Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-09-07, Aktenzeichen 11 A 17/16
ECLI:DE:VGSH:2016:0907.11A17.16.0A

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat die Klägerin zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Feststellung, dass die von ihr als beamtete Lehrerin an einem Gymnasium zu leistende Pflichtstundenzahl 24,5 statt 25,5 Stunden pro Woche beträgt.

2

Mit Schreiben ihres Verfahrensbevollmächtigten vom 10. Dezember 2015 beantragte die Klägerin festzustellen, dass die von ihr zu leistende Pflichtstundenzahl lediglich 24,5 Stunden/Woche betrage. Zur Begründung führte sie aus, dass § 1 Abs. 1 Nr. 5 PflichtStVO, die eine Pflichtstundenzahl von 25,5 Stunden pro Woche für sie vorsehe, verfassungswidrig und daher nichtig sei. Dies ergäbe sich aus der der Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 09.06.2015 (Urteil, 5 KN 164/14) zugrunde liegenden Argumentation, die ohne Weiteres auf die Schleswig-Holsteinische Rechtslage übertragbar wäre.

3

Zudem verstoße die in § 1 PflichtStVO enthaltene Festlegung der Pflichtstundenzahl gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn aus Art. 33 Abs. 5 GG, da der Verordnungsgeber bei Erlass der Landesverordnung über die regelmäßige Pflichtstundenzahl der Lehrkräfte vom 30.04.2014 den prozeduralen Anforderungen des Art. 33 Abs. 5 GG nicht hinreichend Rechnung getragen habe. Insbesondere habe der Verordnungsgeber seine tragenden Erwägungen weder vollständig selbst offen gelegt, noch habe er überhaupt die empirischen Grundlagen für die Ausübung seiner Einschätzungsprärogative - nämlich die tatsächliche Arbeitsbelastung der Gymnasiallehrkräfte - vor Erlass der Verordnung anhand eines transparenten Verfahrens sorgfältig und nachvollziehbar ermittelt. Dies wäre erforderlich gewesen, da eine ganze Reihe von überzeugenden Indizien dafür existieren, dass sich die zeitliche Abhängigkeit zwischen unterrichtlicher und außerunterrichtlicher Belastung der Lehrkräfte insoweit verschoben habe, dass zusätzliche Anforderungen, z.B. an die Schülerbetreuung, Unterrichtsvorbereitung und Fortbildung, den außerunterrichtlichen Anteil der Arbeitszeit deutlich erhöht und gerade nicht verringert habe. Die Nichtigkeit der Norm wäre durch die Verwaltung unabhängig von ihrem Erlasszeitpunkt jederzeit feststellbar, auch wenn der Behörde keine Verwerfungskompetenz zustehe. Dem Ministerium für Schule und Berufsbildung stünde die Möglichkeit zu Gebote, die prozedurale wie inhaltliche Verfassungsmäßigkeit der streitentscheidenden Norm durch deren Änderung sicherzustellen.

4

Mit Bescheid vom 25. Januar 2016 wies das beklagte Ministerium das Begehren der Klägerin zurück. Der Beklagte hob hervor, dass die Argumentation aus der angeführten Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 09.06.2015 auf die Rechtslage in Schleswig-Holstein nicht übertragbar wäre. Insbesondere wäre mit dem Erlass der Pflichtstundenverordnung vom 30.04.2014 die regelmäßige wöchentliche Pflichtstundenzahl für Studienrätinnen und Studienräte an Gymnasien nicht erhöht worden. Mit dem Erlass der PflichtStVO vom 30.04.2014 wäre lediglich die bisherige Regelung der regelmäßigen wöchentlichen Pflichtstundenzahl von Lehrkräften ohne materiell-rechtliche Änderung von einer Verwaltungsvorschrift (Pflichtstundenerlass) in eine Verordnung überführt worden. Dem hätte allein eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 30.08.2012 (2 C 23/10) zur Erlassregelung eines anderen Bundeslandes zurückgelegen. Die vorgenommenen Änderungen wären lediglich redaktioneller Natur gewesen.

5

Ungeachtet neuerer Rechtsprechung zur prozeduralen Absicherung materiell-rechtlicher Regelungen wäre dies im vorliegenden Fall jedenfalls nicht für zeitlich davor in Kraft gesetzte Rechtsvorschriften anzuwenden, gegen die ein Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 5 des Schleswig-Holsteinischen Ausführungsgesetzes zur Verwaltungsgerichtsordnung nicht mehr zulässig wäre.

