Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-02-21, Aktenzeichen 7 B 107/08
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0221.7B107.08.00

Tenor

Der angefochtene Beschluss wird teilweise geändert.

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die
Ordnungsverfügung des Antragsgegners vom 10. Juli 2007 und dessen
Festsetzungsverfügung vom 23. Juli 2007 wird wiederhergestellt bzw. angeordnet,
soweit sie sich gegen Ziffer 3 der Ordnungsverfügung und die diesbezügliche
Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,- Euro wendet.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt zwei Drittel und der Antragsgegner ein Drittel der Kosten
des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 11.000,- Euro
festgesetzt.

1

G r ü n d e :

2

Die zulässige Beschwerde des Antragsgegners ist in dem Umfang, der sich aus
dem Tenor ergibt, begründet; im Übrigen ist sie unbegründet.

3

Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin,

4

die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 10. Juli 2007 und die Festsetzungsverfügung vom 23. Juli 2007
wiederherzustellen bzw. anzuordnen,

5

ist nur hinsichtlich Ziffer 3 der Ordnungsverfügung und der diesbezüglichen
Festsetzung des Zwangsgeldes in Höhe von 1.000,- Euro begründet. Er ist
unbegründet, soweit er Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung und die daraus
resultierende Zwangsgeldfestsetzung betrifft.

6

Nach der im vorliegenden Verfahren auf Gewährung einstweiligen
Rechtsschutzes allein möglichen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes
dafür, dass Ziffer 1 und 2 der Ordnungsverfügung vom 10. Juli 2007 rechtmäßig sind
und die Klage der Antragstellerin insoweit ohne Erfolg bleiben wird.

7

Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, hat der Antragsgegner als
Bauaufsichtsbehörde nach § 61 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW bei der Errichtung und
Nutzung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-rechtlichen
Vorschriften - u.a. solche des Brandschutzes nach § 17 Abs. 1 BauO NRW -
eingehalten werden, und in Wahrnehmung dieser Aufgaben gemäß § 61 Abs. 1 Satz
2 BauO NRW nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu
treffen.

8

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2001 - 7 B 1939/00 -, BRS 64 Nr.
200.

9

Die - auch - aufgrund dieser Vorschriften ergangene Ordnungsverfügung des
Antragsgegners vom 10. Juli 2007 ist zu Ziffer 1 und 2 entgegen der Auffassung des
erstinstanzlichen Beschlusses hinreichend bestimmt im Sinne des § 37 Abs. 1
VwVfG NRW.

10

Durch den Begriff "hinreichend bestimmt" wird klargestellt, dass eine
Bestimmbarkeit des Regelungsgehalts der Verfügung genügt. Dieses Erfordernis ist
dann gegeben, wenn aus der getroffenen Regelung, d.h. aus dem
Entscheidungssatz im Zusammenhang mit den Gründen und sonstigen bekannten
oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen für die Beteiligten, insbesondere für die
Adressaten, die Regelung, die den Zweck, Sinn und Inhalt des Verwaltungsaktes
ausmacht, so vollständig, klar und unzweideutig erkennbar ist, dass diese ihr
Verhalten an der Regelung ausrichten können. Welches Maß an Konkretisierung im
Einzelfall notwendig ist, hängt von der Art des Verwaltungsaktes, den Umständen
seines Erlasses (Sachzusammenhanges) und seinem Zweck ab.

11

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. Oktober 2001, a.a.O.; P. Stelkens/U.
Stelkens in Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, 6. Auflage, § 37 Rnr. 10 ff..

12

Ein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz liegt vor, wenn der Inhalt des
Verwaltungsaktes auch durch Auslegung - maßgeblich ist der Empfängerhorizont -
nicht zweifelsfrei ermittelt werden kann.

13

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. April 2005 - 10 B 2730/04 -, BRS 69 Nr.
193.

