Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-01, Aktenzeichen 1 A 1262/07
ECLI:DE:OVGNRW:2008:1001.1A1262.07.00

Tenor

Die Berufung wird auf Kosten des Klägers zurückgewiesen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand

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Der im Januar 1953 geborene Kläger war in der Zeit vom 1. Oktober 1999 bis zum 12. Oktober 2004 hauptamtlicher Bürgermeister der Beklagten und begehrt die Anerkennung von Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig. Der Kläger war jeweils in privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen ab 1980 als Dekanatsbeauftragter beim Bistum B. tätig, ab 1986 sodann als Geschäftsführer für die Regionalstelle B. -Land im Bistum B. .

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Am 11. Oktober 2004 beantragte er, die genannten Zeiten sowie seine Ausbildung als ruhegehaltfähige Dienstzeiten anzuerkennen. Die Beklagte lehnte dies mit Bescheid vom 17. November 2004 ab, nachdem sich der Rat der Beklagten in der Sitzung vom 9. November 2004 gegen die Anerkennung ausgesprochen hatte.

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Der Kläger hat am 21. März 2005 Klage erhoben und geltend gemacht, die Ablehnung sei deshalb in vielerlei Hinsicht ermessensfehlerhaft und rein politisch motiviert. Hätte er die Anerkennung der Vordienstzeiten bereits zu Beginn seiner Amtszeit beantragt, so wäre die Ermessensentscheidung wegen der politischen Mehrheitsverhältnisse im Rat mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit zu seinen Gunsten ausgefallen. Nach der ständigen Praxis der Beklagten, Vordienstzeiten von Beigeordneten als ruhegehaltfähig anzuerkennen, sei die Beklagte unter Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes verpflichtet, auch seine Vordienstzeiten anzuerkennen. Seine Argumente dafür seien aber weder vor der ablehnenden Entscheidung vom Rat noch im Widerspruchsverfahren hingereichend gewürdigt worden.

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Im Verlauf des Klageverfahrens hat die Beklagte mit Bescheid vom 21. Juni 2006 den Widerspruchsbescheid vom 11. März 2005 aufgehoben und den Widerspruch des Klägers mit neuer Begründung zurückgewiesen.

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Der Kläger hat beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 17. November 2004 sowie des Widerspruchsbescheides vom 21. Juni 2006 zu verpflichten, seine Ausbildungszeit sowie die hauptberufliche Tätigkeit beim Bistum B. bis zu einer Gesamtzeit von vier Jahren nach § 66 Abs. 9 BeamtVG als ruhegehaltfähige Dienstzeit anzuerkennen,

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hilfsweise,die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 17. November und des Widerspruchsbescheides vom 21. Juni 2006 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über seinen Antrag auf Anerkennung ruhegehaltfähiger Vordienstzeiten nach § 66 Abs. 9 BeamtVG zu entscheiden.

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Die Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Durch das angefochtene Urteil, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen und sich zur Begründung im Wesentlichen die Gründe des Urteils des erkennenden Senats vom 24. Februar 2006 - 1 A 3122/04 - zu eigen gemacht.

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Gegen das Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und diese - unter Bezugnahme auf sein Vorbringen I. Instanz - wie folgt ergänzend begründet: Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass er gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW kraft Gesetzes aus dem Beamtenverhältnis entlassen sei. Tatsächlich befinde er sich im Ruhestand und könnte aus der Anerkennung seiner Vordienstzeiten gemäß § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG durchaus noch einen Nutzen ziehen. Das Urteil des erkennenden Senats vom 24. Februar 2006, auf das sich das Verwaltungsgericht zur Begründung seiner Rechtsansicht gestützt habe, begegne Bedenken. Nachdem dieses Urteil letztlich als nicht ergangen zu gelten habe, sei erneut zu klären, ob die so genannten förderlichen Zeiten im Sinne des § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG bei der Berechnung der Dienstzeiten nach § 195 Abs. 4 Satz 2 LBG NRW zu berücksichtigen seien und somit zu den Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand von Bürgermeistern beitragen könnten. Das Verwaltungsgericht habe diese Bedenken auch selbst gesehen und zum Anlass genommen, die Berufung zuzulassen. Es sei rechtsfehlerhaft anzunehmen, dass der Landesgesetzgeber die Be-griffe "abgeleistet" und "Dienstzeit" nur dann benutze, wenn der Bürgermeister tatsächlich in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gestanden habe. Ebenso sei es unzutreffend, bei der Berechnung der abgeleisteten Dienstzeit solche Zeiten nicht einzurechnen, die gemäß § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG nur als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden könnten. Vielmehr sei der politisch gewünschte Zweck, Frühpensionierungen zu verhindern, in die Auslegung einzubeziehen. Die Vorschrift des § 66 Abs. 9 BeamtVG habe insoweit einen Werbeeffekt erzielen und geeigneten Persönlichkeiten den Anreiz geben sollen, das Amt als hauptamtlicher Bürgermeister anzustreben, und zwar auch und gerade dann, wenn eine Dienstzeit von mehr als fünf Jahren erkennbar nicht erreicht werde. Für diesen Fall sollten die Vordienstzeiten bei der Höhe des Ruhegehaltes versorgungsrechtlich honoriert werden. Die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts und des Senats übersehe ferner, dass in versorgungsrechtlicher Hinsicht derzeit eine Ungleichbehandlung der ausgeschiedenen hauptamtlichen Bürgermeister praktiziert werde. Eine Vielzahl von aus dem Amt geschiedenen hauptamtlichen Bürgermeistern erhalte derzeit Versorgungsbezüge, die auf Grund fehlerhafter Ratsentscheidungen gezahlt würden, wäre die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts richtig. Diese Ungleichbehandlung wäre unerträglich und sei vom Landesgesetzgeber erkennbar nicht gewollt. Entsprechend seien die Räte der Gebietskörperschaften in keinem dieser Fälle durch die Kommunalaufsicht aufgefordert worden, ihre Entscheidung als gegen geltendes Recht verstoßend aufzuheben. Daraus folge, dass die Landesverwaltung und der Landesgesetzgeber weiterhin von der Rechtmäßigkeit des Bezugs von Versorgungsbezügen bei solchen Bürgermeistern ausgingen, die lediglich eine fünfjährige Amtsperiode absolviert hätten, aber unter Berücksichtigung von Anrechnungszeiten die versorgungsrechtliche Schwelle von acht Dienstjahren überschreiten würden. Die Rechtspraxis bringe deshalb zur Vermeidung des aufgezeigten Spannungsverhältnisses bei ausgeschiedenen hauptamtlichen Bürgermeistern mit einer aktiven Dienstzeit von nur fünf Jahren einheitlich Vordienstzeiten nach § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG zur Anrechnung. Diese Rechtsübung bestätige eindrucksvoll den wahren Willen des Landesgesetzgebers, die Tätigkeit ausgeschiedener hauptamtlicher Bürgermeister mit einer aktiven Dienstzeit von nur fünf Jahren schon bei der gegebenen Gesetzeslage durch die Anrechnung von Vordienstzeiten zu honorieren.

