Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-03-14, Aktenzeichen 7 A 264/17

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Gebühren für die polizeiliche Begleitung eines Schwertransportes.

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Das von der Klägerin betriebene Unternehmen unterstützt Speditionen bei der Durchführung von Großraum- und Schwertransporten in Deutschland. Ihre Dienstleistungen werden insbesondere auch von ausländischen Speditionen in Anspruch genommen.

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Unter dem 13.07.2016 wurde bei der Stadt B. ein Antrag für die Durchführung von Großraum- und/oder Schwerverkehr/über die Beförderung von Ladung mit überhöhten Abmessung und/oder Gewichten für einen Transport vom Grenzübergang Görlitz nach Bremerhaven (und zurück) gestellt. In der Rubrik „Antragsteller“ wird die Klägerin benannt, darunter wird ausgeführt „zur Verfügung von“ „T. W. J.M.Sp.J., Z. 5, PL 47-100 S. O.“. Als verantwortlicher Disponent wird Herr J. genannt. Der Bescheid wurde antragsgemäß erteilt.

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Ausweislich der Verwaltungsakte begleiteten Einsatzkräfte der Polizei des Landes Sachsen-Anhalt am 03.08.2016 den Schwertransport auf den Autobahnen 14 und 9 vom Kreuz Schkeuditz bis zur Landesgrenze Sachsen-Anhalt/Brandenburg bzw. nachfolgend in der Nacht vom 03.08.2016 auf den 04.08.2016 auf der Autobahn 2 von der Landesgrenze Sachsen-Anhalt/Brandenburg bis zur Landesgrenze Niedersachsen.

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In einem von der Polizeidirektion Sachsen-Anhalt Ost im Datensystem GST (Großraum- und Schwertransport) gefertigten „Transportauftrag“ für die Begleitung von Großraum- und Schwertransporten durch die Polizei mit der Transportnummer 8…/16-1, welcher den streitgegenständlichen Transport betrifft, wird die Klägerin als „Firma“ benannt. In dem ebenfalls in GST gefertigten Begleitauftrag zum Transportauftrag wird als Transportfahrzeug ein Lastkraftwagen mit polnischem Kennzeichen benannt. In einer undatierten „Abrechnung zum Transportauftrag“, welche ebenfalls in GST erstellt worden ist, wird für die hier in Rede stehende Transportnummer als „Firma (Antrag)“ die Klägerin, als „Firma (Rechnung)“ das polnische Unternehmen „T. W. J.M.Sp.J., Z. 5, PL 47-100 S. O.“ benannt.

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Mit Bescheid vom 15.03.2017 setzte die Polizeidirektion Sachsen-Anhalt Nord als Rechtsvorgängerin der Beklagten gegen die Klägerin für die Begleitung des Schwertransports am 03.08.2016 eine Gebühr i. H. v. insgesamt 375,00 € fest, und zwar gestützt auf Ziffer 60/5.6. des Kostentarifs der Allgemeinen Gebührenordnung des Landes Sachsen-Anhalt (3 x 125,00 € je Polizeifahrzeug und angefangene Stunde der Begleitung).

