Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-01-18, Aktenzeichen 8 K 330/20

Tenor

1. Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

2. Ziffern 1 und 3 des Bescheids der Beklagten betreffend den Verstoß gegen die Belegungsbindung vom 9. Mai 2019 in Gestalt der Ziffern 1 und 3 des Teilabhilfebescheids der Beklagten vom 28. September 2020 werden aufgehoben, soweit die dort festgesetzten Geldleistungen die Beträge von 395,20 Euro (Ziffer 1) und von 3.040,00 Euro (Ziffer 3) übersteigen.

3. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

4. Die Kosten des Verfahrens tragen die Klägerin zu 15,8 % und die Beklagte zu 84,2 %.

5. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von Geldleistungen wegen Überlassung geförderten Mietwohnraums unter Verletzung öffentlich-rechtlicher Bindungen.

2

Mit Darlehensbescheid der Landeskreditbank Baden-Württemberg vom 23. September 1985 erhielten die Eheleute O. - die Eltern der Geschäftsführer der Klägerin - auf ihren Antrag hin eine Förderzusage über einen Darlehensbetrag von insgesamt 1.788.000 DM, und zwar für ein Kapitalmarktdarlehen aus öffentlichen Mitteln in Höhe von 464.000 DM sowie für zwei öffentliche Baudarlehen in Höhe von 616.000 DM und 708.000 DM, für den Neubau von sechzehn Mietwohnungen mit einer monatlichen durchschnittlichen Miete von 6 DM / qm. Unter dem Stichwort „vorbehaltene Wohnungen“ enthält der Bescheid die Einträge „1 für Schwerbehinderte, 15 für Wohnungssuchende in Wohnungsnotstand"“. Er verweist darüber hinaus auf die „beigefügten Auflagen und Allgemeinen Bestimmungen sowie gegebenenfalls beigefügten Besonderen Bestimmungen“ als „Bestandteil des Bescheids“. Ausweislich der Anlagenübersicht am Ende des Bescheids waren diesem neben der Annahmeerklärung, einer Bescheidmehrfertigung, einer Einzugsermächtigung, einem Auszahlungsantrag, einer Wirtschaftlichkeitsberechnung und einer Grundschuldbewilligung auch „Allgemeine Bestimmungen“, „Auflagen“ und „Besondere Bestimmungen“ beigefügt, die sich nicht bei der Verwaltungsakte der Beklagten befinden und die auch von Seiten der Klägerin nicht vorgelegt werden konnten.

3

In der Folge wurde die Darlehenssumme vollständig ausgezahlt, die Wohnungen wurden bezugsfertig errichtet. Im Laufe der Zeit tilgte die - in einem Schreiben der L-Bank (Staatsbank für Baden-Württemberg) vom 7. Juni 2010 erstmals als Darlehensnehmerin aufgeführte - Klägerin die Darlehenssumme vollständig, wobei die letzte Rate vom 22. Mai 2015 zur Tilgung der öffentlichen Baudarlehen auf die Wohnungen mit den Nummern 2 bis 4, 6 bis 9, 12 und 14 bis 16 entfiel. Mit Wirkung zum 1. Januar 2016 beziehungsweise 1. Mai 2016 wurden die Wohnungen Nr. 2 und 4 an Dritte veräußert, ohne dass dies der Beklagten angezeigt wurde.

4

Mit Schreiben vom 17. August 2016 teilte die Beklagte der Klägerin mit, dass die Bindung des unter Einsatz von Haushaltsmitteln geförderten Wohnraums nach § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 des Landeswohnraumförderungsgesetzes (LWoFG) vom 11. Dezember 2007 (GBl. 2007, S. 581) im Fall der vollständigen Rückzahlung bis zum Ablauf des achten Kalenderjahres nach dem Jahr der Rückzahlung fortbestehe, sofern nicht - was vorliegend nicht der Fall sei - das Ende der Bindung nach der Förderzusage vorher eintrete. Die Wohnungen Nrn. 1 bis 10 und Nrn. 12 bis 16 unterlägen somit weiterhin öffentlich-rechtlichen Bindungen, auch wenn sie zum Teil mittlerweile verkauft worden seien. Zur Prüfung möglicher Folgen eines förderbestimmungswidrigen Verkaufs und der Einhaltung der Förderbestimmungen im Übrigen werde die Klägerin gebeten, die Mietverträge und Wohnberechtigungsscheine der Mieter bezüglich der nicht veräußerten Wohnungen sowie eine Aufstellung der Verkaufszeitpunkte der übrigen Wohnungen vorzulegen. Daraufhin teilte die Klägerin mit Schreiben vom 30. August 2016 mit, dass die Verwalterin der Wohnanlage die verbliebenen Wohnungen zur Vermeidung von Leerstand unabhängig vom Vorliegen eines Wohnberechtigungsscheins vermietet habe. Daher lägen keine Wohnberechtigungsscheine vor, auch wenn drei der fünf Mieter Wohngeld bezögen und daher vermutlich auch die Voraussetzungen für einen Wohnberechtigungsschein erfüllten.

5

Mit Schreiben vom 7. Februar 2019 hörte die Beklagte die Klägerin zur beabsichtigten Erhebung einer Geldleistung nach § 26 Abs. 1 LWoFG 2007 an. Daraufhin teilte die Klägerin mit Schreiben vom 20. Februar 2019 mit, dass die Wohnungen Nr. 3, 6, 7, 8 und 16 in den Jahren 2016 bis 2018 an Privatpersonen verkauft und übertragen worden seien. Die Mieterakten befänden sich nunmehr bei den neuen Eigentümern, die möglicherweise auch über Wohnberechtigungsscheine verfügten.

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Mit hier angegriffenem Bescheid vom 9. Mai 2019 setzte die Beklagte im Hinblick auf Verstöße gegen die Förderbestimmungen für die Wohnungen Nr. 2, 3 und 4 einmalige Geldleistungen in Höhe von 410,40 Euro, 10.667,55 Euro und 10.700,80 Euro fest. Zur Begründung ist ausgeführt, dass die Wohnungen nach § 3 Abs. 1 und 2 LWoFG 2007 öffentlich-rechtlichen Bindungen unterlägen, die jedenfalls bis zum 31. Dezember 2023 fortwirkten. Die Klägerin sei daher verpflichtet gewesen, der Beklagten deren Veräußerung unverzüglich mitzuteilen (§ 20 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007) und den Rechtsnachfolger schriftlich auf den Übergang der Verpflichtungen hinzuweisen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 LWoFG 2007). Diese Verpflichtung habe sie ebenso verletzt wie die Verpflichtung, die geförderten Wohnungen nur Wohnungssuchenden zu überlassen, deren Wohnberechtigung sich aus einem in Baden-Württemberg ausgestellten und vom Wohnungssuchenden übergebenen Wohnberechtigungsschein ergebe (§ 15 Abs. 1 LWoFG 2007). Entgegen der Annahme der Klägerin habe diese Bindung auch über die vorzeitige Tilgung der Darlehensforderung fortbestanden (§ 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LWoFG 2007). Sie sei jedenfalls bis zum Zeitpunkt des Eigentumsübergangs an die Erwerber der Wohnungen für die Einhaltung der Bindungen verantwortlich gewesen.

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Das Mietverhältnis für die Wohnung Nr. 2 mit einer Wohnfläche von 60,8 qm sei am 26. Oktober 2013 mit Frau Sa. begründet worden, obwohl diese nur über einen Wohnberechtigungsschein bis 45 qm Wohnfläche verfüge. Die Mietverhältnisse für die Wohnungen Nr. 3 (112,29 qm Wohnfläche) und Nr. 4 (60,8 qm Wohnfläche / Frau Sch.) seien am 1. Dezember 2001 beziehungsweise am 8. Januar 1987 mit Mietern begründet worden, die nicht über Wohnberechtigungsscheine verfügt hätten. Soweit die Klägerin vortrage, dass eine Vergabe der Wohnungen an wohnberechtigte Mieter zum Teil nicht möglich gewesen sei, habe sie weder einen Antrag auf Freistellung von der Belegungsbindung gestellt noch ein hinreichendes eigenes Bemühen um eine zweckentsprechende Nutzung der Wohnungen nachgewiesen. Sie habe auch das Freiwerden einer geförderten Wohnung nicht unverzüglich angezeigt. Aufgrund des bis heute angespannten örtlichen Wohnungsmarkts könne weiterhin keine Freistellung erfolgen.

8

Aufgrund der Veräußerung der Wohnung Nr. 2 zum 1. Januar 2016 habe der Verstoß vom 26. Oktober 2013 bis zum 21. Dezember 2015 bestanden. Die Überlassung einer Mietwohnung an einen Nichtberechtigten stelle nach Teil 2 Nr. 21.2.1 DH-LWoFG in der Fassung vom 31. Juli 2010 einen minderschweren Verstoß dar, bezüglich dessen die Geldleistung mit 0,25 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat zu bemessen sei. Im Hinblick auf die Wohnungen Nr. 3 und 4 seien die Verstöße der Klägerin für die Zeiträume vom 1. Dezember 2001 bis zur Veräußerung am 30. September 2017 beziehungsweise vom 8. Januar 1987 bis zur Veräußerung am 30. April 2016 anzulasten. Die Überlassung einer Mietwohnung an einen Nichtberechtigten stelle nach Teil 2 Nr. 21.2.1 DH-LWoFG 2010 einen schweren Verstoß dar, bezüglich dessen die Geldleistung mit 0,50 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat zu bemessen sei. Die Wertgrenze des § 26 Abs. 2 Satz 2 LWoFG, dem zufolge die Geldleistung den Wert der Förderung nicht übersteigen dürfe, sei nicht überschritten, weil der Wert der Förderung nach Auskunft der L-Bank bei jeweils 1,07 Euro pro Quadratmeter und Monat liege.

9

Gegen die ihr am 15. Mai 2019 zugestellten Bescheide legte der Bevollmächtigte der Klägerin am 5. Juni 2019 Widerspruch ein, den er mit Schriftsatz vom 16. Juli 2019 begründete. Hierbei ließ die Klägerin vortragen, dass der Darlehensbescheid der Landeskreditbank Baden-Württemberg vom 23. September 1985 entgegen der Annahme der Beklagten nicht gegenüber ihr, sondern gegenüber den Eheleuten O. ergangen sei. Weiterhin sei eine dem Vorbehalt des Gesetzes genügende Ermächtigung der Landeskreditbank Baden-Württemberg zum Erlass von Verwaltungsakten nicht ersichtlich. Vielmehr spreche der Umstand, dass der „Darlehensbescheid“ von einer „Gewährung“ des Darlehens spreche, er - entgegen § 37 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG - die erlassende Behörde nicht erkennen lasse und weder die Unterschrift noch die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalte, dafür, dass die Förderung eines zinsbegünstigten Darlehens aufgrund Vertrags erfolgt sei. Hierfür sprächen auch die im „Darlehensbescheid“ verwendeten Begriffe „allgemeine Bestimmungen“, „Annahmeerklärung“, „Bescheidmehrfertigung“, „Einzugsermächtigung“, „Auszahlungsantrag“, „Auflagen“, „besondere Bestim-mungen“, „Wirtschaftlichkeitsberechnung“ und „Grundschuldbewilligung“, so dass eine Rückforderung grundsätzlich allein aufgrund dieser (vertraglichen) Bestimmungen zu erfolgen habe. Die im „Darlehensbescheid“ zitierten Anlagen seien im Übrigen in der Behördenakte nicht enthalten gewesen und damit auch nicht Vertragsbestandteil geworden, so dass eine Verpflichtung zur Vorlage eines Wohnberechtigungsscheins weder aus dem Gesetz noch aus einer vertraglichen Vereinbarung hervorgehe.

10

Auch in der Sache liege kein Verstoß gegen öffentlich-rechtliche Bindungen vor. Die Hausverwalterin habe die Wohnungen seit ihrer Errichtung stets gewissenhaft und in aller Regel an Wohnungssuchende mit Wohnberechtigungsschein vermietet. Hierbei habe sie sich, wie sich aus einem Schreiben vom 23. März 1987 ebenso wie aus weiteren Gesprächsnotizen ergebe, mit einer Vertreterin der Beklagten abgestimmt. Aus einem in den Akten enthaltenen Schreiben der Beklagten vom 19. September 1986 werde ersichtlich, dass die Vorlage eines Wohnberechtigungsscheines nicht als zwingend angesehen worden sei, weil man „über die Einzelheiten der Wohnungsbelegung bei einem nächsten Besuch in C. ein Gespräch [habe führen wollen]“. Jedenfalls sei die Vermietungssituation in C. über die letzten drei Jahrzehnte schwierig gewesen. Aufgrund der bestehenden Absprachen und der mangelnden Überwachung der Wohnraumbindung durch die Beklagte sei davon auszugehen, dass eine Befreiung zumindest mündlich geregelt worden sei oder im Fall einer ordnungsgemäßen Überwachung jedenfalls hätte ausgesprochen werden müssen.

11

Hinsichtlich der Wohnung Nr. 2 sei weiterhin festzuhalten, dass diese neben Frau Sa. auch deren Ehemann bewohnt habe, so dass die Wohnungsgröße angemessen gewesen sei. Betreffend der Wohnung Nr. 4 sei richtig zu stellen, dass Frau Sch. über viele Jahre mit ihrem Ehemann und mindestens drei Kindern eine 5-Zimmer-Wohnung mit Wohnberechtigungsschein bewohnt, diese nach Auszug der Kinder aber gegen eine 2-Zimmer-Wohnung getauscht habe. In allen Fällen habe daher ein Wohnberechtigungsschein vorgelegen oder hätte unproblematisch vorgelegt werden können, wenn die Beklagte ihren Überwachungspflichten nachgekommen wäre.

