Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-10-20, Aktenzeichen 3 K 3553/19

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen trägt der Kläger.

Tatbestand

1

Der Kläger begehrt die Aufhebung einer von dem Beklagten erteilten glücksspielrechtlichen Erlaubnis zugunsten des Beigeladenen.

2

Der Kläger ist Betreiber der Spielhalle „...“ in der S. S.... in B. B.. Eine Erlaubnis nach § 33i GewO zum Betrieb dieser Spielhalle wurde ihm am 15. Januar 1998 erteilt. In weniger als 500 m Entfernung (H....) betreibt der Beigeladene spätestens seit 2007 alleine die Spielhalle „P.“.

3

Am 14. Juni 2017 wurde dem Kläger auf seinen Antrag vom 24. Februar 2016 von dem Landratsamt B. (Landratsamt) eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 Landesglücksspielgesetz (LGlüG) unter Anerkennung eines Härtefalls gemäß § 51 Abs. 5 LGlüG für die von ihm betriebene Spielhalle befristet bis zum 28. Februar 2021 erteilt. Die erteilte Erlaubnis umfasste zusätzlich eine Befreiung von der Einhaltung des Abstandsgebotes gemäß § 42 Abs. 1 LGlüG. Das Landratsamt führte zur Begründung im Wesentlichen aus, dass angesichts des bis 28. Februar 2021 laufenden Mietvertrages eine unbillige Härte vorliege. Gegen die Verweigerung der beantragten (unbefristeten) Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG und gegen die Befristung seiner Härtefallerlaubnis legte der Kläger am 6. Juli 2017 Widerspruch ein. Dabei bezog er seinen Widerspruch auch auf erteilte glücksspielrechtliche Erlaubnisse im Umkreis von 500m Luftlinie um die klägerische Spielhalle herum.

4

Ebenfalls am 14. Juni 2017 erteilte das Landratsamt dem Beigeladenen für dessen Spielhalle „P.“ eine Erlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG unter Anerkennung eines Härtefalls nach § 51 Abs. 5 LGlüG befristet bis zum 30. Juni 2021. Begründet wurde die Erteilung der Härtefallerlaubnis an den Beigeladenen mit dessen laufenden Pachtzahlungen bis zum Ende der Laufzeit des Pachtvertrages. Der von dem Beigeladenen gegen die Befristung seiner Erlaubnis erhobene Widerspruch ist Gegenstand eines weiteren Klageverfahrens vor dem Verwaltungsgericht (Az. 3 K 6070/17).

5

Das Regierungspräsidium Tübingen wies mit Schreiben vom 15. Mai 2019 darauf hin, dass das Optionsrecht auf Verlängerung des Mietvertrages im Februar 2015, und damit nach dem Inkrafttreten des Landesglücksspielgesetzes, ausgeübt worden sei und zudem ein Kündigungsrecht – mit einer Kündigungsfrist von 12 Monaten – bestehe.

6

Das Landratsamt entschied in der Folge mit Bescheid vom 24. Juni 2019 über den klägerischen Antrag dergestalt, dass unter Abänderung der Entscheidung vom 14. Juni 2017 der Antrag des Klägers auf eine glückspielrechtliche Erlaubnis insgesamt abgelehnt wurde. Der Betrieb der Spielhalle über den 31. Juli 2019 hinaus wurde dem Kläger untersagt. Zur Begründung bezog sich das Landratsamt auf die vom Regierungspräsidium ausgeführten Argumente, ein Härtefall liege nicht vor. Gegen diese Entscheidung hat der Kläger am 25. Juli 2019 Widerspruch erhoben und nach zurückweisenden Widerspruchsbescheid vom 7. August 2020 Klage erhoben und begehrt die Erteilung einer glückspielrechtlichen Erlaubnis (Verfahren 3 K 2934/20).

7

Der Drittwiderspruch des Klägers gegen die glücksspielrechtliche Erlaubnis zugunsten des Beigeladenen wurde mit Widerspruchsbescheid vom 2. Juli 2019 zurückgewiesen und eine Gebühr von 150,00 Euro festgesetzt.

