Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-07-24, Aktenzeichen 7 D 130/08.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0724.7D130.08NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragsteller wenden sich mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag gegen die
Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "L. E. " -
Sanierungssatzung L. -E. -. Der Antragsteller zu 2. ist Eigentümer von im
Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücken, und zwar den Flurstücken 329, 333, 335, 339, 324
und 446 der Flur 12 sowie des Flurstücks 159 der Flur 11 in der Gemarkung L. . Die
Antragstellerin zu 1. war Miteigentümerin der ebenfalls im Sanierungsgebiet gelegenen
Flurstücke 1364, 1597, 1601 und 1606 in der Flur 2 der Gemarkung L. , die am 11.
April 2008 auf Herrn Benedikt N. aufgelassen wurden. An den Flurstücken 1597, 1601
und 1606 steht der Antragstellerin ein dinglich gesichertes Nießbrauchsrecht sowie ein
bedingter Rückübertragungsanspruch zu.

3

Das Sanierungsgebiet knüpft nahe der Talstation der den E. hinaufführenden
Zahnradbahn im Nordwesten an das Sanierungsgebiet "L. -Altstadt" an. Es besteht hier
aus zwei Planbereichen, von denen der westliche Ast im Wesentlichen dem Verlauf der
Drachenfelsstraße folgt. Hier sind die angrenzenden Grundstücke zum Teil bebaut; einige
Grundstücke sind in vollem Umfang, andere nur zu einem Teil in das Sanierungsgebiet
einbezogen. Östlich der Zahnradbahn befindet sich im östlichen Ast des Sanierungsgebiets
das sog. M. nebst zugehörigen Parkplatzbereichen, die in das Sanierungsgebiet
einbezogen sind. Östlich des M1. führt der Oberweingartenweg entlang, von dem
nördlich der sog. Nibelungenhalle ein Verbindungsweg zur E1.-----------straße führt. Hier
vereinigen sich die beiden Äste des Sanierungsgebiets; es erstreckt sich von hier entlang der
E2.----------straße bzw. der Zahnradbahn bis zum E. empor. Erfasst sind insbesondere
auch die Grundstücke der sog. Vorburg, des Schlosses und der E3. , des Burghofs, des
E4. und der Drachenfelsspitze sowie angrenzende, teils großräumige Wald- und
Grünflächen. Ausweislich der in der vorbereitenden Sanierungsuntersuchung L. -
E. formulierten Teilziele soll die Sanierung die Aufwertung des Weges zum E.
bewirken, in dem der öffentliche Raum entsprechend gestaltet und die landschaftlichen und
kulturellen Elemente des Weges herausgestellt werden. Ferner sollen die touristischen Ziele
am und auf dem Weg zum E. aufgewertet bzw. neu gestaltet werden. Die Achse S.
/T. M2. Center/E2.----------straße /Talstation soll funktional und gestalterisch mit der
Altstadt verknüpft werden. Ebenfalls ist beabsichtigt, die Altstadt mit dem Naturpark
Siebengebirge zu vernetzen. Blickachsen sollen geöffnet und die Gastronomie unter
Sicherstellung der Angebotsvielfalt für alle relevanten Nachfragergruppen qualitativ gestärkt
werden. Zum Teil defizitärer Gebäudebestand soll Gegenstand der Sanierung werden. Die
Erarbeitung und Umsetzung einer Konzeption für den Umgang mit denkmalgeschützten
Bauten sowie von Gestaltungsmaximen für touristische Nutzungen sind Bestandteil der die
Sanierungsplanung tragenden Erwägungen. Die Instandhaltung und Attraktivierung der
Grundstückseinfriedungen am Wegesrand wird ebenso als Teilziel genannt wie die
Optimierung der Verkehrsorganisation zur Erschließung relevanter, insbesondere
gastronomischer Ziele bei gleichzeitiger Minimierung des Kfz-Verkehrs.

4

Das Sanierungsgebiet liegt innerhalb des Geltungsbereichs der ordnungsbehördlichen
Verordnung über das Naturschutzgebiet "Siebengebirge", die Städte L. und Bad I. ,
S1. -T1. -Kreis, vom 12. Mai 2005, Amtsblatt für den Regierungsbezirk L1. 2005, 262
(im Folgenden: Naturschutzverordnung).

5

Dem Beschluss über die Sanierungssatzung ging folgendes Verfahren voraus:

6

Am 20. September 2004 beschloss der Rat der Antragsgegnerin den Beginn
vorbereitender Untersuchungen für das Sanierungsgebiet. Unter dem 11. Januar 2005 wurden
die Eigentümer von Grundstücken im Gebietsbereich zu einer Versammlung am 31. Januar
2005 eingeladen. Unter dem 23. Februar 2005 wurden Eigentümer, Mieter und Pächter über
eine beabsichtigte mündliche Befragung informiert. Die Stadt- und Regionalplanung Dr. Paul
G. K. GmbH erarbeitete einen Vorentwurf zum "Rahmenplan zur vorbereitenden
Sanierungsuntersuchung von der Altstadt zum E. ". Am 31. August 2005 nahm der
Planungs- und Umweltausschuss der Antragsgegnerin vom Vorentwurf Kenntnis und
beschloss die Durchführung der Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung. Unter dem 17.
Oktober 2005 wurden Eigentümer, Mieter und Pächter von Grundstücken im
Sanierungsgebiet zu einer weiteren Versammlung am 26. Oktober 2005 eingeladen. Träger
öffentlicher Belange wurden am Verfahren beteiligt. Die Beschlussvorlage 267/2006 zum
Satzungsbeschluss über die Sanierungssatzung war Gegenstand der Beratungen im Planungs-
und Umweltausschuss der Antragsgegnerin am 23. August 2006. Die erste Ergänzung der
Sitzungsvorlage 267/2006, die sich auf Änderungen der textlichen Ausführungen über die
Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen sowie auf eine Ergänzung der Kosten- und
Finanzierungsübersicht bezieht, wurde nur dem Rat der Antragsgegnerin vorgelegt, der am
18. September 2006 die Sanierungssatzung beschloss. Nach Ausfertigung der Satzung am
30. Oktober 2006 wurde diese durch Aushang in der Zeit vom 30. November 2006 bis
einschließlich 11. Dezember 2006 an den Bekanntmachungskästen der Rathäuser L. -
Altstadt, L. -P. sowie am Verwaltungsgebäude im Ortsteil U. öffentlich
bekannt gemacht.

7

Am 8. August 2008 erließ der Bürgermeister der Antragsgegnerin im Wege der
Dringlichkeitsentscheidung eine § 16 Abs. 1 der Hauptsatzung der Antragsgegnerin ändernde
Satzung und ordnete am selben Tag deren Bekanntmachung an. Die Satzungsänderung wurde
ab dem 11. August 2008 ausgehängt. Auf Grundlage der geänderten Hauptsatzung ordnete der
Bürgermeister der Antragsgegnerin die erneute Bekanntmachung der Sanierungssatzung an.
Der Aushang der Sanierungssatzung, die rückwirkend zum 1. Dezember 2006 in Kraft treten
sollte, an den Bekanntmachungskästen der Antragsgegnerin erfolgte ab dem
26. August 2008.

8

Auf den Normenkontrollantrag der Antragsteller hat der Senat die Sanierungssatzung mit
Urteil vom 28. August 2008 - 7 D 30/07.NE - für unwirksam erklärt, u.a. mit der Begründung,
dass die (in der früheren Fassung der Hauptsatzung der Antragsgegnerin vorgesehene)
Bekanntmachung der Satzung durch Aushang rechtsstaatlichen Anforderungen nicht
genüge.

9

Der Rat der Antragsgegnerin hat daraufhin am 22. September 2008, bekannt gemacht am
24. September 2008, die 8. Änderung der Hauptsatzung beschlossen. Auf Grundlage der
geänderten Hauptsatzung wurde die Sanierungssatzung mit Rückwirkung zum
8. Dezember 2006 im General-Anzeiger im Bereich L. Siebengebirge/nördlicher Kreis
Neuwied vom 5. November 2008 erneut bekannt gemacht.

10

Die Antragsteller haben am 5. Dezember 2008 wiederum ein Normenkontrollverfahren
eingeleitet, zu dessen Begründung sie vortragen: Sie seien antragsbefugt, und zwar auch sie,
die Antragstellerin zu 1., denn ihr stehe ein umfassendes Nießbrauchsrecht an den auf ihren
Sohn übertragenen Grundstücken zu; sie habe sich zudem Rückübertragungsrechte
vorbehalten und trage die öffentlichen Lasten.

11

Die Sanierungssatzung sei verfahrensfehlerhaft. Zunächst sei fraglich, ob die
Hauptsatzung in der geänderten Fassung wirksam bekannt gemacht worden sei. Ferner habe
die Sanierungssatzung "in der Fassung der 1. Ergänzung", mit der zentrale Punkte der
Sanierungssatzung erstmals nachgeliefert worden seien, zu keinem Zeitpunkt dem Planungs-
und Umweltausschuss der Antragsgegnerin vorgelegen, obwohl dieser Ausschuss gemäß §§ 1
Abs. 2, 9 Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin die Entscheidung des Rates
hätte vorbereiten müssen. Hätte der Rat von der Ausschussbeteiligung gestützt auf § 1 Abs. 3
der Zuständigkeitsordnung absehen wollen, hätte er einen entsprechenden formalen Beschluss
fassen müssen. Dem Rat habe zur Sitzung am 18. September 2006 nicht der vollständige
Entwurf der Sanierungssatzung vorgelegen, sondern nur die der ersten Ergänzung der
Sitzungsvorlage 267/2006 beigefügten Unterlagen. Die Antragsgegnerin habe bestätigt, dass
die Sitzungsvorlage 267/2006 und damit die entsprechende Kosten- und
Finanzierungsübersicht dem Rat nicht vorgelegen habe. Die Antragsgegnerin nehme
nachträgliche Änderungen der in das Internet über ihr Ratsinformationssystem eingestellten
Sitzungsvorlagen vor. So sei dort hinsichtlich der Ratssitzung vom 18. September 2006 eine
eineinhalb Jahre jüngere Kosten- und Finanzierungsübersicht vom 1. April 2008 genannt.

12

Die Satzung sei auch materiell unwirksam. Das Sanierungsrecht sei im Falle der hier
angeordneten klassischen Sanierung mit scharfen Eingriffen in die Eigentumsfreiheit der
betroffenen Grundeigentümer verbunden. Eine Sanierungssatzung sei daher zumindest
abwägungsfehlerhaft, wenn die Erforderlichkeit, die Umsetzbarkeit und die Vollziehbarkeit
von Sanierungszielen und -maßnahmen nicht überprüft und mit den betroffenen
Rechtspositionen abgewogen werde. Vorangehend komme eine Sanierungssatzung nur in
Betracht, wenn sie dem Bestimmtheits- und Verhältnismäßigkeitsgebot entspreche und wenn
städtebauliche Missstände eine wesentliche Verbesserung und Umgestaltung des
Sanierungsgebiets erfordern würden. Es müsse auf Grundlage der Satzung bestimmbar sein,
welche Rechtsgeschäfte und Vorhaben auf Grundlage des § 144 BauGB zu genehmigen seien.
Die Entscheidung dürfe nicht in das Belieben der Verwaltung gestellt sein.

13

Die Besorgnis einschneidender Eingriffe in die Eigentumsfreiheit seien nicht nur
theoretisch, wie die Ausführungen der Vertreter der Antragsgegnerin während der
Augenscheinseinnahme zu das sog. Honighäuschen und den Burghof betreffenden
Maßnahmen verdeutlicht hätten.

14

Die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen hätten für das Sanierungsgebiet
weder Substanzmängel noch Funktionsmängel und damit keinen städtebaulichen Missstand
aufgezeigt, der eine Sanierungssatzung rechtfertigen könne. Es genüge für die Annahme eines
Substanzmangels nicht, wenn einzelne bauliche Anlagen renoviert werden müssten oder
vereinzelte Baumängel bestünden. Vielmehr müsse die Bebauung des gesamten Gebiets den
allgemeinen Anforderungen an gesunde Arbeits- und Wohnverhältnisse oder den
Anforderungen an die Sicherheit der im Gebiet wohnenden und arbeitenden Menschen nicht
genügen. Nicht für alle Grundstücke müssten entsprechende Gegebenheiten bestehen, wohl
aber müsse auf Grundlage einer wertenden Gesamtbetrachtung für das Gebiet eine
überwiegende Sanierungsbedürftigkeit bestehen. Die Sanierungssatzung müsse bezogen auf
das Gesamtgebiet erforderlich sein, um zu einer wesentlichen Verbesserung und
Umgestaltung zu kommen. Davon könne angesichts des 37 ha großen Sanierungsgebiets
keine Rede sein. Die vorbereitende Untersuchung stelle selbst nur für ein Drittel der
begutachteten Gebäude einen (sehr) schlechten Zustand fest. Ein ebensolches Ergebnis dränge
sich bereits anhand der Übersicht "der Mängel, Potentiale und Handlungsansätze/ziele im
Detail" auf. Danach sei es der Antragsgegnerin bestenfalls um eine optische Aufwertung
einzelner Objekte gegangen, die vom subjektiven Geschmacksempfinden geprägt sei.
Letztlich ziele die Sanierung nur auf die sog. O. mit Reptilienzoo sowie auf den
Burghof; beide stünden jedoch unter Denkmalschutz. Für diese Betriebe sei ein
Sanierungsverfahren wegen der Förderprogramme zur Erhaltung von Denkmälern
entbehrlich, zumal sich aus dem Denkmalschutz "enge Restriktionen" für die Sanierung
ergeben würden. Die Restaurierung von Schloss E3. sei nicht Teil der
Sanierungsmaßnahmen. Die Gestaltung der zugehörigen Parkanlage werde nach Angaben der
Antragsgegnerin bereits seit Beginn der 90er Jahre auf Grundlage eines Parkpflegeplans
umgesetzt. Die Fortführung der Parkgestaltung könne nachträglich keinen städtebaulichen
Missstand begründen. Der größte Teil der Mauerabschnitte und der schmiedeeisernen Gitter
der Parkeinfriedung sei bereits vor dem Jahre 2006 restauriert worden; dass im Nachhinein
wegen der Aufnahme in das Sanierungsgebiet Bundesmittel generiert werden könnten, belege
keinen städtebaulichen Missstand.

15

Sanierungsbedarf bestehe nicht für das seit kurzem im Eigentum der stadteigenen
Wirtschaftsförderungs- und Wohnungsbaugesellschaft mbH (WWG) stehende
Gipfelrestaurant. Es sei optimal auf den großtouristischen Bereich abgestimmt. Die monierten
Defizite würden sich auf architektonische und ästhetische Fragen oder solche der
Außenwerbung, nicht auf städtebauliche Missstände beziehen.

