Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-09-28, Aktenzeichen 9 K 2097/01
ECLI:DE:VGMS:2003:0928.9K2097.01.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen
Kosten des Beigeladenen, welche dieser selbst trägt.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung abwenden, wenn nicht der
Beklagte zuvor Sicherheit in Höhe des beizutreibenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Der Kläger wendet sich gegen eine dem Beigeladenen erteilte Bescheinigung zur
Übernahme einer Milch-Referenzmenge und begehrt darüber hinaus die
Bescheinigung, dass diese Referenzmenge auf ihn selbst übergegangen sei.

3

Der Vater des Klägers, I, schloss am 0 mit dem Vater des Beigeladenen, N. sen.,
einen Pachtvertrag über drei landwirtschaftliche Flächen zu insgesamt X ha, wonach
N. sen. und in dessen Rechtsnachfolge dem Beigeladenen die Nutzung der
vorgenannten Fläche zustand. In diesen Pachtvertrag trat der Kläger im Wege der
Gesamtrechtsnachfolge als Verpächter ein. Das Pachtverhältnis wurde durch
Kündigung seitens des Klägers zum 30. September 2000 beendet. Mit Schreiben
vom 23. Oktober 2000 erklärte der Beigeladene gegenüber dem Kläger die
Übernahme der Referenzmenge.

4

Am 0 beantragte der Beigeladene beim Beklagten, ihm zum 0 den Übergang
einer Referenzmenge vom Kläger in Höhe von X kg mit einem Referenzfettgehalt von
3,89% zu bescheinigen.

5

Am 0 zahlte der Beigeladene per Banküberweisung einen Betrag von X DM an
den Kläger. Dieser Betrag enthielt einen Umsatzsteueranteil. Da der Kläger davon
ausging, dass auf den Kaufpreis keine Umsatzsteuer zu zahlen sei, erstattete er dem
Beigeladenen den Mehrwertsteueranteil zurück, sodass letztlich ein Betrag von X DM
gezahlt wurde.

6

Am 0 beantragte der Kläger, der kein Milcherzeuger ist, beim Beklagten, das
Übernahmerecht des Beigeladenen abzulehnen und die Quote in vollem Umfang auf
ihn, den Kläger, zu übertragen.

7

Mit Bescheid vom 0 stellte der Beklagte fest, dass der Beigeladene mit Wirkung
vom 0 vom Kläger eine Referenzmenge in Höhe von x kg mit einem
Referenzfettgehalt von 3,89 % endgültig übernommen habe.

8

Den vom Kläger am 0 eingelegten Widerspruch wies der Beklagte mit
Widerspruchsbescheid vom 0 zurück. Zur Begründung trug er vor, das
Übernahmerecht des § 12 Abs. 2 Zusatzabgabenverordnung - ZAV - verstoße auch
bei gleichzeitiger Anwendung des Pächterschutzes nach § 7 Abs. 5
Milchgarantiemengenverordnung - MGV - nicht gegen Art. 14 Grundgesetz - GG -
und sei insgesamt verfassungsgemäß. Nach § 7 Abs. 4 MGV in Verbindung mit § 12
ZAV sei bei Beendigung des Pachtvertrages die Hälfte der auf der alten Pachtfläche
liegenden Referenzmenge beim Beigeladenen verblieben. Bezüglich der anderen
Hälfte der Referenzmenge habe der Beigeladene wirksam von seinem
Übernahmerecht nach § 12 Abs. 2 ZAV Gebrauch gemacht.

9

Am 0 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Er ist der Ansicht, die
streitige Referenzmenge sei nach Beendigung des Pachtverhältnisses an ihn
zurückgefallen, da dem Beigeladenen kein Übernahmerecht zustehe. Der Ausübung
des Übernahmerechts durch den Beigeladenen stehe zum Einen entgegen, dass
dieser bereits gesetzlich verpflichtet sei, die Referenzmenge mit Beendigung des
Pachtvertrages zurückzugewähren. Zum Anderen verstoße die
Zusatzabgabenverordnung insgesamt gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz
3 GG und § 12 Abs. 1 Satz 1 1. Halbs. und Abs. 3 Satz 1 ZAV gegen eine durch Art.
14 Abs. 1 GG geschützte Eigentumsposition des Verpächters. Das Übernahmerecht
des Pächters schränke ferner die Rechte des Verpächters aus Art. 12 Abs. 1 Satz 1
und Art. 2 Abs. 1 GG in unzulässiger Weise ein.

10

Die ZAV sei schon wegen eines Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80
Abs. 1 S. 3 GG insgesamt verfassungswidrig und damit nichtig. In einer
bundesrechtlichen Verordnung sei nämlich deren Rechtsgrundlage anzugeben (Art.
80 Abs. 1 S. 3 GG). Dies erfordere, dass nicht nur das ermächtigende Gesetz als
solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz in der
Verordnung genannt werde. Beruhe eine Verordnung auf mehreren
Ermächtigungsgrundlagen, so habe der Verordnungsgeber diese vollständig zu
zitieren. Die ZAV nenne als Ermächtigungsgrundlage in ihrem Vorspruch verschiedene
Regelungen des Marktorganisationsgesetzes - MOG - i. V. m. dem
Zuständigkeitsanpassungs-Gesetz und dem Organisationserlass. Richtig sei, dass das
Marktorganisationsgesetz die generelle Ermächtigungsgrundlage für das
Bundesministerium darstelle, zur Durchführung von Rechtsakten der Europäischen
Gemeinschaft auf dem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisationen
Rechtsverordnungen zu erlassen. Die Vorschriften des Marktorganisationsgesetzes
allein würden den Umfang der gesetzlichen Ermächtigung für den Verordnungsgeber
jedoch nicht bestimmen. Der Ermächtigungsrahmen des Verordnungsgebers
erschließe sich für den Adressaten der Verordnung nur dann, wenn zumindest die
Ermächtigungsnormen des EG-Rechts zitiert würden.

11

Der Kläger trägt des Weiteren vor, der Ausübung des Übernahmerechts durch den
Beigeladenen stehe entgegen, dass bereits die Vorschrift des § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV
wegen Verstoßes gegen Art. 14 Abs. 1 GG verfassungswidrig und damit unwirksam
sei. Hinzu komme noch, dass das Übernahmerecht des Pächters gem. § 12 Abs. 1
Satz 1 1. Halbs. ZAV auch auf Altpachtverträge, d. h. auf Pachtverträge Anwendung
finden solle, für die nach § 12 Abs. 2 Satz 2 ZAV Pächterschutz zu gewähren sei.
Art.14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleiste das Eigentum als individuelles Grundrecht,
das sich in seinem rechtlichen Gehalt durch Privatnützigkeit und grundsätzliche
Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand auszeichne. Diesen
eigentumsrechtlichen Schutz genieße auch die Anlieferungsreferenzmenge für
Milch. Denn Eigentum seien sämtliche vermögenswerten privaten Rechte, die einer
Person zustünden. § 7 Abs. 2a Nr. 1 MGV sehe die Überlassung einer
Referenzmenge von einem privaten Milcherzeuger an einen anderen Milcherzeuger
ohne Übergang eines entsprechenden Betriebes oder Übertragung einer
entsprechenden Fläche vor. Damit werde die freie Übertragung der
Milchanlieferungsreferenzmenge ermöglicht. Somit handele es sich bei der
Milchanlieferungsreferenzmenge um ein vermögenswertes Recht, das auf Dritte
übertragen werden könne. Selbst wenn man das Milchkontingent als eine öffentlich-
rechtliche Befugnis ansehen wolle, die dem Milcherzeuger nur das Recht gewähre,
im Rahmen der ihm zugeteilten Erzeugungs- oder Ablieferungsquote Milch
abgabefrei zu liefern, so unterfalle die Milchanlieferungs-Referenzmenge auch als
öffentlich-rechtliche Rechtsposition dem Eigentumsschutz des Art. 14 Abs. 1 GG.
Entscheidend sei dabei, dass das Recht dem Inhaber nach Art eines
Ausschließlichkeitsrechts zugeordnet sei und die Position auf nicht unerheblichen
Eigenleistungen beruhe. Hinzu komme, dass für die Berechnung der Höhe der dem
Milcherzeuger zustehenden Anlieferungsreferenzmenge die im Jahr 1983 erzeugte
Milchmenge entscheidend gewesen sei. Mithin beruhe die Berechnung der
Anlieferungs-Referenzmenge auf der zuvor von den Milcherzeugern ermolkenen
Milchmenge. Insofern sei auch das Kriterium, dass die gewährte Rechtsposition auf
einem nicht unerheblichen Eigenanteil beruhen müsse, erfüllt.

