Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-04-15, Aktenzeichen 6z K 2679/07
ECLI:DE:VGGE:2008:0415.6Z.K2679.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in gleicher Höhe Sicherheit
leistet.

1

Tatbestand:

2

Die am geborene Klägerin erwarb am 09. Juni 2004 in Hessen die
Allgemeine Hochschulreife mit einer bescheinigten Durchschnittsnote von 2,1.

3

Mit Antrag vom 06. Juni 2007 bewarb sich die Klägerin bei der Beklagten um
einen Studienplatz im Studiengang Zahnmedizin (01:60) für das Wintersemester
2007/08. Beigefügt war ein Antrag auf Berücksichtigung des ersten
Studienortwunsches (N. ) wegen Zugehörigkeit zum A-Kader des Deutschen
Basketball-Bundes.

4

Mit Bescheid vom 15. August 2007 lehnte die Beklagte den Zulassungsantrag
ab. Zur Begründung verwies sie auf das Nichterreichen der Auswahlgrenzen
(mindestens Durchschnittsnote von 1,4 für Bewerber mit einer
Hochschulzugangsberechtigung aus Hessen bzw. 8 Halbjahre Wartezeit).

5

Am 13. September 2007 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben. Sie
macht geltend:

6

Eine Beauftragung der Beklagten zur Erstellung von Zulassungs- und
Ablehnungsbescheiden durch die entsprechenden Hochschulen gemäß Art. 1 Abs. 3
des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 24. Juni 1999 - StV -
und § 10 Abs. 5 Satz 4 der Vergabeverordnung ZVS - VergabeVO ZVS - sei nicht
erfolgt; dies werde jedenfalls mit Nichtwissen bestritten.

7

Die VergabeVO ZVS sei aus einer Reihe von Gründen nichtig. So hätten etwa
die Länder Hessen und Baden-Württemberg nicht für eine ausreichende
landesrechtliche Umsetzung des StV gesorgt, so dass das Übereinstimmungsgebot
aus § 72 Abs. 2 Satz 4 des Hochschulrahmengesetzes - HRG - und Art. 16 Abs. 2
StV nicht gewahrt sei. Eine derartige Verletzung des Übereinstimmungsgebotes liege
bereits dann vor, wenn nur eine (landesrechtliche) Vergabeverordnung nichtig
sei.

8

Die Umsetzung des Vergaberechts im Land Hessen genüge nicht den Vorgaben
zum Erlass von Rechtsverordnungen nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 und 3 des
Grundgesetzes - GG -. Nach der Rechtsprechung des Hessischen
Staatsgerichtshofes seien die genannten Vorschriften aufgrund allgemeiner
rechtsstaatlicher Erwägungen für das Land Hessen entsprechend anwendbar, da die
hessische Landesverfassung derartige Regelungen nicht enthalte. Art. 80 Abs. 1
Satz 2 und 3 GG sei für die hessische Vergabeverordnung auch inhaltlich
anwendbar, da - vergleichbar mit der Situation eingreifender Verwaltungsakte - die
Verteilung des knappen Guts Studienplätze geregelt werde. Den sich aus der
grundgesetzlichen Vorschrift ergebenden Anforderungen an das Zitiergebot werde
das hessische Landesrecht aber nicht gerecht. Die hessische Vergabeverordnung
benenne in ihrer Präambel § 7 Abs. 2 und 3 des hessischen Gesetzes zum
Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen - Vergabegesetz Hessen - vom
13. Juni 2000 als Ermächtigungsgrundlage für den Verordnungserlass. Die Vorschrift
des § 7 Abs. 3 Vergabegesetz Hessen betreffe aber nur Rechtsverordnungen, die
die Vergabe von Studienplätzen in solchen Studiengängen regeln, die nicht in das
ZVS-Verfahren einbezogen sind. § 7 Abs. 2 Vergabegesetz Hessen sei keine
taugliche Ermächtigungsgrundlage, sondern nur Zuständigkeitsvorschrift. Selbst
wenn die Nennung dieser Vorschrift als ausreichend angesehen werde, liege eine
Verletzung des Zitiergebots vor, weil keine der ländereinheitlich geltenden
Vergabeverordnungen auf §§ 29-35 HRG Bezug nehme. Wegen der materiellen
Änderungen des Staatsvertrages durch § 72 Abs. 2 Satz 2 HRG sei dies aber
erforderlich. Auch in Baden-Württemberg entspreche das Vergaberecht nicht den
Anforderungen des Zitiergebotes.

9

Ein Verstoß gegen das Übereinstimmungsgebot ergebe sich auch aus
materiellen Erwägungen. Zentrale Regelungen wie etwa die maßgeblichen
Auswahlquoten seien in den meisten Ländern nur durch Verordnung, nicht aber - wie
z.B. in Hessen nach § 4 Vergabegesetz Hessen - gesetzlich geregelt, was zur
Nichtigkeit führe; das Übereinstimmungsgebot gelte im Übrigen für das
Länderhochschulauswahlverfahren insgesamt.

