Verwaltungsgericht Düsseldorf (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-09-17, Aktenzeichen 26 K 6408/03
ECLI:DE:VGD:2004:0917.26K6408.03.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung des Beklagten durch
Sicherheitsleistung in Höhe von 30,00 Euro abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in
derselben Höhe leistet.

Die Berufung wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger steht als Bergrat (A 13) im Dienst des beklagten Landes und ist seit dem 15. August 1997 beim
Bergamt N eingesetzt. Seit seiner Einstellung in den höheren Dienst erhielt er monatlich die allgemeine
Stellenzulage nach Vorbermerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) zu den Bundesbesoldungsordnungen A/B in Höhe von
zuletzt 68,17 Euro.

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Mit Bescheid vom 13. Dezember 2002 teilte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Nordrhein-
Westfalen (LBV) dem Kläger mit, dass die Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B
nur den Beamtinnen und Beamten des höheren Verwaltungsdienstes und des höheren technischen
Verwaltungsdienstes, einschließlich der besonderen Fachrichtungen, sowie Studienräten, Militärpfarrern und
Polizeivollzugsbeamten zustehe. Beamtinnen und Beamte des höheren technischen Dienstes hätten dagegen
keinen Anspruch auf die Zulage. Die Zulage sei damit für die Vergangenheit ohne Rechtsgrund gezahlt worden.
Auf eine Rückforderung der zuviel gezahlten Zulage für die Vergangenheit werde verzichtet. Die Zulagenzahlung
werde aber mit Wirkung vom 1. Januar 2003 eingestellt.

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Gegen den Bescheid vom 13. Dezember 2002 legte der Kläger am 9. Januar 2003 Widerspruch ein. Zur
Begründung führte er an, dass er die Stellenzulage fast 11 Jahre lang erhalten habe. Sie sei damit fester
Bestandteil seines Gehaltes geworden. Mit dem monatlichen Einkommen habe er geplant und sei feste und
langfristige Verpflichtungen eingegangen. Mit Schreiben vom 16. Mai 2003 ergänzten die Prozessbevollmächtigten
des Klägers die Begründung dahin gehend, dass der Verwaltungsdienst sich in den technischen und den nicht
technischen Dienst aufgliedere. Hinzu kämen Beamte besonderer Fachrichtungen. Beamte eines höheren
technischen Dienstes gebe es dagegen nicht. Der bergtechnische Dienst sei im Rahmen des gehobenen Dienstes
als besondere Fachrichtung ausgewiesen. Im Rahmen des höheren Dienstes werde er dagegen nicht mehr als
besondere Fachrichtung aufgeführt, sondern werde im Allgemeinen dem technischen Verwaltungsdienst
zugeordnet, da Beamte des „höheren werktechnischen Dienstes" grundsätzlich Verwaltungsaufgaben technischer
Art ausübten. Diese Auffassung werde auch durch § 4 Abs. 3 der Laufbahnverordnung des Landes Nordrhein-
Westfalen (LVO NRW) untermauert, der zum einen auf die allgemeine Stellenzulage Bezug nehme und zum
anderen nicht zwischen den Verwaltungsbeamten und den Beamten besonderer Fachrichtungen unterscheide,
sondern pauschal auf die Beamten des höheren Dienstes verweise.

5

Mit Widerspruchsbescheid vom 29. August 2003, der am 2. September 2003 per Einschreiben zur Post
gegeben wurde, wies das LBV den Widerspruch des Klägers zurück. Der Kläger gehöre weder dem höheren
Verwaltungsdienst oder dem höheren technischen Verwaltungsdienst an, noch sei er Beamter besonderer
Fachrichtung. Er gehöre vielmehr dem rein technischen Dienst an. Zwar verweise § 4 Abs. 3 LVO NRW allgemein
auf Beamte des höheren Dienstes und nehme in diesem Zusammenhang auf die allgemeine Stellenzulage nach
der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B Bezug. Die Vorbemerkung Nr. 27 sei aber hinsichtlich der
Anspruchsberechtigung eindeutig und lasse eine Stellenzulage für den Kläger nicht zu. Ein Ermessensspielraum
bestehe insoweit nicht. Durch Bestehen der Prüfung für den höheren Staatsdienst im Bergfach habe der Kläger die
Befähigung für den höheren bergtechnischen Dienst, nicht jedoch für den höheren bergtechnischen
Verwaltungsdienst erworben. Auf Vertrauensschutz könne sich der Kläger nicht mit Erfolg berufen, da das
öffentliche Interesse an der Wiederherstellung eines rechtskonformen Zustandes, der sparsamen Verwaltung
öffentlicher Mittel sowie der Vermeidung rechtswidriger Ausgaben Vorrang vor seinem Einzelinteresse habe.

