Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2016-04-27, Aktenzeichen 10 LB 83/14

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich - nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache im Übrigen übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben - noch gegen die von der Beklagten für das Jahr 2012 vorgenommene Kürzung der Ausgleichszulage um 10 % wegen eines ungenehmigten Dauergrünlandumbruchs und begehrt die Auszahlung dieses (Kürzungs-)Betrages in Höhe von 166,64 €.

2

Der Kläger bewirtschaftete u.a. in den Jahren 2011 und 2012 einen landwirtschaftlichen Betrieb in A. -B. und beantragte mit Sammelantrag Agrarförderung und Agrarumweltmaßnahmen vom 10. Mai 2011 neben der Betriebsprämie auch die Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2011. In dem beigefügten Gesamtflächen- und Nutzungsnachweis (GFN) meldete er den Schlag 10 zur Größe von 0,54 ha (DENILI 0613030003) und den Schlag 60 (DENILI 0413030026) zur Größe von 0,63 ha mit dem Kultur-Code 452 - Mähweiden - an. Als Status Grünland 2010 ist für diese beiden Schläge „DGL“ - Dauergrünland - vermerkt. Der Kläger führte den Schlag 72 zur Größe von 4,43 ha mit dem Kultur-Code 411 - Silomais als Futterfläche - auf. Die Schläge 29 (2,40 ha), 112 (1,80 ha) und 113 (1,20 ha) gab er ebenfalls mit dem Kultur-Code 452 - Mähweiden - und die Schläge 98 (1,38 ha) und 980 (1,29 ha) mit dem Kultur-Code 451 - Wiesen - an. Als Status Grünland 2010 ist für die Schläge 29, 72, 98, 112, 113 und 980 jeweils „DGL“ - Dauergrünland - vermerkt. Ebenfalls am 10. Mai 2011 beantragte der Kläger die Genehmigung für den Umbruch von Dauergrünland für den Schlag 72. Als Ersatzflächen gab er die Schläge 9 und 26 an. Der Antrag enthielt die Erklärung des Klägers, dass ihm bekannt sei, dass der Umbruch der Dauergrünlandflächen erst nach Erhalt der beantragten Genehmigung durch die Landwirtschaftskammer Niedersachsen erfolgen darf.

3

Am 13. Mai 2011 erklärte der Kläger dem Mitarbeiter C. der Beklagten auf dessen fernmündliche Nachfrage, die Fläche solle nicht mehr zum 16. Mai 2011 umgebrochen werden, aber auf jeden Fall noch danach in diesem Frühjahr.

4

Am 18. Mai 2011 gab der Kläger gegenüber der Sachbearbeiterin der Beklagten auf deren telefonische Nachfrage an: Die Kodierung des Schlages 72 mit „411“ sei „verse-hentlich falsch“. Er habe seinem Berater mitgeteilt, dass er die Fläche nicht unbedingt bis zum 16. Mai 2011 umbrechen wolle. Dies habe er auch Herrn C. gesagt. Die Fläche sei noch nicht umgebrochen. Er werde einen Änderungsantrag übermitteln.

5

Mit Änderungsantrag vom 18. Mai 2011 änderte der Kläger den Kultur-Code des Schlages 72 in 452 - Mähweiden -.

6

Am 18./19. Mai 2011 übersandte die Beklagte den Antrag des Klägers auf Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland (Schlag 72) dem Landkreis Rotenburg (Wümme) - Amt für Naturschutz und Landschaftspflege - mit der Bitte um Herstellung des Benehmens. Der Sachbearbeiter des Landkreises Rotenburg (Wümme) führte am 23. Mai 2011 eine Ortsbesichtigung durch, an der auch der Kläger teilnahm. Mit Schreiben vom 24. Mai 2011 teilte der Landkreis Rotenburg (Wümme) der Beklagten mit, dass gegen den beantragten Grünlandumbruch naturschutzrechtlich keine Bedenken bestehen.

7

Am 1. Juni 2011 fand eine Vor-Ort-Kontrolle durch den Prüfdienst der Beklagten statt. Dabei wurde festgestellt, dass die Umbruchfläche (Schlag 72) am Vormittag des 1. Juni 2011 umgebrochen worden war.

8

Unter dem „01.06.2011“ beantragte der Kläger die Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland „für Antrag 2012“ für die Schläge 29, 113, 98, 980 und 112 (Gesamtgröße: 8,07 ha). Ersatzflächen gab er in diesem Antrag noch nicht an. Vielmehr vermerkte er: „Wird nachgereicht.“. Unter dem „21.07.2011“ stellte er einen weiteren „Antrag auf Umbruch von Dauergrünland“ für die Schläge 29, 113, 98, 112 und 980. Als Ersatzflächen gab er zwei Schläge an, die ein Landwirt in Ostfriesland bewirtschaftet. Er fügte dessen Einverständniserklärung bei.

9

Mit Schreiben vom 6. September 2011 teilte der Landkreis Rotenburg (Wümme) der Beklagten mit: In der Gemarkung D. -A. in der Ortschaft B. seien zwei Grünlandflächen in Maisäcker umgewandelt worden. Dies hätten zwei Bürger angezeigt. Er habe die Flächen daraufhin örtlich überprüft und die Angaben bestätigt. Naturschutzrechtlich seien keine Belange betroffen. Es handele sich um Sandböden. Daher leite er den Vorgang zuständigkeitshalber an die Beklagte weiter. Ausweislich eines auf diesem Schreiben angelegten handschriftlichen Vermerks handelte es sich um die Flurstücke DENILI 0613030003, 0613030002 und 0413030027. Der Landkreis fügte seinem Schreiben die schriftliche Anzeige des Herrn Dr. E. vom 3. Juni 2011 samt einer Karte bei. Dort umrandete er die Schläge 10, 29 und 113 als „vermutlich ungenehmigte Umwandlung von Dauergrünland“ rot. Darüber hinaus übersandte der Landkreis der Beklagten die weitere Anzeige des Herrn F. vom 15. August 2011 mit einer Karte, auf welcher zwei Flächen mit einem Kreuz versehen waren. Diese Flächen umfassen die Schläge 10 und 29 sowie 60, 113.

10

Mit Schreiben vom 24. Oktober 2011 übersandte die Beklagte dem Landkreis Roten-burg (Wümme) - Amt für Naturschutz und Landschaftspflege - den Antrag des Klägers auf Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland für die Schläge 29, 113, 98, 112 und 980 und bat um Herstellung des Benehmens.

11

Mit Schreiben vom 31. Oktober 2011 hörte die Beklagte den Kläger zu ihrer Absicht an, die Auszahlungen im Rahmen seines Beihilfeantrages 2011 mit einer Kürzung von bis zu 5 % zu versehen. Der Kläger habe Dauergrünland ohne die erforderliche Genehmigung der Beklagten umgebrochen und damit gegen die Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland verstoßen.

12

Der Kläger äußerte sich mit Schreiben vom 6. November 2011: Er habe den Schlag 72 in dem Sammelantrag 2011 falsch kodiert. Dieser Schlag sei im Mai 2011 Grünland gewesen. Deshalb sei die Kodierung 411 falsch gewesen, richtig sei die Kodierung 452. Der Sachbearbeiter des Landkreises Rotenburg (Wümme) habe für alle beantragten Umbrüche sein Einverständnis gegeben. Mit der Bodenbearbeitung sei etliche Tage nach dem Ortstermin begonnen worden. Er habe für den Schlag 72 schon im April 2011 die Ersatzfläche angesät. Die beabsichtigte Kürzung der Auszahlungen im Rahmen des Beihilfeantrags bis zu 5 % sei zu hoch. Die beiden angeblichen Verstöße träfen nicht zu, da zu keinem Zeitpunkt ein Einverständnis der Unteren Naturschutzbe-hörde gefehlt habe.

