Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 1999-02-03, Aktenzeichen 10A B 2353/98.NE
ECLI:DE:OVGNRW:1999:0203.10A.B2353.98NE.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 50.000,- DM festgesetzt.

1

G r ü n d e :

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I.

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Die Antragstellerin ist Eigentümerin des Grundstücks Im S. 20 in L. . Das
Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans G 152 "S. " der
Antragsgegnerin. Der im Mai 1982 in Kraft gesetzte Bebauungsplan setzt mehrere
Gewerbegebiete und mehrere Industriegebiete fest, seit seiner 2. Änderung ferner
ein Sondergebiet für großflächige Handelsbetriebe. Für die Gewerbegebiete und die
Industriegebiete gelten jeweils Festsetzungen, nach denen bestimmte Anlagen nicht
zulässig sind. Die nicht zugelassenen Anlagen sind durch Bezugnahme auf die
Abstandsliste zum Runderlaß des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom
25. Juli 1974 bestimmt.

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Das Grundstück der Antragstellerin liegt in einem Industriegebiet, für das der
Bebauungsplan Anlagen nach den Nrn. 1 bis 87 der Abstandsliste ausschließt.
Aufgrund einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 5. Mai 1988
errichtete die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin auf dem Grundstück eine
Anlage, in der durch Verbrennen in Gießereien verbrauchte Altsande und
Mineralstoffe von Bindemitteln und Zusätzen gereinigt und wieder verwendbar
gemacht werden. Die ursprüngliche Genehmigung erlaubte den Einsatz von
Altsanden und Kernbruch aus Gießereien. Durch Bescheid vom 4. April 1996 wurde
der Rechtsvorgängerin der Antragstellerin auch der Einsatz von
Strahlmittelrückständen und durch Bescheid vom 1. Juli 1996 der Einsatz von
Feinsanden und Stäuben erlaubt. Die Rechtsvorgängerin der Antragstellerin
beantragte im Mai 1998 eine weitere immissionsschutzrechtliche Genehmigung.
Gegenstand des Antrags ist neben der Errichtung einer neuen Lagerhalle und einer
Abgasreinigungsanlage der Einsatz weiterer Stoffe, insbesondere von
Sandfangrückständen, Öl- und Benzinabscheiderinhalten, Schlämmen aus
industrieller Abwasserreinigung, verbrauchten Filter- und Aufsaugmassen mit
schädlichen Verunreinigungen und anderen. Derzeit ruht der Betrieb der Anlage.

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Die Antragsgegnerin erhob im immissionsschutzrechtlichen Verfahren
Einwendungen gegen das Vorhaben der Antragstellerin bzw. ihrer
Rechtsvorgängerin.

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Der Rat der Antragsgegnerin beschloß in seiner Sitzung vom 1. Oktober 1998 die
Aufstellung einer dritten Änderung des Bebauungsplans G 152 "S. ". In der
Beschlußvorlage heißt es zur Begründung: Auslöser der vorgeschlagenen Änderung
des Bebauungsplans sei das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren.
Ziel der Änderung sei es, im Zusammenspiel mit einer zu erlassenden
Veränderungssperre ein planerisches Gesamtkonzept zu entwickeln, das eine
sachgerechte Einbindung der beabsichtigten Nutzungen in die Umgebung
gewährleiste. In Zukunft sollten Anlagen ausgeschlossen bleiben, die nicht dem
Nutzungskonzept des Entwicklungsgebietes entsprächen. Insbesondere solle der
Bebauungsplan auf den neuen Abstanderlaß 1998 umgestellt werden.

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Ebenfalls in seiner Sitzung vom 1. Oktober 1998 beschloß der Rat der
Antragsgegnerin eine Veränderungssperre für das Gebiet der 3. Änderung des
Bebauungsplans G 152 "S. ".

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Der Aufstellungsbeschluß und die Satzung über die Anordnung einer
Veränderungssperre wurden im Amtsblatt des Kreises L. vom 12. Oktober 1998
öffentlich bekannt gemacht.

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Die Antragstellerin beantragte im Genehmigungsverfahren nach dem
Bundesimmissionsschutzgesetz bei der Bezirksregierung D. für ihr Vorhaben
eine Ausnahme von der Veränderungssperre. Die Antragsgegnerin versagte ihr
gemeindliches Einvernehmen mit dieser Ausnahme.

