Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-08-20, Aktenzeichen 20 B 585/13.PVL
ECLI:DE:OVGNRW:2013:0820.20B585.13PVL.00

Tenor

Der angegriffene Beschluss wird geändert.

Die Beteiligte wird im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache verpflichtet, den Antragsteller fortlaufend über den Prozess "Privatisierung von Kindertagesstätten" zu informieren.

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G r ü n d e

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Über die Beschwerde kann der Vorsitzende des Fachsenats wegen der Eilbedürftigkeit der Sache ohne Hinzuziehung ehrenamtlicher Richter und ohne vorhergehende Durchführung einer mündlichen Anhörung der Beteiligten entscheiden (§ 79 Abs. 2 LPVG NRW i. V. m. §§ 87 Abs. 2 Satz 1, 85 Abs. 2 ArbGG sowie § 937 Abs. 2 und § 944 ZPO).

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Das mit der Beschwerde vom Antragsteller weiterverfolgte vorläufige Rechtsschutzbegehren,

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die Beteiligte im Wege der einstweiligen Verfügung vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache zu verpflichten, ihn fortlaufend über den Prozess "Privatisierung von Kindertagesstätten" zu informieren,

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hilfsweise

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über den Stand der beabsichtigten Privatisierung von Kindertagesstätten zu informieren,

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hat mit dem Hauptantrag Erfolg.

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Eine einstweilige Verfügung kann nach den hier anzuwendenden Vorschriften des Achten Buches der Zivilprozessordnung erlassen werden, wenn die Regelung eines streitigen Rechtsverhältnisses zur Abwendung wesentlicher Nachteile nötig erscheint (§ 940 ZPO). Verfügungsanspruch und Verfügungsgrund sind glaubhaft zu machen (§ 920 Abs. 2 ZPO). Die einstweilige Verfügung darf grundsätzlich nicht mehr zusprechen, als im Hauptsacheverfahren möglich ist; sie darf außerdem die Entscheidung in der Hauptsache nicht vorwegnehmen. Allerdings kann es die Effektivität des Rechtsschutzes ausnahmsweise erfordern, durch den Erlass einer einstweiligen Verfügung der Entscheidung in der Hauptsache vorzugreifen, sofern wirksamer Rechtsschutz im ordentlichen Verfahren nicht erreicht werden kann und dies für den Antragsteller zu schlechthin unzumutbaren Folgen führen würde, insbesondere wenn ein endgültiger Rechtsverlust oder ein sonstiger irreparabler Zustand droht. Dabei sind die Belange der Beteiligten sorgfältig abzuwägen und strenge Anforderungen an die materiellen Voraussetzungen der einstweiligen Verfügung zu stellen.

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Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Januar 2003 ‑ 1 B 1907/02.PVL ‑, PersV 2003, 198, vom 28. Januar 2003 ‑ 1 B 1681/02.PVL ‑, PersR 2004, 64, vom 30. Dezember 2004 ‑ 1 B 1864/04.PVL ‑ und vom 22. Februar 2007 ‑ 1 B 2563/06.PVL ‑.

