Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-06-21, Aktenzeichen 11 A 7/13
ECLI:DE:VGMAGDE:2013:0621.11A7.13.0A

Gründe

I.

1

Der Antragsteller begehrt die Feststellung, dass die Auflösung bzw. Umwandlung der Zentralregistratur in eine Sachbearbeiter-Aktenablage seinem Mitbestimmungsrecht unterliegt.

2

Der Antragsteller ist der bei dem Beteiligten gebildete (Haus-)Personalrat. Der Beteiligte ist die korrespondierende Dienststellenleitung. Er ist Ressortchef und führt sein „Haus“, das Ministerium für ... und ... . Das Ministerium für ... und ... gliedert sich in sechs Abteilungen mit mehr als vierzig Referaten. Es hat ca. 350 Beschäftigte.

3

Als im Jahr 2000 das Ministerium für ..., ... einerseits und das ...ministerium andererseits zum Ministerium für ... und ... zusammengeführt wurden, hatte das ...sministerium eine Zentralregistratur und das ...ministerium eine Sachbearbeiter-Aktenablage. Die zuletzt Genannte ist nach der Aktenordnung für die Landesverwaltung von Sachsen-Anhalt (AktO) für den Regelfall vorgeschrieben (Gemeinsamer Runderlass des MI, der StK und der übrigen Minister mit Ausnahme des MJ, vom 14.08.1991, MBl. LSA 1991, 495).

4

In den ersten drei Jahren nach der Zusammenlegung der beiden Ministerien blieben die beiden unterschiedlichen Registratursysteme bestehen. Im Dezember 2003 regte die Abteilung 1 gegenüber dem damaligen Staatssekretär und heutigem Beteiligten den Aufbau bzw. die Erweiterung der Zentralregistratur an. In der Anregung vom 23.12.2003 steht:

5

„Derzeit wird die Registratur im ... sehr unterschiedlich gehandhabt. Während für einige Abteilungen die Ablage durch die noch verbliebenen Mitarbeiter der Registratur vorgenommen wird, erfolgt die Ablage ansonsten über die jeweils zuständigen Sachbearbeiter bzw. die in der Abteilung eingesetzten Bürosachbearbeiter.

6

Die Zentralregistratur, wie sie in Abt. 5 bis 7 bzw. in Teilen der Abt. 4 vorgehalten wird, hat sich in der Vergangenheit bewährt. Bei einer Sachbearbeiter-Registratur wird hingegen Personal – auch des gehobenen und des höheren Dienstes – gebunden, was sich negativ auf die Arbeitseffektivität auswirkt. In Vertretungsfällen wird die Arbeit der Sachbearbeiter zudem zusätzlich erschwert, weil sie sich in die Ablagetechnik anderer Sachbearbeiter einfinden müssen. Teilweise werden in den Abteilungen schon Registraturarbeiten von den Bürosachbearbeitern übernommen, jedoch können Vertretungen auch dann nur begrenzt mit entsprechendem Personal abgesichert werden. Es wird insoweit als sinnvoll erachtet, eine Zentralregistratur für alle Abteilungen einzurichten. …“

7

Im August 2005 regte das Referat 11 der Abteilung 1 gegenüber dem damaligen Staatssekretär und heutigen Beteiligten an, die Zentralregistratur dadurch zu erweitern, dass alle Referate Leserechte für die von den Mitarbeitern der Zentralregistratur angelegte Datenbank erhalten.

8

Im Herbst 2009 schlug das Referat 11 der Abteilung 1 dem Staatssekretär vor, die Zentralregistratur in eine Sachbearbeiter-Aktenablage zu überführen. Zur Begründung des Vorschlages vom 11.11.2009 heißt es:

9

„Ursprünglich waren in der Zentralregistratur acht Beschäftigte eingesetzt. Durch Altersabgänge hat sich die Zahl auf mittlerweile vier Beschäftigte reduziert. Mit diesen vier Beschäftigten ist eine effektive Arbeit der Zentralregistratur bereits nur noch unter erschwerten Bedingungen zu leisten. Aus personalwirtschaftlichen/tariflichen Gründen können zukünftig zwei weitere Beschäftigte nicht mehr in der Zentralregistratur eingesetzt werden, sodass sich der Personalbestand auf zwei Beschäftigte reduzieren wird (voraussichtlich ab 16.11.09). Mit dieser Beschäftigtenzahl ist die Arbeitsfähigkeit der Zentralregistratur nicht mehr gewährleistet. Aus organisatorischer und personalwirtschaftlicher Sicht wurden zwei Lösungsalternativen in Betracht gezogen, um diesem Umstand Rechnung zu tragen. Einerseits wurde geprüft, ob eine Personalzuführung erfolgen kann. Um dem steigenden Aufkommen an Schriftgut zu begegnen, wäre eine Personalzuführung von mindestens zwei, besser drei VbE notwendig. Diese Lösung musste verworfen werden, da weder im Haus noch im Geschäftsbereich geeignetes Personal zur Verfügung steht. Aus diesem Grund wurde die Möglichkeit geprüft, die Zentralregistratur aufzulösen und in eine Sachbearbeiter-Aktenablage zu überführen. Letztlich wurde diese Lösung befürwortet, da sie auch den Vorgaben der AktO entspricht. Daher wird vorgeschlagen, die Zentralregistratur des ... mit Wirkung vom 16.11.09 aufzulösen und in eine Sachbearbeiter-Aktenablage als Regelfall der Aktenablage im Sinne des § 3 AktO [zu überführen]. Dies bedeutet, dass das Schriftgut am Arbeitsplatz abgelegt wird. Die zentrale Altablage (Archiv) bleibt davon unberührt. …“

10

Zu diesem Vorschlag des Referats 11 der Abteilung 1 durften sich die anderen Abteilungsleiter und Referatsleiter äußern. Mehrere von ihnen stimmten dem Vorschlag wegen Arbeitskräfte- und Platzmangels nicht zu.

11

Im Dezember 2009 modifizierte das Referat 11 der Abteilung 1 den vorstehend zitierten Vorschlag dahingehend, dass die Zentralregistratur bestehen bleibt und ihr die Mitarbeiterin M. zugeführt wird.

12

Im Jahre 2011 oder zu Beginn des Jahres 2012 bezog das Ministerium für ... und ... neue Räume in der … Straße in A-Stadt.

13

Im April 2012 wandte sich der seit dem 15. April 2011 in der Zentralregistratur beschäftigte Mitarbeiter M. über den so genannten Kummerkasten an den Beteiligten. Er wies darauf hin, dass der Umzug in das neue Gebäude „Aktenleichen“ zutage gefördert habe, die unter anderem durch das Nebeneinander von Zentralregistratur und Sachbearbeiter-Aktenablage entstanden seien. Er machte auf die geltende Aktenordnung aufmerksam und regte die Einführung einer Sachbearbeiterregistratur an, die eine schnellere Erledigung der Geschäfte erlaube, weil die „Zwischenschaltung einer Registratur“ entfalle.

14

Unter dem 04.06.2012 schlug das nunmehr zuständige Referat 15 der Abteilung 1 vor, die Zentralregistratur aufzulösen und in eine Sachbearbeiter-Aktenablage umzuwandeln, weil dies der Aktenordnung entspreche und – infolge des Umzugs – eine „wesentlich komfortablere Aktenraumverteilung“ möglich sei.

15

Unter dem 13.06.2012 stimmte der Beteiligte diesem Vorschlag zu.

16

Mit Schreiben vom 17. Juli 2012 gab der Beteiligte dem Antragsteller die beabsichtigte Maßnahme, die Auflösung der Zentralregistratur und ihre Ersetzung durch eine Sachbearbeiter-Aktenablage bekannt.

17

Im Quartalsgespräch vom 10. August 2012 wurde die beabsichtigte Auflösung der Zentralregistratur „thematisiert“. Im Schreiben vom 15. August 2012 äußerte der Antragsteller die Auffassung, dass die beabsichtigte Auflösung der Zentralregistratur mitbestimmungspflichtig sei.

18

Ab August 2012 wurde die damit aufgeworfene Rechtsfrage im Hause des Beteiligten geprüft. Unter dem 05.10.2012 mahnte der Antragsteller eine Antwort an.

