Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2018-04-16, Aktenzeichen 4 A 539/16

Tatbestand

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Die Klägerin wendet sich gegen die Aufhebung der ihr erteilten Erlaubnis zur Kindertagespflege.

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Die Klägerin war seit mehreren Jahren im Bereich der Kindertagespflege tätig. Für diese Tätigkeit wurden ihr in der Vergangenheit (befristete) Pflegeerlaubnisse erteilt. Laut mehreren Vermerken in den Verwaltungsvorgängen des Beklagten erhielt dieser seit 2010 in unregelmäßigen Abständen Mitteilungen über eine Überbelegung der Pflegestelle der Klägerin. Bei einem unangekündigten Hausbesuch am 09. Juli 2013 durch Mitarbeiter des Jugendamtes des Beklagten stellten diese fest, dass die Klägerin acht Kinder gleichzeitig betreute.

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Unter dem 12. August 2015 (Eingang beim Beklagten) beantragte die Klägerin erneut die Erlaubnis zur Ausübung der Kindertagespflege. Bei zwei unangekündigten Hausbesuchen des Beklagten am 04. September 2015 und am 18. September 2015 (vgl. Bl. 164 f. der Verwaltungsvorgänge - VV -) waren in der Kindertagespflegestelle der Klägerin nicht mehr als fünf Kinder gleichzeitig anwesend. Der Beklagte erteilte der Klägerin daraufhin mit Bescheid vom 22. September 2015 gemäß § 43 Achtes Buch Sozialgesetzbuch (SGB VIII) die bis zum 21. September 2020 befristete Erlaubnis zur Kindertagespflege für maximal fünf gleichzeitig anwesende Kinder. Der Klägerin wurde gestattet, für insgesamt zehn Kinder Betreuungsverträge abzuschließen, wobei die Kinder zu unterschiedlichen Zeiten betreut werden müssten, da nur fünf Kinder gleichzeitig anwendend sein dürften.

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Nachdem erneut anonyme Hinweise auf eine Überbelegung der Pflegestelle bei dem Beklagten eingingen, führten Mitarbeiter des Jugendamtes des Beklagten am 31. August 2016 nochmals einen unangekündigten Hausbesuch durch. Hierbei wurde festgestellt, dass die Klägerin insgesamt sieben Kinder gleichzeitig betreute. Laut Aktenvermerk des Beklagten (vgl. Bl. 188 VV) wurden zwei der anwesenden Kinder nicht durch das Jugendamt des Beklagten in Kindertagespflege gefördert. Eines dieser beiden Kinder sei nach Angaben der Klägerin ihr Enkelkind gewesen, hinsichtlich des anderen Kindes habe die Klägerin im Rahmen des Hausbesuchs angegeben, dass sie das Kind für einige Stunden im Monat unentgeltlich betreue.

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Unter dem 05. September 2016 teilte der Beklagte mit, dass aufgrund des festgestellten Verstoßes gegen § 43 Abs. 3 SGB VIII beabsichtigt sei, die Pflegeerlaubnis zu entziehen. Hierzu gab er der Klägerin nach § 24 Zehntes Buch Sozialgesetzbuch (SGB X) Gelegenheit zur Stellungnahme. Eine Stellungnahme erfolgte mit Schreiben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 18. Oktober 2016 (vgl. Bl. 198 ff. VV).

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Mit Bescheid vom 25. Oktober 2016 hob der Beklagte daraufhin die Erlaubnis zur Ausübung der Kindertagespflege vom 22. September 2015 mit sofortiger Wirkung auf (Ziffer 1) und ordnete die sofortige Vollziehung an (Ziffer 2). Hiervon unterrichtete der Beklagte auch die Eltern der Tagespflegekinder.

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Daraufhin stellte die Klägerin am 02. November 2016 einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes, mit dem sie unter anderem die Aussetzung des Sofortvollzugs begehrte. Der Antrag wurde mit Beschluss der Kammer vom 23. November 2016 (Az. 4 B 162/16) abgelehnt. Die hiergegen erhobene Beschwerde wies das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 07. Februar 2017 (Az. 4 ME 388/16) zurück.

