Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-27, Aktenzeichen 1 K 1426/05
ECLI:DE:VGD:2006:1027.1K1426.05.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin kann die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der
Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin wendet sich - ebenso wie die Gemeinden J und L1 - gegen die
Erhebung der Kreisumlage, soweit sie Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs
(ÖPNV) betrifft.

3

Die Leistungen des öffentlichen Personennahverkehrs werden im
Zuständigkeitsgebiet des Beklagten größtenteils von der Niederrheinischen
Verkehrsbetriebe AG (NIAG) erbracht.

4

Bis zum Jahre 1995 übernahm der Kreis als Aktionär der NIAG die im
Zusammenhang mit der Verkehrsbedienung entstandenen Verluste; er refinanzierte
sie durch eine Kreisumlage nach § 56 Abs. 1 KrO NRW. Diese Berechnung wurde im
Ergebnis im Jahre 1998 umgestellt und durch eine differenzierte Kreisumlage (§ 56
Abs. 4 KrO NRW) ersetzt. Danach wurden die Verluste zu 25 % nach der
Einwohnerzahl, zu 25 % nach der Finanzkraft der Gemeinden und zu 50 % mit Blick
auf die gemeindebezogene Unterdeckung umgelegt.

5

Der Kreis hat mit der NIAG einen seit dem Jahre 2002 geltenden Verkehrsvertrag
geschlossen, der die Regelungen des früheren Verkehrsvertrages suspendiert.
Danach ist er verpflichtet, die aus dem ÖPNV-Angebot der NIAG folgende Differenz
zwischen Kosten und Erlösen auszugleichen. Der Kreis, der früher eine höhere
Beteiligung gehalten hatte, ist zwischenzeitlich nur noch mit 3 % am Stammkapital
der NIAG beteiligt.

6

In der Sitzung vom 20.02.2003 beriet der Kreistag erstmals über die
Haushaltssatzung im Jahre 2003 und 2004. Er beschloss die Verweisung an den
Kreisausschuss. Durch Schreiben vom 05.02.2003 nahm die Klägerin zum Entwurf
der Satzung Stellung. Sie kritisierte die nunmehr in Aussicht genommene
Mehrbelastungsumlage für den öffentlichen Personennahverkehr auf Grundlage der
(ausschließlichen) gemeindebezogenen Unterdeckung. Die Linien, die das
Gemeindegebiet berührten, seien regionale Verkehrslinien. Da die NIAG fast das
gesamte Kreisgebiet versorge, ergäben sich allgemeine infrastrukturelle Vorteile für
alle Gemeinden, die nicht unterschiedlich zu qualifizieren seien. In benachbarten
Kreisen sei außerdem die Solidarkomponente bei der Berechnung der Umlage
wesentlich höher veranschlagt worden. Stelle man bei der Kostenerhebung
ausschließlich auf die gemeindebezogene Unterdeckung ab, folge daraus auch ein
uneingeschränktes Mitwirkungs- und Bestimmungsrecht der betroffenen Gemeinde,
das aber fehle. Die Gemeinden J und L1 schlossen sich dem Anliegen mit
sinngleichen Ausführungen an.

7

Der Kreisausschuss befasste sich mit den Einwendungen in seiner Sitzung vom
27.03.2003. Die Sitzungsniederschrift hält hierzu folgendes fest:

8

„L2 hält die vorgetragenen Anregungen der Gemeinden für richtig. Die
Berechnung allein nach dem Verursacherprinzip werde der tatsächlichen
Situation im Kreis L nicht gerecht. Es sei nicht richtig, die Regionallinien, die
durch Städte und Gemeinden führen, an diesen Kommunen festzumachen.
Das Regionalprinzip müsse darin weiter enthalten bleiben. Es sollte bei der
bisherigen Regelung bleiben, da diese gerechter sei als alle anderen Modelle.
Die Veränderung führe zu einer Verschiebung zugunsten bestimmter
Kommunen, und dies sei falsch.

9

T ist der Auffassung, dass es die perfekte Lösung hier nicht gebe. Den
vorliegenden Bedenken der drei Gemeinden stünde der dringende Wunsch
vieler anderer Gemeinden nach einer Neuordnung gegenüber. Welches
Modell einer gerichtlichen Prüfung besser standhalte, bleibe abzuwarten. In
Richtung der hier vortragenden Gemeinden werde Offenheit zu Gesprächen
und weiteren Überlegungen bestehen, wie die Abläufe für diese Gemeinden in
Richtung eines günstigeren Ergebnisses organisiert werden können.

10

Q sieht ebenfalls, dass es keine Lösung gebe, die es allen Gemeinden
recht mache. Wenn von den 16 kreisangehörigen Gemeinden 13 für das neue
Modell und 3 für das alte Modell stimmen, dann habe nach dem
Mehrheitsprinzip die Entscheidung für das neue Modell zu fallen. Viele
Kommunen haben in diesem Bereich selber etwas gemacht und es sei
nachvollziehbar, dass sie nun bei der Umlage entlastet werden möchten.
Insgesamt werde das neue Modell als das richtigere angesehen.

