Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2012-08-01, Aktenzeichen 10 LC 180/10

Tatbestand

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Der Kläger begehrt für die Jahre 1993 bis 2004 im Wege des Wiederaufgreifens höhere Ausgleichs- und Flächenzahlungen nach der Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen.

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Der Kläger bewirtschaftet einen landwirtschaftlichen Betrieb mit Nutzflächen u.a. im Landkreis Lüchow-Dannenberg. In den Jahren 1993 bis 1999 beantragte er beim Amt für Agrarstruktur (AfA) Lüneburg, deren Funktionsnachfolgerin die Beklagte ist, jeweils Ausgleichszahlungen für Getreide, Öllein und Stilllegung auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 vom 30. Juni 1992 und für die Jahre 2000 bis 2004 Flächenzahlungen auf der Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1251/1999 vom 17. Mai 1999.

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Auf diese Anträge hin bewilligte das AfA Lüneburg dem Kläger für Flächen in Niedersachsen jeweils Ausgleichs- bzw. Flächenzahlungen für die Jahre 1993 bis 2004 in Höhe von insgesamt 51.763,91 EUR. Bei der Berechnung gem. Art. 4 VO (EWG) Nr. 1765/92 bzw. Art. 4 VO (EG) Nr. 1251/1999 legte das AfA Lüneburg für die Jahre 1993 bis 1999 die Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung - KAVO -) vom 3. Dezember 1992 (BGBl. I S. 1991) und für die Jahre 2000 bis 2004 deren Nachfolgeregelung, die Verordnung über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (Flächenzahlungs-Verordnung - FZV -) vom 6. Januar 2000 (BGBl. I S. 15), zugrunde. Durch diese Bundesverordnungen war Niedersachsen - anders als die weit überwiegende Zahl der anderen Bundesländer - in neun (KAVO) bzw. zehn (FZV) Erzeugungsregionen unterteilt worden, denen nach ihrem jeweiligen Getreidedurchschnittsertrag je Hektar unterschiedliche Fördersätze zugeordnet waren (vgl. Spalte 1 und 2 der Anlage zu den §§ 3, 5, 7, 8, 9, 9a der KAVO bzw. der Anlage zu den §§ 3, 7, 8, 9, 10, 11, 15 der FZV). Die Beihilfe des Klägers wurde danach durch Vervielfachung der förderfähigen Betriebsflächen mit dem Fördersatz der niedersächsischen Region 4 (u.a. Kreis Lüchow-Dannenberg) berechnet, in welcher der jährliche Getreidedurchschnittsertrag mit 47,3 dt/ha (KAVO) bzw. 51,2 dt/ha (FZV) geringer als im Durchschnitt des Landes Niedersachsen war.

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Gegen die Bewilligungsbescheide vom 30. November 1995, 21. November 1996 und 19. November 1997 legte der Kläger mit Schreiben vom 11. Dezember 1995, 5. Dezember 1996 und 19. Dezember 1997 insoweit Widerspruch ein, als für die Berechnung der Ausgleichszahlung für Getreide einschließlich stillgelegter Flächen kein höheres als das für die Region 4 bestimmte Ertragsniveau herangezogen worden war. Der Betrag sei auf der Grundlage des Landesdurchschnitts neu zu berechnen. In allen Fällen bat er darum, die Widersprüche bis zum Ausgang der anhängigen Musterprozesse ruhen zu lassen. Mit Schreiben vom 16. Februar 1999 teilte das AfA Lüneburg dem Kläger mit, dass alle geführten Musterprozesse abgeschlossen seien und die Gerichte den betroffenen Landwirten keine höheren Ausgleichszahlungen zugesprochen hätten. Da es sich um vergleichbare Sachverhalte handele, bestünden für die erhobenen Widersprüche keine Erfolgsaussichten. Diese Ansicht werde inzwischen vom Landesverband des Niedersächsischen Landvolkes und den Landvolkkreisverbänden geteilt. Daraufhin zog der Kläger seine Widersprüche mit Erklärung vom 22. Februar 1999 zurück.

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Die für die Jahre 1993 bis 2004 ergangenen Bescheide wurden damit bestandskräftig.

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Mit Urteil vom 25. Juli 2007 (- 3 C 10.06 -, BVerwGE 129, 116 = NVwZ-RR 2008, 210) entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass die in der Anlage zur FZV hinsichtlich des Getreidedurchschnittsertrags getroffene Regelung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und daher insgesamt verfassungswidrig und nichtig sei. Zugleich verpflichtete das Bundesverwaltungsgericht unter Änderung der Urteile der Vorinstanzen (VG Lüneburg, Urteil vom 11. April 2003 - 2 A 218/01 -; Nds. OVG, Urteil vom 29. November 2005 - 10 LC 74/03 -, n.v.) die Beklagte zur Zahlung der Beihilfe an die Kläger im dortigen Verfahren auf der Grundlage des Getreidedurchschnittsertrages des Landes Niedersachsen von 53,3 dt/ha jährlich.

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Mit Schreiben vom 15. Dezember 2007 beantragte daraufhin der Kläger bei der Beklagten, ihm für die Jahre 1993 bis 2004 im Wege des Wiederaufgreifens der Verfahren rückwirkend weitergehende Flächenzahlungen für seinen Betrieb auf der Grundlage der KAVO bzw. der FZV und unter Zugrundelegung eines landesweiten Durchschnittsertrags von 53,3 dt/ha jährlich zu bewilligen. Zur Begründung nahm er auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 (a.a.O.) Bezug. Die Ausführungen des Gerichts bezögen sich zwar unmittelbar nur auf die FZV, gälten sachlich allerdings uneingeschränkt auch für die KAVO. Bei dieser Ausgangslage habe die Durchsetzung der Einzelfallgerechtigkeit zugunsten der verfassungswidrig benachteiligten Landwirte Vorrang vor der Bestandskraft der ergangenen Bescheide.