12

Unabhängig davon sei die Beklagte verpflichtet gewesen, den Wohnungsuchenden eine Bescheinigung über die Erfüllung der einkommensmäßigen Voraussetzungen zu erteilen und die Belegung und Wiederbelegung der Wohnungen für die Dauer der Zweckbindungen zu überwachen. Eine solche Überwachung sei vorliegend indes vollständig unterblieben. Die Beklagte treffe daher ein kausales Mitverschulden an etwaigen Verstößen gegen die Förderbestimmungen, die schon im Zuge der Überwachung frühzeitig hätten festgestellt werden müssen, so dass die Festsetzung von Geldleistungen in Ansehung dieses Mitverschuldens ermessensfehlerhaft sei.

13

Wiederum unabhängig davon diene § 26 Abs. 1 LWoFG 2007 dem Zweck, etwaige Vermögensvorteile aufgrund von Verstößen abzuschöpfen. Dies mache § 26 Abs. 2 Satz 2 LWoFG 2007 deutlich, der die Geldleistung auf den Wert der Förderung begrenze. Vorliegend sei ein wirtschaftlicher Vorteil indes nicht gegeben, weil die Klägerin an eine monatliche Durchschnittsmiete von 6,00 DM pro qm gebunden gewesen sei, obwohl die Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 17. September 1985 eine Kostendeckung erst bei einer Monatsmiete 6,89 DM pro qm angenommen habe. Dieser Fehlbetrag gleiche den Wert der Förderung durch die eingeschränkte Mietzinshöhe mehr als aus. Jedenfalls werde bestritten, dass der Wert der Förderung jeweils 1,07 Euro pro qm Wohnfläche und Monat betragen habe.

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Mit Schreiben vom 31. Juli 2019 legte die Klägerin die Kopie eines auf den 26. September 2001 datierten und bis zum 30. September 2002 befristeten Wohnberechtigungsscheins des Mieters der Wohnung Nr. 3.

15

Am 20. Januar 2020 hat die Klägerin vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben, weil die Beklagte nicht rechtzeitig über den Widerspruch der Klägerin entschieden habe.

16

Mit Teilabhilfebescheid vom 28. September 2020 änderte die Beklagte den Bescheid vom 9. Mai 2010 wie folgt:

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1. Ziffer 1 bleibt bestehen. Für Wohnung Nr. 2 ist eine einmalige Geldleistung in Höhe von 410,40 Euro zu entrichten.

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2. Ziffer 2 entfällt. Der bereits entrichtete Betrag über 10.667,55 Euro wird erstattet.

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3. Ziffer 3 wird wie folgt geändert: Für Wohnung Nr. 4 ist eine einmalige Geldleistung in Höhe von 3.344,00 Euro zu entrichten. Der Differenzbetrag von 7.356,80 Euro zum ursprünglich festgesetzten Betrag von 10.700,80 Euro wird erstattet.

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4. Diese Entscheidung ergeht gebührenfrei.

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Zur Begründung ist im Wesentlichen ausgeführt, dass die Klägerin als Rechtsnachfolgerin der Eheleute O. hinsichtlich der Wohnungen denselben öffentlich-rechtlichen Bindungen wie diese unterlegen habe, auch wenn der Eigentumsübergang pflichtwidrig nicht angezeigt worden sei. Der hinsichtlich der Wohnung Nr. 2 nunmehr vorliegende Wohnberechtigungsnachweis sei erst ab dem 7. März 2019 gültig, so dass für den Zeitraum vom 26. Oktober 2013 bis zum 31. Dezember 2015 auch weiterhin ein Verstoß vorliege. Zudem sehe der Wohnberechtigungsschein lediglich einen Bedarf von 45 qm vor, wohingegen die Wohnung 60,8 qm aufweise, so dass - ausgehend vom genannten Zeitraum, einem minderschweren Verstoß und einem Betrag von 0,25 Euro pro Quadratmeter - eine Geldleistung hin Höhe von 410,40 Euro festzusetzen gewesen sei. Da die Klägerin hinsichtlich der Wohnung Nr. 3 nunmehr einen Wohnberechtigungsschein vorgelegt habe, sei die hierauf entfallende Festsetzung ersatzlos aufzuheben gewesen. Hinsichtlich der Wohnung Nr. 4, die laut Mietvertrag vom 1. März 2007 bis (jedenfalls) zum Zeitpunkt der Veräußerung der Immobilie an die Eheleute Sch. vermietet worden sei, sei im Hinblick auf das Vorliegen eines schweren Belegungsverstoßes, eine Wohnfläche von 60,80 qm und einen Betrag von 0,50 Euro pro Quadratmeter eine einmalige Geldleistung von (nur noch) 3.344,00 Euro festzusetzen.

22

Zur Begründung ihrer bereits am 20. Januar 2020 erhobenen Klage trägt die Klägerin vor, dass § 26 LWoFG keine Anwendung finde. Nach § 30 Abs. 2 LWoFG sei bei der Erhebung von Geldleistungen das im Zeitpunkt des Verstoßes geltende Recht zugrunde zu legen, auch wenn das Verwaltungsverfahren erst nach Inkrafttreten des Gesetzes abgeschlossen werde. Maßgeblich sei daher zunächst § 25 Abs. 1 WoBindG gewesen. Auch auf darauffolgende Zeiträume sei § 26 LWoFG 2007 nicht anwendbar, weil es an einer rechtsverbindlichen Förderzusage fehle. Auch wenn der Darlehensbescheid vom 23. September 1985 einen Verwaltungsakt darstelle, handele es sich nicht um eine Förderzusage, die die einzelnen Bestimmungen und Konditionen festlege. Insoweit habe die Landeskreditbank die zweite Stufe der Förderung - das „wie“ - zivilrechtlich ausgestaltet, so dass auch die Rückförderung des Darlehens nur auf bürgerlich-rechtlicher Ebene erfolgen könne. Darüber hinaus solle § 26 LWoFG 2007 - wie § 26 Abs. 2 Satz 2 LWoFG 2007 belege - die Rückforderung einer nicht gerechtfertigten Förderung ermöglichen. Einer solchen Rückforderung stehe jedoch die Bindungswirkung der bestandskräftigen Förderzusage entgegen, die nur unter den Voraussetzungen der §§ 48 und 49 LVwVfG aufgehoben werden könne. Die Jahresfrist des § 49 Abs. 3 Satz 2 in Verbindung mit § 48 Abs. 4 LVwVfG sei indes verstrichen, so dass ein Widerruf nunmehr ausscheide. Ohne einen solchen Widerruf stünden sich Leistungsgewährung und Rückforderung jedoch als widersprüchliche Verfügungen gegenüber, so dass § 26 LWoFG 2007 gegen den rechtssystematisch einschlägigen § 49 Abs. 3 LVwVfG verstoße. Unabhängig davon sei die Entscheidung der Beklagten ermessensfehlerhaft, weil das durch § 26 LWoFG eingeräumte intendierte Ermessen auf Fälle abziele, in denen - entsprechend § 13 Abs. 4 LWoFG - in der Förderzusage auf die Rechtsfolgen nach §§ 3 und 25 ff. LWoFG hingewiesen worden sei, und insgesamt ein atypischer Fall vorliege.

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Mit Schriftsätzen vom 29. September 2020 und vom 20. Oktober 2020 haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit die Beklagte dem Widerspruch der Klägerin abgeholfen hat.

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Im Übrigen beantragt die Klägerin,

25

den Bescheid der Beklagten vom 9. Mai 2019 betreffend den Verstoß gegen die Belegungsbindung in Gestalt des Teilabhilfebescheids der Beklagten vom 20. September 2020 aufzuheben.

26

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor, dass der Darlehensbescheid vom 23. September 1985 als Förderzusage im Sinne des § 13 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 anzusehen sei, mit dem die Landeskreditbank auf Grundlage des damaligen Landeswohnbauförderprogramms ein Kapitalmarktdarlehen aus öffentlichen Mitteln nebst öffentlichen Baudarlehen gewährt habe. Dass die der Beklagten übermittelte Mehrfertigung keine Anlagen enthalten habe, rechtfertige nicht die Annahme, dass diese auch dem an die Eheleute O. gerichteten Bescheid nicht beigelegen hätten. Als ausstellende Behörde lasse der Darlehensbescheid vom 23. September 1985 die Landeskreditbank erkenne. Eine Unterschrift oder Namenswiedergabe sei nach § 37 Abs. 5 Satz 1 LVwVfG entbehrlich. § 26 LWoFG 2007 sei nicht als Sanktionsvorschrift, sondern als Instrument zur teilweisen Abschöpfung rechtswidrig erlangter Vorteile zu sehen. § 49 LVwVfG sei nicht einschlägig, weil § 26 Abs. 1 LWoFG 2007 nur die Erhebung von auf die Dauer der Verletzung öffentlich-rechtlicher Bindungen bezogenen Geldleistungen ermögliche, den Darlehensbescheid aber unberührt lasse. Der Fall der Darlehenskündigung sei in § 28 LWoFG2007 geregelt. Zwar treffe es zu, dass sich gegebenfalls zwei Verfügungen gegenüber stünden. Dies sei jedoch nicht widersprüchlich, weil der Bescheid nach § 26 LWoFG 2007 lediglich die rechtswidrig erlangten Vorteile abschöpfe, während der Darlehensbescheid unangetastet bleibe. Insoweit habe es der Wohnungseigentümer in der Hand, Maßnahmen nach § 26 LWoFG 2007 durch bestimmungsgemäße Vermietung abzuwenden. Die Verpflichtung zur Vorlage von Wohnberechtigungsscheinen ergebe sich aus Seite 5 des Darlehensbescheids, der fünfzehn der geförderten Wohnungen der Vermietung an „Wohnungssuchende in Wohnungsnotstand“ vorbehalte. Diese Darlehensbestimmungen gälten aus sich heraus und seien auch ohne Kontrolle selbstständig einzuhalten. Ein Mitverschulden der Beklagten liege daher nicht vor.

29

Die Wohnung Nr. 2 sei zunächst von den Eheleuten Sa. bewohnt worden, werde mittlerweile aber nur noch von Frau Sa. bewohnt. Ein Wohnberechtigungsschein für Frau Sa. liege erst ab dem 7. März 2019 vor, so dass die Geldleistung in Höhe von 410,00 Euro zu Recht festgesetzt worden sei. Die im Hinblick auf die Belegung der Nr. 3 ursprünglich festgesetzte Geldleistung sei nach Vorlage eines Wohnberechtigungsscheins durch die jetzigen Eigentümer aufgehoben worden. Hinsichtlich der Wohnung Nr. 4 sei der Beklagten am 5. Juli 2019 ein Mietvertrag vorgelegt worden, der eine Vermietung an das Ehepaar Sch. ab dem 1. März 2007 (statt ab dem 1. Januar 1987) belege. Die insoweit festgesetzte Geldleistung sei daher auf 3.344 Euro herabgesetzt, im Übrigen aber aufrechterhalten worden, weil ein Wohnberechtigungsschein auch weiterhin nicht vorliege. Der zugrunde gelegte Wert der Förderung von 1,07 Euro pro Quadratmeter sei der Beklagten auf Anfrage von der L-Bank mit Blick auf Nummer 21.2.3 DH-LWoFG 2010 mitgeteilt worden.

30

Dem Gericht lag die Verwaltungsakte der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze, die Gerichtsakte und die vorgenannte Behördenakte verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Soweit die Beklagte dem Widerspruch mit dem Teilabhilfebescheid vom 28. September 2020 abgeholfen hat und die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

32

Die im Übrigen aufrecht erhaltene Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

I.

33

Die Klage ist zulässig.

34

Die als Anfechtungsklage statthafte Klage ist nach § 75 Satz 1 VwGO abweichend von § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO auch vor Durchführung des behördlichen Widerspruchsverfahrens zulässig, weil die Dreimonatssperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO seit Einlegung des Widerspruchs am 23. Mai 2019 verstrichen ist. Das Verfahren war auch nicht unter Anwendung des § 75 Satz 3 VwGO auszusetzen, weil ein zureichender Grund dafür, dass über den Widerspruch der Klägerin noch nicht vollumfänglich entschieden wurde, nicht ersichtlich ist. Insbesondere ist kein Grund dafür erkennbar, dass die Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 9. Mai 2019 auch nach Erlass der Teilabhilfeentscheidung vom 28. September 2020 im Übrigen nicht an das nach § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO und § 9 Abs. 6 Satz 3 LWoFG zuständige Regierungspräsidium Karlsruhe abgegeben hat.

II.