11

H ist auch der Meinung, dass es keine für alle zufriedenstellende Lösung
gibt. Er sei grundsätzlich ein Freund des Verursacherprinzips. In diesem Fall
jedoch plädiere er dafür, das alte System mit dem bisherigen
Berechnungsschlüssel 50/25/25 beizuhalten.

12

Kreisausschuss lehnt die Einwendungen der Gemeinden J und S und der
Stadt L1 sowie den Antrag der SPD-Kreistagsfraktion mehrheitlich bei 5
Gegenstimmen ab."

13

In seiner Sitzung vom 10.04.2003 beschloss der Kreistag die Haushaltssatzung.
Die Einwendungen u. a. der Klägerin wies er zurück. Nach § 5 Abs. 3 der Satzung
wird die Mehrbelastung aus dem ÖPNV von 3.603.593,00 Euro nach der
„gemeindebezogenen Unterdeckung" von allen kreisangehörigen Gemeinden (§ 56
Abs. 4 KrO NRW) erhoben.

14

Mit Schreiben vom 19.08.2003 stellte der Beklagte gegenüber der Klägerin den
Meinungsbildungsprozess im Kreistag und die wesentlichen Beweggründe für
dessen Entscheidung zur Finanzierung der Mehrbelastung aus dem ÖPNV durch die
Kreisumlage dar.

15

Unter Bezugnahme auf § 56 Abs. 4 KrO NRW zog der Beklagte die Klägerin
durch Bescheid vom 22.07.2003 zur Kreisumlage heran. Aus der „Mehrbelastung
ÖPNV 2003" entfällt auf die Klägerin ein Betrag 119.513,90 Euro.

16

Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch. Sie rügte, dass die Haushaltssatzung
unter Verstoß gegen § 55 Abs. 2 Satz 1 und 2 KrO NRW zustande gekommen sei.
Ihre bisherige Beteiligung am Verwaltungsverfahren genüge nicht den
Anforderungen, wonach das Beratungsergebnis über die Einwendungen begründet
werden müsse. Auch materiell sei die Haushaltssatzung wegen Verstoßes gegen §
56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW rechtswidrig. Es werde nicht bestritten, dass der ÖPNV
als Einrichtung des Kreises den Gemeinden in unterschiedlichem Maße zustatten
komme. Es könne jedoch nicht die gesamte Unterdeckung ohne Gewichtung
weitergegeben werden. In S verkehrten nur die gemeindeübergreifenden Linien 7
und 31. Reine Binnenverkehrslinien gebe es nicht. Dies bedeute, dass neben
Einwohnern der Gemeinde S Einwohner aus anderen Gemeinden diese Linien als
Durchgangslinien benutzten. Die hierdurch entstandenen Einnahmen würden dann
anderen Gemeinden, der Aufwand aber weitestgehend ihr zugerechnet.
Vernachlässigt werde auch, dass S eine flächengroße, aber einwohnerschwache
Gemeinde sei. Auch deshalb könne man die zurückgelegten Kilometer nicht mit dem
tatsächlich angefallenen Nutzen in eins setzen. Schließend sei anzumerken, dass
der in § 5 Abs. 3 Haushaltssatzung für die Berechnung genannte Begriff der
„gemeindebezogenen Unterdeckung" rechtsstaatlichen Anforderungen an die
Bestimmtheit nicht genüge.

17

Durch Bescheid vom 01.03.2005 wies der Beklagte den Widerspruch zurück. In
formeller Hinsicht begegne die Satzung keinen Bedenken. Die Klägerin sei wie alle
anderen Kreisgemeinden am 10.01.2003 über die Eckwerte des Haushaltsentwurfes
unterrichtet worden, die auch Gegenstand einer Dienstbesprechung unter den
Bürgermeistern gewesen seien. Der Entwurf sei der Klägerin mit dem ausdrücklichen
Hinweis auf die Möglichkeit einer Stellungnahme zugeleitet worden. Von diesem
Recht habe die Klägerin auch Gebrauch gemacht. Über ihre Einwendungen habe der
Kreistag in öffentlicher Sitzung entschieden. Das Beratungsergebnis sei der Klägerin
ausdrücklich mitgeteilt worden.

18

Auch inhaltlich begegne die Haushaltssatzung keinen Bedenken. Der gewählte
Verteilungsmaßstab der „100 %igen gemeindebezogenen Unterdeckung" sei
sachgerecht. Die Aufwendungen würden hiernach nach dem „Brutto-Wagen-
Kilometer" Prinzip auf die Gemeinden aufgeteilt. Das bedeute, dass der Vorteil der
Gemeinden und Städte des Kreises danach bemessen werde, wie viel ÖPNV-
Kilometer im jeweiligen Gemeinde- bzw. Stadtgebiet zurückgelegt würden. Nach der
Kostenermittlung der ausschließlich gemeindebezogenen Buslinien
(Binnenverkehrslinien) werde bei den überörtlichen Linien darauf abgestellt, ob es
sich um sogenannte Tangentenbusse handele, die das jeweilige Gemeindegebiet nur
streiften, ohne anzuhalten. Solche Kosten würden der durchfahrenen Gemeinde
nicht zugerechnet. Dass dies mit dem Begriff „gemeindebezogene Unterdeckung"
gemeint sei, verstehe sich von selbst. Der Umlage seien die aufgrund der
Einzelverträge errechneten Verluste zugrundegelegt worden. Dass dadurch mittelbar
Abrechnungen des Verkehrsunternehmens die Höhe der Kreisumlage bestimmten,
bedeutete keineswegs, dass der Kreis seine Satzungsautonomie an Dritte abtrete.

