Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-07-05, Aktenzeichen 19 A 2703/10
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0705.19A2703.10.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Rechtsstreits in beiden Instanzen trägt die Klägerin.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Die am . Dezember 1962 geborene Klägerin ist jemenitische Staatsangehörige. Sie lebte und arbeitete zwischen 1993 und 1995 in N. . Am 11. März 1994 heiratete sie in E. den deutschen Staatsangehörigen H. -S. T. , geboren am . Juli 1964 in E. , aufgewachsen und zur Schule gegangen in Ägypten. Aus der Ehe sind die beiden Söhne L. K. H. , geboren am . Februar 1995 in N. , und P. H. , geboren am . Oktober 1997 in Giza/Ägypten, hervorgegangen.

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Die Familie lebt seit Dezember 1995 in Kairo. Der Ehemann der Klägerin war damals bei der Fa. B. GmbH beschäftigt und wurde Regional-Vertriebsleiter für den Nahen Osten und Leiter des dortigen B. -Büros. Er war seit dem 1. August 1992 im B. -Konzern beschäftigt, zunächst ebenfalls als Regional-Vertriebsleiter für den Nahen Osten bei der Fa. B. T1. GmbH in N. . Nach der Auflösung des B. -Konzerns 1996 und der Übernahme der Fa. B. GmbH durch den französischen Energiekonzern B1. blieb er in Kairo als "Country President" der deutschen Tochter "B1. Q1. Deutschland" mit Sitz in N1. . Das ägyptische Energieministerium beauftragte den N2. Betrieb unter seiner vertrieblichen Führung mit der Lieferung von fünf Dampfturbinen im Auftragsvolumen von insgesamt 215 Mio. Euro. Mit dem 30. Juni 2007 hat der Ehemann seine Tätigkeit für B1. beendet und zum 1. Juli 2007 in Kairo die Fa. T2. gegründet, an der er neben seinem Vater zu 50 % beteiligt ist. Sie hat von seinem Vater die ausschließliche und selbstständige Vertretung der Unternehmensgruppe W. aus I. für die Region Ägypten und Naher Osten übernommen. Für deren Tochterunternehmen hat die Fa. T2. einen Generatoren-Auftrag im Wert von 70 Mio. Euro sowie Ersatzteilaufträge im Wert von jährlich insgesamt 15 Mio. Euro vermittelt. Die W. GmbH ist ein weltweit agierender Anbieter von Anlagen, Produkten und Industriedienstleistungen. Sie hat im Geschäftsjahr 2010/11 mit 40.691 Beschäftigten einen Umsatz in Höhe von 5,594 Mrd. Euro erzielt (Geschäftsbericht 2011, S. 1, 76).

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Unter dem 9. November 2005 beantragte die Klägerin über die deutsche Botschaft in Kairo beim Bundesverwaltungsamt (BVA) ihre Einbürgerung. In ihrer Begründung schrieb sie, es sei abzusehen, dass ihr Mann in näherer Zukunft wieder nach Europa versetzt und dann die komplette Familie dorthin ziehen werde. Die Klägerin erklärte sich bereit, ihre jemenitische Staatsangehörigkeit aufzugeben.

