Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-10-24, Aktenzeichen 1 K 2113/07
ECLI:DE:VGMS:2008:1024.1K2113.07.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in
Höhe von 110 % des beizutreibenden Betrags vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

1

T a t b e s t a n d :

2

Die Klägerin ist Mitglied des Beklagten. Sie wendet sich gegen eine Beteiligung
des Beklagten an einer Kapitalerhöhung bei der WestLB AG und gegen die Bildung
eines Reservefonds.

3

Mit dem Gesetz zur Neuregelung der Rechtsverhältnisse der öffentlich-
rechtlichen Kreditinstitute in Nordrhein-Westfalen vom 2. Juli 2002 (im Folgenden:
Neuregelungsgesetz; GV. NRW. S. 284) wurden die bisher von der WestLB als
Anstalt des öffentlichen Rechts wahrgenommenen Funktionen als Staats- und als
Geschäftsbank aufgespalten. Die neu gegründete Landesbank Nordrhein-Westfalen
übernahm die Aufgaben einer Staats- und Kommunalbank (Art. 3 § 58 Abs. 1
Neuregelungsgesetz). Das Betreiben bankmäßiger Geschäfte aller Art und die
Aufgaben einer Sparkassenzentral- und Kommunalbank übernahm die zum 1.
August 2002 gegründete WestLB AG (§ 2 Absätze 1 und 2 der Satzung der WestLB
AG). Als Gründer der WestLB AG gilt die Landesbank Nordrhein-Westfalen, die auch
das Grundkapital übernahm (Art. 1 § 8 Abs. 2 Neuregelungsgesetz).

4

Die Landesbank Nordrhein-Westfalen stand zunächst in der Trägerschaft des
Landes Nordrhein-Westfalen (zu 43,164 %), des Rheinischen Sparkassen- und
Giroverbands (RSGV, zu 16,666 %), des Beklagten (zu 16,666 %), des
Landschaftsverbands Rheinland (LVR, zu 11,752 %) und des Landschaftsverbands
Westfalen-Lippe (LWL, zu 11,752 %; Art. 3 § 59 Abs. 1 Neuregelungsgesetz).

5

Die Gewährträger - mit Ausnahme des Landes Nordrhein-Westfalen - erhielten
durch das Neuregelungsgesetz jedoch das Recht, aufgrund einer Vereinbarung aller
Gewährträger unter Übertragung ihrer jeweiligen Rechte und Pflichten auf die
Landesbank Nordrhein-Westfalen aus dem Kreis der Gewährträger der Landesbank
Nordrhein-Westfalen auszuscheiden und statt dessen einen dem Wert ihrer
jeweiligen Gewährträgerschaft an der Landesbank Nordrhein-Westfalen
entsprechenden Anteil am Grundkapital der WestLB AG zu erhalten (Art. 3 § 59 Abs.
5 Satz 1 Neuregelungsgesetz). Der Anteil der Landesbank Nordrhein-Westfalen an
der WestLB AG sollte sich dementsprechend verringern (Art. 3 § 59 Abs. 5 Satz 2
Neuregelungsgesetz).

6

Bereits am 12. Dezember 2001 hatten die (künftigen) Träger der Landesbank
Nordrhein-Westfalen mit der WestLB eine Vereinbarung über die Ausübung dieses
Optionsrechts getroffen. Danach sollten der Landschaftsverband Rheinland, der
Landschaftsverband Westfalen-Lippe, der Rheinische Sparkassen- und Giroverband
und der Beklagte berechtigt sein, als Träger aus der (künftigen) Landesbank
Nordrhein-Westfalen unter Übertragung ihres jeweiligen Trägeranteils auf die
Landesbank Nordrhein-Westfalen auszuscheiden. Als Abfindung sollten der Beklagte
und der Sparkassen- und Giroverband Rheinland im Falle der Ausübung ihres
Rechts jeweils einen Anteil an der WestLB AG in Höhe von 14,661 % erhalten (§ 1
Abs. 1 und 4 der Vereinbarung). Diese Vereinbarung wurde durch die Landesbank
Nordrhein-Westfalen unter dem 10. Dezember 2002 bestätigt. Zum 31. März 2004
wurde die Landesbank Nordrhein-Westfalen zur NRW.BANK umstrukturiert.

7

In den Jahren 2002 und 2003 wurden große finanzielle Probleme der WestLB AG
bekannt.

8

Im Jahr 2004 beabsichtigte der Beklagte, sein Optionsrecht auszuüben und sich
an einer Kapitalerhöhung bei der WestLB AG zu beteiligen. In der
Verbandsversammlung am 21. April 2004 wurde der Ausübung der Option durch den
Verbandsvorsteher, die Beteiligung an der NRW.BANK gegen 14,661 % der Anteile
an der WestLB AG zu tauschen, zugestimmt. Ferner wurde der
Beschlussvorschlag

9

´"Die westfälisch-lippischen Sparkassen stehen der Beteiligung an einer
Kapitalmaßnahme bei der WestLB AG grundsätzlich positiv gegenüber.
..."

10

bei zwei Enthaltungen und zwei Gegenstimmen - darunter die der Klägerin -
angenommen.

11

Am 16. Juni 2004 beschloss die Verbandsversammlung bei vier Gegenstimmen -
darunter die der Klägerin - und drei Enthaltungen, sich unter bestimmten
Voraussetzungen an einer allein von ihm und dem Rheinischen Sparkassen- und
Giroverband getragenen Kapitalerhöhung bei der WestLB AG in Höhe von insgesamt
1,5 Mrd. Euro mit einem Betrag von 750 Mio. Euro zu beteiligen und diesen Betrag
fremd zu finanzieren.

12

Nach Durchführung der Kapitalerhöhung sollten der Beklagte und der Rheinische
Sparkassen- und Giroverband ca. 60 % der Anteile an der WestLB AG halten.