12

In diese eigentumsrechtlich geschützte Rechtsposition werde in enteignender
Weise eingegriffen, indem dem Pächter in § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV das Recht
eingeräumt werde, zum Ende des Überlassungszeitraums die
Milchanlieferungsreferenzmenge zu behalten. Damit werde dem Verpächter die
vermögenswerte Rechtsposition, nämlich die Befugnis im Rahmen der
Referenzmenge Milch abgabefrei liefern zu können oder dieses Recht verpachten
zu können, völlig entzogen. Der Entzug der Rechtsposition erfolge auch unmittelbar
durch einen hoheitlichen Rechtsakt. Eine Enteignung könne auch nicht deshalb
verneint werden, weil § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV für den Entzug der Rechtsposition
zugleich vorsehe, dass der Pächter nach § 12 Abs. 3 Satz 3 ZAV 67 % des
Gleichgewichtspreises an den Verpächter zu zahlen habe. Denn Art. 14 Abs. 1 GG
gewährleiste den Bestand des Eigentums. Nur in engen Grenzen, nämlich beim
Vorliegen der in Art. 14 Abs. 3 GG festgelegten Voraussetzungen, könne die
Bestandsgarantie in eine Eigentumswertegarantie umgewandelt werden. Demnach
stehe auch die Gewährung eines Ausgleichs einer Enteignung nicht entgegen.
Diese Enteignung des Verpächters genüge nicht den
Rechtmäßigkeitsanforderungen des Art. 14 Abs. 3 GG.
Werde die enteignende Wirkung der Normierung verneint, so müsse sich § 12 Abs.
3 Satz 1 ZAV an Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG messen lassen, wonach Inhalt und
Schranken des Eigentums durch die Gesetze bestimmt würden. Das
Übernahmerecht stelle jedoch keine rechtmäßige Inhalts- und
Schrankenbestimmung in diesem Sinne dar. Regelungen, die den grundlegenden
Gehalt des Eigentums beseitigen würden, seien auch als Inhalts- und
Schrankenbestimmung unzulässig. Die Bestandsgarantie des Art. 14 Abs. 1 Satz 1
GG fordere aber in jedem Fall die Erhaltung des Zuordnungsverhältnisses und der
Substanz des Eigentums. Zudem wahre § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV nicht den
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Maßgeblich für die Beurteilung der
Verhältnismäßigkeit sei es, dass nicht die Nutzungsmöglichkeiten oder die
Verfügungsmöglichkeiten des Eigentümers eingeschränkt worden seien, sondern
dass der Gesetzgeber durch die Einräumung des Übernahmerechts in das
Zuordnungsverhältnis und damit die Substanz des Eigentums eingegriffen habe. In
diesen Fällen seien die Grenzen der Verhältnismäßigkeit regelmäßig überschritten.
Im Übrigen lasse § 12 Abs. 3 Satz 1 ZAV ein ausgewogenes Interesse zwischen
den Belangen der Allgemeinheit und den Interessen der betroffenen Verpächter
nicht erkennen. Letztlich fehle es im Hinblick auf bereits laufende Pachtverträge an
einer gesetzlichen Übergangsregelung. Verkürze der Gesetzgeber eine bestehende
Rechtsposition oder gestalte er die Zuordnungsverhältnisse um, so folge schon aus
dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz die Notwendigkeit einer schonenden
Übergangsregelung.

13

Der Kläger trägt des Weiteren vor, dass der Verfassungsmäßigkeit des § 12
Abs. 3 Satz 1 ZAV zudem der Wertverlust von 33% entgegenstehe. Der Verpächter
habe neben dem Eigentumsverlust auch noch einen Wertabzug von 33%
hinzunehmen. Dies stelle für den Inhaber einer verpachteten
Milchanlieferungsreferenzmenge eine unangemessene Benachteiligung dar. Zudem
sei dies unverhältnismäßig, denn es erfolge kein Einzug eines Drittels zugunsten
der Landesreserve, was möglicherweise ein Allgemeininteresse an dem Abzug
begründen könne, sondern der schon durch den Eigentumserwerb begünstigte
Pächter könne die Anlieferungsreferenzmenge zu einem reduzierten Preis von 67%
des Börsenwertes erwerben.

14

Kumuliere aber die Pächterschutzregelung des § 7 Abs. 4 MGV mit dem
Übernahmerecht des Pächters, so habe dies zur Folge, dass dem Verpächter
neben der Hälfte der auf den Pächterschutz entfallenden Quote auch noch
wertmäßig ein weiteres Drittel der eigentlich zurück zu gewährenden
Referenzmenge abgezogen werde. In diesen Fällen sei das zumutbare Maß einer
im Rahmen der Inhalts- und Schrankenbestimmung hinzunehmenden
Eigentumsbeeinträchtigung überschritten.

15

Schließlich bezweifelt der Kläger die Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG und
Art. 2 Abs. 1 GG. Durch den Verlust der Anlieferungs-Referenzmenge an den
Pächter werde dem Kläger auf Dauer die Anlieferungsreferenzmenge entzogen, die
ihm bislang durch Realisierung ihres geldwerten Vorteils das Einkommen gesichert
habe. Mit dem Übernahmerecht werde dem Kläger ein existenzsichernder Faktor
seines landwirtschaftlichen Betriebes komplett entzogen.

16

Bezüglich der Rechtsprechung des EuGH zur Rechtssache „Thomsen" bestreitet
der Kläger deren Anwendbarkeit auf Altpachtverträge. Zudem könne ihm diese
Rechtsprechung nicht entgegengehalten werden. Auf Grund des Bescheides des
Beklagten vom 0 habe er zu keinem Zeitpunkt damit rechnen können, eine
Milchreferenzmenge zu erhalten. Dass er im Zeitpunkt der Beendigung des
Pachtvertrages mithin die Milcherzeugung nicht wieder aufgenommen habe und die
Fläche auch nicht an einen Milcherzeuger weiterverpachtet habe, könne ihm deshalb
nicht vorgehalten werden. Der Beklagte habe nämlich selbst die Ursache dafür
gesetzt, dass die Referenzmenge für den Kläger in keiner Form zur Verfügung
gestanden habe.
Zudem weist der Kläger darauf hin, dass die zur Verordnung (EWG) Nr. 3950/92
ergangene Rechtsprechung nicht ohne Weiteres auf die Fälle übertragen werden
könne, in denen Pachtverträge nach dem 01. April 2000 unter Geltung der ZAV
rückabgewickelt würden. Anderenfalls laufe sowohl das Übernahmerecht des
Pächters in § 12 Abs. 3 ZAV als auch der 33%ige Abzug aus § 12 Abs. 2 ZAV
vollständig leer. Ein Landwirt, der seine Referenzmenge verpachtet habe und nicht
mehr Milcherzeuger sei, könne in keinem Fall seine Referenzmenge zurückerhalten.
Dies sei auch dann ausgeschlossen, wenn er diese auf einen Milcherzeuger vor
Inkrafttreten der ZAV übertragen habe. Damit aber wären sowohl § 12 Abs. 2 als
auch § 12 Abs. 3 ZAV unanwendbar.

17

Wegen der Einzelheiten der rechtlichen Ausführungen des Klägers wird auf die
Schriftsätze seiner Prozessbevollmächtigten vom 0, 0 und 0 verwiesen.

18

Der Kläger beantragt,

19

den Bescheid des Beklagten vom 0 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 0 aufzuheben und den Beklagten
zu verurteilen, dem Kläger auf dessen Antrag zu bescheinigen,
dass eine Referenzmenge in Höhe von X kg mit Wirkung vom 0
vom Beigeladenen zurückgewährt worden ist.

20

Der Beklagte beantragt unter Bezugnahme auf die Ausführungen im
Widerspruchsbescheid,

21

die Klage abzuweisen.

