Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-03-23, Aktenzeichen 9 S 1637/20

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. April 2020 - 16 K 3223/18 - wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert des Zulassungsverfahrens wird auf 10.000,- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Aus den von der Klägerin genannten Gründen ist die Berufung hinsichtlich beider Streitgegenstände nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

I.

2

Im Ausgangsverfahren vor dem Verwaltungsgericht hat die Klägerin beantragt,

3

festzustellen, dass sie entgegen § 5 Abs. 2 Nr. 1 der Düngemittelverordnung vom 05.12.2012 (BGBl. I 2482) i. d. F. der Ersten Verordnung zur Änderung der Düngemittelverordnung vom 27.05.2015 (BGBl. I 886) berechtigt ist, die von ihr hergestellten organischen Düngemittel unter der Voraussetzung, dass verwendete tierische Ausgangsstoffe eine geeignete Behandlung zur Hygienisierung entsprechend den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 vom 21.10.2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 erfahren haben, auch dann in Verkehr zu bringen, wenn Salmonellen gefunden werden,

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sowie

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festzustellen, dass sie berechtigt ist, die von ihr unter Verwendung tierischer Ausgangsstoffe hergestellten organischen Düngemittel auch dann in Verkehr zu bringen, wenn sie nicht gem. § 3 Abs. 1 Nr. 2c i. V. m. Spalte 3 der Tabelle 7.2.1 von Anlage 2 der Düngemittelverordnung vom 05.12.2012 (BGBl. I 2482) i. d. F. der Ersten Verordnung zur Änderung der Düngemittelverordnung vom 27.05.2015 (BGBl. I 886) unter zusätzlicher Angabe des tatsächlich verwendeten Ausgangsstoffes gekennzeichnet sind.

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Mit Urteil vom 30.04.2020 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV 2015 schließe es aus, die entsprechenden Düngemittel bei einem positiven Salmonellenbefund in den Verkehr zu bringen; zudem stehe dem Feststellungsbegehren der Klägerin auch die Vorschrift des Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 und Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 entgegen. § 3 Abs. 1 Nr. 2c i. V. m. Spalte 3 der Tabelle 7.2.1 von Anlage 2 DüMV sehe im Rahmen der erforderlichen Kennzeichnung die Angabe des tatsächlich verwendeten Ausgangsstoffs vor. Beide nationalen Vorschriften beruhten auf einer tauglichen Ermächtigungsgrundlage und seien mit unionsrechtlichen Vorschriften ebenso vereinbar wie mit den Vorgaben des Grundgesetzes.

II.

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Im Hinblick auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die auf Feststellung der Verkehrsfähigkeit der von der Klägerin hergestellten organischen Düngemittel auch bei festgestelltem Salmonellenbefall gerichtete Klage abzuweisen, ist die Berufung nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

8

1. a) Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache zu, wenn es für ihre Entscheidung maßgebend auf eine konkrete, über den Einzelfall hinausgehende Rechts- oder Tatsachenfrage ankommt, deren Klärung im Interesse der Einheit oder der Fortbildung des Rechts geboten erscheint und die sich nicht ohne Weiteres unter Heranziehung der bisherigen Rechtsprechung und unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden beantworten lässt (vgl. BVerfG, Beschluss der 1. Kammer des Zweiten Senats vom 06.06.2018 - 2 BvR 350/18 -, juris Rn. 17; Beschluss der 1. Kammer des Ersten Senats vom 10.09.2009 - 1 BvR 814/09 -, Rn. 24). Die nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotene Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt, dass unter Durchdringung des Streitstoffes eine klärungsbedürftige konkrete Rechts- oder Tatsachenfrage aufgezeigt wird, die für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war und die auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und dass ein Hinweis auf den Grund gegeben wird, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.11.2011 - 5 B 29.11 -, juris zum Darlegungserfordernis des § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO).

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b) aa) Die Klägerin wirft als grundsätzlich bedeutsam die Rechtsfragen auf,

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- ob die einschlägigen Regelungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 oder der Verordnung (EU) Nr. 142/2011 (insbesondere Anhang XI Kapitel II) zur Durchführung dieser Verordnung so auszulegen sind, dass nicht nur die Betriebe zur Verarbeitung tierischer Nebenprodukte, die als Ausgangsprodukte für die Düngemittelherstellung verwendet werden, sondern auch die Hersteller organischer Düngemittel gemäß Anhang X Kapitel I der Verordnung (EU) Nr. 142/2011 verpflichtet sind, die Salmonellenfreiheit ihrer Produkte durch Testung von Enderzeugnisproben nachzuweisen,

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- ob die frühere Regelung des § 5 Abs. 5 DüMV 2008 bzw. des § 5 Abs. 5 DüMV 2012, denen zufolge die seuchenhygienischen Anforderungen an organische Düngemittel als eingehalten gelten, wenn „alle verwendeten tierischen Ausgangsprodukte" eine geeignete Behandlung zur Hygienisierung entsprechend den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 bzw. der früheren Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 erfahren haben, mit dem verbindlichen Verordnungsrecht der Europäischen Union vereinbar ist und

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- ob die Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV, nach der die Verkehrsfähigkeit der von der Klägerin hergestellten Düngemittel davon abhängt, dass in 50 g Probenmaterial keine Salmonellen gefunden werden, mit Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. §§ 5 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 3 DüngeG, mit Art. 12 Abs. 1 GG, mit Art. 3 Abs. 1 GG und anderem höherrangigen Recht vereinbar ist.

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Nach § 5 Abs. 2 DüMV gälten die seuchenhygienischen Anforderungen an Düngemittel, Bodenhilfsstoffe, Kultursubstrate und Pflanzenhilfsmittel als nicht eingehalten, wenn in 50 Gramm Probenmaterial Salmonellen gefunden werden. Insoweit habe § 5 Abs. 5 DüMV 2012 - ebenso wie die Vorgängervorschrift des § 5 Abs. 5 DüMV 2008 - jedoch die Einhaltung der seuchenhygienischen Anforderungen an das Inverkehrbringen von Wirtschaftsdüngern, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln abweichend von § 5 Abs. 2 DüMV fingiert, wenn alle verwendeten tierischen Ausgangsprodukte eine geeignete Behandlung zur Hygienisierung entsprechend den Bestimmungen der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 bzw. der Verordnung (EG) Nr. 1774/2002 erfahren hätten. Diese Gegenfiktion sei jedoch durch Art. 1 Nr. 4 der Ersten Verordnung zur Änderung der Düngemittelverordnung vom 27.05.2015 (BGBl. I 886) aufgehoben worden. Zur Klärung der in diesem Zusammenhang aufgeworfenen unionsrechtlichen Fragen sei die Berufungszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung geboten und ggf. ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH zu richten.

