Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2004-01-30, Aktenzeichen 6 B 342/04

Gründe

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I. Die im ... geborene Antragstellerin ist verwitwet und Mutter dreier erwachsener Kinder. Sie trat zum 1. Dezember 1969 als Lehrerin zur Anstellung in den Niedersächsischen Schuldienst ein und wurde mit Wirkung vom 1. Januar 1973 zur Lehrerin ernannt. Sie wurde mit Wirkung vom 28. Februar 1974 in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen. Nachdem sie in der Zeit vom Februar 1977 bis zum Juli 1983 beurlaubt war, nahm sie ab dem 1. August 1983 ihren Dienst zunächst in der Grundschule in ... und anschließend ab dem 1. August 1992 in der Grundschule in ... auf. Seitdem war sie stets - in verschiedenem Umfang - teilzeitbeschäftigt. Zuletzt wurde ihr auf ihren Antrag vom 20. Januar 2003 mit Bescheid der Antragsgegnerin vom 5. Februar 2003 Teilzeitbeschäftigung für den Zeitraum vom 1. August 2003 bis zum 31. Juli 2004 bewilligt.

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Mit Antrag vom 21. August 2003, vom Leiter der Schule mit dem Vermerk versehen, „Kenntnis genommen, weitergeleitet am 25. August 2003“ beantragte die Antragstellerin die Gewährung von Altersteilzeit nach Vollendung des 56. Lebensjahres vom 1. Februar 2004 bis zum 31. Juli 2010 durch Bewilligung der Hälfte der Regelstundenzahl im sogenannten Teilzeitmodell.

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Nach dem Vorbringen der Antragstellerin ließ die Antragsgegnerin im Hinblick auf eine erwartete Änderung der Vorschriften über die Altersteilzeit den bei ihr nach dem 31. Juli 2003 eingegangenen Antrag unbearbeitet liegen, um das Ergehen der betreffenden Vorschriften abzuwarten. Nach dem Vorbringen von Antragstellern in einem Parallelverfahren beschloss die Niedersächsische Landesregierung unter dem 22. Juli 2003, dass den Landesbediensteten eine nach dem 31. Dezember 2003 beginnende Altersteilzeit nur noch bei Vorliegen ganz besonderer Voraussetzungen gewährt werden solle. Mit Erlass vom 5. Dezember 2003 wies das Niedersächsische Kultusministerium die Bezirksregierungen an, dass Altersteilzeit für Lehrkräfte, deren Anträge auf Bewilligung zum 1. Februar 2004 erst nach dem 31. Juli 2003 bei den Bezirksregierungen eingegangen seien, nicht gewährt werden solle. Zur Begründung wurde auf die Sicherstellung der Unterrichtsversorgung angesichts der unerwartet großen Anzahl von Antragstellern hingewiesen. Nach einem Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 13. Januar 2004 an die Bezirksregierungen soll landesweit insgesamt 30 Lehrkräften Altersteilzeit beginnend zum 1. Februar 2004 aufgrund von Anträgen bewilligt worden sein, die erst nach dem 31. Juli 2003 bei den Bezirksregierungen eingegangen seien. Eine Aufhebung dieser Altersteilzeitbewilligungen sei nicht beabsichtigt.

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Unter dem 10. Dezember 2003 leitete die Antragsgegnerin die Beteiligung des Personalrates zur vorgesehenen Ablehnung des Antrages ein. Unter dem 7. Januar 2004 versagte der Personalrat seine Zustimmung und führte zur Begründung aus, dass die Antragstellerin lediglich im Vertrauen auf den Fortbestand der früheren Regelung davon abgesehen hätte, zu einem früheren Zeitpunkt die Gewährung von Altersteilzeit zu beantragen. Sie habe nämlich durch ihre bisherige Tätigkeit die Unterrichtsversorgung sicherstellen wollen.

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Am 20. Januar 2004 wandte sich die Antragstellerin an das Gericht mit der Bitte um Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Zur Begründung führte sie aus, dass die bislang in der Verwaltungspraxis vorgesehene 6-monatige Frist vor Beginn der Altersteilzeit für ihre Beantragung keine Ausschlussfrist im gesetzlichen Sinne darstelle. Auch könne der Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 5. Dezember 2003 keineswegs als eine Regelung i.S.v. § 80 b Abs. 4 NBG n.F. angesehen werden. Denn diese Vorschrift stelle auf Beamtengruppen in ihrem konkret-funktionellen Sinne, nicht aber auf eine zufällig zusammengekommene Gruppe, die sich lediglich über den Zeitpunkt einer bestimmten Antragstellung definiere, ab. Aus der bisherigen Verwaltungspraxis ergebe sich für sie ein Anspruch auf Gewährung von Altersteilzeit. Die Vorwegnahme der Hauptsache sei aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes durch das Gericht geboten, zumal in der Sache ihr der begehrte Anspruch zustehe.