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Mit Bescheid vom 19. Januar 2009 lehnte das BVA den Einbürgerungsantrag ab. Eine Ermessenseinbürgerung vom Ausland her komme nur dann in Betracht, wenn Bindungen an Deutschland bestünden, die eine Einbürgerung rechtfertigten, und wenn ein öffentliches Interesse an der Einbürgerung bestehe. Maßgeblich sei dabei unter anderem, ob der Betroffene über ausreichende Kenntnisse der deutschen Sprache verfüge und in der Lage sei, auch im Fall der Übersiedlung ins Inland für seinen Lebensunterhalt zu sorgen. Die Klägerin verfüge über Bindungen an Deutschland über ihre Ehe mit einem deutschen Staatsangehörigen und durch ihren Aufenthalt in Deutschland von 1993 bis 1995. Ausreichende deutsche Sprachkenntnisse habe sie nachgewiesen. Auch an ihrer Unterhaltsfähigkeit bestünden keine Zweifel. Eine Auslandseinbürgerung solle jedoch nur im Ausnahmefall erfolgen, wenn dies aus besonderen Gründen im Interesse Deutschlands sei. Anhaltspunkte für ein solches Interesse ließen sich nicht feststellen. Insbesondere ein außenwirtschaftliches Interesse Deutschlands an der Tätigkeit des Einbürgerungsbewerbers oder seines Ehegatten sei dabei nur zu berücksichtigen, wenn etwa ein bedeutendes weltweit handelndes deutsches Unternehmen den Betreffenden von Deutschland aus ins Ausland entsende und dessen Auslandsaufenthalt aufgrund seiner Funktion von besonderem Interesse für Deutschland sei. Dies sei bei dem Ehemann der Klägerin nicht der Fall. Bei ihm liege eine Entsendung ins Ausland nicht vor. Die Tätigkeit als Vertreter für ein deutsches Unternehmen ersetze nicht das Erfordernis eines Entsendevertrages. Die dem Arbeitsvertrag mit der Fa. B1. zugrunde gelegte Entsendung bestehe seit dem 1. Juli 2007 nicht mehr.

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Die Klägerin erhob hiergegen Widerspruch und machte geltend, bei einer Auslandseinbürgerung handele es sich nicht um einen "quasi irregulären Ausnahmefall". Ihr Einbürgerungsantrag sei vielmehr in jeder Hinsicht "nachvollziehbar" im Sinne des Erlasses des Bundesministeriums des Innern vom 25. Juni 2001 V 6 – 124 460/1 an das BVA (BVA-Erlass). Es sei unberücksichtigt geblieben, dass sie sich von ihrer jemenitischen Staatsangehörigkeit entfremdet habe, weil sie bereits sehr viel länger als seit einem Jahrzehnt außerhalb ihres Herkunftslandes lebe. Eine Beschränkung auf Entsendeverhältnisse sei dem Gesetz an keiner Stelle zu entnehmen. Sie sei auch mit dessen Zweck nicht zu vereinbaren, weil das öffentliche Interesse an der Einbürgerung des Ehegatten eines Deutschen nicht davon abhänge, ob dieser als abhängig Beschäftigter oder als Selbstständiger für ein deutsches Unternehmen tätig sei.

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Das BVA wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 29. April 2009 zurück und führte ergänzend aus, bei der Prüfung des öffentlichen Interesses ziehe sie Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass heran. Danach könne ein außenwirtschaftliches Interesse Deutschlands nur dann die Einbürgerung rechtfertigen, wenn der Einbürgerungsbewerber oder sein Ehegatte von einem bedeutenden weltweit handelnden deutschen Unternehmen ins Ausland entsandt worden sei und dort überwiegend die außenwirtschaftlichen Interessen Deutschlands vertrete. Dies sei bei der jetzigen Tätigkeit des Ehemannes der Klägerin nicht der Fall, weil die W. -Gruppe ihn nicht ins Ausland entsandt habe, sondern er als selbstständiger Unternehmer in Ägypten tätig sei.

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Die Klägerin hat am 14. Mai 2009 Klage erhoben und zur Begründung ergänzend geltend gemacht, die internationale wirtschaftliche Bedeutung der W. -Gruppe komme derjenigen der B1. mindestens gleich. Hinzu komme, dass die W. -Gruppe ein ausschließlich deutsches Unternehmen sei, während "B1. Q. Deutschland" lediglich die deutsche Tochter eines französischen Konzerns sei. Auch wenn dem BVA ein nicht unerheblicher Ermessensspielraum zustehe, gälten andere rechtliche Maßstäbe als für Gnadenentscheidungen. Die Klägerin hat einen Teil der Verträge ihres Ehemannes mit den Unternehmen der W. -Gruppe vorgelegt. Aus ihnen ergebe sich, dass sich seine Stellung nicht von derjenigen eines entsandten Unternehmensangehörigen unterscheide. Der BVA-Erlass sehe die Auslandseinbürgerung ausdrücklich auch für andere Personen als Unternehmensangehörige vor.