22

Er ist überdies der Ansicht, dass zunächst festgestellt werden müsse, ob bei
Beendigung des Pachtvertrages überhaupt Referenzmenge auf den Verpächter
übergegangen sei. Der Kläger sei zum Zeitpunkt der Beendigung des Pachtvertrages
kein Milcherzeuger im Sinne des Art. 7 Abs. 2, Art. 9c VO (EWG) Nr. 3950/92. Die
zurückerhaltene Fläche habe er zudem an einen Pferdehalter abgegeben. Für das
ausgeübte Übernahmerecht nach § 12 Abs. 3 ZAV gelte, dass dieses erst dann zur
Anwendung komme, wenn Anlieferungsreferenzmengen nach § 12 Abs. 2 ZAV bei
Beendigung des Pachtvertrages zurückzugewähren seien. Wegen der Bezugnahme
auf § 12 Abs. 2 ZAV, der voraussetze, dass die Quote tatsächlich auf den Verpächter
übergehe, reiche es nicht aus festzustellen, dass der Pächter seine Quote verliere.
Vielmehr müsse der Verpächter diese Quote auch tatsächlich bei Nichtausübung des
Übernahmerechtes erhalten. Entfalle die Voraussetzung, obwohl die Fläche, die
zurückgehe, eine Milcherzeugungsfläche sei, so gehe wegen der Flächenbindung
der Quote mit der Rückgabe der Fläche jedenfalls die Referenzmenge vom Pächter
weg; sie komme aber nicht beim Verpächter an.
Der Beklagte weist ergänzend darauf hin, dass der EuGH in der Rechtssache
„Thomsen" einen Altpachtvertrag zu beurteilen gehabt habe. Soweit darauf
verwiesen werde, die ZAV laufe hinsichtlich des 33%igen Abzugs und des
Übernahmerechts leer, sei der Vorrang des Gemeinschaftsrechts zu beachten.
Erlasse der nationale Verordnungsgeber Vorschriften, die bei richtiger Anwendung
des Gemeinschaftsrechts zum Tragen kämen, so beseitige dies weder den Vorrang
des Gemeinschaftsrechts noch zwinge es zu einer anderen Auslegung desselben.
Soweit dem Verpächter die Möglichkeit genommen werde, auf einen
milcherzeugenden Dritten die Referenzmenge flächenlos zu übertragen, sei zu
bedenken, dass der Ausschluss der flächengebundenen Folgeverpachtung sich
gerade im Gemeinschaftsrecht, nämlich in Art. 8a b) VO (EWG) Nr. 3950/92 finde,
der die Mitgliedstaaten ermächtige, (nur) Art. 7 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3950/92 nicht
anzuwenden.

23

Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

24

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte
sowie auf den vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug
genommen.

25

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

26

Die Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - gerichtet gegen die Bescheinigung vom 0
zulässig. Soweit der Kläger darüber hinaus in einem Verpflichtungsbegehren gemäß
§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO geltend macht, ihm auf seinen Antrag zu bescheinigen,
dass eine Referenzmenge in Höhe von X kg mit Wirkung vom 0 vom Beigeladenen
zurückgewährt worden ist, ist die Klage ebenfalls zulässig, da der Kläger einen
eigenständigen Übertragungsantrag an den Beklagten gerichtet hat.

27

Die Klage ist jedoch unbegründet, da der angefochtene Verwaltungsakt
rechtmäßig ist und den Kläger nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO). Auch die Unterlassung der Ausstellung der Bescheinigung, dass auf den
Kläger Referenzmenge übergegangen ist, ist rechtmäßig und verletzt ihn nicht in
seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

28

Gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 der Verordnung zur Durchführung der
Zusatzabgabenregelung vom 12. Januar 2000 (BGBl. I S. 27) - ZAV - in der zum
Übertragungszeitpunkt maßgeblichen Fassung gehen, soweit - wie hier - vor dem 2.
April 1984 geschlossene Pachtverträge nach dem 31. März 2000 beendet werden,
die entsprechenden Anlieferungs-Referenzmengen grundsätzlich gemäß § 7 Abs. 4
Satz 1 MGV auf den Verpächter mit der Maßgabe über, dass 33 vom Hundert der
zurückgewährten Menge zugunsten der Landesreserve eingezogen werden. Die ZAV
ist gültiges Recht wie unten noch näher dargelegt werden wird.

29

Der Referenzmengenübergang an den Verpächter setzt allerdings voraus, dass
die Pachtfläche der Milcherzeugung diente - was hier unstreitig ist - und der
Verpächter zum Zeitpunkt der Beendigung des Pachtverhältnisses entweder selbst
Milcherzeuger ist oder die Aufnahme der Milcherzeugung beabsichtigt oder
zumindest die Anlieferungs-Referenzmenge kurzfristig auf einen Milcherzeuger
überträgt.

30

Nach Art. 7 Abs. 2 VO (EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992
über die Erhebung einer Zusatzabgabe im Milchsektor (ABl. Nr. L 405, S. 1) in der
Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1256/1999 des Rates vom 17. Mai 1999 (ABl Nr. L
160, S. 73) werden, soweit bei Beendigung landwirtschaftlicher Pachtverträge eine
Verlängerung zu gleichartigen Bedingungen nicht möglich ist oder ein rechtlich
gleichgelagerter Fall vorliegt und zwischen den Beteiligten keine Vereinbarung
getroffen wird, die verfügbaren Referenzmengen ganz oder teilweise auf die
Erzeuger übertragen, die sie übernehmen. Art. 9 c) o. g. VO bestimmt, dass
„Erzeuger" der Betriebsinhaber ist, der einen Betrieb im geografischen Gebiet der
Gemeinschaft bewirtschaftet und der Milch oder Milcherzeugnisse direkt an den
Verbraucher verkauft bzw. an den Abnehmer liefert.

31

Das Bundesverwaltungsgericht hat bislang den Übergang einer mit einer
Pachtfläche verbundenen Referenzmenge im Falle der Rückgabe an den Verpächter
nicht davon abhängig gemacht, dass der Verpächter selbst Milcherzeuger ist.

32

- vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1990 - 3 C 42.88 -, BVerwGE
87, 94, 97; Urteil vom 19. März 1992 - 3 C 58.88 -, Buchholz 451.512
MGVO Nr. 54; Urteil vom 7. September 1992 - 3 C 23.89 -, Buchholz
451.512 MGVO Nr. 60 -

33

Nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 20. Juni 2002

34

- Rechtssache C-401/99 "Thomsen", AgrarR 2002, 283 f. -

35

ist dieser Rechtsprechung nicht mehr zu folgen. Der EuGH stellte zu Art. 7 Abs. 2
der o. g. VO fest, dass sich aus dem allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über
die Zusatzabgabe für Milch ergebe, dass einem Landwirt eine Referenzmenge nur
eingeräumt werden könne, wenn er die Erzeugereigenschaft innehabe. Dabei sei der
Begriff des „Erzeugers" gemäß Art 9 c) o. g. VO zu Grunde zu legen. Daraus ergebe
sich, dass der Pächter nur dann Inhaber der an die zum Betrieb gehörenden Flächen
gebunden Referenzmenge werden könne, wenn er Erzeuger sei; ebenso müsse im
Fall der Übertragung einer Referenzmenge derjenige, der die Flächen übernehme,
die Erzeugereigenschaft besitzen, um auch die an diese Flächen gebundene
Referenzmenge übernehmen zu können.

36

- vgl. EuGH, a. a. O., S. 283 -

37

Allerdings kann die Regelung über den Referenzmengenübergang auf einen
Verpächter infolge Rückgabe der Pachtfläche nicht dahingehend ausgelegt werden,
dass sie die Möglichkeit ausschließt, den Betrieb mit den an ihn gebundenen
Referenzmengen auf einen Dritten zu übertragen, wenn er nicht selbst die Aufnahme
der Milcherzeugung oder -vermarktung im Zeitpunkt der Beendigung des
Pachtverhältnisses beabsichtigt.