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Insoweit erweise sich die Auslegung der Anhänge X und XI der Verordnung Nr. 142/2011 zur Durchführung der Verordnung Nr. 1069/2009 über die Herstellungsbedingungen für organische Düngemittel als schwierig, da Anhang XI Kapitel II der Durchführungsverordnung wiederholt auf Bestimmungen des Anhangs X verweise, die allgemeine und spezielle Anforderungen an die Verarbeitung von (Futtermittel-)-Ausgangserzeugnissen in den dafür zugelassenen Verarbeitungsbetrieben enthielten. „Enderzeugnisproben" im Sinne von Anhang X Kapitel I seien Proben der tierischen Nebenprodukte, die unter Beachtung der allgemeinen und speziellen Anforderungen an Ausgangserzeugnisse für die Herstellung von Futtermitteln verarbeitet worden seien und nach Anhang I Nr. 3 u. Nr. 5 VO (EU) Nr.142/2011 „direkt" als Ausgangsprodukt für Futtermittel und in organischen Düngemitteln Verwendung finden könnten. Offen bleibe, wie die in Nr. 5 von Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 festgelegte Verpflichtung der Düngemittelhersteller zu verstehen sei, „vor dem Inverkehrbringen eine Abtötung von Krankheitserregern" sicherzustellen. Nach Wortlaut und Systematik der Regelung im Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nrn. 1 und 5 liege es nahe, die Regelung des Nr. 5 als bloßen Hinweis auf die im Anhang X Kapitel 1 geregelte, von den Verarbeitungsbetrieben zu erfüllende Verarbeitungsnorm für tierische Rohstoffe auszulegen, die als Ausgangsprodukte für die Herstellung von Düngemitteln und Futtermitteln Verwendung fänden. Nach dem Gesamtkontext der EU-Hygienevorschriften seien die tierischen Nebenprodukte daher in zugelassenen Verarbeitungsbetrieben zur Abtötung von Krankheitserregern in der vorgeschriebenen Weise zu behandeln und könnten dann - nach Beprobung zum Nachweis einer erfolgreichen Verarbeitung - als Futtermittel-Ausgangserzeugnis oder in Düngemitteln Verwendung finden, ohne dass eine weitere Beprobung des Enderzeugnisses erforderlich sei. Davon sei ganz offensichtlich auch der Verordnungsgeber beim Erlass der DüMV 2008 / 2012 ausgegangen. Es erscheine fernliegend und inkonsistent, diese Anforderung bei Futtermitteln nur auf die tierischen Ausgangserzeugnisse, bei Düngemitteln aber auf das fertige, aus den gleichen tierischen Ausgangserzeugnissen hergestellte Produkt zu beziehen, zumal eine Drucksterilisation oder vergleichbare Verarbeitungsmethoden zur Abtötung von Krankheitserregern auch bei Düngemitteln ausschließlich für die Ausgangserzeugnisse, nicht aber für das Endprodukt vorgesehen seien. Die in Anhang X Abschnitt 1 vorgeschriebene Erfolgskontrolle richte sich an die zugelassenen Betriebe zur Verarbeitung tierischer Nebenprodukte und diene dem Nachweis, dass die in diesen Verarbeitungsbetrieben durchzuführende Behandlung zur Abtötung von Krankheitserregern erfolgreich gewesen sei.

15

Das Verwaltungsgericht Stuttgart habe sich schon in einem früheren Verfahren mit demselben Rubrum mit den untergesetzlichen Anforderungen an die Seuchenhygiene von Düngemitteln befasst und mit Urteil vom 18.05.2006 - 4 K 376/06 - einer gegen Deklarationsvorschriften mit verbotsgleicher Wirkung gerichteten Feststellungsklage entsprochen. Es habe die damalige Entscheidung auf die Unvereinbarkeit der maßgeblichen Vorschriften mit höherrangigem Recht gestützt und die Berufung zugelassen, da der umstrittenen Frage der Deklarationspflicht grundsätzliche Bedeutung zukomme. Im angegriffenen Urteil fehle es an einer Darlegung, warum die Berufung nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassen worden sei. Die in beiden Verfahren maßgebliche Frage nach der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV mit EU-Verordnungsrecht sei für die gesamte Branche, nämlich für alle Produzenten organischer und organisch-mineralischer Düngemittel in Deutschland und darüberhinausgehend auch in Europa, bedeutsam, da die bisherige Vollzugspraxis, die von den Düngemittelherstellern weder eine Hygienisierung noch eine Testung ihrer Produkte zum Nachweis der Salmonellenfreiheit verlange, in Folge der Entscheidung revidiert werden müsste.

16

bb) Eine im Berufungsverfahren zu beantwortende Rechtsfrage mit grundsätzlicher Bedeutung legt die Klägerin insoweit nicht dar. Dass das Verwaltungsgericht die Systematik der einschlägigen unionsrechtlichen Bestimmungen zutreffend erkannt hat, lässt sich unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden feststellen, ohne dass es insoweit der Durchführung eines Berufungsverfahrens oder der Herbeiführung einer Vorabentscheidung des EuGH bedürfte [sogleich aaa)]. Im Übrigen legt die Klägerin die Entscheidungserheblichkeit der aufgeworfenen Rechtsfragen nicht ausreichend dar [unten bbb)].

17

aaa) Im Hinblick auf die Systematik der Verordnung (EU) Nr. 142/2011 vom 25.02.2011 zur Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1069/2009 mit Hygienevorschriften für nicht für den menschlichen Verzehr bestimmte tierische Nebenprodukte sowie zur Durchführung der Richtlinie 97/78/EG des Rates hinsichtlich bestimmter gemäß der genannten Richtlinie von Veterinärkontrollen an der Grenze befreiter Proben und Waren hat das Verwaltungsgericht zutreffend und nachvollziehbar ausgeführt, dass Anhang Xl Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 1 der VO (EU) Nr. 142/2011 die Anforderungen an den Herstellungsprozess von organischen Düngemitteln und Bodenverbesserungsmitteln, Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 der VO (EU) Nr. 142/2011 aber die unmittelbar vor dem Inverkehrbringen von organischen Düngemitteln und Bodenverbesserungsmitteln zu erfüllenden Anforderungen an die Keimfreiheit des Enderzeugnisses regelt.

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Beide Vorschriften richten sich, wie sich unmittelbar aus Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nrn. 1 und 5 der VO (EU) Nr. 142/2011 ergibt, an den Hersteller von organischen Düngemitteln und Bodenverbesserungsmitteln, auch wenn Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 Spiegelstrich 1 der VO (EU) Nr. 142/2011 (nur) hinsichtlich der Anforderungen an den Nachweis der Abtötung von Krankheitserregern auf die in Anhang X Kapitel I geregelten Maßstäbe verweist, die - bei isolierter Anwendung im Kontext der Verarbeitung und des Inverkehrbringens von Futtermitteln - nur für Futtermittel-Ausgangserzeugnisse gelten. Hieraus folgt insbesondere nicht, dass das in Anhang Xl Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 der VO (EU) Nr. 142/2011 geregelte Erfordernis der Abtötung von Krankheitserregern vor dem Inverkehrbringen von organischen Düngemitteln und Bodenverbesserungsmitteln bereits dann als erfüllt gelten könnte, wenn das verwendete Ausgangsmaterial den in Anhang X Kapitel I genannten mikrobiologischen Anforderungen entsprach und unter Anwendung der in Anhang Xl Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 1 der VO (EU) Nr. 142/2011 genannten Methoden verarbeitet wurde. Insoweit vermag der Senat auch keinen Wertungswiderspruch zum Recht der Futtermittelhygiene zu erblicken, weil die Anforderungen an die Tätigkeit von Futtermittelunternehmen - und damit auch die Anforderungen an die Primärerzeugung von Futtermitteln aus Futtermittel-Ausgangserzeugnissen - in der Verordnung (EG) Nr. 183/2005 vom 12.01.2005 mit Vorschriften für die Futtermittelhygiene spezifisch geregelt sind. Schon angesichts des auf eine zwingende rechtliche Verpflichtung hindeutenden Wortlauts („Die Hersteller [...] müssen sicherstellen, dass vor dem Inverkehrbringen eine Abtötung von Krankheitserregern wie folgt vorgenommen wird [...]“) liegt es fern, die Regelung des Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 der VO (EU) Nr. 142/2011 als bloßen „Hinweis“ auf die mikrobiologischen Nachweisanforderungen an verarbeitete Ausgangserzeugnisse für die Düngemittelherstellung in den dafür zugelassenen Betrieben zu verstehen. Aufgrund der Wendung „vor dem Inverkehrbringen“ und der unmittelbaren Bezugnahme auf den Anhang X Kapitel I ist auch nicht ernstlich zweifelhaft, dass sich die dort normierten Anforderungen an die „Enderzeugnisproben“ im Kontext des Anhang XI Kapitel II auf das düngemittelrechtliche Enderzeugnis beziehen und nicht etwa auf die - ggf. sehr unterschiedlichen - tierischen Ausgangsprodukte, die in dem Düngemittel enthalten sind.

