Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-11-15, Aktenzeichen 12 A 1468/06
ECLI:DE:OVGNRW:2007:1115.12A1468.06.00

Tenor

Das angefochtene Urteils wird geändert. Der Beklagte wird unter
entsprechender Aufhebung seines Bescheides vom 21. November 2003 in der
Fassung durch den Widerspruchsbescheid vom 13. September 2004 verpflichtet, der
Klägerin Besitzstandspflegegeld nach § Art. 51 PflegeVG in gesetzlicher Höhe für die
Zeit vom 3. Februar 2003 bis zum 31. Dezember 2003 zu gewähren.

Der Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 13. September 2004 wird im
übrigen auch insoweit aufgehoben, als darin für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2004
der Anspruch auf das Besitzstandspflegegeld wegen einer Unterbrechung des
Bezugs dem Grunde nach versagt worden ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des gerichtskostenfreien Verfahrens beider
Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die am 1986 geborene Klägerin ist schwerstbehindert.

3

Beginnend mit Bescheid des Beklagten vom 26. Mai 1993 wurde ihr neben dem
Pflegegeld der B. ab dem 17. März 1993 fortlaufend Hilfe zur häuslichen Pflege
nach §§ 68, 69 BSHG a. F. gewährt. Bei Einführung des Pflegeversicherungsge-
setzes (PflegeVG) zum 1. April 1995 lag bei ihr gem. den bis zum 31. März 1995
geltenden Einstufungskriterien des BSHG eine Pflegebedürftigkeit nach Fallgrup-pe
IV vor. Sie erhielt dementsprechend seinerzeit Leistungen in Höhe von ins-gesamt
1.231 DM. Diese setzten sich zusammen aus Krankenkassenleistungen nach dem
SGB V in Höhe von 400 DM sowie dem Höchstpflegegeld nach § 69 Abs. 4 Satz 2
BSHG a.F. in Höhe von 1.031 DM. Auf das Pflegegeld wurden die
Krankenkassenleistungen in Höhe von 200 DM angerechnet.

4

Zum 1. April 1995 wurde die Klägerin von der B. C. nach dem SGB XI in die
Pflegestufe II eingestuft. Ihr wurde ein Pflegegeld in Höhe von 800 DM ge-währt. Im
Rahmen der Besitzstandsregelung des Art. 51 PflegeVG berechnete der Be-klagte
daraus einen Ausgleichsbetrag in Höhe von 431 DM ((1.031 DM + 200 DM) - 800
DM).

5

Nach einer am 2. September 1996 erfolgen amtsärztlichen Untersuchung wurde
die Klägerin unter Anwendung der bis zum 31. März 1995 geltenden
Einstufungskriterien des BSHG in die Fallgruppe III (höchstens 200 % des pauschal-
ierten Pflegegeldes) herabgestuft. Unter Berücksichtigung des hierfür berechneten
geringeren Ausgleichsbetrages und des Einkommens ihrer Eltern stellte der Beklagte
daraufhin - nach zunächst nur vorläufigem Zahlungsstopp - mit mangels
rechtzeitigem Widerspruch bestandskräftig gewordenem Bescheid vom 2. Januar
1997 die Leistungsgewährung rückwirkend zum 2. September 1996 ein.

6

Am 2. August 1999 beantragte die Klägerin beim Beklagten erneut Leistungen
zur häuslichen Pflege, die ihr in der Folgezeit in unterschiedlicher Höhe, teilweise
unter Verrechnung mit Rückforderungen auch gewährt wurden.

7

Am 3. Februar 2003 wurde die Klägerin erneut amtsärztlich untersucht. Die
Amtsärztin stellte fest, dass die Klägerin in Anwendung des nach altem Recht
geltenden, bei den früheren amtsärztlichen Untersuchungen jedoch nicht
angewandten Punktesystems nur noch pflegebedürftig i. S. d. BSHG a.F. nach der
Fallgruppe III (71 Punkte) war. Daraufhin setzte der Beklagte mit Bescheid vom 21.
November 2003 den Ausgleichsbetrag rückwirkend zum 3. Februar 2003 auf 79,76
EUR fest. Für die Zeit ab dem 3. Februar 2003 gewährte er aufgrund des von ihm
berücksichtigten Einkommens der Eltern keinen Auszahlungsbetrag.

8

Den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin wies der Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 13. September 2004 zurück. Zur Begründung erklärte er:
Die Amtsärztin habe ihre Einschätzung aufgrund des Widerspruchs nochmals
überprüft und sei zu keinem anderen Ergebnis gekommen. Überdies hätten der
Klägerin bereits ab dem 2. November 1996 keine Ausgleichsleistungen nach Art. 51
PflegeVG mehr zugestanden. Der Anspruch sei durch die Unterbrechung im
Leistungsbezug untergegangen. Der Besitzstandsanspruch entfalle, wenn der Bezug
des Ausgleichsbetrages - wie hier - länger als 2 Monate unterbrochen sei.

9

Im an die Eltern gerichteten Anschreiben zum Widerspruchsbescheid hieß es, die
Entscheidung führe dazu, dass die Klägerin zukünftig keine Ausgleichszahlungen
mehr erhalten werde.

10

Mit am 22. September 2002 erhobener Klage hat die Klägerin ihr Begehren
weiterverfolgt. Zur Begründung dafür, ihr stünden weiterhin Ausgleichsbeträge in
Anwendung des Art. 51 PflegeVG zu, vertrat sie wie im Widerspruchsverfahren die
Auffassung, die Eingruppierung in die Fallgruppe III sei nicht zutreffend.

11

Die Klägerin hat beantragt,

12

den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 21.
November 2003 und des Widerspruchsbescheides vom 13. September 2004 zu
verpflichten, ihr Pflegegeld nach Art. 51 PflegeVG in gesetzlicher Höhe ab dem
3. Februar 2003 zu gewähren.

13

Der Beklagte hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Zur Begründung hat er seine Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren zur
Einstufung der Klägerin in die Fallgruppe III und zum Wegfall des Anspruchs nach
Art. 51 PflegeVG wegen der Unterbrechung des Leistungsbezugs wiederholt und
vertieft.

16

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen.
Es hat als zulässigen Streitgegenstand nur den für den Leistungszeitraum 2003
erhobenen Anspruch angenommen und die streitentscheidende Auffassung
vertreten, dass nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG die besitzstandswahrende
Leistungsverpflichtung auch dann wegfalle und nicht wieder auflebe, wenn es

17

- wie im vorliegenden Verfahren - vorübergehend an der finanziellen Bedürftigkeit
für eine Hilfegewährung nach § 69 BSHG a.F. gefehlt habe.

