Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2012-12-11, Aktenzeichen 10 ME 130/12

Gründe

I.

1

Der Antragsteller begehrt im Wege des Erlasses einer einstweiligen Anordnung die Feststellung, dass die Antragsgegnerin verpflichtet sei, ihm den Weiterbetrieb des Museums im Objekt D. Straße 60 in B. zu gestatten.

2

Der Antragsteller hat bis zum 15. November 2012 ein A. museum auf dem an der D. Straße 60 in B. gelegenen und rd. 0,95 ha großen Grundstück betrieben, das im Eigentum der Antragsgegnerin steht. Mit Vertrag vom 10. Januar 2001 überließ die Antragsgegnerin dem Antragsteller das Grundstück nebst Halle und Nebengebäuden zur Nutzung als regionales A. museum für die Dauer von 20 Jahren. Unter dem 15. Dezember 2010 sprach die Antragsgegnerin gegenüber dem Antragsteller die außerordentliche Kündigung des Nutzungsvertrages aus. Dabei räumte sie dem Antragsteller eine Frist zur Räumung des Grundstücks bis zum 31. Dezember 2011 ein. Im Januar 2012 erhob die Antragsgegnerin vor dem Landgericht Stade gegen den Antragsteller Klage auf Räumung und Herausgabe des überlassenen Grundstücks. Am 29. Februar 2012 schlossen die Beteiligten vor dem Landgericht einen Vergleich, mit dem sich der Antragsteller verpflichtete, das betreffende Grundstück mit der darauf stehenden Halle bis spätestens 31. Oktober 2012 geräumt an die Antragsgegnerin herauszugeben, und mit dem das auf der Grundlage des Nutzungsvertrages von 2001 bestehende Nutzungsverhältnis bis zum 31. Oktober 2012 fortgesetzt worden ist.

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Am 27. September 2012 hat der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Klage erhoben, mit der er sein Feststellungsbegehren geltend macht. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt: Er könne auf Grundlage des § 30 Nds. Kommunalverfassungsgesetz - NKomVG - die Erhaltung des A. museums am bisherigen Standort beanspruchen. Das Museum sei eine öffentliche Einrichtung im Sinne dieser Vorschrift, die dem wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Wohl der Einwohner diene. Die Widmung des Museums sei durch schlüssiges Handeln durch die Eröffnung und die „Begleitung durch das Kulturamt“ der Antragsgegnerin erfolgt. Es liege keine private Kunstgalerie vor, die im Eigentum einer „Zivilperson“ stehe. Der gemeinnützige öffentliche Zweck der Sammlung stehe im Vordergrund. In diesem Zusammenhang sei es unschädlich, dass er eine juristische Person des Privatrechts sei. Der Anspruch auf Erhalt der öffentlichen Einrichtung sei „aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls, also der Atypik des gesamten Geschehnisablaufes herzuleiten.“ Im Allgemeinen werde die Auffassung vertreten, das Recht auf Benutzung der kommunalen öffentlichen Einrichtungen enthalte keinen Anspruch auf Fortführung derselben. Aufgrund der hier vorliegenden Besonderheiten habe sich aber der Anspruch auf Erhalt des Museums derart verdichtet, dass der Klage stattzugeben sei. Hierfür spreche u.a. der Gedanke des Schutzes des durch die Antragsgegnerin gesetzten Vertrauens, die Werthaltigkeit der Sammlung des Museums, die jahrzehntelange erfolgreiche Nutzung des Areals zum Nutzen der Antragsgegnerin, die positive Resonanz der Besucher und der Einwohner der Stadt auf das Museum, die Bedeutung des Museums als Bildungsstätte und das willkürliche Verhalten der Antragsgegnerin.

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Am 1. Oktober 2012 hat der Antragsteller den Erlass einer einstweiligen Anordnung beantragt. Zur Begründung hat er vorgetragen: Die Antrag sei begründet. Er habe den geltend gemachten Anordnungsanspruch; insoweit verweise er auf die Begründung seiner Feststellungsklage. Es bestehe auch ein Anordnungsgrund. Die Vollstreckung des vor dem Landgericht geschlossenen Vergleichs bedeute für ihn die Gefahr einer Rechtsvereitelung. Auch diene der Eilantrag der Abwendung von wesentlichen Nachteilen, denn die Vernichtung des Museumsbetriebs sei als wesentlicher Nachteil für ihn einzustufen. Seine mit der Klage vorgetragenen Interessen überwögen die bisher nur unschlüssig vorgetragenen Interessen der Antragsgegnerin.

