Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-24, Aktenzeichen 6 A 3306/05

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das
Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Die Klägerin ist als Beamtin im niedersächsischen Schuldienst gegenüber dem Beklagten mit einem Bemessungssatz von 50 % beihilfeberechtigt. Sie begehrt Beihilfe für ärztlich verordnete, aber nicht verschreibungspflichtige Mittel, die nicht den Ausnahmevorschriften der sog. Arzneimittel-Richtlinien unterfallen.

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Mit ihrer Klage wendet sie sich gegen den Bescheid des Beklagten vom 25. April 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juni 2005. Darin lehnte es der Beklagte unter Hinweis auf § 6 Abs. 1 Nr. 2 der Beihilfevorschriften - BhV - in der ab dem 1. September 2004 geltenden Fassung ab, Beihilfe für die unter dem 9. November 2004 geltend gemachten Aufwendungen in Höhe von - nach eigenen Angaben - rund 260,-- Euro zu gewähren, und zwar hinsichtlich der Präparate „Dona 200 - S“ (Glukosamin-Präparat), „Sogoon“ (Teufelskrallenpräparat zur Schmerzbehandlung - 24,45 Euro), „B 12 Ankermann“ (Vitaminpräparat - 23,80 Euro), „Rubiefol“ (Folsäure-Präparat - 15,38 Euro), „Vitamin B 6“ (Vitaminpräparat - 6,16 Euro), „Zink Falk Zink Beta“ (Zinkpräparat - 19,07 Euro) und „Ardeydorm“ (Schlafmittel) mit der Begründung, dass es sich nicht um Standardtherapeutika nach Nr. 16.4 des Ausnahmeverzeichnisses der Richtlinien des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von Arzneimitteln in der vertragsärztlichen Versorgung (Arzneimittel-Richtlinien/AMR) handele, und hinsichtlich des Präparats „Calci Aps D 3“ (Calcium-Präparat - 40,80 Euro) mit der Begründung, es liege keine der in Nr. 16.4 AMR aufgelisteten damit zu behandelnden schwerwiegenden Erkrankungen vor.