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Die Klägerin hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides des BVA vom 19. Januar 2009 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 29. April 2009 zu verpflichten, ihr eine Einbürgerungszusicherung zu erteilen,

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hilfsweise,

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ihren Einbürgerungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat die Auffassung vertreten, wegen des Regel-Ausnahme-Verhältnisses zwischen Inlands- und Auslandseinbürgerungen müsse an letzteren ein beträchtliches öffentliches Interesse bestehen. Hierfür stelle sie in ständiger Verwaltungspraxis in Fortentwicklung der Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass auf das Kriterium der Entsendung durch ein bedeutendes, weltweit handelndes deutsches Unternehmen ab. Dieses Kriterium sehe sie bei dem Ehemann der Klägerin als nicht erfüllt an. Eine höchstpersönliche Verpflichtung gegenüber der W. -Gruppe sei bei ihm nicht erkennbar. Aus den vorgelegten Verträgen ergebe sich vielmehr, dass auch andere Personen innerhalb der Fa. T2. in gleicher Weise für die Vertretung der W. -Produkte verantwortlich seien. Außerdem vertrete die Fa. T2. auch andere Unternehmen, etwa einen italienischen Hersteller von Luxusyachten. Im Gegensatz zu einem entsandten Mitarbeiter stelle sich sein Auslandsaufenthalt daher nicht als vorübergehender Verzicht auf ein Leben in Deutschland im Interesse Deutschlands dar, sondern vielmehr als Beibehaltung seines ohnehin schon immer in Ägypten liegenden Lebensmittelpunktes. Stelle ein international agie-rendes deutsches Unternehmen im Ausland eine vor Ort ansässige Person an, liege keine Entsendung, sondern ein Ortsvertrag vor, der keine Auslandseinbürgerung rechtfertige. Eine andere Auslegung müsse zu ganz weitreichenden Änderungen der Verwaltungspraxis des BVA führen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte zur Erteilung einer Einbürgerungszusicherung verpflichtet. Die Heranziehung des BVA-Erlasses unterliege der gerichtlichen Kontrolle, weil ein willkürliches Abweichen von einer ständigen Verwaltungspraxis gegen den Gleichheitssatz verstoße. Die hier unmittelbar anwendbare Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass erfasse nicht nur "Angehörige" international tätiger Unternehmen, sondern auch andere Personen, die aus beruflichen oder geschäftlichen Gründen ihren Aufenthalt im Ausland haben. Der Ehemann der Klägerin falle jedenfalls unter diese zweite Gruppe. Auch der Sinn und Zweck der Erlassvorschrift spreche gegen eine Differenzierung zwischen entsandten Angestellten und vergleichbar einem Unternehmen verbundenen Selbstständigen. Weil kein sachliches Differenzierungskriterium erkennbar sei, könne das Gericht die Beklagte anstelle einer Neubescheidung zur Einbürgerungszusicherung verurteilen.

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Mit der vom erkennenden Gericht zugelassenen Berufung macht die Beklagte im Wesentlichen geltend, Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Der vom Verwaltungsgericht angenommene Gleichheitsverstoß scheitere an der Vergleichbarkeit des vorliegenden Falles mit den von der Privilegierung der Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass erfassten Sachverhalten. Ihr liege die Wertung zugrunde, dass die erleichterte Einbürgerung von Ehegatten Deutscher nicht am Fehlen des Inlandsaufenthalts scheitern solle, wenn dieser Umstand ausschließlich auf einen im öffentlichen Interesse liegenden Auslandsaufenthalt zurückzuführen sei. Die im Wortlaut der Alternative b) der Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass zum Ausdruck kommende "Entsendekonstellation" sei vor dem Hintergrund der Regelungssystematik des Staatsangehörigkeitsrechts und auf der Grundlage einer teleologischen Auslegung auch der Alternative a) dieser Verwaltungsvorschrift zugrunde zu legen.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Mit dem Wortlaut der Alternative a) der Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass habe der Erlassgeber erklärtermaßen darauf verzichtet, die Einbürgerung von einer "Entsendekonstellation" abhängig zu machen. Die Klägerin weist auf die gewalttätigen Auseinandersetzungen im Zusammenhang mit der ägyptischen Revolution hin. In einer solchen Situation könne der Auslandsaufenthalt von Ehegatten Deutscher, die sich im öffentlichen Interesse Deutschlands im Ausland aufhielten, mit erheblichen persönlichen Risiken verbunden sein.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und des BVA Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Berufung ist zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Sie ist als Verpflichtungsklage nach § 42 Abs. 1 VwGO zulässig, aber unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf die mit ihrem Hauptantrag begehrte strikte Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Einbürgerungszusicherung (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO, A.) noch einen Anspruch auf die mit ihrem Hilfsantrag begehrte Neubescheidung ihres Einbürgerungsantrags vom 9. November 2005 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO, B.). Der Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 19. Januar 2009 in der Gestalt ihres Widerspruchsbescheides vom 29. April 2009 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

