Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2000-05-11, Aktenzeichen 13 A 2563/97
ECLI:DE:OVGNRW:2000:0511.13A2563.97.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Der 1954 in Rumänien geborene Kläger, der im Juni 1988 nach
Deutschland übersiedelte und im Mai 1989 eingebürgert wurde,
absolvierte von 1974 bis 1979 ein 10-semestriges Studium am
Institut für Medizin und Pharmazie, Fakultät der Stomatologie,
in T. M. (N. )/Rumänien. Am 10. September 1979
erhielt er das Diplom "Doktor-Arzt in der Fachrichtung
Stomatologie".

3

Im Oktober 1989 beantragte der Kläger beim
Regierungspräsidium S. die Erteilung der Approbation,
im Februar 1992 erhielt er von dort für ein Jahr die Erlaubnis
zur vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufs. Im
März 1993 teilte die Bezirkszahnärztekammer S. dem
dortigen Regierungspräsidium mit, bei einem Fachgespräch im
selben Monat seien erhebliche Mängel des Klägers auf fast
allen Gebieten der Zahnheilkunde festgestellt worden und die
Erteilung der deutschen Approbation könne nicht befürwortet
werden.

4

Auf entsprechenden Antrag erteilte die Beklagte dem Kläger
im September 1993 eine auf zwei Jahre befristete Erlaubnis zur
vorübergehenden Ausübung des zahnärztlichen Berufs, beschränkt
auf eine nicht selbständige und nicht leitende Tätigkeit in
einer Zahnarztpraxis oder Zahnklinik in Nordrhein-Westfalen;
die Erlaubnis wurde im August 1995 bis zum 7. September 1996
verlängert.

5

Im April 1994 beantragte der Kläger bei der Beklagten die
Erteilung der deutschen Approbation als Zahnarzt. Im Rahmen
der Antragsbearbeitung bat die Beklagte im Mai 1994 die
Zahnärztekammer Nordrhein unter Hinweis auf die im
Fachgespräch bei der Bezirkszahnärztekammer S. im März
1993 festgestellten Mängel des Klägers in fast allen Gebieten
der Zahnheilkunde um Überprüfung dessen Ausbildungsstandes.
Der Kläger nahm am 20. Juni 1994 an einem Fachgespräch vor der
Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer Nordrhein
teil. Nach deren Stellungnahme konnte dabei mit dem Kläger
aufgrund fehlender Grundlagenkenntnisse kein eigentlicher
Dialog geführt werden. Es stelle sich abschließend die Frage,
ob der Kläger überhaupt zur Ausübung einer Zahnheilkunde auf
wissenschaftlicher Grundlage in der Lage sei. Die mündlichen
Darlegungen des Klägers müssten im Hinblick auf die Erteilung
der zahnärztlichen Approbation als unzureichend bewertet
werden. Ergänzend teilte das Kommissionsmitglied Prof. Dr.
S. der Beklagten mit, mit dem vom Kläger im
Fachgespräch gezeigten Wissen könne ein ordentlich
Studierender der Zahnheilkunde kein Staatsexamen bestehen.
Eine Gleichwertigkeit des Wissenstandes eines
durchschnittlichen Studenten im Staatsexamen und dem vom
Kläger gezeigten Wissen könne in keinem Fall bescheinigt
werden.

6

Mit Bescheid vom 6. September 1995 lehnte die Beklagte im
Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Gesundheit den
Antrag des Klägers auf Erteilung der Approbation als Zahnarzt
ab. Das Fachgespräch mit der Sachverständigen-Kommission der
Zahnärztekammer Nordrhein habe ergeben, dass der
Ausbildungsstand des Klägers nicht mit dem eines in der
Bundesrepublik Deutschland ausgebildeten Zahnarztes
gleichzusetzen sei. Den Widerspruch des Klägers, in dem dieser
wie bereits zuvor die Rechtswidrigkeit der Prüfung durch die
Sachverständigen-Kommission geltend machte, wies die Beklagte
mit Bescheid vom 3. November 1995 zurück. Eine
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes könne beim Kläger
nicht angenommen werden, weil dieser im Fachgespräch die im
Rahmen gutachtlicher Tätigkeit eingeschaltete
Sachverständigen-Kommission nicht von der geforderten
Wirksamkeit der Stoffvermittlung in Rumänien habe überzeugen
können.

7

Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, nach der
Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entspreche eine
in Rumänien abgeschlossene zahnärztliche Ausbildung ihrer Art
und den wesentlichen Inhalten nach der deutschen Ausbildung.
Für die Kenntnisprüfung vor einer Sachverständigen-Kommission
gebe es keine rechtliche Grundlage. Die Ausbildungsgegenstände
würden in Rumänien, ebenso wie in Deutschland, durch Seminare
und praktische Übungen vermittelt; es fänden
Leistungskontrollen, Benotungen seitens des Kursleiters, eine
schriftliche Arbeit und eine staatliche Prüfung in dem
betreffenden Fach am Ende des Studienjahres statt und
zusätzlich werde am Ende des Studiums eine Diplomarbeit
vorgelegt.

8

Der Kläger hat beantragt,

9

die Beklagte unter Aufhebung des
Bescheides vom 6. September 1995 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheides vom
3. November 1995 zu verurteilen, ihm
die Approbation als Zahnarzt zu
erteilen.

10

Die Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Unter Bezugnahme auf Stellungnahmen der Zentralstelle für
ausländisches Bildungswesen beim Sekretariat der ständigen
Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik
Deutschland, Bonn, (im Folgenden: Zentralstelle), des Prof.
em. Dr. S. , Poliklinik für Zahnerhaltung und Präventive
Zahnheilkunde, Düsseldorf, vom 7. Januar 1997, des Prof. Dr.
L. , Klinik für Mund-, Zahn- und Kieferkrankheiten der
R. -K. -Universität H. , vom 10. Mai 1989 und
des Prof. Dr. G. , Poliklinik für Prothetik der
Universität R. , vom 14. November 1985 hielt sie eine
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers mit einer
zahnärztlichen Ausbildung in Deutschland nicht für
gegeben.

13

Durch Urteil vom 11. März 1997, auf dessen Gründe Bezug
genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen. Beim Kläger fehle es, wenngleich Ausbildungsdauer
und Ausbildungsgegenstände im Wesentlichen übereinstimmten, an
einer gleichwertigen Art und Weise der Vermittlung des
Ausbildungsstoffes und einer gleichwertigen
Leistungskontrolle.

14

Mit der - vom Senat zugelassenen - Berufung macht der
Kläger unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens
weiterhin geltend, die Gleichwertigkeit seines
Ausbildungsstandes mit einer zahnärztlichen Ausbildung in
Deutschland sei gegeben. Eine Prüfung des Kenntnisstandes von
Zahnärzten mit rumänischer Ausbildung durch die
Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer sei
unzulässig. Er habe auch deshalb einen Anspruch auf Erteilung
der Approbation, weil die Beklagte in anderen Fällen
Zahnärzten mit rumänischer Ausbildung die Approbation erteilt
habe, ohne diese einer Prüfung des Kenntnisstandes zu
unterziehen.

15

Der Kläger beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern
und nach dem erstinstanzlichen
Klageantrag zu erkennen.

17

Die Beklagte beantragt,

18

die Berufung zurückzuweisen.

