Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-09-15, Aktenzeichen 2 L 90/13
ECLI:DE:OVGST:2015:0915.2L90.13.0A

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu Kosten für die Herstellung einer Zufahrt und eines Zugangs zu seinem Grundstück.

2

Der Kläger ist Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks B-Straße im Gemeindegebiet der Beklagten. Das Grundstück verfügt über eine Grundstückszufahrt sowie einen unmittelbar angrenzenden Grundstückszugang. Im Jahr 2008 wurde die B-Straße grundhaft ausgebaut, wobei die Straßenbeleuchtung und die Entwässerung neu verlegt wurden. Die Fahrbahn wurde auf einer Breite von 4,5 m asphaltiert. An der nördlichen Straßenseite, an der auch das Grundstück des Klägers liegt, wurden vorwiegend quer zur Straßenrichtung Parktaschen eingerichtet. Zwischen den Parktaschen und den angrenzenden Grundstücken liegt ein schmaler Grünstreifen. Ein Fußweg wurde an der nördlichen Straßenseite nicht errichtet, sondern nur an der gegenüberliegenden Straßenseite. Die bislang aus Betonplatten bestehende Zufahrt zum Grundstück des Klägers wurde ebenso wie ein aus schmalen Betonplatten bestehender Fußweg im Zuge der Straßenausbaumaßnahme beseitigt. Die neu hergestellte Grundstückszufahrt wurde mit Natursteinpflaster befestigt, der Grundstückszugang mit gelben und anthrazitfarbenen Betonsteinen.

3

Mit Bescheid vom 27.04.2010 forderte die Beklagte den Kläger zur Erstattung des Mehraufwandes für die Herstellung der Zufahrt und des Zugangs zu seinem Grundstück in Höhe von 693,22 € auf. Dem Bescheid war folgender Einzelkostennachweis beigefügt:

4

Position

Einheit

Menge

EP in €

GP in €

Boden lösen

m³

17,25

5,82

100,40

Planum herstellen

m²

23,00

0,63

14,49

Bordsteine aus Beton setzen

m

19,47

9,94

193,53

Frostschutzschicht herstellen

m³

10,58

13,53

143,15

Schottertrageschicht

m²

19,87

3,81

75,70

Pflaster Läufer anthrazit

m²

2,08

12,86

26,75

Pflaster Läufer gelb

m²

1,04

12,86

13,37

Betonpflaster

m²

3,13

12,86

40,25

Natursteinpflaster transportieren

m²

13,62

7,75

105,56

Natursteinpflaster herstellen

m²

13,62

20,90

284,66

netto

997,86

MwSt. 19 %

189,59

brutto

1.187,45

abzüglich Skonto

20,94

zuzüglich anteilige Planungskosten

155,87

abzüglich Fördermittel DE

629,16

gesamt

693,22

5

Hiergegen legte der Kläger mit Schreiben vom 20.05.2010 Widerspruch ein, zu dessen Begründung er ausführte, es bestehe keine Erstattungspflicht, da ihm durch die Neugestaltung der Zuwegung zu seinem Grundstück kein Vorteil entstanden sei. Die vor der Straßenausbaumaßnahme bereits vorhandene Zuwegung zwischen Grundstück und Fahrbahn habe aus einer betonierten und ausreichend breiten Decke mit frostfreiem tragfähigem Untergrund bestanden, die ausreichend gewesen sei. Die neu hergestellte Auffahrt sei mit der vorherigen identisch. Es sei lediglich eine optisch andere Oberfläche gewählt worden. Funktionell bestehe kein Unterschied. Eine nur optische Veränderung könne keine Erstattungspflicht nach sich ziehen. § 16 Abs. 1 StrG LSA sei auch deshalb nicht anwendbar, weil das Stück zwischen der Fahrbahn und seinem Grundstück nicht dem öffentlichen Gebrauch gewidmet sei, sondern ausschließlich als Zuwegung zu seinem Grundstück diene. Auch § 16 Abs. 2 StrG LSA oder § 18 StrG LSA seien nicht einschlägig.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 25.01.2011 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück und führte zur Begründung aus, ihre Berechtigung zur Abrechnung von Mehrkosten für Zufahrten bzw. Zugänge ergebe sich aus § 16 StrG LSA. Die Zufahrt werde überwiegend von den Grundstückseigentümern genutzt, um auf das Grundstück zu gelangen, weshalb der Vorteil, der durch die Zufahrt entstehe, durch diese abzugelten sei. Im Zuge der Baumaßnahme „B-Straße“ seien die Teileinrichtungen Fahrbahn, einseitiger Gehweg, Straßenentwässerung, Straßenbeleuchtung und Parkflächen hergestellt bzw. verbessert worden. Die bereits vorhandenen Zufahrten in der B-Straße hätten nicht so belassen oder an die anderen Teileinrichtungen Fahrbahn, Parkfläche und Gehweg angepasst werden können. Die Zufahrten und Zugänge hätten erneuert werden müssen, damit ein DIN-gerechter Anschluss an die Fahrbahn habe erfolgen können. Zudem sei die Erneuerung aus gestalterischen Gründen erforderlich gewesen, nämlich um ein einheitliches Gesamtbild in der B-Straße zu erhalten. Dies sei mit der vor dem Ausbau vorhandenen Zufahrt nicht gewährleistet gewesen. Dies werde klar, wenn man die Fotos von vor der Maßnahme und nach Beendigung der Herstellung der Zufahrt vergleiche.