13

Mit Schreiben vom 25. November 2011 teilte der Landkreis Rotenburg (Wümme) der Beklagten mit: Gegen den beantragten Dauergrünlandumbruch bestünden natur-schutzrechtlich keine Bedenken. Allerdings seien die Flächen zum Zeitpunkt der Orts-besichtigungen am 23. Mai 2011 und 25. Oktober 2011 bereits umgebrochen und mit Mais bestellt gewesen. Der Kläger habe sich bereit erklärt, zusätzlich zu den vorhandenen Ersatzflächen eine 1,62 ha große Ackerfläche in der Gemarkung B. wieder in Dauergrünland zu überführen.

14

Mit Bewilligungsbescheid vom 29. Februar 2012 bewilligte die Beklagte dem Kläger für das Antragsjahr 2011 eine Ausgleichszulage in Höhe von 1.136,99 €. Sie kürzte die Ausgleichszulage aufgrund eines Verstoßes gegen anderweitige Verpflichtungen - Cross-Compliance 2011 - (Verstoß gegen die Erhaltung von Dauergrünland) ebenfalls um 3 %. Gegen diesen Bescheid hat der Kläger eine Klage nicht erhoben.

15

Mit Bescheid vom 3. Januar 2012 erteilte die Beklagte dem Kläger die nachträgliche Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland für den Schlag 72 zur Größe von 4,43 ha unter der Auflage, dass die in seinem Antrag angegebenen Flächen (Schläge 9 und 26) als Dauergrünland bewirtschaftet werden müssen. Mit weiterem Bescheid vom 8. Februar 2012 erteilte die Beklagte dem Kläger auch die nachträgliche Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland zur Gesamtgröße von 8,06 ha für die Schläge 29, 113, 98, 112 und 980. Auch diese nachträgliche Umbruchgenehmigung erfolgte unter der Auflage, dass die in dem Antrag des Klägers angegebenen Ersatzflächen als Dauergrünland bewirtschaftet werden müssen.

16

Am 8./15. Mai 2012 stellte der Kläger den Sammelantrag Agrarförderung und Agrar-umweltmaßnahmen und beantragte neben der Betriebsprämie auch die Gewährung der Ausgleichszulage in benachteiligten Gebieten für das Jahr 2012. Er gab in dem GFN die Schläge 10 und 60 diesmal mit dem Kultur-Code 411 und der Kulturbezeichnung „Silomais als Futterfläche“ an. Als Status Grünland 2011 war für beide Schläge „DGL“ vermerkt. Der Kläger kreuzte bei beiden Schlägen die Spalte 7 („Status Grünland 2011 fehlerhaft“) an. In der Anlage 8 („Mitteilung zu Feldblöcken bzw. Schlägen mit fehlerhaftem Grünlandstatus 2011“) bemerkte der Kläger zu den Schlägen 10 und 60: „Umbruch erfolgte mit Genehmigung 2011“. Zu den Schlägen 29, 72, 98, 112 und 113 gab er an: „Umbruch erfolgte mit Genehmigung vom 04.01.2012“.

17

Mit Schreiben vom 26. November 2012 hörte die Beklagte den Kläger zu einem Dauergrünlandumbruch an. Der Kläger habe für die Schläge 10 und 60 im Sammelantrag 2012 eine andere Nutzung als Dauergrünland - nämlich den Kultur-Code 411 und die Kulturbezeichnung „Silomais“ - angegeben. Diese Flächen seien von 2003 bzw. 2005 bis 2011 durchgehend mit dem Kultur-Code 452 (Mähweiden) beantragt worden.

18

Der Kläger teilte am 6. Dezember 2012 mit: Die Schläge 10 und 60 seien mit Feld-grasmischung - Country Nr. 205 - eingesät worden. Der richtige Code für 2012 sei 424 - Ackergras -. Eine Saatgutrechnung der Heidesand e.G. füge er bei.

19

Daraufhin veranlasste die Beklagte eine Vor-Ort-Kontrolle durch ihren Prüfdienst. Die Prüfer G. und H. stellten am 14. Dezember 2012 fest: Die Flächen seien zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle gepflügt gewesen. Auf den Flächen sei im Jahr 2012 Mais angebaut worden. Einige Maisstoppel seien noch zu erkennen gewesen. Dies habe der Kläger ebenfalls bestätigt. Er sei auf die Prüfer zugekommen und habe sich nach deren Anliegen erkundigt. Die Prüfer hätten ihn auf den unerlaubten Um-bruch und die Anzeige angesprochen. Der Kläger habe daraufhin erklärt, dass er im Jahr 2011 schon einmal Ärger wegen einer anderen Sache (auch ein Dauergrün-landumbruch) bekommen habe. Er habe sich damals auf den Landkreis Rotenburg (Wümme) verlassen und mit dessen Einwilligung umgebrochen, ohne auf die Genehmigung der Beklagten zu warten. Er habe den Landkreis als bescheinigende Stelle angesehen und nicht die Beklagte. Der Prüfer G. fragte den Kläger daraufhin, warum er denn im Jahr 2012 die beiden Schläge 10 und 60 ohne Genehmigung umgebrochen habe. Der Kläger antwortete, er habe die Flächen immer als eine Einheit angesehen, ihm sei der Status nicht bewusst gewesen. Nach der Vor-Ort-Kontrolle teilte er der Bewilligungsstelle der Beklagten am gleichen Tag fernmündlich mit, dass er nachträglich einen Antrag auf Genehmigung des Dauergrünlandumbruchs stellen wolle.

20

In einem Telefongespräch am 17. Dezember 2012 erklärte der Kläger, dass es sich seiner Meinung nach um keinen CC-Verstoß handele. In einem späteren Telefongespräch am gleichen Tag teilte die Sachbearbeiterin der Beklagten dem Kläger mit, dass der vorliegende Sachverhalt auf vorsätzliches Handeln zu prüfen sei und er hierzu noch ein gesondertes Anhörungsschreiben erhalte. Der Kläger äußerte, dass er den Schlag, den er wohl ungenehmigt umgebrochen habe, immer zusammen mit dem Nachbarschlag bewirtschaftet habe. Es habe keine feste Trennung gegeben. Er sei davon ausgegangen, dass er für den Teilschlag auch eine Genehmigung habe.

21

Unter dem 18. Dezember 2012 beantragte der Kläger die Erteilung einer Genehmigung für den Umbruch von Dauergrünland für die Schläge 10 und 60. Die Beklagte bat den Landkreis Rotenburg (Wümme) mit Schreiben vom 17. Januar 2013 um Herstellung des Benehmens. Der Landkreis Rotenburg (Wümme) teilte mit Schreiben vom 29. Januar 2013 mit, dass gegen den beantragten Grünlandumbruch naturschutzrechtlich grundsätzlich keine Bedenken bestehen. Allerdings seien die beantragten Flächen zum Zeitpunkt der Ortsbesichtigung am 29. Januar 2013 bereits umgebrochen gewesen.

22

Mit Schreiben vom 26. Februar 2013 hörte die Beklagte den Kläger zu der Absicht an, für die Betriebsprämie 2012 eine Sanktion in Höhe von 45 % aufgrund eines CC-Verstoßes infolge eines wiederholten ungenehmigten Dauergrünlandumbruchs zu verhängen. Zur Begründung führte sie aus, der Kläger habe Dauergrünlandflächen ohne die erforderliche Genehmigung nach dem 22. Oktober 2009 umgebrochen. Außerdem habe er auf Nachfrage vorgegeben, die Schläge 10 und 60 mit einer Ackergrasmischung bestellt zu haben, obwohl er gewusst habe, dass diese Flächen mit Mais bestellt gewesen seien. Dies stelle einen Wiederholungsverstoß gegen geltendes Recht dar. Die Beklagte bewerte den Fall als vorsätzlichen Verstoß und beabsichtige, eine Sanktion von 15 % zu verhängen. Das führe aufgrund der „Sanktionsarithmetik“ zu einer Kürzung der Betriebsprämie 2012 in Höhe von 45 %.