16

Es gebe keine Mängel der städtebaulichen Funktion des Gebiets, sondern nur solche
Folgen, die eingetreten seien, weil die Antragsgegnerin ihre an der Wegstrecke bestehenden
Unterhaltungspflichten vernachlässigt habe. Es bedürfe keines förmlichen
Sanierungsverfahrens, um die Wegstrecke oder sonstige öffentliche Flächen zu sanieren,
wenn den beschriebenen Mängeln denn überhaupt städtebauliche Relevanz zukomme. Den
Antragstellern sei nicht bekannt, dass sich die Antragsgegnerin jemals an die Eigentümer der
Grundstücke entlang der Wegstrecke gewandt habe, um auf aus ihrer Sicht bestehende
Missstände hinsichtlich der Einfriedungen oder der Grundstücksbepflanzung hinzuweisen;
hinsichtlich entsprechender Maßnahmen sei ohnehin die in der Normenhierarchie vorrangige
Naturschutzgebietsverordnung zu beachten.

17

Eine Sanierung sei zur Tourismusförderung nicht erforderlich. Das Sanierungsziel
"Stärkung des Tourismus" sei unbestimmt. Der Tourismus nehme wieder zu, der E.
habe im Jahre 2006 1.000.000 Besucher angezogen. Die von der Antragsgegnerin gewünschte
qualitative Steigerung des Tourismus belege keinen Funktionsmangel. Funktionelle Mängel
im Bereich der Talstation der Zahnradbahn seien nicht beachtlich, da dieser Bereich zum
Sanierungsgebiet "Altstadt" gehöre. Durch zwischenzeitlichen Abriss habe sich die örtliche
Situation dort ohnehin deutlich verbessert. Der Straßenbelag der E2.----------straße sei nur in
Teilen erneuerungsbedürftig, ohne dass dies einen nachvollziehbaren städtebaulichen
Missstand begründe. Gleiches gelte für die Zaunanlagen entlang des Wegs sowie
uneinheitlich gestaltete Werbeanlagen bzw. Bestuhlungen der Außengastronomie. Inwieweit
eine einheitliche Gestaltung für den Tourismus von Vorteil sei, sie nicht ersichtlich. Starke
Verbuschung und dichter Baumbesatz könnten die Sanierungsmaßnahme nicht rechtfertigen.
Soweit überhaupt Sichtbehinderungen bestünden, würden diese auf Bewuchs außerhalb des
Sanierungsgebiets beruhen; wegen des bestehenden Naturschutzes komme es nicht in
Betracht, dort Sichtachsen freizuschneiden. Das Umfeld der O. sei der am besten
gepflegte Bereich des gesamten Berges; die örtliche Situation werde durch Touristen im
allgemeinen nicht als unattraktiv wahrgenommen. Die Ausführungen zur Gastronomie
würden nicht überzeugen und seien unvollständig. Das nur etwa fünfzehn Jahre betriebene
Restaurant "bei I1. " sei stillgelegt und werde unabhängig von der Sanierungssatzung
wieder als Wohnhaus genutzt werden. Der Komplex "Vater S1. " lasse keinen
Sanierungsbedarf erkennen; seit über zehn Jahren diene er Wohnzwecken. Mit dem
Winzerhäuschen und dem Haus L2. seien zwei Aushängeschilder der örtlichen
Gastronomie nicht benannt. Der Parkplatz am Oberweingartenweg stehe in öffentlicher
Trägerschaft; sein Zustand sei auf Vernachlässigung zurückzuführen, nicht aber auf einen
städtebaulichen Missstand. Pflasterung und Beleuchtung dieses Platzes dürften mit den
Vorgaben der Naturschutzverordnung unvereinbar sein. Gleiches gelte für das M. .
Soweit die Antragsgegnerin eine "Inwertsetzung" dieses Bades anstrebe, dürfte es um nicht
mehr als Renovierungsarbeiten gehen. Es weise keine funktionelle Schwäche auf, die im
Zusammenhang mit dem Tourismus zum E. stünde. Die Wegkreuzung O1.------------
weg /S2.--------------allee /Burghof befinde sich in einem intakten und verkehrssicheren
Zustand. Der hier in Richtung Burghof verlaufende alte Wanderweg solle als Maßnahme im
Zuge der Regionale 2010 ersatzlos eingezogen werden. "Oberhalb gelegene Teichanlagen"
gebe es nicht, sondern nur kleinste Tümpel im Bachverlauf ohne Landschaftswert. Durch die
Sanierungsmaßnahme könne aus naturschutzrechtlichen Gründen kein Zugang zur Vorburg
von der S3.-------------allee aus geschaffen werden. Die S4.-------------allee sei vom
umgebenden Wald eingeholt und teilweise überwachsen, großräumige Rodungen seien im
Naturschutzgebiet jedoch verboten. Das Viadukt, dessen baulicher Zustand von der
Antragsgegnerin bemängelt werde, stehe in ihrem Eigentum. Die Einfriedung der E3.
sei aufwendig restauriert. Der Burghof biete kein Potential für gehobene Gastronomie,
vielmehr werde seit über 40 Jahren erfolglos versucht, ihn einer sinnvollen Nutzung
zuzuführen. Selbst bei bauplanungsrechtlich und naturschutzrechtlich zulässiger baulicher
Nutzungsintensivierung bliebe das Zufahrtsproblem bestehen. Die Esskastanienallee könne
nicht verbreitert werden, ohne zunächst auf einer Straßenseite Bäume zu entfernen. Inhaltsleer
seien die Ausführungen zur Streuobstwiese, einer Ausgleichsfläche für die ICE-Trasse L1. -
G. . Ob dort eine "künstlerische Gestaltung" zulässig sei, könne dahinstehen, denn
jedenfalls ginge es nicht um einen städtebaulichen Missstand. Der Zustand des eher
unbedeutenden, im Privatbesitz stehenden E5. -Denkmals sei nicht schlecht. Einer Öffnung
der römischen Steinbrüche stehe die Naturschutzverordnung entgegen; die Steinbrüche
würden auch gar nicht im Sanierungsgebiet liegen.

18

Über die Burgruine seien ausreichende Informationen angebracht und sichtbar,
wenngleich teilweise verdreckt.

19

Zwei Leerstände würden keinen städtebaulichen Missstand begründen, sondern
entsprächen üblichen Tendenzen. Souvenirhandel gebe es nur auf dem Gipfelplateau "Vater
S1. "; von Ladenlokalen könne insoweit keine Rede sein.

20

Völlig unverständlich sei die Behauptung funktioneller Mängel für den gesamten Bereich
östlich der Zahnradbahn. Die Fahrstraße sei bereits vor der Sanierung mit Bundesmitteln
aufwendig instandgesetzt worden. Sie führe kilometerlang durch Laubwaldbestände und
Ackerland sowie an Streuobstwiesen vorbei. Der Burghof befinde sich in Insellage und ändere
an diesen Zusammenhängen nichts. Dass die Trasse der Zahnradbahn eine Zäsur darstelle,
werde auch dadurch belegt, dass die Antragsgegnerin für "Schloss E3. und Umgebung"
einerseits bzw. für den "Burghof und Umgebung" andererseits zwei verschiedene
Bebauungsplanentwürfe aufgestellt habe. Historische Sichtachsen habe es vom Burghof aus
nie gegeben. Die Rodung des weit über 100 Jahre alten Baumbestandes im Schlosspark wäre
mit dem Naturschutz ohnehin nicht vereinbar.

21

In der Sache gehe es der Antragsgegnerin wohl nicht um eine städtebauliche Sanierung,
sondern darum, für vereinzelte Verschönerungsmaßnahmen Fördermittel des Landes zu
erhalten, sowie darum, verbleibende Kosten von Anwohnern über eine Ausgleichsabgabe für
Wertsteigerungen abzuschöpfen. Nur wegen der erwarteten Landesförderung habe der Bund
für Umwelt und Naturschutz Deutschland keine Bedenken gegen das Sanierungsverfahren
geltend gemacht.

22

Das Sanierungsgebiet sei fehlerhaft abgegrenzt. Es fehle ein schlüssiges
Sanierungskonzept, das die Gebietsabgrenzung erklären könne. Es sei unzulässig,
Grundstücke zu anderen Zwecken als der Sanierung in das Sanierungsgebiet einzubeziehen,
etwa um eine höhere Förderung zu erlangen. Die Einbeziehung des gesamten Bereichs östlich
der Zahnradbahn sei nicht erklärlich. Hier eine neue Tourismusachse zu eröffnen, verstoße
gegen die Vorgaben der Naturschutzverordnung. Mit dieser Verordnung sei auch nicht zu
vereinbaren, eine Teichanlage wieder herzustellen bzw. Sichtachsen freizuschneiden, Wege
instand zu setzen oder zu attraktivieren. Ebenso wenig erklärbar sei die Einbeziehung des
M1. nebst Parkplatz, die für die Tourismusachse zum E. keine Bedeutung
hätten. Sollte der Parkplatz eine Bedeutung für den Besucherverkehr von und zur Talstation
bekommen, sei nicht erklärlich, warum der notwendige Verbindungsweg nicht in das
Sanierungsgebiet aufgenommen worden sei.

23

Für die Grundstücke der Antragsteller seien keine besonderen sanierungsrechtlichen
Maßnahmen vorgesehen. Es sei auch nicht ersichtlich, weshalb diese Grundstücke in das
Sanierungsgebiet hätten einbezogen werden müssen. Als einziger Mangel werde die
wassergebundene Decke des Parkplatzes des Hauses L2. benannt, diese aber zugleich im
Hinblick auf die Lage des Grundstücks im Naturschutzgebiet positiv bewertet. Die im
Rahmenplan für die Grundstücke der Antragsteller genannte Aufwertung und Gestaltung
privater Grünflächen, Einfriedungen, Begrünung am Wegesrand hätten sie, die Antragsteller,
auf private Initiative in den vergangenen Jahren bereits umgesetzt. Ohnehin seien die
Markierungen in der Kartengrundlage hier ungenau und die zugehörigen Aussagen der
Kartenlegende pauschal. Die Antragsgegnerin habe die Ausdehnung des Sanierungsgebiets
unter Einbezug der Grundstücke der Antragsteller nicht abgewogen. Unhaltbar sei die
Abgrenzung vor dem Hintergrund, dass die Grundstücke östlich der E2.----------straße im
Bereich des 1. Anstiegs nur mit den unmittelbar an die Straße angrenzenden
Grundstücksbereichen in das Sanierungsgebiet einbezogen worden seien.

24

Die Antragsgegnerin habe die von der Sanierungssatzung betroffenen Rechtspositionen
nicht ausreichend ermittelt bzw. geklärt. Sie, die Antragsteller, hätten eine Befragung nicht
abgelehnt. Auf die mit Schreiben vom 10. Mai 2005 geäußerte Bitte um Ergänzung der
Auskünfte habe er, der Antragsteller zu 2., keine Antwort erhalten. Auch seien sie von
Mitarbeitern der Wirtschafts- und Wohnungsförderungsanstalt nicht interviewt worden. Damit
sei der Grundsatz der frühzeitigen Beteiligung der Betroffenen verletzt, denn sie, die
Antragsteller, hätten keine Gelegenheit gehabt, ihre Interessen sachgerecht vor dem
Satzungsbeschluss geltend zu machen. Eine Anhörung wäre umso zwingender erforderlich
gewesen, als er, der Antragsteller zu 2., sich in sämtlichen Bürgerversammlungen und
sonstigen Veranstaltungen immer wieder besorgt gezeigt und kritisch nachgefragt habe; sein
Vortrag sei dem Rat der Antragsgegnerin nicht zugänglich gemacht worden.

25

Die der Abwägungsentscheidung zugrunde liegende Finanzierungsübersicht sei
fehlerhaft. Beispielsweise sei für die die O. betreffenden Maßnahmen ein völlig
unrealistischer Betrag in Höhe von 980.000,-- Euro genannt. Für die gewollte Aufwertung des
Umfeldes der O. seien keine Kosten angesetzt. Eine Darstellung der Kosten für
Sanierungsmaßnahmen betreffend den Reptilienzoo und die Drachenhöhle fehle. Der
Parkplatz sei mit 1.000.000,-- Euro in die Finanzierungsübersicht eingestellt, obwohl er in
einem ordnungsgemäßen Zustand sei. Es sei fehlerhaft, für den Aufkauf (und den
anschließenden Abriss) des Imbisses oberhalb des "Vater S1. " 7.500,-- Euro einzusetzen,
obwohl er völlig intakt, gepflegt und wegen der schönen Aussicht touristisch sehr
wirkungsvoll sei. Für die winzige Parzelle unterhalb des Wohnhauses E2.----------straße 93
(mit zwei alten Sitzbänken plus Papierkorb) werde die erstaunliche Kaufsumme von 8.000,--
Euro genannt. Für die Herrichtung des Außengeländes des Winzerhäuschens sowie des
Imbisses am Drachenbrunnen würden mit 90.000,-- bzw. 55.500,-- Euro hohe Beträge
genannt, obwohl es sich um die - neben der O. - gepflegtesten Flächen am Berg
handele. Die E3. sei in die Finanzierungsübersicht einbezogen, obwohl die Sanierung
derselben inzwischen so gut wie abgeschlossen sei.

26

Drei private und zwei städtische Objekte wären alleinige Nutznießer des
Sanierungsverfahrens, die Interessen anderer privater Eigentümer würden jedoch nicht
hinreichend berücksichtigt.

27

Sollte die Antragsgegnerin die Sanierung der O. mit Ordnungsverfügung
durchsetzen wollen, bliebe letztlich nur die Enteignung der Grundstückseigentümer; eine
solche Konsequenz sei nicht abgewogen worden.

28

Die erhebliche Belastung der Eigentümer mit Ausgleichsbeträgen sei nicht abgewogen
worden, obwohl sich an der Lage ihrer Grundstücke im Naturschutzgebiet und den hieraus
folgenden Restriktionen ebenso wenig etwas ändere wie an der Außenbereichslage. Auch
etwaige Sanierungsbebauungspläne würden wegen der Verbotsvorschriften der
Naturschutzverordnung kaum über den Bestandsschutz hinausgehende bauliche
Entwicklungen zulassen.

29

Zu bedenken sei schließlich, ob das Sanierungsrecht überhaupt ein geeignetes Instrument
zur Gestaltung von Außenbereichsflächen in einem Naturschutzgebiet sein könne, denn
vorausgesetzt sei die Behebung städtebaulicher Missstände. Die Bezirksregierung L1. und
der S1. -T1. -Kreis hätten dementsprechend mit Stellungnahmen vom 19. bzw. 20.
Dezember 2005 auf die besondere Schutzwürdigkeit des Gebiets hingewiesen bzw. eine FFH-
Prüfung für unerlässlich angesehen. Hierzu sei vom Planungsbüro Dr. K. auf ein noch zu
erstellendes Fachgutachten "Grün- und Freiraumplanung" verwiesen worden, das bis heute
nicht vorliege. Das Ziel, den Tourismus zu festigen und zu stärken, stehe in
unüberbrückbarem Widerspruch zum festgesetzten Naturschutzgebiet sowie zum "FFH-
Schutz". Wesentliche Voraussetzung für den Erlass einer Sanierungssatzung sei jedoch, dass
sie erst beschlossen werde, wenn geklärt sei, ob sie realisiert werden könne. Dass dies in
Frage stehe, werde durch die "Gutachterliche Expertise zur Profilierung der touristisch-
gastronomischen Nutzungen am E. in L. " (Stand 5. Mai 2008) bestätigt.
Nunmehr würden namentlich im Bereich östlich der Zahnradbahn Maßnahmen drohen, die in
ihren Auswirkungen auf den Naturschutz nicht ansatzweise untersucht worden seien.