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Zur Begründung ihrer am 10. August 2005 erhobenen Klage trägt die Klägerin im Wesentlichen vor: Es handele sich um medizinisch notwendige und der Höhe nach angemessene Aufwendungen, die in ihrem Fall ausnahmsweise beihilfefähig seien. Sie leide unter einer Multimorbidität (Mehrfacherkrankung) mit im Vordergrund stehenden Beschwerden einer Polyarthrose (Erkrankung insbesondere der Hüft- und Kniegelenke) und der rezidivierenden Insertionstendinitiden (wiederkehrende Sehnenentzündungen), eines chronisch rezidivierenden Lendenwirbelsäulen-(LWS)-Syndroms sowie einer koronaren Artheriosklerose. Neben einer intensiven, konservativen Therapie mit regelmäßigen Therapieeinheiten sei die ärztlich verordnete Medikation erforderlich. Infolge ihrer familiären Vorbelastung (Tod ihrer Mutter infolge Dickdarmkrebses im Alter von 56 Jahren; plötzlicher Herztod des Bruders im Jahre 2005 im Alter von 63 Jahren) und eigener massiver wiederkehrender Darmpolypen (die als Vorstufe des Darmkrebses anzusehen seien) unterliege sie Einschränkungen bei der Medikation und bedürfe im besonderen Maße einer Prophylaxe (Bescheinigungen des Facharztes für Orthopädie Dr. L. vom 13. Juni 2005, 7. Januar 2005 und 24. Mai 2005; Bescheinigungen/Formulareinträge des Arztes B. vom 3. und 7. Januar und 26. Mai 2005 sowie vom 9. November und 9. Juli 2004; hinsichtlich der Präparate „Calci Aps D3“, „Dona - 200 S“, „Sogoon“ und „Zink Falk Zink Beta“ auch Vertrauensärztliches Gutachten des Amtsarztes Dr. R. vom 21. Februar 2005). Zu berücksichtigen seien ihre hohe Infektanfälligkeit und berufsbedingte Risiken. Das Calcium-Präparat „Calci Aps D 3“ helfe nachweislich im Rahmen der Darmkrebsprophylaxe. Das Zink-Präparat „Zink Falk Zink Beta“ stärke ihr Immunsystem, minimiere Infekte und verhindere so ebenfalls Darmkrebsentwicklungen. Da sie andere Medikamente, etwa steroidale Antirheumatika wie Diclofenac nicht vertrage, benötige sie für die Schmerztherapie das Teufelskrallenpräparat „Sogoon“. Der Knorpelschutz und die Therapieerfolge bei Arthrosen durch das Präparat „Dona 200 - S“ sei in großen Studien nachgewiesen. Infolge einer bestehenden Osteopenie müsse eine weitere Verschlechterung der Knochendichte vermieden werden, was ebenfalls die Einnahme des Mittels „Calci Aps D 3“ erfordere. Dies gelte umso mehr, als sie eine Therapie mit Biphosphornaten vermeiden müsse. Die Einnahme des Schlafmittels „Ardeydorm“ sei wegen ihres Tryptophanmangels indiziert, ärztlicherseits empfohlen und habe gute Erfolge bewirkt. Entsprechendes gelte für die Folsäure- und Vitamin-Präparate. Es sei auch aus Fürsorgegesichtspunkten und zur Vermeidung einer sozialen Härte geboten, die streitigen Aufwendungen im Rahmen der Beihilfe zu erstatten. Immerhin habe sie seit über 30 Jahren im Schuldienst gewirkt und sei lebenslang auf die Einnahmen der Präparate angewiesen. Wirtschaftlich sei sie dadurch belastet, dass sie als allein erziehende Mutter das Studium ihrer drei Kinder finanziere.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 25. April 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23. Juni 2005 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr auf ihren unter dem 9. November 2004 gestellten Antrag für die Präparate „Calci Aps D 3, Dona 200 - S, Sogoon, B 12 Ankermann, Rubiefol, Vitamin B 6, Zink Falk Zink Beta und Ardeydorm“ Beihilfe nach einem Bemessungssatz von 50 % zu gewähren.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er bezieht sich auf die angefochtenen Bescheide und erwidert ergänzend: Auch nach den Ausführungen des Amtsarztes Dr. R. vom 21. Februar 2005 handele es sich nicht um medizinisch notwendige Aufwendungen im Sinne von § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV. Der Katalog ausnahmsweise beihilfefähiger nicht verschreibungspflichtiger Arzneimittel in Nr. 16.4 AMR sei abschließend. Daran änderten auch die Todesfälle im engsten Familienkreis der Klägerin nichts. Auch ihre behaupteten angespannten finanziellen Verhältnisse führten zu keinem anderen Ergebnis. Die überwiegend zur Prophylaxe eingesetzten Präparate seien zwar gesundheitsförderlich, unterfielen aber nicht dem Katalog der nach § 10 BhV beihilfefähigen vorbeugenden Maßnahmen oder Vorbeugeuntersuchungen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage, über die im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte (§ 101 Abs. 2 VwGO), ist zulässig, aber unbegründet.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Gewährung einer Beihilfe für die streitigen Präparate. Die entsprechende Versagung in den angefochtenen Bescheiden ist rechtmäßig und verletzt sie nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 und 5 VwGO). Das Begehren der Klägerin beurteilt sich nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift für Beihilfe in Krankheits-, Pflege- und Geburtsfällen (Beihilfevorschriften - BhV -) vom 1. November 2001 (GMBl. S. 919) in der zum Zeitpunkt des Entstehens der Aufwendungen maßgeblichen Fassung der 27. und 28. Änderungs-VwV vom 17. Dezember 2003 (GMBl. 2004, S. 227) beziehungsweise 30. Januar 2004 (GMBl. S. 379, 974), die in Niedersachsen aus Gründen des Vertrauensschutzes bei ab dem 1. September 2004 entstehenden Aufwendungen anzuwenden ist (Runderlass des Nds. MF vom 19. Dezember 2003 [Nds. MBl. 2004, S. 240] und Runderlass des Nds. MF vom 21. Juli 2004 [Nds. MBl. S. 523]), i.V.m. § 5 Abs. 1 Satz 1 BhV und § 87 c Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Beamtengesetzes - NBG -. Anders als das VG Göttingen (Einzelrichter-Urteile vom 4. Oktober 2006 - 3 A 526 und 608/05 - juris) hält der Einzelrichter die Modifikation des vor dem 1. September 2004 geltenden § 6 Abs. 1 Nr. 2 BhV a.F. (GMBl. S. 919) durch die 27. Änderungs-VwV in formeller Hinsicht für uneingeschränkt anwendbar und nicht nur, soweit sich keine Abkehr von dem bis dahin geltenden Beihilfeprogramm für Arznei-, Verbandmittel und dergleichen feststellen lässt.

