Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2003-07-29, Aktenzeichen 4 OB 268/03

Gründe

Die Beschwerde der Klägerin ist zulässig und begründet. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist für den hier vorliegenden Rechtsstreit der Verwaltungsrechtsweg gegeben, der Rechtsstreit also nicht an das Sozialgericht Hannover zu verweisen.

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Die Klägerin begehrt nicht die Zustimmung zur gesonderten Berechnung ihrer Investitionsaufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI. Vielmehr vertritt sie die Auffassung, dass die für Niedersachsen einzig angebotene Förderung im Wege des bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses nach § 13 NPflegeG keine Förderung im Sinne von § 9 SGB XI sei. Deshalb begehrt sie die Feststellung, dass die gesonderte Berechnung des streitigen Betrages ohne Zustimmung zulässig sei (§ 82 Abs. 4 SGB XI). Der Senat teilt die Auffassung der Klägerin, dass eine Gewährung des bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses (§ 13 NPflegeG) keine öffentliche Förderung im Sinne von § 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI ist. Denn der Gesetzgeber hat zum Begriff der öffentlichen Förderung mit der Verweisung auf § 9 SGB XI deutlich gemacht, dass in erster Linie Investitionsförderung gemeint ist. Diese aber bedeutet institutionelle oder auch Objektförderung, d. h. Förderung der Einrichtung selbst. Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 22. Januar 2003 (4 LB 172/02), das nach Zurückweisung der Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2003 – BVerwG 3 B 40.03 – rechtskräftig geworden ist (ebenso wie das Urteil vom 22. Januar 2003 in dem Parallelverfahren 4 LC 146/02 nach dem Beschluss vom 27. Mai 2003 – BVerwG 3 B 41.03 –), ausgeführt:

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„Der bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss ist hingegen eine Subjektförderung: Sinn und Zweck der Regelungen über den bewohnerbezogenen Aufwendungszuschuss ist, dass einem Heimbewohner zwar grundsätzlich die Beteiligung an den Investitionskosten für eine Einrichtung mit einem Eigenbetrag aus seinem Einkommen zuzumuten ist, dass dieser aber, wenn sein Einkommen zur vollständigen Deckung der Kosten nicht ausreicht, nicht der Sozialhilfe anheim fallen, sondern der – weitere – Bedarf durch die Förderung gedeckt werden soll (Begründung zum NPflegeG, LT-Drucks. 13/1705, S. 41 ff.). Auch wenn somit vorrangiges Ziel die Förderung nach Bedürftigkeit der Pflegebedürftigen ist, um diese von der Inanspruchnahme von Sozialhilfe freizuhalten (Begründung zum NPflegeG, LT-Drucks. 13/1705, S. 20) und es sich somit um eine subjektbezogene Förderung handelt (Wilde in Hauck/Wilde, SGB XI, a. a. O.), trägt die Vorschrift des § 13 NPflegeG dem Gedanken der objektbezogenen Förderung von Einrichtungen zur stationären Dauerpflege dadurch Rechnung, dass der Einrichtungsträger den Zuschuss beantragen kann und erhält (vgl. zum Vorstehenden: Urteile d. Sen. v. 11. 12. 2002 – 4 LB 131/02 u. 4 LB 130/02 –, s. auch Urt. v. 10. 4. 2002 – 4 LB 4/02 – zur Rückforderung des Zuschusses vom Heimträger). Wenn der Aufwendungszuschuss damit der Pflegeeinrichtung auch zugute kommt, handelt es sich deshalb noch nicht um eine objektbezogene Förderung. Denn maßgeblich dafür, ob und in welcher Höhe ein Aufwendungszuschuss gewährt wird, ist allein die subjektbezogene Bedürftigkeit des jeweiligen Heimbewohners, auf dessen finanzielle Verhältnisse die Pflegeeinrichtung keinen Einfluss hat. Der Aufwendungszuschuss tritt also lediglich an die Stelle der Eigenbeteiligung des Heimbewohners, soweit dieser bedürftig ist und seinen Anteil nicht leisten kann. Der Sache nach handelt es sich damit eine von Bedürftigkeit abhängige Sozialleistung an den Heimbewohner, die nur unmittelbar an das Heim ausbezahlt wird. Allein diese vom niedersächsischen Gesetzgeber gewählte Konstruktion macht den Aufwendungszuschuss nicht zu einer objektbezogenen Förderung der Einrichtung.“

