Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-05-14, Aktenzeichen 4 S 415/19

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Januar 2019 - 10 K 8429/18 - wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass ihr vorläufig untersagt wird, den Beigeladenen auf der Grundlage der streitgegenständlichen Auswahlentscheidung die Dienstposten „Ausbilder im Aus- und Fortbildungszentrum, Kennziffer 37-Ausbilder/2018“ zu übertragen und sie zu befördern.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 41.112,84 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist zulässig, jedoch nicht begründet.

I.

2

Mit der angegriffenen Entscheidung hat das Verwaltungsgericht auf Antrag der Antragsteller der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig untersagt, die für eine Besetzung vorgesehenen „zwei Stellen Ausbilder im Aus- und Fortbildungszentrum, Kennziffer 37-Ausbilder/2018 der Besoldungsgruppe A 9 + Z“ - wobei ausschließlich Dienstposten ausgeschrieben wurden, ohne dass hinreichend ersichtlich ist, dass eine einheitliche Vergabe auch der Statusämter erfolgen soll - mit den Beigeladenen zu besetzen und diese zu befördern. Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe, auf deren Prüfung sich der Senat grundsätzlich zu beschränken hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), sind nicht geeignet, die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts in Frage zu stellen.

II.

3

Mit dem Verwaltungsgericht gelangt auch der Senat zu dem Ergebnis, dass die der Auswahlentscheidung zugrunde gelegten Regelbeurteilungen der Antragsteller und der Beigeladenen zum Stichtag 01.01.2017 rechtswidrig sind, weil sie keine hinreichende Begründung des Gesamturteils enthalten.

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1. Maßgeblicher Zweck der dienstlichen Beurteilung und insbesondere des Gesamturteils ist es, Grundlage für einen späteren Leistungsvergleich in einem an Artikel 33 Abs. 2 GG zu messenden Auswahlverfahren zu sein. Daraus folgt die Notwendigkeit, schon bei der dienstlichen Beurteilung einheitliche Maßstäbe einzuhalten. Diese müssen auf das jeweilige Statusamt des zu beurteilenden Beamten bezogen sein. Beurteilungen treffen eine Aussage, ob und in welchem Maß der Beamte den Anforderungen gewachsen ist, die mit den Aufgaben seines Amts und dessen Laufbahn verbunden sind. Sie tragen dem Umstand Rechnung, dass die Vergabe eines Statusamts nicht auf Grund der Anforderungen des Dienstpostens erfolgen soll, den der ausgewählte Bewerber nach der Vergabe des Statusamts oder vorher in einer Bewährungszeit wahrnehmen soll. Denn der ausgewählte Bewerber soll der am besten geeignete für jeden Dienstposten sein, der für einen Inhaber des höheren Statusamts amtsangemessen ist. Hieraus folgt zwingend, dass sich auch die Gewichtung der Einzelmerkmale bei der Ermittlung und folglich Begründung des Gesamturteils auf die Anforderungen des Statusamts beziehen muss. Ansonsten könnte das Gesamturteil seine zentrale Funktion, maßgebliches Kriterium im Rahmen eines Auswahlverfahrens zur Vergabe eines Beförderungsamts zu sein, nicht erfüllen (stRspr; siehe nur BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 - 2 A 10.17 -, BVerwGE 161, 240 = Juris Rn. 29 ff., 44).

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2. Die Beschwerdebegründung der Antragsgegnerin, dass angesichts der Vielzahl der für sie in höchst unterschiedlichen Tätigkeitsbereichen in verschiedenen Statusämtern über verschiedene Laufbahngruppen hinweg tätigen Beamten keine unabhängigen Gewichtungs- oder Bewertungsvorgaben getroffen werden könnten und es deshalb dem jeweiligen Beurteiler obliegen müsse, wie er die Einzelmerkmale mit Blick auf die Anforderungen des Dienstpostens gewichte, weist darauf hin, dass die Gesamturteile in den im Streit stehenden Regelbeurteilungen nicht nur defizitär begründet, sondern auch materiell fehlerhaft zustande gekommen sind. Denn die erforderliche Gewichtung der Einzelmerkmale darf weder mit Bezug auf den konkret durch den Beamten innegehabten Dienstposten noch durch verschiedene Beurteiler unterschiedlich erfolgen. Vielmehr muss der Dienstherr dafür Sorge tragen, dass innerhalb des Geltungsbereichs einer Beurteilungsrichtlinie oder innerhalb einer Gruppe von Beamten, die im Geltungsbereich derselben Beurteilungsrichtlinie einer bestimmten Laufbahngruppe angehören, diese Gewichtung einheitlich vorgenommen wird. Nur so kann die Vergleichbarkeit der im Rahmen eines späteren Auswahlverfahrens zur Vergabe eines Beförderungsamts maßgeblichen Gesamturteile hergestellt werden. Welche Methode er zur Erreichung dieses Ziels verwendet, unterliegt seinem Organisationsermessen. Geeignet ist etwa eine abstrakte Vorgabe des Dienstherrn, die erläutert, welchen Einzelmerkmalen einer - wie hier - sogenannten Ankreuzbeurteilung er im Verhältnis zu den anderen Einzelmerkmalen welches Gewicht zumisst (irrelevant ist dabei, ob eine bestimmte Punktezahl angekreuzt oder - wie hier - eingetragen wird). Ob diese Vorgabe allein sprachliche Mittel verwendet oder mathematisch exakt Faktoren für die Einzelmerkmale festlegt, die ihr jeweiliges Gewicht zum Ausdruck bringen, unterliegt wiederum dem Organisationsermessen des Dienstherrn (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.2018, a. a. O. Rn. 45 ff.).

