Verwaltungsgericht Stade (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2008-05-06, Aktenzeichen 6 B 364/08

Gründe

I.

1

Der Antragsteller begehrt einstweiligen Rechtsschutz in Bezug auf eine Verfügung des Antragsgegners, mit der ihm die Vermittlung von Sportwetten untersagt wurde.

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Der Antragsteller meldete am 22. November 2007 das Gewerbe „Betreiben einer Sportsbar“ bei der Stadt D. an. Bei einer Überprüfung am 6. Dezember 2007 stellte der Antragsgegner fest, dass sich an der Fensterfront der Bar Außenwerbung für Sportwetten befand und in den Räumlichkeiten Geräte aufgestellt waren, über die Sportwetten angeboten wurden. Nach eigenen Angaben vermittelt der Antragsteller in seinen Geschäftsräumen über eine Online- Standleitung Sportwetten an den österreichischen Wettanbieter C. Handelsges.m.b.H.

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Mit Schreiben vom 11. Dezember 2007 und 22. Januar 2008 teilte der Antragsgegner dem Antragsteller mit, dass die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten und deren Bewerbung ohne die erforderliche Erlaubnis, über die der Antragsteller nicht verfüge, verboten sei. Er beabsichtige den Erlass einer Untersagungsverfügung und gebe dem Antragsteller Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Antragsteller äußerte sich nicht.

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Mit Bescheid vom 4. März 2008 untersagte der Antragsgegner dem Antragsteller unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 10.000,00 € die Vermittlung unerlaubter öffentlicher Glückspiele sowie die Werbung hierfür. Zur Begründung führte er aus, nach §22 Abs. 4 Satz 2 Niedersächsisches Glücksspielgesetz (NGlüSpG) sei die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter öffentlicher Glücksspiele sowie die Werbung hierfür zu untersagen. Bei den von dem Antragsteller vermittelten Sportwetten handele es sich um Glücksspiele. Des Weiteren werbe er nach wie vor per Außenwerbung an der Fensterfront für „Life Sportwetten“. Weder der Antragsteller noch die Firma C. Handelsges.m.b.H. besitze die gemäß § 4 Abs. 4 NGlüSpG erforderliche Erlaubnis für die Veranstaltung bzw. Vermittlung von Sportwetten in Niedersachsen. Die dem Wettveranstalter erteilte Konzession aus einem anderen EU-Mitgliedstaat stelle keine ausreichende Erlaubnis im Sinne des nationalen Rechts dar. Die Vermittlung unerlaubter Glücksspiele sei nach der gesetzlichen Neuregelung zwingend zu untersagen.

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Gegen diesen Bescheid hat der Antragsteller am 12. März 2008 Klage - 6 A 363/08 - erhoben und gleichzeitig um vorläufigen Rechtsschutz - 6 B 364/08 - nachgesucht.

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Zur Begründung trägt er vor:

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Der Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) und das entsprechende Landesausführungsgesetz seien ebenso wie die Untersagungsverfügung mit europäischem Recht und mit deutschem Verfassungsrecht nicht vereinbar. Seine Tätigkeit sei aufgrund europarechtlicher Vorschriften erlaubnisfrei zulässig und im Übrigen von der dem Wettanbieter erteilten österreichischen Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten gedeckt. Der Europäische Gerichtshof habe ausdrücklich klargestellt, dass die Vermittlung von Sportwetten zwischen den Mitgliedstaaten der europarechtlich garantierten Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG unterfalle. Der Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz, die ein Monopol für staatliche Wettanbieter vorsähen und nach denen eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten bislang nur dem staatlichen Sportwettenanbieter ODDSET erteilt worden sei, machten es einem Wettanbieter aus einem anderen Mitgliedstaat faktisch unmöglich, seine Dienstleistungen in Niedersachsen anzubieten. Ein Vermittler von Sportwetten wiederum könne seine Dienstleistung nur dem nationalen staatlichen Wettunternehmen anbieten. Beides beschränke die Dienstleistungsfreiheit in unzulässiger Weise.

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Eine Beschränkung im Bereich der Vermittlung von Sportwetten sei nach der Rechtsprechung des EuGH nur dann zulässig, wenn sie wirklich dem Ziel diene, aufgrund der Gefährlichkeit des Glücksspiels die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern. Zudem müsse eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahmen durchgeführt werden. Dieser Untersuchungspflicht sei der niedersächsische Landesgesetzgeber bisher nicht nachgekommen. Auch die EU-Kommission habe im Zuge des Vertragsverletzungsverfahrens gegen Deutschland den Entwurf des Internetverbots für private Wettanbieter beanstandet. Darüber hinaus sei die Kommission der Auffassung, die deutschen Behörden betrieben keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spielsucht. Angesichts des geringen Marktanteils der Sportwetten in Deutschland sei nicht nachvollziehbar, warum der Bereich der Spielautomaten, der Pferdewetten und der Spielkasinos, von denen ein wesentlich höheres Suchtgefährdungspotenzial ausgehe, von einem staatlichen Monopol ausgenommen sei. Das Monopol diene tatsächlich vorrangig der staatlichen Einnahmenerzielung. Dies könne die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nicht rechtfertigen. Seine Vermittlungstätigkeit sei deshalb erlaubnisfrei zulässig. Verschiedene Verwaltungsgerichte hätten den Anträgen privater Wettvermittler bereits entsprochen bzw. dem Europäischen Gerichtshof Vorlagefragen zur Vorabentscheidung vorgelegt.

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Darüber hinaus verstoße die Untersagungsverfügung gegen Verfassungsrecht. Das Bundesverfassungsgericht habe mit seinem Grundsatzurteil vom 28.03.2006 - 1 BvR 1054/06 - festgestellt, dass die Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols bis Ende 2007 verfassungswidrig gewesen ist. Auch durch den nunmehr geltenden Glücksspielstaatsvertrag seien keine den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts entsprechenden Regelungen getroffen worden. Der Landesgesetzgeber habe in den Erläuterungen zum Entwurf des Staatsvertrages selbst festgestellt, dass der Bund aufgrund der abschließenden Normierung in der Gewerbeordnung entsprechende Regelungen für Spielhallen selbst treffen müsse, was nicht geschehen sei. Erforderlich sei aber eine gemeinsame, alle Sektoren des Glücksspielmarktes umfassende Regelung durch Bund und Länder. Zudem sei der Glücksspielstaatsvertrag nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet. Werbung für öffentliches Glücksspiel sei nicht generell verboten, vielmehr seien Ausnahmen für Fernseh- und Briefwerbung vorgesehen. So sei es der Süddeutschen und Norddeutschen Klassenlotterie nach wie vor möglich, Millionen von Briefsendungen an deutsche Haushalte zu verschicken. Der Glücksspielstaatsvertrag sei bewusst so gestaltet worden, dass der Gesetzgeber seine bevorzugten Vertriebs- und Werbemöglichkeiten beibehalten könne.

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Der Antragsteller beantragt,

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die aufschiebende Wirkung seiner Klage - 6 A 363/08 - gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 4. März 2008 anzuordnen.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er erwidert:

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Mit der zum 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Neuordnung des Glücksspielrechts durch den Glücksspielstaatsvertrag und das Niedersächsische Glücksspielgesetz habe der Gesetzgeber das staatliche Sportwettenmonopol beibehalten. Die Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele sowie die Werbung hierfür setze eine Erlaubnis voraus, über die derzeit nur die Toto-Lotto-Niedersachsen GmbH (TLN) als Veranstalterin in Niedersachsen verfüge. Der Antragsteller verfüge nicht über eine Erlaubnis. Auch die dem Wettveranstalter in Österreich erteilte Konzession könne in Niedersachsen nicht anerkannt werden.

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Das neue Glücksspielrecht diene in verfassungskonformer Weise dem Ziel, Spielsucht zu verhindern und zu bekämpfen und das Glücksspielangebot zu begrenzen. Es treffe konkrete Regelungen insbesondere im Hinblick auf das Spielangebot, Werbung, Sozialkonzepte und Aufklärungsmaßnahmen sowie den Jugendschutz und den Schutz der Spieler. Die Neufassung berücksichtige in vollem Umfang die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts. Bereits in der Übergangszeit vor dem 1. Januar 2008 seien zahlreiche Maßnahmen zur Eindämmung der Spielsucht ergriffen worden. Die Rechtmäßigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols werde nicht dadurch in Frage gestellt, dass weiterhin durch Werbemaßnahmen auf die Möglichkeit zur Teilnahme am erlaubten öffentlichen Glücksspiel aufmerksam gemacht werde. Die Information über das staatliche Wettangebot diene dazu, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Zudem seien die Werbemaßnahmen in Niedersachsen seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes konsequent am Ziel der Suchtbekämpfung ausgerichtet worden.

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Auch ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht liege nicht vor. Die gesetzlichen Neuregelungen seien aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und gewährleisteten eine kohärente und systematische Begrenzung der Wetttätigkeit, wie sie der EuGH vorsehe. Die Überprüfung, ob diese Voraussetzungen im konkreten Einzelfall vorliegen, sei nach Auffassung des EuGH Aufgabe der nationalen Gerichte. Es treffe nicht zu, dass die europarechtlichen Vorgaben national gleichartige Regelungen für den gesamten Glücksspielmarkt eines Mitgliedstaates erforderten. Vielmehr sei jeder Glücksspielsektor gesondert an den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts zu messen. Dies habe der EuGH in der Rechtssache Placanica festgestellt. Eine nur sektorale Betrachtung innerhalb der unterschiedlichen Glücksspielbereiche werde den föderalen Eigenheiten in der Bundesrepublik nicht gerecht. Die Länder verfügten nur in bestimmten Glücksspielsektoren über eine Gesetzgebungskompetenz. Hinzu komme, dass sich alle Glücksspielsektoren, beispielsweise vom Grad der Gefährdung her, strukturell unterschieden und eine Gesamtbetrachtung ausgeschlossen sei. Der gewerbliche Sportwettenmarkt habe in den letzten Jahren eine besondere Dynamik mit einem entsprechenden Gefährdungspotenzial entwickelt. Hierzu werde auf einen Abschlussbericht der Universität Bremen an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom Mai 2005 verwiesen. Es begegne kein Bedenken, wenn der Gesetzgeber den Bereich der Geldspielautomaten, der Pferdewetten und des Spielangebots in Spielbanken nicht wie die Sportwetten im staatlichen Monopol organisiere. Im Übrigen seien im Bereich der Spielautomaten durch Änderung der Spielverordnung vielfältige Maßnahmen zur Suchtprävention eingeführt worden. Der Bereich der Pferdewetten sei nicht mit den Sportwetten vergleichbar. Die Pferdewetten bezögen sich auf ein enges und deshalb leicht überschaubares Geschehen. Auch in der Rechtsprechung werde eine Gesamtschau aller nationalen Glücksspielarten überwiegend abgelehnt.