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Somit sei entscheidungserheblich, ob seine Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig anzuerkennen seien und sein dahingehender Antrag ermessensfehlerfrei beschieden worden sei. Die Sache sei auch spruchreif, weil eine Reduzierung des Ermessens des Rates auf Null gegeben sei, mithin eine rechtmäßige Entscheidung nur auf Anerkennung seiner Vordienstzeiten als ruhegehaltfähig lauten könne.

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Der Kläger beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und nachseinen erstinstanzlichen Anträgen zu erkennen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verteidigt das angefochtene Urteil und führt ergänzend aus, der Kläger meine zu Unrecht, § 66 Abs. 9 BeamtVG solle geeigneten Persönlichkeiten einen Anreiz geben, das Amt als hauptamtlicher Bürgermeister anzustreben. Richtigerweise hätten durch die Regelung nur die versorgungsrechtlichen Nachteile gemildert werden sollen, die sich gerade für die Gruppe der Wahlbeamten auf Zeit aus der neuen, linear gestreckten Ruhegehaltsskala nach § 14 BeamtVG i.d.F. des Art. 1 Nr. 5 des Änderungsgesetzes vom 18. Dezember 1989 (BGBl. I S. 2218 f.) ergeben hätten. Unzutreffend sei auch, wenn der Kläger meine, aus der Verwaltungspraxis könnten Schlüsse auf den wahren Willen des Landesgesetzgebers gezogen werden. Unabhängig davon und von den Erwägungen im angefochtenen Urteil sei die Klage aus den im Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 2006 dargestellten Gründen unbegründet.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (2 Hefte) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Berufung hat keinen Erfolg.

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Die Klage ist mit Haupt- und Hilfsantrag zulässig, aber nicht begründet.

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Dem Kläger fehlt insbesondere nicht deshalb das Rechtsschutzbedürfnis, weil er - was allerdings zutrifft und unten im Einzelnen auszuführen ist - gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW in der hier anzuwendenden Fassung kraft Gesetzes aus dem Beamtenverhältnis entlassen ist und infolgedessen von einer gerichtlichen Klärung seines Anspruchs aus § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG keinen Nutzen mehr ziehen könnte. Zwischen den Beteiligten ist streitig, nach welchen Regeln ihre Rechtsbeziehungen nach Ablauf der Amtszeit des Klägers zu beurteilen sind. Die von der Beklagten in diesem Zusammenhang angesprochenen Rechtsfragen zu § 195 LBG NRW betreffen materiell-rechtliche Vorfragen des unmittelbar streitgegenständlichen Anspruchs. Ob diese zugunsten oder zulasten des Klägers zu beantworten sind, ist eine Frage der Begründetheit, nicht aber der Zulässigkeit des Verpflichtungsbegehrens.

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Die Klage ist aber insgesamt unbegründet. Die Ablehnung des Antrags auf Anerkennung von Vordienstzeiten in den angefochtenen Bescheiden ist im Ergebnis - unabhängig von der Frage der materiellen Anerkennungsfähigkeit der fraglichen Zeiten - rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Er kann daher weder eine Verpflichtung der Beklagten zur Anerkennung dieser Zeiten beanspruchen noch die hilfsweise (für den Fall fehlender Spruchreife) beantragte Neubescheidung seines Antrags (§ 113 Abs. 5 Satz 1 und Satz 2 VwGO).

