Niedersächsischer Staatsgerichtshof (Verfassungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-06-11, Aktenzeichen 1/05

Tenor

Die Verfassungsbeschwerden werden zurückgewiesen.

Gründe

A.

1

Beschwerdeführerinnen sind die zehn niedersächsischen Gemeinden, auf deren Gebiet sich jeweils eine zugelassene Spielbank i.S.d. § 1 des Niedersächsischen Spielbankengesetzes in der Fassung vom 16. Dezember 2004 - NSpielbG 2004 - (Nds. GVBl. S. 605) befindet (sog. Spielbankgemeinden). Sie wenden sich mit ihren Verfassungsbeschwerden gegen § 7 Satz 1 sowie §§ 4, 5 und 8 NSpielbG 2004.

I.

2

1. Niedersachsen hat die Einrichtung öffentlicher Spielbanken erstmals durch das Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 25. Juli 1973 - NSpielbG 1973 - (Nds. GVBl. S. 253) geregelt. Daraufhin wurden im Jahr 1975 Spielbanken in Niedersachsen eröffnet. Diese sind seither einer Spielbankabgabe unterworfen, deren Ausgestaltung im einzelnen unterschiedlich erfolgte (§ 3 NSpielbG 1973, § 3 Niedersächsisches Spielbankgesetz vom 10. November 1989 - NSpielbG 1989 - [Nds. GVBl. S. 375], §§ 4, 5 NSpielbG 2004). Zugleich sind die niedersächsischen Spielbanken von der Zahlung derjenigen Steuern befreit, die der Gesetzgebung des Landes unterliegen und im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Betrieb der Spielbank stehen (§ 5 NSpielbG 1973, § 7 NSpielbG 1989 und § 8 NSpielbG 2004). Hierdurch ist die Erhebung einer Vergnügungssteuer auf den Betrieb der Spielbank ausgeschlossen.

3

Ferner sind die Spielbanken von der Gewerbesteuer befreit. Eine ausdrückliche Befreiungsvorschrift hat das Jahressteuer-Ergänzungsgesetz 1996 vom 18.12.1995 (BGBl. I 1959 [1964]) in § 3 Nr. 1 Gewerbesteuergesetz (GewStG) eingefügt. Demnach sind „die zugelassenen öffentlichen Spielbanken mit ihren der Spielbankabgabe unterliegenden Tätigkeiten“ von der Gewerbesteuer befreit. Zur Begründung führte der Bericht des Finanzausschusses des Deutschen Bundestags an, die Regelung diene der Klarstellung und der Rechtssicherheit. Sie führe zu keiner materiellen Änderung, da schon zuvor eine entsprechende Steuerbefreiung aufgrund der Spielbanken-Verordnung vom 27. Juli 1938 erfolgt sei (BT-Drucks. 13/3084 S. 25).

4

2. In der bis zum Jahre 2004 geltenden Fassung des NSpielbG war jeweils ein Rechtsanspruch auf eine gesonderte Beteiligung (nur) der Spielbankgemeinden an dem Aufkommen der Spielbankabgabe vorgesehen (§ 4 NSpielbG 1973, § 8 NSpielbG 1989). Die Höhe des (gesonderten) Anteils der Spielbankgemeinden an dem Aufkommen der Spielbankabgabe war bis zum Jahr 2004 nach Maßgabe einer Rechtsverordnung festzulegen (§ 7 Satz 1 Nr. 1 NSpielbG 1973, § 8 Abs. 2 NSpielbG 1989). a) § 8 NSpielbG 1989 hatte folgenden Wortlaut:

5

„ § 8

6

Anteil der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe

7

(1) Die Gemeinde, in der sich eine Spielbank befindet (Spielbankgemeinde), erhält einen Anteil an dem Teil der Spielbankabgabe, der auf diese Spielbank entfällt.

8

(2) Das Landesministerium wird ermächtigt, durch Verordnung die Höhe des Anteils der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe zu regeln. Der Anteil darf 20 v. H. der jeweiligen Bruttospielerträge nicht übersteigen; er kann auf einen Höchstbetrag, bezogen auf die Einwohnerzahl, begrenzt werden.“

9

b) Der Anteil der Spielbankgemeinden an der Spielbankabgabe wurde in der Zeit von 1974 bis 2004 wie folgt durch Rechtsverordnung geregelt:

10

Aufgrund von § 7 Satz 1 Nr. 1 NSpielbG 1973 bestimmte die Verordnung über die Höhe des Anteils der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe vom 4. Dezember 1974 (Nds. GVBl. S. 547), dass die Gemeinde, in der sich eine öffentliche Spielbank oder ein Zweigspielbetrieb einer öffentlichen Spielbank befand, vom Land Niedersachsen einen Anteil an der Spielbankabgabe in Höhe von 20 v. H. des Bruttospielertrags erhielt, der in der Spielbank oder in dem Zweigspielbetrieb erzielt worden war.

11

Die Verordnung über die Höhe des Anteils der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe vom 28. Juli 1976 (Nds. GVBl. S. 213) begrenzte den Anteil der Spielbankgemeinde auf 20 v. H. des Bruttospielertrags, höchstens jedoch jährlich 100 DM je Einwohner.

12

Eine gleichlautende Regelung enthielt die aufgrund des § 8 Abs. 2 NSpielbG 1989 ergangene Verordnung über die Höhe des Anteils der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe vom 26. Januar 1990 (Nds. GVBl. S. 37).

13

Die Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Höhe des Anteils der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe vom 23. August 1994 (Nds. GVBl. S. 425) reduzierte diesen Betrag dahin, dass die Gemeinde mit Wirkung ab 1. September 1994 einen Anteil von 10 v. H. des Bruttospielertrags der Spielbank, höchstens 30 DM je Einwohner erhielt. Die Zweite Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Höhe des Anteils der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe vom 20. Dezember 1994 (Nds. GVBl. S. 540) erhöhte den Anteil der Gemeinde an der Spielbankabgabe auf höchstens 50 DM je Einwohner und führte eine Klausel ein, nach der sich dieser Gemeindeanteil erstmals im Jahr 1997 um die Hälfte des Vomhundertsatzes erhöhte, um den der Bruttospielertrag der niedersächsischen Spielbanken im Vorjahr gestiegen war.

14

Art. 2 der Niedersächsischen Euro-Anpassungsverordnung vom 14. September 2001 (Nds. GVBl. S. 604) setzte den Anteil der Spielbankgemeinde je Einwohner auf höchstens 28,67 € fest und bestimmte eine Erhöhung dieses Betrags entsprechend der Steigerung des Bruttospielertrags der niedersächsischen Spielbanken ab dem Jahr 2002 nach dem bereits 1994 festgelegten Schlüssel.

15

Die Verordnung zur Änderung der Verordnung über die Höhe des Anteils der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe vom 17. Dezember 2003 (Nds. GVBl. S. 474) halbierte den Anteil der Spielbankgemeinden an der Spielbankabgabe mit Wirkung ab dem Jahr 2004 auf 5 v. H. des Bruttospielertrages und reduzierte den Höchstbetrag je Einwohner auf 14,49 € (vorbehaltlich der weiterhin bestehenden Steigerung des Höchstbetrags pro Einwohner entsprechend der hälftigen prozentualen Steigerung der Bruttospielerträge).

