Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-01-14, Aktenzeichen 1 A 616/09
ECLI:DE:OVGNRW:2011:0114.1A616.09.00

Tenor

Der Antrag wird auf Kosten des Klägers abgelehnt.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfah-ren auf 5.000,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e

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Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

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Die geltend gemachten Zulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO liegen auf der Grundlage der maßgeblichen fristgerechten Darlegungen des Klägers nicht vor (Nr. 1) bzw. sind schon nicht im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO in ausreichendem Maße dargelegt (Nr. 2).

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1. Das Antragsvorbringen weckt zunächst keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des Zulassungsgrundes nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Zweifel solcher Art sind begründet, wenn zumindest ein einzelner tragender Rechtssatz der angefochtenen Entscheidung oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird und sich die Frage, ob die Entscheidung etwa aus anderen Gründen im Ergebnis richtig ist, nicht ohne weitergehende Prüfung der Sach- und Rechtslage beantworten lässt. Daran fehlt es hier.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem Antrag,

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die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Leiterin der Bundespolizeiakademie vom 31. Mai 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Bundesministeriums des Innern vom 2. August 2007 zu verpflichten, ihm, dem Kläger, die Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes in der Bundespolizei zuzuerkennen,

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im Wesentlichen mit der folgenden Begründung abgewiesen:

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Der Kläger habe keinen Anspruch auf Zuerkennung der Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Polizeidienstes in der Bundespolizei. Dieser ergebe sich nicht aus der einzig in Betracht kommenden Anspruchsgrundlage des § 29 der Verordnung über die Laufbahnen der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten in der Bundespolizei (BPolLV). Nach Abs. 2 Satz 1 dieser Vorschrift dauere der Aufstieg drei Jahre. Gemäß § 19 Abs. 4 der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den gehobenen Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei (AP-gDBPolV) bestehe die Laufbahnprüfung neben einem schriftlichen und einem mündlichen Teil aus einer Diplomarbeit. Diese müsse gemäß § 28 AP-dDBPolV mit einer Durchschnittspunktzahl von mindestens 5,0 bewertet sein. Der Kläger habe jedoch lediglich eine Durchschnittspunktzahl von 2,5 Punkten erreicht und damit die Laufbahnprüfung nicht bestanden. Der Anspruch des Klägers ergebe sich auch nicht aus Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG). Der Kläger habe keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den Teilnehmern des zweijährigen Lehrgangs, bei denen die Beklagte auf die Ablegung einer Diplomarbeit verzichte. Denn zwischen den Teilnehmern an dem zweijährigen und dem dreijährigen Ausbildungsaufstiegs bestünden relevante Unterschiede, welche der Annahme einer willkürlichen Ungleichbehandlung entgegenstünden. Gemäß § 29 Abs. 2 Satz 4 BPolLV setze die Teilnahme am verkürzten Ausbildungsaufstieg voraus, dass der Betroffene sich mit einer Dienstzeit von mindestens acht Jahren seit Erwerb der Laufbahnbefähigung für den mittleren Polizeivollzugsdienst bewährt habe. Das sei bei dem Kläger nicht der Fall. Die Beklagte habe dem Kläger mit Bescheid vom 7. August 2003 unangefochten und damit bestandskräftig mitgeteilt, dass er für den dreijährigen Laufbahnaufstieg vorgesehen sei. Das müsse der Kläger gegen sich gelten lassen. Deswegen bedürfe es keiner näheren Erörterung, ob ein Anspruch auf Gleichbehandlung nach den Grundsätzen der Selbstbindung der Verwaltung überhaupt in Betracht komme und ob die Beklagte den "erfolgreichen" Teilnehmern des zweijährigen Ausbildungsaufstiegs die Befähigung für die neue Laufbahn ohne rechtliche Grundlage zuzuerkennen pflege.

