Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-08-16, Aktenzeichen 19 K 2553/03
ECLI:DE:VGD:2004:0816.19K2553.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.
Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.
Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.
Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte
vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit leistet.

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Tatbestand:

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Die Klägerin betreibt durch ihr Jugendamt eine Adoptionsvermittlungsstelle, die
gleichzeitig Aufgaben des Pflegekinderdienstes wahrnimmt.

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Weil § 3 des Adoptionsvermittlungsgesetzes am 22. Dezember 2001 mit Wirkung
ab 1. Januar 2002 geändert worden war, stellte sich für die Klägerin die Frage, ob die
Adoptionsvermittlungsstelle in der bestehenden Ausstattung mit Fachkräften noch
der sodann geltenden Rechtslage entsprach. Mit Schreiben vom 18. Juli 2002
beantragte sie sodann beim Beklagten die Erteilung der Anerkennung als
Adoptionsvermittlungsstelle. Nachdem dieser darauf hingewiesen hatte, dass er für
die Anerkennung kommunaler Adoptionsvermittlungsstellen nicht zuständig sei, bat
die Klägerin den Beklagten, das Schreiben als Antrag auf Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung nach § 3 Abs. 2 Adoptionsvermittlungsgesetz - AdVermiG
n.F. - zu werten. In der Begründung des Antrages teilte die Klägerin mit, dass die
Aufgaben der Adoptionsvermittlung durch zwei sozialpädagogische Fachkräfte, die
sowohl mit Aufgaben des Pflegekinderdienstes als auch mit Adoptionsaufgaben zum
Teil vertretend, zum Teil auch eigenständig, betraut seien. Die Stellen in diesem
Bereich würden von einer Vollzeitfachkraft mit 38,5 und einer Teilzeitfachkraft mit
19,25 Wochenstunden wahrgenommen. Insgesamt seien drei Fachkolleginnen mit
82,75 Wochenstunden im Sachgebiet Adoptionsvermittlung und Pflegekinderdienst
tätig. Die Tätigkeitsbereiche seien ineinander verzahnt, strukturell vernetzt und in
einen kollegialen Beratungsaustausch eingebettet. Diese Form der Zusammenarbeit
diene der sach- und fachgerechten Erledigung der vermittlungsbezogenen Aufgaben.
Mit der Einrichtung der Adoptionsvermittlungsstelle im Jahre 1977/78 sei ein
Arbeitskreis für Adoptionsbewerber und Adoptiveltern gegründet worden, der bis
heute bestehe und als hilfreiche Unterstützung der Adoptionsvermittlung geschätzt
werde. Die weitere Begründung enthält umfängliche Ausführungen zu den
begleitenden Tätigkeiten in der Beratungssituation für Adoptions- und
Pflegekindervermittlung, auf die ergänzend Bezug genommen wird.

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Mit Bescheid vom 10. Oktober 2002 lehnte der Beklagte die beantragte
Ausnahmegenehmigung ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass
die Voraussetzungen des § 3 Abs. 2 Satz 1 AdVermiG nicht erfüllt seien. Zwar sei
dem gesetzlichen Erfordernis der zwei Vollzeitstellen oder entsprechender Zahl von
Teilzeitkräften mit dem Stellenumfang von 2,15 Stellen Rechnung getragen worden,
die reine Adoptionsvermittlungstätigkeit liege mit nur 65% insgesamt aber zu niedrig,
sodass eine Ausnahmegenehmigung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. nicht
erteilt werden könne.