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Dabei kann dahinstehen, ob die geltend gemachten Vordienstzeiten des Klägers gemäß § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG als ruhegehaltfähig anerkennungsfähig sind und ob der dahingehende Antrag ermessensfehlerfrei beschieden worden ist. Denn dem Kläger fehlt für eine behördliche Entscheidung seines Begehrens bereits das Sachbescheidungsinteresse als verwaltungsverfahrensrechtliche Sachentscheidungsvoraussetzung.

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Vgl. dazu BVerwG, Beschluss vom 12. August 1993 - 7 B 123.93 -, ZfW 1994, 333 f.; Urteil vom 6. August 1996 - 9 C 169.95 -, NVwZ 1997, 1136; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O. § 9 Rn. 143.

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Der Kläger könnte - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - aus einer antragsgemäßen Entscheidung gemäß § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG keinen Nutzen ziehen. Nützlich ist eine solche Entscheidung allein einem Ruhestandsbeamten; der Kläger ist aber mit dem Ablauf seiner Amtszeit kraft Gesetzes entlassen. Nur ein Ruhestandsbeamter erhält Ruhegehalt, das u.a. auf der Grundlage der ruhegehaltfähigen Dienstzeit berechnet wird (§ 4 Abs. 3 BeamtVG), wobei die Höhe des Ruhegehalts mit der Dauer der ruhegehaltfähigen Dienstzeit steigt (für Beamte auf Zeit vgl. § 66 Abs. 2 BeamtVG). Der Kläger befindet sich indes nicht im Ruhestand; er ist vielmehr gemäß § 195 Abs. 4 Satz 3, Halbsatz 2 LBG NRW, § 96 Abs. 2 BRRG mit dem Ablauf seiner Amtszeit (12. Oktober 2004) kraft Gesetzes entlassen. Daran würde sich nichts ändern, wenn ihm die Vordienstzeiten als berücksichtigungsfähig anerkannt würden. Die Anerkennungsentscheidung der Beklagten führte nicht dazu, dass der Kläger als in den Ruhestand getreten zu betrachten wäre. Zeiten nach § 66 Abs. 9 BeamtVG sind - wie unten näher darzulegen ist - bei der Berechnung der Dienstzeiten im Sinne des § 195 Abs. 4 Satz 3 Nrn. 1 bis 3 LBG NRW generell außer Ansatz zu lassen.

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Der Entscheidung zugrunde zu legen ist § 195 Abs. 4 LBG NRW in der Fassung des Gesetzes zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 (GV. NRW S. 270, 308). Nicht zu berücksichtigen sind hingegen - ohne dass sich freilich das Ergebnis änderte - die Änderungen, die diese Vorschrift durch Art. VII Nr. 2 des Gesetzes zur Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung - GO-Reformgesetz - vom 9. Oktober 2007 (GV. NRW S. 380, 391) erfahren hat. Die Übergangsbestimmung zu Art. VII in Art. XI § 3 Abs. 3 betrifft nicht die hier relevanten Bestimmungen in Absatz 4 des § 195 LBG NRW. Daraus ist zu schließen, dass die Änderungen mit dem In-Kraft-Treten der Regelung im Oktober 2007 (Art. XII Abs. 1 GO-Reformgesetz) sofort gelten, jedoch nur zugunsten solcher Bürgermeister, die zu diesem Zeitpunkt noch im Amt sind, denen die neuen Regelungen also noch zugute kommen können. Eine Rückwirkung auf "Altfälle", also auf Bürgermeister, deren Amtszeiten vor In-Kraft-Treten des GO-Reformgesetzes abgelaufen sind, ist nicht ausdrücklich vorgesehen und auch nicht im Wege der Auslegung anzunehmen. Eine solche Annahme würde voraussetzen, dass der Landesgesetzgeber auf die kraft Gesetzes bereits eingetretenen Statusverhältnisse (Zurruhesetzung, Entlassung) dieser Bürgermeister hätte einwirken wollen. Für einen solch tiefgreifenden Eingriff in Statusverhältnisse bedürfte es zumindest klarer Anhaltspunkte im Gesetz, die aber völlig fehlen.

