Verwaltungsgericht Gelsenkirchen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-10-25, Aktenzeichen 7 K 5560/97
ECLI:DE:VGGE:2006:1025.7K5560.97.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf
die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von
110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die
Vollstreckungsgläubigerin zuvor in Höhe von 110 % des beizutreibenden
Betrages Sicherheit leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d:

2

Die Klägerin ist seit 1996 als Buchmacherin i.S.d. Rennwett- und
Lotteriegesetzes zugelassen und vermittelt seit März 2005 ohne Erlaubnis
auch Sportwetten. Unter dem 2. Februar 1997 beantragte die Klägerin bei der
Bezirksregierung B. , ihr entweder durch die Erweiterung der
Buchmacherzulassung oder durch zusätzliche selbständige Erlaubnis zu
gestatten, Wetten auf den Ausgang von Sportveranstaltungen oder künftigen
Ereignissen mit ungewissem Ausgang aufzunehmen. Mit Schreiben vom
28. Februar 1997 teilte die Bezirksregierung B. mit, dass für die
Annahme von Sportwetten eine Erlaubnis nach § 1 Sportwettengesetz NRW
erforderlich sei, die die Klägerin beim Innenministerium beantragen könne.
Für die ebenfalls angestrebte Gestattung sonstiger Wetten bestünde
grundsätzlich keine Erlaubnismöglichkeit. Mit Schreiben vom 10. März 1997
ersuchte die Klägerin um Weiterleitung des Antrags an das Innenministerium.
Mit Schreiben vom 2. April 1997 teilte das Innenministerium des Landes NRW
mit, dass aufgrund von § 1 Abs. 1 Sportwettengesetz NRW im Jahr 1955
Fußballtoto und unter dem Namen „Rennquintett" eine kombinierte
Pferdewette zugelassen worden sei. Angesichts des reichhaltigen Angebotes
an erlaubten Glücksspielen sei nicht beabsichtigt, weitere Sportwetten
zuzulassen. Wetten zu festen Quoten könnten zudem schon deshalb nicht
genehmigt werden, weil bei einem solchen Gewinnsystem nicht - wie
gesetzlich gefordert - gewährleistet sei, dass die Hälfte der Einsätze an die
Wettenden als Gewinn ausgezahlt werde. Von dem Erlass eines
Ablehnungsbescheides wurde ausdrücklich abgesehen.

3

Am 19. Juni 1997 hat die Klägerin bei dem Verwaltungsgericht B.
Klage erhoben, zunächst als Untätigkeitsklage gegen die Bezirksregierung
B. . Zur Begründung hat sie im wesentlichen ausgeführt, dass das
Sportwettengesetz NRW (in der bis 29. Dezember 1999 geltenden Fassung)
wegen Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG verfassungswidrig sei,
insbesondere weil es keine Kriterien für die Ermessensausübung bei der
Vergabe von Zulassungen normiere. Auch die Vorschrift des § 4
Sportwettengesetz NRW, die die Auszahlung der Hälfte der Wetteinsätze an
die Wettenden forderte sowie die Verwendung des nach Abzugs der Kosten
verbleibenden Betrags für sportliche und kulturelle Zweck oder solche der
Jugendhilfe vorschreibe, sei verfassungswidrig, weil diese Vorgabe
ausschließe, dass sich ein Lebensunterhalt erwirtschaften lasse.

4

Die Klägerin hat zunächst beantragt,

5

die Bezirksregierung B. unter Aufhebung ihres Bescheides vom
28. Februar 1997 zu verpflichten, der Klägerin die Erlaubnis zur Aufnahme
von Wetten auf den Ausgang von Sportveranstaltungen und anderen
künftigen Ereignissen mit ungewissem Ausgang zu erteilen,

6

Die Bezirksregierung B. hat beantragt,

7

die Klage abzuweisen.

8

Zur Begründung hat sie ausgeführt, dass sie betreffend die begehrte
Erlaubnis zur Aufnahme von Sportwetten gem. § 78 Abs. 1 Nr. 2, 2. Fall
VwGO, § 5 Abs. 2 AG VwGO NRW nicht die richtige Beklagte sei; die Klage
sei vielmehr gegen die Landesregierung als nach § 1 SportwettG für die
Erlaubniserteilung zuständige Stelle als Untätigkeitsklage zu richten. Was die
Erlaubnis zur Aufnahme von Wetten auf den Ausgang von anderen künftigen
Ereignissen als auf den Ausgang als Sportveranstaltungen angehe, sei die
Klage unbegründet.

9

Mit Beschluss vom 4. August 1997 (1 K 2672/97) hat das
Verwaltungsgericht B. den Rechtsstreit wegen örtlicher Unzuständigkeit
an das Verwaltungsgericht H. verwiesen.

10

Unter dem 17. März 1999 beantragte die Klägerin bei der Beklagten, ihr
die Erlaubnis zur Aufnahme, hilfsweise Vermittlung von Wetten auf den
Ausgang von Sportveranstaltungen zu erteilen. Der zuvor gestellte Antrag auf
Zulassung zur Aufnahme von Wetten auf andere künftige Ereignisse mit
ungewissem Ausgang wurde ausdrücklich nicht weiterverfolgt. Die Beklagte
lehnte den Antrag mit Bescheid vom 23. August 1999 unter Hinweis auf § 4
SportwettG NRW ab.

