Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-17, Aktenzeichen 7 D 102/07.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0417.7D102.07NE.00

Tenor

Die Satzung über die Einbeziehung einer Außenbereichsfläche in den im
Zusammenhang bebauten Ortsteil M. - 3. Änderung der Satzung nach § 34 Abs. 4
BauGB der Ortslage M. - der Gemeinde X. ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst trägt.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Antragsteller wendet sich gegen die am 9. März 2006 beschlossene Satzung über die
Einbeziehung einer Außenbereichsfläche in den im Zusammenhang bebauten Ortsteil M.
- 3. Änderung der Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB der Ortslage M. - der
Antragsgegnerin. Die Satzung ist gestützt auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB (sog.
Ergänzungssatzung).

3

Das Satzungsgebiet hat eine Größe von ca. 8.000 qm. Im Westen wird es auf einer Länge
von ca. 200 m von der .........straße begrenzt, deren Straßenkörper es mit einschließt. Im Süden
grenzt es auf einer Länge von ca. 50 m an die E. Straße, deren Straßenkörper es teilweise
mit einschließt. Im Norden wird es auf einer Länge von ca. 30 m vom Gelände des E1.
Hofs begrenzt (Grundstück Gemarkung M. , Flur 11, Flurstück 103 und 104). Im Osten
verläuft die Grenze des Satzungsgebiets auf einer Länge von ca. 200 m parallel zur
..........straße auf einer landwirtschaftlich genutzten Fläche. Mit Ausnahme der Flächen, die
auf die Straßenkörper und den nördlich der E. Straße verlaufenden .....graben entfallen,
steht das Satzungsgebiet im Eigentum der Beigeladenen.

4

Der nachfolgende Kartenausschnitt gibt das Satzungsgebiet nebst Umgebung wieder:

5

Die Karte wurde aus datenschutzrechtlichen Gründen entfernt.

6

Die Grundstücke auf der westlichen Seite der .........straße sind im wesentlichen
durchgängig mit Wohnhäusern bebaut.

7

Die Grundstücke an der E. Straße sind im Bereich zwischen der weiter westlich
gelegenen Straße Auf dem Driesch und der .............straße durchgängig beidseitig mit
Wohnhäusern bebaut. Auf der nördlichen Seite der E. Straße endet die Bebauung
unmittelbar an der Einmündung der .........straße mit dem Haus ........straße 1a; auf der
südlichen Seite endet die Bebauung ca. 10 m östlich der Einmündung der .........straße mit dem
Haus E. Straße 11.

8

Der nördlich an das Satzungsgebiet angrenzende E1. Hof besteht aus einem
historischen Fachwerkhaus und zwei Nebengebäuden. Früher wurde der Hof
landwirtschaftlich genutzt, heute dienen die Gebäude Wohnzwecken. Der Hof liegt ca. 50 m
von der .........straße entfernt am Ende eines unbefestigten Stichweges. Er ist von einer Gräfte
und dichtem Baumbestand umgeben. Nördlich, östlich und südlich von ihm befinden sich
landwirtschaftlich genutzte Flächen.

9

An der östlichen Grenze des Satzungsgebiets findet sich keinerlei Bebauung.

10

Das Satzungsgebiet selbst ist ebenfalls unbebaut und wird mit Ausnahme der
Straßenflächen landwirtschaftlich als Ackerfläche genutzt.

11

Im Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin ist der östlich der ........straße gelegene
Bereich des Satzungsgebiets als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt.

12

Das Satzungsverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: In seiner Sitzung vom
16. September 2004 beschloss der Ausschuss für Gemeindeentwicklung des Rates der
Antragsgegnerin, das Satzungsgebiet - erstmals - zu überplanen und hierzu ein vereinfachtes
Verfahren im Sinne des § 13 BauGB zur 3. Änderung der Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB
der Ortslage M. einzuleiten.

13

Der Satzungsentwurf nebst Planunterlagen wurde in der Zeit vom 2. November bis 3.
Dezember 2004 offengelegt. Träger öffentlicher Belange wurden beteiligt. Der Antragsteller
trug mit Schreiben vom 25. November 2004 vor, dass er einer Bebauung der in Rede
stehenden Fläche nicht zustimmen könne, da sowohl nach den preußischen
Überschwemmungsgebietskarten als auch anhand aktueller Ermittlungen die Fläche komplett
im Überschwemmungsgebiet der Erft liege. Aus den gleichen Gründen äußerten auch der
Landrat des Kreises F. als Untere Wasserbehörde und das Staatliche Umweltamt B.
Bedenken. Nach Überprüfung der Sach- und Rechtslage kam der Ausschuss für
Gemeindeentwicklung und Wirtschaftsförderung des Rates der Antragsgegnerin zu dem
Ergebnis, dass die vorgetragenen Bedenken hinsichtlich des Hochwasserschutzes einem
Satzungsbeschluss nicht entgegenstünden, und beschloss in seiner Sitzung vom 1. Dezember
2005, das Satzungsverfahren fortzuführen. In seiner Sitzung vom 9. März 2006 beschloss der
Rat der Antragsgegnerin schließlich die streitige Satzung, der eine Begründung beigefügt ist,
in der vorliegenden Form.