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Der Kläger hat am 1. Oktober 2003 die vorliegende Klage erhoben. Ergänzend zu seinem Vorbringen im
Widerspruchsverfahren trägt er vor, dass sich die Zuordnung zum höheren Verwaltungsdienst bzw. als Beamter
besonderer Fachrichtung auch aus der Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den höheren Staatsdienst
im Bergfach ergebe. Alle in § 22 dieser Verordnung zum Prüfungsinhalt aufgeführten Themen wiesen einen
Verwaltungsbezug im eigentlichen Sinne auf und seien nicht als technische Bereiche anzusehen. Auch der
Vorbereitungsdienst zeige, dass im Rahmen der Tätigkeit eines Bergrates die Verwaltungsaufgaben im
Vordergrund stünden.

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Der Kläger beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und
Versorgung NRW vom 13. Dezember 2002 und des Widerspruchsbescheides des
Landesamtes für Besoldung und Versorgung NRW vom 29. August 2003 zu verpflichten,
ihm monatlich die allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Buchstabe c)
der Bundesbesoldungsordnung A/B zu zahlen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung bezieht er sich auf die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden und weist ergänzend
darauf hin, dass für die Gewährung der streitigen Zulage die Laufbahnzugehörigkeit des Klägers maßgeblich sei.
Die Bergaufsichtsverwaltung sei dem technischen Dienst zuzuordnen, da nach Auffassung der obersten
Dienstbehörde die Tätigkeiten technisch ausgelegt bzw. ausgerichtet seien.

12

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie den beigezogenen
Verwaltungsvorgang des LBV und die Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für den höheren Staatsdienst
im Bergfach Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage ist unbegründet.

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Der Bescheid des LBV vom 13. Dezember 2002 und der Widerspruchsbescheid derselben Behörde vom
29. August 2003 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.

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Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Gewährung der allgemeinen Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27
Abs. 1 Bst. c) der Bundesbesoldungsordnungen A/B.

17

Zwar sieht § 4 Abs. 3 S. 2 LVO NRW vor, dass Eingangsamt der Laufbahnen des höheren Dienstes
vorbehaltlich höherer besoldungsrechtlicher Einstufung ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 mit Stellenzulage
nach Nr. 27 Abs. 1 S. 1 Bst. d) der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B ist. Ungeachtet
der fehlerhaften Zitierung der Rechtsgrundlage der Zulage könnte daher nach dem Wortlaut der LVO NRW
zunächst allen nach A 13 besoldeten Beamten jeder Laufbahn des höheren Dienstes die Stellenzulage
zuzustehen, mithin auch den Beamten des höheren Staatsdienstes im Bergfach, wenn sie - wie der Kläger - nach
A 13 besoldet werden. Dem steht jedoch entgegen, dass die Zulagengewährung nach der Vorbemerkung Nr. 27
Abs. 1 Nr. 1 c) zu den BBesO A/B an bestimmte Voraussetzungen geknüpft ist und als bundesrechtliche Regelung
grundsätzlich Geltungsvorrang vor dem jeweiligen Landesrecht hat, Art. 31 GG. § 4 Abs. 3 S. 2 LVO NRW ist
daher nicht geeignet, die engeren Anforderungen des Bundesbesoldungsrechts an die Gewährung einer
allgemeinen Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B für Landesbeamte zu
umgehen.

18

Nach der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) 1. Halbsatz zu den BBesO A/B erhalten die allgemeine
Stellenzulage nur Beamte des höheren Verwaltungsdienstes einschließlich der Beamten besonderer
Fachrichtungen, Studienräte, Militärpfarrer und Polizeivollzugsbeamte in der Besoldungsgruppe A 13. Der Kläger
ist als Beamter des höheren Staatsdienstes im Bergfach jedoch weder ein Beamter besonderer Fachrichtung noch
ein Beamter des höheren Verwaltungsdienstes.