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Zutreffend geht das VG Göttingen zwar davon aus, dass die Beihilfevorschriften - BhV - als Verwaltungsvorschriften nicht den Anforderungen des verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehaltes genügen, da die wesentlichen Entscheidungen über die Leistungen an Beamte, Richter und Versorgungsempfänger im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit der Gesetzgeber zu treffen hat (BVerwG, Urteile vom 17. Juni 2004 - 2 C 50.02 - DVBl. 2000, 1420 = ZBR 2005, 42, vom 25. November 2004 - 2 C 30.03 - NVwZ 2005, 712 für Niedersachsen und vom 15. Dezember 2005 - 2 C 35.04 - RiA 2006, 140). Daraus folgt aber nicht, dass die bis zum Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 formell nicht beanstandeten Beihilfevorschriften quasi auf den im Entscheidungszeitpunkt 17. Juni 2004 geltenden Bestand einfroren werden und weitere Veränderungen durch bloße Verwaltungsvorschriften unangewendet bleiben müssen, soweit sie nicht bereits im bis dahin geltenden Beihilfeprogramm angelegt waren. Vielmehr hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt betont, dass im Bereich der Massenverwaltung des Beihilferechts trotz Fehlens normativer Regelungen für eine Übergangszeit die Beihilfevorschriften noch anzuwenden sind. Weder in dem grundlegenden Urteil vom 17. Juni 2004 noch in späteren Entscheidungen hat es dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber eine konkrete Frist zur Schaffung der geforderten gesetzlichen Grundlage für das Beihilferecht gesetzt. Ebenso wenig finden sich Hinweise darauf, dass für die Übergangszeit nur eine bestimmte Fassung der Beihilfevorschriften angewendet muss und keine Veränderung - jedenfalls keine Verschlechterung - durch Verwaltungsvorschriften geregelt werden darf. Hätte das Bundesverwaltungsgericht durchgreifende Bedenken gegen Modifikationen des Beihilferechts durch Verwaltungsvorschriften während der eingeräumten Übergangszeit gehegt, hätte dies bereits im Urteil vom 17. Juni 2004 Niederschlag finden müssen, zumal sich bereits seinerzeit die deutlichen strukturellen Veränderungen durch die 27. Änderungs-VwV (GMBl. 2004, S. 227) und 28. Änderungs-VwV vom 30. Januar 2004 (GMBl. S. 379) mit Wirkung ab dem 1. August 2004 (für Bundesbeamte) abzeichneten und vom Gericht auch gesehen wurden. Jedenfalls hätte das Gericht bei den späteren Entscheidungen vom 25. November 2004 und 15. Dezember 2005 Anlass gehabt, auf derartige Einschränkungen hinzuweisen. Der vom Bundesverwaltungsgericht genannte Grund für die vorübergehend gebilligte Weitergeltung formell zu beanstandender Beihilfevorschriften, nämlich die Leistungsgewährung nach einem „einheitlichen Handlungsprogramm“ umfasst die Befugnis zur Veränderung dieses Handlungsprogramms durch Verwaltungsvorschriften. Für eine vom VG Göttingen geforderte Prüfung, ob künftige Veränderungen bereits im bisherigen Beihilfeprogramm angelegt waren, spricht im Bereich der Massenverwaltung des Beihilferechts wenig. Auch die Erwägung, dass das eingeforderte gesetzliche Beihilferecht voraussichtlich allein mit Wirkung für die Zukunft gefasst wird, demgemäß formell ordnungsgemäß gesetztes Recht für bereits vergangene Zeiten ab dem 17. Juli 2004 nicht zu erwarten sein dürfte und folglich streitige Aufwendung der Vergangenheit nur im Rahmen der „üblichen Verwaltungspraxis“ beansprucht werden könnten, spricht für die Anwendbarkeit der durch (bloße) Verwaltungsvorschriften bestimmten Änderungen des Beihilferechts während der gebilligten Übergangszeit. Hinzu kommt, dass die Beihilfeberechtigten jedenfalls durch eine materielle Kontrolle der verschärften Vorschriften am Maßstab des einschlägigen höherrangigen Rechts geschützt werden.

