Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2013-12-12, Aktenzeichen 8 S 3024/11

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die Wirksamkeit des Regionalplans für die Region Stuttgart vom 22.07.2009, soweit dort für einige in seinem Eigentum stehender Grundstücke Vorbehaltsgebiete für die Landwirtschaft und für Landschaftsentwicklung sowie ein regionaler Grünzug festgelegt worden sind.

2

Der Antragsteller ist Eigentümer der Grundstücke mit den Flst. Nr. ...35 und ...37 („S.“), mit den Flst. Nr. ...62, ...64 und ...67 („H.“) und mit der Flst. Nr. ...58 („B.“) im Gemeindegebiet der Gemeinde A.. Er macht geltend, dass diese in seinem Eigentum stehenden Flächen im Regionalplan des Antragsgegners vom 01.03.1999 als „Freifläche mit «weiß» gekennzeichnet und dementsprechend festgesetzt“ gewesen seien und nunmehr die Flächen der Grundstücke im „S.“ und H.“ als Teile von Vorbehaltsgebieten für Landwirtschaft und Landschaftsentwicklung und Teil des Regionalen Grünzugs Abschnitt Nr. G 20 festgelegt seien. Sein Grundstück im Gewann „B.“ sei nunmehr Teil eines Vorbehaltsgebiets für die Landwirtschaft.

3

Das Kapitel 3 des Textteils des Regionalplans des Antragsgegners vom 22.07.2009 behandelt die regionale Freiraumstruktur. Nach Plansatz Nr. 3.0.1 (Z) sind im Regionalplan zur Sicherung und Ordnung der vegetationsbestimmten Landschaft und ihres natürlichen Leistungsvermögens als Vorranggebiet (VRG) bzw. Vorbehaltsgebiet (VBG) u.a. festgelegt: Regionale Grünzüge (VRG) (Plansatz 3.1.1), Gebiete für die Landwirtschaft (VBG) (Plansatz 3.2.2) und Gebiete für Landschaftsentwicklung (VBG) (Plansatz 3.2.4).

4

Plansatz Nr. 3.1.1 (Z) Regionale Grünzüge lautet:

5

(1) Die in der Raumnutzungskarte festgelegten Regionalen Grünzüge sind Vorranggebiete für den Freiraumschutz mit dem Ziel der Erhaltung und Verbesserung des Freiraumes und der Sicherung des großräumigen Freiraumzusammenhangs. Die Regionalen Grünzüge dienen der Sicherung der Freiraumfunktionen Boden, Wasser, Klima, Arten- und Biotopschutz, der naturbezogenen Erholung sowie insbesondere der land- und forstwirtschaftlichen Bodennutzung und Produktion. Regionale Grünzüge dürfen keiner weiteren Belastung, insbesondere durch Bebauung ausgesetzt werden. Funktionswidrige Nutzungen sind ausgeschlossen. Die Erweiterung bestehender standortgebundener technischer Infrastruktur ist ausnahmsweise zulässig.

6

(2) Neue raumbedeutsame, auf den Außenbereich angewiesene privilegierte Vorhaben nach § 35 Abs. 1 BauGB, insbesondere der Land- und Forstwirtschaft, können in den Regionalen Grünzügen ausnahmsweise dann zugelassen werden, wenn diese einer bereits rechtskräftig bestehenden baulichen Anlage zugeordnet werden. Soweit eine Zuordnung von landwirtschaftlichen Produktionsstätten aus immissionsschutzrechtlichen Gründen nicht möglich ist, sind bei der Ansiedlung die landschaftlichen Gegebenheiten besonders zu berücksichtigen.

7

(3) Die Regionalen Grünzüge enthalten vielerorts nachweislich bestandskräftige, genehmigte bauliche Anlagen, Vorhaben und Bebauungspläne im Außenbereich, wie z.B. Sport- und Freizeiteinrichtungen. Diese haben in den Regionalen Grünzügen im Einzelfall Bestandsschutz. Erweiterungen sind im Rahmen der bisherigen Ausprägung möglich.

8

(4) Sofern die in der Raumnutzungskarte gebietsscharf festgelegten regionalen Grünzüge Vorranggebiete für den Abbau bzw. für die Sicherung von Rohstoffen gemäß PS 3.5.1 (Z) bzw. 3.5.2 (Z) überlagern, haben diese Vorrang gegenüber anderen im Grünzug zulässigen Nutzungen.

9

In der Begründung zu diesem Plansatz heißt es u.a., dass die Festlegung der Regionalen Grünzüge gebietsscharf in der Raumnutzungskarte im Maßstab 1:50000 erfolge. Die parzellenscharfe Ausformung erfolge im Rahmen der Bauleitplanung oder der Fachplanung. In der Tabelle zu den Regionalen Grünzügen finden sich zu dem die Gemeinde A. betreffenden Abschnitt G20 folgende Ausführungen:

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Natürliche Eigenart und regional bedeutsame Ausgleichsfunktion: Hoher Waldanteil, Waldfunktionen, Naherholung, Rottal mit Überflutungsbereichen, Wasserhaushalt, Grundwasserneubildung, Biotope und Biotopverbund, Naturschutz und Landschaftspflege, Sicherung des Freiraumzusammenhangs

11

Bemerkungen:

12

Enthält Trassenfreihaltung der stillgelegten Strecke R.- W.; Enthält Standorte für regionalbedeutsame Windkraftanlagen (VRG); Enthält Weltkulturerbe Limes

13

Plansatz 3.2.2 (Z) Gebiete für Landwirtschaft (VBG) lautet:

14

(1) Zusammenhängende Gebiete, in denen die Landwirtschaft besonders günstige Voraussetzungen für eine wirtschaftliche und ressourcenschonende Produktion vorfindet (Vorrangflur Stufe I gemäß Flurbilanz), werden als Vorbehaltsgebiete für die Landwirtschaft festgelegt und in der Raumnutzungskarte dargestellt.

