Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-08-25, Aktenzeichen 7 D 2/05.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0825.7D2.05NE.00

Tenor

Der Bebauungsplan Nr. 2.2.2 - "Sondergebiet Einkaufszentrum Q. Markt -
C. " - der Stadt Q. X. ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin und die Beigeladenen tragen die Kosten des Verfahrens je zur
Hälfte.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin ist eine Stadt, die im Landesentwicklungsplan Nordrhein-
Westfalen (LEP NRW) vom 11. Mai 1995, GV NRW 1995, 532 ebenso wie die
Antragsgegnerin als Mittelzentrum dargestellt ist (Nr. B.I.1 in Verbindung mit der
zeichnerischen Darstellung in Teil A des LEP NRW). Sie hat ca. 86.000 Einwohner.
Im Süden des Stadtgebiets grenzt der Bereich der Antragsgegnerin an. Die
Antragsgegnerin hat ungefähr 38.000 (so der Vortrag der Antragstellerin) bzw. fast
40.000 Einwohner (so der Vortrag der Antragsgegnerin). Die Antragstellerin wendet
sich mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag gegen den Bebauungsplan
Nr. 2.2.2 - "Sondergebiet Einkaufszentrum Q. Markt-C. " - der
Antragsgegnerin. Das vom Bebauungsplan überplante, tatsächlich überwiegend
bebaute Gebiet liegt unweit der gemeinsamen Stadtgrenze von Antragstellerin und
Antragsgegnerin in einer Entfernung zum Stadtzentrum der Antragstellerin von etwa
4 km.

3

Das vom Bebauungsplan erfasste Gebiet ist ca. 15 ha groß. Es wird im Osten
durch die G.---straße , im Süden durch den O.----------weg , im Westen durch den F.--
-weg und im Norden durch einen ehemaligen Bahndamm begrenzt. Das überplante
Gebiet steht ganz überwiegend im Eigentum bzw. in Erbpacht der Beigeladenen.
Etwa mittig wird der weitgehend bebaute Bereich durch eine in West-Ost-Richtung
vom F.---weg zur G.---straße verlaufende Straße unterteilt. Neben einem
Möbelhaus mit rund 29.000 m2 Verkaufsfläche gibt es nach den dem Bebauungsplan
zugrundeliegenden Bestandsangaben verschiedenste Einzelhandelsbetriebe (z. B.
einen Baumarkt der Firma N. mit rund 6.600 m2 Verkaufsfläche einschließlich
der für Verkaufszwecke genutzten Freifläche, das sog. "E-Center", ein
Lebensmittelmarkt, mit 5.400 m2 Verkaufsfläche, einen N1. -Markt mit 3.900 m2
und andere) sowie Dienstleistungsgeschäfte (z. B. Friseur, Reisebüro u. a.) und
Restaurants/Imbisse. Die insgesamt genutzte Verkaufsfläche ermittelte die
Antragsgegnerin mit rund 62.000 m2, die Lagerflächen mit 5.700 m2, Bürofläche mit
1.400 m², die Fläche für Nebenräume und Technik mit 4.000 m2, zusammen
73.783 m2. Die Zahl der vorhandenen Stellplätze gibt die Bebauungsplanbegründung
mit 1675 an. Der Bebauungsplan setzt neben öffentlichen Verkehrsflächen im
äußersten Norden des Bebauungsplangebiets eine als Feuerlöschteich dienende
Wasserfläche und ein kleines, eingeschränkt nutzbares Gewerbegebiet fest. Im
Übrigen gibt er für den gesamten Bebauungsplanbereich ein Sondergebiet mit der
Zweckbestimmung "Einkaufszentrum" vor. Das Maß zulässiger baulicher Nutzung
bestimmt der Bebauungsplan für das Sondergebiet durch die Grundflächenzahl 0,8
(die durch Stellplätze und Zufahrten um 0,15 erhöht werden darf) und durch die
Angabe der Höhe, die Gebäude nicht überschreiten dürfen; Ausnahmen für
Heizungs- und Lüftungsanlagen, Überfahrten für Aufzüge oder sonstige technische
Anlagen sind zulässig. Ausweislich der textlichen Festsetzungen darf die
Verkaufsfläche aller Einzelhandelsbetriebe insgesamt 70.000 m2 nicht überschreiten.
Die textlichen Festsetzungen geben folgende Nutzungen an, die im Sondergebiet
zulässig sind: großflächige Möbelmärkte, großflächige Bau- und Gartenmärkte,
Einzelhandelsbetriebe, sonstige großflächige Einzelhandelsbetriebe, Geschäfts-,
Büro- und Verwaltungsgebäude, Tankstellen, Schank- und Speisewirtschaften,
Vergnügungsstätten bis max. 200 m2 Nutzfläche, Anlagen für Verwaltungen sowie
kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke, sonstige nicht
wesentlich störende Gewerbebetriebe, die aufgrund ihrer Emissionen in einem
Abstand bis 100 m zur Wohnbebauung zulässig sind, Wohnungen für Aufsichts- und
Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter. Als nicht zulässig
sind Wohngebäude und Betriebe des Beherbergungsgewerbes genannt.

4

Das Bebauungsplanverfahren nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Am
13. Juli 1987 beschloss der Rat der Antragsgegnerin erstmals, für den Bereich "Q.
-Markt" einen Bebauungsplan mit dem Ziel aufzustellen, ein Sonder- und
Gewerbegebiet festzusetzen, "in dem klare Vorgaben bezüglich der zulässigen
Warengruppen gemacht werden sollten." Die Umsetzung scheiterte nach den
Angaben der Antragsgegnerin in der Beschlussvorlage vom 14. August 2001,
Beschlussvorlage Nr. 229/2001, daran, dass sie, der Regierungspräsident und die
Eigentümer der Flächen im Plangebiet sich nicht auf konkrete Beschränkungen der
Größe und der Sortimente festlegen konnten. Ausweislich der Angaben in einem
Beschluss des 11. Senats des Oberverwaltungsgerichts vom 9. Februar 1988 - 11 B
2505/87 - waren im Plangebiet Märkte mit über 30.000 m2 Geschossfläche
vorhanden. Die Antragstellerin wandte sich in jenem Verfahren auf Gewährung
einstweiligen Rechtsschutzes gegen 1987 erteilte Genehmigungen zur Errichtung
eines Verbrauchermarkts (Sport- und Freizeitmarkt, Schuhmarkt). In der den Antrag
auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes ablehnenden Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts ist ausgeführt, es sei ein (faktisches) Sondergebiet für
großflächige Einzelhandelsbetriebe vorhanden (S. 13 Abs. 1, 18 Abs. 4 des
Beschlussabdrucks).