11

Mit Schriftsatz vom 22. Juni 1999 hat die Klägerin erklärt, dass sie die
Klage nunmehr gegen die Beklagte richte. Dies sei ein bloßer Wechsel der
Prozessstandschaft und keine Klageänderung. Die Bezirksregierung B.
hat ihr Einverständnis mit der Klageänderung erklärt, sollte es sich um eine
solche handeln. Zur weiteren Begründung hat die Klägerin ausgeführt, dass
die Klage auch nach Änderung des Sportwettengesetzes zum 29. Dezember
1999 begründet sei. Die Vorschrift des § 4 SportwettG NRW, die ihrer
Zulassung entgegengehalten worden sei, sei entfallen. Die nunmehr
ausdrücklich festgeschriebene staatliche Monopolisierung sei
verfassungswidrig. Dies gelte auch nach der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum bayerischen
Staatslotteriegesetz, in dem die Verfassungswidrigkeit der Monopolregelung
ausdrücklich festgestellt worden sei. Eine Übertragung der für Bayern
getroffenen Übergangsregelung auf NRW komme nicht in Betracht, denn im
Zeitpunkt der Klageerhebung sei die Zulassung privater Betreiber ohne
weiteres möglich gewesen. Das Verwaltungsgericht habe das Verfahren mit
Blick auf Art. 100 GG auszusetzen und eine Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Zudem sei das nordrhein-
westfälische Sportwettmonopol wegen Verstoßes gegen die Grundfreiheiten
aus Art. 43, 49 EGV gemeinschaftsrechtswidrig, wie sich auch aus den
Urteilen des EuGH in Sachen Gambelli und Lindman vom 6. und
13. November 2003 ergebe. Das bestätige erneut der Schlussantrag des
Generalanwalts vom 16. Mai 2006 in den Verfahren C-338/04, C-359/04 und
C-306/04. Es gelte der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts, auf
den sich die Klägerin schon deshalb berufen könne, weil sie sich mit einem
europäischen Anbieter vertraglich verbunden habe. Zu der gerügten
Verletzung von europäischem Gemeinschaftsrecht treffe das
Bundesverfassungsgerichtsurteil gerade keine Aussage.

12

Die Klägerin beantragt nunmehr,

13

den Bescheid der Beklagten vom 23. August 1999 aufzuheben und
festzustellen, dass die Beklagte auf der Grundlage des Sportwettengesetzes
in der damals geltenden Fassung verpflichtet war, der Klägerin eine Erlaubnis
zur Aufnahme von Wetten auf den Ausgang von Sportveranstaltungen zu
erteilen,

14

die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die Erlaubnis zur Aufnahme von
Wetten auf den Ausgang von Sportveranstaltungen zu erteilen,

15

hilfsweise zu 2.) die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die Erlaubnis
zur Aufnahme von Wetten auf den Ausgang von Sportveranstaltungen mit
Wirkung ab dem 1. Januar 2008 zu erteilen,

16

hilfsweise zu 2.) die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom
17. März 1999, ihr eine Erlaubnis zur Aufnahme von Wetten auf den Ausgang
von Sportveranstaltungen zu erteilen, unter Berücksichtigung der
Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden,

17

hilfsweise zu 2.) die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die Erlaubnis
zur Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von Sportveranstaltungen an

18

die Firma E. Ltd., N. T. , Gibraltar,

19

die Firma E1. Wetten B1. GmbH, E2. . T1. -Str. , A-
W.------markt Österreich und

20

andere im EU-Ausland (einschließlich abhängiger Gebiete außer Isle of
Man) zugelassene Wettveranstalter,

21

zu erteilen,

22

hilfsweise zu 4.) und 5.) die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der
Klägerin vom 17. März 1999, ihr eine Erlaubnis zur Vermittlung von Wetten
auf den Ausgang von Sportveranstaltungen zu erteilen, unter
Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden,

23

hilfsweise zu 2.) bis 6.) festzustellen, dass die Beklagte im Zeitraum vom
29. Dezember 1999 bis 1. Mai 2005 verpflichtet war, die am 17. März 1999
hauptsächlich bzw. hilfsweise beantragten Erlaubnisse zu erteilen,

24

der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.

25

Sodann beantragt sie,

26

soweit im Hauptantrag zu 2.) die Vermittlung von Sportwetten an im EU-
Ausland (einschließlich abhängiger Gebiete außer Isle of Man) zugelassene
Wettunternehmen betroffen ist, insoweit das Verfahren abzutrennen, den
Rechtsstreit auszusetzen und dem Europäischen Gerichtshof Vorlagen zur
Auslegung des Gemeinschaftsrechts nach Art. 234 EGV vorzulegen,

27

im übrigen im Hinblick auf den Hauptantrag zu 2) gem. Art. 100 Abs. 1 GG
den Rechtsstreit auszusetzen und die Entscheidung des
Verfassungsgerichtshofes für das Land Nordrhein-Westfalen über die
Verfassungsmäßigkeit des § 1 Abs. 1 Satz 2 SportwettG und des § 5 Abs. 4
des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland einzuholen,

28

hilfsweise gem. Art. 100 Abs. 1 GG den Rechtsstreit auszusetzen und die
Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit
des § 1 Abs. 1 Satz 2 SportwettG und des § 5 Abs. 4 des Staatsvertrags zum
Lotteriewesen in Deutschland einzuholen.

29

Die Beklagte beantragt,

30

die Klage abzuweisen.

