Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-04-29, Aktenzeichen 20 A 3956/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0429.20A3956.02.00

Tenor

Die Berufung wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass an die Stelle
der im angefochtenen Urteil ausgesprochenen Verpflichtung der Beklagten, im
Notifizierungsverfahren die Zustimmung zur Verbringung der Abfälle zu
erteilen, die Feststellung tritt, dass die Weigerung der Beklagten, die entsprechende
Zustimmung zu erteilen, rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe
Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist ein in der Abfallwirtschaft tätiges Unternehmen. Sie notifizierte
unter dem 8. Januar 2002 die Verbringung von Abfällen nach Belgien

3

( ). Nach den Angaben der Klägerin handelte es sich um im
Steinkohlekraftwerk der T. /S. P. /T. AG anfallende Reaktionsabfälle auf
Calciumsbasis aus der Rauchgasentschwefelung in Form von Schlämmen, die bei
der Aufbereitung von Abwasser der Rauchgaswäsche entstanden, in einer Menge
von bis zu 5.000 Tonnen. Die Klägerin bezeichnete die Abfälle als RAA-Schlämme
mit dem Abfallschlüssel 100107. Empfänger der Abfälle, die zur Verwertung im
Verfahren R12 vorgesehen waren, sollte das Unternehmen U. S.A. in M. sein,
in dem Sulfat-Granulat als Zusatzstoff für die Zementindustrie hergestellt wurde.
Nach der Verfahrensbeschreibung der U. sollten zur Herstellung des homogenen
und leicht dosierbaren Granulats neben natürlichem und synthetischem Anhydrit
gipshaltige Stoffe aus unterschiedlichen Produktionsprozessen miteinander
vermischt, abgesiebt und sodann granuliert werden. Die Schlämme stellten hiernach
einen kostengünstigen Ersatz für Naturgips und Anhydrit dar und waren notwendig
für die Granulierbarkeit der Sulfatmischung. Die der Notifizierung beigefügte
Deklarationsanalyse über die Zusammensetzung der Abfälle wies für die
Feststoffanalyse einen Quecksilbergehalt von 55,6 ppm aus. Die Klägerin erklärte,
nach dem von ihr mit U. geschlossenen Liefervertrag über die Abfälle komme
allein sie als notifizierende Person in Betracht.

4

Mit Schreiben vom 4. Februar 2002 bestätigte die belgische Behörde den
Empfang der Notifizierung. Die Beklagte erhob unter dem 12. Februar 2002
Einwände gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchstabe a 1. und 2. Gedankenstrich VO (EWG)
Nr. 259/93 und forderte die Klägerin gleichzeitig unter Fristsetzung zur Vorlage
zusätzlicher Unterlagen und zu Angaben auf. Die Personen, die eine Notifizierung
durchführen dürften, seien in Art. 2 Buchstabe g VO (EWG) Nr. 259/93 in einer
verbindlichen Rangfolge genannt. Nur dann, wenn die Notifizierung nicht vom
Abfallerzeuger eingeleitet werden könne, dürfe sie von anderen Personen
vorgenommen werden. Es werde geprüft, ob die Klägerin zur Notifizierung berechtigt
sei. Vorzulegen sei ein Vertrag zwischen der Klägerin und dem Erzeuger zur
Verwertung der Schlämme in der Zementindustrie. Der Erzeuger habe zu prüfen, ob
in der Genehmigung für seine Anlage Bestimmungen über die Entsorgung der
Abfälle enthalten seien. § 6 des vorgelegten Vertrages sei zu ändern. Der Empfänger
habe seine Bereitschaft zur Annahme der Abfälle in der Zusammensetzung der
Analyse zu erklären. Die Annahmebedingungen des Empfängers seien mitzuteilen.
Anzugeben sei ferner, ob die Zementwerke für den Einsatz von Stoffen mit einem
Quecksilbergehalt von 55,6 ppm zugelassen seien.

5

Die Klägerin legte Erklärungen der U. vor, wonach diese zur Annahme der
Abfälle bereit war, abweichend von § 6 des Liefervertrages als Erfüllungsort M.
anzusehen war und es keine Grenzwerte für Abfälle aus W. gab, sowie eine
Bestätigung der T. , der zufolge ein Verwertungsweg für die Schlämme nicht
vorgeschrieben und die Klägerin zu deren Übernahme befugt war. Unter dem 12.
März 2002 teilte die Beklagte sodann mit, die Abfälle müssten bereits vor der
Behandlung bei U. die Grenzwerte der nachgeschalteten Anlagen einhalten; die
diesbezügliche Anfrage sei bislang nicht beantwortet. Die Klägerin sah ihre Angaben
hingegen als ausreichend an.

6

Die belgische Behörde stimmte der Verbringung befristet bis Februar 2003 zu.
Die Beklagte hielt dagegen mit Schreiben vom 24. April 2002 an ihrem Einwand fest.
Hauptzweck der Verbringung sei die Beseitigung des Schadstoffpotenzials der
Schlämme. Die Notifizierung sei daher falsch. Die Abfälle würden mit weiteren Sulfat-
Trägern lediglich vermischt, um eine Entsorgung zu ermöglichen. In den
Zementwerken dürften keine Stoffe mit einem so hohen Quecksilbergehalt eingesetzt
werden. Die geplante Entsorgung sei ferner weder schadlos noch ordnungsgemäß.
Es gebe auch keinen überzeugenden Grund dafür, dass die Verbringung von der
Klägerin und nicht vom Erzeuger der Abfälle notifiziert werde.

7

Den Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Bescheid vom 26. Juli 2002
zurück. Die Klägerin sei nicht zur Notifizierung befugt. Die geplante Entsorgung sei
als Beseitigung einzustufen. Das Verfahren der U. sei lediglich eine
Durchgangsstation für die Entsorgung der Schlämme in den Zementwerken.
Hauptzweck dieses Entsorgungsweges sei die Vermischung mit dem Ziel der
Einhaltung von Annahmegrenzwerten der Zementwerke. Für die Abgrenzung
zwischen Verwertung und Beseitigung seien daher die Eigenschaften der einzelnen
unvermischten Abfälle maßgeblich. Deren Quecksilbergehalt überschreite die
Annahmegrenzwerte der Zementwerke erheblich, sodass eine Verwertung dort auch
nach belgischem Recht unzulässig sei. Zu erwägen sei auch, dass die Abfälle
umweltgefährdend und gefährlich seien. Die Verbringung könne nicht zu einer
ordnungsgemäßen und umweltverträglichen Entsorgung der Schlämme führen.

8

Schon zuvor hat die Klägerin am 14. Juni 2002 Klage erhoben. Mit Beschluss
vom 3. September 2002 hat das Verwaltungsgericht die Beklagte im Wege der
einstweiligen Anordnung - 17 L 1789/02 - verpflichtet, ihre Zustimmung zu der
Verbringung zu erteilen. Die Beklagte hat daraufhin der Verbringung mit Bescheid
vom 25. September 2002 befristet bis zum 14. Februar 2003 zugestimmt. Im
Oktober/November 2002 sind sodann ca. 250 t der Schlämme verbracht worden. Im
Beschwerdeverfahren haben die Beteiligten das Verfahren des vorläufigen
Rechtsschutzes übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.

