Verwaltungsgericht Arnsberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-23, Aktenzeichen 1 K 2676/04
ECLI:DE:VGAR:2006:1123.1K2676.04.00

Tenor

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 27. Mai / 1. Juni 2004 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides des Landrates des Märkischen Kreises vom
20. Juli 2004 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 %
des Vollstreckungsbetrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Beteiligten streiten über das Verbot der Vermittlung von Sportwetten.

3

Die Klägerin übt nach dem Inhalt ihrer Gewerbeanmeldung seit August 2003 in
ihrer Betriebsstätte in Q. , C.------straße, das Gewerbe „Ausführen sämtlicher
Dienstleistungen für eine eingetragene gewerbliche Spielgemeinschaft nur für
eingetragene Mitglieder" aus. Die Kunden des Betriebes erhalten nach Stellung eines
Aufnahmeantrages einen Mitgliedsausweis und können sich sodann an den
Sportwetten beteiligen. Im Rahmen ihrer Anhörung zu der angefochtenen
Ordnungsverfügung erklärte die Klägerin im November 2003, sie vermittle die Wetten
ausschließlich an staatlich konzessionierte Veranstalter, insbesondere an die Firma
U. in Österreich.

4

Mit Ordnungsverfügung vom 27. Mai 2004 (Datierung des den
Prozessbevollmächtigten der Klägerin über die Post am 1. Juni 2004 zugestellten
Exemplars) bzw. vom 1. Juni 2004 (Datierung der Durchschrift in den
Verwaltungsakten) untersagte der Beklagte der Klägerin, gestützt auf § 15 Abs. 2 der
Gewerbeordnung (GewO), die Ausübung ihres Gewerbes „Ausführen sämtlicher
Dienstleistungen für eine eingetragene gewerbliche Spielgemeinschaft nur für
eingetragene Mitglieder", ordnete unter Berufung auf § 14 Abs. 1 des
Ordnungsbehördengesetzes (OBG) in Verbindung mit § 284 des Strafgesetzbuches
(StGB) die Schließung der Betriebsstätte in der C.------straße in Q. bis zum
1. Juli 2004 an und verlangte, den Geschäftsbetrieb zu diesem Zeitpunkt gemäß § 14
Abs. 1 Nr. 3 GewO abzumelden. Zur Begründung führte der Beklagte aus: Die
Klägerin, die Sportwetten der Fa. E. GmbH, Dresden, und überwiegend der Fa. U.
vermittle, betreibe ihr Gewerbe ohne die erforderliche behördliche Erlaubnis. Die
Firma U. besitze die nach dem Sportwettengesetz NRW erforderliche behördliche
Genehmigung der Landesregierung von Nordrhein-Westfalen nicht und könne sie
auch nicht erhalten. Die Klägerin wirke bei der nach § 284 StGB verbotenen
Veranstaltung eines öffentlichen Glückspieles mit. Auch das Merkmal der
Öffentlichkeit sei gegeben.

5

Am 14. Juni 2004 erhob die Klägerin Widerspruch. Sie verwies auf verschiedene
gerichtliche Entscheidungen, nach denen ihre gewerbliche Tätigkeit nicht
unterbunden werden dürfe, weil sie von der europarechtlich gewährleisteten
Dienstleistungsfreiheit erfasst sei.

6

Mit Bescheid vom 20. Juli 2004 wies der Landrat des Märkischen Kreises den
Widerspruch als unbegründet zurück.

7

Am 12. August 2004 ist die vorliegende Klage bei Gericht eingegangen. Die
Klägerin trägt vor:

8

Seit Beginn der streitigen Gewerbeausübung vermittle sie die Wetten
ausschließlich an die in Österreich ansässige Fa. U1. , Inhaber Herr L. , die
unter dem Markennamen U. auftrete. Diese Firma verfüge über eine Lizenz der
zuständigen österreichischen Behörde. Die Fa. E. , die eine Konzession zum
Veranstalten und Vermitteln von Sportwetten nach dem Recht der ehemaligen DDR
besitze, sei in der Klageschrift erwähnt worden, weil ihre, der Klägerin,
Bevollmächtigten aufgrund der Angaben in der Ordnungsverfügung damals eine
Tätigkeit auch für dieses Unternehmen angenommen hätten. Die angefochtene
Ordnungsverfügung sei aus verschiedenen Gründen rechtswidrig und verletze sie,
die Klägerin, in ihren Rechten. Sportwetten seien bereits tatbestandlich nicht als
Glücksspiel im Sinne des § 284 StGB zu betrachten. Das Tätigwerden so genannter
eingetragener Spielgemeinschaften sei grundsätzlich zulässig. Darüber hinaus sei
das bloße Vermitteln von Sportwetten zwischen den Spielern und dem Veranstalter
nicht strafbar. Der Vermittler von Wetten benötige auch keine eigenständige
Konzession; sie sei lediglich für das Veranstalten erforderlich. Jedenfalls verfüge die
veranstaltende Firma über eine entsprechende Erlaubnis. Maßgeblich sei insoweit
das am Veranstaltungsort anzuwendende Recht. Außerdem verstießen die
Regelungen des Sportwettengesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen gegen das
nationale Verfassungs- und gegen das Europarecht. Sie seien daher nicht
anzuwenden. Hieran sei auch unter Berücksichtigung des Urteils des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -
festzuhalten. Insoweit werde die Aussetzung des Verfahrens zur Einholung einer
Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) zu verschiedenen, im
Einzelnen bezeichneten Fragen angeregt. Schließlich sei die angefochtene
Ordnungsverfügung auch deshalb rechtswidrig, weil sie nicht lediglich die
offensichtlich beabsichtigte Untersagung der Vermittlung von Wetten an bestimmte
Unternehmen zum Ausdruck bringe, sondern pauschal ihre, der Klägerin, gesamte
gewerbliche Tätigkeit untersage.