6

Die PflichtStVO vom 30.04.2014 war im Nachrichtenblatt vom 27.05.2014 bekannt gegeben worden. Selbst wenn die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO noch nicht verstrichen wäre, könnte mit einem Normenkontrollantrag nicht die Unterrichtsverpflichtung angegriffen werden, da diese unverändert aus dem Pflichtstundenerlass übernommen worden wäre.

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Dagegen hat die Klägerin am 26. Februar 2016 Klage erhoben.

8

Sie ist der Ansicht, dass die Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 2. Alternative VwGO die statthafte Klageart sei, da sie die Feststellung begehre, dass das beamtenrechtliche Dienstverhältnis in seiner von § 1 PflichtStVO konkretisierten Form nicht bestehe, da die Festlegung der regelmäßigen Arbeitszeit auf einer gegen höherrangiges Verfassungsrecht verstoßenden, daher rechtswidrigen Rechtsverordnung beruhe und somit unwirksam sei. Rechtsverordnungen seine zwar selbst keine Rechtsverhältnisse, die PflichtStVO konkretisiere jedoch das beamtenrechtliche Dienstverhältnis der Lehrkräfte hinsichtlich ihrer im Sinne des § 60 LBG abzuleistenden Arbeitszeit. Dies konstituiere ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis, das in den rechtlichen Beziehungen zu sehen sei, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund der Anwendung einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Ihrer Ansicht nach folge das Feststellungsinteresse aus der Verletzung der Fürsorgepflicht aus Art. 33 Abs. 5 GG.

9

Da die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt seien, sei die Klage zulässig. Sie sei auch in der Sache begründet, weil die streitgegenständliche Regelung der Pflichtstundenzahl gegen höherrangiges Verfassungsrecht verstoße und daher nichtig sei.

