Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2011-01-14, Aktenzeichen 7 A 1212/09

Tenor

Der Bescheid der Beklagten vom 17. März 2009 wird aufgehoben.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Im Dezember 2008 kam es wegen des Verdachtes auf Geflügelpest im Putenbestand der Klägerin auf Anordnung des Landkreises Cloppenburg - Veterinäramt - zur Tötung aller Tiere in der Betriebstätte P. Str. (- Putenaufzucht - Bestands-Nummer 03-453/002-6985).

2

Die Klägerin beantragte mit Datum vom 31. Dezember 2008 über den Landkreis Cloppenburg - Veterinäramt - bei der Beklagten die Gewährung von Entschädigung.

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Im Februar 2009 kam es hinsichtlich der Höhe des meldepflichtigen Bestandes zu Korrespondenz zwischen Klägerin und Beklagter.

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Mit ihrem Bewilligungsbescheid vom 5. März 2009 (Bl. 41 Beiakte A) gewährte die Beklagte der Klägerin Entschädigung in voller Höhe.

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Unter dem 9. März 2009 wandte sich die Beklagte an den Landkreis Cloppenburg - Veterinäramt - und wies darauf hin, dass Zweifel an der Richtigkeit der im Entschädigungsantrag ermittelten Tierzahlen bestünden, und erbat entsprechende Auskunft und Vorlage von Unterlagen (Bl. 40 Beiakte A).

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Am 10. März 2009 antwortete der Landkreis Cloppenburg (Bl. 39 der Beiakte A) unter Vorlage seiner Unterlagen einschließlich der Stallkarten.

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Mit Bescheid vom 17. März 2009 hob die Beklagte ihren Bewilligungsbescheid vom 5.März 2009 teilweise auf. Hier heißt es:

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„Teilrücknahme des Bescheides der Tierseuchenkasse vom 05.03.2009 zum Antrag … des Bestandes: 03.453.002.6985

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Rückforderung der Überzahlung“.

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Der Bescheid führt aus:

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„1. Die mit Bescheid vom 05.03.2009 … gewährte Entschädigung nehme ich gemäß §48 Abs. 1 VwVfG i.H.v. 3.732,23 € zurück.

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2. die mit Bescheid vom 05.03.2009 … gewährte Erstattung zu den Tötungskosten nehme ich gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG i.H.v. 1.826,77€ zurück.

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3. die mit Bescheid vom 05.03.2009 … gewährte Beihilfe zu den Kosten der Reinigung und Desinfektion nehme ich gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG i.H.v. 123,79 € zurück.“

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Die vorgenannten Beträge würden mit Forderungen der Klägerin gegen die Tierseuchenkasse aufgerechnet. Zur Begründung macht der Bescheid geltend, der Klägerin sei volle Entschädigung gewährt worden. Der Bescheid vom 5. März 2009 sei aber teilweise rechtswidrig, da die Klägerin der ordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Melde- und Beitragspflicht für den Bestand P. Str. (03.453.002.6985) nicht nachgekommen sei. Die Beklagte habe davon erst nach Erlass des Bescheides vom 5. März 2009 Kenntnis erhalten. Die Zahlung aufgrund dieses Bescheides sei ausdrücklich unter Vorbehalt erfolgt.

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Wegen des Verstoßes gegen die Melde- und Beitragspflicht werde nunmehr als Teilweiseleistung Folgendes gewährt:

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„1. Eine Entschädigung für die … getöteten 12.754 Putenküken in Höhe von 39.665,81 Euro

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2. Tötungskosten in Höhe von 19.414,73 Euro

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3. Beihilfe zu den Kosten der durchgeführten Reinigung und Desinfektion in Höhe von 1.315,63 Euro.“

