Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-03-12, Aktenzeichen 8 A 3763/01
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0312.8A3763.01.00

Tenor

Auf die Berufung der Klägerinnen wird das
angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen vom
3. August 2001 geändert. Der Beklagte wird unter Abänderung
seines Zuwendungsbescheides vom 29. August 1998 in der
Fassung des Widerspruchsbescheides vom 19. Oktober 1998
verpflichtet, den Antrag der Klägerinnen auf Bezuschussung ihrer
Rundfunkbeiträge für das 2. Quartal 1998 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig
vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch
Sicherheitsleistung des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht die Klägerinnen vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerinnen produzieren im Rahmen des Bürgerfunks
Programmbeiträge für den lokalen Rundfunk im Sinne des § 34
LRG NRW. Die Beteiligten streiten um die Höhe der vom
Beklagten gewährten Zuschüsse für Programmbeiträge der
Klägerinnen, die im zweiten Quartal 1998 gesendet wurden. Die
streitige Bezuschussung erfolgte auf der Grundlage des § 36
Abs. 1 LRG NRW. Satz 1 dieser Bestimmung ist durch das am
6. März 1998 in Kraft getretene 9. Rundfunkänderungsgesetz vom
10. Februar 1998 (GV NRW S. 148) um einen Halbsatz 2
(unterstrichen) wie folgt ergänzt worden:

3

"Die Landesanstalt für Rundfunk (LfR) kann im
Rahmen ihres Haushalts
1. für Beiträge nach § 34 und
2. für Offene Kanäle in Kabelanlagen
Zuschüsse gewähren; die Zuschüsse für Beiträge nach
§ 34 betragen mindestens 15 v.H. der Einnahmen der
LfR. Die Zuschussbeiträge nach Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2
sind im Haushaltsplan der LfR getrennt
auszuweisen."

4

Mit Bescheid vom 29. August 1998 setzte der Beklagte den
Zuschuss für alle im Verbreitungsgebiet 4 (B. ) gesendeten
Bürgerfunkbeiträge des zweiten Quartals insgesamt auf
2.242,11 DM fest. Bei der Berechnung der auf die Klägerinnen
entfallenden Zuschussbeträge legte er einen Förderbetrag von
2,55 DM pro Sendeminute zugrunde. Dieser Förderung lag der
Haushaltsplan der LfR für das Haushaltsjahr 1998 zugrunde.
Dieser wies im Ertragsplan unter Titel 1 "Erträge aus dem
zusätzlichen Anteil an der einheitlichen Rundfunkgebühr (55 %)"
einen Betrag von 24,787 Mio. DM aus. Unter Titel 2
"Betriebserträge" waren zusätzliche Erträge von 7,81 Mio. DM
veranschlagt, so dass sich ein Gesamtertrag von 32,597 Mio. DM
ergab. 260 TSD DM dieses Gesamtertrages waren
zweckgebundene Einnahmen. Im Aufwandsplan waren unter Titel
4.1 für "Zuwendungen für Offene Kanäle im lokalen Rundfunk" 2,5
Mio. DM vorgesehen. Diese Fördersumme entspricht bezogen auf
die Gesamterträge der LfR einem Anteil von 7,669 %.

5

Gegen den Zuwendungsbescheid, der ihnen am 3. September
1998 bekannt gegeben worden war, legten die Klägerinnen am 2.
Oktober 1998 Widerspruch ein. Diesen begründeten sie damit,
dass der Beklagte bei der Berechnung der Förderzuschüsse nicht
die Änderung des § 36 LRG NRW berücksichtigt habe. Er habe
Bürgerfunkbeiträge nach § 34 LRG NRW entgegen § 36 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW nicht in Höhe von mindestens 15 %
der Einnahmen der LfR gefördert.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 19. Oktober 1998, den
Klägerinnen zugegangen am 20. Oktober 1998, wies der Beklagte
den Widerspruch der Klägerinnen zurück. Zur Begründung führte
er aus: Den Klägerinnen stehe keine höhere Förderung zu. Die
Vorschrift des § 36 Abs. 1 LRG NRW räume Bürgerfunkgruppen
keinen Rechtsanspruch auf Zuwendungen ein, sondern beinhalte
lediglich den Auftrag an die LfR, Bürgerfunkgruppen nach § 24
Abs. 4 LRG NRW zu fördern. Zudem seien Mittel für eine
Erhöhung der Förderung nach dem geltenden Haushaltsplan nicht
vorgesehen. Eine Ermächtigung zur Erhöhung der Fördermittel im
laufenden Haushaltsjahr sehe weder die Finanzordnung der LfR
noch das LRG NRW vor. Im Übrigen müsse eine Erhöhung der
Fördermittel nicht zwingend zu einer Erhöhung der den
Klägerinnen gewährten Minutenförderung führen, weil die LfR -
selbst wenn sie die Fördermittel für Bürgerfunkbeiträge
aufzustocken hätte - auch besondere Projekte im Bürgerfunk
bezuschussen könne.

7

Mit ihrer am 20. November 1998 erhobenen
Bescheidungsklage haben die Klägerinnen ihr Begehren weiter
verfolgt. Zu ihrer Begründung haben sie ausgeführt, dass sie ein
subjektives Recht auf Förderung hätten. § 36 LRG NRW diene
objektiv den Interessen der Bürgerfunkgruppen. Hierfür spreche
insbesondere die Vorschrift des § 36 Abs. 2 LRG NRW, die die
Gewährung von Zuschüssen auf Antrag sowie die
Antragsberechtigung regele. Durch die Änderung des § 36 Abs. 1
LRG NRW sei das Förderermessen des Beklagten dahingehend
eingeschränkt worden, dass er nunmehr 15 % seiner Einnahmen
für Zuschüsse zu Beiträgen nach § 34 LRG NRW aufzuwenden
habe. Dem Beklagten verbleibe demnach bei der Förderung der
genannten Beiträge nur noch hinsichtlich der Ausgestaltung der
Förderung ein Ermessensspielraum. Da Übergangsvorschriften zu
§ 36 LRG NRW fehlten, gelte die Neuregelung bereits für das
laufende Haushaltsjahr 1998. Auf eine fehlende Bereitstellung von
Mitteln im Haushaltsplan 1998 könne sich der Beklagte nicht
berufen, weil dieser im Außenverhältnis keine Bedeutung habe und
vom Beklagten an die Vorgaben des § 36 Abs. 1 LRG NRW
anzupassen sei.

8

Die Klägerinnen haben beantragt,

9

den Beklagten unter
Abänderung seines
Zuwendungsbescheides vom 29.
August 1998 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 19.
Oktober 1998 zu verpflichten, ihre
Förderanträge auf Bezuschussung
von Rundfunkbeiträgen für das 2.
Quartal 1998 vom 10. Juli 1998 im
Hinblick auf die Regelung des § 36
Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG
NRW unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts
neu zu bescheiden.

