Verwaltungsgericht Hannover (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-28, Aktenzeichen 3 A 541/03

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Wirksamkeit und den möglichen Inhalt von Landesrahmenverträgen für die Sozialhilfe in Einrichtungen.

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Durch das Gesetz zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996 (BGBl. I S. 1088) wurden die Vorschriften über die Erbringung von Leistungen der Sozialhilfe durch Einrichtungen geändert (§§ 3 und 93 bis 94 des Bundessozialhilfegesetzes [BSHG] - Artikel 1 Nrn. 1 und 29 bis 32 - sowie Vorschriften des Heimgesetzes - Artikel 7 -). Das Gesetz trat grundsätzlich am 1. August 1996 in Kraft (Artikel 17 Satz 2). Ausgenommen hiervon waren zunächst die Änderungen des § 3 BSHG (Artikel 1 Nr. 1) - u. a. die Einfügung des Satzes 2 in § 3 Abs. 1 BSHG (Artikel 1 Nr. 1 Buchst. a) -, die Neufassung des § 93 Abs. 2 und 3 BSHG (Artikel 1 Nr. 29 Buchst. b), die Streichung des bisherigen § 93 Abs. 4 und 5 BSHG (Artikel 1 Nr. 29 Buchst. c) und die Einfügung der neuen §§ 93 a bis 93 c BSHG (Artikel 1 Nr. 30); diese Änderungen traten am 1. Januar 1999 in Kraft (Artikel 17 Satz 1).

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Im vorliegenden Zusammenhang sind im Wesentlichen die folgenden Vorschriften von Bedeutung (die kursiv gedruckten Regelungen sind am 1. Januar 1999 in Kraft getreten):

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„§ 3 Sozialhilfe nach der Besonderheit des Einzelfalles

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(1) Art, Form und Maß der Sozialhilfe richten sich nach der Besonderheit des Einzelfalles, vor allem nach der Person des Hilfeempfängers, der Art seines Bedarfs und den örtlichen Verhältnissen. Wird die Leistung an den Hilfeempfänger durch eine Einrichtung erbracht, ist durch die Vereinbarungen nach Abschnitt 7 zu gewährleisten, dass diese Leistung den Grundsätzen des Satzes 1 entspricht.

(...)

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Abschnitt 7 Einrichtungen, Arbeitsgemeinschaften

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§ 93 Einrichtungen

(...)

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(2) Wird die Leistung von einer Einrichtung erbracht, ist der Träger der Sozialhilfe zur Übernahme der Vergütung für die Leistung nur verpflichtet, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder seinem Verband eine Vereinbarung über

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1. Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungen (Leistungsvereinbarung),

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2. die Vergütung, die sich aus Pauschalen und Beträgen für einzelne Leistungsbereiche zusammensetzt (Vergütungsvereinbarung) und

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3. die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen (Prüfungsvereinbarung)

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besteht. Die Vereinbarungen müssen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen.

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(3) Ist eine der in Absatz 2 genannten Vereinbarungen nicht abgeschlossen, kann der Träger der Sozialhilfe Hilfe durch diese Einrichtung nur gewähren, wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalles geboten ist. (...)

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§ 93 d Verordnungsermächtigung, Rahmenverträge

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(1) Das Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates zu § 93 Abs. 2 und § 93 a Abs. 2 in der jeweils ab 1. Januar 1999 geltenden Fassung Vorschriften zu erlassen über

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1. die nähere Abgrenzung der den Vergütungspauschalen und -beträgen nach § 93 Abs. 2 zu Grunde zu legenden Kostenarten und -bestandteile sowie die Zusammensetzung der Investitionsbeträge nach § 93 a Abs. 2;

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2. den Inhalt und die Kriterien für die Ermittlung und Zusammensetzung der Maßnahmepauschalen, die Merkmale für die Bildung von Gruppen mit vergleichbarem Hilfebedarf nach § 93 a Abs. 2 sowie die Zahl dieser zu bildenden Gruppen.

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(2) Die überörtlichen Träger der Sozialhilfe und die kommunalen Spitzenverbände auf Landesebene schließen mit den Vereinigungen der Träger der Einrichtungen auf Landesebene gemeinsam und einheitlich Rahmenverträge zu den Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarungen nach § 93 Abs. 2 in der ab 1. Januar 1999 geltenden Fassung ab. Für Einrichtungen, die einer Kirche oder Religionsgemeinschaft des öffentlichen Rechts oder einem sonstigen freigemeinnützigen Träger zuzuordnen sind, können die Rahmenverträge auch von der Kirche oder Religionsgemeinschaft oder von dem Wohlfahrtsverband abgeschlossen werden, dem die Einrichtung angehört. In den Rahmenverträgen sollen die Merkmale und Besonderheiten der jeweiligen Hilfeart berücksichtigt werden.

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(3) Die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände und die Vereinigungen der Träger der Einrichtungen auf Bundesebene vereinbaren gemeinsam und einheitlich Empfehlungen zum Inhalt der Verträge nach Absatz 2.“

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Eine Rechtsverordnung des Bundes nach § 93 d Abs. 1 BSHG ist nicht erlassen worden. Hinsichtlich der (Bundes-)Empfehlungen nach § 93 d Abs. 3 BSHG, an deren Erarbeitung auch die Klägerin beteiligt war, wird auf die Veröffentlichungen in NDV 1999, 377 und NDV 2001, 33 verwiesen.

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Mit Wirkung zum 1. Januar 2005 ist das BSHG durch das Zwölfte Buch des Sozialgesetzbuches - Sozialhilfe - (SGB XII) ersetzt worden. An die Stelle des § 93 d Abs. 2 und 3 BSHG sind die Regelungen in § 79 Abs. 1 und 2 SGB XII getreten. Statt der Verordnungsermächtigung zu Gunsten des Bundes in § 93 d Abs. 1 BSHG gilt nunmehr eine Verordnungsermächtigung zu Gunsten der jeweiligen Landesregierung nach § 81 Abs. 1 SGB XII. Diese Vorschrift lautet:

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„§ 81 Verordnungsermächtigungen

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(1) Kommen die Verträge nach § 79 Abs. 1 innerhalb von sechs Monaten nicht zu Stande, nachdem die Landesregierung schriftlich dazu aufgefordert hat, können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung Vorschriften stattdessen erlassen.“

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Überörtlicher Träger der Sozialhilfe war und ist gemäß § 2 des Niedersächsischen Gesetzes zur Ausführung des BSHG (Nds. AG BSHG) sowie gemäß § 2 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum SGB XII (Nds. AG SGB XII) in Niedersachsen der Beklagte zu 1) - das Land -. Dieser, vertreten durch das Niedersächsische Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit (MS), verhandelte nach Verkündung des Gesetzes zur Reform des Sozialhilferechts mit den Beklagten zu 2) bis 4) - den kommunalen Spitzenverbänden in Niedersachsen - sowie 21 Vereinigungen von Einrichtungsträgern über den Abschluss eines Landesrahmenvertrages nach § 93 d Abs. 2 BSHG. Von den 21 Vereinigungen der Einrichtungsträger sind wiederum 15 - die Beigeladenen zu 1) bis 15) - in der Landesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege in Niedersachsen (LAG-FW) und sechs - die Klägerin sowie die Beigeladenen zu 16) bis 20) - in der Landesarbeitsgemeinschaft der Verbände der Privaten Pflegeeinrichtungen in Niedersachsen (LAG-PPN) zusammengeschlossen. Die Beklagten zu 2) bis 4) sind zudem in der Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände Niedersachsens zusammengeschlossen.

