Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-07-03, Aktenzeichen 1 A 195/07

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das
Urteil vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Besetzung des Samtgemeindeausschusses der Samtgemeinde B..

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Am 10. September 2006 fanden in der Samtgemeinde B. Neuwahlen zum Samtgemeinderat statt. Von den 16.113 gültigen Stimmen entfielen 8.052 auf den Wahlvorschlag der SPD (49,97 %), 3.793 auf den Wahlvorschlag der CDU (23,54 %), 3.751 auf den Wahlvorschlag der BWG (23,28 %) und 517 auf den Wahlvorschlag der Grünen (3,21 %). In dem 30 Ratsherren und -frauen umfassenden Samtgemeinderat ergab sich daraus folgende Sitzverteilung: 15 Sitze entfielen auf die SPD, je 7 auf die CDU und die BWG und 1 auf die Grünen. Noch vor der konstituierenden Sitzung des Beklagten am 27. November 2006 vereinbarten die Ratsmitglieder der SPD-Fraktion und das Ratsmitglieder der Grünen die Bildung einer gemeinsamen Gruppe.

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Auf seiner konstituierenden Sitzung am 27. November 2006 beschloss der Beklagte zunächst, gemäß § 56 Abs. 2 S. 2 NGO die Zahl der Beigeordneten im Samtgemeindeausschuss von 6 auf 8 zu erhöhen. Sodann stellte er durch Beschluss gem. §§ 56 Abs. 3 S. 1, 51 Abs. 5 NGO fest, dass die Gruppe aus SPD und Grünen 5 Beigeordnete, die BWG-Fraktion 2 Beigeordnete und die Klägerin 1 Beigeordneten benennen dürfe.

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Zu dieser Sitzverteilung im Samtgemeindeausschuss gelangte der Beklagte unter Anwendung von §§ 56 Abs. 3 S. 1, 51 Abs. 2 und 3 NGO: Da die Verteilung der Beigeordneten nach § 51 Abs. 2 NGO dazu geführt hätte, dass die Gruppe aus SPD und Grünen - obwohl sie die absolute Mehrheit im Samtgemeinderat besitzt - nur 4 der 8 Beigeordneten hätte benennen dürfen, teilte der Beklagte gem. § 51 Abs. 3 NGO dieser Gruppe zunächst ein Vorausmandat im Samtgemeindeausschuss und dann nach § 51 Abs. 2 NGO vier weitere Beigeordnete zu. Die BWG und die Klägerin erhielten nach § 51 Abs. 2 NGO zunächst je einen Beigeordneten; der Losentscheid zwischen beiden um den achten Beigeordneten fiel zu Lasten der Klägerin aus.

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Die Klägerin hat am 16. Januar 2007 Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, dass der Gruppe aus SPD und Grünen nur 4 Beigeordnete hätten zugeteilt werden dürfen, während ihr zwei Beigeordnete zustünden. Zwar entspreche die vom Beklagten festgestellte Zusammensetzung des Samtgemeindeausschusses der NGO. Das in § 51 Abs. 3 NGO geregelte „Vorausmandat“ sei aber verfassungswidrig. Die Norm verstoße gegen den Verfassungsgrundsatz, dass die Zusammensetzung von Ausschüssen immer spiegelbildlich zur Zusammensetzung des Plenums sein müsse. Die Klägerin sei hier im Samtgemeindeausschuss bei weitem unter-, die Gruppe aus SPD und Grünen dagegen bei weitem überre-präsentiert. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Rechtfertigung des Vorausmandates der größten Bundestagsfraktion im Vermittlungsausschuss sei nicht auf die kommunale Ebene übertragbar. Sie beruhe auf dem Gedanken einer stabilen parlamentarischen Regierungsmehrheit. Ein Gemeinderat sei aber kein Parlament, sondern ein Selbstverwaltungsorgan; seine Mehrheit trage weder eine Regierung noch den Bürgermeister. Verfassungswidrig sei die Zuteilung eines solchen Vorausmandates jedenfalls dann, wenn - wie hier - die davon begünstigte Gruppe ihre absolute Mehrheit erst dadurch erhalten hat, dass sich aufgrund verschiedener Wahlvorschläge gewählte Ratsmitglieder nach der Wahl zusammengeschlossen haben. Die Gruppe aus SPD und Grünen habe sich nur zum Zwecke einer günstigeren Sitzverteilung in den Ausschüssen gegründet.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Beschlusses vom 27. November 2006 zu verurteilen, über die Besetzung des Samtgemeindeausschusses der Samtgemeinde B. ohne vorab erfolgte Zuteilung eines zusätzlichen Sitzes an die aus der Fraktion der SPD und dem Ratsmitglied der Grünen bestehende Gruppe zu entscheiden.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er ist der Ansicht, die Klage sei bereits unzulässig. Die Klägerin erkenne selbst an, dass der angegriffene Beschluss den zwingenden Vorschriften der §§ 56, 51 NGO entspreche. Sie begehre daher im vorliegenden Verfahren die Verurteilung des Beklagten zu einem gesetzeswidrigen Verhalten. Die Klägerin könne, da sie nicht zum Kreis der gem. Art. 54 Ziff. 5 NV Kommunalverfassungsbeschwerdeberechtigten gehöre, auch nicht gem. Art. 54 Ziff. 4 NV die Vorlage zum Staatsgerichtshof verlangen. Jedenfalls sei die Klage aber unbegründet. Das Vorausmandat nach § 51 Abs. 3 NGO sei geboten, um sicherzustellen, dass die Mehrheitsverhältnisse im Samtgemeindeausschuss denen im Samtgemeinderat entsprächen. Auch sei die Bildung der gemeinsamen Gruppe von SPD und Grünen nicht zur Manipulierung der Ausschussbesetzung erfolgt, sondern nachdem sich die Ratsmitglieder beider Parteien in einer Vereinbarung über gemeinsame politische Ziele für die Wahlperiode geeinigt hätten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig aber unbegründet.

