Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-10-19, Aktenzeichen 1 K 367/06
ECLI:DE:VGMS:2007:1019.1K367.06.00

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten es in der
Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Die Beklagte wird verurteilt, die nicht anlassbezogene Speicherung der durch die
Überwachung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts mit einer
Videoanlage erhobenen Daten zu unterlassen.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kläger tragen gesamtschuldnerisch ein Sechstel, die Beklagte trägt fünf
Sechstel der Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrags abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Kläger sind Studierende der Rechtswissenschaften an der beklagten
Universität. Mit Schreiben vom 17. Januar 2006 forderten sie den Rektor der
Beklagten auf, die an diversen Orten der Universität angebrachten Videokameras zu
demontieren, da deren Aufstellung einen nicht durch § 29 b des
Datenschutzgesetzes Nordrhein-Westfalen (DSG NRW) gedeckten Eingriff in ihr
informationelles Selbstbestimmungsrecht darstelle. Im Antwortschreiben des Rektors
der Beklagten vom 1. Februar 2006 heißt es, die im Bereich der Universität
betriebenen Videoüberwachungsanlagen seien Gegenstand eines Prüfungsauftrages
der Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit des Landes
Nordrhein-Westfalen.

3

Am 21. Februar 2006 haben die Kläger die vorliegende Klage erhoben mit dem
Ziel, die Abschaltung folgender Videoanlagen zu erreichen:

4

1. Videoanlage Schlossplatz 2 (Schloss,
Erdgeschoss)

5

2.	Videoanlage Universitäts- und Landesbibliothek
(Computerraum, 2. Obergeschoss)

6

3. Videoanlage Kommunalwissenschaftliche
Bibliothek.

7

Da die Beklagte die unter den Nrn. 1 und 2 aufgeführten Videoanlagen während
des Rechtsstreits abgebaut hat, haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der
Hauptsache insoweit für erledigt erklärt.

8

Die Kläger bringen zur Begründung ihrer im Übrigen aufrecht erhaltenen Klage
im Wesentlichen vor:

9

Sie besuchten regelmäßig die kommunalwissenschaftliche Bibliothek. Die
Videoüberwachung dort und die Bildaufzeichnung stellten sich als nicht durch § 29 b
Abs. 1 und 2 DSG NRW gedeckte rechtswidrige Eingriffe in ihr informationelles
Selbstbestimmungsrecht als Ausprägung ihres allgemeinen Persönlichkeitsrechts
dar. Allein der Umstand, dass in einer Bibliothek mit Diebstählen gerechnet werden
müsse, begründe nur eine abstrakte Gefahr, die für die Anfertigung von
Bildaufzeichnungen indes nicht ausreichend sei. Diese Beschränkung im
Anwendungsbereich der Datenaufzeichnung ergebe sich insbesondere aus der
Entstehungsgeschichte der Norm. Hieraus folge, dass die Speicherung
„anlassbezogen" sein müsse. Dies lasse eine laufende Speicherung der erhobenen
Daten nicht zu. Eine Dauergefahr habe der Gesetzgeber gerade nicht ausreichen
lassen wollen. Ein Anlassbezug sei etwa gegeben, wenn ein Mitarbeiter, der die
Videoaufnahmen überwache, einen Bücherdiebstahl oder die Beschädigung eines
Buches beobachte.

10

Im Übrigen werde auf die Stellungnahme der Landesbeauftragten für
Datenschutz und Informationsfreiheit vom 5. Oktober 2005 verwiesen. Hiernach sei
der Einsatz von Videoüberwachungsanlagen in Bibliotheken bereits dann nicht
zulässig, soweit und solange in den Räumlichkeiten Mitarbeiter der Hochschule vor
Ort anwesend seien. Es sei allgemein bekannt, dass sich in den Räumen des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts regelmäßig studentische und
wissenschaftliche Hilfskräfte aufhielten. Darüber hinaus sei es überhaupt nicht
möglich, den Bibliotheksbestand durch eine Videokamera zu überwachen. Allenfalls
sei eine Erfassung der Benutzer der Bibliothek möglich.

11

Die Kläger beantragen,

12

die Beklagte zu verurteilen, die Videoanlage
Kommunalwissenschaftliche Bibliothek, Universitätsstraße 14-
16, 48143 Münster abzuschalten.