19

Der Kläger ist als Bergrat zunächst kein Beamter besonderer Fachrichtung. Zwar weist die LVO NRW in
Anlage 2 zu § 32 Abs. 1 S. 1 den Bergtechnischen Dienst im gehobenen Dienst als Laufbahn besonderer
Fachrichtung im Landesdienst aus. An einer Entsprechung für den höheren Dienst fehlt es dagegen. Die für den
höheren Dienst maßgebliche Anlage 3 zu § 42 Abs. 1 S. 1 LVO NRW führt den Bergtechnischen Dienst für den
höheren Dienst gerade nicht als Laufbahn besonderer Fachrichtung auf.

20

Der Kläger ist als Beamter des höheren Staatsdienstes im Bergfach aber auch kein Beamter des höheren
Verwaltungsdienstes. Die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach ist vielmehr dem höheren
technischen Dienst zuzuordnen.

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Anhaltspunkte, die diese Einordnung der Laufbahn tragen, lassen sich allerdings nicht den laufbahnrechtlichen
Vorschriften der LVO NRW nebst entsprechender Anlagen entnehmen. §§ 36 bis 44 LVO NRW unterscheiden - mit
Ausnahme der o.g. Regelung für die Beamten besonderer Fachrichtungen - keine verschiedenen Laufbahnarten im
höheren Dienst des Landes. Im Landesrecht findet sich keine der Anlage 5 zu § 2 Abs. 4 der
Bundeslaufbahnverordnung (BLV) ähnliche Auflistung der verschiedenartigen Laufbahnen in den jeweiligen
Geschäftsbereichen der Ministerien. Mithin fehlt es im Landeslaufbahnrecht an der dem Bundeslaufbahnrecht
eigenen ausdrücklichen Benennung von Laufbahnen des höheren allgemeinen Verwaltungsdienstes, des höheren
technischen Dienstes oder des höheren technischen Verwaltungdienstes. Dem Landeslaufbahnrecht lässt sich
daher zur Frage der Einordnung einer Laufbahn als höherer Verwaltungsdienst oder technischer Dienst im
Ergebnis weder positiv noch negativ etwas entnehmen. Bei einer derartigen Sachlage kommt es für die Frage, ob
die Laufbahn des höheren Staatsdienstes im Bergfach dem höheren Verwaltungsdienst zuzuordnen ist, daher in
Anwendung der in der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG) vom
12. Mai 2000 - 12 A 4593/98 - enthaltenen Grundsätze in Ermangelung entsprechender Zuordnungsmerkmale des
einschlägigen Laufbahnrechts maßgeblich auf den Inhalt des als Zugangsvoraussetzung der Laufbahn geforderten
Ausbildungsganges sowie die faktische Aufgabenstruktur der Laufbahn an. Unter Heranziehung dieser Kriterien ist
der höhere Staatsdienst im Bergfach aber nicht als höherer Verwaltungsdienst, sondern als höherer technischer
Dienst zu qualifizieren:

22

Bereits die Einstellungsvoraussetzungen für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst für die Laufbahn des
höheren Staatsdienstes im Bergfach weisen auf einen eindeutig technischen Schwerpunkt dieser Laufbahn hin.
Die Bewerber für das Referendariat im Bergfach müssen gemäß § 1 Nr. 2 und Nr. 3 der Verordnung über die
Ausbildung und Prüfung für den höheren Staatsdienst im Bergfach vom 14. Oktober 1985 (VO Bergfach) vor der
Einstellung die Ausbildung zum Bergbaubeflissenen sowie ein Hochschulstudium der Fachrichtung Bergbau mit
Diplom abgeschlossen haben. Im Rahmen der Ausbildung zum Bergbaubeflissenen haben die Bewerber nach den
Bestimmungen für die Ausbildung als Bergbaubeflissener - RdErl. des Ministeriums für Wirtschaft, Mittelstand und
Technologie vom 31. Oktober 1992 - die bergmännische Arbeit unter Tage in einem Steinkohlebergwerk sowie in
einem Tagebau kennengelernt und dabei bergmännische Befähigungen, Fertigkeiten und Kenntnisse erworben,
die sie für eine spätere Ingenieurstätigkeit im Bereich Bergbau benötigen. Zugleich hat ihnen diese praktische
Ausbildung Kenntnisse über den Bergbaubetrieb, seine geologischen Verhältnisse und die Bergtechnik vermittelt.
Im Hochschulstudium haben die Bewerber dann das erforderliche technische Fachwissen im Bereich Bergbau
erworben. Die in den Vorbereitungsdienst einzustellenden Bewerber sind aufgrund der genannten
Einstellungsvoraussetzungen ausschließlich bergbautechnisch vorgebildet.