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Die Klägerin hat am 28.03.2017 Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, dass sie zu Unrecht als Kostenschuldnerin in Anspruch genommen werde. Nach § 5 VwKostG LSA sei Kostenschuldner derjenige, der zu der Amtshandlung Anlass gegeben habe. Dies sei jedenfalls nicht die Klägerin. Soweit in den Transportaufträgen die Klägerin als Firma benannt werde, die vermutlich den Auftrag erteilt haben solle, erschließe sich dies nicht. Offensichtlich habe die Beklagte die Formulare fehlerhaft ausgefüllt. Die Klägerin beschäftige sich in den Hauptgeschäftsfeldern mit der Beantragung von Genehmigungen für Schwertransporte im Namen der Transporteure. Des Weiteren stelle sie Begleitfahrzeuge für die Transporte. Die Anträge stelle die Klägerin für die meist ausländischen Kunden in deren Namen und Vollmacht. Die gleiche Arbeitsweise liege vor, wenn die Klägerin für diese Transporte notwendige Polizeianmeldungen vornehme. Für die Disposition der Transporte sei ausschließlich die Transportfirma verantwortlich. Die Klägerin habe nur eine Information, die sie als Servicedienstleister an die entsprechenden Behörden weitergebe. Die Klägerin sei keine Transportfirma. Sie verfüge auch nicht über eine eigene Lastkombination. Die in den Formularen benannten Kennzeichen bezögen sich immer nur auf die Transportfahrzeuge der Kunden. Der Vollmachtgeber sei der Durchführende des Transportes. Ebenfalls sei er Genehmigungsinhaber und somit vollumfänglich verantwortlich für die in der Genehmigung aufgeführten Auflagen. Hierzu zähle auch die Auflage der rechtzeitigen Anmeldung der Polizeibegleitung. Die Durchführung obliege mithin dem Transportführer, der mit eigenem Personal und Fahrzeugen die jeweiligen Transporte durchführe.

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Die Klägerin sei mithin nicht Veranlasserin im Sinne des § 5 VwKostG LSA. Eine öffentliche Leistung werde verantwortlich veranlasst, wenn sie willentlich herbeigeführt werde, insbesondere durch Stellung eines Antrages. Dies habe die Klägerin nicht getan. Die Klägerin handele immer nur in Vollmacht der Firma, die den Transport durchführen möchte. Sobald die Genehmigung erteilt worden sei, werde sie der Auftraggeberin, hier also der Firma Transannaberg in Polen zur Verfügung gestellt. Diese setze sich selber mit der Polizei in Verbindung und melde den Transport selber an. Mit der Einholung der Genehmigung sei die Sache für die Klägerin abgeschlossen.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Polizeidirektion Sachsen-Anhalt Nord vom 15.03.2017 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor, dass die Klägerin Kostenschuldnerin im Sinne des § 5 VwKostG LSA sei. Danach sei Kostenschuldner, wer Anlass für die Amtshandlung gegeben habe. Die streitige Amtshandlung sei die Polizeibegleitung für einen Schwerlasttransport gewesen. Antragstellerin sei hier die Klägerin gewesen. Diese sei im Antrag als solche auch benannt gewesen. Sie sei Adressatin der von der Stadt Bochum erteilten Genehmigung/Erlaubnis gewesen. Der Begriff des Antragstellers im Sinne des § 47 Abs. 1 S. 3 StVO sei ohne Rückgriff auf die materiellen Voraussetzungen der Erlaubnis formal zu bestimmen. Antragsteller in diesem Sinne sei jeder, der in eigenem Namen die Erlaubnis begehre. Auch der Umstand, dass durch die Klägerin in den Anträgen und Bescheiden unter der Überschrift „zur Verfügung von“ eine Spedition angeführt worden sei, ändere das Ergebnis nicht. Etwaige Kostenübernahmen durch Dritte seien durch die Klägerin im Innenverhältnis zu entscheiden. Dessen ungeachtet sei der Begriff „zur Verfügung von“ nicht normiert. Er sei von dem Begriff „im Auftrag von“ abzugrenzen, der allgemein normiere, dass eine Handlung für einen anderen wahrgenommen werde. Vor diesem Hintergrund sei der Begriff „zur Verfügung von“ dahingehend auszulegen, dass die Klägerin das hier angeführte Unternehmen mit der Durchführung des Schwertransportes betraut habe. Ein Antrag auf Erteilung eines Bescheides zu Durchführung des betreffenden Schwertransportes sei nicht bei der Rechtsvorgängerin der Beklagten, sondern bei der Stadt B. gestellt worden. Dieser Bescheid sei ohne Unterschriften, nur mit den für die Transportbegleitung notwendigen Daten mit dem Formular VEMAGS an die vormalige Polizeidirektion Sachsen-Anhalt Ost und an die Rechtsvorgängerin der Beklagten übermittelt worden, da der Transportweg die Zuständigkeitsbereiche beider Polizeidirektionen betroffen habe. In den Polizeidirektionen hätten die zuständigen Mitarbeiter die Daten aus dem Formular in die polizeieigene Datenbank GST übertragen. Die bei der Transportbegleitung als letzte zuständige Behörde, im vorliegenden Fall die Rechtsvorgängerin der Beklagten, stelle für die gesamte Transportbegleitung die Gebühren und Auslagen fest und stelle diese Kosten dem Veranlasser, der auf dem Formular oben stehe, also hier der Klägerin, per Heranziehungsbescheid in Rechnung.