13

Die Beklagte beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Sie bringt im Wesentlichen vor:

16

Die Videoanlage in der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts sei
im Jahre 2000 nach der Renovierung der Räume des Instituts noch unter der Geltung
des Datenschutzgesetzes Nordrhein-Westfalen in der alten Fassung in Betrieb
genommen worden. Sie diene der Beobachtung und Speicherung. Bibliotheken im
Allgemeinen, juristische Bibliotheken an Universitäten insbesondere, seien nach
immer wieder bestätigter Erfahrung erheblichen Gefahren ausgesetzt. Es kämen
nicht nur häufig Diebstähle ganzer Bücher vor, sondern es würden auch Seiten aus
ihnen herausgerissen oder aus Loseblattsammlungen entfernt und mitgenommen.
Von solchen Straftaten sei die Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts
häufig betroffen gewesen, bevor die Überwachungsanlage installiert worden sei.
Insbesondere während der Zeiten, in denen juristische Hausarbeiten geschrieben
worden seien, seien solche Vorfälle wöchentlich mehrfach vorgekommen.

17

Die Videoüberwachung der Bibliotheksräume sei zulässig. Die Voraussetzungen
des § 29 b DSG NRW seien erfüllt. Die Videoüberwachung diene der Wahrnehmung
des Hausrechts. Durch sie sollten insbesondere Diebstähle und Beschädigungen von
Büchern und Loseblattwerken durch Besucher verhindert werden. Die Intensität des
Eingriffs in die Rechte der Betroffenen sei gering. Die Personen seien nicht immer im
Bild, im Wechsel seien nur Ausschnitte der Räumlichkeiten zu sehen. Der Monitor
stehe bei der Sekretariatsmitarbeiterin, die ihn nur neben ihrer sonstigen Arbeit und
damit nicht ständig überwache. Darüber hinaus könnten die Nutzer, insbesondere
Studierende und damit auch die Kläger, den Besuch der Bibliothek vermeiden und
zum Beispiel in die Universitäts- und Landesbibliothek sowie das Juristische Seminar
der Universität ausweichen. Die Tatsache der Beobachtung sei gemäß § 29 b Abs. 1
Satz 2 DSG NRW erkennbar gemacht worden durch entsprechende Schilder an der
Tür zur Bibliothek und in beiden Bibliotheksräumen.

18

Auch die Speicherung der Bilder sei zulässig. Dafür, dass der Rechtsbegriff
„konkrete Gefahr" das Erfordernis einer „anlassbezogenen" Speicherung in Bezug
auf einen konkreten Vorfall statuiere, fehle jeder Anhaltspunkt. Angesichts der
Vorfälle vor Installierung der Videoanlage könne durchaus von einer konkreten
Gefahr im Sinne des § 29 b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW gesprochen werden. Durch die
Speicherung sollten die Übergriffe einzelnen Benutzern beweiskräftig zuordbar
gemacht werden. Falle ein Schaden auf, könne mit Hilfe der Aufzeichnung im
Einzelfall der Täter festgestellt werden. Die Speicherung sei zum Erreichen des
verfolgten Zwecks unverzichtbar i. S. d. § 29 b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW. Die
Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts sei durch eine Reihe von
Maßnahmen gegen Schadenshandlungen gesichert. Eine Überwachung der
Bibliotheksräume durch Aufsichtspersonal scheide aus Kostengründen aus. Sollte -
etwa durch eine Hilfskraft - eine Aufsicht in beiden Räumen gewährleistet werden,
müssten im Hinblick auf die beschränkten Haushaltsmittel die Öffnungszeiten extrem
reduziert werden. Die Überwachung und Aufzeichnung habe sich in den
vergangenen Jahren ausgezeichnet bewährt; es sei nicht zu den sonst üblichen
Beschädigungen gekommen. Die nach § 29 b Abs. 2 Satz 2 DSG NRW gebotene
unverzügliche Löschung sei dadurch gewährleistet, dass die vorhandene
Aufzeichnungsanlage die Festplatte nach Erreichen ihrer Kapazitätsgrenze mit
neuen Bildern überschreibe. Da die Aufzeichnungsdauer bewegungsabhängig sei,
erfolge die Löschung der Daten an Tagen mit starker Nutzung viel früher als die vom
Gesetz gesetzte Grenze der Erforderlichkeit es gebiete.