14

Bei Zugrundelegung dieser Anforderungen sind die Formulierungen zu 1. und 2.
in der angegriffenen Ordnungsverfügung, "...den erforderlichen 2. Rettungsweg für
die Dachgeschosswohnungen auf der Rückseite des Gebäudes über Gerüsttürme
mit Leitergang sicherzustellen" bzw. "...den erforderlichen 2. Rettungsweg für die
Wohnungen auf der Rückseite des Gebäudes (ab 3. Obergeschoss aufwärts) über
Gerüsttürme mit Leitergang sicherzustellen" hinreichend bestimmt. Auch wenn eine
einheitliche Forderung nach Schaffung des 2. Rettungsweges für alle Wohnungen an
der Rückseite des Gebäudes ab dem 3. Obergeschoss aufwärts zu mehr Klarheit
hätte beitragen können, so vermag auch bei der vorliegenden Fassung der
Ordnungsverfügung die Antragstellerin eindeutig zu erkennen, dass auf der
Gebäuderückseite für die Wohnungen im 3. Obergeschoss, im 4. Obergeschoss
sowie im Dachgeschoss (entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts
verfügt das betreffende Gebäude nicht über ein zusätzliches 5. Obergeschoss) der 2.
Rettungsweg provisorisch mittels Gerüsttürmen mit Leitergang herzustellen ist.

15

Die Ordnungsverfügung ist auch nicht deshalb unbestimmt, weil der
Antragsgegner nicht angegeben hat, wie viele Gerüsttürme für welche Wohnungen
aufzustellen sind. Zwar darf die Ordnungsbehörde es nicht, ohne selbst ein Mittel zu
bestimmen, dem Betroffenen frei stellen, die Gefahr auf irgendeine Weise zu
beheben. Die Ordnungsbehörde kann ihre Verantwortung für die Auswahl der zu
treffenden Maßnahmen weder auf Sachverständige noch auf den Betroffenen
abwälzen.

16

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Mai 2000 - 10 B 306/00 -, BRS 63 Nr.
220.

17

Hier hat der Antragsgegner der Antragstellerin keineswegs die Auswahl der
Maßnahmen überlassen. Vielmehr hat er die anzuwendenden Mittel mit der
Festlegung auf "Gerüsttürme mit Leitergang" vorgegeben sowie den Zweck des
Mitteleinsatzes "Schaffung eines 2. Rettungsweges für die rückwärtigen Wohnungen
ab der 3. Etage sowie des Dachgeschosses" bestimmt. Das Ziel der Sicherstellung
des 2. Rettungsweges konnte damit uneingeschränkt erreicht werden. Der genaue
Standort der Gerüsttürme (Zugang links oder rechts vom jeweiligen
Wohnungsfenster) sowie die mögliche Verbindung mehrerer Türme mit Leitergängen
konnte vor diesem Hintergrund dem tatsächlichen Aufstellungsvorgang vor Ort
überlassen bleiben, wie der Antragsgegner zu Recht ausgeführt hat.

18

Vgl. zum Handlungsspielraum bei der Anbringung von Notleitern OVG NRW,
Beschluss vom 22. Juli 2002 - 7 B 508/01 -, BRS 65 Nr. 140.

19

Insbesondere war der Antragsgegner entgegen den Ausführungen des
Verwaltungsgerichts nicht verpflichtet, vorab festzulegen, ob vier Gerüsttürme mit
Leitergang separat für jede der übereinanderliegenden Wohnungen hätten aufgestellt
werden müssen oder ob diese untereinander so hätten verbunden werden können,
dass es zu einer umfänglichen Einrüstung der Gebäuderückseite gekommen wäre.
Für die provisorische Sicherstellung des 2. Rettungsweges für die jeweilige Wohnung
hätte sich kein Unterschied ergeben.

20

Der Ordnungsverfügung lässt sich auch entnehmen, dass die Gerüsttürme nicht
nur die fehlenden Anschlüsse an die vorhandenen Notleitern (die ausweislich der
Brandschau in einer Höhe von 1,70 Metern über dem Flachdach enden) bis auf die
Höhe des Flachdachs abdecken sollen. Insoweit übersieht der erstinstanzliche
Beschluss, dass die Regelung zu Ziffer 2 der Ordnungsverfügung im Zusammenhang
mit Ziffer 1 in den Blick zu nehmen ist.