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Ein Verstoß gegen europäisches Recht könne auch nicht unter Hinweis auf eine fehlende empirische Untersuchung zur Rechtfertigung der beschränkenden Maßnahme hergeleitet werden. Das Bundesverfassungsgericht sei in seiner Entscheidung vom 28.03.2006 nach sorgfältiger Analyse des derzeitigen Forschungsstandes zu dem Ergebnis gekommen, dass zur Bekämpfung der Wettsucht ein Sportwettenmonopol zulässig sei. Hierzu habe es insbesondere auf eine Studie von Hayer/Meyer aus dem Jahr 2003 Bezug genommen. Hinzu kämen weitere Arbeiten, die sich mit Fragen der Suchtprävention im Glücksspielbereich befassen. Zudem seien bei Neuordnung des Glücksspielrechts mehrere Stellungnahmen von Suchtexperten angefordert worden.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten und den Verwaltungsvorgang des Antragsgegners Bezug genommen.

II.

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Der nach § 80 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) statthafte Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.

21

Die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage des Antragstellers gegen die Untersagungsverfügung entfällt, weil dies gemäß § 9 Abs. 2 des am 1. Januar 2008 in Kraft getretenen Staatsvertrags zum Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag - GlüStV -), der in Niedersachsen durch das Gesetz zur Neuordnung des Glücksspielrechts vom 17. Dezember 2007 (NGVBl. 2007, Seite 756) umgesetzt wurde, im Sinne des § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO landesgesetzlich angeordnet worden ist. Hinsichtlich der Androhung des Zwangsgeldes als Maßnahme der Verwaltungsvollstreckung entfällt die aufschiebende Wirkung der Anfechtungsklage gemäß § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. §§ 70 Abs. 1 NVwVG, 64 Abs. 4 Nds. SOG.

22

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung in den Fällen des Abs. 2 Nr. 1 bis 3 ganz oder teilweise anordnen, im Fall des Abs. 2 Nr. 4 ganz oder teilweise wiederherstellen. Dabei kommt es auf eine Abwägung der widerstreitenden Interessen an. Es ist zu prüfen, ob das Interesse des Antragstellers, von der belastenden Anordnung bis zur abschließenden Entscheidung in der Hauptsache verschont zu bleiben, höher zu bewerten ist als das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung. Dabei ist auch auf die Erfolgsaussichten des eingelegten Rechtsbehelfs in der Hauptsache abzustellen. Ein überwiegendes Interesse des Antragstellers ist in aller Regel anzunehmen, wenn sich der angefochtene Verwaltungsakt nach der im einstweiligen Rechtsschutzverfahren vorzunehmenden summarischen Überprüfung aller Wahrscheinlichkeit nach als rechtswidrig erweist. Andererseits ist das überwiegende öffentliche Vollziehungsinteresse regelmäßig zu bejahen, wenn sich dieser mit großer Wahrscheinlichkeit als rechtmäßig darstellt.

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Ist der Ausgang des Verfahrens offen, spricht in den Fällen des § 80 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 VwGO, in denen die aufschiebende Wirkung bereits kraft gesetzlicher Anordnung entfällt, die gesetzliche Wertung für ein Überwiegen des öffentlichen Interesses. In diesen Fällen besteht nach Einschätzung des Gesetzgebers auf dem Sachgebiet generell bereits ein öffentliches Interesse an der sofortigen Vollziehung.

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Nach diesen Grundsätzen überwiegt das öffentliche Interesse am Sofortvollzug der angefochtenen Untersagungsverfügung gegenüber dem privaten Aussetzungsinteresse des Antragstellers. Maßgeblich für die Interessenabwägung ist dabei, dass die Klage des Antragstellers nach derzeitigem Sachstand voraussichtlich ohne Erfolg bleiben wird, weil sich die Untersagungsverfügung des Antragsgegners vom 4. März 2008 aller Voraussicht nach als rechtmäßig erweist.

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Rechtsgrundlage für die angefochtene Verfügung ist § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 2 des ebenfalls am 1. Januar 2008 in Umsetzung des Staatsvertrages in Kraft getretenen Niedersächsischen Glücksspielgesetzes (NGlüSpG) vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. 2007, Seite 756). Nach § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV i. V. m. §§ 23 Abs. 1, 22 Abs. 4 Satz 2 NGlüSpG sind die Veranstaltung und Vermittlung unerlaubter öffentlicher Glücksspiele sowie die Werbung hierfür von dem Antragsgegner, der zuständige Glücksspielaufsichtsbehörde, zu untersagen. Nach § 5 Abs. 4 GlüStV ist zudem Werbung für unerlaubte Glücksspiele verboten.

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Die Vermittlung von Sportwetten an einen österreichischen Wettveranstalter stellt eine Vermittlung unerlaubter öffentlicher Glücksspiele dar. Ebenso handelt es sich bei dem Aushang von Plakaten in den Fenstern der Betriebsstätte des Antragstellers mit Hinweisen auf seine Tätigkeit um Werbung für unerlaubte Glücksspiele.

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Sportwetten sind Glücksspiele im Sinne der genannten Vorschriften. Ein Glücksspiel liegt nach § 3 Abs. 1 GlüStV vor, wenn im Rahmen eines Spiels für den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung über den Gewinn ganz oder überwiegend vom Zufall abhängt. Die Entscheidung über den Gewinn hängt in jedem Fall vom Zufall ab, wenn dafür der ungewisse Eintritt oder Ausgang zukünftiger Ereignisse maßgeblich ist. Auch Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses sind Glücksspiele. Von diesem Anwendungsbereich sind Sportwetten erfasst. Denn selbst wenn bei bestimmten Spielteilnehmern ein vorhandener Sachverstand im Einzelfall auf die Sportwette Einfluss nehmen kann, so hängt die Entscheidung über den Gewinn zumindest überwiegend vom Zufall ab, ganz abgesehen davon, dass dieser Sachverstand nicht bei allen Teilnehmern vorausgesetzt werden kann (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 04.12.2006 - 6 S 2294/06 -). Sportwetten sind daher Glücksspiele (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.06.2006 - 6 C 19.06 -, NVwZ 2006, 1175; Nds. OVG, Beschluss vom 4. Mai 2007 - 11 ME 147/07 - m.w.N.). Zudem sind Wetten gegen Entgelt auf den Eintritt oder Ausgang eines zukünftigen Ereignisses - und so auch Sportwetten - jedenfalls nach der ausdrücklichen Regelung in § 3 Abs. 1 Satz 3 GlüStV Glücksspiele (vgl. VG Oldenburg, Beschl. v. 02.04.2008 - 2 B 489/08 - ).

28

Der Antragsteller vermittelt Sportwetten an einen österreichischen Veranstalter. Die Vermittlung der Sportwetten ist unerlaubt, weil weder dem Antragsteller noch dem österreichischen Sportwettenveranstalter eine Erlaubnis nach niedersächsischem Landesrecht erteilt wurde und eine solche Erlaubnis auch nicht erteilt werden kann.

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Öffentliche Glücksspiele dürfen gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV i. V. m. §§ 3 und 4 Abs. 1 NGlüSpG nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) ist verboten (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV). Der Glücksspielstaatsvertrag behält unverändert zu der vor dem 1. Januar 2008 geltenden Rechtslage die Entscheidung der Länder bei, Glücksspiele mit besonderem Gefährdungspotential und bestimmte Wetten den staatlichen oder staatlich beherrschten Veranstaltern vorzubehalten. Nach § 10 Abs. 1 und 2 GlüStV führen die Länder die Aufgabe der Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots selbst bzw. durch juristische Personen, an denen sie maßgeblich beteiligt sind, durch. Gemäß § 10 Abs. 5 GlüStV darf anderen als den in Abs. 2 der Vorschrift Genannten nur die Veranstaltung von Lotterien und Ausspielungen mit geringem Gefährdungspotenzial nach dem 3. Abschnitt des Glückspielstaatsvertrages erlaubt werden. Das Land Niedersachsen kann nach § 3 Abs. 1 durch die Erteilung der Erlaubnis mit der Veranstaltung oder Durchführung von Glücksspielen eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder eine privatrechtliche Gesellschaft, an der juristische Personen des öffentlichen Rechts maßgeblich beteiligt sind, beauftragen. Zur Zeit verfügt nur die Toto-Lotto-Niedersachsen GmbH (TLN) als Veranstalterin in Niedersachsen gemäß § 10 Abs. 2 GlüStV über die erforderliche Erlaubnis.

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Eine Erlaubnis für das Vermitteln eines öffentlichen Glücksspiels darf gemäß § 4 Abs. 5 NGlüSpG nur erteilt werden, wenn die Veranstaltung dieses Glücksspiels in Niedersachsen erlaubt worden ist. Speziell für Sportwetten regelt § 2 Abs. 3 NGlüSpG, dass Wetten mit Voraussagen zum Ausgang von sportlichen Ereignissen (Sportwetten) nur an Veranstalter von Glücksspielen in Niedersachsen vermittelt werden dürfen. Eine entsprechende Erlaubnis kann dem Antragsteller nicht erteilt werden, weil er Wetten an einen in einem anderen Mitgliedstaat der EU ansässigen Sportwettenveranstalter vermittelt, der eine Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten in Niedersachsen nicht besitzt. Auch wenn dem Veranstalter in Österreich eine Konzession zur Veranstaltung von Sportwetten erteilt worden ist, kann dies die Tätigkeit des Antragstellers nicht legalisieren, weil eine im europäischen Ausland erteilte Erlaubnis nach den vorstehenden Vorschriften in Niedersachsen nicht gilt. Dies hat das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung anderer Bundesländer wiederholt klargestellt (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 17.03.2005 -11 ME 369/03-; 19.12.2006 -11 ME 253/06- und 02.05.2007 -11 ME 106/07-).

31

Eine übergreifende Geltung der in einem anderen Mitgliedstaat der EU erteilten Erlaubnis ergibt sich nicht aus europarechtlichen Vorgaben. Eine unmittelbare Geltung von Erlaubnissen eines anderen Mitgliedstaates besteht im Sportwettenbereich nicht (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 17.03.2005 und 19.12.2006; BayVGH, Urt. v. 10.07.2006 - 22 BV 05/457 -; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 17.03.08 - 6 S 3069/07 - ). Sekundäres Gemeinschaftsrecht ist hierzu bisher nicht ergangen. Die Richtlinie 2000/31/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den elektronischen Geschäftsverkehr vom 8. Juni 2000 (ABl. Nr. L 178, S. 6) und die Richtlinie 1999/42/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennungsmöglichkeiten von Zulassungen aus anderen Mitgliedstaaten vom 16. Februar 1999 (ABl. Nr. L 201, S. 77) nehmen die Regulierung des Glücksspielsektors ausdrücklich vom jeweiligen Anwendungsbereich aus. Auch bei der neuerlichen Verabschiedung der Dienstleistungsrichtlinie hat das Europäische Parlament den Regelungsbereich des Glücksspiels ausdrücklich ausgenommen. Ferner setzen die Ausführungen des EuGH im Urteil vom 6. November 2003 ( - C-243/01 - „Gambelli“ - NJW 2004, 139) gerade die Möglichkeit voraus, dass einzelne Mitgliedstaaten der EU die in anderen Mitgliedstaaten erteilten Sportwettenerlaubnisse nicht anerkennen (so auch Nds. OVG, Beschl. v. 17.03.2005; VG Karlsruhe, Urteil vom 12.03.2008 - 4 K 207/08 -).