8

Das Regierungspräsidium begründete die Entscheidung im Wesentlichen damit, dass der Widerspruch bereits unzulässig sei. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg seien die dem Konkurrenten erteilten Härtefallbefreiungen nicht im Drittwiderspruchsverfahren des Antragstellers zu überprüfen (VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 10). Im Falle des Nebeneinanders von Bestandsspielhallen mit und ohne Härtefallbefreiung bleibe dem unberücksichtigten Spielhallenbetreiber nach dem gesetzgeberischen Willen nur die Möglichkeit, selbst einen Antrag auf Befreiung nach § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG zu stellen. Eine Auswahlentscheidung unter Einbeziehung der Neubewerber finde insoweit nicht statt. Somit schließe eine auf Basis eines Härtefalls erteilte Spielhallenerlaubnis alle anderen im Umkreis von 500 Metern liegenden Spielhallen, denen kein Härtefall erteilt werden könne, von einer Erlaubniserteilung aus. Ungeachtet dessen sei auch eine drittschützende Norm, deren Verletzung der Kläger geltend machen könne, vorliegend nicht ersichtlich. Insbesondere eine Klagebefugnis aus Art. 12 GG könne nicht abgeleitet werden. § 51 Abs. 5 LGlüG solle erkennbar nur die Interessen des jeweiligen Spielhallenbetreibers an der Abwendung einer unbilligen Härte schützen, nicht aber die Interessen eines Konkurrenten. Die dem Beigeladenen erteilte Härtefallerlaubnis sei angesichts des noch bis zum 28. Februar 2022 laufenden Pachtvertrages und der damit verbundenen Mietzinsverpflichtungen nicht zu beanstanden. Eine Anpassung des Betriebes sei aus rechtlichen Gründen nicht möglich. Mit Vertrag vom 24. März 2010 seien die Räumlichkeiten der Spielhalle „P.“ von dem Beigeladenen angemietet und eine Laufzeit über 12 Jahre bis zum 28. Februar 2022 festgelegt worden. Die Räumlichkeiten seien als Spielhalle vermietet worden, ein Sonderkündigungsrecht sei nicht eingeräumt worden.

9

Der Kläger verfolgt sein Begehren mit seiner Klage vom 2. August 2019 weiter. Er ist der Auffassung, dass ein transparentes und chancengleiches Auswahlverfahren und eine ordnungsgemäße Auswahlentscheidung gerichtet auf die Frage, welcher der konkurrierenden Betreiber seine Spielhalle langfristig weiter betreiben dürfe, bisher nicht durchgeführt worden sei. Es bestehe der Verdacht, dass der Pachtvertrag des Beigeladenen nicht vor dem Stichtag des 18. November 2011 geschlossen worden sei, insbesondere der handschriftlichen Ergänzung des Pachtvertrages sei im Verwaltungsverfahren nicht nachgegangen worden. Die bisher unterbliebene Auswahlentscheidung zwischen den konkurrierenden Betreibern verletze den Bewerberverfahrensanspruch des Klägers als dem abgelehnten Betreiber. Die diesbezügliche Rechtsprechung des 6. Senats des VGH Baden-Württemberg sei verfassungswidrig. Die Erteilung einer Härtefallerlaubnis stehe einer Auswahlentscheidung nicht entgegen. Die derzeitige Praxis verstoße offensichtlich gegen die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG, die Grundrechte der Betreiber aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 und Art. 3 GG sowie gegen den Anspruch auf ein faires Verfahren. Die Durchführung eines Auswahlverfahrens könne nicht durch „Härtefallentscheidungen“ ersetzt und umgangen werden. Der Pachtvertrag des Beigeladenen, der einen Schriftformmangel aufweise, könne keinen Härtefall begründen, da im Falle einer behördlichen Schließung seiner Halle ein außerordentliches Kündigungsrecht bestehe.

10

Der Kläger beantragt,

11

1. die dem Beigeladenen am 14. Juni 2017 für die Spielhalle „P.“, H.... in ... B. B., erteilte Erlaubnis bis zum 30. Juni 2021 in der Gestalt des Widerspruchbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 2. Juli 2019 wird aufgehoben,

12

2. die Beklagte wird verpflichtet, zwischen der Spielhalle „...“ des Klägers in der S. S.... in ... B. B. und der Spielhalle „P.“ des Beigeladenen in der H.... in ... B. B. ein transparentes und chancengleiches Auswahlverfahren durchzuführen und eine ordnungsgemäße Auswahlentscheidung über die Erteilung einer langfristigen (15 Jahre) Spielhallenerlaubnis nach § 41 Abs. 1 LGlüG unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu treffen.

13

Der Beklagte beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Der Beklagte ist der Auffassung, dass eine Auswahlentscheidung erst in Betracht komme, nachdem das Vorliegen eines Härtefalls geprüft sei. Die Interessen von Spielhallenbetreibern, die sich nicht auf die Härtefallregel berufen können, müssten vor dem Hintergrund des gesetzgeberischen Zwecks, eine möglichst geringe Spielhallendichte zu erreichen, zurückstehen.

