Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-02-09, Aktenzeichen 4 S 1736/06

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21. Juni 2006 - 17 K 3464/04 - geändert. Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 10% über dem aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrag abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 10% über dem zu vollstreckenden Betrag leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten über die Voraussetzungen für die Gewährung der Zulage gemäß Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 (Prüferzulage).

2

Der Kläger ist Zollamtmann (Besoldungsgruppe A 11) und als Sachbearbeiter beim Hauptzollamt Heilbronn im Bereich der Außenprüfung und Steueraufsicht eingesetzt. Mit Erlass vom 19.01.2004 gab das Bundesministerium der Finanzen die Neufassung der ab 01.03.2004 geltenden „Durchführungsbestimmungen zur Gewährung der Stellenzulage für Beamtinnen und Beamte der Steuerverwaltung und der Zollverwaltung - DB-Prüferzulage -“ bekannt. Danach werden nur noch die für Prüfungen und Ermittlungen außerhalb der Dienststelle tatsächlich aufgewendeten Zeiten als Außendienst anerkannt.

3

Unter dem 05.04.2004 meldete der Kläger, dass sein Außendienstanteil im März 2004 unter 50% gelegen habe, und wies gleichzeitig darauf hin, dass er seiner Ansicht nach gleichwohl zulageberechtigt sei, weil er weit mehr als 50% seiner Arbeitszeit für die Durchführung von Prüfungen verwende. Mit Schreiben vom 20.04.2004 teilte ihm die Oberfinanzdirektion Koblenz mit, dass die Zahlung der Prüferzulage im Monat Juli rückwirkend zum 01.03.2004 eingestellt werde. Unter dem 30.04.2004 meldete der Kläger, dass sein Außendienstanteil im April 2004 unter 50% gelegen habe. Mit Schreiben vom 07.05.2004 erhob er Widerspruch gegen die Kürzung der Zulage für den Monat März 2004 und gegen die Zahlungseinstellung für die folgenden Monate bis Juli 2004.

4

Mit Schreiben vom 04.06.2004 meldete der Kläger, dass sein Außendienstanteil im Mai 2004 gleichfalls unter 50% gelegen habe. Unter dem 14.06.2004 wies die Oberfinanzdirektion Koblenz darauf hin, dass die Abmeldung so lange gelte, bis die Voraussetzungen für die Gewährung der Prüferzulage erneut vorlägen und angezeigt würden. Mit Schreiben vom 02.07.2004 teilte der Kläger mit, dass der Außendienstanteil im Juni 2004 über 50% gelegen habe. Mit Widerspruchsbescheid vom 21.07.2004 wies die Oberfinanzdirektion Koblenz den Widerspruch des Klägers zurück.

