Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2012-01-10, Aktenzeichen 9 KN 162/10

Tatbestand

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Der Antragsgegner ist ein Abwasserverband, der die Aufgabe hat, das in seinem Verbandsgebiet anfallende Abwasser zu beseitigen. Der Antragsteller ist Eigentümer eines im Verbandsgebiet gelegenen Grundstücks. Nach § 2 Abs. 4 der Abwasserbeseitigungssatzung des Antragsgegners in der Neufassung vom 25. November 2009 - ABS - sind Grundstücksentwässerungsanlagen alle Einrichtungen zur Abwasserbeseitigung, soweit sie nicht Bestandteil der öffentlichen Abwasseranlage sind. Letztere endet nach § 2 Abs. 5 a aa ABS bei einem Freigefällekanal mit dem Revisionsschacht circa 1 m hinter der Grundstücksgrenze auf dem zu entwässernden Grundstück. Der durch Art. 4 der 1. Änderungssatzung vom 21. Oktober 2009 eingefügte § 10 ABS sieht in seinen Absätzen 1 und 2 vor:

§ 10

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Grundstücksentwässerungsanlage

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(1) Die Grundstücksentwässerungsanlagen sind nach den allgemein anerkannten Regeln der Abwassertechnik, bei industriellen, gewerblichen und sonstigen Abwassereinleitungen nach dem Stand der Technik, insbesondere nach den Vorschriften des Niedersächsischen Wassergesetzes, der Niedersächsischen Bauordnung und nach den danach erlassenen Verordnungen und sonstigen Bauvorschriften (hier speziell DIN EN 752, DIN EN 12056 in Verbindung mit der DIN 1986 Teile 3, 4, 30 und 100, DIN 18300) sowie nach den Vorschriften dieser Satzung auf eigene Kosten herzustellen, instand zu halten und zu betreiben.

4

Die Herstellung von Rohrgräben, das Verlegen des Hausanschlusses bis hin zur öffentlichen Abwasseranlage sowie das Verfüllen der Rohrgräben und die Installation im Haus dürfen nur durch Fachunternehmen im Sinne des Abschnittes IIIa durchgeführt werden. Die Voraussetzungen für eine Anerkennung als Fachbetrieb sind dem AVM im Einzelfall auf Verlangen entsprechend nachzuweisen.

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Schmutzwasserleitungen müssen dicht sein.

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(2) Die Grundstücksentwässerungsanlagen sind nach DIN 1986-30 instand zu halten und auf Anforderung durch den AVM den dort genannten Prüfungen und Inspektionen zu unterziehen. Über die danach zu erfüllenden Anforderungen hinaus kann der AVM von den Grundstückseigentümern zusätzliche Dichtheitsprüfungen fordern, wenn:

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a) das Grundstück an einer Straße liegt, in der die öffentliche Abwasseranlage saniert oder umgebaut wird,

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b) das Grundstück in einem Wasserschutzgebiet liegt,

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c) das Grundstück in einem Gebiet mit hohem Fremdwasseranfall liegt oder

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d) konkrete Erkenntnisse vorliegen, dass die Grundstücksentwässerungsanlage undicht ist (z. B. Wurzeleinwuchs, wiederholte Abflussstörungen, Fehlanschlüsse usw.)

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Werden Dichtheitsnachweise schon vor Ablauf der in der DIN-Norm gesetzten Frist vorgelegt, wird die Frist für die erste Wiederholungsprüfung gleichwohl nach der in der DIN-Norm gesetzten Frist berechnet.

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Das Ergebnis der Untersuchung ist dem AVM vorzulegen.

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Die Bescheinigungen über die Ergebnisse der Dichtheitsprüfungen und Leitungsinspektionen werden vom AVM ohne weitere Nachweise anerkannt, wenn sie von einem hierfür zugelassenen Fachbetrieb gemäß Abschnitt IIIa ausgestellt wurden oder der Betrieb über das Gütezeichen I, D oder G des Güteschutzes Kanalbau verfügt. Andernfalls sind die in Abschnitt IIIa genannten Voraussetzungen für eine Anerkennung als Fachbetrieb im Einzelfall dem AVM entsprechend nachzuweisen.

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Ferner bestimmt der durch Art. 7 der 1. Änderungssatzung vom 21. Oktober 2009 eingefügte § 15 a ABS Folgendes:

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IIIa. - Fachbetriebe

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§ 15a

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Voraussetzungen für eine Zulassung

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(1) Es werden Zulassungen für folgende Tätigkeitsbereiche erteilt:

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a) …

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b) …

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c) Inspektion und Dichtheitsprüfung von Grundstücksentwässerungsanlagen:

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Betriebe aus den Bereichen Rohr- und Kanalreinigung, Kanalinspektion und Sanitär- Heizung- Klimatechnik.

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(2) Für den Verantwortlichen des Betriebes muss eine erfolgreiche Teilnahme an einer durchgeführten Fachbetriebsschulung (z. B. der Handwerkskammer, der DWA, des Güteschutz Kanalbau o. ä. Organisationen) nachgewiesen werden, Gleiches gilt für die vor Ort verantwortlichen Personen (z. B. Meister, Polier, Vorarbeiter).

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(3) …

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(4) …

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(5) Vor Aufnahme in das Fachbetriebsregister erfolgt eine Qualitätsprüfung im Rahmen einer Baumaßnahme, bei der Arbeitsablauf und Arbeitsergebnis durch den AVM beurteilt werden. Der AVM kann hierzu Dritte beauftragen.

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§ 15b

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Antragsverfahren

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(1) Der Antrag auf ‚Aufnahme in das Fachbetriebsregister ist in einfacher Ausfertigung mit Vordruck beim AVM zu stellen. Dem Antrag sind mindestens folgende Anlagen und Bescheinigungen beizufügen:

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a) Geräteliste

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b) Liste der vorhandenen Vorschriften und Regelwerke

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c) Schulungsnachweise der Verantwortlichen

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d) Nachweis der Eintragung des Unternehmens bei der Handwerkskammer oder der Industrie- und Handelskammer

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e) Nachweis der Mitgliedschaft in der Berufsgenossenschaft

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(2) Vergleichbare Zulassungen oder Zertifizierungen anderer Organisationen (auch anderer Städte bzw. Stadtentwässerungsbetriebe) können auf Antrag durch den AVM anerkannt werden.