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An diesen Anforderungen hat sich aufgrund der Änderungen des § 79 LPVG NRW durch Art. I des Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes und des WDR-Gesetzes vom 5. Juli 2011 (GV. NRW. S. 348) ‑ LPVG-Novelle 2011 ‑ nichts geändert. Zwar sieht der durch die LPVG-Novelle 2011 neu in das Gesetz aufgenommene Absatz 3 in dessen Satz 3 nunmehr ausdrücklich vor, dass für einstweilige Verfügungen § 85 Abs. 2 ArbGG gilt. Diese Aussage ist aber zum einen im Zusammenhang mit der Regelung in § 79 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW zu sehen, nach der das Beschlussverfahren nunmehr auch auf die Unterlassung oder Durchführung einer Handlung oder Maßnahme gerichtet sein kann. Nur für derartige Fallgestaltung hebt § 79 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW ‑ im Übrigen lediglich klarstellend ‑ die Anwendbarkeit von § 85 Abs. 2 ArbGG für einstweilige Verfügungen hervor. Zum anderen kommt der Vorschrift mit Blick auf die an den Erlass einer einstweiligen Verfügung zu stellenden Anforderungen auch keine regelnde Wirkung zu. Insbesondere ist damit keine Veränderung der Rechtslage eingetreten. Wie schon zuvor und auch weiterhin gelten nach § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren die Vorschriften des Arbeitsgerichtsgesetzes über das Beschlussverfahren entsprechend. Zu diesen Vorschriften zählt auch § 85 Abs. 2 ArbGG. Angesichts dessen folgt eine entsprechende Anwendung des § 85 Abs. 2 ArbGG im personalvertretungsrechtlichen Verfahren bereits aus § 79 Abs. 2 Satz 1 LPVG NRW. Einen darüber hinausgehenden Regelungsgehalt kann der neuen Regelung in § 79 Abs. 3 Satz 3 LPVG NRW deshalb weder für einstweilige Verfügungen, die auf die Unterlassung oder Durchführung einer Handlung oder Maßnahme (im Sinne von § 79 Abs. 3 Satz 1 LPVG NRW) gerichtet sind, noch für (sonstige) einstweilige Verfügungen entnommen werden.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 9. Juli 2012 ‑ 20 B 511/12.PVL ‑, DÖD 2012, 235.

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Die besonderen Anforderungen für eine die Hauptsache vorwegnehmende einstweilige Verfügung sind für das Begehren des Antragstellers einschlägig, da er eine der Hauptsacheentscheidung ‑ jedenfalls in zeitlicher Hinsicht teilweise ‑ entsprechende Verpflichtung der Beteiligten zu einer fortlaufenden Unterrichtung über den Prozess "Privatisierung von Kindertagesstätten" verfolgt.

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Ausgehend von diesen Anforderungen hat der Antragsteller sowohl einen Verfügungsanspruch als auch einen Verfügungsgrund hinreichend glaubhaft gemacht.

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Der Verfügungsanspruch ergibt sich aus § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW. Nach dieser Bestimmung ist der Personalrat vor Organisationsentscheidungen der Dienststelle, die beteiligungspflichtige Maßnahmen zur Folge haben, frühzeitig und fortlaufend zu informieren.

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Die Regelung des § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW steht im Zusammenhang mit dem allgemeinen Unterrichtungsanspruch des Personalrats aus § 65 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW. Danach ist die Dienststelle verpflichtet, den Personalrat zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten. Diese Regelung wird durch § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW dahingehend ergänzt, dass der Personalrat ‑ losgelöst von einer konkreten beteiligungspflichtigen Maßnahme ‑ bereits im Vorfeld von Organisationsentscheidungen der Dienststelle, die beteiligungspflichtige Maßnahmen zur Folge haben, frühzeitig und fortlaufend zu informieren ist. Die Regelung ist mit der LPVG-Novelle 2011 als Teil des gesetzgeberischen Ziels der Einführung einer prozessbegleitenden Mitbestimmung in das Gesetz aufgenommen worden. Maßgeblich dafür war die Erwägung, bei Organisationsentscheidungen, wie beispielsweise der Auflösung oder Neubildung von Behörden, müsse eine Information des Personalrats möglichst frühzeitig vor diesen Entscheidungen erfolgen, um die kollektiven Interessen, insbesondere die Gleichbehandlung der betroffenen Beschäftigten, effektiv sicherstellen zu können; die förmliche Beteiligung bei den Einzelmaßnahmen sei wegen deren Einzelfallbezugs dafür oft nicht das geeignete Verfahren und setze zu spät ein.

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Vgl. LT-Drucks. 15/1644 S. 81.