31

Sie ist der Ansicht, der Hauptantrag auf Zulassung als
Sportwettunternehmen sei unbegründet. Einer Zulassung stehe seit dem
Sportwettenänderungsgesetz 1999 der auch nach dem
Bundesverfassungsgerichtsurteil vom März 2006 weiterhin anwendbare § 1
Abs. 1 Satz 2 SportWettG NRW entgegen, weil die Klägerin weder juristische
Person des öffentlichen Rechts sei noch eine juristische Person des
Privatrechts, deren Anteile überwiegend einer juristischen Person des
öffentlichen Rechts gehörten. Das Land NRW habe entsprechend den
Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts unverzüglich und konsequent
damit begonnen, das staatliche Wettmonopol bis zur Neuregelung an einer
Bekämpfung der Wettsucht auszurichten. Ein Verstoß gegen
Gemeinschaftsrecht liege nicht vor. Das Bundesverfassungsgericht habe
normvertretendes Recht auf der Grundlage von § 35 BVerfGG erlassen, so
dass auch in der Übergangszeit bis Ende 2007 keine europarechtswidrige
Rechtslage existiere. Die hilfsweise begehrte Erlaubnis für den Zeitraum ab
2008 sei abwegig. Schließlich habe die Klägerin auch weder im Zeitpunkt der
Beantragung noch der Antragsablehnung einen Zulassungsanspruch gehabt.
Auch nach der bis zum 29. Dezember 1999 geltenden Fassung des
SportwettG NRW sei die Antragsablehnung vom 23. August 1999 zu Recht
erfolgt. Die Veranstaltung von Sportwetten zu festen Gewinnquoten (oddset-
Wette), die von der Klägerin beabsichtigt sei, sei nicht vorgesehen gewesen
und nach dessen ausschließlich auf Totalisatorwetten zugeschnittenen
Regelungen auch faktisch nicht möglich gewesen. Es sei gerade Ziel der
Änderung des Sportwettengesetzes vom 14. Dezember 1999 gewesen,
künftig auch derartige Sportwetten - unter gleichzeitiger Begrenzung des
Kreises potentieller Veranstalter - zu ermöglichen. Zudem fehle es dem
Feststellungsantrag bereits am Rechtsschutzinteresse, weil die Klägerin unter
Missachtung der geltenden Rechtslage ungenehmigt Sportwetten
anbiete.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten und
der Bezirksregierung B. Bezug genommen.

33

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

34

Die Klage hat weder mit den Hauptanträgen noch mit den Hilfsanträgen
Erfolg.

35

1.) Das als Hauptantrag (Antrag zu 2) gestellte Verpflichtungsbegehren ist
unbegründet, weil die Klägerin nach der - im Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung geltenden und hier maßgeblichen Rechtslage - keinen Anspruch
gegen die Beklagte auf Erteilung einer Erlaubnis zur Aufnahme von Wetten
auf den Ausgang von Sportveranstaltungen hat (§ 113 Abs. 5 Satz 1
VwGO).

36

Die Klägerin kann ihren Anspruch nicht auf § 1 Abs. 1 Satz 1
Sportwettengesetz NRW (in der aktuellen Fassung durch das Gesetz vom
18. Mai 2004, GV NRW, S. 284) stützen, weil sie als juristische Person des
Privatrechts ohne öffentlich-rechtliche Beteiligung nicht zu den
zulassungsfähigen Wettunternehmen gehört. § 1 Abs. 1 Satz 2
Sportwettengesetz NRW beschränkt den Kreis der potentiellen Träger des
Wettunternehmens nämlich auf juristische Personen des öffentlichen Rechts
oder solche juristischen Personen des privaten Rechts, deren Anteile
überwiegend juristischen Personen des öffentlichen Rechts gehören. Etwas
anderes ergibt sich auch nicht aus dem ergänzenden, am 1. Juli 2004 in Kraft
getretenen Lotteriestaatsvertrag (GV NRW 2004, S. 315), der angesichts der
Regelungen im Lotterieausführungsgesetz NRW (nordrhein-westfälischen
Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrags zum Lotteriewesen in Deutschland
vom 16. November 2004, GV NRW, S. 686) unmittelbar gilt. § 5 Abs. 4
Lotteriestaatsvertrag legt fest, dass anderen als den in Abs. 2 Genannten
(Länder, juristische Personen des öffentlichen Rechts, privatrechtliche
Gesellschaften, an denen juristische Personen des öffentlichen Rechts
unmittelbar oder mittelbar maßgeblich beteiligt sind) nur andere Lotterien und
Ausspielungen nach dem Dritten Abschnitt eröffnet sind; die begehrte eigene
Veranstaltung und die Vermittlung von Sportwetten zu Festquoten durch
private Anbieter ist hiernach nicht möglich.

37

a.) Das damit festgeschriebene Staatsmonopol ist entgegen der
Rechtsansicht der Klägerin gegenwärtig auch anwendbar, obwohl es
verfassungswidrig ist. Dies ergibt sich aus dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts vom 28. März 2006 zum bayerischen
Staatslotteriegesetz (Gesetz über die vom Freistaat Bayern veranstalteten
Lotterien und Wetten vom 29. April 1999). Das in Bayern bestehende
staatliche Wettmonopol ist zwar in seiner derzeitigen Ausgestaltung wegen
Verstoßes gegen Art. 12 Abs. 1 GG mit dem Grundgesetz nicht vereinbar. Da
ein Verbot der privaten Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten aber
ein geeignetes und erforderliches Mittel zur Bekämpfung der Spiel- und
Wettsucht ist und daher grundsätzlich aus verfassungsrechtlicher Sicht die
Errichtung eines staatlichen Wettmonopols zulässig wäre, hat das
Bundesverfassungsgericht die bestehende Rechtslage übergangsweise bis
spätestens Ende 2007 für anwendbar erklärt, um dem Bundesgesetzgeber
und/oder dem Landesgesetzgeber Gelegenheit zu geben, das bestehende
Regelungsdefizit zu beseitigen,

38

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 146 ff.