16

3. Das NspielbG 2004 sieht nunmehr in § 7 Satz 1 eine gesonderte Beteiligung der Spielbankgemeinden an dem Aufkommen der Spielbankabgabe nach Maßgabe des Landeshaushalts vor. In den Haushaltsplänen der Jahre 2005 ff. sind insoweit keine Mittel ausgewiesen.

II.

17

1. Die beschwerdeführenden Kommunen wenden sich in erster Linie gegen § 7 Satz 1 NSpielbG 2004. Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

18

„§ 7

19

Anteil der Spielbankgemeinde an der Spielbankabgabe

20

Die Gemeinden, in denen sich eine Spielbank befindet (Spielbankgemeinden), erhalten nach Maßgabe des Landeshaushalts einen Anteil am Aufkommen der Spielbankabgabe (Spielbankgemeindeanteil).“

21

a) Die Beschwerdeführerinnen rügen eine Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung aus Art. 57 Abs. 1 und 3 sowie Art. 58 der Niedersächsischen Verfassung - NV - vom 19. Mai 1993 (Nds. GVBl. S. 107). Sie sehen ihre Finanzhoheit als eine Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie verletzt. Die Verletzung der Finanzhoheit ergebe sich daraus, dass das Land eine Spielbankabgabe erhebe, ohne die Spielbankgemeinden am Aufkommen dieser Abgabe gesondert zu beteiligen. Den Spielbankgemeinden werde damit das ihnen durch Art. 106 Abs. 6 Grundgesetz (GG) zugewiesene Steueraufkommen vorenthalten. Dies stelle einen Eingriff in eine von Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 57 NV geschützte Rechtsposition dar. Auf die Höhe der den Spielbankgemeinden entgehenden Einnahmen komme es nicht an.

22

Die Spielbankgemeinden seien durch § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Das NSpielbG 2004 habe den zuvor bestehenden Rechtsanspruch der Spielbankgemeinden auf Beteiligung am Aufkommen der Spielbankabgabe abgeschafft, stattdessen erfolge nur noch eine Beteiligung nach Maßgabe des Landeshaushalts.

23

b) Den Spielbankgemeinden stehe ein unmittelbar in Art. 106 Abs. 6 GG wurzelnder Anspruch auf Beteiligung am Aufkommen der als Abgeltungssteuer ausgestalteten Spielbankabgabe in dem Umfang zu, in dem den Spielbankgemeinden wegen der Erhebung der Spielbankabgabe durch das Land das entsprechende Aufkommen an Gewerbe- und Vergnügungssteuer entgehe. Der den Spielbankgemeinden zu erstattende Ausfall an Steueraufkommen betrage mindestens 20 % der Bruttospielerträge der ortsansässigen Spielbank.

24

Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG regele allein die Verteilung des Aufkommens der Spielbankabgabe als Landessteuer zwischen Bund und Ländern. Dies folge insbesondere aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift, die zu einer Zeit in das Grundgesetz eingefügt worden sei, als dieses noch keine Regelungen über die den Gemeinden zustehenden Steuern enthalten habe.

25

Das Land habe ferner seine Verpflichtung zur interkommunalen Gleichbehandlung dadurch verletzt, dass es die Spielbankgemeinden im Vergleich zu anderen Gemeinden ungleich behandele. Aufgrund der Steuerbefreiung der Spielbanken werde den Spielbankgemeinden die Möglichkeit genommen, sämtliche gewerblichen Betätigungen von Vergnügungsstätten auf ihrem Gemeindegebiet der Gewerbesteuer und der Vergnügungssteuer zu unterwerfen.

26

In der Begründung zu § 8 NSpielbG 1989 (LT-Drucks. 11/3661 S. 12) habe der Landesgesetzgeber ausdrücklich anerkannt, dass die Spielbankgemeinden eine Beteiligung an der Spielbankabgabe nicht nur als „Ausgleich für die Befreiung des Spielbankunternehmers von Gemeindesteuern“ erhielten, sondern „auch als Ausgleich für Lasten und Vorleistungen, die die Gemeinden für die Spielbank tragen bzw. erbringen“. Weshalb dieser Rechtsanspruch abgeschafft und durch eine Beteiligung nach Maßgabe des Landeshaushalts ersetzt worden sei, sei den Gesetzesmaterialien zum NSpielbG 2004 nicht zu entnehmen. Beteilige das Land die Spielbankgemeinden nicht am Aufkommen der Spielbankabgabe, stelle es ihnen unter Verletzung von Art. 58 NV nicht die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel zur Verfügung.

27

2. Mit ihrem ersten Hilfsantrag wenden sich die Beschwerdeführerinnen gegen §§ 4, 5 und 8 NSpielbG 2004.

28

§§ 4, 5 NSpielbG 2004 regeln die Spielbankabgabe, die Zusatzabgabe und die weitere Abgabe, die der Inhaber der Spielbankzulassung zu entrichten hat.

29

§ 8 NSpielbG 2004 hat folgenden Wortlaut:

30

„§ 8

31

Landesrechtliche Steuerbefreiung

32

Der Zulassungsinhaber ist für den Betrieb der Spielbank von der Zahlung derjenigen Landes- und Gemeindesteuern befreit, die der Gesetzgebung des Landes unterliegen und im unmittelbaren Zusammenhang mit dem Betrieb der Spielbank stehen.“

33

Die Beschwerdeführerinnen begehren die Feststellung, dass die §§ 4, 5 und 8 NSpielbG 2004 nichtig seien. Die §§ 4, 5 NSpielbG 2004, die die Erhebung der Spielbankabgabe bei den Spielbanken regelten, verböten in Verbindung mit § 3 Nr. 1 GewStG den Spielbankgemeinden die Erhebung der Gewerbesteuer bei den Spielbanken. § 8 NSpielbG 2004 befreie die Spielbanken von der Vergnügungssteuer und beeinträchtige ebenfalls das Besteuerungsrecht der Spielbankgemeinden. Die Ausgestaltung der Spielbankabgabe als Abgeltungssteuer und die Steuerbefreiung der Spielbanken von kommunalen Steuern seien nur zulässig, wenn die Spielbankgemeinden am Aufkommen der Spielbankabgabe beteiligt würden. Werde den Spielbankgemeinden eine derartige Beteiligung vorenthalten, sei die Erhebung einer Abgeltungssteuer verfassungswidrig.

34

3. Mit einem weiteren Hilfsantrag begehren die Beschwerdeführerinnen die Feststellung, dass das Land Niedersachsen die Rechte der Beschwerdeführerinnen aus Art. 57 Abs. 1 und 3, Art. 58 NV verletze, indem es diese nicht in dem Umfang an dem Aufkommen der von zugelassenen Spielbanken gezahlten Abgaben beteilige, in dem die Beschwerdeführerinnen aufgrund der Befreiung der zugelassenen Spielbanken von der Gewerbesteuer sowie örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern einen Einnahmeausfall erlitten.

