Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-09-27, Aktenzeichen 4 K 926/12

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen eine lebensmittelrechtliche Beanstandung des Beklagten.

2

Die Klägerin, die ihren Sitz in M. hat, stellt u.a. unter dem Namen „H.“ verschiedene Sojaprodukte her, die auf der Verpackung u.a. jeweils die Angabe „cholesterinfrei“ tragen. Daneben wird unter der Rubrik „Durchschnittsanalyse“ tabellarisch der jeweilige Gehalt des Produkts an Cholesterin bezogen auf 100 g mit 0 mg bzw. <1 mg angeführt. Dem Landratsamt B. wurden Gutachten des Chemischen und Veterinäruntersuchungsamts Freiburg vom 21.05.2010 und 04.11.2010, Gutachten der Stadt Hamm vom 17.02.2011 und 17.05.2011 und des Bayerischen Landesamts für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit vorgelegt, in denen bei verschiedenen Produkten die Angabe „cholesterinfrei“ beanstandet wurde. Darauf kam es zu mehreren Probenbeanstandungen durch das Landratsamt B.. Nach vorheriger Anhörung der Klägerin erließ das Landratsamt B. am 22.09.2011 die nachfolgende Anordnung:

3

„Das Inverkehrbringen der Produktpalette H. Soja-Kost, insbesondere der Produkte Voll-Soja, Artikelnummer 2004208; Soja fettarm, A-Nr. 2004246; Soja-Flocken, A-Nr. 2004295; Soja-Malt, A-Nr. 2004221; Gelbe Sojabohnen, A-Nr. 2004234; Soja-Schrot, A-Nr. 2004200; Hackfleisch-Art; A-Nr. 2004276; Fleischwürfel-Art, A-Nr. 2004237: Mungobohnen 250 g, A-Nr. 2004212; Mungobohnen 1000 g, A-Nr. 2004233; Soja-Flakes, A-Nr. 2004216 und Soja-Knusperkerne, A-Nr. 2004217, mit der Auslobung „cholesterinfrei“ wird ab sofort untersagt. Die Angabe „cholesterinfrei“ ist von den Produkten zu entfernen“.

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Rechtsgrundlage der Anordnung sei § 39 Abs. 2 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts (LFGB), wonach die zuständige Behörde die notwendigen Anordnungen treffe, die im Einzelfall zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit erforderlich seien. Bei der Angabe „cholesterinfrei“ handele es sich um eine nährwertbezogene Angabe im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Nr. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel (Health-Claims-Verordnung, künftig: HCVO). Der Hinweis auf eine positive Nährwerteigenschaft könne nach Art. 2 Abs. 2 Nr. 4 b) iii) HCVO auch dadurch erfolgen, dass auf das Fehlen von Nährstoffen oder von Substanzen hingewiesen werde. Nach Art. 8 HCVO sei die Angabe grundsätzlich unzulässig, da die Vorschrift alle nährwertbezogenen Angaben verbiete, die nicht im Anhang der Verordnung aufgeführt seien. Im Übrigen dürften seit dem 19.01.2010 gemäß Art. 28 Abs. 3 HCVO nährwertbezogene Angaben, die in einem Mitgliedstaat vor dem 01.01.2006 verwendet worden seien und die nicht im Anhang aufgeführt seien, nicht mehr verwendet werden. Die Angabe „cholesterinfrei“ könne auch nicht der Kategorie „Enthält“ der Anlage zur HCVO zugeordnet werden, zumal die Angabe auch nicht die Bedingungen des Art. 5 Abs. 1a) HCVO erfülle, wonach erforderlich sei, dass anhand allgemein anerkannter wissenschaftlicher Nachweise nachgewiesen sei, dass das Fehlen des Nährstoffs eine positive ernährungsbezogene Wirkung habe. Es gebe keine derartigen wissenschaftlichen Erkenntnisse über eine Reduzierung der Cholesterinaufnahme. Gegen eine Zulässigkeit der Angabe spreche auch die Systematik des Anhangs. Hier sei nicht nur eine Formulierung für den geringen Gehalt eines Nährstoffes enthalten, sondern die Freiheit hiervon jeweils gesondert aufgeführt. Wenn der Verordnungsgeber eine weite Auslegung der Kategorien des Anhanges gewollt hätte, hätte auch die Kategorie z.B. „zuckerarm“ ausgereicht, da dann die Angabe „zuckerfrei“ für den Verbraucher dieselbe Bedeutung habe. Da aber die Varianten der Nährstofffreiheit jeweils gesondert aufgeführt seien, sei hiervon nicht auszugehen. Die Maßnahme stehe auch nicht außer Verhältnis zum angestrebten Zweck. Sie sei geeignet, zukünftig zu gewährleisten, dass die Lebensmittel entsprechend den geltenden Vorschriften in Verkehr gebracht würden. Lebensmittel, die mit entsprechenden Angaben beworben würden, könnten vom Verbraucher als Produkte wahrgenommen werden, die gegenüber ähnlichen oder anderen Produkten, denen solche Nährstoffe oder andere Stoffe nicht zugesetzt seien, einen nährwertbezogenen, physiologischen oder anderweitigen gesundheitlichen Vorteil böten.