7

Am 25.02.2011 hat der Kläger Klage erhoben und zur Begründung weiter ausgeführt: Eine Kostenerstattungspflicht scheide aus, weil die Herstellung der neuen Grundstückszufahrt nicht notwendig gewesen sei. Die bisherige Zufahrt hätte bestehen bleiben können und sei nur aus optischen Gründen ersetzt worden. Die Regenwasserableitung werde durch die neue Zufahrt nicht verbessert, da diese auf demselben Höheniveau liege wie die alte Zufahrt. Schon der vor der Baumaßnahme vorhandene Grünstreifen habe deutlich höher gelegen als die Fahrbahnoberfläche. Es müsse ferner berücksichtigt werden, dass durch den Verzicht auf einen Bürgersteig an der Nordseite der B-Straße eine Zuwegung vom Grundstück nicht nur bis zu dem Bürgersteig, sondern bis zur Fahrbahn erforderlich geworden sei. Diese Mehrkosten habe die Beklagte zu tragen. Ein Bürgersteig sei an der nördlichen Seite der B-Straße nur deswegen nicht errichtet worden, weil der Platz für die Stellplätze für die Besucher der Sporthalle benötigt werde. Durch den Verzicht auf einen Bürgersteig an der nördlichen Seite seien für die dort liegenden Grundstücke wesentlich höhere Kosten für Grundstückszufahrten entstanden als für die an der südlichen Seite gelegenen Grundstücke, deren Eigentümer lediglich für die Verstärkung des Unterbaus unter den vorhandenen Fußwegen hätten zahlen müssen. Insoweit liege ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor. Für die Zufahrt sei ein Natursteinpflaster zum Preis von 28,65 €/m² (7,75 €/m² + 20,90 €/m²) angesetzt worden. Es sei jedoch – wie ursprünglich geplant – ein Betonpflaster zum Preis von 12,86 €/m² ausreichend gewesen. Die Mehrkosten für ein teureres Pflaster könnten nicht auf die Grundstückseigentümer umgelegt werden. Die Kosten für das Natursteinpflaster sowie die etwa 30 cm dicke Kiestragschicht hätten auch deshalb nicht angesetzt werden dürfen, weil diese Materialien bereits zuvor in der Straße verlegt und von den Anliegern bezahlt worden seien. Das Natursteinpflaster und der Kies seien von der Baufirma nur aus der Straße ausgebaut und nach Zwischenlagerung wieder eingebaut worden. Die Kosten für den Transport des Natursteinpflasters von 7,75 €/m² hätten nicht angesetzt werden dürfen, weil das Pflaster nicht zum Bauhof der Beklagten ab- und wieder herantransportiert worden sei; vielmehr sei es am Ende der B-Straße gelagert und dann für die Grundstücksauffahrten wieder verwendet worden. Auch sei zu berücksichtigen, dass die Erdaushubarbeiten im Bereich des Begleitgrüns sowie der Parkplätze im Zusammenhang mit der Verlegung von Leitungen und Rohren erfolgt sei und nicht als Maßnahme des Straßenbaus.

8

Der Kläger hat beantragt,

9

den Bescheid der Beklagten vom 27.04.2010 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 25.01.2011 aufzuheben.

10

Die Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen,

12

und vorgetragen: Der Grundstückseigentümer habe nach § 16 Abs. 1 StrG LSA die für die Anlegung einer Zufahrt erforderlichen Mehrkosten zu tragen. Es handele sich nicht um eine nur optische Veränderung. Die neue Zufahrt habe eine Neigung zur Straße hin, um ein besseres Abfließen des Regenwassers zu gewährleisten. Diese Neigung sei vorher nicht vorhanden gewesen. Dies sei auf dem vom Kläger als Anlage K 7 vorgelegten Foto gut zu erkennen. Das Foto zeige die Randeinfassungen zu den Grundstückszufahrten und Grundstückszugängen. Das Urgelände, die Bodenflächen zwischen den Bordsteinen, falle zu den privaten Grundstücken hin ab. Die neu gesetzten Bordsteine, die als Randeinfassungen für die Pflasterflächen fungierten, liefen gegenläufig zur Straße hin fallend. Dieser Ausbauzustand sei notwendig, da das von den befestigten Pflasterflächen abfließende Oberflächenwasser kontrolliert der geplanten Entwässerungsanlage (Gosse mit Straßenabläufen) zugeführt werden müsse. Vor der Ausbaumaßnahme sei das Wasser unkontrolliert von den öffentlichen Flächen zu den privaten Grundstücken abgeflossen. Zudem habe sich vorher an die Zufahrt lediglich Grün angeschlossen. Nunmehr schlössen sich an beiden Seiten Senkrecht-Stellplätze an. Auch hierzu habe die Zufahrt angepasst werden müssen. Hinsichtlich der Auswahl der Materialien habe die Gemeinde ein weites Ermessen. Anhaltspunkte dafür, dass sie willkürlich Mehrkosten verursacht habe, seien nicht zu erkennen. Das Natursteinpflaster sei gewählt worden, um ein einheitliches Straßenbild zu erreichen. Hierzu sei auf ihrem Bauhof vorhandenes oder bei den Rückbauarbeiten in der B-Straße gewonnenes Natursteinpflaster verwendet worden. Das verwendete Natursteinmaterial sei also nicht neu, sondern gebraucht, aber noch in einem guten Zustand. Trotz Reinigung, Sortierung und Transport sei es immer noch um ein Vielfaches günstiger als neues Natursteinmaterial. In der B-Straße seien ca. 830 m³ Großpflaster aus Natursteinen ausgebaut und auf ihre Bauhofflächen gefahren worden. Allein aus Platzgründen sei eine Zwischenlagerung dieses Materials in der B-Straße nicht möglich gewesen. Die ausführende Firma (...) habe Kosten für „Natursteinpolygonalgroßpflaster transportieren“ in Höhe von 7,75 €/m² berechnet. Diese Kosten seien ihr tatsächlich entstanden. Wie die Baufirma die Einheitspreise berechnet habe, wisse sie nicht.