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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 11. - eingegangen
am 12. November 2002 Widerspruch im Wesentlichen mit der Begründung, die
tatsächliche Arbeit der Adoptionsvermittlungsstelle beim Jugendamt erfülle die
Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 3 Abs. 2
Satz 2 AdVermiG n.F. mindestens annähernd. Insgesamt würden vom Gesetz über
100 % einer Vollzeitstelle für adoptionsvermittlungsbezogene Aufgaben gefordert, die
auch anteilig durch Teilzeitbeschäftigte ausgeführt werden könnten. Durch eine
Fachkraft, die mit 25 Wochenstunden primär die Aufgaben der Adoptionsvermittlung
mit 65 % einer Vollzeitstelle versehe, werde diese Anforderung erfüllt. Die weiter
erforderlichen 35 % einer Vollzeitstelle würden durch zwei weitere Fachkräfte mit
insgesamt 57,75 Wochenstunden ausgefüllt. Diese nähmen zum einen
Vertretungsarbeiten ausschließlich im Adoptionsvermittlungsbereich sowie
eigenständige Adoptionsvermittlungsaufgaben und adoptionsvermittlungsbezogene
Tätigkeiten im Rahmen der Pflegekindervermittlung wahr. Dabei sei die
Vertretungsarbeit mit rechnerisch etwa 5 - 7 % einer Vollzeitstelle zu veranschlagen.
Es verblieben sodann noch notwendige 29 % einer Vollzeitstelle, die durch die
beiden Fachkräfte auszufüllen seien, die gleichzeitig auch Aufgaben des
Pflegekinderdienstes wahrnähmen. Zu einem Anteil von ca. 10 % einer Vollzeitstelle
führten die Fachkräfte ausschließlich adoptionsvermittlungsbezogene Tätigkeiten
durch, denn zu diesen Tätigkeiten gehörten z.B. Adoptionen, die sich aus einem
Pflegeverhältnis heraus entwickelten. Es verblieben damit rechnerisch noch 19 %
einer Vollzeitstelle, die durch Fachkräfte auszuführen seien. Dieser Anteil der
Aufgaben werde durch Tätigkeiten im Bereich des Pflegekinderwesens, die nicht als
vermittlungsfremd im Sinne des Adoptionsvermittlungsgesetzes anzusehen seien,
sicher gestellt.

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Alles in allem könnten damit 111 % einer Vollzeitstelle
adoptionsvermittlungsbezogenen Tätigkeiten zugeordnet werden. Dies entspreche in
vollem Umfang den Anforderungen des Gesetzgebers.

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Im Übrigen sei man der Auffassung, dass die gesetzlichen Voraussetzungen
einer Adoptionsvermittlungsstelle für die Zukunft auch bereits durch die bestehende
personelle Besetzung erfüllt seien. Die beantragte Ausnahmegenehmigung sei dem
Grunde nach nicht erforderlich, daher werde hilfsweise beantragt festzustellen, dass
ein Ausnahmeantrag nach § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. nicht erforderlich
sei.

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Diesen Widerspruch wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom
6. Februar 2003 zurück. Der Beklagte führte zum einen aus, dass die
Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin derzeit die gesetzlichen Anforderungen des
§ 3 Abs. 2 AdVermiG n.F. nicht erfülle. Statt zweier Vollzeitfachkräfte - wie sie das
Gesetz vorsehe - werde in der integrierten Pflegekinder- und
Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin nur eine Vollzeitkraft beschäftigt. Diese,
sowie die weiter beschäftigte Teilzeitkraft seien beide vorrangig im
Pflegekinderdienst tätig damit überwiegend mit adoptionsvermittlungsfremden
Aufgaben befasst. Damit sei schon eine hinreichende Abweichung vom
Fachkräftegebot gegeben. Die Adoptionsvermittlungsstelle könne daher lediglich
unter der Voraussetzung weiter betrieben werden, daß eine Ausnahmegenehmigung
erteilt werden könne.

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Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 3
Abs. 3 Satz 2 AdVermiG n.F. lägen jedoch nicht vor. Von den Anforderungen des
Gesetzes könne nur dann eine Ausnahme erteilt werden, wenn die
Adoptionsvermittlungsstelle folgenden Anforderungen gerecht werde:

10

Es handelt sich lediglich um eine geringe Abweichung vom
Fachkräftegebot.

11

Die Einhaltung des Fachkräftegebotes ist aus zwingenden Gründen der
Adoptionsvermittlungsstelle nicht möglich oder nicht zumutbar.

