Oberverwaltungsgericht Mecklenburg-Vorpommern (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2016-07-18, Aktenzeichen 1 M 235/16

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Schwerin vom 1. Juni 2016 – 6 B 993/16 SN – wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 15.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

1

Die Beteiligten streiten über die Feststellung des Antragsgegners, es handele sich bei einer Einrichtung der Antragstellerin um ein „Pflegeheim“, sowie die Untersagung des Betriebs desselben.

2

In erster Linie besteht Streit darüber, ob die Antragstellerin ein „Pflegeheim“ im Sinne von § 2 Abs. 1 Einrichtungenqualitätsgesetz Mecklenburg-Vorpommern (EQG M-V) betreibt oder die Liegenschaft – wie die Antragstellerin zunächst behauptete – lediglich als ein Betreutes Wohnen im Sinne von § 2 Abs. 4 EQG M-V anzusehen ist oder – so die Antragstellerin zuletzt in Ihrer Beschwerdebegründung (und zuvor schon mit Schreiben vom 27.04.2016 im Verwaltungsverfahren, BA. B, Bl. 299) – eine (oder mehrere) betreute Wohngemeinschaft(en) im Sinne von § 2 Abs. 5 EQG M-V besteht (bzw. bestehen).

3

Die Antragstellerin erbringt u.a. Pflegeleistungen in der Einrichtung C.-Straße in C.-Stadt. Auf dem Gelände befinden sich zwei Gebäude, das „kleine Haus“ (Lütthus) und das „große Haus“ (Haupthaus). Die Geschäftsführerin der Antragstellerin vermietete als Privatperson „Wohnungen“ bzw. Zimmer in den Häusern jeweils an pflegebedürftige und größtenteils unter rechtlicher Betreuung stehende Einzelpersonen. Mit den einzelnen Mietern schloss die Antragstellerin getrennte Pflegeverträge ab. Mindestens in einem Mietvertrag wurde neben der Miete eine Pauschale „für die 24 Std. Bereitschaftsleistungen lt. unserer Konzeption“ in Höhe von 165,00 € monatlich vereinbart (Mietvertrag mit Prof. Dr. S., BA. A, Bl. 140). In einem Mietvertrag mit einer früheren Bewohnerin aus dem Jahr 2014, in dem noch der Grundstückseigentümer als Vermieter eingetragen war, trat die Antragstellerin selbst als Untermieterin auf (Mietvertrag mit Frau L., BA. B, Bl. 95); in einem weiteren Mietvertrag aus dem Jahr 2014 wurde die Antragstellerin im Vertragskopf als Pflegedienst und neben der Vermieterin als Ansprechpartner vor Ort aufgeführt (Mietvertrag mit Herrn H., BA. A, Bl. 47). In diesem Mietvertrag wurde der Beginn des Mietverhältnisses mit dem „Tag der KH-Entlassung bzw. Genehmigung durch Soz.amt“ bezeichnet.

4

In einem Aushang an der Haustür des „kleinen Hauses“ wurden neben den Zeiten des Tagesablaufes auch die Besuchszeiten mit 13.30 Uhr bis 16.00 Uhr mit folgendem Hinweis angegeben (Lichtbild, BA. A, Bl. 18):

5

„Ausnahmen sind nur nach telefonischer Absprache mit der Geschäftsleitung möglich.“

6

Am 14. April 2016 erfolgte im Rahmen einer polizeilichen Hausdurchsuchung auf der Grundlage eines richterlichen Durchsuchungsbeschlusses vom 11. April 2016 (GA, Bl. 607) eine Kontrolle der Einrichtung durch den Antragsgegner gemäß § 8 Abs. 7 EQG M-V. Zwei der Bewohner wurden dabei durch den Notarzt in eine Klinik eingewiesen. Hinsichtlich der Feststellungen des Antragsgegners wird auf dessen Bericht vom 19. April 2016 und die dazu gefertigten Lichtbilder verwiesen (BA. A, Bl. 1 ff). Der Durchsuchungsbeschluss wurde auf die Beschwerde der Geschäftsführerin der Antragstellerin, gegen die das strafrechtliche Ermittlungsverfahren wegen Betrugs geführt wird, durch das Landgericht Rostock mit Beschluss vom 24. Mai 2016 (GA., Bl. 358) aufgehoben.

7

Mit Feststellungs- und Untersagungsbescheid vom 27. April 2016 stellte der Antragsgegner fest, dass die von der Antragstellerin (und von S.) betriebene Wohnform im C.-Straße, C.-Stadt eine Einrichtung im Sinne des § 2 Abs. 1 Einrichtungs- und Qualitätsgesetz Mecklenburg-Vorpommern sei (Ziff. 1) und untersagte den Betrieb der Einrichtung (Ziff. 2) ab Zustellung des Bescheides sowie die Aufnahme neuer Bewohner in der Einrichtung (Ziff. 4), forderte die Antragstellerin (und Frau S.) auf, den Betrieb der Einrichtung bis zum 3. Juni 2016 einzustellen und die Einrichtung zu schließen (Ziff. 3). Unter Ziff. 7 ordnete der Antragsgegner die sofortige Vollziehung der Ziff. 1 – 4 gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO an. Des Weiteren drohte der Antragsgegner für den Fall, dass die Antragstellerin (und Frau S.) der Anordnung nach Ziff. 3 nicht fristgerecht nachkommen sollten, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,00 Euro und für den Fall, dass die Antragstellerin (und Frau S.) der Anordnung nach Ziff. 4 nicht nachkommen sollten, für jeden neu aufgenommenen Bewohner ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro an. Ziffer 6 enthielt den Hinweis, dass im Bescheid Gebühren zu erheben sind, wofür ein gesonderter Gebührenbescheid ergehen werde.

8

Gegen den ihr am 30. April 2016 zugestellten Bescheid legte die Antragstellerin am 2. Mai 2016 Widerspruch ein und hat im hier streitgegenständlichen Eilverfahren beantragt, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs gegen den genannten Bescheid wiederherzustellen.

