Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-07-11, Aktenzeichen PL 15 S 565/16

Tenor

Die Beschwerden des Antragstellers gegen die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 2. Februar 2016 - PL 22 K 2554/14 -, - PL 22 K 3758/14 - und - PL 22 K 643/15 - werden zurückgewiesen.

Die Rechtsbeschwerde wird zugelassen.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller ist der bei der Staatsgalerie S. gebildete Personalrat, die weitere Beteiligte ist die Direktorin der Staatsgalerie S. als Dienststellenleiterin.

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Mit Schreiben vom 17.12.2013 teilte der Vorstand der Staatsgalerie S. dem Antragsteller unter der Überschrift „Fortführung der Anhörung des Personalrats gemäß § 80 Abs. 3 Punkt 6 LPVG" mit, dass gemäß § 80 Abs. 3 Ziffer 6 LPVG (a.F.) der Personalrat bei „Vergabe oder Privatisierung von Arbeiten oder Aufgaben, die bisher durch Beschäftigte der Dienststelle wahrgenommen werden", anzuhören sei. Zur Sonderausstellung „Hohenbuchau" sei das Anhörungsverfahren bereits im August 2013 eingeleitet worden. Da für die Sonderausstellungen „Kunst und Textil" (19.03.2014 bis 22.06.2014), „Wilhelm l. von Württemberg. Königliche Sammellust" (16.07.2014 bis 26.10.2014) und „Oskar Schlemmer. Visionen einer neuen Welt" (19.11.2014 bis 06.04.2015) sowie für die weiteren Sonderausstellungen für 2015 bis 2018 beabsichtigt sei, den Besucherservice (Aufsichtsdienst) auch wieder von einem externen Dienstleister durchführen zu lassen, werde das Anhörungsverfahren fortgeführt. Da typischerweise noch keine Kostenkalkulation für die Aufsichten für die oben genannten Ausstellungen vorliege, sei zur ersten Übersicht eine Vergleichskalkulation der Hohenbuchau-Ausstellung beigefügt. Es ließe sich deutlich erkennen, dass die Fremdvergabe wirtschaftlicher sei, wobei bei diesem Vergleich die gesamten internen Verwaltungskosten anteilsmäßig noch gar nicht berücksichtigt worden seien.

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Mit Schreiben vom 20.01.2014 teilte der Antragsteller unter dem Betreff „Anhörung des Personalrates gemäß § 80 III Nr. 6 LPVG“ mit, dass er hinsichtlich der rechtzeitigen und umfassenden Information der Mitarbeitervertretung im Rahmen des Anhörungsrechts bei Vergabe oder Privatisierung von Arbeiten oder Aufgaben, die bisher durch Beschäftigte der Dienststelle wahrgenommen worden seien, eine andere Auffassung vertrete als die Dienststellenleitung. Zum einen sei das Mitwirkungsverfahren nicht rechtzeitig, zum anderen nicht umfassend eingeleitet worden. Eine „Fortführung" der Anhörung liege daher nicht vor, da das Verfahren nach § 80 Abs. 3 Ziffer 6 LPVG nicht gesetzeskonform eingeleitet worden sei. Er gehe daher weiterhin von einer Verletzung seiner Anhörungsrechte aus.

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Der Vorstand der Staatsgalerie erwiderte mit Schreiben vom 31.01.2014, die Mitwirkungsrechte seien im neuen Landespersonalvertretungsgesetz im dortigen § 76 geregelt. Einschlägig sei hier § 76 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG. Danach sei kein Mitwirkungsverfahren durchzuführen. Er beabsichtige lediglich die vorübergehende Übertragung des Aufsichtsdienstes an einen externen Dienstleister für ausgesuchte Sonderausstellungen. Bei allem Respekt vor der Arbeit des Aufsichtsdienstes handele es sich bei der externen Vergabe einzelner Sonderausstellungen nicht um wesentliche Arbeiten und Aufgaben der Beschäftigten der Staatsgalerie.

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Der Antragsteller beschloss in seinen Sitzungen vom 14.04.2014, 14.08.2014 und 08.12.2014 die Einleitung von Beschlussverfahren und die Beauftragung eines Prozessbevollmächtigten. Am 05.06.2014, 19.08.2014 und 10.02.2015 hat er personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren beim Verwaltungsgericht eingeleitet und die Feststellungen begehrt, dass die weitere Beteiligte bei der Vergabe der Ausstellungsaufsicht für die Sonderausstellungen „Kunst und Textil" vom 19.03.2014 bis 22.06.2014 (PL 22 K 2554/14), „Wilhelm l. von Württemberg. Königliche Sammellust" vom 16.07.2014 bis 26.10.2014 (PL 22 K 3758/14) und „Oskar Schlemmer. Visionen einer neuen Welt" vom 19.11.2014 bis 06.04.2015 (PL 22 K 643/15) sein Mitwirkungsrecht verletzt habe.

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Zur Begründung hat er geltend gemacht, in der Dienststelle würden neben der Dauerausstellung auch Sonderausstellungen durchgeführt. Die Aufsicht in den Sonderausstellungen sei bisher durch Beschäftigte der Dienststelle durchgeführt worden. Hierfür seien Beschäftigte jeweils befristet eingestellt worden. Gemäß § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG habe der Personalrat bei der nicht nur vorübergehenden Übertragung wesentlicher Arbeiten oder wesentlicher Aufgaben, die bisher üblicherweise von Beschäftigten der Dienststelle wahrgenommen wurden, mitzuwirken. Die Organisation der Aufsicht bei Ausstellungen sei eine wesentliche Aufgabe der Dienststelle, die bisher von eigenen Beschäftigten wahrgenommen worden sei. Die Vergabe der Aufsicht erfolge auch nicht nur vorübergehend.

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Die weitere Beteiligte hat geltend gemacht, die Voraussetzungen des Mitwirkungstatbestands lägen nicht vor. Es handele sich schon nicht um die dauerhafte Übertragung von Arbeiten. Im Schreiben vom 17.12.2013 sei klar zum Ausdruck gebracht, dass die Fremdvergabe für drei namentlich aufgeführte Sonderausstellungen im Jahr 2014 und für den Zeitraum 2015 bis 2018 beabsichtigt sei. Es handele sich demnach um keine dauerhafte Aufgabenübertragung. Die Dienststelle wolle zunächst Erfahrungen mit der Betreuung durch Externe sammeln, um eine fundierte Entscheidung genereller Natur treffen zu können. Es handele sich auch nicht um die Übertragung von wesentlichen Aufgaben. Denn es gehe nicht um Dauerwirkungen für die Beschäftigten, da die Sonderausstellungen schon bisher von zusätzlichem Personal, das befristet eingestellt worden sei, betreut worden seien. Auf die Stammbelegschaft wirke sich die Maßnahme nicht aus. Diese sei nicht betroffen, es falle kein einziger Arbeitsplatz weg.

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Mit Beschlüssen vom 02.02.2016 hat das Verwaltungsgericht die Anträge abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, hier könne dahin stehen, ob die im vorliegenden Fall erfolgte Vergabe „nicht nur vorübergehend" erfolgt sei. Denn jedenfalls handele es sich bei der Neuorganisation der Ausstellungsaufsicht bei Sonderausstellungen der Staatsgalerie S. nicht um die Vergabe von „wesentlichen Arbeiten oder wesentlichen Aufgaben" im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes. Entscheidend sei bei der Auslegung des Tatbestandsmerkmals „wesentlich" darauf abzustellen, dass die zu beurteilende Maßnahme eine „wesentliche" Dauerwirkung für die Beschäftigten der Dienststelle habe. Wenn deren Interessen durch die Neuregelung überhaupt nicht oder nur unwesentlich berührt würden, fehle die Rechtfertigung für die Beteiligung der Personalvertretung. Beim Mitwirkungstatbestand des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG sei dabei insbesondere in den Blick zu nehmen, dass die Vergabe oder Privatisierung von Arbeiten oder Aufgaben in einer Dienststelle potentiell zu einem Personalabbau, Änderung der Arbeitsverteilung oder zu anderen Auswirkungen auf die Arbeitsorganisation führen könne. Bei Anlegung dieses Maßstabs könne bei der verfahrensgegenständlichen Vergabe nicht von „wesentlichen" Arbeiten oder Aufgaben im Sinne des Gesetzes gesprochen werden. Kennzeichnend für die frühere Organisation der Ausstellungsaufsicht bei Sonderausstellungen der Staatsgalerie S. sei gewesen, dass die Ausstellungsaufsicht nicht von der Stammbelegschaft durchgeführt worden sei, sondern von speziell zu diesem Zweck befristet eingestellten Aushilfskräften. Auf die Stammbelegschaft habe die nun erfolgte Vergabe der Ausstellungsaufsicht an einen externen Dienstleister mithin keine personalvertretungsrechtlich relevanten Auswirkungen. Weder seien durch diese Maßnahme Arbeitsplätze von Beschäftigten weggefallen oder aktuell gefährdet, noch führe die Vergabe zu sonstigen relevanten Änderungen für die Beschäftigten der Stammbelegschaft. Auf die Interessen der früher befristet beschäftigten Aushilfskräfte komme es insoweit nicht an. Mit der Beendigung des jeweiligen Beschäftigungsverhältnisses - der jeweiligen Sonderausstellung - durch Fristablauf habe auch deren Beschäftigteneigenschaft im Sinne von § 4 Abs. 1 LPVG geendet. § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG stelle nicht auf die Belange früherer Beschäftigter ab, sondern ausschließlich auf die Belange der zum Zeitpunkt der Maßnahme aktuell Beschäftigten der Dienststelle. Gleiches gelte für solche Personen, die künftig die Chance auf Abschluss eines befristeten Arbeitsvertrag hätten, wenn die Ausstellungsaufsicht bei Sonderausstellungen weiterhin so organisiert werden würde, wie dies in der Vergangenheit der Fall gewesen sei.