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Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der Polizeidirektion Sachsen-Anhalt Nord als Rechtsvorgängerin der Beklagten vom 15.03.2017 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Die Klägerin ist nicht Schuldnerin der in diesem Bescheid festgesetzten Verwaltungsgebühr in Höhe von 375,00 €.

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Die Inanspruchnahme der Klägerin durch einen Leistungsbescheid ist nur rechtmäßig, wenn hierfür eine gesetzliche Grundlage vorliegt. Dies ist hier nicht der Fall. Die Klägerin steht zur Beklagten in keinem durch Leistungsbescheide regelbaren Verhältnis, weil sie nicht Kostenschuldnerin i. S. § 5 Abs. 1 des Verwaltungskostengesetzes des Landes Sachsen-Anhalt - VwKostG LSA - vom 27.06.1991 (GVBl. LSA, S. 154, zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 18.05.2010, GVBl. LSA S. 340) ist; denn sie hat zu der Amtshandlung keinen Anlass gegeben. Veranlasser im Sinne dieser Vorschrift ist grundsätzlich derjenige Beteiligte, der durch sein Verhalten die Tätigkeit der Behörde auslöst, also den Arbeitsvorgang, der mit der Amtshandlung abgeschlossen werden soll, in Gang setzt. Typisch hierfür ist die Stellung eines Antrags, beispielsweise auf Erteilung einer Genehmigung oder einer sonstigen Amtshandlung (vgl. OVG LSA, Urt. v. 17.01.2002 - A 2 S 314/99 -, juris). Geht eine Amtshandlung auf einen Antrag zurück, besteht in der Regel kein Bedürfnis, außer dem Antragsteller weitere Kostenschuldner in Anspruch zu nehmen, zumal die Möglichkeit besteht, nach § 7 Abs. 2 VwKostG LSA die Durchführung der Amtshandlung von der vorherigen Zahlung der Kosten oder von der Zahlung oder Sicherstellung eines angemessenen Kostenvorschusses des Antragstellers abhängig zu machen.

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Problematisch ist die Feststellung des Veranlassers nur, wenn auf der Antragstellerseite mehrere Personen handeln. Gebühren sind das Entgelt für eine behördliche Gegenleistung. Dementsprechend ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wesentliches Kriterium für die Feststellung der Eigenschaft als gebührenrechtlicher Veranlasser, in wessen Pflichtenkreis sie erfolgt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.10.1992 - 3 C 2.90 -, juris).

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Festzuhalten ist zunächst, dass die streitgegenständliche Gebühr nicht für die Erteilung der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis erhoben worden ist (so lag der Fall in dem von der Beklagten mehrfach zitierten Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 26.02.1992 - 13 B 149/92 -, juris zu einem „Genehmigungs-Service“, der zwar nicht selbst Speditionsunternehmer oder Halter von Fahrzeugen war, aber Erlaubnisse in eigenem Namen und auf eigene Rechnung vermittelte), sondern die gebührenpflichtige Amtshandlung ist die polizeiliche Begleitung des von dem polnischen Unternehmen durchgeführten Schwertransportes. Hier ist bereits fraglich, ob der Umstand, dass die Klägerin in den Antragsunterlagen für die Erteilung einer straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis als „Antragstellerin“ erscheint und diese Angaben in den verschiedenen elektronischen Datensystemen der Polizei in Sachsen-Anhalt lediglich weiter übertragen worden sind, überhaupt maßgeblich ist, da auch der Polizei bekannt war und sich auch aus den Antragsunterlagen eindeutig ergibt, dass nicht die Antragstellerin, sondern das polnische Speditionsunternehmen den Schwertransport verantwortlich durchgeführt hat. Aus dem Genehmigungsbescheid, dem ein umfangreicher Auflagenkatalog beigefügt war, ist eindeutig zu erkennen, dass Adressat dieser (technischen) Auflagen nur der Transporteur selbst war.

