Verwaltungsgericht Hamburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-01-30, Aktenzeichen 15 K 1458/15

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Der Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, falls nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt von der Beklagten die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Durchführung von Gefahrguttransporten durch den Elbtunnel.

2

Bei der Klägerin handelt es sich um ein alteingesessenes Hamburger Unternehmen mit Firmensitz in Hamburg, welches in Hamburg und Umgebung insbesondere Heizöl, Kaminholz, Kohle, Regeneriersalze und Streugut, aber auch Dieselkraftstoff für die Landwirtschaft ausliefert. Das Liefergebiet liegt zu 80 % in den Elbvororten. Das Lager der Firma befindet sich im Bahrenfeld, bezogen werden das Heizöl und auch Dieselkraftstoff auf der anderen Seite der Elbe in einer Raffinerie in Hamburg-... .

3

Bis Ende Juni verfügte die Klägerin über eine zuletzt für 3 ihrer Tankwagen jeweils für ein halbes Jahr von der Beklagten erteilte Ausnahmegenehmigungen zur Durchfahrung insbesondere des Elbtunnels mit Tankwagen zur Beförderung von leichtem Heizöl, Gasöl oder Dieselkraftstoff.

4

Dem Bedarf an einer solchen Ausnahmegenehmigung lag zu Grunde, dass der Elbtunnel bis Oktober 2013 mit dem Verkehrszeichen 261 „Verbot für Fahrzeuge mit gefährlichen Gütern“ beschildert war. Im Oktober 2013 wurde dieses Verkehrszeichen dann durch ein Vorschriftszeichen ergänzt, das auch die Kategorisierung des Tunnels nennt (E von 5.00 h bis 23.00 h, C von 23.00 h bis 5.00 h). Im Jahr 2011 hatte ein von der Beklagten hierzu eingeholtes Tunnelgutachten ergeben, dass der Elbtunnel auf diese Weise zu kategorisieren sei. Das Verkehrszeichen 261 in Verbindung mit der Tunnelkategorie E verbietet die Durchfahrt für jegliche Gefahrguttransporte mit Ausnahme der UN-Nummern 2919, 3291, 3331, 3359 und 3373, damit auch für leichtes Heizöl und Diesel, die die UN-Nummern 1202 tragen. Nachts unterliegt der Elbtunnel als ein Tunnel der Kategorie C nur Beschränkungen für gefährliche Güter, die zu einer sehr großen Explosion, einer großen Explosion oder einem umfangreichen Freiwerden giftiger Stoffe führen können, somit nicht für Diesel oder Heizöl. Die für Gefahrguttransporte vorgesehene Umfahrung des Elbtunnels führt über die Hamburger Innenstadt und die Elbbrücken.

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In ihrer Kundeninformation TGM vom 28. November 2013 wies die Beklagte die Inhaber derartiger Ausnahmegenehmigungen darauf hin, dass das Internationale Abkommen über die Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße (ADR) vorschreibe, dass Straßentunnel hinsichtlich des Risikos des Gefahrgutverkehrs neu bewertet und aufgrund der daraufhin festgestellten Gefahren entsprechend kategorisiert werden müssten. Die Kategorisierung sei inzwischen erfolgt und die Tunnel seien neu beschildert worden. Tunnel der Kategorie E dürften zwischen 5.00 h und 21.00 h beziehungsweise 23.00 h mit Gefahrgut nicht mehr befahren werden. Ausnahmen hiervon seien grundsätzlich nicht möglich und könnten folglich nicht erteilt werden.

6

Mit Schreiben vom 23. Juni 2014 beantragte die Klägerin bei der Beklagten erneut für den Zeitraum ab dem 1. Juli 2014 eine entsprechende Ausnahmegenehmigung von den Vorschriften über das Verbot der Durchfahrt für kennzeichnungspflichtige Kraftfahrzeuge mit gefährlichen Gütern für ihre Fahrzeuge mit dem amtlichen Kennzeichen ... und ...: Die betroffenen Tankfahrzeuge würden ausschließlich für die Belieferung von Kunden im Endverbrauchergeschäft (private Heizölkunden und Diesel-Kunden im landwirtschaftlichen Bereich) eingesetzt. Deren Belieferung könne nur während der üblichen Tageszeiten erfolgen. Die Fahrstrecke durch den Elbtunnel auf der A 7 stelle die kürzeste Verbindung zwischen der Raffinerie in HH und dem Lager im Bahrenfeld dar. Die Strecke durch die Innenstadt sei ungefähr 10 km länger und die Fahrt dauere mehr als doppelt so lang. Die Kosten des damit verbundenen höheren Kraftstoffverbrauchs, der stärkeren Abnutzung der Fahrzeuge und des höheren Zeitaufwands für die Fahrer belaufe sich auf geschätzte 64.000 € pro Jahr. Auch müssten auf der Umfahrungsstrecke die Innenstadt und eine Reihe von Wohngebieten durchquert werden. Aufgrund des hohen Verkehrsaufkommens und der wesentlich unübersichtlicheren Streckenführung sowie der häufigen Ampelphasen bestehe ein höheres Unfallrisiko als bei der Fahrt durch den Tunnel. Auch seien zahlreiche Fußgänger direkt von diesem Verkehr durch die Stadt betroffen und der Schadstoffausstoß der Fahrzeuge vermehre sich erheblich. Dadurch werde die Umwelt unnötig belastet. Sofern die Beklagte in ihrer Kundeninformationen TGM hierzu die Meinung vertreten habe, dass Ausnahmen der hier begehrten Art grundsätzlich nicht möglich seien und nicht mehr erteilt werden könnten, sei dies nicht nachvollziehbar. In der Bekanntmachung vom 9. September 2010 zur Kategorisierung der Hamburger Tunnel sei die Erteilung von Ausnahmen ausdrücklich genannt. Auch gebe es in tatsächlicher Hinsicht keine neuen Erkenntnisse, die die Fortführung der bisherigen Ausnahmepraxis nicht zuließen. Die Kategorisierung des Elbtunnels nach dem ADR sei seit spätestens 2011 abgeschlossen. Auch verhalte sich das hierzu erstellte Gutachten nicht zur Frage der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen. In dem Kategorisierungsgutachten würden allein die Gefahren durch erheblich problematischere Gefahrengüter wie TNT, Propan, Chlor und Benzin betrachtet. Die für diese Stoffe geltenden Erkenntnisse könnten nicht pauschal auf Heizöl oder Dieselkraftstoff übertragen werden, welche weder explosiv noch leicht entzündlich und damit insgesamt erheblich weniger gefährlich seien, was die Erteilung der hier beantragten Ausnahmegenehmigung nach wie vor sehr wohl vertretbar mache.

