Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-11-28, Aktenzeichen 2 K 2695/01
ECLI:DE:VGMI:2002:1128.2K2695.01.00

Tenor

Die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 13. November 2000 und der
Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Detmold vom 11. Oktober 2001 werden
aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens. Die Hinzuziehung eines
Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Beklagte kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, falls nicht die Klägerin zuvor Sicherheit
in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt in C. seit 1993 eine Pelztierzucht, für die der Beklagte am 23.
März 1999 eine Baugenehmigung erteilte. In deren Nebenbestimmung Ni 7 stellte der
Beklagte tierschutzrechtliche Anforderungen an das Vorhaben, so etwa zur Raumtemperatur,
Kotentfernung, Belüftung, Beseitigung der Tierkörper, zum Veterinärraum und einer
Meldeanlage. Mit Schreiben vom 8. Juli 1999 forderte der Beklagte die Klägerin auf, einen
Antrag auf Erlaubnis dieser Nerzhaltung zu stellen. Zur Begründung wurde ausgeführt, dass
mit der Neufassung des Tierschutzgesetzes vom 29. Mai 1998 der Erlaubnisvorbehalt im
Zusammenhang mit der Zucht und Haltung von Tieren erweitert worden sei. Danach bedürfe
die gewerbsmäßige Zucht und Haltung von Wirbeltieren außer landwirtschaftlichen
Nutztieren gemäß § 11 Abs. 1 Nr. 3 a Tierschutzgesetz einer Erlaubnis. Bei den Nerzen
handele es sich nicht um landwirtschaftliche Nutztiere, was aus einem Entwurf der
Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Durchführung des Tierschutzgesetzes (AVV) folge/.
Nach 12.2/.1.5/.1 AVV seien landwirtschaftliche Nutztiere Wiederkäuer, Schweine,
Kaninchen und Geflügel, soweit sie domestiziert sind und zur Gewinnung tierischer Produkte
gezüchtet oder gehalten werden, domestizierte Einhufer sowie zur Schlachtung oder zum
Besatz bestimmte Fische. Diese Regelung sei abschließend und erfasse keine Nerze.

3

Unter dem 25. Oktober 1999 wandte sich die Klägerin gegen diese Aufforderung und
führte zur Begründung aus: Nerze seien sehr wohl landwirtschaftliche Nutztiere, was aus Art.
2 Nr. 1 der EG-Richtlinie 98/58/EG hervorgehe. Danach sei ein Tier, d.h. ein
landwirtschaftliches Nutztier im Sinne der Richtlinie " jedes Tier, das zur Erzeugung von
Häuten und Fellen oder zu anderen landwirtschaftlichen Zwecken gezüchtet oder gehalten
wird". Damit stehe fest, dass der europäische Gesetzgeber die Pelztierhaltung als
landwirtschaftlichen Produktionszweig anerkannt habe. Dementsprechend sei auch
beabsichtigt, auf der Grundlage von Empfehlungen des Europarates vom 24. April 1998 eine
Richtlinie für die Pelztierhaltung zu erlassen. Die europarechtlich geprägte Definition sei
vorrangig. Ferner gehe aus dem Gesetz zu dem europäischen Übereinkommen vom 10. März
1976 zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen vom 25. Januar 1978
ebenfalls hervor, dass in Farmen gehaltene Pelztiere landwirtschaftlichen Zwecken dienten.
Dem hielt der Beklagte unter dem 9. Juni 2000 entgegen, dass die inzwischen in Kraft
getretene AVV mit europäischem Recht vereinbar sei, weil dieses dem nationalen
Gesetzgeber Raum für strengere Regelungen lasse. Folglich könne aus den vom Kläger
zitierten Begriffsbestimmungen nicht zwingend abgeleitet werden, dass Pelztiere auch
landwirtschaftliche Nutztiere im Sinne des nationalen Tierschutzrechts sein müssten. Dies sei
etwa bezüglich Straußenvögel als einer ebenfalls landwirtschaftlich genutzten Tierart von der
Rechtsprechung bestätigt worden. Die Klägerin müsse daher mit einer Untersagung der
erlaubnispflichtigen Tierhaltung rechnen. Demgegenüber erwiderten die
Prozessbevollmächtigten der Klägerin, dass gemäß § 11 Abs. 1 Ziffer 3, Abs. 3
Tierschutzgesetz eine Erlaubnis ohnehin nur für zukünftige Vorhaben verlangt werden könne,
nicht aber für die seit langem betriebene Pelztierfarm. Außerdem folge aus den bereits
benannten europäischen Vorgaben eindeutig, dass es sich um eine landwirtschaftliche
Tierhaltung handele; so heiße es z.B. in Art. 6 der Empfehlung des ständigen Ausschusses des
Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen
Tierhaltungen:"Pelztiere, die zu landwirtschaftlichen Zwecken gehalten werden, dürfen nicht
für andere Zwecke verwendet werden." Da es sich hier um Legaldefinitionen handele, seien
die Mitgliedsstaaten daran gebunden. Außerdem sei eine Umsetzung der Richtlinie Sache des
Gesetzgebers, nicht aber Aufgabe der Verwaltung. Die AVV verstoße insoweit gegen
höherrangiges Recht.