35

Der angegriffene Festsetzungsbescheid der Beklagten vom 9. Mai 2019 in Gestalt ihres Teilabhilfebescheids vom 28. September 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten, soweit er für die Wohnung Nr. 2 des geförderten Vorhabens Geldleistungen in Höhe von 395,20 Euro (Ziffer 1 des Bescheids vom 9. Mai 2019) und für die Wohnung Nr. 4 des geförderten Vorhabens in Höhe von 3.040 Euro (Ziffer 3 des Bescheids vom 9. Mai 2019 in Gestalt der Ziffer 3 des Teilabhilfebescheids vom 28. September 2020) festsetzt. Im Übrigen ist der hier gegenständliche Bescheid der Beklagten vom 9. Mai 2019 in Gestalt ihres Teilabhilfebescheids vom 28. September 2020 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

36

1. Als Ermächtigungsgrundlagen für den angegriffenen Leistungsbescheid kommen vorliegend § 26 Abs. 1 Satz 1 des Landeswohnraumförderungsgesetzes (LWoFG) vom 11. Dezember 2007 (GBl. S. 581) in der bis einschließlich 13. Mai 2020 geltenden Fassung (im Folgenden: LWoFG 2007) sowie - bezogen auf den Zeitraum vom 1. März bis zum 31. Dezember 2007 - § 25 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes (WoBindG) in der Fassung vom 13. September 2001 (BGBl. I S. 2404), zuletzt geändert durch Art. 87 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407, 2417 - im Folgenden WoBindG 2007) in Betracht.

37

Im Hinblick auf den letztgenannten Zeitraum kann die Festsetzung einer Geldleistung nicht auf die Bestimmungen des Landeswohnraumförderungsgesetzes gestützt werden. Zwar findet nach § 29 Satz 1 LWoFG das zum 1. Januar 2008 in Kraft getretene Landeswohnraumförderungsgesetz in seiner aktuellen Fassung - also mit den durch Art. 1 des Gesetzes vom 7. Mai 2020 (GBl. S. 253) erlassenen Änderungen - Anwendung auf Wohnungen, für die - wie hier - die Förderentscheidung vor seinem Inkrafttreten getroffen wurde, soweit nicht im Folgenden Abweichendes bestimmt ist. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 LWoFG ist bei der Erhebung von Geldleistungen oder der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten jedoch das im Zeitpunkt des Verstoßes geltende Recht zu Grunde zu legen. Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Geldleistungen für Verstöße bis einschließlich 31. Dezember 2007 ist daher § 25 Abs. 1 WoBindG 2007 (vgl. zur Abgrenzung zu § 33 Satz 1 des Wohnraumförderungsgesetzes - WoFG - vom 13.9.2001 [BGBl. I S. 2376] § 50 Abs. 1 Nr. 1 WoFG i. V. m. § 1 WoBindG sowie Nr. 1 der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg zur Sicherung von Bindungen in der sozialen Wohnraumförderung vom 12. Februar 2002 [VwV-SozWo 2002]). Die Anwendbarkeit des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 auf die darauffolgenden Zeiträume folgt ebenfalls aus § 30 Abs. 2 Satz 1 LWoFG.

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2. Der Bescheid ist formell rechtmäßig.

39

Die Zuständigkeit der Beklagten ergibt sich aus § 9 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007 und § 1 Abs. 1 Satz 1 und 3 der Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums über Zuständigkeiten nach dem Landeswohnraumförderungsgesetz (ZuständigkeitsVO-LWoFG) vom 9. Oktober 2009 (GBl. 2009, S. 541).

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Die Klägerin wurde vor Erlass des Bescheids angehört (§ 28 Abs. 1 LVwVfG).

41

3. Der Bescheid ist jedoch zum Teil materiell rechtswidrig.

42

Die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 lagen im Hinblick auf die Wohnung Nr. 2 des geförderten Vorhabens im Zeitraum vom 1. November 2013 bis zum 31. Dezember 2015 sowie im Hinblick auf die Wohnung Nr. 4 des geförderten Vorhabens im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 30. April 2016 vor. Ermessensfehler sind insoweit nicht erkennbar. Im Zeitraum vom 26. bis zum 31. Oktober 2013 sind bezüglich der Wohnung Nr. 2 die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 dagegen nicht erfüllt (vgl. unten II. 3. e) cc)). Für den Zeitraum vom 1. März bis 31. Dezember 2007 dürften bezüglich der Wohnung Nr. 4 zwar die Voraussetzungen des § 25 WoBindG 2007 vorgelegen haben. Allerdings leidet der Bescheid insoweit an einem Ermessensfehler (unten II. 3. g)).

43

a) Gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 und des § 25 WoBindG 2007 bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Norm mit Blick auf konkurrierende Regelungen über die Aufhebung der Förderzusage gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit verstieße.

44

Die Klägerin weist insoweit zutreffend darauf hin, dass die Erhebung einer Geldleistung für Zeiten der Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Bindungen geförderten Wohnraums nach Maßgabe dieser Vorschrift nicht der repressiven Sanktionierung ordnungswidrigen Verhaltens dient, weil § 27 LWoFG 2007 insoweit eigene Bußgeldvorschriften enthält. Entgegen der Annahme der Klägerin dient die Festsetzung von Geldleistungen jedoch auch nicht der Rückforderung einer nicht gerechtfertigten Förderung, sondern dem Ausgleich des Schadens, der der öffentlichen Hand durch einen Gesetzesverstoß entsteht (vgl. Nr. 9.3 Satz 1 VwV-SozWo [zu § 33 WoFG, § 25 WoBindG]) sowie der Abschöpfung von Vorteilen, die der Verfügungsberechtigte oder ein Dritter durch einen Verstoß gegen einzelne Regelungen erlangen (vgl. LT-Drs. 14/1767, S. 81; Nr. 21.1 DH-LWoFG 2010). Er dient daher nicht der Rückabwicklung der durch den Förderungsbescheid bewilligten und auf Grundlage eines Darlehensvertrags ausgekehrten öffentlich-rechtlichen Förderung (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 11.8.2016 - 3 K 2786/15 - juris Rn. 58, 62 ff.), die - freilich erst nach Aufhebung der Förderzusage - § 28 LWoFG 2007 ermöglicht, sondern - gegebenenfalls auch nach vollständiger Rückzahlung des Darlehens (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007) - der Kompensation einer jedenfalls partiellen Verfehlung des öffentlich-rechtlichen Förderungszwecks. Ausgehend von diesem besonderen Zweck und dem Regelungsgehalt der festgesetzten Geldleistung entfalten vorliegend auch §§ 48 bis 49a LVwVfG - insbesondere § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder 2 LVwVfG - keine Sperrwirkung oder verdrängende Wirkung.

45

b) Der Erhebung einer Geldleistung im Wege der einseitigen Festsetzung durch Verwaltungsakt steht auch nicht entgegen, dass die Landeskreditbank sich zur Ausreichung der durch Darlehensbescheid vom 23. September 1985 bewilligten Förderung eines Darlehensvertrags bedient hat.

46

Zwar berechtigt § 28 LWoFG 2007 die Bewilligungsstelle, den Darlehensvertrag - nach Aufhebung der durch Verwaltungsakt erlassenen Förderzusage - mit Wirkung für die Zukunft zu kündigen. Insoweit weist der Kläger zu Recht darauf hin, dass aus der Kündigung erwachsende Ansprüche gegebenenfalls im Wege der Leistungsklage geltend zu machen wären und nicht durch Verwaltungsakt tituliert werden könnten. Parallel hierzu ermächtigt § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 die nach § 9 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007 und § 1 Abs. 1 Satz 1 und 3 ZuständigkeitsVO-LWoFG zuständige Stelle jedoch ausdrücklich dazu, für die Zeit des Verstoßes gegen die Vorschriften von §§ 15, 17, 18, 19 Abs. 2 und 3 oder § 20 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007 von dem Verfügungsberechtigten, dem Vermieter oder deren Beauftragten Geldleistungen durch Verwaltungsakt zu erheben. Dies entspricht der Systematik des § 25 des Wohnungsbindungsgesetzes in der Fassung vom 30. Juli 1980 (BGBl. I S. 1120), der in Abs. 1 und 2 vergleichbare Befugnisse der zuständigen Stelle enthielt. Auch das in Nr. 22 der „Allgemeinen Bedingungen“ der Landeskreditbank Baden-Württemberg angesprochene Recht zum Widerruf des Darlehensbescheids und zur außerordentlichen Kündigung des Darlehens steht einer Erhebung von Geldleistungen durch Verwaltungsakt durch die Beklagte daher vorliegend nicht entgegen.

47

Vielmehr handelt es sich bei der Regelung des § 26 LWoFG 2007 um die Folge der öffentlich-rechtlichen Bindung des durch öffentliche Baudarlehen geförderten Wohnraums. Dabei wurde über das „Ob“ dieser Förderung entsprechend der sogenannten „Zwei-Stufen-Theorie“ öffentlich-rechtlich durch Verwaltungsakt entschieden, wohingegen die Ausgestaltung der Förderung im Übrigen privat-rechtlich im Rahmen eines Darlehensvertrages erfolgte.

48

c) Die auf Grundlage des Darlehensbescheids vom 23. September 1985 geförderten Wohnungen Nr. 2 und 4 unterlagen in den hier maßgeblichen Zeiträumen öffentlich-rechtlichen Bindungen unter anderem nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 LWoFG 2007. Nach dieser Vorschrift darf der Vermieter die Mietwohnung nach Maßgabe der Förderzusage nur einem Wohnungssuchenden im Sinne des § 4 Abs. 7 LWoFG 2007 zum Gebrauch überlassen, dessen Wohnberechtigung sich aus einem in Baden-Württemberg ausgestellten und vom Wohnungssuchenden übergebenen Wohnberechtigungsschein ergibt.

49

aa) § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 findet nach § 29 Satz 1 und § 30 Abs. 2 LWoFG auch Anwendung auf Wohnungen, für die die Förderentscheidung - wie hier - vor dem am 1. Januar 2008 erfolgten Inkrafttreten des Landeswohnraumförderungsgesetzes getroffen wurde. Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 LWoFG gelten vor dem Inkrafttreten des Landeswohnraumförderungsgesetzes wirksam gewordene Entscheidungen weiter. Nach der Überleitungsvorschrift des § 32 Abs. 1 Nr. 1 LWoFG findet für öffentlich geförderten Wohnraum im Sinne des Ersten Wohnungsbaugesetzes und des Zweiten Wohnungsbaugesetztes unter anderem das Wohnungsbindungsgesetz bis zum 31. Dezember 2008 in der jeweils geltenden Fassung Anwendung, hier insbesondere § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007, der jedoch der Sache nach § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 entspricht.

50

bb) Der von den Rechtsvorgängern der Klägerin erhaltenen öffentlich-rechtlichen Förderung liegt eine wirksame Förderzusage im Sinne des § 15 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 zugrunde.

51

Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 wird die Förderung durch eine Förderzusage, das heißt einen schriftlichen Zuwendungsbescheid der Bewilligungsstelle gewährt, auch wenn die Abwicklung der Förderung im Wege eines Darlehensvertrags erfolgt (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 11.8.2016 - 3 K 2786/15 - juris Rn. 58, 62 ff.). Insoweit war die Landeskreditbank Baden-Württemberg als Rechtsvorgängerin der L-Bank Baden-Württemberg nach § 13 Abs. 1 Satz 1 WoBindG in der Fassung vom 22. Juli 1982 (BGBl. I S. 972), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 11. Juli 1985 (BGBl. I S. 1277, 1280 - im Folgenden: WoBindG 1985) berechtigt, einen Bescheid über die Bewilligung der öffentlichen Mittel (Bewilligungsbescheid) zu erlassen. Dabei waren die für private Bauherren geltenden Fördervoraussetzungen der §§ 33 ff. des Zweiten Wohnungsbaugesetzes in der Fassung vom 11. Juli 1985 (BGBl. I S. 1284 - im Folgenden: II. WoBauG 1985) zu prüfen.

52

Die mit Gesetz über die Landeskreditbank Baden-Württemberg vom 11. April 1972 (GBl. S. 129), geändert durch Art. 41 der Verordnung des Innenministeriums vom 19. März 1985 (GBl. S. 71, 76 - im Folgenden: LKredBkG BW 1985) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtete Landeskreditbank (§ 1 Abs. 2 LKredBkG BW 1985) handelte insoweit als „anerkanntes Organ der staatlichen Wohnungspolitik“ (§ 3 Abs. 4 Satz 2 LKredBkG BW 1985) im Rahmen ihrer Aufgabe, das Land bei der Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben zu unterstützen und insbesondere der Förderung des Wohnungs- und Siedlungswesens, der Gemeindesanierung und -entwicklung, der gewerblichen Wirtschaft und der Land- und Forstwirtschaft sowie der Verbesserung der Infrastruktur mitzuwirken (§ 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 LKredBkG BW 1985). Sie handelte insoweit als Hoheitsträger und folglich als „Behörde“ im Sinne des § 1 Abs. 4 und § 35 Satz 1 LVwVfG.

53

Der mithin als Verwaltungsakt erlassene Darlehensbescheid vom 23. September 1985, gegen den die Eheleute O. nicht mit Widerspruch und Klage vorgegangen sind, ist nach § 43 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG jedoch unabhängig von seiner Rechtmäßigkeit mit dem Inhalt wirksam geworden, mit dem er bekannt gegeben wurde, soweit Nichtigkeitsgründe im Sinne des § 44 Abs. 1 und 2 LVwVfG nicht vorliegen. Hierfür ist vorliegend jedoch nichts ersichtlich, zumal der Kopf des Bescheids die Landeskreditbank Baden-Württemberg eindeutig als erlassende Behörde erkennen lässt (§ 44 Abs. 2 Nr. 1, § 37 Abs. 3 Satz 1 Var. 1 LVwVfG). Mögliche Mängel der im Kopf des Bescheids enthaltenen Namenswiedergabe des handelnden Sachbearbeiters, die den Anforderungen des § 37 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG möglicherweise im Hinblick auf die Abschluss- und Nachweisfunktion der (die Unterschrift ersetzenden) Namenswiedergabe nicht genügt, führen im Gegenschluss zu § 44 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG demgegenüber nicht zur Nichtigkeit des wirksam bekanntgegebenen Verwaltungsakts, sondern sind vielmehr sogar regelmäßig - ohne dass es vorliegend darauf ankäme - nach Maßgabe des § 46 LVwVfG unbeachtlich (vgl. Stelkens in ders./Bonk/Sachs, VwVfG, § 37 Rn. 106 m. w. N.). Sie rechtfertigen insbesondere nicht die Annahme, dass die Landeskreditbank Baden-Württemberg vorliegend auch auf der ersten Stufe der Förderung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag (an Stelle eines Verwaltungsaktes) handeln wollte.