15

(2) In den Vorbehaltsgebieten für die Landwirtschaft ist der Erhaltung der besonders geeigneten landwirtschaftlichen Bodenflächen bei der Abwägung mit konkurrierenden Nutzungen ein besonderes Gewicht beizumessen.

16

Plansatz 3.2.4 (Z) Gebiete für Landschaftsentwicklung (VBG) lautet:

17

Die in der Raumnutzungskarte gebietsscharf festgelegten Vorbehaltsgebiete zur besonderen Nutzung für die Landschaftsentwicklung sind besonders geeignet für Maßnahmen zur Förderung und Verbesserung von Landschaftsfunktionen. Sie sind in diesem Sinne im Rahmen der kommunalen Landschafts- und Biotopverbunds-planung besonders zu berücksichtigen.

18

In der gedruckten und gebundenen, von der Antragsgegnerin herausgegebenen Ausgabe findet sich hinter den Plansätzen 3.2.2 und 3.2.4 jeweils der Vermerk „(G)“ mit dem Hinweis, diese redaktionelle Anpassung erfolge aufgrund der Genehmigung durch das Wirtschaftsministerium. Dieses hatte unter darauf hingewiesen, dass Vorbehaltsgebiete nicht als Raumordnungsziel festgesetzt werden könnten.

19

Im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung machte der Antragsteller im Verfahren zur Fortschreibung des Regionalplans unter anderem geltend, dass die Grundstücke mit den Flst. Nr. ...35 und ...37 bislang sonstige - weiß gekennzeichnete - Freiflächen seien. Diese Festsetzung halte ihm für künftige Planungen alles offen und führe nicht auf eine Festlegung einer nicht überwindbaren späteren städtebaulichen Entwicklung. Diese Flächen seien „Tauschflächen“ für den im Wege der Zielabweichung ermöglichten Bebauungsplan „Rossäcker“ der Gemeinde A.. Sie seien nun als „schutzbedürftiger Bereich“ ausgewiesen. Das Flst. Nr. ...58 sei ebenfalls als landwirtschaftlicher Bereich gekennzeichnet. Die Festsetzung eines Gebietes für die Landwirtschaft lehne er ab, da diese Planung nicht akzeptabel sei. Er möchte sich alle Planungen offen halten. Andere Flächen im Gemeindegebiet blieben weiterhin „weiß“, wie etwa im Bereich „Brühl“. Die Grundstücke mit den Flst. Nr. ...62, ...64 und ...67 schließlich seien im bisherigen Regionalplan ebenfalls „weiß“ gekennzeichnet. Aus regionalplanerischer und erst Recht aus städtebaulicher Sicht gebe es keine Veranlassung, hieran etwas zu verändern. Er lehne bislang gegenüber der Gemeinde A. jegliche Beplanung ab. Es mache Sinn, von der beabsichtigten Festsetzung abzusehen, da die Gemeinde eine ordnungsgemäße Planung veranlassen müsse.

20

Die Regionalversammlung beschloss den Regionalplan am 22.07.2009 als Satzung, das Wirtschaftsministerium erklärte den Plan am 19.10.2010 für verbindlich, was am 12.11.2010 im Staatsanzeiger bekannt gemacht worden ist. Dem Antragsteller wurde mit Schreiben des Antragsgegners vom 19.08.2009 über die Behandlung seiner Anregungen, Bedenken und Hinweise unter anderem mitgeteilt, dass die Regionalplanung der Konkretisierung landesgesetzlicher Vorgaben diene und die anzustrebende räumliche Entwicklung und Ordnung der Region als Ziele und Grundsätze festlege. Konkrete Baufestsetzungen erfolgten durch die kommunale Bauleitplanung. Die Flächen im S. lägen abgesetzt vom Siedlungsbestand in einem Gebiet mit hervorragenden Böden. Ausgehend von der Zielsetzung des Schutzes zusammenhängender Freiräume sowie hochwertiger Böden vor Überbauung sei der betreffende Bereich in den Regionalen Grünzug aufgenommen worden. Es sei kein Änderungsbedarf erkennbar. Der Grünzug und das Gebiet für Landwirtschaft werde nicht zurückgenommen. Hinsichtlich der Flächen in den Gewannen B. und H. gelte, dass die Gebiete aufgrund ihrer Bedeutung als landwirtschaftliche Produktionsgrundlage (Flurbilanz Stufe 1) in die Gebiete für Landwirtschaft aufgenommen worden seien. Das bedeute, dass im Falle einer baulichen Entwicklung die Kommune die Belange der Landwirtschaft mit besonderem Gewicht in die Abwägung einzustellen habe. Unmittelbare Auswirkungen auf den Grundstückseigentümer entstünden dadurch nicht.