19

Sie wiederholt ihren Standpunkt, dass beim Kläger von einer
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nicht die Rede sein
könne. Zur vergleichenden Beurteilung eines Hochschulstudiums
im Ausland seien die Qualifikation der Lernenden und
Lehrenden, Inhalt und Umfang der Ausbildung,
Studienorganisation und Prüfungswesen, materielle Ausstattung
der Hochschule sowie die Effizienz der Vermittlung von Wissen
und Fertigkeiten zu würdigen. Die zahnärztliche Ausbildung in
Rumänien habe in der Vergangenheit erhebliche Defizite
aufgewiesen, was nicht zuletzt daraus folge, dass die
Ausbildung dort seit dem Studienjahr 1991/92 auf sechs Jahre
verlängert worden sei. Die Beklagte verweist ausserdem auf
eine weitere Stellungnahme des Prof. Dr. S. vom 17.
Oktober 1998 zur Frage der Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nach einer zahnärztlichen Ausbildung 1984
bis 1989 in K. /Rumänien mit einem in der
Bundesrepublik Deutschland erworbenen Ausbildungsstand. Diese
enthält Aussagen zur zahnärztlichen Ausbildung in Rumänien und
in der Bundesrepublik Deutschland sowie zur apparativen
Ausstattung und zu speziellen Ausbildungsinhalten und zur
Berücksichtigung zahnärztlicher Ausbildungen im Ausland in den
EU-Staaten.

20

Dem Senat sind außerdem durch das Ministerium für Arbeit,
Soziales und Gesundheit Rheinland-Pfalz, das federführend ist
für die Beurteilung der Gleichwertigkeit ausländischer
Ausbildungen in Zahnmedizin, Gleichwertigkeitsgutachten des
Dr. Dr. Busch, Europäische Vereinigung der Fachärzte, Hamburg,
von August und November 1999 zugeleitet worden. Diese
enthalten Ausführungen zum Studiengang in Rumänien und zum
Studiengang in Deutschland, einen Vergleich der Ausbildung zum
Stomatologen in Rumänien und zum Zahnarzt in Deutschland und
des Weiteren Ausführungen zur Stomatologie/Zahnheilkunde, zu
den Leistungskontrollen, zu den Stundenzahlen in den
Kernfächern und zu der Vermittlung der Ausbildungsgegenstände.
Die Stellungnahmen enthalten u. a. die Aussage, dass die
Stomatologie in Rumänien keine zahnmedizinische, sondern eine
medizinische Disziplin mit dem Schwerpunkt der Mundkrankheiten
sei und eine Anzahl von Fächern umfasse, die für das
Zahnmedizinstudium deutscher Prägung keine Relevanz hätten;
Stomatologie werde in den medizinischen Richtlinien der EU als
medizinisches Fachgebiet geführt und nicht in den
zahnmedizinischen Richtlinien. Stomatologie sei nicht
gleichzusetzen mit Zahnheilkunde.

21

Wegen der Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird
Bezug genommen auf dem Inhalt ihrer Schriftsätze, wegen des
Sachverhalts im Übrigen auf die Gerichtsakte und die
Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

22

Entscheidungsgründe:

23

Die zulässige Berufung ist nicht begründet.

24

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen.
Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind rechtmäßig. Der
Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung der Approbation als
Zahnarzt.

25

Als Anspruchsgrundlage für das Begehren des Klägers kommt,
wovon auch die Beteiligten übereinstimmend ausgehen, nur § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 des Gesetzes über die Ausübung der
Zahnheilkunde - ZHG - in Betracht. Danach ist einem deutschen
Antragsteller, der nicht die Absolvierung eines mindestens
fünfjährigen Studiums der Zahnheilkunde an einer
wissenschaftlichen Hochschule und das Bestehen der
zahnärztlichen Prüfung im Geltungsbereich des ZHG (§ 2 Abs. 1
Satz 1 Nr. 4 ZHG) nachweisen kann, ansonsten aber den
Anforderungen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 ZHG gerecht
wird, der also charakterlich, geistig und körperlich geeignet
ist, die Approbation zu erteilen, wenn er eine außerhalb des
Geltungsbereichs des ZHG abgeschlossene Ausbildung für die
Ausübung des zahnärztlichen Berufs erworben hat und die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes gegeben ist.

26

Die Erteilung der zahnärztlichen Approbation nach dieser
Bestimmung ist somit abhängig von den beiden Voraussetzungen
"Erwerb einer außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes über
die Ausübung der Zahnheilkunde abgeschlossenen Ausbildung für
die Ausübung des zahnärztlichen Berufs" und "Gleichwertigkeit
des Ausbildungsstandes".

27

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März
1993 - 3 B 128.92 -, a.a.O.

28

Soweit das Bundesverwaltungsgericht in seinen
Entscheidungen,

29

beispielsweise Urteil vom 29. August
1996 - 3 C 19.95 -, a.a.O.,

30

formuliert hat, der Anspruch auf Erteilung der Approbation
nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG setze "dreierlei" voraus -
zum einen den Erwerb einer abgeschlossenen zahnärztlichen
Ausbildung außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes über
die Ausübung der Zahnheilkunde, zum anderen die daraus
resultierende Berechtigung zur Ausübung des zahnärztlichen
Berufs im Lande des Studienabschlusses und schließlich die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes mit dem
Ausbildungsstand, der nach Absolvierung des Ausbildungsganges
in Deutschland gemäß dem Gesetz über die Ausübung der
Zahnheilkunde und der Approbationsordnung für Zahnärzte
erreicht wird -, ändert das nichts an dieser gesetzlichen
Ausgangslage.

31

Für die Frage, ob die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes gegeben ist, kommt der Verwaltungsbehörde
keine Einschätzungsprärogative und kein Ermessensspielraum zu,
vielmehr handelt es sich insoweit um einen gerichtlich voll
nachprüfbaren unbestimmten Rechtsbegriff.

32

Vgl. BVerwG, Urteile vom 29. August
1996 - 3 C 19.95 -, BVerwGE 102, 44 und
18. Februar 1993 - 3 C 64.90 -, BVerwGE
92, 88; Beschluss vom 23. September
1987 - 3 B 39.87 -, Buchholz 418.01
Zahnheilkunde Nr. 20.

33

Maßstab für die Prüfung der Gleichwertigkeit ist der
Ausbildungsstand nach einem Studium der Zahnheilkunde von
mindestens fünf Jahren in der Bundesrepublik Deutschland (§ 2
Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ZHG). Nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts,

34

vgl. Urteil vom 29. August 1996 - 3
C 19.95 -, a.a.O., Beschluss vom 17.
März 1993 - 3 B 128.92 -, Buchholz
418.01 Zahnheilkunde Nr. 21; Urteile
vom 27. April 1995 - 3 C 23.93 -,
BVerwGE 98, 180 und vom 18. Februar
1993 - 3 C 64.90 -, a.a.O. zu der dem §
2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG weitgehend
wortgleichen Parallelvorschrift des § 3
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Bundesärzteordnung
- BÄO -,

35

stellt der Vergleich des deutschen Ausbildungsstandes mit
dem Ausbildungsstand, der sich nach Abschluss der
ausländischen Ausbildung für die Ausübung des zahnärztlichen
Berufs ergibt, ausschließlich auf objektive Umstände des
jeweiligen Ausbildungsganges ab und kommt es weder auf die
Begabung noch auf die erworbenen individuellen Kenntnisse und
Fähigkeiten des Antragstellers an. Danach muss der
Ausbildungsstand, so wie er sich aufgrund der vom
Antragsteller absolvierten Ausbildung ergibt, mit dem
Ausbildungsstand gleichwertig sein, der aufgrund eines in
Deutschland absolvierten Zahnmedizinstudiums erreicht wird.
Nachzuzeichnen ist insoweit u.a. der konkrete Studiengang und
zu dem Studiengang in eine wertende Relation zu setzen, den
das Gesetz über die Ausübung der Zahnheilkunde und die
Approbationsordnung für Zahnärzte vorsehen. Dabei ist vor
allem auf die Studiendauer, die Art und Weise der Vermittlung
der Ausbildungsgegenstände sowie die Art der
Leistungskontrolle abzustellen, wobei für die Wirksamkeit der
Vermittlung der Ausbildungsgegenstände die offizielle
Mindeststudiendauer ein bedeutsames, wenn auch nicht das
einzige Indiz ist.