9

Die Klägerin beantragt,

10

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 27. Mai 2004 in der Gestalt
des Widerspruchsbescheides des Landrates des Märkischen Kreises vom
20. Juli 2004 aufzuheben.

11

Der Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Er tritt dem Vorbringen der Klägerin insbesondere unter Hinweis auf die
Rechtsprechung des Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW) entgegen. In der Verfügung vom 27. Mai 2004 sei er auch auf die
Vermittlung für die Fa. E. eingegangen, weil ihm bei einer Kontrolle der
Betriebsstätte im Oktober 2003 auch Unterlagen dieses Unternehmens ausgehändigt
worden seien.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der vom Beklagten und vom
Landrat des Märkischen Kreises übersandten Verwaltungsakten Bezug
genommen.

15

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

16

Die Klage ist zulässig und begründet. Denn die Ordnungsverfügung des
Beklagten vom 27. Mai / 1. Juni 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides
des Landrates des Märkischen Kreises vom 20. Juli 2004 ist rechtswidrig und verletzt
die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

17

Es kann offen bleiben, ob die angefochtene Ordnungsverfügung drei
eigenständige Regelungen enthält, nämlich eine Gewerbeuntersagung, eine - unter
diesen Umständen allerdings entbehrliche - Betriebsschließungsanordnung und die
Aufforderung, den Gewerbebetrieb abzumelden. Aus der Sicht der
Erklärungsempfängerin legt der Tenor der Verfügung dies nahe. Ihre Begründung
lässt jedoch auch die Auslegung zu, dass der Beklagte insgesamt lediglich die
Fortsetzung der fraglichen gewerblichen Tätigkeit in Q. hat unterbinden wollen
und in Konkretisierung dieser Regelung ausdrücklich zusätzlich die Schließung der
Betriebsstätte und die Abmeldung angeordnet hat. Der für die gerichtliche
Beurteilung maßgebliche Widerspruchsbescheid ist in diesem Punkt ebenfalls nicht
eindeutig. Der Beklagte ist in der heutigen mündlichen Verhandlung zu einer
entsprechenden Klarstellung oder Einschränkung der angefochtenen Verfügung nicht
bereit gewesen. In jedem Fall ist die angefochtene Ordnungsverfügung, die zunächst
mit dem bekanntgegebenen Inhalt, also mit der Datierung auf den 27. Mai 2004,
wirksam geworden ist, vgl. § 43 Abs 1 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für
das Land Nordrhrein-Westfalen (VwVfG NRW), insgesamt rechtswidrig.

18

Soweit sie auch eine umfassende, nach der Systematik des Gewerberechtes im
gesamten Bundesgebiet zu beachtende Gewerbeuntersagung und nicht lediglich das
Verbot, einen konkreten Gewerbebetrieb fortzusetzen, enthalten sollte, ist diese
Regelung bereits deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte für sie sachlich nicht
zuständig ist. Als Rechtsgrundlage kommt insoweit § 35 Abs. 1 GewO in Betracht,
der die Gewerbeuntersagung wegen Unzuverlässigkeit ermöglicht. Die Anwendung
dieser Vorschrift, auf die sich der Beklagte in der Begründung seiner
Ordnungsverfügung im Übrigen nicht berufen hat, obliegt nach § 155 Abs. 2 GewO in
Verbindung mit § 1 Abs. 1 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten auf
dem Gebiet der Gewerbeüberwachung vom 10. Dezember 1974, GV NW S. 1558 =
SGV NRW 7101 und mit den Bestimmungen der Anlage zu der letztgenannten
Verordnung (vgl. dort III. Nr. 1.13) den Ordnungsbehörden der großen
kreisangehörigen Städte, zu denen die Stadt Q. nicht gehört, ansonsten den
Kreisordnungsbehörden. Die fehlende sachliche Zuständigkeit ist auch nicht gemäß
§ 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Die vom Beklagten herangezogenen §§ 14 Abs. 1
OBG und § 15 Abs. 2 GewO ermöglichen hingegen lediglich die Unterbindung
einzelner konkreter gewerblicher Betätigungen im örtlichen Zuständigkeitsbereich der
handelnden Behörde.

