Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-09-07, Aktenzeichen 20 B 1193/04.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0907.20B1193.04AK.00

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
Der Streitwert wird auf 5.000 EUR festgesetzt.

1

Gründe
Der Antrag,
den Antragsgegner zu verpflichten, der
Beigeladenen Starts und Landungen auf dem
Flughafen Münster/Osnabrück in der Zeit von 22.00
bis 6.00 Uhr ab Beginn des Winterflugplans
2004/2005,
hilfsweise,
ab Beginn des Sommerflugplans 2005 zu
untersagen,

äußerst hilfsweise,
den Antragsgegner zu verpflichten, den Antrag des
Antragstellers auf Gewährung weitergehenden
Schutzes vor Nachtfluglärm innerhalb eines Monats
zu bescheiden,
hat keinen Erfolg.
Der Antragsteller begehrt den Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123
Abs. 1 Satz 2 VwGO zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf seine
beim Antragsgegner angebrachten, bislang unbeschiedenen und mit der
Untätigkeitsklage (OVG NRW 20 D 99/03.AK) verfolgten Ansprüche auf Gewährung
von Schutz gegen nächtlichen Flugbetrieb am Flughafen der Beigeladenen.
Ein Anordnungsanspruch ist nicht hinreichend dargetan. Mit dem Haupt- und dem
ersten Hilfsantrag erstrebt der Antragsteller eine - zeitlich nicht ausdrücklich
eingegrenzte - Vorwegnahme der mit der Klage erstrebten Anordnung eines
"absoluten" Nachtflugverbots, mit dem abschließenden Hilfsantrag eine - offenbar als
endgültig gewollte - Vorwegnahme seines Begehrens auf - gemeint:
ermessensfehlerfreie - Bescheidung. Eine Vorwegnahme der Hauptsache kann, wie
der Antragsteller selbst erkennt, nur unter engen Voraussetzungen in Betracht
kommen, wenn nämlich unter anderem die Klage einen Erfolg mit hoher
Wahrscheinlichkeit erwarten lässt. Davon kann hier keine Rede sein; im Gegenteil
sind nach derzeitigem Erkenntnisstand gegen das Bestehen materiell-rechtlicher
Ansprüche auf Schutzgewährung Bedenken zu erheben, sodass gegenwärtig nicht
einmal von der Wahrscheinlichkeit eines Klageerfolgs ausgegangen werden kann.
Was "aktive" Maßnahmen durch Flugbetriebsbeschränkungen angeht, so spricht
schon bei summarischer Prüfung alles dafür, dass den Antragsteller gegenüber
nächtlichem Flugbetrieb eine Duldungspflicht trifft. Dem streitigen Nachtflugbetrieb
nach Instrumentenflugregeln liegt die - nachfolgend etwas eingeschränkte -
Genehmigung vom 13. Oktober 1988 zugrunde. Die Nacht war jedoch auch schon
zuvor nicht generell für Flugverkehr gesperrt, wie sich aus den Genehmigungen vom
26. Januar 1973 und 15. Juli 1976 ergibt; insbesondere kann auch den
Planfeststellungsbeschlüssen nicht entnommen werden, für die Anlagen solle eine
Benutzung zur Nachtzeit ausgeschlossen sein - was im Übrigen als
betriebsbezogene Regelung nicht zwingend einer Änderung außerhalb einer
Planfeststellung entgegenstünde, vgl. § 8 Abs. 4 Satz 2 LuftVG. Die angesprochene
Genehmigung dürfte für den Antragsteller unanfechtbar sein - sei es bei erfolgter
Bekanntgabe infolge einer durch fruchtlosen Fristablauf eingetretenen Bestandskraft,
sei es wegen Verwirkung durch jahrlange Hinnahme der Entwicklung des Nachtflugs.
Dass die Voraussetzungen für eine Überwindung der Wirkungen eines
unanfechtbaren Verwaltungsaktes gegeben sind, ist nicht ohne weiteres ersichtlich.