7

Mit Schreiben vom Folgetag teilte die Beklagte mit, dass die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nicht mehr möglich sei. Die Klägerin bat hierauf, ihren Antrag gleichwohl förmlich zu bescheiden.

8

Mit Bescheid vom 1. Juni 2014 lehnte die Beklagte die beantragte Ausnahmegenehmigung ab: Die Erteilung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 1 StVO sei nur in besonders dringenden Fällen gerechtfertigt und setze voraus, dass das Interesse an der Erteilung der Ausnahmegenehmigung das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung des Durchfahrverbots überwiege. Aufgrund der neuen Risikobewertung und der damit verbundenen Kategorisierung der Tunnel auf dem Hamburger Stadtgebiet sei die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen vom Durchfahrverbot grundsätzlich nicht mehr möglich. Das Gefährdungspotenzial entsprechender Transporte wiege schwerer als die Dringlichkeit der Durchführung derartiger Transporte während der Sperrzeiten.

9

Mit Schreiben vom 17. Juli 2014 legte die Klägerin hiergegen Widerspruch ein: Die pauschale Begründung der Ablehnung könne sie nicht nachvollziehen. Es sei nicht zutreffend, dass sich die gesetzlichen Voraussetzungen oder die Risikobewertung des Elbtunnels in letzter Zeit grundlegend geändert hätten. Das letzte Tunnelgutachten habe sich mit den Gefahrgütern Heizöl und Dieselkraftstoff gar nicht befasst. Zwar gehörten beide Stoffe zur Gefahrgutklasse 3. Sie seien aber anders als Benzin nicht selbstzündend, sondern lediglich brennbar. Daher sei ihr tatsächliches Gefährdungspotenzial nicht größer als bei anderen brennbaren Stoffen, die den Elbtunnel weiterhin durchfahren dürften, zum Beispiel Speiseöl oder andere Fette. Im Übrigen habe es im Zusammenhang mit den bisher zugelassenen Heizöltransporten durch den Elbtunnel nie Probleme gegeben. Schließlich habe sich die Beklagte mit den Gründen, die gegen die Umfahrung des Elbtunnels sprächen, gar nicht auseinandergesetzt.

10

Mit Schreiben vom 30. Dezember 2014 unterrichtete die Beklagte die Klägerin über den Hintergrund der neuen Beschilderung des Elbtunnels. Auf Vertrauensschutz könne sich die Klägerin nicht berufen, da die Behörde aus sachlichen Gründen jederzeit ihre Verwaltungspraxis ändern dürfe.

11

Mit Anwaltsschreiben vom 13. Januar 2015 machte die Klägerin ergänzend geltend: Die Beklagte habe offenbar verkannt, dass ihr hinsichtlich der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung ein Ermessen zustehe. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung sei nicht generell ausgeschlossen. Wegen der vergleichsweise geringeren Gefährlichkeit von Diesel oder Heizöl gebe es keinen zwingenden Grund, Lkw-Transporte mit diesen Stoffen von der Durchfahrt durch den Elbtunnel auszuschließen.

12

Mit Widerspruchsbescheid vom 12. Februar 2015, zugestellt am 17. Februar 2015, wies die Beklagte den Widerspruch zurück: Der Widerspruch sei zulässig, aber unbegründet. Die Erteilung einer Ausnahme nach § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 11 StVO setze Gründe voraus, die das öffentliche Interesse an dem Verbot, von dem abgewichen werden solle, überwögen. Dies bedeute, dass die Klägerin wesentlich stärker darauf angewiesen sein müsse, die Straßenverkehrsordnung nicht einzuhalten, als sonstige Personen in vergleichbarer Lage. Demnach dürften Ausnahmegenehmigungen nur bei Vorliegen einer besonderen Dringlichkeit und restriktiv erteilt werden. Hier überwiege das Interesse der Klägerin an einer möglichst zeitsparenden und kostengünstigen Nord-Süd-Verbindung zur Belieferung von Kunden die öffentlichen Interessen nicht. Diese bestünden in der Vermeidung besonderer Gefahrenlagen für den allgemeinen Tunnelverkehr. Aufgrund des hohen Verkehrsaufkommens im Elbtunnel sei das Vorschriftszeichen 261 angebracht worden, da andernfalls zu befürchten sei, dass durch die gefährlichen Güter infolge eines Unfalls oder Zwischenfalls erhebliche Gefahren für Leben und Gesundheit, Umwelt oder Bauwerke eintreten könnten. Allein schon aufgrund der Kategorisierung des Elbtunnels müsse die beantragte Ausnahmegenehmigung versagt werden. Außerdem sei im Ablehnungsbescheid das Ermessen der Behörde durchaus gesehen und zweckentsprechend ausgeübt worden. Der geänderten Genehmigungspraxis stehe auch eine entsprechende landesrechtliche Verordnung nicht entgegen, insbesondere nicht die Bekanntmachung vom 24. September 2010. Das hier maßgebliche Tunnelgutachten habe auch die Stoffe der Gefahrgutsklasse 3 behandelt. Der Stoff Benzin sei lediglich als namensgebender Stoff für die Stoffe dieser Gefahrgutsklasse angeführt worden. Die Ablehnung der Ausnahmegenehmigung stelle sich auch nicht als Verletzung der in Art. 12 GG garantierten Berufsfreiheit der Klägerin dar. Diese können sich auch nicht auf Vertrauensschutz berufen. Ihr seien die Ausnahmegenehmigungen jeweils nur zeitlich befristet erteilt und auf die Änderung der Verwaltungspraxis sei sie rechtzeitig hingewiesen worden. Darüber hinaus müsse sie gewusst haben, dass sich infolge der Kategorisierung des Elbtunnels im Oktober 2013 die dortige Beschilderung geändert und nunmehr die Klassifizierung in die Beschilderung aufgenommen worden sei. Die bis zum 30. Juni 2014 erteilten Ausnahmegenehmigungen seien lediglich noch zum Zwecke der Gleichbehandlung mit anderen Genehmigungsinhabern erteilt worden. Mit Ablauf dieses Stichtages seien alle erteilten Ausnahmegenehmigungen widerrufen worden. Außerdem gewährleiste der Gleichbehandlungsgrundsatz keine Gleichbehandlung in zeitlicher Hinsicht.

