Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-11-09, Aktenzeichen 20 D 25/06.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2006:1109.20D25.06AK.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der Kosten, die
durch die Anrufung des Verwaltungsgerichts Düsseldorf entstanden sind; insoweit
trägt die Beklagte die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe
des jeweils beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist ein Unternehmen des C. Konzerns in der Rechtsform der
OHG. Als eine der Servicegesellschaften des Konzerns nimmt sie das Management
und den Betrieb der Chemieparks der C. AG wahr. Einer der Chemieparks
befindet sich in E. . Dort betreibt die Klägerin auf Grundstücken im Eigentum der
C. AG die in den 1970er Jahren planfestgestellte Deponie E. -S. , auf
der u. a. besonders überwachungsbedürftige Abfälle abgelagert werden.

3

Nach Inkrafttreten der Deponieverordnung (DepV) am 1. August 2002 beantragte
die Klägerin die Zulassung des Weiterbetriebs der Deponie bis zum 15. Juli 2009.
Die Beklagte hielt die Erbringung einer Sicherheitsleistung für erforderlich. Hierzu
verwies die Klägerin darauf, dass die C. AG eine ihrer Gesellschafter sei und
persönlich hafte. Dadurch sei vergleichbar mit einer Konzernbürgschaft in
ausreichendem Maße Sicherheit gegeben. Außerdem bilde sie, die Klägerin,
betriebliche Rückstellungen für die Stilllegung und Nachsorge der Deponie. Die Höhe
der Rückstellungen für die drei Deponien in E. -S. , M. und V.
habe sich im Jahre 2004 auf ca. 62.000.000 EUR belaufen. Die Rückstellungen
genügten als Sicherheit. Eine zusätzliche Sicherheit in sonstiger Form sei rechtlich
und praktisch nicht erforderlich. Die Beklagte entgegnete unter dem 10. Oktober
2005, die Gesellschafterhaftung innerhalb einer OHG stelle keine geeignete Form
der Sicherheit dar. Auch reine Rückstellungen würden von ihr nicht anerkannt.
Jedoch komme nach Abstimmung zwischen dem Ministerium und den
Bezirksregierungen unter bestimmten Voraussetzungen eine Kombination aus
Bankbürgschaft und Rückstellungen in Betracht. Als anteilige Sicherheit seien
Rückstellungen geeignet, wenn keine überdurchschnittlich hohe Insolvenzgefahr
bestehe. Die Klägerin hielt an ihrer Ansicht fest, neben den Rückstellungen sei eine
weitere Sicherheit nicht erforderlich.

4

Mit Bescheid vom 16. Dezember 2005, der Klägerin zugestellt am 19. Dezember
2005, genehmigte die Beklagte unter Änderung des Planfeststellungsbeschlusses in
der aktuellen Fassung den Weiterbetrieb der Deponie bis zum 15. Juli 2009. Mit der
Genehmigung ergänzte und änderte die Beklagte die Nebenbestimmungen des
Planfeststellungsbeschlusses. Unter II.3 der Genehmigung fügte sie als zusätzliche
Nebenbestimmung III.1.3 Regelungen zur Sicherheitsleistung ein. Danach ist bis
zum 28. Februar 2006 eine Sicherheit in Höhe von 19.432.320 EUR durch ein
geeignetes Sicherungsmittel nachzuweisen. Die Sicherheit könne in den nach § 232
BGB vorgesehenen Formen und durch andere Mittel erbracht werden, die geeignet
seien, den angestrebten Sicherungszweck zu erfüllen. Geeignet seien insbesondere
selbstschuldnerische Bankbürgschaften. Unter bestimmten Voraussetzungen komme
auch eine Konzernbürgschaft in Frage. Reine Rückstellungen würden als Sicherheit
nicht akzeptiert. Jedoch könne, falls bestimmte Kriterien erfüllt seien, eine
Kombination aus betrieblichen Rückstellungen und Bankbürgschaft anerkannt
werden. Dabei kämen Rückstellungen nur für Folgekosten aus der Abfallablagerung
bis einschließlich Juli 2002 in Betracht. Für Folgekosten aus der Abfallablagerung ab
dem 1. August 2002 seien übliche Sicherheiten zu leisten. Sofern Rückstellungen
aufgrund vorzulegender Unterlagen als gleichwertig anzusehen seien, könnten sie
die Sicherheit anteilig neben üblichen Sicherheiten bilden. Zur Begründung heißt es
bezogen auf die Sicherheit, die Nebenbestimmung diene dem Nachweis der
finanziellen Leistungsfähigkeit für die Erfüllung der Pflichten der Betriebs-,
Stilllegungs- und Nachsorgephase. Die Höhe der Sicherheit errechne sich aus den
Kosten der Oberflächenabdichtung und der Grundwasserbeobachtung.