5

Auf die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Stuttgart die Beklagte mit Urteil vom 21.06.2006 - 17 K 3464/04 - (unter Abweisung der Klage im Übrigen) verpflichtet, dem Kläger die Zulage gemäß Anlage I zum BBesG, Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 zu den BBesO A und B i. V.m. Anlage IX für die Monate April und Mai 2004 zu gewähren, und weiter festgestellt, dass die Beklagte verpflichtet ist, dem Kläger diese Zulage zu gewähren; der Bescheid der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 02.04.2004 und deren Widerspruchsbescheid vom 21.07.2004 wurden aufgehoben, soweit sie entgegenstehen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt, die Klage sei unzulässig, soweit der Kläger die Zahlung der Prüferzulage für die Monate März, Juni und Juli 2004 begehre. Für März 2004 sei ihm die Zulage nachträglich gewährt worden. Ab dem Monat Juni 2004 sei die Zulage antragsgemäß deshalb gewährt worden, weil er insoweit einen Außendienstanteil von mehr als 50% gemeldet habe. Im Übrigen sei die Klage zulässig und begründet. Dem Kläger stehe die geltend gemachte Prüferzulage für die noch offenen Monate April und Mai 2004 zu. Die mit Erlass des Bundesministeriums der Finanzen vom 19.01.2004 neu gefassten Durchführungsbestimmungen zur Gewährung der Prüferzulage seien rechtswidrig, soweit sie die Gewährung der Zulage - anders als noch die Durchführungsbestimmungen vom 16.09.1974 - vom Umfang der tatsächlich im Außendienst, also vor Ort, durchgeführten Prüfungs- und Ermittlungstätigkeiten abhängig machten und die Aufgabenerfüllung am Telearbeitsplatz oder in der Wohnung bei teilweiser Dienstverrichtung zu Hause nicht berücksichtigten. Dies stehe nicht in Einklang mit der gesetzlichen Regelung des § 42 Abs. 1 und 3 BBesG. Zwar mache die Regelung in Vorbemerkung Nr. 26 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B die Gewährung der Stellenzulage von der Zeit der überwiegenden Verwendung der Beamten im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung abhängig. Der Begriff der „Verwendung im Außendienst“ sei jedoch nach dem Sinn der Vorschrift nicht dahin zu verstehen, dass der Ort der Tätigkeit ausschlaggebend sein solle. Eine Auslegung sei durch die in den seit 01.08.1980 geltenden BBesGVwV enthaltenen Auslegungsgrundsätze für die echten Stellenzulagen, zu denen auch diejenige der Vorbemerkung Nr. 26 gehöre, erfolgt. Eine auf die Schwierigkeit von Funktionen und damit von Dienstposten abstellende Zulagenregelung müsse die Dienstposten bezeichnen, was durch Beschreibung der Aufgabe oder durch Nennung der Dienststelle (Organisationseinheit), bei der die höherwertigen Aufgaben zu erfüllen seien, geschehen könne. Diese Funktionsbeschreibung sei sowohl allgemein für Prüfer im Außendienst in den Durchführungsbestimmungen vom 19.01.2004 erfolgt als auch konkret hinsichtlich der den Kläger betreffenden Stellen- bzw. Dienstpostenbeschreibung. Die Dienstpostenbeschreibung bezeichne seine Funktion als „Sachbearbeiter in einem Hauptzollamt“ mit der Aufgabe „ZV Außenprüfung und Steueraufsicht“; als weitere Aufgabenbeschreibung sei festgehalten „Prüfer mit schwieriger Tätigkeit im Arbeitsgebiet Marktordnung“. Bereits hiernach sei sein Dienstposten bzw. seine Funktion durch insgesamt als schwierig eingestufte Dienstaufgaben gekennzeichnet. Auch nach den Durchführungsbestimmungen vom 19.01.2004 - ebenso wie den vorangegangenen vom 16.09.1974 - zeichne sich die Verwendung in der herausgehobenen Funktion im Außendienst der Steuerprüfung oder Zollfahndung typischerweise durch ein bei der Sachverhaltsermittlung und Entscheidungsfindung notwendiges höheres Maß an Sachkenntnis sowie ein größeres Geschick bei der Gewinnung der notwendigen Kooperationsbereitschaft der von der Prüfung betroffenen Personen aus. Damit aber werde allein auf die inhaltlichen Anforderungen der Verwendung auf dem Dienstposten als Steuer- oder Zollaußenprüfer abgehoben, mithin auf die
Art
der dort typischerweise ausgeübten Tätigkeit. Damit nicht in Einklang stehe die Regelung nach den Durchführungsbestimmungen, wonach die Stellenzulage nur noch erhalte, wer zu mehr als 50% außerhalb der Dienststelle tätig sei. Denn damit werde allein auf den
Ort
der Tätigkeit abgestellt, was nicht dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelungen der §§ 42 Abs. 1, 3 BBesG und der Vorbemerkung Nr. 26 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz entspreche. Dem Kläger stehe, da seine Dienstpostentätigkeit durch die Prüfertätigkeit schlechthin gekennzeichnet sei, mithin die geltend gemachte Stellenzulage auch für die noch offenen Monate April und Mai 2004 zu. Auch sein Feststellungsbegehren habe aus den dargelegten Gründen Erfolg.