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Die Antragstellerin reichte gegen die Veränderungssperre einen
Normenkontrollantrag ein (Verfahren 10a D 161/98.NE). Sie machte geltend: Die
Veränderungssperre sei nichtig. Die Antragsgegnerin verfüge nicht über ein
hinreichend gesichertes Planungskonzept, das durch die Veränderungssperre
gesichert werden könnte. Es gehe ihr nicht um die Sicherung ihrer Planung, sondern
allein darum, ihr - der Antragstellerin - Vorhaben zu verhindern.

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Die Antragstellerin hat ferner um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Sie
macht geltend: Mittelfristig stehe der Fortbestand der Anlage auf dem Spiel. Für ihren
wirtschaftlichen Weiterbetrieb sei es zwingend erforderlich, die Palette zulässiger
Einsatzstoffe zu erweitern. Sie und ihre Rechtsvorgängerin hätten bereits im Vorfeld
erhebliche Summen, allein an externen Kosten mehr als 1,1 Mio DM ausgegeben.
Diese Aufwendungen könnten durch die Veränderungssperre entwertet werden.
Werde die Änderung der Anlage um drei oder gar vier Jahre verzögert, wären wegen
des technischen Fortschritts möglicherweise weitere teure Änderungen erforderlich,
ohne daß diese durch den Betrieb der Anlage zumindest teilweise finanziert werden
könnten. Über ihren immissionsschutzrechtlichen Antrag müsse innerhalb sechs
Monaten entschieden werden. Die Frist könne um drei Monate verlängert werden.
Werde die Veränderungssperre bis dahin nicht suspendiert oder aufgehoben, werde
die Bezirksregierung den Antrag zurückweisen. Auf die Möglichkeit einer Ausnahme
von der Veränderungssperre könne sie nicht verwiesen werden. Eine Ausnahme
scheitere schon an dem fehlenden gemeindlichen Einvernehmen der
Antragsgegnerin. Eine Klage auf Erteilung der Genehmigung werde
erfahrungsgemäß eine derart lange Zeit in Anspruch nehmen, daß ihre
Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Genehmigungsverfahren infolge der
Zeitverzögerung wegen der zu erwartenden technischen Entwicklungen mit hoher
Wahrscheinlichkeit vollständig entwertet wären.

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Die Antragstellerin beantragt,

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die Satzung der Antragsgegnerin vom 2. Oktober 1998 über die Anordnung einer
Veränderungssperre für den Bereich der 3. Änderung des Bebauungsplans G 152
"S. " der Stadt L. , Ortsteil H. , amtlich bekannt gemacht am 12. Oktober
1998, durch Erlaß einer einstweiligen Anordnung bis zur Entscheidung über ihren
Normenkontrollantrag außer Vollzug zu setzen.

14

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag zurückzuweisen.

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Sie macht geltend: Die Veränderungssperre sei wirksam. Der Planungsbedarf sei
durch den immissionsschutzrechtlichen Antrag der Antragstellerin aktuell geworden.
Ziel der Planänderung sei es, unter Wahrung des Bestandsschutzes und des
bisherigen Gebietscharakters den Bebauungsplan auf aktuelle planerische
Erkenntnisse umzustellen, wie sie sich auch aus dem Abstandserlaß 1998 und der
neuen Baunutzungsverordnung ergäben. Auch die Verhinderung einer städtebaulich
nicht gewünschten Entwicklung könne ein zulässiges planerisches Ziel sein. Die
Vorstellungen der Antragsgegnerin seien hinreichend konkret.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug
genommen auf den Inhalt der Verfahrensakte, der Verfahrensakte 10a D 161/98.NE
und der Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin zur Änderung des
Bebauungsplans G 152 und zur Veränderungssperre (1 Heft).

18

II.

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Der Antrag hat keinen Erfolg.

20

Der Antrag ist allerdings zulässig.

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Die Antragstellerin kann geltend machen, durch die streitige Veränderungssperre
in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden (§ 47
Abs. 2 Satz 1 VwGO). Sie ist Eigentümerin eines Grundstücks im Geltungsbereich
der streitigen Veränderungssperre, die Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB
entgegensteht.