21

Der Antragsteller hat am 11.11.2011 das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Er erachtet seinen Antrag für zulässig. Er könne geltend machen, durch den Regionalplan in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden.

22

Der Antrag sei auch begründet, da er in seinem durch Art. 14 GG geschützten Grundeigentum erhebliche und nicht zumutbare Nachteile erfahre gegenüber den bisherigen Festsetzungen durch den Regionalplan vom 01.03.1999. Die Flächen im Gebiet „S.“ seien im Landschaftsplan der Gemeinde A. als „Diskussionsfläche Wohngebiet“ vorgesehen. Das gelte auch für das Grundstück Flst.-Nr. ...58 im Gebiet „B.“. Mit den nunmehrigen Festlegungen im Regionalplan sei jegliche Planung für diese Grundstücke ausgeschlossen. Die Festlegungen des Bereichs, in dem auch das Grundstück Flst. Nr. ...67 (am Sportplatz) liege, seien rechtlich nicht haltbar, da das Grundstück im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Strübelweg-Ost“ liege. Es könne nicht durch eine Regionalplanung vollständig entwertet werden. Die Änderungen der bisherigen Festlegungen im Regionalplan seien mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit darauf zurückzuführen, dass die Grundstücke Flst. Nr. ...35 und ...37 in dem rechtswidrigen Zielabweichungsverfahren als „Tauschflächen“ festgelegt worden seien ohne den Antragsteller darüber zu informieren. Dies sei ein unzumutbarer und nicht hinnehmbarer Eingriff in sein Eigentum.

23

Der Antragsteller beantragt,

24

die Plansätze 3.2.2 (G), 3.2.4 (G) und 3.1.1 (Z) in Verbindung mit der Raumnutzungskarte des Regionalplans des Verbandes Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 für unwirksam zu erklären, soweit sie die Flächen der Flurstücke Nr. ...62, ...64, ...67, ...35 und ...37 der Gemarkung A. als Teile von Vorbehaltsgebieten für Landwirtschaft und für Landschaftsentwicklung und als Teile des Regionalen Grünzugs Abschnitt Nr. G20 festlegen, und
den Plansatz 3.2.2 (G) in Verbindung mit der Raumnutzungskarte des Regionalplans des Verbandes Region Stuttgart vom 22. Juli 2009 für unwirksam zu erklären, soweit er das Grundstück Flst. ...58 der Gemarkung A. als Teil eines Vorbehaltsgebiets für Landwirtschaft festlegt.

25

Der Antragsgegner beantragt,

26

den Antrag abzuweisen.

27

Er erachtet den Antrag für unbegründet. Im Übrigen befänden sich die Grundstücke mit dem Flst.Nr. ...62, ...64 und ...67 mit Sicherheit nicht im Gebiet des Regionalen Grünzugs Abschnitt Nr. G20.

28

In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter des Antragstellers auf Nachfrage des Gerichts ausgeführt, der Antragsteller sehe seine Antragsbefugnis deshalb als gegeben, weil die Werthaltigkeit seiner Grundstücke durch die Planung betroffen seien. Diese seien immerhin eine diskutierte Wohnbaufläche. Ihm gehe es um die Entwicklungsmöglichkeiten seiner Grundstücke. Eine bestimmte, konkrete Entwicklung sei derzeit nicht ins Auge gefasst.

29

Dem Senat liegen die einschlägigen Akten des Antragsgegners vor. Auf deren Inhalt wird wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ebenso Bezug genommen wie auf die Gerichtsverfahrensakten.

Entscheidungsgründe

30

Der Normenkontrollantrag ist unzulässig. Dem Antragsteller fehlt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis.

I.

31

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann ein Normenkontrollantrag durch jede natürliche Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Sofern sich eine angegriffene Regelung nicht unmittelbar belastend auf Rechte des Antragstellers auswirken kann, muss sie jedenfalls rechtliche Außenwirkung im Sinne einer Bindungswirkung entfalten, die geeignet ist, den Eingriff in subjektive Rechte des Antragstellers in einem anderen rechtlichen Zusammenhang bereits jetzt zu determinieren. Ebenso sind Rechtsverletzungen dann möglich, wenn Rechtsvorschriften aufgrund einer (planerischen) Abwägungsentscheidung erlassen werden und die jeweils zugrunde liegende gesetzliche Regelung ein Recht auf Abwägung eigner Interessen, Belange oder Rechte des Betroffenen einräumt. Dabei gelten für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot herzuleitende Antragsbefugnis im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan (BVerwG, Beschluss vom 13.11.2006 - 4 BN 18.06 - NVwZ 2007, 229 Rn. 6).

32

1. Die angegriffenen regionalplanerischen Festlegungen können sich weder unmittelbar belastend auf Rechte des Antragstellers auswirken noch entfalten sie eine Bindungswirkung, die geeignet sein könnte, Eingriffe in subjektive Rechte des Antragstellers in einem anderen rechtlichen Zusammenhang bereits jetzt zu determinieren.

