Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2010-06-23, Aktenzeichen 7 KS 215/03

Tatbestand

1

Die Kläger begehren die Aufhebung einer der Beigeladenen erteilten atomrechtlichen Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen aus dem Kernkraftwerk Unterweser - nachfolgend: KKU - im Standort-Zwischenlager Rodenkirchen. Zweck der Aufbewahrung ist die Zwischenlagerung nach Maßgabe näher bestimmter Antragsunterlagen und Auflagen bis zur Einlagerung in ein Endlager.

2

Die Genehmigung wurde der Beigeladenen auf deren Antrag vom 20.12.1999 unter dem 22.09.2003 vom Bundesamt für Strahlenschutz - nachfolgend: BfS - erteilt. Das Standort-Zwischenlager Unterweser erstreckt sich in Ost-West-Richtung am nördlichen Rand innerhalb des Betriebsgeländes des KKU in einer Entfernung von ca. 120-130 m zu dessen äußerer Umschließung. Das Lager ist ca. 350 m vom westlichen Ufer der Weser und ca. 950 m von deren Fahrwassermitte entfernt. Der Standort liegt nicht in einem Gebiet hoher Luftverkehrsdichte; die nächsten Flughäfen sind Sport- und Segelfugplätze in 10 bzw. 15 km Entfernung, der Abstand zum Flughafen Bremen beträgt ca. 46 km. Der Standort gehört zum Nahverkehrsbereich der Flugplätze Mariensiel, Jever und Wittmund, die nächste Luftverkehrsstraße verläuft 8 km südlich. Der Standort selbst liegt innerhalb eines Gebietes mit Flugbeschränkung, das als militärisches Tieffluggebiet ausgewiesen ist. Mit der angefochtenen Genehmigung wird der Beigeladenen erlaubt, „innerhalb des abgeschlossenen Geländes des Kernkraftwerkes Unterweser Kernbrennstoffe in Form von bestrahlten Uran-Brennelementen des Typs 16X16-20 und bestrahlten Mischoxid-Brennelementen des Typs 16X16-20-4 aus dem KKW Unterweser in maximal 80 Transport- und Lagerbehältern der Bauart CASTOR V/19 mit insgesamt bis zu 800 Mg Schwermetall, 4,4*10 19 Bq Aktivität sowie 3,0 MW Wärmeleistung in einem Standort-Zwischenlager zum Zwecke der Zwischenlagerung bis zur Einlagerung in einem Endlager … aufzubewahren.“ Die Aufbewahrung der bestrahlten Kernbrennstoffe soll nach dem sog. Konzept der trockenen Zwischenlagerung in metallischen, dicht verschlossenen Behältern in einem Lagergebäude aus Stahlbeton erfolgen. Das Lagergebäude ist ca. 80 m lang, ca. 27 m breit und ca. 24 m hoch. Im ca. 1.350 qm großen Lagerbereich stehen ca. 750 qm als effektive Lagerfläche zur Verfügung. Die Stahlbeton-Außenwände der Halle haben eine Stärke von 1,20 m, die geneigte Decke von 1,30 m und die Bodenplatte von 1,50 m. Dem Lagergebäude kommt nach dem Sicherheitskonzept eine wesentliche Schutzfunktion gegen Einwirkungen von außen zu. Darüber hinaus sollen mechanische oder thermische Lasten auf Grund äußerer Einwirkungen auch durch die Eigenschaften der Lagerbehälter abgewehrt werden. Die Transport- und Lagerbehälter CASTOR V/19 bestehen aus einem dickwandigen Behälterkörper und sind mit einem Doppeldeckeldichtsystem ausgestattet, durch welches ein Doppelbarrieresystem verwirklicht wird. Das Doppeldeckeldichtsystem besteht aus zwei hintereinander angeordneten Deckeln, die jeweils mit dem Behälterkörper eine dichte Umschließung bilden. Der Druck in dem als Sperrraum bezeichneten Zwischenraum zwischen den beiden Deckeln ist druckbeaufschlagt und wird mittels eines Druckschalters überwacht, so dass ein Absinken des Sperrraumdrucks unter den Schaltpunkt ein Signal auslöst. Die Beladung und Abfertigung der Behälter soll im Reaktorgebäude des KKU erfolgen. Die Ein- und Auslagerung wird mit einem fest installierten Lagerhallenkran durchgeführt. Die Behälter werden ohne Stoßdämpfer in Transportfahrzeugen (Straße oder Schiene) vom Reaktorgebäude des KKU hinüber in das Standort-Zwischenlager transportiert.

3

Die Genehmigung ist befristet auf 40 Jahre, beginnend mit der Einlagerung des ersten mit Brennelementen beladenen Behälters in das Zwischenlager. Die radioaktiven Inventare dürfen in den einzelnen Transport- und Lagerbehältern nur für einen Zeitraum von maximal 40 Jahren ab dem Zeitpunkt der Beladung aufbewahrt werden.

4

Beide Kläger sind Landwirte, die überwiegend Milchviehwirtschaft betreiben und ihre Höfe seit Beginn der achtziger (Kläger zu 2.) bzw. neunziger Jahre (Kläger zu 1.) mit hohem finanziellen Aufwand modernisiert haben. Der 67 ha große Betrieb des Klägers zu 1., dessen Hofstelle ca. 3 km vom Zwischenlager entfernt ist, umfasst über 60 Milchkühe sowie rund 40 Rinder und wird nach Bioland-Richtlinien bewirtschaftet. Der Kläger zu 2. betreibt demgegenüber auf 180 ha konventionelle Milchviehwirtschaft mit etwa 280 Kühen und 370 Rindern. Seine Grünlandflächen reichen bis auf 140 m an das Gelände des Kernkraftwerks heran, die Hofstelle des Klägers zu 2. ist ca. 1,7 km vom Zwischenlager entfernt. Die Kläger sehen sich durch das genehmigte Zwischenlager und der damit verbundenen Steigerung des radioaktiven Inventars sowie durch das Risiko von Störfällen sowohl in ihrem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit beeinträchtigt als auch aufgrund einer befürchteten Entwertung ihres landwirtschaftlichen Betriebs in ihren Eigentümerinteressen betroffen. Selbst bei geringen Freisetzungen von Schadstoffen aus dem Zwischenlager stehe zu erwarten, dass die Molkereien eine Abnahme der Milch verweigerten. Damit drohten einerseits erhebliche Verdienstausfälle, andererseits müssten aber die Tiere weiterhin versorgt werden, selbst wenn sie nicht mehr auf die kontaminierten Weideflächen geschickt werden könnten. Von einem Tag auf den anderen wäre so die Existenzgrundlage der Betriebe vernichtet.

5

Die Kläger machen in grundsätzlicher Hinsicht geltend, anstelle einer Zwischenlagergenehmigung nach § 6 des Atomgesetzes - AtG - sei eine Änderungsgenehmigung für das KKU gemäß § 7 AtG erforderlich gewesen. Da das Standort-Zwischenlager und das KKU durch gemeinsame Betriebsabläufe und ein einheitliches Sicherheitskonzept, z.B. gemeinsame Überwachungseinrichtungen und Verantwortlichkeitsstränge sowie einen einheitlichen Betriebszaun, miteinander funktional verbunden seien, liege kein autarkes „gesondertes Lagergebäude“ im Sinne des § 6 Abs. 3 AtG, sondern in Wahrheit eine wesentliche Änderung der genehmigten Kernenergieanlage vor. Insbesondere erfolge die Beladung und Abfertigung der einzulagernden Behälter bereits im Reaktorgebäude des KKU. Darüber hinaus verfüge das Zwischenlager nicht über eine sog. „heiße Zelle“, so dass Reparaturen am Doppeldeckeldichtsystem der Lagerbehälter nur im Reaktorgebäude und nach der Stilllegung des Kernkraftwerks gar nicht mehr möglich seien. Infolge dieser betriebs- und sicherheitstechnischen Zusammenhänge hätte das rechtliche Prüfprogramm auf die Gesamtanlage am Standort Unterweser erweitert werden müssen. Infolge der fehlerhaft herangezogenen Rechtsgrundlage habe zudem mit dem BfS eine sachlich unzuständige Behörde die Genehmigung erteilt, was die Genehmigung nichtig mache.

6

Die Kläger bestreiten darüber hinaus, dass bei der Genehmigung des Zwischenlagers die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der bestrahlten Kernbrennstoffe getroffen worden sei. Auch sei der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter nicht gegeben. Terroristische Anschläge wie die willentliche Herbeiführung eines Flugzeugabsturzes oder der Beschuss des Zwischenlagers mit modernen panzerbrechenden Waffen dürften nicht mehr als sog. auslegungsüberschreitende Ereignisse angesehen werden, sondern müssten im Genehmigungsverfahren als Auslegungsstörfälle bewertet und geprüft werden. Die Genehmigungsbehörde habe ausschließlich den Absturz einer schnell fliegenden Militärmaschine in die Einschätzung der Gefährdung durch Störfälle einbezogen, willentlich herbeigeführte Flugzeugabstürze großer ziviler Flugzeuge aber lediglich im Rahmen der Betrachtungen zum Schutz gegen Störmaßnahmen Dritter als auslegungsüberschreitend berücksichtigt. Ein solches Vorgehen sei vor dem Hintergrund der Anschläge auf das World Trade Center am 11.09.2001 aber nicht mehr angemessen. Sofern in der Vergangenheit Flugzeugabstürze wegen ihrer geringen statistischen Eintrittswahrscheinlichkeit als „sehr seltene Ereignisse“ dem Bereich des Restrisikos zugeordnet worden seien, müssten sie nun zumindest als auslegungsüberschreitende Ereignisse oder gar Auslegungsstörfälle behandelt werden und damit der atomrechtlichen Schadensvorsorge unterfallen. Erst recht müsse die Möglichkeit eines durch Dritte hervorgerufenen Störfalls heute anders als in der Vergangenheit bewertet werden: Die in der wissenschaftlichen, politischen und publizistischen Aufarbeitung der terroristischen Anschläge auf das World Trade Center gewonnenen Informationen und Erkenntnisse ließen erkennen, dass Nuklearanlagen realistische Ziele von Terroranschlägen sein könnten. Die somit gebotene Vorsorge könne auch nicht mit dem Argument ausgeblendet werden, insoweit handele es sich um kriegerische oder kriegsähnliche Vorgänge, welche die Rechtsgemeinschaft insgesamt beträfen und insoweit von Einzelnen im Wege des Individualrechtsschutzes nicht geltend gemacht werden dürften. Zum einen sei bereits der Grundannahme zu widersprechen, dass kriegerische Angriffe kein Thema der Anlagensicherheit seien, zum anderen seien terroristische Angriffe und Kriegshandlungen wesensverschieden, so dass eine Gleichsetzung beider Gefährdungen nicht zulässig sei.

7

Soweit im Genehmigungsverfahren die Möglichkeiten und Auswirkungen eines herbeigeführten Flugzeugabsturzes auf das Zwischenlager Unterweser geprüft worden seien, sei eine abdeckende Störfallbetrachtung bislang nicht vorgenommen worden: Aus den von der Beklagten im Genehmigungsverfahren eingeholten Gutachten, die ihnen als Klägern nur beschränkt zugänglich seien, sei zu erkennen, dass der Absturz einer vollbetankten und u.U. sogar mit Sprengstoff oder Waffen beladenen Verkehrsmaschine des Typs Airbus A 380 ebenso wenig untersucht worden sei wie die Auswirkungen eines Flugzeugabsturzes auf das Reaktorgebäude. Eine Überprüfung durch Sachverständige habe ergeben, dass insbesondere die Lastannahmen eines Flugzeugabsturzes (z.B. Kerosinmenge, Anfluggeschwindigkeit, Anflugwinkel, thermische Entwicklung, räumliche Verteilung und Abbrennrate des Kerosins) unzulänglich seien. Zudem habe das Sachverständigengutachten aufgezeigt, dass es bei einem mehrstündigen Brand zu einem Versagen der Deckeldichtungen bei 20 Castorbehältern komme, was wiederum Radionuklide (Cäsium 137) in einem Umfang freisetze, der den Störfallplanungswert um das tausendfache überschreite. Auch die Annahme, es sei der der erforderliche Schutz gegen terroristische Angriffe mit panzerbrechenden Waffen gewährleistet, sei nicht nachvollziehbar. Die Beklagte stütze sich bei ihrer Risikobewertung auf Untersuchungen mit einer veralteten Waffentechnik, die dem aktuellen Erkenntnisstand über die Leistungsmerkmale der heute verfügbaren Panzerabwehrwaffen nicht mehr entspreche. Dadurch sei der Quellterm der radioaktiven Freisetzungen im Falle eines Hohlladungsbeschusses falsch ermittelt. Zudem sei auch die atmosphärische Ausbreitung der Aerosolpartikel nach ihrer instantanen Freisetzung fehlerhaft berechnet worden, so dass die potenzielle Strahlenexposition für die Kläger höher ausfalle als von der Beklagten angenommen.

8

Hinsichtlich des Genehmigungszeitraumes von 40 Jahren beanstanden die Kläger, dass es keine verlässlichen Erfahrungen über die Langzeitsicherheit der trockenen Zwischenlagerung gebe. Problematisch sei die Langzeitdichtheit der Castor-Behälter V/19 insbesondere mit Blick auf Schädigungen durch Korrosion sowie hinsichtlich des Verhaltens der Behälterdichtungen unter dem Einfluss von thermischen Belastungen. Ebenso wenig sei für den Fall sehr großer Hochwässer vorgesorgt worden: Ein von den Klägern eingeholtes Gutachten komme zu dem Ergebnis, dass mit den heutigen Deichhöhen statistisch zwar nur alle 1000 bis 3000 Jahre eine Überströmung in Kauf genommen werde, jedoch bei einem Meeresspielgelanstieg um 55 cm und einer Erhöhung des mittleren Tidehochwassers um weitere 15 cm stellenweise bereits alle 100 bis 300 Jahre mit Deichversagen zu rechnen sei. Schließlich sei angesichts des noch immer nicht gelösten Problems der Langzeitsicherheit radioaktiver Abfälle in einem Bundesendlager auch eine verfassungsrechtliche Neubewertung der Kernenergienutzung angebracht, welche bereits die Kernenergienutzung als solche als verfassungswidrig erscheinen lasse.

9

Die Kläger beantragen,

10

die Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen am Standort-Zwischenlager in Rodenkirchen der E.ON Kernkraft GmbH vom 22. September 2003, Az.: aufzuheben,

11

hilfsweise

12

zum Thema Hohlladungsbeschuss Beweis durch einen sachverständigen Zeugen oder durch Sachverständigengutachten des Waffenexperten F. oder einen anderen Waffenexperten zu erheben. Das werde ergeben:

13

1. Der bei den Beschussversuchen des Jahres 1992 eingesetzte und nach den Lastannahmen unterstellte Typ einer Panzerfaust ist bei weitem nicht abdeckend. Es gibt heute weitaus leistungsfähigere Waffensysteme, insbesondere moderne Tandem-Hohlladungsgeschosse, die um ein Vielfaches höhere Schäden an Castorbehältern verursachen können als infolge der in den Lastannahmen der Beklagten unterstellte Typ von Panzerfaust. Eine solche Aussage ist ohne weiteres auch möglich, obwohl der genaue Typ von Panzerfaust nicht bekannt ist. Denn die Sprünge in der Waffenentwicklung, insbesondere die Zunahme der Sprengkraft in der Zeit von 1992 bis 2003, lassen es ausgeschlossen erscheinen, dass eine Panzerfaust aus dem Jahre 1992 im Jahr 2003 noch repräsentativ die Beschusswirkungen eines modernen Tandem-Hohlladungsgeschosses auf einen Castorbehälter aufzuzeigen vermag.

14

2. Moderne Tandem-Hohlladungsgeschosse verursachen eine ungleich höhere Sekundärwirkung innerhalb eines perforierten Castorbehälters, als diese in den Beschussversuchen der Beklagten aufgrund der dort unterstellten Panzerfaust aufgetreten ist. Die Aussage der Beklagten, der Beschussversuch aus dem Jahre 1992 sei heute weiterhin repräsentativ, ist deshalb unzutreffend. Es trifft nicht zu, dass alle Hohlladungsgeschosse, die einen Behälter durchdringen, zu der gleichen Zerstörungswirkung führen. Moderne leistungsfähige Hohlladungsgeschosse führen im Innern des Castorbehälters auch nicht zu dem von der Beklagten angenommenen zylindrischen Beschusskanal, sondern verursachen einen kegelförmigen Zerstörungsbereich, der ca. 40 mal größer ist als der von der Beklagten unterstellte zylindrische Zerstörungsbereich.

15

3. Die Annahme eines gleichen Zerstörungskanals im Inneren eines Behälters beim Einsatz eines modernen Tandem-Hohlladungsgeschosses ist nicht nur - wie die vorbezeichneten Beweise zeigen werden - unzulässig, sondern führt auch zu einer gravierenden Unterschätzung der Austrittsmenge und des Quellterms. Die Zerstörungswirkung eines modernen Hohlladungsgeschosses führt im Inneren eines Behälters mengenmäßig zu einer weitaus größeren Pulverisierung von Brennstoff, die größenordnungsmäßig ca. 100mal größer ist als die Beklagte annimmt. Aufgrund der weitaus größeren Explosionswirkung werden darüber hinaus deutlich mehr Partikel (Größenordnung 10 bis 100mal mehr) freigesetzt werden, so dass die Freisetzungsmenge in den Beschussversuchen des Jahres 1992, an denen sich die Beklagte orientiert, um den Faktor 1.000 bis 10.000 deutlich untersetzt ist.

16

Ferner durch Sachverständigengutachten Beweis zu folgenden Themen zu erheben:

17

4. Die an ihrem Wohnort auftretende Strahlenbelastung nach 7 Tagen führt bereits bei der mindestens anzunehmenden Freisetzungsmenge unter Zugrundelegung der von der Beklagten angenommenen Referenzwetterlage, die 40mal geringer ist als die ungünstigste Wetterlage, zu einer Strahlenbelastung, die zu

18

- Strahlenbelastungen bei der von der Beklagten unterstellten Freisetzungsmenge von 1 g, aber für die ungünstige Wetterlage. Kläger zu 2.: 107 mSv; Kläger zu 1: 36 mSv.

19

- Strahlenbelastungen bei der von ihnen mindestens zu unterstellende Freisetzungsmenge, aber für das von der Behörde gewählte Referenzwetter: Kläger zu 2.: 2.679 mSv; Kläger zu 1.: 911 mSv.

20

- Strahlenbelastungen bei der von ihnen mindestens zu unterstellenden Freisetzungsmenge und für die ungünstige Wetterlage. Kläger zu 2.: 107.160 mSv; Kläger zu 1.: 36.440 mSv. führen

21

werden.

22

Diese Werte sind im Übrigen erheblich untersetzt, weil die Werte nicht die ungünstigste Wetterlage berücksichtigt haben.

23

5. Bei Zugrundelegung eines sachlichen physikalisch realistisch ermittelten Freisetzungsszenarios im vorbezeichneten Sinn wird deutlich, dass es wegen der Größe der Fläche des kontaminierten Gebietes und der Höhe der Kontaminationswerte völlig unrealistisch ist, davon auszugehen, dass eine Dekontamination innerhalb von 7 Tagen gelingt. Unrealistisch ist auch die Annahme, dass eine Dekontamination überhaupt gelingt. Sie, die Kläger, werden auch nach 7 Tagen gesundheitsschädigenden Strahlenbelastungen ausgesetzt sein. Die gegenläufigen Annahmen der Beklagten sind falsch und beruhen auf einem Ermittlungs- und Bewertungsdefizit und sind auch willkürlich.

24

Dieses Sachverständigengutachten wird zeigen, dass die Annahme der Beklagten, eine Evakuierung könne durch eine kurzfristige Dekontamination vermieden werden oder nur eine kurze Umsiedlung erfordern, völlig unrealistisch ist sowie auf einem Ermittlungs- und Bewertungsdefizit beruht,

25

weiter hilfsweise,

26

6. das Gutachten der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit mbH zu den radiologischen Folgen durch die Freisetzung radioaktiver Stoffe aufgrund der Einwirkung Dritter auf Transport- und Lagerbehälter Castor V 19 im Zwischenlager des Kernkraftwerks Unterweser vom Mai 2003 in ungeschwärzter Form vorzulegen,

27

7. das die sogenannten Perzentil-Werte bei der durch Wetterlagen bedingten Ausbreitung von Strahlung nach Hohlladungsbeschuss enthaltende Gutachten vorzulegen,

28

8. zum Beweis für die Behauptung, dass bereits im Jahre 2003 die maßgeblichen Parameter für eine Zugrundelegung auch des Absturzes eines Flugzeugtyps A 380 bereits vorlagen, die Einvernahme eines instruierten Vertreters der Firma G..

29

Die Beklagte beantragt,

30

die Klagen abzuweisen und die Hilfsbeweisanträge abzulehnen.