18

Die Klägerin lässt ihre - mit Senatsbeschluss vom 9. August 2006 zugelassene -
Berufung wie folgt begründen: Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts
habe der Beklagte ausweislich des dem Widerspruch beigefügten Anschreibens vom
13. September 2004 eine - nicht auf Ausgleichsbeträge nur im Jahre 2003 begrenzte
- Grundentscheidung treffen wollen. Ihrem Anspruch auf ein Besitzstandspflegegeld
für die Zeit ab Februar 2003 stehe nicht entgegen, dass sie in der Zeit vom 2.
September 1996 bis zum 1. August 1999 wegen bestandskräftig verneinter
Hilfebedürftigkeit keine Leistungen nach Art. 51 Abs. 1 PflegeVG erhalten habe. Der
Bezug eines Besitzstandspflegegeldes nach Art. 51 PflegeVG ende zwar, sobald der
Pflegebedürftige über Einkommen oder Vermögen verfüge und deshalb nicht mehr
hilfsbedürftig sei (Art. 51 Abs. 3 PflegeVG i. V. m. §§ 2 Abs. 1, 28 Abs. 1, 76 f BSHG
a. F.). In diesem Fall entfalle der Anspruch aber nicht endgültig, vielmehr lebe er
wieder auf, sobald der Pflegebedürftige wieder hilfebedürftig sei. Art. 51 PflegeVG
enthalte keine ausdrückliche Regelung, dass der Anspruch auf das
Besitzstandspflegegeld endgültig entfalle, wenn der Pflegebedürftige wegen einer
Verbesserung der finanziellen Verhältnisse vorübergehend nicht bedürftig sei. Es
gebe keine Anlass, eine solche Einschränkung über die ausdrücklichen Regelungen
des Art. 51 PflegeVG hinaus vorzunehmen. Der Gesetzgeber habe bei der
Einführung des Besitzstandspflegegeldes auf eine allgemeine zeitliche
Beschränkung des Anspruchs verzichtet und nur einzelne Ausnahmetatbestände
normiert, in denen das Besitzstandspflegegeld dauerhaft entfalle. Dies führe zu der
gesetzlich gewollten Folge, dass das Besitzstandspflegegeld in vielen Fällen eine
Leistung auf Lebenszeit darstelle. Art. 51 PflegeVG lasse sich nicht der allgemeine
Grundsatz entnehmen, dass jede Unterbrechung des Bezugs von
Bestandsleistungen zwangsläufig zum endgültigen Anspruchsuntergang führe.
Vielmehr regele das Gesetz in Art. 51 Abs. 5 Satz 1 PflegeVG selbst das bloße
Ruhen für die Dauer einer Unterbringung in einer vollstationären Einrichtung, sehe
also eine erneute Bewilligung nach einer Unterbrechung des Leistungsbezugs
vor.

19

Auch der Zweck des Art. 51 PflegeVG erfordere keine Einschränkung der
Besitzstandsleistungen in der vom Verwaltungsgericht angenommenen Art und
Weise. Das Bestreben des Gesetzgebers, eine Schlechterstellung von
Pflegegeldempfängern durch das Inkrafttreten des PflegeVG auszuschließen, werde
durch die Tatsache, dass der Pflegebedürftige aufgrund einer vorübergehenden
Besserung seiner finanziellen Situation keine Besitzstandsleistungen erhalten habe,
nämlich nicht berührt. Für den Zeitraum, der sich an den Ausschluss des Anspruchs
anschließe, greife wiederum das Bemühen des Gesetzgebers, eine
Schlechterstellung des früheren Pflegegeldberechtigten auszuschließen. Hätte der
Gesetzgeber gewollt, dass das Besitzstandspflegegeld über die beiden in Art. 51
Abs. 5 Satz 2 PflegeVG ausdrücklich normierten Tatbestände hinaus auch dann
entfällt, wenn die sozialhilferechtliche Hilfebedürftigkeit für einen bestimmten
Zeitraum wegfällt, hätte er den Katalog des § 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG erweitern
können. So gesehen seien die Regelungen in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG aber
als abschließende Regelungen zu verstehen, was sich schon darin zeige, dass das
Wort „insbesondere" nicht verwendet worden sei. Abgesehen davon stelle das
Entfallen des Besitzstandspflegegelds in den Fällen des Art. 51 Abs. 5 Satz 2
PflegeVG eine Ausnahme von dem allgemeinen Grundsatz dar, dass der Bezug der
Besitzstandsleistung zeitlich nicht begrenzt sei. Der Ausnahmecharakter der
Vorschrift schließe eine Erweiterung auf andere Fallkonstellationen aus. Entgegen
der Auffassung des Verwaltungsgerichts lasse sich dem Wortlaut der Vorschrift ein
Wiederaufleben des Anspruchs damit letztlich sehr wohl entnehmen.

20

Eine analoge Anwendung des Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG auf Fälle, in denen
die finanzielle Bedürftigkeit vorübergehend entfalle, komme schon mangels
Regelungslücke nicht in Betracht. Der Fall sich verändernder Einkommens- und
Vermögensverhältnisse sei bereits von Art. 51 Abs. 3 PflegeVG mit seinem Verweis
auf die Einkommens- und Vermögensregelungen des BSHG erfasst.

21

Da der Leistungsanspruch der Klägerin mithin nicht nach Art. 51 PflegeVG
entfallen sei, hätte sich das Verwaltungsgericht - ggfs. im Wege der Einholung eines
Sachverständigengutachtens - mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob die
Einstufung der Klägerin in die Fallgruppe III zutreffend gewesen sei. Die seinerzeitige
Umgruppierung in die Fallgruppe III sei nämlich anhand der amtsärztlichen
Stellungnahme nicht nachvollziehbar, da sich der Gesundheitszustand der Klägerin
fortlaufend verschlechtert habe. Die vorgenommene Punktebewertung sei
unzutreffend.

22

Die Klägerin beantragt,

23

das angefochtene Urteil zu ändern und gemäß dem erstinstanzlich gestellten und
in der Berufungsverhandlung klargestellten Klageantrag zu entscheiden, d. h.

24

1. den Beklagten unter entsprechender Aufhebung des Bescheides vom 21.
November 2003 und des Widerspruchsbescheides vom 13. September 2004 zu
verpflichten, ihr Pflegegeld nach Art. 51 PflegeVG für den Zeitraum vom 3. Februar
bis zum 31. Dezember 2003 in gesetzlicher Höhe zu gewähren,

25

2. den Widerspruchsbescheid vom 13. September 2004 insoweit aufzuheben, als
darin für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2004 der Anspruch auf das
Besitzstandspflegegeld wegen einer Unterbrechung des Bezugs von mehr als 2
Monaten dem Grunde nach versagt worden ist.

26

Der Beklagte beantragt,

27

die Berufung zurückzuweisen.

