Verwaltungsgericht Sigmaringen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2013-10-01, Aktenzeichen 5 K 597/13

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Untersagungsverfügung des Landratsamts Bodenseekreis vom 07.03.2013 wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert wird auf 7.500,- EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Anordnung des Landratsamts B. vom 07.03.2013 wiederherzustellen, mit der ihr unter Anordnung des Sofortvollzugs die angezeigte gewerbliche Altkleider- und Altschuhsammlung im B. untersagt wird, ist nach § 80 Abs. 5 in Verbindung mit Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO zulässig und auch begründet.

2

Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung ist formell ordnungsgemäß ergangen, da sie besonders verfügt (§ 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO) und ausreichend schriftlich begründet worden ist (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO).

3

Ist die Anordnung des Sofortvollzugs formell nicht zu beanstanden, so hat des Weiteren das Gericht im Rahmen des Antrags nach § 80 Abs. 5 VwGO eine eigene Ermessensentscheidung zu treffen. Dabei ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung gegen das Interesse der Antragstellerin, zunächst von den Rechtsfolgen der getroffenen Maßnahme verschont zu bleiben, abzuwägen. Die Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs, dessen aufschiebende Wirkung wiederhergestellt werden soll, sind hierbei ein wesentliches Kriterium. Erweist sich der Rechtsbehelf bei der im Eilverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage aller Wahrscheinlichkeit nach als erfolgreich, so wird auch dem Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz zu entsprechen sein. Hat umgekehrt der Rechtsbehelf dagegen voraussichtlich keinen Erfolg, überwiegt in der Regel das Vollzugsinteresse. Im vorliegenden Fall spricht viel dafür, dass der Widerspruch Erfolg haben wird. Denn der angefochtene Bescheid vom 07.03.2013 wird sich aller Wahrscheinlichkeit nach - jedenfalls derzeit - als rechtswidrig erweisen.

4

Bei der Prüfung orientiert sich das Verwaltungsgericht am Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 09.09.2013 - 10 S 1116/13 -, juris, dem ebenfalls eine Untersagungsverfügung für eine gewerbliche Sammlung von Alttextilien und alten Schuhen zugrunde liegt.

5

Das Landratsamt B. ist für die Untersagungsverfügung sachlich zuständig (§ 23 Abs. 2 Nr. 3, Abs. 3 Satz 1 LAbfG). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt ein Zuständigkeitsmangel wegen einer „Interessenkollision“ aller Voraussicht nach nicht vor. Denn die Untersagungsverfügung ist vom Landratsamt als staatlicher Behörde des Landes (Umweltschutzamt, untere Abfallrechtsbehörde) erlassen worden. Öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger ist demgegenüber der Landkreis (Abfallwirtschaftsamt). Die Kollisionsnorm des § 23 Abs. 3 Satz 2 LAbfG trifft hier nicht zu, da die Gebietskörperschaft, der Landkreis, hier nicht Antragsteller oder Adressat einer Anordnung oder sonstigen Maßnahme ist. Die neutrale Aufgabenwahrnehmung der staatlichen Behörde unter dem Dach des Landratsamts erscheint aus gegenwärtiger Sicht dadurch gewährleistet, dass die ordnungsrechtlichen Aufgaben - wie hier - dem Umweltschutzamt als unterer Abfallrechtsbehörde zugewiesen sind, während die Funktion des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers dem Abfallwirtschaftsamt des Landkreises zukommt. Die Ämter gehören verschiedenen Dezernaten des Landratsamts an. Durch die Zuweisung der verschiedenen Aufgaben auf verschiedene Ämter wird auch einer personellen Trennung der Amtswalter Rechnung getragen. Eine Behörde mit Doppelzuständigkeit hat als Teil der öffentlichen Verwaltung in beiden ihr übertragenen Funktionen dem Gemeinwohl zu dienen, ist an Recht und Gesetz gebunden und untersteht exekutiver Aufsicht. Angesichts dessen ist eine neutrale Aufgabenwahrnehmung durch sie auch in ihrer Funktion als untere Abfallrechtsbehörde jedenfalls dann in einer rechtsstaatlichen Anforderungen genügenden Weise gesichert, wenn behördenintern für eine organisatorische und personelle Trennung beider Aufgabenbereiche gesorgt ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.03.2009 - 9 A 39.07 -, juris, Rdnr. 24).

