Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2003-01-23, Aktenzeichen 7 ME 203/02

Gründe

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A) Der Antrag des Antragsgegners, die Bezirksregierung Weser-Ems beizuladen, hat keinen Erfolg. Nach § 65 Abs. 1 VwGO kann das Gericht andere, deren rechtliche Interessen durch die Entscheidung berührt werden, beiladen. Der Antragsgegner sieht die Bezirksregierung Weser-Ems wegen der von ihr dem Antragsteller erteilten Genehmigung nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG und der von der Rechtsauffassung der Bezirksregierung abweichenden Auslegung des Abfallbegriffs in der Entscheidung des Verwaltungsgerichts in ihren rechtlichen Interessen betroffen. Die Voraussetzungen für eine Beiladung liegen jedoch nicht vor. Für Entscheidungen und andere Maßnahmen aufgrund des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ist - soweit nichts anderes bestimmt ist - die untere Abfallbehörde, also hier der Antragsgegner, zuständig (§ 42 Abs. 1 NAbfG). Die Aufgaben der unteren Abfallbehörden gehören zum übertragenen Wirkungskreis (§ 42 Abs. 2 Satz 1 NAbfG). Eine Beiladung der in der Sache auch betroffenen höheren Behörde - obere Abfallbehörde ist die Bezirksregierung (§ 41 Abs. 2 NAbfG) - ist zur Erreichung des mit einer Beiladung verfolgten Zwecks weder erforderlich noch zulässig. Sowohl der Antragsgegner als auch die Bezirksregierung handeln als Behörde in Prozessstandschaft für das dahinter stehende Land als Rechtsträger. Allein dieses wird durch ein rechtskräftiges Urteil berechtigt und verpflichtet. Die Bezirksregierung ist somit nicht ein in einer eigenen Rechtsposition berührter „anderer“ im Sinne des § 65 Abs. 1 VwGO (vgl. BVerwG, Beschl. v. 28.8.2002 - 9 VR 11.02 -, DVBl. 2003, 67).

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B) Die Beschwerde des Antragsgegners ist begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag des Antragstellers, dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung aufzugeben, vorläufig, d. h. bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache, Verträge des Antragstellers über die Aufnahme von Wirtschaftsdünger ebenso als ordnungsgemäße Abfallentsorgung im Sinne des Bundesimmissionsschutzrechtes und des Baurechtes anzuerkennen wie Verträge mit Beteiligten der Rahmenvereinbarung oder qualifizierte Flächennachweise, mit dem im Tenor bezeichneten Beschluss, auf dessen Inhalt zur weiteren Sachdarstellung Bezug genommen wird, zu Unrecht stattgegeben.

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I. Der geltend gemachte Anordnungsanspruch liegt nicht vor.

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Die Pflichten der Betreiber von genehmigungsbedürftigen und nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz, diese so zu errichten und zu betreiben, dass Abfälle vermieden, verwertet oder beseitigt werden, richten sich nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (§ 9 KrW-/AbfG). Nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 BImSchG sind genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass zur Gewährleistung eines hohen Schutzniveaus für die Umwelt Abfälle vermieden werden, nicht zu vermeidende Abfälle verwertet und nicht zu verwertende Abfälle ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden. Hinsichtlich immissionsschutzrechtlich nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen bestimmen sich die Anforderungen nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BImSchG. Danach sind nicht genehmigungsbedürftige Anlagen so zu errichten und zu betreiben, dass die beim Betrieb der Anlagen entstehenden Abfälle ordnungsgemäß beseitigt werden können. Daneben gilt § 42 Abs. 2 NBauO (iVm § 22 Abs. 2 BImSchG). Nach dieser Vorschrift muss (u.a.) die ordnungsgemäße Entsorgung der Abfälle dauernd gesichert sein; das gilt auch für den Verbleib von Wirtschaftsdünger. Die in diesen Vorschriften normierten Pflichten treffen den Betreiber der Anlage. Dieser hat Vorkehrungen zu treffen, dass die Pflichten im Anlagenbereich erfüllt werden. Bei Abfällen, die die Anlage verlassen und außerhalb der Anlage verwertet oder beseitigt werden sollen, hat der Anlagenbetreiber alle erforderlichen Vorbereitungen zu treffen, um zu gewährleisten, dass Abfälle nach den einschlägigen Vorschriften ordnungsgemäß verwertet bzw. ohne Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit beseitigt werden können. Soweit Dritte die Verwertung oder Beseitigung durchführen sollen, hat der Betreiber z.B. geeignete Verträge zu schließen und die vertraglichen Rechte zu nutzen. Diese Betreibergrundpflichten sind von den zuständigen Behörden zu überwachen.