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Ferner ist eine Person, die als Vertreter im Namen und mit Vollmacht eines anderen die kostenpflichtige Verwaltungshandlung verursacht, nicht Veranlasser i. S. des § 5 Abs. 1 S. 1 VwKostG LSA; vielmehr ist sein Handeln dem Vertretenen zurechenbar, der demgemäß als Veranlasser und Kostenschuldner anzusehen ist. Das Handeln als Vertreter, insbesondere durch Antrag, muss jedoch im Rahmen der Vertretungsmacht eindeutig erkennbar im Namen des Auftraggebers in entsprechender Anwendung von § 164 BGB vollzogen sein (vgl. OVG LSA, Urt. v. 17.01.2002, a. a. O.). Erkennbar ist dieser Fremdgeschäftsführungswille, wenn nach der den Beteiligten bekannten Interessenslage Umstände vorliegen, die zu dem Schluss zwingen, dass für einen anderen gehandelt wird.

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So liegt der Fall hier. Die Klägerin hat durch die Verwendung des Zusatzes „zur Verfügung von“ und die Benennung des polnischen Speditionsunternehmens in dem Antragsformular hinreichend verdeutlicht, dass sie die beantragte Genehmigung nicht selbst nutzen will, sondern ein Dritter von der Genehmigung Gebrauch machen will und soll. Das von der Stadt Bochum genutzte Formular für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 29 Abs. 3 StVO bzw. Ausnahmegenehmigung gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 2 und 5 StVO ist offensichtlich bundesweit gebräuchlich. In einer Ausfüllhilfe des Landesverwaltungsamtes Sachsen-Anhalt zu diesem Formular heißt es zur Rubrik „Antragsteller“: „Die Spalte „zur Verfügung“ ist nur auszufüllen, wenn Antragsteller und Transporteur nicht identisch sind. In diesem Fall ist die Transportfirma zu benennen. Die Nennung des verantwortlichen Disponenten muss generell erfolgen.“ Der Verfasser des Formulars ist offensichtlich davon ausgegangen, dass gerade durch die Verwendung des Zusatzes „zur Verfügung von“ deutlich gemacht werden soll, dass nicht der Antragsteller, sondern ein Dritter Begünstigter des Genehmigungsbescheides sein soll. Die Beklagte hat dies wohl auch erkannt, als sie auf der Abrechnung zum Transportauftrag das polnische Speditionsunternehmen als „Firma (Rechnung)“ bezeichnet und zudem in der Rubrik „Abrechnung für Kennzeichen“ das polnische Kennzeichen W.-….-C aufgeführt hat.