22

Die Antragstellerin hat das erforderliche Rechtsschutzinteresse. Hierfür kommt es
nicht darauf an, ob die beabsichtigte Änderung der Anlage auf dem Grundstück der
Antragstellerin auch bauplanungsrechtlich die Genehmigungsfrage erneut aufwirft,
weil mit der Änderung der Anlage die Bandbreite der bestandskräftig genehmigten
Nutzung durch den Einsatz weiterer Stoffe verlassen wird und es sich deshalb auch
bauplanungsrechtlich um eine Nutzungsänderung, und damit um ein Vorhaben im
Sinne des § 29 BauGB, handelt. Die Antragsgegnerin hat die Veränderungssperre
gerade mit Blick auf die von der Antragsgegnerin beabsichtigte Änderung der Anlage
erlassen. Sie beruft sich auch jetzt noch darauf, die Veränderungssperre stehe
bauplanungsrechtlich der beabsichtigten Änderung der Anlage entgegen und sei in
dem immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren zu beachten. Sie hat ihr
gemeindliches Einvernehmen mit einer Ausnahme von der Veränderungssperre
versagt (§ 14 Abs. 2 Satz 2, § 36 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Das Rechtsschutzinteresse
fehlt der Antragstellerin nicht deshalb, weil sie gegen eine evtl. Versagung der
immissionsschutzrechtlichen Genehmigung Rechtsmittel einlegen könnte. Dadurch
wird die Möglichkeit nicht ausgeschlossen, im Normenkontrollverfahren den dort
vorgesehenen vorläufigen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen.

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Der Antrag ist jedoch unbegründet. Es ist weder zur Abwehr schwerer Nachteile
noch aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten (§ 47 Abs. 6 VwGO), die
Satzung über die Veränderungssperre für den Bereich der 3. Änderung des
Bebauungsplans G 152 "S. " der Antragsgegnerin außer Vollzug zu setzen.

24

Eine einstweilige Anordnung im Normenkontrollverfahren nimmt jedenfalls
zeitweise die begehrte Entscheidung in der Hauptsache vorweg. Die streitige
Rechtsnorm darf ganz oder teilweise zu Lasten der Allgemeinheit oder der von ihr
konkret Begünstigten nicht mehr angewendet werden. Dies ist nur in besonders
gelagerten Ausnahmefällen gerechtfertigt. Sie müssen den Erlaß einer einstweiligen
Anordnung gleichsam unabweisbar machen. Dafür werden im Regelfall die Gründe,
die für die Nichtigkeit oder Unwirksamkeit der Norm vorgebracht werden, nur dann
untersucht, wenn sich der Antrag in der Hauptsache bereits als offensichtlich
erfolgreich erweist.

25

Die Satzung über die streitige Veränderungssperre ist nicht offensichtlich nichtig.
Im Gegenteil spricht nach dem derzeitigen Erkenntnisstand des Senats alles für die
Wirksamkeit dieser Satzung.

26

Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 BauGB kann die Gemeinde zur Sicherung ihrer Planung
für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen, wenn ein
Beschluß über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefaßt ist. Dasselbe gilt in den
Fällen, in denen die Gemeinde den Beschluß gefaßt hat, einen Bebauungsplan zu
ändern (§ 2 Abs. 4 BauGB).

27

Ein solcher Aufstellungsbeschluß liegt hier vor. Der Rat der Antragsgegnerin hat
die Aufstellung einer 3. Änderung des Bebauungsplans G 152 beschlossen. Der
Aufstellungsbeschluß ist gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt
gemacht. Für die Veränderungssperre reicht aus, daß Aufstellungsbeschluß und
Satzungsbeschluß für die Veränderungssperre gleichzeitig gefaßt und gleichzeitig
öffentlich bekannt gemacht werden, wie das hier der Fall war,

28

vgl. OVG NW, Urteil vom 30. November 1998 - 7a D 138/97.NE -.

29

Die streitige Veränderungssperre dient zur Sicherung der Planung für den
künftigen Planbereich. Zwar verlangt § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB noch nicht, daß der
Aufstellungsbeschluß bereits Aussagen über den Inhalt der beabsichtigten Planung
trifft. Die Veränderungssperre als Mittel zur Sicherung künftiger Planung setzt aber
nicht nur voraus, daß der Bereich der Planung räumlich fixiert ist. Die Planung muß
vielmehr auch inhaltlich einen Stand erreicht haben, der ein Mindestmaß dessen
erkennen läßt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll,

30

ständige Rechtsprechung seit Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom
10. September 1976 - IV C 39.74 - BRS 30 Nr. 76; vgl. beispielsweise auch
Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 27. Juli 1990 - 4 B 156.89 - BRS 50
Nr. 101.

31

Ein detailliertes und abgewogenes Planungskonzept kann aber nicht gefordert
werden. Der Sinn der Veränderungssperre ist es gerade, vorhandene planerische
Ziele zu sichern und deren weitere Entwicklung zu ermöglichen,

32

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -
BRS 55 Nr. 95.