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Mit Bescheid vom 28. Mai 2009 lehnte die Beklagte den Antrag auf Wiederaufgreifen ab. Die Feststellung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Regelung der FZV hinsichtlich des Getreidedurchschnittsertrages nichtig sei, stelle keine nachträgliche Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG dar. Der Antrag auf Wiederaufgreifen nach § 48 VwVfG habe unter Berücksichtigung des pflichtgemäßen Ermessens ebenfalls keinen Erfolg. Zwar komme dem festgestellten Verstoß gegen Art. 3 GG eine nicht zu unterschätzende Bedeutung zu. Das Bundesverwaltungsgericht habe aber ausgeführt, dass es im Ermessen der niedersächsischen Verwaltung liege, ob sich im Hinblick auf die getroffene Entscheidung eine nachträgliche Besserstellung auf alle betroffenen Anträge beziehe oder diese sich auf die Anträge beschränke, die noch nicht unanfechtbar beschieden seien. Bei dieser Entscheidung seien die Grundsätze der Bestandskraft und der Rechtssicherheit zu berücksichtigen, zumal es sich um eine Vielzahl von Bewilligungsbescheiden handele, deren Rechtsfolgen in der Vergangenheit abgeschlossen und die alle seit mehreren Jahren unanfechtbar seien. Außerdem spreche gegen eine Stattgabe des Antrags, dass im Hinblick auf den so nicht leistbaren Personal- und Zeitaufwand ein Wiederaufgreifen aller Verfahren praktisch nicht durchführbar sei. Auch das Gemeinschaftsrecht begründe keine Verpflichtung zu einer weiteren Auszahlung. Die nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erforderlichen Voraussetzungen, die eine nationale Behörde auf einen entsprechenden Antrag hin nach dem in Art. 10 EG-Vertrag verankerten Grundsatz der Zusammenarbeit verpflichten könnten, eine bestandskräftige Entscheidung zu überprüfen und ggf. zurückzunehmen, lägen nicht vor, da insbesondere nicht das Gemeinschaftsrecht unrichtig ausgelegt worden sei.

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Der Kläger hat am 29. Juni 2009 Klage erhoben, die er mit der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 10 EG bzw. dessen Nachfolgevorschriften begründet hat.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 28. Mai 2009 zu verpflichten, die Verfahren Agrarförderung 1993 bis 2004 wiederaufzugreifen und ihm für diese Jahre weitergehende Flächenzahlungen in Höhe von insgesamt 51.763,91 EUR nebst Zinsen i.H.v. 6 % jährlich seit Rechtshängigkeit zu gewähren und die bestandskräftigen Agrarförderbescheide für diesen Zeitraum aufzuheben, soweit sie diesem Begehren entgegenstehen.

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Die Beklagte hat unter Aufrechterhaltung ihrer bisherigen Rechtsauffassung beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 10. November 2010 abgewiesen.

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Zur Begründung hat es im Wesentlichen unter Wiedergabe der Entscheidungsgründe des Verwaltungsgerichts Stade (Urteil vom 17. Juni 2010 - 6 A 646/09 -) ausgeführt:

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Ein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens bestehe nicht. Eine Änderung der Rechtslage i.S.d. § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG sei durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts nicht eingetreten. Rechtsprechung ändere regelmäßig nicht bestehende Rechtsnormen, sondern vollziehe deren schon vorher bestehenden Inhalt nach. Für den einzigen Ausnahmefall der Nichtigerklärung von Gesetzen durch das Bundesverfassungsgericht, der gem. § 31 Abs. 2 BVerfGG Gesetzeskraft beigemessen werde, und für den daher nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG ein Wiederaufgreifen alter Verfahren grundsätzlich geboten wäre, habe der Gesetzgeber diese Regelung in § 79 Abs. 2 BVerfGG durch eine Spezialvorschrift ersetzt und vorgesehen, dass die Bestandskraft unanfechtbarer, auf der nichtigen Norm beruhender Entscheidungen unberührt bleibe. Die teilweise vertretene Auffassung, ein Wandel der allgemeinen Rechtsauffassung stehe einer Änderung der Rechtslage gleich, stehe im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und führe zu Abgrenzungsschwierigkeiten, da unklar sei, unter welchen Umständen von einem Wandel der „allgemeinen Rechtsauffassung“ gesprochen werden könne. Abgesehen davon sei eine Änderung der für die Entscheidung des Falles maßgeblichen allgemeinen Rechtsauffassung durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts nicht erkennbar.

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Ein Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ergebe sich auch nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG i.V.m. § 580 Nr. 6 ZPO, weil die an den Kläger gerichteten Bewilligungsbescheide nicht auf den durch das Bundesverwaltungsgericht mit seiner Entscheidung vom 25. Juli 2007 (a.a.O.) aufgehobenen Urteilen beruhten. Dass das aufgehobene Urteil einen abstrakten Rechtssatz enthalte, der - parallel dazu - auch in der im Restitutionsverfahren angegriffenen Entscheidung herangezogen worden sei, genüge nicht.

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Auch lasse sich nicht aus einer Gesamtschau des § 51 VwVfG herleiten, dass der Gesetzgeber - ähnlich wie bei der Regelung zur Wiedereinsetzung in den vorigen Stand (§ 32 VwVfG) - einen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens in allen Fällen habe begründen wollen, in denen den Antragsteller am Eintritt der Bestandskraft kein Verschulden treffe. Der Gesetzgeber habe das Wiederaufgreifen des Verfahrens gerade nicht einfach an das Kriterium fehlenden Verschuldens gekoppelt, sondern einen enumerativen Katalog von Wiederaufgreifensgründen geschaffen. Der Fall einer Änderung der Rechtsprechung sei mit den übrigen Wiederaufgreifensgründen auch nicht vergleichbar, da es einem Antragsteller in der Regel durchaus möglich sei, durch Verfolgung seines Anspruchs bis in die letzte Instanz und durch Vortrag überzeugender Rechtsargumente die Rechtsprechung schon im Ursprungsverfahren zu beeinflussen. Das habe der Kläger indes gerade nicht getan.

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Die in Anwendung der § 51 Abs. 5, § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG getroffene Ermessensentscheidung der Beklagten, von einer Rücknahme der Bewilligungsbescheide abzusehen, sei ebenfalls nicht zu beanstanden.

