Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-02-19, Aktenzeichen 1 LB 5/14
ECLI:DE:OVGSH:2015:0219.1LB5.14.0A

Tenor

Die Berufung der Kläger wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Kläger erstreben einen positiven Bauvorbescheid zur Erweiterung der Bebauung ihres Grundstücks ... (Flurstücke ... und ... der Flur ..., Gemarkung ...) mit einem Wintergarten. Das nicht beplante Grundstück liegt in der Büsumer Fußgängerzone; es wird für ein Restaurant und ein Ladengeschäft („...“) genutzt.

2

Am 06.04.2011 stellten die Kläger eine Bauvoranfrage zur Erweiterung der Laden- und Restaurantfläche um einen Wintergartenanbau mit Balkonverbreiterung (von 0,6 m auf 1,2 m) im ersten Obergeschoss. Der Anbau sollte vor der gesamten Gebäudefront in einer Tiefe von 2,5 m errichtet werden. Für das Restaurant waren keine zusätzlichen Sitzplätze vorgesehen, da die bisher auf der Terrasse angebotenen Plätze im geplanten Wintergarten untergebracht werden sollten.

3

Am 12.04.2011 beschloss die Beigeladene eine „Ortsgestaltungssatzung“ (OGS), die für bauliche Anlagen in ... gilt, die „nicht durch einen Bebauungsplan erfasst sind und sich im Ortskern befinden“ (§ 1); der Ortskern ist in einer Anlage zur Satzung kartographisch dargestellt. Die Satzung enthält in den §§3-23 allgemeine bauliche Anforderungen, um „die Eigenart des Ortsbildes und der einzelnen Bauten“ zu sichern und zu fördern (§ 2 Abs. 2 OGS). In der Satzung heißt es u. a.:

4

§ 9 Bauflucht

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(1)

Bauflucht ist eine Linie, die sich zwischen zwei an der derselben Straßenseite in der Reihe aufeinander folgenden Gebäuden ergibt, wenn diese geradlinig in Höhe Oberkante Verkehrsfläche verbunden werden oder wenn die Flucht des einen Gebäudes in Richtung des anderen verlängert wird.

6

(2)

...

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(3)

Die Bauflucht ist über die gesamte Fassadenbreite und -höhe einzuhalten.

8

(4)

Zur Wahrung des geschlossenen Raumes der öffentlichen Verkehrsflächen müssen neu zu errichtende Gebäude die Baufluchten einhalten; ausgenommen davon sind die Gliederungselemente Fassade und Erker sowie die o. g. Balkone und Dämmmaßnahmen.

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§ 20 Bauliche Erweiterungen

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(1)

Anbauten an der öffentlichen Verkehrsfläche dürfen nicht über die Bauflucht der Nachbargebäude hinausreichen und müssen in der Gestaltung dem Hauptgebäude entsprechen.

11

(2)

-(3) ...

12

Die Satzung ist nach Ausfertigung am 13.05.2011 in Kraft getreten.

13

Die Beigeladene nahm mit Schreiben vom 26.05.2011 zu der Voranfrage der Kläger Stellung. Sie erteilte ihr Einvernehmen, da dem Vorhaben keine „Versagungsgründe“ nach §§ 31 - 35 BauGB entgegenstünden, wies jedoch auf ihre Ortsgestaltungssatzung hin. Dagegen werde verstoßen, weil der Wintergartenvorbau ca. 2,5 m in den öffentlichen Verkehrsraum hineinrage und damit die Bauflucht nicht eingehalten werde.

14

Der Beklagte hörte die Kläger zur Absicht einer Ablehnung der Voranfrage an und lehnte deren Erteilung mit Bescheid vom 29. Juni 2011 ab, da das Vorhaben der Kläger die Bauflucht nicht einhalte und sei damit gem. §§ 9, 20 OGS unzulässig sei.

15

Nach erfolglosem Widerspruch haben die Kläger dagegen Klage erhoben und geltend gemacht, der beantragte Vorbescheid gelte aus Fristgründen als erteilt. Die Ortsgestaltungssatzung der Beigeladenen sei zu spät erlassen worden und sei zudem unwirksam.

16

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch Urteil vom 19. März 2014 abgewiesen und zur Begründung u. a. ausgeführt, eine durch Fristablauf bewirkte Vorbescheidserteilung liege nicht vor. Das Vorhaben der Kläger widerspreche § 20 OGS, da es die maßgebliche Bauflucht um 2,5 m überschreite. Die genannte Vorschrift sei zu berücksichtigen, da sie im - maßgeblichen - Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung in Kraft gewesen sei. Die Gestaltungsvorschrift sei auch wirksam, insbesondere hinreichend bestimmt und innerhalb des Rahmens der gesetzlichen Ermächtigung.

