Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-26, Aktenzeichen 10 D 40/07.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0226.10D40.07NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des
Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die
Satzung über die Anordnung der Veränderungssperre Nr. 29 für den Bereich des
Bebauungsplans Nr. 162 "S. -E. -Straße P. ", 1. Ergänzung, und gegen die
Satzung über die 1. Verlängerung der Veränderungssperre.

3

Die Antragstellerin ist Eigentümerin des im Geltungsbereich der
Veränderungssperre gelegenen Grundstücks X. , Gemarkung P1. , Flur 12,
Flurstücke 371, 452 und 468 (S. -E. -Straße 66). Auf dem insgesamt 8.411 m²
großen Grundstück wird derzeit ein Sonderpostenmarkt "U. " mit einer
Verkaufsfläche von 2.681 m² betrieben. Für die Nutzungsänderung des zuvor dort
vorhandenen Baumarkts in einen Sonderpostenmarkt wurde am 4. September 1996
eine Baugenehmigung erteilt.

4

Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des seit dem 27. März 1980
rechtsverbindlichen Bebauungsplans Nr. 162 der Antragsgegnerin. Das Plangebiet
mit einer Größe von ca. 450 m x 500 m liegt im Ortsteil P2. nördlich der
T. Landstraße (B 58) und ist ca. 3,5 km vom Stadtzentrum entfernt. Es wird im
Süden durch die T. Landstraße, im Osten durch die Trasse einer S1. -
Hochspannungsleitung und im Norden durch die G.---straße begrenzt. Im Westen
bildet im Wesentlichen die S. -E. -Straße die Grenze. Im Bereich zwischen
der T. Landstraße und der ersten von der S. E. -Straße
abgehenden Stichstraße stellt die Ostgrenze der an der S. E. -Straße
gelegenen Grundstücke die westliche Grenze des Plangebietes dar.

5

Der weitaus größte Teil des Plangebietes, u.a. das Grundstück der
Antragstellerin, ist als Gewerbegebiet festgesetzt. Im nördlichen Bereich ist eine
Fläche als Industriegebiet und am östlichen Rand einen Streifen unter der
Hochspannungsleitung als landwirtschaftliche Fläche ausgewiesen. In dem
Plangebiet sind neben dem Sonderpostenmarkt ein Getränkemarkt, ein
Brautmodengeschäft, ein Büromöbelhandel, ein Teppichhandel, zwei Baustoff- bzw.
Fliesenhändler, mehrere Kraftfahrzeughändler sowie verschiedene Produktions- und
Dienstleistungsbetriebe ansässig. Weiter befinden sich dort mehrere, überwiegend
betriebsbezogene Wohngebäude und im Nordwesten des Gebietes eine größere
Industriebrache. Außerhalb des Bebauungsplangebietes liegen südwestlich
angrenzend ein S2. -Kaufhaus, ein M. -Discountmarkt und verschiedene weitere
Einzelhandelsbetriebe.

6

Am 24. Juni 2005 beantragte die Antragstellerin die Erteilung eines
Vorbescheides für den Abbruch des vorhandenen Sonderpostenmarktes und den
Neubau von drei Discountmärkten mit einer Gesamtgeschossfläche von 2.826 m².
Den Antrag lehnte die Antragsgegnerin mit Bescheid vom 8. November 2005 unter
Hinweis auf die Unzulässigkeit eines Einkaufszentrums bzw. eines großflächigen
Einzelhandelsbetriebs in dem ausgewiesenen Gewerbegebiet ab. Über den dagegen
eingelegten Widerspruch der Antragstellerin ist bisher nicht entschieden.

7

Unter dem 19. Juni 2006 beantragte die Antragstellerin die Erteilung einer
Baugenehmigung für den Abbruch des vorhandenen Gebäudes und den Neubau von
drei Discountmärkten (B. -Markt mit 1.311,68 m² Geschossfläche und 851,38 m²
Verkaufsfläche, DM-Drogeriemarkt mit 684,66 m² Geschossfläche und 536,82 m²
Verkaufsfläche, L. -Textilmarkt mit 588,79 m² Geschossfläche und 527,60 m²
Verkaufsfläche).

8

Am 21. Juni 2006 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Aufstellung der
"1. Ergänzung des Bebauungsplans Nr. 162 "S. -E. -Straße P. ". Der
Aufstellungsbeschluss umfasst den gesamten Geltungsbereich des Bebauungsplans.
Als Planungsziele werden in dem Beschluss genannt:

9

- Erhalt des Planbereichs für gewerbliche Nutzungen, auch für
einzelhandelsbezogene Nutzungen,

10

- Berücksichtung der Zielsetzungen und der daraus abgeleiteten Ergebnisse des
in Erarbeitung befindlichen Einzelhandelskonzepts bei der Festlegung der genauen
Art der Nutzung (Regelungen zu Einzelhandelsflächen) unter den Aspekten des
Erhalts der Funktionsfähigkeit der Innenstadt und des Erhalts einer funktionsfähigen
Nahversorgung in den Ortsteilen,

11

- Erhalt einer funktionsfähigen Verkehrsabwicklung im Bereich der S. -E. -
Straße.