13

Mit Schriftsatz vom 16. März 2015, bei Gericht eingegangen am 17. März 2015, hat die Klägerin Klage erhoben: Die angefochtenen Bescheide basierten zu Unrecht auf der Prämisse, dass die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung der Beklagten nicht möglich sei. Dies habe dazu geführt, dass sich die Beklagte nicht inhaltlich mit dem klägerischen Vorbringen auseinandergesetzt habe. Verständliche und nachvollziehbare Gründe für die Annahme, dass Ausnahmegenehmigungen nicht mehr erteilt werden könnten, seien nicht geltend gemacht worden. Insbesondere stelle das Tunnelgutachten, das sich zu den speziell von Diesel und Heizöl im Vergleich zu Benzin ausgehenden geringeren Gefahren gar nicht verhalten habe, keinen solchen Grund dar. Die Beklagte habe deshalb ihr Ermessen gar nicht, jedenfalls aber sachwidrig ausgeübt. Insbesondere habe sie in ihre Erwägungen nicht eingestellt, dass Dieselkraftstoff und Heizöl minder gefährlich seien, und sie habe nicht erwogen, welche Gefahren und Nachteile die Durchquerung der Hamburger Innenstadt mit Tankwagen berge, sondern allein auf die wirtschaftliche Betroffenheit des Betriebes abgestellt.

14

Nach einem ausführlichen rechtlichen Hinweis des Gerichts hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 27. April 2016 ergänzend vorgetragen: Falls eine vollumfassende Ausnahmegenehmigung durch die Beklagte nicht mehr gewährt werden könne, so komme wenigstens eine zeitlich beschränkte Ausnahmegenehmigung während der Tageszeit in Betracht. Denn das Verkehrsaufkommen sei gerade auch in der Zeit zwischen 5.00 und 23.00 h sehr unterschiedlich, sodass zumindest für die ruhigeren Zeiten eine Teilausnahmegenehmigung zu gewähren sei. Der insoweit maßgebliche Art. 6 Abs. 5 RL 2008/68/EG beschränke die Ausnahmemöglichkeiten gerade nicht auf absolute Einzelfälle, sondern verlange nur, dass die ausnahmsweise erlaubten Transportvorgänge klar bezeichnet und zeitlich begrenzt seien. Sollte ihr dagegen nach nun geltender Rechtslage auch kein Anspruch auf Erteilung einer Teilausnahmegenehmigung zustehen, sondern das behördliche Ermessen tatsächlich auf eine ablehnende Bescheidung reduziert sein, so sei ihr Antrag auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung als Widerspruch gegen den Verwaltungsakt der Neubeschilderung auszulegen. Eine Bestandskraft der 2013 vorgenommenen neuen Beschilderung des Elbtunnels könne ihr nicht entgegengehalten werden, da es aus ihrer Sicht damals keine Veranlassung gegeben habe, die Kategorisierung isoliert anzugreifen, weil ihr noch eine Ausnahme erteilt gewesen sei. Ein umfassendes Verbot der Beförderung von Diesel und Heizöl durch den Elbtunnel während der Tageszeit halte sie für unverhältnismäßig, weshalb die das Verbot statuierenden Normen selbst einer rechtlichen Überprüfung zuzuführen seien. Maßgeblich für die Brandgefahr von beförderten Gütern sei der Flammpunkt. Aufgrund des insoweit erheblich günstigeren Flammpunktes sei das Risiko einer Brandverursachung beim Transport von leichtem Heizöl oder Diesel ungleich geringer als bei dem ebenfalls zur Gefahrgutklasse 3 gehörenden Benzin.

15

Die Klägerin beantragt,

16

die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheids vom 1. Juli 2014 und des Widerspruchsbescheids vom 12. Februar 2015 zu verpflichten, der Klägerin die beantragte Ausnahmegenehmigung für die Nutzung des Elbtunnels mit Tankwagen, die mit Heizöl oder Diesel beladen sind, zu erteilen,

17

hilfsweise,

18

die Beklagte unter Aufhebung des Versagungsbescheids vom 1. Juli 2014 und des Widerspruchsbescheids vom 12. Februar 2015 zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 23. Juni 2014 auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung für die Nutzung des Elbtunnels mit Tankwagen, die mit Heizöl oder Diesel beladen sind, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

19

äußerst hilfsweise,

20

das bestehende Durchfahrverbot für die von der Klägerin beförderten Gefahrgüter Diesel und Heizöl leicht, festgesetzt durch die im Oktober 2013 erfolgende Beschilderung infolge der Tunnelkategorisierung in E und C, für den Hamburger Elbtunnel aufzuheben.

21

Die Beklagte beantragt,

22

die Klage abzuweisen.

23

Zur Begründung macht die Beklagte in Ergänzung der angefochtenen Bescheide geltend, dass sie die beantragte Ausnahmegenehmigung auf Grund einer Ermessensreduzierung auf null gar nicht mehr erteilen dürfe. Im Wesentlichen beruft sie sich dabei auf die gutachterliche Klassifizierung des Elbtunnels nach dem ADR als Tunnel der Kategorie E. Die hierauf fußende Beschilderung des Elbtunnels sei für die Klägerin bestandskräftig geworden. Die hiernach noch erteilte Ausnahmegenehmigung sei nur gewährt worden, um den Betroffenen die Möglichkeit zu geben, sich auf die neue Fahrstrecke einzustellen. Das Tunnelgutachten belege eindrucksvoll, welche Gefahren angesichts der hohen Verkehrsbelastung des Elbtunnels in der Tunnelröhre von tagsüber stattfindenden Gefahrgütertransporten ausgingen. Diese seien bei Nutzung der Umfahrungsstrecke wesentlich geringer, da dort weniger Verkehr herrsche, giftige Stoffe abziehen und betroffene Verkehrsteilnehmer sich sofort von einer Unfallstelle entfernen könnten. Es sei dementsprechend kaum noch ein Fall denkbar, in denen das Interesse des betroffenen Transportunternehmers an der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung derart gewichtig sein könne, dass es ein Zurückstehen der Sicherheitsinteressen rechtfertigt. Auch hier habe eine Abwägung der widerstreitenden Interessen gezeigt, dass es keinen Raum für die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung gebe.