23

Mit Bescheid vom 28. Februar 2013 erteilte die Beklagte dem Kläger die nachträgliche Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland für die Schläge 10 und 60 unter der Auflage, dass die in seinem Antrag angegebenen Ersatzflächen als Dauergrünland neu angelegt werden müssen.

24

Mit Schreiben vom 26. April 2013 nahmen die Prozessbevollmächtigten des Klägers zu dem Anhörungsschreiben der Beklagten vom 26. Februar 2013 Stellung. Sie führten aus, dass die von der Beklagten nachträglich erteilten Umbruchgenehmigungen auf den Zeitpunkt der Antragstellung zurückwirkten, so dass ein Verstoß gegen anderweitige Verpflichtungen nicht vorliege.

25

Mit Bescheid vom 24. Mai 2013 bewilligte die Beklagte dem Kläger für das Antragsjahr 2012 eine Ausgleichszulage in Höhe von 610,99 €. Sie kürzte die Ausgleichszulage aufgrund eines vorsätzlichen wiederholten Verstoßes gegen anderweitige Verpflichtungen - Cross-Compliance 2012 - um 45 %.

26

Daraufhin hat der Kläger am 27. Mai 2013 sowohl gegen die Kürzung der Betriebsprämie als auch gegen die Kürzung der Ausgleichszulage 2012 Klage erhoben. Die Betriebsprämienkürzung ist Gegenstand des Parallelverfahrens 10 LB 82/14. Mit Änderungsbescheid vom 9. Januar 2014 hat die Beklagte dem Kläger für das Jahr 2012 eine weitere Ausgleichszulage in Höhe von 333,27 € bewilligt. Sie hat die Sanktionskürzung von 45 % auf 15 % ermäßigt, weil sie zwar weiterhin von einem vorsätzlichen, aber nicht mehr von einem wiederholten Verstoß ausgeht. Bereits mit Schriftsatz vom 16. Dezember 2013 hat die Beklagte den Anspruch des Klägers auf Prozesszinsen für den nachbewilligten Betrag dem Grunde nach anerkannt. Die Beteiligten haben den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, soweit die Beklagte den Kläger klaglos gestellt hat.

27

Zur Begründung der Klage, mit welcher der Kläger noch die Bewilligung einer weiteren Ausgleichszulage 2012 in Höhe von 166,64 € begehrt, hat er geltend gemacht, dass die gesetzlichen Voraussetzungen des Art. 71 VO (EG) Nr. 1122/2009 für die Verhängung einer solchen Sanktion nicht vorlägen. Dies setze voraus, dass ein Landwirt gegen eine anderweitige Verpflichtung im Sinne von Art. 23 VO (EG) Nr. 73/2009 verstoße. Dafür müsse gemäß Art. 1 Abs. 2 VO (EG, EURATOM) Nr. 2988/95 der Tatbestand einer Unregelmäßigkeit erfüllt sein. Eine Unregelmäßigkeit liege vor, wenn ein Wirtschaftsteilnehmer durch eine Handlung oder Unterlassung gegen eine Regelung des Unionsrechts verstoßen habe. Eine solche unionsrechtliche Regelung sei hier aber nicht ersichtlich. Die Regelung in Art. 6 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009, auf die sich die Beklagte berufe, wende sich nicht an den Kläger, sondern an die Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Eine unmittelbare Verpflichtung der Landwirte enthalte diese Regelung nicht.

28

Eine derartige Pflicht werde erst durch das nationale Recht begründet. Der Gemeinschaftsgesetzgeber sei aber nicht berechtigt, Verstöße gegen das nationale Recht mit einer unionsrechtlichen Sanktion zu belegen. Gemäß Art. 3 Abs. 2 VO (EG) Nr. 1122/2009 hätten die Mitgliedstaaten zur Anwendung von Art. 6 Abs. 2 Unterabs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 sicherzustellen, dass der Dauergrünlandanteil im Verhältnis zum Ackerland um nicht mehr als 10 Prozentpunkte abnehme. Das Unionsrecht sehe somit eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, einen Umbruch von Dauergrünland zu untersagen, erst für den Fall vor, dass eine Abweichung von 10 % vorliege. Demgegenüber habe der nationale Gesetzgeber ein Umbruchverbot bereits für den Fall vorgesehen, dass eine Überschreitung der 5 %-Grenze vorliegt. Die Verhängung einer unionsrechtlichen Sanktion wäre aber erst bei Überschreitung der 10 %-Grenze möglich. Somit könne ein Verstoß gegen das nationale Verbot, Dauergrünland umzubrechen, unionsrechtlich nicht sanktioniert werden. Aus diesem Grunde sei auch der nach wie vor vorgenommene Abzug von 15 % rechtswidrig.

29

Außerdem habe der Kläger die Genehmigung für den Umbruch der Flächen jeweils vor dem Umbruch beantragt und im gleichen Umfang Ackerland in Grünland umgewandelt. Eine Verringerung des Anteils von Dauergrünland sei durch die in Rede stehenden Maßnahmen somit weder auf Landes- noch auf Bundesebene erfolgt.

30

Ferner wirkten die nachträglich erteilten Genehmigungen auf den Zeitpunkt der Antragstellung zurück. Ungeachtet dessen könne für den im Jahr 2011 vollzogenen Grünlandumbruch eine Sanktion für das Jahr 2012 nicht verhängt werden.

31

Der Kläger hat beantragt,

32

den Bescheid der Beklagten vom 24. Mai 2013 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 9. Januar 2014 zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger eine weitere Ausgleichszulage 2012 in Höhe von 166,64 € zuzüglich Zinsen in Höhe von 0,5 % für jeden vollen Monat ab Klageerhebung zu bewilligen.

33

Die Beklagte hat beantragt,

34

die Klage abzuweisen.

35

Das Verwaltungsgericht Stade hat der Klage im noch streitigen Umfang mit Urteil vom 5. Juni 2014 stattgegeben und die Beklagte zur Bewilligung einer weiteren Ausgleichszulage 2012 in Höhe von 166,64 EUR zuzüglich Prozesszinsen verpflichtet. Zur Begründung hat es festgestellt, dass der Kläger einen CC-Verstoß begangen habe, indem er die Schläge 10 und 60 umgebrochen habe, ohne zuvor eine erforderliche Genehmigung der Beklagten eingeholt zu haben. Zur Kürzung der Ausgleichszulage 2012 hat es wörtlich ausgeführt:

36

„Nach der Durchführungsvorschrift - Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 - kommt es im Hinblick auf die Kürzungen auf das „Kalenderjahr der Feststellung des Verstoßes“ an. […]

37

Dies rechtfertigt hier aber keine Sanktionierung für das Antragsjahr 2012. Zwar ist der Beklagten der Dauergrünlandumbruch der Schläge 10 und 60 erst im Jahr 2012 aufgefallen. Tatsächlich sind die Schläge 10 und 60 jedoch zusammen mit den Schlägen 29 und 113 - ebenso wie die Schläge 38, 112, 113 und 980 - bereits im Jahr 2011 umgebrochen worden. Die Beklagte hat den Dauergrünlandverstoß für die Schläge 29 und 113 sowie für die Schläge 72, 98, 112 und 980 schon im Antragsjahr 2011 festgestellt und sanktioniert. Daher ist für die Sanktionierung des Dauergrünlandverstoßes für die Schläge 10 und 60 ebenfalls das Antragsjahr 2011 maßgeblich. Für eine Sanktionierung im Antragsjahr 2012 ist kein Raum. Vielmehr kommt lediglich eine Änderung des Bewilligungsbescheides für das Antragsjahr 2011 vom 15. Dezember 2011 in Betracht (vgl. die Handhabung der Beklagten in den anhängigen Verfahren 6 A 2870/13, 6 A 2868/13 und 6 A 2584/13).“

38

Auf den Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 6. Oktober 2014 (10 LA 62/14) die Berufung gegen das Urteil zugelassen. Denn das Vorbringen der Beklagten, die Kürzung der Direktzahlung habe nach dem Wortlaut des Art. 70 Abs. 8 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 für das Kalenderjahr zu erfolgen, in dem der Verstoß festgestellt worden sei, und nicht für das Jahr, in dem er hätte festgestellt werden können, begründe ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Es sei im Berufungsverfahren zu klären, ob die Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass eine Sanktionierung der Ausgleichszulage 2012 hinsichtlich der Schläge 10 und 60 wegen des bereits im Vorjahr erfolgten und von der Beklagten im Jahr 2011 festgestellten ungenehmigten Grünlandumbruchs auf anderen (zum Teil unmittelbar angrenzenden) Schlägen nicht gerechtfertigt sei, mit Art. 70 Abs. 4 und 8 a) Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 vereinbar ist, oder ob - wie der Kläger vorgetragen hat - jedenfalls bezogen auf den Schlag 10 ein Verstoß im Jahr 2011 „festgestellt“ worden ist.