12

Der Aufstellungsbeschluss wurde am 12. Juli 2006 öffentlich bekannt
gemacht.

13

Am 29. August 2006 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Satzung über
die Anordnung der Veränderungssperre Nr. 29 für den Bereich des Bebauungsplans
Nr. 162 "S. -E. -Straße P. ", 1. Ergänzung. Der Geltungsbereich der
Veränderungssperre ist mit dem Gebiet des Bebauungsplans identisch. Nach § 3 der
Satzung dürfen in dem von der Veränderungssperre betroffenen Gebiet u.a.
Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlage nicht
beseitigt werden. Nach § 5 trat die Veränderungssperre am Tag nach der
Bekanntmachung in Kraft. Sie sollte außer Kraft treten, sobald der Bebauungsplan
Nr. 162, 1. Ergänzung in Kraft tritt, spätestens jedoch nach Ablauf des 28. August
2008.

14

Zur Begründung wurde in der Beschlussvorlage u.a. ausgeführt: Mit den
Ansiedlungswünschen zweier Discounter/Supermarkt-Ketten und einer Textilgruppe
sei eine erneute Zunahme einzelhandelsbezogener Verkaufsflächen verbunden, die
innenstadtrelevant und relevant für den Erhalt der Nahversorgung in den Ortsteilen
sein könnten. Da eine solche Entwicklung an diesem und anderen Standorten der
Stadt absehbar gewesen sei, habe die Stadt ein Einzelhandelsgutachten erarbeiten
lassen. Wesentliche mit dem Gutachten verfolgte Ziele seien der Erhalt einer
funktionsfähigen Innenstadt und der Erhalt einer funktionsfähigen Nahversorgung in
den Ortsteilen. Am Standort S. -E. -Straße sei der Erhalt der vorhandenen
gewerblichen Nutzung vorgesehen, ebenso seien Erhalt und Entwicklung
einzelhandelsbezogener Nutzungen denkbar, die keinen negativen Einfluss auf die
Innenstadt und die Nahversorgung hätten. Damit die Umsetzung der Ziele des
Bebauungsplans nicht gefährdet sei, solle mit dem Erlass einer Veränderungssperre
das Planungsziel abgesichert werden. Mit den Aussagen zur vorgesehenen
Nutzungsstruktur liege eine ausreichend konkretisierte Planung vor. Da die
Ansiedlungswünsche die städtebaulichen Entwicklungsziele gefährdeten, sei die
Veränderungssperre erforderlich und verhältnismäßig.

15

Die Satzung über die Anordnung der Veränderungssperre wurde am 4.
September 2006 öffentlich bekannt gemacht.

16

Mit Bescheid vom 4. April 2007 lehnte die Antragsgegnerin den Bauantrag der
Antragstellerin vom 19. Juni 2006 unter Hinweis auf die Veränderungssperre ab.
Über den dagegen erhobenen Widerspruch ist noch nicht entschieden.

17

Am 17. Juni 2008 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die Satzung über die
Anordnung der Veränderungssperre Nr. 29 - 1. Verlängerung -, mit der die
Geltungsdauer um ein Jahr bis zum 29. August 2009 verlängert werden sollte. Nach
der am 13. August 2008 erfolgten öffentlichen Bekanntmachung der Verlängerung
wurde festgestellt, dass der Beschlussfassung des Rates am 17. Juni 2008 eine
fehlerhafte Beschlussvorlage zugrunde gelegen hatte. Der Rat beschloss daraufhin
am 28. Oktober 2008 die Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre
erneut. Gleichzeitig beschloss er die rückwirkende Inkraftsetzung der Satzung zum
29. August 2008.

18

Die Satzung und ihr rückwirkendes Inkrafttreten zum 29. August 2008 wurden am
12. November 2008 öffentlich bekannt gemacht.