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A. Der Hauptantrag der Klägerin auf Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung einer Einbürgerungszusicherung ist unbegründet. Darauf hat die Klägerin keinen Anspruch. Die einzige Anspruchsgrundlage, die für dieses Begehren im vorliegenden Fall in Betracht kommt, ist § 14 StAG. Nach dieser Vorschrift kann ein Ausländer, der seinen gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland hat, unter den sonstigen Voraussetzungen der §§ 8 und 9 eingebürgert werden, wenn Bindungen an Deutschland bestehen, die eine Einbürgerung rechtfertigen.

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Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Anspruchsgrundlage kann der Senat ebenso wie das BVA als erfüllt unterstellen. Insbesondere das Tatbestandsmerkmal mehrfacher Bindungen an Deutschland bejaht das BVA zutreffend mit der seit 1994 bestehenden familiären Lebensgemeinschaft mit ihrem Ehemann, der die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt, und ihren beiden deutschen Kindern, mit ihrem Inlandsaufenthalt zwischen 1993 und 1995 sowie ihren deutschen Sprachkenntnissen. Diese Beurteilung steht im Einklang mit der insoweit norminterpretierenden Verwaltungsvorschrift der Nr. 14.1.2 Satz 2 BVA-Erlass, wonach unter anderem eine bestehende Ehe oder eine in der Regel mehrjährige familiäre Lebensgemeinschaft mit einem deutschen Staatsangehörigen sowie längere Aufenthalte im Inland Anhaltspunkte für nähere Beziehungen zu Deutschland sind. Auch an ihrer Unterhaltsfähigkeit nach den §§ 8 Abs. 1 Nr. 4, 14 StAG bestehen selbst im Fall einer Übersiedelung ins Inland keine Zweifel.

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Ein strikter Anspruch der Klägerin aus § 14 StAG auf Erteilung einer Einbürgerungszusicherung scheitert jedenfalls daran, dass das Ermessen, welches die Vorschrift der Beklagten einräumt, im vorliegenden Fall nicht auf eine Entscheidung zu Gunsten der Klägerin reduziert ist. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts ist unzutreffend. Es leitet eine solche Ermessensreduzierung zu Unrecht aus einer Differenzierung der Beklagten zwischen angestellten Repräsentanten und selbstständigen Repräsentanten deutscher Großunternehmen ab, die am Maßstab der Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass "nicht mehr sachgerecht" sei (S. 8, 11 des Urteilsabdrucks). Mit dieser Erwägung lässt sich eine Ermessensreduzierung auf Null schon im Ansatz nicht begründen. Eine Ermessensreduzierung auf Null kann regelmäßig nicht davon abhängen, welche Ermessenserwägungen die Behörde angestellt hat, und ob diese mit ihrer sonstigen Ermessenspraxis im Einklang stehen. Eine solche Reduzierung bedeutet, dass das Ergebnis der Ermessensausübung ausnahmsweise rechtlich zwingend vorgezeichnet ist. Ebenso wenig kommt es hierfür regelmäßig darauf an, ob die Behörde bei ihren Ermessenserwägungen von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist.

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BVerwG, Beschluss vom 5. April 2012 20 F 1.12 , juris, Rdn. 9; Urteil vom 21. Juni 2001 7 C 4.00 , juris, Rdn. 16; Beschluss vom 15. Januar 1988 7 B 182.87 , NVwZ 1988, 525, juris, Rdn. 6.

