Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2010-01-19, Aktenzeichen 10 LB 248/08

Tatbestand

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Der Kläger hat erstinstanzlich mit seiner Klage die Rücknahme ihm erteilter Bescheide über die Bewilligung von Ausgleichszahlungen für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen für die Jahre 1993 bis 2001 angefochten. Gegenstand des zugelassenen Berufungsverfahrens ist nur noch die Frage, ab welchem Zeitpunkt der Kläger Zinsen auf den geltend gemachten Rückforderungsbetrag zu entrichten hat.

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Der Kläger bewirtschaftet im Haupterwerb einen landwirtschaftlichen Betrieb in D.. Auf seine Anträge gewährte ihm das Amt für Agrarstruktur Oldenburg für die Jahre 1993 bis 2001 flächenbezogene Beihilfen für Getreide nach §§ 4 ff. der Verordnungen über eine Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen vom 3. Dezember 1992 (BGBl. I S. 1991) bzw. 6. Januar 2000 (BGBl. I S. 15) i.V.m. den Bestimmungen der einschlägigen Verordnungen (EWG) Nr. 1765/92 und (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 30. Juni 1992 und vom 17. Mai 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen in den jeweils geltenden Fassungen in einer Gesamthöhe von 21.560,44 €. Nachdem das Amt festgestellt hatte, dass bei der erfolgten Flächenzahlung zwischen der im Beihilfeantrag angegebenen Fläche und der tatsächlich ermittelten Fläche eine Differenz von mehr als 20 % lag, weil es sich bei den angegebenen Getreideflächen im Wesentlichen um Dauergrünland gehandelt hatte, hob das Amt für Agrarstruktur Oldenburg mit Bescheid vom 15. Juli 2003 die Bewilligungsbescheide für die Jahre 1993 bis 2001 auf und verlangte vom Kläger die Rückzahlung des gewährten Gesamtbetrages von 21.560,44 € zzgl. Zinsen für den Zeitraum, in dem die Zahlungen zu Unrecht in Anspruch genommen worden waren.

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Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies die Bezirksregierung Weser-Ems mit Widerspruchsbescheid vom 30. August 2004 zurück. Daraufhin hat der Kläger am 29. September 2004 Klage erhoben und beantragt,

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den Rückforderungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur Oldenburg vom 15. Juli 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. August 2004 aufzuheben.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, die Bewilligungsbescheide seien rechtswidrig, weil der Kläger die Voraussetzungen für eine Flächenzahlung nur teilweise erfüllt habe. Er habe die in den Gesamtflächen- und Nutzungsnachweisen aufgeführten Flächen nicht vollständig seinen Angaben entsprechend genutzt. Nach den einschlägigen gesetzlichen Regelungen hätten dem Kläger deswegen Ausgleichszahlungen nicht gewährt werden dürfen. Der Kläger sei zur Rückzahlung der ihm zu Unrecht gewährten Beträge zuzüglich Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basiszinssatz für den Zeitraum verpflichtet, der zwischen der Zahlung und der Rückzahlung durch den Begünstigten anfielen (Art. 14 Abs. 1 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, § 10 Abs. 1 und 3 MOG i.V.m. § 49a Abs. 1 VwVfG, § 14 Abs. 1 MOG). Entgegen der Auffassung des Klägers sei die für ihn günstigere Regelung des Art. 49 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 2419/01, wonach die Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheides an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet werden, nicht anwendbar. Denn das sog. Günstigkeitsprinzip nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 beziehe sich lediglich auf verwaltungsrechtliche Sanktionen, um die es sich bei den Rückforderungen von zu Unrecht geleisteten Prämien und die hierauf zu entrichtenden Zinsen nicht handle. Schließlich biete Art. 14 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 auch keine Anhaltspunkte dafür, dass Zinsen nicht auf den Betrag erhoben werden könnten, der als Folge der Anwendung der Sanktionsregelung des Art. 9 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 zurückzuzahlen sei.