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Mit dem angefochtenen Beschluss vom 1. Juni 2016 hat das Verwaltungsgericht diesen Antrag abgelehnt. Das Verwaltungsgericht hat den nach dem Wortlaut des Antrags nur auf die Wiederherstellung aufschiebender Wirkung gerichteten Antrag dahingehend ausgelegt, dass betreffend die Zwangsgeldandrohung (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 99 Abs. 1 Satz 2 SOG M-V) und die Untersagung neue Bewohner aufzunehmen (§ 11 EQG M-V) auch die Anordnung der aufschiebenden Wirkung begehrt werde. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt: Im Rahmen der im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zu treffenden Interessenabwägung überwiege das öffentliche Interesse des Antragsgegners am Sofortvollzug das private Aussetzungsinteresse der Antragstellerin am einstweiligen Nichtvollzug, da der Rechtsbehelf in der Hauptsache aller Voraussicht nach keinen Erfolg haben werde. Die Feststellung über das Bestehen einer Einrichtung nach § 2 Abs. 1 EQG M-V dürfte aller Voraussicht nach zu Recht erfolgt sein. Für die getroffene Feststellung und die erfolgte Untersagung sei § 12 Abs. 2 EQG M-V Rechtsgrundlage, die Voraussetzung für eine Einrichtung nach § 2 Abs. 1 EQG M-V lägen vor. Nach der gegenwärtigen Erkenntnislage des Gerichts spreche alles für eine von der Antragstellerin betriebene Einrichtung im Sinne von § 2 Abs. 1 EQG M-V und nicht für eine ambulant betreute Wohngemeinschaft. Danach liege hier keine selbständige und unabhängige Wohngemeinschaft vor, die sich selbst organisiere und externe Leistungen in Anspruch nehme, sondern die Antragstellerin und ihre Geschäftsführerin prägten und beherrschten die gesamte Einrichtung. Außerdem seien insbesondere die Voraussetzungen für eine Wohngemeinschaft nach den Nummern 3 – 5 des § 2 Abs. 5 Satz 2 EQG M-V jeweils nicht erfüllt. Zudem würde auch eine Gesamtbetrachtung aller Merkmale deutlich zur Einordnung als Pflegeheim und nicht zur sogenannten Wohnform der Pflegewohngemeinschaft führen, weil das Gesamtangebot unabhängig von der rechtlichen Aufteilung auf mehrere Anbieter praktisch „aus einer Hand“ erfolge. Die Bewohner seien nicht in hinreichender Weise selbständig in der Organisation ihres Lebens in einem gemeinsamen Haushalt tätig gewesen und erschienen dazu auch in der derzeitigen Situation nicht in der Lage. Vielmehr sei ausschließlich die Inanspruchnahme der Unterkunft, der Versorgung mit dem allgemeinen Lebensbedarf und der jeweiligen Betreuungs- und Pflegeleistungen, die die Antragstellerin eingerichtet und angeboten habe, erfolgt. Es liege auch keine bauliche, organisatorische und wirtschaftliche Selbständigkeit (§ 2 Abs. 5 Satz 3 Nr. 5 EQG M-V) vor. Der hier einzig tätige Pflege- und Betreuungsdienst habe auch keinen Gaststatus (Nr. 4). Die Anlage erscheine vielmehr als von Betriebsräumen des Pflegedienstes und von alleine durch diesen gestalteter Nutzung durchzogen. Es sei auch davon auszugehen, dass die Mieter der Wohnungen bzw. Wohnräume weder Pflege- oder Betreuungsdienste noch Art und Umfang der Pflege- und Betreuungsleistungen frei wählen können (Nr. 3). Es komme damit nicht mehr darauf an, ob es auch an der Voraussetzung, dass Miet- und Betreuungs- oder Pflegevertrag getrennt abgeschlossen wurden (Nr. 2), fehle. Für eine zudem fehlende ausreichende Trennung von Miet- und Pflegeverträgen spreche anhand des beispielhaft herangezogenen Mietvertrages mit Herrn H., den zudem „G. W.“ im Auftrag der Geschäftsführerin („i.A.d. GF“) der Antragstellerin unterschrieben habe. Es könne offen bleiben, ob die Anzahl der in der vermeintlichen Wohngemeinschaft wohnenden Menschen gegen die Annahme einer solchen Wohngemeinschaft spreche. Nach alldem diene die von der Antragstellerin betriebene Einrichtung dem Zweck, ältere pflegebedürftige Menschen aufzunehmen, ihnen Wohnraum zu überlassen sowie Betreuung, Pflege und Verpflegung zur Verfügung zu stellen. Sie sei in ihrem Bestand von Wechsel und Zahl der Bewohner unabhängig und werde entgeltlich betrieben. Mit dieser aller Voraussicht nach zutreffenden Einordnung als Einrichtung im Sinne des § 2 Abs. 1 EQG M-V sei zugleich der Anwendungsbereich des § 12 Abs. 1 EQG M-V eröffnet, wonach der Betrieb einer solchen Einrichtung unter bestimmten Voraussetzungen zu untersagen sei. Diese Voraussetzungen lägen vor. Die Antragstellerin trete den von dem Antragsgegner dargelegten Lücken in der personellen Ausstattung, der mangelnden Qualifikation der Geschäftsführerin der Antragstellerin als Leiterin einer Einrichtung, der Unzulänglichkeit der baulichen Gegebenheiten und der Ordnungswidrigkeit der Medikamentenaufbewahrung nicht weiter sachhaltig entgegen. Die Untersagung sei auch verhältnismäßig. Die Aufforderung, den Betrieb der Einrichtung einzustellen, rechtfertige sich wegen des Zusammenhangs mit der Untersagungsanordnung. Die Untersagung, bereits vor dem Schließungstermin neue Bewohner aufzunehmen, sei als begleitende Regelung nicht zu beanstanden. Die Zwangsgeldandrohung erscheine ebenfalls rechtmäßig. Das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der nach alldem voraussichtlich rechtmäßigen Ordnungsverfügung überwiege das private Interesse der Antragstellerin an deren Aufschub. Daran würde auch eine zusätzliche Folgenabwägung nichts ändern. Von einer Beiladung der Bewohner der Einrichtung hat die Kammer abgesehen.

