Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2014-07-01, Aktenzeichen 8 A 1/13
ECLI:DE:VGMAGDE:2014:0701.8A1.13.0A

Tatbestand

1

Der Kläger führt als Bürgermeister der Stadt A-Stadt die Disziplinarklage gegen den Ruhestandsbeamten und ehemaligen Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamtes der aufgelösten Verwaltungsgemeinschaft „...“ mit dem Ziel, ihm das Ruhegehalt abzuerkennen. Dem Disziplinarverfahren liegt die Annahme einer persönlichen Zulage in Höhe von monatlich 1.500,00 DM in dem Zeitraum von 1994 bis 2004 zugrunde.

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Der 1956 geborene Ruhestandsbeamte besuchte von 1963 bis 1973 die Polytechnische Oberschule … und schloss 1975 eine Ausbildung zum Anlagenmonteur ab. Sodann diente er bis August 1977 bei der Nationalen Volksarmee. Von 1977 bis 1989 war der Beklagte als Mitarbeiter des Rates des Kreises … im Bereich der Zivilverteidigung tätig. Bis 1990 übte er eine Tätigkeit als Informatiker beim Rat des Kreises … aus. Vom 01.11.1990 bis zum 11.10.1994 war er als Amtsleiter bei der Stadt A-Stadt tätig. Vom 12.10.1994 bis zum 30.09.2000 war der Beklagte unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Zeit als Leiter des Gemeinsamen Verwaltungsamtes der Verwaltungsgemeinschaft „...“ ernannt worden. Die Ernennung wurde für die Zeit vom 01.10.2000 bis zum 30.09.2006 erneuert. Im Rahmen der Gebietsreform im Jahr 2004 wurde die Einheitsgemeinde Stadt A-Stadt gegründet und damit entfiel das Amt des Leiters des Gemeinsamen Verwaltungsamtes der Verwaltungsgemeinschaft „...“. Der Beamte war sodann ab dem 01.03.2004 als persönlicher Referent des Übergangsbürgermeisters der Stadt A-Stadt beschäftigt. Mit Verfügung vom 25.11.2004 wurde der Beklagte mit Wirkung zum 01.12.2004 in den einstweiligen Ruhestand versetzt.

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Aufgrund eines Schreibens der Verwaltungsgemeinschaft „...“ vom 01.11.1994 erhielt der Beklagte ab Dienstantritt eine persönliche Zulage. Das Schreiben lautet:

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„Gewährung einer persönlichen Zuwendung:
Sehr geehrter Herr C.,
mit Beschluss Nr. 2/II/94 des Gemeinschaftsausschusses haben Sie mit Wirkung vom 15.09.1994 das Amt des Leiters des gemeinsamen Verwaltungsamtes übernommen. Nach der Kommunalbesoldungsverordnung für das Land Sachsen-Anhalt wird Ihnen die Besoldungsgruppe A 14 gewährt.
Die Prüfung der Aufgabengliederung des Leiters des gemeinsamen Verwaltungsamtes hat ergeben, dass ihm eine Vielzahl von Aufgaben übertragen werden müssen, die nicht zu seinem eigentlichen Aufgabengebiet gehören. Eine Aufführung dieser Arbeiten wird Ihnen im Anhang mitgereicht.
Aufgrund dessen wird Ihnen eine persönliche Zulage in Höhe von 1.500,00 DM monatlich ab Amtsantritt gewährt.
Mit freundlichen Grüßen Kenntnis genommen und bestätigt
… …
Vorsitzender des Gemeinschafts-
Ausschusses.“

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Mit Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 06.06.2006 nahm die Stadt A-Stadt den Bescheid der Verwaltungsgemeinde A-Stadt vom 01.11.1994 mit Wirkung für die Vergangenheit zurück und forderte den ausgezahlten Gesamtbetrag für die Zulage in Höhe von 87.040,44 Euro zurück.

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Das Verwaltungsgericht Magdeburg - 5. Kammer - wies mit rechtskräftigem Urteil vom 22. Juli 2008 (5 A 9/08; juris) die dagegen erhobene Klage ab und führte aus, dass der Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides rechtmäßig sei und den Kläger nicht in seinen Rechten verletze. Nach § 2 Abs. 2 BBesG seien Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, unwirksam. Das Gericht führt aus, dass die als zusätzliche Aufgaben beschriebenen Tätigkeiten solche seien, die dem Kläger sowieso aus seinem Hauptamt als Leiter der Verwaltungsgemeinschaft obliegen. So wird beschreibend genannt, „die Herstellung der Arbeitsbereitschaft des Verwaltungsamtes und damit die Auflösung der fünf Gemeindeverwaltungen“, „Vorbereitung und Durchführung zur Strukturierung des Gemeinsamen Verwaltungsamtes“, „wiederkehrende Straßenausbaubeiträge der Stadt A-Stadt zu entwerfen“, „Planung der Abwasserbeseitigung“ usw. Die Hauptamtsbezogenheit dieser Tätigkeiten sei zur Überzeugung des Gerichts derart offenkundig, dass eine zusätzliche Entlohnung dafür geradezu abwegig erscheine. Der Beklagte könne sich nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG LSA nicht auf ein Vertrauen berufen, wenn er die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes infolge grober Fahrlässigkeit nicht kannte. Die Überlegungen zur Rechtsgrundlosigkeit der dem Beamten gewährten „Zulage“ hätten sich ihm als Leiter des Gemeinsamen Verwaltungsamtes und damit als „Chef der Behörde“ aufdrängen müssen. Zumal dies aktenkundig seit ca. 1996 in der Behörde bekannt geworden sei. Er hätte demnach der Sache nachgehen müssen und sich nicht einfach auf die Regelung aus dem Jahr 1994 zurückziehen dürfen. Diesbezüglich sei auch anzunehmen, dass die seinerzeit genannten Aufgaben in den 10 Jahren der gewährten Zulage nicht durchgängig angefallen sein dürften. Vielmehr dürften sich viele Aufgaben im Laufe der Jahre erledigt haben, so dass offensichtliche keine „Gegenleistungen“ mehr bestanden habe.