10

Weiter sei die VergabeVO aus materiellen Gründen nichtig:

11

Das praktizierte Zulassungsverfahren enthalte im Ergebnis kein offenes
Auswahlkriterium im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, weil
bis zu 80% der Studienplätze nach dem Kriterium der "Eignung" vergeben würden
und die Wartezeitquote wegen der überlangen Wartezeiten keine Chancenoffenheit
mehr gewährleisten könne. Die von der Rechtsprechung aufgestellten
Anforderungen an das Merkmal der "Eignung" würden durch das praktizierte
Verfahren nicht erfüllt. Insbesondere reichten die von den Ländern gebildeten
Landesquoten nicht mehr aus, um die geforderte Vergleichbarkeit des
Eignungskriteriums zu erreichen. Das neu geschaffene Auswahlverfahren der
Hochschulen weise erhebliche Mängel auf. So sei eine Orientierung der
Auswahlentscheidung allein an der Note möglich. Dabei werde die
Landesquotenregelung umgangen, da alle Bewerber nach demselben
Eignungskriterium verglichen würden.

12

Durch die unterschiedliche Ausgestaltung der Verfahren bei den einzelnen
Hochschulen werde das Auswahlverfahren unübersichtlich und entfalle die
Vergleichbarkeit für den Studienbewerber. Die Limitierung der
Bewerbungsmöglichkeiten auf sechs Hochschulorte reduziere die Chancen für den
einzelnen Bewerber im Vergleich zum zentralen Vergabeverfahren; außerdem fehle
es dafür an einer gesetzlichen Grundlage. Verfassungsrechtliche Bedenken
bestünden auch gegen das höchst unterschiedlich ausgestaltete
Vorauswahlverfahren.

13

Im Anwendungsbereich von Art. 12 GG könnten materielle Auswahlkriterien wie
die Festlegung von Art und Umfang der Bewerberlimitierung nicht durch die
einzelnen Satzungen der Hochschulen bestimmt werden; dafür gebe es keine
rahmenrechtliche Grundlage. Schließlich liege im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG eine
unzumutbare Verfahrensausgestaltung vor, da dem Studienbewerber zugemutet
werde, zur Erreichung seines Rechtsschutzziels mehrere Gerichtsverfahren zu
führen.

14

Wegen der Nichtigkeit der Auswahlverfahrensregelungen sei das Klagebegehren
unmittelbar aus Art. 12 GG begründet. Dass die Studienplätze zum Antragssemester
bereits vergeben seien, stehe dem nicht entgegen. Die Zulässigkeit des Hilfsantrags
ergebe sich daraus, dass eine entsprechende Feststellung die Rechtsposition bei
zukünftigen Bewerbungen verbessern würde.

15

Die Klägerin beantragt,

16

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 15. August 2007 zu
verpflichten, ihr einen Studienplatz im Studiengang Zahnmedizin (01:60) gemäß dem
zum Wintersemester 2007/2008 gestellten Zulassungsantrag zuzuweisen,
hilfsweise unter Aufhebung des Bescheides vom 15. August 2007 festzustellen, dass
die Ablehnung der Bewerbung der Klägerin für eine Zulassung im Studiengang
Zahnmedizin (01:60) zum Wintersemester 2007/2008 durch die Beklagte rechtswidrig
ist.

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Klage abzulehnen.

19

Zur Begründung führt sie aus, dass die Klägerin die maßgeblichen
Auswahlgrenzen nicht erreicht habe.

20

Sie ist der Auffassung, die Vorschrift des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG gelte nicht für
das hessische Landesrecht, so dass ein Verstoß gegen die genannte Vorschrift
durch das hessische Vergaberecht nicht vorliege. Selbst wenn einzelne (formale)
Fehler im Vergaberecht eines Landes vorliegen sollten, könne deshalb nicht das
gesamte System der Studienplatzvergabe nichtig sein, mit der Folge, dass ein seit
Jahrzehnten praktiziertes Verfahren nicht mehr angewendet werden dürfte.

21

Auch in materieller Hinsicht sei in der obergerichtlichen Rechtsprechung bereits
entschieden, dass das gegenwärtige System der Studienplatzvergabe mit den
verfassungsrechtlichen Vorgaben übereinstimme, was insbesondere für die
verschiedenen Quoten gelte. Auch nach Absenkung der Wartezeitquote auf 20 % der
zu vergebenden Studienplätze habe sich keine deutlich erkennbare Verlängerung
der Wartezeit ergeben. Die Durchschnittsnote der Hochschulzugangsberechtigung
sei als maßgebliches Eignungskriterium anerkannt. Das Auswahlverfahren der
Hochschulen führe zu einer Chancenverbesserung der Studienbewerber, da die
Hochschulen ihren Auswahlverfahren verschiedene Eignungskriterien zugrunde
legten und ein Studienbewerber damit durch die Wahl eines ihm günstigen
Auswahlverfahrens seine Zulassungschancen verbessern könne. Es sei nicht zu
beanstanden, dass dabei eine Begrenzung auf 6 Hochschulstandorte erfolge und im
Ablehnungsfall gegen jede Hochschule in einem eigenen Verfahren vorgegangen
werden müsse.