14

Die Satzung wurde am 18. Mai 2006 im Amtsblatt der Antragsgegnerin bekannt gemacht.

15

Am 4. September 2007 hat der Antragsteller den vorliegenden Antrag gestellt.

16

Er trägt vor:

17

Der Antrag sei zulässig. Insbesondere sei er im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
antragsbefugt. Nach dieser Vorschrift könne ein Normenkontrollantrag von jeder natürlichen
oder juristischen Person, die geltend mache, durch die Rechtsvorschrift oder deren
Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden,
sowie von jeder Behörde gestellt werden. Er, der Antragsteller, sei sowohl juristische Person
als auch Behörde. Für die Antragsbefugnis von juristischen Personen und von Behörden
komme es letztlich allein darauf an, ob die angegriffene Norm Auswirkungen auf die
Wahrnehmung der ihnen obliegenden Aufgaben habe. Dies sei hier der Fall. Zu den
Verbandsaufgaben zähle nach § 2 Abs. 1 Nr. 2 des Erftverbandgesetzes (ErftVG) die
Regelung des Wasserabflusses einschließlich Ausgleich der Wasserführung und Sicherung
des Hochwasserabflusses der oberirdischen Gewässer oder Gewässerabschnitte und in deren
Einzugsgebieten. Das Satzungsgebiet liege vollständig im Überschwemmungsgebiet der Erft.
Bei einer Bebauung des Satzungsgebiets würden etwa 5.000 cbm Retentionsvolumen verloren
gehen. Durch die Verengung des Abflussprofils würden der Ausgleich der Wasserführung
und die Sicherung des Hochwasserabflusses beeinträchtigt. Es würden dann im
Hochwasserfall zusätzliche Maßnahmen zur Sicherung des Wasserabflusses wie das Räumen
zusätzlichen Treibguts, insbesondere vor Engstellen wie Brücken, Verrohrungen usw.
erforderlich. Die natürliche Retention in den Überschwemmungsgebieten bewirke bei
Hochwasserereignissen zudem eine Wellendämpfung. Stünde das Satzungsgebiet nicht mehr
als Retentionsraum zur Verfügung, müsste an anderer Stelle ein Ausgleich geschaffen
werden. Dies sei indes schwierig, weil die Erft im Bereich des Satzungsgebietes eine enge
Tallage aufweise. Ausgleichsflächen seien deswegen ortsnah kaum verfügbar. Zu den
Verbandsaufgaben zähle außerdem nach § 2 Abs. 1 Nr. 4 ErftVG die Rückführung
ausgebauter oberirdischer Gewässer in einen naturnahen Zustand. Die Erft sei in dem hier in
Rede stehenden Abschnitt ausgebaut. Bei einer Bebauung des Satzungsgebietes werde eine
Renaturierung der Erft in diesem Bereich nicht nur erschwert, sondern es würde aus Gründen
des Hochwasserschutzes ggf. sogar ein zusätzlicher Gewässerausbau erforderlich.

18

Der Antrag sei auch begründet.

19

Die angegriffene Satzung sei möglicherweise schon nicht ordnungsgemäß
zustandegekommen. Es gehe aus den Satzungsunterlagen nicht hervor, ob der Ehemann der
Beigeladenen, der Mitglied des Rates der Antragsgegnerin sei, an den Abstimmungen der
zuständigen Ausschüsse beteiligt gewesen sei und ob er in der Sitzung des Rates der
Antragsgegnerin am 9. März 2006, in dem die Satzung beschlossen worden sei, von Beginn
der Beratung bis nach der Beschlussfassung dem Sitzungssaal ferngeblieben sei.

20

Die Satzung sei auch nicht hinreichend bestimmt. Es sei aufgrund der Strichdicke in der
zeichnerischen Darstellung des Satzungsgebiets nicht genau ersichtlich, wo - insbesondere im
Osten des Satzungsgebiets - die Satzungsgrenzen verliefen.

21

Die Voraussetzungen des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB seien nicht erfüllt. Bei dem
Satzungsgebiet handele es sich nicht lediglich um "einzelne Außenbereichsflächen" im Sinne
dieser Vorschrift.

