Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-08-27, Aktenzeichen 15 A 32/93
ECLI:DE:OVGNRW:1996:0827.15A32.93.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger und seine Ehefrau sind je zur Hälfte Miteigentümer des Grundstücks
in xxx (Gemarkung xxx Flur xxx Flurstück xxx, das eine Größe von 1.191 m2 hat, mit
einem eingeschossigem Wohnhaus bebaut ist und unmittelbar an die xxx
grenzt.

3

Von März 1985 bis September 1985 wurde die xxx im Bereich von der
Einmündung in die xxx bis einschließlich der Einmündung der xxx ausgebaut. Das
Bauprogramm sah für das genannte Straßenteilstück vor, einen Mischwasserkanal zu
verlegen, die Fahrbahn mit einem neuen Belag auf frostsicherem Unterbau zu
versehen, allerdings nicht über die gesamte Breite, und hinsichtlich der
Straßenentwässerung die zum Teil bestehende Hochbordanlage und Rinne sowie 3
Regeneinläufe zu übernehmen und die bisherige Entsorgung des Regenwassers
durch Vorflut durch Anschluß der alten sowie zusätzlicher neuer Regeneinläufe an
den Mischwasserkanal zu ersetzen. Die Schlußabnahme der Bauarbeiten erfolgte am
27. September 1985.

4

In einer ersten Veranlagung hatte der Beklagte den Kläger und die übrigen
Anlieger des genannten Straßenteilstücks im Jahre 1989 zu Straßenbaubeiträgen für
die Teileinrichtungen Fahrbahn und Oberflächenentwässerung herangezogen.
Nachdem die Heranziehungsbescheide vom Beklagten hinsichtlich der auf die
Teileinrichtung Fahrbahn entfallenden Kosten und vom Verwaltungsgericht Aachen
im übrigen mit der Begründung aufgehoben worden waren, daß eine Beitragspflicht
mangels Öffentlichkeit der gesamten abgerechneten Anlage noch nicht entstanden
sei, hatte der Beklagte nach Aufhebung der in einem Rezeß der früheren Gemeinde
xxx festgelegten Zweckwidmung des Teilstücks der xxx von der Straßenbiegung vor
dem Haus Nr. 10 bis einschließlich des Grundstücks Nr. 38 als Wirtschaftsweg durch
inzwischen bestandskräftigen Bescheid vom 26. November 1990 die Widmung der
xxx in dem Teilstück von Haus Nummer 10 bis zur Einmündung der xxx als
Gemeindestraße verfügt.

5

Mit Bescheid vom 22. Januar 1991 zog der Beklagte den Kläger als "finanziell
leistungsfähigeren" der beiden Miteigentümer erneut zu einem
Straßenausbaubeitrag, nunmehr nur noch zu den Kosten des Ausbaus der
Teileinrichtung Oberflächenentwässerung, heran. Die Heranziehung war auf die
Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG NW für straßenbauliche
Maßnahmen der Stadt xxx vom 29. August 1990 (ABS) gestützt und berücksichtigte
neben einem Gemeindeanteil in Höhe von 50% an den Ausbaukosten von 60.585,25
DM grundstücksbezogene Merkmale wie Grundstücksgröße, Tiefenbegrenzung,
Mehrfacherschließung, Art und Maß der vorhandenen bzw. möglichen Bebauung.
Danach entfiel bei einen umlagefähigen Aufwand von 30.292,63 DM und einem
Abrechnungsgebiet von 8.528 m2 (Beitragssatz dementsprechend 3,55214 DM je m2)
auf das Grundstück des Klägers mit einer modifizierten Grundstücksgröße von 383
m2 ein Beitrag von 1.360,47 DM.