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Eine Ermessensreduzierung komme nicht in Betracht. Das Rechtsstaatsprinzip sei durch die Aufrechterhaltung der Bewilligungsbescheide nicht verletzt. Der Kläger könne sich nicht darauf berufen, dass der Staat von seiner eigenen, bewusst rechtswidrigen Untätigkeit profitiere, indem er als Verordnungsgeber auf die Feststellung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 28. April 1997 (- 3 L 2724/96 -), die Regionalisierung für Niedersachsen verstoße gegen den Gleichheitsgrundsatz, nicht mit einer Anpassung der KAVO bzw. der FZV im Sinne des Klägers reagiert habe. Diese Argumentation, die bereits nicht für die Bewilligungsjahre vor 1997 gelten könne, übersehe, dass der Verordnungsgeber auch nach der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts nicht gezwungen gewesen sei, die beanstandete Gleichheitswidrigkeit durch eine Regelung zu korrigieren, die für den Kläger zu einem höheren Durchschnittsertrag geführt hätte.

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Ein Fall der im Zeitpunkt ihres Erlasses offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Ursprungsbescheide, der zu einem Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens führen könne, liege ebenfalls nicht vor. Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe in seiner Entscheidung vom 28. April 1997 (a.a.O.) zwar die Rechtswidrigkeit der den Bescheiden zugrunde liegenden Verordnung, aber gerade nicht die Rechtswidrigkeit der Bewilligungsbescheide ausgesprochen.

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Das Bundesverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 25. Juli 2007 (a.a.O.) auch festgestellt, dass eine Beschränkung der nachträglichen Besserstellung auf Landwirte, deren Anträge bereits (gemeint ist: noch nicht) unanfechtbar beschieden seien, grundsätzlich zulässig sei. Auch habe die Beklagte bei der Abwägung der Prinzipien der materiellen Gerechtigkeit und der Rechtssicherheit legitime Ermessenserwägungen angestellt.

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Der Kläger könne schließlich auch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (Urteil vom 13. Januar 2004 - C-453/00 - [Kühne & Heitz]) zu dem in Art. 10 EG verankerten Grundsatz der Zusammenarbeit nichts für ihn Günstiges herleiten, da die Verpflichtung der Verwaltungsbehörde zur Überprüfung einer bestandskräftigen Entscheidung danach voraussetze, dass die Entscheidung, deren Wiederaufnahme begehrt werde, infolge eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden sei, was hier nicht der Fall sei.

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Gegen das am 17. November 2010 zugestellte Urteil führt der Kläger die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene und am 8. Dezember 2010 eingelegte Berufung. Dazu trägt er im Wesentlichen vor:

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Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 (a.a.O.) ergebe sich, dass die an ihn - den Kläger - gerichteten Bewilligungsbescheide für die Jahre 1993 bis 2004 rechtswidrig seien und die einzig rechtmäßige Entscheidung die Bewilligung der jeweils auf der Basis des Landesdurchschnitts errechneten Beträge sei.

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Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die sich aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu Art. 10 EG (Urteil vom 13. Januar 2004, a.a.O.) entwickelten Voraussetzungen gegeben.

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Die Beklagte sei gem. §§ 51 und 48 VwVfG grundsätzlich befugt, die bestandskräftigen Entscheidungen aufzuheben. Die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG seien gegeben. Zudem sei das Ermessen zur Aufhebung bzw. Abänderung der Entscheidungen durch die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und unter Berücksichtigung des Art. 10 EG eingeschränkt.

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Die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellte Voraussetzung, dass die Entscheidung infolge eines national letztinstanzlichen Urteils bestandskräftig geworden sein müsse, sei auf den vorliegenden Fall zwar nicht direkt anwendbar, weil er - der Kläger - die Bestandskraft der Bescheide nicht durch Einlegung und Aufrechterhaltung von Rechtsmitteln bis zur letzten nationalen Instanz verhindert habe. Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und der Gleichbehandlung sei diese Rechtsprechung aber im Lichte des Art. 10 EG analog anzuwenden. Eine Ablehnung der Anträge sei mit dem auch auf europäischer Ebene anwendbaren Grundsatz der Gleichbehandlung nicht vereinbar, da eine Entscheidung zu seinen - des Klägers - Lasten getroffen worden sei. Insbesondere vor dem Hintergrund der Rechtsprechung sowohl des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts als auch des Bundesverwaltungsgerichts vor dessen Entscheidung vom 25. Juli 2007 (a.a.O.) habe er auf die Unabänderbarkeit der ihm übersandten Bescheide vertrauen können bzw. habe ihm nicht zugemutet werden können, Rechtsmittel einzulegen, um die Bescheide „offen“ zu halten. Das AfA Lüneburg bzw. die Beklagte wäre vielmehr verpflichtet gewesen, von sich aus die Bestandskraft der Bescheide „offen“ zu halten bzw. zuzusichern, dass bei Erfolg der Musterverfahren eine Neubescheidung aller niedersächsischen Landwirte, die unterhalb des Durchschnittssatzes der zehn Regionen liegen, erfolgen würde. Es sei unerträglich und mit einem geordneten Verwaltungshandeln nicht zu begründen, dass sich die Beklagte auf die Bestandskraft berufe. Die Pflicht der nationalen Verwaltungsbehörden zur Treue gegenüber den europäischen Vorschriften verpflichte die Beklagte zur Aufhebung der Bescheide. Dies folge auch aus dem europarechtlichen Grundsatz des „effet utile“. Der größtmögliche Nutzen und die bestmögliche Anwendung der europäischen Agrarfördervorschriften seien nur gewährleistet, wenn die Vorgaben der europäischen Organe zugrunde gelegt würden.

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Die weitere vom Europäischen Gerichtshof aufgestellte Voraussetzung, nach der das Urteil, wie eine nach seinem Erlass ergangene Entscheidung des Gerichtshofes zu zeigen habe, auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruhen müsse, die erfolgt sei, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht worden sei, obwohl der Tatbestand des Art. 234 Abs. 3 EG (jetzt: Art. 267 Abs. 3 AEUV) erfüllt gewesen sei, sei - bei analoger Anwendung - ebenfalls gegeben. Art. 10 EG, der zum primären EU-Recht gehöre und dem daher Anwendungsvorrang gebühre, gebiete es, das durch die fehlerhafte Verteilung von Geldbeträgen aus europäischen Haushaltsmitteln begangene Unrecht aufzuheben.