9

Die Klägerin hat vorgetragen, sachgerechter Rechtsbehelf sei die
Anfechtungsklage gegen den von der Beklagten erhobenen Einwand. Jedenfalls
aber sei die Beklagte verpflichtet, die Genehmigung zu erteilen. Bei der U. finde
ein vollständiger Verwertungsvorgang statt, dessen Ergebnis kein Abfall mehr sei.
Durch den Einsatz der Schlämme, deren spezifische Eigenschaften für das Granulat
benötigt würden, würden natürliche Rohstoffquellen erhalten. Die Vermischung der
Schlämme mit anderen Stoffen sei für die Beurteilung der Behandlung als
Verwertung nicht erheblich. In den Zementwerken werde das Produkt der U.
zusammen mit dem gebrannten Zementklinker und Hochofenschlacke oder
Flugaschen zu Zement vermahlen. Es diene der Regulierung der Aushärtung des
Zements und ersetze natürlich vorkommenden Gips oder Anhydrit. Einzeln könnten
die Bestandteile des Granulats in der Zementindustrie nicht eingesetzt werden; erst
das Granulat habe die erforderlichen Eigenschaften. In der Vergangenheit habe die
Beklagte auch keine Einwände gegen vergleichbare Verbringungen
schwermetallhaltiger Gipsschlämme erhoben. Auf ein Fehlen der Befugnis zur
Notifizierung könne ein Einwand nicht gestützt werden. Jedenfalls sei eine
verbindliche Rangfolge für die Berechtigung zur Notifizierung nicht vorgegeben. Die
Frage nach der Einhaltung der Eingangsgrenzwerte in den Zementwerken stelle sich
nicht. Die Belastung der Schlämme mit löslichem Quecksilber sei unbedenklich; das
Granulat enthalte wegen des Mischungsverhältnisses Quecksilber nur in sehr
geringem Maße. Die Zulassung der Anlage der U. sei für die Beklagte ohne
Belang.

10

Die Klägerin hat beantragt,

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1.	den Bescheid der Beklagten vom 12. Februar 2002 betreffend die
grenzüberschreitende Verbringung von Reaktionsabfällen auf Calciumbasis aus der
Rauchgasentschwefelung der T. /S. P. /T. AG, Kraftwerk X. , G. Straße
, W. , Notifizierungsbogen Nr. zur Notifizierung vom 8. Januar 2002, in
Gestalt der weiteren Schreiben der Beklagten vom 12. März 2002 und 24. April 2002
und des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 2002 aufzuheben und

12

2.	festzustellen, dass der beabsichtigten im Verfahren DE1640/005916
notifizierten Verbringung von Reaktionsabfällen auf Calciumbasis aus der
Rauchgasentschwefelung der T. /S. P. /T. AG, Kraftwerk X. , G. Straße
, W. , keine Einwände der Beklagten als zuständige Behörde des Versandortes
entgegenstehen,

13

3.	hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12. Februar
2002 in Gestalt der weiteren Schreiben vom 12. März 2002 und 24. April 2002 und
des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 2002 zu verpflichten, im
Notifizierungsverfahren ihre Zustimmung nach Art. 7 Abs. 5 Satz 1
VO (EWG) 259/93 zur grenzüberschreitenden Verbringung von Reaktionsabfällen auf
Calciumbasis aus der Rauchgasentschwefelung der T. /S. P. /T. AG, Kraftwerk
X. , G. Straße , W. , zu erteilen.

14

Die Beklagte hat beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Sie hat ergänzend vorgetragen, richtige Klageart sei die Verpflichtungsklage.
Diese sei nicht begründet. Die Einwände seien zu Recht erhoben worden. Die
Rangfolge bei der Notifizierung sei eindeutig und auch sinnvoll. Eine Notifizierung
unter Abweichung von Art. 2 Buchstabe g VO (EWG) Nr. 259/93 sei nicht zulässig.
Die Abfalleigenschaft der Schlämme bleibe bis zu deren Einsatz im Zementwerk
erhalten. Das Vermischen von Abfällen, um hierdurch für unterschiedliche
Schadstoffe Annahmegrenzwerte anderer Anlagen einzuhalten, sei keine
Verwertungsmaßnahme. Es sei fraglich, ob U. über eine Genehmigung für die
Verarbeitung der Schlämme verfüge. Deren Gipsgehalt, der für die Eigenschaft als
Erstarrungsregler von Zement entscheidend sei, liege bei höchstens 25,8 %. Andere
Abfälle wie REA-Gipse stünden in ausreichender Menge für diesen Zweck zur
Verfügung. Richtigerweise seien die Schlämme als Abfälle aus der betriebseigenen
Abwasseraufbereitung einzustufen.

17

Durch das angefochtene Urteil, auf das Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht die Beklagte auf den Hilfsantrag zur Erteilung der Zustimmung
verpflichtet, die Klage im Übrigen abgewiesen und die Berufung zugelassen.

18

Gegen den der Klage stattgebenden Teil des Urteils wendet sich die Beklagte mit
der Berufung. Während des Berufungsverfahrens ist die Geltungsdauer der
Zustimmung der belgischen Behörde abgelaufen. Die Klägerin begehrt nunmehr die
Feststellung der Rechtswidrigkeit der Verweigerung der Zustimmung.

19

Die Beklagte wiederholt und vertieft ihr bisheriges Vorbringen. Die Klägerin
könne bei einer Notifizierung lediglich als Maklerin auftreten. Als solche sei sie nicht
zur Notifizierung berechtigt gewesen. Sie habe die erforderlichen und geforderten
Unterlagen nicht vorgelegt. Die Annahmebefugnis der U. sei nicht nachgewiesen.
Die Angabe des unrichtigen Abfallschlüssels könne die Zustimmung der belgischen
Behörde bewirkt haben. Die Verbringung der Schlämme, die als Restabfall nach
Absonderung der verwertbaren REA-Gipse verblieben, habe der Beseitigung
gedient. Die Behandlung der Schlämme durch U. unterfalle keinem der
Verwertungsverfahren nach Anhang II B der Richtlinie 75/442/EWG, sondern dem
Beseitigungsverfahren D13. Das bei U. entstehende Gemisch sei Abfall, dessen
Quecksilbergehalt die Eingangsgrenzwerte der Zementwerke überschreite.
Angesichts des geringen Gips- und hohen Quecksilbergehaltes sei der Hauptzweck
der Verwendung in den Zementwerken in der Beseitigung der Schlämme zu sehen.
Eine sinnvolle Aufgabe erfüllten die Schlämme nicht. Auf dem Markt seien
gipshaltigere und geringer belastete Abfälle in überschießender Menge verfügbar.
Außerdem sei die Verwendung nicht umweltverträglich. Zu klären sei, ob die
Schlämme gefährliche Abfälle seien. U. verfüge seit dem 1. Januar 2003 nicht
über eine Genehmigung für die Entsorgung von Abfällen.

20

Die Beklagte beantragt,

21

das angefochtene Urteil teilweise zu ändern und die Klage insgesamt
abzuweisen.

22

Die Klägerin beantragt,

23

die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass an die Stelle der
Verpflichtung die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Weigerung der Beklagten
tritt.

24

Sie wiederholt und vertieft ebenfalls ihr bisheriges Vorbringen. Im Jahre 2003
seien keine Verbringungen durchgeführt worden. Es sei beabsichtigt, gegen die
Beklagte Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Außerdem bestehe
Wiederholungsgefahr. Sie - die Klägerin - wolle auch zukünftig grenzüberschreitende
Verbringungen notifizieren. Die Beklagte halte sie aber beharrlich nicht für zur
Notifizierung befugt.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Verfahrensakte, der Gerichtsakte 17 L 1789/02 VG Düsseldorf/20 B 2018/02
OVG NRW, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und der von den
Beteiligten eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

26

Entscheidungsgründe

27

Die Berufung hat keinen Erfolg. Wegen des von der Klägerin erklärten
Übergangs zur Fortsetzungsfeststellungsklage ist die Urteilsformel neu zu fassen; an
die Stelle des erstinstanzlichen Verpflichtungsausspruchs tritt die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Weigerung, die Zustimmung zur Verbringung zu erteilen.