38

- vgl. EuGH, a. a. O., S. 284 -

39

Dies liegt darin begründet, dass sich diese Regelung nicht spezifisch auf die
„Verpächter", sondern auf die „Erzeuger", die den Betrieb oder Betriebsteil
übernehmen, bezieht. Dementsprechend schließt die Regelung über den
Referenzmengenübergang nicht die Möglichkeit für den Verpächter zum Zeitpunkt
der Rückgabe der Pachtfläche aus, die an den Betrieb oder an Teile hiervon
gebundenen Referenzmengen insbesondere durch Verkauf oder Verpachtung auf
einen Dritten zu übertragen, sofern der Dritte die Eigenschaft eines Erzeugers im
Sinne von Art. 9 c) o. g. VO besitzt. Nach dem oben näher ausgeführten allgemeinen
Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgaben für Milch ist es jedoch nicht
zulässig, dass die Referenzmenge an einen Verpächter, der nicht beabsichtigt, Milch
zu erzeugen, für einen langen Zeitraum übertragen wird. Vielmehr ist erforderlich,
aber auch ausreichend, wenn der Verpächter zum Zeitpunkt der Beendigung des
Pachtverhältnisses (Rückgabe der Pachtfläche) nachweist, dass er konkrete
Vorbereitungen dafür trifft, dass in „kürzester Zeit" die Tätigkeit eines Erzeugers
aufgenommen wird.

40

- vgl. EuGH, a. a. O. -

41

Dieser Rechtsprechung schließt sich das erkennende Gericht an.

42

- ebenso BGH, Urteil vom 11. Juli 2003 - V ZR 276/02 -; VG Stade,
Urteil vom 18. Juni 2003 - 6 A 1053/01 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil
vom 25. Februar 2003 - 10 S 2128/02 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom
16. Oktober 2002 - 8 A 10288/92 -; OVG Schleswig, Urteil vom 9. Oktober
2002 - 2 L 143/98 -, RdL 2002, 330, 331; VG Oldenburg, Urteil vom 29.
August 2002 - 12 A 2268/00 -

43

Die dargestellte Rechtsprechung erfasst den vorliegenden Fall. Die Entscheidung
des EuGH betraf ausdrücklich die Übertragung von Referenzmengen anlässlich der
Abwicklung eines Altpachtverhältnisses.

44

- vgl. EuGH, a. a. O., S. 283 -

45

Sie ist auch unabhängig von der Tatsache, dass diese Rechtsprechung erst nach
der Beendigung des hier in Rede stehenden Pachtvertrags verkündet worden ist,
anwendbar. Der Übergang von Referenzmengen ist nämlich nicht von
Willensentscheidungen der Beteiligten abhängig und orientiert sich auch nicht an
Vertrauensschutzerwägungen, sondern vollzieht sich kraft Gesetzes. Zum Zeitpunkt
der Rückgabe der Pachtsache im vorliegenden Fall waren sowohl Art. 7 Abs. 2 und
Art. 9 c) o. g. VO als auch § 12 Abs. 2 ZAV, § 7 Abs. 4 MGV geltendes Recht. Die
Entscheidung des EuGH gibt nur Aufschluss über die Frage, wie das geltende Recht
auszulegen ist; dieser Rechtserkenntnis folgt das Gericht. Damit ist auch die vom
Kläger aufgeworfene Frage, ob es ihm - im Sinne eines Verschuldens - vorgehalten
werden könne, im Zeitpunkt der Beendigung des Pachtvertrages die Milcherzeugung
nicht wieder aufgenommen und die Fläche auch nicht an einen Milcherzeuger
weiterverpachtet zu haben, für die Entscheidung unerheblich.

46

Der Kläger erfüllte bei Rücknahme der Pachtfläche die Voraussetzungen, die Art.
7 Abs. 2 i. V. m. Art. 9 c) o. g. VO in der Auslegung durch den EuGH aufstellen,
zunächst nicht. Er bewirtschaftete keinen landwirtschaftlichen Betrieb und erzeugte
oder vermarktete keine Milch. Zwar reicht es für die Zuteilung der relevanten
Referenzmenge an den Verpächter nach der o. a. Rechtsprechung des EuGH auch
aus, dass dieser zum Zeitpunkt der Beendigung der Pacht nachweist, konkrete
Vorbereitungen dafür zu treffen, in kürzester Zeit die Tätigkeit eines Erzeugers
auszuüben. Eine wie auch immer gestaltete Wiederaufnahme der Milcherzeugung
hat der Kläger jedoch nicht beabsichtigt.

47

Jedoch reicht für einen Referenzmengenübergang die Absicht aus, die
Referenzmenge in kürzester Zeit bzw. zum nächstmöglichen Übertragungstermin
über die Verkaufsstellen anbieten und übertragen zu wollen (§§ 8 ff. ZAV).

48

- anderer Ansicht VG Stade, Urteil vom 18. Juni 2003 - 6 A 1053/01;
offen gelassen bei BGH, Urteil vom 11. Juli 2003 - V ZR 276/02 -

49

Das der Kläger von dieser Möglichkeit Gebrauch machen wollte, kann unterstellt
werden. Es bleibt für Rücknahmen von Referenzmengen auf Grund von
Altpachtverträgen im Zeitpunkt nach dem Inkrafttreten der
Zusatzabgabenverordnung, dem 1. April 2000 (vgl. § 31 ZAV), für nicht
milcherzeugende Verpächter, die vom Verwandtenprivlieg des § 7 Abs. 2 ZAV
(Übergang eines gesamten Milchwirtschaftsbetriebes oder Übergang eines gesamten
Betriebes oder Betriebsteils zwischen Verwandten in gerader Linie oder Ehegatten)
keinen Gebrauch machen können und die die Milcherzeugung oder -vermarktung
nicht baldmöglichst selbst wieder aufnehmen wollen, nur der Verkauf über die
Verkaufsstellen, da eine flächenakzessorische (Weiter-)Übertragung der
Anlieferungs-Referenzmenge nach § 7 Abs. 1 ZAV ausgeschlossen ist. Dies steht
auch mit den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben in Einklang. Ausdrücklich weist der
EuGH

50

- vgl. EuGH, a. a. O., Rdnr. 42 -

51

darauf hin, dass sich Art. 7 Abs. 2 o. g. VO nicht spezifisch auf die Verpächter,
sondern auf die Erzeuger, die den Betrieb übernehmen, bezieht. Unter dieser
Prämisse hat der EuGH die Ausnahmen zugelassen, dass der Übergang einer
Referenzmenge auf einen Nicht-Erzeuger für einen kurzen Zeitraum zugelassen
werden kann. So verhält es sich auch bei dem Verkauf der Referenzmenge über die
Verkaufsstelle. Die Übertragung von Referenzmengen ist - wie oben dargelegt - unter
dem Regelungsregime der ZAV nur über die Verkaufsstellen möglich. Die
Verkaufsstelle wiederum dient ausschließlich dem Zweck, Referenzmengen an
Milcherzeuger zu übertragen (§ 7 Abs. 5 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 i. V. m. §§ 8 ff. ZAV).
Damit ist dem Zweck des Art. 7 Abs. 2 o. g. VO Genüge getan, indem sichergestellt
ist, dass die Referenzmenge nach der Beendigung eines Pachtverhältnisses
kurzfristig dauerhaft einem Erzeuger zugeteilt wird und kein preistreibender Handel
stattfindet.

52

Mithin wäre gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 ZAV i. V. m. § 7 Abs. 4 Satz 1 MGV
zunächst Referenzmenge auf den Kläger mit der Maßgabe übergegangen, dass 33
vom Hundert der zurückgewährten Menge zugunsten der Landesreserve eingezogen
werden. Es handelt sich um folgende Menge: Dem Beigeladenen stand ursprünglich
eine Referenzmenge von X kg zu. Auf X ha Milcherzeugungsfläche gerechnet ergibt
dies einen Wert von X kg/ha. Gemäß § 7 Abs. 4 Satz 2 MGV geht die Hälfte dieser
Referenzmenge (X kg/ha ./. 2 = X kg/ha) auf den Verpächter über; die Höchstgrenze
von 2.500 kg/ha ist nicht erreicht. Zurückgegeben wurden X ha, sodass sich hieraus
eine an den Kläger zurückzugewährende Referenzmenge von X ha x X kg/ha = X kg
ergibt.