12

Zur Kompensation für die Abweichung vom Fachkräftegebot werden
Maßnahmen getroffen, die die volle Erreichung des Gesetzeszwecks
gewährleisten.

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Gemessen an diesen Anforderungen sei nicht ersichtlich, inwiefern die
Einhaltung des Fachkräftegebotes des § 3 AdVermiG n.F. unmöglich oder
unzumutbar sein sollte. Von der Klägerin sei insoweit nichts dargelegt worden. Auch
fehle es an den erforderlichen Kompensationsmaßnahmen. Der Verweis darauf, dass
die Adoptions- und Pflegekindervermittlungsstelle bislang auf hohem Niveau
gearbeitet habe, reiche hierfür nicht aus.

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Insbesondere könne auch eine Ausnahmegenehmigung nicht bereits dann erteilt
werden, wenn die Adoptionsvermittlungstätigkeiten einer prinzipiell beliebig großen
Anzahl von Fachkräften dem Arbeitsumfang einer Vollzeitfachkraft entsprechen. Sinn
und Zweck der Festlegung des § 3 Abs. 2 Satz 3 AdVermiG n.F. sei die
Qualitätssicherung und Verbesserung der Vermittlungsarbeit durch das Vertrautsein
der Fachkräfte mit der Materie und durch fachlichen Austausch. Dieser sei aber nur
dann gewährleistet, wenn genannten Fachkräfte die reine
Adoptionsvermittlungstätigkeit nicht nur "nebenbei oder vertretungsweise" betrieben.
Ferner schloss sich der Beklagte auch der Rechtsauffassung der Klägerin nicht an,
dass die Pflegekinderdiensttätigkeiten mit den Arbeiten im Rahmen der
Adoptionsvermittlung gleichzusetzen seien. Diese Einschätzung könne auch dem
Beschluss des Rechtsausschusses vom 4. Juli 2001 (Bundestagsdrucksachen
14/6583) nicht entnommen werden. Dieser Beschluss formuliere eine ergänzende
Begründung für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, verändere jedoch nicht
die Voraussetzungen für die Qualitätssicherung bei der Adoptionsvermittlungsstelle.

15

Dem Grunde nach handele es sich daher bei der Tätigkeit im Bereich des
Pflegekinderdienstes um vermittlungsfremde Tätigkeiten im Sinne des
Adoptionsvermittlungsgesetzes, die lediglich als verwandte Tätigkeiten im Rahmen
der Ausnahmegenehmigung bewertet werden könnten.

16

Die Klägerin hat nach Eingang des vollständigen Widerspruchsbescheides am
19. Februar 2003 zunächst beim Verwaltungsgericht Köln am 18. März 2003 die
vorliegende Klage erhoben, die dann mit Beschluss vom 10. April 2003 an das örtlich
zuständige Verwaltungsgericht Düsseldorf verwiesen wurde.

17

Zur Begründung der Klage vertieft die Klägerin ihre Ausführungen und ist
weiterhin der Ansicht, dass es einer Ausnahmegenehmigung im Sinne des § 3 Abs. 2
Satz 2 AdVermiG n.F. nicht bedurft hätte. Die Adoptions- und
Pflegekindervermittlungsstelle sei mit 2,15 Vollzeitstellen besetzt und weise
entsprechende Fachkräfte vor. Sie gehe davon aus, dass die Pflegekinderbetreuung
und -vermittlung grundsätzlich als „nicht vermittlungsfremde" Tätigkeit bei der
Prüfung berücksichtigt werden müsse. Die Arbeit im Pflegekinderwesen beziehe
immer auch die Adoptionsmöglichkeit mit ein und habe die damit verbundenen
Probleme im Blick. Sie sei zwar nicht immer adoptionsbezogen, aber jedenfalls nie
„vermittlungsfremd" im Sinne des AdVermiG n.F.