10

Der Beschluss wurde der Antragstellerin am 2. Juni 2016 zugestellt.

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Bereits am selben Tag hat die Antragstellerin Beschwerde eingelegt, die sie mit mehreren Schriftsätzen (vom 13. Juni 2016, 15. Juni 2016 und 22. Juni 2016) umfangreich begründet hat.

II.

12

Die zulässig erhobene Beschwerde ist nach dem gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkten Prüfprogramm unbegründet.

1.

13

Entgegen der Ansicht der Antragstellerin fehlt es nicht an einer Rechtsgrundlage zum Erlass eines feststellenden Verwaltungsaktes für die hier streitgegenständliche Feststellung über das Bestehen einer Einrichtung i. S. v. § 2 Abs. 1 EQG M-V gemäß Ziff. 1 des angefochtenen Bescheides. Es kann dabei für das Eilverfahren dahinstehen, ob § 12 Abs. 1 EQG M-V – wie vom Verwaltungsgericht angenommen – allein die zutreffende Rechtsgrundlage ist oder ob sich eine solche zudem aus § 4 Abs. 1 EQG M-V ergibt. Nach dieser Vorschrift hat derjenige, der den Betrieb einer Einrichtung i. S. v. § 2 Abs. 1 oder 2 EQG M-V aufnehmen will, seine Absicht spätestens 3 Monate vor Inbetriebnahme der zuständigen Behörde anzuzeigen (vgl. zur Vorschrift über die Anzeigepflicht als Rechtsgrundlage für die Feststellung: SächsOVG, Urt. v. 10.09.2015 – 5 A 70/15 –, juris).

14

Im Rahmen der summarischen Prüfung spricht auch mindestens Überwiegendes dafür, dass es sich bei der Einrichtung im C.-Straße in D. um eine Einrichtung i. S. v. § 2 Abs. 1 EQG M-V handelt. § 2 Abs. 1 EQG M-V lautet:

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„Dieses Gesetz gilt für Einrichtungen, die

16

1.

dem Zweck dienen, ältere Menschen, pflegebedürftige oder psychisch Kranke einschließlich suchtkranke Volljährige oder volljährige behinderte Menschen aufzunehmen, ihnen Wohnraum zu überlassen sowie Betreuung oder Pflege und Verpflegung zur Verfügung zu stellen oder vorzuhalten,

17

2.

in ihrem Bestand von Wechsel und Zahl der Bewohner unabhängig sind sowie

18

3.

entgeltlich betrieben werden.“

a.

19

Soweit die Antragstellerin ursprünglich der Ansicht war, dass sie nur ein betreutes Wohnen i. S. v. § 2 Abs. 3 EQG M-V anbiete, auf die das Einrichtungenqualitätsgesetz M-V nicht anzuwenden sei, hält sie daran selbst nicht mehr fest. In ihrer Beschwerdebegründung führt die Antragstellerin nunmehr unter Verweis auf die abgereichten Mietverträge und die Wohngemeinschaftsvereinbarungen vom 18. bzw. 19. April 2016 (GA. Bl. 46 ff.) umfangreich aus, dass sie lediglich ambulant betreute selbstbestimmte Wohngemeinschaften i. S. v. § 2 Abs. 5 EQG M-V betreibe. Damit vermag sie die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts gegen eine solche Einordnung als ambulant betreute Wohngemeinschaft, auf die der Senat zunächst zur Begründung verweist (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO), nicht durchgreifend in Frage zu stellen und den Senat nicht zu überzeugen.

20

Dabei kommt es nicht auf die subjektive Auffassung der Antragstellerin an, welche Wohnform sie betreiben oder anbieten wolle, sondern auf objektive Kriterien. Zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über die Beschwerde liegt eine solche Wohnform nach Auffassung des Senats unter Berücksichtigung des summarischen Prüfungsrahmens jedoch in der Einrichtung nicht vor. Der Senat braucht nicht zu entscheiden, ob in den Räumlichkeiten der Antragstellerin zukünftig ein betreutes Wohnen oder eine ambulant betreute Wohngemeinschaft grundsätzlich möglich sein könnte.

21

Nur am Rande merkt der Senat an, dass die Antragstellerin bei Zugrundelegung von ambulanten Wohngemeinschaften ihrer Anzeigepflicht nach § 16 Abs. 1 EQG M-V nicht nachgekommen ist. Nach dieser Vorschrift ist derjenige, der mit den Mietern oder der Auftraggebergemeinschaft einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft nach § 2 Abs. 5 EQG M-V einen Vertrag zur Erbringung von allgemeinen Betreuungsleistungen abschließt, verpflichtet, dies der zuständigen Behörde spätestens 4 Wochen nach Vertragsschluss anzuzeigen. Das Gesetz sieht die Anzeige der (allgemeinen) Betreuungsleistungen vor, sodass auch eine Übersendung von Mietverträgen oder Vereinbarungen der Wohngemeinschaft(en) nicht hinreichend ist. Erst diese Anzeige der Betreuungsleistungen ermöglicht es der Behörde im Sinne von § 16 Abs. 2 EQG M-V zeitnah im Zusammenhang mit der erstmaligen Leistungserbringung zu prüfen, ob tatsächlich eine solche Einrichtung besteht. Das Prüfungsrecht nach § 16 ermöglicht der zuständigen Behörde ein Noteingriffsrecht; gleichzeitig wird damit gewährleistet, dass der Schaffung einer „versteckten Einrichtung“ i. S. v. § 2 Abs. 1 und 2 entgegengewirkt werden kann (LT-Drs. 5/2843, S. 44).