30

Die Antragsgegnerin habe in die Abwägung ihre weiteren Planungen nicht eingestellt, das
Sanierungsgebiet in den geplanten Nationalpark Siebengebirge einzubeziehen.

31

Die Antragsteller beantragen,

32

die Satzung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets "L. -E. "
der Antragsgegnerin vom 30. Oktober 2006 (Bekanntmachung am 5. November 2008) für
unwirksam zu erklären.

33

Die Antragsgegnerin beantragt,

34

den Antrag abzulehnen.

35

Sie erwidert: Der Antrag der Antragstellerin zu 1. sei mangels Antragsbefugnis bereits
unzulässig, denn sie sei nicht mehr Eigentümerin von Grundstücken im Planbereich gewesen,
als sie den Normenkontrollantrag gestellt habe. Zwar könne auch ein Nießbrauchsrecht die
Antragsbefugnis begründen, jedoch habe die Antragstellerin zu 1. lediglich ein
Nießbrauchsrecht für den hälftigen Anteil an den Parzellen 1597, 1601 und 1606. Sie sei
daher gar nicht in dem Maße von der Sanierung betroffen wie geltend gemacht.

36

Der Antrag sei im Übrigen unbegründet.

37

Die Satzung sei ordnungsgemäß zustande gekommen. Im Planungs- und
Umweltausschuss sei die Sanierungssatzung am 23. August 2006 entsprechend § 9 der
Zuständigkeitsordnung auf der Grundlage der Sitzungsvorlage 267/2006 beraten worden,
nicht hingegen die 1. Änderung der Sitzungsvorlage, was jedoch irrelevant sei. Dem
Ausschuss sei die Sanierungssatzung durch Herrn Geier vom Büro Stadt- und
Regionalplanung Paul G. K. GmbH ausführlich vorgestellt worden. Dem Stadtrat als dem
entscheidenden Gremium habe die Ergänzung der Sitzungsvorlage einschließlich der Vorlage
zur Sanierungssatzung und sämtlicher Anlagen vorgelegen, wie es im Übrigen durch das
Protokoll über die Beschlussfassung des Rats betätigt werde. Dem Rat obliege ohnehin
letztlich die Entscheidung, ob eine Satzung im Ausschuss beraten werden solle, wie die
Ausnahmeregelung des § 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsordnung aufzeige.

38

An im Internet nachgewiesenen Satzungsvorlagen würden keine nachträglichen
Veränderungen vorgenommen. Woher das falsche Datum im Antrag der Sitzungsvorlage
267/2006 im Ratsinformationssystem komme, sei nicht nachvollziehbar, könne aber
möglicherweise mit der Umstellung des Ratsinformationssystems am 2. April 2008
zusammenhängen. Dem Rat habe zum Satzungsbeschluss jedenfalls die Kosten- und
Finanzierungsübersicht mit dem Datum vom 31. August 2006 vorgelegen.

39

Sie, die Antragsgegnerin, habe der aus § 137 BauGB folgenden Erörterungspflicht durch
zwei Bürgeranhörungen und eine persönliche Befragung, auf die die Antragsteller mit
Schreiben vom 23. Februar 2005 nochmals gesondert hingewiesen worden seien, genügt.
Jederzeit habe es den Betroffenen zudem freigestanden, sich bei ihrer Bauplanungsabteilung
zu informieren. Die Anregung des Antragstellers zu 2., sein Grundstück nicht in das
Sanierungsgebiet einzubeziehen, sei im Ergebnisbericht (Ziffer 2.3 und 4.2.2) dokumentiert
und habe dem Rat bei der Beschlussfassung vorgelegen. Die Betroffenen seien nicht
verpflichtet, sich an den Erörterungen zu beteiligen. Eine Verletzung der
Beteiligungsregelung des § 137 BauGB wäre für die Rechtswirksamkeit der
Sanierungssatzung letztlich ohnehin nicht von Belang. Materiell-rechtliche Mängel der
Abwägung würden aus der Nichtbeteiligung der Antragsteller nicht folgen.

40

Die Satzung sei auch materiell rechtmäßig. Eine Sanierungssatzung könne auch für
Gebiete erlassen werden, die in der Erfüllung ihrer Aufgaben erheblich beeinträchtigt seien.
Auf Substanzmängel im Sanierungsgebiet komme es nicht an, wenn Funktionsmängel eines
Gebiets in Rede stünden. Allerdings seien Substanzmängel nicht gänzlich unbeachtlich. Die
Behauptung, der Altbau des Restaurants auf dem E. sei vollständig intakt, sei nicht
nachvollziehbar. Die Zimmer im 1. und 2. Obergeschoss seien stark sanierungsbedürftig, die
Hotelnutzung seit mehr als 10 Jahren eingestellt. Im Rahmen eines Wettbewerbs seien
Sanierungskosten von rund 550.000,-- Euro für die Neugestaltung und Umnutzung des
Altbaus ermittelt worden. Ein Sachverständiger habe im Rahmen des Restaurantverkaufs
einen Instandhaltungsstau von 900.000,-- Euro angenommen.

41

Entscheidend seien jedoch die Funktionsmängel des Gebiets. Das Zusammenwirken der
zahlreichen stärker oder schwächer ausgeprägten baulichen und gestalterischen Mängel führe
in der Summe dazu, dass das Gebiet seiner touristischen und damit auch wirtschaftlichen
Funktion für die Antragsgegnerin nicht mehr ausreichend nachkomme. An die
Konkretisierung der Sanierungsziele seien zu Beginn des Sanierungsverfahrens noch keine
hohen Anforderungen zu stellen. Auch müssten Ziele und Zwecke der Sanierung nicht in die
Satzung aufgenommen werden. Die Lage des Sanierungsgebiets in einem Naturschutz- und
FFH-Gebiet widerspreche einer Funktionsschwächesanierung nicht, gehe es doch gerade um
die zukunftsfähige Entwicklung der Touristendestination E. bei Erhalt und
Entwicklung der natur- und kulturlandschaftlichen Qualitäten.

42

Es erfolge eine intensive Abstimmung und Problemlösung mit den Naturschutzbehörden
und -verbänden. Im Rahmenplan beschriebene Maßnahmen würden bei weiterer
Konkretisierung teilweise geändert oder anders gefasst werden. Die koordinierte und
kooperative Zusammenarbeit ermögliche Problemlösungen, die bei der Planung isolierter
Einzelmaßnahmen nicht möglich seien. Auch in einem Naturschutzgebiet sei ein Eingriff in
die Natur rechtlich möglich; die Naturschutzverordnung würde Eingriffe ermöglichen.

43

Eine Wiederherstellung der Funktion des Gebiets sei nur durch eine einheitliche
Maßnahme zu erreichen. Nicht erheblich sei, ob die geplanten Umgestaltungen historische
Bezüge hätten. Die Tourismusförderung sei ein legitimes Anliegen der Sanierung. Der
Tourismus am E. habe eine über 200-jährige Tradition und sei ein bedeutender
Wirtschaftsfaktor der Stadt. Die Touristenzahlen seien nach einem Rückgang zum Ende des
20. Jahrhunderts in den letzten Jahren zwar nicht mehr rückläufig, es sei sogar ein leichter
Aufwärtstrend zu beobachten, was jedoch u.a. auf die Umsetzung der ersten Maßnahmen im
Sanierungsgebiet L. -Altstadt zurückzuführen sei. Der Trend werde sich weder halten
noch steigern lassen, werde der Rahmenplan für das Sanierungsgebiet L. -E.
nicht umgesetzt. Der größte Teil der Grundstückseigentümer im Sanierungsgebiet stehe der
Sanierung positiv gegenüber oder sei zumindest auf die Gesprächsangebote der
Antragsgegnerin eingegangen. Auch der Antragsteller zu 2. zeige an der Sanierung großes
Interesse, werde er doch als Verpächter eines gastronomischen Betriebs zu ihren Nutznießern
gehören.

44

Hinsichtlich der von den Antragstellern im Einzelnen bemängelten Objekte sei Folgendes
zu erwidern: Für die Eigentümer von denkmalgeschützten Häusern gebe es keinen Anspruch
auf Förderung mit öffentlichen Mitteln. Die Mittel seien zudem sehr begrenzt. Burghof und
O. könnten nur als Teil eines Gesamtmaßnahmenpakets sinnvoll und nachhaltig in
Wert gesetzt werden. Ebenso sei es sinnvoll, für das Restaurant auf dem E. eine
Funktion zu finden, die sich in die Gesamtentwicklung einfüge. Vom Pächter des Restaurants
sei gegenüber der WWG wiederholt bemängelt worden, das Verhältnis von Innen- und
Außengastronomie sei unausgewogen. Allein durch die Reparatur von Parkbänken, die
Instandsetzung von Wegen, die Erneuerung von Papierkörben oder den Austausch von
Lampen werde das Ziel der Sanierung nicht bewirkt werden; es komme auf eine ganzheitliche
Herangehensweise an, die den qualitativen Gesamteindruck und die Einheitlichkeit des
öffentlichen Raums vermittele. Erarbeitet werden müsse eine Gesamtkonzeption, die im
Einklang mit dem Naturschutz stehe. Es sei daher auch nicht ausreichend, nur für die im
öffentlichen Eigentum stehenden Grundstücke Einzelmaßnahmen vorzusehen. Die
Inanspruchnahme von Städtebaufördermitteln sei legitim und komme letztlich auch den
Eigentümern im Sanierungsgebiet zugute. Ausgleichsbeträge für Wertsteigerungen seien für
die Antragsgegnerin schon deshalb kein Beweggrund für die Sanierung, weil
Ausgleichszahlungen mit Zuschüssen der Bezirksregierung verrechnet werden müssten.

45

Die Abgrenzung des Sanierungsgebiets sei abwägungsfehlerfrei erfolgt, erstrecke sich
insbesondere fehlerfrei auf die (ehemaligen) Grundstücke der Antragsteller. Die Frage, ihre
Grundstücke aus dem Sanierungsgebiet auszunehmen, sei Gegenstand der vorbereitenden
Untersuchung gewesen, auf die sich der Rat habe stützen dürfen. Die Grundstücke lägen an
der E2.----------straße als Haupttourismusachse bzw. an einem Nebenweg, die aufgewertet
und saniert werden sollten; sie hätten klare funktionale und räumliche Zusammenhänge zu
touristischen Funktionen und zur Erlebbarkeit der Tourismusachse. Auch für diese
Grundstücke der Antragsteller sehe der Rahmenplan Maßnahmen vor, wenngleich diese noch
weiter konkretisiert werden müssten. Insbesondere sei die Erarbeitung einer
Gestaltungssatzung vorgesehen. Selbst wenn auf den Grundstücken selbst keine
Sanierungsmaßnahmen durchgeführt werden müssten, sei die Einbeziehung der Grundstücke
in die Sanierungssatzung gerechtfertigt, damit die den Grundstücken zuwachsende
Bodenwerterhöhung abgeschöpft werden könne. Ebenfalls dürfe Wald in ein
Sanierungsgebiet einbezogen werden, denn eine Sanierungsmaßnahme dürfe gemäß § 136
Abs. 1 BauGB in Stadt und Land durchgeführt werden. Für das Sanierungsgebiet sei die
Verbindung von Natur und Kultur besonders attraktiv. Für diese Zusammenhänge nehme der
Bereich Schloss E3. , Mittelstation der Zahnradbahn und Burghof eine
Schlüsselstellung ein. Der historische Haupteingang zum Schloss über die Brücke über die
Zahnradbahn solle wiederhergestellt werden, die historische S5.-------------allee neu gepflanzt
und bauliche Zitate bis zur Hirschburg geschaffen werden. Erschließung, Neuordnung,
denkmalgerechte Sanierung sowie Neunutzung des Burghofs seien - im Zusammenspiel mit
dem Schloss und der Vorburg - wichtige Bausteine dieser Erwägungen. Sichtbeziehungen
zwischen den Gebäuden sollten wiederhergestellt werden. Der L3.-------weg bilde die östliche
Sanierungsgebietsgrenze. Sein oberer Teil sei in das Sanierungsgebiet einbezogen worden, da
über ihn voraussichtlich der Baustellenverkehr im Zusammenhang mit der Neugestaltung des
E6. abgewickelt werden solle, was seine Ertüchtigung und anschließende
Wiederherstellung erfordere. Das M. entspreche in Gestaltung, Angebot und baulichem
Zustand nicht seiner Bedeutung. Der Parkplatz am Oberweingartenweg biete die einzige
Möglichkeit, auf einer größeren zusammenhängenden Fläche den ruhenden Verkehr
unterzubringen.

46

Zu Beginn einer Sanierungsmaßnahme könne die gemäß § 149 Abs. 1 Satz 1 BauGB
aufzustellende Kosten- und Finanzierungsübersicht nur vorläufig sein. Die Schätzung der
Kosten für die Sanierung der O. sei zwischenzeitlich durch eine Kostenberechnung
nach DIN 276 bestätigt worden. Der Reptilienzoo sei nicht in die Kosten- und
Finanzierungsübersicht eingestellt worden, da sie, die Antragsgegnerin, nicht davon
ausgegangen sei, er könne weiter bestehen.

47

Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des
Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 7. Juli 2009 erwiesen.

48

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der von der Antragsgegnerin überreichten Verwaltungsvorgänge Bezug
genommen.

49

Entscheidungsgründe:

50

Der zulässige Antrag ist unbegründet.

51

Der Antrag ist zulässig.

52

Die Antragsteller sind antragsbefugt.

53

Die Antragsbefugnis im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO liegt vor, wenn der
Antragsteller geltend macht, durch die Rechtsvorschrift - hier die Sanierungssatzung - in
seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die
Geltendmachung einer Rechtsverletzung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren
Anforderungen zu stellen als nach § 42 Abs. 2 VwGO. Der Antragsteller genügt seiner
Darlegungspflicht, wenn er hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als
möglich erscheinen lassen, dass er durch die Rechtswirkungen der Sanierungssatzung in
einem Recht verletzt wird. Als verletztes Recht kommt hinsichtlich des Antragstellers zu 2.
das Eigentumsrecht in Betracht. Durch die Aufnahme seiner Grundstücke in den
Geltungsbereich der Sanierungssatzung unterliegen nunmehr gemäß § 144 Abs. 1 BauGB die
in § 14 Abs. 1 BauGB bezeichneten Vorhaben sowie Vereinbarungen im Sinne von § 144
Abs. 1 Nr. 2 BauGB der Genehmigungspflicht. Diese Pflicht stellt sich als Einschränkung des
Grundeigentums und damit als Beeinträchtigung einer rechtlich geschützten Position des
Antragstellers zu 2. dar.

54

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2008

55

- 7 D 37/07.NE -.

