Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-07-30, Aktenzeichen 5 K 1585/18.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2019:0730.5K1585.18.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1

Die Kläger wenden sich gegen eine bauordnungsrechtliche Verfügung der Beklagten.

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Die Kläger sind Mieter des im unbeplanten Innenbereich von Landau in der Pfalz gelegenen Hausanwesens A-Straße 4, Flurstück-Nr. .... Die etwa 170 m lange A-Straße grenzt im Norden an die B-Straße und im Süden an die C-Straße an. Westlich der Straße stehen u.a. 12 Reihenhäuser (Hausnummern A-Straße 4 bis 26), die zur Straße hin alle über einen Vorgarten verfügen. Die Straße ist ca. 3,70 m und auf Höhe der Anwesen A-Straße 12 bis 18 ca. 7 m breit. In diesem Bereich wird die Straße auch zum Parken genutzt; die Reihenhäuser und die Vorgärten sind entsprechend zurückversetzt.

3

Die Kläger wohnen in dem nördlichen Reihenendhaus. An das Grundstück grenzt im Norden ein Fußweg und das ebenfalls mit einem Wohnhaus bebaute Grundstück Flurstück-Nr. ... an, auf dem sich zur A-Straße hin ein im Jahre 1998 genehmigter überdachter Carport befindet.

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Östlich der A-Straße stehen Einzel- und Doppelhäuser.

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Zur Verdeutlichung dient der folgende Lageplan (das Anwesen A-Straße 4 ist rot umrandet):

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Es folgt der Abdruck des Lageplans

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Sämtliche Grundstücke in der A-Straße liegen im Geltungsbereich der „Satzung über die äußere Gestaltung baulicher Anlagen zum Schutze der Landauer Stadterweiterung der Gründerzeit (Innenstadt) (Innenstadtsatzung) vom 21. November 2013. Diese trifft u.a. in § 9 Absatz 1 und 2 folgende Regelungen:

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Absatz 1:

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„Zum Straßenraum orientierte Vorgartenflächen sind als solche zu erhalten und entsprechend zu begrünen.

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Absatz 2:

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Unmittelbar zum Straßenraum orientierte Frei- bzw. Gartenflächen sind von Gebäuden (z.B. Gartenhäuschen) und Parkplätzen freizuhalten, sofern diese nicht historisch belegbar sind.“

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Im Jahre 2016 errichteten die Kläger einen Parkplatz im Bereich des Vorgartens zur A-Straße hin. Aufgrund des Hinweises eines städtischen Mitarbeiters der Abteilung Mobilität und Verkehrsinfrastruktur pflasterten die Kläger den angelegten Parkplatz und bauten eine Regenrinne ein.

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Nachdem die städtische Bauaufsicht der Beklagten im Jahre 2017 Kenntnis von dem gepflasterten Stellplatz der Kläger erhalten hatte, untersagte sie den Klägern nach zuvor erfolgter Anhörung mit Bescheid vom 24. Mai 2018, die unmittelbar zum Straßenraum orientierte Frei- bzw. Gartenfläche zu Parkzwecken zu nutzen sowie Dritten die Nutzung als Stellplätze zu gestatten. Weiterhin gab die Beklagte den Klägern auf, diese Fläche wieder als Vorgartenfläche herzustellen und die verlegten Pflastersteine ab der Hausfassade bis zur angelegten Regenablaufrinne wieder zu entfernen. Ferner wurde den Klägern für den Fall der Nichtbefolgung ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 250 € angedroht.

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Zugleich erließ die Beklagte gegenüber dem Grundstückseigentümer eine Duldungsverfügung.

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Gegen die ihnen am 29. Mai 2018 zugestellte bauordnungsrechtliche Verfügung der Beklagten vom 24. Mai 2018 legten die Kläger am 26. Juni 2018 Widerspruch ein, den der Stadtrechtsausschuss der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 07. November 2018, den Klägern zugestellt am 13. November 2018, mit der Begründung zurückwies, der Bescheid vom 24. Mai 2018 sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die PKW-Stellplatzfläche sei rechtswidrig, da sie den Bestimmungen der Innenstadtsatzung widerspreche. Die Nutzungsuntersagung und die Beseitigungsverfügung sei auch ermessensgerecht. Der Stadtrechtsausschuss teile die von der Beklagten vorgenommene Ermessensentscheidung, als dort im Rahmen der Abwägung das Interesse der Allgemeinheit an der Einhaltung baurechtlicher Vorschriften vorrangig zu den Interessen der Bauherren gewertet worden sei. Das Argument, dass, sofern nicht eingeschritten würde, die Gefahr der Nachahmung bestehen würde, mache sich der Stadtrechtsausschuss zu eigen. Dies umso mehr, da bereits in mehreren Vorgärten Stellplätze angelegt worden seien, gegen die nun auch eingeschritten werde. Der Umstand, dass ein städtischer Mitarbeiter, wohl in Verkennung der Rechtslage, die Kläger aufgefordert habe, die Fläche zu pflastern, könne nicht zu einer anderen Ermessensentscheidung führen. Denn durch eine unvollständige Auskunft eines Verwaltungsmitarbeiters könne nicht eine satzungsrechtliche Bestimmung außer Kraft gesetzt werden. Dass die Maßnahmen mit erheblichen Kosten verbunden seien, hindere ebenfalls nicht den Erlass der Verfügung.