18

Die Klägerin beantragt,

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den ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 10. Oktober
2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
6. Februar 2003 aufzuheben sowie den Beklagten zu
verpflichten, dem Antrag vom 22. Juli 2002 in Verbindung mit
dem Antrag vom 18. Februar 2002 stattzugeben,

20

hilfsweise,

21

festzustellen, dass ein Ausnahmeantrag gemäß § 3 Abs. 2
Satz 2 AdVermiG n.F. nicht erforderlich ist.

22

Der Beklagte beantragt,

23

die Klage abzuweisen.

24

Zur Begründung vertiefte der Beklagte seine Ausführungen und legte dar, dass
sich eine der Teilzeitfachkräfte lediglich mit 65 % einer Vollzeitstelle, die anderen
zwei Fachkräfte zusammen insgesamt nur zu 10 % einer Vollzeitstelle mit reinem
adoptionsvermittlungsbezogenen Tätigkeiten befassten, dies erfülle die gesetzlichen
Anforderungen keinesfalls und werde auch den Anforderungen an die Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung nicht gerecht.

25

Im Übrigen wird auf die ausführlichen Schriftsätze der Beteiligten sowie den
Inhalt der Gerichtsakten sowie der vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Klägerin
(Beiakten: Hefte 1 und 3) und des Beklagten (Beiakte: Heft 2) ergänzend Bezug
genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Klage ist insgesamt zulässig, aber mit Haupt- und Hilfsantrag
unbegründet.

28

Dem auf die Erteilung einer Ausnahmeregelung gerichteten Hauptantrag ist der
Erfolg zu versagen, weil die Klägerin keinen Anspruch auf eine solche Genehmigung
hat. Die ablehnenden Verwaltungsentscheidungen sind rechtmäßig und verletzen die
Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

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Die von ihr unterhaltene Adoptionsvermittlungsstelle entspricht nicht den
Vorgaben des § 3 Abs. 2 Satz 1 AdVermiG n.F. , d.h. in der Fassung vom
22. Dezember 2001 - gültig ab 1. Januar 2002. Insoweit wird auf die weiter unten
folgenden Ausführungen zum Hilfsantrag verwiesen.

30

Gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. kann die Zentrale Adoptionsstelle des
Landesjugendamtes Ausnahmen zulassen.

31

Nach der Formulierung der genannten Regelung besteht mithin keine gesetzliche
Pflicht zur Erteilung einer Ausnahmegenehmigung, vielmehr räumt das Gesetz der
Behörde einen Ermessensspielraum hinsichtlich des „Ob" und „Wie" seiner
Entscheidung ein. Für die Überprüfung des Ermessens steht dem Gericht nur ein
durch die Vorgaben des § 114 VwGO beschränkter Prüfungsrahmen zu. Die
Kontrolle beschränkt sich neben der Prüfung der allgemeinen
Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen auf die besonderen Anforderungen des § 114
VwGO, also auf die Fragen, ob der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des
Ermessens überschritten oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der
Ermächtigung nicht entsprechenden Weise (Ermessensfehlgebrauch oder -
missbrauch) Gebrauch gemacht hat. Die Kammer hat keine Zweifel, dass sich der
Beklagte in den in soweit gesetzten Grenzen des § 114 VwGO gehalten hat.

32

Der Beklagte ist in seiner Entscheidung auch der - inhaltlich nicht zu
beanstandenden - Leitlinie der Bundesarbeitsgemeinschaft der Landesjugendämter
von Dezember 2002 gefolgt und hat Ausnahmen von dem Fachkräftegebot im
Einzelfall an folgende Voraussetzungen geknüpft : wenn

33

es sich um lediglich geringe Abweichungen vom Fachkräftegebot
handelt,

34

die Einhaltung des Fachkräftegebotes aus zwingenden Gründen der
Adoptionsvermittlungsstelle nicht möglich oder nicht zumutbar ist

35

oder zur Kompensation für die Abweichung vom Fachkräftegebot
Maßnahmen getroffen werden, die die volle Erreichung des
Gesetzeszweckes gewährleisten.