22

Der Senat verkennt nicht, dass es im Bereich der ambulant betreuten Wohngemeinschaften unterschiedliche Modelle geben kann (vgl. nur Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend: „Ambulant betreute Wohngemeinschaften für demenziell erkrankte Menschen“, Broschüre, Stand: Dezember 2004; Praxisleitfaden für die Qualitätssicherung in ambulant betreuten Wohngemeinschaften des Bayerischen Staatsministeriums für Arbeit und Sozialordnung, Familie und Frauen, Fachstelle für ambulant betreute Wohngemeinschaften in Bayern, www.ambulant-betreute-wohngemeinschaften.de). Nachdem im Jahr 2006 die Gesetzgebungskompetenz für das Heimrecht auf die Länder übergegangen war, hat der Landesgesetzgeber in Mecklenburg-Vorpommern das Bedürfnis, selbstbestimmte Wohn- und Betreuungsformen für ältere, pflege- oder betreuungsbedürftige Menschen zu ermöglichen, gesehen und zum ausdrücklichen Gesetzeszweck des Einrichtungenqualitätsgesetzes M-V erhoben (§ 1 Abs. 1 Ziff. 7 EQG M-V). Vor diesem Hintergrund erfolgte in diesem Gesetz die Regelung von ordnungsrechtlichen Fragen (vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung LT-Drs. 5/2843 vom 07.10.2009, S. 1) abgestuft hinsichtlich des ordnungsrechtlich unterschiedlichen Regelungsbedarfes. Nach der Systematik des § 2 EQG M-V betrifft § 2 Abs. 1 „stationäre“ Einrichtungen, die nicht nur der vorübergehenden Aufnahme dienen (dazu Abs. 2). Diese Einrichtungen, mit denen die „klassische“ Form des (Pflege)Heimes beschrieben wird, werden von teilstationären Einrichtungen abgegrenzt und ihnen werden die ambulanten des betreuten Wohnens (Abs. 3) und der ambulant betreuten Wohngemeinschaft (Abs. 5) gegenübergestellt; Abs. 6 betrifft Gruppen für psychisch kranke Menschen oder Menschen mit Behinderungen und Abs. 7 Trainingswohngruppen für Menschen mit geistigen sowie geistigen und mehrfachen Behinderungen. Auf betreutes Wohnen im Sinne von § 2 Abs. 3 EQG M-V ist das Einrichtungenqualitätsgesetz M-V nicht anzuwenden, weil es kein Bedürfnis für ordnungsrechtliche Regelungen gibt. Denn ordnungsrechtlich ist im Hinblick auf die Gefahrenabwehr nicht die Wohnraumvermietung sondern die Betreuungs- und Pflegeleistung zum Gesundheitsschutz der Bewohner regelungsbedürftig. Im Rahmen des betreuten Wohnens ist der Mieter jedoch vertraglich nur verpflichtet, allgemeine Betreuungsleistungen wie Notrufanlagen, Vermittlung von Dienst-, Betreuungs- und Pflegeleistungen oder Informationen und Beratungsleistungen (Grundleistungen) von bestimmten Anbietern anzunehmen (§ 2 Abs. 3 Satz 2 EQG M-V). Da diese Grundleistungen keine echten Pflegehandlungen umfassen und die darüber hinausgehenden Betreuungs- und Pflegeleistungen frei wählbar sind, besteht für die Mieter in dieser Wohnform, die keine Pflegebedürftigkeit voraussetzt, kein Schutzbedürfnis. Demgegenüber orientiert die ambulant betreute Wohngemeinschaft i. S v. § 2 Abs. 5 EQG M-V auf pflege- und betreuungsbedürftige Menschen. Dabei soll die Wohngemeinschaft ambulant durch externe Pflege- und Betreuungsdienste betreut werden, die gemäß § 2 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 4 EQG M-V nur einen Gaststatus, insbesondere keine Büroräume haben dürfen.

b.

23

Die Einrichtung der Antragstellerin im C.-Straße in D. entspricht den Voraussetzungen des § 2 Abs. 5 EQG M-V nicht.

24

Gemäß § 2 Abs. 5 Satz 1 EQG M-V finden auf ambulant betreute Wohngemeinschaften für pflege- und betreuungsbedürftige Menschen nur § 13 Abs. 2 und § 16 Anwendung. Nach Satz 2 dieser Vorschrift ist eine ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne dieses Gesetzes eine Wohnform, die dem Zweck dient, dass pflege- oder betreuungsbedürftige Menschen das Leben in einem gemeinsamen Haushalt selbst organisieren und externe Pflege oder Betreuungsleistungen gegen Entgelt in Anspruch nehmen. Satz 3 dieser Norm lautet:

25

„Eine ambulant betreute Wohngemeinschaft im Sinne dieses Gesetzes liegt vor, wenn

26

1.

in der Regel nicht mehr als zwölf pflege- oder betreuungsbedürftige Menschen in der Wohngemeinschaft wohnen,

27

2.

Miet- und Betreuungs- oder Pflegevertrag getrennt abgeschlossen werden,

28

3.

die Mieter die Pflege- oder Betreuungsdienste sowie Art und Umfang der Pflege und Betreuungsleistungen, in der Regel als Auftraggebergemeinschaft, frei wählen können,

29

4.

die Pflege- oder Betreuungsdienste nur einen Gaststatus, insbesondere keine Büroräume in der Wohn- und Betreuungsform für pflege- und betreuungsbedürftige Menschen haben und

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5.

die ambulant betreute Wohngemeinschaft baulich, organisatorisch und wirtschaftliche selbständig, insbesondere kein Bestandteil einer Einrichtung im Sinne des § 2 Abs. 1 oder 2 EQG M-V ist.“

