Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-05, Aktenzeichen 22 K 6590/04
ECLI:DE:VGD:2006:1205.22K6590.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher
Höhe leistet.

1

Tatbestand:

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Die Klägerin ist eine Zweckverbandssparkasse, deren Träger die Städte H und L
sowie die Gemeinde X sind. Gewährträger im Sinne des Gesetzes über die
Sparkassen sowie über die Landesbank Nordrhein-Westfalen und Sparkassen- und
Giroverbände (Sparkassengesetz - SpkG -) ist der Sparkassenzweckverband der
Städte H und L sowie der Gemeinde X. Dieser wird vertreten durch die
Zweckverbandsversammlung, in die nach der Satzung des
Sparkassenzweckverbandes die Beklagte 14, die Stadt L 11 und die Gemeinde X
5 Vertreter entsendet.

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Das Dienstverhältnis des Vorstandsvorsitzenden C war ab dem
1. November 2000 für die Dauer von fünf Jahren durch den Verwaltungsrat der
Klägerin verlängert worden.

4

Auf Grund einer Vorlage des Bürgermeisters der Beklagten vom 18. Juni 2004
fasste der Rat der Stadt H am 7. Juli 2004 folgenden Beschluss:

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„Die Vertreter der Stadt H in der Verbandsversammlung des
Sparkassenzweckverbandes H-L-X werden angewiesen, in der
Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X eine etwaige
Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden, Sparkassendirektor C, durch den
Verwaltungsrat für die Zeit ab dem 1.11.2005 nicht zu genehmigen."

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Am 5. November 2004 wurde der Vorstandsvorsitzende der Klägerin,
Sparkassendirektor , durch den Verwaltungsrat der Klägerin mehrheitlich wieder
bestellt. Nachdem zunächst der (zwischenzeitlich neu gewählte) Rat der Beklagten
mit Beschluss vom 16. Dezember 2004 den Beschluss vom 7. Juli 2004 mehrheitlich
bestätigt hatte, hob er den Beschluss vom 7. Juli 2004 durch weiteren
Dringlichkeitsbeschluss vom 31. Januar 2005 auf. Am 1. Februar 2005 genehmigte
die Zweckverbandsversammlung der Klägerin mehrheitlich die Wiederwahl des
Vorstandsvorsitzenden C.

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Die Klägerin hatte bereits am 14. Oktober 2004 die vorliegende Klage erhoben
sowie einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (1 L 3101/04) gestellt.
Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ist mit Beschluss vom 3.
November 2004 abgelehnt worden. Die dagegen eingelegte Beschwerde ist durch
Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW) vom 5. November 2004 - 8 B 2390/04 - zurückgewiesen worden.

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Die Klägerin hat im Klageverfahren zunächst begehrt

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festzustellen:

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„1. Der Beschluss des Rates der Beklagten vom 07.07.2004,
welcher lautet:
„Die Vertreter der Stadt H in der Verbandsversammlung des
Sparkassenzweckverbandes H-L-X werden angewiesen, in
der Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes
H-L-X eine etwaige Wiederbestellung des
Vorstandsvorsitzenden, Sparkassendirektor C, durch den
Verwaltungsrat für die Zeit ab 01.11.05 nicht zu
genehmigen",
ist rechtswidrig.

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2. Die Vertreter der Stadt H in der Verbandsversammlung
des Sparkassenzweckverbandes H-L-X sind an den in
Ziffer 1) bezeichneten Beschluss des Rates der Beklagten
nicht gebunden."

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Mit Schriftsatz vom 11. Februar 2005 hat die Klägerin die Klage hinsichtlich des
Antrages zu Ziffer 2) der Klageschrift in der Hauptsache für erledigt erklärt. Dem hat
sich die Beklagte mit Schriftsatz vom 1. August 2006 angeschlossen.

13

Im Übrigen führt die Klägerin den Rechtsstreit weiter. Sie trägt vor, diese sei als
Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig, weil sie ein erhebliches Interesse daran
habe, festgestellt zu sehen, dass der bekämpfte Weisungsbeschluss des Rates der
Beklagten das Sparkassenrecht verletzt habe. Es bestehe durchaus die konkrete
Möglichkeit, dass bei jedweder Wiederwahl eines Vorstandsmitglieds in der Zukunft
die Beklagte in ähnlicher Weise, wie hier geschehen, verfahren könnte. Deswegen
habe die Klägerin ein rechtsschutzwürdiges Interesse daran, die Rechtswidrigkeit der
vom Rat der Beklagten gewählten Prozedur festgestellt zu sehen. Es könne nicht
richtig sein, dass ein Gewährträger entgegen § 14 Abs. 5 SpkG NRW seine
kommunalrechtliche Befugnis, einen Weisungsbeschluss zu fassen, bewusst
missbrauche, um über das gesetzlich zugestandene Maß hinaus (nämlich
Äußerung/Weisung erst nach der Wahl durch den Verwaltungsrat) sich schon vor der
Wahl ablehnend zu einer bestimmten Personalie zu äußern und dadurch Druck auf
die Mitglieder des Verwaltungsrates auszuüben. Durch die vor der Beschlussfassung
durch den Verwaltungsrat über die Wiederwahl des Vorstandsvorsitzenden
beschlossene Anweisung an die Mitglieder der Zweckverbandsversammlung habe
die Beklagte eine zusätzliche, im Gesetz nicht angelegte und nicht vorgesehene
Konfliktsituation geschaffen. Zu der in § 14 Abs. 5 SpkG NRW garantierten
Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit der Mitglieder des Verwaltungsrates gehöre
auch, dass die politischen Gremien der Gewährträger sich erst äußerten und ihren
ihnen gesetzlich zugestandenen Einfluss erst dann geltend machten, wenn sie zu
dem gesetzlich vorgesehenen Zeitpunkt auch das Wort hätten - und das sei nicht vor,
sondern nach der Wahl.

