Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-11-28, Aktenzeichen 15 K 2695/06
ECLI:DE:VGGE:2008:1128.15K2695.06.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe
des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor
Sicherheit in erforderlicher Höhe leistet.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Beteiligten streiten über die Höhe der Kreisumlage, die der Beklagte
für das Haushaltsjahr 2006 der Klägerin, einer dem Kreis Recklinghausen
angehörigen Stadt, gegenüber festgesetzt hat.

3

Mit Schreiben vom 18. Oktober 2005 übersandte der Beklagte den
Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern der zehn kreisangehörigen Städte
den Entwurf der Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2006 nebst Anlagen.
In dem Schreiben wies der Beklagte darauf hin, daß der Haushalt 2006, der
am 19. Dezember 2005 verabschiedet werden solle, am 17. Oktober 2005 in
den Kreistag eingebracht und in seinen Schwerpunkten bereits in der
Bürgermeisterrunde vorgetragen und erläutert worden sei. Im übrigen hätten
Mitarbeiter des Kreises in der Kämmererkonferenz vom 29. September 2005
den Kämmerern der Städte die Eckwerte des Haushalts 2006 im einzelnen
erläutert und ihnen ein Eckdatenpapier ausgehändigt. Nunmehr würden den
Städten noch der Haushaltsplan, das Haushaltsbuch und der Anlagenband
zugeleitet. Der Beklagte faßte in dem Schreiben ferner die wichtigsten
Gedanken und Aussagen zum Haushaltsentwurf zusammen und wies dabei
vor allem darauf hin, daß das Gemeindefinanzierungsgesetz 2006 noch nicht
existiere und deshalb die entsprechenden Positionen im Haushalt
(Schlüsselzuweisungen, Investitionspauschalen und Weiterleitung der
Wohngeldentlastung) mit ihren Vorjahresansätzen übernommen worden
seien. Abschließend wurden die Städte gebeten, ihre formulierten
Einwendungen bis zum 21. November 2005 einzureichen.

4

Der beigefügte Haushaltsentwurf sah einen Hebesatz der Kreisumlage
vor, der 53,69 % der Umlagegrundlagen ausmachte und damit den Hebesatz
von 52,62 % für das Haushaltsjahr 2005 überstieg. Damit hätte die
Kreisumlage von insgesamt rund 291,8 Millionen Euro für das Jahr 2005 sich
auf insgesamt etwa 297,7 Millionen Euro für 2006 erhöht.

5

In der Folgezeit äußerten sich alle Städte kritisch zu dem
Haushaltsentwurf. Im wesentlichen betonten sie, daß sie sämtlich der
vorläufigen Haushaltswirtschaft nach § 81 der Gemeindeordnung (GO)
unterlägen, während nur der Kreis selbst über einen ausgeglichenen Haushalt
verfüge. Daher erwarteten sie, die Städte, daß der Kreis sich im Rahmen
eines freiwilligen Haushaltssicherungskonzepts denselben Haushaltszwängen
beuge wie sie. Vor allem solle der Kreis künftig auf Nettoneuverschuldungen
verzichten, indem er Kredite nur noch im Umfang der jährlichen Tilgungen
aufnehme. Angesichts der Finanzsituation der Städte, die überdies auf
Kassenkredite in steigender Höhe angewiesen seien, sei der Kreis gehalten,
auch eigene Sparanstrengungen zu erbringen, um seinen Haushalt ohne
Erhöhung der Kreisumlage auszugleichen. Der Kreis müsse deshalb z.B.
seine Zuschüsse, seine Sachkosten und sein Investitionsprogramm
überprüfen. Es könne nicht richtig sein, daß der Kreis Investitionen tätige, die
den Gemeinden nicht mehr möglich seien. Das gelte auch im Hinblick auf die
in § 9 der Kreisordnung (KrO) normierte Verpflichtung zum
gemeindefreundlichen Verhalten. Der Kreis Recklinghausen, der die höchste
Kreisumlage in Nordrhein-Westfalen verlange, solle den Hebesatz der
Kreisumlage an den Landesdurchschnitt anpassen und zumindest das
Volumen seiner Kreisumlage auf den Stand des Haushaltsjahres 2005, d.h.
auf 291.761.000,00 Euro - von denen 289.445.000,00 Euro tatsächlich
verlangt worden seien - reduzieren. So habe auch die Kreisumlage des
Nachbarkreises Coesfeld im Haushaltsjahr 2005 um 20 % niedriger gelegen
als diejenige des Kreises Recklinghausen. Die Grenze für die Kreisumlage sei
überschritten, wenn die Gesamtheit aller Umlagen bewirke, daß die
kreisangehörigen Gemeinden nicht mehr über die Haushaltsmittel verfügten,
die sie benötigten, um die ihnen nach Art. 28 des Grundgesetzes (GG) und
nach Art. 78 der nordrhein-westfälischen Landesverfassung (LV) obliegenden
Selbstverwaltungsaufgaben eigenverantwortlich zu regeln. Insbesondere die
Klägerin wandte ein, daß der Kreistag aufgefordert werde, Erhöhungen der
Kreisumlage auszuschließen und die Kreisumlage in den nächsten Jahren zu
senken, daß der Kreistag für den Kreis ein - freiwilliges -
Haushaltssicherungskonzept mit der Folge einer Nettokreditaufnahme des
Kreises von Null beschließen möge und daß sie, die Klägerin, sich im
Nothaushaltsrecht befinde und vom Kreis erwarte, daß er seine Ausgaben an
der Leistungsfähigkeit seiner Städte orientiere.

6

In der Vorlage Nr. 20/119 vom 8. Dezember 2005 für die Kreistagssitzung
vom 19. Dezember 2005 schlug der Beklagte vor zu beschließen, daß der
Kreistag die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte zur Kenntnis
nehme und die Einwendungen von sechs Städten zurückweise. In den
beigefügten Erläuterungen heißt es, daß alle zehn Städte sich zum Haushalt
geäußert hätten, wobei die Städte Datteln, Dorsten, Gladbeck, Haltern,
Herten und Oer-Erkenschwick ihre Stellungnahmen als Einwendungen
deklariert hätten. Obwohl der Beklagte viele Anregungen aus den
Stellungnahmen und Einwendungen aufgegriffen und umgesetzt habe oder
noch umsetzen werde, bitte die Verwaltung um deren Abweisung durch den
Kreistag. Zudem heißt es in der Beschlußvorlage, daß aufgrund der
Forderungen, Empfehlungen und Anträge der Städte u.a. die
Kreisumlageerhöhung von etwa 5,9 Millionen Euro im Vergleich zum Vorjahr
nach der noch zu beschließenden Haushaltssatzung zurückgenommen und
die Kreisumlage auf dem Niveau des Jahres 2005 gehalten werden solle.
Ferner werde der Kreistag den Beklagten beauftragen, ein freiwilliges
Haushaltssicherungskonzept zu erarbeiten. Auch dadurch komme die
Solidarität des Kreises mit den Städten zum Ausdruck.

7

In der Sitzung vom 19. Dezember 2005 beschloß der Kreistag, die
Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte zur Kenntnis zu nehmen und
die Einwendungen von sieben Städten - soweit sie nicht im Änderungsdienst
berücksichtigt worden seien - zurückzuweisen.

8

In derselben Sitzung verabschiedete der Kreistag die Haushaltssatzung
des Kreises Recklinghausen für das Haushaltsjahr 2006 (Haushaltssatzung
2006). Darin wurden der Haushaltsplan hinsichtlich der voraussichtlichen
Einnahmen und der zu leistenden Ausgaben für den Verwaltungshaushalt auf
jeweils 447.936.642,00 Euro und für den Vermögenshaushalt auf jeweils
45.437.112, 00 Euro (§ 1) und der Hebesatz der Kreisumlage einheitlich auf
52,62 % der Umlagegrundlagen der kreisangehörigen Städte festgesetzt (§ 5
Abs. 1 Satz 2). Ferner wurde der Gesamtbetrag der Kredite, deren Aufnahme
im Haushaltsjahr 2006 zur Finanzierung von Ausgaben im
Vermögenshaushalt erforderlich war, auf 5.027.456,00 Euro festgesetzt (§ 2).
Im übrigen heißt es unter Nr. 072000 des Haushaltsplans, daß die
Kreisumlage auf 291,7 Millionen Euro festgeschrieben werde und somit das
Niveau des Haushalts 2005 erreiche. Da endgültige Berechnungen zu den
Umlagegrundlagen noch fehlten, würden zur Ermittlung des Hebesatzes der
Kreisumlage die Umlagegrundlagen des Vorjahres herangezogen, woraus
sich ein Hebesatz von 52,62 % ergebe.

9

Unter dem 5. Januar 2006 teilte der Beklagte der Klägerin u.a. mit, daß im
Hinblick darauf, daß die Kreisumlage auf 52,62 % der Umlagegrundlagen der
kreisangehörigen Städte festgesetzt und der Kreisumlagebedarf selbst mit
291.761.184,00 Euro ausgewiesen worden sei, für sie bis auf weiteres jeweils
zum 10. eines Monats ein Abschlag für die Kreisumlage in Höhe der zuletzt im
November 2005 gezahlten Monatsrate von 1.040.035,00 Euro erhoben
werde.

10

Gegen diesen „vorläufigen Kreisumlagebescheid" legte die Klägerin
Widerspruch ein, soweit die Kreisumlage 520.017,50 Euro übersteige. Die
geltend gemachte Kreisumlage sei zumindest rechtswidrig, weil sie, die
Klägerin, schon durch deren absolute Höhe in einem Umfang belastet werde,
der die verfassungsrechtliche Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2
GG und Art. 78, 79 LV in ihrem unantastbaren Kern, der auch die prinzipielle
Finanzhoheit umfasse, tiefgreifend verletze. Ein Eingriff in den Wesensgehalt
der gemeindlichen Selbstverwaltung sei nur erlaubt, soweit zwingende
Gründe des Gemeinwohls ihn erforderten. Aus der Selbstverwaltungsgarantie
folge für die Gemeinden ein verfassungskräftiger Anspruch auf eine
selbständige, eigenverfügbare (Mindest-)Finanzausstattung, die für eine
Selbstverwaltungstätigkeit von einigem Gewicht und dabei auch zur Erfüllung
sog. freiwilliger Ausgaben ausreiche. Die den Gemeinden danach zustehende
„angemessene Finanzausstattung" gehe über die Sicherung des finanziellen
Existenzminimums hinaus. In diesem Zusammenhang sei bei ihr, der
Klägerin, zu beachten, daß sie sich wegen der strikten Beschränkungen des §
81 GO nur insoweit neu verschulden dürfe, als sie zeitgleich Tilgungen leiste,
was im Jahr 2006 für sie die viel zu geringe Kreditsumme von etwa 1,3
Millionen Euro bedeute. Hintergrund sei, daß sie, die Klägerin, seit 1993
keinen ausgeglichenen Haushalt mehr habe vorlegen können und die von ihr
deshalb aufzustellenden Haushaltssicherungskonzepte erstmals im Jahre
2001 und danach durchgehend seit 2003 von der Kommunalaufsicht nicht
mehr genehmigt worden seien. Auf Seiten des Landes habe sich überdies
durch die Bestellung des externen Beraters die Einsicht manifestiert, daß ihre,
der Klägerin, finanzielle Situation ihre verfassungsrechtlich garantierten
Handlungsspielräume derart eingeengt habe, daß von einer Fähigkeit zum
aktiven Handeln in finanzieller Hinsicht vor allem im Bereich der nach
eigenem Ermessen durchzuführenden freiwilligen Aufgaben schon rein
faktisch nicht mehr die Rede sein könne. Somit erhalte ebenfalls die absolute
Höhe der von ihr, der Klägerin, geforderten Kreisumlage einen neuen und vor
allem verfassungsrechtlich mehr als bedenklichen Stellenwert. Eine
„eigenverfügbare, selbständige Finanzausstattung für eine
Selbstverwaltungstätigkeit von einigem Gewicht" werde bei einer ihr durch die
Erhebung der Kreisumlage tatsächlich zu über 50 % entzogenen
Finanzmasse aus Zuweisungen des Bundes und des Landes zu einer nicht
einmal mehr theoretischen Fiktion. In ihrer speziellen äußerst prekären
Haushaltslage, die sich ihrem Kassenkreditvolumen und ihrem
Gesamtkreditvolumen zum 31. Dezember 2005 sowie aus ihren Zins- und
Tilgungslasten entnehmen lasse, zeige sich das zudem deutlich an den
Handlungs- und Prüfaufträgen, die der externe Berater an die Verwaltung
gestellt habe. Danach gingen die anvisierten Sparvorgaben bis zu
betriebsbedingten Kündigungen und der Infragestellung sämtlicher sog.
„freiwilliger" Infrastruktureinrichtungen (z.B. städtische Bäder, Bibliotheken,
Musikschule, Volkshochschule). Hier liege ein nicht mehr zu vertretendes
Mißverhältnis im Vergleich zu den freiwilligen Ausgaben vor, die der Kreis
weiter tätige. Ferner bestehe bei ihr, der Klägerin, eine absolute
Beförderungs- und Höhergruppierungssperre für die städtischen Mitarbeiter,
während der Kreis sich - u.a. aus der Kreisumlage - den Luxus weiterer
Einstellungen und Beförderungen erlaube.