22

Die angegriffene Satzung sei auch nicht im Sinne des § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB mit
einer geordneten städtebaulichen Entwicklung vereinbar. Das Satzungsgebiet sei im
Flächennutzungsplan der Antragsgegnerin als Fläche für die Landwirtschaft ausgewiesen.
Schon aufgrund der Größe des Gebiets, aber auch, um insbesondere die Konflikte mit den
Belangen des Hochwasserschutzes sachgerecht zu bewältigen, wäre der Erlass eines
Bebauungsplans erforderlich gewesen.

23

Darüber hinaus leide die angegriffene Satzung in mehrfacher Hinsicht unter
Abwägungsfehlern. So seien etwa die in § 1 Abs. 6 Nr. 12 BauGB ausdrücklich genannten
Belange des Hochwasserschutzes nicht oder nur unzureichend in die Abwägung eingeflossen.
Insgesamt sei die Satzung nicht oder nicht ausschlaggebend aus städtebaulichen Gründen
erlassen worden, vielmehr handele es sich um eine Gefälligkeitsplanung zugunsten eines
bestimmten Eigentümers.

24

Die angegriffene Satzung verstoße schließlich auch gegen § 31b Abs. 4 Satz 2 WHG.
Nach dieser Vorschrift sei es grundsätzlich verboten, in Überschwemmungsgebieten neue
Baugebiete durch Bauleitpläne auszuweisen. Dieses Verbot gelte sinngemäß auch für die
Ausweisung neuer Baugebiete durch Ergänzungssatzungen im Sinne des § 34 Abs. 4 Satz 1
Nr. 3 BauGB. Jedenfalls verstoße die angegriffene Satzung gegen § 113 Abs. 1 Nr. 7 LWG
(gemeint ist: in der bis zum 30. Dezember 2007 geltenden Fassung). Danach sei die
Ausweisung neuer Baugebiete in Überschwemmungsgebieten in (allen) Verfahren nach dem
Baugesetzbuch - also auch im Wege einer Ergänzungssatzung - grundsätzlich verboten. Die
Voraussetzungen einer Befreiung von diesem Verbot lägen hier nicht vor.

25

Der Antragsteller beantragt,

26

die Satzung über die Einbeziehung einer Außenbereichsfläche in den im Zusammenhang
bebauten Ortsteil M. - 3. Änderung der Satzung nach § 34 Abs. 4 BauGB der Ortslage
M. - der Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

27

Die Antragsgegnerin beantragt,

28

den Antrag abzulehnen.

29

Sie trägt vor:

30

Der Antrag sei unzulässig. Der Antragsteller sei nicht im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO antragsbefugt. Er könne als juristische Person nicht geltend machen, durch die
streitige Satzung in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu
werden. Dass sich die streitige Satzung möglicherweise auf die Wahrnehmung seiner
Aufgaben auswirke, reiche hierzu nicht aus. Wenn einer Körperschaft des öffentlichen Rechts
durch Gesetz bestimmte Aufgaben zugewiesen seien, bedeute dies nicht, dass ihr hieraus
eigene Rechte erwüchsen. Auch als Behörde sei der Antragsteller nicht antragsbefugt. Nach
allgemeiner Meinung ermögliche § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO keine "Behörden-Popular-klage".
Antragsbefugt sei deshalb immer nur diejenige Behörde, die die angegriffene Rechtsnorm
anzuwenden, also auf ihrer Grundlage Entscheidungen zu treffen habe. Dies sei beim
Antragsteller bezüglich der streitigen Satzung jedoch nicht der Fall.

31

Der Antrag sei jedenfalls unbegründet.

32

Der Ehemann der Beigeladenen habe an dem Satzungsbeschluss nicht mitgewirkt.
Außerdem wäre eine Mitwirkung seiner Person für den Erlass der Satzung nicht ursächlich
gewesen, da der Beschluss mit 29 Stimmen bei 3 Gegenstimmen gefasst worden sei.

33

Die Satzung sei auch hinreichend bestimmt. An die Genauigkeit der Festsetzung des
Satzungsbereichs, hier: die Strichdicke bei der zeichnerischen Darstellung, dürften keine
übersteigerten Anforderungen gestellt werden.

34

Die Voraussetzungen des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB seien eingehalten. Mit der
Satzung würden lediglich "einzelne Außenbereichsflächen" im Sinne dieser Vorschrift in den
Innenbereich einbezogen. Dass aus den einbezogenen Flächen mehrere Baugrundstücke
gebildet werden könnten, stehe der Anwendung der Vorschrift nicht entgegen. Das
Satzungsgebiet werde zudem bereits durch die bauliche Nutzung auf der gegenüberliegenden
Seite der ........straße geprägt.