5

Die Klägerin hat am 18. Januar 2006 Klage vor dem Verwaltungsgericht
Düsseldorf erhoben, das den Rechtsstreit mit Beschluss vom 1. März 2006 an das
Oberverwaltungsgericht verwiesen hat. Zur Begründung trägt sie vor, die C. AG
habe seit Beginn der Ablagerung von Abfällen auf der Deponie Rückstellungen u. a.
für deren Stilllegung gebildet. Nach der Neuordnung des Konzerns bilde sie, die
Klägerin, die entsprechenden Rückstellungen. Hierfür würden die Beträge verwandt,
die in dem Ablagerungsentgelt anteilig für die Kosten der Stilllegung enthalten seien.
Die Beklagte habe das ihr hinsichtlich der Festlegung der Art der Sicherheit
zukommende Ermessen nicht, jedenfalls nicht ordnungsgemäß, ausgeübt.
Erforderlich sei eine einzelfallbezogene Würdigung aller Umstände. Dabei sei zu
berücksichtigen, dass Rückstellungen nach § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV grundsätzlich
gleichwertig mit anderen Formen der Sicherheit seien. Das komme insbesondere im
Wortlaut der Vorschrift und ihrem Sinn und Zweck zum Ausdruck und werde durch
ihre Begründung bestätigt. Generelle Gesichtspunkte der mangelnden
Insolvenzfestigkeit von Rückstellungen seien unvereinbar mit dieser Vorschrift. Auch
im ministeriellen Erlass vom 8. Juli 2005, der allerdings in mehrfacher Hinsicht
unvereinbar sei mit § 19 Abs. 4 DepV, würden Voraussetzungen anerkannt, unter
denen Rückstellungen als alleinige Sicherheit anzuerkennen seien.
Vertrauensschutzaspekten trage § 25 Abs. 5 DepV durch Einräumung von Fristen
Rechnung. Das Ermessen könne im gegebenen Einzelfall rechtmäßig nur so
ausgeübt werden, dass die Rückstellungen als Sicherheit anerkannt und zusätzliche
Sicherheiten nicht verlangt würden. Die Beklagte habe sich in ihrem Schreiben vom
10. Oktober 2005 selbst in diesem Sinne gebunden; für sie, die Klägerin, seien die
dort genannten Voraussetzungen erfüllt. Darüber hinaus umfasse ihre
Geschäftstätigkeit wesentlich mehr Bereiche als den Betrieb der Deponie. Daher
werde sie auch nach deren Stilllegung Einkünfte erzielen, die gegebenenfalls für die
Kosten der Nachsorge eingesetzt werden könnten. Zur Verfüllung geeignetes
Deponievolumen stehe ihr noch bis etwa 2015 zur Verfügung. Ferner gehörten ihre
Geschäftsfelder nicht zu denjenigen, bei denen mangelnde Leistungsfähigkeit der
Deponiebetreiber wahrscheinlich sei. Zu berücksichtigen seien auch die
Gesellschafterhaftung vornehmlich der C. AG und deren gute Finanzlage sowie
das Eigentum der C. AG an den Deponiegrundstücken. Sie, die Klägerin, könne
praktisch nicht in Insolvenz geraten. Die Beklagte habe sich demgegenüber an
generellen Erwägungen orientiert und die gebildeten sowie die noch zu bildenden
Rückstellungen nicht geprüft. Die pauschale Ablehnung von Rückstellungen führe
dazu, dass die Möglichkeit der Erbringung von Sicherheit in Form von
Rückstellungen praktisch leer laufe. Gründe für diese Ablehnung habe die Beklagte
im angegriffenen Bescheid nicht genannt.

6

Die Klägerin beantragt,

7

die Plangenehmigung der Beklagten zur Änderung der Deponie E. -S.
vom 16. Dezember 2005 insoweit aufzuheben, als sie, die Klägerin, nach II.3 dieses
Bescheides die geforderte Sicherheitsleistung nicht durch reine Rückstellungen
erbringen darf,

8

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, die Plangenehmigung dahingehend zu
ändern, dass sie, die Klägerin, die geforderte Sicherheitsleistung auch durch reine
Rückstellungen erbringen kann,

9

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, über die Änderung der Plangenehmigung
hinsichtlich der Erbringung der geforderten Sicherheitsleistung durch reine
Rückstellungen nach der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

10

Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie trägt vor, Sinn der Sicherheit sei in erster Linie die zukünftige Bewältigung
des worst case. Daher komme der langfristigen Insolvenzfestigkeit der Sicherheit
besondere Bedeutung zu. Rückstellungen seien aber nicht insolvenzfest. Sie
genügten dem staatlichen Sicherheitsbedürfnis deshalb nicht. Gleichwohl könnten
sie zwar nicht grundsätzlich als Sicherungsmittel abgelehnt werden. Der Betreiber
habe aber keinen Anspruch auf ihre Anerkennung als einziges Sicherungsmittel.
Daher sei auf Landesebene behördenintern im Interesse gerechter Risikoverteilung
bei Altdeponien das mit der Genehmigung umgesetzte Modell der Kombination
abgestimmt worden. Hierdurch würde eventuelles Vertrauen in die Fortgeltung der
bisherigen Rechtslage gebührend geschützt. Weil die Klägerin es abgelehnt habe,
Rückstellungen nur als anteilige Sicherheit zu erbringen, und Tatsachen für die
Unzumutbarkeit einer derartigen Verfahrensweise nicht gegeben seien, sei in
Übereinstimmung mit dem Erlass vom 8. Juli 2005 eine einzelfallbezogene Prüfung
ihrer Situation, vor allem ihrer Bonität, unterblieben.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.

