Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-11-25, Aktenzeichen 14 A 2973/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:1125.14A2973.02.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Der Hundesteuerbescheid des Beklagten vom 12. Januar 2001 und der
Widerspruchsbescheid vom 18. September 2001 werden aufgehoben, soweit in
ihnen eine Hundesteuer von mehr als 312,-- DM festgesetzt ist.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Wegen des Tatbestandes bis zur Entscheidung des Verwaltungsgerichts wird auf
die zutreffende Darstellung im Tatbestand des angefochtenen Urteils verwiesen.

3

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit dem angefochtenen Urteil abgewiesen.
Zur Begründung hat es seine Rechtsprechung zur Gültigkeit vergleichbarer
Satzungen anderer Gemeinden wiederholt und in Bezug auf die Verweisung der
Hundesteuersatzung der Stadt O. (HS) für die erhöhte Besteuerung "gefährlicher
Hunde" auf die Anlagen 1 und 2 zur Landeshundeverordnung NRW (LHV NRW) "in
der jeweils geltenden Fassung" ausgeführt: Diese dynamische Verweisung des
Satzungsgebers auf die Rasselisten der LHV NRW führe nicht zur Ungültigkeit des
Satzung, da die LHV NRW bisher nicht geändert und deshalb der Fall, dass die
Anlagen Hunde aufzählten, die vom Willen des Satzungsgebers nicht erfasst seien
und für die deshalb eine erhöhte Hundesteuer nicht erhoben werden könne, nicht
eingetreten sei.

4

Der Senat hat auf Antrag der Klägerin mit Beschluss vom 11. August 2004 - der
Klägerin zugestellt am 16. August 2004 - die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an
der Gültigkeit der Satzung und damit an der Richtigkeit des Urteils und wegen
besonderer rechtlicher Schwierigkeiten, soweit die Wirksamkeit der dynamischen
Verweisung des HS auf die LHV NRW in Streit steht, zugelassen. Zur Begründung
der Berufung trägt die Klägerin mit am 15. September 2004 eingegangenem
Schriftsatz vor: Die dynamische Verweisung der Satzung für die höher zu
besteuernden Hunde auf die Anlagen 1 und 2 der LHV sei unwirksam, weil sie gegen
das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip verstoße, die bezogene
Landeshundeverordnung, wie auch das OLG Düsseldorf entschieden habe, insoweit
nichtig gewesen sei, als sie mit Regelungen für gefährliche Hunde an deren
Rassenzugehörigkeit anknüpfe, und weil der örtliche Satzungsgeber die ihm nach
dem KAG NRW übertragene Aufgabe, die Hundesteuer durch Satzung zu regeln,
nicht über eine dynamische Verweisung auf das Land zurück übertragen dürfe. Die
Satzung verstoße zudem gegen den Gleichheitssatz, da sie Hunde vergleichbarer
Gefährlichkeit wie die aufgelisteten, so den deutschen Schäferhund, nicht ebenfalls
der erhöhten Besteuerung unterwerfe. Ferner hält die Klägerin die Satzung wegen
Verstoßes gegen Art. 90 und 28 EG für unwirksam.

5

Die Klägerin beantragt,
das angefochtene Urteil zu ändern und nach dem
Antrag erster Instanz zu erkennen.

6

Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.

7

Er ist der Auffassung, dass die Hundesteuersatzung der Stadt O. nicht wegen der
dynamischen Verweisungen auf die Anlagen zur LHV NRW unwirksam sei.
Dynamische Verweisungen seien nach der Rechtsprechung zulässig. Für den
kommunalen Satzungsgeber müsse dies um so mehr gelten, als dieser flexibler als
der Gesetzgeber auf Änderungen in der von der Verweisung in Bezug genommenen
Regelung reagieren könne. Die von der Satzung bezogene LHV NRW sei entgegen
der Auffassung der Klägerin auch nicht unwirksam. Die Entscheidungen des
Bundesverwaltungsgerichts zur Ungültigkeit von Gefahrhundeverordnungen anderer
Länder beträfen Nordrhein-Westfalen nicht. Aus Entscheidungen des
Bundesverfassungsgerichts zur rheinland-pfälzischen Gefahrabwehrverordnung -
Gefährliche Hunde -, die wie die LHV NRW Rasselisten verwende, ergebe sich, dass
die ordnungsbehördliche Generalermächtigung eine hinreichende
Ermächtigungsgrundlage für die Gefahrhundeverordnung sei. Die dieselbe
Verordnung als unwirksam erachtende Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts vom 28. Juni 2004 sei nicht überzeugend. Selbst wenn
einzelne Regelungen der LHV NRW unwirksam wären, würde dies die in deren
Anlagen 1 und 2 enthaltenen Listen und damit auch die auf diese verweisenden
Satzungsregelungen nicht berühren.

8

Entscheidungsgründe:

9

Die Berufung ist zulässig, insbesondere fristgerecht begründet worden.