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3. Für ein Auswahlverfahren kommt es in erster Linie auf das - auch von den Beurteilungsbestimmungen der Antragsgegnerin geforderte - Gesamturteil an, welches durch eine Würdigung, Gewichtung und Abwägung der einzelnen bestenauswahlbezogenen Gesichtspunkte zu bilden ist. Die Gewichtung bedarf bei sogenannten Ankreuzbeurteilungen schon deshalb einer Begründung, weil nur so die Einhaltung gleicher Maßstäbe gewährleistet und das Gesamturteil nachvollzogen und einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.2018, a. a. O. Rn. 42 f.). In der jeweiligen dienstlichen Beurteilung ist deshalb das Gesamturteil - im Unterschied zu den Einzelbewertungen - in aller Regel gesondert zu begründen, um erkennbar zu machen, wie es aus den Einzelbewertungen hergeleitet worden ist. Dies gilt umso mehr, wenn - wie hier - verschiedene Schlussbeurteiler berufen sind. Dabei sind die Anforderungen an die Begründung für das Gesamturteil umso geringer, je einheitlicher das Leistungsbild bei den Einzelbewertungen ist. Gänzlich entbehrlich ist eine Begründung für das Gesamturteil aber nur dann, wenn im konkreten Fall ein anderer Punktewert nicht in Betracht kommt, weil sich der vergebene Punktewert - vergleichbar einer Ermessensreduzierung auf null - geradezu aufdrängt (vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 17.03.2016 - 2 A 4.15 -, NVwZ 2016, 1648 = Juris Rn. 32), oder wenn bereits die der dienstlichen Beurteilung zugrundeliegenden Beurteilungsbestimmungen hinreichend deutliche Aussagen zum Gewicht der Einzelbewertungen und zur Herleitung des Gesamturteils aus diesen Einzelbewertungen enthalten. Solche normativen Gewichtungsvorgaben ermöglichen eine sachgerechte, transparente und gleichmäßige Beurteilungspraxis, entbinden den Beurteiler aber nicht von der Verantwortung, im jeweiligen Beurteilungsfall zu einem insgesamt zutreffenden Gesamturteil zu kommen, weshalb ein solches Beurteilungssystem ihm die Möglichkeit belassen muss, im Einzelfall ein vom rechnerischen Ergebnis der - ggf. gewichteten - Einzelbewertungen abweichendes Gesamturteil zu vergeben (was dann aber wiederum gesondert zu begründen wäre; zum Ganzen vgl. auch BVerwG, Urteil vom 02.03.2017 - 2 C 21.16 -, BVerwGE 157, 366 = Juris Rn. 63 ff.).

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Eine - erforderliche - Begründung des Gesamturteils hat schon in der dienstlichen Beurteilung selbst zu erfolgen. Anders als etwa bei nachträglich erhobenen Einwänden gegen Einzelbewertungen in der dienstlichen Beurteilung genügt es nicht, das Gesamturteil nachträglich zu plausibilisieren. Zulässig ist allenfalls eine Intensivierung (im Sinne einer ergänzenden Anreicherung) einer schon in der dienstlichen Beurteilung enthaltenen Begründung (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.2018, a. a. O. Rn. 48).