53

Der Beigeladene hat aber wirksam von seinem Übernahmerecht gemäß § 12
Abs. 3 ZAV Gebrauch gemacht. Er hat gemäß § 12 Abs. 3 Satz 1 1. Halbs. ZAV am
0, also binnen eines Monats nach Ablauf des Pachtvertrags am 0, sein
Übernahmerecht gegenüber dem Kläger ausgeübt. Der Beigeladene hat den
Pachtvertrag nicht gekündigt (§ 12 Abs. 3 Satz 1 2. Halbs. ZAV). Das
Übernahmerecht ist gemäß § 12 Abs. 3 Satz 2 ZAV wirksam geworden, da der
Beigeladene gegenüber dem Beklagten durch Vorlage des Überweisungsträgers
vom 0 nachgewiesen hat, dass er den Übernahmepreis entrichtet hat. Der
Übernahmepreis betrug X x X DM = X DM. Dass der Beigeladene zunächst einen
höheren Betrag an den Kläger entrichtet hat, schadet nicht.

54

Allerdings hat der Beigeladene die Frist zur Zahlung des Betrages an den Kläger
nicht gewahrt (§ 12 Abs. 3 Satz 3 ZAV). Er hat sein Übernahmerecht entweder am 0
- Aufgabe der Übernahmeerklärung zur Post - oder am 20 - Übergabe der
schriftlichen Erklärung an den Kläger - ausgeübt. Innerhalb von 14 Tagen nach
Ausübung dieses Rechts hätte der Betrag gezahlt werden müssen. Die Frist endete
daher entweder mit Ablauf des 0. oder des 0. 0 (§§ 187 Abs. 1, 188 Abs. 2 Var. 1
BGB). Die Zahlung erfolgte jedoch frühestens am 0. Die Frist ist aber wirksam
zwischen Kläger und Beigeladenen abgedungen worden; jedenfalls kann sich der
Kläger auf die Fristversäumnis nicht berufen (§ 242 BGB).
Diese Frist steht zur Disposition der Beteiligten. Davon zeugt bereits § 12 Abs. 3 Satz
4 ZAV, wonach zwischen Verpächter und Pächter auch ein Betrag unter dem
Gleichgewichtspreis vereinbart werden kann. Es spricht also nichts dagegen, dass
die Beteiligten konkludent die Frist abbedingen. Zudem ist in der höchstrichterlichen
Rechtsprechung bereits entschieden, dass das Verhältnis zwischen dem Verpächter
und dem Pächter dem Privatrecht angehört und sich daher allein nach den insoweit
geltenden Regeln bestimmt. Der Umstand, dass der Pächter mit dem
Übernahmerecht eine ihm durch Rechtsverordnung verliehene öffentlich-rechtliche
Befugnis wahrnimmt, ändert nichts daran, dass sich der Quotenwechsel im
Verhältnis zwischen ihm und dem Verpächter abspielt.

55

- vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 -

56

Auch die - zumindest entsprechende - Anwendung des § 273 Abs. 1 BGB ist
mittlerweile anerkannt.

57

- vgl. BayVGH, Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 B 02.1730 -

58

Der Kläger hat ausdrücklich durch die nur teilweise Rücküberweisung des
geleisteten Betrags, des Umsatzsteueranteils, zu erkennen gegeben, dass er die
Zahlung als fristgerecht geleistet ansehen will. Auch wenn man hierin keine
konkludente Abbedingung der Frist sehen wollte, widerspräche es - unabhängig von
der Frage, ob der Kläger die Einrede der Verfristung überhaupt erhoben hat - auf
Seiten des Klägers Treu und Glauben, die Zahlung des Übernahmebetrags
widerspruchslos anzunehmen und gleichzeitig die fristgerechte Ausübung des
Übernahmerechts bestreiten zu wollen.

59

Das Gericht hat keine Zweifel an der Wirksamkeit der ZAV.

60

Die ZAV genügt dem Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Es ist
ausreichend, dass in der Präambel der ZAV die zum Verordnungserlass
ermächtigenden Vorschriften des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen
Marktorganisationen - MOG - als Rechtsgrundlage genannt sind. Bei der Umsetzung
und Ausfüllung von Gemeinschaftsrecht bedarf es der Bezeichnung der
gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen nicht. Die Kammer schließt sich insoweit der
höchstrichterlichen Rechtsprechung an.

61

- vgl. BVerwG, Urteil vom 20. März 2003 - 3 C 10.02 -; BayVGH, Urteil
vom 24. Juni 2003 - 9 BV 02.3024 -; Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 B
02.1730 -

62

Die ZAV verstößt auch nicht insoweit mit der Folge ihrer Nichtigkeit gegen Art. 80
Abs. 1 Satz 2 GG, dass in der gesetzlichen Ermächtigung Inhalt, Zweck und Ausmaß
der erteilten Ermächtigung im Gesetz nicht bestimmt worden wären. Jedenfalls hat ein
diesbezüglicher Verstoß keine Folgen für das vorliegende Verfahren. Wie der
Bayerische Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil vom 24. Juni 2003 - RN 7 K
00.2285 - ausgeführt hat, sind untergesetzliche Normen, die auf einer
verfassungsrechtlich unzulänglichen Ermächtigungsgrundlage beruhen, nicht schon
deshalb ohne Weiteres als nichtig und damit unanwendbar anzusehen; zur
Vermeidung eines rechtlosen Zustandes kann vielmehr eine übergangsweise
Fortgeltung notwendig sein. Auch hier wäre die ZAV - soweit sie im Übrigen materiell
höherrangigem Recht entspricht - jedenfalls als befristet fortgeltend anzusehen, weil
sonst für die durch Gemeinschaftsrecht zwingend vorgeschriebene
Milchkontingentierung und insbesondere die Erhebung einer Zusatzabgabe im
Milchsektor ein rechtloser Zustand einträte: Bei einer Nichtigkeit der
Zusatzabgabenverordnung (wie auch der durch sie abgelösten MGV) wäre nämlich
ungewiss, welche Referenzmengen den Milcherzeugern zustehen und abgabefrei
beliefert werden können; weiter wäre völlig offen, ob und unter welchen
Voraussetzungen und in welchem Verfahren Referenzmengen befristet oder endgültig
übertragen werden können oder übergehen. Diese Ungewissheit wäre für
Milcherzeuger unzumutbar, weil sie nicht sicher sein könnten, ob und in welchem
Umfang sie durch die Erhebung einer Abgabe um die Früchte ihrer Arbeit gebracht
werden können und wie sich die im Zusammenhang mit der Milcherzeugung
notwendigen unternehmerischen Entscheidungen auswirken. Andererseits wäre eine
Abgabenerhebung selbst und damit die gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene
Regulierung des Milchmarktes allein auf der Grundlage des unmittelbar geltenden
Gemeinschaftsrechts für einen längeren Zeitraum nicht möglich. Angesichts dieser bei
einer Nichtigkeit der Zusatzabgabenverordnung nicht gewährleisteten nationalen
Vollziehung zwingenden Gemeinschaftsrechts und einer weitgehenden Ungewissheit
der Milcherzeuger drängt sich die Beurteilung auf, dass dieser rechtlose Zustand der
verfassungsmäßigen Ordnung noch ferner stünde als eine befristete Fortgeltung der
auf einer unzulänglichen gesetzlichen Ermächtigung beruhenden
Zusatzabgabenverordnung.

63

- vgl. BayVGH, Urteil vom 24. Juni 2003 - 9 B 02.1730 -; Urteil vom 24.
Juni 2003 - 9 BV 02.3024 -

64

Die im vorliegenden Fall zur Anwendung kommenden Regelungen der ZAV
verstoßen auch nicht gegen nationale oder gemeinschaftsrechtliche Grundrechte des
Klägers. Das Gericht schließt sich diesbezüglich in vollem Umfang der Begründung in
dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 24. Juni 2003 - 9 BV
02.3024 - an:

65

„Diese Einziehung mit der Folge einer entsprechenden Kürzung der
an den Kläger zurückzugewährenden Anlieferungs-Referenzmenge steht
auch mit höherrangigem Recht, insbesondere mit der Eigentumsgarantie
des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG und dem Gleichbehandlungsgebot des Art. 3
Abs. 1 GG und der gemeinschaftsrechtlichen Grundrechtsgewährleistung
in Einklang.