35

Die Satzung sei auch im Sinne des § 34 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 BauGB mit einer geordneten
städtebaulichen Entwicklung vereinbar. Dass das Satzungsgebiet im Flächennutzungsplan als
Fläche für die Landwirtschaft dargestellt sei, sei - anders als etwa in Fällen des § 34 Abs. 4
Satz 1 Nr. 2 BauGB - ohne Belang. Der Aufstellung eines Bebauungsplans bedürfe es nicht.
Vielmehr handele es sich hier um einen typischen Anwendungsfall einer Ergänzungssatzung.
So sei das Satzungsgebiet bereits vollständig erschlossen. Mit einer beidseitigen Bebauung
der ........straße werde diese schon vorhandene Erschließung besser ausgenutzt.

36

Abwägungsfehler seien nicht festzustellen. Beim Erlass einer Ergänzungssatzung nach §
34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB seien nur die in § 1 Abs. 6 Nr. 7b BauGB genannten Belange
in die Interessenabwägung einzustellen. Dazu gehörten die Belange des Hochwasserschutzes
nicht. Ein Verstoß gegen das Abwägungsgebot liege auch nicht deshalb vor, weil sich die
Beigeladene um den Erlass der streitigen Satzung bemüht habe. Es entspreche der
Lebenswirklichkeit, dass städtebauliche Maßnahmen häufig von den hierdurch Begünstigten
angestoßen würden. Ein solches Zusammenwirken zwischen einem Vorhabenträger und der
Gemeinde werde im Übrigen etwa durch § 11 BauGB ausdrücklich zugelassen.

37

Auch ein Verstoß gegen § 31b Abs. 4 Satz 2 WHG sei nicht festzustellen. Diese
Vorschrift greife nur ein, wenn ein Baugebiet durch Bauleitplan ausgewiesen werde.
Satzungen nach § 34 Abs. 4 BauGB seien keine Bauleitpläne. Ebensowenig verstoße die
streitige Satzung gegen § 113 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 i.V.m. § 112 Abs. 3 LWG. Denn mit ihr
werde kein Baugebiet ausgewiesen, sondern es werde lediglich eine einzelne
Grundstücksfläche in den Innenbereich einbezogen.

38

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

39

Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit in Augenschein genommen. Wegen des
Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift vom 25. März 2009 verwiesen.

40

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der von der Antragsgegnerin vorgelegten Verwaltungsakten Bezug
genommen.

41

Entscheidungsgründe:

42

Der Antrag ist zulässig.

43

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann ein Normenkontrollantrag von jeder natürlichen
oder juristischen Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren
Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden,
sowie von jeder Behörde gestellt werden.

44

Der Antragsteller ist jedenfalls als Behörde antragsbefugt. Nach § 1 Abs. 2 VwVfG NRW
ist Behörde jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Die vom
Antragsteller wahrgenommenen wasserwirtschaftlichen Aufgaben (vgl. § 2 WVG, § 2
ErftVG) sind Aufgaben der öffentlichen Verwaltung. Wie sich aus § 1 Abs. 2 WVG ergibt,
dienen Wasserverbände nicht nur dem Nutzen ihrer Mitglieder, sondern - an erster Stelle -
dem öffentlichen Interesse.

45

Vgl. Rapsch, Kommentar zur Wasserverbandverordnung, 1989, Rn. 1 zu § 4 m.w.N.

46

Sie erfüllen ihre Aufgaben in einem historisch gewachsenen und von der Verfassung
grundsätzlich anerkannten Bereich nichtkommunaler Selbstverwaltung (sog. funktionale
Selbstverwaltung).

47

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98 und 6/98 -, BVerfGE 107,
59

48

Die Antragsbefugnis von Behörden gilt nach dem Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO
uneingeschränkt. Insbesondere müssen Behörden im Unterschied zu natürlichen und
juristischen Personen zur Darlegung ihrer Antragsbefugnis nicht geltend machen, durch die
Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer
Zeit verletzt zu werden. Es ist allerdings in der Rechtsprechung geklärt, dass der
Normenkontrollantrag einer Behörde nur zulässig ist, wenn die Behörde ein aus ihrer
Aufgabenstellung resultierendes Interesse an der Überprüfung der objektiven Rechtslage
besitzt. Ein solches Interesse besteht bereits dann, wenn die Behörde die streitige Norm bei
der Erfüllung ihrer Aufgaben zu beachten hat.

49

Vgl. BVerwG; Beschluss vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 -, DVBl 1989, 662, und
Beschluss vom 11. August 1989 - 4 NB 23.89 -, BRS 49 Nr. 40; Hessischer VGH, Beschluss
vom 22. Juli 1999 - 4 N 1598/93 -, BRS 62 Nr. 53; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
5. August 1998 - 8 S 1906/97 -, NVwZ 1999, 1249; Bayerischer VGH, Urteil vom 16.
November 1992 - 14 N 91.2258 -, BRS 55 Nr. 19, OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 1.
April 2004 - 1 KN 17/03 -, juris.