19

Vgl.	zu Letzterem: Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteile vom
21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, Gewerbearchiv (GewArch) 2006, 412 (414
f), und vom 2. Februar 1982 - 1 C 74.78 -, GewArch 1982, 299 (301);
vgl. hierzu auch Marcks in Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung und
ergänzende Vorschriften, Stand: Juni 2006, § 15 GewO Randnummern
(Rn.) 10-13.

20

Soweit der Beklagte mit den Regelungen unter 1. und 2. seiner
Ordnungsverfügung (ausschließlich oder zusätzlich) die Fortsetzung des
Gewerbebetriebes der Klägerin in Q. , insbesondere die Schließung ihrer in der
Verfügung bezeichneten Betriebsstätte, verlangt hat, kommen als Rechtsgrundlagen
sowohl § 14 Abs. 1 OBG als auch § 15 Abs. 2 GewO in Betracht. Dem steht nicht ein
Anwendungsvorrang des spezielleren § 35 Abs. 1 GewO entgegen. Denn die
angefochtene Verfügung dient dazu, die Verwirklichung von Straftatbeständen zu
verhindern, die nach Auffassung des Beklagten mit der gewerblichen Betätigung der
Klägerin verbunden ist, ohne dass es dabei auf deren Zuverlässigkeit ankommt. In
einem solchen Fall schließen gewerberechtliche Spezialvorschriften die
Unterbindung der Straftaten aufgrund des allgemeinen Ordnungsrechts nicht
aus.

21

Vgl.	BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, aaO.

22

Die angefochtene Ordnungsverfügung ist unabhängig davon rechtswidrig, ob sie
auf § 14 Abs. 1 OBG oder auf § 15 Abs. 2 GewO zu stützen ist. Zwar ist der Beklagte
für die Durchführung beider Vorschriften zuständig (vgl. §§ 4 und 5 OBG sowie III.,
Nr. 1.3 der Anlage der oben genannten Zuständigkeitsverordnung vom 10.
Dezember 1974). Soweit mit der streitigen Regelung die in der Betriebsstätte der
Klägerin in Q. jedenfalls in erster Linie ausgeübte Vermittlung von Sportwetten
für die in Österreich als Wettveranstalter lizenzierte Firma U. unterbunden wird,
sind jedoch bereits die Voraussetzungen des ordnungsbehördlichen Einschreitens
nicht gegeben. Denn diese gewerbliche Betätigung war bei Erlass des
Widerspruchsbescheides nicht rechtswidrig; dies ist auch gegenwärtig nicht der Fall.
Soweit mit dem Verbot eine Vermittlung an die Firma E. erfasst wird, ist die streitige
Regelung jedenfalls ermessensfehlerhaft.

23

Die Vermittlung der Sportwetten an den in Österreich lizenzierten
Wettveranstalter verwirklicht nicht einen der Straftatbestände der §§ 284 bzw. 285
StGB. Auch die Mitwirkung an der Verletzung des § 1 Abs. 1 des
Sportwettengesetzes NRW, der die Veranstaltung von Sportwetten von einer
Erlaubnis abhängig macht, welche die Geschäftspartner der Klägerin nicht besitzen
und nach dieser Vorschrift auch nicht erhalten können, rechtfertigt die
Verbotsverfügung nicht.

24

Die Kammer geht zwar in Übereinstimmung mit der überwiegenden
obergerichtlichen Rechtsprechung davon aus, dass Sportwetten in der Form der
Oddset-Wetten Glücksspiele im Sinne des § 284 Abs. 1 StGB sind. Diese
Glücksspiele werden im Sinne des § 284 Abs. 1 StGB im vorliegenden Fall (auch) in
Nordrhein-Westfalen veranstaltet, indem hier durch einen Vermittler, die Klägerin, die
Möglichkeit eröffnet wird, Angebote zum Abschluss von Wettverträgen abzugeben
(vgl. § 9 StGB). Die Klägerin stellt auch im Sinne der genannten Strafvorschrift
Einrichtungen zur öffentlichen Veranstaltung eines Glückspiels ohne die (von der
genannten Strafvorschrift vorausgesetzte, nach nationalem Recht wirksame)
behördliche Erlaubnis bereit.

25

Vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, aaO; OVG
NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -, Neue Zeitschrift für
Verwaltungsrecht 2006, 1078, und vom 8. November 2004 - 4 B
1270/04 - m. w. N.

26

Ihre Gewerbeausübung ist ohne die nachstehend angesprochenen
Auswirkungen der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 43 und 49
des EG-Ver-trages (EG) jedenfalls als Beihilfe zur Verwirklichung des
Straftatbestandes des § 284 Abs. 1 StGB zu beurteilen.

27

Die auf § 284 Abs. 1 StGB in Verbindung mit § 1 Abs. 1 des
Sportwettengesetzes NRW in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung beruhende
Strafbarkeit des Veranstaltens von Sportwetten durch einen Gewerbetreibenden, der
für diese Tätigkeit eine Erlaubnis eines anderen Mitgliedstaates der Europäischen
Union (EU) erhalten hat, und der damit einhergehende Ausschluss dieser
Gewerbetreibenden vom Sportwettenmarkt in Nordrhein-Westfalen sind jedoch mit
der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 43 und 49 EG nicht
vereinbar. Dies führt wegen des Anwendungsvorranges des europäischen
Gemeinschaftsrechts zur Unanwendbarkeit der vorgenannten, mit ihm unvereinbaren
nationalen Rechtsnormen. Damit entfällt auch die Grundlage dafür, die
Vermittlungstätigkeit der Klägerin zu unterbinden.