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Abgesehen davon hat das Verwaltungsgericht dem BVA zu Unrecht unterstellt, es habe seine Ermessensentscheidung maßgeblich auf die genannte Differenzierung gestützt. Diese hat für sein Ermessen in Wahrheit vielmehr eine nur untergeordnete Rolle gespielt. Dies wird unten noch näher auszuführen sein. Auf die rechtliche Bewertung des Verwaltungsgerichts, ob die genannte Unterscheidung auf einem sachlichen Differenzierungskriterium beruht, kommt es nicht an.

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Andere Gründe für die vom Verwaltungsgericht angenommene Ermessensreduzierung zugunsten der Klägerin vermag der Senat nicht zu erkennen. § 14 StAG eröffnet für die Einbürgerungsbehörde, wie das Verwaltungsgericht im Ausgangspunkt zutreffend entschieden hat, bei Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzungen einen weiten Ermessensspielraum. Er findet seine Schranken lediglich in den Grundentscheidungen der Verfassung einschließlich der Grundrechte und der sich aus ihnen ergebenden Wertentscheidungen. In diesem Sinn hat das Verwaltungsgericht den Ermessensrahmen der Auslandseinbürgerung nach § 14 StAG nach Maßgabe derjenigen Grundsätze definiert, welche die höchstrichterliche und obergerichtliche Rechtsprechung auch für den Ermessensrahmen des § 8 Abs. 1 StAG anwenden (S. 9 des Urteilsabdrucks).

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Außerdem: BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2010 5 C 8.09 , NVwZ 2010, 1502, juris, Rdn. 24 f. m. w. Nachw. (türkischer Analphabet); speziell zu § 14 StAG: OVG NRW, Beschluss vom 12. Mai 2011 12 A 356/10 , juris, Rdn. 3 f.; VG Köln, Urteil vom 9. Januar 2008 10 K 1099/07 , juris, Rdn. 13 (algerischer Pensionär).

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Mit dieser Gleichsetzung hat das Verwaltungsgericht den Ermessensrahmen des § 14 StAG jedenfalls nicht zu Lasten der Klägerin zu eng gezogen. An seinem Maßstab darf das BVA die Einbürgerung der Klägerin entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ermessensgerecht ablehnen.

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B. Die Klage bleibt auch mit ihrem Hilfsantrag erfolglos. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Einbürgerungsantrags durch das BVA (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Dessen ablehnende Entscheidung ist jedenfalls in der Gestalt, welche es ihr im Verlauf des gerichtlichen Verfahrens nach § 114 Satz 2 VwGO gegeben hat, ermessensfehlerfrei.

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Ausschlaggebendes Kriterium für die ablehnende Ermessensentscheidung des BVA war, wie es im Verlauf des gerichtlichen Verfahrens mehrfach betont hat, das Fehlen einer sog. Entsendung. An dieses Kriterium knüpft es in ständiger Verwaltungspraxis die nach Nr. 14.2 Satz 1 BVA-Erlass für eine positive Ermessensausübung erforderliche Feststellung eines öffentlichen Interesses in Fällen von Deutschverheirateten. Die diese Fälle regelnde Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass hat es mit diesem Kriterium nach eigener Aussage "einschränkend fortentwickelt", um das von ihm angenommene Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Inlands- und Auslandseinbürgerungen zu wahren. Eine Entsendung bejaht das BVA, wenn der berufsbedingte Auslandsaufenthalt des Einbürgerungsbewerbers oder seines Ehegatten nach der Vertragsgestaltung zwischen ihm und seinem Arbeit- oder Auftraggeber von vornherein auf einen vorübergehenden Zeitraum begrenzt und eine Rückkehrabsicht anhand konkreter Umstände belegbar ist.