21

Die Zusammenschau beider Regelungen ergibt, dass die Schaffung eines
provisorischen 2. Rettungsweges für die gesamte rückwärtige Gebäudewand ab dem
3. Obergeschoss Ziel der Maßnahme ist. Es wäre wenig sinnvoll, dieses Ziel dadurch
zu verfolgen, dass eine Einrüstung der Gebäuderückseite allein der Schaffung eines
Rettungsweges für die Dachgeschosswohnungen dient, und eine weitere separate
Einrüstung den Rettungsweg für die Wohnungen des 3. und 4. Obergeschosses
schaffen soll. Selbst wenn die Antragstellerin die Ordnungsverfügung aber auf diese
Weise verstanden hätte, stünde dies ihrer hinreichenden Bestimmtheit nicht
entgegen. Denn auch mit der Schaffung separater Rettungswege für die
Dachgeschosswohnungen einerseits und die Wohnungen im 3. und 4. Obergeschoss
andererseits wäre der 2. Rettungsweg, wenn auch auf technisch umständlichere Art
und Weise, bereitgestellt worden.

22

Auch die Regelung zu Ziffer 3 der Ordnungsverfügung ist inhaltlich hinreichend
bestimmt. Zwar ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, dass Tenor und
Begründung der Ordnungsverfügung nur von einer vorhandenen Notleiter mit einem
(fehlenden) Rückenschutz sprechen. Die Begründung der Verfügung verweist jedoch
zugleich auf die Baugenehmigung vom 4. November 1994, die als Auflage für die
Nutzungsänderung des Gebäudes M.-----straße 4-6 vorsah, dass alle Notleitern mit
einem Rückenschutz auszustatten und bis zum Flachdach herunterzuführen seien.
Unter Würdigung der brandschutzrechtlichen Gründe für den Erlass der
Ordnungsverfügung und unter Einbeziehung der Baugenehmigung ist es daher
offensichtlich, dass sämtliche vorhandenen Notleitern mit dem entsprechenden
Rückenschutz versehen werden müssen. Nur in diesem Sinne kann die Verfügung
verstanden werden.

23

Der Antragsgegner ist gemäß § 61 Abs. 1 BauO NRW ermächtigt, der
Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung die provisorische
Schaffung eines 2. Rettungsweges durch die Errichtung von Gerüsttürmen mit
Leitergängen aufzugeben. Nach dieser Vorschrift haben die Bauaufsichtsbehörden
bei der Errichtung, der Änderung, dem Abbruch, der Nutzung, der Nutzungsänderung
sowie der Instandhaltung baulicher Anlagen darüber zu wachen, dass die öffentlich-
rechtlichen Vorschriften und die aufgrund dieser Vorschriften erlassenen
Anordnungen eingehalten werden. Sie haben in Wahrnehmung dieser Aufgaben
nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. Als Teil
der allgemeinen Ordnungsbehörden hat die Bauaufsichtsbehörde die Befugnis, die
notwendigen Maßnahmen zu treffen, um eine im einzelnen Fall bestehende Gefahr
für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Die zuständige
Bauaufsichtsbehörde ist danach grundsätzlich zum Einschreiten ermächtigt, wenn
und soweit ein bauliches Geschehen oder ein baulicher Zustand mit dem formellen
und/oder materiellen Baurecht nicht übereinstimmt.

24

Die bauliche Anlage der Antragstellerin widerspricht den materiellen Vorschriften
des Brandschutzes (vgl. § 17 Abs. 3 BauO NRW) und ist auch nicht durch die
Baugenehmigung gedeckt. § 17 Abs. 3 Satz 1 BauO NRW schreibt vor, dass für jede
Nutzungseinheit in jedem Geschoss mit einem Aufenthaltsraum zwei Rettungswege
vorhanden sein müssen. In der Baugenehmigung vom 4. November 1994 ist unter
(1001) geregelt, dass der zweite Rettungsweg in Form einer Notleiter, die bis zum
Flachdach herunter führt, erforderlich sei. Dass der zweite Rettungsweg in dieser
konkreten Ausgestaltung fehlt, ist unbestritten.