24

Am 30. Januar 2017 ist in der Sache mündlich verhandelt worden. Insoweit wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen. Die Sachakten der Beklagten sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden.

Entscheidungsgründe

I.

25

Die zulässige Klage auf die mit dem Hauptantrag begehrte Erteilung der bei der Beklagten beantragten Ausnahmegenehmigung führt in der Sache nicht zum Erfolg.

26

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung. Die ablehnenden Bescheide sind deshalb im Ergebnis rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO).

27

1. Die Klägerin bedürfte der streitbefangenen Ausnahmegenehmigung, um im Zeitraum zwischen 5:00 und 23:00 h den Elbtunnel mit Tankwagen durchqueren zu dürfen, welche mit Diesel oder Heizöl beladen sind.

28

Nationale Rechtsgrundlage für die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung von Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftszeichen (Anlage 2 zur StVO) erlassen sind, konkret vom Verbot der Durchfahrt für kennzeichnungspflichtige Kraftfahrzeuge mit gefährlichen Gütern im Elbtunnel, ist § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO i.V.m. Anlage 2, lfd. Nr. 35, Zeichen 261. Gemäß § 46 Abs. 1 Nr. 11 StVO können die Straßenverkehrsbehörden in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller Ausnahmen genehmigen von den Verboten oder Beschränkungen, die durch Vorschriftszeichen, Zeichen, Verkehrseinrichtungen oder Anordnungen erlassen sind.

29

Beim Verbot der Durchfahrt für kennzeichnungspflichtige Kraftfahrzeuge mit gefährlichen Gütern im Elbtunnel handelt es sich um ein Verbot, das durch ein Vorschriftzeichen nach der Anlage 2 zur StVO, lfd. Nr. 35, Zeichen 261 begründet wird. Dieses hat den Rechtscharakter einer Allgemeinverfügung. Die Beschilderung beruht auf einer am 24. September 2010 im amtlichen Anzeiger veröffentlichten Regelung der Innenbehörde. Da die Klägerin die Allgemeinverfügung bzw. die Verkehrszeichen nicht binnen Jahresfrist mit einem Widerspruch angegriffen hat (siehe auch unten III.), hat das Durchfahrverbot im Hinblick auf die Klägerin Bestandskraft erlangt. Es ist damit nicht Gegenstand dieses Verfahrens, wie es hier auch unmittelbar nicht auf seine rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen ankommt, insbesondere die Richtigkeit des Kategorisierungsgutachtens.

30

Aufgrund des Zeichens 261 mit Zusatztafel für die Tunnelkategorie E ist der Elbtunnel für die Zeit von 5 bis 23:00 h für kennzeichnungspflichtige Kraftfahrzeuge mit gefährlichen Gütern gesperrt (Durchfahrt verboten für alle Gefahrgüter). Das Durchfahrverbot betrifft auch die streitbefangenen Substanzen Dieselkraftstoff, Gasöl und Heizöl. Auch diese sind Gefahrgüter. Sie gehören der Gefahrgutklasse 3 an (entzündbare flüssige Stoffe) und tragen die UN-Nummer 1202. Zweifellos und unstreitig ist die Durchfahrt von Tankwagen mit Diesel oder Heizöl in der Zeit von 5 bis 23:00 h damit durch die vor dem Elbtunnel angebrachten Vorschriftszeichen ausgeschlossen.

31

2. Die Beklagte ist rechtlich daran gehindert, das ihr durch § 46 Abs. 1 StVO eingeräumte Ermessen dahingehend auszuüben, dass sie der Klägerin fortlaufend die für 3 ihrer Tankwagen begehrte uneingeschränkte oder – als minus hierzu – auf gewisse Zeitfenster beschränkte Ausnahmegenehmigung für den Transport von Diesel oder Heizöl durch den Elbtunnel erteilt. Eine solche Entscheidung wäre ermessensfehlerhaft, da sie die Grenzen des behördlichen Ermessens überschritte (§ 114 S. 1 VwGO).

32

a. Das Ermessen der Beklagten wird durch Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG beschränkt, der nur ausnahmsweise die Erteilung von die Sicherheit nicht gefährdenden Einzelgenehmigungen erlaubt, nicht aber von abstrakt gefassten faktischen Dauerausnahmegenehmigungen, wie sie die Klägerin begehrt.

33

Das nach nationalem Recht durch § 46 Abs. 1 StVO den Straßenverkehrsbehörden eingeräumte Ermessen ist nach dem Wortlaut dieser Norm zwar lediglich dadurch begrenzt, als es „nur in bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte Antragsteller“ die Erteilung von Ausnahmen erlaubt. Diese sehr weite Formulierung ist dem Umstand geschuldet, dass § 46 Abs. 1 StVO einen äußerst umfangreichen und heterogenen Anwendungsbereich hat. Eine weitere Begrenzung findet die Ermessensbetätigung der Beklagten jedoch durch die auf der Ermächtigungsgrundlage des § 3 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Beförderung gefährlicher Güter (Gefahrgutbeförderungsgesetz – GGBefG) erlassenen §§ 3 und insbesondere 5 der Verordnung über die innerstaatliche und grenzüberschreitende Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße, mit Eisenbahnen und auf Binnengewässern (Gefahrgutverordnung Straße, Eisenbahn und Binnenschifffahrt – GGVSEB). Diese dient der Umsetzung der Richtlinie 2008/68/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. September 2008 über die Beförderung gefährlicher Güter im Binnenland (neuestens in der Fassung der bis zum 30. Juni 2017 umzusetzenden Richtlinie [EU] 2016/2309 vom 12. Dezember 2016). §§ 3, 5 GGVSEB stellen gegenüber § 46 Abs. 1 S. 1 Nr. 11 StVO leges speciales dar und gehen dieser Norm deshalb vor. Sie enthalten spezielle Regeln für die Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße.