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Der Verwaltungsrechtsweg ist hier gem. § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Es liegt eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art vor. Es gibt keinerlei normative Grundlage für die Ansicht des Beklagten, die Klage sei unzulässig weil sie nur Erfolg haben könne, wenn das Gericht § 51 Abs. 3 NGO als verfassungswidrig und nichtig betrachtet. Die Rechtsordnung sieht in Fällen, in denen der Ausgang eines Rechtsstreits von der Verfassungsmäßigkeit oder Verfassungswidrigkeit eines formellen Gesetzes abhängt, nicht die Abweisung der Klage als unzulässig vor, sondern gemäß Art. 100 Abs. 1 GG bzw. Art. 54 Ziff. 4 NV die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes durch das Gericht und, falls das Gericht das Gesetz für verfassungswidrig hält, die Vorlage an das Bundesverfassungsgericht oder den Staatsgerichtshof. Dies gilt unabhängig davon, ob die betroffene Partei sich nach Erschöpfung des Rechtsweges auch direkt durch Individual- oder Kommunalverfassungsbeschwerde an die Verfassungsgerichte wenden könnte.

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Es handelt sich bei sachgerechter Auslegung des Klageantrags um eine im Wege objektiver Klagehäufung (§ 44 VwGO) kombinierte Feststellungs- und allgemeine Leistungsklage. Da der Beschluss über die Feststellung der Besetzung des Samtgemeindeausschusses mangels Außenwirkung kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG ist, sondern eine rein innerorganisatorische Maßnahme (Thiele, NGO, 6. Aufl., § 51 Erl. 6), handelt es sich insofern, als die Klägerin die Verurteilung des Beklagten zur Fassung eines neuen Beschlusses beantragt, um eine allgemeine Leistungsklage. Sofern sie zusätzlich die Aufhebung des am 27. November 2007 bereits gefassten Beschlusses begehrt, ist dies als Klage auf Feststellung der Rechtswidrigkeit dieses Beschlusses auszulegen, denn die Kassation eines rechtswidrigen Ratsbeschlusses, der nicht Verwaltungsakt ist, unmittelbar durch das Gericht ist nicht möglich (Wefelmeier, KVR-GO, § 39 Rn. 24; auch VG Oldenburg, Beschluss vom 31. August 2004, 2 B 2197/04).

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Der Beklagte ist hier auch der richtige Klagegegner. Im Kommunalstreitverfahren ist die Klage gegen das Organ zu richten, das die Rechtsverletzung begangen haben soll - hier der Beklagte durch den Beschluss vom 27. November 2006 - , und nicht gegen die juristische Person, der das Organ zugehört - also die Samtgemeinde B. (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 4. August 1994, 10 L 5985/92, NVwZ-RR 1995, 215). Vertreten wird der Beklagte dabei durch den Ratsvorsitzenden. Nach § 44 NGO ist als Kompetenz des Ratsvorsitzenden lediglich die Sitzungsleitung und die Ordnungsgewalt in den Sitzungen des Rates aufgeführt. Dies schließt es jedoch nicht aus, in Kommunalverfassungsstreitigkeiten die Vertretung des Rates durch den Ratsvorsitzenden anzunehmen. Eine Vertretung durch den Bürgermeister, der die Gemeinde nach außen gerichtlich vertritt und die Beschlüsse des Rates durchführt, ist wegen möglicher Interessenkonflikte zwischen Rat und Bürgermeister nicht angebracht. Zwar könnte man diesem dadurch Rechnung tragen, dass der Rat durch den Stellvertretenden Bürgermeister vertreten wird. Weil es jedoch hier um organschaftliche Rechte und Pflichten des Rates geht, erscheint es angebracht, den Rat durch eines seiner Mitglieder vertreten zu lassen, das zudem vom Rat gewählt worden ist (so im Ergebnis Nds. OVG, Urteil vom 14. Dezember 2004, 10 LC 100/03; VG Oldenburg, Urteil vom 14. August 2003, 2 A 4246/01).