13

Den Betrag von 750 Mio. Euro erhielt der Beklagte durch die Begebung von
Anleihen, und zwar von 15.000 Teilschuldverschreibungen mit einem Nennwert von
je 50.000,- Euro. Die Schuldverschreibungen haben eine Laufzeit von zehn Jahren
(vom 24. September 2004 bis zum 24. September 2014) und weisen einen
Nominalzinssatz von jährlich 4,375 % bei einem Ausgabepreis von 99,176 % auf. Die
Kosten der Fremdfinanzierung werden durch eine zusätzliche jährliche Umlage der
Mitgliedssparkassen aufgebracht. Der Anteil der einzelnen Mitgliedssparkasse richtet
sich nach der jeweiligen geprüften Bilanzsumme.

14

Am 29. Juni 2004 schlossen der Rheinische Sparkassen- und Giroverband, der
Beklagte, der Landschaftsverband Rheinland, der Landschaftsverband Westfalen-
Lippe, das Land Nordrhein-Westfalen, die NRW.BANK und die WestLB AG eine
Konsortialvereinbarung, in der unter anderem die Durchführung der Kapitalerhöhung
geregelt wurde.

15

Mit Wirkung zum 1. Juli 2004 schied der Beklagte als Gewährträger der
NRW.BANK aus und erhielt eine Beteiligung an der WestLB AG in Höhe von 14,661
%. Nach Durchführung der Kapitalerhöhung hielten der Beklagte und der Rheinische
Sparkassen- und Giroverband an der WestLB AG einen Anteil von jeweils 30,625 %.
Inzwischen sind sie mit jeweils 25,154 % an der WestLB AG beteiligt.

16

Bereits im Juni 2004 hatte die Ratingagentur T. & Q. zu erkennen
gegeben, der WestLB AG ein Rating im „A"-Bereich nur dann zu erteilen, wenn
seitens der nordrhein-westfälischen Sparkassen- und Giroverbände ein weiteres
„materiell unterlegtes Zeichen der Verbundenheit" erfolge. In einem darauf folgenden
Gespräch mit den Vorstandsvorsitzenden der NRW.BANK und der WestLB AG sowie
dem Verbandsvorsteher des Beklagten und des Rheinischen Sparkassen- und
Giroverbands hatte der Präsident der Bundesanstalt für
Finanzdienstleistungsaufsicht T1. vor den Folgen einer Bewertung der WestLB AG
unterhalb des Bereichs „A" gewarnt und für diesen Fall bankaufsichtliche Schritte
nicht ausgeschlossen.

17

Vor diesem Hintergrund beschloss die Verbandsversammlung am 21. Juli 2004
bei vier Gegenstimmen, im Falle der Zusage eines „A"-Ratings einen Reservefonds
mit einem Gesamtvolumen von 500 Mio. Euro als unselbständiges Sondervermögen
des Beklagten zu bilden, der in Höhe von 250 Mio. Euro durch jährliche
Einzahlungen der WestLB AG in Höhe von 12,5 Mio. Euro und jährliche
Einzahlungen des Beklagten in Höhe von 12,5 Mio. Euro sowie aus Zinszahlungen
für die Fondsmittel des bereits bestehenden Sparkassenunterstützungsfonds
aufgebracht werden soll. In Höhe des Restbetrags besteht eine Nachschusspflicht.
Seit 2007 beteiligt sich die Westdeutsche Immobilienbank (WIB) an der Dotierung
des Reservefonds mit jährlich 1,5 Mio. Euro, so dass sich die jährlichen
Einzahlungen des Beklagten und der WestLB AG seitdem auf 11,75 Mio. Euro
beziffern. Die Einzahlungen des Beklagten werden durch jährliche zusätzliche
Umlagen der Mitgliedssparkassen aufgebracht. Der Anteil der einzelnen
Mitgliedssparkasse richtete sich zunächst nach den jeweiligen Kundenforderungen.
2006 wurde damit begonnen, den Umlagemaßstab schrittweise über einen 6-Jahres-
Zeitraum umzustellen, um den jeweiligen Anteil schließlich nur noch nach einem
risikoorientierten Beitragssystem zu berechnen.

18

Am 22. Juli 2004 hob T. & Q. ´ das Rating der WestLB AG für vorrangige
ungesicherte, nicht garantierte Schuldverschreibungen von „BBB+" auf „A-" an.

19

Am 23. März 2005 schlossen die WestLB AG und ihre Aktionäre eine
Vereinbarung, durch die unter anderem die Dividendenberechtigung des Beklagten
hinsichtlich der von ihm gehaltenen Stückaktien der Gattung B als Ausgleich für die
Bildung des Reservefonds befristet von 0,67 Euro je Aktie auf 2,26 Euro je Aktie
angehoben wurde. Am 14. Juni 2005 beschloss die Verbandsversammlung
einstimmig, die Unterhaltung eines Reservefonds klarstellend in die
Verbandssatzung mit aufzunehmen.

20

Unter Vorbehalt zahlte die Klägerin im September und Oktober 2005 153.354,68
Euro für den Reservefonds (für die Jahre 2004 und 2005) und 332.596,78 Euro für
Zinsaufwendungen (für die Jahre 2004 und 2005) der fremdfinanzierten
Kapitalerhöhung bei der WestLB AG. Im Jahr 2006 betrug ihr Anteil an den
Zinsaufwendungen der begebenen Anleihe 309.159,13 Euro und ihr Anteil an der
Aufbringung des Reservefonds 77.822,25 Euro. Im Jahr 2007 betrug ihr Anteil an
den Zinsaufwendungen der begebenen Anleihe 323.854,27 Euro und ihr Anteil an
der Aufbringung des Reservefonds 34.689,26 Euro.

21

Die Klägerin hat am 18. Dezember 2007 Klage erhoben.

