Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-03-11, Aktenzeichen 8 A 4244/06
ECLI:DE:OVGNRW:2008:0311.8A4244.06.00

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des
Verwaltungsgerichts Köln vom 7. September 2006 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Antragsverfahrens.

Der Streitwert wird unter Änderung der Streitwertfestsetzung des
Verwaltungsgerichts für beide Instanzen auf 52.500,- EUR festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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1. Die Berufung ist nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des
angefochtenen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen.

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Die Antragsbegründung der Klägerin, auf deren Prüfung der Senat im
Zulassungsverfahren beschränkt ist, stellt die Annahme des Verwaltungsgerichts,
dass die Ordnungsverfügung des Staatlichen Umweltamts L. vom 21. Mai 2003 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Beklagten vom 26. August 2004
rechtmäßig ist, nicht durchgreifend in Frage. Gegenstand der Ordnungsverfügung ist
die Aufforderung an die Klägerin, die Anlage zum Wiederaufbereiten von Bauschutt
auf dem Gelände Gemarkung Q. , Flur 1, Flurstücke 90 und 118, (P. -M. -
Straße, Q. ) stillzulegen. Ermächtigungsgrundlage für eine solche
Stilllegungsverfügung ist § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG. Nach dieser Vorschrift soll die
zuständige Behörde anordnen, dass eine Anlage, die ohne die erforderliche
Genehmigung errichtet, betrieben oder wesentlich geändert wird, stillzulegen oder zu
beseitigen ist.

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a) Die Antragsbegründung stellt nicht in Frage, dass die tatbestandlichen
Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 Satz 1 BImSchG erfüllt sind, weil die seit dem Jahr
1982 betriebene Anlage genehmigungsbedürftig, eine Genehmigung aber nicht erteilt
worden ist.

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Der Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die Anlage nach der derzeitigen
ebenso wie nach der seit dem Jahr 1985 geltenden Rechtslage einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedarf, ist die Klägerin nicht
entgegengetreten.

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Ihr Vorbringen begründet auch keine Zweifel daran, dass die nach Inkrafttreten
der Rechtsänderung am 11. Dezember 1986 erfolgte Anzeige nach § 67 Abs. 2
BImSchG nicht die Legalisierung des Betriebs zur Folge hatte. Die Rechtsauffassung
des Verwaltungsgerichts, dass die in der Überleitungsvorschrift des § 67 Abs. 2
BImSchG geregelte Freistellung von dem Erfordernis einer
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nur solche bei Inkrafttreten oder
Änderung der 4. BImSchV bereits errichteten Anlagen erfasst, deren Betreiber sich
gesetzestreu verhalten, also eine für die Errichtung und den Betrieb der Anlage
bisher erforderliche bauaufsichtliche Genehmigung eingeholt hat, steht im Einklang
mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

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- vgl. Urteil vom 29. September 1993 - 7 C 13.93 -, NVwZ-RR 1994, 199; ebenso
Bay.VGH, Beschluss vom 13. Februar 1997 - 22 CS 96.919 -, juris Rn. 12; Jarass,
BImSchG, 7. Aufl., 2007, § 67 Rn. 14, m.w.N. -

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und wird von der Klägerin auch nicht mit beachtlichen Argumenten in Frage
gestellt. Vielmehr entspricht diese Auslegung ersichtlich dem Gesetzeszweck.

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Dies zugrunde gelegt kann die Klägerin aus der Durchführung des
Anzeigeverfahrens keine Rechte herleiten, weil die Anlage ohne die nach damaliger
Rechtslage erforderliche Baugenehmigung errichtet worden ist.

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Der Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Anlage zur Zeit ihrer
Errichtung einer Baugenehmigung bedurfte, ist die Klägerin nicht substantiiert
entgegengetreten. Der Vortrag, die Klägerin sei in Ansehung des Schreibens des
Regierungspräsidenten L. vom 29. September 1981 davon ausgegangen, dass
das Vorhaben "genehmigungsfrei" sei, ist in Bezug auf die tatbestandlichen
Voraussetzungen des § 20 Abs. 2 BImSchG unerheblich. Denn für die Beurteilung
der Frage, ob die Anlage ohne die erforderliche Genehmigung errichtet wurde,
kommt es allein auf die objektive Rechtslage, nicht auf die subjektive Einschätzung
der Klägerin an.