39

Die Beklagte hat ihre Berufung am 17. Oktober 2014 begründet. Sie führt aus, sie habe die Ausgleichszulage 2012 wegen eines CC-Verstoßes zu Recht gekürzt. Nach Art. 70 Abs. 8 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 habe die Kürzung der Ausgleichszulage für das Kalenderjahr zu erfolgen, in dem der Verstoß festgestellt worden sei, und nicht in dem Jahr, in dem er hätte festgestellt werden können. Ihr sei der ungenehmigte Umbruch der Schläge 10 und 60 nicht schon im Jahr 2011, sondern erst durch Abgleiche im Jahr 2012 aufgefallen. Anlass dieser Feststellung sei gewesen, dass der Kläger diese Schläge im Sammelantrag 2012 erstmals als Maisflächen codiert habe. Auch habe es für die Feststellung des CC-Verstoßes zuvor der Durchführung eines Anhörungsverfahrens in 2012, der Stellungnahme des Klägers vom 6. Dezember 2012 und der Ortsbesichtigung vom 14. Dezember 2012 bedurft. Darüber hinaus sei sie zutreffend davon ausgegangen, dass der Kläger den CC-Verstoß vorsätzlich begangen habe. Eine Kürzung der Ausgleichszulage um 15 % sei demnach nicht zu beanstanden.

40

Die Beklagte beantragt,

41

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stade vom 5. Juni 2014 zu ändern und die Klage abzuweisen.

42

Der Kläger beantragt,

43

die Berufung zurückzuweisen.

44

Er trägt vor, die Beklagte habe ausweislich eines Schreibens des Landkreises Rotenburg (Wümme) vom 6. September 2011 bereits im Jahr 2011 gewusst (Bl. 141 BA B im Parallelverfahren 10 LB 82/14), dass er die Schläge 10 und 60 ungenehmigt umgebrochen habe. Darin habe der Sachbearbeiter die Beklagte darauf hingewiesen, dass zwei Grünlandflächen in Maisäcker umgewandelt worden seien. Die betroffenen Feldblöcke und Schläge seien von dem Sachbearbeiter auf diesem Schreiben handschriftlich vermerkt worden. Demnach habe es sich um die Schläge 10, 29 und 113 gehandelt. Zumindest im Hinblick auf den Schlag 10 sei der Beklagten der Umbruch daher im Jahr 2011 bekannt gewesen. Ungeachtet dessen sei die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des Art. 70 Abs. 8 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 richtig, weil ansonsten Wertungswidersprüche bestünden. Diese einschränkende Auslegung gebiete es, dass alle Verstöße gegen eine Rechtsnorm im Jahr der ersten Feststellung insgesamt zu sanktionieren seien. Anderenfalls könnte es in dem Fall, dass nicht alle Einzelverstöße bei einer Kontrolle ermittelt würden, dazu kommen, dass die Beklagte in den Folgejahren mehrfach Sanktionen ausspreche. Das würde den Betriebsinhaber wesentlich stärker treffen.

45

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten in diesem und im Parallelverfahren 10 LB 82/14 verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

46

Die Berufung hat keinen Erfolg.

47

Das Verwaltungsgericht hat der Klage auf Gewährung einer höheren Ausgleichszulage ohne Kürzung um die im Berufungsverfahren noch streitigen 15 % im Ergebnis zu Recht stattgegeben.

48

Die Beklagte hat den Bewilligungsbetrag für die Ausgleichszulage 2012 zu Unrecht wegen eines (weiteren) Verstoßes gegen das Dauergrünlandumbruchverbot in Bezug auf die Schläge 10 und 60 um 15 % gekürzt.

49

Der Bescheid der Beklagten vom 24. Mai 2013 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 9. Januar 2014 ist insoweit rechtswidrig und verletzt den Kläger dadurch in seinen Rechten, weil dem Kläger ein Anspruch auf die Bewilligung einer Ausgleichszulage 2012 gemäß Art. 36 a) ii) Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 i.V.m. der zutreffend vom Verwaltungsgericht bezeichneten Richtlinie über die Gewährung der Ausgleichszulage in Höhe von weiteren 166,64 EUR zuzüglich Zinsen zusteht. Bedenken gegen die Richtigkeit der von der Beklagten hierzu in den Anlagen 1 und 2 ihres Bescheides i.d.F. vom 9. Januar 2014 getroffenen Feststellungen zur Berechnung der Ausgleichszulage haben die Beteiligten nicht geltend gemacht und sind auch im Übrigen nicht ersichtlich. Der Kläger hat die Klage zu Recht als Verpflichtungsklage erhoben, weil die streitgegenständlichen Bescheide bei Erhebung der Anfechtungsklage allein gegen die Cross-Compliance- (im Folgenden: CC) Kürzung lediglich hinsichtlich der Kürzung aufgehoben worden wären. Eine gerichtliche Verpflichtung der Beklagten, den Kürzungsbetrag auszuzahlen, entspricht daher eher dem tatsächlichen Begehren des Klägers und geht über das mit der Anfechtungsklage Erreichbare hinaus.

50

Die Kürzung des sich danach ergebenden Bewilligungsbetrages für das Jahr 2012 ist rechtswidrig.

51

Der Kläger hat die Schläge 10 und 60 ohne erforderliche Genehmigung im Jahr 2011 umgebrochen (dazu unter 1.). Es kann dahinstehen, ob der Kläger bei dem ungenehmigten Umbruch dieser Dauergrünlandflächen im Jahr 2011 vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat (dazu unter 2.). Die Kürzung der Ausgleichszulage für das Jahr 2012 ist rechtswidrig, weil der ungenehmigte Umbruch von Dauergrünland auf den Schlägen 10 und 60 zusammen mit dem Umbruch weiterer Dauergrünlandflächen rechtlich als ein einziger Verstoß anzusehen ist, dessen ersten Teilakt die Beklagte bereits im Vorjahr 2011 festgestellt hat, und daher eine (erneute) Kürzung der Ausgleichszulage für das Jahr 2012 nicht gerechtfertigt ist (dazu unter 3.).

52

1. Der Kläger hat gegen CC-Verpflichtungen verstoßen, indem er im Jahr 2011 auch auf den Schlägen 10 und 60 Dauergrünland ungenehmigt umgebrochen hat.

53

a. Der Umbruch von Dauergrünland war in Niedersachsen im Jahr 2011 genehmigungspflichtig.