28

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und argumentiert damit, der Gesetzgeber
habe mit dem Art. 51 PflegeVG ausweislich der nach dieser Vorschrift vorgesehenen
Anrechnungs-, Ruhens- und Einstellungsmöglichkeiten keinen eventuell
lebenslänglichen, sondern nur einen beschränkten Besitzstandsanspruch gewollt, so
dass Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG auch nicht als abschließend betrachtet werden
könne.

29

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrags der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen
Ver-waltungsvorgänge des Beklagten (3 Hefte) Bezug genommen.

30

Entscheidungsgründe:

31

Die mit Senatsbeschluss vom 9. August 2006 zugelassene und auch im übrigen
zulässige Berufung hat mit beiden Klageanträgen in der Sache Erfolg.

32

Die Klage ist mit ihrem Antrag zu 1. zulässig und begründet. Der Bescheid des
Beklagten vom 21. November 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides
vom 13. September 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten,
soweit darin für den Zeitraum vom 3. Februar 2003 bis zum Jahresende die
Bewilligung eines Pflegegeldes abgelehnt worden ist (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO),
denn der Klägerin steht für den Leistungszeitraum vom 3. Februar 2003 bis zum
Jahresende ein Besitzstandspflegegeld in gesetzlicher Höhe, die hier mit monatlich
220,36 EUR anzunehmen ist, zu.

33

Nach Art. 51 Abs. 1 PflegeVG in der Fassung des rückwirkend zum 1. April 1995
in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur sozialen Absicherung
des Risikos der Pflegebedürftigkeit vom 15. Dezember 1995 (BGBl. I S. 1724)
erhalten Personen, die am 31. März 1995 Pflegegeld nach § 69 BSHG in der bis zum
31. März 1995 geltenden Fassung bezogen haben, dieses Pflegegeld und zusätzlich
das bis zum 31. März 1995 nach § 57 SGB V gezahlte Pflegegeld vom Träger der
Sozialhilfe nach Maßgabe der Abs. 3 bis 5. Voraussetzung für die Leistungen nach
Abs. 1 ist gemäß Art. 51 Abs. 2 Nr. 1 PflegeVG nicht, dass bezogen auf den Stichtag
Pflegebedürftigkeit oder mindestens erhebliche Pflegebedürftigkeit im Sinne des
SGB XI oder des BSHG in der aktuellen Fassung vorliegt. Maßgebend für eine
etwaige Verpflichtung des Sozialhilfeträgers zur Gewährung von Pflegegeld ist
vielmehr der frühere Pflegebedürftigkeitsbegriff des Bundessozialhilfegesetzes in der
bis zum 31. März 1995 geltenden Fassung.

34

Vgl. eingehend BayVGH, Beschluss vom 11. Oktober 1995 - 12 CE 95.2731 -,
FEVS 46, 148.

35

Dass die Klägerin am Stichtag im Sinne der §§ 68, 69, 76 Abs. 2 a Nr. 3
Buchst. b) BSHG a.F. in Verbindung mit § 35 Abs. 1 Satz 2 BVG pflegebedürftig und
in die seinerzeit geltende Fallgruppe IV einzuordnen war,

36

vgl. zur Fiktionswirkung nach der DVO zu § 76 Abs. 3: Krahmer, in: LPK-BSHG,
4. Aufl., § 69 Rdn. 39 m. w. N.,

37

und damit voraussetzungsgemäß nach § 69 BSHG a. F. - unter Anrechnung von
200,00 DM der von der B. gleichzeitig als Pflegegeld nach § 57 SGB V gezahlten
400,00 DM - ein Höchstpflegegeld von 1.031,00 DM, also insgesamt 1.231,00 DM
gewährt bekommen hat, steht zwischen den Beteiligten außer Streit und ist auch
sonst nicht zweifelhaft.

38

Da das anrechenbare Elterneinkommen zum Stichtag 31. März 1995 auch unter
Berücksichtigung des erst nachträglich bekannt gewordenen zusätzlichen
Einkommens der Mutter der Klägerin aus einer Nebentätigkeit die seinerzeit gültige
Einkommensgrenze nicht überstiegen hat und deshalb auch keine rückwirkende
Aufhebung des maßgeblichen Bewilligungsbescheides erfolgt ist, stellt sich hier nicht
die Frage nach der Behandlung von Pflegegeldzahlungen, für die objektiv bereits am
31. März 1995 die Voraussetzungen nicht (mehr) vorgelegen haben.

39

Vgl. hierzu etwa Nds. OVG, Urteil vom 27. Mai 1998 - 12 L 702/98 -, FEVS 49,
505; Lachwitz, in: Fichtner, BSHG, 2. Aufl., Anh. § 69a Rdnr. 21; Krahmer, in: LPK-
BSHG, 6. Aufl., Anh. § 69a Rdnr. 2; Holtbrügge, in: LPK-SGB XI, 2. Aufl., Art. 51
PflegeVG, Rdnrn. 4 und 10, jeweils m. w. N.

40

Von den vorgenannten Leistungen ist nach Art. 51 Abs. 4 Nr. 1 PflegeVG der
Betrag des Pflegegeldes nach § 37 SGB XI abzuziehen. Dabei kann es sich

41

- nach dem Sinn und Zweck der Besitzstandswahrungsregel - nur um das im
jeweiligen Zeitpunkt, für den die Besitzstandswahrungsleistung zu berechnen ist,
tatsächlich gewährte Pflegegeld nach § 37 SGB XI handeln.

42

Vgl. VG Augsburg, Urteil vom 20. Juni 2000

43

- Au 3 K 98.1116 -, VwRR BY 2001, 28 = Juris, m.w.N.

44

Aus den Verwaltungsvorgängen ergibt sich, dass die Klägerin von der B.
Pflegekasse im Jahre 2003 monatliche Pflegegeldleistungen in Höhe von
410,00 Euro bezogen hat. Vor diesem Hintergrund ist der Klägerin unter
Zugrundelegung des früheren DM-Betrages im Ansatz ein Besitzstand von 220,36
EUR zuzugestehen.

45

Die Besitzstandsregelung greift allerdings nur insoweit, als
Sozialhilfebedürftigkeit vorliegt (Art. 51 Abs. 3 PflegeVG). Diese bemisst sich
einerseits nach den Einkommensgrenzen (§§ 79, 81 BSHG) und Barbetragsgrenzen
(§ 88 Abs. 2 Nr. 8 BSHG i.V.m. mit der dazu erlassenen Verordnung), die am
31. März 1995 gegolten haben, andererseits nach den jeweiligen aktuellen
Einkommens- bzw. Vermögensverhältnissen und Familienverhältnissen
einschließlich der aktuellen Kosten der Unterkunft.

46

Vgl. etwa Schellhorn, BSHG, 16. Aufl., § 69 a Rdnr. 29; Lachwitz, in: Fichtner,
a.a.O. Anh. zu § 69 a Rdnrn. 9 bis 11; Krahmer, in: LPK-BSHG, 6. Aufl., Anh. zu
§ 69 a Rdnrn. 5 bis 7; Holtbrüg-ge, in: LPK-SGB XI, a.a.O., § 51 PflegeVG,

47

Rdn. 6.