22

Der hilfsweise gestellte Feststellungsantrag sei unzulässig, weil für den Erfolg
einer Verpflichtungsklage Voraussetzung sei, dass der Klägerin bei Zugrundelegung
verfassungsmäßiger Auswahlkriterien der gewünschte Studienplatz mit hoher
Wahrscheinlichkeit zustünde.

23

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten sowie die von der Beklagten in Ablichtung übersandten
Bewerbungsunterlagen der Klägerin (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

24

Entscheidungsgründe:

25

Die mit dem Hauptantrag zulässige Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) ist nicht begründet; denn die Klägerin hat
keinen Anspruch auf Zuteilung des beantragten Studienplatzes im Studiengang
Zahnmedizin (01:60) nach den für das Wintersemester 2007/2008 maßgeblichen
Regeln und tatsächlichen Verhältnissen, so dass sich der angefochtene Bescheid
der Beklagten vom 15. August 2007 als rechtmäßig erweist und die Klägerin nicht in
ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

26

Studienplätze in diesem Studiengang werden gem. § 1 Satz 2 VergabeVO ZVS
i.V.m. ihrer Anlage 1 in einem zentralen Vergabeverfahren nach Maßgabe der §§ 6 ff.
VergabeVO vergeben. Die Klägerin erfüllt mit ihrer Abiturnote 2,1 und einer
maßgeblichen Wartezeit von 6 Halbjahren nicht die maßgeblichen Auswahlgrenzen.
Diese lagen für die Auswahl in der Abiturbestenquote (vgl. § 11 VergabeVO) für
Bewerber mit einer Hochschulzugangsberechtigung aus Hessen bei einer
Durchschnittsnote von 1,4 . Für die Auswahl nach Wartezeit (vgl. § 14 VergabeVO)
waren mindestens 8 Halbjahre erforderlich. Sonderanträge auf Nachteilsausgleich
hat die Klägerin nicht gestellt. Die Frage, ob die Klägerin im Auswahlverfahren der
Hochschulen (§ 10 VergabeVO) hätte zugelassen werden müssen, ist nicht
Gegenstand der gegen die Beklagte gerichteten Klage.

27

Dass die Klägerin die Auswahlgrenzen, die sich bei Anwendung der zum
Wintersemester 2007/2008 (ländereinheitlich) gültigen Verordnung über die zentrale
Vergabe von Studienplätzen ergeben, nicht erfüllt, ist zwischen den Beteiligten
unstreitig. Die Klägerin ist aber der Auffassung, dass das aktuelle Vergaberecht aus
formellen und materiellen Gründen nichtig sei und daraus die Verpflichtung der
Beklagten zur Zulassung zum Wunschstudium resultiere. Dieser Auffassung vermag
sich die Kammer nicht anzuschließen.

28

In diesem Zusammenhang kann zunächst dahinstehen, ob der Klägerin selbst
bei unterstellter Nichtigkeit der geltenden Auswahlkriterien überhaupt ein
Zulassungsanspruch erwachsen könnte. Es erscheint äußerst fraglich, ob das
Gericht zu einer eigenen Verwerfung der entsprechenden Vorschriften der
Vergabeverordnung des betreffenden Landes bzw. aller Länder befugt wäre und
allein vor dem Hintergrund des Art. 12 Abs. 1 GG dem Zulassungsbegehren
entsprechen könnte. Auch eine Aussetzung des Verfahrens gem. Art. 100 Abs. 1 GG
im Hinblick auf Regelungen in der Vergabeverordnung als untergesetzlicher
Rechtsnorm dürfte ausscheiden, soweit nicht zugleich die Wirksamkeit der
entsprechenden Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes bzw. des
Staatsvertrages angesprochen ist.

29

Vgl. dazu: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen - OVG
NRW -, Urteil vom 26. Februar 1993 - 13 A 617/92 -, NVwZ RR 1993, 485; VG
Gelsenkirchen, Urteil vom 27. Mai 2003 - 6 K 4720/02 -.

30

Die mit diesen Fragen verbundenen Probleme bedürfen hier keiner
abschließenden Entscheidung, da das im Wintersemester 2007/2008 gültige
Auswahlsystem in seiner Gesamtheit keinen grundsätzlichen verfassungsrechtlichen
Bedenken unterliegt und die vom Prozessbevollmächtigten der Klägerin dargestellten
Bedenken gegen die Wirksamkeit der Vergabeverordnungen einzelner Länder
jedenfalls nicht zu einem Zulassungsanspruch der Klägerin führen.
Die Neufassung der VergabeVO geht auf das 7. Gesetz zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes - HRG - vom 28. August 2004, BGBl. I. S. 2298 (vgl.
Bekanntmachung der Neufassung des HRG vom 19. Januar 1999 - BGBl. I, S. 18 -)
zurück, mit dem die Hochschulzulassung in den bundesweit zulassungsbeschränkten
Studiengängen grundlegend neu geregelt wurde. Hierdurch hat auch der im
Antragssemester geltende, von den Ländern am 24. Juni 1999 abgeschlossene
Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen - StV - Modifizierungen erfahren;
die nähere Ausgestaltung des Auswahlverfahrens obliegt dem Landesrecht (vgl. § 72
Abs. 2 HRG). Grundlage für die von der Beklagten zu vergebenden Studienplätze
sind insoweit die ländereinheitlichen Verordnungen über die zentrale Vergabe von
Studienplätzen (Vergabeverordnung ZVS), die durch das Zulassungsrecht der
Länder für das Vergaberecht außerhalb der zentralen Vergabe ergänzt werden.