6

Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren hat der Kläger Klage erhoben, zu
deren Begründung er unter Bezugnahme auf sein Vorbringen im Vorverfahren sowie
in dem ebenfalls für ihn erfolglos gebliebenen gerichtlichen Aussetzungsverfahren (4
L 198/91 VG Aachen / 2 B 2231/91 OVG NW) im wesentlichen vorgetragen hat: Die
der Veranlagung zugrundegelegte Ausbaubeitragssatzung sei nicht rechtsverbindlich,
weil sie nicht wirksam bekanntgemacht worden sei. Die in der Ratssitzung vom 15.
Februar 1990 beschlossene und unter dem 22. Februar 1990 bekanntgemachte
Hauptsatzung der Stadt xxx sei ihrerseits unwirksam, weil zu der Ratssitzung vom
15. Februar 1990 unter Abkürzung der Ladungsfrist geladen und die Abkürzung der
Ladungsfrist nicht ausreichend begründet worden sei; damit fehle es an einer
wirksamen Bekanntmachungsregelung. Die Beitragsforderung sei im übrigen auch
verjährt und könne schon deshalb nicht mehr geltend gemacht werden, weil das
Bauprogramm nicht erfüllt, eine Verbesserung hinsichtlich der
Oberflächenentwässerung nicht eingetreten und eine Abschnittsbildung nicht erfolgt
sei. Für das Straßenteilstück ab Haus Nr. 10 bis zur Einmündung der xxx fehle auch
die nach § 125 Abs. 2 BauGB erforderliche Zustimmung der höheren
Verwaltungsbehörde. Schließlich sei zu berücksichtigen, daß Teile der
abgerechneten Straße nicht im Eigentum der Stadt xxx, sondern der Anlieger
stünden.

7

Der Kläger hat sinngemäß beantragt,

8

den Bescheid des Beklagten vom 22. Januar 1991 und dessen
Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 1991 aufzuheben.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Der Beklagte ist dem Vorbringen des Klägers im einzelnen entgegengetreten
und hat dazu ausgeführt, daß die Veranlagung rechtmäßig sei.

12

Das Verwaltungsgericht hat die Klage durch den angefochtenen
Gerichtsbescheid, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, als
unbegründet abgewiesen.

13

Mit der rechtzeitig eingelegten Berufung bezieht sich der Kläger auf den Inhalt
seines Widerspruchsschreibens vom 2. Februar 1991. Darin ist er der Auffassung,
daß die Ausbaubeitragssatzung der Stadt vom 29. August 1990 mangels einer
rechtsverbindlichen Bekanntmachungsregelung nicht wirksam geworden sei.
Jedenfalls hätte die Beitragsforderung, die schon mit der Schlußabnahme am 27.
September 1985 entstanden sei, wegen Ablaufs der vierjährigen Verjährungsfrist im
Jahre 1991 nicht mehr geltend gemacht werden können.

14

Der Kläger beantragt,

15

unter Änderung des angefochtenen Gerichtsbescheides den
Heranziehungsbescheid des Beklagten vom 22. Januar 1991 und den
Widerspruchsbescheid vom 31. Juli 1991 aufzuheben.

16

Der Beklagte beantragt sinngemäß,

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die Berufung zurückzuweisen.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakten der Verfahren 2 B
2231/91 und 2 B 898/91, jeweils OVG NW, und 4 K 57/90 VG Aachen sowie den
Inhalt der jeweils beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug
genommen.

19

Entscheidungsgründe:

20

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

21

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen, weil die
angefochtenen Bescheide des Beklagten rechtmäßig sind.

22

Sie finden ihre Rechtsgrundlage in § 8 KAG NW i.V.m. der
Ausbaubeitragssatzung der Stadt xxx vom 29. August 1990, die formell und materiell
wirksam (dazu unter 1.), sachlich einschlägig (dazu unter 2.) und vom Beklagten
auch im übrigen im vorliegenden Fall zutreffend angewendet worden (dazu unter 3.)
ist.

