Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-07, Aktenzeichen 6 A 3355/03
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0607.6A3355.03.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird auf Kosten des Klägers abgewiesen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 v.H. des aufgrund des
Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der
Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 v.H. des zu vollstreckenden Betrages
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der im Jahre 0000 geborene Kläger ist Polizeivollzugsbeamter des beklagten
Landes. Seit 0000 verrichtet er Dienst bei der Kreispolizeibehörde O. . 0000 wurde
er zum Polizeihauptkommissar (Besoldungsgruppe A 11 BBesO) ernannt. Am
00.00.0000 wurde ihm ein Amt der Besoldungsgruppe A 12 BBesO übertragen.
Seit 0000 war er Leiter des Verkehrskommissariats bei der Polizeiinspektion Süd.

3

Der Landrat als Kreispolizeibehörde O. erteilte dem Kläger nach den
Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen (BRL)
vom 25. Januar 1996, MBl. NRW. 1996 S. 278, später geändert durch ministeriellen
Runderlass vom 19. Januar 1999, MBl. NRW. 1999 S. 96, mit Datum vom
00.00.0000 und vom 00.00.0000 dienstliche Regelbeurteilungen. Das
Gesamturteil lautete jeweils "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll den
Anforderungen" (3 Punkte).

4

Nach Einholung eines Beurteilungsbeitrags des bisherigen Leiters der
Polizeiinspektion Süd und Erstbeurteilers des Klägers, Polizeioberrat T. , vom
00.00.0000 - neuer Leiter der Polizeiinspektion T1. und Erstbeurteiler des Klägers
war ab 00.0000 Polizeioberrat L. - erteilte der Landrat dem Kläger unter dem
00.00.0000 eine dienstliche Regelbeurteilung, die (in Übereinstimmung mit dem
Vorschlag des Erstbeurteilers) wiederum mit dem Gesamturteil "Die Leistung und
Befähigung ... entsprechen voll den Anforderungen" schloss. Im Hinblick auf Nr. 8.1
Abs. 2 BRL ("Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht positiv auf das
Leistungsbild ausgewirkt, ist dies im Gesamturteil im einzelnen zu begründen") führte
der Beurteiler zur Begründung, dass das Gesamturteil sich gegenüber den
vorangegangenen beiden Regelbeurteilungen des Klägers nicht verbessert habe,
aus:

5

"Sie befinden sich seit dem 00.00.0000 in der
Vergleichsgruppe der Beamten der Bes. Gr. A 12.
Sie erhalten nunmehr die dritte Beurteilung im
statusrechtlichen Amt.

6

Im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe
führte die Lebens- und Diensterfahrung nicht zu dem
Ergebnis, Leistungsvorsprünge anderer Bediensteter
ausgleichen zu können.

7

Ein positiveres Gesamturteil konnte daher - trotz
der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung -
nicht zuerkannt werden."

8

Der Kläger erhob Widerspruch und machte geltend: Die Beurteilung vom
00.00.0000 sei rechtswidrig. Die nach den BRL vorgeschriebene Begründung des
Beurteilers dafür, dass ihm zum dritten Mal innerhalb derselben Vergleichsgruppe ein
nur durchschnittliches Gesamturteil zuerkannt worden sei, sei nichtssagend und
formelhaft und somit unzureichend. In bestimmten Submerkmalen habe er sich
zudem deutlich verbessert. Auch der Beurteilungsbeitrag habe die Tendenz zu 4
Punkten erkennen lassen.

9

Der Landrat holte eine schriftliche Stellungnahme des Erstbeurteilers
Polizeioberrat M. ein. Dieser äußerte sich mit Datum vom 00.00.0000 wie folgt: Der
Beurteilungsbeitrag sei angemessen berücksichtigt worden, indem das
Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" sowie das Submerkmal "Leistungsgüte" mit 4
Punkten bewertet worden seien. Er, der Erstbeurteiler, habe dem Kläger in mehreren
Dienstgesprächen in den Jahren 0000 und 0000 mangelnden Fleiß sowie Defizite im
Bereich der Mitarbeiterführung vorgehalten. Der Kläger mache insbesondere im
Umgang mit schwierigen Mitarbeitern teilweise einen überforderten Eindruck, setze
zum Teil Entscheidungen nicht konsequent um, könne mehr leisten und betreibe als
Dienststellenleiter zu wenig Innovation. In dem letzten Dienstgespräch habe er eine
Verstärkung seiner Bemühungen zugesagt. Eine positive Entwicklung sei jedoch nur
im Bereich der Arbeitsquantität festgestellt worden, und zwar erst nach dem Ende
des Beurteilungszeitraums.