14

Entscheidungsgründe

15

Die Klage ist nicht begründet. II.3 der Genehmigung vom 16. Dezember 2005,
wodurch in den Planfeststellungsbeschluss vom 16. April 1975 unter III.1.3
Regelungen zur Erbringung einer Sicherheit eingefügt worden sind, ist, was die allein
streitige Ablehnung der Erbringung der Sicherheit in der Form reiner Rückstellungen
betrifft, rechtmäßig. Damit kommt weder die teilweise Aufhebung von II.3 der
Genehmigung in Betracht noch die Verpflichtung der Beklagten, die Genehmigung
dahingehend zu ändern, dass die Sicherheit auch durch reine Rückstellungen
erbracht werden darf, noch die Verpflichtung der Beklagten zur erneuten
Bescheidung (§ 113 Abs. 1 Satz 1, Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).

16

Die Beklagte hat der Klägerin Gelegenheit gegeben, die Sicherheit - unter der
nicht streitigen Voraussetzung fehlender Bedenken gegen die Leistungsfähigkeit - in
Form betrieblicher Rückstellungen zu erbringen, soweit die durch die Sicherheit
abzudeckenden Risiken der Erstellung der Oberflächenabdichtung der Deponie und
der Durchführung der Grundwasserbeobachtung anteilig auf die Ablagerung der
Abfälle bis zum Inkrafttreten der Deponieverordnung am 1. August 2002
zurückgehen, und sie im übrigen auf sonstige Arten der Sicherheitsleistung oder der
Erbringung von Sicherheit verwiesen. Dabei hat die Beklagte die Kriterien des
ministeriellen Erlasses vom 8. Juli 2005 angewandt, der zugeschnitten ist auf die
Anerkennung von Rückstellungen als Sicherheit bei Altdeponien im Sinne des § 25
Abs. 5 DepV. Der Erlass zielt darauf, Rückstellungen, soweit für den
Deponiebetreiber nach Auswertung aussagekräftiger Unterlagen keine
überdurchschnittlich hohe Insolvenzgefahr besteht, vorzugsweise lediglich als
anteilige Sicherheit zu akzeptieren, und zwar beschränkt auf die Folgekosten aus der
Abfallablagerung bis einschließlich Juli 2002. Diese für weiter zu betreibende
Altdeponien entwickelte Handhabung ist insgesamt, vor allem auch hinsichtlich der
von der Klägerin kritisierten generalisierenden Betrachtungsweise der Beklagten,
nicht zu beanstanden. Auf die Frage der möglichen und zulässigen Praxis im
Umgang mit Rückstellungen bei der Neuzulassung von Deponien braucht hier nicht
eingegangen zu werden.

17

Nach § 25 Abs. 5 Satz 1 DepV hat der Betreiber für eine Deponie, die sich - wie
die Deponie E. -S. - am 1. August 2002 noch nicht in der Stilllegungsphase
befindet und auf der über den 31. Mai 2005 hinaus Abfälle zur Ablagerung
angenommen werden sollen, spätestens zum 1. August 2003 eine ausreichende
Sicherheit nach § 19 Abs. 2 DepV nachzuweisen. Art, Umfang und Höhe der
Sicherheit legt die zuständige Behörde fest (§ 19 Abs. 4 Satz 1 DepV). Anstelle der
in § 232 BGB bestimmten Sicherheitsleistungen können insbesondere die
Beibringung einer Konzernbürgschaft, einer Garantie oder eines sonstigen
Zahlungsversprechens eines Kreditinstitutes oder handelsrechtlich zu bildende
betriebliche Rückstellungen als gleichwertige Sicherheit verlangt oder zugelassen
werden (§ 19 Abs. 4 Satz 2 DepV).

18

Hiernach hat die Behörde über die Art der Sicherheit nach Ermessen zu
bestimmen. Das verlangt, das Ermessen entsprechend dem Zweck der
Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten
(§ 40 VwVfG). Im Interesse der gleichmäßigen Verwaltungspraxis darf das Ermessen
durch Verwaltungsvorschriften konkretisiert werden, die die Behörde, vorbehaltlich
wesentlicher Besonderheiten des Einzelfalles, intern binden und bei entsprechender
Umsetzung deren eigene Ermessensausübung ausmachen. Die damit
einhergehende Generalisierung ist mit dem prinzipiellen Erfordernis, die individuellen
Umstände des jeweiligen Einzelfalles zu berücksichtigen und zu würdigen, in den
Grenzen des Gleichheitssatzes vereinbar.

