Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-06-28, Aktenzeichen 4 K 134/12.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2012:0628.4K134.12.NW.0A

weitere Fundstellen ...

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten um die Kosten eines Widerspruchsverfahrens.

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Die Grundstücke Flurstück-Nrn. …, …, …, … und … der Gemarkung H…. liegen im Außenbereich und gehören verschiedenen Eigentümern. Auf diesen Grundstücken betrieb die Klägerin in der Vergangenheit das Gewerbe „Betrieb einer Hundezucht (Rasse Bernhardiner) inkl. Handel“. Außerdem hielt sie dort Kaninchen, Schafe, Ziegen, Geflügel, verschiedene andere Vögel sowie ein Pony. Dabei nutzte sie diverse bauliche Anlagen auf den Grundstücken, die ohne Genehmigung errichtet worden waren.

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Nach mehreren Ortsbesichtigungen, bei denen sich die Klägerin als die für die Zustände auf den Grundstücken Verantwortliche zeigte, wurde sie vom Beklagten mit Schreiben vom 3. Dezember 2009 aufgefordert, die vorhandenen baulichen Anlagen im Laufe des Jahres 2010 zurückzubauen. Weiter gab der Beklagte der Klägerin Gelegenheit, sich zum Sachverhalt zu äußern und kündigte für den Fall, dass sie diesen Verpflichtungen nicht nachkommt und sich mit dem Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages nicht einverstanden erklärt, eine kostenpflichtige Beseitigungsverfügung an. Daraufhin schlug die Klägerin mit Schreiben vom 16. Dezember 2009 vor, verschiedene bauliche Anlagen zeitlich gestaffelt zwischen dem 1. Quartal 2010 und dem Jahr 2016 zu beseitigen. Daran orientiert entwarf der Beklagte einen öffentlichen Vertrag, den er der Klägerin mit Schreiben vom 15. März 2010 zur Unterschrift übersandte. Daraufhin teilte der Bevollmächtigte der Klägerin mit Schreiben vom 7. Mai 2010 dem Beklagten mit, dass die Klägerin grundsätzlich bereit sei, sich vertraglich zur Vornahme von Rückbaumaßnahmen zu verpflichten. Dies betreffe alle baulichen Anlagen außer einem Gartenhaus und einer Garage, an deren Beseitigung kein öffentliches Interesse erkennbar sei, sowie einem hinter der Garage errichteten Stall, den die Klägerin zur Unterstellung benötige. Der Beklagte möge ihr einen entsprechend geänderten Vertrag zukommen lassen. Außerdem informierte die Klägerin den Beklagten darüber, dass sie kurzfristig die gewerbliche Hundezucht aufgegeben habe. Die entsprechende Gewerbeabmeldung erfolgte unter dem 7. Mai 2010.

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Der Beklagte war zu einer Änderung des Vertrages nicht bereit. Vielmehr erließ er mit Datum vom 24. August 2010 die angekündigte Verfügung, mit der er die Klägerin zur Beseitigung der baulichen Anlagen auf den Grundstücken Flurstück-Nrn. …, …, …, … und … innerhalb von drei Monaten nach Bestandskraft der Verfügung verpflichtete und ihr andernfalls ein Zwangsgeld von 1.000,- € androhte.

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Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin am 1. September 2010 Widerspruch, ohne diesen zunächst - trotz Aufforderung durch den Kreisrechtsausschuss des Beklagten mit Schreiben vom 6. September, 12. Oktober und 29. Oktober 2010 - schriftlich zu begründen. Ein Schreiben des Bevollmächtigten der Klägerin vom 2. November 2011 erschöpfte sich in der Aussage, dass der Bescheid nach hiesiger Auffassung rechtswidrig sei und demgemäß keinen Bestand haben könne. Eine Aufforderung des Kreisrechtsausschusses vom 9. Dezember 2010 an den Bevollmächtigten der Klägerin mitzuteilen, von wem die baulichen Anlagen errichtet worden seien, blieb trotz zweier Erinnerungen vom 3. Februar 2011 und 1. März 2011 unbeantwortet.

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Erstmals in der mündlichen Verhandlung des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 19. April 2011 teilte der Bevollmächtigte der Klägerin mit, dass diese weder Eigentümerin der fraglichen Grundstücke sei noch die darauf befindlichen baulichen Anlagen errichtet habe. Sie sei auch nicht Pächterin der Grundstücke noch habe sei eine sonstige Nutzungsberechtigung. Zu einer früheren Mitteilung dieser Umstände sei sie nicht verpflichtet gewesen.