19

Unter dem 07.12.2012 unterrichtete der Beteiligte den Antragsteller über den Stand der „Umwandlung der Zentralregistratur in eine Sachbearbeiter-Aktenablage“.

20

Mit Schreiben vom 20.12.2012 teilte der Beteiligte dem Antragsteller mit, dass die beabsichtigte Auflösung der Zentralregistratur, selbst wenn es sich um eine Maßnahme zur Änderung der Arbeitsorganisation handeln würde, nicht mitbestimmungspflichtig sei, weil es an einem „quantitativen Moment“ fehle, weil lediglich die Aufgaben von vier Beschäftigten umverteilt würden.

21

Am 31. Januar 2013 fasste der Antragsteller einen Einleitungsbeschluss.

22

Am 01. März 2013 hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er meint, dass § 69 Nr. 5 PersVG LSA erfüllt sei. Danach bestehe ein Mitbestimmungsrecht bei „Maßnahmen zur Änderung der Arbeitsorganisation, soweit sie nicht von Nummer 3 erfasst sind“. Unter „Arbeitsorganisation“ sei die „planmäßige Regelung der Arbeitsausführung zur Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle durch deren Beschäftigte“ zu verstehen. Die vom Beteiligten beabsichtigte Auflösung der Zentralregistratur stelle eine solche Maßnahme zur Änderung der Arbeitsorganisation dar. Es fehle insbesondere nicht an einem so genannten quantitativen Moment, weil nicht nur vier Beschäftigte betroffen seien. Vielmehr wirke sich die beabsichtigte Maßnahme auf zwei Drittel der Sachbearbeiterplätze aus. Alle Referate, die sich bislang der Zentralregistratur bedient hätten, müssten sich umstellen. Das seien 28 Referate. Mithin seien ca. 68 % der Beschäftigten von der Maßnahme berührt.

23

Der Antragsteller beantragt,

24

festzustellen, dass die vom Beteiligten beabsichtigte Umwandlung der Zentralregistratur in eine Sachbearbeiter-Aktenablage der Mitbestimmung des Antragstellers unterliegt.

25

Der Beteiligte beantragt,

26

den Antrag abzulehnen.

27

Er erwidert, es handele sich um eine mitbestimmungsfreie Änderung der Geschäftsverteilung und nicht um eine zielgerichtete Änderung der Arbeitsorganisation. Es treffe auch nicht zu, dass vier Mitarbeiter betroffen seien. Herr M. bleibe in der Alt-Registratur. Die Arbeit von drei Beschäftigten, die umgesetzt würden, werde auf ca. 200 Beschäftigte verteilt. Das bedeute einerseits eine kleine Erschwernis, aber andererseits erhebliche Verbesserungen. Auskünfte könnten jetzt schneller erteilt werden.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge. Die Unterlagen waren Gegenstand der Beratung.

II.

29

Der Antrag ist zulässig und auch begründet.

30

Die in Umsetzung befindliche Entschließung des Beteiligten vom 13. Juni 2012, die Zentralregistratur, die seit der Zusammenführung des Ministeriums für ..., ... einerseits und des ...ministeriums andererseits von ca. 28 Referaten in Anspruch genommen wurde und in Anspruch genommen wird, unter Aufrechterhaltung einer Altregistratur (Archiv) aufzulösen und durch eine – aktenordnungsgemäße – Sachbearbeiter-Aktenablage zu ersetzen, unterliegt der Mitbestimmung des Antragstellers.

31

Gemäß § 69 PersVG LSA stimmt der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, in enumerativ (abschließend) aufgezählten Angelegenheiten mit. Gemäß § 69 Nr. 3 PersVG LSA bestimmt er mit bei der „Einführung, wesentlichen Änderung oder wesentlichen Ausweitung neuer Arbeitsmethoden, insbesondere Maßnahmen der technischen Rationalisierung“. Gemäß § 69 Nr. 5 PersVG LSA bestimmt er mit bei „Maßnahmen zur Änderung der Arbeitsorganisation, soweit sie nicht von Nr. 3 erfasst sind“. Gemäß § 69 Nr. 8 PersVG LSA bestimmt er mit bei der „Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen“.