16

Der Beigeladene beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Der Beigeladene trägt vor, dass der Pachtvertrag von den Vertragsparteien am 24. März 2010 persönlich unterzeichnet worden sei. Die handschriftliche Ergänzung sei auf einem Irrtum hinsichtlich der Verfügungsberechtigung zurückzuführen. Der bei der Antragstellung dem Landratsamt vorgelegte Pachtvertrag vom 24. März 2010 mit einer unkündbaren Vertragslaufzeit bis 28. Februar 2022 sei maßgeblich und wirksam. Die Klage sei unzulässig, da der Kläger sich nicht auf eine drittschützende Norm berufen könne. Ihm fehle es angesichts der Regelung des § 51 Abs. 5 LGlüG auch an einem Rechtsschutzbedürfnis. § 51 Abs. 5 LGlüG habe, wie sich aus der Gesetzesbegründung bereits ergebe, allein nur die betroffene Spielhalle im Blick, nicht aber eine eventuell mit ihr konkurrierende Nachbarspielhalle. Ebenso wenig lasse sich Art. 19 Abs. 4 GG ein allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch zugunsten des Klägers entnehmen, der unabhängig von der Verletzung eigener Rechte zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Erlaubnis verpflichten würde. Entgegen der Ansicht des Klägers sei die Zulassung mehrerer Spielhallen innerhalb eines 500 m Abstandes durchaus möglich, sofern hinsichtlich den Spielhallen jeweils ein Fall einer unbilligen Härte vorliegen sollte. Die Prüfung einer unbilligen Härte müsse im konkreten Einzelfall stets vorrangig durchgeführt werden. Die dem Beigeladenen erteilte Spielhallenerlaubnis sei rechtmäßig, da in seinem Fall eine unbillige Härte nachgewiesen sei.

19

Hinsichtlich des weiteren Sach- und Streitstands wird auf die beigezogenen Behördenakten und Gerichtsakten (u.a. 3 K 6070/17 und 3 K 2934/20) verwiesen und ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

20

Die vorliegende Drittanfechtungsklage hat keinen Erfolg, denn sie ist bereits unzulässig.

21

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Aufhebung der dem Beigeladenen erteilten Erlaubnis und der damit verbundenen Teilnahme und Durchführung an einem den gesetzlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahren zwischen den konkurrierenden Spielhallen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

22

Nach § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO ist – soweit wie hier gesetzlich nichts anderes bestimmt ist – eine Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den angegriffenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Demnach muss nach dem substantiierten Vorbringen des Klägers eine Rechtswidrigkeit des jeweiligen Hoheitsaktes gerade mit Blick auf die (Grund-)Rechte des Klägers möglich erscheinen. Dem geht die Frage voraus, ob die Rechtssphäre des Klägers überhaupt betroffen ist. Hierzu müssen Bestehen und Reichweite seiner subjektiv-öffentlichen Rechte geklärt und festgestellt werden, ob der im Streit stehende Hoheitsakt diese Rechte berührt oder aber unberührt lässt. Die Entstehung eines subjektiv-öffentlichen Rechts setzt dabei in personeller Hinsicht voraus, dass der Kläger Träger des normativ geschützten Interesses, also vom personellen Schutzzweck der Norm erfasst ist. Ein bloßer Rechtsreflex vermag indes ebenso wenig eine Rechtsposition bzw. eine Klagebefugnis zu begründen wie eine rein faktisch ermittelte „Betroffenheit“ (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. November 2019 – 6 S 199/19, juris Rn. 21; Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 5 ff.).

23

Nach der maßgeblichen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 7 ff. und Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 8 f.), der sich die Kammer nach eigener Prüfung anschließt, vermittelt § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG einem unberücksichtigten Spielhallenbetreiber kein subjektiv-öffentliches Recht, so dass der Kläger die dem Beigeladenen erteilte Erlaubnis nicht anzugreifen vermag.

24

Demnach kann gem. § 51 Abs. 5 LGlüG die zuständige Erlaubnisbehörde zur Vermeidung unbilliger Härten in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 befristet für einen angemessenen Zeitraum auf Antrag von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Absätze 1 und 2 befreien; dabei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i der Gewerbeordnung sowie der Schutzzweck dieses Gesetzes zu berücksichtigen. Der Mindestabstand zu einer anderen Spielhalle darf dabei 250 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zur Eingangstür, nicht unterschreiten. Dem Antrag sind sämtliche für die Entscheidung erforderlichen Unterlagen und Nachweise beizufügen. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer unbilligen Härte sind insbesondere dann gegeben, wenn eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten. § 42 Absatz 3 gilt nur für Spielhallen, für die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes eine Erlaubnis nach § 33 i der Gewerbeordnung noch nicht erteilt worden ist.

25

Der Vorschrift des § 51 Abs. 5 LGlüG ist der von dem Kläger geltend gemachte Dritt- und Individualschutz nicht zu entnehmen. In der hierzu ergangenen Gesetzesbegründung hat der Gesetzgeber maßgeblich ausgeführt, dass „im Rahmen des Ausführungsgesetzes bei der Ausfüllung der Härteklausel des Artikel 1 § 29 Absatz 4 Erster GlüÄndStV adäquate Lösungen des Konflikts zwischen der Notwendigkeit, aus Suchtpräventionsgründen die Zahl der Spielhallen zu begrenzen, und den Interessen der Betreiber zu finden“ sind (vgl. den § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG zugrundeliegenden Art. 1 § 29 Abs. 4 GlüÄndStV: LT-Drucks. 15/1570 S. 2; LT-Drucks. 15/2431 S. 3; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 10).