6

Rechtsgrundlage für die Untersagungsverfügung ist § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG. Diese Vorschrift ist lex specialis zu § 62 KrWG und stellt die ultima ratio im Regelungsgefüge des § 18 Abs. 5 KrWG dar. Nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn unter anderem die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 oder Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist. In materiell-rechtlicher Hinsicht geht es zunächst darum, ob der Tatbestand des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG erfüllt ist. Danach besteht die Überlassungspflicht nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Die Funktionsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Abfallentsorgung mit den in § 20 KrWG genannten Pflichten der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger rechtfertigt die gesetzliche Regelung von Überlassungspflichten, von denen nur ausnahmsweise und unter Wahrung öffentlicher Interessen zugunsten gewerblicher Sammlungen abgesehen wird (VGH Bad.-Württ. a.a.O., juris, Rdnr. 10). Systematisch handelt er sich bei der gewerblichen Sammlung um ein Verbot mit Anzeigevorbehalt ( von Lersner/Wendenburg/Schwind, Recht der Abfallbeseitigung, KrWG, Stand: März 2013, § 18 Rdnr. 25).

7

Die angezeigte gewerbliche Sammlung der Antragstellerin bietet wohl keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die Alttextilien und alten Schuhe nicht einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden. Die Antragstellerin hat mit ihrer Anzeige einen Vertragspartner in Polen für second-hand-Ware genannt und einen Vertragspartner in Spanien für restliche Alttextilien.

8

Darüber hinaus dürften auch überwiegende öffentliche Interessen der Sammlung nicht entgegenstehen. Überwiegende öffentliche Interessen würden einer gewerblichen Sammlung entgegenstehen, wenn sie in ihrer konkreten Ausgestaltung und im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen die Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers gefährdet (vgl. § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG). Dabei handelt es sich um eine abschließende Regelung der nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG maßgeblichen öffentlichen Interessen (VGH Bad.-Württ., a.a.O., Rdnr. 30).

9

Für die Annahme einer Funktionsgefährdung fehlen jedoch ausreichende Anhaltspunkte. Der Antragsgegner hat keine konkreten Fakten dafür vorgetragen, dass die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten durch die Sammlung der Antragstellerin und auch durch andere Sammler gefährdet oder zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert wird. Insoweit obliegt die Darlegungslast der Behörde (VGH Bad.-Württ., a.a.O., Rdnr. 31). Der Vortrag des Antragsgegners genügt diesen Anforderungen nicht. Allein die Behauptung, der Abfallentzug, der durch gewerbliche Sammlungen entstehe, habe zur Folge, dass eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen sei, ist nicht substanziell belegt. Dasselbe betrifft die Behauptung, die Konkurrenz durch gewerbliche Sammler verhindere wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen bei der Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten des Landkreises als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger. Zwar hat die Antragstellerin im Zusammenhang mit ihrer Anzeige keine Angaben zur zu erwartenden Sammelmenge gemacht, aus der sich das wirtschaftliche Volumen der Sammlertätigkeit abschätzen ließe. Demgegenüber fehlen jedoch Angaben, ab welchen Mengen von Alttextilien aus privaten Haushaltungen die Planungssicherheit oder Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt würde und als Gefährdung im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG gedeutet werden könnte. Der Antragsgegner kann nämlich nicht pauschal von einer derartigen Gefährdung durch jede gewerbliche Sammlung ausgehen. Denn dies würde dazu führen, dass letztlich jede gewerbliche Sammlung, die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger Abfälle aus privaten Haushaltungen zur weiteren Verwertung entzieht, unzulässig wäre, weil die profitable Verwertung dieser Alttextilien durch gewerbliche Sammler außerhalb des öffentlich-rechtlichen Entsorgungssystems per se geeignet ist, möglichst niedrige Abfallgebühren zu verhindern. Nach dem Sinn des § 17 Abs. 3 Satz 2 1. Alt. KrWG (wirtschaftlich ausgewogene Bedingungen) soll nicht jedwede gewerbliche Sammlung unterbunden werden, sondern der Wettbewerb auf dem Abfallentsorgungsmarkt durch private Konkurrenz erhalten bleiben und eine Prüfung aufgrund konkreter Gegebenheiten im Einzelfall erfolgen. Dabei ist im jeweils konkreten Fall eine Geringfügigkeitsschwelle zu beachten, bei deren Überschreiten erst von einer Gefährdung der wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen der öffentlich-rechtlich organisierten Abfallentsorgung gesprochen werden kann. Das VG Ansbach nennt in diesem Zusammenhang in seinem Urteil vom 23.01.2013 - AN 11 K 12.01588 - (juris, Rdnr. 82) mit Blick auf die Müllgebühren eine Erheblichkeitsgrenze bzw. Toleranzschwelle von 10 bis 12 Prozent. Dies sei der Rahmen, in dem bei Müllgebühren angesichts der Unsicherheiten, die mit der Kalkulation und der damit notwendigerweise verbundenen Prognose zusammenhingen, immer mit Abweichungen gerechnet werden müsse (vgl. dazu auch VGH Bad.-Württ., a.a.O., Rdnr. 33). Hierzu wurde vom Antragsgegner nichts konkret vorgetragen.