50

Zur Frage, wann eine Behörde eine Vorschrift in diesem Sinne zu beachten hat, hat das
Bundesverwaltungsgericht in seinem oben zitierten Beschluss vom 11. August 1999 im Fall
einer höheren Verwaltungsbehörde, die einen Bebauungsplan "in unterschiedlicher Weise"
anzuwenden hatte, ausgeführt, sie habe deshalb ein berechtigtes Interesse an der Klärung der
objektiven Rechtslage, weil sich diese auf ihr Aufgabengebiet auswirken könne und
regelmäßig auswirken werde. Die höhere Verwaltungsbehörde sei jedoch nicht befugt, die
Nichtigkeit eines Bebauungsplans durch Bescheid gegenüber der Gemeinde festzustellen. In
seinem oben zitierten Beschluss vom 15. März 1989 hat das Bundesverwaltungsgericht zur
Antragsbefugnis (und zum Rechtsschutzinteresse) ferner ausgeführt, sie sei gegeben, wenn
die Behörde mit der Ausführung der von ihr beanstandeten Norm befasst ist, ohne selbst über
die Norm verfügen, insbesondere sie aufheben oder ändern zu können. Unter der
"Ausführung" einer Norm ist jedoch nicht nur deren unmittelbare Umsetzung etwa in der
Form des Erlasses eines auf der Norm beruhenden Verwaltungsakts gemeint; vielmehr geht es
um rechtliche Bindungen, die die Norm für die Behörde bei der Wahrnehmung ihrer
Aufgaben entfaltet.

51

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. März 1989 - 4 NB 10.88 -, aaO, Juris-Randnummer
14.

52

Rechtserhebliche Bindungen ergeben sich für die von dem Antragsteller
wahrzunehmenden Aufgaben aus der im vorliegenden Verfahren streitigen
Ergänzungssatzung. Die Prozessbevollmächtigten der Antragsgegnerin haben in der
mündlichen Verhandlung rechtliche Bindungen der Satzung für den Antragsteller
deshalb in Abrede gestellt, weil im Satzungsgebiet eine Bebauung nicht zulässig sei,
die zu einer Beeinträchtigung der Aufgaben des Antragstellers führe, denn die
Errichtung von Bauvorhaben stehe unter dem Erlaubnisvorbehalt des § 31 b Abs. 4
Sätze 3 und 4 WHG. Jedoch liegt das Satzungsgebiet nicht in einem förmlich
festgesetzten Überschwemmungsgebiet, wie dies aber § 31 b Abs. 4 Satz 3 WHG
voraussetzt, sondern ist, wie zwischen den Beteiligten unstrittig ist, ein sog.
faktisches Überschwemmungsgebiet. Das Verfahren zur förmlichen Festsetzung ist
erst eingeleitet, d. h. eine Arbeitskarte ist erstellt worden, eine öffentliche Auslegung
ist erfolgt (Angaben des Antragstellers im Schriftsatz vom 2. April 2008). Auch für
eine solche Situation ergibt sich (in Übereinstimmung mit § 31 b Abs. 5 Satz 2 WHG)
eine Genehmigungspflicht für die Errichtung baulicher Anlagen, und zwar nach §§
112 Abs. 4, 113 Abs. 1 Satz 1 LWG NRW. Für die im baurechtlichen Verfahren (vgl.
§ 113 Abs. 2 Satz 5 LWG NRW) erforderliche Prüfung, ob eine Genehmigung erteilt
werden kann, kann jedoch von unmittelbar rechtserheblicher Bedeutung sein, auf
welcher Rechtsgrundlage ein Bauvorhaben verwirklicht werden soll. Geht es
beispielsweise um die Errichtung eines Wohnhauses auf der Grundlage des § 34
Abs. 1 BauGB (und diese Rechtsgrundlage wäre Rechtsfolge der
Ergänzungssatzung), kann ein grundsätzlich zwingender Genehmigungsanspruch in
Rede stehen, dem nur die von §§ 112, 113 LWG NRW geschützten Belange
entgegenzuhalten sein können, während auf der Grundlage des § 35 BauGB eine
Abwägung der durch das Vorhaben möglicherweise beeinträchtigten öffentlichen
Belange - unter ihnen die Belange des Hochwasserschutzes - zu erfolgen hat; die
Rechtsposition des Bauherrn, der ein nicht im Außenbereich privilegiert zulässiges
Vorhaben verwirklichen will, ist aus diesem Grunde vergleichsweise schwächer. Das
sich so ergebende Gewicht der Interessen des Bauherrn ist jedenfalls dann von
Belang und damit auch von unmittelbarer Bedeutung für die Aufgabenwahrnehmung
des Antragstellers, wenn eine Ermessensentscheidung nach § 113 Abs. 2 Satz 1,
Abs. 3 Satz 1 LWG NRW zur Frage erforderlich ist, ob eine Genehmigung für die
Errichtung einer baulichen Anlage im Überschwemmungsgebiet erteilt werden kann,
obwohl Rückhalteraum verloren geht, weil anstelle eines Ausgleichs die Zahlung
eines Ersatzgeldes in Betracht kommt. Ist in die Ermessenserwägung einzustellen,
ob eine Ausgleichszahlung möglich ist, fordert dies vom Antragsteller
vorausschauende Planungen, ob und ggf. welche Maßnahmen (etwa Schaffung von
Ersatzretentionsflächen) er unter Verwendung dieser Ausgleichszahlungen
sinnvollerweise durchführen kann, um dem Interesse an der Bebauung eines
unbeplanten Innenbereichs im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB Rechnung zu
tragen.