28

Nationale Regelungen, die strafbewehrte Verbote des Sammelns, der Annahme
und der Übertragung von Sportwetten enthalten, stellen Beschränkungen der
Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs nach den Art. 43 und
49 EG dar, wenn der betreffende Mitgliedstaat (wie hier außerhalb des staatlichen
Monopols, welches durch den im Folgenden genannten Lotteriestaatsvertrag und die
Zustimmungsgesetze der Länder sowie durch die weiteren entsprechenden
Landesgesetzes begründet ist) keine Genehmigungen erteilt. Diese Beschränkungen
müssen - in ihren konkreten Anwendungsmodalitäten - aus zwingenden Gründen des
Allgemeininteresses gerechtfertigt sein. Sie müssen geeignet sein, die
Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten, und sie dürfen nicht
über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Zieles erforderlich ist. Auf jeden
Fall müssen sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden. Zu den
zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die Beschränkungen der
Spieltätigkeiten rechtfertigen können, gehört u.a. die Vermeidung von Anreizen zu
überhöhten Ausgaben für das Spielen. Unverhältnismäßig können strafrechtliche
Sanktionen für das Durchführen von Wetten mit Veranstaltern in einem anderen
Mitgliedstaat der EU vor allem dann sein, wenn zur Teilnahme an Wetten ermutigt
wird, sofern sie von staatlich zugelassenen nationalen Einrichtungen organisiert
werden.

29

Vgl. Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 6. November 2003
- Rs C-243/01 - (Gambelli), Slg. 2003, S. I-13031, Rn. 48 f, 59 f, 65, 72,
75.

30

Diese Anforderungen erfüllt das Sportwettengesetz NRW in seiner
gegenwärtigen Ausgestaltung nicht. Zu dieser Beurteilung gelangt das Gericht unter
Würdigung der Einschätzungen, die das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) bei der
Prüfung vorgenommen hat, ob die dem Sportwettengesetz NRW entsprechenden
bayerischen Vorschriften, die der Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von
Sportwetten an einen nichtstaatlichen Bewerber entgegenstehen, mit dessen durch
Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) geschützter Berufsfreiheit vereinbar sind.

31

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Neue
Juristische Wochenschrift (NJW) 2006, 1261 = GewArch 2006, 199.

32

Danach liegen dem staatlichen Wettmonopol in Bayern legitime
Gemeinwohlziele, u.a. die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, zugrunde. Der
Gesetzgeber hat grundsätzlich auch davon ausgehen dürfen, dass die gesetzliche
Errichtung des fraglichen Monopols ein geeignetes und erforderliches Mittel ist, um
die Suchtgefahren zu bekämpfen. In seiner gesetzlichen und tatsächlichen
Ausgestaltung im Zeitpunkt der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts stellt
das in Bayern errichtete staatliche Wettmonopol auch unter Berücksichtigung des
von sämtlichen Ländern ratifizierten Lotteriestaatsvertrages jedoch einen
unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit dar. Denn es ist in einer Weise
ausgestaltet, die eine effektive Suchtbekämpfung nicht sicherstellt. Diese
Unverhältnismäßigkeit erfasst auch den Ausschluss der Vermittlung nichtstaatlicher
Wetten.

33

Vgl. BVerfG, aaO, Rn. 118, 119, 143.

34

Diese Wertungen sind auch für die Beantwortung der Frage maßgeblich, ob die
tatsächliche und rechtliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in
Deutschland den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts entspricht. Denn die vom
Europäischen Gerichtshof in seiner vorgenannten Entscheidung insoweit formulierten
Anforderungen entsprechen denen des Grundgesetzes.

35

Vgl. BVerfG, aaO, Rn. 144.

36

Die vom Bundesverfassungsgericht vorgenommene Anwendung dieser
Grundsätze auf die Rechtslage in Bayern ist auf den Rechtszustand in Nordrhein-
Westfalen zu übertragen.

37

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. August 2006 - 1 BvR 2677/04 -,
Rn. 16.

38

Die Rechtslage in diesen beiden Bundesländern weist in dem hier erheblichen
Zusammenhang keine wesentlichen Unterschiede auf. In beiden Ländern gibt es ein
staatliches Monopol für die Veranstaltung von Sportwetten, und zwar in Bayern
zugunsten der Staatlichen Lotterieverwaltung bzw. einer juristischen Person des
Privatrechts, deren alleiniger Gesellschafter der Freistaat Bayern ist (Art. 2 Abs. 4
und 5 des Staatslotteriegesetzes), und in Nordrhein-Westfalen zugunsten einer
juristischen Person des öffentlichen Rechts oder juristischen Personen des privaten
Rechts, deren Anteile überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts
gehören (§ 1 Abs. 1 des Sportwettengesetzes NRW). Die ergänzenden Regelungen
des im Jahre 2004 in Kraft getretenen Lotteriestaatsvertrages (vgl. das
Zustimmungsgesetz vom 22. Juni 2004, GV NRW S. 315, SGV.NRW 7126) gelten
ohnehin bundesweit einheitlich.