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Der Antragsteller hat beantragt,

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im Wege einer einstweiligen Anordnung festzustellen, dass die Antragsgegnerin verpflichtet ist,

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1. ihm den Weiterbetrieb des A. museums B. /C. e.V. im Objektiv D. Straße 60 in B. zu gestatten,
2. die Vollstreckung aus dem vor dem Landgericht Stade geschlossenen Vergleich vom 29. Februar 2012 für die Zeit des laufenden Eilverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Stade auszusetzen.

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Die Antragsgegnerin hat beantragt,

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den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abzulehnen.

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Sie hat erwidert: Das Verwaltungsgericht sei aufgrund des von den Beteiligten vor dem Landgericht Stade geschlossenen Vergleichs nicht zuständig.

11

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 18. Oktober 2012 den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung abgelehnt und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben, weil der vorliegende Rechtsstreit öffentlich-rechtlich sei. Der Antragsteller behaupte das Bestehen eines öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnisses, denn er leite den von ihm geltend gemachten Anspruch u.a. aus § 30 NKomVG her. In der Sache bleibe der Antrag aber ohne Erfolg. Die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung lägen hier nicht vor. Der Antragsteller habe einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Er könne nicht verlangen, dass das Gericht die Feststellung treffe, die Antragsgegnerin sei verpflichtet, ihm den Weiterbetrieb des Museums am bisherigen Standort zu gestatten. Ein solcher Anspruch ergebe sich insbesondere nicht aus § 30 Abs. 1 NKomVG. Diese Vorschrift sei hier nicht anwendbar, weil es sich bei dem betr. Museum nicht um eine öffentliche Einrichtung handele. Hier fehle es an der notwendigen Öffentlichkeit der Einrichtung, denn das Museum werde weder von der Antragsgegnerin selbst betrieben noch könne sie die Tätigkeit des privatrechtlich organisierten Antragstellers als dem alleinigen Betreiber des Museums rechtlich beeinflussen. Der Umstand, dass die Antragsgegnerin dem Antragsteller eigene Flächen zum Betrieb des Museums zur Verfügung gestellt habe, mache dieses nicht zu einer öffentlichen Einrichtung, denn dies sei auf einer ausschließlich dem Privatrecht zuzuordnenden Grundlage erfolgt. Auch die weitere Unterstützung, welche die Antragsgegnerin in der Vergangenheit für den Antragsteller erbracht habe, führe nicht dazu, dass das Museum ihr als eigene Einrichtung zugerechnet werden könne. Eine andere Rechtsgrundlage für das Begehren sei nicht ersichtlich. Eine solche folge nicht aus dem angeführten Grundsätzen des Vertrauensschutzes und der Selbstbindung der Verwaltung. Für das vom Antragsteller unter Ziffer 2 des Antrags zur Entscheidung gestellte Begehren gebe es ebenfalls keine rechtliche Grundlage.

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Der Antragsteller hat am 25. Oktober 2012 gegen den am 19. Oktober 2012 zugestellten Beschluss Beschwerde eingelegt. Er hat seine Beschwerde am 19. November 2012 begründet, ohne einen bestimmten Antrag zu stellen. Mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 10. Dezember 2012 hat der Antragsteller seinen Antrag zu 2. für erledigt erklärt. Die Antragsgegnerin hat sich der Erledigungserklärung angeschlossen.

II.

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Nachdem die Beteiligten übereinstimmend das Verfahren hinsichtlich des Antrags zu 2. in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO insoweit einzustellen und der Beschluss des Verwaltungsgerichts in entsprechender Anwendung der §§ 173 Satz 1 VwGO, 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO insoweit für unwirksam zu erklären.

14

Im Übrigen bleibt die Beschwerde des Antragstellers ohne Erfolg.