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Hiergegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 02.11.2011 Widerspruch. Der Beklagte übersehe, dass die HCVO auf solche Angaben, die sich an Verbraucher richten, die auf Grund von Gesundheitsstörungen bestimmte Lebensmittel oder Lebensmittelinhaltsstoffe nicht verzehren könnten, generell nicht anwendbar sei. Dies ergebe sich aus dem Erwägungsgrund Nr. 22 der Verordnung. Für die insoweit vergleichbare Bezeichnung „glutenfrei“ sei zwischenzeitlich eine spezielle Regelung im Rahmen der Diätrichtlinie erlassen worden und zwar in Form der Verordnung (EG) Nr. 41/2009 der Kommission vom 20. 01. 2009 zur Zusammensetzung und Kennzeichnung von Lebensmitteln, die für Menschen mit einer Glutenunverträglichkeit geeignet sind. Für andere ernährungsbezogene Angaben mit Gesundheitsrelevanz über die Freiheit von bestimmten Inhaltsstoffen seien noch keine EU-Regelungen getroffen worden, so dass es bei den Vorgaben des Erwägungsgrundes Nr. 22 bleibe, wonach die Mitgliedstaaten einschlägige nationale Maßnahmen, die solche Kennzeichnungen regeln, beibehalten oder neu erlassen dürften. Eine solche nationale Regelung stellte die Nährwert-Kennzeichnungsverordnung (NKV) dar. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 5 NKV sei es ausdrücklich erlaubt, Angaben über den Gehalt an Cholesterin zu verwenden. Dies führe dann zu der Verpflichtung, neben den allgemeinen Nährwertangaben auch den genauen Gehalt an Cholesterin in der Nährwertkennzeichnung zu deklarieren. Hieran halte sich die Klägerin.

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Unabhängig hiervon sei die Angabe auch bei Anwendung der HCVO zulässig. Denn die Angabe lasse sich in die Kategorie „Enthält“ einordnen. Diese Kategorie solle nicht positive Angaben über den Gehalt eines bestimmten Stoffes im Lebensmittel, sondern auch Hinweise auf das Nichtvorhandensein einer solchen Substanz ermöglichen. Denn bereits begrifflich sei die Angabe „cholesterinfrei“ sinngleich zu der Angabe „enthält 0 % ...(Name des Stoffes)“. Nur ein solches Verständnis werde auch dem berechtigten Informationsbedürfnis des Verbrauchers gerecht, für den Angaben über das Vorhandensein bestimmter Inhaltsstoffe genauso wichtig seien wie Hinweise auf das Fehlen bestimmter Inhaltsstoffe. Dem widerspreche die Annahme des Beklagten, alle Angaben über das Nichtvorhandensein von Nährstoffen seien grundsätzlich verboten, ausgenommen energie-, fett- und zuckerfrei. Eine solche generelle Einschränkung der Werbe- und Informationsfreiheit sei nicht grundrechtskonform.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 15.02.2012 wies das Regierungspräsidium Stuttgart den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück. Die Regelungen der HCVO enthielten speziellere Vorschriften für die von ihr erfassten Bezeichnungen. Die Vorschriften seien neben die Vorschriften der Richtlinie des Rates vom 24.09.1990 über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln (90/496/EWG) und ihrer nationalen Umsetzung, also der Nährwert-Kennzeichnungsverordnung, getreten. Die Regelungen bestünden nebeneinander.

8

Im Anhang der HCVO sei der Wortlaut für zulässige Angaben abschließend aufgeführt. Lediglich der Name der betreffenden Substanz könne variabel sein, z.B. „Enthält (Name des Nährstoffs oder der anderen Substanz)“. Weitere Ergänzungen der Angaben, beispielsweise durch die Angabe „0 %“ seien nicht vorgesehen. Die EU-Kommission habe Angaben zu Cholesterin bewusst nicht in den Anhang der HCVO aufgenommen mit der Argumentation, der Verbraucher könne „Nahrungscholesterin“ nicht von „Blut-Cholesterinwerten“ unterscheiden. Bei entsprechenden Auslobungen würde für den Verbraucher mehr Verwirrung als Klarheit geschaffen werden. Der Erwägungsgrund Nr. 22 der Verordnung sei für die streitige Angabe nicht relevant. Zwar sei die Aufzählung der hier genannten Bezeichnungen beispielhaft, allerdings gehe es hier darum, Bedingungen für die Verwendung von Angaben wie laktose- oder glutenfrei zu schaffen, die an eine Verbrauchergruppe mit bestimmten Gesundheitsstörungen gerichtet seien. Cholesterinfrei könne in diese Aufzählung nicht eingereiht werden. Denn anders als bei Cholesterin könnten kleine Mengen an Laktose oder Gluten bei betroffenen Verbrauchern akute gesundheitliche Beschwerden auslösen.

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Zudem sei die Angabe auch nach § 11 Abs. 1 Nr. 3 LFGB unzulässig. Hiernach sei es verboten, Lebensmittel unter irreführender Bezeichnung, Angabe oder Aufmachung in den Verkehr zu bringen oder für Lebensmittel allgemein oder im Einzelfall mit irreführenden Darstellungen oder sonstigen Aussagen zu werben. Eine Irreführung liege insbesondere vor, wenn zu verstehen gegeben werde, dass ein Lebensmittel besondere Eigenschaften habe, obwohl alle vergleichbaren Lebensmittel dieselben Eigenschaften hätten. Da Sojaprodukte generell cholesterinfrei seien, sei die Auslobung i.S.d. § 11 Abs. 1 Nr. 3 LFGB irreführend.

10

Die Klägerin müsse auf eine Angabe zu Cholesterin auf ihren Produkten auch nicht verzichten. Im Rahmen der Nährwertkennzeichnung sei dies sowohl nach § 4 Abs. 2 Nr. 5 NKV als auch entsprechend Art. 7 HCVO möglich.

11

Die Zustellung des Widerspruchsbescheids erfolgte am 20.02.2012.