10

Die Bezirksregierung E. wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid
vom 00.00.0000 zurück: Die Beurteilung vom 00.00.0000 sei nicht zu
beanstanden. Die Begründung dafür, dass sich Lebens- und Diensterfahrung beim
Kläger nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten, genüge den
Anforderungen der Nr. 8.1 BRL. Sie lasse erkennen, dass sowohl eine
Leistungssteigerung gegenüber den vorangegangenen Beurteilungen nicht
erkennbar gewesen sei als auch der Quervergleich in der Vergleichsgruppe das
Gesamturteil von 3 Punkten gerechtfertigt habe. Das werde durch die Stellungnahme
des Erstbeurteilers verdeutlicht.

11

Der Kläger hat Klage erhoben und auf seine Widerspruchsbegründung Bezug
genommen. Ergänzend hat er geltend gemacht: Die von der Rechtsprechung,

12

etwa Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Beschluss vom
13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, Zeitschrift für
Beamtenrecht 2001, 338 = Der Öffentliche Dienst
(DÖD) 2000, 266,

13

entwickelten Anforderungen an die in Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL vorgeschriebene
Begründung des Endbeurteilers für ein Abweichen vom Vorschlag des Erstbeurteilers
aus einzelfallübergreifenden Gesichtspunkten seien entgegen der Auffassung des
Beklagten nicht auf die nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL vorgesehene Begründung des
Endbeurteilers dafür übertragbar, dass sich bei dem Beurteilten Lebens- und
Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt hätten. Hier reiche
eine schematische und pauschale Begründung nicht aus. Vielmehr müsse auf den
Einzelfall eingegangen werden. Denn gemäß Nr. 6 BRL wirke sich Diensterfahrung in
der Regel positiv auf das Leistungsbild aus. Somit bestehe bei einer Ausnahme
hiervon eine erhöhte Plausibilisierungspflicht entsprechend den Maßgaben für eine
Abweichung gemäß Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL, wenn diese auf einer
anderslautenden Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils
durch den Endbeurteiler beruhe. Die vom Beklagten mit dem Widerspruchsbescheid
vom 00.00.0000 nachgeschobene Begründung in Gestalt des Hinweises auf die
Stellungnahme des Erstbeurteilers sei nicht Gegenstand der
Beurteilerbesprechungen gewesen und auch sachfremd. Die Angaben von
Polizeioberrat L1. träfen nicht zu. Die "Kritikgespräche" seien ganz anders
verlaufen. In dem ersten Gespräch habe er Polizeioberrat L1. - kurz nach dessen
Dienstantritt als Leiter der Polizeiinspektion T1. - um Hilfe dabei gebeten, für seinen
psychisch kranken Abwesenheitsvertreter im Verkehrskommissariat eine andere
Verwendung zu finden. Polizeioberrat L1. sei jedoch seiner
Führungsverantwortung nicht nachgekommen, sondern habe lediglich darauf
verwiesen, er erwarte, dass insoweit eine Basis für eine gedeihliche Zusammenarbeit
gefunden werde. Das zweite Gespräch sei ebenfalls auf seine, des Klägers,
Veranlassung zustande gekommen, und zwar wegen seiner damaligen (erfolglosen)
Bewerbung um eine andere Führungsposition. Obwohl Polizeioberrat L1. erst seit
vier Monaten Leiter der Polizeiinspektion T1. gewesen sei, habe er ihm gesagt, er
sehe ihn bis auf weiteres als "3-Punkte-Mann" an, und ihn zur Rücknahme der
Bewerbung zu bewegen versucht. In einem weiteren Gespräch sei lediglich
klargestellt worden, dass die Beschwerde eines seiner Mitarbeiter im
Verkehrskommissariat über die Urlaubsplanung nicht begründet sei. Durch das vierte
Gespräch (am 00.00.0000) habe Polizeioberrat L1. bereits im Vorfeld der
vorliegend angegriffenen dienstlichen Beurteilung vom 00.00.0000 eine "schlüssig
negative Aktenlage" schaffen wollen. Als Leiter des Verkehrskommissariats habe er
es nicht mit "schwierigen", sondern mit drei ernstlich psychisch kranken Mitarbeitern
und außerdem mit einem "trockenen Alkoholiker" (bei insgesamt sieben Mitarbeitern)
zu tun gehabt. Dennoch habe er das Verkehrskommissariat funktionsfähig gehalten.
Dies hätten seine Vorgesetzten bewusst ignoriert. Im übrigen hätten sich seine
Leistungen im Vergleich zum Beurteilungszeitraum der vorangegangenen
dienstlichen Beurteilung vom 00.00.0000 gesteigert. Zum Beispiel seien
Submerkmale zu den Hauptmerkmalen "Leistungsergebnis" und "Sozialverhalten" in
der Beurteilung vom 00.00.0000 besser bewertet worden. Es sei nicht ersichtlich,
in welcher Weise und in welcher Form die hier streitgegenständliche Problematik der
Nr. 8.1 BRL in den Beurteilerbesprechungen erläutert worden sei und ob die
Erstbeurteilung im Entwurf damals schon vorgelegen habe. Von daher gesehen sei
das gesamte Beurteilungsverfahren fehlerhaft.