66

aa) Durch die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl.
Urt. vom 17.6.1993, BVerwGE 92, 322 m.w.Nachw. auch zur Rspr. des
BVerfG und des BGH) zu Freisetzungen von 20 % nach Regelungen der
früheren Milch-Garantiemengen-Verordnung ist bereits geklärt, dass

67

- eine Referenzmenge als solche keinen Vermögenswert darstellt, der als
Eigentum im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG anzusehen ist und den
Schutz der Eigentumsgarantie genießt,

68

- eine teilweise Freisetzung für sich betrachtet daher keinen
Eigentumsentzug bewirkt,

69

- die Freisetzung einer Referenzmenge aber dann eigentumsrechtlich
relevant sein kann, wenn sie nachhaltig in die Nutzungsmöglichkeiten der
zum landwirtschaftlichen Betrieb gehörenden Vermögensgegenstände
eingreift, weil eine Referenzmengenkürzung sich als Vermarktungsverbot
auswirkt und die privatnützige Verwendung von Betriebsmitteln wie
landwirtschaftliche Nutzflächen, Ställe und Maschinen einschränkt,
- eine derartige Beschränkung von Eigentümerbefugnissen eine
Bestimmung von Inhalt und Schranken des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1
Satz 2 GG darstellt, bei der die verfassungsrechtlichen Wertungen und
Schranken, insbesondere die grundgesetzliche Anerkennung des
Privateigentums, die Sozialbindung des Eigentums wie auch der
Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, zu beachten sind.

70

Bei einer Anknüpfung an die revisionsgerichtliche Rechtsprechung zur
Milch-Garantiemengen-Verordnung ist zu berücksichtigen, dass die
Entscheidung vom 17. Juni 1993 (a.a.O.) eine befristet geltende Regelung
betraf, nach der bei einer Übertragung von Teilen eines für die
Milcherzeugung genutzten Betriebs oder bei Zupacht oder Zukauf eines
gesamten Betriebs zu einem anderen Betrieb oder Teilen eines Betriebs
20 % der Referenzmenge zugunsten der nationalen Reserve freigesetzt
wurden. Die weitere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Urt.
vom 24.3.1995, RdL 1995, 137 = AgrarR 1995, 188) erging zu einem
Altpachtvertrag und sagt aus, dass der bei der Rückgabe eines
gepachteten gesamten Betriebs hinsichtlich der übergehenden
Referenzmenge nicht vorgesehene Pächterschutz mit höherrangigem
Recht in Einklang steht. Das Urteil des Revisionsgerichts vom 29.
November 1993 (RdL 1994, 79) stellt schließlich im wesentlichen fest,
dass die gemeinschaftsrechtliche und nationale Eigentumsgewährleistung
eine Referenzmengenzuteilung nicht gebietet, wenn mehr als 3 Jahre vor
dem Inkrafttreten der Milchquotenregelung eine Milcherzeugung nicht
mehr ausgeübt worden ist.

71

Die vorliegende Fallgestaltung unterscheidet sich in tatsächlicher
Hinsicht von diesen revisionsgerichtlich entschiedenen Fällen und hat
Rechtsähnlichkeit nur insoweit, als zu der an den Kläger
zurückzugewährenden, wegen der Einziehung um rund ein Drittel
gekürzten Referenzmenge ebenfalls ein Verstoß der einschlägigen
nationalen Regelung gegen höherrangiges (Verfassungs-)Recht geltend
gemacht wird.

72

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung ist aber auch für diesen
Fall, dass mit der Einführung der Milchkontingentierung den
Milcherzeugern Referenzmengen in der Regel in Anknüpfung an die
Milchlieferungen im Kalenderjahr 1983 zugeteilt wurden und diese
Zuteilung die öffentlich-rechtliche Befugnis verlieh, in Höhe der
zugewiesenen Milchquote abgabefrei Milch zu liefern. Finanzielle Mittel
und Arbeitskraft hat ein Betriebsinhaber vor Einführung der
Milchquotenregelung aufgewendet, um Milch zu produzieren und zu
verkaufen; diese Leistung ist ihm dann im Rahmen der
Milchkontingentierung durch Zuteilung einer Referenzmenge zugute
gekommen (vgl. BGH vom 19.7.1991, AgrarR 1991, 343) und hat ihm die
Fortsetzung der Milchproduktion grundsätzlich - von gewissen Kürzungen
und Aussetzungen abgesehen - ermöglicht. Diese
Referenzmengenzuteilung war eigentumsrechtlich geboten, um
Milcherzeugern abgabefreie Milchlieferungen und damit die weitere
privatnützige Nutzung ihres Eigentums ungeachtet gewisser zwingend
gebotener Einschränkungen zu ermöglichen.

73

Vorschriften des Gemeinschafts- und des nationalen Rechts sahen
weiter vor, sich gegen Zahlung einer Vergütung zu verpflichten, die
Milcherzeugung ganz oder teilweise aufzugeben, Milcherzeugungsflächen
oder ganze Betriebe konnten einschließlich der damit verbundenen
Referenzmengen auf Dauer oder auf Zeit an Dritte gegen Entgelt
überlassen werden und schließlich wurde die Möglichkeit geschaffen,
Referenzmengen gegen Entgelt ohne einen Übergang des
entsprechenden Betriebs oder der entsprechenden Fläche auf Dritte zu
übertragen oder diesen auf Zeit zu überlassen (Einführung von § 7 Abs.
2a durch die 29. ÄndVO zur MGV vom 24.9.1993 BGBl I S. 1659).

74

Zwar bestand auch aus der Sicht höherrangigen Rechts die
Notwendigkeit, für Milchwirtschaftsbetriebe oder Teile davon Regelungen
über den Übergang von betriebs- und flächengebundenen
Referenzmengen bei einer Vererbung, einer Übertragung durch Kauf oder
einer Überlassung durch Pacht zu treffen.

75

Grundsätzlich war es eigentumsrechtlich aber nicht geboten, dem
Inhaber eines milcherzeugenden Betriebs nach seiner Entscheidung, die
Milchproduktion endgültig aufzugeben, eine weitere flächenunabhängige
Nutzung der ihm zustehenden Referenzmenge zu ermöglichen, denn sein
Eigentumsrecht an den Betriebsmitteln wird nicht dadurch tangiert, dass
bei einer Aufgabe der Milcherzeugung aus freiem Entschluss eine weitere
ertragbringende Nutzung der Referenzmenge nicht mehr möglich ist.
Soweit seit Einführung der Kontingentierung vorgesehen war, bei einer
endgültigen Aufgabe der Milcherzeugung eine Vergütung zu gewähren
(vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. a der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom
31.3.1984, heute: Art. 8 Unterabsatz 1 lit. a der Verordnung (EG) Nr.
3950/92; Milchaufgabevergütungsgesetz vom 17.7.1984, ursprüngliche
Fassung: BGBl I S. 942, zuletzt geändert durch Verordnung vom 5.4.2002,
BGBI I S. 1250; Milchaufgabevergütungsverordnung vom 20.71984,
ursprüngliche Fassung: BGBI I S. 1023, zuletzt geändert durch
Verordnung vom 5.4.2002, BGBI I S. 1250) mag die Regelung als
Steuerungsinstrument zur Umstrukturierung der Milcherzeugung ihre
Berechtigung haben, ein gewisser eigentumsrechtlicher Bezug besteht
aber nur insofern, als die Vergütung von einer ent-sprechenden
Verpflichtung zur Aufgabe der Milcherzeugung abhängig war.