28

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage nach Erledigung des
erstinstanzlich hilfsweise verfolgten Verpflichtungsbegehrens zulässig (§ 113 Abs. 1
Satz 4 VwGO in entsprechender Anwendung). Das Verpflichtungsbegehren, dem das
Verwaltungsgericht unter Klageabweisung im Übrigen stattgegeben hat, war
gegenüber den vorrangig geltend gemachten Anfechtungs- sowie
Feststellungsbegehren die sachgerechte Fassung des Rechtsschutzziels der
Klägerin. Die beabsichtigte Verbringung der Abfälle nach Belgien setzte die
Zustimmung sowohl der zuständigen belgischen Behörde als auch der Beklagten
voraus. Die Deklarierung der Abfälle als solche zur Verwertung hatte lediglich zur
Folge, dass die Verbringung anders als bei einer Verbringung von zur Beseitigung
bestimmten Abfällen, bei der es stets einer schriftlichen Genehmigung bedarf (Art. 5
Abs. 1, Art. 4 Abs. 2 Buchst. a Satz 7, Abs. 5 der Verordnung [EWG] Nr. 259/93 des
Rates zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die
und aus der Europäischen Gemeinschaft), nach Ablauf der Frist von 30 Tagen nach
der Absendung der Empfangsbestätigung hätte erfolgen dürfen, wenn bei der
gegebenen Zustimmung der belgischen Behörde auch seitens der Beklagten keine
Einwände erhoben worden wären (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93). Das
Verstreichen der 30-Tage-Frist bei der Verbringung von zur Verwertung bestimmten
Abfällen hebt aber nicht das Erfordernis der behördlichen Zustimmung zur
Verbringung auf; vielmehr gilt die Zustimmung mit Fristablauf als stillschweigend
erteilt (Art. 8 Abs. 1 Satz 2 VO [EWG] Nr. 259/93). Das Notifizierungsverfahren ist
sowohl bei der Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen als auch bei
der Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen der Sache nach als
Genehmigungsverfahren ausgestaltet. In der Notifizierung ist der Antrag auf
Genehmigung der Verbringung zu sehen; in der Erhebung von Einwänden liegt seine
Ablehnung. Zur Ermöglichung einer beabsichtigten Verbringung zur Verwertung ist,
sind - wie hier - Einwände erhoben worden, die Verpflichtung der Behörde zur
Erteilung der Zustimmung zu erstreiten. Sofern der Senat in der Vergangenheit in
einstweiligen Rechtsschutzverfahren gegen erhobene Einwände abweichend hiervon
die Prozesssituation eines Anfechtungsbegehrens für interessengerecht erachtet hat,

29

vgl. Beschlüsse vom 27. September 2002 - 20 B 1347/02 -, vom 26. April 1995 -
20 B 3057/94 -,

30

hält er hieran im Anschluss an die Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts,

31

Urteil vom 6. November 2003 - 7 C 2.03 -, NVwZ 2004, 344,

32

nicht fest.

33

Die ursprüngliche Verpflichtungsklage war auch in sonstiger Hinsicht zulässig.
Die Versagung der Zustimmung durch die Beklagte hat sich während des
Berufungsverfahrens jedenfalls dadurch erledigt, dass die für die Verbringung
ebenfalls erforderliche Zustimmung der belgischen Behörde befristet war und im
Februar 2003 abgelaufen ist.

34

Die Klägerin verfügt über das für den Übergang auf eine
Fortsetzungsfeststellungsklage notwendige berechtigte Interesse an der Feststellung
der Rechtswidrigkeit der Verweigerung der Zustimmung. Ein solches Interesse kann
darin bestehen, mittels der erstrebten Feststellung einer drohenden Wiederholung
des Verwaltungsaktes vorzubeugen. Unter dem Gesichtspunkt möglicher
Wiederholung ist ein berechtigtes Feststellungsinteresse durch die hinreichend
bestimmte Gefahr bedingt, dass unter im Wesentlichen unveränderten tatsächlichen
und rechtlichen Umständen ein gleichartiger Verwaltungsakt ergehen wird.

35

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Oktober 1999 - 1 B 37.99 -, Buchholz 310 §
113 Abs. 1 VwGO Nr. 7.

36

Die Rechtsstellung des Klägers muss durch die Klärung der Voraussetzungen
zukünftigen Verwaltungshandelns konkret verbessert werden können. Das trifft hier
zu.

37

Die Rechtslage hinsichtlich der Zulässigkeit der Verbringung von Abfällen
innerhalb der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft hat sich gegenüber
derjenigen bei Einreichung der Notifizierung im Januar 2002 nicht durchgreifend
verändert. Ferner ist die Klägerin nach wie vor im Rahmen ihrer gewerblichen
Tätigkeiten damit befasst, Abfallverbringungen im eigenen Namen zu notifizieren.
Zwar hat sie nicht konkret dargetan, dass Abfälle, wie sie Gegenstand des
Notifizierungsverfahrens waren, realistischerweise in absehbarer Zeit wiederum unter
ihrer Vermittlung mit Zustimmung der Behörden am Bestimmungsort einer
Verwendung in der belgischen Zementindustrie, insbesondere auch zunächst dem
von der U. in der Vergangenheit praktizierten Behandlungsverfahren, zugeführt
werden sollen. Ungewiss ist insoweit bereits der Ausgang des
Genehmigungsverfahrens für den Anlagenbetrieb der U. . Jedoch hat die Beklagte
die Ablehnung der beanspruchten Zustimmung zur Verbringung u. a. auch darauf
gestützt, die Klägerin sei nicht zur Notifizierung befugt, und hierzu auf eine aus ihrer
Sicht strikt einzuhaltende Rangfolge der im Grundsatz für eine Notifizierung in
Betracht kommenden notifizierenden Personen verwiesen. Die Zustimmung zu der
Notifizierung vom 25. September 2002 hat die Beklagte lediglich in Beachtung der
vom Verwaltungsgericht erlassenen einstweiligen Anordnung erteilt; ihre
entgegenstehende Rechtsauffassung hat die Beklagte indes nicht aufgegeben,
sondern im Beschwerdeverfahren gegen die einstweilige Anordnung und im
Berufungsverfahren gegen das erstinstanzliche Urteil bekräftigt. Das auf die Klägerin
als notifizierende Person bezogene Versagungskriterium ist für sämtliche
Notifizierungen von Bedeutung, an denen die Klägerin in dieser Eigenschaft beteiligt
ist. Angesichts der Geschäftstätigkeit der Klägerin ist auch hinreichend
wahrscheinlich, dass dieser Aspekt in Zukunft abermals entscheidungserheblich sein
und von der Beklagten erneut zur Ablehnung einer beantragten Zustimmung
herangezogen werden wird. Die Beklagte ist dem Vorbringen der Klägerin, sie
vertrete ihren Standpunkt zur Notifizierungsberechtigung beharrlich und daher
voraussichtlich auch bei zukünftigen Notifizierungen, nicht entgegengetreten; sie hat
die von der Klägerin insofern behauptete Wiederholungsgefahr nicht in Zweifel
gezogen.

38

Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist begründet. Die Weigerung, die
Zustimmung zur Verbringung der notifizierten Abfälle nach Belgien zu erteilen, war
rechtswidrig.

39

Bei einer Notifizierung der Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen
können die zuständigen Behörden am Bestimmungsort und am Versandort und die
für die Durchfuhr zuständige Behörde innerhalb einer Frist von 30 Tagen nach der
Absendung der Empfangsbestätigung Einwände erheben, Art. 7 Abs. 2 Satz 1 VO
(EWG) Nr. 259/93, die nach Satz 2 dieses Absatzes auf Absatz 4 dieser Bestimmung
gestützt werden müssen. Die Verbringung darf nach Ablauf der Frist erfolgen, wenn
keine Einwände erhoben worden sind; die Zustimmung gilt dann als stillschweigend
erteilt. Wird den zuständigen Behörden innerhalb der Frist nachgewiesen, dass die
Probleme, die zu den Einwänden geführt hatten, gelöst sind und dass die Auflagen
für die Beförderung erfüllt werden, so teilen sie dies unverzüglich der notifizierenden
Person schriftlich mit und senden eine Kopie des Schreibens dem Empfänger sowie
den anderen zuständigen Behörden (Art. 7 Abs. 5 Satz 1 VO [EWG] Nr. 259/93).