39

Danach verstößt das nordrhein-westfälische Sportwettenmonopol zugunsten
staatlicher (öffentlich-rechtlicher) bzw. von ihnen beherrschter Veranstalter in seiner
gegenwärtigen Ausgestaltung gegen Art. 43 und 49 EG. Dieser Verstoß erfasst auch
das Verbot entsprechender Vermittlungstätigkeiten, wie sie die Klägerin vornimmt.

40

Zwar dürfte sich die tatsächliche Ausgestaltung des Wettmonopols inzwischen
geändert haben.

41

Vgl. hierzu im Einzelnen OVG NRW, Beschluss vom 31. Oktober 2006
- 4 B 1774/06 -.

42

Die rechtliche Ausgestaltung dieses Monopols, die nach der genannten
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ebenfalls mit Art. 12 Abs. 1 GG (und
damit wegen der inhaltlichen Parallelität der rechtlichen Vorgaben auch mit Art. 43,
49 EG) unvereinbar ist, ist dem höherrangigen Recht bislang jedoch nicht angepasst
worden.

43

Dieser Verstoß gegen das europäische Gemeinschaftsrecht ist nicht während
einer bis zum Ende des Jahres 2007 dauernden Übergangszeit, in der
Beschränkungen der Veranstaltung von Sportwetten in Einklang mit dem
höherrangigen Recht neu zu regeln sind, unbeachtlich. Etwas Anderes ergibt sich
insbesondere nicht aus der vorbezeichneten Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Dieses Urteil bezieht sich nämlich
nicht auf die Frage, ob Beschränkungen des Veranstaltens und des Vermittelns von
Sportwetten mit dem europäischen Gemeinschaftsrecht, hier: mit Art. 43 und 49 EG,
vereinbar sind. Es bestimmt, soweit in diesem Zusammenhang von Interesse,
vielmehr lediglich, dass das bayerische Staatslotteriegesetz trotz der Unvereinbarkeit
mit Art. 12 Abs. 1 GG nach Maßgabe der Gründe jener Entscheidung zunächst
weiter angewandt werden darf. Dies entspricht der Rechtsprechung des
Bundesverfassungsgerichts für die Fälle, in denen eine gesetzliche Regelung mit
dem nationalen Verfassungsrecht (dem Grundgesetz) nicht in Einklang steht, in
denen der Gesetzgeber aber mehrere Möglichkeiten hat, diesen Verfassungsverstoß
zu beseitigen. Rechtliche Konsequenzen, die aus einer Verletzung des europäischen
Gemeinschaftsrechts herrühren, hat das Bundesverfassungsgericht hingegen nicht
geregelt.

44

Vgl. BVerfG, Urteil vom 28. März 2006 - 1 BvR 1054/01 -, Rn. 77 und
146 - 160.

45

Dem Recht der Europäischen Gemeinschaften und der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs sind Übergangsfristen, während derer nationales Recht
trotz seiner Unvereinbarkeit mit dem EG-Vertrag weiter anwendbar ist, fremd. Diese
Vertragsbestimmungen und die anderen unmittelbar geltenden Rechtsakte der
Gemeinschaftsorgane haben vielmehr Vorrang vor dem internen Recht der
Mitgliedstaaten. Dieses Recht ist, soweit es dem EG-Recht widerspricht, nach
ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, im Übrigen auch nach
der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, unangewendet zu
lassen.

46

Vgl. EuGH, Urteile vom 15. Juli 1964 - Rechtssache 6-64 - (Costa/
E.N.E.L.), Slg. 1964, S. 1253 (1269), vom 9. März 1978 - Rs 106-77
(Simmenthal), Slg. 1978, 629, Leitsatz 3, und vom 22. Juni 1989 - Rs
103-88 - (Costanzo), Slg. 1989, 1839 (Rn. 28 - 33); BVerfG, Beschluss
vom 8. April 1987 - 2 BvR 687/85 -, Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 75, 223 (244).

47

Der Verstoß der nationalen Rechtsnormen, deren Durchsetzung die
angefochtene Ordnungsverfügung dient, gegen das Gemeinschaftsrecht wird nicht
durch die
„Übergangsrechtslage" behoben, die das Bundesverfassungsgericht mit seinem
genannten Urteil vom 28. März 2006 geschaffen hat.

48

So aber Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom
28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -, GewArch 2006, 418 (419); anderer
Ansicht (wie hier) offenbar OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 -
4 B 961/06, aaO, vom 9. Oktober 2006 - 4 B 898/06 - und vom 31.
Oktober 2006 - 4 B 1774/06 -.