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Zwar stehe es grundsätzlich im Organisationsermessen des Dienstherrn, die Arbeitszeit der Beamten festzulegen. Dieses Ermessen finde aber seine Grenze in der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten, die zu den hergebrachten Grundsätzen des Beamtenrechts im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehöre und sich daher in der Abwägungsentscheidung des Gesetzgebers grundsätzlich auch gegen andere kollidierende Verfassungsgüter durchzusetzen habe. Art 33 Abs. 5 GG erteile der Gesetzgebung mit dem Auftrag zur Realisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten aber nicht allein eine materielle Vorgabe, an der die die Arbeitszeit regelnde Norm als Ergebnis eines Gesetzgebungsverfahrens zu messen sei. Vielmehr sei der Verpflichtung des Gesetzgebers, die Rechte und Pflichten des Beamten unter Berücksichtigung hergebrachter Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln, wie allen anderen Grundrechten und grundrechtsgleichen Rechten auch eine prozedurale Dimension zu entnehmen. So sei der Gesetzgeber - in Anlehnung an die einschlägige Rechtsprechung im Bereich des Planungsrechts und an die Abwägungs-, aber auch Ermessensfehlerlehre - verpflichtet, einschlägiges Entscheidungsmaterial heranzuziehen, aufzubereiten und eine Abwägung zwischen den konfligierenden Interessen, die durch das Gesetzesvorhaben berührt werden, durchzuführen. Hiernach sei es die verfassungsrechtliche Pflicht des Gesetzgebers, sich in dem zu regelnden Bereich sachkundig zu machen, verfügbare empirische Daten zur Kenntnis zu nehmen und zwischen potenziell von einer Regelung betroffenen Rechtsgütern abzuwägen. Ein Gesetz sei danach schon dann nicht mehr mit der Verfassung vereinbar, wenn der Gesetzgeber während der Erarbeitung des Gesetzentwurfs Fehler gemacht hat, bei denen nicht auszuschließen ist, dass das Gesetz bei einem korrekten inneren Gesetzgebungsverfahren einen anderen Inhalt gehabt hätte. Der grundrechtlichen Relevanz des inneren Gesetzgebungsverfahrens stehe hier nicht entgegen, dass es vorliegend um eine Regelung des Verordnungsgebers gehe. Wenn aufgrund der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bereits im Bereich der Parlamentarischen Gesetzgebung die verfassungsgerichtliche Zurückhaltung bei der Überprüfung von grundrechtsrelevanten Regelungen durch verschärfte Anforderungen an deren inneres Gesetzgebungsverfahren kompensiert werde, so müsse dies erst Recht für die noch weniger „autonome“ untergesetzliche Normgebung des Verordnungsgebers gelten. Dem folgend habe es dem Verordnungsgeber oblegen, aufgrund der prozeduralen Dimension des Art. 33 Abs. 5 GG als Ausgleich für die nur eingeschränkt mögliche materiell-rechtliche Überprüfbarkeit der Regelstundenzahlfestsetzung, die tatsächlichen Grundlagen für die Ausübung seiner Einschätzungsprärogative in einem transparenten und sachgerechten Verfahren sorgfältig und nachvollziehbar zu ermitteln. Das sei nicht geschehen. Die Ermittlung der realen Arbeitsbelastung wäre insbesondere vor dem Hintergrund der stetig eintretenden Veränderungen des Schleswig-Holsteinischen Schulsystems im Allgemeinen und der sich verändernden Anforderungen an die Gymnasiallehrkräfte im Besonderen erforderlich gewesen. So ergebe sich aus der zunehmenden heterogenen Zusammensetzung der Klassen, dass sich der außerunterrichtliche Aufwand für die Vor- und Nachbereitung der Unterrichtsstunden deutlich erhöht haben dürfte. Der Vorbereitungsaufwand werde auch dadurch erhöht, dass aufgrund des Konzepts der „Aufgaben zum eigenverantwortlichen Arbeiten“ eine Unterrichtsstunde auch dann vorzubereiten sei, wenn die Lehrkraft aufgrund von Krankheit, Klassenfahrt oder anderen dienstlichen Verpflichtungen die Stunde nicht erteilen könne. Auch die zeitlichen Anforderungen an die individuelle Schülerbetreuung seien in den letzten Jahren gewachsen. Diese Entwicklung werde durch das Programm der Inklusion noch weiter potenziert. Die stärkere individuelle Betreuung von Schülerinnen und Schülern habe auch zu einem Anstieg der pädagogischen Konferenzen und Gespräche über einzelne Schüler geführt. Ein höherer außerunterrichtlicher Zeitaufwand sei durch die stärkere Beanspruchung der Lehrkräfte durch informale Kommunikation mit Eltern und Schülern entstanden. Zudem seien die fachlichen Anforderungen an die Lehrkräfte gestiegen, wobei die weitergehenden Fortbildungsverpflichtungen typischerweise außerhalb der Unterrichtszeit zu erfüllen seien. Mit Blick auf diese beispielhaft angeführten Sachverhalte fehle eine empirische Erhebung der tatsächlichen Belastung der beamteten Lehrkräfte völlig und dies habe zur Folge, dass die fragliche Norm zur Regelung von deren Arbeitszeit bereits aus diesem Grund gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoße, ohne dass es auf das Ergebnis einer Evidenzkontrolle ankomme. Schließlich bleibe die Pflicht des Gesetzgebers zur Erhebung der für eine grundrechtliche sensiblere Regelung relevanten Tatsachen auch nach Normerlass in Gestalt einer Beobachtungs-, Nachbesserungs- und Anpassungspflicht bestehen. Das bedeute, dass der Gesetz- oder Verordnungsgeber selbst nach einer optimalen Vorbereitung eines Normerlasses nicht gleichsam die Hände in den Schoß legen dürfe, sondern vielmehr verpflichtet sei, Veränderungen der der Regelung bei ihrem Erlass zugrundeliegenden Tatsachen festzustellen und dann zum Anlass zu nehmen, um bei der Gestaltung der Norm nachzusteuern und sie gegebenenfalls den neuen und/oder rechtlichen Rahmenbedingungen anzupassen. Unterlasse er dies (wie hier) verstoße er ebenfalls gegen die sich aus dem entsprechenden Grundrecht ergebenden prozeduralen Verpflichtungen.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass die als beamtete Lehrerin an einem Gymnasium zu leistende Pflichtstundenzahl der Klägerin lediglich 24,5 Stunden/Woche beträgt.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte hält die Klage für unzulässig. Anders als im - hier nicht mehr zulässigen - Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO reiche es nicht aus, abstrakt zu Arbeitsbelastungen beamteter Lehrkräfte (allgemein) vorzutragen und sich darauf zu kaprizieren, dass der Verordnungsgeber prozedurale Obliegenheiten missachtet habe. Damit werde versucht, das wegen Verfristung jetzt unzulässige objektive Rechtsbeanstandungsverfahren der Normenkontrolle nach § 47 VwGO unter dem „Deckmantel“ einer Feststellungsklage nachzuvollziehen. Dafür fehle es am Feststellungsinteresse. Im Ergebnis vertrete die Klägerin letztlich den Rechtsstandpunkt, dass die beamtenrechtliche Fürsorgepflicht bereits dann verletzt sei, wenn der Dienstherr eine aus ihrer Sicht nichtige abstrakte Regelung anwendet, unabhängig davon, ob sich die Anwendung dieser Regelung auf ihre Rechtsposition auswirkt.