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Die Kläger haben am 13. Dezember 2018 Klage erhoben. Sie tragen vor, sie hätten 2016 auf der Vorgartenfläche zwischen Anwesen und Straße einen Pkw-Stellplatz angelegt, da auf der Straße für Fahrzeuge keine Parkmöglichkeiten bestünden und auch in den umliegenden Straßen, in denen das Parken zwar theoretisch möglich wäre, wegen der Vielzahl anderer Fahrzeuge so gut wie nie freie Parkplätze gefunden werden könnten.

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Die Errichtung des Stellplatzes sei in Absprache mit der Stadtverwaltung erfolgt. Es erscheine daher absolut treuwidrig, wenn nun plötzlich die Beseitigung des gesamten Stellplatzes verlangt werde.

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Soweit sich die Beklagte auf § 9 Abs. 2 der Innenstadtsatzung berufe, werde bestritten, dass die A-Straße im Bereich dieser Satzung liege. Weiter werde beanstandet, dass die Beklagte in dem Bescheid vom 24. Mai 2018 das ihr obliegende Ermessen fehlerhaft ausgeübt habe. Im Hinblick auf die heute gegebene Parkplatzsituation sei es völlig unsinnig, Vorgärten als Grünflächen zu erhalten, wo es doch wesentlich zweckmäßiger erscheine, dort Parkplätze anzulegen, zumal es in nächster Umgebung keinerlei sonstige Parkmöglichkeiten für die Anwohner gebe. Die Belange von Anwohnern sei im Hinblick auf die Parkplatzsituation höherrangig zu bewerten als der Erhalt von Vorgärten, die keinerlei historische Bedeutung bzw. Funktion hätten.

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Im Übrigen liege wohl auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor. Andere Stellplätze in der A-Straße, die anstelle vormals vorhandener Vorgärten angelegt worden seien, blieben seitens der Beklagten völlig unbeanstandet.

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Die Kläger beantragen,

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den Bescheid der Beklagten vom 24. Mai 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 07. November 2018 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie führt aus, der Einwand der Kläger, andere Stellplätze in der A-Straße, die anstelle vormals vorhandener Vorgärten angelegt worden seien, wären seitens der Beklagten völlig unbeanstandet geblieben, sei unzutreffend. Richtig sei, dass auch andere Grundstücke in dem Straßenzug von Seiten der Bauaufsicht überprüft worden seien. Insgesamt handele es sich um drei Vorgänge. Ein weiteres Verfahren befinde sich derzeit im Widerspruchsverfahren. Ein drittes Verfahren sei eingestellt worden, da habe nachgewiesen werden können, dass die Stellplätze vor Erlass der Satzung errichtet worden seien. Ansonsten seien keine weiteren Vorgänge bekannt.

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Mit der Innenstadtsatzung solle an dieser Stelle der Charakter des Straßenzuges A-Straße geschützt werden, der in seiner Struktur zeittypisch sei. Er zeichne sich insbesondere durch eine schmale Straßenführung, schön bepflanzte Vorgärten und rückwärtige Gärten aus. Diese historische Struktur würde zerstört werden, wenn die Vorgärten in Stellplätze umgewandelt würden. Es sei davon auszugehen, dass die meisten Bewohner der Straße „A-Straße“ genau diese Charakteristik schätzten und insoweit auch im Vertrauen auf den ruhigen und grünen Charakter der Wohnstraße dorthin gezogen seien.

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Soweit die Kläger ausführten, dass ein Mitarbeiter der Beklagten ohne Hinweis auf das Verbot, im Vorgartenbereich einen Stellplatz anzulegen, die Befestigung einer Entwässerungsrinne angeregt habe, sei dies zutreffend. Die mündliche Aussage des Mitarbeiters habe aber keine Bindungswirkung. Auch wenn diese unvollständige Aussage des Mitarbeiters aus Sicht der Beklagten bedauerlich sei, führe dies nicht zu einer anderen Bewertung des Sachverhalts.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die vorgelegte Verwaltungsakte Bezug genommen, deren Inhalt Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, in der Sache aber unbegründet. Der Bescheid der Beklagten vom 24. Mai 2018 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Stadtrechtsausschusses der Beklagten vom 07. November 2018 ist rechtmäßig und verletzt die Kläger nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –).