34

Nach § 3 GGVSEB dürfen gefährliche Güter auf der Straße unbeschadet des § 5 GGVSEB nur befördert werden, wenn deren Beförderung nach den Unterabschnitten 2.2.1.2, 2.2.2.2, 2.2.3.2, 2.2.41.2, 2.2.42.2, 2.2.43.2, 2.2.51.2, 2.2.52.2, 2.2.61.2, 2.2.62.2, 2.2.8.2, 2.2.9.2, Kapitel 3.2 Tabelle A und Kapitel 3.3 des Europäischen Übereinkommens über die internationale Beförderung gefährlicher Güter auf der Straße vom 30. September 1957 (ADR) oder nach Anlage 2 der GGVSEB nicht ausgeschlossen ist und die Beförderung unter Einhaltung der anwendbaren Vorschriften des ADR erfolgt. Unstreitig und unzweifelhaft ist es hiernach nicht erlaubt, mit Tankwagen, die mit leichtem Heizöl oder Diesel beladen sind, durch einen Tunnel der Kategorie E zu fahren. Nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 lit. a) i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GGVSEB gelten für die hier maßgeblichen innerstaatlichen Beförderungen gefährlicher Güter auf der Straße die Vorschriften der Teile 1 bis 9 der Anlagen A und B des ADR in der Fassung der Bekanntmachung der Neufassung der Anlagen A und B vom 3. Juni 2013 (BGBl. 2013 II S. 648), die zuletzt nach Maßgabe der 25. ADR-Änderungsverordnung vom 25. Oktober 2016 (BGBl. 2016 II S. 1203) geändert worden sind, sowie die Vorschriften der Anlagen 1 und 2 Nr.1 bis 3. In Anlage A ADR in der seit Januar 2017 geltenden Fassung sind in Kapitel 1.9 unter anderem bestimmte Vorschriften zur Beförderung von gefährlichen Gütern in Tunneln vorgesehen. Unter 1.9.5.2.2 ist geregelt, dass in Tunneln der Tunnelkategorie E die Beförderung aller gefährlichen Güter mit Ausnahme der UN-Nummern 2919, 3291, 3331, 3359 und 3373 sowie für alle gefährlichen Güter nach den Vorschriften des Kapitels 3.4, wenn die beförderten Mengen 8 Tonnen Bruttogesamtmasse überschreiten, untersagt ist. Die vorgenannten UN-Nummern wie auch die mit Wirkung ab 2017 eingeführte Ausnahme für Güter ohne Tunnelbeschränkungscode betreffen Dieselkraftstoff und leichtes Heizöl nicht.

35

Allerdings können gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 GGVSEB die nach Landesrecht zuständigen Stellen im Straßenverkehr auf Antrag Ausnahmen von den Teilen 1 bis 9 – ausgenommen die Kapitel 1.8 und 1.10 – ADR sowie von § 35 und Anlage 2 dieser Verordnung für Beförderungen innerhalb Deutschlands zulassen, soweit dies nach der Richtlinie 2008/68/EG zulässig ist.

36

Eine Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 GGVSEB kann der Klägerin jedoch nicht gewährt werden, da für die streitbefangenen Transporte nach der Richtlinie 2008/68/EG keine Ausnahme von den Bestimmungen des ADR zulässig wäre.

37

aa. Der unmittelbare Verweis des deutschen Verordnungsgebers auf die Ausnahmeregelung der Richtlinie 2008/68/EG begegnet keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken.

38

Aufgrund der ausdrücklichen Verweisung des § 5 Abs. 1 GGVSEB auf die Zulässigkeit von Ausnahmen nach der Richtlinie 2008/68/EG sind die für diese Frage relevanten Normen der Richtlinie zur unmittelbaren Anwendbarkeit berufen und müssen deshalb direkt vom entscheidenden Gericht geprüft werden. Dies ist auch möglich, da die maßgeblichen Richtlinienvorschriften justiziabel sind, so dass sie sich für die unmittelbare Anwendung durch die mitgliedsstaatlichen Gerichte eignen. Denn sie sind hinreichend klar und bestimmt sowie inhaltlich unbedingt (vgl. dazu m. w. N. Nettesheim, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, 59. Ergänzungslieferung 2016, Art. 288 AEUV, Rn. 145 ff.).

39

Hinreichend klar und bestimmt ist die Bestimmung, wenn sie unzweideutig eine Verpflichtung begründet, also rechtlich in sich abgeschlossen ist und als solche von jedem mitgliedsstaatlichen Gericht angewandt werden kann (m. w. N. und umfangreichen Rechtsprechungsnachweisen Ruffert, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, 5. Auflage 2016, Art. 288 AEUV Rn. 54). Eine Richtlinienbestimmung ist unbedingt, wenn sie weder mit einem Vorbehalt noch mit einer Bedingung versehen ist und ihrem Wesen nach keiner weiteren Maßnahme der Unionsorgane oder der Mitgliedstaaten bedarf (vgl. EuGH, Rs. 41/74, van Duyn, Slg. 1974, 1337 Rn. 13/14). Beides ist hinsichtlich Art. 6 der Richtlinie 2008/68/EG nicht zweifelhaft.

40

bb. Die Gewährung einer Ausnahme nach Art. 6 der Richtlinie 2008/68/ EG kommt im vorliegenden Fall nicht in Betracht.

41

Eine hier denkbare Ausnahme nach Art. 6 Abs. 2 lit. b) i) der Richtlinie 2008/68/EG für die Beförderung gefährlicher Güter auf ihrem Hoheitsgebiet für die örtlich begrenzte Beförderung über geringe Entfernungen hat die Bundesrepublik Deutschland ausweislich Anhang I zur Richtlinie, Abschnitt I.3, RO-bi-DE-1 – RO-bi-DE-3, nicht beantragt. Sie findet sich auch nicht in der Gefahrgut-Ausnahmeverordnung (GGAV). Sofern die Klägerin jetzt die Erteilung einer solchen Ausnahme anstrebt, wäre hierfür ein Verfahren bei der Europäischen Kommission durchzuführen.

42

Ferner scheidet die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage des damit allein in Betracht kommenden Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG aus. Danach kann jeder Mitgliedsstaat ausnahmsweise, sofern die Sicherheit nicht gefährdet ist, Einzelgenehmigungen erteilen für gemäß dieser Richtlinie untersagte Transportvorgänge gefährlicher Güter auf seinem Hoheitsgebiet oder für die Durchführung dieser Transportvorgänge unter anderen als den in der Richtlinie festgelegten Bedingungen, sofern diese Transportvorgänge klar bezeichnet und zeitlich begrenzt sind. Diese Anforderungen sind vorliegend nicht erfüllt.

