Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1998-03-17, Aktenzeichen 9 A 1430/96
ECLI:DE:OVGNRW:1998:0317.9A1430.96.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Beklagten zurückgewiesen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden,
wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Eigentümer der jeweils mit einem
Einfamilienhaus bestandenen Grundstücke W. weg 1 und
W.weg 3 sowie des mit einem Zweifamilienhaus bebauten
Grundstücks H. Straße 11. Alle drei Grundstücke
sind an die Abfallentsorgung der Stadt W. angeschlossen
und mit (grauen) Reststoffbehältern bzw. (grünen)
Wertstoffbehältern ausgestattet. Vom Anschluß an die (braunen)
Bioabfallbehälter sind die Grundstücke - wie ca. 53 % aller
Grundstücke im Gemeindegebiet - befreit, weil für die drei
Grundstücke eine vollständige Eigenkompostierung und
Verwertung des Kompostes nachgewiesen ist (§ 7 der Satzung
über die Abfallentsorgung in der Stadt W. vom 3. Dezember
1992 in der Fassung der zweiten Nachtragssatzung vom
21. Dezember 1993 - Abfallentsorgungssatzung -).

3

Durch drei Bescheide vom 11. Februar 1994 zog der Beklagte
den Kläger nach §§ 2, 3 der Gebührensatzung vom 3. Dezember
1992 zur Abfallentsorgungssatzung in der Fassung des 1.
Nachtrags vom 21. Dezember 1993 zu Abfallentsorgungsgebühren
heran, und zwar

4

a) für das Grundstück W.weg 1 für eine 120 l-
Reststofftonne á 356,68 DM (Mindestgebühr bei einer Person
auf dem Grundstück) und für eine 240 l-Wertstofftonne á
53,42 DM,

5

b) für das Grundstück W.weg 3 für eine 120 l-
Reststofftonne á 497,78 DM und für eine 240 l-Wertstofftonne
á 53,42 DM,

6

c) für das Grundstück H. Straße 11 für drei 120 l-
Reststofftonnen (á 497,78 DM) = 1.493,34 DM und eine 240 l-
Wertstofftonne á 53,42 DM.

7

d)

8

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger
rechtzeitig Klage erhoben und geltend gemacht, die
Abfallentsorgungsgebühren seien überhöht. Die
Gebührenkalkulation weise nicht belegte Kostensteigerungen bei
den Positionen Personalkosten, Geschäftsausgaben, Aufwendungen
für allgemeine Datenverarbeitung, für den Bauhof und für die
Deponiegebühren auf. Außerdem sei zweifelhaft, ob die Kosten
des Schadstoffmobils, der Beseitigung des Sondermülls und der
Beseitigung wilder Müllablagerung im Rahmen der Gebühr für die
Reststofftonne angesetzt werden dürften.

9

Nach Erlaß (mit Rückwirkung zum 1. Januar 1994) der zweiten
Nachtragssatzung vom 13. Juni 1994 zur Gebührensatzung
ermäßigte der Beklagte die Gebühren für die Restmülltonnen
durch drei Bescheide vom 5. Juli 1994 um insgesamt 241,77 DM
(W.weg 1: 40,73 DM; W.weg 3: 50,26 DM;
H. Straße 11: 150,78 DM).

10

Insoweit haben die Parteien den Rechtsstreit in der
Hauptsache für erledigt erklärt. Bezüglich der Gebühren für
die Wertstoffbehälter (= insgesamt 160,26 DM) hat der Kläger
die Klage zurückgenommen.

11

Der Kläger hat beantragt,

12

die Bescheide des Beklagten vom
11. Februar 1994 in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 11. April
1994, abgeändert durch Bescheide vom
5. Juli 1994, hinsichtlich der Gebühr
für die Restmülltonne aufzuheben.

13

Der Beklagte hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Er hat geltend gemacht, die Gebührensätze seien unter
Anwendung der Grundsätze des § 6 Kommunalabgabengesetz (KAG)
ordnungsgemäß kalkuliert, und hat die beanstandeten
Kostenansätze im einzelnen erläutert. Die 2. Nachtragssatzung
zur Gebührensatzung sei erlassen worden, weil der B.
A. (B. ) nachträglich seine
Gebührensätze für die Benutzung der Deponie gesenkt habe.

