Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-12-03, Aktenzeichen 13 A 892/02

Tatbestand

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Der Kläger begehrt die Gewährung einer Beihilfe zu Aufwendungen für die Präparate ”DHEA” und ”Andriol”; bei diesen Mitteln handelt es sich um Hormonpräparate.

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Der im Jahre 1948 geborene Kläger war Polizeibeamter im Dienst des Landes Niedersachsen, bis er mit Ablauf des 31.05.1999 aus gesundheitlichen Gründen in den Ruhestand versetzt wurde.

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Am 23.03.2001 beantragte der Kläger die Gewährung von Beihilfe zu Aufwendungen, die aus Anlass ärztlicher Behandlungen und Verordnungen entstanden waren. Durch Bescheid vom 4.04.2001 lehnte der Beklagte Aufwendungen für die Präparate ”DHEA” und ”Andriol” in Höhe von 144,95 DM (Rechnung vom 21.03.2001) als nicht beihilfefähig ab mit der Begründung, Aufwendungen für diese Präparate könnten nicht berücksichtigt werden, weil diese nicht als Arzneimittel im Sinne der Beihilfevorschriften anzusehen seien.

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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 20.04.2001 Widerspruch ein. Zur Begründung verwies er auf ein dem Widerspruch beigefügtes ”Attest zur Vorlage bei der Krankenversicherung” des Arztes für Urologie und Anästhesie Dr. A. aus B. vom 11.01.2001, in dem dem Kläger u.a. eine erektile Dysfunktion bei Hormonmangel, testikuläre Insuffizienz sowie Nebenniereninsuffizienz bescheinigt wird und festgestellt wird, dass aus medizinischen Gründen die Indikation mit DHEA-Tabletten und Testosteron gegeben sei.

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Der Beklagte holte daraufhin ein Gutachten des Gesundheitsamtes der Stadt C. zu der Frage ein, ”ob die Medikamente DHEA und Andriol als beihilfefähig anerkannt werden können”. Der ärztliche Gutachter des Gesundheitsamtes der Stadt C. D. kam in seinem Gutachten vom 30.10.2001 u.a. zu der Feststellung, dass DHEA in Deutschland als Arzneimittel nicht zugelassen und ein Nahrungsergänzungsmittel sei. Außerdem führte er aus, eine Behandlung des Klägers mit Andriol, also die Einleitung einer Hormonsubstitutionstherapie, sei mit Blick auf die zwischenzeitlich völlig normalen Hormonwerte des Klägers aus Sicht eines befragten Urologen nicht notwendig gewesen. Auf das Gutachten wird wegen der Begründung im einzelnen Bezug genommen.

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Der Beklagte wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 14.02.2002 zurück. Zur Begründung führte er im wesentlichen aus: Nach § 6 Abs. 4 Nr. 2 BhV könne das Bundesministerium des Innern die Beihilfefähigkeit für unwirtschaftliche Arzneimittel ausschließen. Dies sei geschehen für Aufwendungen für Präparate zur Behandlung der erektilen Dysfunktion sowie zur Anreizung und Steigerung der sexuellen Potenz. Nach dem Gutachten des Gesundheitsamtes der Stadt C. vom 30.10.2001 sei die Arzneimitteleigenschaft der Präparate ”DHEA” und ”Andriol” zu verneinen. Eine Beihilfe für die Präparate könne deshalb nicht gewährt werden.