19

Zur Begründung heißt es zu Ziffer 1 (Entschädigung): Zum Stichtag 3. Januar 2008 habe die Klägerin am 9. Januar 2008 32.000 Putenküken gemeldet. Am 10. März 2009 habe das Veterinäramt des Landkreises Cloppenburg ihr - der Beklagten - mitgeteilt, dass die Klägerin laut Rechnung des Moorgutes K. vom 29. September 2008, RNr.: 135352, am 26. September 2008 an weiblichen Putenküken die Stückzahl von 32.750 erhalten habe. Durch die von der Klägerin mit ihrem Schreiben vom 3. März 2009 bestätigte übliche Zugabe habe die Klägerin nach Auswertung der Stallkarten durch das Veterinäramt insgesamt 33.955 Putenküken eingestallt. Dies seien 1.955 Putenküken mehr als gemeldet worden seien - diese Anzahl hätte die Klägerin nachmelden müssen, was aber nicht geschehen sei. Die Nachmeldung hätte bis zum 10. Oktober 2008 (14 Tage nach dem 26. September 2008) erfolgen müssen. Dementsprechend mindere sich auch die Leistung für die Kosten der Tötung (zu 2.) und zu 3. (Reinigung und Desinfektion).

20

Mit Schreiben der Beklagten vom 18. Februar 2009 sei die Klägerin zur Stellungnahme zu den Verstößen unter Fristsetzung bis zum 3. März 2009 aufgefordert worden; die Stellungnahme der Klägerin sei am 3. März 2009 per Fax bei der Beklagten eingegangen.

21

Unter Ziff. 4 (Rücknahme nach § 48 Abs. 1 VwVfG) heißt es, der Bewilligungsbescheid vom 5. März 2009 sei aus den zuvor genannten Gründen teilweise rechtswidrig. Es sei gängige Verwaltungspraxis, die gewährten Leistungen bei vergleichbaren Sachverhalten zurückzunehmen, zumal Vertrauensschutz nach § 48 Abs. 2 VwVfG nicht begründet sei.

22

Die Klägerin hat am 17. April 2009 Klage erhoben, die sie im Wesentlichen mit materiellen Erwägungen begründet, nach welchen sie Anspruch auf die volle, ungekürzte Leistung gemäß Bewilligungsbescheid der Beklagten vom 5. März 2009 habe, weshalb der angegriffene Bescheid der Beklagten vom 17. März 2009 rechtswidrig sei.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid der Beklagten vom 17. März 2009 aufzuheben.

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Die Beklagte tritt dem bezugnehmend auf die Gründe des angegriffenen Bescheides, diese zugleich wiederholend und vertiefend, entgegen

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und beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie macht zudem geltend, im Januar 2009 hätten drei Anträge der Klägerin vorgelegen. Bei der Prüfung des Betriebes Feldstraße habe sich eine erhebliche Meldedifferenz ergeben. Die Klägerin sei mit Schreiben vom 3. Februar 2009 (Bl. 43 der Beiakte A zu 7 A 1213/09) zur Meldedifferenz angehört worden, ferner habe dazu am 10. Februar 2009 ein Telefonat zwischen Mitarbeitern der Beklagten und der Klägerin stattgefunden (Bl. 42 der Beiakte A zu 7 A 1213/09). Am 3. März 2009 habe sodann die Beklagte eine Stellungnahme der Klägerin mit folgender wörtlichen Aussage (auf Seite 2 in der Mitte) erhalten:

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„Im Ergebnis sind 1.000 Tiere pro Standort als Differenz nicht überschritten“.

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Sodann habe die Beklagte zugunsten der Klägerin unterstellt, dass die Angaben für den hier maßgeblichen Betrieb P. Straße korrekt seien, sodass sie am 5. März 2009 für den Betrieb P. Straße eine Entschädigung in voller Höhe gewährt habe, wobei allerdings die Auszahlung zunächst nicht erfolgt sei. Nach erfolgter Rücksprache mit dem Veterinäramt Cloppenburg (Antwortschreiben Landkreis Cloppenburg vom 10. März 2009) sei klar geworden, dass die Angaben der Klägerin vom 3. März 2009 nicht korrekt gewesen seien.

31

Mithin habe die Klägerin Gelegenheit gehabt, sich zu dem Vorwurf der Meldedifferenz zu äußern. Zudem habe die Klägerin aufgrund des Bewilligungsbescheides vom 5. März 2009 noch keine Zahlung erhalten gehabt. Außerdem hätten die Regelungen des Bewilligungsbescheides vom 5. März 2009 unter dem Vorbehalt der ordnungsgemäßen Erfüllung der Meldung und Beitragsverpflichtung gestanden.