53

Die Ergänzungssatzung ist aus einem weiteren Grunde von rechtlicher
Beachtlichkeit für den Antragsteller. Die von ihm wahrzunehmenden Aufgaben
werden unmittelbar durch die Satzung erschwert. Während die Absätze 1 bis 6 des §
113 LWG von juristischen Personen des öffentlichen Rechts bei eigenen
Maßnahmen und Planungen auch ohne förmliche Festsetzung eines
Überschwemmungsgebiets grundsätzlich zu beachten sind (vgl. § 113 Abs. 7 Satz 1
LWG NRW), ist dies bei eigenen Maßnahmen und Planungen innerhalb im
Zusammenhang bebauter Ortsteile im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB nicht der Fall
(vgl. § 113 Abs. 7 Satz 2 LWG NRW). Es kommen daher dort solche Vorhaben in
Betracht, die der Genehmigungspflicht aus § 113 Abs. 1, Abs. 2 LWG NRW nicht
unterfallen, gleichwohl aber das Überschwemmungsgebiet in seiner Funktion
beeinträchtigen und damit in den Aufgabenbereich des Antragstellers einwirken
können.

54

Die Antragsbefugnis dürfte aus einem weiteren selbständigen Grunde zu bejahen
sein. Wie die detaillierten Regelungen des § 113 Abs. 2 und 3 LWG NRW aufzeigen,
ist die Erteilung einer Baugenehmigung in einem Überschwemmungsgebiet nicht von
vornherein ausgeschlossen. Deshalb wäre der Antragsteller im Sinne einer
vorausschauenden Planung gehalten, rechtzeitig Ausgleichsmaßnahmen zu
bedenken. Weitere Aufgaben des Antragstellers können beeinträchtigt sein (vgl. etwa
die dem Antragsteller gem. § 2 Abs. 1 Nr. 4 ErftVG NRW obliegende Aufgabe,
ausgebaute Gewässer in einen naturnahen Zustand zurückzuführen); vertiefender
Ausführungen bedarf dies nicht, da die Antragsbefugnis bereits aus den oben
genannten Gründen zu bejahen ist.

55

Ob der Antragsteller daneben auch als juristische Person im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO antragsbefugt ist, kann dahinstehen.

56

Der Antrag ist auch begründet.

57

Die auf § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB gestützte streitige Satzung ist unwirksam.

58

Nach § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB kann die Gemeinde durch Satzung einzelne
Außenbereichsflächen in die im Zusammenhang bebauten Ortsteile einbeziehen, wenn die
einbezogenen Flächen durch die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend
geprägt sind. Es kann dahinstehen, ob sich das Satzungsgebiet im vorliegenden Fall auf
"einzelne Außenbereichsflächen" beschränkt. Jedenfalls wird das Satzungsgebiet nicht durch
die bauliche Nutzung des angrenzenden Bereichs entsprechend geprägt. Zu diesem
Tatbestandsmerkmal hat der Senat in seinem Urteil vom 2. Dezember 2002 - 7a D 39/02.NE -
ausgeführt:

59

"Dies bedeutet zweierlei, nämlich zum einen, dass die Satzungsfläche an baulich genutzte
Bereiche eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils angrenzen muss und zum zweiten
darüber hinaus durch diese angrenzende Nutzung eine Prägung erfährt, aus der sich ein
Maßstab für die bauliche Entwicklung der Außenbereichsflächen ableiten lässt. Die bauliche
Nutzung der angrenzenden bebauten Flächen muss ihrerseits derart gewichtig sein, dass sich
aus ihr eine Grundkonzeption des auf der Außenbereichsfläche Zulässigen ableiten lässt.
Diese Auslegung wird bestätigt durch § 34 Abs. 4 Satz 3 Halbsatz 2 BauGB, denn in die
Ergänzungssatzung dürfen nur einzelne Festsetzungen nach § 9 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 4
BauGB aufgenommen werden. Die mögliche bauliche Entwicklung des Satzungsbereichs
muss sich daher grundsätzlich allein aus der prägenden Wirkung der an das Satzungsgebiet
angrenzenden baulichen Nutzung herleiten, ohne dass es umfassender ergänzender
Festsetzungen bedarf, um die bauliche Entwicklung zu steuern.