12

Am 19.03.2012 hat die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Über das im Widerspruchsverfahren bereits Vorgetragene hinaus wird geltend gemacht: Der Widerspruchsbescheid sei in sich widersprüchlich und unschlüssig. Er bestätige die Anordnung des Landratsamtes B. und bringe gleichzeitig zum Ausdruck, dass die Klägerin nicht auf die Angabe zu Cholesterin verzichten müsse, nur müsse diese bei der Nährwertkennzeichnung erfolgen. Die Klägerin solle danach also berechtigt sein, Angaben wie „Cholesterin 0 %“, „frei von Cholesterin“ im Rahmen der Nährwertkennzeichnung auszuloben, was jedoch gerade dem Wortlaut der Verfügung vom 22.09.2011 widerspreche.

13

Unabhängig hiervon räume der Beklagte ein, dass die Nährwertkennzeichnungs-Verordnung und die VO (EG) 1924/2006 nebeneinander bestünden. Verkannt werde jedoch das Zusammenwirken beider Vorschriften. Durch die NKV werde im Bereich der Nährwertkennzeichnung europaweit ein einheitliches System eingeführt. Die Verwendung von Nährwertangaben sei freiwillig. Entscheide man sich dafür, auch nur eine Nährwertangabe zu verwenden, sei man verpflichtet, zusätzlich eine umfassende Kennzeichnung aller Nährstoffgruppen des Produktes vorzunehmen und nicht nur des ausgelobten Nährstoffes allein. Die HCVO befasse sich dagegen nicht mit dem System der Kennzeichnung als solchem, sondern regele die Frage, welche nährwertbezogenen Auslobungen im Verkehr mit Lebensmitteln überhaupt verwendet werden dürften, begrenze also die Werbe- und Informationsfreiheit des Inverkehrbringers in diesem Bereich. Daher stelle sich hier nur die Frage, ob die HCVO es der Klägerin verbiete, in der Kennzeichnung ihrer Produkte darauf hinzuweisen, dass diese Cholesterin nicht enthalten. Art. 8 HCVO beschränke die zulässigen Angaben auf solche Arten/Kategorien, die im Anhang aufgeführt seien. Keinesfalls wolle die Verordnung mit dieser Systematik sämtliche nach Art. 2 Abs. 2 Nr. 4 b) iii) HCVO ausdrücklich vorgesehenen Angaben, wonach ein Produkt einen bestimmten Nährstoff nicht enthalte, generell verbieten. Eine so weitgehende Einschränkung ginge über den Regelungszweck der Verordnung hinaus. Vielmehr seien alle Angaben der Gruppe „frei von...“ in die Kategorie des Anhangs „enthält...“ einzuordnen. Es gebe auch keinen Grund, Konsumenten zutreffende und wissenschaftliche gesicherte Informationen über die Zusammensetzung eines Produktes vorzuenthalten, die für ihre Kaufentscheidung hilfreich seien.

14

Wie dargelegt, gestatte die NKV dem Inverkehrbringer die Angabe des Gehaltes an Cholesterin, was denklogisch auch die Deklaration „0 % Cholesterin“ oder „frei von Cholesterin“ oder die streitige Auslobung umfasse. Die vom Beklagten vorgenommene Auslegung der HCVO führe zu einem Widerspruch beider gleichrangigen Gesetzesregelungen. Dass der EU-Gesetzgeber bei Erlass der HCVO die Richtlinie 90/496/EWG nicht geändert habe, zeige, dass er im fortgesetzten Nebeneinander keinen Widerspruch gesehen habe.

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Die Klägerin beantragt,

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den Bescheid des Landratsamts B. vom 22.09.2011 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.02.2012 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

18

die Klage abzuweisen.

19

Zur Begründung wird auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden verwiesen. Darüber hinaus wird geltend gemacht, dass der Widerspruchsbescheid nicht im Widerspruch zu der angefochtenen Anordnung stehe. Im Widerspruchsbescheid sei vielmehr nur klarstellend darauf verwiesen worden, dass Angaben zum Cholesterin bei der auf jedem Produkt vorhandenen „Durchschnittsanalyse“ möglich seien. Angaben wie „Cholesterin 0 %“ oder „frei von Cholesterin“ seien in dem Rahmen unzulässig. § 5 Abs. 3 Nr. 5 NKV gebe vielmehr vor, dass die Angabe von Cholesterin dann in der Nährwerttabelle in mg zu erfolgen habe.

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Art. 8 HCVO gehe im Übrigen gerade davon aus, dass alle nährwertbezogenen Angaben verboten seien, die nicht ausdrücklich erlaubt seien.

21

Dem Gericht liegen die Behördenakten des Landratsamts B. und die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums Stuttgart vor. Hierauf und auf die Gerichtakten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

22

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Die Klägerin verwendet zwar seit Erlass der angefochtenen Verfügung keine Verpackungen für ihre Soja-Produkte mit der Aufschrift „cholesterinfrei“. Sie hat jedoch ausgeführt, dass sie bei einem Obsiegen die Angabe wieder verwenden will, so dass das Rechtsschutzbedürfnis für das vorliegende Klageverfahren gegeben ist.