32

Wegen der Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des Gerichtsverfahrens 7 A 1213/09 mit den jeweils dort beigezogenen Verwaltungsvorgängen der Beklagten und des Landkreises Cloppenburg - Veterinäramt - Bezug genommen; die Akten sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

33

Die Anfechtungsklage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 17. März 2009 leidet an einem erheblichen formellen Fehler, ist damit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, weshalb dieser Bescheid aufzuheben ist, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

34

Der Bescheid der Beklagten vom 17. März 2009 greift in die Rechtsposition der Klägerin ein, die die Beklagte mit ihrem Bewilligungsbescheid vom 5. März 2009 geschaffen hat. Diese Sonderrechtsbeziehung vermittelt der Klägerin ein (individuelles) subjektiv-öffentliches Abwehrrecht hinsichtlich ihrer daraus erwachsenen Rechte. In diese Rechtsposition darf die Beklagte nur bei voller Rechtmäßigkeit des die Rechte der Klägerin schmälernden Rechtsaktes eingreifen. Hier aber fehlt es an der formellen Rechtmäßigkeit des entsprechenden Verwaltungsaktes in Gestalt des abändernden Bescheides der Beklagten vom 17. März 2009, der unter rechtlich beachtlicher Verletzung einer wesentlichen Verfahrensvorschrift zustande gekommen ist.

35

Der angegriffene Bescheid findet dem Grunde nach seine Rechtsgrundlage in § 48 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden (Absatz 1 Satz 1 der Vorschrift). Ein Verwaltungsakt, der ein Recht oder einen rechtlich erheblichen Vorteil begründet oder bestätigt hat (begünstigender Verwaltungsakt), darf nur unter den Einschränkungen der Absätze 2 bis 4 zurückgenommen werden (Satz 2 ebenda). Nach Absatz 2 Satz 1 der Vorschrift darf ein rechtswidriger Verwaltungsakt, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, nicht zurückgenommen werden, soweit der Begünstigte auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat und sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse an einer Rücknahme schutzwürdig ist.

36

Zur formellen Rechtmäßigkeit eines nach der genannten Vorschrift ergehenden Verwaltungsaktes - wie hier - gehört die Anhörung im Sinne von § 28 VwVfG. Daran fehlt es.

37

Die Beklagte hat bei Erlass des Bescheids vom 17. März 2009 gegen ihre aus §28 VwVfG folgende Verpflichtung zur Anhörung der Klägerin verstoßen. In der genannten Vorschrift ist bestimmt, dass einem Betroffenen Gelegenheit zu geben ist, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in seine Rechte eingreift. Die Vorschrift gewährt mit Rücksicht auf das (auch) die Verwaltung verpflichtende Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs.3 GG) das rechtliche Gehör im Verwaltungsverfahren, wenn in die Rechte eines Beteiligten eingegriffen werden soll. Die Norm will sicherstellen, dass dem Betroffenen Gelegenheit gegeben wird, auf das Verfahren der Verwaltung und auf deren Entscheidung Einfluss zu nehmen, um nicht bloßes Objekt des Verwaltungsverfahrens zu werden.

38

Eine ordnungsgemäße Anhörung ist vor Erlass des Bescheides vom 17. März 2009 aber nicht erfolgt. Sie war auch nicht entbehrlich. Nach §28 Abs.3 VwVfG kann von einer Anhörung nur unter bestimmten, im Gesetz abschließend aufgezählten Ausnahmen abgesehen werden. Alle dort benannten Ausnahmen-Tatbestände sind ersichtlich nicht erfüllt. Die Verletzung von § 28 VwVfG war auch nicht unbeachtlich im Sinne von § 46 VwVfG i.V.m. § 48 VwVfG: Der angegriffene Bescheid findet seine Rechtsgrundlage in § 48 VwVfG, s.o., und stellt daher schon für sich genommen eine Entscheidung dar, die eine ordnungsgemäße Ermessensbetätigung ("kann", § 48 Abs. 1 Satz 1 VwGO) erfordert, weshalb schon die Anwendbarkeit von § 46 VwVfG entfällt. Letzteres gilt aber erst Recht, soweit die Beklagte nunmehr in der angegriffenen Entscheidung eine - gebundene - Entschädigung in voller Höhe (der gebundene Anspruch auf Entschädigung nach § 66 TierSG entfalle vollständig) verneint und eine - nur teilweise - Leistung im Zuge einer Billigkeitsentscheidung (vgl. § 4 Beihilfesatzung 2008) gewähren will, die aber in materieller Hinsicht ihrerseits eine Ermessensentscheidung (insbesondere zur Höhe der billigen Entschädigung) darstellt.