39

Die in der Entscheidung getroffenen verfassungsrechtlichen Aussagen
treffen aus Sicht der Kammer gleichermaßen auf die Rechtslage in Nordrhein-
Westfalen zu. Denn das Bundesverfassungsgericht hat sich neben dem
bayerischen Landesrecht auch auf den Lotteriestaatsvertrag gestützt, der
ebenso in NRW gilt. Dass dies im Ergebnis auch vom
Bundesverfassungsgericht so gesehen wird, wird aus seinen jüngsten
Nichtannahmebeschlüssen deutlich. Wenn es seinem Urteil vom 28. März
2006 keine unmittelbare Wirkung außerhalb Bayerns zugemessen hätte, hätte
es nicht aussprechen können, dass die verfassungsrechtlichen Aussagen
gleichermaßen auf die Rechtslage in Baden-Württemberg zuträfen und dass
das baden-württembergische Staatslotteriegesetz ebenso wie das bayerische
nicht nichtig sei,

40

so aber Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 4. Juli 2006 - 1 BvR
138/05 -, Rdnrn. 10, 17.

41

Ebenso wenig wäre die Feststellung möglich gewesen, dass die
verfassungsrechtlichen Aussagen des Urteils vom 28. März 2006
gleichermaßen für die Rechtslage in NRW gelten,

42

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 2. August 2006 - BvR
2677/04 -, Rdnrn. 16 ff.

43

So aber ist vorliegend zugrunde zu legen, dass das nordrhein-
westfälische SportwettG NRW nicht nichtig ist. Aus dem Umstand, dass in
dem Nichtannahmebeschluss vom 2. August 2006 kein ausdrücklicher
Hinweis auf die fehlende Nichtigkeit erfolgte, lassen sich keine Rückschlüsse
auf eine nordrhein-westfälische Besonderheit ziehen. Eine Äußerung hierzu
war lediglich angesichts der prozessualen Ausgangslage
(Verfassungsbeschwerde war bereits unzulässig) nicht erforderlich.

44

Eine Unanwendbarkeit des nordrhein-westfälischen Sportwettenmonopols
ergibt sich vorliegend auch nicht aufgrund einer Missachtung der Maßgaben,
mit denen das Bundesverfassungsgericht die Übergangszeit bis zur
gesetzlichen Neuregelung verbunden hat. Danach hat das Land NRW
- ebenso wie der Freistaat Bayern - unverzüglich ein Mindestmaß an
Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der
Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des
staatlichen Wettmonopols andererseits herzustellen. Damit wird gerade nicht
verlangt, dass der vom Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil (aaO,
Rdnrn. 149 - 153) formulierte Gesetzgebungsauftrag sofort umgesetzt wird;
dieser muss erst am Ende der bis zum 31. Dezember 2007 laufenden
Übergangsfrist durch die gesetzliche Neuregelung erfüllt sein,

45

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR
2023/06 - Rdnr. 19.

46

Auch in der Übergangszeit muss allerdings damit begonnen werden, das
bestehende Wettmonopol konsequent an einer Bekämpfung der Wettsucht
und einer Begrenzung der Wettleidenschaft auszurichten. D.h. im einzelnen,
dass der Staat die Übergangszeit nicht zu einer expansiven Vermarktung von
Wetten nutzen darf und dass bis zu der Neuregelung die Erweiterung des
Angebots staatlicher Wettveranstaltungen sowie eine Werbung, die über
sachliche Informationen zu Art und Weise der Wettmöglichkeit hinausgehend
gezielt zum Wetten auffordert, untersagt sind. Ferner hat die staatliche
Lotterieverwaltung umgehend aktiv über die Gefahren des Wettens
aufzuklären,

47

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 -, Rdnrn. 157, 160.