26

Gegenteiliges lässt sich auch der ausdrücklichen Gesetzesbegründung für das Landesglücksspielgesetz, spezifisch § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG, nicht entnehmen, da insoweit ausgeführt wird:

27

„Für ältere Erlaubnisse ist in Absatz 5 eine Härtefallklausel vorgesehen, die je nach den Verhältnissen im Einzelfall eine befristete Suspendierung von den Vorgaben des Verbots der Mehrfachkonzessionen und des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen ermöglicht. Damit sollen die betroffenen Gewerbetreibenden in die Lage versetzt werden, eine Anschlussnutzung der Betriebsräume zum Beispiel als Gaststätte oder mit anderer Zielrichtung zu realisieren. Die Härtefallklausel ermöglicht bei Mehrfachspielhallen zum Beispiel auch einen stufenweisen Rückbau. Soweit die Betriebsräume angemietet wurden, besteht zudem die Möglichkeit der Anpassung der Mietverträge. Was die Nutzung der Geldspielgeräte anbetrifft, sind diese ohnehin nach den einschlägigen Bestimmungen nach vier Jahren und damit vor Ablauf der Übergangsfrist abgeschrieben. Eine Härtefallentscheidung setzt einen entsprechenden Antrag des Betreibers voraus, dem sämtliche entscheidungserheblichen Unterlagen beizufügen sind.“ (vgl. LT-Drucks. 15/2431 S. 113; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 10).

28

Soweit die Formulierung sich lediglich auf „betroffene“ Spielhallen und Gewerbetreibende bezieht, ist dem nicht ohne Weiteres zu entnehmen, dass sich entsprechende Konkurrenten auf einen Drittschutz und damit einer erforderlichen Klagebefugnis berufen könnten und ein Individualschutz beabsichtigt wäre. Die Vorschrift des § 51 Abs. 5 LGlüG vermag nach der derzeitigen Gestaltung einen Individualinteressensschutz von Betreibern benachbarter Spielhallen nicht zu begründen.

29

Ein solcher – von dem Kläger berühmter – Drittschutz würde insoweit auch erheblich den in § 1 LGlüG und § 1 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) normierten Zielen entgegenstehen, nämlich insbesondere das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen sowie durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Ersichtlich – wie insbesondere im Rahmen von § 42 Abs. 1 LGlüG deutlich wird – hat der Landesgesetzgeber mit der Umsetzung dieser Maßgaben beabsichtigt, eine Reduzierung der Spielhallendichte zu erreichen.

30

Es ist auch nicht ersichtlich, dass im Zuge der in dem Landesglücksspielgesetz getroffenen Systematik ein Drittschutz für konkurrierende Spielhallen beabsichtigt gewesen wäre. Zwar befindet sich die maßgebliche Norm des § 51 LGlüG nicht in dem Abschnitt 7 (Spielhallen), sondern in dem Abschnitt 9 (Schlussvorschriften), was allerdings maßgeblich auf die Natur der Übergangsregelung zurückzuführen ist. Erkennbar handelt es sich um eine in ihrem Anwendungsbereich im Ergebnis zeitlich eingeschränkte Norm, sodass das Fehlen der Norm in dem maßgeblichen Spielhallenabschnitt nicht zu der Annahme führen kann, es handele sich nicht um das wesentliche, gesetzliche Prüfungsprogramm. Die von dem Kläger vertretene Auffassung, es sei eine Auswahlentscheidung zu treffen, und erst dann den unterliegenden Spielhallen einen Härtefall (sofern hierfür die Voraussetzungen vorliegen) zuzusprechen, würde insoweit gerade nicht dazu führen, dass die beabsichtigte Gesamtkonzentration und -dichte von Spielhallen reduziert wird. Insofern verweist § 51 Abs. 5 Satz 1 Hs. 2 LGlüG ausdrücklich auf den Schutzzweck des Gesetzes (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 9).

31

Es ist auch nicht erkennbar, dass sich aus Art. 19 Abs. 4 GG ein allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch zugunsten des Kläger herleiten lassen könnte, der unabhängig von der Verletzung eigener Rechte zur Prüfung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts verpflichten würde, denn die Vorschrift gewährleistet Rechtsschutz nur bei der Verletzung eigener Rechte. Darin liegt eine Strukturentscheidung zu Gunsten des Individualrechtsschutzes. Über den Schutz individueller Rechte wird die objektive Rechtskontrolle gesichert (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. März 2014 – 2 BvE 6/12, BVerfGE 135, 317-433, juris Rn. 130; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 09. Dezember 2013 – 13 A 476/08, juris Rn. 143).