31

Der Senat hat schon Zweifel daran, dass in einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft i. S. v. § 2 Abs. 5 EQG M-V intensivbetreuungsbedürftige, bettlägerige Patienten, wie sie bei der Antragstellerin wohnten (z. B. Herr G.: PEG, Tracheostoma; Herr S.: Dekubitus, Kommunikation kaum möglich, wegen Schluckstörung keine Nahrungsaufnahme möglich, heftige Infektion multiresistenter Keime, beide GA, Bl. 745; wohl auch Frau S.: Diagnosen u. a. Hemiplegie, globale Aphasie, Anlage Ast 39 z. Schriftsatz v. 30.06.2016, GA., Bl. 1043; vgl auch den Bericht der AOK Nordost über die Einrichtungsbesichtigung am 07.02.2014, BA. B, Bl. 72 ff.), die – jedenfalls zu Beginn ihrer Aufnahme – nicht in der Lage waren am Gemeinschaftsleben der Wohngemeinschaft teilzunehmen, untergebracht werden können. Solche Patienten bedürfen einer Rund-um-Pflege und Kontrolle, die nicht mehr ambulant, sondern nur stationär in einer Einrichtung geleistet werden kann. In einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft soll die Pflege jedoch „nicht am Bett, sondern am Küchentisch“ erfolgen (BMFSFJ, Broschüre, a.a.O., S. 20). Dem entspricht auch die Neufassung der Bundesvorschrift für einen Gruppenzuschlag für ambulante Wohngemeinschaften in § 38a SGB XI. Nach Ziff. 4 dieser Vorschrift liegt eine ambulante Wohngruppe dann nicht mehr vor, wenn Leistungen erbracht werden, die stationären Leistungen vergleichbar sind. Diese Überlegung kann jedoch aus den nachfolgenden Gründen dahinstehen.

32

Die Bewohner einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft sollen in der Lage sein, einen gemeinsamen Haushalt zu führen und diesen selbst zu organisieren. Bereits im Entwurf des Landesgesetzes hat die Landesregierung zu den ambulant betreuten Wohngemeinschaften ausgeführt, dass diese ein Mindestmaß an Selbstbestimmung und Selbstorganisation der in solchen Wohngemeinschaften lebenden Menschen voraussetze (LT-Drs. 5/2843, S. 31). Eine solche Wohngemeinschaft ist keine Einrichtung und hat entsprechend auch keinen Betreiber (vgl. BMFSFJ, Broschüre, a.a.O., S. 36). Solche Einrichtungen stellen einen Paradigmenwechsel weg von einem trägergesteuerten und hin zu einem nutzergesteuerten Versorgungssystem dar (vgl. BMFSFJ, Broschüre, a.a.O., S. 21). Die Eigenständigkeit der Wohngemeinschaft wird auch dadurch unterstrichen, dass § 2 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 5 EQG M-V voraussetzt, dass die ambulant betreute Wohngemeinschaft baulich, organisatorisch und wirtschaftlich selbständig, insbesondere kein Bestandteil einer Einrichtung im Sinne des § 2 Abs. 1 oder 2 ist. Damit sind von stationären Einrichtungen angebotene ambulant betreute Wohngruppen, beispielsweise auf dem Gelände der stationären Einrichtung, keine ambulant betreuten Wohngemeinschaften im Sinne von § 2 Abs. 5 EQG M-V.

33

Einer solchen selbstorganisierten Wohngemeinschaft steht schon entgegen, wenn die Bewohner nicht selbst über die Aufnahme neuer Mitbewohner entscheiden können. Sie sollen selbst entscheiden müssen, wer zu ihrer Gemeinschaft passt. Insoweit unterscheidet sich die Wohngemeinschaft nach § 2 Abs. 5 EQG M-V nicht von anderen Wohngemeinschaften, z. B. studentischen. Dabei berücksichtigt der Senat durchaus, dass die Selbstorganisation nicht zwingend durch die Bewohner selbst erfolgen muss, sondern auch im Rahmen von Vorsorgevollmachten durch Bevollmächtigte oder im Rahmen der rechtlichen Betreuung durch bestellte Betreuer durchgeführt werden kann.

34

Mit einer solchen Wohngemeinschaft ist aber nicht vereinbar, dass – wie hier – Mietverträge über einzelne Zimmer in dieser Wohngemeinschaft und die Mitnutzung von Gemeinschaftsräumen (Küche, Bad) zwischen einem Vermieter und Einzelmietern geschlossen werden. Vielmehr bedarf es wie auch bei sonstigen Wohngemeinschaften einer gemeinschaftlichen Entscheidung über die Aufnahme neuer Gemeinschaftsmitglieder. Das setzt voraus, dass entweder die Wohngemeinschaft in ihrer ursprünglichen Zusammensetzung als solche die Wohnung insgesamt gemietet hat und bei einem Bewohnerwechsel lediglich die (formale) Zustimmung des Vermieters hierzu einholt, oder einer (oder mehrere) der Bewohner die gesamte Wohnung als Hauptmieter gemietet hat und selbst berechtigt ist, Untermietverträge mit den anderen Bewohnern abzuschließen.

35

Dem steht nicht entgegen, dass § 38 a Abs. 1 SGB XI in seiner Neufassung der Ziff. 4 (mit Wirkung ab 01.01.2015) davon ausgeht, dass es auch einen Anbieter einer ambulant betreuten „Wohngruppe“ geben könne. Insoweit hat der Landesgesetzgeber den Begriff der Wohngruppe, der bereits vor der Änderung in § 38 a SGB XI verwendet wurde, im Unterschied zu den betreuten Wohngruppen für psychisch krankte Menschen in § 2 Abs. 6 EQG M-V und den Trainingswohngruppen in § 2 Abs. 7 EQG M-V nicht für die ambulant betreute Wohngemeinschaft aufgenommen, auch wenn er sich bei der Auflistung der Voraussetzungen in § 2 Abs. 5 Satz 2 EQG M-V wohl an der Vorschrift des § 38a SGB XI orientiert hat.

36

Die Ansicht des Senats wird zudem dadurch bestätigt, dass § 2 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 3 EQG M-V vorsieht, dass die Pflege- oder Betreuungsdienste sowie Art und Umfang der Pflege- und Betreuungsleistungen von den Mietern in der Regel als Auftraggebergemeinschaft vergeben werden. Auch das ist nur möglich, wenn zuvor die Wohngemeinschaft gemeinsam eine eigenständige Entscheidung darüber getroffen hat. Damit wird es den Wohngemeinschaftsbewohnern ermöglicht, Pflege und Betreuung nicht individuell für sich einzukaufen, sondern ihre Erstattungsbeträge in einen imaginären Topf zu werfen, mit dessen Inhalt sie dann kollektiv Pflege einkaufen können. Durch diesen Synergieeffekt wird der beteiligte (selbstgewählte) Pflegedienst in die Lage versetzt, seinen Personaleinsatz ganz anders zu kalkulieren, als in der „klassischen“ ambulanten Pflege (so BMFSFJ, Broschüre, a.a.O., S. 36).