16

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Die hier
einschlägigen Gebührensätze für die verschiedenen
Restmülltonnen seien rechtswidrig, weil sie gegen das
Äquivalenzprinzip verstießen. Der Beklagte habe selbständige
Gebührentatbestände für die Benutzung von Restmüllbehältern
einerseits, Bioabfallbehältern andererseits festgelegt.
Entsprechend dieser Festlegung hätte bei der Ermittlung des
Gebührenbedarfs und der Höhe des Gebührensatzes das
Gesamtkostenvolumen entsprechend der Zuordnung auf die beiden
gebührenrechtlich selbständigen Bereiche aufgeteilt werden
müssen. Durch die Verlagerung eines Teils der Kosten, die
ausschließlich durch die Entsorgung des Biomülls anfielen, in
den Kostenblock für die Restmülltonne seien die Gebührensätze
für die Besitzer der Restmülltonne insgesamt überhöht (z. B.
um 19 % bei der 120 l-Tonne). Eine solche Fehlzuordnung werde
auch nicht durch § 9 Abs. 2 Satz 2 Landesabfallgesetz
- LAbfG - gedeckt.

17

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung wendet sich der
Beklagte gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts,
die Gebührensätze für die Reststoffentsorgung seien unwirksam,
weil sie gegen das Äquivalenzprinzip verstießen. Grund für das
Einstellen von ca. 68,5 % der Kosten, die tatsächlich bei der
Bioabfallentsorgung angefallen seien, in den Kostenblock der
Restmüllentsorgung sei, daß andernfalls die Gebühr für die
Entsorgung des Biomülls hätte entsprechend erhöht werden
müssen (um das 3,18-fache) und die Gefahr bestanden hätte, daß
die Gebühr für die Entsorgung des Bioabfallgefäßes höher
geworden wäre als die Gebühr für die Reststofftonne. Dies
beruhe darauf, daß nur ca. 47 % der Grundstücke im
Gemeindegebiet an die Biotonne angeschlossen seien. Als Folge
einer solchen Gebührenerhöhung für das Bioabfallgefäß würden
sich noch mehr Grundeigentümer vom Anschluß- und
Benutzungszwang an die Biotonne befreien lassen. Die Gebühr
für die Entsorgung des Bioabfalls würde dann noch weiter
steigen und eine Höhe erreichen, die für die Bürger unzumutbar
sei, so daß letztlich die an sich erwünschte Verwertung der
Bioabfälle eingestellt werden müßte. Aus diesem Grund sei von
der § 6 KAG modifizierenden Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 2
LAbfG Gebrauch gemacht worden, wonach der Gebührenmaßstab
Anreize zur Vermeidung und - wie hier - zur Verwertung von
Abfällen schaffen solle. Im übrigen sei ein Teil der für die
Entsorgung des Bioabfalls angefallenen Kosten Vorsorgekosten
für alle Grundstücke im Gemeindegebiet. Der B. erhebe für
die Bioabfallanlage einen einwohnerbezogenen Grundbetrag von
6,00 DM je Einwohner unabhängig von der Menge des angefallenen
Bioabfalls. Von den Vorhaltekosten der Bioabfallentsorgung
profitierten auch die Eigentümer der gegenwärtig von der
Biotonne befreiten Grundstücke, weil sie sich jederzeit wieder
anschließen könnten. Eine vergleichbare Situation bestehe bei
den Abfuhrkosten. Die Transportfahrzeuge müßten stets das
gesamte Gemeindegebiet abfahren, unabhängig davon, ob 100 %
oder gegenwärtig nur 47 % der Grundstücke an die
Bioabfallentsorgung angeschlossen seien.

18

Der Beklagte beantragt,

19

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

20

Der Kläger beantragt,

21

die Berufung zurückzuweisen.

22

Er hält das angefochtene Urteil für zutreffend, tritt den
Rechtsausführungen des Beklagten entgegen und meint, § 9
Abs. 2 Satz 2 LAbfG gebe keine Rechtfertigung dafür ab, die
Kosten der Bioabfallentsorgung von Grundstückseigentümern
subventionieren zu lassen, die an die Bioabfuhr nicht
angeschlossen seien und diese Entsorgung selbst mit
entsprechenden Kosten und Zeitaufwand in die eigene Hand
genommen hätten.

23

Der Beteiligte weist darauf hin, daß für die gemeindliche
Gesamteinrichtung "Abfallentsorgung" eine einheitliche
Benutzungsgebühr erhoben werden dürfe. Dies sei durch § 9
Abs. 2 Satz 2 LAbfG gedeckt. Bei einem gefäßbezogenen
Gebührenmaßstab sei davon auszugehen, daß der Gesamtanfall an
Abfall (Restmüll und Biomüll) bei allen angeschlossenen
Grundstücken in etwa gleich sei. Wer ordnungsgemäß über die
Biotonne entsorge, komme für den Restmüll mit einem kleineren
Gefäß aus und könne dadurch Gebühren sparen. Auch der
Selbstkompostierer reduziere den Umfang des über die
Restmülltonne zu entsorgenden Abfalls, könne ebenfalls mit
einem kleineren Restmüllbehälter auskommen und spare dadurch
Gebühren. Sei aber die Erhebung einer einheitlichen
Benutzungsgebühr für alle Teilleistungen der
Abfallentsorgungseinrichtung unbedenklich, dann stehe es im
organisatorischen Ermessen des jeweiligen Satzungsgebers, den
Einheitssatz aufgrund getrennter Kostenkalkulation in zwei
Teilsätze aufzuspalten.