36

Unter Berücksichtigung der vorgenannten Kriterien kann eine
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers nicht
festgestellt werden.

37

Vorab ist die bei Erlass der fraglichen Bestimmung des § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG erkennbare Intention des Gesetzgebers
aufzuzeigen. Die Vorschrift ist erstmals 1982 im Rahmen der
Beratung des der Anpassung an Europa-Recht dienenden ersten
Gesetzes zur Änderung des Gesetzes über die Ausübung der
Zahnheilkunde erörtert worden (vgl. BT-Drucks. 9/1987),
während das Zahnheilkundegesetz in der Fassung von 1952 vor
dem Hintergrund der offenbar seinerzeit vorherrschenden
Einstellung, die Ausübung des Zahnarztberufs Deutschen mit
einer Ausbildung in Deutschland vorzubehalten, eine derartige
Regelung nicht enthielt. Zur durch § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG
eröffneten Möglichkeit der Approbationserteilung an Bewerber,
die die Voraussetzungen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 ZHG oder
§ 2 Abs. 1 Nr. 4 iVm Satz 2 der Vorschrift nicht erfüllen,
verhält sich eine Entschließung des Deutschen Bundestages,
wonach die Approbation an solche Bewerber nur zu erteilen ist,
"wenn die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes unter
Anlegung strenger Maßstäbe eindeutig nachgewiesen ist" (BT-
Drucks. 9/2235; BT-Protokolle 9/137, S. 8548). Hierin ist
erläuternd die Vorstellung des Gesetzgebers zum Ausdruck
gebracht worden, die Forderung nach einer der Ausbildung in
Deutschland entsprechenden zahnmedizinischen Ausbildung im
Ausland diene der Volksgesundheit und insbesondere dem
Patientenschutz. Auf die Geltung eines strengen Maßstabes bei
der Auslegung des Begriffes "Gleichwertigkeit", jedenfalls in
den Fällen von Prüfungen, die auf gesetzlicher Grundlage
geregelte Ausbildungen abschlossen und von Gesetzes wegen den
Zugang zu bestimmten Berufen unmittelbar eröffneten, hat auch
das Bundesverwaltungsgericht in jüngerer Zeit erneut
hingewiesen,

38

vgl. Urteil vom 10. Dezember 1997 -
6 C 10.97 -, BVerwGE 106,24,36 zum
Begriff "Gleichwertigkeit" im
Einigungsvertrag, unter Hinweis auf das
Urteil vom 19. August 1986 - 9 C 2.86 -
, Buchholz 412.3 § 92 BVFG Nr. 6 für
die Prüfung der Gleichwertigkeit mit
der durch die zahnärztliche Prüfung
bescheinigten Verwendbarkeit als
Zahnarzt.

39

Generell ist bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer
(zahn-)medizischen Ausbildung in den ehemaligen
Ostblockstaaten zudem darauf hinzuweisen, dass angesichts der
früheren Abschottung der Ostblockländer gegenüber dem Westen
die Erlangung konkreter Erkenntnisse über damalige
zahnmedizinische Ausbildungssituationen in einem Ostblockland
ohnehin mit Schwierigkeiten verbunden ist. Überdies sind
sowohl die Verwaltungsbehörde als auch in der Regel das
Gericht bei der Beurteilung der Gleichwertigkeit einer
zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland auf die Hinzuziehung
des Sachverstandes von Fachleuten, die sich aufgrund ihrer
Kenntnisse über die zu vergleichenden Ausbildungen zu der
entscheidungserheblichen Frage äußern können, angewiesen. Dies
gilt um so mehr, als es im sachgerechten Ermessen der Behörden
liegt, auf welche Weise sie die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nach den Kriterien der Rechtsprechung
feststellen, wobei auch die Inanspruchnahme sachverständiger
Hilfe nicht ausgeschlossen ist.

40

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19.
Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -, NJW
1996, 2444.

41

Dementsprechend sieht beispielsweise auch der Runderlass
des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales NRW zur
Durchführung des Gesetzes über die Ausübung der Zahnheilkunde
vom 20. Juni 1994 (MBl. NRW S. 762) eine Einschaltung
sachverständiger Stellen gerade zur Beurteilung der Frage der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes vor. Danach ist z. B.
in den Fällen, in denen hinsichtlich der Gleichwertigkeit des
Abschlusses der Ausbildung Zweifel bestehen, die Stellungnahme
der Zentralstelle einzuholen und darüber hinaus ggf. zur
Ermittlung der Gleichwertigkeit der zahnärztlichen Ausbildung
die Sachverständigen-Kommission bei den zuständigen
Zahnärztekammern zu hören.

42

Der Senat sieht sich, auch wenn eine konkret auf die
Ausbildung des Klägers bezogene Begutachtung durch einen
Sachverständigen nicht erfolgt ist, zu einer Beurteilung der
Frage der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers
aufgrund eigener Sachkenntnis und eigener Feststellungen in
der Lage. Er ist seit vielen Jahren im Rahmen von
Studienzulassungs-Streitigkeiten auch mit der Überprüfung der
Ausbildungskapazitäten sämtlicher nordrhein-westfälischer
Universitäten, insbesondere auch im Studiengang Zahnmedizin,
befaßt. Er hat dabei auch die nach der Kapazitätsverordnung
bei der Lehr-Nachfrage anzusetzende, normativ durch das
Zahnheilkundegesetz vorgegebene Pflichtausbildung eines
Zahnmedizinstudenten zu würdigen. Von daher ist dem Senat auch
der in den 70'er Jahren diskutierte und beratene
Beispielstudienplan 2 der Studienreformkommission Zahnmedizin
bekannt, an dem sich die Ausbildungspläne der
zahnmedizinischen Fakultäten in Deutschland orientieren. Die
darin vorgesehenen Veranstaltungsarten und -stunden für die
zahnmedizinischen Ausbildungsfächer werden von den deutschen
Hochschulen regelmäßig eingehalten; allenfalls finden sich -
bedingt durch eine abweichende Gestaltung von Vorlesungen oder
Kleingruppenveranstaltungen - marginale Abweichungen, zumal
eine Hochschule eine über den normativ festgesetzten Wert für
den Ausbildungsaufwand für einen Studiengang
(Curricularnormwert) hinausgehende höherwertige Ausbildung
nicht anbieten wird.