54

cc) Die auf dieser Grundlage geförderten Mietwohnungen Nr. 2 und 4 unterlagen auch einer öffentlich-rechtlichen Bindung im Hinblick auf die Überlassung an Wohnungssuchende im Sinne des § 4 Abs. 7 LWoFG 2007, deren Wohnberechtigung sich aus einem vom Wohnungssuchenden übergebenen Wohnberechtigungsschein ergibt, „nach Maßgabe der Förderzusage“ (§ 15 Abs. 1 LWoFG 2007). Denn unmittelbar aus Seite 5 des Darlehensbescheids vom 23. September 1985 ergibt sich, dass eine Nutzung der vorbehaltenen Wohnungen für „Schwerbehinderte“ (eine Wohnung) und für „Wohnungssuchende in Wohnungsnotstand“ (15 Wohnungen) vorbehalten war. Diese Begrifflichkeiten beziehen sich ersichtlich auf die in § 5 Abs. 1 WoBindG 1985 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 II. WoBauG 1985 geregelten Voraussetzungen für die Ausstellung einer Bescheinigung über die Wohnberechtigung für Wohnungssuchende und die dort in Bezug genommenen Einkommensgrenzen. Auf die Wirksamkeit und den genaueren Inhalt der im Bescheid vom 23. September 1985 in Bezug genommenen „Auflagen“ und „besonderen Bestimmungen“, die nicht zu den Akten der Beklagten gelangt sind, kommt es daher nicht an (vgl. auch § 13 Abs. 3 WoBindG 1985). Denn jedenfalls bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass deren Inhalt im Widerspruch zu den auf Seite 5 des Bescheids genannten Vorbehalten stehen könnte. Insbesondere entspricht die in § 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 geregelte Beschränkung der Gebrauchsüberlassung an Inhaber eines Wohnberechtigungsscheins in der Sache der sich bereits aus § 4 Abs. 2 Satz 1, § 5 und § 15 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 1985 ergebenden Beschränkung.

55

d) Der Annahme eines Verstoßes gegen § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 und § 32 Abs. 1 LWoFG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007 steht nicht entgegen, dass der Förderbescheid vom 23. September 1985 nicht gegenüber der Klägerin, sondern gegenüber den Eheleuten O. ergangen war. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 unterliegt aufgrund der Förderzusage nicht der Adressat, sondern das geförderte Objekt öffentlich-rechtlichen Bindungen, die auch gegenüber etwaigen Rechtsnachfolgern fortwirken (§ 3 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007). Gleiches galt für die öffentlich-rechtlichen Bindungen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 1985, die - unabhängig von einem Übergang der Verfügungsbefugnis (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1, § 17 Abs. 1 WoBindG 1985) - neu geschaffenen öffentlich geförderten Wohnungen anhafteten (§§ 1 und 13 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 1985). Sie endeten nach Maßgabe der - gegenüber § 16 Abs. 1 und 6 WoBindG 1985 günstigeren - Bestimmungen des § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LWoFG 2007 mit Ende des achten Kalenderjahres nach dem Jahr der vollständigen (vorzeitigen) Rückzahlung des Darlehens, sofern nicht das Ende der Bindungen nach der Förderzusage vorher eintritt. Da die auf die Wohnungen Nr. 2 und 4 entfallenden Anteile der öffentlichen Baudarlehen am 22. Mai 2015 vorzeitig getilgt wurden, bestehen die öffentlich-rechtlichen Bindungen der Wohnungen noch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung fort.

56

e) In den in den Anwendungsbereich des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 fallenden Zeiträumen ab dem 1. Januar 2008 liegen hinsichtlich der Wohnungen Nr. 2 und 4 Verstöße gegen die Belegungsbindung des § 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 vor, weil diese in diesem Zeitraum Personen überlassen wurden, deren Wohnberechtigung sich nicht aus einem in Baden-Württemberg ausgestellten und vom Wohnungssuchenden übergebenen Wohnberechtigungsschein ergab.

57

aa) Der Annahme eines Belegungsverstoßes steht insbesondere nicht entgegen, dass die Beklagte formelle oder materielle Belegungsverstöße in der Vergangenheit geduldet haben könnte. Insbesondere bedurfte eine unter den Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 LWoFG 2007 mögliche Freistellung von einer Belegungsbindung nach § 21 Abs. 1 Satz 4 LWoFG 2007 der Schriftform, so dass von einer „jedenfalls mündlichen“ oder gar konkludenten Freistellung nicht ausgegangen werden kann. Gleiches gilt gemäß § 32 Abs. 1 LWoFG für etwaige Freistellungen im Zeitraum vom 1. Juli 1980 bis zum 31. Dezember 2008 (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 1 WoBindG 1980). Zwar enthält § 7 Abs. 1 WoBindG in der ab 1. Januar 2002 geltenden Fassung vom 13. September 2001 (BGBl. I S. 2404), der auf eine entsprechende Anwendung des § 30 WoFG verweist, keine entsprechende Formvorschrift. Jedoch macht § 30 Abs. 1 WoFG die Freistellung von Belegungsbindungen jedenfalls grundsätzlich davon abhängig, dass der Verfügungsberechtigte einen Ausgleich zum Beispiel in Form eines Belegungsrechts für Ersatzwohnungen einräumt oder einen Geldausgleich in angemessener Höhe leistet. Dass eine solche Ausgleichsleistung mündlich vereinbart worden wäre oder die Beklagte nach Maßgabe des § 30 Abs. 3 und 1 Nr. 2 WoFG von einem Ausgleich abgesehen hätte, ist vorliegend jedoch ebenfalls nicht ersichtlich.

58

bb) Die Klägerin hat die Wohnung Nr. 2 im November 2013 der Mieterin Sa. überlassen, die erst seit dem 7. März 2019 über einen Wohnberechtigungsschein verfügt. Die Wohnung Nr. 4 wurde dem Ehepaar Sch. bereits ab dem 1. März 2007 überlassen, das jedenfalls nach dem Auszug der gemeinsamen Kinder aus der bis dato bewohnten Familienwohnung nicht mehr über einen Wohnberechtigungsschein verfügt haben dürfte (vgl. zur Befristung von Wohnberechtigungsscheinen § 5 WoBindG 2007 und § 27 Abs. 2 Satz 1 WoFG). Das Ehepaar verfügte zudem zu keinem Zeitpunkt über einen Wohnberechtigungsschein im Hinblick auf die im Jahr 2007 bezogene Wohnung. Auf den von der Klägerin im Verwaltungsverfahren erhobenen Einwand, dass die Voraussetzungen einer Wohnberechtigung in diesen Zeiträumen jedenfalls in der Sache vorgelegen hätten, kommt es - jedenfalls auf Tatbestandsseite der §§ 26 und 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 und § 32 Abs. 1 LWoFG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007 (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.1981 - 8 C 72.80 - BVerwGE 64, 105, juris Rn. 23; Beschluss vom 13.8.1999 - 5 B 130.98 -, juris Rn. 3 zu § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG) - nicht an, weil § 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 - wie bereits § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG in der Fassung vom 30. Juli 1980 (BGBl. I, 1120) und alle darauffolgenden Normfassungen - die Überlassung der Wohnung ausdrücklich vom Vorliegen und der Übergabe einer Bescheinigung über die Wohnberechtigung abhängig macht.

59

cc) Kein Verstoß kann im Hinblick auf die Wohnung Nr. 2 hingegen für den Zeitraum vom 26. Oktober 2013 bis zum 31. Oktober 2013 angenommen werden, weil § 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 nicht an den Abschluss eines Mietverhältnisses, sondern an die tatsächliche Gebrauchsüberlassung der Wohnung anknüpft. Insoweit spricht jedoch alles dafür, dass der von der Beklagten benannte 26. Oktober 2013 nicht den Zeitpunkt der Gebrauchsüberlassung, die üblicherweise zum Monatsersten erfolgt, sondern den Zeitpunkt des Abschlusses des Mietvertrags bezeichnet. Da die Beklagte auch in der mündlichen Verhandlung keine Angaben dazu machen konnte, auf welcher tatsächlichen Basis sie einen Verstoß dennoch bereits ab dem 26. Oktober 2013 angenommen hat und sie insoweit schon keinen entsprechenden Mietvertrag vorlegen konnte, aus dem sich die Zeitpunkte des Vertragsschlusses und der beabsichtigten Gebrauchsüberlassung gegebenenfalls hätten ergeben können, kann ein Verstoß für diesen Zeitraum nicht festgestellt werden. Auf eine mögliche Verletzung von Mitteilungspflichten nach § 17 Abs. 3 LWoFG 2007 hat die Beklagte die Verfügung indes nicht gestützt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.1981 - 8 C 72.80 - BVerwGE 64, 105, juris Rn. 21 zu § 25 WoBindG). Der Bescheid ist daher insoweit rechtswidrig.

60

f) Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 kann die zuständige Stelle für die Zeit des Verstoßes gegen die Vorschriften von §§ 15, 17, 18, 19 Abs. 2 und 3 oder § 20 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007 von dem Verfügungsberechtigten, dem Vermieter oder deren Beauftragten durch Verwaltungsakt Geldleistungen je Quadratmeter Wohnfläche der Wohnung, auf die sich der Verstoß bezieht, erheben. Für die Bemessung der Geldleistungen sind - soweit hier maßgeblich - die Art des Verstoßes und der Wert der Förderung von Bedeutung (§ 26 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007). Die Geldleistung darf den Wert der Förderung nicht übersteigen (§ 26 Abs. 2 Satz 2 LWoFG 2007). Die Entscheidung steht im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde, das - anders als nunmehr nach § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG in der Fassung vom 7. Mai 2020 (GBl. S. 253) - nicht im Sinne einer Soll-Vorschrift als intendiertes Ermessen ausgestaltet ist. Soweit der Beklagten insoweit Ermessen eingeräumt ist, prüft das Verwaltungsgericht nicht die Zweckmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung, sondern lediglich, ob gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO). Ausgehend hiervon ist die Ermessensausübung der Beklagten im Bescheid vom 9. Mai 2019 in Gestalt ihres Teilabhilfebescheids vom 28. September 2020 (nur) im nachfolgend ausgeführten Umfang zu beanstanden.

61

aa) Die Beklagte hat jedoch zu Recht davon abgesehen, mögliche eigene Nachlässigkeiten bei der Überwachung der Belegungsbindung in Form eines Mitverschuldens in die eigenen Ermessenserwägungen einzustellen. Hiergegen spricht bereits, dass die Erhebung von Geldleistungen nach § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 - anders als nach § 25 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 2007 (siehe unten II. g) - nach einer bewussten Entscheidung des Gesetzgebers nicht verschuldensabhängig ausgestaltet ist (vgl. LT-Drs. 14/1767, S. 81; Nr. 21.1 DH-LWoFG 2010). Darüber hinaus erfolgt die Überwachung der Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Bindungen im Interesse der Schonung öffentlicher Haushalte und der effektiven Verwirklichung der Förderungszwecke, nicht aber im Interesse des Vermieters oder Verfügungsberechtigten, die nach § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 (sowie § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007) zur selbstständigen Überprüfung der Berechtigungsnachweise und nach § 15 Abs. 5 LWoFG 2007 (sowie § 4 Abs. 6 WoBindG 2007) zur unverzüglichen oder fristgerechten Vorlage der Wohnungsberechtigungsscheine bei der zuständigen Stelle verpflichtet sind (vgl. OVG NRW, Urteil vom 18.2.1998 - 14 A 1321/96 -, juris Rn. 30 zu § 25 WoBindG). Die Annahme eines im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessenausübung beachtlichen Mitverschuldens käme daher allenfalls - wenn überhaupt - dann in Betracht, wenn die zuständige Stelle im maßgeblichen Zeitraum von den Verstößen Kenntnis gehabt hätte oder eine tatsächlich vorgenommene Belegungskontrolle fehlerhaft durchgeführt hätte (vgl. OVG NRW, Urteile vom 15.12.1993 - 14 A 2168/91 -, juris Rn. 39 ff. sowie vom 18.2.1998 - 14 A 1321/96 -, juris Rn. 30 ff. zum - allerdings verschuldensabhängig ausgestalteten - § 25 Abs. 1 WoBindG). Hierfür ist vorliegend jedoch nichts ersichtlich.