24

Wegen des Sachverhalts im übrigen und des weiteren
Vorbringens der Parteien wird auf den Inhalt der Gerichtsakten
und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten
ergänzend Bezug genommen.

25

Entscheidungsgründe:

26

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

27

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
Die Grundbesitzabgabenbescheide des Beklagten vom 11. Februar
1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 11. April
1994 und der Änderungsbescheide vom 5. Juli 1994 sind
hinsichtlich der festgesetzten Gebühren für die Restmülltonne
rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten (§ 113
Abs. 1 Satz 1 VwGO).

28

Es fehlt für den hier interessierenden Zeitraum an einer
wirksamen Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu
Gebühren für die Abfallentsorgungseinrichtung der Stadt W.
in Form der Benutzung der (grauen) Reststoffbehälter. Die
insoweit als Rechtsgrundlage in Betracht kommende
Gebührensatzung vom 3. Dezember 1992 in der Fassung der 2.
Nachtragssatzung vom 13. Juni 1994 zur
Abfallentsorgungssatzung (in der Fassung von 21. Dezember
1993) (GS 1994) ist jedenfalls in bezug auf diese Gebühren
materiell-rechtlich unwirksam. Dies betrifft sämtliche
Gebührensätze nach § 3 Abs. 1 Buchstabe a bis f, Abs. 2 GS
1994 für Reststoffbehälter. Sie verstoßen gegen das
Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG.

29

Durch das Festsetzen von nach dem Behältervolumen
gestaffelten Gebühren für das Bereitstellen von
Reststoffbehältern einerseits (§ 3 Abs. 1 Buchstaben a - f,
Abs. 2 GS 1994), das Bereitstellen von Werstoffbehältern
andererseits (§ 3 Abs. 1 Buchstaben h, i, j GS 1994) und das
Bereitstellen von Bioabfallbehältern des weiteren (§ 3 Abs. 1
Buchstaben k, l, m GS 1994) hat der örtliche Satzungsgeber
nach außen verlautbart, daß er die einheitliche Aufgabe der
Abfallentsorgung (§ 1 Abs. 1 Abfallentsorgungssatzung) für
Zwecke der Gebührenerhebung in drei Bereiche aufspaltet und
für diese drei Bereiche jeweils gesonderte Gebühren erhebt.
Dies betrifft einmal die Benutzung des Bereichs
Bioabfallentsorgung mittels Bioabfallbehältern (§ 12 Abs. 4
Buchstabe b Abfallentsorgungssatzung), ferner die Benutzung
des Bereichs Wertstoffentsorgung (nicht verschmutztes
Altpapier und Kartonagen (§ 12 Abs. 4 Buchstabe a
Abfallentsorgungssatzung) ohne Abfälle nach dem Dualen System
(§ 12 a Abfallentsorgungssatzung)) mittels Wertstoffbehältern
und die Benutzung des Bereichs Restabfall (einschließlich
schadstoffhaltiger Abfälle aus Haushalten in geringer Menge
(§ 4 Abfallentsorgungssatzung)) und von Sperrgut
einschließlich Haushaltskühlgeräte (§§ 11, 14
Abfallentsorgungssatzung)) mittels Benutzung der seitens der
Stadt gestellten Reststoffbehälter (§ 12 Abs. 1 und 5
Abfallentsorgungssatzung) und in Form des Anlieferns an
Sammelstellen oder bei Sammelfahrzeugen (Schadstoffmobil) oder
in Form des Bereitstellen am Straßenrand an Abfuhrtagen.

30

Zwar steht es grundsätzlich im weiten Organisationsermessen
der Gemeinde, ob und in welchem Umfang sie eine öffentliche
Einrichtung betreibt, ob sie eine auf das gesamte
Entsorgungssystem bezogene Gebühr erhebt oder ob sie nach
Leistungsbereichen differenziert und für jeden
Leistungsbereich gesonderte Gebühren festsetzt.

31

Vgl. Urteil des Senats vom 18. März
1996 - 9 A 384/93 -, Städte- und
Gemeinderat 1996, 337 = NWVBl. 1997,
29 = Eildienst Städtetag NW 1997, 363;
Urteil des Senats vom 1. Juli 1997
- 9 A 3556/96 -, Städte- und
Gemeinderat 1997, 282.