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Seit Juni 2009 zahlt der Ruhestandsbeamte auf die Hauptforderung monatliche Raten in Höhe von mindestens 500,00 Euro bei monatlicher Verzinsung von 0,5 %.

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Bis zu den hier einschlägigen Geschehnissen ist der Beklagte weder straf- noch disziplinarrechtlich vorbelastet.

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Wegen der Annahme der Zulage sind unter dem 01.07.2005 gegenüber dem Beamten disziplinarrechtliche Vorermittlungen nach der Disziplinarordnung Sachsen-Anhalt (DO-LSA) eingeleitet worden. Der Landkreis A...teilte unter dem 06.10.2005 mit, dass das Verfahren nach § 116 DO-LSA nicht an sich gezogen werde. Unter dem 21.11.2005 wurde dem anwaltlichen Vertreter des Beamten mitgeteilt, dass beabsichtigt sei, in das sog. förmliche Disziplinarverfahren überzuleiten. Nach dem Inkrafttreten des Disziplinargesetzes Sachsen-Anhalt (DG LSA) zum 01.06.2006 lehnte der Landkreis A...unter dem 14.12.2006 ebenso ab, dass Disziplinarverfahren an sich zu ziehen. Mit Beschluss vom 04.09.2007 beauftragte der Stadtrat der Stadt A-Stadt den Bürgermeister der Stadt A-Stadt mit der Aufklärung des Sachverhaltes und der Durchführung der Ermittlungen. Sodann erging unter dem 05.01.2012 ein Ermittlungsbericht.

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Mit der Disziplinarklage vom 21.01.2013 (Eingang: 22.01.2013) wird der Beamte angeschuldigt, ein Dienstvergehen nach § 47 Abs. 1 Beamtenstatusgesetz (BeamtStG) begangen zu haben, indem er

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sich als ehemaliger Leiter des Gemeinsamen Verwaltungsamtes der Verwaltungsgemeinschaft „...“ in dem Zeitraum vom 15.09.1994 bis Februar 2004 neben der ihm zustehenden Besoldung nach Besoldungsgruppe A 14 Bundesbesoldungsgesetz eine persönliche Zulage in Höhe von 1.500,00 DM monatlich hat gewähren lassen, ohne die Berechtigung einer solchen Zulage auch nach Hinweisen auf ihre Unrechtmäßigkeit verbindlich zu prüfen bzw. prüfen zu lassen und sich dadurch rechtswidrig auf Kosten seines Dienstherrn bereichert habe.

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Zum Pflichtenverstoß führte die Disziplinarklage aus:

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Eine materielle Rechtsgrundlage im Besoldungsrecht habe für die gewährte persönliche Zulage nicht existiert. Damit sei ein Schaden von 170.250,00 DM (87.047,44 Euro) entstanden.

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Ab Ende des Jahres 1996 sei die Problematik der Rechtmäßigkeit der Zulage diskutiert worden. In einem Aktenvermerk vom 29. November 1996 werde ausgeführt, dass unter dem 25. November 1996 ein Gespräch zwischen Frau B..., Frau K... und dem Beklagten stattgefunden habe. Weiter werde unter dem 28. November 1996 ein Gespräch der Verwaltungsleitung, Frau W..., Frau B... und Frau K... erwähnt, wonach „Hinweis an Frau K... und Herrn S..., dass lt. § 2 BBesG keine Zahlung einer persönlichen Zulage vorgesehen sei, Klärung weiterer Verfahrensweise durch Verwaltungsleitung“ vermerkt sei. Unter dem 15. Mai 2000 sei vermerkt, „Abforderung der Unterlagen zur persönlichen Zulage. Zusammenstellung durch Frau G...und Frau W....“

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Der Ruhestandsbeamte habe die Rechtmäßigkeit der Zahlung nicht hinterfragt. Vielmehr habe er trotz erkennbarer Zweifel die Prüfung unterlassen, was zu seiner Bösgläubigkeit führe. Damit habe der Beamte während seiner aktiven Zeit als Beamter schuldhaft gegen ihn obliegende Pflichten verstoßen und damit ein Dienstvergehen nach § 47 Abs. 1 BeamtStG begangen. Die rechtswidrige Inanspruchnahme der Zulage stelle eine Verletzung der dem Beamten obliegenden Dienstpflicht zur uneigennützigen Verwaltung des Amtes, zur Rechtmäßigkeit des dienstlichen Handelns und zu einem achtungs- und vertrauenswürdigen Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes dar (§ 34 BeamtStG) dar. Damit habe er so schwer gegen seine Pflichten als Beamter verstoßen, dass soweit der Beamte noch im aktiven Dienst wäre, seinem Dienstherrn ein Verbleiben im Amt nicht zugemutet werden könne. Das notwendige Vertrauensverhältnis sei zerstört. Die Rückzahlungsbereitschaft des Beklagten ändere daran nichts. Dies führe bei einem Ruhestandsbeamten dazu, ihm das Ruhegehalt abzuerkennen.

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Die disziplinarrechtliche Zuständigkeit des Bürgermeisters zur Erhebung der Disziplinarklage ergebe sich aus § 34 Abs. 2 i. V. m. § 80 DG LSA. Denn der Ruhestandsbeamte sei nach Auflösung der Verwaltungsgemeinschaft „...“ gem. § 128 BRRG Beamter der Stadt A-Stadt geworden. Insoweit sei Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde des Ruhestandsbeamten der Bürgermeister der Stadt A-Stadt.