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A. Rechtsgrundlage für die in den Ziffern 1 und 2 des Bescheids vom 24. Mai 2018 verfügte Untersagung der Nutzung des Stellplatzes vor dem Gebäude auf dem Grundstück A-Straße 4, Flurstück-Nr. ..., in Landau in der Pfalz und die Beseitigung der verlegten Pflastersteine ab der Hausfassade bis zur angelegten Regenablaufrinne ist die Vorschrift des § 81 Satz 1 Landesbauordnung – LBauO –. Danach kann die Bauaufsichtsbehörde die Beseitigung solcher baulichen Anlagen verlangen oder die Benutzung der Anlagen untersagen, die gegen baurechtliche oder sonstige öffentlich-rechtliche Vorschriften über die Errichtung, die Änderung, die Instandhaltung oder die Nutzungsänderung dieser Anlagen verstoßen. Dies ist vorliegend der Fall. Der streitgegenständliche Stellplatz, bei dem es sich um eine bauliche Anlage im Sinne des § 1 Abs.1 Satz 3 Nr. 4 LBauO handelt, ist zwar nicht formell (1.), aber materiell illegal (2.). Die Kläger sind taugliche Adressaten der Ordnungsverfügung (3.). Die Beklagte hat auch ermessensfehlerfrei gehandelt (4.).

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1. Der Stellplatz ist nicht formell illegal, denn gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 11 d) LBauO sind Stellplätze bis zu 100 m² Fläche genehmigungsfrei.

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2. Allerdings ist der Stellplatz materiell illegal.

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2.1. Die materielle Rechtswidrigkeit folgt jedoch nicht aus dem vermeintlichen Verstoß gegen die Vorschrift des § 9 Abs. 2 der Innenstadtsatzung, wonach unmittelbar zum Straßenraum orientierte Frei- bzw. Gartenflächen von Gebäuden (z.B. Gartenhäuschen) und Parkplätzen freizuhalten sind, sofern diese nicht historisch belegbar sind.

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2.1.1. Zwar befindet sich das Grundstück A-Straße 4, Flurstück-Nr. ..., im Geltungsbereich der Innenstadtsatzung, wie der Anlage zur von der Beklagten im Original vorgelegten Satzung zweifelsfrei entnommen werden kann.

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2.1.2. Die Satzungsbestimmung des § 9 Abs. 2 ist aber unwirksam, da die Beklagte nicht befugt ist, in ihrer Satzung eine solche Gestaltungsregelung zu treffen.

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Die Beklagte stützt ihre Innenstadtsatzung ausdrücklich auf § 88 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LBauO in der Fassung vom 09. März 2011 (GVBl. Seite 47). Danach können die Gemeinden durch Satzung Vorschriften erlassen über (1.) die äußere Gestaltung baulicher Anlagen .... zur Durchführung gestalterischer Absichten in bestimmten bebauten oder unbebauten Teilen des Gemeindegebiets sowie (2.) besondere Anforderungen gestalterischer Art an bauliche Anlagen, .... zum Schutz bestimmter Bauten, Straßen, Plätze oder Ortsteile von kultureller, historischer oder städtebaulicher Bedeutung oder zum Schutz von Kultur- und Naturdenkmälern. Zweck des § 88 Abs. 1 LBauO ist die bereichsspezifische Ergänzung und Modifizierung der landesrechtlich normierten Anforderungen des Bauordnungsrechts durch örtliche Bauvorschriften (vgl. Jeromin, in: Jeromin/Schmidt/Kerkmann, LBauO RhPf, 4. Auflage 2016, § 88 Rn. 2 ff.). Zwingende Grenze der landesrechtlichen Zuweisung von Satzungsautonomie an die Gemeinden ist das „Bodenrecht“ als Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (Art. 72, 74 Abs. 1 Nr. 18 Grundgesetz – GG –), von der der Bundesgesetzgeber durch die Vorschriften des Baugesetzbuchs über die Bauleitplanung materiell wie verfahrensmäßig abschließend und umfassend Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Mai 2005 – 4 B 14/05 –, BauR 2005, 1768; Jeromin, in: Jeromin/Schmidt/Kerkmann, a.a.O., § 88 Rn. 4a). Zur Materie des Bodenrechts gehören nur solche Vorschriften, die Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung haben. Dem Landesgesetzgeber verbleibt nach der Grundregel der Art. 30, 70 Abs. 1 GG das Bauordnungsrecht als Regelungsgegenstand und damit auch als Zuweisungsgegenstand für örtliche Bauvorschriften. Zur Regelungskompetenz der Länder für das Bauordnungsrecht gehören einerseits Maßnahmen der Gefahrenabwehr im engeren Sinne, aber auch weitergehende, beispielsweise ästhetischen Absichten oder der allgemeinen Wohlfahrt dienende Regelungen (Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2004 – 25 B 98.1862 –, NVwZ-RR 2005, 785). Im Bereich der Baugestaltung kann der Landesgesetzgeber dabei über die Verunstaltungsabwehr hinaus z.B. auch positive Gestaltungsziele verfolgen (BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 1997 – 4 NB 15/97 –, NVwZ-RR 1998, 486).