4

Mit Ordnungsverfügung vom 13. November 2000 untersagte der Beklagte der Klägerin
schließlich das Züchten und Halten von Nerzen auf dem C. Betriebsgelände, da die
erforderliche Erlaubnis fehle. Ein Sonderfall liege nicht vor.

5

Am 5. Dezember 2000 legte die Klägerin Widerspruch ein und führte ergänzend aus, dass
die am 23. Februar 1999 erteilte Baugenehmigung auch die tierschutzrechtliche Genehmigung
umfasse. Als Altbetrieb unterliege sein Unternehmen ohnehin nicht der Genehmigungspflicht;
eine Übergangsvorschrift sei für das gewerbsmäßige Züchten und Halten nicht erforderlich
gewesen, weil zur Vermeidung etwaiger Entschädigungsansprüche davon ausgegangen
worden sei, dass Erlaubnisfreiheit bestehe. Schließlich folge auch aus dem Entwurf der
Nutztierhaltungsverordnung vom 15. November 2000, dass Nerze unzweifelhaft
landwirtschaftliche Nutztiere seien.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 11. Oktober 2001 wies die Bezirksregierung E. den
Widerspruch mit der Begründung zurück, dass gemäß der die deutschen Tierschutzbehörden
bindenden AVV Pelztiere keine landwirtschaftlichen Nutztiere seien. Der Leitgedanke dieser
Bestimmung sei dem Entwurf der Tierschutz-Nutztierverordnung entnommen worden. Aus
den Begriffsbestimmungen europäischer Normen folge nichts Gegenteiliges. Die
Ordnungsverfügung sei auch ermessensfehlerfrei ergangen, weil die Soll-Bestimmung ohne
Vorliegen besonderer Umstände zum Einschreiten verpflichte.

7

Am 30. Oktober 2001 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie
ergänzend vor: Das Verbot sei schon deshalb rechtswidrig, weil in der Baugenehmigung
spezielle tierschutzrechtliche Auflagen erteilt worden seien, an welche sie, die Klägerin, sich
halte. Die Verwaltungsvorschrift verstoße gegen die EG-Richtlinie des Rates, die
Empfehlungen des ständigen Ausschusses und gegen das Transformationsgesetz zur
Umsetzung der Empfehlungen in deutsches Recht. Im Übrigen folge aus dem Wortlaut in § 11
Abs. 1 und 3 Tierschutzgesetz mit dem Begriff "will", dass nur neue Vorhaben betroffen sein
sollen.

8

Die Klägerin beantragt,

9

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 13. November 2000 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung E. vom 11.
Oktober 2001 aufzuheben.