6

Gegen dieses ihr am 07.07.2006 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 26.07.2006 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und erklärt, diese richte sich ausschließlich gegen denjenigen Teil der Entscheidungsgründe, für den die Klage als zulässig erklärt worden sei. Sie beantragt,

7

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 21. Juni 2006 - 17 K 3464/04 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

8

Zur Begründung trägt sie vor, aufgrund der neu gefassten Durchführungsbestimmungen würden die fiktiven Außendienstzeiten nicht mehr berücksichtigt. Die damit verbundene Einschränkung der Prüferzulage sei rechtlich nicht zu beanstanden. Soweit das Verwaltungsgericht zu der Auffassung komme, dass mit der Prüferzulage die besonderen Fachkenntnisse der Prüfungsbeamten abgegolten werden sollten, stehe dies nicht im Widerspruch zur Neudefinition, da die besonderen Anforderungen im Außendienst weiterhin von Bedeutung seien. Insoweit verstießen die neuen Durchführungsbestimmungen auch nicht gegen Sinn und Zweck der Zulagenregelung. Lediglich die Definition Außendienst habe sich geändert. Dazu sei der Dienstherr berechtigt und unter Berücksichtigung der Belange des Bundesrechnungshofs auch verpflichtet gewesen. Die Zulage solle nicht mehr dem Personenkreis generell gewährt werden, der seinen Dienst in der Funktionsgruppe ausübe, sondern ausschließlich den Bediensteten, die - gesetzeskonform - „echten“ Außendienst verrichteten. Eine Stellenzulage, wie auch die Prüferzulage, sei eine an die Dauer der Wahrnehmung einer Funktion gebundene Besoldungsleistung. Die Übertragung der mit der Zulage versehenen Funktion reiche aber für die Gewährung der Zulage allein nicht aus. Der Bezügeempfänger müsse die ihm übertragene Funktion, die mit dem Dienstposten konkret verbundenen Aufgaben wahrnehmen. Die organisatorische Zuordnung ohne tatsächliche Aufgabenerfüllung reiche nicht aus. Fehle es am Tatbestand der Wahrnehmung der entsprechenden Aufgaben, liege eine Verwendung im Sinne der Zulagenregelung nicht vor. Die Gewährung einer Stellenzulage sei daher im vorliegenden Fall nicht haltbar; der Kläger habe keinen Anspruch auf Zahlung der Prüferzulage für Monate, in denen sein Außendienstanteil unter 50% liege.

9

Der Kläger beantragt,

10

die Berufung zurückzuweisen.

11

Er verteidigt das angefochtene Urteil und trägt vor, die Ausführungen der Beklagten enthielten keine neuen Argumente. Noch immer verkenne sie offensichtlich seine Position in der Finanzverwaltung, welche letztlich durch die Art der Tätigkeit und die Stellenbeschreibung gekennzeichnet werde. Seine Stellenbeschreibung sehe eindeutig vor, dass er in der Außenprüfung und Steueraufsicht tätig sei. Mit der Zulage solle die herausgehobene Position sowie die hierfür notwendige erhöhte Kompetenz abgegolten werden. Damit bleibe offensichtlich kein Platz für eine Differenzierung dahingehend, wo die Tätigkeit letztlich stattfinde. Insbesondere sei auch nicht nachvollziehbar, weshalb eine Tätigkeit, die in der Stellenbeschreibung als Außendiensttätigkeit bezeichnet werde, per Definition nun zur Innendiensttätigkeit werden solle. Im Übrigen finde sich in den in den Durchführungsbestimmungen zum Ausdruck gebrachten Motiven kein Hinweis darauf, dass mit der Zulage der Mehraufwand oder die Erschwernis im Rahmen der Außendiensttätigkeit abgegolten werden sollten. Für eine Differenzierung dahingehend, dass der überwiegende Teil seiner Tätigkeit nicht in der Behörde selbst stattfinde, verbleibe daher offensichtlich kein Raum.