19

Zur Begründung der rechtzeitig erhobenen Klage bezieht sich die Klägerin auf
die gut-achterliche Stellungnahme von Rechtsanwalt J1 vom 27. August 2004,
wobei sie unter Wiederholung und Vertiefung ihres Widerspruchsvorbringens
ergänzend vorträgt:

20

Anders als im Gutachten angenommen, leide die Satzung bereits an formellen
Mängeln, da es an einer eigentlichen Begründung für die getroffene Entscheidung
fehle. Soweit darauf abgehoben worden sei, dass die Mehrzahl der kreisangehörigen
Gemeinden die neue Berechnungsmethode wünsche, sei dies vom Tatsächlichen
her zweifelhaft und werde mit Nichtwissen bestritten. Im Übrigen sei der numerische
Mehrheitswille der Gemeinden auch kein taugliches Entscheidungskriterium.
Festzuhalten sei auch an der Auffassung, dass die Norm unbestimmt sei. Es sei
auch in Zweifel zu ziehen, ob die NIAG überhaupt als Einrichtung des Kreises
angesehen werden könne, deren Abrechnungen umgelegt werden könnten. Denn die
Beteiligung des Kreises an dem Unternehmen sei kaum mehr nennenswert. Im
Übrigen sei der Umrechnungsmaßstab nicht sachgerecht. Bei langgestreckten
Gemeindegebieten erscheine es willkürlich, auf Wagenkilometer abzustellen. Oft
entscheide der Zufall, ob eine Linie kurz oder hinter der Stadtgrenze verlaufe.

21

Die Klägerin beantragt,

22

den Bescheid des Beklagten vom 22.07.2003 und den
Widerspruchsbescheid vom 01.03.2005 insoweit aufzuheben, als
er die Mehrbelastung zur Deckung der Kosten des öffentlichen
Personennahverkehrs (ÖPNV) auf der Grundlage der
gemeindebezogenen Unterdeckung betrifft.

23

Der Beklagte beantragt,

24

die Klage abzuweisen.

25

Er trägt zur Begründung u. a. vor: Der nach § 55 Abs. 2 KrO NRW obliegenden
Begründungspflicht sei der Kreistag nachgekommen. Auch sonst gebe es gegen das
formell ordnungsgemäße Zustandekommen der Satzung keine Bedenken. Der darin
verwendete Begriff „gemeindebezogene Unterdeckung" sei bestimmt genug. Der
Satzungsgeber habe einen Fachterminus verwandt, dessen Inhalt sich allen
Unterrichteten erschließe. Auch die Klägerin sei nicht im Unklaren darüber gewesen,
was der Satzungsgeber gemeint habe, zumal sie im Normsetzungsverfahren
ausdrücklich Stellung genommen habe. Auch seien die Voraussetzungen des § 56
Abs. 4 Satz 1 KrO NRW eingehalten. Dass der Kreis an der NIAG nur noch eine
geringe Kapitalbeteiligung halte, sei unerheblich. Für eine Einrichtung im Sinne der
zuvor genannten Bestimmung sei nicht erforderlich, dass der Kreis einen eigenen
Sach- oder Personalbestand vorhalte. Vielmehr genüge es, dass er diese Leistungen
bei Dritten einkaufe. Soweit die Klägerin die Umlageberechnung im Einzelnen
beanstande, sei ihr Begehren nicht aus sich heraus klar: Sie strebe nämlich
offensichtlich die Rückkehr zu einem Verfahren an, das den von ihr geforderten
Grundsätzen noch ferner gestanden habe. Im Übrigen komme dem Kreistag
gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit zu. Dabei sei zu berücksichtigen, dass nach
der Gesetzessystematik die Festsetzung einer Mehrbelastung gemäß § 56 Abs. 4
KrO NRW eine Ausnahme von § 56 Abs. 1 KrO darstelle. Da sich der unmittelbare
Vorteil nicht exakt berechnen lasse, sei die gewählte „gemeindebezogene
Unterdeckung" als sachgerechte Bewertung des Zustattenkommens anzusehen.
Warum eine linienscharfe Berechnung von Kosten verboten sein solle, sei nicht
erkennbar. Sie sei am besten geeignet, Kosten zu senken.

26

Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten und der Beiakten Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gewesen sind.

27

Entscheidungsgründe

28

Die Klage hat keinen Erfolg, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind.

29

Die Umlageerhebung findet ihre Rechtsgrundlage in § 56 Abs. 4 S.1 KrO NRW
i.V.m. § 5 Abs. 3 der Haushaltssatzung 2003/2004. Diese Satzung ist frei von
gültigkeitsausschließenden formellen Mängeln (a), hinreichend bestimmt (b) und
steht im Einklang mit höherrangigem Recht (c). Sie ist im konkreten Fall auch
zutreffend angewandt worden (d).