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Das Verwaltungsgericht hat Beweis erhoben über die Art und Weise der Befestigung der Grundstückszufahrt vor dem Grundstück des Klägers vor dem Ausbau der B-Straße und den Höhenunterschied in Bezug auf die Fahrbahn nach dem Ausbau verglichen mit der Höhe der Zufahrt vor dem Ausbau. Es hat ferner Beweis erhoben zu der Frage, ob ein Transport von Altpflaster im Rahmen des Abbruchs der Fahrbahn zum Bauhof der Beklagten und zurück zum Einbau in die Verkehrsanlage erfolgt sei, durch Vernehmung des Zeugen (E). Zudem hat es dazu Beweis erhoben, ob der Abbruch und der Neubau der Grundstückszufahrt und des Grundstückszugangs zu dem Grundstück des Klägers an der B-Straße erforderlich gewesen sei sowie zu der Höhe der Kosten, die ohne Wiederherstellung der Zufahrt und des Zugangs an deren Stelle in der Örtlichkeit infolge des Straßenausbaues entstanden wären, durch Vernehmung des sachverständigen Zeugen (S). In der mündlichen Verhandlung hat der Zeuge (S) eine Berechnung der hypothetischen Baukosten vorgelegt, die für die Herstellung der Straße im Bereich der Grundstückszufahrt und des Grundstückszugangs zu dem Grundstück des Klägers entstanden wären, wenn die Zufahrt und der Zugang nicht angelegt worden wären. Hierbei ging er von folgenden hypothetischen Baukosten aus:

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Position

Einheit

Menge

EP in €

GP in €

Boden lösen

m³

14,54

5,82

84,59

Planum herstellen

m²

19,38

0,63

12,21

Bordsteine aus Beton setzen

m

3,80

9,94

37,77

Frostschutzschicht herstellen

m³

8,91

13,53

120,62

Schottertrageschicht

m²

16,74

3,81

63,78

Pflaster Läufer anthrazit

m²

0,00

12,86

-

Pflaster Läufer gelb

m²

0,00

12,86

-

Betonpflaster

m²

0,00

12,86

-

Natursteinpflaster transportieren

m²

16,34

7,75

126,64

Natursteinpflaster herstellen

m²

16,34

20,90

341,51

netto

787,12

MwSt. 19 %

149,55

brutto

936,67

15

Mit Urteil vom 25. April 2013 – 2 A 13/12 MD – hat das Verwaltungsgericht den Kostenerstattungsbescheid der Beklagten aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, es könne offen bleiben, ob die Aufwendungen für die Grundstückszufahrt und den Grundstückszugang zum Grundstück des Klägers im Sinne des § 16 Abs. 1 StrG LSA erforderlich gewesen seien, denn nach § 16 StrG LSA seien nur die Mehrkosten zu vergüten, die durch die Herstellung einer Zufahrt bzw. eines Zugangs entstünden. Dies bedeute, dass rechnerisch ein Vergleich anzustellen sei zwischen den Kosten, die durch die Herstellung der Straße ohne Zufahrt entstanden wären und den Kosten, die durch die Herstellung der Zufahrt bzw. des Zugangs entstünden. Diese vergleichende Betrachtungsweise führe dazu, dass der Aufwand, der für die Herstellung der Straße im Bereich der Zufahrt bzw. des Zugangs entstanden wäre, wenn beide nicht angelegt worden wären, in Abzug zu bringen sei. Für den vorliegenden Fall bedeute dies ausweislich der von den Beteiligten vorgelegten Fotos, dass der Grünstreifen einschließlich Hochbord sowie die Parkflächen fortgeführt worden wären. Die Beklagte habe aber die Kosten für die Anlegung dieses Grünstreifens einschließlich des Hochbordes sowie der Parkflächen nicht ermittelt und von der Mehrkostenvergütung abgezogen. Tue man dies, ergebe sich, dass die hypothetischen Baukosten und die gewährten Fördermittel die tatsächlichen Baukosten überstiegen, so dass der Beklagten kein Anspruch auf Mehrkostenvergütung zustehe. Die tatsächlichen Baukosten seien wie folgt zu berechnen: von den von der Beklagten angesetzten Nettobaukosten in Höhe von 997,86 € seien 105,56 € für den Transport des Natursteinpflasters herauszurechnen, da nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme der glaubwürdige Zeuge (E) bekundet habe, dass derartige Kosten nicht entstanden seien, weil das Natursteinpflaster tatsächlich nicht zum Bauhof der Beklagten transportiert und von dort zur B-Straße zurückgebracht worden sei. Es sei vielmehr am Ende der B-Straße auf einem Ackergrundstück gelagert und anschließend wieder eingebaut worden. Folglich seien die in Ansatz gebrachten Kosten für den Transport des Natursteinpflasters zum Bauhof der Beklagten nicht entstanden und nicht erstattungsfähig. Es verblieben 892,30 € (997,86 € - 105,56 €). Hinzu zu addieren seien 19 % Mehrwertsteuer (169,54 €), so dass die Bruttobaukosten 1.061,84 € betrügen. Davon seien 1,75 % Skonto (18,58 €) abzuziehen, so dass sich 1.043,26 € ergäben. Dazu kämen Planungskosten von 155,87 €, so dass sich die tatsächlichen Baukosten auf 1.199,13 € beliefen. Hiervon seien die hypothetischen Baukosten in Höhe von 928,09 € sowie die von der Beklagten zugunsten des Klägers angerechneten Fördermittel in Höhe von 629,16 € (zusammen 1.557,25 €) abzuziehen, so dass keine Mehrkosten verblieben, die der Kläger der Beklagten zu erstatten habe. Die hypothetischen Baukosten für den Weiterbau der B-Straße im Bereich der Hausnummer 3 berechneten sich wie folgt: von den von dem Zeugen (S) angesetzten Nettobaukosten in Höhe von 787,12 € seien 126,64 € für den Transport des Natursteinpflasters herauszurechnen. Es verblieben 620,48 €. Dazu seien 19 % Mehrwertsteuer (125,49 €) hinzuzurechnen, so dass sich Bruttokosten in Höhe von 785,97 € ergäben. Hiervon seien 1,75 % Skonto (13,75 €) abzuziehen, so dass 772,22 € verbleiben. Hinzu kämen die Planungskosten in Höhe von 155,87 €, die sich nach Angaben des sachverständigen Zeugen (S) in etwa in gleicher Höhe bewegten wie bei der tatsächlich durchgeführten Baumaßnahme. Somit errechneten sich hypothetische Baukosten im Bereich der Grundstückszufahrt und des Grundstückszugangs des Klägers in Höhe von 928,09 €.