1.

15

Sie ist bereits unzulässig, weil sie den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO nicht genügt. Nach dieser Vorschrift muss die Beschwerdebegründung nicht nur die Gründe darlegen, aus denen die Entscheidung abzuändern oder aufzuheben ist und sich mit der angefochtenen Entscheidung auseinander setzen, sondern auch einen bestimmten Antrag enthalten. Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, ist die Beschwerde als unzulässig zu verwerfen (§ 146 Abs. 4 Satz 4 VwGO).

16

Die Beschwerde des Antragstellers erfüllt die vorgenannten Voraussetzungen nicht. Weder die Beschwerdeschrift noch die nachgereichte Beschwerdebegründung enthalten trotz ordnungsgemäßer Rechtsmittelbelehrung durch das Verwaltungsgericht einen bestimmten Antrag. Die Stellung eines Antrags ist aber unabdingbare Voraussetzung für die Zulässigkeit der Beschwerde. Dem Antrag kommt die Aufgabe zu, das verfolgte Rechtsschutzziel unmissverständlich zu formulieren und verbindlich festzulegen, was nach der Entscheidung des Verwaltungsgerichts noch Gegenstand der Überprüfung des Beschwerdegerichts sein soll (vgl. Bay. VGH, Beschlüsse vom 11. März 2010 - 9 CS 09.2495 -, juris und von 7. April 2003 - 10 CS 03.339 -, NVwZ 2003, 766; OVG Sachsen, Beschluss vom 16. Juni 2009 - 1 B 301/09 -, juris; Nds. OVG, Beschluss vom 20. Februar 2003 - 8 ME 29/03 -, n.v.). Das Beschwerdegericht kann nicht einfach auf den erstinstanzlichen Antrag zurückgreifen. Denn es ist Aufgabe eines Antragstellers, das von ihm (noch) verfolgte Begehren durch den Antrag im Beschwerdeverfahren klarzustellen. Dies gilt vor allem auch deshalb, weil er das erstinstanzliche Begehren auch nur teilweise weiterverfolgen kann (OVG Sachsen, Beschluss vom 16. Juni 2009, a.a.O.; Bader, in: Bader u.a., VwGO, 5. Aufl. 2011, § 146 Rdnr. 29). Ein ausdrücklicher Antrag ist ausnahmsweise entbehrlich, wenn aufgrund der Beschwerdebegründung das Rechtsschutzziel unzweifelhaft feststeht (Bader, a.a.O., § 146 Rdnr. 29 m.w.N.; Happ, in: Eyermann, VwGO, 13. Aufl. 2010, § 146 Rdnr. 28). Ein solcher Ausnahmefall liegt hier aber nicht vor. Denn der Antragsteller hat beim Verwaltungsgericht zwei Anträge auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt. Der vor dem Landgericht Stade geschlossene Vergleich über die Beendigung des Nutzungsverhältnisses und die Herausgabe des Grundstücks mit Ablauf des 31. Oktober 2012 ist nach dem unwidersprochen gebliebenen Vorbringen der Antragsgegnerin im November 2012 vollstreckt worden. Hiernach hat sich jedenfalls der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung in Bezug auf die Aussetzung der Vollstreckung dieses Vergleichs für die Zeit des laufenden Eilverfahrens vor dem Verwaltungsgericht in der Hauptsache erledigt. Gleichwohl differenziert die Beschwerde nicht fristgerecht zwischen den unterschiedlichen Begehren auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Erst nach Ablauf der Frist zur Begründung der Beschwerde (§ 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO) am 19. November 2012, nämlich mit Schriftsatz seines Prozessbevollmächtigten vom 10. Dezember 2012 hat der Antragsteller seinen Antrag zu 2. in der Hauptsache für erledigt erklärt.

2.

17

Unabhängig davon wäre die Beschwerde nicht begründet. Die vom Antragsteller dargelegten Gründe, auf deren Überprüfung sich die Entscheidung des Senats zu beschränken hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), hätten nicht eine Änderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gerechtfertigt.