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Da die Verhandlungen über einen endgültigen Landesrahmenvertrag erkennbar nicht bis zum 1. Januar 1999 abgeschlossen werden konnten, vereinbarten alle 25 Parteien Ende des Jahres 1998 für einen Übergangszeitraum vom 1. Januar 1999 bis zum 31. Dezember 2001 eine „Übergangsfassung zum Landesrahmenvertrag“. Diese trat jedoch zum Ablauf des 31. Dezember 2001 ersatzlos außer Kraft.

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Auch während dieses Übergangszeitraumes verhandelten die 25 Parteien weiter über den Abschluss eines endgültigen Landesrahmenvertrages. Diese Verhandlungen führten schließlich zur Erarbeitung jeweils eines Entwurfes für zwei gesonderte Landesrahmenverträge („Niedersächsischer Landesrahmenvertrag nach § 93 d Abs. 2 BSHG“ oder „Landesrahmenvertrag I“ - LRV I - und „Niedersächsischer Landesrahmenvertrag zur Vergleichbarkeit“ oder „Landesrahmenvertrag II“ - LRV II -). Diese Entwürfe wurden am 14. Dezember 2001 von allen 25 Parteien anlässlich einer gemeinsamen Abschlussveranstaltung „paraphiert“, jedoch noch nicht von den jeweils vertretungsberechtigten Personen unterzeichnet. Darüber hinaus fand am 22. Januar 2002 auf Einladung des Beigeladenen zu 10) ein „Redaktionsgespräch“ mit dem Beklagten zu 1), der Arbeitsgemeinschaft der Beklagten zu 2) bis 4) und der LAG-PPN statt, bei dem vor Einleitung der „Unterschriftsverfahren“ etwaige redaktionelle Fehler in den beiden am 14. Dezember 2001 „paraphierten“ Entwurfsfassungen beseitigt werden sollten.

27

Im Übrigen wird der tatsächliche Verlauf der Vertragsverhandlungen von der Klägerin und dem Beklagten zu 1) teilweise unterschiedlich dargestellt. Fest steht allerdings, dass die Klägerin, der Beigeladene zu 11) und der Beigeladene zu 20) den LRV I und den LRV II letztlich nicht unterzeichneten.

28

Mit Schreiben vom 12. Juli 2002 versandte das MS für den Beklagten zu 1) Exemplare des LRV I und des LRV II (Anlagen K 1 und K 2 zur Klageschrift), auf deren Deckblättern jeweils auch die Klägerin, der Beigeladene zu 11) und der Beigeladene zu 20) als Vertragsparteien aufgeführt wurden, mit den Unterschriften der 22 übrigen Parteien.

29

In diesem Schreiben wies der Beklagte zu 1) auf das Fehlen der Unterschriften der drei o. g. Parteien hin und führte u. a. weiter aus:

30

„Ich halte im Interesse aller Beteiligten, die unterschrieben haben, besonders aber auch im Hinblick auf die Interessenlage der Einrichtungsträger, die in der Zwischenzeit vorsorglich ihren Beitritt erklärt haben, ein längeres Zuwarten für nicht vertretbar. Das Land geht bei der derzeitigen Sachlage vielmehr davon aus, dass nunmehr mit denjenigen Verbänden, die ihre Unterschrift geleistet haben, die Landesrahmenverträge zustande gekommen sind.

31

Dies schließt selbstverständlich einen Beitritt der o. a. Verbände zu einem späteren Zeitpunkt nicht aus.“

32

§ 24 Satz 1 LRV I lautet:

33

„Der Rahmenvertrag tritt zum 01.01.2002 in Kraft und gilt auf unbestimmte Zeit.“

34

§ 6 Satz 1 LRV II lautet:

35

„Der Rahmenvertrag tritt mit dem Datum der Unterzeichnung, frühestens jedoch zum 01.01.2002 in Kraft und gilt auf unbestimmte Zeit.“

36

Mit Schreiben vom 17. Juli 2002 erklärte die Klägerin gegenüber dem Beklagten zu 1), sie halte wesentliche Teile des LRV I für nichtig, und übersandte dazu ein Rechtsgutachten von Herrn Prof. Dr. Bonk vom 10. Mai 2002. Zugleich forderte die Klägerin den Beklagten zu 1) auf, zu den in dem Rechtsgutachten aufgeworfenen Problemen Stellung zu nehmen und die angenommenen Nichtigkeitsgründe auszuräumen; andernfalls werde erwogen, die Nichtigkeit des Landesrahmenvertrages im Wege der Feststellungsklage nach § 43 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) gerichtlich feststellen zu lassen. Nachdem der Beklagte zu 1) zuvor geäußerte rechtliche Bedenken der Klägerin bereits mit Schreiben vom 19. Juni 2002 für unbeachtlich erklärt hatte, wies er mit Schreiben vom 26. Juli 2002 auch die nunmehr vorgetragenen Bedenken der Klägerin zurück und vertrat die Auffassung, der Landesrahmenvertrag sei inhaltlich nicht nichtig. Eine Annäherung der unterschiedlichen Rechtspositionen konnte auch in der Folgezeit nicht erzielt werden.

37

Die Klägerin hat am 6. Februar 2003 Klage erhoben.

38

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor, die beiden „Landesrahmenverträge“ seien schon formell nicht wirksam zu Stande gekommen, weil sie, der Beigeladene zu 11) und der Beigeladene zu 20) den Verträgen nicht zugestimmt hätten. § 93 d Abs. 2 BSHG sehe jedoch vor, dass ein Landesrahmenvertrag nur „gemeinsam und einheitlich“ von den dort aufgeführten Vertragsparteien geschlossen werden könne. Dies bedeute, dass das Fehlen der Zustimmung einer Vertragspartei das wirksame Zustandekommen eines Landesrahmenvertrages im Sinne des Gesetzes hindere. Da es sich bei einem Landesrahmenvertrag um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag im Sinne von §§ 53 ff. des Zehnten Buchs des Sozialgesetzbuches - Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz - (SGB X) handele, sei es ferner ausgeschlossen, dass nur einzelne der im Gesetz aufgeführten Vertragsparteien einen Landesrahmenvertrag oder einen Vertrag mit gleicher Wirkung abschlössen, denn insoweit stehe die gesetzliche Regelung in § 93 d Abs. 2 BSHG, wonach ein Vertrag nur „gemeinsam und einheitlich“ geschlossen werden könne, einem Vertragsschluss nur zwischen einzelnen Parteien entgegen (§ 53 Abs. 1 Satz 1 SGB X).