43

(a) Entgegen der Auffassung der Klägerin ist die Vorschrift eng in dem Sinne auszulegen, dass eine Ausnahmegenehmigung nur für einzelne Fahrten – also für absolute Einzelfälle – und nicht für beliebig viele Fahrten eines einzelnen Unternehmens auf einer bestimmten Strecke gewährt werden kann.

44

Bereits der Wortlaut der Vorschrift legt eine enge Auslegung nahe. Es sollen nur ausnahmsweise Einzelgenehmigungen erteilt werden können und dies auch nur, wenn die Transportvorgänge klar bezeichnet und zeitlich begrenzt sind. Schon die Doppelung aus „ausnahmsweise“ und „Einzel“-Genehmigungen macht den besonderen Ausnahmecharakter der Regelung deutlich. Aus dem Umstand, dass zudem die Transportvorgänge klar bezeichnet und zeitlich begrenzt sein müssen, kann demgegenüber nicht geschlossen werden, dass vom konkreten Einzelfall abstrahierte Genehmigungen erteilt werden können. Denn auch in Bezug auf Einzelgenehmigungen ergeben die klare Bezeichnung des Transportvorganges und dessen zeitliche Begrenzung im Hinblick auf die Sicherheit Sinn. Die klare Bezeichnung des Transportvorganges soll sicherstellen, dass die Ladung und der Transportweg eindeutig bestimmt sind. Die zeitliche Begrenzung stellt sicher, dass ausnahmsweise erlaubte Transporte in einem engen, vorab bestimmten Zeitfenster stattfinden, so dass in zeitlicher Hinsicht sowohl die besondere Bedarfssituation als auch sicherheitsrelevante Umstände des konkreten Transportzeitraums berücksichtigt werden können. Deshalb meint das Erfordernis einer zeitlichen Begrenzung ersichtlich nicht den Umstand, dass ein unbegrenzt bestehendes Interesse an einer Tunneldurchfahrt in zeitabschnittsweise erteilte Ausnahmegenehmigungen mündet, die lückenlos aneinander anschließen und hinsichtlich derer das Ende weiterer Erteilungen nicht absehbar ist. Vielmehr weist das Befristungserfordernis angesichts des Zwecks und der systematischen Einbindung der Vorschrift darauf hin, dass der geltend gemachte Bedarf nur ein vorübergehender sein darf, der deshalb auch nur eine zeitlich begrenzte Lösung erlaubt.

45

Bestätigt wird dies Ergebnis durch die systematische Auslegung der Norm. In Art. 6 der Richtlinie sind verschiedene Ausnahmetatbestände geregelt, die – wie insbesondere die Fälle des Art. 6 Abs. 2 lit. b) – auch nur örtlich begrenzte Relevanz haben. Während Ausnahmen nach Absatz 2 jeweils vom Mitgliedsstaat bei der Europäischen Kommission beantragt werden müssen und diese nach Prüfung der dort genannten Voraussetzungen gegebenenfalls eine Ausnahmegenehmigung zulässt, kann eine Ausnahmegenehmigung nach Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG unmittelbar durch den einzelnen Mitgliedsstaat erteilt werden. Hinsichtlich ihres gegenständlichen Umfangs und ihrer Dauer muss die Genehmigung nach Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG daher deutlich hinter dem der Ausnahmen nach Abs. 2 zurückbleiben. Das Prüfungs- und Genehmigungserfordernis durch die Europäische Kommission soll die EU-weit einheitliche und effektive Anwendung der in der Richtlinie enthaltenen Bestimmungen garantieren. Es ist davon auszugehen, dass in Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG darauf nur verzichtet wurde, weil die Bedeutung dieser Ausnahmemöglichkeit für gering erachtet wurde und eine Befassung der Kommission mit einzelnen Transportvorgängen für unverhältnismäßig und auch für unsachgerecht befunden wurde. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Richtliniengeber in Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG vorübergehende Ausnahmen für Notfälle, beispielsweise aufgrund von Verkehrsbehinderungen nach Unfällen oder anderen Streckensperrungen, vor Augen hatte. Art. 6 Abs. 3 der Richtlinie 2008/68/EG ermöglicht bei den Ausnahmegenehmigungen nach Absatz 2 eine Dauer im Bereich von einem oder mehreren (maximal 6) Jahren. Im Umkehrschluss kann eine Ausnahmegenehmigung nach Abs. 5 eine nur viel geringere Dauer haben.

46

Bei der binnensystematischen Auslegung der Norm kommt hinzu, dass Art. 6 Abs. 2 lit. b) i) der Richtlinie 2008/68/EG einen Ausnahmetatbestand für die örtlich begrenzte Beförderung gefährlicher Güter über geringe Entfernungen enthält, der seinem Wortlaut nach schon bestens auf (regelmäßige) Transportvorgänge, die die Belieferung von Kunden in der Region zum Gegenstand haben, passt. Außerdem spricht auch der Vergleich mit Art. 6 Abs. 2 lit. b) ii), der die Möglichkeit einer Ausnahme für die örtlich begrenzte Beförderung mit der Eisenbahn auf genau bestimmten Strecken, die zu einem bestimmten industriellen Prozess gehört und unter genau festgelegten Bedingungen streng kontrolliert wird, dafür, dass regelmäßig stattfindende oder auszuführende Transportvorgänge gerade in den Ausnahmenbereich des Absatzes 2 und nicht in den des Absatzes 5 gehören. Die Zugehörigkeit zu einem bestimmten industriellen Prozess steht regelmäßig im Zusammenhang mit der Notwendigkeit regelmäßiger An- und Ablieferung der im industriellen Prozess benötigten beziehungsweise gefertigten Güter. Dies ist vergleichbar mit der regelmäßig stattfindenden Auslieferung eines Produktes an Endkunden. Wie bereits dargestellt, würde eine solche Genehmigung nach Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2008/68/EG aber den Antrag des Mitgliedsstaates bei der Europäischen Kommission und deren Zustimmung voraussetzen. Dieses Antrags- und Zustimmungserfordernis darf durch eine erweiterte Anwendung des Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG als Auffangtatbestand nicht unterlaufen werden.