62

bb) Zu Recht hat die Beklagte auch nicht ganz oder teilweise von der Festsetzung einer Geldleistung abgesehen, weil die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung eines Wohnberechtigungsscheins möglicherweise vorgelegen haben könnten. Zwar sieht Nummer 21.2.2 DH-LWoFG 2010 ein Absehen von der Festsetzung einer Geldleistung insbesondere dann vor, wenn dem ohne Wohnberechtigungsschein eingezogenen Mieter nachträglich ein solcher erteilt wird. Dies gilt jedoch nur dann, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung eines Wohnberechtigungsscheins bei nachträglicher Antragstellung schon bei Bezug der Wohnung vorlagen. Im Übrigen können Geldleistungen für die Zeit bis zur Ausstellung des Wohnberechtigungsscheins gefordert werden. Ausgehend von der gesetzlichen Systematik des § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 und des § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007, die die Überlassung einer belegungsgebundenen Wohnung ausdrücklich von der Übergabe eines Wohnberechtigungsscheins abhängig machen, trägt die Darlegungs- und materielle Beweislast für das Vorliegen der Berechtigungsvoraussetzungen jedoch der Vermieter. Dieser ist die Klägerin nicht im Ansatz nachgekommen, zumal die materielle Wohnberechtigung nach § 5 WoBindG 2007 in Verbindung mit § 27 Abs. 3 Satz 1 WoFG ebenso wie nach § 15 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007 sowohl von der Anzahl der Haushaltsangehörigen als auch der Einhaltung spezifischer Einkommensgrenzen abhängt. Aus dem von der Klägerin behaupteten Vorliegen eines Wohnberechtigungsscheins oder einer materiellen Wohnberechtigung einzelner Mieter in früheren oder späteren Zeiträumen kann daher nicht darauf geschlossen werden, dass die Wohnungssuchenden und ihre Haushaltsangehörigen im konkret in Rede stehenden Zeitraum ebenfalls materiell wohnberechtigt waren.

63

cc) Vielmehr hat sich die Beklagte im Hinblick auf den hier in Rede stehenden Zeitraum - soweit die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 vorliegen - zu Recht an der Art der Verstöße und dem Wert der Förderung orientiert (§ 26 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007).

64

(1) Hinsichtlich der Art des Verstoßes hat sie im Hinblick auf die Fehlbelegung der Wohnung Nr. 4 einen schweren Belegungsverstoß angenommen, weil die Mietwohnung an Nichtberechtigte überlassen wurde, und einen Sockelbetrag von 0,50 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat zugrunde gelegt. Dies entspricht den ermessenslenkenden Leitlinien der Nummer 21.2.1 DH-LWoFG 2010 und ist nicht zu beanstanden. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass im Hinblick auf den Zeitraum vor Erlass der DH-LWoFG 2010 für die Klägerin günstigere Verwaltungsvorschriften oder eine günstigere Verwaltungspraxis gegolten hätten. Die Festsetzung eines Teilbetrags von 3.040 Euro (100 [Monate] x 0,50 Euro x 60,8 [qm]) für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 30. April 2016 begegnet daher keinen rechtlichen Bedenken (vgl. für den Zeitraum vom 1. März 2007 bis zum 31. Dezember 2007 allerdings unten II. g).

65

(2) Demgegenüber hat die Beklagte im Hinblick auf die Fehlbelegung der Wohnung Nr. 2 im Zeitraum vom 26. Oktober 2013 bis zum 31. Dezember 2015 einen nur minderschweren Belegungsverstoß wegen Überschreitung der angemessenen Wohnungsgröße um 15,8 qm (vgl. Nr. 21.2.1 DH-LWoFG 2010) mit einem Sockelbetrag von 0,25 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat angenommen und hieraus - ausgehend von 26 Monaten (vgl. hierzu den nächsten Abschnitt) und einer Gesamtwohnfläche von 60,8 qm - einen Betrag von 395,20 Euro zutreffend angenommen. Dies ist im Grundsatz nicht zu beanstanden. Zwar spricht nach Aktenlage manches dafür, dass die Beklagte im Hinblick auf die Mieterin, die erst ab dem 7. März 2019 über einen Wohnberechtigungsschein verfügt haben dürfte, im hier maßgeblichen Zeitraum von einer Überlassung an Nichtberechtigte hätte ausgehen können, so dass sogar ein schwerer Belegungsverstoß vorgelegen hätte. Allerdings soll nach Nummer 21.2.2 3. Spiegelstrich Satz 1 DH-LWoFG 2010 eine Geldleistung aus Billigkeitsgründen nicht in der aufgrund der Schwere des Verstoßes an sich einschlägigen Höhe gefordert werden, wenn unter anderem dem ohne Wohnberechtigungsschein eingezogenen Mieter nachträglich ein solcher erteilt wird. Im Hinblick darauf ist die Anwendung des für minderschwere Belegungsverstöße geltenden Ausgleichssatzes von 0,25 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat nicht zu beanstanden.

66

Soweit im angegriffenen Bescheid für die Wohnung Nr. 2 noch ein Betrag von 410,40 Euro festgesetzt wurde, ist dieser zu kürzen. Denn die Beklagte ist anstelle von zutreffenden 26 Monaten von 27 Monaten eines Verstoßes ausgegangen. Wie oben bereits festgestellt, lagen im Oktober 2013 die Voraussetzungen des 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 nicht vor. Die Ermessensentscheidung der Beklagten ist insoweit betragsmäßig teilbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.5.1981 - 8 C 51.79 - BVerwGE 62, 230, juris Rn. 40).

67

(3) Die so bestimmten Beträge übersteigen auch nicht den einfachen Wert der Förderung (§ 26 Abs. 2 Satz 2 LWoFG 2007). Dieser bestimmt sich im Hinblick auf die Festsetzung einer einmaligen Geldleistung aus dem zeitanteilig gleichmäßig über den planmäßigen Bindungszeitraum verteilten Betrag eines Darlehens aus öffentlichen Haushalten, bei einmaligen und laufenden Zuschüssen nach dem zeitanteilig gleichmäßig über den planmäßigen Bindungszeitraum verteilten Zuschussbetrag und bei zinsverbilligten Darlehen nach dem zeitanteilig gleichmäßig über den planmäßigen Bindungszeitraum verteilten Zinsvorteil (vgl. Nr. 21.2.1 i. V. m. 21.2.3 DH-LWoFG 2010). Der so ermittelte Wert der Förderung ist auf Ersuchen der zuständigen Stelle durch die Bewilligungsstelle mitzuteilen (vgl. Nr. 21.2.3 DH-LWoFG 2010). Vorliegend bestehen auch kein Bedenken, den von der L-Bank als Rechtsnachfolgerin der Landeskreditbank Baden-Württemberg auf Ersuchen der Beklagten mitgeteilten Wert von 1,07 Euro pro Quadratmeter und Monat zugrunde zu legen. Gegen die rechnerische Richtigkeit dieses Betrages hat die Klägerin keine Einwendungen erhoben; sie sind auch nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin demgegenüber einwendet, dass der so ermittelte Wert der Förderung nicht dem tatsächlichen wirtschaftlichen Vorteil der Förderung entspreche, weil sie an eine monatliche Durchschnittsmiete von 6,00 DM pro Quadratmeter gebunden gewesen sei, obwohl die Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 17. September 1985 eine Kostendeckung erst bei einer Monatsmiete 6,89 DM pro Quadratmeter angenommen habe, rechtfertigt dies keine abweichende Betrachtung. Denn es oblag der wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit der Rechtsvorgänger der Klägerin, die ihnen bewilligten Förderdarlehen zu den im Darlehensbescheid festgesetzten Konditionen anzunehmen oder abzulehnen, ohne dass der objektive Wert der Darlehensbeträge - die im Nachgang auch tatsächlich in Anspruch genommen wurden und der öffentlichen Hand nicht zur Verfügung standen - von der mit der Inanspruchnahme der Darlehen möglicherweise verbundenen Gewinnerwartung abhängt. Soweit sich diese im Nachgang nicht - was im Übrigen nicht konkret dargetan ist - verwirklicht haben sollte, verwirklicht sich daher das wirtschaftliche Risiko der Förderungsempfänger und ihrer Rechtsnachfolger.

68

(4) Anhaltspunkte dafür, aufgrund atypischer Umstände von den für die Beklagte nur in Regelfällen verbindlichen ermessenslenkenden Bemessungssätzen abzuweichen (vgl. Nr. 21.2.1 DH-LWoFG 2010), sind nicht ersichtlich. Auch ein Fall der sonstigen Unbilligkeit im Einzelfall liegt nicht vor (vgl. Nr. 21.2.2 DH-LWoFG 2010).

69

g) Im Hinblick auf die Wohnung Nr. 4 ist die Festsetzung einer Geldleistung für den Zeitraum vom 1. März bis zum 31. Dezember 2007 ermessensfehlerhaft und unterliegt daher der Aufhebung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und § 114 Satz 1 VwGO).

70

Für diesen Zeitraum kann - wie bereits ausgeführt - die Festsetzung einer Geldleistung nur auf § 25 Abs. 1 WoBindG 2007 gestützt werden, der auf Zeiträume vor Inkrafttreten des Landeswohnraumförderungsgesetzes weiterhin Anwendung findet (§ 30 Abs. 2 LWoFG). Vorliegend kann jedoch offen bleiben, ob der in diesem Zeitraum wohl anzunehmende Verstoß gegen die Belegungsbindung des § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007 auch - wie nach § 25 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 2007 erforderlich - schuldhaft erfolgte. Denn nach § 25 Abs. 1 Satz 2 WoBindG 2007 sind für die nach Ermessen zu erfolgende Bemessung der Geldleistungen nicht - wie aber von der Beklagten unter Bezugnahme auf § 26 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007 in Verbindung mit Nummer 21.2.1 DH-LWoFG 2010 angenommen - Art und Dauer des Verstoßes sowie der Wert der Förderung, sondern ausschließlich der Wohnwert der Wohnung und die Schwere des Verstoßes maßgebend, die unter Berücksichtigung der Nummer 9.3.1 VwV-SozWo 2002 zu bestimmen sind. Im Hinblick auf den genannten Zeitraum entspricht die Ermessensausübung der Beklagten daher nicht dem Zweck der Ermächtigung.

III.

71

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 161 Abs. 2 VwGO und entspricht den jeweiligen Unterliegensanteilen. In Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens sieht die Kammer von einem Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten ab (§ 167 Abs. 2 VwGO).

72

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren besteht nicht nur in schwierigen und umfangreichen Verfahren, sondern regelmäßig bereits dann, wenn sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei für erforderlich gehalten werden durfte und es dem Beteiligten nach seiner Vorbildung, Erfahrung und seinen sonstigen persönlichen Umständen nicht zumutbar war, das Verfahren selbst zu führen (Schmidt in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 162 Rn. 29 m. w. N.). Nach diesen Maßgaben war die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch die Klägerin bereits im Vorverfahren notwendig, weil von dieser nicht erwartet werden konnte, angesichts der im Streit stehenden komplexen Fragen des Rechts der Wohnbauförderung selbst zu führen.

73

Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die vom Verwaltungsgericht zu prüfenden gesetzlichen Zulassungsgründe nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO). Insbesondere hat die Rechtsfrage nach der Befugnis der Beklagten, Geldleistungen wegen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche Bindungen durch Verwaltungsakt zu erheben, auch wenn die auf Grundlage eines Förderbescheids bewilligte Förderung im Wege eines Darlehensvertrags ausgereicht wurde, keine grundsätzliche Bedeutung. Sie ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz (vgl. § 30 Abs. 2 und § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 sowie § 25 Abs. 1 und 2 WoBindG 2007).

74

B E S C H L U S S

75

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf

76

21.778,75 Euro bis zum 21. Oktober 2020

77

sowie

78

auf 3.754,40 Euro im Hinblick auf die nach diesem Zeitpunkt entstandenen Gebührentatbestände

79

festgesetzt.

Gründe

31

Soweit die Beklagte dem Widerspruch mit dem Teilabhilfebescheid vom 28. September 2020 abgeholfen hat und die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

32

Die im Übrigen aufrecht erhaltene Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

I.

33

Die Klage ist zulässig.

34

Die als Anfechtungsklage statthafte Klage ist nach § 75 Satz 1 VwGO abweichend von § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO auch vor Durchführung des behördlichen Widerspruchsverfahrens zulässig, weil die Dreimonatssperrfrist des § 75 Satz 2 VwGO seit Einlegung des Widerspruchs am 23. Mai 2019 verstrichen ist. Das Verfahren war auch nicht unter Anwendung des § 75 Satz 3 VwGO auszusetzen, weil ein zureichender Grund dafür, dass über den Widerspruch der Klägerin noch nicht vollumfänglich entschieden wurde, nicht ersichtlich ist. Insbesondere ist kein Grund dafür erkennbar, dass die Beklagte den Widerspruch der Klägerin gegen den Bescheid vom 9. Mai 2019 auch nach Erlass der Teilabhilfeentscheidung vom 28. September 2020 im Übrigen nicht an das nach § 73 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VwGO und § 9 Abs. 6 Satz 3 LWoFG zuständige Regierungspräsidium Karlsruhe abgegeben hat.

II.