31

Das in dieser Weise bundesrahmenrechtlich vorgezeichnete und landesrechtlich
ausgestaltete Gesamtkonzept der Studienplatzvergabe ist nach der ständigen
Rechtsprechung der Kammer entgegen der Auffassung des Klägervertreters nicht
unwirksam.

32

Bereits mit Urteilen vom 27. Mai 2003 - 6 K 4720/02 u.a. - hat sich die Kammer
grundsätzlich mit der Wirksamkeit des Vergabesystems befasst und dieses für das
Wintersemester 2002/2003 als verfassungsgemäß erachtet. Mit Gerichtsbescheid
vom 15. Mai 2006 - 6 K 3036/05 - hat sie für das Wintersemester 2005/2006 (auch im
Hinblick auf die Absenkung der Wartezeitquote von 25% auf 20%) an dieser
Auffassung festgehalten. Auch nach Inkrafttreten der VergabeVO ZVS in der seit
dem Wintersemester 2006/2007 geltenden Fassung (z.B. NRW vom 02. Mai 2006 -
GVBl. 2006, 166 -; Hessen vom 24. Mai 2006 - GVBl. 2006, 325 -; Baden-
Württemberg vom 23. April 2006 - GBl. 2006, 114 -) hat die Kammer keinen Anlass
gesehen, hiervon abzuweichen. Damit befindet sie sich in Übereinstimmung mit der -
den Beteiligten bekannten - Rechtsprechung des für ZVS-Verfahren zuständigen
Berufungsgerichts, des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen
(OVG NRW), das - zum Auswahlverfahren der Hochschulen (AdH-Verfahren) - mit
Beschlüssen vom 3. und 6. März 2006

33

- 13 B 75/06 und 13 B 76/06 u.a. -

34

im vorläufigen Rechtsschutzverfahren die Anwendbarkeit der VergabeVO NRW
zum Wintersemester 2005/06 bestätigt hat. Mit Beschluss vom 5. Januar 2007 - 13 B
2556/06 - hat es nach Inkrafttreten der neuen Vergabeverordnung zum
Wintersemester 2006/07 entschieden, dass die Ausführungen in den vorgenannten
Beschlüssen auch für das zentrale Vergabeverfahren der Beklagten Gültigkeit
haben.

35

Diese Rechtsprechungspraxis stimmt mit der Rechtsprechung aller anderen - u.a.
im Rahmen des AdH-Verfahrens - mit dem Vergaberecht befassten
Verwaltungsgerichte überein. Dies gilt insbesondere auch für die Vergaberegelungen
der Länder Hessen und Baden-Württemberg, die der Prozessbevollmächtigte der
Klägerin argumentativ in den Vordergrund gestellt hat. Sowohl der Hessische
Verwaltungsgerichtshof

36

- Beschluss vom 22. März 2006 - 8 MM 3780/05 - (zur VergabeVO Hessen vom
18. Mai 2005 über die Vergabe von Studienplätzen durch die Hochschulen des
Landes Hessen), NVwZ- RR 2006, 700-701 -

37

als auch der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg

38

- Urteil vom 22. Februar 2006 - 9 S 1840/05 - (zur VergabeVO BW - ZVS - vom
27. Januar 2005), DVBl. 2006, 720 (Lts.) -

39

gehen von der Anwendbarkeit der Vergaberegelungen und ihrer Vereinbarkeit
mit höherrangigem Recht aus.

40

Neben zahlreichen Verwaltungsgerichten haben sich auch der Bayerische
Verfassungsgerichtshof

41

- in einer Popularklagenentscheidung vom 04. Mai 2007 -
Vf. 9 - VII - 06, BayVBl. 2008, 266 -

42

und andere Obergerichte

43

- BayVGH, Beschlüsse vom 20. März 2006 - 7 CE
06.10175 - und vom 23. März 2006 - 7 CE 06.10164 -, juris-Dokumente; OVG
Saarland, Beschluss vom 29. November 2005 - 3 W 19/05 -, juris-Dokument-

44

mit den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Voraussetzungen der
Studienplatzvergabe durch die Zentralstelle bzw. im AdH-Verfahren befasst und sind
- wie den Beteiligten bekannt ist - von der Anwendbarkeit der (zu den jeweiligen
Semestern geltenden) Vergaberegelungen ausgegangen.

45

Die im umfangreichen Vortrag des Prozessbevollmächtigten der Klägerin
angeführten Bedenken gegen diese einhellige Rechtsprechung geben der Kammer
im Ergebnis keinen Anlass, im vorliegenden Fall von ihrer bisherigen Praxis
abzuweichen.