32

Wenn sie allerdings nach Leistungsbereichen differenziert,
dann ist sie im Rahmen der Gebührenkalkulation und
Gebührenfestsetzung gehalten, die Kosten für den jeweiligen
Leistungsbereich zu ermitteln und nur diese dem jeweiligen
Leistungsbereich zuzuordnenden Kosten bei der für den
speziellen Leistungsbereich festzusetzenden Gebühr zu
berücksichtigen.

33

Vgl. Urteil des Senats vom 1. Juli
1997 - 9 A 3556/96 -, a.a.O.; Urteil des
Senats vom 15. Juli 1991 - 9 A 1635/89 -.

34

Dies folgt aus dem Grundsatz der Leistungsproportionalität.
Benutzungsgebühren werden als Gegenleistung für die
Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung erhoben (§ 4
Abs. 2 KAG). Wird eine öffentliche Einrichtung nicht benutzt,
können von dem Betreffenden keine Benutzungsgebühren erhoben
werden. Wird die öffentliche Einrichtung in
Teilleistungsbereiche aufgeteilt und ist eine unterschiedliche
Nutzung der Teilleistungsbereiche bis hin zur Nichtnutzung
möglich, dann folgt hieraus, daß der Nutzer eines
Teilleistungsbereichs nicht mit Kosten belastet werden darf,
die einem von ihm nicht genutzten anderen Teilleistungsbereich
zuzuordnen sind. Bei Aufteilung der Kostenmassen auf die
verschiedenen Teilleistungsbereiche sind, wie der Senat sowohl
bezüglich der Erhebung getrennter Schmutzwassergebühren und
Niederschlagswassergebühren

35

vgl. Urteil des Senats vom 15. Juli
1991 - 9 A 1635/89 -, a.a.O.

36

als auch der Erhebung von Abfallgebühren nach Abfallgruppen
(z. B. Bodenaushub, Bauschutt, Hausmüll)

37

vgl. Urteil des Senats vom 1. Juli
1997 - 9 A 3556/96 -, a.a.O.

38

entschieden hat, Kosten, die eindeutig einem bestimmten
Teilleistungsbereich zugeordnet werden können, allein als
Aufwand dieses Teilleistungsbereiches anzusetzen. Lediglich
soweit bestimmte unteilbare Einrichtungen und Anlagen oder
Teile hiervon mehreren oder allen Teilleistungsbereichen
gemeinsam dienen, sind die hierdurch anfallenden Kosten nach
den Grundsätzen der Kostenverursachung über von der Gemeinde
festzulegende sachgerechte Umlageschlüssel auf die jeweiligen
Teilleistungsbereiche aufzuteilen.

39

Etwas anderes läßt sich auch nicht aus § 9 Abs. 2 Satz 2
LAbfG in der 1994 geltenden Fassung vom 14. Januar 1992, GV NW
S. 32, ableiten, wonach mit dem Gebührenmaßstab wirksame
Anreize zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen geschaffen
werden sollen. Diese Bestimmung bezieht sich, wie bereits der
Wortlaut ergibt, auf den Gebührenmaßstab und nicht den
Gebührensatz. Der Gebührensatz im Sinne von § 2 KAG ist der
Quotient aus der Summe der angesetzten Kosten und der Summe
der Maßstabseinheiten. Es sind keine Anhaltspunkte dafür
vorhanden, daß der Gesetzgeber den Unterschied zwischen
Maßstabseinheit und Gebührensatz bei Erlaß des
Landesabfallgesetzes nicht gekannt hat oder hätte aufheben
wollen. Dies folgt bereits daraus, daß im
Gesetzgebungsverfahren ein Vorschlag der kommunalen
Spitzenverbände, wonach zur Schaffung von Anreizen zur
Vermeidung und Verwertung von Abfällen die Möglichkeit
geschaffen werden sollte, die Gebühr entsprechend den
Abfallmengen progressiv zu gestalten,

40

vgl. Schink/Schmeken/Schwade,
Kommentar zum Abfallgesetz des Landes
NW, 1 Aufl. 1993, § 9 Rn. 5.2,

41

den später die CDU-Landtagsfraktion als Änderungsantrag zum
Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des
Landesabfallgesetzes vom 18. November 1991 eingebracht hatte
(LT-Drucks. 11/1212), im Gesetzgebungsverfahren keine Mehrheit
gefunden hat. Anreize zur Vermeidung und Verwertung können
danach nur durch die Gestaltung des Gebührenmaßstabs, nicht
durch Manipulation der Kostenmassen im Rahmen der Verteilung
der Kosten auf die durch verschiedene Maßstäbe gebildeten
Leistungsbereiche geschaffen werden.