10

Der Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Er hat zur Begründung ausgeführt, dass § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG
NRW in der Auslegung der Klägerinnen die LfR in ihrem
Grundrecht auf Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
verletze. Sie sei Trägerin dieses Grundrechts, weil sie als
unabhängige Anstalt des öffentlichen Rechts im Rahmen der
Gesamtveranstaltung Rundfunk genuine Aufgaben der
Freiheitssicherung im Rundfunkbereich wahrnehme. So
beschränke sich ihre Tätigkeit nicht auf eine bloße
Aufsichtsfunktion, sondern umfasse auch Gestaltungsaufgaben.
Denn im Rahmen ihrer gruppenpluralen Organisationsform habe
sie auch über die programmliche und technische Infrastruktur des
privaten Rundfunks zu entscheiden. Deshalb dürften Exekutive
und Legislative weder direkt noch indirekt Einfluss auf die
Entscheidungen der LfR nehmen. Dies gelte auch für finanzielle
Festsetzungen. Finanzausstattungsentscheidungen des
Gesetzgebers hätten sich deshalb ausschließlich abstrakt-
genereller Regelungen zu bedienen, um dem Träger der
Rundfunkfreiheit einen Entscheidungsspielraum zu belassen. Lege
man § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW wie die
Klägerinnen aus, verletze er den Grundsatz der Staatsferne, weil
der Gesetzgeber in die Rolle eines Einzelentscheiders über
Budgetfragen der LfR gerate. Diese Bewertung werde durch § 40
Abs. 2 des Rundfunkstaatsvertrages (RfStV) bestätigt. Dieser
lasse zwar das Recht des Landesgesetzgebers unberührt, einen
Teil des Anteils an der einheitlichen Rundfunkgebühr zu anderen
Zwecken als zur Finanzierung der Landesmedienanstalten
einzusetzen. Er erlaube dem Gesetzgeber aber nicht, innerhalb
des der LfR zugewiesenen Gesamtbudgets einzelfallbezogene
Verteilungsentscheidungen zu treffen. Darüber hinaus begegne
§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW unter dem
Gesichtspunkt einer unzulässigen unechten Rückwirkung
verfassungsrechtlichen Bedenken, weil der Haushaltsplan der LfR
bei Inkrafttreten des 9. Rundfunkänderungsgesetzes bereits
verabschiedet gewesen sei. Unter Beachtung der
verfassungsrechtlich geschützten Selbstverwaltungsautonomie sei
das Vertrauen der LfR auf den Fortbestand des bisherigen
Rechtszustandes schutzwürdig. Ein besonderes Schutzbedürfnis
ergebe sich daraus, dass die LfR bei einer Rückwirkung des
geänderten § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW zusätzliche
Mittel in Höhe von 650 TSD DM zur Verfügung stellen müsse. Die
gebotene verfassungskonforme Auslegung des § 36 Abs. 1 LRG
NRW erfordere deshalb, das in dem 1. Halbsatz der LfR eröffnete
Ermessen auch auf den 2. Halbsatz zu übertragen.

13

Durch Urteil vom 3. August 2001 - zugestellt am 15. August
2001 - hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Zur
Begründung hat es ausgeführt, dass die Neuregelung des § 36
Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW auf im Jahre 1998 gesendete
Bürgerfunkbeiträge noch keine Anwendung finde. Sie sei zwar am
6. März 1998 ohne Übergangsregelung in Kraft getreten. Der
Gesetzgeber habe aber unter Beachtung der Haushaltsautonomie
der LfR und unter Wahrung der allgemeinen Haushaltsgrundsätze
keine ausgabewirksamen Neuregelungen für das Haushaltsjahr
1998 treffen wollen, nachdem die LfR bereits im November 1997
den Haushalt 1998 beschlossen hätte. Die Bezugnahme auf den
Haushalt der LfR in § 36 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz LRG NRW
belege, dass auch das nach § 36 Abs. 1 LRG NRW vorgesehene
Verfahren der Zuschussgewährung auf dem haushaltsrechtlichen
Grundsatz der Vorherigkeit basiere.

14

Auf den am 13. September 2001 gestellten Antrag der
Klägerinnen hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 26.
Oktober 2001 zugelassen.

15

Zur Begründung ihrer Berufung führen die Klägerinnen aus:
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts finde die in §
36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW vorgesehene
Mindestförderung bereits auf das Haushaltsjahr 1998 Anwendung.
Hierfür sprächen die Entstehungsgeschichte sowie die übrigen mit
dem 9. Rundfunkänderungsgesetz vorgenommenen Änderungen.
So sei der Bürgerfunk mit der Aufnahme eines Sendeumfangs von
mindestens 60 Minuten in § 24 Abs. 4 LRG NRW und seiner
Platzierung an einem hervorgehobenen Sendeplatz nicht
unbeträchtlich aufgewertet worden. Es sei nahe liegend, dass der
Gesetzgeber mit dieser Aufwertung auch erhöhte finanzielle
Zuwendungen zur Qualitätssicherung der Bürgerfunkbeiträge habe
anordnen wollen. Die Bezugnahme auf den Haushalt der LfR in §
36 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz LRG NRW begrenze die für die
Mindestförderung aufzuwendenden Mittel nicht auf die im Haushalt
der LfR für die Beiträgeförderung eingestellten Gelder. § 36 Abs. 1
Satz 1, 1. Halbsatz LRG NRW verpflichte die LfR lediglich, die
Förderbeträge für Offene Kanäle in ihren Haushalt einzustellen.
Sie verschone sie aber nicht vor einer nachträglichen Erhöhung
der Fördermittel.

16

Die Klägerinnen beantragen sinngemäß,

17

das erstinstanzliche Urteil
abzuändern und den Beklagten
unter Abänderung seines
Zuwendungsbescheides vom 29.
August 1998 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom
19. Oktober 1998 zu verpflichten,
ihre Anträge auf Bezuschussung
von Rundfunkbeiträgen für das 2.
Quartal 1998 unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts
neu zu bescheiden.

18

Der Beklagte beantragt,

19

die Berufung
zurückzuweisen.

20

Er nimmt Bezug auf seinen erstinstanzlichen Vortrag.
Ergänzend verweist er auf die Rechtsauffassung des
Verwaltungsgerichts Düsseldorf in Parallelverfahren. Dieses gehe
davon aus, dass die Neuregelung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW auf das Haushaltsjahr 1998 noch keine
Anwendung finden könne, weil § 36 Abs. 1 Satz 1, 1. Halbsatz
LRG NRW an den Haushalt der LfR anküpfe und keine
Übergangsbestimmung enthalte. Weil die LfR mit ihrem im
November 1997 verabschiedeten Haushalt für das Jahr 1998
sämtliche Einnahmen verplant habe, werde mit der Klage letztlich
eine Verpflichtung der LfR zu einer Kreditaufnahme oder zum
Erlass eines Nachtragshaushaltes geltend gemacht. Hierfür sei
eine Rechtsgrundlage nicht erkennbar. Ungeachtet des Streites
über die Rückwirkung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG
NRW auf das Haushaltsjahr 1998 verstoße die Neuregelung auch
gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die mit ihr vorgesehene finanzielle
Begünstigung einzelner Beteiligter innerhalb der nordrhein-
westfälischen Rundfunkordnung sei mit dem aus Art. 5 Abs. 1 Satz
2 GG folgenden Gebot der Staatsferne nicht vereinbar.

21

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird
Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten.

22

Entscheidungsgründe:

23

Im Einverständnis der Beteiligten konnte der Senat ohne
mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO) entscheiden.

24

Die zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung hat
Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht
abgewiesen.