39

Der Verfahrensfehler ist nicht durch Nachholung einer ordnungsgemäßen Anhörung gem. §45 Abs.1 Nr. 3 und Abs.2 VwVfG geheilt worden.

40

Da ein Vorverfahren gem. §8a Abs.1 Nds. AGVwGO nicht stattgefunden hat, war die Nachholung einer ordnungsgemäßen Anhörung in einem Widerspruchsverfahren (wie vor Abschaffung des Widerspruchsverfahrens grundsätzlich anerkannt) nicht möglich. Zwar kann die Anhörung noch bis zur letzten Tatsacheninstanz des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. Bis zum Abschluss der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte von dieser Möglichkeit jedoch keinen Gebrauch gemacht.

41

Indem das Gesetz in §28 Abs.1 VwVfG eine Anhörungspflicht für die Behörde vorsieht, räumt es dem Betroffenen das Recht ein, zum Gang des Verfahrens, zum Gegenstand, zu den entscheidungserheblichen Tatsachen und zum möglichen Ergebnis Stellung zu nehmen. Der Bürger muss die Möglichkeit erhalten, auf den Gang und das Ergebnis des Verfahrens dadurch Einfluss zu nehmen, dass die Behörde bei ihrer Entscheidung die im Rahmen der Anhörung abgegebenen Stellungnahmen ernsthaft in Erwägung zieht. Die Behörde muss in ihrer Entscheidung deutlich machen, dass sie die Ergebnisse der Anhörung bei der Willensbildung adäquat berücksichtigt hat (s. zum Voranstehenden z. B. Kopp/ Ramsauer, Kommentar zum Verwaltungsverfahrensgesetz, 11. Aufl. 2010, §28, Anm. 12). Aus dem Voranstehenden folgt, dass die Anhörung der Beteiligten nach §28 VwVfG ihren verfahrensrechtlichen Zweck regelmäßig nur dann voll erfüllen kann, wenn sie vor Erlass der Entscheidung erfolgt. Wenn das Gesetz es dennoch zulässt, die Anhörung bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz nachzuholen, so sind an diese Heilung erhebliche Anforderungen zu stellen, damit sie dem Sinn und Zweck der Anhörung genügen. Es reicht somit nicht aus, wenn im Gerichtsverfahren das Gericht dem Betroffenen die Möglichkeit zur Stellungnahme einräumt. Dies gilt erst Recht und in besonderer Gewichtigkeit nach Abschaffung des Widerspruchsverfahrens. Nach Auffassung der Kammer muss gewährleistet sein, dass die Behörde selbst dem Betroffenen die Möglichkeit gibt, sich zu der bereits vorliegenden Entscheidung zu äußern, um durch eine nach außen hin dokumentierte Entscheidung zu manifestieren, ob und inwieweit sie bei ihrer ursprünglichen Sachentscheidung verbleibt oder diese abändert. Insoweit setzt eine Nachholung der Anhörung im Gerichtsverfahren ein formelles Verfahren neben dem bzw. außerhalb des noch laufenden, auch ggfls. vorübergehend auszusetzenden Gerichtsverfahrens voraus. Eine Heilung kann jedenfalls nur dann angenommen werden, wenn im Klageverfahren die Behörde dem Bürger erneut eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme zum Erlass des Verwaltungsaktes einräumt und danach klar zu erkennen gibt, ob und in welcher inhaltlichen Reichweite sie nach erneuter Prüfung weiter an dem Verwaltungsakt festhält.