35

Der angegriffene Festsetzungsbescheid der Beklagten vom 9. Mai 2019 in Gestalt ihres Teilabhilfebescheids vom 28. September 2020 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in eigenen Rechten, soweit er für die Wohnung Nr. 2 des geförderten Vorhabens Geldleistungen in Höhe von 395,20 Euro (Ziffer 1 des Bescheids vom 9. Mai 2019) und für die Wohnung Nr. 4 des geförderten Vorhabens in Höhe von 3.040 Euro (Ziffer 3 des Bescheids vom 9. Mai 2019 in Gestalt der Ziffer 3 des Teilabhilfebescheids vom 28. September 2020) festsetzt. Im Übrigen ist der hier gegenständliche Bescheid der Beklagten vom 9. Mai 2019 in Gestalt ihres Teilabhilfebescheids vom 28. September 2020 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

36

1. Als Ermächtigungsgrundlagen für den angegriffenen Leistungsbescheid kommen vorliegend § 26 Abs. 1 Satz 1 des Landeswohnraumförderungsgesetzes (LWoFG) vom 11. Dezember 2007 (GBl. S. 581) in der bis einschließlich 13. Mai 2020 geltenden Fassung (im Folgenden: LWoFG 2007) sowie - bezogen auf den Zeitraum vom 1. März bis zum 31. Dezember 2007 - § 25 Abs. 1 des Wohnungsbindungsgesetzes (WoBindG) in der Fassung vom 13. September 2001 (BGBl. I S. 2404), zuletzt geändert durch Art. 87 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407, 2417 - im Folgenden WoBindG 2007) in Betracht.

37

Im Hinblick auf den letztgenannten Zeitraum kann die Festsetzung einer Geldleistung nicht auf die Bestimmungen des Landeswohnraumförderungsgesetzes gestützt werden. Zwar findet nach § 29 Satz 1 LWoFG das zum 1. Januar 2008 in Kraft getretene Landeswohnraumförderungsgesetz in seiner aktuellen Fassung - also mit den durch Art. 1 des Gesetzes vom 7. Mai 2020 (GBl. S. 253) erlassenen Änderungen - Anwendung auf Wohnungen, für die - wie hier - die Förderentscheidung vor seinem Inkrafttreten getroffen wurde, soweit nicht im Folgenden Abweichendes bestimmt ist. Nach § 30 Abs. 2 Satz 1 LWoFG ist bei der Erhebung von Geldleistungen oder der Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten jedoch das im Zeitpunkt des Verstoßes geltende Recht zu Grunde zu legen. Ermächtigungsgrundlage für die Erhebung von Geldleistungen für Verstöße bis einschließlich 31. Dezember 2007 ist daher § 25 Abs. 1 WoBindG 2007 (vgl. zur Abgrenzung zu § 33 Satz 1 des Wohnraumförderungsgesetzes - WoFG - vom 13.9.2001 [BGBl. I S. 2376] § 50 Abs. 1 Nr. 1 WoFG i. V. m. § 1 WoBindG sowie Nr. 1 der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg zur Sicherung von Bindungen in der sozialen Wohnraumförderung vom 12. Februar 2002 [VwV-SozWo 2002]). Die Anwendbarkeit des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 auf die darauffolgenden Zeiträume folgt ebenfalls aus § 30 Abs. 2 Satz 1 LWoFG.

38

2. Der Bescheid ist formell rechtmäßig.

39

Die Zuständigkeit der Beklagten ergibt sich aus § 9 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007 und § 1 Abs. 1 Satz 1 und 3 der Verordnung des Finanz- und Wirtschaftsministeriums über Zuständigkeiten nach dem Landeswohnraumförderungsgesetz (ZuständigkeitsVO-LWoFG) vom 9. Oktober 2009 (GBl. 2009, S. 541).

40

Die Klägerin wurde vor Erlass des Bescheids angehört (§ 28 Abs. 1 LVwVfG).

41

3. Der Bescheid ist jedoch zum Teil materiell rechtswidrig.

42

Die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 lagen im Hinblick auf die Wohnung Nr. 2 des geförderten Vorhabens im Zeitraum vom 1. November 2013 bis zum 31. Dezember 2015 sowie im Hinblick auf die Wohnung Nr. 4 des geförderten Vorhabens im Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 30. April 2016 vor. Ermessensfehler sind insoweit nicht erkennbar. Im Zeitraum vom 26. bis zum 31. Oktober 2013 sind bezüglich der Wohnung Nr. 2 die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 dagegen nicht erfüllt (vgl. unten II. 3. e) cc)). Für den Zeitraum vom 1. März bis 31. Dezember 2007 dürften bezüglich der Wohnung Nr. 4 zwar die Voraussetzungen des § 25 WoBindG 2007 vorgelegen haben. Allerdings leidet der Bescheid insoweit an einem Ermessensfehler (unten II. 3. g)).

43

a) Gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 und des § 25 WoBindG 2007 bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Es ist nicht ersichtlich, dass die Norm mit Blick auf konkurrierende Regelungen über die Aufhebung der Förderzusage gegen den rechtsstaatlichen Grundsatz der Normenklarheit verstieße.

44

Die Klägerin weist insoweit zutreffend darauf hin, dass die Erhebung einer Geldleistung für Zeiten der Verstöße gegen öffentlich-rechtliche Bindungen geförderten Wohnraums nach Maßgabe dieser Vorschrift nicht der repressiven Sanktionierung ordnungswidrigen Verhaltens dient, weil § 27 LWoFG 2007 insoweit eigene Bußgeldvorschriften enthält. Entgegen der Annahme der Klägerin dient die Festsetzung von Geldleistungen jedoch auch nicht der Rückforderung einer nicht gerechtfertigten Förderung, sondern dem Ausgleich des Schadens, der der öffentlichen Hand durch einen Gesetzesverstoß entsteht (vgl. Nr. 9.3 Satz 1 VwV-SozWo [zu § 33 WoFG, § 25 WoBindG]) sowie der Abschöpfung von Vorteilen, die der Verfügungsberechtigte oder ein Dritter durch einen Verstoß gegen einzelne Regelungen erlangen (vgl. LT-Drs. 14/1767, S. 81; Nr. 21.1 DH-LWoFG 2010). Er dient daher nicht der Rückabwicklung der durch den Förderungsbescheid bewilligten und auf Grundlage eines Darlehensvertrags ausgekehrten öffentlich-rechtlichen Förderung (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 11.8.2016 - 3 K 2786/15 - juris Rn. 58, 62 ff.), die - freilich erst nach Aufhebung der Förderzusage - § 28 LWoFG 2007 ermöglicht, sondern - gegebenenfalls auch nach vollständiger Rückzahlung des Darlehens (§ 16 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007) - der Kompensation einer jedenfalls partiellen Verfehlung des öffentlich-rechtlichen Förderungszwecks. Ausgehend von diesem besonderen Zweck und dem Regelungsgehalt der festgesetzten Geldleistung entfalten vorliegend auch §§ 48 bis 49a LVwVfG - insbesondere § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 oder 2 LVwVfG - keine Sperrwirkung oder verdrängende Wirkung.

45

b) Der Erhebung einer Geldleistung im Wege der einseitigen Festsetzung durch Verwaltungsakt steht auch nicht entgegen, dass die Landeskreditbank sich zur Ausreichung der durch Darlehensbescheid vom 23. September 1985 bewilligten Förderung eines Darlehensvertrags bedient hat.

46

Zwar berechtigt § 28 LWoFG 2007 die Bewilligungsstelle, den Darlehensvertrag - nach Aufhebung der durch Verwaltungsakt erlassenen Förderzusage - mit Wirkung für die Zukunft zu kündigen. Insoweit weist der Kläger zu Recht darauf hin, dass aus der Kündigung erwachsende Ansprüche gegebenenfalls im Wege der Leistungsklage geltend zu machen wären und nicht durch Verwaltungsakt tituliert werden könnten. Parallel hierzu ermächtigt § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 die nach § 9 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007 und § 1 Abs. 1 Satz 1 und 3 ZuständigkeitsVO-LWoFG zuständige Stelle jedoch ausdrücklich dazu, für die Zeit des Verstoßes gegen die Vorschriften von §§ 15, 17, 18, 19 Abs. 2 und 3 oder § 20 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007 von dem Verfügungsberechtigten, dem Vermieter oder deren Beauftragten Geldleistungen durch Verwaltungsakt zu erheben. Dies entspricht der Systematik des § 25 des Wohnungsbindungsgesetzes in der Fassung vom 30. Juli 1980 (BGBl. I S. 1120), der in Abs. 1 und 2 vergleichbare Befugnisse der zuständigen Stelle enthielt. Auch das in Nr. 22 der „Allgemeinen Bedingungen“ der Landeskreditbank Baden-Württemberg angesprochene Recht zum Widerruf des Darlehensbescheids und zur außerordentlichen Kündigung des Darlehens steht einer Erhebung von Geldleistungen durch Verwaltungsakt durch die Beklagte daher vorliegend nicht entgegen.

47

Vielmehr handelt es sich bei der Regelung des § 26 LWoFG 2007 um die Folge der öffentlich-rechtlichen Bindung des durch öffentliche Baudarlehen geförderten Wohnraums. Dabei wurde über das „Ob“ dieser Förderung entsprechend der sogenannten „Zwei-Stufen-Theorie“ öffentlich-rechtlich durch Verwaltungsakt entschieden, wohingegen die Ausgestaltung der Förderung im Übrigen privat-rechtlich im Rahmen eines Darlehensvertrages erfolgte.

48

c) Die auf Grundlage des Darlehensbescheids vom 23. September 1985 geförderten Wohnungen Nr. 2 und 4 unterlagen in den hier maßgeblichen Zeiträumen öffentlich-rechtlichen Bindungen unter anderem nach Maßgabe des § 15 Abs. 1 LWoFG 2007. Nach dieser Vorschrift darf der Vermieter die Mietwohnung nach Maßgabe der Förderzusage nur einem Wohnungssuchenden im Sinne des § 4 Abs. 7 LWoFG 2007 zum Gebrauch überlassen, dessen Wohnberechtigung sich aus einem in Baden-Württemberg ausgestellten und vom Wohnungssuchenden übergebenen Wohnberechtigungsschein ergibt.

49

aa) § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 findet nach § 29 Satz 1 und § 30 Abs. 2 LWoFG auch Anwendung auf Wohnungen, für die die Förderentscheidung - wie hier - vor dem am 1. Januar 2008 erfolgten Inkrafttreten des Landeswohnraumförderungsgesetzes getroffen wurde. Nach § 30 Abs. 1 Satz 1 LWoFG gelten vor dem Inkrafttreten des Landeswohnraumförderungsgesetzes wirksam gewordene Entscheidungen weiter. Nach der Überleitungsvorschrift des § 32 Abs. 1 Nr. 1 LWoFG findet für öffentlich geförderten Wohnraum im Sinne des Ersten Wohnungsbaugesetzes und des Zweiten Wohnungsbaugesetztes unter anderem das Wohnungsbindungsgesetz bis zum 31. Dezember 2008 in der jeweils geltenden Fassung Anwendung, hier insbesondere § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007, der jedoch der Sache nach § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 entspricht.

50

bb) Der von den Rechtsvorgängern der Klägerin erhaltenen öffentlich-rechtlichen Förderung liegt eine wirksame Förderzusage im Sinne des § 15 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 zugrunde.

51

Nach § 13 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 wird die Förderung durch eine Förderzusage, das heißt einen schriftlichen Zuwendungsbescheid der Bewilligungsstelle gewährt, auch wenn die Abwicklung der Förderung im Wege eines Darlehensvertrags erfolgt (vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 11.8.2016 - 3 K 2786/15 - juris Rn. 58, 62 ff.). Insoweit war die Landeskreditbank Baden-Württemberg als Rechtsvorgängerin der L-Bank Baden-Württemberg nach § 13 Abs. 1 Satz 1 WoBindG in der Fassung vom 22. Juli 1982 (BGBl. I S. 972), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 11. Juli 1985 (BGBl. I S. 1277, 1280 - im Folgenden: WoBindG 1985) berechtigt, einen Bescheid über die Bewilligung der öffentlichen Mittel (Bewilligungsbescheid) zu erlassen. Dabei waren die für private Bauherren geltenden Fördervoraussetzungen der §§ 33 ff. des Zweiten Wohnungsbaugesetzes in der Fassung vom 11. Juli 1985 (BGBl. I S. 1284 - im Folgenden: II. WoBauG 1985) zu prüfen.

52

Die mit Gesetz über die Landeskreditbank Baden-Württemberg vom 11. April 1972 (GBl. S. 129), geändert durch Art. 41 der Verordnung des Innenministeriums vom 19. März 1985 (GBl. S. 71, 76 - im Folgenden: LKredBkG BW 1985) als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts errichtete Landeskreditbank (§ 1 Abs. 2 LKredBkG BW 1985) handelte insoweit als „anerkanntes Organ der staatlichen Wohnungspolitik“ (§ 3 Abs. 4 Satz 2 LKredBkG BW 1985) im Rahmen ihrer Aufgabe, das Land bei der Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben zu unterstützen und insbesondere der Förderung des Wohnungs- und Siedlungswesens, der Gemeindesanierung und -entwicklung, der gewerblichen Wirtschaft und der Land- und Forstwirtschaft sowie der Verbesserung der Infrastruktur mitzuwirken (§ 3 Abs. 1 Satz 1 und 2 LKredBkG BW 1985). Sie handelte insoweit als Hoheitsträger und folglich als „Behörde“ im Sinne des § 1 Abs. 4 und § 35 Satz 1 LVwVfG.