32

Eine Klagebefugnis ergibt sich auch nicht in Hinblick auf die in Art. 12 GG gewährleistete Berufsfreiheit. Der Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit ist einerseits umfassend angelegt, schützt aber andererseits nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Tätigkeit bezogen sind. Der Schutzbereich ist daher nicht schon dann eröffnet, wenn eine Rechtsnorm, ihre Anwendung oder andere hoheitliche Maßnahmen unter bestimmten Umständen Rückwirkung auf die Berufsfreiheit entfalten. Die Berufsfreiheit ist aber dann berührt, wenn sich die Maßnahmen zwar nicht auf die Berufstätigkeit selbst beziehen, aber die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen, dass sie objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben. Dabei ist der Grundrechtsschutz nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne beschränkt. Vielmehr kann der Abwehrgehalt auch bei faktischen oder mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen Eingriffen gleichkommen. Durch die Wahl eines solchen funktionalen Äquivalents eines Eingriffs entfällt die Grundrechtsbindung nicht. An der für die Grundrechtsbindung maßgeblichen eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten gesetzlichen Regelung sind (vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 31. August 2009 – 1 BvR 3275/07, juris Rn. 10 f.; Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08, juris Rn. 21; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 23).

33

Soweit die Prozessbevollmächtigten des Klägers insbesondere in der mündlichen Verhandlung insoweit sinngemäß geltend gemacht haben, es bestehe ein grundrechtlich schutzwürdiges Interesse daran, gewerbliche Betätigungen weiterhin an bestehenden, selbst gewählten Orten auszuüben, da erzwungene Verlagerungen mit erheblichen Kosten und weiteren Nachteilen verbunden seien und darüber hinaus anerkannt sei, dass in Konstellationen, in denen es mehrere Interessenten für ein knappes Gut gebe, die Begünstigung des einen gegenüber den Unterlegenen eine eingriffsgleiche und damit rechtfertigungsbedürftige Wirkung habe, weshalb Begünstigungen anderer mit Konkurrentenklagen angegriffen werden könnten, kann dem hier nicht gefolgt werden. Zwar mag die Erteilung der glückspielrechtlichen Erlaubnis zugunsten des Beigeladenen als mittelbare Beeinträchtigung des Klägers zu qualifizieren sein, diese kommt in ihrer Zielsetzung und in ihrer Wirkung jedoch nicht einem Eingriff im herkömmlichen Sinne gleich. Denn es ist nicht bereits die Erlaubniserteilung an die Beigeladene als solche, die die Rahmenbedingungen der Berufsausübung des Klägers verändert, sondern es bedarf hierzu vielmehr eines weiteren Hoheitsaktes in Form einer an § 42 Abs. 1 LGlüG anknüpfenden Versagung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle bzw. einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung nach Maßgabe des § 9 Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit § 42 Abs. 1 LGlüG (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 26). Dass dem Kläger eine Klagebefugnis in Hinblick auf Art. 3 GG oder der allgemeinen Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG für sich beanspruchen könnte, ist – vor dem Hintergrund, dass ein Härtefall nicht unmittelbar mit einer gem. § 41 Abs. 1 LGlüG erteilten Spielhallenerlaubnis vergleichbar ist, nicht ersichtlich (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 27).

34

Insofern kann der Kläger mit dem Argument, dem Beigeladenen wäre zu Unrecht eine bis zum 30. Juni 2021 befristete Härtefallgenehmigung erteilt worden, da der Umstand, dass dieser möglicherweise im Vertrauen auf die alte Rechtslage einen langfristigen Mietvertrag abgeschlossen habe und dies nicht die Annahme eines Härtefalls im Sinne des § 51 Abs. 5 LGlüG rechtfertige, in dem hier maßgeblichen dreipoligen Verhältnis nicht durchdringen. Vielmehr verbleibt dem Kläger nach dem gesetzgeberischen Willen nur die Möglichkeit, seinerseits glaubhaft zu machen, dass ihm ein Anspruch auf Befreiung von den Voraussetzungen des § 42 Abs. 1 LGlüG zusteht (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 10).

35

Diese Möglichkeit verfolgt der Kläger bereits ausdrücklich in dem Klageverfahren 3 K 2934/20, in dem er sich gegen die Versagung seiner eigenen glückspielrechtlichen Erlaubnis wendet, sodass – nach sachdienlicher Auslegung insbesondere vor dem Hintergrund der Angaben der Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung – der in diesem Verfahren gestellte Antrag auf Erteilung der begehrten glückspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis – und nicht der hier als Ziffer 2 gestellte Verpflichtungsantrag – als maßgeblich erachtet wird.

36

Nach alldem bleibt die Klage damit insgesamt ohne Erfolg.

37

2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3 VwGO.

Gründe

20

Die vorliegende Drittanfechtungsklage hat keinen Erfolg, denn sie ist bereits unzulässig.

