Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-03, Aktenzeichen 11 K 7830/04
ECLI:DE:VGK:2006:0303.11K7830.04.00

Tenor

Der TKG-Beitragsbescheid der Beklagten vom 08.05.2003 in der Gestalt
des
Widerspruchsbescheides vom 11.10.2004 wird aufgehoben. Die Beklagte wird
verurteilt, an den Kläger einen Betrag von 6.662,09 EUR nebst 5% Zinsen über dem
Basiszinssatz seit dem 04.11. 2004 zu zahlen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

1

T a t b e s t a n d :

2

Mit Bescheid vom 08.05.2003 forderte die Beklagte von dem Kläger Beiträge
nach
§ 48 Abs. 2, 3 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (TKG a.F.) in
Verbindung mit den §§ 1, 3, 3a, 4 und 9 der Frequenznutzungsbeitragsverordnung
(FBeitrV) vom 13. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1704), zuletzt geändert durch Verord-
nung vom 24. Juni 2002 (BGBl. I S. 2226), in Höhe von 6.662,09 EUR
(Kassenzeichen 901190224477). Die Festsetzungen erfolgten für die Jahre 2000 und
2001.

3

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein, der von der Beklagten
mit Widerspruchsbescheid vom 11.10.2004 zurückgewiesen wurde.

4

Der Kläger hat am 04.11.2004 Klage erhoben. Zur Begründung tragen er sowie
die Kläger in verschiedenen Parallelverfahren vor: Die Beitragserhebung sei rechts-
widrig, da es an einer wirksamen Rechtsgrundlage hierfür fehle. Ferner bestünden
Zweifel an der Richtigkeit der Kalkulation sowie an der Berechnung des
erforderlichen Selbstbehalts. Der Selbstbehalt müsse bereits in der grundlegenden
Kalkulation und als Endbetrag in der Anlage zu der Verordnung berücksichtigt
werden und dürfe nicht erst in den Beitragsbescheiden der Behörde berücksichtigt
werden. Ein Selbstbehalt von nur 20 %
sei zudem der Höhe nach unzureichend, da ein ganz erhebliches Allgemeininteresse
an der Frequenznutzung anzuerkennen sei.

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Der Kläger beantragt,

6

den Beitragsbescheid der Beklagten vom 08.05.2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 04.11.2004 aufzuheben und die Beklagte zur
Rückzahlung des Betrages von 6.662,09 EUR sowie zur Zahlung von
Prozesszinsen zu verpflichten.

7

Die Beklagte beantragt,

8

die Klage abzuweisen.

9

Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide.

10

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakten und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge sowie auf die Beiakten
2 und 3 zum Verfahren 11 K 7519/03 und die Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K
7982/03 Bezug genommen.

11

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

12

Die Klage ist zulässig und begründet.

13

Der angegriffene Beitragsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist
rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

14

Der Beitragsbescheid beruht auf § 48 Abs. 2 und 3 des
Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (TKG a.F.) in Verbindung mit §§ 1,
3, 3a und 4 der Frequenznutzungsbeitragsverordnung (FBeitrV) vom 13. Dezember
2000, zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. Juni 2002. § 48 Abs. 2 TKG a.F.
bestimmt, dass durch den jähr-lichen Beitrag die Aufwendungen für die Planung und
Fortschreibung von Frequenznutzungen einschließlich der dazu notwendigen
Maßnahmen, Prüfungen und Verträglichkeitsuntersuchungen abzugelten sind. In
dieser Norm ist also ein Kostendeckungsprinzip für die Beitragserhebung verankert
(„zur Abgeltung der Aufwendungen").

15

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8/99 -, BVerwGE 112,
194 ff. (zum EMVG).