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Der Erwerb einer Erlaubnis wäre dem Antragsteller demnach nur für die Vermittlung von Sportwetten an Veranstalter, die über eine in Niedersachsen erteilte Erlaubnis verfügen,- gegenwärtig also nur an die TLN - möglich. Die Vermittlung von Sportwetten an einen österreichischen Wettveranstalter kann dem Antragsteller nicht erlaubt werden und ist nach vorläufiger Beurteilung der Sachlage im einstweiligen Rechtsschutzverfahren in rechtmäßiger Weise untersagt worden.

33

Die Kammer ist der Auffassung, dass die Regelung eines staatlichen Sportwettenmonopols und der Umstand, dass privaten Sportwettenveranstaltern ein Erwerb der nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV i.V.m. § 4 Abs. 1 Satz 1 NGlüSpG erforderlichen Erlaubnis auch nach dem Inkrafttreten des GlüStV und des NGlüSpG weiterhin nicht möglich ist, in verfassungsrechtlicher Hinsicht nicht zu beanstanden ist und auch nicht gegen europäisches Recht verstößt (wie hier: VG Oldenburg, Beschluss vom 02.04.2008 - 2 B 489/08, - Beschluss vom 01.04.2008 - 12 B 256/08 - ; zur Rechtslage in Hamburg: OVG Hamburg, Urteil vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 - ; zur Rechtslage in Rheinland- Pfalz: VG Koblenz, Urteil vom 26.03.2008 - 5 K 1512/07.KO; zur Rechtslage in Brandenburg: VG Potsdam, Beschluss vom 02. April 2008 - 3 L 687/07 - ; zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.02.2008 - 13 B 1215/07 -; zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -; VG Karlsruhe, Urteil vom 12.03.2008 - 4 K 207/08 -; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 2990/04 -; a.A.: VG Braunschweig, Beschluss vom 10.04.2008 - 5 B 4/08 - ; zur Rechtslage in Berlin: VG Berlin, Beschluss vom 02.04.2008 - VG 35 A 522.08 - ; zur Rechtslage in Rheinland- Pfalz: VG Mainz, Beschl. v. 26.03.2008 - 6 L 48/08.MZ; zur Rechtslage in Nordrhein- Westfalen: VG Arnsberg, Beschl. v. 05.03.2008 -1 L 12/08-).

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Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28.März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 ff.) in Bezug auf das in Bayern errichtete staatliche Wettmonopol im Hinblick auf die seinerzeit bestehende gesetzliche und tatsächliche Ausgestaltung einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Berufsfreiheit des Art. 12 GG festgestellt, weil sie die Vermeidung und Abwehr von Spielsucht nicht hinreichend gewährleistet habe. Die Errichtung des staatlichen Wettmonopols sei verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn die gesetzliche Regelung durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt sei. Ein verfassungsmäßiger Zustand könne durch eine konsequente Ausgestaltung des Wettmonopols erreicht werden, die sicherstelle, dass es wirklich der Suchtbekämpfung diene. Die Verfassungswidrigkeit des staatlichen Wettmonopols führe aber nicht zur Nichtigkeit der angegriffenen Rechtslage. Vielmehr sei der Gesetzgeber verfassungsrechtlich gehalten, den Bereich der Sportwetten bis zum 31.Dezember 2007 neu zu regeln. In der Übergangszeit müsse bereits damit begonnen werden, das bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. Bis zu einer Neuregelung sei die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine gezielt zum Wetten auffordernde Werbung untersagt. Ferner habe die staatliche Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens aufzuklären. Diese Grundsätze, die das BVerfG auf weitere Bundesländer übertragen hat (Beschl. v. 04.07.2006 - 1 BvR 138/05 -; Beschl. v. 02.08.2006 -1 BvR 2677/04- und Beschl. v. 18.12.2006 - 1 BvR 874/05 - ), galten auch in Niedersachsen (Nds. OVG, Beschl. v. 19.12.2006 - 11 ME 253/06 - , 02.02.2007 - 11 ME 47/07 - und 02.05.2007 - 11 ME 106/07 -).

35

Das Land Niedersachsen hat bereits in der bis zum 31. Dezember 2007 befristeten Übergangszeit weitreichende Maßnahmen ergriffen, um insbesondere den Vertrieb der Sportwette Oddset an den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts auszurichten. Der Antragsgegner hat zum einen die Erweiterung des Angebots staatlicher Wettveranstaltungen, wie gefordert, unterbunden, der TLN die Erweiterung untersagt und gezielte Maßnahmen zur Einschränkung des Angebotes ergriffen. Insbesondere ist der Vertrieb von Sportwetten über das Internet untersagt worden. Ferner hat der Antragsgegner dafür Sorge getragen, dass die Werbemaßnahmen der TLN im Bereich der Oddset- Wette maßgeblich herabgesetzt wurden. So wurde die Banden- und Trikot- Werbung verboten, die Werbung in TV, Rundfunk und Printmedien eingeschränkt und die Ausgaben für Werbung wurden herabgesetzt. Weiterhin wurden umfangreiche Maßnahmen zur aktiven Aufklärung im Hinblick auf die Gefahren des Wettens ergriffen, so insbesondere durch Hinweise auf Suchtgefahren sowie die Entwicklung und Umsetzung eines Suchtkonzeptes. Im Einzelnen wird zur Vermeidung von Wiederholungen auf die Darstellung des Maßnahmenkatalogs in dem Beschluss der Kammer vom 16. August 2007 - 6 B 811/07 - verwiesen, der dem Prozessbevollmächtigten des Antragstellers bekannt ist.

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Das Land Niedersachsen hat durch die in der Übergangszeit ergriffenen Maßnahmen den Forderungen des Bundesverfassungsgerichts an die Schaffung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits ausreichend Rechnung getragen (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 27.12.2007 - 1 BvR 2578/07 -; Nds. OVG, Beschluss vom 02.05.2007 - 11 ME 106/07 -; Beschlüsse der Kammer vom 16. 08.2007 -6 B 811/07- und vom 19.11.2007 - 6 B 1293/07 -).

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Diese bereits in der Übergangszeit begonnene konsequente Ausgestaltung des Wettmonopols ist nunmehr in Niedersachsen anhand der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch Zustimmung zum GlüStV der Länder und Erlass des NGlüSpG umgesetzt worden. Die Kammer ist der Auffassung, dass die derzeitige Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols in Niedersachsen nicht gegen Verfassungsrecht verstößt (so auch: VG Oldenburg, Beschluss vom 02.04.2008 - 2 B 489/08 -; Beschluss vom 01.04.2008 - 12B 256/08 -).

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Das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung vom 28.März 2006 (- 1 BvR 1054/01 - BVerfGE 115, 276 ff.) die Einrichtung eines staatlichen Wettmonopols und den damit einhergehenden Eingriff in die Berufsfreiheit privater Wettanbieter im Hinblick auf die damit verfolgten legitimen Gemeinwohlziele wie die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht, den Schutz der Spieler vor betrügerischen Machenschaften seitens der Wettanbieter, den Schutz vor irreführender Werbung und der Abwehr von Gefahren aus mit dem Wetten verbundener Folge- und Begleitkriminalität grundsätzlich für zulässig erklärt. Der Gesetzgeber habe angesichts seines weiten Beurteilungsspielraums davon ausgehen dürfen, dass die Suchtgefahren mit Hilfe eines auf die Bekämpfung der Spielsucht und problematischen Spielverhaltens ausgerichteten Wettmonopols mit staatlich verantwortlichem Wettangebot effektiver beherrscht werden könnten als im Wege einer Kontrolle privater Wettunternehmer (BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O., Rdn. 118; vgl. auch OVG Hamburg, Beschl. v. 25.03.2008, a.a.O.). Der Ausschluss privater Wettunternehmen sei allerdings nur dann zumutbar, wenn das bestehende Wettmonopol auch in seiner konkreten gesetzlichen und tatsächlichen Ausgestaltung konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet sei, was im Rahmen des Sportwettenangebots Oddset zum damaligen Zeitpunkt nicht der Fall gewesen sei (BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O., Rdn. 119 ff.). Gefordert sei eine aktive Suchtprävention, insbesondere durch angebotsimmanente Aufklärung, Früherkennung problematischen Spielverhaltens und Förderung der Motivation zur Verhaltensänderung (BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O., Rdn. 126). Die frühere Gesetzeslage habe sowohl eine Definition der maßgeblichen inhaltlichen Anforderungen als auch die Ausgestaltung des tatsächlichen Wettangebots vermissen lassen, die allein den staatlichen Stellen oblegen hätten. Die bis zum 31. Dezember 2007 bestehenden Regelungen im Hinblick auf die Erfordernisse des Jugendschutzes, Werbemaßnahmen und Informationen zur Suchtprävention seien nicht ausreichend gewesen; die Begleitung des Wettangebots durch aktive Maßnahmen zur Suchtbekämpfung und zur Begrenzung der Wettleidenschaft sei nicht gewährleistet worden (BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O., Rdn. 128 ff.). Dieses gesetzliche Regelungsdefizit habe sich auch in der tatsächlichen Ausgestaltung widergespiegelt. Die Veranstaltung der Sportwette Oddset habe erkennbar fiskalische Zwecke verfolgt. Vor allem sei der Vertrieb von Oddset nicht aktiv an einer Bekämpfung der Spielsucht und problematischen Spielverhaltens ausgerichtet worden. Es sei eine breit angelegte Werbung, in der das Wetten als sozialadäquate, wenn nicht sogar positiv bewertete Unterhaltung dargestellt worden sei, überall auffallend und präsent gewesen (BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O., Rdn. 136). Auch sei Oddset über ein breit gefächertes Netz von Lotto- Annahmestellen vertrieben worden, so dass Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren „normalen“ Gut des täglichen Lebens geworden seien. Zudem sei die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internetangebot der staatlichen Lotterieverwaltung bedenklich (BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O., Rdn. 138 f.). Schließlich habe im Rahmen des damaligen staatlichen Wettangebots die wichtige aktive Suchtprävention nicht stattgefunden, vielmehr hätten sich die zuständigen Stellen auf die Bereitstellung von Informationen zur Spielsucht beschränkt (BVerfG, Urt. v. 28.03.2006, a.a.O., Rn 140 f.).