49

Mit dieser Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht die Folgen
begrenzt, die sich aus der Verletzung des nationalen Verfassungsrechts ergeben.
Die insoweit aufgestellten Anforderungen - Beachtung lediglich eines Mindestmaßes
an Konsistenz zwischen dem zulässigen Zweck der einschränkenden Regelung (hier
vor allem: Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht) und ihrer tatsächlichen Anwendung
(hier: beim Schutz des staatlichen Wettmonopols) während einer vom (nationalen)
Verfassungsgericht bestimmten Frist für die Anpassung des einfachgesetzlichen
nationalen Rechts an die höherrangige Norm - sind jedoch gemeinschaftsrechtlich
nicht als Kriterien einer rechtmäßigen Einschränkung der im EG-Vertrag
gewährleisteten Grundfreiheiten anerkannt.

50

Eine Ausnahme vom Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechtes lässt sich
in dem hier zu beurteilenden Fall auch nicht aus Art. 231 Abs. 2 EG ableiten. Nach
dieser Vorschrift kann der Europäische Gerichtshof, sofern er eine (EG-)Verordnung
für nichtig erklärt hat, diejenigen ihrer Wirkungen bezeichnen, die als fortgeltend zu
betrachten sind. Diese Vorschrift ermöglicht es lediglich, durch eine entsprechende
Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes die Folgen zu begrenzen, die sich
aus der Unvereinbarkeit von Rechtsakten der Europäischen Gemeinschaft mit
höherrangigem Gemeinschaftsrecht ergeben.

51

Vgl.	Cremer in Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 2. Auflage 2002,
Art. 231 Randnummern 3 bis 6 in Verbindung mit Art. 234, Rn. 36
ff.

52

Tatbestand und Rechtsfolgen dieser Vorschrift passen jedoch nicht auf die
vorliegen-de Fallgestaltung, in der ein nationales Verfassungsgericht die
eingeschränkte Fortgeltung nationalen Rechts trotz Verstoßes gegen das nationale
Verfassungsrecht ermöglicht hat.

53

Soweit die Einräumung von Übergangsfristen für die Angleichung von
Rechtsakten an vorrangiges Gemeinschaftsrecht auf die Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofes vom 30. Mai 2006 gestützt wird, die sich mit
Rechtsakten der europäischen Gemeinschaft im Zusammenhang mit dem
Abkommen zwischen ihr und den Vereinigten Staaten von Amerika über die
Verarbeitung und Übermittlung von Fluggastdaten bezieht,

54

vgl.	EuGH, Urteil vom 30. Mai 2006 - C-317, 318/04 -, NJW 2006,
2029,

55

ist darüber hinaus darauf hinzuweisen, dass die jener Entscheidung zugrunde
liegende Sach- und Rechtslage weitere erhebliche Unterschiede gegenüber dem
vorliegenden Fall aufweist; die in jenem Verfahren betroffenen Rechtsakte dienten
der Abwehr schwerster Straftaten (Bekämpfung des Terrorismus), außerdem ist
Vertragspartner des fraglichen Abkommens eine Stelle außerhalb der Europäischen
Gemeinschaft.

56

Soweit das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Fällen
der vorliegenden Art wegen einer sonst entstehenden „inakzeptablen Gesetzeslücke"
den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts ausschließen will, vermag sich
die Kammer dem nicht anzuschließen.

57

Vgl.	OVG NRW, Beschlüsse vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -, aaO,
vom 9. Oktober 2006 - 4 B 898/06 -, und vom 31. Oktober 2006 - 4 B
1774/06 -; im Ergebnis wie hier Verwaltungsgericht (VG) Köln, Urteil
vom 6. Juli 2006 - 1 K 3679/05 - und VG Minden, Beschluss vom 31.
Juli 2006 - 3 L 402/06 -.

58

Dabei kann offen bleiben, ob dieser Auffassung in Ausnahmefällen zur Abwehr
schwerwiegender Gefahren oder Störungen der öffentlichen Sicherheit im Grundsatz
zu folgen ist. Jedenfalls sind die „hohen Anforderungen", die nach dieser
Rechtsprechung an die zeitlich begrenzte Durchbrechung des
Anwendungsvorranges zu stellen sind, nach Auffassung der Kammer nicht
erfüllt.