21

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Aufhebung der dem Beigeladenen erteilten Erlaubnis und der damit verbundenen Teilnahme und Durchführung an einem den gesetzlichen Anforderungen genügenden Auswahlverfahren zwischen den konkurrierenden Spielhallen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts.

22

Nach § 42 Abs. 2 Alt. 1 VwGO ist – soweit wie hier gesetzlich nichts anderes bestimmt ist – eine Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den angegriffenen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt zu sein. Demnach muss nach dem substantiierten Vorbringen des Klägers eine Rechtswidrigkeit des jeweiligen Hoheitsaktes gerade mit Blick auf die (Grund-)Rechte des Klägers möglich erscheinen. Dem geht die Frage voraus, ob die Rechtssphäre des Klägers überhaupt betroffen ist. Hierzu müssen Bestehen und Reichweite seiner subjektiv-öffentlichen Rechte geklärt und festgestellt werden, ob der im Streit stehende Hoheitsakt diese Rechte berührt oder aber unberührt lässt. Die Entstehung eines subjektiv-öffentlichen Rechts setzt dabei in personeller Hinsicht voraus, dass der Kläger Träger des normativ geschützten Interesses, also vom personellen Schutzzweck der Norm erfasst ist. Ein bloßer Rechtsreflex vermag indes ebenso wenig eine Rechtsposition bzw. eine Klagebefugnis zu begründen wie eine rein faktisch ermittelte „Betroffenheit“ (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. November 2019 – 6 S 199/19, juris Rn. 21; Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 5 ff.).

23

Nach der maßgeblichen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 7 ff. und Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 8 f.), der sich die Kammer nach eigener Prüfung anschließt, vermittelt § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG einem unberücksichtigten Spielhallenbetreiber kein subjektiv-öffentliches Recht, so dass der Kläger die dem Beigeladenen erteilte Erlaubnis nicht anzugreifen vermag.

24

Demnach kann gem. § 51 Abs. 5 LGlüG die zuständige Erlaubnisbehörde zur Vermeidung unbilliger Härten in den Fällen des Absatzes 4 Satz 1 befristet für einen angemessenen Zeitraum auf Antrag von der Einhaltung der Anforderungen des § 42 Absätze 1 und 2 befreien; dabei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33 i der Gewerbeordnung sowie der Schutzzweck dieses Gesetzes zu berücksichtigen. Der Mindestabstand zu einer anderen Spielhalle darf dabei 250 m Luftlinie, gemessen von Eingangstür zur Eingangstür, nicht unterschreiten. Dem Antrag sind sämtliche für die Entscheidung erforderlichen Unterlagen und Nachweise beizufügen. Anhaltspunkte für das Vorliegen einer unbilligen Härte sind insbesondere dann gegeben, wenn eine Anpassung des Betriebs an die gesetzlichen Anforderungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich oder mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar ist und Investitionen, die im Vertrauen auf den Bestand der nach Maßgabe des bisher geltenden Rechts erteilten Erlaubnis getätigt wurden, nicht abgeschrieben werden konnten. § 42 Absatz 3 gilt nur für Spielhallen, für die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes eine Erlaubnis nach § 33 i der Gewerbeordnung noch nicht erteilt worden ist.

25

Der Vorschrift des § 51 Abs. 5 LGlüG ist der von dem Kläger geltend gemachte Dritt- und Individualschutz nicht zu entnehmen. In der hierzu ergangenen Gesetzesbegründung hat der Gesetzgeber maßgeblich ausgeführt, dass „im Rahmen des Ausführungsgesetzes bei der Ausfüllung der Härteklausel des Artikel 1 § 29 Absatz 4 Erster GlüÄndStV adäquate Lösungen des Konflikts zwischen der Notwendigkeit, aus Suchtpräventionsgründen die Zahl der Spielhallen zu begrenzen, und den Interessen der Betreiber zu finden“ sind (vgl. den § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG zugrundeliegenden Art. 1 § 29 Abs. 4 GlüÄndStV: LT-Drucks. 15/1570 S. 2; LT-Drucks. 15/2431 S. 3; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 10).

26

Gegenteiliges lässt sich auch der ausdrücklichen Gesetzesbegründung für das Landesglücksspielgesetz, spezifisch § 51 Abs. 5 Satz 1 LGlüG, nicht entnehmen, da insoweit ausgeführt wird:

27

„Für ältere Erlaubnisse ist in Absatz 5 eine Härtefallklausel vorgesehen, die je nach den Verhältnissen im Einzelfall eine befristete Suspendierung von den Vorgaben des Verbots der Mehrfachkonzessionen und des Abstandsgebots zu anderen Spielhallen ermöglicht. Damit sollen die betroffenen Gewerbetreibenden in die Lage versetzt werden, eine Anschlussnutzung der Betriebsräume zum Beispiel als Gaststätte oder mit anderer Zielrichtung zu realisieren. Die Härtefallklausel ermöglicht bei Mehrfachspielhallen zum Beispiel auch einen stufenweisen Rückbau. Soweit die Betriebsräume angemietet wurden, besteht zudem die Möglichkeit der Anpassung der Mietverträge. Was die Nutzung der Geldspielgeräte anbetrifft, sind diese ohnehin nach den einschlägigen Bestimmungen nach vier Jahren und damit vor Ablauf der Übergangsfrist abgeschrieben. Eine Härtefallentscheidung setzt einen entsprechenden Antrag des Betreibers voraus, dem sämtliche entscheidungserheblichen Unterlagen beizufügen sind.“ (vgl. LT-Drucks. 15/2431 S. 113; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 10).