60

Die vorstehende Auslegung wird durch die Gesetzeshistorie bestätigt. Bereits

61

§ 34 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes in der Fassung vom 18. Juni 1976, BGBl I

62

2257 ermächtigte die Gemeinde, in den Geltungsbereich einer Satzung, die im

63

Zusammenhang bebaute Ortsteile festlegte, Grundstücke einzubeziehen, durch

64

die der im Zusammenhang bebaute Ortsteil abgerundet wurde. Die Möglichkeit

65

der Abrundung war dadurch bedingt, dass sie mit einer geordneten städtebauli-

66

chen Entwicklung vereinbar war und dass auf den durch Abrundung in die Sat-

67

zung einbezogenen Grundstücken die zulässige Nutzung (nach § 34 Abs. 1 und

68

Abs. 3 Satz 1 BBauG) bestimmt werden konnte (vgl. § 34 Abs. 2 Satz 2 BBauG

69

1976). Sinn und Zweck dieser Regelung war, den Gemeinden ein Instrument an

70

die Hand zu geben, Zweifelsfragen hinsichtlich der Grenzziehung zwischen In-

71

nen- und Außenbereich vorab normativ auszuräumen und dadurch das einzelne

72

Baugenehmigungsverfahren vom Streit über die Zugehörigkeit des Baugrund-

73

stücks zum Innenbereich zu entlasten.

74

Vgl. BT-Drucks. 7/4793, S. 34.

75

Das zur Schaffung sonst nicht bestehender Baurechte erforderliche Bebauungs-

76

planverfahren sollte jedoch nicht umgangen werden können. Das Bundesverwal-

77

tungsgericht sah es aus diesem Grunde als erforderlich an, den Begriff der Ab-

78

rundung eng auszulegen. Von einer Abrundung konnte nur dann gesprochen

79

werden, wenn durch Einbeziehung einzelner, kleinerer Außenbereichsflächen

80

eine Vereinfachung der Abgrenzung zwischen Innen- und Außenbereich, d.h.

81

eine klare Grenzlinie zwischen Innen- und Außenbereich erzielt wurde. Die zu-

82

lässige Grenze einer Erweiterung wurde dort überschritten, wo der Beurteilungs-

83

maßstab des § 34 Abs. 1 BauGB seine Wirkung nicht mehr entfalten konnte, et-

84

wa weil es an einer Prägung durch vorhandene Bebauung fehlte.

85

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Mai 1990 - 4 C 37.87 -, BRS 50 Nr. 81; Beschluss vom 16.
März 1994 - 4 NB 34.93 -, NVwZ-RR 1995, 429.

86

Der Begriff der Abrundung war demnach zum einen gewissermaßen technisch-

87

räumlich, zum anderen aber vor allem inhaltlich daran zu orientieren, wie weit der

88

vorhandenen Bebauung im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB prägende Wirkung

89

zukommen konnte. An diesem Maßstab hat sich durch die gesetzlichen Ände-

90

rungen des § 34 BauGB in der Folgezeit nichts Grundsätzliches geändert. Durch

91

§ 4 Abs. 2 a BauGB-MaßnG vom 22. April 1993 eröffnete der Gesetzgeber der

92

Gemeinde die Möglichkeit, nicht nur solche Außenbereichsflächen in einen im

93

Zusammenhang bebauten Ortsteil einzubeziehen, die im Wege der "Abrundung"

94

Innenbereichsflächen zugeordnet werden konnten. Darüber hinausgehend war

95

nunmehr auch eine beschränkte Erweiterung des Innenbereichs in den Außen-

96

bereich hinein möglich, wenngleich nur für Wohnbauvorhaben. Mit § 34 Abs. 4

97

Satz 1 Nr. 3 BauGB in der Fassung des Bau- und Raumordnungsgesetzes vom

98

18. August 1997 wurde der auf Wohnbauvorhaben beschränkte Anwendungsbe-

99

reich der Erweiterungssatzung auf andere Vorhaben erstreckt. Durch die nicht

100

vom Erlass einer Abrundungs- oder einer Ortsteilsatzung (vgl. § 34 Abs. 4 Satz 1

101

Nrn. 1 und 2 BauGB) abhängige, sondern nunmehr ungeachtet des Zwecks der

102

zulässigen Vorhaben isoliert mögliche Erweiterungs- oder Ergänzungssatzung

103

sollten einzelne angrenzende Außenbereichsgrundstücke städtebaulich sinn- und

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maßvoll in Ortsteile nach § 34 BauGB einbezogen werden können.

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Vgl. BT-Drucks. 13/6392, S. 57.