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Allerdings stößt eine kompetenzrechtlich notwendige Abgrenzung des städtebaulichen Bauplanungsrechts gegenüber dem Bauordnungsrecht auf die Schwierigkeit, dass die Zielsetzung „Ortsbildgestaltung“ sowohl einer bauplanungsrechtlichen als auch einer bauordnungsrechtlichen Regelung zugänglich ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 1997 – 4 NB 15/97 –, NVwZ-RR 1998, 486) gehört die Gestaltung des Ortsbildes weder allein dem bundesrechtlichen Bauplanungsrecht noch allein dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht an; sie ist vielmehr je nach „Regelungsgegenstand“ dem einen oder dem anderen Bereich zuzuordnen (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2004 – 25 B 98.1862 –, NVwZ-RR 2005, 785 m.w.N.). Neben der konkreten Zwecksetzung ist hierbei auch auf die jeweilige rechtliche Anknüpfung der Regelung und das jeweils zur Verfügung stehende rechtliche Instrumentarium abzustellen (vgl. insbesondere BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 1997 – 4 NB 15/97 –, NVwZ-RR 1998, 486).

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Das Bauplanungsrecht regelt in erster Linie die rechtlichen Beziehungen zu Grund und Boden und trifft Bestimmungen darüber, in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf. Über die Vorschriften, die die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die Bauweise und die überbaubare Grundstücksfläche betreffen, leistet auch das Städtebaurecht einen Beitrag zur Gestaltung des Ortsbildes (§ 1 Abs. 5 Satz 2, § 34 Abs. 1 Satz 2 und § 35 Abs. 3 Baugesetzbuch – BauGB –). Ein Bebauungsplan überschreitet den Rahmen städtebaulicher Zielsetzungen nicht, wenn seine Festsetzungen darauf zielen, prägende Bestandteile des Orts- und Straßenbildes um ihrer städtebaulichen Qualität willen für die Zukunft festzuschreiben. Das städtebauliche Instrumentarium des Bauplanungsrechts reicht unter diesem Blickwinkel indes nur so weit, wie das Baugesetzbuch entsprechende Gestaltungsmöglichkeiten eröffnet. Zur bodenrechtlichen Ortsbildgestaltung steht der Gemeinde der in § 9 Abs. 1 BauGB abschließend umschriebene und durch die Vorschriften der Baunutzungsverordnung ergänzte Festsetzungskatalog zur Verfügung. Gestaltungsvorschriften, die über das städtebauliche Instrumentarium des Baugesetzbuchs und der Baunutzungsverordnung hinausgehen, ohne Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung zu haben, stehen dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht und damit auf der Grundlage des § 88 LBauO grundsätzlich auch örtlichen Bauvorschriften offen. Dem landesrechtlichen Bauordnungsrecht und auf landesrechtlicher Grundlage auch den Gemeinden ist es deshalb unbenommen, anknüpfend an die äußere Gestaltung einzelner baulicher Anlagen auf das örtliche Gesamterscheinungsbild Einfluss zu nehmen.

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Hieraus ergibt sich, dass § 9 Abs. 2 Innenstadtsatzung die Grenzen der in der Satzung angegebenen Ermächtigungsnorm des § 88 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 LBauO ebenso überschreitet wie die Regelung des § 88 Abs. 1 Nr. 3 LBauO, wonach die Gemeinden durch Satzung Vorschriften erlassen kann über die Gestaltung der Stellplätze.

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Zwar zweifelt die Kammer nicht daran, dass die Beklagte mit dieser Bestimmung in erster Linie gestalterische Motive verfolgt. Es liegt auf der Hand, dass die Beklagte über den Ausschluss von Stellplätzen im Vorgartenbereich auch auf das Erscheinungsbild der jeweiligen Baugrundstücke und damit letztlich auf das Ortsbild Einfluss nehmen möchte. Zur Verwirklichung dieses Ziels regelt sie aber nicht die äußere Gestaltung einzelner baulicher Anlagen. Vielmehr schließt sie Stellplätze im Vorgartenbereich, also flächenbezogen aus. Sie macht damit Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand rechtlicher Ordnung, und bestimmt, in welcher Weise der Eigentümer sein Grundstück nutzen darf. § 9 Abs. 2 Innenstadtsatzung betrifft eine Regelung, für die auch städtebauliche Instrumente zur Verfügung stehen. Um ihr Regelungsziel - den Ausschluss von Stellplätzen im Vorgartenbereich - zu erreichen, kann die Beklagte nach § 9 Abs. 1 Nr. 4 Flächen für Stellplätze und Garagen positiv festsetzen und zugleich regeln, dass Stellplätze und Garagen an anderer Stelle unzulässig sein sollen; sie kann ferner gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 2 BauGB die nicht überbaubaren Grundstücksflächen festsetzen und bestimmen, dass entgegen § 23 Abs. 5 Satz 2 Baunutzungsverordnung – BauNVO – auch Stellplätze, die nach Landesrecht in den Abstandsflächen zulässig sind oder zugelassen werden können, nicht zulässig sein sollen; und sie kann gegebenenfalls gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 10, 15 BauGB weitere Festsetzungen treffen, um Flächen gänzlich von Bebauung freizuhalten.