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4. Hiervon ausgehend hat das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt, dass die den dienstlichen Beurteilungen zugrundeliegenden Beurteilungsbestimmungen der Antragsgegnerin keine hinreichend deutlichen Aussagen zum Gewicht der Einzelbewertungen der Leistungsbeurteilung und zur Herleitung der zusammengefassten Zwischenergebnisse (Arbeitsmenge, Arbeitsweise, Arbeitsgüte und ggf. Führungserfolg) und zur Herleitung des zusammengefassten (End-)Ergebnisses der Leistungsbeurteilung enthalten. Da dazu auch den hier in Rede stehenden dienstlichen Beurteilungen nichts entnommen werden kann, wird schon allein deshalb das Begründungserfordernis für das Gesamturteil verfehlt. Denn dieses erstreckt sich bei einer sogenannten Ankreuzbeurteilung auch und gerade auf die Ergebnisbildung der Leistungsbeurteilung. Dies gilt umso mehr, als die Antragsgegnerin in ihrer Beurteilungsrichtlinie vorgibt, dass im Verhältnis des zusammengefassten (End-)Ergebnisses der Leistungsbeurteilung zu der Befähigungsbeurteilung in der Regel die Leistungsbeurteilung das Gesamturteil bestimmt. Der in allen vier dienstlichen Beurteilungen enthaltene gleichlautende Satz: „Die Gesamtbetrachtung von Leistungs- und Befähigungsbeurteilung ergibt, dass keine Abweichung von der Leistungsbeurteilung vorzunehmen war“, orientiert sich an dieser (nach Auffassung des Senats wohl zulässigen) Vorgabe und erschöpft sich damit in der Aussage, dass die Befähigungsbeurteilung keinen Anlass gibt, von dem zusammengefassten (End-)Ergebnis der Leistungsbeurteilung abzuweichen (vgl. II.5.d. der Richtlinie). Jedoch führt die hier fehlende Begründung der Leistungsbeurteilung dazu, dass auch das Gesamturteil als nicht ausreichend begründet angesehen werden muss.

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Dies gilt hinsichtlich aller vier dienstlichen Beurteilungen, auch in Ansehung der dienstlichen Beurteilung des Beigeladenen zu 2, bei dem, was die Leistungsbeurteilung angeht, ebenfalls nicht von einer Ermessensreduzierung auf null ausgegangen werden kann. Dort gibt es zwar einheitliche Zwischenergebnisse für Arbeitsmenge, Arbeitsweise und Arbeitsgüte mit jeweils 10 Punkten, sodass sich hier als zusammengefasstes (End-)Ergebnis ein Punktewert von 10 geradezu aufdrängen mag, jedoch fehlt es an jedweder Begründung dazu, wie die Zwischenergebnisse gebildet wurden. Eine solche Begründung war hier auch nicht entbehrlich, weil die Bewertung der einzelnen Leistungsmerkmale zwischen 9 und 12 Punkten variiert, also je nach Gewichtung auch andere Zwischenergebnisse in Frage kommen könnten.

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5. Allerdings dürfte entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung immer dann, wenn keine Besonderheiten bestehen, nicht zusätzlich noch zu begründen sein, wie sich die unterschiedlichen Bewertungsskalen zueinander verhalten und wie aus ihnen das Gesamturteil gebildet wurde. Denn das Verhältnis der zwei Bewertungsskalen - eine für die Leistungsbeurteilung und eine für die Befähigungsbeurteilung - kann jedenfalls im Grundsatz schon den Beurteilungsbestimmungen der Antragsgegnerin entnommen werden. So entspricht etwa der Ausprägungsgrad B mit „Normal ausgeprägt“ bei der Befähigungsbeurteilung einem Punktewert von 5 bis 9 für „Entspricht den Leistungserwartungen“ bei der Leistungsbeurteilung (im Einzelnen vgl. II.5.b.(4) und c. i. V. m. Anlage 6 der Richtlinie). Aus den Beurteilungsbestimmungen ergibt sich weiter, dass im Verhältnis des zusammengefassten (End-)Ergebnisses der Leistungsbeurteilung zu der Befähigungsbeurteilung in der Regel die Leistungsbeurteilung das Gesamturteil bestimmt (vgl. II.5.d. der Richtlinie). Von daher dürfte es immer dann, wenn keine Besonderheiten vorliegen, durchaus ausreichen, wenn insoweit in der Begründung des Gesamturteils festgestellt wird, dass „die Gesamtbetrachtung von Leistungs- und Befähigungsbeurteilung ergeben hat, dass keine Abweichung von der Leistungsbeurteilung vorzunehmen war“. Gegebenenfalls kann auf Verlangen eine solche Begründung, sofern sie sachlich richtig ist, nachträglich noch ergänzt werden.