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Die Voraussetzungen des § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW liegen offensichtlich vor. Der vom Antragsteller als Prozess "Privatisierung von Kindertagesstätten" bezeichnete Gegenstand seines Informationsbegehrens stellt einen Vorgang dar, der auf die Herbeiführung einer Organisationsentscheidung gerichtet ist, die beteiligungspflichtige Maßnahmen zur Folge hat. Bei der Beteiligten finden derzeit konkrete Planungen statt, wesentliche organisatorische Veränderungen dergestalt vorzunehmen, dass 18 städtische Kindertagesstätten an freie Träger der Jugendhilfe übergeben werden. Sollten diese Planungen umgesetzt werden, hätte dies eine Vielzahl von beteiligungspflichtigen Maßnahmen hinsichtlich der derzeit noch in diesen städtischen Kindertagesstätten tätigen Beschäftigten der Beteiligten zur Folge. Auch wenn deren Arbeitsverträge erhalten blieben, stünden jedenfalls (mitbestimmungspflichtige) Umsetzungen der betroffenen Beschäftigten in andere Kindertagesstätten in Rede. Die Planungen haben sich ‑ jedenfalls seit dem Beschluss der Verwaltungskonferenz vom 24. Juli 2012 ‑ hinreichend konkretisiert. Mit diesem Beschluss hat die Verwaltungskonferenz die Verwaltung beauftragt, für im Einzelnen bezeichnete 18 städtische Kindertagesstätten die Verhandlungen für eine Übergabe an freie Träger der Jugendhilfe aufzunehmen. Damit kann kein Zweifel mehr bestehen, dass eine Organisationsentscheidung konkret vorbereitet wird. Angesichts dessen geht der Einwand der Beteiligten ins Leere, es sei noch keine weitere Vorlage an die Verwaltungskonferenz mit einer ergänzten Standortanalyse und einem Gesamtkonzept erfolgt und deshalb noch keine Entscheidung der Verwaltungskonferenz zu diesen Fragen getroffen. Im Übrigen ist der aus § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW folgende Informationsanspruch gerade darauf gerichtet, den Antragsteller (auch) über die Entwicklung des Willensbildungsprozesses für die Erstellung einer solchen Vorlage an die Verwaltungskonferenz zu unterrichten.

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Ohne Erfolg wendet die Beteiligte mit ihrem Beschwerdevorbringen ein, die Vorschrift des § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW finde keine Anwendung bei Organisationsentscheidungen, die ‑ wie hier die endgültige Entscheidung über die Übergabe der Kindertagesstätten an die freien Träger ‑ vom Rat als verfassungsmäßig zuständigem obersten Organ getroffen würden. Für eine derartige Einschränkung des Informationsanspruchs des Personalrats besteht keine Grundlage. Wenn § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW auf Organisationsentscheidungen "der Dienststelle" abstellt, kann dies nicht dahingehend verstanden werden, dass davon allein solche Organisationsentscheidungen erfasst werden, über die der Leiter der Dienststelle im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 1 LPVG NRW zu entscheiden hat. Vielmehr greift die Vorschrift auch dann ein, wenn Organisationsentscheidungen in Rede stehen, über die der Rat als verfassungsmäßig zuständiges oberstes Organ oder ein von diesem bestimmter Ausschuss zu befinden hat. Das LPVG NRW unterscheidet für das Vorliegen von dem Personalrat zustehenden Beteiligungsrechten oder sonstigen Ansprüchen nicht danach, welchem verfassungsmäßigen Organ einer Gemeinde nach der Gemeindeordnung die Entscheidungsbefugnis zusteht. Das Gesetz enthält lediglich in § 66 Abs. 3 Satz 7 bis 9 und § 69 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW besondere Vorschriften für die Abwicklung von Mitbestimmungs- und von Mitwirkungsverfahren, bei denen anstelle des Leiters der Dienststelle das verfassungsmäßig zuständige oberste Organ oder ein von diesem bestimmter Ausschuss über die beabsichtigte Maßnahme zu entscheiden hat. Diese Regelungen betreffen aber allein Verfahrensfragen. Sie stellen nicht die nach den sonstigen Vorschriften des LPVG NRW bestehenden Rechte des Personalrats in Frage. Auch Sinn und Zweck des § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG gebietet die Anwendung der Vorschrift auf solche Organisationsentscheidungen, die vom Rat oder einem von diesem bestimmten Ausschuss der Gemeinde zu treffen sind. Bei derartigen Organisationsentscheidungen besteht in gleicher Weise das insbesondere nach der dargestellten Gesetzesbegründung anzuerkennende Interesse des Personalrats, frühzeitig und fortlaufend informiert zu werden, als wenn es sich um eine in der alleinigen Entscheidungsbefugnis des Leiters der Dienststelle liegende Maßnahme handelt.

