Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2003-06-06, Aktenzeichen 12 LB 68/03

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten im Rahmen einer von dem Kläger erhobenen Feststellungsklage um die Frage, ob eine von der Beklagten als Straßenverkehrsbehörde für den Bahnhofsvorplatz in Lüneburg erlassene Haltverbotsregelung auch das Abstellen von Fahrrädern auf Flächen, die der Fußgängernutzung vorbehalten sind, erfasst. Mit einer im Lauf des Verfahrens weiterhin erhobenen allgemeinen Leistungsklage verlangt der Kläger die Erstattung von 15,- €, die er infolge einer von der Beklagten veranlassten Entfernung seines auf dem Bahnhofsvorplatz abgestellten Fahrrades entrichten musste.

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Im Jahr 1999 ist der Vorplatz des Bahnhofs Lüneburg, der sich im Zentrum des zwischen der L.straße/B. Landstraße im Norden und der A.straße/D. Landstraße im Süden erstreckenden Bahnhofsgeländes befindet, baulich neu gestaltet worden. Den Mittelpunkt des Bahnhofsvorplatzes, der im Eigentum der Deutschen Bahn AG steht, bildet der als Fußweg gewidmete, durch Hochborde abgegrenzte Bereich westlich des Bahnhofshauptgebäudes, der unmittelbar vor dem Hauptportal eine Fläche von ca. 100 qm einnimmt und sich sodann in nördlicher und südlicher Richtung in einem Streifen von ca. 3 Metern Breite entlang dem Bahnhofsgebäude erstreckt. Die Flächen, die den als Fußweg gewidmeten Platz vor dem Hauptportal des Bahnhofs umschließen, sind als Fahrbahnen nebst Gehwegen und Kurzparkzonen ausgestaltet und ebenso wie die Zufahrtsstraßen von der L.straße/B. Landstraße sowie der A.straße/D. Landstraße her als Ortsstraße gewidmet. Gleiches gilt für einen nordwestlich des Bahnhofsvorplatzes gelegenen Parkplatz. Nördlich des Bahnhofsgebäudes ist auf einer im Eigentum der Beklagten stehenden Fläche ein zweigeschossiges Parkhaus für Fahrräder (Radspeicher) errichtet worden, dessen Benutzung entgeltpflichtig ist und das durch die Firma E. GmbH in privatrechtlicher Form betrieben wird. Der als Zufahrt für den Radspeicher dienende - teils im Eigentum der Deutschen Bahn AG, teils im Eigentum der Beklagten stehende - Bereich an der nordwestlichen Ecke des Bahnhofsgebäudes ist als Geh- und Radweg gewidmet. Hier befindet sich auch ein sog. Kurzparkbereich für Fahrräder, in dem in beschränktem Umfang an drei aufgestellten Haltebügeln das nicht entgeltliche Abstellen von Fahrrädern - nach Ausschilderung und nach Auffassung der Beklagten - für die Zeit von bis zu einer Stunde möglich ist.

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An den Zufahrten zum Bahnhofsvorplatz von der L.straße/B. Landstraße bzw. der A.straße/D. Landstraße her hat die Beklagte auf Grund einer entsprechenden verkehrsbehördlichen Anordnung vom 24. September 1999 jeweils auf beiden die Fahrbahnen begleitenden Gehwegen eine Beschilderung in Gestalt der Verkehrszeichen 290 und 292 (eingeschränktes Halteverbot für eine Zone), des Zusatzzeichens 1053-30 (Gruppe der beschränkenden Zusatzzeichen) "Parken in gekennzeichneten Flächen erlaubt" sowie des Zusatzzeichens 1060-11 (besonderes Zusatzzeichen) "auch Fahrräder (Symbol)" angebracht.

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Mit einem an die Beklagte gerichteten Schreiben vom 22. August 2001 verwies der Kläger auf Presseberichte darüber, dass die Beklagte auf dem Bahnhofsvorplatz abgestellte Fahrräder nach gewaltsamer Öffnung der Fahrradschlösser entfernen und in den Radspeicher verbringen lasse, von wo sie nur gegen Zahlung von 30,- DM wieder herausgegeben würden. Der Kläger beanstandete, es gebe keine das Abstellen von Fahrrädern reglementierenden straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften. Verkehrsschilder, die das Parken beschränkten, würden ausschließlich für den Verkehr mit Kraftfahrzeugen gelten. Er bat die Beklagte um Unterlassung weiterer zwangsweiser Entfernungen von Fahrrädern bzw. um eine rechtliche Stellungnahme. In einem hierauf folgenden Schriftwechsel der Beteiligten berief sich die Beklagte darauf, durch die von ihr gewählte Beschilderungskombination unterlägen auch Fahrräder innerhalb des als Zone erfassten Bahnhofsvorplatzes einem eingeschränkten Haltverbot und dürften nur auf hierfür besonders gekennzeichneten Flächen geparkt werden. Verstöße hiergegen stellten Ordnungswidrigkeiten und damit Verletzungen der öffentlichen Sicherheit dar, so dass sie die ordnungswidrig geparkten Fahrräder sicherstelle und in behördliche Verwahrung nehme. Für den Gesamtaufwand erhebe sie eine Verwaltungsgebühr von 30,- DM. Der Kläger hielt dem entgegen, das angeordnete eingeschränkte Haltverbot für eine Zone gelte nur für Flächen, die befahren werden dürften, nicht aber für Gehwege. Ein Radfahrer, der sein Fahrrad schiebe, sei rechtlich als Fußgänger zu behandeln; wenn er sein Fahrrad abstelle, halte oder parke er nicht.

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Am 8. November 2001 hat der Kläger eine auf die Feststellung gerichtete Klage erhoben, dass das von der Beklagten angeordnete eingeschränkte Haltverbot für eine Zone mit dem Zusatzschild " auch Fahrräder" das Abstellen von Fahrrädern auf den Fußgängerflächen des Bahnhofsvorplatzes nicht verbiete. Nachdem am 15. August 2002 die Beklagte das auf dem Gehweg vor dem Bahnhofsgebäude zwischen einem Papierkorb und der Gebäudewand - in unstreitig nicht behindernder Weise - abgestellte Fahrrad des Klägers nach Öffnung des Fahrradschlosses entfernt sowie in den Gewahrsam der den Radspeicher betreibenden Firma E. GmbH gegeben und diese es nach Vereinnahmung eines als "Verwaltungsgebühr, Stadt LG" bescheinigten Betrages von 15,- € an den Kläger zurückgegeben hatte, hat der Kläger seine Klage am 22. August 2002 um den Leistungsantrag auf Erstattung des an die Firma E. GmbH gezahlten Betrages erweitert. Einen im Verlauf des erstinstanzlichen Verfahrens weiterhin angebrachten Hilfsantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Aufhebung des für den Bahnhofsbereich angeordneten eingeschränkten Haltverbots für eine Zone hat der Kläger nicht aufrechterhalten.