47

Weiterhin ist das Regelungszusammenspiel aus der Richtlinie, die in ihrem Anhang I. 1 vollumfänglich auf das ADR verweist, und eben dem völkerrechtlichen Übereinkommen des ADR zu beachten. Das ADR kennt – abgesehen von Art. 4 Abs. 3 ADR – keine Ausnahmen vom Grundsatz des Art. 2 ADR. Angesichts der Geltung der Richtlinie 2008/68/EG in der gesamten Europäischen Union und damit in einem Großteil der Vertragsstaaten des ADR würde eine erweiterte Auslegung des Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie die Gefahr der Aushöhlung des ADR mit sich bringen. Es ist nicht anzunehmen, dass dies vom europäischen Richtliniengeber – insbesondere vor dem Hintergrund, dass das ADR und die Richtlinie mit dem Schutz des Lebens und der Gesundheit von Menschen, des Eigentums, der Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Straßenverkehrs den Schutz höchstrangiger Rechtsgüter bezwecken – beabsichtigt war. Soweit die Klägerseite in Abschnitt 1. 9.5.3.8 der Anlage A zum ADR eine weitere Ausnahmeregelung sieht, dürfte dies nicht der Fall sein. Derartige besondere betriebliche Maßnahmen, die allgemein die Verringerung von Risiken bei Tunnelpassagen bewirken, können bereits in die Kategorisierung eines Tunnels einbezogen werden und müssen dementsprechend allgemein bekannt gemacht werden, damit sie auch durchgängig Beachtung finden. Im Übrigen geht es in diesem Verfahren nicht um solche Maßnahmen zur Risikoverringerung.

48

(b) Die vom Gericht getroffene Auslegung des Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG lässt es nicht zu, dass einzelne unter einer UN-Nummer (hier 1202) erfasste Gefahrengüter ohne weitere Einschränkungen und für einen aus sachlichen Gründen nicht begrenzten Zeitraum regelmäßig von Fahrzeugen der Klägerin während der Verbotszeiten durch den Elbtunnel transportiert werden dürfen.

49

Insoweit handelt es sich bereits nicht um ausnahmsweise Beförderungen, da die Beförderung von Dieselkraftstoff und von Heizöl zum Kerngeschäft der Klägerin gehört und hier nicht unter besonderen Ausnahmebedingungen erfolgen soll. Gewollt ist nicht eine einzelfallbezogene Ausnahme, sondern die Zulassung des regelmäßig stattfindenden Verkehrs. Wenn jedoch die regelmäßige Durchfahrt von mit Dieselkraftstoff oder Heizöl beladenen Tankwagen durch einen Tunnel der Kategorie E vertretbar wäre, hätte die Möglichkeit einer Ausnahme für diese Gefahrgüter im ADR und/oder der Richtlinie 2008/68/EG ausdrücklich vorgesehen werden müssen oder die Bundesrepublik hätte für Diesel- und Heizöltransporte eine Ausnahmegenehmigung bei der Kommission gem. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2008/68/EG beantragen müssen.

50

Im Wege der Ausnahmeerteilung sind Tunnelpassagen für Tankwagen mit Heizöl oder Dieselkraftstoff deshalb nur möglich, wenn es um einzelne Transporte geht, die z.B. unter besonderen Schutzvorkehrungen erfolgen oder aus anderen Gründen ein herabgesenktes Gefahrenpotenzial bergen und/oder für die es die Sicherheitsbedenken überwiegende einzelfallbezogene Gründe, also einen konkreten Bedarf, gibt, z.B. die längerfristige Sperrung der Umfahrungsroute für den Tunnel. An solchen Gründen fehlt es hier naturgemäß schon deshalb, weil eine generelle Ausnahme begehrt wird. Der schlichte Transportbedarf, tagsüber Tankwagen durch den Elbtunnel zu schicken, weil dies die zwischen 23.00 h und 5.00 h nachts erlaubten Transporte vermeidet und diese Route außerhalb der erlaubten Zeiten wesentlich kürzer und damit deutlich kostengünstiger und umweltschonender ist, beschreibt keinen Einzelfall, sondern die Regel. Entsprechend steht der begehrten Ausnahmegenehmigung entgegen, dass sie ihrem Zweck entsprechend praktisch unbefristet erfolgen soll.

51

(c) Die Befassung des Europäischen Gerichtshofs mit der Auslegung des Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG im Wege des Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 267 Abs. 2 AEUV war nicht in Betracht zu ziehen. Die richtige Auslegung der Norm führt – wie die obigen Ausführungen zeigen – zu einem eindeutigen Ergebnis, so dass kein vernünftiger Zweifel an der richtigen Anwendung der Norm verbleibt.

52

b. Das Anliegen der Klägerin ist damit vom Grundsatz her bereits nicht ausnahmefähig. Auf Ermessenserwägungen, die die öffentlichen Interessen an der Tunnelsicherheit mit dem durchaus nachvollziehbaren Transportinteresse der Klägerin, aber auch gewichtigen Belangen des Umweltschutzes abwägt, kommt es somit nicht mehr an.

53

In gleicher Weise erscheint eine generelle, auf bestimmte Stunden des Tages beschränkte Ausnahme nicht als zulässig. Sollte es Zeiträume außerhalb der Zeit zwischen 23.00 h und 5.00 h geben, in denen aufgrund nur geringen Verkehrsaufkommens eine Kategorisierung des Elbtunnels in die Kategorie E nicht als vertretbar erscheint, ist dem nicht durch die Erteilung von Ausnahmen Rechnung zu tragen, sondern durch eine angepasste Kategorisierung des Elbtunnels mit entsprechend veränderter Ausschilderung.

54

c. Diesem Ergebnis stehen auch Gründe des Vertrauensschutzes nicht entgegen.

55

Auf die Bekanntmachung der Beklagten vom 24. September 2010 (Amtlicher Anzeiger Seite 1714) kann sich die Klägerin nicht berufen. Zwar heißt es dort, dass die zuständige Behörde auf Antrag gemäß § 46 Abs. 1 StVO Ausnahmen von den durch Vorschriftzeichen VZ 261 angeordneten Durchfahrverboten für den Elbtunnel zulassen kann. Diese Ausnahmen können mit Bedingungen und Auflagen versehen werden. Eine besondere rechtliche Bedeutung hat dieser Hinweis nicht, da er lediglich auf die ohnehin bestehende Ausnahmeregelung des § 46 Abs. 1 StVO hinweist. Die durch § 5 Abs. 1 Nr. 1 GGVSEB i.V.m. Art. 6 der Richtlinie 2008/68/EG vorgegebenen Grenzen des dort eingeräumten Ermessens wurden offenbar nicht gesehen. Richtig ist, dass Ausnahmen grundsätzlich möglich sind. Da der Hinweis nicht ausführt, unter welchen Umständen Ausnahmegenehmigungen erteilt werden können, ist er rechtlich unbedenklich, aber auch nicht weiterführend.