14

Die Klägerin beantragt nunmehr noch,

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festzustellen, dass der Beschluss des Rates der Beklagten
vom 7. Juli 2004, der lautet:

16

„Die Vertreter der Stadt H in der Verbandsversammlung des
Sparkassenzweckverbandes H-L-X werden angewiesen, in der
Verbandsversammlung des Sparkassenzweckverbandes H-L-X
eine etwaige Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden,
Sparkassendirektor C, durch den Verwaltungsrat für die Zeit ab
dem 1.11.2005 nicht zu genehmigen",

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rechtswidrig war.

18

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie ist der Auffassung, in dem Beschluss des Rates der Stadt H vom 7. Juli 2004
liege kein Verstoß gegen formelle oder materielle Verfahrensvorschriften des
Sparkassengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen. Die Genehmigung der
Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden habe allein der
Zweckverbandsversammlung oblegen. Wann und ggf. ob diese Genehmigung
überhaupt erfolgen sollte, habe zum Zeitpunkt der Weisung noch nicht
festgestanden. Daher sei die bindende Wirkung bewusst von einer „etwaigen
Wiederbestellung" des Vorstandsvorsitzenden durch den Verwaltungsrat abhängig
gemacht worden. Das Recht des Rates der Beklagten, den Vertretern der Stadt H in
der Zweckverbandsversammlung grundsätzlich Weisungen zu erteilen, werde von
der Klägerin nicht bestritten. Des Weiteren ist die Beklagte der Auffassung, dass § 14
Abs. 5 SpkG NRW durch die Weisung nicht tangiert werde. Diese Weisung richte
sich ausdrücklich an die Vertreter der Stadt in der Zweckverbandsversammlung,
nicht an die Mitglieder des Verwaltungsrates. In die Zuständigkeit des
Verwaltungsrates sei überhaupt nicht eingegriffen worden. Im Übrigen lege der
Wortlaut des Sparkassengesetzes nicht fest, dass die grundsätzlich zulässige
Weisung an die Vertreter der Gemeinde in der Zweckverbandsversammlung nur
nach der Wiederbestellung des Vorstandsvorsitzenden erfolgen dürfe. Durch die
Weisung sei auch der Entscheidungsspielraum der Mitglieder des Verwaltungsrates
der Klägerin nicht unzulässig eingeschränkt worden. Die Personalunion zwischen
Mitgliedern des Verwaltungsrates und Mitgliedern der Verbandsversammlung sei
durch das Sparkassengesetz ausdrücklich zugelassen.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend
Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten zu diesem Verfahren und zum
Verfahren - 1 L 3101/04 - sowie die dazu beigezogenen Verwaltungsvorgänge der
Beklagten.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist unzulässig.

24

Als Fortsetzungsfeststellungsklage ist die Klage nicht zulässig, denn diese setzt
gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO einen Verwaltungsakt voraus. Bei dem
Ratsbeschluss vom 7. Juli 2004 handelt es sich jedoch nicht um einen
Verwaltungsakt.

25

Die Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Ratsbeschlusses kann daher nur
Gegenstand einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO sein.

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Insoweit kann dahinstehen, ob die von der Klägerin im Hinblick auf die
Aufhebung des strittigen Ratsbeschlusses vom 7. Juli 2004 vorgenommene
Änderung des Klageantrages eine Klageänderung im Sinne des § 91 Abs. 1 VwGO
darstellt.

27

Denn diese Feststellungsklage ist unzulässig.

28

§ 43 Abs. 1 VwGO setzt das Bestehen oder Nichtbestehen eines
Rechtsverhältnisses voraus, das durch besondere Umstände hinreichend
konkretisiert ist.

29

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 7. Mai 1987 - 3 C 53/85 -,
BVerwGE 77, 207 ff., Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19/94 -, BVerwGE 100, 262 ff.;
Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 2. Mai 2006
- 15 A 817/04 - juris.

30

Vorliegend wird das durch die Gewährträgereigenschaft der Beklagten zwischen
den Parteien begründete Rechtsverhältnis durch den Beschluss des Rates der
Beklagten vom 7. Juli 2004 in diesem Sinne konkretisiert.