10

Sie ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht
abgewiesen, denn der Bescheid des Beklagten über die Heranziehung der Klägerin
zur erhöhten Hundesteuer ist rechtswidrig, weil er sich nicht auf eine wirksame
Rechtsgrundlage stützen kann. § 2 Abs. 2 HS, soweit er durch Verweisung auf die
Anlage 1 zur LHV NRW die Höherbesteuerung von Hunden, darunter von American
Staffordshire Terriern regelt, verstößt gegen übergeordnetes Landesrecht, nämlich §
41 Abs. 1 Buchst. f) GO NRW.

11

Bei der Regelung des § 2 Abs. 2 HS handelt es sich, auch soweit sie keine
eigene Bestimmung der Hunde enthält, für die die erhöhte Hundesteuer erhoben
wird, sondern auf § 2 LHV NRW und auf die Rassenliste in Anlage 1 der LHV NRW
"in der jeweils geltenden Fassung" verweist, um eine Regelung durch kommunale
Satzung. Denn bei Verweisungen auf eine andere rechtliche Regelung, auch soweit
diese einen von der verweisenden Norm abweichenden rechtlichen Charakter hat,
werden die in Bezug genommenen Regelungen nicht nur inhaltlich, sondern auch
nach Rang und Geltungskraft in die verweisende Norm integriert.
Vgl. BVerfG, Beschl. vom 1. März 1978
- 1 BvR 786/70 u.a. -, BVerfGE 47, 285
(309 f.) = NJW 1978, 1475 (1476); Clemens,
AöR 111 (1978), 63 (65); Arndt, JuS 1979,
784 f.

12

Die Verweisung in § 2 Abs. 2 HS steht aber in Widerspruch zu § 41 Abs. 1 Buchst. f)
GO NW. Danach kann der Rat der Gemeinde die Entscheidung über den Erlass, die
Änderung und die Aufhebung von Satzungen und sonstigen ortsrechtlichen
Bestimmungen nicht übertragen. Dies aber ist hier - in verdeckter Weise - mit der
Verweisung des § 2 Abs. 2 HS auf die Regelungen der LHV NRW geschehen.

13

Bei statischen Verweisungen, bei denen eine bestimmte Fassung der in Bezug
genommenen Rechtsnorm in die verweisende Norm integriert wird, haben spätere
Änderungen der Norm, auf die verwiesen wird, keine Rückwirkung auf die
verweisende Norm. Demgegenüber bewirken dynamische Verweisungen stets, dass
der Inhalt der verweisenden Norm durch die Änderung der Regelungen, auf die
verwiesen wird, ebenfalls verändert wird. Dennoch sind dynamische Verweisungen in
Gesetzen und Rechtsverordnungen von der Rechtsprechung und Lehre als zulässig
angesehen worden, nicht nur für den unproblematischen Fall, dass der Normgeber
für die verweisende und die in Bezug genommene Regelung derselbe ist
(Binnenverweisung), sondern - in engen Grenzen - auch für Fälle, in denen über die
Ausgestaltung der in Bezug genommenen Regelung ein anderer entscheidet
(Fremdverweisung).

14

Vgl. den Überblick über die verschiedenen
verfassungsrechtlichen Maßstäbe bei Clemens,
a.a.O., S. 100 ff.

15

In welchem Maße das Verbot des § 41 Abs. 1 Buchst. f) GO NRW,
Rechtsetzungsbefugnisse des Rates zu übertragen, dennoch dynamische
Fremdverweisungen in kommunalen Satzungen zulässt, bedarf hier keiner
abschließenden Prüfung. Denn jedenfalls dann, wenn der Inhalt dessen, was durch
die Änderungen der in Bezug genommenen Regelung in das Ortsrecht integriert
würde, nicht mehr als vom rechtsetzenden Willen des Rates erfasst anzusehen ist,
schließt das Übertragungsverbot dynamische Verweisungen aus. Dies ist dann anzu-
nehmen, wenn weder aus der verweisenden Norm selbst, noch aus der Struktur der
Regelungen, auf die verwiesen wird, eine für den Rat erkennbare Begren-zung der
potentiellen Rückwirkungen von Änderungen der Bezugsregelung gewonnen werden
kann. Demgegenüber können eng begrenzte mögliche Rückwirkungen, weil vom Rat
bereits bei Erlass der Verweisungsnorm in ihrem potentiellen Umfang erkannt, je
nach Sachlage als (antizipiert) in seinen Rechtsetzungswillen aufgenommen
bewertet werden.

16

Die dynamische Verweisung des § 2 Abs. 2 HS auf die Liste der Anlage 1 zur
LHV NRW zur Bestimmung der höher besteuerten Hunde gehört nicht zu denen, bei
denen der Rat absehen konnte, in welcher Weise der Verordnungsgeber diese
künftig gestalten werde.