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Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten und meint, mit dem Erlass des Niedersächsischen Kultusministeriums vom 5. Dezember 2003 sei eine Ausschlussregelung i.S.d. § 80 b Abs. 4 NBG ergangen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und er beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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II. Der Antrag hat keinen Erfolg.

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Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann das Gericht im Wege der einstweiligen Anordnung zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine Regelung erlassen, wenn dies - vor allem bei dauernden Rechtsverhältnissen - nötig erscheint, um wesentliche Nachteile abzuwenden. Voraussetzung für den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist daher stets, dass ein Anordnungsgrund (die Eilbedürftigkeit der Regelung) und eine Anordnungsanspruch (die materielle Schutzbedürftigkeit) glaubhaft gemacht werden (vgl. § 123 Abs. 3 VwGO iVm §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

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Dabei kann dem Wesen und dem Zweck der einstweiligen Anordnung entsprechend das Gericht grundsätzlich nur vorläufige Regelungen treffen und darf Antragstellern nicht schon auf diesem Wege in vollem Umfang das gewähren - sei es auch nur auf beschränkte Zeit und unter dem Vorbehalt einer Entscheidung in der Hauptsache -, was sie letztlich nur in einem Hauptsacheverfahren bei stattgebender Entscheidung erreichen könnten. Daher darf grundsätzlich durch die einstweilige Anordnung eine Vorwegnahme der Hauptsacheentscheidung nicht erfolgen (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 123 Rdn. 13 und 14). Etwas anderes kann im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nur dann gelten, wenn es zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes schlechterdings notwendig ist, über die Hauptsache zu entscheiden, d.h. wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für die Antragsteller unzumutbar und in einem Hauptsacheverfahren - ihr Obsiegen unterstellt - nicht mehr die Folgen des Unterlassens einer einstweiligen Regelung zu beseitigen wären. Daneben muss ein hoher Grad der Wahrscheinlichkeit für den Erfolg im Hauptsacheverfahren gegeben sein.

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Ausgehend von diesen Grundsätzen bestehen für die Kammer Bedenken, ob der begehrten einstweiligen Anordnung das Verbot der Vorwegnahme der Hauptsache entgegen steht. Es sind durch das Unterlassen der von der Antragstellerin begehrten Regelungsanordnung keine für sie unzumutbaren Nachteile zu befürchten. Sie ist als Lebenszeitbeamtin verpflichtet, unter Wahrung ihres Dienst- und Treueverhältnisses zum Dienstherrn sich mit voller Hingabe ihrem Beruf zu widmen (vgl. § 62 Satz 1 NBG). Sollte sich später in einem Hauptsacheverfahren herausstellen, dass ihr ein Anspruch auf Gewährung von Altersteilzeit zusteht, so könnte dies zwar wegen des zu erwartenden Zeitablaufs seit dem 1. Februar 2004 nicht mehr rückgängig gemacht werden, indessen wären diese Belastungen für die Beamtin wohl nicht unzumutbar. Möglicherweise wird im Falle eines Erfolgs ihres Begehrens die dann insoweit zuviel geleistete Arbeitszeit bei der Zuteilung von Unterrichtsstunden berücksichtigt werden. Eine andere Beurteilung des Verbots der Vorwegnahme der Hauptsache rechtfertigt sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Antragsgegnerin den Antrag zunächst über Monate nicht bearbeitet hat.

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Insbesondere hat die Antragstellerin aber nicht einen Anordnungsanspruch glaubhaft dargetan.