19

Bereits am 12. April 2007 hat die Antragstellerin den vorliegenden
Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung führt sie aus, ihr Vorhaben sei in dem
rechtsverbindlichen festgesetzten Gewerbegebiet planungsrechtlich zulässig. Bei
den geplanten Discountmärkten handele es sich um selbstständige Betriebe, die
weder als Einkaufszentrum noch als einheitlicher großflächiger Einzelhandelsbetrieb
zu betrachten seien. Mit dem nunmehr gefassten Aufstellungsbeschluss und der
Veränderungssperre solle allein ihr Vorhaben verhindert werden. Es handele sich um
eine unzulässige Negativplanung. Die Antragsgegnerin betreibe einen
Wettbewerbsschutz zu Gunsten anderer Discountmärkte in der Innenstadt. Die
Voraussetzungen für den Erlass einer Veränderungssperre hätten nicht vorgelegen.
Das Plankonzept sei nicht soweit konkretisiert, dass der Inhalt des zukünftigen
Bebauungsplans zu erkennen gewesen sei. Das Plankonzept könne nicht zu einem
wirksamen Bebauungsplan führen. Es werde bestritten, dass das
Einzelhandelsgutachten bei der Beschlussfassung über die Veränderungssperre den
Ratsmitgliedern vorgelegen habe. Unabhängig davon habe das Gutachten
festgestellt, dass der für die Bereiche Lebensmittel, Drogerieartikel und
Bekleidung/Schuhe kritische Flächenwert für einschneidende Kaufkraftverluste noch
nicht erreicht sei. Die bisherigen Feststellungen in dem Einzelhandelsgutachten
seien zu unscharf, um künftig Sortimentsfestsetzungen wirksam vornehmen zu
können. Die Veränderungssperre sei städtebaulich weder erforderlich noch
gerechtfertigt. Eine rückwirkende Verlängerung sei nach dem Ablauf ihrer
Geltungsdauer nicht möglich gewesen.

20

Die Antragstellerin beantragt,

21

die Satzung über die Anordnung der Veränderungssperre Nr. 29 für den Bereich
des Bebauungsplans Nr. 162 "S. -E. -Straße P. ",
1. Ergänzung, und die Satzung über die 1. Verlängerung der Anordnung der
Veränderungssperre Nr. 29 für unwirksam zu erklären.

22

Die Antragsgegnerin beantragt,

23

den Antrag abzulehnen.

24

Sie führt aus, die Satzungen über die Anordnung der Veränderungssperre und
ihre Verlängerung seien formell ordnungsgemäß zustande gekommen und materiell
wirksam. Die Voraussetzungen für den Erlass der Veränderungssperre hätten im
August 2006 vorgelegen. Anlass für die Planung sei u.a. die Erkenntnis gewesen,
dass eine nicht gesteuerte Weiterentwicklung von Einzelhandelsnutzungen in dem
Bereich voraussichtlich negative Auswirkungen auf die Funktionsfähigkeit der
Innenstadt und der Nahversorgung in den Ortsteilen zeitigen würde. Die Erarbeitung
des im September 2005 in Auftrag gegebenen Einzelhandelsgutachtens sei bereits
weit fortgeschritten gewesen. Bei der Beschlussfassung über die
Veränderungssperre am 29. August 2006 habe die Kurzfassung des Gutachtens
allen Ratsmitgliedern vorgelegen. Diese habe bereits die X1. Liste sowie
Aussagen zur negativen Auswirkung des Ansiedlungswunsches der Antragstellerin
enthalten. Die Veränderungssperre diene nicht der Sicherung einer reinen
Negativplanung und auch keinem Wettbewerbsschutz, sondern dem Erhalt einer
funktionsfähigen Innenstadt und einer funktionsfähigen Nahversorgung in den
Ortsteilen. Ziel der Planung sei eine Präzisierung der Festsetzungen, um einen
innenstadtrelevanten Einzelhandel auszuschließen, aber nicht-zentrenrelevanten
Sortimenten Standorte zu bieten.

25

Der Berichterstatter des Senats hat am 3. Februar 2009 eine Ortsbesichtigung
durchgeführt. Hinsichtlich des Ergebnisses wird auf das Terminsprotokoll vom
gleichen Tage verwiesen.

26

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der beigezogenen Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin
Bezug genommen.

27

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

28

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.

29

Der Antrag ist zulässig. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2
Satz 1 VwGO kann einen Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die
angegriffene Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu
sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Er muss Tatsachen vortragen, die es
zumindest als möglich erscheinen lassen, dass durch die Anwendung der Satzung
über die Anordnung der Veränderungssperre die geltend gemachte Rechtsverletzung
eintritt. Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Die Antragstellerin hat als
Eigentümerin eines im Geltungsbereich der Satzung gelegenen Grundstücks einen
Bauantrag gestellt, der unter Hinweis auf die Veränderungssperre abgelehnt wurde.
Durch die in § 3 der Satzung enthaltene Regelung, dass u.a. keine Vorhaben im
Sinne des § 29 BauGB durchgeführt werden dürfen, wird die Antragstellerin in der
baulichen Ausnutzung ihres Eigentums eingeschränkt.