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Am 10. November 2016 hat die Klägerin ferner Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 25. Oktober 2016 erhoben. Zur Begründung macht sie im Wesentlichen geltend, dass es sich um eine massive Rufschädigung handele. Sie bestreite ihren Lebensunterhalt seit Jahrzehnten mit der Kindertagespflege und fürchte nunmehr um ihre Existenz. Die nicht vertraglich betreuten Enkelkinder seien nicht „fremd“. Ferner sei die Überschreitung der höchstzulässigen Kinderzahl unter anderem auch darauf zurückzuführen, dass Eltern ihre Kinder nicht rechtzeitig abgeholt oder aber zu früh in die Pflegestelle gebracht hätten. Der Beklagte habe die Pflegeerlaubnis mit Bescheid vom 22. September 2015 für die nächsten fünf Jahre erneuert und damit insbesondere ihre fortbestehende Eignung im Sinne des § 43 Abs. 2 SGB VIII bestätigt. Wolle er ihr nun diese wieder absprechen, müsse ihre Eignung und Zuverlässigkeit durch neue Vorfälle aus der Zeit nach dem 22. September 2015 erschüttert sein, woran es jedoch fehle. Ferner sei sie auch nicht zuvor ergebnisneutral angehört worden. Selbst bei Richtigkeit der Vorwürfe seien damit weder eine akute Kindeswohlgefährdung noch sonst schwere Verletzungen der öffentlichen Interessen zu besorgen. Es fehle an einer Risikoabschätzung nach § 8a SGB VIII.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 25. Oktober 2016 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt den angefochtenen Bescheid und macht im Wesentlichen geltend, dass ein Verstoß gegen die Bestimmung des § 43 Abs. 3 SGB VIII die Unzuverlässigkeit der Tagespflegeperson begründe. Gerade Klein- und Kleinstkinder benötigten eine kontinuierliche und aufmerksame Beaufsichtigung. Bei der Überschreitung der gesetzlich absolut gesetzten Kinderhöchstzahl sei eine Überforderung der Tagespflegeperson und eine Gefährdung des Kindeswohls zu befürchten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat keinen Erfolg.

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 25. Oktober 2016 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Als Rechtsgrundlage für den angefochtenen Bescheid, vor dessen Erlass die Klägerin gemäß § 24 SGB X ordnungsgemäß angehört worden ist, kommt nur § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X in Betracht. Die nachträgliche Aufhebung einer Tagespflegeerlaubnis gemäß § 43 SGB VIII richtet sich - in Ermangelung einer eigenständigen gesetzlichen Regelung, wie sie etwa für die Vollzeitpflege in § 44 Abs. 3 SGB VIII getroffen wurde - nach den allgemeinen Regelungen der §§ 44 ff. SGB X (vgl. u.a. Wiesner, SGB VIII, Kommentar, 5. Auflage, 2015, § 43 Rn. 39b).

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Nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X ist ein Verwaltungsakt mit Dauerwirkung mit Wirkung für die Zukunft aufzuheben, soweit in den tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnissen, die bei seinem Erlass vorgelegen haben, eine wesentliche Änderung eingetreten ist. Dauerverwaltungsakte sind solche Verwaltungsakte, deren Regelungswirkung nach dem zu Grunde liegenden materiellen Recht über die punktuelle Gestaltung eines Rechtsverhältnisses hinausreicht (vgl. von Wulffen/Schütze, SGB X, Kommentar, 8. Auflage, 2014, § 45 Rn. 63 f. m.w.N.). Die der Klägerin unter dem 22. September 2015 erteilte Pflegeerlaubnis stellt einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung in diesem Sinne dar. Denn sie gewährt eine auf fünf Jahre befristete Erlaubnis, bis zu fünf fremde Kinder gleichzeitig zu betreuen. Damit reicht ihre Regelungswirkung über die punktuelle Gestaltung eines Rechtsverhältnisses hinaus und hat Wirkungen über den Zeitpunkt ihrer Bekanntgabe hinaus.

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Wesentlich ist die Änderung im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X, soweit der Verwaltungsakt nach den nunmehr eingetretenen objektiven tatsächlichen Verhältnissen so, wie er ergangen ist, nicht mehr erlassen werden dürfte; die Änderungen in den tatsächlichen Verhältnissen müssen folglich rechtlich zu einer anderen Bewertung führen (vgl. Schütze in: von Wulffen/Schütze, SGB X, Kommentar, 8. Aufl., 2014, § 48 Rn. 8, 12). Eine Erlaubnis zur Kindertagespflege ist daher nur dann nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X aufzuheben, wenn eine der Voraussetzungen für die Erlaubnis, die bei deren Erteilung noch vorgelegen hat, nachträglich entfallen ist. Nachträglich gewonnene Erkenntnisse darüber, dass diese Voraussetzung bei der Erteilung bereits gefehlt hat, rechtfertigt eine Aufhebung des Verwaltungsakts mit Dauerwirkung nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X dagegen nicht. Daher kommt eine Aufhebung der Erlaubnis zur Kindertagespflege wegen Unzuverlässigkeit des Erlaubnisinhabers nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X nur dann in Betracht, wenn der Inhaber der Erlaubnis zur Kindertagespflege bei der Erteilung der Erlaubnis noch zuverlässig gewesen ist, da nur dann von einer wesentlichen Änderung der beim Erlass des Verwaltungsakts mit Dauerwirkung vorliegenden tatsächlichen Verhältnisse die Rede sein kann.