28

Soweit die Formulierung sich lediglich auf „betroffene“ Spielhallen und Gewerbetreibende bezieht, ist dem nicht ohne Weiteres zu entnehmen, dass sich entsprechende Konkurrenten auf einen Drittschutz und damit einer erforderlichen Klagebefugnis berufen könnten und ein Individualschutz beabsichtigt wäre. Die Vorschrift des § 51 Abs. 5 LGlüG vermag nach der derzeitigen Gestaltung einen Individualinteressensschutz von Betreibern benachbarter Spielhallen nicht zu begründen.

29

Ein solcher – von dem Kläger berühmter – Drittschutz würde insoweit auch erheblich den in § 1 LGlüG und § 1 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) normierten Zielen entgegenstehen, nämlich insbesondere das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen sowie durch ein begrenztes, eine geeignete Alternative zum nicht erlaubten Glücksspiel darstellendes Glücksspielangebot den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken. Ersichtlich – wie insbesondere im Rahmen von § 42 Abs. 1 LGlüG deutlich wird – hat der Landesgesetzgeber mit der Umsetzung dieser Maßgaben beabsichtigt, eine Reduzierung der Spielhallendichte zu erreichen.

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Es ist auch nicht ersichtlich, dass im Zuge der in dem Landesglücksspielgesetz getroffenen Systematik ein Drittschutz für konkurrierende Spielhallen beabsichtigt gewesen wäre. Zwar befindet sich die maßgebliche Norm des § 51 LGlüG nicht in dem Abschnitt 7 (Spielhallen), sondern in dem Abschnitt 9 (Schlussvorschriften), was allerdings maßgeblich auf die Natur der Übergangsregelung zurückzuführen ist. Erkennbar handelt es sich um eine in ihrem Anwendungsbereich im Ergebnis zeitlich eingeschränkte Norm, sodass das Fehlen der Norm in dem maßgeblichen Spielhallenabschnitt nicht zu der Annahme führen kann, es handele sich nicht um das wesentliche, gesetzliche Prüfungsprogramm. Die von dem Kläger vertretene Auffassung, es sei eine Auswahlentscheidung zu treffen, und erst dann den unterliegenden Spielhallen einen Härtefall (sofern hierfür die Voraussetzungen vorliegen) zuzusprechen, würde insoweit gerade nicht dazu führen, dass die beabsichtigte Gesamtkonzentration und -dichte von Spielhallen reduziert wird. Insofern verweist § 51 Abs. 5 Satz 1 Hs. 2 LGlüG ausdrücklich auf den Schutzzweck des Gesetzes (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 9).

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Es ist auch nicht erkennbar, dass sich aus Art. 19 Abs. 4 GG ein allgemeiner Gesetzesvollziehungsanspruch zugunsten des Kläger herleiten lassen könnte, der unabhängig von der Verletzung eigener Rechte zur Prüfung der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts verpflichten würde, denn die Vorschrift gewährleistet Rechtsschutz nur bei der Verletzung eigener Rechte. Darin liegt eine Strukturentscheidung zu Gunsten des Individualrechtsschutzes. Über den Schutz individueller Rechte wird die objektive Rechtskontrolle gesichert (vgl. BVerfG, Urteil vom 18. März 2014 – 2 BvE 6/12, BVerfGE 135, 317-433, juris Rn. 130; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 09. Dezember 2013 – 13 A 476/08, juris Rn. 143).