30

Der Normenkontrollantrag ist nicht durch Zeitablauf unzulässig geworden. Zwar
ist die Geltungsdauer der Veränderungssperre gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB auf
zwei Jahre begrenzt. Dem entsprechend enthält § 5 der angegriffenen Satzung die
Bestimmung, dass die am 6. September 2006 öffentlich bekannt gemachte und am
Tag danach in Kraft getretene Veränderungssperre nach Ablauf des 28. August 2008
außer Kraft tritt. Die Antragsgegnerin hat jedoch von der Möglichkeit des § 17 Abs. 1
Satz 3 BauGB Gebrauch gemacht und die Geltungsdauer der Veränderungssperre
um ein Jahr bis zum 28. August 2009 verlängert. Diese Verlängerung erfolgt zwar
nach den Regeln des § 16 BauGB in der Form einer Satzung. Es handelt sich jedoch
bei ihr nicht um eine selbstständige Veränderungssperre, sondern nur um die
Verlängerung der Geltungsdauer der ursprünglichen Veränderungssperre. Diese
bleibt als Gegenstand des Normenkontrollverfahrens erhalten. Materiell und
prozessual sind die ursprüngliche Veränderungssperre und ihre Verlängerung als
Einheit anzusehen. Denn ohne die ursprüngliche Veränderungssperre wäre die neue
Satzung nicht lebensfähig, wenn die ursprüngliche Veränderungssperre an einem
Rechtsfehler leidet, ist die Verlängerungssatzung schon aus diesem Grund
unwirksam.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Februar 2004 - 4 CN 16.03 -, BRS 67 Nr. 11; Urteil
vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, BRS 67 Nr. 118.

32

Der Antrag ist jedoch unbegründet.

33

Die Satzungen über die Anordnung der Veränderungssperre und ihre
Verlängerung leiden nicht an zu ihrer Unwirksamkeit führenden beachtlichen
formellen Mängeln (1.). Sie sind auch materiell rechtmäßig (2.).

34

1. Bezüglich der Satzung über die Anordnung der Veränderungssperre sind nur
auf Rüge beachtliche Form- und Verfahrensfehler nicht geltend gemacht worden.
Ohne Rüge beachtliche Fehler dieser Art liegen nicht vor.

35

Die Veränderungssperre ist vom Rat der Antragsgegnerin am 29. August 2006
formell ordnungsgemäß nach § 16 Abs. 1 BauGB als Satzung beschlossen worden,
nachdem der Aufstellungsbeschluss zur Ergänzung des Bebauungsplans am 21.
Juni 2006 gefasst und am 12. Juli 2006 öffentlich bekannt gemacht worden war.
Nach Ausfertigung und Unterzeichnung der Bekanntmachungsanordnung durch die
Bürgermeisterin am 30. August 2006 gemäß § 16 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 2
Abs. 3 und 4 BekanntmVO wurde die Veränderungssperre am 6. September 2006
ortsüblich bekannt gemacht.

36

Auch bezüglich der Satzung über die Verlängerung der Veränderungssperre sind
keine formellen Mängel ersichtlich. Insbesondere ist die Satzung wirksam in Kraft
gesetzt worden. Allerdings lag der ersten Beschlussfassung des Rates am
17. Juni 2008 eine Beschlussvorlage zugrunde, die sich in wesentlichen Teilen auf
die erstmalige Anordnung der Veränderungssperre bezog, jedoch die Gründe für
eine Verlängerung nicht enthielt. Auch der Beschluss des Rates verhält sich
ausweislich der Niederschrift nur zu einer Anordnung. Die Verlängerung ist daher in
der Sitzung nicht wirksam beschlossen worden. Diesen Fehler hat die
Antragsgegnerin jedoch nach § 214 Abs. 4 BauGB geheilt. Nach dieser Vorschrift
kann eine Satzung nach dem Baugesetzbuch - und damit auch eine
Veränderungssperre -, die wegen erheblicher Fehler unwirksam ist, nach
Durchführung eines ergänzenden Verfahrens zur Behebung der Fehler auch
rückwirkend in Kraft gesetzt werden.

37

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. November 2005 - 4 BN 51.05 -, BRS 69 Nr. 60;
Beschluss vom 12. März 2008 - 4 BN 5.08 -, BauR 2008, 1417; OVG NRW, Urteil
vom 6. März 2008,
- 10 D 103/06.NE -, ZUR 2008, 434; BVerwG, Beschluss vom 25. November 2008 - 4
BN
15.08 -, juris.