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Zweifel an der Eindeutigkeit und Richtigkeit des vorgenannten Auslegungsergebnisses ergeben sich vorliegend auch nicht aus dem Umstand, dass - wie die Klägerin vorträgt - der Verordnungsgeber bis 2015 von einer engeren Auslegung der unionsrechtlichen Hygienebestimmungen ausgegangen sein soll. So verweist § 5 Abs. 5 DüMV vom 16.12.2008 schon seinem Wortlaut nach auf die Bestimmungen der VO (EG) Nr. 1774/2002, die durch Art. 54 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1069/2009 mit Wirkung zum 04.03.2011 aufgehoben wurde. Auch wenn - wie die Klägerin im Einzelnen ausführt - schon die auf Grundlage der VO (EG) Nr. 1774/2002 erlassene Durchführungsverordnung Nr. 181/2006 in Nr. 1 ihres Anhangs eine mit Anhang Xl Kapitel II Abschnitt 1 Nrn. 1 und 5 der Durchführungsverordnung Nr. 142/2011 vergleichbare Regelung enthalten haben sollte, bliebe jedenfalls unklar, auf welcher Grundlage der Verordnungsgeber angesichts des Normwortlauts zu der Annahme gelangt sein könnte, dass die Hersteller von organischen Düngemitteln und Bodenverbesserungsmitteln nicht (oder nur in Form einer Pflicht zur Verwendung hygienisierter Ausgangsmaterialien) verpflichtet seien, eine Neutralisierung von Krankheitserregern sicherzustellen (vgl. Nr. 1 Spiegelstrich 1 des Anhangs zur VO (EG) Nr. 181/2006 i.V.m. Anhang VII Kapitel I Abschnitt D Nummer 10 der VO (EG) Nr. 1774/2002). Insoweit ist auch von der Klägerin zitierte - ohnehin sehr knappe - Verordnungsbegründung nicht eindeutig, weil sie ausschließlich auf die (als ausreichend erachteten) unionsrechtlichen „Anforderungen an die Hygiene von tierischen Ausgangsprodukten“ verweist, ohne auf unionsrechtliche Anforderungen an die Hygiene organischer Düngemittel einzugehen, und zudem ausführt, dass „Doppelregelungen [...] zu vermeiden“ seien (BR-Drs.(B) 575/08, S. 10).

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Unabhängig davon hat der Verordnungsgeber im Rahmen der Neufassung der Düngemittelverordnung vom 05.12.2012 zwar eine § 5 Abs. 5 DüMV 2008 entsprechende Regelung beibehalten, die auf die Bestimmungen der VO (EG) Nr. 1069/2009 Bezug nimmt; aus der Verordnungsbegründung ergibt sich aber, dass die bisherige Regelung des § 5 DüMV zum Zeitpunkt des Normerlasses „aus gegebenem Anlass“ einer wissenschaftlichen Prüfung unterzogen wurde, so dass mit Anpassungen in diesem Bereich in absehbarer Zeit zu rechnen sei. Bis zu diesem Zeitpunkt hatte der Verordnungsgeber eine Fortschreibung der Vorgängerregelung des § 5 DüMV 2008 „als ausreichend erachtet“ (BR-Drs. 435/12, S. 87). Anhaltspunkte dafür, dass sich der Verordnungsgeber in diesem Zusammenhang auch mit Fragen der Auslegung der erst im März 2011 in Kraft getretenen Durchführungsverordnung (EU) Nr. 142/2011 befasst haben könnte, sind weder dargetan noch ersichtlich.

21

Der Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs nach Maßgabe des Art. 267 AEUV bedarf es unter diesen Umständen nicht. Vielmehr ergibt sich die Richtigkeit des schon seitens des Verwaltungsgerichts dargestellten Auslegungsergebnisses unmittelbar aus dem eindeutigen Wortlaut und der Systematik des einschlägigen Verordnungsrechts, ohne dass es insoweit der Durchführung eines Berufungsverfahren bedürfte.

22

bbb) Ausgehend hiervon ist auch eine grundsätzliche Bedeutung der von der Klägerin weiter aufgeworfenen Fragen nach der Vereinbarkeit der früheren Regelungen des § 5 Abs. 5 DüMV 2008 bzw. DüMV 2012 mit unionsrechtlichen Vorgaben und der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV mit Art. 20 Abs. 3 GG i.V.m. §§ 5 Abs. 2, Abs. 1 Nr. 3 DüngeG mit Art. 12 Abs. 1 GG, mit Art. 3 Abs. 1 GG und anderem höherrangigen Recht nicht dargetan. Denn auch bei Unwirksamkeit der angeführten nationalen Regelungen ergäbe sich das an die Hersteller von organischen Düngemitteln und Bodenverbesserungsmitteln gerichtete Erfordernis, sicherzustellen, dass vor dem Inverkehrbringen von verarbeitetem tierischem Protein oder von Folgeprodukten aus Material der Kategorien 2 oder 3 eine Abtötung von Krankheitserregern nach Maßgabe des Anhangs X Kapitel I vorgenommen wird, unmittelbar aus den Bestimmungen des Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 und Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011. Dass - wie das Verwaltungsgericht angenommen hat - die im Unionsrecht gegenüber § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV abweichend formulierten Anforderungen an den mikrobiologischen Nachweis der Freiheit von Krankheitserregern im Vergleich zu § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV ggf. sogar eine strengere Regelung darstellen, zieht die Klägerin nicht in Zweifel. Auf die Vereinbarkeit des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV mit höherrangigem Recht kommt es daher nicht an. Dies gilt erst recht für die schon 2015 außer Kraft getretene Regelung des § 5 Abs. 5 DüMV 2012 und vergleichbare Vorläuferregelungen.

23

c) Soweit die Klägerin weiterhin anführt, dass ggf. die Vereinbarkeit des Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 und Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 mit unionsrechtlichen Bestimmungen fraglich sei, legt sie eine grundsätzliche Bedeutung der aufgeworfenen Rechtsfrage ebenfalls nicht dar. Denn sie beschränkt sich insoweit auf die bloße Behauptung einer möglichen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht, ohne dies im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen [vgl. hierzu auch unten 1. e) bb)].

24

d) Soweit die Klägerin auf eine Entscheidung des Verwaltungsgerichts Stuttgart verweist, das die grundsätzliche Bedeutung der Vereinbarkeit einer in der Düngemittelverordnung vom 26.11.2003 geregelten Kennzeichnungsvorschrift mit den Anforderungen des Art. 12 GG und des § 5 Abs. 1 DüMG bejaht hatte (vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 18.05.2006 - 4 K 376/06 -, juris Rn. 37 ff., 54), vermag dies die Darlegung einer Tatsachen- oder Rechtsfrage mit grundsätzlicher Bedeutung nicht zu ersetzen. So wird aus dem Vorbringen der Klägerin schon nicht deutlich, im Hinblick auf welche konkrete Tatsachen- oder Rechtsfrage sich die insoweit geltend gemachte Grundsatzbedeutung ergeben soll. Die Klägerin nimmt darüber hinaus nicht zur Kenntnis, dass das Verwaltungsgericht seine hier angegriffene Entscheidung selbstständig entscheidungstragend auf die Bestimmungen des VO (EU) Nr. 142/2011 gestützt hat und die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 18.05.2006 sich alleine auf Regelungen des nationalen Düngemittelrechts bezog, die zudem mittlerweile außer Kraft getreten sind. Inwieweit sich vergleichbare Rechts- oder Tatsachenfragen auch unter Geltung der VO (EU) Nr. 142/2011 stellen würden, legt die Klägerin nicht dar.

25

e) aa) Die Klägerin wirft als grundsätzlich bedeutsam ferner die Tatsachenfragen auf,

26

- ob Salmonellen einen zuverlässigen Indikator für einen „insgesamt unbefriedigenden Hygienestatus" organischer Düngemittel darstellen (UA S. 17, S. 21),

27

- ob die von Wirtschaftsdünger ausgehenden Infektionsgefahren im Vergleich mit der Infektionsgefahr, die von organischen Düngemitteln für den Privatverbrauch ausgeht, deutlich reduziert sind (UA S. 23),

28

- ob für das Ausmaß der Infektionsgefahren, die von organischen Düngemitteln ausgehen, die Kompetenz des Verwenders, das Düngemittel sachgerecht anzuwenden, von entscheidender oder auch nur von erheblicher Bedeutung ist (UA S. 23 und S. 24) und

29

- ob es Anhaltspunkte dafür gibt, dass durch die Verwendung organischer Düngemittel oder in anderem Zusammenhang mit dem Vertrieb von organischen Düngemitteln jemand mit Salmonellen infiziert wurde.