56

Antragsbefugt ist auch die Antragstellerin zu 1. Ihr steht an den im Geltungsbereich der
Sanierungssatzung gelegenen Flurstücken 1597, 1601 und 1606, die sie vor Erhebung des
Normenkontrollantrags veräußert hat, vollen Umfangs ein unbeschränktes dinglich
gesichertes Nießbrauchsrecht zu, nachdem die Beschränkung des Nießbrauchs auf einen
halben Miteigentumsanteil im Grundbuch gelöscht worden ist. Der Nießbraucher ist gemäß
§§ 1036 ff, 1056 BGB auch dazu berechtigt, über die in seinem Nießbrauch stehende Sache
schuldrechtliche Verträge abzuschließen. Der Abschluss entsprechender Vereinbarungen
unterliegt der Genehmigungspflicht gemäß § 144 Abs. 1 Nr. 2 BauGB. Das Interesse, die
entsprechende Belastung abzuwenden, begründet die Antragsbefugnis auch des
Nießbrauchers, hier der Antragstellerin zu 1.

57

Der zulässige Antrag ist jedoch unbegründet.

58

Die Sanierungssatzung leidet nicht an einem zu ihrer vollständigen oder teilweisen
Unwirksamkeit führenden Rechtsfehler.

59

Die Sanierungssatzung ist nicht wegen einer Verletzung von Form- oder
Verfahrensvorschriften unwirksam.

60

Die Sanierungssatzung durfte mit Rückwirkung erneut bekannt gemacht werden. Gemäß
§ 214 Abs. 4 des Baugesetzbuchs i.d.F. der Bekanntmachung vom 23. September 2004,
BGBl. I S. 2414, (BauGB), kann eine nach dem Baugesetzbuch erlassene Satzung durch ein
ergänzendes Verfahren zur Behebung von Fehlern erneut bekannt gemacht werden. Die
erneute Bekanntmachung der am 18. September 2006 vom Rat der Antragsgegnerin
beschlossenen Sanierungssatzung am 5. November 2008, mit Rückwirkung zum 8. Dezember
2006, dient der Behebung eines Verfahrensfehlers, den der Senat mit Urteil vom 28. August
2008 - 7 D 30/07.NE - festgestellt hat.

61

Zur (rückwirkenden) Fehlerbehebung war ein ergänzendes Verfahren möglich und ist von
der Antragsgegnerin durchgeführt worden. Der Begriff des "ergänzenden Verfahrens" im
Sinne des § 214 Abs. 4 BauGB hat keinen grundsätzlich anderen Inhalt als der in der
vorherigen Regelung des § 215a Abs. 1 Satz 1 des Baugesetzbuchs i.d.F. der
Bekanntmachung vom 27. August 1997, BGBl. I S. 2141.

62

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. November 2005 - 4 BN 51.05 -, BRS 69 Nr. 60.

63

Vom ergänzenden Verfahren sind danach nur solche Nachbesserungen ausgenommen, die
geeignet sind, das planerische Gesamtkonzept in Frage zu stellen.

64

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5.

65

Im ergänzenden Verfahren können daher auch formelle Mängel einer Satzung behoben
werden, wie der hier vom Senat mit Urteil vom 28. August 2008 festgestellte
Bekanntmachungsmangel.

66

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. Oktober 2008

67

- 7 D 37/07.NE -.

68

Steht nur der Mangel fehlerhafter Bekanntmachung der Satzung in Rede, kann sich das
ergänzende Verfahren auf die neuerliche, diesmal fehlerfreie Bekanntmachung der Satzung
beschränken. Sind Verfahrensfehler Gegenstand des vereinfachten Verfahrens, kann zwar die
Prüfung veranlasst sein, ob eine Änderung der Sach- und Rechtslage eingetreten ist, die den
früheren Abwägungsvorgang oder das frühere Abwägungsergebnis so stark berühren können,
dass in eine erneute Sachprüfung eingetreten werden muss. Für derartige Gegebenheiten ist
hier jedoch nichts ersichtlich.

69

Die neuerliche Bekanntmachung der Sanierungssatzung genügte rechtsstaatlichen
Anforderungen. Die Antragsgegnerin hat mit der 8. Änderung der Hauptsatzung, bekannt
gemacht am 24. September 2008, die Grundlage für die Bekanntmachung von Ortsrecht
gelegt, die rechtsstaatlichen Anforderungen genügt. Sie bestimmt nunmehr, dass Ortsrecht
nicht durch Aushang, sondern durch Veröffentlichung im General-Anzeiger im Bereich von
L. Siebengebirge/nördlicher Kreis O2. bekannt zu machen ist. Die
Sanierungssatzung ist auf dieser Grundlage entsprechend bekannt gemacht worden.

70

Die Sanierungssatzung ist nicht deshalb fehlerhaft, weil mit ihr die
Zuständigkeitsordnung der Stadt L. vom 13. Dezember 1999, zuletzt geändert durch
Beschluss des Rates vom 28. April 2008, verletzt worden wäre. Gemäß § 41 Abs. 2 GO NRW
kann der Rat Entscheidungen über bestimmte Angelegenheiten auf Ausschüsse übertragen. Es
geht hier jedoch nicht um die Übertragung einer Entscheidungsbefugnis auf einen sog.
beschließenden Ausschuss, sondern nur um eine Mitwirkungsregelung. Gemäß §§ 1 Abs. 2, 9
Abs. 1 der Zuständigkeitsordnung hat der Planungs- und Umweltausschuss alle Beschlüsse
des Rates vorzuberaten, die Maßnahmen in Bezug auf die städtebauliche Entwicklung der
Stadt betreffen. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Satzungsentscheidung und die ihr
zugrunde liegende Abwägung dem Rat obliegt. Von ihm getroffene Entscheidungen gehen
dem Beratungsrecht des Ausschusses vor. Dies entspricht der besonderen demokratischen
Rolle, die der Rat als die unmittelbar vom Volk legitimierte zentrale Führungsinstanz der
Gemeinde hat und die ihm die Kompetenz-Kompetenz zuweist.

71

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1994 - 5 C 30.91 -, BVerwGE 97, 223
(230).

72

Eine unterbliebene Vorabberatung im Ausschuss mag im Einzelfall dazu führen, dass dem
Rat nicht alle entscheidungserheblichen Gesichtspunkte hinreichend verdeutlicht werden.
Hieraus folgt jedoch keine Unwirksamkeit des Ratsbeschlusses aus formellen Gründen, wie §
1 Abs. 3 Satz 1 der Zuständigkeitsordnung der Antragsgegnerin bestätigt, wonach der Rat in
jedem Einzelfall eine abweichende Regelung (zur Nichtbeteiligung des Ausschusses) treffen
kann und hier faktisch dadurch getroffen hat, dass dem Ausschuss die 1. Ergänzung der
Sitzungsvorlage 267/2006 nicht zur (erneuten) Vorabberatung zugeleitet worden ist. Die
abweichende Regelung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 der Zuständigkeitsordnung kann
konkludent erfolgen. Einen formalen Beschluss für die Abweichung im Einzelfall schreibt
weder die Zuständigkeitsordnung noch die Gemeindeordnung vor. Ein anderes Verständnis
liefe auf eine bloße, mit der Zuständigkeitsordnung nicht beabsichtigte Förmelei hinaus. Eine
abweichende Regelung war hier auch nicht gemäß § 1 Abs. 3 Satz 2 der
Zuständigkeitsordnung ausgeschlossen, denn der Planungs- und Umweltausschuss ist ein
freiwilliger Ausschuss der Antragsgegnerin (vgl. §§ 6 ff der Zuständigkeitsordnung) und kein
Pflichtausschuss (vgl. §§ 3 bis 5 der Zuständigkeitsordnung).

73

Die Antragsteller rügen, eine hinreichende Beteiligung bei der Vorbereitung der
Sanierung sei nicht erfolgt. Auf einen etwaigen Mangel der Bürgerbeteiligung können sie sich
insoweit jedoch nicht mit Erfolg berufen. Die Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen,
die bei der Vorbereitung und Durchführung der Sanierung stattfinden soll (vgl. § 137
BauGB), entspricht nicht der förmlichen Bürgerbeteiligung im Rahmen der Bauleitplanung
nach § 3 Abs. 2 BauGB, sondern allenfalls der frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß
§ 3 Abs. 1 BauGB. Demnach wäre ein evtl. Mangel der Betroffenenbeteiligung, wie ihn die
Antragsteller behaupten, nicht als Verfahrensfehler beachtlich; er ist in § 214 Abs. 1 Nr. 2
BauGB auch nicht als beachtlicher Verfahrensmangel benannt.

74

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2006 - 7 D 69/05.NE -, BRS 70 Nr. 214.

75

Es kommt daher nicht einmal darauf an, dass die Antragsgegnerin den Antragstellern
hinreichende Gelegenheit zur Mitwirkung im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen zur
Sanierungssatzung gegeben hat. Sie hat diese beispielsweise unter dem 17. Oktober 2005
angeschrieben und zu einer Bürgerversammlung am 26. Oktober 2005 eingeladen, auf die
auch durch Bekanntmachung durch Aushang und im Internet hingewiesen wurde. An dieser
hat zumindest der Antragsteller auch teilgenommen.

76

Es gibt schließlich keine durchgreifenden Anhaltspunkte dafür, dem Rat der
Antragsgegnerin hätten nicht alle entscheidungserheblichen Unterlagen zur Sitzung am 18.
September 2006 vorgelegen. Die Antragsgegnerin ist der Mutmaßung der Antragsteller
entgegengetreten, dem Rat sei die Sitzungsvorlage 267/2006 nicht vorgelegt worden. Die
Antragsteller meinen aus dem Akteninhalt schließen zu müssen, dem Rat habe nur die
Sitzungsvorlage 267/2006 1. Ergänzung, nicht aber die Sitzungsvorlage 267/2006 vorgelegen.
Gegen eine solche Interpretation des Akteninhalts spricht jedoch bereits die Benennung der
Sitzungsvorlage 267/2006 als 1. Ergänzung, die ohne die Sitzungsvorlage, die ergänzt worden
ist, kein vollständiges Bild des Gegenstandes der Beschlussfassung geben würde.
Dementsprechend sind der 1. Ergänzung auch nur die geänderten (ergänzten) Passagen über
die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen (eine Seite) bzw. der Kosten- und
Finanzierungsübersicht (zwei Seiten) beigefügt. Das Datum der Beratung ist in beiden
Vorlagen mit dem 18. September 2006 angegeben. Völllig zweifelsfrei wird der dargestellte
Zusammenhang durch die Beschlussfassung des Rates, der zwei Beschlüsse gefasst und im
zweiten Beschluss ausdrücklich auf die Sitzungsvorlage 267/2006 und den ihr anliegenden
Satzungstext, nicht aber (nur) auf die 1. Ergänzung Bezug genommen hat.

77

Der Antragsteller zu 2. hat in der mündlichen Verhandlung ergänzt, er habe in von der
Antragsgegnerin veranlassten Versammlungen sehr dezidiert auf aus der Sanierungssatzung
folgende Belastungen hingewiesen; sein Vortrag sei nicht entsprechend protokolliert und dem
Rat zugänglich gemacht worden. Jedoch hat sich die der Sitzungsvorlage 267/2006 beigefügte
Vorbereitende Sanierungsuntersuchung unter Gliederungsnummer 2.6 mit den nachteiligen
Auswirkungen der Sanierung befasst. In den Vorbereitenden Untersuchungen ist an der
angegebenen Stelle zutreffend auch darauf hingewiesen, dass die zu erwartenden nachteiligen
Auswirkungen der Sanierung deshalb nicht im Einzelnen feststehen würden, weil das
Sanierungskonzept (im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses) noch nicht abschließend
konkretisiert war. Von diesem Ausgangspunkt aus ist nicht ersichtlich und ergibt sich auch
nicht aus dem Vortrag der Antragsteller, welches konkret abwägungserhebliche Material dem
Rat vorenthalten worden wäre. Auf die Frage, ob sich ein etwaig unvollständiges
Abwägungsmaterial auf die Entscheidung des Rats ausgewirkt haben könnte, kommt es daher
nicht einmal an.

78

Die Sanierungssatzung ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.

79

Die gesetzlichen Voraussetzungen des § 142 Abs. 1 BauGB für die förmliche Festlegung
des Sanierungsgebiets "L. -E. " haben entgegen der Auffassung der Antragsteller
vorgelegen.

80

Gemäß § 142 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde ein Gebiet, in dem eine
städtebauliche Sanierungsmaßnahme durchgeführt werden soll, durch Beschluss förmlich als
Sanierungsgebiet festlegen (förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet). Städtebauliche
Sanierungsmaßnahmen sind Maßnahmen, durch die ein Gebiet zur Behebung städtebaulicher
Missstände wesentlich verbessert oder umgestaltet wird (vgl. § 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB).
Städtebauliche Missstände wiederum liegen vor, wenn das Gebiet in Satz 2 Nr. 1 dieser
Bestimmung genannte Substanzmängel oder die in Satz 2 Nr. 2 genannten Funktionsmängel
aufweist. Fälle der Substanzmangelsanierung sind dadurch gekennzeichnet, dass ein Gebiet
nach seiner vorhandenen Bebauung oder seiner sonstigen Beschaffenheit den allgemeinen
Anforderungen an gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der in ihm
wohnenden oder arbeitenden Menschen nicht entspricht. Die Funktionsmangelsanierung
kommt demgegenüber in Gebieten in Betracht, die in der Erfüllung der Aufgaben, die ihnen
nach Lage und Funktion obliegen, erheblich beeinträchtigt sind. § 136 Abs. 3 BauGB enthält
beispielhaft und nicht abschließend, wie sich aus dem Wort "insbesondere" ergibt, diejenigen
Merkmale, die für die Beurteilung, ob in einem Gebiet städtebauliche Missstände vorliegen,
maßgeblich sind. Ob ein Gebiet städtebauliche Missstände in diesem Sinne aufweist, ist
aufgrund des Ergebnisses der vorbereitenden Untersuchungen (vgl. § 141 BauGB) oder ggf.
sonstiger hinreichender Beurteilungsgrundlagen (vgl. § 141 Abs. 2 BauGB) zu beantworten.
Hierbei steht der Gemeinde ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Die gerichtliche
Nachprüfung der Entscheidung über das Vorliegen städtebaulicher Missstände beschränkt
sich im Wesentlichen darauf, ob die Gemeinde die maßgeblichen Tatsachen und Umstände
rechtsfehlerfrei ermittelt hat oder ob sie von grundsätzlich fehlsamen Voraussetzungen
ausgegangen ist.

81

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16. Oktober 2006 - 7 D 69/05.NE -, a.a.O.

82

Entgegen der Auffassung der Antragsteller war das Gebiet, auf das sich die
Sanierungssatzung der Antragsgegnerin bezieht, im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung
sanierungsbedürftig, da es städtebauliche Missstände im Sinne des § 136 aufwies, und zwar
sowohl hinsichtlich der Substanz als auch hinsichtlich der Funktionsfähigkeit. Ob ein
Funktionsmangel gegeben ist, hängt auch davon ab, welche Funktion das Gebiet nach dem
Sanierungskonzept künftig erhalten soll.