5

In einem an die Antragsgegnerin gerichteten Schreiben vom 19. Mai 1994 führte
die Bezirksregierung E. u. a. aus, dass die Antragsgegnerin "gut beraten wäre,
die ihr zukommende Planungshoheit auszuschöpfen und die Bauleitplanung
weiterzubetreiben. Durch Festsetzung von Art und Umfang der Hauptnutzungen und
Festschreibung einer Gesamtgeschossflächenzahl als Obergrenze könnte die
städtebauliche Entwicklung qualitativ verbessert werden. Mit ihrer derzeitigen Praxis
kann dieses Ziel nicht erreicht werden." In einem Vermerk des Ministeriums für
Stadtentwicklung, Kultur und Sport des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16.
November 1995 über eine Besprechung am 21. Juni 1995, an der Vertreter der
Antragsgegnerin teilgenommen haben, heißt es u. a.: "Es bestand weiterhin
Einvernehmen, dass eine Überplanung des faktischen Sondergebiets .... ohne
Planungsschaden .... möglich ist, wenn die vorhandenen Baurechte hinsichtlich Art
der Nutzung ... und hinsichtlich des Maßes der Nutzung ... nicht beschnitten werden."
Die Antragsgegnerin führte Gespräche mit Vertretern der Beigeladenen. Ausweislich
des Besprechungsprotokolls vom 6. Juni 2001 über eine am 5. Juni 2001 geführte
Besprechung heißt es u.a.: "Herr G1. besteht darauf, dass keine
Sortimentsfestschreibungen im Bebauungsplan erfolgen. Mit einer Festlegung der
Geschossfläche (Status quo + 10 %) ist er einverstanden. Die Möglichkeiten nach §
34 BauGB als Grundlage für die Baugenehmigungen möchte er sich jedoch nicht
weiter einschränken lassen und verweist auf wechselnde Konjunkturlage und die
damit verbundene Notwendigkeit zu Sortimentsänderungen. ...."

6

Am 11. Juni 2001 beschloss der Ausschuss Planung/Umweltschutz der
Antragsgegnerin, das Verfahren zu 20. Änderung des Flächennutzungsplans
einzuleiten und das landesplanerische Einvernehmen einzuholen. Am 10. September
2001 bekräftigte der Rat der Antragsgegnerin seinen Beschluss vom 13. Juli 1987.
Zur beabsichtigten Bebauungsplanung wurde eine frühzeitige Bürgerbeteiligung
durchgeführt. Träger öffentlicher Belange wurden beteiligt. Die Antragstellerin wies
mit Schreiben vom 8. November 2001 u. a. darauf hin, es sei die Einholung eines
Gutachtens erforderlich, um einen Nachweis der landesplanerischen und
städtebaulichen Auswirkungen zu erbringen, um den Anforderungen des
Einzelhandelserlasses gerecht zu werden. Die beabsichtigte Planung würde
verheerende Auswirkungen für sie, die Antragstellerin, haben. Der Handelsstandort
an der Weser würde an den Rand der Bedeutungslosigkeit gedrängt werden.

7

Mit Schreiben vom 25. März 2002 bestätigte die Bezirksregierung E. der
Antragsgegnerin, dass gegen die vorgelegte Bauleitplanung aus landesplanerischer
Sicht keine Bedenken bestünden. In der Begründung ist u. a. ausgeführt:

8

"Bei der regionalplanerischen Beurteilung ist
festzustellen, dass die geplante Nutzung mit einer
Verkaufsfläche von 70.000 m2 den zentral-örtlichen
Versorgungsbereich der Stadt Q. X.
übersteigt. Darüber hinaus ist der Standort auch
nicht dem Siedlungsschwerpunkt der Stadt Q.
X. zugeordnet. Die Planung widerspricht
deshalb dem landesplanerischen Zielsystem.

9

Die sich daraus ergebenden landesplanerischen
Bedenken werden aber zurückgestellt, da

10

es sich hier zum größten Teil um die
Überplanung eines bereits vorhandenen Bestandes
handelt,

11

die mögliche Erweiterung vor dem Hintergrund
der bestehenden bauplanungsrechtlichen Situation
(bestehendes Baurecht nach § 34 Baugesetzbuch)
um ca. 10 % des Bestandes angemessen erscheint,
und

12

sich hier erstmals die Chance bietet, den
landesplanerisch aus heutiger Sicht als
Fehlentwicklung zu betrachtenden, allerdings
rechtmäßig gewachsenen Einzelhandelsstandort im
Einvernehmen mit den Eigentümern
bauleitplanerisch zu fassen und hinsichtlich der
Flächenentwicklung zu beschränken."

13

Am 25. April 2002 beschloss der Ausschuss Planung/Umweltschutz der
Antragsgegnerin, den Bebauungsplanentwurf offen zu legen. Er nahm im Übrigen zu
den auf die frühzeitige Bürgerbeteiligung und die Beteiligung der Träger öffentlicher
Belange eingegangenen Anregungen Stellung. Der Bebauungsplanentwurf wurde
nach öffentlicher Bekanntmachung am 1./2. Mai 2002 in der Zeit vom 13. Mai bis
21. Juni 2002 offengelegt. Träger öffentlicher Belange wurden erneut beteiligt. Der
Planungsverband Klinikum N2. regte mit Schreiben vom 17. Juni 2002 die
Beschränkung der im Sondergebiet "Einkaufszentrum" zulässigen Nutzungen an. Der
Landrat des Kreises N2. -M. wies mit Schreiben vom 18. Juni 2002 darauf
hin, dass eine Sortimentsbeschränkung erfolgen solle. Die Antragstellerin hielt mit
Schreiben vom 24. Juni 2002 an ihren Bedenken gegen die Bebauungsplanung
fest.

14

Es kam zu einer erneuten Besprechung der beabsichtigten Planung. In einem
Vermerk der Antragsgegnerin vom 5. September 2002 heißt es: "Herr G1.
lehnt für die Eigentümergemeinschaft jegliche Beschränkung durch den
Bebauungsplan in Sachen Sortimentsbeschränkung ab, auch in Bezug auf
Textilgroßhandel." In einem Aktenvermerk der Antragsgegnerin vom 12. September
2002 heißt es u.a.: „Am 10. 9. 2002 ... teilte Herr G1. ... mit, dass er ein
Gespräch mit Bürgermeister L. , Stadt N2. geführt habe ... . Bürgermeister L.
habe ihm versichert, dass die Stadt keine Schritte unternehmen werde, insbesondere
Normenkontrollklage, um die Rechts- und Bestandskraft des Bebauungsplans 2.2.2
in Frage zu stellen."

15

Am 30. September 2002 beschloss der Rat der Antragsgegnerin die
20. Änderung des Flächennutzungsplans. Am 30. Oktober 2002 prüfte der Rat der
Antragsgegnerin die in das Bebauungsplanverfahren eingebrachten Anregungen und
beschloss den Bebauungsplan sodann als Satzung. Am 20. Dezember 2002
genehmigte die Bezirksregierung E. die 20. Änderung des
Flächennutzungsplans. Am 10. Januar 2003 wurden die Genehmigung der Änderung
des Flächennutzungsplans und der Satzungsbeschluss über den Bebauungsplan
Nr. 2.2.2 öffentlich bekannt gemacht.