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Die Änderungen haben auch nicht die vom Kläger angenommene Bedeutung für die Auslegung der hier maßgeblichen Vorgängerfassung des § 195 Abs. 4 LBG NRW. Namentlich kann in ihnen keine bloße Klarstellung der schon immer zu beachtenden Regelungsabsicht gesehen werden. Selbst wenn der Landesgesetzgeber dieser Ansicht gewesen sein sollte - wogegen im Übrigen alles, insbesondere die Einfügung der hier einschlägigen Sonderregelung in Abs. 4 Satz 4 spricht -, wäre der maßgebliche Regelungsgehalt der Vorgängerfassung doch weiterhin nach den Regeln der objektiven Gesetzesauslegung zu bestimmen, in deren Rahmen den tatsächlichen (historischen) Vorstellungen des Gesetzgebers (die in nachträglichen Klarstellungen zum Ausdruck kommen können) nur eine untergeordnete Bedeutung beizumessen ist. In Anbetracht des - unten im Einzelnen darzustellenden - klaren Befundes zur Auslegung der objektiven Gesetzesfassung können Erwägungen zu subjektiven Vorstellungen des Gesetzgebers nur noch als ergänzende Stütze des gefundenen Auslegungsergebnisses herangezogen werden, nämlich zur Verstärkung bzw. Präzisierung möglicher Sinnvarianten innerhalb des durch den Gesetzeswortlaut als äußerste Grenze abgesteckten Auslegungsspielraums. Dagegen ist es dem Auslegenden verwehrt, allein auf der Grundlage von Erwägungen im Rahmen der historischen oder genetischen Auslegung ein sich aus der objektiven Gesetzesfassung bereits klar erschließendes Auslegungsergebnis letztlich in sein Gegenteil zu verkehren.

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Vgl. BVerfG, Urteil vom 21. Mai 1952 - 2 BvH 2/52 -, BVerfGE 1, 299 (312) -, Urteil vom 16. Februar 1983 – 2 BvE 1/83 u.a. -, BVerfGE 62, 1 (45) sowie etwa Müller/Christensen, Juristische Methodik, Band I, Grundlagen Öffentliches Recht, 8. Aufl. 2002, Rn. 362.

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Abgesehen davon wäre dem Kläger mit der Anwendung des § 195 Abs. 4 LBG NRW in der seit Oktober 2007 geltenden Fassung nicht geholfen; auch daraus ergäbe sich nicht, dass der Kläger von der Anerkennung den erstrebten Nutzen hätte. Gemäß dem neu eingefügten Satz 4 dieser Vorschrift schließt die ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 195 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 LBG NRW nur "solche Zeiten ein, die durch Ermessensentscheidung als ruhegehaltfähige Dienstzeit anerkannt worden sind" [Unterstreichung durch den Senat], wobei nach dem Sinn der Regelung auf die Verhältnisse am Ende der Amtszeit abzustellen ist. Der Kläger war zu diesem Zeitpunkt nicht im Besitz einer Anerkennungsentscheidung und könnte diese durch eine gerichtliche Verpflichtung zur Anerkennung auch nicht rückwirkend erlangen. Auf die bloße Berücksichtigungsfähigkeit von Vordienstzeiten kommt es weder nach dem Wortlaut noch nach dem Sinn der Regelung an. Anderenfalls würde in die Ermessensermächtigung der Gemeinde eingegriffen und zudem die Frage, welcher Status nach Ablauf der Amtszeit des jeweiligen Bürgermeisters eingetreten ist, mit Zweifelsfragen und potenziellen Streitigkeiten belastet, was den Erfordernissen an Rechtsklarheit bei Statusverhältnissen nicht gerecht werden würde. Von diesem Rechtsverständnis der Norm her liegt noch deutlicher auf der Hand, dass der Gesetzgeber mit der Neufassung des § 195 Abs. 4 LBG NRW keine Klarstellung, sondern eine Änderung der bestehenden - infolge des oben bezeichneten Senatsurteils allerdings erstmals verdeutlichten - Rechtslage herbeiführen wollte.

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Der Kläger ist als Bürgermeister entlassen. Das folgt aus der klar erkennbaren (objektiven) Regelungsabsicht des § 96 Abs. 2 BRRG i.V.m. § 195 Abs. 4 Satz 3, Halbsatz 2 LBG NRW, in dessen seinerzeitigen, bis Oktober 2007 geltenden Fassung. Der Kläger erfüllte keine der Voraussetzungen, unter denen direkt gewählte Bürgermeister nach nordrhein-westfälischem Recht in den Ruhestand treten. Die Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand formulierte Absatz 4 in den Sätzen 2 und 3 des § 195 LBG NRW, der - wie schon gesagt - mit der entscheidungserheblichen Fassung 1994 in das Landesbeamtengesetz eingefügt worden ist. Damit hat das Land von der Ermächtigung in § 25 Abs. 1 Satz 4 BRRG Gebrauch gemacht, durch Gesetz die möglichen Zeitpunkte des Eintritts von Bürgermeistern in den Ruhestand festzulegen, was es einschließt, die sachlichen Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand zu bezeichnen. Diese Regelungen sind abschließend und lassen keinen Raum, etwa im Ermessenswege günstigere Entscheidungen zu treffen. Denn sie beinhalten Ausnahmen von dem Grundsatz, dass Bürgermeister nach dem Ausscheiden aus dem Amt entlassen sind (vgl. die jeweils zweiten Halbsätze des § 195 Abs. 4 Sätze 2 und 3 LBG NRW).