12

Wegen des übrigen Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze, wegen der sonstigen Einzelheiten auf die einschlägigen Akten der Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

13

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

14

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage, soweit sie zulässig ist, zu Unrecht stattgegeben. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm die Zulage gemäß Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B i.V.m. Anlage IX für die Monate April und Mai 2004 gewährt wird, und ebenso wenig auf Feststellung, dass die Beklagte verpflichtet ist, ihm diese Zulage - unabhängig von einem Außendienstanteil von über 50% - zu gewähren (dahingehend sind seine Anträge und der Entscheidungsausspruch des Verwaltungsgerichts auszulegen). Denn in den Monaten April und Mai 2004 lag sein Außendienstanteil nach seinen Angaben unter 50%. Ein Anspruch darauf, dass ihm die Zulage auch dann gezahlt wird, wenn sein Außendienstanteil 50% nicht übersteigt, steht ihm nicht zu. Der Bescheid der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 20.04.2004 und deren Widerspruchsbescheid vom 21.07.2004 sind insoweit rechtmäßig.

15

Nach Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 und 2 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B erhalten Beamte des mittleren Dienstes und des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung und der Zollverwaltung für die Zeit ihrer überwiegenden Verwendung im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung eine Stellenzulage nach Anlage IX (im Folgenden: Prüferzulage), die nicht neben einer Stellenzulage nach Nummer 9 gewährt wird. Mit dem Begriff „überwiegend“ legt der Gesetzgeber einen rein quantitativen Maßstab im Sinne eines einfachen Überwiegens der zulageberechtigenden Verwendung an. Dies wird in Nr. 42.3.5 der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) vom 11.07.1997 (GMBl. 1997 S. 314) dahingehend erläutert, dass eine in einer Zulageregelung geforderte überwiegende oder sonst anteilmäßig festgelegte Ausübung der zulageberechtigenden Tätigkeit dann gegeben ist, wenn die Wahrnehmung dieser Tätigkeit durchschnittlich im Kalendermonat mehr als die Hälfte bzw. den festgelegten Anteil der regelmäßigen Arbeitszeit beansprucht.

16

Dass die Beklagte diese Vorgaben in den Durchführungsbestimmungen vom 19.01.2004 dahingehend konkretisiert und ihre Praxis für die Zukunft entsprechend geändert hat, dass die Zulage nur dann gewährt wird, wenn tatsächlich mehr als 50% der Dienstzeit
außerhalb der Dienststelle
- im „echten Außendienst“ - geleistet werden, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts rechtlich nicht zu beanstanden und verstößt insbesondere nicht gegen Sinn und Zweck der besoldungsgesetzlichen Regelungen.

17

Nach § 42 Abs. 1 und Abs. 3 BBesG können für herausgehobene Funktionen Amts- und Stellenzulagen vorgesehen werden; Stellenzulagen dürfen nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden. Nach den in Nr. 42.3.1 BBesGVwV enthaltenen Auslegungsgrundsätzen sind - echte - Stellenzulagen in der Regel Zulagen, die wegen der Bedeutung oder sonstiger Besonderheiten der wahrgenommenen Funktion für den Zeitraum gewährt werden, in dem die in der Zulageregelung genannten Voraussetzungen, z.B. Verwendung in einer bestimmten Funktion (Tätigkeit), Verwendung als Angehöriger einer bestimmten Beamtengruppe, erfüllt sind. Eine Verwendung im Sinne dieser Vorschrift ist nach Nr. 42.3.3 BBesGVwV die selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebiets (Dienstpostens), sofern nicht in einer Zulageregelung ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. Hier handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um einen auf die tatsächliche Sachlage abstellenden Begriff, der grundsätzlich die tatsächliche Erfüllung der betreffenden Aufgabe erfordert (Urteil vom 06.04.1989 - 2 C 10/87 -, ZBR 1990, 124; Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, § 42 BBesG RdNr. 11c).

18

Die (herausgehobene) Funktion i.S.d. § 42 BBesG ist die Summe der übertragenen Dienstaufgaben, also das Amt im konkret-funktionellen Sinne. Diese Funktionen müssen sich gegenüber den Funktionen des Amts der jeweiligen Besoldungsgruppe im statusrechtlichen Sinne herausheben, d.h. ein Vergleich der Funktionen muss die Höherwertigkeit der mit der Zulage bedachten Funktion nach vorausgesetzten Kenntnissen, Schwierigkeit der Dienstverrichtung oder Verantwortung ergeben. Eine auf die Schwierigkeit von Funktionen und damit von Dienstposten abstellende Zulageregelung muss die Dienstposten bezeichnen, was durch Beschreibung der Aufgabe oder durch Nennung der Dienststelle (Organisationseinheit), bei der die höherwertigen Aufgaben zu erfüllen sind, geschehen kann (Schwegmann/Summer, a.a.O., § 42 BBesG RdNr.7).