40

Nicht fristgerechte Einwände sind ausgeschlossen. Das gemeinschaftliche
Verbringungsrecht enthält eine harmonisierte und damit grundsätzlich abschließende
Regelung sowohl der materiellen Voraussetzungen für einen Einwand als auch des
Verfahrens.

41

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 35;
Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99 -, DVBl. 2002, 246, Tz. 42, 67, 75;
BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 7 C 1.02 -, DVBl. 2003, 743.

42

Ein Einwand muss demnach unter Beachtung der in der Verordnung (EWG)
Nr. 259/93 vorgesehenen Modalitäten erhoben werden, um den Eintritt der
Rechtswirkungen nach Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 und das Entstehen
der Pflicht zur Erteilung der Zustimmung zu hindern. Mit der Frist nach Art. 7 Abs. 2
Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 garantiert das gemeinschaftsrechtlich harmonisierte
Verwaltungsverfahren der notifizierenden Person, dass sie spätestens bei Ablauf der
Frist darüber unterrichtet ist, ob und ggf. unter welchen Auflagen die Verbringung
durchgeführt werden kann.

43

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Dezember 2001 - C-324/99 -, DVBl. 2002, 246, Tz.
70.

44

Der vom Europäischen Gerichtshof im Hinblick auf die Zuordnung der Abfälle
zum Verbringungszweck entweder der Verwertung oder der Beseitigung neben den
Einwänden nach Art. 4 Abs. 3, Art. 7 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 entwickelte
"Einwand des falschen Verfahrens" unterliegt deswegen ebenfalls der durch Art. 7
Abs. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 vorgegebenen Frist.

45

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 49.

46

Von der Schutzfunktion der Frist zu Gunsten der notifizierenden Person ist auch
der "Einwand der Illegalität der Verbringung",

47

vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-307/00 u. a. -, Tz. 122,

48

nicht ausgenommen. Das schließt es aus, nach Ablauf der Frist zusätzliche
Einwände nachzuschieben oder einen gegen die Verbringung erhobenen Einwand
durch Anführen neuer oder anders gelagerter "Probleme" (Art. 7 Abs. 5 Satz 1 VO
[EWG] Nr. 259/93) nachzubessern. Denn Einwände sind nur dann rechtswirksam
erhoben, wenn sie mit Gründen versehen sind,

49

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. März 2004 - 20 B 282/04 -,

50

die ihrerseits unter Umständen noch innerhalb der Frist ausgeräumt werden
können und einer gerichtlichen Überprüfung zugänglich sind. Ob und gegebenenfalls
unter welchen Voraussetzungen eine ausdrücklich oder stillschweigend erteilte
Zustimmung nachträglich zurückgenommen oder widerrufen werden kann, bedarf
vorliegend keiner Erörterung, weil jedenfalls in den außerhalb der Frist für Einwände
vorgebrachten Gründen der Beklagten für ihre Weigerung, die von der Klägerin
beanspruchte Zustimmung zu erteilen, nicht der für eine Rücknahme oder einen
Widerruf kennzeichnende Wille zum Ausdruck kommt, eine - zu Gunsten der
Klägerin - schon ergangene Entscheidung über die Zustimmung im Nachhinein zu
korrigieren. Die Beklagte vertritt gerade den Standpunkt, mittels ordnungsgemäßer
Erhebung von Einwänden die Erteilung der Zustimmung zu Recht verweigert zu
haben; diese Vorstellung der Beklagten ist mit einem Verständnis der Weigerung
(auch) als Rücknahme bzw. Widerruf einer erfolgten Zustimmung unvereinbar.

51

Die Beklagte war verpflichtet, die Zustimmung zu erteilen.

52

Die Empfangsbestätigung ist von der zuständigen belgischen Behörde unter dem
4. Februar 2002 ausgestellt worden. Geht man mangels sonstiger Anhaltspunkte von
einer zeitnahen Absendung der Bestätigung nach Erhalt der Notifizierung aus (Art. 7
Abs. 1 VO [EWG] Nr. 259/93), endete die 30-Tage-Frist spätestens Mitte März 2002.
Innerhalb der Frist hat die Beklagte den Bescheid vom 12. Februar 2002 erlassen.
Ob die Beklagte mit ihrem Schreiben vom 12. März 2002 die Frist ebenfalls gewahrt
hat, kann dahingestellt bleiben und zu Gunsten der Beklagten unterstellt werden. Ein
die Verweigerung der Zustimmung rechtfertigender Einwand besteht unter
Berücksichtigung des Aussagegehalts beider Schriftstücke nicht. Mit dem Bescheid
vom 12. Februar 2002 hat die Beklagte sowohl Einwände erhoben als auch
zusätzliche Angaben und Unterlagen angefordert (Art. 6 Abs. 4 VO [EWG]
Nr. 259/93); mit dem Schreiben vom 12. März 2002 hat sie ihre Nachfrage zu einem
von ihr als mitteilungsbedürftig genannten Aspekt erneuert und mit dem Hinweis auf
materielle Anforderungen an die Verbringung erläutert.

53

Es ist schon erheblich zweifelhaft, ob die Beklagte einen rechtswirksamen, sich
also im Sinne des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 auf die Fiktion der
Zustimmung zur Verbringung auswirkenden Einwand angebracht hat; näher liegt es,
dass die Beklagte ein Informationsbedürfnis geäußert hat, um sodann über die
Erhebung von zureichend fundierten Einwänden entscheiden zu können. Die
spezifischen Merkmale eines Einwandes sind wegen der erwähnten Funktion der 30-
Tage-Frist danach zu konkretisieren, dass er mit Gründen versehen sein muss, die
"Probleme" betreffen, die gegebenenfalls gelöst werden können. Das verlangt neben
einem Bezug zu den möglichen Rechtsgrundlagen für einen Einwand ein
Mindestmaß an Deutlichkeit und Bestimmtheit, damit die notifizierende Person in die
Lage versetzt wird, die gesehenen "Probleme" auszuräumen. Eine nicht hinlänglich
durch Gründe präzisierte Ablehnung einer Verbringung kann nicht als beachtlicher
Einwand gelten. Werden - wie hier - nicht näher konkretisierte Einwände mit der
Forderung nach zusätzlichen Informationen verknüpft, muss hinreichend zum
Ausdruck kommen, ob die Behörde ihr Informationsersuchen als Mittel versteht, das
Bestehen von nach dem bisherigen - vermeintlich lückenhaften - Kenntnisstand nur
als möglich erachteten Gründen gegen die Verbringung abzuklären, um
anschließend ggf. einen begründeten Einwand erheben zu können, oder ob die
Behörde das Vorhandensein von zur Erhebung von Einwänden ermächtigenden
Problemen zugrunde legt und die Informationen im Hinblick auf deren mögliche
Lösung erstrebt. Die Formulierung im Bescheid vom 12. Februar 2002, aufgrund der
bisher vorliegenden Notifizierungsunterlagen würden "Einwände gemäß Art. 7 Abs. 4
a), 1. und 2. Spiegelstrich" erhoben, ließ lediglich erkennen, welche
Rechtsgrundlagen die Beklagte für Einwände heranzog, verdeutlichte aber nicht,
welche tatsächlichen und/oder rechtlichen Gesichtspunkte nach Ansicht der
Beklagten die Annahme trugen, dass die Voraussetzungen dieser Vorschriften, die
ihrerseits auf weit gespannte sonstige Vorschriften Bezug nehmen, erfüllt waren.
Eine inhaltliche Befassung und Auseinandersetzung mit einem solchen "Einwand",
um die zu ihm führenden Probleme zu lösen, ist mangels Offenlegung der konkret ins
Auge gefassten Bedenken nicht möglich. Der Zusammenhang zwischen der
Erhebung der Einwände und dem Informationsverlangen wird weder im Bescheid
vom 12. Februar 2002 noch im Schreiben vom 12. März 2002 nachvollziehbar
erläutert.