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Auf den Kläger kann von vornherein allein Satz 3 des § 195 Abs. 4 LBG NRW zur Anwendung kommen. Satz 2 ist nicht einschlägig, weil er jene Fälle regelt, in denen Bürgermeister infolge des Erreichens der (seinerzeit noch geltenden, nunmehr abgeschafften) Altersgrenze (68 Jahre, vgl. § 195 Abs. 4 Satz 1 LBG NRW) aus dem Amt scheiden. Von dieser Altergrenze war der Kläger bei Ablauf seiner Amtszeit (mit 51 Jahren) weit entfernt. Derartige Fälle erfasste § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW, der in den Nummern 1 bis 3 alternative Fallgruppen mit je eigenständigen Voraussetzungen bildet, um unterschiedlichen Gruppen gewählter Bürgermeister den Eintritt in den Ruhestand zu ermöglichen.

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Unter diesen Fallgruppen kommen diejenigen nach Nummern 2 und 3 für den Kläger ersichtlich nicht in Betracht: Nach Satz 3 Nr. 2 treten Bürgermeister mit Ablauf ihrer Amtszeit in den Ruhestand, wenn sie "eine ruhegehaltfähige Dienstzeit im Sinne des § 6 BeamtVG von achtzehn Jahren erreicht haben". Eine Dienstzeit dieser Länge beansprucht der Kläger nicht; selbst unter Einbeziehung der von ihm erstrebten vier Jahre Vordienstzeiten ergäbe sich weit weniger als die erforderliche Zeit.

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Auch Satz 3 Nr. 3, den der Kläger u.a. für einschlägig gehalten hat, greift nicht ein. Diese Alternative verlangte, dass ein Bürgermeister "als Beamter auf Zeit eine Gesamtdienstzeit von acht Jahren erreicht" hat [Hervorhebung durch den Senat]. Damit war eine Sonderregelung für Bürgermeister und Landräte geschaffen, die nach nordrhein-westfälischem Recht Beamte auf Zeit sind (vgl. § 195 Abs. 2 Satz 1, Abs. 10 LBG NRW) und in einem solchen Dienstverhältnis oder (auch) als Beigeordnete, die ebenfalls in ein Beamtenverhältnis auf Zeit berufen werden (§ 196 Abs. 2 Satz 1 LBG NRW), insgesamt mindestens acht Jahre verbracht haben. Es ist nicht fraglich, dass der Kläger neben seiner Amtszeit als hauptamtlicher Bürgermeister keine weiteren drei Jahre in einem Beamtenverhältnis auf Zeit gestanden hat. Andere öffentliche Dienstverhältnisse oder gar berücksichtigungsfähige sonstige Zeiten sind schon nach dem eindeutigen Wortlaut in die Berechnung der "Gesamtdienstzeit" nicht einzubeziehen; maßgebliche Dienstzeit ist hier ausschließlich die Statuszeit, welche der Bürgermeister in einem Beamtenverhältnis auf Zeit verbracht hat.

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Ebenso VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. Juni 1984 - 4 S 1111/83 - (Juris) zur vergleichbaren Regelung in § 131 Abs. 1 Nr. 2 LBG BaWü a.F. (= § 131 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LBG BaWü n.F.).

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Das erschließt sich auch aus dem Zweck der Bestimmung, Bürgermeister zu begünstigen, die sich zweimal erfolgreich einer Wahl als kommunaler Wahlbeamter gestellt haben. Sie erhalten beim Erreichen von acht Dienstjahren Ruhegehaltsansprüche unabhängig von einer Altersgrenze (wie sie in Nr. 1 vorgesehen ist) oder einer wesentlich längeren sonstigen Dienstzeit (wie in Nr. 2 verlangt), können also theoretisch - da die Wählbarkeit von Bürgermeistern die Vollendung des 23. Lebensjahres voraussetzt, vgl. § 65 Abs. 5 Satz 1 GO NRW - bereits mit 31 Jahren Ruhegehaltsansprüche erwerben. Aus dieser Zwecksetzung erklärt sich auch die geforderte Gesamtdienstzeit von acht Jahren: Da Bürgermeister und Landräte auf die Dauer von fünf Jahren gewählt werden (§ 65 Abs. 1 Satz 1 GO NRW; § 44 Abs. 1 Satz 1 KrO NRW), sind sie durch die geforderte Dauer der Gesamtdienstzeit daran gehindert, Ruhegehaltsansprüche auf der Grundlage nur einer Amtsperiode zu erwerben. Notwendige Voraussetzung für die Begünstigung im Verhältnis zu den Nummern 1 und 2 ist die zweimalige erfolgreiche Berufung in ein Beamtendienstverhältnis auf Zeit, nicht hingegen die Ableistung zweier voller Amtszeiten. Damit trägt die Regelung einerseits dem möglichen Wechsel vom Amt des Beigeordneten in dasjenige eines Bürgermeisters oder Landrates, andererseits dem im Gesetz angelegten Risiko eines vorzeitigen Ausscheidens aus diesen Ämtern Rechnung, das sich durch ein Erreichen der seinerzeitigen Altersgrenze (§ 65 Abs. 2 GO NRW; § 44 Abs. 2 KrO NRW) oder durch eine Abwahl (§ 66 GO NRW; § 45 KrO NRW) verwirklichen kann. Da es auf die Gesamtzeit als Beamter auf Zeit ankommt, sei es als Bürgermeister, Landrat oder Beigeordneter, spricht das Gesetz davon, dass die Zeitdauer "erreicht" worden sein muss; im Übrigen lässt sich aus der gegenüber Nr. 1 abweichenden Wortwahl ("abgeleistet … haben") nichts zugunsten des Klägers herleiten.