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Eine Baugenehmigung hat die Klägerin vor der Errichtung der Anlage nicht
beantragt; ihr nach deren Errichtung am 9. September 1982 gestellter Bauantrag zur
Errichtung einer Bauschuttaufbereitungsanlage mit Garagenhalle für Radlader und
Sozialräumen wurde - nach den von der Klägerin im Zulassungsverfahren nicht
angegriffenen Feststellungen des Verwaltungsgerichts - aus bauplanungsrechtlichen
Gründen abgelehnt. Auf die von der Klägerin angesprochene Frage, welche
rechtliche Bedeutung einer Negativbescheinigung zukommen würde, kommt es hier
nicht an. Denn das Schreiben des Regierungspräsidenten vom 29. September 1981
bescheinigt bei verständiger Auslegung nicht, dass das Vorhaben keiner öffentlich-
rechtlichen Genehmigung bedurfte. Dabei kann dahinstehen, ob das an den
damaligen Rechtsanwalt der Klägerin gerichtete Auskunftsschreiben des
Regierungspräsidenten L. vom 29. September 1981 schon deshalb keine rechtlich
erhebliche Regelung eines Einzelfalls i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG NRW darstellt, weil
darin weder der Name der Betreiberin noch der Standort der Anlage genannt sind.
Unabhängig davon trifft jedenfalls die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende
Auslegung, dass sich die Stellungnahme des Regierungspräsidenten ausschließlich
auf die abfallrechtliche Genehmigungsbedürftigkeit der
Bauschuttaufbereitungsanlage bezog, offenkundig zu. Das Verwaltungsgericht hat
zutreffend darauf abgestellt, dass nur die Frage der abfallrechtlichen
Genehmigungsbedürftigkeit in dem Anschreiben vom 8. Juli 1981 gestellt und in der
darauf bezogenen Stellungnahme des Regierungspräsidenten vom 29. September
1981 beantwortet worden ist; die Frage einer baurechtlichen Genehmigung war
weder Thema der Anfrage noch des Antwortschreibens. Lediglich ergänzend ist
hierzu anzumerken, dass Adressat dieses Schreibens ein Rechtsanwalt war, dem -
ausweislich seiner Anfrage - die abfallrechtliche Zuständigkeit des
Regierungspräsidenten bekannt war. Auch deshalb liegen die Erwägungen der
Klägerin, mit dem Schreiben des Regierungspräsidenten als höherer Behörde sei die
Auffassung der Baubehörde, dass eine Baugenehmigung erforderlich sei,
gegenstandslos geworden, neben der Sache.

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b) Ohne Erfolg rügt die Klägerin, die Stilllegungsverfügung sei
ermessensfehlerhaft.

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Ausgehend von dem Wortlaut des § 20 Abs. 2 BImSchG ("soll") hat das
Verwaltungsgericht zu Recht zugrunde gelegt, dass im Regelfall bereits die formelle
Illegalität die Stilllegung der Anlage rechtfertigt und nur in atypischen Fällen -
ausnahmsweise - nach Ermessen zu entscheiden ist, ob etwa aus Gründen der
Verhältnismäßigkeit von einer Stilllegung abzusehen oder ein milderes Mittel
anzuwenden ist.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 7 C 35.87 -, BVerwGE 84,
220.

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Anhaltspunkte für das Vorliegen eines derartigen atypischen Falls sind nicht
ersichtlich. Die Klägerin beruft sich zu Unrecht darauf, dass sie auf die
Stellungnahme des Regierungspräsidenten vom 29. September 1981 vertraut habe.
Wie bereits dargelegt hatte dieses Schreiben bei verständiger Würdigung ersichtlich
nicht den Inhalt, den die Klägerin ihm beimessen möchte. Eine objektiv fehlerhafte
Auslegung des Schreibens konnte kein schutzwürdiges Vertrauen der Klägerin auf
die Genehmigungsfreiheit der Anlage begründen. Die zuständigen Behörden haben
den angeblichen Rechtsirrtum der Klägerin, auch eine Baugenehmigung sei nicht
erforderlich, weder verursacht noch haben sie dazu beigetragen, die Klägerin in
ihrem Irrtum zu bestärken. In diesem Zusammenhang verweist das
Verwaltungsgericht zu Recht auf die Behandlung des Falls durch die Baubehörde
und die mehrfach ausgesprochenen Duldungen.