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Damit fällt die Regelung des § 9 Abs. 2 Innenstadtsatzung, obgleich generell auf gestalterische Ziele ausgerichtet, nach konkretem Regelungszweck, rechtlicher Anknüpfung und Instrumentarium in den Kompetenzbereich des Boden- bzw. Bauplanungsrechts, das nach der föderalen Kompetenzordnung des Grundgesetzes der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes zugewiesen ist. Angesichts der insoweit umfassenden und erschöpfenden Regelungen des Bauplanungsrechts sind entsprechende Regelungen in örtlichen Bauvorschriften aus kompetenzrechtlichen Gründen ausgeschlossen (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 20. Dezember 2004 – 25 B 98.1862 –, NVwZ-RR 2005, 785).

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2.2. Der streitgegenständliche Stellplatz ist allerdings bauplanungsrechtlich unzulässig und damit im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften errichtet worden.

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2.2.1. Beurteilungsmaßstab für den Stellplatz ist § 34 BauGB, da das Grundstück der Kläger innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteiles der Stadt Landau in der Pfalz liegt, für den ein verbindlicher Bebauungsplan i.S.v. § 30 BauGB nicht besteht.

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Der streitgegenständliche Stellplatz steht nicht mit § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB in Einklang. Nach dieser Bestimmung ist ein Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile nur dann zulässig, wenn es sich nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, in die Eigenart der näheren Umgebung einfügt. Der von den Klägern errichtete Stellplatz fügt sich hinsichtlich des Merkmals der „Grundstücksfläche, die überbaut werden soll“, nicht in die Eigenart der näheren Umgebung ein.

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Die bei der Prüfung nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB maßgebliche „nähere Umgebung“ wird dadurch ermittelt, dass in zwei Richtungen, nämlich in Richtung vom Vorhaben auf die Umgebung und in Richtung von der Umgebung auf das Vorhaben geprüft wird, wie weit die jeweiligen Auswirkungen reichen. Zu berücksichtigen ist die Umgebung einmal insoweit, als sich die Ausführung des Vorhabens auf sie auswirken kann und zweitens insoweit, als die Umgebung ihrerseits den bodenrechtlichen Charakter des Baugrundstücks prägt oder doch beeinflusst (Thüringer OVG, Urteil vom 26. April 2017 – 1 KO 347/14 –, BauR 2018, 485 m.w.N.). Die nähere Umgebung ist für die in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB bezeichneten Kriterien jeweils gesondert abzugrenzen, weil diese jeweils eine Prägung mit ganz unterschiedlicher Reichweite und Gewichtung entfalten können (BVerwG, Beschluss vom 13. Mai 2014 – 4 B 38.13 –, NVwZ 2014, 1246). Dabei ist der Umkreis der zu beachtenden Bebauung bei der Bestimmung des Maßes der baulichen Nutzung oder der überbaubaren Grundstücksfläche in aller Regel enger zu begrenzen als etwa bei der Ermittlung des Gebietscharakters (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 08. März 2017 – 8 A 10695/16.OVG –, ZfBR 2017, 158 und Beschluss vom 17. Juni 2019 – 8 A 11373/18.OVG –). Die von den überbauten Grundstücksflächen ausgehende Prägung bleibt in ihrer Reichweite im Allgemeinen hinter den von der Art der baulichen Nutzung ausgehenden Wirkungen zurück. Eine einheitliche Bebauungsstruktur hinsichtlich des betrachteten Tatbestandsmerkmals kann bewirken, dass angrenzende anders strukturierte Bebauung nicht mehr zur maßgeblichen Umgebung gehört (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Juni 2008 – 7 A 2053/07 –, BauR 2008, 1853).

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2.2.2. Gemessen an diesen Maßstäben kann nach Durchsicht des umfangreichen Karten- und Lichtbildmaterials offenbleiben, ob die für das Kriterium der überbaubaren Grundstücksfläche in § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB maßgebliche nähere Umgebung des Grundstücks der Kläger ausschließlich die Reihenhäuser westlich der A-Straße oder die gesamte Bebauung westlich und östlich der A-Straße umfasst. Für ersteres spricht, dass die insgesamt 12 Reihenhäuser eine einheitliche Bebauungsstruktur haben, die sich von der übrigen Bebauung in der Straße unterscheiden. In diesem Bereich sind sämtliche Reihenhausgrundstücke mit ihren Hauptgebäuden von der Straße zurückversetzt und sie verfügen über bepflanzte Vorgärten. Weder gibt es Grundstückszufahrten noch finden sich private Stellplätze vor den Reihenhäusern. Zählt man dagegen die gesamte Bebauung westlich und östlich der A-Straße zur näheren Umgebung – dafür spricht die nur geringe Breite der Straße, was eine mangelnde Trennungswirkung nahelegt –, ist das strittige Vorhaben – was seinen Standort und damit die „Grundstücksfläche, die überbaut werden soll”, angeht – ebenfalls ohne relevantes Vorbild. Die Bebauung östlich der A-Straße ist nahezu durchgängig und wechselseitig geprägt von Einzel- bzw. Doppelhäusern. Sämtliche Grundstücke in diesem Bereich sind mit Einzel- und Doppelhäusern bebaut und haben ebenfalls durchgängig Vorgärten; zusätzlich verfügen sie über Grundstückszufahrten. Private Stellplätze finden sich mit Ausnahme des Grundstücks Flurstück-Nr. ... in dem gesamten Bereich westlich und östlich der Straße nicht.