56

Auch kann sich die Klägerin nicht darauf berufen, bisher die erwünschten Genehmigungen erhalten zu haben, obwohl der Elbtunnel bereits kategorisiert und zuletzt auch neu beschildert war. Dies begründet keinen Anspruch auf Fortsetzung nicht mehr rechtmäßiger Ausnahmegenehmigungserteilungen. Durch die Genehmigungen in der Vergangenheit ist weder ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, noch ist die Beklagte nach dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verpflichtet, diese Genehmigungspraxis fortzuführen. Der in Art. 3 GG verankerte Gleichbehandlungsgrundsatz gewährt nur einen Anspruch auf Gleichbehandlung verschiedener Rechtssubjekte im Hinblick auf eine bestehende Verwaltungspraxis. Er begründet hingegen keinen Anspruch darauf, dass diese Verwaltungspraxis in der Zukunft beibehalten wird. Eine Behörde kann ihre Verwaltungspraxis aus sachlichen Gründen jederzeit ändern. Dies setzt nicht voraus, dass sich die vorherige Verwaltungspraxis als sach- oder rechtswidrig erwiesen hat (vgl. VG Hamburg, Urteil vom 25.11.2014, 5 K 1442/13).

II.

57

Da eine Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung – auch wenn diese sich auf engere Zeitfenster als die vom Durchfahrtverbot bisher erfasste tägliche Zeitspanne von 5.00 h bis 23.00 h beschränken würde – die rechtlichen Grenzen des Ermessens der Beklagten überschritten hätte, das Ermessen somit auf eine ablehnende Entscheidung reduziert war, hat die Klägerin auch keinen Anspruch darauf, dass ihr Antrag auf Erteilung der Ausnahmegenehmigung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu beschieden wird (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO). Auf Mängel der Bescheidung des klägerischen Begehrens durch die Beklagte kommt es somit nicht an.

III.

58

Soweit die Klägerin hilfsweise gegen die Allgemeinverfügung der Beschilderung und somit mittelbar gegen die Kategorisierung des Elbtunnels im Wege der Anfechtungsklage vorgehen möchte, ist dieser Antrag bereits unzulässig. Der Antrag ist verfristet. Die Jahresfrist des § 74 Abs. i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO ist abgelaufen, so dass die Beschilderung gegenüber der Klägerin bestandskräftig wurde.

59

Die Neubeschilderung erfolgte im Oktober 2013. Hiergegen wendet sich die Klägerin jedoch erstmals mit ihrem Schriftsatz vom 27. April 2016. Eine im Hinblick auf die Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) gebotene Umdeutung des am 23. Juni 2014 gestellten Antrags auf Verlängerung der Ausnahmegenehmigungen für die Tankfahrzeuge des Klägers in einen Widerspruch gegen die Allgemeinverfügung kommt nicht in Betracht. Ein entsprechendes Begehr auf Anfechtung der Beschilderung lässt sich dem Antrag nicht entnehmen. Gegenstand war zweifelsfrei allein die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung. Dieses Begehren war eindeutig und damit einer Auslegung als Widerspruch gegen die neue Beschilderung des Elbtunnels bereits nicht zugänglich. Es kann nicht als förmlicher Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt verstanden werden. Entsprechend betrifft auch der Widerspruch vom 17. Juli 2014 allein die Versagung einer Ausnahmegenehmigung, nicht aber unmittelbar die Beschilderung des Elbtunnels. Falls die Klägerin darüber hinaus die Umdeutung des zuerst am 14. November 2013 auf die neue Beschilderung folgenden Antrags auf Erteilung von Ausnahmegenehmigungen – die von der Beklagten erteilt wurden – in einen Widerspruch gegen die Beschilderung verlangt, so könnte dies ebenfalls nicht zum Erfolg führen. Aus diesem Antrag kann erst recht nicht das Begehr auf Anfechtung der Beschilderung herausgelesen werden.

60

Auch wenn die Klägerin zum Zeitpunkt der neuen Beschilderung des Elbtunnels noch über eine Ausnahmegenehmigung verfügte und es auf den ersten Blick so scheinen mochte, als ob die Klägerin von der Neubeschilderung jedenfalls in zeitlicher Hinsicht nur begünstigt war, gab dies keinen zwingenden oder jedenfalls vernünftigen Anlass, um eine Anfechtung der neu vor dem Elbtunnel aufgestellten Verkehrsschilder zu unterlassen. Eine solche wäre insbesondere angesichts der durch die Beklagte versandte Kundeninformation TGM 08/2013 vom 28. November 2013, in der sie der Klägerin mitteilte, dass Ausnahmegenehmigungen aufgrund der geänderten Rechtslage zukünftig grundsätzlich nicht mehr erteilt werden könnten, zu erwägen und auch zumutbar gewesen.

61

Die Klägerin bleibt deshalb nur, das aktuelle Durchfahrtverbot ggf. in der Weise anzugreifen, dass sie bei der Beklagten einen Antrag auf Rücknahme bzw. Änderung der Beschilderung nach § 48 Abs. 1 HmbVwVfG stellt. An einem solchen fehlt es bisher. Das Gericht sieht es auch nicht als sachdienlich an, die damit verbundenen komplexen Fragen der Beschilderung und letztlich auch der Tunnelkategorisierung ohne ein vorheriges Verwaltungsverfahren mit anschließendem Widerspruchsverfahren im Wege der Klageänderung nach § 91 Abs. 1 VwGO in den anhängigen Rechtsstreit aufzunehmen.

IV.

62

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

63

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruht auf § 167 Abs. 1 S. 1 und Abs. 2 VwGO i. V. m. den §§ 708 Nr. 11, 711 Sätze 1 und 2, 709 S. 2 ZPO.

64

Die Entscheidung, die Berufung zuzulassen, folgt aus § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Frage, unter welchen Umständen Ausnahmen nach Art. 6 Abs. 5 der Richtlinie 2008/68/EG zu erteilen sind, betrifft eine Vielzahl von Fällen und ist bisher durch die Rechtsprechung noch nicht geklärt worden.