48

Die Einkommensgrenze beträgt demgemäss unter Zugrundelegung des
Grundbetrages nach § 81 Abs. 2 BSHG a.F. und der Familienzuschläge nach § 79
Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BSHG i.V.m. den für das Jahr 2003 maßgeblichen
Regelsatzverordnungen bis zum 30. Juni 2003 2.299,10 Euro und ab dem 1. Juli
2003 2.303,10 Euro. Dem stand nach den Berechnungen des Beklagten, die von
Klägerseite nicht beanstandet worden sind und auch ansonsten keine Fehler
erkennen lassen, im Zeitraum vom 3. Februar 2003 bis zum Jahresende ein zu
berücksichtigendes monatliches Einkommen von 1.692,59 Euro gegenüber. Dieses
Einkommen überschreitet die für den gleichen Zeitraum anzusetzende
Einkommensgrenze nicht, so dass der Klägerin das vom Beklagten errechnete
Besitzstandspflegegeld von 220,36 EUR in voller Höhe zusteht.

49

Entgegen der Annahme des Beklagten ist bei der Berechnung des
anrechenbaren Einkommens nicht der niedrigere Grundbetrag nach § 81 Abs. 1 Nr. 5
BSHG anzusetzen. Für die streitbefangene Bemessung des
Besitzstandspflegegeldes der Klägerin kommt es auf eine bloß graduelle Änderung in
ihrer Pflegebedürftigkeit, die nach dem amtsärztlichen Gutachten vom 5. Februar
2003 unter Berücksichtigung des Bewertungssystems nach den "Empfehlungen zum
Sozialhilferecht", herausgegeben von den Landschaftsverbänden, der Fallgruppe IV
(außergewöhnlich schwere Pflegebedürftigkeit) nunmehr mit der Fallgruppe III
(erhöhte Pflegebedürftigkeit) zu bewerten sein soll, nicht an. Vielmehr kommt der
Klägerin auch im Anspruchszeitraum ihre Einstufung als Pflegegeldbezieherin nach
§ 69 Abs. 4 Satz 2 BSHG a.F. zum Stichtag 31. März 1995 zugute.

50

Denn die Frage, ob bei der Berechnung der konkreten Besitzstandsleistungen
von den Leistungen auszugehen ist, auf die der Hilfeempfänger im streitbefangenen
Zeitraum auf der Grundlage seiner aktuellen Pflegebedürftigkeit unter Anwendung
der Regelungen vor Inkrafttreten der sozialen Pflegeversicherung einen Anspruch
gehabt hätte,

51

so allerdings missverständlich ohne nähere Begründung: VG Augsburg, Urteil
vom 20. Juni 2000 - Au 3 K 98.1116 -, a.a.O., das auch die Pflegegeldberechtigung
nach § 57 SGB V einer erneuten medizinischen Bewertung unter Zugrundlegung der
aktuellen Gesundheitsverhältnisse unterziehen will,

52

ist zu verneinen. Dafür bietet Art. 51 PflegeVG keinerlei Grundlage. Art. 51 Abs. 2
Nr. 1 PflegeVG bestimmt vielmehr ausdrücklich, dass Voraussetzung für die Leistung
von Besitzstandspflegegeld nach Abs. 1 nicht ist, dass weiterhin Pflegebedürftigkeit
oder mindestens erhebliche Pflegebedürftigkeit im Sinne des Elften Buches
Sozialgesetzbuch oder des Bundessozialhilfegesetzes in der aktuellen Fassung
vorliegt. Ist nicht Voraussetzung für das Besitzstandspflegegeld, dass derzeit
Pflegebedürftigkeit oder zumindest erhebliche Pflegebedürftigkeit im Sinne der
Sozialen Pflegeversicherung oder des Bundessozialhilfegesetzes vorliegen,

53

so auch schon BayVGH, Beschluss vom 11. Oktober 1995 - 12 CE 95.2731 -,
FEVS 46, 148; VG Augsburg, Urteil vom 14. November 2000 - Au 9 K 00.689 -,
Juris,

54

bedeutet dies eine Entkopplung des Anspruchs vom aktuellen Grad der
Pflegebedürftigkeit. Aus Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG ergibt sich, dass der
Gesetzgeber nur darauf abstellt, ob nach dem jetzigen Gesundheitszustand
überhaupt noch die Leistungsvoraussetzungen für ein Pflegegeld nach § 69 BSHG
a.F. vorliegen; an eine gesundheitsbedingte nachträgliche Änderung der
Pflegebedürftigkeit innerhalb der Bandbreite des § 69 BSHG a.F. knüpft das Gesetz
hingegen keine Rechtsfolgen. Aus dem Wortlaut des Art. 51 PflegeVG und dem
Zweck der Vorschrift ergibt sich vielmehr, dass es für den Anspruch nach Art. 51
PflegeVG insoweit allein auf die im Rahmen des Pflegegeldes nach dem
Bundessozialhilfegesetz am 31. März 1995 vom Sozialhilfeträger erbrachte Leistung
ankommt und der Anspruch auf Besitzstandsleistung nach dem Zweck der Regelung,
den Bezieher von BSHG-Pflegegeld vor einer Verschlechterung seiner
Rechtsstellung infolge des Inkrafttretens des Pflegeversicherungsgesetzes zu
schützen, nur entfällt, wenn die Grundlage für die Bewilligung nachträglich
weggefallen ist, d.h. der gesundheitliche Zustand des Begünstigten sich so
verbessert hat, dass der frühere Bedarf gar nicht mehr besteht.

55

Ähnlich wohl VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -,
Juris.

56

Weder Art. 51 Abs. 3 Halbsatz 2 PflegeVG noch Art. 51 Abs. 4 PflegeVG bieten
einen Ansatz dafür, den Ausgangsbetrag des Besitzstandspflegegeldes nach der
aktuellen Pflegebedürftigkeit zu bestimmen. Für die Höhe des
Pflegegeldzahlbetrages ist die Sachlage auf den Stand 31. März 1995 insoweit
fixiert, als Veränderungen des Grades der Pflegebedürftigkeit - Verbesserungen wie
Verschlechterungen des Gesundheitszustandes - mit Ausnahme des Falles nach Art.
51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG nicht zu berücksichtigen sind.

57

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12. August 1996 - 12 L 2460/96 -, OVGE MüLü
46, 405.

58

Entscheidend für das Besitzstandspflegegeld ist nach Maßgabe von Art. 51 Abs.
5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG allein die Berechtigung zum Pflegegeldbezug als solche, so
dass die Besitzstandswahrung auch für diejenigen in Betracht kommt, die pfle-
gebedürftig nur noch i. S. v. § 68 Abs. 1 Satz 2 BSHG a. F. sind.