11

Die Höhe der durch den Beklagten festgesetzten Kreisumlage, die mit
Abstand die höchste in ganz Nordrhein-Westfalen sei, erweise sich auch
deshalb als bedenklich, weil die Kommunen der Emscher-Lippe-Region zu
denjenigen Gemeinden zählten, die von der Struktur- und Wirtschaftskrise
finanzwirtschaftlich am schwersten getroffen würden. Der Kreis sei aber
allgemein zum gemeindefreundlichen Verhalten und insbesondere bei der
Festsetzung der Kreisumlage zur Rücksichtnahme auf die wirtschaftliche
Leistungsfähigkeit der kreisangehörigen Gemeinden verpflichtet und müsse
deshalb seine Ausgaben den desolaten Rahmenbedingungen anpassen. In
dieser Konfliktlage sei in erster Linie die Erfüllung der gemeindlichen
Aufgaben zu sichern, während die Aufgaben des Kreises zurückzustehen
hätten. Da deshalb die Finanzmasse der Gemeinden notwendigerweise
größer sein müsse als diejenige des Kreises, habe der Kreis den Gemeinden
mehr als die Hälfte derjenigen gemeindlichen Einnahmen zu überlassen, auf
deren Grundlage die Kreisumlage berechnet werde. Der hier geforderte
Umlagesatz von mehr als 50 % widerspreche eindeutig diesen
verfassungsrechtlichen Geboten. Zudem werde sie, die Klägerin, die
Kreisumlage ausschließlich über zusätzliche Kassenkredite aufbringen
können.

12

Unter dem 22. März 2006 erließ der Beklagte der Klägerin gegenüber
einen vorläufigen Kreisumlagebescheid, mit dem er die von der Klägerin zu
zahlende Kreisumlage ab Januar 2006 vorläufig und bis auf weiteres auf
1.040.035,00 Euro je Kalendermonat festsetzte. Zur Begründung bezog der
Beklagte sich auf § 56 KrO und den in der Haushaltssatzung 2006
bestimmten Hebesatz der Kreisumlage von 52,62 %. Ferner wies der
Beklagte darauf hin, daß der durch sonstige Einnahmen nicht gedeckte
Finanzbedarf des Kreises sich, ausgehend von den Umlagegrundlagen der
Jahre 2004 und 2005, auf insgesamt 291.761.184,00 Euro belaufe.

13

Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Zur Begründung
wiederholte sie im wesentlichen die Gründe ihres bisherigen
Widerspruchs.

14

Nach dem Inkrafttreten des Gemeindefinanzierungsgesetzes 2006 (GFG
2006) richtete die Bezirksregierung Münster unter dem 8. Juni 2006 an den
Beklagten einen Bescheid betreffend den Finanz- und Lastenausgleich mit
den Gemeinden und Gemeindeverbänden für das Haushaltsjahr 2006. In der
Anlage 2 dieses Bescheides bezifferte die Bezirksregierung die
Umlagegrundlagen gemäß § 25 GFG 2006 für den Kreis insgesamt auf
578.382.482,00 Euro und für die Klägerin auf 25.336.600,00 Euro.

15

Daraufhin erließ der Beklagte unter dem 29. Juni 2006 der Klägerin
gegenüber einen endgültigen Kreisumlagebescheid 2006, mit dem er in
Abänderung seines vorläufigen Bescheides vom 22. März 2006 nach § 56
KrO, § 25 GFG 2006, § 5 Abs. 1 Haushaltssatzung 2006 die von der Klägerin
zu zahlende Kreisumlage ab Januar 2006 auf 1.111.009,91 Euro je
Kalendermonat, zahlbar bis zum 10. jedes Monats, festsetzte.

16

Unter dem 30. Juni 2006 teilte der Beklagte der Klägerin mit, daß der
Kreistag beschlossen habe, Verbesserungen, die sich aus dem
Finanzausgleich 2006 mit seinen Auswirkungen auf die
Schlüsselzuweisungen und die Kreisumlage ergeben sollten, über eine
reduzierte Kreisumlage an die kreisangehörigen Städte weiterzureichen.
Dadurch vermindere sich die Kreisumlage für die Klägerin um 156.630,71
Euro, so daß für Juli 2006 nur ein entsprechend geringerer Betrag zu zahlen
sei.

17

Mit Schreiben vom 10. Juli 2006 erklärte die Klägerin gegenüber dem
Beklagten, daß sie den endgültigen Kreisumlagebescheid in ihren bereits
anhängigen Widerspruch gegen den vorläufigen Kreisumlagebescheid
einbeziehe. In Anbetracht der erneut gestiegenen absoluten Höhe der
Kreisumlage betreffe der Widerspruch selbstverständlich die nunmehr
festgesetzte endgültige Umlagesumme.

18

Die anderen kreisangehörigen Städte legten gegen die Festsetzung der
Kreisumlage ebenfalls Widerspruch ein.

19

Mit Widerspruchsbescheid vom 7. August 2006, zugestellt am 10. August
2006, wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin als unbegründet
zurück. Der Kreisumlagebescheid sei gemäß § 56 KrO, § 25 GFG 2006, § 5
Abs. 1 Haushaltssatzung 2006 formell und materiell rechtmäßig.
Insbesondere sei der in § 5 Abs. 1 Haushaltssatzung 2006 bestimmte
Umlagesatz nicht zu beanstanden.

20

So sei die Klägerin an der Aufstellung der Haushaltssatzung in einer dem
§ 55 KrO entsprechenden Weise beteiligt worden. Der festgesetzte Hebesatz
überschreite ferner nicht die gesetzliche Ermächtigung des § 56 KrO und
verletze aufgrund seiner Höhe die Klägerin nicht in ihrem
Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG; ebensowenig werde
dadurch die gemeindliche Finanzhoheit als Ausprägung des
Selbstverwaltungsrechts in unzulässiger Weise beschränkt. Da das
Selbstverwaltungsrecht nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG nur im Rahmen der
Gesetze bestehe, müsse die Klägerin sich grundsätzlich in
eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auf die ihr obliegenden
Verpflichtungen einstellen. Denn es sei ebenso ein verfassungsrechtlich
garantiertes Selbstverwaltungsrecht des Kreises anzuerkennen, wobei die
Bestimmung des Hebesatzes der Kreisumlage auf der damit verbundenen
Finanzhoheit des Kreises beruhe. Das dem Kreis bei der Festlegung des
Kreisumlagesatzes eingeräumte Ermessen sei lediglich in Bezug auf das
Ergebnis der Entscheidung überprüfbar. Somit hänge die Höhe der
Kreisumlage weder von dem rechtlich ermittelbaren Einnahme- noch von dem
rechtlich zulässigen Ausgabevolumen des Kreises ab. Nicht zuletzt wegen
des Grundsatzes der Gesamtdeckung sei es allein von Bedeutung, daß
tatsächlich keine Überschußbewirtschaftung stattgefunden habe. Das
Selbstverwaltungsrecht der kreisangehörigen Gemeinden werde daher erst
dann mißachtet, wenn die Kreisumlagequote jedes vernünftige Maß
übersteige, der Kreis mit der Umlageerhebung willkürlich und rücksichtslos
zulasten der kreisangehörigen Gemeinden seine kreispolitischen Interessen
verfolge und die Kreisumlage objektiv geeignet sei, eine unzumutbare
Belastung der Finanzkraft der Gemeinden dergestalt zu bewirken, daß diese
die Möglichkeit zur kraftvollen, eigenverantwortlichen Betätigung verlören.
Insofern gebe es vor allem keine pauschale Höchstgrenze des Umlagesatzes
von 50 %. Eine solche Grenze sei gesetzlich nicht vorgesehen und könne
zudem deshalb nicht gelten, weil die Kreisumlage als integrierter Bestandteil
des Gesamtsystems des kommunalen Finanzausgleichs sich nur individuell
für jeden Kreis beurteilen lasse. Zudem beziehe der Prozentsatz der
Kreisumlage sich nicht auf die Gesamteinnahmen der Klägerin.

21

Im übrigen habe der Kreis die durch die Klägerin im Beteiligungsverfahren
nach § 55 KrO vorgebrachten abwägungserheblichen Umstände in
ausreichendem Maße berücksichtigt und in diesem Zusammenhang die
vorgesehene Erhöhung der Kreisumlage um insgesamt 5,9 Millionen Euro im
Vergleich zum Vorjahr zurückgenommen und das Umlageniveau des Jahres
2005 beibehalten. Wenn die Klägerin sich darüberhinaus auf bei ihr
bestehende erhebliche Sparzwänge bei den freiwilligen Aufgaben berufe,
habe sie nicht vorgetragen, daß diese Situation allein durch die Kreisumlage
verursacht werde. Für die prekäre finanzielle Situation der Klägerin seien
vielmehr neben „hausgemachten" Ursachen vornehmlich andere Umstände
verantwortlich wie die wirtschaftliche Lage in der Stadt und in der Region, die
Entwicklung der Steueraufkommen sowie das Gemeindefinanzierungssystem
in Deutschland und in Nordrhein-Westfalen. Demgegenüber habe der Kreis
keine Aufgaben erledigt, die nicht in seine Zuständigkeit fielen, zumal die
Kosten für die ständig wachsende Menge der Pflichtaufgaben des Kreises
sich von dessen schmalen Einnahmen - neben der Kreisumlage - gar nicht
oder nur unzureichend bestreiten ließen. Das beziehe sich insbesondere auf
kostenintensive Leistungen des Kreises im Sozialbereich. Bei der Aufstellung
des Haushalts habe der Anteil der durch den Kreis wahrgenommenen
freiwilligen Aufgaben sich auf nur 0,9 % seiner Gesamtausgaben belaufen.
Deshalb werde der Vorwurf der Klägerin, der Kreis wirtschafte auf Kosten der
Städte, entschieden zurückgewiesen, zumal der Kreis die Umlage für die
Klägerin nachträglich noch um 156.630,71 Euro reduziert habe. Vor allem
habe der Kreis nicht gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
verstoßen. Die Vorschrift des § 56 Abs. 3 KrO greife nicht ein, weil der
Hebesatz der Kreisumlage nicht erhöht worden sei. Der Anstieg des zu
zahlenden Umlagebetrages gegenüber dem Jahr 2005 beruhe nur auf einer
Erhöhung der für 2006 geltenden Umlagegrundlagen.