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Das förmliche Disziplinarverfahren nach der Disziplinarordnung Sachsen-Anhalt sei nie eingeleitet worden, sodass auf das Verfahren nur das Disziplinargesetz Sachsen-Anhalt Anwendung finde.

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Die beabsichtigte Disziplinarmaßnahme sei mit Schreiben vom 22.06.2012 dem Salzlandkreis als Kommunalaufsichtsbehörde angezeigt worden. Unter dem 17.07.2012 habe der …kreis davon abgesehen, das Verfahren gem. § 76 Abs. 1 Satz 2 DG LSA an sich zu ziehen. Eine Ahndung unter Beachtung des § 15 DG LSA sei weiterhin möglich. Denn die Aberkennung des Ruhegehaltes unterliege insoweit keinen zeitlichen Beschränkungen.

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Der Kläger beantragt,

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dem Ruhestandsbeamten das Ruhegehalt abzuerkennen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Disziplinarklage abzuweisen.

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Das Disziplinarverfahren leide bereits an wesentlichen Mängeln. Der Inhalt der Klageschrift genüge nicht den Anforderungen nach § 49 Abs. 2 DG LSA. Die lange Verfahrensdauer des seit 2005 eingeleiteten Disziplinarverfahrens werde nicht hinreichend berücksichtigt. Der Kläger sei für die Erhebung der Disziplinarklage nicht zuständig. Denn er sei nicht oberste Dienstbehörde nach § 80 Abs. 1 Satz 1 DG LSA. Das Disziplinarverfahren sei nach der Disziplinarordnung Sachsen-Anhalt weiter zu betreiben. Denn es sei vor dem 01.06.2006 eingeleitet worden. Die den Beklagten entlastenden Umstände seien nicht berücksichtigt worden. Es werde nur noch die nach § 15 DG LSA einzig mögliche Disziplinarmaßnahme der Aberkennung des Ruhegehaltes in Betracht gezogen. Darüber hinaus habe der Beamte kein derart schweres Dienstvergehen begangen, welches die Aberkennung des Ruhegehaltes als Höchstmaßnahme rechtfertige. Der Beklagte habe die Rechtmäßigkeit der Gewährung der Zulage durch Frau W... und Herrn G...prüfen lassen. Auch andere Bedienstete wie z. B. der frühere Landrat hätten derartige Zulagen erhalten. Weiter sei zu berücksichtigen, dass der Beklagte sich die Zulage weder selbst gewährt noch veranlasst habe, ihm eine solche zu gewähren. Die Gewährung und Zahlung der Zulage beruhe im Wesentlichen auf dem Handeln der Frau W... und des Herrn G....

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Das Disziplinargericht hat mit richterlichen Verfügungen vom 18.03.2013 und 06.02.2014 darauf hingewiesen, dass die ihm vorgelegten Unterlagen zum behördlichen Disziplinarverfahren nicht vollständig sein dürften. Der Kläger erwiderte unter dem 20.03.2014, dass es keine weiteren Originale gebe, die dem Gericht vorgelegt werden könnten.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und der des Verfahrens 5 A 9/08 und die mit der Disziplinarklage übersandten Unterlagen verwiesen. Diese Unterlagen waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Entscheidungsfindung.

Entscheidungsgründe

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1.) Die Disziplinarklage ist zulässig.

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Die vom Beklagten als wesentliche Mängel des behördlichen Disziplinarverfahrens gerügten Formfehler liegen nicht vor. Der Begriff des wesentlichen Mangels im Sinne von § 52 DG LSA erfasst Verletzungen von Verfahrensregeln, die in behördlichen Disziplinarverfahren von Bedeutung sind (BVerwG zum gleichlautenden § 55 BDG; Urt. v. 29.07.2010, 2 A 4.09 mit Verweis auf Urteil vom 20.10.2005, 2 C 12.04; beide juris). Hierunter fallen Verstöße gegen verfahrensrechtliche Vorschriften und Rechtsgrundsätze, die den äußeren Ablauf des behördlichen Disziplinarverfahrens bis zur abschließenden behördlichen Entscheidung, also bis zur Erhebung der Disziplinarklage oder bis zu dem Erlass einer Disziplinarverfügung betreffen (BVerwG, Urt. v. 29.07.2010, 2 A 4.09 mit Verweis auf Beschluss vom 18.11.2008, 2 B 63/08; vgl. auch zuletzt: BVerwG, Urt. v. 28.02.2013, 2 C 3.12; VG Magdeburg, Urt. v. 06.11.2013, 8 A 9/12 MD; alle juris; zuletzt: VG Magdeburg, Urteil v. 15.04.2014, 8 A 2/13; juris gemeldet).

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a.) Das Disziplinarverfahren ist nach dem Recht des Disziplinargesetzes Sachsen-Anhalt (DG LSA) zu bewerten. Denn das Disziplinarverfahren ist zwar mit Scheiben an den Beklagten vom 01.07.2005 nach der Disziplinarordnung Sachsen-Anhalt (DO LSA) eingeleitet worden. Nach § 81 Abs. 3 Satz 1 DG LSA werden die nach bisherigem Recht (also nach der DO LSA) eingeleiteten Disziplinarverfahren in der Lage, in der sie sich bei Inkrafttreten des Disziplinargesetzes Sachsen-Anhalt (01.06.2006) befinden, nach dem Disziplinargesetz Sachsen-Anhalt fortgeführt. Nur frühere sogenannte förmliche Disziplinarverfahren werden nach altem Recht fortgeführt (§ 81 Abs. 4 Satz 1 DG LSA). § 33 Sätze 2, 3, 4 DO LSA sahen vor, dass das förmliche Verfahren durch schriftliche Verfügung der Einleitungsbehörde eingeleitet wurde. Diese war dem Beamten zuzustellen und wurde mit der Zustellung wirksam. Dieses Vorgehen ist weder den Akten zu entnehmen noch wird es vorgetragen.