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Gegen diese ihm am 18.02.2016 zugestellten Beschlüsse hat der Antragsteller am 18.03.2016 Beschwerde eingelegt und insbesondere vorgetragen, nach der Gesetzesbegründung zur Novellierung des Landespersonalvertretungsgesetzes sei die Maßnahme einer Übertragung von wesentlichen Arbeiten durch eine Vergabe oder Privatisierung neu der Mitwirkung unterstellt worden. Der Gesetzesbegründung sei nicht zu entnehmen, dass der Gesetzgeber ausschließlich auf die tatsächlich Beschäftigten zum Zeitpunkt der Umsetzung einer Maßnahme abstelle. Maßgebend sei bereits dem Wortlaut der Vorschrift des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG nach, ob die in Frage stehenden Arbeiten und Aufgaben bislang „üblicherweise" durch Beschäftigte der Dienststelle wahrgenommen würden. Die Verwendung des Wortes „üblicherweise" wäre überflüssig, wenn es nur auf die tatsächliche Beschäftigung zum Zeitpunkt der Umsetzung einer Maßnahme ankäme. Entscheidend sei vielmehr, ob die verfahrensgegenständlichen Arbeiten der Aufsicht bei einer Sonderausstellung bis zur Vergabe oder Privatisierung üblicherweise durch Beschäftigte durchgeführt worden sei. Üblichkeit der Aufgabenerfüllung durch Beschäftigte der Dienststelle sei anzunehmen, wenn die Aufgabenerfüllung bislang - von Aushilfs-, Vertretungs- und sonstigen Ausnahmefallen abgesehen - regelmäßig Beschäftigten der Dienststelle übertragen gewesen sei. Zweifelsohne hätten bis zum 17.12.2013 - üblicherweise - Beschäftigte der Dienststelle die Aufsicht bei Sonderausstellungen durchgeführt. Ob diese Beschäftigten befristet für die Dauer der Maßnahme oder darüber hinaus oder gar unbefristet beschäftigt gewesen seien, sei nicht erheblich. Dieses Ergebnis ergebe sich auch aus der Systematik des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG. Nach der Gesetzesbegründung sei gerade wegen der Bedeutung einer Fremdvergabe für die Beschäftigten einer Dienststelle das seither nur als Anhörungsrecht ausgestaltete Beteiligungsrecht des Personalrats zur Mitwirkung hoch gestuft worden. Eine Einschränkung habe der Gesetzgeber nach der Gesetzesbegründung nicht bei dem Merkmal einer tatsächlichen Beschäftigung vorgenommen; dies belege die Verwendung des Wortes „üblicherweise“. Auch wären nach der Sichtweise des Verwaltungsgerichts nur noch „echte" Betriebsübergänge mit einem Übergang von Arbeitsverhältnissen auf den Übernehmer gemäß § 613a BGB eine beteiligungsrelevante Übertragung von Arbeiten oder Aufgaben. Denn nur dann seien aktuell Beschäftigte der Dienststelle betroffen. Dies solle jedoch gerade nicht der Sinn und Zweck der Beteiligung des Personalrats gemäß § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG sein. Unberücksichtigt geblieben sei auch, dass zwar die Durchführung einer einzelnen Sonderausstellung auf die Zeit der Durchführung befristet sei, Sonderausstellungen aber mehrmals jährlich wiederholend durchgeführt würden. Entscheidend sei insoweit, dass die getroffene Maßnahme der Fremdvergabe der Ausstellungsaufsicht nicht isoliert nur für eine Sonderausstellung für die Dauer von drei Monaten, sondern alle in der Staatsgalerie S. künftig stattfindenden Sonderausstellungen betreffe. Insoweit führe die Maßnahme zu einer Auswirkung auf die Arbeitsorganisation, da ein Teil des insgesamt in der Dienststelle vorhandenen Arbeitsvolumens nicht mehr von Beschäftigten der Dienststelle, sondern von Arbeitnehmern fremder Unternehmen übernommen werde. Die Maßnahme entfalte deshalb Dauerwirkung. Die Argumentation des Verwaltungsgerichts zum Tatbestandsmerkmal der „wesentlichen Arbeiten oder wesentlicher Aufgaben" überzeuge nicht. Folge man dieser, liefe der Mitwirkungstatbestand des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG leer. Denn unwesentliche Arbeiten oder Aufgaben fielen schon nach dem Wortlaut nicht darunter. Wesentliche Aufgaben und Arbeiten dienten nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts der Erfüllung des Amtsauftrags, der der Beteiligung des Personalrates entzogen sei. Also seien Aufgaben und Arbeiten entweder unwesentlich oder aber wegen des Amtsauftrags der Beteiligung entzogen. Nach der amtlichen Gesetzesbegründung diene das Tatbestandsmerkmal „wesentlich" aber nur dazu, dass nicht jede kleinere Maßnahme, wie beispielsweise eine vorübergehende Krankheitsvertretung, ein Mitwirkungsrecht auslöse. Die Maßnahme der Fremdvergabe für die Ausstellungsaufsicht bei Sonderausstellungen wirke sich zudem auf die vom Verwaltungsgericht so bezeichnete „Stammbelegschaft" aus. Die Beschäftigten der „Stammbelegschaft" arbeiteten nämlich nach der Maßnahme nicht mehr mit befristet Beschäftigten der Dienststelle zusammen, sondern würden durch die Maßnahme der Fremdvergabe von den Bereichen getrennt, in denen die Arbeitnehmer des mit der Aufsicht beauftragten Unternehmens arbeiteten. Die hausinternen Weisungsketten endeten damit nicht mehr direkt bei den Beschäftigten der Dienststelle, sondern bei dem Objektleiter des beauftragten Unternehmens. Habe ein Mitarbeiter des beauftragten Unternehmens eine Frage, so müsse er an den Objektleiter bzw. dieser an den eigenen Teamleiter verwiesen werden. Im Übrigen verkenne das Gericht den Beschäftigtenbegriff, indem es zwischen Beschäftigten der „Stammbelegschaft" und den für die Saalaufsicht bei Sonderausstellungen sachgrundbefristet eingestellten Beschäftigten unterscheide. Bei den Sonderausstellungen handele es sich um dauerhafte Ausstellungen. Zwar sei jede Sonderausstellung für sich genommen zeitlich befristet, die Sonderausstellungen wiederholten sich jedoch mehrmals im Jahr. Der Begriff einer „Stammbelegschaft" finde sich im Landespersonalvertretungsgesetz nicht. Die bei der Saalaufsicht für Sonderausstellungen Beschäftigten wären aber bei der Feststellung des absehbaren Beschäftigungsstands im Sinne des § 10 Abs. 5 LPVG zu berücksichtigen. Sofern man den Begriff einer „Stammbelegschaft" verwenden wolle, gebe die Regelung des § 10 Abs. 5 LPVG vor, dass auch die für eine Sonderausstellung befristeten Beschäftigten Teil dieser „Stammbelegschaft" wären.