43

Der Vergleich der zahnmedizinischen
Ausbildungserfordernisse nach dem Beispielstudienplan 2 der
Studienreformkommission Zahnmedizin und der vom Kläger in
Rumänien absolvierten zahnmedizinischen Ausbildung, die sich
aus dem von ihm vorgelegten Auszug aus dem Studienplan ergibt,
führt dazu, dass eine Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes
nicht angenommen werden kann. Der Vergleich des Studiums des
Klägers mit dem Fächerkatalog nach dem Beispielstudienplan 2
offenbart bereits eine wesentliche andere inhaltliche
Ausrichtung des vom Kläger in Rumänien absolvierten Studiums
als die eines zahnmedizinischen Studiums nach den Vorgaben des
Zahnheilkundegesetzes. Das Studium in Rumänien war - wie u.a.
die Fächer Anatomie, Biochemie, Histologie belegen, die im
Beispielstudienplan für eine zahnmedizinische Ausbildung in
Deutschland nicht vorgesehen sind - eher allgemeinmedizinisch
ausgerichtet und enthielt zudem einen nicht unerheblichen
Bereich von Fächern mit allgemein-gesellschaftspolitischen
Bezug - wie beispielsweise eine Fremdsprache, Körperkultur,
Philosophie, wissenschaftlicher Sozialismus,
Wirtschaftspolitik -, die in vergleichbarem Maße auch nicht
ansatzweise im Zahnheilkundegesetz oder in der
Approbationsordnung für Zahnärzte enthalten sind. Die speziell
die Zahnheilkunde betreffenden Fächer sind danach gleichsam
als eine Spezialisierung der Humanmedizin einbezogen worden.
Demgemäß kann ihnen am Gesamtzeitaufwand für das Studium auch
nur ein Anteil zufallen. Das Zahnmedizinstudium nach den
Vorgaben des Zahnheilkundegesetzes und der Approbationsordnung
für Zahnärzte konzentriert sich hingegen allein auf die rein
zahnmedizinischen Fächer oder den Teil allgemeinmedizinischer
Fächer, der für die Zahnmedizin relevant ist (z. B. Anatomie
des Kopfes oder Halses mit besonderen Schwerpunktkenntnissen
der funktionellen Anatomie des gesamten Kauapparates, vgl.
§ 28 Abs. 3 AppOZ). Demgemäß drängt sich schon bei einer
vergleichenden Betrachtung des Fächerkataloges einer
zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland und des vom Kläger
absolvierten Studiums in Rumänien sowie der jeweils zur
Verfügung stehenden Studienzeiten die Erkenntnis auf, dass das
Studium des Klägers nicht so tiefgründig, umfangreich und
nachhaltig erfolgt sein kann wie ein solches nach den Vorgaben
des Zahnheilkundegesetzes und der Approbationsordnung für
Zahnärzte. Die zahnmedizinische Ausbildung in Deutschland ist
demnach qualitativ eindeutig höherwertiger und demgemäß die
Tätigkeit eines so ausgebildeten Zahnarztes mit deutlich
geringerem Gesundheitsrisiko für den Patienten verbunden. Sich
schon im Fächerkatalog unterscheidende zahnmedizinische
Ausbildungen sind aber nicht gleichwertig.

44

Auch nach der Art der Leistungskontrolle kann eine
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers mit dem
nach einem zahnmedizinischen Studium in Deutschland nicht
angenommen werden. Insoweit offenbart die vom Kläger mit
seinem Antrag auf Erteilung der Approbation vorgelegte Fächer-
und Notenübersicht lediglich durch entsprechende Prüfungsnoten
bestätigte Fächerabschlüsse; weitere Erläuterungen über die
Art und Weise der durchgeführten Prüfungen und über das dabei
abgeforderte Wissen sind hingegen daraus ebensowenig
ersichtlich wie die Durchführung einer Diplomprüfung bzw.
einer Diplomarbeit zum Abschluß des Studiums. Der erfolgreiche
Abschluss einer zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland
setzt dagegen eine naturwissenschaftliche Vorprüfung in drei
Fächern, sodann die zahnärztliche Vorprüfung in den Fächern
Anatomie, Physiologie, physiologische Chemie und
Zahnersatzkunde und letztlich die zahnmedizinische Prüfung
(Abschlussprüfung) mit insgesamt elf Abschnitten (§ 40 AppOZ)
voraus. Ein Übergang in den nächsten Ausbildungsabschnitt ist
nur möglich nach erfolgreicher Prüfung im vorausgegangenen
Ausbildungsabschnitt. Die Abschlussprüfung mit dem
umfangreichen Prüfungsstoff erstreckt sich zudem über einen
Zeitraum von mehr als 30 Prüfungstagen und soll regelmäßig
innerhalb von 8 Wochen absolviert werden (vgl. § 33 Abs. 1, §§
40 ff. AppOZ). Ein vergleichbarer Prüfungsabschnitt ist
hingegen beim Studium des Klägers nicht erkennbar. Bei einem
zahnmedizinischen Studium in Rumänien waren zudem für jedes
Semester bzw. Studienjahr bestimmte Testate und Prüfungen
sowie am Ende eines Kurses (Halbjahr/Jahr) eine Benotung der
einzelnen Fächer durch den jeweiligen Kursleiter vorgesehen;
wurde dabei die erforderliche Mindestnote nicht erreicht,
bestand die Möglichkeit, sich einer Nachprüfung durch den
Kursleiter zu unterziehen. Die Prüfungen nach der deutschen
Approbationsordnung für Zahnärzte erfolgen demgegenüber durch
eine staatliche Prüfungskommission (Prüfungsausschuss), auf
dessen Mitglieder und Prüfungsfragen sich der Prüfling kaum
oder jedenfalls nicht so einstellen kann wie im Falle
zeitnaher Prüfungen im laufenden Studienjahr und durch den
jeweiligen Dozenten des Faches, die beim Studium des Klägers
in Rumänien praktiziert worden sind. Den Prüfungsergebnissen
nach der Approbationsordnung für Zahnärzte kommt daher eine
deutlich höhere Aussagekraft zu, weil der Kandidat über lange
Zeit ein nachhaltiges und fundiertes Wissen parat haben muss.
Bei einem nach den deutschen zahnmedizinischen
Ausbildungsvorschriften erfolgreichen Zahnmedizinstudenten
kann daher von einem entsprechend nachhaltigen, umfangreichen
und intensiven Stand der Kenntnisse und Fähigkeiten
ausgegangen werden. Derartiges kann durch jeweils
semesterabschließende Prüfungen, die dazu führen, dass der
jeweilige Prüfungsstoff für das folgende Studium "abgehakt"
werden kann und bei einer Abschlussprüfung nicht mehr
abgefragt wird, nicht erreicht werden. Auch der Abschluss
eines Studiums durch eine entsprechende Prüfung oder die
Leistungskontrollen während des Studiums charakterisieren den
zu vergleichenden Ausbildungsstand. Ein Ausbildungsstand, der
gekennzeichnet ist durch gegenüber dem deutschen
zahnmedizinischen Ausbildungssystem deutlich geringwertigere
Leistungskontrollen, kann zu einem Ausbildungsstand, der durch
seine Leistungskontrollen eine nachhaltige und umfassende
Qualifizierung sichert, aber nicht gleichwertig sein.

45

Der vom Senat gezogene Schluss auf die fehlende
Gleichwertigkeit einer zahnmedizinischen Ausbildung in
Rumänien und einer solchen in Deutschland nach den Vorgaben
des Zahnheilkundegesetzes und der Approbationsordnung für
Zahnärzte wird bestätigt durch etliche - auch den Beteiligten
bekannte - sachverständige Äußerungen, die sich mit der Frage
der Gleichwertigkeit einer zahnärztlichen Ausbildung in
Rumänien befasst haben.