53

Der mithin als Verwaltungsakt erlassene Darlehensbescheid vom 23. September 1985, gegen den die Eheleute O. nicht mit Widerspruch und Klage vorgegangen sind, ist nach § 43 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG jedoch unabhängig von seiner Rechtmäßigkeit mit dem Inhalt wirksam geworden, mit dem er bekannt gegeben wurde, soweit Nichtigkeitsgründe im Sinne des § 44 Abs. 1 und 2 LVwVfG nicht vorliegen. Hierfür ist vorliegend jedoch nichts ersichtlich, zumal der Kopf des Bescheids die Landeskreditbank Baden-Württemberg eindeutig als erlassende Behörde erkennen lässt (§ 44 Abs. 2 Nr. 1, § 37 Abs. 3 Satz 1 Var. 1 LVwVfG). Mögliche Mängel der im Kopf des Bescheids enthaltenen Namenswiedergabe des handelnden Sachbearbeiters, die den Anforderungen des § 37 Abs. 3 Satz 1 LVwVfG möglicherweise im Hinblick auf die Abschluss- und Nachweisfunktion der (die Unterschrift ersetzenden) Namenswiedergabe nicht genügt, führen im Gegenschluss zu § 44 Abs. 2 Nr. 1 LVwVfG demgegenüber nicht zur Nichtigkeit des wirksam bekanntgegebenen Verwaltungsakts, sondern sind vielmehr sogar regelmäßig - ohne dass es vorliegend darauf ankäme - nach Maßgabe des § 46 LVwVfG unbeachtlich (vgl. Stelkens in ders./Bonk/Sachs, VwVfG, § 37 Rn. 106 m. w. N.). Sie rechtfertigen insbesondere nicht die Annahme, dass die Landeskreditbank Baden-Württemberg vorliegend auch auf der ersten Stufe der Förderung durch öffentlich-rechtlichen Vertrag (an Stelle eines Verwaltungsaktes) handeln wollte.

54

cc) Die auf dieser Grundlage geförderten Mietwohnungen Nr. 2 und 4 unterlagen auch einer öffentlich-rechtlichen Bindung im Hinblick auf die Überlassung an Wohnungssuchende im Sinne des § 4 Abs. 7 LWoFG 2007, deren Wohnberechtigung sich aus einem vom Wohnungssuchenden übergebenen Wohnberechtigungsschein ergibt, „nach Maßgabe der Förderzusage“ (§ 15 Abs. 1 LWoFG 2007). Denn unmittelbar aus Seite 5 des Darlehensbescheids vom 23. September 1985 ergibt sich, dass eine Nutzung der vorbehaltenen Wohnungen für „Schwerbehinderte“ (eine Wohnung) und für „Wohnungssuchende in Wohnungsnotstand“ (15 Wohnungen) vorbehalten war. Diese Begrifflichkeiten beziehen sich ersichtlich auf die in § 5 Abs. 1 WoBindG 1985 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 II. WoBauG 1985 geregelten Voraussetzungen für die Ausstellung einer Bescheinigung über die Wohnberechtigung für Wohnungssuchende und die dort in Bezug genommenen Einkommensgrenzen. Auf die Wirksamkeit und den genaueren Inhalt der im Bescheid vom 23. September 1985 in Bezug genommenen „Auflagen“ und „besonderen Bestimmungen“, die nicht zu den Akten der Beklagten gelangt sind, kommt es daher nicht an (vgl. auch § 13 Abs. 3 WoBindG 1985). Denn jedenfalls bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass deren Inhalt im Widerspruch zu den auf Seite 5 des Bescheids genannten Vorbehalten stehen könnte. Insbesondere entspricht die in § 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 geregelte Beschränkung der Gebrauchsüberlassung an Inhaber eines Wohnberechtigungsscheins in der Sache der sich bereits aus § 4 Abs. 2 Satz 1, § 5 und § 15 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 1985 ergebenden Beschränkung.

55

d) Der Annahme eines Verstoßes gegen § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 und § 32 Abs. 1 LWoFG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007 steht nicht entgegen, dass der Förderbescheid vom 23. September 1985 nicht gegenüber der Klägerin, sondern gegenüber den Eheleuten O. ergangen war. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 unterliegt aufgrund der Förderzusage nicht der Adressat, sondern das geförderte Objekt öffentlich-rechtlichen Bindungen, die auch gegenüber etwaigen Rechtsnachfolgern fortwirken (§ 3 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007). Gleiches galt für die öffentlich-rechtlichen Bindungen nach § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 1985, die - unabhängig von einem Übergang der Verfügungsbefugnis (vgl. § 4 Abs. 2 Satz 1, § 17 Abs. 1 WoBindG 1985) - neu geschaffenen öffentlich geförderten Wohnungen anhafteten (§§ 1 und 13 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 1985). Sie endeten nach Maßgabe der - gegenüber § 16 Abs. 1 und 6 WoBindG 1985 günstigeren - Bestimmungen des § 16 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 LWoFG 2007 mit Ende des achten Kalenderjahres nach dem Jahr der vollständigen (vorzeitigen) Rückzahlung des Darlehens, sofern nicht das Ende der Bindungen nach der Förderzusage vorher eintritt. Da die auf die Wohnungen Nr. 2 und 4 entfallenden Anteile der öffentlichen Baudarlehen am 22. Mai 2015 vorzeitig getilgt wurden, bestehen die öffentlich-rechtlichen Bindungen der Wohnungen noch im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung fort.

56

e) In den in den Anwendungsbereich des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 fallenden Zeiträumen ab dem 1. Januar 2008 liegen hinsichtlich der Wohnungen Nr. 2 und 4 Verstöße gegen die Belegungsbindung des § 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 vor, weil diese in diesem Zeitraum Personen überlassen wurden, deren Wohnberechtigung sich nicht aus einem in Baden-Württemberg ausgestellten und vom Wohnungssuchenden übergebenen Wohnberechtigungsschein ergab.

57

aa) Der Annahme eines Belegungsverstoßes steht insbesondere nicht entgegen, dass die Beklagte formelle oder materielle Belegungsverstöße in der Vergangenheit geduldet haben könnte. Insbesondere bedurfte eine unter den Voraussetzungen des § 21 Abs. 1 LWoFG 2007 mögliche Freistellung von einer Belegungsbindung nach § 21 Abs. 1 Satz 4 LWoFG 2007 der Schriftform, so dass von einer „jedenfalls mündlichen“ oder gar konkludenten Freistellung nicht ausgegangen werden kann. Gleiches gilt gemäß § 32 Abs. 1 LWoFG für etwaige Freistellungen im Zeitraum vom 1. Juli 1980 bis zum 31. Dezember 2008 (vgl. § 7 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 1 WoBindG 1980). Zwar enthält § 7 Abs. 1 WoBindG in der ab 1. Januar 2002 geltenden Fassung vom 13. September 2001 (BGBl. I S. 2404), der auf eine entsprechende Anwendung des § 30 WoFG verweist, keine entsprechende Formvorschrift. Jedoch macht § 30 Abs. 1 WoFG die Freistellung von Belegungsbindungen jedenfalls grundsätzlich davon abhängig, dass der Verfügungsberechtigte einen Ausgleich zum Beispiel in Form eines Belegungsrechts für Ersatzwohnungen einräumt oder einen Geldausgleich in angemessener Höhe leistet. Dass eine solche Ausgleichsleistung mündlich vereinbart worden wäre oder die Beklagte nach Maßgabe des § 30 Abs. 3 und 1 Nr. 2 WoFG von einem Ausgleich abgesehen hätte, ist vorliegend jedoch ebenfalls nicht ersichtlich.

58

bb) Die Klägerin hat die Wohnung Nr. 2 im November 2013 der Mieterin Sa. überlassen, die erst seit dem 7. März 2019 über einen Wohnberechtigungsschein verfügt. Die Wohnung Nr. 4 wurde dem Ehepaar Sch. bereits ab dem 1. März 2007 überlassen, das jedenfalls nach dem Auszug der gemeinsamen Kinder aus der bis dato bewohnten Familienwohnung nicht mehr über einen Wohnberechtigungsschein verfügt haben dürfte (vgl. zur Befristung von Wohnberechtigungsscheinen § 5 WoBindG 2007 und § 27 Abs. 2 Satz 1 WoFG). Das Ehepaar verfügte zudem zu keinem Zeitpunkt über einen Wohnberechtigungsschein im Hinblick auf die im Jahr 2007 bezogene Wohnung. Auf den von der Klägerin im Verwaltungsverfahren erhobenen Einwand, dass die Voraussetzungen einer Wohnberechtigung in diesen Zeiträumen jedenfalls in der Sache vorgelegen hätten, kommt es - jedenfalls auf Tatbestandsseite der §§ 26 und 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 und § 32 Abs. 1 LWoFG in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007 (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.1981 - 8 C 72.80 - BVerwGE 64, 105, juris Rn. 23; Beschluss vom 13.8.1999 - 5 B 130.98 -, juris Rn. 3 zu § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG) - nicht an, weil § 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 - wie bereits § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG in der Fassung vom 30. Juli 1980 (BGBl. I, 1120) und alle darauffolgenden Normfassungen - die Überlassung der Wohnung ausdrücklich vom Vorliegen und der Übergabe einer Bescheinigung über die Wohnberechtigung abhängig macht.

59

cc) Kein Verstoß kann im Hinblick auf die Wohnung Nr. 2 hingegen für den Zeitraum vom 26. Oktober 2013 bis zum 31. Oktober 2013 angenommen werden, weil § 15 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 nicht an den Abschluss eines Mietverhältnisses, sondern an die tatsächliche Gebrauchsüberlassung der Wohnung anknüpft. Insoweit spricht jedoch alles dafür, dass der von der Beklagten benannte 26. Oktober 2013 nicht den Zeitpunkt der Gebrauchsüberlassung, die üblicherweise zum Monatsersten erfolgt, sondern den Zeitpunkt des Abschlusses des Mietvertrags bezeichnet. Da die Beklagte auch in der mündlichen Verhandlung keine Angaben dazu machen konnte, auf welcher tatsächlichen Basis sie einen Verstoß dennoch bereits ab dem 26. Oktober 2013 angenommen hat und sie insoweit schon keinen entsprechenden Mietvertrag vorlegen konnte, aus dem sich die Zeitpunkte des Vertragsschlusses und der beabsichtigten Gebrauchsüberlassung gegebenenfalls hätten ergeben können, kann ein Verstoß für diesen Zeitraum nicht festgestellt werden. Auf eine mögliche Verletzung von Mitteilungspflichten nach § 17 Abs. 3 LWoFG 2007 hat die Beklagte die Verfügung indes nicht gestützt (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.9.1981 - 8 C 72.80 - BVerwGE 64, 105, juris Rn. 21 zu § 25 WoBindG). Der Bescheid ist daher insoweit rechtswidrig.

60

f) Nach § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 kann die zuständige Stelle für die Zeit des Verstoßes gegen die Vorschriften von §§ 15, 17, 18, 19 Abs. 2 und 3 oder § 20 Abs. 5 Satz 1 LWoFG 2007 von dem Verfügungsberechtigten, dem Vermieter oder deren Beauftragten durch Verwaltungsakt Geldleistungen je Quadratmeter Wohnfläche der Wohnung, auf die sich der Verstoß bezieht, erheben. Für die Bemessung der Geldleistungen sind - soweit hier maßgeblich - die Art des Verstoßes und der Wert der Förderung von Bedeutung (§ 26 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007). Die Geldleistung darf den Wert der Förderung nicht übersteigen (§ 26 Abs. 2 Satz 2 LWoFG 2007). Die Entscheidung steht im pflichtgemäßen Ermessen der zuständigen Behörde, das - anders als nunmehr nach § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG in der Fassung vom 7. Mai 2020 (GBl. S. 253) - nicht im Sinne einer Soll-Vorschrift als intendiertes Ermessen ausgestaltet ist. Soweit der Beklagten insoweit Ermessen eingeräumt ist, prüft das Verwaltungsgericht nicht die Zweckmäßigkeit der angegriffenen Entscheidung, sondern lediglich, ob gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht wurde (§ 114 Satz 1 VwGO). Ausgehend hiervon ist die Ermessensausübung der Beklagten im Bescheid vom 9. Mai 2019 in Gestalt ihres Teilabhilfebescheids vom 28. September 2020 (nur) im nachfolgend ausgeführten Umfang zu beanstanden.

61

aa) Die Beklagte hat jedoch zu Recht davon abgesehen, mögliche eigene Nachlässigkeiten bei der Überwachung der Belegungsbindung in Form eines Mitverschuldens in die eigenen Ermessenserwägungen einzustellen. Hiergegen spricht bereits, dass die Erhebung von Geldleistungen nach § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 - anders als nach § 25 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 2007 (siehe unten II. g) - nach einer bewussten Entscheidung des Gesetzgebers nicht verschuldensabhängig ausgestaltet ist (vgl. LT-Drs. 14/1767, S. 81; Nr. 21.1 DH-LWoFG 2010). Darüber hinaus erfolgt die Überwachung der Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Bindungen im Interesse der Schonung öffentlicher Haushalte und der effektiven Verwirklichung der Förderungszwecke, nicht aber im Interesse des Vermieters oder Verfügungsberechtigten, die nach § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 (sowie § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007) zur selbstständigen Überprüfung der Berechtigungsnachweise und nach § 15 Abs. 5 LWoFG 2007 (sowie § 4 Abs. 6 WoBindG 2007) zur unverzüglichen oder fristgerechten Vorlage der Wohnungsberechtigungsscheine bei der zuständigen Stelle verpflichtet sind (vgl. OVG NRW, Urteil vom 18.2.1998 - 14 A 1321/96 -, juris Rn. 30 zu § 25 WoBindG). Die Annahme eines im Rahmen der pflichtgemäßen Ermessenausübung beachtlichen Mitverschuldens käme daher allenfalls - wenn überhaupt - dann in Betracht, wenn die zuständige Stelle im maßgeblichen Zeitraum von den Verstößen Kenntnis gehabt hätte oder eine tatsächlich vorgenommene Belegungskontrolle fehlerhaft durchgeführt hätte (vgl. OVG NRW, Urteile vom 15.12.1993 - 14 A 2168/91 -, juris Rn. 39 ff. sowie vom 18.2.1998 - 14 A 1321/96 -, juris Rn. 30 ff. zum - allerdings verschuldensabhängig ausgestalteten - § 25 Abs. 1 WoBindG). Hierfür ist vorliegend jedoch nichts ersichtlich.

