Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2008-01-24, Aktenzeichen 7 ME 192/07

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Untersagungsverfügung des Antragsgegners.

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Die Antragstellerin ist ein im Kreisgebiet des Antragsgegners ansässiges Entsorgungsunternehmen. Sie beabsichtigt die Durchführung einer gewerblichen Altpapiersammlung nach § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes - KrW-/AbfG -. Zu diesem Zweck plant sie allen (rd. 26.000) Haushalten im Kreisgebiet eine „Blaue Tonne“ mit einem Fassungsvermögen von je 240 l zur Entsorgung von Altpapier zur Verfügung stellen. Die Tonnen sollen in vierwöchentlichem Turnus abgeholt bzw. geleert werden. Das gesammelte Altpapier beabsichtigt die Antragstellerin an Papierfabriken in Hoogezand (Niederlande) und Burg (Deutschland) zur Verwertung abzugeben. Sie führt bereits seit ca. 2 Jahren gemeinnützige Altpapiersammlungen als Bündelsammlungen durch und hat nach eigenen Angaben im Jahr 2006 hierdurch ein Aufkommen von insgesamt 1.439 Tonnen erzielt.

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Der Antragsgegner ist öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger in seinem Kreisgebiet. Nach § 6 seiner Satzung über die Abfallentsorgung vom 6. Juni 2006 sind die privaten Haushalte verpflichtet, das ihm zu überlassende Altpapier zu bündeln und an den jeweiligen Abfuhrterminen zu überlassen (Bündelsammlung) oder in Sammelcontainer einzuwerfen. Er hat die Altpapierentsorgung vertraglich einem Dritten übertragen, der für die Sammlung eine gesonderte Vergütung nicht erhält. Diesem bleibt das Altpapier überlassen. Nach Angaben des Antragsgegners ist die im Kreisgebiet gesammelte Altpapiermenge von 6.443 Tonnen im Jahr 2004 auf 4.921 Tonnen im Jahr 2006 gesunken, was er dem Effekt der seitdem von der Antragstellerin durchgeführten gemeinnützigen Bündelsammlung zuschreibt. Zwischenzeitlich hat die vom Antragsgegner beauftragte Fa. C. an einzelnen Standorten ebenfalls mit der Erfassung von Altpapier/Pappe durch von ihr aufgestellte Container (1.100 l -Behälter) begonnen.

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Der Antrag der Antragstellerin auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 17. August 2007 ist vor dem Verwaltungsgericht ohne Erfolg geblieben.

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Insoweit und wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und den vom Antragsgegner vorgelegten Vorgang verwiesen.

II.

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Die Beschwerde hat Erfolg. Die angefochtene Untersagungsverfügung des Antragsgegners wird einer Überprüfung im Hauptsacheverfahren voraussichtlich nicht standhalten.

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Dabei kann im Ergebnis offen bleiben, ob bereits § 13 Abs. 1 Satz 1 letzter Halbs. und Abs. 2 KrW-/AbfG die Einschaltung eines Dritten in die Verwertung der Abfälle zulässt, wie die Antragstellerin meint (ebenso Landgericht Berlin, Beschl. v. 16.09.2003 - 48 S 62/2003 -, Juris; Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 2. Aufl. 2003, § 13 Rdnr. 15; Frenz, KrW-/AbfG, 3. Aufl. 2002, § 13 Rdnr. 27 ff., 77; Fluck, KrW-/AbfG, Losebl., § 13 Rdnr. 68 ff.; Beckmann/Kersting, in Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. 3, § 13 KrW-/AbfG Rdnr. 26; zuletzt: Knopp/Küchenhoff, Private Sammlung kontra öffentliche Entsorgung beim Altpapier, UPR 2007, 216), oder ob die genannten Vorschriften nur im Sinne einer Eigenverwertung seitens der privaten Haushaltungen zu verstehen sind, wie der Antragsgegner es vertritt (ebenso: VGH Mannheim, Urt. v. 21.07.1998 - 10 S 2614/97 -, NVwZ 1998, 1200; OVG Bautzen, Beschl. v. 06.01.2005 - 4 BS 116/06 -, UPR 2005, 440; Nds. OVG, Beschl. v. 10.06.2003 - 9 ME 1/03 -, NVwZ-RR 2004, 175; Lersner/Wendenburg, KrW-/AbfG, § 13 Rdnr. 15; offengelassen in VGH München, Beschl. v. 12.01.2005 - 20 CS 04.2947 -, NuR 2006, 114 und OVG Frankfurt/Oder, Beschl. v. 14.10.2004 - 2 B 135/04 -, Beck online). Diese Frage ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bisher nicht abschließend geklärt (vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, aaO, § 13 Rdnr. 15 mit dem Hinweis, dass das BVerwG nach der Erledigterklärung des Revisionsverfahrens Az. I C 1.00 [VGH Mannheim - 10 S 2614/97 -] in seinem Einstellungsbeschluss v. 25.07.2000 von in zukünftigen Revisionsverfahren zu klärenden offenen Rechtsfragen gesprochen habe). Auf sie kommt es im vorliegenden Verfahren indes nicht entscheidend an.