46

Wie der Prozessbevollmächtigte der Klägerin bestätigt hat, war sein Vorbringen
im Wesentlichen bereits Gegenstand des Verfahrens 3 GM 3979/06. W6 beim VG
H. , das mit Beschluss vom 12. Februar 2007 einen Antrag auf Erlass einer
einstweiligen Anordnung im AdH-Verfahren abgelehnt hat. Der ausführlichen
Begründung dieses Beschlusses schließt sich die Kammer im Wesentlichen an,
zumal die Ausführungen zu den allgemeinen und vom Prozessbevollmächtigten der
Klägerin hier im Besonderen aufgeworfenen Fragen mit der zuvor zitierten
Rechtsprechung der mit der Studienplatzvergabe befassten Obergerichte
übereinstimmen und im Rahmen einer summarischen Prüfung bei der
Kostenentscheidung im erledigten Beschwerdeverfahren auch vom Hessischen VGH
als tragfähig angesehen worden sind.

47

Bei dem Vortrag der Klägerseite ist zu berücksichtigen, dass sich die auf das
AdH-Verfahren zielenden Argumente nicht ohne weiteres auf das zentrale
Vergabeverfahren der Beklagten übertragen lassen.

48

So ist der Einwand, es fehle an einer ordnungsgemäßen Beauftragung der
Beklagten zur Erstellung der Hochschulbescheide, hier schon deshalb unerheblich,
weil die Beklagte ihre Bescheide im zentralen Vergabeverfahren im eigenen Namen
erlässt und sich ihre Zuständigkeit dafür unmittelbar aus Art. 15 Abs. 2 i.V.m. Art. 1
Abs. 1 StV ergibt. Angesichts des tatsächlichen Verfahrensablaufs kann im Übrigen
auch kein Zweifel bestehen, dass die Beklagte im AdH-Verfahren die Bescheide der
Hochschulen in deren Auftrag versendet; eine bestimmte Form der Beauftragung ist
nicht vorgesehen.

49

Auch im Übrigen hat die Kammer keine Bedenken, dass die Beklagte ablehnend
über den Zulassungsantrag entscheiden durfte. Nach Auffassung des OVG NRW
(a.a.O.) ist die VergabeVO NRW als Landesrecht ordnungsgemäß zu Stande
gekommen. Ob sich dies allerdings auch für die VergabeVO Hessen vom 24. Mai
2006, die für die Klägerin einschlägig wäre, uneingeschränkt sagen lässt, erscheint
dagegen zweifelhaft, bedarf aber letztlich keiner abschließenden Entscheidung, weil
der Klägerin aus einer evtl. Unwirksamkeit dieser Verordnung kein
Zulassungsanspruch erwachsen würde.

50

Im Gegensatz zur Auffassung des VG H1. hält es die Kammer durchaus für
fraglich, ob die VergabeVO Hessen in ausreichender Weise ihre
Ermächtigungsgrundlage nennt, so dass sich weiterhin die Frage stellt, ob das
Zitiergebot wie es in Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG für bundesrechtliche Verordnungen
verankert ist, auch für hessische Landesverordnungen gilt.

51

Zutreffend weist die Beklagte darauf hin, dass die hessische Landesverfassung -
im Gegensatz zu anderen Länderverfassungen - keine Art. 80 Abs. 1 GG
entsprechende Regelung getroffen hat und dass der Hessische Staatsgerichtshof
dementsprechend entschieden hat, dass Art. 80 Abs. 1 Sätze 2 und 3 GG für solche
Rechtsverordnungen, die auf Landesgesetzen beruhen, nicht gelte.

52

Hessischer Staatsangerichtshof, Urteil vom 15. Juli 1970
- P.St. 548, P. St. 563 -, juris-Dokument.

53

Offensichtlich ging er dabei davon aus, dass das Zitiergebot in der hessischen
Landesverfassung auch sonst (z.B. über das Rechtsstaatsprinzip) nicht immanent
enthalten ist. Mit Urteilen vom 10. Mai 1989

54

- P.St. 1073 -, DVBl. 1989, 656-658-

55

und vom 12. Juni 1991

56

- P.St. 1106 -, DVBl. 1991, 1257-600

57

hat der Staatsgerichtshof jedoch in Ansehung neuerer Rechtsprechung erwogen,
ob die in Art. 80 Abs. 1 GG niedergelegten Maßstäbe auch für das Landesrecht
verbindlich bzw. der Landesverfassung Hessen immanent sind. Allerdings beziehen
sich die vorgenannten Entscheidungen nicht unmittelbar auf das in Art. 80 Abs. 1
Satz 3 GG genannte Zitiergebot und ist zu beachten, dass zwar einerseits das in Art.
80 Abs. 1 Satz 1 GG enthaltene generelle Ermächtigungserfordernis für den Erlass
von Rechtsverordnungen und das in Satz 2 dieser Vorschrift zum Ausdruck
kommende Gebot an den Gesetzgeber, die wesentlichen Fragen selbst zu
entscheiden, aufgrund der sog. Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 2 GG zum
Grundbestand der Funktionenordnung gehören, die auch für die
Landesverfassungen verbindlich sind, dass es aber andererseits den Ländern in
Bezug auf das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG möglicherweise frei steht, auf
dieses Zitiergebot zu verzichten.