19

Den sich hieraus ergebenden Anforderungen ist die Beklagte mit der
angefochtenen Regelung der Genehmigung gerecht geworden. Sie hat bereits durch
die Aufgliederung der insgesamt zu erbringenden Sicherheit klar verdeutlicht, dass
sie sich ihres Ermessensspielraums bewusst war und von ihm Gebrauch gemacht
hat. Sie hat ihre Entscheidung ferner unter Hinweis auf den Zweck der Sicherheit, die
finanzielle Leistungsfähigkeit für die Erfüllung der Pflichten der Betriebs-, Stillegungs-
und Nachsorgephase nachzuweisen, begründet. Diese Erwägung ist zwar recht
unbestimmt und vor allem hinsichtlich der Frage des Akzeptierens betrieblicher
Rückstellungen in nur begrenztem Umfang, die vor Erlass der Genehmigung
zwischen der Klägerin und der Beklagten erörtert worden war, sowie der Ablehnung
reiner Rückstellungen wenig aussagekräftig. Jedoch ergibt sich schon aus den
Kriterien, die die Beklagte für eine anteilige Berücksichtigung betrieblicher
Rückstellungen als Sicherheit genannt hat, dass sie sich bei der Festlegung des
Rahmens, innerhalb dessen die Klägerin die Art der Sicherheit auswählen darf,
maßgeblich an Gesichtspunkten der verlässlich belegten wirtschaftlichen Abdeckung
der Risiken, bezogen auf die betrieblichen Rückstellungen an der Leistungsfähigkeit
und möglichen Insolvenzgefahren, orientiert hat. Das hat die Beklagte während des
gerichtlichen Verfahrens in zulässiger Weise (§ 114 Satz 2 VwGO) dahingehend
präzisiert, dass sie betriebliche Rückstellungen innerhalb einer Kompromisslösung
zwischen den behördlichen Sicherungsinteressen und den unternehmerischen
Interessen, einen vermeidbaren Abfluss oder eine Blockierung betrieblicher Mittel zu
verhindern, im Umfang anzuerkennenden Vertrauensschutzes als Mittel der
Sicherung akzeptiere. Dadurch hat die Beklagte bekräftigt, dass sie sich nicht von
vornherein, insbesondere aus Rechtsgründen, gehindert gesehen hat oder sieht,
Rückstellungen als alleinige Sicherheit festzulegen oder der Klägerin die Möglichkeit
einzuräumen, nach eigenem Belieben betriebliche Rückstellungen als
ausschließliche Sicherheit zu erbringen, sondern dass sie ihre Entscheidung im
Bewusstsein des Interessengegensatzes unter Abwägung von Für und Wider und
unter Heranziehung von Bewertungsaspekten getroffen hat.

20

Die für die Entscheidung in Bezug auf die Altdeponien wesentlichen Interessen
sind von der Beklagten nicht, jedenfalls nicht zu Lasten der Deponiebetreiber, mit
einem ihnen rechtlich nicht zukommenden Gewicht eingestellt worden. Namentlich ist
die vorgenommene Generalisierung dahin, die wirtschaftlichen Verhältnisse der
einzelnen Deponiebetreiber in erster Linie im Rahmen einer möglichen Kombination
von Rückstellungen und sonstigen Sicherheiten zu berücksichtigen sowie von einer
weitergehenden Individualisierung dahin, sich mit Blick auf die unternehmerische
Gesamtsituation im Einzelfall bei gegebener Bonität allein mit Rückstellungen als
Sicherheit zu begnügen, Abstand zu nehmen, frei von Rechtsfehlern. Die Erfassung
und Gewichtung der gegenläufigen Belange steht sowohl mit der Wertung des § 19
Abs. 4 Satz 2 DepV als auch mit den sonstigen maßgeblich einzubeziehenden
Gesichtspunkten im Einklang und genügt auch den Anforderungen des Grundsatzes
der Verhältnismäßigkeit, von mehreren gleichermaßen geeigneten Mitteln dasjenige
anzuwenden, das den Pflichtigen am wenigsten belastet.

21

Dabei gilt im Einzelnen:

22

Betriebliche Rückstellungen gehören zu den beispielhaft ("insbesondere")
genannten Arten von Sicherungsmitteln, die die Behörde als gleichwertige Sicherheit
verlangen oder zulassen darf. Die Kriterien, unter denen die Behörde die Auswahl
unter den in Frage kommenden Sicherheitsleistungen oder gleichwertigen
Sicherheiten trifft, sind nicht im einzelnen normativ festgelegt. Namentlich stehen die
außer den Sicherheitsleistungen im Sinne des § 232 BGB alternativ in Betracht
kommenden gleichwertigen Sicherheiten in ihrem Verhältnis zueinander und/oder zu
den Sicherheitsleistungen nicht in einer fest vorgegebenen Rangfolge. Die
Reihenfolge, in der die einzelnen Arten der Erbringung der Sicherheit nach dem
Wortlaut des § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV genannt sind, ist angesichts dessen, dass
zusätzliche Merkmale mit Aussagekraft für eine über das Aufzeigen des
Alternativverhältnisses hinausweisenden Abstufung fehlen, unergiebig. Auch das
Erfordernis der Gleichwertigkeit der neben den Sicherheitsleistungen im Sinne des §
232 BGB bezeichneten Mittel zur Erbringung von Sicherheit trägt nicht den Schluss
auf eine bestimmte Rangfolge. Die erforderliche Gleichwertigkeit besagt, dass die
Eigenschaften der Sicherheitsleistungen im Sinne des § 232 BGB den Maßstab dafür
bilden, welche anderen Sicherungsmittel bei der gebotenen Bewertung ihrer
spezifischen Merkmale in Frage kommen; das entspricht § 32 Abs. 3, § 36 c Abs. 4
KrW-/AbfG, wonach zwischen der Leistung von Sicherheit und der Erbringung
gleichwertiger Sicherungsmittel unterschieden wird, ohne dass hinsichtlich der
Bestimmung der Art der Sicherheit im jeweiligen Einzelfall eine weitere
Konkretisierung anhand zusätzlicher Anforderungen erfolgt wäre.