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Denn die Antragstellerin kann sich für die Zulässigkeit der von ihr beabsichtigten Altpapiersammlung auf § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG berufen. Nach dieser Rechtsvorschrift besteht die Überlassungspflicht nach § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlungen einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit dies den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern nachgewiesen wird und nicht überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.

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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners kann dem Vorhaben der Antragstellerin, den Haushalten die „Blaue Tonne“ für Altpapier kostenlos anzubieten und diese in vierwöchentlichem Turnus zu entleeren, zunächst der Charakter einer „Sammlung“ i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht abgesprochen werden. Aus § 4 Abs. 5 KrW-/AbfG lässt sich eine Entgegensetzung der Begriffe des „Sammelns“ im Gegensatz zum „Einsammeln durch Hol- und Bringsysteme“ nicht ableiten (vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, aaO, § 4 Rdnr. 49). Der Gesetzgeber hat in § 4 Abs. 5 KrW-/AbfG die Benennung der zeitlichen Abfolge der einzelnen Entsorgungshandlungen vor Augen gehabt, nicht eine - auf § 13 Abs. 3 übertragbare - Abgrenzung von Tatbeständen. Der Begriff der „Sammlung“ in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 2 und 3 KrW-/AbfG dürfte im gleichen Sinne wie das Einsammeln in § 4 Abs. 5 KrW-/AbfG und § 49 KrW-/AbfG zu verstehen sein, da er nicht das Sammeln der Abfälle im privaten Haushalt, sondern den Vorgang nach Bereitstellen der Abfälle zur Abholung erfassen will (ebenso Lersner, in Lersner/Wendenburg, § 4 Rdnr. 42: Da das Betretungsrecht des § 14 Abs. 1 sich nur auf überlassungspflichtige Abfälle beziehe, fielen bei freiwilligen Hol- und Bringsystemen nach dem Verständnis des Gesetzgebers diese wohl unter Sammeln; vgl. auch Nds. OVG, Beschl. v. 16.8.2005 - 7 ME 120/05 -, NVwZ-RR 2006, 26, das eine Container-Sammlung als „Sammlung“ i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 angesehen hat). Ebenso wenig vermag der Senat die vom Antragsgegner im Hinblick auf die „Freiwilligkeit“ des Überlassens der Abfälle seitens der privaten Haushaltungen geäußerten Bedenken zu teilen. Diese entfällt nicht dadurch, dass der Private sich mit der Bereitstellung der Tonne auf seinem Grundstück einverstanden erklärt hat und er möglicherweise bei dauerhaft nicht hinreichenden Abfuhrmengen mit deren Wiederabholung durch die Antragstellerin rechnen muss. Es steht dem Privaten frei, die „Blaue Tonne“ für Altpapier als Angebot zu nutzen oder auch nicht. Sanktionen knüpfen sich daran nicht.