39

Abgesehen davon seien die beiden streitigen Verträge aber auch wegen ihres materiellen Inhaltes nichtig, da sie gegen die gesetzlichen Vorgaben des BSHG verstießen. Insoweit bezieht sich die Klägerin im Wesentlichen auf das von ihr vorgelegte Gutachten von Prof. Dr. Bonk.

40

Schließlich handele es sich bei den fraglichen Regelungen in den beiden streitigen Verträgen um solche, die auch nicht zum Gegenstand eines künftig noch abzuschließenden Landesrahmenvertrages gemacht werden könnten, eben weil sie gegen die gesetzlichen Vorgaben des BSHG bzw. des SGB XII verstießen.

41

Das Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage ergebe sich zum einen daraus, dass die bei ihr zusammengeschlossenen Einrichtungsträger, die den Verträgen nicht beigetreten seien, bei den Verhandlungen über den Abschluss der Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG und im Streit hierüber von den Sozialhilfeträgern, von der Schiedsstelle nach § 94 BSHG sowie auch von den Verwaltungsgerichten ausschließlich nach den Vorgaben der beiden streitigen Verträge behandelt würden und es praktisch nicht möglich sei, Vereinbarungen zu schließen oder zu erstreiten, die von den Vorgaben der beiden streitigen Verträge abwichen. Außerdem erzeuge die Anwendung der beiden streitigen Verträge auf die Einrichtungsträger, deren Verbände an ihrem Abschluss beteiligt waren oder die ihnen beigetreten sind, einen tatsächlichen Druck auf die übrigen Einrichtungsträger. Denn der vom Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) geforderte „externe Vergleich“, aus dem sich der nach dem Gesetz maßgebliche Rahmen für die Vereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG ergebe, orientiere sich in Folge der Anwendung der Verträge auf eine Vielzahl von Einrichtungsträgern faktisch an den Vorgaben der beiden Verträge und wirke sich damit im Ergebnis auch auf die nicht gebundenen Einrichtungsträger aus.

42

Zum anderen habe zwar bis einschließlich 2004 keiner der Beklagten die Auffassung vertreten, die beiden Verträge seien auch gegenüber den nicht beteiligten oder beigetretenen Verbänden und den bei ihnen zusammengeschlossenen Einrichtungsträgern verbindlich. Dies habe sich jedoch seit dem Jahr 2005 geändert. Nunmehr vertrete jedenfalls der Beklagte zu 1) in einer Reihe von Schiedsstellen- und Gerichtsverfahren die Auffassung, die geschlossenen Verträge seien auch für die Verbände und die bei ihnen zusammengeschlossenen Einrichtungsträger verbindlich, die am Abschluss des Vertrages nicht beteiligt waren und ihm nicht beigetreten sind. Dies leite der Beklagte zu 1) aus der (nunmehr) normersetzenden Qualität des Landesrahmenvertrages nach § 93 d Abs. 2 BSHG ab.

43

Eine Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache sei mit dem Außer-Kraft-Treten des § 93 d Abs. 2 BSHG mit Ablauf des 31. Dezember 2004 schließlich nicht eingetreten. Denn das auf den Abschluss eines Landesrahmenvertrages gerichtete gesetzliche Rechtsverhältnis, das den Gegenstand der Klage bilde, bestehe als solches fort, und zwar seit dem 1. Januar 2005 auf der Grundlage des § 79 Abs. 1 SGB XII.

44

Die Klägerin beantragt,

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1. festzustellen, dass der „Landesrahmenvertrag I“ in der der Klageschrift als Anlage K 1 beigefügten Fassung nicht wirksam zustande gekommen ist,

46

und

47

festzustellen, dass der „Landesrahmenvertrag I“ in der vorgenannten Fassung nichtig ist,

48

hilfsweise:

49

festzustellen, dass Regelungen, wie sie in § 23 Abs. 2, § 5 Abs. 1 Satz 1, § 5 Abs. 1 Satz 3 und § 19 Abs. 2 Satz 1, § 7 und in den §§ 21 und 23 des „Landesrahmenvertrages I“ enthalten sind, wegen Gesetzesverstoßes auf der Grundlage von § 3 d Abs. 2 BSHG (heute: § 79 Abs. 1 SGB XII) materiell-rechtlich nicht vereinbarungsfähig waren und sind,

50

sowie

51

2. festzustellen, dass der „Landesrahmenvertrag II“ in der der Klageschrift als Anlage K 2 beigefügten Fassung nicht wirksam zustande gekommen ist,

52

und

53

festzustellen, dass der „Landesrahmenvertrag II“ in der vorgenannten Fassung nichtig ist,

54

hilfsweise:

55

festzustellen, dass der Inhalt des „Landesrahmenvertrages II“ nicht von der Ermächtigungsgrundlage zum Abschluss von Landesrahmenverträgen in § 93 d Abs. 2 BSHG (heute: § 79 Abs. 1 SGB XII) gedeckt ist und dieser deshalb Regelungen enthält, die wegen Gesetzesverstoßes zwischen den Parteien eines Landesrahmenvertrages nicht vereinbart werden könnten.

56

Die Beklagten zu 1) bis 4) beantragen jeweils,

57

die Klage abzuweisen.

58

Zur Begründung tragen sie im Wesentlichen vor, die Klage sei unzulässig, jedenfalls aber auch unbegründet, wobei sie sich allerdings zunächst auf die Frage nach der Zulässigkeit der Klage beschränkten. Insoweit meinen die Beklagten insbesondere, der Klägerin fehle das Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage. Der Beklagte zu 1) rügt erstmals im Klageverfahren ferner, die Klägerin stelle keine Vereinigung der Träger der Einrichtungen auf Landesebene im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG dar und sei deshalb auch nicht aktivlegitimiert.

59

Der Beklagte zu 1) macht nunmehr ferner geltend, mit dem In-Kraft-Treten des SGB XII zum 1. Januar 2005 habe sich die Rechtslage grundlegend geändert. Durch die neue Regelung des § 81 Abs. 1 SGB XII werde den Landesrahmenverträgen jetzt erstmalig eine verordnungsgleiche Wirkung zugeschrieben, indem das Gesetz die Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung davon abhängig mache, dass kein wirksamer Landesrahmenvertrag vorliege. Daraus ergebe sich im Umkehrschluss, dass einem Landesrahmenvertrag im Falle seines wirksamen Abschlusses nunmehr eine mit einer Verordnung vergleichbare allgemeinverbindliche Wirkung beigelegt sein müsse.