22

Am 7. September 2006 hat die Klägerin Klage erhoben, zu deren
Begründung sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt und
vertieft und vor allem wie folgt ergänzt:

23

Der Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 29. Juni 2006 sei schon
deshalb rechtswidrig, weil er ihre, der Klägerin, Beteiligungsrechte nach § 55
KrO mißachte. So setze § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO, wonach der Kreistag in
öffentlicher Sitzung über die Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden
zu beschließen habe, seinem Zweck nach voraus, daß der Kreistag sich mit
den Einwendungen der Gemeinden konkret auseinandersetze und diese
durch einen - von dem Satzungsbeschluß getrennten - förmlichen Beschluß
als unbegründet zurückweise. Wie die Beschlußvorlage Nr. 20/119 vom 8.
Dezember 2005 zeige, habe der Beklagte demgegenüber, ohne daß das im
Gesetz vorgesehen sei, im Beteiligungsverfahren hinsichtlich der
Stellungnahmen der Städte zwischen „Einwendungen", „sonstigen
Einwendungen", „Forderungen" und „Anregungen" unterschieden.
Richtigerweise wären aber sämtliche schriftlichen Stellungnahmen als
„Einwendungen" i.S.d. § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO zu behandeln gewesen. Der
Begriff der „Einwendungen" sei entsprechend weit auszulegen. Es dränge
sich daher der Verdacht auf, daß die Stellungnahmen der kreisangehörigen
Städte nicht vollständig Gegenstand der Beschlußfassung des Kreistages
gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO gewesen seien. Aus der Beschlußvorlage oder
an anderer Stelle der Verwaltungsvorgänge werde nicht deutlich, daß der
Beklagte die von ihr, der Klägerin, vorgetragenen substantiierten
Einwendungen vor der Heranziehung der Städte zur Kreisumlage abgewogen
habe. So erfordere eine ordnungsgemäße Beteiligung der Gemeinden
zunächst deren hinreichend substantiierte Information über die wichtigsten
Eckdaten des vorgesehenen Kreishaushalts; dafür habe jedoch das nur
vierseitige Beteiligungsschreiben des Beklagten vom 18. Oktober 2005
ersichtlich nicht ausgereicht. Zudem lasse sich bereits wegen des geringen
Zeitabstands zwischen diesem Schreiben und der Beschlußfassung durch
den Kreistag nicht erkennen, daß der Beklagte, wie es unabdingbar gewesen
wäre, die Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte daraufhin ausgewertet
hätte, ob und inwieweit deren konkrete finanzielle Lage ihm Veranlassung
geboten hätte, die eigenen Kreisumlageplanungen zu überdenken. Bedenken
an der ordnungsgemäßen Beteiligung der Städte bei der Aufstellung der
Haushaltssatzung bestünden hier schließlich deshalb, weil der Beklagte das
Schreiben vom 18. Oktober 2005 erst einen Tag nach der Einbringung des
Entwurfs der Hausshaltssatzung gefertigt habe und weil er die Städte dazu,
daß er in der Beschlußvorlage vom 8. Dezember 2005 nur die Festsetzung
eines Kreisumlagesatzes von 52,62 % und nicht mehr, wie zunächst, von
53,69 % vorgeschlagen habe, nicht mehr gesondert angehört habe.

24

Darüberhinaus sei der Kreisumlagebescheid im Hinblick darauf
rechtswidrig, daß der Beklagte bei der Festsetzung der Kreisumlage 2006
gegen den Grundsatz der nachrangigen Finanzierung gemäß § 56 KrO sowie
gegen das Gebot der Rücksichtnahme auf die wirtschaftlichen Kräfte der
kreisangehörigen Gemeinden nach § 9 KrO verstoßen habe. So habe der
Beklagte andere Möglichkeiten, den Kreishaushalt auszugleichen und eine
Erhöhung der Kreisumlage zu verhindern, nicht ausgeschöpft. Die - im
Vergleich mit den Kreisumlagehebesätzen anderer Kreise - exorbitant hohe
Kreisumlage werde nach einhelliger Rechtsprechung durch die Zulässigkeit
der Aufgabenwahrnehmung des Kreises, die Subsidiarität der Kreisumlage
gegenüber sonstigen Einnahmemöglichkeiten, die Einhaltung der Grundsätze
der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie die Beachtung des
Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden gemäß Art. 28 Abs. 2 GG und des
Grundsatzes des gemeindefreundlichen Verhaltens begrenzt.

25

Im einzelnen habe der Beklagte im Hinblick auf die ihm bekannte völlig
atypische Finanzlage, in der sie, die Klägerin, sich befinde, ihr
Selbstverwaltungsrecht in der Gestalt der Finanzhoheit nicht genügend
berücksichtigt. Die absolute Höhe der beschlossenen und festgesetzten
Kreisumlage belaste sie, die Klägerin, angesichts der von ihr im
Beteiligungsverfahren angeführten konkreten Finanzzahlen („hard facts") in
einem Umfang, der den Beklagten bei der Festsetzung der Kreisumlage zu
einer ordnungsgemäßen und intensiven Abwägung mit dem Ergebnis hätte
veranlassen müssen, daß ihr Selbstverwaltungsrecht im Kernbereich
beeinträchtigt werde; denn die Kreisumlagequote übersteige jedes vernünftige
Maß; der Kreis verfolge mit der Umlageerhebung zulasten der
kreisangehörigen Gemeinden willkürlich und rücksichtslos seine
kreispolitischen Interessen; und die Kreisumlage sei objektiv geeignet, eine
unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinden dergestalt zu
bewirken, daß diese die Möglichkeit zur kraftvollen, eigenverantwortlichen
Betätigung verlören. In einem derartigen „Extremfall" könne das aus Art. 28
Abs. 2 GG folgende Gebot interkommunaler Rücksichtnahme bei der
Festsetzung der Kreisumlage verletzt werden. Daß bei ihr, der Klägerin, seit
Jahren ausgesprochen schlechte finanzielle Verhältnisse herrschten, zeige
auch die kommunalaufsichtliche Verfügung der Bezirksregierung Münster vom
11. Januar 2006, mit der für sie, die Klägerin, ein externer Berater in allen die
Konsolidierung des kommunalen Haushalts betreffenden Fragen bestellt
worden sei und in der es u.a. heiße, daß keine andere Kommune in
Nordrhein-Westfalen in einem annähernd gleich hohen Umfang wie sie, die
Klägerin, Kassenkredite in Anspruch nehme. Dieser Atypik, die inzwischen
dazu geführt habe, daß sie gehalten gewesen sei, öffentliche Einrichtungen
zu schließen oder zusammenzulegen, hätte der Beklagte bei der Festsetzung
der Kreisumlagequote Rechnung tragen müssen, zumal auch die anderen
kreisangehörigen Städte „nothaushaltsleidend" gewesen seien, während der
Beklagte selbst über einen „gesunden" Haushalt verfüge. Wegen der
geschilderten atypischen haushaltsrechtlichen „Extremsituation" hätten dem
Beklagten eine erhöhte Abwägungspflicht und -sorgfalt und die Schaffung
eines verhältnismäßigen Ausgleichs oblegen. Da der Beklagte indessen die
Einwendungen der Städte schlicht abgewiesen habe, ohne eine erkennbare
Abwägung im Allgemeinen und, bezogen auf sie, die Klägerin, eine
individuelle Prognoseentscheidung im Besonderen vorgenommen zu haben,
liege ein Abwägungsfehler in der Gestalt eines Abwägungsausfalls oder
jedenfalls eines erheblichen Abwägungsdefizits vor, der die Rechtswidrigkeit
des angegriffenen Bescheides begründe.

26

Schließlich habe der Beklagte evident gegen das Rücksichtnahmegebot
des § 9 Satz 2 KrO verstoßen, indem er es trotz seiner Verantwortung für die
finanzpolitischen Belange des kreisangehörigen Raumes versäumt habe, ihre,
der Klägerin, außerordentlich atypische Haushaltssituation - u.a. im Hinblick
auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - hinreichend zu gewichten.

27

Der im Klageantrag genannte Hebesatz von 40,49 % entspreche dem
durchschnittlichen Kreisumlagesatz aller Kreise in Nordrhein-Westfalen.

28

Die Klägerin beantragt,

29

den Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 29. Juni 2006 in der Ge-
stalt des Widerspruchsbescheides vom 8. August 2006 insoweit aufzuheben,
als darin ein höherer Kreisumlagesatz als 40,49 % für Gemeinden mit
eigenem Jugendamt erhoben wird.

30

Die Beklagte beantragt,

31

die Klage abzuweisen.

32

Der angegriffene Kreisumlagebescheid sei formell und materiell
rechtmäßig. Er beruhe auf § 56 Abs. 1 KrO, § 25 GFG 2006 sowie der
Haushaltssatzung 2006. Die Satzung sei wirksam und insbesondere ohne
Verstoß gegen § 55 Abs. 1 KrO zustandegekommen. Durch das Schreiben
vom 18. Oktober 2005 habe der Beklagte den kreisangehörigen Städten
nochmals einige der wichtigsten Gedanken und Aussagen zum
Haushaltsentwurf vorgestellt und ihnen im übrigen den eingebrachten
Haushaltsplan, das Haushaltsbuch und den Anlagenband zugeleitet. Bereits
zuvor seien den Kämmerern, die ferner ein Eckpunktepapier erhalten hätten,
die Eckwerte des Kreishaushalts im Detail erläutert worden. Aus dem letzten
Absatz des Schreibens vom 18. Oktober 2005 werde auch deutlich, daß er,
der Beklagte, bei der Erstellung des Haushaltsplans 2006 die prekäre
Haushaltssituation der kreisangehörigen Städte berücksichtigt habe. Überdies
sei er bereit gewesen, weitere Bedenken der Städte in den Haushaltsentwurf
einfließen zu lassen, und habe deshalb die Städte gebeten, ihre etwaigen
Einwendungen bis zum 21. November 2005 einzureichen. Somit hätten die
Städte alle für eine angemessene Beteiligung nach § 55 KrO maßgeblichen
Unterlagen zur Verfügung gehabt und sich ein reales Bild von dem
Haushaltsplan 2006 machen können. Er, der Beklagte, habe sich vor der
Erstellung des Haushaltsentwurfs 2006 auch selbst über die finanzielle
Situation der Städte informiert. Ferner sei der Beteiligungszeitraum
angemessen gewesen, zumal die Festsetzung der Kreisumlage in der
Haushaltssatzung des Kreises ein jährlich wiederkehrender Vorgang sei und
die Klägerin sich niemals im Verwaltungsverfahren, sondern erstmals in der
Klagebegründung auf eine zu kurze Stellungnahmefrist berufen habe.