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Die hiergegen erhobenen Einwendungen des Klägers sind nicht geeignet, die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts in Zweifel zu ziehen. Der Kläger führt insoweit aus, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts gegen die Vorschrift des § 29 Abs. 2 BPolLV in Verbindung mit dem allgemeinen (Art. 3 Abs. 1 GG) und dem beamtenrechtlichen Gleichheitssatz (Art. 33. Abs. 2 GG) verstoße. Allein durch die Ablegung der mündlichen und der schriftlichen Prüfungsteile erfülle er die Voraussetzungen für den Laufbahnaufstieg. Auf das Bestehen der Diplomarbeit komme es – offenbar auch nach Ansicht der Beklagten – nicht an, weil die Teilnehmer am zweijährigen Aufstieg auch keine Diplomarbeit erstellen müssten. Das werde auch dadurch deutlich, dass die Diplomarbeit nur mit 15 % in die Gesamtnote eingehe. Sie sei nur für den Erwerb eines akademischen Titels von Bedeutung. Entscheidend für den Aufstieg sei, dass die Ausbildungen im Wesentlichen gleich verliefen und der Kläger "exakt dieselben Prüfungsleistungen erbracht und bestanden" habe. Insoweit sei es auch falsch, dass das Verwaltungsgericht an die Bewährung des Klägers angeknüpft habe. Dieser habe sich zudem in elf Jahren vor Beginn der Aufstiegsausbildung bewährt. Die Einteilung der Beamten in die verschiedenen Aufstiegsausbildungen diene nur dazu festzustellen, wer voraussichtlich wie lange für die Ausbildung benötige. Indem der Kläger der dreijährigen Ausbildung zugeordnet worden sei, habe die Beklagte ihn sogar für eine höherwertige Ausbildung, nämlich für ein Studium für geeignet gehalten.

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Diese Darlegungen gehen fehl. Soweit das Verwaltungsgericht davon ausgeht, dass die Zulassung zum Laufbahnaufstieg für den Kläger in Anwendung der einschlägigen Verordnung nur nach Bestehen der Diplomarbeit erfolgen kann (a) und dass es auch der Gleichbehandlungsgrundsatz nicht gebietet, zugunsten des Klägers von diesem Erfordernis abzusehen (b), ist dies nicht zu beanstanden.

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a)

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Indem der Kläger unstreitig in der Diplomarbeit eine Durchschnittspunktzahl von (nur) 2,5 erreicht hat, erfüllt er die Voraussetzungen für den Laufbahnaufstieg nicht. Durch § 29 Abs. 2 Satz 1 und 2 BPolLV in der – soweit hier von Bedeutung – bis heute unverändert geltenden Fassung vom 31. Januar 2003 (BGBl. I S. 143) wird festgelegt, dass der Aufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst im Bundesgrenzschutz (jetzt: Bundespolizei) drei Jahre dauert und die Beamten hierzu an dem für die Laufbahn eingerichteten Fachhochschulstudiengang teilnehmen, der mit der Laufbahnprüfung abschließt. Diese ist näher in der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den gehobenen Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei geregelt. In § 19 Abs. 4 AP-gDBPolV in der bis heute insoweit unverändert geltenden Fassung vom 19. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3891) wird festgelegt, dass die Laufbahnprüfung aus einer Diplomarbeit, einem schriftlichen und einem mündlichen Teil besteht. In § 28 Abs. 2 Satz 1 AP-gDBPolV in der genannten, ebenfalls unverändert geltenden Fassung ist geregelt, dass zum Bestehen der Prüfung u. a. in der Diplomarbeit mindestens eine Durchschnittsrangpunktzahl von 5,0 erreicht werden muss. Diese klaren Regelungen verbieten es, mit dem Zulassungsvorbringen anzunehmen, der Diplomarbeit komme innerhalb der Prüfung "keine ausschlaggebende", also eine letztlich zu vernachlässigende Bedeutung zu bzw. sie sei nur für den Erwerb eines akademischen Titels, nicht aber für den Laufbahnaufstieg von Bedeutung. Diese Schlussfolgerung des Klägers kann insbesondere auch nicht mit Erfolg auf die Regelung des § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 AP-gDBPolV gestützt werden, nach welcher die Rangpunkte der Diplomarbeit bei der Festsetzung der Abschlussnote mit – je nach Blickwinkel: nur oder immerhin – 15 v.H. berücksichtigt werden. Denn auch diese Regelung lässt ganz unabhängig von der in ihr und den übrigen Nummern des § 28 Abs. 1 Satz 2 AP-gDBPolV vorgenommenen Gewichtung ohne Weiteres erkennen, dass die Diplomarbeit nach der nicht zu beanstandenden Entscheidung des hierzu berufenen Verordnungsgebers zwingender und relevanter Bestandteil der Prüfung ist.

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b) Die Darlegungen des Klägers lassen auch nicht den Schluss zu, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass sich ein Anspruch auf Zuerkennung der Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes aus Art. 3 Abs. 1 i. V. m. Art. 33 Abs. 2 GG ergebe. Für die Zuerkennung dieser Befähigung kann beim Kläger nicht wie bei den Beamten im zweijährigen Laufbahnaufstieg auf das Erstellen und Bestehen der Diplomarbeit verzichtet werden.