31

Sie ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig, da es den Klägern an der notwendigen Klagebefugnis fehle. Insbesondere begründe die gerügte Fehlerhaftigkeit der Rechtsgrundlage für sich genommen noch nicht die Verletzung materieller Rechtspositionen der Kläger. Soweit ein gezielter Flugzeugabsturz auf das Zwischenlager und ein Hohlladungsbeschuss der Transport- und Lagerbehälter in Frage stehe, sei bereits die Eintrittswahrscheinlichkeit so gering, dass zusätzliche Schutzmaßnahmen nicht mehr zum Schutz Einzelner, sondern bestenfalls zum Schutze der Allgemeinheit erforderlich wären. § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG gewähre insgesamt keinen Drittschutz, da für eine Vermeidung gezielter Störmaßnahmen der Staat verantwortlich sei. Da kein individueller Schutzanspruch gegen den Staat bestehe, könne ein solcher auch nicht gegen den Betreiber gerichtet werden; die Schutzgüter Leben, Gesundheit und Sachgüter gemäß § 1 Nr. 2 AtG seien also nur im Sinne einer nach der Schutznormtheorie nicht ausreichenden Reflexwirkung geschützt. Selbst wenn man einen solchen Drittschutz annehmen wollte, beinhalte er weder einen Anspruch auf Einhaltung bestimmter Auslegungsanforderungen noch auf die Einhaltung bestimmter Grenzwerte. Hohlladungsbeschüsse oder gezielt herbeigeführte Flugzeugabstürze auf ein Standort-Zwischenlage seien auch nach dem 11.09.2001 so unwahrscheinlich, dass sie auslegungsüberschreitenden Ereignissen gleichkämen, für die keine risikominimierenden Maßnahmen mehr zu treffen seien. Mit Blick auf die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe hätten die Kläger über eine bloß tatsächliche Betroffenheit durch ihre Standortnähe hinaus keinerlei Rechtsverletzung geltend gemacht, da insoweit die Einhaltung der im bestimmungsgemäßen Betrieb oder bei Stör- und Unfällen geltenden Dosisgrenzwerte nicht substantiiert bestritten werde. Mit Blick auf die geltend gemachten Grundrechtsverletzungen seien die Absatzchancen der landwirtschaftlichen Betriebe als bloße Gewinnerwartungen nicht von Art. 14 GG geschützt. Aufgrund der getroffenen Vorsorge im bestimmungsgemäßen Betrieb und bei Stör- und Unfällen sowie bei Einwirkungen Dritter sei auch die geltend gemachte Existenzvernichtung nicht nachvollziehbar. Eine Verletzung der Grundrechte auf Leben und körperliche Unversehrtheit scheide aus, da der Gesetzgeber durch das Atomgesetz und die hierzu ergangenen untergesetzlichen Regeln seiner Schutzpflicht in ausreichender und verfassungskonformer Weise nachgekommen sei. Schließlich begründeten auch die rechtspolitischen Ausführungen über eine erforderliche Neubewertung der Verfassungsmäßigkeit der Kernenergienutzung keine Verletzung subjektiver Klägerrechte.

32

Darüber hinaus sei die Klage aber auch unbegründet, weil die Genehmigung rechtmäßig erteilt worden sei: Die sachliche Zuständigkeit des BfS ergebe sich unmittelbar aus § 6 Abs. 3 Satz 1 AtG. Das Standort-Zwischenlager sei weder ein originärer Anlagenbestandteil des KKU noch dessen Nebeneinrichtung. Für die erstere Annahme fehle es an einer Verbindung durch einen gemeinsamen Zweck; die Aufbewahrung von abgebrannten Brennelementen diene nicht der Spaltung von Kernbrennstoffen, sondern der Erfüllung der hiervon zu separierenden gesetzlichen Zwischenlagerungspflicht. Für die Annahme einer Nebeneinrichtung fehle es an der erforderlichen sicherheitstechnischen Notwendigkeit des Zwischenlagers für den Betrieb des Kernkraftwerks. Sofern sich Rückwirkungen auf den Betrieb des Kernkraftwerkes ergäben, müsse für dieses eine Änderungsgenehmigung nach § 7 AtG eingeholt werden, die neben die Zwischenlagergenehmigung trete, nicht aber an deren Stelle. Auch unter dem Gesichtspunkt des erforderlichen Schutzes gegen Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter sei eine Rechtsverletzung der Kläger nicht möglich. Der Schutz vor diesen Schäden sei im Rahmen eines integrierten Sicherungs- und Schutzkonzeptes durch aufeinander abgestimmte Maßnahmen der Betreiber, die im Rahmen des erforderlichen Grundschutzes Sicherungsmaßnahmen zu leisten hätten, und des Staates zu gewährleisten. Der Betreiber habe im Regelfall den Schutz der Anlage dadurch zu gewährleisten, dass er das Eindringen äußerer Angreifer in den Lagerbereich bis zum Eintreffen der Polizei erschwere und verzögere. Das Szenario eines gezielt herbeigeführten Flugzeugabsturzes sei vom Bundesumweltministerium aufgrund der Lageeinschätzung der Sicherheitsbehörden nach den Anschlägen vom 11.09.2001 geprüft worden, habe jedoch keinen Eingang in die 2004 geänderten Lastannahmen gefunden. Gleichwohl habe die Beklagte durch Sachverständige die Auswirkungen eines Flugzeugabsturzes auf das Standort-Zwischenlager nach den Anforderungen an die Schadensvorsorge bei auslegungsüberschreitenden Eingriffen geprüft. Dabei seien seinerzeit alle im westeuropäischen Luftraum im größeren Umfang verkehrenden Flugzeugtypen einbezogen worden, hingegen nicht der Airbus A 380, da sich dieser im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung noch in Entwicklung befunden habe, maßgebliche Unterlagen nicht verfügbar und seine Indienststellung und Einsatzhäufigkeit in Deutschland noch nicht absehbar gewesen seien. Für die Untersuchung seien auf der Basis der Antrags- und Planungsunterlagen und der spezifischen Gegebenheiten am Standort Unterweser systematisch die denkbaren Abläufe eines absichtlich herbeigeführten Flugzeugabsturzes untersucht worden, wobei unterschiedliche Aufprallgeschwindigkeiten und Aufprallwinkel berücksichtigt worden seien. Unsicherheiten seien durch entsprechend konservative Annahmen berücksichtigt worden. Ausgehend von diesen Szenarien seien das Bauwerksverhalten sowie das Verhalten der Castorbehälter und ihrer Inventare unter den zu unterstellenden thermischen und mechanischen Einwirkungen analysiert und die für die Beurteilung der Folgen eines derartigen Ereignisses relevanten radiologischen Auswirkungen berechnet worden. Die auf diese Weise ermittelten Dosiswerte der möglichen Strahlenexposition im Falle eines gezielt herbeigeführten Flugzeugabsturzes seien selbst unter Zugrundelegung der für Auslegungsstörfälle geltenden konservativen Annahmen so gering, dass sogar die - auf Zwischenlager nicht anwendbaren - Störfallplanungswerte für Anlagen der Sicherheitskategorie I deutlich unterschritten würden. Auch habe das BfS die radiologischen Folgen eines Hohlladungsbeschusses ermittelt, wobei konservativ davon ausgegangen worden sei, dass potentielle Täter in der Lagerhalle vollkommen ungestört und unter optimalen Randbedingungen operieren könnten, um so die Behälter in ungünstigster Weise zu treffen. Dabei sei für die nächstgelegene Wohnbebauung und für die Hofstellen der Kläger eine potentielle Strahlenexposition ermittelt worden, die deutlich unter dem Orientierungswert von 100 mSv liege. Eine Gefährdung von Leben und Gesundheit der Kläger sei daher auszuschließen. Ebenso sei die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen im Standort-Zwischenlager Unterweser über den gesamten Betriebszeitraum hinweg gewährleistet. Insbesondere sei der sichere Abschluss des radioaktiven Inventars durch die Transport- und Lagerbehälter CASTOR V/19 mittels des Doppeldeckeldichtsystems gewährleistet. Wie die eingeholten Gutachten bestätigten, seien Korrosionen, Versprödungen oder sonstige Materialveränderungen des Dichtungssystems auszuschließen. Darüber hinaus sei das Standort-Zwischenlager Unterweser auch ausreichend gegen Hochwasser geschützt, da der Deich 1,10 m über dem Pegel des 10.000-jährlichen Bemessungshochwassers liege und sie, die Beklagte, zudem die Auswirkungen eines Deichversagens geprüft habe. Selbst bei einem Versagen der für diesen Fall vorgesehenen temporären Hochwasserschutzmaßnahmen und einer Überflutung des Lagergebäudes wäre die Einhaltung der Schutzziele gewährleistet. Schließlich sei auch eine Verfassungswidrigkeit der Kernenergienutzung nicht anzunehmen. Der Gesetzgeber habe sich für einen mittelfristigen Ausstieg aus der Kernenergie entschieden und zur Abwicklung dieses Ausstiegskonzepts gehörten auch die Standort-Zwischenlager.

33

Die Beigeladene beantragt ebenfalls,

34

die Klage abzuweisen und die Hilfsbeweisanträge abzulehnen.

35

Sie teilt die Bedenken der Beklagten an der Zulässigkeit der Klage. Den Klägern fehle die Klagebefugnis, da die Rüge, es sei keine hinreichende Vorsorge gegen terroristische Angriffe mit Flugzeugen oder mittels panzerbrechender Waffen getroffen worden, Ereignisse anspreche, die dem Restrisikobereich zuzuordnen seien. Hinsichtlich des Risikos von Störfällen seien von den Klägern keine Umstände vorgetragen worden, mit denen die Sicherheitsbewertung und Risikoabschätzung, die der Genehmigung zugrunde liege, substantiiert in Zweifel gezogen werden könnten. Insbesondere sei nicht dargelegt, inwiefern bei einem Störfall die Grenzwerte des § 49 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 der Strahlenschutzverordnung - StrlSchV - überschritten werden könnten. Eine unmittelbare Berufung auf grundrechtliche Positionen bleibe verwehrt, wenn das einfache Recht bereits selbst die Reichweite subjektiv-öffentlicher Rechte vorgebe.

36

Darüber hinaus sei die Klage jedenfalls unbegründet. Mit dem BfS habe die zuständige Behörde gehandelt. Auch sei die notwendige Schadensvorsorge nach dem Stand von Wissenschaft und Technik getroffen worden, da sowohl die Castor-Behälter die erforderliche Sicherheit böten als auch ein Hochwasserschutz der Anlage gewährleistet sei. Der zudem erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter erfasse nicht den willentlich herbeigeführten Flugzeugangriff, da dieser nicht vom Regelungsbereich des atomrechtlichen Genehmigungsverfahrens erfasst werde. Der Schutz vor solchen Angriffen liege in der alleinigen Verantwortung des Staates. Unabhängig davon sei er wegen seiner geringen Wahrscheinlichkeit aber ohnehin dem Restrisikobereich zuzuordnen, in dem Abwehrmaßnahmen nicht verlangt werden könnten. Die Beklagte gehe fehl, wenn sie den Bereich der auslegungsüberschreitenden vierten Sicherheitsebene als nicht drittschützenden Teil der tatbestandlichen Vorsorge auffasse; auch das Risiko eines gezielt herbei geführten terroristischen Flugzeugangriffs sei wie das Risiko eines zufälligen Flugzeugabsturzes parallel zu den Risiken der Sicherheitsebene 4 als Restrisiko einzustufen, weil ein Standort-Zwischenlager als Angriffsziel weder Symbolcharakter habe noch übermäßig großen Schaden - wie etwa bei einem Angriff auf ein Fußballstadion - bewirken könne. Gleichwohl gewährleisteten die überobligatorisch getroffenen tatsächlichen Schutzmaßnahmen aber auch einen ausreichenden Schutz vor diesen durch Dritte verursachten Risiken. Zur Bestimmung der Betreiberpflichten in diesem Bereich seien die Störfallplanungswerte des § 49 StrlSchV weder einschlägig noch analog heranzuziehen. Die maßgeblichen Anforderungen ergäben sich vielmehr aus der Richtlinie des Bundesumweltministeriums zur „Sicherung von Zwischenlagern für bestrahlte Brennelemente aus Leichtwasserreaktoren an Kernkraftstandorten in Transport- und Lagerbehältern gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter“ (sog. SEWD-Richtlinie), die auch Gegenstand des Genehmigungsverfahrens gewesen sei. Obwohl die SEWD-Richtlinie einen Schutz vor einem gezielt herbeigeführten Flugzeugangriff nicht verlange, sei der Eintritt eines dadurch bewirkten Schadens nicht zu besorgen, da die Beklagte den Schutz vor Einwirkungen Dritter an den Anforderungen gemessen habe, die für kerntechnische Anlagen der Sicherheitskategorie I gelten und dabei sogar noch überobligatorisch die Auswirkungen eines vorsätzlich herbeigeführten Flugzeugangriffs geprüft habe. Die Prüfung habe ergeben, dass die Schutzfunktion in diesem Fall durch das Lagergebäude sowie durch die Castor-Behälter erfüllt werde. Dass bei dieser Prüfung der noch nicht in Betrieb genommene Flugzeugtyp Airbus A 380 nicht berücksichtigt worden sei, unterfalle dem Beurteilungsspielraum der Beklagten, der nicht willkürlich ausgeübt worden sei. Das von den Klägern konstruierte abweichende Schadensszenario sei für die gerichtliche Kontrolle unbeachtlich. In gleicher Weise sei auch ein hinreichender Schutz vor Angriffen mit einer Panzerfaust gewährleistet: Selbst wenn man den Schutz vor Angriffen mit einer Panzerfaust der Risikosphäre des Betreibers zuordne, was bestritten werde, wären die erforderlichen Schutzvorkehrungen in ausreichendem Umfang vorgesehen. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Kernenergienutzung sei für die angefochtene Genehmigung unerheblich, da die Beklagte nicht über die weitere Nutzung der Kernenergie zu entscheiden gehabt habe, sondern über den Umgang mit Reststoffen aus dieser Nutzung.

37

In der mündlichen Verhandlung am 17.02.2010 hat die Beklagte das Gutachten der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS) vom Mai 2003 „Radiologische Folgen durch die Freisetzung radioaktiver Stoffe aufgrund der Einwirkung Dritter auf Transport- und Lagerbehälter Castor V/19 im Zwischenlager des KKW Unterweser“ vorgelegt, das in Teilen „geschwärzt“ ist. In der mündlichen Verhandlung am 23.06.2010 hat sie den wesentlichen Inhalt eines als „VS vertraulich“ eingestuften weiteren Gutachtens der GRS „Zu den Auswirkungen eines gezielten Absturzes eines Airbus A 380 auf Zwischenlager für abgebrannte Brennelemente“ vom 02.03.2010 vorgestellt, das im November 2008 in Auftrag gegeben und in den Jahren 2008 bis 2009 erstellt worden ist.

38

Die Kläger haben daraufhin in der weiteren mündlichen Verhandlung am 23.06.2010 beantragt, folgende Unterlagen beizuziehen:

39

1. Gutachten zu den Auswirkungen eines absichtlich herbeigeführten Absturzes eines Verkehrsflugzeuges auf das Standortzwischenlager Unterweser von Juli 2003 in einer ungeschwärzten Version.

40

2. Gutachten zu den Auswirkungen eines gezielten Absturzes eines Airbus 380 auf Zwischenlager für abgebrannte Brennelemente vom 2.3.2010.

41

3. Frühere Gutachten über die Berechnung der radiologischen Auswirkungen eines absichtlich herbeigeführten Flugzeugabsturzes (vgl. dazu die Auswirkungen im Schriftsatz vom 15. Juni 2010, S. 12).

42

4. Alle Unterlagen, auf die sich der Vortrag der Beklagten zur Konkretisierung des Schutzes gegen SEWD in dem Schriftsatz vom 15. April 2010, S. 5 ff, bezieht.

43

5. Anlagensicherungsschreiben für das Standortzwischenlager KKU (vgl. Genehmigungsbescheid S. 129, 2.4).

44

6. SEWD-Richtlinie SZL.

45

7. Lastannahmen: "Auslegungsbedingungen für ortsfeste kerntechnische Einrichtungen der Sicherungskategorie I gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (SEWD)".

46

8. Rahmenplan "Sicherung und Schutz ortsfester kerntechnischer Einrichtungen bei verschärfter Gefahrenlage und konkreter Gefahr; Ergänzung der Lastannahmen nach den Terroranschlägen am 11.9.2001", Schreiben BMU.

47

9. GRS-Konzeptgutachten: "Gutachten zum Konzept der Anlagensicherung des Standort-Zwischenlagers Unterweser".

48

Die Beklagte und die Beigeladene halten die Beiziehung nicht für erforderlich. Sie haben insbesondere geltend gemacht, dass die betreffenden Unterlagen nicht oder nicht vollständig offen gelegt werden könnten, weil sie Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse der Beigeladenen enthielten oder, soweit es sich um Verschlusssachen handele, durch die Vorlage ungeschwärzter Unterlagen sicherheitsrelevante Details bekannt gemacht würden, was Interessen der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigte.

49

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen. Sie waren in den für die Entscheidung wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

50

Die Klage hat keinen Erfolg. Sie ist zulässig (A), aber unbegründet (B).

51

A. Die Klage ist zulässig. Insbesondere sind die Kläger klagebefugt.

52

I. § 6 Abs. 2 Nr. 4 des Gesetzes über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren (AtG) i.d. Fass. d. Bek. vom 15.07.1985 (BGBl. I S. 1565), zul. geänd. d. Gesetz vom 17.03.2009 (BGBl. I S. 556), entfaltet auch insoweit Schutzwirkung zugunsten Dritter, als er den Betreiber zur Gewährleistung des erforderlichen Schutzes gegen Risiken infolge eines gezielten Flugzeugabsturzes auf das Zwischenlager oder eines Hohlladungsbeschusses der Castor-Behälter verpflichtet.

53

1. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, dass Drittschutz nur solche Rechtsvorschriften vermitteln, die nicht ausschließlich der Durchsetzung von Interessen der Allgemeinheit, sondern zumindest auch dem Schutz individueller Rechte dienen. In diesem Sinne drittschützend ist eine Norm, die das geschützte Recht sowie einen bestimmten und abgrenzbaren Kreis der hierdurch Berechtigten erkennen lässt. Aus dem Atomgesetz ergibt sich nicht das Recht, vor jedweder von einem Kernkraftwerk ausgehenden ionisierenden Strahlung geschützt zu sein. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG gewährleistet bezüglich des Betriebes einer Kernkraftanlage „die nach Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge“. Für den mit dieser Vorschrift übereinstimmenden Genehmigungstatbestand des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG gilt nichts anderes (BVerwG, Urteil v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <136>, Rn. 18 f.). Die Schadensvorsorge schließt die Hinnahme eines nach den Maßstäben praktischer Vernunft nicht mehr in Rechnung zu stellenden „Restrisikos“ ein. Welches Risiko hiernach bei Erteilung einer atomrechtlichen Genehmigung Drittbetroffenen zugemutet werden darf, ergibt sich nicht unmittelbar aus § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG oder § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. Vielmehr hat der Gesetzgeber in § 12 Abs. 1 Nr. 2 AtG die Exekutive dazu ermächtigt, näher zu bestimmen, welche Vorsorge zu treffen ist, damit bestimmte Strahlendosen und Konzentrationen radioaktiver Stoffe in der Luft und im Wasser nicht überschritten werden. Von der Ermächtigung zu regeln, auf welche Weise der Schutz bestimmter Anlagen gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter zu gewährleisten ist (§ 12 Abs. 1 Nr. 10 AtG), hat der Verordnungsgeber keinen Gebrauch gemacht.

54

2. Im vorgenannten Sinne drittschützend sind auch die Genehmigungsvoraussetzungen des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG (BVerwG, Urteil vom 09.07.1982 - 7 C 54.79 -, Buchholz 451.171 AtG Nr. 11, S. 3 <7>). Das Bundesverwaltungsgericht hat den Genehmigungstatbeständen des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG und des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG einen übereinstimmenden Vorsorge- und Schutzstandard beigemessen (BVerwG, Urteil vom 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 <191 f.>). Danach ist das Gefährdungspotential, um dessen uneingeschränkte Beherrschung es in beiden Vorschriften geht, ein und dasselbe; der Unterschied liegt nur darin, dass § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG Gefahren und Risiken betrifft, die sich unmittelbar aus der Errichtung und dem bestimmungsgemäßen Betrieb der Anlage ergeben können, während § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG Gefahren und Risiken erfasst, die aus einer Einwirkung Dritter auf die Anlage und damit - mittelbar - ebenfalls aus der Errichtung und dem Betrieb der Anlage entstehen können. Nach beiden Vorschriften kommen als Maßnahmen der erforderlichen Vorsorge oder des erforderlichen Schutzes in erster Linie baulich-technische und ergänzend organisatorisch-administrative Vorkehrungen in Betracht, die sowohl Vorsorgezwecken der Nr. 3 als auch Schutzzwecken der Nr. 5 dienen und sich häufig nicht voneinander trennen lassen. Angesichts dessen ergäbe es keinen Sinn, wäre mit nach Nr. 3 erforderlichen Maßnahmen die bestmögliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge zu gewährleisten, während mit Maßnahmen nach Nr. 5 nur weniger weit reichende Sicherheitsanforderungen gestellt werden könnten. Das Bundesverwaltungsgericht hat deshalb § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG dahin ausgelegt, dass der „erforderliche Schutz“ ebenso wie in § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG ein „vorsorgender Schutz“ und das Maß des Erforderlichen „nach dem Stand von Wissenschaft und Technik“ zu bestimmen ist. Demgemäß müssen Gefahren und Risiken auch durch Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter praktisch ausgeschlossen sein (BVerwG, Urteil vom 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 <192>). Daraus folgt, dass die erforderliche Schadensvorsorge im Rahmen des § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG von Drittbetroffenen ebenso eingefordert werden kann wie bei § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG.