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Zur Begründung der Feststellungsklage hat der Kläger geltend gemacht, er wolle durch die Klageerhebung als Radfahrer, der sein Fahrrad - weiterhin - auf dem Bahnhofsvorplatz abzustellen beabsichtige, einem - weiteren - Vorgehen der Beklagten in Gestalt einer zwangsweisen Entfernung des Fahrrades vorbeugen. Sein entsprechendes Feststellungsinteresse werde noch dadurch verstärkt, dass die begehrte Feststellung gleichzeitig auch für von der Beklagten gegebenenfalls beabsichtigte entsprechende Reglementierungen in anderen Teilen ihres Zuständigkeitsbereiches von Bedeutung sein könne. Eine Anfechtung des angeordneten Haltverbots für eine Zone entspreche nicht seinem auf die Klärung der Frage gerichteten Begehren, ob durch diese Regelung das Abstellen von Fahrrädern auf Verkehrsflächen, die der Fußgängernutzung vorbehalten seien, erfasst werde. Auf eine Klärung dieser Rechtsfrage im Rahmen eines nachträglichen Rechtsschutzes gegen durchgeführte Vollstreckungsmaßnahmen bzw. verhängte Sanktionen könne er nicht in zumutbarer Weise verwiesen werden. In der Sache hat der Kläger zur Rechtfertigung der begehrten Feststellung ausgeführt, es müsse von dem Regelungsgehalt des Zeichens 286 (eingeschränktes Haltverbot) ausgegangen werden. Dieses verbiete das Halten auf der Fahrbahn über 3 Minuten und beziehe sich mithin nicht auf neben der Fahrbahn befindliche Gehwege. An diesem Regelungsgehalt könne sich nichts dadurch ändern, dass das Haltverbot für eine Zone angeordnet werde. Dadurch werde das Zeichen 286 zwar auf mehrere Straßen oder Teile davon erweitert, nicht aber seinem Inhalt nach verändert. Es gelte weiterhin nur für die Fahrbahnen der von ihm erfassten Straßen, nicht aber für Fußgängerbereiche innerhalb der Haltverbotszone. Da Gehwege grundsätzlich nicht befahren werden dürften, fehle es auch an einem Bedürfnis für ein entsprechendes Verbot. Allerdings sei nicht auszuschließen, dass durch das Abstellen eines Fahrrads im Einzelfall eine Behinderung im Sinne von § 1 Abs. 2 StVO eintreten könne, die die Beklagte zum Einschreiten berechtige.

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Zu der Leistungsklage hat der Kläger vorgetragen, die streitigen 15,- € seien von ihm als Verwaltungsgebühr gefordert worden, ohne dass er einen entsprechenden Bescheid erhalten habe. Auch habe eine kostenpflichtige, gemäß § 66 Abs. 1 Satz 2 NGefAG über die Vollstreckungshandlung der Ersatzvornahme hinausgehende Verwaltungstätigkeit der Beklagten nicht vorgelegen. Die Maßgabe der Nr. 26.1 des Kostentarifs zu § 1 AllGO, der zufolge die Ersatzvornahme-Verwaltungsgebühr einen Betrag in Höhe von 10 v.H. der Kosten für die Ersatzvornahme grundsätzlich nicht übersteigen dürfe, werde offensichtlich verletzt. Die Beklagte werde nicht behaupten wollen, dass ihr mindestens 150,- € an Ersatzvornahmekosten entstanden seien. Auch sei nicht ersichtlich, dass die tatsächlich entstandenen Ersatzvornahmekosten gerade 15,- € betragen hätten. Schließlich sei für die Forderung von Ersatzvornahmekosten angesichts der Rechtswidrigkeit der Ersatzvornahme ohnehin kein Raum.

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Der Kläger hat beantragt,

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festzustellen, dass das von der Beklagten im Bahnhofsbereich in Lüneburg angeordnete eingeschränkte Haltverbot für eine Zone mit dem Zusatzschild "auch Radfahrer" nicht das Abstellen von Fahrrädern auf Verkehrsflächen, die der Fußgängernutzung vorbehalten sind, untersagt,

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die Beklagte zu verpflichten, an den Kläger 15,- € zu bezahlen.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat sich darauf berufen, die erhobene Feststellungsklage sei unzulässig. Dem Kläger fehle es an dem erforderlichen Interesse an der streitigen Feststellung, weil er diese nicht nur begehre, um sein Rad auf dem Bahnhofsvorplatz abstellen zu können, sondern vielmehr eine Ausweitung der dortigen Beschilderung auf andere Teile des Stadtgebietes fürchte. Hierin liege eine unzulässige Popularklage. Auch habe der Kläger gegen die von ihm beanstandete Beschilderung des Bahnhofsbereiches mit der Anfechtungsklage vorgehen können bzw. müsse etwaige Zwangs- bzw. Sanktionsmaßnahmen zunächst hinnehmen, um sodann in den gegen diese Maßnahmen gerichteten Rechtsschutzverfahren die zu Grunde liegende Beschilderung einer rechtlichen Überprüfung zuführen zu können. Der Sache nach stellten auch Fahrräder Fahrzeuge im Sinne der StVO dar, und unterfielen daher den Halt- und Parkverbotsregelungen des § 12 StVO. Das eingeschränkte Haltverbot für eine Zone der Zeichen 290 und 292 erstrecke sich nach dem Wortlaut des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO im Gegensatz zu dem einfachen eingeschränkten Haltverbot des Zeichens 286 nicht nur auf die Fahrbahn, sondern auf alle öffentlichen Verkehrsflächen innerhalb des fraglichen Bereichs, mithin auch auf Gehwege. Auch diese könnten etwa im Rahmen erteilter Ausnahmeerlaubnisse oder im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Sonderrechten durchaus von Fahrzeugen befahren werden, Kinder bis zum Alter von acht Jahren seien gemäß § 2 Abs. 5 StVO sogar verpflichtet, mit ihrem Fahrrad Gehwege zu benutzen. Der Sinn der vorgenommenen Beschilderung sei für den durchschnittlichen Verkehrsteilnehmer hinreichend verständlich.

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Nachdem die Beklagte zunächst ausgeführt hatte, das von ihr veranlasste Verbringen von Fahrrädern in den Radspeicher stelle eine Ersatzvornahme dar, deren Kosten nach § 66 NGefAG von dem Pflichtigen zu tragen seien, hat sie nach der Erhebung der Leistungsklage geltend gemacht, es handele sich um eine Verwaltungsgebühr nach Nr. 26.1 des Kostentarifs zu § 1 AllGO, die allerdings unterhalb des dort vorgesehenen Gebührenrahmens liege; die Kosten der Ersatzvornahme an sich seien dem Kläger nicht in Rechnung gestellt worden. Die Herausgabe der sichergestellten Fahrräder gegen Barzahlung der Verwaltungsgebühr liege im eigenen Interesse der Eigentümer, da bei Erlass eines Kostenbescheides eine weitere Verwaltungsgebühr in Höhe von ca. 50,- € anfallen würde.

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Mit Urteil vom 25. September 2002 (- 5 A 161/01 - NZV 2003, 255 ff, mit ausführlicher Anmerkung von Kettler, NZV 2003, 209ff) hat das Verwaltungsgericht die von dem Kläger begehrte Feststellung getroffen und auch dem Leistungsantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Erstattung von 15,- € stattgegeben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die erhobene Feststellungsklage sei gemäß § 43 VwGO zulässig, da der Kläger, der sein Fahrrad auf dem Bahnhofsvorplatz abstellen wolle, ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung habe und seine Rechte auch nicht durch eine Anfechtungsklage verfolgen könne, weil es ihm nicht um die Beseitigung des angeordneten Zonenhaltverbotes im Bahnhofsbereich, sondern um die Feststellung gehe, ob der Regelungsbereich der angeordneten Verkehrsschilder auch das Abstellen von Fahrrädern erfasse.