39

Diesen Anforderungen genügt nach dem derzeitigen Sachstand die in Niedersachen durch den GlüStV und das NGlüSpG geschaffene rechtliche Ausgestaltung des staatlichen Wettmonopols (vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 02.04.2008 - 2 B 489/08 - ; Beschluss vom 01.04.2008 - 12 B 256/08 - ; zur Rechtslage in Hamburg: OVG Hamburg, Urteil vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 - ; zur Rechtslage in Nordrhein-Westfalen: OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.02.2008; zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17.03.2008).

40

Die seit Jahresbeginn geltenden Regelungen sind gemäß § 1 GlüStV und § 1 Abs. 3 NGlüSpG an den Zielen ausgerichtet, das Entstehen von Glücksspiel und Wettsucht zu verhindern und die Voraussetzungen für eine wirksame Suchtbekämpfung zu schaffen, das Glücksspielangebot zu begrenzen und den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken, insbesondere ein Abweichen auf nicht erlaubte Glücksspiele zu verhindern; den Jugend- und den Spielerschutz zu gewährleisten, sicherzustellen, dass Glücksspiele ordnungsgemäß durchgeführt, die Spieler vor betrügerischen Machenschaften geschützt und die mit Glücksspielen verbundene Folge - und Begleitkriminalität abgewehrt werden, und einen sicheren und transparenten Spielbetrieb zu gewährleisten. Zur Umsetzung dieser Ziele enthalten die gesetzlichen Neuregelungen entsprechend der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts einen umfassenden Maßnahmenkatalog zur Suchtprävention und - bekämpfung, zur Kanalisierung und Begrenzung des Glücksspielangebots, zum Jugend- und Spielerschutz, zum Schutz vor Kriminalität sowie zahlreiche Maßnahmen zur Sicherstellung einer ordnungsgemäßen Durchführung des Glücksspielwesens (vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 01.04.2008 - 12 B 256/08 - ).

41

Die §§ 4 Abs. 3 und 8 GlüStV sowie § 8 NGlüSpG enthalten Vorgaben im Hinblick auf Jugendschutz, Zugangskontrollen und Spielersperren. So ist die Teilnahme von Minderjährigen an öffentlichen Glücksspielen unzulässig. Die Veranstalter und die Vermittler haben sicherzustellen, dass Minderjährige von der Teilnahme ausgeschlossen sind (§ 4 Abs. 3 GlüStV). Die Veranstalter sind verpflichtet, ein übergreifendes Sperrsystem zu unterhalten und Personen zu sperren, die dies beantragen oder von denen sie aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet sind (§ 8 Abs. 2 GlüStV, § 8 Abs. 4 NGlüSpG). Zu diesem Zweck ist eine Sperrdatei gemäß § 9 NGlüSpG einzurichten und zu unterhalten. Zudem sind die Veranstalter und Vermittler öffentlicher Glücksspiele verpflichtet, die Spieler zu verantwortungsbewusstem Spiel anzuhalten und der Entstehung von Glücksspielsucht vorzubeugen. Zu diesem Zweck haben sie Sozialkonzepte zu entwickeln, ihr Personal zu schulen und die Vorgaben des Anhangs „Richtlinien zur Vermeidung und Bekämpfung von Glücksspielsucht“ zu erfüllen (§ 6 GlüStV). § 7 GlüStV enthält weiterhin die Verpflichtung der Veranstalter, über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust, die Suchtrisiken und Möglichkeiten der Beratung und Therapie aufzuklären. Lose, Spielscheine und Spielquittungen müssen Hinweise auf die von dem jeweiligen Glücksspiel ausgehende Suchtgefahr und Hilfsmöglichkeiten enthalten. Nach § 1 Abs. 4 und 5 NGlüSpG gewährleistet das Land Niedersachsen die Sicherstellung der wissenschaftlichen Forschung zur Vermeidung und Abwehr von Suchtgefahren durch Glücksspiele sowie der Suchtprävention. Die Niedersächsische Landesstelle für Suchtfragen koordiniert den Ausbau und Betrieb eines Netzes von Beratungsstellen für die Glücksspielsucht. Insoweit enthalten die gesetzlichen Regelungen umfangreiche Maßnahmen zur aktiven Suchtprävention entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts.

42

Im Hinblick auf die Ausgestaltung und Begrenzung des Wettangebots regelt § 10 GlüStV, dass die Länder zur Erreichung der Ziele des Gesetzes ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen haben. Sie werden dabei von einem Fachbeirat beraten, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt. Zur Begrenzung und Kontrolle des Angebots wird das staatliche Monopol beibehalten. Die Länder sind gemäß § 10 Abs. 3 GlüStV verpflichtet worden, die Zahl der Annahmestellen mit Blick auf die Ziele des GlüStV zu begrenzen. Diesbezüglich regelt § 5 Abs. 5 NGlüSpG, dass Anzahl und Einzugsgebiet der Annahmestellen an den Zielen des § 1 Abs. 3 NGlüSpG auszurichten sind und nicht mehr Annahmestellen zugelassen werden dürfen, als zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlich ist; dabei ist jeweils zu berücksichtigen, wie groß die Suchtgefahr bei der betreffenden Art des Glücksspiels ist. Für die Beurteilung, in welcher Form und in welchem Umfang ein Glücksspielangebot zur Verfügung gestellt werden soll, um dem Ziel, das Entstehen von Glücksspielsucht und Wettsucht zu behindern, am effektivsten Rechnung zu tragen, wird ein unabhängiger Fachbeirat eingesetzt, der sich aus Experten in der Bekämpfung der Glücksspielsucht zusammensetzt und der seinen Sachverstand einbringen soll (vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland, Seite 61, Landtags- Drucks. 15/4090). Werbung für öffentliches Glücksspiel hat sich auf eine Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Glücksspiel zu beschränken (§ 5 Abs. 1 GlüStV). Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, Internet sowie über Telekommunikationsanlagen ist verboten (§ 5 Abs. 3 GlüStV). Die Vertriebswege von öffentlichen Glücksspielen wurden eingeschränkt, indem nach § 4 Abs. 4 GlüStV das Veranstalten und Vermitteln öffentlicher Glücksspiele im Internet verboten wird. Die Einführung neuer Glücksspielangebote und die Einführung und Erweiterung bestehender Vertriebswege werden durch die Beteiligung des Fachbeirats gemäß § 9 Abs. 5 GlüStV erschwert.

43

Die inhaltlichen Anforderungen speziell für die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten sind in § 21 GlüStV und § 4 Abs. 2 NGlüSpG geregelt. Danach können Wetten als Kombinationswetten oder Einzelwetten auf den Ausgang von Sportereignissen (Sportwetten) erlaubt werden. Die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten muss organisatorisch, rechtlich, wirtschaftlich und personell getrennt sein von der Veranstaltung oder Organisation von Sportereignissen und dem Betrieb von Einrichtungen, in denen Sportveranstaltungen stattfinden. Die Verknüpfung der Übertragung von Sportereignissen in Rundfunk und Telemedien mit der Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten oder mit Trikot und Bandenwerbung für Sportwetten ist nicht zulässig. Wetten während des laufenden Sportereignisses sowie über Telekommunikationsanlagen sind verboten (§ 21 Abs. 2 GlüStV). In der Erlaubnis für Sportwetten ist auch zu bestimmen, dass der Annahmeschluss für jede Wette spätestens fünf Minuten vor Beginn der Sportveranstaltung liegen muss und in Sporteinrichtungen Wettannahmestellen weder errichtet noch betrieben werden dürfen (§ 4 Abs. 2 NGlüSpG).

44

Nach alledem geht die Kammer davon aus, dass die gesetzliche Neuregelung den Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts an eine konkrete Ausgestaltung und Begrenzung des Wettangebots im Bereich der Sportwetten gerecht wird und ausreichende Maßnahmen zur aktiven Suchtprävention sowie zur Beschränkung von Werbemaßnahmen und Vertriebswegen getroffen worden sind. Da sich Werbe- und Vertriebsbeschränkungen mindernd auf die staatlichen Gewinne auswirken, kann nicht mehr davon die Rede sein, das staatliche Glücksspielmonopol diene in seiner gegenwärtigen Ausgestaltung fiskalischen Interessen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.02.2008 - 13 B 1215/07 -). Angesichts des dem Gesetzgeber bei Neuregelung der Materie eingeräumten weiten Beurteilungsspielraums (vgl. BVerfG, Urteil v. 28.03.2006, a.a.O., Rdn. 118) kann nicht festgestellt werden, dass der niedersächsische Gesetzgeber unzureichende Maßnahmen im Hinblick auf eine Ausrichtung des staatlichen Monopols am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und problematischem Spielverhalten getroffen hätte.

45

Angesichts der weitgreifenden Anforderungen, die der Gesetzgeber an die Bereitstellung von Angeboten der Suchtprävention stellt, ist in diesem Bereich ein Regelungsdefizit offensichtlich nicht mehr feststellbar.