14

Der Kläger hat beantragt,

15

den Beklagten unter Aufhebung des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E. vom 00.00.0000 zu verurteilen, die
dienstliche Beurteilung durch den Landrat als
Kreispolizeibehörde O. vom 00. (richtig: 11.)
00.00.0000 aufzuheben und ihn unter Beachtung der
Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich zu
beurteilen.

16

Der Beklagte hat beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Er hat ausgeführt: Die vom Endbeurteiler in der Beurteilung vom 00.00.0000
gegebene Begründung für die Nichtverbesserung des Gesamturteils gegenüber den
vorangegangenen beiden Beurteilungen entspreche den Anforderungen der Nr. 8.1
BRL. Die Stellungnahme von Polizeioberrat L1. plausibilisiere lediglich diese
Begründung. Damit sei keine andere Begründung nachgeschoben worden. Der
Kläger werte die von Polizeioberrat L1. mit ihm geführten Gespräche lediglich
anders, bestätige jedoch deren Inhalt. Das Beurteilungsverfahren sei insgesamt
fehlerfrei durchgeführt worden.

19

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben: Die dem Kläger erteilte
dienstliche Beurteilung vom 00.00.0000 sei rechtswidrig und somit unter Beachtung
der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu erstellen. Entgegen der Auffassung des
Klägers seien zwar Verstöße gegen das in den Beurteilungsrichtlinien vorgesehene
Beurteilungsverfahren nicht festzustellen. Es fehle aber an einer ausreichenden
Begründung dafür, dass der Kläger zum dritten Mal innerhalb derselben
Vergleichsgruppe lediglich ein durchschnittliches Gesamturteil erhalten habe. Nr. 8.1
Abs. 2 BRL fordere eine ins einzelne gehende Begründung dafür. Diese habe der
Endbeurteiler in der Beurteilung nicht gegeben. Eine vom Richtliniengeber gebilligte
oder zumindest geduldete abweichende Verwaltungspraxis sei nicht ersichtlich. Nach
den ministeriellen Erläuterungen zu den Beurteilungsrichtlinien solle die Begründung
in Fällen wie dem vorliegenden "den Beurteilten aufzeigen, warum im Quervergleich
innerhalb der Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens- und Diensterfahrung
kein positiveres Ergebnis erzielt wurde". Somit werde eine auf die Person des
beurteilten Beamten eingehende Begründung verlangt, die die Gesichtspunkte
aufzeige, welche für die ausgebliebene Qualifikationssteigerung maßgebend seien.
Das entspreche sowohl dem Wortlaut der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL als auch dem Willen
des Richtliniengebers. Dieser betone damit die aus seiner Sicht gegebene
besondere Bedeutung des Dienstalters zusätzlich. Die Gründe dafür, warum die
größere Lebens- und Diensterfahrung sich nicht positiv auf das Leistungsbild
ausgewirkt hätten, erschlössen sich regelmäßig nur dann, wenn die individuelle
Leistungsentwicklung des Beurteilten in den Blick genommen werde. Diese sei dann
in der Beurteilung selbst niederzulegen. Daran fehle es hier. Daran ändere die
Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 00.00.0000 nichts. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL
schreibe ausdrücklich vor, dass die Begründung in der Beurteilung selbst zu erfolgen
habe. Im übrigen genüge für sie nicht, dass lediglich Defizite aufgezeigt würden. Falls
für den Endbeurteiler ausnahmsweise Gründe dafür, warum sich die größere
Berufserfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt habe, nicht ersichtlich
seien, sei dies in der Begründung zum Ausdruck zu bringen.