25

Der fehlende zweite Rettungsweg begründet auch konkrete Gefahren für die
Bewohner des Gebäudes. Die von dem Antragsgegner in der M.-----straße 4 - 6
festgestellten brandschutztechnischen Mängel stellen im Falle eines Brandes
insbesondere eine erhebliche konkrete Gefahr für Leib und Leben der dortigen
Bewohner dar (vgl. auch § 3 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW). Die Brandgefahr als solche
steht schon deshalb fest, weil Vorgänge im privaten Wohnbereich (wie z.B.
brennende Kerzen, Gasöfen, Zigaretten) jederzeit außer Kontrolle geraten könnten
und zu einem Brand führen können.

26

Der Antragsgegner hat nach der hier allein gebotenen summarischen Prüfung im
Rahmen der gemäß § 114 Satz 1 VwGO eingeschränkten Ermessenskontrolle das
ihm in § 61 Abs. 1 BauO NRW eingeräumte Ermessen hinsichtlich Ziffer 1 und 2 der
Ordnungsverfügung rechtsfehlerfrei ausgeübt.

27

Es ist nicht ermessensfehlerhaft, dass der Antragsgegner auch für die
Wohnungen im Dachgeschoss die Schaffung eines zweiten Rettungsweges durch
Gerüsttürme mit Leitergang aufgegeben hat. Die von der Antragstellerin statt dessen
als richtig angesehene Nutzungsuntersagung für die Wohnungen im Dachgeschoss
ist objektive eine erheblich belastendere Maßnahme, die im Regelfall
unverhältnismäßig gewesen wäre; dass tatsächlich Wohnungen in anderen
Stockwerken leer standen und die Dachgeschossbewohner dorthin umziehen
konnten, war für den Antragsgegner nicht ersichtlich. Die Antragstellerin hat sich
ausweislich der Akten hierzu im Rahmen ihrer Anhörung vor Erlass der
Ordnungsverfügung nicht geäußert. Die unterbleibende Nutzung des
Dachgeschosses war auch nicht als Austauschmittel nach § 21 OBG von der
Antragstellerin angeboten worden.

28

Ebenso wenig ist die Fristsetzung von 7 Tagen zu beanstanden. Der
Antragsgegner hatte die Antragstellerin im März 2006 über ihre Hausverwaltung über
die bei der Brandschau festgestellten Mängel informiert und um Mängelbeseitigung
gebeten. Am 25. April 2007 erfolgte eine weitere Brandschau; die beschriebenen
Mängel waren immer noch nicht abgestellt. Darauf, dass ihr Verwalter sofort durch
Einberufung einer Eigentümerversammlung zum 6. Juli 2007 reagiert habe, kann sich
die Antragstellerin daher nicht berufen. Die Einberufung zur Versammlung erfolgte
erst im Anschluss an die Ortsbesichtigung vom 12. Juni 2007, bei der festgestellt
wurde, dass besagte Mängel trotz wiederholter Anmahnung nicht beseitigt waren.
Vor diesem Hintergrund hat der Antragsgegner mit Blick auf die Gefährdung von Leib
und Leben zu Recht binnen 7 Tagen die Schaffung eines provisorischen
Rettungsweges verlangt. Soweit die Antragstellerin auf die Vorschriften zur
Einberufung einer Eigentümerversammlung und die fehlende Beschlussfähigkeit bei
der ersten Versammlung am 6. Juli 2007 verweist, ändert dies nichts an der
Angemessenheit der Fristsetzung. Unter Berücksichtigung der im März 2006
erfolgten Information über die Brandschutzmängel durch die Antragsgegnerin und
der im Ortstermin vom 25. April 2007 wiederholt festgestellten Nichtabhilfe der
Mängel hatte die Antragstellerin ausreichend Zeit, um den Brandschutz auch unter
Berücksichtigung der Strukturen einer Wohnungseigentümergemeinschaft
sicherzustellen.