46

Die Kammer ist darüber hinaus der Auffassung, dass der niedersächsische Gesetzgeber auch den Vertrieb der Sportwette Oddset in ausreichender Weise eingeschränkt hat. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Entscheidung vom 28.März 2006 (a.a.O.) beanstandet, die Vermarktung von Oddset erfolge durch eine breit angelegte Werbung, in der das Wetten als sozialadäquate, wenn nicht sogar positiv bewertete Unterhaltung dargestellt werde (Rdn. 136). Zudem seien die Vertriebswege für Oddset über ein breit gefächertes Netz von Lotto-Annahmestellen, durch die Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren normalen Gut des täglichen Lebens würden, und die bestehende Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internet nicht ausreichend auf Bekämpfung von Suchtgefahren angelegt. Im Hinblick auf diese Vorgaben hat der Gesetzgeber die Werbemöglichkeiten im Bereich von Sportwetten erheblich eingeschränkt. Werbung für erlaubtes Glücksspiel hat sich nach § 5 Abs. 1 GlüStV auf Information und Aufklärung über Möglichkeiten zum Wetten zu beschränken. Auch ist die Möglichkeit der Verknüpfung von Werbemaßnahmen mit der Übertragung von Sportereignissen dadurch unterbunden worden, dass § 21 Abs. 2 GlüStV speziell für Sportwetten die Trikot- und Bandenwerbung untersagt. Bereits in der Übergangszeit hat der Antragsgegner die Durchsetzung dieses Verbots durch Untersagungsverfügungen sichergestellt. Daneben ist das Verbot von Livewetten in § 21 Abs. 2 Satz 3 GlüStV eingeführt worden. Soweit eine informative und aufklärende Werbung für Glücksspiele weiterhin erlaubt bleibt, dient dies nach der gesetzlichen Konzeption dem legitimen Ziel, die Glücksspielbetätigung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken. Insoweit muss ein zwar begrenztes, andererseits aber von der Bevölkerung wahrgenommenes Wettangebot auch bei staatlichem Monopol bestehen, um der Gefahr einer Ausbreitung des illegalen Sportwettenangebots wirksam zu begegnen. Soweit der Antragsteller darauf hinweist, es werde weiterhin im Fernsehen für öffentliches Glücksspiel geworben, ist nicht ersichtlich, dass derartige Maßnahmen das Land Niedersachsen betreffen. Gemäß § 5 Abs. 3 GlüStV ist Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen, im Internet sowie über Telekommunikationsanlagen verboten, weil Werbung in diesen Medien durch ihre Reichweite in besonderem Maß zum Gefährdungspotenzial von Glücksspielen beiträgt (Erläuterungen zum Staatsvertrag, Landtagsdrucks. 15/4090, Seite 68). Verstöße gegen dieses Verbot im Einzelfall führen nicht zu einer Rechtswidrigkeit der gesetzlichen Konzeption, sondern lösen die in §§ 22 und 23 NGlüSpG geregelten Maßnahmen der Glücksspielaufsichtsbehörde aus. Im Übrigen ist es für die Verfassungsmäßigkeit des GlüStV ohne Belang, ob die gesetzlich geregelten Beschränkungen im Hinblick auf Werbemaßnahmen und Vertrieb von öffentlichen Glücksspielen von der TLN gegenwärtig bereits ausnahmslos eingehalten werden. § 9 Abs. 1 GlüStV und §§ 22 und 23 NGlüSpG sehen eine Glücksspielaufsicht vor, die die Erfüllung der Ziele des Staatsvertrages überwacht und die erforderlichen Anordnungen erlässt. Soweit Werbemaßnahmen gegenwärtig noch einen Aufforderungs- bzw. Anreizcharakter beinhalten, sind diese von dem Antragsgegner zeitnah zu unterbinden. Ein die Verfassungswidrigkeit begründendes strukturelles Vollzugsdefizit als Rechtsfolge mangelnder Effektivität der gesetzlichen Regelungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.01.2008 - 2 BvR 294/06 - ) lässt sich angesichts der effektiv ausgestalteten Glücksspielaufsicht nach derzeitigem Erkenntnisstand in Niedersachsen nicht feststellen (vgl. zur Rechtslage in Baden-Württemberg: VG Karlsruhe, Urteil vom 12. März 2008 - 4 K 207/08 -). Nach gegenwärtigem Sachstand ist nicht erkennbar, dass der Antragsgegner notwendige Aufsichtsmaßnahmen nicht ergreifen wird. Bereits in der Übergangszeit hat der Antragsgegner die Untersagung des Vertriebswegs Internet für Sportwetten durch sofort vollziehbare Untersagungsverfügung durchgesetzt und TV, Rundfunk, Printmedienwerbung, Werbung bei den Annahmestellen für Sportwetten sowie Werbung in Stadien, insbesondere Banden- und Trikotwerbung untersagt (vgl. Beschluss der Kammer vom 16. August 2007 - 6 B 811/07 -, Seite 11 ff.). Insoweit bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Antragsgegner seinen Aufsichtspflichten bei Durchsetzung der Vorgaben der gesetzlichen Neuregelung nicht nachkommen wird. Im Übrigen ist bereits anhand des aktuellen Internetauftritts von Oddset erkennbar, dass die Vorgaben an die Vermeidung anreizender Werbung offenkundig eingehalten werden. Die Startseite enthält ausschließlich Informationen über aktuell stattfindende Sportereignisse, zudem Hinweise auf die Kombi- und Top-Wette sowie auf allgemeine Informationen zu Oddset und zu den Spielplänen. Die Seite ist insgesamt unauffällig gestaltet. Sie enthält daneben aber einen auffällig ausgestalteten Link zu Informationen über Spielsuchtprävention.

47

Nach Auffassung der Kammer ist auch im Hinblick auf die Vertriebswege für Oddset durch die gesetzliche Neuregelung eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügende Begrenzung erfolgt (a. A.: VG Braunschweig, Urt. v. 10.04.2008 - 5 B 4/08 - ). So ist den Bedenken des Bundesverfassungsgerichts gegen die Möglichkeit einer Wettteilnahme über das Internet durch ein umfassendes Verbot des Veranstaltens und Vermittelns öffentlicher Glücksspiele im Internet (§ 4 Abs. 4 GlüStV) Rechnung getragen worden. Die weitere Maßgabe, das allerorts verfügbare Angebot von Sportwetten über ein breit gefächertes Netz von Lotto-Annahmestellen zu beschränken, ist durch die in § 10 Abs. 3 GlüStV i. V. m. § 5 Abs. 5 NGlüSpG getroffene Bestimmung, wonach die Anzahl der Annahmestellen zu begrenzen ist, hinreichend berücksichtigt worden (vgl. zur Rechtslage in Hamburg: OVG Hamburg, Beschl. v. 25.03.2008 - 4 Bs 5/08 - ).

48

Anzahl und Einzugsgebiet der Annahmestellen sind an den Zielen des § 1 Abs. 3 NGlüSpG auszurichten. Es dürfen nicht mehr Annahmestellen zugelassen werden, als zur Sicherstellung eines ausreichenden Glücksspielangebots im Sinne von § 10 Abs. 1 Satz 1 GlüStV erforderlich sind; dabei ist jeweils zu berücksichtigen, wie groß die Suchtgefahr bei der betreffenden Art des Glücksspiels ist (§ 5 Abs. 5 S. 2 NGlüSpG). Die Kammer geht davon aus, dass diese gesetzliche Regelung, die nicht ausdrücklich eine zahlenmäßige Begrenzung der Annahmestellen vorsieht, sondern dies einer nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 NGlüSpG zur erlassenden Verordnung vorbehält, den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Durch Bezugnahme auf die Ziele des Gesetzes, insbesondere die Begrenzung des Glücksspielangebots, wird klargestellt, dass die Anzahl der Annahmestellen insbesondere im Bereich der Sportwetten im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu begrenzen ist. Andererseits ist ein ausreichendes Glücksspielangebot sicherzustellen. Eine gesetzliche Festlegung der Anzahl der Annahmestellen verbietet sich angesichts des Erfordernisses, ein flexibles und auf die regionalen Verhältnisse zugeschnittenes Angebot zu schaffen, das kurzfristig den tatsächlichen Verhältnissen und Entwicklungen und insbesondere einer sich ändernden Nachfrage im Sportwettenbereich angepasst werden kann. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die Festsetzung der Anzahl der Annahmestellen dem Verordnungsgeber überlassen hat, der gemäß § 24 Abs. 1 Nr. 2 NGlüSpG eine Festlegung der Anzahl und der Einzugsgebiete der Annahmestellen unter Berücksichtigung der Einwohnerzahlen im Umkreis der jeweiligen Annahmestelle vorzunehmen hat.

49

Die gesetzliche Regelung differenziert in zulässiger Weise nach den unterschiedlichen Gefährdungspotenzialen der Glücksspiele, einerseits Sportwetten (§ 21 Abs. 1 GlüStV) und Lotterien, die häufiger als zweimal pro Woche veranstaltet werden (§ 22 Abs. 2 GlüStV), und andererseits Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial (Dritter Abschnitt GlüStV). Zukünftig wird es damit Annahmestellen geben, die nur Lotto (Mittwochs- und Samstagslotto) anbieten, und solche, die darüber hinaus auch die gefährlicheren Glücksspiele Keno und Sportwetten im Angebot haben (vgl. Begründung zum Entwurf des niedersächsischen Gesetzes zur Neuordnung des Glücksspielrechts, Landtagsdrucks. 15/4090, Seite 47). Angesichts dieser Differenzierungen und der stetigen Neuentwicklung im Glücksspielbereich ist eine Regelung der Anzahl der Annahmestellen mit einer Festlegung des jeweils genehmigten Angebotsinhalts durch den Verordnungsgeber geboten.

50

Die Kammer hat allerdings Zweifel, ob durch die Reduzierung der Zahl der Annahmestellen in Niedersachsen um ca. 10 % auf ungefähr 2480 Annahmestellen (vgl. Seite 15 f. der Antragserwiderung, Bl. 83 f. d. A.) den Bedenken des Bundesverfassungsgerichts, durch die Vielzahl der Annahmestellen werde die Möglichkeit der Wetteilnahme zu einem allerorts verfügbaren „normalen“ Gut des täglichen Lebens, bereits hinreichend Rechnung getragen wird. Insoweit ist eine abschließende Klärung im Eilverfahren nicht möglich und auch nicht geboten, weil davon auszugehen ist, dass der Verordnungsgeber im Rahmen seiner Befugnisse gemäß §24 Abs. 1 Nr. 2 NGlüSpG der Forderung, im Bereich der Sportwetten die Verfügbarkeit des Angebots in angemessener Weise einzuschränken, nachkommen wird.

51

In einem schriftlichen Bericht zur Beschlussempfehlung des Ausschusses für Inneres und Sport zum NGlüSpG (Landtags- Drucks. 15/4393, S. 6) wird klargestellt, dass der zunächst in der Begründung zum Gesetzentwurf (Drs. 15/4090, S. 47) genannte "zeitliche Bezugspunkt" für eine Begrenzung der Annahmestellen (01.01.2007) sich im Wortlaut des Gesetzesentwurfs nicht wiederfinde. Vielmehr habe damit der Ausgangspunkt für die später durch Verordnung zu treffende Begrenzungsregelung genannt werden sollen.

52

Die Untersagungsverfügung verstößt auch nicht gegen europäisches Gemeinschaftsrecht.

53

Zwar stellen nationale Regelungen, die privaten Wettunternehmen aus einem EU-Mitgliedstaat den Zugang zu dem Glücksspielmarkt des betreffenden Staates verwehren, eine Beschränkung der gemeinschaftsrechtlich gewährleisteten Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit (Art. 43 ff.; Art. 49 ff. EGV) dar (vgl. EuGH, Urt. v. 06.03.07 - C - 338/04 (Placanica) und vom 06.11.03 - C 243/01 - (Gambelli)). Der EuGH hat jedoch anerkannt, dass solche Beschränkungen aus zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gerechtfertigt sein können. Als legitime Ziele hat er zum einen den Verbraucherschutz bzw. die Betrugsvorbeugung und zum anderen die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu erhöhten Ausgaben, d. h. die Bekämpfung der Spielsucht, gesehen (vgl. EuGH, Urt. v. 21.10.1999 - C 67/98 - (Zenatti); Urt. v. 06.11.2003 - C 243/01- (Gambelli)). Allerdings müssten die beschränkenden Regelungen die Gelegenheiten zum Spiel wirklich vermindern und die Tätigkeiten in diesen Bereich kohärent und systematisch beschränkt werden (EuGH, Urt. v. Urt. v. 06.11.2003 (Gambelli), Rn. 67). Diese Rechtsprechung hat der EuGH in seiner Entscheidung vom 06.03.2007 - C-338/04 - (Placanica) bekräftigt und gleichzeitig bestätigt, dass zur Vorbeugung der Spielsucht eine Beschränkung der Zahl der Wettanbieter grundsätzlich zulässig ist, d. h. ein staatliches Wettmonopol eingerichtet werden kann. Der EuGH führt in diesem Zusammenhang aus, dass aufgrund der unterschiedlichen Zielsetzungen, die die Mitgliedstaaten im Hinblick auf ihre jeweiligen kulturellen und sozialen Überlieferungen auf dem Gebiet des Glücksspielmarktes verfolgen dürfen, auch ein unterschiedliches Schutzniveau in den Mitgliedstaaten bestehen kann (EuGH, Urt. v. 06.11.2003, a.a.O.; Rn. 63; Urt. v. 06.03.2007, a.a.O., Rn. 47).