20

Mit der (vom Verwaltungsgericht zugelassenen) Berufung macht der Beklagte
geltend: Die Vergabe des wiederum nur durchschnittlichen Gesamturteils sei
ausreichend begründet worden. Die Pflicht hierzu habe sich daran zu orientieren,
was tatsächlich möglich und zulässig sei. Die Begründung könne beziehungsweise
müsse in gewisser Weise formelhaft sein. Das ergebe sich aus dem o.a. Beschluss
des OVG NRW vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.. Zudem komme es
nicht zwingend auf den Wortlaut der Richtlinien an, und hier habe sich die
Verwaltungspraxis von den Richtlinien entfernt. Das ergebe sich aus einem (mit dem
Protokoll über eine Tagung der Leiter der Polizeibehörden im Regierungsbezirk
E. vom 00.00.0000 den Kreispolizeibehörden zugänglich gemachten)
schriftlichen Vorschlag des Innenministeriums "Möglichkeiten zur Begründung
gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien". Die darin als ausreichend erachtete
Begründung entspreche derjenigen, die der Endbeurteiler in der dienstlichen
Beurteilung des Klägers gegeben habe. Außerdem sei die individuelle
Leistungsentwicklung des Klägers in den Blick genommen worden. Bei immerhin 15
Beamten der Vergleichsgruppe des Klägers habe es sich um die dritte Beurteilung im
selben statutsrechtlichen Amt gehandelt, und sieben dieser Beamten (einschließlich
des Klägers) hätten dasselbe Gesamturteil wie in den beiden vorangegangenen
Beurteilungen erhalten. Das Leistungsbild könne vom Endbeurteiler nie losgelöst von
einer Quervergleichsbetrachtung bewertet werden. Somit lägen auch beim Kläger die
Gründe, aus denen er ein besseres Gesamturteil nicht erhalten habe, nicht allein in
seiner Person und in den von ihm gezeigten Leistungen.

21

Der Beklagte beantragt,

22

das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage
abzuweisen.

23

Der Kläger beantragt,

24

die Berufung zurückzuweisen.

25

Er verweist auf die Begründung seines Widerspruchs, auf sein erstinstanzliches
Vorbringen und auf die von ihm als zutreffend bezeichneten Gründe des
angefochtenen Urteils. Ergänzend führt er aus: Entscheidend sei, dass Nr. 8.1 BRL
eine Begründung "im einzelnen" fordere. Eine vom Beklagten für sich in Anspruch
genommene davon abweichende Verwaltungspraxis habe es damals noch nicht
gegeben. Er bestreite mit Nichtwissen, dass der Vorschlag des Innenministeriums
"Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien" den
Kreispolizeibehörden mit dem Protokoll der Tagung vom 00.00.0000
zugegangen sei. Zudem handele es sich bei diesem Schriftstück - wie auch bei dem
vom Beklagten des weiteren angeführten Vorlagepapier der Bezirksregierung
E. - nicht um einen deutlichen Hinweis oder um eine Weisung, sondern
lediglich um eine rechtliche Einschätzung des Richtliniengebers. Diese stehe auch im
Widerspruch zum Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung vor dem
Verwaltungsgericht. Hiernach sei nicht erkennbar, dass der Wille des
Richtliniengebers sich geändert habe. Maßgebend sei insoweit die tatsächliche
Verwaltungspraxis. Nicht maßgeblich seien hingegen reine Vorschläge zur
Gestaltung der Verwaltungspraxis. Es sei nicht ersichtlich, dass sich im vorliegenden
Zusammenhang eine dem ministeriellen Schreiben entsprechende abweichende
Übung durchgesetzt habe. Der Grundsatz der Praktikabilität von
Verwaltungsvorschriften ändere daran nichts. Somit entspreche die dienstliche
Beurteilung vom 00.00.0000 nicht dem Begründungserfordernis der Nr. 8.1 BRL.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der
Beteiligten wird auf die Streitakten und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des
Beklagten (davon 1 Hefter Personalakten) Bezug genommen.

