Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-08-21, Aktenzeichen 2 B 170/03

Gründe

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1. Der sinngemäß gestellte Antrag des Antragstellers, den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, von Maßnahmen zur Ausführung des Beschlusses des Rates vom 18. Dezember 2002 über die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2003 wegen der Nichtigkeit des Beschlusses abzusehen, ist zulässig, aber unbegründet.

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Der Antragsteller hat nach summarischer Prüfung einen Anordnungsanspruch, d.h. einen Anspruch auf die begehrte Regelung, nicht glaubhaft gemacht (s. § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 294, 920 Abs. 2 ZPO).

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Es fehlt bereits an der Passivlegitimation des Antragsgegners. Der Antrag hätte vielmehr gegen den Rat gerichtet werden müssen, weil der Antragsteller sein Begehren darauf stützt, dass der Beschluss des Rates vom 18. Dezember 2002 über die Haushaltssatzung für das Jahr 2003 nichtig sei. Es ist nicht in ausreichendem Maße ersichtlich, aus welchem Grund dem Antragsteller unter Berücksichtigung seines Begehrens unmittelbare Rechte gegen den Antragsgegner zustehen können (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. April 1989 - 10 M 13/89 -, DVBl. 1989, 937 f., zu einer vergleichbaren Sachlage).

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Selbst wenn man aber die Passivlegitimation des Antragsgegners unterstellte, ergäbe sich kein anderes Ergebnis. Aus diesem Grund hat das Gericht auch davon abgesehen, dem Antragsteller einen entsprechenden gerichtlichen Hinweis gemäß § 86 Abs. 3 VwGO zu erteilen oder den Antrag dahingehend umzudeuten, dass Antragsgegner der Rat ist.

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Es ist nach summarischer Prüfung nicht in ausreichendem Maße ersichtlich, dass Anhörungsrechte des Antragstellers, die ihm in seiner Eigenschaft als Ortsvorsteher für den Bereich ...... der Stadt ...... zustehen, durch den Erlass der Haushaltssatzung verletzt wurden, die insbesondere gemäß § 84 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 der Niedersächsischen Gemeindeordnung (NGO) die Festsetzung des Haushaltsplans enthält. Dabei ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass das Gericht nicht davon ausgeht, der Antragsteller wolle auch die Verletzung von Rechten geltend machen, die ihm als Mitglied des Rates der Stadt ...... zustehen, obwohl dafür das vom Antragsteller benutzte Rubrum in der Antragsschrift sprechen könnte. Denn eine derartige Rechtsverletzung hat er nicht ansatzweise dargelegt.

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Gemäß § 55 h Abs. 1 Satz 6 NGO gilt für das Anhörungsrecht der Ortsvorsteherin oder des Ortsvorstehers § 55 g Abs. 3 und 4 Satz 3 NGO entsprechend. Hiervon ausgehend ist der Ortsvorsteher zu allen wichtigen Fragen des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises, die die Ortschaft berühren, rechtzeitig zu hören (s. § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO). Das Anhörungsrecht besteht vor der Beschlussfassung des Rates oder des Verwaltungsausschusses insbesondere in den in Abs. 3 Satz 2 im Einzelnen genannten Angelegenheiten, zu denen allerdings nicht ausdrücklich die Haushaltssatzung oder der Haushaltsplan gehören. Das Anhörungsrecht ist ein zwingendes verfahrensrechtliches Erfordernis. Es soll den Ortsvorsteher (ebenso wie den Ortsrat - s. dazu § 55 g NGO -) im Interesse einer bürgernahen Verwaltung in die Lage versetzen, seine besonderen Ortskenntnisse und die ortschaftlichen Belange in die Entscheidungsfindung des die gesamte Gemeinde vertretenden Gemeinderates oder des ggf. zuständigen Verwaltungsausschusses einzubringen. Bei der Setzung von Ortsrecht durch Erlass einer Satzung führt die unterlassene Anhörung nach überwiegender Auffassung in Rechtsprechung und Schrifttum, der sich das Gericht anschließt, zur Nichtigkeit der Satzung (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 16. August 2001 - 10 KN 1036/01 -, Nds. VBl. 2002, 43; OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. April 1989, a.a.O. <938>). Ferner ist das Kriterium der Wichtigkeit der Fragen i.S.v. § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO im Zweifel weit auszulegen Dabei folgt das Gericht in diesem Zusammenhang der Auffassung des Nds. OVG in dem gerade genannten Urteil vom 16. August 2001 auch insoweit, als dort ausgeführt wird:

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„Nach Smollich (a.a.O., Rn. 21) soll für die Wichtigkeit einer Frage bereits sprechen, dass eine Regelung durch Satzung erfolgt.