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In der Sache heißt dies, dass die Klägerin bei der Antragstellung zwar im eigenen Namen aufgetreten ist, die erforderliche Erlaubnis aber - als Verfahrensstandschafter - für die polnische Spedition beantragt hat. In der Rechtsprechung ist dazu geklärt, dass die Antragstellung strikt von der Frage zu trennen ist, wer materiell Inhaber der straßenverkehrsrechtlichen Erlaubnis ist (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 26.02.1992 - 13 B 149/92 -, juris). Nach § 29 Abs. 3 StVO bedarf der Verkehr mit Fahrzeugen und Zügen, deren Abmessungen, Achslasten oder Gesamtgewichte die gesetzlich allgemein zugelassenen Grenzen tatsächlich überschreiten, einer Erlaubnis. Die Erlaubnis zu einer übermäßigen Straßenbenutzung ist im Gegensatz zu einer Ausnahmeerlaubnis nach § 70 StVZO nicht fahrzeug-, sondern streckenbezogen, d. h., sie ergeht regelmäßig für den Einsatz eines Fahrzeugs in einem konkreten Fall und unterliegt damit örtlichen und zeitlichen Maßgaben (vgl. OVG Niedersachsen, Urt. v. 16.11.2009 - 12 LC 264/07 -, juris). Davon, dass die Erlaubnis/Ausnahmegenehmigung der polnischen Spedition erteilt wurde, ist auch die Beklagte ausgegangen, denn wenn diese nicht Inhaberin der erforderlichen Erlaubnisse gewesen wäre, hätte der Schwertransport nicht von ihr, sondern nur von der Klägerin durchgeführt werden dürfen. Dies ist jedoch nicht geschehen.

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Die zuständige Straßenverkehrsbehörde (Stadt B.) konnte ferner nicht annehmen, dass die Klägerin unter diesen Umständen die Haftung für alle von der polnischen Spedition bei der Durchführung des Großraum- und Schwertransports verursachten Schäden übernehmen will. Konsequent dazu heißt es im Antragsvordruck über dem Text der Erklärung zur Haftung: „Handelt der Antragsteller im Auftrag eines anderen, ist eine Vollmacht diesem Antrag beizufügen“. Nach den insofern unstreitigen Erklärungen der Klägerin lag der Stadt B. eine von der polnischen Spedition Transannaberg ausgestellte Generalvollmacht für die Klägerin für die Beantragung von Genehmigungen nach § 29 StVO vom 15.10.2012 vor.

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Die Klägerin hat die hier streitige öffentliche Leistung auch sonst nicht willentlich veranlasst. Dass sie durch ihren Antrag auf Erteilung der für die Durchführung dieses Schwertransports nach § 29 Abs. 3 StVO erforderlichen Erlaubnis bzw. der Ausnahmegenehmigung nach § 46 Abs. 1 Nr. 2 und 5 StVO bei der Stadt B. erst die Voraussetzungen für die Planung, Vorbereitung und Durchführung der polizeilichen Begleitung des Großraum- und Schwertransports der polnischen Spedition T. am 03.08. und 04.08.2016 und damit für die Erfüllung des Gebührentatbestands geschaffen hat, reicht dafür nicht aus.

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Die Ursächlichkeit der Einholung der Erlaubnis/Ausnahmegenehmigung für die Erbringung der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistung, da ohne die Erlaubnis/Ausnahmegenehmigung kein von der Polizei begleiteter Großraum- und Schwertransport durchgeführt worden wäre, genügt für eine willentliche Veranlassung und damit eine Zurechnung im gebührenrechtlichen Sinne gegenüber der Klägerin nicht. An der Zurechenbarkeit fehlt es, wenn Dritte einen maßgeblichen Einfluss auf die Verursachung der öffentlichen Leistung haben (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 29.01.2013 - 3 K 1513/12 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urt. v. 26.01.2009 - 1 S 1678/07 -, juris zur Frage der Erhebung einer Verwaltungsgebühr für eine versammlungsrechtliche Auflage nach § 15 Abs. 1 VersammlG beim Anmelder einer Versammlung).