16

Im Übrigen hält der Beklagte die Klage für unbegründet.

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So vertritt er die Ansicht, dass das von der Klägerin in Bezug genommene Urteil des Niedersächsischen OVG vom 09.06.2015 (aaO) auf die Rechtslage in Schleswig-Holstein nicht übertragbar sei. In dem dort entschiedenen, fristgerecht erhobenen Normenkontrollverfahren ist festgestellt worden, dass die durch die dortige Änderungsverordnung zur Arbeitszeitverordnung-Schule erfolgte Erhöhung der Regelstundenzahl für Lehrkräfte am Gymnasium von 23,5 auf 24,5 Stunden mit höherrangigem Recht unvereinbar und daher unwirksam sei. Gestützt werde diese Feststellung zum Einen auf einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, weil verbeamtete niedersächsische Gymnasiallehrkräfte hinsichtlich der Pflichtstundenzahl anders, nämlich mit höherer Stundenzahl behandelt werden als andere verbeamtete Lehrkräfte des Landes. Diese Argumentationsebene lasse sich schon deshalb nicht auf den vorliegenden Fall übertragen, weil eine derartig unterschiedliche Behandlung nach dem Schleswig-Holsteinischen Landesrecht nicht vorgesehen sei. In der Schleswig-Holsteinischen Pflichtstundenverordnung gebe es keine beamtete Lehrergruppe, die eine niedrigere Unterrichtsstundenzahl zu leisten habe, als die der beamteten Studienrätinnen und Studienräte.

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Zum Anderen gehe das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht davon aus, dass eine durch Verordnung erfolgende Erhöhung der Pflichtstundenzahl einer Begründung des Verordnungsgebers bedürfe, die die tatsächliche Arbeitszeitbelastung der beamteten Lehrer berücksichtigt und auch empirische Elemente enthalten muss. Anknüpfungspunkt der Begründungspflicht sei danach gerade die Veränderung der Pflichtstunden im Sinne einer Erhöhung. Hier gehe es nicht um eine Erhöhung der Pflichtstundenzahl. Nach Maßgabe des Pflichtstundenerlasses vom 19.07.2010 bestehe auch nach Inkrafttreten der Pflichtstundenverordnung unverändert eine Pflichtstundenzahl von 25,5 Unterrichtsstunden.

19

Der Beklagte verkenne nicht, dass das Bundesverwaltungsgericht in den Entscheidungen zur Professorenbesoldung (Urt. v. 14.02.2012 - 2 BVL 4/10 -) und zur Richterbesoldung in Sachsen-Anhalt (Urt. v. 05.05.2015 - 2 BVL 17/09 -) prozedurale Anforderungen in Form von Begründungs-, Überprüfungs- und Beobachtungspflichten aus dem beamtenrechtlichen Argumentationsprinzip hergeleitet hat. Seiner Ansicht nach knüpfe das Bundesverfassungsgericht die entsprechenden Pflichten an „Veränderungstatbestände“ an, nämlich entweder an die kontinuierliche Fortschreibung der Besoldungshöhe in Gestalt von regelmäßigen Besoldungsanpassungen oder an strukturelle Neuausrichtungen in Gestalt von Systemwechseln. Anders als dort sei es hier nicht zu einer Veränderung der Pflichtstundenzahl gekommen.

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Es komme hinzu, dass die Verletzung der sogenannten „Beobachtungsverpflichtung“ nur dann die Rechtswidrigkeit einer Norm nach sich ziehen könne, wenn sich die Verhältnisse in einer Weise verändert haben, dass eine Veränderung der Norm geboten ist. Hier hätten sich seit erstmaliger Regelung durch den Pflichtstundenerlass des nunmehr in der Verordnung geregelten Umstandes die Verhältnisse nicht in einer Weise verändert, dass das unveränderte Belassen des Regelungsinhaltes offensichtlich fehlsam, insbesondere willkürlich sei.