23

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

24

Nach § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB trifft die zuständige Behörde - und damit das gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 LFGB i.V.m. §§ 19 Abs. 1, 18 Abs. 4 AGLMGB, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG zur Lebensmittelüberwachung berufene Landratsamt - die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm liegen vor, da die von der Klägerin bei den Soja-Produkten bislang verwendete Angabe „cholesterinfrei“ einen entsprechenden Verstoß gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften, nämlich gegen unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB) begründet. Dies ergibt sich aus Folgendem:

25

Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben sind durch die Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 (ABl L 404 S. 9), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) der Kommission vom 9. Februar 2010 (ABl L 37 S. 16), harmonisiert worden (vgl. Art. 1 Abs. 1 HCVO). Die Verordnung gilt gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV unmittelbar in den Mitgliedsstaaten für nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben, die in kommerziellen Mitteilungen bei der Kennzeichnung und Aufmachung von oder bei der Werbung für Lebensmittel gemacht werden, die an den Endverbraucher abgegeben werden sollen. Ziel der Verordnung ist eine bessere Information der VerbraucherInnen über die Zusammensetzung der Lebensmittel (vgl. u.a. Erwägungsgrund Nr. 1) sowie ein Schutz vor Irreführung und Täuschung (vgl. Erwägungsgrund Nr. 11 und Nr. 16). Des weiteren dient eine einheitliche Lebensmittelkennzeichnung der Verbesserung des freien Warenverkehrs im EU-Binnenmarkt, einer höheren Rechtssicherheit sowie fairem Wettbewerb.

26

Die Bezeichnung „cholesterinfrei“ stellt, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, eine Angabe über ein Lebensmittel im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 HCVO dar. Danach ist eine „Angabe“ im Sinne der Verordnung jede Aussage oder Darstellung, die nach dem Gemeinschaftsrecht oder den nationalen Vorschriften nicht obligatorisch ist und mit der erklärt, suggeriert oder auch nur mittelbar zum Ausdruck gebracht wird, dass ein Lebensmittel besondere Eigenschaften hat. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Weder nach Vorschriften der Europäischen Union noch nach nationalem Recht (vgl. etwa Nährwert-Kennzeichnungsverordnung - NKV -) ist die Angabe „cholesterinfrei“ obligatorisch. Die Angabe ist vielmehr freiwillig, so dass sie vom Anwendungsbereich der Verordnung erfasst wird. Es handelt sich auch um eine nährwertbezogene Angabe. Nach Art. 2 Abs. 2 Nr. 4 b) iii) ist dies u.a. jede Angabe, mit der erklärt, suggeriert oder auch nur mittelbar zum Ausdruck gebracht wird, dass ein Lebensmittel besondere positive Nährwerteigenschaften besitzt, und zwar aufgrund der Nährstoffe oder anderen Substanzen, die es enthält oder nicht enthält. Mit der Verwendung der Bezeichnung wird zum Ausdruck gebracht, dass die Sojaprodukte aufgrund der Cholesterinfreiheit besondere positive Nährwerteigenschaften besitzen, was zwischen den Beteiligten ebenfalls nicht streitig ist.

27

Entgegen der Ansicht der Klägerin ergibt sich aus dem Erwägungsgrund Nr. 22 nicht die Unanwendbarkeit der Verordnung für die Verwendung der Bezeichnung „cholesterinfrei“. Denn der Erwägungsgrund bezieht sich auf die Verwendung von Lebensmitteln für Verbraucher mit bestimmten Gesundheitsstörungen (vgl. § 1 Abs. 2 der Verordnung über diätetische Lebensmittel - Diätverordnung -). Die Sojaprodukte der Klägerin richten sich bereits nicht an eine solche Verbrauchergruppe, so dass der Erwägungsgrundsatz hier nicht heranzuziehen ist.

28

Nährwertbezogene Angaben dürfen gemäß Art. 3 Abs. 1 HCVO bei der Kennzeichnung und Aufmachung von Lebensmitteln, die in den Verkehr gebracht werden, bzw. bei der Werbung hierfür nur verwendet werden, wenn sie der Verordnung entsprechen. Solche Angaben sind danach nach der HCVO verboten, sofern sie nicht den allgemeinen Anforderungen und den speziellen Anforderungen der Verordnung entsprechen.

29

Besondere Bedingungen für die Verwendung nährwertbezogener Angaben finden sich in Kapitel III der Verordnung. Art. 8 Abs. 1 HCVO bestimmt, dass nährwertbezogene Angaben nur gemacht werden dürfen, wenn sie im Anhang der Verordnung aufgeführt sind und den in dieser Verordnung festgelegten Bedingungen entsprechen. Sowohl nach dem Wortlaut („dürfen nur“) als auch dem bereits ausgeführten Sinn und Zweck, der mit der Verordnung verfolgt wird, folgt, dass die Regelung abschließend die Zulässigkeit der Verwendung nährwertbezogener Angaben regelt. Die Angabe „cholesterinfrei“ müsste danach, um zulässigerweise bei der Kennzeichnung verwendet werden zu dürfen, im Anhang der Verordnung aufgeführt sein. Cholesterinfrei ist jedoch nicht im Anhang „Nährwertbezogene Angaben und Bedingungen für ihre Verwendung“ aufgeführt. Die Bezeichnung ist auch nicht unter der Rubrik „Enthält [Name des Nährstoffes oder der anderen Substanz]“ einzuordnen. Dies ergibt sich bereits unter Berücksichtigung des erklärenden Zusatzes, wonach die Angabe, ein Lebensmittel enthalte einen Nährstoff oder eine andere Substanz, für die in dieser Verordnung keine besonderen Bedingungen vorgesehen sind, sowie jegliche Angabe, die für den Verbraucher voraussichtlich dieselbe Bedeutung hat, nur zulässig ist, wenn das Produkt allen entsprechenden Bestimmungen dieser Verordnung und insbesondere Artikel 5 entspricht. Hieraus folgt ohne Weiteres, dass mit dem Begriff „enthält“ eine positive Angabe verbunden ist und gerade kein Hinweis auf das Nichtvorhandensein einer bestimmten nährwertbezogenen Angabe. Vorliegend kommt noch hinzu, dass die Sojaprodukte von Natur aus kein Cholesterin enthalten. Außerdem hat der Verordnungsgeber in der Anlage für andere nährwertbezogene Angaben sehr wohl Bedingungen für das Nichtvorhandensein des bestimmten Nährwertes positiv formuliert (vgl. u.a. Energiefrei, Fettfrei/Ohne Fett, Zuckerfrei).