55

3. Dasselbe gilt für die gleichlautende Vorschrift des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG und ihr Verhältnis zu § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG (BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 - BVerwGE 131, 129 <138>, Rn. 21; BVerfG, Beschluss vom 21.01.2009 - 1 BvR 2524/06 -, NVwZ 2009, 515 <516 f.>).

56

a) Der Genehmigungstatbestand des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG umfasst objektiv den erforderlichen Schutz gegen einen gezielten Flugzeugabsturz auf ein Zwischenlager und einen Hohlladungsbeschuss der Castor-Behälter.

57

Terroristische Anschläge auf eine atomrechtliche Anlage sind als Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter im Sinne des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG einzustufen. Der Genehmigungstatbestand konkretisiert ebenso wie die gleichlautende Vorschrift zur Anlagengenehmigung (§ 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG) den in § 1 Nr. 2 AtG umschriebenen Zweck des Gesetzes, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen zu schützen und durch Kernenergie oder ionisierende Strahlen verursachte Schädigungen auszugleichen. Die Begriffe der „Störmaßnahmen“ und „sonstigen Einwirkungen Dritter“ sind denkbar weit gefasst, um entsprechend dem Gebot des dynamischen Grundrechtschutzes (vgl. BVerfG, Urteil v. 08.08.1978 - 2 BvL. 8/77 -, BVerfGE 49, 89 <137>) den erforderlichen Schutz atomrechtlicher Anlagen auch gegenüber neuen, durch das Handeln Dritter herbeigeführter Bedrohungsformen zu gewährleisten. Der Tatbestand schließt den Schutz vor Terror- und Sabotageakten sowie vor anderen Gefahren, die beispielsweise aus einem Flugzeugabsturz oder aus dem Transport gefährlicher Güter auf an der Anlage vorbeiführenden Verkehrswegen resultieren können, ein (BVerwG, Urteil v. 19.01.1989 - 7 C 31.87 - BVerwGE 81, 185 <192>). Die Weite des Tatbestandes ist durch das außerordentlich hohe Risikopotential atomrechtlicher Anlagen für Einzelne und für die Allgemeinheit gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Urteil v. 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 <139 f.>).

58

b) Die Einbeziehung terroristischer Anschläge in die Tatbestände des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG und § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG wird in Rechtsprechung und Literatur teilweise mit der Begründung abgelehnt, Terrorakte kämen nach ihrer Art und Schwere Kriegshandlungen gleich und seien deshalb ebenso wie diese vom Anwendungsbereich der genannten Vorschriften nicht erfasst (seinerzeit Nds. OVG, Urt. v. 08.03.2006 - 7 KS 128/02 -, DVBl. 2006, 1044;
Ossenbühl
, NVwZ 2002, 290;
v. Danwitz
, RdE 2002, 113;
Czajka
, in: Ossenbühl , Deutscher Atomrechtstag 2004, 2005, S. 69 <75 f.>;
Leidinger
, DVBl. 2004, 95 <98>;
Wagner
, in: Pelzer (Hrsg.), Brennpunkte des Atomenergierechts, 2003, S. 41 <43 ff.>). Es kann offen bleiben, ob die Prämisse einer Ausgrenzung kriegsbedingter Einwirkungen aus dem atomrechtlichen Normprogramm tragfähig ist (vgl.
Koch/John
, DVBl. 2002, 1578 <1579 f.>;
Gassner/Fischer
, in: Pelzer (Hrsg.), Brennpunkte des Atomenergierechts, 2003, S. 53 <55 f.>). Kriegsbedingte Einwirkungen sind aus völkerrechtlicher Sicht, aus faktischen Gründen und mangels klarer begrifflicher Differenzierungskriterien mit terroristischen Anschlägen nicht ohne weiteres gleichzustellen (BVerwG, Urteil v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 - BVerwGE 131, 129 <135>, Rn. 17). Jedenfalls bieten Wortlaut und Schutzzweck des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG keinen Anhaltspunkt dafür, Sicherungsmaßnahmen gegen terroristische Anschläge als besonders schwerwiegende Einwirkungen auf atomrechtliche Anlagen aus dem Regelungsbereich des Gesetzes auszunehmen (ebenso Beschluss des Länderausschusses für Atomkernenergie - Hauptausschuss - vom Juli 2002, zitiert nach
Vorwerk
, in: 12. Deutsches Atomrechtssymposium 2004, S. 237 <239>). Zwar ist die Abwehr terroristischer Gefahren vorrangig eine staatliche Aufgabe. Das schließt aber nicht die Verpflichtung des Betreibers einer atomrechtlichen Anlage aus, wegen der von ihr im Fall eines terroristischen Anschlags ausgehenden Gefährdungen den erforderlichen Schutz bestmöglich zu gewährleisten. Die staatliche Terrorbekämpfung entbindet nicht von der Verpflichtung zu baulich-technischen und personell-organisatorischen Maßnahmen zum erforderlichen Schutz der Anlage und ihres Betriebs, die in den Verantwortungsbereich des Anlagenbetreibers fallen (so auch die Antwort der Bundesregierung vom 31.3.2004 auf eine Kleine Anfrage von Abgeordneten der FDP-Fraktion, BT-Drs. 15/2829, S. 4 f.).

59

c) Es besteht kein hinreichender Grund, bei Störmaßnahmen oder sonstigen Einwirkungen Dritter in der Gestalt eines gezielten Flugzeugabsturzes auf ein Zwischenlager oder eines Hohlladungsbeschusses der Castor-Behälter den Drittschutz der erforderlichen Schadensvorsorge zu verneinen. Die in § 3 Abs. 1 der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomrechtliche Verfahrensverordnung - AtVfV) i.d. Fass. d. Bek. vom 03.02.1995 (BGBl. I S. 180), zul. geänd. d. Gesetz vom 09.12.2006 (BGBl. I S. 2819), vorgenommene Differenzierung, wonach der Sicherheitsbericht Drittbetroffenen die Beurteilung einer Verletzung in ihren Rechten ermöglichen soll (§ 3 Nr. 1 AtVfV), während dies bei Angaben zum Schutz der Anlage und ihres Betriebs gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter nicht vorgesehen ist (§ 3 Nr. 3 AtVfV), gibt als untergesetzliche Regelung für das verfassungsrechtlich gebotene Maß des Drittschutzes im Rahmen der erforderlichen Schadensvorsorge nichts her, ganz abgesehen davon, dass diese Regelung auf die Genehmigung eines Zwischenlagers jedenfalls nicht unmittelbar anwendbar ist (vgl. § 1 AtVfV). Der von einem terroristischen Anschlag auf ein Zwischenlager betroffene Personenkreis ist nach dem Einwirkungsbereich, d.h. den möglichen Auswirkungen eines derartigen Ereignisses, insbesondere der potentiellen Freisetzung der von dem Zwischenlager ausgehenden ionisierenden Strahlung, bestimmbar. Die subjektive Motivation terroristischer Täter, die auf den Tod und die Gesundheitsverletzung einer unbestimmten Vielzahl von Menschen abzielen mag, stellt den aus der erforderlichen Schadensvorsorge als einem objektiven Kriterium abgeleiteten Drittschutz der Bewohner im Einwirkungsbereich des Zwischenlagers nicht in Frage. Auch mit dem Hinweis auf den auf die innere oder äußere Sicherheit gerichteten Schutzzweck (§ 1 Nr. 3 AtG) lässt sich der grundrechtlich gesicherte, auf den Schutz von Leben und Gesundheit zielende Gesetzeszweck (§ 1 Nr. 2 AtG) nicht überspielen. Soweit die Genehmigungsbehörde die dem Einzelnen gegenüber erforderliche Schadensvorsorge nicht als getroffen ansieht, geht das Individualrecht des Drittbetroffenen nicht in einem möglichen, seinerseits nicht wehrfähigen Kollektivrisiko unter. Das Individualrisiko wird durch die Zahl der von diesem Risiko betroffenen Personen weder erhöht noch vermindert (BVerwG, Urteil v. 22.12.1980 - 7 C 84.78 -, BVerwGE 61, 256 <266>; Urteil v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <139>, Rn. 23).

60

Wenngleich ein absoluter Schutz gegen terroristische Anschläge auf atomrechtliche Anlagen unmöglich ist, schließt das nicht den nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Schutz aus (BVerwG, Urteil v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <139>, Rn. 23). Der Drittbetroffene kann hiernach zwar keine bestimmten Schutzvorkehrungen beanspruchen; einen derartigen Anspruch machen die Kläger hier auch nicht geltend. Legt ein Kläger einen Geschehensablauf dar, der eine Lücke im Konzept zur Beherrschung sonstiger Einwirkungen Dritter aufzeigt, der zugleich so wahrscheinlich ist, dass er nicht mehr dem Restrisiko zugerechnet werden darf und dessen Folgen geeignet sind, die äußerste Grenze der erforderlichen Schadensvorsorge zu überschreiten, darf er die Gewährleistung des entsprechenden Schutzniveaus verlangen (BVerwG, Urteil v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <139>, Rn. 23). Der Umstand, dass die gerichtliche Überprüfung namentlich wegen notwendiger Geheimhaltung von Einzelheiten des Sicherungs- und Schutzkonzepts eingeschränkt ist, rechtfertigt es nicht, dem Drittbetroffenen Rechtschutz im Bereich der erforderlichen Schadensvorsorge gegen terroristische Einwirkungen Dritter vollständig zu versagen. Soweit die Kläger also vorliegend geltend machen, durch einen von Terroristen gezielt herbeigeführten Flugzeugabsturz mit einer Maschine des Typs Airbus A 380 oder durch einen von Terroristen geführten Hohlladungsbeschuss der Castorbehälter könne es zu einer ihr Leben oder ihre Gesundheit beeinträchtigenden Freisetzung radioaktiver Strahlung kommen, ist dies zur Annahme ihrer Klagebefugnis ausreichend.

61

II. Ob das klägerische Vorbringen auch ausreicht, um eine Klagebefugnis anzunehmen, die sich mit dem Normalbetrieb des Zwischenlagers auf eine Verletzung der durch § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG geschützten Rechtsgüter bezieht, ist nicht unzweifelhaft.

62

Allein die Tatsache einer grundsätzlich gegebenen drittschützenden Wirkung reicht für sich genommen noch nicht aus, um eine Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO zu begründen. Vielmehr müssen die Kläger substantiiert ein Geschehen vortragen, nach dem die Möglichkeit ihrer Rechtsverletzung eröffnet ist (BVerwG, Urteil v. 22.12.1980 - 7 C 84/78 -, BVerwGE 61, 256 <262>). Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung die Wirksamkeit des Doppeldeckeldichtsystems nicht grundsätzlich in Frage gestellt, sondern unter Verweis auf den Aufsatz von Sailer, atw 2003, vorgetragen haben, dass eine ergänzende diversitäre Behälterüberwachung zusätzlichen Schutz bieten könne, erscheint bereits fraglich, ob dieses Vorbringen ausreicht, um den Anforderungen des § 42 Abs. 2 VwGO zu genügen. Gleiches gilt für das Vorbringen zur Frage des Hochwasserschutzes, das unter Extrapolation von (unsicheren) Prognosen über die Klimaerwärmung zwar ein Überfluten der vorhandenen Dämme als entfernte Möglichkeit denkbar macht, aber nicht zur vollen Überzeugung des Gerichts erklären kann, weshalb es in Anbetracht der dann zu erwartenden Verteilung des Wassers in der Fläche und der bereits vorhandenen Sicherungsmaßnahmen gegen Hochwasser zu einem Austritt radioaktiver Strahlung kommen könnte. Ob damit „offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte bestehen oder ihm zustehen können“ (st. Rspr., vgl. nur BVerwG, Urteil v. 28.02.1997 - 1 C 29.95 -, BVerwGE 104, 115 <118>; Urteil v. 28.06.2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 <279 f.>; Urteil v. 10.07.2001 - 1 C 35.00 -, BVerwGE 114, 356 <360>; Urteil v. 10.10.2002 - 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93 <95>), und es deshalb bereits an der Klagebefugnis fehlt, kann aber offenbleiben, weil die Klage, wie im Folgenden ausgeführt wird, (auch) insoweit in der Sache keinen Erfolg haben kann.

63

B. Die Anfechtungsklage ist unbegründet; die Kläger werden durch die angefochtene atomrechtliche Aufbewahrungsgenehmigung nicht in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

64

I. Rechtsgrundlage der angefochtenen Aufbewahrungsgenehmigung ist § 6 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 AtG.

65

Nach § 6 Abs. 1 AtG bedarf der Genehmigung, wer Kernbrennstoffe außerhalb der staatlichen Verwahrung aufbewahrt. Zu diesem Personenkreis gehört, wer zur Erfüllung seiner Verpflichtung zur Errichtung eines zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität in einem gesonderten Lagergebäude in Transport- und Lagerbehältern bestrahlte Kernbrennstoffe bis zu deren Ablieferung an eine Anlage zur Endlagerung radioaktiver Abfälle aufbewahrt (§ 6 Abs. 3 AtG). Diese Verpflichtung trifft die Beigeladene als Betreiberin einer Anlage zur Spaltung von Kernbrennstoffen zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität nach § 9a Abs. 2 S. 3 AtG. Mit der auf die Genehmigungsvoraussetzungen der Nrn. 1 - 4 des Absatzes 2 eingeschränkten Verweisung in § 6 Abs. 3 S. 2 AtG wird klar gestellt, dass das außerhalb des Anwendungsbereichs des Abs. 3 ansonsten zu fordernde Bedürfnis für eine Zwischenlagerung (vgl. § 6 Abs. 2 S. 1, 1. Hs.) bereits kraft Gesetzes besteht.

66

1. Die Regelung des § 6 Abs. 3 AtG verdrängt als lex specialis die Vorschriften des § 7 AtG über die Anlagengenehmigung. Sie wurde durch das Gesetz zur geordneten Beendigung der Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität vom 22.04. 2002 (BGBl. I S. 1351) eigens zu dem Zweck eingeführt, die Zwischenlagerung von bestrahlten Brennelementen innerhalb des abgeschlossenen Geländes einer nach § 7 AtG genehmigten Kernkraftanlage dem Erfordernis einer Aufbewahrungsgenehmigung zu unterwerfen (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen, BT-Drucks. 14/6890, S. 20). Mit der Neuregelung ist klargestellt, dass ein Zwischenlager im Sinne des § 6 Abs. 3 AtG, in dem Kernbrennstoffe in Transport- und Lagerbehältern in einem gesonderten Lagergebäude trocken aufbewahrt werden, kein Teil der genehmigten Kernkraftanlage ist und damit keiner Änderungsgenehmigung nach § 7 AtG bedarf (BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <132>, Rn. 10).

67

a) Unter einem „gesonderten Lagergebäude“ im Sinne des § 6 Abs. 3 AtG ist ein als Lager bestimmtes Gebäude zu verstehen, das baulich nicht in den Gebäudekomplex der Kernkraftanlage integriert und deshalb einer eigenständigen rechtlichen Bewertung zugänglich ist (BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <132>, Rn. 11). Daran ändert sich nichts, wenn beim Betrieb des räumlich getrennten Lagergebäudes andere Anlageneinrichtungen mitbenutzt werden oder sonstige funktionelle Überschneidungen bestehen. Von einem solchen Nutzungs- und Funktionszusammenhang geht das Gesetz vielmehr aus, weil es den Betreiber der Kernkraftanlage zur Errichtung eines Standort-Zwischenlagers innerhalb des abgeschlossenen Geländes der Kernkraftanlage und zur Aufbewahrung der bestrahlten Brennelemente in dem Zwischenlager bis zu deren Ablieferung an ein Endlager verpflichtet, um den Weiterbetrieb des Kernkraftwerks zu sichern (BVerwG, Beschluss vom 24.08.2006 - 7 B 38.06 -, NVwZ 2007, 88).

68

b) Ein solcher Zusammenhang führt schon deshalb nicht zu einer wesentlichen Änderung der Kernkraftanlage i.S. des § 7 Abs. 1 Satz 1 AtG, weil der Betrieb des Standort-Zwischenlagers die genehmigte Kernkraftanlage und ihren Betrieb faktisch nicht beeinflusst, so dass damit die Frage der Anlagengenehmigung nicht erneut aufgeworfen wird. Die Tatbestände der Anlagengenehmigung und der Aufbewahrungsgenehmigung lassen sich nämlich nach dem Genehmigungsgegenstand abgrenzen. Das Genehmigungserfordernis nach § 7 Abs. 1 AtG erfasst außer dem Reaktor auch alle mit ihm in einem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehenden Einrichtungen, die seinen gefahrlosen Betrieb im Sinne des auf Erzeugung, Bearbeitung, Verarbeitung, Spaltung oder (Wieder-) Aufarbeitung von Kernbrennstoffen gerichteten Arbeitsprozesses einschließlich Einlagerung der Brennelemente und anlageninterner Kompaktlagerung in Abklingbecken ermöglichen (BVerwG, Urteil vom 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300 <329>; Urteil vom 04.07.1988, - 7 C 88.87 -, BVerwGE 80, 21 <26 f.>). Demgegenüber ist Gegenstand der Aufbewahrungsgenehmigung die trockene Aufbewahrung bestrahlter Brennelemente in Transport- und Lagerbehältern innerhalb eines von der Kernkraftanlage gesonderten Lagergebäudes, welche nicht mehr als Teil des Spaltungsvorgangs, sondern als ein erster Schritt der Entsorgung anzusehen ist (BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <133> Rn. 11;
Koch/Roßnagel
, NVwZ 2000, 1 <8>).

69

2. Die angefochtene Genehmigung erfüllt die Anwendungsvoraussetzungen des § 6 Abs. 3 AtG.

70

a) Die Beigeladene betreibt das Kernkraftwerk Unterweser und als Folge das Zwischenlager, um ihre Verpflichtung nach § 9a Abs. 2 Satz 3 AtG zu erfüllen. Das Standort-Zwischenlager Unterweser befindet sich innerhalb des abgeschlossenen Geländes des KKU, ca. 125 m nördlich des Reaktorgebäudes. Zum Areal des KKU gehört das gesamte Gelände innerhalb desjenigen Zaunes, der sowohl das KKU selbst, das Fasslager als auch das cc 120 X 78 m große Standort-Zwischenlager umschließt. Die Betriebsgelände der einzelnen Anlagen sind jeweils durch einen eigenen Zaun voneinander abgegrenzt. Verantwortungsbereiche und Zuständigkeiten sowie das Betriebsregime für das Zwischenlager sind eigenständig geregelt und gegenüber dem Kernkraftwerk abgegrenzt
.
Dass der Betrieb des Zwischenlagers die vorhandenen organisatorischen und betrieblichen Strukturen für bestimmte Dienstleistungen aus dem Kernkraftwerk nutzt, steht mit dem Gesetzeszweck in Einklang und stellt das Merkmal eines „gesonderten Lagergebäudes“ nicht in Frage. Der Vortrag der Kläger, der mit sicherheitstechnisch bedeutsamen Rückwirkungen, Auswirkungen von Störfällen und Unfällen sowie einer Verzahnung des Behälterreparaturkonzepts zwischen dem Kernkraftwerks- und Lagerbetrieb (Fehlen einer „heißen Zelle“ im Zwischenlager) begründet wird, verwechselt den Genehmigungsgegenstand mit den Genehmigungsvoraussetzungen. Wechselwirkungen dieser Art sind im Rahmen der jeweiligen Genehmigungsvoraussetzungen zu berücksichtigen, eröffnen aber für die Genehmigung der Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in dem Standort-Zwischenlager keine andere Rechtsgrundlage als die des § 6 AtG (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, NVwZ 2008, 1012 <1013>, Rn. 12 - in BVerwGE 131, 129 ff. nicht abgedruckt -).