25

I. Die als Verpflichtungsklage in Form der Bescheidungsklage
statthafte Klage ist zulässig.

26

Insbesondere fehlt den Klägerinnen nicht die nach § 42 Abs. 2
VwGO erforderliche Klagebefugnis. Es ist nicht ausgeschlossen,
dass ihnen auf der Grundlage des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW
i.V.m. § 2 der Satzung der Landesanstalt für Rundfunk (LfR) über
die Förderung Offener Kanäle im lokalen Rundfunk vom 6. Juli
1993, (GV NRW S. 484) - Fördersatzung - ein Anspruch auf die
begehrte Neubescheidung ihrer Förderanträge für ihre im zweiten
Quartal 1998 gesendeten Programmbeiträge zusteht.

27

II. Die Klage ist auch begründet. Die Klägerinnen haben einen
Anspruch auf Neubescheidung ihrer Förderanträge für ihre im
zweiten Quartal 1998 gesendeten Programmbeiträge. Die
angefochtenen Bescheide des Beklagten sind rechtswidrig, weil
der Beklagte für die Förderung von Programmbeiträgen nach § 34
LRG NRW nicht - wie dies § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG
NRW zwingend vorschreibt - mindestens 15 % der Einnahmen der
LfR aufgewandt hat.

28

1. Rechtsgrundlage für die begehrte Neubescheidung ist § 36
Abs. 1 Satz 1 LRG NRW in Verbindung mit § 2 der Fördersatzung
der LfR. Nach § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW kann die LfR im
Rahmen ihres Haushalts für Beiträge nach § 34 LRG NRW und
Offene Kanäle in Kabelanlagen Zuschüsse gewähren (1.
Halbsatz); die Zuschüsse für Beiträge nach § 34 LRG NRW
betragen mindestens 15 vom Hundert der Einnahmen der LfR (2.
Halbsatz). Der 1. Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW
("...kann...Zuschüsse gewähren...") räumt der LfR nicht nur
hinsichtlich der Förderung Offener Kanäle, sondern grundsätzlich
auch hinsichtlich der Förderung von Beiträgen nach § 34 LRG
NRW ein Ermessen ein; ergänzend ermächtigt § 36 Abs. 4 LRG
NRW die LfR, durch Satzung die Einzelheiten der
Zuschussgewährung zu regeln. Dieses Ermessen schränkt der 2.
Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW allerdings insoweit ein,
als das Gesamtvolumen der Zuschussgewährung für
Programmbeiträge im Sinne von § 34 LRG NRW mindestens 15 %
der Einnahmen der LfR betragen muss. Der LfR wird die 15 %-ige
Mindestförderung mit der Formulierung "Zuschüsse nach § 34
betragen" zwingend vorgegeben. Dieses sich aus dem Wortlaut
ergebende Verständnis des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW
entspricht auch dem in den Materialien des 9.
Rundfunkänderungsgesetzes zum Ausdruck kommenden Willen
des Gesetzgebers. Nach dem Bericht und der
Beschlussempfehlung des Hauptausschusses des Landtages zum
Gesetzesentwurf der Landesregierung sieht die Vorschrift "einen
festen Anteil von 15 v.H. der Einnahmen für Zuschüsse der LfR an
den Bürgerfunk" vor,

29

vgl. LT-Drs. 12/2789,
S. 100.

30

Der so verstandene 2. Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW
steht nicht in einem unauflösbaren Widerspruch zum 1. Halbsatz.
Mit der verbindlichen Festlegung eines Mindestförderbetrages für
Beiträge nach § 34 LRG NRW wird das der LfR nach dem 1.
Halbsatz grundsätzlich eingeräumte Ermessen lediglich insoweit
gebunden, als das "Ob" sowie der finanzielle
Mindestgesamtumfang der Förderung von Beiträgen nach § 34
LRG NRW nicht mehr zur Disposition des Beklagten stehen. Nach
welchen Auswahlkriterien das von § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz
LRG NRW vorgegebene Mindestfinanzvolumen unter den
Bürgerfunkgruppen verteilt wird und ob eine über das Mindestmaß
hinausgehende Förderung erfolgt, steht indessen auch nach der
Neuregelung des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW im pflichtgemäßen
Ermessen des Beklagten. Unberührt von der
ermessensbeschränkenden Neuregelung bleibt darüber hinaus die
vom 2. Halbsatz des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW nicht erfasste
Förderung Offener Kanäle in Kabelanlagen.

31

§ 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW berechtigt und verpflichtet nicht
nur die LfR, Zuschüsse zu gewähren, sondern entfaltet zugleich
auch eine unmittelbare Wirkung gegenüber den
Zuschussempfängern. Mit dieser Regelung gewährt das
Landesrundfunkgesetz NRW den Klägerinnen ein subjektives
Recht auf fehlerfreie Betätigung des der LfR eingeräumten
Förderermessens. Der Einräumung des Förderermessens und der
Pflicht, ein Mindestfördervolumen zu gewähren, korrespondiert ein
subjektives Recht der betroffenen Subventionsberechtigten mit der
Folge, dass die das Ermessen eröffnende und zugleich bindende
Norm auch Schutzwirkung zu ihren Gunsten entfaltet. Das vom
Gesetzgeber verfolgte Ziel, mit der Einführung der 15 %-
Mindestförderung zu einer Verbesserung der finanziellen Situation
der Bürgerfunkgruppen beizutragen,

32

vgl. Beschlussempfehlung und
Bericht des Hauptausschusses,
LT-Drs. 12/2789, S. 100;
Redebeiträge der Abgeordneten
Eumann (SPD) und Appel
(Bündnis 90/Die Grünen) in der 2.
Lesung des Gesetzesentwurfs im
Landtag am 4. Februar 1998,
Plenarprotokoll 12/78, S. 6491,
6495 f.,

33

kann effektiv nur erreicht werden, wenn der Bestimmung des
§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW die Bedeutung einer
zugunsten der Bürgerfunkgruppen zu beachtenden Beschränkung
des Förderermessens des Beklagten zukommt. Der
Regelungsgehalt des § 36 Abs. 1 LRG NRW ist weder auf eine
haushaltsrechtliche Vorgabe an die LfR noch allgemein auf eine
"rahmenrechtliche", erst durch die Fördersatzung der LfR
auszufüllende oder umzusetzende Vorschrift beschränkt. Der
systematische Zusammenhang mit Abs. 2 derselben Vorschrift
macht deutlich, dass § 36 LRG NRW unmittelbar geltende
Regelungen mit Schutzwirkung zugunsten der betroffenen
Zuschussempfänger enthält, die nicht erst der Umsetzung durch
die LfR bedürfen; die LfR regelt lediglich die "Einzel-heiten der
Zuschussgewährung" durch Satzung (§ 36 Abs. 4 LRG NRW),
soweit der Gesetzgeber sie nicht bereits unmittelbar geregelt hat.
So sieht § 36 Abs. 2 Satz 1 LRG NRW für die
Förderungsgewährung ein Antragsverfahren vor, regelt sein
Satz 3, wer "antragsberechtigt" ist, und bestimmt sein Satz 2, dass
die Zuschüsse für Beiträge nach § 34 die tatsächlichen Kosten für
die Herstellung dieser Beiträge nicht überschreiten dürfen. Mit den
in Satz 3 aufgeführten antragsberechtigten Personen - den
Veranstaltergruppen nach § 24 Abs. 4 Satz 1 LRG NRW und den
Arbeitsgemeinschaften nach § 35 Abs. 1 LRG NRW - wird ein
individualisierbarer Kreis benannt, der deutlich macht, dass die
Förderung offener Kanäle gerade im Interesse dieser
Personengruppen, zu denen auch die Klägerinnen zählen, erfolgt.
In vergleichbarer Weise beinhaltet § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz
LRG NRW eine unmittelbar auch im Außenverhältnis wirkende
Bindung des dem Beklagten eingeräumten Förderermessens, die
dieser im Interesse der Bürgerfunkgruppen zu beachten hat.