106

Dass die in die Satzung einzubeziehenden Flächen durch die angrenzende Be-

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bauung in Anlehnung an die zu § 34 Abs. 1 BauGB entwickelten Kriterien auch

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hinsichtlich des Maßstabes für Art und Maß der möglichen baulichen Nutzung

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geprägt sein müssen - und es damit umfassender ergänzender Festsetzungen

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nicht bedarf -, ist hingegen weiterhin Voraussetzung der über die bloße Abrun-

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dung hinausgehenden Ergänzungssatzung.

112

Vgl. Berliner Schwerpunkte - Kommentar zum Baugesetzbuch 1998, § 34 Rdnr. 15;
Brügelmann u.a., aaO, § 34 Rdnr. 72 a."

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Die an das Satzungsgebiet angrenzende Bebauung mit Ein- und Zweifamilienhäusern ist
zwar (insbesondere an der ........straße) in sich relativ homogen und wäre daher unter anderen
Umständen möglicherweise geeignet, einer neu hinzutretenden Bebauung als Maßstab für Art
und Maß der baulichen Nutzung zu dienen. Nach dem vorliegenden Kartenmaterial und dem
Eindruck, den der Berichterstatter bei der Ortsbesichtigung gewonnen und dem Senat anhand
der von ihm gefertigten Fotos vermittelt hat, wird das Satzungsgebiet durch diese vorhandene
Bebauung indes nicht geprägt.

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Seine Prägung erfährt das Satzungsgebiet vielmehr durch die im Nordosten, Osten und
Südosten gelegenen weiten landwirtschaftlichen Flächen. Diese erstrecken sich ohne
Unterbrechung - auch der M1. ...........graben mit seiner Randbepflanzung stellt insofern
keine Zäsur dar - bis unmittelbar an die ........straße. Von der Innenbereichsbebauung auf der
westlichen Seite wird der zur Bebauung vorgesehene Teil des Satzungsgebiets durch die ca.
200 m lange und ca. 10 m (einschließlich Randstreifen) breite ........straße klar abgegrenzt.
Das Satzungsgebiet wird auch nicht von der nördlich und südlich von ihm gelegenen
Bebauung "eingefangen".

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Vgl. zu einem derartigen Fall OVG NRW, Beschluss vom 2. März 2004 - 7a D 15/03.NE
-.

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Der nördlich des Satzungsgebiets gelegene, aus einem Fachwerkhaus mit Nebengebäude
bestehende E1. Hof ist nicht mehr Teil des Innenbereichs von M. . Mit den
Häusern auf der westlichen Seite der ........straße steht er in keinem baulichen Zusammenhang.
Die Entfernung zwischen ihm und dem nächstgelegenen Gebäude an der ........straße
(........straße 25) beträgt ca. 60 m. Auch optisch ist er zur ........straße hin deutlich abgesetzt.
Nach Art einer Wasserburg ist er von einer Gräfte umgeben. Dichter Baumbestand schirmt
ihn von der Straße ab. Die Zufahrt zum Hofgelände erfolgt über einen unversiegelten
Stichweg, der keinen Bezug zum Erschließungssystem der Ortslage aufweist. Nach Norden,
Osten und Süden ist der Hof von landwirtschaftlichen Flächen umgeben. Insgesamt stellt er
sich als eine von der Ortslage M2. deutlich abgesetzte "Insel" dar.

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Die südlich des Satzungsgebiets an der E. Straße vorhandene Innenbereichsbebauung
(endend mit dem Haus E. Straße 11) reicht zwar in Richtung Osten geringfügig über die
östlichen Außenwände der an der ........straße gelegenen Gebäude hinaus. Von einem
"Einfangen" des Satzungsgebiets kann gleichwohl keine Rede sein. Denn das Satzungsgebiet
reicht noch um ca. 20 m weiter nach Osten als die östliche Außenwand des Hauses E.
Straße 11. Hinzu kommt, dass die Bebauung an der Südseite der E. Straße zum
Satzungsgebiet hin durch die breite E. Straße getrennt ist, was eine von ihr etwa
ausgehende prägende Wirkung weiter abgeschwächt. Zudem markiert der östlich des Hauses
E. Straße 11 verlaufende Wirtschaftsweg gewissermaßen den Endpunkt für die bauliche
Entwicklung auf der Südseite der E. Straße. Er übernimmt damit dort die Funktion einer
klaren Abgrenzung, wie sie die .......straße für die bauliche Entwicklung auf der Nordseite der
E. Straße

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hat.

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Die Voraussetzungen des § 34 Abs. 4 Satz 1 Nr. 3 BauGB liegen nach alledem nicht vor.
Ob die angegriffene Satzung im Übrigen mit geltendem Recht vereinbar ist, kann
dahinstehen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 sowie § 162 Abs. 3 VwGO.

121

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO

122

i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 und § 713 ZPO.

123

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2

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VwGO nicht gegeben sind.

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