29

Ermessensfehlerhaft ist es dagegen, bezüglich der Notleitern binnen 7 Tagen die
Nachrüstung mit einem Rückenschutz zu fordern (Ziffer 3 der Ordnungsverfügung).
Da die Aufstellung von Gerüsttürmen für den 2. Rettungsweg als Provisorium die
Nutzung der Notleitern derzeit überflüssig werden lässt, ist kein Raum mehr, die
Ausstattung der Notleitern mit Rückenschutz (Ziffer 3) innerhalb einer derart kurzen
Frist zu verlangen und dies im Wege der Anordnung der sofortigen Vollziehung
durchzusetzen. Unter Berücksichtigung der anlässlich der Brandschau festgestellten
Mängel hat der Antragsgegner die kurze Frist gesetzt, um den Gefahren für Leib und
Leben zu begegnen und zumindest einen provisorischen 2. Rettungsweg zu
eröffnen. Dies ist mit der Einrüstung des Gebäudes (bzw. Räumung des
Dachgeschosses) erreichbar. Die Anbringung des Rückenschutzes hätte ebenso wie
andere weitergehende Maßnahmen - zu denen auch die Verlängerung der Notleitern
bis auf das Flachdach gehören dürften - im Rahmen weiterer Verfügungen mit
entsprechend längerer Fristsetzung der Antragstellerin aufgegeben werden können.

30

Der Antragsgegner ist schließlich auch berechtigt, seine Ordnungsverfügung -
soweit Ziffer 1 und 2 betroffen sind - mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung zu
versehen. Angesichts der konkreten Gefahren für die Bewohner im Falle eines
Brandes besteht ein besonderes öffentliches Vollzugsinteresse, die
Gefahrensituation unmittelbar zu beseitigen. Es ist grundsätzlich nicht zu
beanstanden, wenn in einem Fall, in dem die Brandsicherheit einer baulichen Anlage
- insbesondere die sichere Möglichkeit, bei einem Brand die Rettung von Menschen
zu ermöglichen (§ 17 Abs. 1 BauO NRW) - in Frage steht und deshalb Gegenstand
einer Ordnungsverfügung ist, die Behörde die Brandsicherheit schon für die Dauer
des anhängigen Hauptsacheverfahrens ohne Eingehung von Kompromissen durch
geeignete Maßnahmen durchsetzt. Maßgeblich für diese Einschätzung ist die
Erkenntnis, dass mit der Entstehung eines Brandes praktisch jederzeit gerechnet
werden muss und dass demzufolge der Umstand, dass in vielen Gebäuden
jahrzehntelang kein Brand ausgebrochen ist, nur einen Glücksfall darstellt, dessen
Ende jederzeit möglich ist.

31

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. August 2007 - 7 B 425/07 - und vom 8. Mai
2007 - 10 B 2555/06 -, ZfBR 2007, 703.

32

Die Ausführungen des Antragsgegners werden dementsprechend hinsichtlich
Ziffer 1 und 2 dem Begründungserfordernis des § 80 Abs. 3 VwGO gerecht.

33

Hinsichtlich der Regelung zu Ziffer 3 der Ordnungsverfügung - Nachrüstung der
Notleitern mit Rückenschutz - fällt die Abwägungsentscheidung zu Gunsten des
Suspensivinteresses der Antragstellerin aus, weil die mit ihr untrennbar verbundene
Fristsetzung - wie oben ausgeführt - ermessensfehlerhaft ist.

34

Ist nach summarischer Prüfung von der offensichtlichen Rechtmäßigkeit der
Ordnungsverfügung zu 1. und 2. auszugehen, gilt entsprechendes für die
Festsetzungsverfügung des Antragsgegners vom 23. Juli 2007. Auch hier gebührt
dem Interesse an der sofortigen Vollziehung der Zwangsgeldfestsetzung in einer
Höhe von jeweils 3.000,- Euro der Vorrang vor dem Aussetzungsinteresse der
Antragstellerin.

35

Soweit die Interessenabwägung bezüglich Ziffer 3 in der Ordnungsverfügung zu
Gunsten des Suspensivinteresses der Antragstellerin ausfällt, führt dies gemäß § 55
Abs. 1 VwVG dazu, dass mangels sofort vollziehbarer Regelung auch die
aufschiebende Wirkung der Klage hinsichtlich der diesbezüglichen
Zwangsgeldfestsetzung in Höhe von 1.000,- Euro anzuordnen ist.

36

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

37

Die Streitwertfestsetzung stützt sich auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.

38