16

Mit Beschluss vom 15.06.2015 hat der Senat auf den Antrag der Beklagten die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung zugelassen.

17

Zur Begründung ihrer Berufung macht die Beklagte geltend: die Kosten der kompletten Zufahrt dienten allein dem Kläger. Deswegen seien alle insoweit entstandenen Kosten Mehrkosten, die nicht entstanden wären, gäbe es die Zufahrt nicht. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts führe dazu, dass die Kosten für Grundstückszufahrten, die nicht über einen Gehweg führten, von der Gemeinde voll zu tragen seien, denn fiktive Kosten könnten nicht in eine Beitragsabrechnung nach § 6 KAG LSA einfließen. Dies könne nicht der Wille des Gesetzgebers gewesen sein. Auch der Wortlaut des § 16 StrG LSA gebe dies nicht her. Wenn die Zufahrt über einen Gehweg verlaufe, seien die normalen Gehwegkosten Bestandteil des Beitrags nach § 6 KAG LSA, da auch auf diesem Teil des Gehwegs öffentlicher Verkehr stattfinde. Hier sei im Wesentlichen nur der verstärkte Unterbau nach § 16 StrG LSA abzurechnen. Wenn aber wie hier ausschließlich eine Zufahrt bestehe, über die kein öffentlicher Verkehr stattfinde, seien die kompletten Kosten nach § 16 StrG LSA abzurechnen, da alle Kosten insoweit ausschließlich durch den Kläger veranlasst seien. Bei einem Kostenersatz nach § 16 StrG LSA für den Ausbau einer Grundstückszufahrt, die nicht von einem Gehweg gequert werde, seien keine fiktiven Kosten gegenzurechnen, die ohne die Grundstückszufahrt entstanden wären.

18

Die Beklagte beantragt,

19

das Urteil des Verwaltungsgerichts Magdeburg vom 25. April 2013 – 2 A 13/12 MD – zu ändern und die Klage abzuweisen.