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(3) Der AVM ist berechtigt die Führung des Fachbetriebsregisters auf andere Organisationen zu delegieren.

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§ 15c

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Zulassung

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(1) Die Zulassung wird mit Bescheid erteilt und berechtigt den Betrieb zur Benutzung des Zulassungszeichens.

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(2) Die Zulassung erfolgt widerruflich und wird auf zwei Jahre befristet. …

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§ 15d

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Widerruf der Zulassung

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Der Widerruf der Zulassung kann ausgesprochen werden, sobald die Voraussetzungen nicht mehr erfüllt sind oder Verstöße gegen diese Satzung, das Niedersächsische Wassergesetz oder die Unfallverhütungsvorschriften der Berufsgenossenschaft festgestellt werden.

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Mit dem vorliegenden Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller gegen § 10 Abs. 2 ABS sowie § 15 a bis § 15 c ABS. Er macht geltend:

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Es fehle an einer ausreichenden formalgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage für die in § 10 Abs. 2 ABS vorgesehenen Grundrechtseingriffe gegenüber den Grundstückseigentümern. Ohne gesetzliche Grundlage könne eine Abwasserbeseitigungssatzung die in der DIN 1986 - 30 vorgesehenen und für die Grundstückseigentümer mit Kosten verbundenen Prüfungen und Inspektionen nicht verbindlich zu Lasten der Eigentümer vorschreiben. Die DIN 1986 - 30 stelle kein Gesetz dar und sehe eine Prüffrist für Anlagen bei häuslichem Abwasser bis zum 31. Dezember 2015 vor. § 155 NWG a. F. (= § 100 NWG n. F.) sowie § 149 NWG a. F. (= § 96 NWG n. F.) kämen als Ermächtigungsgrundlage nicht in Betracht, weil § 155 NWG a. F. sich nicht auf private Grundstücksentwässerungsanlagen beziehe und § 149 NWG a. F. keine Eingriffsbefugnisse verschaffe. Zwar argumentiere das Niedersächsische Ministerium für Umwelt und Klimaschutz damit, dass die Gemeinden die Anforderungen an die Überlassung von Abwasser durch Satzung regeln könnten, weil sie im eigenen Wirkungskreis für den Bereich der Abwasserbeseitigung verantwortlich seien. Der Hinweis auf die kommunale Selbstverwaltung bzw. den eigenen Wirkungskreis reiche hingegen nicht aus, weil eine Satzungsermächtigung durch den förmlichen Gesetzgeber erforderlich sei, welche die Eingriffsmöglichkeiten jedenfalls in den Grundzügen so regele, dass der einzelne Betroffene sich prinzipiell darauf einstellen könne. Zu bemängeln sei ferner, dass die beanstandeten Satzungsregelungen in sachlicher und technischer Hinsicht sogar über den Regelungsinhalt der DIN 1986 - 30 hinausgingen. Denn der Grundstückseigentümer werde nicht nur durch die Fristen der DIN gebunden, sondern könne schon durch „Anforderungen des Antragsgegners“ verpflichtet werden, Dichtheitsprüfungen durchzuführen; außerdem behalte sich der Antragsgegner vor, über die nach der DIN zu erfüllenden Anforderungen hinaus zusätzliche Dichtheitsprüfungen zu fordern.

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Die angegriffenen Satzungsbestimmungen müssten auch deshalb als unwirksam angesehen werden, weil sie zu unbestimmt seien und deshalb gegen das Übermaßverbot verstießen. Die Abwasserbeseitigungssatzung des Antragsgegners spreche nur von „auf Anforderung“ und lege damit nicht die Voraussetzungen fest, unter denen der Antragsgegner den Grundstückseigentümer bereits vor Ablauf der Fristen nach der DIN 1986 - 30 zur Prüfung und Inspektion seiner Grundstücksentwässerungsanlage heranziehen könne. Außerdem sei nicht absehbar, welcher Art zusätzliche Dichtheitsprüfungen sein sollten und welche Kosten mit ihnen verbunden seien.

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Er, der Antragsteller, werde durch § 10 Abs. 2 ABS in Verbindung mit § 15 a ABS in seinen Rechten verletzt, weil er Gefahr laufe, dass der Antragsgegner das Prüfzeugnis eines von ihm beauftragten Fachbetriebs im Sinne von § 165 NWG a. F. (= § 103 NWG n. F.) mit der Begründung nicht anerkenne, es seien nicht sämtliche Voraussetzungen für die Zulassung als Fachbetrieb im Sinne seiner Abwasserbeseitigungssatzung erfüllt. Dem Antragsgegner fehle die Satzungskompetenz dafür, durch § 10 Abs. 2 ABS in Verbindung mit § 15 a ABS selbst festzulegen, welche Voraussetzungen ein Fachbetrieb aufweisen müsse. Er dürfe auch nicht von § 165 NWG a. F. (= § 103 NWG n. F.) abweichen, indem er zusätzliche Anforderungen an einen Fachbetrieb stelle, wie z. B. eine besondere „Zulassung“ durch den Antragsgegner.