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b.) Für die Erhebung der Disziplinarklage vom 21.01.2013 am 22.01.2013 war der Bürgermeister der Stadt A-Stadt zuständig. Der Beklagte war bis zum 30.09.2006 durch Urkunde als Beamter auf Zeit ernannt. Der Leiter des gemeinsamen Verwaltungsamtes ist in das Beamtenverhältnis auf Zeit zu berufen (§ 81 Abs. 1 Satz 3 GO LSA), so dass die Voraussetzungen für die Ernennung vorlagen. Nach Auflösung der Verwaltungsgemeinschaft B... ab dem 01.03.2004 wurde der Kläger als persönlicher Referent des Bürgermeisters verwendet. Damit wurde er bis zu seiner Versetzung in den einstweiligen Ruhestand zum 01.12.2004 Beamter der Stadt A-Stadt (§ 128 f. f.; § 130 Abs. 2 BRRG; jetzt § 16 BeamtStG; § 32 LBG LSA; § 73 a GO LSA). Unklar ist, ob dies durch die bloße Übernahmeverfügung vom 16.03.2004 geschehen konnte (vgl. ähnlich: OVG NRW; Beschluss v. 28.05.2013, 6 A 632/11; juris) oder es dazu eines Ernennungsaktes mit Urkunde bedurfte und welches Amt dem Beklagten als Beamten auf Zeit damit überhaupt verliehen wurde. Für die Übernahme durch bloße Übernahmeverfügung spricht, dass die Übernahme durch Gesetz erfolgte und die Fortsetzung des Beamtenverhältnisses dem Beamten schriftlich zu bestätigen ist (§ 17 Abs. 2 BeamtStG; § 129 Abs. 2 BRRG). Dem übernommenen Beamten soll ein seinem bisherigen Amt nach Bedeutung und Inhalt gleichwertiges Amt übertragen werden (§ 130 Abs. 1 Satz 1 BRRG; § 18 BeamtStG). Schließlich ist die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand möglich (§ 130 Abs. 2; § 18 Abs. 2 BeamtStG). Auch etwaige „Ernennungsfehler“ bei der Übernahme unterstellt, ändert dies nichts daran, dass der Beklagte kraft Gesetzes Beamter der Stadt A-Stadt geworden ist. Dann ist der Bürgermeister nach § 63 Abs. 5 GO LSA Vorgesetzter, Dienstvorgesetzter, höherer Dienstvorgesetzter und oberste Dienstbehörde des Beklagten.

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Bei Ruhestandsbeamten wird die Disziplinarbefugnis durch die zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand zuständige oberste Dienstbehörde ausgeübt (§ 80 Abs. 1 Satz 1 DG LSA). Die Disziplinarklage wird bei Ruhestandsbeamte durch den nach § 80 DG LSA zur Ausübung der Disziplinarbefugnis zuständigen Dienstvorgesetzten erhoben (§ 34 Abs. 2 Satz 1 DG LSA), also dem Bürgermeister (§ 63 Abs. 5 GO LSA). Die beamtenrechtlichen Voraussetzungen zur Erhebung der Disziplinarklage sind damit gegeben sein.

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c.) Das Disziplinargericht hat mit richterlichen Verfügungen wiederholt darauf hingewiesen, dass ihm keine Original-Unterlagen vorliegen und es sich bei den der Disziplinarklage beigefügten Anlagen nur um Auszüge aus dem Disziplinarvorgang handeln kann. Weiter liegt der in der unter „V. Befragung der Mitarbeiter“ in der Klageschrift genannte „Ordner“ dem Gericht nicht vor.

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Gleichwohl handelt es sich dabei nicht um „wesentliche Mängel“ im Sinne von § 52 DG LSA. Denn es ist nicht vorgetragen und bislang auch nicht ersichtlich, dass sich aus dem vollständigen Aktenmaterial andere oder weitere entscheidungserhebliche Tatschen ergeben. Insoweit drängt sich dem Gericht mangels greifbarer Anhaltspunkte kein weiteres Handeln im Sinne der Amtsermittlung auf. Die Darstellungsvoraussetzungen der Klageschrift nach § 49 Abs. 2 DG LSA sind eingehalten. Der übersichtliche Sachverhalt ist nachvollziehbar dargestellt und der disziplinarrechtliche Vorwurf erkennbar (vgl. zum notwendigen Inhalt der Klageschrift nur: BVerwG, Beschluss v. 26.10.2011, 2 B 69.10; juris).

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2.) Die Disziplinarklage hat keinen Erfolg. Der Beklagte hat zwar während seiner aktiven Zeit als Beamter ein Dienstvergehen gem. § 47 Abs. 1 BeamtStG begangen (a.), welches hinsichtlich seiner Schwere die Disziplinarmaßnahme der Kürzung des Ruhegehaltes (§ 11 DG LSA) nach sich zieht (b.). Nach § 5 Abs. 2 DG LSA sind bei Ruhestandsbeamten einzig die Kürzung des Ruhegehaltes (§ 11 DG LSA) und die Aberkennung des Ruhegehaltes (§ 12 DG LSA) zulässig. Im Ergebnis steht der Ahndung des Dienstvergehens aber ein Disziplinarmaßnahmeverhängungsverbot wegen Zeitablaufs nach § 15 Abs. 4 Satz 2 DG LSA entgegen (c.).