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Nichts Gegenteiliges folgt aus den im Antragsverfahren angeführten
Entscheidungen der Unteren Wasserbehörde vom 23. bzw. 30. Dezember 1981. Es
ist schon nicht ersichtlich, weshalb diese wasserrechtlichen Bescheide im
vorliegenden Zusammenhang, d.h. in Bezug auf die öffentlich-rechtliche Zulässigkeit
einer Bauschuttaufbereitungsanlage überhaupt von Bedeutung sein sollen. Von
Bauschuttaufbereitung oder gar einer Bauschuttaufbereitungsanlage ist in den
Bescheiden, soweit sie hier vorgelegt wurden, nicht die Rede. Die Untere
Wasserbehörde konnte über die baurechtliche Legalität der
Bauschuttaufbereitungsanlage nicht befinden und hat dies mit den von der Klägerin
angeführten Bescheiden auch nicht getan. Die baurechtliche Legalität war zudem
nicht Voraussetzung für den Erlass des Erlaubnis- bzw. Befreiungsbescheides.

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Ebenso wenig kann aus der Bestätigung der Anzeige nach § 67 Abs. 2 BImSchG
geschlossen werden, dass die Anlage legal errichtet worden wäre. Die Klägerin hat in
ihrer Anzeige vom 10. Dezember 1986 selbst ausgeführt, dass die Aufbauten und
Anlagen von der Stadt Q. geduldet würden und der Regierungspräsident eine
Genehmigung nach dem Abfallbeseitigungsgesetz nicht für erforderlich gehalten
habe.

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Ist das angebliche Vertrauen der Klägerin auf die Genehmigungsfreiheit der
Anlage danach nicht schutzwürdig, kommt es auf die weiteren Ausführungen des
Verwaltungsgerichts dazu, dass der Klägerin die Notwendigkeit der Erteilung einer
Baugenehmigung tatsächlich bekannt war, im Ergebnis nicht an. Unabhängig davon
begründet das Zulassungsvorbringen auch insoweit keine durchgreifenden Zweifel
an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht verweist
in diesem Zusammenhang auf den im September 1982 gestellten Bauantrag.
Gegenstand dieses Antrags war nach der Sachverhaltsdarstellung des
Verwaltungsgerichts und den Begründungen der angefochtene Bescheide die
"Errichtung einer Bauschuttaufbereitungsanlage mit Garagenhalle für Radlader und
Sozialräumen". Diesen konkreten Feststellungen ist die Klägerin mit ihrem vagen
Hinweis, in dem Baugenehmigungsverfahren sei es ihr um die Garagenhalle und die
Sozialräume gegangen, nicht substantiiert entgegengetreten. Im Übrigen spricht
auch die Beantragung einer wasserrechtlichen Erlaubnis - wenn diese überhaupt auf
die Bauschuttaufbereitungsanlage bezogen sein sollte - dafür, dass die Klägerin nicht
davon ausging, das Vorhaben sei in jeder Hinsicht genehmigungsfrei.

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Eine Ermessensreduzierung folgt entgegen der Annahme der Klägerin auch nicht
daraus, dass die Stilllegungsverfügung nicht bereits zu einem früheren Zeitpunkt
erlassen wurde. Von einer Verwirkung des Rechts zum Einschreiten kann keine
Rede sein, weil die zuständige Baubehörde bereits im Jahr 1982 eine
Beseitigungsanordnung verfügt und seither - entsprechend den wechselnden
Zuständigkeiten - von allen beteiligten Behörden unter ständigem Hinweis auf die
fehlende Genehmigung der Anlage lediglich Duldungen erteilt wurden, um der
Klägerin Gelegenheit zu geben, den Betrieb an einen anderen Standort zu verlagern.

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2. Die Berufung ist nicht wegen besonderer tatsächlicher oder rechtlicher
Schwierigkeiten nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zuzulassen.

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Der umfangreiche Sachverhalt ist vom Verwaltungsgericht erschöpfend
aufgearbeitet worden; Anhaltspunkte für einen weiteren Klärungsbedarf, dem im
Rahmen eines Berufungsverfahrens Rechnung zu tragen wäre, legt die
Antragsbegründung nicht dar.