34

2. Steht die Entscheidung, ob Offene Kanäle im lokalen
Rundfunk in dem in § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
bezeichneten Mindestumfang zu unterstützen sind, demnach nicht
zur Disposition des Beklagten, so hat er Bürgerfunkbeiträge in
Höhe von 15 % der Einnahmen der LfR zu fördern. Der Begriff der
Einnahmen ist hierbei mangels näherer Begrenzung im Sinne aller
von der LfR erzielten Einnahmen, mit Ausnahme der
zweckgebundenen Mittel, zu verstehen. Es ist nicht erkennbar,
dass der Gesetzgeber den Begriff "Einnahmen" in § 36 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW auf den der LfR zustehenden Anteil
an der einheitlichen Rundfunkgebühr (vgl. § 65 Abs. 2 LRG NRW)
hat beschränken wollen. Hätte er dies beabsichtigt, wäre zu
erwarten gewesen, dass er das nach § 36 Abs. 1 Satz 1, 2.
Halbsatz LRG NRW zur Förderung bereit zu stellende
Finanzvolumen auf einzelne der in § 65 Abs. 1 LRG NRW
gesetzlich bestimmten und ausdrücklich unterschiedenen
Einnahmearten der LfR begrenzt hätte. Zu einer derartigen
ausdrücklichen Beschränkung der für die Förderung des lokalen
Bürgerfunks vorgesehenen Einnahmen hätte für den Gesetzgeber
umso mehr Veranlassung bestanden, als die LfR aufgrund des
auch für sie geltenden haushaltsrechtlichen Grundsatzes der
Kostendeckung (vgl. § 17 der Finanzordnung der LfR vom
14. Oktober 1988, GV NRW S. 424 i.d.F. vom 14. Dezember 2001,
GV NRW S. 24 - Finanzordnung) grundsätzlich gehalten ist, alle
Finanzmittel für alle ihr obliegenden Aufgaben zur Verfügung zu
stellen. Ausgenommen vom Einnahmebegriff des § 36 Abs. 1
Satz 1 LRG NRW sind lediglich die zweckgebundenen Erträge.
Eine Berücksichtigung zweckgebundener Mittel würde,
insbesondere wenn diese Mittel etwa im Hinblick auf besondere
Investitionsvorhaben in einzelnen Zeitabschnitten eine besondere
Höhe erreichen, zu einer deutlichen Erhöhung der
Berechnungsgrundlage und damit zu einer vom Gesetzgeber
offensichtlich nicht gewollten überproportionalen Schmälerung der
für die LfR frei verfügbaren Mittel führen.

35

Einem weiten Verständnis des Einnahmebegriffs im Sinne von
§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW stehen die im Rahmen
einer staatsvertragskonformen Auslegung zu berücksichtigenden
Vorgaben des Staatsvertrages über den Rundfunk im vereinten
Deutschland vom 31. August 1991 i.d.F. des 5. Staatsvertrages zur
Änderung rundfunkrechtlicher Staatsverträge vom 6. Juli/7. August
2000 (GV NRW S. 706) nicht entgegen. Zwar sieht § 40 Abs. 1
Nr. 2 RfStV vor, dass der den Landesmedienanstalten zustehende
Anteil von 2 % an der einheitlichen Rundfunkgebühr (vgl. § 7
Abs. 1 des Rundfunkgebührenstaatsvertrages - RgebSTV -, § 10
Abs. 1 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrages - RfinSTV -)
auch für die Förderung Offener Kanäle verwendet werden kann.
Diese Bestimmung ermächtigt den Landesgesetzgeber jedoch
lediglich, die Verwendung eines Anteils der vorrangig zur
Finanzierung des öffentlichen-rechtlichen Rundfunks bestimmten
(vgl. § 12 Abs. 1 RfStV) einheitlichen Rundfunkgebühr auch für die
in § 40 RfStV abschließend genannten anderen Zwecke
zuzulassen. Vorgaben hinsichtlich der Verwendung anderer
Finanzierungsquellen als des Anteils der Landesmedienanstalten
an der einheitlichen Rundfunkgebühr trifft die Regelung des § 40
RfStV demgegenüber nicht.

36

Vgl. die amtliche Begründung
der Vorläufervorschrift des Art. 6
des Staatsvertrages zur
Neuordnung des Rundfunkwesens
vom 03. April 1987, GV NW
S. 405: "Absatz 1 lässt die
Verwendung eines zusätzlichen
Anteils an der einheitlichen
Rundfunkgebühr zur Finanzierung
der darin abschließend genannten
besonderen Aufgaben des
Rundfunks zu...", zit. nach
Hartstein/Ring/Kreile,
Rundfunkstaatsvertrag, 1989,
Amtl. Begründung zu Art. 6; ders.
Art. 6 Rn. 6; Hoffmann-Riem,
Finanzierung und Finanzkontrolle
der Landesmedienanstalten, 1994,
§ 10 B, S. 120.

37

3. Die Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
findet auf die streitbefangenen Programmbeiträge der Klägerinnen
Anwendung, weil die Beiträge nach dem Inkrafttreten des § 36
Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW am 6. März 1998 gesendet
wurden. Anhaltspunkte dafür, dass nach dem Willen des
Gesetzgebers die Neuregelung mit Rücksicht auf die der LfR
eingeräumte Haushaltsautonomie erst später Anwendung finden
sollte, sind nicht erkennbar. Es mangelt insbesondere an einer
entsprechenden Übergangsbestimmung, wie sie der Gesetzgeber
zum Beispiel in Art. 1 Nr. 57 und Art. 2 Nr. 70 des 9.
Rundfunkänderungsgesetzes für andere Regelungen getroffen hat.
Vielmehr spricht die Entstehungsgeschichte des
9. Rundfunkänderungsgesetzes für eine sofortige Anwendbarkeit
des neu eingeführten 2. Halbsatzes in § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG
NRW. Da der Gesetzgeber zeitgleich in § 24 Abs. 4 LRG NRW die
Mindestsendezeit des Bürgerfunks ausgeweitet und damit einen
erhöhten Finanzbedarf bei den Bürgerfunkgruppen geschaffen hat,
liegt es nahe, dass der Bürgerfunk auch mit sofortiger Wirkung von
der erhöhten Mindestförderung profitieren sollte.

38

Die Neuregelung liefert auch keinen Anhalt dafür, dass die mit
ihr eingeführte Mindestförderung rückwirkend auf Beiträge
Anwendung findet, die in der Zeit bis zum 5. März 1998 und damit
vor dem Inkraftreten des Gesetzes gesendet worden sind. Die
Vorschrift des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW ordnet
vielmehr ausdrücklich die 15 %-ige Mindestförderung lediglich für
"Beiträge nach § 34" an und lässt mangels zeitlicher Vorgaben
nicht erkennen, dass auch vor Inkrafttreten des Gesetzes
gesendete Beiträge von der Mindestförderung erfasst werden
sollen. Gegenteiliges ergibt sich nicht daraus, dass der Beklagte
die hier streitigen Zuschüsse gem. § 9 Abs. 2 der Fördersatzung
der LfR jeweils am Ende eines Vierteljahres entsprechend dem für
das jeweilige Vierteljahr nachgewiesenen Sendevolumen gewährt.
Denn diese Art der Förderungsgewährung stellt lediglich eine der
Verwaltungspraktikabilität dienende Abrechnungsweise dar, die auf
die Entstehung des Förderungsanspruchs keinen Einfluss hat.