37

Schon diese systematische Einordnung zeigt, dass das Geschäftsmodell der Antragstellerin, bei dem die Mietverträge einzeln zwischen ihrer Geschäftsführerin als Privatperson und den jeweiligen Bewohnern abgeschlossen werden, nicht zur Begründung einer ambulant betreuten Wohngemeinschaft im Sinne von § 2 Abs. 5 EQG M-V führen kann. Zudem und unabhängig davon wurde das Trennungsgebot zwischen Mietverhältnis und Pflegeverhältnis (§ 2 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 2 EQG M-V) in einigen Fällen nicht eingehalten (Mietverträge mit L., H. und Prof. Dr. S.).

38

Gegen eine ambulant betreute Wohngemeinschaft spricht zudem, dass das Hausrecht in den Räumlichkeiten entgegen den Erklärungen der Antragstellerin offensichtlich nicht von der Wohngemeinschaft selbst, sondern von der Antragstellerin ausgeübt wird. Das zeigt anschaulich schon der Aushang im „kleinen Haus“, in dem ausdrücklich erklärt wird, dass Ausnahmen von den Besuchszeiten nur nach telefonischer Absprache mit der Geschäftsleitung möglich seien. Eine solche Regelung ist mit einer selbstbestimmten Wohngemeinschaft unvereinbar und widerspricht zudem der Voraussetzung, dass der beauftragte Pflegedienst nur einen Gaststatus innehaben darf (§ 2 Abs. 5 Satz 2 Nr. 4 EQG M-V). Dass die Antragstellerin darüber entscheidet, wer das Haus betreten darf, wird auch dadurch belegt, dass der Betreuungsrichterin des Amtsgerichts A-Stadt von einer Mitarbeiterin der Antragstellerin der Zugang zur Einrichtung für eine richterliche Anhörung in einem Betreuungsverfahren trotz vorheriger Ankündigung verweigert worden ist (Schreiben des Amtsgericht A-Stadt vom 18.02.2016, BA. B, Bl. 162). Ebenso unvereinbar mit einer selbstbestimmten Wohngemeinschaft ist die ebenfalls in diesem Aushang von der Antragstellerin vorgegebene strikte Regelung des Tagesablaufes für die Bewohner. Zwar stellt der Senat nicht infrage, dass ein strukturierter Tagesablauf für die Bewohner eine wichtige Orientierungshilfe sein dürfte; die Entscheidung darüber hat jedoch die Wohngemeinschaft selbst und nicht der „ambulante“ Pflegedienst zu treffen.

39

Eine Wohngemeinschaft im Sinne von § 2 Abs. 5 EQG M-V haben die verbleibenden Bewohner auch nicht durch Wohngemeinschaftsvereinbarungen vom 18. bzw. 19. April 2016 begründet, da diese Verträge lediglich im Innenverhältnis zwischen den Bewohnern wirken und eine Rechtsänderung in Bezug auf die Einzelmietverträge mit der Vermieterseite damit nicht erfolgt ist. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, dass die Wohngemeinschaftsvereinbarungen nur vier Tage nach der Hausdurchsuchung datieren und nicht bereits beim Einzug der Bewohner geschlossen bzw. jeweils angepasst worden sind. Entsprechendes gilt für die „Neugründung“ der Wohngemeinschaft mit Vereinbarung vom 17./ 23. Mai 2016.

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Nach alldem entspricht die Einrichtung der Antragstellerin nicht dem Gesamtbild einer ambulanten Pflege (vgl. auch VG Düsseldorf, Urt. v. 18.05.2016 – 21 K 5648/14 –, juris).

41

Darauf, ob die Mieter die Pflege- oder Betreuungsdienste im vorliegenden konkreten Fall noch frei wählen können (§ 2 Abs. 5 Satz 2 Ziff. 3 EQG M-V), kommt es nach alldem nicht mehr an (vgl. dazu OVG Saarland, Beschl. v. 11.04.2016 – 2 B 69/16 –, juris). Der Senat musste deshalb nicht entscheiden, ob es sich bei der Gestaltung der Miet- und Pflegeverträge um einen Formenmissbrauch zur Gesetzesumgehung handelt.

c.

42

Wegen der Voraussetzungen der stationären Einrichtungen i. S. v. § 2 Abs. 1 EQG M-V im Einzelnen verweist der Senat zur Begründung auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO), die auch durch die Beschwerdebegründung nicht durchgreifend in Frage gestellt worden sind.

2.

43

Zu Recht durfte der Antragsgegner die Betriebsuntersagung (Ziff. 2 des angefochtenen Bescheides) auf § 12 Abs. 1 i. V. m. § 3 EQG M-V stützen.

a.

44

Nach § 12 Abs. 1 EQG M-V hat die Behörde den Betrieb einer Einrichtung nach § 2 Abs. 1 zu untersagen, wenn die Qualitätsanforderungen des § 3 nicht erfüllt sind und sonstige Maßnahmen, insbesondere solche nach den §§ 9 bis 11, nicht ausreichen.

45

Nach dem im Eilverfahren eingeschränkten summarischen Prüfprogramm, das zudem auf die Beschwerdebegründung beschränkt ist, sind die Qualitätsanforderungen des § 3 EQG M-V für den Betrieb einer Einrichtung nach § 2 Abs. 1 EQG M-V vorliegend nicht erfüllt.

46

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht hierzu ausgeführt, dass die Antragstellerin selbst nicht davon ausgeht, eine Einrichtung i. S. v. § 2 Abs. 1 EQG M-V zu betreiben (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO).