54

Nicht zu verkennen ist allerdings, dass die Folgen eines Informationsverlangens
nach Art. 6 Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93 auf den Lauf der Frist keine ausdrückliche
Regelung erfahren haben; die Befugnis zur Verbringung ist davon nicht abhängig
gemacht worden, obwohl sich die Voraussetzungen für die Erhebung von Einwänden
im Einzelfall nur anhand aussagekräftiger Unterlagen beurteilen lassen. Die
Notifizierung dient gerade dazu, die zuständigen Behörden angemessen zu
informieren, damit sie alle für den Schutz der menschlichen Gesundheit und der
Umwelt erforderlichen Maßnahmen treffen können, wozu auch die Möglichkeit der
Erhebung von Einwänden gehört (9. Erwägungsgrund der Verordnung). Das mag
dafür sprechen, abweichend von Art. 7 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 VO (EWG) Nr. 259/93
die Ausübung der Befugnis nach Art. 6 Abs. 4 der Verordnung im Ergebnis, was die
Auswirkungen auf den Fristablauf anbelangt, als Erhebung eines Einwandes im
Sinne des Art. 8 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zu behandeln.

55

Vgl. Nr. 2.3.1 Seite 16 der Muster-Verwaltungsvorschriften zum
Abfallverbringungsgesetz und zur EG-Abfallverbringungsverordnung.

56

Zu berücksichtigen sind insofern die Erwägungen, die den Europäischen
Gerichtshof zur Anerkennung des "Einwandes des falschen Verfahrens" bewogen
haben.

57

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 38
f.

58

Das braucht nicht abschließend erörtert und entschieden zu werden. Denn
jedenfalls bedeutet die Parallele zu dem vorgenannten Einwand des falschen
Verfahrens, dass innerhalb der mit der Absendung der Empfangsbestätigung in Lauf
gesetzten Frist die noch für erforderlich gehaltenen Informationen konkret zu
bezeichnen sind und dass die Zustimmung zur Verbringung ausschließlich aus
Gesichtspunkten verweigert werden darf, die inhaltlich mit dem fristgerecht
angebrachten Informationsbedürfnis hinreichend eng zusammenhängen; die
verlangten Informationen müssen Einwänden nach Art. 7 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 VO
(EWG) Nr. 259/93 oder den außerhalb dieser Vorschriften entwickelten Einwänden
zugeordnet werden können. Nicht anders als im Hinblick auf die Erhebung von
Einwänden, die durch Lösung der Probleme ausgeräumt werden können, besteht der
Zweck der 30-Tage-Frist im Hinblick auf die Nachforderung zusätzlicher
Informationen darin, die aus der Sicht der Behörde unter Umständen gegebenen
Gründe für eine Verweigerung der Zustimmung in einem angemessenen Zeitraum
nach der Notifizierung hinreichend klar zum Ausdruck zu bringen. Eine Möglichkeit,
die Verbringung von Abfällen durch das Anfordern von Informationen in beliebiger
und inhaltlich nach und nach ergänzungsfähiger Weise unbestimmt in der Schwebe
zu halten, wäre hiermit unvereinbar. Eine dem Vorschlag der Kommission vom
30. Juni 2003 (KOM [2003] 379 endgültig) zur Bedingtheit der Frist zur Weiterleitung
der Notifizierung sowie der Frist zur Absendung der Empfangsbestätigung durch eine
ordnungsgemäß ausgefüllte und ordnungsgemäß durchgeführte Notifizierung
entsprechende Regelung existiert derzeit hinsichtlich Art. 6 Abs. 4, Art. 7 Abs. 1,
Abs. 2 Satz 1 VO (EWG) Nr. 259/93 nicht. Im Übrigen wäre die Rechtmäßigkeit der
Verweigerung der Zustimmung durch die Beklagte selbst dann nicht anders zu
bewerten, wenn man in jeder Hinsicht zu Gunsten der Beklagten annehmen würde,
dass ein fristgerechtes Informationsverlangen die Unterbrechung der 30-Tage-Frist
nach sich ziehen würde (vgl. insoweit § 5 Abs. 5 Sätze 3 und 4
Nachweisverordnung).

59

Betrachtet man das Informationsersuchen der Beklagten im Bescheid vom
12. Februar 2002 und im Schreiben vom 12. März 2002 danach vollständig unter
dem Blickwinkel der inhaltlich angesprochenen Fragestellungen als genügende
Bezeichnung von Problemen, kann ferner dahingestellt bleiben, ob die geforderten
Informationen sämtlich in einen tragfähigen Zusammenhang mit einem denkbaren
Einwand gebracht werden können. Unabhängig hiervon findet eine Verweigerung der
Zustimmung in denjenigen Umständen, die im Bescheid vom 12. Februar 2002 und
im Schreiben vom 12. März 2002 thematisiert sind, keine zureichende Grundlage.

60

Ordnet man einen Informationsbedarf als solchen als denkbaren Grund für die
Verweigerung der Zustimmung ein, ist dieser Bedarf, soweit er rechtlich
anzuerkennen ist, im März 2002 durch Lösung des Problems entfallen. Die mit dem
Bescheid vom 12. Februar 2002 hinsichtlich des Erzeugers der Abfälle und der
vertraglichen Beziehungen zu ihm geforderten Angaben (Nr. 2) hat die Klägerin mit
der Bestätigung der T. vom 6. März 2002 vorgelegt. Ebenfalls beigebracht hat die
Klägerin durch Übersendung entsprechender Stellungnahmen der U. die
Änderung der Regelung über den Erfüllungsort in § 6 des Liefervertrages (Nr. 3), die
auf die Zusammensetzung der Abfälle bezogene Annahmeerklärung (Nr. 4 Satz 1)
sowie die Mitteilung über Annahmebedingungen (Nr. 4 Satz 2). Ein Anhaltspunkt
dafür, dass bezüglich der vorstehenden Nummern des Bescheides noch erforderliche
Informationen der Klägerin ausgeblieben sein könnten oder dass trotz der
verschafften Informationen zu den fraglichen Aspekten Einwände der Beklagten
bestanden haben könnten, ist nicht erkennbar. Die ebenfalls geforderten Angaben
zur Zulassung der Zementwerke für die Annahme mit Quecksilber belasteter Abfälle
(Nr. 4 Satz 3) hat die Klägerin zwar nicht eingereicht. Ungeachtet dessen, ob die
Beklagte nicht schon anderweitig über die verlangten Informationen verfügte, weil
das Erzeugnis der U. innerhalb der CBR-Gruppe abgesetzt werden sollte und die
Beklagte dieser Abnehmergruppe ihrem Schreiben vom 24. April 2002 zufolge
zumindest ein Zementwerk mit einem Eingangsgrenzwert für Quecksilber von 5 ppm
zuordnen konnte, kam es von vornherein nicht auf die entsprechende Mitteilung der
Klägerin an. Denn aus dem Fehlen einer Zulassung der Zementwerke für mit
Quecksilber belastete Abfälle als Folge eines Überschreitens festgesetzter
Grenzwerte ist, worauf unten noch eingegangen wird, kein Grund für einen Einwand
herzuleiten. Folglich hätte eine Unterbrechung der 30tägigen Frist, hätte das
Informationsersuchen vom 12. Februar 2002 zu einer solchen geführt, schon Anfang
März ihr Ende gefunden mit der Folge, dass alle Erwägungen, die die Beklagte
später als im Schreiben vom 12. März 2002 der Verbringung zusätzlich
entgegengehalten hat, nicht mehr fristgerecht wären.

61

Die verbleibenden, durch Befriedigung des Informationsbedarfs nicht erledigten
Gesichtspunkte (Nr. 1, Nr. 4 Satz 3 des Bescheides vom 12. Februar 2002) führen,
verstanden als inhaltliche Beanstandung der Notifizierung und der Verbringung, nicht
auf einen berechtigten Einwand.