71

b) Soweit die Kläger einwenden, dass zu einem späteren Zeitpunkt infolge einer Stilllegung des KKW Unterweser die durch das Zwischenlager mitbenutzten organisatorischen und betrieblichen Strukturen aus dem Kernkraftwerk eventuell nicht mehr zur Verfügung stehen könnten, ändert das nichts an der Einschlägigkeit des § 6 AtG. Im Falle einer Änderung bei der Mitbenutzung, etwa infolge einer Schließung des KKU, entsteht gemäß Nebenbestimmung Nr. 17 der Genehmigung eine Anzeigepflicht gegenüber der atomrechtlichen Aufsichtsbehörde sowie die Notwendigkeit einer Änderungsgenehmigung gemäß § 6 Abs. 1 Satz 2 AtG. In einem solchen Änderungsgenehmigungsverfahren müssten die sicherheitstechnischen Auswirkungen des Wegfalls der Benutzungsmöglichkeit der Strukturen des Kernkraftwerks auf die Gewährleistung der erforderlichen Schadensvorsorge nach dem Stand von Wissenschaft und Technik neu überprüft werden. Unabhängig davon hat die Beigeladene mit Schreiben vom 18.02.2002 gegenüber der Genehmigungsbehörde erklärt, dass die Dienstleistungen des KKW Unterweser einschließlich der dafür erforderlichen Einrichtungen während des gesamten Aufbewahrungszeitraums zur Verfügung stehen werden. Darüber hinaus sieht das Reparaturkonzept der Beigeladenen im Falle des Nachlassens der spezifikationsgerechten Dichtheit der Primärdeckelabdichtung neben dem Austausch der Dichtung im Reaktorgebäude des Kernkraftwerks auch die Wiederherstellung des Doppeldeckeldichtsystems durch das Aufschweißen eines Fügedeckels vor. Dieses Reparaturkonzept ist auch ohne Vorhandensein einer sog. „heiße Zelle“ im Zwischenlager für die Behälterreparatur geeignet (vgl. Genehmigung, S. 38 f. und 110 f.; Nebenbestimmung Nr. 20 auf S. 9 sowie das Gutachten für die sicherheitstechnische Beurteilung der Behälterbauart Castor V/19 des TÜV Süddeutschland/TÜV Baden-Württemberg, S. 83 f. - zugl. Anlage 2 Nr. 2 der Genehmigung).

72

II. Das in den §§ 9a Abs. 2 Satz 3, 6 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 und Abs. 2 AtG geregelte Konzept der dezentralen Zwischenlagerung von Kernbrennstoffen begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

73

1. Das BVerfG hat in seinem grundlegenden Beschluss zum Kernenergierecht (BVerfG, Beschluss v. 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89) entschieden, dass § 7 Abs. 1 und Abs. 2 des damaligen Atomgesetzes, soweit er die Genehmigung von Kernkraftwerken des Typs des sogenannten Schnellen Brüters zuließ, mit dem Grundgesetz vereinbar war. In dieser Entscheidung wurden mit Blick auch auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG die verfassungsrechtlichen Maßstäbe für den Schutz des Einzelnen vor den Gefahren der friedlichen Nutzung der Kernenergie definiert. Demnach liegt eine Verletzung von Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG in seiner Funktion als subjektives Abwehrrecht durch einen im Atomgesetz geregelten Genehmigungstatbestand nicht vor, wenn dessen Voraussetzungen inhaltlich so gefasst sind, dass es durch die Genehmigung und ihre Folgen nicht zu Grundrechtsverletzungen kommen darf. Diese Anforderungen erfüllen aus verfassungsrechtlicher Sicht insbesondere Vorschriften, denen zufolge die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden getroffen sein muss (BVerfG, a.a.O < 140 f. >). Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG herzuleitende Schutzpflicht des Gesetzgebers steht solchen Vorschriften grundsätzlich nicht entgegen, die insoweit ein Restrisiko in Kauf nehmen, als sie Genehmigungen auch dann zulassen, wenn sich nicht völlig ausschließen lässt, dass künftig durch das Gebrauchmachen von der Genehmigung ein Schaden auftreten wird. Vom Gesetzgeber im Hinblick auf seine Schutzpflicht eine Regelung zu fordern, die mit absoluter Sicherheit Grundrechtsgefährdungen ausschließt, die aus der Zulassung technischer Anlagen und ihrem Betrieb möglicherweise entstehen können, hieße, die Grenzen menschlichen Erkenntnisvermögens verkennen und würde weithin jede staatliche Zulassung der Nutzung von Technik verbannen. Für die Gestaltung der Sozialordnung müsse es insoweit mit Abschätzungen anhand praktischer Vernunft sein Bewenden haben (BVerfG, a.a.O.)

74

2. Die Genehmigungsvoraussetzungen nach § 6 Abs. 2 AtG stimmen im Wesentlichen mit den in § 7 Abs. 2 AtG geregelten Voraussetzungen für die atomrechtliche Anlagengenehmigung überein. Beide Vorschriften legen die Exekutive normativ auf den Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest und lassen die Genehmigungserteilung nur zu, wenn Gefahren und Risiken durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG) beziehungsweise durch die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen (vgl. § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG) sowie durch Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (vgl. § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG bzw. § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG) nach dem Stand von Wissenschaft und Technik „praktisch ausgeschlossen” erscheinen (zu § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vgl. BVerwG, Urteil v. 22.01.1997 - 11 C 7.95 -, BVerwGE 104, 36 <47>; zu § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG vgl. BVerwG, Urteil v. 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 <192>; zu § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG vgl. BVerwG, Beschluss vom 05.01.2005 - 7 B 135/04 -, NVwZ 2005, 817 <818>; zu § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <138>, Rn. 21). Ungewissheiten jenseits dieser Schwelle praktischer Vernunft haben ihre Ursache in den Grenzen des menschlichen Erkenntnisvermögens und sind als unentrinnbare und insofern sozialadäquate Lasten von allen Bürgern zu tragen (vgl. BVerfG, a.a.O. <143>).

75

3. Es ist verfassungsrechtlich im Hinblick auf das Grundrecht Drittbetroffener aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht zu beanstanden, dass § 9a Abs. 2 Satz 3 AtG die Errichtung und den Betrieb von Standort-Zwischenlagern in die Pflicht der Kernkraftwerksbetreiber stellt.

76

Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG ist nicht deswegen verletzt, weil das bis zum Inkrafttreten der Atomgesetznovelle 2002 geltende Entsorgungskonzept ein höheres Schutzniveau garantiert hätte, das durch den Übergang zur dezentralen Zwischenlagerung durch die Betreiber der Kernkraftwerke in verfassungswidriger Weise reduziert worden wäre. Vielmehr stellen die in § 6 Abs. 2 Nrn. 1 bis 4 AtG normierten Genehmigungsvoraussetzungen in einer den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG genügenden Art und Weise sicher, dass es durch die Aufbewahrung von Kernbrennstoffen in Standort-Zwischenlagern nicht zur Beeinträchtigung von Grundrechten Dritter kommt (BVerfG, Beschluss v. 12.11.2008 - 1 BvR 2456/06 -, NVwZ 2009, 171 <172 f.>). Die maßgebliche Neuerung der Atomgesetznovelle 2002 in Bezug auf die Entsorgungsfrage ist im Übergang vom Konzept der zentralen zum Konzept der dezentralen Zwischenlagerung und dem Verbot der Wiederaufarbeitung mit dem Ziel der Verringerung der Anzahl von Transporten bestrahlter Brennelemente (vgl. Begründung des Gesetzentwurfs der Fraktionen SPD und Bündnis 90/Die Grünen, BT-Drucks. 14/6890, S. 17) zu sehen. Auch hieraus resultiert keine verfassungswidrige Reduzierung des Grundrechtsschutzes Dritter. Zwar führt die dezentrale Zwischenlagerung zu einer Erhöhung der Anzahl der Zwischenlagerstandorte und damit zu einer „Vervielfältigung der Risikoquellen” (so
Degenhart
, DVBl 2006, 1125 <1128>). Ist nach dem oben Ausgeführten jedoch das von einem Standort-Zwischenlager für den Einzelnen ausgehende (Rest-)Risiko von Verfassungs wegen als sozialadäquat anzusehen, können diese für sich betrachtet jeweils hinzunehmenden und unabhängig voneinander bestehenden Individualrisiken nicht im Wege einer Gesamtbetrachtung zu einem mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG unvereinbaren Kollektivrisiko „addiert” werden. Abzustellen ist vielmehr auf das Individualrisiko des Einzelnen, das durch die Zahl der von diesem Risiko betroffenen Personen weder erhöht noch vermindert wird (vgl. BVerfG, Beschluss v. 21.01.2009 - 1 BvR 2524/06 -, NVwZ 2009, 515 <517 f.>; BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <139>, Rn. 23).

77

Die Vorschriften über die standortnahe Zwischenlagerung verstoßen auch nicht deswegen gegen Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG, weil sie nicht hinreichend in ein umfassendes Endlagerungskonzept eingebettet wären und eine Endlagerungsmöglichkeit derzeit noch nicht sichergestellt ist. Zur Beantwortung der Frage, ob die Kernenergienutzung zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität trotz der fortbestehenden Schwierigkeiten bei der Lösung der Endlagerungsfrage - sei es auch „nur” für die Dauer der Restlaufzeiten der in Betrieb befindlichen Kernkraftwerke - noch verantwortet werden kann, ist der Gesetzgeber berufen. Das BVerfG hat entschieden, dass die Verfassung selbst die „Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken” durch die mit Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes vom 23.12.1959 (BGBl I, 813) in das Grundgesetz eingefügte Kompetenzvorschrift des damaligen Art. 74 Nr. 11a GG im Grundsatz als zulässig gebilligt hat und dass zur Grundsatzentscheidung für oder gegen die Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken allein der Gesetzgeber berufen ist (vgl. BVerfG, Beschluss v. 20.12.1979 - 1 BvR 385/77 -, BVerfGE 53, 30 <56 f.>; vgl. auch BVerwG, Urteil v. 22.01.1997 - 11 C 7.95 -, BVerwGE 104, 36 <54>). Hieran hat der Verfassungsgesetzgeber, der durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006 (BGBl I, 2034) die Materie des Kernenergierechts als solche unverändert in der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 14 GG) belassen hat, bis heute festgehalten.

78

4. Auch die eine Zuständigkeit des BfS begründende Vorschrift des § 23 Abs. 1 Nr. 4 AtG verstößt - soweit sie im vorliegenden Verfahren zur verfassungsrechtlichen Prüfung steht - nicht gegen Verfassungsrecht. Art. 87c GG stellt keine die Bundeskompetenz gem. Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG verdrängende abschließende Spezialregelung dar, und die Vorgaben des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG sind im Hinblick auf die Zuständigkeit des BfS für die Erteilung der für den Betrieb eines Standortzwischenlagers gem. § 6 Abs. 3 Satz 1 i.V.m. Abs. 1 AtG erforderlichen Aufbewahrungsgenehmigung gewahrt (vgl. ausführlich dazu BVerfG, Beschluss v. 12.11.2008 - 1 BvR 2456/06 -, NVwZ 2009, 171 <173 ff.>).

79

III. Die Kläger sind durch die der Beigeladenen unter dem 22.09.2003 vom BfS erteilte Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen nicht in ihren Schutzansprüchen verletzt. Das BfS hat die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik den Klägern gegenüber erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe (§ 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG) als getroffen und einen den Klägern gegenüber erforderlichen Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (§ 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG) als gewährleistet ansehen dürfen.

80

1. Ob die erforderliche Vorsorge gegen Schäden im Sinne des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG und der erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter im Sinne des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG gegeben sind, kann der Senat nur eingeschränkt überprüfen. Hinsichtlich des Prüfungsmaßstabes gilt für den Drittschutz nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 AtG dasselbe wie für den Drittschutz nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG: Über das Maß des erforderlichen Schutzes entscheidet die Genehmigungsbehörde in eigener Verantwortung. Es ist nicht Sache der nachträglichen verwaltungsgerichtlichen Kontrolle, die der Exekutive zugewiesene Wertung wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden Risikoabschätzung durch eine eigene Bewertung zu ersetzen. Die Exekutive ist für die Risikoermittlung und -bewertung, also auch für die Entscheidung über Art und Ausmaß von Risiken, die hingenommen oder nicht hingenommen werden, allein verantwortlich (BVerwG, Urteil v. 14.01.1998 - 11 C 11.96 -, BVerwGE 106, 115 <121>; Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <140>, Rn. 25). Demgemäß unterliegen die behördliche Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des hinzunehmenden Restrisikos nur einer eingeschränkten Nachprüfung. Die Gerichte sind darauf beschränkt zu überprüfen, ob die der behördlichen Beurteilung zugrunde liegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt, die Behörde also im Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten Genehmigungsverfahrens „diese Überzeugung von Rechts wegen haben durfte“ (BVerwG, Urteil v. 22.10.1987 - 7 C 4.85 -, BVerwGE 78, 177 <180>; Beschluss v. 02.07.1998 - 11 B 30.97 -, NVwZ 1999, 654 <655 f.>; Urteil v.10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <140> Rn. 25). Das Gericht ist deshalb auf die Nachprüfung beschränkt, ob die Genehmigungsbehörde willkürfrei annehmen durfte, dass der erforderliche Schutz gegen die Risiken einer Leben oder Gesundheit Drittbetroffener möglicherweise gefährdenden Freisetzung ionisierender Strahlen nach Maßgabe des insoweit vorgesehenen Sicherungs- und Schutzkonzepts gewährleistet ist und damit die Risiken „praktisch ausgeschlossen“ sind (BVerwG, Urteil v. 10.04.2008, a.a.O. Rn. 34). Die Behörde darf aber nicht maßgebliche wissenschaftliche Erkenntnisse negieren oder in grober Weise fehlgewichten (BVerwG, Urteil v. 21.8.1996 - 11 C 9.95 -, DVBl 1997, 52 <56 >).

81

Das BfS hat die genannten Genehmigungsanforderungen, wie nachfolgend zu zeigen sein wird, in einer im vorgenannten Sinne gerichtlich nicht zu beanstandenden Weise beurteilt.

82

2. Soweit die Kläger bestreiten, dass die gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Aufbewahrung der Kernbrennstoffe beim bestimmungsgemäßen Betrieb während der genehmigten Aufbewahrungszeit von maximal 40 Jahren getroffen ist, ist ihnen nicht zu folgen.

83

a) Ebenso wie für das Verhältnis zwischen § 7 Abs. 2 Nr. 3 und Nr. 5 AtG gilt auch für die Abgrenzung zwischen § 6 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 4 AtG, dass das Gefährdungspotenzial, um dessen uneingeschränkte Beherrschung es in beiden Vorschriften geht, identisch ist (BVerwG, Urteil v. 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 <191 f.>). Die Formulierung, dass „Vorsorge gegen Schäden“ zu treffen ist, ist dabei nicht anhand des polizeirechtlichen Gefahrenbegriffes, sondern mit Blick auf den in § 1 Nr. 2 AtG genannten Schutzzweck des Gesetzes auszulegen; es müssen auch solche Schadensmöglichkeiten in Betracht gezogen werden, die sich nur deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können und daher insoweit noch keine Gefahr, sondern nur ein Besorgnispotential besteht (BVerwG, Urteil v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300 <315>). Der Unterschied zwischen den genannten Unterfällen des § 6 Abs. 2 AtG liegt darin, dass § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG Gefahren und Risiken betrifft, die sich unmittelbar aus der Aufbewahrung der Kernbrennstoffe ergeben können, während § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG Gefahren und Risiken erfasst, die sich aus Einwirkungen Dritter auf die Anlage und damit - mittelbar - ebenfalls aus der Aufbewahrung von Kernbrennstoffen ergeben können (BVerwG, Urteil v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <137 f.>, Rn. 21). Aus diesem Grund ist die Genehmigungsvoraussetzung in § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG zuvörderst für diejenigen Bedenken der Kläger relevant, die sich gegen die Sicherheit der Castor V/19-Behälter und gegen den Schutz des Zwischenlagers vor Hochwasserschäden richten.

84

b) Die Genehmigungsbehörde durfte willkürfrei annehmen, dass die zur Zwischenlagerung im KKW Unterweser eingesetzten Transport- und Lagerbehälter des Typs Castor V/19 zu diesem Zweck nach den Anforderungen des Standes von Wissenschaft und Technik geeignet sind.

85

aa) Das BfS hat die Langzeitsicherheit der Castoren V/19, insbesondere die Langzeitdichtfunktion, durch Sachverständige prüfen lassen. Wie die Beklagte und die Beigeladene schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung dargelegt haben, sind Langzeituntersuchungen bezüglich des gleichen Dichtsystems von Behältern des sog. Japan-Castor, eines Prototyps des heutigen Castors V, auf der Basis experimenteller Untersuchungen an doppelt ummantelten Federkernmetalldichtungen ausgewertet sowie eine durch weitere umfangreiche Untersuchungen entwickelte Methode zur quantitativen Bewertung der sich Langzeitdichtheit derartiger Metalldichtungen angewendet worden. Darüber hinaus hat sich der begutachtende TÜV Süddeutschland bei seinen Bewertungen auf die Ergebnisse von Untersuchungen der Bundesanstalt für Materialforschung und -prüfung (BAM) gestützt, die diese im Rahmen insbesondere verkehrsrechtlicher Zulassungen angestellt hatte. Ein Verlust der Dichtwirkung der Metallabdichtungen während des Lagerungszeitraums von maximal 40 Jahren ist danach nicht zu unterstellen (TÜV Süddeutschland/TÜV Baden-Württemberg, S. 78 ff. - zugl. Anlage 2 Nr. 2 der Genehmigung; Genehmigung, S. 158 ff.). Die Kläger haben insofern methodische Bedenken erhoben und unter Berufung auf eine „Stellungnahme zum Nachweis der Unfallsicherheit der Transport- und Lagerbehälter V/19 und V/52“ der Gruppe Ökologie aus dem Jahr 1998 vorgetragen, es fehlten praktische Tests an den Originalbehältern des Castortyps V/19. Versuche mit anderen Behältern seien zur Abschätzung des Sicherheitsnachweises nur begrenzt geeignet. Der erkennende Senat hat jedoch keinen Anhaltspunkt dafür, dass das BfS die im Behältergutachten angewendete Methode von Rechts wegen nicht zugrunde legen durfte oder dass es insofern etwa wissenschaftliche Erkenntnisse negiert oder in grober Weise fehlgewichtet hätte. So sehen etwa auch die Sicherheitsempfehlungen der International Atomic Energy Agency (IAEA) Prüfungen an Modellen und Bezugnahmen auf frühere, annähernd ähnliche Nachweise sowie Berechnungen, sofern diese als belastbar und konservativ anerkannt sind, als gleichermaßen brauchbare Methoden an (Regulations for the Safe Transport of Radioactive Material, Edition 2005, Section VII § 701 - abrufbar unter http:// pub.iaea.org/MTCD/publications/PDF/Pub1225_web.pdf). Der erkennende Senat hat hierin auch in der Vergangenheit ein methodisch korrektes Verfahren gesehen (Nds. OVG, Beschluss v. 02.09.1996 - 7 K 4357/95 -, OVGE 46, 432 <448>; ebenso OVG Münster, Urteil v. 30.10.1996 - 21 D 2/89 -, RdE 1997, 222 <229>; bestätigt durch BVerwG, Beschluss v. 02.07.1998 - 11 B 30.97 -, NVwZ 1999, 654).

86

bb) Das genehmigte Aufbewahrungskonzept sieht ausreichende Schutzvorkehrungen selbst für den Fall vor, dass die Abdichtung in ihrer Wirkung wider Erwarten nachließe. Der hierzu in der mündlichen Verhandlung am 17.02.2010 von den Sachbeiständen des TÜV Süddeutschland und der Gesellschaft für Nuklear-Service (GNS) gemachten Ausführungen zur Funktionsfähigkeit dieses Überwachungssystems nähren keinen Zweifel an der Willkürfreiheit der behördlichen Risikoermittlung und Bewertung.

87

Zum einen handelt es sich in Übereinstimmung mit Nr. 2.1.2 der Sicherheitstechnischen Leitlinien der Reaktor-Sicherheitskommission für die trockene Zwischenlagerung bestrahlter Brennelemente in Behältern vom 05.04.2001 (abrufbar unter: http://www.entsorgungskommission.de/downloads/leitlinien050401.pdf) um ein Doppeldeckeldichtsystem mit zwei unabhängig voneinander funktionierenden Dichtbarrieren, so dass beim Nachlassen der Dichtwirkung einer der beiden Barrieren die zweite Barriere weiterhin ihre Dichtwirkung behält. Zum andern würde ein Nachlassen der Dichtwirkung durch die Drucküberwachung des Doppeldeckeldichtsystems erkannt werden. Die Druckbeaufschlagung des Sperrraums wird mit einem selbstüberwachenden Druckschalter kontrolliert, der im Sekundärdeckel untergebracht ist
.
Sollte dieser Druckschalter oder die Signalleitung einen Defekt aufweisen, z. B. wegen Drahtbruchs oder Membranschäden, wäre der Druckschalter gleichwohl in der Lage, ein entsprechendes Signal abzugeben, so dass er ausgewechselt werden könnte
.
Abgesehen davon ist die Funktionsfähigkeit dieses Systems zur Überwachung der Behälterdichtheit nach Auflage 22 des angefochtenen Bescheids jährlich zu überprüfen. Für den Fall, dass die Undichtheit einer Primärdeckeldichtung festgestellt werden würde, würde ein sog. Fügedeckel aufgeschweißt werden, so dass dann wieder ein zu überwachendes Doppeldeckeldichtsystem vorhanden wäre. Das Aufschweißen des Fügedeckels wurde im Genehmigungsverfahren geprüft und als qualifiziertes Verfahren durch den Gutachter bestätigt
(
vgl. Genehmigung, S. 38 f. und 110 f.; TÜV Süddeutschland, S. 81 f.
).
Es wäre nach dem genehmigten Aufbewahrungskonzept auch dann möglich, wenn das Reaktorgebäude nicht mehr zur Verfügung stünde (Genehmigung, Nebenbestimmung Nr. 20, S. 9 sowie S. 159).