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Nach den von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen ist für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auch davon auszugehen, dass die von ihr gesammelten Altpapierabfälle einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden. Werden derartige Nachweise - wie hier - im Vorhinein verlangt, können sie naturgemäß nur die beabsichtigte Verwertung dokumentieren. Daher genügt der gewerbliche Sammler regelmäßig seiner Nachweispflicht nach § 16 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, 2. Halbs. KrW-/AbfG, wenn er sein vertragliches Innenverhältnis mit einem Verwertungsunternehmen, das selbst über die erforderlichen Genehmigungen verfügt, offenlegt (Kunig/Paetow/Versteyl, aaO, § 13 Rdnr. 36). Der Senat sieht diesen Nachweis in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht hier jedenfalls in einer für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ausreichenden Weise als erbracht an. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass die Antragstellerin in der Vergangenheit als Subunternehmerin für den vom Antragsgegner beauftragten privaten Entsorgungsbetrieb bei der Altpapiererfassung tätig gewesen ist und dass auch die von ihr seit dem Jahr 2005 betriebenen gemeinnützigen Altpapiersammlungen dem Antragsgegner offenbar bisher keinen Anlass gegeben haben, eine nicht ordnungsgemäße Verwertung zu beanstanden.

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Von Seiten des - insoweit darlegungspflichtigen - Antragsgegners ist auch nicht in einer den Anforderungen des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes genügenden Weise dargelegt worden, dass der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin überwiegende öffentliche Interesse i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3, 2. Halbs. KrW-/AbfG entgegenstehen. Derartige überwiegende öffentliche Interesse können gegeben sein, wenn ohne die Überlassung dieser Abfälle zur Verwertung an den öffentlichen Entsorgungsträger die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung gefährdet wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 16.03.2006 - 7 C 9.05 -, Beck online; VGH München, Beschl. v. 12.01.2005 - 20 CS 04.2947 -, NuR 2006, 114 ff.; OVG Bautzen, Beschl. v. 24.01.2005 - 4 BS 116/04 -, UPR 2005, 440; OVG Frankfurt/Oder, Beschl. v. 14.10.2004 - 2 B 135/04 -, Beck online; Kunig/Paetow/Versteyl, aaO, § 13 Rdnr. 37; Frenz, aaO, § 13 Rdnr. 66 ff.; Knopp/Küchenhoff, aaO, UPR 2007, 216, 218). Als öffentliche Interessen i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG kommen zuvörderst solche in Betracht, die auf Verfolgung des Zwecks und der Zielvorgaben des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes gerichtet sind (Fluck, aaO, § 13 Rdnr. 107 ff.; Frenz, aaO, § 13 Rdnr. 68; vgl. auch Thärichen, Öffentlichen Interessen im Abfallrecht, Dissertation 2004, S. 78 ff zu Auslastungsproblemen bei Entsorgungseinrichtungen). Rein fiskalische Belange sind im Rahmen der „öffentlichen Interessen“ demgegenüber allenfalls nachrangig zu berücksichtigen (vgl. Kunig/Paetow/Versteyl, aaO, § 13 Rdnr. 37; Fluck, § 13 Rdnr. 160; Frenz, aaO, § 13 Rdnr. 68; gänzlich ablehnend Knopp/Küchenhoff, aaO, S. 218). Ob eine derartige Auslegung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG auch im Hinblick auf die Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes vom 23. Mai 2000 (Rs. C-209/98 „Kopenhagen“, NVwZ-RR 2000, 1151) angezeigt ist, wie die Antragstellerin vorträgt (a.A. der Antragsgegner unter Bezugnahme auf das Urteil des VG Schleswig vom 23.02.2006 - 12 A 147/04 -, Beck online), mag offenbleiben. Wann eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Entsorgung als Voraussetzung eines „Überwiegens öffentlicher Interessen“ gegeben ist, ist eine Frage des Einzelfalles. Der Senat hat in seinem Beschluss vom 16. August 2005 (Az. 7 ME 120/05, NVwZ-RR 2006, 26) ausgeführt, dass jedenfalls mit der allgemeinen Befürchtung, gewerbliche Sammlungen unterliefen die grundsätzlich bestehende Überlassungspflicht, angesichts der vom Gesetzgeber vorgesehenen Einschränkung dieser Überlassungspflicht zugunsten gewerblicher Sammlungen entgegenstehende überwiegende öffentliche Interessen ohne die Feststellung konkreter, nicht mehr hinnehmbarer Beeinträchtigungen der öffentlichen Abfallwirtschaft nicht begründet werden können.