Denn das gesamte Vorbringen des Antragstellers zielt schon nicht so sehr auf den
gegenwärtigen Belastungsstand, sondern darauf, künftigen Belastungen zu
begegnen. Daneben bleibt noch zu erwägen, ob nicht sogar die Grenze des § 9
Abs. 1 LuftVG, § 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG eingreift. Denn bei planfestgestellten
Flugplätzen sind die luftrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 LuftVG und
die gemäß § 8 Abs. 1 Satz 1 LuftVG daneben erforderliche Planfeststellung,
ungeachtet ihrer jeweils eigenständigen Regelungsbereiche, sachlich und
verfahrensmäßig miteinander verzahnt. Potenzieller Gegenstand der inhaltlichen
Überprüfung durch die Verwaltungsgerichte ist die durch die beiden miteinander
verzahnten Verwaltungsentscheidungen getroffene Gesamtregelung, wobei
allerdings allein der Planfeststellungsbeschluss wegen seiner umfassenden
Gestaltungswirkung (§ 9 Abs. 1 LuftVG, § 75 Abs. 1 Satz 2 VwVfG) der für den
Rechtsschutz Drittbetroffener maßgebliche Verwaltungsakt ist, und zwar auch
hinsichtlich betrieblicher Regelungen. In der Konsequenz dieser Konzentration auf
den Planfeststellungsbeschluss werden auch Betriebsregelungen von der
gesteigerten Duldungswirkung der Planfeststellung umfasst.
Vgl. dazu OVG NRW, Teilurteil vom 10. Juli 2003
- 20 D 78/00.AK -, Urteilsabdruck S. 16 m.w.N.
Es überzeugt nicht ohne weiteres, wenn der Antragsteller meint, dass Abweichendes
zu gelten habe, wenn Betriebsregelungen nach Erlass des
Planfeststellungsbeschlusses durch Genehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG
geändert oder, weil bei der Planfeststellung noch nicht im Blickfeld oder gar bewusst
ausgeklammert, nachträglich getroffen werden. Änderungsgenehmigungen greifen
unmittelbar in die ursprüngliche Genehmigung ein und bilden bei Eintritt der
Bestandskraft bzw. der Verwirkung von Abwehrrechten mit ihr eine neue Einheit. Das
könnte dafür sprechen, künftig die so geänderte Genehmigung in der Verzahnung
mit der Planfeststellung zu sehen und daraus abzuleiten, welche Nutzung der
planfestgestellten Anlagen dem Flughafenunternehmer fortan erlaubt ist und von der
Umgebung hingenommen werden muss.
Vom letztgenannten Ausgangspunkt her ist der Antragsteller infolge der
Duldungswirkung der Planfeststellung für den Fall gegebener nachteiliger
(unzumutbarer) Wirkungen des nächtlichen Flugbetriebs auf seine Rechte auf
baulichen Schallschutz nach Maßgabe des § 75 Abs. 2 Sätze 2 bis 4, Abs. 3 VwVfG
verwiesen. Ansprüche auf einschränkende Betriebsregelungen sind, weil auf die
(teilweise) Unterlassung der Anlagenbenutzung hinauslaufend, durch § 75 Abs. 2
Satz 1 VwVfG grundsätzlich ausgeschlossen und können durch die künftige
Entwicklung des Flugbetriebs von vornherein nicht berührt werden. Aber auch
bezogen auf ein Vorgehen gegen die Genehmigung des Nachtflugs, insbesondere
mit dem Ziel einer Widerrufsentscheidung nach § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG, kann die
vom Antragsteller in den Vordergrund gerückte Besorgnis einer künftigen Ausweitung
des Nachtflugverkehrs Ansprüche des Antragstellers - sei es bei der Prüfung einer
Gefährdung seiner Rechtsgüter durch Fluglärm (§ 6 Abs. 2 Satz 3 LuftVG), sei es bei
der ermessensfehlerfreien Wahl zwischen aktiven und passiven Maßnahmen - nicht
durchgreifend beeinflussen. Abgesehen davon, dass die Zumutbarkeit der
nächtlichen Lärmbelastung für den Antragsteller in jedem Falle zu gewährleisten
wäre, ist ein sich durch die Tatsache seiner Existenz selbst rechtfertigender
Flugbetrieb, wie ihn der Antragsteller anzunehmen scheint, nicht einzustellen. Die
Prägung des Nachbarschaftsverhältnisses durch faktisch abgewickelten Flugverkehr,
der sich innerhalb des Genehmigten hält, ist nur ein denkbares Element der
Gewichtung, das hinsichtlich der anzuerkennenden Bedeutung für Belange des
Flughafenunternehmers zudem einer Bewertung nach den Verhältnissen im
Einzelfall unterliegt. Dabei würde hier eine das Gewicht der Belange der
Beigeladenen bestimmende Verfestigung ihrer Rechtsposition infolge zusätzlichen
Nachtflugverkehrs schon deshalb nicht eintreten können, weil jede Ausweitung in
Kenntnis der Forderungen des Antragstellers und des laufenden Klageverfahrens auf
Risiko der Beigeladenen erfolgte.