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Der Antragsteller hat auch einen Verfügungsgrund glaubhaft gemacht. Der Erlass der einstweiligen Verfügung ist zur Abwendung wesentlicher Nachteile für den Antragsteller nötig. Für ihn wäre es mit unzumutbaren Folgen verbunden, eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren abzuwarten.

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Bei der Frage, wann schlechthin unzumutbare Folgen anzunehmen sind, ist sowohl das Interesse des Personalrats als auch dasjenige der von ihm vertretenen Beschäftigten in den Blick zu nehmen. Als wesentlicher Gesichtspunkt ist dabei zu berücksichtigen, inwieweit die Arbeit des Personalrats ohne den Erlass der einstweiligen Verfügung generell oder für bestimmte wichtige Bereiche in einer Weise unmöglich oder eingeschränkt würde, die auch nur vorübergehend hinzunehmen dem Personalrat und/oder den von ihm vertretenen Beschäftigten nicht angesonnen werden könnte. Zu gewichten ist vor allem, welche Bedeutung dem geltend gemachten Beteiligungsrecht für den Personalrat und/oder für die Beschäftigten in dem jeweiligen Einzelfall beizumessen ist. Dabei ist insbesondere auch in den Blick zu nehmen, welche Möglichkeiten dem Personalrat zur Erlangung von Rechtsschutz in einem Hauptsacheverfahren noch verbleiben.

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Ausgehend von diesen Erwägungen sind vorliegend insbesondere mit Blick auf die Interessen des Antragstellers unzumutbare Folgen glaubhaft gemacht.

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Ohne Erlass der begehrten einstweiligen Verfügung würde der dem Antragsteller nach dem Vorstehenden offensichtlich zustehende Informationsanspruch endgültig und unwiederbringlich verloren gehen. Nach der Umsetzung der von der Beteiligten erwogenen Organisationsentscheidung, mit der vor Abschluss des Hauptsacheverfahrens zu rechnen ist, geht der Informationsanspruch des Antragstellers unter.

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Auf eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren muss der Antragsteller sich nicht verweisen lassen. Das bislang mit einem konkreten Antrag verfolgte Hauptsacheverfahren würde mit der Umsetzung der Organisationsentscheidung seine Erledigung finden. Ob eine aufgrund dessen erfolgende Umstellung auf eine abstrakte Antragstellung zu einer Klärung des Bestehens eines Informationsanspruchs des Antragstellers für künftige Fallgestaltungen beitragen könnte, begegnet angesichts des Umstandes erheblichen Zweifeln, dass das Bestehen eines Informationsanspruchs aus § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW regelmäßig wie auch hier von besonderen, den jeweiligen Einzelfall prägenden Umständen abhängig ist.

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Dem Eintritt eines endgültigen Rechtsverlusts kommt vorliegend insbesondere auch deshalb eine besondere Bedeutung zu, weil der durch § 65 Abs. 1 Satz 3 LPVG NRW vermittelte Informationsanspruch nach seinem Sinn und Zweck gerade darauf gerichtet ist, dem Personalrat die Möglichkeit zu geben, auf den der Organisationsentscheidung vorgelagerten Willensbildungs- und Entscheidungsprozess Einfluss zu nehmen. Dieser Möglichkeit würde der Antragsteller beraubt, wenn die einstweilige Verfügung nicht erging.

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Eine Kostenentscheidung entfällt im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren.

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Der Beschluss ist gemäß § 79 Abs. 2 LPVG NRW i. V. m. § 92 Abs. 1 Satz 3 ArbGG unanfechtbar.