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In die nähere Umgebung fügt sich ein Vorhaben im Allgemeinen dann im Sinne des § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB ein, wenn es sich hinsichtlich der dort aufgeführten einzelnen Merkmale innerhalb des aus seiner Umgebung hervorgehenden „Rahmens“ hält. Ein den vorgegebenen „Rahmen“ überschreitendes Vorhaben fügt sich dennoch ausnahmsweise in die Eigenart der näheren Umgebung ein, wenn es weder selbst, noch infolge einer mit ihm einhergehenden Vorbildwirkung geeignet ist, bodenrechtlich beachtliche Spannungen herbeizuführen oder zu erhöhen, die sich nur durch eine Bauleitplanung bewältigen lassen (Thüringer OVG, Urteil vom 26. April 2017 – 1 KO 347/14 –, BauR 2018, 485 m.w.N.).

47

Mit dem Merkmal der „Grundstücksfläche, die überbaut werden soll“ ist die konkrete Größe der baulichen Anlage und ihre räumliche Lage innerhalb der vorhandenen Bebauung gemeint; es geht um den Standort des Vorhabens im Sinne von § 23 BauNVO (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 28. September 1988 – 4 B 175.88 –, NVwZ 1989, 354). Zur näheren Konkretisierung kann auf die Begriffsbestimmungen in § 23 BauNVO zur „überbaubaren Grundstücksfläche“ zurückgegriffen werden (so etwa BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2009 – 4 B 50.08 –, BRS 74 Nr. 95). Den nach § 34 Abs. 1 BauGB maßgeblichen „Rahmen“ bilden in Bezug auf die überbaubare Grundstücksfläche nur die in der näheren Umgebung vorhandenen Hauptgebäude (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch, Stand Februar 2019, § 34 Rn. 47). Dies ergibt sich schon daraus, dass das Bauplanungsrecht in § 23 Abs. 5 BauNVO für die räumliche Lage von Nebenanlagen im Sinne des § 14 BauNVO sowie von (sonstigen) in den Abstandsflächen zulässigen baulichen Anlagen gewisse Erleichterungen vorsieht. Dementsprechend ist bei der Frage des Einfügens nach der überbaubaren Grundstücksfläche zwischen Hauptgebäuden auf der einen und Nebenanlagen sowie (sonstigen) in den Abstandsflächen zulässigen baulichen Anlagen auf der anderen Seite zu differenzieren.

48

Stellt man auf die in der näheren Umgebung vorhandenen Hauptgebäude entlang der A-Straße im hier maßgeblichen Bereich ab, ergibt sich ohne weiteres, dass zu dieser Straße hin jeweils eine vordere faktische Baugrenze existiert. Die in den Vorgartenbereichen vorhandenen versiegelten Flächen wie etwa die auf einer Reihe von Grundstücken entlang der Ostseite vorhandenen Zufahrten haben nicht zur Folge, dass sich die vordere Baugrenze entsprechend in Richtung Straße „verschiebt“ und sich deshalb Stellplätze im Vorgartenbereich innerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen befinden würden. Vielmehr handelt es sich bei Zufahrten ebenso wie bei Stellplätzen um in den Abstandsflächen zulässige bauliche Anlagen, die dementsprechend gerade auch außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen zulässig sein können (vgl. dazu § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO).

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Zu erwägen sein kann dementsprechend nur, ob der streitgegenständliche Stellplatz bauplanungsrechtlich zulässig ist, obwohl er außerhalb der überbaubaren Grundstücksfläche errichtet worden ist. Grundsätzlich gilt nach der auch bei der Beurteilung nach § 34 Abs. 1 BauGB entsprechend heranzuziehenden Bestimmung des § 23 Abs. 3 Satz 1 BauNVO, dass Gebäude oder Gebäudeteile eine Baugrenze nicht überschreiten dürfen. Entsprechendes gilt entgegen dem zu eng gefassten Wortlaut der Bestimmung auch für alle anderen baulichen Anlagen, also auch für Stellplätze (Thüringer OVG, Urteil vom 26. April 2017 – 1 KO 347/14 –, BauR 2018, 485 m.w.N.)

50

Stellplätze sind damit aber außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen nicht generell unzulässig (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 19. Juni 2008 – 7 A 2053/07 –, BauR 2008, 1853). Vielmehr können sie in beplanten Gebieten von der Bauaufsichtsbehörde nach der dann unmittelbar anwendbaren Vorschrift des § 23 Abs. 5 BauNVO zugelassen werden. Die Zulassung von Stellplätzen beurteilt sich dabei nach § 23 Abs. 5 Satz 2 BauNVO (vgl. etwa Hornmann, in: BeckOK BauNVO, Spannowsky/Hornmann/Kämper, Stand Juni 2019, § 23 Rn. 68). Die Ermessensentscheidung darf nur auf städtebauliche Gründe wie z. B. das Freihalten von Vorgartenflächen von baulichen Anlagen gestützt werden (Thüringer OVG, Urteil vom 26. April 2017 – 1 KO 347/14 –, BauR 2018, 485).