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Soweit es um den Verbleib von beim Betrieb von Tierhaltungsanlagen anfallenden Wirtschaftsdünger im Sinne des § 1 Nr. 2 des Düngemittelgesetzes (DMG) geht, kann von einer ordnungsgemäßen Verwendung im Sinne der genannten Vorschriften dann ausgegangen werden, wenn der Tierhalter über Flächen verfügt, die den Wirtschaftsdünger nach Maßgabe des § 1a des DMG in Verbindung mit den Vorschriften der Düngeverordnung im Sinne einer Anwendung „nach guter fachlicher Praxis“ aufnehmen können. Verfügt der Tierhalter und Anlagenbetreiber nicht über ausreichende eigene Flächen, so muss sichergestellt sein, dass der Wirtschaftsdünger aufgrund langfristiger Verträge abgenommen und einer ordnungsgemäßen den gesetzlichen Vorschriften entsprechenden Verwendung zugeführt wird.

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Wenn der Antragsgegner in Vollzug dieser Rechtsvorschriften in Genehmigungsverfahren von dem Anlagenbetreiber grundsätzlich einen qualifizierten Flächennachweis verlangt, der, sofern im Betrieb des Tierhalters nicht alle künftig anfallenden Wirtschaftsdünger ordnungsgemäß verwendet werden können, auch durch Abgabeverträge mit anderen landwirtschaftlichen Betrieben oder mit Vermittlern erbracht werden kann, so ist dies nach der in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes angezeigten summarischen Prüfung nicht zu beanstanden. Die von dem Antragsgegner insoweit zugrunde gelegte Rahmenvereinbarung über die überbetriebliche Verwertung organischer Nährstoffträger will sicherstellen, dass die überbetriebliche Verwertung nachvollziehbar und zugleich der Nachweis der ordnungsgemäßen Verwertung vereinfacht wird. Dabei sollen die Verträge von Abgebern mit Vermittlern und Direktverträge zwischen Abgeber und Aufnehmer mindestens den Regelungen von Musterverträgen entsprechen. Ferner wird als Nachweis der ordnungsgemäßen Verwertung ein Lieferscheinverfahren durchgeführt. Hiernach ist es dem Betreiber einer Tierhaltungsanlage überlassen, ob die Genehmigungsfähigkeit der Anlage durch Vorlage eines qualifizierten Flächennachweises im Sinne des Vorhandenseins eigener Flächen oder im Falle überbetrieblicher Verwertung durch Anwendung der in der Rahmenvereinbarung niedergelegten Grundsätze herbeigeführt wird.

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Der Antragsteller, der als Vermittler und Beförderer von Abfällen mittelbar durch die an die Anlagenbetreiber gestellten Anforderungen betroffen wird und der der Rahmenvereinbarung nicht beitreten möchte, kann voraussichtlich nicht mit Erfolg beanspruchen, dass die von ihm mit Landwirten geschlossenen Verträge über die Übernahme von Wirtschaftsdünger von dem Antragsgegner gleichermaßen als Nachweis ordnungsgemäßer Entsorgung anerkannt werden, auch wenn diese Verträge nicht die Angaben enthalten, die in den Musterverträgen nach der Rahmenvereinbarung vorgesehen sind.

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Das Verwaltungsgericht hat allerdings die Auffassung vertreten, der geltend gemachte Anspruch des Antragstellers sei schon deshalb gegeben, weil die Bezirksregierung Weser-Ems dem Antragsteller eine Genehmigung für Vermittlungsgeschäfte nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG erteilt habe. Diese Genehmigung könne durch den Antragsgegner nicht im Ergebnis in Abrede gestellt werden, indem dieser weitergehende Anforderungen an Verträge des Antragstellers mit Anlagenbetreibern stelle. Der Senat vermag sich dieser Auffassung aber nicht anzuschließen.