47

Nach § 3 Abs. 1 Ziff. 1 EQG M-V ist Voraussetzung für den Betrieb einer Einrichtung nach § 2 Abs. 1, dass der Träger insbesondere die Würde sowie die Interesses und Bedürfnisse der Bewohner vor Beeinträchtigungen schützt. Schon daran fehlt es. So bedarf es für die freiheitsentziehenden Maßnahmen (FEM) durch Hochstellen von Bettgittern – die in der Einrichtung der Antragstellerin auch am Tag der Kontrolle durch die Heimaufsicht vorgenommen worden sind – als unterbringungsähnliche Maßnahme gemäß § 1906 Abs. 4, Abs. 1 u. 2 BGB einer richterlichen Genehmigung. Solche Erlaubnisse hat die Antragstellerin auch auf die entsprechende Rüge durch den Antragsgegner nicht vorgelegt. Ein Pflegeheim darf (außer vorübergehend in Notfällen) nicht von sich aus durch technische oder administrative Maßnahmen die Bewegungsfreiheit eines Betroffenen einschränken (Palandt, BGB, 73. Aufl., § 1906 Rn. 31). Der Antragstellerin war die Genehmigungspflicht auch bekannt, wie sich schon aus den von ihr vorgelegten Rezepten für die Bewohnerin Frau Sch. ersehen lässt, die ausdrücklich darauf hinweisen, dass durch die Diagnosen eine hohe Sturzgefahr vorhanden sei, weshalb bei der tgl. Pflege FEM (Nutzung Therapietisch, Hochstellen der Bettgitter) notwendig sei (Anlage Ast 39, GA. Bl. 1043). Dieses Defizit verletzt zugleich die in § 3 Abs. 1 Ziff. 2 EQG M-V ausdrücklich aufgeführte Pflicht, eine humane und aktivierende Pflege unter Achtung der Menschenwürde sicherzustellen.

48

Soweit der Antragsgegner in dem angefochtenen Bescheid gravierende bauliche Mängel und die Nichteinhaltung der Mindestvoraussetzungen der Einrichtungenmindestbauverordnung M-V (EMindBauVO M-V) rügt (§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 i. V. m. Abs. 1 EQG M-V), ist die Antragstellerin diesem Vortrag nicht hinreichend entgegengetreten. Soweit sie hierzu in ihrer Beschwerdebegründung nur erklärt, dass die Kriterien der EMindBauVO M-V unbeachtlich seien, da es sich nicht um eine Einrichtung nach § 2 Abs. 1 EQG M-V handele, genügt sie schon nicht ihrer Darlegungslast. Vielmehr wäre erforderlich gewesen darzulegen, dass die baulichen Mindestvoraussetzungen eingehalten worden sind, wenn davon auszugehen ist, dass es sich um eine Einrichtung i. S. v. § 2 Abs. 1 EQG M-V handeln sollte, wovon der Senat nach den obigen Ausführungen ausgeht.

49

Auch fehlt es an der Voraussetzung des § 3 Abs. 1 Ziff. 3 EQG M-V. Nach dieser Vorschrift ist eine angemessene Qualität der Betreuung der Bewohnerschaft, auch soweit sie pflegebedürftig ist, in der Einrichtung selbst oder in angemessener anderer Weise zu gewährleisten, wobei der jeweils allgemein anerkannte Stand fachlicher, insbesondere medizinisch pflegerischer Erkenntnisse sowie die gesundheitliche Betreuung sicherzustellen ist. Schon die – nicht durch den Antragsgegner – sondern durch den herbeigerufenen Notarzt vorgenommene ärztliche Einweisung von zwei Bewohnern veranschaulicht die Betreuungs- und Pflegedefizite. Diese sind nicht in dem Notfall als solchen zu sehen, sondern darin, dass der Notarzt von Dritten gerufen werden musste und zu diesem Zeitpunkt nach den unwidersprochenen Angaben des Antragsgegners auch kein Pflegefachpersonal in der Einrichtung vorhanden war, sondern lediglich Hilfskräfte. Der Vortrag der Antragstellerin, dass diese Bewohner schon nach kurzer Zeit wieder aus der Klinik entlassen worden seien, steht dem Bestehen einer Notsituation zum Zeitpunkt der ärztlichen Einweisung nicht entgegen.

50

Auch den Zweifeln des Antragsgegners an der Zuverlässigkeit des Trägers der Einrichtung gemäß § 3 Abs. 2 Ziff. 1 EQG M-V ist die Antragstellerin nicht hinreichend entgegengetreten. Der Antragsgegner hat hierzu unter Angabe der Voraussetzungen des § 2 EPersVO M-V ausgeführt, dass nicht bekannt sei, ob die Geschäftsführerin oder eine von ihr eingesetzte verantwortliche Pflegefachkraft (PDL) über die in dieser Vorschrift genannte Qualifikationen verfüge. Nach § 2 Abs. 1 Einrichtungenpersonalverordnung (EPersVO M-V), die aufgrund von § 17 Ziff. 2 EQG M-V erlassen worden ist, muss, wer eine Einrichtung leitet, hierzu persönlich und fachlich geeignet sein. Diese Voraussetzung ist nach § 2 Abs. 2 EPersVO M-V erfüllt, wenn derjenige eine in Ziff.1 genannte Ausbildung hat und durch eine mindestens zweijährige hauptberufliche Tätigkeit in einer Einrichtung oder einem Dienst die weiteren für die Leitung der Einrichtung erforderlichen Kenntnisse und Fähigkeiten erworben hat (Ziff. 2). Hierzu hat die Antragstellerin lediglich vorgetragen, dass sie eine kaufmännische Ausbildung abgeschlossen hat und berufsbegleitend Gesundheitsmanagement in einem Bachelorstudiengang studiert. Damit ist nur die in Ziff. 1 geforderte Ausbildung belegt, nicht aber die von Ziff. 2 zusätzlich geforderte praktische Berufserfahrung des Leiters. Soweit die Antragstellerin in der Anlage Ast. 53 diverse Urkunden über die Qualifizierung des Pflegepersonals eingereicht hat, beziehen sich diese lediglich auf die Pflegefachkräfte und nicht auf die Leitung. Ein Antrag gemäß § 2 Abs. 5 EPersVO M-V, nach dem in einer Einrichtung bis zu 80 Plätzen die zuständige Behörde eine Personalunion von Einrichtungsleitung und verantwortlicher Pflegefachkraft (Pflegedienstleitung) zulassen kann, liegt nicht vor.

b.