23

Das Erfordernis der Gleichwertigkeit stellt keinen tauglichen Anknüpfungspunkt
dafür dar, betriebliche Rückstellungen von vornherein wegen ihrer wesensmäßigen
Eigenschaften als unzureichend außer Acht zu lassen. Zwar sind betriebliche
Rückstellungen lediglich ein Passivposten in der Handelsbilanz (§ 249 Abs. 1 HGB).
Dieser steht für die Sicherungszwecke nach § 19 Abs. 2 DepV nicht ohne weiteres
zur Verfügung der Behörde und unterliegt im Insolvenzfall dem Risiko wirtschaftlicher
Entwertung. Denn das Insolvenzverfahren erfasst das gesamte Vermögen, das dem
Schuldner z. Z. der Eröffnung des Insolvenzverfahrens gehört und das er während
des Insolvenzverfahrens erlangt (§ 35 InsO). Betriebliche Rückstellungen verkörpern
sich nicht in einem bestimmten, abgrenzbaren Vermögensgegenstand, der im
Insolvenzfall der Verfügungsmöglichkeit des Schuldners und der Gläubiger entzogen
und/oder der Absonderung (§§ 49 ff InsO) fähig wäre. Damit fehlt der Berechtigung
zur abgesonderten Befriedigung in der Insolvenz des Deponiebetreibers (§ 19 Abs. 4
Satz 4 DepV) insofern das hierfür taugliche Objekt. Die hieraus folgende
charakteristische wirtschaftliche Begrenztheit des Schutzes, den betriebliche
Rückstellungen für die Zwecke nach § 19 Abs. 2 DepV der Allgemeinheit vermitteln,
hat der Verordnungsgeber mit § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV aber nicht als ein die
Gleichwertigkeit dieser Art der Sicherheit hindernden Mangel gewertet. Anderenfalls
schieden Rückstellungen regelmäßig als geeignetes Mittel der Sicherheit aus, weil
Sicherheitsleistungen im Sinne des § 232 BGB gerade dadurch gekennzeichnet sind,
dass die als Sicherheit erbrachten Leistungen der freien Verfügungsbefugnis des
Schuldners und dem Zugriff Dritter entzogen sind. Mit der Benennung der
betrieblichen Rückstellungen in § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV ist indessen gerade
beabsichtigt, die Möglichkeit der Erbringung von Sicherheit auch in dieser Form
abweichend vom ursprünglichen Entwurf dieser Vorschrift zu eröffnen.

24

Vgl. einerseits Bundesratsdrucksache 231/02 Seiten 24, 67, 110; andererseits
Bundesratsdrucksache 231/02 (Beschluss) Seite 36.

25

Die in der TA Abfall gestellten Anforderungen an Sicherheitsleistungen, die
deutlich an deren Konkursfestigkeit und der Einbeziehung typischerweise
wirtschaftlich "starker" Dritter ausgerichtet sind (Nr. 3.2.1 TA Abfall), werden durch §
19 Abs. 4 Satz 2 DepV in diesem Punkt erkennbar inhaltlich modifiziert.

26

Andererseits besagt § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV jedoch auch nicht, dass die
unternehmerischen Interessen an einer Beschränkung der nachzuweisenden
Sicherheit auf die Bildung betrieblicher Rückstellungen prinzipiell und allgemein den
Vorzug verdienen. Entsprechend darf auch die auf der Hand liegende und typische,
erhebliche Belastungsminderung für die Deponiebetreiber bei Anerkennung der
ohnehin zu bildenden Rückstellungen statt der Forderung einer sonstigen
Sicherheitsleistung in der Ermessensentscheidung nicht schlechthin durchschlagen.
Auch bedürfen die Interessen der Allgemeinheit an wirtschaftlich effektiver und also
substantieller, vor allem nicht durch eine mögliche Illiquidität des Deponiebetreibers
oder seinen freien Zugriff gefährdeter Absicherung der ggf. erst langfristig
anstehenden Aufwendungen für die Stilllegung und die Nachsorge der Deponie
keiner besonderen Rechtfertigung. Beide Interessen stehen vielmehr nebeneinander
und verlangen angemessene Berücksichtigung im Rahmen der
Ermessensausübung. § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV schließt es lediglich aus, betriebliche
Rückstellungen strikt als nicht gleichwertiges und also nicht geeignetes Mittel zur
Erbringung von Sicherheit außer Acht zu lassen.

27

Desweiteren ist noch die erhebliche Verschärfung zu beachten, die darin liegt,
dass die nach § 32 Abs. 3 KrW-/AbfG von der Behörde zu treffende
Ermessensentscheidung über das Ob einer Sicherheitsleistung bzw. einer
gleichwertigen Sicherheit mit der vorbehaltlosen Verpflichtung des Betreibers zur
Erbringung von Sicherheit entfallen ist (§ 25 Abs. 5, § 19 Abs. 2 Satz 1 DepV). Diese
Verschärfung geht zurück auf zwingende europarechtliche Voraussetzungen für die
Zulassung von Deponien (Art. 8 Buchstabe a) Ziffer iv) der Richtlinie 1999/31/EG des
Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien - Deponierichtlinie -). Durch das
Erfordernis der Sicherheit soll erkennbar der Schutz der Allgemeinheit vor den
Risiken unzulänglicher Leistungsfähigkeit eines Deponiebetreibers verstärkt werden.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob der Betreiber diesbezüglich konkret und aktuell
Anlass auch nur zur Besorgnis einer zukünftigen Gefährdung seiner
Leistungsfähigkeit bietet und wie sich seine unternehmerischen sowie
wirtschaftlichen Verhältnisse momentan darstellen. Insbesondere sind Unternehmen
wie die Klägerin, die nicht ausschließlich eine Deponie betreiben, sondern deren
geschäftliche Betätigung weit gefächert ist, und die zugleich aufgrund ihrer
gesellschaftsrechtlichen Struktur sowie ihrer Einbindung in einen ertragreichen
Großkonzern wirtschaftlich in hohem Maße abgesichert sind, von der Verpflichtung
zur Stellung von Sicherheit nicht befreit. Eine Ausnahme, die es der Behörde
ermöglichen würde, von der Forderung einer Sicherheit abzusehen, sieht die
Deponieverordnung lediglich für Deponien vor, die von der öffentlichen Hand
betrieben werden (§ 19 Abs. 6 DepV). Dadurch, dass die Erbringung von Sicherheit
nunmehr obligatorisch ist, wird bei Zulassung betrieblicher Rückstellungen die
Risikosituation jedoch entgegen diesen Zielsetzungen nicht zu Gunsten der
Allgemeinheit verbessert. Denn zur Bildung von Rückstellungen für ungewisse
Verbindlichkeiten ist ein Deponiebetreiber ohnehin handelsrechtlich verpflichtet (§
249 Abs. 1 Satz 1 HGB). Kommt er dieser Verpflichtung nach, greift er lediglich den
Gesichtspunkt der Vorsorge für diejenigen Maßnahmen auf, für die über diese
allgemeine Vorsorge hinaus die Pflicht zum Nachweis einer Sicherheit nach § 19
Abs. 2 DepV für geboten erachtet wurde.