30

a) Beim Zustandekommen der Haushaltssatzung sind keine Beteiligungsrechte
der Klägerin verletzt worden. Nach § 55 Abs. 1 KrO NRW sind bei der Aufstellung
des Entwurfs der Haushaltssatzung und ihrer Anlagen die kreisangehörigen
Gemeinden in geeigneter Weise zu beteiligen (Satz 1). Ihnen ist Gelegenheit zu
geben, zu allen Inhalten der Haushaltssatzung und ihren Anlagen, insbesondere zur
vorgesehenen Höhe des Umlagesatzes, Stellung zu nehmen (Satz 2).

31

Über Einwendungen der kreisangehörigen Gemeinden beschließt der Kreistag in
öffentlicher Sitzung (Abs. 2 Satz 1). Die kreisangehörigen Gemeinden können
verlangen, dass der Kreis ihnen das Beratungsergebnis mitteilt und begründet (Satz
2). Die Klägerin hat die Gelegenheit, zum Entwurf der Haushaltssatzung Stellung zu
nehmen, genutzt. Sie hat am 05.02.2003 ausführlich zu den sie belastenden Punkten
Stellung genommen. Jene Stellungnahmen hat der Beklagte den Mitgliedern des
Kreistages zugeleitet (Schreiben vom 10.03.2003). Sie sind in der Sitzung des
Kreisausschusses vom 27.03.2003 eingehend erörtert worden. Der Kreistag hat sich
mit ihnen in öffentlicher Sitzung vom 10.04.2003 befasst und ist ihnen nicht gefolgt.
Damit ist das bis zum Rechtssetzungsbefehl - dem Erlass der Satzung -
einzuhaltende Verfahren der § 55 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 KrO NRW eingehalten.
Die in § 55 Abs. 2 Satz 2 KrO NRW statuierte Mitteilungs- und Begründungspflicht
bezieht sich nach der Systematik des Gesetzes und der darin vorgezeichneten
Chronologie auf einen Zeitpunkt, in dem die Haushaltssatzung bereits verabschiedet
ist. Die Mitteilung von Ergebnis und Begründung erfüllt daher nicht den Zweck, die
Gemeinde instand zu setzen, durch Gegenargumente noch auf eine andere
Entscheidung des Kreistages hinzuwirken. Sie ist auch für eine wirksame
Rechtsverteidigung nicht unverzichtbar. Die Norm ist auch vor dem Hintergrund zu
sehen, dass die Kreistagsitzung selbst öffentlich ist, die Gemeinde also wie jeder
Bürger die Möglichkeit hat, den Entscheidungsprozess unmittelbar zu verfolgen. Vor
diesem Hintergrund enthält die Bestimmung eine reine Ordnungsvorschrift, und eine
etwaige Verletzung kann die Geltung des Rechtsetzungsbefehls nicht mehr
nachträglich aufheben. Unabhängig davon wäre den Anforderungen der Vorschrift
aber genügt. Denn der Kreis hat der Klägerin mit Schreiben vom 19.08.2003 die
Erwägungen mitgeteilt, die die Entscheidung getragen haben. Der Einwand der
Klägerin, diese Begründung sei unzureichend, lückenhaft oder inhaltlich falsch,
verfehlt den Sinn des § 55 Abs. 2 Satz 2 KRO NRW. Denn Inhalt gesetzlich
vorgeschriebener Begründungen,

32

- vgl. etwa § 117 Abs. 3 und 5 VwGO, § 39 Abs. 1 S. 2 VwVfG -,

33

muss nicht schlechthin jede Erwägung und Tatsachenwürdigung sein, die zu der
Entscheidung Anlass gegeben hat. Vielmehr genügt es, wenn der Betroffene daraus
die Überlegungen nachvollziehen kann, die die Entscheidung getragen haben,

34

vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, Komm., 9. Aufl. 2005 § 39 Rn. 18 f.

35

Erst recht kommt es nicht darauf an, ob die geschilderten Tatsachen oder
Überlegungen richtig sind. Denn ob sich eine Begründung als stichhaltig erweist, ist
Teil der materiell-rechtlichen Überprüfung einer Entscheidung.

36

Soweit die Klägerin die Gültigkeit der Haushaltssatzung mit der Begründung in
Zweifel zieht, der Kreistag sei bei seiner Entscheidung von irrigen Annahmen über
den Mehrheitswillen der kreisangehörigen Gemeinden ausgegangen, führt auch dies
nicht weiter. Für die Entscheidung nach § 56 Abs. 4 KrO NRW spielt dieser
Gesichtspunkt keine Rolle. Dass er als Motiv bei einigen Kreistagsmitgliedern
gegolten haben mag, infiziert die Normsetzung nicht. Denn bei der Normüberprüfung
kann nicht auf die §§ 40, 39 Abs. 1 VwVfG zurückgegriffen werden, die - bei Sanktion
der Rechtswidrigkeit - für den Erlass von Ermessensverwaltungsakten den
Abwägungsprozess normieren und seine nachvollziehbare Darlegung fordern. Diese
nach der gesetzgeberischen Überschrift auf das „Zustandekommen des
Verwaltungsaktes" bezogenen Bestimmungen enthalten keinen Rechtsgedanken,
der auf die Ermessensausübung bei der Normsetzung übertragbar ist. Es macht
nämlich bereits einen maßgeblichen Unterschied, ob die Behörde bei der Ausfüllung
eines Entscheidungsspielraumes Wertungen nachzuvollziehen hat, die ihr durch
Rechtssatz vorgegeben sind, oder ob ein demokratisch legitimiertes, noch dazu
kollektiv verfasstes Organ selbst zu rechtssatzmäßigen Wertungen berufen ist.
Zudem entspricht es allgemeiner Rechtsüberzeugung, dass die Bestimmung des
Regelungsinhaltes auslegungsbedürftiger Normen nicht an die Materialien der
Normsetzung gebunden ist.