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Danach erhält die Klägerin vorliegend eine objektbezogene öffentliche Förderung nicht. Die subjektbezogenen Aufwendungszuschüsse sind – wie dargelegt – keine öffentliche Förderung im Sinne von § 82 Abs. 3 i. V. m. § 9 Satz 2 SGB XI, so dass die von der Klägerin angestrebte gesonderte Berechnung ihrer Investitionsaufwendungen nicht der Zustimmung durch den Beklagten nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI bedarf. Die Klägerin hat deshalb gemäß § 82 Abs. 4 SGB XI die den Heimbewohnern gesondert zu berechnenden betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen dem Beklagten lediglich mitzuteilen.

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Der Senat ist der Auffassung, dass allein der Umstand, dass die Grundlinien des Zustimmungs- und des Mitteilungserfordernisses vom Bundesgesetzgeber im SGB XI festgelegt worden sind, nicht dazu führt, dass gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 SGG in der am 2. Januar 2002 in Kraft getretenen Fassung des 6. SGG-ÄndG vom 17. August 2001 (BGBl. I, 2144) – SGG n. F. – die Zuständigkeit der Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit gegeben ist, wenn um die Zustimmung oder darum gestritten wird, ob eine Mitteilung reicht (a. A. jeweils noch zu § 51 Abs. 2 Satz 2 SGG a. F.: BVerwG, Urt. v. 26. 4. 2002 – 3 C 41.01 -, NVwZ-RR 2002, 607 = DVBl. 2002, 1052, im Anschluss an BSG, Beschluss vom 31. Januar 2000 - B 3 SF 1/99 R - NZS 2000, 523, jeweils zu § 82 Abs. 3 SGB XI; BVerwG, Beschlüsse v. 27.5.2003 – BVerwG 3 B 40.03 und BVerwG 3 B 41.03 – auch zur Auslegung des § 82 Abs. 4 SGB XI).