17

Auf den Antrag der Kläger hat der Senat durch Beschluss vom 06. August 2014 die Berufung gegen das o. a. Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

18

Die Kläger sind der Ansicht, die Ortsgestaltungssatzung der Beigeladenen überschreite die Grenzen des gemeindlichen Regelungsspielraums. Die Gemeinden dürften im Gewand bauordnungsrechtlicher Gestaltungsvorschriften keine bodenrechtlichen Regelungen treffen. Die Ermächtigung des § 84 LBO werde nicht eingehalten. Die Ortsgestaltungssatzung sei insgesamt unwirksam und könne auch nicht teilweise aufrechterhalten werden. Der Geltungsbereich der Ortsgestaltungssatzung sei nicht hinreichend bestimmt geregelt: Da von ihrem Geltungsbereich Bebauungsplan-Gebiete ausgenommen seien, müsse bekannt sein, welche Bebauungspläne bestünden. Soweit die Satzung nicht nur für bauliche Anlagen, sondern auch „für andere bauliche Anlagen und Einrichtungen" Anforderungen enthalte, fehle ihr eine Rechtsgrundlage. Die in der Satzung bestimmten Beschränkungen beträfen nicht nur die äußere Gestaltung, sondern - weitergehend - die Bebaubarkeit der Grundstücke; dies könne - wenn überhaupt - nur durch einen Bebauungsplan festgelegt werden. Bauflucht, Bauhöhe, Fassadenbreite und -höhe seien keine Fragen der äußeren Gestaltung baulicher Anlagen, sondern Beschränkungen der Bebaubarkeit. Diese seien gravierend.

19

Die Kläger beantragen,

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das angefochtene Urteil zu ändern, den negativen Vorbescheid vom 29. Juni 2011 und den Widerspruchsbescheid vom 27. Oktober 2011 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, den beantragten Vorbescheid zu erlassen.

21

Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

23

Er hält die Ortsgestaltungssatzung der Beigeladenen für rechtmäßig. Die Regelung zur „Bauflucht“ betreffe nicht unmittelbar die überbaubare Grundstücksfläche, sondern das Verhältnis eines Gebäudes zu Nachbargebäuden im Hinblick auf das Erscheinungsbild der Straße. Der Beigeladenen gehe es mit ihrer Satzungsregelung nicht um eine Regelung der überbaubaren Grundstücksfläche, sondern um die Gestaltung des Straßen- und Ortsbildes. Aus der Zielsetzung, dass die Gebäude zu den öffentlichen Verkehrsflächen einen geschlossenen Raum wahren sollen, ergäben sich nur mittelbar und einzelfallbezogen Konsequenzen für einzelne Grundstücke, wenn die Bauflucht nicht gewahrt werde.

24

Die - durch Beschluss vom 10.11.2014 beigeladene - Gemeinde Büsum hat sich zur Sache nicht geäußert und keinen Antrag gestellt.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze - nebst Anlagen - sowie auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

26

I. Die zugelassene Berufung ist innerhalb der Frist des § 124a Abs. 6 VwGO begründet worden.

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II. Die Berufung ist unbegründet.

28

1. Soweit die Kläger - auch - im Berufungsverfahren an ihrer Ansicht festhalten, der begehrte Bauvorbescheid gelte infolge Fristablaufs (§§ 66 Abs. 3, 69 Abs. 6 LBO SH) „fiktiv“ als erteilt, ist dem nicht zu folgen. Der Senat folgt den überzeugenden Gründen des Urteils des Verwaltungsgerichts (S. 9 des Urt.-Abdr.) und sieht insoweit von einer weiteren Begründung ab (§ 130 b Satz 2 VwGO), zumal sich das Berufungsvorbringen der Kläger zu dieser Frage in der Wiederholung der erstinstanzlichen Argumente erschöpft.

29

2. Die Kläger können die Erteilung des begehrten Vorbescheides nicht beanspruchen. Ihrem Vorhaben stehen - durchgreifend - bauplanungsrechtliche Vorschriften entgegen.