30

Der abschließende Charakter der Regelung des Art. 8 Abs. 1 HCVO ergibt sich auch daraus, dass in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Bedingungen genannt werden, wie eine Änderung des Anhangs erreicht werden kann. Nach diesem Regelungsverfahren richtet sich danach die Aufnahme weiterer nährwertbezogener Angaben in den Anhang, wozu es in der Vergangenheit auch bereits gekommen ist (vgl. z. B. hinsichtlich Omega-3-Fettsäuren: Verordnung (EU) Nr. 116/2010 der Kommission vom 9. Februar 2010 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Liste nährwertbezogener Angaben).

31

Darauf, ob darüber hinaus auch die allgemeinen Bedingungen des Art. 5 der Verordnung eingehalten wären, braucht danach nicht mehr eingegangen zu werden.

32

Von der Verwendung der Bezeichnung „cholesterinfrei“ bei der Beschreibung des jeweiligen Soja-Produktes ist die ordnungsgemäße Nährwertkennzeichnung zu unterscheiden, die sich nicht nach der Health-Claims-Verordnung richtet, sondern nach der Nährwertkennzeichnungs-Verordnung, mit der die Richtlinie des Rates vom 24. September 1990 über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln (90/496/EWG) in nationales Recht umgesetzt worden ist. Die Regelungen der Health-Claims-Verordnung und der Nährwertkennzeichnungs-Verordnung bestehen insoweit nebeneinander ( vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Vorbemerkung C 111, Rn. 1). Die Nährwertkennzeichnungs-Verordnung gibt Regelungen für die freiwillige Nährwertkennzeichnung vor, wenn der Hersteller sich also entschließt, nährwertbezogene Angaben auf seinem Produkt zu machen. Nach § 4 Abs. 1 NKV sind dann entweder die sog. „big four“ (Brennwert, Eiweiß, Kohlehydrate und Fett) oder „big eight“ (zusätzlich Zucker, gesättigte Fettsäuren, Ballaststoffe und Natrium) in der Nährwertkennzeichnung anzubringen. Zu den zwingenden Angaben nach § 4 Abs. 1 gehört Cholesterin danach nicht. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 4 NKV darf die Nährwertkennzeichnung neben den verpflichtenden Angaben des § 4 Abs. 1 aber u.a. auch den Gehalt an Cholesterin ausweisen. Nach Absatz 1 sind die Angaben des § 4, also sowohl die obligatorischen als auch die freiwilligen nährwertbezogenen Angaben in einer Tabelle zusammenzufassen und untereinander aufzuführen. Der Gehalt an Cholesterin ist nach § 5 Abs. 3 Nr. 3 NKV in Milligramm (mg) in der Tabelle anzugeben. In der Nährwerttabelle gab bzw. gibt die Klägerin daher insoweit korrekt den Gehalt an Cholesterin in mg an. Auf die Ordnungsgemäßheit der Angaben bei der Nährwertkennzeichnung wurde danach im Widerspruchsbescheid zutreffend hingewiesen. Da beide Regelungswerke nebeneinander Anwendung finden, widersprechen sich die Ausführungen im Widerspruchsbescheid auch nicht.

33

Da die Angabe „cholesterinfrei“ danach nicht in der Anlage aufgenommen ist, ist die Bezeichnung nach dem dargestellten Regelungszusammenhang der Verordnung unzulässig, da auch die Übergangsfrist des Artikel 28 Abs. 3 HCVO für die Verwendung bislang nach nationalen Vorschriften zulässiger nährwertbezogener Angaben nunmehr abgelaufen ist. Auf einen möglicherweise gleichzeitigen Verstoß gegen § 11 Abs. 1 Nr. 3 LFGB kommt es danach nicht mehr an.

34

Die hier einschlägigen Regelungen der Health-Claims-Verordnung sind auch mit der Berufsfreiheit (Art. 15 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der EU) und der Unternehmerfreiheit (Art. 16 der Charta) vereinbar. Die genannten Grundrechte werden durch die Verordnung beschränkt, indem den Lebensmittelunternehmern bestimmte Vorgaben für die Aufmachung und Bewerbung ihrer Produkte gemacht werden. Diese Beeinträchtigung muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Sinne des Art. 52 Abs. 1 Satz 2 der Charta wahren; insbesondere muss sie in einem noch angemessenen Verhältnis zu dem durch die Verordnung verfolgten Zweck stehen. Die Berufsfreiheit und unternehmerische Freiheit ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht absolut gewährleistet (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 06.09.2012 - C-544/10 - m.w.N.). Die Ausübung der Freiheiten kann vielmehr Beschränkungen unterworden werden, sofern diese tatsächlich den dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Union entsprechen und keinen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen und untragbaren Eingriff darstellen, der diese Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet. Die Regelungen der HCVO dienen u.a. dem Verbraucherschutz, der ein durch Art. 38 der Charta anerkanntes Ziel darstellt. Die Beschränkungen sind auch nicht unverhältnismäßig, da hierdurch der Klägerin nicht etwa der Vertrieb der Produkte untersagt wird. Allein die Unzulässigkeit der Verwendung der nährwertbezogenen Angabe berührt daher weder den Wesensgehalt der Berufsfreiheit noch der unternehmerischen Freiheit. Dies gilt gerade auch unter Berücksichtigung dessen, dass der Verordnungsgeber in Art. 28 Abs. 3 eine Übergangsfrist für die Verwendung bislang zulässiger nährwertbezogener Angaben bis zum 19.01.2010 eingeräumt hat. Aus denselben Gründen liegt auch kein unzulässiger Eingriff in Art. 12 GG, Art. 14 GG vor.