42

Hier hat der Beklagte, wie sich aus der Gebührenkalkulation
zur Nachtragssatzung vom 13. Juni 1994 ergibt, für den
Teilleistungsbereich der Bioabfallentsorgung ausscheidbare
Kosten für anteilige Gemeinkosten (= 26.944,00 DM),
Behältermieten (= 85.470,00 DM), Deponiegebühren des B. (und
zwar Grundbetrag je Einwohner = 149.280,00 DM, Gewichtsgebühr
= 501.600,00 DM) sowie Abfuhrkosten (= 390.885,00 DM) in Höhe
von insgesamt 1.154.179,00 DM ermittelt. In die Berechnung der
Gebührensätze für die Bioabfalltonnen sind jedoch nur
363.214,00 DM eingeflossen, während 790.965,00 DM dem Bereich
Restabfallentsorgung zugeschlagen worden sind. Dadurch ist die
für den Bereich Restabfallentsorgung ermittelte Kostenmasse
von 3.324.845,00 DM um 790.965,00 DM auf 4.115.810,00 DM
gestiegen. Diese Überteuerung der Gebührensätze der
Restabfallentsorgung um im Schnitt 23,79 % verstößt gegen das
Kostenüberschreitungsverbot des § 6 Abs. 1 Satz 3 KAG und
übersteigt bei weitem die nach der ständigen Rechtsprechung
des Senats noch tolerable Kalkulationsmarge von 3 %.

43

Bei dieser Sachlage kommt es auf die weiteren Rügen des
Klägers zur Höhe der Kostenansätze bei der
Reststoffbehältergebühr nicht mehr an. Rein vorsorglich wird
darauf hingewiesen, daß bis zum Inkrafttreten des
Änderungsgesetzes vom 7. Februar 1995 zum Landesabfallgesetz,
GV NW S. 134, mit Änderung des § 9 Abs. 2 LAbfG die Kosten der
sog. Straßenpapierkorbentleerung nicht ansatzfähig waren.

44

Vgl. Urteil des Senats vom 16. Juni
1994 - 9 A 4246/92 -, NWVBl. 1995, 24.

45

Die Frage der Ansatzfähigkeit der Kosten des
Schadstoffmobils (Schadstoffsammelstellen) hängt davon ab, ob
- im Rahmen des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs: Benutzen eines
Restmüllgefäßes bestimmter Größe - ein
Wahrscheinlichkeitszusammenhang gesehen werden kann zwischen
Anfall an Restmüll und Benutzen der Restmüllbehälter
einerseits und gelegentlichem Anfall von schadstoffhaltigen
Restmüll und Benutzung der Sammelstellen (Schadstoffmobil)
andererseits. Der Senat neigt dazu, diese Frage - wie bei
Sperrmüll - zu bejahen. Ob Kosten für das Einsammeln,
Befördern und Entsorgen von fortgeworfenen und verbotswidrig
abgelagerten Abfällen auf der Allgemeinheit zugänglichen
Grundstücken in die Gebührenkalkulation eingestellt werden
durften, läßt der Senat offen. Fraglich ist insoweit
insbesondere, ob eine solche Einbeziehung überhaupt durch § 9
Abs. 2 LAbfG in der hier noch anzuwendenden Fassung vom
15. Dezember 1993, GV NW S. 987, in gleicher Weise wie durch
§ 9 Abs. 2 LAbfG i.d.F. vom 7. Februar 1995, der derartige
Kosten erstmals ausdrücklich erwähnt, gedeckt ist. Ferner ist
nicht unzweifelhaft, ob § 9 Abs. 2 LAbfG in einer solchen
Ausgestaltung eine zulässige Regelung darstellt. Anschließend
wäre ggf. zudem die Frage zu klären, wie die entsprechenden
Kosten auf die Gebührenpflichtigen zu verteilen sind. Soweit
der Beklagte erhöhte Personalkosten für den Umtausch von
Müllgefäßen angesetzt hat, wird darauf hingewiesen, daß -
soweit für den Umtausch von Abfallgefäßen gemäß § 3 Abs. 3 GS
1994 gesonderte Umtauschgebühren erhoben werden - das insoweit
veranschlagte Umtauschgebührenaufkommen von der Kostenmasse
betreffend Reststoffbehältergebühren abzusetzen ist.
Anderenfalls würden diese Kosten gebührenmäßig doppelt erfaßt.

