Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-04-17, Aktenzeichen 6 B 47/14
ECLI:DE:OVGNRW:2014:0417.6B47.14.00

Tenor

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese selbst tragen.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf die Wertstufe bis 13.000,00 Euro festgesetzt.

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G r ü n d e :

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Die zulässige Beschwerde hat keinen Erfolg.

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Die in der Beschwerdebegründung dargelegten Gründe, die der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO allein zu prüfen hat, rechtfertigen nicht die Aufhebung oder Änderung des angefochtenen Beschlusses.

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Das Verwaltungsgericht hat dem Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, eine der drei im Justizministerialblatt NRW Nr. 7 vom 1. April 2013 ausgeschriebenen Stellen als „Justizamtsrat/-rätin – Rechtspfleger/in, d. überwiegend Aufgaben d. Sonderschlüssels wahrnimmt - i.d. LG-Bez. N. “ mit anderen Bewerbern als der Antragstellerin zu besetzen, bis erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts über die Bewerbung der Antragstellerin entschieden worden ist. Die Antragstellerin habe Anordnungsgrund und Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht (§ 123 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO). Das vom Antragsgegner gefundene Auswahlergebnis sei rechtlich fehlerhaft. Die Beurteilung der Antragstellerin durch den Direktor des Amtsgerichts erweise sich als unplausibel, weil eine (tragfähige) Begründung der Gesamtnote fehle. Es sei nicht erkennbar, welche Gründe für ihn Veranlassung gegeben hätten, seinen ursprünglichen Beurteilungsvorschlag im Gesamtergebnis abzusenken. Darüber hinaus habe der Präsident des Oberlandesgerichts die Anforderungen für eine bessere Beurteilung nach nur zwei Jahren Verweildauer in der bisherigen Notenstufe nicht plausibel dargelegt. Er führe insoweit lediglich unbestimmte Rechtsbegriffe an, die aus sich heraus nicht aussagekräftig seien und nicht zwingend den gleichen Inhalt hätten. Die Anforderungen an eine Notenanhebung bereits nach zwei Jahren seien auch deshalb fehlerhaft, weil sie nicht danach differenzierten, in welcher Notenstufe sich der betroffene Beamte befinde. Des Weiteren kranke die Beurteilung der Antragstellerin sowie das zugrunde liegende Beurteilungsverfahren daran, dass der Antragsgegner das ihm zur Verfügung stehende Notenspektrum ohne plausible Erklärung nicht ausgeschöpft habe.

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Die mit der Beschwerde gegen diese näher begründeten Feststellungen des Verwaltungsgerichts erhobenen Einwendungen führen zu keiner abweichenden Entscheidung.

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Der Antragsgegner macht geltend, die von ihm angewendete Beurteilungspraxis treffe auf keine rechtlichen Bedenken. Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass das zur Verfügung stehende Notenspektrum bereits in jedem Amt bzw. jeder Besoldungsstufe voll ausgeschöpft werden und damit zwingend bis zur Vergabe der Spitzennote führen müsse; die Ausschöpfung des (weiten) Notenspektrums bezogen auf die gebündelten Dienstposten des gehobenen Justizdienstes (A 9 bis A 13) müsse genügen.

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Zunächst greift der Antragsgegner mit diesem Einwand die Argumentation des Verwaltungsgerichts verzerrt auf. Darin wird nämlich nicht (ausnahmslos) die Ausschöpfung des Beurteilungsspielraums „zwingend bis zur Vergabe der Spitzennote“ gefordert, sondern (lediglich) gerügt, dass der Antragsgegner das ihm zur Verfügung stehende Notenspektrum ohne plausible Erklärung nicht ausgeschöpft habe.

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Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist diese rechtliche Einschätzung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis auch nicht zu beanstanden. Die Beurteilungspraxis des Präsidenten des OLG I. trifft auf rechtliche Bedenken, soweit sich die Notenvergabe in Bezug auf die verschiedenen, dem gehobenen Justizdienst zugeordneten Statusämter (A 9 bis A 13 AZ) jeweils nur auf einen Ausschnitt des insgesamt zur Verfügung stehenden Notenspektrums beschränkt.

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Die am Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) zu orientierende Auswahlentscheidung hat in erster Linie auf der Grundlage von aussagekräftigen, d.h. aktuellen, hinreichend differenzierten und auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhenden dienstlichen Beurteilungen zu erfolgen.