33

Darüberhinaus habe der Kreistag die Einwendungen der Städte ohne
Rechtsfehler behandelt, indem er sich - aufgrund einer detaillierten und nach
Themenkomplexen gegliederten Stellungnahme der Verwaltung - mit diesen
Einwendungen ausein-andergesetzt und diese sodann, soweit sie nicht
berücksichtigt worden seien, mit dem Beschluß vom 19. Dezember 2005 als
unbegründet zurückgewiesen habe. Wenn dabei die durch die Klägerin
erhobenen Einwendungen nicht ausdrücklich genannt worden seien, beruhe
das auf einem schlichten Versäumnis und heiße nicht, daß der Kreistag sich
mit diesen Einwendungen nicht befaßt hätte. Tatsächlich habe der Kreistag
sämtliche Einwendungen und Stellungnahmen der Städte gleichermaßen
abgewogen. Die Bezeichnung einiger Stellungnahmen als „Einwendungen"
habe es allerdings erforderlich gemacht, diese förmlich zurückzuweisen, ohne
daß diese Art des Verfahrens und vor allem die sprachliche Untergliederung
der Stellungnahmen und Einwendungen in „sonstige Einwendungen,
Forderungen und Anregungen" Auswirkungen auf die Gewichtung und
inhaltliche Behandlung des einzelnen Vorbringens gehabt hätte. Die
Schlußfolgerung eines Abwägungsausfalls sei nicht gerechtfertigt.

34

Im übrigen entspreche der Kreisumlagebescheid den Anforderungen des
§ 56 Abs. 1 KrO. So könne die Klägerin grundsätzlich nicht geltend machen,
daß er, der Beklagte, andere Möglichkeiten, den Kreishaushalt auszugleichen
und eine Erhöhung der Kreisumlage zu verhindern, nicht genutzt habe. Denn
zum einen sei der Hebesatz der Kreisumlage im Jahr 2006 nicht gestiegen;
und zum anderen richte sich die Höhe der Umlage zwar nach dem Prinzip der
nachrangigen Finanzierung; das bedeute jedoch nur, daß die sonstigen
Einnahmen vorrangig zu verwenden seien, ohne daß der Kreis verpflichtet
wäre, diese Deckungsmittel bis zur Grenze des Möglichen auszuschöpfen.
Die Bestimmung des Kreisumlagesatzes als Ausprägung der Finanzhoheit
und damit des Selbstverwaltungsrechts des Kreises unterliege nämlich dem
gesetzgeberischen Ermessen bzw. dem kommunalpolitischen
Beurteilungsspielraum und richte sich entscheidend nach dem
Aufgabenprogramm des Kreises, der im Rahmen einer
verantwortungsbewußten, politisch wertenden und am Gemeinwohl
orientierten Entscheidung über die durchzuführenden finanzpolitisch
wirksamen Maßnahmen vor allem festlegen müsse, welche freiwilligen
Aufgaben er in den Bedarfsrahmen einbeziehe. Dabei komme es weder auf
ein rechtlich korrektes Einnahme- und Ausgabeverhalten des Kreises noch
auf die Beachtung des Gebots der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit noch
auf die Frage an, ob der Kreis die sonstigen Einnahmequellen genügend
ausgeschöpft habe. Insoweit hätten gegebenenfalls die Aufsichtsbehörden
einzuschreiten, ohne daß die Gemeinden einen Kreisumlagebescheid unter
diesen Gesichtspunkten angreifen könnten.

35

Ebensowenig verletze die Bestimmung des Kreisumlagesatzes von 52,62
% die Klägerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht in der Form der Finanzhoheit
nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG. Zwar umfasse das Recht auf
gemeindliche Selbstverwaltung grundsätzlich das Recht auf eine
angemessene Finanzausstattung. Die Höhe dieser Finanzausstattung richte
sich aber nicht allein nach den Bedürfnissen der Gemeinden, sondern lasse
sich nur unter Berücksichtigung des finanziellen Bedarfs und der
Haushaltssituation des Landes bestimmen. Das gelte für landesgesetzliche
Regelungen, sei aber auf die Kreisumlage übertragbar und bedeute hier, daß
bei deren Festsetzung die finanzielle Situation der kreisangehörigen Städte in
Beziehung zur Haushaltssituation des Kreises zu setzen sei. Zudem verleihe
die Selbstverwaltungsgarantie den Gemeinden keinen verfassungsrechtlichen
Anspruch auf die Beibehaltung eines einmal erreichten Standards des
Finanzausgleichs. Eine Verletzung des Rechts aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und
3 GG liege erst vor, wenn die Kreisumlagequote jedes vernünftige Maß
übersteige, der Kreis mit ihr willkürlich und rücksichtslos zulasten der
Gemeinden seine kreispolitischen Interessen verfolge und die Umlage
objektiv geeignet sei, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der
Gemeinde dergestalt zu bewirken, daß sie die Möglichkeit zur kraftvollen,
eigenverantwortlichen Tätigkeit verliere. Eine solche Situation sei hier trotz
der zweifellos angespannten Haushaltslage der Klägerin auszuschließen. Bei
der individuellen Bestimmung der Kreisumlage müsse der Kreis zwar den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachten - was vorliegend geschehen sei
-; der Kreis sei aber nicht verpflichtet, zugunsten der Städte die Höhe der
Umlage auf 50 % zu begrenzen. Daß der Kreis unter den gegebenen
Umständen - zu denen auch seine eigene sehr angespannte Haushaltslage
gehöre - bemüht gewesen sei, den Interessen der Städte möglichst gerecht
zu werden, folge auch daraus, daß er die zunächst erwogene Erhöhung der
Kreisumlage von 5,9 Millionen Euro im Vergleich zum Vorjahr
zurückgenommen und den Umlagesatz auf dem Niveau des Vorjahres
belassen habe. Durch die festgesetzte Kreisumlage werde der Klägerin auch
nicht die Möglichkeit zur kraftvollen, eigenverantwortlichen Tätigkeit
genommen. Das folge schon daraus, daß die Kreisumlagequote von 52,62 %
im Jahre 2006 exakt derjenigen des Vorjahres entsprochen habe und die
atypisch äußerst prekäre Haushaltssituation, auf die die Klägerin verweise,
grundsätzlich schon seit 1993, verschärft seit 2001 und durchgehend seit
2003 bestehe. Die Klägerin habe auch nicht ansatzweise dargelegt, welchen
konkreten Prozentsatz ihrer Gesamteinnahmen die Kreisumlage ausmache.
Ob die Klägerin jedenfalls im Bereich der freiwilligen Aufgaben finanziell nicht
mehr handlungsfähig sei, bleibe daher offen. Demgemäß könne auf seiner,
des Beklagten, Seite kein Abwägungsfehler vorliegen; denn die Klägerin habe
im Beteiligungsverfahren nicht detailliert geltend gemacht, welche geringeren
Handlungsmöglichkeiten ihr aufgrund der festgesetzte Kreisumlagequote im
Vergleich zu einer niedrigeren Umlagequote zur Verfügung gestanden hätten.
Angesichts der auf zahlreichen individuellen Faktoren beruhenden
Finanzausstattung der Städte und Kreise bestehe auch kein Grund für eine
Begrenzung der Umlage gerade durch den Landesdurchschnitt.

36

Darüberhinaus habe die nach § 56 Abs. 1 KrO erforderliche Abwägung
der Gesamtumstände fehlerfrei stattgefunden. Der Abwägungsvorgang sei
beanstandungsfrei, und das lediglich einer Mißbrauchskontrolle zugängliche
Abwägungsergebnis sei vertretbar. Von einem Abwägungsausfall bzw. einem
Abwägungsdefizit könne keine Rede sein. Zudem habe die Klägerin sich im
Beteiligungsverfahren noch nicht darauf berufen, daß aufgrund einer
Kreisumlagequote von 52,62 % ihre aus der Selbstverwaltungsgarantie
resultierende Finanzhoheit verletzt werde.

37

Schließlich habe er, der Beklagte, weder das Rücksichtnahmegebot des §
9 Abs. 2 KrO noch den aus dieser Vorschrift abzuleitenden Grundsatz des
gemeindefreundlichen Verhaltens mißachtet. Die Einzelheiten dazu seien in
§§ 53 ff. KrO und insbesondere in § 55 und § 56 KrO geregelt, die hier, wie
dargelegt, nicht verletzt seien. Darüberhinausgehende Ansprüche aus § 9
Abs. 2 KrO existierten nicht.

38

Im übrigen wird auf die Gerichtsakten sowie auf die durch die Beteiligten
übersandten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

39

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

40

Die Klage ist als Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässig; sie ist jedoch nicht begründet.
Der Kreisumlagebescheid des Beklagten vom 29. Juni 2006 sowie der
Widerspruchsbescheid vom 8. August 2006 erweisen sich als rechtmäßig,
insbesondere soweit die darin festgesetzte Kreisumlage auf einem
Kreisumlagesatz von 52,62 % und nicht nur von 40,49 % beruht.
Dementsprechend verletzen die Bescheide die Klägerin nicht in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

41

Der Kreisumlagebescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 1
KrO i.V.m. § 25 GFG 2006 und § 5 Abs. 1 der Haushaltssatzung 2006.

42

Nach § 56 Abs. 1 KrO ist, soweit die sonstigen Erträge eines Kreises die
entstehenden Aufwendungen nicht decken, von den kreisangehörigen
Gemeinden eine Kreisumlage nach den hierfür geltenden Vorschriften zu
erheben; sie ist gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 KrO für jedes Haushaltsjahr neu
festzusetzen. Die für die Festsetzung der Kreisumlage geltenden Vorschriften
i.S.d. § 56 Abs. 1 KRO ergeben sich aus dem jährlichen
Gemeindefinanzierungsgesetz. Dazu heißt es in § 25 Abs. 1 GFG 2006, daß
die Kreisumlage in Hundertsätzen der festgelegten Umlagegrundlagen
festgesetzt werde; diese Grundlagen bestünden aus den festgesetzten
Steuermeßzahlen, den festgesetzten Schlüsselzuweisungen und den für das
Haushaltsjahr 2004 endgültig festgesetzten Ausgleichsbeträgen der
kreisangehörigen Gemeinden. Ausgehend von den danach u.a für die
Klägerin maßgeblichen Umlagegrundlagen, die die Bezirksregierung Münster
in der Anlage 2 des an den Beklagten gerichteten Bescheids vom 8. Juni
2006 mit 25.336.600,00 Euro beziffert hat, und nach dem in § 5 Abs. 1 der
Haushaltssatzung 2006 bestimmten Hebesatz von 52,62 % hat der Beklagte
in dem angegriffenen Bescheid vom 29. Juni 2006 die Kreisumlage zutreffend
auf monatlich 1.111.009,91 Euro festgesetzt.

43

Diese Festsetzung ist rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere war
der Beklagte nicht gehalten, einen Hebesatz der Kreisumlage von höchstens
40,49 % zu berücksichtigen; denn die am 19. Dezember 2005 beschlossene
Haushaltssatzung 2006, in der ein Hebesatz von 52,62 % festgesetzt worden
ist, erweist sich ihrerseits als wirksame Ermächtigungsgrundlage für den
angegriffenen Festsetzungsbescheid, weil sie keine formellen oder
materiellen Fehler erkennen läßt.

44

Die Haushaltsatzung 2006 ist formell rechtmäßig. Anders als die Klägerin
meint, hat ein fehlerfreies Verfahren zur Aufstellung dieser Satzung nach
Maßgabe des § 55 KrO stattgefunden.

45

Nach § 55 Abs. 1 KrO sind bei der Aufstellung des Entwurfs der
Haushaltssatzung und ihrer Anlagen die kreisangehörigen Gemeinden in
geeigneter Weise zu beteiligen. Ihnen ist Gelegenheit zu geben, zu allen
Inhalten der Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur
vorgesehenen Höhe des Umlagesatzes, Stellung zu nehmen.