46

Selbst wenn man in der Gebührenregelung des § 3 Abs. 1 u. 2
GS 1994 keine Aufspaltung nach Tätigkeitssparten, sondern -
wie der Beklagte meint - in der Gebührenregelung für die
Reststoffbehälter (unterteilt nach Behältervolumen) eine
(kaschierte) Gesamtgebühr sehen wollte, die den gesamten
Tätigkeitsbereich der einheitlichen öffentlichen Einrichtung
Abfallentsorgung abdecken soll, sofern nicht bestimmte
Teilleistungen durch Teilleistungsgebühren (hier laut
Gebührenkalkulation: Vollabdeckung des Bereichs
Wertstoffbehälter durch die Wertstoffbehältergebühr, teilweise
Abdeckung des Bereichs Bioabfallentsorgung durch die
Bioabfallbehältergebühr) gedeckt werden, so wäre der dieser
Regelung zugrundeliegende Wahrscheinlichkeitsmaßstab des
Anknüpfens an das genutzte Reststoffbehältervolumen wegen
Verstoßes gegen § 6 Abs. 3 Sätze 1 und 2 KAG und Art. 3 GG
unwirksam. Durch die Festlegung einer solchen Gesamtgebühr,
die maßstabsmäßig anknüpft an das Fassungsvermögen der jeweils
benutzten Reststoffbehälter, hätte der Beklagte keinen
Wirklichkeitsmaßstab im Sinne von § 6 Abs. 3 Satz 1 KAG,
sondern einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab im Sinne von § 6
Abs. 3 Satz 2 KAG aufgestellt. Nach dieser Bestimmung kann der
Satzungsgeber, wenn die Bemessung der Gebühr nach dem
Wirklichkeitsmaßstab besonders schwierig oder wirtschaftlich
nicht vertretbar ist, einen Wahrscheinlichkeitsmaßstab wählen.
Dabei ist er bei der Auswahl der in Betracht kommenden
Maßstäbe weitgehend frei. Allerdings darf der Maßstab nicht in
einem offensichtlichen Mißverhältnis zu der Inanspruchnahme
stehen. Der Satzungsgeber hat zu prüfen, ob der von der
Maßstabsregelung vorausgesetzte Zusammenhang zwischen
Gebührenbemessung und Art und Umfang der Inanspruchnahme
denkbar und nicht offensichtlich unmöglich ist. Der vom
Beklagten gewählte Maßstab der Gesamtgebühr, gestaffelt nach
der Größe der benutzten (bereitgestellten) Reststoffbehälter,
basiert auf der Annahme, daß die Größe des benutzten
Reststoffbehältervolumens nicht nur ein Indikator für den
eigentlichen Restmüllanfall, sondern auch ein Indikator für
die Benutzung der übrigen Anlagen und Dienste der
Abfallentsorgungseinrichtung ist. Mag dieser Zusammenhang
zwischen der Größe des benutzten Reststoffbehältervolumens in
bezug auf die Entsorgung des Sperrmülls, der
Haushaltskühlgeräte sowie der schadstoffhaltigen Abfälle aus
Haushalten in kleinen Mengen durchaus denkbar und nicht
offensichtlich unmöglich sein, so steht jedenfalls bezüglich
der Bioabfallentsorgung fest, daß diejenigen, die sich vom
Anschluß- und Benutzungszwang an die Bioabfallentsorgung haben
befreien lassen (§ 7 Abfallentsorgungssatzung), die
Bioabfallentsorgung tatsächlich und rechtlich nicht benutzen
und offensichtlich kein Zusammenhang zwischen der Benutzung
eines Reststoffbehälters bestimmter Größe und einer damit
einhergehenden gleichzeitigen Benutzung der
Bioabfallentsorgung besteht. Diese Gleichbehandlung ungleicher
Sachverhalte bei der Festlegung der Bemessungsgrundlage
verstößt gegen Art. 3 GG und ist auch nicht durch § 9 Abs. 2
Satz 2 LAbfG gedeckt.

47

Zwar ist in der Rechtsprechung anerkannt, daß der Gesetz-
oder Satzungsgeber bei der Ermittlung der Bemessungsgrundlage
eine ungleiche Inanspruchnahme der Abgabepflichtigen aus
Gründen der Praktikabilität oder der Typengerechtigkeit
hinnehmen darf.

48

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 13. April
1994 - 8 NB 4.93 -, KStZ 1994, 231;
Beschluß vom 28. März 1995 - 8 N 3.93 -
, DÖV 1995, 826.

49

Der sog. Grundsatz der Typengerechtigkeit gestattet dem
Abgabengesetzgeber, die verallgemeinernde und pauschalierende
Anknüpfung an die Regelfälle eines Sachbereichs, wenn die Zahl
der dem Typ widersprechenden Ausnahmen geringfügig ist, die
Auswirkungen auf die Betroffenen nicht erheblich sind und
Schwierigkeiten - insbesondere verwaltungspraktischer Art -
bestehen, die Härten zu vermeiden.

50

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. März
1995, a.a.O.; OVG NW, Urteil vom
27. Februar 1997 - 22 A 1135/94 -,
NWVBl. 1998, 72.

51

Hier fehlt es an allen drei Voraussetzungen. Als Grenze für
die Geringfügigkeit der von der Ungleichbehandlung betroffenen
Fälle wird in der Rechtsprechung ein Satz von 10 %
genannt.

52

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 28. März
1995, a.a.O.