76

Selbst dieser Bezug zur Eigentumsgewährleistung oder zur
Berufsfreiheit des Art. 12 GG fehlt aber, wenn der Inhaber eines
landwirtschaftlichen Betriebs aus freien Stücken und ohne eine
entsprechende Verpflichtung die Milcherzeugung endgültig aufgibt; weil er
unter diesen Umständen unter dem Aspekt der Grundrechte der Art. 12
und 14 GG eine Milchquote zur Ausübung seines Berufs oder zur Nutzung
seiner Betriebsmittel nicht mehr benötigt. Zu erklären ist die dennoch
zugestandene Nutzungsmöglichkeit durch einen Verkauf oder eine
befristete entgeltliche Überlassung wohl nur damit, dass den zur Aufgabe
der Milcherzeugung Entschlossenen eine Wahlmöglichkeit zwischen der
Milchaufgabevergütung und einer anderen entgeltlichen Nutzung der
Referenzmenge gelassen werden sollte. Diese Möglichkeiten mögen
teilweise als Maßnahmen für eine als wünschenswert angesehene
Umstrukturierung begründbar sein; bei einem ehemaligen Milcherzeuger
bedarf die Einziehung von etwa einem Drittel der entgeltlich überlassenen,
nicht betriebs- oder flächengebundenen, nunmehr zurückzugewährenden
Referenzmenge aber nicht einer Rechtfertigung als Inhalts- und
Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2
GG oder als Berufsausübungsregelung nach Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG. Ob
eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 3 Abs. 1 GG darauf gestützt
werden könnte, dass bei einer Aufgabe der Milcherzeugung anstelle der
Verpachtung im Jahre 1998 nach der damals geltenden Regelung in § 7
Abs. 2 a MGV ein flächenloser Verkauf der gesamten Referenzmenge
möglich gewesen wäre und diese Möglichkeit im wesentlichen -
abgesehen von der 5 % - Kürzung nach § 10 Abs. 4 ZAV - auch heute bei
einem Verkauf nach §§ 8 ff. ZAV besteht, ist schon zweifelhaft. Die
Streichung einer - insbesondere einer sachlich nicht gerechtfertigten -
Begünstigung führt nämlich grundsätzlich keine Ungleichheit herbei,
sondern stellt größere Gleichheit her (vgl. BVerfGE 81, 108). Der
Gesetzgeber ist deshalb grundsätzlich nicht gehalten,
Steuerungssubventionen und -vergünstigungen stets in gleicher Höhe zu
gewähren. Jedenfalls aber besteht ein die Kürzung der Referenzmenge
rechtfertigender sachlicher Grund, weil die zurückzugewährenden
Referenzmengen bereits für einen Zeitraum von mindestens 2 Jahren (§ 7
Abs. 2 a Satz 2 Nr. 1 MGV) durch entgeltliche Überlassung an einen
Milcherzeuger genutzt wurden und zu entsprechenden Erträgen geführt
haben. Eine weitere Differenzierung etwa nach der Dauer der Überlassung
oder der Höhe des Entgelts wäre kaum durchführbar und ist auch nicht
geboten.

77

Auch die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine
Handlungsfreiheit, die nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung,
das heißt aller Normen, die formell und materiell der Verfassung gemäß
sind, gewährleistet ist, wird nicht tangiert. Es gibt nämlich keinen
sachlichen Grund, früheren Milcherzeugern eine weitere entgeltliche
Nutzung der ihnen früher zustehenden Referenzmenge durch einen
Verkauf zu ermöglichen. Wer die Milchproduktion aufgegeben hat, bedarf
einer abgabenrechtlichen Begünstigung für Milchlieferungen nicht mehr
und ist in seiner Handlungsfreiheit nicht eingeschränkt. Jedenfalls aber
wäre ein gewichtiger Gemeinwohlbelang gegeben, die Referenzmenge
um rund ein Drittel zu kürzen und die eingezogene Referenzmenge
aktiven Milcherzeugern zuzuteilen. Dieser Förderung aktiver
Milcherzeuger bedarf es auch im Hinblick auf die schrittweise Kürzung der
Richtpreise, der Interventionspreise und der Neuregelung für Milch- und
Zusatzprämien (vgl. Verordnung (EG) Nr. 1255/1999 des Rates vom 17.
Mai 1999 Abl Nr. L 160 S. 48) und die damit verbundene, im öffentlichen
Interesse liegende Senkung der Kostenlast der Milchkontingentierung für
die Allgemeinheit. Auch in diesem Zusammenhang kommt es allein auf die
materielle Vereinbarkeit der Kürzungsregelung mit Verfassungsrecht an,
weil etwaige Unzulänglichkeiten der gesetzlichen Ermächtigung wegen der
aus anderen verfassungsrechtlichen Erwägungen notwendigen
Behandlung der Zusatzabgabenverordnung als fortgeltend unbeachtlich
sind.

78

Auch der Verfassungsgrundsatz der Verhältnismäßigkeit ist gewahrt,
weil die zurückzugewährende Referenzmenge nur um rund ein Drittel
gekürzt wird, bei der Milchkontingentierung aber ein ausreichend
gewichtiger Gemeinwohlbelang selbst dafür gegeben wäre, bei
endgültiger Aufgabe der Milcherzeugung die Anlieferungsreferenzmenge
vollständig einzuziehen und an aktive Milcherzeuger zu verteilen. Selbst
im Falle einer Einziehung der gesamten Milchquote wäre nicht zu
erkennen, weshalb ein früherer Milcherzeuger dadurch unverhältnismäßig
belastet sein sollte.

79

Auch unter den Gesichtspunkten einer Rückwirkung der
Einziehungsregelung in § 12 Abs. 2 ZAV und schutzwürdigen Vertrauens
liegt kein Verstoß gegen Verfassungsrecht vor: Die Vorschrift betrifft zwar
im Sinne einer „unechten" Rückwirkung die Beendigung von
Pachtverträgen über Anlieferungsreferenzmengen, mithin also einen
Tatbestand, der bereits vor der Verkündung der
Zusatzabgabenverordnung „ins Werk gesetzt wurde" (vgl. BVerfGE 31,
275; 72, 200). Die allgemeine Erwartung des Bürgers, das geltende Recht
werde unverändert fortbestehen, ist verfassungsrechtlich jedoch nicht
geschützt (vgl. BVerfGE 68, 193; 38, 61); insbesondere kann der Bürger
grundsätzlich nicht darauf vertrauen, dass der Gesetzgeber
Vergünstigungen uneingeschränkt auch für die Zukunft aufrecht erhält.
Der Abbau einer nicht gerechtfertigten Subvention - im Sinne der
Veräußerbarkeit einer nicht mehr benötigten Referenzmenge - ist im
Bereich der Milchkontingentierung durch den Zweck einer Stärkung der
aktiven Milcherzeuger und einer Senkung der Kosten für die Allgemeinheit
hinreichend legitimiert. Das Interesse des Staates und des allgemeinen
Wohls überwiegt das Interesse ehemaliger Milcherzeuger an einem
Fortbestand der für sie günstigen Rechtslage. Im übrigen ist darauf
hinzuweisen, dass die hier aufgeworfenen Fragen einer materiellen
Vereinbarkeit von § 12 Abs. 2 ZAV mit Verfassungsrecht durch die
Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG vom 5.2.2002,
BVerfGE 105, 17 m.w.Nachw.) geklärt sind. Diese Rechtsprechung zu
einer nicht gerechtfertigten, aber lange Zeit geltenden
Steuervergünstigung ist auch für den vorliegenden Fall einer teilweise
eingezogenen Referenzmenge von Bedeutung, denn dem ehemaligen
Milcherzeuger wird durch § 12 Abs. 2 ZAV nur die ihn ohnehin
unangemessen begünstigende Möglichkeit genommen, eine nicht mehr
benötigte Anlieferungs-Referenzmenge in vollem Umfang durch einen
Verkauf ertragbringend zu verwerten. Abgesehen davon konnte der Kläger
auf einen Fortbestand der ihn begünstigenden Regelung schon deshalb
nicht vertrauen, weil mit der ursprünglichen Fassung der Verordnung
(EWG) Nr. 3950/92 des Rates vom 28. Dezember 1992 über die Erhebung
einer Zusatzabgabe im Milchsektor die zunächst bis 1. April 1993 geltende
Milchkontingentierung nur bis 1. April 2000 verlängert wurde. Bei einem
Auslaufen der Kontingentierung hätte der Kläger aber ohnehin nicht die
Möglichkeit eines Referenzmengenverkaufs gehabt.