59

Vgl. Krahmer, in: LPK-BSHG, 6. Aufl., Anh. zu § 69a Rdn. 3; Lachwitz, in:
Fichtner, a.a.O., Anh. zu § 69a Rdn. 8; Holtbrügge, in: LPK-SGV XI, a.a.O., Art. 51
PflegeVG, Rdn. 3.

60

Dass die Klägerin in dem hier in Rede stehenden Leistungszeitraum
pflegebedürftig i. S. d. § 69 BSHG a. F. gewesen ist, ist zwischen den Beteiligten
unstreitig.

61

Der Anspruch der Klägerin auf ein Besitzstandspflegegeld im hier
interessierenden Leistungszeitraum ist auch nicht durch die Bezugsunterbrechung
vom 2. September 1996 bis zum 2. August 1999 entfallen.

62

Nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG entfällt der Anspruch nach Art. 51
Abs. 1 PflegeVG, wenn die Dauer der Unterbringung in der (vollstationären)
Einrichtung 12 Monate übersteigt. Ein solcher Fall ist hier unzweifelhaft nicht
gegeben.

63

Nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG entfällt der Anspruch ferner, wenn die
Leistungsvoraussetzungen nach § 69 BSHG in der bis zum 31. März 1995 geltenden
Fassung nicht mehr vorliegen. Unter Leistungsvoraussetzungen sind insoweit aber
nur die in den §§ 68 ff. BSHG genannten Tatbestandsvoraussetzungen für die
Erbringung der Hilfe zur Pflege zu verstehen, namentlich die Pflegebedürftigkeit.

64

Vgl. die Begründung des Gesetzesentwurfs des Bundesrates, BT-Drucks.
13/2207, S. 5, zu Art. 1 a. E.

65

Nach Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1 PflegeVG entfallen die Besitzstandsleistungen
nach Art. 51 Abs. 1 PflegeVG demnach kraft Gesetzes nur dann, wenn sich nach
dem 31. März 1995 der Gesundheitszustand des Pflegebedürftigen soweit verbessert
hat, dass die Voraussetzungen des § 69 BSHG a. F. „nicht mehr" vorliegen.

66

Vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Mai 1998 - 12 L 702/98 -, FEVS 49, 505; VG
Augsburg, Urteil vom 20. Juni 2000 - Au 3 K 98.1116 -, a.a.O.

67

Dies ist hier ebenfalls nicht gegeben.

68

Der Fall der Bezugsunterbrechung wegen zeitweiligen Wegfalls der
sozialhilferechtlichen Bedürftigkeit wird von Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG vom
insoweit eindeutigen Wortlaut her nicht erfasst. Eine gleichwohl erfolgende
Anwendung würde auf eine wortlautüberschreitende Analogie hinauslaufen.

69

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 -, Juris.

70

Für eine demnach allenfalls in Betracht zu ziehende analoge Anwendung fehlt es
indes schon an der dies rechtfertigenden planwidrigen Regelungslücke. Denn der
Fall sich verändernder Einkommens- und Vermögensverhältnisse ist bereits von Art.
51 Abs. 3 PflegeVG umfasst.

71

So auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 12. August 1996 - 12 L 2460/96 -,
a.a.O.; VG Mün-chen, Urteil vom 16. Januar 2003 - M 15 K 99.5476 -, Juris; VG
Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, Juris.

72

Diese Vorschrift erfasst und regelt umfassend sämtliche Folgen von
Veränderungen der finanziellen Verhältnisse des Begünstigten sowohl in inhaltlicher
Hinsicht als auch der gesetzessystematischen Stellung nach außerhalb der
Anordnung des endgültigen Erlöschens des Ausgleichsanspruches in Art. 51 Abs. 5
Satz 2 PflegeVG. Die Regelung trägt mit der Berücksichtigung der aktuellen
Einkommens- und Vermögensverhältnisse der typischerweise dynamischen, gerade

73

- wie hier - im Familienverbund vielfältigen Veränderungen unterworfenen
Einkommens- und Vermögensentwicklung dadurch Rechnung, dass sie den
Anspruch auf Besitzstandspflegegeld versagt, sobald der Pflegebedürftige über
berücksichtigungsfähiges Einkommen oder Vermögen verfügt und deshalb nicht
mehr wirtschaftlich hilfsbedürftig ist; der Anspruch lebt jedoch dementsprechend
wieder auf, sobald der Pflegebedürftige wieder wirtschaftlich hilfsbedürftig wird.

74

Vgl. VG München, Urteil vom 16. Januar 2003

75

- M 15 K 99.5476 -, a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K
543/99 -, a.a.O.; zustimmend wohl: Holtbrügge, in: LPK-SGB XI, a.a.O., § 51
PflegeVG, Rdn. 6 a. E.

76

Eine Differenzierung nach der Länge der Unterbrechung lässt sich Art. 51 Abs. 3
PflegeVG auch nicht ansatzweise entnehmen.

77

So aber offenbar: Schellhorn, a.a.O., § 69a Rdnr. 29.

78

Abgesehen davon ist die Regelung in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG über das
Entfallen des Anspruchs abschließend.

79

So auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 -, a.a.O.;
VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, a.a.O.

80

Dies ergibt sich zunächst aus dem Wortlaut der Regelung. Denn der
Gesetzgeber hat auf Worte wie „insbesondere" oder „etwa" verzichtet und damit den
endgültigen Wegfall des Anspruchs auf die von Nr. 1 (Wegfall der
Pflegebedürftigkeit) bzw. Nr. 2 (Unterbringung in einer vollstationären Einrichtung
über einen Zeitraum von mehr als zwölf Monaten) des Satzes 2 erfassten
Fallgestaltungen beschränkt. In Art. 51 Abs. 5 Satz 1 PflegeVG zeigt sich in der
Gesamtschau mit Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG, dass der Gesetzgeber in diesem
Absatz sowohl den zeitweiligen als auch den endgültigen Wegfall des Anspruchs
einer Regelung hat zuführen wollen.

81

Vgl. auch VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, a.a.O.