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Die Feststellungsklage sei auch begründet. Das für den Bahnhofsbereich angeordnete eingeschränkte Haltverbot für eine Zone mit den Ergänzungen, dass das Parken nur auf dafür gekennzeichneten Flächen erlaubt sei und dieses auch für Radfahrer gelte, erstrecke sich nicht auf das Abstellen von Fahrrädern auf den ausschließlich für Fußgänger vorbehaltenen öffentlichen Verkehrsflächen in diesem Bereich. Das Zeichen 286 (eingeschränktes Haltverbot) erfasse nur das Halten und Abstellen von Fahrzeugen auf der Fahrbahn, nicht aber Verkehrsvorgänge, die auf Gehwegen oder anderen den Fußgängern vorbehaltenen Verkehrsflächen stattfänden und somit auch nicht das Abstellen von Fahrrädern auf Gehwegflächen. Eine Erweiterung mit der von der Beklagten gewünschten Zielsetzung könne auch nicht durch das Zusatzschild "auch Fahrräder" erreicht werden. Dieses stelle lediglich klar, dass Fahrräder, wie andere Fahrzeuge auch, auf der Fahrbahn nicht über 3 Minuten hinaus halten dürften. Dies ergebe sich allerdings auch schon ohne das Zusatzschild und werde von dem Kläger nicht in Frage gestellt. Die mit dem Zeichen 286 verbundene straßenverkehrsrechtliche Regelung werde durch die hier mit den Zeichen 290 und 292 vorgenommene räumliche Erweiterung für eine Zone nicht inhaltlich verändert. Gemäß § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO bestimmten diese Zeichen nur die Grenzen der Haltverbotszone. Mit der Zonenanordnung werde danach der Geltungsbereich des Haltverbots auf alle Fahrbahnen in der festgesetzten Zone einschließlich der Seitenstreifen, Parkstreifen, Park- und Ladebuchten sowie der von Kraftfahrzeugen befahrbaren freien Plätze ausgedehnt. Eine Erweiterung des Regelungsgehalts des eingeschränkten Haltverbots in dem Sinne, dass es in einer Zone für alle öffentlichen Verkehrsflächen und damit auch für Gehwegbereiche gelten solle, wie sich dies aus der Erläuterung zum Zeichen 290 in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO ergeben könne, sei nicht zu erkennen. Weder aus dem Wortlaut des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO, noch aus dem Sinn und Zweck und der erforderlichen Verständlichkeit der Verkehrsregelung für alle Verkehrsteilnehmer sei ein Anhaltspunkt dafür erkennbar, dass sich das eingeschränkte Zonenhaltverbot auf andere Verkehrsflächen als das normale eingeschränkte Haltverbot beziehe.

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Es sei auch im Übrigen kein straßenverkehrsrechtliches Verbot zum Abstellen von Fahrrädern auf dem Bahnhofsvorplatz ersichtlich. Obgleich Fahrräder als Fahrzeuge nach der Straßenverkehrsordnung anzusehen seien und auch im Sinne des § 12 Abs. 2 StVO geparkt werden könnten, unterfielen sie nicht den gesetzlichen Parkverbotsregelungen des § 12 Abs. 3 StVO, so dass das Abstellen von Fahrrädern auf Gehwegen oder anderen dem Fußgängerverkehr vorbehaltenen öffentlichen Verkehrsflächen eine straßenverkehrsrechtlich grundsätzlich zugelassene Nutzung darstelle. Die in § 12 Abs. 3 StVO aufgeführten Fälle beträfen grundsätzlich nur das Parken auf der Fahrbahn; soweit in diesen Regelungen das Parken auf Gehwegen angesprochen werde, bezögen sich die Regelungen nur auf Kraftfahrzeuge und träfen keine Bestimmungen für das Parken von Fahrrädern auf Gehwegflächen. Auch die Vorschrift des § 12 Abs. 4 StVO, nach der zum Parken grundsätzlich der rechte Seitenstreifen zu benutzen und ansonsten an den rechten Fahrbahnrand heranzufahren sei, regele nur den Parkvorgang für Kraftfahrzeuge und Motorräder, nicht aber für Fahrräder. Es wäre mit dem in § 1 Abs. 1 StVO enthaltenen Gebot der gegenseitigen Rücksichtnahme unvereinbar, wenn Fahrräder nur am rechten Seitenstreifen der Fahrbahnen abgestellt werden dürften und damit etwa in Innenstadtbereichen die vorgesehenen Parkmöglichkeiten für Kraftfahrzeuge blockieren würden. Auch die Vorschrift des § 12 Abs. 4a StVO, nach der für das Parken, soweit es auf dem Gehweg erlaubt sei, nur der rechte Gehweg, in Einbahnstraßen der rechte oder linke Gehweg zu benutzen sei, betreffe offenkundig ebenfalls nur das Abstellen von Kraftfahrzeugen.

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Die Beklagte habe schließlich auch keine auf § 45 Abs. 1b Nr. 4 StVO gestützte Anordnung zur Erhaltung der Sicherheit und Ordnung des Straßenverkehrs im Bahnhofsbereich bezogen auf das Abstellen von Fahrrädern erlassen. Dabei sei zu berücksichtigen, dass Motive wie das Fernhalten von Fahrrädern vom Bahnhofsvorplatz aus ästhetischen Gründen, die Hebung der Attraktivität der Verkehrsflächen oder die Lenkung des Fahrradverkehrs in den Radspeicher keine straßenverkehrsrechtlichen Gründe darstellten, die eine entsprechende Anordnung rechtfertigen könnten.

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Auch die Leistungsklage des Klägers habe Erfolg, da dieser auf der Grundlage des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs die Rückzahlung von 15,- € verlangen könne, die die Beklagte ohne Rechtsgrund vereinnahmt habe. Einen Kostenbescheid, der eine Rechtsgrundlage für die Zahlungspflicht des Klägers abgeben könne, habe die Beklagte nicht erlassen. Die Beklagte habe auch keinen materiell-rechtlichen Anspruch auf den streitigen Betrag unter dem Gesichtspunkt der Kosten einer Ersatzvornahme. Da für den Kläger keine Verpflichtung bestanden habe, sein Fahrrad von dem gewählten Abstellort auf dem Bahnhofsvorplatz zu beseitigen, sei die von der Beklagten durchgeführte Ersatzvornahme rechtswidrig gewesen.

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Am 25. Oktober hat die anwaltlich vertretene Beklagte bei dem Verwaltungsgericht den Antrag auf Zulassung der Berufung gegen das am 1. Oktober 2002 zugestellte Urteil gestellt und diesen durch einen bei dem Verwaltungsgericht am 22. November 2002 eingegangenen Schriftsatz begründet. Mit Beschluss vom 20. Februar 2003 (- 12 LA 737/02 -, NST-N 2003, 119).hat der Senat die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 2. Alt. VwGO wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache zugelassen.