48

In Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, dass das Land
Nordrhein-Westfalen in hinreichender Weise damit begonnen hat, die
Maßgaben umzusetzen. Bereits durch Schreiben an die Geschäftsführung der
Westdeutschen Lotterie GmbH & Co OHG vom 19. April 2006 (14-38.07.06-5)
hat das Innenministerium eingehende Auflagen in Bezug auf den
Wettgegenstand, die Werbung, die Vertriebskanäle und Maßnahmen zur
Suchtprävention erlassen. Danach ist insbesondere die Werbung so zu
gestalten, dass sie keinen Aufforderungscharakter enthält. Sie ist allein auf
Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten zu beschränken.
Grundsätzlich verboten sind die TV- und Radiowerbung, die Bandenwerbung
in den Stadien, die Trikotwerbung, Gewinnspiele zu Oddset in den Medien,
die Oddset-Werbung über Großplakate und Werbeterminals sowie die
Durchführung von Promotionsaktionen auf Messen, Jahrmärkten etc.
Außerdem ist deutlich auf die Suchtgefahr hinzuweisen. Es besteht - auch
unter Berücksichtigung des umfangreichen aktuellen Tatsachenvortrags der
Beteiligten - kein Grund zu der Annahme, dass die Lotteriegesellschaft diese
Auflagen nicht hinreichend befolgt. Eines Rückgriffs auf die von der Beklagten
als Anlage CBH 35 eingereichte „Maßnahmeübersicht NRW Stand
27.09.2006" bedarf es für diese Feststellung angesichts des im übrigen
vorliegenden umfangreichen Materials nicht. Das erforderliche Mindestmaß
an Konsistenz ist vorliegend erreicht, ohne dass es einer ständigen
Aktualisierung bedarf. Das Innenministerium hat die zuständigen
Ordnungsbehörden darüber hinaus angewiesen, die Einhaltung der Auflagen
zu beobachten und Verstöße ggf. zu melden. Eine Erweiterung des Angebots
staatlicher Wettveranstaltungen ist nicht erkennbar. Vielmehr wurden die
Werbeaktivitäten des staatlichen Wettanbieters Oddset in erkennbarer und
spürbarer Weise reduziert. In Anbetracht der seit dem Urteil des
Bundesverfassungsgerichts verstrichenen Zeit von ca. sieben Monaten sind
die angeordneten Maßnahmen einschließlich der Überwachung ihrer
Befolgung ausreichend, um den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die
zulässige Beschränkung der Berufsfreiheit während der Übergangszeit zu
genügen.

49

In Anbetracht der vorangegangenen Ausführungen sieht die Kammer
keine Veranlassung, das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG auszusetzen und
die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Eine Vorlage
an den Landesverfassungsgerichtshof scheidet bereits deshalb aus, weil für
die gerügte Verletzung von Art. 12 GG durch Landesrecht nach Art. 100
Abs. 1 Satz 2 GG das Bundesverfassungsgericht zuständig ist.

50

b.) Auch das europäische Gemeinschaftsrecht gebietet es nicht, das
nordrhein-westfälische Sportwettmonopol als unanwendbar anzusehen. Die
Nichtzulassung privater Wettunternehmer stellt zwar eine Beschränkung der
Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit aus Art. 43, 49 EGV
dar. Solche Beschränkungen können jedoch aus zwingenden Gründen des
Allgemeininteresses wie Verbraucherschutz, Betrugsvorbeugung und
Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das
Spielen gerechtfertigt sein. Voraussetzung ist, dass die Beschränkungen auf
solche Gründe und auf die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der
sozialen Ordnung vorzubeugen und dass sie geeignet sind, die
Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinn zu gewährleisten, dass sie kohärent
und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beitragen. Die
Behörden eines Mitgliedstaates dürfen die Verbraucher nicht dazu anreizen
und ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit
der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen,

51

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnrn.
67, 69.

52

Diese Vorgaben stimmen inhaltlich mit den Anforderungen des deutschen
Verfassungsrechts überein,

53

Bundesverfassungsgericht, Urteil vom 28. März 2006
- 1 BvR 1054/01 -, Rdnr. 144.

54

Eine nach deutschem Verfassungsrecht zulässige Beschränkung der
Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG genügt daher auch den
gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen für die Beschränkung der
Niederlassungs- und der Dienstleistungsfreiheit. Vor diesem Hintergrund ist
davon auszugehen, dass die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene
Rechtslage und die oben beschriebene Umsetzung der für die Übergangszeit
geforderten Maßnahmen zugleich bewirkt, dass das in Deutschland
bestehende staatliche Wettmonopol nicht mehr gegen Gemeinschaftsrecht
verstößt,

55

s. a. OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 4. Mai 2006 - 1 M 476/05 -;
VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -;
BayVGH, Beschluss vom 3. August 2006 - 24 CS 06.1365 -; OVG Bremen,
Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -; OVG Hamburg, Beschluss
vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss
vom 28. Sep-tember 2006 - 6 B 10895/06.OVG.

56

Im Ergebnis trägt nämlich die gesetzliche Regelung des staatlichen
Wettmonopols in ihrer Ausgestaltung durch das Bundesverfassungsgericht
und den hierauf beruhenden Anwendungsmodalitäten in tatsächlicher Hinsicht
den Zielen Rechnung, die sie rechtfertigen können. Hierauf ist nach der
Rechtsprechung des EuGH abzustellen und dies zu beurteilen ist auch Sache
des nationalen Gerichts,

57

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - Rs. C-243/01 - „Gambelli", Rdnr.
76.

58

Dabei ist für die positive Bewertung der tatsächlichen
Anwendungsmodalitäten aus europarechtlicher Sicht hier auch zu
berücksichtigen, dass nicht nur das Land NRW die Maßgaben des
Bundesverfassungsgerichts korrekt umsetzt, sondern dass dies grundsätzlich
auch bundesweit der Fall ist. So haben sich die zuständigen
Aufsichtsbehörden der Länder alsbald nach Ergehen der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts auf einen Maßnahmekatalog verständigt, um
gleichlautend den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für die
Übergangszeit Rechnung zu tragen,

59

OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 - unter
Hinweis auf einen Schriftsatz des dortigen Senators für Inneres vom 18.
August 2006 über die Tagung der Glücksspielreferenten der Länder vom
27./28. April 2006.