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Gemäß § 51 Abs. 1 Nr. 2 SGG n. F. entscheiden die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit u. a. über öffentlich-rechtliche Streitigkeiten in Angelegenheiten der sozialen Pflegeversicherung nach dem SGB XI. § 51 Abs. 2 Satz 2 SGG a. F. lautete demgegenüber: „Die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit entscheiden auch über Streitigkeiten, die in Angelegenheiten nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch entstehen.“ Es kann offen bleiben, ob mit der Neufassung, soweit sie hier von Bedeutung ist, eine inhaltliche Änderung verbunden ist oder die Zuständigkeitsregelungen nur übersichtlicher gestaltet worden sind (vgl. die Begründung der Bundesregierung zu Art. 1 Nr. 22 (§ 51) des Entwurfs eines 6. SGG-ÄndG vom 04.05.2001, BT-Drucks. 14/5943. S. 23/24). Eine Angelegenheit der sozialen Pflegeversicherung liegt jedenfalls nur vor, wenn der Streitfall zum Regelungsbereich der sozialen Pflegeversicherung nach dem SGB XI gehört. Das Rechtsverhältnis, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird, muss dem genannten Regelungsbereich unterfallen. Der Senat nimmt aber jedenfalls im Hinblick auf § 82 Abs. 4 SGB XI einen über die Frage des Rechtswegs entscheidenden Sachzusammenhang zwischen der dort getroffenen Regelung und Streitigkeiten nach den damit im Zusammenhang stehenden Vorschriften der §§ 93 ff. BSHG an. Denn in den Fällen des § 82 Abs. 4 SGB XI ist der Träger der Sozialhilfe nach § 93 Abs. 7 Satz 4 BSHG zur Übernahme dieser gesondert berechneten Investitionskosten nur verpflichtet, wenn hierüber mit dem Einrichtungsträger Vereinbarungen nach Abschnitt 7 des Bundessozialhilfegesetzes getroffen worden sind. Kommt eine Vereinbarung nicht zustande, entscheidet auf Antrag einer Partei die Schiedsstelle nach § 94 BSHG. Gegen deren Entscheidung ist der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten gegeben (§ 93 b Abs. 1 Satz 3 BSHG). Der Senat folgt deshalb nicht der Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in den Beschlüssen vom 27. Mai 2003 (a.a.O.) , dass die Auslegung (auch) des § 82 Abs. 4 SGB XI „unzweifelhaft Sache der Sozialgerichte“ sei. Denn diese Rechtsauffassung birgt die Gefahr, dass es auf beiden Rechtswegen zu divergierenden Entscheidungen über die Höhe der gesondert zu berechnenden und vom Sozialhilfeträger zu übernehmenden „betriebsnotwendigen“ Investitionskosten derselben Einrichtung kommt. Dazu kann es insbesondere dann kommen, wenn das Sozialgericht meint, der bewohnerbezogene Aufwendungszuschuss sei eine öffentliche (objektbezogene) Förderung, deshalb sei Abs. 3 und nicht Abs. 4 des § 82 SGB XI anzuwenden und die erteilte Zustimmung zu einer geringeren als der beantragten Höhe der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen sei zu beanstanden oder nicht zu beanstanden. Im Verfahren nach den §§ 93 ff. BSHG kann demgegenüber schon die Schiedsstelle oder danach das Verwaltungsgericht entscheiden, dass ein Fall des § 82 Abs. 4 SGB XI vorliege und der Sozialhilfeträger betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen in anderer Höhe zu übernehmen habe. Auch im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht wegen des bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses nach § 13 NPflegeG kann es zu einer von der Entscheidung des Sozialgerichts abweichenden Entscheidung über die (richtige) Höhe der betriebsnotwendigen Investitionsaufwendungen kommen. Es liegt aber nahe, die Entscheidung darüber, um welche Förderungsart es sich bei dem bewohnerbezogenen Aufwendungszuschuss handelt, ob also Abs. 3 oder Abs. 4 des § 82 SGB XI anzuwenden ist, dem Gericht zu überlassen, das auch über seine Gewährung und seine Höhe zu entscheiden hat. Der Senat hat die Unzuträglichkeiten, die sich aus unterschiedlichen Rechtswegzuweisungen innerhalb des Gesamtkomplexes der Investitionskosten, die der Gesetzgeber des SGB XI aus der Pflegevergütung herausgenommen und der Landesförderung oder der Sozialhilfe übertragen hat, ergeben, bereits in seinem Beschluss vom 8. Februar 2001 (4 O 3818/00 – NdsRpfl. 2001, 245 = NDV-RD 2001, 92) zur Frage des Rechtsweges für Streitigkeiten nach § 82 Abs. 3 SGB XI aufgezeigt und dort ausgeführt:

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„Die Investitionsförderung für Pflegeeinrichtungen erfuhr im Verlauf des Gesetzgebungsprozesses zum SGB XI einen grundlegenden Wandel. Der ursprüngliche Vorschlag, auch diese Aufwendungen über die Pflegevergütung zu finanzieren und dabei auf einen Finanzierungsbeitrag der Länder zurückzugreifen (sog. monistische Finanzierung) fand im Vermittlungsverfahren nicht die Zustimmung der Länder. Statt dessen einigten sich Bund und Länder auf ein duales Finanzierungssystem, wobei die Vorhaltung einer Infrastruktur zur pflegerischen Versorgung der Bevölkerung allein in die Kompetenz der Länder fiel (vgl. Udsching, SGB XI, Soziale Pflegeversicherung, Kommentar, 2. Aufl. 2000, vor §§ 82–92, Rdnr. 4). Anders als bei der Krankenhausfinanzierung setzte das Gesetz einen Anspruch auf Förderung allerdings nicht gesetzlich fest, sondern deutete mit § 9 SGB XI die Förderpflicht der Länder nur an. Statt dessen eröffneten die Absätze 3 und 4 des § 82 SGB XI den Pflegeeinrichtungen die Möglichkeit, betriebsnotwendige Investitionen, für die eine Förderung durch die Länder nicht erreicht werden könne, den Pflegebedürftigen gesondert in Rechnung zu stellen. Dies erfordert bei Einrichtungen, die zwar grundsätzlich, aber hinsichtlich der Investitionskosten nicht vollständig gefördert werden, gemäß § 82 Abs. 3 SGB XI die Zustimmung der zuständigen Landesbehörde zu den gesondert berechneten Aufwendungen für betriebsnotwendige Investitionskosten. Für nicht geförderte Einrichtungen reicht gemäß § 82 Abs. 4 SGB XI die Mitteilung der gesonderten Berechnung aus. Erst die Einführung des dualen Finanzierungssystems und der Verzicht auf die Normierung eines konkreten Anspruchs auf Förderung zog folglich die hier im Streit befindliche Regelung der Zustimmung zur gesonderten Berechnung von Aufwendungen gemäß § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI nach sich. Es handelt sich um ein Instrument der Landesbehörden zur Prüfung und Kontrolle der von dem Pflegebedürftigen zu entrichtenden Pflegeentgelte. Die Landesbehörden sollen damit unabhängig von der Gewährung von Aufwendungszuschüssen, in Niedersachsen nach § 13 NPflegeG, sicherstellen, dass in geförderten Einrichtungen nur betriebsnotwendige Investitionsaufwendungen nach § 82 Abs. 2 Nr. 1 SGB XI oder Aufwendungen für Miete, Pacht, Nutzung oder Mitbenutzung von Gebäuden oder sonstige abschreibungsfähige Anlagegüter nach § 82 Abs. 2 Nr. 3 SGB XI in die Berechnung des Pflegeentgelts einfließen. Die gesetzliche Regelung des Zustimmungserfordernisses nimmt damit aber teil an der durch das duale Finanzierungssystem erfolgten Abkoppelung der Investitionsförderung von dem Bereich der Pflegeversicherung, wie sie das Bundesverwaltungsgericht in dem erwähnten Beschluss vom Dezember 1998 gesehen hat. Folglich wäre das Zustimmungserfordernis nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI auch nicht mehr von dem Bereich der Sozialversicherung umfasst, der nach § 51 Abs. 1 SGG die Zuständigkeit der Sozialgerichte begründet. Diese allgemeine Rechtswegzuweisung wird zwar durch die spezielle Regelung von § 51 Abs. 2 Satz 2 SGG für Angelegenheiten nach dem SGB XI verdrängt. Zu beachten ist jedoch, dass diese Sonderregelung deshalb für erforderlich erachtet wurde, weil auch der Bereich der privaten Pflegeversicherung den Sozialgerichten zugewiesen werden sollte (vgl. Udsching, a.a.O., Einleitung Rdnr. 10). Der Senat sieht sich deshalb nicht gehindert, die für den Rechtsweg entscheidende Abkoppelung der Investitionsförderung von dem Bereich der Pflegeversicherung auch für das Zustimmungserfordernis nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI anzunehmen, da der Gesetzgeber dieses Erfordernis im Zusammenhang und in Abhängigkeit von der im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens erfolgten Neuregelung der Investitionsförderung für Pflegeeinrichtungen in das Gesetz aufgenommen hat.