46

Mit der Einführung der im heutigen § 55 KrO geregelten
Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Gemeinden durch die Änderung der
Kreisordnung im Jahre 1994 sollte eine stärkere Einbeziehung der
Gemeinden in den politischen Prozeß bei der Festsetzung der Kreisumlage
erreicht werden.

47

Vgl. Begründung zum Gesetzesentwurf der Landesregierung vom 4.
Februar 1993, Landtagsdrucksache 11/4983, S. 32

48

Die Gemeinden sollen in größerem Umfang auf die kommunalpolitischen
Bewertungen des Kreistages bei der Festsetzung der Kreisumlage einwirken
können.

49

Vgl. Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen (VerfGH
NRW), Urteil vom 13. August 1996 - VerfGH 23/94 -, NWVBl 1996, 426
(428)

50

Demgemäß ist § 55 Abs. 1 KrO dahin auszulegen, daß er eine generelle
und frühzeitige Beteiligung der kreisangehörigen Gemeinden an der
Aufstellung der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen erfordert. Dabei schreibt
§ 55 Abs. 1 KrO, der lediglich eine Beteiligung der Gemeinden „in geeigneter
Weise" verlangt, allerdings kein bestimmtes förmliches Beteiligungsverfahren
vor. Maßgeblich für die Art der durch § 55 Abs. 1 KrO im einzelnen gebotenen
Beteiligung kann es vielmehr nur sein, ob die jeweilige Gemeinde in dem
konkret gewählten Verfahren genügend Gelegenheit hat, auf den
Willensbildungsprozeß des Kreistages als des über die Höhe der Kreisumlage
entscheidenden Gremiums Einfluß zu nehmen.

51

Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. März 1999 - 4 K 8910/95 -, NWVBl 1999, 351
(352)

52

Der Beklagte hat die Klägerin vor dem Erlaß der Haushaltssatzung 2006
ausreichend nach § 55 Abs. 1 KrO beteiligt. Denn, wie aus dem Schreiben
des Beklagten an alle kreisangehörigen Städte vom 18. Oktober 2005
hervorgeht, hat er den Städten gleichzeitig den Entwurf der (am Vortag)
eingebrachten Haushaltssatzung, den Entwurf des Haushaltsplans, das
Haushaltsbuch und den Anlagenband übersandt und ihnen außerdem auf
etwa drei Seiten des Schreibens einige der wichtigsten Gedanken und
Aussagen zum Entwurf des Haushaltsplans nochmals vorgestellt; diese
Darstellung betraf vor allem das Gemeindefinanzierungsgesetz, die
Landschaftsumlage, den Sozialbereich, die Personalausgaben, den Sach-
und Betriebsaufwand und die Finanzierung des öffentlichen
Personennahverkehrs und damit diejenigen Bereiche, die für den
Haushaltsplan von entscheidender Bedeutung sind. Ferner nimmt der
Beklagte in dem Schreiben darauf Bezug, daß der Kreishaushalt 2006 bereits
in der Bürgermeisterrunde vom 28. September 2005 vorgetragen und
erläutert worden sei und daß der Kämmerer des Kreises zudem in der
Kämmererkonferenz vom 29. September 2005 die Eckwerte dieses Haushalts
im einzelnen erläutert und den Kämmerern der Städte ein Eckdatenpapier
ausgehändigt habe. Demgemäß bestand für die Städte aufgrund der ihnen
beim Erhalt dieses Schreibens insgesamt zur Verfügung stehenden
Informationen die Möglichkeit, bis zu der am 19. Dezember 2005, d.h. etwa
zwei Monate später, erfolgten Verabschiedung des Haushalts - entsprechend
den Anforderungen des § 55 Abs. 1 KrO - „zu allen Inhalten der
Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur vorgesehenen Höhe
des Umlagesatzes" Stellung zu nehmen und auf diese Weise letztendlich auf
die Beschlußfassung des Kreistags über die Haushaltssatzung einzuwirken.
Insbesondere der Entwurf der Haushaltssatzung, der zum Zeitpunkt der
Stellungnahme durch die Gemeinden bereits vorliegen muß,

53

vgl. VG Köln, Urteil vom 5. März 1999 - 4 K 8910/95 -, NWVBl 1999, 351
(352)

54

sowie das Haushaltsbuch und der Anlagenband waren den Städten mit
dem Schreiben vom 18. Oktober 2005 übermittelt worden. Demgemäß konnte
es die Beteiligungsrechte der kreisangehörigen Städte auch nicht in
unzulässiger Weise einschränken, daß das Schreiben des Beklagten vom 18.
Oktober 2005 erst einen Tag nach der Einbringung der Haushaltssatzung
2006 datiert ist und daß die Verwaltung in der Vorlage Nr. 20/119 für die
Sitzung des Kreistages am 19. Dezember 2005 nunmehr die Festsetzung
eines Kreisumlagesatzes von 52,62 % - wie im Vorjahr - vorgeschlagen hat.
Es ist nicht ersichtlich, warum den Städten gerade im Hinblick auf den
letzteren Umstand die Gelegenheit hätte geboten werden müssen, in einem
erneuten Beteiligungsverfahren weitere Gesichtspunkte geltend zu machen.
Bereits in ihren bisherigen Schreiben hatten sie gebeten, die
Kreisumlagequote 2006 auf dem Stand des Vorjahres zu belassen oder,
wenn möglich, zu senken.

55

Schon im Rahmen der Vorgespräche vom 28. und 29. September 2005
hatten die Städte überdies Kenntnis von den Eckwerten des Haushalts
bekommen und ein Eckdatenpapier erhalten.

56

Zur möglichst frühzeitigen Information der Gemeinden über die Eckdaten
des Haushalts vgl. Kirchhof in Kirchhof/Wansleben/Becker/Plückhahn,
Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 55 Anm. 2.2

57

Daß das u.a. zusammenfassende und wiederholende Schreiben des
Beklagten vom 18. Oktober 2005 als solches nicht mehr als knapp vier Seiten
Text umfaßt, ist nach alledem ohne Bedeutung.

58

Darüberhinaus war die den Städten in diesem Schreiben zur
Formulierung ihrer etwaigen Einwendungen eingeräumte Zeitspanne bis zum
21. November 2005, d.h. von gut einem Monat, nicht zu kurz bemessen. In
dieser Zeit konnten sie ihre Stellungnahmen fertigen, zumal sie von den
wesentlichen Problemen, die mit der Festsetzung der Kreisumlage in ihrem
Kreis verbunden waren, seit längerem wußten. Darüberhinaus war der
Beklagte ohnehin bereit, ebenfalls noch diejenigen Stellungnahmen
einzubeziehen, die im Hinblick auf in den Städten zuvor herbeizuführende
Ratsbeschlüsse erst Anfang Dezember 2005 bei ihm eingingen. Tatsächlich
haben alle kreisangehörigen Städte dem Beklagten auf das Schreiben vom
18. Oktober 2005 hin bis Anfang Dezember 2005 zum Teil umfangreiche
Ausführungen übersandt, die sämtlich ausgewertet worden sind. So erreichte
auch die - später berücksichtigte - Stellungnahme der Klägerin den Beklagten
erst am 1. Dezember 2005.

59

Daher genügte das hier gemäß § 55 KrO durchgeführte Verfahren ferner
den Anforderungen, die nach der Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes (OVG Saarlouis)

60

vgl. OVG Saarlouis, Urteil vom 19. Dezember 2001 - 9 R 5/00 -, juris
Rdnr. 113, 224 ff.

61

im Zusammenhang mit der Beteiligung der Gemeinden an der Aufstellung
der Haushaltssatzung nach dortigem Landesrecht zu beachten sind.

62

Ebensowenig hat der Beklagte bei der Aufstellung der Haushaltssatzung
2006 gegen § 55 Abs. 2 KrO verstoßen. Gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO
beschließt der Kreistag in öffentlicher Sitzung über Einwendungen der
kreisangehörigen Gemeinden; nach § 55 Abs. 2 Satz 2 KrO können diese
verlangen, daß der Kreis ihnen das Beratungsergebnis mitteilt und begründet.
Wie aus § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO zu entnehmen ist, muß der Beschluß des
Kreistags nach dieser Vorschrift - wie etwa § 80 Abs. 3 Satz 3 GO es für
Einwendungen von Einwohnern gegen den Entwurf der Haushaltssatzung der
Gemeinde ausdrücklich bestimmt - getrennt von dem eigentlichen
Satzungsbeschluß ergehen. Da mit diesem Beschluß über die Einwendungen
der Gemeinden entschieden wird, ist ferner zu erwarten, daß der Kreistag als
Beschlußorgan sich mit den Einwendungen zuvor auseinandergesetzt hat.
Das bedeutet indessen nicht, daß insoweit eine besondere Debatte im
Kreistag stattfinden müßte; vielmehr genügt es, daß die Einwendungen,
verbunden mit einer Stellungnahme der Kreisverwaltung, den
Kreistagsmitgliedern vollständig zugeleitet werden und der Kreistag sie
sodann in einem einheitlichen Beschluß zurückweist.

63

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG
NRW), Urteil vom 19. November 1976 - XV A 256/73 -; VG Köln, Urteil vom 5.
März 1999 - 4 K 8910/95 -, NWVBl 1999, 351 (352)

64

Insoweit dürfen die Verwaltung und der Kreistag sich darauf verlassen,
daß die Gemeinden die abwägungserheblichen Umstände von sich aus
geltend gemacht haben; eine Pflicht zur Ermittlung derartiger Sachverhalte
von Amts wegen besteht nicht.

65

Vgl. Hessischer VGH, Urteil vom 27. Januar 1999 - 8 N 3392/94 -, DVBl
1999, 840 (841); Kirchhof/Plückhahn, in Kirchhof/Wansleben/Becker/
Plückhahn, Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 56 Anm.
3.3

66

Die Beteiligung der Städte an der Aufstellung der Haushaltssatzung 2006
durch den Beklagten erfüllte diese Voraussetzungen; denn die Verwaltung hat
mit der zur Kreistagssitzung vom 19. Dezember 2005 gefertigten Vorlage Nr.
20/119 den Kreistagsmitgliedern die Stellungnahmen der Städte vollständig
übersandt, hat zudem in der Vorlage diese Äußerungen in einer nach den fünf
wesentlichen Problemfeldern Kreisumlage, Freiwilliges
Haushaltssicherungskonzept, Personalkosten, Investitionen/Kredite und
ÖPNV-Umlage gegliederten Stellungnahme selbst bewertet und hat dabei
u.a. erklärt, daß die Erhöhung der Kreisumlage um etwa 5,9 Millionen Euro
gegenüber dem Vorjahr zurückgenommen und die Kreisumlage auf dem
Niveau des Vorjahres festgesetzt werden solle. Wenn daraufhin der Kreistag
am 19. Dezember 2005 in öffentlicher Sitzung beschlossen hat, die
Stellungnahmen der kreisangehörigen Städte zur Kenntnis zu nehmen und
außerdem die Einwendungen von sieben dieser Städte - sofern die
Verwaltung ihnen nicht entsprochen hatte - abzulehnen, kann dieser
Beschluß, der getrennt von dem später in derselben Kreistagssitzung
ebenfalls gefaßten Beschluß über die Verabschiedung der Haushaltssatzung
ergangen ist, nur darauf beruhen, daß die Mitglieder des Kreistags anhand
der ihnen übermittelten einzelnen Schreiben der Städte und der beigefügten
eigenen Stellungnahme der Verwaltung die Bedenken der Städte hinsichtlich
der Höhe der zu beschließenden Kreisumlage gewürdigt und demgemäß
abgestimmt haben.