Ebenso wenig ist dargetan oder ansatzweise wahrscheinlich, dass der Antragsteller
die hier äußerst hilfsweise erstrebte Bescheidung seiner "Ansprüche auf
weitergehenden Schutz vor Nachtfluglärm" verlangen kann. Zwar ist es grundsätzlich
sachgerecht und zulässig, das Klageziel in jenen Fällen auf (Neu-)Bescheidung unter
Beachtung gerichtlich zu erstreitender Vorgaben gemäß § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO
zu richten, in denen die anzuwendenden Rechtsnormen - wie hier - für den etwa zu
gewährenden Lärmschutz keine bestimmten Maßgaben enthalten, die Präzisierung
der gebotenen Maßnahmen - bei Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen - mithin
im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde liegt.
Vgl. dazu Schlussurteil des Senats vom 29. Juli 2004
- 20 D 78/00.AK -, Urteilsabdruck S. 12 m.w.N.
Jedoch setzt der Bescheidungsanspruch das Vorliegen eines
anspruchsbegründenden Schutzbedürfnisses voraus. Bescheidung an sich kann
nicht verlangt werden. Materielle Schutzansprüche sind aber - selbst wenn man den
Vortrag im Klageverfahren einbezieht - ebenfalls nicht glaubhaft gemacht worden.
Was aktiven Lärmschutz angeht (Haupt- und erster Hilfsantrag zur Klage) ist das
Nötige oben schon gesagt worden. Was passive (bauliche) Schallschutzmaßnahmen
anbelangt (zweiter Hilfsantrag zur Klage) ist in Anwendung der Grundsätze im
vorgenannten Senatsurteil (Urteilsabdruck S. 16 ff.) davon auszugehen, dass diese
Ansprüche - ungeachtet weiterer Fragen, insbesondere auch zu einer im Verfahren
problematisierten genügenden Berechtigung des Antragstellers als Nießbraucher -
mit hoher Wahrscheinlichkeit jedenfalls daran scheitern werden, dass sich der
Antragsteller nach den vorliegenden Werten zur Lärmbelastung durch das
Geschlossenhalten seiner Fenster selbst ausreichend vor nächtlichem Fluglärm
schützen kann und schützen muss. Gegenteiliges ist nicht verdeutlicht worden und
angesichts der Schilderung der Wohnverhältnisse auch tatsächlich nicht
anzunehmen. Selbst wenn man die Möglichkeit des Antragstellers zum Schlafen bei
(teilweise) geöffneten Fenstern, die der Antragsteller ausweislich der Begründung
seines Antrags im Verwaltungsverfahren zum Maßstab machen will, als eine
ursprünglich gegebene vorteilhafte und abwägungserhebliche Möglichkeit der
Grundstücksnutzung anerkennen würde, wäre diese lagebedingte Annehmlichkeit
jedenfalls mit der bestandskräftigen Zulassung unbeschränkten Nachtfluges (wohl)
durch Änderungsgenehmigung vom 13. Oktober 1988 beseitigt worden und im
Rahmen einer Widerrufsentscheidung nicht mehr einzustellen.
Auch ein Anordnungsgrund ist nicht glaubhaft gemacht. Das Antragsvorbringen
verdeutlicht nicht, dass die verlangte Vorwegnahme der Hauptsache ausnahmsweise
zur Vermeidung eines erheblichen Rechtsverlustes geboten ist. Weder ist erkennbar,
dass eine Entscheidung in der Hauptsache zu spät käme noch drohen dem
Antragsteller, bei Unterstellen eines gegebenen Schutzanspruchs, irreparable
Nachteile.