60

Mit dieser grundlegenden Änderung der Rechtslage sei auch eine Zäsur eingetreten, die es erfordere, den Streitgegenstand der vorliegenden Klage für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2004 einerseits und den Zeitraum seit dem 1. Januar 2005 andererseits jeweils unterschiedlich zu bewerten. Hinsichtlich des Zeitraumes bis zum 31. Dezember 2004 habe sich der Rechtsstreit in der Hauptsache mit dem Außer-Kraft-Treten des § 93 d Abs. 2 BSHG erledigt. Dies ergebe sich auf Grundlage des eigenen Vorbringens der Klägerin daraus, dass für diesen Zeitraum niemand behauptet habe, den beiden streitigen Verträgen komme verbindliche Wirkung für die nicht beteiligten Verbände und Einrichtungsträger zu. Ferner verweist der Beklagte zu 1. in diesem Zusammenhang auf einen Beschluss des BVerwG vom 22. März 2005 - BVerwG 5 B 55.04 - (V. n. b.).

61

Vor diesem Hintergrund sei die Klage weiterhin unzulässig. Der Klägerin fehle das erforderliche Feststellungsinteresse. Dieses müsse im Zeitpunkt der Klageerhebung vorgelegen haben. Für den Zeitraum bis zum 31. Dezember 2004 sei jedoch aus den dargelegten Gründen kein Feststellungsinteresse gegeben. Für den Zeitraum seit dem 1. Januar 2005 liege jedoch ein vollkommen geänderter Streitgegenstand vor, zumal die Vorschrift, aus der die Klägerin das streitgegenständliche gesetzliche Rechtsverhältnis ableite, nämlich § 93 d Abs. 2 BSHG, mit Ablauf des 31. Dezember 2004 außer Kraft getreten und die Klage damit gegenstandlos geworden sei. Ferner sei zu bedenken, ob auf Grund der Änderung des Streitgegenstandes nunmehr nicht der Rechtsweg zu den Sozialgerichten eröffnet sei.

62

Unabhängig davon gehe er, der Beklagte zu 1), davon aus, dass es sich bei den beiden streitigen Verträgen nach wie vor um wirksame Landesrahmenverträge im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG und § 79 Abs. 1 SGB XII handele. Hiervon gingen, soweit er wisse, auch alle übrigen Vertragsunterzeichner aus.

63

Rechtspositionen der Klägerin als Verband von Einrichtungsträgern seien hierdurch aber nach wie vor nicht tangiert.

64

Die Beigeladenen stellen keine Anträge.

65

Mit Ausnahme des Beigeladenen zu 10) haben sie sich im Wesentlichen auch nicht zur Sache geäußert. Der Beigeladene zu 10) vertritt die Auffassung, die Klage sei unzulässig. Verstehe man § 93 d Abs. 2 BSHG so, dass tatsächlich alle dort genannten Vertragsparteien dem Landesrahmenvertrag zustimmen müssten, um diesen wirksam zu Stande zu bringen, sei richtigerweise davon auszugehen, dass grundsätzlich die nicht zustimmenden Parteien auf Zustimmung verklagt werden müssten. Eine solche Klage gehe jedoch ins Leere, weil kein Kontrahierungszwang, sondern Vertragsabschlussfreiheit bestehe.

66

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte (Bände I und II) sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten zu 1. (Beiakte A) verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist teilweise zulässig und begründet; insoweit ist ihr stattzugeben. Im Übrigen ist die Klage unzulässig und insoweit abzuweisen.

68

Zunächst versteht das Gericht das Klagebegehren der Klägerin bei sachgerechter Auslegung (§ 88 VwGO) dahingehend, dass diese mit ihren ausdrücklich als solchen bezeichneten „Hauptanträgen“ jeweils zwei gesonderte Feststellungen begehrt: Zum Einen geht es um die Feststellung, dass die beiden streitigen Verträge schon aus formellen Gründen weder Rahmenverträge im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG noch solche im Sinne von § 79 Abs. 1 SGB XII seien, weil die gesetzlichen Voraussetzungen für den wirksamen Abschluss solcher Verträge nicht eingehalten worden seien. Zum Anderen wird die Feststellung begehrt, dass die beiden zwischen den Beklagten und den Beigeladenen zu 1) bis 10) und 12) bis 19) abgeschlossenen Verträge aus materiellen Gründen gemäß § 58 Abs. 1 SGB X i. V. m. § 134 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB), § 58 Abs. 3 SGB X insgesamt nichtig seien, weil bestimmte Regelungen der Verträge in besonderer und qualifizierter Weise gegen zwingende Vorschriften des BSHG bzw. des SGB XII verstießen und die sich daraus ergebende Teilnichtigkeit der Verträge zu ihrer Gesamtnichtigkeit führe. Damit werden zwei gesondert voneinander zu beurteilende Streitgegenstände bezeichnet: Während sich das erstgenannte Feststellungsbegehren auf das gesetzliche, sich aus § 93 d Abs. 2 BSHG bzw. § 79 Abs. 1 SGB XII ergebende und auf den Abschluss eines Landesrahmenvertrages gerichtete Rechtsverhältnis und die sich aus diesem Rechtsverhältnis ergebende Rechtsstellung der Klägerin und der übrigen Beteiligten bezieht, nimmt das zweitgenannte Feststellungsbegehren Bezug auf das vertragliche, sich aus den beiden streitigen Verträgen ergebende Rechtsverhältnis und die sich daraus ergebenden Rechte und Pflichten. Mit ihren Hilfsanträgen begehrt die Klägerin schließlich offenbar die Feststellung, dass ein künftig noch abzuschließender Landesrahmenvertrag bestimmte Regelungen nicht enthalten dürfte, weil diese wiederum in besonderer und qualifizierter Weise gegen zwingende Vorschriften des SGB XII verstießen.

69

Soweit die Klägerin danach die Feststellung begehrt, dass es sich bei den beiden streitigen Verträgen nicht um (Landes-)Rahmenverträge im Sinne des Gesetzes handelt, ist die Klage zulässig und begründet.

70

Insoweit ist die Klage als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO statthaft. Danach kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

71

Das streitgegenständliche Rechtsverhältnis ist hier, wie bereits erwähnt, das gesetzliche, sich (ursprünglich) aus § 93 d Abs. 2 BSHG ergebende Rechtsverhältnis. Dieses Rechtsverhältnis besteht zwischen den im Gesetz aufgeführten (potenziellen) Vertragsparteien und ist darauf gerichtet, über den Abschluss eines Landesrahmenvertrages zu verhandeln und einen solchen im Falle der Einigung abzuschließen. Zu klären ist dabei im Rahmen des vorliegenden Rechtsstreits die Frage, ob ein Landesrahmenvertrag im Sinne des Gesetzes auch dann wirksam zu Stande kommen kann, wenn nicht alle, sondern nur einige der im Gesetz aufgeführten (potenziellen) Vertragspartner dem Vertrag zustimmen, also um die Frage, ob die Nichtzustimmung eines (potenziellen) Vertragspartners das wirksame Zustandekommen eines Landesrahmenvertrages im Sinne des Gesetzes ausschließt. Letztlich geht es damit um die Frage, welche Rechtsmacht den im Gesetz aufgeführten (potenziellen) Vertragspartnern auf Grund des gesetzlichen Rechtsverhältnisses eingeräumt ist. Diese Frage ist grundsätzlich ein zulässiger Gegenstand einer Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO.