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Der Kläger ist aber auch nicht auf der Grundlage der somit allenfalls in Betracht zu ziehenden Nr. 1 des § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW in den Ruhestand getreten. Nach Nr. 1 traten Bürgermeister mit Ablauf ihrer Amtszeit in den Ruhestand, wenn sie "insgesamt eine mindestens achtjährige ruhegehaltfähige Dienstzeit abgeleistet und das fünfundvierzigste Lebensjahr vollendet haben". Bei der Berechnung der abgeleisteten Dienstzeit - die Lebensaltersgrenze ist im Falle des Klägers nicht fraglich - sind keine Zeiten einzurechnen, die gemäß § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden können. Das ergibt sich mit aller wünschenswerten Klarheit schon aus dem Wortlaut der Vorschrift, der die letztlich nicht überschreitbare Grenze der Auslegung darstellt. Sowohl das Partizip "abgeleistet" als auch der Begriff "Dienstzeit" lassen die Notwendigkeit hervortreten, für die geforderte Zeit tatsächlich in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gestanden zu haben. Bei einer anderen Absicht hätte der Gesetzgeber problemlos andere, und zwar eindeutige Begriffe verwenden oder einfach zu bewerkstelligende Klarstellungen anfügen können. Etwa hätte es nahegelegen, nur von "Zeiten" zu sprechen und die Attribute "zu berücksichtigende" oder "einzurechnende" oder einen sonstigen Zusatz anzubringen, wie es in Nr. 2 (dort allerdings mit einschränkender Zielrichtung) durch die Bezugnahme auf eine Norm geschehen ist. Schon der aus sich heraus klare Sprachgebrauch lässt daher keinen Raum für ein Verständnis, wie es der Kläger für richtig hält. Insbesondere ist es nicht zutreffend, dass § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG die so genannten förderlichen Zeiten als Dienstzeiten fingiert. Mit Bedacht lautet diese Vorschrift vielmehr dahin, dass "Zeiten … als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden" können. Diese Wendung ist angesichts des differenzierten Wortgebrauchs des Beamtenversorgungsgesetzes ernst zu nehmen; sie lässt, wie unten näher auszuführen ist, die Berücksichtigung solcher Zeiten nur bei der Berechnung eines Ruhegehalts gemäß § 4 Abs. 3 BeamtVG zu, setzt also einen anderweitig begründeten Ruhegehaltsanspruch voraus. Für die Fiktion von Zeiten als Dienstzeiten - im Sinne einer Gleichstellung hinsichtlich der Rechtsfolgen, die das Gesetz ebenfalls kennt - benutzt das Beamtenversorgungsgesetz die Wendungen "gelten" (z.B. in § 4 Abs. 1 Satz 3, § 8 Abs. 1, § 9 Abs. 1) oder "stehen gleich" (vgl. § 6 Abs. 3). Hingegen sind Zeiten, die "als ruhegehaltfähige Dienstzeit" (§ 11, § 12 Abs. 1, Abs. 2) oder "als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden" können (§ 66 Abs. 9 Satz 1), stets nur im Zusammenhang mit der Höhe des Ruhegehaltes von Bedeutung.

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Entscheidend gestützt wird die vorstehend entwickelte Auslegung durch den unübersehbaren Bezug des § 195 Abs. 4 LBG NRW zum Regelungszusammenhang des Beamtenversorgungsgesetzes über das Ruhegehalt (§§ 4 ff. BeamtVG), den auch der Kläger nicht nur anerkennt, sondern der Sache nach sogar einfordert. § 195 Abs. 4 Satz 3 Nr. 1 LBG NRW schließt dabei unmittelbar an § 4 BeamtVG an, dessen Zusammenhänge und Begrifflichkeiten er voraussetzt. Denn auch § 4 BeamtVG regelt das Entstehen des Ruhegehaltsanspruchs und verlangt in Absatz 1 Satz 1 Nr. 1 eine fünfjährige so genannte Wartezeit, die für Bürgermeister nach nordrhein-westfälischem Recht auf acht Jahre heraufgesetzt wird. Wenn beide Vorschriften von "Dienstzeit" sprechen, so ist damit jeweils zunächst die Zeit innerhalb eines Beamtendienstverhältnisses gemeint: Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG muss "der Beamte", der auch Gemeindebeamter sein kann (§ 1 Abs. 1 BeamtVG), die Dienstzeit abgeleistet haben; nach Satz 2 wird die Dienstzeit vom Zeitpunkt der ersten Berufung in das "Beamten‑"verhältnis ab gerechnet und nur berücksichtigt, wenn sie ruhegehaltfähig ist. Mit dem Begriff der Ruhegehaltfähigkeit nimmt die Vorschrift Bezug auf § 6 BeamtVG, der die (positiven und negativen) Vorgaben für die regelmäßige Ruhegehaltfähigkeit von Dienstzeiten enthält. Ihnen unterfallen förderliche Zeiten im Sinne des § 66 Abs. 9 BeamtVG fraglos nicht, denn sie müssen besonders anerkannt werden. Zusätzlich zu den Zeiten im Sinne des § 6 "sind" gemäß § 4 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG nur solche Zeiten "einzurechnen", die kraft gesetzlicher Vorschrift als ruhegehaltfähig "gelten", d.h. den Zeiten im Sinne des § 6 BeamtVG obligatorisch gleichgestellt sind, wie es in §§ 7 bis 9 BeamtVG geschehen ist. Damit ist zum Ausdruck gebracht, dass die Einrechnung anderer als in einem Beamtendienstverhältnis verbrachter Dienstzeiten im Grundsatz eine bereits gesetzlich ausgesprochene Anerkennung ihrer Ruhegehaltfähigkeit erfordert; die Möglichkeit fakultativer behördlicher Anerkennung, wie sie § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG erlaubt (ähnlich §§ 11 und 12 BeamtVG, so genannte Kann-Zeiten), genügt nicht. Daraus erklärt sich die besondere Erwähnung des § 10 in § 4 Abs. 1 Satz 3 BeamtVG: Den in § 10 BeamtVG genannten Zeiten im privatrechtlichen Arbeitsverhältnis im öffentlichen Dienst, die als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden "sollen", fehlt die uneingeschränkte gesetzliche Anerkennung als ruhegehaltfähig. Ohne die ausdrückliche Erwähnung in § 4 Abs. 1 BeamtVG wären sie daher bei der Berechnung der Dienstzeit außer Ansatz zu lassen. Im Umkehrschluss ergibt diese - nach dem Grund der Ruhegehaltfähigkeit - genau differenzierende Regelung, dass alle sonstigen Zeiten, die nach Maßgabe einer Kann-Vorschrift, also kraft behördlicher Entscheidung, berücksichtigt werden können, nicht eingerechnet werden dürfen.