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Die Voraussetzungen des § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X liegen vor. Die Zuverlässigkeit der Klägerin ist nach der Erteilung der Erlaubnis zur Kindertagespflege vom 22. September 2015 entfallen. Damit ist eine wesentliche Änderung der tatsächlichen Verhältnisse eingetreten, die bei dem Erlass des Verwaltungsaktes mit Dauerwirkung vorgelegen haben.

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Maßgeblich für die Erteilung einer Pflegeerlaubnis ist die Eignung der Pflegeperson, wobei insbesondere solche Personen gemäß § 43 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SGB VIII geeignet erscheinen, die sich durch ihre Persönlichkeit, Sachkompetenz und Kooperationsbereitschaft mit Erziehungsberechtigten und anderen Tagespflegepersonen auszeichnen. Der Begriff der Eignung der Tagespflegeperson ist ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Auslegung und Anwendung der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegt. Mit Blick auf die in § 43 Abs. 2 SGB VIII deutlich erkennbare Zielrichtung dieser Norm, über das Merkmal der Eignung der Tagespflegeperson Qualitätsstandards zu setzen und eine kindgerechte Pflege der zu betreuenden Kinder sicherzustellen, kann sich eine Tagespflegeperson unter anderem nur dann durch ihre Persönlichkeit und Sachkompetenz auszeichnen, wenn sie über eine ausreichende psychische Belastbarkeit und Zuverlässigkeit sowie ausreichendes Verantwortungsbewusstsein verfügt. Zur Eignung und Zuverlässigkeit einer Tagespflegeperson gehört selbstredend auch, dass sich diese an bestehende (insbesondere gesetzliche) Vorgaben hält.

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Mit der am 22. September 2015 ausgestellten Pflegeerlaubnis hat der Beklagte der Klägerin auf fünf Jahre befristet die Erlaubnis erteilt, bis zu fünf gleichzeitig anwesende Kinder zu betreuen. Letzteres entspricht der Regelung des § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII. Nach § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII berechtigt die Erlaubnis zur Kindertagespflege, wie dies auch in der der Klägerin erteilten Erlaubnis vorgesehen ist, fünf gleichzeitig anwesende fremde Kinder gegen Entgelt zu betreuen. Diese Vorschrift dient nicht zuletzt dem Schutz der der Tagespflegeperson anvertrauten Kinder, da durch die Beschränkung der Kinderzahl eine ausreichende Betreuung sichergestellt werden soll. Ausnahmen sieht das Gesetz nicht vor (vgl. u.a. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 6.12.2013 - 12 B 1275/13 -; VG Arnsberg, Beschluss vom 10.10.2013 - 11 L 587/13 -; VG München, Urteil vom 25.4.2012 - M 18 K 10.5583 -; VG München, Beschluss vom 24.5.2007 - M 18 S 07.2013 -, zitiert jeweils nach juris).

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Von der für die Erteilung der Erlaubnis zur Kindertagespflege erforderlichen Zuverlässigkeit der Klägerin kann nicht mehr ausgegangen werden. Richtig ist, dass dem Beklagten ausweislich der Verwaltungsvorgänge seit November 2010 mehrere anonyme Hinweise vorlagen, dass die Klägerin wiederholt mehr als fünf Kinder gleichzeitig betreut haben soll; der Beklagte stellte bei einem unangekündigten Hausbesuch am 09. Juli 2013 auch selbst fest, dass die Klägerin acht Kinder betreute. Der Beklagte konnte bei der Erteilung der Kindertagespflegeerlaubnis am 22. September 2015 aber gleichwohl annehmen, dass die Klägerin trotz dieser früheren Verstöße gegen die Maßgaben des § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII zuverlässig und damit zur Ausübung der Kindertagespflege geeignet ist. Denn der Beklagte hat die Klägerin mit Schreiben vom 04. August 2014 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass bei ihm Meldungen eingegangen seien, dass sie mehr als fünf Kinder gleichzeitig betreut habe, dass ihr unter diesen Umständen die Pflegeerlaubnis entzogen werden könne und dass er, um einen Verstoß gegen § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII auszuschließen, in Zukunft unangemeldete Hausbesuche machen werde. Nachdem bei zwei Hausbesuchen am 04. September 2015 und 18. September 2015 nicht mehr als fünf Kinder bei der Klägerin angetroffen wurden, durfte der Beklagte davon ausgehen, dass sich die Klägerin den vorstehenden Hinweis zur Warnung hat gereichen lassen und dass sie in Zukunft nicht mehr als fünf Kinder gleichzeitig betreuen wird.