72

Insoweit ist die Klägerin auch klagebefugt. Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG (s. Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 - juris, dort Rn. 20 mit zahlreichen w. N.) ist die Vorschrift des § 42 Abs. 2 VwGO auf Feststellungsklagen nach § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO in dem Sinne entsprechend anzuwenden, dass eine solche nur zulässig ist, wenn der Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder, weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, oder, weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen. Dies ist hier der Fall. Denn kraft des gesetzlichen Rechtsverhältnisses aus § 93 d Abs. 2 BSHG ist den Vereinigungen von Einrichtungsträgern auf Landesebene, zu denen sich die Klägerin zählt, das Recht eingeräumt worden, am Abschluss eines Landesrahmenvertrages mitzuwirken. Dieses Mitwirkungsrecht könnte verletzt sein, wenn ein Landesrahmenvertrag unter Ausschluss eines der im Gesetz aufgeführten (potenziellen) Vertragspartner abgeschlossen würde (zum Anspruch auf Erfüllung eines abgeschlossenen Landesrahmenvertrages bzw. auf Unterlassung vertragswidrigen Verhaltens vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 27. September 2004 - 12 B 1397/04 - juris, dort Rn. 2, sowie vorgehend ausführlich VG Münster, Beschluss vom 22. Juni 2004 - 5 L 728/04 - juris, dort Rn. 22, m. w. N.).

73

Das berechtigte Interesse an der begehrten baldigen Feststellung (das erforderliche Feststellungsinteresse) ergibt sich im vorliegenden Zusammenhang daraus, dass jedenfalls der Beklagte zu 1) - wie auch offenbar die übrigen Beklagten und die Beigeladenen zu 1) bis 10) und 12) bis 19) - davon ausgehen, dass die beiden streitigen Verträge trotz der fehlenden Zustimmung der Klägerin und der Beigeladenen zu 11) und 20) als Landesrahmenverträge im Sinne des Gesetzes wirksam zu Stande gekommen sind. Hierdurch berühmt sich zumindest der Beklagte zu 1) einer von der Klägerin ausdrücklich bestrittenen Rechtsposition, nämlich, dass die fehlende Mitwirkung der Klägerin am Abschluss der beiden streitigen Verträge für das wirksame Zustandekommen eines Landesrahmenvertrages im Sinne des Gesetzes unschädlich sei. Dass diese Frage weiterhin von erheblicher Bedeutung für die Rechtsbeziehungen zwischen den Beteiligten ist, ergibt sich auch aus der seit dem 1. Januar 2005 geltenden Vorschrift des § 81 Abs. 1 SGB XII. Denn das Vorliegen eines wirksamen Landesrahmenvertrages würde nunmehr eine Sperrwirkung für den Erlass einer Rechtsverordnung der Landesregierung - und damit letztlich des Beklagten zu 1) - entfalten.

74

Entgegen der Auffassung des Beklagten zu 1) kommt es für das Vorliegen eines Feststellungsinteresses nicht auf den Zeitpunkt der Klageerhebung, sondern auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung an. Denn hierbei handelt es sich um eine Prozessvoraussetzung, die im Zeitpunkt der Entscheidung des Gerichts vorliegen muss (Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2005, § 43 Rn. 23 m. w. N.).

75

Hieraus ergibt sich ferner, dass eine Erledigung des Rechtsstreits in der Hauptsache in Folge des Außer-Kraft-Tretens des § 93 d Abs. 2 BSHG zum Ablauf des 31. Dezember 2004 nicht eingetreten ist. Denn die von der Klägerin zur Entscheidung gestellte Frage, ob den beiden streitigen Verträgen der Rechtscharakter von Landesrahmenverträgen im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG zukommt, hat nach wie vor maßgebliche Bedeutung für die Rechtsbeziehungen zwischen ihr, dem Beklagten zu 1) und den übrigen Beteiligten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass unter der Geltung des § 93 d Abs. 2 BSHG abgeschlossene Landesrahmenverträge, sofern sie denn wirksam abgeschlossen worden wären, rechtlich selbständige Regelungen enthielten und mit dem In-Kraft-Treten des SGB XII am 1. Januar 2005 nicht ihre Gültigkeit verloren hätten (so auch Schoenfeld in: Grube/Wahrendorf, SGB XII, Kommentar, 1. Aufl. 2005, § 81 SGB XII Rn. 7). Demzufolge würden solche Landesrahmenverträge, soweit sie auch den aktuellen gesetzlichen Anforderungen an Landesrahmenverträge genügten, ggf. den Abschluss neuer Rahmenverträge nach § 79 Abs. 1 SGB XII entbehrlich machen und insbesondere insoweit auch eine Sperrwirkung für den Erlass einer Rechtsverordnung des Landes nach § 81 Abs. 1 SGB XII entfalten, wie es der Beklagte zu 1) ja auch tatsächlich annimmt (a. A. offenbar Schoenfeld, ebenda). Von daher ist es für das Gericht nicht nachvollziehbar, wenn der Beklagte zu 1) einerseits meint, der Vorschrift des § 93 d Abs. 2 BSHG und den unter ihrer Geltung abgeschlossenen Verträgen komme seit dem 1. Januar 2005 keine maßgebliche Bedeutung mehr zu, er aber andererseits selbst die Auffassung vertritt, der Erlass einer Rechtsverordnung nach § 81 Abs. 1 SGB XII sei ausgeschlossen, eben weil wirksame, unter der Geltung des § 93 d Abs. 2 BSHG abgeschlossene Landesrahmenverträge vorlägen.

76

Überdies ist die Auffassung der Klägerin zutreffend, dass sich das gesetzliche, auf den Abschluss eines Landesrahmenvertrages gerichtete Rechtsverhältnis, das den Streitgegenstand bildet und sich bis zum 31. Dezember 2004 aus § 93 d Abs. 2 BSHG ergab, ab dem 1. Januar 2005 in praktisch unveränderter Weise, nunmehr jedoch auf Grundlage des § 79 Abs. 1 SGB XII fortgesetzt hat; § 79 Abs. 1 SGB XII ist insoweit als Nachfolgeregelung zu § 93 d Abs. 2 BSHG zu verstehen (vgl. dazu den vom Beklagten zu 1) zitierten Beschluss des BVerwG vom 22. März 2005 - 5 B 55.04 - V. n. b.). Demzufolge ist das Verwaltungsgericht auch nach wie vor zuständig für die Entscheidung über diesen Streitgegenstand.