83

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984

84

- 4 C 14.81 -, BRS 42 Nr. 234.

85

Die zukünftige Funktion des Gebiets ist zu berücksichtigen; der städtebauliche Missstand
kann also auf Grundlage der zukünftigen Struktur und Funktionen des Sanierungsgebiets im
gemeindlichen Bereich begründet werden. Zur zukünftigen Funktion gehört sowohl das, was
nach dem Sanierungskonzept erhalten, als auch das, was durch einen Funktionswandel
erreicht werden soll.

86

Vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Juli 1984

87

- 4 C 14.81 -, BRS 42 Nr. 234.

88

Entgegen der Auffassung der Antragssteller war das Gebiet, auf das sich die
Sanierungssatzung der Antragsgegnerin bezieht, im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung
sanierungsbedürftig. Zusammenfassend ist das mit der Sanierung verfolgte Ziel darauf
gerichtet, durch im Satzungsgebiet erfolgende Sanierungsmaßnahmen den Tourismus zu
stärken (wobei an dieser Stelle schon darauf hingewiesen sei, dass sich die Zielvorstellungen
der Antragsgegnerin nicht auf die Vorgabe dieser schlagwortartigen Zusammenfassung des
Gewollten beschränkten, wie die Antragsteller jedoch in der mündlichen Verhandlung
wiederholend ausgeführt haben). Die Stärkung des Tourismus ist ein beachtliches Anliegen,
dass grundsätzlich zulässiges Ziel einer städtebaulichen Sanierung sein kann. Dies zeigt § 136
Abs. 3 Nr. 2 b BauGB auf, wonach die wirtschaftliche Situation und Entwicklungsfähigkeit
des Gebiets unter Berücksichtigung seiner Versorgungsfunktion im Verflechtungsbereich
erhebliches Kriterium einer Funktionsmangelsanierung sein kann. Der Tourismus kann eine
wesentliche Bedeutung für die wirtschaftliche Lage einer Gemeinde habe. Dies ist dem
Grunde nach hier nicht zweifelhaft. Der Aufstieg zum E. gehört seit vielen Jahren zu
den bedeutenden Ausflugszielen der Region, was zwischen den Beteiligten nicht umstritten ist
und durch die von den Beteiligten übereinstimmend vorgetragene Zahl von 1.000.000
Besuchern im Jahre 2006 eindrucksvoll bestätigt wird.

89

Die Formulierung des § 136 Abs. 3 Nr. 2 b BauGB zeigt des Weiteren auf, dass ein
städtebaulicher, eine Funktionsmangelsanierung grundsätzlich rechtfertigender Missstand
nicht erst dann angenommen werden darf, wenn die wirtschaftliche Situation eines Gebiets
bereits eine nachteilige Entwicklung genommen hat, sondern auch schon dann, wenn die
tatsächlichen Gegebenheiten hinter den Entwicklungsmöglichkeiten, dem Potential eines
Gebiets zurückbleiben. Es kommt daher nicht darauf an, ob sich das Touristenaufkommen am
E. in etwa stabilisiert hat oder gar (zahlenmäßig betrachtet) ein leichter Aufwärtstrend
zu verzeichnen ist, denn die Antragsgegnerin geht davon aus, das Potential des Gebiets werde
nicht ausgeschöpft. Durch die Sanierungs- und andere Maßnahmen sei mehr zu erreichen,
jedenfalls könne einer rückläufigen Entwicklung entgegengewirkt werden. Die insoweit der
Antragsgegnerin obliegende Prognose wird durch den Vortrag der Antragsteller nicht
entkräftet. Eine der Erwägungen der Antragsgegnerin zielt auf eine (einheitliche) Gestaltung
der baulichen Gegebenheiten entlang des Aufstiegs zur E7. . Die Antragsteller halten
dem die Überlegung entgegen, mit einer einheitlichen Gestaltung sei gegenüber den
bestehenden Verhältnissen nichts gewonnen. Die Erwägung der Antragsgegnerin zeigt indes
keinen Prognosemangel auf, zumal die Augenscheinseinnahme - deren Ergebnis der
Berichterstatter den Mitgliedern des Senats anhand der im Ortstermin gefertigten Fotos und
dem Inhalt der Akten vermittelt hat - eindeutige Schwächen der derzeitigen Gestaltung
entlang des Aufstiegs zur E7. bestätigt hat. In seinem unterhalb des Schlosses
E3. gelegenen Abschnitt ähnelt die Straße einem asphaltierten Weg, wie er
beispielsweise auch durch eine beliebige größere Kleingartenkolonie geführt sein könnte.
Beidseits finden sich auf größeren Teilstrecken unattraktive Zaunanlagen und mehr oder
weniger geordneter Bewuchs. Zwar sind entlang des Wegs auch, für sich betrachtet,
bemerkenswerte Anwesen vorhanden (wie beispielsweise das Haus der Antragstellerin zu 1.
oder das Objekt "Vater S1. "). Sie werden wohngenutzt und sind mit dieser Nutzung dem
Sanierungsanliegen nicht (unmittelbar) dienlich, haben aber gleichwohl - wenn denn nicht
auch ihre mögliche Nutzungsentwicklung Gegenstand der Sanierungserwägungen sein sollte -
in ihrer Gestaltung einschließlich der Grundstückseinfriedungen (im Falle des "Vater S1. "
teilweise der Grenzmauer) Einfluss auf den Eindruck vom Aufstieg zum E. . Die
Antragsteller werden dem Sanierungsanliegen nicht gerecht, wenn sie darauf hinweisen, die
genannten Objekte seien ansprechend gestaltet, denn die Gestaltung entspricht offenkundig
den Vorstellungen des jeweiligen Grundstückseigentümers, ist in sein Belieben gestellt, was
besondere Bedeutung erlangt, wenn der Blick in die Zukunft gerichtet wird. Auch das
Winzerhäuschen bzw. das vom Antragsteller zu 2. verpachtete Objekt "L2. " haben für
sich betrachtet gewisse Qualitäten, ohne jedoch mehr als die Gestaltungsvorstellungen der
jeweiligen Eigentümer bzw. Pächter zu vermitteln. Dies zeigt sich exemplarisch an den
durchaus variantenreichen Werbeanlagen, die allerdings ebenfalls nur an den Vorstellungen
des jeweiligen Eigentümers/Pächters ausgerichtet wirken, was dieser als eine
erfolgversprechende Werbung ansieht. Darüber hinaus gibt es gastronomische Betriebe
("Onkel I1. " - diese Gaststätte erweckt zumindest äußerlich den Eindruck, sie werde noch
betrieben -, "Am E8. "), die auf die Versorgung des eher schnell weiterziehenden
Touristen ausgerichtet (gewesen) zu sein scheinen; eine Ausrichtung auf ein gemeinsames
inhaltliches Konzept, wie sie der Antragsgegnerin vorschwebt, ist nicht auszumachen.

90

Es kommt etwas Weiteres hinzu: Gegenstand der Sanierungsplanung ist gerade auch, die
Potentiale des Gebiets zu erhöhen. Hierzu können durchaus auf die Nutzungsmöglichkeiten
der jeweiligen Grundstücke bezogene Erwägungen gehören. Exemplarisch kann hierzu auf die
Erwägungen der Antragsgegnerin eingegangen werden, die das Grundstück des Antragstellers
zu 2. betreffen und in dem Entwurf eines Sanierungsbebauungsplans zum Ausdruck kommen,
der anlässlich der Ortsbesichtigung eingesehen und mit den Beteiligten erörtert werden
konnte. Danach beabsichtigt die Verwaltung der Antragsgegnerin nach dem derzeitigen Stand
ihrer Überlegungen, für das Grundstück des Antragstellers zu 2. deutlich über den Baubestand
hinausgehende überbaubare Grundstücksflächen auszuweisen und damit einer baulichen
Entwicklung Raum zu geben, die einerseits in der gegebenen Außenbereichslage sowie der
Lage in einem Naturschutzgebiet ohne Bebauungsplangrundlage keine
Realisierungsmöglichkeit hätte, andererseits auf diesem Wege die Möglichkeiten für eine
intensivere gastronomische Nutzung zu erweitern. Exemplarisch kann ferner auch auf das
Winzerhäuschen hingewiesen werden, wo unter einem überdachten, für eine
Außengastronomie geeigneten Bereich zur Zeit der Ortsbesichtigung unmittelbar an der E2.---
-------straße ein Kfz abgestellt war; zum Eindruck eines erstrangigen Ausflugsziels trägt eine
solche bauliche Nutzung nicht bei. Schließlich ist wiederum exemplarisch auf den Vortrag der
Antragsteller zur Nutzung des Hauses "Onkel I1. " einzugehen, der nach fünfzehnjähriger
gastronomischer Nutzung zu einer Wohnnutzung zurückkehren wolle. Eine solche
Nutzungsabsicht macht (wie vergleichbar auch im Falle des Hauses "Onkel Q. ") im
besonderen Maße deutlich, dass mit der Sanierung ein städtebaulich berechtigtes Interesse
verfolgt wird, kann doch durch die Umnutzung von gastronomischer Nutzung in
Wohnnutzung der Charakter der Grundstücke am Aufstieg zum E. deutlich verändert
werden. Dabei sei in diesem Zusammenhang dahingestellt, ob eine solche Nutzung vor dem
Hintergrund der Lage der Grundstücke im Außenbereich bzw. im Naturschutzgebiet
überhaupt zulässigerweise (wieder) aufgenommen werden dürfte. Vielmehr könnte gerade
auch im Hinblick auf solche Nutzungstendenzen zunächst die Prüfung im Rahmen eines
Sanierungsverfahrens jedenfalls angezeigt sind, inwieweit den Anliegen der Anwohner vor
dem Hintergrund der Bedeutung des Aufstiegs für die wirtschaftliche Lage von L.
Rechnung getragen werden kann. Beruhend auf der umfangreichen Vorbereitenden
Sanierungsuntersuchung L. -E. der Paul G. K. GmbH hat die
Antragsgegnerin dementsprechend ein - im Laufe des Sanierungsverfahrens noch zu
konkretisierendes - Maßnahmenbündel in den Blick genommen, das den Anliegen der
Sanierungssatzung dient und nicht nur bestehende bauliche Mängel von Gebäuden oder
Wegen in den Blick nimmt, sondern auch die Bedeutung der Gestaltung, der Entwicklung von
Qualitätsstandards und eines Tourismuskonzeptes benennt (vgl. Seite 30 der vorbereitenden
Sanierungsuntersuchung). Die vorbereitende Untersuchung hat ferner eine Vielzahl von
Einzelmaßnahmen in den Blick genommen (vgl. Seite 32 f.).

91

Die Antragsteller stellen städtebauliche Missstände in Abrede, da ausweislich des
Ergebnisses der vorbereitenden Untersuchung nur ein Drittel der Gebäude im
Sanierungsgebiet sanierungsbedürftig sei. Dieser Vortrag wird dem von der Antragsgegnerin
mit der Sanierungssatzung verfolgten Anliegen nicht gerecht. Die Antragsgegnerin hat sich
nicht lediglich auf Substanzmängel, sondern namentlich auch auf Funktionsmängel gestützt;
erst im Zusammenspiel beider die Sanierungssatzung gemeinsam tragender Aspekte ergibt
sich die Sanierungserforderlichkeit.

92

Auch auf den positiven Eindruck von einzelnen baulichen Anlagen (sog. O. ;
Einfriedung der Drachenfelsburg) bzw. verkehrssichere Verhältnisse (Wegkreuzung O3.-------
----weg /S6.------------allee /Burghof) heben die Antragsteller ab. Im Kontext des mit der
Sanierungssatzung verfolgten Gesamtkonzepts kann es jedoch von Bedeutung sein, den
Zustand auch solcher Einzelobjekte durch die Sanierungssatzung, die (zunächst) die Wirkung
einer Veränderungssperre hat, zu sichern. Darauf kommt es jedoch nicht einmal an. Auch
wenn ausweislich der vorbereitenden Sanierungsuntersuchung im Sanierungsgebiet auch gut
bzw. sehr gut gestaltete bauliche Anlagen vorhanden sind, steht dies der Annahme eines
städtebaulichen Missstandes nicht entgegen, der sich aus der Gesamtkonzeption ableitet, die
die Sanierungssatzung trägt. Die für eine Funktionsmangelsanierung vorausgesetzte
wesentliche Verbesserung ist bereits dann anzunehmen, wenn sich die Sanierungsmaßnahmen
deutlich in dem Gebiet auswirken.

93

Vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 136 Randnr. 71.

94

Letztlich kann deshalb bei einer wesentlich auch auf die Gestaltung ausgerichteten
Funktionsmangelsanierung erst nach Erarbeitung der Einzelheiten des Ge-

95

staltungskonzepts festgestellt werden, inwieweit auch derzeit gut gestaltete bauliche
Anlagen ergänzenden Forderungen zu unterwerfen sein mögen. Darüber hinaus kann das
Konzept, das erarbeitet werden soll, aufzeigen, in welchem Umfang Raum für bauliche
Erweiterungen gegeben ist oder gar eröffnet werden muss, um beispielsweise den
Eigentümern wirtschaftlich tragfähige Lösungen zu ermöglichen. Dies zeigt etwa der oben
schon angesprochene Entwurf eines Sanierungsbebauungsplans auf, der auch das Grundstück
des Antragstellers zu 2. erfasst. Nichts anderes gilt im Grunde für den Bereich der E3. .
Die Antragsteller weisen darauf hin, dass die dortigen Restaurierungsarbeiten außerhalb des
Sanierungsverfahrens bewerkstelligt werden konnten. Sie erfassen mit diesem Vortrag das
Anliegen der Sanierung nicht. Denn die Durchführung der Restaurierung des Schlosses ist
nicht Gegenstand der Sanierungsüberlegungen, sondern u.a. die Frage, welche
Nutzungsmöglichkeiten in diesem Bereich konzeptverträglich eröffnet werden könnten, ob
etwa eine Außengastronomie eingerichtet werden könnte und sollte. Die
Nutzungsmöglichkeiten sind jedoch vor allem von den bauplanungsrechtlichen Grundlagen,
also den Angeboten mit abhängig, die beispielsweise auf Grundlage eines - im
Zusammenwirken insbesondere mit den Naturschutzbehörden - erst noch zu erarbeitenden
Bebauungsplans möglicherweise gemacht werden können. Vergleichbares gilt für den sog.
Burghof. Schließlich ist die Gaststätte auf dem E9. zu nennen, für die ein
Sanierungsbedarf von der Antragsgegnerin plausibel dargelegt worden ist. Die großflächigen
Fenster sowie die Betonarchitektur früherer Jahrzehnte sind Indiz für den Vortrag der
Antragsgegnerin, die dortigen Baulichkeiten könnten wegen der hohen Energiekosten nicht
wirtschaftlich betrieben werden. Dem Vortrag der Antragsgegnerin, die Hotelzimmer im
Alttrakt würden heutigen Anforderungen nicht genügen und seien seit mehr als zehn Jahren
nicht mehr genutzt worden, sind die Antragsteller auch gar nicht entgegengetreten.