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Mit Beschluss vom 11.07.2017 hat der Senat die Verfahren zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbunden.

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Der Antragsteller beantragt,

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die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 02.02.2016 - PL 22 K 2554/14 -, - PL 22 K 3758/14 - und - PL 22 K 643/15 - zu ändern und festzustellen, dass die weitere Beteiligte bei der Vergabe der Ausstellungsaufsicht für die Sonderausstellungen „Kunst und Textil" vom 19.03.2014 bis 22.06.2014, „Wilhelm l. von Württemberg. Königliche Sammellust" vom 16.07.2014 bis 26.10.2014 und „Oskar Schlemmer. Visionen einer neuen Welt." vom 19.11.2014 bis 06.04.2015 das Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG verletzt hat.

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Die weitere Beteiligte beantragt,

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die Beschwerden zurückzuweisen.

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Sie trägt vor, Sonderausstellungen seien bis Ende 2013 von für die jeweilige Ausstellung befristet eingestellten Personen betreut worden. Teilweise und im geringeren Umfang habe die Betreuung von Sonderausstellungen auch durch das Stammpersonal stattgefunden. Auf Veranlassung des Landesrechnungshofs sei die Staatsgalerie gehalten gewesen, die Praxis der Einstellung von befristetem Personal zur Betreuung von Sonderausstellungen abzuändern. Der Landesrechnungshof habe darauf hingewiesen, dass bei befristet eingestelltem Personal stets die Gefahr der sog. Kettenarbeitsverträge bestehe mit der Folge, dass sich Mitarbeiter nach einer Reihe von befristeten Verträgen auf dem Klageweg einen Dauerarbeitsplatz bei der Staatsgalerie verschafften, für die diese auf Dauer jedoch gar keine Verwendung habe. Weiter sei seitens des Landesrechnungshofs gerügt worden, dass die Einstellung von befristetem Personal auf jeden Fall teurer sei als die Fremdvergabe der Betreuung von Sonderausstellungen. Praktisch alle anderen Museen des Landes würden bereits seit langem die Betreuung von Sonderausstellungen fremd vergeben. Deshalb habe sich die Staatsgalerie im Jahr 2013 veranlasst gesehen, die seitherige Praxis der Betreuung von größeren Sonderausstellungen zu überdenken und sich entschlossen, zunächst die Sonderausstellung „Breughel, Rubens zu Ruisdael" um die Jahreswende 2013/2014 an einen externen Dienstleister fremd zu vergeben. Zuvor habe die Geschäftsleitung der Staatsgalerie den Antragsteller von der abzuändernden Praxis bei einem Gespräch am 08.07.2013 unterrichtet. Weitere Gespräche hierzu hätten im Juli 2013 und Dezember 2013 stattgefunden. Mit dem vom Antragsteller vorgelegten Schreiben der Staatsgalerie vom 17.12.2013 habe die Geschäftsleitung unmissverständlich erklärt, dass die Anhörung und Unterrichtung des Antragstellers zur Fremdvergabe auch künftige Sonderausstellungen im Zeitraum zwischen 2015 und 2018 betreffe. So heiße es im zweiten Absatz des genannten Schreibens ausdrücklich: „Da wir für die Sonderausstellungen „Kunst und Textil...", „Wilhelm der I. von Württemberg", ... und „Oskar Schlemmer. Visionen einer neuen Welt" sowie für weitere Sonderausstellungen für 2015 bis 2018 beabsichtigen, den Besucherservice (Aufsichtsdienst) auch wieder von einem externen Dienstleister durchführen zu lassen, möchten wir das Anhörungsverfahren fortführen." Auch wenn dies für den vorliegenden Fall unerheblich sei, sei die Behauptung, befristet und unbefristet Beschäftigte seien „unterschiedslos“ eingesetzt worden, unrichtig. Vielmehr seien befristet beschäftigte Personen nur für die Sonderausstellungen eingestellt und ausschließlich dafür verwendet worden. Richtig sei, dass unbefristet Beschäftigte nach erfolgter Fremdvergabe überhaupt nicht mehr für die Aufsicht von Sonderausstellungen eingesetzt würden. Sonderausstellungen stellten aber keinen „wesentlichen Bereich des Ausstellungsbetriebes" dar. Vielmehr stelle die Sonderausstellung im Vergleich zum ständigen Ausstellungsbetrieb stets einen untergeordneten Bereich dar. Dass jetzt die Mitarbeiter des externen Dienstleisters für die Sonderausstellungen nicht mit den unbefristet Beschäftigten der Staatsgalerie zusammenarbeiteten und dass die „hausinternen Weisungsketten" anders liefen, sei unbestritten, aber ebenfalls unerheblich. Es stelle sich zunächst die Frage, was mit dem Begriff „wesentlich" im Zusammenhang mit den Arbeiten und Aufgaben der Beschäftigten einer Dienststelle gemeint sei. Sehe man die Rechtsprechung durch, so sei festzustellen, dass von einer wesentlichen Bedeutung stets dann die Rede sei, wenn die Auswirkungen von ganz erheblicher, d.h. starker Bedeutung für die Betroffenen seien. Das decke sich mit der Definition des Wortes „wesentlich" in der Sprachwissenschaft. Von „wesentlich" sei immer dann die Rede, wenn es „an das Eingemachte", also an den Kern oder die Substanz eines Bereichs oder einer Tätigkeit gehe. Von „wesentlich" im vorliegenden Fall wäre also nur dann zu sprechen, wenn der größte, überwiegende oder der Kernbereich der Tätigkeit des Besucherdienstes extern vergeben worden wäre. Das sei unstreitig nicht der Fall. Es komme dagegen nicht auf die „Üblichkeit", sondern nach dem ausdrücklichen Wortlaut des Gesetzes auf die „Wesentlichkeit" an. Etwas „Übliches" müsse keineswegs „wesentlich" sein. Darüber hinaus würden die Sonderausstellungen auch nicht „üblicherweise" von der Stammbelegschaft betreut, sondern „üblicherweise" von befristet eingestellten Personen und nur im Ausnahmefall sei das eine oder andere Mal auch eine Person aus der Stammbelegschaft für die Betreuung einer Sonderausstellung herangezogen worden. Vergleiche man die neue Bestimmung in § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG mit dem früheren Anhörungstatbestand des § 80 Abs. 3 Ziffer 6 LPVG a.F., so falle auf, dass der Unterschied darin bestehe, dass in der alten Version jegliche externe Vergabe zum Anhörungsrecht des Personalrats habe führen sollen. In der neuen Gesetzesfassung solle das stärkere Beteiligungsrecht der Personalvertretung jedoch nur bei „wesentlichen Arbeiten" bzw. „wesentlichen Aufgaben" zum Zuge kommen. Was der Gesetzgeber mit „wesentlich" hier meine, decke sich mit der allgemeinen Wortbedeutung des Begriffs „wesentlich". Es solle nämlich nur dann das Mitwirkungsrecht ausgelöst werden, wenn es an die Substanz gehe, also Dauerwirkungen für die Beschäftigten und möglicherweise sogar personelle Konsequenzen einträten. Das sei vorliegend jedoch nicht der Fall. Durch die externe Vergabe verliere kein Mitarbeiter bei der Staatsgalerie seinen Arbeitsplatz. Die Tätigkeit, die die Mitarbeiter verrichteten, sei weiterhin unverändert. Sie beaufsichtigten Gemälde, sonstige Ausstellungsgegenstände und Besucher und stünden für deren Fragen zur Verfügung. Ob dies nun ausnahmslos nur noch in der ständigen Ausstellung der Fall sei und nicht mehr fallweise auch bei Sonderausstellungen, sei für den Beschäftigungsstatus der Mitarbeiter der Staatsgalerie und deren Arbeitsinhalt vollkommen unerheblich. Die Änderung sei mithin nicht wesentlich. Hinzu komme, dass die externe Vergabe der Betreuung von Sonderausstellungen nach der Entscheidung der Geschäftsleitung der Staatsgalerie nur vorübergehend erfolge, nämlich für einen Dreijahreszeitraum. Während dieses Zeitraums sollten Erfahrungen mit der Fremdvergabe gesammelt werden, und zwar sowohl hinsichtlich der inhaltlichen Qualität als auch hinsichtlich der Kosten. Eine derartige Evaluation sei sinnvoll. Die Maßnahme sei deshalb nicht willkürlich, sondern gerechtfertigt. Es finde gerade keine dauerhafte Übertragung wesentlicher Arbeiten und Aufgabe statt, sondern nur die vorübergehende Übertragung von unwesentlichen Aufgaben.