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So liegen die Dinge hier. Allerdings kann sich die Klägerin dabei nicht darauf berufen, die Durchführung des Schwertransportes habe allein in den Händen der polnischen Spedition gelegen, weshalb sie auf die konkreten Umstände überhaupt keinen Einfluss mehr gehabt habe. In der von der Klägerin einholten Erlaubnis/Ausnahmegenehmigung ist der Fahrweg vom Grenzübergang Görlitz über die Autobahnen A 4, A 14, A 9, A 10, A 2, A 27 bis zu dem Windkraftanlagenunternehmen in Bremerhaven (und der Leertransport zurück) genau bestimmt. Unter welchen Voraussetzungen eine polizeiliche Begleitung des Schwertransports erforderlich ist, ergibt sich aus Ziffer 131 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zu § 29 StVO in der Fassung vom 22.09.2015 (BAnz AT vom 25.09.2015 B5). Eine polizeiliche Begleitung ist danach grundsätzlich nur erforderlich, wenn a) bei Autobahnen und Straßen, die wie eine Autobahn ausgebaut sind, bei zwei oder mehr Fahrstreifen plus Seitenstreifen je Richtung die Breite über alles von 5,50 m, bei zwei Fahrstreifen ohne Seitenstreifen je Richtung die Breite von 4,50 m oder b) auf anderen Straßen die Breite über alles von 3,50 m überschritten wird. In dem Genehmigungsantrag war angegeben, dass bei der Fahrt mit dem Transportgut eine Kraftfahrzeugbreite von 5,80 Meter vorgesehen war. Damit stand wegen des dem Schwertransport vorgegebenen Fahrwegs von Anfang an fest, dass eine polizeiliche Begleitung erforderlich sein würde.

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Gleichwohl war die polnische Spedition von Anfang an in einer den Zurechnungszusammenhang unterbrechenden Weise maßgeblich verantwortlich für den Ablauf des Verfahrens. Auch nach Einholung der erforderlichen Erlaubnis/Ausnahmegenehmigung lag die Entscheidung, ob und wann der beantragte Schwertransport tatsächlich durchgeführt wird, allein bei ihr. Die abgerechnete Gebühr für die polizeiliche Begleitung des Schwertransportes ist erst aufgrund dieser Entscheidung entstanden. Mit der Entscheidung für die Durchführung des Schwertransports stand wegen der Bestimmung des Fahrweges in der Erlaubnis/Ausnahmegenehmigung zwar fest, dass überhaupt eine gebührenpflichtige Polizeibegleitung erforderlich ist. Wie hoch die Gebühren sein würden, war aber noch abhängig von den konkreten Umständen der Durchführung des Transports. Insbesondere war für die Gebührenhöhe auch maßgeblich, welcher konkrete Zeitaufwand für die Polizeibegleitung auf dem Gebiet des Landes Sachsen-Anhalt erforderlich war. Maßgeblich war also daher, ob der Transport z. B. zu einer Zeit mit starker oder mit schwacher Verkehrsbelastung der Autobahnen durchgeführt wurde. Dazu sind in der Erlaubnis/Ausnahmegenehmigung aber keine Regelungen enthalten; die polnische Spedition hatte hier einen nur durch polizeiliche Vorgaben begrenzten Entscheidungsspielraum, auf den die Klägerin keinen Einfluss nehmen konnte. All das steht der Zurechnung im Sinne einer willentlichen Veranlassung entgegen.

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Verantwortlich veranlasst sind auch solche öffentliche Leistungen, die im „Pflichtenkreis“ des Gebührenschuldners erbracht werden, ohne dass es dabei auf die willentliche Herbeiführung im oben beschriebenen Sinne ankommt (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.08.1999 - 8 C 12.98 -, juris). Auch danach ist der Klägerin die hier streitige öffentliche Leistung nicht individuell zurechenbar. Die polizeiliche Begleitung des Schwertransportes diente zwar zur Beherrschung der damit verbundenen Gefahren. Da - wie oben ausgeführt - für dessen Durchführung allein die polnische Spedition zuständig war und der Klägerin insoweit weder Pflichten oblagen, noch Einflussmöglichkeiten zustanden, sind diese Gefahren indessen nicht ihrem, sondern dem Pflichtenkreis der polnischen Spedition zuzuordnen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Streitwertfestsetzung wird auf § 52 Abs. 3 S. 1 GKG gestützt, wobei der im Bescheid genannte Betrag zugrunde zu legen ist.