16

Die Antragstellerin hat am 5. Januar 2005 den Normenkontrollantrag gestellt, zu
dessen Begründung sie vorträgt: Mit rund 86.000 Einwohnern sei sie kultureller
Mittelpunkt sowie Verwaltungs- und Wirtschaftszentrum des Kreises N2. -M. .
Ihre historische Innenstadt verfüge über eine mehr als 1.200-jährige Geschichte. Die
Innenstadt sei ein bedeutender Einzelhandelsstandort mit weit über das Stadtgebiet
hinausreichender Versorgungsbedeutung. Nach einer
Einzelhandelsstrukturuntersuchung aus Februar 1997 bestünden dort
Verkaufsflächen von insgesamt 61.000 m2. Mit erheblichen
Städtebauförderungsmitteln sei die Innenstadt in den 70iger/80iger Jahren umgebaut
und saniert worden. U. a. sei zur Steigerung der Attraktivität der Innenstadt eine
fußläufige Einkaufsachse mit zwei Polen angelegt worden. Parallel habe sie, die
Antragstellerin, eine restriktive Planung betrieben und insbesondere großflächigen
Einzelhandel mit innenstadtrelevanten Sortimenten außerhalb der Kernstadt nur
eingeschränkt zugelassen. In jüngster Zeit habe sie, die Antragstellerin, zunehmend
mit leerstehenden Ladengeschäften in ihrer Innenstadt zu tun. Mit Landesförderung
sei zum 1. Januar 2005 ein besonderes Leerstandsmanagement eingerichtet
worden.

17

Sie sei antragsbefugt, denn der Bebauungsplan verletze das interkommunale
Abstimmungsgebot, sei mit ihr nämlich nicht materiell abgestimmt worden. Während
der größte Anteil der Verkaufsflächen im Bebauungsplangebiet bislang auf den
Handel mit nicht innenstadtrelevanten Sortimenten entfalle, könne mangels einer
Beschränkung der zulässigen Sortimente durch den Bebauungsplan der gesamte
Bereich nunmehr dem Handel mit innenstadtrelevanten Sortimenten zugeführt
werden. Hinzu trete die mögliche Erweiterung von derzeit 62.000 m2 auf bis zu
70.000 m2 Verkaufsfläche. Eine solche Entwicklung hätte massive Auswirkungen auf
die Funktion der N3. Innenstadt, deren Versorgungsfunktion würde ebenso in
Frage gestellt wie die mit erheblichen öffentlichen und privaten Mitteln geförderte
Sanierung der Innenstadt.

18

Der Antrag sei auch begründet. Der Bebauungsplan sei mit dem in § 24 Abs. 3
des Gesetzes zur Landesentwicklung (Landesentwicklungsprogramm - LEPro
NRW -) vom 5. Oktober 1989, GV NRW 1989, 230 bestimmten Ziel der
Raumordnung nicht vereinbar und verstoße daher gegen § 1 Abs. 4 BauGB. Das
Sondergebiet sei weder räumlich noch funktional einem Siedlungsschwerpunkt
zugeordnet und damit in nicht integrierter Lage geplant. Es widerspreche der
zentralörtlichen Gliederung. Das Einkaufszentrum sei auf eine überörtliche
Versorgungsfunktion zugeschnitten. Der Bebauungsplan verletze ferner das
materielle interkommunale Abstimmungsgebot als Unterfall des allgemeinen
Abwägungsgebots. Den im Verfahren von ihr, der Antragstellerin, vorgebrachten
Anregungen habe die Antragsgegnerin in keinem Punkt Rechnung getragen, die
maßgebenden Interessen nicht hinreichend erfasst und fehlgewichtet. Angesichts der
von der Antragsgegnerin erkannten gravierenden Auswirkungen auf ihre, der
Antragstellerin, Innenstadt, hätte sie sich mit der Frage befassen müssen, ob
überhaupt eine Verkaufsflächenerweiterung habe zugelassen werden können. Die
Antragsgegnerin habe dies jedoch unterlassen und auch keine
Sortimentsbeschränkung festgesetzt. Sie habe sich hierzu einseitig darauf gestützt,
die Grundstückseigentümer hätten einer Beschränkung nicht zugestimmt; sie könne
einen Planungsschaden nicht tragen. Ein Planungsschaden sei jedoch
ausgeschlossen, hätte sich die Antragsgegnerin darauf beschränkt,
Verkaufsflächensortimente auf den ausgeübten Bestand festzuschreiben. Die 7-
Jahres-Frist des § 42 Abs. 2 und Abs. 3 BauGB sei überschritten gewesen, denn
ausweislich des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts vom 9. Februar 1988 - 11
B 2505/87 - hätten die Zulässigkeitsvoraussetzungen für die Genehmigung weiterer
Einzelhandelsnutzungen auf der Grundlage des § 34 BauGB a. F. jedenfalls bereits
im Jahre 1987 vorgelegen. Die Antragsgegnerin habe die städtebaulichen
Auswirkungen des Bebauungsplans, insbesondere den Einzugsbereich des
Einkaufszentrums völlig unzureichend ermittelt, sich auf pauschale Ausführungen
beschränkt und die notwendige Sachaufklärung unterlassen. Die Auswirkungen des
Bebauungsplans hätten beispielsweise durch ein qualifiziertes Marktgutachten
untersucht werden müssen. Es sei den Aufstellungsvorgängen nicht zu entnehmen,
dass die Antragsgegnerin überhaupt die auf Grundlage des Bebauungsplans
mögliche Entwicklung zu einem Einkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von
70.000 m2 und ausschließlich innenstadtrelevanten Sortimenten erkannt und
abgewogen hätte. Für dahingehende Erwägungen habe jedoch um so mehr
Veranlassung bestanden, als die Geschäftsführung des Q. -Marktes die
Möglichkeit im Planaufstellungsverfahren angesprochen habe, einen Erlebniseinkauf
zu entwickeln und sich habe offen halten wollen, alle möglichen Sortimente
anzubieten. Dass die Antragsgegnerin die Abwägung einseitig zu Gunsten des
Grundstückseigentümers vorgenommen habe, belege auch der zeitliche Ablauf des
Bebauungsplanverfahrens. Der ursprüngliche Ratsbeschluss zur Aufstellung eines
Bebauungsplans datiere vom 13. Juli 1987 und damit aus einer Zeit, als im
Planbereich erst ca. 40.000 m2 Verkaufsfläche genehmigt gewesen seien. Darüber
hinaus seien Festsetzungen des Bebauungsplans von den Grundstückseigentümern
vorgegeben oder auf deren Bitte eingefügt oder es sei von anderen Festsetzungen
auf deren Verlangen Abstand genommen worden.

19

Die Antragstellerin beantragt,

20

den Bebauungsplan Nr. 2.2.2 - "Sondergebiet
Einkaufszentrum Q. Markt - C. " - der
Antragsgegnerin für unwirksam zu erklären.

