Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1989-11-29, Aktenzeichen 6 K 973/88
ECLI:DE:VGMS:1989:1129.6K973.88.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

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T a t b e s t a n d:
Der Kläger erwarb für die Beisetzung seiner im Januar 1987 verstorbenen Ehefrau
das Nutzungsrecht an einer Stelle eines Wahlgrabes auf dem Friedhof B. Mit
Heranziehungsbescheid vom 4. Februar 1987 setzte der Beklagte - u.a.- für diese
Grabstätte eine Gebühr in Höhe von 2.130,-- DM fest. Für das vom Kläger etwas
später erworbene Nutzungsrecht an der zweiten GrabsteIle des Doppelgrabes
setzte der Beklagte mit Heranziehungsbescheid vom 24. Februar 1987 wiederum
eine Grabnutzungsgebühr in gleicher Höhe fest. Gegen die Festsetzung der
Grabnutzungsgebühren in beiden Bescheiden hat der Kläger nach erfolglosem
Vorverfahren Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, dass die
Gebührenkalkulation nicht ordnungsgemäß erfolgt sei. Unstimmigkeiten bestünden
beispielsweise hinsichtlich der eingestellten Personalkosten. Bei der Abschreibung
gehe der Beklagte vermutlich vom zeitlichen Wiederbeschaffungswert aus,
obgleich die Stadt diese Flächen nicht jeweils erneut erwerben müsse. Zudem sei
nicht nachvollziehbar, wie die Nutzungsdauer angenommen worden sei, zumal die
Nutzungsrechte auf 30 Jahre reduziert worden seien. Diese Frage habe
gleichzeitig Auswirkungen auf die Verzinsungen. Der Zinssatz für Eigenkapital sei
vermutlich niedriger als der für Fremdkapital. Weiter sei nicht nachvollziehbar, wie
die Aufschläge die auf Personal- und Sachkosten und der Grünflächenanteil
ermittelt worden seien. Vor allem aber seien die Kosten für ein Wahlgrab im
Verhältnis zu denen für ein Reihengrab zu hoch. Soweit der Beklagte insoweit den
größeren Verwaltungsaufwand, den höheren Wasserverbrauch, den erhöhten
Flächenbedarf und die

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unterschiedliche Ausstattung - unter anderem - geschätzt habe, habe er die
Grenzen zulässiger Schätzung überschritten. Dabei sei zu berücksichtigen, dass
es sich bei dem heutigen "Wahlgrab" um nichts anderes handele als um die
Halbierung des früheren "Doppelgrabes". Auf dem Friedhof B. würden die Gräber
der Reihe nach angelegt. Dabei zeige sich, dass der Unterschied zwischen
Wahlgrab und Reihengrab hinsichtlich des Flächen- und sonstigen Bedarfes nicht
gravierend sei. Gleichwohl müsse heute für ein Wahlgrab mit zwei Stellen das
Doppelte der Gebühr bezahlt werden, die noch im Jahre 1985 für ein Doppelgrab
zu entrichten gewesen sei. Die Flächenzuordnung für die einzelnen Grabformen
sei willkürlich und diene der Subvention der Reihengräber. Es sei nicht
nachweisbar, dass der Flächenbedarf bei einem Wahlgrab, das zudem noch in den
häufigsten Fällen gleich als Doppelgrab vergeben werde, mehr als doppelt so groß
wie bei einem Reihengrab sei. Schließlich sei die Bewertung der Flächen
fragwürdig.
Der Kläger beantragt,
die Bescheide des Beklagten vom 4. und 24. Februar 1987
sowie den Widerspruchsbescheid des Beklagten vom
23. Juni 1988 insoweit aufzuheben, als darin
Grabnutzungsgebühren in Höhe von jeweils 2.130,-- DM
festgesetzt worden sind.
Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
Er hält die Gebührenkalkulation für rechtmäßig und tritt den Ausführungen des
Klägers unter Erläuterung der Einnahmen- und Ausgabenpositionen sowie der
Berechnungsfaktoren im einzelnen entgegen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
(Beiakten Hefte 1 und 2) sowie des im Termin zusätzlich vorgelegten
Verwaltungsvorganges Bezug genommen.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:
Die zulässige Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung
- VwGO -) ist unbegründet. Die Heranziehungsbescheide des Beklagten vom 4. und
vom 24. Februar 1987 - soweit sie angefochten sind - und der hierauf bezogene
Widerspruchsbescheid des Beklagten vom 23. Juni 1988 sind rechtmäßig und
verletzen deshalb den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Bescheide des Beklagten finden ihre Rechtsgrundlage in den §§ 4 und 6 des
Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NW) in
Verbindung mit den Bestimmungen der Satzung für die Benutzung der Friedhöfe der
Stadt N. (Friedhofssatzung - BFS -) vom 17. Dezember 1986 (Amtsblatt der Stadt N. -
ABI. -, S. 214) und der Gebührensatzung für die Friedhofseinrichtungen der Stadt N.
(FGS) vom 17. Dezember 1975 (ABI., S. 241) sowie dem zugehörigen Gebührentarif in
der Fassung vom 18. Dezember 1986 (ABI., S. 223). Gemäß § 36 der
Friedhofssatzung erhebt der Beklagte für die Benutzung der Friedhofseinrichtungen
der Stadt N. und für die Inanspruchnahme damit zusammenhängender Leistungen der
Friedhofsverwaltung Gebühren nach Maßgabe der jeweils geltenden
Gebührensatzung. Dabei werden nach laufender Nummer 2 des Gebührentarifs vom
18. Dezember 1986 für ein Wahlgrab je GrabsteIle 2.130,-- DM an Gebühren erhoben.
Anhaltspunkte dafür, die Satzung und insbesondere den Gebührentarif in der in Rede
stehenden Fassung hinsichtlich ihres formellen Zustandekommens in Frage zu stellen,
bestehen nicht. Dem Rat der Stadt N. hat bei Beschlussfassung über die Satzung und
den zugehörigen Gebührentarif eine Gebührenkalkulation
("Gebührenbedarfsberechnung") vorgelegen. Sie ist von ihm - soweit dies überhaupt
für erforderlich gehalten wird (vgl. OVG NW, Urteil vom 12. April 1989 - 9 A 254/87 -) -
billigend zur Kenntnis genommen worden.

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Auch in materieller Hinsicht ist die Gebührensatzung in der hier maßgeblichen
Fassung, soweit der vorliegende Rechtsstreit eine Überprüfung gebietet,
beanstandungsfrei.
Hinsichtlich des vom Beklagten in die Gebührenbedarfsermittlung eingestellten
Kostenvolumens ist nicht ersichtlich, dass Positionen, die aus rechtlichen Gründen
nicht hätten eingestellt werden dürfen, eingeflossen sind. Was die vom Kläger
angeführten Personalkosten für den Arbeiter G. betrifft, sind die vom Kläger
gerügten "Unstimmigkeiten" vom Beklagten nachvollziehbar und glaubhaft geklärt
worden. Der Beklagten hat hierzu erläutert, dass die Kostenaufstellung insoweit
bereits vor Erlass der Satzungen bereinigt worden sind. Dies wird bestätigt durch
ein in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten befindliches verwaltungsinternes
Schreiben vom 30. Juli 1986, in welchem ausgeführt wird, dass sich die
Kostenseite der Gebührenbedarfsberechnung durch die Verlagerung der
Personalkosten des Herrn G. zu einem anderen Unterabschnitt entsprechend
verringert habe.
Hinsichtlich der Berechnung der kalkulatorischen Abschreibungen der Anlagenteile
durfte der Beklagte nach inzwischen gefestigter Rechtsprechung vom sogen.