37

Vgl. die Nachweise bei Bad-Württ. VGH, Urteil vom 1. September 1982
- NC 9 S 1696/81 u. a. -, NVwZ 1983, 369.

38

Sind - soweit überhaupt verlässlich fassbar - Motive und nachgeschobene
Normbegründungen derjenigen, die am Erlass der Norm mitgewirkt haben, nicht
konstitutiv für den Norminhalt, so können sie es auch nicht sein für die Gültigkeit der
Norm. Deshalb lautet die Frage nicht, „ob der Gesetzgeber konsistent argumentiert
hat",

39

vgl. Schlaich, VVDStRL Bd. 39 (1981), 195,

40

sondern, ob das in der Norm zum Ausdruck gebrachte Ergebnis rechtlich
bestehen kann. Dementsprechend kann nicht die subjektive Willkür des Normgebers,
sondern nur die objektive, d. h. die tatsächliche und eindeutige Unangemessenheit
einer Norm im Verhältnis zu der Situation, die sie regeln soll, zur Feststellung der
Rechtswidrigkeit und der damit verbundenen Unwirksamkeit führen.

41

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 1984 - 7 C 3.6.8 und 13.83 -, BVerwGE
70, 319 (335); VGH Bad.-Württ., aaO., vgl. ferner Badura in Gedächtnisschrift für
Wolfgang Martens, 1987, 25 (29 ff).

42

Gibt es keine materiell-rechtlichen Normen, die zur Heranziehung bestimmter
Kalkulationsgrundlagen verpflichteten, so folgt auch aus dem Gebot effektiver
Rechtsschutzgewährung (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht, dass das Gericht die Motivation
des Satzungsgebers nachzuvollziehen und bei der Feststellung von Fehlern oder
Defiziten im Abwägungsvorgang das Ergebnis der Rechtssetzung zu beanstanden
hätte. Denn Art. 19 Abs. 4 GG begründet keine materiellen Rechte, sondern setzt zu
schützende materielle Rechte voraus.

43

Vgl. die Nachweise bei Gemeinschaftskommentar zum AsylVfG § 32 AsylVfG
a.F. Rn. 20 ff., vgl. ferner etwa BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 1992 - 6 C 3.92 -,
DVBl. 1993, 503.

44

b) Der in der Satzung verwandte Begriff der „gemeindebezogenen
Unterdeckung" ist auch hinreichend bestimmt. Dies gilt selbst dann, wenn man im
Verhältnis des Kreises zur Gemeinde ähnliche Anforderungen stellt, wie sie im
allgemeinen bei staatlichen Eingriffen in Grundrechte des Bürgers zu gelten haben.

45

Vgl. hierzu Sachs, in Sachs, Grundgesetz 2. Aufl. Art. 20 Rn. 126 f.

46

Auch dann werden die Anforderungen nicht schon verfehlt, wenn ein Begriff
mehrere Auslegungen zulässt. Es genügt vielmehr, dass sich der Inhalt mit Hilfe der
juristischen Hermeneutik bestimmen lässt. Hierbei kann auch die
Entstehungsgeschichte einer Vorschrift herangezogen werden. Der Begriff
„Unterdeckung" besagt, dass die nicht durch Einnahmen ausgeglichenen Kosten des
ÖPNV abgerechnet werden sollen. Wenn dies „gemeindebezogen" erfolgen soll,
kann nur auf die jeweilige Einnahme- und Ausgabenseite in Bezug auf das jeweilige
Gemeindegebiet abgestellt werden. Für dieses Verständnis ist von Bedeutung, dass
die Satzungsregelung mit diesem Wortpaar ein schon vorher unter derselben
Bezeichnung gebräuchliches Verfahren aufgreift. Denn schon vor der jetzt
umstrittenen Umstellung war die „gemeindebezogene Unterdeckung" maßgeblich für
die Umlage, wenn auch noch nicht als alleiniges Kriterium, sondern nur als Teil des
Rechenwerkes. Zudem war die Regelung vor Verabschiedung der neuen
Haushaltssatzung Gegenstand eingehender Diskussionen, und gerade die Einwände
der Klägerin zeigen, dass sie den Begriff von vornherein im jetzt zugrundegelegten
Sinne verstanden hatte. Wird einer Norm aber während ihres Entstehungsprozesses
ein bestimmter, mit ihrem Wortlaut ohne weiteres vereinbarer Sinn zugemessen, ist
dieser Zweck im Normsetzungsprozess umstritten, und wird die Norm dann
schließlich mit jenem Inhalt verabschiedet, liegt nahe, ihr eben jenen Sinn
beizumessen. Vor diesem Hintergrund ist die zugrundgelegte Regelung hinreichend
klar.