28

Letztlich ist auch zu sehen, dass die Vorsorge durch Rückstellungen im
Allgemeinen erst nach und nach während des Betriebs der Deponie erfolgt. Sinn und
Zweck betrieblicher Rückstellungen ist es nämlich, Aufwendungen, deren Entstehung
nach Grund und/oder Höhe am Bilanzstichtag noch nicht sicher ist und die
tatsächlich erst zukünftig getätigt werden müssen, der Periode der Verursachung
zuzurechnen. Es geht um die Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verursachung
von Verbindlichkeiten im Zeitraum vor dem Bilanzstichtag.

29

Vgl. BFH, Urteile vom 25. März 2004 - IV R 35/02 -, BFHE 206, 25 und vom 8.
November 2000 - I R 6/96 -, BFHE 193, 399.

30

Demgegenüber zielt die abfallrechtliche Sicherheit nach § 19 Abs. 2 DepV - hier
in Verbindung mit § 25 Abs. 5 DepV - darauf ab, erst in der Zukunft entstehende
Verbindlichkeiten in voller Höhe vorbeugend abzudecken. Die Sicherheit ist vor dem
Beginn der Ablagerungsphase nachzuweisen (§ 19 Abs. 2 DepV), bei Altdeponien im
Sinne des § 25 Abs. 5 DepV spätestens zum 1. August 2003 und damit zu dem
Zeitpunkt, zu dem die Anzeige nach § 14 Abs. 1 DepV oder der Antrag auf
Zulassung des Weiterbetriebs nach § 14 Abs. 2 DepV anzubringen waren. Angaben
zur Sicherheitsleistung gehören auch bei Altdeponien zum zwingenden Inhalt bereits
einer Anzeige oder eines Antrags (§ 14 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 5, § 20 Abs. 1
Satz 2 Nr. 13 DepV). Der Zeitpunkt des Nachweises der Sicherheit ist
europarechtlich durch Art. 8 Buchstabe a) Ziffer iv) Deponierichtlinie vorgegeben; die
hiernach vor Beginn des Deponiebetriebs zu treffenden Vorkehrungen für die
Einhaltung der Anforderungen sind als Voraussetzung für die Genehmigung
ausgestaltet und haben alternativ in Form einer finanziellen Sicherheitsleistung oder
etwas anderem Gleichwertigen zu bestehen. Das führt mit Blick auf die erst nach der
Zulassung einer Deponie und nach deren Betriebsaufnahme während der
Ablagerungsphase zu bildenden betrieblichen Rückstellungen dazu, dass schon zur
Erreichung der Gleichwertigkeit als der Stufe vor der Ermessensausübung erhebliche
zusätzliche Anforderungen zu stellen sein dürften. Denn derartige Rückstellungen
bestehen im Zeitpunkt der Zulassung der Deponie typischerweise gerade noch nicht
und erfüllen damit die Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 8 Buchstabe a)
Deponierichtlinie bzw. das Erfordernis nach § 19 Abs. 2 DepV nicht. Anders stellt es
sich bei Altdeponien dar, soweit es die Ablagerung von Abfällen bis zum 1. August
2002 betrifft (§ 25 Abs. 5 DepV), also die Rückbeziehung der Pflicht zur Erbringung
von Sicherheit auch auf die in der Vergangenheit schon erfolgten Ablagerungen und
die diesen anteilig zuzurechnenden Pflichten hinsichtlich der Stilllegung und
Nachsorge. Im Übrigen lässt die bloße Pflicht und/oder Bereitschaft, Rückstellungen
zu bilden, nicht die erforderliche Annahme zu, die Betreiberpflichten könnten
jederzeit erfüllt werden; zum Zeitpunkt der Betriebsaufnahme der Deponie und in den
ersten Betriebsphasen sind Rückstellungen zumindest im allgemeinen noch nicht
oder nur beschränkt vorhanden mit der Folge, dass wirtschaftliche Substanz für den
Fall einer notwendigen Durchsetzung von Auflagen oder Bedingungen nicht
verlässlich vorhanden ist. Zweck der Sicherheit ist es aber, sicher zu stellen, dass
alle Verpflichtungen erfüllt werden, die sich aus der Genehmigung ergeben
(Erwägungsgrund Nr. 28 der Deponierichtlinie); die Erfüllung soll gewährleistet
werden (Art. 8 Buchstabe a) Ziffer iv) Deponierichtlinie). Daher bedarf es auch nicht
zuletzt hinsichtlich der Art der Sicherheit eines hohen Grades an Wahrscheinlichkeit
dafür, dass mittels der konkret gewählten Sicherheit sämtlichen Verpflichtungen
insbesondere in Bezug auf die ordnungsgemäße Stilllegung und Nachsorge Genüge
getan wird.