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Vorliegend ist eine solche konkrete, nicht mehr hinnehmbare Beeinträchtigung der öffentlichen Abfallwirtschaft, für die der Träger der öffentlichen Abfallentsorgung die Darlegungslast trägt (vgl. Lersner/Wendenburg, KrW-/AbfG, Losebl. § 13 Rdnr. 17), nicht belegt. Sie kann nicht allein deswegen, weil der gewerbliche Abfallsammler ein flächendeckendes Erfassungssystem aufbaut, angenommen werden (a.A. VG Schleswig, aaO). Eine Untersagung allein im Hinblick auf den flächendeckenden Charakter gewerblicher Abfallsammlungen i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG würde das Gebiet einer Gemeinde oder eines Kreises vollständig abdeckende Sammlungen faktisch ausschließen. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG sieht gewerbliche Sammlungen aber allgemein und nicht nur in örtlich beschränkter Form vor. Auch lassen die abfallrechtlichen Grundpflichten, die das Prinzip der Verursacherverantwortung zum Ausdruck bringen, einerseits und das nach wie vor geltende Entsorgungsmonopol der öffentlichen Hand für Haushaltsabfälle andererseits es nicht zu, ein Vorrang- oder Regel-/Ausnahmeverhältnis zur Auslegung des Begriffs der „überwiegenden öffentlichen Interessen“ in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG heranzuziehen (Thärichen, aaO, S. 53 ff.; a.A. VGH München, Beschl. v. 12.01.2005 - 20 CS 04.2947 -, NuR 206, 114).

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Auch der Umstand, dass dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in Folge der gewerblichen Sammlung nur eine Reserve- bzw. Auffangfunktion verbleibt, steht deren Zulassung nicht entgegen. Eine § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG entsprechende Klausel war bereits im Abfallgesetz 1972 und - in wortgleicher Fassung - auch in § 1 Abs. 3 Nr. 7 Abfallgesetz 1986 enthalten. Sie hatte nach damaliger herrschender Auffassung allerdings nur deklaratorische Bedeutung, da Altpapier, dessen der Besitzer sich zwar entledigen wollte, das nach seinem Willen aber einer neuen Verwendung oder Verwertung zugeführt werden sollte, nicht vom Abfallbegriff des Abfallgesetzes 1986 als umfasst angesehen wurde (vgl. Kunig/Schwermer/Versteyl, AbfG, 1988, § 1 Rdnrn. 15, 32, 77; Thärichen, aaO, S. 37, 39). Die Übernahme dieser Regelung in den § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG durch das Abfallgesetz 1996 spricht dafür, dass die bestehende Rechtslage im Sinne einer Zulässigkeit gewerblicher Altpapiersammlungen insoweit festgeschrieben werden sollte, wobei die Norm aufgrund des erweiterten Abfallbegriffes nunmehr allerdings konstitutive Bedeutung erlangt hat. Es ist davon auszugehen, dass dem Gesetzgeber des Abfallgesetzes 1996 bekannt gewesen ist, dass gewerbliche Abfallsammlungen sich auf solche Abfallfraktionen beschränken, die wirtschaftlich verwertbar sind - mithin dem öffentlichen Entsorgungsträger vornehmlich die Beseitigung der wirtschaftlich weniger interessanten Abfallfraktionen verbleibt. Ebenso ist anzunehmen, dass dem Gesetzgeber bewusst gewesen ist, dass die Preise für Abfälle Schwankungen unterliegen und sich damit das Risiko ergibt, dass gewerbliche Sammler sich bei nicht zureichenden Marktpreisen aus der privaten Sammlung von Abfällen zurückziehen, was dann notwendig mit einer Reserve- bzw. Auffangfunktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers einher geht. Aus derartigen Gesichtspunkten lassen sich - entgegen der Auffassung des Antragsgegners - deshalb durchgreifende Bedenken gegen die Zulässigkeit gewerblicher Abfallsammlungen i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG nicht herleiten. Der Gesetzgeber mutet dem öffentlichen Entsorgungsträger offenkundig eine gewisse Flexibilität bei Aufbau und Unterhaltung der Abfallentsorgungsstrukturen zu.