17

Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Rassenliste der Anlage 1 zur
Landeshundeverordnung zu einer neuen Regelung gehörte, mit der erstmals ein von
der individuellen Gefährlichkeit eines Hundes absehendes, allein auf ein für diese
Rassen vermutetes "Potenzial zur Erzeugung aggressiver Hunde" (so I. 2.3 der
Verwaltungsvorschriften zur LHV NRW - MBl. NRW 2000, 1558) abstellendes
Zuchtverbot eingeführt wurde. Ob diese Liste in der ursprünglichen Form beibehalten
oder verändert würde, hing ab von den vom Verordnungsgeber verfolgten
präventiven Zielen der Gefahrenabwehr und den diese Ziele beeinflussenden
künftigen Erkenntnissen und Wertungen, die für den örtlichen Satzungsgeber nicht
vorhersehbar waren. Die Ermächtigungsnorm des § 26 Abs. 1 OBG NRW, aufgrund
derer die LHV NRW ergangen ist und die allein und allgemein auf die Gefahren für
die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abstellt, bot ebenfalls keine konkreten
Anhaltspunkte dafür, in welcher Weise und in welchem Umfang die Liste der Anlage
1 zur LHV NRW vom Verordnungsgeber beibehalten oder modifiziert werden würde.
Die Bestimmung, für das Halten welcher Hunde allein aufgrund ihrer Rasse und
unabhängig von der individuellen Gefährlichkeit der Höchststeuersatz des § 2 Abs. 2
HS erhoben werden sollte, hat der örtliche Satzungsgeber deshalb in der Sache
letztlich dem Verordnungsgeber des Landes überlassen, ohne übersehen und in
seinen Willen aufnehmen zu können, in welcher Weise und in welchem Umfang
dessen künftige Rechtsgestaltungen auf die gemeindliche Hundesteuersatzung
zurückwirken würden. Zwar ist es formal der Rat der Stadt O. gewesen, der alle
Bestimmungen der Hundesteuersatzung getroffen hat; in der Sache hat er jedoch -
entgegen § 41 Abs. 1 Buchst. f) GO NRW - die Regelungsmacht für den
Steuertatbestand der nach Rassenmerkmalen höher zu besteuernden Hunde auf
den Verordnungs-geber des Landes übertragen.

18

Der vom Beklagten hervorgehobene Gesichtspunkt, dass der kommunale
Satzungsgeber schnell reagieren könne, wenn in der Bezugsnorm einschlägige, auf
die Satzung rückwirkende Änderungen vorgenommen würden, rechtfertigt keine
andere Sichtweise. Er ist schon in praktischer Hinsicht nicht überzeugend. Denn der
kommunale Satzungsgeber kann genauso schnell reagieren, wenn er bei einer
statischen Verweisung der Änderung einer Bezugsnorm folgen will. Vor allem aber
gilt: Dass das Rechtsetzungsverfahren, mit dem sich der Rat der Gemeinde von den
Wirkungen einer dynamischen Verweisung, die er nicht hinnehmen will, wieder
abkoppeln kann, schneller und einfacher durchzuführen ist als das eines
parlamentarischen Gesetzgebers, ändert nichts daran, dass er zunächst weitgehend
die Rechtsetzung einem anderen überlassen hat. Die leichte Behebbarkeit eines
Verstoßes gegen § 41 Abs. 1 Buchst. f) GO NRW nimmt dem Verstoß nicht den
Charakter des Verstoßes.

19

Soweit das Verwaltungsgericht die Unwirksamkeit der in der Satzung enthaltenen
dynamischen Verweisung auf die Rasselisten der LHV NRW mit der Begründung
verneint hat, diese Listen seien nicht verändert worden und eine künftige
Teilnichtigkeit nur für den Fall einer künftigen Erweiterung der Rasselisten durch den
Verordnungsgeber angenommen hat, kann dem nicht gefolgt werden. Der zur
Unwirksamkeit der verweisenden Regelung des § 2 Abs. 2 HS führende Rechts-
verstoß liegt in der verdeckten, der Gemeindeordnung widersprechenden
Übertragung von örtlichen Rechtsetzungsbefugnissen auf den Landesverord-
nungsgeber. Dieser Rechtsmangel haftet der Satzung seit ihrem Inkrafttreten und
nicht erst von dem Zeitpunkt an, in dem der Verordnungsgeber eine auf die Satzung
zurückwirkende Rechtsänderung vornimmt.

20

Die Klägerin greift den Hundesteuerbescheid nur insoweit an, als mit ihm eine
über die für das Halten sonstiger Hunde erhobene Steuer hinausgehende höhere
Steuer festgesetzt worden ist. Sonstige, eine höhere Besteuerung der Hundehaltung
vorsehende Regelungen der Satzung sind hier nicht einschlägig. Es bedurfte deshalb
keiner Prüfung, ob die Unwirksamkeit der Satzung, soweit sie in ihrem § 2 Abs. 2 auf
die Anlage 1 zur LHV NRW verweist, auch Auswirkungen auf die Gültigkeit anderer
Regelungen der Satzung hat.

21

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO,
§§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

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