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Am 5.03.2002 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung legt der Kläger einen Arztbericht des ihn behandelnden Urologen Dr. A. vom 31.01.2002 vor und führt außerdem aus:

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Er leide seit ca. 12 Jahren unter einer ausgeprägten Arteriosklerose sowie diversen Arterienverschlüssen im Bereich des inneren Beckens. Dies führe zu erheblichen Durchblutungsstörungen im Bereich des Unterleibes und der Beine. Es sei durch den behandelnden Facharzt eine hormonmangelbedingte erektile Dysfunktion bei testikulärer Insuffizienz sowie Nebenniereninsuffizienz festgestellt worden. Die Entscheidung der Beihilfestelle sei rechtswidrig, weil die Verschreibung der Medikamente zur Linderung seiner Erkrankungen, also zum einen der bestehenden Gefäßerkrankungen und der daraus resultierenden Durchblutungsstörungen, zum anderen des nachgewiesenen Hormonmangels, erfolgt sei. Bei den verordneten Präparaten handele es sich bei weitem nicht nur und ausschließlich um Medikamente zur Behandlung der erektilen Dysfunktion, sondern um Präparate, die die Symptome seiner Erkrankungen lindern sollten. Es sei deshalb eindeutig eine medizinische Indikation zur Therapie mit DHEA-Tabletten sowie testosteronhaltigen Präparaten wie Andriol gegeben. Er verweise in diesem Zusammenhang auch auf die in der Gebrauchsinformation zu Andriol genannten Anwendungsgebiete. Während das Präparat Viagra (das ihm ebenfalls verschrieben, aber von ihm aus eigener Tasche bezahlt werde) ausschließlich zur Behandlung der erektilen Dysfunktion verwendet werde, diene Andriol der gezielten Behandlung des Testosteronmangels und wirke einer Osteoporose entgegen.

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Der Kläger beantragt sinngemäß,

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den Beklagten zu verpflichten, ihm gemäß seinem Antrag vom 23.03.2001 Beihilfe für Aufwendungen in Höhe von 144,95 DM (= 74,11 Euro) für die Arzneimittel ”DHEA” und ”Andriol” zu bewilligen, und den Bescheid des Beklagten vom 4.04.2001 und seinen Widerspruchsbescheid vom 14.02.2002 aufzuheben, soweit sie dieser Verpflichtung entgegenstehen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er trägt zur Begründung vor: Das Präparat ”DHEA” sei nach der amtsärztlichen Stellungnahme des Gesundheitsamtes der Stadt C. vom 30.10.2001 in Deutschland nicht als Arzneimittel zugelassen. Es handele sich hierbei um ein Nahrungsergänzungsmittel. Eine Notwendigkeit zur Verschreibung des Präparates ”DHEA” sei nicht zu erkennen.

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Bezüglich des Präparates Andriol komme das Gesundheitsamt zu der Erkenntnis, dass andere Diagnosen als ”erektile Dysfunktion”, bei der die Verordnung von Andriol indiziert wäre, nicht erkennbar vorliegen würden. Der Bundesminister des Innern habe gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BhV die Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Präparate zur Behandlung der erektilen Dysfunktion ausdrücklich ausgeschlossen. Das Niedersächsische Finanzministerium habe seine Hinweise zu § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BhV entsprechend geändert. Dieser Ausschluss binde ihn als die die Beihilfevorschriften ausführende Behörde. Ein Anspruch gegen die Beihilfestelle ergebe sich hier auch nicht aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Über die Klage entscheidet die Kammer im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

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Die Klage ist als Verpflichtungsklagen zulässig und teilweise begründet.

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Rechtsgrundlage für den vom Kläger geltend gemachten Beihilfeanspruch ist § 87 c Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes (NBG) i.V.m. §§ 5 Abs. 1 Satz 1, 6 der Beihilfevorschriften (BhV). Der Kläger hat als Ruhestandsbeamter des Landes Niedersachsen grundsätzlich einen Anspruch auf Beihilfe (§ 87 c Abs. 1 NBG). Die Aufwendungen für die aus Anlass einer Krankheit von einem Arzt schriftlich verordneten Arzneimittel sind nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 Satz 1 i.V.m. § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV beihilfefähig, wenn die Aufwendungen dem Grunde nach notwendig und soweit sie der Höhe nach angemessen sind und Beihilfeleistungen weder beschränkt noch rechtswirksam ausgeschlossen sind. Diese Voraussetzungen liegen hier nur für die Aufwendungen des Klägers für das Medikament Andriol, nicht für das Hormonpräparat DHEA vor.