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Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Verwaltungsgerichts vor. Hierauf sowie auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird ergänzend Bezug genommen.

II.

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Die verbundenen Beschwerden des Antragstellers sind nach § 92 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Baden-Württemberg (LPVG) in der hier - nach den allgemeinen Grundsätzen des intertemporalen Prozessrechts - anzuwendenden Fassung der Neubekanntmachung vom 12.03.2015 (GBl. S. 221) i.V.m. § 87 Abs. 1 ArbGG statthaft und auch sonst zulässig. Dies gilt auch für die Beschwerde gegen den im Verfahren - PL 22 K 2554/14 - ergangen Beschluss. Dem steht nicht entgegen, dass in allen drei Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ein Vergleich geschlossen wurde, der nur in zwei Verfahren (PL 22 K 3758/14 und PL 22 K 643/15) widerrufen worden ist, - wohl aus Versehen - aber nicht in dem Verfahren (PL 22 K 2554/14), welches als erstes anhängig gemacht worden war. Denn es handelte sich um einen einheitlichen Vergleich zur Beendigung aller drei Verfahren. Damit genügte es, dass der Vergleich unter einem Aktenzeichen widerrufen wurde. Der Vergleich war damit nicht zustande gekommen und konnte auch die Rechtshängigkeit des Verfahrens PL 22 K 2554/14 nicht beenden.

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Die Beschwerden sind weiterhin in der nach § 89 Abs. 1 und 2 ArbGG vorgeschriebenen Form und nach § 87 Abs. 2 Satz 1, § 66 Abs. 1 Satz 1 ArbGG fristgerecht erhoben und begründet worden.

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Die Beschwerden sind nicht begründet.

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Der Antrag ist zulässig. Das notwendige Feststellungsinteresse besteht ungeachtet des Umstands, dass die in den Anträgen genannten Sonderausstellungen inzwischen abgeschlossen sind. Denn in personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kann auch nach einer Erledigung des „eigentlichen“ Streitfalls die dem Vorgang zugrunde liegende Streitfrage noch der Klärung durch eine gerichtliche Feststellung zugeführt werden, wenn sie künftige Sachverhalte betrifft, die in ihren Grundzügen dem Sachverhalt des Anlass gebenden konkreten Vorgangs entsprechen und im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen aufwerfen. Ein solches Begehren hat der jeweilige Antragsteller spätestens mit seinem in der letzten Tatsacheninstanz gestellten Antrag deutlich zu machen (BVerwG, Beschlüsse vom 29.01.1996 - 6 P 45.93 - und vom 23.03.1999 - 6 P 10.97 - sowie Senatsbeschlüsse vom 20.01.2015 - PL 15 S 1102/14 - und vom 04.03.2016 - PL 15 S 1235/15 -, m.w.N., jeweils Juris). Dies ist hier geschehen. Ein Rechtsschutzbedürfnis für ein vom konkreten Vorgang losgelöstes Begehren ist allerdings nur dann gegeben, wenn sich die strittige und entscheidungserhebliche Rechtsfrage zwischen denselben Verfahrensbeteiligten auch in künftigen vergleichbaren personalvertretungsrechtlichen Verfahren mit einiger - mehr als nur geringfügiger - Wahrscheinlichkeit erneut stellen wird (BVerwG, Beschluss vom 17.09.1996 - 6 P 5.94 -, Juris). Auch diese Voraussetzungen liegen hier vor. Denn die weitere Beteiligte hält an ihrer im Zusammenhang mit der hier streitgegenständlichen Vergabe der Ausstellungsaufsicht für drei Sonderausstellungen zugrunde liegenden neuen Praxis und Rechtsauffassung auch für zukünftige Sonderausstellungen, die voraussichtlich auch weiterhin mehrmals pro Jahr stattfinden, jedenfalls bis ins Jahr 2018 fest, wie sich aus ihrem Vorbringen ergibt.

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Der Antrag ist aber nicht begründet.

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1. Anwendbar ist die Bestimmung des § 76 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG in der Fassung des am 11.12.2013 in Kraft getretenen Gesetzes zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetzes, des Landesrichter- und -staatsanwalts-gesetzes und anderer Vorschriften vom 03.12.2013 (GBl. S. 329, ber. 2014, S. 76), die als § 81 Abs. 1 Ziffer 3 des Landespersonalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 12.03.2015 (GBl. S. 221) ohne inhaltliche Änderung neu bekannt gemacht wurde, und nicht der bis zum 10.12.2013 geltende § 80 Abs. 3 Ziffer. 6 LPVG a.F. Nach der Übergangsvorschrift des Art. 13 § 5 Abs. 1 des Gesetzes vom 03.12.2013 sind nur solche Verfahren der Mitbestimmung, der Mitwirkung oder der Anhörung weiterhin nach den Vorschriften des zweiten und dritten Abschnitts des achten Teils des Landespersonalvertretungsgesetzes in der am Tag vor Inkrafttreten des Gesetzes geltenden Fassung zu beurteilen, die vor dessen Inkrafttreten bereits eingeleitet waren. Die bereits eingeleiteten und laufenden Verfahren der förmlichen Beteiligung sollen nach den bisherigen Verfahrensvorschriften und im bisherigen Beteiligungsumfang nach altem Recht fortgeführt werden (LT-Drs. 15/4224 S. 170). Maßnahmen, die bereits vor Inkrafttreten dieses Gesetzes am 11.12.2013 (vgl. Art. 15 Abs. 1 des Gesetzes vom 03.12.2013) abgeschlossen und nicht beteiligungspflichtig waren, werden ebenfalls nicht rückwirkend einer nach neuem Recht ggf. erstmals erforderlichen Beteiligung unterworfen. Das neue Recht gilt aber für bereits vor dem 10.12.2013 beteiligungspflichtige Maßnahmen, wenn ein Beteiligungsverfahren noch nicht eingeleitet worden war, auch dann, wenn sie bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits ganz oder teilweise durchgeführt und nach alten Recht einer - ggf. anderen - Beteiligungsform zugeordnet waren (vgl. Senatsbeschluss vom 02.07.2015 - PL 15 S 1000/14 -). Umgekehrt gilt, wenn das Beteiligungsverfahren vor dem 11.12.2013 eingeleitet worden ist, weiterhin das alte Recht auch dann, wenn mit der Durchführung der Maßnahme erst nach dem 10.12.2013 begonnen werden soll. Denn insoweit kommt es nach dem Willen des Gesetzgebers ausschließlich auf den Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens an.

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Nach diesen Grundsätzen ist hier das neue Recht anwendbar. Denn ein Beteiligungsverfahren war nach dem damaligen Recht nicht eingeleitet worden. Vielmehr waren nach dem Vorbringen des weiteren Beteiligten, dem der Antragsteller insoweit nicht entgegengetreten ist, vor dem 11.12.2013 hinsichtlich der Praxisumstellung zwar Gespräche geführt, aber weder insoweit noch hinsichtlich der Vergabe der Aufsicht für die Sonderausstellungen im Jahr 2014 ein förmliches Anhörungsverfahren durchgeführt worden. Lediglich hinsichtlich der Vergabe der Ausstellungsaufsicht für die „Hohenbuchau-Ausstellung“ war eine Anhörung erfolgt. Das diese Ausstellung betreffende ursprünglich ebenfalls anhängig gemachte personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren (PL 22 K 2280/14) ist von den Beteiligten für erledigt erklärt worden.

