Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-11-28, Aktenzeichen 5 A 2625/00
ECLI:DE:OVGNRW:2000:1128.5A2625.00.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird, soweit es die Erhebung einer
Verwaltungsgebühr betrifft, teilweise geändert.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger stellte sein Fahrzeug mit dem amtlichen
Kennzeichen am 14. September 1997, einem Sonntag,
teils auf dem von der Fahrbahn abgetrennten, durch
Radwegsymbole gekennzeichneten Radweg und teils auf dem Gehweg
der A. straße - nördliche Umfahrt - in D. ab.
Bedienstete des Beklagten ordneten um 12.25 Uhr das
Abschleppen des Fahrzeugs an. Nach Beginn, aber vor Beendigung
der Abschleppmaßnahme kehrte der Kläger zu seinem Fahrzeug
zurück und entfernte es.

3

Der Beklagte zog den Kläger durch Leistungsbescheid vom
8. Dezember 1997 zur Erstattung der von dem
Abschleppunternehmen für die Leerfahrt in Rechnung gestellten
Kosten in Höhe von 155,25 DM sowie zur Zahlung einer
Verwaltungsgebühr in Höhe von 70,-- DM heran. Seinen hiergegen
eingelegten Widerspruch begründete der Kläger damit, dass der
Radweg auf Grund von Bauarbeiten nicht eindeutig zu erkennen
gewesen sei. Auch andere Fahrzeuge hätten dort geparkt.
Fußgänger oder Radfahrer seien nicht gefährdet oder behindert
worden.

4

Die Bezirksregierung A. wies den Widerspruch mit
Bescheid vom 6. Juli 1998 zurück und setzte - nach Anhörung
des Klägers - eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 160,-- DM
fest. Zur Begründung führte sie aus: Der Radweg sei deutlich
von der Fahrbahn abgetrennt und durch zusätzliche
Radwegsymbole erkennbar gewesen. Der relativ hohe Bordstein
habe auf ein verbotswidriges Parken auf dem Gehweg
hingewiesen. Da es sich bei der Örtlichkeit um einen Zugang zu
den dortigen W. handele, sei wegen ständiger
Messen und Ausstellungen mit erheblichem Fußgänger- und
Fahrradverkehr zu rechnen gewesen. Die angeordnete Maßnahme
sei daher verhältnismäßig gewesen. Die Kostenordnung NRW sehe
im Zusammenhang mit Abschleppmaßnahmen eines zugelassenen
Fahrzeugs einen Gebührenrahmen von 50,-- DM bis 300,-- DM vor.
Insoweit sei im Regelfall folgender Aufwand zu
berücksichtigen:

5

"a)	Vor Ort
Feststellung des Sachverhalts, Entscheidung über
Notwendigkeit von Maßnahmen zur Gefahrenabwehr,
Dokumentation und Überwachung der Maßnahme.
Bei einem durchschnittlichen Personalaufwand von jeweils 1
bis 2 Bediensteten wurde ein Zeitaufwand von insgesamt ca.
45 Minuten (1,5 x 30 Minuten) zugrundegelegt.

6

b)	Beauftragung des Abschleppunternehmens
Die zentrale Erfassung der angeordneten Maßnahmen einschl.
Beauftragung des Abschleppunternehmers bindet einen
Bediensteten ca. 10 Minuten.

7

c)	Verwaltung
Der durchschnittliche zeitliche Verwaltungsaufwand im
Innendienst war im Hinblick auf den zu erlassenden
Leistungs- bzw. Gebührenbescheid, die haushaltsrechtliche
Bearbeitung, die Kontrolle des Abschleppunternehmers etc.
mit ca. 30 Minuten für einen Bediensteten zu
berücksichtigen.
Außerdem wurde, insbesondere im Hinblick auf den Einsatz
neuerer Technik, der über die Arbeitsplatzkosten
hinausgehende Sachaufwand als Kostenfaktor
berücksichtigt."

8

Dieser Aufwand sei im Regelfall mit einer Gebührenhöhe von
160,-- DM zu veranschlagen. Im vorliegenden Fall weiche der
entstandene Verwaltungsaufwand nicht vom Regelaufwand ab.

9

Mit seiner am 6. August 1998 erhobenen Klage hat der Kläger
im Wesentlichen ergänzend vorgebracht, die Abschleppmaßnahme
sei unverhältnismäßig gewesen. Die Polizeivollzugsbeamten
hätten voreilig und nicht gewissenhaft gehandelt. Die Aktion
sei augenscheinlich nur darauf gerichtet gewesen, möglichst
viele Fahrzeuge abzuschleppen, um den Gebührenhaushalt des
Beklagten aufzubessern.

10

Der Kläger hat beantragt,

11

den Leistungsbescheid des Beklagten
vom 8. Dezember 1997 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheids der
Bezirksregierung A. vom 6. Juli
1998 aufzuheben.

12

Der Beklagte hat beantragt,

13

die Klage abzuweisen.