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Die Klage ist aber unbegründet. Der Beschluss des Beklagten vom 27. November 2006 ist rechtmäßig. Die Klägerin hat daher auch keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte erneut über die Besetzung des Samtgemeindeausschusses beschließt.

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Die vom Beklagten festgestellte Zusammensetzung des Samtgemeindeausschuss entspricht den zwingenden Vorgaben der §§ 56 Abs. 3 Satz 1, 51 Abs. 2, 3 NGO. Dies ist auch zwischen den Beteiligten unstreitig. Entgegen der Ansicht der Klägerin ist aber § 51 Abs. 3 NGO weder verfassungswidrig noch ist es geboten, ihn im Wege der verfassungskonformen Auslegung so auszulegen, dass er abweichend vom Wortlaut nur Gruppen erfasst, deren Mitglieder aufgrund eines einheitlichen Wahlvorschlages gewählt wurden.

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§ 51 Abs. 3 NGO in Verbindung mit § 56 Abs. 3 Satz 1 NGO verstößt nicht gegen Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG.

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Aus Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, der die in Art. 20 Abs. 1, 2 GG getroffene Grundentscheidung für Demokratie und Volkssouveränität auf die Ebene der Gemeinden überträgt, folgt, dass die Ratsausschüsse grundsätzlich als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müssen (BVerwG, Urteil v. 10. Dezember 2003, 8 C 18.03, BVerwGE 119, 305 (307); Urteil vom 27. März 1992, 7 C 20/91, NVwZ 1993, 375 (376 f.); Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005, 10 ME 104/04, NdsVBl 2005, 236). Der aus dem Prinzip der repräsentativen Demokratie folgende Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gewinnt bei den so genannten beschließenden Ausschüssen, denen Angelegenheiten zur abschließenden Entscheidung übertragen sind, erhöhte Bedeutung, weil sie in ihrem Aufgabenbereich die Repräsentationstätigkeit der Gesamtheit der vom Volk gewählten Ratsmitglieder ersetzen (BVerwG, Urteil v. 10. Dezember 2003, 8 C 18.03, BVerwGE 119, 305 (308); Urteil vom 27. März 1992, 7 C 20/91, NVwZ 1993, 375 (376 f.)).

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Diese Grundsätze können auch auf das Verhältnis von Samtgemeinderat und Samtgemeindeausschuss bzw. von Rat und Verwaltungsausschuss nach der NGO übertragen werden, obwohl Samtgemeindeausschuss bzw. Verwaltungsausschuss keine Ausschüsse des (Samtgemeinde-)Rates sind, sondern eigenständige Organe der (Samt-)Gemeinde (zur Eigenständigkeit Thiele, NGO, 6. Aufl., § 56 Erl. 1; Menzel, KVR-GO, § 56 Rn. 9). Für die Übertragbarkeit des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit auf das Verhältnis von Rat und Verwaltungsausschuss kommt es nicht auf die formale Ausgestaltung als „echter“ Ratsausschuss oder eigenständiges Organ an. Entscheidend ist vielmehr, dass der Verwaltungs- bzw- Samtgemeindeausschuss nur dann ausreichend demokratisch legitimiert ist, wenn die relative Stärke der politischen Kräfte in ihm in etwa derjenigen im vom Gemeindevolk unmittelbar gewählten Rat entspricht. Seine Beschlusskompetenz erfasst unter anderem alle Fragen, die nicht ausdrücklich anderen Gemeindeorganen zur Entscheidung zugewiesen sind (§ 57 Abs. 2 NGO); er übt somit in vielfältiger Weise Hoheitsgewalt aus. Die dafür gemäß Art. 20 Abs. 2 GG erforderliche demokratische Legitimation kann er aber - ebenso wie es das Bundesverwaltungsgericht in der oben zitierten Rechtsprechung für die beschließenden „echten“ Ratsausschüsse entschieden hat - nur daraus beziehen, dass er sie vom Rat durch eine spiegelbildliche Besetzung ableitet. Denn wie ein solcher beschließender Ausschuss, wird auch der Verwaltungs- bzw. Samtgemeindeausschuss nicht vom Volk direkt gewählt. Die Beigeordneten werden vielmehr von den Ratsfraktionen bzw. -gruppen benannt; der Rat stellt gemäß §§ 56 Abs. 3 S. 1, 51 Abs. 5 NGO nur fest, welche Fraktion bzw. Gruppe wie viele Beigeordnete benennen darf und wer benannt wurde. Diese Benennung durch die Fraktionen kann als solche aber keine demokratische Legitimation vermitteln, da eine Fraktion für sich allein das Gemeindevolk nicht repräsentieren kann (BVerwG, Urteil vom 27. März 1992, 7 C 20/91, NVwZ 1993, 375 (376)). Erst in Verbindung mit dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz wird die Benennung der Beigeordneten durch die Fraktionen und Gruppen ein demokratisch legitimes Verfahren.