96

Mit diesen Beispielen ist zugleich belegt, dass die Sanierung (auch) auf Maßnahmen zielt,
die typischerweise Gegenstand einer Sanierung sein können. Die Durchführung der Sanierung
umfasst Ordnungs- und Baumaßnahmen (vgl. §§ 146 ff. BauGB) wie beispielsweise die
Änderung von Erschließungsanlagen (§ 147 Satz 1 Nr. 4 BauGB), den Erwerb von
Grundstücken (§ 147 Satz 1 Nr. 1 BauGB), die Modernisierung und Instandsetzung von
Gebäuden (§ 148 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BauGB).

97

Die Antragsteller stellen zu baulichen Anlagen, deren Substanzmängel sie im Grunde
nicht anzweifeln, zu Unrecht in Frage, ob sie aus Rechtsgründen überhaupt Gegenstand von
Sanierungsmaßnahmen sein können. Etwaigen Sanierungsmaßnahmen stünde der förmliche
Denkmalschutz entgegen (hierzu im Folgenden a). Die Regelungen der
Naturschutzverordnung ließen keine Veränderungen zu (hierzu im Folgenden b). Schließlich
habe die Antragsgegnerin den FFH-Schutz nicht berücksichtigt (hierzu im Folgenden c).

98

a) Der förmliche Denkmalschutz einer Anlage steht ihrer Veränderung nicht generell
entgegen, sondern unterwirft sie einer Erlaubnispflicht (vgl. § 9 Abs. 1 Buchstabe a DSchG
NRW). Die Erteilung einer Erlaubnis steht dann nicht im Ermessen der Behörde, wenn
Gründe des Denkmalschutzes der Erlaubnis entgegenstehen (vgl. § 9 Abs. 2 Buchstabe a
DSchG NRW) oder - bei entgegenstehenden Gründen des Denkmalschutzes - ein
überwiegendes öffentliches Interesse die Maßnahme verlangt (vgl. § 9 Abs. 2 Buchstabe b
DSchG NRW). In die Prüfung der Genehmigungsfähigkeit einer baulichen Veränderung ist
das öffentliche Interesse daran einzustellen, dass das Denkmal so genutzt wird bzw. genutzt
werden kann, dass seine Substanz auf Dauer erhalten werden kann (vgl. §§ 8 Abs. 1, 1 Abs. 1
DSchG NRW). Diese Regelungen zeigen einen je nach Lage des Einzelfalls doch deutlichen
Spielraum für erlaubnisfähige Änderungen eines Denkmals namentlich dann auf, wenn die
Veränderungen letztlich seiner Erhaltung dienen. Ferner ist durchaus wahrscheinlich, dass das
Gesamtkonzept der Sanierung und die aus ihm abgeleiteten einzelnen Sanierungsmaßnahmen
gerade auch die Belange des Denkmalschutzes berücksichtigen werden, dürfte doch ein
Teilaspekt der beabsichtigten Steigerung der Attraktivität des E10. gerade auch darin
zu suchen sein, denkmalwürdige Objekte im Bereich des Aufstiegs zum E.
hervorzuheben. Dass dennoch nur mit dem Denkmalschutz nicht zu vereinbarende oder den
Zielen der Sanierungssatzung gar widersprechende bauliche Veränderungen bzw. Nutzungen
der Denkmäler im Sanierungsgebiet möglich wären, ist nicht ersichtlich.

99

b) Die Naturschutzverordnung (NSchVO) steht der Sanierungssatzung ebenfalls nicht
entgegen. Zwar mag eine Sanierungssatzung als rechtswidrig anzusehen sein, wenn ihrer
Umsetzung dauernde rechtliche Hindernisse entgegenstehen (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB). Eine
solche Konstellation ist hier jedoch schon deshalb nicht gegeben, weil naturschutzrechtliche
Ausnahmen oder Befreiungen in Betracht zu ziehen sind.

100

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Februar 2004

101

- 4 BN 28.03 -, BRS 67 Nr. 1 = BauR 2004, 786.

102

Das Ziel der Naturschutzverordnung besteht zwar darin, u.a. zusammenhängende
Laubwaldkomplexe zu erhalten, herzustellen bzw. wiederherstellen. Dieses Ziel ist u.a. wegen
der vielfältigen Blickbeziehungen insbesondere vom Siebengebirge auf das Rheintal
formuliert (vgl. § 3 Buchstabe d NSchVO). Die Naturschutzverordnung deckt sich daher
hinsichtlich der Blickbeziehungen mit einem Anliegen der Sanierungssatzung, die darauf
abhebt, Blickbeziehungen ins Rheintal wieder zu eröffnen. Schon aus diesem Zusammenhang
ergibt sich, dass die Naturschutzverordnung nicht grundsätzlich und von vornherein allen
Maßnahmen entgegensteht, die Gegenstand der Sanierung werden können. Im Übrigen stellt
die Naturschutzverordnung selbst bereits auf Zusammenhänge ab, die angesichts der
Bedeutung des Aufstiegs zum E9. als Ziel auch des überörtlichen Tourismus bei
Erlass der Naturschutzverordnung nicht zu verkennen waren. So ist in § 4 Nr. 1 NSchVO
darauf abgestellt, dass die Belange des Biotop- und Artenschutzes bei der "Lenkung des
Erholungsverkehrs" vorrangig zu berücksichtigen seien. Es sei ein "Wege- und
Nutzungskonzept" zu entwickeln. Auch hier besteht eine Übereinstimmung mit den Zielen,
die bereits in der vorbereitenden Untersuchung zur Sanierungssatzung formuliert sind. § 4 Nr.
5 NSchVO stellt ebenfalls wiederholt auf die gegebenen Freizeitnutzungen im
Verordnungsgebiet ab. Die Naturschutzverordnung steht darüber hinaus baulichen
Änderungen nicht generell entgegen. So lässt § 5 Nr. 2 Unterpunkt 1 d NSchVO Ausnahmen
von Verboten der Verordnung auf bereits bebauten Grundstücken dann zu, wenn das
Vorhaben in Verbund mit der vorhandenen Bebauung erfolgt. Unterpunkt 3 dieser
Bestimmung nennt als ausnahmefähig solche Einrichtungen, die der Besucherlenkung und -
information dienen. Unterpunkt 5 nennt Einfriedungen, die unter bestimmten
Voraussetzungen von den Verboten der Naturschutzverordnung ausgenommen sind. Auch die
Versiegelung von Böden ist nicht vorbehaltlos ausgeschlossen (vgl. § 5 Nr. 2 Unterpunkt 25
NSchVO). Angesichts dieser zahlreichen detaillierten Ausnahmeregelungen bedarf es nur
noch des ergänzenden Hinweises darauf, das von den Anforderungen der
Naturschutzverordnung im Übrigen gegebenenfalls auch befreit werden kann.

103

c) Die Sanierungssatzung durfte ferner erlassen werden, ohne dass die Antragsgegnerin
zuvor eine FFH-Verträglichkeitsprüfung hätte durchführen müssen.

104

Die in Art. 6 Abs. 3 und Abs. 4 der Richtlinie 92/43/EWG des Rats vom 21. Mai 1992 zur
Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, Abl. EG
L 206, S. 7 (FFH-RL), genannten Erfordernisse der FFH-Verträglichkeitsprüfung
einschließlich einer Abweichungsentscheidung ist durch das Landschaftsgesetz, das den
rahmenrechtlichen Vorgaben des Bundesnaturschutzgesetzes entspricht, in innerstaatliches
Recht umgesetzt worden.

105

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2007

106

- 8 A 2810/04 -, BRS 71 Nr. 211; BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 -,
BVerwGE 128, 1.

107

Dass der Landesgesetzgeber den gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben nicht genügt hätte,
ist nicht ersichtlich und wird von den Antragstellern auch nicht vorgetragen. § 48d Abs. 1
Satz 1 LG NRW schreibt vor, Projekte vor ihrer Zulassung oder Durchführung auf ihre
Verträglichkeit mit den Erhaltungszielen eines Gebiets von gemeinschaftlicher Bedeutung
oder eines europäischen Vogelschutzgebietes zu überprüfen. Gem. § 48d Abs. 8 LG NRW
finden die Absätze 1 bis 7 des § 48d LG NRW auf Pläne entsprechende Anwendung, soweit
dafür nicht die Vorschriften des Bundesnaturschutzgesetzes oder andere Rechtsvorschriften
gelten. Ob die Sanierungssatzung ein Plan im Sinne dieser Bestimmung ist, kann dahinstehen,
denn sie ist jedenfalls nach den Umständen des Einzelfalls nicht geeignet, ein Gebiet von
gemeinschaftsrechtlicher Bedeutung zu beeinträchtigen.

108

Gem. § 3b LG NRW iVm § 10 Abs. 1 Nr. 12 BNatSchG in der Fassung der
Bekanntmachung vom 25. März 2002, BGBl. I S. 1193, vor Erlass der Sanierungssatzung
zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. Juni 2005, BGBl. I S. 1818, nunmehr in der Fassung
des Gesetzes vom 22. Dezember 2008, BGBl. I S. 2986, sind Pläne solche Pläne (und
Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren), die bei behördlichen Entscheidungen zu
beachten oder zu berücksichtigen sind, soweit sie, einzeln oder im Zusammenwirken mit
anderen Plänen oder Projekten, geeignet sind, ein Gebiet von gemeinschaftlicher Bedeutung
oder ein europäisches Vogelschutzgebiet erheblich zu beeinträchtigen. Mit dem
Tatbestandsmerkmal der "erheblichen Beeinträchtigung" knüpft das deutsche Recht an den
Wortlaut von Art. 6 Abs. 3 Satz 1 der FFH-Richtlinie an. Danach sind Pläne (oder auch
Projekte), die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des FFH-Gebiets in Verbindung stehen
oder hierfür notwendig sind, einer Prüfung auf ihre Verträglichkeit mit den für das FFH-
Gebiet festgelegten Erhaltungszielen zu unterziehen, wenn sie das FFH-Gebiet einzeln oder
im Zusammenwirken mit anderen Plänen oder Projekten "erheblich beeinträchtigen" könnten.
Pläne (oder Projekte) können im Sinne von Art. 6 Abs. 3 Satz 1 FFH-Richtlinie das Gebiet
erheblich beeinträchtigen, "wenn sie drohen, die für dieses Gebiet festgelegten
Erhaltungsziele zu gefährden."

109

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 -, BVerwGE 128, 1 unter Bezug
auf EuGH, Urteil vom 7. September 2004 - C - 127/02 -, Slg. 2004, I 7405.

110

Unerheblich dürften im Rahmen des Art. 6 Abs. 3 FFH-Richtlinie nur Beeinträchtigungen
sein, die kein Erhaltungsziel nachhaltig beeinträchtigen können.

111

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2007 - 9 A 20.05 -, aaO.

112

Die aus der FFH-Richtlinie folgende Anforderung zur Durchführung einer
Verträglichkeitsprüfung setzt demnach die Möglichkeit einer tatsächlichen Beeinträchtigung
der Erhaltungsziele voraus, deren Schutz die FFH-Richtlinie bezweckt. Die zu prüfende
Sanierungssatzung ist jedoch von vornherein nicht geeignet, das FFH-Gebiet zu
beeinträchtigen. Eine Sanierungssatzung wirkt wie eine Veränderungssperre. Sie dient der
Sicherung des status quo, damit die Sanierungsziele konkretisiert und ihre Umsetzung dann
durch geeignete Maßnahmen bewirkt werden kann. Welche Sanierungsmaßnahmen letztlich
ergriffen werden, gibt die im vorliegenden Verfahren strittige Sanierungssatzung nicht vor.
Dass die Sanierungssatzung Grundlage selbst enteignender Maßnahmen sein kann, macht sie
nicht zu einer Planung, die das FFH-Gebiet beeinträchtigen kann, denn die Enteignung würde
zu einem Eigentumswechsel, nicht aber zu anderen Nutzungsmöglichkeiten des enteigneten
Grundstücks führen.

113

Allerdings umfasst die Durchführung einer Sanierung Ordnungs- und Baumaßnahmen
(vgl. §§ 146 ff BauGB). Die danach abstrakt möglichen Maßnahmen sind jedoch deshalb
nicht geeignet, das FFH-Gebiet erheblich zu beeinträchtigen, weil sie auf Grundlage der
Sanierungssatzung ohne vorherige FFH-Prüfung nicht durchgeführt werden können, wenn es
tatsächlich zu entsprechenden Beeinträchtigungen kommen kann. Dies verhindert die
Naturschutzverordnung, der gegenüber auf die Sanierungssatzung gestützte Ordnungs- oder
Baumaßnahmen keinen Vorrang haben.

114

Die in Betracht zu ziehenden Maßnahmen sind - soweit sie nicht ohnehin nur auf eine
bloße Rechtsänderung wie den Grundstückserwerb zielen - nach der Naturschutzverordnung
von vornherein verboten, soweit sie zu einer Zerstörung, Beschädigung oder Veränderung des
geschützten Gebiets oder seiner Bestandteile oder zu einer nachhaltigen Störung führen
können (vgl. § 5 Nr. 1 Satz 1 NSchVO). Gleiches gilt nach Satz 2 der Nr. 1 für Handlungen,
die zu einer Verschlechterung des Erhaltungszustandes der in § 3 genannten Biotope sowie
der Lebensräume und Populationen der dort genannten Pflanzen- und Tierarten führen
können. In § 3 Buchstabe b NSchVO ist im Einzelnen aufgeführt, welche Lebensräume, Tier-
und Vogelarten im Sinne der FFH-Richtlinie bzw. der Vogelschutz-Richtlinie erhalten bzw.
wiederhergestellt werden sollen. Soweit dennoch Ausnahmen von der Verbotsnorm
zugelassen werden und diese zu erheblichen Beeinträchtigungen führen können, sieht das
Schutzregime der Naturschutzverordnung eine vorangehende FFH-Verträglichkeitsprüfung
vor (vgl. § 5 Nr. 2 Unterpunkt 1 betreffend die Errichtung oder Änderung baulicher Anlagen,
Straßen, Wege oder sonstiger Verkehrsanlagen; Unterpunkt Nr. 25 betreffend die
Verfestigung oder Versiegelung von Böden).

115

Für eine Befreiung (vgl. § 9 NSchVO) oder eine vertragliche Vereinbarung (vgl. § 10
NSchVO) gelten keine geringeren Anforderungen.

116

Soweit die Konkretisierung der Sanierungsziele im Verlaufe des Sanierungsverfahrens die
Erforderlichkeit weiterer Planungen, wie etwa eines Sanierungsbebauungsplans, ergeben
sollte, müsste einem solchen Plan (wenn es sich um einen Plan im Sinne des Art. 6 Abs. 3 der
FFH-Richtlinie handelt) eine FFH-Verträglichkeitsprüfung vorangestellt werden.

117

Der Sanierungssatzung liegt ein sogenanntes qualifiziertes öffentliches Interesse im Sinne
des § 136 Abs. 1 BauGB zu Grunde.