58

So Ramsauer in AK-GG (Stand Oktober 2001), Art. 80 GG, Rdnr. 23.

59

Dass der hessiche Landesverfassungsgeber eine derartig differenzierende
Verzichtsregelung treffen wollte, lässt sich allerdings kaum annehmen, mit der Folge,
dass vieles für eine entsprechende Anwendung von Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG auf
Verordnungen mit landesgesetzlicher Ermächtigung spricht.

60

So wohl: Maunz in Maunz-Dürig, GG, Stand Dezember 2007, Art. 80 GG, Rdnr.
44 und Nierhaus in Bonner Kommentar zum GG, Stand Februar 2008, Art. 80 GG,
Rdnr. 842.

61

Geht man davon aus, dass das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG auch für
hessische Landesverordnungen gilt, spricht allerdings alles dagegen, dass die
VergabeVO-ZVS Hessen vom 24. Mai 2006 diesen Anforderungen genügt. In der
Präambel zitiert diese Verordnung- möglicherweise gerade im Hinblick auf die
Besonderheiten der hessischen Landesverfassung - lediglich § 7 Abs. 2 und 3 des
Gesetzes zum Staatsvertrag über die Vergabe von Studienplätzen vom 13. Juni
2000 (mit Änderung und Fundstellen). Zutreffend weist der Klägervertreter darauf hin,
dass Absatz 3 dieser Vorschrift nicht das zentrale Vergabeverfahren der Beklagten
betrifft und dass Absatz 2 wohl lediglich eine Zuständigkeitsregelung enthält, wonach
die Ministerin/der Minister Rechtsverordnungen nach Art. 16 StV erlässt. Damit greift
der Landesgesetzgeber auf die in der Landesverfassung vorgesehene Möglichkeit
zurück, die Befugnis zum Erlass von Verordnungen durch Gesetz auf die
Landesregierung zu übertragen. Soweit das VG H1. davon ausgegangen ist, § 7
Abs. 2 Vergabegesetz stelle nicht nur eine Zuständigkeitsregelung dar, sondern
inkorporiere die Regelung des Art. 16 StV in das Vergabegesetz Hessen bzw.
verweise insoweit auf den Staatsvertrag und genüge damit dem Zitiergebot, ohne Art.
16 StV ausdrücklich zu benennen, unterliegt diese Auffassung rechtlichen Bedenken.
Das Bundesverfassungsgericht hat im sog. Legehennenurteil

62

- vgl. Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, BVerfGE 101,
1 ff. -

63

zum Zitiergebot Folgendes ausgeführt:

64

"Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG ist in einer bundesrechtlichen Verordnung deren
Rechtsgrundlage anzugeben. Das erfordert, dass nicht nur das ermächtigende
Gesetz als solches, sondern die ermächtigende Einzelvorschrift aus diesem Gesetz
in der Verordnung genannt wird. (Unterstreichung durch die Kammer)

65

.....

66

Im gewaltenteilenden System des Grundgesetzes dient das Zitiergebot dem
Zweck, die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren
gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen. ....

67

Das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG soll nicht nur die gesetzliche
Ermächtigungsgrundlage kenntlich und damit auffindbar machen. Es soll auch die
Feststellung ermöglichen, ob der Verordnungsgeber beim Erlass der Regelungen
von einer gesetzlichen Ermächtigung überhaupt Gebrauch machen wollte (vgl.
Nierhaus in: Bonner Kommentar <Lfg. Nov. 1998>, Art. 80 Rn. 322). Die Exekutive
muss durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen
Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es
kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten
Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene
Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften
ergeben (vgl. BVerwG, NJW 1983, S. 1922).

68

Außerdem dient Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG der Offenlegung des
Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Verordnung. Das soll ihm
die Kontrolle ermöglichen, ob die Verordnung mit dem ermächtigenden Gesetz
übereinstimmt. Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG statuiert insoweit ein rechtsstaatliches
Formerfordernis, das die Prüfung erleichtern soll, ob sich der Verordnungsgeber
beim Erlass der Verordnung im Rahmen der ihm erteilen Ermächtigung gehalten hat
(vgl. BverfGE 24, 184 <196>). ...

69

Das Zitiergebot erfordert vor allem, dass die einzelne Vorschrift des Gesetzes
genannt wird, in welcher die Ermächtigung enthalten ist. Nur auf diese Weise kann
sichergestellt werden, dass die Adressaten einer Verordnung deren
Rechtsgrundlagen erkennen und ihre Einhaltung durch den Verordnungsgeber
nachprüfen können."

70

Mit diesen Vorgaben dürfte es sich kaum vereinbaren lassen, wenn die
Ermächtigungsgrundlage in der Verordnung selbst gar nicht genannt wird, sondern
sich erst über andere (zitierte) Gesetze erschließen lässt. Da eine Missachtung des
Zitiergebots ein unerlässliches Element des demokratischen Rechtsstaats verletzt,
führt ein solcher Mangel nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts zur
Nichtigkeit der Verordnung.