16

Die Beiträge berechnen sich vor diesem Hintergrund gemäß § 3 FBeitrV
grundsätzlich wie folgt: Der durch Beiträge abzugeltende Personal- und
Sachaufwand wird gemäß Absatz 1 dieser Vorschrift von der Regulierungsbehörde
für Telekommunikation und Post (jetzt Bundesnetzagentur) ständig erfasst und den
jeweiligen Nutzergruppen zugeordnet. Der für jede Bezugseinheit zu
berücksichtigende Jahresbeitrag wird berechnet, indem der je Nutzergruppe
festgestellte Aufwand durch die je Nutzergruppe vorhandenen Bezugseinheiten
geteilt wird, Absatz 2. Der je Bezugseinheit zu entrichtende Frequenznutzungsbeitrag
wird gemäß Absatz 3 auf der Grundlage der der Berechnung vorangegangenen drei
Kalenderjahre ermittelt und für das dem Jahr der Berechnung nachfolgende
Kalenderjahr festgelegt, indem der Mittelwert aus den nach Absatz 2 berechneten
Jahresbeiträgen gebildet wird. Der nach diesen Vorgaben ermittelte Beitrag ist aus
der Anlage zur FBeitrV ersichtlich. Bei der Festsetzung der Beiträge in den Bei-
tragsbescheiden ist sodann von dem in der Anlage genannten Betrag schließlich
noch gemäß § 3 a FBeitrV der Selbstbehalt in Höhe von 20% abzuziehen.

17

Handelt es sich dagegen um eine neue Nutzergruppe, so wird der durch Beiträge
abzugeltende Aufwand durch die Regulierungsbehörde gemäß § 4 Abs. 1 FBeitrV
erstmalig in dem Kalenderjahr erfasst, in dem für diese Nutzergruppen die erste Zu-
teilung nach
§ 47 TKG a.F. erfolgt. Gemäß § 4 Abs. 2 FBeitrV errechnet sich der erste
Jahresbeitrag je Bezugseinheit aus dem jährlichen Kostenaufwand der Regulie-
rungsbehörde seit der ersten Frequenzzuteilung für die jeweilige neue Nutzergruppe
nach dem in § 3 Abs. 3 beschriebenen Verfahren. Dieser Jahresbeitrag wird auf der
Grundlage der der Berechnung vorangegangenen beiden Kalenderjahre ermittelt und
für das dem Jahr der Berechnung nachfolgende Kalenderjahr festgelegt.

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Die auf diesen Vorschriften beruhenden Beitragsfestsetzungen für die Jahre
2000 und 2001 sind rechtswidrig, da der Verordnungsgeber den Aufwand im Sinne
des § 3 Abs. 1 bzw. § 4 Abs. 1 FBeitrV nicht korrekt angesetzt hat und damit sowohl
die Berechnung der Jahresbeiträge im Sinne des § 3 Abs. 2 FBeitrV bzw. des § 4
Abs. 2 FBeitrV als auch die Mittelwertbildung im Sinne des § 3 Abs. 3 bzw. § 4
Abs. 2 FBeitrV fehlerhaft erfolgt ist.

19

I.
Der Beitragsbescheid ist zunächst rechtswidrig, soweit er einen Beitrag für das Jahr
2000 festsetzt.

20

Da die Beklagte davon ausgeht, dass es sich bei den Rundfunkdiensten um neue
Nutzergruppen handelte, ist Grundlage der Festsetzung nach ihren Ausführungen §
4 Abs. 2 FBeitrV, d.h. der Frequenznutzungsbeitrag wurde aus dem Mittelwert der
Jahresbeiträge der beiden dem Berechnungsjahr vorangegangenen Kalenderjahre
ermittelt. Diese Ermittlung ist für das Jahr 2000 nicht zutreffend erfolgt, da die für die
Jahre 1997 und 1998 angesetzten Jahresbeiträge nicht nachvollziehbar sind und
damit auch die Mittelwertbildung aus diesen Jahresbeiträgen nicht korrekt erfolgt ist.