38

Die Regelung lässt es zu, eine zunächst fehlerhaft gewesene Satzung für den
Zeitpunkt in Kraft zu setzen, in dem sie bei fehlerfreien Verfahren in Kraft getreten
wäre. Hiergegen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken, da ein Vertrauen
in den Fortbestand einer ungültigen Norm nicht schutzwürdig ist, wenn der Bürger in
dem Zeitpunkt, auf den der Eintritt der Rechtsfolge vom Gesetz zurückbezogen wird,
mit dieser Regelung rechnen musste.

39

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. November 1967 - 2 BvL 7,20,22/64 -, BVerfGE
22, 330, 348; BVerwG, Beschluss vom 18. August 1982 - 4 N 1.81 -, BRS 39 Nr. 11,
und Urteil vom 5. Dezember 1886 - 4 C 31.85 -, BRS 46 Nr. 13 (zu § 155a Abs. 5
BBauG); OVG NRW, Urteil vom 20. April 2007 - 7 D 83/06.NE -, juris.

40

Dies ist hier der Fall. Aufgrund der vor Ablauf der Veränderungssperre öffentlich
bekannt gemachten - nicht wirksam beschlossenen - Verlängerung mussten die
Betroffenen davon ausgehen, das die Veränderungssperre nicht auslaufen würde.
Die rückwirkende Inkraftsetzung der vom Rat in seiner Sitzung am 28. Oktober 2008
beschlossenen und am 12. November 2008 ortsüblich bekannt gemachten
Verlängerung greift daher nicht in schutzwürdiges Vertrauen ein. Mit ihrem
rückwirkenden Inkrafttreten zum 29. August 2008 schließt die Verlängerung nach
§ 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB unmittelbar an die auslaufende Veränderungssperre an.
Einer erneuten Anordnung nach § 17 Abs. 3 BauGB bedurfte es entgegen der
Ansicht der Antragstellerin nicht.

41

2. Die Satzungen über die Anordnung der Veränderungssperre und ihre
Verlängerung sind materiell rechtmäßig.

42

a) Nach § 14 Abs. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die
Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den
Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt beschließen, dass 1. Vorhaben
im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt
werden dürfen; 2. erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von
Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-,
zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen. Die
Veränderungssperre tritt gemäß § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB nach Ablauf von zwei
Jahren außer Kraft. Nach § 17 Abs. 1 Satz 3 BauGB kann die Gemeinde die Frist um
ein Jahr verlängern.

43

Diesen Vorgaben entsprechen die erlassene Veränderungssperre und ihre
Verlängerung. Der Satzungsgeber hat im jeweiligen § 3 Nr. 1 bestimmt, dass in dem
von der Veränderungssperre betroffenen Gebiet Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB
nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen. Im Wege der
Auslegung ist davon auszugehen, dass die Regelung im Sinne einer Aufzählung
gemeint ist und das Verbot beide nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB möglichen
Regelungsalternativen umfassen soll.

44

Die Veränderungssperre gehört nicht zu den in § 1 Abs. 2 BauGB genannten
Instrumenten der Bauleitplanung. Ihre Aufgabe ist es nicht, die bauliche und sonstige
Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde im Sinne des § 1 Abs. 1 BauGB
vorzubereiten und zu leiten. Sie dient vielmehr, wie aus § 14 Abs. 1 BauGB zu
ersehen ist, der Sicherung der Bauleitplanung. Die als Satzung von der Gemeinde zu
beschließende Veränderungssperre soll verhindern, dass die Planung durch
tatsächliche Veränderungen baulicher oder sonstiger Art während der von der
Verwaltung benötigten Erarbeitungszeit durch Schaffung vollendeter Tatsachen
vereitelt oder wesentlich erschwert wird. Welchen sachlichen Inhalt eine
Veränderungssperre haben kann, ist in § 14 Abs. 1 BauGB abschließend geregelt.
Das zeitlich befristete Verbot, Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB durchzuführen, ist
als Ausdruck zulässiger Inhalts- und Schrankenbestimmung des Grundeigentums
verfassungsrechtlich unbedenklich. Anders als Flächennutzungsplan und
Bebauungsplan unterliegt sie nicht dem allgemeinen Abwägungsgebot des § 1
Abs. 7 BauGB, sondern der Prüfung, ob sie zur Erreichung des mit ihr verfolgten
Sicherungszwecks erforderlich ist. Auch das Ziel, einen Bebauungsplan zu ändern,
erlaubt es der Gemeinde, sich des Sicherungsmittels der Veränderungssperre zu
bedienen (§ 1 Abs. 8 BauGB).

45

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 1992 - 4 NB 35.92 -, BRS 54 Nr. 72
m.w.N.