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In ihrer am 25. März 2003 bei dem Oberverwaltungsgericht eingegangenen Berufungsbegründung macht die Beklagte unter Vertiefung und Konkretisierung ihres erstinstanzlichen Vorbringens geltend: Das Verwaltungsgericht habe die erhobene Feststellungsklage zu Unrecht für zulässig gehalten. Es sei zu bezweifeln, ob der Kläger das für eine vorbeugende Feststellungsklage erforderliche Feststellungsinteresse hinreichend dargetan habe. Jedenfalls treffe es nicht zu, dass er sein Ziel nicht auch mit der - im Verlauf des Verfahrens erhobenen - Leistungsklage hätte erreichen können, so dass die Zulässigkeit der Feststellungsklage an ihrer in § 43 Abs. 2 VwGO geregelten Subsidiarität bzw. zumindest an dem seit Erhebung der Leistungsklage mangelnden Rechtsschutzinteresse scheitere. Das Verwaltungsgericht habe sich zur Begründung seiner dem Leistungsantrag stattgebenden Entscheidung ausdrücklich auf seine im Rahmen des Feststellungsverfahrens getroffenen Erwägungen zur Frage der Wirksamkeit einer Untersagung des Abstellens von Fahrrädern auf dem Bahnhofsvorplatz bezogen. Die von dem Kläger erstrebte Klärung habe daher ohne weiteres im Rahmen der Leistungsklage erfolgen können, auch eine derartige Inzidentfeststellung sei von einer Behörde zu beachten. In der Sache habe das Verwaltungsgericht übersehen, dass es sich bei der in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO im Zusammenhang mit den Zeichen 290 und 292 enthaltenen Bestimmung, das eingeschränkte Haltverbot gelte für alle öffentlichen Verkehrsflächen innerhalb des derart begrenzten Bereichs nicht lediglich um eine Erläuterung, sondern um den Verordnungswortlaut selbst handele. Der Verordnungsgeber habe mithin bei der Regelung des eingeschränkten Haltverbots für eine Zone nicht nur eingeschränkte Haltverbote im Sinne des Zeichens 286 gebündelt, sondern den Regelungsgehalt des Zonenhaltverbots auch in inhaltlicher Hinsicht erweitert; dies sei ihm nicht verwehrt. Zu den öffentlichen Verkehrsflächen zählten außer der Fahrbahn alle von der Widmung erfassten Teilflächen und damit auch Gehwege oder andere dem Fußgängerverkehr vorbehaltene Verkehrsflächen. Dies sei in erster Linie für Fahrräder bedeutsam, die einerseits zu den Fahrzeugen im Sinne der Straßenverkehrsordnung zählten, andererseits sehr wohl auf Gehwegen abgestellt bzw. geparkt werden könnten. Es bestehe kein Anlass für eine restriktive Interpretation des insoweit eindeutigen Wortlauts des auf die Zeichen 290 und 292 bezogenen Textes des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO. Gerade, wenn man der Auffassung des Verwaltungsgerichts folge, dass das Abstellen von Fahrrädern auf Gehwegen eine straßenverkehrsrechtlich grundsätzlich zugelassene Nutzung darstelle, bestehe die Notwendigkeit, im Interesse der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs Gebote und Verbote durch Verkehrszeichen im Sinne des § 41 StVO anordnen zu können. Schließlich könne im Zusammenhang mit den Zeichen 290 und 292 eine eigenständige, durch Zusatzschilder verlautbarte Parkregelung getroffen werden.

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Der Leistungsklage habe das Verwaltungsgericht nicht stattgeben dürfen, weil die Beklagte aufgrund der auch Fahrräder erfassenden Haltverbotsregelung berechtigt gewesen sei, das Fahrrad des Klägers im Wege der Ersatzvornahme zu entfernen und als Kosten der Ersatzvornahme eine Verwaltungsgebühr entsprechend Nr. 26.1 des Verwaltungskostentarifs zu erheben.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Der anwaltlich nicht vertretene Kläger stellt keinen Antrag.

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Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts unter Bekräftigung seines erstinstanzlichen Vortrages.

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Der Senat hat im Rahmen der Entscheidungsvorbereitung und unter Verweis auf die Problematik, ob der Verordnungsgeber der Straßenverkehrsordnung bei Erlass der Regelungen über das Halten und Parken auch die Möglichkeit einer Reglementierung des Fahrradparkens in den Blick genommen habe, an das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Wohnungswesen die Frage nach der dort befürworteten Auslegung des auf die Zeichen 290 und 292 bezogenen Textes des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO gerichtet. Das Bundesministerium ist in seiner daraufhin abgegebenen Stellungnahme vom 8. April 2003 zu dem Ergebnis gelangt, die durch die Zeichen 290 und 292 verkörperte Anordnung eines eingeschränkten Haltverbots für eine Zone mit den hier in Rede stehenden Zusatzschildern erfasse nicht das Abstellen von Fahrrädern auf Verkehrsflächen, die der Fußgängernutzung vorbehalten seien.

28

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten (Beiakten A und B) verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Beklagten bleibt in vollem Umfang ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat sowohl der allgemeinen Leistungsklage, als auch der Feststellungsklage zu Recht stattgegeben.

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Die in zulässiger Weise erhobene Leistungsklage, mit der der Kläger einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch auf Rückgewähr der 15,- € verfolgt, die er nach der von der Beklagten am 15. August 2002 veranlassten Entfernung seines Fahrrades von dem Bahnhofsvorplatz und der Verbringung desselben in den Radspeicher an die Firma E. gezahlt hat, ist begründet, ohne dass es hierfür auf die Frage der Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Ersatzvornahme im Sinne des § 66 NGefAG (vgl. dazu die sog. "Verkehrszeichen-Rechtsprechung" des Bundesverwaltungsgerichts: Beschl. v. 7.11.1977 - BVerwG VII B 135.77 -, NJW 1978, 656 f; Beschl. v. 26.1.1988 - BVerwG 7 B 189.87 -, DöV 1988, 694) bzw. der - nach Aufbrechen des Fahrradschlosses in Betracht kommenden - Sicherstellung gemäß § 26 NGefAG (für eine solche Einordnung generell: Götz, Allgemeines Polizei- und Ordnungsrecht, 13. Aufl. 2001, Rn. 380, 424) mit anschließender Verwahrung im Sinne des § 27 NGefAG ankäme. Denn es sind bereits die formellen Voraussetzungen einer Kostenerhebung im Zusammenhang mit den ergriffenen ordnungsbehördlichen Maßnahmen nicht erfüllt, so dass die Beklagte den Betrag von 15,-.€ ohne Rechtsgrund von dem Kläger erhalten hat.

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Die Beklagte hat den von dem Kläger geforderten Geldbetrag im Verlauf der vorgerichtlichen Korrespondenz der Beteiligten und des gerichtlichen Verfahrens uneinheitlich der Sache nach teils als Ersatz für die Kosten einer durchgeführten Ersatzvornahme im Sinne des § 66 Abs. 1 Satz 1 NGefAG - bzw. einer Sicherstellung nach §§ 26, 29 Abs. 3 Satz 1 NGefAG -, teils als Gebühr für die zusätzlich zur Ausführung einer Ersatzvornahme erforderlichen Amtshandlungen gemäß § 66 Abs. 1 Satz 2 NGefAG charakterisiert (vgl. zur Unterscheidung: Götz, DVBl. 1984, 14, 15). Bereits hieran wird deutlich, dass es der streitigen Kostenveranlagung insgesamt an der für jede Kostenerhebung erforderlichen Bestimmtheit (hierzu: Loeser, NVwKostG, Loseblattsammlung, Stand: Januar 1999, § 7, Anm. 5) fehlt.

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Stellte man sich - die genannte Unbestimmtheit außer Acht lassend - auf den Standpunkt, es sollte eine Gebührenerhebung gemäß § 66 Abs. 1 Satz 2 NGefAG i.V.m. § 3 NVwKostG, § 1 AllGO und Nr. 26.1 (für eine Sicherstellung = Nr. 108.3.2) des Kostentarifs hierzu erfolgen, fehlte es an dem gemäß § 7 Abs. 1 NVwKostG für die Geltendmachung einer solchen Forderung erforderlichen Kostenbescheid (vgl. dazu allgemein: Loeser, a.a.O., Einleitung, Anm. 5; § 7, Anm. 5). Die von der Firma E. ausgestellte und dem Kläger ausgehändigte Bescheinigung stellt einen solchen Verwaltungsakt ersichtlich nicht dar. Auch im Nachhinein hat die Beklagte einen Bescheid nicht erlassen.