31

Weitere Zulässigkeitsvoraussetzung einer Feststellungsklage ist nach § 43
Abs. 1 VwGO ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der baldigen Feststellung
der Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses. Darauf kann sich die Klägerin jedoch nicht
berufen, nachdem sich der Ratsbeschluss nicht lediglich durch Zeitablauf, sondern
durch ausdrückliche Aufhebung durch den Rat der Beklagten mit Beschluss vom
31. Januar 2005 erledigt hat und keinerlei in die Zukunft hineinwirkende Rechtsfolgen
entfaltet. Für die allein auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit eines in der
Vergangenheit abgeschlossenen Vorgangs gerichtete Klage fehlt ein
Feststellungsinteresse, wenn weder eine anhaltende Wirkung in die Gegenwart
hinein gegeben ist - wie vorliegend - noch eine hinreichend konkrete
Wiederholungsgefahr besteht.

32

Vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 43, Rn 25.

33

Dafür, dass die Klägerin insoweit eine über die - stets gegebene - Möglichkeit
einer derartigen Entscheidung hinausgehende begründete Besorgnis hegen müsste,
dass sich dieser Vorgang - etwa wegen rechtsgrundsätzlicher Überlegungen - beim
nächsten Akt der Vorstandsbestellung wiederholen wird, hat sie nichts vorgetragen
und sind auch keine Anhaltspunkte erkennbar.

34

Der Beschluss vom 7. Juli 2004 hatte seine Grundlage offenkundig im politischen
Raum. Die Mehrheitsverhältnisse im Rat der Beklagten und die Besetzung der
politischen Ämter bei der Beklagten und den übrigen beteiligten Kommunen
unterliegen ebenso wie die politischen/wirtschaftspolitischen Überzeugungen im
Hinblick auf die Besetzung von Vorstandsämtern bei der Klägerin einem ständigen
Wandel. Dass über die Genehmigung der Besetzung dieser Stellen letztlich von den
für politische Entscheidungen der beteiligten Kommunen zuständigen Gremien
entschieden wird und diese Entscheidungen deshalb im politischen Raum
ausgehandelt werden, hat seine Ursache in der öffentlich-rechtlichen Struktur der
Sparkassen und lässt sich nicht ausschalten, ob zur Durchsetzung der jeweiligen
Interessen einzelner Gewährträger Ratsbeschlüsse gefasst werden oder nicht

35

Allein die Tatsache, dass Vorstandsmitglieder der Klägerin immer nur auf fünf
Jahre befristet bestellt werden und dass einmal ein derartiger Beschluss wie der hier
angegriffene gefasst wurde - ohne letztlich durchgesetzt worden zu sein - vermag
eine konkrete Wiederholungsgefahr nicht zu begründen..

36

Auch ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass der Rat der Beklagten allein
deshalb sein Vorgehen bei einem nächsten Wahlvorgang wiederholen würde, weil
dieses nicht durch das Verwaltungsgericht für rechtswidrig erklärt worden ist. Dies
zeigt sich bereits daran, dass der Rat der Beklagten den angegriffenen Beschluss
vom 7. Juli 2004 am 31. Januar 2005 aufgehoben hat, obwohl im vorangegangenen
Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (Az.: 1 L 3101/04) die
Rechtmäßigkeit des Ratsbeschlusses vom 7. Juli 2004 festgestellt wurde.

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Die Klägerin verfolgt damit letztlich die abstrakte Klärung einer Rechtsfrage, ohne
dass ein tatsächliches Bedürfnis dafür erkennbar wäre. Hierfür kann sie die Hilfe der
Gerichte nicht in Anspruch nehmen.

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Ungeachtet dessen ist die Klage auch unbegründet.

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Der - zwischenzeitlich aufgehobene - Beschluss des Rates vom 7. Juli 2004 war
nicht rechtswidrig. Er verletzte die Klägerin oder ihren Verwaltungsrat nicht in
satzungsgemäßen oder gesetzlichen Befugnissen. Er griff in die Kompetenzen des
Verwaltungsrates nicht ein, weil den von der Beklagten in den Verwaltungsrat
entsandten Mitgliedern dieses Gremiums keine Weisung erteilt wurde. Allein die
Tatsache, dass der Rat der Beklagten den angegriffenen Beschluss vom 7. Juli 2004
gefasst hat, bevor der Verwaltungsrat der Klägerin über die Wiederbestellung des
Vorstandsvorsitzenden entscheiden konnte, machte diesen nicht rechtswidrig. Weder
der im Sparkassengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen festgelegte
Verfahrensgang für die Wiederbestellung eines Vorstandsvorsitzenden einer
Sparkasse noch die in § 14 Abs. 5 SpkG NRW begründete Weisungsfreiheit der
Mitglieder des Verwaltungsrates wurde durch ihn berührt. Dies hat das
Verwaltungsgericht Düsseldorf in seinem Beschluss vom 3. November 2004
(Az.: 1 L 3101/04) - bestätigt durch Beschluss des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen vom 5. November 2004 (Az.: 8 B 2390/04) - festgestellt.
Auf die Gründe dieser Entscheidungen, denen das Gericht folgt, wird zur Vermeidung
von Wiederholungen Bezug genommen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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