Wiederbeschaffungszeitwert ausgehen. Dies ergibt sich aus den in § 6 Abs.2
Sätze 1 und 2 KAG NW getroffenen - an betriebswirtschaftliche Grundsätze der
Kostenermittlung anknüpfenden - Regelungen.
Vgl. OVG NW, Urteile vom 21. Juni 1979 - 2 A 1628/77 -,
vom 26. Februar 1982 - 2 A 1667/79 - und vom 22. Januar
1988 - 15 A 2874/84 -; VG N., Urteil vom 13. September
1989 - 6 K 433/87 -.
Diese Rechtsauffassung, die den Gemeinden hinsichtlich der Art der Abschreibung
(nach Anschaffungs- und Herstellungswert oder nach
Wiederbeschaffung(Zeit-)wert) einen gerichtlich nicht überprüfbaren
Entscheidungsspielraum einräumt, entspricht auch der herrschenden,
abgabenrechtlichen Literaturmeinung
vgl. etwa: Driehaus, Kommentar zum KAG, § 6 Rdnrn. 153 f.
(181); Bauernfeind/Zimmermann, KAG NW, 2.Aufl., § 6
Rdnr. 22

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und ist vom Bundesverwaltungsgericht (vgl. Beschluss vom 25. März 1985 - VIII B
11.54 -, KStZ 1985, s. 129) mit ausführlicher Begründung ebenfalls gebilligt
worden. Von der kalkulatorischen Abschreibung ausgenommen sind die
Bodenflächen, weil insoweit, was auch der Beklagte berücksichtigt hat, keine
Wertminderung durch Alter und Abnutzung eintritt. Die hierauf bezogene Rüge des
Klägers greift schon deshalb nicht durch. Soweit in die Gebührenkalkulation die -
vom Kläger ebenfalls gerügten - kalkulatorischen Zinsen auf der Grundlage - hier -
des Restwertes des betriebsnotwendigen Anlagevermögens eingeflossen sind,
entspricht auch dies der gesetzlichen Regelung des § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG NW.
Gegen den angesetzten Zinssatz von 6 % ist nichts zu erinnern; rechnerische
Fehler sind nicht ersichtlich. Soweit der Kläger schließlich einen Ansatz von
413.650,-- DM für die Erstattung von Ausgaben des Verwaltungshaushaltes
angegriffen hat, muss dem ein Missverständnis zugrunde gelegen haben. Denn die
von ihm genannte Summe findet sich nicht unter den Ausgaben des
Betriebsabrechnungsbogens für das Jahr 1985, sondern unter den Einnahmen. Bei
der Erstattung von Ausgaben des Verwaltungshaushaltes handelt es sich um eine
verwaltungsinterne Verrechnung, bei der jeweils - rechnerisch - berücksichtigt wird,
in welchem Umfang andere Ämter für die betreffende Leistung tätig werden. Eine
solche Berücksichtigung ist rechtlich nicht zu beanstanden.
Vgl. hierzu auch Bauernfeind/Zimmermann, a.a.O., § 6
Rdnr. 21; Dahmen-Driehaus und andere, Kommentar zum
KAG NW, § 6 Rdnr. 27.
Eine entsprechende Position ist auch auf der Ausgabenseite bei der Berechnung
für das Jahr 1985 in Höhe von 66.080,-- DM enthalten. Bei der vom Kläger
aufgeführten, als Einnahme eingestellten Summe handelt es sich demgegenüber
um eine - rechnerisch ermittelte - Position, die dadurch zu erklären ist, dass das
zuständige Amt, nämlich das Gartenbauamt, seinerseits wiederum für andere
Verwaltungseinheiten tätig wird und dies rechnerisch ebenfalls berücksichtigt
werden muss. Die Höhe der einzelnen eingestellten Positionen ist aus dem
Haushaltsplan für die Stadt N. übernommen worden. Dabei sind ausweis-

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lich des im Termin zur mündlichen Verhandlung vorgelegten Haushaltsplanes
keine Übertragungsfehler unterlaufen.