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Die Zusammensetzung des Samtgemeindeausschuss der Samtgemeinde Brookmerland, wie sie vom Beklagten am 27. November 2007 festgestellt wurde, entspricht dem Spiegelbildlichkeitsgrundsatz indessen nicht. Die Anwendung des § 51 Abs. 3 NGO führt hier zu einer erheblichen Abweichung der politischen Kräfteverhältnisse in Samtgemeindeausschuss und Samtgemeinderat. Die Klägerin verfügt im Samtgemeinderat - ebenso wie die BWG-Fraktion - über knapp ¼ der Gesamtsitze und damit über knapp halb so viele Sitze wie die SPD/Grünen-Gruppe. Im Samtgemeindeausschuss verfügt sie aber nur über 1/8 der Beigeordneten und damit nur über halb so viele Beigeordnete wie die BWG und nur über 1/5 der Beigeordneten der SPD/Grünen-Gruppe. Sie ist im Samtgemeindeausschuss also relativ gesehen nur etwa halb so stark wie im Samtgemeinderat. Die von der Klägerin begehrte Verteilung der Beigeordneten nur nach § 51 Abs. 2 NGO ergäbe ein mathematisch wesentlich exakteres Spiegelbild des Rates. Dann kämmen SPD und Grüne, die über 53,33 % der Ratsmitglieder verfügen, im Samtgemeindeausschuss auf genau 50 % der Beigeordneten; BWG und Klägerin kämen mit je 23,33 % der Ratsmitglieder auf je

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25 % der Beigeordneten.

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Daraus folgt aber entgegen der Ansicht der Klägerin nicht die Verfassungswidrigkeit der Norm.

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Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt nämlich für die Besetzung von Ausschüssen nicht uneingeschränkt. Er muss im Konfliktfall mit dem Mehrheitsprinzip und dem Interesse an der Funktionsfähigkeit der Staatsorgane in Einklang gebracht werden. Eine Abweichung vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit kann dadurch in begrenztem Umfang gerechtfertigt sein (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Dezember 2004, 2 BvE 3/02, BVerfGE 112, 118 (140, 147)). Diese Rechtsprechung zur Besetzung der Bundestagsbank des Vermittlungsausschusses kann ohne weiteres vom parlamentarischen in den kommunalen Bereich übertragen werden.

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Gemeinderäte sind zwar keine Parlamente, aber dennoch Repräsentationsorgane der Gemeindebürger; ihre durch Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG verfassungsrechtlich verbürgte Existenz ist Ausprägung der Grundentscheidung des Art. 20 Abs. 1, 2 GG für die Demokratie (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003, 8 C 18.03, BVerwGE 119, 305 (307); Urteil vom 27. März 1992, 7 C 20/91, NVwZ 1993, 375). Auch ihrer Existenz liegt also das Demokratieprinzip zugrunde, aus dem das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 8. Dezember 2004, 2 BvE 3/02, BVerfGE 112, 118 (140 f.) das Mehrheitsprinzip als Schranke des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes zuvörderst ableitete. Für die zweite normative Grundlage, aus der das Bundesverfassungsgericht in der vorgenannten Entscheidung das Mehrheitsprinzip abgeleitet hat, gibt es auf kommunaler Ebene ebenfalls eine nahezu wörtliche Entsprechung: Das Bundesverfassungsgericht stellte für die Geltung des Mehrheitsprinzips im Bundestag nämlich nicht auf Art. 63, 67 GG und die dort geregelte regierungstragende Funktion des Bundestages ab - für die es hinsichtlich der Gemeinderäte in der Tat kein Äquivalent gäbe - , sondern schlicht auf Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG, wonach der Bundestag Beschlüsse mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen fasst (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. Dezember 2004, 2 BvE 3/02, BVerfGE 112, 118 (141)). Dem entspricht aber im Kommunalrecht § 47 Abs. 1 S. 1 NGO. Die knappen Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zu den instabilen parlamentarischen Regierungsmehrheiten der Weimarer Republik (BVerfG, aaO., BVerfGE 112, 118 (141)) erscheinen vor diesem Hintergrund entgegen der Auffassung der Klägerin nicht als die tragenden Säulen der Begrenzung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes durch das Mehrheitsprinzip.