23

1. Die Ausbaubeitragssatzung ist formell ordnungsgemäß zustandegekommen,
insbesondere - was der Kläger allein in Zweifel zieht - wirksam auf der Grundlage
einer in einer ihrerseits wirksamen Hauptsatzung enthaltenen
Bekanntmachungsregelung bekanntgemacht worden. Das hat bereits das
Verwaltungsgericht im einzelnen in dem angefochtenen Gerichtsbescheid
ausgeführt; dem ist der Kläger im Berufungsverfahren nicht entgegengetreten.

24

Der Kläger kann sich in diesem Zusammenhang auch aus einem weiteren Grund
nicht mit Erfolg darauf berufen, die unter Verkürzung der Ladungsfrist ergangene
Ladung der Ratsmitglieder zur Sitzung des Rates der Stadt xxx vom 15. Februar
1990, in der die Hauptsatzung vom 22. Februar 1990 beschlossen worden ist, habe
dem Begründungsgebot nach § 2 Abs. 2 Satz 2 der (alten) Geschäftsordnung vom 5.
Februar 1985 bzw. der (neuen) ebenfalls in der Ratssitzung vom 15. Februar 1990
beschlossenen, aber mit Rückwirkung auf den 25. Oktober 1989 ausgestatteten
Geschäftsordnung nicht genügt. Es kann offenbleiben, auf welche (Fassung der)
Geschäftsordnung insoweit abzustellen wäre. Es braucht auch nicht entschieden zu
werden, ob der vom Kläger gerügte Begründungsmangel vorgelegen hat und
inwieweit sich ein etwaiger Mangel der Begründung für die Abkürzung der
Ladungsfrist überhaupt auf die Beschlußfassung des Rates am 15. Februar 1990 über
eine neue Hauptsatzung ausgewirkt hat oder auswirken konnte.

25

Ein - etwaiger insoweit also nur unterstellter - Verstoß gegen die genannte
Geschäftsordnungsvorschrift würde nämlich nicht zur Rechtswidrigkeit der
Hauptsatzung und der darin enthaltenen Regelung über öffentliche
Bekanntmachungen führen. Dies folgt allerdings nicht aus dem Umstand, daß die
genannte Geschäftsordnungsvorschrift, gegen die nach Meinung des Klägers
verstoßen worden ist, ausschließlich Mitwirkungsrechte der einzelnen Ratsmitglieder
schützt, außerhalb des Rates stehende Dritte, wie den Kläger, aber nicht
betrifft.

26

Entscheidend ist insoweit nicht der Schutzzweck der jeweiligen
Geschäftsordnungsvorschrift oder einer Geschäftsordnung überhaupt, sondern
vielmehr die Tatsache, daß die Geschäftsordnung eines Rates grundsätzlich nur
Binnenrechtsbeziehungen innerhalb des Vertretungsorgans Rat durch von ihm selbst
aufgestellte Regeln gestaltet, aber kein Außenrecht darstellt.

27

Vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. September 1987 - 7 N 1.87 -, DVBl. 1988, 790;
OVG NW, Urteil vom 8. Dezember 1992 - 15 A 3560/91 -, NVwZ-RR 1993, 375/377;
Beschluß vom 15. Juli 1994 - 15 B 826/94 -, BA S. 3; Beschluß vom 28. Februar 1995
- 15 B 2556/94 -, OVGE 44, 250/252 = NWVBl. 1995, 251; VGH Baden-
Württemberg, Beschluß vom 30. Dezember 1971 - I 191/70 -,
Kottenberg/Steffens/Henrichs, Rechtsprechungssammlung, GO NW § 31 Nr. 2; Hess.
VGH, Beschluß vom 17. November 1978 - II N 1/78 -, GemH 1981, 271/273;
Rauball/Pappermann/Roters, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl.
1981, § 36 Rdnr. 2 und 3; Held/Becker/Decker/Kirchhof/Krämer/Wansleben,
Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, § 47 GO Anm. 6.2; Kirchhof/ Kehler,
Kreisordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, § 32 Anm. 6; Rothe, DÖV 1991,
486/489; Schneider, NWVBl. 1996, 89/92; a.A. mit der Folge, daß ein
Geschäftsordnungsverstoß zur Rechtswidrigkeit des davon betroffenen
Ratsbeschlusses führt: OVG Frankfurt (Oder), Urteil vom 27. April 1994 - 1 A 33/92 -,
LKV 1995, 42/44; von Loebell/Kirchhof, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, § 31 Anm. 9; Renn/Cronauge, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-
Westfalen, 10. Aufl., § 31 Anm. II. 2.; Behnel, NWVBl. 1993, 406/407 und 408.