39

Dass die LfR mit dem bereits im November 1997
beschlossenen Haushaltsplan nicht die nötigen Mittel für die nach
§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW vorgeschriebene
Mindestförderung in ihren Haushalt für das Jahr 1998 eingestellt
hat, berührt die dem Beklagten gesetzlich obliegende Pflicht zur
Mindestförderung von Programmbeiträgen im lokalen Rundfunk
nicht. Der Haushaltsplan wirkt als Innenrecht unmittelbar nur im
Organbereich der Körperschaft, für die er bestimmt ist, hier also
nur zwischen den Organen der LfR.

40

Vgl. BVerfG, Beschluss vom
22. Oktober 1974 - 1 BvL 3/72 -,
BVerfGE 38, 121 (126).

41

Rechtswirkungen außerhalb dieses Organbereichs entfaltet er
dagegen nicht; durch ihn werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten
Dritter weder begründet noch aufgehoben (vgl. § 3 Abs. 3 der
Finanzordnung der LfR). Gesetzlich begründete
Ermessensbindungen - wie die Mindestförderung nach § 36 Abs. 1
Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW - dürfen wegen fehlender
Veranschlagung von Mitteln im Haushaltsplan nur dann unbeachtet
bleiben, wenn das sachliche Recht dies ausdrücklich zulässt.

42

Vgl. BSG, Urteil vom
25. Oktober 1990 - 7 Rar 14/90 -,
NZA 1991, 404.

43

Dies ist bei der hier streitigen Mindestförderung Offener Kanäle im
lokalen Rund-funk nicht der Fall. § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW hat
es nicht der LfR überlassen, das Mindestfördervolumen in Höhe
von 15 % der Einnahmen unter den Vorbehalt eingestellter oder
erschöpfter Haushaltsmittel zu stellen. Zwar sieht der 1. Halbsatz
dieser Vorschrift vor, dass die LfR Offene Kanäle "im Rahmen
ihres Haushalts" fördern könne. Halbsatz 2 derselben Vorschrift
schränkt jedoch - wie ausgeführt - das damit eröffnete Ermessen
ein und verpflichtet die LfR zu einer Mindestförderung. Es liefe
dem mit Halbsatz 2 verfolgten Zweck zuwider, die zwingende
Mindestförderung an Maßgaben des Haushalts zu binden.

44

Gilt somit die Mindestförderung (erst) ab dem 6. März 1998, so
ist für die vom 6. März bis 31. Dezember 1998 gesendeten
Bürgerfunkbeiträge das Mindestfördervolumen anteilig
entsprechend dem geringeren Förderzeitraum zu reduzieren.
Bezugsgröße für das 15 % - Fördervolumen sind nicht die
gesamten Einnahmen der LfR im Jahr 1998; dies liefe auf eine
vom Gesetz nicht gewollte Bevorteilung der im weiteren Verlauf
des Jahres 1998 gesendeten Beiträge hinaus, weil der
Bezugsgröße der ganzjährigen Einnahmen ein geringerer
Förderungszeitraum gegenüberstünde. Um diese unangemessene
Bevorzugung der zwischen dem 6. März und 31. Dezember 1998
gesendeten Programmbeiträge zu vermeiden, ist der Begriff der
Einnahmen der LfR i.S.d. § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG
NRW für das Jahr 1998 dahingehend zu verstehen, dass die
zweckungebundenen Einnahmen des Jahres 1998 nur anteilig
(301/365 x zweckungebundene Einnahmen) als Bezugsgröße für
die 15 %-ige Mindestförderung zugrunde zu legen sind. Dem hat
der Beklagte bislang noch nicht Rechnung getragen.

45

4. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die so verstandene
Vorschrift des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW bestehen
nicht.

46

a) Sie entspricht den Anforderungen der durch Art. 5 Abs. 1
Satz 2 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit. Insbesondere verletzt
sie nicht das aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Gebot der
Staatsfreiheit des Rundfunks.

47

Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist in
erster Linie Programmfreiheit, die staatlichen Einfluss auf die
Programme der Rundfunkveranstalter verbietet. Sie schützt nicht
nur vor unmittelbaren Einflüssen, sondern untersagt auch
Einflussnahmen des Staates, die die Programmfreiheit mittelbar
beeinträchtigen.

48

Vgl. BVerfG, Urteil vom
4. November 1986
- 1 BvF 1/84 -, BVerfGE 73, 118
(183); Urteil
vom 5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85,
1/88 -, BVerfGE 83, 238 (322);
Urteil vom 22. Februar 1994 - 1
BvL 30/88 -, BVerfGE 90, 60
(87).

49

Das Erfordernis der Staatsfreiheit bezieht sich auf die Funktion des
Rundfunks als Medium und Faktor bei der Meinungsbildung. Diese
soll unbeeinflusst vom Staat ausgeübt werden. Dagegen hindert
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG den Staat nicht, die Rahmenbedingungen
für die Erfüllung dieser Funktion festzusetzen. Das Grundgesetz
verpflichtet ihn im Gegenteil, die Rundfunkfreiheit in geeigneter
Weise auszugestalten und zu sichern; dabei darf dem Staat aber
kein Einfluss auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme
eingeräumt werden.

50

Vgl. BVerfG, Urteil vom
16. Juni 1981 - 1 BvL 89/78 -,
BVerfGE 57, 295 (319 f.); Urteil
vom 5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85,
1/88 -, BVerfGE 83, 238, 322 f.;
Urteil vom 6. Oktober 1992
- 1 BvR 1586/89 und 487/97 -,
BVerfGE 87, 181 (197 f.); Urteil
vom 22. Februar 1994 - 1 BvL
30/88 -, BVerfGE 90, 60, 88.

51

Dies gilt auch für den lokalen Rundfunk. Auch er muss
grundsätzlich rechtlich so ausgestaltet werden, dass er imstande
ist, dem verfassungsrechtlichen Ziel freier individueller und
öffentlicher Meinungsbildung zu dienen. Dieses Ziel verlangt auch
im lokalen Bereich gleichgewichtige Vielfalt der Meinungen im
Gesamtangebot des Sendegebiets. Dafür hat der Gesetzgeber
Sorge zu tragen. Er muss sicherstellen, dass der Rundfunk die
Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die
in der Gesellschaft eine Rolle spielen.

52

Vgl. BVerfG, Beschluss vom
24. März 1987 - 1 BvR 147,
478/86 -, BVerfGE 74, 297 (327).

53

Dabei muss er den Besonderheiten des lokalen Bereichs
Rechnung tragen. Namentlich die häufig anzutreffende
Monopolstellung der örtlichen Zeitungsverlage erfordert besondere
Vorkehrungen gegen die Entstehung vorherrschender
multimedialer Meinungsmacht. Wie der Gesetzgeber diese
Aufgabe im Einzelnen erfüllt, ist Sache seiner politischen
Entscheidung. Bei der gesetzlichen Ausformung seiner
Grundentscheidungen genießt er weit gehende Gestaltungsfreiheit.
Diese endet erst dort, wo die gesetzliche Regelung zwingende
Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG außer Acht lässt oder
nicht geeignet ist, die dienende Funktion des Rundfunks wirksam
zu sichern.