31

Soweit nach dem Vorstehenden fraglich erscheint, ob und inwiefern betriebliche
Rückstellungen, auch und gerade gemessen an Art. 8 Buchstabe a) Ziffer iv)
Deponierichtlinie, überhaupt als finanzielle Sicherheitsleistung oder etwas anderes
Gleichwertiges gewertet werden können, kann das hier dahingestellt bleiben. Denn
die Beklagte hat in Übereinstimmung mit dem ministeriellen Erlass vom 8. Juli 2005
hinsichtlich der hier allein in Rede stehenden Altdeponien mit der streitigen
Kombination aus Rückstellungen und anderen Sicherheiten einen substantiellen und
hinreichenden Anwendungsbereich für die Rückstellungen als Mittel der Sicherheit
eröffnet; auch ist die Ablehnung der weitergehenden Anerkennung von
Rückstellungen als alleiniges Mittel der Sicherheit angesichts der ebenfalls in
Rechnung zu stellenden legitimen Sicherungsinteressen der Allgemeinheit im
Hinblick auf die Rechte und Belange der Klägerin jedenfalls nicht unvertretbar ist.
Insbesondere geht die seitens der Klägerin angegriffene generalisierende
Anerkennung von Rückstellungen als - lediglich anteilige - Sicherheit zurück auf
sachlich genügend begründete und den normativen Rahmen beachtende
Erwägungen; sie ist orientiert am Zweck der Stellung von Sicherheit und den
normativ vorgegebenen Wertungen.

32

So ist insbesondere zutreffend eingestellt, dass die in der Begründung zu § 19
Abs. 4 Satz 2 DepV zur Einbeziehung von betrieblichen Rückstellungen in den Kreis
geeigneter gleichwertiger Sicherheiten angeführte Erwägung, eine sonst drohende
unverhältnismäßige Beeinträchtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des
Deponiebetreibers zu vermeiden,

33

vgl. Bundesratsdrucksache 231/02 (Beschluss) Seite 36,

34

unabhängig von der individuellen finanziellen Leistungsfähigkeit eines
Deponiebetreibers zum Tragen kommt, wenn nachträgliche Belastungen durch die
Erbringung einer Sicherheit drohen, die trotz der Berücksichtigung von
Rückstellungen in der Gebührenkalkulation nicht eingestellt wurden und werden
konnten. Davon betroffen sind, klammert man die Möglichkeit eines Auswechselns
von Sicherheiten im Laufe der Betriebsphase aus (vgl. hierzu auch § 19 Abs. 5
DepV), typischerweise allein die von § 25 Abs. 5 DepV erfassten Altdeponien, die
weiter betrieben werden sollen und für die auf der Grundlage von § 32 Abs. 3 KrW-
/AbfG vor Inkrafttreten der Deponieverordnung nicht die Erbringung von Sicherheit
verlangt worden ist. Die Betreiber derartiger Deponien sehen sich durch § 19 Abs. 2,
§ 25 Abs. 5 DepV unter Umständen mit der Notwendigkeit konfrontiert, unabhängig
davon, ob sie die Entgelte für die Ablagerung der Abfälle in der Vergangenheit unter
Einberechnung auch der Kosten der Stilllegung und der Nachsorge erhoben und
Rückstellungen gebildet haben, kurzfristig eine Sicherheit auch für die anteilig den
schon erfolgten Ablagerungen zuzurechnenden Gesamtkosten der Stilllegung und
Nachsorge der Deponie zu erbringen. Das gilt indessen für die Ablagerungen, die
nach Inkrafttreten der Deponieverordnung vorgenommen werden und insofern
anteilig Kosten der Stilllegung sowie Nachsorge verursachen, nicht in gleicher Weise.
Insofern unterscheiden sich Altdeponien nicht von Deponien, die erstmals unter
Geltung der Deponieverordnung zugelassen werden und für die, wie ausgeführt, im
Zeitpunkt der Zulassung eine Sicherheit in Gestalt betrieblicher Rückstellungen
typischerweise nicht erbracht werden kann. Die Altdeponien dabei einheitlich zu
behandeln und die Unterschiede in den jeweiligen unternehmerischen sowie
finanziellen Verhältnissen unberücksichtigt zu lassen, soweit sie nicht die Schwelle
betreffen, ab der sich nach den vorzulegenden Unterlagen Anhaltspunkte für eine
signifikante Insolvenzgefahr ergeben und betriebliche Rückstellungen nicht - auch
nicht anteilig - als Sicherheit anerkannt werden, steht im Einklang damit, dass sie
unter dem genannten Blickwinkel gestiegener Anforderungen während des Betriebs
in gleicher Weise betroffen sind. Dass die Wettbewerbsneutralität, was die Belastung
unter Umständen konkurrierender Betreiber von Deponien durch zusätzliche Kosten
einer zu erbringenden Sicherheit angeht, ebenfalls ein sachlicher Gesichtspunkt für
eine Gleichbehandlung trotz gegebener betrieblicher Unterschiede ist, ist nicht
zweifelhaft, zumal die Sicherheit, anders als in der Vergangenheit, eben obligatorisch
geworden ist und das Ermessen nach § 19 Abs. 4 Satz 2 DepV nicht dazu dient, es
wirtschaftlich im Ergebnis bei der früheren Sachlage zu belassen. Gerade die Gefahr
von Wettbewerbsverzerrungen, wenn auch im Hinblick auf den internationalen
Vergleich, ist im Verfahren zum Erlass der Deponieverordnung als ein Grund für die
Anerkennung von Rückstellungen genannt worden.