54

Ebenso wie die Gewährung der Betriebsprämie im Parallelverfahren 10 LB 82/14 ist auch die Bewilligung der Ausgleichszulage an die Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen gekoppelt, und zwar über den - durch die Verordnung (EG) Nr. 74/2009 des Rates vom 19. Januar 2009 (Amtsbl. L Nr. 30, S. 100) mit Wirkung ab dem 1. Januar 2009 (vgl. Art. 2 Satz 2 Alt. 1) eingefügten - Art. 50a Verordnung (EG) Nr. 1698/2005. Danach hat u. a. der Begünstigte von Zahlungen nach Art. 36 a) ii) Verordnung (EG) Nr. 1698/2005, zu denen Landwirte in benachteiligten Gebieten außerhalb von Berggebieten als Empfänger von Ausgleichszahlungen - wie der Kläger - gehören, für den gesamten Betrieb die in den Artikeln 5 und 6 sowie u.a. im Anhang II der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 genannten Grundanforderungen an die Betriebsführung und Vorschriften für die Erhaltung der Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand zu erfüllen. Nach Art. 6 Abs. 2 Satz 1 dieser Verordnung müssen dazu Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als solche erhalten bleiben. Unionsrechtlich ist diese Pflicht zur Erhaltung von Dauergrünland in Art. 4 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 noch näher konkretisiert worden, und zwar bezogen auf die einzelbetriebliche Ebene. Danach legen die Mitgliedstaaten bei einer Abnahme des Dauergrünlandanteils i. S. v. Art. 3 Abs. 1 Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 den Betriebsinhabern, die eine Direktzahlung beantragen, auf nationaler oder regionaler Ebene die Verpflichtung auf, die Flächen, die als Dauergrünland genutzt werden, nicht ohne vorherige Genehmigung umzuwidmen. Damit geht der Einwand des Klägers fehl, es gebe nach Art. 3 Abs. 2 dieser Norm erst ab einer Abnahme des Dauergrünlandes von 10 % eine Pflicht zum Tätigwerden. Denn insoweit wird die Differenzierung zwischen den Absätzen 1 und 2 des Art. 3 übersehen; Art. 4 Abs. 1 nimmt ausdrücklich auf Art. 3 Abs. 1 Bezug, der allgemein eine Abnahme verhindern will und nicht erst eine solche um mehr als 10 % (Art. 3 Abs. 2).

55

Im Bundesgebiet ist diese unionsrechtliche Verpflichtung zunächst bundesrechtlich durch § 3 des Direktzahlungsverpflichtungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 28. April 2010 (BGBl. I S. 588, DirektZahlVerpflG) umgesetzt und an die regionale Ebene, d.h. u.a. an die Länder Niedersachsen und Bremen, die nach § 3 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DirektZahlVerpflG eine Region bilden, „weitergegeben“ worden. Denn nach § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben u.a. diese Länder dafür Sorge zu tragen, dass auf ihrem Gebiet der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Nach § 3 Abs. 1 Satz 2 DirektZahlVerpflG erfolgt die Ermittlung dieses Anteils nach Art. 3 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009. In Niedersachsen erfolgt die Umsetzung wiederum durch die Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl. S. 362, DG-ErhVO). Unter der Überschrift „Genehmigungsvorbehalt für das Umbrechen von Dauergrünland“ bestimmt § 2 Abs. 1 DG-ErhVO:

56

„Verringert sich in der gemeinsamen Förderregion des Landes Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen der Anteil der Flächen, die als Dauergrünland (Art. 2 Satz 1 Nr. 2 der Verordnung [EG] Nr. 796/2004) genutzt werden, im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche (Art. 2 Buchst. h der Verordnung [EG] Nr. 73/2009), berechnet nach Art. 3 Abs. 1, 3 und 4 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004, um mehr als 5 vom Hundert bezogen auf das Jahr 2003, so macht das Fachministerium dies im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt. Ab dem auf die Bekanntmachung folgenden Tag dürfen als Dauergrünland genutzte Flächen nur mit behördlicher Genehmigung umgebrochen werden. Beschränkungen aufgrund anderer Rechtsvorschriften in Bezug auf den Umbruch von Dauergrünland bleiben unberührt. Eine Genehmigung nach Satz 2 ist nicht mehr erforderlich, sobald das Fachministerium im Niedersächsischen Ministerialblatt bekannt macht, dass sich der Anteil der als Dauergrünland genutzten Flächen im Verhältnis zur gesamten landwirtschaftlichen Fläche nicht mehr in einem 5 vom Hundert übersteigenden Maß verringert hat.“

57

Eine § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO entsprechende - erst mit Bekanntmachung vom 11. Dezember 2014 aufgehobene - Bekanntmachung des Fachministeriums vom 9. Oktober 2009 erfolgte im Niedersächsischen Ministerialblatt vom 21. Oktober 2009 (S. 890). Wie die Beklagte ausgeführt hat, lag dieser Bekanntmachung allerdings ein Begriffsverständnis des „Grünlandes“ zu Grunde, das sich nicht mit dem Verständnis des Europäischen Gerichtshofes in dessen Urteil vom 2. Oktober 2014 (C- 47/13 -) deckte. Dennoch war das Genehmigungserfordernis nach § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO jedenfalls im Zeitpunkt des 2011 erfolgten Umbruchs formell und materiell wirksam:

58

Wie der Senat mehrfach entschieden hat, bestehen gegen die formelle Wirksamkeit des § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO keine durchgreifenden Bedenken (vgl. zuletzt Urt. v. 31. März 2016 - 10 LB 32/14 - juris und Beschl. v. 27.10.2015 - 10 LA 31/15 - unter Bezug auf den Beschl. v. 23.9.2014 - 10 LA 36/14 -).

59

Ferner ist das CC-relevante Verbot in § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO, Dauergrünland ohne Genehmigung umzubrechen, in Niedersachsen in dem hier maßgeblichen (Betriebsprämien-)Jahr 2011 auch in materieller Hinsicht wirksam gewesen (vgl. zuletzt Urt. v. 31. März 2016 - 10 LB 32/14 -). Die Beklagte, auf deren Daten die Berechnung des jeweiligen Dauergrünlandanteils in Niedersachsen beruht, hat im Rahmen des bereits entschiedenen Berufungsverfahrens - 10 LB 32/14 - hinreichende Neuberechnungen vorgelegt, nach denen auch auf der Grundlage des zutreffenden „neuen“ Begriffsverständnisses von „Dauergrünland“ eine Abnahme des Dauergrünlandanteils in Niedersachsen jedenfalls im Jahr 2011 um mehr als 5 % hinreichend sicher zur Überzeugung des Gerichts festgestellt werden kann, wenn auch nicht in exakter Höhe. Danach betrug in den Referenzjahren 2003/2005 in der Region Niedersachsen/Bremen die gesamte landwirtschaftliche Fläche 2.641.351,31 ha und nach dem alten Verständnis die Dauergrünlandfläche 764.060 ha entsprechend 28,927 %. Im Jahr 2011 ergab sich gleichfalls nach altem Verständnis bei einer landwirtschaftlichen Fläche von noch 2.610.946,29 ha eine Dauergrünlandfläche von 709.120,76 ha entsprechend 27,160 %, mithin eine Abnahme in Höhe von 6,11%.

60

Unter Berücksichtigung des o.a. Urteils des Europäischen Gerichtshofes ergibt sich für das Jahr 2011 bei gleicher Gesamtfläche ein Anstieg des Dauergrünlandes, das von Antragstellern aus Niedersachsen und Bremen bewirtschaftet wurde, um 1.720,22 ha auf 706.147,32 ha. Bezieht man zusätzlich die aus den Referenzjahren 2003/2005 bekannten 4.693,66 ha Dauergrünland von „auswärtigen“ Antragstellern ein, so ergibt sich ein Anstieg des Dauergrünlandes auf 710.840,98 ha. Damit beträgt sein Anteil im Jahr 2011 27,225 % der Gesamtfläche, mithin eine Abnahme des Dauergrünlandanteils im Verhältnis zu den Referenzjahren um 5,88%.