10

Der Beklagte beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Ergänzend trägt er vor, dass sich die Klägerin nicht mit Erfolg auf die Baugenehmigung
berufen könne, weil zu diesem Zeitpunkt noch keine gesonderte tierschutzrechtliche
Genehmigung erforderlich gewesen sei. Seinerzeit sei die Auslegung des Begriffs
"landwirtschaftliche Nutztiere" nämlich strittig gewesen. Nach der Richtlinie 98/58/EG hätten
in Farmen gehaltene Pelztiere als Nutztiere gegolten. Infolge u.a. eines Erlassentwurfs des
Ministeriums für Umwelt und Naturschutz, Landwirtschaft und Verbraucherschutz NRW vom
26. März 1999 sei man zu einer anderen Auslegung gelangt, die nunmehr auf Grund der AVV
für die Behörden verbindlich sei. Das jetzt geltende Erlaubniserfordernis belaste bereits
bestehende Betriebe nicht übermäßig.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt des
beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten, des Widerspruchsvorgangs und der
Gerichtsakte 9 L 939/00 (9 L 447/99) Bezug genommen.

14

Entscheidungsgründe:

15

Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet.

16

Die angefochtene Verfügung des Beklagten in Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung E. ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten
(vgl. § 113 Abs. 1 VwGO).

17

Die Untersagungsverfügung ist rechtswidrig, weil das gewerbsmäßige Züchten und
Halten von Nerzen zum Zweck der Pelzgewinnung nicht erlaubnispflichtig gemäß § 11 Abs. 1
Nr. 3 a) Tierschutzgesetz ist. Es handelt sich nämlich bei den Nerzen um landwirtschaftliche
Nutztiere im Sinne dieser Vorschrift, für deren Züchtung und Haltung keine
tierschutzrechtliche Erlaubnis erforderlich ist. Die Erfassung von Nerzen durch den Begriff
"landwirtschaftliche Nutztiere" ergibt sich eindeutig aus Interpretation der o. a. Vorschrift
anhand der Entstehungsgeschichte des Tierschutzgesetzes, seinem Sinn und Zweck und
systematischer Erwägungen.

18

Hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals "Nutztier" dürfte unstreitig sein, dass es sich bei
den hier interessierenden in Farmen gehaltenen Nerzen (Minks) wegen der seit Jahrzehnten
erfolgen Domestikation und Züchtung nicht (mehr) um wild lebende Tiere, sondern um
"Nutztiere" handelt.

19

Vgl. insoweit § 2 Nr. 1 der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom
25. Oktober 2001; Informationen des Bundesministeriums für
Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft Nr. 19 vom 10. Mai 2002;
zur Annahme eines wenn auch "geringeren" Grades der Domestikation:
Bundesratsentschließung vom 9. November 2001 - BR-Drucksache 766/01-
.

20

Hinsichtlich des zwischen den Beteiligten streitigen Bedeutungsgehalts des Merkmals
"landwirtschaftlich" ist eine Auslegung schon allein anhand der Wortbedeutung nicht
eindeutig. Der allgemeine Sprachgebrauch ist vielmehr offen für verschiedene
Interpretationen. Danach ist Landwirtschaft die Urproduktion pflanzlicher und tierischer
Produkte mittels Ackerbau und Viehzucht. Daran gemessen scheiden Pelztiere jedenfalls nicht
von vornherein aus, da Felle bzw. Pelze seit jeher als tierische Produkte gewonnen werden. Es
ist auch nicht ersichtlich, dass "Viehzucht" ausschließlich die traditionell im hiesigen
Kulturraum gehaltenen Tiere wie z.B. Schweine oder Kühe umfasst.

21

Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25. März 1988 - 5 S 2611/87 -,
RdL 1988, 180; Söfker in: Ernst-Zinkahn-Bielenberg; Kommentar zum
BauGB, April 2000, § 35 Rdnr. 24.