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Der Antragsteller beantragt,

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§ 10 Abs. 2 Sätze 1, 2, 5 und 6 in Verbindung mit § 15 a bis § 15 c der Abwasserbeseitigungssatzung des Antragsgegners vom 25. November 2009 für unwirksam zu erklären.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Er hält den Normenkontrollantrag für zulässig, aber unbegründet und meint: Die angegriffenen Satzungsbestimmungen stellten rechtmäßige Schrankenbestimmungen des Eigentums dar, zu deren Erlass er berechtigt sei. Ermächtigungsgrundlage für die streitbefangenen Regelungen sei zunächst § 6 Abs. 1 NGO, wonach die Gemeinden im eigenen Wirkungskreis, wozu auch die Aufgaben der Abwasserbeseitigung zählten, die notwendigen Bestimmungen durch Satzung treffen könnten. Der ordnungsgemäße Zustand der Grundstücksentwässerungsanlage sowie dessen Überprüfung seien wesentliche Voraussetzungen dafür, dass die Gemeinden ihre Abwasserbeseitigungspflicht ordnungsgemäß erfüllten. Zur Reduzierung des Fremdwasseranteils in den Kläranlagen verfolge er, der Antragsgegner, das Konzept, die Dichtheitsprüfungen und die im Anschluss daran notwendigen Kanalsanierungen gebietsweise gleichzeitig an den öffentlichen und privaten Abwasserleitungen vorzunehmen. Dabei stelle er durch die angefochtenen Regelungen keine überzogenen Anforderungen, sondern halte er sich an die als Stand der Technik definierten DIN-Vorschriften.

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Als Ermächtigungsgrundlage komme ferner die Regelung über den Anschluss- und Benutzungszwang in § 8 Nr. 2 NGO in Betracht. Die Verpflichtung des Grundstückseigentümers, sein gesamtes Schmutzwasser der öffentlichen Einrichtung Abwasserbeseitigung zuzuführen, sei nur erfüllbar, wenn seine private Grundstücksentwässerungsanlage in einem ordnungsgemäßen und dichten Zustand gehalten werde. Eine unerkannt defekte Anschlussleitung unterlaufe den Benutzungszwang, weil ein Teil des Schmutzwassers wegen des defekten Rohrs versickere und deshalb nicht das gesamte Schmutzwasser dem öffentlichen Abwasserbeseitigungssystem zugeführt werde. Zur Sicherung des Benutzungszwangs müssten daher sowohl anlasslose als auch anlassbezogene Dichtheitsprüfungen gemäß § 10 Abs. 2 ABS durchgeführt werden.

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§ 15 a ABS verstoße nicht gegen § 103 NWG n. F., weil die letztgenannte Vorschrift Abwasseranlagen gemäß § 62 Abs. 6 Nr. 1 WHG ausdrücklich nicht erfasse. Er, der Antragsgegner, sei daher aufgrund seiner Kompetenz zur Satzungsgebung im eigenen Wirkungskreis berechtigt, selbst bestimmte Qualitätsanforderungen zu stellen. Die in § 15 a ABS vorgesehenen Anforderungen seien fachbezogen und qualitätsorientiert, keineswegs willkürlich.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag gemäß § 47 VwGO ist zulässig und insoweit begründet, als er sich gegen § 10 Abs. 2 Satz 2 a und b ABS sowie gegen § 10 Abs. 2 Sätze 5 und 6 ABS in Verbindung mit § 15 a bis § 15 c ABS richtet. Diese Bestimmungen sind wegen Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht unwirksam. Die angefochtenen Regelungen in der Abwasserbeseitigungssatzung des Antragsgegners vom 25. November 2009 verstoßen im Übrigen, also soweit § 10 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 c und d ABS betroffen sind, nicht gegen höherrangiges Recht und sind daher wirksam, so dass der Normenkontrollantrag in Bezug auf diese Vorschriften abzulehnen war.

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Der Antragsteller wendet sich zunächst gegen § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS, wonach die Grundstücksentwässerungsanlagen gemäß der DIN 1986-30 in Stand zu halten und auf Anforderung durch den Antragsgegner den dort genannten Prüfungen und Inspektionen zu unterziehen sind. Durch diesen Verweis auf die DIN 1986-30 wird deren allgemein zugänglicher Inhalt, soweit es um die Dichtheitsprüfung geht, in zulässiger Weise zum Bestandteil der Abwasserbeseitigungssatzung des Antragsgegners gemacht. Nach dieser Satzung beurteilt sich ferner, ob Teile des Abwasserbeseitigungssystems im Gebiet des Antragsgegners zur privaten Grundstücksentwässerungsanlage oder zur öffentlichen zentralen Schmutzwasserbeseitigungsanlage gehören. Die Regelungen in § 2 Abs. 4 bis 6 ABS sehen insoweit vor:

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(4) Grundstücksentwässerungsanlagen sind alle Einrichtungen zur Abwasserbeseitigung, soweit sie nicht Bestandteil der öffentlichen Abwasseranlage sind.

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(5) Die öffentliche zentrale Abwasseranlage endet

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a) bei Freigefällekanal

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aa) mit dem Revisionsschacht ca. 1 m hinter der Grundstücksgrenze auf dem zu entwässernden Grundstück,

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bb) 1 m hinter der Grundstücksgrenze, sofern sich aufgrund eines Altbestandes auf dem zu entwässernden Grundstück kein Revisionsschacht bzw. ein Revisionsschacht erst in einem weiteren Abstand als 1 m von der Grundstücksgrenze entfernt oder im Gebäude befindet,

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b) bei Druckentwässerung mit dem Kleinpumpwerk auf dem zu entwässernden Grundstück,

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c) bei Unterdruckentwässerung mit der Ventileinheit ca. 1 m hinter der Grundstücksgrenze.

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(6) Zur öffentlichen zentralen Abwasseranlage gehören insbesondere

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a) das gesamte öffentliche Entwässerungsnetz einschließlich aller technischen Einrichtungen für Schmutzwasser und Mischwasser, die Anschlussleitung, Reinigungsschächte, Pumpstationen, Rückhaltebecken, Revisionsschächte, Schächte mit Ventileinheiten und Kleinpumpwerke auf dem Grundstück,

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b) alle Einrichtungen zur Behandlung des Abwassers, das sind Klärwerke und ähnliche Anlagen, die im Eigentum des Abwasserverbandes Matheilde stehen, sowie von Dritten hergestellte und unterhaltene Anlagen, deren sich der AVM bedient und zu deren Unterhaltung er beiträgt.