54

Das Bundesverfassungsgericht hat unter Einbeziehung dieser Rechtsprechung des EuGH bereits in seinem Urteil vom 28. März 2006 (a.a.O., Rz 144) klargestellt, dass die Anforderungen des deutschen Verfassungsrechts im Hinblick auf die Errichtung eines Staatsmonopols bei der Vermittlung von Sportwetten parallel zu den vom EuGH zum Gemeinschaftsrecht formulierten Vorgaben verlaufen. Zwischen den Anforderungen, die das Gemeinschaftsrecht an ein auf dem Glücksspielsektor eingerichtetes Staatsmonopol stellt, und den Vorgaben des Verfassungsrechts bestehen somit im Ergebnis keine Unterschiede (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 15.05.2007 - 1 B 447/06 -; VG Oldenburg, Beschl. v. 02.04.2008 - 12 B 256/08 - ). Vor diesem Hintergrund ist die Kammer der Auffassung, dass die derzeitige Ausgestaltung des Wettmonopols in Niedersachsen mit Einhaltung der vom Bundesverfassungsgericht vorgegebenen Maßstäbe zugleich den Anforderungen entspricht, die das europäische Recht an die Untersagung privater Wettanbieter und-vermittler stellt (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 02.05.2007, a.a.O.). Mit der Veranstaltung von Sportwetten ist ein erhebliches Suchtpotenzial verbunden. Dieses Suchtpotenzial beruht u.a. auf der verbreiteten Sportbegeisterung, der hohen Ereignisfrequenz mit schnellerem Kompensieren von Verlusterlebnissen und der Überschätzung der eigenen Prognosekompetenz; hinzu kommt, dass es sich bei Sportwetten um Spiele handelt, bei denen wegen des positiven Erlebnisses des "Rechtbehaltens" oder des negativen Eindrucks des "Verlierens" ein intensiver Bezug zu den bewetteten Veranstaltungen entstehen kann (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 25.03.2008, a.a.O. unter Hinweis auf Diegmann, ZRP 2007, 126, 127). Angesichts dieses Suchtpotenzials und des durch den EuGH dem nationalen Gesetzgeber zugebilligten weiten Gestaltungsspielraums ist die Einschätzung des Gesetzgebers, den Gefahren von Sportwettenveranstaltungen könne nur durch Einrichtung eines staatlichen Monopols begegnet werden, das den nunmehr gesetzlich umfassend geregelten Begrenzungen unterliegt, nicht zu beanstanden.

55

Eine Gemeinschaftsrechtswidrigkeit kann nicht unter Hinweis auf die Entscheidung „Lindman“ des EuGH (Urt. v. 13.11.2003 - C - 42/02 -) damit begründet werden, vor Erlass beschränkender Maßnahmen eines Mitgliedstaates müsse eine Untersuchung der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit durchgeführt werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 28.03.2006 hinsichtlich der Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der Beschränkungen durch das staatliche Wettmonopol den wissenschaftlichen Erkenntnisstand zugrunde gelegt und Studien zur Suchtprävention im Glücksspielbereich und insbesondere zum Suchtpotenzial von Sportwetten herangezogen. Es hat ausgeführt, dass bereits aufgrund des gegenwärtigen Erkenntnisstands angesichts des nicht unerheblichen Suchtpotenzials von Sportwetten der Gesetzgeber dies mit dem Ziel der Abwehr einer höchstwahrscheinlichen Gefahr zum Anlass präventiver Maßnahmen nehmen darf (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 17.03.2008 - 6 S 3069/07 -; VG Karlsruhe, Urt. v. 12.03.2008 - 4 K 207/08 -). Auf die von dem Antragsgegner zitierten Studien von Hayer/Mayer (Seite 24 der Antragserwiderung) wird Bezug genommen. Im Übrigen hat der Gesetzgeber bei der Neugestaltung des Glückspielwesens diverse Untersuchungen zum Spielerverhalten und zur Suchtgefahr berücksichtigt (vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag, Landtagsdrucks. 15/4090, Seite 59 ff.).

56

Die Kammer teilt nicht die Bedenken, die die Kommission der Europäischen Gemeinschaften im Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik Deutschland und im Rahmen des Notifizierungsverfahrens des Entwurfs des Staatsvertrags zum Glücksspielwesen gegen die Vereinbarkeit der nationalen Regelungen mit dem Gemeinschaftsrecht vorgebracht hat.

57

Die Kommission hat im Vertragsverletzungsverfahren Nr. 2003/4350 mit Aufforderungsschreiben vom 10. April 2006 und mit ergänzendem Schreiben vom 21. März 2007 die Auffassung vertreten, die deutschen Behörden betrieben keine konsistente und systematische Politik zur Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht. Hierzu hat die Kammer bereits mit Beschluss vom 16. August 2007 - 6 B 811/07 - in Übereinstimmung mit der Rechtssprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (Beschluss vom 02.05.2007, a.a.O.) ausgeführt, dass diese Bewertungen der Kommission die in Niedersachsen in der Übergangszeit erfolgte tatsächliche Entwicklung nicht hinreichend berücksichtigen. Die Kommission hat in ihren Stellungnahmen im Wesentlichen die Entwicklung auf dem Glücksspielsektor in Deutschland im Zeitraum von 1999 bis etwa Februar 2006 in Bezug genommen. Auf diesen Zeitraum, der von einer expansiven Tätigkeit auf dem Sportwettensektor geprägt war, ist jedoch nach den nunmehr erfolgten tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen nicht mehr abzustellen (vgl. auch VG Karlsruhe, Urt. v. 12.03.2008 - 4 K 207/08 -). Auf die weiteren Ausführungen im Beschluss des Kammer vom 16. August 2007 (a.a.O.) wird verwiesen.

58

Soweit die Kommission in einer Stellungnahme zu dem notifizierten Entwurf des GlüStV in Deutschland vom 14. Mai 2007 die Auffassung vertritt, einzelne Regelungen des GlüStV, insbesondere das Verbot von Sportwetten im Internet, seien nicht mit Gemeinschaftsrecht vereinbar, kommt es darauf für das vorliegende Verfahren nicht an. Ob einzelne Vorgaben des GlüStV bzw. des NGlüSpG zu weitgehende Regelungen enthalten, die über das erforderliche Maß hinausgehen, kann offen bleiben. Denn dies hätte jedenfalls nicht zur Folge, dass die gesetzliche Einrichtung eines Sportwettenmonopols insgesamt in Frage gestellt werden müsste (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22.02.2008 - 13 B 1215/07 -; VG Koblenz, Urt. v. 26.03.2008 - 5 K 1512/07.KO). Zudem hat das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung vom 28. März 2006 (a.a.O., Rdn. 139) unter Zugrundelegung des aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnisstandes darauf hingewiesen, dass die Möglichkeit der Wettteilnahme über das Internet besonderen Bedenken begegne. Die Entscheidung des Gesetzgebers, das Verbot der Veranstaltung und Vermittlung öffentlicher Glücksspiele im Internet auf alle Arten der im Staatsvertrag geregelten Glücksspiele zu erstrecken, ist deshalb nicht zu beanstanden. Denn gerade dieser Vertriebsweg gewährleistet keine effektive Kontrolle und die Anonymität des Spielenden und das Fehlen jeglicher sozialer Kontrollen lassen ein Verbot unter dem Aspekt der Vermeidung von Glücksspielsucht als notwendig erscheinen (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 25.03.2008, a.a.O.; Erläuterungen zum GlüStV, Landtagsdrucks. 15/4090, Seite 67).

59

Die Kammer vermag sich auch der von der EU-Kommission in den genannten Schreiben und in dem neuerlich betriebenen Vertragsverletzungsverfahren (2007/4866) sowie in Teilen der Rechtsprechung (vgl. VG Arnsberg, Beschl. v. 05.03.2008 - 1 L 12/08 -; VG Braunschweig, Beschl. v. 10.04.2008 - 10 B 4/08 -) vertretenen Auffassung , zur Herstellung eines gemeinschaftskonformen Zustands müsse das gesamte Glücksspielangebot eines Mitgliedstaats den Vorgaben des EuGH entsprechend systematisch auf das Ziel der Vermeidung der Spiel- und Wettsucht ausgerichtet sein, nicht anzuschließen (so auch VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -; VG Koblenz, Urt. v. 26. März 2008 - 5 K 1512/07.KO - ; VG Karlsruhe - Urt. v. 12.03.2008 - 4 K 207/08 - ; VG Stuttgart - Urt. v. 01.02.2008 - 10 K 2990/04 - ).

60

Eine derartige Anforderung wird in der Rechtsprechung des EuGH an die Aufrechterhaltung des staatlichen Monopols bei Sportwetten nicht ausdrücklich gestellt (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22.02.2008 - 13 B 1215/07 -; VG Karlsruhe, Urt. v. 12.03.2008 - 4 K 207/2008 -; VG Stuttgart, Urt. v. 01.02.2008 - 10 K 2990/04 -). Der Rechtsprechung des EuGH lassen sich vielmehr eindeutige Aussagen dahingehend, ob die dargelegten Grundsätze zur Rechtfertigung eines staatlichen Monopols auf den gesamten Glücksspielbereich eines Mitgliedstaates ausgedehnt werden müssten oder ob eine systematische Begrenzung bezogen auf den einzelnen Glücksspielsektor ausreicht, nicht entnehmen. Der EuGH führt zum einen aus, die Einhaltung der Vorgaben sei gesondert für jede mit den nationalen Rechtsvorschriften auferlegte Beschränkung zu prüfen (Urt. v. 06.03.2007, Placanica, a.a.O., Rdn. 49) und Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer müssten die Tätigkeiten „in diesem Bereich“ kohärent und systematisch begrenzen (Rdn. 53). Zum anderen stellt der EuGH auf die „Tätigkeiten im Glücksspielsektor“ ab (Rdn. 42). Angesichts des Fehlens eindeutiger Vorgaben durch den EuGH ist umstritten, ob es für eine Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit dem Gemeinschaftsrecht darauf ankommt, ob der jeweilige Mitgliedstaat in allen Sektoren des Glücksspielmarkts das Ziel einer Begrenzung der Wetttätigkeit systematisch verfolgt, oder ob es ausreicht, wenn nur auf dem einzelnen Glücksspielsektor, hier dem Sportwettenmarkt, kohärente und systematische Regelungen zur Begrenzung der Wetttätigkeit vorliegen (vgl. die Rechtsprechungsübersicht im Beschluss des OVG Nordrhein-Westfalen vom 22.02.2008, a.a.O.).