Auch im Übrigen sind die auf der Ausgabenseite der Gebührenkalkulation
angesetzten Berechnungsposten nicht zu beanstanden. Sie lassen eine
Einbeziehung von aus Rechtsgründen nicht ansatzfähigen Kosten nicht erkennen.
Der Kläger hat auch weiter nichts von Substanz vorgetragen, was die
Angemessenheit der einzelnen Berechnungsposten zweifelhaft erscheinen lassen
könnte.
Gegen die Bewertung der Flächen ist nichts zu erinnern. Land- bzw.
forstwirtschaftliche Flächen werden im Wert - neben Heideland - mit am niedrigsten
eingestuft; darunter liegt allenfalls noch Brach- oder Ödland. Es ist allerdings kein
Grund ersichtlich, warum der Beklagte die Friedhofsgrundflächen als derartig
wertlos einstufen sollte.
Nicht zu beanstanden ist, dass und in welcher Weise der Beklagte die -
voraussichtlich entstehenden - Kosten für das Jahr 1987, die der
Gebührenbedarfsermittlung zugrunde liegen, auf der Grundlage der tatsächlich
entstandenen Kosten aus dem Jahre 1985 geschätzt (hochgerechnet) hat. Eine
solche Schätzung ist grundsätzlich schon deshalb erforderlich, weil die Satzung
Geltung für die Zukunft haben soll und die zukünftig entstehenden Kosten vorab
nicht genau festgestellt werden können.
Vgl. hierzu auch Bauernfeind/Zimmermann, a.a.O., § 6
Rdnr.11.
Die Steigerungsrate von etwa - errechnet - 5,6 % pro Jahr ist als
Prognoseentscheidung jedenfalls nicht zu hoch.
Schließlich ist auch gegen die Höhe des für den sogenannten Grünflächenanteil
vorgenommenen Kostenabzuges nichts zu erinnern. Mit dieser kostenmäßigen
Berücksichtigung eines Grünflächenanteils trägt der Beklagte dem Umstand
Rechnung, dass Friedhöfe generell nicht nur von den Hinterbliebenen als

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den eigentlichen Friedhofsbenutzern aufgesucht werden, sondern auch von
anderen Besuchern (Spaziergängern), so dass die Friedhöfe auch wie
Grünanlagen genutzt werden und ihnen damit ein Erholungswert für die
Allgemeinheit beizumessen ist. Konkrete Anknüpfungspunkte dafür, wie hoch
dieser Wert für die Allgemeinheit zu veranschlagen ist, liegen naturgemäß nicht
vor, so dass dieser Anteil geschätzt werden muss. Die Kammer geht davon aus,
dass dem Erholungswert der Friedhöfe im Gebiet der Stadt N. im Schnitt mit einem
Anteil von mindestens 10 % ausreichend Genüge getan ist. Dabei ist insbesondere
die Tatsache zu berücksichtigen, dass gerade dem städtischen Hauptfriedhof mit
dem größten Einzugsgebiet, nämlich dem Waldfriedhof M., trotz seiner
parkähnlichen Gestaltung ein vergleichsweise geringer Erholungswert für die
Allgemeinheit zukommt, weil er sich so sehr weit außerhalb des Stadtgebietes
befindet, dass er von eventuellen Spaziergängern fußläufig gar nicht und mit
öffentlichen Verkehrsmitteln nur mit einer langen Anfahrt zu erreichen ist. Deshalb
ist er als Grünanlage für das Stadtgebiet nicht von Bedeutung. Die
Berücksichtigung von 19 % der zuvor um die kalkulatorischen Kosten bereinigten
Kosten, wie sie der Beklagte eingestellt hat, bedeutet im Ergebnis einen Abzug in
Höhe von 12,5 % der Gesamtkosten. Dieser Anteil ist jedenfalls nicht zu niedrig.