118

Als Sanierungsmaßnahme kommen nach § 136 Abs. 1 BauGB nur solche städtebaulichen
Maßnahmen in Betracht, deren einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung im
öffentlichen Interesse liegt. Aus dem Erfordernis der einheitlichen Vorbereitung folgt, dass
eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme danach eine Gesamtmaßnahme ist, die anders als
sonstige städtebauliche Maßnahmen darauf angelegt ist, mehrere Maßnahmen koordiniert und
aufeinander abgestimmt für ein bestimmtes Gebiet vorzubereiten und durchzuführen.

119

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1986

120

- 8 C 42.84 -, BRS 46 Nr. 216.

121

Mit dem Zügigkeitserfordernis will der Gesetzgeber zum einen vermeidbaren
Verzögerungen zuvorkommen, die dadurch eintreten können, dass die Gemeinden die
Sanierung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betreiben. Zum anderen muss
eine Aussicht darauf bestehen, dass sich die städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen innerhalb
eines absehbaren Zeitraums durchführen lassen.

122

Vgl. BVerwG, Urteil 10. Juli 2003

123

- 4 CN 2.02 -, BRS 66 Nr. 226.

124

Bei der Prüfung der Frage, ob sich die mit der Satzung verfolgten Sanierungsziele würden
zügig realisieren lassen, konnte die Antragsgegnerin auf die Ergebnisse der vorbereitenden
Sanierungsuntersuchung zurückgreifen.

125

Gem. § 141 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat die Gemeinde vor der förmlichen Festlegung des
Sanierungsgebiets die vorbereitenden Untersuchungen durchzuführen oder zu veranlassen, die
erforderlich sind. Die Gemeinde soll hierdurch Beurteilungsgrundlagen für die weitere
Vorbereitung, die Rechtfertigung der förmlichen Festlegung durch die Sanierungssatzung und
für die Durchführung der Sanierung gewinnen, insbesondere die Notwendigkeit der Sanierung
im Hinblick auf die sozialen, strukturellen und städtebaulichen Verhältnisse und
Zusammenhänge. Hierbei sollen auch die allgemeinen Ziele und Zwecke der
Sanierungsmaßnahme festgesetzt werden.

126

Vgl. Berliner Kommentar zum BauGB, 3. Aufl., 2002, § 141 RdNr. 9.

127

Gem. § 141 Abs. 2 BauGB kann von vorbereitenden Untersuchungen abgesehen werden,
wenn hinreichende Beurteilungsgrundlagen bereits vorliegen.

128

Die Antragsgegnerin hat hier von vorbereitenden Untersuchungen nicht abgesehen,
sondern sich durch zahlreiche Befragungen, Beteilung von Trägern öffentlicher Belange
sowie modellhafte Betrachtungen hinreichende Unterlagen und Erkenntnisse für die
Entscheidung über die förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets verschafft, insbesondere
auch einen Überblick über die Mitwirkungsbereitschaft von Betroffenen gewonnen. Dies gilt
namentlich für den Antragsteller zu 2., dessen Begehren, seine Grundstücke aus dem
Sanierungsgebiet auszunehmen, Gegenstand der in die vorbereitende Untersuchung
eingeflossenen Erwägungen geworden ist. Es besteht schließlich kein durchgreifender Anhalt
für die Annahme, die Sanierungsziele könnten nicht in einem absehbaren Zeitraum umgesetzt
werden. Für die im Eigentum der öffentlichen Hand stehenden Anlagen, namentlich Straßen
und Wege, aber auch einzelne Baulichkeiten stellen die Antragsteller zu Recht nicht in
Abrede, dort könnten Maßnahmen - vorausgesetzt, ihre FFH- und naturschutzrechtliche
Verträglichkeit kann zuvor festgestellt werden - umgesetzt werden. Vielmehr bestreiten die
Antragsteller unter Hinweis darauf, die Antragsgegnerin könne dort ohnehin tätig werden, für
diese Bereiche das Erfordernis einer Sanierungssatzung. Aber auch für andere Bereiche steht
einer zügigen Umsetzung der Sanierung - vorbehaltlich der ggf. erforderlichen FFH-
Verträglichkeitsprüfung sowie der Prüfung im Hinblick auf Belange des sonstigen
Naturschutzes oder des Denkmalschutzes - nichts Durchgreifendes entgegen. Beispielsweise
kann die von der Antragsgegnerin angesprochene Gestaltung baulicher (Neben-) Anlagen
Gegenstand einer Gestaltungssatzung sein, deren Erarbeitung - auf Grundlage des für den
Sanierungsbereich in Aussicht genommenen Gesamtkonzepts - keine Verzögerungen der
Umsetzung der gestalterischen Sanierungsziele erwarten lässt. Ferner kann beispielsweise auf
die im Ortstermin von der Antragsgegnerin vorgelegten bzw. angesprochenen Entwürfe von
mehreren Sanierungsbebauungsplänen verwiesen werden, mit denen für zum Teil besonders
neuralgische Bereiche, insbesondere den Burghof erfassend, schon jetzt weitgehende
Vorarbeiten zur Umsetzung des Gewollten belegt werden konnten.

129

Die Antragsgegnerin hat das Sanierungsgebiet rechtlich fehlerfrei räumlich abgegrenzt
und ebenfalls fehlerfrei von einer Ausgliederung der Grundstücke der Antragsteller
abgesehen.

130

Nach § 142 Abs. 1 Satz 2 BauGB ist das Sanierungsgebiet so zu begrenzen, dass sich die
Sanierung zweckmäßig durchführen lässt. Einzelne Grundstücke, die von der Sanierung nicht
betroffen werden, können aus dem Gebiet ganz oder teilweise ausgenommen werden (Satz 3).
Für die Auslegung des § 142 Abs. 1 Sätze 2 und 3 BauGB ist maßgebend, dass die
städtebauliche Sanierung - und dies gilt vor allem für die Funktionssanierung - stets eine
gebietsbezogene (Gesamt-) Maßnahme ist. Sie dient der Behebung städtebaulicher Missstände
eines Gebiets und nicht nur einzelner Grundstücke. Deshalb können auch Grundstücke
einbezogen werden, auf denen selbst keine Maßnahmen wie bauliche Veränderungen
durchzuführen sind; bei der sogenannten Funktionsschwächesanierung dürfte dies häufig
sogar bei einer Vielzahl von Grundstücken der Fall sein.

131

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 1996

132

- 4 B 69.95 -, BRS 58 Nr. 243.

133

Bei der Beurteilung der Frage, welche Gebietsbegrenzung eine zweckmäßige
Durchführung der Sanierung zulässt, räumt das Gesetz der Gemeinde zwar zunächst einen
planerischen Gestaltungsspielraum ein.

134

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 16. Januar 1996

135

- 4 B 69.95 -, aaO.

136

Begrenzt wird dieser Spielraum aber durch das Abwägungsgebot, so dass eine fehlerhafte
Beurteilung der Zweckmäßigkeit zugleich zu einem Abwägungsfehler führt.

137

Vgl. BVerwG, Urteil vom 4. März 1999

138

- 4 C 8.98 -, BRS 62 Nr. 229.

139

Dem Gebot gerechter Abwägung unterliegt die Abgrenzung des Sanierungsgebiets, nicht
jedoch, welche Maßnahmen für die einzelnen Grundstücke letztlich getroffen werden
sollen.

140

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. November 1998 - 4 BN 38.98 -, BRS 60 Nr. 222.

141

Gemessen an diesen Maßstäben ist die Abgrenzung des Sanierungsgebiets
abwägungsfehlerfrei erfolgt. Die Antragsteller bemängeln, dass in das Sanierungsgebiet
Grundstücke zum Teil mit ihrer vollen Größe, andere Grundstücke jedoch nur mit dem an die
Verkehrsflächen angrenzenden Grundstücksteil in das Sanierungsgebiet einbezogen worden
sind. Hieraus ergibt sich jedoch keine abwägungsfehlerhafte, insbesondere keine
gleichheitswidrige Gebietsabgrenzung. Die Antragsgegnerin hat Grundstücke nur in den
Fällen nicht vollen Umfangs in das Sanierungsgebiet einbezogen, in denen es sich um
unbebaute Grundstücke handelt, die auch nicht im Hinblick auf die mit der Sanierungssatzung
ansonsten verfolgten Ziele im unmittelbaren Zusammenhang mit einer bebauten Fläche
stehen. Solche Grundstücksteile aus der Sanierungssatzung auszunehmen, die für
Sanierungsmaßnahmen von vornherein nicht in Betracht kommen, spricht nicht gegen,
sondern für eine abwägungsgerechte Abgrenzung des Sanierungsgebiets.

142

Die Antragsteller bemängeln ferner, für ihre eigenen Grundstücke seien keine
Sanierungsmaßnahmen vorgesehen bzw. in Betracht zu ziehen. Dies ist unzutreffend. Der
Rahmenplan zeigt beispielsweise auf, das (auch) für die Grundstücke der Antragsteller
Gestaltungsmaßnahmen in Betracht kommen können. Die Antragsgegnerin erwägt den Erlass
einer Gestaltungssatzung. Dieser Erwägung halten die Antragsteller erfolglos entgegen, ihre
Grundstücke seien ansprechend gestaltet. Nicht die Vorstellungen der Antragsteller
bestimmen, welche Maßnahmen die Antragsgegnerin als städtebaulich erforderlich ansehen
darf; insbesondere ist sie nicht darauf beschränkt, die im Sanierungsverfahren noch zu
präzisierende Konzeption an der Gestaltung beispielsweise der Grundstücke der Antragsteller
auszurichten. Dessen ungeachtet grenzen die Grundstücke der Antragsteller unmittelbar an die
zum E. hinaufführende Wegstrecke bzw. einen grundsätzlich nutzbaren Nebenweg, den
früheren Drachenfelsweg, an, die die Antragsgegnerin insgesamt in den Blick nehmen durfte,
um den auf diese Wegeführung bezogenen Erwägungen zur Gestaltung einer
Gesamtmaßnahme letztlich Geltung verschaffen zu können. Hierfür spricht im Übrigen auch,
dass die Antragsgegnerin für wesentliche Bereiche der Sanierungssatzung bereits die
Aufstellung von Bebauungsplänen vorbereitet hat. Es ist durchaus in Betracht zu ziehen, dass
vor dem Hintergrund der beabsichtigten Gebietsaufwertung Gegenstand der
Sanierungsbebauungsplanung auch bauliche Möglichkeiten sein können, wie dies
beispielsweise hinsichtlich des Grundstücks des Antragstellers zu 2. Gegenstand der
Entwurfsfassung eines Sanierungsbebauungsplans ist.

143

Die Antragsteller bemängeln die Abgrenzung des Sanierungsgebiets im Hinblick auf
östlich der Zahnradbahn gelegene Bereiche, für die von der Antragsgegnerin keine
eigentlichen Sanierungsmaßnahmen in den Blick genommen würden. Die relativ weiträumige
(allerdings nur wenige Parzellen umfassende) Ausdehnung des Sanierungsgebiets östlich der
E11. um den Burghof herum (deutlich südlich bildet die E11. bis hinauf
zum E12. - mit Ausnahme einer kleinen Ausbuchtung im Bereich einer
Serpentine der Erschließungsstraße zum E12. - die östliche Begrenzung des
Sanierungsgebiets) ist bereits durch die Sanierungsüberlegungen gerechtfertigt, die die
Antragsgegnerin hinsichtlich des Burghofs umtreiben. Der Burghof steht seit längerem leer, er
ist in einem zwischen den Beteiligten strittigen Ausmaß in der Bausubstanz beeinträchtigt, er
steht unter Denkmalschutz. Auf welche Umstände die gegebene Situation zurückzuführen ist,
ist für die Entscheidung, ihn in eine Sanierungssatzung einzubeziehen, ohne Belang. Für ihn
ein wirtschaftlich tragfähiges Nutzungskonzept zu entwickeln, rechtfertigt es, wenn es nicht
gar erforderlich ist, Nutzungsformen zu bedenken, die nur auf Grundlage eines (Sanierungs-)
Bebauungsplans verwirklicht werden können. Auch hier verkennen die Antragsteller, dass die
Antragsgegnerin rechtsfehlerfrei davon ausgegangen ist, es nicht bei solchen Erwägungen zu
belassen, die sich auf den Burghof beschränken. Denn erst der Einbezug in ein über den
Burghof hinausgehendes Gesamtkonzept eröffnet das gesamte Entwicklungspotential des
Gebiets und damit auch des Burghofs. Auch hierzu kann beispielhaft auf die im Ortstermin
von den Vertretern der Antragsgegnerin angesprochenen Erwägungen verwiesen werden.
Danach werde etwa erwogen, den Burghof in ein Hotelangebot einzubeziehen, das sich auf
die umfangreichen Nebenanlagen des Burghofs erstrecken könne. Eine Hotelnutzung dürfte
von wirtschaftlichem Interesse aber vor allem dann sein, wenn es gelingen kann, sie in den
Besucherstrom zum E. einzubeziehen und einen Teil hiervon an der Hotelnutzung zu
interessieren. Dass solche Erwägungen nicht fern liegen, zeigt der Komplex des
E13. auf, zu dem früher Hotelzimmer zählten, die allerdings den heutigen
Anforderungen nicht mehr gerecht wurden.

144

Für die Gebietsabgrenzung in östlicher Richtung durfte die Antragsgegnerin
abwägungsfehlerfrei darauf abstellen, dass die östliche Gebietsgrenze im Wesentlichen durch
den Verlauf der einzigen Straße bestimmt wird, die bis zum E9. hinaufführt. Sie
zusammen mit der E2.----------straße im Westen in die Sanierung zum Zwecke der
Erarbeitung eines Gesamtkonzepts einzubeziehen, das sich auch auf die Zu- und
Abgangsmöglichkeiten erstreckt, drängte sich auf.

145

Die von den Antragstellern angesprochene Zäsur, die die E11. darstelle, hat
allenfalls optische Bedeutung, erkennt aber die dargelegten inhaltlichen Zusammenhänge
nicht. Sie geht auch an den inhaltlichen Zusammenhängen vorbei, die sich zwischen Schloss
E3. und dem Burghof ergeben und die allzumal dann erfahrbar werden könnten, wenn
sich die Erwägung der Antragsgegnerin als realisierbar erweisen sollte, die Bezüglichkeiten
durch Wiederherstellung der alten S6.------------allee zum Schloss über die Vorburg und das
Viadukt am Pumpenhaus zu verstärken. Dann würde der oberhalb gelegene Burghof auch
optisch deutlicher in Erscheinung treten können. Wesentliches Element der "Inwertsetzung"
des Burghofs ist selbstverständlich auch die Zufahrt zu ihm, die nach Lage der Dinge vor
allem über die Erschließungsstraße zum E. und von dieser abzweigend über die sog.
Esskastanienallee erwogen werden kann. Dies rechtfertigt die Ausdehnung des
Sanierungsgebiets bis dorthin bzw. bis zum E5. -Denkmal. Der Hinweis der Antragsteller
darauf, entlang einer Seite der Esskastanienallee müssten die Bäume entfernt werden, sollte
die Straße in einer entsprechenden zielführenden Weise ausgebaut werden, führt nicht weiter.
Der auch die Bäume erfassende Natur- und FFH- Schutz ist von hohem Gewicht, bedeutet
jedoch keine von vornherein nicht überwindbare Planungsschranke. Ergänzend ist darauf
hinzuweisen, dass als Ordnungsmaßnahme im Sinne des § 147 BauGB auch die Bereitstellung
von Flächen und die Durchführung von Maßnahmen zum Ausgleich im Sinne des § 1a Abs. 3
BauGB gilt (vgl. § 147 Abs. 2 BauGB).