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Nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 1 BhV in der demnach hier anwendbaren Fassung sind vom Arzt aus Anlass einer Krankheit nach Art und Umfang schriftlich verordneten Arzneimittel beihilfefähig. Gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 lit. b Satz 1 BhV ausdrücklich nicht beihilfefähig sind (grundsätzlich) Aufwendungen für Arzneimittel, die nicht verschreibungspflichtig sind. Danach sind die streitigen Aufwendungen nicht beihilfefähig, weil sie nicht verschreibungspflichtig sind.

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Die Klägerin kann sich auch nicht mit Erfolg auf einen in § 6 Abs. 1 Nr. 2 Satz 2 lit. b Satz 2 BhV geregelte Ausnahme berufen. Danach sind nämlich solche Arzneimittel von der fehlenden Beihilfefähigkeit ausgenommen, die nach den Richtlinien nach § 92 Abs. 1 Nr. 6 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch aufgrund von § 34 Abs. 1 Satz 5 Fünftes Buch Sozialgesetzbuch ausnahmsweise verordnet werden dürfen. Hiervon ausgehend hat der Beklagte in den angefochtenen Bescheiden in nicht zu beanstandender Weise auf die gesetzlichen Verordnungsausschlüsse bei der Arzneimittelversorgung und zugelassene Ausnahmen in Nr. 16 der Richtlinie des Gemeinsamen Bundesausschusses über die Verordnung von Arzneimitteln der vertragsärztlichen Versorgung (Arzneimittel-Richtlinien/-AMR) abgestellt. Danach sind apothekenpflichtige nicht verschreibungspflichtige Arzneimittel grundsätzlich von der Versorgung ausgeschlossen (Nr. 16.1 Satz 1 AMR). Ihre Verordnung ist ausnahmsweise zulässig, wenn die Arzneimittel bei der Behandlung schwerwiegender Erkrankungen als Therapiestandard gelten (Nr. 16.1 Satz 2 AMR). Eine Krankheit ist schwerwiegend, wenn sie lebensbedrohlich ist oder wenn sie aufgrund der Schwere der durch sie verursachten Gesundheitsstörung die Lebensqualität auf Dauer nachhaltig beeinträchtigt (Nr. 16.2 AMR). Ein Arzneimittel gilt als Therapiestandard, wenn der therapeutische Nutzen zur Behandlung der schwerwiegenden Erkrankung dem allgemein anerkannten Standard der medizinischen Erkenntnisse entspricht (Nr. 16.3 AMR). Hieran anknüpfend gilt der abschließende (Nr. 16.7 AMR) Ausnahmekatalog in Nr. 16.4 AMR.

