Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2006-07-04, Aktenzeichen 7 L 631/06
ECLI:DE:VGGE:2006:0704.7L631.06.00

Tenor

1.	Der Antrag wird auf Kosten des Antragstellers abgelehnt.

Der Streitwert wird auf 1.250,00 EUR festgesetzt.

1

Gründe:

2

Der Antrag,

3

die Vollziehung der Anordnung des Antragsgegners vom 12. Januar 2006
und 10. April 2006 zur Vorlage eines ärztlichen Gutachtens über die Eignung
des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen vorläufig
auszusetzen,

4

ist unzulässig.

5

Bei der Anordnung der Beibringung eines Gutachtens handelt es sich
nicht um einen selbständig anfechtbaren Verwaltungsakt, sondern um eine
vorbereitende Maßnahme im Fahrerlaubnisentziehungsverfahren. Dies ist den
Regelungen der Fahrerlaubnis-Verordnung - FeV - eindeutig zu entnehmen
und entspricht damit dem gesetzgeberischen Willen (vgl. §§ 11 Abs. 2 und 3,
13 und 14 der FeV). Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-
Westfalen - OVG NRW - hat in seinem grundlegenden Beschluss vom
22. Januar 2001 - 19 B 1757/00 -, NJW 2001, 3427 - dazu im Wesentlichen
Folgendes ausgeführt:

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„Zu der aufgeworfenen Frage, ob die Anordnung, ein medizinisch-
psychologisches Gutachten beizubringen, ein Verwaltungsakt ist, besteht ein
grundsätzlicher Klärungsbedarf nicht, weil sie sich aus den maßgeblichen
Rechtsvorschriften unter Einbeziehung der einschlägigen Rechtsprechung
zum vor Inkrafttreten der Fahrerlaubnis-Verordnung geltenden § 15 b Abs. 2
StVZO a. F. beantworten lässt, ohne dass ein weitergehender, in einem
Beschwerdeverfahren zu befriedigender Klärungsbedarf besteht. Die Frage ist
nämlich auch auf der Grundlage der am 1.1.1999 in Kraft getretenen
Fahrerlaubnis-Verordnung (FeV) eindeutig zu verneinen.

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Die in Rede stehende Anordnung erfüllt nämlich nicht das nach § 35
VwVfG NRW für einen Verwaltungsakt konstitutive Merkmal der Regelung
eines Einzelfalls mit unmittelbarer Rechtswirkung; dieses ist nur erfüllt, wenn
durch eine behördliche Maßnahme ein Lebenssachverhalt einseitig durch
Setzen einer Rechtsfolge verbindlich gestaltet wird, in dem Rechte oder
Pflichten bzw. ein Rechtsstatus unmittelbar begründet, aufgehoben, geändert
oder festgestellt bzw. verneint werden, und insofern eine „Entscheidung in der
Sache" (vgl. § 46 VwVfG NRW) getroffen wird. Die Anordnung der
Beibringung eines Gutachtens dient nach dem ausdrücklichen Wortlaut in
§ 11 Abs. 2 und 3, 13 und 14 FeV „zur Vorbereitung" von Entscheidungen
über die Erteilung oder Verlängerung der Fahrerlaubnis oder über die
Anordnung von Beschränkungen oder Auflagen bzw. - in Verbindung mit § 46
Abs. 3 FeV - über die Entziehung der Fahrerlaubnis. Nach den genannten
Vorschriften sowie § 2 Abs. 7 und 8, § 3 Abs. 1 Satz 3 StVG ist sie darauf
gerichtet, aufgrund bekannt gewordener - in § 13 Nr. 2 und § 14 Abs. 1 und 2
FeV typisierend erfasster - Tatsachen begründete Bedenken gegen die
Eignung des Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers zum Führen von
Kraftfahrzeugen zu klären. Die an einen Fahrerlaubnisinhaber gerichtete
Anordnung ist nach ihrem so bestimmten Zweck lediglich eine vorbereitende
Maßnahme, die der Sachverhaltsaufklärung im Hinblick auf die später zu
treffende Sachentscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis dient.
Dies war in der ständigen Rechtsprechung zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F.
anerkannt.