20

Der Kläger beantragt,

21

die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

22

Er hält das erstinstanzliche Urteil für zutreffend und führt ergänzend aus: das Verwaltungsgericht habe zu Recht angenommen, dass nach dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis an der Stelle, wo sich die Zufahrt zu seinem Grundstück befinde, Parktaschen errichtet worden wären, wenn die Zufahrt nicht vorhanden gewesen wäre, wodurch der Beklagten die vom Verwaltungsgericht aufgezeigten Kosten entstanden wären. Das Verwaltungsgericht habe auch korrekt die Fördermittel berücksichtigt, so dass kein zu erstattender Betrag verbleibe. Unabhängig davon sei die Klage auch aus anderen Gründen begründet. Die hier streitgegenständliche Zufahrt diene auch dem Gemeingebrauch, da diese Fläche von parkenden Fahrzeugführern oder deren Mitfahrern beim Aussteigen benutzt werde. Der Grundstückszugang werde auch von anderen Nutzern der Straße genutzt, um zu seinem Grundstück zu gelangen. Es sei daher nicht § 16 StrG LSA maßgeblich, sondern die Vorschriften über den Straßenausbau. Jedenfalls sei der öffentliche Anteil herauszurechnen. Zudem sei die Errichtung der neuen Zufahrt nicht notwendig gewesen. Die bisherige Zuwegung sei nicht beeinträchtigt und voll funktionsfähig gewesen, so dass sie hätte beibehalten werden können. Dies hätte auch dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis entsprochen. Eine Veränderung des ursprünglichen Zustands sei nicht erforderlich gewesen, so dass ihm hierdurch kein Vorteil und der Beklagten kein Erstattungsanspruch entstanden sei. Zudem habe es sich um eine Widerherstellungsmaßnahme infolge der Verlegung von Leitungen durch die Beklagte gehandelt. Die Beklagte habe zur Verlegung von Leitungen auf der gesamten Straßenlänge einen Aushub vorgenommen und dabei auch die vorherige Zufahrt weggenommen. Sie sei daher verpflichtet gewesen, die Zuwegung zu seinem Grundstück wiederherzustellen. Bei der Errichtung der Zufahrt durch die Beklagte handele es sich um eine solche Wiederherstellungsmaßnahme, die nicht zu Lasten des Grundstückseigentümers gehen könne. Eine Pflicht zur Erstattung der Kosten der Grundstückszufahrt würde auch Art. 3 Abs. 1 GG verletzen. Die Eigentümer von Grundstücken auf der Seite der B-Straße, auf der kein Bürgersteig errichtet worden sei, dürften nicht schlechter gestellt werden als die Eigentümer von Grundstücken auf der anderen Seite, auf der sich ein Bürgersteig befinde. Die Kosten für den Bürgersteig hätten alle Grundstückseigentümer mittragen müssen. Für die Anlieger der B-Straße an der Seite, an der sich der Bürgersteig befinde, entstünden durch die Zuwegung zu ihren Grundstücken keine oder allenfalls nur geringe Kosten. Demgegenüber seien auf der anderen Seite der B-Straße besonders lange Zuwegungen entstanden. Es verstoße gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn die Anlieger auf dieser Seite die hierfür entstandenen Kosten selbst tragen müssten. Es stelle auch einen Verstoß gegen das Wirtschaftlichkeitsgebot dar und sei unnötig gewesen, dass für die Zufahrten nicht die ursprünglich vorgesehenen Betonsteine verwendet worden seien, die nur die Hälfte dessen gekostet hätten, was für die letztliche Ausführung habe gezahlt werden müssen. Es könne auch nicht darauf abgestellt werden, dass in B-Stadt einheitliche Zuwegungen vorhanden seien, da auch solche aus Betonsteinen bestünden. Auch habe keine Veränderung der Straßenlage im Verhältnis zum ursprünglichen Zustand vorgelegen, so dass eine Neuherstellung aus sachlichen Gründen habe unterbleiben dürfen. Weiterhin seien bei der Abrechnung der Beklagten Leistungen berücksichtigt worden, die tatsächlich nicht erbracht worden seien. Es sei Materialtransport und Entsorgung in erheblichem Umfang sowie Neuerwerb und Neuanlieferung von Pflastersteinen u.a. Material in Rechnung gestellt worden, obwohl hierfür das vorherige vor Ort gelagert und wiederverwendet und teilweise noch vorhandener Bauschutt einige Meter weiter einfach abgekippt worden sei. Der Zeuge (E) habe dies bereits während der Bauphase gegenüber der Beklagten gerügt. Diese sei daher verpflichtet gewesen, dem nachzugehen und die dann erhaltene Rechnung auch entsprechend zu berichtigen und erheblich zu kürzen. Wenn hier eine Firma tatsächlich nicht erbrachte Leistungen abgerechnet und die dadurch verursachte Zahlung grob unangemessene Höhen erreicht habe, obwohl die Beklagte die fehlerhafte Abrechnung habe erkennen müssen und Anhaltspunkte dafür vorgelegen hätten, sei dies allein der Beklagten zuzurechnen. Schließlich habe die Beklagte im "Biederitzer Buschfunk", Nummer 3, Ausgabe März 2008, Seite 5 (GA Bl. 195), zugesichert, wegen des Baus der Parktaschen etc. keine Kosten zu verlangen. Dies erstrecke sich auch auf die streitige Zuwegung, weil sie in diesem Bereich liege und ohne solche Parktaschen oder Begleitgrün nicht erforderlich gewesen wäre. Die Beklagte sei gemäß § 38 VwVfG an die Zusicherung gebunden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die von der Beklagten vorgelegten Behördenvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Beklagten hat Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat den angefochtenen Bescheid zu Unrecht aufgehoben. Der Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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1. Rechtsgrundlage für die Anforderung der Kosten für die in Rede stehende Grundstückszufahrt sowie den Grundstückszugang ist § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA. Danach hat, wenn eine Straße wegen der Art des Gemeingebrauchs durch einen anderen aufwendiger hergestellt oder ausgebaut werden muss, als es dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis entspricht, der andere dem Träger der Straßenbaulast die Mehrkosten für den Bau und die Unterhaltung zu vergüten. Nach dieser Vorschrift hat die Beklagte gegen den Kläger dem Grunde nach einen Anspruch auf Vergütung von Mehrkosten.

26

Die Vorschrift setzt die Benutzung der Straße im Rahmen des Gemeingebrauchs voraus (BVerwG, Urt. v. 28.09.1979 – BVerwG 7 C 22.78 –, juris RdNr. 16 zu § 7a FStrG; Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Aufl. 2010, RdNr. 332). Das ist hier der Fall. Gemeingebrauch ist nach der gesetzlichen Definition des § 14 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA der Gebrauch der Straße im Rahmen der Widmung und der Vorschriften des Straßenverkehrsrechts. Hierzu zählt auch der Anliegergebrauch im Sinne des § 14 Abs. 4 StrG LSA, also die Benutzung der innerhalb der geschlossenen Ortslage an die Grundstücke angrenzenden Straßenteile über den Gemeingebrauch hinaus für die Zwecke der Grundstücke durch die Straßenanlieger. Als Verwirklichung des Gemeingebrauchs in der besonderen Form des Anliegergebrauchs wird traditionell die Anlage von Zufahrten von privaten Grundstücken zur öffentlichen Straße angesehen (NdsOVG, Urt. v. 18.07.2012 – 7 LB 29/11 –, juris RdNr. 26). Die Anlage sowie die Benutzung der hier streitigen Zufahrt bzw. des Zugangs zu dem Grundstück des Klägers erfolgt hiernach im Rahmen des Gemeingebrauchs in der besonderen Form des Anliegergebrauchs.