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Gemäß der vom Antragsteller angefochtenen Regelung in § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS sind Grundstücksentwässerungsanlagen im Sinne von § 2 Abs. 4 bis 6 ABS den in der DIN 1986-30 genannten Dichtheitsprüfungen zu unterziehen (vgl. Nr. 5.2. der DIN). Der Senat sieht in dieser Bestimmung eine dynamische Verweisung auf die DIN 1986-30 in der jeweils geltenden Fassung, zurzeit also in der Fassung der 2. Auflage von 2003 und voraussichtlich ab dem 1. Februar 2012 in einer geänderten Fassung. Nach der Tabelle 1 in Abschnitt 5.5 der zurzeit geltenden DIN 1986-30 (Prüfverfahren und Zeitspanne für die Dichtheitsprüfung) sind Anlagen zur Ableitung von häuslichem Abwasser oder Mischwasser entweder im Zuge von Baumaßnahmen (Nrn. 1.1 und 1.2) oder aber jedenfalls bis zum 31. Dezember 2015 (Nr. 1.3) einer - erstmaligen - Dichtheitsprüfung zu unterziehen. Wiederkehrende Prüfungen (also für Grundleitungen, bei denen bereits ein anerkannter Dichtheitsnachweis vorliegt) erfolgen bei Anlagen der genannten Art entweder im Zuge späterer Baumaßnahmen (Nr. 2.1) oder zumindest alle 20 Jahre (Nr. 2.2). In der ab dem 1. Februar 2012 voraussichtlich geltenden Neufassung der DIN 1986-30 ist der 31. Dezember 2015 als Prüftermin entfallen und sind abweichende Prüfintervalle von 20 oder 30 Jahren vorgesehen.

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Die in § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS benutzte Wendung, dass die Prüfungen „auf Anforderung durch den AVM“ vorzunehmen sind, bedeutet nicht, dass der Antragsgegner Dichtheitsprüfungen abweichend von den jeweils geltenden Regelungen der DIN 1986-30 nach eigenem Ermessen anordnen darf. Der Begriff „auf Anforderung“ ist vielmehr dergestalt zu verstehen, dass es sich um die DIN 1986-30 konkretisierende Anforderungen handeln muss, indem z. B. die Einhaltung der dort vorgesehenen Zeitintervalle (bis zum 31. Dezember 2015 oder alle 20 Jahre) angemahnt oder das Vorliegen von Baumaßnahmen im Sinne der Nrn. 1.1, 1.2 und 2.1 festgestellt wird. Einen eigenständigen Entscheidungsspielraum, der über die Vorgaben der jeweils geltenden DIN 1986-30 hinausgeht, besitzt der Antragsgegner im Rahmen seiner „Anforderungen“ somit nicht.

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Bei dieser Auslegung des § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS bestehen die vom Antragsteller geltend gemachten Mängel hinsichtlich der Bestimmtheit der Norm nicht. Die Vorschrift legt vielmehr für die Betroffenen erkennbar und damit hinreichend klar fest, welches Verhalten von ihnen erwartet wird. Damit genügt sie den Grundsätzen der Normenklarheit im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. 9. 1978 - 1 BvR 525/77 - BVerfGE 49, 168, 181; von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz II, 2005, Art. 20 Rdn. 289).

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Für die Regelung in § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS besteht entgegen der Ansicht des Antragstellers auch eine hinreichende gesetzliche Ermächtigungsgrundlage. Die Berechtigung, Dichtheitsprüfungen entsprechend der DIN 1986-30 in der Abwasserbeseitigungssatzung vorzuschreiben, ergibt sich aus § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 Halbsatz 1 NKomZG in Verbindung mit den §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 8 Nr. 2 NGO (jetzt §§ 10 Abs. 1, 13 Satz 1 Nrn 1a und 2a NKomVG). Die jeweils erstgenannte Vorschrift begründet die allgemeine Befugnis der Gemeinde, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze durch Satzung zu regeln. Die Aufgaben der Abwasserbeseitigung gehören gemäß § 96 Abs. 1 NWG n. F. (§ 149 Abs. 1 NWG a. F.) zum eigenen Wirkungskreis der Gemeinden. In diesem Bereich können sie die Benutzung ihrer öffentlichen Einrichtungen durch den Erlass von Satzungen regeln und nach § 8 Nr. 2 NGO (jetzt § 13 Satz 1 Nrn 1a und 2a NKomVG) für die Grundstücke ihres Gebietes den Anschluss an die Abwasserbeseitigung anordnen sowie deren Benutzung vorschreiben (Anschluss- und Benutzungszwang). Insbesondere dürfen sie im Rahmen der ihr so verliehenen Rechtsetzungsbefugnis Bestimmungen erlassen, die Art und Weise des Anschlusses an den Abwasserkanal festlegen (st. Rspr. des Senats, vgl. Beschluss vom 3.2.2004 - 9 LA 338/03 -, vom 15.3.2002 - 9 LA 93/02 -, vom 13.3.2002 - 9 LA 54/02 -, vom 28.10.1997 - 9 L 636/96 -, vom 1.4.1996 - 9 M 1608/96 - und vom 13.10.1995 - 9 M 5113/93 -). Der gemeindlichen Regelungsbefugnis unterfallen nicht nur die Geschehensabläufe im öffentlichen Abwasserbeseitigungssystem. Als eine Art „Annexkompetenz“ können die Gemeinden vielmehr auch Regelungen bezüglich der Einleitung von Abwasser über die private Grundstücksentwässerungsanlage in das öffentliche System treffen. Denn ihrer Verpflichtung zur gemeinwohlverträglichen Durchführung der Abwasserbeseitigung kann eine Gemeinde nur erfolgreich nachkommen, wenn sie in der Lage ist, auch die Benutzungsverhältnisse auf den einzelnen Grundstücken auszugestalten und dabei Regelungen in Bezug auf die Grundstücksentwässerungsanlage zu treffen. Zulässig sind insoweit alle Bestimmungen, die im Interesse einer ordnungsgemäßen und störungsfreien Erfüllung der Abwasserbeseitigungspflicht, insbesondere einer schadlosen Ableitung und Behandlung des Abwassers, erforderlich sind (vgl. Schneider, ZfW 2005, 69, 72 f. und 75 f.; siehe auch OVG Münster, Beschluss vom 16.10.2002 - 15 B 1355/02 - DÖV 2003, 418). In diesem Rahmen dürfen auch Vorschriften mit dem Ziel erlassen werden, eine widerrechtliche Abwasserbeseitigung durch Versickern in den Untergrund zu vermeiden und so der in § 96 Abs. 9 NWG n. F. (§ 149 Abs. 10 NWG a. F.) geschaffenen Verpflichtung des Verfügungsberechtigten, sein Abwasser der beseitigungspflichtigen Gemeinde zu überlassen, gerecht zu werden.