88

Eine unbemerkte Freisetzung von radioaktiven Stoffen aus den Castoren V/19 könnte mithin nur dann erfolgen, wenn gleichzeitig die Primärdeckeldichtung, die Sekundärdeckeldichtung (bzw. der Fügedeckel), der Druckschalter sowie dessen Signaleinrichtung versagen würden. Diese Ereignishäufung ist nach Ansicht des BfS nicht zu unterstellen (vgl. Genehmigung, S. 166). Für den erkennenden Senat ist nicht ersichtlich, dass diese Annahmen rechtsfehlerhaft sein könnten, so dass es auf das klägerseitig zusätzlich für erforderlich gehaltene diversitäre Überwachungssystem im Ergebnis nicht mehr ankommt.

89

cc) Auch die von den Klägern geäußerte Besorgnis, Schädigungen durch Korrosion oder Versprödungen der Dichtungsnuten und der Dichtungen könnten zu einem Nachlassen der Behälterdichtheit führen, vermag keine durchgreifenden Zweifel an der Willkürfreiheit der behördliche Risikoermittlung und -bewertung zu begründen. Das BfS als Genehmigungsbehörde durfte infolge der durchgeführten Untersuchungen davon ausgehen, dass eine sicherheitsrelevante Korrosion während der Aufbewahrungszeit ebenso ausgeschlossen ist, wie eine Versprödung oder andere sicherheitsrelevante Materialveränderung der Dichtungen. Die Annahme der Langzeitdichtheit der Castoren V/19 beruht zunächst darauf, dass die Deckel der Castoren V/19 nach außen durch eine Schutzplatte gegen Feuchtigkeit geschützt sind und zudem aus vergütetem Stahl bestehen (vgl. Genehmigung, S. 22
).
Auch bei den Werkstoffen für Deckelverschraubungen, Tragkorb und Tragzapfen wurde auf Korrosionsbeständigkeit geachtet. Die beauftragten Sachverständigen haben die Möglichkeit von Veränderungen der Gasatmosphäre im Sperrraum zwischen Primärdeckel und Sekundärdeckel aufgrund der Freisetzung radioaktiver Spaltprodukte sowie die möglichen Auswirkungen hiervon untersucht und sind zu dem Ergebnis gekommen, dass selbst bei einem konservativ unterstellten 100 %igen Versagen der Brennstabhüllrohre die Wirksamkeit der Federkerndichtringe des Primärdeckels durch die Spaltprodukte nicht in Frage gestellt würde (Gutachten des TÜV Süddeutschland, S. 62 f. - zugl. Anlage 2 Nr. 2 der Genehmigung, S. 62 f
).
Ebenso könne eine Versprödung oder andere sicherheitsrelevante Materialveränderung der Dichtungen ausgeschlossen werden, da die maximal zu erwartende Neutronenfluenz um mehrere Größenordnungen unter dem Wert liege, bei dem eine Beeinträchtigung der Eigenschaften metallischer Werkstoffe zu erwarten sei (Gutachten TÜV Süddeutschland, S. 50 f.; Genehmigung, S. 163). Die demgegenüber nur knapp geäußerten Befürchtungen der Kläger können die bei der umfassenden Prüfung durch die Genehmigungsbehörde gewonnenen Erkenntnisse, welche in der mündlichen Verhandlung am 17.02.2010 vom Sachverständigen des TÜV Süddeutschland vertieft und bestätigt worden sind, nicht substantiiert widerlegen.

90

dd) Darüber hinaus wird die weitere Behauptung der Kläger, ein sicherer Betrieb des Standort-Zwischenlagers sei jedenfalls nach der Stilllegung des KKU ausgeschlossen, durch das genehmigte Aufbewahrungskonzept widerlegt. Letzterem liegt die Verpflichtung des Betreibers zugrunde, während des gesamten beantragten Aufbewahrungszeitraums von maximal 40 Jahren die in den Antragsunterlagen dargestellten Dienstleistungen des benachbarten KKW einschließlich der dafür erforderlichen Einrichtungen zur Verfügung zu stellen. Diese Verpflichtung ist Inhalt des Genehmigungsbescheides geworden, Änderungen sind rechtzeitig anzuzeigen (vgl. Genehmigung, Nebenbestimmung Nr. 17, S. 8) und unterliegen einem (atomaufsichtlichen) Zustimmungsvorbehalt (vgl. Genehmigung, S. 107). Bei wesentlichen Änderungen ist es rechtlich geboten, ein Änderungsgenehmigungsverfahren durchzuführen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 AtG).

91

ee) Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass sich für die Kläger beim bestimmungsgemäßen Betrieb der Castoren V/19 während des Lagerungszeitraums von maximal 40 Jahren eine rechtlich unzulässige Strahlenexposition ergeben würde. Die Beklagte hat unter Verweis auf die zugezogenen Gutachten eingehend dargetan, dass die theoretische Strahlenexposition im bestimmungsgemäßen Betrieb den auf ein Millisievert im Kalenderjahr bestimmten Wert des § 46 Abs. 1 der Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlung (Strahlenschutzverordnung -StrlSchV) vom 20.07.2001 (BGBl. I S. 1714), zul. geänd. durch Gesetz v. 29.08.2008 (BGBl. I S. 1793), sowie im Störfall die Planungswerte des § 49 Abs. 1, Abs. 2 StrlSchV nicht überschreitet (vgl. Genehmigung, S. 39, 92, 96, 119 ff.). Substantiierte Anhaltspunkte für eine mögliche Überschreitung dieser Werte durch das strittige Standort-Zwischenlager sind von den Klägern nicht dargelegt worden und für den erkennenden Senat auch nicht ersichtlich.

92

Rechtmäßigkeitsbedenken gegen die Festsetzung der Dosisgrenzwerte in der StrlSchV bestehen nicht. Der Verordnungsgeber des Jahres 2001 hat seinerzeit das Strahlenrisiko unter Berücksichtigung der gegebenen wissenschaftlichen Erkenntnisse bewertet und bestimmt, welches Risiko dem Einzelnen noch zumutbar ist. Der Verordnungsgeber hat dabei den ihm zustehenden Gestaltungsspielraum nicht überschritten (vgl. BVerwG, Beschluss v. 16.02.1998 - 11 B 5.98 -, NVwZ 1998, 631 <632>). Dass insoweit einschlägige wissenschaftliche Erkenntnisse negiert oder in unvertretbarer Weise fehlgewichtet worden wären, ist weder in diesem Verfahren vorgetragen worden noch sonst erkennbar. Insbesondere wurden neue Erkenntnisse über ein größeres Krebsrisiko bei niedrigen Strahlendosen weder von den Klägern vorgelegt noch sind solche dem erkennenden Senat ersichtlich. Dass auch bei der Unterschreitung der Dosisgrenzwerte theoretische, abstrakte Möglichkeiten der Schädigung verbleiben, steht dem nicht entgegen. Wenn der Gesetzgeber die Forderung aufstellen wollte, dass auch theoretische, abstrakte Möglichkeiten der Schädigung ausgeschlossen sein sollen, dann müsste er den weiteren Betrieb von Anlagen zur Spaltung von Kernbrennstoffen überhaupt untersagen (BVerwG, Beschluss v. 05.04.1989 - 7 B 47.89 -, NVwZ 1989, 1170 <1171>); dies hat er jedoch nicht getan. Vielmehr zielte insbesondere das Änderungsgesetz zum AtG vom 22.04.2002 (BGBl I S. 1351) darauf ab, den geordneten Betrieb der Kernkraftwerke für die verbleibende Nutzungsdauer auf einem hohen Sicherheitsniveau sicherzustellen (vgl. die amtliche Begründung, BT-Drs. 14/6890, S. 1).

93

c) Die Genehmigungsbehörde durfte auch willkürfrei annehmen, dass die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden, die dem Standort-Zwischenlager Unterweser durch Hochwasser drohen, getroffen ist.

94

Die Kläger haben vorgetragen, der Standort Unterweser sei für ein Zwischenlager ungeeignet, da er hochwassergefährdet sei. Dies ergebe sich aus Untersuchungen von Wissenschaftlern der Universität Bremen, die auf der Basis von UN-Prognosen zum Klimawandel zu dem Ergebnis gekommen seien, dass mit den heutigen Deichhöhen an der Unterweser zwar statistisch alle 1000 bis 3000 Jahre eine Überströmung in Kauf genommen wird, diese Prognose jedoch angesichts eines zu erwartenden Meeresspiegelanstiegs um 55 cm und einer Erhöhung des mittleren Tidehochwassers um weitere 15 cm dahingehend zu modifizieren sei, dass man ein Deichversagen alle 100 bis 300 Jahre prognostizieren müsse. Die Beklagte hat bei ihrer Genehmigungserteilung demgegenüber das nach dem kerntechnischen Regelwerk „KTA KTA 2207 - Schutz von Kernkraftwerken gegen Hochwasser“ (Fassung 6/92 vom 15.07.1992, BAnz Nr. 36a vom 23.02.1993, S. 35; aktuell in der Fassung 11/04 vom 18.01.2005, BAnz Nr. 35a vom 19.02.2005, inhaltlich überprüft und unverändert belassen in 11/09, auch abrufbar unter: http://www.kta-gs.de/d/regeln/ 2200/2207n.pdf) maßgebliche 10.000-jährliche Bemessungshochwasser zu Grunde gelegt und auf diese Weise einen zu erwartenden Hochwasserpegel von 6 m über NN prognostiziert. Da der Standort durch einen Deich in Höhe von 7,10 m über NN geschützt ist, hat sie darin - willkürfrei - eine erforderliche Schadensvorsorge gesehen (Genehmigung, S. 18, 119, 172 f.).

95

Zusätzlich hat die Beklagte aber auch die Auswirkungen eines Deichversagens geprüft und ist dabei zu dem Ergebnis gelangt, dass das Zwischenlager bis zu einer Höhe von 2,12 m überflutet werden könne. Dies reicht nicht an die Höhe der Castorbehälterdeckel heran und lässt ein Umkippen der Behälter nicht möglich erscheinen. Für diesen Fall sollen temporäre Hochwasserschutzmaßnahmen eine Überflutung des Empfangs- und Lagerbereichs verhindern. Selbst wenn es dennoch zu einer Überflutung des Lagerbereichs käme, wäre nach den im Genehmigungsverfahren eingeholten Sachverständigengutachten die Einhaltung der Schutzziele gewährleistet, weil die Castor-Behälter bei einer Überflutung durch umgebendes Wasser nicht beeinträchtigt wären, da sie wasserdicht und ihre Oberflächen korrosionsgeschützt sind (vgl. Genehmigung, S. 119, 172 f. sowie das Gutachten des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt e.V., S. 23 f., 65, 67 f. - zugl. Anlage 2 Nr. 1 der Genehmigung). Die Castorbehälter sind Fallproben und Tauchproben bis zu 200 m Tiefe unterzogen worden, so dass die Bewertung der Beklagten nachvollziehbar erscheint, dass selbst die Plötzlichkeit des Hereinbrechens von Wassermassen, auch wenn diese Gegenstände mit sich führen, die Behälter nicht derart beschädigen könnte, dass es zu einer Freisetzung von Strahlung kommt
.
In Anbetracht dieser ausführlichen Untersuchungen kann der von Klägerseite ohne Spezifizierung der wissenschaftlichen Gutachten vorgetragene Erhöhung des zu erwartenden Hochwasserpegels um insgesamt 70 cm die Beurteilung des BfS nicht erschüttern, zumal ein solcher durch einen Klimawandel möglicherweise zu erwartender Anstieg des Hochwasserpegels von 70 cm - ebenso wie der in der mündlichen Verhandlung von der als Sachbeistand der Kläger erschienenen Dipl.-Physikerin H. geltend gemachte Anstieg um 1,04 m - durch die um 1,10 m über dem Bemessungshochwasser liegende Deichhöhe noch mit umfasst wäre. Darüber hinaus ist unsubstantiiert geblieben, wieso eine über den Deich tretende größere Wassermasse sich nicht entsprechend weiträumiger in der das Zwischenlager umgebenden Fläche verteilen, sondern speziell auf dem Zwischenlagergelände zu einer Pegelstandserhöhung führen würde.

96

Soweit die Kläger in der mündlichen Verhandlung weiter geltend gemacht haben, die Gefahr bestünde nicht alleine im Eindringen von Wasser in die Behälter, sondern in einer zeitweiligen Beeinträchtigung der in und um das Lager herum bestehenden Infrastruktur, etwa indem Zufahrtsstraßen zerstört werden, begründet dies für sich genommen noch nicht den Verdacht einer Freisetzung radioaktiver Strahlung, sondern nur in Verbindung mit der weiteren hypothetischen Annahme, dass auch die Behälter undicht werden. Dieser Vortrag ist daher nicht ausreichend, um Zweifel an der gewissenhaften Risikoermittlung und -bewertung der Beklagten zu wecken.

97

d) Die Genehmigungsbehörde durfte auch willkürfrei annehmen, dass die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden, die dem Standort-Zwischenlager Unterweser durch den
unbeabsichtigten
Absturz großer militärischer oder ziviler Flugzeuge drohen, getroffen ist.

98

Insoweit haben die Kläger gerügt, dass die Absturzhäufigkeit nicht standortbezogen ermittelt worden sei. Auch seien zufällige Flugzeugabstürze als Auslegungsstörfälle zu behandeln. Demgegenüber hat die Beklagte solche Ereignisse in Ansehung des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG im Rahmen der auslegungsüberschreitenden Ereignisse berücksichtigt, angesichts einer Eintrittswahrscheinlichkeit von deutlich unter 10
-6
pro Jahr aber dem Bereich des Restrisikos zugeordnet. Dennoch hat sie das Absturzszenario gemäß den „Sicherheitstechnischen Leitlinien für die trockene Zwischenlagerung bestrahlter Brennelemente in Behältern“ (RSK-Leitlinie) unter dem Gesichtspunkt einer Reduzierung der Schadensauswirkung geprüft (Genehmigung, S. 119 ff.; Gutachten TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt, zugl. Anlage 2 Nr. 1 der Genehmigung, S. 236 ff.). Die Prüfung hat ergeben, dass selbst bei einem behördlich untersuchten Absturz einer schnell fliegenden Militärmaschine die Störfallplanungswerte des § 49 StrlSchV eingehalten würden. Es ist nachvollziehbar, dass die „zufällige“ Absturzhäufigkeit anhand von statistischen Durchschnittswerten ermittelt wird, da sich standortbezogene Wahrscheinlichkeitsrechnungen kaum anstellen lassen und statistische Durchschnittswerte nicht generell ungünstiger sind. Wenn zudem im Absturzfall eine Einhaltung des § 49 StrlSchV gewährleistet ist, kann sich dies durch eine vorgelagerte standortbezogene Absturzwahrscheinlichkeitsberechnung nicht verändern. Die Ausblendung der
zufälligen
Abstürze großer ziviler und militärischer Flugzeuge als Restrisiko ist angesichts einer Eintrittswahrscheinlichkeit „deutlich unter“ (Genehmigung S. 120) 10
-6
pro Jahr nicht zu beanstanden, zumal klägerseitig insoweit auch kein Geschehensablauf dargetan wurde, der zur Überzeugung des Senats eine Überschreitung dieses Wertes nahelegen könnte.

99

3. Auch soweit die Kläger bestreiten, dass der gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG erforderliche Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter gewährleistet ist, hat ihre Klage keinen Erfolg. Denn die Kläger sind durch die angegriffene Genehmigung unter den geltend gemachten Szenarien eines gezielten terroristischen Flugzeugabsturzes auf das Zwischenlager oder eines terroristischen Hohlladungsbeschusses der Castorbehälter nicht in ihren Rechten verletzt.

100

a) Aufgrund der Identität des Gefährdungspotentials, um dessen uneingeschränkte Beherrschung es dem Gesetzgeber geht, ist auch das Schutzniveau in § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG trotz der abweichenden Formulierung im Gesetzeswortlaut mit dem des § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG identisch. Daher verlangt der „erforderliche Schutz“ nach Nr. 4 ebenso wie Nr. 2 einen vorsorgenden Schutz, wobei das Maß des Erforderlichen auch hier nach dem Stand von Wissenschaft und Technik zu bestimmen ist: Auch Gefahren und Risiken durch Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter müssen praktisch ausgeschlossen sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 <191> zu § 7 Abs. 2 AtG). Auch wenn ein absoluter Schutz gegen terroristische Anschläge unmöglich ist, schließt das einen nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Schutz nicht aus (BVerwG, Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <139>, Rn. 23).

101

Ob der erforderliche Schutz gegen terroristische Anschläge auf das Standort-Zwischenlager gewährleistet ist, ist vom Senat nach den oben unter III. 1. dargestellten Grundsätzen bei § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG ebenfalls nur eingeschränkt zu überprüfen. Ein Schutzanspruch Drittbetroffener auf Schadensvorsorge gegen terroristische Anschläge besteht nur unter der Voraussetzung, dass solche Ereignisse nicht dem Bereich des Restrisikos zugeordnet werden dürfen. Über das Maß des erforderlichen Schutzes gegen terroristische Einwirkungen Dritter auf ein Zwischenlager entscheidet die Genehmigungsbehörde in eigener Verantwortung. (BVerwG, Urteil v. 14.01.1998 - 11 C 11.96 -, BVerwGE 106, 115 <121>; Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <140>, Rn. 25). Demgemäß unterliegen die behördliche Risikoermittlung und -bewertung einschließlich des hinzunehmenden Restrisikos auch im Bereich des erforderlichen Schutzes gegen terroristische Anschläge auf ein Zwischenlager einer eingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung dahingehend, ob die der behördlichen Beurteilung zugrunde liegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt, die Behörde also im Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten Genehmigungsverfahrens „diese Überzeugung von Rechts wegen haben durfte“ (BVerwG, Urteil v. 22.10.1987 - 7 C 4.85 -, BVerwGE 78, 177 <180>; Beschluss v. 02.07.1998 - 11 B 30.97 -, NVwZ 1999, 654 <655 f.>; Urteil v.10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <140, 147> Rn. 25, 34). Das Gericht ist deshalb auf die Nachprüfung beschränkt, ob die Genehmigungsbehörde willkürfrei annehmen durfte, dass der erforderliche Schutz gegen die Risiken einer Leben oder Gesundheit Drittbetroffener möglicherweise gefährdenden Freisetzung ionisierender Strahlen durch einen gezielten Flugzeugabsturz auf das Zwischenlager oder durch Beschuss der Castorbehälter mit verfügbaren panzerbrechenden Waffen nach Maßgabe des insoweit vorgesehenen Sicherungs- und Schutzkonzepts gewährleistet ist und damit diese Risiken „praktisch ausgeschlossen“ sind (BVerwG, Urteil v. 10.04.2008 a.a.O., Rn. 34). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum sog. dynamischen Grundrechtsschutz im Atomrecht sind Ungewissheiten jenseits dieser Schwelle praktischer Vernunft unentrinnbar und insofern als sozialadäquate Lasten von allen Bürgern zu tragen (BVerfG, Urteil vom 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 <143>).

102

Insoweit kommt es auf einer ersten Stufe maßgeblich auf die von der Genehmigungsbehörde getroffene Zuordnung dieser Szenarien an: Werden terroristische Szenarien willkürfrei dem Bereich des Restrisikos zugeordnet, ist nach der Rechtsprechung bereits deshalb die Verletzung eines Schutzanspruchs der Kläger zu verneinen. Trifft die Behörde hingegen willkürfrei eine Zuordnung zum Bereich der Schadensvorsorge, stellt sich in einem zweiten Schritt die Frage, ob der dann nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG erforderliche Schutz gewährleistet ist, ob also Schadensauswirkungen im Falle des Ereigniseintritts praktisch auszuschließen sind.