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Der Antrag auf Wiederaufgreifen sei auch rechtzeitig gestellt worden, da er - der Kläger - einen entsprechenden Antrag unmittelbar gestellt habe, nachdem er über die landwirtschaftliche Fachpresse von der Rechtswidrigkeit der Bescheide erfahren habe.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 28. Mai 2009 zu verpflichten, die Verfahren Agrarförderung 1993 bis 2004 wiederaufzugreifen und ihm für diese Jahre weitergehende Flächenzahlungen in Höhe von insgesamt 51.763,91 EUR nebst Zinsen i.H.v. 6 % jährlich seit Rechtshängigkeit zu gewähren und die bestandskräftigen Agrarförderbescheide für diesen Zeitraum aufzuheben, soweit sie diesem Begehren entgegenstehen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Zur Begründung führt sie aus: Da es vor der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts divergierende Gerichtsentscheidungen gegeben habe, könne nicht von einer offensichtlichen Rechtswidrigkeit der erlassenen Bewilligungsbescheide ausgegangen werden. Selbst bei der Annahme, die Erkenntnis der Rechtswidrigkeit habe sich bereits aus der Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 28. April 1997 ergeben, stehe einem Wiederaufgreifenanspruch entgegen, dass das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in seiner Entscheidung einen Anspruch auf eine höhere Prämie verneint habe. Zudem seien KAVO und FZV mit den einschlägigen EU-Verordnungen vereinbar, so dass sich auch hieraus kein Wiederaufgreifensgrund ergebe. Der Europäische Gerichtshof habe in einer Entscheidung vom 27. November 1997 (Az. C-356/95) nur ausgeführt, dass die Mitgliedstaaten bei der Einteilung der Erzeugungsregionen einen weiten Ermessensspielraum hätten und das relevante EU-Recht eine solche Unterteilung nicht erfordere, nicht aber, dass es sie verbiete. Ein Verstoß gegen das auch auf europäischer Ebene geltende Gleichbehandlungsgebot liege nicht vor. Selbst spätere EU-Verordnungen zur Betriebsprämienregelung wie die VO (EG) Nr. 1782/2003 erlaubten eine Regionalisierung, ohne dass dies vom Europäischen Gerichtshof als Verstoß gegen den Gleichheitssatz beanstandet worden sei. Auch gebe es hinsichtlich der Beihilfegewährung erhebliche Ungleichheiten z.B. zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten, die gemeinschaftsrechtlich hingenommen würden. Auch aus dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 (a.a.O.) ergebe sich nichts für einen Verstoß gegen EU-Recht. Ein solcher Verstoß wäre aber Voraussetzung dafür, dass gemeinschaftsrechtlich ein Wiederaufgreifen geboten sein könnte. Die vom Europäischen Gerichtshof in seiner Entscheidung vom 13. Januar 2004 (a.a.O.) aufgestellten Voraussetzungen für eine ausnahmsweise vorzunehmende erneute Überprüfung bestandskräftiger Entscheidungen seien nicht erfüllt.

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Für die vom Kläger behauptete Verpflichtung der Behörden, die Bestandskraft der Bescheide offen zu halten oder eine Neubescheidung für den Fall des Erfolges eines Musterverfahrens zuzusichern, fehle es an einer Rechtsgrundlage. Die Aufschiebung der Bescheidung und die Zusicherung seien Gestaltungsmittel der Verwaltung, die sie nach ihrem Ermessen einsetzen könne, wenn ihr dies zweckmäßig erscheine. Einen Anspruch hierauf habe der Kläger jedoch nicht.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Der Antrag des Klägers vom 27. Juli 2012, im Hinblick auf das anhängige Parallelverfahren 10 LC 143/10 das Ruhen des Verfahrens anzuordnen, wird abgelehnt, weil die gesetzlichen Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 251 Satz 1 ZPO). Danach hat das Gericht das Ruhen des Verfahrens anzuordnen, wenn beide Parteien dies beantragen und anzunehmen ist, dass wegen Schwebens von Vergleichsverhandlungen oder aus sonstigen wichtigen Gründen diese Anordnung zweckmäßig ist. Es fehlt vorliegend bereits an dem übereinstimmenden Ruhensantrag der Beklagten. Mangels Vorgreiflichkeit des genannten Parallelverfahrens scheidet auch eine Aussetzung des Verfahrens nach § 94 VwGO aus.

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Die zulässige Berufung des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Kläger keinen Anspruch auf Aufhebung der für die Jahre 1993 bis 2004 ergangenen Bewilligungsbescheide und auf Neufestsetzung der Ausgleichs- bzw. Flächenzahlungen hat.

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1. Zu Recht ist das Verwaltungsgericht zu dem Ergebnis gekommen, dass die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG für einen gesetzlichen Anspruch auf Wiederaufgreifen der Bewilligungsverfahren nicht vorliegen, weil keiner der in § 51 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 VwVfG bezeichneten Gründe vorliegt.

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a. Nach § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder Änderung eines unanfechtbaren Verwaltungsakts zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Sach- oder Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat und der Antrag binnen drei Monaten gestellt wurde, nachdem der Betroffene von dem Grund für das Wiederaufgreifen Kenntnis erlangt hat.

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Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 (a.a.O.), wonach die Festsetzung der Getreidedurchschnittserträge in der Anlage zur FZV gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoße, stellt keine Änderung der Rechtslage im Sinne der Vorschrift dar. Denn gerichtliche Entscheidungsfindung ist rechtliche Würdigung des Sachverhalts am Maßstab der vorgegebenen Rechtsordnung. Auch die Änderung der höchstrichterlichen Rechtsprechung oder der Erlass eines höchstrichterlichen Urteils stellen daher keine Änderung der Rechtslage dar. Diese erfordert vielmehr Änderungen im Bereich des materiellen Rechts, dem eine allgemein verbindliche Außenwirkung zukommt (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 1993 - 9 B 241.92 -, NVwZ-RR 1994, 119 m.w.N.; Beschluss vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 -, BVerwGE 121, 226; Urteil vom 27. Januar 1994 - 2 C 12.92 -, BVerwGE 95, 86, m.w.N.).