82

Eine analoge Anwendung des Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG auf Fälle der
längerfristigen Bezugsunterbrechung wegen Überschreitung der
Einkommensgrenzen kommt auch aus verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten,
etwa zur Vermeidung einer ansonsten gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßenden
Ungleichbehandlung, nicht in Betracht. Eine sachwidrige Ungleichbehandlung liegt
nicht vor. Der Gesetzgeber ist, wie sich aus der Begründung des Gesetzesentwurfs
des Bundesrates,

83

vgl. Ausschussbericht, BT-Drucks. 13/2940, S. 8 zu Art. 1 Nr. 1,

84

ableiten lässt, von der Überlegung ausgegangen, dass bei der Fallvariante einer
Unterbringung in einer vollstationären Einrichtung die Pflege des Betroffenen nicht zu
Hause erfolgt, sondern durch die Einrichtung sichergestellt ist und deshalb der
Bedarf für das Pflegegeld im Rahmen der Besitzstandsleistung vorübergehend (Satz
1, „ruht") oder auf Dauer (Satz 2, „entfällt") nicht besteht. Der Gesetzgeber hat sich
insofern davon leiten lassen, dass - prognostisch gesehen - die in Art. 51 Abs. 5 Satz
2 Nr. 2 PflegeVG zum Anlass für einen Wegfall des Ausgleichsanspruchs
genommene vollstationäre Unterbringung über 12 Monaten hinaus eine
gesundheitsbedingte Unterbringung auf Dauer bedeutet.

85

Vgl. Begründung des Gesetzesentwurfs des Bundesrates, BT-Drucks. 13/2207,
S. 5, zu Art. 1 a.E., die insoweit anlässlich der vom Ausschuss für Arbeit und
Sozialordnung vorgenommenen Änderungen keine Modifikation erfahren hat (BT-
Drucks. 13/2940, S. 7 f.).

86

Der Fall, dass infolge einer mehr als 12monatigen Unterbringung des
Berechtigten in einer vollstationären Einrichtung davon auszugehen ist, dass der an
sich durch die Besitzstandsleistung zu deckende Bedarf voraussichtlich endgültig
nicht mehr entstehen wird, ist aber nicht i. S. v. Art. 3 Abs. 1 GG mit dem Fall
gleichzusetzen, dass der Bedarf des Berechtigten, der nach wie vor die
Leistungsvoraussetzungen des § 69 BSHG a. F. erfüllt, vorübergehend durch den
Einsatz eigener Mittel gedeckt werden kann. Anders als der Gesundheitszustand
Pflegebedürftiger sind deren wirtschaftliche Verhältnisse und die ggfs. mit zu
berücksichtigenden wirtschaftlichen Verhältnisse der Familienmitglieder von
vornherein einer gesteigerten Möglichkeit einer jederzeitigen - zur erneuten
Bedürftigkeit führenden - Änderung ausgesetzt. Hierfür reichen schon relativ
geringfügige Schwankungen über oder unter die maßgebenden Grundbeträge der
Einkommensgrenzen aus. Der durch keinerlei Tatsachen gestützten - lebensfremden
- Behauptung der Vertreterin des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung,
bei langfristiger Leistungsunterbrechung wegen Überschreitens der
Einkommensgrenzen sei entsprechend Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 2 PflegeVG von
einem endgültigen Wegfall des Anspruchs auf das Besitzstandspflegegeld
auszugehen, weil in diesen Fällen ebenfalls von einer dauerhaften Verfestigung der
Einkommenssituation ausgegangen werden müsse, kann danach nicht gefolgt
werden.

87

Hat aber der Gesetzgeber, dem Unkenntnis hinsichtlich der wechselnden
Einkommensverhältnisse gerade auch mit Blick auf die von ihm in Art. 51 Abs. 3
PflegeVG getroffene Regelung nicht unterstellt werden kann, diesen völlig
verschiedenen Grundkonstellationen Rechnung getragen und - zu Recht - den
zeitweiligen Wegfall der wirtschaftlichen Hilfebedürftigkeit nicht mit den Fällen des
voraussichtlich dauerhaften Wegfalls des Pflegegeldbedarfs aus medizinischen
Gründen, nämlich bei Wegfall der Pflegebedürftigkeit (Art. 51 Abs. 5 Satz 2 Nr. 1
PflegeVG) und bei längerfristiger vollstationärer Unterbringung (Art. 51 Abs. 5 Satz 2
Nr. 2 PflegeVG), gleichgestellt, sondern nur in den Fällen des voraussichtlich
dauerhaften Wegfalles des Pflegegeldbedarfs aus medizinischen Gründen den
Wegfall des Anspruchs auf Besitzstandspflegegeld angeordnet, dann kann diese
sachliche Differenzierung nicht im Wege richterlicher Rechtsfortbildung in Form der
Analogie nivelliert werden.

88

Darüber hinaus spricht auch die allgemeine Zielrichtung des Art. 51 PflegeVG für
den abschließenden Charakter der Regelung. Zwar trifft es zu, dass Sozialhilfe
grundsätzlich nur der Behebung einer vorübergehenden Notlage dient und keine
rentengleiche Leistung auf Lebenszeit darstellt. Dies gilt aber nicht für den Anspruch
nach Art. 51 PflegeVG. Zweck bereits der ursprünglichen Fassung des Art. 51
PflegeVG (Gesetz vom 26. Mai 1994, BGBl. I S. 1014) war es, sicherzustellen, dass
Pflegegeldempfänger nach dem Bundessozialgesetz durch die Einführung der
Pflegeversicherung keine finanziellen Nachteile erleiden.

89

Vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung,

90

BT-Drucks. 12/5262, S. 174, zu Art. 34.

91

Auch die auf einen Entwurf des Bundesrates zurückgehende jetzige Fassung des
Art. 51 PflegeVG ist durch das Bemühen des Gesetzgebers geprägt, eine
Schlechterstellung von Personen, die bis zum Inkrafttreten des
Pflegeversicherungsgesetzes Pflegegeld nach dem Bundessozialhilfegesetz erhalten
hatten, durch das Inkrafttreten jenes Gesetzes zum 1. April 1995 auszuschließen.

92

Vgl. den Gesetzesentwurf des Bundesrates, BT-Drucks. 13/2207, S. 1, zu „A.
Zielsetzung"; Aus-schussbericht, BT-Drucks. 13/2940, S. 7, A. III.

93

Die Reichweite dieses Schutzzweckes spiegelt sich darin, dass der Gesetzgeber
den Anspruch auf Weitergewährung des am 31. März 1995 bezogenen Pflegegeldes
zeitlich grundsätzlich nicht begrenzt hat,

94

vgl. VG München, Urteil vom 16. Januar 2003

95

- M 15 K 99.5476 -, a.a.O.; VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K
543/99 -, a.a.O.,

96

VG Augsburg, Urteil vom 20. Juni 2000 - Au 3 K 98.1116 -, a.a.O., jeweils m. w.
N.; Schellhorn, BSHG, 16. Aufl., § 69a Rdnr. 28,

97

und den bereits im Vorfeld der Gesetzesverabschiedung vorgebrachten
Bedenken gegen die zeitlich unbegrenzte Geltungsdauer des Art. 51 PflegeVG und
der damit verbundenen dauerhaften Besserstellung der Pflegegeldbezieher nach
§ 69 BSHG a. F. nicht gefolgt ist.

98

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 - unter Hinweis
auf BT-Drucks. 13/2940; s. a. die Stellungnahme der Bundesregierung zum Entwurf
des Änderungsgesetzes, BT-Drucks. 13/2207, S. 6.