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Die sich aus dem Gesetzgebungsverfahren ergebende Nähe des Zustimmungserfordernisses zur Investitionsförderung und dem für entsprechende Rechtsstreitigkeiten eröffneten Verwaltungsrechtsweg wird bestätigt durch materielle Zusammenhänge. So ist nach § 82 Abs. 3 Satz 1 SGB XI der von der Pflegeeinrichtung gesondert berechenbare Teil der Aufwendungen durch die nach § 9 SGB XI erfolgte Förderung begrenzt mit der Folge, dass dann, wenn – den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit zugewiesene – Streitigkeiten über die Höhe der Förderung nach § 9 SGB XI bestehen, auch über die gesonderte Berechnung der Aufwendungen nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI nicht entschieden werden kann. Besteht darüber hinaus Streit über die Notwendigkeit oder den Umfang eines bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses nach § 13 NPflegeG, hinge diese Entscheidung wiederum von der Gültigkeit eines Zustimmungsbescheides gemäß § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI ab. Es besteht mithin ein direkter materieller Zusammenhang zwischen der Höhe einer Förderung nach § 9 SGB XI, der Höhe der gesondert zu berechneten Aufwendungen nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI und der Höhe eines bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses nach § 13 NPflegeG. Entsprechende Streitigkeiten sind nach der in dem angefochtenen Beschluss vertretenen Ansicht aber nur hinsichtlich der Höhe der Förderung nach § 9 SGB XI und der Höhe des Aufwendungszuschusses nach § 13 NPflegeG den Verwaltungsgerichten zugewiesen, während über die Notwendigkeit und den Umfang einer Zustimmung nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI die Sozialgerichte zu entscheiden hätten. In der Praxis könnte dies dazu führen, dass zunächst von den Sozialgerichten eine Entscheidung der Verwaltungsgerichte zur Höhe einer Förderung nach § 9 SGB XI abgewartet werden müsste, bevor über die Höhe einer Zustimmung nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI entschieden werden könnte, während nunmehr die Verwaltungsgerichte auf diese Entscheidung der Sozialgerichte zu warten hätten, bevor dann letztlich die verwaltungsgerichtliche Entscheidung über die Höhe eines bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses nach § 13 NPflegeG ergehen könnte. Auch das Verwaltungsgericht erachtet aufgrund dieser Interdependenzen einen einheitlichen Rechtsweg für sinnvoll. Der Senat nimmt wegen der dargelegten Zusammenhänge an, dass § 51 Abs. 2 Satz 2 SGB XI einer derartigen sinnvollen Interpretation nicht im Wege steht, mithin nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg für Streitigkeiten auch im Zusammenhang mit dem Zustimmungserfordernis nach § 82 Abs. 3 Satz 3 SGB XI gegeben ist.“

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Der Senat nimmt wegen der dargelegten Zusammenhänge an, dass § 51 Abs. 1 Nr. 2 SGG n. F. der Annahme des Verwaltungsrechtswegs jedenfalls für Streitigkeiten nach § 82 Abs. 4 SGB XI nicht entgegensteht. Allein der Umstand, dass das SGB XI eine Regelung trifft, macht aus ihr noch nicht eine „Angelegenheit der sozialen Pflegeversicherung“ und begründet im Streitfall noch nicht die Zuständigkeit der Sozialgerichte. So ist anerkannt, dass für Streitigkeiten um die Planung und Förderung der Pflegeeinrichtungen durch die Länder, insbesondere um die Investitionskostenförderung, für die § 9 SGB XI grundlegende Regelungen trifft und das Nähere dem Landesrecht überlässt, der Verwaltungsrechtsweg gegeben ist (BVerwG, Beschluss vom 23.12.1998 – BVerwG 3 B 22.98 – NVwZ-RR 1999, 316). Das Bundessozialgericht hat ferner entschieden (Beschluss vom 01.08.2002 - B 3 SF 1/02 R - FEVS 54, 18), dass für die Klage eines Pflegedienstes gegen einen Sozialhilfeträger auf Zahlung der Vergütung für die häusliche Pflege eines Sozialhilfeberechtigten der Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten auch dann eröffnet ist, wenn sich die Abrechnungsmodalitäten und die Höhe der Vergütung nach Vereinbarungen richten, die der Pflegedienst und der Sozialhilfeträger aufgrund der pflegeversicherungsrechtlichen Vorschriften der §§ 72, 75 und 89 SGB XI abgeschlossen haben. Nichts anderes gilt dann für § 82 Abs. 4 SGB XI, weil dessen Anwendbarkeit hier von der Auslegung des § 13 NPflegeG und der Bestimmung der Rechtsnatur des bewohnerbezogenen Aufwendungszuschusses abhängt, über den im Streitfall die Verwaltungsgerichte entscheiden.

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Die weitere Beschwerde ist gemäß § 152 Abs. 1 VwGO, § 17 a Abs. 4 Satz 5 GVG zuzulassen, da der Senat von den genannten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. Mai 2003 abweicht, jedenfalls aber die Rechtsfrage grundsätzliche Bedeutung hat, ob diese Rechtsprechung unter der Geltung des § 51 Abs. 1 Nr. 2 SGG n. F. aufrechterhalten werden kann.

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