8

Vgl. BVerwG, Urteile vom 28.11.1969 - VII C 18.69 -, BVerwGE 34, 248,
249 ff., vom 15.12.1989 - 7 C 52.88 -, Buchholz 442.10, § 4 StVG Nr. 87, und
vom 27.9.1995 - 11 C 34.94 -, Buchholz 442.16, § 15 b StVZO Nr. 24, sowie
Beschlüsse vom 17.5.1994 - 11 B 157.93 -, Buchholz 442.16, § 15 b StVZO
Nr. 23, und vom 28.6.1996 - 11 B 36.96 -.

9

Daran, dass die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens kein
(selbständig anfechtbarer) Verwaltungsakt ist, hat sich durch die
einschlägigen Vorschriften der Fahrerlaubnis-Verordnung nichts
geändert.

10

Vgl. Jagusch/Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 35.A., § 11 FeV Rdnr. 26,
und § 46 FeV Rdnr. 5; a.A. Schreiber, ZRP 1999, 519 ff.

11

Soweit in § 11 Abs. 6 Sätze 2 und 3 FeV zum Inhalt der Anordnung
bestimmt ist, dass die Behörde dem Betroffenen mitteilt, dass er sich
innerhalb einer von ihr festgelegten Frist auf seine Kosten der Untersuchung
„zu unterziehen" und das Gutachten „beizubringen hat" und die
Fahrerlaubnisbehörde darüber „zu unterrichten hat", welche Stelle er mit der
Untersuchung beauftragt hat, werden nicht durch die Anordnung - im Sinne
einer Regelung - unmittelbar selbständige Handlungspflichten des Betroffenen
begründet. Nach dem Wortlaut des Satzes 2, dass nämlich dem Betroffenen
das Vorstehende „mitgeteilt" wird, ist schon nicht ersichtlich, dass insofern
eigenständig durch die Anordnung die Pflicht des Betroffenen, sich der
Untersuchung zu unterziehen und das Gutachten beizubringen, erzeugt
werden soll. Vielmehr wird eine entsprechende Pflicht allgemein
vorausgesetzt. Nichts anderes gilt für die von der erstgenannten Pflicht
abhängige Pflicht, die Behörde über die beauftragte Stelle zu unterrichten.
Diese - in den vorstehend bezeichneten Vorschriften der Fahrerlaubnis-
Verordnung vorausgesetzte und ausgestaltete - Pflicht knüpft an die Eignung
des Betroffenen als gesetzliche Voraussetzung für die Erteilung und das
Behaltendürfen der Fahrerlaubnis an, nämlich daran, dass der
Fahrerlaubnisbewerber bzw. -inhaber die zum Führen von Kraftfahrzeugen
notwendigen körperlichen und geistigen Anforderungen erfüllen muss (vgl. § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, Abs. 4, § 3 Abs. 1 StVG, § 11 Abs. 1, § 46 Abs. 1 FeV);
sie hat, da die Eignung als Persönlichkeitsmerkmal individuell-konkret
naturgemäß nicht ohne die Mitwirkung des Betroffenen geprüft werden kann,
ihre Grundlage in der allgemeinen Pflicht des Betroffenen, an der Aufklärung
des für die Prüfung der Eignung erheblichen Sachverhalts mitzuwirken. Bei
Zweifeln an der Eignung hat dieser das Seinige zur Klärung dieser Zweifel
beizutragen. Die Anordnung, ein Gutachten beizubringen, konkretisiert mit
ihrem in § 11 Abs. 6 FeV bestimmten Inhalt lediglich diese allgemeine
Mitwirkungspflicht zum Zwecke der vorbereitenden
Sachverhaltsaufklärung.

12

...

13

Schließlich ist die hier in Rede stehende Anordnung,

14

entgegen Schreiber, ZRP 1999, 519, 522 f.,

15

auch nicht deshalb eine (selbständig anfechtbare) Regelung, weil die
Anordnung verbunden mit der Ankündigung der Rechtsfolge der
Fahrerlaubnisentziehung für den Fall der Weigerung, bereits einen Eingriff in
das grundrechtlich (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) geschützte
allgemeine Persönlichkeitsrecht darstellt.

16

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.6.1993 - 1 BvR 689/92 -, BVerfGE 89, 69,
84 = DVBl. 1993, 995, 996.

17

Die Bejahung des Eingriffscharakters einer Maßnahme hat nicht
notwendig zur Folge, dass diese auch Regelungscharakter hat, was, wie
ausgeführt, hier zu verneinen ist. Denn ein Grundrechtseingriff setzt nicht eine
finale, unmittelbare oder rechtliche Einwirkung auf den grundrechtlichen
Schutzbereich voraus, kann vielmehr auch bei mittelbarer oder nur faktischer
Einwirkung vorliegen.

18

Vgl. Pieroth/Schlink, Grundrechte Staatsrecht II, 15.A.; Rdnr. 238 ff.

19

Der mit Blick auf den Grundrechtseingriff gebotene Rechtsschutz erfordert
nicht, dass die in den Schutzbereich einwirkende staatliche Maßnahme
selbständig der gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden kann; dies hat
auch das BVerfG in der genannten Entscheidung nicht zugrunde gelegt. Die
streitige Anordnung unterliegt der gerichtlichen Kontrolle im Rahmen eines die
Erteilung oder Entziehung der Fahrerlaubnis betreffenden Verfahrens, in dem
der Betroffene die Rechtswidrigkeit der Anordnung und damit insbesondere
deren Unverhältnismäßigkeit geltend machen kann.

20

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.5.1994, a.a.O.

21

Entsprechend den zu § 15 b Abs. 2 StVZO a.F. in der
Rechtsprechung,

22

vgl. nur BVerwG, Urteile vom 27.9.1995 und vom 13.11.1997, jeweils
a.a.O. ,

23

aufgestellten Grundsätzen ist der Schluss auf die Nichteignung nur
zulässig, wenn die Anordnung der Beibringung eines Gutachtens rechtmäßig,
insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig war und für die Weigerung,
das Gutachten beizubringen, kein ausreichender Grund besteht.

24

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 18.9.2000 - 19 B 966/00 -;
Jagusch/Hentschel, a.a.O., § 11 FeV Rdnr. 22, 24.

25

Die Anordnung ist gerichtlich darauf zu prüfen, ob die in den
einschlägigen Bestimmungen der Fahrerlaubnis-Verordnung normierten
Voraussetzungen erfüllt sind und damit im Sinne der früheren
Rechtsprechung aufgrund konkreter tatsächlicher Anhaltspunkte berechtigte
Zweifel an der Kraftfahreignung des Betroffenen bestehen, und ob die
angeordnete Untersuchung ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel ist,
um gerade die konkret entstandenen Eignungszweifel aufzuklären. Ferner
erstreckt sich die gerichtliche Prüfung auch darauf, ob die Anordnung
hinreichend bestimmt ist.

26

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4.9.2000 - 19 B 1134/00 -.

27

Kommt es zu einem Verfahren betreffend die Erteilung oder Entziehung
der Fahrerlaubnis nicht, weil das Gutachten zu einem positiven Ergebnis
gelangt oder die Fahrerlaubnisbehörde aus sonstigen Gründen nicht auf die
Nichteignung des Betroffenen schließt, kann wegen der Kosten der
angeordneten Untersuchung auf deren Erstattung geklagt werden.

28

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 15.12.1989 und vom 17.5.1994, jeweils
a.a.O.

29

Danach bezwecken die hier zum 1.1.1999 in Kraft getretenen Vorschriften
keine Änderung der Rechtslage hinsichtlich der Frage, ob die Anordnung der
Beibringung eines Gutachtens ein (selbständig anfechtbarer) Verwaltungsakt
ist. Dies entspricht auch dem Willen des Vorschriftengebers. Denn nach der
amtlichen Begründung zur Fahrerlaubnis-Verordnung,

30

veröffentlicht im VkBl. 1998, 1049 ff., 1068,

31

kann die Anordnung „- wie bereits durch die Rechtsprechung des BVerwG
festgelegt - nur zusammen mit einer anschließend ablehnenden Entscheidung
(Entziehung oder Versagung) angefochten werden".

32

Dem ist die Kammer bereits in ihrer vorangegangenen Rechtsprechung
gefolgt

33

- vgl. u. a. Beschlüsse vom 9. März 2005 - 7 L 224/05 - und vom 13. April
2005 - 7 L 374/05 -

34

und hält daran auch unter Berücksichtigung des Antragsvorbringens
fest.

35

Die Kammer hat auch erwogen, ob der Antrag des Antragstellers
sachgerecht als solcher auf vorbeugenden Rechtsschutz gegen den bei
Nichtbeachtung der Aufforderung zur Beibringung des Gutachtens drohenden
Entzug der Fahrerlaubnis angesehen werden könnte, obgleich der Vortrag
des Prozessbevollmächtigten des Antragstellers allein darauf zielt, den
Verwaltungsaktcharakter der Anordnung darzulegen. Auch ein solcher
vorbeugender Rechtsschutzantrag wäre unzulässig. Denn § 123 VwGO
eröffnet, von seltenen Ausnahmefällen abgesehen, keinen Weg, der Behörde
durch vorbeugenden Rechtsschutz den Erlass eines belastenden
Verwaltungsakts zu untersagen. Grundsätzlich ist nach der Systematik der
Verwaltungsgerichtsordnung gegen (belastende) Verwaltungsakte allein
nachträglicher Rechtsschutz und im Bereich des vorläufigen Rechtsschutzes,
wie sich dem § 123 Abs. 5 VwGO entnehmen lässt, ein Vorrang desselben
nach §§ 80, 80a VwGO gegenüber dem nach § 123 VwGO vorgesehen.

36

Vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2004, Rdnr. 3 b
zu § 123; OVG NRW, Beschluss vom 14. Februar 2005 - 16 B 1050/04 -.

37

Vorläufiger vorbeugender Rechtsschutz kommt nur ausnahmsweise in
Betracht, wenn es dem Rechtsschutzsuchenden nicht zumutbar ist, den
Erlass des Verwaltungsaktes bzw. die Rechtsverletzung abzuwarten und
sodann die nach der Verwaltungsgerichtsordnung gegebenen Rechtsbehelfe
und Rechtsmittel (namentlich Anträge nach §§ 80, 80a VwGO)
auszuschöpfen. Vorbeugender vorläufiger Rechtsschutz ist mithin dann zu
gewähren, wenn schon die kurzfristige Hinnahme der befürchteten
Handlungsweise geeignet ist, den Betroffenen in seinen Rechten in
besonders schwerwiegender Weise zu beeinträchtigen. Davon ist
auszugehen, wenn dem Antragsteller anders eine erhebliche, über
Randbereiche hinausgehende Verletzung in seinen Grundrechten droht.

38

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 2004 - 13 B 2691/03 -;
Bundesverfassungsgericht,
Beschluss vom 15. August 2002 - 1 BvR 1790/00 -, DVBl. 2003, 257.

39

Diese engen Voraussetzungen sind weder dargelegt noch ersichtlich.
Dass der Antragsteller nach einer unter Anordnung der sofortigen Vollziehung
erfolgten Entziehung der Fahrerlaubnis solange kein Kraftfahrzeug mehr im
öffentlichen Straßenverkehr führen darf, bis ggf. die Vollziehung der
Verfügung ausgesetzt ist, ist regelmäßige Folge einer solchen
Ordnungsverfügung und von ihm grundsätzlich hinzunehmen.