27

§ 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA verlangt zudem, dass die Herstellung oder der Ausbau des Mehrkosten verursachenden Straßenteils, hier die Erneuerung der Grundstückszufahrt sowie des Grundstückszugangs, erforderlich war. Auch diese Voraussetzung liegt vor. Maßgeblich ist insoweit, ob die bestehende Zufahrt trotz der Veränderung der Straße ganz oder teilweise hätte beibehalten werden können oder ob dies aus sachlichen Gründen unterbleiben durfte. Hierbei können zwar "optische Gründe" allein die Vergütungspflicht nach § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA nicht auslösen, weil insofern der Mehraufwand weder "wegen des Gemeingebrauchs durch einen anderen" noch "aus anderen Gründen auf Veranlassung eines anderen" (vgl. § 16 Abs. 2 StrG LSA) entstanden ist. Solche Gründe liegen etwa dann vor, wenn eine alte Zufahrt nur beseitigt wurde, um eine für alle Zufahrten einheitlichen Belag zu schaffen. Flickwerk oder eine für Zufahrten unübliche unansehnliche Befestigung braucht die Straßenbauverwaltung andererseits nicht bestehenzulassen. Im Allgemeinen können also technische und wirtschaftliche Gründe die einheitliche Herstellung der Straße rechtfertigen, wobei es allerdings auf die Umstände des Einzelfalls ankommt (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.08.1987 – BVerwG 4 C 54.83 und BVerwG 4 C 55.83 –, juris RdNr. 21 zu § 7a FStrG; Urt. d. Senats v. 14.11.2013 – 2 L 4/12 –, juris RdNr. 51).

28

Nach diesen Grundsätzen war die Beseitigung der alten Grundstückszufahrt zum Grundstück des Klägers und deren Wiederherstellung im Zuge des Ausbaus der B-Straße im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA erforderlich. Insoweit bedarf es keiner Vertiefung, ob die Zufahrt erneuert werden musste, um einen DIN-gerechten Anschluss an die Fahrbahn zu ermöglichen, etwa wegen eines neuen Straßenniveaus oder weil mit der ursprünglich vorhandenen Zufahrt ein ordnungsgemäßer Abfluss des Niederschlagswassers vom Grundstück zur Straße nicht gewährleistet war. Die Beklagte war jedenfalls aus gestalterischen Gründen berechtigt, die alte Grundstückszufahrt zu entfernen und durch eine neue zu ersetzen. Die Beklagte hatte im Rahmen des ihr zustehenden gestalterischen Ermessens beschlossen, die an der nördlichen Seite der B-Straße liegenden Parkflächen mit einem Belag aus Natursteinen herzustellen. Hierbei handelt es sich um eine aufwändige und ästhetisch ansprechende Ausführung, was auch auf dem Lichtbild gut zu erkennen ist, das die Beklagte dem Widerspruchsbescheid beigefügt hatte. Demgegenüber handelte es sich bei den bislang als Zufahrt zum Grundstück des Klägers genutzten Betonplatten um einfache und schmucklose Materialien. Dies ist auf einem weiteren dem Widerspruchsbescheid ebenfalls beigefügten Lichtbild erkennbar. Hierbei mag es sich zwar um eine funktionstüchtige Zufahrt gehandelt haben, jedoch hätten die Platten von ihrem Erscheinungsbild her nach dem Ausbau der B-Straße einen störenden Fremdkörper dargestellt. Vor diesem Hintergrund war die Beklagte zu einer einheitlichen Gestaltung der Parkflächen und Zufahrten an der nördlichen Seite der B-Straße mit Natursteinpflaster auch vor dem klägerischen Grundstück berechtigt. Für die Frage, ob die Neuherstellung der Grundstückszufahrt zum Grundstück des Klägers im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA erforderlich war, ist es damit unerheblich, ob die bisherige Zufahrt noch voll funktionstüchtig gewesen ist und ob eine Veränderung der Straßenlage im Vergleich zum ursprünglichen Zustand vorliegt.

29

Der Beklagten sind auch zu vergütende Mehrkosten für die Herstellung der Grundstückszufahrt und des Grundstückszugangs entstanden. Die Straße wurde wegen der Notwendigkeit der Herstellung dieser Zuwegung zum Grundstück des Klägers aufwendiger hergestellt oder ausgebaut, als es dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis entspricht. Vergleichsmaßstab ist insoweit nach der Rechtsprechung des Senats allein das "regelmäßige Verkehrsbedürfnis" (Urt. d. Senats v. 14.11.2013 – 2 L 4/12 – a.a.O. RdNr. 58 und 78). Bei doppelfunktionalen Bestandteilen der Straße, z.B. einer Gehwegüberfahrt, die sowohl durch die Passanten als Gehweg als auch durch den Anlieger als Grundstückszufahrt genutzt wird, ist hiernach ein Vergleich zwischen den Kosten anzustellen, die die Anlegung des Gehwegs ohne dessen zusätzliche Funktion als Grundstückszufahrt verursacht hätte, und den Kosten für den Gehweg einschließlich der Kosten für die aufwändigere Gestaltung der Gehwegüberfahrt (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 9. Aufl. 2012, § 4 RdNr. 2; Sauthoff, a.a.O., RdNr. 332). Bei der sich daraus ergebenden Differenz handelt es sich um die Mehrkosten im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA. Kosten, die bei dem Ausbau des Gehwegs ohnehin entstanden wären, werden von § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA nicht erfasst (Urt. d. Senats v. 14.11.2013 – 2 L 4/12 – a.a.O. RdNr. 55 unter Bezugnahme auf OVG NW, Beschl. v. 24.07.2000 – 11 A 3897/96 –, juris RdNr. 25).