14

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen
Entscheidungsgründe Bezug genommen wird, hat das
Verwaltungsgericht der Klage insoweit stattgegeben, als der
Beklagte eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 160,-- DM
festgesetzt hat, und im Übrigen die Klage abgewiesen. Zur
Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, die am
Regelaufwand orientierte einheitliche Verwaltungsgebühr in
Höhe von 160,-- DM berücksichtige ermessensfehlerhaft nicht
den geringeren Aufwand bei einer Leerfahrt. Zudem habe der
Beklagte keine Entscheidung darüber getroffen, ob gemäß § 7 a
Abs. 4 KostO NRW von der Gebührenerhebung abzusehen sei, weil
der Vollzug eingestellt worden sei.

15

Der Senat hat auf Antrag des Beklagten die Berufung
insoweit zugelassen, als das Verwaltungsgericht der Klage
stattgegeben hat.

16

Zur Begründung seiner Berufung trägt der Beklagte vor: Die
Frage, ob eine Abschleppmaßnahme der Polizei als
Sicherstellung oder als Ersatzvornahme zu qualifizieren sei,
richte sich nach dem materiellen Polizeirecht, nicht nach dem
Gebührenrecht. Eine Ersatzvornahme komme nur bei einer
möglichen Versetzung im Sichtbereich, ggf. auch bei einer
Leerfahrt, in Betracht. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts sei keine Einheitsgebühr erhoben worden.
Der Gesetzgeber habe - abweichend von § 9 Abs. 1 GebG NRW - in
§ 73 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW bestimmt, dass sich die
Gebührenhöhe nach dem mit der Maßnahme verbundenen
durchschnittlichen Verwaltungsaufwand richte und damit bewusst
die Bildung von Fallgruppen innerhalb des Gebührenrahmens
zugelassen. Dementsprechend seien drei typische Fallgruppen
gebildet und für jede Fallgruppe ein durchschnittlicher
Verwaltungsaufwand ermittelt worden: Fallgruppe A (160,-- DM)
für Abschleppmaßnahmen mit normalem Verwaltungsaufwand,
Fallgruppe B (230,-- DM) für Abschleppmaßnahmen mit
zusätzlichem Verwaltungsaufwand (z. B. Halterabfragen, Klärung
der Eigentumsverhältnisse) und Fallgruppe C (300,-- DM) für
Abschleppmaßnahmen mit nachfolgender Verwertung des Fahrzeugs.
Eine Abweichung von der so festgelegten Regelgebühr der
Fallgruppe A komme nur in Betracht, wenn die konkrete Leistung
der Verwaltung im Einzelfall in einem groben Missverhältnis zu
dem durchschnittlichen Regelaufwand stehe. Es bestehe kein
Anlass, für Leerfahrten eine gesonderte Fallgruppe zu bilden.
Der mit einer Leerfahrt verbundene administrative
Verwaltungsaufwand unterscheide sich nicht von dem in der
Fallgruppe A erfassten durchschnittlichen Verwaltungsaufwand.
Zwar entfalle in diesen Fällen die Überwachung der Maßnahme
vor Ort, jedoch entstehe ein Mehraufwand wegen der notwendigen
Erläuterung der Maßnahme und deren Konsequenzen gegenüber dem
anwesenden Verantwortlichen. Der Verwaltungsaufwand für
Leerfahrten sei daher, wenn nicht gar höher, so doch
jedenfalls nicht wesentlich geringer als im "Normalfall". Das
durch § 7 a Abs. 4 KostO NRW eingeräumte Ermessen sei im
vorliegenden Fall ausgeübt worden. Die Ausführungen im
Widerspruchsbescheid zum durchschnittlichen Verwaltungsaufwand
auch bei einer Leerfahrt hätten hinreichend zum Ausdruck
gebracht, warum von einer Gebührenerhebung nicht abgesehen
worden sei. Bei den Abschleppmaßnahmen würden Bedienstete
sowohl des gehobenen als auch des mittleren Dienstes
eingesetzt. Der Anteil der Bediensteten des mittleren Dienstes
betrage bei den Tätigkeiten vor Ort etwa 43 % und im Innen-
/Schreibdienst schätzungsweise die Hälfte.

17

Der Beklagte beantragt,

18

das Urteil des Verwaltungsgerichts
Gelsenkirchen vom 31. März 2000
teilweise abzuändern und die Klage
insgesamt abzuweisen.

19

Der Kläger verteidigt das angegriffene Urteil.

20

Wegen des Sach- und Streitstands im Übrigen wird auf die
Gerichtsakte und die vorgelegten Verwaltungsvorgänge
verwiesen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die zulässige Berufung ist in dem aus dem Tenor
ersichtlichen Umfang begründet. Das Verwaltungsgericht hat der
Klage - soweit sie im Berufungsverfahren anhängig ist - im
Wesentlichen zu Unrecht stattgegeben. Die angefochtenen
Bescheide sind, soweit sie Gegenstand des Berufungsverfahrens
sind, im Wesentlichen rechtmäßig; sie sind nur insoweit
rechtswidrig, als eine den Betrag von 148,-- DM übersteigende
Verwaltungsgebühr erhoben worden ist. Hinsichtlich der Abschleppkosten ist das
Urteil des Verwaltungsgerichts rechtskräftig, weil der Senat insoweit die Berufung
nicht zugelassen hat.