21

Die Antragsgegnerin beantragt,

22

den Antrag abzulehnen.

23

Sie erwidert: Der Bebauungsplan sei mit den Zielen der Raumordnung vereinbar
und abwägungsfehlerfrei. Der Bebauungsplan verstoße nicht gegen § 1 Abs. 4
BauGB, wie durch die Verfügung der Bezirksregierung E. vom 25. März 2002
bestätigt worden sei; danach bestünden keine Bedenken aus Sicht der
Landesplanung. Der Antragstellerin obliege gemeinsam mit der Antragsgegnerin als
durch den Landesentwicklungsplan klassifizierte Mittelzentren die Versorgung des
umliegenden Raums. Die Gemeinsamkeiten würden dokumentiert durch den Verlauf
der Bundesbahnstrecke und durch kommunale Großvorhaben auf der Stadtgrenze
(Neubau des Klinikums). Aufgrund ihrer geografisch und verkehrsinfrastrukturell
exzellenten Lage an der Bundesautobahn 2 habe sie, die Antragsgegnerin, eine
Verbindungsfunktion zwischen dem Oberzentrum C1. und I. sowie über die
Bundesautobahn 30 über Bad P. nach P1. . § 24 Abs. 3 LEPro NRW
könne dem Bebauungsplan nicht entgegengehalten werden. Mangels einer den
Bestimmtheitsanforderungen genügenden Planaussage handele es sich bei dieser
Regelung um kein Ziel, sondern lediglich um einen in der Abwägung zu
berücksichtigenden Grundsatz der Raumordnung, wie der 10. Senat des
Oberverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 6. Juni 2005 - 10 D 145/04.NE -
erkannt habe. Der Bebauungsplan sei auch mit der am 28. Juli 2003 beschlossenen
Gebietsentwicklungsplanung (Teilabschnitt Oberbereich C1. ) vereinbar, denn
danach sei das Bebauungsplangebiet als allgemeiner Siedlungsbereich (ASB)
klassifiziert, wo Einzelhandelseinrichtungen wegen ihrer Versorgungsfunktion für die
Wohnbevölkerung vorrangig entwickelt werden sollten. Den Zielsetzungen des
Einzelhandelserlasses werde entsprochen. Ob auf ihn überhaupt noch abzustellen
sei, erscheine wegen eines in der Zwischenzeit veränderten Verbraucherverhaltens
und anderer Angebotsstrukturen fraglich. Die Planung sei auch mit der
Antragstellerin in einer den Anforderungen des § 2 Abs. 2 BauGB genügenden
Weise abgestimmt worden. Die Abwägung sei unter Berücksichtigung des ihr, der
Antragsgegnerin, zustehenden Planungsermessens bzw. ihrer Planungshoheit
fehlerfrei erfolgt. Art und Maß der Nutzungen würden sich an den Möglichkeiten
orientieren, die § 34 BauGB in der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
maßgebenden Fassung vorgegeben habe. Konkrete Baurechte hätten bestanden.
Ein Planungsschaden hätte von den Grundstückseigentümern noch geltend gemacht
werden können; weshalb die 7-Jahres-Frist des § 42 Abs. 2 BauGB abgelaufen
gewesen sein sollte, sei nicht ersichtlich, sei doch der Baubestand im Planbereich im
Laufe der Jahre immer weiter entwickelt worden. So seien die baulichen Nutzungen
G.---straße 20 a und 20 b am 22. Mai 1996 genehmigt worden. Am 17. Juli 2000 sei
die Erweiterung des N1. -Marktes genehmigt worden. Auch danach seien noch
weitere Genehmigungen erteilt worden. Der Bebauungsplan lasse zwar eine
Entwicklung von weiteren etwa 7.700 m2 Verkaufsfläche zu. Angesichts der sich auf
Grundlage des § 34 BauGB a. F. ergebenden Möglichkeiten stelle dies jedoch eine
Beschränkung dar. Sämtliche Warenarten seien im Plangebiet angeboten worden
und damit auch genehmigungsfähig gewesen. Die städtebaulichen Auswirkungen
des Vorhabens hätten nicht gutachterlich aufgearbeitet werden müssen. Es gebe
keine gesetzliche Verpflichtung, ein Gutachten einzuholen. Ein Gutachten sei auch
nicht erforderlich gewesen. Die maßgebenden Auswirkungen des Vorhabens auf die
Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich, auf den Verkehr, auf die
Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der örtlichen Region sowie auf das
Orts- und Landschaftsbild seien faktisch bereits eingetreten gewesen. Durch eine
Erweiterung um 10 % des Bestandes werde gegenüber dem status quo kein
relevanter Kaufkraftabfluss eintreten. Die dahingehende Vermutung der
Antragstellerin begründe allein noch keine Schutzbedürftigkeit, zumal es eine
Vielzahl von dem Einfluss der Antragstellerin unterfallende Faktoren gebe, die die
Attraktivität des Innenstadtzentrums bestimmen würden. So habe die Antragstellerin
diverse Fach- und Lebensmittelmärkte mit innenstadtrelevanten Sortimenten
außerhalb der Innenstadt in Randbereichen zugelassen (Gewerbepark H. in der
W.-------straße ; WEZ-Einkaufszentrum auf dem ehemaligen Brauereigelände in der
N4.-----straße ; Einkaufszentrum L1.-----straße ; Einkaufszentrum T.----straße ) und
plane weitere entsprechende Vorhaben zuzulassen. Die Innenstadt der
Antragstellerin habe wegen ihrer Zugänglichkeit ohnehin eine ganz andere
Bedeutung als das Bebauungsplangebiet. Die Behauptung der Antragstellerin, ihre
Innenstadt habe 61.000 m2 Verkaufsfläche, sei auch im Hinblick auf die Frage nicht
nachvollziehbar, welche Innenstadtbereiche in die Verkaufsflächenzahl Eingang
gefunden hätten.

24

Die Beigeladenen beantragen,

25

den Antrag abzulehnen.