35

Die Beschwerdeführerinnen vertreten die Auffassung, es handele sich bei der unterlassenen Beteiligung der Spielbankgemeinden am Aufkommen der Spielbankabgabe um eine negativ-ausgrenzende Regelung. Die unterlassene Beteiligung beruhe somit auf einem gesetzgeberischen Tun. Der weitere Hilfsantrag sei begründet, weil sowohl eine einfach-gesetzliche als auch eine haushaltsrechtliche Regelung über die Beteiligung der Spielbankgemeinden am Aufkommen der Spielbankabgabe fehle.

36

4. Die beschwerdeführenden Kommunen haben in der mündlichen Verhandlung am 13. April 2007 nach Erörterung der Sach- und Rechtslage beantragt, wie folgt zu erkennen:

37

1. § 7 Satz 1 des Niedersächsischen Spielbankgesetzes vom 16. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 605) verletzt die Beschwerdeführerinnen in ihrem Recht auf Selbstverwaltung aus Art. 57 Abs. 1 und 3, 58 der Niedersächsischen Verfassung und ist deshalb nichtig;

38

2. hilfsweise:

39

§§ 4, 5 und 8 des Niedersächsischen Spielbankgesetzes vom 16. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 605) verletzen die Rechte der Beschwerdeführerinnen aus Art. 57 Abs. 1 und 3, 58 der Niedersächsischen Verfassung und sind deshalb nichtig;

40

3. weiter hilfsweise:

41

Es wird festgestellt, dass das Land Niedersachsen die Rechte der Beschwerdeführerinnen aus Art. 57 Abs. 1 und 3, Art. 58 der Niedersächsischen Verfassung verletzt, indem es diese nicht in dem Umfang an dem Aufkommen der von zugelassenen Spielbanken gezahlten Abgaben beteiligt, in dem die Beschwerdeführerinnen aufgrund der Befreiung der zugelassenen Spielbanken von der Gewerbesteuer sowie örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern einen Einnahmeausfall erleiden.

III.

42

1. Der Niedersächsische Landtag hat von einer Äußerung zu den Verfassungsbeschwerden abgesehen.

43

2. Die Niedersächsische Landesregierung hat sich wie folgt geäußert:

44

a) Die Verfassungsbeschwerden seien unzulässig. Die Beschwerdeführerinnen hätten eine Verletzung ihres Rechts auf kommunale Selbstverwaltung nicht substantiiert dargetan. Dass die Beschwerdeführerinnen insgesamt nur eine unzureichende finanzielle Ausstattung vom Land und durch die eigenen Steuereinnahmen erhielten, sei nicht vorgetragen. Ferner fehle es an einer unmittelbaren Betroffenheit der Spielbankgemeinden, da § 7 Satz 1 NSpielbG keine abschließende Entscheidung treffe, sondern die Spielbankgemeinden auf eine Beteiligung am Aufkommen der Spielbankabgabe nach Maßgabe des Landeshaushalts verweise.

45

b) Der Hauptantrag sei jedenfalls unbegründet. Art. 106 Abs. 6 Satz 1 und Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG garantierten den Gemeinden nicht das Recht, bestimmte wirtschaftliche Vorgänge der Gewerbesteuer zu unterwerfen. Ebenso ergebe sich aus Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG kein Recht der Gemeinden, bestimmte wirtschaftliche Vorgänge einer kommunalen Verbrauch- bzw. Aufwandsteuer zu unterwerfen. Art. 57 Abs. 1 und 58 NV wiesen den Kommunen weder konkrete Ertragsanteile zu, noch verpflichteten sie den Landesgesetzgeber, den Gemeinden bestimmte Steuerquellen zu eröffnen oder bestimmte Tatbestände - wie etwa den Betrieb einer Spielbank - einer gemeindlichen Besteuerung zu unterwerfen. Vielmehr gewährleiste die Niedersächsische Verfassung nur eine insgesamt - mit Bezug auf die Gesamtheit aller Ausgaben und aller Einnahmen - angemessene Finanzausstattung. Hinsichtlich der kommunalen Steuern weise Art. 105 Abs. 2a GG die Gesetzgebungskompetenz den Ländern zu. Das Landesrecht bestimme, in welchem Umfang und unter welchen Vorgaben die Gemeinden das ihnen vom Land übertragene Steuererhebungsrecht ausüben könnten.

46

Aus Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG, der die Verteilung des Aufkommens aus der Spielbankabgabe regele, ergebe sich die Ertragszuweisung für die Spielbankabgabe an das Land. Mit der Erhebung der Spielbankabgabe nehme das Land seine Regelungskompetenz aus Art. 72 Abs. 1, 105 Abs. 2 und 106 Abs. 2 Nr. 6 GG wahr. Über eine Beteiligung der Spielbankgemeinden entscheide der Landesgesetzgeber nach seinem Ermessen gemäß Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG. Dies werde durch die Entstehungsgeschichte der Finanzverfassung bestätigt. Als der verfassungsändernde Gesetzgeber in Art. 106 Abs. 6 GG hinsichtlich der Grund- und Gewerbesteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern eine unmittelbare Ertragszuweisung an die Gemeinden vorgenommen habe, habe er hierdurch keine dem Art. 106 Abs. 2 GG übergeordnete Regelung geschaffen. Im Verhältnis zwischen Land und Gemeinden gelte weiterhin das dem Art 106 Abs. 2 GG zugrundeliegende Trennprinzip.

47

Daraus, dass der Spielbankabgabe Abgeltungscharakter zukomme, ergebe sich kein Beteiligungsrecht der Spielbankgemeinden am Aufkommen der Spielbankabgabe. Die Spielbankabgabe sei eine eigenständige Steuerart, die sich in ihrem Steuertatbestand und in ihrer Erhebungsform grundlegend von anderen Steuern unterscheide. In welchem Umfang das Land die Gemeinden am Aufkommen der Landessteuern beteilige, stehe im gesetzgeberischen Ermessen des Landes (Art. 106 Abs. 7 GG). Dies gelte auch in Bezug auf eine gesonderte Beteiligung der Spielbankgemeinden am Aufkommen der Spielbankabgabe.

48

c) Das Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung sei nicht verletzt. Die Spielbankabgabe entfalte nicht primär eine fiskalische Zwecksetzung, sondern sei im Zusammenhang mit der Konzessionierung des Spielbankbetriebes zu sehen. Das Spielbankrecht sei ordnungs- und gefahrenabwehrrechtlich geprägt. Das landesweit vorhandene Spielbedürfnis werde durch die Konzessionierung der Spielbanken an bestimmten Orten konzentriert. Die Beschwerdeführerinnen forderten einen Vorteil aus der Existenz der Spielbanken, den andere Gemeinden, in deren Gemeindegebiet keine Spielbank gelegen sei, nicht erlangen könnten. Angebliche Sonderlasten, die ihnen durch den Betrieb der Spielbanken entstünden, hätten die Spielbankgemeinden nicht dargelegt.