21

Dies gilt zunächst für den für das Jahr 1997 angesetzten Jahresbeitrag. In den nun-
mehr vorliegenden Erläuterungen, die die Beklagte in der Anlage zum Schriftsatz
vom 27. Januar 2006 (im folgenden: Anlage, bei den angegebenen Seitenzahlen
wurde das Deckblatt mitgezählt) vorgelegt hat, wird für dieses Jahr mangels
Vorliegens einer detaillierten Kostenstruktur auf „Nebenrechnungen" auf Bl. 563, 568
der Beiakte 2 zum Verfahren 11 K 7982/03 Bezug genommen (vgl. Anlage Bl. 8). Die
auf Bl. 563 der Beiakte aufgeführten Zahlen, aus denen sich die Gesamtkosten der
jeweiligen Nutzergruppen ergeben sollen, sind jedoch für das Gericht nicht
ansatzweise nachvollziehbar. Neben den offenbar ursprünglich angesetzten maschi-
nenschriftlichen Beitragsangaben finden sich weitere handschriftlich eingefügte
Zahlen. Zur Begründung der ursprünglichen maschinenschriftlichen Zahlen wird auf
eine „Neuberechnung mit aktualisierten LKR-Daten, Flächenzahlen und
Bestandzahlen" verwiesen. Weiter heißt es wörtlich: „Die Berechnung wurde
durchgeführt nach dem Algorithmus, der zusammen mit BMPT 315-3 in 07/97
entwickelt wurde. Da in dem Modell jedoch auch „Stellschrauben" enthalten sind,
deren Gebrauch auf der politischen Ebene im Nachgang zu der Modellentwicklung
ohne Beteiligung des damaligen BAPT bestimmt wurde, besteht eine gewisse Un-
sicherheit." Es ist bereits nicht nachvollziehbar, woher diese ursprünglichen
Zahlenangaben stammen; weder sind die alten und die „aktualisierten" Daten
beigefügt noch wird der verwendete Algorithmus erläutert. Der Verweis auf politische
„Stellschrauben" zeigt zudem, dass bei der Beitragsfestlegung offenbar nicht nur rein
kalkulatorische Gesichtspunkte eine Rolle gespielt haben. Zur Begründung der
handschriftlichen Änderungen wird lediglich auf eine fehlerhafte „Aufstellung einer
Bezugsgröße bei der Pauschalierung des Beitrags in der Tabellenkalkulation"
verwiesen. Da auch insofern weder die ursprüngliche fehlerhafte Bezugsgröße noch
die geänderte Größe näher erläutert werden, erschließt sich auch die Herkunft dieser
Zahlen nicht. Da nach den eigenen Angaben der Beklagten im Bereich des
Rundfunks keine detaillierte Kostenstruktur vorlag, also die Kosten nicht den
einzelnen Nutzergruppen (LW, MW, KW, UKW, Fernsehrundfunk) zugeordnet waren,
und keine Erläuterungen existieren, die die schließlich festgesetzte Aufteilung der
Kosten plausibel machen würden, ist die Ermittlung des Jahresbeitrages für das Jahr
1997 daher für das Gericht nicht nachvollziehbar.