47

c) Die in der Satzung enthaltenen Maßgaben halten auch inhaltlich den
Anforderungen stand. Die umgelegten Kosten betreffen eine „Einrichtung des
Kreises" (§ 56 Abs. 4 S. 1 KrO NRW). Dem steht nicht entgegen, dass die NIAG
weder ein Eigenbetrieb noch ein überwiegend vom Kreis beherrschtes
Wirtschaftsunternehmen ist. Hierauf hat der Gesetzgeber den Erstattungsanspruch
weder nach dem Wortlaut noch nach dem Sinn der Bestimmung begrenzt. Der weit
formulierte Begriff der „Einrichtung" deckt schon vom Wortsinn her auch ab, darunter
das rechtlich gesicherte Vorhalten eines bestimmten Angebotes - nämlich der
Bedienung des ÖPNV - auf Kosten des Kreises zu verstehen. Auch war dem
Gesetzgeber das Phänomen bekannt, bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben
rechtlich selbständige Privatrechtssubjekte einzuschalten,

48

vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 1992 - 15 A 1440/88 -, NWVBl 1993,
217.

49

Es widerspräche sowohl dem Grundsatz der Verwaltungseffizienz als auch dem
interkommunalen Gleichbehandlungsgebot, einen Kostenerstattungsanspruch auf
Fälle zu beschränken, in denen der Kreis für die Gemeinwohlverwirklichung einen
eigenen Sach- und Personalbestand vorhält. Dementsprechend wird auch in der
Literatur für richtig gehalten, dass der Kreis eine Leistung durch Einschaltung Dritter
„einkaufen" kann,

50

vgl. Ehlers/Baumann, DVBl. 2004, 525 (528).

51

Die insoweit gegebene Einrichtung kommt der Klägerin auch in „besonders
großem Maße zustatten" (§ 56 Abs. 4 Satz 1 KrO NRW). Ob dies der Fall ist, ist
durch einen Vergleich des betroffenen Kreisteils mit den übrigen Kreisteilen zu
beurteilen, wobei als Anknüpfungspunkt einzelne oder mehrere kreisangehörige
Gemeinden in den Blick zu nehmen sind. Ergibt sich hiernach, dass eine Einrichtung
des öffentlichen Personennahverkehrs einem Kreisteil gegenüber dem übrigen
Kreisgebiet in erheblichem Maße ungleichwichtig zustatten kommt, kann - sofern das
Maß des durch die Einrichtung vermittelten Vorteils für die übrigen Gemeinden
erheblich unterschritten wird - eine Minderbelastung der betroffenen Gemeinden
beschlossen werden (§ 56 Abs. 4 Satz 3 KrO NRW).

52

Vgl. OVG NRW, Urt. vom 23. April 2002 - 15 A 5295/00 -, zu § 56 Abs. 4 Satz
1 KrO NRW, vgl. ferner Urteil der Kammer vom 26. September 1997 - 1 K 5385/97
-, NWVBl. 1998, 200.

53

Bei der Bestimmung der Tatbestandsvoraussetzungen des Satzes 1 des § 56
Abs. 4 Satz 1 KrO NRW kann auf die in Satz 3 derselben Bestimmung genannte
Bewertung zurückgegriffen werden: Der Gesetzgeber stellt es in das normative
Ermessen des Kreistages, Kosten des öffentlichen Personennahverkehrs durch eine
vorteilsbezogene Umlage oder durch die allgemeine Kreisumlage zu decken. Damit
ist zum einen gesagt, dass eine kreisweit angebotene Nahverkehrseinrichtung
überhaupt einzelnen Gemeinden in besonders großer oder geringer Weise zustatten
kommen kann; dem Argument, die Gesamterschließung des Kreisgebietes komme
letztlich allen Kreisgemeinden in gleicher Weise zu Gute, ist damit der Boden
entzogen. Zum zweiten stellt die Norm klar, dass der Kreistag die sonst für die
allgemeine Kreisumlage geltenden Solidarprinzipien insoweit nicht anwenden muss.

54

Vgl. Ehlers/Baumann, a.a.O., S. 529.

55

Das Gesetz selbst gibt keine näheren Maßstäbe vor, wann eine Einrichtung
Gemeinden in besonders großem oder besonders geringem Maße zustatten kommt.

56

Vgl. zur Feststellung Schneider, NWVBl. 2003, 121 (126).

57

Solche Maßstäbe lassen sich allgemein auch schwerlich formulieren. Geht es um
Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs, kommen als
Anknüpfungspunkte neben der vom Kreis gewählten „gemeindebezogenen
Unterdeckung" etwa auch das Transportaufkommen an Fahrgästen oder weitere
Gesichtspunkte in Betracht. So kann eine Buslinie einer Gemeinde weit über übliches
Maß zustatten kommen, wenn sie etwa im Zusammenhang mit der Ausweisung
eines neuen Baugebietes erfolgt und diese Maßnahme praktisch erst möglich macht.

58

Vgl. weitere Beispiele bei Ehlers/Baumann, a.a.O. 529.