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Dies bedeutet für den Umfang möglicher Satzungsregelungen Folgendes: Auf der Grundlage der §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 8 Nr. 2 NGO (jetzt §§ 10 Abs. 1, 13 Satz 1 Nrn 1a und 2a NKomVG) kann die Gemeinde eine Dichtheitsprüfung nur anordnen, soweit ein konkreter Bezug zur Erfüllung der eigenen Aufgabe Abwasserbeseitigung besteht. Kommunale Satzungen dürfen daher Anforderungen an Grundstücksentwässerungsanlagen lediglich aufstellen, um zu vermeiden, dass der Betrieb des öffentlichen Abwasserbeseitigungssystems erschwert oder beeinträchtigt wird, und um sicherzustellen, dass der bestehende Benutzungszwang und die Überlassungspflicht nach § 96 Abs. 9 NWG n. F. (§ 149 Abs. 10 NWG a. F.) eingehalten werden. Über die Grundstücksentwässerungsanlage eindringendes Grund- und Niederschlagswasser (Fremdwasser) kann dazu führen, dass die Reinigungsleistung der Kläranlage infolge Verdünnung und hydraulischer Überlastung negativ beeinflusst wird. Eine Überprüfung der Dichtheit von Grundstücksentwässerungsanlagen darf deshalb mit dem Ziel vorgesehen werden, das Eindringen von Fremdwasser in das Abwasserbeseitigungssystem zu verhindern.

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Nicht von der Satzungsermächtigung in den §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 8 Nr. 2 NGO (jetzt §§ 10 Abs. 1, 13 Satz 1 Nrn 1a und 2a NKomVG) gedeckt sind Regelungen, die allein auf die Einhaltung eines wasserrechtlich ordnungsgemäßen Zustands abzielen. Gegenstand des Wasserrechts ist unter anderem der Grundwasserschutz. Undichte Leitungen bringen die Gefahr mit sich, dass das Grundwasser durch den Eintritt von Schadstoffen beeinträchtigt wird (vgl. hierzu Schneider, ZfW 2005, 69). Wegen des hinsichtlich des Grundwasserschutzes abschließenden Charakters des Wasserrechts sind kommunale Satzungsregelungen, insbesondere auch die Anordnung einer Dichtheitsprüfung, mit dem Ziel, das Grundwasser vor Beeinträchtigungen zu bewahren, nicht zulässig.

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Nach diesen Maßstäben sind Dichtheitsprüfungen der in § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS vorgesehenen Art von den §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 8 Nr. 2 NGO (jetzt §§ 10 Abs. 1, 13 Satz 1 Nrn 1a und 2a NKomVG) gedeckt, weil sie einen unmittelbaren Bezug haben zur Benutzung des öffentlichen Abwasserbeseitigungssystems. Benutzung in diesem Sinn ist das Einleiten von Abwasser in die öffentliche Kanalisation mittels einer privaten Grundstücksentwässerungsanlage. Maßnahmen bezüglich Herstellung und Erhaltung der privaten Anschlussleitung betreffen den Benutzungsvorgang ebenso wie das Aufstellen von Anforderungen an das zum öffentlichen Kanal gelangende Abwasser. In diesem Zusammenhang ist auch die Dichtheit der privaten Anschlussleitung ein wichtiges Kriterium. Mängel bei der Dichtheit können vor allem dadurch zu Beeinträchtigungen des kommunalen Abwasserbeseitigungssystems führen, dass Fremdwasser bei hohem Grundwasserstand in die öffentliche Kanalisation und die Abwasserbehandlungsanlage gelangt. Der Träger des Abwasserbeseitigungssystems muss im Interesse der erforderlichen effektiven Abwasserbeseitigung in der Lage sein, diesen - aus dem Verantwortungsbereich des Grundstückseigentümers herrührenden - Missstand zu beseitigen, und muss aus diesem Grund auch eine Dichtheitsprüfung anordnen dürfen, die an technische Anforderungen zur Überprüfung des ordnungsgemäßen Zustands der Grundstücksentwässerungsanlage anknüpft.

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Diese Grundsätze gelten nicht nur für Dichtheitsprüfungen, die bei einer privaten Grundstücksentwässerungsanlage - anlassbezogen - wegen eines begründeten Verdachts auf einen erhöhten Fremdwasseranfall durchgeführt werden. Auch bei periodisch und vorsorglich erfolgenden, also ohne konkreten Anlass vorgenommenen Überprüfungen der Dichtheit von privaten Entwässerungsanlagen, selbst wenn sie nicht im Grundwasser liegen und letztlich dicht sind, stellen die §§ 6 Abs. 1 Satz 1, 8 Nr. 2 NGO (jetzt §§ 10 Abs. 1, 13 Satz 1 Nrn 1a und 2a NKomVG) eine ausreichende gesetzliche Ermächtigung dar. Wegen der Vielfalt der möglichen Schadenseintritte und der Notwendigkeit eines auch vorbeugenden Schutzes kann eine Eigenkontrolle nicht nur bei denjenigen Grund-stücken, bei denen sich eine allgemeine Gefährdungslage bereits konkretisiert hat, sondern für alle an die öffentliche Entwässerungsanlage angeschlossenen Grundstücke satzungsmäßig vorgeschrieben werden (vgl. hierzu auch Nds. OVG, Urteil vom 24.11.1992 - 9 K 1828/92 - NSt-N 1993, 79, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 3.11.1993 - 7 NB 3.93 - ZfW 1994, 392 f.).