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Der entgegengesetzten Auffassung von Thiele (a.a.O. sowie in der Stellungnahme des Nds. Innenministeriums vom 11. Mai 1999), wonach eine wichtige Frage, von der die Ortschaft in besonderem Maße berührt sein könne, dann nicht anzunehmen sei, wenn die Angelegenheit alle Ortschaften in gleicher Weise berühre, wie z.B. eine für das gesamte Gemeindegebiet geltende Satzung (ähnlich Thieme, NGO, 3. Aufl. 1997, § 55 g Rn. 3; Benne a.a.O., S. 51), vermag der Senat nicht zu folgen.“

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Das Anhörungsrecht hat entsprechend § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO „rechtzeitig“ zu erfolgen. In welcher Weise die Anhörung erfolgen soll, ist im Gesetz nicht geregelt. Um sein Recht allerdings wirksam wahrnehmen zu können, muss der Ortsvorsteher sachlich und zeitlich ausreichend Gelegenheit zur Stellungnahme haben, damit sein Standpunkt bei der Beschlussfassung und Beratung des jeweils zuständigen Organs berücksichtigt werden kann (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. April 1989, a.a.O. <938>; Smollich in KVR-NGO, Komm., Stand: Mai 2003, § 55 h Rn. 7 i.V.m. § 55 c Rn. 25 f. - in diesem Sinne ist der Verweis in § 55 h Rn. 7 zu verstehen -). Zweckmäßig dürfte es sein, dass die Stellungnahmen der Ortsvorsteher mit in die Beratungen der Fachausschüsse eingehen, bevor sich eine abschließende Meinung gebildet hat. Dies sichert die Anhörung der Ortsvorsteher in einem Verfahrensstadium, in dem die Stellungnahmen noch Eingang in die Ausschussberatungen finden können (vgl. Bericht der Enquete-Kommission zur Überprüfung des Nds. Kommunalverfassungsrechts, Drs. 12/6260, S. 125 und 127 zu den vergleichbaren Empfehlungen hinsichtlich der Aufgaben des Stadtbezirksrats und des Ortsrats; Smollich, a.a.O., § 55 h Rn. 7 i.V.m. § 55 c Rn. 25 f; OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. April 1989, a.a.O. <938>, das sinngemäß darauf hinwies, dass eine mündliche Anhörung im Gemeinderat bzw. in den Fachausschüssen nicht zulässig wäre, wenn sie ihren Zweck nicht erfüllen könne, weil sie zu spät erfolge). Dabei ist es aber jedenfalls grundsätzlich ausreichend, wenn der Ortsvorsteher zu einer bestimmten Angelegenheit einmalig auf sein Anhörungsrecht nach § 55 h NGO in schriftlicher Form ausdrücklich hingewiesen wird (vgl. auch OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. April 1989, a.a.O. <938>, das ausführte, zwar habe eine förmliche Anhörung in schriftlicher Form nicht stattgefunden, doch komme es entscheidend darauf an, dass mit dem tatsächlich durchgeführten Verfahren Sinn und Zweck des Anhörungsrechts wohl noch gewahrt seien). Dieser Auffassung steht § 55 g Abs. 3 Satz 2 1. Halbsatz NGO nicht entgegen. Diese Vorschrift ist unter Berücksichtigung des § 55 g Abs. 3 Satz 1 NGO vielmehr dahingehend auszulegen, dass abhängig von der Zuständigkeit des Rates