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Anders liegt es indessen bei Bestandteilen der Straße, die ausschließlich dem Anliegergebrauch (§ 14 Abs. 4 StrG LSA) dienen. Derartige Straßenbestandteile wären, wenn es den Anlieger nicht gäbe, überhaupt nicht hergestellt worden. Dies rechtfertigt es, die Kosten für die Herstellung oder den Ausbau dieser Straßenbestandteile insgesamt als Mehrkosten anzusehen und dem Anlieger aufzuerlegen. Dies entspricht auch Sinn und Zweck des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA. Die Vorschrift zielt darauf ab, die während der Dauer des Bestehens der Straße durch besondere Bedürfnisse des Anliegers erschwerte Straßenbaulast in jedem Fall finanziell auszugleichen (vgl. BVerwG, Urt. v. 28.08.1987 – BVerwG 4 C 54.83 und BVerwG 4 C 55.83 – a.a.O. RdNr. 15 zu § 7a FStrG; Urt. d. Senats v. 14.11.2013 – 2 L 4/12 – a.a.O. RdNr. 47; vgl. auch LT-Drs. 1/1840, S. 5). Dementsprechend sind Kosten für Straßenbestandteile, die allein dem Anliegergebrauch dienen, wie etwa eine Grundstückszufahrt, die keinen Gehweg kreuzt, von dem jeweiligen Anlieger vollständig zu vergüten. Die gegenteilige, auch vom Verwaltungsgericht geteilte Auffassung, wonach in diesen Fällen der Aufwand, der für die Herstellung der Straße im Bereich der Zufahrt entstanden wäre, wenn diese nicht angelegt worden wäre, in Abzug zu bringen sein soll (vgl. VG Potsdam, Urt. v. 17.12.2004 – 12 K 2935/03 –, juris RdNr. 22), kann demgegenüber nicht überzeugen. Die Anrechnung fiktiver Baukosten auf die durch die Herstellung oder den Ausbau einer allein dem Anlieger dienenden Grundstückszufahrt tatsächlich entstandenen Kosten würde regelmäßig dazu führen, dass die Gemeinde diese Kosten nicht refinanzieren kann, da fiktive Baukosten nicht als umlagefähiger Aufwand bei der Erhebung von Straßenausbaubeiträgen gemäß § 6 KAG LSA ansatzfähig sind. Dieser Einnahmeausfall würde dem Sinn und Zweck des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA widersprechen. Auch vom Wortlaut des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA wird dieses Ergebnis nicht zwingend vorgegeben.

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Sowohl die für das Grundstück B-Straße hergestellte Grundstückszufahrt als auch der hierfür hergestellte Grundstückszugang dienen allein dem Anliegergebrauch des Klägers im Sinne des § 14 Abs. 4 StrG LSA, so dass er die hierfür entstandenen Kosten in voller Höhe zu vergüten hat. Hiergegen spricht auch nicht, dass Personen, die die angrenzenden Parkflächen mit ihren Fahrzeugen benutzen, beim Aussteigen die Fläche der Zufahrt betreten und dass andere Benutzer der Straße den Zugang benutzen, um zu dessen Grundstück zu gelangen. Sowohl die Zufahrt als auch der Zugang sind ausschließlich deshalb angelegt worden, weil der Kläger diese als Anlieger benötigt. Deshalb sind diese Flächen auch stets freizuhalten, damit sie vom Kläger als Zufahrt benutzt werden können. Dass diese zeitweise auch von anderen Personen als dem Kläger selbst benutzt bzw. betreten werden, mag zutreffen, ändert aber nichts daran, dass Anlass für deren Herstellung allein der Anliegergerbrauch durch den Kläger war.

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Bei der Herstellung der Grundstückszufahrt handelt es sich auch nicht um eine Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes, der auf Grund von Leitungsarbeiten beseitigt wurde, die auf Kosten der Beklagten erfolgen müsste. Die Beseitigung der alten und die Errichtung der neuen Grundstückszufahrt erfolgten im Rahmen des grundhaften Ausbaus der B-Straße unter Berücksichtigung des notwendigen Anliegergebrauchs des Klägers und unterfallen der Vorschrift des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA. Aus der Tatsache, dass im Zuge des Straßenausbaus zugleich Leitungen für die Straßenentwässerung und die Straßenbeleuchtung verlegt wurden, kann der Kläger nichts für sich herleiten. Diese Maßnahmen erfolgten allein deshalb im Zuge des Straßenausbaus, damit die Straße später nicht erneut aufgerissen werden muss, was auch für den Kläger zusätzliche und vermeidbare Belastungen mit sich gebracht hätte. Es kann offen bleiben, ob etwas anderes gilt, wenn allein die Leitungen in der Straße verlegt worden wären, denn das war vorliegend nicht der Fall.

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In der Heranziehung des Klägers zu den durch die Herstellung der Grundstückszufahrt und des Grundstückszugangs entstandenen Mehrkosten im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA liegt auch kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Der allgemeine Gleichheitssatz verlangt, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Bei einer Ungleichbehandlung von Personengruppen ist Art. 3 Abs. 1 GG verletzt, wenn eine Gruppe anders behandelt wird als andere, obwohl zwischen ihnen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die Ungleichbehandlung rechtfertigen können (vgl. BVerfG, Beschl. v. 10.03.1998 – 1 BvR 178/97 –, juris RdNr. 62). Hiernach liegt – anders als der Kläger offenbar meint – eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung der Eigentümer der nördlich der B-Straße liegenden Grundstücke und der Eigentümer der südlich der B-Straße liegenden Grundstücke nicht vor. Zwar mag es zutreffen, dass die nördlich der B-Straße wohnenden Anlieger durch den Verzicht auf einen Bürgersteig, die stattdessen erfolgte Anordnung von Parkflächen und die damit einhergehende Notwendigkeit gesonderter Grundstückszufahrten regelmäßig höhere Mehrkosten im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 StrG LSA zu vergüten haben als die südlich der B-Straße wohnenden Anlieger, da diese regelmäßig allein die Mehrkosten für eine Gehwegüberfahrt zu tragen haben werden. Diese Unterschiede sind jedoch einerseits durch die vom planerischen Ermessen der Beklagten gedeckte Entscheidung gerechtfertigt, nur auf einer Seite der B-Straße einen Bürgersteig zu errichten. Andererseits verfügen auch nur die Eigentümer der nördlich der B-Straße liegenden Grundstücke über eine eigenständige Grundstückszufahrt. Etwas anderes folgt auch nicht daraus, dass die Beklagte nach dem Vortrag des Klägers ursprünglich geplant haben soll, beidseitig Gehwege anzulegen.