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Sähe man - wiederum ungeachtet der bezeichneten generellen Unbestimmtheit - in der erhobenen Forderung das Verlangen der Beklagten nach Ersatz der Kosten der durchgeführten Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung mit anschließender Verwahrung, wäre die Firma E. zwar gemäß bzw. entsprechend § 29 Abs. 3 Satz 3 NGefAG berechtigt gewesen, die Kosten als Beauftragte bzw. Bevollmächtigte der Beklagten geltend zu machen und als deren Botin auch ein Zurückbehaltungsrecht auszuüben (vgl. allgemein: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.2.1980 - 4 A 2654/79 -, NJW 1980, 1974; Urt. v. 26.5.1983 - 4 A 1504/82 -, DVBl. 1983, 1074 f.; Gusy, Polizeirecht, 4. Aufl. 2000, Rn. 242). Es spricht jedoch bereits viel dafür, dass die Beklagte auch in diesem Fall - jedenfalls auf die entsprechende Rüge des Klägers hin nachträglich - einen Kostenbescheid hätte erlassen müssen (in diesem Sinne: Franke/Unger, NGefAG, 6. Aufl. 2001, § 29, Anm. 5; Götz, a.a.O., Rn. 455; wohl auch: OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 21.2.1980, a.a.O.; Saipa, NGefAG, Loseblattsammlung, Stand: März 2002, § 29, Anm. 4, § 66, Anm. 3; a.A.: OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 13.2.1997 - A 2 S 493/96 - DAR 1998, 403; als landesrechtliche Frage offen gelassen von: BVerwG, Beschl. v. 18.1.1982 - BVerwG 7 B 215/80 -, NVwZ 1982, 309). Jedenfalls fehlte es der Kostenforderung aber auch in diesem eingeschränkten Sinne wiederum an der erforderlichen Bestimmtheit, denn die Beklagte hat nicht näher dargetan, unter welchen nachprüfbaren Gesichtspunkten sie den geforderten Kostenbetrag im Hinblick auf die Durchführung einer Ersatzvornahme oder Sicherstellung der Höhe nach für gerechtfertigt erachtet bzw. inwieweit hierin auch Kosten der durch die Firma E. vorgenommenen Verwahrung des Fahrrades des Klägers enthalten sind.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Recht auch die von dem Kläger begehrte Feststellung getroffen.

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Die erhobene Feststellungsklage ist nach § 43 VwGO zulässig. Mit dem erstrebten Ausspruch, dass das von der Beklagten für den Bahnhofsbereich angeordnete eingeschränkte Zonenhaltverbot - ein Verwaltungsakt in Gestalt einer Allgemeinverfügung im Sinne des § 35 Satz 2 VwVfG (BVerwG, Urt. v. 9.6.1967 - BVerwG VII C 18.66 -, BVerwGE 27, 181, 182; Beschl. v. 7.11.1977 - BVerwG VII B 135.77 -, a.a.O.) - nicht das Abstellen von Fahrrädern auf den der Fußgängernutzung vorbehaltenen Flächen erfasse, geht es dem Kläger um die Feststellung des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO. Ein solches steht auch dann in Streit, wenn die Beteiligten - wie hier - darüber uneins sind, ob ein Verwaltungsakt eine bestimmte Rechtsstellung vermittelt (BVerwG, Urt. v. 29.8.1986 - 7 C 5/85 -, NVwZ 1987, 216 f., Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2003, § 43, Rn. 7a, 13; Pietzner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner (Hrsg.), VwGO, Loseblattsammlung, Stand: Januar 2002, § 43, Rn. 15, 47). Diesem Rechtsverhältnis fehlt es nicht an der erforderlichen hinreichenden Konkretheit, denn die Beklagte bestreitet die Zulässigkeit des von dem Kläger als rechtmäßig angesehenen, praktizierten und auch weiterhin beabsichtigten - nicht behindernden - Abstellens seines Fahrrades auf den Gehwegflächen des Bahnhofsvorplatzes, hat das Fahrrad bereits einmal im Wege des Verwaltungszwangs entfernt und würde eine solche Maßnahme nach Lage der Dinge auch wiederholt ergreifen (vgl. zur gegebenen Konkretheit in derartigen Konstellationen: BVerwG, Urt. v. 7.5.1987 - BVerwG 3 C 53.85 -, BVerwGE 77, 207, 211 f.; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43, Rn. 19).

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Wegen dieser zwischen den Beteiligten umstrittenen Reichweite des angeordneten Haltverbots für eine Zone hat der Kläger, der sein künftiges Verhalten an der durch das Gericht zu treffenden Feststellung orientieren will, auch im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung (vgl. dazu allgemein: BVerwG, Urt. v. 7.5.1987 - BVerwG 3 C 1.86 - BVerwGE 77, 214, 215 f; Kopp/Schenke, a.a.O., § 43, Rn. 23 f.; Pietzner, a.a.O., § 43, Rn. 34, 49). Entgegen der Ansicht der Beklagten kann dem Kläger nicht zugemutet werden, auf eine Klärung der umstrittenen Frage, ob Fahrräder in Fußgängerbereichen durch das angeordnete eingeschränkte Zonenhalteverbot erfasst werden, in - u. U. wiederholten - Bußgeld- und Verwaltungsvollstreckungsverfahren zu hoffen. Auch wird das Begehren des Klägers nicht dadurch zu einer unzulässigen Popularklage, dass er sich von dem Ergebnis des von ihm angestrengten Verfahrens in seinem Sinne positive Auswirkungen auch für andere, in großem Umfang von abgestellten Fahrrädern in Anspruch genommene Bereiche im Stadtgebiet der Beklagten verspricht.

37

Schließlich scheitert die Zulässigkeit der erhobenen Feststellungsklage nicht an ihrer in § 43 Abs. 2 VwGO angeordneten Subsidiarität. Zum einen kann der Kläger zur Verfolgung seiner Rechte nicht auf eine Anfechtung der von der Beklagten erlassenen Allgemeinverfügung in Gestalt der angeordneten Beschilderung verwiesen werden. Eine solche Anfechtung würde dem Rechtsschutzbegehren des Klägers nicht gerecht, denn dieser bestreitet nicht die Rechtmäßigkeit der getroffenen Regelung - in Form eines eingeschränkten Haltverbots außerhalb der der Fußgängernutzung vorbehaltenen Verkehrsflächen - sondern sieht diese nur für das Abstellen von Fahrrädern in eben diesen den Fußgängern vorbehaltenen Bereichen als rechtlich irrelevant an (vgl. zu dieser Fallgestaltung: Kopp/Schenke, a.a.O., § 43, Rn. 7a, 26; Pietzner, a.a.O., § 43, Rn. 47). Zum anderen ist entgegen der Auffassung der Beklagten die Feststellungsklage hier auch nicht gegenüber der im Verlauf des Verfahrens erhobenen bzw. einer sonst möglichen allgemeinen Leistungsklage subsidiär. Eine Subsidiarität könnte nur angenommen werden, wenn durch die Leistungsklage Rechtsschutz in zumindest gleichem Umfang und mit gleicher Effektivität wie mit der Feststellungsklage erreicht würde (Kopp/Schenke, a.a.O., § 43, Rn. 29; unabhängig hiervon für eine weitgehende Einschränkung der Subsidiarität im Hinblick auf Leistungsklagen gegen Hoheitsträger: BVerwG, Urt. 27.10.1970 - BVerwG VI C 8.69 -, BVerwGE 36, 179, 181 f.; Urt. v. 7.5.1987, a.a.O.). Dies ist hier hinsichtlich der erhobenen Leistungsklage bereits deshalb zu verneinen, weil der Kläger mit dieser Klage - wie dargelegt - schon wegen des Fehlens der formellen Voraussetzungen der von der Beklagten veranlassten Kostenerhebung durchdringt und es mithin eines Eingehens auf die materiell-rechtliche Problematik der Reichweite der angebrachten Beschilderung nicht bedarf. Hieran wird deutlich, dass die Feststellungsklage dem Kern des Rechtsschutzbegehrens auch im Vergleich zu gegebenenfalls zukünftig möglichen Leistungsklagen, in denen dieser für die Feststellungsklage zentrale Punkt nur ein Problem neben anderen darstellen würde, besser gerecht wird (vgl. hierzu allgemein: BVerwG, Urt. v. 27.10.1970, a.a.O.; Urt. v. 17.2.1971 - BVerwG V 68.69 -, BVerwGE 37, 243, 247; Pietzner, a.a.O., § 43, Rn. 41, 43).

