Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-04-09, Aktenzeichen 14 A 751/14
ECLI:DE:OVGNRW:2015:0409.14A751.14.00

Tenor

Das angegriffene Urteil wird teilweise geändert.

Der Bescheid der Beklagten vom 12.2.2013 wird aufgehoben, soweit sie damit das Zeugnis vom 28.6.2010 aufgehoben hat. Im übrigen wird die Berufung zurückgewiesen.

Der Kläger und die Beklagte tragen jeweils die Hälfte der Kosten des Rechtsstreits beider Rechtszüge.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist seit September 2005 als Physiotherapeut tätig. Im Dezember 2009 erwarb er berufsbegleitend die Allgemeine Hochschulreife mit einem Notendurchschnitt von 2,6. Mit Schreiben vom 27.4.2010 bewarb sich der Kläger bei der Beklagten für einen Studienplatz im Studienfach Humanmedizin zum Wintersemester 2010 auf der Grundlage der Verordnung über den Hochschulzugang für in der beruflichen Bildung Qualifizierte (im Folgenden: Berufsbildungshochschulzugangsverordnung - BBHZVO -). Das Schreiben ging am 29.4.2010 bei der Beklagten ein. Am 7.5.2010 erhielt die Beklagte die Bewerbung des Klägers für eine Zugangsprüfung nach § 4 BBHZVO. Auf dem Formular hatte der Kläger vermerkt, dass er den Antrag auf Zulassung zur Zugangsprüfung bereits vorher gestellt habe. Am 25.6.2010 unterzog sich der Kläger der Zugangsprüfung, die die Beklagte mit Zeugnis vom 28.6.2010 mit "gut (2,0)" bewertete.

3

Mit Schreiben vom 1.6.2012 beantragte der Kläger bei der Beklagten, das Zeugnis zu überprüfen. Er habe sich fristgerecht und ordnungsgemäß um eine Zugangsprüfung beworben, die Beklagte habe den Termin zur Zugangsprüfung jedoch nicht fristgerecht im Sinne von § 8 Abs. 2 S. 1 BBHZVO angesetzt. Seine Zugangsprüfung gelte daher gemäß § 8 Abs. 2 S. 2 BBHZVO als mit der Note 1,0 bestanden. Mit Schreiben vom 13.6.2012 bescheinigte ihm die Beklagte, dass die Zugangsprüfung als mit der Note 1,0 bestanden gelte. Mit Schreiben vom 5.7.2012 beantragte der Kläger die Ausstellung eines neuen Zeugnisses mit der Note 1,0, da die Stiftung für Hochschulzulassung die ihm erteilte Bescheinigung nicht anerkenne. Dies lehnte die Beklagte ab.

4

Mit Bescheid vom 12.2.2013 hob die Beklagte das Zeugnis vom 28.6.2010 und die Bescheinigung vom 13.6.2012 auf.

5

Mit seiner am 11.3.2013 erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, zwar sei die Bescheinigung vom 13.6.2012 rechtswidrig, da § 8 Abs. 2 S. 2 BBHZVO verfassungswidrig sei. Gleichwohl sei die Aufhebung ihrerseits rechtswidrig, da er zuvor nicht angehört worden sei und die Beklagte keinerlei Ermessen ausgeübt habe. Die Aufhebung des Zeugnisses vom 28.6.2010 sei rechtswidrig, da das Zeugnis zu Recht erteilt worden sei. Der Kläger habe an der Zugangsprüfung teilnehmen dürfen, da es ihm freigestanden habe, seine zwischenzeitlich erworbene Allgemeine Hochschulreife im Sinne von § 1 Abs. 1 S. 1 BBHZVO "nachzuweisen" oder nicht. Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz (GG) gebiete die Gleichbehandlung aller Bewerber für ein Hochschulstudium. Der Zugang hierzu dürfe nur wegen fehlender Kapazität oder fachlicher Ungeeignet dem Bewerber verweigert werden. In Nordrhein-Westfalen habe sich der Gesetzgeber entschieden, nicht nur die Allgemeine Hochschulreife als Nachweis der fachlichen Eignung anzuerkennen. Vielmehr erbrächten auch diejenigen, die über die in der Berufsbildungshochschulzugangsverordnung genannten Qualifikationen verfügen, zum Teil bereits allein anhand dieser Qualifikationen, zum Teil anhand einer ihnen aufgrund ihrer Qualifikation eröffneten Zugangsprüfung den Nachweis der fachlichen Eignung. Dass der Kläger seine fachliche Eignung bereits durch den Erwerb der Allgemeinen Hochschulreife nachgewiesen habe, rechtfertige es nicht, ihn von der Zugangsprüfung auszuschließen. Dem stehe auch Art. 12 Abs. 1 GG entgegen.