22

Dasselbe gilt für die Festsetzung der Jahresbeiträge für das Jahr 1998. Auch
insofern lag nach den Erläuterungen auf Bl. 11 der Anlage keine detaillierte
Kostenstruktur vor, so dass auf eine Nebenrechnung auf Bl. 558 der Beiakte 2 zu 11
K 7982/03 Bezug genommen wird. In dieser Nebenrechnung wird auf die in der
Leistungs- und Kostenrechnung (LKR) festgestellte Gesamtsumme des Personal-
und Sachaufwandes, die dem Rundfunkdienst zuzuordnen ist, in Höhe von 19,7
Millionen DM Bezug genommen und dieser Betrag sodann unter Berücksichtigung
des Aufwands und der theoretischen Versorgungsfläche auf die einzelnen
Nutzergruppen umgelegt. Die Zusammensetzung
dieses Betrages ist jedoch nicht nachvollziehbar. Aus dem LKR-Jahresbericht 1998
(Bl. 471 ff. der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03) ergeben sich für den Rundfunk
Gesamtkosten in Höhe von insg. ca. 19,2 Millionen DM (Kostenträger 015: 0,- DM;
Kostenträger 070: 19.120.881,- DM; Kostenträger 100: 85.821,- DM, vgl. Bl. 456 der
Beiakte 2 zu 11 K 7982/03). Selbst wenn sich der fehlende Betrag von 0,5 Millionen
DM noch aus der Kostenstelle 70xxx ergeben sollte (vgl. zu den zu berücksichtigen-
den Kostenträgern Bl. 5 der Anlage), ist damit jedoch die Festsetzung des
Jahresbetrages nicht hinreichend plausibel gemacht. Denn die Gesamtkosten der
einzelnen Kostenträgerstellen bestehen neben den Einzelkosten für Personal,
Messtechnik und Fuhrpark auch aus Gemeinkosten für Personal, Messtechnik und
Fuhrpark sowie aus einer „PauschUml", deren Zusammensetzung nicht näher
erläutert ist. Es ist daher nicht nachvollziehbar, inwieweit diese Kosten tatsächlich
beitragsfähige Aufwendungen im Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. darstellen. Nach
dieser Vorschrift dürfen durch den Beitrag nämlich nur die Aufwendungen für die
Planung und Fortschreibung von Frequenznutzungen einschließlich der dazu
notwendigen Maßnahmen, Prüfungen und Verträglichkeitsuntersuchungen
abgegolten werden; dieser Aufwand ist von der Bundesnetzagentur gemäß § 3
Abs. 1 FBeitrV zu erfassen. Der Vorschrift des § 48 Abs. 2 TKG a.F. ist zu
entnehmen, dass ein Aufwand, der nicht der Planung und Fortschreibung von
Frequenznutzungen zuzuordnen ist, in die Beitragsbemessung nicht einfließen
darf.

23

Vgl. zu § 10 EMVG BVerwG, Urteil vom 22. November 2000, a.a.O.

24

Hiermit ist es nicht zu vereinbaren, eine nicht näher erläuterte Position von
Gemeinkosten prozentual auf die einzelnen Funkdienste zu verteilen. Eine
Berücksichtigung solcher Kosten setzt vielmehr voraus, dass zunächst aufgegliedert
und dargelegt wird, welche Kosten im Einzelnen unter dieser Position
zusammengefasst werden; nur bei einer derartigen Aufbereitung des
Zahlenmaterials kann kontrolliert werden, ob die angesetzten Gemeinkosten mit der
Wahrnehmung der in § 48 Abs. 2 TKG a.F. genannten Aufgaben in Zusammenhang
stehen.

25

Dies gilt umso mehr, als die Position der Gemeinkosten im vorliegenden Fall
derart erheblich ist, dass sie die Einzelkosten für Personal, Messtechnik und
Fuhrpark deutlich übersteigt. So setzen sich im Bereich des Rundfunks die
Gesamtkosten für den Kostenträger 070 in Höhe von 19.120.881,00 DM zusammen
aus der Summe der Einzelkosten in Höhe von 4.780.297,- DM sowie Gemeinkosten
in Höhe von 14.340.584,00 DM; die Gesamtkosten des Kostenträgers 100 von
85.821,00 DM setzen sich zusammen aus Einzelkosten in Höhe von 25.989,00 DM
und Gemeinkosten in Höhe von 59.832,00 DM (vgl. Bl. 456 der Beiakte 2 zu 11 K
7982/03).