62

Der Zustimmung steht nicht entgegen, dass gerade die Klägerin die Notifizierung
vorgenommen hat. Die Pflicht zur Notifizierung einer beabsichtigten Verbringung von
Abfällen obliegt der "notifizierenden Person" (Art. 6 Abs. 1 VO [EWG] Nr. 259/93).
Der Begriff der "notifizierenden Person" wird bestimmt durch Art. 2 Buchst. g VO
(EWG) Nr. 259/93. Er umfasst alle Personen, die zur Notifizierung verpflichtet sind,
d. h. eine der dort nachstehend - unter i bis iv - genannten Personen, die
beabsichtigen, Abfälle zu verbringen oder verbringen zu lassen. Während der
Abfallerzeuger (i) allein ausgehend von seiner Tätigkeit aufgeführt wird, sind den
sonst aufgezählten Personen Voraussetzungen vorangestellt (ii bis iv); für den
Personenkreis der Einsammler, Händler und Makler, dem die Klägerin wegen der
von ihr ausgeübten Entsorgung von Abfällen für andere zuzurechnen ist, wird
vorausgesetzt, dass ("wenn") dies - also die Notifizierung durch den Abfallerzeuger -
nicht möglich ist (ii). Eine im Verhältnis zum Abfallerzeuger nur nachrangige und
bedingte Befugnis eines Einsammlers, Händlers oder Maklers, eine Verbringung zu
notifizieren, beinhaltet das jedoch nicht.

63

Zur Annahme einer vorgegebenen Reihen- und Rangfolge der Berechtigung zur
Notifizierung zwingt der Wortlaut des Art. 2 Buchst. g VO (EWG) Nr. 259/93 nicht.
Die nach i bis iv überhaupt für eine Notifizierung in Betracht kommenden Personen
sind alternativ ("oder") genannt und stehen damit auf einer Ebene nebeneinander.
Bei einer durch Voraussetzungen gesteuerten Abstufung dieser Personen wäre eine
Aneinanderreihung durch den Begriff "oder" verfehlt. Die Verknüpfung durch "oder"
deckt sich ihrem Aussagegehalt nach damit, dass die der Aufzählung unter i bis iv
vorangehende Definition der "notifizierenden Person" kein Merkmal enthält, das auf
eine fehlende Gleichrangigkeit der nachfolgend aufgeführten Personen hindeuten
würde. Im Gegenteil werden unterschiedslos alle Personen einbezogen, die zur
Notifizierung verpflichtet sind, und werden diese Personen durch die unmittelbar
anschließende Erläuterung ("d. h.") dahingehend umschrieben, dass es sich um eine
der nachstehend genannten Personen handelt, die beabsichtigt, Abfälle zu
verbringen oder verbringen zu lassen. Mit der Berücksichtigung der Absicht zur
Verbringung wird der wesentliche Aspekt für die Zuordnung der Pflicht zur
Notifizierung genannt, die unverkennbar auf die Zielrichtung der
Abfallverbringungsverordnung zurückgeht, die Verbringung von Abfällen im Interesse
des Umweltschutzes zu überwachen und zu kontrollieren. Dagegen erschließt sich
anhand des Wortlautes der Vorschrift nicht, dass mittels der Definition für die von ii
bis iv erfassten Personen über eine Pflicht zur Notifizierung hinaus die Berechtigung
zur Notifizierung gesteuert und allein unter den bezeichneten Voraussetzungen
bestehen soll. Während die Pflicht zur Notifizierung in direktem Zusammenhang
damit steht, gegen wen nach Art. 26 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 259/93 gegebenenfalls bei
illegalen Verbringungen behördliche Maßnahmen ergriffen werden können, fehlt ein
Anknüpfungspunkt dafür, dass die Personen nach ii bis iv von einer Notifizierung
vorbehaltlich der Erfüllung besonderer Kriterien ausgeschlossen sein sollen.

64

Des Weiteren verlangt Art. 6 VO (EWG) Nr. 259/93 von jeder notifizierenden
Person gleichermaßen Angaben und Unterlagen. Indessen sind in dieser Vorschrift
Aussagen der notifizierenden Person zur Möglichkeit einer Notifizierung durch den
Abfallerzeuger - sowie Zulassung des Einsammlers, Händlers oder Maklers bzw. zur
Bekanntheit der Personen - nicht als erforderlich genannt. Entsprechendes gilt für
den Begleitschein, der nach der Entscheidung der Kommission vom 24. November
1994 (94/774/EG) im Rahmen der Notifizierung zu verwenden ist und der unter Nr. 1
ein auszufüllendes Feld für die "notifizierende Person/Exporteur" enthält, ohne dass
diesbezüglich die Abgabe weitergehender Erklärungen formularmäßig vorgesehen
wäre. Schließlich ist den Erwägungsgründen zu der Verordnung kein Hinweis darauf
zu entnehmen, dass die Merkmale für eine in Art. 2 Buchst. g VO (EWG) Nr. 259/93
angelegte Reihenfolge als substantielle Anforderungen an die Befugnis zur
Notifizierung einzuordnen sind. Das von der Beklagten hervorgehobene
Informationsbedürfnis (9. Erwägungsgrund) ist in diesem Zusammenhang unergiebig.
Die Erlangung und Verschaffung der nach Art sowie Umfang für die Entscheidung
über zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt erforderlichen
Informationen hängt nicht von der Einhaltung einer bestimmten Reihenfolge der zur
Notifizierung berechtigten Personen ab. Der Notifizierende muss sich die benötigten
Informationen erforderlichenfalls verschaffen. Ist er hierzu nicht im Stande, kann die
Zustimmung zur Verbringung nicht erteilt werden; dabei ist es Sache der Behörde,
die abgesehen vom Begleitschein benötigten zusätzlichen Angaben und Unterlagen
mit hinreichender Bestimmtheit zu bezeichnen. Dadurch ist auch die Verlässlichkeit
der erforderlichen Informationen gewährleistet. Zu bedenken ist zudem, dass die
Verbringung von Abfällen gemeinschaftsrechtlich Teil des grenzüberschreitenden
Wirtschaftsverkehrs ist und eine Zielsetzung, die Befugnis zur Teilnahme hieran mit
dem Begriff der "notifizierenden Person" einschränkend zu steuern, nicht
festzustellen ist.

65

Die im Vorschlag der Kommission vom 30. Juni 2003 (KOM [2003] 379 endgültig)
als Regelungsgegenstand einer neu gefassten "Verordnung über die Verbringung
von Abfällen" vorgesehene Hierarchie der Notifizierenden (Art. 4 Abs. 2 des
Vorschlags) ist im aktuell geltenden Recht nicht enthalten. Die vorgeschlagene
ausdrückliche "Rangfolge der Nennung" findet sich in Art. 2 Buchst. g VO (EWG)
Nr. 259/93 gerade nicht.

66

Die an die Überschreitung der Eingangsgrenzwerte der Zementwerke (Nr. 4
Satz 3 des Bescheides vom 12. Februar 2002) anknüpfenden materiellen Bedenken
der Beklagten ergeben weder unter dem Aspekt der Abgrenzung zwischen einer
Verwertung und einer Beseitigung von Abfällen noch unter demjenigen der
Anforderungen an eine ordnungsgemäße Verwertung einen Grund, die Zustimmung
zur Verbringung zu verweigern.

67

Die Notifizierung der Schlämme als Abfälle, die zur Verwertung bestimmt sind,
war nicht zu beanstanden; die Voraussetzungen für einen "Einwand des falschen
Verfahrens" waren nicht gegeben. Beseitigung und Verwertung von Abfällen sind
nach Art. 2 Buchst. i und k VO (EWG) Nr. 259/93 anhand derjenigen Maßstäbe
voneinander abzugrenzen, die sich aus Art. 1 Buchst. e und f der Richtlinie
75/442/EWG ergeben. Nationale Kriterien können für die Abgrenzung nur beachtlich
sein, wenn und sofern sie diesen Bestimmungen entsprechen.