61

Nach Auffassung der Kammer bedarf es keiner Entscheidung, ob der Bundesgesetzgeber die in seine Gesetzeskompetenz fallenden Glücksspielbereiche, nämlich das in den §§33 c ff. der Gewerbeordnung (GewO) und der Spielverordnung (SpielV) vom 27. Januar 2006 (BGBl. I, Seite 280) geregelte gewerbliche Spielrecht, insbesondere das Automatenspiel, und das Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen von Pferden nach dem Rennwett- und Lotteriegesetz vom 08.04.1922 (zuletzt geändert am 31.10.2006, BGBl. I, Seite 2407) derart geregelt hat, dass sie in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des EuGH systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen. Unabhängig von der Frage, ob es ausreichend ist, wenn der Gesetzgeber die Forderungen des EuGH nur bezogen auf einzelne Glücksspielsektoren erfüllt, kann nach Ansicht der Kammer jedenfalls das mögliche Fehlen einer systematischen, auf Begrenzung der Wettsucht ausgerichteten Regelung in solchen Bereichen, auf die sich die Gesetzgebungskompetenz des niedersächsischen Landesgesetzgebers nicht bezieht, der Ausgestaltung eines staatlichen Wettmonopols nicht entgegengehalten werden (so auch VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -).

62

Im Bereich des gewerblichen Spiels in Spielhallen und der Pferdewetten sind die Länder an einer Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung (GewO) und der Spielverordnung (SpielV) sowie im Rennwett- und Lotteriegesetz gehindert. Die in der Föderalismusreform übertragene Zuständigkeit für die Spielhallen umfasst nur die Spielhallenerlaubnis in § 33i GewO, nicht dagegen das gewerbliche Spielrecht der §§ 33c ff. GewO (vgl. Erläuterungen zum Staatsvertrag, Landtagsdrucks. 15/4090, Seite 63). Eine möglicherweise nicht hinreichende Regelung dieser Sektoren des Glücksspiels kann dem durch den niedersächsischen Gesetzgeber im Rahmen seiner Gesetzgebungskompetenz für Glücksspiele eingerichteten staatlichen Monopol aus gemeinschaftsrechtlichen Gründen nicht entgegengehalten werden. Aus den Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs folgt nicht, dass aus gemeinschaftsrechtlicher Sicht zwingend eine einheitliche Regelung des gesamten Glücksspielwesens erfolgen muss (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 09.03.2007 - 1 Bs 387/06 -; Bayrischer VGH, Beschl. v. 02.10.2007 - 24 Cs 07.1986 -; OVG Koblenz, Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10118/07 - ). Vielmehr steht dem Gesetzgeber auch nach der Rechtsprechung des EuGH ein weiter Beurteilungsspielraum zu. Dies spricht gegen eine Verpflichtung des Gesetzgebers, sämtliche Glücksspielsektoren einem einheitlichen Regelungswerk zu unterwerfen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22.02.2008 - 13 B 1215/07 -; OVG Hamburg, Urteil vom 25. März 2008, - 4 Bs 5/08 -). Wenn der EuGH in seinen Urteilen vom 6. März 2007 (Placanica) (a.a.O.) und 6. November 2003 (Gambelli) (a.a.O.) eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit unter den dort genannten Umständen zulässt, muss dies unter Geltung des föderalen Systems der Bundesrepublik auch für Bereiche gelten, die sich ausschließlich in der Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers, hier des Landes Niedersachsen, befinden. Da die Länder auf die Gesetzgebung des Bundes, und damit insbesondere die diesem obliegende Regelung des gewerblichen Spiels, nur begrenzt Einfluss haben (vgl. Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag, Landtagsdrucks. 15/4090, Seite 63), umgekehrt auch der Bund die Gesetzgebung der Länder im Glücksspielbereich nicht maßgeblich mitbestimmen kann, könnten gemeinschaftsrechtlich anerkannte und aus Gründen der Suchtprävention gebotene Maßnahmen zur Bekämpfung der Spielsucht nicht umgesetzt werden, sofern eine vollständige Harmonisierung zwischen Bund und Ländern nicht erreicht werden kann (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22.02.2008 a.a.O.; VG Koblenz, Urt. v. 26.03.2008 - 5 K 1512/07.KO - ). Aus Sicht der Kammer kann daher eine Gesamtbetrachtung unterschiedlicher Sektoren des Glücksspiels auch nach gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben allenfalls auf den Regelungsbereich des jeweiligen Gesetzgebers bezogen werden.

63

Nach diesen Maßstäben begegnet es keinen durchgreifenden Zweifeln, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber den ihm verbleibenden Regelungsbereich der Glücksspiele einschließlich der Lotterien und Wetten sowie der Spielbanken durch die seit Jahresbeginn geltende Rechtslage in ausreichender Weise am Ziel der Begrenzung des Glücksspiels und der Eindämmung der Spielsucht ausgerichtet hat (a. A.: VG Braunschweig, Beschl. v. 10.04.2008 -5 B 4/08-).

64

Dem steht nicht entgegen, dass für Spielbanken gemäß § 2 Satz 2 GlüStV nur die §§ 1, 3 bis 8, 20 und 23 des GlüStV zur Anwendung kommen und diese somit einem staatlichen Monopol nicht unterliegen. Die maßgeblichen Vorschriften im Hinblick auf eine wirksame Suchtbekämpfung sind auch auf Spielbanken anwendbar, insbesondere die Bestimmungen über Werbung (§ 5), Sozialkonzepte (§ 6), Aufklärung (§ 7) und Spielersperren (§ 8 und 20). Nähere Bestimmungen über die Spielbankenaufsicht und den Spielerschutz enthält das Niedersächsische Spielbankengesetz, das mit Änderung vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. S. 756) den Bestimmungen des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes angepasst wurde. Angesichts der in Niedersachsen zugelassenen geringen Anzahl von lediglich 10 Spielbanken (vgl. Nds. OVG, Beschl. v. 31.03.2008 - 11 LA 458/07 -) und der erheblichen Anforderungen, die das in §§ 2 und 3 Spielbankengesetz geregelte Zulassungsverfahren an die Erteilung der Spielbankzulassung stellt, liegt es auf der Hand, dass die Einrichtung eines staatlichen Monopols in diesen Bereich nicht in der Weise geboten ist, wie dies bei Sportwetten der Fall ist. Insbesondere die Vielzahl der Anbieter, die im Falle einer Freigabe der Sportwettenvermittlung auf den Markt drängen würde, hätte zur Folge, dass die Durchführung einer effektiven Überwachung und Durchsetzung der mit dem neuen Glücksspielrecht getroffenen Bestimmungen erheblich erschwert würde. Gerade im Bereich der Sportwetten ist die Gefahr manipulativer und zum Wetten anreizender Maßnahmen durch Veranstalter bzw. Vermittler vor Beginn von Sportveranstaltungen besonders hoch, so dass angesichts der zu erwartenden Vielzahl von Veranstaltern bei Großsportereignissen eine wirksame Kontrolle kaum gewährleistet werden könnte. Zum anderen darf nicht außer Acht gelassen werden, dass im Bereich der Sportwetten das staatliche Monopol nicht nur dem Schutz der Spieler, sondern auch dem Schutz der Sportveranstaltungen selbst vor manipulativer und unzulässiger Einflussnahme auf Ergebnisse von Sportveranstaltungen dient.

65

Nach alledem genügt die derzeitige tatsächliche Ausgestaltung des Monopols in Niedersachsen den Anforderungen des Grundgesetzes und den Vorgaben des Gemeinschaftsrechts.

66

Zu keiner Änderung führen die von dem Antragsteller in Bezug genommenen so genannten DDR-Lizenzen. Diese aufgrund des Gewerbegesetzes der DDR seinerzeit von einem Hoheitsträger der DDR erteilten gewerberechtliche Erlaubnisse zur Vermittlung von Sportwetten gelten lediglich im Beitrittsgebiet fort, ihnen kommt eine verwaltungsrechtliche Legalisierungswirkung im gesamten Bundesgebiet - und somit in Niedersachsen - nicht zu (vgl. BVerwG, Urt. v. 21.06.2006 - 6 C 19/06 - , BVerwGE 126, 149 ff.; OVG Hamburg, Beschl. v. 25.03.2008 - 4 Bs 5/08 -; Sächs. OVG, Beschl. v. 12.12.2007 - 3 BS 286/06 -; offengelassen vom BVerfG, Nichtannahmebeschluss v. 27.12.2007 - 1 BvR 2578/07 - ). Die Existenz derartiger Erlaubnisse steht dem in Niedersachsen eingerichteten Monopol nicht entgegen.

67

Letztlich ist auch bei einer Betrachtung des Glückspielwesens in seiner Gesamtheit - unter Einbeziehung der bundesrechtlich geregelten Sektoren des Glücksspiels - ein Verstoß gegen Gemeinschaftsrecht bei summarischer Prüfung nicht feststellbar.

68

Angesichts des weiten Beurteilungsspielraums des Gesetzgebers ist davon auszugehen, dass auch im Hinblick auf die Möglichkeit der Wettbetätigung bei Pferderennen und das gewerbliche Spiel den Anforderungen des Gemeinschaftsrechts genügende Regelungen zur Begrenzung des Spiels und zur Eindämmung der Spielsucht getroffen wurden (wie hier: VG Oldenburg, Beschluss vom 02.04.2008 - 2 B 489/08 - ; Beschluss vom 01.04.2008 - 12 B 256/08 - ; OVG Hamburg, Urteil vom 25. März 2008 - 4 Bs 5/08 - ; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 22.02.2008 - 13 B 1215/07 -; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 17. März 2008 - 6 S 3069/07 -; VG Koblenz, Urteil vom 26.03.2008 - 5 K 1512/07.KO; VG Potsdam, Beschluss vom 02. April 2008 - 3 L 687/07 - ; VG Karlsruhe, Urteil vom 12.03.2008 - 4 K 207/08 -; VG Stuttgart, Urteil vom 1. Februar 2008 - 10 K 2990/04-). Im Übrigen handelt es sich um vom Sportwettensektor zu unterscheidende Glücksspielmärkte mit voneinander abweichendem Spielsuchtpotenzial, die abweichende Regelungen rechtfertigen (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 02.05.2007 - 6 B 10118/07 -). Im Hinblick auf die insbesondere das Glücksspiel in Spielhallen betreffenden Regelungen des Bundes ist ein ausreichendes Mindestmaß an Spielerschutz festzustellen. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat insoweit mit Beschluss vom 22.02.2008 - 13 B 1215/07 - Folgendes ausgeführt:

69

"Nach der im vorliegenden Verfahren nur möglichen summarischen Überprüfung kann der Senat nicht feststellen, dass das bundesrechtlich geregelte gewerbliche Spiel diesen Voraussetzungen offensichtlich nicht genügt. Das in der Spielverordnung (Fassung der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006 (BGBl. I S. 280) geregelte gewerbliche Spielrecht wird ebenso wie die vom GlüStV erfassten Glücksspiele von den Aspekten des Spielerschutzes dominiert. Beispielhaft benannt werden können insoweit Einsatz-, Verlust- und Gewinnbeschränkungen nach § 13 SpielV, das Verbot der Gewährung von Rabatten/Zugaben für Vielspieler oder das Jackpot-Verbot nach § 9 SpielV. Nach § 10 SpielV ist Kindern und Jugendlichen der Zugang zu öffentlichen Spielhallen oder ähnlichen dem Spielbetrieb dienenden Räumen grundsätzlich nicht gestattet. Manipulationen etwa im Sinne einer Bevorzugung besonders "lukrativer Kunden" oder einer öffentlichkeitswirksamen Ausschüttung wird vorgebeugt, indem die Bauart eines Geldspielgerätes nach § 13 SpielV nur unter besonderen Anforderungen durch die Physikalisch-Technische Bundesanstalt zugelassen werden darf. Vgl. BT-Druckssache 16/5687, S. 1 zur Gewährleistung des Spielerschutzes bei Geldspielgeräten.