103

b) Die Zuordnung eines Ereignisses zu den Bereichen Schadensvorsorge oder Restrisiko wird gemeinhin von der Eintrittswahrscheinlichkeit abhängig gemacht. Das Bundesverwaltungsgericht hat das Szenario paramilitärisch vorgehender, schwer bewaffneter Gruppen in seiner sog. Werkschutzentscheidung noch als „allenfalls im Grenzbereich des nach praktischer Vernunft noch Möglichen“ liegend angesehen (BVerwG, BVerwG, Urt. v. 19.01.1989 - 7 C 31.87 -, BVerwGE 81, 185 <195>). Doch haben die Anschläge auf das World Trade Center in New York vom 11.09.2001 die Frage aufgeworfen, ob diese Einschätzung noch aufrecht erhalten werden kann. Für eine entsprechende Bewertung ist zunächst die allgemeine Bedrohungslage zu berücksichtigen. Allerdings besteht hierbei das grundsätzliche Problem, dass Eintrittsprognosen für Störmaßnahmen Dritter wohl noch unsicherer als im Bereich anlagenimmanenter Risiken zu treffen sind, da für Einwirkungen durch ein willensgesteuertes Hinzutreten Dritter bereits kein zuverlässiger Berechnungsmaßstab verfügbar ist, wie er sich bei den nach § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG zu beurteilenden anlagen- und betriebsimmanenten Schadenswahrscheinlichkeiten aufgrund naturwissenschaftlicher Erkenntnisse und technischer Verfahrensweisen ergibt. Insbesondere terroristische Gefahren lassen sich somit nur unzureichend mit einer präzisen Eintrittswahrscheinlichkeit beziffern, zumal hierzu auch die Wirksamkeit anlagenexterner Sicherungsmaßnahmen des Staates zu berücksichtigen ist. Eine Besonderheit besteht zudem darin, dass anlagenintern getroffene schadensmindernde Vorkehrungen ihrerseits wiederum die Wahrscheinlichkeit der Einwirkung selbst beeinflussen. Denn Terroristen werden die Auswahl ihrer Ziele an der Größe des anzurichtenden Schadenspotenzials orientieren, so dass eine Reduzierung des Schadenspotenzials der Anlage zugleich deren Attraktivität als Ziel terroristischer Angriffe mindern dürfte (näher zu den relevanten Bewertungsfaktoren
Otten
, Eigensicherung, 2006, S. 326 ff.).

104

aa) Gezielt herbeigeführte Flugzeugabstürze oder ein Hohlladungsbeschuss durch Dritte sind nicht dem Bereich der sog. auslegungsbestimmenden Störfälle zuzurechnen. Für sie gelten die Störfallplanungswerte des § 49 StrlSchV nicht, wie sich aus der Definition des Störfalls in § 3 Abs. 2 Nr. 28 StrlSchV und der Anknüpfung des § 49 StrlSchV an die Störfall-Leitlinien sowie aus der Tatsache ergibt, dass terroristische Anschläge nicht allein dem von der Anlage ausgehenden Betriebsrisiko zuzurechnen sind, sondern maßgebend durch zielgerichtetes und schwer berechenbares Verhalten von Terroristen bestimmt werden (vgl. im Einzelnen dazu BVerwG, Urteil v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <141>, Rn. 26 f.).

105

bb) Weniger eindeutig wird die Frage beantwortet, ob ein von Terroristen willentlich herbeigeführter Flugzeugabsturz oder ein terroristischer Hohlladungsbeschuss als sog. auslegungsüberschreitende Ereignisse anzusehen sind.

106

(1) Die erforderliche Schadensvorsorge im Sinne der § 7 Abs. 2 Nr. 3 und 5 AtG und § 6 Abs. 2 Nr. 2 und 4 AtG ist, wie seit dem Whyl-Urteil des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300 <315 f.>) feststeht, nicht identisch mit der bloßen Gefahrenabwehr, sondern geht über diese hinaus. Es sind sämtliche mehr oder minder wahrscheinliche Ereignisabläufe zu betrachten, die zu einem Schaden führen können, wenn ihnen nicht durch Sicherheitsvorkehrungen entgegengewirkt wird. Der 11. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat diesen weit gezogenen Bereich zur tatbestandlichen und drittschützenden Risikovorsorge im Sinne der genannten Vorschriften gerechnet und ihn unter den Begriff der „anzunehmenden (= auslegungsbestimmenden) Störfälle“ gefasst, deren Beherrschung die Auslegung der Anlage dienen muss (BVerwG, Urt. v. 22.01.1997 - 11 C 7.95 -, BVerwGE 104, 36 <47>). Selbst bei pessimistischer Betrachtung zur Abgrenzung dieses Bereichs möglicher schadensgeneigter Ereignisse verblieben daneben aber noch weitere „hypothetische Situationen, die allzu unwahrscheinlich sind, um sie noch bei der Auslegung der Anlage zu berücksichtigen“. Sie seien dem Restrisiko zuzuordnen. Mit Blick auf den seinerzeitigen § 7 Abs. 2a Satz 1 AtG in der Fassung des Siebten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 19.07.1994 (BGBl. I S. 1622) hat der 11. Senat „Ereignisse, deren Eintritt durch die zu treffende Vorsorge gegen Schäden praktisch ausgeschlossen ist“ als „auslegungsüberschreitende Ereignisse“ bezeichnet und als nicht drittschützende Maßnahmen der Restrisikominimierung eingestuft (BVerwG, ebda.).

107

(2) Der inzwischen für das Atomrecht zuständige 7. Senat des BVerwG hat sich der Ansicht, dass Vorsorge gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse generell als Restrisikominimierung einzustufen sei, nicht angeschlossen (BVerwG, Urt. v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <142 ff.>, Rn. 28 ff.). Unter Bezugnahme auf das mehrstufige Sicherheitskonzept der aktuellen Genehmigungspraxis (vgl. RSK-Empfehlung „Gestaffeltes Sicherheitskonzept“ vom 08.09.2005 (386. Sitzung), abrufbar unter http://www.rskonline.de/downloads/sicherheitskonzept.pdf; Bericht der Bundesregierung zum Übereinkommen über nukleare Sicherheit 2004, BT-Drs. 15/3650, S. 64 ff.), das zwischen Maßnahmen zur Vermeidung bzw. Beherrschung von Störungen und Störfällen (Sicherheitsebenen 1-3: bestimmungsgemäßer Betrieb; anomaler Betrieb; Störfälle), zur Begrenzung der Auswirkungen von Unfällen (Sicherheitsebene 4: sehr seltene Ereignisse/Unfälle) und Maßnahmen zur Unterstützung der für den Katastrophenschutz zuständigen Behörden (Ebene 5: Unfälle mit erheblichen Freisetzungen in die Umgebung) unterscheidet, zieht der 7. Senat die Grenze zwischen der Schadensvorsorge einerseits und dem Restrisiko andererseits bei den auslegungsüberschreitenden Ereignissen. Als solche werden die sehr seltenen Ereignisse im Sinne der Sicherheitsebene 4 angesehen, als welche die RSK-Richtlinie beispielhaft u.a. den Absturz von Militärmaschinen benennt. Der weite Begriff der nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Schadensvorsorge sei die Konsequenz des Grundsatzes der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge. Mit diesem Grundsatz werde die Schadensvorsorge vom Restrisiko abgegrenzt, das als unentrinnbar hinzunehmen sei, weil „seine Realisierung nach dem Stand von Wissenschaft und Technik praktisch ausgeschlossen erscheint, während bereits eine entfernte Wahrscheinlichkeit des Eintritts von Risiken die staatliche Schutzpflicht auslöst.“ Aus der Einfügung der Sicherheitsebene 4 in das gestaffelte Schutzkonzept ergebe sich, dass nach heutigem Stand von Wissenschaft und Technik auch gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse Vorsorgemaßnahmen verlangt werden. Nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Sicherheitsmaßnahmen könnten nicht außerhalb des Tatbestands der Schadensvorsorge liegen. Mit dem Konzept eines dynamischen Grundrechtsschutzes (vgl. BVerfGE, Urteil vom 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 <137>) sei es nicht vereinbar, die tatbestandliche Schadensvorsorge an das statische Konzept der Auslegungsstörfälle zu binden und Maßnahmen gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse dem Versagungsermessen zuzuordnen. Dies gelte umso mehr, als Risikovorsorge gegen auslegungsüberschreitende Ereignisse auch im Rahmen der Genehmigung zur Aufbewahrung von Kernbrennstoffen zu treffen sei und die hierfür maßgebliche Vorschrift des § 6 AtG ein Versagungsermessen nicht vorsehe (BVerwG, Urt. v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <144 ff.>, Rn. 32).

108

c) Eine Anwendung dieser Grundsätze auf die von den Klägern befürchteten
gezielten
terroristischen Flugzeugabstürze auf das Standort-Zwischenlager, kann den Klagen vorliegend nicht zum Erfolg verhelfen. Die Einschätzung der Genehmigungsbehörde lässt keine Ermittlungs- und Bewertungsfehler erkennen und kann daher vom erkennenden Senat entsprechend den unter 3 a) geschilderten Grundsätzen nicht beanstandet werden.

109

aa) Die Einschätzung der Beklagten, bei einem gezielt herbeigeführten terroristischen Flugzeugabsturz handele es sich um ein auslegungsüberschreitendes, sehr seltenes Ereignis, leidet nicht an Ermittlungs- und Bewertungsfehlern. Ein Anschlag auf kerntechnische Einrichtungen in Deutschland muss nach den Attentaten auf das World Trade Center vom 11.09.2001 als mögliche terroristische Option in Betracht gezogen werden. Er kann insoweit nicht völlig ausgeschlossen werden, wie es für eine Zuordnung zum Restrisikobereich der Fall sein müsste.

110

Die Beklagte hat ihre Einschätzung im Abschnitt „2.4. Schutz gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter“ ihrer Begründung zum Genehmigungsbescheid wie folgt zusammengefasst (Genehmigung, S. 130):

111

„Das Bundesamt für Strahlenschutz hat auch die Auswirkungen eines herbeigeführten Flugzeugabsturzes auf das beantragte Standort-Zwischenlager Unterweser geprüft. Zwar liegt nach der Einschätzung des zuständigen Bundesministeriums des Innern ein herbeigeführter Flugzeugabsturz auf kerntechnische Anlagen außerhalb des Wahrscheinlichen, kann aber nicht grundsätzlich ausgeschlossen werden und ist nicht dem Restrisiko zuzuordnen. Das Ereignis gehört nicht zu den im Rahmen der SEWD-Richtline zu berücksichtigenden Ereignissen. Das Schutzziel dieser Richtlinie ist deshalb nicht verbindlich. Gleichwohl haben die Prüfungen des Bundesamtes für Strahlenschutz ergeben, dass auch das Schutzziel dieser Richtlinie erfüllt wird.“

112

Demnach ist das Risiko eines gezielten terroristischen Flugzeugabsturzes vom BfS beim Erlass des Bescheides nicht nur in Betracht gezogen worden, sondern die vorstehend im Wortlaut wiedergegebene bewertende Zusammenfassung lässt durch die Verwendung des Indikativs auch erkennen, dass das BfS sich der Auffassung des Innenministeriums angeschlossen und seiner Bewertung bereits das in der neuen Rechtsprechung des BVerwG favorisierte rechtliche Konzept der Sicherheitsebene 4 zugrunde gelegt hat, welches den Flugzeugabsturz als ein auslegungsüberschreitendes, sehr seltenes Ereignis erfasst (s. auch die Genehmigung, S. 177). Denn es wird dadurch deutlich, dass von der Behörde weder eine Zuordnung zu den auslegungsbestimmenden Ereignissen noch zum Restrisikobereich getroffen worden ist.

113

bb) Soweit die Beklagte angenommen hat, dass der nach § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG erforderliche Schutz gegen einen bewusst herbeigeführten Flugzeugabsturz gewährleistet ist, lässt dies keinen Bewertungs- oder Ermittlungsfehler erkennen.

114

(1) Die Beklagte hat sich bei der Konkretisierung des § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG in sachgerechter Weise der SEWD-Richtlinie als Hilfsmittel bedient. Eine bessere Alternative ist nicht ersichtlich. Zur Gewährleistung des erforderlichen Schutzes gegen Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter (SEWD) gemäß § 7 Abs. 2 Nr. 5 AtG besteht für Kernkraftwerke ein bundeseinheitliches Richtlinien-Schutzkonzept (sog. SEWD-Richtlinie). Auch bei der Beurteilung von unmittelbar nicht erfassten Standort-Zwischenlagern zieht das BfS diese SEWD-Richtlinie in ständiger Behördenpraxis, so auch hier, als Beurteilungsgrundlage heran. Danach wird der erforderliche Schutz durch Sicherungsmaßnahmen des Anlagenbetreibers und Schutzmaßnahmen der Polizei gewährleistet, die im Sinne eines integrierten Sicherungs- und Schutzkonzepts eng aufeinander abgestimmt und verzahnt sind. Aufgrund so genannter „Lastannahmen“ (Auslegungsgrundlagen für den Schutz kerntechnischer Anlagen der Sicherungskategorie I gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter) orientieren sich Schutzvorkehrungen an den zu unterstellenden Tatmitteln, Hilfsmitteln und Szenarien, die aus Sicherheitsgründen nicht öffentlich bekannt gemacht werden. Diese Lastannahmen enthalten subjektive fachliche Wertungen, die unter Beteiligung des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit und aller einschlägigen Sicherheits- und Nachrichtendienste des Bundes und der Länder (u.a. Bundesamt für Verfassungsschutz/ Verfassungsschutzbehörden der Länder, Bundeskriminalamt/Landeskriminalämter, Bundesnachrichtendienst) zustandegekommen sind. Das SEWD-Schutzkonzept ist nach den Anschlägen des 11.09.2001 in einer bewussten Entscheidung allerdings noch nicht abschließend um den so genannten gezielten (terroristischen) Absturz großer Verkehrsflugzeuge erweitert worden. Einige der hierfür maßgeblichen Erwägungen hat die Beklagte schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung vorgetragen: Die Flugzeugattentate des 11. September 2001 galten nur Zielen mit Symbolcharakter in den Augen terroristischer Täter (World-Trade-Center, Pentagon). Zu diesen gehört ein Standort-Zwischenlager nicht, jedenfalls noch wesentlich weniger als die Kernkraftwerke selbst. Darüber hinaus ist die Entwicklung dahingehend fortgeschritten, dass sich der internationale Terrorismus zunehmend schwer zu schützende Ziele aussucht und sich die Auswirkungen eines Flugzeugabsturzes auf ein Standort-Zwischenlager zumindest nach Einschätzung der Beklagten in Grenzen halten würde (unten cc), wohingegen Anschläge auf große Menschenansammlungen in Fußballstadien oder Einkaufszentren unmittelbar eine höhere Opferzahl und damit einen größeren Verunsicherungseffekt bewirken könnten. Rechtlich maßgeblich ist aber vor allem, dass auch der Staat seit den Anschlägen auf das World Trade Center vieles unternommen hat, um terroristische Flugzeugabstürze zu verhindern. Dies kann potenziellen terroristischen Tätergruppen nicht unbekannt geblieben sein, so dass gerade dadurch das Risiko gezielter Flugzeugabstürze vermindert wurde. Zu nennen sind insoweit etwa eine Verschärfung der Fluggastkontrollen an Flughäfen, Zuverlässigkeitsüberprüfungen des Flughafenpersonals, der Einsatz von bewaffneten Flugsicherheitsbegleitern sowie verschließbare und schusssichere Cockpittüren oder Flugbeschränkungszonen im Bereich von Kernkraftwerken. Weitere Maßnahmen wie die Installation von Leitfunkstörsystemen oder Nebelwerfern in der Nähe von Kernkraftwerken werden sogar öffentlich diskutiert (vgl. z.B. Antwort der Bundesregierung auf die kleine Anfrage der FDP-Fraktion „Sicherheit von kerntechnischen Anlagen“ vom 31.03.2004, BT-Drs. 15/2829, S. 5; Antwort der Landesregierung auf die kleine Anfrage „Sicherheit gegen terroristische Einwirkung von außen bei Atomkraftwerken in Schleswig-Holstein“, schleswig-holst. LT-Drs. 16/984 vom 29.09.2006, S. 3).

115

Weil die Beklagte im Rahmen der Genehmigungsentscheidung abweichend von den SEWD-Richtlinien gleichwohl die Auswirkungen eines gezielten Flugzeugabsturz geprüft hat, ist der Aufklärungsantrag Nr. 4 der Kläger aus der mündlichen Verhandlung am 23.06.2010 abzulehnen, der auf Beiziehung aller Unterlagen gerichtet ist, auf die sich der Vortrag der Beklagten zur Konkretisierung des Schutzes gegen SEWD in dem Schriftsatz vom 15.04.1010 bezieht. Die Motive, die zur Ausblendung gezielt herbeigeführter terroristischer Flugzeugangriffe aus dem SEWD-Schutzkonzept geführt haben, sind nicht entscheidungserheblich, wenn die Beklagte im Rahmen ihrer Genehmigungsentscheidung solche Szenarien abweichend von der SEWD-Richtlinie geprüft hat. Entsprechend abzulehnen sind auch die in der mündlichen Verhandlung am 23.06.2010 gestellten klägerischen Aufklärungsanträge Nr. 5-9 auf Beiziehung von Verschlusssachen, namentlich des Anlagensicherungsschreibens des BfS für das Standort-Zwischenlager Unterweser, der SEWD-Richtlinie SZL, der Lastannahmen „Auslegungsbedingungen für ortsfeste kerntechnische Einrichtungen der Sicherungskategorie I gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter (SEWD)“, des Rahmenplanes „Sicherung und Schutz ortsfester kerntechnischer Einrichtungen bei verschärfter Gefahrenlage und konkreter Gefahr. Ergänzung der Lastannahmen nach den Terroranschlägen am 11.09.2001“ und des GRS-Konzeptgutachtens „Gutachten zum Konzept der Anlagensicherung des Standort-Zwischenlagers Unterweser“. Der Senat sieht insoweit keinen weiteren Aufklärungsbedarf, wobei insbesondere hinsichtlich des GRS-Konzeptgutachtens auch ein Bezug zum klägerischen Vortrag im Übrigen fehlt.

116

(2) Ein Absturz eines der von der Beklagten untersuchten Flugzeugtypen führt nicht zu einer Verletzung der Rechte der Kläger. Nach den insoweit getroffenen Feststellungen des BfS im Genehmigungsbescheid (Genehmigung, S. 130) kommt es nicht zu einer Freisetzung von Radionukliden, bei der die Richtwerte zur Einleitung von einschneidenden Katastrophenschutzmaßnahmen erreicht würden. Der Bescheid enthält eine Zusammenfassung des Untersuchungsprogramms und der Prüfergebnisse der Begutachtung der Auswirkungen eines bewusst herbeigeführten Flugzeugabsturzes, die ausführlich in dem (aus Sicherheitsgründen partiell geschwärzten) Gutachten des TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt e.V. „zu den Auswirkungen eines absichtlich herbeigeführten Absturzes eines Verkehrsflugzeuges auf das Standort-Zwischenlager Unterweser (ZL-KKU)“ vom Juli 2003 niedergelegt sind, das als Anlage zu den gerichtlichen Beiakten gereicht worden ist. Nach den Ergebnissen des Gutachtens, die die Beklagte mit Schriftsatz vom 22.09.2004 in einer bearbeiteten Zusammenfassung vorgelegt hat, ist auch beim Absturz einer vollgetankten Boing 747 keine Überschreitung der Eingreifrichtwerte zu erwarten. Selbst unter Zugrundelegung ungünstiger, konservativer Annahmen betrage die effektive Dosis weniger als 0,001 mSv und die Organdosis für die Schilddrüse weniger als 0,023 mSv (vgl. Genehmigung, S. 130; TÜV Hannover/Sachsen-Anhalt, Anlage B 4, S. 121 ff.). Die Kläger haben in Zweifel gezogen, ob die der behördlichen Beurteilung zugrunde liegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt. Dies gelte insbesondere mit Blick auf die aus Geheimhaltungsgründen nicht offengelegten Parameter der angenommenen Anfluggeschwindigkeit, des Anflugwinkels sowie weiterer Lastannahmen, etwa mit Blick auf die Kerosinmenge, die nach einem Aufprall in das Lager eindringt oder in Ansehung der zugrunde gelegten Abbrennrate des Kerosins. Auch unter Würdigung der den Klägern infolge der Schwärzungen im Gutachten nur schwer möglichen weiteren Präzisierung ihres Vortrags hat der erkennende Senat dieses pauschale Bestreiten jedoch nicht als hinreichend plausibel und substantiiert genug angesehen, um in eine weitere Sachaufklärung, zunächst durch ein "in-camera"-Verfahren nach § 99 VwGO, einzutreten.

117

(3) Auch die Ausblendung des Flugzeugtyps Airbus A 380 im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung indiziert keinen Fehler der Beklagten bei der gebotenen Risikoermittlung und Risikobewertung. Hierbei handelt es sich vielmehr um eine innerhalb des der Behörde zustehenden Funktionsvorbehalts getroffene zulässige Binnendifferenzierung, die diesen Flugzeugtyp aus nachvollziehbaren Gründen und somit nicht willkürlich als seinerzeit nicht relevantes Risiko betrachtet.