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Die für die Entscheidung maßgeblichen Sach- und Rechtsfragen - insbesondere
die Anwendung des § 67 Abs. 2 BImSchG auf illegal errichtete Anlagen und die
Auslegung des Schreibens vom 29. September 1981 - lassen sich, wie vorstehend
dargelegt, ohne weiteres im Zulassungsverfahren beantworten.

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3. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung nach § 124 Abs. 2
Nr. 3 VwGO zuzulassen.

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Grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache, wenn sie eine für die
Entscheidung des Streitfalls im Rechtsmittelverfahren erhebliche klärungsbedürftige
Rechts- oder Tatsachenfrage von allgemeiner Bedeutung aufwirft. Daran fehlt es
hier. Die Frage, "ob § 67 Abs. 2 BImSchG Anwendung findet, wenn zwar eine
Genehmigung für den Betrieb der Anlage vor Einführung deren
Genehmigungsbedürftigkeit nach BImSchG nicht vorliegt, aber die
Genehmigungsfreiheit dem Betreiber von der zuständigen Behörde bescheinigt
wurde", stellt sich hier nicht. Das Schreiben des Regierungspräsidenten L. vom
29. September 1981 verhält sich - wie ausgeführt - nicht zu der baurechtlichen,
sondern ausschließlich zu der abfallrechtlichen Genehmigungsfreiheit. Im Übrigen
stammt das Schriftstück nicht von der für die Baugenehmigungserteilung zuständigen
Bauaufsichtsbehörde.

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4. Die Verfahrensrügen bleiben ohne Erfolg. Nach § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ist
die Berufung zuzulassen, wenn ein der Beurteilung des Berufungsgerichts
unterliegender Verfahrensmangel geltend gemacht wird und vorliegt, auf dem die
Entscheidung beruhen kann. Das ist hier nicht der Fall.

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Die gegen die Auslegung des Schreibens vom 29. September 1981 erhobenen
Verfahrensrügen - Verstoß gegen den Überzeugungs- und den
Untersuchungsgrundsatz sowie Versagung rechtlichen Gehörs - sind nicht
nachvollziehbar. Die vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Auslegung ist die
allein vertretbare, weil das Schreiben bei verständiger Würdigung unter
Berücksichtigung seines Wortlauts ("Frage der abfallrechtlichen Genehmigung",
seines Zustandekommens (Anfrage betreffend die "abfallrechtliche Genehmigung")
und des Empfängerhorizonts unter Einbeziehung der Rechtskundigkeit des
Adressaten (Rechtsanwalt) objektiv nicht in dem nunmehr von der Klägerin geltend
gemachten Sinne verstanden werden konnte.

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Davon ausgehend kommt es auf die ebenfalls mit den genannten
Verfahrensrügen angegriffenen Ausführungen des Verwaltungsgerichts dazu, dass
die Klägerin selbst von dem Erfordernis einer Baugenehmigung ausging, aus den
bereits dargelegten Gründen nicht an, so dass die Verfahrensrügen schon deshalb
ohne Erfolg bleiben.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 47 Abs. 1 und 3 sowie 52 Abs. 1 und
2 GKG. Dabei bemisst der Senat das Interesse der Klägerin an dem vorliegenden
Verfahren in Anlehnung an Ziffer 19.1.5. des Streitwertkatalogs für die
Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung von Juli 2004 (DVBl. 2004, 1525 = NVwZ
2004, 1327) nach dem Gewinn, den sie durch den weiteren Betrieb der Anlage
erzielen wollte. Diesen Gewinn schätzt der Senat in Ermangelung konkreter
Erkenntnisse auf 50.000 EUR . Zusätzlich ist die mit der Ordnungsverfügung
verbundene Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 5.000,- EUR, die die
Klägerin wirtschaftlich über die Stilllegungsverfügung hinaus belastet und wegen
Fehlens einer diesbezüglichen Einschränkung des Rechtsschutzgesuches ebenfalls
Gegenstand des Verfahrens ist, nach der Rechtsprechung des Senats mit der Hälfte
des angedrohten Zwangsgeldes streitwerterhöhend zu berücksichtigen.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO sowie §§ 66 Abs. 3
Satz 1 und 68 Abs. 1 Satz 5 GKG).

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