24

Zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Bescheides lag die erforderliche Zuverlässigkeit und Geeignetheit der Klägerin dagegen nicht mehr vor, nachdem Mitarbeiter des Jugendamtes des Beklagten bei einem unangekündigten Hausbesuch am 31. August 2016 aus Anlass eines anonymen Hinweises einer Mutter festgestellt hatten, dass die Klägerin wiederum mehr als fünf Kinder gleichzeitig betreute. Dieser Verstoß gegen § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII und die Maßgaben der ihr erteilten Erlaubnis zur Kindertagespflege begründet - gerade auch vor dem Hintergrund der schon früher festgestellten Rechtsverstöße - die Unzuverlässigkeit und damit die Ungeeignetheit der Klägerin als Tagespflegeperson (ebenso das Nds. OVG in seiner Beschwerdeentscheidung, Beschluss vom 7.2.2017 - 4 ME 388/16 -). Es ist zu besorgen, dass die Klägerin sich auch zukünftig nicht an die Einhaltung der gesetzlichen Vorgaben halten wird und dementsprechend verantwortungsbewusst ist. Ein Verstoß gegen § 43 Abs. 3 Satz 1 SGB VIII belegt (regelmäßig) die Ungeeignetheit der Tagespflegeperson (so auch OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 6.12.2013 - 12 B 1275/13 -; Sächsisches OVG, Beschluss vom 17.12.2015 - 4 A 253/15 -, zitiert jeweils nach juris).

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Dem kann die Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Überschreitung der höchstzulässigen Pflegekinderzahl unter anderem darauf zurückzuführen sei, dass Eltern ihre Kinder nicht rechtzeitig abgeholt oder zu früh in die Kindertagespflege gebracht hätten. Denn eine Tagespflegeperson hat durch eine entsprechende Erteilung der Betreuungszeiten oder auf andere Weise selbst dafür Sorge zu tragen, dass ein solches Verhalten der Eltern nicht zur Folge hat, dass mehr als fünf Kinder gleichzeitig betreut werden. Geschieht dies nicht, spricht auch dieser Umstand gegen die Zuverlässigkeit der Tagespflegeperson (ebenso Nds. OVG, Beschluss vom 7.2.2017 - 4 ME 388/16 -).

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Unter Berücksichtigung der wiederholten Rechtsverstöße ist die Aufhebung der Pflegeerlaubnis schließlich auch nicht unverhältnismäßig. Dass kein Kind zu Schaden gekommen sein mag, ändert hieran nichts. Denn die Aufhebung der Erlaubnis zur Kindertagespflege wegen Unzuverlässigkeit der Tagespflegeperson nach § 48 Abs. 1 Satz 1 SGB X soll schon eine Gefährdung der zu betreuenden Kinder von vornherein ausschließen. Die Feststellung einer konkreten Kindeswohlgefährdung ist für die Aufhebung der Pflegerlaubnis nicht erforderlich. Auf eine Risikoabschätzung nach § 8a Abs. 1 SGB VIII kommt es hierbei nicht an. Der Entzug der Pflegerlaubnis ist vorliegend auch erforderlich. Da die Aufhebung einer Erlaubnis zur Kindertagespflege einen Eingriff in die grundrechtlich geschützte Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 Grundgesetz darstellt, stellt der Entzug der Erlaubnis grundsätzlich das letzte Mittel zur Gewährleistung des Kindeswohls dar (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7.6.2016 - 12 A 2086/14 -, juris). Eine erfolgversprechende, weniger belastende Maßnahme als der Entzug der Pflegerlaubnis ist im vorliegenden Fall hingegen nicht ersichtlich (ebenso Nds. OVG, Beschluss vom 7.2.2017 - 4 ME 388/16 -). Gerade vor dem Hintergrund der wiederholten Rechtsverstöße hätte insbesondere die Beifügung einer Nebenbestimmung nach § 43 Abs. 3 Satz 5, § 32 Abs. 1 SGB X oder aber die Androhung und Festsetzung eines Bußgeldes nach § 104 Abs. 1 Nr. 1 SGB VIII nicht der durch Verstoß gegen die zulässige Höchstzahl ausgelösten (abstrakt gegebenen) Kinderwohlgefährdung gleich wirksam begegnet werden können.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Gründe für die Zulassung der Berufung gemäß § 124a Abs. 1 in Verbindung mit § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder 4 VwGO durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor.

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