71

Die vorstehend aufgezeigte Problematik des Zitiergebots bedarf aber letztlich
keiner abschließenden Klärung, weil die Klägerin auch im Falle einer Nichtigkeit der
Vergabeverordnung - ZVS- Hessen den geltend gemachten Studienplatz nicht
beanspruchen kann. Die Nichtigkeit einer einzelnen Vergabeverordnung (oder
einzelner Vergabeverordnungen) aus formalen Gründen hat nach Auffassung der
Kammer nämlich nicht zur Folge, dass die Klägerin dann - ggf. nach vom Gericht zu
bestimmenden Maßstäben - unmittelbar gemäß Art. 12 GG zugelassen werden
müsste. Selbst wenn man von einer Verwerfungskompetenz des Verwaltungsgerichts
ausgeht, richten sich die Anforderungen an die Studienzulassung dann bis zum
Erlass einer neuen Verordnung vielmehr unmittelbar nach den gesetzlichen
Rahmenbestimmungen, sofern sich hieraus ein ausreichendes
Entscheidungsprogramm ergibt.

72

Letzteres ist hier der Fall, weil der Staatsvertrag und das
Hochschulrahmengesetz, gegen deren Anwendbarkeit keine Bedenken bestehen,
die von der Beklagten vorgenommene Ablehnungsentscheidung tragen. An den sich
aus diesen Normen ergebenden Entscheidungsrahmen für die Studienplatzvergabe
ist das Gericht im Falle der Unwirksamkeit untergesetzlicher Verordnungen auch im
Hinblick auf bestehende richterliche Notkompetenzen gebunden.

73

Vgl. auch Preisner, Die rechtlichen Grundlagen der Studienplatzvergabe durch
die ZVS in NRW seit dem Wintersemester 2000/2001, NWVBl. 2001, 329 ff..

74

Aus dem Übereinstimmungsgebot des Art. 16 Abs. 2 StV für das zentrale
Studienplatzvergabeverfahren i.V.m. § 72 Abs. 2 Satz 4 HRG ergibt sich die
Verpflichtung der Länder, das Vergaberecht entsprechend den
Vergabeverordnungen der anderen Länder zu regeln und hierbei die Vorgaben der
gesetzlichen Grundlagen für die Hochschulzulassung zu beachten. Diese
Verpflichtung müsste auch das Gericht im Falle der Unwirksamkeit einzelner
Landesvergabeverordnungen aus formalen Gründen berücksichtigen mit der Folge,
dass eine evtl. Unwirksamkeit der hessischen VergabeVO-ZVS schon deshalb nicht
automatisch zu einem Zusammenbruch der zentralen Studienplatzvergabe mangels
eines in allen Ländern übereinstimmenden Landesrechts führt.

75

Soweit es um die von der Beklagten zu vergebenden Hauptquoten (Abiturbeste
und Wartezeit) geht, legen die Vorschriften des Hochschulrahmengesetzes - insoweit
den Staatsvertrag modifizierend - fest, dass jeweils ein Fünftel der (nach Abzug der
Vorabquoten verbleibenden) Studienplätze in diesen beiden Quoten vergeben
werden (vgl. § 32 Abs. 3 Nr. 1 und 2 HRG). Damit ist von vorneherein gesetzlich
vorbestimmt, dass die Beklagte in diesen beiden Quoten nur jeweils 20% der
Studienplätze vergeben kann, wovon sie bei ihrer Entscheidung auch ausgegangen
ist. Der Klägerin zuzugeben ist allerdings, dass es für die Vorabquoten an einer
genauen gesetzlichen Regelung fehlt; vielmehr sieht § 32 Abs. 2 HRG (i.V.m. Art. 12
StV) mit der Formulierung "bis zu drei Zehntel der Studienplätze..." lediglich einen
Höchstrahmen vor, während die genaue Ausgestaltung dieses Rahmens der
VergabeVO vorbehalten bleibt, die in ihrem § 6 die genaue Quotierung regelt. Aus
der Formulierung "sind vorzubehalten" in § 32 Abs. 2 HRG ergibt sich die
grundsätzliche Verpflichtung zur Einrichtung der genannten Vorabquoten, auch wenn
in jedem Einzelfall zu prüfen ist, ob die Vorabquote dem Grunde und ihrer Höhe nach
verfassungsgemäß ist.

76

Vgl. Bahro/Berlin, Das Hochschulzulassungsrecht in der Bundesrepublik
Deutschland, 4. Aufl., Seite 145.