60

Verschiedene Obergerichte sind für ihre Bundesländer, jeweils unter
Würdigung der dort im einzelnen ergriffenen Maßnahmen, zu dem Ergebnis
gekommen, dass die bundesverfassungsgerichtlichen Vorgaben für die
Übergangszeit korrekt erfüllt werden,

61

OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B
10895/06.OVG -; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs
206/06 -; OVG Bremen, Beschluss vom 7. September 2006 - 1 B 273/06 -;
BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05.457 - und Beschluss vom 3.
August 2006 - 24 CS 06.1365 - ; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom
28. Juli 2006 - 6 S 1987/05 -;OVG Münster, Beschluss vom 28. Juni 2006
- 4 B 961/06.

62

Für den Freistaat Bayern ist diese Würdigung bereits vom
Bundesverfassungsgericht bestätigt worden,

63

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 19. Oktober 2006 - 2 BvR
2023/06 -, Rdnr. 19.

64

Bedenken gegen die Gemeinschaftsrechtskonformität ergeben sich auch
nicht aus den Vorgaben des EuGH in Sachen Lindman,

65

EuGH, Urteil vom 13. November 2003, C-42/02- „Lindman", Rdnr. 25.

66

Entgegen der Ansicht der Klägerin verlangt der EuGH nicht, dass dem
nationalen Gesetzgeber vor Erlass eines die Dienstleistungsfreiheit
beschränkenden Gesetzes eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und
Verhältnismäßigkeit der beschränkenden Maßnahme vorgelegen haben
muss. Auch muss nicht durch Untersuchungen nachgewiesen werden, dass
private Wetten aus dem EG-Ausland „gefährlicher" sind als inländische
Monopolwetten. Vielmehr müssen lediglich die Rechtfertigungsgründe, die
von einem Mitgliedstaat geltend gemacht werden, von einer solchen
Untersuchung begleitet sein. Vor diesem Hintergrund ist es hier ausreichend,
dass sich das Bundesverfassungsgericht bei seiner Entscheidung auf eine
wissenschaftliche Untersuchung zu dem Gefahrpotential einer Ausweitung der
Sportwetten für suchtgefährdete Spieler gestützt hat,

67

OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs 206/06 -.

68

Anhaltspunkte für eine Gemeinschaftsrechtswidrigkeit können ferner auch
nicht den Schlussanträgen des Generalanwaltes Colomer in den verbundenen
Rechtssachen C-338/04, C-359/04 und C-360/06 „Placanica" entnommen
werden, in denen es um die Frage geht, ob die italienischen Beschränkungen
EG-ausländischer Buchmacher aus Gründen der Betrugsbekämpfung
gerechtfertigt werden können. Aus der Ansicht des Generalanwalts, die
britische Erlaubnis eines Wettanbieters sei in Italien anzuerkennen, weil die
britischen Behörden besser als die italienischen in der Lage seien, die
Integrität des im Vereinigten Königreich ansässigen Anbieters zu überprüfen,
können keine Rückschlüsse für die vorliegende Frage einer
verhältnismäßigen Begrenzung der Wettleidenschaft und Spielsucht gezogen
werden,

69

s.a. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006 - 6 B
10895/06.OVG; OVG Hamburg, Beschluss vom 25. September 2006 - 1 Bs
206/06 -.

70

Schließlich nötigt auch die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren
nach Art. 226 EGV gegen Deutschland und andere Mitgliedstaaten wegen der
in diesen Ländern bestehenden Beschränkungen für Sportwetten zu keiner
anderen Einschätzung der Anwendbarkeit des nordrhein-westfälischen
Sportwettmonopols während der Übergangszeit. Die erläuternde
Presseerklärung der EU-Kommission vom 4. April 2006 - IP/06/436 - hebt
ausdrücklich hervor, dass sich die Untersuchung der Kommission nicht gegen
bestehende Monopole oder staatliche Lotterien in den genannten
Mitgliedstaaten richtet und auch keine Auswirkungen auf die Liberalisierung
des Dienstleistungsmarktes für Glücksspiele im Allgemeinen oder das Recht
der Mitgliedstaaten auf den Schutz des Allgemeininteresses hat, solange der
Mitgliedstaat sich in gemeinschaftskonformer Weise auf notwendige und
verhältnismäßige Maßnahmen beschränkt und Diskriminierungen vermeidet.
Für die Frage, ob durch die vom Bundesverfassungsgericht geschaffene
Rechtslage und deren Umsetzung in NRW und den übrigen Bundesländern
eine gemeinschaftskonforme Regulierung des Wettspielmarktes erfolgt ist,
gibt die Einleitung des Vertragsverletzungsverfahrens demnach nichts
her.

71

Liegt nach alledem keine Gemeinschaftsrechtswidrigkeit des nordrhein-
westfälischen Sportwettmonopols vor, kann dahinstehen, ob das im
deutschen wie im europäischen Gemeinschaftsrecht (vgl. Art. 231 Abs. 2
EGV) geltende allgemeine Prinzip der Rechtssicherheit es gebietet, die
Rechtsfolgen einer Kollision mit höherrangigem Recht zu beschränken, um
unerträgliche Konsequenzen einer sonst eintretenden Regelungslosigkeit zu
vermeiden,

72

hierzu OVG NRW, Beschluss vom 28. Juni 2006 - 4 B 961/06 -.

73

Die Kammer sieht vor dem Hintergrund keinen Anlass für die Einleitung
eines Vorabentscheidungsverfahrens nach Art. 234 EGV.