22

Soweit der Begriff in der Rechtssprache vom Bundesgesetzgeber benutzt wird, lässt sich
kein für alle Regelungsbereiche identischer und damit allgemein verbindlicher
Bedeutungsinhalt feststellen. So zielt etwa das Bauplanungsrecht mit seiner Legaldefinition
des Begriffs "Landwirtschaft" in § 201 BauGB maßgeblich auf die unmittelbare Nutzung des
Bodenertrags. Aus diesem Grund ist jegliche Intensiv- oder Massentierhaltung ohne
überwiegenden Futterertrag aus dem Grundstück unabhängig von der Tierart keine
Landwirtschaft im Sinne des Bauplanungsrechts. Das Tierschutzrecht geht demgegenüber von
einem anderen Landwirtschaftsbegriff aus. Gerade das Bedürfnis nach umfassender
tierschutzrechtlicher Normierung der modernen Intensiv- und Massentierhaltung führte
ausweislich der Entstehungsgeschichte des Tierschutzgesetzes im Zusammenspiel mit der
europäischen Rechtsentwicklung zu einer Erfassung aller auf diese Weise gehaltenen
Nutztiere. Schon bei der grundlegenden Novellierung des Tierschutzrechts 1971 ging der
Gesetzgeber nämlich davon aus, dass die Problematik der Mechanisierung und
Rationalisierung durch Intensivtierhaltung mit Tausenden von Nutztieren in neuzeitlichen
Haltungssystemen dringend regelungsbedürftig sei.

23

Vgl. Eberle, Das neue Tierschutzgesetz, NJW 1973, 1405 f.

24

Dabei wollte man die Massentierhaltung aus ökonomischen Gründen zwar beibehalten,
aber bis zum Wirksamwerden angestrebter supranationaler Regelungen auf europäischer
Ebene tierschutzrechtliche Mindeststandards finden.

25

Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE Band 101
Nr. 1, S.4 f, 34 f.

26

Schon zu diesem Zeitpunkt war die Züchtung und Haltung von Pelztieren (Nerzen) in
Farmen als Problem erkannt worden. Dies führte u.a. zur Einrichtung von
Pelztiergesundheitsdiensten, so etwa 1968 bei der hiesigen Landwirtschaftskammer X. -
M. . Man erwartete seinerzeit, dass die sich aus der Massentierhaltung ergebenden
tierschutzrechtlichen Fragen durch staatenübergreifende Regelungen zeitnah bewältigt werden
würden. So verabschiedeten die Mitglieder des Europarates 1976 das Europäische
Übereinkommen zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen (ETÜ),
welches durch Art. 1 des Bundesgesetzes vom 25. Januar 1978 (BGBl II S. 113) Teil des
nationalen Rechts wurde. Gemäß der Präambel des Übereinkommens und der
Gesetzesüberschrift dienen das Ratifikationsgesetz und das ETÜ dem Schutz von Tieren in
landwirtschaftlichen Tierhaltungen. Nach Art. 1 ETÜ - über Art 1 des Ratifikationsgesetzes
geltendes Bundesrecht - sind Tiere im Sinne des Übereinkommens solche Tiere, die u.a. auch
zur Erzeugung von Fellen oder zu anderen landwirtschaftlichen Zwecken gezüchtet oder
gehalten werden. Danach kann nicht ernsthaft zweifelhaft sein, dass Farmnerze
tierschutzrechtlich dem Bereich der Landwirtschaft zugeordnet wurden. Schon nach dem
unmissverständlichen Wortlaut dieser speziellen tierschutzrechtlichen Regelungen handelt es
sich bei der farmmäßigen Pelztierhaltung um einen Unterfall der landwirtschaftlichen
Tierhaltung.

27

Vgl. zur Bedeutung des Wortlauts des Ratifikationsgesetzes BVerfG,
a/.a/.P/./., S.34.

