständnis des Antrages zu 2., wonach im Rahmen der Kostenentscheidung einem behaupteten materiell-rechtlichen Kostenerstattungsanspruch Rechnung zu tragen wäre, bereits unabhängig vom Vorliegen der Voraussetzungen eines solchen - gegen die Stadt ... gerichteten - Anspruchs nicht zu einer anderen Entscheidung führen.

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Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 52 Abs. 1 und 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 unter Berücksichtigung von Ziffer 22.7 i.V.m. Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs 2013. Das Gericht geht hierbei davon aus, dass die Antragsteller keine selbständigen Begehren verfolgen und hält eine Erhöhung um ¼ der als Vorschuss begehrten Summe (vgl. Ziffer 1.5 Satz 1 a.E. des Streitwertkatalogs 2013) angesichts der Einheitlichkeit des Kommunalstreitverfahrens für nicht angezeigt.