46

Nach Einschätzung der Zentralstelle für ausländisches
Bildungswesen, die nach dem verfahrensregelnden Erlass vom 20.
Juni 1994 zur Durchführung des Gesetzes über die Ausübung der
Zahnheilkunde bei Zweifeln hinsichtlich der Gleichwertigkeit
des Abschlusses einer zahnärztlichen Ausbildung im Ausland
einzuschalten ist, ergibt sich für die zahnärztliche
Ausbildung in Rumänien ein ähnliches Bild wie für Polen. Für
beide Länder kann danach, jedenfalls bei dortigen Ausbildungen
in den 70er und 80er Jahren, generell eine Gleichwertigkeit
des zahnmedizinischen Ausbildungsstandes mit dem nach einem
zahnmedizinischen Studium in Deutschland nicht angenommen
werden. Diese Aussage beruht auf Erfahrungen, die von
unterschiedlichen Stellen in Deutschland (Ministerien,
Hochschulen usw.) mit Absolventen zahnmedizinischer
Ausbildungen in den Ostblockländern gemacht wurden, und
erfolgte, wie beispielsweise dem in der Gerichtsakte
vorhandenen Schreiben der Zentralstelle an das Saarländische
Gesundheitsministerium vom 25. April 1994 zu entnehmen ist,
auf der Grundlage einer vergleichenden Bewertung der
Ausbildungen, bei der überprüfbare Kriterien wie Voraussetzung
und Dauer der Ausbildung, Stundenzahlen, Fächerspektrum,
Prüfungen usw. im Vordergrund standen. In ihrer ergänzenden
Stellungnahme vom 19. Mai 1995 an das Gesundheitsministerium
in Saarbrücken hat die Zenralstelle nachvollziehbar auf die im
Laufe der Zeit zunehmende Bedeutung "empirischer Erfahrungen"
mit zahnmedizinischen Ausbildungen u.a in Rumänien und deren
fehlende Verfügbarkeit in der Vergangenheit hingewiesen. In
einem Schreiben vom 31. Juli 1995 an das Verwaltungsgericht
des Saarlandes, das bei ihr unter Hinweis auf die rechtlichen
Vorgaben des Bundesverwaltungsgerichts wegen der
Gleichwertigkeit einer Zahnarztausbildung in Polen angefragt
hatte, weist die Zentralstelle darauf hin, dass sich ihre
Arbeit vor dem Hintergrund eben dieser rechtlichen Grundsätze
vollziehe. In dem Schreiben werden für die Beurteilung eines
Hochschulstudiums im Ausland vier hauptsächliche
Kriterienkategorien genannt, nämlich die Qualifikation der
Lehrenden, die Qualifikation der Lernenden, die materielle
Ausstattung der Hochschule und die Ausbildungsinhalte, nach
denen die Frage der Gleichwertigkeit beurteilt werde. Den
Ausführungen der Zentralstelle kann insgesamt die Kernaussage
entnommen werden, dass es bezüglich einer zahnmedizinischen
Ausbildung in Rumänien an dem mit einer zahnärztlichen
Ausbildung in Deutschland gleichwertigen Ausbildungsstand
fehlt.

47

Die nach den vorliegenden Unterlagen dem Studium des
Klägers in Rumänien (1974 bis 1979) zeitnächste
Sachverständigenäußerung ist die des Direktors der Poliklinik
für Prothetik der Universität R. , Prof. Dr. G. ,
vom 14. November 1985, der - da es nicht auf die heutige
Ausbildungssituation in Rumänien, sondern auf die Ende der
70er Jahre ankommt - gerade wegen ihrer relativen Zeitnähe zur
Studienzeit des Klägers ein hoher Aussagewert beigemessen
werden kann. Prof. Dr. G. hat die Frage der
Gleichwertigkeit unter Berücksichtigung des Ablaufs und
angegebener Zeitabschnitte des Zahnmedizinstudiums an
unterschiedlichen Studienorten in Rumänien im Vergleich mit
dem Beispielsstudienplan 2 der Studienreformkommission der
Kultusministerkonferenz überprüft. Danach war der Zeitansatz
für ein Zahnmedizinstudium in Rumänien zwar mit ca. 6000
Stunden höher als der nach dem deutschen Beispielsstudienplan
(ca. 5100 Stunden), Ursache dafür war aber u.a. die dortige
Unterrichtung in sachfremden Fächern (z. B. rumänische
Sprache, Leibeserziehung) und der stärkere
allgemeinmedizinische Bezug. Bei einem Vergleich des
Ausbildungsumfanges der zahnmedizinischen Kernfächer
Prothetik, Zahnerhaltungskunde, Kieferorthopädie und
Kieferchirurgie mit Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde hat sich
für die Ausbildung in Rumänien ein sehr viel geringerer Ansatz
als in Deutschland ergeben, der Prof. Dr. G. zu der
Schlussfolgerung veranlasst hat, bezüglich der für die
Berufsausübung als Zahnarzt ausschlaggebenden praktischen
Ausbildung in diesen Disziplinen eine Gleichwertigkeit in der
Ausbildung zu verneinen. Auch für die Praktikumsstunden ergab
sich danach, bis auf die Ausbildung im Fach
Kieferchirurgie/Zahn-, Mund- und Kieferheilkunde, ein
deutliches zeitliches Defizit bei der Ausbildung in Rumänien,
und zwar "besonders krass für das Fach Prothetik". Die
Ausführungen des Prof. Dr. G. , auf die im Einzelnen Bezug
genommen wird, schließen mit der Feststellung, dass die
zahnärztliche Ausbildung in Rumänien der Art und den
wesentlichen Inhalten nach der in der Bundesrepublik
Deutschland vorgeschriebenen Ausbildung nicht entspreche.

48

Eine weitere sachverständige Äußerung zur Frage der
Gleichwertigkeit der Ausbildung liegt mit der Stellungnahme
des Prof. em. Dr. S. von der Poliklinik für
Zahnerhaltung der Westdeutschen Kieferklinik vom 7. Januar
1997 vor, die zwar konkret eine zahnärztliche Ausbildung in
Bukarest betrifft, aber auch allgemeine Ausführungen zum
zahnmedizinischen Studium in Rumänien enthält und damit auch
im vorliegenden Verfahren verwendbar ist. Auf der Grundlage
eines wertenden Vergleichs der zahnärztlichen Ausbildung in
Rumänien und der in der Bundesrepublik Deutschland sowie des
Ausbildungs- und Kenntnisstandes kommt Prof. Dr. S. ,
insbesondere wegen des in Deutschland deutlich höheren Niveaus
der zwischengeschalteten staatlichen Prüfungen und der
Abschlussprüfung, zu dem Ergebnis, dass vor dem Hintergrund
der den Zahnärzten anvertrauten Patienten und der fehlenden
Gewähr für die Einhaltung eines Mindeststandards eine
automatische Anerkennung des Studiums in Rumänien nicht
befürwortet werden könne, weil objektive Unterschiede in den
beiden Ausbildungsgängen vorlägen; auf die Ausführungen des
Prof. Dr. S. im einzelnen wird Bezug genommen.