19

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf den weiteren Inhalt der
Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

21

Die teilweise Einstellung des Verfahrens in entsprechender Anwendung des § 92
Abs. 3 Satz 1 VwGO beruht darauf, dass die Beteiligten im entsprechenden Umfang
den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

22

Die Klage im Übrigen, d.h. soweit sie sich auf die Verurteilung zur Abschaltung
der Videoanlage in der Kommunalwissenschaftlichen Bibliothek der Beklagten richtet,
ist zulässig, aber nur teilweise begründet.

23

Sie ist hinsichtlich des darin enthaltenen Begehrens begründet, die nicht
anlassbezogene Speicherung der durch die Videoüberwachung erhobenen Daten zu
unterlassen. Im Übrigen ist sie unbegründet. Nach den in § 29 b DSG NRW
getroffenen Regelungen für die Beobachtung öffentlich zugänglicher Bereiche mit
optisch-elektronischen Einrichtungen und für die Speicherung der dadurch
erhobenen Daten ist die Beklagte zur Videobeobachtung der Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts, nicht aber zur generellen, sondern nur zur
anlassbezogenen Speicherung der aufgenommenen Bilder ermächtigt.

24

Der Anwendungsbereich des Datenschutzgesetzes NRW und damit auch dieser
Bestimmung erstreckt sich auf die Beklagte als einer sonstigen der Aufsicht des
Landes unterstehenden juristischen Person des öffentlichen Rechts (§ 2 Abs. 1 Satz
1 DSG NRW).

25

Die Kläger gehören im konkreten Zusammenhang zu dem von § 29 b DSG NRW
geschützten Personenkreis. Die Bezugnahme auf schutzwürdige Interessen
betroffener Personen in § 29 b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW weist ausschließlich den
Personen ein subjektives Recht zu, die von der Beobachtung und Speicherung
betroffen sind. Die Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts ist allgemein
auch für die Benutzung durch die Studierenden der Rechtswissenschaftllichen
Fakultät der Beklagten geöffnet. Von dieser Benutzungsmöglichkeit machen die
Kläger nach unwidersprochen gebliebener Darstellung Gebrauch.

26

Sie können hierbei nicht verlangen, dass die Beklagte die bloße
Videobeobachtung unterlässt. Die in § 29 b Abs. 1 DSG NRW geregelten
Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Beobachtung mit optischelektronischen
Einrichtungen, die nicht mit einer Speicherung verbunden ist, sind erfüllt. Die
Videobeobachtung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts dient
der Wahrnehmung des Hausrechts. Sie soll Diebstähle und Beschädigungen von
Büchern und Loseblattwerken durch Besucher verhindern helfen und ist hierzu auch
geeignet. Schon nach der Lebenserfahrung ist in Bibliotheken mit derartigen
Eigentumsverletzungen zu rechnen.

27

Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass schutzwürdige Interessen der
Kläger, soweit sie durch die bloße Videobeobachtung betroffen sind, überwiegen.
Angesichts der konkreten Umstände wird durch die nicht mit einer Speicherung
verbundene Videobeobachtung das allgemeine Persönlichkeitsrecht der Betroffenen
in seiner Ausprägung als Recht der informationellen Selbstbestimmung (Art. 2 Abs. 1
i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) nur in geringem Maß beeinträchtigt. Bei der
Videobeobachtung der in Rede stehenden Bibliothek handelt es sich nicht um eine
intensive oder dauerhafte Überwachung. Sie geht in ihrer Intensität nicht
nennenswert hinaus über die Beeinträchtigung auf Grund der Beobachtung durch
eine natürliche Person. Auf dem Monitor im Sekretariat des Instituts sind im Wechsel
nur Ausschnitte der beiden Bibliotheksräume zu sehen. Die Kläger wie andere
betroffene Studierende sind schon wegen des übrigen Bibliotheksangebots der
Beklagten auch nicht faktisch darauf verwiesen, die Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts ständig als ihren Arbeitsplatz zu nutzen.
Gegenüber dieser geringen rechtlichen Betroffenheit der Kläger ist das Interesse,
Diebstählen und Beschädigungen an Büchern und Loseblattausgaben in der
Bibliothek durch die Videobeobachtung effektiv zu begegnen, höher zu
veranschlagen.