61

Da die Beklagte auf die Daten der Antragsteller aus anderen Bundesländern keinen Zugriff hatte, ist in der neuen Berechnung des Dauergrünlandanteils allerdings noch nicht der Anteil einbezogen, der ggf. zu Unrecht von Antragstellern außerhalb Niedersachsens nicht als Dauergrünland bewertet worden ist. Mit der Beklagten ist diese Unsicherheit aber jedenfalls für das Jahr 2011 zu vernachlässigen. Denn für die Antragsteller aus Niedersachsen und Bremen hat sich der Anteil des Dauergrünlandes bei der Neuberechnung nur um 1.720,22 ha auf 706.147,32 ha, d.h. um weniger als 1 % erhöht. Die auswärtigen Antragsteller verfügten nach bisherigem Stand über weitere 4.693,66 ha. Um die Schwelle von 5% zu unterschreiten, hätte dieser Anteil um 6.624 ha auf 11.317,66 ha steigen, sich also mehr als verdoppeln müssen. Dies erscheint ausgeschlossen.

62

Dass sich die Einzelheiten der vorliegend in Rede stehenden unionsrechtlichen CC-Verpflichtung (Genehmigungspflicht für Dauergrünlandumbruch) damit erst aus dem Partikularrecht eines Mitgliedsstaates ergeben, ist entgegen des Vorbringens des Klägers nicht zu beanstanden. Diese Regelungssystematik ist für die Umsetzung von CC-Pflichten, die sich aus Richtlinien ergeben, in der Rechtsprechung gebilligt worden (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.3.2013 – 3 C 25/12 -) und nunmehr im Unionsrecht ausdrücklich geregelt (vgl. Art. 93 Abs. 2 Verordnung (EU) Nr. 1306/2013). Für die vorliegende Fallgestaltung, in der durch Unionsverordnung der nähere, durch die Mitgliedsstaaten auszufüllende Rahmen vorgegeben ist, gilt nichts anderes. Wie der Senat ebenfalls bereits entschieden hat (vgl. Beschl. v. 27.10.2015 – 10 LA 31/15 -), ist es unionsrechtlich auch nicht geboten, zumindest die Sanktionsbewehrung des Umbruchsverbots so zu beschränken, dass sie vermeintlich bloß formelle Verstöße ausnimmt. Im Übrigen handelt es sich bei der in Rede stehenden Fallgestaltung auch nicht nur um einen Fall der bloßen formellen Illegalität, weil jedenfalls bis zur nachträglichen Erteilung der Genehmigung Dauergrünland wegfällt und die Ersatzflächen tatsächlich auch nicht solches darstellen, sondern nur kraft einer Fiktion mit Erteilung der Genehmigung als Dauergrünland gelten und dann erst fünf Jahre so genutzt werden müssen. Mit dieser Fiktion kommt der Fläche aber nicht rückwirkend tatsächlich der gleiche Wert für die Tier- und Pflanzenwelt zu.

63

b. Die Schläge 10 und 60 waren im Jahr 2011 Dauergrünlandflächen und fielen daher unter das „Dauergrünlanderhaltungsgebot“.

64

Bei den hier betroffenen Schlägen 10 und 60 handelt es sich seit dem Jahresbeginn 2010 um Dauergrünland i. S. v. Art. 6 Verordnung (EG) Nr. 73/2009, Art. 2 c Verordnung (EG) Nr. 1120/2009, Art. 2 Nr. 2 Verordnung (EG) Nr. 1222/2009 und Art. 19 Nr. 2 Verordnung (EG) Nr. 65/2011, weil der Kläger bzw. seine Rechtsvorgänger diese unstreitig wenigstens seit dem Jahresbeginn 2005 für mindestens fünf Jahre ununterbrochen als Grünland genutzt hat. Folglich durfte der Kläger diese Schläge nur mit einer Genehmigung der Beklagten nach § 2 Abs. 1 Satz 1 DG-ErhVO umbrechen.

65

c. Der Kläger hat gegen den Genehmigungsvorbehalt für einen Dauergrünlandumbruch verstoßen, indem er die Schläge 10 und 60 ohne erforderliche Genehmigung umgebrochen hat.

66

Eine Grünlandfläche verliert ihren Dauergrünlandstatus, sobald sie zum Zwecke einer anderweitigen Nutzung erstmals umgebrochen worden ist, d.h. bei einer Umwandlung in Ackerland mit der Neuansaat von Ackerpflanzen (vgl. den o.a. Senatsbeschluss v. 27.10.2015 - 10 LA 39/15 -). Nach dem Senatsverständnis kann das Umbrechen von Dauergrünland als CC-Verstoß jedoch bezogen auf dieselbe Fläche nur einmal erfolgen und geahndet werden, weil die Eigenschaft einer Fläche als Dauergrünland mit dem durchgeführten Umbruch zur anderweitigen Nutzung endet und damit eine erneute Ansaat von Ackerpflanzen im Folgejahr (hier 2012) nicht zu einem erneuten CC-Verstoß führen kann.

67

Im vorliegenden Fall erfolgte der Verstoß gegen die Genehmigungspflicht für den Dauergrünlandumbruch - entsprechend der Feststellungen des Verwaltungsgerichts Stade - im Jahr 2011. Dafür sprechen sowohl die Anzeigen der Herren Dr. E. vom 3. Juni und F. vom 15. August 2011, welche die Schläge 29, 10 und 113, 60 als umgebrochene Dauergrünlandflächen umrandet bzw. ankreuzt darstellen, als auch die eigenen Aussagen des Klägers im erstinstanzlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung vom 27. April 2016. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung erklärt, er habe die Schläge 72, 29, 10, 113 und 60 alle im Jahr 2011 umgebrochen.

68

Da der von der Beklagten antragsgemäß erteilten nachträglichen Genehmigung vom 28. Februar 2013 eine Rückwirkung nicht zu kommt, vermag sie den ungenehmigten Umbruch im Jahr 2011 nachträglich nicht zu heilen (vgl. Senatsurteil vom 31. März 2016 - 10 LB 32/14 -). Einer Genehmigung kommt nämlich nur dann Rückwirkung zu, wenn dies ausdrücklich normativ geregelt und im Verwaltungsakt bestimmt ist (vgl. Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 43, Rn. 182) - an beidem fehlt es hier. Im Übrigen wäre eine solche Rückwirkung auch deshalb schwerlich möglich, weil andernfalls auch die anzulegenden Ersatzflächen rückwirkend als Dauergrünland gelten würden, dies jedoch tatsächlich nicht zutrifft bzw. zutreffen muss und andernfalls zudem rechtlich ihr Umbruch ebenfalls rückwirkend sanktionsbewehrt wäre.

69

2. Es kann offen bleiben, ob der Kläger die Schläge 10 und 60 im Jahr 2011 vorsätzlich oder fahrlässig umgebrochen hat.

70

In Anknüpfung an die vorherigen Ausführungen, wonach der Dauergrünlandumbruch eine einmalige Handlung darstellt, ist zur Klarstellung zunächst darauf hinzuweisen, dass es für die Beurteilung des „Verschuldens“ des Betroffenen auf sein Wissen und Wollen im Zeitpunkt des Umbruchs und nicht – wie die Beklagte jedenfalls im Ergebnis angenommen hat – zu einem späteren Zeitpunkt ankommt; für die Beurteilung, ob ein Verstoß dem Grunde nach gegeben ist, ist zudem ein späteres „Nachtatverhalten“ zur „Verdeckung“ ebenfalls unerheblich – wie es die Beklagte hier dem Kläger ebenfalls sinngemäß vorhält.

71

Geht man davon aus, dass der Kläger den Umbruch im zeitlichen Zusammenhang mit dem Umbruch auf den Nachbarschlägen 29 und 113 im Juni 2011 durchgeführt hat, den die Beklagte als fahrlässig begangen angesehen hat, müsste Gleiches auch für den Umbruch auf den Schlägen 10 und 60 gelten. Allerdings ist nach dem Akteninhalt und den Einlassungen des Klägers festzustellen, dass ihm im Zeitpunkt des Umbruchs der Schläge 10, 29, 60 und 113 deren Eigenschaft als Dauergrünland ebenso bekannt war wie spätestens seit der Antragstellung für den Schlag 72 und der Ortsbesichtigung am 23. Mai 2011 auch das Erfordernis einer Genehmigung durch die Beklagte vor einem Umbruch. Dass der Kläger die Schläge dennoch ohne vorliegende Genehmigung umgebrochen hat, spricht nach der Senatsrechtsprechung (vgl. das Urteil vom 31. März 2016 - 10 LB 32/14 -) eher für einen Eventualvorsatz, zumindest aber für grobe Fahrlässigkeit.