23

1. Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 a Abs. 1
Nr. 7 bzw. § 7 a Abs. 2 Buchst. a) der Kostenordnung in der
Fassung vom 12. August 1997 (GV NRW S. 258) - KostO NRW -.
Danach ist für das Abschleppen eines zugelassenen
Kraftfahrzeugs im Wege der Ersatzvornahme eine Gebühr von 50,-
- bis 300,-- DM bzw. für die Sicherstellung einer Sache eine
Gebühr von 10,-- bis 500,-- DM zu erheben. Ob die in Rede
stehende Abschleppmaßnahme als Ersatzvornahme oder als
Sicherstellung zu qualifizieren ist, bedarf - wie noch
darzulegen ist - keiner Entscheidung.

24

a) Die Gebührentatbestände des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 bzw. § 7
a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW sind mit höherrangigem Recht
vereinbar. Sie beruhen auf der Ermächtigungsgrundlage des § 77
VwVG NRW. Nach dessen Abs. 1 können für Amtshandlungen nach
dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz von dem
Vollstreckungsschuldner oder -pflichtigen nach näherer
Bestimmung einer Kostenordnung Kosten (Gebühren und Auslagen)
erhoben werden. § 77 Abs. 2 Satz 1 VwVG NRW ermächtigt das
Innenministerium und das Finanzministerium, durch
Rechtsverordnung die Kostenordnung zu erlassen. Für
Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme können
Verwaltungsgebühren vorgesehen werden, die durch feste Sätze,
durch Rahmensätze oder durch eine Pauschale zu bestimmen sind
(§ 77 Abs. 2 Sätze 5 und 6 VwVG NRW). Für die Sicherstellung
und Verwahrung können ebenfalls Verwaltungsgebühren vorgesehen
werden, die durch feste Sätze oder Rahmensätze zu bestimmen
sind (§ 77 Abs. 2 Satz 10 VwVG NRW). In den Fällen der
Ersatzvornahme, der Sicherstellung und der Verwahrung
berücksichtigen die Gebührensätze den durchschnittlichen
Verwaltungsaufwand (§ 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW).

25

b) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Sätze 1, 2,
5, 6, 10 und Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW verstößt entgegen
verschiedentlich geäußerten Bedenken nicht gegen höherrangiges
Recht.

26

aa) Die für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen
vorgesehene Gebühr widerspricht nicht dem verfassungs- und
bundesrechtlichen Abgabensystem. Der Begriff der Gebühr ist
weder bundesgesetzlich vorgegeben noch verfassungsrechtlich
abschließend geprägt. Unter Gebühren werden allgemein
öffentlich-rechtliche Geldleistungen verstanden, die - in
Abgrenzung zur Steuer - aus Anlass individuell zurechenbarer
öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine
öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme
auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an
diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Dem
Gebührengesetzgeber steht ein weiter Entscheidungs- und
Gestaltungsspielraum zu, welche individuell zurechenbaren
öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen
und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür
aufstellen will.

27

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 6.
Februar 1979 - 2 BvL 5/76 -, BVerfGE
50, 217, 225 f. m.w.N.; BVerfG,
Beschluss vom 12. Oktober 1994 - 1 BvL
19/90 -, BVerfGE 91, 207, 223.

28

Die gebührenpflichtige Leistung muss allerdings an eine
besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen
Personen anknüpfen; diese Verantwortlichkeit muss aus der
Sache selbst ableitbar sein.

29

BVerfG, Urteil vom 12. Oktober 1994,
a.a.O.

30

Die Verwaltungsgebühr für Ersatzvornahmen und
Sicherstellungen genügt diesen Anforderungen an eine Gebühr.
Die Gebührenpflicht knüpft an die Pflicht zur
Gefahrenbeseitigung der polizeirechtlich Verantwortlichen an
(vgl. §§ 4 und 5 PolG NRW i.V.m. §§ 52 Abs. 2 Satz 1, 50 Abs.
2, 46 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW). Dem Begriff der Gebühr
widerspricht es nicht, dass die Leistung, die die Behörde sich
"entgelten" lassen will, der Beseitigung einer Gefahr für die
öffentliche Sicherheit und Ordnung dient und damit in erster
Linie im öffentlichen Interesse erbracht wird. Es genügt, wenn
eine Verwaltungstätigkeit dem Gebührenschuldner "individuell
zurechenbar" ist, unabhängig davon, ob sie für den Betroffenen
konkret nützlich ist oder nicht.

31

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August
1991 - 8 C 37.90 -, NJW 1992, 2243,
2244; BVerwG, Urteil vom 22. Oktober
1992 - 3 C 2.90 -, Buchholz 442.16 § 29
d StVZO Nr. 3; BVerwG, Urteil vom
3. März 1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95,
188, 200 f.