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Nach Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte. Das gilt nicht nur für den Zugang zu Eingangsämtern, sondern auch für den Zugang zu einem Laufbahnaufstieg.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 10. Dezember 2008 – 2 BvR 2571/07 –, NVwZ 2009, 389 = juris Rn. 10, m. w. N.

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Ungleichbehandlungen sind im hier gegebenen Anwendungsbereich des Art. 33 Abs. 2 GG nicht am allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, sondern an der speziellen beamtenrechtlichen Ausformung des Gleichheitsgrundsatzes in Art. 33 Abs. 2 GG zu messen. Stehen sie nicht im Einklang mit dem danach geltenden Grundsatz der Bestenauslese, können sie nur gerechtfertigt sein, wenn sie zugunsten von Belangen erfolgen, denen ebenfalls Verfassungsrang zukommt.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. Oktober 2007 – 2 BvR 2457/04 –, ZBR 2008, 164 = juris Rn. 10; BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 – 2 C 37.04 –, BVerwGE 124, 99 = juris Rn. 18.

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Ein solcher Verstoß gegen den Grundsatz der Bestenauslese ist hier jedoch nicht erkennbar. Soweit der Kläger im Hinblick auf die Erforderlichkeit des Bestehens der Diplomarbeit anders behandelt wird als – entsprechend der Verwaltungspraxis der Beklagten – die Teilnehmer am zweijährigen Ausbildungsaufstieg, liegt hierfür ein sachlicher Grund vor, der nicht im Widerspruch zum Grundsatz der Bestenauslese steht.

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Der sachliche Grund dafür, dass die Beklagte anders als bei den Teilnehmern der dreijährigen Aufstiegsausbildung (Fachhochschulstudiengang, § 29 Abs. 2 Satz 2 BPolLV) bei den Teilnehmern der nach § 29 Abs. 2 Satz 4 BPolLV auf zwei Jahre verkürzten Aufstiegsausbildung ausweislich des einschlägigen Studienplans auf die Anfertigung und das Bestehen der Diplomarbeit verzichtet, welche nach §§ 19 Abs. 4, 28 Abs. 2 Satz 1 AP-gDBPolV (grundsätzlich) Bestandteil der Laufbahnprüfung ist, liegt in der wiederum aus Sachgründen gerechtfertigten unterschiedlichen Ausgestaltung beider Ausbildungsgänge. Im Einzelnen gilt Folgendes: Normativer Ausgangspunkt für diesen als Gleichheitsverstoß gerügten Verzicht ist die Regelung des § 29 Abs. 2 Satz 4 BPolLV. Nach dieser Vorschrift können die Fachstudien um höchstens fünf Monate und die berufspraktischen Studienzeiten um höchstens sieben Monate verkürzt werden. Damit wird die Dauer der gesamten Aufstiegsausbildung von drei (§ 29 Abs. 2 Satz 1 BPolLV) auf zwei Jahre reduziert, wenn sich die Beamtinnen und Beamten in einer Dienstzeit von mindestens acht Jahren seit Erwerb der Laufbahnbefähigung bewährt haben. Nach dem auch mit dem Zulassungsvorbringen nicht substantiiert in Zweifel gezogenen Ansatz der Beklagten (vgl. den Schriftsatz der Beklagten vom 17. Oktober 2007) lässt diese die Aufstiegsbewerber in Ausübung des ihr eingeräumten Ermessens nur dann zu der verkürzten Ausbildung zu, wenn das Erreichen des Ausbildungsziels insoweit nicht gefährdet erscheint. Deshalb kommt es keineswegs allein auf die von dem Kläger hervorgehobene eigene Bewährung an. Die Beklagte bedient sich für die insoweit zu treffende Prognose eines (durch Richtlinien geregelten) Eignungsauswahlverfahrens. Die Entscheidung, ob ein Bewerber die verkürzte zweijährige Ausbildung absolvieren darf oder auf den dreijährigen Fachhochschulstudiengang verwiesen wird, hängt mithin maßgeblich und offensichtlich sachgerecht von dem ermittelten Umfang seiner Vorkenntnisse und Fähigkeiten – insbesondere der Ausprägung seiner Lernfähigkeit – ab: Nur die Bewerber, bei denen angesichts der insoweit mitgebrachten "besseren" Voraussetzungen zum einen auf die Vermittlung von allgemeinem und fachlichem Grundwissen verzichtet und zum anderen der verbleibende Lernstoff in kürzerer Zeit und damit komprimiert vermittelt werden kann, dürfen die verkürzte Ausbildung durchlaufen. Schon vor diesem Hintergrund erweist sich das Vorbringen des Klägers als fernliegend, die dreijährige Ausbildung sei im Vergleich zu der zweijährigen Ausbildung sogar "höherwertig". Dass dem nicht so ist, verdeutlicht gerade auch der Fall des Klägers selbst. Denn dieser war nach den unwidersprochen gebliebene Darlegungen der Beklagten schon im Schriftsatz vom 17. Oktober 2007 wegen im Auswahlverfahren zu Tage getretener schwacher Grundkenntnisse im polizeilichen Fachwissen und im Allgemeinwissen für die Aufstiegsausbildung als lediglich "bedingt geeignet" eingestuft worden und hatte, wie insbesondere der Erlass vom 24. Juni 2003 belegt, deshalb lediglich einen Zulassungsvorschlag erhalten, der "