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Der Vorbereitungsdienst selbst ist nach der VO Bergfach entgegen der Auffassung des Klägers ebenfalls
technisch geprägt. Dies ergibt sich schon aus den ausbildungsrelevanten Fachgebieten, die § 22 VO Bergfach als
Prüfungsfächer aufführt und die daher auch die Ausbildungsgegenstände des Vorbereitungsdienstes selbst
charakterisieren. Hier werden die Gebiete Bergtechnik und Gesundheitsschutz sowie Verfahrenstechnik und
Umweltschutz im Bergbau als zwei große Themenkomplexe aufgeführt. Daneben umfasst die Ausbildung zwar
auch die Rechtsgrundlagen, die mit dem Bergbau und seiner Durchführung und Verwaltung in Zusammenhang
stehen. Insoweit erlernen die Bergreferendare auch die verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundlagen, mit denen
sie später, z.B. im Rahmen der Bergaufsicht, den Bergbaubetrieb begleiten. Hierbei handelt es sich aber nur um
das verwaltungsrechtliche Rüstzeug zur Aufgabenerledigung, ohne dass dies Einfluss auf die grundsätzlich
technische Ausrichtung der zu bearbeitenden Materie Bergbau selbst hat. Schließlich umfasst die Ausbildung auch
noch den Komplex der Bergwirtschaft, Kosten-, Finanzierungs- und Bilanzfragen, Unternehmensorganisation und
die Grundzüge des staatlichen Haushaltsrechts, mithin im weitesten Sinne die finanzielle Seite der
Bergbauunternehmen sowie die haushaltsmäßige Einbindung der Bergverwaltung selbst. Auch insoweit kann aber
nicht von einem eindeutigen Verwaltungsbezug gesprochen werden, da auch hier ausweislich der aufgezählten
wirtschaftlichen Themen die bergbaubezogene Sicht im Vordergrund steht. Auch die Anforderungen dieses
Aufgabengebietes können ohne das Fachwissen der Bergreferendare über die technischen und betrieblichen
Abläufe in den Unternehmen des Bergbaus nicht erlernt werden. Die wirtschaftlichen Aufgabenstellungen ändern
aber auch nichts am grundsätzlich technischen Gepräge der Ausbildung und der Laufbahn, sondern treten als
notwendige Konsequenz der umfassenden Begleitung des Bergbaus durch die Bergverwaltung nur ergänzend und
vervollständigend hinzu. Die Ausbildungsstationen selbst entsprechen ebenfalls der technischen Ausrichtung der
Ausbildung. Zwar werden die Referendare gemäß § 9 der VO Bergfach insgesamt 15 Monate in einem Bergamt
und beim Landesoberbergamt Nordrhein-Westfalen, also in einer Verwaltung, praktisch ausgebildet. Zum einen ist
die Ausbildung in der Verwaltung jedoch nicht mit einem Zurücktreten der technischen Fragestellungen des
Bergbaus verbunden. Vielmehr erlernen die Referendare hier nur in den verschiedenen Verwaltungsabteilungen
das berufspraktische Handwerkszeug zur umfassenden Bearbeitung aller mit dem Bergbau zusammenhängenden
Aufgaben und Probleme. Grundlage und Voraussetzung dieser praktischen Ausbildung bleibt aber stets der
technische Sachverstand der Bewerber. Der Ausbildungszeit in der Verwaltung stehen zum anderen acht Monate
einer rein technisch orientierten Ausbildung erst in einem technischen Betrieb, dann in einem technisch-
planerischen Bereich eines Bergwerksunternehmens und schließlich ein weiterer Monat zum Besuch der
unterschiedlichen Bergbaugebiete gegenüber. Im Rahmen der Laufbahnprüfung selbst stehen die Gebiete Technik
(§ 22 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 VO Bergfach), Wirtschaft und Finanzen (§ 22 Abs. 1 Nr. 4 VO Bergfach) sowie Recht (§ 22
Abs. 1 Nr. 3 VO Bergfach) sowohl in der schriftlichen (§§ 21, 20 VO Bergfach) als auch in der mündlichen Prüfung
(§ 22 VO Bergfach) nebeneinander, ohne dass dem rechtlichen und damit besonders verwaltungstypischen
Bereich der Bedeutungsvorrang eingeräumt wird. Im Rahmen der mündlichen Prüfung macht der technische
Bereich sogar die Hälfte des Prüfungsstoffs aus.