30

Das Grundstück der Kläger liegt in einem nicht beplanten Bereich, der nach § 34 BauGB zu beurteilen ist. Nach den der Voranfrage beigefügten (Kataster-)Karten „ragen“ die den Kläger gehörenden Flurstücke ... und ... in die „Trasse“ der ... hinein. Im Hinblick darauf, dass die - bisher nicht bebaute - Fläche dieser Flurstücke mit dem Wintergarten bebaut werden soll, fügt sich das Vorhaben nach der überbaubaren Fläche i. S. d. § 34 BauGB nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein. Es überschreitet eine faktische vordere Baugrenze. Das Einfügensgebot des § 34 Abs. 1 BauGB enthält insoweit eine Inhalts-und Schrankenbestimmung des Eigentums (Art. 14 Abs. 1 GG) mit der Folge, dass die die vor dieser Baugrenze gelegene Grundstücksfläche der Kläger nicht mit Hauptanlagen überbaubar ist.

31

Die überbaubare Grundstücksfläche wird (auch) im unbeplanten Innenbereich entsprechend § 23 Abs. 1 Satz 1 BauNVO durch faktische Baulinien, Baugrenzen oder Bebauungstiefen bestimmt. Dabei kommt es nicht auf die (Flurstücks-) Grenzen des Baugrundstücks an (vgl. VGH München, Urt. v. 07.03.2011, 1 B 10.3042; OVG Bautzen, Beschl. v. 29.12.2010, 1 A 710/09; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 13.03.2013, Az. OVG 10 B 4.12). Die Annahme einer faktischen Baugrenze setzt voraus, dass hinreichende Anhaltspunkte für eine städtebaulich verfestigte Situation bestehen. Dafür ist maßgeblich, ob die Bebauung wie auch die übrige Bebauung einen bestimmten Abstand zur Straßengrenze einhält (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 18.12.2014, 10 N 47.14, Juris; BVerwG, Beschl. v. 28.09.1988, 4 B 175.88, NVwZ 1989, 354).

32

Die an der ... - im Bereich der für das Grundstück der Kläger maßgeblichen Umgebung - vorhandene Bebauung verläuft straßenseitig entlang einer faktischen vorderen Baugrenze (2.1). Die vorgesehene Bebauung mit einem Wintergarten stellt eine „Hauptnutzung dar, die sich „vor“ dieser faktischen Baugrenze nicht einfügt (vgl. § 23 Abs. 3 Satz 1 BauNVO; 2.2).

33

2.1 Aus der in der Umgebung vorhandenen Bebauung ergibt sich eine faktische vordere Baugrenze.

34

Als maßgebliche Umgebung ist hier die Bebauung an der Südostseite der ... zwischen den Straßen . und . anzusehen. Sowohl die aus den vorgelegten (Katas- ter-)Karten, die den baulichen Bestand in dem fraglichen Bereich darstellen, als auch aus den - in der mündlichen Verhandlung ausführlich erörterten Fotoaufnahmen ergibt sich, dass die Gebäude entlang der . im Wesentlichen in einer „Reihe“ errichtet worden sind. Dabei ist auf die Außenwände der Gebäude abzustellen; Bauteile, die „auf“ den Außenwänden angebracht worden sind (z. B. Werbeanlagen, Vordächer) sind unerheblich. Das Gleiche gilt für „Versprünge“ zwischen einzelnen Gebäuden, die nach Katasterkarten bzw. Fotoaufnahmen nur in einem sehr geringfügigen Ausmaß anzutreffen (so dass sie mit dem bloßen Auge z. T. kaum erkennbar sind. Allein die Bebauung des Eckgrundstücks ... / ... - am Ende der o. g. maßgeblichen Umgebung - zeigt einen deutlicheren „Versprung“, der allerdings durch die leichte Krümmung des Straßenverlaufs und die Einmündung der Straße ... bedingt ist.

35

Indem der vorgesehene Wintergarten die faktische Baugrenze überschreitet, fügt er sich hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche nicht ein. Die Zulassung der Überschreitung der faktischen vorderen Baugrenze würde zu städtebaulich unerwünschten Spannungen führen. Kein anderer Baukörper „ragt" so weit in den bisher nicht bebauten Bereich an der ... hinein. Das Vorhaben der Klägerin wäre insoweit vorbildlos und könnte nachfolgende vergleichbare Bauwünsche stimulieren, etwa auf dem in der Nähe gelegenen Flurstück ..., aber auch in der Weise, dass die vor der faktischen Baugrenze liegenden (schmalen) Grundstücksstreifen für Werbeanlagen genutzt werden könnten.