49

Weiterhin wird die Frage der Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nach einer zahnärztlichen Ausbildung in
Rumänien mit dem nach einer entsprechenden Ausbildung in
Deutschland verneint durch die sachverständigen Äußerungen des
Dr. Dr. Busch von der Europäischen Vereinigung der Fachärzte
von August 1999 und vom 11. November 1999 (Ergänzung), die dem
Senat auf Anfrage hin vom für die Auswertung der Erkenntnisse
von Zahnärztekommissionen über zahnärztliche Ausbildungen in
den ehemaligen Ostblockländern federführenden Ministerium für
Arbeit, Soziales und Gesundheit Rheinland-Pfalz übersandt
worden sind. Die gutachterlichen Äußerungen des Dr. Dr. Busch
betreffen zwar ein Zahnarztstudium in Bukarest und auch eine
andere Studienzeit als die beim Kläger in Frage stehende,
enthalten aber auch für das vorliegende Verfahren relevante
allgemeine Ausführungen. Dr. Dr. Busch stellt in seinen
Ausführungen, auf die im Einzelnen verwiesen wird, klar, dass
Stomatologie in Rumänien keine zahnmedizinische, sondern eine
medizinische Disziplin mit dem Schwerpunkt Mundkrankheiten sei
und eine Anzahl von Fächern umfasse, die für das medizinisch
ausgerichtete Studium der Stomatologie notwendig seien (wie
z. B. Frauenheilkunde, Gemütskrankheiten, Kinderheilkunde
usw.), aber für das Zahnmedizinstudium deutscher Prägung keine
Relevanz hätten. Die Ausbildung in Stomatologie und das
Studium der Zahnmedizin wiesen zwar in bestimmten Bereichen
gemeinsame Eigenschaften auf, seien aber in der Struktur und
den Zielen der Ausbildung miteinander nicht vergleichbar. Der
Gutachter vergleicht in seinen Äußerungen den Studiengang
Stomatologie in Rumänien mit dem Studiengang Zahnmedizin in
Deutschland und kommt, ebenso wie beispielsweise der zuvor
genannte Prof. Dr. S. , zu dem Ergebnis, dass in den für
die zahnärztliche Ausbildung in Deutschland maßgebenden
"Kernfächern" der Propädeutik und Prothetik, der
Zahnerhaltung, der Kieferorthopädie und der zahnärztlichen
Chirurgie deutliche Ausbildungsdefizite bei der
stomatologischen Ausbildung (in Bukarest) gegenüber der
zahnmedizinischen Ausbildung in Deutschland bestehen, die
unter Berücksichtigung und Verrechnung der Vorlesungen und
Praktika z. B. bei Propädeutik und Prothetik mehr als 28 %
gegenüber der als Vergleichsobjekt angesetzten Universität
Hamburg ausmachen. Darüber hinaus fehlen nach seiner
Darstellung im Ausbildungsprogramm des rumänischen
Stomatologiestudiums Fächer wie z. B. präventive
Zahnheilkunde, die für das deutsche Zahnmedizinstudium
relevant sind (vgl. §§ 40,49 AppOZ). In Bezug auf die Art und
den Aufbau des Studiums, auf die Vermittlung der
Ausbildungsgegenstände und auf die Leistungskontrolle seien
die fünfjährige stomatologische Ausbildung in
(Bukarest/)Rumänien und die fünfjährige zahnärztliche
Ausbildung in Deutschland (beispielsweise an der Universität
Hamburg) nicht miteinander gleichzusetzen; ein dem deutschen
Zahnmedizinstudium gleichwertiger Ausbildungsstand habe durch
ein Stomatologiestudium in Rumänien nicht erreicht werden
können. Bei dieser Kernaussage ist der Gutachter auch in
seiner ergänzenden Stellungnahme vom 11. November 1999
verblieben, die veranlasst war nach einem Schriftsatz der
Prozessbevollmächtigten einer Klägerin in einem
Gerichtsverfahren beim VG Gelsenkirchen, in dem das Gutachten
von August 1999 durch Dr. Dr. Busch erstellt worden war.
Insbesondere ist darin dem Einwand, es sei nur ein Vergleich
mit der Ausbildung an der Universität Hamburg erfolgt und das
Zeitmoment für die Ausbildung in den Kernfächern sei auch an
verschiedenen Universitäten in Deutschland unterschiedlich,
entgegengetreten worden, indem drei Universitäten in
Deutschland (Hamburg, Köln, Bonn) betrachtet worden sind. Zu
allen drei Universitäten ergab sich eine - zum Teil erhebliche
- geringere Zahl von Ausbildungsstunden bei der
Stomatologieausbildung in Rumänien sowie das Fehlen eines dem
deutschen Staatsexamen vergleichbaren Qualitätsnachweises in
der rumänischen Prüfungsordnung. Auch wenn die Begutachtungen
des Dr. Dr. Busch ein in der Zeit vom Wintersemester 1986/87
bis einschließlich Wintersemester 1990/91 absolviertes
Stomatologiestudium in Bukarest betreffen, erscheint dem Senat
vor dem Hintergrund, dass der Sozialbereich in den früheren
Ostblockländern nicht zu den "Paradedisziplinen" staatlicher
Betätigungen gehörte und sich eine Angleichung an
westeuropäische Standards erst in neuerer Zeit im Wege
möglicher Kooperationen mit der EU feststellen lässt, der
Schluss gerechtfertigt, dass eine Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes im Sinne des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG
erst recht nicht gegeben war bei - wie im vorliegenden
Verfahren - einem Studium der Stomatologie in Rumänien in der
zweiten Hälfte der 70er Jahre.

50

Da dem Senat auch aus anderen den fraglichen Problembereich
betreffenden Verfahren keine den sachverständigen Äußerungen
in diesem Verfahren konträr entgegenstehende Stellungnahmen
bekannt sind, andererseits auch weitere Sachverständige mit
anderen oder besseren Erkenntnissen über frühere
zahnmedizinische Ausbildungsgegebenheiten in Rumänien weder
von den Beteiligten benannt noch für das Gericht ersichtlich
sind, können die Kernaussagen der sachverständigen Äußerungen
in diesem Verfahren, dass es an einer Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes nach einem fünfjährigen Studium der
Stomatologie in Rumänien mit dem nach einem fünfjährigen
Zahnmedizinstudium in Deutschland fehle, als Bestätigung der
Wertung durch den Senat angesehen werden.

51

Nach den vorstehenden Erwägungen ist somit die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes des Klägers - auch
nach den Kriterien des Bundesverwaltungsgerichts - schon zu
verneinen, so dass es an sich auf den nachfolgenden Punkt
nicht mehr ankommt. Die fehlende Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes des Klägers mit dem nach einem
Zahnmedizinstudium in Deutschland ergibt sich aber erst Recht
bei Einbeziehung des/der mit ihm geführten Fachgespräche. Die
Berücksichtigung der Ergebnisse derartiger Fachgespräche hält
der Senat generell nicht nur für zweckmäßig, sondern für
geboten, um im Rahmen des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG eine
umfassende und hinreichende Entscheidungsgrundlage für die
Beurteilung der Gleichwertigkeit einer zahnmedizinischen
Ausbildung im (außereuropäischen) Ausland zu erhalten. Die
Prämisse des Bundesverwaltungsgerichts, es komme bei dieser
Frage nur auf objektive Umstände und nicht etwa auch auf
subjektive Kenntnisse an, spart nach Auffassung des Senats
einen wesentlichen Teilbereich des für die Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes zugrunde zu legenden
Erkenntnismaterials aus. Dies wird auch deutlich in der den
gegenteiligen Fall betreffenden Überlegung, dass nämlich ein
Bewerber mit einer zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland und
mit großem praktischen Talent und - wie auch immer erworbenen
- außerordentlich guten praktischen Fertigkeiten eine
Approbation erstrebt; dem Betreffenden die Approbation zu
versagen, nur weil es u.U nach rein objektiven Gesichtspunkten
an der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes fehlt,
erscheint nicht gerechtfertigt und aus der Sicht der
Patienten, die an einer Behandlung durch einen "guten"
Zahnarzt interessiert sind, auch nicht vertretbar. Der Senat
hält vor dem Hintergrund, dass die (zahn-)ärztliche
Approbation dem Schutz des Patienten dient und mit ihr das
hohe Gut der Volksgesundheit geschützt und gewahrt werden
soll, zudem eine andere Interpretation der maßgebenden
Gesetzesbestimmung(en) als die durch das
Bundesverwaltungsgericht für angezeigt.

52

Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 ZHG ist Ausübung der Zahnheilkunde
die berufsmäßige auf zahnärztlich-wissenschaftliche Erkenntnis
gegründete Feststellung und Behandlung von Zahn-, Mund- und
Kieferkrankheiten. Für die Approbationserteilung als Arzt hat
das Bundesverfassungsgericht,

53

vgl. Beschluss vom 14. März 1989 - 1
BvR 1033/82 und 174/84 -, BVerfGE
80,1 -

54

ausgeführt, die Ausbildung und Prüfung zum Arzt müsse
dementsprechend sicherstellen, dass dieser die Kenntnisse,
Fähigkeiten und Fertigkeiten erwirbt und nachweisen kann, die
für den ärztlichen Dienst an der Gesundheit erforderlich sind.
Ebenso wie bei einem Arzt muss auch bei einem Zahnarzt das
Vorliegen von Kenntnissen, Fähigkeiten und Fertigkeiten, die
für den zahnärztlichen Dienst an der Gesundheit erforderlich
sind, gefordert werden. Dies verlangt schon der Schutz und das
Vertrauen der Patienten, die einen "Anspruch" darauf haben,
dass als Zahnarzt nur derjenige tätig wird, der zur
Feststellung und Behandlung von Krankheiten im Bereich der
Zähne, des Mundes und der Kiefer theoretisch und praktisch in
der Lage ist. Dem entspricht § 1 der Approbationsordnung für
Zahnärzte, wonach der Zahnarzt für seinen Beruf
wissenschaftlich und praktisch ausgebildet wird. Auch bei
einem Zahnarzt ist deshalb für seinen Beruf eine Befähigung zu
verlangen, d. h. eine Verwendbarkeit im Wirtschafts- und
Berufsleben der Bundesrepublik Deutschland als Zahnarzt mit
der Fähigkeit, aufgrund zahnärztlich-wissenschaftlicher
Erkenntnisse Zahn-, Mund- und Kieferkrankheiten festzustellen
und zu behandeln,

55

vgl. BVerwG, Urteil vom 19. August
1986 - 9 C 2.86 -, Buchholz 418.01
Zahnheilkunde Nr. 20.