30

Insoweit habe das Verwaltungsgericht den Tatsachenvortrag des Ministeriums unkritisch und einseitig übernommen, obwohl sich die Klägerin gründlich und unter Verweis auf fachwissenschaftliche Stellungnahmen mit diesen mikrobiologischen Fragen befasst habe. Eine weitere Sachaufklärung durch das Verwaltungsgericht habe dennoch nicht stattgefunden, obwohl auch im Hinblick auf die wechselhafte Gesetzgebungshistorie eine grundsätzliche Bedeutung der vorgenannten Fragen in Betracht komme. Trotz infektionsschutzrechtlicher Dokumentationspflichten und der behördlichen Rückverfolgung von Fällen der Salmonellose sei kein einziger Fall einer Salmonellenerkrankung bekannt geworden, der auf den Umgang mit salmonellenhaltigen Düngemitteln zurückzuführen sei. Dazu und zum Ausmaß der mit der Anwendung von Wirtschaftsdüngern in der Landwirtschaft verbunden Infektionsgefahren sei auf eine Stellungnahme der Düngemittelhersteller vom 12.02.1988 und den Standpunkt des Wissenschaftlichen Beirats für Düngungsfragen vom Oktober 2015 zu verweisen, nach der in unbehandelten organischen Materialien - wie z.B. in Gülle - mit einer Vielzahl von Erregern unterschiedlichster Pathogenität zu rechnen sei, so dass die Aufbringung dieser Dünger auf die Bodenfläche ein ständiges seuchenhygienisches Risiko begründe. Demgegenüber sei die Belastung tierischer Nebenprodukte - wie Fleischknochenmehl, Fleischmehl oder Blutmehl - mit organischen Schadstoffen insgesamt sehr gering, sodass diese Stoffgruppen ein geringes bis vernachlässigbares Risikopotential aufwiesen. Angesichts dessen werde bei der - mengenmäßig weit überwiegenden - Anwendung organischer Dünger in der Landwirtschaft einerseits und im privaten Hobbygartenbereich andererseits mit zweierlei Maß gemessen. Die relative und absolute Geringschätzung der Infektionsgefahren durch das Ausbringen von Wirtschaftsdünger in der Landwirtschaft sei nicht gerechtfertigt. Die dargelegten Grundsatzfragen seien im Berufungsverfahren klärungsfähig und klärungsbedürftig.

31

bb) Die Entscheidungserheblichkeit der als grundsätzlich bedeutsam bezeichneten Tatsachenfragen legt die Klägerin hiermit nicht dar. Sie nimmt schon nicht zur Kenntnis, dass sich die entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf die Vereinbarkeit der Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV und der damit verbundenen Systematik des nationalen Rechts mit Art. 12 GG, Art. 3 Abs. 1 GG und der Ermächtigungsgrundlage des § 5 Abs. 2 DüngeG beziehen, das Verwaltungsgericht seine Entscheidung aber selbstständig tragend auf die Bestimmungen des Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 und Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 gestützt hat (UA S. 27), die nicht an den Vorgaben des nationalen Rechts zu messen sind.

32

Eine mögliche Unvereinbarkeit der vorgenannten Bestimmungen mit „höherrangigem Unionsrecht“ behauptet die Klägerin zwar, legt dies aber nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Art und Weise dar. Sie verhält sich insbesondere nicht zu der Frage, ob auch die einschlägigen unionsrechtlichen Bestimmungen auf den von der Klägerin für aufklärungsbedürftig gehaltenen tatsächlichen Annahmen beruhen bzw. ob (und ggf. in welchem Umfang) diese ebenfalls zwischen Düngemitteln für landwirtschaftliche und nicht landwirtschaftliche Zwecke differenzieren. Überdies nimmt die Klägerin nicht zur Kenntnis, dass z.B. das Inverkehrbringen von verarbeiteter Gülle und Folgeprodukten aus verarbeiteter Gülle unionsrechtlich vergleichbaren Anforderungen an den Nachweis der Salmonellenfreiheit unterliegt (vgl. Anhang XI Kapitel I Abschnitt 2 Abs. 2 lit. d) VO (EU) Nr. 142/2011).

33

2. a) Zur Darlegung des Zulassungsgrunds der besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO verweist die Antragsschrift darauf, dass sich besondere tatsächliche und rechtliche Schwierigkeiten bereits aus den aufgeworfenen Rechts- und Tatsachenfragen von grundsätzlicher Bedeutung ergäben. Vorliegend sei die schwierige Auslegungsfrage zu beantworten, ob die bloße „Doppelpunkt-Verweisung" in Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 der Durchführungsverordnung Nr. 142/2011 als bloßer Hinweis auf die mikrobiologischen Nachweisanforderungen an verarbeitete Ausgangserzeugnisse für die Düngemittelherstellung in den dafür zugelassenen Betrieben zu verstehen sei oder diese Verweisungsnorm auch eine eigenständige Verpflichtung der Düngemittelhersteller begründe, die Salmonellenfreiheit von Enderzeugnisproben nachzuweisen.

34

Soweit Ersteres zutreffe, stelle sich die Frage, ob § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV als nationale Schutzverstärkung „aus Gründen des Schutzes der Gesundheit von Mensch und Tier gerechtfertigt" (Art. 32 Abs. 1 UAbs. 3 VO (EG) Nr. 1069/2009) und auch mit dem nationalen Gesetzes- und Verfassungsrecht vereinbar sei. Soweit Letzteres zutreffe, sei zu prüfen, ob diese Anforderung des EU-Hygienerechts an organische Düngemittel mit höherrangigem Recht der Europäischen Union vereinbar sein. Die besondere Schwierigkeit dieser Fragen folge schon aus dem Umstand, dass die zuständigen Stellen bis zur Verabschiedung der Änderungsverordnung vom 27.05.2015 davon ausgegangen seien, dass es seuchenhygienischen Anforderungen an das Inverkehrbringen organischer Düngemittel genüge, „wenn alle verwendeten tierischen Ausgangsprodukte eine geeignete Behandlung zur Hygienisierung [...] erfahren haben" (§ 5 Abs. 5 DüMV a.F.). Wenn selbst die fachlich zuständigen Ministerien im Land und im Bund sowie die weiteren an der Verordnungsgebung beteiligten Stellen das EU-Verordnungsrecht im Laufe der Zeit unterschiedlich ausgelegt hätten, belege dies die überdurchschnittliche Schwierigkeit der Auslegung des EU-Verordnungsrechts.

35

b) Besondere tatsächliche oder rechtlichen Schwierigkeiten, die eine Zulassung der Berufung rechtfertigen könnten, legt die Klägerin insoweit nicht dar.

36

aa) Soweit die Klägerin auch hinsichtlich dieses Zulassungsgrundes auf besondere Schwierigkeiten bei der Auslegung des Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 und Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 verweist, lässt sich diese Frage ohne weiteres unter Anwendung der anerkannten Auslegungsmethoden beantworten [oben II. 1. b) bb) aaa)]. Sie weist insoweit auch keine besonderen rechtlichen Schwierigkeiten auf.

37

bb) Soweit die Klägerin demgegenüber mögliche Zweifel an der Vereinbarkeit der o.g. Bestimmungen „mit höherrangigem Recht der Europäischen Union“ geltend macht, fehlt es auch insoweit an der erforderlichen Darlegung entsprechender Zweifel (oben II. 1. e) bb)). Die von der Klägerin insoweit geltend gemachten Umstände beziehen sich auf die Auslegung des einschlägigen Sekundär- und Tertiärrechts durch am Verfahren zur Änderung der Düngemittelverordnung beteiligte nationale Stellen, nicht aber auf konkrete Zweifel an der Vereinbarkeit der seitens des Verwaltungsgerichts (und auch des Senats) für zutreffend erachteten Auslegung des Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 und Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 mit höherrangigem Unionsrecht. Unabhängig davon setzt die Annahme des geltend gemachten Zulassungsgrundes voraus, dass der Ausgang des Berufungsverfahrens wegen der in Anspruch genommenen besonderen Schwierigkeiten jedenfalls offen ist (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 21.03.2013 - 4 S 170/13 -, IÖD 2013, 103; BayVGH, Beschluss vom 04.11.2003 - 12 ZB 03.2223 -, BayVBl 2004, 248). Diese Voraussetzungen sind, wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, hier nicht gegeben.