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Abgesehen davon seien auch in tatsächlicher Hinsicht Veränderungen in der Arbeitsbelastung verbeamteter Studienrätinnen und Studienräte nicht in einer Weise eingetreten, die eine Änderung der festgelegten Pflichtstundenzahl erzwingen würde. Das gelte insbesondere für den Themenkreis „Unterrichtsvorbereitung, Zentralabitur, Sprechprüfungen als Prüfungsteil im schriftlichen Abitur, besondere Lernleistungen, Umstellung auf G8, Profiloberstufe, Leitungsaufgaben, Fortbildungspflicht, Schulentwicklungstage und heterogene Lerngruppen“. Generalisierend betrachtet sei eine verifizierbare Erhöhung der Arbeitszeitbelastung der Lehrkräfte nicht eingetreten.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf ihre Schriftsätze sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen, die Gegenstand der Erörterung waren.

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Mit Beschluss vom 11. Juli 2016 hat die Kammer den Rechtsstreit dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage in Gestalt der Feststellungsklage gemäß § 43 VwGO ist unzulässig.

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Es kann dahingestellt bleiben, ob dies bereits daraus folgt, dass die Klägerin im Wege einer atypischen Feststellungsklage (siehe dazu Kopp/Schenke, VwGO, 22. Aufl., § 43 Rdnr. 8g m.w.N., § 47 Rdnr. 8) geltend macht, dass die Pflichtstundenverordnung ihr gegenüber unwirksam sei. Denn jedenfalls fehlt der Klägerin die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO, weil sie sich nicht auf eine ihre eigenen Rechte schützende Norm berufen kann.

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Das Gericht legt im rechtlichen Ausgangspunkt zugrunde, dass Rechtsschutz gegen untergesetzliche Rechtsnormen, von denen eine unmittelbare Beeinträchtigung ohne weiteren Vollzugsakt ausgeht und die n i c h t Gegenstand eines Normenkontrollverfahrens sein können, durch eine Feststellungsklage erlangt werden kann (siehe dazu grundlegend BVerwG, Urt. v. 28. Juni 2000 - 11 C 13.99 -, BVerwGE 111, 276 ff.). Selbst wenn gemessen daran § 47 VwGO gegenüber der hier erhobenen Feststellungsklage keine Sperrwirkung entfaltet, bedarf es gemäß § 42 Abs. 2 VwGO einer eigenen Rechtsbetroffenheit und es muss zur Vermeidung von Popularklagen eine Klagebefugnis bestehen. Auf den ersten Blick scheint diese Voraussetzung erfüllt zu sein, da es der Klägerin um die Verwirklichung ihrer Rechte geht, da sie an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist und eigene Rechte davon abhängen. Bei genauerer Betrachtung des Vorbringens der Klägerin wird hingegen deutlich, dass sie ihre subjektive Rechtsbetroffenheit im Kern allein aus einer Verletzung prozeduraler Obliegenheiten des Beklagten herleitet. Das erkennende Gericht teilt dies im Ansatz, da der Beklagte mit Blick auf die Entstehungsgeschichte der Pflichtstundenverordnung nicht dargelegt hat, welche Parameter er aktuell in die gebotene Abwägung eingestellt hat. Der Beklagte beschränkt sich im Wesentlichen darauf, dass sich seit Geltung des Pflichtstundenerlasses mit gleicher Pflichtstundenzahl unter Berücksichtigung der seinerzeit in die Abwägung eingestellten Parameter nichts in der Weise geändert habe, dass dem bei Erlass der Pflichtstundenverordnung in dem von der Klägerin gewünschten Sinne hätte Rechnung getragen werden müssen. Damit ist es nicht ausgeschlossen, dass abwägungsrelevante und -erhebliche Aspekte, die sich mit Blick auf Artikel 33 Abs. 5 GG auf rechtlich geschützte Belange der Klägerin beziehen können, nicht (erneut) in die gebotene Abwägung eingestellt worden sind. Allein aus der Möglichkeit der Verletzung prozeduraler Obliegenheiten lässt sich - im Sinne drittschützenden Charakters - eine Klagebefugnis für die Feststellungsklage nicht herleiten.

27

Wollte man der vom Gericht vertretenen Ansicht nicht folgen und die Klage in Gestalt der Feststellungsklage als zulässig erachten, so bliebe sie unbegründet.

28

Die von der Klägerin als beamtete Lehrerin an einem Gymnasium zu leistende Pflichtstundenzahl beträgt nicht lediglich 24,5 Stunden/die Woche, sondern 25,5 Stunden/Woche, denn § 1 PflichtStVO vom 30.04.2014 ist nicht nichtig. Das wäre nur der Fall, wenn ein Verstoß gegen höherrangiges Verfassungsrecht vorläge und aus der daraus resultierenden Nichtigkeit das Nichtbestehen des Rechtsverhältnisses festzustellen wäre (siehe dazu Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl., § 43 Rdnr. 20).