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Abweichungen vom Grundsatz der Spiegelbildlichkeit sind daher - wie auf parlamentarischer Ebene (hierzu BVerfG, aaO., BVerfGE 112, 118 (141)) - auch im kommunalen Bereich in begrenztem Umfange gerechtfertigt, wenn nur dadurch im verkleinerten Gremium Sachentscheidungen ermöglicht werden, die eine realistische Aussicht auf Übereinstimmung mit dem Mehrheitswillen im Plenum haben, oder wenn nur dadurch bei Sachentscheidungen der demokratisch gebildete Mehrheitswille in Erscheinung treten kann.

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Die §§ 56 Abs. 3 Satz 1, 51 Abs. 3 NGO dienen beiden Zielen:

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Sie stellen sicher, dass sich die Mehrheit im Rat, wie sie von den Bürgerinnen und Bürgern unmittelbar gewählt wurde, auch bei Sachentscheidungen im Verwaltungs- bzw. Samtgemeindeausschuss durchsetzen kann. Ohne Anwendung des § 51 Abs. 3 NGO hätte die Gruppe aus SPD und Grünen, die im Samtgemeinderat über 16 von 30 Sitzen und damit eine absolute Mehrheit verfügt, nur 4 der 8 Beigeordneten gestellt. Je zwei Beigeordnete wären auf die Klägerin und die BWG-Fraktion entfallen; als neuntes stimmberechtigtes Ausschussmitglied wäre gem. § 56 Abs. 1 Nr. 1 NGO der Samtgemeindebürgermeister hinzugekommen. Die Beigeordneten der SPD/Grünen-Gruppe hätten also aus eigener Kraft - das heißt ohne Hilfe des Bürgermeisters oder der Beigeordneter anderer Fraktionen - im Samtgemeindeausschuss nicht die absolute Mehrheit von 5 der 9 Mitglieder erreicht, die erforderlich ist, um sich bei den Sachentscheidungen des Samtgemeindeausschusses in jedem Falle durchsetzen zu können. SPD und Grüne könnten damit mangels absoluter Mehrheit im Samtgemeindeausschuss - der in der Praxis das zentrale Entscheidungsorgan ist (zur herausragenden Bedeutung des Verwaltungsausschusses in der Praxis vgl. Menzel, KVT-GO, § 56 Rn. 9; Wilkens, Verwaltungsausschuss und Kreisausschuss in Niedersachsen, 1991, S. 272) - ihre politischen Vorstellungen voraussichtlich zu großen Teilen nicht umsetzen. Dies stünde im Widerspruch zum Willen der Wähler, die in ihrer absoluten Mehrheit (ca. 53 %) den Wahlvorschläge dieser beiden Parteien die Stimme gaben. Wenn der Samtgemeindebürgermeister politisch der Ratsminderheit nahe steht, könnten bei dieser Konstellation sogar die bei den Ratswahlen unterlegenen politischen Kräfte durch ihre Mehrheit im Samtgemeindeausschuss die Gemeindepolitik wesentlich mitprägen und somit das Ergebnis der Ratswahlen ein Stück weit in sein Gegenteil verkehren.

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Insofern ist die Situation hier mit der in § 36 Abs. 3 NKWG geregelten vergleichbar: Diese Vorschrift stellt durch Einräumung eines Vorausmandates sicher, dass sich bei der Umrechnung des Ergebnisses der Ratswahlen auf die Sitzverteilung im Rat nach Hare-Niemeyer selbst eine knappe absolute Mehrheit der Wählerstimmen in jedem Fall in einer absoluten Mehrheit der Ratssitze abbildet. Dies ist verfassungsgemäß (vgl. Nds. StGH, Urteil vom 20. September 1977, StGH 1/77, Nds. StGHE 1, 335 (364 ff.); BVerwG, Urteil vom 29. November 1991, 7 C 13/91, NVwZ 1992, 488). Als er 2005 mit der (Wieder-) Einführung des Systems nach Hare-Niemeyer bei der Ausschussbesetzung in § 51 Abs. 2 NGO auch die (Wieder-)Einführung des Vorausmandats nach § 51 Abs. 3 NGO verband, führte der Gesetzgeber die Regelung des NKWG nur „auf die nächste Stufe“ weiter.