51

Im unbeplanten Innenbereich scheidet eine Ermessensentscheidung der Behörde zwar aus, weil nach § 34 Abs. 1 BauGB eine gebundene Entscheidung zu treffen ist. Die materiellen Maßstäbe des § 23 Abs. 5 BauNVO, nach denen bei der Ermessensentscheidung vor allem die städtebaulichen Folgen einer Zulassung von Nebenanlagen nach Satz 1 sowie von (sonstigen) baulichen Anlagen nach Satz 2 außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen zu beachten sind, sind aber auch bei der Entscheidung nach § 34 Abs. 1 BauGB von Bedeutung (vgl. Thüringer OVG, Urteil vom 26. April 2017 – 1 KO 347/14 –, BauR 2018, 485 m.w.N.). Sprechen städtebauliche Gründe gegen die Zulassung befestigter Stellplätze außerhalb der überbaubaren Grundstücksflächen, die im Geltungsbereich eines Bebauungsplans eine ablehnende Entscheidung der zuständigen Behörde nach § 23 BauNVO rechtfertigen könnten, lässt sich bei einer Beurteilung nach § 34 Abs. 1 BauGB feststellen, dass die Stellplätze sich hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche nicht im Sinne dieser Bestimmung in die Eigenart der näheren Umgebung einfügen und daher bauplanungsrechtlich unzulässig sind.

52

Hier sprechen durchgreifende städtebauliche Gründe gegen die Zulassung des streitgegenständlichen Stellplatzes im Vorgartenbereich, zumal dieser Vorbildwirkung für weitere Stellplätze in der näheren Umgebung hätte. Dieser rückt in der hier durch ca. 4 m große Freiräume zum Straßengelände bis unmittelbar an die Straßenbegrenzung heran und überschreitet damit die vordere faktische Baugrenze deutlich. Die Erwägung der Beklagten, die Vorgärten in der näheren Umgebung erhalten und von baulichen Anlagen freihalten zu wollen, ist ein tragfähiger städtebaulicher Gesichtspunkt. Dieses Ziel lässt sich in der maßgeblichen näheren Umgebung des Vorhabens auch erreichen. Nach den Angaben der Beklagten gibt es mit Ausnahme des Grundstücks Flurstück-Nr. ..., auf dem im Jahre 1998 ein überdachter Carport unmittelbar an der Straße genehmigt wurde, kein weiteres Grundstück in der A-Straße, auf dem sich ein Stellplatz befindet, den die Beklagte zumindest duldet. Nach dem zuletzt unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Beklagten wurden sämtliche Grundstücke in dem Straßenzug von Seiten der Bauaufsicht überprüft. Soweit Übertretungen festgestellt wurden, ist die Beklagte dagegen bauaufsichtlich eingeschritten. Die derzeit faktisch noch vorhandenen Stellplätze im Vorgartenbereich, mit deren Existenz sich die Beklagte nicht abgefunden hat, haben bei der Bestimmung der Eigenart der näheren Umgebung und des aus ihr hervorgehenden „Rahmens“ unberücksichtigt zu bleiben (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 23. November 1998 – 4 B 29.98 –, NVwZ-RR 1999, 364).

53

3. Die Kläger sind als Mieter des Anwesens und damit Inhaber der tatsächlichen Gewalt sowie als Bauherren des Stellplatzes die richtigen Adressaten der Nutzungsuntersagungs- und Beseitigungsanordnung gemäß § 54 Abs. 2 Satz 1 und 3 LBauO.

54

4. Die Beklagte hat auch das ihr in § 81 Satz 1 LBauO eingeräumte Ermessen in nicht zu beanstandender Weise ausgeübt. Sie hat weder die Ermessensgrenzen überschritten noch von dem Ermessen in zweckwidriger Weise Gebrauch gemacht (§ 114 VwGO). Es ist davon auszugehen, dass die Bauaufsichtsbehörde grundsätzlich immer dann ermessensgerecht handelt, wenn sie ihrem gesetzlichen Auftrag entsprechend dafür sorgt, dass die Vorschriften des materiellen Baurechts eingehalten werden (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 20. April 2006 – 8 A 10119/06.OVG – und Urteil vom 27. November 2003 – 1 A 10353/03.OVG –). Anhaltspunkte dafür, dass das Vorgehen der Beklagten auf grob sachwidrigen Überlegungen beruht und das Einschreiten somit willkürlich erscheint, sind nicht ersichtlich.