29

§ 1 PflichtStVO verstößt nicht gegen höherrangiges Verfassungsrecht. Die Nichtigkeit einer Verordnung als untergesetzliche Norm bestimmt sich dabei wie die Nichtigkeitsprüfung von anderen Gesetzen. Prüfungsmaßstab ist das formell ordnungsgemäße Normgebungsverfahren und die materielle Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht (Kopp/Schenke, a.a.O., § 47, Rdnr. 112).

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Die PflichtStVO ist formell ordnungsgemäß erlassen worden. Gemäß Artikel 38 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein kann durch Gesetz die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung erteilt werden, wobei das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen muss. Die PflichtStVO in Gestalt einer Rechtsverordnung basiert auf § 126 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 9 SchulG SH. Diese Vorschrift ermächtigt den Landesgesetzgeber, die Arbeitszeit von Lehrkräften im Rahmen einer Verordnung zu regeln. Dieser Verpflichtung ist der Beklagte als zuständige Behörde in Schriftform durch den Erlass der PflichtStVO am 30.04.2014 nachgekommen. Wenn man insoweit zu Lasten des Beklagten davon ausgehen wollte, dass ein transparentes und sachgerechtes Verfahren, welches der prozeduralen Dimension des Art. 33 Abs. 5 GG Rechnung tragen soll, nicht stattgefunden habe, so bliebe dies im Ergebnis deshalb unbeachtlich, weil derlei Anforderungen an das Verfahren der Gesetz- bzw. Normgebung erst in jüngster Rechtsprechung entwickelt worden sind, insbesondere erst nach Verabschiedung der Pflichtstundenverordnung und lange nach dem inhaltsgleichen Pflichtstundenerlass aus dem Jahr 2010. Insoweit gilt, dass eine spätere Rechtsprechung grundsätzlich keine rückwirkende Wirkung auf ein früheres Gesetzgebungs/Normsetzungsverfahren haben kann. Dafür spricht zum Einen, dass § 47 VwGO für die Erhebung der Normenkontrollklage eine Jahresfrist vorsieht. Hierdurch soll Rechtsklarheit geschaffen und der Prozessökonomie Rechnung getragen werden. Zum Anderen findet auch der verfassungsrechtliche Aspekt des Rückwirkungsverbotes, das den allgemeinen rechtsstaatlichen Vertrauensschutz des Art. 20 Abs. 3 GG sicherstellen soll, seine Ausprägung in dieser Handhabung. Aufgrund dessen können die von der jüngsten Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entworfenen Anforderungen auf die materiell-rechtlich nur eingeschränkt überprüfbare Ausübung der Einschätzungsprärogative des Normgebers, welche bereits vor der Wandlung der Rechtsprechung ausgeübt worden ist, nicht angewendet werden. Das wäre gleichsam ein Verstoß gegen das verfassungsrechtliche Verbot der Rückwirkung.

31

Auch der Gesichtspunkt der Verwirkung ist zumindest mittelbar zu berücksichtigen. Indem die Klägerin erstmals im Dezember 2015 ihr Begehren gegenüber dem Beklagten geltend gemacht hat, tat sie dies zum Einen nach Ablauf der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, zum Anderen, nachdem sie faktisch bereits 5,5 Schuljahre lang eine inhaltlich gleiche Regelung anstandslos hingenommen hatte. Zwar scheidet eine Verwirkung allein durch Zeitablauf grundsätzlich aus. Jedoch liegt eine prozessuale Verwirkung der Antragsbefugnis vor, wenn die Klägerin durch ihr früheres Verhalten den Eindruck hat entstehen lassen, sie wolle gegen die Norm rechtlich nicht vorgehen. Dies kommt vor allem in Betracht, wenn die Klägerin zwar die Vorteile der Rechtsnorm ausgenutzt hat, sie sich nun aber Belastungen, die aus der Rechtsnorm erwachsen und praktisch die Kehrseite der Vorteile bilden, durch die Klageerhebung entziehen will und damit treuwidrig handelt (siehe dazu Kopp/Schenke, VwGO a.a.O. § 47 Rdnr. 87). Zwar können diese Maßstäbe des § 47 VwGO nur als Inzidentprüfung im Rahmen der Feststellungsklage herangezogen werden. Jedoch lassen sie in der rechtlichen Bewertung Rückschlüsse zu. Indem die Klägerin seit dem Schuljahr 2010/11 von den dort ebenfalls neu geregelten Entlastungen profitierte und jetzt erstmalig die gerichtliche Überprüfung anstrebt, weil sie sich der damaligen Erhöhung um eine Pflichtstunde entziehen will, findet dieses Verhalten für das erkennende Gericht zumindest eine mittelbare Berücksichtigung, zumal die Klägerin über einen langen Zeitraum die Möglichkeit hatte, ihrem Begehren nachzugehen.