26

Sie tragen vor: Die Zulässigkeit des Normenkontrollantrags sei fraglich, habe die
Antragstellerin doch durch ihren damaligen Bürgermeister gegenüber Herrn G1.
im Jahre 2002 erklärt, keine Normenkontrollklage gegen den Bebauungsplan
erheben zu wollen. Auf diese Erklärung habe die Antragsgegnerin (und die
Beigeladenen) vertrauen dürfen. Die Erklärung sei objektiv nachvollziehbar gewesen,
denn durch die Planung habe sich die Situation für die Antragstellerin verbessert.
Jedenfalls sei der Antrag unbegründet. Der Bebauungsplan stehe mit den Zielen der
Raumordnung in Übereinstimmung, wie sich aus der Bestätigung der
Bezirksregierung E. im Schreiben vom 25. März 2002 ergebe. Das Gebiet
entspreche zwar nicht den Planungsidealen, sei jedoch durch rechtskräftige
Baugenehmigungen bestandskräftig vorhanden. Die unkontrollierte
Weiterentwicklung des Gebiets sei gehindert worden, was im Interesse der
Landesplanung stehe. Da die Planung die Situation der Antragstellerin im Vergleich
zu der im maßgebenden Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Rechtslage
verbessere, verletze sie auch nicht das interkommunale Abstimmungsgebot. Eine
Einzelhandelsnutzung sei auch bei Handel mit zentrenrelevanten Sortimenten
genehmigungsfähig gewesen, wenn es sich denn gegenüber dem Handel mit nicht
zentrenrelevanten Sortimenten überhaupt um eine bauplanungsrechtlich anders zu
bewertende Nutzungsart handeln sollte. Das interkommunale Abstimmungsgebot sei
ferner deshalb nicht verletzt, weil die Antragstellerin selbst in ihrer Planung den
Schutz ihrer Innenstadt nicht als städtebauliches Ziel verfolge. So sei derzeit in
N2. als „Gegenpol" zum streitgegenständlichen Bebauungsplangebiet das Gebiet
„N5. „ im Gespräch. Sie, die Beigeladenen, hätten keinen unzulässigen Einfluss
auf das Bebauungsplanverfahren genommen. Die Antragsgegnerin habe allerdings
ihre Interessen berücksichtigen und mit den Interessen der Antragstellerin abwägen
müssen. Die Abwägung habe die maßgebenden Interessen fehlerfrei gewichtet,
insbesondere auch das Vertrauen auf den Weiterbestand der Nutzungsmöglichkeiten
und das Planungsschadensrecht zutreffend berücksichtigt. Die für
Entschädigungsansprüche maßgebende Siebenjahresfrist des § 42 Abs. 2 BauGB
sei hier schwer zu bestimmen, da mit jeder erteilten Baugenehmigung die
Gebietsstruktur im Sinne des § 34 BauGB beeinflusst worden sei, erheblich noch
innerhalb der Siebenjahresfrist vor Satzungsbeschluss durch die Erweiterung des
N1. -Marktes am 17. Juli 2000.

27

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Akten über das Bebauungsplanverfahren, über das Verfahren
zur 20. Änderung des Flächennutzungsplans, den Inhalt der von der
Bezirksregierung E. vorgelegten Akten über die landesplanerische Abstimmung
nach § 20 LPlG NRW sowie die von der Antragstellerin vorgelegten Unterlagen
Bezug genommen.

28

Entscheidungsgründe:

29

Der Antrag ist zulässig.

30

Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist jede
natürliche oder juristische Person antragsbefugt, die geltend macht, durch die
Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in
absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Möglichkeit einer Rechtsverletzung ergibt
sich für die Antragstellerin aus der geltend gemachten Verletzung des
interkommunalen Abstimmungsgebots (vgl. § 2 Abs. 2 des Baugesetzbuchs in der
hier noch maßgebenden Fassung der Bekanntmachung vom 27. August 1997, BGBl
I 2141, vor dem Satzungsbeschluss zuletzt geändert durch Gesetz vom 23. Juli
2002, BGBl I 2002, 2850 (BauGB)), das sich als eine besondere Ausprägung des
Abwägungsgebots darstellt und dem zugunsten der benachbarten Gemeinde
drittschützende Wirkung zukommt.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002
- 4 C 5.01 -, BRS 65 Nr. 10.

32

An die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne von § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO können keine höheren Anforderungen gestellt werden, als sie für die
Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten; dies trifft auch dann zu, wenn es sich
bei dem Recht, dessen Verletzung geltend gemacht wird, um das Recht auf gerechte
Abwägung eigener Belange handelt. Die Antragstellerin hat hinreichend dargelegt,
die Antragsgegnerin habe der sich aus dem interkommunalen Abstimmungsgebot
ergebenden Verpflichtung zur Abwägung ihrer Belange nicht hinreichend genügt.

33

Das interkommunale Abstimmungsgebot vermittelt allerdings nicht gleichsam
automatisch die Befugnis, alle Bebauungspläne einer Nachbargemeinde zum
Gegenstand einer Normenkontrolle zu machen, die einen Bezug zum eigenen
Gemeindegebiet haben. Nur wenn gewichtige Auswirkungen der angegriffenen
Planung auf die städtebauliche Ordnung oder Entwicklung des eigenen
Gemeindegebiets zu erwarten oder jedenfalls möglich sind, kann von einem
Anspruch gegen die planende Gemeinde auf Abstimmung ausgegangen werden, der
auf Rücksichtnahme und Vermeidung unzumutbarer Auswirkungen auf das eigene
Gemeindegebiet gerichtet ist und die Antragsbefugnis begründet.

34

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Bei der Planung eines Einkaufszentrums
ergibt sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ein
qualifizierter Abstimmungsbedarf und eine damit einhergehende mögliche Verletzung
der Rechte benachbarter Kommunen unmittelbar aus der Regelung des § 11 Abs. 3
BauNVO.

35

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002
- 4 C 5.01 -, a.a.O.

36

Diese Bestimmung ist Ausdruck der Erkenntnis, dass Einkaufszentren unter den
dort genannten Voraussetzungen regelmäßig geeignet sind, Nachbargemeinden in
gewichtiger Weise zu beeinträchtigen. Als mögliche Beeinträchtigungen nennt § 11
Abs. 3 Satz 2 BauNVO beispielhaft nachteilige Auswirkungen auf die Versorgung der
Bevölkerung im Einzugsbereich des jeweiligen Betriebs sowie auf die Entwicklung
zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden.

37

Nach diesen Grundsätzen ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin gegeben.
Ihr Gemeindegebiet gehört zum unmittelbaren Einzugsbereich des durch den
Bebauungsplan Nr. 2.2.2 festgesetzten Einkaufszentrums. Im Hinblick darauf sowie
unter Berücksichtigung der Größenordnung des Einkaufszentrums mit 70.000 m2
Verkaufsfläche sind Auswirkungen gewichtiger Art gegenüber der Antragstellerin
nicht von vornherein auszuschließen. Näherer Ausführungen bedarf es hierzu nicht,
weil auch die Antragsgegnerin und die Beigeladenen die Antragsbefugnis der
Antragstellerin nicht in Frage stellen.

38

Der Antrag ist nicht rechsmissbräuchlich, insbesondere hat die Antragstellerin ihr
Antragsrecht nicht verwirkt.