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Der Kreisrechtsausschuss traf nach geheimer Beratung am 19. April 2011 die Entscheidung, dass der Bescheid vom 24. August 2010 aufgehoben wird, aber die Klägerin die Kosten des Verfahrens trägt. Vor Zustellung eines entsprechenden Widerspruchsbescheids und nach Anhörung der Beteiligten hob der Kreisrechtsausschuss am 16. Mai 2011 diese Entscheidung auf und setzte das Widerspruchsverfahren aus. Mit Bescheid vom 20. Oktober 2011 nahm der Beklagte dann seine Beseitigungsverfügung vom 24. August 2010 gemäß § 48 Abs.1 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG - zurück. Im Hinblick darauf erklärte der Bevollmächtigte mit Schreiben vom 4. Januar 2012, dass nur noch darüber zu entscheiden sei, wer die Kosten des Widerspruchsverfahrens nach zurückgenommener Beseitigungsverfügung zu übernehmen habe.

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Daraufhin entschied der Kreisrechtsausschuss durch seine Vorsitzende - gestützt auf §§ 19 Abs. Satz 5 und 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 des Landesgesetzes zur Ausführung der VwGO - AGVwGO - unter dem Datum vom 16. Januar 2012, dass nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sachstandes die Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen habe. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt:

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In der Regel entspreche es billigem Ermessen, die Kosten demjenigen aufzuerlegen, der bei einer Entscheidung des Rechtsstreits voraussichtlich unterlegen wäre. Vorliegend sei aber entscheidend, dass ein Fehlverhalten der Klägerin Anlass für den gegen sie gerichteten Bescheid vom 24. August 2010 gewesen sei. Die Klägerin sei im gesamten, der Beseitigungsverfügung vorangehenden Verfahren als „richtige“ Adressatin aufgetreten. Im Rahmen der Rückbauverhandlungen habe sie immer wieder zum Ausdruck bringen lassen, dass sie hierzu bereit sei. Dadurch habe sie den Rechtsschein gesetzt, sie sei Eigentümerin bzw. Nutzungsberechtigte der Grundstücke und baulichen Anlagen. Erst in der mündlichen Verhandlung vor dem Kreisrechtsausschuss habe sie erklärt, weder Eigentümerin noch Nutzungsberechtigte zu sein und die baulichen Anlagen auch nicht errichtet zu haben. In Kenntnis dieser Umstände hätte der Beklagte die angefochtene Beseitigungsverfügung nicht erlassen. Das gesamte Widerspruchsverfahren beruhe somit auf dem Fehlverhalten der Klägerin und wäre daher vermeidbar gewesen.

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Gegen diese Kostenentscheidung vom 16. Januar 2012 hat die Klägerin am 9. Februar 2012 Klage erhoben, zu deren Begründung sie im Wesentlichen vorträgt:

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Der Kreisrechtsausschuss verkenne, dass die ursprüngliche Beseitigungsverfügung nicht rechtmäßig gewesen sei und deshalb vom Beklagten habe zurückgenommen werden müssen. Es sei Sache der Verwaltung, die Grundlagen eines Bescheides zu prüfen. Daher falle es alleine in die Verantwortung des Beklagten, sich vor Erlass einer Beseitigungsverfügung zuverlässig darüber zu informieren, wer Eigentümer des betroffenen Grundstücks sei bzw. wer die fraglichen baulichen Anlagen errichtet habe. Sie selbst sei zu keinem Zeitpunkt verpflichtet gewesen, dem Beklagten diese Ermittlungen abzunehmen und entsprechende Hinweise zu erteilen. Auf Angaben der Bürger dürfe sich die Verwaltung nicht verlassen, da diese als Laien die Rechtslage nicht richtig beurteilen könnten. Daher sei die Entscheidung des Kreisrechtsausschusses, ihr trotz Zurücknahme des belastenden Verwaltungsaktes die Kosten des Widerspruchsverfahrens aufzuerlegen, rechtswidrig.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung der Kostenentscheidung vom 16. Januar 2012 zu verpflichten, die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen

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sowie

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die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

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Der Beklagte beantragt

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die Klage abzuweisen.

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Er verweist auf die Begründung der Kostenentscheidung und trägt ergänzend vor, dass eine Berufung der Klägerin auf ihr laienhaftes Verständnis nicht begründet erscheine, da sie anwaltlich beraten worden sei und auch ihr Prozessbevollmächtigter noch bis zum 7. Mai 2010 den Rechtsschein gesetzt habe, die Klägerin sei zum Rückbau befugt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Schriftsätze der Beteiligten sowie die Verwaltungsakten des Beklagten verwiesen. Deren Inhalt war Gegenstand der Beratung.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage, über die mit Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte, ist nach § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO unbegründet. Die Entscheidung des Kreisrechtsauschusses des Beklagten vom 16. Januar 2012, der Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens aufzuerlegen, ist nämlich rechtlich nicht zu beanstanden. Daher kann die Klägerin eine Kostenentscheidung zu ihren Gunsten nicht verlangen. Auch die weiter begehrte Verpflichtung des Beklagten, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, kommt somit nicht in Betracht.