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Zudem hat es das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung ausdrücklich zur Sache des Bundesverordnungsgebers erklärt, eine Regelung zu schaffen, der ein bundesweit einheitliches Regelungsprinzip zugrunde liege, von dem nur aus Sachzwängen ausnahmsweise abgewichen werden könne. Die antragsgemäße Verurteilung des Landes erfolgte in dem entschiedenen Fall nur deshalb, weil der Verordnungsgeber nach Auffassung des Gerichts aus praktischen sowie aus Rechtsgründen daran gehindert gewesen sei, den Verfassungsverstoß für den zurückliegenden Zeitraum bezogen auf die Kläger im dortigen Verfahren anders als im Sinne des Klagebegehrens zu beseitigen. Der Verordnungsgeber hätte für die bislang benachteiligten Regionen Niedersachsens den Getreidedurchschnittsertrag auf den Landesdurchschnitt festlegen müssen, dabei aber nur entscheiden können, ob er in diese rückwirkende Besserstellung sämtliche Betriebe einbezieht, die im Wirtschaftsjahr 2000/2001 einen Antrag gestellt haben, oder ob er sie auf diejenigen beschränkt, deren Anträge noch nicht unanfechtbar beschieden seien. Dem Begehren der Kläger im dortigen Verfahren wäre in beiden Fällen Rechnung getragen worden. Diese Erwägungen lassen sich indes nicht auf den Kläger in diesem Verfahren übertragen, da dessen Anträge auf Ausgleichs- und Flächenzahlungen unanfechtbar beschieden sind und im Hinblick auf den vom Bundesverwaltungsgericht dargestellten Entscheidungsspielraum eine Änderung der Rechtslage zu seinen Gunsten nicht zwingend gewesen wäre.

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b. Der Kläger erfüllt auch nicht die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG. Wiederaufnahmegründe entsprechend § 580 ZPO liegen nicht vor. Insbesondere ist nicht der Fall des § 580 Nr. 6 ZPO gegeben, nach dem die Restitutionsklage stattfindet, wenn das Urteil eines Verwaltungsgerichts, auf welches das Urteil - bei entsprechender Anwendung nach § 51 VwVfG der Verwaltungsakt - gegründet ist, durch ein anderes rechtskräftiges Urteil aufgehoben ist. Das Verwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, dass für die Jahre 1993 bis 2004 in Bezug auf die im Streit stehenden Bewilligungsbescheide keine präjudizielle Entscheidung ergangen ist, die nachträglich aufgehoben worden ist.

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2. Liegen die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG nicht vor, kann die Behörde ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren gem. § 51 Abs. 5 VwVfG i.V.m. §§ 48, 49 VwVfG nach pflichtgemäßem Ermessen zugunsten des Betroffenen wiederaufgreifen und eine neue - der gerichtlichen Überprüfung zugängliche - Sachentscheidung treffen (sog. Wiederaufgreifen im weiteren Sinne). Mit dieser Befugnis der Behörde, ein rechtskräftig abgeschlossenes Verwaltungsverfahren im Ermessenswege wiederaufzugreifen, korrespondiert ein Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ermessensausübung (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. September 2007 - 2 BvR 1613/07 -, NVwZ 2008, 418; BVerwG, Urteile vom 24. Februar 2011 - 2 C 50.09 -, NVwZ 2011, 888, und vom 21. März 2000 - 9 C 41.99 -, BVerwGE 111, 77).

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Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Die für die Jahre 2000 bis 2004 erlassenen Bewilligungsbescheide sind zwar nach der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 insoweit rechtswidrig, als das AfA Lüneburg unter Anwendung der FZV Flächenzahlungen unter Berücksichtigung eines Getreidedurchschnittsertrages berechnet hat, der unter dem Durchschnitt des Landes Niedersachsen lag, und die errechneten Beträge hinter den vom Kläger begehrten Zahlungen zurückbleiben. Dies gilt entsprechend auch für die Bescheide, mit denen dem Kläger für die Jahre 1993 bis 1999 Ausgleichszahlungen unter Anwendung der KAVO bewilligt worden sind, da die Anlage zur KAVO ebenfalls eine Staffelung nach Erzeugerregionen vorsah, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts mit dem Gleichheitsgrundsatz nicht vereinbar ist.

48

Daraus folgt jedoch nicht, dass der Kläger einen Anspruch auf Rücknahme der Bewilligungsbescheide hat. Insoweit liegen keine Umstände vor, nach denen sich das der Beklagten von § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eingeräumte Ermessen dahin verdichtet hätte, dass nur die Rücknahme der Bescheide ermessensfehlerfrei wäre. Die dies ablehnende Entscheidung der Beklagten ist mithin nicht zu beanstanden.

49

Bei der Ausübung des Rücknahmeermessens ist in Rechnung zu stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist. Das der materiellen Einzelfallgerechtigkeit gegenläufige Gebot der Rechtssicherheit ist ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit und damit eines Konstitutionsprinzips des Grundgesetzes. Aus ihm folgt die grundsätzliche Rechtsbeständigkeit unanfechtbarer Verwaltungsakte. Gibt die Rechtsordnung der Verwaltungsbehörde die Möglichkeit, durch Hoheitsakt für ihren Bereich das im Einzelfall rechtlich Verbindliche festzustellen, zu begründen oder zu verändern, so besteht auch ein verfassungsrechtliches Interesse daran, die Bestandskraft des Hoheitsakts herbeizuführen. Die mit dem Verstreichen der Frist zur Anfechtung eines Verwaltungsakts regelmäßig einhergehende Bestandskraft ist ein Instrument der Gewährleistung von Rechtssicherheit. Tritt der Grundsatz der Rechtssicherheit mit dem Gebot der Gerechtigkeit im Einzelfall in Widerstreit, so ist es Sache des Gesetzgebers und der Rechtsprechung, das Gewicht, das ihnen in dem zu regelnden Fall zukommt, abzuwägen und zu entscheiden, welchem der beiden Prinzipien der Vorrang gegeben werden soll. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht mit Blick auf das Gebot der materiellen Gerechtigkeit ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ ist. Ob dies der Fall ist, hängt von den Umständen des Einzelfalls und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte ab (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 6 C 32.06 -, NVwZ 2007, 709; Beschluss vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 -, NVwZ 2002, 858, m.w.N.). Selbst im Falle eines Verstoßes gegen Gemeinschaftsrecht gebietet Art. 4 Abs. 3 EUV (ex-Art. 10 EG) nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs nicht in jedem Fall eine Überprüfung durch die nationalen Behörden (vgl. EuGH, Urteil vom 13. Januar 2004 - C-453/00 - [Kühne & Heitz], Slg. 2004, I-837).