59

Lassen sich mehrere Deutungsvarianten finden, steht es im gesetzgeberischen
Ermessen des Kreistages, welches Merkmal er zum Bezugsmaßstab macht. Dabei
ist auch zu bedenken, dass sich gerade auch beim öffentlichen Personennahverkehr
Vorteile vielfach nicht oder nur bei unvertretbarem Aufwand quantifizieren lassen,
und wo eine Quantifizierung gelingt ist nicht immer sicher, ob sie nicht nur eine
zufallsbestimmte „Momentaufnahme" darstellt.

60

Vor diesem Hintergrund ist der vom Kreis gewählte Ansatzpunkt nicht zu
beanstanden. Bei dem zugrundegelegten „Brutto-Wagen-Kilometer-Prinzip" wird der
Vorteil der Gemeinden und Städte ausgehend davon bemessen, wie viele ÖPNV-
Kilometer im jeweiligen Gemeindegebiet zurückgelegt werden. Sogenannte
Tangentenbusse, die das jeweilige Gemeindegebiet nur durchfahren ohne zu halten,
werden herausgerechnet. Von dem insoweit umgerechneten Aufwand werden die
Erlöse in den einzelnen Gemeinden abgerechnet. Dieses von § 5 der Satzung
vorgegebene Verfahren beruht auf der Einschätzung, dass der Umfang des
„Zustattenkommens" des ÖPNV in Bezug auf die Gemeinde nach dem (nicht
anderweitig gedeckten) Aufwand zu bemessen ist, der auf dem Gemeindegebiet
anfällt. Diese Einschätzung ist plausibel. Da die Klägerin nicht behauptet, dass die
Linienführung der Busse etwa willkürlich sei oder sonst örtlich gegebene
Notwendigkeiten vernachlässige, lässt sich die Summe der pro Gemeinde
anfallenden nicht gedeckten Aufwendungen mit dem Vorteil einer Erschließung des
Gemeindegebietes durch Nahverkehrslinien gleichsetzen. Diese Überlegung ist auch
für eine Gemeinde plausibel, die wie die Klägerin verhältnismäßig flächengroß und
einwohnerschwach ist, so dass relativ wenig Nutzer (und Entgeltzahler) pro
Streckenkilometer anfallen. Erweist sich die Großräumigkeit einer Gemeinde unter
diesem Gesichtspunkt als Strukturnachteil, zu dessen Ausgleich höhere
Aufwendungen zu machen sind, so begründet die Leistung dieses Aufwandes auch
einen entsprechenden Vorteil. Dies zeigt die Kontrollüberlegung, dass die Klägerin
den insoweit anfallenden Mehraufwand auch dann trüge, wenn die entsprechenden
Linien nur innerhalb des Gemeindegebietes verkehrten und nicht vom Kreis, sondern
von ihr selber betrieben würden. Mögliche Abrechnungsungenauigkeiten schließen
die Eignung des Maßstabes nicht aus. Zwar mag es Fahrgäste geben, die das
Gemeindegebiet nur passieren und in jeweils anderen Gemeinden ein- und
aussteigen. Die Streckenkilometer werden dann der Klägerin zugerechnet, nicht aber
die Einnahmen. Dieser als solcher schwer zu erfassenden Fallgruppe steht die
Gruppe jener Fahrgäste gegenüber, die unmittelbar diesseits der Gemeindegrenze
der Klägerin den Bus besteigt, dort das Beförderungsentgelt entrichtet und dann eine
weite Strecke durch andere Gemeinden zurücklegt. Ob sich der Gesichtspunkt der
gemeindebezogenen Unterdeckung ausnahmsweise als falsch herausstellen könnte,
wenn - wie die Klägerin formuliert hat - etwa eine geografisch langgestreckte
Gemeinde jeweils in der Länge von Buslinien durchfahren würde, deren
Hauptzielpunkte anderswo liegen, kann offen bleiben. Aus dem vorgelegten
Kartenmaterial lässt sich nichts dafür entnehmen. Hinzu kommt, dass die Führung
der Buslinien Zweckmäßigkeitsüberlegungen, nämlich der optimalen Erschließung
der befahrenen Gebiete und der Wirtschaftlichkeit des ÖPNV berührt, was insofern
sachfremde Gesichtspunkte strukturell ausschließt.

61

Im Ergebnis dasselbe gilt für die in der mündlichen Verhandlung vertiefte
Überlegung der Klägerin, der Satzungsgeber habe eine andere Berücksichtigung der
von der RVN bedienten Buslinien vorsehen müssen. Dabei geht es um Linien, für die
der Kreis aufgrund gesonderter Vereinbarungen keinen Verlustausgleich zahlt.
Gemeinden, die durch eine solche Buslinie erschlossen werden, haben den Vorteil,
hierfür nicht über die Kreisumlage zahlen zu müssen.