67

An einer ausreichenden Auseinandersetzung der Kreistagsmitglieder mit
sämtlichen Äußerungen der Städte fehlte es überdies nicht deshalb, weil der
Beklagte in der Kreistagsvorlage Nr. 20/119 zwischen den Stellungnahmen
der sechs Städte Datteln, Dorsten, Gladbeck, Haltern, Herten und Oer-
Erkenschwick unterscheidet, die als Einwendungen deklariert worden seien,
und, nach dem folgenden Text, sodann zu den vorliegenden Forderungen,
Empfehlungen und Anträgen der kreisangehörigen Städte Stellung nehmen
will. Entgegen der Auffassung der Klägerin lassen die Vorlage Nr. 20/119
sowie die am 19. Dezember 2005 gefaßten Kreistagsbeschlüsse erkennen,
daß der Beklagte und der Kreistag sich mit allen durch die Städte
vorgebrachten Bedenken, unabhängig von deren sprachlicher Bezeichnung,
beschäftigt haben. So erstreckt sich die Stellungnahme der Verwaltung auf
den gesamten Inhalt der durch die Städte übersandten Schreiben, ohne
darauf einzugehen, ob die einzelnen Ausführungen jeweils Einwendungen,
Forderungen, Empfehlungen oder Anträge darstellen sollten. Der zweite
Absatz der Vorlage enthält zudem den ausdrücklichen Hinweis, daß der Kreis
viele Anregungen aus den Stellungnahmen und Einwendungen umgesetzt
habe. Ebenso zeigen der Beschlußvorschlag sowie die in der
Kreistagssitzung vom 19. Dezember 2005 tatsächlich gefaßten Beschlüsse zu
1. und zu 2., daß der Kreistag alle Äußerungen der Städte - einschließlich der
(nur) zur Kenntnis genommenen Stellungnahmen - in seine Überlegungen
einbezogen hat, wenn er auch, ohne daß dem indessen eine inhaltliche
Bedeutung für den Abwägungsprozeß zukommen könnte, lediglich diejenigen
Bedenken, die die Städte selbst als Einwendungen deklariert hatten, - wohl
wegen des Wortlauts des § 55 Abs. 2 Satz 1 KrO - förmlich zurückgewiesen
hat. Daß - entgegen dem Eindruck, den die Ausführungen auf der ersten
Seite der Vorlage zum 19. Dezember 2005 machen könnten - die
Einwendungen gerade der dort nicht genannten Klägerin nicht übersehen
worden sind, folgt im übrigen daraus, daß der tatsächlich gefaßte Beschluß zu
2. ausdrücklich die Einwendungen von sieben Städten und nicht, wie der
zugehörige Beschlußvorschlag, die Einwendungen von nur sechs Städten
betrifft.

68

Ebensowenig begegnet es rechtlichen Bedenken, daß der Beklagte, wie
er am Ende der Kreistagsvorlage 20/119 - nach der Erörterung von fünf
Problemfeldern unter den Ziffern 1. bis 5. - in Ziffer 6. ausführt, alle sonstigen
Einwendungen, Forderungen und Anregungen nicht einzeln abgehandelt hat,
weil sie sämtlich eines der bereits unter den vorherigen Ziffern erörterten
Problemfelder beträfen und in ihren Dimensionen und Auswirkungen auf die
Kreisumlage nicht entscheidend seien. Die Kammer vermag nicht zu
erkennen, welche bestimmten einzelnen Argumente der Städte der Beklagte
durch diese zulässige Gliederung und Konzentration seiner Stellungnahme
übergangen hätte. Zudem äußert auch die Klägerin nur den sich
aufdrängenden Verdacht, daß angesichts dieser Verfahrensweise des
Beklagten die Stellungnahmen der Städte nicht in Gänze Gegenstand der
Beschlußfassung des Kreistages gewesen seien. Der Berechtigung eines
solchen Verdachts steht schon die Tatsache entgegen, daß die Antworten,
mit denen die Städte auf das Beteiligungsschreiben des Beklagten vom 18.
Oktober 2005 reagiert haben, der Kreistagsvorlage 20/119 vom 8. Dezember
2005 jeweils ungekürzt beilagen.

69

Zur Frage der ausreichenden Beteiligung der kreisangehörigen Städte an
der Aufstellung der Haushaltssatzung 2006 ist abschließend anzumerken,
daß die in diesem Verfahren abgegebenen Stellungnahmen der Städte
tatsächlich jedenfalls bewirkt haben, daß der Beklagte von seiner Absicht, die
Kreisumlage für das Jahr 2006 um etwa 5,9 Millionen Euro ansteigen zu
lassen und dem Kreistag deshalb eine Erhöhung des Hebesatzes auf 53,69
% vorzuschlagen, abgerückt ist und der Kreistag daher am 19. Dezember
2005 eine Haushaltssatzung beschlossen hat, die einen Hebesatz der
Kreisumlage 2006 von - wie im Jahr 2005 - 52,62 % vorsah. Allein daraus ist
zu entnehmen, daß der Beklagte das Vorbringen der Städte - einschließlich
desjenigen der Klägerin - über deren äußerst angespannte Haushaltslage im
Beteiligungsverfahren bewertet und berücksichtigt hat.

70

Weist die Haushaltssatzung 2006 nach alledem keine formellen Fehler
auf, ist sie, soweit dort in § 5 Abs. 1 ein Hebesatz von 52,62 % und nicht nur
von 40,49 % festgesetzt wird, auch unter materiellen Gesichtspunkten
rechtlich nicht zu beanstanden.

71

Bei der Bestimmung des Kreisumlagesatzes für das Jahr 2006 kam es
nicht auf die besonderen Voraussetzungen des § 56 Abs. 3 KrO an. Nach §
56 Abs. 3 Satz 1 KrO ist eine Erhöhung des Umlagesatzes der Kreisumlage
nur zulässig, wenn alle anderen Möglichkeiten zum Ausgleich des
Kreishaushalts ausgeschöpft sind; nach § 56 Abs. 3 Satz 2 KrO bedarf eine
Erhöhung des Umlagesatzes ferner der Genehmigung der Aufsichtsbehörde.
Der Kreistag hat in § 5 Abs. 1 der Haushaltssatzung 2006 den Hebesatz der
Kreisumlage von 52,62 % der Umlagegrundlagen aber nicht erhöht, sondern
auf dem Stand des Jahres 2005 belassen. Der sich später errechnende
Anstieg des von der Klägerin geforderten absoluten Betrages der Umlage
beruhte nur darauf, daß die mit Bescheid vom 8. Juni 2006 durch die
Bezirksregierung Münster bezifferten Umlagegrundlagen höher ausgefallen
waren als erwartet.

72

Im übrigen hat der Kreistag bei der Festlegung des Hebesatzes nicht
gegen § 56 Abs. 1 KrO verstoßen. Insbesondere hat er weder das Gebot der
nachrangigen Finanzierung nach § 56 KrO noch das Gebot der
Rücksichtnahme auf die wirtschaftlichen Kräfte der kreisangehörigen Städte
gemäß § 9 KrO mißachtet und dabei vor allem nicht das
Selbstverwaltungsrecht der Klägerin oder den verfassungsmäßigen
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt.

73

Nach dem aus § 56 Abs. 1 KrO folgenden Prinzip der nachrangigen
Finanzierung wird die Kreisumlage als steuerähnliche Abgabe bzw.
Fehlbetragsdeckungsabgabe erhoben, damit der anderweitig nicht gedeckte
Finanzbedarf des Kreises, unabhängig von der Zurechnung zu bestimmten
Aufgaben, durch die kreisangehörigen Gemeinden nach deren finanzieller
Leistungsfähigkeit ausgeglichen werden kann.

74

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl 1996,
376 (377 ff.), vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR 1997, 251, zur
vergleichbaren Landschaftsumlage, und vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04
-, NWVBl 2005, 431 (432); Schneider, Rechtsfragen der Umlagefinanzierung
der Kreise, NWVBl 2003, 121 (122 ff.)

75

Die Kreisumlage dient demgemäß der allgemeinen Finanzausstattung der
Kreise

76

vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83,
363 (391 f.); BVerwG, Beschluß vom 3. März 1997 - 8 B 130/96 -, NVwZ
1998, 66

77

und hat sich zu einem wesentlichen, bundesweit in ähnlicher Weise
konzipierten Element des Finanzausgleichs zwischen gleichermaßen und mit
gleichwertigen Selbstverwaltungsaufgaben betrauten Körperschaften
(Gemeinden und Kreisen) entwickelt.

78

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353
(367); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl
1995, 469 (470)

79

Tatsächlich macht die Kreisumlage inzwischen die Haupteinnahmequelle
der Kreise aus, die auf eigene Deckungsmittel weitgehend verzichten
müssen.

80

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. März 1996 - 15 A 1190/93 -, NWVBl 1996,
376 (378); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl
1995, 469 (470); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -,
DVBl 1999, 842; Kirchhof/Plückhahn, a.a.O., § 56 Anm. 3.1

81

Somit entspricht der anderweitig nicht gedeckte Finanzbedarf i.S.d. § 56
KrO der im Rahmen einer Prognose ermittelten Differenz zwischen den im
jeweiligen Haushaltsjahr nach Maßgabe des Haushaltsplans zu erwartenden
Entwicklung der zukünftigen Einnahmen und Ausgaben, ohne daß es dabei
im Grundsatz auf ein rechtlich korrektes Einnahme- und Ausgabeverhalten
des Kreises ankommen könnte; dieses wäre gegebenenfalls von Seiten der
Aufsichtsbehörde oder - bei rechtswidriger Aufgabenwahrnehmung auf
Kosten der Gemeinde durch den Kreis - im Wege einer Unterlassungsklage
durchzusetzen.

82

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, NWVBl
2005, 431 (432)

83

Im einzelnen ist der Kreis zunächst zwar gehalten, vor der Erhebung der
Kreisumlage seine Ausgaben aus seinen sonstigen Einnahmen zu bestreiten.
Dennoch folgt aus dem Grundsatz der nachrangigen Finanzierung für ihn
keine Verpflichtung, in erster Linie seine eigenen Deckungsmittel bis zur
Grenze des Möglichen auszuschöpfen, indem er etwa sämtliche rechtlich
erzielbaren Einnahmen realisiert oder Gegenstände des Kreisvermögens
veräußert. Maßgeblich ist es insoweit nur, daß die Kreisumlage nicht zu einer
Überschußbewirtschaftung führt

84

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-RR
1997, 251, zur Landschaftsumlage; Schneider, a.a.O., NWVBl 2003, 121
(128); Kirchhof/Plückhahn, a.a.O., § 56 Anm. 3.1, 3.2; s. auch OVG NRW,
Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, NWVBl 2005, 431 (432), und
VGH München, Urteil vom 27. Juli 2005 - 4 BV 02.1964 -, NVwZ-RR 2006,
350 (351)

85

und daß der Kreis die von ihm eigenverantwortlich bestimmbaren
Einnahmen nicht bewußt zulasten der Kreisumlage schont.