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a. Das Verwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, dass das Ermessen hier nicht aufgrund einer sich aus Art. 4 Abs. 3 EUV (ex-Art. 10 EG) ergebenden Loyalitätspflicht der Mitgliedstaaten derart verdichtet ist, dass die Beklagte den materiellen Bestimmungen des Unionsrechts durch ein Wiederaufgreifen des Verfahrens und eine erneute, positive Sachentscheidung effektive Wirksamkeit verleihen musste. Nach dieser Vorschrift achten und unterstützen sich die Union und die Mitgliedstaaten gegenseitig bei der Erfüllung der Aufgaben, die sich aus den Verträgen ergeben, und ergreifen die Mitgliedstaaten alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus den Verträgen oder den Handlungen der Organe der Union ergeben.

51

Das Gemeinschaftsrecht sieht verfahrensrechtliche Regelungen für ein Wiederaufgreifen nicht vor. Die nationalen Behörden und Gerichte haben entsprechende Rechtsstreitigkeiten daher grundsätzlich nach den Vorschriften ihres eigenen Verfahrensrechts zu entscheiden. Das Gemeinschaftsrecht verlangt dabei grundsätzlich nicht, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen, selbst wenn infolgedessen materiell-rechtliche Unionsrechtsnormen nicht in jedem Einzelfall realisiert werden können. Die vom nationalen Recht vorgesehenen Ausschlussfristen sind für die Rechtsverfolgung im Hinblick auf das auch im Unionsrecht anerkannte Prinzip der Rechtssicherheit grundsätzlich mit Gemeinschaftsrecht vereinbar. Eine unbedingte Verpflichtung der Behörde zur Rücknahme eines bestandskräftigen Bescheides kann sich auch für das Gemeinschaftsrecht nur aus besonderen, zusätzlichen Gründen ergeben.

52

Der Europäische Gerichtshof hat hierzu entschieden, der in Art. 10 EG (jetzt: Art. 4 Abs. 3 EUV) verankerte Grundsatz der Zusammenarbeit verpflichte eine Verwaltungsbehörde zur antragsgemäßen Überprüfung einer bestandskräftigen Verwaltungsentscheidung mit dem Ziel, der mittlerweile vom Gerichtshof vorgenommenen Auslegung einer einschlägigen Bestimmung Rechnung zu tragen, wenn die Behörde nach nationalem Recht befugt sei, diese Entscheidung zurückzunehmen, die Entscheidung infolge eines Urteils eines in letzter Instanz entscheidenden nationalen Gerichts bestandskräftig geworden sei, das Urteil auf einer unrichtigen Auslegung des Gemeinschaftsrechts beruhe, die erfolgt sei, ohne dass der Gerichtshof um Vorabentscheidung ersucht worden sei, obwohl der Tatbestand des Art. 234 Abs. 3 EG (jetzt: Art. 267 Abs. 3 AEUV) erfüllt wäre und der Betroffene sich, unmittelbar nachdem er Kenntnis von der besagten Entscheidung des Gerichtshofs erlangt habe, an die Verwaltungsbehörde gewandt habe (EuGH, Urteil vom 13. Januar 2004, a.a.O.; vgl. auch Urteil vom 12. Februar 2008 - C-2/06 - [Kempter], Slg. 2008, I-411).

53

Diese Voraussetzungen liegen nicht vor. Der Kläger hat lediglich gegen die für die Bewilligungsjahre 1995 bis 1997 ergangenen Bescheide Widersprüche erhoben (Bl. 59 der Beiakte C, Bl. 89 der Beiakte D, Bl. 111 der Beiakte E), diese aber noch vor Erlass von Widerspruchsbescheiden zurückgenommen (Bl. 114 der Beiakte E). Damit hat sich der Kläger nicht im Sinne dieser Rechtsprechung gegen die bestandskräftig gewordenen Bewilligungsbescheide mit gerichtlichen Mitteln zur Wehr gesetzt, obgleich sich die nationale Rechtswegerschöpfung als unverzichtbare Voraussetzung für eine gemeinschaftsrechtliche Bestandskraftdurchbrechung erweist (vgl. auch: Weiß, Bestandskraft nationaler belastender Verwaltungsakte und EG-Recht, DÖV 2008, 477 <482>). Dementsprechend fehlt es auch an der weiteren Voraussetzung einer Verletzung der Verpflichtung eines Gerichts zur Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs.

54

Damit war es der Beklagten auch unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts nicht schlechthin verwehrt, sich auf die Bestandskraft der von ihr getroffenen Regelung zu berufen.

55

b. Der Kläger, der selbst einräumt, dass die vom Europäischen Gerichtshof aufgestellten Voraussetzungen teilweise nicht vorliegen, macht geltend, aufgrund der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit und der Gleichbehandlung sei eine „analoge Anwendung der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs im Lichte des Art. 10 des EG-Vertrages durchzuführen“, um die Einhaltung des Gemeinschaftsrechts zu gewährleisten. In Wahrheit beansprucht der Kläger damit allerdings eine direkte Übertragung der sich aus dieser Entscheidung ergebenden Rechtsfolge, ohne dass hierfür die wesentlichen der vom Europäischen Gerichtshof geforderten Voraussetzungen vorliegen müssten.

56

Die Rechtsauffassung des Klägers überzeugt nicht. Wie bereits ausgeführt trägt auch nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs die Bestandskraft einer Verwaltungsentscheidung, die nach Ablauf angemessener Klagefristen oder Erschöpfung des Rechtswegs eingetreten ist, zur Rechtssicherheit bei. Durch die Beachtung dieses Grundsatzes lasse sich verhindern, dass Handlungen der Verwaltung, die Rechtswirkungen entfalten, unbegrenzt in Frage gestellt werden können (vgl. EuGH, Urteil vom 14. September 1999 - C-310/97 P - [Kommission/AssiDomän Kraft Products u. a.], Slg. 1999, I-5363, Rn. 61). Daher verlangt das Gemeinschaftsrecht auch nicht, dass eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet ist, eine bestandskräftige Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen (EuGH, Urteil vom 13. Januar 2004, a.a.O., Rn. 24). Dass infolgedessen materiell-rechtliche Unionsrechtsnormen nicht in jedem Einzelfall realisiert werden können, wird als Folge der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten grundsätzlich hingenommen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. September 2006 - C-392/04 - [i-21 Germany und Arcor], Slg. 2006, I-8559, Rn. 57). Der Europäische Gerichtshof hat in seiner Entscheidung in der Rechtssache „Kühne & Heitz“ zwar anerkannt, dass in bestimmten Fällen eine Schranke für diesen Grundsatz bestehen kann, dies allerdings nur unter engen Voraussetzungen. Diese implizieren unter anderem ein den nationalen Gerichten vorwerfbares Verhalten, nämlich, dass sie die streitige Rechtsfrage dem Europäischen Gerichtshof nicht zur Entscheidung vorgelegt haben, obwohl eine solche Vorlage geboten gewesen wäre, während auf der anderen Seite der Kläger alles getan haben muss, um die von ihm erstrebte Entscheidung zu erlangen. Liegt das vorwerfbare Verhalten dagegen - wie hier - allein beim Kläger, weil er sich in Abwägung seines Prozessrisikos bewusst gegen die Durchführung eines solchen Verfahrens entschieden und eine abschließende Entscheidung der nationalen Gerichte damit gar nicht erst ermöglicht hat, besteht insbesondere im Hinblick auf den Ausnahmecharakter der Entscheidung in der Rechtssache „Kühne & Heitz“ auch kein Anlass die Bestandskraft der Bescheide zu seinen Gunsten zu durchbrechen (vgl. EuGH, Urteil vom 19. September 2006 - C-392/04 -, a.a.O., Rn. 57 ff.).