26

Entscheidungsgründe:

27

Die Berufung ist begründet. Die dem Kläger mit Datum vom 00.00.0000 erteilte
dienstliche Beurteilung ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts
rechtlich nicht zu beanstanden. Somit ist das angefochtene Urteil zu ändern und die
Klage abzuweisen.

28

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt
nachprüfbar. Nur der Dienstherr oder der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte
sollen nach dem erkennbaren Sinn der Regelungen über die dienstliche Beurteilung
ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der
Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden -
zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner
Laufbahn entspricht. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich
gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung
darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den
gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie
von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemeingültige Wertmaßstäbe
nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen
Verfahrensvorschriften verstoßen hat.

29

Ständige Rechtsprechung, vgl. etwa OVG NRW,
Beschlüsse vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -,
a.a.O., und - 6 A 3599/98 -, DÖD 2000, 161.

30

Hiervon ausgehend lässt sich nicht feststellen, dass die dem Kläger erteilte
Beurteilung unter einem durchgreifenden rechtlichen Mangel leidet. Weder ist
ersichtlich, dass das dem Kläger zuerkannte Gesamturteil von 3 Punkten nach der
Benotung der Haupt- und Submerkmale sowie im Hinblick auf den
Beurteilungsbeitrag vom 00.00.0000 nicht plausibel ist, noch hat der Beurteiler -
was allein noch im Raum steht - gegen Verfahrensvorschriften verstoßen. Insoweit
kommt allein eine Verletzung der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL ("Haben sich Lebens- und
Diensterfahrung nicht positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies im
Gesamturteil im einzelnen zu begründen") in Betracht. Weitere Verfahrensverstöße
scheiden aus, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat und wie der
Kläger auch nicht mehr geltend macht.

31

Dem Verwaltungsgericht ist allerdings darin zuzustimmen, dass die von dem
Endbeurteiler gegebene Begründung dafür, dass der Kläger auch in der dritten
Regelburteilung im Amt eines Polizeihauptkommissars der Besoldungsgruppe A 12
BBesO lediglich das Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung ... entsprechen voll
den Anforderungen" nicht den Vorgaben der o. a. Nr. 8.1 Abs. 2 BRL entspricht. Die
in der Beurteilung gegebene Begründung beschränkt sich auf den allgemeinen
Hinweis, die Lebens- und Diensterfahrung des Klägers habe im Quervergleich
innerhalb der Vergleichsgruppe nicht zu dem Ergebnis geführt, Leistungsvorsprünge
anderer Bediensteter ausgleichen zu können. Das beinhaltet nicht die nach dem
Wortlaut der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL in der dienstlichen Beurteilung vorzunehmende
Begründung "im einzelnen". Damit wird eine über den Verweis auf den Quervergleich
in der Vergleichsgruppe hinausgehende Erläuterung für den Beurteilten verlangt, aus
der er entnehmen kann, an welchen Gründen es im einzelnen liegt, dass die
wachsende Lebens- und Diensterfahrung sich bei ihm anders als im Regelfall nicht
positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt hat. Die von der Rechtsprechung
aufgestellten Grundsätze für eine Abweichungsbegründung nach Nr. 9.2. Abs. 2 Satz
2 BRL, deren Grundlage vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen, etwa
einer im Quervergleich zu wohlwollenden Bewertung des Erstbeurteilers, liegt,

32

vgl. dazu etwa OVG NRW, Beschluss vom
13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, a.a.O.,

33

finden hier keine Anwendung. Das wird durch die Erläuterungen des
Innenministeriums des Landes Nordrhein-Westfalen zu den BRL, Stand 1. März
1999, Seite 119, bestätigt:

34

"Die Begründung soll in diesen Fällen den
Beurteilten aufzeigen, warum (Unterstreichung durch
das Gericht) im Quervergleich innerhalb der
Vergleichsgruppe trotz der zunehmenden Lebens-
und Diensterfahrung kein positiveres Ergebnis erzielt
wurde".