35

Schließlich bestehen auch keine rechtlichen Bedenken gegen die Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die konkret angeordnete Maßnahme, wonach das Inverkehrbringen der Produktpalette mit der Auslobung „cholesterinfrei“ untersagt wird. Ergänzend wird auf die zutreffenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 15.02.2012 verwiesen und Bezug genommen (§ 117 Abs. 5 VwGO).

36

Eine von der Klägerin angeregte Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gem. Art. 277 AEUV zur Auslegung der Verordnung, wie im Schriftsatz vom 02.07.2012 formuliert, ist nicht geboten. Der Wortlaut der Regelungen ist insoweit eindeutig. Die Berufung war auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach §§ 124a Abs.1 i.Vm. 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Denn mit Inkrafttreten der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (ABl. L 304 S. 18 - 63) sukzessive ab 2014 (vgl. Art. 54 der Verordnung) wird die Nährwertkennzeichnung insgesamt neu und nunmehr verpflichtend geregelt. Eine grundsätzliche Bedeutung kommt der Rechtssache vor diesem Hintergrund danach nicht zu.

37

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

38

Beschluss vom 28. September 2012

39

Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 30.000 EUR festgesetzt.

Gründe

22

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig. Die Klägerin verwendet zwar seit Erlass der angefochtenen Verfügung keine Verpackungen für ihre Soja-Produkte mit der Aufschrift „cholesterinfrei“. Sie hat jedoch ausgeführt, dass sie bei einem Obsiegen die Angabe wieder verwenden will, so dass das Rechtsschutzbedürfnis für das vorliegende Klageverfahren gegeben ist.

23

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 VwGO).

24

Nach § 39 Abs. 2 Satz 1 LFGB trifft die zuständige Behörde - und damit das gemäß § 38 Abs. 1 Satz 1 LFGB i.V.m. §§ 19 Abs. 1, 18 Abs. 4 AGLMGB, § 15 Abs. 1 Nr. 1 LVG zur Lebensmittelüberwachung berufene Landratsamt - die notwendigen Anordnungen und Maßnahmen, die zur Feststellung oder zur Ausräumung eines hinreichenden Verdachts eines Verstoßes oder zur Beseitigung festgestellter Verstöße oder zur Verhütung künftiger Verstöße sowie zum Schutz vor Gefahren für die Gesundheit oder vor Täuschung erforderlich sind. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Norm liegen vor, da die von der Klägerin bei den Soja-Produkten bislang verwendete Angabe „cholesterinfrei“ einen entsprechenden Verstoß gegen lebensmittelrechtliche Vorschriften, nämlich gegen unmittelbar geltende Rechtsakte der Europäischen Union (vgl. § 39 Abs. 1 Satz 1 LFGB) begründet. Dies ergibt sich aus Folgendem:

25

Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben sind durch die Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 (ABl L 404 S. 9), zuletzt geändert durch Verordnung (EU) der Kommission vom 9. Februar 2010 (ABl L 37 S. 16), harmonisiert worden (vgl. Art. 1 Abs. 1 HCVO). Die Verordnung gilt gemäß Art. 288 Abs. 2 AEUV unmittelbar in den Mitgliedsstaaten für nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben, die in kommerziellen Mitteilungen bei der Kennzeichnung und Aufmachung von oder bei der Werbung für Lebensmittel gemacht werden, die an den Endverbraucher abgegeben werden sollen. Ziel der Verordnung ist eine bessere Information der VerbraucherInnen über die Zusammensetzung der Lebensmittel (vgl. u.a. Erwägungsgrund Nr. 1) sowie ein Schutz vor Irreführung und Täuschung (vgl. Erwägungsgrund Nr. 11 und Nr. 16). Des weiteren dient eine einheitliche Lebensmittelkennzeichnung der Verbesserung des freien Warenverkehrs im EU-Binnenmarkt, einer höheren Rechtssicherheit sowie fairem Wettbewerb.

26

Die Bezeichnung „cholesterinfrei“ stellt, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, eine Angabe über ein Lebensmittel im Sinne des Art. 2 Abs. 2 Nr. 1 HCVO dar. Danach ist eine „Angabe“ im Sinne der Verordnung jede Aussage oder Darstellung, die nach dem Gemeinschaftsrecht oder den nationalen Vorschriften nicht obligatorisch ist und mit der erklärt, suggeriert oder auch nur mittelbar zum Ausdruck gebracht wird, dass ein Lebensmittel besondere Eigenschaften hat. Diese Voraussetzungen sind erfüllt. Weder nach Vorschriften der Europäischen Union noch nach nationalem Recht (vgl. etwa Nährwert-Kennzeichnungsverordnung - NKV -) ist die Angabe „cholesterinfrei“ obligatorisch. Die Angabe ist vielmehr freiwillig, so dass sie vom Anwendungsbereich der Verordnung erfasst wird. Es handelt sich auch um eine nährwertbezogene Angabe. Nach Art. 2 Abs. 2 Nr. 4 b) iii) ist dies u.a. jede Angabe, mit der erklärt, suggeriert oder auch nur mittelbar zum Ausdruck gebracht wird, dass ein Lebensmittel besondere positive Nährwerteigenschaften besitzt, und zwar aufgrund der Nährstoffe oder anderen Substanzen, die es enthält oder nicht enthält. Mit der Verwendung der Bezeichnung wird zum Ausdruck gebracht, dass die Sojaprodukte aufgrund der Cholesterinfreiheit besondere positive Nährwerteigenschaften besitzen, was zwischen den Beteiligten ebenfalls nicht streitig ist.