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2. Der Antragsteller hat keinen Anspruch auf die beantragte Feststellung, dass die weitere Beteiligte sein Mitwirkungsrecht gemäß § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG bei der Vergabe des Aufsichtsdienstes für die drei in den Anträgen genannten Sonderausstellungen jeweils verletzt hat. Unabhängig davon, dass der Tatbestand dieser Vorschrift bei der Vergabe der Aufsicht für einzelne zeitlich befristete Sonderausstellungen wohl von vorneherein nicht erfüllt sein dürfte, ist gemäß § 91 Abs. 1 LPVG Voraussetzung für Beteiligungsrechte des Antragstellers gegenüber der weiteren Beteiligten, dass es sich um eine Maßnahme handelt, die die Dienststelle, bei der er gebildet ist, für ihre Beschäftigten getroffen hat. Vorliegend hat die weitere Beteiligte im Rahmen ihrer Organisationshoheit auf Veranlassung des Landesrechnungshofs die Entscheidung getroffen, ab 2014 den Aufsichtsdienst bei Sonderausstellungen grundsätzlich an private Dienstleister zu vergeben. Aus dem Schreiben vom 17.12.2013 ist erkennbar, dass die weitere Beteiligte den Besucherservice (Aufsichtsdienst) nicht nur für die Sonderausstellung „Kunst und Textil" und für die weiteren genannten Sonderausstellungen des Jahres 2014, sondern ab Januar 2014 bis einschließlich 2018 grundsätzlich an externe Dritte vergeben will. Mit diesem Schreiben hat die weitere Beteiligte den Antragsteller über eine, beginnend mit der Sonderausstellung „Kunst und Textil" beabsichtigte Praxisänderung informiert. Zwar ist der Vorstand zunächst - unzutreffend - noch von der bis zum 10.12.2013 geltenden Rechtslage ausgegangen, nach der ein Anhörungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen; unabhängig davon hat er aber deutlich gemacht, dass die Maßnahme darin besteht, für die im Jahr 2014 stattfindenden Sonderstellungen, die bereits benannt werden konnten, sowie für die weiteren Sonderausstellungen in den Jahren 2015 bis 2018 den Besucherservice (Aufsichtsdienst) von einem externen Dienstleister durchführen zu lassen. Bei der Frage der personalvertretungsrechtlichen Beteiligung ist hierauf abzustellen. Ist von der Dienststelle eine einheitliche Maßnahme im Sinne eines Gesamtkonzepts oder einer Grundentscheidung getroffen worden, ist ein Anspruch des Personalrats auf Beteiligung an den darin zusammengefassten Einzelmaßnahmen (wie er sonst ggf. bis zum Abschluss einer Dienstvereinbarung bestehen kann) in der Regel dann ausgeschlossen, wenn das Gesamtkonzept als solches Gegenstand eines Beteiligungstatbestands ist. Dies ist hier der Fall.

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Gegenstand des Mitwirkungsrechts des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LVPG ist die Entscheidung über die Übertragung von bislang von Beschäftigten der Dienststelle wahrgenommenen Arbeiten auf Dritte. Dieser Mitwirkungstatbestand greift schon dann, wenn - wie hier - dem Grunde nach die Entscheidung ansteht, eine bestimmte Art von Arbeiten oder Aufgaben - hier Aufsicht bei Sonderausstellungen - zu vergeben, die konkret genug ist, um den Umfang der Maßnahme und ihre Bedeutung für die Beschäftigten verlässlich zu ermitteln und dem Personalrat im Wege der Unterrichtung ersichtlich zu machen. Das ist hier gegeben. Nach dem mitgeteilten Willen der Dienststelle sollte ab der Sonderausstellung „Kunst und Textil“ (19.03.2014 bis 22.06.2014) die Aufsicht für Sonderausstellungen bis 2018 extern vergeben werden. Damit stand fest, dass in diesem Zeitraum keine Beschäftigten mehr für diese Aufgabe eingesetzt werden sollten. Ersichtlich war zudem, dass diejenigen, die zum Zeitpunkt der Praxisumstellung bei der Dienststelle beschäftigt waren, diese Aufgabe bisher nur gelegentlich und in geringem Umfang wahrgenommen hatten.

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Für diese Grundentscheidung, deren Umsetzung dann in weiteren Schritten erfolgen soll, setzt das Mitwirkungsrecht des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LVPG nicht erst bei Vertragsschluss mit dem externen Dienstleister ein. Ebenso kommt es nicht darauf an, zu welchem Zeitpunkt personelle Maßnahmen hinsichtlich der Beschäftigten, die in den für eine Vergabe anstehenden Bereichen tätig sind, vorgenommen werden. Denn die in § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG getroffene Regelung zielt darauf ab, die Personalvertretung vor allem dann mitwirken zu lassen, wenn es um die grundsätzliche Frage der Erhaltung von Arbeitsplätzen der Dienststelle geht (vgl. hierzu unten). Die Ungewissheit hinsichtlich des Zeitpunkts anstehender personeller Maßnahmen lässt aber die Möglichkeit unberührt, im Rahmen des Mitwirkungsverfahrens Einfluss zu nehmen auf die (Grundsatz-)Frage der weiteren Verwendung derjenigen Beschäftigten, die bislang die betroffenen Arbeitsplätze innehaben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.10.2003 - 6 P 8.03 -, Juris zu § 72 Abs. 3 Nr. 7 LPVG Nordrh.-Westf. a.F.).

27

Unterliegt ein Gesamtkonzept für die Vergabe als einheitliche Vergabeentscheidung grundsätzlich - bei Vorliegen aller tatbestandlichen Voraussetzungen - dem Mitwirkungstatbestand des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG, kommen eine - dieser zuwiderlaufende - Aufspaltung in Einzelmaßnahmen und hierauf bezogene Beteiligungsrechte nicht in Betracht. Dementsprechend scheidet das Vorliegen der geltend gemachten Verletzungen des Mitwirkungsrechts aus § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LVPG schon deshalb aus, weil es sich bei der Vergabe des Aufsichtsdienstes für die im Jahr 2014 geplanten Sonderausstellungen nicht um von der Dienststelle im Sinne des § 91 Abs. 1 LPVG getroffene Maßnahmen, sondern um einzelne Umsetzungsakte einer solchen Maßnahme handelt. Dass dem Antragsteller damit die Möglichkeit genommen ist, der Sache nach Einfluss zu nehmen, welchem Unternehmen in welchem Umfang Aufsichtsarbeiten übertragen werden, ist in diesem Zusammenhang unerheblich, weil diese Fragen ebenso wenig Gegenstand der Beteiligung sind wie die nach der sonstigen Gestaltung der Verträge im einzelnen (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 25.03.1999 - 1 A 4469/98.PVL -, Rn. 14, Juris). Bei solchen vertraglichen Gestaltungen handelt es sich um außerhalb des internen Bereichs von Regierung und Verwaltung stattfindende Vorgänge. Beteiligungspflichtig kann aber nur die diesen vorausgehende interne Entscheidung der Dienststelle sein, die fraglichen Arbeiten künftig von Privatunternehmen durchführen zu lassen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.10.2003 - 6 P 8.03 -, Juris zu § 72 Abs. 3 Nr. 7 LPVG Nordrh.-Westf. a.F.).

28

3. Es erscheint zweifelhaft, ob die aufgrund der Beschlüsse vom 05.06.2014, 19.08.2014 und 10.02.2015 anwaltlich gestellten und eindeutig auf den Aufsichtsdienst für die jeweilige Ausstellung beschränkt formulierten Anträge sachdienlich auslegungsfähig sind als Anträge auf Feststellung, dass die weitere Beteiligte bei der Entscheidung, die Ausstellungsaufsicht für Sonderausstellungen in der Zeit von Januar 2014 bis 2018 grundsätzlich an externe Dritte zu vergeben, das Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG verletzt hat, zumal bei dieser Auslegung bis zur Verbindung im Beschwerdeverfahren mehrfache Rechtshängigkeit des gleichen Streitgegenstand gegeben gewesen wäre. Unabhängig hiervon wäre auch ein solcher Antrag unbegründet. Denn bezüglich des Gesamtkonzepts der Praxisänderung sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG nicht alle erfüllt. Die beabsichtigte Vergabe des Aufsichtsdienstes ist im Sinne dieser Vorschrift „nicht nur vorübergehend“ (a). Es kann offenbleiben, ob die Aussichtsarbeiten für Sonderausstellungen „bisher üblicherweise von Beschäftigten wahrgenommen werden“ (b), denn diese stellen keine „wesentliche Arbeiten oder Aufgaben“ im Sinne dieser personalvertretungsrechtlichen Norm dar (c).