18

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zugrunde gelegt, dass der Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat. Der Antragsteller hat keinen Anspruch gegen die Antragsgegnerin darauf, das A. museum B. /C. am bisherigen Standort weiterbetreiben zu dürfen. Ein solcher Anspruch ergibt sich insbesondere nicht aus § 30 NKomVG. Unabhängig von der Frage, unter welchen rechtlichen Voraussetzungen eine Kommune den Widmungszweck einer öffentlichen Einrichtung mit Wirkung für die Zukunft beschränken oder eine Einrichtung insgesamt entwidmen kann, etwa unter Beachtung des Willkürverbots, des Gleichbehandlungsgrundsatzes und schützenswerten Vertrauens (vgl. Senatsbeschluss vom 14. April 2011 - 10 ME 47/11 -, NdsVBl. 2011, 191; Wefelmeier, KVR-NKomVG § 30 Rdnr. 20 m.w.N.), kann in dem hier streitigen Museum eine öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin nicht gesehen werden.

19

Der Begriff der öffentlichen Einrichtung ist dadurch geprägt, dass die Kommune eine in ihren Wirkungskreis fallende Aufgabe gegenüber ihren Einwohnern dadurch erfüllt, dass sie eine zu diesem Zweck von ihr unterhaltene sächliche, personelle oder organisatorische Einheit zur allgemeinen Benutzung zur Verfügung stellt (OVG Lüneburg, Beschluss vom 18. Oktober 1988 - 2 OVG B 60/88 -, n.v.; Wefelmeier, a.a.O., § 30 Rdnr. 2; Thiele, NKomVG, § 30 Anm. 1).

20

Konstitutives Merkmal einer öffentlichen Einrichtung ist deren Widmung, mit der die Zweckbestimmung der Einrichtung (Widmungszweck) festgelegt wird, ihre Öffentlichkeit und damit der allgemeine kommunalrechtliche Zulassungsanspruch geschaffen wird (vgl. Senatsurteil vom 3. Februar 1994 - 10 L 961/92 -, n.v.). Die Widmung kann durch formalen Akt (etwa durch Satzung oder Beschluss) oder durch konkludentes Handeln erfolgen. Im letztgenannten Fall bedarf es Indizien, die sowohl auf den Widmungszweck als auch einen bestimmten Widmungswillen der Kommune schließen lassen. § 4 Satz 2 NKomVG lässt sich entnehmen, dass eine öffentliche Einrichtung der Kommune im Sinne des § 30 Abs. 1 NKomVG nur dann vorliegt, wenn sie von dieser „bereitgestellt“ worden ist. Hieraus folgt, dass es sich um eine Einrichtung der Kommune selbst handeln muss. In diesem Zusammenhang ist nicht von Belang, ob die Benutzung der Einrichtung öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich geregelt ist, sächliche Mittel der Einrichtung nicht im Eigentum der Kommune stehen oder die Kommune die Einrichtung - verselbständigt - etwa als juristische Person des Privatrechts betreibt. Vielmehr ist maßgebend, ob die Kommune trotz Übertragung an einen privaten Betreiber weiterhin in der Lage ist, die Zweckbindung der Einrichtung gegenüber der privatrechtlichen Betreibergesellschaft durch Ausübung von Mitwirkungs- und Weisungsrechten durchzusetzen (BVerwG, Beschluss vom 21. Juli 1989 - BVerwG 7 B 184.88 -, DVBl. 1990, 154; Senatsbeschluss vom 10. März 2007 - 10 ME 87/07 -, NVwZ-RR 2007, 363; OVG Sachsen, Urteil vom 25. Februar 2003 - 4 D 699/99 -, juris; Wefelmeier, a.a.O., § 30 Rdnr. 5 unter dem Gesichtspunkt der Öffentlichkeit der Einrichtung). Dies gilt ebenso, wenn der Betrieb einer Einrichtung einer Kommune einem Privaten, etwa einem Pächter, überlassen wird. Auch in diesem Fall ist es für den gegen die Kommune gerichteten Anspruch erforderlich, dass der Private den Weisungen der Kommune unterworfen ist oder dass sich die Kommune dem Privaten gegenüber entsprechende Mitwirkungsrechte vorbehalten hat (vgl. Senatsbeschluss vom 10. März 2007, a.a.O.; Bay. VGH Urteil vom 23. März 1988 - 4 B 86.02336 -, VGHE 41, 68 = NVwZ-RR 1988, 71).