36

2.2 Der Wintergartenanbau ist eine „Hauptnutzung“ i. S. d. § 23 Abs. 3 BauNVO und nicht etwa (nur) eine Nebenanlage. Das ergibt sich - ohne Weiteres - daraus, dass durch den Wintergartenanbau die Nutzfläche des bisherigen Gebäudes erweitert werden soll. Nach den der Voranfrage beigefügten Zeichnung soll die in dem geplanten Wintergarten entstehende Fläche der bisher vorhandenen Gewerbefläche im Restaurant bzw. „...“ zuwachsen. Das entspricht der Rechtsprechung des Senats: Ein Wintergarten, der an (innerhalb des Gebäudes) vorhandene Nutzräume angebaut wird, ist nicht als eine außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche zulässige Nebenanlage anzusehen, sondern Teil des Hauptgebäudes (Urt. des Senats v. 23.09.2010, 1 LB 3/10, n. v.).

37

Ein „Vortreten von Gebäudeteilen in geringfügigen Ausmaß“ kann nach § 23 Abs. 3 Satz 2 BauNVO zugelassen werden. Diese - auch bei einer „faktischen“ Baugrenze anwendbare - Vorschrift hilft den Klägern indes nicht weiter, weil es vorliegend nicht nur ein „Gebäudeteil“ die faktische Baugrenze überschreitet, sondern die komplette baulichen Anlage. Der Wintergartenanbau soll die gesamte Breite des vorhandenen Gebäudes der Kläger abdecken, dessen umbaute Nutzfläche erweitern und im ersten Obergeschoss eine zusätzliche Balkonfläche schaffen. Die Außenwand des Gebäudes wird damit nach „vorn“ verschoben. Eine solche Fallgestaltung wird von § 23 Abs. 3 S. 2 BauNVO nicht mehr abgedeckt (vgl. Blechschmidt, in: Ernst/Zinkahn u. a., a.a.O., § 23 BauNVO Rn. 40 m. w. N.).

38

2.3 Das Vorhaben der Kläger ist danach bereits nach § 34 Abs. 1 BauGB unzulässig, weil es sich hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche nicht einfügt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.11.1998, 4 B 29/98, NVwZ-RR 1999, 364 - zum Fall einer hinter die faktische vordere Baulinie zurückspringenden Bebauung; vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn u. a., BauGB, Kommentar, Stand 2014, § 34 BauGB Rn. 47).

39

3. In der mündlichen Verhandlung ist auch die Frage erörtert worden, ob dem Anbau der Kläger auch der Umstand entgegensteht, dass die dafür vorgesehene Fläche nach den bei den Akten befindlichen Fotos (Beiakte A, Bl. 11, 37) zur Straßenfläche der ... gehört. Die Beigeladene hat dazu in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt, dass die . vor ihrem Umbau zur Fußgängerzone Teil der Ortsdurchfahrt der Bundesstraße B 203 war; sie ist später zur Gemeindestraße abgestuft worden. Dies sowie der derzeitige Ausbauzustand sprechen dafür, dass die einheitlich gepflasterte Verkehrsfläche - insgesamt - als öffentliche Straßenfläche gewidmet ist. Diese Widmung würde auch das Privateigentum der Kläger an dem Flurstück ... überlagern (vgl. §§ 6 Abs. 1, 18 Abs. 1 StrWG SH); eine Bebaubarkeit dieser Fläche wäre nur zulässig, wenn eine dem entsprechende Sondernutzungserlaubnis (§ 21 Abs. 1 StrWG SH) vorläge, was - ersichtlich - nicht der Fall ist. Eine genauere Klärung - insbesondere - der straßenrechtlichen Widmung und der damit zusammenhängenden „Historie“ konnte unterbleiben, da dem Vorhaben der Kläger bereits bauplanungsrechtlichen Hindernisse entgegenstehen (s. o. 2.).

40

4. Die - weitere - Frage, ob - auch - die Bestimmungen der Ortsgestaltungssatzung (OGS) der Beigeladenen einer positiven Beantwortung der Bauvoranfrage entgegenstehen, kann nach den Ausführungen zu 2. ebenfalls offen bleiben.

41

Der Senat merkt dazu an, dass den - allgemeinen - Einwänden der Kläger gegen den Geltungsbereich der OGS und gegen einzelne (für den vorliegenden Fall nicht relevante) Bestimmungen der Satzung nicht zu folgen ist.