19

Die Zulageregelung der Nr. 26 der Vorbemerkungen enthält - ebenso wie etwa die der Nr. 4 - einen ausdrücklichen Funktionsbezug durch das Erfordernis einer bestimmten Verwendung (einer bestimmten Beamtengruppe) und nicht lediglich einen summarischen Funktionsbezug durch ausschließliche Bezeichnung einer bestimmten Beamtengruppe (wie dies etwa bei Nr. 9 der Fall ist). Danach ist es hier für die Gewährung der Zulage nicht ausreichend, dass die Dienstpostenbeschreibung die Funktion des Klägers als „Sachbearbeiter in einem Hauptzollamt“ mit der Aufgabe „ZV Außenprüfung und Steueraufsicht“ bezeichnet und als weitere Aufgabenbeschreibung festgehalten ist „Prüfer mit schwieriger Tätigkeit im Arbeitsgebiet Marktordnung“. Eine schwierige Tätigkeit ist grundsätzlich von der allgemeinen Ämterbewertung umfasst; konkret zulagebegünstigt ist nicht - im Wege des summarischen Funktionsbezugs - der Einsatz auf dem Dienstposten des Außenprüfers, sondern die überwiegende „Verwendung im Außendienst“. Unter Außendienst aber ist der Dienst außerhalb der Dienststelle bzw. der Wohnung zu verstehen (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 30.01.2003 - 2 C 12.02 -, IÖD 2003, 164). Dies erschließt sich - abgesehen von dem Wortsinn - aus dem mit der Zulage verfolgten Zweck. Mit ihr soll die herausgehobene Tätigkeit im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung abgegolten werden. Diese Verwendungen fordern von den hier eingesetzten Beamten typischerweise bei der Sachverhaltsermittlung und Entscheidungsfindung besondere Rechts- und Fachkenntnisse und Fähigkeiten sowie ein spezifisches Geschick bei der Gewinnung der notwendigen Kooperationsbereitschaft der von der Prüfung betroffenen Personen. Sie knüpfen damit an die spezifischen Gegebenheiten „vor Ort“ an und heben sich damit von der üblichen Innendienstverwendung ab (vgl. Schwegmann/Summer, a.a.O., Vbm. Nr. 26 zu BBesO A/B, RdNr. 2; s.a. die Durchführungsbestimmungen der Beklagten vom 19.01.2004 und vom 16.09.1974).

20

Danach kann weder aus dem Wortlaut (dem im Besoldungsrecht gesteigerte Bedeutung für die Auslegung zukommt, vgl. § 2 Abs. 1 BBesG, BVerwG, Urteil vom 07.04.2005 - 2 C 8.04 -, ZBR 2005, 304) noch aus dem Sinn und Zweck der Regelung in Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 der Schluss gezogen werden, es werde allein auf die inhaltlichen Anforderungen der Verwendung auf dem Dienstposten als Steuer- oder Zollaußenprüfer abgehoben, mithin auf die Art der dort typischerweise ausgeübten Tätigkeit, und nicht - maßgebend - auf den Ort der Tätigkeit. Die herausgehobene, mit der Zulage honorierte Funktion ist die überwiegende „Verwendung im Außendienst“, wobei der Kläger nicht in Abrede stellt, dass der Außendienst nur einen Teil seiner Arbeitszeit umfasst.