59

Das Oberverwaltungsgericht nimmt diese Voraussetzungen an, wenn aus der
Nichtanwendung des nationalen Rechts absehbar eine Gefährdung wichtiger
Allgemeininteressen (hier: Eindämmung der Spielsucht, Gewährleistung des
hinreichenden Verbraucherschutzes im Glücksspielbereich und präventive
Bekämpfung der dort drohenden Begleit- und Folgekriminalität) resultiert, diese
Gefährdung ersichtlich schwerer wiegt als die Beeinträchtigung der durch die jeweils
verletzte europarechtliche Vorschrift geschützten Rechtsgüter, und schließlich die
Gefährdung der wichtigen Rechtsgüter nicht anders abgewendet werden kann als
durch eine zeitlich begrenzte weitere Anwendung der nationalen Rechtsvorschriften.
Die genannten wichtigen Allgemeininteressen sind aber derzeit auch bei einer
zeitlich begrenzten Nichtanwendung des nordrhein-westfälischen Sportwettenrechts
bereits nicht, wie erforderlich, konkret gefährdet. Dem Verbraucherschutz und der
Bekämpfung von Begleit- und Folgekriminalität wird bereits jetzt Rechnung getragen.
Denn die lizenzierten Wettanbieter unterliegen in den konzessionierenden EU-
Mitgliedstaaten bereits einer behördlichen Kontrolle nach den (dortigen) gesetzlichen
Vorgaben. Anhaltspunkte dafür, dass diese Kontrolle wirkungslos ist, bestehen nach
den bisherigen Erfahrungen nicht. Es liegen der Kammer keine hinreichenden
Anhaltspunkte dafür vor, dass in anderen EU-Mitgliedstaaten lizenzierte Wettanbieter
bedeutsame Handlungen gegen den Verbraucherschutz begangen hätten oder durch
Begleit- oder Folgekriminalität generell mehr als das staatliche Wettmonopol belastet
sind. Hinsichtlich der Bemühungen um die Eindämmung der Spielsucht, die sich
bislang sowohl seitens der staatlichen wie der privaten Anbieter im Wesentlichen in
zum Teil gleichlautenden Warnhinweisen erschöpfen, sind gewichtige Unterschiede
im Handeln der öffentlichen und privaten Sportwettenanbieter derzeit nicht zu
erkennen. Das Handeln der privaten Anbieter ist daher gegenwärtig im Grundsatz
nicht als gefährlicher als dasjenige des staatlichen Wettmonopols einzustufen.

60

Eine „inakzeptable Gesetzeslücke" in dem oben beschriebenen Sinn sieht das
Gericht auch mit Blick auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das
Land Nordrhein-Westfalen in dem genannten Beschluss vom 31. Oktober 2006 nicht
als gegeben an. Die darin festgehaltenen Erkenntnisse belegen und bestätigen zwar,
dass mit der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten Gefahren verbunden
sind, die gesetzliche Einschränkungen bis hin zu einem (den Anforderungen des
Europäischen Gerichtshofes und des Bundesverfassungsgerichts entsprechenden)
staatlichen Monopol rechtfertigen können. Das Gericht vermag jedoch nach wie vor
nicht zu erkennen, dass diese Gefahren nach Umfang und Intensität abstrakt-gene-
rell so groß sind, dass sie ein im Gemeinschaftsrecht grundsätzlich nicht
vorgesehenes befristetes Absehen vom Anwendungsvorrang des EG-Rechts, hier:
der Grundfreiheiten des EG-Vertrages, rechtfertigen. Dabei ist auch zu
berücksichtigen, dass die untersagte Tätigkeit in verschiedenen anderen
Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft nach Maßgabe des jeweiligen
nationalen Rechts (Verbot mit Erlaubnisvorbehalt auch für private Wettunternehmen)
seit vielen Jahren zulässig ist. Dem Gericht liegen nach wie vor keine Hinweise dafür
vor, dass es dort in diesem Zusammenhang zu unerträglichen, auch vorübergehend
nicht hinzunehmenden Gefahren bzw. Störungen der öffentlichen Sicherheit
gekommen wäre. Dies war auch in Nordrhein-Westfalen bislang nicht der Fall. Sofern
im Einzelfall ein ordnungsbehördliches Einschreiten notwendig werden sollte, etwa
um Straftaten oder schwerwiegende Gesundheitsgefahren für einzelne Personen zu
verhindern, ist dies aufgrund der ordnungsbehördlichen Generalklausel möglich. Im
vorliegenden Fall liegen hierfür konkrete Anhaltspunkte jedoch nicht vor.

61

Es kann somit offen bleiben, ob - was indes fraglich ist - auch eine konkrete
Gefährdung wichtiger Allgemeingüter nicht anders als durch eine zeitlich begrenzte
Anwendung des gemeinschaftsrechtswidrigen Sportwettengesetzes NRW
abgewendet werden könnte.

62

Vor diesem rechtlichen und tatsächlichen Hintergrund hält es das Gericht nicht
für geboten, das Verfahren auszusetzen, um vorab eine Entscheidung des
Europäischen Gerichtshofes zur Auslegung gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen
herbeizuführen.

63

Soweit das streitige Verbot auch die Vermittlung von Wetten an die Firma E.
erfasst, ist es ebenfalls rechtswidrig. Zwar mag - unabhängig davon, ob die Klägerin
über ihre Betriebsstätte in Q. tatsächlich Wetten auch an diese Firma
vermittelt hat - ein Anlass bestanden haben, vorbeugend diese Art der Vermittlung
über das Geschäftslokal in Q. zu verbieten, weil es konkrete Anhaltspunkte
dafür gab, dass entsprechende Aktivitäten zumindest beabsichtigt waren; die
Klägerin ist dem Vorbringen des Beklagten nicht entgegengetreten, seinen
Mitarbeitern seien bei einer Kontrolle der Betriebsstätte im Oktober 2003 auch
Unterlagen der Firma E. ausgehändigt worden. Gegen die Rechtmäßigkeit einer
Betriebsschließungsanordnung, die sich auf das Verbot der Wettvermittlung an
Veranstalter beschränkt, welche eine gewerberechtliche Erlaubnis eines
Hoheitsträgers der früheren DDR besitzen, bestehen keine durchgreifenden
Bedenken.