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Die Argumente, mit denen das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 8. Dezember 2004, 2 BvE 3/02, das Vorausmandat der SPD-Fraktion bei der Besetzung des Vermittlungsausschusses für auf Dauer verfassungsrechtlich nicht tragbar hielt (vgl. BVerfGE 112, 118 (141 - 148)) sind demgegenüber auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts erfordern Aufgabe und Funktion des Vermittlungsausschusses es nicht, seine Besetzung zu Lasten des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes vor allem am Mehrheitsprinzip auszurichten. Denn der Vermittlungsausschuss sei vor allem ein Verhandlungsforum, in dem Kompromisse gefunden werden sollen. Seine Arbeit sei nicht in erster Linie auf eine Sachentscheidung durch konstitutiven Beschluss, in dem sich eine bestimmte politische Mehrheit wiederfindet, ausgerichtet. Demgegenüber ist der Verwaltungs- bzw. Samtgemeindeausschuss nach § 57 NGO nicht nur ein Diskussionsforum zur Vorberatung der Ratsangelegenheiten. Er hat selbst eine Reihe wichtiger, originärer Entscheidungskompetenzen - etwa die Auffangkompetenz nach § 57 Abs. 3 NGO. Seine Arbeit ist durchaus darauf ausgelegt, dass in Abstimmungen durch konstitutiven Beschluss Sachentscheidungen getroffen werden, für die eine bestimmte Mehrheit die politische Verantwortung trägt.

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Auch die zweite vom Bundesverfassungsgericht als Begrenzung des Spiegelbildlichkeitsgrundsatzes akzeptierte Erwägung - nämlich dass die Entscheidungen des verkleinerten Gremiums möglichst eine realistische Aussicht haben sollen, mit dem Willen der Plenumsmehrheit übereinzustimmen - vermag die Regelung der §§ 56 Abs. 3 Satz 1, 51 Abs. 3 NGO zu rechtfertigen. Dem liegt letztendlich der Schutz der Funktionsfähigkeit des betroffenen Organs zugrunde (vgl. hierzu BVerfG, Urteil vom 8. Dezember 2004, 2 BvE 3/02, BVerfGE 112, 118 (140) m. w. N.). Der Geschäftsgang soll nicht durch politische Reibungen zwischen Ausschüssen und Plenum behindert werden. Die Funktionsfähigkeit des Samtgemeinderates wäre aber unter zwei Gesichtspunkten gefährdet, wenn § 51 Abs. 3 NGO nicht sicherstellen würde, dass die absolute Mehrheitsfraktion/-gruppe im Samtgemeinderat auch über eine absolute Mehrheit im Samtgemeindeausschuss verfügt.

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Gemäß § 57 Abs. 1 NGO bereitet der Verwaltungsausschuss die Ratsbeschlüsse vor. Diese Vorbereitung wird regelmäßig - wenn auch nicht zwingend - in eine durch Mehrheitsbeschluss gefasste Empfehlung an den Rat münden (Thiele, NGO, 6. Aufl., § 57 Erl. 2; Menzel, KVR-GO, § 57 Rn. 14). Der Wert dieser Beschlussempfehlungen würde erheblich gemindert, wenn sie wegen politisch gegenläufiger Mehrheiten in Rat und Verwaltungsausschuss, die ohne § 51 Abs. 3 NGO bei einem der Ratsminderheit nahestehenden Bürgermeister entstehen könnten, häufig von vornherein keine realistische Aussicht auf Übernahme durch den Rat hätten. Die Ratsminderheit könnte dann im Verein mit dem Bürgermeister die Ratsarbeit sogar nahezu lahm legen. Solange der Verwaltungsausschuss nämlich die Vorbereitung einer Angelegenheit nicht erkennbar abgeschlossen hat, ist der Gemeinderat an einer Beschlussfassung gehindert; ein dennoch gefasster Ratsbeschluss wäre unwirksam (Thiele, NGO, 6. Aufl., § 57 Erl. 2; Menzel, KVR-GO, § 57 Rn. 13 f.). Eine destruktiv arbeitende Ratsminderheit, die zusammen mit dem Bürgermeister eine Mehrheit im Verwaltungsausschuss hat, könnte also einen Beschluss der Ratsmehrheit in einer bestimmten Angelegenheit dadurch hinauszögern oder gar verhindern, dass sie die Vorberatung im Verwaltungsausschuss verzögert oder in der betroffenen Wahlperiode gar nicht mehr abschließt.