27

Entgegen der Ansicht der Klägerin ergibt sich aus dem Erwägungsgrund Nr. 22 nicht die Unanwendbarkeit der Verordnung für die Verwendung der Bezeichnung „cholesterinfrei“. Denn der Erwägungsgrund bezieht sich auf die Verwendung von Lebensmitteln für Verbraucher mit bestimmten Gesundheitsstörungen (vgl. § 1 Abs. 2 der Verordnung über diätetische Lebensmittel - Diätverordnung -). Die Sojaprodukte der Klägerin richten sich bereits nicht an eine solche Verbrauchergruppe, so dass der Erwägungsgrundsatz hier nicht heranzuziehen ist.

28

Nährwertbezogene Angaben dürfen gemäß Art. 3 Abs. 1 HCVO bei der Kennzeichnung und Aufmachung von Lebensmitteln, die in den Verkehr gebracht werden, bzw. bei der Werbung hierfür nur verwendet werden, wenn sie der Verordnung entsprechen. Solche Angaben sind danach nach der HCVO verboten, sofern sie nicht den allgemeinen Anforderungen und den speziellen Anforderungen der Verordnung entsprechen.

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Besondere Bedingungen für die Verwendung nährwertbezogener Angaben finden sich in Kapitel III der Verordnung. Art. 8 Abs. 1 HCVO bestimmt, dass nährwertbezogene Angaben nur gemacht werden dürfen, wenn sie im Anhang der Verordnung aufgeführt sind und den in dieser Verordnung festgelegten Bedingungen entsprechen. Sowohl nach dem Wortlaut („dürfen nur“) als auch dem bereits ausgeführten Sinn und Zweck, der mit der Verordnung verfolgt wird, folgt, dass die Regelung abschließend die Zulässigkeit der Verwendung nährwertbezogener Angaben regelt. Die Angabe „cholesterinfrei“ müsste danach, um zulässigerweise bei der Kennzeichnung verwendet werden zu dürfen, im Anhang der Verordnung aufgeführt sein. Cholesterinfrei ist jedoch nicht im Anhang „Nährwertbezogene Angaben und Bedingungen für ihre Verwendung“ aufgeführt. Die Bezeichnung ist auch nicht unter der Rubrik „Enthält [Name des Nährstoffes oder der anderen Substanz]“ einzuordnen. Dies ergibt sich bereits unter Berücksichtigung des erklärenden Zusatzes, wonach die Angabe, ein Lebensmittel enthalte einen Nährstoff oder eine andere Substanz, für die in dieser Verordnung keine besonderen Bedingungen vorgesehen sind, sowie jegliche Angabe, die für den Verbraucher voraussichtlich dieselbe Bedeutung hat, nur zulässig ist, wenn das Produkt allen entsprechenden Bestimmungen dieser Verordnung und insbesondere Artikel 5 entspricht. Hieraus folgt ohne Weiteres, dass mit dem Begriff „enthält“ eine positive Angabe verbunden ist und gerade kein Hinweis auf das Nichtvorhandensein einer bestimmten nährwertbezogenen Angabe. Vorliegend kommt noch hinzu, dass die Sojaprodukte von Natur aus kein Cholesterin enthalten. Außerdem hat der Verordnungsgeber in der Anlage für andere nährwertbezogene Angaben sehr wohl Bedingungen für das Nichtvorhandensein des bestimmten Nährwertes positiv formuliert (vgl. u.a. Energiefrei, Fettfrei/Ohne Fett, Zuckerfrei).

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Der abschließende Charakter der Regelung des Art. 8 Abs. 1 HCVO ergibt sich auch daraus, dass in Art. 8 Abs. 2 der Verordnung Bedingungen genannt werden, wie eine Änderung des Anhangs erreicht werden kann. Nach diesem Regelungsverfahren richtet sich danach die Aufnahme weiterer nährwertbezogener Angaben in den Anhang, wozu es in der Vergangenheit auch bereits gekommen ist (vgl. z. B. hinsichtlich Omega-3-Fettsäuren: Verordnung (EU) Nr. 116/2010 der Kommission vom 9. Februar 2010 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf die Liste nährwertbezogener Angaben).

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Darauf, ob darüber hinaus auch die allgemeinen Bedingungen des Art. 5 der Verordnung eingehalten wären, braucht danach nicht mehr eingegangen zu werden.