56

Ebenso wie einerseits die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes im Hinblick auf die "Art der
Leistungskontrolle" zu verneinen wäre, wenn beispielsweise im
Ausland Prüfungsleistungen nicht nur in Einzelfällen für
ausreichend erachtet werden, die es in Deutschland nicht sind,

57

vgl. BVerwG, Urteil vom 29. August
1996 - 3 C 19.95 -, a.a.O. (S. 48),

58

muss nach Auffassung des Senats andererseits auch die
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes verneint werden, wenn
einschlägige Erfahrungen der maßgebenden Fachkreise ein
gewichtiges Indiz dafür sind, dass der Ausbildungsstand nach
einem Studium im Ausland nicht dem nach einem
zahnmedizinischen Studium in Deutschland entspricht. Auf die
Berücksichtigung derartiger Erfahrungswerte kann insbesondere
vor dem Hintergrund der früher erfolgten politischen und
wissenschaftlichen Abschottung der Ostblockländer gegenüber
dem Westen, die eine konkrete und fundierte Meinungsbildung
über die dortigen zahnmedizinischen Ausbildungsverhältnisse
schwierig machte, nicht verzichtet werden. In einem solchen
Fall geben vielmehr verifizierbare Erfahrungswerte deutliche
Anhaltspunkte, weil sie Rückschlüsse auf die Qualität der
zahnmedizinischen Ausbildung im Ausland zulassen. Den
entsprechenden Erfahrungswerten kommt deshalb gerade ein hoher
Aussagewert zu, sie sind praktisch ein wesentlicher Faktor des
für die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes zugrunde zu
legenden Erkenntnismaterials.

59

Die Gesetzesfassung des § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG, die
dem § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO nachgebildet ist, steht nach
Auffassung des Senats der Berücksichtigung individueller
Kenntnisse, Fähigkeiten und Fertigkeiten nicht entgegen. Ob
die Differenzierung des Bundesverwaltungsgerichts,

60

vgl Urteil vom 18. Februar 1993
- 3 C 64.90 -,a.a.O.

61

zwischen den Begriffen Gleichwertigkeit "des"
Ausbildungsstandes und Gleichwertigkeit "seines" - des
Antragstellers - Ausbildungsstandes dem Gesetzgeber seinerzeit
bei der Änderung des Zahnheilkundegesetzes überhaupt bewußt
war, erscheint mehr als zweifelhaft. Weder in den
Gesetzesberatungen zur Änderung des Zahnheilkundegesetzes (BT-
Drucks. 9/1987) noch in den von Februar 1969 zur Änderung der
Bundesärzteordnung, an die das Zahnheilkundegesetz mit der im
September 1982 beratenen Gesetzesänderung angeglichen werden
sollte, finden sich konkrete Ausführungen dazu. Die
Gesetzesmaterialien zur Änderung der Bundesärzteordnung im
Februar 1969 (BT-Drucks. V/3838) deuten vielmehr darauf hin,
dass dem Bundestag bei dem Gesetzesbeschluss die
unterschiedliche Bedeutung der Begriffe "des" und "seines"
Ausbildungsstandes nicht bewußt war. Im Gesetzesentwurf wurde
nämlich in § 3 Abs. 2 Satz 1 - wie in der derzeit geltenden
Gesetzesfassung - formuliert "und die Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes gegeben ist" (BT-Drucks. V/3838, S. 2),
während es in der Begründung zu dieser Vorschrift (BT-Drucks.
V/3838, S. 6) heißt, § 3 Abs. 2 stelle ausdrücklich klar,
"dass Deutsche und ihnen gleichgestellte heimatlose Ausländer
einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Bestallung haben, wenn
sie außerhalb des Geltungsbereichs des Gesetzes eine
abgeschlossene ärztliche Ausbildung erworben haben und ihr
Ausbildungsstand gleichwertig ist". Des weiteren ist selbst in
den Gesetzesmaterialien (BT-Drucks. V/3838, S. 6) in
Zusammenhang mit Art. 12 des Grundgesetzes von gleichen
"Kenntnissen und Fähigkeiten" nach einer Ausbildung im Ausland
die Rede, also von subjektiv-individuellen Leistungsmerkmalen.
Eine bewußte Differenzierung des Bundesgesetzgebers zwischen
den Begriffen "des" und "seines" Ausbildungsstandes ergibt
sich auch nicht aus den zeitlich früheren Änderungen zur
Bundestierärzteordnung (BT-Drucks. IV, 2294, 2988, 3197;
7/2504, 7/2701; 8/3055, 8/3433), die in § 4 Abs. 2 eine dem
§ 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO bzw. dem § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1
ZHG vergleichbare Regelung enthält.

62

Der sowohl in § 3 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BÄO als auch in § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG enthaltene Begriff "Ausbildungsstand"
deutet, anders als beispielsweise der Begriff "Ausbildung",
nach Auffassung des Senats ebenfalls nicht zwingend auf ein
Außerachtlassen subjektiver Kenntnisse, Fähigkeiten und
Fertigkeiten für den Zahnarztberuf hin, sondern weist vielmehr
gerade auch auf nach einem Zahnmedizinstudium zu erwartende
"praktische Fertigkeiten" hin. Es erscheint begrifflich
ausgeschlossen, einen "Ausbildungsstand" losgelöst von einer
individuellen Person zu sehen. Ein individuelle Kenntnisse
unberücksichtigt lassender Ausbildungsstand, wie ihn das
Bundesverwaltungsgericht vertritt, ist gleichbedeutend mit dem
allgemeinen abstrakten Ausbildungsniveau in einem
ausländischen Staat, das bestimmt wird durch Lehrumfang,
Lehrinhalt, Lehrkräfte, sachliche Ausstattung der
Ausbildungsstätten usw. Wer danach eine Ausbildung absolviert
hat, hat in Abhängigkeit von den genannten Umständen am Ende
der Ausbildung einen bestimmten individuellen "Stand"
erreicht.

63

Vgl. zur Berücksichtigung
subjektiver und individueller
Kenntnisse bei der Frage der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes
auch: Haage, Gleichwertigkeit der
ärztlichen Ausbildung, MedR 1996,
121.

64

Wegen der - jedenfalls bei den maßgebenden Stellen
(zuständige Verwaltungsbehörden, Zahnärztekammern, usw.) -
bestehenden massiven Zweifel an der Gleichwertigkeit einer
zahnmedizinischen Ausbildung im osteuropäischen Ausland mit
einer solchen in Deutschland war/ist es somit den für die
Erteilung der Approbation als Zahnarzt zuständigen
Verwaltungsbehörden nicht verwehrt, im Rahmen ihrer
Ermittlungspflicht für die gebotene Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes weitere Ermittlungen
zu tätigen und sich dabei entsprechend den ministeriellen
Vorgaben zur Durchführung des Zahnheilkundegesetzes auch
sachverständiger Hilfe in Form von Fachgesprächen mit dem
Approbationsbewerber zu bedienen, in denen auch die
praktischen Fertigkeiten des Bewerbers einer Überprüfung
unterzogen werden können. Es liegt nämlich im sachgerechten
Ermessen der Verwaltungsbehörde, auf welche Art und Weise sie
die Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes im Rahmen des § 2
Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG feststellt.