33

Die Planungsabsichten müssen bereits im Zeitpunkt des Erlasses der
Veränderungssperre über den bloßen Aufstellungsbeschluß hinaus hinreichend
konkretisiert und fixiert sein. Die Planabsichten können sich etwa aus den Vorlagen
für die Beschlußgremien oder einen Begründungsentwurf für die Satzung ergeben.
Eine nachträgliche Konkretisierung der Planung reicht jedoch nicht aus,

34

vgl. OVG NW, Urteil vom 30. November 1998 - 7a D 138/97.NE -; OVG Berlin,
Urteil vom 2. Dezember 1988 - 2 A 3.87 - BRS 49 Nr. 111.

35

Die Antragsgegnerin verfolgte im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses
hinreichend konkretisierte Planungsziele für den Bereich der Veränderungssperre.
Sie waren in der Vorlage für die Sitzung des Rates niedergelegt. Danach geht es bei
der beabsichtigten Änderung des Bebauungsplans darum, künftige Nutzungen
sachgerecht in die Umgebung einzubinden und Anlagen auszuschließen, die nicht
dem Nutzungskonzept des Plangebiets entsprechen. Dafür soll der Bebauungsplan
insbesondere auf den neuen Abstandserlaß 1998 umgestellt werden.

36

Unter den hier obwaltenden Umständen ist damit der künftige Planinhalt in dem
Mindestmaß konkretisiert, das für den Erlaß einer Veränderungssperre erforderlich
ist. Die streitige Veränderungssperre sichert die Änderung eines Bebauungsplans.
Wie sich aus dem Aufstellungsvorgang insgesamt ergibt, stand für die
Antragsgegnerin von vornherein fest, daß die Art der baulichen Nutzung nicht
geändert werden sollte. Es sollte bei den festgesetzten Gewerbegebieten und den
festgesetzten Industriegebieten bleiben. Die Gewerbegebiete und die
Industriegebiete waren im Bebauungsplan bereits gegliedert, und zwar nach der Art
der Betriebe und Anlagen und deren besonderen Bedürfnissen und Eigenschaften
(§ 1 Abs. 4 BauNVO). Die Antragsgegnerin hatte diese Gliederung durch Ausschluß
bestimmter Anlagen in den einzelnen Baugebieten bewirkt. Hierfür hatte sie auf den
seinerzeit geltenden Abstanderlaß zurückgegriffen. Auch hieran soll sich im
Grundsatz nichts ändern. Mit der Änderung des Bebauungsplans will sich die
Antragsgegnerin auf der Grundlage des bestehenden Bebauungsplans und dessen
Konzept die Erkenntnisse zu nutze machen, die in den neu gefaßten Abstandserlaß
eingegangen sind. Ihre Planungsabsichten sind damit hinreichend konkret. Das gilt
zumal, wenn der Anlaß mit in den Blick genommen wird, der den
Aufstellungsbeschluß ausgelöst hat. Ausgelöst wurde der Aufstellungsbeschluß
durch das immissionsschutzrechtliche Vorhaben der Antragstellerin. Für die
Antragsgegnerin war zweifelhaft, ob die geänderte Anlage planungsrechtlich zulässig
ist. Der Bebauungsplan schließt zum einen Anlagen aus, die durch Bezugnahme auf
bestimmte Abschnitte des Abstanderlasses ausdrücklich bezeichnet waren. Er
schließt aber daneben auch solche Anlagen aus, die den ausdrücklich benannten
Anlagen nur vergleichbar oder ähnlich sind. Die Überarbeitung des Bebauungsplans
dient vor diesem Hintergrund gerade auch dazu, mit Hilfe des neu gefaßten
Abstandserlasses die planerische Gliederung besser und genauer zum Ausdruck zu
bringen, die bereits mit dem ursprünglichen Plan gewollt war. Die Antragsgegnerin
will ersichtlich verhindern, daß ihr ursprüngliches Plankonzept durch die Zulassung
von Anlagen neuen Typs unterlaufen wird, die sich dem Abstandserlaß alter Fassung
schwer zuordnen lassen.

37

Vor diesem Hintergrund läßt sich der Antragsgegnerin nicht vorwerfen, sie habe
die Veränderungssperre allein mit dem Ziel beschlossen, ein bestimmtes Vorhaben
zu verhindern, nämlich die beabsichtigte Änderung der Anlage auf dem Grundstück
der Antragstellerin.

38

Allerdings genügt für die Veränderungssperre nicht allein das Ziel, ein
bestimmtes Vorhaben zu verhindern. Die Gemeinde muß vielmehr bereits positive
planerische Vorstellungen entwickelt haben,

39

Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 5. Februar 1990 - 4 B 191.89 -
BRS 50 Nr. 103.