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Konkrete Beeinträchtigungen bestehender öffentlicher Abfallentsorgungseinrichtungen werden vom Antragsgegner nicht dargelegt. Soweit im Untersagungsbescheid vom 17. August 2007 geltend gemacht wird, es sei „… dem öffentlich-rechtlichen Entsorger, bei den durch die Tätigkeit … (der Antragstellerin) zu erwartenden Einbußen nicht zumutbar, entgegen jeglicher betriebswirtschaftlicher Vernunft auf unbestimmte Zeit Sach- und Betriebsmittel bereit zu halten, die die flächendeckende Entsorgung zukünftig garantiert(en), auch wenn solche aktuell für die tatsächlich anfallende Entsorgung gar nicht benötigt würden“, sind diese Befürchtungen nicht nachvollziehbar. Wie sich im Laufe des gerichtlichen Verfahrens ergeben hat, hat er selbst als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger keine Investitionen für die Altpapierentsorgung getätigt und einen privaten Entsorgungsunternehmer, die Fa. C., mit der Einsammlung der Altpapierbündel beauftragt. Ob und welche Investitionen bei seinem Beauftragten im Hinblick auf die Altpapiersammlung im Kreisgebiet des Antragsgegners getätigt worden sind, ist nicht dargelegt. Im Übrigen kann von einer Entwertung derartiger Investitionen - unabhängig von der Frage, ob sie überhaupt öffentliche Interessen i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG begründen würden - nicht ohne weiteres ausgegangen werden, da frei werdende Kapazitäten regelmäßig in anderen Sammelgebieten eingesetzt werden können.

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Dass es infolge von Einnahmeverlusten aufgrund geringerer Altpapiermengen durch die gewerbliche Sammlung der Antragstellerin zu einer gebührenrechtlichen Überforderung der privaten Haushalte im Kreisgebiet kommen könnte, was ein Überwiegen öffentlicher Interessen i.S.v. § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG zu begründen geeignet wäre (vgl. OVG Frankfurt/Oder, Beschl. v. 14.10.2004, a.a.O.), ist nicht ersichtlich. Bisher erhält der Antragsgegner für die erfassten Altpapiermengen von der Fa. C. keine Zahlungen, die er gebührenmindernd in den Gebührenhaushalt einstellen könnte. Insoweit kommt daher lediglich die Möglichkeit in Betracht, dass er zur Aufrechterhaltung des bisherigen Systems der Altpapierentsorgung Leistungen an die beauftragte Firma erbringen müsste, wie dies nach seinen Angaben in den Jahren 1999 und 2000 mit Zahlungen von über 200.000,- EUR bzw. knapp 100.000,- EUR noch der Fall gewesen sei. Damit wird eine gebührenrechtliche Überforderung der privaten Haushalte im Kreisgebiet indes nicht belegt. Die Abfallgebühren für die Gebührenpflichtigen waren offensichtlich auch damals tragbar. Die genannten Summen stehen im Übrigen den ca. 97.000 Einwohnern im Kreisgebiet bzw. den ca. 26.000 an die öffentliche Abfallbeseitigung angeschlossenen Hausgrundstücke gegenüber, was eine - wenn überhaupt eintretende - Gebührenmehrbelastung relativiert. Auch ist zu berücksichtigen, dass die durch die Regelungen in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 2 und 3 KrW-/AbfG dem öffentlichen Entsorgungsträger abverlangte Flexibilität es einschließt, das eigene Abfallerfassungssystem zur Vermeidung von Gebührensteigerungen ggf. umzustellen. Ob der behauptete „Zuschussbedarf“ für das beauftragte private Entsorgungsunternehmen überhaupt vertraglich fundiert ist, erscheint überdies nicht ausgemacht. In welchem Umfang die privaten Haushalte Altpapier produzieren und zur Entsorgung überlassen, ist nur begrenzt prognostizierbar und hängt von verschiedenen Faktoren, nicht zuletzt der Eigenverwertung ab. Ein vom öffentlichen Entsorgungsträger beauftragtes privates Unternehmen ist immer dem Risiko ausgesetzt, dass sich das Aufkommen aus den Altpapiersammlungen vermindert, weil konkurrierende - gesetzlich zulässige - gemeinnützige oder gewerbliche Sammlungen durchgeführt werden.