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4.1. Zunächst ist es unschädlich, dass Beweggrund für die Ordnungsverfügung der Beklagten nicht die fehlende bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Stellplatzes nach § 34 Abs. 1 BauGB, sondern der vermeintliche Verstoß gegen den von der Kammer für unwirksam gehaltenen § 9 Abs. 2 Innenstadtsatzung war. Beide Punkte betreffen die materielle Baurechtswidrigkeit des Stellplatzes. Diese hat die Beklagte zum Anlass genommen, bauaufsichtlich gegen die Kläger einzuschreiten. Im Widerspruchsbescheid vom 07. November 2018 beruft sich der Stadtrechtsausschuss ausdrücklich darauf, es sei ermessensgerecht, die Nutzung zu untersagen bzw. die Beseitigung zu verfügen, wenn eine Anlage baurechtswidrig sei. Insbesondere bestehe die Gefahr der Nachahmung, sofern nicht eingeschritten würde. Diese Ermessenserwägungen sind rechtlich nicht zu beanstanden und zwar unabhängig davon, ob der Verstoß auf § 34 Abs. 1 BauGB oder § 9 Abs. 2 Innenstadtsatzung gestützt wird.

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4.2. Soweit die Kläger monieren, die Belange von Anwohnern sei im Hinblick auf die unbefriedigende Parkplatzsituation höherrangig zu bewerten als der Erhalt von Vorgärten, die keinerlei historische Bedeutung bzw. Funktion hätten, können sie damit nicht durchdringen. Die Kammer verkennt nicht, dass es für die Kläger schwer zu verstehen sein mag, dass ihnen ein Stellplatz verwehrt wird, obwohl sie über die erforderliche Fläche dafür im Vorgarten verfügen und weder auf ihrem Grundstück ein anderweitiger Stellplatz vorhanden ist noch im öffentlichen Straßenraum in der schmalen Straße ausreichend Parkmöglichkeiten bestehen. Das Interesse an der Schaffung von Stellplätzen für Kraftfahrzeuge muss sich jedoch in dem planungsrechtlich zulässigen Rahmen halten und kann nicht dazu führen, dass ein planungsrechtlich unzulässiges Vorhaben zugelassen wird (s. auch OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 21. September 1994 – 1 L 91/93 –, juris).

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4.3. Einen Ermessensfehler können die Kläger auch nicht aus dem Umstand herleiten, dass ein Mitarbeiter der Beklagten von der Abteilung Mobilität und Verkehrsinfrastruktur keinerlei Einwände gegen ihr Vorhaben erhoben hat.

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Zwar kann sich das Gebrauchmachen von einer Eingriffsermächtigung im Einzelfall als ermessensfehlerhaft erweisen, wenn sich eine Behörde damit in Widerspruch zu ihrem früheren Verhalten setzt und schutzwürdiges Vertrauen des Betroffenen verletzt. So kann eine Bauaufsichtsbehörde dann am ermessensfehlerfreien Erlass einer Beseitigungsverfügung gehindert sein, wenn sie durch ihr vorangegangenes positives Tun einen Vertrauenstatbestand beim Bauherrn geschaffen und dieser im Vertrauen darauf nicht unerhebliche und nur schwer rückgängig zu machende Vermögensdispositionen getroffen hat (sog. „aktive Duldung“, vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 12. Juni 2012 – 8 A 10291/12.OVG –, juris und Beschluss vom 02. August 2017 – 8 A 11311/17.OVG –).

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Ein besonderes behördliches Verhalten, das zur Entstehung eines Vertrauensschutzes bei den Klägern geeignet gewesen wäre, ist hier nicht erkennbar. Dies folgt bereits daraus, dass die Auskunft nicht von einem Mitarbeiter der zuständigen Bauabteilung der Beklagten, sondern von einem Mitarbeiter der nicht zuständigen Abteilung Mobilität und Verkehrsinfrastruktur getätigt wurde. Ermessenseinschränkungen ergeben sich jedoch nicht aus Erklärungen anderer Behörden, die für die Bauaufsicht nicht zuständig sind (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 11. Februar 1998 – 8 A 12941/97.OVG – und Urteil vom 13. Dezember 1979 – 1 A 68/77 –). Es spielt daher auch keine Rolle, welche Aussage der betreffende Mitarbeiter konkret tatsächlich getätigt hat und ob es sich dabei gegebenenfalls um eine sog. Duldungszusicherung gehandelt hat (vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 26. August 1992 – 1 L 99/91 –, juris, wonach Voraussetzung für die Wirksamkeit einer Duldungszusicherung die Schriftlichkeit der Zusicherung ist).

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4.4. Ein Verstoß gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG ist ebenfalls nicht gegeben, weil die Beklagte gegen vergleichbare Bauvorhaben in der näheren Umgebung einschreitet.

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B. Die in Ziffer 3 der Verfügung vom 24. Mai 2018 angeordnete Zwangsmittelandrohung findet in den §§ 64 und 66 Landesverwaltungsvollstreckungsgesetz – LVwVG – eine hinreichende Rechtsgrundlage. Insbesondere ist die mit der Beseitigungsverfügung verbundene Zwangsmittelandrohung nicht wegen eines Vollstreckungshindernisses materiell rechtswidrig. Unabhängig von der Frage, ob vorliegend überhaupt eine Duldungsverfügung gegenüber dem Grundstückseigentümer erforderlich war, hat jedenfalls die Beklagte eine solche erlassen.

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Die Klage war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen. Der Ausspruch der vorläufigen Vollstreckbarkeit des Urteils wegen der Kosten ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung – ZPO –.

Beschluss

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Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 5.000 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).