21

Dass als Außendienst nur noch die für Prüfungen und Ermittlungen
außerhalb
der Dienststelle
tatsächlich aufgewendeten Zeiten zählen und Tätigkeiten an der Dienststelle bzw. am häuslichen Arbeitsplatz selbst nicht mehr dem Außendienst zugerechnet werden, ist nach alledem nicht zu beanstanden. Dass die Zulage danach nicht mehr dem Personenkreis generell gewährt wird, der seinen Dienst auf Dienstposten im Bereich der Außenprüfung ausübt (wie etwa auch als Sachgebietsleiter), sondern ausschließlich den Beamten, die - gesetzeskonform - „echten Außendienst“ verrichten, widerspricht nicht der gesetzlichen Regelung, sondern verwirklicht diese gerade.

22

Die Prüferzulage kann daher in manchen Fällen eher wie eine Erschwerniszulage wirken, d.h. Monate mit überwiegendem Außendienstanteil und solche ohne überwiegenden Außendienstanteil wechseln einander ab (Schwegmann/Summer, a.a.O., Vbm. Nr. 26 zu BBesO A/B RdNr. 3c). Allerdings hat die Beklagte bereits wenige Monate nach der Änderung festgestellt (Schreiben vom 14.06.2004), dass sich in der Praxis gezeigt habe, dass sich aufgrund der Neuregelung eine Gruppe von regelmäßigen Zulageempfängern (Prüfungsbeamtinnen und Prüfungsbeamten) bilde und eine Gruppe von solchen Beamtinnen und Beamten, die dauerhaft nicht die Voraussetzungen erfüllten (Arbeitsgebietsleiter und Sachgebietsleiter). Dies entspricht aber, wie dargelegt, der gesetzlichen Konzeption dieser Zulage.

23

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

24

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

25

Beschluss vom 09. Februar 2009

26

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gem. § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG auf 997,10 EUR festgesetzt.

27

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

13

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1 Satz 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

14

Die nach Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage, soweit sie zulässig ist, zu Unrecht stattgegeben. Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass ihm die Zulage gemäß Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz, Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B i.V.m. Anlage IX für die Monate April und Mai 2004 gewährt wird, und ebenso wenig auf Feststellung, dass die Beklagte verpflichtet ist, ihm diese Zulage - unabhängig von einem Außendienstanteil von über 50% - zu gewähren (dahingehend sind seine Anträge und der Entscheidungsausspruch des Verwaltungsgerichts auszulegen). Denn in den Monaten April und Mai 2004 lag sein Außendienstanteil nach seinen Angaben unter 50%. Ein Anspruch darauf, dass ihm die Zulage auch dann gezahlt wird, wenn sein Außendienstanteil 50% nicht übersteigt, steht ihm nicht zu. Der Bescheid der Oberfinanzdirektion Koblenz vom 20.04.2004 und deren Widerspruchsbescheid vom 21.07.2004 sind insoweit rechtmäßig.

15

Nach Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 und 2 zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B erhalten Beamte des mittleren Dienstes und des gehobenen Dienstes in der Steuerverwaltung und der Zollverwaltung für die Zeit ihrer überwiegenden Verwendung im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung eine Stellenzulage nach Anlage IX (im Folgenden: Prüferzulage), die nicht neben einer Stellenzulage nach Nummer 9 gewährt wird. Mit dem Begriff „überwiegend“ legt der Gesetzgeber einen rein quantitativen Maßstab im Sinne eines einfachen Überwiegens der zulageberechtigenden Verwendung an. Dies wird in Nr. 42.3.5 der allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz (BBesGVwV) vom 11.07.1997 (GMBl. 1997 S. 314) dahingehend erläutert, dass eine in einer Zulageregelung geforderte überwiegende oder sonst anteilmäßig festgelegte Ausübung der zulageberechtigenden Tätigkeit dann gegeben ist, wenn die Wahrnehmung dieser Tätigkeit durchschnittlich im Kalendermonat mehr als die Hälfte bzw. den festgelegten Anteil der regelmäßigen Arbeitszeit beansprucht.

16

Dass die Beklagte diese Vorgaben in den Durchführungsbestimmungen vom 19.01.2004 dahingehend konkretisiert und ihre Praxis für die Zukunft entsprechend geändert hat, dass die Zulage nur dann gewährt wird, wenn tatsächlich mehr als 50% der Dienstzeit
außerhalb der Dienststelle
- im „echten Außendienst“ - geleistet werden, ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts rechtlich nicht zu beanstanden und verstößt insbesondere nicht gegen Sinn und Zweck der besoldungsgesetzlichen Regelungen.