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Der Kreisrechtsausschuss des Beklagten hat seine Kostenentscheidung zu Recht auf §§ 19 Abs. 1 Satz 5 und § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 AGVwGO gestützt, denn der Widerspruch war nicht „erfolgreich“ im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO, sondern hat sich auf andere Weise erledigt (1.). Die mithin nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sachstandes zu treffende Kostenentscheidung des Kreisrechtsausschusses des Beklagten vom 16. Januar 2012 dahingehend, dass die Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens zu tragen hat, lässt keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen (2.).

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1. Der Kreisrechtsausschuss des Beklagten hat zu Recht am 16. Januar 2012 durch seine Vorsitzende eine Kostenentscheidung auf der Grundlage der §§ 19 Abs. Satz 5 und § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 AGVwGO getroffen.

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Ob ein Widerspruch „erfolgreich“ ist im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 1 AGVwGO oder sich auf andere Weise erledigt, ist am tatsächlichen (äußeren) Verfahrensgang der §§ 68ff. VwGO zu messen. Danach ist ein Widerspruch erfolgreich, wenn die Ausgangsbehörde dem Widerspruch gemäß § 72 VwGO abhilft oder wenn ihm die Widerspruchsbehörde gemäß § 73 VwGO stattgibt. Dabei kommt es allein auf den äußeren Erfolg des Widerspruchs an. Diese streng verfahrensbezogene Betrachtungsweise hat zur Folge, dass ein Widerspruch nicht als erfolgreich betrachtet werden kann, sondern sich „auf andere Weise“ im Sinne von § 19 Abs. 1 Satz 5 AGVwGO erledigt, wenn die Ausgangsbehörde dem Widerspruch nicht abhilft, sondern einen Rücknahmebescheid auf der Grundlage des § 48 VwVfG erlässt. Dabei kann die Behörde grundsätzlich nach pflichtgemäßem Ermessen zwischen Abhilfe und Rücknahme wählen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - 4 C 6/95 - und Urteil vom 26. März 2003 - 6 C 24/02 - ).

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Dementsprechend war vorliegend von der Vorsitzenden des Kreisrechtsausschusses eine Kostenentscheidung nach §§ 19 Abs. 1 Satz 5 und § 16 Abs. 5 Satz 1 Nr. 3 AGVwGO zu treffen, denn der Beklage hat mit Bescheid vom 20. Oktober 2011 dem Widerspruch nicht abgeholfen, sondern die Beseitigungsverfügung ausdrücklich auf der Grundlage des § 48 Abs. 1 VwVfG zurückgenommen.

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2. Die Vorsitzende des Kreisrechtsausschusses hat gemäß § 19 Abs. 1 Satz 5 AGVwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sachstandes der Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens auferlegt. Diese Entscheidung lässt auf Grund der hier gegebenen Besonderheiten keinen Ermessensfehlgebrauch erkennen.

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Bei einer nach § 19 Abs. 1 Satz 5 AGVwGO zu treffenden Kostenentscheidung ist – ebenso wie bei der Anwendung der inhaltsgleichen Bestimmung des § 161 Abs. 2 VwGO – grundsätzlich darauf abzustellen, wer in dem Widerspruchsverfahren bei Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes voraussichtlich unterlegen wäre, denn eine Kostenentscheidung auf dieser Grundlage entspricht in der Regel der Billigkeit im Sinne des § 19 Abs. 1 S. 5, 2. HS. AGVwGO. Allerdings ist der mutmaßliche Verfahrensausgang bei der zu treffenden Kostenentscheidung nicht der einzige bestimmende Faktor. Im Vordergrund steht vielmehr der Gesichtspunkt der Billigkeit, der es erforderlich macht, u.a. die Umstände, die zu dem Widerspruchsverfahren geführt haben, und das Verhalten der Beteiligten im Verlauf des Widerspruchsverfahrens in die Entscheidung über die Pflicht zur Kostentragung einzubeziehen. Denn hierbei sind u.a. auch die Rechtsgedanken zu berücksichtigen, die in den Kostenregelungen der §§ 155 Abs. 2 und 4 und § 156 VwGO ihren Niederschlag gefunden haben (vgl. VG Koblenz, Urteil vom 16. August 2007 - 6 K 786/07.KO - m.w.N.).