oder des Verwaltungsausschusses die Anhörung grundsätzlich nur einmalig rechtzeitig zu erfolgen hat. Diese Bestimmung bedeutet nicht, dass im Falle der Zuständigkeit des Rates vor der Beschlussfassung im Rat und - vorbereitend - im Verwaltungsausschuss erneut angehört werden muss, obwohl eine Anhörung schon anlässlich der Sitzung des zuständigen Ausschusses erfolgte. Lediglich in den Fällen, in denen nach der Anhörung des Ortsvorstehers eine wesentliche Änderung des Gegenstandes erfolgt, ist eine erneute Anhörung erforderlich (vgl. Smollich, a.a.O., § 55 h Rn. 7 i.V.m. § 55 c Rn. 20), die aber nach Auffassung des Gerichts wohl nicht zwingend mit einem erneuten ausdrücklichen Hinweis auf § 55 h NGO versehen und an ein Mitglied des Rates auch nicht ausdrücklich in seiner Eigenschaft als Ortsvorsteher gerichtet sein muss. Darüber hinaus lässt sich § 55 h Abs. 1 Sätze 5 und 6 i.V.m. § 55 g Abs. 4 Satz 3 NGO entnehmen, dass der Ortsvorsteher in den Fällen, in denen er berechtigt ist, Vorschläge zu machen, das Recht hat, bei der Beratung der Angelegenheit im Rat, im Verwaltungsausschuss oder in einem Ratsausschuss gehört zu werden. Denn dem Ortsvorsteher steht das gleiche Anhörungsrecht wie dem Ortsrat zu (vgl. Smollich, a.a.O., § 55 h Rn. 7; Thiele, NGO, Kommentar, 5. Aufl. 1999, § 55 h Anm. 2). Des Weiteren sieht § 5 Abs. 5 der Hauptsatzung der Stadt ...... (HS) - offensichtlich in Ausführung des § 55 h Abs. 1 Satz 7 NGO - vor, dass die Ortsvorsteherin oder der Ortsvorsteher das Recht haben, an Sitzungen der Fachausschüsse, des Verwaltungsausschusses und des Rates in Angelegenheiten, die ihre Ortschaft betreffen, beratend teilzunehmen und sich zu äußern. Dabei kann mangels Entscheidungserheblichkeit offen bleiben, ob diese Regelung in vollem Umfang zulässig ist (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 20. Juli 1976 - II OVG A 11/74 -, NStV-N 1976, 210 f., zur Zulässigkeit einer Regelung, nach der ein Ortsvorsteher, wenn er nicht Mitglied des Rates ist, an den Sitzungen des Rates teilnimmt und an den Sitzungen der Fachausschüsse teilnehmen kann; Smollich, a.a.O., § 55 h Rn. 8; Thiele, a.a.O., § 55 h Anm. 2, der der Meinung ist, der Ortsvorsteher habe zur Wahrnehmung der Anhörungsrechte das Recht, an den Beratungen der betreffenden Angelegenheit im Rat, im Verwaltungsausschuss oder in einem Ratsausschuss teilzunehmen und sich zu äußern, und zwar ohne Rücksicht darauf, ob die Sitzung öffentlich oder nicht öffentlich sei; Goldmann in Thieme/Schäfer, NGO, Kommentar, 2. Aufl. 1994, § 55 h Rn. 4, der allerdings die Auffassung vertritt, auf den Verwaltungsausschuss werde die Entscheidung des OVG Lüneburg nicht übertragen werden können, da § 56 Abs. 1 NGO dessen mögliche Zusammensetzung, ergänzt um die Anhörungsregelung für die Zeitbeamten in § 64 Abs. 1 Satz 3 NGO und die Teilnahmeregelung für Ratsmitglieder als Zuhörer in § 59 Abs. 2 Satz 2 NGO, abschließend regele).