53

Diese Grenze wird hier weit überschritten. Hier sind mehr
als die Hälfte aller Grundeigentümer im Gemeindegebiet,
nämlich 53 % betroffen. Die Auswirkungen auf die Betroffenen
sind auch nicht unerheblich. Die Gebühren für die
Nichtbenutzer der Bioabfallentsorgung könnten - wie oben
ausgeführt - im Durchschnitt um 23,79 % niedriger sein.
Schließlich sind auch nicht Schwierigkeiten
verwaltungspraktischer Art zu erkennen, für die Nichtbenutzung
der Bioabfallentsorgung einen gesonderten Maßstab
festzusetzen. Wie die Gebührenkalkulation zeigt, war der
Beklagte durchaus in der Lage, die Kosten der
Bioabfallentsorgung getrennt zu erfassen und zu ermitteln.

54

Die Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte durch den
Satzungsgeber läßt sich auch nicht mit dem Argument
rechtfertigen, dadurch sollten im Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 2
LAbfG wirksame Anreize zur Vermeidung und Verwertung von
Abfällen geschaffen werden.

55

Die Bestimmung des § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG bedarf der
Auslegung. Bereits aus dem Kontext des § 9 Abs. 2 LAbfG, der
keine neue Abfallabgabe einführt, sondern in Anknüpfung an die
Bestimmungen des Kommunalabgabengesetzes einzelne
Sonderbestimmungen hinsichtlich ansatzfähiger Kosten und der
Gebührenmaßstabsregelung im Sinne des Kommunalabgabengesetzes
trifft, ergibt sich, daß § 9 Abs. 2 LAbfG die
Grundbestimmungen des Kommunalabgabengesetzes über die
Erhebung von Benutzungsgebühren nicht außer Kraft setzt,
sondern nur ergänzt.

56

Dies kommt auch in der Gesetzesbegründung zum Ausdruck,
wonach § 9 Abs. 2 Satz 1 LAbfG lediglich den Kostenrahmen
erweitert, den die entsorgungspflichtige Körperschaft über die
Gebühr auf die Kostenpflichtigen umlegen kann (s. LT-Drucks.
11/1121 S. 40). Als Grundbeispiel für die Anreizwirkung im
Sinne von § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG führt die Gesetzesbegründung
an, daß sich der Gebührenmaßstab grundsätzlich nach dem
tatsächlichen Anfall des zu entsorgenden Abfalls richten soll.
Entsprechend der Zielsetzung in § 1 LAbfG i.V.m. § 1a des
Abfallgesetzes des Bundes vom 27. August 1986, BGBl. I
S. 1410, einschließlich der Änderung durch das Gesetz vom
13. August 1993, BGBl. I S. 1489, besteht Abfallvermeidung
darin zu verhindern, daß Abfälle überhaupt anfallen oder ihr
Anfall verringert wird, besteht Abfallverwertung darin,
angefallene Abfälle nach Möglichkeit in den Stoffkreislauf
zurückzuführen. Letzteres setzt voraus, daß die in diesem
Sinne verwertbaren Abfälle zuvor von den nicht verwertbaren
Abfällen getrennt werden. Mit dem Gebührenmaßstab wirksame
Anreize zur Vermeidung von Abfällen schaffen bedeutet daher,
den Gebührenmaßstab so zu gestalten, daß die Benutzer der
öffentlichen Einrichtung im Sinne einer Verhaltenssteuerung
veranlaßt werden sollen, den in ihrem Haushalt oder auf ihrem
Grundstück anfallenden Abfall möglichst gering zu halten. Dies
wird in der Regel durch einen volumenbezogenen oder
gewichtsbezogenen Maßstab erreicht. Wer wenig Tonnenvolumen
benutzt oder weniger Gewichtsvolumen anliefert, zahlt weniger
Gebühren als derjenige, der viel anliefert.