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Daran gemessen ist die Kostenentscheidung vom 16. Januar 2012 rechtlich nicht zu beanstanden. Die Vorsitzende des Kreisrechtsausschusses hat bei ihrer Entscheidung keineswegs verkannt, dass es in der Regel billigem Ermessen entspricht, die Kosten demjenigen aufzuerlegen, der bei einer Entscheidung des Rechtsstreits voraussichtlich unterlegen wäre. Entgegen dieser Regel hat sie es im vorliegenden Fall aber für entscheidend erachtet, dass ein Fehlverhalten der Klägerin Anlass für den gegen sie gerichteten Bescheid vom 24. August 2010 gewesen sei. Die Klägerin sei nämlich im gesamten, der Beseitigungsverfügung vorangehenden Verfahren als „richtige“ Adressatin aufgetreten. Im Rahmen der Rückbauverhandlungen habe sie immer wieder zum Ausdruck bringen lassen, dass sie hierzu bereit sei. Dadurch habe sie den Rechtsschein gesetzt, sie sei Eigentümerin bzw. Nutzungsberechtigte der Grundstücke und baulichen Anlagen. Erst in der mündlichen Verhandlung vor dem Kreisrechtsausschuss habe sie erklärt, weder Eigentümerin noch Nutzungsberechtigte zu sein und die baulichen Anlagen auch nicht errichtet zu haben. In Kenntnis dieser Umstände hätte der Beklagte die angefochtene Beseitigungsverfügung nicht erlassen. Das gesamte Widerspruchsverfahren beruhe somit auf dem Fehlverhalten der Klägerin und wäre daher vermeidbar gewesen.

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Diese Billigkeitserwägungen erscheinen der Kammer nicht sachfremd, sondern stellen in nachvollziehbarer und vertretbarer Weise die Umstände, die zum Erlass der Beseitigungsverfügung und damit zur Durchführung des Widerspruchsverfahrens geführt haben, in den Mittelpunkt der Betrachtung. Die hiergegen von der Klägerin vorgebrachten Einwände überzeugen hingegen nicht.

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Soweit die Klägerin geltend macht, ihr sei kein Fehlverhalten vorzuhalten, denn es falle alleine in die Verantwortung des Beklagten, sich vor Erlass einer Beseitigungsverfügung zuverlässig darüber zu informieren, wer Eigentümer des betroffenen Grundstücks sei bzw. wer die fraglichen baulichen Anlagen errichtet habe, trägt dies den rechtlichen Zusammenhängen nicht hinreichend Rechnung. Zwar ist die Behörde grundsätzlich verpflichtet, den entscheidungserheblichen Sachverhalt aufzuklären, soweit dies aus den ihr zugänglichen Quellen möglich ist. So hätte der Beklagte durch Einsicht in das Grundbuch in Erfahrung bringen können, wer Eigentümer der Grundstücke Flurstück-Nrn. …, …, …, … und … ist, auf denen sich die illegalen baulichen Anlagen befinden. Diese Kenntnis allein wäre aber kaum entscheidungserheblich gewesen. Zum einen dürfte es sich nämlich bei den illegalen baulichen Anlagen jedenfalls teilweise nicht um wesentliche Bestandteile der Grundstücke im Sinne von § 94 Bürgerliches Gesetzbuch - BGB - handeln, sodass insoweit vom Eigentum an den Grundstücken nicht auf das Eigentum an diesen Anlagen geschlossen werden kann. Außerdem kommt gemäß § 54 Abs. 2 Landesbauordnung - LBauO - als Adressat einer baurechtlichen Beseitigungsverfügung nicht nur der Eigentümer, sondern auch der Bauherr und derjenige, der die tatsächliche Gewalt über eine bauliche Anlage ausübt, in Betracht. Deshalb durfte der Beklagte bei Erlass der Beseitigungsverfügung am 24. August 2010 und auch noch danach bis zur Verhandlung des Kreisrechtsausschusses am 19. April 2011 – auch ohne Klärung der Eigentumsfrage an den Grundstücken – auf Grund des Verhaltens der Klägerin und des ihm bekannten Sachverhalts davon ausgehen, dass die Klägerin zur Beseitigung der auf den Grundstücken illegal errichteten baulichen Anlagen herangezogen werden konnte. Diese hatte nämlich die baulichen Anlagen nicht nur im Rahmen ihres dort bis 7. Mai 2010 gemeldeten Gewerbebetriebes genutzt, sondern sich gegenüber dem Beklagten bis zum Erlass der Beseitigungsverfügung als für diese Anlagen Verantwortliche und auch zu ihrer Beseitigung Berechtigte geriert. Der Beklagte konnte deshalb bei Erlass der Beseitigungsverfügung davon ausgehen, dass die Klägerin wenn nicht als Eigentümerin, so doch jedenfalls als Bauherrin oder Inhaberin der tatsächlichen Gewalt baurechtlich für die Anlagen verantwortlich war. Der Einwand der Klägerin, sie sei nicht verpflichtet gewesen, dem Beklagten entsprechende Hinweise zu geben, verfängt insoweit nicht. Wer sich nämlich - wie die Klägerin - gegenüber der Bauaufsichtsbehörde in einer für diese Behörde nachvollziehbaren Weise als der für illegale Zustände baurechtlich Verantwortliche aufführt, kann diesem Verhalten nicht dadurch seine Bedeutung nehmen, dass man die konkreten Umstände, die letztlich in der Sphäre des Empfängers der Beseitigungsverfügung wurzeln, verschweigt. Dies stellt vielmehr ein Fehlverhalten dar, dass die Vorsitzende des Kreisrechtsausschusses in nicht zu beanstandender Weise bei ihrer Kostenentscheidung in den Mittelpunkt ihrer Billigkeitserwägungen gestellt hat. Der Einwand der Klägerin, auf Angaben der Bürger – bzw. im vorliegenden Fall auf das Verhalten der Klägerin - dürfe sich die Verwaltung nicht verlassen, da diese als Laien die Rechtslage nicht richtig beurteilen könnten, geht schon deshalb fehl, weil auch der rechtskundige Prozessbevollmächtigte – insbesondere durch seinen Schriftsatz vom 7. Mai 2010 – den Rechtsschein erzeugt hat, die Klägerin sei für die illegalen baulichen Anlagen verantwortlich und auch zu deren Rückbau befugt.