54

Vgl. BVerfG, Urteil vom
4. November 1986 - 1 BvF 1/84 -,
BVerfGE 73, 118 (177); Urteil vom
5. Oktober 1991 - 1 BvF 1/85,
1/88 -, BVerfGE 83, 283 (324).

55

Die Bestimmung des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW
entspricht diesen Anforderungen.

56

Die Mindestförderung des Lokalfunks beinhaltet keine
unzulässige Einflussnahme des Staates auf den privaten Rundfunk
innerhalb der dualen Rundfunkordnung. Insbesondere nimmt sie
keinen Einfluss auf Auswahl, Inhalt und Gestaltung der Programme
der privaten Rundfunkveranstalter. Auch in der Förderung des
Bürgerfunks als Programmkategorie liegt keine unzulässige
staatliche Einflussnahme. Sie zielt vielmehr darauf, auch im
lokalen Bereich gleichgewichtige Vielfalt der Meinungen im
Gesamtangebot des Sendegebiets zu sichern. Den hier in Rede
stehenden Programmbeiträgen nach § 34 LRG NRW kommt nach
dem nordrhein-westfälischen Rundfunkmodell für die
Gewährleistung der Meinungsvielfalt im lokalen Rundfunk eine
nicht unmaßgebliche Bedeutung zu. Nach § 24 Abs. 1 LRG NRW
müssen lokale Programme das öffentliche Geschehen im
Verbreitungsgebiet darstellen, die Vielfalt der Meinungen in
bestmöglicher Breite und Vollständigkeit zum Ausdruck bringen
sowie die bedeutsamen politischen, weltanschaulichen und
gesellschaftlichen Kräfte und Gruppen im Verbreitungsgebiet zu
Wort kommen lassen. Diesem für den lokalen Rundfunk
ausgestalteten Programmgrundsatz der Meinungsvielfalt dienen
die Programmbeiträge nach § 34 LRG NRW. Mit ihrer Zulassung
nach § 24 Abs. 4 LRG NRW wollte der Gesetzgeber auch solchen
lokalen Gruppen, die keine Vertreter in die
Veranstaltergemeinschaft entsenden, eine begrenzte Teilhabe
ermöglichen, um die thematische Breite und meinungsmäßige
Vielfalt des Programmangebots im lokalen Rundfunk zu
erhöhen.

57

Vgl. BVerfG, Urteil vom
5. Februar 1991 - 1 BvF 1/85, 1
BvF 1/88 -, BVerfGE 83, 238
(328); OVG NRW, Urteil vom
27. Oktober 1998 - 5 A 1816/97 -,
UA S. 11 f.

58

Neben diesem auf die Herstellung eines vielfältigen
Programmangebots zielenden Zweck dienen die
Bürgerfunkbeiträge im lokalen Rundfunk auch der Verwirklichung
des durch Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Rechts auf
Kommunikation, indem sie jedermann die Möglichkeit zur aktiven
Kommunikation unter Ausnutzung des Massenmediums Rundfunk
einräumen wollen.

59

Zu diesem Zweck Offener
Kanäle vgl. Hoffmann-Riem,
Finanzierung und Finanzkontrolle
der Landesmedienanstalten, 1994,
§ 8 B II (S. 90).

60

Diese Funktion des Bürgerfunks, grundsätzlich jedermann den
Zugang zum Medium Rundfunk zu ermöglichen, setzt allerdings
voraus, dass die Berechtigten die finanziellen und technischen
Möglichkeiten haben, Sendungen zu produzieren. "Bürgerfunker"
müssen zudem über hinreichende Kenntnisse verfügen, um ihre
Programmbeiträge inhaltlich und technisch so gestalten zu können,
dass diese "sendefähig" sind. Werden bestimmte journalistische
Mindestvoraussetzungen nicht erfüllt, besteht die Gefahr, dass die
Adressaten das Programm abschalten und das mit dem
Bürgerfunk angestrebte Ziel letztlich verfehlt wird. Die finanzielle
Förderung des Bürgerfunks auf der Grundlage des § 36 Abs. 1
Satz 1 LRG NRW soll daher erst die tatsächlichen
Voraussetzungen dafür schaffen, dass Bürger das ihnen nach Art.
5 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumte Grundrecht ausüben können. Die
finanzielle Förderung soll eine Zuschussgewährung zu den
Produktionskosten der einzelnen Sendebeiträge ermöglichen; sie
soll ferner die Möglichkeit eröffnen, "Bürgerfunker" auszubilden,
ihnen notwendige Fertigkeiten und Kenntnisse in Seminaren zu
vermitteln oder sie kontinuierlich bei der Produktion von
Sendungen beraten zu können. Insoweit ist auch die in § 36 Abs. 1
Satz, 2. Halbsatz LRG NRW vorgesehene Mindestförderung
verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Sie hält sich innerhalb
des dem Gesetzgeber durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
vorgegebenen Gestaltungsspielraums. Mit ihr wird der Bedeutung
der Bürgerfunkbeiträge für den lokalen Rundfunk Rechnung
getragen, die durch die nunmehr vorgesehene Mindestsendedauer
von 60 Minuten sowie ihren festgelegten hervorgehobenen
Sendeplatz (vgl. § 24 Abs. 4 LRG NRW in der Fassung des 9.
Rundfunkänderungsgesetzes) noch erhöht worden ist. Mit der
Unterstützung solcher Gruppen, die ohne ausreichende technische
und finanzielle Ausstattung nicht oder nur sehr eingeschränkt
Zugang zum privaten Rundfunk erhalten könnten, sollen
hinreichende Bedingungen geschaffen werden, dass diese
Gruppen das ihnen nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eingeräumte
Grundrecht auch tatsächlich ausüben können. In diesem Sinne
dient die Mindestförderung dem Ziel einer gleichgewichtigen
Vielfalt der Meinungen auch im lokalen Bereich.

61

Der Gesetzgeber hat seinen Gestaltungsspielraum auch nicht
hinsichtlich der Höhe der dem Bürgerfunk zu gewährenden
Förderung überschritten. Er hat gewährleistet, dass das in § 36
Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW festgelegte
Mindestfördervolumen nur insoweit an die Bürgerfunkgruppen
verteilt wird, als es von dem aus der Rundfunkfreiheit folgenden
Gestaltungsauftrag gerechtfertigt ist. Mit der Vorschrift des § 36
Abs. 2 Satz 2 LRG NRW ist sichergestellt, dass die ehrenamtlich
tätigen Bürgerfunkgruppen Zuschüsse höchstens in Höhe der
Produktionskosten ihrer Programmbeiträge erhalten und aus der
öffentlichen Förderung keinen Gewinn erzielen können.

62

§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW verletzt auch nicht
der LfR möglicherweise zustehende Grundrechtspositionen aus
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Insoweit kann offen bleiben, ob die LfR
als Anstalt des öffentlichen Rechts (vgl. § 51 Abs. 1 LRG NRW) im
Rahmen ihrer Zuständigkeit für das duale Rundfunkwesen deshalb
Träger des Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ist, weil sie
dem aus der Verfassung resultierenden Gebot der Staatsferne
folgend grundrechtssichernde Funktionen im Bereich des privaten
Rundfunks in einer dem Staat gegenüber rechtlich
verselbständigten Organisationsform wahrnimmt.