49

d) Der Landesgesetzgeber sei nicht dazu verpflichtet, im Spielbankgesetz selbst eine Regelung darüber zu treffen, ob und in welcher Höhe die Spielbankgemeinden gesondert am Aufkommen der Spielbankabgabe beteiligt würden. Er habe das ihm durch Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG eingeräumte Ermessen dahin ausgeübt, dass eine Beteiligung der Spielbankgemeinden nach Maßgabe des Landeshaushalts erfolge.

50

e) Der erste Hilfsantrag sei unzulässig. Die Beschwerdeführerinnen hätten nicht dargelegt, weshalb die Erhebung der Spielbankabgabe bei den Spielbanken und die damit in Zusammenhang stehende Befreiung der Spielbanken von der Vergnügungssteuer gegen die Niedersächsische Verfassung verstoße.

51

f) Der weitere Hilfsantrag sei ebenfalls unzulässig. Die kommunale Verfassungsbeschwerde könne nur auf die Feststellung der Nichtigkeit einer Norm gerichtet sein, nicht aber auf die Feststellung einer Rechtsverletzung.

B.

52

Der Antrag, § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 für nichtig zu erklären, ist zulässig, aber unbegründet.

I.

53

1. Dieser Antrag ist statthaft. Nach Art. 54 Nr. 5 NV und § 8 Nr. 10 StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof über Verfassungsbeschwerden von Gemeinden und Gemeindeverbänden wegen Verletzung des Rechts auf Selbstverwaltung durch ein Landesgesetz.

54

2. Die Beschwerdeführerinnen wenden sich mit ihren fristgerecht erhobenen Verfassungsbeschwerden gegen ein niedersächsisches Landesgesetz, nämlich das Niedersächsische Spielbankengesetz vom 16. Dezember 2004 (Nds. GVBl. S. 605), das am 1. Januar 2005 in Kraft getreten ist (§ 15 Abs. 1 NSpielbG 2004).

55

3. Die Beschwerdeführerinnen haben in einer den Anforderungen des § 36 StGHG genügenden Weise dargelegt, durch § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 in ihren Rechten betroffen zu sein und mit dem Hinweis auf die kommunale Selbstverwaltungsgarantie das Recht, das sie als verletzt ansehen, bezeichnet. Sie haben hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, welches verfassungsrechtlich gewährleistete Recht als beeinträchtigt angesehen wird. Ferner haben die Beschwerdeführerinnen eine mögliche Verletzung des sog. interkommunalen Gleichbehandlungsgebots und damit zugleich auch die Möglichkeit einer Verletzung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts dargelegt.

56

4. Die Beschwerdeführerinnen sind zudem selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen. Zwar trifft § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 noch keine abschließende Entscheidung darüber, ob die Spielbankgemeinden am Aufkommen der Spielbankabgabe beteiligt bzw. nicht beteiligt werden, da die Beteiligung nach Maßgabe des Landeshaushalts erfolgt. § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 schafft jedoch zusammen mit der Übergangsvorschrift des § 15 NSpielbG 2004 ab dem Jahre 2005 den nach § 8 Abs. 1 NSpielbG 1989 bestehenden Rechtsanspruch der Gemeinden auf einen Anteil an der Spielbankabgabe ab. § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 als eine an sich begünstigende Vorschrift beseitigt damit zugleich die frühere Rechtsposition der Beschwerdeführerinnen.

II.

57

Der Antrag, § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 für nichtig zu erklären, ist jedoch unbegründet. Das Recht der Beschwerdeführerinnen auf Selbstverwaltung wird durch die Abschaffung des gesetzlichen Anspruchs der Spielbankgemeinden auf Beteiligung am Aufkommen der Spielbankabgabe (§ 8 NSpielbG 1989) und dessen Ersetzung durch eine Beteiligung nach Maßgabe des Landeshaushalts gemäß § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 nicht verletzt.

58

1. Prüfungsmaßstab ist die Selbstverwaltungsgarantie der Art. 57 und 58 NV. Nach Art. 57 Abs. 1 NV verwalten Gemeinden und Landkreise (= Kommunen) ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung. Art. 57, 58 NV verwirklichen für das Land Niedersachsen die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 GG) und haben nach Zweck und Entstehungsgeschichte jedenfalls denselben Mindestgehalt wie Art. 28 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 GG (Nds. StGHE 3, 136, 155 f.; 3, 299, 311; Nds. StGH, LVerfGE 12, 255, 273).

59

Eine Ausprägung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie ist nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 71, 25, 36 m.w.N.) und des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs (Nds. StGHE 3, 136, 156 und 3, 299, 311) die Finanzhoheit der Kommunen. Sie umschließt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft der Kommunen. Im Jahr 1994 ist das Grundgesetz klarstellend dahingehend ergänzt worden, dass die Gewährleistung der Selbstverwaltung auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung umfasst (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG). Für Niedersachsen umfasst die Finanzhoheit der Kommunen auch eine angemessene Finanzausstattung (Nds. StGHE 3, 136, 156; 3, 299, 311 f.). Die Niedersächsische Verfassung verpflichtet das Land, den Gemeinden und Landkreisen die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel durch Erschließung eigener Steuerquellen und im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit durch übergemeindlichen Finanzausgleich zur Verfügung zu stellen (Art. 58 NV) sowie Bestimmungen über die Kostendeckung der den Gemeinden und Landkreisen übertragenen staatlichen Aufgaben zu treffen (Art. 57 Abs. 4 NV). Der weiter von den Beschwerdeführerinnen genannte Prüfungsmaßstab des sog. interkommunalen Gleichbehandlungsgebots erhält seine normative Ausprägung durch die Art. 57 Abs. 4 und Art. 58 NV und geht deshalb in diesen Bestimmungen auf (Nds. StGHE 3, 136, 156).

60

2. Im Rahmen der Garantie eigener Steuerquellen nimmt Art. 58 NV Bezug auf die durch Art. 106 Abs. 5 - 7 GG bundesstaatlich ausgestaltete Ertragshoheit der Kommunen (Nds. StGHE 3, 136, 162; Nds. StGH, LVerfGE 12, 255, 279). Es bedarf hier keiner Entscheidung darüber, ob die in Art. 106 Abs. 5-7 GG erfolgte bundesverfassungsrechtliche Ausformung der gemeindlichen Finanzhoheit in den Gewährleistungsgehalt des Art. 58 NV einfließt. § 7 Satz 1 NSpielbG 2004 verstößt nicht gegen Art. 106 GG. Aus dem Zusammenwirken von Art. 57 Abs. 1, 58 NV i.V.m. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG und Art. 106 GG ergibt sich kein verfassungsrechtlich gewährleisteter Rechtsanspruch der Spielbankgemeinden auf Beteiligung an der Spielbankabgabe.