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Nach § 80 b Abs. 1 Satz 1 NBG (idF des Gesetzes zur Änderung besoldungs- und anderer dienstlich-rechtlicher Vorschriften und des Ministergesetzes vom 31. Oktober 2003, Nds.GVBl. S. 372, in Kraft getreten am 8. November 2003) kann einem Beamten mit Dienstbezügen auf Antrag, der sich auf die Zeit bis zum Beginn des Ruhestandes erstrecken muss, eine altersabhängige Teilzeitbeschäftigung (Altersteilzeit) bewilligt werden, wenn er das 55. Lebensjahr vollendet hat, die Altersteilzeit vor dem 1. Januar 2010 beginnt, die Altersteilzeit zum Abbau des Personalüberhangs beiträgt und dringende dienstliche Belange nicht entgegenstehen. Nach Satz 4 der Regelung ist Satz 1 unter anderem mit der Maßgabe anzuwenden, dass für Beamte im Schuldienst Altersteilzeit zum 1. Februar 2004 erst nach Vollendung des 56. Lebensjahres bewilligt werden darf. Die Voraussetzungen zur Anwendung dieser Vorschrift sind im vorliegenden Falle schon deswegen nicht erfüllt, weil die Antragstellerin zwar zum 1. Februar 2004 das 56. Lebensjahr vollendet hat, jedoch sich ihr Antrag ausweislich Blatt 45 der Beiakte A nicht auf die Zeit bis zum Beginn ihres Ruhestandes erstreckt. Denn im Antragsformular ist als Ruhestandsbeginn der 31. Juli 2010 eingetragen, während die Antragstellerin erst im Februar 2012, das 65. Lebensjahr vollendet (vgl. § 51 Abs. 1 NBG), so dass sie erst mit Ende des Schulhalbjahres, in welchem sie die Altersgrenze erreicht, d.h. hier mit Ablauf 31. Juli 2012 in den Ruhestand treten kann (vgl. § 51 Abs. 2 NBG). Mithin bezieht sich ihr Antrag nicht auf die gesamte Zeit bis zum Beginn ihres Ruhestandes, so dass schon aus diesem Grunde der Antrag voraussichtlich keinen Erfolg haben kann.

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Daneben bestehen für die Kammer erhebliche Bedenken, ob die in § 80 b Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 NBG genannte weitere Voraussetzung des Gesetzes, dass nämlich dringende dienstliche Belange der Gewährung der Altersteilzeit nicht entgegenstehen dürfen, gegeben ist (vgl. auch zum Begriff dringender dienstlicher entgegenstehender Belange: OVG Koblenz, Beschluss vom 15. Oktober 2001, DVBl. 2002, 140; OVG Schleswig, Urteil vom 16. Mai 2003, NordÖR 2003, 315).. Auch wenn man zugunsten der Antragstellerin betont, dass zumindest bei ihrer Grundschule möglicherweise bei der Gewährung von Altersteilzeit für die Antragstellerin keine Probleme entstehen würden, und wenn man weiter berücksichtigt, dass es naturgemäß einem Beamten schwer fällt, die nicht entgegenstehenden dringenden dienstlichen Belange darzutun, weil er keinen Einblick in das gesamte Schulgeschehen hat, so weist die Antragsgegnerin im Schriftsatz vom 26. Januar 2004 überzeugend darauf hin, dass nach dem 31. Juli 2003 bis Ende Oktober 2003 insgesamt 364 Anträge von Lehrkräften auf Altersteilzeit mit dem Beginn zum 1. Februar 2004 im Lande eingegangen sind. Würde allen diesen Anträgen stattgegeben, würde sich ein erheblicher Fehlbestand der Unterrichtsversorgung ergeben, so dass die Kammer dazu neigt, anzunehmen, dass die Antragstellerin nicht hinreichend die nicht entgegenstehenden dringenden dienstlichen Belange dargetan hat.

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Hinzu kommt, dass die Antragsgegnerin wegen einer Entscheidung nach § 80 b Abs. 4 NBG sich an einer Bewilligung gehindert sieht. Die der obersten Dienstbehörde obliegende Entscheidung nach § 80 b Abs. 4 NBG wird durch zahlreiche Faktoren beeinflusst und wird insbesondere davon abhängig sein, ob der altersteilzeitbedingte Ausfall an Arbeitskraft in bestimmten Bereichen ausgleichsbedürftig oder ausgleichsfähig ist. Diese Entscheidung wird zugleich durch verwaltungstechnische Zweckmäßigkeitserwägungen, politische Gewichtungen und etatmäßige Rahmenbedingungen bestimmt, so dass es nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (vgl. Art. 2 Abs. 1 NdsVerf., Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) geboten sein dürfte, wenn das Verwaltungsgericht sich in der Beurteilung dessen zurückhält, die Herausnahme einer einzelnen Beamtengruppe im Interesse der Unterrichtsversorgung erforderlich ist.