99

Da der Gesetzgeber im Bereich des gewährenden Leistungsrechts in seiner
Entscheidung darüber, ob und inwieweit er bisherigen Leistungsempfängern das
bisherige Leistungsniveau erhält, frei ist,

100

vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1999 - 5 B 132.98 -, FEVS 51,
345,

101

blieb es ihm unbenommen, sich in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG auf die
Normierung lediglich einzelner Ausnahmetatbestände zu beschränken.

102

Vgl. VG München, Urteil vom 16. Januar 2003

103

- M 15 K 99.5476 -, a.a.O.

104

Geht es danach um die Rechtsstellung von Personen, die infolge ihrer
Pflegebedürftigkeit Leistungen nach den Bestimmungen des
Bundessozialhilfegesetzes erhalten hatten und sieht der Gesetzgeber diese
Personengruppe in einem solchen Umfang als schutzwürdig an, dass er eine
umfassende - nur durch Ausnahmevorschriften durchbrochene - und dem
Sozial(hilfe)recht an sich fremde Regelung über den Schutz des Besitzstandes,

105

vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 -, a.a.O., m. w. N.;
VG Gelsenkirchen, Urteil vom 30. Mai 2001 - 17 K 1990/99 -,

106

als angemessen erachtet, so ist der Gesetzgeber gehalten, diejenigen Fälle, in
denen der zeitlich grundsätzlich nicht befristete Anspruch für die Zukunft
(ausnahmsweise) ausgeschlossen sein soll, möglichst genau und unmissverständlich
zu regeln.

107

Ähnlich VG Karlsruhe, Urteil vom 19. Oktober 2001 - 8 K 543/99 -, a.a.O.

108

Dementsprechend sind die Ausnahmetatbestände in Art. 51 Abs. 5 Satz 2
PflegeVG innerhalb der vom Gesetzgeber gewählten Konstruktion eng auszulegen
und ist ihr Anwendungsbereich auf die sich aus ihrem Wortlaut ergebenden Grenzen
zu beschränken. Hätte der Gesetzgeber gewollt, dass das Besitzstandspflegegeld
über die in Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG geregelten Fälle hinaus auch entfällt,
wenn die sozialhilferechtliche Hilfebedürftigkeit für einen bestimmten Zeitraum
wegfällt, hätte er den Katalog des Art. 51 Abs. 5 Satz 2 PflegeVG entsprechend
erweitern können.

109

So auch VG München, Urteil vom 16. Januar 2003 - M 15 K 99.5476 -,
a.a.O.

110

Knüpft der Gesetzgeber den Vertrauensschutz an den Bezug von Pflegegeld
zum Stichtag 1. April 1995, kann deshalb auch - entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts - kein Vergleich mit der Situation eines Neuantragstellers
erfolgen, der sich von vornherein auf die (geringeren) Leistungen der Pflegekasse
verweisen lassen muss.

111

Vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 23. Januar 1998 - 12 L 107/98 -, a.a.O., m. w. N.;
VG Gelsenkirchen, Urteil vom 30. Mai 2001 - 17 K 1990/99 -.

112

Nach alledem finden die vom Verwaltungsgericht angestellten
Billigkeitserwägungen,

113

ähnlich auch: VG Gelsenkirchen, Urteil vom 30. Mai 2001 - 17 K 1990/99 -,

114

sowie die in der Literatur vertretene Ansicht, dass die Leistungspflicht bei
Unterbrechung der sozialhilferechtlichen Bedürftigkeit entfalle und nicht wieder
auflebe,

115

so Zeitler, in: NDV 1996, 6 (10) und Schellhorn, a.a.o., § 69 a Rdnr. 29 (für
Unterbrechungen von mehr als 2 Monaten),

116

keine rechtliche Grundlage; sie laufen letztlich auf eine Abänderung des
Gesetzes hinaus, die allein dem Gesetzgeber vorbehalten ist.

117

Die Klage ist auch mit ihrem Antrag zu 2. zulässig und begründet.

118

Die Zulässigkeit der gegen den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 13.
September 2004 gerichteten Anfechtungsklage ergibt sich aus § 79 Abs. 2 Satz 1
VwGO. Hiernach kann der Widerspruchsbescheid auch dann alleiniger Gegenstand
der Anfechtungsklage sein, wenn und soweit er gegenüber dem ursprünglichen
Verwaltungsakt eine zusätzliche selbständige Beschwer enthält. Dies liegt hier vor,
soweit der Beklagte im Widerspruchsbescheid die Gewährung eines
Besitzstandspflegegeldes über den Leistungszeitraum 2003 hinaus aus
grundsätzlichen Erwägungen für die Zukunft abgelehnt und damit eine der
gesonderten Anfechtung zugängliche „Grundentscheidung" getroffen hat.

119

Zwar kann der Anspruch auf Sozialhilfe grundsätzlich nur in dem zeitlichen
Umfang in zulässiger Weise zum Gegenstand der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle
gemacht werden, in dem der Träger der Sozialhilfe den Hilfefall geregelt hat. Das ist
äußerstenfalls der Zeitraum bis zur letzten Verwaltungsentscheidung, also bis zum
Erlass des Widerspruchsbescheides,

120

vgl. BVerwG, Urteil vom 30. November 1966 - V C 29.66 -, BVerwGE 25, 307
(308 f.); Urteil vom 31. August 1995 - 5 C 9.94 -, BVerwGE 99, 149 (153 f.),

121

der Zeitraum kann aber auch - wie hier - früher enden. Dies beruht darauf, dass
es sich bei der Bewilligung von Sozialhilfe regelmäßig um zeitabschnittsweise
Hilfegewährung handelt, deren Voraussetzungen vom Träger der Sozialhilfe stets
neu zu prüfen sind.

122

Vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 5 C

123

30.93 -, NVwZ-RR 1996, 510 (511).

124

Dies gilt auch für eine Pflegegeldbewilligung, bei der es sich regelmäßig um
einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt.

125

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2001

126

- 5 C 10.00 -, FEVS 53, 303.

127

Namentlich bei einer Absenkung oder völligen Einstellung der
Leistungsgewährung aufgrund der zu berücksichtigenden Einkommensverhältnisse,
die sich jederzeit ändern können, kommt eine gerichtliche Kontrolle nur für die Zeit
allenfalls bis zum Erlass der letzten Behördenentscheidung, im Regelfall also nur bis
zum Erlass des Widerspruchsbescheides, in Betracht. Diese zeitliche Fixierung des
Gegenstands der gerichtlichen Nachprüfung,

128

vgl. etwa auch OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2000 - 22 A 285/98 -, DVBl. 2001,
580,

129

gilt aber nicht uneingeschränkt. Sie greift nur dann ein, wenn die Behörde den
Hilfefall auch tatsächlich den üblichen Gepflogenheiten entsprechend geregelt hat.