80

Der Verordnungsgeber war auch im Rahmen des ihm zustehenden
weiten Ermessensspielraums nicht gehalten, von der nach Art. 5
Unterabs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 3950/92 zugelassenen Möglichkeit
einer linearen Verringerung der Gesamtheit der einzelbetrieblichen
Referenzmengen und einer Zuteilung aus der damit aufgestockten
Reserve an aktive Milcherzeuger Gebrauch zu machen (vgl. dazu EuGH
vom 20.6.2002 - Rs C-313/99). Dazu ist weder vorgetragen noch
ersichtlich, dass dieses für die Betroffenen und die Behörden weit
aufwendigere Verfahren zu sachgerechteren Lösungen führen könnte als
die gewählte Lösung der teilweisen Beseitigung einer unangemessenen
Begünstigung ehemaliger Milcherzeuger.

81

Ob durch die Teileinziehung einer zurückzugewährenden
Anlieferungsreferenzmenge und den Verkauf dieser Mengen an aktive
Milcherzeuger eine Senkung des Aufwands für den Erwerb von
Milchquoten erreicht wurde, lässt sich nicht feststellen, weil es seit der
Neuregelung in §§ 8 ff. ZAV frei vereinbarte Preise nicht mehr gibt, eine
Vergleichsmöglichkeit also nicht besteht. Die vom Kläger angeführte
Preissteigerung ist spekulativ und nicht belegbar. Tendenziell ist ein durch
die Einziehung von Referenzmengen größeres Angebot an
Referenzmengen in einem börsenähnlichen Verfahren aber durchaus
geeignet, eine Preissenkung zu bewirken. Von der Wahl eines
untauglichen Mittels zur Stärkung der aktiven Milcherzeuger kann nicht die
Rede sein.

82

bb) Auch eine Verletzung der gemeinschaftsrechtlichen
Grundrechtsgewährleistung durch die Neuregelung liegt nicht vor, zumal
den Mitgliedstaaten nach näherer Maßgabe von Art. 8 a lit. a der
Verordnung (EG) Nr. 3950/92 die Möglichkeit zur Einziehung von
Referenzmengen mit dem Zweck der Zuteilung an aktive Milcherzeuger
nur im Einklang mit den allgemeinen Grundsätzen des
Gemeinschaftsrechts eingeräumt ist. Der Europäische Gerichtshof (Urt.
vom 22.10.1991 - Rs C-44/89 SIg.1991, I-5119 und vom 24.3.1994 - Rs C-
2/92) hat bereits entschieden, dass das in der Rechtsordnung der
Gemeinschaft gewährleistete Eigentumsrecht nicht das Recht umfasst,
eine weder aus dem Eigentum noch aus der Berufstätigkeit herrührende
Referenzmenge, die im Rahmen der gemeinsamen Marktorganisation
zugeteilt wurde, kommerziell zu verwerten; die Referenzmenge als solche
genießt nicht den Schutz der gemein-schaftsrechtlichen
Eigentumsgewährleistung. Auch das gemeinschaftsrechtliche
Diskriminierungsverbot schließt eine unterschiedliche Behandlung
ehemaliger und aktiver Milcherzeuger im Hinblick auf deren
unterschiedliche Betroffenheit nicht aus. In einer weiteren Entscheidung
(Urt. vom 20.6.2002 - Rs C-401/99 Slg. 2002, I-00 = AgrarR 2002, 283)
hat der Europäische Gerichtshof ausgesprochen, dass nach dem
allgemeinen Sinn und Zweck der Regelung über die Zusatzabgabe für
Milch einem Landwirt eine Referenzmenge nur eingeräumt werden kann,
wenn er Erzeugereigenschaft im Sinne von Art. 9 lit. c der Verordnung
(EG) Nr. 3950/92 hat. Damit soll verhindert werden, dass
Referenzmengen nicht zur Erzeugung und Vermarktung von Milch,
sondern nur zur Erlangung finanzieller Vorteile verwertet werden. Diese
Entscheidung zu einer flächengebundenen Referenzmenge gilt nach ihrer
Begründung auch - und erst recht - für die Verpachtung und Rückgewähr
einer flächenunabhängigen Referenzmenge. Soweit die Entscheidung
Ausnahmen zulässt (für den Fall, dass jeweils zeitnah zur
Pachtbeendigung eine Aufnahme der Milcherzeugung durch den
Verpächter oder eine Übertragung auf einen milcherzeugenden Dritten
stattfindet) braucht der Senat nicht weiter zu prüfen, ob
Gemeinschaftsrecht möglicherweise gänzlich dem Übergang einer
Referenzmenge bei Beendigung des Pachtvertrags auf den Verpächter
entgegenstehen könnte (vgl. dazu Günther, „Das EuGH-Urteil in der Rs C-
401/99 vom 20.6.2002 Thomsen und seine Folgen im Hinblick auf die
Zusatzabgabenverordnung", AgrarR 2002, 305).

83

Aus dem vom Kläger bezeichneten Urteil des Europäischen
Gerichtshofs vom 20. Juni 2002 in der Rechtssache C-313/99 (mit
weiteren Nachweisen zur Rechtsprechung des Gerichtshofs zu der
Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts) ergibt
sich nichts für eine abweichende Beurteilung. Insbesondere ist nicht
zweifelhaft, dass die Mitgliedstaaten im Bereich der Milchkontingentierung
nicht ermächtigt sind, Wiedereinziehungsmaßnahmen gleich welcher Art
unter beliebigen Voraussetzungen einzuführen, sondern unter anderem
die Grundrechte auf Eigentum und das Recht auf freie Berufsausübung zu
beachten sind.

84

Entscheidungsrelevant ist hier allein, dass die Kürzung der
zurückzugewährenden Referenzmenge um rund ein Drittel den
Vorschriften der jedenfalls als fortgeltend zu behandelnden
Zusatzabgabenverordnung entspricht, deren einschlägige Bestimmungen
sich im Rahmen der auszufüllenden und umzusetzenden gemeinschafts-
rechtlichen Normierung halten und die Neuregelung materiell mit
nationalem Verfassungsrecht vereinbar ist und die allgemeinen
Grundsätze des Gemeinschaftsrechts beachtet."

85

- zur Zulässigkeit des Abzugs von 33% vgl. auch VG Ansbach, Urteil vom
21. März 2001 - AN 13 K 01.00279 -

86

Es ist daher zum 0 keine Referenzmenge anlässlich der Beendigung des
Pachtverhältnisses auf den Kläger übergegangen. Die Bescheinigung des Beklagten
vom 0 ist damit rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO). Soweit der Kläger die Bescheinigung für sich selbst begehrt,
mangelt es an einem entsprechenden Anspruch (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

87

Die Berufung war gemäß §§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO
zuzulassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat. Grundsätzliche
Bedeutung hat eine Rechtssache dann, wenn sie eine bisher höchstrichterlich nicht
beantwortete Rechtsfrage aufwirft, die sich in dem angestrebten Berufungsverfahren
stellen würde und die im Interesse der einheitlichen Auslegung und Anwendung oder
Fortentwicklung des Rechts der Klärung bedarf, oder wenn sie eine tatsächliche
Frage aufwirft, deren in der Berufungsentscheidung zu erwartende Klärung
verallgemeinerungsfähige Auswirkungen hat.

88

- vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Juli 1984 - 9 C 46.84 -, BVerwGE 70, 24
ff. -

89

Es ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung bislang nicht entschieden, auf
welche Ausnahmetatbestände sich ein Nicht-Milcherzeuger berufen kann, um den
Übergang von Referenzmenge auf sich zu bewirken. Auch bezüglich der Wirksamkeit
der ZAV fehlt es bislang an einer höchstrichterlichen Entscheidung. Angesichts der
Vielzahl der zu erwartenden künftigen Übertragungsvorgänge, die nach Maßgabe
der ZAV zu beurteilen sein werden, ist eine einheitliche Auslegung des Rechts
erforderlich.

90

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, wonach der
unterliegende Teil die Kosten des Verfahrens zu tragen hat. Die außergerichtlichen
Kosten des Beigeladenen waren nicht für erstattungsfähig zu erklären (§ 162 Abs. 3
VwGO), da dieser keinen Antrag gestellt und sich somit auch keinem Kostenrisiko
ausgesetzt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der
Kostenentscheidung folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711
Zivilprozessordnung - ZPO -.

91