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Zutreffend hat der Beklagte hiervon ausgehend festgestellt, dass die Präparate „Dona 200 - S, Sogoon, B 12 Ankermann, Rubiefol, Vitamin B 6, Zink Falk Zink Beta und Ardeydorm“ nicht in der Aufstellung der Standardtherapeutika unter Nr. 16.4.1 bis 16.4.46 AMR genannt werden und diese Aufstellung abschließend ist (vgl. auch Nr. 16.7 AMR). Ebenso zutreffend ist die Feststellung, dass das Präparat „Calci Aps D 3“ nicht berücksichtigt werden konnte, da keine schwerwiegende Erkrankung nach Nr. 16.4.9 oder 16.4.10 AMR vorlag; auch insoweit ist die Aufstellung abschließend. Demgegenüber kann die Klägerin nicht mit Erfolg auf ein Redaktionsversehen bzw. bisherige Versäumnisse verweisen, denn die Arzneimittelrichtlinien werden ständig überarbeitet und geändert. Auch nach dem jüngsten Beschluss vom 18. Juli 2006 (vgl. BAnz. Nr. 198, S. 6749) finden sich die der Klägerin verordneten Mittel nicht in der Aufstellung bzw. dienen Calcium-Präparate (wie „Calci Aps D 3“) nicht anerkanntermaßen zur Behandlung der bei der Klägerin vorliegenden Krankheiten. Daraus folgt, dass eine Beihilfefähigkeit dieser Aufwendungen nicht gegeben ist. Dementsprechend vermochte auch der behandelnde Arzt B. in seinen formularmäßigen Bescheinigungen vom 9. November 2004 keine einschlägigen Nummer der Auflistung unter 16.4 AMR zu benennen.

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Auch in anderer Weise vermochte die Klägerin nicht zur Überzeugung des Gerichtes darzutun, dass die ihr verordneten Mittel Standardtherapeutika im Sinne der Nr. 16.3 AMR nach dem allgemein anerkannten Stand der medizinischen Erkenntnisse zur Behandlung der bei der Klägerin bestehenden Erkrankungen sind. Etwas anderes lässt sich auch nicht aus den vorgelegten ärztlichen Bescheinigungen des Facharztes für Orthopädie Dr. L. und des Arztes B. entnehmen, die keine verallgemeinerungsfähigen Aussagen für die Verwendung der Präparate als Standardtherapeutika enthalten. Der dort aufgestellten Behauptung, „Dona 200 - S“ gewährleiste nach großen Studien Knorpelschutz und erziele Therapieerfolge bei Arthrosen, ist der Amtsarzt Dr. R. in seinem Gutachten vom 21. Februar 2005 überzeugend entgegen getreten. Ebenso überzeugend sieht der Amtsarzt für eine Dauersubstitution der Vitamine B 12, B 6 und Folsäure keine Einordnung als Standardtherapeutikum und überdies keine glaubhafte Indikation bei der Klägerin. Soweit er sich für die Beihilfefähigkeit der Präparate „Sogoon, Calci Aps D 3, Zink Falk Zink Beta und Ardeydorm“ ausspricht, argumentiert er - wie die behandelnden Ärzte - einzelfallbezogen und bestätigt nicht den Einsatz der Mittel als Standardtherapeutika im Sinne der Nr. 16.3 AMR, nämlich nach dem allgemein anerkannten Stand der medizinischen Erkenntnisse.