26

Es genügt auch nicht, wenn die Beklagte zur Erklärung dieser Diskrepanz
zwischen den Einzelkosten und den Gemeinkosten im Schriftsatz vom 8. Dezember
2005 darauf hinweist, dass Kosten, die über die Aufwandserfassung nicht direkt
einem Kostenträger zugeordnet werden können (z.B. Kosten der Leitung), im
Verhältnis der direkt zugeordneten Kosten auf die in Anspruch genommenen
Kostenträger verteilt werden. Mit dieser Erklärung wird nicht hinreichend deutlich
gemacht, dass es sich bei den Gemeinkosten um beitragsfähige Kosten im Sinne
des § 48 Abs. 2 TKG a.F. handelt; im Gegenteil ist aufgrund dieser Aussage davon
auszugehen, dass über die Position der Gemeinkosten anteilmäßig alle finanziellen
Belastungen der Bundesnetzagentur abgegolten werden sollen, d.h. es werden auch
allgemeine Verwaltungskosten der Behörde, die mit der Planung und Fortschreibung
der Frequenznutzungen nicht in Zusammenhang stehen, auf die Beitragspflichtigen
umgelegt. Eine derartige pauschale und nicht näher aufgegliederte Umlage aller
Gemeinkosten ist angesichts der Formulierung des § 48 Abs. 2 TKG a.F., der
lediglich die Berücksichtigung bestimmter Aufwendungen bei der Beitragserhebung
vorsieht, unzulässig. Ein derartiges Umlageverfahren würde zudem auch dem
Wortlaut des § 3 Abs. 1 FBeitrV widersprechen, der von einer „Erfassung" des
Aufwandes, also einer Zuordnung der Kosten zu den einzelnen Tätigkeiten, ausgeht
und nicht von einer pauschalen Umlage der Gesamtkosten. Etwas anderes ergibt
sich schließlich auch nicht aus der Verwendung des Begriffs der „Gesamtkosten" in §
48 Abs. 3 TKG a.F. Auch diese Vorschrift ist vielmehr aus systematischen Gründen
vor dem Hintergrund der in § 48 Abs. 2 TKG a.F. getroffenen Regelung dahingehend
auszulegen, dass mit „Gesamtkosten" lediglich der Gesamtbetrag der gemäß § 48
Abs. 2 TKG a.F. beitragsfähigen Aufwendungen gemeint ist.

27

Die Kammer kann im vorliegenden Zusammenhang offen lassen, ob eine Umlage
von Gemeinkosten bei der Erhebung von Beiträgen nach dem TKG schlechterdings
ausgeschlossen ist oder ob und ggf. unter welchen Umständen einzelne
Gemeinkostenbestandteile anteilig auf einzelne Funkdienste umgelegt werden dür-
fen.

28

Vgl. zu anderen Beitragserhebungen z.B. Driehaus, Erschließungs- und
Ausbaubeiträge, 7. Auflage 2004, § 13 Rn. 4 (ablehnend zur Berücksichtigung
von allgemeinen Verwaltungskosten bei Erschließungsbeiträgen); OVG NRW,
Urteil vom 29. Januar 2002 - 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870 f. (zu
Straßenbaubeiträgen); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27. November 2003 - 13
K 1626/03 -, NWVBl. 2004, 115 ff., m.w.N. (zur Berücksichtigung von
Gemeinkosten bei der Gebührenkalkulation).

29

Denn eine derartige Umlage kann in Anbetracht des in § 48 Abs. 2 TKG a.F.
festgelegten beitragsfähigen Aufwandes allenfalls dann zulässig sein, wenn die
Beklagte zunächst im Einzelnen offenlegt, welchen Kostenaufwand sie unter der
Position der Gemeinkosten berücksichtigt, und inwiefern diese Kosten - obwohl sie
sich einzelnen Kostenträgern nicht zuordnen lassen - in einem Zusammenhang mit
der Planung und Fortschreibung der Frequenznutzungen stehen. Eine derartige Er-
läuterung ist bisher jedoch nicht erfolgt und es ist auch nicht ersichtlich, dass eine
derartige differenzierte Betrachtung der Gemeinkosten vom Verordnungsgeber
überhaupt vorgenommen wurde.