42

Der örtliche Geltungsbereich ist in § 1 OGS sowie durch die der Satzung beigefügten Pläne hinreichend bestimmt, da - letztlich - keine Zweifel am räumlichen Geltungsbereich der Satzung bestehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 01.02.1994, 4 NB 44.93, Juris). Soweit vom Geltungsbereich beplante Bereiche ausgenommen sind, steht dies der hinreichenden Bestimmtheit der OGS nicht entgegen, denn es genügt, wenn sich der maßgebliche Geltungsbereich im Zeitpunkt der Rechtsanwendung zweifelsfrei bestimmen lässt. Dies ist der Fall, da im Zeitpunkt der Rechtsanwendung ohne weiteres feststellbar ist, ob ein Bebauungsplan für das jeweils konkrete Gebiet besteht (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.06.1994, 4 C 2.94, BVerwGE 96, 110 ff.).

43

Die in den §§ 10-12, 22, 23 OGS enthaltenen Bestimmungen über die farbliche Gestaltung von Dächern, über Farben und Arten von Ziegeln, die Form und Farbe von Dachaufbauten, die Gliederung von Fassaden und die farbliche Gestaltung von Vordächern und Wetterschutzelementen, die Montage von Antennen auf Dächern sowie zu Abstellplätzen für Müllbehälter und zu Werbeanlagen sind - inhaltlich - typische gestalterische Vorschriften, die sich im Rahmen der gesetzlichen (Satzungs-) Ermächtigung nach § 84 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 2 LBO SH halten, da sie die Gestaltung des Ortsbildes regeln, ohne - zugleich - bodenrechtliche Vorgaben zu setzen (vgl. Urt. des Senats v. 27.09.1996, 1 K 13/93, Juris [Rn. 50 ff.], BVerwG, Beschl. v. 10.07.1997, 4 NB 15.97, NVwZ-RR 1998, 486).

44

Die - weitere - Frage, ob auch die in §§ 9, 20 OGS enthaltenen Bestimmungen zur „Bauflucht“ den Rahmen der bauordnungsrechtlichten Ermächtigungsgrundlage in § 84 Abs. 1 LBO SH überschreiten, wollen der Beklagte und die Beigeladene bejahen, weil damit die „Wahrung des geschlossenen Raumes der öffentlichen Verkehrsflächen“ erreicht werden soll (§ 9 Abs. 4 OGS), was auf eine gestalterische Regelungsabsicht hindeute. Demgegenüber verweisen die Kläger darauf, dass damit - zugleich - eine Bestimmung der überbaubaren Grundstücksfläche durch Baugrenzen (§ 23 BauNVO) bewirkt werde, was nur durch bauplanungsrechtliche Vorschriften möglich sei.

45

In der Rechtsprechung ist - im Grundsatz - geklärt, dass es den Gemeinden verwehrt ist, im Gewand von örtlichen Bauvorschriften städtebauliche Planung zu betreiben (BVerwG, Beschl. v. 31.05.2005, 4 B 14.05, BauR 2005, 1768). Das ist - etwa - der Fall, wenn erweiterte Abstandsflächen „gestalterisch“ vorgeschrieben werden (vgl. dazu VGH München, Urt. v. 30.05.2003, 2 BV 02.689, BayVBl. 2004, 369). Will eine Gemeinde bestimmte Flächen von einer Bebauung freihalten, sind (auch) dafür planungsrechtliche Instrumente nutzbar; dem Urteil des VGH München vom 12.12.2012 (2 B 11.2230, BayVBl. 2012, 699 ff. [bei Juris Rn. 15]) zufolge ist eine diesbezügliche Regelung durch eine Ortsgestaltungssatzung nicht zulässig.

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Ob die in §§ 9, 20 OGS enthaltenen Bestimmungen zur „Bauflucht“ die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 84 Abs. 1 LBO SH überschreiten, bedarf im vorliegenden Fall im Hinblick auf die dem Vorhaben der Kläger entgegenstehenden bauplanungsrechtlichen Vorschriften (s. o. 2.) keiner abschließenden Entscheidung. Das Gleiche gilt für die Frage, ob einer ortsgestalterischen Regelung ein schlüssiges örtliches Konzept zugrunde liegen muss.

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5. Die zugelassene Berufung ist nach den oben zu 2. genannten Gründen zurückzuweisen.

48

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig, weil sie keine Anträge gestellt hat (§ 162 Abs. 3 VwGO).

49

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung ergibt sich aus§167VwG() i.V.m. §§ 708 Nr. 10,711 ZPO.

50

Gründe, die die Zulassung der Revision rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

51

Beschluss

52

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf
6.000,00 Euro
festgesetzt.