77

Aber selbst wenn man davon ausginge, dass die Vorabquoten wegen der
Unwirksamkeit einer Landesverordnung komplett entfielen und die Studienplätze der
Vorabquoten vollständig den beiden Hauptquoten zugeschlagen würden, wäre die
Klägerin weder in der Abiturbesten- noch in der Wartezeitquote zuzulassen, da sich
die Zahl der auf diese Quoten entfallenden Studienplätze nur jeweils um 20% der
Studienplätze aus den Vorabquoten vergrößern kann. Mit ihren Auswahlkriterien und
den sich daraus ergebenden Grenzrängen ist die Klägerin aber so weit von den
Auswahlgrenzen entfernt, dass sie selbst bei einer solchen Vergrößerung des
Studienplatzangebots nicht zum Zuge gekommen wäre. Selbst im Falle der
Unwirksamkeit der hessischen VergabeVO-ZVS aus formalen Gründen wäre die
Ablehnungsentscheidung der Beklagten daher insoweit nicht zu beanstanden, zumal
andere Besonderheiten des Landesrechts (z.B. Verfahrensvorschriften wie
Fristregelungen, Verfahrensausschlüsse etc.) hier keine Rolle spielen.

78

Soweit der Prozessbevollmächtigte der Klägerin Mängel des Landesrechts von
Baden-Württemberg geltend macht, beziehen sich diese Ausführungen in erster Linie
auf die rechtlichen Grundlagen des AdH-Verfahrens. Etwaige einzelne Mängel
insoweit stellen jedoch die Durchführung des zentralen Vergabeverfahrens der
Beklagten nicht von vorneherein in Frage und wären für die Ablehnung der Klägerin
durch die Beklagte nicht kausal. Hinzu kommt, dass sich die zuvor für Hessen
dargestellte Problematik des Zitiergebots für Baden-Württemberg so nicht stellt, weil
die VergabeVO-ZVS-BW vom 23. April 2006 neben dem
Landeshochschulzulassungsgesetz ausdrücklich auch Art. 16 Abs. 1 StV als
Ermächtigungsgrundlage nennt. Dass daneben die Vorschriften des
Hochschulrahmengesetzes nicht genannt sind, stellt nach Auffassung der Kammer
keinen Zitiermangel dar.

79

So auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Februar 2006, a.a.O.

80

Zwar hat der Staatsvertrag durch das Hochschulrahmengesetz Modifizierungen
erfahren; davon unberührt geblieben ist aber die Verordnungsermächtigung in Art. 16
Abs. 1 StV. Das Hochschulrahmengesetz selbst enthält keine
Rechtsverordnungsermächtigung. Im Übrigen wird insoweit auf die Ausführungen
des VG H1. (a.a.O.) Bezug genommen. Aber selbst wenn auch die VergabeVO-
ZVS-BW aus formalen Gründen unwirksam sein sollte, stünde der Klägerin aus den
oben dargestellten Gründen kein Zulassungsanspruch zu.

81

Soweit der Klägervertreter das Zulassungsrecht nicht nur aus formellen Gründen,
sondern auch materiell wegen Verletzung des Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 GG
i.V.m. dem allgemeinen Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip für nichtig hält,
nimmt die Kammer auf die Ausführungen des VG H1. im Beschluss vom 12.
Februar 2007 und die eingangs zitierte obergerichtliche Rechtsprechung Bezug, die
sich zutreffend mit den im Tatbestand genannten Argumenten der Klagebegründung
ausführlich auseinandersetzen. Gegen das zentrale Studienplatzvergabeverfahren
auf der Grundlage des Siebten Gesetzes zur Änderung des
Hochschulrahmengesetzes und gegen das bundesrahmenrechtlich vorgezeichnete
und landesrechtlich aufgegriffene Konzept des hochschulinternen Auswahlverfahrens
bestehen danach ebenso wenig durchgreifende Bedenken wie an der Wirksamkeit
des Gesamtkonzepts der Studienplatzvergabe unter Beteiligung unterschiedlicher
Behörden mit einem dementsprechend ausdifferenzierten Rechtsschutzsystem.

82

Vgl. z.B. die bereits genannten Beschlüsse des OVG NRW vom 3. März 2006
und 5. Januar 2007.

83

Zwar bezieht sich die vorgenannte Rechtsprechung zum Teil auf die Verhältnisse
zu früheren Semestern; die Zulassungssituation hat sich in verfassungsrechtlicher
Hinsicht zwischenzeitlich aber nicht relevant verschlechtert. Insbesondere was die
Kombination der Auswahlkriterien Qualifikation und Wartezeit anbelangt, sind die
vom Bundesverfassungsgericht gezogenen Grenzen des verfassungsrechtlich
Zumutbaren auch heute nicht überschritten. Wegen der Entwicklung der
Zulassungssituation in der Zeit von Wintersemester 2005/06 bis Wintersemester
2006/07 wird auf die ausführliche Darstellung des Bayerischen
Verfassungsgerichtshofs vom 04. Mai 2007 (a.a.O.) Bezug genommen. Ausweislich
der im vorliegenden Verfahren zum Wintersemester 2007/2008 geltenden
Auswahlgrenzen hat sich hieran nichts geändert, was zu einer anderen Beurteilung
führen könnte.

84

Der gestellte Hilfsantrag kann schon aus den vorgenannten Gründen keinen
Erfolg haben, weil die Ablehnung der Klägerin zu Recht erfolgt ist, so dass die
Rechtswidrigkeit der Ablehnung nicht festgestellt werden kann.

85

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

86

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO
i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.