32

bb) Die Ermächtigungsgrundlage des § 77 VwVG NRW entspricht
auch den sich aus Art. 70 LV NRW ergebenden Anforderungen. Der
Gesetzgeber hat insbesondere Zweck, Inhalt und Ausmaß dieser
Ermächtigung selbst bestimmt und insoweit Tendenz und Programm
der Rechtsverordnung umrissen.

33

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März
1989 - 1 BvR 1033/82 und 174/84 -,
BVerfGE 80, 1, 20 f.; BVerfG, Beschluss
vom 7. November 1991 - 1 BvR 1469/86 -,
BVerfGE 85, 97, 104 f.

34

Es genügt, dass Zweck, Inhalt und Ausmaß der gesetzlichen
Ermächtigung durch Auslegung zu ermitteln sind.

35

BVerfG, Beschluss vom 12. November
1958 - 2 BvL 4/56 u. a. -, BVerfGE 8,
274, 307 ff.; BVerwG, Urteil vom 6.
Oktober 1967 - 7 C 142.66 -, BVerwGE
28, 36, 45; BVerwG, Urteil vom 3. März
1994 - 4 C 1.93 -, BVerwGE 95, 188,
198; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996
- 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323,
326.

36

Das ist hier der Fall. Der Umfang der gesetzlichen
Ermächtigung ist hinreichend bestimmt. Es sollen Gebühren für
Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer Ersatzvornahme
erhoben werden können. Die bewusst weit gefasste Formulierung
"für Amtshandlungen in Zusammenhang mit" (§ 77 Abs. 2 Satz 5
VwVG NRW) soll es ermöglichen, sämtliche Kosten, die bei der
Ersatzvornahme entstehen, in die Gebühr einzubeziehen.

37

Vgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16.

38

Dazu gehören neben den Kosten der Androhung und Festsetzung
der Ersatzvornahme auch die Personal- und üblichen Sachkosten
für den administrativen Aufwand im Innendienst bei der
Anwendung der Ersatzvornahme. Die Begründung zum
Regierungsentwurf erwähnt beispielhaft die Kosten für das
Einholen von Angeboten, für die Bearbeitung der Angebote, für
die Entscheidung, für die Auftragserteilung, für die
Erstellung des Leistungsbescheids und für die Vor-Ort-
Tätigkeit der Bediensteten bei der Durchführung der
Ersatzvornahme. Für die Sicherstellung gilt Entsprechendes.
Zwar wiederholt § 77 Abs. 2 S. 10 VwVG NRW für die
Sicherstellung nicht ausdrücklich die Formulierung "für
Amtshandlungen in Zusammenhang mit", verweist aber auf die
Regelungen für die Ersatzvornahme durch die Bezugnahme
"ebenfalls". Ein sachlicher Grund, bei der Sicherstellung
nicht gleichfalls alle im Zusammenhang mit der Sicherstellung
entstehenden Kosten zu berücksichtigen, ist nicht ersichtlich.
Die Begründung zum Regierungsentwurf spricht daher auch von
einer "entsprechenden" gesetzlichen Legitimation.

39

Vgl. LT-Drs. 12/1449, S. 16.

40

Darüber hinaus sieht § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW für die
Gebührensätze in den Fällen der Ersatzvornahme und der
Sicherstellung als einheitlichen Maßstab vor, dass der
durchschnittliche Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen
ist.

41

Der Gesetzgeber ist verfassungsrechtlich nicht
verpflichtet, die Gebührenhöhe oder einen Gebührenrahmen
zahlenmäßig festzulegen. Hiervon darf er sich gerade bei
Angabe näherer Berechnungskriterien entlasten. Das
Bestimmtheitsgebot soll nicht gleichsam pfenniggenaue
Vorausberechenbarkeit der Gebühren gewährleisten, sondern hat
lediglich die Funktion, Gebührentatbestände auszuschließen,
die infolge ihrer Unbestimmtheit den Behörden die Möglichkeit
einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren willkürlichen
Handhabung eröffnen. Die dem Sachbereich des Gebührenrechts
anhaftende Eigenart - u. a. Erfordernis für flexible und
häufige Anpassungen der Gebührensätze - rechtfertigt darüber
hinaus zusätzlich, die Festlegung der Gebührenhöhe im
Einzelnen dem Verordnungsgeber bzw. innerhalb eines bestimmten
Rahmens der zuständigen Behörde zu überlassen.

42

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. Juli 1969
- 4 C 68.67 -, Buchholz 11 Art. 20 GG
Nr. 6; BVerwG, Urteil vom 1. März 1996
- 8 C 29.94 -, BVerwGE 100, 323, 326 f.

43

Der Verordnungsgeber ist auf Grund der in § 77 VwVG NRW
normierten Maßstäbe ohne weiteres in der Lage, den ihm
vorgegebenen und erkennbaren gesetzgeberischen Willen sinnvoll
zu konkretisieren.