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a.) Beamte begehen ein Dienstvergehen, wenn sie schuldhaft die ihnen obliegenden Pflichten verletzen (§ 47 Abs. 1 Satz 1 BeamtStG). Die Disziplinarkammer ist davon überzeugt, dass diese Voraussetzungen vorliegen. Der disziplinarrechtlich zu bewertende Sachverhalt ist eindeutig, überschaubar, zwischen den Beteiligten unstreitig und allein in der Annahme bzw. Nichtprüfung der Rechtmäßigkeit der monatlichen „Zulage“ in Höhe von 1.500,00 DM zu der Besoldung des Beklagten nach der Besoldungsgruppe A 14 BBesG in dem Zeitpunkt vom 15.09.1994 bis Februar 2004 zu sehen. Dabei schließt sich das Disziplinargericht hinsichtlich der rechtlichen Bewertung der beamten- und besoldungsrechtlichen Rechtswidrigkeit dieser „Zulage“ den Ausführungen der 5. Kammer in dem Urteil des Verwaltungsgerichts D-Stadt vom 22.07.2008 (5 A 9/08, juris) zu dem Verfahren bezüglich der Rückforderung der Dienstbezüge an. Wie das Verwaltungsgericht bereits in dem rechtskräftigen Urteil ausgeführt hat, stand dem Beklagten als Beamter nach § 2 Abs. 2 BBesG eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung nicht zu und war somit unwirksam.

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Mit der Entgegennahme dieser langjährigen Zulage hat der Beamte gleichzeitig jedenfalls gegen seine beamtenrechtliche Pflicht zur Uneigennützigkeit und Rechtmäßigkeit seines dienstlichen Handelns (34 Satz 2 BeamtStG; § 54 Satz 2 BG LSA) verstoßen und ein Dienstvergehen begangen. Mit der Pflicht zur Uneigennützigkeit ist nicht gemeint, dass Beamte aus reinem Altruismus im Öffentlichen Dienst arbeiten und auf jeden persönlichen Vorteil verzichten. Die Pflichtfähigkeit beginnt erst dort, wo unrechtmäßige Bereicherung und Schädigung von Verwaltung, Mitarbeitern oder Adressaten der Amtstätigkeit stattfinden. Diese Pflicht kann, muss aber nicht in der Form von strafrechtlichen Eigentums- und Vermögensdelikten verletzt werden. Bei strafrechtlich relevanten Sachverhalten liegt die Pflichtwidrigkeit des Eigennutzes auf der Hand. Aber auch außerhalb der Straftatbestände kann dienstpflichtwidriger Eigennutz vorliegen (vgl. nur: Hummel/Köhler/Mayer BDG, 5. Aufl. 2012, S. 263 ff.).

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b.) Welche Disziplinarmaßnahme im Einzelfall erforderlich ist, richtet sich nach der Schwere des Dienstvergehens, dem Persönlichkeitsbild des Beamten sowie dem Umfang der durch das Dienstvergehen herbeigeführten Vertrauensbeeinträchtigung (vgl. § 13 DG LSA). Die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis bzw. bei Ruhestandsbeamten die Aberkennung des Ruhegehalts ist regelmäßig dann auszusprechen, wenn der Beamte durch ein schweres Dienstvergehen, das für die weitere dienstliche Tätigkeit notwendige Vertrauensverhältnis zwischen ihm und dem Dienstherrn aber auch der Allgemeinheit endgültig zerstört hat (vgl. nur: BVerwG, Urt. v. 20.10.2005, 2 C 12.04 und Urt. v. 19.08.2010, 2 C 13.10; beide juris).

37

Die Schwere des Dienstvergehens beurteilt sich nach objektiven Handlungsmerkmalen wie Eigenart und Bedeutung der Dienstpflichtverletzung, den besonderen Umständen der Tatbegehung sowie Häufigkeit und Dauer eines wiederholten Fehlverhaltens, nach subjektiven Handlungsmerkmalen wie Form und Gewicht des Verschuldens des Beamten, den Beweggründen für sein Verhalten sowie nach den unmittelbaren Folgen für den dienstlichen Bereich und für Dritte. Davon ausgehend kommt es darauf an, ob Erkenntnisse zum Persönlichkeitsbild und zum Umfang der Vertrauensbeeinträchtigung im Einzelfall derart ins Gewicht fallen, dass eine andere als die durch die Schwere des Dienstvergehens indizierte Maßnahme geboten ist. Eine vollständige und richtige Gesamtwürdigung setzt voraus, dass die Disziplinarkammer die im Einzelfall bemessungsrelevanten, d. h. die für die Schwere des Dienstvergehens und das Persönlichkeitsbild bedeutsamen Tatsachen ermittelt und mit dem ihnen zukommenden Gewicht in die Gesamtbewertung einbezieht. Dies entspricht dem Zweck der Disziplinarbefugnis des Disziplinargerichts als einem Mittel der Funktionssicherheit des öffentlichen Dienstes. Dabei findet der Grundsatz „in dubio pro reo“ Anwendung. Die Disziplinargerichte dürfen nur solche belastenden Tatsachen in die Gesamtwürdigung einstellen, die zur Überzeugung des Gerichts feststehen. Demgegenüber müssen entlastende (mildernde) Umstände schon dann zu Gunsten des Beamten berücksichtigt werden, wenn hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für ihr Vorliegen gegeben sind und eine weitere Sachverhaltsaufklärung nicht möglich ist (vgl. nur: VG Magdeburg, Urt. v. 27.10.2011, 8 A 2/11 mit Verweis auf BVerwG, Urt. v. 27.01.2011, 2 A 5.09; jüngst BVerwG, Urt. v. 29.03.2012, 2 A 11/10, OVG Lüneburg, Urt. v. 14.11.2012, 19 LD 4/11; zuletzt ausführlich; VG Magdeburg, Urt. v. 17.10.2013, 8 A 6/13; alle juris).