28

Die Kläger haben gegen die Beklagte indes gemäß § 29 b Abs. 2 DSG NRW
einen Anspruch darauf, dass diese die generelle Speicherung der auf Grund der
Videobeobachtung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts
erhobenen Daten unterlässt.

29

Die in § 29 b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW abweichend von § 6 b des
Bundesdatenschutzgesetzes und § 15 a Abs. 1 des Polizeigesetzes NRW geregelten
Voraussetzungen für die generelle Speicherung der durch eine Beobachtung mit
einer optisch-elektronischen Einrichtung erhobenen Daten sind nicht erfüllt. Eine
derartige Speicherung darf nur bei einer konkreten Gefahr zu Beweiszwecken
erfolgen, wenn dies zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist. Diese
Erfordernisse sind im Hinblick darauf geregelt, dass die Speicherung der optisch-
elektronisch erhobenen Daten wegen der beliebig häufigen Reproduzierbarkeit und
der nahezu unbegrenzten Weiterverarbeitungsmöglichkeit das allgemeine
Persönlichkeitsrecht der Betroffenen in seiner Ausprägung als Recht der
informationellen Selbstbestimmung stark beeinträchtigt. Dieses Recht umfasst die
Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst zu entscheiden, wann und innerhalb
welcher Grenzen persönliche Lebenssachverhalte offenbart werden, und daher
grundsätzlich über die Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten zu
bestimmen.

30

BVerfG, Beschluss vom 23. Februar 2007
- 1 BvR 2368/06 -, DVBl 2007, 497 (500).

31

Vor diesem Hintergrund war dem Gesetzgeber daran gelegen, mit der schließlich
Gesetz gewordenen Formulierung des § 29 b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW „die
Zulässigkeit der anlassbezogenen und zweckbestimmten Aufzeichnung und
Speicherung auf die unbedingt erforderlichen Fälle" einzuschränken.

32

So die in der Beschlussempfehlung und dem
Bericht des Ausschusses für Innere Verwaltung vom
10. April 2000, LT-Drucksache 12/4780,
S. 62f.,gegebene Begründung zur Änderung der
Ursprungsfassung des § 29 b Abs. 2 Satz 1, vgl. LT-
Drucksache 12/4476 vom 2. Dezember 1999, S. 49
(Gesetzentwurf der Landesregierung).

33

Ob es hieran orientiert bereits an einer konkreten Gefahr für das Eigentum an
den Büchern und Loseblattsammlungen in der Bibliothek des
Kommunalwissenschaftlichen Instituts fehlt, kann dahinstehen.

34

Das Erfordernis einer konkreten Gefahr setzt eine Sachlage voraus, bei der im
konkreten Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit
ein Schaden für die geschützten Rechtsgüter eintreten wird.

35

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. April 2006
- 1 BvR 518/02 - NJW 2006, 1939 (1947)

36

Die an die Tatsachenbasis zu stellenden Anforderungen sind umso geringer, je
höherwertiger das bedrohte Rechtsgut und je höher der drohende Schaden ist. Das
Kriterium der Abgrenzung zur abstrakten Gefahr ist dabei nicht der Grad der
Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern der Bezugspunkt der
Gefahrenprognose. Kommt es für die abstrakte Gefahr auf die generellabstrakte
Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen an, bezieht
sich die konkrete Gefahr auf den zu beurteilenden konkreten Einzelfall.

37

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 2004 - 6 C 21.03
- Buchholz 402.41 Allgemeines Polizeirecht Nr 76

38

Eine konkrete Gefahr in diesem Sinne kann auch eine Dauergefahr sein. Bei
einer solchen besteht die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts
über einen längeren Zeitraum hinweg zu jedem Zeitpunkt. Für die Feststellung einer
solchen Dauergefahr gelten jedoch ebenfalls die mit dem Erfordernis einer konkreten
Gefahr verbundenen Anforderungen an die hinreichende Wahrscheinlichkeit des
Schadenseintritts sowie an die konkrete Tatsachenbasis der
Wahrscheinlichkeitsprognose.

39

Vgl. BVerfG, a.a.O.