74

2.) Das hilfsweise beantragte Verpflichtungsbegehren, der Klägerin die
Erlaubnis zur Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von
Sportveranstaltungen an die Firma E. Ltd., Gibraltar, an die Firma digibet
Wetten B1. GmbH, Österreich und andere im EU-Ausland (einschließlich
abhängiger Gebiete außer Isle of Man) zugelassene Wettveranstalter zu
erteilen (Antrag zu 5), hat ebenfalls keinen Erfolg.

75

Es kann dahinstehen, ob die Klägerin sich allein in ihrer Eigenschaft als
Wettvermittlerin überhaupt auf die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 49 EGV
berufen kann. Dies könnte bezweifelt werden, weil ein grenzüberschreitender
Bezug der Vermittlungstätigkeit fraglich sein könnte. In dem
Dreiecksverhältnis zwischen EG-ausländischem Buchmacher, dem deutschen
Wettvermittler und dem Wettkunden stellt die Wette eine
grenzüberschreitende Korrespondenzdienstleistung des EG-ausländischen
Buchmachers dar, die dementsprechend auch von dessen Dienst- (und
Niederlassungs) freiheit umfasst wird. Was dagegen die Vermittlungstätigkeit
im Verhältnis Vermittler und Kunde anbelangt, so besteht das einzig
grenzüberschreitende Moment darin, dass der Vermittler die Ergebnisse
seiner Tätigkeit in Form von Daten gewissermaßen per Tastendruck dem EG-
ausländischen Buchmacher ins Ausland übermittelt,

76

vgl. ausführl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 28. September 2006
- 6 B 10895/06.OVG.

77

Gegen den hinreichenden grenzüberschreitenden Bezug könnte ferner
sprechen, dass die Gambelli-Entscheidung sich nur mit den Grundfreiheiten
des britischen Buchmachers und nicht mit denen des italienischen Vermittlers
befasst und dass als Empfänger der Dienstleistung des Vermittlers die
Wettkunden und nicht der Buchmacher genannt werden.

78

Dies bedarf indes keiner Entscheidung, denn jedenfalls kommt den
ausländischen Konzessionen keine Bedeutung dahingehend zu, dass sie
nach Gemeinschaftsrecht die Erteilung einer korrespondierenden deutschen
Erlaubnis an den Wettvermittler geböten. Das Glücksspielrecht wurde auf der
Sekundärrechtsebene nicht harmonisiert (und soll auch aus dem
Anwendungsbereich der geplanten Dienstleistungsrichtlinie ausgeklammert
werden, vgl. Entschließung des EU-Parlaments vom 16. Februar 2006 zur
geplanten Dienstleistungsrichtlinie, BA Heft 21, Bl. 3), so dass nur auf die
Primärrechtsebene abzustellen ist, die den einzelnen Mitgliedstaaten einen
Ermessensspielraum zur Gestaltung ihrer Glücksspielpolitik einräumt,

79

EuGH, Urteil vom 6. November 2003 - C-243/01- „Gambelli", Rdnr. 63 -

80

Daraus ergibt sich zum einen die Absage an eine unmittelbare Geltung
von Erlaubnissen eines Mitgliedstaates in anderen Mitgliedstaaten im
Glücksspielbereich. Außerdem darf nicht danach differenziert werden,
inwieweit die in einem bestimmten Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis ein objektiv
höheres Schutzniveau gewährleistet als in dem anderen Mitgliedstaat, in dem
von ihr Gebrauch gemacht werden soll und in dem ein staatliches Monopol
besteht,

81

BayVGH, Urteil vom 10. Juli 2006 - 22 BV 05.457 - m.w.N.

82

Die Achtung vor diesem Ermessensspielraum lässt es aber auch nicht zu,
einen Mitgliedstaat, der sich für ein - wie unter 1.b) bereits ausgeführt -
gemeinschaftsrechtskonformes staatliches Monopol entschieden hat, zur
Zulassung privater Betreiber zu verpflichten.

83

3.) Das hilfsweise gestellte Verpflichtungsbegehren, der Klägerin die
Erlaubnis zur Aufnahme von Wetten auf den Ausgang von
Sportveranstaltungen mit Wirkung ab dem 1. Januar 2008 zu erteilen (Antrag
zu 3), ist unzulässig. Die Klägerin ist bereits nicht klagebefugt gem. § 42
Abs. 2 VwGO, weil sie nicht die Verletzung eines subjektiven Rechts geltend
machen kann. Die aktuell im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung geltende
Rechtslage, auf die in der Verpflichtungssituation abzustellen ist, kennt kein
subjektives Recht, das den geltend gemachten zukünftigen Anspruch
gewähren würde. Eine Anspruchsgrundlage für die Zulassung privater
Wettunternehmen ab 1. Januar 2008 existiert nicht.

84

4.) Das weitere hilfsweise gestellte Verpflichtungsbegehren, die Beklagte
zu verpflichten, den Antrag der Klägerin auf Erteilung einer Erlaubnis zur
Aufnahme von Wetten auf den Ausgang von Sportveranstaltungen unter
Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (Antrag
zu 4), ist unbegründet. Wie bereits unter 2.) ausgeführt, hat die Klägerin nach
aktueller Rechtslage wegen § 1 Abs. 1 Satz 2 SportwettG NRW keinen
Anspruch auf Erteilung der begehrten Erlaubnis und ist durch die Versagung
nicht in ihren Rechten verletzt (§113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Die Entscheidung
hierüber ist auch spruchreif, so dass für das Bescheidungsbegehren (§ 113
Abs. 5 Satz 2 VwGO) kein Raum bleibt.