6

Der Kläger hat beantragt,

7

den Bescheid der Beklagten vom 12.2.2013 aufzuheben.

8

Die Beklagte hat beantragt,

9

die Klage abzuweisen.

10

Sie hat geltend gemacht, dem Kläger habe die Zugangsprüfung nicht offen gestanden, da er bereits eine Hochschulzugangsberechtigung in Form der Allgemeinen Hochschulreife besessen habe. Eine Anhörung sei nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 Verwaltungsverfahrensgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) entbehrlich gewesen, da sie von den Angaben des Klägers nicht abgewichen sei. Im übrigen sei die fehlende Anhörung auch unbeachtlich im Sinne von § 46 VwVfG NRW, da sie das Zeugnis in Ermangelung einer Rechtsgrundlage in jedem Fall hätte zurücknehmen müssen. Da die Gründe für die Aufhebung dem Kläger bekannt gewesen seien, sei es auch nicht erforderlich gewesen, den Bescheid zu begründen. Die Rücknahme sei nicht verfristet, da das für die Aufhebung zuständige Studiendekanat der Medizinischen Fakultät erst im Juli 2012 Kenntnis von der Allgemeinen Hochschulreife des Klägers erlangt habe. Es liege auch kein Ermessensausfall vor, vielmehr eine Ermessensreduzierung auf Null. Die Bescheinigung vom 13.6.2012 hätte bereits deshalb nicht erteilt werden dürfen, weil die Zugangsprüfung nicht später als zwei Monate nach Ablauf der Bewerbungsfrist stattgefunden habe.

11

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20.2.2014 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, das Zeugnis sei auf der Grundlage von § 48 VwVfG NRW zu Recht aufgehoben worden, weil der Kläger nicht berechtigt gewesen sei, an der Zugangsprüfung teilzunehmen. Die Berufsbildungshochschulzugangsverordnung sei nur dann anwendbar, wenn der beruflich qualifizierte Bewerber keine allgemeine Hochschulreife besitze. Denn die Berufsbildungshochschulzugangsverordnung solle nicht die Zulassungschancen für diejenigen verbessern, die bereits eine allgemeine Hochschulzugangsberechtigung besäßen, sondern nur denen zugute kommen, die nur über ihre besondere berufliche Qualifikation eine Hochschulzugangsberechtigung erlangen könnten. Das Ermessen der Beklagten zur Aufhebung der Bescheinigung sei auf Null reduziert gewesen.

12

Der Kläger hat gegen das ihm am 14.3.2014 zugestellte Urteil am 26.3.2014 die Zulassung der Berufung beantragt und seinen Antrag mit Schriftsatz vom 25.4.2014 begründet. Der Senat hat die Berufung mit Beschluss vom 5.12.2014 zugelassen. Der Beschluss ist dem Kläger am 10.12.2014 zugestellt worden.

13

Zur Begründung seiner Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein bisheriges Vorbringen mit am 7.1.2015 bei Gericht eingegangenem Schriftsatz vom 5.1.2015. Er habe nach Art. 3 Abs. 1 GG nicht nur einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit denjenigen Bewerbern, die eine Allgemeine Hochschulreife erworben haben, sondern auch mit denjenigen Bewerbern, die - wie er - beruflich qualifiziert seien. Denn er gehöre beiden Personenkreisen an. Er werde jedoch gegenüber den nur beruflich Qualifizierten benachteiligt. Dies verstoße auch gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Es sei auch nicht überzeugend, auf den Zeitpunkt des Erwerbs der Allgemeinen Hochschulreife im Verhältnis zur Teilnahme an der Zugangsprüfung abzustellen und Bewerbern mit Allgemeiner Hochschulreife die Teilnahme an der Zugangsprüfung zu verweigern. Denn dann hätte derjenige, der die Allgemeine Hochschulreife nach der Zugangsprüfung erwirbt, berechtigt an der Zugangsprüfung teilgenommen und könnte das hierüber erteilte Zeugnis für eine Bewerbung um einen Studienplatz in einem zulassungsbeschränkten Studiengang verwenden. Es könne auch keine Rede davon sein, dass das Ermessen der Beklagten auf Null reduziert gewesen sei. Der Kläger habe sich seine Teilnahme an der Zugangsprüfung nicht durch falsche Angaben erschlichen, sondern sei von der Beklagten nach bereits vorhandenen Hochschulzugangsberechtigungen gar nicht gefragt worden. Die in der Zugangsprüfung erzielte Note "gut (2,0)" sei auch nicht so weit von der später bescheinigten Note "sehr gut (1,0)" entfernt, dass eine Aufrechterhaltung der Bescheinigung unerträglich und das diesbezügliche Rücknahmeermessen der Beklagten infolgedessen auf Null reduziert wäre.