33

Der Umfang der (unmittelbaren) Bindungswirkung eines Regionalplans bestimmt sich nach § 4 des Landesplanungsgesetzes - LplG - vom 10.07.2003 (GBl. S. 385), das hier in der Fassung anzuwenden ist, das es durch die Änderung durch Art. 9 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushalts vom 04.05.2009 (GBl. S. 185) gefunden hat, sowie nach den §§ 4 und 5 des Raumordnungsgesetzes - in der vom 01.01.1998 bis zum 29.06.2009 geltenden Fassung vom 18.08.1997 (BGBl I, S. 2102) - ROG 1998 (vgl. § 28 ROG in der seit 30.06.2009 geltenden Fassung).

34

a) Unzulässig ist der Antrag, soweit der Antragsteller die Unwirksamkeitserklärung des Plansatzes Nr. 3.1.1 (Z) begehrt, als mit ihm die Flächen der Flurstücke Nr. ...62, ...64 und ...67 als Teile des Regionalen Grünzugs Abschnitt Nr. G20 festgelegt werden. Denn eine solche, diese Grundstückebetreffende Festlegung ist ausweislich der Raumnutzungskarte und den Angaben des Vertreters des Antragsgegners auch unter Berücksichtigung der fehlenden Parzellenschärfe des Regionalplans eindeutig nicht erfolgt.

35

b) Die Festlegung von Grundzügen und Zielen der Raumordnung kann gegenüber dem Antragsteller zu keiner unmittelbare Belastung seiner Rechte führen oder eine (unmittelbare) Bindungswirkung entfalten, auch wenn seine Grundstücke von diesen Festlegungen erfasst werden. Denn die Wirkungen von Regionalplänen auf Private sind nur mittelbarer Art (Hessischer VGH, Urteil vom 17.03.2011 - 4 C 883/10.N - ZfBR 2011, 484 (485)), der private Eigentümer wird weder durch Grundzüge noch durch Ziele der Raumordnung in einer die Antragsbefugnis für einen Normenkontrollantrag eröffnenden Weise unmittelbar berechtigt oder verpflichtet (BVerwG, Urteil vom 16.01.2003 - 4 CN 8.01 - NVwZ 2003, 730 (732)).

36

aa) Es ist ausgeschlossen, dass der Antragsteller durch die angegriffene Festlegung von Vorranggebieten für die Landwirtschaft und Landschaftsentwicklung - als Grundsätze der Raumordnung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226 Rn. 9) - in eigenen Rechten verletzt sein kann. Denn die Festlegung raumordnungsrechtlicher Grundsätze wirkt nicht unmittelbar auf das Grundeigentum ein und führt bei keiner das Grundeigentum betreffenden Entscheidung zu einer Vorabbindung des Entscheidungsträgers. Denn diese Grundsätze unterliegen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen allein bei der Abwägung oder der Ermessensausübung öffentlicher Stellen oder bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben einem Berücksichtigungsgebot (§ 4 Abs. 2 und 3 LplG, § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 ROG).

37

bb) Eine mögliche Rechtsverletzung des Antragstellers durch eine Zielfestlegung „Regionaler Grünzug“ ist nicht in einer die Antragsbefugnis begründenden Weise geltend gemacht. Auch Ziele der Raumordnung richten sich nach § 4 LplG, § 4 ROG zunächst an öffentliche Stellen als Planungsträger bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG, § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 ROG. Für Personen des Privatrechts sind Ziele der Raumordnung von unmittelbarer Relevanz, soweit öffentliche Stellen im Wege der Planfeststellung oder Plangenehmigung über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu entscheiden haben, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LplG, § 4 Abs. Abs. 4 ROG 1998. Weiter gilt das Beachtensgebot bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, soweit öffentliche Stellen an der Person mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (§ 4 Abs. 3 LplG, § 4 Abs. 3 ROG). Schließlich gilt das Beachtensgebot auch bei Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, § 4 Abs. 4 ROG, § 4 Abs. 4 LplG. Der Antragsteller hat nicht dargetan, von dem dargestellten Beachtensgebot in Zukunft möglicherweise tatsächlich betroffen zu sein. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Bedeutung festgelegter Ziele der Raumordnung für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben. Nach § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB dürfen raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung zwar nicht widersprechen. Aber der Antragsteller beruft sich im Normenkontrollverfahren lediglich darauf, dass er sich „alle Planungen offenhalten“ möchte. Eine eigene, wenigstens in Ansätzen konkretisierte Planung zur Nutzung seiner Grundstücke hat er - auch auf Nachfrage des Senats - nicht geltend gemacht. Zur Eröffnung der Antragsbefugnis bezogen auf die von der Festlegung des Regionalen Grünzugs betroffenen Flächen des Antragstellers (Flst. Nr. ...35 und ...37) wäre es jedoch erforderlich gewesen, dass der Antragsteller die Realisierung eines im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB raumbedeutsamen Vorhabens in absehbarer Zukunft beabsichtigt und dies im Normenkontrollverfahren auch geltend macht. Allein aus der Festlegung von Zielen der Raumordnung und der damit verbunden Eröffnung des Regelungsbereichs der Raumordnungsklausel des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB kann der insoweit Planbetroffene eine mögliche Verletzung in eigenen Rechten und damit seine Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht ableiten. Insoweit fehlt es an der erforderlichen hinreichenden Individualisierbarkeit der betroffenen Interessen, die - insoweit - allein über ein beabsichtigtes, raumbedeutsames und den Zielen der angegriffenen Regionalplanung widersprechendes Vorhaben erfolgen kann (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 VwGO Rn. 242).