85

Ebenfalls unbegründet aus den gleichen Erwägungen ist das hilfsweise
(zu den Hilfsanträgen 4 und 5) gestellte Begehren, die Beklagte zu
verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 17. März 1999, ihr eine Erlaubnis
zur Vermittlung von Wetten auf den Ausgang von Sportveranstaltungen unter
Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden (Antrag
zu 6).

86

5.) Der Hauptantrag der Klägerin, den Ablehnungsbescheid der Beklagten
vom 23. August 1999 aufzuheben und festzustellen, dass die Beklagte auf der
Grundlage des Sportwettengesetzes in der damals geltenden Fassung
verpflichtet war, ihr die Erlaubnis zur Aufnahme von Wetten auf den Ausgang
von Sportveranstaltungen zu erteilen (Antrag zu 1), ist unbegründet. Der
Versagungsbescheid war rechtmäßig, weil die Klägerin im August 1999 nach
der zu diesem Zeitpunkt maßgeblichen Rechtslage keinen Anspruch auf
Erteilung der begehrten Erlaubnis hatte. Zwar gestattete die bis zum
29. Dezember 1999 geltende Fassung des Sportwettengesetzes NRW
(SGV.NW.Stand 1.3.1999 Nr. 7126) in § 1 Abs. 1 S. 2 noch, dass Träger des
Wettunternehmens eine juristische Person des Handelsrechts - wie hier die
Klägerin - sein konnte. Indes war das Ermessen der Behörde nicht
dahingehend reduziert, dass ein Zulassungsanspruch bestanden hätte.
Vielmehr stand § 4 SportwettG NRW einer Zulassung entgegen: § 4 Abs. 1
SportwettG NRW forderte, dass die Hälfte der eingezahlten Wetteinsätze als
Gewinn an die Wettenden auszuzahlen war. Bei den begehrten oddset-
Wetten mit festen Gewinnquoten wäre es aber nicht möglich gewesen
sicherzustellen, dass für jede einzelne Veranstaltung eine
Gewinnausschüttung in Höhe der Hälfte der Spieleinsätze erreicht wurde.
Nach § 4 Abs. 2 SportwettG war außerdem der nach Abzug der Kosten
verbleibende Betrag ausschließlich für sportliche und kulturelle Zwecke sowie
für Zwecke der Jugendhilfe zu verwenden. Diese Vorgabe konnte die Klägerin
nach ihrem eigenen Konzept aus den Jahren 1997 bis 1999, über das die
Beklagte zu entscheiden hatte, nicht erfüllen. Die Klägerin hat dem auch nicht
widersprochen, obwohl die Beklagte unter ausdrücklicher Bezugnahme auf
den Sachvortrag der Klägerin hierauf ihren Ablehnungsbescheid vom
23. August 1999 gestützt hat. Vielmehr hat sie in der Klageschrift vom
18. Juni 1997 und dem Schriftsatz vom 30. Januar 1998 dahingehend
argumentiert, dass § 4 Abs. 2 SportwettG rechtswidrig sei, weil hierdurch die
mit der Berufsausübung notwendig verbundene Erzielung eigener Einkünfte
untersagt werde. Mit Schriftsatz vom 20. Januar 2000 wiederholte sie
widerspruchslos den Beklagtenvortrag, dass die Klägerin naturgemäß nicht
lediglich zur Unkostendeckung arbeiten wolle. Wenn die Klägerin heute
angibt, die Verwendung der Beträge für die vorgenannten sozialen Zwecke
sei für sie kein Problem, so bedarf diese Behauptung keiner weiteren
Aufklärung. Maßgeblich kommt es hier auf das ausdrücklich beantragte und
1999 zur Entscheidung gestellte Vorhaben an, über das die Behörde nach
pflichtgemäßem Ermessen zu befinden hatte. Für eine Verfassungswidrigkeit
des § 4 SportwettG NRW oder des gesamten SportwettG NRW a.F. - welches
sogar private Anbieter gestattete - ist nichts ersichtlich. Namentlich bestehen
im Hinblick auf die Berufsfreiheit keine Bedenken dagegen, dass der
Landesgesetzgeber, dem bis zu der Neuregelung ersichtlich nur
Totalisatorwetten vor Augen gestanden hatten, auch nur für diese Wettform
eine Erlaubnismöglichkeit vorsah.

87

6.) Der hilfsweise gestellte Antrag festzustellen, dass die Beklagte im
Zeitraum vom 29. Dezember 1999 bis 1. Mai 2005 verpflichtet war, die am
17. März 1999 beantragten Erlaubnisse zu erteilen (Antrag zu 7), ist
unbegründet. Wegen der Monopolregelung in § 1 Abs. 1 Satz 2 SportwettG
NRW war eine Erlaubniserteilung an die Klägerin nicht möglich. Das
SportwettG NRW n.F. war bis zu der Entscheidung des
Bundesverfassungsgerichts anwendbar und darf weiterhin bis zu seiner
Neuregelung, längstens bis zum 31. Dezember 2007, angewandt werden.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; deren vorläufige
Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO. Die
Berufung wird gem. § 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen, weil die
Rechtssache grundsätzliche Bedeutung i.S.v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO
hat.

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