38

3. a) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sind gegeben, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt worden ist (vgl. BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 03.03.2004 - 1 BvR 461/03 -, BVerfGE 110, 77, 83; Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546; VerfGH BW, Urteile vom 15.02.2016 - 1 VB 57/14, 1 VB 58/14 -, juris; Senatsbeschluss vom 20.05.2010 - 9 S 2530/09 -, VBlBW 2010, 480; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 25.02.1997 - 4 S 496/97 -, VBlBW 1997, 263), wobei alle tragenden Begründungsteile angegriffen werden müssen, wenn die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehrere jeweils selbständig tragende Erwägungen gestützt ist (Rudisile, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2020, § 124a Rn. 96; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, Buchholz 310 § 133 VwGO Nr. 26, und Beschluss vom 11.09.2002 - 9 B 61.02 -, juris). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass konkret auf die angegriffene Entscheidung bezogen aufgezeigt wird, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. „Darlegen” bedeutet schon nach allgemeinem Sprachgebrauch mehr als lediglich ein allgemeiner Hinweis; „darlegen” bedeutet vielmehr so viel wie „erläutern”, „erklären” oder „näher auf etwas eingehen”. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt nicht (vgl. nur VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, juris; Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 124a Rn. 49 m. w. N.). Ausgehend von diesem Maßstab zeigt die Antragsschrift ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils nicht auf.

39

b) aa) Die Klägerin trägt vor, dass das Verwaltungsgericht Inhalt, Zweck und Ausmaß der im Düngegesetz erteilten Verordnungsermächtigung und damit den gesetzlichen Ableitungszusammenhang der Verordnungsregelung verkannt habe. Das Verwaltungsgericht habe § 5 Abs. 2 DüngeG i.V.m. § 1 Nr. 3 DüngeG als Ermächtigungsgrundlage für die in § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV geregelten mikrobiologischen Anforderungen an die Verkehrsfähigkeit organischer Düngemittel angesehen und die Erforderlichkeit der Regelung unter Hinweis darauf bejaht, dass diese der Abwendung von bzw. der Vorbeugung gegen Gefahren für die Gesundheit von Menschen und Tieren diene. Hierbei übersehe das Verwaltungsgericht zunächst, dass Düngemittel nach § 5 Abs. 1 DüngeG schon dann verkehrsfähig seien, wenn sie die Gesundheit von Menschen und Tieren bei sachgerechter Anwendung nicht schädigten. Die Verordnungsermächtigung in § 5 Abs. 2 DüngeG diene der Konkretisierung dieser allgemeinen düngemittelgesetzlichen Anforderung an die Verkehrsfähigkeit. Eine Verordnung dürfe daher nur Gefahren für die Gesundheit von Menschen und Tieren adressieren, die bei sachgerechter Anwendung des Düngemittels aufträten. Das Verwaltungsgericht verweise zur Notwendigkeit des Abstellens auf die sachgerechte Anwendung des Düngemittels ausschließlich auf § 3 Abs. 1 Nr. 1 DüMV und verkenne somit, dass schon bei der Prüfung der Gesetzeskonformität der Verordnungsregelung nur auf die sachgerechte Anwendung des Düngemittels abzustellen sei. Das Verwaltungsgericht habe Gesundheitsgefahren alleine mit der Erwägung begründet, dass von einem durchschnittlichen Verbraucher nicht erwartet werden könne, dass er „Anwendungshinweise" stets lese, verstehe und ordnungsgemäß umsetze (UA S. 20), und so den Maßstab der bei sachgerechter Anwendung des Düngemittels drohenden Gefahren verfehlt. Eine objektive und transparente Risikobewertung fehle. Auch der Beklagte habe sich alleine auf die amtliche Erläuterung zur Streichung der Gegenfiktionsregelung in der DüMV 2015 bezogen, der zufolge die Vollzugsbehörden Salmonellen in Düngemittelproben aufgefunden hätten. Nach der vom Verwaltungsgericht zitierten amtlichen Begründung zu § 5 DüMV 2008 habe der Gesetzgeber eine „hinreichende Unbedenklichkeit bei sachgerechter Anwendung" angestrebt. Er sei daher seinerzeit davon ausgegangen, dass diese Unbedenklichkeit schon dann anzunehmen sei, wenn die zur Herstellung des Düngemittels verwendeten tierischen Ausgangsprodukte eine geeignete Behandlung zur Hygienisierung nach Maßgabe der EU-Hygieneverordnungen erfahren hätten. Die entscheidungserhebliche Frage, warum dies seit 2015 anders sein solle, habe das Verwaltungsgericht nicht behandelt, obwohl sich die Klägerin schon auf S. 18 ff. der Klageschrift vom 02.03.2018 gründlich mit dem Infektionsschutz befasst gehabt habe. Unter Berücksichtigung fachwissenschaftlicher Erkenntnisse und aktueller Untersuchungen zur besonderen Gefährlichkeit von Wirtschaftsdüngern könne nicht angenommen werden, dass die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage vorlägen. Nach dem Standpunkt des Wissenschaftlichen Beirats für Düngungsfragen entstehe bei der landwirtschaftlichen Verwertung von Wirtschaftsdüngern wie Gülle und Klärschlamm ein hohes seuchenhygienisches Risiko und bei der Verwertung von Stalldung ein mittleres seuchenhygienisches Risiko, bei der landwirtschaftlichen Verwertung von tierischen Nebenprodukten allerdings nur ein geringes seuchenhygienisches Risiko. Schon aus diesem relativen Vergleich der landwirtschaftlichen Verwertung verschiedener Arten organischer Reststoffe ergebe sich, dass für das Ausmaß der seuchenhygienischen Risiken Herkunft, Zusammensetzung und Verarbeitung der verwerteten Stoffe, nicht aber die fachliche Kompetenz des jeweiligen Anwenders entscheidend seien.

40

bb) Ernstliche Richtigkeitszweifel zeigt die Klägerin hiermit nicht auf. So gelingt es ihr schon nicht, ernstliche Zweifel - oder andere Zulassungsgründe - im Hinblick auf die selbstständig tragende Begründung des Verwaltungsgerichts darzulegen, dass einem Erfolg des Feststellungsbegehrens der Klägerin bereits Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 und Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 entgegenstehe. In einem Berufungsverfahren würde sich die von der Klägerin aufgeworfene Frage nach der Vereinbarkeit des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüngeG mit höherrangigen nationalen oder europäischen Bestimmungen daher nicht stellen.