29

a) Es handelt es sich um eine „nicht nur vorübergehende“ Übertragung von Aufgaben. Denn, wie dargelegt, stellen die Vergaben für die jeweiligen Sonderausstellungen keine Einzelmaßnahmen dar, sondern sind, nach der am 17.12.2013 erfolgten Mitteilung des Vorstands an den Antragsteller, „unselbständige“ Teile eines erkennbaren und erklärten Gesamtkonzepts. Maßgeblich ist danach die Entscheidung des Vorstands, die Aufsicht für Sonderausstellungen in den Jahren 2014 bis 2018 extern zu vergeben. Diese für die Zeit von 2014 bis 2018 vorgesehene Maßnahme stellt keine nur vorübergehende Praxisänderung, sondern eine Umstellung der Praxis dar, die - wie dargelegt - eine Vergabeentscheidung von § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG ist. Eine solche Praxisänderung ist, auch wenn sie befristet ist, jedenfalls dann „nicht nur vorübergehend“ im Sinne dieser Vorschrift, wenn ihre Dauer geeignet ist, die Üblichkeit der bisherigen Praxis entfallen zu lassen und die Rückkehr zu dieser nach Ablauf der Frist ungewiss ist. So liegt der Fall hier. Die vorliegende Änderung soll - immerhin - für insgesamt fünf Jahre erfolgen. Eine Rückkehr zur früheren Praxis nach Ablauf des Jahres 2018 steht nicht fest, sondern ist, da nach den Angaben der weiteren Beteiligten eine Evaluierung stattfinden soll, auch nach deren Vorstellungen noch völlig offen bzw. - aus Kostengründen - eher unwahrscheinlich. Die Praxisumstellung ist damit nicht als nur vorübergehend konzipiert. Wollte man in solchen Fällen das Mitwirkungsrecht ausschließen, liefe es leer, weil sich die Dienststelle im Falle der Fortführung der neuen Vergabepraxis auf die zwischenzeitliche Änderung und den Wegfall der Üblichkeit der früheren Praxis berufen könnte.

30

b) Es kann offenbleiben, ob die vergebenen Aufgaben auch im Sinne des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG „bisher üblicherweise von Beschäftigten wahrgenommen werden“. Für die Frage, ob Aufgaben bisher üblicherweise von Beschäftigten wahrgenommen werden, ist der Beschäftigtenbegriff des Landespersonalvertretungsgesetzes maßgeblich, der in § 4 Abs. 1 LPVG definiert ist. Danach sind Beschäftigte u.a. Personen, die weisungsgebunden in die Arbeitsorganisation der Dienststelle eingegliedert und innerhalb dieser tätig sind, unabhängig davon, ob sie in einem Dienst-, Arbeits- oder Ausbildungsverhältnis mit einer juristischen Person nach § 1 LPVG stehen (§ 4 Abs. 1 Satz 1 LPVG). Beschäftigte sind auch Personen, die unter Fortsetzung eines bestehenden unmittelbaren Dienst- oder Arbeitsverhältnisses zur Dienststelle nach beamtenrechtlichen oder tariflichen Vorschriften zu einer anderen Stelle abgeordnet oder dieser zugewiesen sind oder dort ihre geschuldete Arbeitsleistung erbringen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 LPVG). Dieser landesrechtliche Beschäftigtenbegriff unterscheidet sich deutlich von der bundesrechtlichen Definition in § 4 Abs. 1 BPersVG, auf die der Bund die Länder nicht festlegen wollte (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.09.2003 - 6 P 2.03 -, Juris).

31

Bei der Frage, ob und in welchem Umfang Arbeiten und Aufgaben üblicherweise „durch Beschäftigte der Dienststelle wahrgenommen werden“, steht die Art und Weise der bisherigen Erledigung der Arbeiten und Erfüllung der Aufgaben im Vordergrund, so dass es darauf ankommt, ob diese Tätigkeiten bisher von Beschäftigten im Sinne des § 4 Abs. 1 LPVG wahrgenommen worden sind. Insofern beruft sich der Antragsteller zu Recht auf die zu § 72 Abs. 3 Ziffer 7 LPVG Nordrh.-Westf. vom 03.12.1974 in der bis zum 16.10.2007 geltenden Fassung ergangene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 15.10.2003 - 6 P 8.03 -, Juris). Nach § 72 Abs. 3 Ziffer 7 LPVG Nordrh.-Westf. a.F. bestimmte der Personalrat bei der Übertragung von Arbeiten der Dienststelle, die üblicherweise von ihren Beschäftigten vorgenommen werden, auf Dauer an Privatpersonen oder wirtschaftliche Unternehmen (Privatisierung) mit. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht ungeachtet der gegenwartsbezogenen Formulierung, dass die Arbeiten „üblicherweise von ihren Beschäftigten vorgenommen werden“, für die Frage der Üblichkeit darauf abgestellt, ob es „bis zum maßgeblichen Zeitpunkt der Praxisumstellung durchgängige Praxis war“, dass Beschäftigte der Dienststelle die entsprechenden Aufgaben „wahrnahmen“ bzw. ihnen die Aufgabenerfüllung bislang - von Aushilfs-, Vertretungs- und sonstigen Ausnahmefällen abgesehen - „regelmäßig übertragen war“. Nichts anders kann für § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG gelten, bei dem schon der Zusatz „bisher“ zeigt, dass es nicht darauf ankommt, ob Beschäftigte die zu vergebenden Tätigkeiten im Zeitpunkt der Praxisumstellung aktuell ausüben, sondern darauf, ob diese Tätigkeiten bis zur Praxisumstellung von Beschäftigten im Sinne von § 4 Abs. 1 LPVG wahrgenommen worden sind. Auch bei - wie hier - nicht durchgehend, sondern in unregelmäßigen Abständen wiederkehrend anfallenden Arbeiten und Aufgaben stellt sich damit nicht die - ggf. von zufälligen Umständen - abhängige Frage, ob Beschäftigte, die solche Tätigkeiten in der Vergangenheit ausgeführt haben, im Zeitpunkt der Änderung der Praxis - noch - Beschäftigte im Sinne des § 4 Abs. 1 LPVG - oder inzwischen aus der Dienststelle ausgeschieden - sind. Maßgeblich ist insoweit vielmehr, ob es bis zur Praxisumstellung üblich war, dass Bedienstete der Staatsgalerie im Sinne des § 4 Abs. 1 LPVG die Ausstellungsaufsicht für Sonderausstellungen wahrgenommen haben. Dies ist der Fall. Zunächst ist nach dem Vorstandsschreiben vom 17.12.2013 davon auszugehen, dass die Entscheidung für die Praxisumstellung Ende 2013 für die Zeit von 2014 bis 2018 getroffen worden ist, und die Vergabe der Aufsicht für die über das Jahresende 2013 fortdauernde Sonderausstellung „Brueghel, Rubens, Ruisdael - Schätze der Hohenbuchau Collection“ vom 08.11.2013 bis zum 23.02.2014 bereits im Vorgriff erfolgte. Jedenfalls aber nimmt diese einmalig vor Ablauf des Jahres 2013 vorgenommene Vergabe der Aufsicht bei Sonderausstellungen nicht der bisherigen Wahrnehmung dieser Aufgabe durch Beschäftigte die Üblichkeit. Für die Zeit bis November 2013 war es nach den Angaben der Beteiligten durchgängige Praxis, die Aufsicht bei Sonderausstellungen mit - überwiegend befristet - Beschäftigten wahrzunehmen.

32

Auch wenn die Formulierung, dass die Arbeiten „üblicherweise von ihren Beschäftigten vorgenommen werden“, damit nicht fordert, dass Beschäftigte der Dienststelle die zu vergebenden Aufgaben aktuell ausüben, dürfte sie allerdings voraussetzen, dass Beschäftigte aktuell Arbeitsplätze innehaben, die - auch - diese Aufgaben, sobald sie erneut anfallen, beinhalten. Insbesondere wird die Vergabe erstmals anfallender Verwaltungsarbeiten an Private und damit die Schaffung neuer Arbeitsplätze nicht erfasst (vgl. auch unten c). Dass damit mittelbar auch vorhandene Arbeitsplätze gesichert werden könnten, reicht unter Berücksichtigung des Wortlauts und von Sinn und Zweck der Regelung nicht aus (vgl. OVG Nordrh.-Westf., Beschluss vom 20.01.2000 - 1 A 2193/98.PVL -, Rn. 11, Juris zum Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 3 Nr. 7 LPVG Nordrh.-Westf. a.F.). Nicht wesentlich anders als im Fall der erstmaligen Übernahme von neuen Aufgaben verhält es sich aber in dem hier vorliegenden speziellen Fall, in dem Aufsichtstätigkeiten für Sonderausstellungen wiederkehrend erneut anfallen, nachdem die zuvor für entsprechende Aufgaben geschaffenen befristeten Arbeitsplätze jeweils bereits weggefallen sind. Ob das Tatbestandsmerkmal, wonach die zu vergebenden Arbeiten und Aufgaben der Dienststelle „üblicherweise von ihren Beschäftigten vorgenommen werden“, fordert, dass weiterhin vorhandene Beschäftigte Arbeitsplätze innehaben, die - auch - die zu vergebenden Arbeiten und Aufgaben beinhalten und ob es insoweit ausreicht, dass einzelne - nicht Sachgrund befristete - Beschäftigte gelegentlich bzw. aushilfsweise zur Aufsicht bei Sonderausstellungen herangezogen worden sind, bedarf jedoch keiner abschließenden Klärung. Denn der hier maßgebliche Mitwirkungstatbestand erfasst (im Unterschied zu § 72 Abs. 3 Nr. 7 LPVG Nordrh.-Westf. a.F.) Vergabeentscheidungen nicht uneingeschränkt und greift hier jedenfalls deswegen nicht ein, weil die vergebenen Arbeiten und Aufgaben nicht im Sinne des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG wesentlich sind (siehe c).