77

Der Zulässigkeit der Klage steht hier des Weiteren nicht der Grundsatz der Subsidiarität der Feststellungsklage entgegen. Gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann eine Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Leistungs- oder Gestaltungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Diese Möglichkeit war und ist der Klägerin jedoch nicht eröffnet. Die Klägerin kann zwar gerichtlich klären lassen, ob ein Landesrahmenvertrag im Sinne des Gesetzes auch ohne ihre Mitwirkung wirksam zu Stande kommen kann. Eine Klage auf Abschluss eines Landesrahmenvertrages ist ihr jedoch verwehrt, so dass eine gegenüber einer Feststellungsklage vorrangig zu erhebende Leistungsklage ausgeschlossen ist. In Betracht käme in diesem Zusammenhang grundsätzlich nur die Möglichkeit, die übrigen in § 93 d Abs. 2 BSHG und § 79 Abs. 1 SGB XII aufgeführten (potenziellen) Vertragsparteien im Wege der (allgemeinen) Leistungsklage auf Abschluss eines Landesrahmenvertrages zu verklagen. Dies müsste jedoch daran scheitern, dass das Gesetz keinen Zwang zum Abschluss eines Landesrahmenvertrages vorsieht und keiner Seite einen einklagbaren Anspruch auf Abschluss eines Landesrahmenvertrages einräumt (zu § 79 Abs. 1 SGB XII s. Schoenfeld, a. a. O., § 79 Rn. 5; zu § 93 d Abs. 2 BSHG s. Münder in: BSHG, Lehr- und Praxiskommentar [LPK-BSHG], 6. Aufl. 2003, § 93 d Rn. 7; scheinbar a. A. Schellhorn/Schellhorn, BSHG, Kommentar, 16. Aufl. 2002, § 93 d Rn. 5, die einen Kontrahierungszwang aber immerhin für rechtlich problematisch halten).

78

Auch im Übrigen ist die Klage im dargelegten Umfang zulässig.

79

Es ist unschädlich, dass die Klägerin neben den Beklagten zu 1) bis 4) nicht auch die Beigeladenen zu 1) bis 20) als Beklagte in den Prozess einbezogen hat. Unter dem Gesichtspunkt der Rechtskrafterstreckung des Urteils ist es nicht erforderlich, dass alle gesetzlichen Vertragsparteien Kläger und Beklagte, also „Hauptbeteiligte“ sind (§ 63 Nrn. 1 und 2 VwGO). Denn rechtskräftige Urteile binden gemäß § 121 Nr. 1 VwGO alle Beteiligten, also auch die Beigeladenen, die gemäß § 63 Nr. 3 VwGO zu den Beteiligten gehören. Insofern besteht auch kein Unterschied zwischen den nach § 65 Abs. 1 VwGO „einfach“ Beigeladenen und den nach § 65 Abs. 2 VwGO notwendig Beigeladenen. Letztlich ist nicht maßgeblich, welche Rechtsgrundlage das Gericht in seinem jeweiligen Beiladungsbeschluss benannt hat, zumal auch das Gesetz selbst in § 121 Nr. 1 VwGO nicht zwischen „einfachen“ und notwendigen Beigeladenen unterscheidet. Vielmehr kommt es nur darauf an, dass alle, die nach dem materiellen Recht gemäß § 65 Abs. 2 VwGO notwendig beizuladen sind, überhaupt beigeladen worden sind. Ob lediglich die Voraussetzungen einer „einfachen“ Beiladung nach § 65 Abs. 1 VwGO oder aber die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO vorgelegen haben, ist sodann eine Frage des materiellen Rechts, die allenfalls bei einem etwaigen Streit um den Umfang der Bindungswirkung des Urteils eine Rolle spielen kann. Lagen die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung vor, sind die Beigeladenen im selben Umfang wie Kläger und Beklagter an das Urteil gebunden, lagen nur die Voraussetzungen einer „einfachen“ Beiladung vor, kann dies unter Umständen nur eingeschränkt der Fall sein (wie hier Clausing in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Kommentar, Stand: Oktober 2005, § 121 Rn. 97 ff.; teilweise a. A. offenbar Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2005, § 121 Rn. 25, jeweils m. w. N.). Dementsprechend bindet dieses Urteil, soweit es in Rechtskraft erwächst, gemäß § 121 Nr. 1 VwGO sämtliche Beigeladenen im selben Umfang wie die Klägerin und die Beklagten. Dabei geht das Gericht hier davon aus, dass bei allen Beigeladenen tatsächlich die Voraussetzungen einer notwendigen Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO vorliegen. Vor diesem Hintergrund ist es nicht erforderlich, alle anderen in § 93 d Abs. 2 Satz 1 BSHG (§ 79 Abs. 1 Satz 1 SGB XII) aufgeführten Vertragsparteien eines Landesrahmenvertrages als notwendige Streitgenossen im Sinne von § 64 VwGO i. V. m. § 62 ZPO anzusehen.

80

Die Klage ist in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang auch begründet.

81

An der Aktivlegitimation der Klägerin hat das Gericht keinerlei Zweifel. Bei der Klägerin handelt es sich um eine Vereinigung von Einrichtungsträgern auf Landesebene im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG (§ 79 Abs. 1 SGB XII). Der diesbezüglich erhobene Einwand des Beklagten zu 1), die Klägerin sei nach ihrer eigenen Bezeichnung ein „Bundesverband“ und stehe zudem auch natürlichen Personen offen, greift nicht durch. Nach den von der Klägerin vorgelegten Satzungsunterlagen ist klar, dass bei der Klägerin jedenfalls auch auf der Ebene des Landes Niedersachsen u. a. Träger von Einrichtungen vereinigt sind. Dies genügt, um die Rechtsstellung eines gesetzlichen Vertragspartners im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG (§ 79 Abs. 1 SGB XII) zu begründen. Hiervon sind vorgerichtlich offensichtlich auch der Beklagte zu 1) und die übrigen Beteiligten ausgegangen, was nicht zuletzt daran deutlich wird, dass die Klägerin im Rubrum der streitgegenständlichen Verträge, die von der Klägerin als Anlage K 1 und K 2 vorgelegt wurden, als Vertragspartei aufgeführt ist und sie auch bis zum Schluss an den Vertragsverhandlungen beteiligt war, ohne dass ihre mangelnde Eigenschaft als gesetzliche Vertragspartei gerügt worden wäre.