24

Die späteren Aufgaben im höheren Dienst sind ebenfalls technisch ausgerichtet. So sind Beamte des höheren
Staatsdienstes im Bergfach u.a. für die Genehmigung und Überwachung der Betriebsanlagen des Bergbaus, für
die Sicherheit und Ordnung der Oberflächenbenutzung und Gestaltung der Landschaft während des
Bergbaubetriebs und nach dem Abbau zuständig. Sie treffen Sicherheitsvorkehrungen zum Schutz der Mitarbeiter
in Bergbaubetrieben und untersuchen Betriebsunfälle im Bergbau. Außerdem befassen sie sich mit den Belangen
des Umweltschutzes. Soweit der Kläger schließlich darauf verweist, dass sämtliche Beamte des höheren
Bergdienstes nicht vor Ort in den Bergwerken tätig seien, sondern - in der Regel als Sachgebietsleiter oder
Abteilungsleiter - ausschließlich Innendienst leisteten, ändert dies nichts an der überwiegend technischen Prägung
des Bergdienstes. Die Beamten des höheren Staatsdienstes im Bergfach nehmen Verwaltungstätigkeiten und
herausgehobene Leitungsfunktionen in der Bergverwaltung auf der Grundlage ihres fachwissenschaftlichen
- technischen - Studiums wahr. Bei ihrer Tätigkeit stehen bergrechtliche und bergtechnische Fragen im
Vordergrund. Hierbei sind sie maßgeblich auf ihren technischen Sachverstand und ihre technischen
Fachkenntnisse angewiesen.

25

Schließlich umfasst der Begriff des „höheren Verwaltungsdienstes" in der Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c)
der BBesO A/B entgegen der Auffassung des Klägers auch nicht etwa den höheren technischen Dienst. Das
Argument, dass der Gesetzgeber unter dem vermeintlichen Oberbegriff „Beamten des höheren
Verwaltungsdienstes einschließlich der Beamten besonderer Fachrichtungen" sämtliche Beamte des höheren
Dienstes der Besoldungsgruppe A 13 erfassen wollte, verfängt nicht. Hiergegen spricht, dass das
Bundesbesoldungsrecht aufgrund der Differenzierungen im zugrunde liegenden Bundeslaufbahnrecht, vgl.
Anlage 5 zu § 2 Abs. 4 BLV, sehr wohl die Unterscheidung zwischen Beamten des höheren Verwaltungsdienstes
einerseits und Beamten des höheren technischen Dienstes andererseits kennt. Der Bundesgesetzgeber hätte also,
wenn er die allgemeine Stellenzulage nach Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. c) der BBesO A/B auch an Beamte
des höheren technischen Dienstes hätte gewähren wollen, dies durch ausdrückliche Aufnahme des höheren
technischen Dienstes in den Wortlaut der Vorschrift deutlich gemacht. Genauso ist der Gesetzgeber in
Vorbemerkung Nr. 27 Abs. 1 Bst. a) BBesO A/B auch vorgegangen, indem er dort ausdrücklich die Beamten des
mittleren technischen Dienstes als Zulagenberechtigte neben Angehörigen anderer Laufbahnen des mittleren
Dienstes aufgeführt hat.

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Ein Anspruch auf Weitergewährung der allgemeinen Stellenzulage kommt auch nicht aus Gründen des
Vertrauensschutzes in Betracht. Das Individualinteresse des Klägers an der Fortgewährung der Zulage tritt hinter
der Notwendigkeit zur Herstellung eines rechtskonformen Zustandes und dem öffentlichen Interesse an der
sparsamen Verwaltung der öffentlichen Mittel zurück.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf
§§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen.

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