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Darüber hinaus droht bei gegenläufigen Mehrheiten auch aus dem Einspruchsrecht des Verwaltungsausschusses nach § 60 NGO eine Gefahr für den reibungslosen Ablauf der Ratsarbeit. Denn anders als der auf eine Rechtmäßigkeitsprüfung beschränkte Bürgermeister (§ 65 NGO), übt der Verwaltungsausschuss gem. § 60 NGO eine Zweckmäßigkeitskontrolle aus (Thiele, NGO, 6. Aufl., § 60; Menzel, KVR-GO, § 60 Rn. 4). Für einen Einspruch nach § 60 NGO bedarf es keiner objektiven Gefährdung des Gemeindewohls; es genügt die subjektive Überzeugung des Verwaltungsausschusses (Menzel, KVR-GO, § 60 Rn. 3). Die Frage, was dem Gemeindewohl förderlich und was ihm abträglich ist, wird aber je nach politischem Standpunkt häufig anders beantwortet werden. Eine im Vergleich zum Rat gegenläufige politische Mehrheit im Verwaltungsausschuss erhöht also drastisch die Gefahr einer großen Anzahl von Einsprüchen nach § 60 NGO. Wegen der aufschiebenden Wirkung solcher Einsprüche (§ 60 S. 2, 3 NGO) hätte die Ratsminderheit so ein Instrument in der Hand, die effektive Verwirklichung des Willens der demokratische gewählten Ratsmehrheit erheblich zu behindern.

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Entgegen der Ansicht der Klägerin ist schließlich auch die Anwendung des § 51 Abs. 3 NGO auf die Gruppe aus SPD und Grünen rechtmäßig, obwohl die Mitglieder aufgrund getrennter Wahlvorschläge gewählt wurden.

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„Fraktionen und Gruppen“ im Sinne des § 51 NGO sind nicht nur Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern, die aufgrund desselben Wahlvorschlags gewählt wurden. Vielmehr stellt § 39b NGO keine besonderen Tatbestandsvoraussetzungen für die Bildung einer Fraktion oder Gruppe auf. Überwiegend werden im niedersächsischen Sprachgebrauch als „Fraktionen“ diejenigen Zusammenschlüsse von Ratsmitgliedern bezeichnet, deren Mitglieder aufgrund desselben Wahlvorschlages gewählt wurden, während heterogenere Zusammenschlüsse als „Gruppen“ bezeichnet werden (vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 31. August 2004, 2 B 2197/04 m. w. N.). Damit stellt der Zusammenschluss von SPD und Grünen im vorliegenden Fall eine Gruppe und keine Fraktion im Sinne der NGO dar. Dies ist aber rechtlich irrelevant, da die NGO an diese Differenzierung keine unterschiedlichen Rechtsfolgen knüpft (Wefelmeier, KVR-GO, § 39b Rn. 1). „Gruppe“ und „Fraktion“ haben namentlich bei der Ausschussbesetzung gem. § 51 NGO dieselben Rechte. Dies ist auch verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.

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Zwar ergibt sich aus Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG, dass die Besetzung der Ratsausschüsse nicht seitens der Mehrheit zu Lasten der Minderheit durch Zusammenschluss zu einer bloßen Zählgemeinschaft beeinflusst werden darf, die als solche weder vom Volk gewählt wurde noch über die Ausschusswahlen hinausgehende gemeinsame politische Ziele verfolgt (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003, 8 C 18.03, BVerwGE 119, 305 (308 f.)).

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Dies schließt es aber nicht aus, dass nach § 51 Abs. 2, 3 NGO auch die „Gruppen“, deren Mitglieder aufgrund unterschiedlicher Wahlvorschläge gewählt wurden, bei der Ausschussbesetzung berücksichtigt werden (so auch Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005, 10 ME 104/04, Nds. VBl. 2005, 236 ff.; VG Oldenburg, Beschluss vom 31. August 2004, 2 B 2197/04). Die in der Literatur vertretene gegenteilige Auffassung (Burghart, Nds. VBl. 2004, 226 (227); Klaes, Nds. VBl. 2005, 139 (143)) überzeugt nicht.

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Die Befugnis der gewählten Ratsmitglieder zur Bildung von Fraktionen und Gruppen ist ein wesentliches Element des freien Ratsmandates und führt nicht zu einer Verfälschung des Wählerwillens (Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005, 10 ME 104/04, Nds. VBl. 2005, 236 ff.). Allerdings muss eine kommunale Ratsfraktion oder -gruppe von Mitgliedern „mit in wesentlicher Hinsicht übereinstimmender politischer Überzeugung gebildet werden“ (BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005, 2 BvR 315/05, NVwZ 2005, 494 (495)). Gruppen, die „als solche weder vom Volk gewählt [wurden], noch [...] über die Ausschusswahlen hinausgehende gemeinsame politische Ziele [verfolgen]“ sind unzulässige Zählgemeinschaften (BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003, 8 C 18.03, BVerwGE 119, 305 (308 f.); Hervorhebungen nicht im Original). Aus der „weder - noch“-Formulierung folgt, dass die Wahl durch das Volk „als solche“ - also aufgrund eines einheitlichen Wahlvorschlages - nur hinreichende, nicht aber notwendige Voraussetzung einer Gruppenbildung ist. Es reicht auch aus, wenn die Ratsmitglieder aufgrund unterschiedlicher Wahlvorschläge gewählt wurden, aber über die Ausschusswahlen hinausgehende gemeinsame politische Ziele verfolgen.