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Dass insoweit keine weitergehenden Anforderungen zu stellen sind, ergibt sich zum einen daraus, dass, was die Befähigungsbeurteilung angeht, schon nicht die Bildung eines alle Befähigungsmerkmale zusammenfassenden (End-)Ergebnisses vorgesehen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.03.2015 - 2 C 12.14 -, BVerwGE 151, 333 = Juris Rn. 44). Zum anderen kommt den Befähigungsmerkmalen, die von den Leistungsmerkmalen ohnehin nicht scharf zu trennen sind, bei einer Regelbeurteilung nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Denn eine Regelbeurteilung beschränkt sich anders als eine Anlassbeurteilung, die eine Prognose über die voraussichtliche Bewährung des Bewerbers im angestrebten höheren Statusamt umfasst, auf die Bewertung der im bisherigen Statusamt und auf dem bisherigen Dienstposten erbrachten Leistungen, sodass sich die Befähigungseinschätzung bei der Regelbeurteilung nur ausnahmsweise dann auswirken kann, wenn die gezeigten Fähigkeiten in der Leistungsbewertung nicht vollständig abgebildet werden konnten (vgl. BVerwG, Urteil vom 28.01.2016 - 2 A 1.14 -, NVwZ 2016, 1654 = Juris Rn. 37). Vor dem Hintergrund, dass das Nichtvorliegen eines entsprechenden Ausnahmefalls grundsätzlich keiner gesonderten Begründung bedarf, ist insoweit allenfalls die Begründung des Gesamtergebnisses beim Beigeladenen zu 1 fraglich, weil dieser bei den einzelnen Befähigungsmerkmalen weit überwiegend den Ausprägungsgrad C „stärker ausgeprägt“ zuerkannt bekommen hat, während bei der Leistungsbeurteilung zusammengefasst (nur) 9 Punkte vergeben wurden.

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6. Der Senat lässt offen, ob die Begründung des Gesamturteils in den dienstlichen Beurteilungen der Antragsteller zusätzlich deshalb (unheilbar) defizitär ist, weil darin die Auswirkungen der Beschäftigung auf einem höherwertigen Dienstposten und die einzelnen Abweichungen von den Beurteilungsbeiträgen nicht weiter erläutert wurden. Gegen ein solcherart weitgehendes Begründungserfordernis könnte sprechen, dass sowohl die Beschäftigung auf einem höherwertigen Dienstposten als auch die Einbeziehung eines Beurteilungsbeitrags sich vor allem bei den einzelnen Leistungs- und Befähigungsmerkmalen auswirken dürfte, weshalb insoweit - auf Nachfrage - auch eine spätere Plausibilisierung einer (ansonsten) richtigen Bewertung die Anforderungen an die Begründung der dienstlichen Beurteilung noch erfüllen könnte (zum Beurteilungsbeitrag vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 01.03.2018 a. a. O. Rn. 33 ff.; Urteil vom 02.03.2017 a. a. O. Rn. 24). Bei der Beantwortung dieser Frage wäre allerdings der von den Beurteilungsbestimmungen der Antragsgegnerin vorgegebene Vordruck für Beurteilungsbeiträge mit zu berücksichtigen, der ebenfalls ein zu begründendes Gesamturteil vorsieht (vgl. VI. i. V. m. Anlage 3 der Richtlinie).

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7. In der angegriffenen Entscheidung hat das Verwaltungsgericht im Übrigen zu Recht beanstandet, dass beim Antragsteller zu 2 und beim Beigeladenen zu 2 die Beurteilungsbeiträge jeweils so datiert sind, dass sie - nach Aktenlage - von dem jeweiligen Erstbeurteiler nicht hatten berücksichtigt werden können. Es obliegt dem Erstbeurteiler, den maßgeblichen Entwurf der Regelbeurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum zum Beurteilungsstichtag zu fertigen. Dieser Entwurf wird dann vom Schlussbeurteiler, sofern es keine Differenzen gibt, nur noch festgestellt (vgl. II.3.a. der Richtlinie). Mit dem Erfordernis eines gleichmäßigen Beurteilungsverfahrens ist es daher nicht zu vereinbaren, wenn ein notwendiger Beurteilungsbeitrag - anders als von den Beurteilungsbestimmungen vorgesehen - im Einzelfall nur dem Schlussbeurteiler vorgelegt wird. Soweit die Antragsgegnerin vorträgt, die fraglichen Beurteilungsbeiträge hätten auch den jeweiligen Erstbeurteilern im Zeitpunkt der Erstellung der Erstbeurteilung vorgelegen, was mit dem Satz in der Begründung der Gesamturteile „Der Beurteilungsbeitrag ... wurde berücksichtigt“ zum Ausdruck komme, reicht dies angesichts der dagegensprechenden Datierungen zur Plausibilisierung nicht aus. So bleibt etwa nach wie vor unklar, in welcher Form und wann genau die Beurteilungsbeiträge den Erstbeurteilern vorgelegen haben sollen und aus welchen Gründen es zu den fraglichen (bzw. fehlerhaften) Datierungen gekommen ist.