38

Dem Antragsteller geht es nach den eindeutigen Angaben seines Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung aber nur darum, zu erreichen, dass auch weiterhin die Möglichkeit besteht, dass seine Grundstücke in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen werden können. Dies genügt nach dem Vorstehenden ersichtlich nicht, um die Antragsbefugnis zu begründen.

39

2. Der Antragsteller macht nicht mit Erfolg geltend, möglicherweise in seinem Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange verletzt zu sein.

40

Das Abwägungsgebot aus § 3 Abs. 2 LplG und aus § 7 Abs. 7 Satz 3 ROG 1998 vermittelt ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung privater, abwägungserheblicher Belange (OVG Niedersachsen, Urteil vom 17.06.2013 - 12 KN 80/12 - ZfBR 2013, 789 (790); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 - ZfBR 2005, 691 (692); vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.11.2006 - 4 BN 18.06 - NVwZ 2007, 229). Antragsbefugt ist hiernach, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang, d.h. auf ein mehr als nur geringfügig schutzwürdiges Interesse (BVerwG, Beschluss vom 17.12.2012 - 4 BN 19.12 - BauR 2013, 753 Rn. 3 m.w.N.), berufen kann; denn wenn es einen solchen Belang gibt, besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass der Planungsträger ihn bei seiner Abwägung nicht korrekt berücksichtigt hat (siehe zu § 1 Abs. 7 BauGB: BVerwG, Urteil vom 30.04.2004 - 4 CN 1.03 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 und Beschluss vom 17.12.2012 - 4 BN 19.12 - BauR 2013, 753 Rn. 3; Senatsurteil vom 05.07.2013 - 8 S 1784/11 - VBlBW 2014, 24). Das private Interesse am Fortbestand der bisherigen planungsrechtlichen Situation kann auch ein in der Abwägung zu berücksichtigender, eigener Belang sein, sofern die beabsichtigte Änderung zu einer mehr als nur geringfügigen Berührung der Interessen des Grundstückseigentümers führt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.01.2010 - 4 BN 36.09 - juris Rn. 9).

41

Nicht ausreichend hingegen ist es, sich allein auf eine im Beteiligungsverfahren abgegebene Stellungnahme (§ 3 Abs. 2 Satz 2, § 11 Abs. 3 Satz 7 und Abs. 4 Satz 1 LplG) zu berufen. Diese ist zwar nach § 3 Abs. 2 Satz 2 LplG in der Abwägung zu berücksichtigen. Dieses Gebot der Berücksichtigung knüpft aber weder an die materielle Erheblichkeit der vorgebrachten Erwägungen und Belange noch daran an, dass es sich um eigene Belange desjenigen handelt, der die Stellungnahme abgibt.

42

Der Antragsteller beruft sich letztlich jeweils darauf, dass mit den angegriffenen raumordnungsrechtlichen Festlegungen die zukünftigen Möglichkeiten, dass seine Grundstücke in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen werden, erheblich verringert würden. Damit sind möglicherweise raumordnungsrechtlich abwägungserhebliche Belange der Gemeinde A. betroffen, nicht jedoch Belange des Antragstellers. Das gleiche gilt bezogen auf das Grundstück Flst. Nr. ...67. Hier macht er geltend, dass es bereits von dem Geltungsbereich des Bebauungsplans „Strübelweg-Ost“ erfasst sei. Damit macht er ebenso wenig wie mit seinem Vorbringen, der bisherige regionalplanerische Planungsstand bezüglich seiner Flächen sei beizubehalten, einen beachtlichen, eigenen, abwägungserheblichen Belang geltend. Denn die Beibehaltung des bisherigen raumordnungsrechtlichen Planungsstandes kann nur dann als beachtlicher Belang geltend gemacht werden, wenn ein individualisierbares, rechtlich bereits konkretisiertes Interesse an der Beibehaltung ersichtlich ist. Daran fehlt es im Falle des Antragstellers erkennbar.

43

3. Offen bleiben kann aufgrund der fehlenden Antragsbefugnis, ob der Normenkontrollantrag, soweit er sich gegen die Einbeziehung der Grundstücke des Antragstellers in die Vorbehaltsgebiete für Landwirtschaft und Landschaftsentwicklung richtet, auch deswegen unzulässig ist, weil es sich hier allein um die Festlegung von Grundsätzen der Raumordnung handelt, die nicht geeignet sind, normative Bindungen zu erzeugen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.07.2005 - 4 BN 26.05 - ZfBR 2005, 807 (808)) oder ob dies der Zulässigkeit des Antrags deshalb nicht entgegensteht, weil der Regionalplan in Form einer Rechtsvorschrift als Satzung - § 12 Abs. 10 LplG - erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226 Rn. 8; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.01.2009 - 4 N 09.708 - juris Rn. 21 f.).