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BVerfG, Beschlüsse vom 4. Oktober 2012 – 2 BvR 1120/12 –, DRiZ 2013, 106, und vom 11. Mai 2011 – 2 BvR 764/11 –, IÖD 2011, 218 ff.

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Nur wenn und soweit Beurteilungen maßgebliche und hinreichend zuverlässige Aussagen über Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber treffen, können sie eine tragfähige Grundlage für eine dem Leistungsprinzip genügende Entscheidung sein. Daraus folgt, dass eine Beurteilungspraxis, die ohne sachlichen Grund nicht hinreichend zwischen den zu Beurteilenden differenziert, den von Art. 33 Abs. 2 GG geschützten Anspruch des im Beförderungsverfahren unterlegenen Bewerbers auf beurteilungs- und ermessensfehlerfreie Entscheidung verletzt.

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Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003 – 2 BvR 311/03 –, DVBl. 2003, 1524; OVG NRW, Beschluss vom 21. März 2013 – 6 B 1149/12 –, nrwe.de.

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Unter Beachtung dieser Vorgaben macht die im jeweiligen Statusamt nur auf einen Ausschnitt des zur Verfügung stehenden Notenspektrums beschränkte Notenvergabe deutlich, dass der Antragsgegner eine mit Art. 33 Abs. 2 GG nicht vereinbare Beurteilungspraxis verfolgt. Der Antragsgegner hat auch mit dem Beschwerdevorbringens nicht aufgezeigt, dass dies Ergebnis einer rechtmäßigen, differenzierte Maßstäbe anwendenden Verwaltungsübung ist. Nach Nr. III. 4. der Allgemeinverfügung des Justizministeriums „Dienstliche Beurteilungen der Beamten“ vom 20. Januar 1972 (2000 – I B. 155.1) – JMBl. NW S. 39 – in der Fassung vom 7. Januar 2010 (2000 – Z. 155) ist die Beurteilung mit einem Gesamturteil abzuschließen; dabei ist eine der Notenbezeichnungen des § 17 JAG zu verwenden. Diese reichen von der Note „sehr gut“ über die Noten „gut“, „voll befriedigend“, „befriedigend“, „ausreichend“, „mangelhaft“ bis hin zur Note „ungenügend“. In der Verwaltungspraxis des Präsidenten des OLG I. wird dieses Notenspektrum nach den eigenen Angaben des Antragsgegners nur bezogen auf den gehobenen Justizdienst insgesamt ausgeschöpft, also bei einer Betrachtung sämtlicher insoweit gebündelter Dienstposten von A 9 bis A 13 (AZ). Das hat zur Folge, dass in den Ämtern der niedrigsten Besoldungsgruppe (A 9) die Noten im unteren bis mittleren Bereich der Notenskala (ausreichend – vollbefriedigend obere Grenze) angesiedelt sind, dann von Besoldungsgruppe zu Besoldungsgruppe eine leichte Verschiebung des vergebenen Notenspektrums nach oben erfolgt und sich die Notenvergabe im Spitzenamt (A 13 AZ) auf die beiden Höchstnoten (gut obere Grenze – sehr gut) beschränkt. Für die aktuellen Beurteilungen (Stand: 01.2014) stellt sich dies so dar, dass die 151 Beamten, die ein Amt der Besoldungsgruppe A 9 wahrnehmen, ganz überwiegend mit den Noten „voll befriedigend“ (89) oder „befriedigend“ (59) beurteilt worden sind. Dagegen haben die 14 Beamten, die ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 (AZ) innehaben, überwiegend die Note „sehr gut“ (8) erzielt; die übrigen Beamten dieser Besoldungsgruppe haben die Note „gut (oberer Bereich)“ erhalten. Die in der Besoldungsgruppe der Antragstellerin (A 11) vergebenen 506 Noten beschränken sich ausschließlich auf die Noten „gut“ (229) und „voll befriedigend“ (277).

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Entgegen der Auffassung der Beschwerde werden die dieser Praxis entgegenstehenden rechtlichen Bedenken nicht dadurch ausgeräumt, dass bei zusammenfassender Betrachtung sämtlicher Besoldungsgruppen bzw. Statusämter des gehobenen Justizdienstes das Notenspektrum weitgehend ausgeschöpft wird. Denn diese Sichtweise berücksichtigt nicht hinreichend den Statusamtsbezug von Beurteilungen.