61

a) Das Aufkommen aus der Spielbankabgabe steht nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG ausschließlich den Ländern zu. Nach Art. 106 Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG bestimmt der Landesgesetzgeber, ob und inwieweit das Aufkommen der Spielbankabgabe den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt. Durch Art. 106 Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG ist die Beteiligung der Gemeinden an der Spielbankabgabe abschließend dahingehend geregelt, dass den Gemeinden ein Anteil an der Spielbankabgabe (nur) nach Maßgabe der Landesgesetzgebung zusteht. Das Grundgesetz beschränkt sich insoweit nicht auf eine Regelung über die Ertragshoheit an dieser Steuer, die sich nur auf das Verhältnis zwischen Bund und Ländern bezieht, sondern enthält in Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG eine Regelung, die auch das Verhältnis der Länder zu den Gemeinden betrifft.

62

aa) Art. 106 GG knüpft an bestehende Steuern an und regelt die Verteilung des Aufkommens dieser vom Grundgesetz vorgefundenen Steuern. Die Spielbankabgabe ist im NSpielbG als eigenständige, in sich abgeschlossene Steuer geregelt, die nicht zerlegt werden kann in jeweils einen Anteil, der auf fiktive Einkommen- bzw. Körperschaftsteuer, einen anderen Anteil, der auf fiktive Gewerbesteuer, einen weiteren Anteil, der auf fiktive Vergnügungssteuer usw. entfällt und einen anderen Anteil, der die „eigentliche“ Spielbankabgabe ausmacht. Der Gesetzgeber hat bei der Regelung des Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG - für das Verhältnis von Bund und Ländern - ausdrücklich die Rechtsfolgen diskutiert, die sich aus der Zuweisung des Aufkommens der Spielbankabgabe an die Länder ergeben, obwohl diese Steuer seinerzeit u.a. das Aufkommen der damals allein dem Bund zufließenden Umsatzsteuer abgegolten hat. Gleichwohl hat er in Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG das Aufkommen aus dieser Steuer insgesamt den Ländern zugewiesen. Art. 106 Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG regelt nicht nur den Fall, dass eine Spielbankabgabe ohne Abgeltungscharakter zusätzlich zu den üblichen Steuern erhoben wird, sondern auch den Fall, dass die Spielbankabgabe - wie seit 1938 üblich - Abgeltungscharakter für andere Steuern hat.

63

bb) Auch die Entstehungsgeschichte des Art. 106 Abs. 7 Satz 2 i.V.m. Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG führt zu keinem anderen Ergebnis. Allerdings weisen die Beschwerdeführerinnen zutreffend darauf hin, dass den Gemeinden im Grundgesetz noch keine eigene Steuerertragshoheit zugewiesen war, als das Finanzverfassungsgesetz vom 23. Dezember 1955 (BGBl. I 817) in Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG die Spielbankabgabe geregelt hat. Stattdessen hat das Grundgesetz seinerzeit nur die Steuerverteilung im Verhältnis von Bund und Ländern geregelt und der Landesgesetzgebung die Bestimmung überlassen, „ob und inwieweit das Aufkommen der Landessteuern den Gemeinden (Gemeindeverbänden) zufließt“ (Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG 1955). Dabei war auch das Aufkommen der Realsteuern durch Art. 106 Abs. 2 Nr. 7 GG den Ländern zugewiesen.

64

Bereits ein Jahr später hat jedoch das Gesetz zur Änderung und Ergänzung des Art. 106 des Grundgesetzes vom 24. Dezember 1956 (BGBl. I 1077) Art. 106 Abs. 6 GG dahingehend geändert, dass das Aufkommen der Realsteuern nicht mehr den Ländern, sondern direkt den Gemeinden zugewiesen und den Gemeinden und Gemeindeverbänden darüber hinaus ein von der Landesgesetzgebung zu bestimmender Hundertsatz von dem Länderanteil an der Einkommen- und Körperschaftsteuer zugewiesen wurde. Die Gesetzgebungsbefugnis der Länder über einen Gemeindeanteil an den Landessteuern wurde auf die übrigen Landessteuern begrenzt, zu denen auch die Spielbankabgabe gehörte (Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG 1956). Diese Regelung hat das Finanzreformgesetz vom 12. Mai 1969 (BGBl. I 359) inhaltlich unverändert in Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG übernommen.

65

Mit Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG i.V.m. Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG hat das Grundgesetz demnach eine ausdrückliche Regelung über die Beteiligung der Gemeinden u. a. am Aufkommen der Spielbankabgabe getroffen. Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG beschränkt sich nicht auf eine Regelung des Verhältnisses von Bund und Ländern, sondern bestimmt in Verbindung mit Art. 106 Abs. 7 Satz 2 GG zugleich, dass den (Spielbank-)Gemeinden ein Anteil an der Spielbankabgabe nur nach Maßgabe der Landesgesetzgebung zusteht.

66

b) Aus Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG folgt ebenfalls kein Recht der Beschwerdeführerinnen darauf, dass ihnen gesetzlich ein bestimmter Anteil an der Spielbankabgabe zugewiesen wird.

67

aa) Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG weist den Gemeinden und ggf. den Gemeindeverbänden die Ertragshoheit über das Aufkommen der Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern zu. Darüber hinaus gewährleistet Art. 106 Abs. 6 Satz 2 GG das Recht der Gemeinden, Hebesätze der Grundsteuer und Gewerbesteuer im Rahmen der Gesetze festzusetzen. Da gleichzeitig die Gesetzgebungskompetenz über diese Steuern nach Art. 105 Abs. 2 und Abs. 2a GG bei Bund und Ländern liegt, ist den Gemeinden hierdurch jedoch keine konkrete Ausgestaltung der Grundsteuer, Gewerbesteuer oder der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern garantiert. Insbesondere verleiht Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG den Gemeinden keinen Anspruch auf das Realsteueraufkommen nach den realsteuerrechtlichen Normen, die bei der Einführung dieser Vorschrift in das Grundgesetz bestanden (BVerfGE 26, 172, 184).

68

Wenn Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG schon keinen Anspruch auf Erhalt der ursprünglichen Besteuerungsrechte der Gemeinden gewährleistet, so folgt aus dieser Vorschrift erst recht kein Anspruch auf Teilhabe an einer Steuer, die das Grundgesetz stets den Ländern zugewiesen hat. So liegt es jedoch bei der Spielbankabgabe, die seit ihrer Erwähnung im Grundgesetz durch Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG immer als ausschließliche Landessteuer charakterisiert wurde.

69

Ebenso gewährleistet Art. 106 Abs. 6 Satz 1 GG kein Recht, bestimmte Gewerbebetriebe - wie Spielbanken - einer Gewerbesteuer zu unterwerfen, die in der Besteuerungspraxis stets von einer derartigen Steuer befreit waren und deren Steuerbefreiung der Bundesgesetzgeber in § 3 Nr. 1 GewStG ausdrücklich angeordnet hat.

70

bb) Die Tatsache, dass durch die Spielbankabgabe alle anderen steuerlichen Pflichten des Spielbankunternehmers - seit 2006 mit Ausnahme der Umsatzsteuer - abgegolten sind, führt zu keinem anderen Ergebnis.