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a. a.) Verstöße gegen die Uneigennützigkeit werden in der Rechtsprechung der Disziplinargerichte seit jeher als sehr schwerwiegend eingestuft. Denn die uneigennützige, nicht auf den privaten Vorteil bedachte Führung der Dienstgeschäfte stellt eine wesentliche Grundlage des Berufsbeamtentums dar (vgl. m. w. Nachw.: VG Magdeburg, Urteil v. 29.01.2013, 8 A 5/11; juris). Die Verwaltung ist auf die Redlichkeit und Zuverlässigkeit ihrer Bediensteten beim Umgang mit Geldern und Gütern in hohem Maße angewiesen. Im Hinblick darauf ist die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis jedenfalls dann Richtschnur für die Bestimmung der angemessenen Disziplinarmaßnahme, wenn erhebliche Geldzahlungen geflossen sind und dies auf ein aktives Tun des Beamten beruht (vgl. zusammenfassend: BVerwG, Urteil v. 29.03.2012, 2 A 11.10; juris). Zudem ist disziplinarrechtlich entscheidend, ob der Verstoß gegen die Uneigennützigkeit aufgrund einer besonderen Vertrauensstellung des Beamten beruht, das heißt, ob etwa ein Zugriffsdelikt auf dienstlich anvertraute Gelder oder ein nicht unter Ausnutzung der dienstlichen Vertrauensstellung verübtes (Betrugs-)Delikt vorliegt (BVerwG, Beschluss v. 20.12.2011, 2 B 64.11, juris).

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Indes liegen diese schweren, den disziplinarrechtlich bedeutsamen Pflichtenverstoß indizierenden typischen Handlungen bei dem Beklagten gerade nicht vor. Denn für den Verstoß gegen die Uneigennützigkeit ist nicht die Ausnutzung seiner Vertrauensstellung durch Begehung eines Zugriffsdelikts (vgl. zur disziplinarrechtlichen Auslegung: VG Magdeburg, Urteil v. 29.01.2013, 8 A 5/11; juris) entscheidend, sondern sein mangelnder Wille zur Überprüfung der sich aufdrängenden Rechtswidrigkeit der Zulage. So hat er auch keinen Straftatbestand verwirklicht.

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b. b.) Der Pflichtenverstoß ist auch schuldhaft begangen. Hingegen ist der disziplinarrechtliche Schuldvorwurf im Verschuldensgrad aber nicht gleichbedeutend mit dem vom Verwaltungsgericht bei der Prüfung der Bösgläubigkeit im Rahmen des Rücknahmetatbestandes nach § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG festgestellten groben Fahrlässigkeit. Insoweit gilt es die hier vorliegenden disziplinarrechtlichen Besonderheiten bei der Prüfung der Uneigennützigkeit nach § 34 Satz 2 BeamtStG zu beachten.

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Als grobe Fahrlässigkeit ist es anzusehen, wenn die gebotene Sorgfalt, die vom Begünstigten oder seinem Vertreter hätte erwartet werden können und müssen, in besonders schwerer Weise oder in besonders schwerem Maße verletzt worden ist, insbesondere „einfachste, ganz naheliegende Überlegungen nicht angestellt worden sind“ (VG Magdeburg, Urt. v. 22.07.2008, 5 A 9/08; juris).

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Ist im Hinblick auf § 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 3 VwVfG auf die Schutzwürdigkeit des Beamten hinsichtlich den Bestand der Geldleistung abzustellen, somit also Fragen des Behaltendürfens der Geldzuwendungen entscheidend sind, ist bei der Dienstpflichtverletzung der Uneigennützigkeit hinsichtlich des Verschuldensgrads nicht nur darauf abzustellen, ob dem Beamten die rechtliche Unzulässigkeit der Zahlung bewusst war, sondern auch darauf, welche Umstände zur Pflichtwidrigkeit überhaupt geführt haben. Für den Verschuldensgrad ist z. B. auch entscheidend, ob der Beamte etwa die Zahlung selbst verlangt und/oder verteidigt hat. Letzteres liegt unstreitig nicht vor. Auch die Disziplinarklage wirft dem Beklagten nicht vor, dass er die Zulage verteidigt oder gar verlangt habe. Dementsprechend ist vorliegend auch bedeutsam, dass dem Beklagten die Zulage bereits mit Amtsantritt im Jahre 1994 durch Beschluss des Gemeinschaftsausschusses ohne eigenes zutun bewilligt wurde. Ohne Frage durfte der Gemeinschaftsausschuss einen solchen Beschluss zur Gewährung einer zusätzlichen Entlohnung für den Beamten nicht fassen. Daraus wird aber gleichzeitig ersichtlich, dass auch diese damals handelnden Personen sich ihrerseits rechtswidrig und wohl auch disziplinar- bzw. arbeitsrechtlich vorwerfbar verhalten haben. Ändert dies nichts an der allgemeinen Rechtsansicht, dass jeder für sein eigenes rechtliches Verhandeln verantwortlich ist, so bedeutet dies doch, dass die „Zulage“ dem Beamten - aus welchen Gründen auch immer - quasi von dem Dienstvorgesetzten „aufgedrängt“ wurde. Denn der Gemeinschaftsausschuss, für den der Vorsitzende G...handelte, ist Dienstvorgesetzter des Leiters des Gemeinsamen Verwaltungsamtes (§ 79 Abs. 3 GO LSA).