14

Der Kläger beantragt,

15

das angegriffene Urteil zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 12.2.2013 aufzuheben.

16

Die Beklagte beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen.

18

Sie macht geltend, es könne nicht von einer gewillkürten Handlung - dem Nachweis der Allgemeinen Hochschulreife - abhängig sein, ob der Anwendungsbereich der Berufsbildungshochschulzugangsverordnung eröffnet sei. Würde man die Verordnung auch auf Personen mit Allgemeiner Hochschulreife anwenden, ergäben sich zahlreiche Rechtsfragen, die in der Verordnung nicht geregelt seien. § 27 Abs. 2 Hochschulrahmengesetz (HRG) lasse sich entnehmen, dass der Nachweis der für das Studium erforderlichen Qualifikation in der Regel durch den erfolgreichen Abschluss einer auf das Studium vorbereitenden Schulbildung ‑ also durch die Allgemeine Hochschulreife - erbracht werde. Diese habe folglich Vorrang vor einem Qualifikationsnachweis aufgrund beruflicher Bildung. Bei einer Bewerbung um einen Studienplatz sei die Allgemeine Hochschulreife vorrangig, so dass es keinen Sinn mache, Personen mit Allgemeiner Hochschulreife zu den Zugangsprüfungen nach der Berufsbildungshochschulzugangsverordnung zuzulassen. Die Aufhebungsentscheidung sei auch nicht ermessensfehlerhaft. Sie hätte vielmehr aus Gründen der Gleichbehandlung aller Studienbewerber mit Allgemeiner Hochschulreife getroffen werden müssen. Ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers habe der Aufhebung nicht entgegen gestanden. Denn er könne sich weiterhin mit seinem Abiturzeugnis um einen Studienplatz bewerben.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Vorgänge ergänzend Bezug genommen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

21

Die Berufung hat teilweise Erfolg.

22

Sie ist zulässig und teilweise begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 12.2.2013 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO), soweit die Beklagte das dem Kläger erteilte Zeugnis vom 28.6.2010 aufgehoben hat.

23

Zwar lagen insoweit die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW vor. Nach der vorgenannten Vorschrift kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Das Zeugnis vom 28.6.2010 war rechtswidrig, denn der Kläger war als ausgebildeter Physiotherapeut mit Berufserfahrung wegen der zuvor erlangten allgemeinen Hochschulreife nicht berechtigt, an der Zugangsprüfung nach § 4 Abs. 1 BBHZVO teilzunehmen.

24

Der Anwendungsbereich der Berufsbildungshochschulzugangsverordnung ist nach ihrem § 1 Abs. 1 S. 1 auf Personen beschränkt, die in der beruflichen Bildung qualifiziert sind und keine Hochschulreife gemäß § 49 Abs. 2 bis 4 Hochschulgesetz (HG) oder gemäß § 41 Abs. 1 und 2 Kunsthochschulgesetz nachweisen. Nach dem Wortlaut dieser Vorschaft war der Kläger als Inhaber einer allgemeinen Hochschulreife von der Zugangsprüfung ausgeschlossen. Denn der Nachweis im vorgenannten Sinne stellt entgegen der Einschätzung des Klägers kein Wahlrecht dar, sich auf die bereits erworbene Hochschulreife zu berufen oder nicht. Der Verordnungsgeber hat mit dem Begriff des Nachweises vielmehr lediglich die Formulierungen in § 27 Abs. 1 und 2 HRG und § 49 Abs. 2, 3, 5 etc. HG a. F. aufgegriffen und Personen mit Hochschulreife vom Anwendungsbereich der Berufsbildungshochschulzugangsverordnung ausschließen wollen. Dies ergibt sich auch aus einem Vergleich mit der Vorgängerverordnung, der Verordnung über die Prüfung zum Hochschulzugang für in der beruflichen Bildung Qualifizierte (Zugangsprüfungsverordnung) vom 24.1.2005. Die dort geregelte Zugangsprüfung sollte nach § 1 nur beruflich qualifizierten Bewerbern ohne Hochschulreife offen stehen und diesen ermöglichen, ihre Qualifikation für ein Hochschulstudium nachzuweisen. Ein anderes Verständnis von § 1 Abs. 1 S. 1 BBHZVO ergäbe auch keinen Sinn. Denn die Annahme eines Wahlrechts hätte zur Folge, dass das Tatbestandsmerkmal ins Leere ginge, da der Inhaber einer Hochschulreife im Sinne der genannten Vorschriften den Nachweis nicht führen würde, wenn er die Verordnung in Anspruch nehmen will. Will er die Verordnung nicht in Anspruch nehmen, wäre das Merkmal der Hochschulreife für die Anwendung der Verordnung ohnehin nicht von Bedeutung.