21

Nach diesen Maßstäben ist das A. museum B. /C. keine öffentliche Einrichtung der Antragsgegnerin. Hierbei handelt es sich vielmehr um ein privat betriebenes Museum. Denn allein verantwortlicher Betreiber des Museums ist der Antragsteller selbst, nicht die Antragsgegnerin. Die Antragsgegnerin hat insbesondere keine Weisungs- und Mitwirkungsrechts gegenüber dem Antragsteller hinsichtlich des Zugangs und der Benutzung des Museums. Das Museum ist auch nicht deshalb als eine von der Antragsgegnerin bereitgestellte Einrichtung anzusehen, weil sie das - aus ihrer Sicht positive - Wirken des Antragstellers in der Vergangenheit unterstützt und finanziell gefördert hat, etwa durch die Nutzungsüberlassung der Einrichtungen am bisherigen Standort des Museums, sowie deren besondere Bedeutung für Kunst, Kultur und Bildung in der Region anerkannt und gewürdigt hat. Ebenso wenig vermag der Umstand eine andere Entscheidung zu rechtfertigen, dass sowohl Kommunen, die Länder und der Bund in Wahrnehmung der ihnen obliegenden öffentlichen Aufgaben unmittelbar oder mittelbar Museen betreiben. Hieraus folgt zwar, dass Museen u.a. öffentliche Einrichtungen der vorgenannten Träger sein können, nicht aber, dass jedes Museum eine öffentliche Einrichtung ist (wie die Existenz privater Museen zeigt). Aus diesem Grunde liegt entgegen der Ansicht des Antragstellers eine öffentliche Einrichtung im Sinne des § 30 Abs. 1 NKomVG nicht schon deshalb vor, weil die Kommune Eigentümerin einer Einrichtung ist und die Einrichtung an einen Betreiber mit einer bestimmten Zweckbindung überlassen hat. Wie bereits dargelegt kann die Einrichtung nur dann als eine öffentliche, d.h. von der Kommune in Wahrnehmung einer ihr obliegenden Aufgabe zu einem von ihr bestimmten Zweck ihren Einwohnern zur allgemeinen Verfügung bereitstellte, angesehen werden, wenn die Kommune hierbei über wesentliche Entscheidungs- und Mitwirkungsrechte verfügt. Dies ist hier nicht der Fall. Insbesondere werden der Antragsgegnerin durch den Nutzungsvertrag vom 10. Januar 2001 keine solchen Entscheidungs- und Mitwirkungsrechte in Bezug auf den Betrieb des A. museums in B. eingeräumt.

22

Das Beschwerdevorbringen zum Kulturstaatsprinzip zeigt nicht auf, dass die o.a. Anforderungen einer Bereitstellung der Einrichtung seitens der Kommune gegeben sind. Ebenso wenig entscheidungserheblich ist das Beschwerdevorbringen zu der Frage, unter welchen Voraussetzungen die Widmung einer (bestehenden) öffentlichen Einrichtung nachträglich beschränkt werden kann. Entsprechendes gilt für das Vorbringen des Antragstellers zu seiner Gemeinnützigkeit, zur Vergleichbarkeit seines Museums mit anderen Museen in B., zu seinem bisherigen Engagement zum Schutz erhaltenswerter Kulturgüter, zu seiner Unterstützung jugendgerichtlicher Erziehungsmaßregeln und zur Ausleihe von Ausstellungsstücken für andere Veranstaltungen.

23

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, beruht die Kostenentscheidung auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Hier entspricht es billigem Ermessen, die diesbezüglichen Verfahrenskosten dem Antragsteller aufzuerlegen, weil nach dem bisherigen Sach- und Streitstand der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wegen Aussetzung der Vollstreckung aus dem vor dem Landgericht Stade geschlossenen Vergleich aus den vorgenannten Gründen ebenfalls ohne Erfolg geblieben wäre. Im Übrigen folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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