44

4. Mit dieser Entscheidung setzt sich der Senat weder zu dem Urteil des Veraltungsgerichts Stuttgart vom 05.05.2008 - 11 K 6155/07 - noch zu seinem Beschluss vom 11.02.2009 - 8 S 1612/08 -, jeweils betreffend die Anfechtungsklage des Klägers gegen die Zulassung der Zielabweichung durch das Land Baden-Württemberg hinsichtlich der Flächen im Gebiet „Rossäcker“, in Widerspruch. Das Urteil des Verwaltungsgerichts betonte ausdrücklich, dass die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags gegen den Regionalplan von der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO abhänge (Urteilsumdruck S. 7). Der erkennende Senat folgte diesen Ausführungen „ohne weiteres“ (Beschlussumdruck S. 3). Eine Aussage zum (Nicht-)Vorliegen der Antragsbefugnis enthalten die zitierten Entscheidungen nicht.

III.

45

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

46

Die Revision ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) der Frage zuzulassen, ob die Festlegung von Zielen der Raumordnung, wenn sie trotz der fehlenden Parzellenschärfe der Regionalplanung unzweifelhaft auch Grundstücke des Antragstellers betrifft, aufgrund der Raumordnungsklausel des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB insoweit es unmittelbar als möglich erscheinen lässt, dass der Eigentümer durch die Regionalplanung in eigenen Rechten verletzt und er mithin antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist.

47

Beschluss vom 12. Dezember 2013

48

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

49

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

30

Der Normenkontrollantrag ist unzulässig. Dem Antragsteller fehlt die nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO erforderliche Antragsbefugnis.

I.

31

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann ein Normenkontrollantrag durch jede natürliche Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Sofern sich eine angegriffene Regelung nicht unmittelbar belastend auf Rechte des Antragstellers auswirken kann, muss sie jedenfalls rechtliche Außenwirkung im Sinne einer Bindungswirkung entfalten, die geeignet ist, den Eingriff in subjektive Rechte des Antragstellers in einem anderen rechtlichen Zusammenhang bereits jetzt zu determinieren. Ebenso sind Rechtsverletzungen dann möglich, wenn Rechtsvorschriften aufgrund einer (planerischen) Abwägungsentscheidung erlassen werden und die jeweils zugrunde liegende gesetzliche Regelung ein Recht auf Abwägung eigner Interessen, Belange oder Rechte des Betroffenen einräumt. Dabei gelten für die aus dem planungsrechtlichen Abwägungsgebot herzuleitende Antragsbefugnis im Grundsatz dieselben Anforderungen wie etwa im Falle eines Normenkontrollantrags gegen einen Bebauungsplan (BVerwG, Beschluss vom 13.11.2006 - 4 BN 18.06 - NVwZ 2007, 229 Rn. 6).

32

1. Die angegriffenen regionalplanerischen Festlegungen können sich weder unmittelbar belastend auf Rechte des Antragstellers auswirken noch entfalten sie eine Bindungswirkung, die geeignet sein könnte, Eingriffe in subjektive Rechte des Antragstellers in einem anderen rechtlichen Zusammenhang bereits jetzt zu determinieren.

33

Der Umfang der (unmittelbaren) Bindungswirkung eines Regionalplans bestimmt sich nach § 4 des Landesplanungsgesetzes - LplG - vom 10.07.2003 (GBl. S. 385), das hier in der Fassung anzuwenden ist, das es durch die Änderung durch Art. 9 des Gesetzes zur Reform des Gemeindehaushalts vom 04.05.2009 (GBl. S. 185) gefunden hat, sowie nach den §§ 4 und 5 des Raumordnungsgesetzes - in der vom 01.01.1998 bis zum 29.06.2009 geltenden Fassung vom 18.08.1997 (BGBl I, S. 2102) - ROG 1998 (vgl. § 28 ROG in der seit 30.06.2009 geltenden Fassung).

34

a) Unzulässig ist der Antrag, soweit der Antragsteller die Unwirksamkeitserklärung des Plansatzes Nr. 3.1.1 (Z) begehrt, als mit ihm die Flächen der Flurstücke Nr. ...62, ...64 und ...67 als Teile des Regionalen Grünzugs Abschnitt Nr. G20 festgelegt werden. Denn eine solche, diese Grundstückebetreffende Festlegung ist ausweislich der Raumnutzungskarte und den Angaben des Vertreters des Antragsgegners auch unter Berücksichtigung der fehlenden Parzellenschärfe des Regionalplans eindeutig nicht erfolgt.

35

b) Die Festlegung von Grundzügen und Zielen der Raumordnung kann gegenüber dem Antragsteller zu keiner unmittelbare Belastung seiner Rechte führen oder eine (unmittelbare) Bindungswirkung entfalten, auch wenn seine Grundstücke von diesen Festlegungen erfasst werden. Denn die Wirkungen von Regionalplänen auf Private sind nur mittelbarer Art (Hessischer VGH, Urteil vom 17.03.2011 - 4 C 883/10.N - ZfBR 2011, 484 (485)), der private Eigentümer wird weder durch Grundzüge noch durch Ziele der Raumordnung in einer die Antragsbefugnis für einen Normenkontrollantrag eröffnenden Weise unmittelbar berechtigt oder verpflichtet (BVerwG, Urteil vom 16.01.2003 - 4 CN 8.01 - NVwZ 2003, 730 (732)).