22

Sie macht geltend, als Zwangsmitglied des Beklagten könne sie nur durch
rechtmäßige Mehrheitsbeschlüsse der Verbandsversammlung verpflichtet werden.
Es bestünden jedoch bereits Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der
angegriffenen Beschlüsse, da die Ladungsfrist von einem Monat aus § 7 Abs. 2 der
Satzung des Beklagten nicht eingehalten worden und nicht belegt sei, dass der
Verbandsvorstand der Kürzung der Ladungsfrist zugestimmt habe. Die
beschlossenen Maßnahmen überschritten überdies den Aufgabenbereich des
Beklagten. Der Beteiligung an einer Kapitalerhöhung habe bereits entgegen
gestanden, dass der Gesetzgeber eine Beteiligung an der WestLB AG nur in dem
durch das Neuregelungsgesetz vorgesehenen Umfang habe ermöglichen wollen. Der
Kapitalbedarf der WestLB AG habe nur aufgrund von Verlusten aus ihrer
Geschäftsbankentätigkeit bestanden. Diese Verluste auszugleichen, sei nicht
Aufgabe des Beklagten gewesen. Die Beteiligung an der Kapitalerhöhung lasse sich
auch nicht damit rechtfertigen, dass der Beklagte zu den Trägern der Landesbank
Nordrhein-Westfalen gehört und damit eine indirekte Haftung für Verluste der
WestLB AG bestanden habe. Denn ein Haftungsfall habe nicht vorgelegen. Bei
Eintritt eines Haftungsfalls wäre die finanzielle Belastung des Beklagten im übrigen
wesentlich geringer, und zwar auf 250.500.000,- Euro begrenzt gewesen. Der
Beschluss zur Bildung eines Reservefonds sei rechtswidrig, da die Satzung des
Beklagten nur die Bildung eines Stützungsfonds für die Mitgliedssparkassen vorsehe.
Der Reservefonds sei jedoch nicht für die Mitgliedssparkassen gebildet worden,
sondern um der WestLB AG ein Rating im „A"-Bereich zu verschaffen. Die
angefochtenen Maßnahmen schränkten die Eigenständigkeit der Klägerin als
Wirtschaftsunternehmen der Gemeinde unangemessen ein und beachteten nicht die
innerhalb der Klägerin geltenden Entscheidungszuständigkeiten. Der geltend
gemachte Zahlungsanspruch ergebe sich aus ungerechtfertigter Bereicherung, da
die angefochtenen Beschlüsse ihr gegenüber unwirksam seien.

23

Die Klägerin hat ursprünglich sinngemäß beantragt,

24

1.	festzustellen, dass die Beschlüsse der
Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. April 2004
(dort: unter Tagesordnungspunkt 3) und vom 16. Juni 2004
(dort: unter Tagesordnungspunkt 6) über die Zustimmung zu
einer Kapitalmaßnahme bei der WestLB AG über 1,5 Mrd.
Euro mit einem auf den Beklagten entfallenden Volumen von
750 Mio. Euro sowie der Beschluss über die Finanzierung
dieser Kapitalmaßnahme (einschließlich Nebenkosten) über
eine Fremdfinanzierung, soweit sie zu Lasten der Klägerin
gehen, unwirksam sind;

25

2.	festzustellen, dass der Beschluss der
Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. Juli 2004
(dort: unter Tagesordnungspunkt 2) über die Bildung eines
Reservefonds, soweit er zu Lasten der Klägerin geht,
unwirksam ist,

26

3.	den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin
485.951,46 Euro nebst Zinsen in Höhe von acht
Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 21.
Dezember 2007 zu zahlen.

27

Die Klägerin beantragt nunmehr,

28

1.	festzustellen, dass die in Umsetzung der Beschlüsse
der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. April
2004 (dort: unter Tagesordnungspunkt 3) und 16. Juni 2004
(dort: unter Tagesordnungspunkt 6) erfolgte Beteiligung des
Beklagten an einer Kapitalerhöhung bei der WestLB AG in
Höhe von 750 Mio. Euro und deren Fremdfinanzierung sowie
die Beschlüsse selbst rechtswidrig waren,

29

2.	festzustellen, dass die in Umsetzung des Beschlusses
der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. Juli 2004
(dort: zu Tagesordnungspunkt 2) erfolgte Bildung eines
Reservefonds sowie der genannte Beschluss selbst
rechtswidrig waren,

30

3.	den Beklagten zu verurteilen, an die Klägerin
485.951,46 Euro nebst Zinsen in Höhe von acht
Prozentpunkten über dem Basiszinssatz ab dem 21.
Dezember 2007 zu zahlen.

31

Der Beklagte beantragt,

32

die Klage abzuweisen.

33

Er macht geltend, die von der Klägerin erhobenen Feststellungsklagen seien
bereits nicht statthaft. Die von der Klägerin angegriffenen Beschlüsse wirkten
entweder gegenüber allen Verbandsmitgliedern oder gegenüber keinem. Sie könnten
jedenfalls nicht teilweise - soweit sie die Klägerin betreffen - unwirksam sein. Ferner
habe die Klägerin kein Feststellungsinteresse. Unabhängig davon seien die
angegriffenen Maßnahmen auch materiell nicht zu beanstanden. Sie dienten der
Förderung des Sparkassenwesens und seien damit von dem Aufgabenkreis des
Beklagten umfasst. Das dem Beklagten in Art. 3 § 59 Abs. 5 Neuregelungsgesetz
eingeräumte Recht, seinen Anteil an der Gewährträgerschaft der Landesbank
Nordrhein-Westfalen gegen einen entsprechenden Anteil am Grundkapital der
WestLB AG einzutauschen, mache deutlich, dass der Erwerb, das Halten und das
Ausüben der Beteiligung am Stammkapital der WestLB AG durch die Sparkassen-
und Giroverbände Teil ihrer Aufgabe zur Förderung des Sparkassenwesens sei. Die
Beteiligung an einer Kapitalerhöhung gehöre zu den Rechten eines Aktionärs. Die
beschlossene Art der Finanzierung sei sachgerecht und schränke die Klägerin nicht
in ihrer Eigenständigkeit ein. Die Beteiligung des Beklagten verursache nicht nur
Aufwendungen, sondern erwirtschafte auch Erträge in Form von Ausschüttungen.
Auch mit der Bildung des Reservefonds habe der Beklagte nicht seinen
Aufgabenkreis überschritten, denn er diene der Förderung des Sparkassenwesens
und der Wettbewerbsfähigkeit der Sparkassen. Der Reservefonds habe die Aufgabe,
bei drohenden oder bestehenden finanziellen Schwierigkeiten von
Mitgliedssparkassen oder der WestLB AG Unterstützungsmaßnahmen zu ergreifen.
Er diene damit auch der Sicherung der Mitgliedssparkassen. Soweit mit der Bildung
des Reservefonds auch das Rating der WestLB AG stabilisiert werde, gehöre dies -
wie bereits ausgeführt - ebenfalls zu den Aufgaben des Beklagten als Aktionär.
Sofern die WestLB AG kein Rating im „A"-Bereich erhalten hätte, wären die
Investitionen der Sparkassen in Westfalen-Lippe und im Rheinland massiv gefährdet
gewesen.