33

c) Die hier streitigen Arbeiten und Aufgaben der Ausstellungsaufsicht, die der Durchführung der - für die Außendarstellung der Staatsgalerie zweifellos wichtigen - Sonderstellungen dienen, sind bei der hier vorliegenden Spezialkonstellation im Sinne der personalvertretungsrechtlichen Norm des § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG nicht „wesentlich“.

34

Nach dem Gesetzestext unterliegt - nur - die Vergabe oder Privatisierung wesentlicher Arbeiten oder wesentlicher Aufgaben der Mitwirkung. Dem Wortlaut lässt sich allerdings nicht entnehmen, in welcher Beziehung Arbeiten und Aufgaben, die bisher von Beschäftigten der Dienststelle wahrgenommen worden, wesentlich sein müssen. Er lässt offen, ob hier ein Bezug zur Bedeutung der Aufgaben für die Wahrnehmung des Amtsauftrags, zum Umfang der übrigen in der Dienststelle zusammengefassten Aufgabenbereiche oder zum Aufgaben- und Arbeitsvolumen, das von den Beschäftigten zu bewältigen und auf diese zu verteilen ist, hergestellt werden soll.

35

Aus der Entstehungsgeschichte ergibt sich, dass Arbeiten und Aufgaben wesentlich sind, wenn ihre Ausgliederung wesentliche Auswirkungen auf die Beschäftigten haben kann. Bereits das Anhörungsrecht nach altem Recht diente dem Schutz durch den Wegfall von Aufgaben konkret betroffener Beschäftigter. Es wurde durch das Gesetz zur Änderung des Landespersonalvertretungsgesetz vom 21.12.1995 (GBl. S. 879) mit § 80 Abs. 3 Ziffer 6 LPVG (1996) eingeführt. In der Gesetzesbegründung heißt es hierzu, der Personalrat soll vor der Vergabe oder Privatisierung, das heißt Auslagerung von Arbeit und Aufgaben aus der Dienststelle, angehört werden. Dem Personalrat solle Gelegenheit gegeben werden, zum Schutz der betroffenen Beschäftigten möglichst frühzeitig Gegenvorstellungen erheben oder entsprechende soziale Absicherungen beantragen zu können (LT-Drs. 11/6312, S. 58 f.). Schon hier wird deutlich, dass die Einführung der Beteiligung des Personalrats an den genannten unternehmerischen Organisationsentscheidungen im unmittelbaren Zusammenhang damit steht, dass nach deren Umsetzung Folgemaßnahmen - insbesondere auch hierdurch bedingte Kündigungen - Arbeitsplätze wegfallen können. Auch im Übrigen fordert der „Schutz der betroffenen Beschäftigten“, dass bestimmte Personen konkret durch die Auslagerung von Arbeit und Aufgaben aus der Dienststelle betroffen sind.

36

Mit der Neuregelung hat der Gesetzgeber wegen der Bedeutung von Privatisierung und dauerhafter Vergabe von Arbeiten an Externe für die Belegschaft diese Maßnahmen der Mitwirkung unterstellt. Hierzu wird in der Gesetzesbegründung ausgeführt, gegenüber dem bisherigen Anhörungsfall solle jedoch auf wesentliche Arbeiten und wesentliche Aufgaben sowie die Stetigkeit der Übertragung abgestellt werden, damit nicht jede kleinere Maßnahme, etwa die kurzzeitige Übertragung einer Aufgabe des Bauhofs auf einen Handwerker oder Heranziehung Externer wegen vorübergehendem Krankheitsausfall eines Beschäftigten, jeweils das Mitwirkungsrecht auslöst, sondern nur Maßnahmen erfasst werden, die wesentliche Dauerwirkung für die Beschäftigten haben und personelle Konsequenzen für die Dienststelle haben könnten (LT-Drs. 15/4224, S. 152 f.). Mit der Einschränkung der tatbestandlichen Voraussetzungen im Gesetzestext hat der Gesetzgeber deutlich gemacht, dass die im Hinblick auf die mit der Entscheidung einhergehenden personellen Folgewirkungen eröffnete Beteiligung zwar zur Mitwirkung hochgestuft wird, aber nun unter der ausdrücklichen Voraussetzung steht, dass die konkrete Vergabe oder Privatisierung auch tatsächlich in einem nicht unerheblichen Umfang Auswirkungen auf die Beschäftigten haben kann.

37

Dieser Befund wird bestätigt durch die Betrachtung des systematischen Zusammenhangs mit § 81 Abs. 1 Ziffer 2 LPVG, der bestimmte Umstrukturierungsmaßnahmen auch dann der Mitwirkung unterstellt, wenn zwar nicht die gesamte Dienststelle, aber wesentliche Teile von ihr betroffen sind. Die Entscheidung über die Vergabe von Aufgaben an externe Dritte liegt ebenso wie die über Umstrukturierungsmaßnahmen im Sinne von § 81 Abs. 1 Ziffer 2 LPVG in der Organisationsgewalt des Dienstherrn, die nach dem Willen des Gesetzgebers in diesem Bereich nur dann der Mitwirkung unterliegen soll, wenn es sich um grundlegende Organisationsakte handelt, die für die Beschäftigten in der Regel besonders einschneidend sind (vgl. Senatsbeschluss vom 24.03.1981 - 13 S 1873/80 - zur Übertragung von Aufgaben auf eine andere Dienststelle). Im Sinne von § 81 Abs. 1 Ziffer 2 LPVG kann ein Teil der Dienststelle daher nur dann wesentlich sein, wenn er für das „Wesen" der Dienststelle mitbestimmend ist, d.h. wenn die Dienststelle eine so erhebliche Veränderung ihres Aufgabenbereichs erfährt, dass durch sie die Bediensteten in ihrer Gesamtheit berührende personelle Maßnahmen ausgelöst werden. Nicht erforderlich ist, dass durch die Maßnahme jeder einzelne Bedienstete der gesamten Dienststelle betroffen ist. Die Belange der Bediensteten in ihrer Gesamtheit sind vielmehr auch schon dann berührt, wenn die Maßnahme für eine erhebliche Zahl des Personals von Bedeutung ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.01.1985 - 6 P 40.82 -, Juris; BVerwG, Beschluss vom 13.03.1964 - VII P 15.62 -, BVerwGE 18, 147 zu § 73 BPersVG vom 05.08.1955 [BGBl. I S. 477]). Übertragen auf die Vergabe von wesentlichen Arbeiten und Aufgaben im Sinne von § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG kommt es danach darauf an, welche Bedeutung der mit Vergabepraxis verbundene Ausgabenwegfall für die Beschäftigten hat.

38

Dieses Verständnis entspricht schließlich auch dem allgemeinen Schutzzweck und der Konzeption des Landespersonalvertretungsgesetzes, wonach sich die Beteiligung des Personalrats grundsätzlich nur soweit erstreckt, soweit die spezifischen im Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen betroffen werden (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 15.10.2003 - 6 P 8.03 -, Juris). Der Gesetzgeber stellt auf Handlungen und Entscheidungen ab, die den Rechtsstand der Beschäftigten berühren, d.h. durch die Beschäftigungsverhältnisse oder die Arbeitsbedingungen eine Änderung erfahren (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 05.11.2010 - 6 P 18.09 - und vom 20.03.2017 - 5 PB 1.16 -, Juris jeweils m.w.N.), in dem er die Beteiligung des Personalrats nach § 91 Abs. 1 LPVG an den Maßnahmen vorsieht, welche die Dienststelle, bei der er gebildet ist, „für ihre Beschäftigten“ trifft. Auch hiervon ausgehend sind wesentliche Arbeiten und Aufgaben solche, deren Wegfall wesentliche Dauerwirkung für die Beschäftigten haben und personelle Konsequenzen für die Dienststelle haben könnten (vgl. oben sowie LT-Drs. 15/4224, S. 153).