32

Soweit sich die Klägerin auf die Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts (a.a.O.) beruft, beruht diese auf grundlegend anderen Sachverhalten. Die der rechtlichen Bewertung zugrundeliegende Ausgangsposition im dort entschiedenen Fall war dadurch gekennzeichnet, dass lediglich die Stundenzahlen von Studienrätinnen und Studienräten an Gymnasien und Gemeinschaftsschulen angehoben worden waren, die der übrigen verbeamteten Lehrkräfte jedoch nicht. Deshalb sah das Niedersächsische OVG eine besondere Anforderung an die Begründung als Rechtsmäßigkeitsvoraussetzung der Verordnung vor. Im Rahmen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu der Richter- und Professorenbesoldung verhielt sich der Sachverhalt ähnlich, da wiederum nur eine bestimmte Besoldungsgruppe betroffen war (vgl. BVerfG, Urt. v. 05.05.2015 - 2 BvL 17/09 -). Ebenso verhielt es sich bei dem von der Klägerin benannten Hartz-IV-Urteil (BVerfG, Urt. v. 09.02.2010 - 1 BvL 1/09 -). Daraus ist - verallgemeinernd - herzuleiten, dass in der Rechtsprechung immer dann ein besonders transparentes und sachgerechtes Verfahren gefordert wird, wenn einzelne Gruppen ungleich gegenüber anderen vergleichbaren Gruppen behandelt werden sollen. Eine solche Konstellation ist vorliegend nicht gegeben, da die Anzahl der zu leistenden Pflichtstunden inhaltsgleich aus dem Pflichtstundenerlass aus dem Jahre 2010 in die Pflichtstundenverordnung übernommen worden ist.

33

In der Festlegung des Umfangs der zu leistenden Pflichtstunden vermag das Gericht keinen Verstoß gegen die aus Art. 33 Abs. 5 GG herzuleitende Fürsorgepflicht des Dienstherrn zu erkennen. Das grundrechtsgleiche Recht auf Fürsorge umfasst im Grundsatz die Verpflichtung des Dienstherrn, seine Beamten gegen unberechtigte Angriffe in Schutz zu nehmen, sie entsprechend ihrer Eignung und Leistung zu fördern und bei seinen Entscheidungen die wohl verstandenen Interessen der Beamten in gebührender Weise zu berücksichtigen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 15.12.1976 - 2 BVR 841/73 -, Rdnr. 30). Es verpflichtet den Dienstherrn darüber hinaus, den Beamten entsprechend seiner Eignung und Leistung zu fördern, bei seinen Entscheidungen die wohl verstandenen Interessen des Beamten, insbesondere seine Gesundheit, in gebührender Weise zu berücksichtigen und einen Mindeststandard an ordentlicher und fairer Gestaltung verwaltungsmäßigen Vorgehens zu gewährleisten. Die normative Festlegung einer Obergrenze der regelmäßigen Arbeitszeit stellt eine Konkretisierung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn dar. Ziel ist es, eine übermäßige zeitliche Beanspruchung der Beamten und deren etwaige Überlastungen, die zu Folgeerscheinungen führen können, zu vermeiden.

34

Darüber hinaus wird den Beamten ein Leistungsanspruch dahingehend verliehen, dass der Dienstherr seiner Fürsorgepflicht ordnungsgemäß und nicht willkürlich nachkommt. Dabei sieht das Bundesverfassungsgericht in den Fällen, in denen sich aus einem Grundrecht oder grundrechtsgleichen Recht Leistungsansprüche ableiten, das Grundgesetz aber keine exakte Bezifferung der Leistung erlaubt und dem Gesetzgeber dementsprechend ein weiter - gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer - Gestaltungsspielraum zukommt, in besonderem Maße eine Kontrolle der tatsächlichen Grundlagen und Methoden der Leistungsbemessung vor, um den Betroffenen einen effektiven Rechtsschutz zu gewähren (vgl. BVerfG, Urt. v. 09.02.2010 - 1 BVL 1/09 -; BVerfG, Urt. v. 14.02.2012 - 2 BVL 17/09 -).