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2. Der angefochtene Bescheid ist auch der Höhe nach nicht zu beanstanden.

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Soweit der Kläger meint, die Kosten für das zur Herstellung der Grundstückszufahrt verlegte Natursteinpflaster seien überhöht, da insoweit auch ein Belag aus Betonpflaster ausreichend gewesen wäre, kann dem nicht gefolgt werden. Es liegt im planerischen Ermessen der Beklagten, ob sie sich für eine Gestaltung der an der B-Straße gelegenen Parkflächen sowie der angrenzenden Grundstückszufahrten mit Natursteinpflaster oder Betonpflaster entscheidet. Die Beklagte ist nicht gezwungen, insoweit stets die preiswerteste Lösung zu wählen. Sie ist vielmehr berechtigt, aus ästhetischen Gründen die Herstellung der genannten Flächen mit einem höherwertigen Natursteinpflaster auszuführen, zumal nach ihren Angaben, denen der Kläger nicht entgegengetreten ist, hierzu u.a. bei den Rückbauarbeiten in der B-Straße gewonnenes Natursteinpflaster verwendet worden sei, das trotz Reinigung, Sortierung und Transport immer noch um ein Vielfaches günstiger sei als neues Natursteinmaterial. Die hierfür angesetzten Kosten können vor diesem Hintergrund nicht als überhöht angesehen werden.

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Zu Unrecht rügt der Kläger ferner, mit dem angefochtenen Bescheid seien Kosten für tatsächlich nicht erbrachte Leistungen abgerechnet worden. Zwar enthält der Bescheid ausweislich des beigefügten Einzelkostennachweises Kosten in Höhe von 105,56 € netto für den Transport von 13,62 m² Natursteinpflaster zu einem Preis von 7,75 €/m². Es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass die ausführende Firma diese Leistungen tatsächlich nicht erbracht hat. Es bedarf keiner Vertiefung, ob das bei den Rückbauarbeiten in der B-Straße gewonnene Natursteinpflaster tatsächlich vollständig zum Bauhof der Beklagten transportiert wurde, was der Kläger bestreitet, oder ob insoweit lediglich eine Zwischenlagerung am Ende der B-Straße erfolgte. Jedenfalls erfolgten ein Ausbau des Pflasters aus dem alten Belag der B-Straße sowie eine vorübergehende Verbringung an einen anderen Ort während der Bauphase. Dass die bauausführende Firma für diese Arbeiten ein Entgelt verlangt, ist nicht zu beanstanden. Auf die Länge des Transportweges kommt es dabei nicht an, was auch dadurch deutlich wird, dass sich der Preis für den Transport des Natursteinpflasters nach der Menge der transportierten Steine – ausgedrückt in m² – und nicht nach der Transportstrecke richtet. Ob es sich bei dem auf Seite 4 der Schlussrechnung vom 20.11.2008 in Rechnung gestellten Betrag von 7.250,47 € für den im Rahmen des Straßenbaus erfolgten Transport von 935,545 m² Natursteinpolygonalgroßpflaster, von dem ein Anteil in Höhe von 1.423,75 € (183,71 m² x 7,75 €/m²) auf die Grundstückszufahrten umgelegt wurde, um einen Transport zum Bauhof der Beklagten und zurück handelt, ist insoweit unerheblich. Es sind für den Senat auch keine Anhaltspunkte ersichtlich, aus denen sich ergibt, dass der für den Transport angesetzte Einheitspreis von 7,75 €/m² überhöht ist.

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Kosten für Materialentsorgung wurden dem Kläger nicht in Rechnung gestellt.

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Auch wurden keine Kosten für "Erwerb und Neuanlieferung von Pflastersteinen" berechnet, sondern Kosten für die Herstellung von Natursteinpflaster. Dass diese Leistungen tatsächlich erbracht wurden, liegt auf der Hand. Aus den vorgelegten Lichtbildern ergibt sich, dass die Zufahrt zum Grundstück des Klägers mit Natursteinpflaster ausgeführt wurde.

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3. Dem Kostenerstattungsanspruch der Beklagten steht auch keine Zusicherung im Sinne des § 38 VwVfG entgegen, für die Grundstückszufahrten keine Kosten zu verlangen. Der vom Kläger vorgelegte Auszug aus dem "Biederitzer Buschfunk" (Nummer 3, Ausgabe März 2008, Seite 5) enthält lediglich die Aussage, dass die Beklagte die Kosten der Parkflächen trage. Für die Grundstückszufahrten gilt dies nicht. Zudem genügt diese Mitteilung nicht der gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG erforderlichen Schriftform. Zwar enthält § 38 VwVfG selbst keine ausdrückliche Regelung, welche förmlichen Anforderungen an die Schriftform der Zusicherung zu stellen sind. Da die Zusicherung aber die Selbstverpflichtung der Behörde zum späteren Erlass eines Verwaltungsakts enthält, ist § 37 Abs. 3 VwVfG auf § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG entsprechend anwendbar (BVerwG, Beschl. v. 26.05.2003 – BVerwG 8 B 73.03 –, juris RdNr. 6). Die Mitteilung im "Biederitzer Buschfunk" erfüllt die sich daraus ergebenden Anforderungen nicht. Aus ihr wird nicht deutlich, welche Behörde eine Zusicherung gegeben und wer für sie gehandelt haben soll. Auch ist sie weder von dem zusichernden Behördenvertreter unterschrieben worden noch enthält sie eine Wiedergabe seines Namens.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Sätze 1 und 2, 711 ZPO.

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Die Revision wird nicht zugelassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht gegeben sind.