44

cc) Von dieser Ermächtigung haben das Innenministerium und
das Finanzministerium durch Erlass der Kostenordnung NRW
Gebrauch gemacht. Die Regelungen des § 7 a Abs. 1 Nr. 7 und
§ 7 a Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW halten sich im Rahmen der
Ermächtigungsgrundlage.

45

2. Die Gebühr gemäß § 7 a Abs. 1 Nr. 7 a bzw. § 7 Abs. 2
Buchst. a) KostO NRW ist zu erheben, wenn eine rechtmäßige
Ersatzvornahme bzw. eine rechtmäßige Sicherstellung vorliegt. Das
Verwaltungsgericht hat die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme im
Ergebnis zutreffend bejaht.

46

Die Abschleppmaßnahme hat ihre Rechtsgrundlage in §§ 8 Abs. 1,
50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG NRW bzw. § 43 Nr. 1 PolG NRW.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der
Gesetzgeber mit der Änderung des § 77 VwVG NRW durch Gesetz vom
18. März 1997 (GV NRW, S. 50) keine Regelung des Inhalts
getroffen, dass Abschleppmaßnahmen (ausschließlich) im Wege der
Ersatzvornahme und nicht (auch) als Sicherstellung durchgeführt
werden können. § 77 VwVG NRW enthält lediglich eine allgemeine
Ermächtigung an die Exekutive, eine Rechtsverordnung mit
Gebührenregelungen für Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu
erlassen, ohne zu normieren, unter welchen Voraussetzungen oder in
welchen Fällen eine Ersatzvornahme oder eine Sicherstellung
vorliegt. Als gebührenrechtliche Ermächtigungsnorm wäre § 77 VwVG
NRW hierfür auch der systematisch falsche Standort. Das
Gebührenrecht knüpft lediglich kostenrechtliche Konsequenzen an
die nach dem Polizei- bzw. Verwaltungsvollstreckungsrecht zu
beurteilenden Amtshandlungen. Aus der Begründung des
Gesetzentwurfs zur Änderung des § 77 VwVG NRW ergibt sich nichts
anderes. Die Gesetzesbegründung erwähnt lediglich das "Abschleppen
von Kraftfahrzeugen" als ein Beispiel für massenhaft vorkommende
Ersatzvornahmen,

47

LT-Drs. 12/1449, S. 1

48

ohne auszuschließen, dass Abschleppmaßnahmen auch als
Sicherstellungen zu qualifizieren sein könnten. Der
Gesetzesbegründung sind keine Anhaltspunkte dafür zu entnehmen,
dass die vom erkennenden Senat bislang offen gelassene Frage der
rechtlichen Einordnung von Abschleppmaßnahmen entschieden werden
sollte. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass in der
Kostenordnung NRW das Abschleppen von Kraftfahrzeugen zwar im
Rahmen der Gebührensätze für Ersatzvornahmen als eigenständiger
Gebührentatbestand aufgeführt wird, nicht hingegen bei der
Sicherstellung von Sachen. Abgesehen davon, dass dieser
Unterschied gebührenrechtlich nicht von entscheidungserheblicher
Bedeutung ist (dazu noch unten), fehlt dem (lediglich) zu einer
Gebührenregelung ermächtigten Verordnungsgeber die
Regelungsbefugnis, die gesetzlich normierten Voraussetzungen für
Ersatzvornahmen und Sicherstellungen zu ändern bzw. festzulegen,
welche Fallgruppen als Ersatzvornahme oder Sicherstellung zu
qualifizieren sind.

49

Ob die hier in Rede stehende Abschleppmaßnahme als
Sicherstellung nach § 43 Nr. 1 PolG NRW oder als Ersatzvornahme
einer Beseitigungsmaßnahme auf der Grundlage der polizeilichen
Generalklausel (§§ 8 Abs. 1, 50 Abs. 2, 51 Abs. 1 Nr. 1, 52 PolG
NRW) anzusehen ist, bedarf unter polizeirechtlichem Gesichtspunkt
keiner Entscheidung; denn die Abschleppanordnung ist nach beiden
Alternativen rechtmäßig. Die in den vorgenannten Vorschriften
vorausgesetzte gegenwärtige bzw. konkrete Gefahr für die
öffentliche Sicherheit bestand vorliegend. Im Zeitpunkt des
Einschreitens des Beklagten lag ein Verstoß gegen § 12 Abs. 4 Satz
1 StVO vor, weil der Kläger sein Fahrzeug - unter Behinderung
anderer Verkehrsteilnehmer - auf dem Geh- bzw. Radweg abgestellt
hatte. Das Verwaltungsgericht hat im Einzelnen zutreffend
dargelegt, dass sowohl Rad- als auch Gehweg hinreichend deutlich
erkennbar waren und dass die Anordnung der Entfernung des
Fahrzeugs auch verhältnismäßig war. Auf diese Ausführungen, die
durch das zweitinstanzliche Vorbringen des Klägers nicht
entkräftet worden sind, kann zur Vermeidung von Wiederholungen
Bezug genommen werden (§ 130 b VwGO).