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Der Senat merkt an dieser Stelle noch an, dass die Beurteilungsbeiträge beim Antragsteller zu 2 und beim Beigeladenen zu 2 im Einklang mit dem dafür vorgesehenen Vordruck (vgl. Anlage 3 der Richtlinie) von zwei „Beurteilern“ unterzeichnet wurden, während der Beurteilungsbeitrag beim Antragsteller zu 1 nur von einem „Beurteiler“ unterschrieben wurde, ohne dass für diese unterschiedliche Handhabung ein sachlicher Grund erkennbar wäre.

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8. Beim Antragsteller zu 2 kommt schließlich hinzu, dass wahrscheinlich die Beurteilungszuständigkeit verkannt wurde. Nach Aktenlage wurde der Antragsteller zu 2 mit Dienstanweisung vom 24.11.2015 vom 01.02.2016 bis 31.01.2017 von der Feuerwache 4, 1. Wachabteilung, zum Aus- und Fortbildungszentrum „abgeordnet“ mit der Maßgabe, dass er mit zwei bis drei Einsatzdiensten pro Monat auf der Feuerwache 4 Mischdienst zu versehen habe. Nach den Beurteilungsbestimmungen der Antragsgegnerin ist Erstbeurteiler „die unmittelbar vorgesetzte Führungskraft mit Dienst- und Fachaufsicht“ (vgl. II.3.b.(1) der Richtlinie). Sind Beamte an mehreren Arbeitsplätzen mit unterschiedlichen unmittelbaren Vorgesetzten tätig, so ist der unmittelbare Vorgesetzte Erstbeurteiler, in dessen Verantwortungsbereich der Beamte den überwiegenden Zeitanteil Dienst leistet (vgl. II.3.b.(2) und VI.4. der Richtlinie).

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Danach war zum Beurteilungsstichtag 01.01.2017 Erstbeurteiler der unmittelbare Vorgesetzte des Antragstellers zu 2 im Aus- und Fortbildungszentrum; Schlussbeurteiler ist der dortige Dienststellenleiter (vgl. II.3.c.(2) der Richtlinie). Der Umstand, dass der Antragsteller zu 2 gemessen am Beurteilungszeitraum 01.01.2015 bis 31.12.2016 überwiegend der Feuerwache 4 - nämlich vom 01.01.2015 bis 31.01.2016 - angehörte, spielt demgegenüber nach den Beurteilungsbestimmungen der Antragsgegnerin keine Rolle. Allenfalls dann, wenn die Abordnung oder - genauer - die (temporäre) Umsetzung zum Beurteilungsstichtag noch keine sechs Monate angedauert hätte, könnte aus den Beurteilungsbestimmungen der Antragsgegnerin etwas anderes abgeleitet werden (vgl. VI.1. bis 3. der Richtlinie). Um die Einhaltung einheitlicher Maßstäbe bei der Beurteilung zu ermöglichen, muss der Dienstherr grundsätzlich sicherstellen, dass sich die Bestimmung des zuständigen Beurteilers aus abstrakten und einheitlichen Regeln ergibt, die die Beurteilungspraxis steuern (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.2018, a. a. O. Rn. 16). Von daher dürfte es die dienstliche Beurteilung des Antragstellers zu 2 zusätzlich rechtswidrig machen, dass (anders als beim Antragsteller zu 1) die für die dienstliche Beurteilung zuständigen Vorgesetzten im Aus- und Fortbildungszentrum nur einen Beurteilungsbeitrag erstellt haben.

III.

17

Der Tenor war sachgerecht zu fassen. Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass im Falle einer erneuten Auswahlentscheidung - nach Behebung der beurteilungsrechtlichen Fehler - eine Übertragung der Dienstposten an die dann Ausgewählten sowie deren Beförderung erst 14 Tage nach Mitteilung der neuen Auswahlentscheidung an die unterlegenen Bewerber erfolgen darf.

IV.

18

Die Kostenentscheidung beruht auf den § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, der Antragsgegnerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen. Denn diese haben keinen Antrag gestellt und damit auch kein Kostenrisiko übernommen (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

19

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 63 Abs. 2 i. V. m. § 39 Abs. 1, § 47 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1, § 52 Abs. 1 und 6 Satz 1 Nr. 1 und Satz 4 GKG (6 Monatsgehälter des angestrebten Amts im Zeitpunkt des Eilantrags x 2 Antragsteller).

20

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).