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Auswahlentscheidungen sind nach der jüngeren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich anhand aktueller dienstlicher Beurteilungen vorzunehmen, die auf das Statusamt bezogen sind und eine Aussage dazu treffen, ob und in welchem Maße der Beamte den Anforderungen seines Amts und dessen Laufbahn gewachsen ist. Die Eignung dienstlicher Beurteilungen als Vergleichsgrundlage setzt voraus, dass sie inhaltlich aussagekräftig sind. Hierfür ist erforderlich, dass sie die dienstliche Tätigkeit im maßgebenden Beurteilungszeitraum vollständig erfassen, auf zuverlässige Erkenntnisquellen gestützt sind, das zu erwartende Leistungsvermögen in Bezug auf das angestrebte Amt auf der Grundlage der im innegehabten Amt erbrachten Leistungen hinreichend differenziert darstellen sowie auf gleichen Bewertungsmaßstäben beruhen. Der Inhalt dienstlicher Beurteilungen muss deshalb auf das Statusamt bezogen sein.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 – 2 VR 1.13 –, juris, Rn. 18-22.

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Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts,

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anders noch dessen Urteil vom 24. November 2005 – 2 C 34.04 –, juris, Rn. 16 ff.,

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stimmt mit der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats überein. Danach hat sich der Bewertungsmaßstab grundsätzlich nicht an der Funktion, also an dem Tätigkeitsbereich bzw. dem Dienstposten des Beamten, der von Fall zu Fall wechselt, zu orientieren; die Orientierung muss vielmehr am Statusamt bzw. den daraus abgeleiteten Anforderungen erfolgen. Die dienstliche Beurteilung hat demgemäß grundsätzlich die fachliche Leistung des Beamten in Bezug auf sein Statusamt und im Vergleich zu den amtsgleichen Beamten seiner Laufbahn darzustellen. Diese – aus dem Prinzip der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG) abgeleitete – Aussage hat im Kern Verfassungsrang. Sie ist deshalb weder für den jeweiligen Dienstherrn noch für den Gesetz- und Verordnungsgeber disponibel. Angesichts der hohen Bedeutung des Statusamtsbezuges ist für dienstliche Beurteilungen nur in Ausnahmefällen auf die Funktionsebene zurückzugreifen.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. November 2002 – 6 A 5645/00 –, juris, Rn. 6 ff., m.w.N., Beschlüsse vom 24. Oktober 2013 – 6 B 983/13 - , nrwe.de, mit weiteren Nachweisen, und vom 14. Februar 2012 – 6 A 50/12 –, juris, Rn. 5.

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Für das Vorliegen eines solchen Ausnahmefalles ist hier nichts ersichtlich; auch macht der Antragsgegner dies nicht geltend. Vielmehr beruft er sich – im Ausgangspunkt zutreffend – darauf, dass seine ständige Verwaltungspraxis den Anforderungen der Rechtsprechung des OVG NRW entspreche, wonach der Maßstab für die dienstlichen Anforderungen stets mit Blick auf das Statusamt zu bestimmen sei. Mit dieser Einlassung sowie den weiteren Erläuterungen des Antragsgegners zur Notenvergabe ist aber die Annahme einer rechtswidrigen Beurteilungspraxis nicht widerlegt.

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Aus dem Umstand, dass die Leistungsanforderungen am jeweiligen Statusamt zu orientieren sind, folgt, dass der Leistungsbewertung jeweils das vollständige Notenspektrum zu Grunde zu legen ist. Denn die Beurteilung muss eine hinreichende Aussagekraft besitzen, wo die erbrachten Leistungen – in Bezug auf die Anforderungen gerade des fraglichen Statusamtes – in das vorgegebene Notensystem einzuordnen sind (hier nach § 17 JAG von „sehr gut“, „gut“ usw. bis hin zu „ungenügend“). Eine (faktische) Beschränkung auf einen bestimmten Notenausschnitt ist damit nicht vereinbar, sondern belegt für das jeweilige Statusamt, dass nicht angemessene bzw. nicht hinreichend differenzierte Beurteilungsmaßstäbe zur Anwendung gekommen sind. Kommt der Dienstherr – wie dies hier offenbar für die Beamten der Besoldungsgruppe A 9 der Fall ist – regelmäßig zu dem Ergebnis, dass auch für die jeweils leistungsstärksten Beamten der Vergleichsgruppe nur eine Beurteilung mit höchstens „voll befriedigend“ in Betracht kommt, spricht alles dafür, dass die zu erfüllenden Anforderungen – gemessen am Statusamt – zu streng definiert sind. Umgekehrt ist es nicht plausibel, wenn die Beamten im Spitzenamt A 13 (AZ) regelmäßig ausschließlich mit einer der beiden Spitzennoten beurteilt werden, das heißt nach der Einschätzung des Beurteilers – trotz der entsprechend dem höherwertigen Statusamt auch merklich höheren Leistungsanforderungen – sämtlich besonders hervorragende Leistungen oder jedenfalls ganz erheblich über den durchschnittlichen Anforderungen liegende Leistungen erbringen.