32

Eine Auflösung eines „wesentlichen“ Teils einer Dienststelle im Sinne des § 69 Nr. 8 PersVG LSA ist in der vom Beteiligten beabsichtigten und seit Juni 2012 in Gang gesetzten Auflösung der Zentralregistratur nicht zu erblicken. „Wesentlich“ ist ein Dienststellenteil, wenn die Dienststelle, insbesondere die Arbeit bzw. Ausgabenerfüllung der Dienststelle „prägt“. Die hier in Rede stehende Dienststelle, das vom Beteiligten repräsentierte „Haus“ gliedert sich in 6 Abteilungen mit mehr als 40 Referaten und hat ca. 350 Mitarbeiter. Die Zentralregistratur ist zwar ein wichtiger, aber kein die Aufgabenerfüllung der Dienststelle prägender Dienststellenteil. Seit der Zusammenführung des …ministeriums mit dem ...ministerium bedienen sich trotz der im Jahre 2003 in den Blick genommenen Erweiterung der Zentralregistratur nur ca. zwei Drittel der Referate der Dienste der Zentralregistratur, deren Aufgaben am 11. Oktober 2006 folgendermaßen aufgelistet wurden: 1. Erfassung des Posteingangs der Abteilungen und die Weiterleitung an die Referatsleiter, 2. Ordnungsgemäße Schriftgutverwaltung einschließlich der Vergabe von Aktenzeichen und der Führung der Akten im automatisierten AVA-Programm, 3. Überwachung von Wiedervorlagefristen, 4. Führung der Aktenpläne der Referate, 5. Überwachung und Aussonderung des Altschriftgutes (Alt-Registratur). Das alles ist „wichtig“ und aus rechtsstaatlichen Gründen geboten, „prägt“ aber noch nicht die Aufgabenerfüllung des „Hauses“.

33

Der 13. Juni 2012 gefasste Entschluss, die Zentralregistratur, die für zwei Drittel der Referate Dienstleistungen erbringt oder erbracht hat, aufzulösen und durch die Ausweitung der Sachbearbeiter-Aktenablage, die von einem Drittel der Referate beibehalten worden ist und genutzt wird, zu ersetzen, lässt sich zwar als Ausweitung bestehender Arbeitsmethoden begreifen, erfüllt aber den Mitbestimmungstatbestand des § 69 Nr. 3 PersVG LSA nicht, weil es sich um keine „wesentliche Ausweitung neuer Arbeitsmethoden“ handelt. Die – als Kehrseite – mit der Auflösung der Zentralregistratur einhergehende Ausweitung der Sachbearbeiter-Aktenablage stellt – aufs Haus bezogen – keine Ausweitung „neuer“ Arbeitsmethoden dar. Neu ist diese Arbeitsmethode nur für etwa zwei Drittel der Referate. Aber selbst wenn man nicht auf sie Dienststelle als Ganzes sondern „nur“ auf diese Referate abstellen wollte, würde die Annahme des Mitbestimmungstatbestandes an dem Wesentlichkeitskriterium scheitern, das in § 69 Nr. 3 PersVG LSA normiert ist.

34

Die – mit Ausnahme der Altregistratur – beabsichtigte Auflösung der Zentralregistratur und ihre Ersetzung durch eine aktenordnungskonforme und für das „ganze Haus“ verbindliche Sachbearbeiter-Aktenablage stellt eine zielgerichtete Änderung der Arbeitsorganisation dar, die gemäß § 69 Nr. 5 PersVG LSA mitbestimmungspflichtig ist.

35

§ 69 PersVG LSA trägt die Gesetzesüberschrift: „Mitbestimmung in Rationalisierung-, Technologie- und Organisationsangelegenheiten“. Die Vorschrift listet – enumerativ – mehrere Mitbestimmungstatbestände auf. Im Rahmen dieser Tatbestände stellt § 69 Nr. 5 PersVG LSA „eine Art Auffangtatbestand“ (Beschluss der 9. Kammer des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 09. Mai 2012, 9 K 181/12, Rdnr. 28, veröffentlicht in juris) dar, der eingreift, wenn z. B. die in § 69 Nr. 3 und 8 normierten Mitbestimmungstatbestände aus „Wesentlichkeitsgründen“ nicht erfüllt sind.