86

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1989 - 15 A 436/86 -, NVwZ
1990, 689 (691); Ehlers, Die Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der Kreise
und ihre Finanzierung, DVBl 1997, 225 (230)

87

Unter diesen Gesichtspunkten löst der hier beschlossene Hebesatz der
Kreisumlage für das Jahr 2006 keine rechtlichen Bedenken aus. Obwohl die
Kreisumlage für das Jahr 2006 infolge der höher als zunächst erwartet
bezifferten Umlagegrundlagen um insgesamt 12 bis 13 Millionen Euro über
den veranschlagten 291,7 Millionen Euro lag, ist es insbesondere nicht zu
einer Überschußbewirtschaftung gekommen, weil sich in demselben
Haushaltsjahr andererseits ein im Kreishaushalt nicht eingeplanter und
ansonsten ungedeckter Mehrbedarf ergeben hat, der zum größten Teil auf
einem durch den Kreis nicht beeinflußbaren Anwachsen der
Sozialhilfeaufwendungen beruhte und die aus der Kreisumlage entstandenen
höheren Einnahmen deutlich überstieg.

88

Ebensowenig kann die Klägerin der Festsetzung des Hebesatzes auf
52,62 % mit Erfolg entgegenhalten, daß der Beklagte es versäumt habe, zum
Ausgleich des Kreishaushalts andere Möglichkeiten als die Anhebung der
Kreisumlage zu nutzen und deshalb seinen eigenen Finanzbedarf den
desolaten Rahmenbedingungen anzupassen. Denn ausschlaggebend für den
durch Einnahmen nicht gedeckten Finanzbedarf des Kreises ist allein das
Aufgabenprogramm, das der Kreis sich gesetzt hat und dessen Umfang er
sowohl hinsichtlich der Pflichtaufgaben und Auftragsangelegenheiten als auch
hinsichtlich der von ihm wahrzunehmenden freiwilligen Aufgaben im Rahmen
seines aus Art. 28 Abs. 2 GG folgenden Selbstverwaltungsrechts und seiner
davon umfaßten Finanzhoheit eigenverantwortlich bestimmt.

89

Zu letzterem vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. Februar 1997 - 8 N 1.96 -,
NVwZ-RR 1998, 63 (65); VerfGH NRW, Urteil vom 13. August 1996 - VerfGH
23/94 -, NWVBl 1996, 426 (427); OVG NRW, Urteil vom 15. Dezember 1989 -
15 A 436/86 -, NVwZ 1990, 689 (690)

90

Die Entscheidungen, die der Kreis insoweit unter Nutzung des ihm dafür
zuzubilligenden kommunalpolitischen Beurteilungsspielraums

91

VerfGH NRW, Urteil vom 13. August 1996 - VerfGH 23/94 -, NWVBl 1996,
426 (428)

92

politisch wertend und verantwortungsbewußt - innerhalb der allerdings
tatsächlich und rechtlich bestehenden engen Grenzen - jährlich neu zu
seinem Aufgabenprogramm trifft,

93

OVG NRW, Urteil vom 20. Dezember 1979 - XV A 1645/76 -, DVBl 1980,
765 (767)

94

haben die Gemeinden mit den daraus erwachsenden Auswirkungen auf
den i.S.d. § 56 Abs. 1 KrO anderweitig nicht gedeckten Finanzbedarf des
Kreises und damit auf die Höhe der Kreisumlage hinzunehmen. Sie können
einen Kreisumlagebescheid grundsätzlich von vornherein nicht mit der
Begründung angreifen, daß der Kreis mit der von ihnen geforderten Umlage
einen unzulässigen Aufwand bestreiten wolle oder mit seinem
Ausgabeverhalten etwa gegen das Gebot der Wirtschaftlichkeit und
Sparsamkeit verstoße.

95

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 24. April 1996 - 7 NB 2.95 -, NVwZ 1996,
1222 (1224); OVG NRW, Urteile vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -,
NWVBl 2005, 431 (432 f.), und vom 27. August 1996 - 15 A 4171/93 -, NVwZ-
RR 1997, 251, zur Landschaftsumlage; OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar
1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (845); Schneider, a.a.O., NWVBl
2003, 121 (128); Kirchhof/Plückhahn, a.a.O., § 56 Rdnr. 3.2

96

Demgemäß kann die Klägerin den Kreisumlagebescheid vom 19. Juni
2006 im Prinzip nicht mit den Argumenten angreifen, daß der Kreis, bevor er
eine Kreisumlage in der verlangten Höhe erhebe, zunächst eigene
Sparanstrengungen unternehmen, sein Ausgabeverhalten bei Zuschüssen,
Sachkosten, Investitionsprogrammen und insgesamt bei freiwilligen Ausgaben
überprüfen und sich, ebenso wie die kreisangehörigen Gemeinden, den
Einschränkungen durch ein Haushaltssicherungskonzept unterwerfen müsse.
Ebensowenig kommt es grundsätzlich darauf an, ob der Kreis selbst noch
Bedienstete einstellt und befördert, während die Städte sich entsprechende
Aufwendungen nicht mehr leisten können, ob der Kreis Recklinghausen den
landesweit höchsten Umlagesatz beschlossen hat, ob die Gemeinden der
Emscher-Lippe-Region zu den von der Struktur- und Wirtschaftskrise
finanzwirtschaftlich am schwersten betroffenen Kommunen zählen, ob etwa
gerade im Nachbarkreis Coesfeld der Hebesatz der Kreisumlage deutlich
niedriger liegt, ob ein Umlagesatz von über 50 % generell oder zumindest in
der besonderen Situation der Klägerin, der die Bezirksregierung Münster mit
Verfügung vom 11. Januar 2006 einen externen Berater in allen die
Konsolidierung des Haushalts betreffenden Fragen bestellt hat, nicht mehr
der Rechtsordnung entspricht oder ob eine Unangemessenheit der
Kreisumlagequote 2006 daraus folgt, daß, wie es aus dem in der mündlichen
Verhandlung überreichten auszugsweisen Entwurf eines Prüfberichts der
Gemeindeprüfungsanstalt Nordrhein-Westfalen hervorgeht, die damit
verbundenen Zahlungspflichten der Klägerin sich in diesem Jahr auf 24 %
ihrer Gesamtausgaben belaufen haben.

97

Schließlich war dem Kreistag die Bestimmung eines Hebesatzes für die
Kreisumlage von 52,62 % - anstelle allenfalls in Höhe des
Landesdurchschnitts von 40,49 % - nicht deshalb verwehrt, weil auf diese
Weise das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin aus Art. 28 Abs. 2 GG und
aus Art. 78 LV in unzulässiger Weise beeinträchtigt würde, wobei die Kammer
es offen läßt, ob der Garantie der Selbstverwaltung nach dieser Vorschrift
überhaupt eine innerkommunale Geltung zwischen Kreis und Gemeinde
zukommt oder ob es sich in einem Fall der vorliegenden Art von vornherein
nur darum handeln kann, ob der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt
ist.

98

Dazu vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -,
BVerwGE 127, 155 (158, 159), für die Samtgemeindeumlage in
Niedersachsen

99

Gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG ist den Gemeinden das Recht
gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen
der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Wie es in Art. 28 Abs. 2 Satz
2 GG heißt, haben ebenfalls die Gemeindeverbände im Rahmen ihres
gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe der Gesetze das Recht der
Selbstverwaltung. Im übrigen umfaßt die Gewährleistung der
Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG auch die
Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.

100

Die den Gemeinden nach diesen Vorschriften nicht absolut, sondern
lediglich im Rahmen der Gesetze zustehende Finanzhoheit unter Einschluß
der eigenverantwortlichen Entscheidung über die zu tätigenden Ausgaben
kann sich inhaltlich nicht allein darauf erstrecken, daß die Gemeinden ihre
Einnahmen nach ihren eigenen Bedürfnissen verwenden dürfen, sondern
muß auf der anderen Seite dadurch begrenzt sein, daß die Gemeinden sich in
eigenverantwortlicher Regelung ihrer Finanzen auch auf die ihnen
obliegenden Verpflichtungen einzustellen haben.

101

Vgl. BVerfG, Beschluß vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61 -, BVerfGE 23, 353
(369, 371); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl
1995, 469 (471); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -,
DVBl 1999, 842 (843)

102

Solche Verpflichtungen verletzen das gemeindliche
Selbstverwaltungsrecht jedoch erst, wenn dadurch die angemessene
Finanzausstattung der Gemeinden selbst in Frage gestellt, d.h. in den
Kernbestand ihrer Finanzhoheit eingegriffen wird,

103

vgl. BVerfG, Beschluß vom 7. Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83,
363 (386) zur Krankenhausfinanzierungsumlage in Rheinland-Pfalz, sowie
Beschluß der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 26. Februar 1999 - 2 BvR
1268/96 -, DVBl 1999, 840; OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 -
2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (471); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999
- 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (843)

104

während Art. 28 Abs. 2 GG gegenüber der Auferlegung nur einzelner
Abgabepflichten keinen Schutz bietet.

105

Vgl. BVerfG, Beschluß der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 26.
Februar 1999 - 2 BvR 1268/96 -, DVBl 1999, 840

106

Von einem Eingriff in den Kernbereich der kommunalen Finanzhoheit
durch eine Zahlungsverpflichtung ist auszugehen, sofern den Gemeinden
nicht mehr die finanzielle Mindestausstattung verbleibt, die sie benötigen, um
die ihnen obliegenden Selbstverwaltungsaufgaben in eigener Verantwortung
zu regeln.

107

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1997 - 8 N 1.96 -, NVwZ 1998, 63
(65); OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995,
469 (471); OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl
1999, 842 (844); OVG NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -,
NWVBl 2005, 431 (434)

108

Das sich daraus ergebende Spannungsfeld zwischen dem dem Kreis
zustehenden Selbstverwaltungsrecht, das die Erhebung der Kreisumlage
erfordert, auf der einen Seite und dem den Gemeinden gewährleisteten
Selbstverwaltungsrecht, das durch eine zu hohe Kreisumlage grundsätzlich
ausgehöhlt und in unzulässiger Weise beeinträchtigt werden kann, auf der
anderen Seite ist demgemäß bei der Festsetzung der Kreisumlage durch den
Kreistag ebenfalls zu berücksichtigen und unter Würdigung der in der
individuellen Situation erkennbaren beiderseitigen Interessenlagen nach dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in die der Beschlußfassung vorangehende
Gesamtabwägung einzubeziehen.

109

Vgl. Kirchhof/Plückhahn, a.a.O., § 56 Rdnr. 3.3; s. auch BVerwG, Urteil
vom 28. Februar 1997 - 8 N 1.96 -, NVwZ 1998, 63 (65)

110

Dabei hat der Kreis die Finanzlage der ihm angehörenden Gemeinden zu
beachten, wie es sich überdies aus dem in § 9 Satz 2 KrO ausdrücklich
normierten Rücksichtnahmegebot ergibt. Dementsprechend muß der Kreis
darauf verzichten, seine Aktivitäten übermäßig und unzumutbar auf Kosten
der Gemeinden auszuweiten, die ansonsten die Möglichkeit zur kraftvollen
Betätigung verlieren würden.