38

Die Feststellungsklage ist auch begründet. Das von der Beklagten für den Bahnhofsbereich angeordnete eingeschränkte Haltverbot für eine Zone mitsamt den angebrachten Zusatzschildern erfasst nicht das Abstellen von Fahrrädern auf den der Fußgängernutzung vorbehaltenen Flächen. Dabei ist es unerheblich, ob der Vorbehalt für die Fußgängernutzung seine Grundlage in einer ausdrücklichen Widmung als Fußweg hat, wie dies für den Bereich vor dem Hauptportal des Bahnhofsgebäudes der Fall ist, oder sich lediglich aus einer baulichen Ausgestaltung als Gehweg in den übrigen als Ortsstraße gewidmeten Teilen des Bahnhofsgeländes ergibt. Dieses Ergebnis folgt zwar nicht eindeutig aus dem Wortlaut des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO, wohl aber aus einer an der Entstehungsgeschichte, dem Bedeutungszusammenhang und dem Zweck dieser Vorschrift orientierten Auslegung.

39

Nach dem Wortlaut des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO verbietet das eingeschränkte Haltverbot nach Zeichen 286 das Halten auf der Fahrbahn über drei Minuten, ausgenommen zum Ein- oder Aussteigen oder zum Be- oder Entladen. Das Zusatzschild "auch auf Seitenstreifen" (hinter Zeichen 283) kann auch hier angebracht sein. Der Verordnungstext zu den Zeichen 290 und 292 (eingeschränktes Haltverbot für eine Zone) lautet wie folgt: "Mit diesen Zeichen werden die Grenzen der Haltverbotszone bestimmt. Das Verbot gilt für alle öffentlichen Verkehrsflächen innerhalb des durch die Zeichen 290 und 292 begrenzten Bereichs, sofern nicht abweichende Regelungen durch Verkehrszeichen angeordnet oder erlaubt sind. Durch ein Zusatzschild kann die Benutzung einer Parkscheibe oder das Parken mit Parkschein vorgeschrieben oder das Parken auf dafür gekennzeichneten Flächen beschränkt werden, soweit es nicht dem Ein- oder Aussteigen oder dem Be- oder Entladen dient."

40

Hiernach kann die von der Beklagten befürwortete Erstreckung des Geltungsbereichs eines angeordneten eingeschränkten Zonenhaltverbots auch auf das Abstellen von Fahrrädern auf Gehwegen nicht als von vornherein ausgeschlossen angesehen werden. Denn Fahrräder unterfallen - abgesehen von Kinderfahrrädern im Sinne des § 24 Abs. 1 StVO - unbestritten dem Fahrzeugbegriff der Straßenverkehrsordnung (vgl. nur: BVerwG, Beschl. v. 31.5.2001 - BVerwG 3 B 183.00 -, Buchholz 442.151, Nr. 2 zu § 2 StVO; Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 37. Aufl. 2003, § 2 StVO, Rn. 66; § 24 Rn. 6; Heß, in: Janiszewski/Jagow/Burmann, StVO, 16. Aufl. 2000, § 24, Nr. 2; Bouska, DAR 1982, 108). Ebenso gelten für Fahrräder, sofern sie gemäß § 2 Abs. 1 und 4 StVO auf Fahrbahnen geführt werden, die straßenverkehrsrechtlichen Halt- und Parkregelungen, etwa das Zeichen 286 (Bouska, DAR 1972, 253 f.). Auch daran, dass Gehwege öffentliche Verkehrsflächen darstellen, kann ein Zweifel nicht bestehen (ebenso auch für Bahnhofsvorplätze: Bouska, VD 1972, 65 und i.E. - in Abgrenzung zu Bahnanlagen - auch: OLG Hamm, Beschl. v. 12.6.1978 - 2 SsOWi 1064/78 -, VRS 56, 159 ff.; OLG Hamburg, Beschl. v. 16.1.1987 - 3 Ss 30/86 OWi -, DAR 1987, 124 f. m. Anm. Berr, differenzierend: Dernbach, NJW 1975, 679 ff.). Schließlich wird der Geltungsbereich der Zeichen 290 und 292 in der straßenverkehrsrechtlichen Literatur, obwohl diese bei der Interpretation regelmäßig von dem Regelungsgehalt des Zeichens 286, der nur räumlich auf einen zonalen Bereich erweitert werde, ausgeht, nicht auf die Fahrbahnen innerhalb der Zone beschränkt gesehen. Vielmehr werden - auch vom Inhalt her weitergehend - ebenso nicht zur Fahrbahn gehörende Flächen in Gestalt von Seitenstreifen, Parkstreifen, Park- und Ladebuchten, Parkplätzen und freien Plätzen als erfasst angesehen (Hentschel, a.a.O., § 41 StVO, Rn. 248, S. 830 f.; ders., NJW 1990, 683; Heß, a.a.O., § 13 Nr. 5; Bouska, VD 1980, 215). Andererseits wird - abgesehen von einer allerdings vereinzelt gebliebenen und letztlich wohl nur in der Wortwahl ungenauen Gerichtsentscheidung (OLG Celle, Beschl. v. 16.1.1989 - 1 Ss OWi 10/89 -, NZV 1989, 202 f.), in der davon die Rede ist, dass sich das eingeschränkte Zonenhaltverbot auf alle öffentlichen Verkehrsflächen außerhalb der Fahrbahnen erstrecke - soweit ersichtlich im Schrifttum und in der Rechtsprechung nirgends eine Ausdehnung des Geltungsbereichs des eingeschränkten Zonenhaltverbots auch auf dem Fahrverkehr nicht zugängliche Flächen neben den Fahrbahnen befürwortet. Im Gegenteil wird teilweise ausdrücklich hervorgehoben, dass das eingeschränkte Zonenhaltverbot keinesfalls für Gehwegflächen gelten könne (Bouska, DAR 1992, 286; Kettler, NZV 2003, 212).