62

Ob die Klägerin hieraus Gültigkeitseinwände gegen die Satzung herleiten könnte,
ist bereits deshalb zweifelhaft, weil S unter anderem von einer RVN-Linie bedient
wird und damit insoweit zu den Begünstigten gehört. Die Frage kann indes auf sich
beruhen. Denn der Beklagte war berechtigt, diesen Gesichtspunkt zu
vernachlässigen. Es kann offenbleiben, ob und inwieweit die allgemeine Kreisumlage
(§ 56 Abs. 1 KrO NRW) dazu bestimmt ist, strukturelle Vor- oder Nachteile, die eine
Gemeinde in den Kreis mitbringt, solidarisch auszugleichen. § 56 Abs. 4 KrO NRW
hat diesen Gedanken gerade nicht aufgenommen. Die Norm stellt auf das
Zustattenkommen ab, das auch im Ausgleich von Strukturnachteilen liegen kann.
Das impliziert eine gewisse Begünstigung von Gemeinden, deren Besiedlung oder
infrastrukturelle Erschließung keinen oder nur einen geringen Ausgleich nötig macht
und wirkt sich zum Nachteil jener Gemeinden aus, bei denen die Voraussetzungen
insoweit ungünstiger sind. Diese Konsequenz ist vom Gesetzgeber gewollt. Zu den
infrastrukturellen Vorteilen gehört auch, dass das Gemeindegebiet von einem
Anbieter des ÖPNV bedient wird, der für seine Verluste keinen Ausgleich verlangt.
Auch dies zeigt die Kontrollüberlegung, dass diese Vorteile bei der jeweils
begünstigten Gemeinde verblieben, wenn die kreisangehörigen Gemeinden jeweils
für sich die Aufgaben des ÖPNV in die Hand nähmen. Im übrigen haben die Vertreter
des Beklagten in der mündlichen Verhandlung unwidersprochen vorgetragen, dass
der Verlustausgleich beim RVN deshalb nicht durch den Beklagten erfolgt, weil es
sich um Schienenersatzverkehr handele. Das vom Kreistag beschlossene
Umlagesystem enthält keine Berechnungskomponente, die Vorteile durch besonders
gute Anbindung einer Gemeinde an den Schienenverkehr ausgleichen soll. Dann ist
es nicht wertungswidersprüchlich, wenn Vorteile, die eine Gemeinde durch
Schienenersatzverkehr genießt, bei ihr verbleiben.

63

Dass insoweit für die Klägerin besondere Vorteile entstehen, ergibt sich hiernach
aus den Abrechnungen; dabei bedeutet die Feststellung des besonderen
Zustattenkommens nach der Normsystematik zugleich, wie das Zustattenkommen
auszugleichen ist. Die Rechtsfolge ist auch insoweit vom Satzungsgeber
systemgerecht gewählt. Ein Verbot „linienscharfer" Abrechnung - wie es die Klägerin
sieht - kennt § 56 Abs. 4 KrO NRW nicht. Zwar ist Ausgangspunkt der
gesetzgeberischen Entscheidung nicht der besondere Aufwand, sondern das
Zustattenkommen. Dies schließt aber nicht aus, das Zustattenkommen - wie mit
plausibler Begründung geschehen - mit dem entstandenen Sonderaufwand in eins zu
sehen.

64

Vgl. hierzu Urteil der Kammer vom 26.09.1997 - 1 K 5387/97 -, NWVBl 1998,
200, (202).

65

d) Die Haushaltssatzung ist auch ordnungsgemäß angewandt worden. Das
geschilderte Verfahren zur Ermittlung der Unterdeckung im Konkreten ist von der
Norm gedeckt.

66

Da der Maßstab der „gemeindebezogenen Unterdeckung" schon vorher - als
Teilelement der Umlagenberechnung - in Gebrauch war, hat der Satzungsgeber das
Verfahren auch in den Modalitäten durch Verabschiedung des § 5 Abs. 3
Haushaltssatzung grundsätzlich übernommen und gebilligt.

67

Damit ist auch die von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung besonders in
Zweifel gezogene Berechnungsmethode legitimiert, die gemeindebezogene
Unterdeckung linienscharf zu ermitteln und nicht die Gesamtsumme der Einnahmen
zu den gefahrenen Streckenkilometern ins Verhältnis zu setzen.

68

Das Berechnungsverfahren ist auch in der verwaltungsmäßigen Umsetzung frei
von inneren Widersprüchen. Auch die Klägerin zeigt nicht auf, wie der
gemeindebezogene Aufwand und Ertrag plausibler und bei noch vertretbarem
Aufwand ermittelt werden könnte. Soweit es um eine Umlage der Kosten für den
„Nightmover" geht, steht es im Einklang mit § 56 Abs. 4 KrO NRW und ist vertretbar,
das Kreisgebiet zu unterteilen und getrennt abzurechnen.

69

Die in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Zweifel an der Aussagekraft
der von der NIAG gegenüber dem Beklagten erstellten Abrechnungen geben zu
weiteren Nachforschungen keinen Anlass. Wären diese Abrechnungen im Detail
unrichtig, schlüge dies nicht unmittelbar auf das Recht des Kreises durch, solche
Zahlungen auf die Gemeinden umzulegen, die er bei pflichtgemäßer Prüfung für
berechtigt halten konnte. Jedenfalls aber hat die Klägerin selbst substantielle
Plausibilitätszweifel nicht erhoben. Dies wäre aber an ihr gewesen, da sie gerade
auch durch Vergleich mit den Berechnungen aus den Vorjahren ohne weiteres
Anstoß und Richtung einer Überprüfung hätte vorgeben können. Lässt sie es daran
fehlen, gibt es auch für das Gericht nach § 86 Abs. 1 VwGO keinen Anlass zu
weiteren Nachforschungen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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