28

Soweit in den jeweiligen Fassungen des Tierschutzgesetzes der Begriff des
landwirtschaftlichen Nutztieres benutzt wird (so in § 11 Abs. 1 TierschutzG 1972; § 11 Abs. 3
TierschutzG 1986, 1993 und 1998) spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber bei der
Verwendung desselben Begriffes innerhalb derselben Regelungsmaterie auch inhaltlich
dasselbe meint. Die Kammer hat jedenfalls keinen Anhaltspunkt dafür, dass der
Bundesgesetzgeber von der in dem Ratifikationsgesetz übernommenen Definition der Tiere in
landwirtschaftlichen Haltungssystemen im Tierschutzgesetz hätte abweichen oder diesen gar
hätte enger fassen wollen. Das Gegenteil ist vielmehr der Fall. Aus Sicht des Gesetzgebers
und der mit dem Vollzug befassten Behörden war nicht zweifelhaft, dass Pelztiere dem
landwirtschaftlichen Bereich angehören. Wer z.B.. als Tierwirtschaftsmeister im Teilbereich
Pelztierhaltung eine Meisterprüfung ablegen wollte, musste ebenso wie in den anderen
Teilbereichen (z.B. der Rinder- oder Schweinehaltung) Prüfungsanforderungen hinsichtlich
der Prüfungsgebiete "Tierhaltung im landwirtschaftlichen Betrieb", "Grundkenntnisse der
Agrarpolitik" und "Bedeutung der Landwirtschaft" erfüllen (vgl. §§ 1, 3, 5 Abs. 2 der
Verordnung über die Anforderungen in der Meisterprüfung für den Beruf Tierwirt vom 4.
Februar 1980, BGBl I 1980, 126 ff.)/. Vor diesem Hintergrund ist ohne weiteres
nachvollziehbar, dass Pelztiere nicht als landwirtschaftsfremd betrachtet wurden und dass die
Pelztierzucht in der Verwaltungspraxis originär beim landwirtschaftlichen Bereich
ressortierte.

29

Vgl. Bundesfinanzhof, Urteil vom 29/. Oktober 1987 - VIII S. 272/83 -,
BFHE Band 151, 408.

30

An dieser Ausgangslage hat sich bis heute nichts geändert. Während bei den jeweiligen
Änderungen des § 11 Tierschutzgesetz nach dem Handel schließlich auch das gewerbsmäßige
Halten und Züchten erlaubnispflichtig wurden, blieben die Ausnahmen für landwirtschaftliche
Nutztiere jeweils unverändert bestehen. Die Rechtsauffassung des Beklagten, die Neufassung
des Tierschutzgesetzes vom 25. Mai 1998 habe zur Folge gehabt, dass Pelztiere als
"landwirtschaftsfremd" nunmehr einer Genehmigungspflicht unterliegen, findet im Gesetz
keine Stütze. Die in den AVV erkennbare Auffassung, das Tierschutzgesetz gehe bei
landwirtschaftlichen Nutztieren nur noch von den in unserem Kulturraum herkömmlich
verwendeten Tieren aus, hat keinen Eingang in § 11 Tierschutzgesetz gefunden. Angesichts
der durch das ETÜ und das Ratifizierungsgesetz klar vorgegebenen Festlegung, was zum
landwirtschaftlichen Bereich gehört, hätte es aber einer eindeutigen Änderung des Wortlauts
in § 11 Tierschutzgesetz bedurft. Dies gilt vor allen Dingen auch deshalb, weil parallel zum
Gesetzgebungsverfahren die Richtlinie 98/58/EG des Rates über den Schutz
landwirtschaftlicher Nutztiere kurz vor der Veröffentlichung stand. Gemäß Art. 1, 2 der
Richtlinie ist dort ebenso unmissverständlich wie im ETÜ geregelt, dass Pelztiere zum Kreis
der landwirtschaftlichen Nutztiere gehören.

31

Vgl. Lorz/Metzger, Kommentar zum Tierschutzgesetz, 5. Auflage,
München 1999, § 2 Rdnr. 49.