36

aa) Es ist ausgeschlossen, dass der Antragsteller durch die angegriffene Festlegung von Vorranggebieten für die Landwirtschaft und Landschaftsentwicklung - als Grundsätze der Raumordnung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226 Rn. 9) - in eigenen Rechten verletzt sein kann. Denn die Festlegung raumordnungsrechtlicher Grundsätze wirkt nicht unmittelbar auf das Grundeigentum ein und führt bei keiner das Grundeigentum betreffenden Entscheidung zu einer Vorabbindung des Entscheidungsträgers. Denn diese Grundsätze unterliegen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen allein bei der Abwägung oder der Ermessensausübung öffentlicher Stellen oder bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben einem Berücksichtigungsgebot (§ 4 Abs. 2 und 3 LplG, § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 ROG).

37

bb) Eine mögliche Rechtsverletzung des Antragstellers durch eine Zielfestlegung „Regionaler Grünzug“ ist nicht in einer die Antragsbefugnis begründenden Weise geltend gemacht. Auch Ziele der Raumordnung richten sich nach § 4 LplG, § 4 ROG zunächst an öffentliche Stellen als Planungsträger bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, § 4 Abs. 1 Satz 1 LplG, § 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2 ROG. Für Personen des Privatrechts sind Ziele der Raumordnung von unmittelbarer Relevanz, soweit öffentliche Stellen im Wege der Planfeststellung oder Plangenehmigung über die Zulässigkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts zu entscheiden haben, § 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LplG, § 4 Abs. Abs. 4 ROG 1998. Weiter gilt das Beachtensgebot bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen von Personen des Privatrechts in Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben, soweit öffentliche Stellen an der Person mehrheitlich beteiligt sind oder die Planungen und Maßnahmen überwiegend mit öffentlichen Mitteln finanziert werden (§ 4 Abs. 3 LplG, § 4 Abs. 3 ROG). Schließlich gilt das Beachtensgebot auch bei Genehmigungen über die Errichtung und den Betrieb von öffentlich zugänglichen Abfallbeseitigungsanlagen von Personen des Privatrechts nach den Vorschriften des Bundes-Immissionsschutzgesetzes, § 4 Abs. 4 ROG, § 4 Abs. 4 LplG. Der Antragsteller hat nicht dargetan, von dem dargestellten Beachtensgebot in Zukunft möglicherweise tatsächlich betroffen zu sein. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Bedeutung festgelegter Ziele der Raumordnung für die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit von Außenbereichsvorhaben. Nach § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB dürfen raumbedeutsame Vorhaben den Zielen der Raumordnung zwar nicht widersprechen. Aber der Antragsteller beruft sich im Normenkontrollverfahren lediglich darauf, dass er sich „alle Planungen offenhalten“ möchte. Eine eigene, wenigstens in Ansätzen konkretisierte Planung zur Nutzung seiner Grundstücke hat er - auch auf Nachfrage des Senats - nicht geltend gemacht. Zur Eröffnung der Antragsbefugnis bezogen auf die von der Festlegung des Regionalen Grünzugs betroffenen Flächen des Antragstellers (Flst. Nr. ...35 und ...37) wäre es jedoch erforderlich gewesen, dass der Antragsteller die Realisierung eines im Sinne des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB raumbedeutsamen Vorhabens in absehbarer Zukunft beabsichtigt und dies im Normenkontrollverfahren auch geltend macht. Allein aus der Festlegung von Zielen der Raumordnung und der damit verbunden Eröffnung des Regelungsbereichs der Raumordnungsklausel des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB kann der insoweit Planbetroffene eine mögliche Verletzung in eigenen Rechten und damit seine Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht ableiten. Insoweit fehlt es an der erforderlichen hinreichenden Individualisierbarkeit der betroffenen Interessen, die - insoweit - allein über ein beabsichtigtes, raumbedeutsames und den Zielen der angegriffenen Regionalplanung widersprechendes Vorhaben erfolgen kann (vgl. Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 47 VwGO Rn. 242).

38

Dem Antragsteller geht es nach den eindeutigen Angaben seines Prozessbevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung aber nur darum, zu erreichen, dass auch weiterhin die Möglichkeit besteht, dass seine Grundstücke in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen werden können. Dies genügt nach dem Vorstehenden ersichtlich nicht, um die Antragsbefugnis zu begründen.

39

2. Der Antragsteller macht nicht mit Erfolg geltend, möglicherweise in seinem Recht auf gerechte Abwägung seiner Belange verletzt zu sein.

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Das Abwägungsgebot aus § 3 Abs. 2 LplG und aus § 7 Abs. 7 Satz 3 ROG 1998 vermittelt ein subjektives Recht auf gerechte Abwägung privater, abwägungserheblicher Belange (OVG Niedersachsen, Urteil vom 17.06.2013 - 12 KN 80/12 - ZfBR 2013, 789 (790); VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 - ZfBR 2005, 691 (692); vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 13.11.2006 - 4 BN 18.06 - NVwZ 2007, 229). Antragsbefugt ist hiernach, wer sich auf einen abwägungserheblichen privaten Belang, d.h. auf ein mehr als nur geringfügig schutzwürdiges Interesse (BVerwG, Beschluss vom 17.12.2012 - 4 BN 19.12 - BauR 2013, 753 Rn. 3 m.w.N.), berufen kann; denn wenn es einen solchen Belang gibt, besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit, dass der Planungsträger ihn bei seiner Abwägung nicht korrekt berücksichtigt hat (siehe zu § 1 Abs. 7 BauGB: BVerwG, Urteil vom 30.04.2004 - 4 CN 1.03 - Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 165 und Beschluss vom 17.12.2012 - 4 BN 19.12 - BauR 2013, 753 Rn. 3; Senatsurteil vom 05.07.2013 - 8 S 1784/11 - VBlBW 2014, 24). Das private Interesse am Fortbestand der bisherigen planungsrechtlichen Situation kann auch ein in der Abwägung zu berücksichtigender, eigener Belang sein, sofern die beabsichtigte Änderung zu einer mehr als nur geringfügigen Berührung der Interessen des Grundstückseigentümers führt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.01.2010 - 4 BN 36.09 - juris Rn. 9).