111

Zu letzerem s. BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR 1619,
1628/83 -, BVerfGE 79, 127 (155), betreffend die Verfassungsmäßigkeit der
Entziehung gemeindlicher Aufgaben durch Gesetz; im übrigen OVG
Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842 (844);
OVG Brandenburg, Urteil vom 7. November 1996 - 1 D 34/94.NE -, NVwZ-RR
1998, 57 (59); Ehlers, a.a.O., DVBl 1997, 225 (230)

112

Insoweit hat das Oberverwaltungsgericht Schleswig

113

OVG Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995,
469 (472)

114

unter Hinweis auf verschiedene Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts formuliert,
daß eine Kreisumlagequote dann nicht mehr verfassungsrechtlich akzeptabel
sei, wenn sie jedes vernünftige und vertretbare Maß übersteige,

115

so BVerwG, Urteil vom 18. März 1960 - VII C 106.59 -, BVerwGE 10, 224
(228), im Zusammenhang mit der Ablehnung einer Minderbelastung durch die
Kreisumlage

116

der Kreis mit ihr willkürlich

117

vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 21. Mai 1968 - 2 BvL 2/61, BVerfGE 23, 353
(372 f.) und (zur Krankenhausfinanzierungsumlage in Rheinland-Pfalz) vom 7.
Februar 1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 (393)

118

und rücksichtslos zu Lasten der kreisangehörigen Gemeinden seine
kreispolitischen Interessen verfolge und die Kreisumlage objektiv geeignet
sei, eine unzumutbare Belastung der Finanzkraft der Gemeinden dergestalt
zu bewirken, daß diese die Möglichkeit zur kraftvollen eigenverantwortlichen
Betätigung verlören.

119

Zu letzterem vgl. BVerfG, Beschluß vom 23. November 1988 - 2 BvR
1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 (155)

120

Sofern die Frage nach der Rechtmäßigkeit der Kreisumlagequote
unmittelbar nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beantworten ist,
kommt es auf prinzipiell dieselben Voraussetzungen an. Der Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit ist gewahrt, wenn die Erhebung der Umlage generell
gerechtfertigt und der gewählte Umlagesatz geeignet und erforderlich ist und
wenn ferner eine Gesamtabwägung zwischen der Belastung für die einzelne
Gemeinde und dem Gewicht der die Umlage rechtfertigenden Gründe keine
Unzumutbarkeit ergibt.

121

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -, VerwGE 127,
155 (159)

122

Im Rahmen der gemäß Art. 28 Abs. 2 GG oder unmittelbar nach dem
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu treffenden Abwägung ist der Kreis
insbesondere nicht dadurch begrenzt, daß der Hebesatz der Kreisumlage
eine bestimmte feste Höchstquote, etwa 50 %, nicht überschreiten dürfte. Die
Einführung einer derartigen - in den maßgeblichen Vorschriften ohnehin nicht
vorgesehenen - Höchstgrenze für die Hebesätze der Kreisumlage stellt keine
geeignete Maßnahme dar, um den Gemeinden im Rahmen des kommunalen
Finanzausgleichs insgesamt eine angemessene Finanzausstattung zu
garantieren. So würden etwa eine Kürzung der Zuweisungen an die Kreise
und eine Erhöhung der Zuweisungen an die Gemeinden durch den
Landesgesetzgeber ein erhebliches Anwachsen der Kreisumlage bewirken,
ohne jedoch die Finanzausstattung der Gemeinden insgesamt zu verändern.
Hinzu kommt, daß eine feste Quote der Kreisumlage dem Kreis die Flexibilität
nehmen würde, die er in Bezug auf die Kreisumlage schon deshalb benötigt,
weil er den Umfang vielfältiger Ausgaben, wie z.B. die - auch vorliegend
unerwartet gestiegenen - Sozialhilfeaufwendungen, nicht mit eigenen Mitteln
beeinflussen kann. Selbst mit einem Kreisumlagesatz von nur bis zu 50 %
würde überdies weniger als die Hälfte der Finanzkraft der Gemeinde
abgeschöpft; denn die Kreisumlage errechnet sich nicht anhand der
Gesamteinnahmen der Gemeinde, sondern anhand der durch die
Bezirksregierung bezifferten Umlagegrundlagen nach dem
Gemeindefinanzierungsgesetz. So hat auch das Bundesverwaltungsgericht
keinen Grund gesehen, bei der Samtgemeindeumlage in Niedersachsen
einen Hebesatz von 62 % aus bundesverfassungsrechtlicher Sicht zu
beanstanden.

123

Zu letzterem s. BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8 C 18.05 -,
BVerwGE 127, 155 (159 ff.); zum Vorstehenden im übrigen OVG NRW, Urteil
vom 20. Dezember 1979 - XV A 1645/76 -, DVBl 1980, 765 (767); OVG
Schleswig, Urteil vom 20. Dezember 1994 - 2 K 4/94 -, DVBl 1995, 469 (471);
OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl 1999, 842
(844); Ehlers, a.a.O., DVBl 1997, 225 (230); Hennecke, BVerwG bestätigt
Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben der Kreise, NVwZ 1996, 1181
(1182)

124

Hiernach verletzt die Bestimmung eines Hebesatzes der Kreisumlage
2006 von 52,62 % weder das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin noch den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. So wird das generelle Erfordernis, eine
Kreisumlage zu erheben, auch durch die Klägerin nicht in Zweifel gezogen.
Überdies ist nicht erkennbar, daß der Klägerin wegen der aus der Anwendung
des Hebesatzes von 52,62 % resultierenden Verpflichtung, im Jahre 2006
eine Kreisumlage von insgesamt über 13,33 Millionen Euro zu leisten, damals
nicht mehr die finanzielle Mindestausstattung verblieben wäre, die sie
benötigte, um die ihr obliegenden Selbstverwaltungsangelegenheiten in
eigener Verantwortung wahrzunehmen, und daß sie dadurch in unzumutbarer
Weise belastet worden wäre.

125

Bei dem gestellten Klageantrag kann es insoweit nur darauf ankommen,
ob eine unzulässige Beeinträchtigung des Selbstverwaltungsrechts der
Klägerin und eine Unzumutbarkeit der in Rede stehenden Zahlungspflicht
gerade daraus folgt, daß der Hebesatz der Kreisumlage für das Jahr 2006 auf
52,62 % und nicht, entsprechend dem Klageantrag, auf allenfalls 40,49 %
festgesetzt worden ist und der Beklagte von der Klägerin demnach für dieses
Jahr 2006 eine - unter Einbeziehung der Reduzierung vom 30. Juni 2006 - um
insgesamt 2.916.698,87 Euro höhere Kreisumlage fordert als es bei dem dem
Klageantrag entsprechenden Umlagesatz von 40,49 % der Fall gewesen
wäre. Auch mit Rücksicht auf die äußerst angespannte Haushaltslage der
Klägerin bestehen indessen keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, daß der
durch die Mitglieder des Kreistags vor der Festsetzung des
Umlagehebesatzes für 2006 vorzunehmende Abwägungsprozeß aus
rechtlicher Sicht hätte ergeben müssen, daß ein Hebesatz von höchstens
40,49 % gewählt worden wäre. Obwohl ein solcher Beschluß des Kreistags
für die Klägerin im Haushaltsjahr 2006 eine Entlastung von Verpflichtungen
aus der Kreisumlage in Höhe von letztlich 2,91 Millionen Euro bedeutet hätte,
kann die Kammer nicht davon ausgehen, daß der Hebesatz von 52,62 %
zulasten der Klägerin als unverhältnismäßig anzusehen wäre. Denn der Kreis,
der über keine nennenswerten sonstigen Einnahmequellen verfügte, befand
sich ebenfalls in einer schlechten finanziellen Situation und war daher auf die
Erhebung einer zur Erledigung seiner Aufgaben ausreichenden Kreisumlage
zwingend angewiesen. Die Klägerin hat jedoch im Beteiligungsverfahren, auf
das es insoweit, wie dargelegt, maßgeblich ankommt, konkrete Umstände,
nach denen bei dieser Abwägung in der gegebenen Gesamtsituation ihren
Interessen der Vorrang gebührt hätte, nicht substantiiert vorgetragen. So hat
sie sich seinerzeit lediglich auf ihre allgemein prekäre Haushaltslage berufen
und insbesondere nicht dargelegt, welche einzelnen zur angemessenen
Ausübung ihres Selbstverwaltungsrechts gehörenden Aufgaben, etwa im
Zusammenhang mit dem Betrieb öffentlicher Einrichtungen, sie angesichts
der bei ihr bestehenden atypischen finanziellen Verhältnisse und wegen eines
überhöhten Hebesatzes der Kreisumlage 2006 nicht würde erfüllen können.
Demgegenüber stellt die Tatsache, daß die Klägerin im Jahre 2006 überhaupt
in der Lage war, Selbstverwaltungsaufgaben zu erledigen, ein Indiz dafür dar,
daß sie noch über die verfassungsrechtlich erforderliche finanzielle
Mindestausstattung verfügte. Dieser Gesichtspunkt wiegt deshalb umso
schwerer, weil der Kreis Recklinghausen nach § 2 seiner Haushaltssatzung
2006 in diesem Haushaltsjahr Kredite von 5.027.456,00 Euro aufnehmen
mußte, um seinen Vermögenshaushalt auszugleichen.

126

Zu letzterer Argumentation s. BVerwG, Urteil vom 15. November 2006 - 8
C 18.05 -, BVerwGE 127, 155 (160 f.), betreffend die Samtgemeindeumlage
in Niedersachsen

127

Im übrigen zwingt selbst die Berücksichtigung der durch die Klägerin für
das Haushaltsjahr 2005 erstmals im Widerspruchsschreiben vom 4. April
2006 - und nicht bereits im Beteiligungsverfahren vor der Aufstellung der
Haushaltssatzung - genannten Zahlen („hard facts") betreffend ihr
Kassenkreditvolumen, ihr Gesamtkreditvolumen, ihre Zinsbelastung und ihre
Tilgungslast nicht zu dem Schluß, daß sie aufgrund der für das Jahr 2006
festgesetzten Kreisumlage, soweit diese sich aus einem Hebesatz von mehr
als 40,49 % errechnet, die für die Erfüllung ihrer Selbstverwaltungsaufgaben
unabweisbar erforderliche finanzielle Mindestausstattung verloren hätte. Das
liegt schon deshalb fern, weil es sich bei dem hier in Rede stehenden Betrag
von 2,91 Millionen Euro um nicht einmal ein Viertel der vollen für das Jahr
2006 verlangten Kreisumlage von 13,33 Millionen handelt und mit der
gesamten Umlage ohnehin nur weniger als die Hälfte der bei der Gemeinde
vorhandenen Finanzkraft abgeschöpft wird. Die durch die Klägerin im
Beteiligungsverfahren vorgebrachten Einwendungen gegen den
vorgesehenen Hebesatz der Kreisumlage haben der Beklagte und der
Kreistag jedoch berücksichtigt und abgewogen, ohne daß das Ergebnis als
unverhältnismäßig zu bezeichnen wäre, zumal das Beteiligungsverfahren
letztendlich bewirkt hat, daß der Beklagte mit Rücksicht auf die
kreisangehörigen Städte seine ursprüngliche Absicht, dem Kreistag eine
Erhöhung des Hebesatzes auf 53,69 % vorzuschlagen, aufgegeben und
stattdessen den - später auch beschlossenen - bisherigen Hebesatz von
52,62 % vorgeschlagen hat.

128

Ist somit der in der Haushaltssatzung 2006 festgesetzte Hebesatz der
Kreisumlage von 52,62 % im Hinblick auf § 56 KrO materiell nicht zu
beanstanden, kann sich etwas anderes nicht aus einer Verletzung des
Rücksichtnahmegebots nach § 9 Satz 2 KrO ergeben; denn diese Vorschrift
wird für den hier in Betracht kommenden Anwendungsbereich durch § 55 und
§ 56 KrO konkretisiert, die der Beklagte, wie dargelegt, beachtet hat.

129

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung
über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 708 Nr. 11, 711 der
Zivilprozeßordnung.

130