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Dementsprechend wird sich aus heutiger Sicht - 20 Jahre nach Bewilligung der Zulage - die damalige Motivation für die Gewährung derartiger Zulagen nicht mehr aufklären lassen. Der Beklagte trägt vor, dass die ihm gewährte Zulage keinen Einzelfall darstelle. So hätten neben ihm weitere Mitarbeiter des Gemeinsamen Verwaltungsamtes sowie weiterer Behörden im Landkreis A...sowie der Landrat entsprechende Zulagen erhalten. Die allzu großzügige Bewilligung und Gewährung derartiger Zulagen hat seinerzeit auch die Annahme erleichtert. Ebenso ist auch dem Ermittlungsbericht in dem behördlichen Disziplinarverfahren - welcher dem Gericht nur auszugsweise vorliegt - vermerkt, dass der Beklagte Frau W... den Auftrag erteilt habe, die Rechtslage der Zulagenzahlung nochmals - wohl ab dem Jahre 1996 - nachzuprüfen. Einige Tage danach habe Frau K... bei dem Beklagten hinsichtlich des Ergebnisses der nochmaligen Prüfung angefragt und habe die Information erhalten, dass die erneute Prüfung der Rechtslage durch Frau W... die Rechtmäßigkeit der Zulage unter Verweis auf die Kommunalaufsicht bestätigt habe. Dementsprechend hat der Beklagt durchaus Anstrengungen unternommen, die Rechtmäßigkeit der Zahlung durch die Hauptamtsleiterin überprüfen zu lassen. Mit dem Ergebnis hätte er sich freilich nicht zufrieden geben dürfen, so dass er zumindest fahrlässig den Pflichtentatbestand der Uneigennützigkeit durch die Entgegennahme der Zulage erfüllt hat.

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c. c.) Für die Zumessungsentscheidung müssen die in § 13 Abs. 1 Satz 2 bis 4 DG LSA genannten Bemessungskriterien mit dem ihnen zukommenden Gewicht ermittelt und eingestellt werden. Dieses Erfordernis beruht auf dem im Disziplinarverfahren geltenden Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

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Unter Berücksichtigung dessen, wirkt vorliegend erschwerend die lange Dauer der Entgegennahme der Zulage von 10 Jahren und die dadurch entstandene hohe Schadenssumme von 87.047,44 Euro. Hingegen sprechen im Rahmen der Gesamtbewertung überwiegende Gründe zu Gunsten des Beklagten. Neben den Besonderheiten hinsichtlich des Schuldvorwurfs ist bedeutsam, dass der Beklagte keinen Straftatbestand verwirklicht hat und kein typischer Verstoß gegen den Uneigennutz durch die Begehung eines Zugriffsdelikts vorliegt.

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Unter Beachtung der vorstehend dargestellten Besonderheiten geht das Disziplinargericht bei der nach § 13 DG LSA notwendigen disziplinarrechtlichen Gesamtbewertung des Pflichtenverstoßes unter Berücksichtigung der Persönlichkeit des Beamten davon aus, dass dem Beklagten - wäre er noch im Amt - noch ein Restvertrauen in der Weise entgegengebracht werden könnte, was das Absehen von der disziplinarrechtlichen Höchstmaßnahme rechtfertigt. Insoweit sind dann auch die überlange Dauer des behördlichen Disziplinarverfahrens und der Verstoß gegen den Beschleunigungsgrundsatz nach § 4 DG LSA bedeutsam. Denn eine unangemessen lange Verfahrensdauer kann bei der Bestimmung der unterhalb der Höchstmaßnahme liegenden Disziplinarmaßnahme zusätzlich mildernd berücksichtigt werden und folgt aus dem allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Eine lange Dauer des Disziplinarverfahrens vermindert das disziplinarrechtliche Sanktionsbedürfnis, weil anzunehmen ist, dass das Verfahren selbst den Betroffenen belastet hat. Die in Folge des Zeitablaufs und aufgrund der veränderten Lebensumstände eingetretenen nachteiligen Wirkungen können der disziplinarrechtlichen Sanktion gleichkommen (vgl. insgesamt zuletzt ausführlich: BVerwG, Ureil v. 25.07.2013, 2 C 63.11 m. V. a. : BVerfG, Beschlüsse v. 04.10.1977, 2 BvR 80/77; v. 08.09.1993, 2 BvR 1517/92 und v. 09.08.2006, 2 BvR 1003/05; juris).

47

Dem Kläger ist die äußerst schleppende Durchführung des acht Jahre dauernden Disziplinarverfahrens vorzuhalten, ohne dass etwaige Strafverfahren die Nichtbearbeitung hätten rechtfertigen können. Gleiches gilt für das von 2006 bis 2008 laufende besoldungsrechtliche Verwaltungsverfahren bezüglich der Rücknahme und Rückforderung der Zulage. Zudem dann die Aussetzung des behördlichen Disziplinarverfahrens angestanden hätte (vgl. VG Magdeburg, Beschluss v. 14.04.2011, 8 A 20/10; juris).

48

Demnach sieht das Disziplinargericht nach § 57 Abs. 2 Satz 2 DG LSA der Schwere des Dienstvergehens entsprechend die bei einem Ruhestandsbeamten noch zu verhängende Disziplinarmaßnahme der Kürzung des Ruhegehaltes (§ 11 DG LSA) an sich für gerechtfertigt an.

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c.) Aufgrund der hier vorliegenden langen Zeitdauer seit der Vollendung des Dienstvergehens im Jahre 2004 bis zum Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem Disziplinargericht im Jahre 2014 - demnach 10 Jahre - darf die Disziplinarmaßnahme der Kürzung der Dienstbezüge wegen Zeitablaufs nach § 15 Abs. 4 Satz 2 DG LSA nicht mehr verhängt werden (Disziplinarmaßnahmeverhängungsverbot).

50

Besteht zwischen der Verfehlung und der disziplinarrechtlichen Reaktion keine ausreichende Nähe mehr, die eine solche erzieherische Maßnahme im dienstlichen Interesse noch sinnvoll erscheinen ließe, hat eine Ahndung - hier Verhängung - zu unterbleiben. Eine dennoch erfolgte Disziplinierung käme einer dem Disziplinarrecht fremden Vergeltung gleich (BVerwG, Beschl. v. 20.01.2014, 2 B 89.13; juris m. Verweis auf Weiß in GKÖD, II Teil 4, 2/12 BDG § 15 Rz. 2). Etwas anderes gilt nur, wenn das Dienstvergehen zu einem endgültigen Verlust des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit geführt hat. Nur dann bleiben die sog. disziplinarrechtlichen Höchstmaßnahmen der Entfernung aus dem Beamtenverhältnis und die Aberkennung des Ruhegehaltes ohne Zeitablauf weiter möglich, was vorliegend aber - wie ausgeführt - gerade ausscheidet.