41

Unabhängig davon trifft es zwar zu, dass § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüngeG das Bundesministerium nur insoweit zur Bestimmung der näheren Anforderungen an das Inverkehrbringen von Stoffen nach § 2 Nr. 1 und Nr. 6 bis 8 DüngeG, die nicht als „EG-Düngemittel“ bezeichnet sind, ermächtigt, als dies zu den in § 1 Düngegesetz genannten Zwecken erforderlich ist. Zu den hier genannten Zwecken gehört es, Gefahren für die Gesundheit von Menschen und Tieren sowie für den Naturhaushalt vorzubeugen oder abzuwenden, die durch das Herstellen, Inverkehrbringen oder die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Pflanzenhilfsmitteln sowie Kultursubstraten oder durch andere Maßnahmen des Düngens entstehen können (§ 1 Nr. 3 DüngeG). Insoweit kann jedoch offen bleiben, ob - wie die Klägerin annimmt - der Verordnungsgeber bei der Regelung der näheren Anforderungen an das Inverkehrbringen entsprechender Düngemittel auf die Abwehr von Gefahren für die Gesundheit von Menschen und Tieren beschränkt ist, die „bei sachgerechter Anwendung“ der jeweiligen Stoffe drohen, obwohl die Verordnungsermächtigung des § 5 Abs. 2 i.V.m. § 1 Nr. 3 DüngeG - anders als die in § 5 Abs. 1 letzter Halbsatz DüngeG geregelten allgemeinen Anforderungen an das Inverkehrbringen - eine solche Einschränkung nicht enthält. Denn entgegen den Darlegungen der Klägerin hat das Verwaltungsgericht die Vereinbarkeit der Bestimmung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV mit dem gesetzlich normierten Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung (Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG) nicht unter Verweis auf Gefahren bejaht, die von einer nicht sachgerechten Verwendung durch Endverbraucher ausgehen. Zwar findet sich auf UA S. 20 der Entscheidung der Hinweis, dass von einem durchschnittlichen Verbraucher nicht erwartet werden könne, dass er Anwendungshinweise stets lese, verstehe und regelmäßig in der Lage sei, diese ordnungsgemäß umzusetzen. Diese Erwägung bezieht sich jedoch lediglich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Verhältnismäßigkeit der Vorschrift, deren Richtigkeit die Klägerin nicht hinreichend substantiiert in Zweifel zieht. Hinsichtlich der Vereinbarkeit mit den in § 1 Nr. 3 DüngeG genannten Zwecken hat das Verwaltungsgericht demgegenüber unter Hinweis auf die Verordnungsbegründung (BR-Drs. 575/08, S. 73) ausgeführt, dass der Verordnungsgeber eine hinreichende Unbedenklichkeit bei sachgerechter Anwendung der Stoffe angestrebt und das Vorhandensein von Salmonellen dabei lediglich als Indikator für einen insgesamt unbefriedigenden Hygienestatus angesehen habe (UA S. 17). Zur Verhältnismäßigkeit der Regelung hat das Verwaltungsgericht darüber hinaus - ersichtlich selbstständig entscheidungstragend - ausgeführt, dass selbst eine sachgerechte Anwendung der Düngemittel die von ihnen im Falle einer Belastung mit Salmonellen ausgehende Infektionsgefahr nicht ausschließen könne, da z.B. im Falle eines Auslaufens oder einer Aufnahme durch Wild- oder Haustiere nach seiner Ausbringung Kreuzkontaminationen drohten. Dies zieht die Klägerin nicht substantiiert in Zweifel. Soweit sie darauf verweist, dass eine hygienische Unbedenklichkeit nach Auffassung des Verordnungsgebers des Jahres 2008 schon durch Hygienisierung der zur Herstellung des Düngemittels verwendeten tierischen Ausgangsprodukte nach Maßgabe der EU-Hygieneverordnungen habe sichergestellt werden können, ist der Verordnungsgeber des Jahres 2015 davon ausgegangen, dass die Anwendung entsprechender Hygienisierungsverfahren auf die tierischen Ausgangsprodukte nach den Erfahrungen der Vollzugsbehörden nicht ausreichend gewesen sei, um einen Salmonellenbefall der jeweiligen Endprodukte auszuschließen. Dies wird von der Klägerin zwar pauschal bestritten, aber nicht durch substantiierte Einwände ernstlich in Zweifel gezogen. Insoweit hat vielmehr auch die Klägerin im Rahmen des Ausgangsverfahrens eingeräumt, dass eine (Re)-Kontamination mit Salmonellen trotz aller Sicherheitsvorkehrungen nicht ausgeschlossen werden könne, weil die erforderlichen Rohstoffe teilweise im Freien auf offenen Kippern gelagert würden. Dass das Inverkehrbringen mit Salmonellen behafteter Düngemittel ein bloßes Restrisiko begründe, dass der Verordnungsgeber zwingend hinzunehmen habe, behauptet die Klägerin zwar, legt sie aber nicht dar. Sie geht in diesem Zusammenhang insbesondere auf die bereits vom Verordnungsgeber des Jahres 2008 zugrunde gelegte Annahme, dass das Vorhandensein von Salmonellen als Indikator für einen insgesamt unbefriedigenden Hygienestatus zu verstehen sei (BR-Drs. 575/08, S. 74), nicht ein, und nimmt auch den Hinweis des damaligen Verordnungsgebers nicht hinreichend zur Kenntnis, dass gerade die zunehmende Verwertung organischer Ausgangsstoffe im Hobbygartenbau - für den gerade auch die von der Klägerin vertriebenen Düngemittel bestimmt sind - eine solche Konkretisierung erfordere. Dieser hatte in diesem Zusammenhang weiter ausgeführt, dass „im Wissenschaftlichen Beirat für Düngungsfragen [zum Teil] auch die Forderung nach deutlich schärferen Regelungen“ bestanden habe, so dass die 2008 gefundene Regelung „nach ersten Erfahrungen bei der Umsetzung in den Ländern ggf. später leicht ergänzt werden“ könne (BR-Drs. 575/08, S. 73). Ausgehend hiervon ist der Verweis der Klägerin auf die Stellungnahme des Verbands der Hersteller organischer und organisch-mineralischer Düngemittel e.V. Heilbronn (VOD) vom 12.02.1988, der zufolge (bis dato) kein einziger Fall einer die Verwendung verseuchten Düngers zurückzuführenden Salmonellenerkrankung bekannt geworden sei, ebenso unbehelflich wie der Hinweis auf das geringere seuchenrechtliche Risiko einer landwirtschaftlichen Verwertung tierischer Nebenprodukte im Vergleich zur landwirtschaftlichen Verwendung anderer organischer Reststoffe, zumal die von der Klägerin hergestellten Düngemittel nicht für die landwirtschaftliche Verwendung vorgesehen sind und - worauf die Klägerin nicht eingeht - Düngemittel für die landwirtschaftliche Verwendung den Anforderungen des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV nur eingeschränkt unterliegen (§ 5 Abs. 3 und 4 DüMV).

42

c) aa) Darüber hinaus trägt die Klägerin vor, dass die in der Verordnung geregelten Anforderungen an die Verkehrsfähigkeit von Düngemitteln - zumal angesichts ihrer Bußgeldbewehrung - zu unbestimmt seien, da die untergesetzliche Regelung keinen konkreten Zeitpunkt für die Entnahme des Probenmaterials definiere. Daher bleibe offen, auf welcher Stufe der Herstellung und des Vertriebs von Düngemitteln Probematerial zu entnehmen und zu analysieren sei. Insbesondere fehle eine mit Anhang I der Lebensmittelbasisverordnung Nr. 178/2002 oder Kapitel I des Anhangs X der Durchführungsverordnung Nr. 142/2011 für tierische Ausgangsprodukte der Futtermittel- und Düngemittelherstellung vergleichbare Konkretisierung, so dass ggf. eine uferlose rechtliche Verantwortung des Düngemittelherstellers für den Hygienezustand seines Produktes drohe. Insbesondere bleibe offen, ob das Kriterium auf die akzeptable Funktionsweise des Herstellungsprozesses abziele oder auch für in Verkehr gebrachte Düngemittel während der Haltbarkeitsdauer gelte.

43

bb) Auch insoweit legt die Klägerin ernstliche Richtigkeitszweifel nicht dar. Denn unabhängig davon, dass das Verwaltungsgericht seine Entscheidung selbstständig tragend auf Art. 22 Abs. 1 i. V. m. Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 und Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 gestützt hat, ergibt sich aus § 3 Abs. 1 Satz 1 und § 4 Abs. 1 Nr. 1 DüMV unmittelbar, dass sich die in § 5 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 1 DüMV konkretisierten Anforderungen an die Seuchen- und Phytohygiene von Wirtschaftsdünger, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmittel auf das Inverkehrbringen der jeweiligen Stoffe beziehen, also auf das Anbieten, Vorrätighalten zur Abgabe, Feilhalten und jedes Abgeben von Stoffen nach § 2 Satz 1 Nrn. 1 und 6 bis 8 DüngeG an andere (§ 2 Satz 1 Nr. 10 DüngeG) bzw. das Verbringen in den Geltungsbereich des Gesetzes zur Abgabe an andere sowie die Abgabe zwischen Mitgliedern innerhalb von Personenvereinigungen (§ 2 Satz 2 DüngeG).