36

Der in § 69 Nr. 3 PersVG LSA verwendete Begriff Arbeitsmethode wird in der Rechtsprechung als Konzeption verstanden, die festlegt, „auf welchem Bearbeitungsweg und mit welchen Arbeitsmitteln durch welche Beschäftigte die der jeweiligen Dienststelle gestellten Aufgaben erfüllt werden sollen“ (Beschluss der 9. Kammer des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 19. Mai 2010, 9 K 338/10, Rdnr. 38, veröffentlicht in juris).

37

Ähnlich wird in der Rechtsprechung der in § 69 Nr. 5 PersVG LSA als Tatbestandsmerkmal verwendete Begriff „Arbeitsorganisation“ definiert. Unter Arbeitsorganisation versteht man die planmäßige Regelung der Arbeitsabläufe zur Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle durch deren Beschäftigte (OVG Münster, Beschluss vom 06. Februar 2002, 1 A 3279/00.PVL, Rdnr. 28, veröffentlich in juris).

38

Die Arbeitsorganisation, d. h. die planmäßige Regelung der Arbeitsabläufe, ist abzugrenzen von der (Vor-)Frage der Behördenorganisation und der mitbestimmungsfreien Geschäftsverteilung, die dem Direktionsrecht des Arbeitgebers unterliegt.

39

§ 69 Nr. 5 PersVG LSA greift demnach dann und nur dann ein, wenn es sich um eine planmäßige und zielgerichtete, nicht völlig unerhebliche („marginale“) Änderung der Arbeitsabläufe handelt. Die hier in Rede stehende – von der Altregistratur einmal abgesehen – verbindliche Auflösung der Zentralregistratur und die verbindliche Ausweitung der Sachbearbeiter-Aktenablage stellt eine derartige zielgerichtete, planmäßige, nicht völlig unerhebliche (nicht nur marginale) Neuregelung der Arbeitsabläufe, nämlich der Schriftgutverwaltung dar. Die vom Beteiligten beabsichtigte Maßnahme hat zum Ziel, die Schriftgutverwaltung zu ändern. Das „duale System“, das parallele Nebeneinander von Zentralregistratur und Sachbearbeiter-Aktenablage, soll aufgehoben werden. Die Praxis soll mit der Theorie „versöhnt“, d. h. mit der für die Mehrzahl der Ministerien geltenden Aktenordnung in Einklang gebracht werden. Missstände („Aktenleichen“) sollen bereinigt und Fehlerursachen minimiert werden.

40

Die vorstehend beschriebenen Ziele sind die Beweggründe für die beabsichtigte Maßnahme. Die beabsichtigte Änderung der Schriftgutverwaltung hat Auswirkungen auf die Geschäftsverteilung. Was zuvor von drei – spezialisierten – Mitarbeitern erledigt wurde, sollen nunmehr ca. 200 Mitarbeiter nebenbei erledigen. Trotz dieser Auswirkungen darf nicht verkannt werden, was Ursache und was Wirkung ist. Die Absicht, die Schriftgutverwaltung mit der Aktenordnung in Einklang zu bringen und das „duale System“ aufzugeben, bildet die Ursache für die Auswirkungen auf die Geschäftsverteilung und nicht umgekehrt.

41

Von daher ist eine planmäßige und zielgerichtete Änderung der Schriftgutverwaltung und damit eine planmäßige und zielgerichtete und nicht nur marginale Neuregelung der Arbeitsabläufe gegeben, die als Änderung der Arbeitsorganisation dem Mitbestimmungsrecht des Antragstellers unterliegt.

42

Gerichtskosten werden nicht erhoben (§ 2 GKG).

43

Eine weitergehende Kostenentscheidung ergeht in landespersonalvertretungsrechtlichen Streitigkeiten nicht, weil die Erstattungsfähigkeit außergerichtlicher Kosten keine Frage des Obsiegens oder Unterliegens, keine Frage des Prozessrechts, sondern des materiellen Rechts ist. Der Wert des Gegenstandes wird auf 5.000,00 Euro festgesetzt.