34

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des
Vorbringens der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der
vorgelegten Verwaltungsvorgänge (6 Ordner) ergänzend Bezug genommen.

35

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

36

Die Klage hat keinen Erfolg.

37

Soweit die Klägerin ihre Feststellungsklage nunmehr über die bisher allein
angegriffenen Beschlüsse der Verbandsversammlung des Beklagten vom 21. April
2004, 16. Juni 2004 und 21. Juli 2004 hinaus auch auf die zu ihrer Umsetzung
ergangenen Maßnahmen erstreckt, handelt es sich nicht um eine Klageänderung im
Sinne von § 91 Abs. 1 VwGO, sondern um eine bloße Erweiterung des Klageantrags
in der Hauptsache ohne Änderung des Klagegrundes (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i. V.
m. § 264 Nr. 2 ZPO).

38

Die Klage ist bereits unzulässig, soweit sie auf die Feststellung der
Rechtswidrigkeit der Beschlüsse der Verbandsversammlung gerichtet ist. Insoweit
fehlt es der Klägerin an der Klagebefugnis. Eine Rechtsverletzung durch die
Beschlüsse selbst kommt nicht in Betracht. Die Klägerin belastende Wirkungen
gehen erst von den Maßnahmen aus, mit denen die Beschlüsse umgesetzt werden.
Auch bei der Feststellung, dass die Beschlüsse rechtswidrig wären, bestünden die
Maßnahmen fort.

39

Im übrigen ist die Feststellungsklage zulässig.

40

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder
Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein
berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat.

41

Unter einem Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die
sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für
das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer
Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas
Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

42

Ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,
vgl. z. B. Urteil vom 23. August 2007 - 7 C 13/06 -, NVwZ 2007,
1311 = GewArch 2008, 75; Beschluss vom 26. Juli 2007 - 6 B
25/07 -, Buchholz 442.066 § 28 TKG Nr. 2.

43

Ein Rechtsschutzbegehren ist ohne Rücksicht auf die Klageart nur dann zulässig,
wenn es sich auf Rechte stützt, die gerade dem Kläger zustehen können. Zwar ist
das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse an der begehrten
Feststellung nicht gleichbedeutend mit einem "rechtlichen Interesse", sondern
schließt darüber hinaus jedes als schutzwürdig anzuerkennende Interesse,
insbesondere auch wirtschaftlicher oder ideeller Art, ein. Daraus folgt indessen nicht,
dass jeder in diesem Sinne Interessierte auch ohne eigene Rechtsbetroffenheit
Feststellungsklage erheben kann. Auf diese Klage ist vielmehr die Vorschrift des § 42
Abs. 2 VwGO entsprechend anzuwenden. Klagen auf Feststellung des Bestehens
oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses (§ 43 Abs. 1 VwGO) sind nur
zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in seinen Rechten verletzt zu sein,
entweder weil er an dem festzustellenden Rechtsverhältnis selbst beteiligt ist oder
weil von dem Rechtsverhältnis eigene Rechte abhängen.

44

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19/94 -,
BVerwGE 100, 262 = NJW 1996, 263 = DVBl. 1996, 993 =
Buchholz 454.9 Mietpreisrecht Nr. 15; OVG NRW, Urteil vom
13. November 1996 - 16 A 4461/95 -, FamRZ 1997, 647 =
NWVBl. 1997, 232.

45

Die Klägerin kann geltend machen, durch die Kapitalerhöhung und die Bildung
des Reservefonds deshalb in ihren eigenen Rechten verletzt zu sein, weil diese
Maßnahmen nicht zu den Aufgaben des Beklagten gehört hätten. Zwar stehen dem
einzelnen Verbandsmitglied als Anstalt des öffentlichen Rechts keine Grundrechte
zu, deren Verletzung es gegenüber dem Verband geltend machen könnte.

46

Vgl. zur Grundrechtsfähigkeit von öffentlich- rechtlichen
Sparkassen: BVerfG, Beschluss vom 15. August 1994 - 2 BvR
1430/94 -, NJW 1995, 582 = NVwZ 1995, 371; Beschluss vom
14. April 1987 - 1 BvR 775/84 -, BVerfGE 75, 192 = DÖV 1987,
819 = DVBl. 1987, 844 = NVwZ 1987, 879.

47

Jedoch begründet das Sparkassengesetz in Verbindung mit der jeweiligen
Verbandssatzung einen Abwehranspruch der Mitgliedsparkassen unmittelbar gegen
eine rechtswidrige Aufgabenwahrnehmung durch den Verband. Die durch die
Regelungen des Sparkassengesetzes und der jeweiligen Satzung vorgegebene
Ausgewogenheit des Verhältnisses zwischen Sparkassen und Sparkassen- und
Giroverband erfordert es, dass sich das einzelne Verbandsmitglied gegen zwar
mehrheitlich beschlossene, gleichwohl rechtswidrige Verbandstätigkeiten auf seine
Kosten effektiv schützen kann.