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Nicht ausreichend hingegen ist es, sich allein auf eine im Beteiligungsverfahren abgegebene Stellungnahme (§ 3 Abs. 2 Satz 2, § 11 Abs. 3 Satz 7 und Abs. 4 Satz 1 LplG) zu berufen. Diese ist zwar nach § 3 Abs. 2 Satz 2 LplG in der Abwägung zu berücksichtigen. Dieses Gebot der Berücksichtigung knüpft aber weder an die materielle Erheblichkeit der vorgebrachten Erwägungen und Belange noch daran an, dass es sich um eigene Belange desjenigen handelt, der die Stellungnahme abgibt.

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Der Antragsteller beruft sich letztlich jeweils darauf, dass mit den angegriffenen raumordnungsrechtlichen Festlegungen die zukünftigen Möglichkeiten, dass seine Grundstücke in den Geltungsbereich eines Bebauungsplans einbezogen werden, erheblich verringert würden. Damit sind möglicherweise raumordnungsrechtlich abwägungserhebliche Belange der Gemeinde A. betroffen, nicht jedoch Belange des Antragstellers. Das gleiche gilt bezogen auf das Grundstück Flst. Nr. ...67. Hier macht er geltend, dass es bereits von dem Geltungsbereich des Bebauungsplans „Strübelweg-Ost“ erfasst sei. Damit macht er ebenso wenig wie mit seinem Vorbringen, der bisherige regionalplanerische Planungsstand bezüglich seiner Flächen sei beizubehalten, einen beachtlichen, eigenen, abwägungserheblichen Belang geltend. Denn die Beibehaltung des bisherigen raumordnungsrechtlichen Planungsstandes kann nur dann als beachtlicher Belang geltend gemacht werden, wenn ein individualisierbares, rechtlich bereits konkretisiertes Interesse an der Beibehaltung ersichtlich ist. Daran fehlt es im Falle des Antragstellers erkennbar.

43

3. Offen bleiben kann aufgrund der fehlenden Antragsbefugnis, ob der Normenkontrollantrag, soweit er sich gegen die Einbeziehung der Grundstücke des Antragstellers in die Vorbehaltsgebiete für Landwirtschaft und Landschaftsentwicklung richtet, auch deswegen unzulässig ist, weil es sich hier allein um die Festlegung von Grundsätzen der Raumordnung handelt, die nicht geeignet sind, normative Bindungen zu erzeugen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 01.07.2005 - 4 BN 26.05 - ZfBR 2005, 807 (808)) oder ob dies der Zulässigkeit des Antrags deshalb nicht entgegensteht, weil der Regionalplan in Form einer Rechtsvorschrift als Satzung - § 12 Abs. 10 LplG - erlassen worden ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15.06.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226 Rn. 8; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.01.2009 - 4 N 09.708 - juris Rn. 21 f.).

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4. Mit dieser Entscheidung setzt sich der Senat weder zu dem Urteil des Veraltungsgerichts Stuttgart vom 05.05.2008 - 11 K 6155/07 - noch zu seinem Beschluss vom 11.02.2009 - 8 S 1612/08 -, jeweils betreffend die Anfechtungsklage des Klägers gegen die Zulassung der Zielabweichung durch das Land Baden-Württemberg hinsichtlich der Flächen im Gebiet „Rossäcker“, in Widerspruch. Das Urteil des Verwaltungsgerichts betonte ausdrücklich, dass die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags gegen den Regionalplan von der Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO abhänge (Urteilsumdruck S. 7). Der erkennende Senat folgte diesen Ausführungen „ohne weiteres“ (Beschlussumdruck S. 3). Eine Aussage zum (Nicht-)Vorliegen der Antragsbefugnis enthalten die zitierten Entscheidungen nicht.

III.

45

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

46

Die Revision ist wegen der grundsätzlichen Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) der Frage zuzulassen, ob die Festlegung von Zielen der Raumordnung, wenn sie trotz der fehlenden Parzellenschärfe der Regionalplanung unzweifelhaft auch Grundstücke des Antragstellers betrifft, aufgrund der Raumordnungsklausel des § 35 Abs. 3 Satz 2 BauGB insoweit es unmittelbar als möglich erscheinen lässt, dass der Eigentümer durch die Regionalplanung in eigenen Rechten verletzt und er mithin antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist.

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Beschluss vom 12. Dezember 2013

48

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

49

Der Beschluss ist unanfechtbar.