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§ 195 Abs. 4 LBG NRW pflegt keinen gegenüber dem Beamtenversorgungsgesetz abgesetzten, eigenständigen Sprachgebrauch. Nicht nur stehen die landesrechtlichen Regelungen im selben systematischen Zusammenhang - Ruhestand und Ruhegehalt -, sondern Satz 3 Nr. 2 belegt durch seinen Verweis auf die "Dienstzeit im Sinne des § 6 des Beamtenversorgungsgesetzes" ausdrücklich die gleichsinnige Wortverwendung. Es kann schlechterdings nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber hiervon in Nr. 1 abweichen wollte. Das hätte jedenfalls herausgestellt werden müssen, wofür jeder Anhaltspunkt fehlt.

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Widersprüche zwischen den Alternativen untereinander ergeben sich bei der vorstehenden Auslegung nicht. Zudem wird sie der – aus Wortlaut und Systematik des Gesetzes hinreichend näher ableitbaren – Zielsetzung des § 195 Abs. 4 LBG NRW in allen Alternativen der Sätze 2 und 3 gerecht, nämlich zu verhindern, dass Personen Ruhegehaltsansprüche erwerben können, die lediglich eine Amtszeit als Bürgermeister (oder entsprechend als Landrat, Abs. 10) abgeleistet und keine sonstigen, gesetzlich als ruhegehaltfähig eingestuften Zeiten im öffentlichen Dienst vorzuweisen haben. Dieser Zweck erhellt sich zwar nicht – zusätzlich – aus der Begründung des Gesetzentwurfs vom 4. Februar 1993 (LT-Drucks. 11/4983), weil der Abschnitt Xa des Landesbeamtengesetzes, in dem § 195 enthalten ist, nachträglich ohne weitere Begründung in das Gesetz zur Änderung der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1994 aufgenommen worden ist.

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Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Kommunalpolitik vom 29. April 1994, LT-Drucks. 11/7060, S. 118.