44

d) aa) Die Klägerin macht geltend, dass die Verordnung (EU) Nr. 2019/1009 besonders strenge Qualitätsstandards für abfallbasierte Düngemittel definiere. Zwar finde diese nach Art. 1 Nr. 1 der VO (EU) Nr. 2019/1009 keine Anwendung auf nicht für den menschlichen Verzehr vorgesehene tierische Nebenprodukte. Sie lasse jedoch daran zweifeln, dass eine nationale Schutzverstärkung im Bereich der Hygieneanforderungen an nicht für den menschlichen Verzehr vorgesehene tierische Nebenprodukte im Sinne des Art. 32 Abs. 1 UAbs. 3 der VO (EG) Nr. 1069/2009 aus Gründen des Schutzes der Gesundheit von Menschen und Tieren gerechtfertigt werden könne. Dies gelte schon deswegen, weil Art. 32 Abs. 1 UAbs. 3 der VO (EG) Nr. 1069/2009 nur „zusätzliche Bedingungen für die oder Einschränkungen der Verwendung organischer Düngemittel" zulasse, die hier in Rede stehende nationale Regelung aber die in Anhang XI Kap. II Abschnitt 1 der VO (EG) Nr. 1069/2009 definierten Bedingungen für die Herstellung organischer Düngemittel ergänze. So es sich - wie das Verwaltungsgericht angenommen habe - bei den im Unionsrecht festgelegten mikrobiologischen Anforderungen im Vergleich mit § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV um die strengere Regelung handele, sei die untergesetzliche Regelung schon wegen des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts unanwendbar.

45

bb) Ernstliche Richtigkeitszweifel zeigt die Klägerin auch insoweit nicht auf. Zwar hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auch auf die Bestimmung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV gestützt, den es als mit Art. 32 Abs. 1 UAbs. 3 der VO (EG) Nr. 1069/2009 vereinbar angesehen hat. Es hat - selbstständig entscheidungstragend - im Übrigen aber angenommen, dass Anhang XI Kapitel II Abschnitt 1 Nr. 5 i.V.m. Anhang X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 das Inverkehrbringen salmonellenbelasteter organischer Düngemittel und Bodenverbesserungsmittel ebenfalls verbiete, wobei diese Regelung in Folge der Anwendbarkeit der in Art. X Kapitel I der VO (EU) Nr. 142/2011 geregelten Nachweiskriterien gegenüber § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV die strengere Regelung darstelle. Dem Feststellungsbegehren der Klägerin stünden damit auch die genannten EU-Regelungen entgegen (UA S. 25, 27). Dies trifft auch dann zu, wenn sich die Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 1 DüMV aufgrund des Anwendungsvorrangs des Unionsrechts als unanwendbar erwiese.

46

e) Der Senat geht zugunsten der Klägerin davon aus, dass im Rahmen des geltend gemachten Zulassungsgrundes der ernstlichen Zweifel nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO u.U. auch Verfahrensfehler im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO in zulässiger Weise gerügt werden können. Eine Zulassung kommt in derartigen Fällen allerdings grundsätzlich nur in Betracht, wenn auch eine entsprechende Verfahrensrüge zu einer Zulassung führen würde (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 17.02.2009 - 10 S 316/08 -, juris; Senatsbeschlüsse vom 23.10.2019 - 9 S 2178/18 -, juris Rn. 22, und vom 06.10.2016 - 9 S 2571/15 -; Rudisile, a.a.O., § 124 Rn. 26g). Dies ist hier weder hinreichend dargetan noch sonst ersichtlich.

47

Die Klägerin rügt, dass das angegriffene Urteil die gebotene Sachaufklärung vermissen lasse, da das Verwaltungsgericht den gesamten Tatsachenvortrag des beklagten Landes unkritisch übernommen habe, ohne ihren sehr gründlichen und mit fachwissenschaftlichen Stellungnahmen belegten Vortrag zu berücksichtigen. Ein Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO ist hiermit nicht dargelegt.

48

Zur Darlegung eines Verstoßes gegen die gerichtliche Aufklärungspflicht muss aufgezeigt werden, dass bereits im erstinstanzlichen Verfahren auf die Vornahme der Sachverhaltsaufklärung, deren Unterbleiben nunmehr gerügt wird, hingewirkt worden ist oder dass sich dem Gericht die bezeichneten Ermittlungen auch ohne ein solches Hinwirken von sich aus hätten aufdrängen müssen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 01.12.2011 - 4 BN 38.11 -, juris und vom 19.08.1997 - 7 B 261.97 -, NJW 1997, 3328 m.w.N., stRspr; Senatsbeschlüsse vom 10.04.2019 - 9 S 1724/18 -, juris und vom 25.02.2013 - 9 S 89/13 -). Daran hat es die Klägerin fehlen lassen. Unabhängig davon hat die - auch in erster Instanz - rechtsanwaltlich vertretene Klägerin ausweislich des Protokolls der mündlichen Verhandlung vom 30.04.2020 eine Beweiserhebung nicht förmlich beantragt. Ein Gericht verletzt seine Pflicht zur erschöpfenden Sachverhaltsaufklärung indes grundsätzlich dann nicht, wenn es von einer Beweiserhebung absieht, die ein anwaltlich vertretener Beteiligter nicht ausdrücklich beantragt hat. Die Aufklärungsrüge dient nicht dazu, Versäumnisse eines anwaltlich vertretenen Verfahrensbeteiligten in der Tatsacheninstanz zu kompensieren und insbesondere Beweisanträge zu ersetzen, die ein Beteiligter zumutbarerweise hätte stellen können, jedoch zu stellen unterlassen hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20.12.2012 - 4 B 20.12 -, juris m.w.N.).

49

Im Übrigen zeigt die Klägerin nicht schlüssig auf, dass das Verwaltungsgericht auf der Grundlage seiner Rechtsauffassung Anlass zu weiterer Aufklärung hätte sehen müssen. Auch wird mit dem Zulassungsvorbringen, das im Wesentlichen auf den - nicht näher erläuterten - erstinstanzlichen Tatsachenvortrag verweist, nicht dargelegt, welche tatsächlichen Feststellungen bei der Durchführung der unterbliebenen Aufklärung voraussichtlich getroffen worden wären und inwiefern das unterstellte Ergebnis zu einer günstigeren Entscheidung hätte führen können (vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.05.2014 - 6 B 24.14 -, juris Rn. 11 m.w.N.). Soweit die Klägerin inhaltlich auf die Stellungnahme der betroffenen Hersteller vom 12.02.1988 und den Standpunkt des Wissenschaftlichen Beirats für Düngungsfragen vom Oktober 2015 verweist, ist jedenfalls die Entscheidungserheblichkeit der hier aufgeworfenen Tatsachenfragen nicht aufgezeigt [oben II. 1. e) bb)].

III.

50

Im Hinblick auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichts, die Klage auch insoweit abzuweisen, als die Klägerin die Feststellung begehrt hat, dass sie berechtigt sei, die von ihr unter Verwendung tierischer Ausgangsstoffe hergestellten organischen Düngemittel auch dann in Verkehr zu bringen, wenn sie nicht durch Angabe der tatsächlich verwendeten Ausgangsstoffe gekennzeichnet sind, ist die Berufung ebenfalls nicht wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), besonderer tatsächlicher oder rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO) oder grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen.

51

1. a) Zur Darlegung ernstlicher Richtigkeitszweifel macht die Klägerin geltend, dass das Verwaltungsgericht eine vergleichbare Verwendungsmaßgabe in einer früheren Entscheidung als rechtswidrig verworfen habe. In seinem Urteil vom 18.05.2006 - 4 K 376/06 - habe es ausgeführt, dass die Vereinbarkeit der dort angegriffenen Verordnungsregelung davon abhänge, dass sie im Sinne der düngegesetzlichen Ermächtigungsvoraussetzungen erforderlich bzw. im Sinne von Art. 32 Abs. 1 UAbs. 3 der EU-Hygienebasisverordnung Nr. 1069/2009 gerechtfertigt sei, um Gesundheitsgefahren vorzubeugen oder abzuwenden. Dort habe das Verwaltungsgericht schon die Eignung der zusätzlich vorgeschriebenen Angaben verneint, diese Zielvorgabe zu gewährleisten. Im aktuellen Urteil stütze das Verwaltungsgericht seine gegenteilige Auffassung darauf, dass der Verbraucher durch die näheren Informationen über das Düngemittel in die Lage versetzt werden solle, „sich über die tatsächlich verwendeten Ausgangsstoffe zu informieren, um seine nichtfachkundige Anwendung des Düngemittels zu optimieren und damit Gesundheitsgefahren zu minimieren"; außerdem diene die Angabe der verwendeten Ausgangsstoffe der Überwachungsbehörde „zur Rückverfolgbarkeit von belastetem oder möglicherweise belastetem Material zu bestimmten Partien" und damit ebenfalls dem Gesundheitsschutz. Erwägungen dazu, dass die näheren Informationen über das Düngemittel trotz des damit verbundenen erheblichen Aufwandes für die Hersteller zum Gesundheitsschutz erforderlich seien, enthalte das Urteil nicht. In der Sache könne die Rückverfolgbarkeit belasteten oder möglicherweise belasteten Materials auch durch andere, für den betroffenen Hersteller weniger belastende Maßnahmen sichergestellt werden. So könne ihm auf der Grundlage des § 5 Abs. 4 DüngeG die Erstellung von Aufzeichnungen über die zur Herstellung verwendeten Ausgangsstoffe und deren Herkunft aufgegeben werden. Auch mit Blick auf diese Verordnungsermächtigung erweise sich die Verpflichtung, die Produkte ergänzend durch Angabe der tatsächlich verwendeten Ausgangsstoffe zu kennzeichnen, als nicht erforderliche Überregulierung und als nicht gerechtfertigte Schutzverstärkung im Sinne von Art. 32 Abs. 1 UAbs. 3 der VO (EU) Nr. 1069/2009.