35

Hiernach wird verlangt, dass dem Beurteilten die Gründe für den
leistungsmäßigen "Stillstand" im Quervergleich verdeutlicht werden. Die
Ausführungen in der Beurteilung des Klägers beschränken sich jedoch darauf, dass
der Kläger im Quervergleich keine bessere Beurteilung habe erhalten können.
Gründe hierfür werden nicht genannt. Das reicht nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL nicht aus.

36

Dennoch liegt in der unzulänglichen Berücksichtigung von Nr. 8.1 Abs. 2 BRL
kein zur Rechtswidrigkeit der Beurteilung führender Verstoß gegen
Verfahrensvorschriften.

37

Der Senat lässt offen, ob sich dies gemäß dem Vorbringen des beklagten Landes
aus einer schon zum Zeitpunkt der Erstellung der Regelbeurteilungen 0000 von Nr.
8.1 Abs. 2 BRL abweichenden gefestigten Verwaltungspraxis ergibt. Hat der
Dienstherr, wie hier, Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen,
sind die Beurteiler unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebots des Art. 3 Abs. 1
des Grundgesetzes an diese Richtlinien - auch hinsichtlich des anzuwendenden
Verfahrens - grundsätzlich gebunden. Das unterliegt der gerichtlichen Kontrolle.

38

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001
- 6 A 4754/00 -, Recht im Amt 2001 (RiA), 249,
m.w.N.

39

Jedoch kommt es unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nicht
entscheidend auf den Wortlaut der Richtlinien an. Verwaltungsvorschriften wie die
BRL sind keine Rechtsnormen. Sie sollen lediglich eine einheitliche
Verwaltungspraxis sicherstellen. Maßgebend ist hiernach die in ständiger Praxis
geübte, wenn auch u. U. von den Richtlinien abweichende tatsächliche Handhabung,
wenn sie von dem Richtliniengeber gebilligt oder zumindest geduldet wird.

40

Vgl. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil
vom 2. März 2000 - 2 C 7.99 -, DÖD 2001, 38 = RiA
2000, 283, sowie Beschluss vom 7. April 2000 - 2 B
21.00 -; OVG NRW, Beschluss vom 27. April 2001 -
6 A 4754/00 -, a.a.O., m.w.N.

41

Der Senat hält es jedoch für zweifelhaft, dass die tatsächliche Handhabung der 8.1
Abs. 2 BRL schon anlässlich der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers
vom 00.00.0000 nicht mehr dem Wortlaut dieser Verwaltungsvorschrift folgte, d.h.
dass die Beurteiler sich beim Ausbleiben einer Leistungssteigerung des Beurteilten
auch bei der dritten Regelbeurteilung in derselben Vergleichsgruppe einheitlich, also
im gesamten Geltungsbereich der BRL, auf eine Begründung beschränkten, wie sie
dem Kläger in seiner Beurteilung gegeben wurde. Der Beklagte verweist darauf, die
Kreispolizeibehörden hätten auf entsprechende Anfragen bei den Aufsichtsbehörden
im 00.0000 einen schriftlichen Vorschlag des Innenministeriums "Möglichkeiten zur
Begründung gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien" mit u. a. dem (mit einer
Kopie des Schreibens vorgelegten) Wortlaut erhalten:

42

"... wird folgende Formulierung für ausreichend
gehalten:

43

'Mit dieser Beurteilung werden Sie zum dritten
Mal in einer Vergleichsgruppe beurteilt. Diese
Beurteilung sieht ein Gesamturteil vor,

44

(je nach Fallgestaltung einsetzen)

45

- das weder im Vergleich zur letzten noch im
Vergleich zur vorletzten Beurteilung eine
Verbesserung darstellt

46

- das schlechter ist als das Gesamturteil der
vorangegangenen Beurteilung (zu dieser
Fallgruppe nachfolgend Ziffer 3).