50

3. Die Höhe der erhobenen Verwaltungsgebühr für das
Abschleppen des Fahrzeugs des Klägers ist rechtlich nur
insoweit zu beanstanden, als sie den Betrag von 148,-- DM
(120,-- DM Personalkosten und 28,-- DM Sachkosten) übersteigt.

51

a) Die Bemessung der für das Abschleppen des Fahrzeugs zu
erhebenden Gebühr liegt im nur eingeschränkt gerichtlich
überprüfbaren Ermessen der Behörde.

52

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 30.
November 1988, - 9 A 1129/88 -

53

Auch für die Gebührenbemessung ist unerheblich, ob das
Abschleppen im Wege der Ersatzvornahme oder als Sicherstellung
erfolgte. Für das Abschleppen von zugelassenen Fahrzeugen im
Wege der Ersatzvornahme ist eine Rahmengebühr von 50,-- bis
300,-- DM vorgesehen, für die Sicherstellung von Sachen eine
Rahmengebühr von 10,-- bis 500,-- DM. Ist eine
Abschleppmaßnahme als Sicherstellung zu qualifizieren, wird
sich die Behörde ebenfalls an dem engeren, speziell auf das
Abschleppen von Kraftfahrzeugen zugeschnittenen Gebührenrahmen
von 50,-- bis 300,-- DM zu orientieren haben. Denn es besteht
mit Blick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG kein
sachlicher Grund dafür, für den gleichen durchschnittlichen
Verwaltungsaufwand beim Abschleppen eines Kraftfahrzeuges eine
unterschiedliche Gebühr je nach zu Grunde liegender
Rechtsgrundlage zu erheben.

54

Gemäß § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW haben die Gebührensätze
in den Fällen der Ersatzvornahme und der Sicherstellung den
durchschnittlichen Verwaltungsaufwand zu berücksichtigen.
Diese Regelung ist nicht nur Maßstab für den Verordnungsgeber
bei der Festlegung des Gebührenrahmens, sondern muss
- folgerichtig - auch bei der Ausfüllung des Gebührenrahmens
der Gebührenbemessung zu Grunde gelegt werden.

55

Zur Pauschalierung nach
Durchschnittswerten vgl. auch BVerwG,
Urteil vom 19. Oktober 1966 - 4 C 99.65
-, BVerwGE 25, 147, 148

56

Der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand muss
nicht genau ermittelt, sondern nur "berücksichtigt" werden.
Der Gesetzgeber hat mit der Wahl des Wortes "berücksichtigen"
zum Ausdruck gebracht, dass eine exakte Berechnung des
Verwaltungsaufwands nicht erforderlich ist.

57

Landtags-Drucksache 12/1449, S. 17.

58

Der Verwaltungsaufwand kann deshalb - wie hier - von der
Behörde auch geschätzt werden.

59

Vgl. OVG NRW, Urteil vom
22. September 1992 - 9 A 1932/00 -.

60

b) Berücksichtigungsfähig sind alle Kosten, die im
Zusammenhang mit dem Abschleppen von Kraftfahrzeugen im Wege
der Ersatzvornahme oder Sicherstellung entstehen, mit Ausnahme
der von § 11 Abs. 2 Nr. 7 bzw. Nr. 8 KostO NRW erfassten
Auslagen. Allerdings ist § 7 a Abs. 1 KostO NRW sprachlich
ungenau formuliert. Einerseits werden Verwaltungsgebühren "für
die nachfolgend aufgeführten Amtshandlungen der
Vollzugsbehörden im Zusammenhang mit der Ersatzvornahme"
erhoben (Satz 1); andererseits greift die anschließende
Tabelle in § 7 a Abs. 1 KostO NRW in der Überschrift nicht den
Begriff "Amtshandlung" auf, sondern spricht vom "Gegenstand"
der Ersatzvornahme. Entsprechend wird auch mit dem unter Nr. 7
aufgeführten "Abschleppen eines zugelassenen Kraftfahrzeuges",
das im Regelfall ein privater Unternehmer durchführt, nicht
eine Amtshandlung bezeichnet, sondern der Gegenstand der
Ersatzvornahme umschrieben. Trotz des sprachlich missglückten
Bezugs der Worte "nachfolgend aufgeführten" in § 7 a Abs. 1
Satz 1 KostO NRW ist aber eindeutig erkennbar, was der
Verordnungsgeber zum Ausdruck bringen wollte. Nach § 7 a Abs.
1 KostO NRW wird - insoweit in Übereinstimmung mit der gleich
lautenden Ermächtigungsgrundlage des § 77 Abs. 2 Satz 5 VwVG
NRW - für alle "Amtshandlungen im Zusammenhang mit einer
Ersatzvornahme" eine Verwaltungsgebühr erhoben, soweit sich
die Ersatzvornahme auf einen der Gegenstände in der
nachfolgend aufgeführten Tabelle bezieht. Für den Umfang der
berücksichtigungsfähigen Kosten im Rahmen der Gebührenerhebung
bei der Sicherstellung von Kraftfahrzeugen gilt nach dem oben
Ausgeführten nichts anderes. Zu den berücksichtigungsfähigen
Kosten zählen daher nicht nur die Kosten für die Anordnung und
Überwachung der Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung vor Ort,
sondern auch die Personal- und üblichen Sachkosten für den
Verwaltungsaufwand im Innendienst bei der Anwendung der
Ersatzvornahme bzw. Sicherstellung und bei der Erstellung des
Leistungsbescheids.