48

Die Klägerin ist nach § 2 SpkG eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts,
die gemäß § 36 SpkG Mitglied des körperschaftlich verfassten Beklagten ist. Sie hat
nach § 3 Abs. 1 SpkG als Wirtschaftsunternehmen der Stadt S. die Aufgabe, der
geld- und kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft
insbesondere ihres Geschäftsgebietes und der Stadt S. zu dienen. Der Beklagte
hat nach § 38 SpkG die Aufgabe, das Sparkassenwesen zu fördern, Prüfungen bei
den Mitgliedssparkassen durchzuführen und die Aufsichtsbehörden gutachtlich zu
beraten. Den Verpflichtungen der Sparkassen- und Giroverbände steht die
Verpflichtung der Sparkassen gegenüber, sich nach § 37 Satz 1 SpkG in Verbindung
mit der jeweiligen Satzungsbestimmung an der Finanzierung der Verbandsaufgaben
mit einer Umlage zu beteiligen. Die Aufgaben der Sparkassen und der Sparkassen-
und Giroverbände sind durch diese Ausgestaltung in vielfältiger Weise aufeinander
bezogen und miteinander verflochten. Insbesondere bei der Förderung des
Sparkassenwesens handeln die Sparkassen- und Giroverbände im Gesamtinteresse
der Mitgliedssparkassen

49

- vgl. Berger, Niedersächsisches Sparkassengesetz,
Kommentar, 2. Aufl. 2006, § 29, Rn. 2 -,

50

indem sie dazu beitragen, die Rahmenbedingungen für die wirtschaftliche
Tätigkeit der Mitgliedssparkassen zu verbessern. Dieses ausbalancierte und auf ein
wechselseitiges Ergänzen und Unterstützen

51

- vgl. Schlierbach, Das Sparkassenrecht in der
Bundesrepublik Deutschland, 5. Aufl. 2003, S. 291 (Kap. 24.1) -

52

angelegte Gefüge wird gestört, wenn die Sparkassen über die Verbandsumlage
zur Finanzierung von Aufgaben herangezogen werden, für die der Sparkassen- und
Giroverband nicht zuständig ist. Weil der Einwand rechtswidriger
Aufgabenwahrnehmung gegenüber dem Umlagebescheid nicht erhoben werden
kann, begründet das Sparkassengesetz in Verbindung mit der jeweiligen Satzung
einen Abwehranspruch unmittelbar gegen die rechtswidrige Aufgabenwahrnehmung
als solche. Dieser Abwehranspruch kann prozessual im Wege der Unterlassungs-
oder - bei Vorliegen eines entsprechenden Feststellungsinteresses - der
Feststellungsklage geltend gemacht werden.

53

Vgl. zu dem Verhältnis zwischen Kreis und
kreisangehörigen Gemeinden: OVG NRW, Urteil vom 22.
Februar 2005 - 15 A 130/04 -, DVBl. 2005, 652 = DÖV 2005,
568 = NWVBl. 2005, 431.

54

An der Feststellung der Rechtswidrigkeit der in den Anträgen zu 1. und 2.
bezeichneten Maßnahmen hat die Klägerin auch ein berechtigtes Interesse, da die
Verbandsversammlung des Beklagten nach den gegebenen Umständen zukünftig
ähnliche Maßnahmen beschließen könnte. Auch mit Blick auf die gegenwärtige
Situation auf den Finanzmärkten und die Diskussionen um die WestLB ist eine
Wiederholungsgefahr als hinreichend konkret anzusehen.

55

Die im vorbeschriebenen Umfang zulässige Feststellungsklage und die zulässige
Leistungsklage sind indes nicht begründet.

56

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrten Feststellungen und die
begehrte Erstattungszahlung.

57

Die in Umsetzung der Beschlüsse der Verbandsversammlung vom 21. April 2004
und 16. Juni 2004 erfolgte Beteiligung des Beklagten an einer Kapitalerhöhung bei
der WestLB AG in Höhe von 750 Mio. Euro und deren Fremdfinanzierung sowie die
in Umsetzung des Beschlusses der Verbandsversammlung vom 21. Juli 2004
erfolgte Bildung eines Reservefonds waren rechtmäßig und verletzten die Klägerin
nicht in ihren Rechten. Der Beklagte hat mit diesen Maßnahmen - unter
Berücksichtigung des ihm zukommenden Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraumes - seinen Aufgabenkreis nicht überschritten.

58

Der Beklagte hat nach § 38 SpkG die Aufgabe, das Sparkassenwesen zu
fördern, Prüfungen bei den Mitgliedssparkassen durchzuführen und die
Aufsichtsbehörden gutachtlich zu beraten. Die Aufgaben des Beklagten werden in §
2 der auf der Grundlage von § 37 Satz 1 SpkG erlassenen Satzung des Beklagten (in
der hier maßgeblichen Fassung vom 20. Juni 2000) präzisiert. Nach § 2 Abs. 1 Satz
1 der Satzung unterstützt der Beklagte die Mitgliedssparkassen bei der Erfüllung
ihres öffentlichen Auftrags und dient der Förderung des Sparkassenwesens und der
Wettbewerbsfähigkeit der Sparkassen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 2 lit. e seiner Satzung
obliegt ihm insbesondere die Unterhaltung eines Stützungsfonds für die
Mitgliedssparkassen. Zur Wahrnehmung seiner Aufgaben kann sich der Beklagte
nach § 2 Abs. 5 seiner Satzung an Rechtspersonen des öffentlichen und privaten
Rechts und anderen Einrichtungen beteiligen, Rechtspersonen des privaten Rechts
und andere Einrichtungen schaffen und die Durchführung seiner Aufgaben sonstigen
Dritten übertragen.