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Nicht nachvollziehbar ist überdies, weshalb es infolge einer erhöhten Gebührenbelastung zu einem Ausweichverhalten der Abfallbesitzer und einem Anstieg der illegalen Müllablagerungen kommen sollte. Die Müllentsorgungsgebühren werden unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme der öffentlichen Entsorgungsleistung von den Haushalten erhoben (Anschluss- und Benutzungszwang). Da eine illegale Müllablagerung die Gebührenbelastung demnach nicht mindern würde, ist auch nicht zu erkennen, weshalb ein - geringfügiger - Gebührenanstieg hierfür einen (zusätzlichen) Anreiz setzen sollte.

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Nicht durchschlagend ist auch die Erwägung des Antragsgegners, öffentliche Interessen würden dadurch beeinträchtigt, dass sein Kommunikationskonzept zur Altpapiererfassung „ernsthaft gestört“ werde, weil den privaten Abfallerzeugern durch die „Flyer und Zeitungsanzeigen“, mit denen die Antragstellerin auf ihr Erfassungssystem aufmerksam machen wolle, widersprüchliche Informationen über die Entsorgung des Altpapiers zugingen. Dieser Gefahr kann der Antragsgegner selbst begegnen, indem er in sein Kommunikationskonzept die im Kreisgebiet bestehenden Möglichkeiten der Altpapierentsorgung einschließlich des privaten Angebots der Antragstellerin aufnimmt und die - ihm als Hoheitsträger obliegende - wertfreie Information über die verschiedenen Angebote der Abfallentsorgung vornimmt.

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Kein überwiegendes öffentliches Interesse wird auch durch die Erwägung des Antragsgegners bezeichnet, sein „Organisationsermessen“ für eine künftige Umstellung des Altpapierentsorgungssystems auf ein haushaltsnahes eigenes Holsystem werde ausgeschlossen, wenn bereits Abfallbehälter der Antragstellerin die betreffenden Stellplätze auf den privaten Grundstücken einnähmen. Ob eine derartige - dem Konkurrenzschutz verhaftete - Erwägung überhaupt einen zureichenden Untersagungsgrund für die gewerbliche Sammlung der Antragsteller begründen könnte, erscheint zweifelhaft, da zu berücksichtigen ist, dass die privaten Haushalte die „blaue Tonne“ der Antragstellerin jederzeit zurückgeben können. Jedenfalls aber handelt es sich derzeit um ein rein abstraktes Interesse, nicht um eine Gefährdung bereits konkret bestehender öffentlicher Interessen.