52

b) Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung legt die Klägerin damit nicht dar, da sie sich nicht hinreichend mit der angegriffenen Entscheidung auseinandersetzt. So nimmt die Klägerin schon nicht zur Kenntnis, dass das Verwaltungsgericht die Eignung und Erforderlichkeit der Angabe der tatsächlich verwendeten Ausgangsstoffe (an Stelle einer bloßen Bezeichnung als „tierische Nebenprodukte“ unter Angabe der Stoffkategorie) zur Förderung der Rückverfolgbarkeit (möglicherweise) belasteten Materials zu bestimmten Partien in der angegriffenen Entscheidung u.a. unter Hinweis darauf bejaht hat, dass die zuständige Überwachungsbehörde so nicht darauf angewiesen sei, Auskünfte des Herstellers einzuholen und ggf. zu erzwingen. In der Sache hat das Verwaltungsgericht Dokumentations- und Aufbewahrungspflichten nach § 5 Abs. 4 DüngeG daher in seine Betrachtungen einbezogen, im Verhältnis zu einer Pflicht zur halboffenen Deklaration der tatsächlich verwendeten Inhaltsstoffe aber nicht als zur Zweckerreichung in gleicher Weise geeignetes Mittel angesehen. Hiermit setzt sich die Klägerin nicht auseinander. Sie übersieht zudem, dass das Verwaltungsgericht ausdrücklich auf einschlägige Rechtsprechung des EuGH zu entsprechenden Deklarationspflichten verwiesen (UA S. 30 ff.) und überdies angenommen hat, dass die angegriffene Pflicht zur halboffenen Deklaration der Inhaltsstoffe ohne Angabe der Mengenverhältnisse keinen Eingriff in Produktions- oder Betriebsgeheimnisse begründe (UA S. 31). Demgegenüber hatte die 4. Kammer des Verwaltungsgerichts Stuttgart in ihrem Urteil vom 18.05.2006 - 4 K 376/06 -, juris Rn. 51 die Verpflichtung zu Angaben über die stoffliche Zusammensetzung in absteigender Reihenfolge nach eingesetzten Mengenanteilen, die bei Mengenanteilen über 50 % auch die Angabe des Prozentwertes umfasste, nicht generell, sondern nur im Hinblick auf den konkret geregelten Umfang der Deklarationspflicht beanstandet, der mit einer Verpflichtung zur Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen verbunden war (juris Rn. 52).

53

2. a) Die Klägerin behauptet eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache, da das Verwaltungsgericht Stuttgart mit dem genannten Urteil vom 18.05.2006 vergleichbare Kennzeichnungsanforderungen als nicht erforderlich verworfen habe. Anlage 1 Abschnitt 3 Ziffer 7.4 der DüMV 2003 habe insoweit Angaben zur stofflichen Zusammensetzung von Düngemitteln in absteigender Reihenfolge nach eingesetzten Mengenanteilen vorgesehen, wobei bei Mengenanteilen über 50% zusätzlich der Prozentwert anzugeben gewesen sei. Das Verwaltungsgericht habe diese Anforderung als nicht erforderliche Überregulierung bewertet und die Berufung zugelassen, da der umstrittenen Frage der Deklarationspflicht grundsätzliche Bedeutung zugekommen sei. In gleicher Weise sei auch die Inzidentkontrolle der neuen Verwendungsmaßgabe in der Anlage 2 der DüMV 2015, die für die Begründetheit des Klageantrags Ziffer 2 entscheidungserheblich sei, von grundsätzlicher Bedeutung. Von der Regelung sei die gesamte Branche betroffen. Inhaltlich gehe es um die Vereinbarkeit der untergesetzlichen Vorschrift mit dem höherrangigen nationalen Gesetzes- und Verfassungsrecht sowie dem EU-Hygienerecht. Es handele sich um einen Musterprozess über die Gültigkeit und Anwendbarkeit einer untergesetzlichen Regelung.

54

b) Hiermit zeigt die Klägerin die Klärungsbedürftig- und -fähigkeit im Berufungsverfahren nicht auf. Sie setzt sich insbesondere schon nicht hinreichend mit der angegriffenen Entscheidung auseinander, die - anders als die zitierte Entscheidung vom 18.05.2006 - die in Rede stehende Pflicht zur halboffenen Deklaration von Inhaltsstoffen als zur Förderung der Rückverfolgbarkeit (möglicherweise) belasteten Materials erforderlich angesehen, auf einschlägige Rechtsprechung des EuGH zu entsprechenden Deklarationspflichten verwiesen und überdies angenommen hat, dass sich die angegriffene Pflicht zur halboffenen Deklaration der Inhaltsstoffe ohne Angabe der Mengenverhältnisse nicht als Eingriff in Produktions- oder Betriebsgeheimnisse darstelle. Insoweit fehlt es an substantiierten Darlegungen dazu, von welcher Seite und aus welchen Gründen die Vereinbarkeit der hier angegriffenen Bestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2c i. V. m. Spalte 3 der Tabelle 7.2.1 von Anlage 2 DüMV mit höherrangigem Recht umstritten ist.

55

3. a) Nach Auffassung der Klägerin weist die Rechtssache schließlich besondere Schwierigkeiten in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auf, weil mit der Vereinbarkeit einer Anforderung an den Vertrieb bestimmter Produkte mit höherrangigem Recht eine Inzidentkontrolle einer untergesetzlichen Regelung in Rede stehe. Zudem habe das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen, ohne sein Urteil vom 18.05.2006, in dem es eine vergleichbare Verwendungsmaßgabe als „nicht erforderliche Überregulierung" bewertet habe, auch nur zu erwähnen. Schon wegen dieser unterschiedlichen Spruchpraxis sei davon auszugehen, dass der Ausgang des Berufungsverfahrens wegen der besonderen Schwierigkeiten zumindest ergebnisoffen sei.

56

b) Den Zulassungsgrund des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO legt die Klägerin auch insoweit nicht dar. Sie zeigt insbesondere nicht ausreichend auf, inwieweit sich die angegriffene Entscheidung und die ihr zitierte Entscheidung auf vergleichbare Sachverhalte beziehen, und nimmt die seitens des Verwaltungsgerichts in der Sache herangezogenen Differenzierungsmerkmale nicht zur Kenntnis [oben III. 2. b)]. Überdies setzt die Annahme des geltend gemachten Zulassungsgrundes voraus, dass der Ausgang des Berufungsverfahrens wegen der in Anspruch genommenen besonderen Schwierigkeiten jedenfalls offen ist. Diese Voraussetzungen sind, wie sich aus den obigen Ausführungen ergibt, hier nicht gegeben.

IV.

57

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts für das Zulassungsverfahren beruht auf § 47 Abs. 3 in Verbindung mit § 47 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG sowie § 52 Abs. 1 GKG (vgl. Nrn. 1.1.1 und 1.3 der Empfehlungen des Streitwertkatalogs 2013).

58

Der Beschluss ist unanfechtbar (vgl. § 152 Abs. 1 VwGO sowie § 68 Abs. 1 Satz 5 in Verbindung mit § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG hinsichtlich der Streitwertfestsetzung).