43

Wohl aber ist diese - sich in den Regelungen schon objektiv niederschlagende - Zielrichtung aus Überlegungen im Gesetzgebungsverfahren nachvollziehbar, die insbesondere in einer internen Vorlage des Fachreferats vom 17. April 1994 deutlich geworden sind, die hier lediglich bekräftigende Erwähnung findet. Danach bildet es den Hintergrund der Regelung, zur Verhinderung von "Frühpensionären" und der dadurch ausgelösten Pensionszahlungen in prognostizierter dreistelliger Millionenhöhe "die Voraussetzungen für die Zahlung eines Ruhegehaltes … zu verschärfen". Diese Sorge, die in den kommunalen Spitzenverbänden und auch im Ausschuss für Kommunalpolitik (Ausschussprotokoll 11/1220 vom 27. April 1994) nachhaltig thematisiert worden war, ist aus den Veränderungen der Wahlmodalitäten im Zusammenhang mit der Kommunalverfassungsreform ohne weiteres nachvollziehbar: Die Neuregelung ermöglichte es fortan auch Privatpersonen, in die Ämter des Bürgermeisters und Landrates zu gelangen, die sich nicht schon innerhalb des öffentlichen Dienstes qualifiziert hatten. In der Praxis war aber damit zu rechnen - und der Fall des Klägers bestätigt dies -, dass die Kandidaten regelmäßig Fachkenntnisse aus einer beruflichen Tätigkeit oder Ausbildung mitbringen würden, die für die Wahrnehmung des Bürgermeisteramtes im Sinne des § 66 Abs. 9 Satz 1 LBG NRW förderlich sind und sie als für dieses Amt (überhaupt erst) geeignet erscheinen lassen. Eine Anerkennung solcher "Vordienstzeiten" als Dienstzeiten hätte mithin absehbar zu einem Entstehen von Ruhegehaltsansprüchen in weitem Umfang geführt: Die dafür notwendige achtjährige Dienstzeit gemäß § 195 Abs. 4 LBG NRW wäre zusammen mit der nach § 66 Abs. 9 Satz 1 BeamtVG maximal berücksichtigungsfähigen Vordienstzeit von vier Jahren sogar nach einer Amtszeit als Bürgermeister von nur vier Jahren zu erreichen gewesen. Ohne die Errichtung einer Altersgrenze könnte auf der Grundlage des vom Kläger vertretenen Normverständnisses nach dieser Alternative, wie ähnlich für Nr. 3 aufgezeigt, ein Ruhegehalt sogar schon mit 28 Jahren erworben werden (Ansammlung förderlicher Zeiten ab einem Alter von 17 Jahren, Wahl mit 23 Jahren und Ende der ersten Amtszeit mit 28 Jahren). Erst recht musste klar sein, dass ältere Personen durchweg förderliche Zeiten aufzuweisen haben und zwangsläufig nach einer Amtszeit in den Genuss des Ruhegehaltes kommen würden.

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Angesichts dieses, auf der Hand liegenden Zusammenhangs wäre es kaum erklärlich, warum der Gesetzgeber überhaupt die dienstzeitlichen Voraussetzungen für den Eintritt in den Ruhestand verschärft hat. Hätte er mit Nr. 1 des § 195 Abs. 4 Satz 3 LBG NRW ermöglichen wollen, mit Ablauf nur einer Amtszeit in den Ruhestand zu treten, so hätte er es insoweit bei der Regelung des § 4 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG belassen können: Die dort grundsätzlich vorgesehene mindestens fünfjährige (ruhegehaltfähige) "Wartezeit" erfüllt jeder einmal gewählte Bürgermeister mit Ablauf seiner Amtszeit, und weitere förderliche Zeiten werden die Gewählten, wie gesagt, in aller Regel ebenfalls aufzuweisen haben. Diese Konsequenz war nach allem aber gerade nicht gewollt. Den Bedenken gegen "Frühpensionäre" ist daher u.a. durch eine Anhebung der regelmäßigen Mindestdienstzeit gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG in Übernahme der baden-württembergischen Regelung in § 131 Abs. 1 LBG BaWü Rechnung getragen worden, wobei davon ausgegangen wurde, dass aufgrund der Gesamtkonzeption der Vorschrift in aller Regel lebensältere Personen in den Genuss eines Ruhegehaltes kommen würden.

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Wenn der Kläger im Berufungsverfahren hervorhebt, dass § 66 Abs. 9 BeamtVG als Anreiz gedacht sei, um geeignete Personen außerhalb des öffentlichen Dienstes für das Amt des Bürgermeisters zu werben, so ist dies allenfalls in den Grenzen des vorgenannten Gesetzeszwecks richtig. Ein "Werbeeffekt" kann sich mittels des § 66 Abs. 9 BeamtVG nur dadurch ergeben, dass Vordienstzeiten gemäß § 4 Abs. 3 BeamtVG bei der Höhe des Ruhegehaltes versorgungsrechtlich honoriert werden, was nach den auf Laufbahnbeamte zugeschnittenen sonstigen Regelungen in §§ 10 ff. BeamtVG nicht möglich wäre. Dies setzt jedoch voraus, dass die Voraussetzungen für die Gewährung eines Ruhegehaltes im Übrigen erfüllt sind. Abgesehen davon vermag eine Anreizwirkung es nicht zu rechtfertigen, von der eigentlichen und erkennbaren Zielsetzung des § 195 Abs. 4 LBG NRW abzugehen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen nach § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG nicht gegeben sind. Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Dies gilt, obwohl die entscheidungserhebliche zentrale Frage zu § 195 Abs. 4 LBG NRW höchstrichterlich bislang nicht entschieden ist. Denn das Urteil des Senats vom 24. Februar 2006 im Verfahren 1 A 3122/04, in dem der Senat diese Frage entschieden hatte, ist nach Rücknahme der Klage im Revisionsverfahren BVerwG 2 C 8.06 wirkungslos (§ 173 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 ZPO). Die Frage betrifft aber ausgelaufenes Recht, denn sie würde sich nach einer Fassung des § 195 Abs. 4 LBG NRW beantworten, die in zentralen Punkten geändert worden ist. Die Voraussetzungen, unter denen ausgelaufenem Recht noch grundsätzliche Bedeutung zukommen kann, liegen nicht vor; insbesondere ist nichts dafür erkennbar - auch vom Kläger nicht dargetan -, dass ihre Klärung überhaupt noch in einer gewissen Zahl von Fällen Bedeutung erlangen kann.