32

Es kann im Übrigen auch keine Rede davon sein, dass der Gesetzgeber auf andere Weise
zum Ausdruck gebracht habe, er habe eine Neudefinition im Rahmen der
Genehmigungspflichtigkeit vornehmen wollen. Dies gilt insbesondere für die Auffassung, der
Gesetzgeber habe erkennbar auf Grund der Änderung des § 9 Abs. 2 Satz 3 Nr. 7 Satz 1
Tierschutzgesetz durch die Auflistung von Pferden, Rindern, Schweinen, Schafen, Ziegen,
Hühnern, Puten, Enten und Gänsen eine (abschließende) Katalogisierung der
landwirtschaftlichen Nutztiere vorgenommen, die auch bei § 11 Tierschutzgesetz zu
berücksichtigen sei.

33

Vgl. Lorz/Metzger, a/.a/.P/., § 11 Rdnr. 15.

34

Dieser Auffassung kann aus mehreren Gründen nicht gefolgt werden. Schon der Wortlaut
der geänderten Vorschrift, welche sich mit Tierversuchen befasst, lässt nicht erkennen, dass
überhaupt eine Legaldefinition des Begriffs "landwirtschaftliches Nutztier" beabsichtigt ist.
Selbst wenn dies der Fall sein sollte, bliebe dann unklar, ob damit andere Tierarten
ausgeschlossen werden sollten. Der Hinweis auf die Motive des Gesetzgebers führt hier nicht
weiter. Die in der Begründung des Gesetzentwurfes der Bundesregierung (BT-Drucksache
13/7015, S. 20) zu § 9 Abs. 2 Nr. 7 enthaltene Formulierung, diese Regelung führe bei
landwirtschaftlichen Nutztieren sowie bei Tauben und Fischen zu unnötigem Aufwand, lässt
nicht erkennen, dass nunmehr für das Tierschutzgesetz eine abschließende Legaldefinition
eingeführt werden sollte. Dies ist insbesondere auch deshalb zweifelhaft, weil im
Gesetzgebungsverfahren an anderer Stelle gegenläufige Äußerungen dokumentiert sind. So
verweist der Bundesrat in seiner Stellungnahme zu § 13a Tierschutzgesetz hinsichtlich
Stalleinrichtungen zum Halten von Nutztieren ausdrücklich auf die Definition "Nutztiere" in
Art. 1 Abs. 1 des ETÜ (BT-Drucksache 13/7015, S.35). Dieser Bezugnahme ist die
Bundesregierung in ihrer Gegenäußerung unwidersprochen gefolgt, indem sie in ihrer
Erwiderung zu diesem Punkt ebenfalls von der "tierschutzgerechten Haltung
landwirtschaftlicher Nutztiere" (BT-Drucksache 13/7015) ausgeht, ohne deutlich zu machen,
dass sie von der Bezugnahme auf das ETÜ abweicht. Abgesehen davon findet sich in den
Materialien zu § 11 Tierschutzgesetz keinerlei Hinweis darauf, die Genehmigungsfrage
bezüglich Pelztiere anders als in der Vergangenheit regeln zu wollen. Dies wäre hier aber
geboten gewesen, selbst wenn man - wie der Beklagte - davon ausginge, dass die Frage der
Genehmigungsbedürftigkeit zuvor "streitig" gewesen sei. Dies gilt vor allem auch deshalb,
weil wegen der als problematisch angesehenen Haltungsbedingungen in Pelztierfarmen aus
der Mitte des Bundesrates schon 1992 eine Genehmigungspflicht für Pelztiere verlangt wurde
(BR-Drucksache 22/92; vgl. auch Protokoll der Bundesratssitzung vom 14. Februar 1992, S.
47). Auch im Rahmen dieser Bestrebungen ist die Einordnung der Pelztiere als
landwirtschaftliche Nutztiere über das europäische Regelwerk allerdings nicht in Frage
gestellt worden. Die Kritik entzündete sich vielmehr daran, dass das Europäische
Übereinkommen bezüglich Pelztiere nicht über spezielle Empfehlungen umgesetzt und
deshalb die Notwendigkeit gesehen wurde, selbst durch eine nationale Verordnung tätig
werden zu müssen (vgl. BR-Drucksache 22/92, Anlage "Entschließung des Bundesrates zum
Schutz von Pelztieren"), der aber die Bundesregierung nicht gefolgt ist. Sie hatte auf die
Bemühungen im europäischen Rahmen verwiesen, die letztlich zur Annahme der Empfehlung
des Ständigen Ausschusses in Bezug auf Pelztiere vom 22. Juni 1999 führte. Diese
Empfehlung ist ausdrücklich in dem "Bewusstsein, dass zur Pelzproduktion gehaltene Tiere
Arten angehören, die
- im Gegensatz zu Tieren, die seit Tausenden von Generationen in landwirtschaftlichen
Tierhaltungen gehalten werden - erst in jüngerer Zeit wirtschaftlich gehalten werden" (vgl.
Präambel der Empfehlung), angenommen worden. Auch sie ist eindeutig bezogen auf Tiere in
landwirtschaftlichen Tierhaltungen und durch die Erste Bekanntmachung der deutschen
Übersetzung im Bundesanzeiger vom 7. Februar 2000 zu beachten.