36

Hier hat der Beklagte sorgfältig erwogen, ob auf Grund der konkreten Fallzahlen
bzw. dem Umfang der Beschäftigung der einzelnen Mitarbeiter/innen eine
Ausnahmegenehmigung möglich ist. Auf Grund des Umstandes, dass zwei der Kräfte
nur bis zu 10 % mit reiner Adoptionsvermittlungstätigkeit befasst sind, wurde dies als
zu geringfügig erachtet. Dies entspricht auch der Einschätzung der in der Literatur
vertretenen Auffassung. Danach sollte die reine Adoptionsvermittlungsarbeit 20 %
bei der einzelnen Fachkraft nicht unterschreiten.

37

Vgl. Steiger/Thomas "Das neue Recht der internationalen Adoption und
Adoptionsvermittlung, Einführung - Kommentar - Materialien, 2003 zu § 3 Abs. 2
AdVermiG, Rdnr. 459.

38

Es kann bei der gesamten sorgfältigen Abwägung des Beklagten zwischen
Belangen der Adoptionsvermittlung und dem Wunsch der Klägerin, eine eingeführte
Adoptions- und Pflegekindervermittlungsstelle weiter betreiben zu können, ein
Ermessensmissbrauch, Fehlgebrauch oder eine ähnliche sachwidrige Entscheidung
nicht gesehen werden.

39

Nicht zuletzt spricht für diese Einschätzung auch der Umstand, dass die Klägerin
zu keiner Zeit nachhaltig und nachvollziehbar dargelegt hat, warum eine Aufstockung
der Stellenanteile für die reine Adoptionsvermittlung innerhalb ihrer Pflegekinder- und
Adoptionsvermittlungsstelle ggf. zu Lasten des Pflegekinderdienstanteils nicht
möglich sein sollte. Auch in der mündlichen Verhandlung sind hierzu außer
allgemeinen rechtlichen Hinweisen keine näheren Angaben erfolgt.

40

Mithin ist die Entscheidung des Beklagten aus Sicht der Kammer nicht zu
beanstanden.

41

Der nach § 43 VwGO zulässige (Hilfs-) Antrag auf Feststellung, dass eine
Ausnahmegenehmigung gemäß § 3 Abs. 2 Satz 2 AdVermiG n.F. nicht erforderlich
ist, hat in der Sache keinen Erfolg. Der Klägerin steht der mit diesem Hilfsantrag
geltend gemachte Anspruch auf Feststellung nicht zu.

42

Die personelle Ausstattung der Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin, die
gleichzeitig eine Vermittlungsstelle im Bereich des Pflegekinderdienstes darstellt,
entspricht nicht den Mindestanforderungen des Gesetzes in § 3 Abs. 2 AdVermiG
n.F. Danach sind Adoptionsvermittlungsstellen mit mindestens zwei Vollzeitkräften
oder einer entsprechenden Zahl von Teilzeitfachkräften zu besetzen; diese
Fachkräfte dürfen nicht überwiegend mit vermittlungsfremden Aufgaben befasst sein.

43

Zur Vermeidung von Wiederholungen wird zur Begründung in Anwendung des §
117 Abs. 5 VwGO insoweit auf die Ausführungen des Widerspruchsbescheides vom
6. Februar 2003 und der ergänzenden Stellungnahme des Beklagten im
Klageverfahren vom 23. Juni 2003 Bezug genommen, der das Gericht folgt.
Insbesondere ist mit einer weit unter 100 %, nämlich - ohne Berücksichtigung der
Vertretungstätigkeit - bei 75 % liegenden reinen Adoptionsvermittlungstätigkeit bei
einer Besetzung mit drei Kräften die Mindestanforderung des Gesetzgebers nicht
erfüllt. Denn nur eine der Teilzeitfachkräfte beschäftigt sich mit 65 % einer
Vollzeitstelle ausschließlich mit Adoptionsvermittlung, die beiden anderen Fachkräfte
führen zusammen nur zu insgesamt 10 % einer Vollzeitstelle eigenständig
ausschließlich adoptionsvermittlungsbezogene Tätigkeiten durch. Dies liegt - auch
wenn man unter Berücksichtigung der Auffassung der Klägerin die
Vertretungstätigkeit in Höhe von 6 % zusätzlich berücksichtigen würde - nur ein
Anteil von 85 %, also weit unter dem mindestens bei 2 x 50% liegenden geforderten
Regelanteil. Das Gericht folgt aber auch in der Bewertung der Vertretungstätigkeit
der Auffassung des Beklagten, denn die Vertretungsarbeit schränkt den Austausch
unter den Mitarbeitern ja gerade wieder ein.

44

Bei der Beurteilung der Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin nach § 3 Abs. 2
S. 1 AdVermiG n.F. - also für den gesetzlichen Regelfall - schließt sich das Gericht
auch insoweit der rechtlichen Würdigung des Beklagten an, als diese davon ausgeht,
dass die Tätigkeit im Pflegekinderwesen im Regelfall als „vermittlungsfremde"
Aufgabe gesehen werden muss. Dies ergibt sich nicht zuletzt aus dem
Arbeitskatalog, den die Klägerin in ihrem Schreiben vom 18. Juli 2002 dargestellt hat,
mit Punkten wie z. B:

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Entwicklungsverzögerungen bei Kleinkindern

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Vermittlung von ambulanten Jugendhilfemaßnahmen

47

Erkennen und Vermittlung von medizinischem Förderbedarf

48

usw., der oft auch ganz allgemeine jugendhilferechtliche Beratungstätigkeit zum
Inhalt hat. Für diese Auslegung des Begriffs „vermittlungsfremde Aufgaben" spricht
auch die durch Beschluss des Rechtsausschusses vom 4. Juli 2001, ergangene
Empfehlung, die Begründung zum Gesetzentwurf zu ergänzen und ausnahmsweise
die Vermittlungstätigkeit in Pflegefamilien als „verwandte Tätigkeiten" zu bewerten.
Entsprechendes ergibt sich auch aus der Leitlinie der Bundesarbeitsgemeinschaft
der Landesjugendämter von Dezember 2002 (beschlossen bei der 93. Arbeitstagung
in Würzburg vom 13.-15. November 2002). Danach verstand man den Begriff der
„vermittlungsfremden Aufgaben" im Kontext des Adoptionsvermittlungsgesetzes
dahin, dass damit jede Tätigkeit gemeint sei, „die nicht Adoptionsvermittlung ist". Alle
zentralen Adoptionsstellen teilten übereinstimmend diese Einschätzung und
Auslegung der Neuregelung. Dies entspricht nach Auffassung des Gerichts auch
dem gesetzgeberischen Ziel der Neufassung des § 3 AdVermiG, um den
ausreichenden fachlichen Standard in der erforderlichen Qualität bei der
Adoptionsvermittlung zu gewährleisten. Nur ausnahmsweise - im Rahmen einer
Ausnahmegenehmigung nach § 3 Abs. 2 S. 2 AdVermiG n.F. - sollte der fachliche
Austausch auch dann als sichergestellt angesehen werden, wenn die „verwandte"
Tätigkeit in der Vermittlung von Pflegekindern besteht.

49

Vgl. so auch: Steiger/Thomas "Das neue Recht der internationalen Adoption
und Adoptionsvermittlung, Einführung - Kommentar - Materialien, 2003 zu § 3
Abs. 2 AdVermiG, Rdnr. 458f.

50

Entspricht mithin die Besetzung der Adoptionsvermittlungsstelle der Klägerin
nicht den gesetzlichen Vorgaben des § 3 Abs. 2 AdVermiG n.F., so bedurfte die
Klägerin der Erteilung einer Ausnahmegenehmigung.

51

Nach alledem war die Klage insgesamt abzuweisen.

52

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

53

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §
708 Nr. 11, 711 ZPO.