39

Die Antragsgegnerin konnte bereits nicht davon ausgehen, dass der damalige
Bürgermeister der Antragstellerin für diese eine bindende Erklärung abgeben wollte,
es werde gegen den zu erwartenden Bebauungsplan kein Normenkontrollantrag
gestellt. Den Inhalt des Vermerks vom 12. September 2002 hier einmal als zutreffend
unterstellt, kann ihm doch allenfalls eine Aussage über eine wahrscheinliche
Entscheidung der Antragstellerin hinsichtlich der Frage entnommen werden, ob der
Bebauungsplan hingenommen werde, jedoch keine Bindung. Eine die Stadt
bindende Erklärung hätte der Schriftform bedurft, denn ein Geschäft der laufenden
Verwaltung stand nicht in Rede (vgl. § 64 Abs. 1, Abs. 2 GO NRW). Im Übrigen ist
nicht ansatzweise erkennbar, die Antragsgegnerin hätte die Bebauungsplanung von
der Erklärung des Bürgermeisters der Antragstellerin abhängig gemacht oder die
Bebauungsplanung im Vertrauen auf diese Erklärung abgeschlossen. Die
Bebauungsplanbegründung geht deshalb auf die in das Bebauungsplanverfahren
seitens der Antragstellerin vorgebrachten Bedenken ein. Auf das von den
Beigeladenen behauptete eigene Vertrauen auf die Erklärung des Bürgermeisters
der Antragstellerin kommt es nicht entscheidungserheblich an. Der Bebauungsplan
ist kein vorhabenbezogener Bebauungsplan, der das Vorhaben eines
Vorhabenträgers ermöglichen will, sondern soll nach Vortrag der Antragsgegnerin
und der Beigeladenen die auf Grundlage der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
geltenden Rechtslage bestehenden baulichen Erweiterungsmöglichkeiten
beschränken. Daraus ergibt sich zudem zugleich, dass ein schützenswertes
Vertrauen der Beigeladenen ebenfalls nicht erkennbar ist. Ein erfolgreicher
Normenkontrollantrag hätte nach ihrem Vorbringen weitergehende bauliche
Möglichkeiten eröffnet, als diese auf Grundlage des Bebauungsplans gegeben seien.
Weshalb sie dennoch Vertrauen hätten entwickeln sollen, es werde kein
Normenkontrollantrag gestellt, der zu einer Verbesserung ihrer baulichen
Möglichkeiten ( auf Grundlage der maßgebenden Rechtslage im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses) hätte führen können, ist nicht erkennbar.

40

Der Antrag ist auch begründet.

41

Der Bebauungsplan ist mit den Anforderungen des Abwägungsgebots in ihrer
Ausprägung durch das interkommunale Abstimmungsgebot nicht vereinbar.

42

Befinden sich benachbarte Gemeinden objektiv in einer Konkurrenzsituation, so
darf keine von ihrer Planungshoheit rücksichtslos zum Nachteil der anderen
Gebrauch machen. Der Gesetzgeber bringt dies in § 2 Abs. 2 BauGB
unmissverständlich zum Ausdruck. Diese Bestimmung verleiht dem Interesse der
Nachbargemeinde, vor Nachteilen bewahrt zu werden, besonderes Gewicht. Das
Gebot, die Bauleitpläne benachbarter Gemeinde aufeinander abzustimmen, ist als
gesetzliche Ausformung des in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten
gemeindlichen Selbstverwaltungsrechts zu verstehen. § 2 Abs. 2 BauGB liegt die
Vorstellung zugrunde, dass benachbarte Gemeinden sich mit ihrer Planungsbefugnis
im Verhältnis der Gleichordnung gegenüberstehen. Die Vorschrift verlangt einen
Interessenausgleich zwischen diesen Gemeinden und fordert dazu eine Koordination
der gemeindlichen Belange. Die Nachbargemeinde kann sich unabhängig davon,
welche planerischen Absichten sie für ihr Gebiet verfolgt oder bereits umgesetzt hat,
gegen unmittelbare Auswirkungen gewichtiger Art auf dem benachbarten
Gemeindegebiet zur Wehr setzen. Rein wettbewerbliche bzw. wirtschaftliche
Auswirkungen reichen hierfür allerdings nicht aus. Das interkommunale
Abstimmungsgebot schützt nicht den in der Nachbargemeinde vorhandenen
Einzelhandel vor Konkurrenz, sondern nur die Nachbargemeinde als
Selbstverwaltungskörperschaft und Trägerin eigener Planungshoheit. Die
befürchteten Auswirkungen müssen sich folglich auf die städtebauliche Ordnung und
Entwicklung in der Nachbargemeinde beziehen.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002
- 4 C 5.01 -, BRS 65 Nr. 10. .

44

Städtebauliche Konsequenzen einer Planung zeigen sich etwa dann, wenn eine
Schädigung des Einzelhandels in der Nachbargemeinde die verbrauchernahe
Versorgung der dortigen Bevölkerung in Frage stellt oder die Zentrenstruktur der
Nachbargemeinde nachteilig verändert wird. Im Zusammenhang mit der Planung von
Einzelhandelsprojekten kann insoweit der Abfluss bislang in der Nachbargemeinde
absorbierter Kaufkraft einen wesentlichen Indikator darstellen. Der Kaufkraftabfluss
ist typischerweise die Kenngröße, anhand derer die Intensität der Belastung der
Nachbarkommune ermittelt werden kann. Allerdings handelt es sich bei dem
Kriterium "Kaufkraftabfluss" zunächst um eine wirtschaftliche Bezugsgröße, deren
städtebauliche Bedeutung sich erst bei Überschreiten der städtebaulichen
Relevanzschwelle ergibt. Nichts anderes gilt für den Umstand, dass sich das
wirtschaftliche Umfeld des Einzelhandels in der Nachbargemeinde verändert und
sich dessen Konkurrenzsituation verschlechtert. Überschritten ist die städtebauliche
Relevanzschwelle erst dann, wenn ein Umschlag von rein wirtschaftlichen zu
städtebaulichen Auswirkungen stattzufinden droht.

45

Vgl. BVerwG, Urteil vom 1. August 2002
- 4 C 5.01 -, a.a.O.