10

Auch das vom Landkreis ab Januar 2013 installierte Holsystem für Alttextilien und alte Schuhe führt wohl nicht zum Schutz gegen gewerbliche Konkurrenz. Diese haushaltsnahe und flächendeckende Entsorgung dürfte gegenüber dem Bringsystem der Antragstellerin leistungsfähiger sein. Das führt aber gerade dazu, dass die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG hier nicht greift. Danach ist eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers im Falle der Erfassung von Abfällen, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt, oder im Falle der Gefährdung der Stabilität der Gebühren nicht anzunehmen, wenn die vom gewerblichen Sammler angebotene Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger angebotene oder konkret geplante Leistung. Im vorliegenden Fall ist es jedoch gerade umgekehrt. Hier ist das System des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers als leistungsfähiger anzusehen als das des gewerblichen Konkurrenten. Die Darlegungen der größeren Leistungsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch das installierte Holsystem vermögen daher zu keiner anderen Bewertung zu führen als dies nicht schon in den obigen Ausführungen dargelegt wurde. Im Ergebnis ist somit aus gegenwärtiger Sicht nicht erkennbar, dass der von der Antragstellerin angezeigten Sammlung überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen.

11

Darüber hinaus wäre die angefochtene Untersagungsverfügung nur rechtmäßig, wenn die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 in Verbindung mit Absatz 3 Satz 1 bis 3 KrWG normierten Voraussetzungen „anders nicht zu gewährleisten“ wären. Eine pauschale Untersagung der Sammlung entspricht nicht dem vorgeschriebenen Maßstab des Übermaßverbots. Überdies kommt eine Untersagung nur in Betracht, wenn sie zur Herstellung rechtmäßiger Zustände erforderlich ist. Eine Untersagungsverfügung darf nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG nur dann erlassen werden, wenn die Einhaltung der Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG „anders nicht zu gewährleisten ist“. Die Untersagung, also ein vollständiges Verbot einer gewerblichen Sammlung, stellt im Vergleich mit anderen Reglementierungen den intensivsten Eingriff in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eines gewerblichen Sammlers dar und kommt daher nur als ultima ratio in Betracht. Die gesetzliche Formulierung nimmt die in § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG genannten behördlichen Befugnisse in Bezug, weil deren Ausübung die Berufsfreiheit des gewerblichen Sammlers weniger belasten würde als ein vollständiges Verbot. Das behördliche Vorgehen hat daher dem durch § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG angeordneten „Interventionsminimum“ (Gebot des schonendsten Eingriffs) Rechnung zu tragen. Dabei sind die in § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG genannten möglichen Eingriffsmaßnahmen wie die Auferlegung von Bedingungen oder Auflagen sowie die Befristung in Betracht zu ziehen. Die zuständige Behörde hat daher eine zweistufige Prüfung durchzuführen. Erst wenn eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung sowie der Schutz öffentlicher Interessen nicht anders, etwa im Wege der Anordnung von Bedingungen, Auflagen oder zeitlichen Befristungen nach § 18 Abs. 1 Satz 1 KrWG sichergestellt werden kann, darf die angezeigte Sammlung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG untersagt werden (VGH Bad.-Württ., a.a.O., juris, Rdnr. 54 bis 56, VG Düsseldorf, Beschluss vom 18.12.2012 - 17 L 1901/12 -, juris, Rdnr. 8). Nach diesem System der abgestuften Eingriffsbefugnisse muss die zuständige Behörde konkret darlegen, warum anstelle der Untersagung der Sammlung nicht eine mildere Maßnahme zur Sicherung der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers in Betracht kommt. Der angefochtene Bescheid lässt eine derartige Auseinandersetzung vermissen.

12

Möglichen Problemen bei der Kontrolle etwaiger Nebenbestimmungen gemäß § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG kann dadurch begegnet werden, dass die behördliche Informationsgewinnung auch über das Instrument der Auskunft nach § 47 Abs. 3 Satz 1 KrWG erfolgen kann. Das mag etwa Standort und Dauer sowie die Abholfrequenz hinsichtlich aufgestellter Sammelcontainer betreffen. Die Missachtung der Auskunftspflichten ist übrigens bußgeldbewehrt (§ 69 Abs. 2 Nr. 4 KrWG).

13

Ist die Untersagungsverfügung vom 07.03.2013 aller Wahrscheinlichkeit nach rechtswidrig, so fehlt auch ein öffentliches Interesse an deren sofortiger Vollziehung.

14

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG in Anlehnung an Nrn. 1.5 und 54.2.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (VBlBW 2004, 467).