40

Verfolgt die Gemeinde ein derartiges planerisches Konzept, das durch die
Verwirklichung einzelner Bauwünsche unterlaufen zu werden droht, kann sie
andererseits gerade derartige Bauwünsche zum Anlaß nehmen, eine
Veränderungssperre zu erlassen, die diese Bauwünsche (für die Dauer der
Veränderungssperre) verhindert und so das Ergebnis der Planung offenhält. Sofern
positive planerische Vorstellungen der Gemeinde bestehen, kann nicht beanstandet
werden, daß die Gemeinde die Veränderungssperre gezielt einsetzt, um mit diesem
Konzept möglicherweise nicht vereinbare Bauvorhaben vorerst zu verhindern.

41

Die Antragsgegnerin verfolgt mit der Änderung des Bebauungsplans derartige
positive planerische Vorstellungen. Sie ergeben sich letztlich bereits aus dem
ursprünglichen Bebauungsplan. Die dort vorgesehene Gliederung der
Gewerbegebiete und Industriegebiete soll durch die Änderung des Bebauungsplans
einerseits verdeutlicht, andererseits den inzwischen gewandelten Erkenntnissen über
die Auswirkungen bestimmter Anlagen auf ihre Nachbarschaft angepaßt werden.

42

Die Wirksamkeit einer Veränderungssperre hängt nicht darüber hinaus davon ab,
ob der noch nicht beschlossene Bebauungsplan oder dessen Änderung in seinen
einzelnen Festsetzungen von einer ordnungsgemäßen und gerechten Abwägung
aller betroffenen Belange (§ 1 Abs. 6 BauGB) getragen sein wird. Es kommt nur
darauf an, ob die beabsichtigte Planung überhaupt auf ein Ziel gerichtet ist, das im
konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden
kann. Die Wirksamkeit der Veränderungssperre kann nicht von Voraussetzungen
abhängig gemacht werden, die für den Bebauungsplan erst in einem späteren
Stadium des Planaufstellungsverfahrens vorliegen müssen,

43

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluß vom 21. Dezember 1993 - 4 NB 40.93 -
BRS 55 Nr. 95.

44

Die Planung der Antragsgegnerin ist nicht von vornherein in diesem Sinne
unzulässig. Zwar ist der Bebauungsplan, den die Antragsgegnerin ändern möchte,
weitgehend durch Gewerbe- und Industriebetriebe ausgenutzt. Für allfällige
Nutzungsänderungen kann aber eine Konkretisierung und Verdeutlichung der
Anlagen, die nach § 1 Abs. 4 BauNVO ausgeschlossen sein sollen, von Bedeutung
sein. Die Antragsgegnerin muß zwar auch den Bestandsschutz der vorhandenen
Betriebe berücksichtigen, der gegebenenfalls Erweiterungsmöglichkeiten umfaßt. Es
ist aber gerade Sinn des Planungsverfahrens, durch Sammlung und Bewertung der
betroffenen Belange einander widersprechende Belange zu einem Ausgleich zu
bringen. Eine Umstrukturierung des Gebiets ist offensichtlich nicht beabsichtigt. Daß
der Ausgleich von vornherein scheitern muß, ist deshalb nicht ersichtlich.

45

Ist die Veränderungssperre danach nicht offensichtlich nichtig, drängt sich als
Ergebnis der Abwägung auf, die Veränderungssperre nicht außer Vollzug zu setzen.
Dieses Ergebnis entspricht den Wertungen des Gesetzgebers, wie sie in den
Vorschriften über die Veränderungssperre zum Ausdruck gelangt sind. Er hat damit
das Ergebnis der Abwägung für eine Fallgestaltung wie hier vorweggenommen.
Würde die Veränderungssperre außer Vollzug gesetzt, könnten im Plangebiet auch
Anlagen errichtet oder geändert werden, die den zulässigerweise verfolgten
planerischen Vorstellungen der Antragsgegnerin zuwiderlaufen. Diese Entwicklung
wäre nicht rückgängig zu machen, wenn im Hauptsacheverfahren die Gültigkeit der
Veränderungssperre festgestellt würde. Verzögerungen bei der Verwirklichung ihres
Vorhabens mutet der Gesetzgeber der Antragstellerin zu, wenn die Gemeinde - wie
hier - eine zulässige Planung verfolgt und diese dagegen gesichert werden muß, daß
sie vor ihrem Abschluß unterlaufen wird.

46

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Festsetzung des
Streitwerts aus § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

47

Dieser Beschluß ist unanfechtbar.

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