59

Bei der Beurteilung der Frage, ob bestimmte Maßnahmen das Sparkassenwesen
fördern, steht dem Beklagten eine gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare
Einschätzungsprärogative zu. Denn insoweit handelt es sich um eine wertende
Einschätzung mit prognostischem Charakter, die besondere Sachkenntnis und
Erfahrung auf dem Gebiet des Sparkassenwesens und der Finanzwirtschaft
voraussetzt und für die das nordrhein-westfälische Sparkassengesetz keine
konkreten Entscheidungsvorgaben vorsieht. Institutionell ist durch die Besetzung der
Verbandsversammlung mit den über spezielle Sachkunde in der Finanzwirtschaft und
im Sparkassenwesen verfügenden Sachwaltern des Sparkasseninteresses Sorge
dafür getragen, dass der erforderliche besondere Sachverstand zur Geltung kommt.
Vor diesem Hintergrund trägt eine von der Verbandsversammlung mehrheitlich
beschlossene Maßnahme die Vermutung in sich, den Interessen der
Verbandsmitglieder und damit dem Sparkassenwesen zu dienen, insbesondere die
Wahrnehmung der den Sparkassen nach § 3 Abs. 1 SpkG zukommenden Aufgaben
nicht zu gefährden. Die gerichtliche Prüfung ist darauf beschränkt, ob das von dem
Beklagten im Zeitpunkt der Beschlussfassung angenommene Szenario der
wirtschaftlichen Entwicklung plausibel erscheint und die ins Auge gefassten und
schließlich beschlossenen Maßnahmen nicht offensichtlich ungeeignet waren, die
erwarteten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zugunsten der Verbandsmitglieder
zu beeinflussen.

60

Ob die Ziele des Beklagten mit anderen, gleich geeigneten, die finanzielle
Betätigungsfreiheit der Mitgliedssparkassen weniger einschneidenden Maßnahmen
hätten erreicht werden können, ist einer gerichtlichen Überprüfung grundsätzlich
nicht zugänglich. Denn dem Beklagten steht insoweit als Ausfluss seines
Selbstverwaltungsrechts

61

- vgl. hierzu: Heinevetter, Sparkassengesetz Nordrhein-
Westfalen, Loseblatt-Kommentar, 2. Aufl., Stand: August 1992,
§ 45, Erl. 2 -

62

ein Gestaltungsspielraum zu

63

- vgl. zur Aufgabenwahrnehmung durch die Kreise: OVG
NRW, Urteil vom 22. Februar 2005 - 15 A 130/04 -, a.a.O.; zur
Aufgabenwahrnehmung durch die Industrie- und
Handelskammern: BVerwG, Urteil vom 19. September 2000 - 1
C 29/99 -, BVerwGE 112, 69 = DVBl. 2001, 139 = Buchholz
451.09 IHKG Nr. 15 -,

64

dessen Wahrnehmung lediglich auf Willkür überprüft wird.

65

Gemessen an diesen Grundsätzen zu seinem Einschätzungs- und
Gestaltungsspielraum hat der Beklagte mit seiner Beteiligung an einer
Kapitalerhöhung bei der WestLB AG in Höhe von 750 Mio. Euro und der Bildung
eines Reservefonds den ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgabenbereich nicht
überschritten. Denn diese Maßnahmen verfolgten auf der Grundlage eines plausibel
erscheinenden Szenarios der wirtschaftlichen Entwicklung das Ziel, die
Wettbewerbsfähigkeit der Sparkassen und damit das Sparkassenwesen zu fördern
und waren hierzu nicht offensichtlich ungeeignet.

66

Die Kapitalerhöhung in Höhe von insgesamt 1,5 Mrd. Euro sollte den nordrhein-
westfälischen Sparkassen- und Giroverbänden eine Stimmrechtsmehrheit und der
WestLB AG ein Rating im „A"-Bereich der Agentur T. & Q. ´ verschaffen, und
so das erfolgreiche Bestehen der Bank am Markt gewährleisten. Der Beklagte ging
davon aus, dass die Geschäftschancen der WestLB AG ohne ein entsprechendes
Rating erheblich sinken und ihre Refinanzierungskosten wesentlich steigen würden.
Eine solche Entwicklung hätte nach Einschätzung des Beklagten weitere Verluste
der WestLB AG und eine etwaige Haftung des Beklagten als ehemaliger
Gewährträger der Landesbank Nordrhein-Westfalen nach Art. 3 § 59 Abs. 6, Art. 1 §
11 Neuregelungsgesetz zur Folge gehabt. Diese Einschätzung ist in sich schlüssig
und ohne weiteres nachvollziehbar.

67

Die Kapitalerhöhung war angesichts dieses plausiblen Szenarios nicht
offensichtlich ungeeignet, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die
Mitgliedssparkassen zu verbessern und damit das Sparkassenwesen zu fördern. Im
Ergebnis war die Kapitalerhöhung darauf gerichtet, eine Haftung des Beklagten und
weitere Verluste der WestLB AG zu vermeiden.

68

Der Eintritt eines Haftungsfalls hätte für den Beklagten einen außerordentlichen
Bedarf im Sinne von § 23 Abs. 2 seiner Satzung verursacht, den er nach der
vorgenannten Vorschrift durch Rückgriff auf sein Vermögen, durch eine
außerordentliche Umlage oder durch Aufnahme eines Darlehens hätte decken
können. Die Kosten der Aufnahme eines Darlehens hätten die Erträge des Beklagten
vermindert und so zu einer höheren ordentlichen Umlage der Mitgliedssparkassen
auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 der Satzung geführt. Die gleichen Auswirkungen
hätte ein Rückgriff auf das Verbandsvermögen gehabt. Der Eintritt eines
Haftungsfalls hätte mithin unabhängig davon, ob dessen Kosten geringer gewesen
wären als die Kosten der Kapitalerhöhung, zu einer im Vergleich zu seinem
Ausbleiben höheren Zahlungsverpflichtung der Mitgliedssparkassen geführt und
damit deren Wettbewerbsfähigkeit negativ beeinflusst. Ob es mit Blick auf eine
möglicherweise geringere Zahlungslast der Mitgliedssparkassen wirtschaftlich
sinnvoller gewesen wäre, das Risiko einer Haftung des Beklagten einzugehen, ist
durch das erkennende Gericht nicht zu überprüfen. Diese Entscheidung ist Teil des
Gestaltungsspielraums des Beklagten. Dass dieser willkürlich ausgeübt worden
wäre, ist nicht ersichtlich.