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Zweifelhaft ist bereits, ob die dem Antragsteller erteilte Genehmigung nach § 50 Abs. 1 KrW-/ AbfG überhaupt - wie das Verwaltungsgericht als unstreitig angesehen hat - Verträge über die Abnahme von Wirtschaftsdünger im Sinne des § 1 Nr. 2 DMG betrifft. Ob und unter welchen Umständen Wirtschaftsdünger als Abfall oder statt dessen als landwirtschaftliches Produkt anzusehen ist, ist umstritten (vgl. OLG Oldenburg, Urt. v. 15.11.1999 - 1 S 266/99 -, NuR 2000, 409; Fluck, Kreislaufwirtschafts-, Abfall- und Bodenschutzrecht, Rn. 51 zu § 8 KrW-/AbfG; Frenz, KrW-/AbfG, Rn. 7 ff. zu § 8; Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, Rn. 10 f. zu § 8; Beckmann/Kersting, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, Rn. 18 zu § 8 KrW-/AbfG; Linden, AgrarR 2000, 245). Die Bezirksregierung Weser-Ems steht seit Jahren auf dem Standpunkt, dass es sich bei der überbetrieblichen Verwertung von Wirtschaftsdünger nicht um einen abfallrechtlich relevanten Vorgang handelt. Sie hat deshalb die Auffassung vertreten, dass die Genehmigung für Vermittlungsgeschäfte nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG die Verbringung von Wirtschaftsdünger nicht umfasse. Dem Antragsteller war dieser Standpunkt bekannt. Unabhängig davon, dass ihm die Bezirksregierung Weser-Ems mit Bescheid vom 24. März 1998 eine derartige Genehmigung nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG erteilt hatte, hat er bei dem Antragsgegner mit Schreiben vom 28. Juli 1998 den Antrag gestellt, „als Naturdungvermittlungsbörse/Güllebörse für die Vermittlung von Wirtschaftsdüngern aus Tierhaltungsanlagen anerkannt zu werden“. Der Antragsgegner hat die Anerkennung unter Maßgaben mit Verfügung vom 6. April 1999 ausgesprochen. Unter diesen Umständen konnte der Antragsteller nicht davon ausgehen, dass der in der Genehmigung nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG vom 24. März 1998 verwandte Abfallbegriff nach dem Erklärungswillen der Verwaltung und den für ihn erkennbaren äußeren Umständen auch die Verbringung von Wirtschaftsdünger im Sinne des § 1 Nr. 2 DMG erfassen sollte.

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Soweit der Antragsgegner die Firma des Antragstellers als Wirtschaftsdüngervermittlungsbörse mit Bescheid vom 6. April 1999 anerkannt hat, geht von dieser Verfügung eine Rechtswirkung zugunsten des Antragstellers nicht mehr aus. Da die Anerkennung nach der beigefügten Maßgabe zeitlich befristet für einen Zeitraum von 3 Jahren erfolgt ist, haben die Wirkungen dieser Regelung jedenfalls im April 2002 geendet. Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob der Antragsgegner mit Schreiben vom 29. Oktober 2001 im Hinblick auf die gewünschte Anwendung der Rahmenvereinbarung über die überbetriebliche Verwertung organischer Nährstoffträger zu Recht die Auffassung vertreten hat, dass die Anerkennung des Antragstellers als Vermittler (bereits) Ende Januar 2002 auslaufe. Wenn demgegenüber das Verwaltungsgericht meint, dass sich der Antragsgegner mit diesem Schreiben einer Rechtsposition berühmt habe, die er nicht inne habe, und damit in die dem Antragsteller erteilte Genehmigung nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG eingreife, so beruht diese Beurteilung auf einer Verkennung der Sach- und Rechtslage.

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Ebenso wenig ist der Auffassung des Verwaltungsgerichts zu folgen, dass der Antragsteller auch ohne Beitritt zu der Rahmenvereinbarung ein „anerkannter Vermittler“ sei, dessen mit Anlagenbetreibern geschlossenen Verträge über die Abnahme von Wirtschaftsdünger ohne weiteres zum Nachweis ordnungsgemäßer Abfallentsorgung geeignet seien, weil der Antragsteller Inhaber der Genehmigung nach § 50 Abs. 1 KrW-/AbfG sei. Selbst wenn von dem Regelungsgehalt dieser Genehmigung - anders als dargelegt - auch Wirtschaftsdünger umfasst wäre, wäre diese Genehmigung als solche nicht geeignet, im jeweiligen Anlagengenehmigungsverfahren die konkrete Prüfung entbehrlich zu machen, ob der jeweilige Betreiber der Tierhaltungsanlage die notwendigen Vorkehrungen getroffen hat, um die ordnungsgemäße Verwertung von Wirtschaftsdünger nachvollziehbar sicherzustellen.

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II. Der Senat sieht im Übrigen auch einen Anordnungsgrund nicht gegeben. Der Antragsteller hat weder hinreichend dargetan noch ist sonst ersichtlich, dass er durch die Verfahrensweise des Antragsgegners erhebliche Nachteile erleiden würde. Dem Antragsteller steht es jedenfalls frei, der Rahmenvereinbarung beizutreten. Hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass damit für ihn schwerwiegende Belastungen verbunden wären und ihm deshalb nicht zumutbar ist, eine Hauptsacheentscheidung abzuwarten, sind auch unter Berücksichtigung des vom Antragsgegner verfolgten Interesses an einer ordnungsgemäßen überbetrieblichen Verwertung von Wirtschaftsdünger nicht erkennbar.

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