61

c) Gegen den der Gebührenbemessung zugrundegelegten
durchschnittlichen zeitlichen Verwaltungsaufwand bestehen
keine Bedenken. Der Beklagte hat im Einzelnen nachvollziehbar
und plausibel die regelmäßige zeitliche Inanspruchnahme der
Bediensteten vor Ort, in der Leitstelle und im Innen-
/Schreibdienst dargelegt. Der Beklagte war im Rahmen seines
Ermessens berechtigt, für die Verwaltungstätigkeit vor Ort
einen durchschnittlichen Personalaufwand von 1,5 Personen zu
berücksichtigen, weil bei Abschleppmaßnahmen teils 2
Bedienstete eingesetzt sind, teils nur 1 Bediensteter (z.B.
Einzelstreife, Kradfahrer). Dieser Zeitansatz berücksichtigt
entsprechend § 77 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW den
durchschnittlichen Verwaltungsaufwand und dient der
Verwaltungsvereinfachung. Dass die Gebührenbemessung auch den
Verwaltungsaufwand für die Erstellung des Leistungsbescheids
berücksichtigt, steht - wie dargelegt - mit § 7 a Abs. 1 Nr. 7
a bzw. § 7 Abs. 2 Buchst. a) KostO NRW im Einklang.

62

Fehlerhaft ist hingegen der einheitlich zugrundegelegte
Stundensatz für den gehobenen Dienst in Höhe von 93,-- DM.
Nach den Angaben des Beklagten im Berufungsverfahren entfallen
durchschnittlich rund 35 Minuten (etwa 20 Minuten vor Ort und
etwa 15 Minuten im Innnen-/Schreibdienst) des gesamten
Zeitaufwandes von 85 Minuten auf Tätigkeiten des mittleren
Dienstes, während die restliche Zeit auf Tätigkeiten des
gehobenen Dienstes entfällt. Bei einem Anteil des mittleren
Dienstes von somit rund 40 % am gesamten Personalaufwand darf
auf der Grundlage des vom Beklagten selbst gewählten
Berechnungssystems nicht insgesamt der (höhere) Stundensatz
für den gehobenen Dienst zugrundegelegt werden. Ausgehend von
den eigenen Prämissen des Beklagten ist vielmehr jeweils
anteilig ein Stundensatz von 73,-- DM für den mittleren Dienst
und ein Stundensatz von 93,-- DM für den gehobenen Dienst
(Runderlass des Innenministeriums NRW in der hier maßgeblichen
Fassung vom 23. Juli 1997, Ministerialblatt für das Land NRW
1997, 994) anzusetzen. Bei anteiliger Zugrundelegung der
vorgenannten Stundensätze betragen die durchschnittlichen
Kosten für den Personalaufwand insgesamt rund 120,-- DM (50/60
Minuten x 93,-- DM = 77,50 DM; 35/60 Minuten x 73,-- DM =
42,58 DM; Summe: rund 120,-- DM). Der vom Beklagten angesetzte
Betrag von 132,-- DM für den Personalaufwand ist mithin nach
den eigenen Berechnungsgrundlagen um 12,-- DM übersetzt.

63

Der Ansatz für die Sachkosten in Höhe von 28,-- DM begegnet
keinen Bedenken. Zwar enthalten die Stundensätze für den
Personalaufwand bereits einen Sachkostenanteil in Höhe von
9,15 DM für allgemeine Arbeitsplatzkosten.

64

Vgl. Ministerialblatt für das Land
Nordrhein-Westfalen 1997, S. 994 f.

65

Die angesetzten Sachkosten in Höhe von 28,-- DM
berücksichtigen jedoch die darüber hinaus gehenden Kosten für
den Einsatz von technischen Hilfsmitteln (z.B. Kosten für
Fahrzeughaltung und -wartung, Treibstoff, Computer, Drucker,
Funkgeräte, Telefon). Anhaltspunkte, dass der Sachkostenansatz
überhöht wäre, sind weder ersichtlich noch geltend
gemacht.