69

Mit dem Erwerb eines bestimmenden Einflusses auf die Geschäftspolitik der
WestLB AG gemeinsam mit dem Rheinischen Sparkassen- und Giroverband erwarb
der Beklagte die nicht von vornherein auszuschließende Möglichkeit, das Entstehen
weiterer Verluste zu verhindern. Anhand einer Stimmrechtsmehrheit hätte auch
maßgeblicher Einfluss auf den Geschäftszweck der WestLB AG, die Funktion einer
Sparkassenzentralbank zu übernehmen und bankmäßige Produkte für die
Sparkassen zu entwickeln und bereitzustellen (vgl. § 2 Abs. 2 der Satzung der
WestLB AG), ausgeübt werden können.

70

Auf die Ursache für den Kapitalbedarf der WestLB AB kommt es danach ebenso
wenig an wie auf die ohnehin erst rückblickend und nicht im maßgeblichen Zeitpunkt
der Beschlussfassung feststellbare Ertragssituation des WestLB-Engagements für
die Mitgliedsparkassen.

71

Die Beteiligung an der Kapitalerhöhung zur Förderung des Sparkassenwesens
widersprach auch nicht etwa den Wertungen des Gesetzgebers bei der Neuregelung
des öffentlich-rechtlichen Bankensektors. Das wird durch das dem Beklagten durch
Art. 3 § 59 Abs. 5 Neuregelungsgesetz eingeräumte Recht, aus dem Kreis der
Gewährträger der Landesbank Nordrhein-Westfalen auszuscheiden und stattdessen
eine Beteiligung an der WestLB AG zu erhalten, deutlich. Der Gesetzgeber hat den
nordrhein-westfälischen Sparkassen- und Giroverbänden dieses Recht in Kenntnis
ihrer gesetzlichen Aufgabenstellung und ohne diese abzuändern eingeräumt und
damit zum Ausdruck gebracht, dass der Erwerb einer Beteiligung an der WestLB AG
der Wahrnehmung der den nordrhein-westfälischen Sparkassen- und Giroverbänden
zugewiesenen Aufgaben dient. Soweit in der Gesetzesbegründung ausgeführt wird,
eine Direktbeteiligung der Sparkassen- und Giroverbände könne „künftig
grundsätzlich sinnvoll" sein, wird hierdurch die Einschätzung, die Beteiligung diene
der Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben, nicht infrage gestellt. Hiermit wird
lediglich auf das Ermessen der Sparkassen- und Giroverbände hingewiesen, das
eingeräumte Recht wahrzunehmen oder nicht. Wenn aber der Erwerb einer
Beteiligung an der WestLB AG zu den Aufgaben der nordrhein-westfälischen
Sparkassen- und Giroverbände gehört, kann für die Ausübung der mit der
Beteiligung verbundenen Rechte, insbesondere des Erwerbs weiterer Anteile im
Rahmen einer Kapitalerhöhung, nichts anderes gelten. Das Recht, im Rahmen einer
Kapitalerhöhung weitere Aktien zu beziehen, gehört zu den dem Beklagten als
Aktionär nach den §§ 182ff. AktG zustehenden Rechten. Einer zusätzlichen
gesetzlichen Ermächtigung für den Erwerb weiterer Anteile an der WestLB AG
bedurfte es mit Blick auf die durch Art. 3 § 59 Abs. 5 Neuregelungsgesetz getroffene
Grundentscheidung und die bereits vorhandene Beschränkung in § 38 SpkG nicht.
Dass die Beteiligung an der WestLB AG auf den Umfang begrenzt bleiben sollte, der
nach Ausübung des Optionsrechts bestand, lässt sich dem Neuregelungsgesetz
nicht entnehmen.

72

Die Entscheidung, die Kosten der Kapitalerhöhung durch die Aufnahme eines
Darlehens (Begebung von Schuldverschreibungen) aufzubringen, gehört zu dem
Gestaltungsspielraum des Beklagten. Dass der Beklagte von diesem Ge-
staltungsspielraum insoweit willkürlich Gebrauch gemacht hätte, ist nicht
ersichtlich.

73

Mit der Bildung des Reservefonds verfolgte der Beklagte wie bereits mit der
Durchführung der Kapitalerhöhung das Ziel, der WestLB AG zu einem Rating im „A"-
Bereich durch die Agentur T. & Q. zu verhelfen. Zum Zeitpunkt der
diesbezüglichen Beschlussfassung war der Beklagte der Ansicht, eine schlechtere
Bewertung der WestLB AG hätte neben den bereits aufgezeigten Konsequenzen zur
Folge, dass die bereits getätigten Investitionen des Beklagten deutlich geringere
Erträge erwirtschaftet hätten. Darüber hinaus erwartete der Beklagte, dass bei der
nach dem Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung zu erwartenden
Bewertung der Mitgliedssparkassen die Beteiligung des Beklagten an der WestLB
AG berücksichtigt werden würde. Eine schlechtere Bewertung der WestLB AG hätte
nach Einschätzung des Beklagten daher auch höhere Refinanzierungskosten für die
Mitgliedssparkassen zur Folge gehabt. Demgegenüber wäre das Rating der
Mitgliedssparkassen mit der Bildung des Reservefonds aufgrund der damit
verbundenen zusätzlichen Absicherung unabhängig von dem positiven Effekt auf das
Rating der WestLB AG ebenfalls positiv beeinflusst worden. Auch diese
Einschätzung ist ohne weiteres nachvollziehbar und daher rechtlich nicht zu
beanstanden.