118

(a) Die Kläger beanstanden, dass bei den im Jahre 2003 angestellten Berechnungen hinsichtlich der Auswirkungen eines bewusst herbeigeführten Flugzeugabsturzes nur die seinerzeit im Dienst befindlichen Flugzeugtypen zugrunde gelegt worden sind. Es sei bereits absehbar gewesen, dass später der neue Airbus A 380 in den Dienst gestellt werden würde, der über ein größeres Gesamtgewicht, eine andere Masseverteilung und eine größere Kerosinkapazität verfüge. Die Auswirkungen eines bewusst herbeigeführten Absturzes einer Maschine dieses Typs könnten daher zu einer gesteigerten Schadenswirkung und zu einer potenziell höheren Freisetzung radioaktiven Materials führen, die nicht linear aus den Daten über die Kerosinmenge und die Masseverteilung anderer Flugzeugtypen abzuleiten sei. Es könne vielmehr zu einem Sprungwert („Cliff Edge“) kommen. Demgegenüber hat die Beklagte es für vertretbar gehalten, den Flugzeugtyp Airbus A 380 noch nicht in die Prüfung einzubeziehen. Hierfür sind von ihr und der Beigeladenen schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung unter Beiziehung von Sachbeiständen mehrere Gründe vorgetragen worden. Insbesondere habe man erst ab dem November 2005 über verlässlichere Konstruktionsdaten verfügt, auf deren Basis man dann Untersuchungen habe anstellen können, um gegebenenfalls nachträgliche Regelungen im Rahmen des § 17 AtG treffen zu können. Auf den Beschluss des erkennenden Senats vom 01.03.2010 hin hat die Beklagte ihre zwischenzeitlich gewonnenen Erkenntnisse über die Auswirkungen eines gezielten Absturzes einer Passagiermaschine des Typs Airbus A 380 auf das Zwischenlager Rodenkirchen in einer Zusammenfassung mitgeteilt, das zugrunde liegende, im November 2008 in Auftrag gegebene Gutachten der Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS) vom 02.03.2010 jedoch unter Verweis auf dessen Geheimhaltungsbedürftigkeit nicht vorgelegt. Danach haben die Prüfungen ergeben, dass es im Falle eines gezielt herbei geführten Absturzes auch eines Airbus A 380 auf das Standort-Zwischenlager Unterweser nicht zu erheblichen Freisetzungen radioaktiver Stoffe kommen würde. Die Dosis an der nächsten Wohnbebauung würde bei 1 mSv liegen und damit weniger als ein Hundertstel des Beurteilungsmaßstabes für die im Genehmigungsverfahren zu unterstellenden Lastannahmen ausmachen. Sogar der nicht als Beurteilungsgrundlage heranzuziehende Störfallplanungswert des § 49 StrlSchV würde weit unterschritten werden. Man habe sich daher entschieden, auch nachträglich insoweit keine weiteren Auflagen zu erlassen.

119

(b) Es kann dahingestellt bleiben, ob durch die - von den Klägern in ihrer Validität angezweifelten - Ergebnisse des später eingeholten Gutachtens der Schutzanspruch der Kläger als gewahrt anzusehen ist. Zwar kann nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein der Genehmigungsbehörde möglicherweise anzulastendes Ermittlungsdefizit nicht die Aufhebung der angefochtenen Genehmigung nach sich ziehen, „wenn das etwaige Ermittlungsdefizit nachträglich dadurch behoben worden ist, dass der Beklagte in der Zwischenzeit entsprechenden Verdachtsmomenten nachgegangen ist und diese sich nicht bestätigt haben.“ Für die gerichtliche Überprüfung atomrechtlicher Genehmigungen ist grundsätzlich die Sachlage im Zeitpunkt der Genehmigung maßgebend, doch ist eine Durchbrechung dieses Grundsatzes gerechtfertigt, „wenn ein zwischenzeitlich fortgeschrittener Erkenntnisstand ein vordem für möglich erachtetes Risiko nachträglich entfallen lässt (BVerwG, Urt. v. 19.12.1985 - 7 C 65.82 -, BVerwGE 72, 300 <312>). Dann steht nämlich fest, dass Drittbetroffenen auch bereits im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung der Schutz des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG gewährt worden ist.“ (BVerwG, Urt. v. 21.08.1996 - 11 C 9.95 -, BVerwGE 101, 347 <363>).

120

Im Ergebnis in diesem Sinne hat etwa auch der Bayerische VGH entschieden, dass es nicht beanstandet werden könne, wenn sich die Genehmigungsbehörde im Genehmigungszeitpunkt auf den Standpunkt stellt, dass sowohl der Beginn der kommerziellen Nutzung des Airbus A 380 als auch die in diesem Zeitpunkt bestehende Gefährdung durch terroristische Einwirkung im Zeitpunkt des Erlasses der angefochtenen Betriebsgenehmigung nicht hinreichend sicher beurteilt werden könnten. Denn es könne bei einer späteren Aufnahme der kommerziellen Nutzung des A-380 noch geprüft werden, ob nachträglich Anordnungen nach § 17 Abs. 1 S. 3 AtG erforderlich seien. (BayVGH, Urteil v. 07.10.2004 - 22 A 03.40036 -, juris - Rn. 30; Urteil v. 02.01.2006 - 22 A 04.40016 -, juris - Rn. 63).

121

(c) Auf diese Möglichkeit der Nachholung von Untersuchungen im Allgemeinen und die Validität der hier angestellten Untersuchungen im Besonderen kommt es hier deshalb nicht an, weil die Ausblendung der Auswirkungen des Absturzes eines A 380 mit Blick auf die angefochtene Genehmigungsentscheidung bereits kein Ermittlungsdefizit darstellt, sondern im Rahmen des der Behörde zuzubilligenden Funktionsvorbehalts willkürfrei vorgenommen werden durfte.

122

Nach den bereits unter B. III. 1. und B. III. 3 a. dargestellten Grundsätzen gilt hinsichtlich einer möglichen Verletzung des Schutzanspruchs der Kläger mit Blick auf § 6 Abs. 2 Nr. 4 AtG der gleiche Prüfungsmaßstab wie bei § 6 Abs. 2 Nr. 2 AtG: Über das Maß des erforderlichen Schutzes gegen terroristische Einwirkungen Dritter auf ein Zwischenlager entscheidet die Genehmigungsbehörde in eigener Verantwortung (BVerwG, Urteil v. 14.01.1998 - 11 C 11.96 -, BVerwGE 106, 115 <121>; Urteil vom 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 131, 129 <140>, Rn. 25). Das Gericht darf nicht seine eigene Beurteilung an die Stelle der Beurteilung durch die Behörde setzen, sondern hat nur eine eingeschränkte Prüfungskompetenz dahingehend, ob „die der behördlichen Beurteilung zugrunde liegende Risikoermittlung und -bewertung auf einer ausreichenden Datenbasis beruht und dem Stand von Wissenschaft und Technik im Zeitpunkt der Behördenentscheidung Rechnung trägt, die Behörde also im Hinblick auf die Ergebnisse des von ihr durchgeführten Genehmigungsverfahrens diese Überzeugung von Rechts wegen haben durfte“ (st. Rechtsprechung des BVerwG, zuletzt Urt. v. 10.04.2008, a.a.O. <147>). Vor diesem Hintergrund kann ein Ermittlungsdefizit hinsichtlich des Risikos „bewusst herbeigeführter Flugzeugabsturz“ nicht festgestellt werden, da die Beklagte eine solche Gefahr angenommen und sie nicht dem Restrisiko zugeordnet, sondern sie in Übereinstimmung mit der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als auslegungsüberschreitendes, sehr seltenes Ereignis erfasst und untersucht hat (s. B. III. 3. c. aa.).

123

Das Bundesverfassungsgericht hat festgestellt, dass nach dem Stand von Wissenschaft und Technik diejenige Vorsorge gegen Schäden getroffen werden muss, “die nach den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird.“ (BVerfG, Urteil vom 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 <136>) und anschließend an gleicher Stelle erläuternd formuliert: „Die erforderliche Vorsorge wird mithin nicht durch das technisch gegenwärtig Machbare begrenzt“. Damit bringt das Gericht zum Ausdruck, dass die von diesem Technikstandard geforderten Schutzmaßnahmen sich an den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen auszurichten haben, unabhängig davon, ob sich die Umsetzung dieser Erkenntnisse bereits technisch realisieren lässt. Ist das nicht der Fall, darf die Genehmigung folglich nicht erteilt werden (BVerfG, a.a.O.). Mit anderen Worten: Die fehlende Maßgeblichkeit des „technisch gegenwärtig Machbaren“ bezieht sich auf den erforderlichen Schutz (auf die Rechtsfolge), nicht aber auf die wissenschaftlichen Erkenntnisse (auf den Maßstab). Die vorliegend relevante Ungewissheit bezog sich aber gerade nicht darauf, dass der erforderliche Schutz gegen die Folgen des Absturzes eines A 380 technisch noch nicht machbar war (Rechtsfolgenseite), sondern darauf, dass mit Blick auf den in Planung befindlichen A 380 noch keine soliden Erkenntnisse formuliert werden konnten, die als Anforderungen für den erforderlichen Schutz hätten maßgeblich werden können (Schutzmaßstab).

124

Vor diesem Hintergrund war die Behörde innerhalb des ihr zustehenden Beurteilungsspielraumes zu einer Binnendifferenzierung der für einen möglichen Angriff verwendeten Flugzeugtypen innerhalb des zutreffend erkannten Risikos terroristischer Flugzeugangriffe im Rahmen der Bestimmung des Maßes des erforderlichen Schutzes berechtigt. Solche Binnendifferenzierungen unterfallen ebenfalls dem der Verwaltung zuzubilligenden Funktionsvorbehalt und sind daher von den Gerichten nur auf ihre Willkürfreiheit hin zu überprüfen. Entsprechende Differenzierungen sind auch in anderen Konstellationen anerkannt, etwa wenn bei der Beurteilung von Terrorrisiken zwischen verschiedenen Tatmitteln differenziert wird (vgl. BayVGH, Urteil v. 02.01.2006 - 22 A 04/40016, juris - Rn. 83 zur unterschiedlichen Verfügbarkeit von Tatmitteln auf dem Schwarzmarkt) oder wenn verschiedene Terrorszenarien einer unterschiedlichen Risikobewertung zugeführt werden (vgl. BayVGH, aaO., Rn. 88 zum Einsatz von Sprengstoff und panzerbrechenden Waffen; insoweit bestätigt durch BVerwG, Beschluss v. 24.08.2006 - 7 B 38.06 -, NVwZ 2007, 88 <90 f.>).

125

Die Erwägungen, welche die Beklagte zu ihrer Binnendifferenzierung bewogen haben, sind nicht willkürlich. Sie hat schriftsätzlich und in der mündlichen Verhandlung dargelegt, dass sie unter Berücksichtigung Nachrichtendienstlicher Informationen zum einen bereits bei ihrer Wahrscheinlichkeitsprognose davon auszugehen hatte, dass ein gezielt herbeigeführter Flugzeugabsturz ohnehin sehr unwahrscheinlich sei. Zusätzlich sei die Wahrscheinlichkeit des herbeigeführten Absturzes gerade eines Airbus A 380 noch niedriger zu veranschlagen gewesen, da bei der Genehmigungserteilung im Jahr 2003 der Zeitpunkt seiner Indienststellung (ausgeliefert wurde er erstmals im Oktober 2007) ebenso wie seine durch Flugrouten und Einsatzbereich (die erste Linienverbindung nach Europa wurde März 2008 auf der Linie Singapur-London aufgenommen, in Deutschland setzt die Lufthansa den Airbus A 380 erst seit 2010 und nur für Linienverbindungen von Frankfurt am Main nach Tokio, Peking und Johannesburg ein) indizierte Relevanz für den Luftraum in der Nähe des Standortzwischenlagers seinerzeit noch ungewiss gewesen seien. Darüber hinaus sei bereits abzusehen gewesen, dass der Airbus A 380 auf Jahre hinaus nur in geringer Stückzahl fliegen werde und infolgedessen eine wahrscheinlich nur geringe Flughäufigkeit haben werde. Auch sei für die Wahrscheinlichkeitsprognose zu berücksichtigen gewesen, dass hinsichtlich dieses seinerzeit in der Entwicklung befindlichen neuen Flugzeugtyps erhöhte Maßnahmen der passiven Flugsicherheit getroffen werden würden, wie sie etwa in dem Umstand zum Ausdruck kämen, dass die für diesen Flugzeugtyp notwendige besondere Pilotenschulung nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich gemacht werde. Zum anderen sei der A 380 aus dem Prüfprogramm aber vor allem deshalb ausgeschieden, weil sich dieses Flugzeug im Jahr 2003 noch in der Entwicklung befunden habe: Man habe einerseits nur über unvollständiges Datenmaterial verfügt, was eine zuverlässige Modellrechnung und Berechnung von Lastannahmen unmöglich gemacht habe. Andererseits habe sich bei den durchgeführten Untersuchungen hinsichtlich anderer Flugzeugtypen aber ergeben, dass nicht nur die Werte der Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz, sondern auch die Störfallplanungswerte deutlich unterschritten würden, was habe vermuten lassen, dass es beim Airbus A 380 ebenfalls nicht zu einer Überschreitung dieser Werte komme. Gerade weil bekannte Daten über die Kerosinmenge und die Masseverteilung anderer Flugzeugtypen aber nicht linear abzuleiten seien, habe es einer genaueren Untersuchung der Auswirkungen des Absturzes eines Airbus A 380 bedurft, die man erst bei Vorliegen konkreterer Daten im Rahmen einer mit Blick auf nachträgliche Auflagen gemäß § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG geführten Untersuchung seriös habe anstellen können.

126

Das Bündel dieser Erwägungen lässt erkennen, dass die Behörde im Rahmen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums nicht sachfremd oder gar willkürlich gehandelt hat, als sie sich im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung 2003 dafür entschieden hat, bei ihren weiteren Ermittlungen hinsichtlich etwaiger zusätzlich erforderlicher Schutzmaßnahmen gegen terroristische Flugzeugangriffe Maschinen des Typs Airbus A 380 als Tatmittel noch außer Betracht zu lassen.

127

Eine Beweiserhebung durch Vernehmung eines instruierten Vertreters der Firma G. über die Behauptung, dass bereits im Jahre 2003 die maßgeblichen Parameter für eine Zugrundelegung auch des Absturzes eines Airbus A 380 vorlagen (Hilfsbeweisantrag Nr. 8 der Kläger in der mündlichen Verhandlung vom 17.02.2010), ist nicht erforderlich, da die Verfügbarkeit diesbezüglicher Daten nur einen und dazu nicht entscheidenden Faktor in einem Bündel von Erwägungen darstellte, die die Beklagte für ihre Binnendifferenzierung verwendet hat.

128

Weil somit die Ausblendung der Auswirkungen des Absturzes eines A 380 mit Blick auf die angefochtene Genehmigungsentscheidung bereits kein Ermittlungsdefizit darstellt, sondern im Rahmen des der Behörde zuzubilligenden Funktionsvorbehalts willkürfrei vorgenommen werden durfte, sind auch die in der mündlichen Verhandlung am 23.06.2020 gestellten Anträge der Kläger abzulehnen, mit denen sie die Beiziehung der ungeschwärzten Versionen der Gutachten zu den Auswirkungen eines gezielten Absturzes eines Airbus A 380 auf das Standort-Zwischenlager Unterweser vom 02.03.2010 und zu den Auswirkungen des Absturzes anderer Verkehrsflugzeuge auf dieses Zwischenlager von Juli 2003 sowie die Vorlage früherer Gutachten aus anderen Genehmigungsverfahren über die Berechnung der radiologischen Auswirkungen eines absichtlich herbeigeführten Flugzeugabsturzes begehren (Aufklärungsanträge 1.-3.). Das klägerische Ziel, anhand dieser ungeschwärzten Versionen aufzuzeigen, dass das Schadensbild bei einem Absturz des A 380 höher ist als bei anderen Flugzeugtypen, ist für die Entscheidung unerheblich.

129

d) Wendet man die unter B. III. 1 . und B. III. 3 a) und b) entwickelten Grundsätze auf die von den Klägern geltend gemachte Gefährdung durch gezielte terroristische Angriffe mit handgetragenen panzerbrechenden Waffen mit Hohlladungsgefechtskopf an, kann auch die Geltendmachung dieses Szenarios den Klägern nicht zum Erfolg verhelfen. Die Genehmigungsbehörde hat insoweit willkürfrei angenommen, dass der erforderliche Schutz gegen die Risiken einer Leben und Gesundheit der Kläger möglicherweise gefährdenden Freisetzung ionisierender Strahlen infolge eines Beschusses der Castorbehälter mit panzerbrechenden Waffen hinreichend gewährleistet ist.

130

aa) Die Kläger haben vorgetragen, es sei naheliegend, dass gewaltbereite Terroristen bei einem Anschlag auf das Standort-Zwischenlager eine oder mehrere Panzerfäuste einsetzen könnten. Unter Berufung auf die von der Diplom-Physikerin H. im Dezember 2004 verfasste „Studie zu den Auswirkungen eines Beschusses der im Standort-Zwischenlager Unterweser aufbewahrten Behälter des Typs Castor V/19 mit panzerbrechenden Waffen“, die von ihr durch eine im Juni 2010 erstellte und im Rahmen der mündlichen Verhandlung am 23.06.2010 überreichte Kurzexpertise „zu den Auswirkungen eines Beschusses der im Standort-Zwischenlager Unterweser aufbewahrten Behälter des Typs Castor V/19 mit panzerbrechenden Waffen“ ergänzt worden ist, in der sie insbesondere auf Sachverständigenäußerungen in vergleichbaren Verfahren vor dem Bayerischen VGH und dem OVG Schleswig repliziert, haben die Kläger im Kern vorgetragen, das Risiko eines Panzerfaustbeschusses sei von der Beklagten unterschätzt worden, da diese sich bei ihren Ermittlungen und Bewertungen auf veraltete Untersuchungen gestützt habe. Sie haben vor allem gerügt, dass die in dem von der Beklagten vorgelegten GRS-Gutachten zugrunde gelegten Annahmen auf einer alten Waffentechnik beruht. Modernere Waffentypen, insbesondere sog. Tandem-Hohlladungsgeschosse, hätten eine größere Durchschlagskraft und führten insbesondere zu größeren Einschusslöchern, so dass mehr als die von der Beklagten zugrunde gelegte Menge von 1 Gramm Quellterm entweichen könne. Entsprechendes gelte bei einem technisch möglichen Mehrfachbeschuss der Castor-Behälter, bei dem mehrfach auf dasselbe Einschussloch geschossen werde. Außerdem habe die Beklagte bei ihrer Berechnung zur Ausbreitung der freigesetzten Radioaktivität nicht die ungünstigste Wetterlage, sondern nur Referenzwetterlagen zugrunde gelegt.

131

bb) Das Risiko eines Panzerfaustbeschusses ist nicht von vornherein dem Restrisikobereich zuzuordnen, da angesichts der relativen Leichtigkeit und guten Transportierbarkeit dieser Waffen insoweit auch weniger staatliche Sicherungsmaßnahmen im Vorfeld Platz greifen können. Demgemäß berücksichtigt das nicht offengelegte Sicherungskonzept der Beigeladenen u.a. auch eine Einwirkung Dritter mit panzerbrechenden Waffen (s. Genehmigung, S. 185). Im Genehmigungsverfahren wurde entsprechend dem Tatmittelkatalog der bereits erwähnten Lastannahmen (Auslegungsgrundlagen des BMU für den Schutz kerntechnischer Anlagen der Sicherungskategorie I gegen Störmaßnahmen oder sonstige Einwirkungen Dritter) ein Panzerfaustangriff unterstellt, und das BfS hat unter anderem die maximalen radiologischen Folgen eines Hohlladungsbeschusses der Castorbehälter ermittelt. Die als Sachverständige hinzugezogene Gesellschaft für Anlagen- und Reaktorsicherheit (GRS) hat dabei konservativ angenommen, dass potenzielle Täter vollkommen ungestört in das Lagergelände und in die Lagerhalle eindringen und anschließend auch unter optimalen Bedingungen in der Lagerhalle operieren können, so dass die Behälter in ungünstigster Weise getroffen werden. Hierauf aufbauend wurden in Anlehnung an die Störfallberechnungsgrundlagen für verschiedene Windrichtungssektoren, Windgeschwindigkeitsklassen, Niederschlagsklassen und Diffusionskategorien die zu erwartenden Strahlenexpositionen in verschiedenen Entfernungen vom Quellort errechnet. Der Richtwert der SEWD-Richtlinie zur Einleitung von einschneidenden Katastrophenschutzmaßnahmen (Evakuierung) von 100 mSv bliebe dabei deutlich unterschritten. Das diesbezügliche GRS-Gutachten von Mai 2003 „Radiologische Folgen durch die Freisetzung radioaktiver Stoffe aufgrund der Einwirkung Dritter auf Transport- und Lagerbehälter Castor V/19 im Zwischenlager des KKW Unterweser“ hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung am 17.02.2010 in einer aus Geheimhaltungsgründen in einigen Teilen geschwärzten Fassung vorgelegt.