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Entgegen der Ansicht des Antragstellers ist die angefochtene Regelung in § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS auch mit Verfassungsrecht vereinbar. Der erkennende Senat hat in seiner bisherigen Rechtsprechung (Urteil vom 24.11.1992 - 9 K 1828/92 - NSt-N 1993, 79 -, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 3.11.1993 - 7 NB 3.93 - ZfW 1994, 392 f.) kommunale Satzungsregelungen, die Grundstückseigentümer verpflichten, auf ihre Kosten die Einhaltung der Benutzungsbedingungen durch Eigenkontrolle sicherzustellen und die Vorschriften der DIN 1986 Teile 3 und 30 zu beachten, als mit höherrangigem Recht vereinbar angesehen. Jeder Grundstückseigentümer müsse - so hat der Senat ausgeführt - in eigener Verantwortung und auf eigene Kosten überprüfen, ob sich die Entwässerungsanlagen auf seinem Grundstück in einem ordnungsgemäßen Zustand befänden und ob das auf seinem Grundstück anfallende Abwasser ordnungsgemäß abgeleitet werde. Die sachliche Rechtfertigung folge in erster Linie aus der Einwirkungs- und Verfügungsgewalt des Eigentümers. Er sei typischerweise derjenige, der die rechtliche und tatsächliche Herrschaft über die Grundstücksentwässerungsanlage - und damit über die Sache, von der mögliche Gefährdungen ausgingen - ausübe und deren Beschaffenheit sowie Benutzung bestimmen könne. Die Herrschaft über die Sache und die nach Art. 14 Abs. 2 GG vorgesehene Sozialbindung verpflichteten ihn, sein Eigentum in einem solchen Zustand zu halten und in einer solchen Weise zu gebrauchen, dass Dritte und deren Eigentum nicht gefährdet würden. Die Einhaltung dieser Pflichten setze notwendigerweise voraus, dass der Eigentümer den Zustand und die Benutzung der Sache durch Eigenkontrollen überprüfe.

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Diese Grundsätze gelten entsprechend auch insoweit, als es um die hier umstrittene Frage geht, ob der Grundstückseigentümer die Dichtheit seiner Grundstücksentwässerungsanlage und damit deren Ordnungsmäßigkeit auf eigene Kosten und in regelmäßigen Abständen überprüfen lassen muss. Eine Verletzung der Eigentumsgarantie kann der Antragsteller insbesondere nicht erfolgreich aus dem Argument herleiten, es fehle an der für Eingriffe in den Schutzbereich des Art. 14 GG erforderlichen spezialgesetzlichen Ermächtigungsgrundlage. Zu einem solchen Einwand hat der Senat in seinem Beschluss vom 1. März 2010 (- 9 LA 336/08 -, ähnlich zuvor bereits Urteile vom 29.11.1996 - 9 L 1412/95 und 9 L 1414/95 -; siehe auch Urteil des Senats vom 9.12.1997 - 9 L 210/96 -) ausgeführt:

78

"Aufgrund des … bestehenden Anschluss- und Benutzungszwangs durfte die Beklagte anordnen, dass der Grundstücksanschluss auf dem Grundstück der Klägerin hergestellt wird und die Klägerin die erforderlichen Bauarbeiten zu dulden hat. … Zwar ist es richtig, dass Gemeinden und staatliche Behörden nicht befugt sind, die Pflichten und Beschränkungen des Eigentums festzulegen. Nur dem Gesetzgeber steht eine solche Befugnis zu. Er bestimmt nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums und damit die Reichweite der Eigentumsgarantie … . Allerdings ist er nicht verpflichtet, den Inhalt der Rechtsstellung des Eigentümers bis ins Letzte selbst zu regeln … . Er muss nur die Voraussetzungen, unter denen eine Eigentumsbeeinträchtigung erfolgen darf, nach Inhalt, Zweck und Ausmaß hinreichend genau selbst festlegen. Darüber hinaus darf er es der Verwaltung überlassen, die unmittelbare Anwendung der gesetzlichen Regelung auf die örtlichen Verhältnisse in ihren Einzelheiten - etwa durch Satzung - selbst zu regeln. Diesen Anforderungen genügt das vorliegend zu beurteilende Normensystem. Der Gesetzgeber hat in § 8 Nr. 2 NGO die Voraussetzungen, unter denen das Eigentum durch die Einführung eines Anschluss- und Benutzungszwangs eingeschränkt werden darf, vorgegeben. Die Einzelheiten der Ausgestaltung, die der Gesetzgeber wegen der Verschiedenartigkeit der örtlichen Verhältnisse sinn- vollerweise nicht selbst vornehmen konnte, bleiben den Gemeinden überlassen. Dabei sind diese insbesondere an den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gebunden. Die Belange der Allgemeinheit und die berührten Individualinteressen müssen in ein ausgewogenes Verhältnis zueinander gebracht werden. Die Einschränkung von Eigentümerbefugnissen muss zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und notwendig sein und darf nicht weiter gehen, als der Schutzzweck reicht, dem die Regelung dient. Untersagt ist vor allem eine übermäßig belastende, sachlich nicht gebotene und deshalb unzumutbare Einschränkung privatrechtlicher Befugnisse. Auf der anderen Seite wird das Bestimmungsrecht des Eigentümers vor allem durch die Sozialpflichtigkeit des Eigentums beschränkt, die einen unbedingten Vorrang von Individualinteressen ausschließt. Relativ weitreichende Inhalts- und Schrankenbestimmungen sind vor allem dann zulässig, wenn es um den sozialen Bezug des Eigentums geht und dabei Rechte der Allgemeinheit berührt sind … Unter diesem Blickwinkel sind die Befugnisse des Grundstückseigentümers, sich auf seinem Grundstück entsprechend seinem Willen zu verhalten und beeinträchtigende Maßnahmen abzulehnen, in vielfacher Hinsicht verfassungsmäßigen Beschränkungen unterworfen … . So ist z.B. anerkannt, dass sich die Pflicht des Eigentümers, Erschließungsmaßnahmen zu dulden, "im Rahmen der verbindlichen Richtschnur des Art. 14 Abs. 2 GG, die der Gesetzgeber bei Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG beachten muss", hält … .Dem entspricht es, dass der Grundstückseigentümer verpflichtet werden darf, Maßnahmen zu dulden oder vorzunehmen, die für die Durchführung des Anschluss- und Benutzungszwangs unerlässlich sind oder die nur unwesentliche, bei vernünftiger Betrachtungsweise nicht nennenswerte Einschränkungen der Eigentümerbefugnisse nach sich ziehen. …"