17

Nach § 42 Abs. 1 und Abs. 3 BBesG können für herausgehobene Funktionen Amts- und Stellenzulagen vorgesehen werden; Stellenzulagen dürfen nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktion gewährt werden. Nach den in Nr. 42.3.1 BBesGVwV enthaltenen Auslegungsgrundsätzen sind - echte - Stellenzulagen in der Regel Zulagen, die wegen der Bedeutung oder sonstiger Besonderheiten der wahrgenommenen Funktion für den Zeitraum gewährt werden, in dem die in der Zulageregelung genannten Voraussetzungen, z.B. Verwendung in einer bestimmten Funktion (Tätigkeit), Verwendung als Angehöriger einer bestimmten Beamtengruppe, erfüllt sind. Eine Verwendung im Sinne dieser Vorschrift ist nach Nr. 42.3.3 BBesGVwV die selbständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebiets (Dienstpostens), sofern nicht in einer Zulageregelung ausdrücklich etwas anderes bestimmt ist. Hier handelt es sich nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts um einen auf die tatsächliche Sachlage abstellenden Begriff, der grundsätzlich die tatsächliche Erfüllung der betreffenden Aufgabe erfordert (Urteil vom 06.04.1989 - 2 C 10/87 -, ZBR 1990, 124; Schwegmann/Summer, Bundesbesoldungsgesetz, § 42 BBesG RdNr. 11c).

18

Die (herausgehobene) Funktion i.S.d. § 42 BBesG ist die Summe der übertragenen Dienstaufgaben, also das Amt im konkret-funktionellen Sinne. Diese Funktionen müssen sich gegenüber den Funktionen des Amts der jeweiligen Besoldungsgruppe im statusrechtlichen Sinne herausheben, d.h. ein Vergleich der Funktionen muss die Höherwertigkeit der mit der Zulage bedachten Funktion nach vorausgesetzten Kenntnissen, Schwierigkeit der Dienstverrichtung oder Verantwortung ergeben. Eine auf die Schwierigkeit von Funktionen und damit von Dienstposten abstellende Zulageregelung muss die Dienstposten bezeichnen, was durch Beschreibung der Aufgabe oder durch Nennung der Dienststelle (Organisationseinheit), bei der die höherwertigen Aufgaben zu erfüllen sind, geschehen kann (Schwegmann/Summer, a.a.O., § 42 BBesG RdNr.7).

19

Die Zulageregelung der Nr. 26 der Vorbemerkungen enthält - ebenso wie etwa die der Nr. 4 - einen ausdrücklichen Funktionsbezug durch das Erfordernis einer bestimmten Verwendung (einer bestimmten Beamtengruppe) und nicht lediglich einen summarischen Funktionsbezug durch ausschließliche Bezeichnung einer bestimmten Beamtengruppe (wie dies etwa bei Nr. 9 der Fall ist). Danach ist es hier für die Gewährung der Zulage nicht ausreichend, dass die Dienstpostenbeschreibung die Funktion des Klägers als „Sachbearbeiter in einem Hauptzollamt“ mit der Aufgabe „ZV Außenprüfung und Steueraufsicht“ bezeichnet und als weitere Aufgabenbeschreibung festgehalten ist „Prüfer mit schwieriger Tätigkeit im Arbeitsgebiet Marktordnung“. Eine schwierige Tätigkeit ist grundsätzlich von der allgemeinen Ämterbewertung umfasst; konkret zulagebegünstigt ist nicht - im Wege des summarischen Funktionsbezugs - der Einsatz auf dem Dienstposten des Außenprüfers, sondern die überwiegende „Verwendung im Außendienst“. Unter Außendienst aber ist der Dienst außerhalb der Dienststelle bzw. der Wohnung zu verstehen (vgl. dazu auch BVerwG, Urteil vom 30.01.2003 - 2 C 12.02 -, IÖD 2003, 164). Dies erschließt sich - abgesehen von dem Wortsinn - aus dem mit der Zulage verfolgten Zweck. Mit ihr soll die herausgehobene Tätigkeit im Außendienst der Steuerprüfung oder der Zollfahndung abgegolten werden. Diese Verwendungen fordern von den hier eingesetzten Beamten typischerweise bei der Sachverhaltsermittlung und Entscheidungsfindung besondere Rechts- und Fachkenntnisse und Fähigkeiten sowie ein spezifisches Geschick bei der Gewinnung der notwendigen Kooperationsbereitschaft der von der Prüfung betroffenen Personen. Sie knüpfen damit an die spezifischen Gegebenheiten „vor Ort“ an und heben sich damit von der üblichen Innendienstverwendung ab (vgl. Schwegmann/Summer, a.a.O., Vbm. Nr. 26 zu BBesO A/B, RdNr. 2; s.a. die Durchführungsbestimmungen der Beklagten vom 19.01.2004 und vom 16.09.1974).