46

Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens ist nur die als Satzung
beschlossene Veränderungssperre und damit auch die allgemein angeordnete Dauer
der Sperre. Die in § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorgesehene Berechnung einer
individuellen Frist unter Anrechnung von Zeiten einer Zurückstellung oder faktischen
Bausperre berührt die allgemeine Rechtsverbindlichkeit der Veränderungssperre als
Satzung nicht.

47

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. April 1992
- 4 NB 11.92 -, BRS 54 Nr. 76.

48

Maßgeblich ist allein, ob insgesamt im Geltungsbereich der Veränderungssperre
das Sicherungsbedürfnis fortbesteht, mag auch für einzelne Grundstücke aufgrund
der individuellen Berechnung die Geltungsdauer bereits abgelaufen sein.

49

b) Voraussetzung für den Erlass einer Veränderungssperre ist, dass die Planung,
die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu
erwartenden Bebauungsplans sein soll.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976
- 4 C 39.74 -, BVerwGE 51, 121 = BRS 30
Nr. 76; Beschluss vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 -, BRS 50 Nr. 101; Urteile vom 19.
Februar 2004 - 4 CN 13.03 - und - 4 CN 16.03 -, jeweils a.a.O.; Beschluss vom 22.
Juli 2008 - 4 BN 18.08 -, juris.

51

Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den
Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Eine Negativplanung, die sich darin
erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn
Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen
Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen.
Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären - auch vor dem
Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG - nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung
einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen
lässt.

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976, a.a.O.; Beschluss vom 5. Februar
1990 - 4 B 191.89 -, BRS 50 Nr. 103; Urteile vom 19. Fe-
bruar 2004, jeweils a.a.O.

53

Ein Mindestmaß an konkreter planerischer Vorstellung gehört auch zur
Konzeption des § 14 BauGB. Nach seinem Absatz 2 Satz 1 kann eine Ausnahme
von der Veränderungssperre zugelassen werden, wenn öffentliche Belange nicht
entgegenstehen. Ob der praktisch wichtigste öffentliche Belang, nämlich die
Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung, beeinträchtigt ist, kann
aber nur beurteilt werden, wenn die planerischen Vorstellungen der Gemeinde nicht
noch völlig offen sind.

54

Vgl. BVerwG, Urteile vom 19. Februar 2004,
jeweils a.a.O.

55

Diesen Anforderungen genügt die vorliegende Veränderungssperre. Sie dient der
Sicherung der Bauleitplanung, die mit dem Aufstellungsbeschluss für die Ergänzung
des Bebauungsplans Nr. 162 vom 21. Juni 2006 eingeleitet worden ist.

56

Aus dem Aufstellungsbeschluss ergibt sich, welche Ziele die Antragsgegnerin mit
der Ergänzung des Bebauungsplans verfolgt. Hierzu gehört im Wesentlichen die
Beschränkung des Einzelhandels mit innenstadt- und nahversorgungsrelevanten
Sortimenten in dem ausgewiesenen Gewerbegebiet. Zu Unrecht hält die
Antragstellerin der Antragsgegnerin entgegen, sie verfolge mit der Planung lediglich
negative Zielvorstellungen. Es ist der Gemeinde nicht verwehrt, auf einen konkreten
Bauantrag mit der Aufstellung bzw. Änderung eines Bebauungsplans zu reagieren,
um ihm die materielle Rechtsgrundlage zu entziehen. Entscheidend ist, ob eine
bestimmte Planung - auch wenn sie durch den Wunsch, ein konkretes Vorhaben zu
verhindern, ausgelöst worden ist - für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung
erforderlich ist. § 1 Abs. 3 BauGB erkennt die gemeindliche Planungshoheit an und
räumt der Gemeinde ein Planungsermessen ein. Ein Bebauungsplan ist deshalb in
diesem Sinne erforderlich, soweit er nach der planerischen Konzeption der
Gemeinde städtebaulich gerechtfertigt ist. Dabei ist entscheidend, ob die getroffene
Festsetzung in ihrer eigentlich gleichsam positiven Zielsetzung gewollt und
erforderlich ist. Sie darf nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen
Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht schon dann angenommen
werden, wenn die negative Zielrichtung der Planung im Vordergrund steht. Auch eine
zunächst nur auf die Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde -
Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu
beanstanden ist. Dabei kann die zulässige Steuerung eines von der Gemeinde als
Fehlentwicklung gewerteten Baugeschehens auch darin liegen, dass der betreffende
Bebauungsplan die weitere bauliche Entwicklung aus beachtlichen konzeptionellen
Gründen restriktiv steuern soll.

57

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. Dezember 1990 - 4 NB 8.90 -, BRS 50 Nr. 9;
Urteil vom 9. August 1991 - 4 B 135.91 -, Buchholz 406.11, § 14 BauGB Nr. 17; Urteil
vom 19. Februar 2004 - 4 CN 13.03 -, a.a.O.