Weist das zugrunde gelegte Kostenvolumen somit keine Fehler auf, so gibt auch
die Zuordnung der Kosten zu den einzelnen Grabarten und damit die Höhe der für
diese Grabarten jeweils vorgesehenen Gebühren keinen Anlass zu
Beanstandungen. Die Rüge des Klägers, die Kosten für ein Wahlgrab seien im
Verhältnis zu denen für ein Reihengrab zu hoch, dringt nicht durch. Die
Gebührenverteilung verstößt nicht gegen das Äquivalenzprinzip oder den
Gleichheitsgrundsatz. Zwar ist die Gebühr für ein Wahlgrab 2,7 mal so hoch wie
die für ein Reihengrab. Dies ist aber nicht rechtswidrig, weil zum einen der für ein
Wahlgrab zu leistende Aufwand den für ein Reihengrab ganz erheblich übersteigt
und zum anderen auch ein Wahlgrab im Verhältnis zu einem Reihengrab dem
Nutzungsberechtigten ganz erhebliche Vorteile bietet. Höherer Aufwand und
größerer Nutzen rechtfertigen die Gebührendifferenz.

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Dabei hat der Beklagte in die Gebührenverteilung zunächst zu Recht den größeren
Flächenbedarf für Wahlgräber eingestellt. Der unmittelbare Flächenbedarf für ein
Reihengrab (eine GrabsteIle) beträgt auf den Friedhöfen der Stadt N. ohne
Berücksichtigung der Zwischenabstände (Wegeflächen) gemäß § 14 Abs. 2 Lit. a)
FGS (0,90 m x 2,10 m =) 1,89 qm, unter Berücksichtigung der Zwischenabstände von
umlaufend 0,25 m je GrabsteIle (1,15 m x 2,35 m =) 2,70 qm. Demgegenüber liegt der
unmittelbare Flächenbedarf für ein Wahlgrab ohne Berücksichtigung der zugehörigen
Wegeflächen ca. 25 % darüber; er beträgt gemäß § 15 Abs. 4 FGS (1,20 m x 2,00 m
=) 2,40 qm; unter Berücksichtigung der zwischenliegenden Wegeflächen ist er sogar
fast doppelt so hoch, nämlich (zwischen 3,33 qm und 5,70 qm, also) im Durchschnitt
knapp 5 qm. Der höhere Aufwand für die WahlgrabsteIlen erschöpft sich indes nicht in
dem höheren Flächenbedarf. Weitere Faktoren, die insoweit ins Gewicht fallen, sind
zunächst eine bessere wegemäßige Erschließung der Grabfelder, in welchen sich die
Wahlgräber befinden, und ihre bessere Ausstattung mit Abfallbehältern und
Wasserzapfstellen, vor allem aber die aufwendigere Begrünung des unmittelbaren
Umfeldes dieser Grabfelder. Diese Faktoren führen insgesamt gesehen nicht nur zu
einer weiteren Steigerung des (Gesamt-) Flächenbedarfs für die Wahlgräber, sondern
bringen darüber hinaus auch, bedingt durch den erforderlichen Arbeitsaufwand, einen
höheren Personalbedarf mit sich, weil diese Grünflächen nicht von den
Nutzungsberechtigten, sondern von den Friedhofsarbeitern gepflegt werden. Hinzu
kommt schließlich ein größerer Aufwand bei der Anlage und Verwaltung der
Wahlgräber, der daraus resultiert, dass die Wahlgräber in aller Regel nicht der Reihe
nach vergeben werden können. Auf Grund der (nur) bei ihnen bestehenden
Möglichkeit zur Verlängerung der Nutzungsrechte sowie zur Einflussnahme auf die
Auswahl eines Grabes im Feld werden die einzelnen Wahlgräber zu unterschiedlichen
Zeiten eingeebnet und wieder neu vergeben. Das führt dazu, dass keine einheitliche
Einebnung und Neubelegung eines Wahlgrabfeldes erfolgen kann. Es liegt auf der
Hand, dass dieser Umstand ebenfalls einen größeren Pflege- und
Verwaltungsaufwand zur Folge hat als bei den Reihengräbern. Die Berücksichtigung
dieser Faktoren bei der Gebührenbemessung ist nicht zu beanstanden.