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Bei dem Präparat DHEA handelt es sich nicht um ein Arzneimittel im Sinne des § 6 Abs. 1 Nr. 2 BSHG. Der Begriff ”Arzneimittel” wird in den Beihilfevorschriften nicht näher definiert. Deshalb kann auf den Arzneimittelbegriff des Arzneimittelgesetzes – AMG – vom 19.10.1994 (BGBl. I S. 3018) zurückgegriffen werden (der allerdings weiter ist als der Arzneimittelbegriff der Beihilfevorschriften – vgl. Topka/Möhle, Beihilferecht, Erl. 4. und 4.2 zu § 6). Nach § 2 Abs. 1 AMG handelt es sich bei Arzneimitteln um Stoffe und Zubereitungen aus Stoffen, die dazu bestimmt sind, durch Anwendung am oder im menschlichen Körper Krankheiten zu heilen oder zu lindern. Der ärztliche Gutachter D. des Gesundheitsamtes der Stadt C. hat in seinem Gutachten vom 30.10.2001 festgestellt, dass DHEA als Nahrungsergänzungsmittel eingestuft werde und in Deutschland nicht als Arzneimittel zugelassen sei. Auch wenn dem Umstand, ob ein Präparat nach dem AMG zugelassen oder registriert ist, bei der Frage der Beihilfefähigkeit der Aufwendungen nach den Beihilfevorschriften keine entscheidende Bedeutung zukommt (vgl. OVG Hamburg, Urt. v. 17.06.1994, ZBR 1995, 245), so ist doch die fehlende Zulassung zumindest ein Indiz dafür, dass dem Präparat die Arzneimitteleigenschaft fehlt. Zudem lässt sich dem Gutachten des Gesundheitsamtes der Stadt C. auch entnehmen, dass die medizinische Fachwelt DHEA nicht als Arznei- sondern als Nahrungsergänzungsmittel ansieht, denn der Gutachter hat zur Begründung seiner Einschätzung auf die Pharmakologische Zeitung Nr. 29/2001, das Deutsche Ärzteblatt Heft 31-32 von August 2001 und eine telefonisch eingeholte Stellungnahme einer Apothekerin verwiesen. Da dem Gericht bessere Erkenntnisse zur Arzneimitteleigenschaft von DHEA nicht vorliegen und die Klägerpartei die Feststellungen des Gutachters insoweit nicht substantiiert angegriffen hat, ist anzunehmen, dass DHEA kein Arzneimittel und deshalb auch nicht beihilfefähig ist.

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Dagegen gibt es keine Anhaltspunkte dafür, dass auch dem Präparat Andriol die Arzneimitteleigenschaft fehlt. Aus dem Gutachten des Gesundheitsamtes der Stadt C. ergibt sich dies nicht. Soweit in dem Widerspruchsbescheid vom 14.02.2002 ausgeführt wird, das Gutachten des Gesundheitsamtes der Stadt C. verneine die Arzneimitteleigenschaft von Andriol, wird das Gutachten missverstanden.

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Die Aufwendungen für das Medikament Andriol waren auch dem Grunde nach notwendig im Sinne des § 5 Abs. 1 Satz 1 BhV. Allerdings wird dies von dem ärztlichen Gutachter D. des Gesundheitsamtes der Stadt C. in seinem Gutachten vom 30.10.2001 in Zweifel gezogen: eine hormonelle Therapie mit Andriol sei auch aus Sicht eines befragten Urologen mit Blick auf die zwischenzeitlich völlig normalen Hormonwerte des Klägers nicht erforderlich gewesen. In dem ärztlichen Bericht des den Kläger behandelnden Urologen Dr. A. vom 31.01.2002 wird dagegen ein deutlich verminderter Testosteronspiegel trotz Hormontherapie diagnostiziert. Dies ist ein Beleg dafür, das hier eine Hormontherapie mit einem Präparat wie Andriol durchaus indiziert war. Die Indikation für das verschriebene Medikament ist jedenfalls im Nachhinein hinreichend begründet worden.