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Soweit die Klägerin meint, die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 87 NBG) gebiete es, Beihilfe zu krankheitsbedingten Aufwendungen zu gewähren, obwohl die Beihilfevorschriften eine derartige Verpflichtung ausschließen, greift dieser Einwand nicht durch. Die Beihilfevorschriften des Dienstherrn eines Beamten enthalten im Grundsatz eine abschließende Konkretisierung dessen, was der Dienstherr für diesen Rechtsbereich aufgrund seiner Fürsorgepflicht an - den diesbezüglichen Anteil in der Besoldung ergänzenden - Leistungen u.a. in Krankheitsfällen für geboten und angemessen ansieht. Sie sind eine den durchschnittlichen Verhältnissen angepasste Regelung, bei der in Kauf genommen werden muss, dass nicht in jedem Einzelfall eine volle Deckung der Aufwendungen erreicht wird. Auch verlangt die Fürsorgepflicht keine "lückenlose" Erstattung sämtlicher krankheitsbedingter Aufwendungen des Beamten und seiner berücksichtigungsfähigen Angehörigen. Unbeschadet dessen kann es jedoch in atypisch gelagerten Einzelfällen ausnahmsweise geboten sein, einen "Beihilfeanspruch" unmittelbar auf der Grundlage der Fürsorgepflicht zu gewähren, wenn nämlich diese ansonsten in ihrem Wesenskern verletzt würde (vgl. BVerwG, z.B. Urteile vom 10. Juni 1999 - 2 C 29.98 - ZBR 2000, 46 = DÖD 2000, 39, vom 29. Juni 1995 - 2 C 15.94 - ZBR 1996, 48 = DÖD 1996, 90 und vom 31. Januar 2002 - 2 C 1.01 - ZBR 2002, 401 = DÖD 2002, 172; OVG NW, Urteil vom 24. Mai 2006 - 1 A 3706/04 - juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17. September 2003 - 4 S 1869/02 - IÖD 2004, 22; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 30. Oktober 1998 - 10 A 10692/98 - IÖD 1999, 128; zu Durchbrechung des normativ vorgesehenen Rahmens der Arzneimittelversorgung in der gesetzlichen Krankenversicherung vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Dezember 2005 - 1 BvR 347/98 - NJW 2006, 891).

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Danach kann sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf eine Verletzung der Fürsorgepflicht im Wesenskern berufen. Zwar wird erkennbar, dass sie einen Teil ihrer Gesundheitsaufwendungen dauerhaft aus ihren Bezügen bestreiten muss. Das Gericht sieht auch, dass ihr der Unterhalt bzw. die Unterstützung von drei studierenden Kindern als alleinerziehende Mutter weitere Belastungen auferlegt. Gleichwohl erscheint es im Hinblick auf die Höhe der streitigen Aufwendungen nicht unzumutbar, wenn sie die nicht beihilfefähigen Aufwendungen selbst zu tragen hat. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass ihr amtsangemessener Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet wäre, sind weder dargetan noch sonst ersichtlich. Auf eine lebensbedrohliche oder regelmäßig tödliche Erkrankung im akuten oder gar fortgeschrittenen Stadium, für die schulmedizinische Behandlungsmethoden nicht vorliegen oder nicht in Betracht kommen, bei der ggf. im Rahmen der Fürsorgepflicht geboten sein könnte, Beihilfeausschlüsse zu durchbrechen, kann sich die Klägerin nicht berufen. Ein derartiger Extremfall ist nicht dargetan, zumal sie die streitigen Mittel nicht zur Behandlung einer akuten lebensbedrohlichen oder gar tödlichen Erkrankung benötigt, sondern im Wesentlichen als Prophylaxe u.a. für eine befürchtete Darmkrebsgefährdung.

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Schließlich weist der Beklagte im gerichtlichen Verfahren zutreffend darauf hin, dass die streitigen Aufwendungen auch nicht im Rahmen von § 10 BhV beihilfefähig sind, da sie nicht dem abschließenden Katalog von Vorsorgeuntersuchungen oder Vorsorgemaßnahmen unterfallen.

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Folglich war die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht nach § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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