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Demgegenüber war das Kriterium der Unselbstständigkeit der Beschäftigung des Ehemannes der Klägerin für die Ermessensentscheidung des BVA entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts lediglich nachrangig. Das BVA hat in seiner Antragsbegründung vom 4. Januar 2011 ausdrücklich klargestellt, dieselbe Entscheidung auch dann zu treffen, wenn der Ehemann als Angestellter der W. -Gruppe abhängig beschäftigt wäre. In diesem Fall würde es seinen Vertrag als Ortsvertrag qualifizieren, der ähnlich den Verträgen von Ortskräften der deutschen Auslandsvertretungen kein Entsendeverhältnis begründe. Mit dieser Klarstellung hat das BVA die Erklärungen seiner Vertreterin in der erstinstanzlichen mündlichen Verhandlung bestätigt, die ebenfalls mitgeteilt hatte, sie orientiere ihre Ermessensausübung bei Selbstständigen an derjenigen für Ortskräfte des Auswärtigen Amtes und anderer Wirtschaftsunternehmen. Eine positive Ermessensentscheidung für die Klägerin hatte sie lediglich für den Fall in Aussicht gestellt, dass ihr Ehemann "entsandter" Angestellter des W. -Konzerns wäre (S. 2 des Terminprotokolls).

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Es ist ermessensfehlerfrei, dass das BVA eine positive Ermessensentscheidung in Fällen der Auslandseinbürgerung nach § 14 StAG an das Kriterium der Entsendung knüpft. Entgegen der Auffassung beider Beteiligter und des Verwaltungsgerichts ist unerheblich, ob dieses Kriterium in Wortlaut, Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte der Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass eine Grundlage findet (S. 11 f. des Urteilsabdrucks: "sprachlich umfassender", "Auch die Ratio ... spricht ..."). Denn der BVA-Erlass ist im vorliegenden Zusammenhang eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift. Solche Verwaltungsvorschriften unterliegen nach ständiger höchstrichterlicher Rechtsprechung keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen. Als eine das Ermessen lenkende Willenserklärung des Bundesministeriums des Innern (BMI) gegenüber dem BVA ist sie vielmehr unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und ihrer tatsächlichen Handhabung, d. h. der vom Urheber gebilligten und geduldeten tatsächlichen Verwaltungspraxis, anzuwenden. Bei Unklarheiten hat das BVA den wirklichen Willen des BMI ggf. durch Rückfrage zu ermitteln. Entsprechendes gilt für die Verwaltungsgerichte. Auch diese sind gehindert, den BVA-Erlass nach Maßgabe der für Rechtsnormen geltenden Auslegungsmethoden zu konkretisieren. Vielmehr haben auch sie den Willen des Erlassgebers oder die gebilligte Verwaltungspraxis gegebenenfalls durch Rückfrage zu ermitteln. Maßgeblich für eine Selbstbindung der Verwaltung aus Art. 3 Abs. 1 GG ist die tatsächliche Handhabung der Verwaltungsvorschriften in der Verwaltungspraxis zur maßgeblichen Zeit.

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BVerwG, Urteil vom 15. November 2011 1 C 21.10 , NVwZ-RR 2012, 292, juris, Rdn. 14 f. (Aufnahme jüdischer Zuwanderer); Beschluss vom 11. November 2008 7 B 38.08 , juris, Rdn. 9; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2011 19 A 1452/09 , juris, Rdn. 39.

39

Nach diesem Maßstab ist das Kriterium der Entsendung rechtlich nicht zu beanstanden. Es entspricht, wie der Vertreter des BVA in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat noch einmal im Einzelnen erläutert hat, in Fällen von Deutschverheirateten der ständigen Verwaltungspraxis des BVA bei der Feststellung des öffentlichen Interesses, welches nach Nr. 14.2 Satz 1 BVA-Erlass für eine positive Ermessensausübung erforderlich ist. Mit ihm wahrt das BVA seinen weiten Ermessensspielraum bei der Entscheidung über eine Auslandseinbürgerung nach § 14 StAG. Bei der Ausübung dieses Ermessens hat die Behörde darauf abzustellen, ob ein öffentliches Interesse an der beantragten Einbürgerung besteht. Sie hat zu prüfen, ob die Einbürgerung sowohl nach den persönlichen Verhältnissen des Bewerbers als auch nach allgemeinen politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Gesichtspunkten im öffentlichen Interesse erwünscht ist, ohne dass eine Abwägung mit den persönlichen Interessen des Einbürgerungsbewerbers stattfindet. Die verwaltungsgerichtliche Nachprüfung beschränkt sich darauf, ob die Behörde rechtsfehlerhaft gehandelt, insbesondere von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§§ 113 Abs. 5 Satz 2, 114 VwGO). Die Verwaltungsgerichte dürfen nicht eigenes Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens setzen, wenn ihnen eine dem Bewerber günstigere Ermessensausübung den Umständen des konkreten Falles angemessener erscheint.