25

Die vorgenommene Beschränkung ist unter Gleichheitsgesichtspunkten nicht zu beanstanden. Der Gleichheitssatz in Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Er wäre verletzt, wenn der Verordnungsgeber eine Gruppe von Normadressaten im Vergleich zu einer anderen Gruppe ungleich behandelte, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten.

26

Vgl. zu diesem Maßstab: BVerfG, Urteil vom 30.7.2008 - 1 BvR 3262/07 u. a. -, BVerfGE 121, 317, 369.

27

Zwar liegt eine Ungleichbehandlung der beruflich Qualifizierten mit allgemeiner Hochschulreife gegenüber den nur beruflich Qualifizierten vor, weil die Zugangsprüfung nach § 4 Abs. 1 BBHZVO nur den beruflich Qualifizierten ohne Hochschulzugangsberechtigung eröffnet wird. Diese Ungleichbehandlung ist jedoch gerechtfertigt, weil sich die beiden Gruppen gerade in diesem Merkmal wesentlich unterschieden. Die Eröffnung der Zugangsprüfung für die nur beruflich Qualifizierten stellt eine Sonderregelung dar, derer die beruflich Qualifizierten mit allgemeiner Hochschulreife nicht bedürfen.

28

Der Bescheid der Beklagten vom 12.2.2013 ist hinsichtlich der Rücknahme des Zeugnisses gleichwohl rechtswidrig, weil die Beklagte das ihr nach § 48 Abs. 1 S.1 VwVfG NRW eröffnete Ermessen nicht ausgeübt hat und auch keine Ermessensreduzierung auf Null vorlag. Eine Ermessensreduzierung auf Null kann nur ausnahmsweise angenommen werden.

29

Vgl. Sachs in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 40, Rn. 102b.

30

Sie kommt nur in Betracht, wenn entweder gegenüber dem öffentlichen Interesse an der Herstellung rechtmäßiger Verwaltungszustände keinerlei anerkennenswerte gegenläufige private Interessen gegeben sind oder das öffentliche Interesse an der Rücknahme derart zwingend ist, dass selbst eine Abwägung mit anerkennenswerten gegenläufigen privaten Interessen ausscheidet. Eine solche Fallgestaltung lag hier nicht vor. Ein öffentliches Interesse an der Rücknahme des Zeugnisses bestand zunächst nicht darin, Prüfungskapazitäten keinem Unberechtigten zur Verfügung zu stellen. Denn der Kläger hatte die Prüfung bereits absolviert, so dass Prüfungskapazitäten bereits aufgewandt worden waren. Ein gegenüber dem privaten Interesse des Klägers überwiegendes öffentliches Interesse bestand auch nicht darin zu verhindern, dass der Kläger bei der Studienplatzverteilung zu Lasten eines anderen Studienbewerbers berücksichtigt werden würde. Denn der Kläger hat sich mit seinem Zeugnis über die Zugangsprüfung bereits erfolglos bei der Stiftung für Hochschulzulassung um einen Studienplatz im Studiengang Humanmedizin beworben. Die Gefahr, dass er sich bei einer weiteren Bewerbung zu Unrecht gegenüber einem anderen Studienbewerber durchsetzen wird, ist daher wohl als gering zu bewerten. Demgegenüber hat der Kläger ein berechtigtes Interesse daran, den Leistungsnachweis über die von ihm erbrachte gute Prüfungsleistung zu behalten. Dieses Interesse erkennt dem Grunde nach sogar die Verordnung an, indem sie in § 8 Abs. 3 die Zugangsprüfung auch Personen eröffnet, die eine Studienzugangsberechtigung bereits aufgrund beruflicher Qualifizierung haben und denen die Zugangsprüfung nur zum Zweck der Selbsteinschätzung eröffnet werden soll. Ob bei dieser Interessenlage eine Rücknahme rechtfehlerfrei verfügt werden kann, bedarf hier keiner Entscheidung. Jedenfalls kann von einer der oben bezeichneten Konstellationen, die eine Ermessensabwägung von Rechts wegen gar nicht eröffnen, nicht die Rede sein. Das mithin nach § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW eröffnete Ermessen hat die Beklagte nicht ausgeübt, so dass sich die Rücknahme des Zeugnisses wegen Ermessensausfalls als rechtswidrig erweist.