63

In diesem Sinne: BayVGH,
Beschluss vom 24. März 1993 - 25
CS 93.483 u.a. -, NVwZ-RR 1993,
552 (553); Nolte, in:
Albers/Heine/Seyfarth,
Beobachten-Entscheiden-
Gestalten, Symposion zum
Ausscheiden von Dieter Grimmm
aus dem
Bundesverfassungsgericht, 2000,
S. 161 ff. m.w.N.;
Hartstein/Ring/Kreile,
Rundfunkstaatsvertrag, 1989, Einf.
Art. 12 Rn. 12 und 17 ff.; Hesse,
Rundfunkrecht, 2. Aufl. 1998, Rn.
16 zum 5. Kap. III 1.a) (S. 214);
offen lassend: BVerfG, Beschluss
vom 9. Juli 1993 - 1 BvR 748/93 -,
NVwZ-RR 1993, 550; a.A.:
SächsVerfGH, Entsch. vom
21. März 1997 - Vf.10-IV-96 -,
NJW 1997, 3015; Ricker/Schiwy,
Rundfunkverfassungsrecht, 1997,
Rn. 153 ff. zu B I 7 b) (S.
119 ff.).

64

Ein Verstoß gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unter dem
Gesichtspunkt einer Verletzung der Finanzautonomie der LfR ist
jedenfalls auch dann nicht gegeben, wenn die vom
Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundsätze zur
Finanzierung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten auf
Landesmedienanstalten entsprechende Anwendung fänden. Art. 5
Abs. 1 Satz 2 GG gewährt keinen Anspruch auf eine bestimmte
Finanzierungsregelung, sondern schreibt lediglich eine
Finanzausstattung vor, die den Träger der Rundfunkfreiheit in den
Stand versetzt, die ihm im Rahmen der dualen Rundfunkordnung
zugewiesenen Aufgaben zu erfüllen.

65

Vgl. BVerfG, Urteil vom
22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -,
BVerfGE 90, 60 (90); zum
vergleichbaren Schutzumfang der
durch Art. 28 Abs. 2 GG den
Kommunen garantierten
Finanzautonomie vgl. BVerfG,
Beschluss vom 15. Oktober 1985
- 2 BvR 1808 u.a./82 -, BVerfGE
71, 25 (37); Beschluss vom
7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -,
BVerfGE 83, 363 (386); Beschluss
vom 26. Fe-bruar 1999 - 2 BvR
1268/96 -, DVBl. 1999, 840.

66

Dass die LfR den ihr obliegenden Aufgaben nicht mehr gerecht
werden kann, wenn sie 15 % ihrer Einnahmen zur Förderung des
lokalen Bürgerfunks einsetzen muss und damit ihre
Haushaltsmittel nicht unerheblich "gebunden" werden, hat sie nicht
vorgetragen. Dies ist angesichts ihrer Überschüsse, die sie
ausweislich ihres Haushaltsplanes 1998 im Ertrags- und
Aufwandsplan der mittelfristigen Finanzplanung im Zeitraum von
1997 bis 2001 erwirtschaftet bzw. veranschlagt hat, auch nicht zu
erwarten.

67

Die in § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW vorgesehene
Mindestförderung wirkt auch nicht in von Verfassungs wegen zu
beanstandender Weise auf die Erfüllung der von der LfR
wahrzunehmenden Aufgaben ein. Die LfR übt keine Tätigkeit aus,
mit der sie selbst - etwa als Programmveranstalter - von der durch
das Grundrecht des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten
Freiheit Gebrauch macht. Sie leistet vielmehr einen wesentlichen
Beitrag zur Schaffung einer freiheitlichen Rundfunkordnung, indem
sie grundrechtliches Handeln anderer absichert, koordiniert oder in
einen Organisationszusammenhang einbindet. Insoweit errichtet
sie arbeitsteilig mit dem Gesetzgeber die von Art. 5 Abs. 1 Satz 2
GG auch für den privaten Rundfunk geforderte positive Ordnung.
Wie der Gesetzgeber steht sie im Dienst der Vielfaltssicherung, die
wesentliches Ziel des grundrechtlichen Schutzauftrags ist.

68

Vgl. Nolte, a.a.O., S. 184.

69

Der Gesetzgeber hat im Rahmen seines Ausgestaltungsauftrags
nach Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG die Befugnis, Aufgaben der LfR zu
begrenzen oder rechtlich
zu strukturieren.

70

Die gesetzgeberische Vorgabe, mindestens 15 % der
Einnahmen der LfR für die Förderung von Bürgerfunkbeiträgen zu
verwenden, hält sich innerhalb des von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
vorgegebenen staatlichen Gestaltungsauftrags. Die Erfüllung der
der LfR nach dem Landesrundfunkgesetz NRW übertragenen
Aufgaben (vgl. § 52 LRG NRW), namentlich die Aufsicht über die
privaten Rundfunkveranstalter sowie die Förderung und
Unterstützung des privaten Rundfunks, werden nicht
unangemessen beeinträchtigt. § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG
NRW verpflichtet die LfR nicht zur Mindestförderung bestimmter
Programme, sondern gibt ihr mit der auf sämtliche
Bürgerfunkbeiträge im lokalen Rundfunk bezogenen Förderung
lediglich abstrakt die Mindestbezuschussung einer ganzen
Programm-kategorie auf. Nach welchen Maßstäben Offene Kanäle
im lokalen Rundfunk (§ 34 LRG NRW) im Einzelnen gefördert
werden, hat der Gesetzgeber der Entscheidung der LfR
überlassen. Diese entscheidet eigenständig über die Verwendung
der Mindestfördersumme des § 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG
NRW. Ihr obliegt die Festlegung, ob etwa Modellprojekte,
Experimente oder Qualifizierungsmaßnahmen gefördert werden
(vgl. § 1 Abs. 3 der Fördersatzung) und nach welchen Kriterien
einzelne Bürgerfunkbeiträge bezuschusst werden. Soweit die LfR
zu einer bestimmten Mindestförderung des Bürgerfunks verpflichtet
worden ist, ist diese Einschränkung der Entscheidungsfreiheit der
LfR vom Auftrag des Gesetzgebers, die Rundfunkfreiheit zu
sichern, gedeckt. Der maßgebliche Grund für die Mindestförderung
besteht - wie ausgeführt - darin, die tatsächlichen
Voraussetzungen für die Produktion qualitativ hinreichender, d.h.
sendefähiger Bürgerfunkbeiträge zu verbessern. Diese
angestrebte Qualitätsverbesserung soll als ein Teilelement der
vom Gesetzgeber zu gestaltenden Rundfunkordnung sicherstellen,
dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in
bestmöglicher Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und dass
auf diese Weise umfassende Information geboten wird. Der
Gesetzgeber wird damit zugleich seiner Aufgabe gerecht,
konkurrierende Grundrechtspositionen zum Ausgleich zu
bringen.

71

b) Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die mit dem 9.
Rundfunkänderungsgesetz eingeführte Mindestförderung für
Programmbeiträge im lokalen Rundfunk bestehen schließlich auch
nicht unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Rück-wirkung. Die
Neuregelung trat am 6. März 1998 in Kraft, ohne sich rückwirkend
auf vor diesem Zeitpunkt gesendete Beiträge zu erstrecken. Ob
eine verfassungsrechtlich relevante Rückwirkung in dem Umstand
liegt, dass die Mindestförderung des Bürgerfunks im Haushalt der
LfR für 1998 noch nicht ihren Niederschlag gefunden hat, kann
offen bleiben. Selbst wenn die Zulässigkeit der Bestimmung des
§ 36 Abs. 1 Satz 1, 2. Halbsatz LRG NRW nach den für
Regelungen mit unechter Rückwirkung entwickelten Grundsätzen
zu beurteilen wäre, bestünden keine Bedenken gegen ihre
Verfassungsmäßigkeit.