146

In welchem Zustand sich die von der Antragsgegnerin so bezeichneten Teichanlagen am
Viadukt östlich der E3. befinden und wie sie derzeit treffend bezeichnet würden, ist
nicht entscheidungserheblich. Auch hier greifen die Antragsteller zu kurz, wenn sie sich
darauf beschränken, die derzeitigen Gegebenheiten zu beschreiben und zu bewerten. Sollte es
- in Abwägung mit den Belangen des Naturschutzes - gelingen, die hier vorbeiführende S5.---
----------allee als Zuwegung zur Vorburg und zum Schloss E. wieder erfahrbar zu
machen, wäre dies in der Tat eines von vielen Elementen, die das Interesse an diesem
Ensemble als Teil der ausflugswürdigen Gegebenheiten am E. stärken würden.

147

Der Parkplatz am M. weist Merkmale einer großen geschotterten Fläche auf, die
mehr oder weniger notgedrungen für den ihr zugedachten Zweck in Anspruch genommen
werden dürfte. Dass hier eine deutliche Aufwertung technisch in Betracht zu ziehen ist, stellen
auch die Antragsteller nicht in Abrede. Sie beziehen sich auf den Natur- und FFH-Schutz, der
jedoch keine nicht überwindbare Schranke für eine Aufwertung der ohnehin schon als
Parkplatz genutzten Fläche darstellt, zumal auf dieser Fläche zugleich Platz für zusätzliche
Ausgleichsmaßnahmen sein dürfte.

148

Ob hinsichtlich des M1. Sanierungsziele hinreichend konkret ersichtlich sind,
bedarf nach alledem keiner Entscheidung. Wie oben dargelegt, ist die Abgrenzung eines
Sanierungsgebiets nicht allein deshalb fehlerhaft, weil einzelne Grundstücke in das
Sanierungsgebiet einbezogen sind, auf denen keine Sanierungsmaßnahme beabsichtigt ist.
Diese Erwägung erfasst auch den Fall, dass die Gemeinde Sanierungsmaßnahmen für ein
Grundstück angibt, die jedoch (noch) nicht hinreichend konkretisiert sind. Im Übrigen ist die
Einbeziehung des M1. jedenfalls zweckmäßig, liegt es doch zwischen dem
sanierungsbedürftigen Parkplatz und der Trasse der Zahnradbahn.

149

Dass die Antragsgegnerin den Weg von der Talstation der Zahnradbahn zum Parkplatz
am P1.-------------weg nicht ebenfalls mit in die Sanierungsmaßnahme einbezogen hat, ist
nicht abwägungsfehlerhaft. Eine Belastung von Eigentümern im Sanierungsgebiet ergibt sich
hieraus nicht. Auch steht keine abwägungserhebliche Ungleichbehandlung in Rede, und zwar
schon deshalb nicht, weil sich die Bedeutung dieser Zuwegung im Grunde erst dann ergeben
kann, wenn der Parkplatz aufgewertet ist und Bedeutung für das Touristenaufkommen am
E14. entfaltet, was wiederum wesentlich vom Erfolg der Sanierungsmaßnahmen
abhängt.

150

Die Kosten- und Finanzierungsübersicht ist gem. § 149 BauGB erforderlich, letztlich im
Hinblick darauf, der Gemeinde eine grundlegende Abwägung zur Frage zu ermöglichen, ob
die Sanierung innerhalb angemessener Frist durchgeführt werden kann, sie also von
realistischen Annahmen ausgeht.

151

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Juli 2003

152

- 4 CN 2.02 -, BRS 66 Nr. 226 = BauR 2004,

153

53.

154

Die Kosten- und Finanzierungsübersicht, die der Ratsentscheidung zu Grunde gelegen hat
und die naturgemäß im laufenden Verfahren konkretisiert werden wird, hat der
Antragsgegnerin eine hinreichende Abwägungsgrundlage zur Frage verschafft, dass die
Sanierungsmaßnahme realistischerweise umgesetzt werden kann. Die Antragsteller meinen
ohne nähere Substantiierung, für die die O. betreffenden Maßnahmen sei (mit
980.000,-- Euro) ein völlig unrealistischer Betrag genannt. Dem Einwand der
Antragsgegnerin, dieser Betrag sei zwischenzeitlich durch eine Kostenberechnung nach DIN
276 bestätigt worden, sind sie nicht entgegengetreten. Die Antragsteller rügen, für die
Sanierung des Parkplatzes am P1.-------------weg sei ein Betrag von 1.000.000,-- Euro
angesetzt, obwohl er in einem ordnungsgemäßen Zustand sei. Ihr Einwand zielt damit jedoch
nicht auf die Frage, ob der Betrag von der Antragsgegnerin auf der Grundlage der in Aussicht
genommenen Maßnahmen realistisch sei, sondern auf die Frage, ob die Maßnahme selbst
sinnvoll ist. Der Einwand, bei den Außenbereichen der Gaststätten Winzerhäuschen bzw.
E8. handele es sich um die gepflegtesten Bereiche am Berg, weshalb der
Kostenansatz von 90.000,-- Euro bzw. 55.500,-- Euro nicht nachvollziehbar sei, legt der
Finanzierungsübersicht dort so nicht genannte Zahlen zugrunde. Denn die Antragsteller fassen
Beträge zusammen, die für verschiedene Bereiche differenziert ausgewiesen sind, nämlich
zum einen bezogen auf die Gestaltung des Außenbereichs (Am E8. : 43.500,-- Euro;
Winzerhäuschen: 48.000,-- Euro), zum anderen bezogen auf die Freiflächen des Imbisses
(12.000,-- Euro) bzw. der Außengastronomie (42.000,-- Euro). Dass der verbleibende
Aufwand zur Umgestaltung der Außenbereiche fehlerhaft angesetzt wäre, würden nicht die
Gestaltungsvorstellungen der jeweiligen Eigentümer umgesetzt, sondern erfolgte eine
Orientierung am noch zu erarbeitenden Gestaltungskonzept der Antragsgegnerin, legen die
Antragsteller nicht dar. Dass der entsprechende Betrag im Übrigen eher auf der sicheren Seite
liegend und nicht zu niedrig geschätzt worden sein dürfte, macht die Kosten- und
Finanzierungsübersicht als Abwägungsgrundlage nicht ungeeignet. Die Antragsteller rügen,
Maßnahmen zur Sanierung des Schlosses E3. einschließlich der Instandsetzung der
Einfriedung seien in die Finanzierungsübersicht einbezogen, obwohl dort die Sanierung
bereits abgeschlossen sei. Jedoch sollen gemäß § 149 Abs. 2 Satz 2 BauGB die Kosten
anderer Träger öffentlicher Belange für Maßnahmen im Zusammenhang mit der Sanierung
nachrichtlich angegeben werden. Dementsprechend sind hinsichtlich der entsprechenden, auf
die "Sanierung" des Schlosses E3. bezogenen Positionen 2.5.3, 3.2.1, 3.2.2 und 3.2.3
Mittel in die Kosten- und Finanzierungsübersicht eingestellt, zu denen jeweils durch eine
Fußnotenerläuterung darauf hingewiesen ist, dass es sich um durch Landesmittel und Mittel
der NRW-Stiftung (zu 100 %) gesicherte Maßnahmen handelt. Dass die Antragsgegnerin
weitere bereits abgeschlossene Maßnahmen als solche berücksichtigt hätte, die erst noch auf
Grundlage der Sanierungssatzung durchgeführt werden müssten, ist weder dargetan noch
ersichtlich. Schließlich kann dahinstehen, ob die Antragsgegnerin die Kosten für den Kauf
und Abriss eines Imbisses mit 7.500,-- Euro zu niedrig, für den Kauf einer Parzelle unterhalb
des Wohnhauses E2.----------straße 93 mit 8.000,-- Euro demgegenüber zu hoch
angenommen hat. Die Kosten- und Finanzierungsübersicht kann zu Beginn einer Sanierung
nur mehr oder weniger grob ausfallen (vgl. § 149 Abs. 1 BauGB). Zu näheren Ausführungen
besteht hier keine Veranlassung, weil die möglichen Wertdifferenzen hinsichtlich der beiden
letztgenannten Objekte im Verhältnis zu den Gesamtkosten der Sanierung offensichtlich ohne
abwägungserhebliche Relevanz sind.

155

Die der Sanierung zugrunde liegende Abwägung ist schließlich nicht deshalb
abwägungsfehlerhaft, weil die Ziele der Sanierung zu unbestimmt seien, um rechtsstaatlichen
Anforderungen zu genügen, die Sanierung es gewissermaßen in das Belieben der
Antragsgegnerin stellte, die Ausnutzung der geschützten Rechte Privater - auf lange Sicht - zu
unterbinden und sie einer unverhältnismäßigen Belastung ihres Eigentums auszusetzen. So ist
die Situation jedoch nicht. Zunächst ist es nicht so, dass sich die Antragsgegnerin zur
Beschreibung der mit der Sanierung verfolgten Ziele gewissermaßen auf eine Leerformel
bezogen hätte, wie die Antragsteller meinen und die sie in dem Sanierungsziel, den Tourismus
zu stärken, sehen wollen. Welchen subsumtionsfähigen Gehalt dieser Begriff im Einzelnen
hat, bedarf hier keiner Prüfung. Die Antragsgegnerin hat sich nicht pauschal darauf
beschränkt, auf irgendeine nicht näher erläuterte oder nicht jedenfalls beispielhaft
umschriebene Weise die Tourismusförderung zum Ziel der Sanierungssatzung zu erklären. Da
eine förmliche Begründung der Sanierungssatzung nicht vorgeschrieben ist, kann hier zur
Bestimmung des von der Antragsgegnerin Gewollten auf die dem Satzungsbeschluss zu
Grunde liegende Vorbereitende Sanierungsuntersuchung L. E. zurückgegriffen
werden. Dort sind eine Vielzahl durchaus subsumtionsfähiger Teilziele genannt (vgl. die
obigen Ausführungen im Tatbestand). Zwar bedürfen auch die dort genannten Teilziele
durchaus noch näherer Konkretisierung. Zu Beginn des Sanierungsverfahrens dürfen aber
noch keine hohen Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele gestellt werden.
Es muss insbesondere nicht bereits unmittelbar nach Inkrafttreten der Sanierungssatzung
erkennbar sein, wie das Sanierungsgebiet im Einzelnen genutzt werden soll.

156

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 1978 - 4 C 48.76 -, BRS 33 Nr. 198 = BauR 1979,
134; Beschluss vom 27. Mai 1997 - 4 B 98. 96 -, BRS 59 Nr. 248; Urteil vom 4. März 1999 -
4 C 8.98 -, BRS 62 Nr. 229.

157

Dies bedeutet nun nicht, wie die Antragsteller befürchten, dass sie sich auf lange Sicht an
deutlich konkretisierungsbedürftigen Sanierungszielen ausrichten müssten und in
entsprechendem Maße in ihren Dispositionsmöglichkeiten eingeschränkt wären. Zum
früheren Städtebauförderungsrecht hat das Bundesverwaltungsgericht bezogen auf einen
Sanierungsbebauungsplan ausgeführt, den Gemeinden soll für die Verwirklichung ihrer
Sanierungsziele bis hin zur Aufstellung eines Sanierungsbebauungsplans hinreichende Zeit
zur Verfügung stehen; da das Eindringen von Nutzungen, die die Sanierung erschweren
könnten, verhindert werden soll, dürfen zu Beginn des Sanierungsverfahrens keine (zu) hohen
Anforderungen an die Konkretisierung der Sanierungsziele gestellt werden. Hingegen müssen
im Laufe des Sanierungsverfahrens, besonders unmittelbar vor oder während des Verfahrens
zur Aufstellung eines Sanierungsbebauungsplans, die Sanierungsziele sich zunehmend
verdichten und damit zunehmend konkreter werden. Aus der anfänglichen umfassenderen
Sperrwirkung der Sanierungssatzung - in diesem Stadium mit der Wirkung einer
Veränderungssperre vergleichbar - wird deswegen mit zunehmender Verdichtung der
Sanierungsziele ein Rechtsinstitut, mit dessen Hilfe nur noch diejenigen Rechtsvorgänge und
Vorhaben abgewehrt werden können, die den nunmehr detaillierten Planungsvorstellungen
widersprechen.

158

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7. September 1984 - 4 C 20.81 -, BRS 42 Nr. 233; in Bezug
genommen von BVerwG, Urteil vom 4. März 1999 - 4 C 8.98 -, aaO..

159

Unter Berücksichtigung dieser Zusammenhänge ergibt sich auch aus dem konkreten
Vortrag der Antragsteller kein Anhalt, sie könnten durch die Sanierungssatzung
rechtsstaatswidrig, insbesondere unverhältnismäßig belastet sein. Die Antragsteller stellen auf
abstrakt mögliche rechtliche Schlussfolgerungen einer Sanierungssatzung ab, die für einen
Großteil der Grundstücke im Sanierungsgebiet jedoch von vornherein nicht in Betracht zu
ziehen sind und daher insoweit auch nicht abwägungserheblich waren. Geht es etwa im
Ergebnis für Grundstücke um eine erst noch zu erlassende Gestaltungssatzung und die sich
aus ihr ergebenden Bindungen, etwa die Gestaltung von Einfriedungen betreffend, ist
schwerlich eine Grundstücksenteignung zur Durchsetzung entsprechender
Gestaltungsanforderungen in Betracht zu ziehen. Geht es um genehmigungsbedürftige
Vorhaben im Sinne des § 144 Abs. 1 BauGB, liegt ein gewisses Erschwernis für den
Grundstückseigentümer zwar darin, eine sanierungsrechtliche Genehmigung einholen zu
müssen. Auf die Genehmigung besteht jedoch unter den Voraussetzungen des § 145 Abs. 2
BauGB ein Anspruch. Die sich dennoch ergebenden Einschränkungen sind im Verhältnis zu
den mit der Sanierungssatzung verfolgten Zielen von geringerer Bedeutung, zumal sich für
die Grundstückseigentümer im Hinblick auf die von den Antragstellern im anderen
Zusammenhang betonten bauplanungsrechtlichen und naturschutzrechtlichen Regelungen
derzeit Beschränkungen ergeben, gegenüber denen sich für die allermeisten Eigentümer im
Plangebiet als Ergebnis der Sanierung Verbesserungen ergeben dürften.

160

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO.

161

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm §§
708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

162

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.

163