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Eine Klagebefugnis ergibt sich auch nicht in Hinblick auf die in Art. 12 GG gewährleistete Berufsfreiheit. Der Schutz des Grundrechts der Berufsfreiheit ist einerseits umfassend angelegt, schützt aber andererseits nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Tätigkeit bezogen sind. Der Schutzbereich ist daher nicht schon dann eröffnet, wenn eine Rechtsnorm, ihre Anwendung oder andere hoheitliche Maßnahmen unter bestimmten Umständen Rückwirkung auf die Berufsfreiheit entfalten. Die Berufsfreiheit ist aber dann berührt, wenn sich die Maßnahmen zwar nicht auf die Berufstätigkeit selbst beziehen, aber die Rahmenbedingungen der Berufsausübung verändern und infolge ihrer Gestaltung in einem so engen Zusammenhang mit der Ausübung des Berufs stehen, dass sie objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben. Dabei ist der Grundrechtsschutz nicht auf Eingriffe im herkömmlichen Sinne beschränkt. Vielmehr kann der Abwehrgehalt auch bei faktischen oder mittelbaren Beeinträchtigungen betroffen sein, wenn diese in der Zielsetzung und in ihren Wirkungen Eingriffen gleichkommen. Durch die Wahl eines solchen funktionalen Äquivalents eines Eingriffs entfällt die Grundrechtsbindung nicht. An der für die Grundrechtsbindung maßgeblichen eingriffsgleichen Wirkung einer staatlichen Maßnahme fehlt es jedoch, wenn mittelbare Folgen ein bloßer Reflex einer nicht entsprechend ausgerichteten gesetzlichen Regelung sind (vgl. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 31. August 2009 – 1 BvR 3275/07, juris Rn. 10 f.; Nichtannahmebeschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 928/08, juris Rn. 21; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 23).

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Soweit die Prozessbevollmächtigten des Klägers insbesondere in der mündlichen Verhandlung insoweit sinngemäß geltend gemacht haben, es bestehe ein grundrechtlich schutzwürdiges Interesse daran, gewerbliche Betätigungen weiterhin an bestehenden, selbst gewählten Orten auszuüben, da erzwungene Verlagerungen mit erheblichen Kosten und weiteren Nachteilen verbunden seien und darüber hinaus anerkannt sei, dass in Konstellationen, in denen es mehrere Interessenten für ein knappes Gut gebe, die Begünstigung des einen gegenüber den Unterlegenen eine eingriffsgleiche und damit rechtfertigungsbedürftige Wirkung habe, weshalb Begünstigungen anderer mit Konkurrentenklagen angegriffen werden könnten, kann dem hier nicht gefolgt werden. Zwar mag die Erteilung der glückspielrechtlichen Erlaubnis zugunsten des Beigeladenen als mittelbare Beeinträchtigung des Klägers zu qualifizieren sein, diese kommt in ihrer Zielsetzung und in ihrer Wirkung jedoch nicht einem Eingriff im herkömmlichen Sinne gleich. Denn es ist nicht bereits die Erlaubniserteilung an die Beigeladene als solche, die die Rahmenbedingungen der Berufsausübung des Klägers verändert, sondern es bedarf hierzu vielmehr eines weiteren Hoheitsaktes in Form einer an § 42 Abs. 1 LGlüG anknüpfenden Versagung einer Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle bzw. einer glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügung nach Maßgabe des § 9 Abs. 1 GlüStV in Verbindung mit § 42 Abs. 1 LGlüG (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 26). Dass dem Kläger eine Klagebefugnis in Hinblick auf Art. 3 GG oder der allgemeinen Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG für sich beanspruchen könnte, ist – vor dem Hintergrund, dass ein Härtefall nicht unmittelbar mit einer gem. § 41 Abs. 1 LGlüG erteilten Spielhallenerlaubnis vergleichbar ist, nicht ersichtlich (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 14. Juni 2018 – 6 S 304/18, juris Rn. 27).

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Insofern kann der Kläger mit dem Argument, dem Beigeladenen wäre zu Unrecht eine bis zum 30. Juni 2021 befristete Härtefallgenehmigung erteilt worden, da der Umstand, dass dieser möglicherweise im Vertrauen auf die alte Rechtslage einen langfristigen Mietvertrag abgeschlossen habe und dies nicht die Annahme eines Härtefalls im Sinne des § 51 Abs. 5 LGlüG rechtfertige, in dem hier maßgeblichen dreipoligen Verhältnis nicht durchdringen. Vielmehr verbleibt dem Kläger nach dem gesetzgeberischen Willen nur die Möglichkeit, seinerseits glaubhaft zu machen, dass ihm ein Anspruch auf Befreiung von den Voraussetzungen des § 42 Abs. 1 LGlüG zusteht (vgl. Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 16. April 2018 – 6 S 2250/17, juris Rn. 10).

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Diese Möglichkeit verfolgt der Kläger bereits ausdrücklich in dem Klageverfahren 3 K 2934/20, in dem er sich gegen die Versagung seiner eigenen glückspielrechtlichen Erlaubnis wendet, sodass – nach sachdienlicher Auslegung insbesondere vor dem Hintergrund der Angaben der Prozessbevollmächtigten des Klägers in der mündlichen Verhandlung – der in diesem Verfahren gestellte Antrag auf Erteilung der begehrten glückspielrechtlichen Spielhallenerlaubnis – und nicht der hier als Ziffer 2 gestellte Verpflichtungsantrag – als maßgeblich erachtet wird.

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Nach alldem bleibt die Klage damit insgesamt ohne Erfolg.

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2. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, Abs. 3 VwGO.