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Dabei liegt allerdings bereits kein Disziplinarmaßnahmeausspruchverbot nach § 15 Abs. 2 Satz 1 DG LSA vor. Denn nach § 15 Abs. 2 Satz 1 DG LSA darf die Kürzung des Ruhegehaltes nicht mehr ausgesprochen werden, wenn seit der Vollendung eines Dienstvergehens oder einer als Dienstvergehen geltenden Handlung mehr als drei Jahre vergangen sind. Insoweit bestimmt § 15 Abs. 4 Satz 1 DG LSA den - erneuten - Fristenbeginn mit der Aufzählung einer Vielzahl disziplinarrechtlicher Vorgänge wie der „Einleitung oder Ausdehnung des Disziplinarverfahrens“, „dem Erlass einer Disziplinarverfügung“, „dem Erlass eines Widerspruchsbescheides“, „der Erhebung der Disziplinarklage“, „der Erhebung der Nachtragsdisziplinarklage“ oder „der Anordnung oder Ausdehnung von Ermittlungen gegen Beamte auf Probe nach § 31 Abs. 4 Satz 2 des Beamtengesetzes Sachsen-Anhalt und Beamte auf Widerruf nach § 32 Abs. 1 i. V. m. § 31 Abs. 4 Satz 2 des Beamtengesetzes Sachsen-Anhalt“. Ist diese Regelung zum Fristenbeginn - die in anderen Disziplinargesetzen der Länder und des Bundes so nicht zu finden ist - auch widersprüchlich und würde der Klärung bedürfen, ob einzelne tatbestandlich aufgeführte, zeitlich frühe Disziplinarvorgänge wie z. B. der als ersten disziplinarrechtlichen Vorgang anzusehenden Einleitung des Disziplinarverfahrens naturgemäß zeitlich spätere Vorgänge wie den Erlass der Disziplinarverfügung oder gar die - wie auch hier - Jahre später erfolgte Erhebung der Disziplinarklage eine Sperrwirkung entfalten würden. Denn der „erneute“ Fristenbeginn aufgrund einer Jahre später nach der frühzeitig erlassenen Einleitungsverfügung erhobenen Disziplinarklage führt zur Nichtanwendung des Disziplinarmaßnahmeausspruchsverbotes.

52

Indes braucht dieses rechtliche Problem vorliegend nicht weiter verfolgt zu werden. Denn jedenfalls greift die - nur in Sachsen-Anhalt aufgrund der geschilderten in § 15 Abs. 4 Satz 1 DG LSA innewohnenden Besonderheiten geschuldeten - Regelung nach § 15 Abs. 4 Satz 2 DG LSA. Danach darf eine Disziplinarmaßnahme nicht mehr verhängt werden, falls seit der Vollendung des Dienstvergehens oder eine als Dienstvergehen geltende Handlung das Doppelte der Zeit vergangen ist, nach deren Ablauf das Disziplinarmaßnahmeverbot wegen Zeitablaufs nach § 15 Abs. 1 – 3 DG LSA eintreten würde. Darf eine Disziplinarmaßnahme nach den Absätzen 1 - 3 des § 15 bei Zeitablauf nicht mehr „ausgesprochen“ werden, beinhaltet § 15 Abs. 4 Satz 2 DG LSA ein Disziplinarmaßnahmeverhängungsverbot. Für die Disziplinarmaßnahme der Kürzung des Ruhegehaltes besagt § 15 Abs. 2 DG LSA eine Frist von drei Jahren nach Vollendung des Dienstvergehens. Vorliegend führt dies dazu, dass seit der Vollendung des Dienstvergehens im Jahre 1994 bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung 10 Jahre und damit sogar mehr als das Doppelte der Zeit nach § 15 Abs. 2 (zwei mal drei Jahre) verstrichen sind. Dabei macht diese Regelung - die erkennbar in keinem anderen Disziplinargesetz der Länder und der des Bundes zu finden ist - nur dann Sinn, wenn der Fristbeginn allein nach der in § 15 Abs. 2 genannten Vollendung des Dienstvergehens berechnet wird und eben die in § 15 Abs. 4 Satz 1 DG LSA - widersprüchlich - genannten Handlungen zum Neubeginn der Frist keine Anwendung finden. Denn § 15 Abs. 4 Satz 2 DG LSA nimmt allein Bezug auf den Zeitablauf nach Abs. 1 - 3 des § 15 DG LSA und nicht auf die (Neu-) Berechnung nach § 15 Abs. 4 DG LSA (Im Ergebnis ähnlich: OVG LSA, Urteil v. 02.12.2010; 10 L 1/10; juris).

53

Das Verhängungsverbot einer disziplinarrechtlichen Maßnahme ist ein Prozesshindernis und in jedem Stadium des Disziplinarverfahrens und durch alle Disziplinarorgane zu berücksichtigen (Hummel/Köhler/Mayer, BDG, 5. Auflage 2012, § 15 BDG Rz. 5 ff.). Das somit eingetretene Prozesshindernis führt nach § 57 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 DG LSA dazu, dass die Disziplinarklage abzuweisen ist. Denn auf die nach § 57 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 DG LSA „erforderliche Disziplinarmaßnahme“, nämlich der Kürzung des Ruhegehaltes kann nicht mehr erkannt werden.

54

3.) Die Kostenentscheidung folgt aus § 72 Abs. 4 DG LSA i. V. m. § 154 Abs. 1 VwGO. Das Verfahren ist gem. § 73 Abs. 1 Satz 1 DG LSA gebührenfrei.