39

Damit können wesentliche Arbeiten und Aufgaben grundsätzlich alle Tätigkeiten sein, die zu den von den Beschäftigten der Dienststelle zu verrichtenden gehören. Unerheblich ist, ob es sich um Kern-/Hauptaufgaben der Dienststelle oder um bei der Erfüllung der Hauptaufgabe anfallende Hilfs-/Zusatzarbeiten handelt. Es kommt auch nicht darauf an, ob es sich um hoheitliche oder nichthoheitliche Arbeiten handelt (vgl. auch OVG für das Land Nordrh.-Westf., Beschluss vom 20.01.2000 - 1 A 2193/98.PVL -, Rn. 9, Juris). Dafür, dass es für den Mitwirkungstatbestand ohne Belang ist, ob es sich um Kern- oder Hilfsaufgaben handelt, spricht auch, dass dieser sonst weitgehend seinen Schutzzweck verfehlte und leerliefe. Denn die Vergabe und Privatisierung von Aufgaben, die bisher nicht der Mitwirkung unterstellt war, betrifft - im Unterschied zur Arbeitnehmerüberlassung - typischerweise Hilfsdienste und damit typischerweise bezogen auf den Amtsauftrag oder sonstige Hauptaufgaben der Dienststelle unwesentliche Aufgaben. Da der neue Mitwirkungstatbestand dem Schutz von Beschäftigten - in typischerweise untergeordneten Bereichen - dient, die bisher die betroffenen Arbeitsplätze innehaben, sind wesentliche Aufgaben und wesentliche Arbeiten nach dem oben Dargelegten aber jeweils nur solche, die aktuell ein Arbeitsvolumen bilden, dessen Wegfall sich auf bestehende Beschäftigungsverhältnisse dauerhaft auswirken kann. Der Senat folgt nicht dem Vortrag des Bevollmächtigten des Antragstellers, dass die Vergabe von Aufgaben und Arbeiten dann wesentlich ist, wenn sie Auswirkungen auf die nach § 10 Abs. 3 und 5 LPVG zu ermittelnde Beschäftigtenzahl und damit die Größe des Personalrats hat. Der Mitwirkungstatbestand dient dem Schutz der betroffenen Beschäftigten und weist keinen Bezug zu rechnerisch bzw. prognostisch zu ermittelnden Beschäftigungszahlen auf, von denen die Anzahl der Personalratsmitglieder abhängt.

40

Dementsprechend ist hier zu fragen, ob der Wegfall der zu vergebenden Aufgaben personelle Konsequenzen haben könnte oder die aktuellen Beschäftigungsverhältnisse und/oder Arbeitsbedingungen hierdurch eine wesentliche Änderung erfahren. Auszugehen ist - wiederum - von den Auswirkungen, die dieser Wegfall auf die Beschäftigten im Sinne des § 4 Abs. 1 LPVG hat. Maßgeblich sind insoweit aber nur die Beschäftigten im Sinne dieser Vorschrift, die zum Zeitpunkt der Praxisumstellung - noch bzw. schon - Beschäftigte der Dienststelle sind. Denn, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargestellt hat, sind Beschäftigte im Sinne des Landespersonalvertretungsgesetzes nicht Personen, deren Beschäftigungsverhältnis - z.B. durch Fristablauf - beendet ist, oder die an einer ggf. - befristeten - Beschäftigung bei der Dienststelle interessiert sind. Solche Personen sind nicht mehr bzw. noch nicht weisungsgebunden in die Arbeitsorganisation der Dienststelle eingegliedert, nicht innerhalb dieser tätig und es besteht auch kein unmittelbares Dienst- oder Arbeitsverhältnisses zur Dienststelle. Der vom Antragsteller vorgenommene Rückgriff auf § 10 Abs. 3 und 5 LPVG scheidet auch insoweit aus, weil es hier nicht um die Ermittlung eines - durchschnittlichen oder absehbaren - zahlmäßigen Beschäftigungsstandes geht, sondern um konkrete Beeinträchtigungen der Interessen der Beschäftigten.

41

Hiervon ausgehend kann die streitige Vergabepraxis zunächst keine personellen Konsequenzen haben, und sie hat auch im Übrigen keine wesentliche Dauerwirkung für die Beschäftigten. Zwar wird der Wegfall eines nicht unerheblichen Aufgaben- und Arbeitsvolumens (hier: die Aufsicht bei mehrmonatigen Sonderausstellungen, von denen mehrere pro Jahr stattfinden), das bisher von Beschäftigten der Dienststelle bewältigt wurde, regelmäßig personelle Konsequenzen haben können. Dies ist hier allerdings aufgrund der vorliegenden besonderen Umstände ausnahmsweise zu verneinen, weil die weggefallenen Aufgaben bisher ganz überwiegend von befristet auf den Zeitraum der jeweiligen Sonderausstellung eingestellten Beschäftigten wahrgenommen worden sind. Die im Zeitpunkt der Praxisumstellung - beginnend mit der Sonderausstellung „Kunst und Textil“ - vorhandenen Beschäftigten waren dagegen bisher nur gelegentlich und nur in geringerem Umfang mit der Wahrnehmung der Aufsicht bei Sonderausstellungen betraut. Die Aufsicht bei Sonderausstellungen war damit Ende 2013/Januar 2014 kein wesentlicher Teil der von den Beschäftigten der Dienststelle wahrzunehmenden Tätigkeiten, dessen Wegfall personelle Konsequenzen hätte haben können. Dass die Entscheidung für die Vergabe mit dem Verzicht auf die befristete Einstellung von zusätzlichen Beschäftigten für den Aufsichtsdienst bei Sonderausstellungen verbunden ist, ist dabei personalvertretungsrechtlich ohne Bedeutung. Es ist grundsätzlich Sache des jeweiligen Arbeitgebers, darüber zu entscheiden, ob und in welchem Ausmaß Arbeitsplätze eingerichtet bzw. besetzt werden, die mit Eigenpersonal besetzt werden (vgl. auch oben b). Dementsprechend hat das Bundesverwaltungsgericht für den Fall einer Wiederbesetzungssperre entschieden, dass erst wenn und sobald im Wege ihres Vollzugs eine Entscheidung ergeht, die sich als Mehrbelastung - etwa als Hebung der Arbeitsleistung oder als Anordnung von Überstunden - konkret auf den Rechtsstand der Beschäftigten auswirken kann, das Beteiligungsverfahren durchgeführt werden muss (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.12.1996 - 6 P 6.94 -, Juris).

42

Auch alleine durch die künftige Nichtheranziehung zur Aufsicht bei Sonderausstellungen werden weder die Inhalte von Arbeitsverträgen noch die Arbeitsbedingungen nachhaltig geändert. Ein Anspruch auf Beteiligung am Besucherdienst für Sonderausstellungen besteht nicht. Auch steht die Einhaltung der Grundsätze von Recht und Billigkeit unter Einschluss des Benachteiligungsverbots nicht in Frage (vgl. § 69 Abs. 1 LPVG), zumal der Besucherdienst bei Sonderausstellungen überhaupt nicht mehr von Beschäftigten wahrgenommen wird. Der vorliegende Fall lässt sich daher schon deshalb nicht mit dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen vergleichen, in dem es um die Entscheidung ging, bestimmte ärztliche Mitarbeiter nicht mehr zu einem mit finanziellen Vergünstigungen verbundenen gemeinsamen Bereitschaftsdienst heranzuziehen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 16.11.1999 - 6 P 9.98 -, Juris). Damit stellt die Nichtheranziehung zu den fraglichen Diensten für die betroffenen Beschäftigten keine personalvertretungsrechtlich relevante Veränderung dar, sodass es auch unter diesem Aspekt an der „Wesentlichkeit“ der Arbeit bzw. Aufgabe im Sinne von § 81 Abs. 1 Ziffer 3 LPVG fehlt.

43

Die Rechtsbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht wird zugelassen, weil die entscheidungserhebliche Rechtsfrage grundsätzliche Bedeutung hat (§ 86 Abs. 2 LPVG i.V.m. § 92 Abs. 1 Satz 2 und § 72 Abs. 2 Nr. 1 ArbGG).