57

c. Nach nationalem Recht liegt ebenfalls kein Fall vor, in dem sich das Ermessen so verdichtet hat, dass nur ein Wiederaufgreifen des Verfahrens ermessensfehlerfrei wäre. Insoweit ist das Verwaltungsgericht zutreffend zu dem Ergebnis gekommen, dass die Aufrechterhaltung der Bewilligungsbescheide in der erlassenen Form nicht schlechthin unerträglich ist.

58

Das Festhalten an dem Verwaltungsakt ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschluss vom 7. Juli 2004 - 6 C 24.03 - a.a.O.) dann schlechthin unerträglich, wenn die Behörde gegen den allgemeinen Gleichheitssatz dadurch verstößt, dass sie in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen in der Regel von ihrer Befugnis zur Rücknahme Gebrauch macht, hiervon jedoch in anderen Fällen ohne rechtfertigenden Grund absieht (dazu unter aa.). Genauso liegt es, wenn Umstände gegeben sind, welche die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen lassen (dazu unter bb.). Die offensichtliche Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts, dessen Rücknahme begehrt wird, kann ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts begründet hingegen keinen Anspruch auf Rücknahme, da die Rechtswidrigkeit lediglich die Voraussetzung einer Ermessensentscheidung der Behörde ist (dazu unter cc.).

59

Nach diesen Grundsätzen ist nach den Umständen des vorliegenden Falles und bei Gewichtung der einzelnen Gesichtspunkte das Festhalten an den Bewilligungsbescheiden nicht zu beanstanden.

60

aa. Der Kläger hat selbst nicht behauptet, dass die Beklagte in anderen bestandskräftig abgeschlossenen Bewilligungsverfahren vergleichbarer Art anders als in seinem Fall entschieden hätte. Dafür ist auch nichts ersichtlich. Die Beklagte hat die - formularmäßig erfolgte - Ablehnung des Wiederaufgreifensantrags vielmehr unter anderem damit begründet, dass pro Jahr ca. 50.000 Bewilligungsbescheide ergangen seien und das Wiederaufgreifen der diesen vorausgegangenen Bewilligungsverfahren zu einem nicht zu bewältigenden Verwaltungsaufwand führen würde.

61

bb. Es verstößt auch nicht gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben, dass sich die Beklagte auf die Unanfechtbarkeit der angefochtenen Bewilligungsbescheide beruft.

62

Zum Zeitpunkt des Ergehens der Bewilligungsbescheide waren alle Adressaten hinsichtlich der Beurteilung, ob sie den sie betreffenden Bescheid mit dem Ziel einer höheren Auszahlung anfechten sollten oder nicht, in der gleichen Lage. Sie hatten die Erfolgsaussichten eines Widerspruchs- bzw. eines sich anschließenden Klageverfahrens zu bewerten und bei der Bewertung des Prozessrisikos die Prozesskosten einerseits und die im Erfolgsfall zu erhöhenden Ausgleichs- oder Flächenzahlungen zu gewichten. Es stand dem Kläger frei, selbst gegen die nach seiner Auffassung teilweise rechtswidrigen Bewilligungsbescheide vorzugehen und im Falle einer in seinem Fall gleichlautenden Entscheidung des Nds. Oberverwaltungsgerichts - ebenso wie der Kläger in dem vom Bundesverwaltungsgericht am 25. Juli 2007 entschiedenen Verfahren - Revision einzulegen bzw. Nichtzulassungsbeschwerde zu erheben. Dabei hätte er das Prozessrisiko dadurch erheblich vermindern können, dass er zwar - wie für die Jahre 1995 bis 1997 geschehen - in allen Verfahren Widersprüche erhebt, auf eine Bescheidung im Hinblick auf die laufenden Musterverfahren zunächst verzichtet. Nach der abschlägigen Entscheidung des Nds. Oberverwaltungsgerichts, die erstmals 1997 erfolgt ist, hätte er, statt die von ihm erhobenen Widersprüche zurückzunehmen, selbst eines der ihn betreffenden Verfahren bis zum letztinstanzlichen Verfahren zur Überprüfung stellen können.

63

Indem der Kläger jedoch bei gleicher Ausgangslage aller Betroffenen die ihn betreffenden Bescheide in Verkennung seiner Erfolgsaussichten hat unanfechtbar werden lassen, hat er selbst die Ursache dafür gesetzt, dass er eine rückwirkende Nachzahlung von Agrarleistungen nicht erreichen kann. Die für den Kläger mit der Bestandskraft verbundenen negativen Folgen sind allein auf sein Verhalten zurückzuführen und ihm deshalb zuzurechnen. Es erscheint daher nicht schlechterdings unzumutbar und unerträglich, wenn der Kläger im Interesse der Rechtssicherheit an den Folgen seines Verhaltens, die von vornherein im Bereich des Möglichen lagen, festgehalten wird.