79

Zu solchen Maßnahmen gehören auch regelmäßige Überprüfungen der Dichtheit von Grundstücksentwässerungsanlagen durch den Eigentümer auf dessen Kosten. Der Senat sieht auch bei Berücksichtigung des Vorbringens des Antragstellers keinen Anlass, die im Beschluss vom 1. März 2010 (9 LA 336/08) erörterte Frage, ob § 8 Nr. 2 NGO in Verbindung mit einem satzungsrechtlich normierten Anschluss- und Benutzungszwang ein hinreichende rechtliche Grundlage für Eingriffe in das Eigentum sein kann, einer davon abweichenden Beurteilung zu unterziehen.

80

Nach alledem ist es entgegen der Ansicht des Antragstellers rechtlich nicht zu beanstanden, dass § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS Dichtheitsprüfungen bei der Grundstücksentwässerungsanlage entsprechend der DIN 1986-30 vorsieht.

81

Erfolgreich sind die Einwände des Antragstellers allerdings insoweit, als sie sich dagegen richten, dass Bescheinigungen über Dichtheitsprüfungen nach §10 Abs. 2 Sätze 5 und 6 ABS ohne weitere Nachweise anerkannt werden, wenn sie von einem gemäß Abschnitt III a (§ 15 a bis § 15 e ABS) in ein Fachbetriebsregister aufgenommenen Betrieb ausgestellt worden sind. § 15 a Abs. 1 c ABS bestimmt, dass „Betrieben aus den Bereichen Rohr- und Kanalreinigung, Kanalinspektion und Sanitär-Heizung- Klimatechnik“ Zulassungen für die Tätigkeitsbereiche „Inspektion und Dichtheitsprüfung von Grundstücksentwässerungsanlagen“ erteilt werden. § 15 a Abs. 2 ABS sieht vor, dass für den Verantwortlichen des Betriebs und für die vor Ort verantwortlichen Personen eine erfolgreiche Teilnahme an einer durchgeführten Fachbetriebsschulung nachgewiesen werden muss. Gemäß § 15 a Abs. 5 ABS erfolgt vor Aufnahme in das vom Antragsgegner geführte Fachbetriebsregister eine Qualitätsprüfung im Rahmen einer Baumaßnahme. Dem Antrag auf Aufnahme in das Register sind zahlreiche Unterlagen beizufügen, z. B. Nachweise über die Schulung der Verantwortlichen, über die Eintragung des Unternehmens bei der Handwerkskammer oder der Industrie- und Handelskammer und über die Mitgliedschaft in der Berufsgenossenschaft (§ 15 b Abs. 1 Satz 2 ABS).

82

Der Senat lässt offen, in welchem Maße der Antragsgegner befugt ist, in seiner Abwasserbeseitigungssatzung die Erteilung von Bescheinigungen über Dichtheitsprüfungen zu regeln und in diesem Zusammenhang Qualitätsanforderungen an Fachbetriebe zu stellen. Zwar umfasst die bereits umschriebene Ermächtigung, im Rahmen der Vorschriften betreffend den Anschluss- und Benutzungszwang ( früher § 8 Nr. 2 NGO, jetzt § 13 Satz 1 Nrn 1a und 2a NKomVG) auch Regelungen über Dichtheitsnachweise zu treffen, grundsätzlich auch das Recht, darüber zu befinden, wer diese Nachweise erteilen darf und welche Anforderungen zu stellen sind. Ferner mag es auch sachorientierte Gründe dafür geben, die Überprüfung und Bestätigung der Dichtheit bestimmten Betrieben, an die fachlich orientierte Anforderungen gestellt werden, zu übertragen. Auf der anderen Seite ist indessen zu berücksichtigen, dass die Aufstellung eines Fachbetriebsregisters eine die Berufsausübung einschränkende Wirkung hat und daher den Schutzbereich des Art 12 Abs. 1 GG berührt und dass es deshalb ein - im Einzelfall durchaus unterschiedlich zu beurteilendes - Bedürfnis für ein eigenständiges Register geben muss.

83

Ob unter den vorliegend gegebenen Umständen ein die Einschränkung der freien Berufsausübung rechtfertigender Bedarf für ein Fachbetriebsregister gegeben ist, kann indessen unbeantwortet bleiben, weil sich eine Unzulässigkeit der vom Antragsgegner getroffenen Regelungen über Fachbetriebe jedenfalls daraus ergibt, dass die Erfordernisse der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im Binnenmarkt vom 12. Dezember 2006 (ABl. EU Nr. L 376 S. 36) nicht eingehalten sind. Die Dienstleistungsrichtlinie bestimmt, dass auf europäischer Ebene erteilte gleichwertige Berechtigungen einer Berechtigung nach deutschem Recht gleichstehen. Diese Regelung wird beispielsweise in § 103 Abs. 2 Satz 3 NWG n. F. dadurch umgesetzt, dass als Fachbetrieb auch gilt, wer - bei Erfüllung der Anforderungen nach § 103 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 NWG n. F. - berechtigt ist, in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union, einem anderen Vertragsstaat des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder einem Staat, demgegenüber die Mitgliedstaaten der Europäischen Union vertragsrechtlich zur Gleichbehandlung seiner Staatsangehörigen verpflichtet sind, Tätigkeiten durchzuführen, die nach § 103 Abs. 1 NWG n. F. Fachbetrieben vorbehalten sind, sofern der Betrieb in dem anderen Staat einer Kontrolle unterliegt, die der nach § 103 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 NWG n. F. gleichwertig ist. Eine vergleichbare Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie enthalten die Regelungen in der Abwasserbeseitigungssatzung des Antragsgegners hinsichtlich der Zulassung zum Fachbetriebsregister nicht.