68

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2003 - C-228/00 -, NVwZ 2003, 455, Tz. 36;
Urteil vom 13. Februar 2003 - C-458/00 -, NVwZ 2003, 457, Tz. 24.

69

Die in den Anhängen II A und II B der Richtlinie 75/442/EWG (Art. 1 Buchst. e
und f der Richtlinie) genannten Verfahren der Beseitigung und Verwertung lassen
eine eindeutige Zuordnung der Behandlung der Schlämme in Belgien zu einem der
Verbringungszwecke nicht zu. Unabhängig davon, welche Bedeutung den einzelnen
Verfahren für die Einstufung als Verbringung zur Beseitigung oder zur Verwertung
angesichts dessen zukommt, dass die Auflistung in den Anhängen II A und II B
erklärtermaßen lediglich in der Praxis angewandte Verfahren einschließt, ist die
Abgrenzung jedenfalls dann losgelöst von diesen Verfahren und nach Maßgabe der
Umstände des jeweiligen Einzelfalles vorzunehmen, wenn die infrage stehende
Behandlung des Abfalls nicht einem einzigen Verfahren eindeutig unterfällt.

70

Vgl. EuGH, Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 64
f.

71

Das ist hier der Fall. Die Schlämme sollten von U. mit anderen Stoffen
vermischt und zur Bildung eines homogenen Granulats verwendet werden, das als
erstarrungsregelnder Zusatz bei der Herstellung von Zement eingesetzt werden
sollte. Vermischungsprozesse sind als solche in den Anhängen II A und II B der
Richtlinie 75/442/EWG nicht aufgeführt. Unter D13 ist als Beseitigungsverfahren eine
Vermischung vor Anwendung eines in Anhang II A aufgeführten Verfahrens genannt.
Einem der letztgenannten Verfahren lässt sich die Verwendung eines durch
Vermischung entstandenen Granulats als Zuschlagstoff für Zement aber nicht
unzweifelhaft zuordnen. Zum Verwertungsverfahren R5
("Verwertung/Rückgewinnung von anderen anorganischen Stoffen") kann eine
Verwendung anorganischer Stoffe ohne vorangehende Vorbehandlung gehören,

72

vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-307/00 u. a. -, Tz. 90; Urteil vom
27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 65,

73

sodass auch die Erstellung eines zur Verwendung in der Baustoffindustrie
bestimmten und geeigneten Gemischs aus anorganischen Abfällen als
Verwertungsmaßnahme eingestuft werden kann. Übereinstimmend hiermit hat der
Europäische Gerichtshof die Verwendung von Flugaschen bei der Herstellung von -
durch Vermischung herzustellenden - Betonmörtel durchaus als Maßnahme der
Verwertung im Sinne des Verfahrens R5 erwogen.

74

Vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-307/00 u. a. (hier: C-308/00
und C-311/00) -, Tz. 46, 68, 76, 79, 86, 90.

75

Eine Zuordnung einzig zum Verfahren R12 ("Austausch von Abfällen, um sie
einem der unter R1 bis R11 aufgeführten Verfahren zu unterziehen"), das die
Klägerin in der Notifizierung bezeichnet hat, scheidet danach jedenfalls aus.

76

Die Verwertung von Abfällen ist, was die Merkmale einer stofflichen Verwertung
(Art. 3 Abs. 1 Buchst. b Ziffer i Richtlinie 75/442/EWG) anbelangt, ausschlaggebend
dadurch gekennzeichnet, dass die Verwendung im Einzelfall ihrem Hauptzweck nach
darauf gerichtet ist, dass die Abfälle eine sinnvolle Aufgabe erfüllen können, indem
sie andere Materialien ersetzen, die sonst für diese Aufgabe hätten verwendet
werden müssen, wodurch natürliche Rohstoffquellen erhalten werden können.

77

Vgl. EuGH, Beschluss vom 27. Februar 2003 - C-307/00 u. a. -, Tz. 86, 97; Urteil
vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 69.

78

Diese allgemeinen Kriterien für eine Verwertung hat der Europäische Gerichtshof
hinsichtlich einer energetischen Verwertung von Abfällen bekräftigt.

79

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2003 - C-228/00 -, NVwZ 2003, 455, Tz. 45,
47, 48.

80

Der Zusatz gipshaltiger Stoffe zu Zement, um dessen Erstarrungsverhalten zu
steuern, ist unstreitig üblich und für die Verarbeitung von Zement unerlässlich. Die
notifizierten Schlämme enthielten Gips und wiesen damit eine für ihren
Verwendungszweck in der Zementindustrie taugliche Eigenschaft aus. Außerdem
beeinflussten sie nach der Verfahrensbeschreibung der U. , der die Beklagte nicht
mit substantiiertem Vorbringen entgegengetreten ist, durch ihre sonstigen
Eigenschaften die Homogenität und Dosierbarkeit des Granulats günstig. Wären die
Schlämme für die Erstellung des Granulats nicht verfügbar, müsste auf andere
gipshaltige Stoffe zurückgegriffen werden. Als Alternative zu den Schlämmen
konnten nach der Verfahrensbeschreibung natürlicher Gips oder synthetisch
hergestelltes Anhydrit eingesetzt werden. Es mag sein, dass der Zweck der
Einbringung der Schlämme ebenso gut durch andere gipshaltige Abfälle hätte erfüllt
werden können; das ändert aber nichts daran, dass die Schlämme nicht etwa wahllos
bis an die Grenze der Brauchbarkeit des Granulats im Rahmen der
Zementherstellung den anderen Einsatzstoffen beigemischt werden sollten oder
worden sind, sondern dass ihre Verwendung der Ausnutzung ihrer spezifischen und
sich für bestimmte Gemische - insofern letztlich auch für den Zement - als positiv
erweisenden Eigenschaften diente. Die Möglichkeit, unterschiedliche Abfälle für
einen bestimmten Zweck einzusetzen, für den im Falle mangelnder Verfügbarkeit von
Abfällen natürliche Rohstoffe verwendet werden müssten, besagt lediglich, dass
jeder der infrage kommenden Abfälle zur Erreichung des sinnvollen Zwecks
verwendet werden kann. Die von der Beklagten vorgenommene Abstufung unter den
einzelnen Abfallarten orientiert sich nicht an deren Funktion für den - mit allen
Abfällen gleichermaßen erreichbaren - Zweck, sondern an anderen Kriterien wie dem
Schadstoffgehalt der Abfälle und einem angenommenen Prinzip der Verwendung
des am besten für den Zweck geeigneten Abfalls. Dass der Gipsgehalt der
Schlämme im Verhältnis zu demjenigen der sonstigen bei der Herstellung des
Granulats und zur Erstarrungsregelung eingesetzten bzw. verwendbaren Stoffe
verhältnismäßig niedrig war, hindert ihre stoffliche Eignung zu diesem Zweck aber
nicht. Weder die Verfahrensbeschreibung der U. noch das Vorbringen der
Beteiligten, insbesondere nicht der Aktenvermerk der Beklagten vom 30. August
2002, deuten darauf hin, dass die Schlämme nicht den für das Granulat und die
Beeinflussung des Erstarrungsverhaltens technisch zwingend notwendigen Anteil an
Gips enthielten. Weder ist ein "Mindest"-Gipsgehalt vorgeschrieben noch ist zu
erkennen, dass die Schlämme bei Einbringung in das Granulat trotz ihres - wenn
auch eher geringen - Gipsgehalts nicht zu dessen Brauchbarkeit für die
Zementherstellung beitrugen oder dessen Verwendbarkeit gar abträglich waren. Der
Gipsgehalt des Granulats wurde von der U. mittels ihrer Rezepturen zielgerichtet
beeinflusst. Daher kommt es nicht auf die Möglichkeit an, anstelle der Schlämme
gipshaltigere Stoffe einzusetzen. Bezogen auf die parallele Fragestellung der
energetischen Verwertung für sich nur schwer brennbarer Stoffe hat der Europäische
Gerichtshof in Anwendung gerade des Kriteriums des hauptsächlich verfolgten
Zwecks (nationale) Mindestheizwertanforderungen als für die Abgrenzung von
Verwertung und Beseitigung unerheblich verworfen.