71

Zwischen einzelnen Steuern besteht eine Vielzahl von Wechselbeziehungen. So sehen einzelne Steuergesetze Steuerbefreiungen vor, weil bestimmte Tatbestände bereits von anderen Steuernormen erfasst sind. Außerdem haben Steuern vielfach Einfluss auf die Bemessungsgrundlage anderer Steuern, indem z. B. der Gewinn durch Steuern reduziert wird oder indem gezahlte Steuern als Sonderausgaben abzugsfähig sind (§ 10 Abs. 1 Nr. 4 EStG). Dies betrifft auch Steuern, die in Art. 106 GG unterschiedlichen Gebietskörperschaften zugewiesen werden. So enthält z. B. § 4 Nr. 9 a und Nr. 10 a UStG Steuerbefreiungen für Umsätze, die unter das Grunderwerbsteuergesetz fallen oder für Leistungen aufgrund eines Versicherungsverhältnisses. Damit regelt die Umsatzsteuer als Gemeinschaftssteuer sowohl eine Konkurrenz zu Steuern wie der Versicherungsteuer, deren Aufkommen nach Art. 106 Abs. 1 Nr. 4 GG allein dem Bund zufließt, als auch umgekehrt gegenüber der Grunderwerbsteuer, die nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 4 GG eine Landessteuer ist.

72

Derartige Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Steuern lassen jedoch die Steueraufteilung nach Art. 106 GG unberührt. Art. 106 Abs. 1 und 2 GG weist das Aufkommen der darin im einzelnen bezeichneten Steuern nach dem Trennsystem jeweils dem Bund oder den Ländern zu, ohne hierbei Ausgleichsansprüche anderer Gebietskörperschaften insbesondere im Hinblick auf Steuerbefreiungen vorzusehen. Die durch Art. 106 GG abschließend geregelte Verteilung des Steueraufkommens schließt ungeschriebene Ausgleichsverpflichtungen aus. Zwar besteht die Besonderheit der Spielbankabgabe darin, dass diese Steuer alle anderen Steuern - seit 2006 mit Ausnahme der Umsatzsteuer - abgilt. Dieser Abgeltungscharakter der Spielbankabgabe führt jedoch im Vergleich zu den Wechselbeziehungen zwischen anderen Steuern lediglich zu einem quantitativen, nicht aber zu einem qualitativen Unterschied, der Abweichungen von den ausdrücklichen Regelungen des Art. 106 GG erlaubte oder gar geböte.

73

3. Ein Anspruch der Beschwerdeführerinnen auf Teilhabe am Aufkommen der Spielbankabgabe folgt auch nicht aus dem Gebot der interkommunalen Gleichbehandlung.

74

a) In der Niedersächsischen Verfassung erhält das sog. interkommunale Gleichbehandlungsgebot seine normative Ausprägung durch die Art. 57 Abs. 4 und Art. 58 NV und geht in diesen Bestimmungen auf (Nds. StGHE 3, 136, 156). Für den Bereich der eigenen Steuereinnahmen der Gemeinden ist deshalb Art. 58 NV als Prüfungsmaßstab heranzuziehen, der die Erschließung eigener Steuerquellen gewährleistet.

75

b) Indem der Landesgesetzgeber die Spielbanken durch die Erhebung der Spielbankabgabe von der Gewerbesteuer ausnimmt und die Spielbanken in § 8 NSpielbG 2004 von solchen Gemeindesteuern (Vergnügungssteuer) befreit, die der Gesetzgebung des Landes unterliegen, erfolgt sowohl eine Ungleichbehandlung der Spielbankbetreiber im Vergleich zu anderen Unternehmern als auch eine Ungleichbehandlung der Spielbankgemeinden im Vergleich zu anderen Gemeinden.

76

aa) Die Ungleichbehandlung der Spielbankbetreiber im Vergleich zu anderen Unternehmern und damit korrespondierend die Ungleichbehandlung der Spielbankgemeinden im Vergleich zu anderen Gemeinden, die unmittelbar mit der Erhebung einer Spielbankabgabe als „Abgeltungssteuer“ verbunden ist, ist aufgrund der Besonderheiten des Spielbankenrechts jedoch sachlich gerechtfertigt.

77

Die Ungleichbehandlung hat ihren Rechtsgrund darin, dass der Betrieb einer Spielbank kein „normales“, erlaubtes Gewerbe ist, sondern eine grundsätzlich verbotene und strafbewehrte Tätigkeit, die nur im Einzelfall aufgrund einer besonderen Konzession erlaubt ist. Das Spielbankenrecht ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem Recht der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zuzuordnen. Die wirtschaftlichen Aspekte der Spielbank können lediglich als Rand- und Folgeerscheinungen des Spielbankbetriebs angesehen werden (BVerfGE 28, 119, 146 f.). Das Verbot des Betriebs von Spielbanken ist kein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, sondern ein repressives Verbot mit Dispensierungsvorbehalt, da der Betrieb einer Spielbank „an sich unerwünscht“ ist und nur aus besonderen Gründen im Einzelfall zugelassen werden darf (BVerfGE 28, 119, 148; BVerwGE 96, 302, 312). Die Konzessionierung einer Spielbank wird entscheidend durch die öffentliche Aufgabe bestimmt, das illegale Glücksspiel einzudämmen, dem nicht zu unterdrückenden Spieltrieb des Menschen staatlich überwachte Betätigungsmöglichkeiten zu verschaffen und dadurch die natürliche Spielleidenschaft vor strafbarer Ausbeutung zu schützen (BVerfGE 28, 119, 148; 102, 197, 215; BVerwGE 96, 302, 312 f.). Mit der Erlaubnis einer Spielbank korrespondiert seit der Möglichkeit der Konzessionierung von Spielbanken durch das Gesetz über die Zulassung öffentlicher Spielbanken vom 14. Juli 1933 (RGBl. I, 480) die Erhebung einer Spielbankabgabe, die darauf abzielt, die Gewinne aus dem Spielbankbetrieb zum wesentlichen Teil für Zwecke der Allgemeinheit abzuschöpfen (BVerfGE 102, 197, 216 und BFHE 58, 556, 559 f.; 177, 276, 285). Der Gesetzgeber wollte zwar die Möglichkeit schaffen, einzelne Spielbanken zu erlauben, aber zugleich ausschließen, dass der mit dem Betrieb der Spielbank verbundene besonders hohe Gewinn (nur) der „normalen“ Besteuerung unterliegt und im Übrigen dem Betreiber der Spielbank verbleibt. Stattdessen wurde mit der Spielbankabgabe eine besondere Steuer für die Betreiber von Spielbanken eingeführt, die den Gewinn der Spielbankbetreiber - in einem über die „normale“ Besteuerung deutlich hinausgehenden Ausmaß - weitgehend abschöpfen soll (BVerfGE 102, 197, 216; BFHE 177, 276, 285).