28

Etwas anderes gilt grundsätzlich nur dann, wenn und soweit die
Geschäftsordnung zwingende gesetzliche, d.h. in formellen Gesetzen und
Rechtsverordnungen enthaltene Vorschriften wörtlich oder der Sache nach
wiedergibt. Gesetzliche Vorschriften sind ohne weiteres Außenrecht. Verstöße gegen
solche "qualifizierten" Vorschriften der Geschäftsordnung stellen zugleich Verstöße
gegen gesetzliche Vorschriften dar und führen deshalb zur Rechtswidrigkeit eines
davon betroffenen Ratsbeschlusses.

29

Vgl. ebenso bzw. nur bei wesentlichen bzw. schwerwiegenden Verstößen: OVG
NW, Urteil vom 8. Juli 1959 - III A 611/59 -, OVGE 15, 87/91 f.; Hess. VGH, Beschluß
vom 17. November 1978, a.a.O.; Kirchhof/Kehler, a.a.O.; Erlenkämper, NVwZ 1994,
440/445; Schneider, a.a.O., S. 93.

30

Ob diese Rechtsfolge auch bei Verstößen gegen bloße Ordnungsvorschriften in
Gesetzesform anzunehmen ist, kann hier ebenso offenbleiben wie die Frage, ob
Verstöße gegen gesetzliche Verfahrensvorschriften nur im Falle ihrer Evidenz zur
Nichtigkeit der Norm führen.

31

Vgl. dazu BVerfG, Beschluß vom 11. Oktober 1994 - 1 BvR 337/92 -, DVBl.
1995, 97.

32

Daß grundsätzlich nur Gesetzesverstöße die Rechtswidrigkeit eines
Ratsbeschlusses nach sich ziehen, folgt bereits aus § 7 Abs. 6 Satz 1 GO NW, in dem
geregelt ist, daß die "Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften dieses
Gesetzes" beim Erlaß von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen Bestimmungen
"nur" unter im einzelnen dort genannten Voraussetzungen noch bzw. nicht mehr
beachtlich sein soll. Es wäre widersprüchlich, wenn zwar Gesetzesverstöße
unbeachtlich, Verstöße gegen eine in der Normenhierarchie unter dem Gesetz
stehende Geschäftsordnung aber beachtlich bleiben sollten.

33

In seinem bereits zitierten Beschluß vom 28. Februar 1995 hat der Senat die
Frage, ob Verstöße gegen (einfache) Vorschriften der Geschäftsordnung eines Rates
auch dann die Wirksamkeit der davon betroffenen Ratsbeschlüsse unberührt lassen,
wenn diese einen Rechtssetzungsakt des Rates zum Gegenstand haben, noch
offengelassen. In Fortführung seiner Rechtsprechung geht der Senat nunmehr davon
aus, daß diese Frage zu bejahen ist, weil die Rechtswidrigkeit eines Ratsbeschlusses
- wie dargestellt - vom Charakter des verletzten Rechtssatzes, nicht aber vom
Gegenstand des jeweiligen Ratsbeschlusses abhängt.