47

Haben sich Lebens- und Diensterfahrung nicht
positiv auf das Leistungsbild ausgewirkt, ist dies
gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien zu
begründen. Ich teile Ihnen daher mit, dass im
Quervergleich innerhalb ihrer Vergleichsgruppe trotz
zunehmender Lebens- und Diensterfahrung ein
positiveres Ergebnis nicht festgestellt werden
kann.'

48

Eine weitergehende Begründung anhand
einschlägiger Leistungs- bzw. Befähigungsmerkmale
sollte allenfalls dann in Betracht gezogen werden,
wenn jene Merkmale durchgehend oder in diesem
Zusammenhang signifikant als unterdurchschnittlich
eingestuft worden sind."

49

Diesem Vorschlag ist der Endbeurteiler zwar bei der Beurteilung des Klägers vom
00.00.0000 gefolgt. Gegen eine bereits damals gefestigte Verwaltungspraxis spricht
aber, dass die Pflicht des Endbeurteilers zur Abgabe einer Begründung nach Nr. 8.1
Abs. 2 BRL bei den Regelbeurteilungen im Jahre 0000 zum ersten Mal bedeutsam
wurde. Es handelte sich um die dritten Regelbeurteilungen nach Einführung der BRL
im Jahre 1996, und die Begründung war erst dann vorgesehen, wenn der zu
beurteilende Beamte zum dritten Mal in einer Vergleichsgruppe des selben
statusrechtlichen Amtes beurteilt wurde (vgl. die erwähnten Erläuterungen des
Innenministeriums zu Nr. 8.1 Abs. 2 BRL Seite 119). Zudem besteht eine
tatsächliche Vermutung für die Deckungsgleichheit zwischen dem Inhalt der
Richtlinien und der Verwaltungspraxis.

50

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1981 - 7 C
8.79 -, Deutsches Verwaltungsblatt 1981, 1149;
Schnellenbach, die dienstliche Beurteilung der
Beamten und der Richter, 3. Auflage 2005, Rdnr.
140.

51

Unter diesen Umständen spricht einiges dafür, dass die vom Beklagten angeführten
"Möglichkeiten zur Begründung gemäß Ziffer 8.1 der Beurteilungsrichtlinien"
einschließlich des Vorlagepapiers der Bezirksregierung E. lediglich den
Versuch beinhalteten, eine Verwaltungspraxis zu Nr. 8.1 Abs. 2 BRL erst zu
entwickeln bzw. diese Entwicklung zu unterstützen, eine bereits feststehende
abweichende Verwaltungspraxis also noch nicht begründet worden war.

52

Die dienstliche Beurteilung des Klägers vom 00.00.0000 entspricht dessen
ungeachtet jedenfalls inzwischen den rechtlichen Anforderungen auch in Bezug auf
Nr. 8.1 Abs. 2 BRL. Das ergibt sich jedenfalls daraus, dass der Mangel der danach
vorgeschriebenen Begründung geheilt worden ist. Der Endbeurteiler hat sich die von
ihm eingeholte schriftliche Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 00.00.0000
anhand der zunächst mündlichen Wertung des Erstbeurteilers nach Erörterung in
den Beurteilerbesprechungen zu eigen gemacht. Das hat der Endbeurteiler in seiner
schriftlichen Vorlage des Widerspruchs des Klägers an die Bezirksregierung E.
unter Hinweis auf den Inhalt der Stellungnahme des Erstbeurteilers vom 00.00.0000
bekräftigt. Auf diese Stellungnahme wird außerdem in dem Widerspruchsbescheid
vom 00.00.0000 entscheidend abgestellt. Schließlich ist dem Kläger im
Klageverfahren die schriftliche Stellungnahme des Erstbeurteilers zugänglich
gemacht worden. Er hat sie - zutreffend - als ergänzende Begründung im Rahmen
der Nr. 8.1 Abs. 2 BRL angesehen.