70

Die zum 1. Januar 2006 erfolgte Änderung der Spielverordnung lässt nicht zwangsläufig auf eine dem Ziel der Bekämpfung der Spielsucht entgegenstehende Lockerung des Glücksspiels schließen. Vgl. kritisch das ergänzende Aufforderungsschreiben der EU-Kommission vom 21. März 2007 (Anm. 38) abgedruckt als Anlage 2 c zu LT-Drucksache 14/4892.

71

Zwar wurde die Zahl der in einer Gaststätte zugelassenen Geld- und Warenspielgeräte von zwei auf drei und die in Spielhallen zulässige Zahl durch die Neufassung von 10 auf 12 Geräte erhöht; zudem wurde die Mindestquadratmeterzahl von 15 auf 12 qm reduziert. Darüber hinaus erfolgte eine Reduzierung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden bei gleichzeitiger Erhöhung der Verlustgrenze von 60 auf 80 Euro pro Stunde. Allerdings wurden mit der Änderung der SpielV zugleich auch wichtige Forderungen der Länder zum Schutz der Spieler durchgesetzt. So wurde das Verbot der unter Spielerschutzaspekten besonders problematischen Fun Games in § 6a SpielV aufgenommen, vgl. zur Entwicklung der Fun Games, BR-Drucksache 655/05, S. 9, 17, ferner in § 9 Abs. 2 SpielV das Verbot von Jackpotsystemen und sonstigen Gewinnschancen und Vergünstigungen. Mit § 6 Abs. 4 SpielV wurde überdies erstmals eine Verpflichtung zur Anbringung von Warnhinweisen und Hinweisen auf Beratungsmöglichkeiten bei pathologischen Spielverhalten vorgeschrieben. Weiterhin wurde die Verpflichtung begründet, einschlägiges Informationsmaterial über Risiken bei übermäßigem Spielen sichtbar auszulegen. Mit diesen Maßnahmen beabsichtigte der Gesetzgeber, die Maßnahmen zur Vorbeugung zum Schutz gefährdeter oder bereits erkrankter Spieler zu verstärken. Ferner sollte mit der Herabsetzung der Mindestlaufzeit der Spielgeräte von 12 auf 5 Sekunden dem Spielerschutz Rechnung getragen werden. Die kurze Spielzeit verhindere, so der Gesetzgeber, das von Spielsuchtgefährdeten oft praktizierte Bespielen von mehreren Geräten. Vgl. BR-Drucksache 655/05, S. 10; vgl. aber kritisch Meyer, Stellungnahme zu dem Referentenentwurf des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit für die Novellierung der Spielverordnung, S. 4, wonach die Spielfrequenz ein zentrales strukturelles Merkmal ist, das für ein hohes Sucht- und Gefahrenpotenzial von Glücksspielen verantwortlich ist.

72

Die drastische Herabsetzung der Mindestspieldauer von 12 auf 5 Sekunden hat letztlich auch keine entsprechende Erhöhung der Verlustmöglichkeiten zur Folge, da die Verluste pro Stunde durch § 13 Abs. 3 SpielV auf 80 Euro begrenzt werden. Vgl. BR-Drucksache 655/05, S. 24.

73

Die Bundesregierung verweist ferner auf den ihrer Ansicht nach entscheidenden Unterschied zwischen der bundes- und landesrechtlichen Ausgestaltung des Spielrechts, der darin besteht, dass angesichts der geringeren Verlustmöglichkeiten im "kleinen Spiel" für dieses ein gewerberechtliches System gelte, das auch keinen spezifischen Spielabgaben unterworfen sei. Vgl. BT-Drucksache 16/6551, S. 5.; BR-Drucksache 655/05, S. 10, 25.

74

Dass die vom Bundesgesetzgeber getroffenen Maßnahmen unter Berücksichtigung des weiten gesetzgeberischen Spielraums offensichtlich ungeeignet oder unzureichend sind, um dem in diesen Sektor erforderlichen Spielerschutz hinreichend Rechnung zu tragen, lässt sich im vorliegenden Verfahren nicht feststellen. Dabei ist wegen der fehlenden Monopolstruktur und des Fehlens eines damit verbundenen grundrechtlichen bzw. gemeinschaftsrechtlichen Eingriffs nicht erforderlich, dass die in der SpielV getroffenen Anforderungen an den Spielerschutz den strengen Anforderungen des Glücksspielstaatsvertrages in jeder Hinsicht entsprechen. Im Hinblick auf das den Geldspielautomaten zukommende erhebliche Suchtpotenzial dürfte aber gleichwohl eine intensive Beobachtung der Entwicklung erforderlich sein. Vgl. BR-Drucksachen 655/05, S. 11, wonach vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit binnen vier Jahren nach Inkrafttreten der neuen Bestimmungen der SpielV ein Bericht vorzulegen ist, der sich insbesondere zur Problematik des pathologischen Glücksspiels verhalten soll.

75

Den Kohärenzanforderungen genügt bei der in diesem Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung auch das Rennwett- und Lotteriegesetz vom 8. April 1922 (RGBl. I S. 335), zuletzt geändert durch Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBl. I S. 2407), zumal auch dieses Regelungen zur Eingrenzung von Suchtgefahren enthält. So sieht es etwa im Rahmen der Erteilung der erforderlichen Erlaubnis in § 2 Abs. 2 Beschränkungen und Auflagen zu den Örtlichkeiten der Wettannahme und zu den Personen, die Wetten annehmen oder vermitteln dürfen, vor.

76

An einer Kohärenz fehlt es ferner nicht deswegen, weil Lotterien, anders als die gewerblichen Spiele mit hohem Suchtpotenzial, in den Anwendungsbereich des Glücksspielstaatsvertrages einbezogen wurden. Der Gesetzgeber hat Lotterien dem staatlichen Monopol unterstellt, weil er davon ausgeht, dass diesen, je nach Ausgestaltung eine erhebliche Auswirkung auf den Spieltrieb zukommen kann. Vgl. Erwiderung der Bundesregierung vom 12. Juni 2006 auf das Aufforderungsschreiben der EU -Kommission vom 10. April 2006, Anlage 2 b der LT-Drucksache 14/4849.

77

Dies ist nicht zu beanstanden, zumal auch der EuGH, vgl. Urteil vom 24. März 1994, Rs. C-275/92, Schindler, Slg. 1994, S I-01039, dargelegt hat, dass Lotterien angesichts der Höhe der Beträge, die durch sie eingenommen werden können, und der Höhe der Gewinne, die sie den Spielern bieten können, vor allem wenn sie in größerem Rahmen veranstaltet werden, die Gefahr von Betrug und anderen Straftaten erhöhen. Außerdem verleiteten sie zu Ausgaben, die schädliche persönliche und soziale Folgen haben könnten. Letztlich hat der Gesetzgeber einem möglichen geringeren Gefährdungspotenzial einzelner Lotterieveranstaltungen dadurch Rechnung getragen, dass er im Dritten Abschnitt des Glückspielstaatsvertrages besondere Regelungen für Lotterien mit geringerem Gefährdungspotenzial aufgenommen hat.

78

Unter Berücksichtigung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums ist daher auch insoweit nicht zu beanstanden, dass die Bundesregierung gegenwärtig (noch) keine Notwendigkeit sieht, die Regelungen für das gewerbliche Automatenspiel in der Spielverordnung sowie die entsprechenden Regelungen für Pferdewetten in Anpassung an die Beschränkungen des Glücksspielstaatsvertrages zu ändern. Vgl. BT-Drucksache 16/5166, S. 21, 16/5687, S. 6."

79

Diesen Ausführungen schließt sich die Kammer an. Die Länder haben bei der Novelle der Spielverordnung (i.d.F. der Bekanntmachung vom 27. Januar 2006, BGBl. I, Seite 280) wesentliche Forderungen zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit durchgesetzt; so das Verbot der unter Spielerschutzaspekten besonders problematischen Fungames, das Verbot von Jackpotsystemen und sonstigen Gewinnchancen und Vergünstigungen (vgl. Erläuterungen zum GlüStV, Landtagsdrucksache 15/4090, Seite 63). Insoweit kann nicht festgestellt werden, bundesrechtliche Regelungen ließen den Spielerschutz in unzulässiger Weise außer Betracht.

80

Im Bereich der Rennwetten ist die fehlende Einbeziehung in das staatliche Wettmonopol gerechtfertigt, weil nicht ersichtlich ist, dass dieser überschaubare Bereich besondere Gefahren mit sich bringt und deshalb besonders regelungsbedürftig wäre. Angesichts der geringeren Anbieter- und Teilnehmerzahlen ist es im Hinblick auf Pferdewetten ausreichend, die privaten Veranstalter einer staatlichen Kontrolle zu unterwerfen. Pferdesportwetten werden zudem seit Jahrzehnten von privaten Veranstaltern angeboten, ohne dass es zu einer dem Bereich der Sportwetten vergleichbaren Dynamik gekommen wäre.

81

Die Zwangsgeldandrohung findet ihre Rechtsgrundlage in den §§ 70, 65 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 , 67 Abs. 1 Nds. SOG i.V.m. § 70 Abs. 1 NVwVG. Die Höhe des angedrohten Zwangsgeldes von 10.000,00 € lässt Ermessensfehler zu Lasten des Antragstellers nicht erkennen. Sie hält sich noch im unteren Bereich des in §67 Abs. 1 Satz 1 Nds. SOG vorgegebenen gesetzlichen Rahmens.

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