72

Eine - hier allenfalls in Betracht kommende - Regelung mit
unechter Rückwirkung ist grundsätzlich verfassungsrechtlich
unbedenklich. Grenzen ihrer Zulässigkeit können sich lediglich aus
dem Grundsatz des Vertrauensschutzes und dem
Verhältnismäßigkeitsprinzip ergeben. Dies ist dann der Fall, wenn
die vom Gesetzgeber angeordnete unechte Rückwirkung nicht
geeignet oder nicht erforderlich ist oder wenn die
Bestandsinteressen des Betroffenen die Änderungsgründe des
Gesetzgebers überwiegen.

73

Vgl. BVerfG, Beschluss vom
14. Mai 1986
- 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200
(241 ff.); Beschluss vom
7. November 1995 - 1 BvR
209/93 -, NVwZ 1996, 781 (783);
Beschluss vom 15. Ok-tober 1996
- 1 BvL 44, 48/92 -, BVerfGE 95,
67 (86 f.); Beschluss vom
14. Oktober 1997 - 1 BvL 5/93 -,
BVerfGE 96, 330 (340).

74

Das Inkrafttreten der Regelung über die Mindestförderung Offener
Kanäle im lokalen Bürgerfunk während des laufenden
Haushaltsjahres 1998 war geeignet und erforderlich, um das mit ihr
angestrebte Ziel einer Verbesserung der finanziellen Situation der
Bürgerfunkgruppen zu erreichen. Angesichts der mit dem
9. Rundfunkänderungsgesetz gleichzeitig erfolgten Ausweitung der
Sendezeit von Programmbeiträgen nach § 34 LRG NRW hält sich
der Gesetzgeber mit seiner Entscheidung, den Bürgerfunkgruppen
mit sofortiger Wirkung eine verbesserte Förderung zu gewähren,
im Rahmen des ihm zukommenden weiten Gestaltungsspielraums,
der ihm auch bei der Bestimmung des Inkrafttretens einer
gesetzlichen Neuregelung eingeräumt ist.

75

Vgl. BVerfG, Urteil vom
28. Februar 1980 - 1 BvL 136/78
u.a. -, BVerfGE 53, 224 (253
f.).

76

Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes führen zu keiner
anderen Beurteilung. Dahin stehen kann, ob das
Vertrauensschutzinteresse der LfR als einer öffentlich-rechtlichen
Anstalt überhaupt geeignet ist, der Gestaltungsmacht des
Gesetzgebers die aus aus dem Rückwirkungsverbot folgenden
Beschränkungen aufzuerlegen. Jedenfalls fällt die Abwägung des
Vertrauensschutzinteresses des Beklagten am Fortbestand des
alten Rechtszustandes für das Haushaltsjahr 1998 mit der
Bedeutung des gesetzgeberischen Anliegens für das Gemeinwohl
zu Lasten des Beklagten aus. Das mit der gesetzlichen
Neuregelung verfolgte Ziel, mit der eingeführten Mindestförderung
eine Verbesserung der finanziellen Situation der
Bürgerfunkgruppen zu erreichen und damit letztlich zu einer
Qualitätssteigerung der Programme beizutragen, überwiegt das
Interesse des Beklagten, von ausgabewirksamen Neuregelungen
für das Haushaltsjahr 1998 verschont zu bleiben. Die LfR ist trotz
der ihr gesetzlich eingeräumten Finanzautonomie
verfassungsrechtlich nicht vor der Auferlegung einzelner
Ausgabepflichten geschützt, wenn - wie hier - eine
funktionsgerechte Finanzausstattung insgesamt gewährleistet
ist.

77

Vgl. BVerfG, Urteil vom
22. Februar 1994 - 1 BvL 30/88 -,
BVerfGE 90, 60 (90); zum
vergleichbaren Schutzumfang der
durch Art. 28 Abs. 2 GG den
Kommunen garantierten
Finanzautonomie vgl. BVerfG,
Beschluss vom 15. Oktober 1985
- 2 BvR 1808 u.a./82 -, BVerfGE
71, 25 (37);
Beschluss vom 7. Februar 1991 - 2
BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363
(386); Beschluss vom 26. Fe-bruar
1999 - 2 BvR 1268/96 -, DVBl.
1999, 840.

78

Darüber hinaus stellt die öffentliche Haushaltsplanung eine nur
eingeschränkt schutzwürdige Form der Vertrauensbetätigung dar.
Da ihr Zweck in der Feststellung und Deckung des
voraussichtlichen Finanzbedarfs vor Beginn eines Haushaltsjahres
besteht (vgl. § 62 Abs. 1, 2 LRG NRW, § 2 Finanzordnung), muss
der öffentliche Haushaltsplan naturgemäß offen sein für erst nach
seiner Aufstellung absehbare Veränderungen des Finanzbedarfs.
Diesem Umstand trägt das Haushaltsrecht dadurch Rechnung,
dass es eine Veränderung der Haushaltsplanung im Wege eines
Nachtragshaushaltes ausdrücklich zulässt (vgl. § 11
Finanzordnung). Im Übrigen bestand im ersten Quartal 1998 noch
ein ausreichender finanzieller Spielraum zur Änderung des
Haushaltes. Dementsprechend lehnte die Rundfunkkommission
eine aufgrund der Novellierung des § 36 Abs. 1 Satz 1 LRG NRW
notwendig gewordene Änderung des Haushaltes nicht etwa
deshalb ab, weil dies finanziell nicht möglich gewesen wäre,
sondern weil der durch das 9. Rundfunkänderungsgesetz bewirkte
Eingriff in den laufenden Haushalt aus grundsätzlichen
Erwägungen für unzulässig gehalten wurde.

79

Vgl. die im Verfahren 8 A
538/01 überreichte und den
Beteiligten bekannte Niederschrift
über die 48. Sitzung der
Rundfunkkommission der LfR am
27. Februar 1998.

80

Das Vertrauen der LfR auf den Fortbestand des alten
Rechtszustandes ist auch deshalb nicht schutzwürdig, weil sie vor
dem Hintergrund des bereits im Jahre 1997 eingeleiteten
Gesetzgebungsverfahrens zur Änderung des LRG NRW schon zur
Zeit der Verabschiedung ihres Haushaltes im November 1997
ausgabewirksame Neuregelungen für das Haushaltsjahr 1998
zumindest in Erwägung ziehen musste. Dies gilt umso mehr, als
bereits mit dem Entschließungsantrag der Landtagsfraktionen von
SPD und Bündnis 90/Die Grünen vom 11. Juni 1997 angeregt
worden war, bei der anstehenden Novellierung des LRG NRW
"eine komplementäre Finanzierung des Bürgerfunks durch die LfR
und Verbesserungsmaßnahmen der Lokalsender vor Ort" zu
prüfen.

81

Vgl. Entschließungsantrag der
Fraktionen von SPD und Bündnis
90/Die Grünen vom 11. Juni 1997,
LT-Drs. 12/2117, S. 5.

82

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167
VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

83

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

84