46

Im vorliegenden Fall bestehen schwerwiegende Anhaltspunkte für derartige
Auswirkungen. Dies ergibt sich bereits unmittelbar aus der
Bebauungsplanungsbegründung. Denn danach hat das nach Einschätzung der
Antragsgegnerin vorhandene faktische Einkaufszentrum bereits zu einer erheblichen
Schwächung der Einzelhandelsstruktur der N3. Innenstadt geführt
(Bebauungsplanbegründung S. 5). Derartige Gegebenheiten drängen sich im
Übrigen angesichts der Umstände auf, dass das vorhandene Einkaufszentrum eine
Verkaufsfläche von rund 62.000 m2 und damit eine Verkaufsfläche in der
Größenordnung der gesamten Verkaufsfläche der Innenstadt der Antragsgegnerin
aufweist und zudem unmittelbar nahe der Stadtgrenze errichtet ist. Der Einwand der
Antragsgegnerin, es sei unklar, welche Bereiche die Antragstellerin der Innenstadt
zuordne und wie sich dort die Verkaufsflächenzahl ermittele, geht von einem Ansatz
aus, der nicht berücksichtigt, dass es ihr als der planenden Gemeinde oblegen hat,
die für die Abwägung bedeutsamen Umstände zu ermitteln. Die Planungshoheit
entbindet die Antragsgegnerin nicht von einer den Anforderungen des § 1 Abs. 6
BauGB (nunmehr § 1 Abs. 7 BauGB n.F.) genügenden Abwägung. Hätte die
Antragstellerin tatsächlich Zweifel gehabt, ob die Innenstadt der Antragsgegnerin
durch die Bebauungsplanung nachhaltig beeinträchtigt werden kann, weil es keinen
entsprechend abgrenzbaren Innenstadtbereich gebe oder dort keine
Einzelhandelsstrukturen vorhanden seien, die in erheblichem Umfang beeinträchtigt
werden könnten, hätte es ihr oblegen, bei der Antragstellerin um ergänzende
Angaben nachzusuchen. Im übrigen spricht wenig für die Annahme, der
Antragsgegnerin wären die Stadtstrukturen der Nachbarstadt nicht bekannt. Die
Innenstadt der Antragstellerin liegt im Stadtteil Mitte westlich der Weser. Sie
entspricht in ihrer Lage der ehemaligen mittelalterlichen Stadt, die von den Straßen
J.-------straße , H1.------wall , L2.------wall , T1.--------wall und L3.-----wall ringförmig
umschlossen wird. Dass dort rund 61.000 qm Verkaufsfläche 1996 vorhanden waren,
hat die Einzelhandelsstrukturuntersuchung der K. & L4. Stadtforschung aus
Februar 1997 aufgezeigt. Dass sich hieran bis zum Zeitpunkt des Beschlusses über
den Bebauungsplan Nr. 2.2.2 Wesentliches geändert hätte, ist nicht ersichtlich.
Letztlich kommt es auf weitere Einzelheiten insoweit aber auch gar nicht an, denn die
Antragsgegnerin ist - wie ausgeführt - ausweislich der Bebauungsplanbegründung
selbst davon ausgegangen, dass schon das faktisch vorhandene Einkaufszentrum zu
einer erheblichen Schwächung der Einzelhandelsstruktur der N3. Innenstadt
geführt hat, also von entsprechenden Auswirkungen ist. Diese Auswirkungen durfte
die Antragsgegnerin bei der Ermittelung der von der Bebauungsplanung berührten
Belange nicht deshalb gewissermaßen außen vor lassen, weil sich auf Grundlage
des Bebauungsplans keine beachtlichen zusätzlichen Auswirkungen ergeben
könnten. Das Gegenteil ist der Fall.

47

Der Bebauungsplan beschränkt sich nicht darauf, eine bauliche Erweiterung um
ca. 10 % der Verkaufsflächen zuzulassen, sondern ermöglicht auf der gesamten
Nutzungsfläche, die er anhand der Verkaufsflächen beschreibt, ein
Nutzungsspektrum, das über das tatsächliche Nutzungsspektrum im Zeitpunkt des
Satzungsbeschlusses weit hinausreicht, namentlich eine Nutzungsentwicklung
zulässt, die deutlich gravierendere Auswirkungen auf die Innenstadtstruktur der
Antragstellerin haben kann, als dies gegenwärtig der Fall ist. Diese Gegebenheiten
ergeben sich offenkundig bereits auf Grund der in der Bebauungsplanbegründung
wiedergegebenen Nutzungsstrukturen. Ein namhafter Teil der Nutzungen enfällt auf
solche Nutzungen, die nicht oder nur bedingt für die Nutzungsstrukturen der
angrenzenden Innenstadtlage der Antragsgegnerin von Bedeutung sind.
Beispielsweise entfallen rund 29.000 m2 Verkaufsfläche auf die Firma Q. Möbel,
die schwerpunktmäßig solche Waren (Möbel u.a.) anbietet, die in aller Regel - und so
auch hier - nicht innenstadtrelevant sind (vgl. Anlage 1 Teil A Nr. 7 des
Einzelhandelserlasses vom 7. Mai 1996, MBl. NRW 1996, 922).

48

Der Einwand der Antragsgegnerin, auch ohne Bebauungsplan wären
entsprechende Nutzungsänderungen rechtlich zulässig gewesen, verfängt nicht. Um
eine sachgerechte Abwägung überhaupt erst zu ermöglichen, hatte die
Antragsgegnerin die in die Abwägung einzustellenden Belange zunächst zutreffend
zu ermitteln und zu bewerten. Erst wenn die Antragsgegnerin der Frage
nachgegangen wäre, wie sich die tatsächlich gegebene Situation, die durch die im
Plangebiet vorhandenen Einzelhandelsbetriebe geprägt wurde, auf Grundlage der
durch den Bebauungsplan als zulässig bestimmten Nutzungsmöglichkeiten auch im
Hinblick auf ihre Auswirkungen auf die Nachbarstadt ändern kann, wäre ihr die
weitere Abwägung auf hinreichend sicherer Grundlage möglich gewesen, ob sie es
eben nicht bei einer Planung belässt, die die noch nicht eingetretenen
Nutzungsänderungen weiterhin ermöglicht oder diese beschränkt.

49

Darüber hinaus kann entgegen der pauschalen Einschätzung der
Antragsgegnerin eine Erweiterung der vorhandenen Verkaufsflächen um etwa 10 %
zu einer weiteren Schwächung der Einzelhandelsstruktur der Antragstellerin führen.
Beispielsweise hätte die Antragsgegnerin in Rechnung stellen müssen, das bislang
geschwächte, aber gerade noch überlebensfähige Einzelhandelsbetriebe durch eine
Ausweitung des Nutzungsmaßes im Bereich des Einkaufszentrums die gerade noch
bestehende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit verlieren können. Ermittlungen, ob dies
tatsächlich der Fall ist, hat die Antragsgegnerin unterlassen.

50

Irgendwelche Ermittlungen, ob solche Entwicklungen zu befürchten sind, die die
verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in der Stadt N2. oder die
Entwicklung ihrer zentralen Versorgungsbereiche gefährden könnten, hat die
Antragsgegnerin unterlassen, obwohl u.a. von der Antragstellerin im
Planaufstellungsverfahren die Einholung eines Marktgutachtens angemahnt worden
ist. Es besteht zwar, wie die Antragsgegnerin zutreffend ausführt, keine gesetzliche
Verpflichtung zur Einholung eines Gutachtens. Die Antragsgegnerin hat es jedoch
unterlassen, das zur sachgerechten Abwägung erforderliche Abwägungsmaterial
zusammenzutragen. Konnte sie sich nicht auf andere Weise eine hinreichende
Abwägungsgrundlage schaffen, oblag es allerdings ihr - und nicht etwa der
Antragstellerin -, sich gegebenenfalls auch gutachterlicher Hilfe zu bedienen.