78

Die Befreiung der Spielbankbetreiber von sonstigen Steuern ist unmittelbar mit dem Charakter der Spielbankabgabe verbunden. Durch die Spielbankabgabe soll grundsätzlich der gesamte Gewinn des Spielbankunternehmers abgeschöpft werden, soweit er dem Spielbankbetreiber nicht nach den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Wirtschaft zur Aufrechterhaltung des Spielbetriebs und Erzielung eines angemessenen Gewinns belassen wird (BVerfGE 102, 197, 216; BFHE 58, 556, 560; 177, 276, 285). Die Gesetzesbegründung zum NSpielbG 2004 weist ebenfalls darauf hin, die Ausgestaltung der Spielbankabgabe (im weiteren Sinn) in §§ 4, 5 NSpielbG 2004 verfolge das Ziel, den Ertrag des Spielbankbetreibers einerseits möglichst weitgehend abzuschöpfen, andererseits aber eine erdrosselnde Übermaßbesteuerung zu vermeiden (LT-Drucks. 15/1276 S. 14 - zu § 5 Abs. 1 des Gesetzentwurfs). Dieses Ziel der Spielbankabgabe kann am besten erreicht werden, wenn die Spielbankabgabe die einzige Steuer ist, die der Spielbankbetreiber für den Spielbetrieb entrichten muss.

79

Zwar hat der Bundesgesetzgeber aus europarechtlichen Gründen im Jahr 2006 den Abgeltungscharakter der Spielbankabgabe insofern durchbrochen, als die Umsätze aus Spielbanken nunmehr der Umsatzsteuer unterworfen werden (vgl. zur Einführung einer Umsatzsteuer auf die Umsätze der Spielbanken durch Gesetz vom 28.04.2006 [BGBl. I 1095] die Gesetzesbegründung in BT-Drucks. 16/634 S. 5, 7 und 11 f.). Hinsichtlich aller anderen Steuern halten jedoch der Bundes- und der Landesgesetzgeber an dem bisherigen Abgeltungscharakter der Spielbankabgabe fest.

80

Mit diesem Charakter der Spielbankabgabe ist zwingend auch eine Ungleichbehandlung der Spielbankgemeinden im Vergleich zu anderen Gemeinden verbunden, da die Spielbankgemeinden als notwendige Folge der grundsätzlichen Befreiung der Spielbankunternehmer von allen anderen Steuern keine kommunalen Steuern von den Spielbankunternehmern erheben können.

81

Der besondere Rechtscharakter der Spielbanken kann - ungeachtet der Möglichkeit zur Errichtung von Spielhallen nach der Gewerbeordnung (GewO) - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen nicht als „überholt“ angesehen werden. Nach § 33h Nr. 1 GewO finden die Vorschriften der §§ 33c bis 33g GewO über Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit auch insoweit keine Anwendung auf die Zulassung und den Betrieb von Spielbanken, als in Spielbanken Automatenspiele durchgeführt werden. Solange für Spielbanken andere ordnungsrechtliche Rahmenbedingungen als für Spielhallen gelten, ist es sachlich gerechtfertigt, diese unterschiedlichen ordnungsrechtlichen Regelungsmaterien auch mit jeweils eigenen steuerrechtlichen Rechtsfolgen zu verknüpfen.

82

bb) Das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung verpflichtet das Land nicht dazu, den Spielbankgemeinden als Ausgleich für die ihnen entgehenden eigenen Besteuerungsrechte einen Rechtsanspruch auf eine Beteiligung an der Spielbankabgabe einzuräumen.

83

Dem Nachteil der Spielbankgemeinden im Vergleich zu anderen Gemeinden infolge der Steuerbefreiung der Spielbanken stehen zugleich Vorteile aus dem Betrieb der Spielbank gegenüber. Konzessionen für Spielbanken werden nicht zuletzt erteilt, um die Attraktivität einer Gemeinde für Besucher zu erhöhen und hierdurch die örtliche Wirtschaftskraft zu stärken. Dieser Vorteil der Spielbankgemeinden ist bei dem Vergleich ihrer Rechtsstellung im Verhältnis mit anderen Gemeinden zu berücksichtigen. Außerdem werden Höhe und regionale Verteilung des Aufkommens aus der Spielbankabgabe wesentlich durch die ordnungsrechtlich vorgeprägte Entscheidung des Landes über Anzahl, Standort und Angebotsbreite der zugelassenen Spielbanken bestimmt.

84

Der Gesetzgeber ist deshalb nicht verpflichtet, im Spielbankgesetz selbst einen Anspruch der Spielbankgemeinden auf einen Anteil an der Spielbankabgabe vorzusehen. Vielmehr wird der Anspruch der Spielbankgemeinden auf interkommunale Gleichbehandlung im Vergleich zu anderen Gemeinden bereits dadurch erfüllt, dass § 7 NSpielbG 2004 die Möglichkeit einer Beteiligung der Spielbankgemeinden am Aufkommen der Spielbankabgabe nach Maßgabe des Landeshaushalts vorsieht.

C.

85

Der erste Hilfsantrag, §§ 4, 5 und 8 NSpielbG 2004 für nichtig zu erklären, hat ebenfalls keinen Erfolg.

I.

86

1. Dieser Hilfsantrag ist unzulässig, soweit die Verfassungswidrigkeit der §§ 4, 5 NSpielbG 2004 geltend gemacht wird.

87

Die Beschwerdeführerinnen haben hinsichtlich des Hilfsantrags zu §§ 4, 5 NSpielbG 2004 nicht in einer den Anforderungen des § 92 BVerfGG analog entsprechenden Weise dargelegt, durch das angegriffene Gesetz in ihren Rechten betroffen zu sein. Da §§ 4, 5 NSpielbG 2004 die Ausgestaltung der Spielbankabgabe regeln, sind die Spielbankunternehmer unmittelbarer Adressat dieser Vorschriften. Rechte der beschwerdeführenden Gemeinden werden hierdurch nicht unmittelbar berührt. Eine mittelbare Beeinträchtigung eigener Rechte durch die Erhebung der Spielbankabgabe ist nicht ersichtlich.

88

2. Soweit die Beschwerdeführerinnen mit ihrem ersten Hilfsantrag die Feststellung der Nichtigkeit des § 8 NSpielbG 2004 begehren, bestehen ebenfalls Bedenken hinsichtlich der Zulässigkeit dieses Antrags. Insoweit erscheint fraglich, ob die Beschwerdeführerinnen die Kommunalverfassungsbeschwerden innerhalb der Frist des § 36 Abs. 2 StGHG a.F. eingelegt haben.

89

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu § 93 Abs. 3 BVerfGG beginnt die bei Kommunalverfassungsbeschwerden i.S.d. § 91 BVerfGG zu wahrende Jahresfrist grundsätzlich nicht neu, wenn der Gesetzgeber eine unverändert gebliebene Norm eines im übrigen geänderten Gesetzes neu in seinen Willen aufgenommen hat (ständige Rechtsprechung seit BVerfGE 11, 255, 259 f. und 18, 1, 9; vgl. etwa BVerfGE 43, 108, 116; 80, 137, 149). Entsprechendes gilt für die Frist des § 36 Abs. 2 StGHG a.F.