72

Soweit der Kläger geltend gemacht hat, angenommen zu haben, die mündliche Zustimmung der Naturschutzbehörde sei ausreichend, ist schon zweifelhaft, ob dies so zutrifft. Denn dem Kläger war aus dem ausgefüllten Antragsformular für den Schlag 72 klar, dass die Genehmigung von der Beklagten und nicht von der davon zu unterscheidenden Naturschutzbehörde zu erteilen war. Zudem hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers in der mündlichen Verhandlung darauf verwiesen, dass die Landwirte im Hinblick auf zeitliche Bearbeitungsprobleme bei der Genehmigungserteilung vielfach vorab umgebrochen hätten. Das stimmt mit den Erfahrungen des Senats in anderen Verfahren überein, lässt den Vorsatz aber gerade nicht entfallen, sondern spricht im Gegenteil für einen bewussten Verstoß. Hinzu tritt die Überlegung, dass die Genehmigung – wie dem Kläger bekannt war – nicht nur von der (durch die Naturschutzbehörde zu beurteilenden) Umbruchfähigkeit der Altflächen, sondern auch von der Eignung und Verfügbarkeit hinreichender Ersatzflächen abhing; diese Frage war aber nur von der Beklagten zu beurteilen. Zudem hatte der Kläger nach dem Akteninhalt insoweit vor dem Umbrechen nur unzureichende Angaben gemacht, konnte also schon deshalb nicht annehmen, die Genehmigungserteilung durch die Beklagte sei allenfalls noch „Formsache.“

73

Schließlich hatte der Kläger für die beiden in Rede stehenden Schläge 10 und 60 im Umbruchzeitraum noch gar keinen Antrag gestellt und sie auch erst nachträglich unter dem 21. Juli 2011 durch ein Kreuz in den anliegenden Karten gekennzeichnet.

74

Es braucht jedoch nicht näher geklärt zu werden, inwieweit ein etwaiger Irrtum des Klägers nach dem allein maßgebenden Unionsrecht, das – soweit ersichtlich – weder im Agrarförderrecht noch in der VO (EG/Euratom) Nr. 2988/95 noch sonst allgemein die Anforderungen an einen beachtlichen Irrtum bezogen auf eine Sanktionsvorschrift regelt und etwa im Kartellrecht auch keinen Verbotsirrtum anerkennt (vgl. EuGH – Urt. v. 18.6.2013 – C-681/11 – , sowie allg. zu einem etwaigen Subsumtionsirrtum: BVerwG, Urt. v. 1.10.2014 – 3 C 31/13 -, juris, Rn. 20), vorsatzausschließend wäre. Denn für die Entscheidung des Berufungsverfahrens kommt es auf die Beurteilung des Verstoßes als fahrlässig oder vorsätzlich letztlich nicht an, weil die Kürzung der Ausgleichszulage für das Jahr 2012 um 15 % sich aus den folgenden Gründen als rechtswidrig erweist.

75

3. Die streitgegenständliche Kürzung der Ausgleichszulage für das Jahr 2012 ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil der vom Kläger begangene Verstoß gegen die Genehmigungspflicht für einen Grünlandumbruch als ein einziger Verstoß anzusehen ist, dessen ersten Teilakt die Beklagte bereits im Jahr 2011 festgestellt hat, so dass eine Kürzung der Ausgleichszulage 2012 nicht zulässig ist.

76

Nach Art. 51 Abs. 1 Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 wird u.a. die Ausgleichzahlung als Leistung i. S. d. Art. 36 a) ii) Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 gekürzt oder ausgeschlossen, wenn die Grundanforderungen an die Betriebsführung - hier hinsichtlich des Verbots, ungenehmigt Dauergrünland umzubrechen - in einem bestimmten Kalenderjahr zu irgendeinem Zeitpunkt nicht erfüllt worden sind und dieser Verstoß das Ergebnis einer Unterlassung ist, die unmittelbar dem Begünstigten anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat - wie hier.

77

Zu den Einzelheiten der Kürzung nimmt Art. 51 Abs. 1 und 4 Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 auf Durchführungsvorschriften Bezug, die Schwere, Ausmaß, Dauer und Häufigkeit der Verstöße berücksichtigen. Damit war für das hier in Rede stehende Bewilligungsjahr 2012 die - ab Jahresbeginn 2011 die zuvor geltende Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1975/2006 ersetzende - Durchführungsverordnung (EG) Nr. 65/2011 gemeint, die u.a. Durchführungsbestimmungen hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen enthält. Art. 19 Abs. 2 dieser Durchführungsverordnung (EG) Nr. 65/2011 ordnet wiederum für die „Cross-Compliance“ die sinngemäße Geltung u.a. der Art. 22 Verordnung (EG) Nr. 73/2009 sowie der Art. 2 Abs. 2 Nummern 2 und 32 bis 37, Art. 8, 47, 48 und 49, Art. 50 ausgenommen Abs. 1 UAbs. 1, Art. 51 Abs. 1, 2 und 3, der Art. 52, 53 und 54, Art. 70 Abs. 3, 4, 6 und 7 sowie der Art. 71 und 72 der Durchführungsverordnung (EG) Nr. 1122/2009 an.

78

Für welches Kalenderjahr die Kürzungen für einen Verstoß gegen anderweitige Verpflichtungen zur Anwendung kommen, richtet sich nach dem Zeitpunkt der Feststellung eines CC-Verstoßes im Sinne von Art. 19 Abs. 2 VO (EG) Nr. 65/2011 i.V.m. Art. 70 Abs. 4 und 6 Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 und Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011.

79

Nach Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 werden die Kürzungen und Ausschlüsse gemäß Artikel 19 Absatz 2, wenn ein Verstoß festgestellt wird, auf den Gesamtbetrag der Ausgleichszulage gemäß Artikel 36 Buchstabe a) Ziffern ii) Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 angewendet, der dem Begünstigten aufgrund der Zahlungsanträge bereits gewährt wurde oder noch zu gewähren ist, die er in dem Kalenderjahr der Feststellung des Verstoßes gestellt hat bzw. noch stellen wird.

80

Nach Art. 70 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1122/2009 gelten Verstöße als festgestellt, sofern sie sich als Folge jedweder Kontrollen nach Maßgabe der vorliegenden Verordnung ergeben oder der zuständigen Kontrollbehörde bzw. Zahlstelle auf andere Weise zur Kenntnis gelangt sind. Danach ist nach dem Wortlaut bei einem einzelnen Verstoß, der erst im Folgejahr seiner Begehung festgestellt wird, die Kürzung auf das Kalenderjahr der Feststellung, nicht aber auf das der tatsächlichen Begehung des Verstoßes anzuwenden.