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Ausgehend von diesen Maßstäben hat der Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass sein eigenes Anhörungsrecht als Ortsvorsteher verletzt worden ist. Vielmehr wurden mit dem tatsächlich durchgeführten Verfahren Sinn und Zweck des dem Antragsteller zustehenden Anhörungsrechts aller Voraussicht nach gewahrt. Dabei geht das Gericht von einem Anhörungsrecht des Antragstellers aus, soweit der Erlass der Haushaltssatzung wichtige Fragen des eigenen und des übertragenen Wirkungskreises betrifft, die die betreffende Ortschaft berühren.

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Der Antragsgegner lud die Mitglieder des Finanz- und Wirtschaftsausschusses sowie nachrichtlich alle Mitglieder des Rates der Stadt ...... und die Ortsvorsteher am 4. November 2002 zur öffentlichen Sitzung des Finanz- und Wirtschaftsausschusses für den 14. November 2002 ein. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass der Antragsgegner unwidersprochen vorgetragen hat, der Antragsteller sei selbst Mitglied in diesem Ausschuss. In der Einladung heißt es ausdrücklich, bei dem derzeitigen Beratungsstand erhielten aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung die Fraktionen sowie die Ortsvorsteher zur Wahrung ihrer Anhörungsrechte gemäß § 55 h NGO jeweils einen Vorentwurf des Haushaltsplans. Die Erläuterungen für diese Sitzung wurden den genannten Personen am 8. November 2002 übersandt. Während der Sitzung am 14. November 2002 gab der Antragsteller eine Erklärung ab und schlug in der Niederschrift näher konkretisierte Überlegungen zur Verringerung des Defizits vor. Anschließend gab der Antragsteller am 18. November 2002 gegenüber dem Antragsgegner eine Stellungnahme unter Hinweis auf die Anhörung gemäß § 55 g und h NGO ab. Am 21. November 2002 lud der Antragsgegner die Mitglieder des Finanz- und Wirtschaftsausschusses sowie nachrichtlich alle Mitglieder des Rates der Stadt ...... und die Ortsvorsteher zur öffentlichen Sitzung des Finanz- und Wirtschaftsausschusses für den 5. Dezember 2002 ein. Mit Schreiben vom 28. November 2002 übersandte der Antragsgegner den genannten Personen die Erläuterungen insbesondere zum Haushalt 2003 (TOP 2). Ergänzend heißt es in diesem Schreiben, aus Gründen der Wirtschaftlichkeit erhielten nur die Mitglieder des Ausschusses und die Fraktionen zusätzlich u.a. den Entwurf der Haushaltssatzung für das Jahr 2003 mit Haushaltsplan und Änderungslisten. Weitere Exemplare könnten in der Kämmerei oder telefonisch angefordert werden. Außerdem lässt sich diesem Schreiben entnehmen, dass für die Beschlussfassung im VA/Rat jedes Ratsmitglied die vollständige Fassung des Haushaltsplans 2003 und des Finanzplans für die Jahre 2002 bis 2006 erhalten sollte. Mit Schreiben vom 4. Dezember 2002 teilte der Antragsgegner den Mitgliedern des Finanz- und Wirtschaftsausschusses für die Sitzung am 5. Dezember 2002 als Grundlage für die politische Beratung noch im Einzelnen aufgeführte Erläuterungen mit. Dieses Schreiben wurde am 6. Dezember 2002 allen Ratsmitgliedern per Ratspost zugesandt. In der Sitzung am 5. Dezember 2002 gab der Antragsteller ebenfalls eine Äußerung ab. In der Folgezeit nahm der Antragsteller an der öffentlichen Sitzung des Rates am 18. Dezember 2002 teil. Dabei wurde der Antragsteller - wie sich aus seinem eigenen Vorbringen ergibt - auch über die Tischvorlage zur VA-Sitzung am 17. Dezember 2002 (TOP 1) informiert. Während der Ratssitzung machte der Antragsteller von seinem Rederecht Gebrauch und erklärte sogar ausdrücklich, nachdem er auf die Einhaltung der Redezeit nach der Geschäftsordnung hingewiesen worden war, dass er nach Ausschöpfung der Redezeit als Ortsvorsteher weiterspreche. In dieser Funktion vertrat er u.a. die Meinung, dass die Ortsvorsteher an der Haushaltsplanung nicht vorschriftsmäßig beteiligt worden seien.