64

Vgl.	BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, aaO (415).

65

Dies gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (aaO) auch
für die Zeit vor der Bekanntgabe des vorgenannten Urteils des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006. Auf Art. 43 und 49 EG kann sich ein
solcher Wettveranstalter (und damit auch die Klägerin, soweit sie an ihn vermittelt)
nicht mit Erfolg berufen. In dem angesprochenen Umfang ist die
Betriebsschließungsanordnung aber jedenfalls ermessensfehlerhaft, weil sie sich
nicht in mehrere sachlich eigenständige Regelungen aufspalten lässt. Dies
widerspräche dem in der Begründung der Verfügung zum Ausdruck gekommenen
Willen des Beklagten. Er hat Erwägungen über eine Teilung der streitigen Regelung
in das Verbot einer Vermittlung an Veranstalter mit einer so genannten EG-Lizenz
und an solche, die über eine gewerberechtliche Erlaubnis der früheren DDR
verfügen, nicht angestellt. Auch in der heutigen mündlichen Verhandlung ist er nicht
bereit gewesen, entsprechende Erklärungen abzuge-ben. Nach wie vor sieht er in
der streitigen Regelung, wie auch in der Begründung der Ordnungsverfügung
deutlich wird, eine einheitliche Anordnung, den Betrieb in Q. insgesamt zu
schließen. Diese Regelung ist nach den obigen Ausführungen jedoch
rechtswidrig.

66

Die auch im Widerspruchsbescheid vom 20. Juli 2004 nicht geänderte
Fristbestimmung für die Schließungsanordnung ist ferner deshalb rechtswidrig, weil
die Klägerin dem Verlangen des Beklagten wegen der aufschiebenden Wirkung ihres
Widerspruches bis zum Fristablauf nicht nachzukommen brauchte.

67

Nach alledem kann offen bleiben, ob die streitige Regelung auch deshalb
rechtswidrig ist, weil bei Erlass des Widerspruchsbescheides, im Juli 2004, die
Maßnahmen noch nicht in Angriff genommen waren, von denen nach der aktuellen
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die einstweilige Fortgeltung des
staatlichen Sportwettenmonopols - bezogen auf die Verletzung des nationalen
Verfassungsrechts - und nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichtes für das
Land Nordrhein-Westfalen auch seine zeitlich befristete Vereinbarkeit mit dem
europäischen Gemeinschaftsrecht abhängen. Insoweit käme es darauf an, ob für die
gerichtliche Beurteilung die Sach- und Rechtslage bei Erlass des
Widerspruchsbescheides oder im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich
ist, bei der diese Vorgaben an das tatsächliche Verhalten der Betreiber des
staatlichen Sportwettenmonopols wohl im Wesentlichen erfüllt sind. Auch im
erstgenannten Fall sind die angesprochenen zusätzlichen rechtlichen Bedenken
allerdings nicht berechtigt, falls die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes, die
Vermittlung von Wetten an Inhaber so genannter DDR-Erlaubnisse habe auch schon
vor der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 verboten
werden dürfen, auf die Frage der Vereinbarkeit eines solchen Verbotes mit dem
europäischen Gemeinschaftsrecht übertragen wird. Soweit die angefochtene
Regelung auf das landesrechtliche Ordnungsrecht zu stützen ist, dürfte der Zeitpunkt
der letzten Verwaltungsentscheidung maßgeblich sein,

68

vgl.	dazu etwa BVerwG, Urteil vom 21. Juni 2006 - 6 C 19.06 -, aaO
(414),

69

während im Hinblick auf § 15 Abs. 2 GewO, der einen so genannten
Dauerverwaltungsakt ermöglicht, der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung
entscheidend ist.

70

Vgl.	BVerwG, Urteile vom 2. Februar 1982 - 1 C 20.78 -, GewArch
1982, 200 (201) und vom 14. Dezember 1982 - 1 C 71.79 -, GewArch
1983, 135 (136); Marcks in Landmann/Rohmer, aaO, § 15 GewO Rn.
17 mit weiteren Nachweisen.

71

Die Beantwortung der hiermit zusammenhängenden Fragen ist nach der hier
vertretenen Auffassung jedoch entbehrlich.

72

Die Aufforderung, den Geschäftsbetrieb bis zum 1. Juli 2004 gemäß § 14 Abs. 1
Nr. 3 GewO abzumelden, ist ebenfalls rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren
Rechten. Diese Regelung kann keinen Bestand haben, weil die Klägerin die
Anordnung, ihren Gewerbebetrieb in Q. zu schließen, nicht zu beachten
braucht.

73

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO und der Ausspruch über
die Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO in Verbindung mit § 173 VwGO und
dem entsprechend anzuwendenden § 709 der Zivilprozessordnung.

74

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1 VwGO in Verbindung mit
§ 124 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 4 VwGO.

75