42

Hier sind die Voraussetzungen der Heilung nicht erfüllt. Die Verletzung der Anhörungspflicht führt unabhängig von der Frage, ob sich der Betroffene darauf beruft, zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes und damit zum Erfolg der Klage.

43

Die demgegenüber von der Beklagten aufgestellte Behauptung, der Anforderung aus § 28 Abs. 1 VwVfG sei bereits vor Klageerhebung hinreichend Genüge getan, an der sie offenbar weiterhin festhält, teilt das Gericht nicht. Soweit sich nämlich die Beklagte auf die Mitteilung der Klägerin vom 3. März 2009 in Verbindung mit Verhandlungen/Besprechungen aus Februar 2009 stützen will, können diese Umstände keine Berücksichtigung mit Blick auf den hier angegriffenen Bescheid vom (erst) 17. März 2009 finden. Denn am (bereits) 5. März 2009 und damit nach Ablauf des Monats Februar 2009, innerhalb dessen es zur Kommunikation über die Bestandszahlen zwischen Klägerin und Beklagter gekommen war (vgl. Bl. 42 und 43 der Beiakte A zu 7 A 1213/09), hat die Beklagte ihren Bewilligungsbescheid über eine (ungekürzte) Entschädigung erlassen. Sie hat damit das auf den Entschädigungsantrag der Klägerin eingeleitete Verwaltungsverfahren beendet, vgl. § 9 VwVfG. Als sodann unter dem 10. März 2009 die angeforderte Auskunft des Landkreises Cloppenburg bei der Beklagten eingegangen war, hat sich die Beklagte offenbar in einen erneuten Entscheidungsprozess und zugleich von Amts wegen in ein neues Verwaltungsverfahren hinein begeben, über das und insbesondere über ihre Absicht der teilweisen Aufhebung der Bewilligung sie die Klägerin hätte in Kenntnis setzen und anhören müssen, bevor sie mit dem angegriffenen Bescheid die teilweise Rücknahme ausgesprochen hat. Daher kann insgesamt den Ausführungen der Beklagten im vorliegenden gerichtlichen Verfahren nicht gefolgt werden, soweit sie meint, eine Anhörung habe stattgefunden.

44

Darauf hat der Berichterstatter der Kammer in seinem Erörterungstermin vom 3. November 2010 bereits hingewiesen, ferner auf die Möglichkeit einer etwaigen Nachholung der unterbliebenen Anhörung im gerichtlichen Verfahren (vgl. Protokoll vom 3. November 2010, S. 3, Mitte). Die Gelegenheit, noch im Zuge des anhängigen Hauptsacheverfahrens die unterbliebene Anhörung nachzuholen, hat die Beklagte indessen gerade nicht wahrgenommen, sondern sich nach dem richterlichen Hinweis vielmehr schriftsätzlich ausdrücklich auf den (irrigen) Standpunkt zurückgezogen, eine Anhörung habe doch stattgefunden. Es ist unerheblich, dass die Beklagte ihren Bewilligungsbescheid vom 5. März 2009 unter einen Vorbehalt gestellt hat (jedenfalls die Zahlung betreffend). Wie dieser Vorbehalt im Einzelnen rechtlich zu qualifizieren ist, kann indessen offen bleiben, denn die Beklagte hätte die Klägerin auch dann zuvor anhören im Sinne von § 28 VwVfG müssen, wenn sie mit dem angegriffenen Bescheid vom 17. März 2009 von diesem „Vorbehalt“ hat Gebrauch machen wollen.

45

Nach Allem kommt auch eine nachträgliche Heilung des Verfahrensfehlers, der sich rechtlich zu Ungunsten der Beklagten auswirken muss, nicht in Betracht. Auch brauchte das Gericht im Rahmen der mündlichen Verhandlung vom 14. Januar 2011 nicht zu vertagen, da insoweit zuvor hinreichend Gelegenheit für die Beklagte gegeben gewesen war, zumal die Beklagte in der mündlichen Verhandlung an ihrem Standpunkt festgehalten und insoweit konsequent nicht Vertagungsantrag, sondern Hauptantrag (Klageabweisung) gestellt hat.

46

Die Entscheidung über die Kostenlast folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, diejenige über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 2 VwGO.

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