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Beihilfe ist hier auch nicht deshalb zu Recht versagt worden, weil die Beihilfefähigkeit gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BhV iVm dem Runderlass des MF vom 05.08.1999 (Nds. MBl. S. 554) ausgeschlossen ist. Falls es sich – wie der Prozessbevollmächtigte in seiner Klagebegründung vorträgt - bei Andriol nicht um ein Präparat handeln sollte, das dem Kläger vornehmlich zur Behandlung seiner erektilen Dysfunktion verschrieben worden ist, sondern um ein Medikament zur Behandlung der bei dem Kläger vorliegenden Grunderkrankungen, spricht vieles dagegen, dass Andriol überhaupt von dem o.g. Ausschluss von der Beihilfefähigkeit erfasst ist. Denn der Hinweis des MF erfasst Präparate zur Behandlung der erektilen Dysfunktion sowie zur Anreizung und Steigerung der sexuellen Potenz, nicht aber Medikamente zur Behandlung von Gefäßerkrankungen und Durchblutungsstörungen. Dieser Frage muss hier aber nicht weiter nachgegangen werden. Denn selbst wenn es sich bei Andriol um ein Medikament zur Behandlung einer erektilen Dysfunktion handeln und dem Kläger dieses Präparat vornehmlich zur Behebung seiner Impotenz verordnet worden sein sollte, stünde dies aus den folgenden Gründen dem Anspruch des Klägers nicht entgegen:

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Nach § 6 Abs. 4 Nr. 2 kann das Bundesministerium des Innern die Beihilfefähigkeit der Aufwendungen ausschließen für unwirtschaftliche Arzneimittel. Von dieser Ermächtigung hatte das Bundesministerium des Innern erstmals mit Rundschreiben vom 28.09.1998 Gebrauch gemacht und potenzsteigernde Arzneimittel von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen. Aufgrund eines Rundschreibens des Bundesministeriums des Innern vom 11.05.1999 hat das Niedersächsische Finanzministerium (MF) seine Hinweise zu § 6 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BhV mit Runderlass vom 05.08.1999 (Nds. MBl. S. 554) für den Bereich des Landes Niedersachsen geändert. Der entsprechende Hinweis hat nunmehr folgenden Wortlaut:

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”Nach Satz 1 Nr. 2 sind Aufwendungen für Präparate zur Behandlung der erektilen Dysfunktion sowie zur Anreizung und Steigerung der sexuellen Potenz von der Beihilfefähigkeit ausgeschlossen”.

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Der Begriff der ”Unwirtschaftlichkeit” eines Arzneimittels wird weder in den Beihilfevorschriften noch durch die dazu ergangenen Hinweise definiert. Das Gericht versteht den Begriff der Unwirtschaftlichkeit so, dass ein Präparat zur Behandlung einer bestimmten Erkrankung dann unwirtschaftlich ist, wenn es andere wirksame Mittel zur Behandlung der Erkrankung gibt, die geringere Kosten verursachen. Ausgehend von dieser Definition ist es nicht sachgerecht, sämtliche Präparate zur Behandlung einer bestimmten Erkrankung als ”unwirtschaftlich” von der Beihilfefähigkeit auszuschließen. Denn die Wirtschaftlichkeit kann nach dem hier zu Grunde gelegten Begriffsverständnis immer nur in Relation zu anderen Mitteln bestimmt werden, und der Hinweis des MF vom 05.08.1999 sowie das dem Hinweis zu Grunde liegenden Schreiben des BMI vom 11.05.1999 schließt die gesamte Medikamentengruppe zur Behandlung der Erkrankung ”erektile Dysfunktion” aus, ohne dies auf die teueren oder weniger wirksamen Medikamente zu beschränken.