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Von der Verwendung der Bezeichnung „cholesterinfrei“ bei der Beschreibung des jeweiligen Soja-Produktes ist die ordnungsgemäße Nährwertkennzeichnung zu unterscheiden, die sich nicht nach der Health-Claims-Verordnung richtet, sondern nach der Nährwertkennzeichnungs-Verordnung, mit der die Richtlinie des Rates vom 24. September 1990 über die Nährwertkennzeichnung von Lebensmitteln (90/496/EWG) in nationales Recht umgesetzt worden ist. Die Regelungen der Health-Claims-Verordnung und der Nährwertkennzeichnungs-Verordnung bestehen insoweit nebeneinander ( vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Vorbemerkung C 111, Rn. 1). Die Nährwertkennzeichnungs-Verordnung gibt Regelungen für die freiwillige Nährwertkennzeichnung vor, wenn der Hersteller sich also entschließt, nährwertbezogene Angaben auf seinem Produkt zu machen. Nach § 4 Abs. 1 NKV sind dann entweder die sog. „big four“ (Brennwert, Eiweiß, Kohlehydrate und Fett) oder „big eight“ (zusätzlich Zucker, gesättigte Fettsäuren, Ballaststoffe und Natrium) in der Nährwertkennzeichnung anzubringen. Zu den zwingenden Angaben nach § 4 Abs. 1 gehört Cholesterin danach nicht. Nach § 4 Abs. 2 Nr. 4 NKV darf die Nährwertkennzeichnung neben den verpflichtenden Angaben des § 4 Abs. 1 aber u.a. auch den Gehalt an Cholesterin ausweisen. Nach Absatz 1 sind die Angaben des § 4, also sowohl die obligatorischen als auch die freiwilligen nährwertbezogenen Angaben in einer Tabelle zusammenzufassen und untereinander aufzuführen. Der Gehalt an Cholesterin ist nach § 5 Abs. 3 Nr. 3 NKV in Milligramm (mg) in der Tabelle anzugeben. In der Nährwerttabelle gab bzw. gibt die Klägerin daher insoweit korrekt den Gehalt an Cholesterin in mg an. Auf die Ordnungsgemäßheit der Angaben bei der Nährwertkennzeichnung wurde danach im Widerspruchsbescheid zutreffend hingewiesen. Da beide Regelungswerke nebeneinander Anwendung finden, widersprechen sich die Ausführungen im Widerspruchsbescheid auch nicht.

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Da die Angabe „cholesterinfrei“ danach nicht in der Anlage aufgenommen ist, ist die Bezeichnung nach dem dargestellten Regelungszusammenhang der Verordnung unzulässig, da auch die Übergangsfrist des Artikel 28 Abs. 3 HCVO für die Verwendung bislang nach nationalen Vorschriften zulässiger nährwertbezogener Angaben nunmehr abgelaufen ist. Auf einen möglicherweise gleichzeitigen Verstoß gegen § 11 Abs. 1 Nr. 3 LFGB kommt es danach nicht mehr an.

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Die hier einschlägigen Regelungen der Health-Claims-Verordnung sind auch mit der Berufsfreiheit (Art. 15 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der EU) und der Unternehmerfreiheit (Art. 16 der Charta) vereinbar. Die genannten Grundrechte werden durch die Verordnung beschränkt, indem den Lebensmittelunternehmern bestimmte Vorgaben für die Aufmachung und Bewerbung ihrer Produkte gemacht werden. Diese Beeinträchtigung muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Sinne des Art. 52 Abs. 1 Satz 2 der Charta wahren; insbesondere muss sie in einem noch angemessenen Verhältnis zu dem durch die Verordnung verfolgten Zweck stehen. Die Berufsfreiheit und unternehmerische Freiheit ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union nicht absolut gewährleistet (vgl. zuletzt EuGH, Urteil vom 06.09.2012 - C-544/10 - m.w.N.). Die Ausübung der Freiheiten kann vielmehr Beschränkungen unterworden werden, sofern diese tatsächlich den dem Gemeinwohl dienenden Zielen der Union entsprechen und keinen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen und untragbaren Eingriff darstellen, der diese Rechte in ihrem Wesensgehalt antastet. Die Regelungen der HCVO dienen u.a. dem Verbraucherschutz, der ein durch Art. 38 der Charta anerkanntes Ziel darstellt. Die Beschränkungen sind auch nicht unverhältnismäßig, da hierdurch der Klägerin nicht etwa der Vertrieb der Produkte untersagt wird. Allein die Unzulässigkeit der Verwendung der nährwertbezogenen Angabe berührt daher weder den Wesensgehalt der Berufsfreiheit noch der unternehmerischen Freiheit. Dies gilt gerade auch unter Berücksichtigung dessen, dass der Verordnungsgeber in Art. 28 Abs. 3 eine Übergangsfrist für die Verwendung bislang zulässiger nährwertbezogener Angaben bis zum 19.01.2010 eingeräumt hat. Aus denselben Gründen liegt auch kein unzulässiger Eingriff in Art. 12 GG, Art. 14 GG vor.

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Schließlich bestehen auch keine rechtlichen Bedenken gegen die Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die konkret angeordnete Maßnahme, wonach das Inverkehrbringen der Produktpalette mit der Auslobung „cholesterinfrei“ untersagt wird. Ergänzend wird auf die zutreffenden Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 15.02.2012 verwiesen und Bezug genommen (§ 117 Abs. 5 VwGO).

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Eine von der Klägerin angeregte Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union gem. Art. 277 AEUV zur Auslegung der Verordnung, wie im Schriftsatz vom 02.07.2012 formuliert, ist nicht geboten. Der Wortlaut der Regelungen ist insoweit eindeutig. Die Berufung war auch nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach §§ 124a Abs.1 i.Vm. 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Denn mit Inkrafttreten der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (ABl. L 304 S. 18 - 63) sukzessive ab 2014 (vgl. Art. 54 der Verordnung) wird die Nährwertkennzeichnung insgesamt neu und nunmehr verpflichtend geregelt. Eine grundsätzliche Bedeutung kommt der Rechtssache vor diesem Hintergrund danach nicht zu.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Beschluss vom 28. September 2012

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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 30.000 EUR festgesetzt.