34

Im Staatsrecht, dessen insoweit für den Erlaß formeller Gesetze geltende
Grundsätze auf das Kommunalrecht für den Erlaß kommunaler Satzungen
übertragbar sind, gilt nichts anderes: Auch dort ist allgemein anerkannt, daß ein
formelles Gesetz nicht schon wegen Verstoßes gegen die parlamentarische
Geschäftsordnung, sondern nur dann formell unwirksam ist, wenn es unter Verstoß
gegen zwingendes Verfassungsrecht, also höherrangiges Außenrecht,
zustandegekommen ist (und auf diesem Verstoß beruht).

35

Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. März 1952 - 2 BvE 1/51 -, BVerfGE 1, 144/148, 151;
Beschluß vom 14. Oktober 1970 - 1 BvR 307/68 -, BVerfGE 29, 221/234; Beschluß
vom 10. Mai 1977 - 2 BvR 705/75 -, BVerfGE 44, 308/313; VerfGH Rheinland-Pfalz,
Entscheidung vom 5. November 1948 - VwRspr. 1, 245; Hess. StGH, Urteil vom 21.
September 1966 - P. St. 387 -, ESVGH 17, 18/21; Maunz/Dürig/Herzog,
Grundgesetz, Art. 40 Rdnr. 18 und 23; Jarass/Pieroth, Grundgesetz, 3. Aufl. 1995,
Art. 40 Rdnr. 5 und 7, Art. 76 Rdnr. 1; a.A.: Schneider, in: Alternativkommentar zum
Grundgesetz, 2. Aufl., Art. 40 Rdnr. 10; Verstyl, in: von Münch, Grundgesetz-
Kommentar, Band 2, 3. Aufl., Art. 40 Rdnr. 18.

36

Um einen Verstoß gegen - letztlich - gesetzliche Vorschriften geht es im
vorliegenden Fall nicht. § 31 Abs. 2 Satz 1 GO NW a.F. bzw. § 47 Abs. 2 Satz 1 GO
NW n.F. bestimmt zwar, dass u.a. die Ladungsfrist und die Form der Einberufung des
Rates in der Geschäftsordnung zu regeln sind, besagt aber nichts über den Inhalt der
insoweit in der Geschäftsordnung zu treffenden Regelungen, schon gar nichts über
die Notwendigkeit einer Regelung mit dem Inhalt der hier vom Kläger für verletzt
gehaltenen Geschäftsordnungsvorschrift.

37

Bedenken gegen die materielle Wirksamkeit der Ausbaubeitragssatzung
bestehen nicht und sind vom Kläger auch nicht geltend gemacht worden.

38

2. Die danach wirksame Ausbaubeitragssatzung ist hier der Sache nach
einschlägig, weil die hier in Rede stehende Ausbaumaßnahme nicht den Regelungen
des Erschließungsbeitragsrechts (§§ 127 ff. BauGB), sondern denen des
Straßenbaubeitragsrechts (§ 8 KAG NW) unterliegt. Das hat der Senat bereits im
einzelnen in seinem den Beteiligten bekannten Urteil vom 28. Februar 1995 - 15 A
4244/92 -, UA S. 5 - 8, ausgeführt. Auf diese Ausführungen wird zur Vermeidung
unnötiger Wiederholungen verwiesen.

39

3. Daß die in der Ausbaubeitragssatzung enthaltenen tatbestandlichen
Voraussetzungen für eine Heranziehung des Klägers zu einem Straßenausbaubeitrag
erfüllt sind, die Beitragsforderung im Zeitpunkt der Heranziehung des Klägers noch
nicht verjährt war, und auch der Höhe nach nicht zu beanstanden ist, hat das
Verwaltungsgericht zutreffend in dem angefochtenen Gerichtsbescheid entschieden.
Der Senat sieht hierzu von einer weiteren Darstellung der Entscheidungsgründe ab,
weil er insoweit den Entscheidungsgründen des angefochtenen Gerichtsbescheides
folgt (§ 130 b VwGO).

40

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über
ihre vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§
708 Nr. 10, 713 ZPO.

41

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

42