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Auch der Beklagte hat nicht überzeugend dargelegt, aus welchem Grund es sich bei dem Präparat Andriol sowie bei allen sonstigen Präparaten zur Behandlung der Impotenz um unwirtschaftliche Arzneimittel im Sinne der Beihilfevorschriften handeln sollte. Auf Veranlassung des Gerichts hat der Beklagte eine Stellungnahme des MF zu dieser Frage eingeholt. Soweit das MF in seiner Stellungnahme vom 4.07.2002 ausführt, es sei im Einzelfall unmöglich, die medizinische Behandlung einer erektilen Dysfunktion - insbesondere die Frage der medizinisch notwendigen Häufigkeit der Behandlung - nach wissenschaftlichen Kriterien zu beurteilen, und soweit es auf Kostensteigerungen bei den Beihilfeausgaben von Bund und Ländern verweist, erklärt dies durchaus nachvollziehbar, welche Beweggründe dem in Rede stehenden Ausschluss von der Beihilfe zugrundeliegen. Eine plausible Erklärung, warum Andriol und andere Präparate zur Behandlung der erektilen Dysfunktion regelmäßig ”unwirtschaftliche” Arzneimittel sein sollen, ergibt sich aus den Ausführungen des MF allerdings nicht. Einer unkontrollierten Kostenentwicklung und missbräuchlicher Belastung des Beihilfeträgers durch die Geltendmachung von Aufwendungen für Potenzmittel müssen die Beihilfeträger deshalb anders begegnen, als durch den Ausschluss der gesamten Medikamentengruppe als ”unwirtschaftliche Arzneimittel” von der Beihilfefähigkeit.

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Da das Gericht zu der Auffassung gelangt, bei dem Arzneimittel Andriol handele es sich nicht um ein unwirtschaftliches Arzneimittel im Sinne der Beihilfevorschriften, ist der angefochtene Bescheid insoweit aufzuheben und der Beklagte zu verpflichten, die begehrte Beihilfe zu bewilligen. Das Gericht ist an den Ausschluss der Beihilfe durch das Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern oder durch den Hinweis des MF nämlich nicht gebunden. Die Beihilfevorschriften sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts trotz ihres Charakters als Verwaltungsvorschriften im Hinblick auf ihre besondere rechtliche Form und ihre ungewöhnliche rechtliche Bedeutung wie Rechtsvorschriften auszulegen ( u. a. Urteile vom 21.11.1994 – BVerwG 2 C 5.93 – (Buchholz 270 § 6 Nr. 8) und vom 30.03.1995 – BVerwG 2 C 9.94 –(Buchholz 217 § 8 Nr. 2)). Der Begriff der ”unwirtschaftlichen Arzneimittel” in § 6 Abs. 4 Nr. 2 BhV wird damit von dem Gericht wie ein unbestimmter Rechtsbegriff ausgelegt. Die Auslegung dieses Begriffs durch die Verwaltung ist durch das Gericht voll überprüfbar. Einen Beurteilungsspielraum hat die Verwaltung insoweit nicht.

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Bei den Hinweisen des MF zu den Beihilfevorschriften handelt es sich dagegen um eine – norminterpretierende – Verwaltungsvorschrift. Mit diesen Regelungen wird die Ausübung der Verwaltungspraxis durch die Beihilfestellen von der Einzelentscheidung im jeweiligen Verwaltungsakt in eine abstrakt generalisierende Regelung vorverlagert, um so die Einheitlichkeit des Verwaltungshandelns sicher zu stellen. Einer Bindung an Verwaltungsvorschriften dieser Art unterliegt das Gericht nicht. Das Gericht kann sich deshalb ohne weiteres über die Hinweise zu den Beihilfevorschriften hinwegsetzen, wenn es die Voraussetzungen für einen Ausschluss von der Beihilfefähigkeit nach den Beihilfevorschriften nicht für gegeben hält. So liegt der Fall hier.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung wurde wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen (§§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124a Abs. 1 VwGO).

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