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Der Antragsteller beanstandet in der Klageschrift (2 A 168/03) zwar, dass den Ortsvorstehern mit Schreiben vom 4. November 2002 lediglich ein „Entwurf zur Haushaltssatzung“ zugeleitet worden sei - in dem genannten Schreiben ist allerdings von einem Vorentwurf des Haushaltsplans die Rede -, in dem wesentliche Daten und Fakten der Haushaltssatzung zurückgehalten worden seien. Dieser Einwand ist aber - wie sich den vorstehenden allgemeinen Ausführungen entnehmen lässt - aller Voraussicht nach schon deshalb rechtlich unerheblich, weil die Einladung vom 4. November 2002 einen ausdrücklichen Hinweis auf das Anhörungsrecht gemäß § 55 h NGO enthielt und es darüber hinaus nicht ersichtlich ist, dass der Antragsteller im Anschluss an die Sitzung vom 14. November 2002 jedenfalls als Mitglied des Finanz- und Wirtschaftsausschusses und als Ratsherr vor der Beschlussfassung im Rat über die Haushaltssatzung für das Jahr 2003 nicht (jeweils) rechtzeitig und ausreichend informiert wurde und keine ausreichende Gelegenheit zur Stellungnahme hatte. Rechtlich unerheblich ist es deshalb auch, ob sich der Vorentwurf, der Entwurf und die endgültige Fassung der beschlossenen Haushaltssatzung wesentlich unterscheiden. Abgesehen davon wird das Anhörungsrecht eines Ortsvorstehers auch nicht dadurch verletzt, dass ihm Gelegenheit gegeben wird, ein Exemplar des Entwurfs der Haushaltssatzung für das Jahr 2003 anzufordern (s. Schreiben vom 28. November 2002). Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich darüber hinaus, dass es rechtlich unbeachtlich ist, dass im Schreiben vom 28. November 2002 nicht nochmals ausdrücklich auf das Anhörungsrecht gemäß § 55 h NGO hingewiesen wurde. Darüber hinaus vertritt der Antragsteller die Auffassung, der Antragsgegner habe den Standpunkt der Ortsvorsteher mit in die Beratung des Rates einzubringen und das formelle Anhörungsrecht bestehe nicht in der Übersendung von Unterlagen zur Unterrichtung. Hierzu ist anzumerken, dass der Verpflichtete - in diesem Fall der Rat - das Vorbringen des Ortsvorstehers bei seiner Entscheidung zwar inhaltlich zur Kenntnis genommen und ernsthaft in Erwägung gezogen (vgl. Thiele, a.a.O., § 55 g Anm. 6), also mit anderen Worten die vorgebrachten Einwände geprüft haben muss (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 27. April 1989, a.a.O. <938>). Im Ergebnis ist es aber rechtlich unerheblich, wenn man davon ausgeht, dass - vorbereitend - die übrigen Mitglieder des Finanz- und Wirtschaftsausschusses und - abschließend - die übrigen Mitglieder des Rates die Stellungnahme des Antragstellers vom 18. November 2002 nicht erhalten bzw. nicht zur Kenntnis genommen hätten. Denn es ist nicht ersichtlich, dass es dem Antragsteller insbesondere während der Sitzung des Finanz- und Wirtschaftsausschusses am 5. Dezember 2002 nicht möglich gewesen wäre, die fehlende Kenntnis der übrigen Ausschussmitglieder bezüglich seiner Stellungnahme zu erkennen, und er keine Gelegenheit gehabt hätte, den wesentlichen Inhalt dieser Stellungnahme zu wiederholen, soweit dies nicht ohnehin geschah. Im Übrigen nahm er als Mitglied des Rates an der Ratssitzung teil und in dieser Sitzung gab er auch als Ortsvorsteher eine Stellungnahme ab. Dabei kann aller Voraussicht nach davon ausgegangen werden, dass die übrigen Mitglieder des Rates das Vorbringen des Antragstellers auch in seiner Eigenschaft als Ortsvorsteher am 18. Dezember 2002 vor der Beschlussfassung inhaltlich zur Kenntnis nahmen und ernsthaft in Erwägung zogen, auch wenn sich dies dem Protokoll nicht ausdrücklich entnehmen lässt. Einen derartigen ausdrücklichen Hinweis im Protokoll hält das Gericht aber auch nicht für notwendig. Des Weiteren kann offen bleiben, ob alle Ortsvorsteher Tagesordnungen für die Verwaltungsausschusssitzung am 17. Dezember 2002 und die Ratssitzung am 18. Dezember 2002 erhielten. Denn das Gericht geht davon aus, dass jedenfalls der Antragsteller als Ratsherr zur Ratssitzung ordnungsgemäß geladen wurde und über die Sitzung des Verwaltungsausschusses ebenfalls informiert war mit der Folge, dass er die Möglichkeit gehabt hätte, auch an dieser Sitzung teilzunehmen und sich dort zu äußern (s. § 5 Abs. 5 HS).

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Mangels Verletzung eigener Rechte kann der Antragsteller schließlich nicht damit gehört werden, dass Rechte anderer Ortsvorsteher verletzt worden seien (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 22. Dezember 1988 - 7 B 208/87 -, NVwZ 1989, 470 f., zum Erfordernis der Verletzung eines eigenen Rechts des klagenden Organs oder Organteils für den Fall der Erhebung einer kommunalverfassungsrechtlichen Feststellungsklage; OVG Lüneburg, Urteil vom 2. Oktober 1991 - 10 L 227/89 -, V.n.b.).

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