82

In der Sache ist festzustellen, dass die beiden streitigen Verträge weder Landesrahmenverträge im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG noch solche im Sinne von § 79 Abs. 1 SGB XII sind. Denn sowohl in § 93 d Abs. 2 Satz 1 BSHG als auch in § 79 Abs. 1 Satz 1 SGB XII ist vorgeschrieben, dass ein Rahmenvertrag nur „gemeinsam und einheitlich“ von den dort genannten Vertragsparteien geschlossen werden kann. Schon bei grammatikalischer Auslegung nach dem Wortlaut der Norm ergibt sich eindeutig, dass das Wort „gemeinsam“ bei verständiger Würdigung nur bedeuten kann, dass ein Rahmenvertrag lediglich dann wirksam geschlossen werden kann, wenn alle im Gesetz aufgeführten (potenziellen) Vertragsparteien dem Vertrag zustimmen. Wenn nach dem Gesetz nicht die Zustimmung aller Parteien erforderlich sein sollte, so wäre es notwendig gewesen, im Gesetz festzulegen, welche Mehrheit für den wirksamen Abschluss eines Landesrahmenvertrages ausreichen soll. Mehrheitsentscheidungen sind jedoch in § 93 d Abs. 2 BSHG und § 79 Abs. 1 SGB XII ebenso wenig vorgesehen wie bei der vergleichbaren Regelung in § 75 Abs. 1 des Elften Buches des Sozialgesetzbuches - Soziale Pflegeversicherung - (SGB XI), der sie nachgebildet sind, und deren Vorbild in § 112 SGB V (zu § 75 Abs. 1 SGB XI s. die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drs. 12/5262, S. 139).

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Eine andere Beurteilung ergibt sich auch nicht daraus, dass § 93 d Abs. 2 BSHG einen wirklich effektiven Konfliktlösungsmechanismus für den Fall der Nichteinigung - wie etwa die Schiedsstellenentscheidungen nach § 75 Abs. 4 i. V. m. § 76 SGB XI oder nach § 112 Abs. 3 i. V. m. § 114 SGB V - nicht enthielt und auch ein einklagbarer Anspruch auf Abschluss eines Landesrahmenvertrages, wie dargelegt, nicht vorgesehen war und ist. Vielmehr kam unter Geltung des § 93 d Abs. 2 BSHG im Falle der Nichteinigung nur der Rückgriff auf eine Rechtsverordnung des Bundes nach § 93 d Abs. 1 BSHG in Betracht (vgl. auch die Antwort der Hessischen Sozialministerin auf eine Kleine Anfrage im Hessischen Landtag, dortige LT-Drs. 15/297, S. 1; Friedrich, NDV 1997, 132 [138]), die indes nie erlassen wurde. Dieser „technische Mangel“ des Gesetzes nötigt jedoch nicht zu der Annahme, im Falle der Nichtzustimmung einzelner gesetzlicher Vertragsparteien könne ein Rahmenvertrag im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG (§ 79 Abs. 1 SGB XII) auch nur von einigen dieser Parteien geschlossen werden (a. A., indes ohne jegliche Begründung, Griep/Renn, RsDE Nr. 47, 2001, 72 [78]; dem folgend auch Münder, a. a. O., § 93 d Rn. 7 mit nicht überzeugender Begründung; wie hier zu § 93 d Abs. 2 BSHG Schellhorn/ Schellhorn, a. a. O., § 93 d Rn. 4 a. E., und wohl in gleicher Richtung zu § 79 Abs. 1 SGB XII Schoenfeld, a. a. O., § 79 SGB XII Rn. 5). Dies gilt um so weniger, als nunmehr mit § 81 Abs. 1 SGB XII ein effektiver Konfliktlösungsmechanismus vorhanden ist.

84

Dieses Ergebnis entspricht auch Sinn und Zweck eines Landesrahmenvertrages: Zwar fehlt sowohl im BSHG als auch im SGB XII eine ausdrückliche Regelung, die einem Landesrahmenvertrag nach § 93 d Abs. 2 BSHG oder § 79 Abs. 1 SGB XII eine allgemeinverbindliche Wirkung beilegt; solche Regelungen sind z. B. in § 75 Abs. 1 Satz 4 SGB XI und § 112 Abs. 2 Satz 2 SGB V enthalten. Gleichwohl wird schon daraus, dass die „Rahmenverträge“ nach dem Wortlaut des Gesetzes „zu den“ jeweiligen Einzelvereinbarungen geschlossen werden sollen, deutlich, dass ihnen jedenfalls eine gewisse (wie auch immer im Einzelnen geartete) Verbindlichkeit für die Einrichtungsträger und die Sozialhilfeträger beim Abschluss der Einzelvereinbarungen zukommen soll (zum Problem der Verbindlichkeit von Landesrahmenverträgen s. Griep/Renn, a. a. O., 84 ff., sowie Schoenfeld, a. a. O., § 79 SGB XII Rn. 6, jeweils m. w. N.). Dies wird durch die vom Beklagten zu 1) in Bezug genommene Vorschrift des § 81 Abs. 1 SGB XII zumindest noch verstärkt: Wenn im Falle des Nichtzustandekommens eines Landesrahmenvertrages eine Verordnung erlassen werden darf, die ggf. allgemein verbindlich wäre (vgl. Artikel 43 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Artikel 41 der Niedersächsischen Verfassung), ist in der Tat die Vermutung nicht abwegig, dass der Gesetzgeber einem Landesrahmenvertrag jedenfalls nunmehr eine verordnungsähnliche Wirkung beilegen wollte. Wenn einem Landesrahmenvertrag aber eine derart weitreichende, möglicherweise auch für unbeteiligte Dritte verbindliche Wirkung zukommen können soll, erscheint es zwingend, dass auf der Ebene der vertragsschließenden Parteien Einstimmigkeit hergestellt worden ist.

85

Das Fehlen wirksamer Landesrahmenverträge im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG oder § 79 Abs. 1 SGB XII hat zur Folge, dass seit dem 1. Januar 2005 für die Landesregierung der Weg zur Einleitung des Verfahrens nach § 81 Abs. 1 SGB XII eröffnet ist, wobei allerdings die dort vorgesehene schriftliche Aufforderung zum Abschluss eines Landesrahmenvertrages entgegen der Auffassung des Beklagten zu 1) wohl nicht entbehrlich sein dürfte.

86

Soweit die Klägerin darüber hinaus geltend macht, die beiden streitigen Verträge seien wegen inhaltlicher Mängel nichtig, ist die Klage unzulässig und daher insoweit abzuweisen.

87

Streitgegenstand ist insoweit, wie bereits dargelegt, nicht das gesetzliche, auf den Abschluss eines Landesrahmenvertrages gerichtete, sondern das vertragliche, sich aus den beiden streitigen Verträgen selbst ergebende Rechtsverhältnis und damit die Frage, welche Rechte und Pflichten sich im Einzelnen aus den Verträgen ergeben.