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Die Klägerin war schließlich im Rahmen der Kostenentscheidung nicht so zu stellen, als wäre statt eines Rücknahmebescheids gemäß § 48 VwVfG eine Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO ergangen.

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Die Wahlfreiheit der Behörde zwischen beiden Verfahrensweisen steht unter dem Vorbehalt, dass der auch im öffentlichen Recht geltende Grundsatz von Treu und Glauben (§ 242 BGB) einzuhalten ist. Wählt die Behörde den Weg der Rücknahme nach § 48 VwVfG ausschließlich deswegen, weil sie bei erkannter Erfolgsaussicht des Widerspruchs den Widerspruchsführer um den zu erwartenden Kostenanspruch bringen will, so fällt ihr ein Formenmissbrauch zur Last mit der Folge, dass die behördliche Formenwahl nach den Grundsätzen von Treu und Glauben unbeachtlich ist. In dieselbe Richtung weist der in § 162 Abs. 1 BGB angelegte Rechtsgedanke, wonach niemand aus einem von ihm treuwidrig verhinderten Ereignis Vorteile soll ziehen dürfen. Unterlässt die Behörde daher treuwidrig die Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO, dann ist sie im Hinblick auf die Kosten so zu stellen, als wäre die Abhilfeentscheidung ergangen. Entscheidet sich die Behörde trotz von ihr erkannter Zulässigkeit und Begründetheit des Widerspruchs für den Weg der Rücknahme nach § 48 VwVfG, so handelt sie allerdings nur dann im Sinne der vorangegangenen Ausführungen rechtsmissbräuchlich, wenn ihr gute Gründe für diese Verfahrensweise nicht zur Seite stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 1996, a.a.O.; Urteil vom 26. März 2003, a.a.O. und Urteil vom 28. April 2009 - 2 A 8/08 - ). Solche Gründe sind hier aber gegeben. Wie oben aufgeführt, lag nämlich die Ursache für den Erlass der rechtswidrigen Beseitigungsverfügung nicht im Verantwortungsbereich des Beklagten, sondern war auf das Fehlverhalten der Klägerin zurückzuführen, so dass auch insoweit die §§ 162, 242 BGB keine Wertung zugunsten der Klägerin gebieten (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. März 2003,a.a.O.).

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Begegnet nach alledem die von der Vorsitzenden des Kreisrechtsausschusses getroffene Kostenentscheidung keine durchgreifenden rechtlichen Bedenken, so kann die Klägerin weder eine Kostenentscheidung zu ihren Gunsten verlangen noch kommt eine auf § 19 Abs. 2 Satz 2 AGVwGO gestützte Verpflichtung des Beklagten, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären, in Betracht.

33

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO.

34

Beschluss

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Der Streitwert wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 500,00 € festgesetzt.