41

Diese Begrenzung der nach dem Wortlaut möglichen Normauslegung findet ihre Rechtfertigung zunächst in der Entstehungsgeschichte der in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO zu den Zeichen 290 und 292 enthaltenen Regelungen. Satz 2 des auf diese Zeichen bezogenen Verordnungstextes wurde in seiner ursprünglichen Fassung durch die Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrsordnung vom 21. Juli 1980 (BGBl I S. 1060) eingefügt. In der amtlichen Begründung (abgedruckt in: VkBl. 1980, 514, 518) heißt es hierzu: "In obergerichtlichen Urteilen wird zum Teil die Auffassung vertreten, dass das Zonenhalteverbotszeichen 290 lediglich für die Fahrbahn einer Straße gelte und sich z.B. ohne entsprechendes Zusatzschild nicht auf den Seitenstreifen erstrecke. Die Ergänzung entspricht einem Beschluss des Bund-Länder-Fachausschusses für den Straßenverkehr und die Verkehrspolizei vom 8./9. März 1979 und dient der Klarstellung, dass das Zeichen 290 StVO für alle tatsächlich öffentlichen Verkehrsflächen innerhalb des Zonenbezirks gilt." Aus der Bezugnahme der Verordnungsbegründung auf zuvor ergangene obergerichtliche Urteile wird deutlich, dass der Verordnungsgeber dem vom Wortlaut her weiten Begriff der öffentlichen Verkehrsflächen eine weitaus engere Bedeutung beigemessen hat (in diesem Sinne auch: Bouska, VD 1980, 215; Kettler, NZV 2003, 212). Denn in den angesprochenen Gerichtsentscheidungen war die Geltung des Zeichens 290 nach dem alten Verordnungstext entsprechend der Regelung zu dem Zeichen 286 als auf die Fahrbahn beschränkt angesehen und für Seitenstreifen, Parkstreifen, Parkbuchten und Ladebuchten verneint worden (OLG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 19.5.1978 - 1 Ss OWi 279/78 -, SchlHA 1978, 163; OLG Celle, Beschl. v. 9.11.1979 - 2 Ss OWi 205/79 -, DAR 1980, 156; vgl. zu diesem Bezug auch: OLG Celle, Beschl. v. 16.1.1989, a.a.O.). Sämtliche dieser Straßen(neben)flächen gehören zwar nicht zur Fahrbahn (vgl. hierzu nunmehr ausdrücklich § 2 Abs. 1 Satz 2 StVO), sind jedoch auch nicht der Fußgängernutzung vorbehalten, sondern stehen dem Fahrverkehr zur Verfügung. Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen hat in seiner durch den Senat eingeholten Stellungnahme vom 8. April 2003 ausdrücklich bestätigt, dass mit der seinerzeit durch den Bundesminister für Verkehr erlassenen Ergänzung der Straßenverkehrsordnung nur solche Verkehrsflächen gemeint seien, die mit Fahrzeugen befahren werden könnten, Fußgängerverkehrsflächen jedoch nicht erfasst werden sollten; von einer Reglementierung des Parkens von Fahrrädern auf Fußgängerflächen sei bewusst abgesehen worden.

42

Die Auslegung nach dem Bedeutungszusammenhang der in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO enthaltenen Regelungen zu den Zeichen 290 und 292 spricht - wovon das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeht - ebenfalls für die Annahme eines gegenüber dem weiten Wortlaut eingeschränkten Bedeutungsgehaltes der Vorschrift. So wird zunächst aus dem in der Vorschrift angelegten Bezug zu den Regelungen zu Zeichen 286 gefolgert, die Anordnung eines eingeschränkten Zonenhaltverbots stelle lediglich eine im Interesse einer sparsamen Beschilderung liegende Bündelung mehrerer eingeschränkter Haltverbote dar, deren rechtliche Bedeutung grundsätzlich dieselbe sei, wie bei dem Zeichen 286 (Hentschel, a.a.O., § 41 StVO, Rn. 248, S. 830; Heß, a.a.O., § 12, Rn. 32a; Bouska, DAR 1992, 286; Kettler, NZV 2003, 212). Dieses auf die Verordnungssystematik bezogene Argument kann sich auf entsprechende Erwägungen des Verordnungsgebers berufen. So wird im Zusammenhang mit den durch die 10. Verordnung zur Änderung der Straßenverkehrs-Ordnung vom 9. November 1989 (BGBl. I S. 1976) bewirkten Änderungen der Regelungen zu den Zeichen 290 und 292 in der Verordnungsbegründung (abgedruckt in: VkBl. 1989, 780, 784) ausgeführt: "Die Zeichen 290 und 292 erhalten die Bedeutung eines eingeschränkten Haltverbots, das materiell dem Zeichen 286 entspricht, jedoch für eine Zone angeordnet werden kann." Das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen hat diese beabsichtigte Zielrichtung in seiner von dem Senat eingeholten Stellungnahme vom 8. April 2003 erneut bestätigt. Allerdings geht - wie dargelegt - die gleichfalls durch die Entstehungsgeschichte gestützte und auch durch das Bundesministerium in seiner Stellungnahme nicht in Frage gestellte Praxis dahin, innerhalb des weiten Wortlauts der Regelungen des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO zu den Zeichen 290 und 292 anders als bei dem Zeichen 286 über die Fahrbahn hinaus weitere Verkehrsflächen dann als erfasst anzusehen, wenn sie dem Fahrverkehr zugänglich sind.

43

Zwingender ist denn auch eine andere gesetzessystematische Überlegung: Die Aufgabe des Zeichens 286 besteht darin, die Fahrbahn an bestimmten Stellen für den fließenden Verkehr von Behinderungen durch haltende und parkende Fahrzeuge - inklusive Fahrrädern - freizuhalten (vgl. dazu: BayObLG, Beschl. v. 22.2.1973 - RReg 2 St 667/72 OWi -, DAR 1973, 221; OLG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 19.5.1978, a.a.O.), es richtet sich mithin nur an den Fahrverkehr auf der Fahrbahn (Hentschel, a.a.O., § 41 StVO, Rn. 248, S. 830; Bouska, DAR 1972, 261). Hingegen sollen die Zeichen 290 und 291 über eine bloße Bündelung mehrerer eingeschränkter Haltverbote hinaus auch diejenigen öffentlichen Verkehrsflächen erfassen, die nach den allgemeinen Vorschriften für den ruhenden Verkehr bestimmt sind (Bouska, DAR 1989, 443; ders., DAR 1992, 286). Auszugehen ist dabei von § 12 Abs. 4 StVO als der Grundvorschrift für den ruhenden Verkehr (BVerwG, Urt. v. 14.5.1992 - BVerwG 3 C 3.90 -, BVerwGE 90, 189, 190). Aus dieser Vorschrift ergibt sich für Kraftfahrzeuge das Verbot, auf Gehwegen zu parken oder zu halten, etwas anderes gilt nur in den Fällen einer ausnahmsweisen Gestattung durch das Zeichen 315 oder durch eine Markierung nach § 41 Abs. 3 Nr. 7 StVO (Kettler, NZV 2003, 211; sinngemäß ebenso: OLG Köln, Beschl. v. 1.4.1997 - Ss 500/96 -, NZV 1997, 371; Hentschel, a.a.O., § 12 StVO, Rn. 55; Heß, a.a.O., § 12, Rn. 58; Bouska, DAR 1972, 261). Abgesehen von diesen Ausnahmen können Gehwegflächen daher insoweit mangels ihrer Bestimmung für den ruhenden Verkehr auch nicht in ein eingeschränktes Haltverbot für eine Zone einbezogen sein. Hinsichtlich des Abstellens von Fahrrädern auf Gehwegflächen gilt nichts anderes. Denn dieses wird von dem in § 12 Abs. 4 StVO enthaltenen grundsätzlichen Verbot des Haltens und Parkens auf Gehwegen überhaupt nicht erfasst, vielmehr handelt es sich dabei - wie das Verwaltungsgericht zu Recht feststellt - um eine straßenverkehrsrechtlich grundsätzlich zugelassene Nutzung jenseits der Reglementierung des ruhenden Verkehrs auf Gehwegen. Dies ergibt sich bereits daraus, dass Fahrräder - obschon Fahrzeuge im Sinne der Straßenverkehrsordnung - gemäß § 25 Abs. 1 und 2 StVO Gehwege benutzen dürfen, wenn sie dort geschoben werden (Kettler, NZV 2003, 211; für die StVO a.F.: OLG Celle, Urt. v. 17.12.1959 - 1 Ss 329/59 -, VRS 19, 70, 71f). Auch gehen von abgestellten Fahrrädern - anders als dies etwa bei Motorrädern der Fall ist - für Fußgänger in der Regel keine durch die allgemeinen Regelungen des Straßenverkehrsrechts und des Ordnungsrechts nicht beherrschbare Gefahren aus (Hentschel, a.a.O., § 12 StVO, Rn. 55; Kettler, NZV 2003, 211). In der obergerichtlichen Rechtsprechung (OVG Bremen, Urt. v. 10.11.1998 - I BA 20/97 -, VRS 98, 53, 56f) ist denn auch im Zusammenhang mit der Frage der Rechtmäßigkeit eines auf der Fahrbahn eingerichteten Fahrradabstellplatzes das Abstellen von Fahrrädern auf dem Gehweg als Regelfall angesehen worden.