53

Diese Begründung lässt auch erkennen, warum der Endbeurteiler dem Kläger
zum dritten Mal im selben statusrechtlichen Amt ein nur durchschnittliches
Gesamturteil zuerkannte: Sie enthält die Schilderung einer Reihe von
leistungsmäßigen Einschränkungen (mangelnder Fleiß, Defizite bei der
Mitarbeiterführung, Überforderung, zum Teil fehlende Konsequenz bei der
Umsetzung von Entscheidungen, Innovationsmängel), die die erneute Vergabe eines
bloß durchschnittlichen Gesamturteils nachvollziehbar machen. Mehr kann nicht
gefordert werden. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist der
Beurteiler nicht darüber hinaus verpflichtet, nach den Ursachen des
Leistungsstillstands bei dem beurteilten Beamten zu forschen und diese verbal
darzustellen. Der Kläger bestreitet die aufgezeigten Einschränkungen im Kern auch
nicht. Er setzt dem nur seine eigene - unmaßgebliche - Wertung seiner Leistung
entgegen. Der Streit, ob der Erstbeurteiler mit dem Kläger Mitarbeiter- oder
Kritikgespräche führte bzw. von wem die Gespräche initiiert worden waren, ist hierbei
unmaßgeblich. Der Umstand, dass diese Begründung erst auf die Einwendungen
des Klägers gegen seine dienstliche Beurteilung nachgeholt wurde, ist unschädlich.
Nr. 8.1 Abs. 2 BRL verlangt zwar eine ins Einzelne gehende Begründung "im
Gesamturteil". Daraus lässt sich jedoch nicht herleiten, die Heilung eines Mangels sei
insoweit ausgeschlossen: Nr. 8.1 Abs. 2 BRL beinhaltet eine besondere Ausprägung
der allgemein bestehenden Pflicht des Dienstherrn zur Plausibilisierung dienstlicher
Beurteilungen; der Dienstherr muss auf begründete Einwände allgemein und
pauschal formulierte Werturteile erläuternd konkretisieren, so dass sie für den
beurteilten Beamten einsichtig und für Außenstehende nachvollziehbar sind.

54

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980 - 2 C 8.78
-, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts
Band 60, 245.

55

Zugleich resultiert die in Nr. 8.1 Abs. 2 BRL vorgesehene besondere Begründung
aus der in Nr. 6 BRL ausgedrückten Vermutung, dass größere Diensterfahrung sich
positiv auf das Leistungsbild des Beamten auswirkt. Auf das Beurteilungsergebnis
wirkt sich die Begründungspflicht nicht unmittelbar aus. Sie zielt in erster Linie auf
eine gesteigerte Information des Beurteilten. Ihm sollen die Gründe für seinen
(unerwarteten) leistungsmäßigen Stillstand im Vergleich mit den anderen Beamten
seiner Vergleichsgruppe besonders verdeutlicht werden. Hinzu kommt, dass dem
Beurteiler vor der Bescheinigung eines erneuten leistungsmäßigen Stillstands die
notwendige Einzelfallbetrachtung - zu der er ohnehin verpflichtet ist - nochmals
verdeutlicht werden soll.

56

Unter diesen Umständen ist die Behebung eines in der dienstlichen Beurteilung
vorhandenen Mangels der Begründung nach Nr. 8.1 Abs. 2 BRL nachträglich - auch
noch im gerichtlichen Verfahren - möglich. Insoweit gilt nichts anderes als bei
sonstigen Plausibilisierungsdefiziten.

57

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1980
- 2 C 8.78 -, a.a.O. (252); OVG NRW, Beschluss vom
13. September 2001 - 6 B 1776/00 -, Nordrhein-
Westfälische Verwaltungsblätter 2002, 111, m.w.N.

58

Das rechtfertigt sich aus prozessökonomischen Gesichtspunkten. Die Wahrung der
Rechte des betreffenden Klägers wird dadurch in aller Regel - wie auch hier - nicht
beeinträchtigt. Einer nachträglichen Entziehung des Klagegrundes kann, wie das
BVerwG in der o.a. Entscheidung ausgeführt hat, durch dies berücksichtigende
Prozesserklärungen und eine entsprechende Kostenentscheidung Rechnung
getragen werden.

59

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO), die Entscheidung zur vorläufigen
Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 der
Zivilprozessordnung.

60

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil weder die Voraussetzungen des § 132
Abs. 2 VwGO noch die des § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes hierfür
gegeben sind.

61