40

Im Übrigen wird der Antragsteller durch die Anordnung des
Antragsgegners aber auch in der Sache nicht in seinen Rechten verletzt. Die
Anordnung, ein Gutachten eines Arztes einer amtlich anerkannten
Begutachtungsstelle für Fahreignung vorzulegen, dürfte nämlich
voraussichtlich aus den Gründen, die der Antragsgegner in den Schreiben
vom 12. Januar 2006 und den Ergänzungen vom 10. April 2006 dargelegt hat,
rechtmäßig sein. Schon die vom Antragsteller selbst gegenüber der Behörde
angegebenen Herzrhythmusstörungen, die er auch im Weiteren nicht in
Abrede gestellt hat, und seine Gehbehinderung werfen erhebliche
Eignungsbedenken auf, denen der Antragsgegner nachzugehen hat. Der
Antragsteller hat sich selbst zuletzt in seiner von seinem
Prozessbevollmächtigten abgegebenen Stellungnahme gegenüber dem
Amtsgericht E. im Schriftsatz vom 6. April 2006 im Rahmen des dortigen
Strafverfahrens 104 Js 128/06 als „100 % schwer- und außergewöhnlich
gehbehindert" bezeichnet (vgl. Gerichtsakte 7 K 1387/06, Blatt 57).
Herzrhythmusstörungen und Bewegungsbehinderungen gehören zu den
Mängeln im Sinne der §§ 11, 13 und 14 FeV, die die Eignung zum Führen von
Kraftfahrzeugen beeinträchtigen oder aufheben können (vgl. Ziffer 3 und 4 der
Anlage 4 zu den §§ 11, 13 und 14 FeV). Nach den Begutachtungs-Leitlinien
zur Kraftfahreignung des Gemeinsamen Beirats für Verkehrsmedizin beim
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen und beim
Bundesministerium für Gesundheit sollte Grundlage für die Beurteilung von
Herzrhythmusstörungen und deren Auswirkungen auf die Kraftfahreignung in
jedem Fall eine eingehende internistisch-kardiologische Untersuchung
einschließlich 24-Stunden-Langzeit-EKG sein (vgl. Ziffer 3.4.1 der
Begutachtungs-Leitlinie). Herzrhythmusstörungen können nämlich akut die
Blutversorgung des Gehirns unterbrechen und sind darüber hinaus ein
prognostisches Zeichen für die Schwere der zugrundeliegenden
Herzkrankheit.

41

Vgl. Schubert/Schneider/Eisenmänger/Stephan, Begutachtungs-Leitlinien
zur Kraftfahreignung, Kommentar, Stand: 1/2003.

42

Hinsichtlich der Bewegungsbehinderungen ist zu klären, ob Auflagen oder
Beschränkungen angezeigt sind (siehe Ziffer 3 der Anlage 4 zu §§ 11, 13 und
14 FeV).

43

Selbst wenn man zugrundelegt, dass die vom Antragsteller zuvor
gegenüber dem Antragsgegner scheinbar mit „Magen-, Leber- und
Lungenerkrankung" bezeichneten Leiden, wie er jetzt vorträgt, lediglich darin
bestehen, dass er ab und zu „Sodbrennen", „Seitenstiche" und
„wetterabhängige Atembeschwerden bei Anstrengung" hat, die
möglicherweise allein nicht ausreichen würden, um Bedenken an seiner
Kraftfahreignung aufkommen zu lassen, so ergibt sich doch mit den zuvor
genannten Mängeln und im Gesamtzusammenhang nicht lediglich die entfernt
liegende Möglichkeit eines relevanten Mangels, sondern es sind konkrete
tatsächliche Anhaltspunkte da, die einen Eignungsmangel als naheliegend
erscheinen lassen.

44

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2004 - 19 B 195/04 -, Beschluss-
Abdruck Seite 3.

45

Darüber hinaus hat der Antragsgegner mit der Anforderung eines
medizinischen Gutachtens ein geeignetes und verhältnismäßiges Mittel
gewählt, um die konkret entstandenen Eignungszweifel aufzuklären.

46

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die
Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG.

47