58

Die Antragsgegnerin hatte bereits im Jahre 2005 die Erarbeitung eines
Einzelhandelsgutachtens in Auftrag gegeben, um Erkenntnisse über den
Strukturwandel im Einzelhandel zu gewinnen und gegebenenfalls zur Steuerung der
Einzelhandelsentwicklung in den Gewerbegebieten und zur Sicherung der
Nahversorgung eingreifen zu können. Bei Fassung des Aufstellungsbeschlusses für
die Ergänzung des Bebauungsplans am 21. Juni 2006 und später auch bei
Beschluss der Veränderungssperre ist der Rat der Antragsgegnerin davon
ausgegangen, dass die weitere Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben mit zentren-
relevanten Sortimenten in dem Gewerbegebiet an der S. -E. -Straße negative
Auswirkungen auf die Innenstadt und die Nahversorgung haben kann. Ziel der
beabsichtigten Planung ist der Erhalt des Gebietes für gewerbliche Nutzungen sowie
für einzelhandelsbezogene Nutzungen unter Berücksichtigung der
Versorgungsfunktion der Innenstadt und der Nahversorgung in den Ortsteilen.

59

Bereits diese Zielvorstellungen reichen als sicherungsfähige Planung aus. Auf
die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Kurzfassung des
Einzelhandelsgutachtens vom 9. August 2006 allen Ratsmitgliedern bei der
Beschlussfassung über die Veränderungssperre vorlag, kommt es daher nicht an.

60

Für die Anordnung der Veränderungssperre ist nicht erforderlich, dass bereits ein
detailliertes und abgewogenes Planungskonzept vorliegt. Vielmehr ist es gerade Sinn
der Veränderungssperre, vorhandene planerische Ziele zu sichern und deren weitere
Entwicklung zu ermöglichen. Die mit der Veränderungssperre eintretende
Sperrwirkung soll das bestehende Baugeschehen für einen begrenzten Zeitraum
konservieren und Veränderungen unterbinden und dadurch der Gemeinde
Gelegenheit geben, eine der städtebaulichen Zielsetzung dienende
Bebauungsplanung in ihren noch offenen Details zu erarbeiten.

61

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. August 1991, a.a.O.; Beschluss vom 21. Dezember
1993 - 4 NB
40.93 -, BRS 55 Nr. 95, m.w.N.

62

Der Erlass einer Veränderungssperre ist nur dann nicht durch öffentliche
Interessen gerechtfertigt, wenn die im Aufstellungsbeschluss manifestierte Planung
offensichtlich rechtswidrig und der Mangel schlechterdings nicht behebbar ist.

63

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Dezem-
ber 1993, a.a.O.

64

c) Dies ist hier nicht der Fall. Bei der von der Antragsgegnerin beabsichtigten
sortimentsspezifischen Beschränkung der Zulässigkeit von Einzelhandelsbetrieben
durch eine Ergänzung des Bebauungsplans handelt es sich um eine rechtlich
mögliche und durch eine Veränderungssperre sicherungsfähige Bauleitplanung.

65

Rechtsgrundlage für Sortimentsbeschränkungen des Einzelhandels ist § 1 Abs. 9
BauNVO. Hiernach kann, wenn besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen,
im Bebauungsplan bei Anwendung des hier einschlägigen § 1 Abs. 5 BauNVO
festgesetzt werden, dass nur bestimmte Arten der in den Baugebieten allgemein
oder ausnahmsweise zulässigen baulichen oder sonstigen Anlagen zulässig oder
nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Das
"Besondere" an den städtebaulichen Gründen besteht nicht notwendig darin, dass
die Gründe von größerem oder im Verhältnis zu Absatz 5 zusätzlichem Gewicht sein
müssen. Vielmehr ist mit "besonderen" städtebaulichen Gründen gemeint, dass es
spezielle Gründe gerade für die gegenüber Absatz 5 noch feinere Ausdifferenzierung
der zulässigen Nutzungen geben muss.

66

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1987 - 4 C 77.84 -, BVerwGE 77, 317 = BRS 47
Nr. 58; Beschluss vom 21. Dezember 1992 - 4 B 182.92 -, BRS 55 Nr. 42; Beschluss
vom 10. November 2004 - 4 BN 33.04 -, BRS 67 Nr. 18; Beschluss vom 4. Oktober
2007 - 4 BN 39.07 -, BRS 71 Nr. 21.

67

An der Rechtfertigung durch städtebauliche Gründe fehlt es, wenn die
Nutzungsbeschränkungen nicht der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung (vgl.
§ 1 Abs. 3 BauGB) zu dienen bestimmt sind. Welche städtebaulichen Ziele sich eine
Gemeinde setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt
sie, die "Städtebaupolitik" zu betreiben, die ihren städtebaulichen
Ordnungsvorstellungen entspricht.