51

Die Abwägung der Antragsgegnerin ist ferner insoweit fehlerhaft, als sie schon
nicht ermittelt hat, in welchem Umfang tatsächlich ausgeübte
Einzelhandelsnutzungen durch Bebauungsplanfestsetzungen auf den Bestand
festgeschrieben werden konnten, ohne Planschadensersatzansprüche befürchten zu
müssen, und - wenn eine Festsetzung auf den Bestand ohne Ersatzanspruch für
einige Bereiche des Plangebiets nicht in Betracht zu ziehen gewesen sein sollten - in
welcher Höhe mit einem Planschadensersatzanspruch denn überhaupt zu rechnen
war. Auch wenn in dem überplanten Gebiet die bislang vorhandenen baulichen
Nutzungen einem faktischen Einkaufszentrum entsprochen haben mögen, hinderte
dies nicht, die baulichen Nutzungen entsprechend den tatsächlichen Gegebenheiten
(Flächenaufteilung für die jeweiligen Sortimente in Übereinstimmung mit den jeweils
erteilten Baugenehmigungen) auf das vorhandene Maß zu beschränken. Zwar wäre
eine Nutzungsänderung im Hinblick wohl auch auf den Verkauf solcher Sortimente
zulässig gewesen, die in bestimmten Bereichen nicht angeboten wurden. Die
Beschränkung zulässiger Nutzungsänderungen kann jedoch nur dann zu einem (eine
Bebauungsplanung etwaig faktisch beeinträchtigenden oder gar hindernden)
Planungsschaden führen, wenn sie innerhalb von sieben Jahren ab Zulässigkeit der
Nutzungsänderung erfolgt (vg. § 42 Abs. 2 BauGB). Spätestens 1984 bestanden
jedoch Nutzungsänderungsmöglichkeiten für große Gebietsteile. Dies belegt die
Entscheidung des 11. Senats des Oberverwaltungsgerichts vom 9. Februar 1988 - 11
B 2505/87 -. Ob für andere Teilbereiche des Bebauungsplangebiets erst später und
erst sieben Jahre vor dem Satzungsbeschluss entsprechende
Nutzungsmöglichkeiten eröffnet wurden, bedarf keiner näheren Betrachtung.
Jedenfalls für wesentliche Bereiche des Bebauungsplangebiets bestand keine
bauliche Entwicklung, deren Festschreibung für die Antragsgegnerin die Befürchtung
begründet hätte, einem Planschadensersatzanspruch ausgesetzt zu werden. Ferner
hat die Antragsgegnerin jede Ermittlung in dieser Richtung unterlassen. Schließlich
kann sich eine aus der wechselseitigen kommunalen Rücksichtnahmeverpflichtung
abgeleitete Planungspflicht gerade auch in solchen Fallkonstellationen ergeben, in
denen eine Gemeinde durch bewusste planerische Untätigkeit eine weitere
Schädigung der Nachbargemeinde in Kauf nimmt, um möglicherweise drohenden
Ersatzansprüchen wegen Planungsschäden zu entgehen.

52

So BVerwG, Urteil vom 17. September 2003
- 4 C 14.01 -, BRS 66 Nr. 1.

53

Unbehelflich ist schließlich der Vortrag der Antragsgegnerin und auch der
Beigeladenen, die Antragstellerin selbst schütze ihre Innenstadt nicht; sie behauptet
noch nicht einmal, die zwischenzeitlich genehmigten Einzelhandelsnutzungen hätten
(im maßgebenden Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses) zu Beeinträchtigungen der
verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung in der Stadt N2. oder zu einer
Gefährdung der Entwicklung ihrer zentralen Versorgungsbereiche geführt. Darauf
kommt es auch schon deshalb nicht an, weil die Antragsgegnerin in ihrer Abwägung
auf eine solche Entwicklung nicht abgehoben hat. Ohnehin würde eine
gewissermaßen hausgemachte Beeinträchtigung der eigenen Versorgungsstrukturen
die Nachbargemeinde nicht berechtigen, die Situation einschränkungs- und
abwägungslos zu verschärfen.

54

Da die Antragsgegnerin die für eine sachgerechte Abwägung erheblichen
Belange schon nicht in ausreichendem Maße ermittelt hat, war ihr eine sachgemäße
Bewertung der Belange namentlich der Antragstellerin nicht möglich. Eine
Gewichtung der Belange hat der Sache nach in wesentlichen Punkten allenfalls
formal, nicht aber unter Berücksichtigung des Gewichts der Belange stattgefunden
(Abwägungsausfall). Ohne Abschätzung, in welcher Höhe
Planschadensersatzansprüche konkret zu erwarten waren und welche Folgen die
Planung für die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung in der Stadt N2.
sowie die Entwicklung ihrer zentralen Versorgungsbereiche haben kann, konnte
bereits nicht eingeschätzt werden, ob eine nicht mit einer (teilweisen)
Sortimentsbeschränkung verbundene Überplanung des vorhandenen Bestands von
hinreichend gewichtigen Belangen getragen war. Dass ein etwaiger
Planschadensersatzanspruch (ungeachtet seiner konkreten Höhe) keine absolut
vorrangige Bedeutung gegenüber den zu berücksichtigenden Interessen der
Nachbargemeinde hat, ist oben bereits ausgeführt.

55

Die Mängel der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials hätten der
Antragsgegnerin bekannt sein müssen. U.a. die Antragstellerin hat auf die
Notwendigkeit hingewiesen, zur sachgerechten Abwägung ein Gutachten
einzuholen. Der Mangel der Ermittlung und Bewertung des Abwägungsmaterials ist
offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen. Dies gilt auch
für die Mängel der (der Sache nach unterbliebenen) Gewichtung der von der Planung
betroffenen Belange der Antragstellerin. Bei fehlerfreier Abwägung hätten andere
Bebauungsplanfestsetzungen in Betracht zu ziehen gewesen sein können. Auch
insoweit ist darauf zu verweisen, dass die Antragstellerin bereits im
Bebauungsplanverfahren darauf hingewiesen hat, es könne eine den Bestand
sichernde Bebauungsplanung unter Begrenzung nicht nur der Verkaufsflächen,
sondern auch der Warensortimente in Betracht zu ziehen sein.

56

Es bedarf nach alledem keiner Entscheidung, ob der Bebauungsplan auch gegen
Ziele der Raumordnung verstößt (vgl. § 1 Abs. 4 BauGB). Insbesondere ist nicht
entscheidungserheblich, ob § 24 Abs. 3 LEPro NRW auch unter Berücksichtigung
der Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. April 2003
- 4 BN 25.03 -, BRS 66 Nr. 7; vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, a.a.O. und vom
18. September 2003 - 4 CN 20./02 -, BRS 66 Nr. 5 als Ziel der Raumordnung
anzusehen ist,

57

vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 2000
- 7a D 60/99.NE -, BRS 63 Nr. 34; Urteile vom
6. Juni 2005 - u.a. 10 D 145/04.NE -,

58

und ob der Bebauungsplan Nr. 2.2.2 der Antragsgegnerin den sich aus § 24
Abs. 3 LEPro NRW etwaig ergebenden Bindungen genügt.

59

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159, 162 Abs. 3 VwGO.

60

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO
i.V.m §§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

61

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

62