nur

für den dreijährigen Ausbildungsaufstieg" galt.

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Vor dem Hintergrund der nur für die "besseren" Bewerber Platz greifenden Verkürzung der Ausbildung um ein Drittel, welche sich zwangsläufig auf Inhalte und Intensität der Ausbildung auswirken muss, ist es jedenfalls unter dem Blickwinkel des Art. 33 Abs. 2 GG offensichtlich nicht zu beanstanden, für die verkürzte Ausbildung u.a. die Art der zu erbringenden Prüfungsleistungen (Frage der Diplomarbeit) abweichend von den insoweit für die dreijährige Ausbildung geltenden Vorschriften zu regeln. Zwar behauptet der Kläger mit seinem Zulassungsvorbringen, der Inhalt der jeweiligen Ausbildung und Prüfung sei bei beiden Ausbildungsgängen im Wesentlichen gleich bzw. unterscheide sich kaum. Dieser schon aus sich heraus nicht plausible Vortrag trifft aber, wie ein Vergleich der vorliegenden Studienpläne etwa hinsichtlich der Länge der einzelnen Ausbildungsabschnitte und der Zeitansätze (Ausbildungsstunden) für die in den einzelnen Abschnitten zu unterrichtenden Fächer verdeutlicht, nicht zu. Im Übrigen hat auch der Kläger im erstinstanzlichen Verfahren immerhin zumindest noch eingeräumt, dass die Lerninhalte und Lerngegenstände in dem dreijährigen Lehrgang "tiefer und ausführlicher" unterrichtet würden (Schriftsatz vom 30. Oktober 2007) und dass das Grundstudium länger sei (Schriftsatz vom 16. Januar 2008). Mithin erweist es sich als ohne Weiteres sachgerecht, wegen der kürzeren und anders ausgestalteten Ausbildungszeit einen besonders zeitintensiven Anteil der Prüfungsleistungen durch ähnliche, aber weniger zeitintensive Prüfungsleistungen zu ersetzen. (Nur) Dies ist hier in Bezug auf die (nur) im Rahmen der dreijährigen Ausbildung geforderte Diplomarbeit geschehen, für deren Anfertigung § 21 Abs. 3 Satz 1 und 2 AP-gDBPolV in der auch insoweit unverändert geltenden Fassung bei Freistellung von sonstigen Verpflichtungen im Rahmen der Ausbildung einen Zeitraum von höchstens drei Monaten, ohne Freistellung höchstens sechs Monate vorsieht. Denn den Teilnehmern der verkürzten Ausbildung wird zwar keine solche Diplomarbeit abgefordert; sie müssen aber ebenfalls während der Ausbildung eine als Hausarbeit bezeichnete Arbeit erstellen, welche zwar wegen der nur zweijährigen Dauer der Ausbildung hochschulrechtlich nicht als Diplomarbeit anerkannt werden kann und auch innerhalb einer kürzeren Frist (vier Wochen) anzufertigen ist. Sie tritt aber ausdrücklich an die Stelle der Diplomarbeit und geht ebenfalls – wenn auch nur mit 4 v.H. – in das Prüfungsgesamtergebnis ein. Dies ergibt sich ausdrücklich aus dem als Beiakte 7 geführten, von dem Kläger vorgelegten "Studienplan für den 2-jährigen Ausbildungsaufstieg in den gehobenen Polizeivollzugsdienst der Bundespolizei" (dort Seiten 5, 11 und 15).