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Auf den Antrag des Klägers hat der Senat mit Beschluss vom 25. Juni 2008 (10 LA 228/06) die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung zugelassen, soweit die Klage gegen die mit Bescheid des Amtes für Agrarstruktur Oldenburg vom 15. Juli 2003 festgesetzten Zinsen auf den Rückforderungsbetrag für den Zeitraum vor der Bekanntgabe des angefochtenen Bescheides (18. Juli 2003) abgewiesen worden ist. Im Übrigen hat der Senat den Zulassungsantrag des Klägers abgelehnt.

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Der Kläger trägt zur Begründung der Berufung vor:

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Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht die Auffassung vertreten, die gesetzlichen Regelungen hinsichtlich der auf einen Rückforderungsbetrag zu zahlenden Zinsen unterlägen nicht dem sog. Günstigkeitsprinzip nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95. Dabei habe es nicht berücksichtigt, dass der Europäische Gerichtshof die Auffassung vertreten habe, dass die Rückforderung einer gemeinschaftsrechtlichen Beihilfe wegen der Abweichung zwischen der angegebenen und der tatsächlich ermittelten Fläche als eine verwaltungsrechtliche Sanktion im Sinne dieser Verordnung anzusehen sei und deshalb deren Art. 2 Abs. 2 Satz 2 auch im Hinblick auf Zinsen zur Anwendung komme. Die Beklagte hätte somit die Regelung in Art. 49 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 anwenden müssen, wonach Zinsen erst ab Bekanntgabe des Rückforderungsbescheides erhoben werden könnten.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil teilweise abzuändern und den Rückforderungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur Oldenburg vom 15.07.2003 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30.08.2004 insoweit aufzuheben, als er verpflichtet worden ist, Zinsen auf den Rückforderungsbetrag für einen Zeitraum vor dem 18.07.2003 zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie halte auch in Kenntnis der gegenteiligen Rechtsprechung des Senats im Urteil vom 24. April 2008 (- 10 LB 156/07 - AUR 2008, 371) an ihrer bisherigen, durch das angefochtene Urteil bestätigten Rechtsauffassung fest, dass die Vorschrift des Art. 49 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 dem Kläger nicht zugute komme.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

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Die zugelassene Berufung des Klägers ist begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht die Klage auch abgewiesen, soweit durch den Rücknahme- und Rückforderungsbescheid des Amtes für Agrarstruktur Oldenburg vom 15. Juli 2003 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Weser-Ems vom 30. August 2004 Zinsen auf den Rückforderungsbetrag für den Zeitraum vor Bekanntgabe des erstgenannten Bescheides in Höhe von 5 % über dem jeweiligen Basiszinssatz (§ 247 BGB) festgesetzt worden sind.

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Die Festsetzung der Zinsen findet ihre rechtliche Grundlage in § 14 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Durchführung der Gemeinsamen Marktorganisation und Direktzahlungen (MOG) in der im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides vom 30. August 2004 geltenden Fassung des Gesetzes vom 21. Juli 2004 (BGBl. I S. 1763) in Verbindung mit Art. 49 Abs. 3 Unterabsatz 1 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 der Kommission zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen vom 11. Dezember 2001 (ABl. Nr. L 327 S. 11). Gemäß § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG sind Ansprüche auf Erstattung von besonderen Vergünstigungen sowie auf Beträge, die wegen Nichteinhaltung anderweitiger Verpflichtungen zu erstatten sind, vom Zeitpunkt ihrer Entstehung an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz zu verzinsen. Nach Art. 49 Abs. 3 Unterabsatz 1 Verordnung (EG) Nr. 2419/2001 werden die Zinsen für den Zeitraum zwischen der Übermittlung des Rückforderungsbescheids an den Betriebsinhaber und der tatsächlichen Rückzahlung bzw. dem Abzug berechnet. Die letztgenannte für den Kläger günstigere Vorschrift ist hier anzuwenden und nicht die strengere Bestimmung des Art. 14 Abs. 1 der früheren Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftsrechtliche Beihilferegelungen (ABl. Nr. L 391, S. 36), wonach der Betriebsinhaber zur Entrichtung von Zinsen auf die zu Unrecht gezahlten Beträge für den Zeitraum zwischen der Zahlung und der Rückzahlung durch den Begünstigten, also ab dem Zeitpunkt der Zahlung der Beihilfe, verpflichtet ist. Dies folgt für die Antragsjahre 1993 bis 2001 aus dem sog. Günstigkeitsprinzip für verwaltungsrechtliche Sanktionen gemäß Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 des Rates vom 18. Dezember 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften (ABl. Nr. L 312 S. 1), wonach bei späterer Änderung der in einer Gemeinschaftsregelung enthaltenen Bestimmungen über verwaltungsrechtliche Sanktionen die weniger strengen Sanktionen rückwirkend gelten.