30

Das Gericht sieht sich auch unter Berücksichtigung des
Amtsermittlungsgrundsatzes nicht gehalten, den Sachverhalt insofern weiter
aufzuklären und weitere Nachforschungen zur Zusammensetzung dieser
Kostenposition anzustellen. Die für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der
Beitragsverordnung zunächst maßgeblichen Kalkulationsunterlagen des Verord-
nungsgebers (Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K 7519/03) sind insofern bereits
lückenhaft, als sich die Berechnung der Beitragspositionen und die Herkunft der in
die Verordnung aufgenommenen Beträge aus ihnen nicht näher erschließt. Das jetzt
vorliegende Zahlenmaterial, insbesondere die für das jeweilige Jahr geltenden
Kostenträgerberichte der Bundesnetzagentur, sind nur auf ausdrückliche Nachfrage
des Gerichts (vgl. Zusatz zur Ladung zum Termin am 21. November 2005) vorgelegt
und auf weiteren ausdrücklichen Hinweis in der mündlichen Verhandlung und durch
Beschluss vom 16. Dezember 2005 von der Beklagten erläutert worden. Vor dem
Hintergrund dieser bereits erfolgten Aufklärungsbemühungen des Gerichts ist daher
nicht zu erwarten, dass bei der Beklagten weitere Unterlagen zu einzelnen Positio-
nen der Beitragskalkulation vorhanden sind. Es ist zudem auch nicht Aufgabe des
Gerichts, durch Aufklärungsverfügungen einzelne Kostenpositionen nachträglich zu
begründen oder nachvollziehbar zu machen. Es obliegt vielmehr dem
Verordnungsgeber, von vorneherein die Kalkulation und die dazu angelegten
Verwaltungsvorgänge derart transparent zu gestalten, dass die Berücksichti-
gungsfähigkeit der einzelnen Beträge im Falle einer gerichtlichen Überprüfung
nachvollziehbar und überprüfbar ist.

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Der Ansatz nicht nachvollziehbarer Gemeinkosten bei der Ermittlung der
Jahresbeiträge ist auch nicht deswegen unerheblich, weil der Verordnungsgeber den
Abzug eines Selbstbehaltes in Höhe von 20 % vorgesehen hat, vgl. § 3a FBeitrV.
Dieser Abzug ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

32

- Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8/99 -, a.a.O., für die Erhebung von
Beiträgen nach dem EMVG -

33

und des Verwaltungsgerichts Köln

34

- z.B. Urteil vom 27. Juli 2001 - 25 K 11007/99 -, für die Erhebung von
Beiträgen nach dem TKG -

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erforderlich, da die Gewährleistung einer effizienten und störungsfreien
Frequenznutzung auch dem Interesse der Allgemeinheit zugute kommt. Die Frage, in
welcher Höhe ein Interesse der Allgemeinheit an der Aufgabe der
Frequenzverwaltung und an den damit verbundenen Aufwendungen anzuerkennen
ist, ist jedoch zu trennen von der vorrangig zu beantwortenden Frage, welche Kosten
überhaupt durch die Frequenzverwaltung verursacht und damit beitragsrelevant sind.
Für die hier beanstandeten Gemeinkosten ist diese Beitragsrelevanz im Sinne des §
48 Abs. 2 TKG a.F. bereits nicht hinreichend dargelegt.

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II.
Der Beitragsbescheid ist vor diesem Hintergrund des Weiteren auch rechtswidrig,
soweit er Beiträge für das Jahr 2001 festsetzt.

37

Hier erfolgte die Festsetzung nunmehr nach Maßgabe des § 3 FBeitrV.
Grundlage der Festsetzung für 2001 ist daher gemäß § 3 Abs. 3 FBeitrV der
Mittelwert der Jahresbeiträge für die Jahre 1997, 1998 und 1999. Da die Berechnung
der Jahresbeiträge für die Jahre 1997 und 1998 aufgrund einer nicht
nachvollziehbaren Aufwandserfassung fehlerhaft erfolgt ist (s.o.), werden bei der
Berechnung der Mittelwerte falsche Ausgangswerte berücksichtigt. Der Ansatz eines
falschen Ausgangswertes führt dazu, dass auch der errechnete Mittelwert
fehlerbehaftet ist, mit der Folge, dass die Beitragsfestsetzung auch für das Jahr 2001
rechtswidrig ist.

38

Der Zinsanspruch ergibt sich aus §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB analog.

39

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.