44

Eine Anwendbarkeit des eingeschränkten Haltverbots für eine Zone auf das Abstellen von Fahrrädern auf Fußgängerflächen liefe weiterhin dem objektiv erkennbaren Zweck der in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO zu den Zeichen 290 und 292 enthaltenen Regelungen zuwider. Denn diese sollen eine flexible und sinnvolle Regelung des ruhenden Verkehrs ermöglichen (Begründung zu der 10. Verordnung zur Änderung der StVO, VkBl. 1989, 780, 784). Dieser Zielrichtung entgegen würde durch ein verkehrsrechtliches Verbot des Abstellens von Fahrrädern auf Fußgängerflächen der ohnehin knappe Parkraum für Kraftfahrzeuge weiter verringert. Hierauf hat das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen in seiner an den Senat gerichteten Stellungnahme vom 8. April 2003 zu Recht hingewiesen (vgl. in diesem Sinne auch: Kettler, NZV 2003, 211).

45

Schließlich muss, sofern nach der vorgenommenen Auslegung überhaupt noch Zweifel daran verbleiben, dass ein eingeschränktes Haltverbot für eine Zone für das Abstellen von Fahrrädern auf den Fußgängern vorbehaltenen Verkehrsflächen nicht gilt, der in der Rechtsprechung anerkannte Grundsatz eingreifen, dass Unklarheiten, die sich daraus ergeben, dass Verkehrszeichen nicht aus sich heraus eindeutig sind, sondern auch bei einer vernünftigen Auslegung Anlass zu Zweifeln geben, nicht zu Lasten des Verkehrsteilnehmers, sondern zu Lasten der für die Aufstellung der Schilder verantwortlichen Behörde gehen (BVerwG, Urt. v. 13.3.2003 - 3 C 51/02 -, NJW 2003, 1408f; BayObLG, Beschl. v. 22.2.1973, a.a.O.; OLG Celle, Beschl. v. 9.11.1979, a.a.O.; Beschl. v. 16.1.1989, a.a.O.). Dies gilt umso mehr, als bei den Zeichen 290 und 292 der ansonsten für Verkehrszeichen regelmäßig eingreifende Sichtbarkeitsgrundsatz nicht zum Tragen kommt (vgl. dazu: Hentschel, a.a.O., § 41 StVO, Rn. 247, S. 822; Rn. 248, S. 831). In diesem Zusammenhang ist es weiterhin jedenfalls in einem tatsächlichen Sinne bedeutsam, dass das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen in seiner von dem Senat eingeholten Stellungnahme vom 8. April 2003 im Ergebnis die von dem Kläger und nicht die von der Beklagten für richtig gehaltene Auslegung des auf die Zeichen 290 und 292 bezogenen Textes des § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO geteilt hat. Letztlich kann von einem Verkehrsteilnehmer nicht erwartet werden, dass er sich hinsichtlich der praktischen Anwendung von Regelungen der Straßenverkehrsordnung, die nach der Begründung ihrer Ursprungsfassung aus dem Jahr 1970 (abgedruckt in: VkBl. 1970, 797, 799) ein "volkstümliches Gesetz" sein soll, gleichsam als "klüger" als das für den Verordnungserlass zuständige Bundesministerium erweist.

46

Ein anderes Ergebnis lässt sich auch nicht unter Berücksichtigung des Umstandes gewinnen, dass die Beklagte zusammen mit den Zeichen 290 und 292 die Zusatzzeichen 1053-30 (Gruppe der beschränkenden Zusatzzeichen) "Parken in gekennzeichneten Flächen erlaubt" und 1060-11 (besonderes Zusatzzeichen) "auch Fahrräder (Symbol)" angebracht hat.

47

Gemäß § 41 Abs. 2 Satz 5 StVO enthalten Zusatzschilder zu Vorschriftzeichen nur allgemeine Beschränkungen der Gebote oder Verbote oder allgemeine Ausnahmen von ihnen. Nach § 41 Abs. 2 Satz 6 StVO können besondere Zusatzzeichen zu den dort in einem Klammerzusatz genannten Zeichen - u.a. zu Zeichen 290 - etwas anderes bestimmen. Hiernach bestehen gegen die Anbringung des Zusatzzeichens 1053-30 gemäß § 41 Abs. 2 Satz 5 StVO keine Bedenken. Dieses Zeichen wirkt sich jedoch nicht auf die hier streitige Frage aus, ob das eingeschränkte Zonenhaltverbot überhaupt das Abstellen von Fahrrädern auf den der Fußgängernutzung vorbehaltenen Flächen erfasst. Hinsichtlich des Zusatzzeichens 1060-11 ist bereits fraglich, ob die Beklagte zu seiner Anbringung befugt war. Denn die Regelung des § 41 Abs. 2 Satz 6, Nr. 8 StVO verweist durch den Klammerzusatz auf diejenigen besonderen Zusatzschilder, die den jeweils genannten Verkehrszeichen (u.a. Zeichen 290) zugeordnet sind und ermächtigt nur dazu, die Benutzung einer Parkscheibe oder das Parken mit Parkschein vorzuschreiben. Unabhängig hiervon stellt das besondere Zusatzschild hier jedoch, wie das Verwaltungsgericht zu Recht feststellt, lediglich und letztlich überflüssig klar, dass das eingeschränkte Haltverbot für eine Zone in den von ihm erfassten Flächen - zu denen Gehwege wie dargelegt nicht gehören - auch für Radfahrer gilt. Das Zusatzschild kann aber keinesfalls das eingeschränkte Haltverbot für Radfahrer auch auf Gehwege ausweiten.

48

Der Senat hebt abschließend hervor, dass durch diese Entscheidung ein Vorgehen der Beklagten gegen das Abstellen von Fahrrädern auf Gehwegen, das gegen allgemeine Regelungen des Straßenverkehrsrechts (insbesondere § 1 Abs. 2 StVO) oder des Ordnungsrechts verstößt, nicht berührt wird.

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