68

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. August 1995
- 4 NB 21.95 -, Buchholz 406.11 § 1 BauGB
Nr. 86; Beschlüsse vom 10. November 2004 und vom 4. Oktober 2007, jeweils
a.a.O.

69

Hierzu gehört auch die Entscheidung, ob und in welchem Umfang sie Teile des
Gemeindegebiets zur Unterbringung von Einzelhandelsbetrieben zur Verfügung
stellt.

70

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 11. Mai 1999
- 4 BN 15.99 -, BRS 62 Nr. 19; Beschlüsse vom 10. November 2004 und vom 4.
Oktober 2007, jeweils a.a.O.

71

Die Antragstellerin kann der beabsichtigten Planung nicht entgegenhalten, dass
nach den Feststellungen des Einzelhandelsgutachtens der kritische Flächenwert für
einschneidende Kaufkraftverluste für die Bereiche Lebensmittel, Drogerieartikel und
Bekleidung/Schuhe noch nicht erreicht sei und auch bei Verwirklichung ihres
Vorhabens nicht erreicht werde. Die Antragsgegnerin ist in ihrer Bauleitplanung nicht
darauf beschränkt, auf bereits eingetretene Störungen der städtebaulichen
Entwicklung zu reagieren. Es ist ihr auch gestattet, vorbeugend bestimmte
Einzelhandelsnutzungen in Gewerbegebieten mit dem Ziel auszuschließen,
eventuelle Neuansiedlungen zur Steigerung oder Erhaltung der Attraktivität der
Innenstadt und den vorhandenen Nahversorgungsbereichen zuzuführen.
Bauleitplanung erschöpft sich nicht darin, bereits eingeleitete Entwicklungen zu
steuern, sondern ist auch ein Mittel, um städtebauliche Ziele für die Zukunft zu
formulieren.

72

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 2004, a.a.O.; OVG NRW, Urteil vom
28. August 2006 - 7 D 112/05.NE -, BRS 70 Nr. 10.

73

d) Die Antragsgegnerin kann bei der Ausdifferenzierung der nach der
beabsichtigten Planung in dem Gebiet nicht mehr zulässigen
Einzelhandelsnutzungen auf eine Liste der von ihr als innenstadt- und
nahversorgungsrelevant angesehenen Sortimente ("X2. Liste") abstellen.

74

Festsetzungen auf der Grundlage des § 1 Abs. 9 BauNVO müssen dem
Erfordernis genügen, bestimmte Anlagentypen zu umschreiben. In dieser Hinsicht
kommen als ein zur Konkretisierung geeignetes Mittel auch
Sortimentsbeschränkungen in Betracht, sofern die Differenzierung marktüblichen
Gegebenheiten entspricht. Der Rückgriff auf Listen in Einzelhandelserlassen oder
sonstigen Orientierungshilfen ist unbedenklich, soweit dadurch bestimmte Arten von
Anlagen im Sinne des § 1 Abs. 9 BauNVO zutreffend gekennzeichnet werden. Sollen
zum Schutz eines Innenstadtbereichs bestimmte Warensortimente an nicht
integrierten Standorten ausgeschlossen werden, bedarf es einer individuellen
Betrachtung der jeweiligen örtlichen Situation.

75

BVerwG, Beschluss vom 4. Oktober 2001 - 4 BN 45.01 -, BRS 64 Nr. 28; OVG
NRW, Urteil vom 3. Juni 2002 - 7a D 92/99.NE -, BRS 65 Nr. 38; Urteil vom 9.
Oktober 2003 - 10a D 76/01.NE -, BRS 66 Nr. 39; Urteil vom 22. April 2004 - 7a D
142/02.NE -, BRS 67 Nr. 12.

76

Diese ist hier erfolgt. Das der Planung der Antragsgegnerin zugrunde liegende
Einzelhandelsgutachten enthält u.a. eine umfassende Bestandserhebung der im
Stadtgebiet der Antragsgegnerin vorhandenen Einzelhandelsbetriebe und eine
Bewertung der verschiedenen Sortimente im Hinblick auf ihre Kaufkraftbindung
sowie ihre Bedeutung für die Attraktivität der Innenstadt.

77

Ob die von der Antragstellerin verfolgte Planung und ihre Umsetzung in konkrete
bauplanerische Festsetzungen im Ergebnis in jeder Hinsicht den rechtlichen
Vorgaben entsprechen wird, ist für die Wirksamkeit der Veränderungssperre
unerheblich.

78

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

79

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt
aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

80

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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