35

Die PflichtStVO regelt hier aber lediglich die Komponente der tatsächlich zu leistenden Unterrichtserteilung. Nicht geregelt werden außerunterrichtliche Arbeitszeiten. Da diese im Gegensatz zu den zu erteilenden Unterrichtsstunden nicht exakt messbar sind, sind sie im Wege der „Einbettung“ in die allgemeinen beamtenrechtlichen Arbeitszeiten zu ermitteln. Das bedeutet, dass die allgemein festgesetzte Wochenstundenzahl der übrigen Beamten als Maßstab genommen wird, um die außerunterrichtliche Arbeitszeit zu bestimmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.11.1979 - BVerwG 2 C 40.77 -, Rdnr. 27; BVerwG, Beschl. v. 21.09.2005 - 2 B 25.05 -, Rdnr. 6).

36

Die wöchentliche Arbeitszeit für Schleswig-Holsteinische Beamte beträgt gemäß § 60 Abs. 1 LBG 41 Stunden die Woche. Sie ist als Maßstab für die oben genannte Einbettung zu sehen und stellt einen Ausfüllungsrahmen dar, hinsichtlich dessen dem Dienstherrn ein Ermessensspielraum zukommt.

37

Aufgrund der bestehenden Einschätzungsprärogative erfolgt eine nur in sehr engen Grenzen bestehende gerichtliche Kontrollmöglichkeit (vgl. Hess. VGH, Beschl. v. 08.08.2000 - 1 N 4694/96 -, Rdnr. 28; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 25.10.2007 - OVG 4 B 10.07 -, Rdnr. 29) dahingehend, dass die Einschätzung nicht offensichtlich fehlsam und insbesondere nicht willkürlich sein darf. Diesbezüglich hat der Beklagte zur Überzeugung des Gerichts zutreffend vorgetragen, dass das Verhältnis zwischen unterrichtlicher und außerunterrichtlicher Arbeitszeit noch immer den Anforderungen der bewährten Grundsätze entspricht, da der außerunterrichtliche Teil nach wie vor mindestens 50 % ausmacht. Damit ist der Dienstherr seiner Fürsorgepflicht hinreichend nachgekommen. Der verhältnismäßige Ausgleich von unterrichtlicher und außerunterrichtlicher Zeit ist gewahrt und in Relation zu anderen Bundesländern eine als durchschnittlich wahrzunehmende Stundenzahl angeordnet. Zudem ist sie in vielerlei Hinsicht ein Ausfluss der zeitgegenständlichen Wandlung. Die mit der Einführung von G8 zunächst einhergegangenen erhöhten Anforderungen an die Lehrkräfte ebben seit längerem deutlich wieder ab. Die Einführung des Zentralabiturs bietet Lehrkräften, die in der Oberstufe tätig sind, Entlastungen im außerunterrichtlichen Bereich, was allerdings nur die zentralen Fächer wie Deutsch, Englisch, Französisch und Mathematik betrifft. Ebenso wirken sich die Einführung der Intensivierungsstunden und die neuen Formen der Fortbildungsmöglichkeiten positiv auf die verbleibende außerunterrichtliche Zeit aus. Auch die Entlastungen in Form der Altersermäßigung und die Reduzierung der Pflichtstundenzahl für Schwerbehinderte bei weiterhin voller Besoldung stellen eine angemessene Ausgestaltung der Fürsorgepflicht dar. Diese Aspekte lassen insgesamt den Rückschluss zu, dass der Beklagte seiner Fürsorgepflicht nachgekommen ist und die zeitliche Arbeitsbelastung der Lehrkräfte im Rahmen der ihm zustehenden Einschätzungsprärogative im Lichte des Art. 33 Abs. 5 GG vertretbar geregelt hat. Abschließend bleibt anzumerken, dass es für die Beantwortung der Frage, ob die von den Lehrkräften verlangte Arbeitsleistung über den Rahmen der allgemein für Beamte geltenden Arbeitszeitregelung hinausgeht, nicht auf die Ansicht einzelner Lehrkräfte darüber ankommt, welcher Zeitaufwand zur Bewältigung ihrer Aufgaben notwendig und zweckmäßig ist, sondern allein auf die vom Dienstherrn geforderte Arbeitsleistung. Es entspricht dem Wesen des Beamtenverhältnisses als einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis, dass der Dienstherr bestimmt, welche qualitativen und quantitativen Anforderungen er an die einzelnen Aufgabenfelder im öffentlichen Dienst stellt. Das ist hier in Gestalt der PflichtStVO in rechtlich nicht zu beanstandender Weise erfolgt.

38

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

39

Die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.