35

Vgl. Bundesratsdrucksache 231/02 (Beschluss) Seite 36.

36

Es ist unter diesem Blickwinkel folgerichtig, jenseits der Mindestanforderungen,
die die Beklagte in Orientierung an dem ministeriellen Erlass vom 8. Juli 2005 mit
dem Merkmal der Abwesenheit einer überdurchschnittlich hohen Insolvenzgefahr
konkretisiert hat, von weiteren Differenzierungen innerhalb des Kreises der
betroffenen Deponiebetreiber abzusehen.

37

Insgesamt bedeutet das, dass die Entscheidung der Beklagten, die Nachteile
betrieblicher Rückstellungen für die Erreichung des Sicherungszwecks nur anteilig
- zeitabschnittsbezogen - hinzunehmen, den zu Gunsten der Klägerin
einzustellenden Gegebenheiten gerecht wird und insbesondere die individuellen
betrieblichen und wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin keiner weiteren
Berücksichtigung bedurften. Die Verpflichtung zur Erbringung von Sicherheit, sofern
nicht § 19 Abs. 6 DepV eingreift, gilt, wie ausgeführt, für alle Deponiebetreiber
gleichermaßen, und zwar gerade unabhängig davon, ob den betrieblichen
Verhältnissen konkrete Anhaltspunkte für ein Sicherungsbedürfnis zu entnehmen
sind. Das Begehren der Klägerin läuft dagegen darauf hinaus, abweichend von § 19
Abs. 2, § 25 Abs. 5 DepV Sicherheit teilweise erst während des zukünftigen
Deponiebetriebs und aus den durch den Deponiebetrieb zu erwirtschaftenden
finanziellen Mitteln zu erbringen. Daran ändert nichts, dass die Deponieverordnung
zum 1. August 2002 in Kraft getreten ist, während der Weiterbetrieb bis zum 15. Juli
2009 erst durch die angefochtene Plangenehmigung zugelassen worden ist. Die
Sicherheit war spätestens zum 1. August 2003 nachzuweisen (§ 25 Abs. 5 Satz 1
DepV). Daraus, dass die Beklagte von der Durchsetzung dieser Pflicht zunächst
abgesehen hat, erwächst der Klägerin kein schutzwürdiger Vorteil.

38

Die von der Klägerin geltend gemachten Gesichtspunkte einer Selbstbindung des
Ermessens führen nicht auf ein für sie günstigeres Ergebnis. In ihrem Schreiben vom
10. Oktober 2005 hat die Beklagte ausdrücklich erklärt, sie erkenne reine
Rückstellungen nicht an und akzeptiere Rückstellungen - vorbehaltlich des Fehlens
von Anzeichen für eine Insolvenzgefahr - anteilig in Kombination mit üblichen
Sicherheiten, jedoch nur für den Zeitraum bis einschließlich Juli 2002. Das stimmt mit
den Erwägungen im angegriffenen Bescheid überein. Desgleichen wird im
ministeriellen Erlass vom 8. Juli 2005 die Kombination aus Rückstellungen und
sonstigen Sicherheiten als vorzugswürdig bezeichnet (Nr.2) und nur nachrangig für
den Fall, dass eine solche Teillösung aus Gründen des Einzelfalles nicht in Betracht
komme, die Prüfung für erforderlich gehalten, inwieweit ausschließlich
Rückstellungen anderweitig Sicherheit bieten (Nr. 3). Unabhängig von den Bedenken
der Klägerin gegen die Rechtmäßigkeit des Erlasses und unbeschadet dessen, wann
im einzelnen die Kombination im Sinne des Erlasses "nicht in Betracht kommt", ergibt
sich jedenfalls nichts dafür, dass dies dann der Fall ist, wenn - wie hier - der
Deponiebetreiber dies schlicht unter Hinweis auf die Kosten der Beschaffung einer
"üblichen" Sicherheit ablehnt und der Annahme einer eigenen Gefährdung durch
Insolvenz entgegentritt. Denn gerade unter der Voraussetzung aktuell fehlender
Insolvenzgefahr ist dem Erlass zufolge die Kombination aus betrieblichen
Rückstellungen und anderen Sicherheiten anzustreben.

39

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 4 VwGO; die
Kosten, die durch die Anrufung des unzuständigen Verwaltungsgerichts entstanden
sind, sind der Beklagten aufzuerlegen, weil die der angegriffenen Plangenehmigung
beigefügte Rechtsmittelbelehrung auf das Verwaltungsgericht als zuständiges
Gericht verweist.

40

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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