40

BVerwG, Urteil vom 27. Mai 2010, a. a. O., Rdn. 24 f. m. w. Nachw.; OVG NRW, Beschluss vom 12. Mai 2011, a. a. O., Rdn. 3.

41

Das Kriterium der Entsendung durch ein bedeutendes, weltweit handelndes deutsches Unternehmen von Deutschland aus ins Ausland konkretisiert in zulässiger Weise das nach Nr. 14.2 Satz 1 BVA-Erlass für eine positive Ermessensausübung erforderliche öffentliche Interesse. Es fördert bedeutsame öffentliche Belange der Bundesrepublik Deutschland, indem es Personen bevorzugt, die sich im außenpolitischen oder im (außen)wirtschaftlichen Interesse Deutschlands vorübergehend im Ausland aufhalten, wenn dieser Auslandsaufenthalt vorrangig auf einer Entscheidung des privaten oder öffentlichen Auftrag- oder Arbeitgebers des Betreffenden beruht. In rechtlich nicht zu beanstandender Weise sieht das BVA darin eine Fortentwicklung der Nr. 14.2.2.4 BVA-Erlass.

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Ebenso VG Köln, Urteil vom 9. Januar 2008, a. a. O., Rdn. 17.

43

Von vornherein ins Leere geht der Einwand der Klägerin, für die Ermessensausübung bei § 14 StAG müssten "andere" rechtliche Maßstäbe gelten als für Gnadenentscheidungen. Mit diesem Einwand übersieht sie, dass die Begnadigungsrechte des Bundespräsidenten nach Art. 60 Abs. 2 GG und der Ministerpräsidenten der Länder nach den Landesverfassungen (z. B. Art. 59 Abs. 1 LV NRW) insgesamt weder an normative Voraussetzungen geknüpft noch gerichtlich überprüfbar sind.

44

BVerfG, Beschluss vom 23. April 1969 2 BvR 552/63 , BVerfGE 25, 352, juris, Rdn. 24, 34; BVerwG, Urteil vom 27. Mai 1982 2 C 50.80 , NJW 1983, 187, juris, Rdn. 21 ff.

45

Eine verwaltungsbehördliche Ermessensentscheidung unterscheidet sich von einer Gnadenentscheidung insbesondere darin, dass sie an gerichtlich voll überprüfbare tatbestandliche Voraussetzungen geknüpft ist. Auch die Ermessensausübung unterliegt der gerichtlichen Kontrolle, auch wenn diese den Einschränkungen des § 114 Satz 1 VwGO unterliegt. Sollte die Klägerin mit ihrem Hinweis auf Gnadenentscheidungen hingegen lediglich auf eine Ausweitung der oben beschriebenen Ermessensmaßstäbe des BVA hinwirken wollen, bleibt auch dies ohne Erfolg. Denn das BVA trägt, wie ausgeführt, mit diesen Maßstäben dem Ausnahmecharakter der Auslandseinbürgerung nach § 14 StAG Rechnung.

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Das BVA hat auch zutreffend entschieden, dass die Klägerin das Kriterium der Entsendung mit dem vom BVA in ständiger Verwaltungspraxis angewendeten Inhalt nicht erfüllt. Der berufsbedingte Auslandsaufenthalt ihres Ehemannes ist nach der Vertragsgestaltung zwischen seiner in Kairo gegründeten Fa. T2. und der W. -Gruppe als einer ihrer Auftraggeber nicht von vornherein auf einen vorübergehenden Zeitraum begrenzt. Auch behauptet die Klägerin lediglich pauschal eine Rückkehrabsicht, ohne dass diese aber anhand konkreter Umstände belegbar ist.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Der Senat lässt die Revision nicht zu, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.