35

Vgl. insoweit auch Bericht der Landesregierung Schleswig-Holstein zur
Pelztierhaltung in Schleswig-Holstein - LT-Drucksache 15/1207, S. 5.

36

Der Einwand des Beklagten, das europäische Recht setze lediglich Mindeststandards und
lasse Raum für nationale strengere Maßstäbe, geht ins Leere. Bereits aus Artikel 10 Abs. 2 der
Richtlinie 98/58 EG und der Präambel folgt, dass die Mitgliedsstaaten strengere Vorschriften
zum Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere beibehalten oder anwenden können.

37

Vgl. zur Legehennenhaltung auch EuGH, Urteil vom 19. Oktober 1995
- Rs.C-128/94 -, NJW 1996, 113.

38

Daraus geht eindeutig hervor, dass nicht etwa der Geltungsbereich der Norm zur
Disposition gestellt wird. Vielmehr bleibt die zur Bestimmung des Geltungsbereichs
gehörende Definition des landwirtschaftlichen Nutztieres weiterhin verbindlich. Der weitere
Einwand, eine engere Fassung des Begriffs der "landwirtschaftlichen Nutztiere" sei
teleologisch geboten, weil es in unserem Kulturkreis keine hinreichend gefestigten
Vorstellungen über neuartige Nutztiere gebe,

39

- vgl. Lorz/Metzger, a.a.O., § 11 Rdnr. 15 -

40

trifft ersichtlich nicht für die hier interessierenden Farmnerze zu, weil ihre Haltung seit
Jahrzehnten im Bundesgebiet Verbreitung gefunden hat und Gegenstand der Forschung
war.

41

Vgl. Gutachten zur tierschutzgerechten Haltung und Tötung von
Pelztieren in Farmen vom 26. September 1986; weitere statistische Angaben
in der Anlage zur BR-Drucksache 22/92.

42

Die Bezugnahme des Beklagten auf die Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg
(Urteil vom 1. April 1999 - 5 S 335/99 -, RdL 1999, S. 159) geht am Kern der
Auseinandersetzung vorbei, weil sich die zitierte Entscheidung mit der Genehmigung eines
Straußengeheges aus naturschutzrechtlicher Sicht befasst.

43

Nach alledem lässt sich aus dem Gesetz keine Genehmigungspflichtigkeit ableiten. Daran
vermag weder die Allgemeine Verwaltungsvorschrift noch die abweichende Definition in § 2
Nr. 1 der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung etwas zu ändern, weil der Vorrang des
Gesetzes zu respektieren ist. Für die Annahme, die Haltung von Pelztieren sei nicht als
landwirtschaftlicher Betriebszweig anerkannt,

44

so der Tierschutzbericht des (damaligen) Bundesministeriums für
Landwirtschaft, Ernährung und Forsten 1999, Ziffer 2.8

45

ist demnach kein Raum.