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Die Voraussetzungen des Art. 2 Abs. 2 Satz 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 liegen entgegen der Auffassung der Beklagten und des Verwaltungsgerichts vor. Denn bei der unzutreffenden Angabe der zu berücksichtigenden Fläche in einem Beihilfeantrag gemäß Art. 9 Abs. 2 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 handelt es sich um eine Unregelmäßigkeit im Sinne des Art. 1 Abs. 2 Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95, und die Streichung der Beihilfe insgesamt nach Art. 9 Abs. 2 Satz 3 Verordnung (EWG) Nr. 3887/92, wenn die festgestellte Differenz zwischen der beantragten Fläche und der ermittelten Fläche über 20 % der ermittelten Fläche liegt, ist eine verwaltungsrechtliche Sanktion im Sinne von Art. 2 Abs. 2 und Art. 5 der Verordnung Nr. 2988/95 (vgl. EuGH, Urt. v. 4.5.2006 - Rechtssache C-286/05, Haug, Slg. 2006, I-04121, Rdnr. 21 = NVwZ 2006, 920 = NL-BzAR 2006, 262 = AUR 2006, 280; Urt. d. Sen. v. 24.4.2008, a.a.O., insoweit nicht beanstandet durch Urt. d. BVerwG v. 26.8.2009 - 3 C 15.08 - NL-BzAR 2009, 481).

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Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung vertreten, dass Rückforderungen nach § 10 Abs. 3 MOG und die damit verbundenen Festsetzungen von Zinsen auf der Grundlage des § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG, die ihrerseits in materieller Hinsicht auf Art. 14 Abs. 1 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 zurückgehen, keine verwaltungsrechtlichen Sanktionen im Sinne der Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 seien, weshalb Art. 2 Abs. 2 Satz 2 dieser Verordnung keine Anwendung finde (BVerwG, Beschl. v. 5.4.2006 - 3 B 24.06 - Buchholz 451.90 Sonstiges Europ. Recht Nr. 207). Nach der späteren, für die Auslegung des Gemeinschaftsrechts verbindlichen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (Urt. v. 4.5.2006 - Rechtssache C-286/05, Haug, a.a.O.) ist aber davon auszugehen, dass die mit einer Sanktion verbundene Rückforderung von zu Unrecht gezahlten Beihilfen einschließlich festgesetzter Zinsen auf den Rückforderungsbetrag eine verwaltungsrechtliche Sanktion im Sinne der Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 5 Abs. 1 Buchst. c Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 ist. Nach der letztgenannten Bestimmung können Unregelmäßigkeiten, die vorsätzlich begangen oder durch Fahrlässigkeit verursacht werden, u.a. zu einer verwaltungsrechtlichen Sanktion in Form eines vollständigen oder auch teilweisen Entzugs eines nach dem Gemeinschaftsrecht gewährten Vorteils führen, und zwar auch dann, wenn der Wirtschaftsteilnehmer nur einen Teil dieses Vorteils rechtswidrig erlangt hat. Hiernach ist selbst die nur teilweise Rückforderung von Beihilfen - zum einen auf Grund einer geringeren ermittelten Fläche und zum anderen auf Grund der damit verbundenen Kürzung des Beihilfeanspruches - insgesamt als verwaltungsrechtliche Sanktion im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Buchst. c Verordnung (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 anzusehen. Dies gilt erst Recht, wenn - wie hier - die Beihilfe wegen Überschreitens einer Differenz zwischen beantragter und ermittelter Fläche von mehr als 20% insgesamt zurückgefordert wird. Die mit der Rückforderung verbundene Festsetzung von Zinsen teilt die rechtliche Einordnung der Rückforderung als verwaltungsrechtliche Sanktion.

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