31

Demgegenüber ist die Aufhebung der Bescheinigung vom 13.6.2012 nicht rechtswidrig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW lagen auch insoweit vor. Mit der Bescheinigung hat die Beklagte dem Kläger nicht bloß ihre Rechtsauffassung übermittelt. Die Bescheinigung sollte die in dem bereits ausgestellten Zeugnis erteilte Note abändern, so dass es sich bei der Bescheinigung um eine hoheitliche Maßnahme zur Regelung eines Einzelfalls auf dem öffentlich-rechtlichen Gebiet des Prüfungsrechts mit Außenwirkung und damit um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 S. 1 VwVfG NRW handelt. Dieser Verwaltungsakt ist auch rechtswidrig, denn die Bescheinigung ist dem Kläger zu Unrecht erteilt worden, da - ungeachtet der Frage, ob § 8 Abs. 2 S. 2 BBHZVO wegen Verfassungswidrigkeit unwirksam ist - jedenfalls die Voraussetzungen des § 8 Abs. 2 S. 1 BBHZVO nicht erfüllt waren. Nach § 8 Abs. 2 S. 1 und 2 BBHZVO gilt die Zugangsprüfung als mit der Note 1,0 bestanden, wenn die persönlichen Voraussetzungen nach § 4 Abs. 1 erfüllt sind, eine ordnungsgemäße Bewerbung nach § 9 vorliegt und die Hochschule den Termin zur Abnahme der Zugangsprüfung nicht oder später als zwei Monate nach Ablauf der Bewerbungsfrist angesetzt hat. Die Bewerbungsfrist für das Wintersemester 2010/2011 endete nach § 13 Abs. 4 BBHZVO am 1. Mai 2010, so dass die Zugangsprüfung des Klägers am 25.6.2010 nicht verspätet stattfand. Darüber hinaus war der Kläger nach den vorstehenden Ausführungen nicht berechtigt, an der Zugangsprüfung teilzunehmen, so dass sich die Bescheinigung auch unter diesem Gesichtspunkt als rechtswidriger Verwaltungsakt erweist.

32

Das der Beklagten nach § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen war hinsichtlich der Rücknahme der Bescheinigung auf Null reduziert. Die Bescheinigung hat den alleinigen Zweck, eine bessere Note für die Bewerbung um einen Studienplatz zu gewähren. Da sich der Kläger mit seinem Zeugnis über die Zugangsprüfung und der Bescheinigung bereits erfolglos um einen Studienplatz im Studiengang Humanmedizin beworben hat, ist das öffentliche Interesse an einer Rücknahme der Bescheinigung zwar gering zu bewerten. Demgegenüber besteht jedoch keinerlei anerkennenswertes Interesse des Klägers an einer Aufrechterhaltung der Bescheinigung. Anders als das Zeugnis stellt die Bescheinigung keine Bewertung einer tatsächlich erbrachten Leistung dar, die der Kläger berechtigterweise z. B. auch bei Bewerbungen nutzen könnte. Dass die Beklagte derartige Bescheinigungen auch anderen Personen zu Unrecht erteilt und nicht zurückgenommen hätte, ist nicht ersichtlich. Vor diesem Hintergrund war das Ermessen der Beklagten auf Null reduziert. Der Verfahrensfehler der unterbliebenen Anhörung des Klägers ist daher nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich.

33

Die auf die Rücknahme des Zeugnisses vom 28.6.2010 beschränkte Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verfügung vom 12.2.2013 führt gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu ihrer nur darauf beschränkten Aufhebung, da sie einen insoweit teilbaren Inhalt hat.

34

Vgl. zu den Merkmalen der Teilbarkeit Kopp/Schenke, VwGO, 20. Aufl., § 113 Rn. 16.

35

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 10, 711 der Zivilprozessordnung.

36

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.