88

Diesbezüglich ist die Klägerin jedoch schon nicht klagebefugt. Die bei der gebotenen entsprechenden Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO an dieser Stelle zu fordernde Klagebefugnis ist enger zu verstehen als das nach § 43 Abs. 1 VwGO erforderliche Feststellungsinteresse: Ein Feststellungsinteresse im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse, sei es rechtlicher oder aber insbesondere auch wirtschaftlicher oder ideeller Art. Gleichwohl kann nicht jeder in diesem Sinne Interessierte auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit Feststellungsklage erheben. Dies kann er vielmehr nur, wenn er (zusätzlich) geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein, entweder, weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist, oder, weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen (BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996, a. a. O.). Dies ist hier für die Klägerin hinsichtlich der beiden streitigen Verträge zwischen den Beklagten und den Beigeladenen zu 1) bis 10) und 12) bis 19) und dem sich daraus ergebenden vertraglichen Rechtsverhältnis nicht der Fall.

89

Dabei kann offen bleiben, ob die beiden streitigen Verträge zumindest im Verhältnis zwischen den Beklagten und den genannten Beigeladenen wirksam sind und welche rechtliche Verbindlichkeit sie insoweit ggf. entfalten. Denn mit der Feststellung, dass es sich bei den beiden Verträgen jedenfalls nicht um Landesrahmenverträge im Sinne des Gesetzes handelt, steht zugleich fest, dass die beiden Verträge für die Klägerin und die bei ihr zusammengeschlossenen Einrichtungsträger, soweit sie den Verträgen nicht gesondert beigetreten sind, rechtlich nicht verbindlich sein können. Damit ist die klagefähige Rechtsposition der Klägerin aber auch erschöpft.

90

Denn zum Einen ist sie in Folge ihrer fehlenden Zustimmung unstreitig nicht an den beiden Verträgen und folglich auch nicht an dem sich daraus möglicherweise ergebenden vertraglichen Rechtsverhältnis beteiligt. Zum Anderen mag sie als Verband von Einrichtungsträgern zwar ein gewisses, möglicherweise sogar anerkennenswertes Interesse daran haben, die gänzliche Unwirksamkeit der beiden Verträge festgestellt zu wissen, um auch deren faktische Auswirkungen auf die bei ihr zusammengeschlossenen Einrichtungsträger auf der Ebene des Abschlusses der Einzelvereinbarungen nach § 93 Abs. 2 BSHG bzw. jetzt § 75 Abs. 3 und § 76 Abs. 2 SGB XII zu beseitigen. Insofern sind jedoch nicht eigene Rechte der Klägerin als Verband von Einrichtungsträgern, sondern letztlich ausschließlich Rechte der einzelnen Einrichtungsträger betroffen: Infolge des Nichtvorhandenseins eines wirksamen Landesrahmenvertrages oder einer diesen ersetzenden Rechtsverordnung nach § 81 Abs. 1 SGB XII sind gegenwärtig beim Abschluss der Einzelvereinbarungen zwischen den Einrichtungsträgern und den Sozialhilfeträgern allein die gesetzlichen Bestimmungen maßgebend. Nur diese geben den (ausfüllungsbedürftigen) Rahmen für die Einzelvereinbarungen vor (vgl. Urteil der 7. Kammer des Gerichts vom 16.12.2005 - 7 A 4338/05 - veröffentlicht in der Entscheidungsdatenbank des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts).

91

Wenn ein Einrichtungsträger, der den beiden streitigen Verträgen nicht beigetreten ist, der Auffassung sein sollte, die in den beiden Verträgen enthaltenen Regelwerke hielten sich nicht innerhalb des gesetzlich vorgegebenen Rahmens und ihre Anwendung auf ihn verletze ihn daher in seinen Rechten, so muss er dies in dem dafür vorgesehenen Verfahren vor der Schiedsstelle oder dem Gericht selbst geltend machen. Der Klägerin ist nicht die Rechtsmacht eingeräumt, diese Interessen der einzelnen Einrichtungsträger auf der Ebene des Streites über die Wirksamkeit eines Landesrahmenvertrages zu vertreten, zumal es den bei ihr zusammengeschlossenen Einrichtungsträgern frei steht, den beiden streitigen Verträgen beizutreten und sich diesen so zu unterwerfen, wie es nach dem eigenen Vorbringen der Klägerin vereinzelt wohl auch geschehen ist. Die ihr vom Gesetz eingeräumte Rechtsposition beschränkt sich vielmehr auf die Befugnis, am Zustandekommen eines Landesrahmenvertrages mitzuwirken, diesen im Falle der Einigung zwischen allen Parteien abzuschließen und ggf. seine Erfüllung durchzusetzen (s. OVG Nordrhein-Westfalen und VG Münster, jeweils a. a. O.).

92

Soweit die Klägerin schließlich hilfsweise die Feststellung begehrt, dass einzelne Regelungen der beiden streitigen Verträge auch nicht Gegenstand eines Landesrahmenvertrages im Sinne von § 93 d Abs. 2 BSHG oder § 79 Abs. 1 SGB XII sein könnten, weil sie gegen das Gesetz verstießen, so ist die Klage ebenfalls unzulässig und abzuweisen. Denn bei derartigen Feststellungen würde es sich um eine Art „vorbeugenden Rechtsschutz“ handeln, für den ein berechtigtes Interesse der Klägerin zum gegenwärtigen Zeitpunkt nicht ersichtlich ist. Insofern mag sie ihren Standpunkt zunächst in den (anstehenden) Verhandlungen über den Abschluss eines Landesrahmenvertrages vertreten und im Falle der Nichtberücksichtigung im Vertrag oder ggf. in der nach § 81 Abs. 1 SGB XII zu erlassenden Rechtsverordnung zu gegebener Zeit zur gerichtlichen Überprüfung stellen.

93

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO und trägt dem Umstand Rechnung, dass die Klägerin nur die Feststellung der Unwirksamkeit der beiden streitigen Verträge als Landesrahmenverträge im Sinne des Gesetzes aus formellen Gründen, nicht aber die von ihr darüber hinaus begehrte Überprüfung der Vertragsinhalte auf ihre materielle Vereinbarkeit mit den gesetzlichen Vorgaben erreicht hat. Insofern kann eine hälftige Kostenteilung zwischen ihr und den Beklagten als verhältnismäßig angesehen werden. Die Beklagten haften für die auf sie entfallende Hälfte der Kosten gemäß § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO nach Kopfteilen (je zu ¼). Eine Kostenhaftung der Beklagten als Gesamtschuldner nach § 159 Satz 2 VwGO oder in unterschiedlichem Maß nach § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 2 ZPO kommt nach Auffassung der Kammer nicht in Betracht, weil die Beklagten zwar als „Kostenträgerseite“ eine faktische Einheit bilden, sie in ihrer prozessualen Rechtsstellung aber eigenständig sind.

94

Gerichtskosten werden gemäß § 188 Satz 2 VwGO nicht erhoben.

95

Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind gemäß § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, weil sich die Beigeladenen nicht durch die Stellung eigener Anträge einem Kostenrisiko ausgesetzt haben (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) und es daher nicht der Billigkeit entspräche, ihre Kosten einem anderen Beteiligten oder der Staatskasse aufzuerlegen.

96

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 ZPO.

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