65

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19.
Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -,
a.a.O.

66

Derartige Fachgespräche im weiteren Sinne sind vor dem
Hintergrund des notwendigen Schutzes der Patienten auch sonst
gerade im Bereich des Gesundheitswesens vielfältig vorgesehen.
So sieht beispielsweise die 2. Durchführungsverordnung zum
Heilpraktikergesetz zwecks Abwehr einer möglichen Gefahr für
die Volksgesundheit eine Überprüfung der Kenntnisse und
Fähigkeiten des Antragstellers für die Heilpraktikererlaubnis
unter Hinzuziehung des Gesundheitsamtes/Amtsarztes vor. Auch
das zum 1. Januar 1999 in Kraft getretene
Psychotherapeutengesetz sieht in bestimmten Fällen, wenn die
Ausbildung in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union oder
einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den
Europäischen Wirtschaftsraum die vorgeschriebene Mindestdauer
nicht erreicht, einen Anpassungslehrgang oder eine
Eignungsprüfung bzw. den Nachweis gleichwertiger Kenntnisse
vor (vgl. § 2 Abs. 2 PsychTHG). Desgleichen ist beispielsweise
ein Fachgespräch auch vorgesehen bei Bewerbern um eine
Facharztanerkennung, (vgl. dazu Bay. VGH, Urteil vom 15. März
1995 - 7 B 93.1159 -, NJW 1996, 1614).

67

Der Charakter einer Prüfung kann nach Auffassung des Senats
einem solchen Fachgespräch nicht zugemessen werden, so dass
auch die verfassungsrechtlichen Grundsätze für die
Rechtmäßigkeit berufsbezogener Prüfungen nicht zum Tragen
kommen; gleichwohl ist es angesichts der Bedeutung des
Fachgesprächs für die berufliche Entwicklung des jeweiligen
Bewerbers selbstverständlich, dass ein solches - aus der Sicht
der Kandidaten prüfungsähnliches - Gespräch rechtsstaatlichen
Anforderungen genügen und es sich insbesondere um ein faires
Verfahren handeln muß, bei dem auch die äußeren
Prüfungsbedingungen (z.B. im praktischen Teil des
Fachgesprächs die zur Verfügung gestellten Behandlungsobjekte)
stimmig sein müssen. Bei der Entscheidung nach § 2 Abs. 2 Satz
1 Nr. 1 ZHG fällt die Verwaltungsbehörde keine
Prüfungsentscheidung, da die Frage nach der Gleichwertigkeit
des Ausbildungsstandes weder eine - für eine Prüfung typische
- unwiederholbare Situation betrifft noch der
prüfungsrechtliche Grundsatz der Chancengleichheit den
fachkundigen Vergleich mit den Leistungen anderer Bewerber in
einem einheitlichen Bezugsrahmen verlangt und auch die
Sachverständigen-Kommission bei einer Zahnärztekammer keine
eigenständige "Prüfungs"-Entscheidung trifft.

68

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 17. März
1993 - 3 B 128.92 -, a.a.O.

69

Im Übrigen ist nicht zu verkennen, dass die Möglichkeit der
Approbationserteilung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG dann
zum Tragen kommt, wenn die Voraussetzung nach § 2 Abs. 1 Satz
1 Nr. 4 ZHG für die Erteilung der Approbation nicht erfüllt
ist. Die letztere Bestimmung macht aber die Erteilung der
Approbation als Zahnarzt abhängig von einem mindestens
fünfjährigen Studium der Zahnheilkunde an einer
wissenschaftlichen Hochschule und vom Bestehen der
zahnärztlichen Prüfung. Die subjektive
Berufszulassungsvoraussetzung in Form einer Prüfung ist aber
durch Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt, wonach im Bereich des
Gesundheitswesens selbst strenge Qualifikationsnachweise mit
entsprechenden Prüfungen gerechtfertigt sind.

70

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. März
1989 - 1 BvR 1033/82 u.a. -, a.a.O.

71

Wenn aber eine zahnärztliche Prüfung mit Blick auf Art. 12
GG verfassungsrechtlich unbedenklich ist, muss dies erst Recht
gelten für die bei Nichterfüllung dieser
Zulassungsvoraussetzung praktisch ersatzweise bestehende
Möglichkeit, die Approbation als Zahnarzt nach § 2 Abs. 2 Satz
1 Nr. 1 ZHG zu erhalten, und die dafür u.a. erforderliche
Beurteilung der Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes, die
gegenüber einer Prüfung qualitativ geringwertigere
Anforderungen stellt. Im Übrigen ist nicht ersichtlich, dass
die jedenfalls in der Mehrzahl, wenn nicht sogar in allen
Bundesländern praktizierten Fachgespräche zur Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes außer Verhältnis
stehen zum Zweck der Regelung, den Schutz des Patienten zu
wahren, dafür grundsätzlich nicht geeignet oder nicht
erforderlich und den Betroffenen nicht zumutbar sind,

72

vgl. insoweit Bay. VGH, Urteil vom
15. März 1995 - 7 B 93.1159 -,
a.a.O.

73

Vor allem ist insoweit auch nicht ersichtlich, dass für die
Frage der Beurteilung der Gleichwertigkeit des
Ausbildungsstandes ein dem Fachgespräch unter Beteiligung
fachkundiger Personen vergleichbares, aber auch in gleicher
Weise wirksames Mittel zur Verfügung steht.

74

Der Kläger hat nicht mit Erfolg an einem Fachgespräch
teilgenommen. Die Beklagte hat daher auch insoweit die
Erteilung der Approbation nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 ZHG zu
Recht abgelehnt. Unabhängig von dem - für den Kläger negativen
- Fachgespräch vor der Bezirkszahnärztekammer S. im
März 1993 hat sich auch bei dem Fachgespräch am 20. Juni 1994
vor der Sachverständigen-Kommission der Zahnärztekammer
Nordrhein, das eine zusätzliche Bestätigung gefunden hat durch
die Stellungnahme des Kommissionsmitgliedes Prof. Dr.
S. vom 17. August 1994, wonach eine Gleichwertigkeit
des vom Kläger gezeigten Wissens mit dem Wissensstand eines
durchschnittlichen Studenten im Staatsexamen auf keinen Fall
bescheinigt werden könne, gezeigt, dass dem Kläger
Grundlagenkenntnisse fehlen und dass seine mündlichen
Darlegungen im Hinblick auf die Erteilung der zahnärztlichen
Approbation als unzureichend bewertet werden mussten.

75

Der Kläger kann für sein Begehren auch nichts daraus
herleiten, dass möglicherweise in der Vergangenheit die
Erteilung der Approbation an Bewerber mit vergleichbarer
Ausbildung großzügiger gehandhabt oder dass das
Zahnheilkundegesetz in den einzelnen Bundesländern
unterschiedlich vollzogen worden ist. Die Beklagte hat in der
Berufungsverhandlung darauf hingewiesen, dass die
Verwaltungspraxis in der Behandlung dieser Fälle geändert
werde und es insoweit nur noch der Umsetzung durch
ministerielle Vorgaben bedürfe. Ein Anspruch auf Fortsetzung
fehlerhaften Verwaltungshandelns in der Beurteilung der
Gleichwertigkeit des Ausbildungsstandes nach § 2 Abs. 2 Satz 1
Nr. 1 ZHG besteht aber auch im Hinblick auf den
Gleichheitsgrundsatz nicht.

76

Vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 19.
Januar 1996 - 11 TG 2340/95 -, a.a.O.;
BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1993 - 3
C 64.90 -, a.a.O. (S. 95); Beschluss
vom 23. September 1987 - 3 B 39.87 -,
a.a.O.

77