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Aus dem Vorstehenden ergibt sich im Übrigen, dass der Kläger entgegen seinem Vorbringen auch dann die begehrte Zuerkennung der Befähigung zum Laufbahnaufstieg nicht erlangen könnte, wenn – was nicht der Fall ist – aus Gründen der Gleichbehandlung von dem Erfordernis einer erfolgreich absolvierten Diplomarbeit abgesehen werden müsste. Denn wenn sein Begehren an den Voraussetzungen gemessen würde, welche für die Zuerkennung der Laufbahnbefähigung im zweijährigen Ausbildungsaufstieg vorliegen müssen, fehlte ihm jedenfalls die Prüfungsvoraussetzung der Hausarbeit.

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Schließlich weist der Senat auf Folgendes hin: Selbst wenn entgegen den vorherigen Ausführungen unterstellt würde, dass die beschriebene Ungleichbehandlung im Hinblick auf die Erforderlichkeit der Erstellung und des Bestehens der Diplomarbeit gleichheitswidrig wäre und gegen den Grundsatz der Bestenauslese verstieße, ließe sich hieraus kein Anspruch des Klägers auf die begehrte Zuerkennung herleiten. Denn da sich der Verzicht auf die Diplomarbeit lediglich aus dem Studienplan ergibt, dem die Rechtssatzqualität einer Verwaltungsvorschrift zukommt, das grundsätzliche Erfordernis der Diplomarbeit aber Inhalt der durch den Verordnungsgeber festgelegten Prüfungsanforderungen ist,

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vgl. zum Erfordernis einer normativen Regelung der wesentlichen Teile der Laufbahnprüfung BVerwG, Urteil vom 1. Juni 1995 – 2 C 16.94 –, BVerwGE 98, 324 = juris Rn. 15,

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könnte die Annahme eines Verstoßes gegen Art. 33 Abs. 2 GG wegen der aus Art. 20 Abs. 3 GG folgenden Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht nur dazu führen, dass die Praxis der Beklagten, im zweijährigen Aufstieg auf die Diplomarbeit zu verzichten, wegen Verstoßes gegen die Verordnung rechtswidrig wäre. Art. 33 Abs. 2 GG gewährt aber keinen Anspruch auf Gleichbehandlung mit einer rechtswidrigen Verwaltungspraxis.

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Vgl. zum Grundsatz "keine Gleichheit im Unrecht" BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 1979 – 1 BvL 25/77 –, BVerfGE 50, 142 = juris Rn. 59.

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2. Soweit der Kläger sich auf den Zulassungsgrund nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO beruft, erfüllt der dahingehende Vortrag nicht die Darlegungsanforderungen nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO. Es ist durch ihn kein Umstand benannt, der die danach erforderlichen besonderen tatsächlichen oder rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache ausmachen soll.

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Sollte sein diesbezüglicher Vortrag, die Entscheidung des Falles werfe Grundsatzprobleme auf, dahingehend zu verstehen sein, dass er sich entgegen der Zitierung von § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO auf den Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO stützt, so greift auch dies nicht durch. Denn die insoweit als grundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage,

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wann nach den geltenden Laufbahnbestimmungen für den Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei die Prüfungsleistungen ausreichen, um einen Anspruch auf Anerkennung der Befähigung für die Laufbahn des gehobenen Polizeivollzugsdienstes zu haben,

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lässt in ihrer Allgemeinheit offensichtlich schon einen hinreichenden Fallbezug vermissen. Sie erfüllt damit weder das Erfordernis, nach welchem die als grundsätzlich bedeutsam behauptete Rechtsfrage für die erstinstanzliche Entscheidung von Bedeutung gewesen und darin entschieden worden sein muss, noch die Voraussetzung, in einem Berufungsverfahren entscheidungserheblich zu sein.

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Im Übrigen beantwortet sich die aufgeworfene Frage als Abstraktum eindeutig und ohne Weiteres dahin, dass die zu erbringenden Prüfungsleistungen unterschiedlich sind, je nach dem, ob eine verkürzte oder eine längere Ausbildungszeit zu bewältigen ist.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 52 Abs. 2, 47 Abs. 1 und 3 GKG.

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Dieser Beschluss ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO und – hinsichtlich der Streitwertfestsetzung – nach §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG unanfechtbar. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts ist nunmehr rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).