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Liegen solche weitergehenden gemeinsamen politischen Ziele vor, ist es unschädlich, wenn die Beeinflussung der Ausschussbesetzung auch ein Motiv für die Gruppenbildung war (Nds. OVG, Beschluss vom 4. Februar 2005, 10 ME 104/04, Nds. VBl. 2005, 236 ff.; VG Oldenburg, Beschluss vom 31. August 2004, 2 B 2197/04).

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Im vorliegenden Fall haben sich die Ratsmitglieder von SPD und Grünen unmittelbar nach der Wahl zusammengeschlossen. Nach der Darstellung des Beklagten (Schriftsatz vom. 15. Februar 2007, S. 2) war Grundlage der Gruppenbildung die Verständigung auf gemeinsame politische Ziele für die gesamte Wahlperiode. Legt man dies zugrunde, ist hier kein „ad-hoc-Bündnis“ nur zum Zwecke der Beeinflussung der Ausschussbesetzung gegeben. Vielmehr liegt eine zeitlich auf Dauer angelegte und auf politischen Gemeinsamkeiten beruhende Zusammenarbeit vor. Ziel ist es nicht nur gewesen, die absolute Mehrheit in Samtgemeinderat und Samtgemeindeausschuss zu erringen, sondern auch mit dieser Mehrheit dann gemeinsame inhaltliche Ziele durchzusetzen.

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Die Klägerin ist der Darstellung des Beklagten über die Vereinbarung gemeinsamer politischer Ziele nicht im Einzelnen entgegen getreten. Sie hat nur entgegnet, dass die gemeinsamen politischen Vorstellungen von SPD und Grünen nicht für einen gemeinsamen Wahlvorschlag bei den Ratswahlen ausgereicht haben (Schriftsatz vom 19. März 2007, S. 2). Dies reicht aber nicht aus, um die für eine Gruppenbildung erforderlichen Gemeinsamkeiten ernsthaft in Zweifel zu ziehen. Hierfür ist nämlich nicht ein ständiges gemeinsames Vorgehen bei allen im Rat behandelten Angelegenheiten erforderlich (vgl. VG Oldenburg, Beschluss vom 31. August 2004, 2 B 2197/04), sondern nur eine „ in wesentlicher Hinsicht übereinstimmende politische Überzeugung“ (BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005, 2 BvR 315/05, NVwZ 2005, 494 (495); Hervorhebung nicht im Original). Es kann also ohne weiteres politische Differenzen in einzelnen Sachgebieten geben. Getrennte Wahlvorschläge sind dann sinnvoll, damit der Bürger an der Wahlurne auch auf diesen Gebieten seine Unterstützung für eine bestimmte Politik zum Ausdruck bringen kann. Eine detaillierte gerichtliche Aufklärung darüber, welche Punkte das gemeinsame politische Programm der Ratsmitglieder von SPD und Grünen umfasst, ist nicht geboten. Sie ohne echte Anhaltspunkte für das Vorliegen einer bloßen Zählgemeinschaft durchzuführen und so den Ratsmitgliedern eine Art Rechtfertigungslast für ihre Entscheidung zur Zusammenarbeit aufzubürden, würde mit dem Grundsatz des freien Mandates und der freien Gruppenbildung in Konflikt geraten. Bei Zusammenschlüssen, die wie hier unmittelbar nach der Wahl erfolgen, folgt aus dem Grundsatz des freien Mandates eine Vermutung dafür, dass ausreichende Gemeinsamkeiten bestehen. Daran wird man nur dann zweifeln können, wenn der Zusammenschluss entweder erklärtermaßen allein wegen der Ausschussbesetzung erfolgte (so in dem Fall, der dem Urteil des BVerwG vom 10. Dezember 2003, 8 C 18.03, BVerwGE 119, 305 ff. zugrunde lag) oder wenn die Gruppenmitglieder politischen Parteien angehören, die nach der allgemeinen Lebenserfahrung so weit auseinanderliegen, dass eine „in wesentlicher Hinsicht übereinstimmende politische Überzeugung“ nahezu ausgeschlossen erscheint (etwa ein Zusammenschluss der Kreistagsmitglieder von NPD und PDS, vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 2005, 2 BvR 315/05, NVwZ 2005, 494 f.). Dann mag die genaue Erforschung des angeblichen gemeinsamen Programms geboten sein. Dagegen geht es vorliegend um einen Zusammenschluss der Ratsmitglieder zweier Parteien, deren inhaltliche Nähe zueinander allgemein bekannt ist und die auf kommunaler wie auf Bundes- und Landesebene schon häufig zusammengearbeitet haben.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 11 ZPO. Die Berufung war gem. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen.

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