74

Die Bildung des Reservefonds war angesichts dieses plausiblen Szenarios
ebenfalls nicht offensichtlich ungeeignet, die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen
für die Mitgliedssparkassen zu verbessern und damit das Sparkassenwesen zu
fördern. Sie war auf die Sicherung von Erträgen der WestLB AG zugunsten des
Beklagten und die Vermeidung höherer Refinanzierungskosten der
Mitgliedssparkassen gerichtet.

75

Ein geringerer Ertrag des Beklagten hätte zu einer höheren ordentlichen Umlage
der Mitgliedssparkassen auf der Grundlage von § 23 Abs. 1 der Satzung geführt.
Dieser Umstand und höhere Refinanzierungskosten hätten sich negativ auf die
Ertragsstruktur und damit die Wettbewerbsfähigkeit der Mitgliedssparkassen
unabhängig davon ausgewirkt, ob deren finanzielle Auswirkungen geringer gewesen
wären als die Kosten des Reservefonds. Ob es mit Blick auf eine möglicherweise
geringere Zahlungslast der Mitgliedssparkassen wirtschaftlich sinnvoller gewesen
wäre, das Risiko eines geringeren Ertrags des Beklagten und höherer
Refinanzierungskosten der Mitgliedssparkassen einzugehen, ist durch das
erkennende Gericht nicht zu überprüfen. Diese Entscheidung ist Teil des
Gestaltungsspielraums des Beklagten. Dass dieser willkürlich ausgeübt worden
wäre, ist nicht ersichtlich.

76

Der Reservefonds dient darüber hinaus auch deshalb den Interessen der
Verbandsmitglieder, weil auch bei finanziellen Schwierigkeiten von
Mitgliedssparkassen auf ihn zurückgegriffen werden kann.

77

Die Klägerin kann den angefochtenen Maßnahmen schließlich nicht
entgegenhalten, diese griffen angesichts der finanziellen Dimensionen in die
Kompetenzen ihrer Entscheidungsorgane und in ihre Eigenständigkeit als
Wirtschaftsunternehmen der Stadt S. unangemessen ein. Über den aufgezeigten
Rahmen hinaus gibt es für das Tätigwerden des Beklagten keine auf ein
Finanzvolumen abstellende gesetzliche Grenze. Im übrigen kann dahin stehen, ob
eine unverhältnismäßige wirtschaftliche Belastung einer einzelnen
Mitgliedssparkasse durch von der Verbandsversammlung beschlossene Maßnahmen
die Rechtswidrigkeit dieser Aufgabenwahrnehmung zur Folge haben kann, wenn die
Belastung im Zeitpunkt der Beschlussfassung bereits absehbar war und sie zur Folge
hat, dass die Mitgliedssparkasse in der Wahrnehmung der ihr nach § 3 SpkG
zugewiesenen Aufgaben wesentlich eingeschränkt wird. Denn derartige
Beeinträchtigungen der Klägerin sind weder substantiiert geltend gemacht noch
anderweitig erkennbar.

78

Der Klägerin, die nach den Angaben ihres Vorstandsvorsitzenden in der
mündlichen Verhandlung wirtschaftlich gesund ist, ist nach den von ihr und dem
Beklagten für die Jahre 2004 bis 2007 zur Verfügung gestellten Zahlen bislang trotz
der aus diesen Maßnahmen resultierenden Zahlungsverpflichtungen ein
substanzieller finanzieller Spielraum zur eigenverantwortlichen
Aufgabenwahrnehmung

79

- vgl. zu den Auswirkungen der Kreisumlage: Nds. OVG,
Urteil vom 27. Januar 1999 - 10 L 6960/95 -, DVBl. 1999, 842 =
NdsVBl. 1999, 163 -

80

verblieben. Auch in Anbetracht der gewählten Umlagemaßstäbe, die die
individuelle Situation der jeweiligen Mitgliedssparkasse berücksichtigen, ist nicht
absehbar, dass sich diese Situation ändern könnte. Vor diesem Hintergrund ist nicht
ersichtlich, dass die Klägerin durch die angefochtenen Maßnahmen in der
Vergangenheit in ihren wirtschaftlichen Betätigungsmöglichkeiten wesentlich
eingeschränkt wurde oder dies in der Zukunft sein wird. Konkrete Gefährdungen ihrer
Aufgabe, der geld- und kreditwirtschaftlichen Versorgung der Bevölkerung und der
Wirtschaft insbesondere ihres Geschäftsgebietes zu dienen, hat die Klägerin auch
nicht geltend gemacht.

81

Vor diesem Hintergrund steht der Klägerin kein Anspruch auf Erstattung der für
die angefochtenen Maßnahmen bereits erbrachten Zahlungen zu. Diese sind mit
Blick auf die vorstehenden Ausführungen und auf die zwischenzeitlich
bestandskräftig gewordenen Umlagebescheide, denen der Einwand rechtswidriger
Aufgabenwahrnehmung ohnehin nicht hätte entgegen gehalten werden können, mit
Rechtsgrund erfolgt.

82

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO, §
709 Sätze 1 und 2 ZPO.

83

Das Gericht lässt die Berufung gegen das Urteil gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1
VwGO zu, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs.
2 Nr. 3 VwGO hat. Die Frage, welche Rechte den Sparkassen gegenüber den
Sparkassen- und Giroverbänden zustehen, und die Auslegung der Vorschrift des §
38, 1. Fall SpkG haben im Hinblick auf künftige gleichgelagerte Streitigkeiten über
den hier zu entscheidenden Sachverhalt hinaus allgemeine Bedeutung für die in
Nordrhein-Westfalen durch die Regelung betroffenen Sparkassen und Sparkassen-
und Giroverbände. Die einschlägigen Rechtsfragen sind obergerichtlich noch nicht
geklärt.

84