40

Hiernach ist zweifelhaft, ob die auf Grund der vor dem Jahr 2000 bei der
Benutzung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen Instituts gewonnene -
nicht mit konkreten Aufzeichnungen über Ausmaß und Häufigkeit von Schäden
belegte - Erfahrung, dass es ohne Gegenmaßnahmen immer wieder zu Diebstählen
oder Beschädigungen (Herausreißen einzelner Seiten aus Loseblattsammlungen) am
Bibliotheksbestand kommen wird, eine hinreichend konkrete Tatsachenbasis für die
Prognose liefert, über einen nicht begrenzten Zeitraum bestehe die hinreichende
Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines Schadens dieser Art zu jedem Zeitpunkt.

41

Selbst wenn man unterstellt, diese Frage sei zu bejahen, ist die generelle
Speicherung der durch die Videobeobachtung gewonnenen Bilder nicht
unverzichtbar im Sinne des § 29 b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW zum Erreichen der
verfolgten Zwecke.

42

Dieses Erfordernis ist eine besondere Ausprägung des durch das
Rechtsstaatsgebot von Verfassungs wegen gewährleisteten Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit. Wenn der Gesetzgeber hierbei anstelle des eingeführten
Begriffs „erforderlich" den Begriff „unverzichtbar" verwendet, will er - wie auch die
zitierten Gesetzesmaterialien zeigen - das Merkmal der Erforderlichkeit in bestimmter
Weise qualifizieren. Dies kann nur im Sinne einer besonderen Anforderung an den
Nachweis der Erforderlichkeit verstanden werden. Solange andere noch nicht
erprobte zumutbare Maßnahmen in Betracht kommen, die eingriffsärmer sind und
deren mindestens gleiche Eignung ohne eine Erprobung nicht ausgeschlossen
werden kann, ist eine generelle Speicherung nicht unverzichtbar im Sinne des § 29 b
Abs. 2 Satz 1 DSG NRW.

43

Nach diesem Maßstab ist die Unverzichtbarkeit der generellen Speicherung der
Bilder aus der Videobeobachtung der Bibliothek des Kommunalwissenschaftlichen
Instituts nicht nachgewiesen. Es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass
eine Kombination aus einer - für die Benutzer nicht vorhersehbaren - zeitweisen
Beobachtung des an die laufende Videokamera angeschlossenen Monitors durch
vorhandene Dienstkräfte und aus einer anlassbezogenen Speicherung weniger
geeignet ist, von Diebstählen und/oder Sachbeschädigungen in der Bibliothek
abzuschrecken, und in verbleibenden Schadensfällen durch sofortiges Einschreiten
den erforderlichen Beweis zu sichern.

44

Die Kostenentscheidung folgt, soweit sie den nach übereinstimmender Erklärung
erledigten Teil des Rechtsstreits betrifft, aus § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Es
entspricht billigem Ermessen, die auf diesen Teil entfallenden Kosten (zwei Drittel der
Gesamtkosten) der Beklagten aufzuerlegen, da sie insoweit dem Klagebegehren
entsprochen und die Erledigung herbeigeführt hat. Hinsichtlich der übrigen Kosten
folgt die Kostenentscheidung aus §§ 155 Abs. 1 Satz 1 zweiter Fall, 159 Satz 2
VwGO.

45

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167
VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

46

Die Zulassung der Berufung beruht auf § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124
Abs. 2 Nr. 3 VwGO zur rechtsgrundsätzlichen Klärung folgender Fragen:

47

- In welchem Sinne ist die in § 29 b Abs. 1 Satz 1 DSG NRW für die Zulässigkeit
der Beobachtung öffentlich zugänglicher Räume mit optisch-elektronischen
Einrichtungen aufgestellte Voraussetzung auszulegen „soweit... keine Anhaltspunkte
dafür bestehen, dass schutzwürdige Interessen betroffener Personen überwiegen"?

48

- In welchem Sinne ist die neben dem Erfordernis einer konkreten Gefahr zu
Beweiszwecken in § 29 b Abs. 2 Satz 1 DSG NRW für die Zulässigkeit der
Speicherung optisch-elektronisch erhobener Daten aufgestellte Voraussetzung
auszulegen „wenn dies zum Erreichen der verfolgten Zwecke unverzichtbar ist"?

49