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Soweit der Antragsgegner sich auf bestehende Verpflichtungen gegenüber dem Dualen System Deutschland nach der Verpackungsverordnung beruft, die eine Mitbenutzung des kommunalen PPK-Systems vorsehen, vermag dies eine Untersagung der gewerblichen Sammlung der Antragstellerin ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Es ist zunächst darauf hinzuweisen, dass es Sache des Antragsgegners ist, im Rahmen von ihm abgeschlossener abfallrechtlicher Verträge die gesetzlichen Regelungen, die gemeinnützige und gewerbliche Sammlungen zulassen, zu berücksichtigen und die vertraglichen Vereinbarungen entsprechend zu gestalten bzw. anzupassen. Dass der Antragsgegner eine Abstimmungsvereinbarung mit dem Dualen System Deutschland geschlossen hat, darf jedenfalls im Ergebnis nicht dazu führen, dass die vom Gesetzgeber zugelassenen privaten Sammlungen nach § 13 Abs. 3 KrW-/AbfG unter Hinweis auf entgegenstehende vertragliche Beziehungen des öffentlichen Entsorgungsträgers untersagt werden. Die vom Antragsgegner unter Berufung auf Bilitewski angegebene Fehlwurfquote von (bis zu) 17,7 % bezieht sich auf in Berlin aufgestellte „MGB“ mit 1,1 m³ Fassungsvermögen, nicht auf die vom Antragsteller vorgesehene „blaue Tonne“ für jeden einzelnen Haushalt. Der gleichen Quelle ist im Übrigen zu entnehmen, dass in Eisenhüttenstadt nach Intensivierung der Öffentlichkeitsarbeit bei denselben Behältern die Fehlwurfquote deutlich (auf bis zu 2,7 - 3,4 %) zurückging. Es erscheint mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch nicht vereinbar, wegen - letztlich nicht vermeidbarer - Fehlwürfe bei Verpackungsabfällen gewerbliche Abfallsammlungen vollständig zu untersagen und die gesetzliche Regelung des § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrW-/AbfG damit praktisch auszuhebeln, zumal dies in vergleichbarer Weise auch die in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 KrW-/AbfG vorgesehenen gemeinnützigen Sammlungen betreffen würde, die ebenfalls nicht gegen Bestimmungen des Abfallrechts verstoßen dürfen. Einer Untersagung bedarf es auch nicht, weil der Antragsgegner es als zuständige Abfallbehörde in der Hand hat, durch ordnungsrechtliche Auflagen, etwa eine Kennzeichnungspflicht auf den Sammelbehältern und in den Haushaltsinformationen der Antragstellerin oder andere Maßnahmen, auf eine Minimierung von Fehlwürfen hinzuwirken.

20

Auch das allgemein bestehende Risiko der „Fehlbefüllung“ der Sammelbehälter mit anderen Abfällen vermag eine Untersagung der gewerblichen Altpapiersammlung der Antragstellerin nicht zu tragen. Der Antragsgegner selbst sieht es offensichtlich selbst als beherrschbar an. Das macht die zwischenzeitlich mit seiner Billigung erfolgte Aufstellung von Containern - mit ebenfalls 1,1 m³ Fassungsvermögen - durch den von ihm beauftragten Entsorgungsbetrieb in verschiedenen Wohnanlagen deutlich. Im Übrigen ist eine Altpapiersammlung durch derartige Sammelcontainer mit dem von der Antragstellerin vorgesehenen Erfassungssystem mit 240 l-Tonnen nicht vergleichbar. Da die Tonnen einzelnen Haushalten zugeordnet sind, besteht nicht in gleicher Weise die Möglichkeit, sich „anonym“ seines Mülls zu entledigen, so dass die Fehlbefüllungsproblematik sich hier von vornherein in einer anderen Dimension stellt. Sollte es in Einzelfällen dennoch zu einer “Fehlbefüllung“ von Tonnen kommen, stößt allerdings die Auffassung der Antragstellerin, sie könne sich des Problems ggf. auch dadurch entledigen, dass sie die Tonnen „stehen lasse“, im Hinblick auf die Notwendigkeit einer ordnungsgemäßen Entsorgung derartiger Abfälle auf Bedenken. Hiergegen kann der Antragsgegner als zuständige Abfallbehörde jedoch ggf. ordnungsrechtlich einschreiten, zumal die Antragstellerin mit dem Einwurf der Abfälle in ihre Behälter (jedenfalls auch) Abfallbesitzerin wird. Ein präventives Sammlungsverbot lässt sich dadurch jedenfalls nicht rechtfertigen.

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