90

Im Streitfall wurden die Verfassungsbeschwerden innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten des NSpielbG 2004 eingelegt. Zweifel an der Wahrung der Frist ergeben sich indes aufgrund der Tatsache, dass § 8 NSpielbG 2004 inhaltlich unverändert die zuvor in § 7 NSpielbG 1989 enthaltene Regelung übernommen hat.

91

Erhält der Anwendungsbereich einer unveränderten Vorschrift durch anderweitige Gesetzesänderungen einen neuen Inhalt oder eine geänderte, den Beschwerdeführer belastende Bedeutung und wird durch den neuen Rechtszustand die Lage des Beschwerdeführers verschlechtert, so setzt dies die Jahresfrist neu in Gang (BVerfGE 78, 350, 356).

92

Ob § 8 NSpielbG 2004 deshalb eine geänderte, die Beschwerdeführerinnen belastende Bedeutung zukommt, weil der vormalige Rechtsanspruch der Spielbankgemeinden auf Teilhabe am Aufkommen der Spielbankabgabe durch einen Anspruch nach Maßgabe des Landeshaushalts ersetzt worden ist, ist zweifelhaft. Bei isolierter Betrachtung des § 8 NSpielbG 2004 ergibt sich keine Änderung in der Rechtsstellung der Beschwerdeführerinnen, da diese schon zuvor aufgrund der Regelung des § 7 NSpielbG 2004 keine Vergnügungssteuer von den Spielbanken erheben konnten.

93

Die Frage, ob hinsichtlich der nunmehr in § 8 NSpielbG 2004 geregelten Befreiung der Spielbanken von der Vergnügungssteuer die Jahresfrist des § 36 Abs. 2 StGHG a.F. für die Erhebung einer Kommunalverfassungsbeschwerde durch die Spielbankgemeinden neu in Gang gesetzt wurde, bedarf jedoch keiner Entscheidung, da der erste Hilfsantrag insoweit jedenfalls unbegründet ist.

II.

94

Indem § 8 NSpielbG 2004 die Erhebung einer Vergnügungssteuer von Spielbanken ausschließt, werden keine Rechte der Beschwerdeführerinnen aus Art. 57, 58 NV verletzt. Da aus der kommunalen Finanzhoheit kein Recht zur autonomen Besteuerung bestimmter wirtschaftlicher Vorgänge folgt und da die niedersächsischen Gemeinden niemals das Recht hatten, Spielbanken einer kommunalen Vergnügungssteuer zu unterwerfen, führt die Befreiung der Spielbanken von einer Vergnügungssteuer nach § 8 NSpielbG 2004 nicht zu einem Eingriff in die kommunale Finanzhoheit.

95

1. Die kommunale Finanzhoheit gehört nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofs zu der in der Niedersächsischen Verfassung gewährleisteten Selbstverwaltungsgarantie. Sie umschließt die eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft der Gemeinden (Nds. StGHE 3, 136, 156; 3, 199, 220 f.; 3, 299, 311; Nds. StGH, LVerfGE 12, 255, 273). Auch die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung gewährleistet eine Finanzhoheit der Gemeinden, nämlich die Befugnis zu einer eigenverantwortlichen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens (BVerfGE 26, 228, 244; 71, 25, 36 f.).

96

Die in Art. 57 NV gewährleistete Finanzhoheit schützt die Kommunen demnach davor, dass ihnen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben aus der Hand genommen wird und garantiert ihnen nach Maßgabe des Art. 57 Abs. 4 und 58 NV eine angemessene Finanzausstattung (Nds. StGHE 3, 199, 220 f.). Eine weitergehende Gewährleistung ist jedoch weder nach Bundes- noch nach Landesrecht aus der kommunalen Finanzhoheit herzuleiten. Mit der kommunalen Finanzhoheit ist weder das Recht verbunden, unabhängig von der staatlichen Gesetzgebung autonom eigene kommunale Steuern zu erheben noch gar ein Recht zur Besteuerung bestimmter wirtschaftlicher Betätigungen oder bestimmter Steuerpflichtiger. Vielmehr können Gemeinden schon wegen des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Besteuerung nicht kraft eigenen Rechts Steuern erheben, sondern nur aufgrund einer durch Landesgesetz übertragenen Ermächtigung (BVerfGE 65, 325, 343; 98, 106, 123 u. 125).

97

2. Nach Art. 58 NV sind die Erschließung eigener Steuerquellen und der übergemeindliche Finanzausgleich Instrumente, um die Kommunen aufgabengerecht mit den notwendigen Mitteln auszustatten (Nds. StGHE 3, 299, 321). Art. 58 NV garantiert jedoch weder bestimmte kommunale Steuern noch gewährleistet diese Vorschrift einen Anspruch der Gemeinden darauf, dass ihnen ein Besteuerungsrecht für bestimmte wirtschaftliche Betätigungen oder bestimmte Steuersubjekte übertragen wird.

98

3. Eine Besteuerung von Spielbanken entspricht auch nicht den tradierten Besteuerungsrechten der Gemeinden. Für die Zeit bis 1973 folgt dies schon aus der Tatsache, dass in dieser Zeit Spielbanken in Niedersachsen verboten waren. Auch nach 1973 blieb der Betrieb einer Spielbank eine grundsätzlich verbotene Tätigkeit. Nur in 10 Kommunen in Niedersachsen darf aufgrund der im NSpielbG enthaltenen Ausnahme vom grundsätzlichen Verbot der Veranstaltung von Glücksspielen eine Spielbank betrieben werden. Gleichzeitig mit der Schaffung einer Rechtsgrundlage für den Betrieb von Spielbanken in Niedersachsen hat der Gesetzgeber im NSpielbG jeweils bestimmt, dass Spielbanken einer Spielbankabgabe unterliegen und u.a. von solchen kommunalen Steuern befreit sind, die der Gesetzgebung des Landes unterliegen und in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Betrieb einer Spielbank stehen (§§ 5 NSpielbG 1973, 7 NSpielbG 1989, 8 NSpielbG 2004). Damit hat das Land den Gemeinden zu keiner Zeit die Möglichkeit erschlossen, eigene kommunale Steuern von Spielbanken zu erheben.

D.

99

Der weitere Hilfsantrag, mit dem die Beschwerdeführerinnen die Feststellung begehren, dass ihre Rechte auf Selbstverwaltung aus Art. 57 und 58 NV verletzt seien, ist unzulässig. Mit ihrem Vorbringen wiederholen die Beschwerdeführerinnen das Klagebegehren ihres Hauptantrags und variieren lediglich den hierzu gestellten Klageantrag. Ein weiteres Klagebegehren, das Gegenstand eines Hilfsantrags sein könnte, ist hierin nicht enthalten.

E.

100

Das Verfahren ist gemäß § 21 Abs. 1 StGHG gerichtskostenfrei.

101

Auslagen sind gemäß § 21 Abs. 2 Satz 2 StGHG nicht zu erstatten.

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