62

bb) Zu Recht hat die Beklagte auch nicht ganz oder teilweise von der Festsetzung einer Geldleistung abgesehen, weil die materiellen Voraussetzungen für die Erteilung eines Wohnberechtigungsscheins möglicherweise vorgelegen haben könnten. Zwar sieht Nummer 21.2.2 DH-LWoFG 2010 ein Absehen von der Festsetzung einer Geldleistung insbesondere dann vor, wenn dem ohne Wohnberechtigungsschein eingezogenen Mieter nachträglich ein solcher erteilt wird. Dies gilt jedoch nur dann, wenn die Voraussetzungen für die Erteilung eines Wohnberechtigungsscheins bei nachträglicher Antragstellung schon bei Bezug der Wohnung vorlagen. Im Übrigen können Geldleistungen für die Zeit bis zur Ausstellung des Wohnberechtigungsscheins gefordert werden. Ausgehend von der gesetzlichen Systematik des § 15 Abs. 1 LWoFG 2007 und des § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007, die die Überlassung einer belegungsgebundenen Wohnung ausdrücklich von der Übergabe eines Wohnberechtigungsscheins abhängig machen, trägt die Darlegungs- und materielle Beweislast für das Vorliegen der Berechtigungsvoraussetzungen jedoch der Vermieter. Dieser ist die Klägerin nicht im Ansatz nachgekommen, zumal die materielle Wohnberechtigung nach § 5 WoBindG 2007 in Verbindung mit § 27 Abs. 3 Satz 1 WoFG ebenso wie nach § 15 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007 sowohl von der Anzahl der Haushaltsangehörigen als auch der Einhaltung spezifischer Einkommensgrenzen abhängt. Aus dem von der Klägerin behaupteten Vorliegen eines Wohnberechtigungsscheins oder einer materiellen Wohnberechtigung einzelner Mieter in früheren oder späteren Zeiträumen kann daher nicht darauf geschlossen werden, dass die Wohnungssuchenden und ihre Haushaltsangehörigen im konkret in Rede stehenden Zeitraum ebenfalls materiell wohnberechtigt waren.

63

cc) Vielmehr hat sich die Beklagte im Hinblick auf den hier in Rede stehenden Zeitraum - soweit die Voraussetzungen des § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 vorliegen - zu Recht an der Art der Verstöße und dem Wert der Förderung orientiert (§ 26 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007).

64

(1) Hinsichtlich der Art des Verstoßes hat sie im Hinblick auf die Fehlbelegung der Wohnung Nr. 4 einen schweren Belegungsverstoß angenommen, weil die Mietwohnung an Nichtberechtigte überlassen wurde, und einen Sockelbetrag von 0,50 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat zugrunde gelegt. Dies entspricht den ermessenslenkenden Leitlinien der Nummer 21.2.1 DH-LWoFG 2010 und ist nicht zu beanstanden. Insbesondere ist nicht ersichtlich, dass im Hinblick auf den Zeitraum vor Erlass der DH-LWoFG 2010 für die Klägerin günstigere Verwaltungsvorschriften oder eine günstigere Verwaltungspraxis gegolten hätten. Die Festsetzung eines Teilbetrags von 3.040 Euro (100 [Monate] x 0,50 Euro x 60,8 [qm]) für den Zeitraum vom 1. Januar 2008 bis zum 30. April 2016 begegnet daher keinen rechtlichen Bedenken (vgl. für den Zeitraum vom 1. März 2007 bis zum 31. Dezember 2007 allerdings unten II. g).

65

(2) Demgegenüber hat die Beklagte im Hinblick auf die Fehlbelegung der Wohnung Nr. 2 im Zeitraum vom 26. Oktober 2013 bis zum 31. Dezember 2015 einen nur minderschweren Belegungsverstoß wegen Überschreitung der angemessenen Wohnungsgröße um 15,8 qm (vgl. Nr. 21.2.1 DH-LWoFG 2010) mit einem Sockelbetrag von 0,25 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat angenommen und hieraus - ausgehend von 26 Monaten (vgl. hierzu den nächsten Abschnitt) und einer Gesamtwohnfläche von 60,8 qm - einen Betrag von 395,20 Euro zutreffend angenommen. Dies ist im Grundsatz nicht zu beanstanden. Zwar spricht nach Aktenlage manches dafür, dass die Beklagte im Hinblick auf die Mieterin, die erst ab dem 7. März 2019 über einen Wohnberechtigungsschein verfügt haben dürfte, im hier maßgeblichen Zeitraum von einer Überlassung an Nichtberechtigte hätte ausgehen können, so dass sogar ein schwerer Belegungsverstoß vorgelegen hätte. Allerdings soll nach Nummer 21.2.2 3. Spiegelstrich Satz 1 DH-LWoFG 2010 eine Geldleistung aus Billigkeitsgründen nicht in der aufgrund der Schwere des Verstoßes an sich einschlägigen Höhe gefordert werden, wenn unter anderem dem ohne Wohnberechtigungsschein eingezogenen Mieter nachträglich ein solcher erteilt wird. Im Hinblick darauf ist die Anwendung des für minderschwere Belegungsverstöße geltenden Ausgleichssatzes von 0,25 Euro pro Quadratmeter Wohnfläche und Monat nicht zu beanstanden.

66

Soweit im angegriffenen Bescheid für die Wohnung Nr. 2 noch ein Betrag von 410,40 Euro festgesetzt wurde, ist dieser zu kürzen. Denn die Beklagte ist anstelle von zutreffenden 26 Monaten von 27 Monaten eines Verstoßes ausgegangen. Wie oben bereits festgestellt, lagen im Oktober 2013 die Voraussetzungen des 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 nicht vor. Die Ermessensentscheidung der Beklagten ist insoweit betragsmäßig teilbar (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.5.1981 - 8 C 51.79 - BVerwGE 62, 230, juris Rn. 40).

67

(3) Die so bestimmten Beträge übersteigen auch nicht den einfachen Wert der Förderung (§ 26 Abs. 2 Satz 2 LWoFG 2007). Dieser bestimmt sich im Hinblick auf die Festsetzung einer einmaligen Geldleistung aus dem zeitanteilig gleichmäßig über den planmäßigen Bindungszeitraum verteilten Betrag eines Darlehens aus öffentlichen Haushalten, bei einmaligen und laufenden Zuschüssen nach dem zeitanteilig gleichmäßig über den planmäßigen Bindungszeitraum verteilten Zuschussbetrag und bei zinsverbilligten Darlehen nach dem zeitanteilig gleichmäßig über den planmäßigen Bindungszeitraum verteilten Zinsvorteil (vgl. Nr. 21.2.1 i. V. m. 21.2.3 DH-LWoFG 2010). Der so ermittelte Wert der Förderung ist auf Ersuchen der zuständigen Stelle durch die Bewilligungsstelle mitzuteilen (vgl. Nr. 21.2.3 DH-LWoFG 2010). Vorliegend bestehen auch kein Bedenken, den von der L-Bank als Rechtsnachfolgerin der Landeskreditbank Baden-Württemberg auf Ersuchen der Beklagten mitgeteilten Wert von 1,07 Euro pro Quadratmeter und Monat zugrunde zu legen. Gegen die rechnerische Richtigkeit dieses Betrages hat die Klägerin keine Einwendungen erhoben; sie sind auch nicht ersichtlich. Soweit die Klägerin demgegenüber einwendet, dass der so ermittelte Wert der Förderung nicht dem tatsächlichen wirtschaftlichen Vorteil der Förderung entspreche, weil sie an eine monatliche Durchschnittsmiete von 6,00 DM pro Quadratmeter gebunden gewesen sei, obwohl die Wirtschaftlichkeitsberechnung vom 17. September 1985 eine Kostendeckung erst bei einer Monatsmiete 6,89 DM pro Quadratmeter angenommen habe, rechtfertigt dies keine abweichende Betrachtung. Denn es oblag der wirtschaftlichen Dispositionsfreiheit der Rechtsvorgänger der Klägerin, die ihnen bewilligten Förderdarlehen zu den im Darlehensbescheid festgesetzten Konditionen anzunehmen oder abzulehnen, ohne dass der objektive Wert der Darlehensbeträge - die im Nachgang auch tatsächlich in Anspruch genommen wurden und der öffentlichen Hand nicht zur Verfügung standen - von der mit der Inanspruchnahme der Darlehen möglicherweise verbundenen Gewinnerwartung abhängt. Soweit sich diese im Nachgang nicht - was im Übrigen nicht konkret dargetan ist - verwirklicht haben sollte, verwirklicht sich daher das wirtschaftliche Risiko der Förderungsempfänger und ihrer Rechtsnachfolger.

68

(4) Anhaltspunkte dafür, aufgrund atypischer Umstände von den für die Beklagte nur in Regelfällen verbindlichen ermessenslenkenden Bemessungssätzen abzuweichen (vgl. Nr. 21.2.1 DH-LWoFG 2010), sind nicht ersichtlich. Auch ein Fall der sonstigen Unbilligkeit im Einzelfall liegt nicht vor (vgl. Nr. 21.2.2 DH-LWoFG 2010).

69

g) Im Hinblick auf die Wohnung Nr. 4 ist die Festsetzung einer Geldleistung für den Zeitraum vom 1. März bis zum 31. Dezember 2007 ermessensfehlerhaft und unterliegt daher der Aufhebung (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und § 114 Satz 1 VwGO).

70

Für diesen Zeitraum kann - wie bereits ausgeführt - die Festsetzung einer Geldleistung nur auf § 25 Abs. 1 WoBindG 2007 gestützt werden, der auf Zeiträume vor Inkrafttreten des Landeswohnraumförderungsgesetzes weiterhin Anwendung findet (§ 30 Abs. 2 LWoFG). Vorliegend kann jedoch offen bleiben, ob der in diesem Zeitraum wohl anzunehmende Verstoß gegen die Belegungsbindung des § 4 Abs. 2 Satz 1 WoBindG 2007 auch - wie nach § 25 Abs. 1 Satz 1 WoBindG 2007 erforderlich - schuldhaft erfolgte. Denn nach § 25 Abs. 1 Satz 2 WoBindG 2007 sind für die nach Ermessen zu erfolgende Bemessung der Geldleistungen nicht - wie aber von der Beklagten unter Bezugnahme auf § 26 Abs. 2 Satz 1 LWoFG 2007 in Verbindung mit Nummer 21.2.1 DH-LWoFG 2010 angenommen - Art und Dauer des Verstoßes sowie der Wert der Förderung, sondern ausschließlich der Wohnwert der Wohnung und die Schwere des Verstoßes maßgebend, die unter Berücksichtigung der Nummer 9.3.1 VwV-SozWo 2002 zu bestimmen sind. Im Hinblick auf den genannten Zeitraum entspricht die Ermessensausübung der Beklagten daher nicht dem Zweck der Ermächtigung.

III.

71

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 161 Abs. 2 VwGO und entspricht den jeweiligen Unterliegensanteilen. In Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens sieht die Kammer von einem Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit hinsichtlich der Kosten ab (§ 167 Abs. 2 VwGO).

72

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren ist gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO für notwendig zu erklären. Die Notwendigkeit der Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren besteht nicht nur in schwierigen und umfangreichen Verfahren, sondern regelmäßig bereits dann, wenn sie vom Standpunkt einer verständigen, nicht rechtskundigen Partei für erforderlich gehalten werden durfte und es dem Beteiligten nach seiner Vorbildung, Erfahrung und seinen sonstigen persönlichen Umständen nicht zumutbar war, das Verfahren selbst zu führen (Schmidt in Eyermann, VwGO, 15. Aufl., § 162 Rn. 29 m. w. N.). Nach diesen Maßgaben war die Zuziehung eines Bevollmächtigten durch die Klägerin bereits im Vorverfahren notwendig, weil von dieser nicht erwartet werden konnte, angesichts der im Streit stehenden komplexen Fragen des Rechts der Wohnbauförderung selbst zu führen.

73

Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die vom Verwaltungsgericht zu prüfenden gesetzlichen Zulassungsgründe nicht vorliegen (§ 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO). Insbesondere hat die Rechtsfrage nach der Befugnis der Beklagten, Geldleistungen wegen Verstößen gegen öffentlich-rechtliche Bindungen durch Verwaltungsakt zu erheben, auch wenn die auf Grundlage eines Förderbescheids bewilligte Förderung im Wege eines Darlehensvertrags ausgereicht wurde, keine grundsätzliche Bedeutung. Sie ergibt sich unmittelbar aus dem Gesetz (vgl. § 30 Abs. 2 und § 26 Abs. 1 Satz 1 LWoFG 2007 sowie § 25 Abs. 1 und 2 WoBindG 2007).

74

B E S C H L U S S

75

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf

76

21.778,75 Euro bis zum 21. Oktober 2020

77

sowie

78

auf 3.754,40 Euro im Hinblick auf die nach diesem Zeitpunkt entstandenen Gebührentatbestände

79

festgesetzt.