132

cc) Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung zur weiteren Sachaufklärung neben der als Sachbeistand der Kläger erschienenen Dipl-Physikerin H. auch den vom Beklagten als Sachbeistand benannten Herrn I. von der GRS angehört. Frau H. hat instruktiv ihre Auffassung erläutert, dass die Waffentechnik gegenüber den von der Beklagten zugrunde gelegten Waffentypen vorangeschritten sei. Insbesondere die Verwendung von Tandem-Hohlladungsgeschossen mit einem zündverzögerten Splittersprengsatz als Nachschussladung entfalte eine stärkere Zerstörungswirkung im Inneren der beschossenen Castoren, weil bei ihrer Verwendung ein kegelförmiger Zerstörungsbereich entstehe, durch den mehr Strahlung als bei einem herkömmlichen zylindrischen Beschusskanal entweichen könne. Auch seien die Mehrfachbeschussprüfungen der Beklagten nicht repräsentativ, weil vor einem jeweils weiteren Beschuss die zuvor aufgetretenen Einschusslöcher wieder verschlossen worden seien. Ein terroristisches Szenario müsse demgegenüber aber unterstellen, dass mehrfach auf dasselbe Einschussloch gezielt werde. Herr J. hat nachvollziehbar die Wirkungsweise von Hohlladungsgeschossen und die Beschussergebnisse erläutert. Dabei ist deutlich geworden, dass die Castorbehälter nicht explodieren, sondern lediglich mit einem Durchschussloch perforiert werden. Infolge des dadurch bewirkten plötzlichen Druckabfalls werde dann allerdings Cäsium 137 durch den Einschusskanal herausgesogen. Eine höhere Durchschlagskraft als die der für die Untersuchung zugrunde gelegten Waffe sei bei Tandem-Hohlladungsgeschossen nicht zwingend zu unterstellen, vielmehr sei das Durchdringungsvermögen annähernd gleich, da die Perforierung durch die erste Ladung entstehe. Es könne maximal zu einem Durchschuss des Castor-Behälters kommen, wobei der Durchschusskanal kleiner als das Eintrittsloch sei, doch hätten die Berechnungen seinerzeit bereits konservativ ein Durchschlagen der hinteren Wand zugrunde gelegt. Der Behauptung der Kläger, die Wirkung eines Tandem-Hohlladungsgeschosses sei infolge der Explosion des zweiten Geschosses im Innern der Castorbehälter größer, hat I. die Beschussergebnisse entgegengehalten, nach denen die Freisetzung konsistent bei etwa 1 g gelegen habe, unabhängig davon, ob ein Geschoss ein oder alle drei hintereinander angeordneten Brennelemente durchschlagen habe. Dies sei auf die Hüllrohre der Brennstäbe zurückzuführen, die bewirkten, dass die befürchtete Splitterwirkung, wie sie mit der Technik der Tandem-Hohlladungsgeschossen innerhalb eines Panzers gerade erzielt werden solle, innerhalb des Castors ausbleibe. Er räumte ein, sich mit einem unmittelbaren Mehrfachbeschuss nicht auseinandergesetzt zu haben, führte jedoch aus, dass sich durch das erste Einschussloch die Druckverhältnisse innerhalb des Behälters so änderten, dass bei einer zweiten Perforierung des Behälters nicht linear eine gleichgroße Austrittsmenge hinzugerechnet werden könne. Die Annahme, dass ein mehrfacher Beschuss auch einen mehrfachen Austrag von 1 g bewirke, sei in der Praxis unrealistisch. Hierzu hat der Sachbeistand überzeugend geschildert, dass die Explosionswirkung eines Panzerfaustbeschusses und ihre Wirkung auf den Waffenträger so groß sei, dass innerhalb einer Halle die faktische Möglichkeit eines Mehrfachbeschusses von Castoren praktisch ausgeschlossen werden könne. Ein Mehrfachbeschuss von außerhalb der Halle sei demgegenüber theoretisch vorstellbar, doch angesichts der Staubwirkung, die auftrete, wenn das Geschoss die Außenwand durchdringe, mit großer Zielungenauigkeiten behaftet, was die Wahrscheinlichkeit des von den Klägern angenommenen mehrfachen Beschusses desselben Einschussloches ganz erheblich reduziere.

133

dd) Der Senat ist zu der Überzeugung gelangt, dass der Beklagten damit keine Ermittlungs- und Bewertungsfehler unterlaufen sind. Insbesondere konnte die Behauptung, stärkere Waffen, auch solche, die der Gattung der Tandem-Hohlladungsgeschosse angehören, könnten eine größere Schadstoffmenge freisetzen, nicht zur Überzeugung des Senats dargelegt werden. Es ist bereits fraglich, ob die Behauptung, dass in den letzten zehn Jahren neue Entwicklungen in der Waffentechnik eingetreten seien, ausreicht, um die Untersuchungsergebnisse der Genehmigungsbehörde zu erschüttern. Von solchen neueren Entwicklungen ist vielmehr ohne Weiteres auszugehen. Deshalb braucht dem in der mündlichen Verhandlung vom 17.02.2010 gestellte Hilfsbeweisantrag Nr. 1 der Kläger, durch einen sachverständigen Zeugen oder durch Sachverständigengutachten eines Waffenexperten Beweis darüber zu erheben, dass es zwischen 1992 und 2003 Fortschritte in der Waffentechnik gegeben hat, nicht weiter nachgegangen zu werden. Es wäre gerade angesichts der klägerischen Behauptung, Terroristen könnten sich über die Fortschritte der Waffentechnik im Internet informieren, eine präzisere Benennung eines bestimmten Waffentyps und seiner Wirkungsweise erforderlich gewesen, bevor in einem zweiten Schritt die Vergleichbarkeit näher in Zweifel gezogen werden könnte. So verfügt etwa nach Recherchen des Senats die sog. „Bunkerfaust“ (Panzerfaust 3) über einen zündverzögerten Splittersprengsatz, die sog. Nachschussladung, welche durch das von der Hohlladung geschaffene Loch fliegt und im Inneren des Ziels explodiert. Sie ist insbesondere zum Einsatz gegen armierten Beton hergestellt und verfügt über eine Durchschlagsleistung von maximal 30 cm bei armiertem Beton und mehrlagigen Ziegelmauern. Doch ist damit noch nicht dargetan, dass sie auch in der Lage ist, die Edelstahlummantelung der Castorbehälter in ähnlicher Weise zu durchdringen. Weil die Beklagte die Existenz einer Waffe mit einer solchen Wirkung bestritten hat, wäre ein weiterer Vortrag der Kläger zu erwarten gewesen. Darauf kommt es aber letztlich nicht an, denn einerseits wurde bei den durchgeführten Untersuchungen bereits ein Durchschuss zugrunde gelegt und konnten andererseits die Erläuterungen des waffenkundigen Sachbeistands I. plausibel und zur vollen Überzeugung des Senats begründen, dass es bei einer durchschlagsstärkeren Waffe nicht zu einer größeren Zerstörungswirkung im Innern der Behälter und zu einer daraus folgenden größeren Freisetzung radioaktiven Materials kommen würde.

134

Aus diesem Grunde sind auch die in der mündlichen Verhandlung am 17.02.2010 gestellten Hilfsbeweisanträge 1. (im Übrigen) und 2. der Kläger abzulehnen, durch einen sachverständigen Zeugen oder ein Sachverständigengutachten über eine höhere Sekundärwirkung von Tandem-Hohlladungsgeschossen innerhalb eines perforierten Castorbehälters und über die dadurch hervorgerufene größere Zerstörungswirkung im Innern der Behälter Ermittlungen anzustellen. Gleiches gilt für die Hilfsbeweisanträge 3-5, durch einen sachverständigen Zeugen oder ein Sachverständigengutachten Beweis zu erheben über eine infolge der Explosionswirkung im Innern erhöhte Freisetzungsmenge von Partikeln, über die daran anknüpfende Strahlenbelastung nach 7 Tagen und die davon abhängige veränderte Dekontaminationsdauer. Alle drei Beweisanträge setzen bei der Annahme an, dass sich die mindestens anzunehmende Freisetzungsmenge gravierend erhöht, weil es durch den Einsatz modernerer und durchschlagskräftigerer Waffen zu einer größeren Pulverisierung von Brennstoff und einem kegelförmigen Beschusskanal kommen wird. Weil das nach der vom Senat gewonnenen Erkenntnis aber nicht der Fall ist, kommt es auf diese Beweisthemen nicht an.

135

ee) Ermittlungs- und Bewertungsfehler lassen sich auch nicht feststellen, soweit die Beklagte bei Ihren Untersuchungen zur möglichen Ausbreitung der durch einen Castorbeschuss mit Hohlladungsgeschossen freigesetzten Radionuklide auf die Grundstücke der Kläger Berechnungen in Abhängigkeit von der Wetterlage angestellt hat.

136

Insoweit haben die Kläger vor allem die Annahmen der Diffusionsklasse im GRS-Beschussgutachten beanstandet. Die angenommene Diffusionsklasse D führe zu einer dramatischen Unterschätzung der Strahlenbelastung. Bei Zugrundelegung einer höheren Diffusionsklasse komme es zu einer deutlich höheren Strahlenbelastung, die zu Kontamination ihrer Viehweiden und damit zur Vernichtung ihrer Existenz führen könne. Das zugrunde gelegte Referenzwetter vernachlässige die konkreten Standortbedingungen und stimme wie auch die angenommenen Windgeschwindigkeiten und Windrichtungen nicht mit den Störfallberechnungsgrundlagen überein, die eine Berücksichtigung der ungünstigsten Wetterlage verlangten. Soweit die Beklagte eine 95-Perzentilberechnung durchgeführt habe, blieben damit 5 % der möglichen Belastungsszenarien statistisch ausgeblendet. Demgegenüber hat die Beklagte argumentiert, sie habe - wie in der Genehmigungspraxis üblich - ihrer Risikoermittlung und -bewertung mangels verbindlicher Regelwerke die „Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz in der Umgebung kerntechnischer Anlagen“ (RdSchr. des BMU v. 09.08.1999 - RS II 6 - 15930-1/2, GMBl. 1999, 551; aktuell gültig i.d. Fass. des RdSchr. des BMU v. 27.10.2008 - RS II 5 - 15930 - 1/3, GMBl. 2008, 1278) zugrunde gelegt. Der danach maßgebliche Richtwert für Evakuierungen beträgt 100 mSv über einen Integrationszeitraum von 7 Tagen Inhalation (vgl. Ziffer 4.4.des Anhangs G2 der o.g. Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz 1999; dem entspricht in der aktuellen Fassung von 2008 der Anhang 7.2.). Die Genehmigungsbehörde habe zunächst die Referenzwetterlage nach den Katastrophenschutzregelungen zugrunde gelegt und diesen Wert anschließend, um möglichst realistische Werte zu gewinnen, abgeglichen mit dem Wert, den man mittels einer probabilistischen Methode unter Einschluss eines 95%-igen Perzentilwertes gewinnen könne. Die Werte hätten bei einer Entfernung von 800m unter Zugrundelegung ungünstigster Referenzwetterbedingungen zu einem Strahlungswert von 213 mSv geführt, was einem anhand probabilistischer Berechnungen der potenziellen Strahlenexposition ermittelten Perzentilwert von 12,8 mSv entspreche. Am Wohnort des näher am Standort-Zwischenlager lebenden Klägers zu 2) sei danach ein Perzentilwert von 0,58 mSv zugrunde zu legen.

137

Die Entscheidung der Beklagten, die potenziellen Strahlenexpositionen zu ermitteln, indem die Berechnung zum einen deterministisch für die Diffusionsklassen A-F und zum anderen probabilistisch für die am Standort vorherrschenden Wetterlagen entsprechend ihrer Häufigkeit vorgenommen wird, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Die Störfallplanungswerte der Strahlenschutzverordnung sind in diesem Kontext nicht verbindlich. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Brunsbüttel-Entscheidung (BVerwG, Urteil v. 10.04.2008 - 7 C 39.07 -, BVerwGE 129 <141 f.>). ausgeführt, dass der Schutz gegen Störmaßnahmen und sonstige Einwirkungen Dritter nach dem integrierten Sicherungs- und Schutzkonzept verwirklicht werden müsse, welches sich grundlegend von dem für Auslegungsstörfälle maßgeblichen Konzept der Störfallplanungswerte unterscheide, welche aufgrund weitgehend deterministischer Szenarien auf bauliche und technische Schutzmaßnahmen sowie auf innerbetriebliche Tätigkeiten zielen Der Gesetzgeber hat durch die unterschiedlichen Ermächtigungsgrundlagen in § 12 Abs. 1 Nrn. 2 und 10 AtG deutlich gemacht, dass die auf § 12 Abs. 1 Nr. 2 AtG gestützten Werte der Strahlenschutzverordnung für den Bereich der Störmaßnahmen und sonstigen Einwirkungen Dritter keine Anwendung finden. Insoweit ist es als eine im Rahmen der behördlichen Verantwortung vertretbare und willkürfreie Entscheidung, wenn die Beklagte mangels anderer Anhaltspunkte zur Ermittlung der Strahlenexposition die Rahmenempfehlungen für den Katastrophenschutz heranzieht. Wenn in deren Anwendungsbereich die Referenzwetterlage zu Grunde zu legen ist, darf die Behörde diesen Maßstab auch hier wählen. Um realistischere standortbezogene Werte zu gewinnen, hat die Behörde darüber hinaus aber auch zum Abgleich die auf die konkrete Wetterlage abstellenden Perzentilwerte berücksichtigt. Auch dieses Vorgehen ist nicht sachwidrig und liegt im Rahmen des der Behörde zuzubilligenden Funktionsvorbehalts. Alle weiteren Bedenken der Kläger, die sich gegen die konkrete Art der Berechnung richten, etwa mit Blick auf die am Standort vorherrschende Windrichtung oder die gewählte Diffusionsklasse, akzentuieren Detailbewertungen, die das grundsätzlich sachgerechte und fundierte Vorgehen der Behörde nicht in Zweifel ziehen können. Insbesondere die von den Klägern geforderte Kombination aller Extremwerte der atmosphärischen Berechnung (Windrichtung, Windgeschwindigkeit, Diffusionskategorie) erscheint dem Senat als unrealistische Annahme, da sie etwa die Wechselwirkungen zwischen Windgeschwindigkeit und Diffusion unberücksichtigt lässt. Davon unabhängig gehen die klägerseitig vorgetragenen und in dem Hilfsbeweisantrag Nr. 4 aus der mündlichen Verhandlung vom 17.02.2010 zur Beweiserhebung gestellten Kombinationen zwischen Referenzwetter und Schlechtwetterlage einerseits sowie der unterschiedlich ermittelten Freisetzungsmengen andererseits davon aus, dass der Senat die Detailbewertung der radiologischen Auswirkungen zu überprüfen habe. Wenn die gerichtliche Kontrolle aber, wie oben ausgeführt, darauf beschränkt ist, die von der Beklagten gewählte Berechnungsmethodik auf ihre Willkürfreiheit zu überprüfen, ist es nicht angängig, eine dem standhaltende Methodik mit anderen methodischen Ansätzen, für die sich die Behörde im Rahmen ihrer Bewertungs- und Entscheidungsverantwortung willkürfrei nicht entschieden hat, zu kombinieren und die hierbei erzielten Ergebnisse zu einem relevanten Beweisthema zu machen.

138

Vor diesem Hintergrund kann eine Eigentums- und Besitzschädigung der Kläger, die durch radioaktive Freisetzungen unterhalb der katastrophenschutzrechtlich relevanten Schwelle im Falle eines Zusammentreffens aller theoretischen Annahmen - Ungehindertes Eindringen von Terroristen auf das Gelände und in das Lagergebäude des Standort-Zwischenlagers, ungehinderter gezielter und optimaler Beschuss der Castoren mit hochleistungsfähigen Tandem-Hohlladungsgeschossen, ungünstigste Diffusionshäufigkeit, Windrichtung und Windgeschwindigkeit -, denkbar ist, nicht zur Rechtswidrigkeit der Genehmigung führen. Die von den Klägern für diesen Fall primär zu beanspruchende Vorsorge hat die Beklagte bei der Genehmigungserteilung im erforderlichen Ausmaß getroffen, ohne dass ihr hierbei Ermittlungs- und Bewertungsfehler unterlaufen wären. Sollte sich das Szenario eines Beschusses der Castor-Behälter mit Hohlladungsgeschossen dennoch ereignen und es in dessen Folge zu der in der mündlichen Verhandlung diskutierten temporären Verstrahlung der Weideflächen und Tiere kommen, müssten die Kläger für den ihnen hierdurch entstehenden wirtschaftlichen Schaden entschädigt werden.

139

IV. Eine weitere Sachaufklärung (§ 86 Abs. 1 VwGO) ist mangels Entscheidungserheblichkeit nicht geboten. Der Senat sieht keine Notwendigkeit, weitere Akten beim BfS anzufordern oder Einsicht in die aus Sicherheitsgründen geschwärzten Teile der vorgelegten Gutachten zu nehmen (§ 99 Abs. 1 VwGO). Aus diesem Grund fehlen auch die Voraussetzungen für einen Zwischenstreit nach § 99 Abs. 2 VwGO (vgl. BVerwG, Beschluss vom 24.11.2003 - 20 F 13.03 -, NVwZ 2004, 485 <486>).

140

1. Beruft sich die Behörde auf die Geheimhaltungsbedürftigkeit von Urkunden oder Akten, muss das Gericht der Hauptsache zunächst darüber entscheiden, ob es die zurückgehaltenen Unterlagen benötigt, um den entscheidungserheblichen Sachverhalt umfassend aufzuklären. Der Antrag eines Verfahrensbeteiligten auf Entscheidung des Fachsenats im selbstständigen Zwischenverfahren, ob die Verweigerung der Vorlage der Urkunden oder Akten rechtmäßig ist, setzt voraus, dass zuvor das Gericht der Hauptsache deren Entscheidungserheblichkeit bejaht hat. Entscheidungserheblichkeit besteht nicht, wenn nur die bloße Denkmöglichkeit besteht, dass sich in den geheimgehaltenen Unterlagen Anzeichen für eine Beeinträchtigung von Rechten der Kläger finden lassen. Diese bloße Denkmöglichkeit zwingt nicht zur Offenbarung dieser Unterlagen oder zu einer darauf bezogenen Beweiserhebung. Erforderlich ist vielmehr ein schrittweises Vorgehen, wie es in ähnlicher Form das Bundesverwaltungsgericht aus anderen Erwägungen - zur Vermeidung unnötiger, kostspieliger Beweiserhebungen - für das Gerichtsverfahren in Atomrechtsstreitigkeiten als sachdienlich erachtet hat (BVerwG, Urteil vom 22.10.1987 - 7 C 4.85 -, BVerwGE 78, 177 <181>). Danach muss ein Kläger zumindest Anhaltspunkte dafür vortragen, dass seine Rechte verletzt werden könnten. Der Standpunkt der Genehmigungsbehörde muss widerlegbar erscheinen. Soweit sich darüber nur aufgrund der geheim gehaltenen Daten hinreichende Klarheit gewinnen lässt, ist es Sache des Betreibers oder der Genehmigungsbehörde, im Einzelnen darzulegen, dass die Befürchtungen des Klägers nicht zutreffen. Ist dieses Vorbringen schlüssig, d. h. erscheint danach eine Rechtsverletzung ausgeschlossen, so genügt ein bloßes Bestreiten des Klägers nicht, um die Notwendigkeit einer gerichtlichen Sachaufklärung durch Beweiserhebung zu begründen. Vielmehr muss sich der Kläger mit der Darstellung der Gegenseite sachlich auseinandersetzen. Erst wenn sich aufgrund einer solchen Auseinandersetzung gewichtige Zweifel an jener Darstellung ergeben, diese also widerlegbar erscheint, folgt daraus die Notwendigkeit für das Gericht, den Dingen weiter auf den Grund zu gehen (vgl. Nds. OVG, Urteil v. 07.10.1994 - 7 L 3548/93 -, NJW 1995, 2053 <2054>).

141

2. Diese Überlegungen sind auch für die vorliegende Fallkonstellation zutreffend. Die Beiziehung weiterer Unterlagen ist für die Entscheidung des Gerichts nicht erforderlich. Soweit die sicherheitsrelevanten Unterlagen aufgrund von Schwärzungen bestimmter Passagen nur eingeschränkt vorgelegt worden sind, hat die Beklagte sich zu den Inhalten der geschwärzten Teile zusammenfassend schriftsätzlich geäußert und sie in der mündlichen Verhandlung verbal beschrieben. Dieser Vortrag reicht dem Senat aus, die Sicherheitskriterien und -annahmen nachvollziehen zu können. Die aus Sicherheitsgründen unkenntlich gemachten oder zurückgehaltenen Unterlagen sind dafür nicht zusätzlich erforderlich. Aus diesem Grund braucht den von den Klägern in der mündlichen Verhandlung vom 17.02.2010 gestellten Hilfsanträge Nr. 6 und 7, die auf Vorlage einer ungeschwärzten Fassung des GRS-Gutachtens vom Mai 2003 „Radiologische Folgen durch die Freisetzung radioaktiver Stoffe aufgrund der Einwirkung Dritter auf Transport- und Lagerbehälter CASTOR V/19 im Zwischenlager des KKW Unterweser“ und auf ungeschwärzte Vorlage der Perzentilwerte bei der durch Wetterlagen bedingten Ausbreitung von Strahlung nach Hohlladungsbeschusszielen nicht weiter nachgegangen zu werden.

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE100003401&psml=bsndprod.psml&max=true