64

Insbesondere liegt nicht deshalb ein der Beklagten zuzurechnendes treuwidriges Verhalten vor, weil ihre Funktionsvorgängerin, das AfA Lüneburg, den Kläger veranlasst hat, seine gegen die Bescheide für die Jahre 1995 bis 1997 erhobenen Widersprüche zurückzunehmen, indem es ihm mit Schreiben vom 16. Februar 1999 mitgeteilt hat, dass alle geführten Musterprozesse abgeschlossen und den betroffenen Landwirten keine höheren Ausgleichszahlungen zugesprochen worden seien (Bl. 112 der Beiakte E). Denn der Kläger hat selbst in seinen Widersprüchen beantragt, das Widerspruchsverfahren im Hinblick auf die anhängigen Parallelverfahren auszusetzen. Die Aussage der AfA Lüneburg in ihrem Schriftsatz war auch zutreffend. Die Entscheidungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in den seinerzeit anhängigen Musterverfahren 3 L 3851/95, 3 L 6137/96 und 3 L 2724/96 sind rechtskräftig geworden. Die Klage, die letztlich zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 führte, wurde erst am 12. April 2001 erhoben.

65

Das AfA Lüneburg war auch nicht verpflichtet, im Hinblick auf die im April 2001 erhobene Klage eine Neubescheidung für den Fall zuzusichern, dass die Klage Erfolg hat. Abgesehen davon, dass der Erlass einer solchen Zusage vom Kläger nicht einmal beantragt worden ist, steht deren Erlass grundsätzlich im Ermessen der Behörde. Anhaltspunkte dafür, weshalb sich das Ermessen zu einem Anspruch des Klägers verdichtet haben sollte, bestehen nicht.

cc.

66

Ein offensichtlicher Rechtsverstoß, der zu einer Ermessensreduzierung führen könnte, liegt ebenfalls nicht vor. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ist anzunehmen, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel besteht und sich deshalb die Rechtswidrigkeit aufdrängt. Anders als bei der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts nach § 44 Abs.1 VwVfG ist es in diesem Zusammenhang nicht erforderlich, dass der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 6 C 32.06 -, a.a.O.; Urteil vom 20. März 2008 - 1 C 33.07 -, NVwZ 2008, 1024). Für die Beurteilung der offensichtlichen Rechtswidrigkeit als eines das Rücknahmeermessen reduzierenden Umstandes ist nicht auf die Verhältnisse in dem Zeitpunkt abzustellen, in dem die Rechtswidrigkeit offensichtlich geworden ist, sondern auf den Zeitpunkt des Bescheides, der zurückgenommen werden soll. Nur wenn der Bescheid bereits zum Erlasszeitpunkt offensichtlich rechtswidrig gewesen ist, kommt aus diesem Grunde eine Ermessensreduzierung in Betracht (BVerwG, Urteil vom 20. März 2008, a.a.O.).

67

Es kann nicht davon ausgegangen werden, dass im Zeitpunkt des Erlasses der Bewilligungsbescheide deren offensichtliche Rechtswidrigkeit durch vorherige obergerichtliche oder höchstrichterliche Rechtsprechung eindeutig aufgedeckt gewesen wäre.

68

Das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht hat mit Urteilen vom 28. April 1997 (- 3 L 3851/95 -, RdL 1997, 319 und - 3 L 6137/96 -, n.v.; offen gelassen in - 3 L 2724/96 -, RdL 1998,12) erstmals obergerichtlich entschieden, dass die in der KAVO geregelte Aufteilung des Bundesgebietes in Erzeugungsregionen und der weiteren Regionalisierung in Niedersachsen verfassungswidrig sei. Allerdings ist das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht dabei als Folge der festgestellten Verfassungswidrigkeit - wenn auch zu Unrecht - nicht von einem Anspruch der jeweiligen Kläger auf höhere Ausgleichszahlungen ausgegangen, sondern hat entschieden, dass es grundsätzlich dem Normgeber obliege, ob und wie die verfassungswidrige Regelung der Verfassungslage angepasst werde. Die Ablehnung des Antrags der Kläger auf eine weitergehende Ausgleichsleistung sei daher trotz des Verstoßes der KAVO gegen höherrangiges Recht rechtmäßig gewesen. Lasse es die Gesetzeslage nicht zu, einen Subventionsantrag positiv zu bescheiden, könne er mangels Bestehens eines entsprechenden Anspruchs nur abgelehnt werden. Demzufolge sei in einem derartigen Fall nicht nur die Versagung der begehrten weitergehenden Leistung, sondern auch die Ablehnung des diesbezüglichen Antrags rechtlich nicht zu beanstanden (- 3 L 3851/95 -, Rn. 19 nach juris).

69

Diese Rechtsprechung hat der Senat auch für die Berechnung von Flächenzahlungen auf der Basis der FZV noch in seiner Entscheidung vom 29. November 2005 (- 10 LC 74/03 -, n.v.) und damit zeitlich nach dem Erlass des letzten hier im Streit stehenden Bewilligungsbescheides bestätigt. Erst mit dem diese Entscheidung ändernden Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. Juli 2007 wurde die Rechtswidrigkeit der im dortigen Verfahren ergangenen Bewilligungsbescheide festgestellt und dem dortigen Klagebegehren entsprochen.

70

d. Damit lag die Entscheidung über ein Wiederaufgreifen der Verfahren im Ermessen der Beklagten. Die Ablehnung des Wiederaufgreifens mit Bescheid vom 28. Mai 2009 lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Die Beklagte hat das von ihr auszuübende Ermessen erkannt und ausweislich ihrer Ausführungen auf Seite 2 und 3 des Ablehnungsbescheides unter Verneinung eines überwiegenden Individualinteresses an der Aufhebung des bestandskräftigen Ablehnungsbescheides die insoweit erforderliche Abwägung zwischen dem Interesse des Klägers an der materiellen Gerechtigkeit einerseits und dem öffentlichen Interesse an der Rechtssicherheit für die Allgemeinheit andererseits vorgenommen und die Abwägung zugunsten der Rechtssicherheit getroffen. Ermessensfehler der Beklagten bei der Ablehnung der Neubescheidung hat der Kläger auch nicht dargelegt und sind auch nicht ersichtlich. Damit bestand auch kein Anspruch des Klägers auf Neubescheidung seines Antrags auf Gewährung höherer Zahlungen für die Jahre 1993 bis 2004.

71

e. Da der Kläger bereits keinen Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens und auf Nachzahlung von Ausgleichs- und Flächenzahlungen hat, steht ihm auch ein entsprechender Zinsanspruch nicht zu.

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