81

Vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2003 - C-228/00 -, NVwZ 2003, 455, Tz. 41
bis 43, 47.

82

In Bezug auf einen sinnvollen Einsatz von Abfällen für eine stoffliche Verwertung
gelten keine anderen Maßstäbe. Dafür, dass der Gipsanteil der Schlämme unter dem
Blickwinkel einer nur vorgeschoben sinnvollen Verwendung als gänzlich unbeachtlich
betrachtet werden könnte, gibt es keinen Anhalt; auch die Beklagte macht derartiges
nicht geltend. Das trägt insgesamt den Schluss auf die Erfüllung einer sinnvollen
Aufgabe durch die Schlämme bei einem sonst unabhängig von der Verfügbarkeit
dieser Abfälle stattfindenden Produktionsprozess für Zement.

83

Im Kern bestreitet die Beklagte die Erfüllung einer sinnvollen Aufgabe durch die
Schlämme wegen deren Belastung mit Quecksilber. Der Sache nach zieht sie damit
nationale Anforderungen an eine stoffliche Verwertung heran (§ 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-
/AbfG), die im gemeinschaftlichen Verbringungsrecht keine Entsprechung finden und
mit dessen Auslegung durch den Europäischen Gerichtshof in seiner aktuellen
Rechtsprechung nicht im Einklang stehen. Gemeinschaftsrechtlich ist, wie erwähnt,
geklärt, dass für die Einstufung eines Vorgangs der Behandlung von Abfällen als
Verwertung oder Beseitigung die Gefährlichkeit der Abfälle als solche nicht erheblich
ist -

84

vgl. EuGH, Urteil vom 13. Februar 2003 - C-228/00 -, NVwZ 2003, 455, Tz. 41 bis
43, 47; Urteil vom 27. Februar 2002 - C-6/00 -, DVBl. 2002, 539, Tz. 68 -;

85

das gilt auch dann, wenn es um die Belastung einzelner Bestandteile eines
Abfallgemischs geht. Es gibt auch keinerlei Anhaltspunkt dafür, dass der
Schadstoffgehalt der Schlämme in irgendeiner Weise deren technische oder
rechtliche Verwendbarkeit oder diejenige des Granulats oder des Zements hindern
könnte. Hinsichtlich der Einbringung der Schlämme in das Granulat hat U.
angegeben, dass Eingangsgrenzwerte nicht vorgegeben seien. Die zuständige
belgische Behörde hat der Verbringung der Schlämme in Kenntnis der
Quecksilberbelastung sowie der Verfahrensbeschreibung zugestimmt; Zweifel daran,
dass die belgische Behörde hierbei die Zulassung der U. zutreffend beurteilt und
berücksichtigt hat, hat die Beklagte im Bescheid vom 12. Februar 2002 nicht
thematisiert, sodass dahinstehen mag, ob sie insofern gegebenenfalls korrigierend
eingreifen dürfte. Des Weiteren ist nicht ersichtlich, dass nach belgischen
Zulassungsregelungen für die Zementwerke über das Granulat hinaus diejenigen
Stoffe in den Blick genommen werden, aus denen das Granulat bei U. gebildet
wurde. Das Entstehen von Gesundheits- oder Umweltgefahren durch Zement wird
insofern geregelt durch die Eingangsgrenzwerte der Zementwerke. Dass diese auf
einem Verbot des Einsatzes eines durch Vermischung unterschiedlich belasteter
Stoffe erstellten Granulats beruhen oder dass sie ein solches Verbot einschließen
könnten, ist weder dargetan worden noch zu erkennen. Bei dem Eingangsgrenzwert
für Quecksilber, der nach Meinung der Beklagten eingehalten werden muss, handelt
es sich um einen auf die Konzentration dieser Substanz in einer bestimmten Menge
der für die Produktion von Zement verwendeten Stoffe bezogenen Grenzwert, also
um eine Höchstgrenze im Sinne eines bestimmten mengenmäßigen Anteils von
Quecksilber. Das schließt notwendig ein, dass sich die Gesamtmenge der
Eingangsstoffe auf die Gesamtfracht an Quecksilber auswirkt, die in den Zement
eingetragen wird. Für das Bestehen eines Vermischungsverbotes im Sinne der
Vorstellungen der Beklagten spricht nichts; letztlich macht die Beklagte lediglich
geltend, dass aus ihrer Sicht insoweit ein Bedarf an Regelungen im Rahmen der
Zulassung der Zementwerke gegeben ist. Dagegen fehlt es an einem ihren
Standpunkt stützenden tatsächlichen Gesichtspunkt, der zumindest eine
weitergehende Aufklärung des Sachverhaltes hinsichtlich der seinerzeit gegebenen
Zulassung der Zementwerke veranlassen könnte. Immerhin steht insofern eine
Beurteilung ausländischer Rechtsverhältnisse in Rede, mit denen die Beklagte, wie
ihre Nachfrage zu den Eingangsgrenzwerten zeigt, nicht vollständig vertraut ist.
Vermutungen darüber, ob die belgische Behörde bei der Erteilung der Zustimmung
die nach belgischem Recht verbindliche Genehmigungslage für die Zementwerke
fehlerhaft beurteilt oder nicht angewendet hat, entbehren der Grundlage.

86

Ordnet man die Ausführungen der Beklagten im Bescheid vom 12. Februar 2002,
die den Quecksilbergehalt der Schlämme betreffen, als Einwand unzulänglicher
Verwertung ein, kann auf sich beruhen, dass diese Erwägung unter dem Blickwinkel
der ordnungsgemäßen Ermessensausübung Bedenken ausgesetzt ist, weil sie mit
der - nach dem oben Gesagten unzutreffenden - Prämisse einer Verbringung der
Schlämme zur Beseitigung einhergeht, die Beklagte sich also von einer falschen
Einstufung der Abfälle hat leiten lassen.

87

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 13. März 2003 - 7 C 1.02 -, DVBl. 2003, 743.

88

Ebenso braucht nicht erörtert zu werden, ob der Einwand, wie seitens der
Beklagten geschehen, auf Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 1. oder 2. Gedankenstrich VO
(EWG) Nr. 259/93 gestützt werden kann. Denn unabhängig hiervon ist, wie
ausgeführt, nicht erkennbar, dass die von der Beklagten angeführte generelle
Gefährlichkeit des Umgangs mit quecksilberhaltigen Stoffen angesichts der
Eingangsgrenzwerte der Zementwerke ein die Verbringung hinderndes Problem
darstellt. In Bezug auf die Gewährleistung der Umweltverträglichkeit von Zement bei
Schadstoffeinträgen als Folge der Verwertung von Abfällen ist des Weiteren zu
bedenken, dass es nicht Sinn und Zweck des gemeinschaftlichen
Verbringungsrechts ist, ein aus der Sicht einer nationalen Behörde für lückenhaft und
unzulänglich gehaltenes Produktrecht dadurch zu vervollständigen und zu
verschärfen, dass als Folge der Erhebung von Einwänden im Einzelfall einer
beabsichtigten Verbringung als kritisch angesehene Einsatzstoffe nicht zu der in
einem anderen Mitgliedstaat gelegenen Produktionsstätte gelangen können.

89

Die von der Beklagten nach Ablauf der 30-Tage-Frist über den durch den
Bescheid vom 12. Februar 2002 und das Schreiben vom 12. März 2002
abgesteckten Rahmen hinaus angeführten Probleme - wie etwa die Frage der
Zulassung der Anlage der U. - sind nach dem Vorstehenden schon wegen der
insofern unterbliebenen Wahrung der Frist nicht geeignet, ihr die Befugnis zu
verschaffen, die Zustimmung zu verweigern.

90

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO iVm §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

91

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

92