130

Vgl. BVerwG, Urteil vom 31. August 1995

131

- 5 C 9.94 -, a.a.O.

132

Eine Abweichung von den üblichen Gepflogenheiten liegt etwa dann vor, wenn
die Behörde eine zeitlich nicht limitierte Regelung, in der Form einer sog.
„Grundentscheidung" getroffen hat.

133

Vgl. zu diesem Phänomen: OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2000 - 22 A 285/98 -,
a.a.O., Beschluss vom 24. März 2003 - 16 A 2007/00 - m.w.N.

134

Solange sich derartige Entscheidungen, die von der Behörde zu Vorfragen eines
gesetzlich vorgesehen Verwaltungsakt durch selbständigen Verwaltungsakt getroffen
werden, als Teilentscheidung im Rahmen des für den Gesamtverwaltungsakt
vorgesehenen Regelumfangs halten, wird dies unter dem Aspekt des Vorbehalts des
Gesetzes regelmäßig als unbedenklich angesehen.

135

Vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 44 Rdnr. 65; OVG NRW,
Urteil vom 14. April 1994 - 24 A 4182/92 -.

136

Sie begegnen im Sozialhilferecht ebenfalls keinen durchgreifenden Bedenken,
wenn mit ihnen nicht über die Sozialhilfebewilligung als solche entschieden wird.
Dann steht nämlich der Grundsatz, dass Leistungen der Sozialhilfe keine
rentengleichen Dauerleistungen sind, sondern Hilfen in einer bestimmten
Notsituation, nicht entgegen.

137

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Juli 1998 - 5 C

138

2.97 -, FEVS 48, 535 ff.; OVG NRW, Urteil vom 20. Juni 2000 - 22 A 285/98 -,
a.a.O., m. w. N.

139

Das Bundesverwaltungsgericht hat auch darauf hingewiesen, dass es
verfahrensökonomischem Vorgehen entspreche, wenn der Träger der Sozialhilfe bei
variablem Sachverhalt und Streit der Beteiligten über eine einzelne Frage der
Sozialhilfe lediglich diese Frage in einem Bescheid entscheide, um eine gerichtliche
Belegung des Streit für die Zukunft zu ermöglichen.

140

Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 1971

141

- V C 110.70 -, FEVS 19, 81 (83), so auch: Rothkegel/Grieger, in: Rothkegel,
Sozialhilferecht, 2005, Teil IV Kapitel 6 Rn. 61 (S. 688 f.).

142

Ob die Behörde im Einzelfall von dieser Möglichkeit Gebraucht gemacht hat, ist
durch Auslegung zu ermitteln. Dabei kommt es nicht darauf an, ob der betreffende
Sozialhilfeträger gedankliche Vorstellungen über „Grundbescheide" entwickelt hat
und damit „bewusst" zu einer strittigen Frage einen derartigen Bescheid erlassen
wollte. Es ist nämlich anerkannt, dass für die Auslegung von Willenserklärungen der
Verwaltung gemäß der im öffentlichen Recht entsprechend anwendbaren
Auslegungsregel des § 133 BGB nicht der innere, sondern der erklärte Wille
maßgebend ist, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen
konnte.

143

Vgl. BVerwG, Urteile vom 26. April 1968 - VI C 113.67 -, BVerwGE 29, 310 (312);
vom 12. Januar 1973 - VII C 3.71 -, BVerwGE 41, 305 (306) und vom 18. Juni 1980 -
6 C 55.79 -, BVerwGE 60, 223 (228/229).

144

Soweit der Beklagte im Widerspruchsbescheid vom 13. September 2004
zusätzlich ausgeführt hat, dass eine Leistungspflicht nach Art. 51 PflegeVG
spätestens am 2. November 1996 untergegangen sei, hat er im Lichte insbesondere
des Anschreibens ebenfalls vom 13. September 2004, demzufolge die
Widerspruchsentscheidung dazu führe, dass die Klägerin zukünftig neben dem
Pflegegeld der Pflegekasse aus Sozialhilfemitteln (Hilfe zur häuslichen Pflege nach
dem BSHG) keine Zahlungen mehr erhalten werde, in Bezug auf die Gewährung des
Besitzstandspflegegeldes ab dem 1. Januar 2004 eine derartige Grundentscheidung
getroffen.

145

Aus der verständigen Sicht der gesetzlichen Vertreter der Klägerin beinhalteten
die Feststellungen zum Untergang des Anspruchs auf Ausgleichszahlungen nach
Art. 51 PflegeVG eine Regelung „bis auf weiteres", die für die auf das Jahr 2003
folgenden Zeitabschnitte keine neue Entscheidung, sondern allein deren Übernahme
ohne neue Prüfung erwarten liess. So heißt es auf Seite 9 des
Widerspruchsbescheides, dass „Ausgleichszahlungen ... auch jetzt nicht mehr
zustehen", und wird auf Seite 11, die Rechtsfolge festgestellt, „die
Besitzstandsregelung endete spätestens am 2. November 1996 und lebte auch nicht
wieder auf". Vor dem Hintergrund gerade auch des Anschreibens war den
Ausführungen zum Untergang des Ausgleichsanspruches nicht nur eine
Hinweisfunktion zu entnehmen, sondern der Wille zu einer auch für die Zukunft
verbindlichen Rechtsanwendung.

146

Dass bezüglich der Grundentscheidung zum Untergang des Anspruchs auf
Ausgleichszahlungen nach Art. 51 PflegeVG kein Vorverfahren nach §§ 68 ff. VwGO
stattgefunden hat, ist unschädlich, weil es einer entsprechenden Nachprüfung
gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VwGO nicht bedarf, wenn - wie hier - erst der
Widerspruchsbescheid die Beschwer enthält.

147

Die zulässige Klage ist auch begründet. Der den Anspruch der Klägerin auf
Besitzstandspflegegeld wegen der Leistungsunterbrechung infolge mangelnder
Sozialhilfebedürftigkeit dem Grunde nach verneinende Widerspruchsbescheid des
Beklagten vom 13. September 2004 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Denn der Beklagte kann nach den obigen
Ausführungen zum Klageantrag zu 1. der Weitergewährung von
Besitzstandspflegegeld nach Art. 51 PflegeVG nicht die Leistungsunterbrechung vom
2. September 1996 bis zum 2. August 1999 entgegenhalten.

148

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 erster Halbsatz
VwGO. Die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167
VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

149

Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen. Namentlich besitzt die Rechtssache keine grundsätzliche
Bedeutung, weil sich aus dem Gesetz eindeutig ergibt, dass die bloße
Leistungsunterbrechung infolge mangelnder Sozialhilfebedürftigkeit nicht zum
Untergang des Besitzstandsanspruchs aus Art. 51 PflegeVG führt.

150