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Mit diesem erhöhten Aufwand korrespondieren erhebliche Vorteile für die
Nutzungsberechtigten der Wahlgräber. Sie finden zunächst ein aufwendiger
gestaltetes Umfeld und bequemere Versorgungsmöglichkeiten vor. Hinzu kommen
im Unterschied zu den Reihengräbern die Möglichkeit, in gewissem Umfang auf die
Lage des Wahlgrabes Einfluss zu nehmen (vgl. § 15 Abs. 1 FGS, während das
Reihengrab den Nutzungsberechtigten zugewiesen sind, vgl. § 13 Abs. 5 FGS),
die Gräber im Rahmen der Friedhofssatzung frei zu gestalten und insbesondere,
die Nutzungsrechte nach Ablauf der ersten Ruhefrist zu verlängern. Diese
größeren Vorteile für die Nutzungsberechtigten dürfen ebenfalls bei der
Gebührenbemessung berücksichtigt werden.
Allerdings lassen sich die aufgeführten Faktoren sowohl hinsichtlich des
Aufwandes als auch hinsichtlich der Vorteile nicht ziffernmäßig ermitteln. Bei der
Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Gebührensätze kann deshalb nur darauf
abgestellt werden, ob die Differenz angesichts der geschilderten Faktoren in einem
offensichtlichen Missverhältnis zu der jeweiligen Inanspruchnahme steht und damit
rechtswidrig ist (vgl. § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NW). Das ist nach Auffassung der
Kammer aus den vorstehenden Gründen zu verneinen. Das gilt insbesondere
angesichts des Umstandes, dass es in den letzten Jahren auf den Friedhöfen zu
einem erheblichen Platzmangel gekommen ist, so dass vor allem dem
flächenmäßigen Aufwand ein ganz erhebliches Gewicht beizumessen ist. Auch die
Tatsache, dass die Gebühren für alle Friedhöfe gleich bemessen sind, führt nicht
zu ihrer Rechtswidrigkeit, weil die Friedhöfe der Stadt N. insgesamt als eine Anlage
anzusehen sind.
Die Höhe der Gebühr für eine WahlgrabsteIle ist schließlich - entgegen der
Auffassung des Klägers - auch nicht deshalb rechtswidrig, weil damit etwa der
flächenmäßige und sonstige Aufwand für die Gemeinschaftsgrabstätten für
anonyme Beisetzungen mit abgedeckt würde. Hierzu hat der Beklagte - ohne dass
Anlass zu Zweifeln an der Richtigkeit dieser Aussage besteht - erläutert, dass es
sich dabei nicht im eigentlichen Sinne um Grabgelder handelt, sondern dass die
anonymen Beisetzungen an solchen Stellen erfolgen, die zur Bereitstellung von
GrabsteIlen im herkömmlichen Sinne nicht geeignet sind. Auch erfolge keinerlei
Kenntlichmachung dieser Stellen, die deshalb als Gräber nicht

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erkennbar seien. Demgemäss gebe es auch keine Nutzung an diesen Gräbern, weil nämlich
die Hinterbliebenen die Stätten der Beerdigung gar nicht erkennen könnten. Hinzu kommt,
dass im Jahre 1987 nach Angaben des Beklagten keine Beisetzung in einer solchen
Gemeinschaftsgrabstätte stattgefunden hat. Von einer Subventionierung der
Gemeinschaftsgrabstätten durch die von den Nutzungsberechtigten der WahlgrabsteIlen zu
entrichteten Gebühren kann deshalb nicht die Rede sein.
Nach alledem ist die vom Beklagten vorgesehene Gebühr für die Wahlgrabsteilen nicht zu
beanstanden. Die Klage war deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 2 VwGO.

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