20

Danach kann weder aus dem Wortlaut (dem im Besoldungsrecht gesteigerte Bedeutung für die Auslegung zukommt, vgl. § 2 Abs. 1 BBesG, BVerwG, Urteil vom 07.04.2005 - 2 C 8.04 -, ZBR 2005, 304) noch aus dem Sinn und Zweck der Regelung in Vorbemerkung Nr. 26 Abs. 1 der Schluss gezogen werden, es werde allein auf die inhaltlichen Anforderungen der Verwendung auf dem Dienstposten als Steuer- oder Zollaußenprüfer abgehoben, mithin auf die Art der dort typischerweise ausgeübten Tätigkeit, und nicht - maßgebend - auf den Ort der Tätigkeit. Die herausgehobene, mit der Zulage honorierte Funktion ist die überwiegende „Verwendung im Außendienst“, wobei der Kläger nicht in Abrede stellt, dass der Außendienst nur einen Teil seiner Arbeitszeit umfasst.

21

Dass als Außendienst nur noch die für Prüfungen und Ermittlungen
außerhalb
der Dienststelle
tatsächlich aufgewendeten Zeiten zählen und Tätigkeiten an der Dienststelle bzw. am häuslichen Arbeitsplatz selbst nicht mehr dem Außendienst zugerechnet werden, ist nach alledem nicht zu beanstanden. Dass die Zulage danach nicht mehr dem Personenkreis generell gewährt wird, der seinen Dienst auf Dienstposten im Bereich der Außenprüfung ausübt (wie etwa auch als Sachgebietsleiter), sondern ausschließlich den Beamten, die - gesetzeskonform - „echten Außendienst“ verrichten, widerspricht nicht der gesetzlichen Regelung, sondern verwirklicht diese gerade.

22

Die Prüferzulage kann daher in manchen Fällen eher wie eine Erschwerniszulage wirken, d.h. Monate mit überwiegendem Außendienstanteil und solche ohne überwiegenden Außendienstanteil wechseln einander ab (Schwegmann/Summer, a.a.O., Vbm. Nr. 26 zu BBesO A/B RdNr. 3c). Allerdings hat die Beklagte bereits wenige Monate nach der Änderung festgestellt (Schreiben vom 14.06.2004), dass sich in der Praxis gezeigt habe, dass sich aufgrund der Neuregelung eine Gruppe von regelmäßigen Zulageempfängern (Prüfungsbeamtinnen und Prüfungsbeamten) bilde und eine Gruppe von solchen Beamtinnen und Beamten, die dauerhaft nicht die Voraussetzungen erfüllten (Arbeitsgebietsleiter und Sachgebietsleiter). Dies entspricht aber, wie dargelegt, der gesetzlichen Konzeption dieser Zulage.

23

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

24

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

25

Beschluss vom 09. Februar 2009

26

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird gem. § 47 Abs. 1 i.V.m. § 52 Abs. 1, § 39 Abs. 1 GKG auf 997,10 EUR festgesetzt.

27

Der Beschluss ist unanfechtbar.