57

Mit dem Gebührenmaßstab wirksame Anreize zur Verwertung von
Abfällen schaffen bedeutet, daß die Benutzer der öffentlichen
Einrichtung im Sinne einer Verhaltenssteuerung veranlaßt
werden sollen, den bei ihnen anfallenden und der
Abfallentsorgungseinrichtigung angedienten Abfall entsprechend
den seitens der öffentlichen Einrichtung für verwertbare und
nicht verwertbare Abfälle angebotenen Erfassungssystemen zu
trennen und den getrennten Abfall dem jeweils speziellen
Erfassungszweig zuzuführen. Dieser Zielsetzung wird die vom
Beklagten gewählte Gebührenmaßstabskonstruktion, nämlich
Bildung einer nur Teilkosten der Bioabfallentsorgung (1/3)
erfassenden Gebühr für die Bereitstellung von
Bioabfallbehältern, Zuschlagen der Restkosten der
Bioabfallentsorgung (2/3) auf den Kostenblock der
Reststoffbehältergebühr, nicht gerecht. Durch diesen
Gebührenmaßstabsmix sollen die Benutzer der öffentlichen
Einrichtung veranlaßt werden, das Trenngebot bezüglich
Bioabfall (§ 12 Abs. 4 Buchstabe b Abfallentsorgungssatzung)
zu beachten. Bioabfall soll möglichst vollständig vom
Restabfall getrennt und in die Bioabfallgefäße entsorgt
werden. Durch eine solche im Sinne der Satzungsregelung des
Beklagten bewirkten Trennung von Bioabfall und Restabfall wird
die Gesamtmenge des der öffentlichen Einrichtung angedienten
Abfalls nicht verringert. Deshalb kann ein entsprechender
Gebührenmaßstabsmix nur die Zielsetzung haben - wie der
Beklagte selbst einräumt -, Anreize zur Verwertung von
Abfällen zu setzen. Solche Anreize zur Verwertung von Abfällen
(Trennung in Bioabfall und Restmüllabfall) gehen bei dem vom
Beklagte gewählten Gebührenmaßstabsmix jedoch nur für Benutzer
der Abfallentsorgungseinrichtung aus, die sowohl an der
Bioabfallentsorgung als auch der Restmüllbehälterentsorgung
angeschlossen sind. Wer im Sinne der Eigeninitiative sich vom
Anschluß- und Benutzungszwang bezüglich der
Bioabfallentsorgung hat befreien lassen und durch eigene
Verwertung - die im übrigen mit Arbeit und Kosten verbunden
ist - des bei ihm anfallenden verwertbaren Bioabfalls dafür
sorgt, daß bei der seitens der Stadt betriebenen
Abfallentsorgungseinrichtung weniger (verwertbarer) Bioabfall
anfällt, dem werden durch den vom Beklagten vorgesehen
Gebührenmaßstabsmix keine Anreize zur Trennung gesetzt. Er
kann den vom Beklagten für die Trennung der Abfälle gesetzten
Anreiz, der in der Teilkostenerfassung einer gesonderten
Bioabfallgebühr liegt, nicht ausnutzen, weil er die Biotonne
gar nicht benutzt. Ihm gegenüber wird die erstrebte
Anreizfunktion der Maßstabsgestaltung verfehlt. Für ihn bleibt
nur eine Mehrbelastung in Gestalt des Mittragens von Kosten,
die für die von ihm nicht genutzte Bioabfallentsorgung
anfallen, durch Zahlung einer (erhöhten) Restmüllgebühr. Eine
solche gesonderte Belastung von über 50 % der angeschlossenen
Grundstückseigentümer ist durch § 9 Abs. 2 Satz 2 LAbfG nicht
gedeckt. Ob der vom Beklagten angestrebte Anreiz zur
Abfalltrennung erreicht würde, wenn sich der Maßstab nur auf
die Gruppe der Benutzer der Abfallentsorgungseinrichtung
beziehen würde, die sowohl die Restmülltonne als auch die
Biotonne benutzen, braucht der Senat in diesem Zusammenhang
nicht zu entscheiden. Da der Beklagte eine Maßstabsgestaltung
gewählt hat, die beide Gruppen erfaßt und eine davon zugleich
ungleich trifft, ist die gesamte Maßstabsbildung ungültig.

58

Soweit der Beklagte meint, die Aufrechterhaltung einer
geordneten Bioabfallentsorgung liege im öffentlichen
Interesse, mag das richtig sein, führt jedoch im vorliegenden
Fall nicht weiter. Der nordrhein-westfälische Gesetzgeber hat
den Gemeinden bezüglich der Erhebung von Abgaben in § 1 KAG
bestimmte Abgabenarten (Steuern, Gebühren, Beiträge) zur
Verfügung gestellt und bezüglich der Erhebung von Gebühren
zwischen Verwaltungsgebühren und Benutzungsgebühren
unterschieden (§ 4 KAG). Hierbei knüpft die Benutzungsgebühr
an die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung an (§§ 4,
6 Abs. 3 KAG). Dieses Prinzip ist durch die ergänzende
Regelung in § 9 Abs. 2 LAbfG nicht aufgehoben. Wenn der
Beklagte meint, dieses Instrumentarium einschließlich der
Möglichkeit der Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG reiche
nicht aus, eine wünschenswerte geordnete kommunale
Abfallentsorgung aufrecht erhalten zu können, muß er sich an
den Gesetzgeber wenden, damit dieser notfalls eine neue
sonstige Abgabe im Sinne von § 1 Abs. 3 KAG einführt, die
losgelöst vom Prinzip der Inanspruchnahme der Einrichtung
Gültigkeit hat.

59

Nach alledem ist die Berufung des Beklagten mit der
Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

60

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.