51

Die Betriebsuntersagung ist auch verhältnismäßig.

52

Hinsichtlich der Prüfung im Rahmen von § 12 Abs. 1 EQG M-V, dass sonstige Maßnahmen, insbesondere solche nach den §§ 9 bis 11, nicht ausreichen, verweist der Senat auf die Ergänzung des Feststellungs- und Untersagungsbescheides durch den Antragsgegner gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG M-V mit Bescheid vom 11. Mai 2016 (BA. A, Bl. 395), mit dem der Antragsgegner auf die Gefahren für Leben und Gesundheit der Bewohnerschaft aufgrund der fehlenden Qualifizierung der Mitarbeiter, die Schwere der Pflegebedürftigkeit der Bewohner sowie die baulichen Mängel abgestellt hat. Hierbei hat der Antragsgegner auch darauf verwiesen, dass eine Kooperation mit der Geschäftsführerin der Antragstellerin in der Vergangenheit nur schwer bzw. nicht möglich gewesen sei. Diese Ansicht, die von der Antragstellerin nicht ernsthaft bestritten wird, wird beispielhaft dadurch bestätigt, dass die Geschäftsführerin der Antragstellerin noch am 26. Februar 2016 bei einem unangekündigten Ortstermin des Antragsgegners ausweislich des Gedächtnisprotokolls der Sachbearbeiterin des Antragsgegners (BA. B, Bl. 200) telefonisch erklärt hat, dass es alles private Wohnungen seien und sie der Heimaufsicht auf gar keinen Fall Zutritt gewähren werde.

53

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin kommt es bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Untersagungsmaßnahme nicht auf die Abstufung aus § 16 Abs. 3 EQG M-V an, vielmehr hat diese Prüfung unter dem Maßstab für eine – wie hier festgestellte – Einrichtung im Sinne von § 2 Abs. 1 EQG M-V zu erfolgen. Für diese Einrichtungsform setzen §§ 3 ff. EQG M-V – wie oben gezeigt – umfangreiche Anforderungen an Träger und Leitung voraus.

54

In diesem Zusammenhang ist zudem von besonderem Belang, dass gemäß § 4 Abs. 1 EQG M-V derjenige, der den Betrieb einer solchen Einrichtung aufnehmen will, seine Absicht spätestens 3 Monate vor Inbetriebnahme der zuständigen Behörde anzuzeigen hat. Diese Anzeigepflicht ist erforderlich damit zum Schutz der aufzunehmenden Bewohner eine Prüfung der Anforderungen bereits im Vorfeld der Eröffnung erfolgen kann und nicht erst während des laufenden Betriebes. Dementsprechend eröffnet § 12 Abs. 2 EQG M-V die – ermessensgerecht auszuübende – vereinfachte Möglichkeit der Betriebsuntersagung bei Verletzung der Anzeigepflicht.

55

Die Anzeigepflicht nach § 4 EQG M-V stellt eine gesetzliche Eingriffsregelung in die Berufsausübungsfreiheit der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 GG dar, an deren Rechtmäßigkeit keine Zweifel ersichtlich sind. In der Auferlegung dieser Pflicht, der die Antragstellerin nicht nachgekommen ist, ist eine Unverhältnismäßigkeit nicht ersichtlich. Im Gegenteil kann es der Antragstellerin nicht zum Vorteil gereichen, dass sie sich anders als andere Anbieter nicht im Vorfeld der Eröffnung einer Einrichtung einer Prüfung nach dem Einrichtungenqualitätsgesetz M-V durch die Heimaufsichtsbehörde unterworfen hat.

56

Auch die finanziellen und wirtschaftlichen Folgen der Untersagung vermögen eine Unverhältnismäßigkeit des angefochtenen Bescheides nicht zu begründen. Insoweit hat sich das dem Geschäftsmodell der Antragstellerin zugrunde liegende Risiko verwirklicht. Bereits in der oben angeführten Broschüre des BMFSFJ wird davor gewarnt, dass die Pflegedienste ihren Status als ambulante Dienstleister verlieren und zum Betreiber „mutieren“ könnten (BMFSFJ, Broschüre, a.a.O., S. 17); ausdrücklich heißt es dort (S. 18):

57

„Besonders eklatant wäre die doppelte Funktion als Vermieter und Pflegeanbieter. In diesem Fall hätte der Pflegedienst (ob gewollt oder nicht) ein „Mini-Heim“ etabliert; mit allen entsprechenden Konsequenzen hinsichtlich baulicher und personeller Ausstattung.“

58

Deshalb wird dort geraten, dass bei einer Entscheidung zugunsten eines „Betreibermodells“ einer der ersten Kontakte der zuständigen Heimaufsichtsbehörde gelten solle (BMFSFJ, Broschüre, a.a.O., S. 36).

3.

59

Hinsichtlich der weiteren Verfügungen im angefochtenen Bescheid (Ziff. 3 - 7) verweist der Senat auch unter Berücksichtigung der Beschwerdebegründung auf die zutreffenden Gründe der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 122 Abs. 3 Satz 2 VwGO).

4.

60

Den Antrag auf Beiladung der Bewohner der Einrichtung – auf den Antrag des Prozessbevollmächtigten der Bewohnerin Frau S. mit Schreiben vom 27. Juni 2016 (GA., Bl. 921) – hat der Berichterstatter mit gesondertem Beschluss vom heutigen Tag abgelehnt; auf dessen Begründung wird verwiesen.

5.

61

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

62

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 GKG i. V. m. § 52 Abs. 1 und § 53 Abs. 2 GKG.

63

Hinweis:

64

Der Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar.

65

Mit dieser Entscheidung wird der im hiesigen Verfahren ergangene „Schiebebeschluss“ des Senats vom 24. Juni 2016 gegenstandslos.