46

Die Ordnungsverfügung ist darüber hinaus auch aus einem anderen Grund rechtswidrig.
Sie ist ermessensfehlerhaft (vgl. § 114 VwGO), weil sowohl die Ausgangs- als auch die
Widerspruchsbehörde die Bedeutung des Baugenehmigungsverfahrens außer Acht gelassen
und damit besondere Umstände des Einzelfalls zu Unrecht verneint haben. Die gesetzliche
Ermächtigung in § 11 Abs. 3 Satz 2 Tierschutzgesetz sieht vor, dass demjenigen die
Ausübung der Tätigkeit untersagt werden soll, der die Erlaubnis nicht hat. Gemäß Satz 1 darf
eine genehmigungspflichtige Tätigkeit erst nach Erlaubniserteilung begonnen werden. Der
Beklagte ist zwar zutreffend davon ausgegangen, dass eine gesetzliche "Sollvorschrift" ohne
Hinzutreten besonderer Umstände regelmäßig eine Betriebsstilllegung rechtfertigt. Hier lagen
aber offenkundig besondere Einzelfallumstände vor, die der Beklagte bei seiner
Entscheidungsfindung hätte berücksichtigen müssen. Der Regelfall einer sog. formellen
Illegalität, d.h. eines Handelns ohne erforderliche Erlaubnis, ist nämlich dadurch
gekennzeichnet, dass die Behörde mangels Überprüfungsmöglichkeit und genaue Kenntnis
des Vorhabens dessen Übereinstimmung mit dem materiellen Recht nicht feststellen kann.
Zur Vermeidung etwaiger materiell-rechtlicher Verstöße und auch zur Sicherung des
Genehmigungsverfahrens kann daher ein Nutzungsverbot ausgesprochen werden.

47

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. April 1998 - 7 A 3818/96 -, BRS Band 60,
Nr. 165, m/.w/.N/.

48

Ein solcher Fall lag hier indes nicht vor, weil der Beklagte nicht nur selbst
Baugenehmigungsbehörde war, sondern auch als Tierschutzbehörde an dem
Baugenehmigungsverfahren beteiligt war und damit Gelegenheit hatte, die Betriebsabläufe
detailliert zu prüfen und schließlich durch Nebenbestimmungen im Rahmen der erteilten
Baugenehmigung tierschutzrechtliche Regelungen zu treffen. Die dadurch gewonnene
Kenntnis des Betriebs und die Verankerung vollstreckungsfähiger tierschutzrechtlicher
Anforderungen in der Baugenehmigung hätten den Beklagten zur Prüfung veranlassen
müssen, was mit einem eigenständigen Erlaubnisverfahren denn noch hätte geprüft werden
müssen. Zumindest aber hätte es sich geradezu aufdrängen müssen, im Rahmen der
Ermessensbetätigung die Angemessenheit der Betriebsstilllegung zu prüfen. Dies alles ist
unterblieben, weil es bezüglich der Prüfung von Einzelfallbesonderheiten zu einem völligen
Ermessensausfall kam. Es kann daher letztlich offen bleiben, ob die Nebenbestimmungen für
sich betrachtet bereits als tierschutzrechtliche Erlaubnis gewertet werden können. Allerdings
würde dies entgegen der Auffassung der Klägerin nicht bereits daraus folgen, dass eine
Baugenehmigung nur dann erteilt werden darf, wenn öffentlich-rechtliche Vorschriften dem
Vorhaben nicht entgegenstehen (vgl. § 75 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW)/. Für nordrhein-
westfälisches Bauordnungsrecht ist nämlich anerkannt, dass die Baugenehmigung nicht
"Schlusspunkt" der Prüfung aller öffentlich-rechtlichen Vorschriften ist mit der Folge, dass
die Baugenehmigung nicht die Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit dem gesamten
öffentlichen Recht feststellt. Namentlich kommt ihr nicht die Wirkung zu, andere
erforderliche Genehmigungen ersetzen zu können.

49

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. September 2002 - 7 A 620/00 -, NVwZ-RR
2002, S.564 ff.

50

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO; die
Entscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit und zur Abwendungsbefugnis folgen aus
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.