81

Für mehrere Verstöße enthält Art. 70 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1122/2009 folgende Regelung: „Wurde mehr als ein Verstoß in Bezug auf die verschiedenen Rechtsakte oder Normen desselben Bereichs der anderweitigen Verpflichtungen festgestellt, so sind diese Fälle für die Festsetzung der Kürzung gemäß Art. 71 Absatz 1 und Art. 72 Abs. 1 als einziger Verstoß anzusehen.“

82

Nach dem Senatsverständnis kommt es für die Feststellung eines mehraktigen, rechtlich aber einzigen Verstoßes innerhalb eines Kalenderjahres i.S.d. Abs. 6 darauf an, in welchem Kalenderjahr der erste (Teil-)Verstoß entsprechend den Anforderungen des Abs. 4 zur Kenntnis gelangt ist. Werden demnach in einem Kalenderjahr mehrere Dauergrünlandflächen ungenehmigt umgebrochen, handelt es sich um einen einheitlichen CC-Verstoß. Es widerspräche dem erkennbaren Sinn und Zweck des Abs. 6 als auch dem in Art. 51 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1698/2005 festgelegten Grundsatz, wonach bei Feststellung eines Verstoßes gegen anderweitige Verpflichtungen Kürzungen in dem betreffenden Kalenderjahr erfolgen sollen, wenn sich bei der zeitlich gestaffelten Feststellung von Teilakten eines rechtlich einzigen Verstoßes eine Kürzung der Direktzahlungen auf mehrere Kalenderjahre erstrecken würde. Auf dieser Grundlage legt der Senat den Art. 70 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1122/2009 unter Berücksichtigung der Systematik zu dem nachfolgenden Absatz 6 dieser Vorschrift und Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 dahingehend aus, dass ein aus mehreren (Teil-)Akten bestehender bzw. mehrfach begangener Verstoß jedenfalls in Bezug auf einen Rechtsakt oder eine Norm desselben Bereichs der anderweitigen Verpflichtung in dem Jahr als festgestellt gilt, in welchem der zuständigen Behörde mindestens ein (Teil-)Akt dieses einheitlichen Verstoßes erstmals aufgrund einer Kontrolle oder auf andere Weise zur Kenntnis gelangt ist. Die Feststellung nach Abs. 4 knüpft bei mehraktigen Verstößen im Sinne des Abs. 6 daher maßgeblich an das Kalenderjahr der Feststellung des ersten - und nicht etwa des letzten - Teilaktes an. Für den Fall, dass ein mehraktiger Verstoß aus dem Jahr 2011 bezogen auf weitere Teilakte erst im Jahr 2012 festgestellt wird, ist demnach auch nach Abs. 4 und Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 keine mehrjährige Sanktionierung in den Kalenderjahren 2011 und 2012 zulässig.

83

Dieses Auslegungsergebnis steht im Einklang mit dem vom Senat in dem Urteil vom 27. November 2015 (- 10 LB 107/14 -) zum Ausdruck gebrachten Verständnis, dass für die Frage, bei wem eine Kürzung zu erfolgen, auf das Jahr der Begehung des Verstoßes abzustellen ist. Ferner entspricht es dem sich aus Art. 21 VO (EG) Nr. 65/2011 ergebenden Willen des Normgebers, zwischen dem Jahr der Begehung und dem ggf. nachfolgenden Jahr der Feststellung zu unterscheiden. Damit soll offenbar eine Verfahrenserleichterung für die Behörde verbunden sein, indem sie nicht ohne Not alte Bescheide für die Vorjahre korrigieren muss. Zudem wird so vermieden, dass es andernfalls bei der zeitlich gestaffelten Feststellung von mehreren Verstößen zu einer Kumulation von Sanktionen und damit zu den zu Recht vom Kläger aufgezeigten Wertungswidersprüchen kommt.

84

Dem Senat ist dabei bewusst, dass auch bei diesem Verständnis noch Probleme verbleiben, wenn das Jahr der Begehung und der Feststellung auseinanderfallen. Dann variiert die absolute Höhe der Kürzung je nach der Höhe der Direktzahlung im Jahr der Feststellung. Hat der Landwirt im Jahr der Feststellung keinen Antrag gestellt, entfällt dem Wortlaut nach die Sanktion ganz. Ob diese Folgen gewollt und – soweit sich die Variabilität der absoluten Kürzungssumme zum Nachteil des Landwirts auswirkt – mit dem Grundsatz nulla poena sine lege (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 VO (EG/Euratom) Nr. 2988/95, vgl. dazu nochmals BVerwG, Urt. v. 1.10.2014, a.a.O., Rn. 34) zu vereinbaren sind, kann indes offen bleiben. Denn vorliegend fallen aus den folgenden Gründen das Jahr der Begehung und der Feststellung zusammen.

85

Nach dem Wortlaut des Art. 70 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1122/2009, der auf die Feststellung des Verstoßes und nicht die bloße Möglichkeit dazu oder – wie vom Kläger vorgetragen – auf die Feststellung einer etwaigen Tathandlung abstellt, sowie dem Zweck der Norm, diese Feststellung ahnden zu können, muss der Behörde für die Feststellung zumindest der objektive Tatbestand des CC-Verstoßes bekannt sein; ob dies zusätzlich auch für den subjektiven Tatbestand gilt, lässt der Senat hier mangels Entscheidungserheblichkeit dahinstehen.

86

Im vorliegenden Fall hat die Beklagte jedenfalls den objektiven Verstoß des Klägers gegen die Verpflichtung, Dauergrünland nicht ohne Genehmigung umzubrechen, im Jahr 2011 festgestellt. Denn der Beklagten ist aufgrund der Vor-Ort-Kontrolle vom 1. Juni 2011 erstmals im Ausgleichszulagenjahr 2011 zur Kenntnis gelangt, dass er im Hinblick auf den 4,43 ha großen Schlag 72 gegen das Dauergrünlandumbruchverbot verstoßen hat. Ebenfalls im Jahr 2011 sind der Beklagten auch die ungenehmigten Umbrüche der Dauergrünlandschläge 29 und 113, die unmittelbar an die Schläge 10 und 60 angrenzen, zur Kenntnis gelangt. Dies ergibt sich aus dem Anhörungsschreiben vom 31. Oktober 2011. Darin weist die Beklagte den Kläger darauf hin, dass der Kläger nach Mitteilung des Landkreises Rotenburg (Wümme) vom 6. September 2011 zwei Grünlandflächen umgebrochen habe, die Gegenstand seines Antrags auf Genehmigung des Dauergrünlandumbruchs gewesen seien. Bei diesen Flächen hat es sich u.a. um die Schläge 29 und 113 gehandelt, für welche der Kläger unter dem 21. Juli 2011 eine Genehmigung für den Dauergrünlandumbruch beantragt hat. Diese Verstöße hat die Beklagte mit Bescheid vom 15. Dezember 2011 zu Recht als einzigen Verstoß gemäß Art. 70 Abs. 6 VO (EG) Nr. 1122/2009 angesehen und bei der Gewährung der Betriebsprämie 2011 geahndet. Dies hat zur Folge, dass der im Jahr 2012 von der Beklagten im Rahmen der Vor-Ort-Kontrolle festgestellte weitere Umbruch von Dauergrünland auf den Schlägen 10 und 60 lediglich als ein Teilakt des einheitlichen CC-Verstoßes, der bereits im Vorjahr begangen und teilweise festgestellt worden ist, zu werten ist.

87

Es kommt daher nicht mehr darauf an, ob die Beklagte bezogen auf die Schläge 10 und 60 erst im Jahr 2012 Kenntnis von dem ungenehmigten Dauergrünlandumbruch erlangt hat. Der Senat weist allerdings vorsorglich darauf hin, dass dies nach den o.a. Ausführungen jedenfalls hinsichtlich des Schlages 60 der Fall gewesen ist. Denn die Beklagte hatte im Jahr 2011 schon nicht erkannt, dass der Kläger diesen weiteren Schlag umgebrochen hatte, und deshalb den Abgleich mit seinem Sammelantrag unterlassen. Ohne einen solchen Abgleich konnte sie jedoch weder feststellen, ob es sich bei dem betroffenen Schlag überhaupt um Dauergrünland handelte, noch, ob der Kläger für den Umbruch förderrechtlich verantwortlich war. Ohne diese Feststellung ließ sich wiederum der objektive Tatbestand nicht bejahen.

88

Wegen der bereits im Jahr 2011 erfolgten Feststellung des Verstoßes durfte die Beklagte die Ausgleichszulage des Klägers für das Jahr 2012 nicht gemäß Art. 21 Abs. 2 VO (EG) Nr. 65/2011 nochmals kürzen.

Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten:
http://www.rechtsprechung.niedersachsen.de/jportal/?quelle=jlink&docid=MWRE160001536&psml=bsndprod.psml&max=true