84

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers hat ferner insoweit Erfolg, als er sich gegen die Bestimmungen in § 10 Abs. 2 Satz 2 a und b ABS richtet. Die vom Antragsteller ebenfalls angegriffenen Regelungen in den Buchstaben c und d des § 10 Abs. 2 Satz 2 ABS sind hingegen wirksam:

85

§ 10 Abs. 2 Satz 2 ABS ermöglicht - über die nach der DIN 1986 - 30 zu erfüllenden Anforderungen hinaus - zusätzliche Dichtheitsprüfungen in bestimmten, unter a bis d aufgeführten Fällen. Der erkennende Senat hat zur Bedeutung der DIN 1986-30 für die Sachgerechtigkeit von Regelungen in kommunalen Abwasserbeseitigungssatzungen in seinem Urteil vom 13. Januar 1998 (9 L 1959/96) ausgeführt:

86

„Sie enthält eine sachverständige Konkretisierung desjenigen, was bei der Herstellung von Kanälen und Grundstücksanschlüssen anerkanntermaßen als regelgerecht gilt. Durch die DIN 1996 wird die den abwasserbeseitigungspflichtigen Gemeinden obliegende Ermessensausübung weitgehend gelenkt und in bestimmter Weise vorgegeben (vgl. Urt. d. Sen. vom 18. Mai 1992, 9 L 44/90). Will die Gemeinde von der DIN abweichen, insbesondere für den Bürger schärfere Anforderungen aufstellen, so bedarf es hierfür einer sachlichen Rechtfertigung.

87

…

88

Strengere Anforderungen im Vergleich zur DIN 1986 i. d. F. von 1988 … entsprechen nicht ohne Weiteres einer sachgerechten Ermessensausübung. Denn die DIN geben die anerkannten Regeln der Technik in sachverständiger Weise wieder. Sie geben daher zumindest für den Regelfall vor, welche Maßnahmen sachgerecht, erforderlich und ausreichend sind. Bestehen weitergehende Anforderungen nach der DIN nicht, so spricht dies dafür, dass solche Anforderungen nicht notwendig sind und als Ausfluss des Verhältnismäßigkeitsprinzips daher - auch angesichts der mit ihnen verbundenen Kosten und Anstrengungen - vom Grundstückseigentümer auch nicht verlangt werden können.

89

…

90

Die Abwassersatzungen der Gemeinden und Landkreise dürfen somit strengere Anforderungen im Vergleich zur DIN 1986 i. d. F. von 1988 nur vorsehen, wenn sie aus sachlichen Gründen - wie möglicherweise besonderen örtlichen Gegebenheiten - geboten sind.“

91

Derartige Rechtfertigungsgründe sind nur in Bezug auf die Buchstaben c und d des § 10 Abs. 2 Satz 2 ABS gegeben. Nach den dort getroffenen Regelungen können zusätzliche Dichtheitsprüfungen gefordert werden, wenn ein Grundstück in einem Gebiet mit hohem Fremdwasseranfall liegt oder konkrete Erkenntnisse bestehen, dass die Grundstücksentwässerungsanlage undicht ist. In beiden Fällen ist mit einer erhöhten Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass von dem Grundstück, für das eine Dichtheitsprüfung gefordert wird, Gefahren für das ordnungsgemäße Funktionieren des öffentlichen Abwasserbeseitigungssystems ausgehen. Diese Sachlage lässt es vertretbar erscheinen, zusätzlich zu den an festen Zeitpunkten vorgesehenen Überprüfungen nach der (zurzeit geltenden) DIN 1986 - 30 weitere anlassbezogene Prüfungen der Dichtheit anzuordnen. Die Regelungen in der (zurzeit geltenden) DIN 1986-30 legen allein die in bestimmten Zeitabständen gebotenen Maßnahmen fest und besagen nicht zugleich, dass selbst bei besonderen Anlässen zusätzliche Überprüfungen nicht vorgesehen werden dürfen.

92

In einer kommunalen Abwasserbeseitigungssatzung aus Rechtsgründen nicht möglich und daher unwirksam ist allerdings die Regelung in § 10 Abs. 2 Satz 2 b ABS, wonach bei Grundstücken in Wasserschutzgebieten - ohne Einschränkung - zusätzliche Dichtheitsprüfungen gefordert werden können. Mit dieser Bestimmung soll nicht der ordnungsgemäße Betrieb des öffentlichen Abwasserbeseitigungssystems gewährleistet, sondern Grundwasserschutz betrieben werden. Die Verfolgung wasserrechtlicher Ziele kann indessen aus den bereits dargelegten Gründen nur mit den Mitteln des Wasserrechts, nicht aber über kommunale Abwasserbeseitigungssatzungen erfolgen.

93

Keine sachliche Rechtfertigung besteht ferner für die Regelung in § 10 Abs. 2 Satz 2 a ABS. Danach können zusätzliche Dichtheitsprüfungen gefordert werden, wenn ein Grundstück an einer Straße liegt, in der die öffentliche Abwasseranlage saniert oder umgebaut wird. Die Vorschrift lässt die Forderung zusätzlicher Prüfungen der Grundstücksentwässerungsanlage ohne Einschränkung zu, so dass diese Prüfungen unabhängig davon angeordnet werden können, wann die letzte periodenmäßige Überprüfung gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 ABS stattgefunden hat. § 10 Abs. 2 Satz 2 a ABS berechtigt somit dazu, schon relativ kurze Zeit nach einer Prüfung gemäß Satz 1 eine weitere Prüfung nach Satz 2 a zu fordern, ohne dass dies gerechtfertigt wird durch äußere Anlässe, wie ein erhöhter Fremdwasseranfall oder sonstige Hinweise auf eine Undichtigkeit. Eine derart weitreichende Regelung ist unverhältnismäßig und daher unwirksam.

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