Die Dringlichkeit der einstweiligen Regelung sieht der Antragsteller insgesamt nicht
darin begründet, dass ihm der in der Hauptsache verlangte Schutz nicht länger ohne
wesentliche Nachteile für seine Rechtsgüter vorenthalten werden könnte. Vielmehr
zielt sein Rechtsschutzanliegen zum einen auf die Vorbeugung gegen das Entstehen
einer Rechtsposition der Beigeladenen, die ihm im Klageverfahren mit Erfolg
entgegengehalten werden könnte. Hierzu ist oben ausgeführt worden, dass schon
der rechtliche Ausgangspunkt dieser Befürchtung nicht zutrifft. Unabhängig davon
sind die zugrunde liegenden Annahmen des Antragstellers über die Entwicklung des
Nachtflugverkehrs am Flughafen der Beigeladenen zurzeit noch zu vage.
Was die schließlich begehrte Verpflichtung des Antragsgegners zu
ermessensfehlerfreier Bescheidung binnen Monatsfrist angeht, so lässt der
Antragsteller den Hintergrund der vermeintlichen Dringlichkeit dieses Begehrens im
Dunkeln. Er scheint insofern der Vorstellung verhaftet zu sein, der Antragsgegner
könne ein verfügtes vorläufiges Nachtflugverbot durch ermessensfehlerfreie
Bescheidung seiner Lärmschutzanträge "ablösen". Dazu taugt indessen ein als
(weiterer) Hilfsantrag formuliertes Begehren, das nur bei Erfolglosigkeit der
vorangestellten Anträge zum Zuge kommen kann, von vornherein nicht. Vom
Interessenhorizont des Antragstellers liegt daher nahe, dass das
Bescheidungsbegehren in Wahrheit als auflösende Bedingung eines vorläufigen
Nachtflugverbots gemeint ist, was dessen Anordnung als Druckmittel für die
zwangsweise Durchsetzung einer Bescheidung erscheinen ließe. Die
verfahrensrechtlichen Konsequenzen eines solchen Verständnisses, das
ausschließlich auf eine subjektive Verstimmung des Antragstellers wegen
vermeintlichen Ignorierens berechtigter Forderungen deutet, können dahingestellt
bleiben; jedenfalls ist weder glaubhaft gemacht, dass eine weitere Verzögerung der
luftfahrtbehördlichen Bescheidung aus Gründen effektiven Rechtsschutzes nicht
hinnehmbar sein könnte noch ist überhaupt ein Vorteil einer behördlichen
Bescheidung - die ohne bestimmten Inhalt verlangt wird - ersichtlich. Für die
Durchsetzung gesehener Ansprüche bei unterlassener oder verzögerter behördlicher
Bescheidung stellt § 75 VwGO mit der Möglichkeit der Klageerhebung binnen
angemessener Frist das grundsätzlich ausreichende prozessuale Instrumentarium
zur Verfügung. Der Antragsteller hat davon Gebrauch gemacht. Damit hat es auch
vor den Geboten effektiven Rechtsschutzes grundsätzlich sein Bewenden, wobei
nichts anderes gilt, wenn die beklagte Behörde - wie hier - auch im Klageverfahren
zu einem Begehren nur verzögert oder gar nicht Stellung nimmt. Auch für diesen Fall
hält das Prozessrecht für das Hauptsacheverfahren die nötigen
Reaktionsmöglichkeiten bereit. Letztlich kommt es aber auch in solchen Fällen, wie
oben schon gesagt, auf das Bestehen des materiellen Anspruchs an. Die Tatsache
der behördlichen Untätigkeit ist vor diesem Hintergrund für den effektiven
Rechtsschutz ohne Bedeutung; denn das Nichtbestehen materieller Ansprüche wird
durch die bloße Untätigkeit der Behörde nicht überspielt. Wie und aus welchen
Erwägungen der Antragsgegner im Übrigen ohne gerichtliche Vorgaben zugunsten
des Antragstellers entscheiden würde, lässt sich der Antragserwiderung mit
hinreichender Deutlichkeit entnehmen.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO, die
Streitwertfestsetzung aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.

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