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Selbst wenn man aber zugunsten der Antragstellerin unterstellt, auch dieses negative Tatbestandsmerkmal greife nicht zu ihren Lasten ein, so wäre gleichwohl nach dem Sinn und Zweck sowie dem Wortlaut der Vorschrift nach wie vor der Antragsgegnerin ein Ermessen bei der Entscheidung, ob der Antragstellerin Altersteilzeit zu gewähren ist, eingeräumt. Jedenfalls kann im vorliegenden Fall im gegenwärtigen Zeitpunkt von der Kammer nicht erkannt werden, es sei eine Ermessensreduzierung mit der Folge eingetreten, dass nur die Entscheidung rechtmäßig ist, der Antragstellerin Altersteilzeit zu gewähren. Zunächst ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass die tatsächliche frühere Praxis der Antragsgegnerin bei der Gewährung von Altersteilzeit ohne Belang ist. Abgesehen davon, dass sich diese Praxis unter Geltung der früheren Fassung der betreffenden Vorschrift entwickelte, kann allein aus einer Verwaltungsübung nicht geschlussfolgert werden, auch bei veränderten rechtlichen und tatsächlichen Verhältnissen, müsse stets jedwedem Antrag auf Gewährung von Altersteilzeit stattgegeben werden.

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Auch ergibt sich eine Einschränkung des Ermessens nicht unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes. Ein Vertrauensschutz kann zugunsten der Beamten nur dann einsetzen, wenn sie zuvor eine rechtliche Position erlangt hatten, die ihr quasi als sicher die Gewährung von Altersteilzeit ab einem bestimmten Zeitpunkt garantierte oder jedenfalls in allerhöchstem Maße gewiss machte. Davon kann im vorliegenden Fall keine Rede sein. Denn auch unter Geltung des alten Rechts musste die Antragstellerin nach dem Wortlaut und dem Sinn der früheren Vorschriften davon ausgehen, dass die Gewährung der Altersteilzeit im Ermessen der Antragsgegnerin stand (§ 80 b Abs. 1 Satz 1 NBG a.F.), dass ihrem Begehren möglicherweise dringende dienstliche Belange entgegenstanden (vgl. § 80 b Abs. 1 Satz 1 Ziff. 3 NBG a.F.), dass im Wege der Verordnungsermächtigung nach § 80 b Abs. 3 NBG a.F. im Wege einer Verordnung abweichende Vorschriften im Bereich des Schuldienstes geschaffen würden und/oder dass nach § 80 b Abs. 4 NBG a.F. im Interesse der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung einzelne Verwaltungsbereiche oder Beamtengruppen von der Altersteilzeit ausgenommen würden. In Anbetracht der früheren Rechtslage kann keineswegs davon ausgegangen werden, nunmehr sei durch die - kurzfristige - Neuregelung in einen Bereich wohlerworbener Rechte eingegriffen worden.

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Auch führen etwaige gesundheitliche Beeinträchtigungen von älteren Lehrern nicht zu einem anderen Ergebnis hinsichtlich der Frage der Ermessensreduzierung, denn für die Frage, ob ihnen Anspruch auf Gewährung von Altersteilzeit zusteht, sind gesundheitliche Verhältnisse ohne Belang. Vielmehr sind diese im Rahmen der Dienstfähigkeit bzw. der begrenzten Dienstfähigkeit oder der Versetzung in den Ruhestand wegen Dienstunfähigkeit zu prüfen (vgl. §§ 54 ff. NBG).

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Entgegen der Ansicht der Antragstellerin ist es auch durchaus zu erwägen, ob die Antragsgegnerin bei der Betätigung ihres Ermessens darauf abstellt, zu welchem Zeitpunkt Anträge auf Gewährung von Altersteilzeit bei ihr eingegangen sind, da sie bei der Vorausplanung des Einsatzes ihrer Lehrkräfte rechtzeitig vor Beginn eines Schulhalbjahres darauf angewiesen ist, den Umfang des zur Verfügung stehenden Lehrpersonals im Wesentlichen zu kennen. Letztlich kann das aber auf sich beruhen. Steht nämlich der Verwaltung nach dem materiellen Recht ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zu, so ist die Sache regelmäßig für das Gericht nicht spruchreif (vgl. Kopp/Schenke, a.a.O., § 113 Rn. 94), so dass es an der Darlegung eines Anordnungsanspruchs für die begehrte einstweilige Anordnung fehlt.

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