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Dabei verkennt der Senat nicht, dass eine begrenzte Verschiebung der vergebenen Noten nach oben mit ansteigender Wertigkeit des Statusamtes daraus folgen mag, dass mit Blick auf die erforderliche Bestenauslese die jeweils leistungsstärksten Beamten zu befördern sind, die dann auch den gestiegenen Leistungsanforderungen im höheren Statusamt oftmals besser gerecht werden. Die hier zu verzeichnende generelle Verengung des Notenspektrums auf einen bestimmten Notenbereich für die verschiedenen Statusämter lässt sich allein damit jedoch nicht mehr erklären.

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Vgl. dazu auch BVerfG, Beschluss vom 29. Juli 2003, a.a.O.

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Der vom Antragsgegner betonte Umstand, dass wegen des 16-stufigen Bewertungssystems (durch weitere Unterteilung der Noten in „obere Grenze“, „glatt“ und „untere Grenze“) regelmäßig eine hinreichende Differenzierung zwischen den Bewerbern und damit auch eine sachgerechte Auswahlentscheidung möglich sei, ändert nichts an den rechtlichen Bedenken. Dem Antragsgegner ist zwar zuzugeben, dass bei einem weiterer ausdifferenzierten Notensystem eine Häufung von im Gesamtergebnis gleichlautenden Noten – auch bei eingeschränkter Ausschöpfung der Notenskala – seltener sein dürfte als in Beurteilungssystemen, denen lediglich ein 5-stufiges Notensystem zu Grunde liegt. Eine plausible Erklärung dafür, weshalb sich die Notenvergabe lediglich auf einen Ausschnitt des Notensystems beschränkt, liegt darin jedoch nicht.

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Bleibt nach Vorstehendem die Beschwerde des Antragsgegners ohne Erfolg, bedarf es hier keiner abschließenden Entscheidung, ob der Präsident des OLG I. die Anforderungen für eine bessere Beurteilung nach nur zwei Jahren Verweildauer in der bisherigen Notenstufe (vgl. Ziffer III. 2. der von ihm zu Grunde gelegten Beurteilungsgrundsätze, Bl. 60 ff. der Gerichtsakte) hinreichend plausibel dargelegt hat. Der Senat neigt allerdings dazu, die Anforderungen an die abstrakte Umschreibung dieser Voraussetzungen nicht zu überspannen, insbesondere keine nach Notenstufen differenzierte Festlegung zu verlangen.

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Ebenso kann letztlich offen bleiben, ob es an einer (tragfähigen) Begründung für die Absenkung der Gesamtnote gegenüber dem ursprünglichen Beurteilungsvorschlag durch den Direktor des Amtsgerichts fehlt. Es ist allerdings fraglich, ob überhaupt eine (besondere) Begründungspflicht besteht, wenn nach Durchführung des Vorberichtsverfahrens eine Absenkung der ursprünglich vorgesehenen Note erfolgt. Unabhängig davon erscheint dem Senat jedoch die vom Direktor des Amtsgerichts unter dem 30. September 2013 abgegebene Erläuterung für die Notenabsenkung, er habe bei einer Einordnung der Leistungen der Antragstellerin in das Leistungsgefüge im (gesamten) Landgerichtsbezirk diese nicht mehr als „gut (oberer Bereich)“ eingestuft, plausibel.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf den § 47 Abs. 1, § 52 Abs. 1 und 5 Satz 4 i.V.m. Satz 1 Nr. 1, Sätze 2 und 3, 53 Abs. 2 Nr. 1 GKG.

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Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).