66

d) Es verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz, dass
der Beklagte für so genannte Leerfahrten dieselbe Regelgebühr
wie für "normale" Abschleppmaßnahmen erhebt. Die Behörde darf
grundsätzlich bei der Gebührenbemessung für typische
Fallgruppen Regelgebührentarife bilden. Es ist ihr gestattet,
Regelfälle eines Sachbereichs zu erfassen und sie als so
genannte typische Fälle gleichartig zu behandeln. Eine solche
Typisierung ist aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und
der Gewährleistung gleichartiger Bewertungsmaßstäbe
gerechtfertigt. Sie kommt insbesondere bei häufig vorkommenden
und gleichartigen Vorgängen - wie etwa dem Abschleppen von
Fahrzeugen - in Betracht. Betroffene, die wegen der
Typisierung ungleich behandelt werden, weil die Umstände ihres
Einzelfalles nicht denen der Typenfälle entsprechen, können
sich nicht auf eine Verletzung des Gleichheitssatzes
berufen.

67

Vgl. BVerwG, Urteil vom 19. Oktober
1966 - 4 C 99.65 -, BVerwGE 25, 147,
148 f.; OVG NRW, Urteil vom 22.
September 1992 - 9 A 1932/90 -.

68

Im vorliegenden Fall gibt es hinreichende sachliche Gründe
dafür, dass der Beklagte für Leerfahrten und "normale"
Abschleppfahrten grundsätzlich dieselbe Regelgebühr vorsieht.
Der Beklagte hat überzeugend dargelegt, dass der
Verwaltungsaufwand für Leerfahrten im Regelfall nicht
nennenswert geringer ist als für "normale" Abschleppmaßnahmen,
vielmehr im Einzelfall sogar höher. Habe das
Abschleppunternehmen das Fahrzeug noch nicht aufgeladen,
entfalle zwar die Überwachung des Aufladevorgangs. Ein
vergleichbarer zeitlicher Verwaltungsaufwand entstehe aber
dadurch, dass bei Rückkehr des Fahrers zu seinem Fahrzeug der
einschreitende Beamte die Abschleppmaßnahme und deren
Konsequenzen vor Ort erläutern müsse. Der bei einer Leerfahrt
entstehende weitere durchschnittliche Verwaltungsaufwand auf
der Leitstelle (Auftragserteilung und Stornierung) und im
Innendienst (Erstellung des Leistungsbescheids und Überwachung
der Zahlungseingänge) unterscheide sich im Ergebnis nicht von
dem Aufwand bei einem "normalen" Abschleppfall. Diese
nachvollziehbaren Ermessenserwägungen sind mit dem Grundsatz
der Typengerechtigkeit vereinbar. Für die Plausibilität der
Erwägungen des Beklagten spricht auch, dass die
Wahrscheinlichkeit, dass der Fahrer vor Beendigung der
Abschleppmaßnahme zu seinem Fahrzeug zurückkehrt, umso höher
ist, je länger die Bediensteten auf das Abschleppfahrzeug
warten müssen und je höher damit der zeitliche
Verwaltungsaufwand vor Ort ist. Der Maßstab des
durchschnittlichen Verwaltungsaufwands fordert jedoch weder
eine Differenzierung zwischen langen und kurzen Anfahrtswegen
des Abschleppunternehmers noch zwischen "vollendeten" und
"unvollendeten" Abschleppmaßnahmen.

69

Auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht
verletzt. Die erhobene Gebühr steht in keinem Missverhältnis
zu der vom Beklagten erbrachten Leistung.

70

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.
Oktober 1966 - 2 BvR 179, 476, 477/64 -
, BVerfGE 20, 257, 270.

71

4. Die angefochtene Gebührenfestsetzung verstößt nicht
gegen § 7 a Abs. 4 KostO NRW. Nach dieser Vorschrift kann von
der Gebührenerhebung abgesehen werden, wenn der Vollzug
eingestellt wird. Eine Einstellung des Vollzugs lag hier vor.
Der Kläger kehrte vor Beginn des eigentlichen
Abschleppvorgangs zu seinem Fahrzeug zurück und entfernte es
selbst, mit der Folge, dass die Abschleppmaßnahme nicht
fortgeführt wurde. Die bei Leerfahrten wie der vorliegenden
mithin notwendige Ermessensentscheidung hat der Beklagte
generalisierend dahin getroffen, dass grundsätzlich auch für
Leerfahrten die für "normale" Abschleppfälle vorgesehene
Regelgebühr zu erheben ist. Dies ist angesichts des
dargelegten durchschnittlichen Verwaltungsaufwands bei
Leerfahrten nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung des
Verwaltungsgerichts bedarf es über diese Ermessensrichtlinie
hinaus keiner einzelfallbezogenen Ermessensentscheidung,
sofern nicht eine atypische Falllage vorliegt. Eine solch
atypische Konstellation könnte etwa gegeben sein, wenn das
Abschleppfahrzeug so rechtzeitig abbestellt wird, dass noch
keine Abschleppkosten entstanden sind. Für eine atypische
Fallgestaltung ist hier nichts ersichtlich.

72

5. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155
Abs. 1 Satz 3 VwGO. Da der Beklagte nur zu einem geringen Teil
unterlegen ist, werden dem Kläger die Kosten des gesamten
Rechtsstreits auferlegt. Die Entscheidung über die vorläufige
Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711,
§ 713 ZPO.

73

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen
hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO).