Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-06-01, Aktenzeichen 16 K 5156/14
ECLI:DE:VGK:2015:0601.16K5156.14.00

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 21. August 2014 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand

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Der Kläger beantragte unter dem 30. Mai 2012 bei dem Landesbetrieb Wald und Holz NRW als Bewilligungsbehörde des Beklagten (im Folgenden nur noch: der Beklagte) die Gewährung einer Zuwendung des Landes NRW und der Europäischen Gemeinschaft nach der Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung forstwirtschaftlicher Erzeugnisse – Förderrichtlinie forstwirtschaftliche Erzeugnisse (Holz 2010) vom 15. Juni 2010 (im Folgenden: Förderrichtlinie). Die Zuwendung sollte der Errichtung einer Lagerhalle zur Lagerung und Trocknung von Holzhackschnitzeln dienen. Im Antragsverfahren legte der Kläger ein vom 31. August 2012 datierendes Angebot der Firma „T. C. GmbH“ über die Ausführung von Tiefbauarbeiten in Höhe von (korrigiert) 73.525,82 Euro vor.

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Mit Zuwendungsbescheid vom 27. Juni 2013 bewilligte der Beklagte dem Kläger für den Bewilligungszeitraum vom 20. Juni bis 31. Dezember 2013 eine Zuwendung in Höhe von 93.834,22 Euro, davon anteilig aus nationalen Mitteln 70.735,67 Euro und EG-Förderung 23.458,55 Euro. Der Durchführungszeitraum wurde vom 20. Juni bis 20. Dezember 2013 festgelegt. Der Bescheid enthielt hierzu die Formulierung: „Für den weiteren reibungslosen Verlauf sollte mir der Verwendungsnachweis bis spätestens zum 30.11.2013 vorliegen“. Beigefügt waren dem Bescheid ferner als Anlagen u.a. die Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung – ANBest-P, der Vordruck des Verwendungsnachweises und ein Merkblatt zu „Kürzungen und Ausschlüssen“. Die Förderung wurde dem Kläger ausweislich des Bescheids in Form einer Anteilfinanzierung in Höhe von 40 % („Höchstbetrag s. Zuwendungsbetrag“) zu den zuwendungsfähigen Gesamtausgaben als Zuschuss gewährt. Nach Ziff. 7 des Bescheids waren die ANBest-P Bestandteil desselben. Ausweislich eines ausdrücklichen Hinweises (S. 4 des Bescheids) und des beigefügten Merkblatts wurde der Kläger auf etwaige Kürzungs- und Rückforderungsmodalitäten aufmerksam gemacht.

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Der Kläger realisierte daraufhin auf einem ihm zur Nutzung überlassenen Grundstück seiner Ehefrau, Frau F. C. , das geförderte Projekt.

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Unter dem 6. November 2013, beim Beklagten eingegangen am 13. November 2013, legte der Kläger den Verwendungsnachweis vor. Die hierbei eingereichten Rechnungen waren ausschließlich an die Ehefrau des Klägers adressiert. Eine dieser Rechnungen mit Rechnungsdatum vom 23. September 2013 i.H.v. 77.357,79 Euro wurde durch die Firma „T. C. GmbH“ ausgestellt. Diese Rechnung wie auch die anderen vorgelegten Rechnungen wurde zunächst durch Frau F. C. beglichen. Mit Eingang beim Beklagten am 16. Dezember 2013 reichte der Kläger die entsprechenden Rechnungen nochmals beim Beklagten ein, wobei diesmal als Rechnungsempfänger der Kläger selbst genannt wurde; die Rechnung der Firma „T. C. “ vom 23. September 2013 war ebenfalls dabei. Der Kläger übereichte hierbei auch Unterlagen, aus denen sich die nunmehr eigene Zahlung der Rechnungsbeträge an deren Empfänger ergab.

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Aufgrund der Auszahlungsmitteilung des Beklagten vom 23. Dezember 2013 erfolgte sodann eine Auszahlung i.H.v. 67.162 Euro, darunter aus Landesmitteln 50.371,50 Euro und aus Mitteln der EU 16.790,50 Euro.

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Mit – im Parallelverfahren mit dem Az. 16 K 1375/14 angegriffenen – Bescheid vom 5. Februar 2014 lehnte der Beklagte zunächst den Auszahlungsantrag i.H.v. 26.672,22 Euro ab. Zwar seien ursprünglich Fördermittel i.H.v. 93.834,22 Euro bewilligt worden, die am 13. November 2013 eingereichte Rechnung der Firma „T. C. “ könne jedoch aufgrund eines Erlasses des zuständigen Ministeriums vom 3. Juni 2013 nicht berücksichtigt werden. Der Erlass sei anwendbar, da die Bewilligung an den Kläger nach Inkrafttreten des Erlasses erfolgt sei.

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Nachdem der Kläger gegen den Ablehnungsbescheid Klage erhoben hatte (Az. 16 K 1375/14), hörte ihn der Beklagte im Rahmen dieses Gerichtsverfahrens mit Schriftsatz vom 18. Juli 2014 unter Bezugnahme auf unionsrechtliche Sanktionsbestimmungen zur Rückforderung eines Überzahlungsbetrags i.H.v. 26.062,58 Euro an.

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Mit hier streitgegenständlichem Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid vom 21. August 2014 (Az. 340-0-00-008.RFA15-Jo) hob der Beklagte den Zuwendungsbescheid vom 27. Juni 2013 rückwirkend ab dem 13. November 2013 auf und forderte die überzahlte Zuwendung i.H.v. 67.162 Euro – darunter den Anteil von 25 % aus EG-Mitteln i.H.v. 16.790,50 Euro – zurück. Der Rückforderungsbetrag war ab dem 19. Oktober 2014 zu verzinsen. Der Bescheid wurde begründet mit einem Verstoß gegen das Erstattungsprinzip, wonach Auszahlungen auf Grundlage des Zuwendungsbescheids ausweislich dessen ausdrücklicher Regelungen sowie des beigefügten Merkblatts nur aufgrund von Originalrechnungen, die an den Kläger adressiert und von diesem bezahlt wurden, erfolgen könnten. Mit dem am 13. November 2013 eingegangenen Verwendungsnachweis habe der Kläger jedoch ausschließlich an seine Ehefrau adressierte Rechnungen vorgelegt; dabei handelte es sich um drei Rechnungen der Firma S. I. GmbH & Co. KG und eine Rechnung seiner eigenen Firma „T. C. GmbH“. Ferner seien Kontobelege der Ehefrau des Klägers vorgelegt worden, aus denen sich ergebe, dass diese die Zahlungen geleistet habe. Mit der Sachbearbeitung habe der Kläger sodann unter Verstoß gegen das Erstattungsprinzip vereinbart, die Rechnungen in korrigierter Fassung sowie entsprechende Zahlungsbelege nochmals einzureichen. Der Zuwendungsbescheid sei daher gemäß „§ 48 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG“ rückwirkend zu widerrufen, da der Kläger gegen die Auflage zu Ziff. 6 des Zuwendungsbescheids verstoßen habe, selbst und auf an ihn gerichtete Rechnungen zu zahlen. Die Rückwirkung datiere auf den Zeitpunkt der Vorlage der nicht zulässigen Belege, mithin den Eintritt des Rückforderungsgrundes. Eine spätere Berichtigung der Nachweise sei ausgeschlossen. Im Bescheid findet sich die Formulierung, dass die Anwendung der Sanktion eine gebundene Entscheidung und unumgänglich sei. Die Rückzahlungsverpflichtung für den Landesanteil beruhe auf § 49a Abs. 1 VwVfG NRW, für den EG-Anteil auf Art. 5 Abs. 1 der Verordnung EG Nr. 65/2011. Wörtlich führte der Bescheid weiter aus: „Wegen des Auflagenverstoßes war mein Zuwendungsbescheid aufzuheben, wodurch Sie die Berechtigung einer Zuwendung verloren haben.“

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Der Kläger hat gegen diesen Bescheid am 18. September 2014 Klage erhoben. Zur Begründung verweist der Kläger zunächst umfänglich auf seine Ausführungen im vor der Kammer anhängigen und mit Entscheidung vom heutigen Tag entschiedenen Parallelverfahren (Az. 16 K 1375/14). Darüber hinaus sei die Anhörung nicht rechtmäßig erfolgt.

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Der Kläger beantragt,

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den Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid des Beklagten vom 21. August 2014 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er verteidigt den angegriffenen Bescheid. Ergänzend führt der Beklagte aus, dass eine Anhörung des Klägers auch noch im gerichtlichen Verfahren, namentlich durch Gelegenheit zur Stellungnahme im Rahmen der mündlichen Verhandlung erfolgen könne.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens sowie des Verfahrens 16 K 1375/14 und des dort beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Anfechtungsklage ist auch begründet.

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Der als Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid bezeichnete Bescheid des Beklagten vom 21. August 2014 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Bescheid leidet an formellen (zu 1.) und materiellen (zu 2.) Fehlern.

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1.

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Der mit der Klage angefochtene Bescheid ist bereits aus formellen Gründen rechtswidrig, weil der Beklagte den Kläger nicht in dem nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW gebotenen Umfang zu der beabsichtigten Aufhebung, Rück- sowie Sanktionsforderung angehört hat. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist, bevor ein Verwaltungsakt, der in die Rechte eines Beteiligten eingreift, erlassen wird, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Erforderlich ist außerdem die Ankündigung, dass der Erlass eines bestimmten Verwaltungsakts beabsichtigt ist. Denn fehlt die Konkretisierung der beabsichtigten behördlichen Maßnahme, geht der mit der Anhörung verfolgte Zweck ins Leere.

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Einhellige Auffassung: BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16.11, BVerwGE 142, 205 = NJW 2012, 2823, Beschluss vom 20. Dezember 2013 – 7 B 18.13, DVBl 2014, 303; OVG NRW, Beschluss vom 30. Oktober 2012 – 5 B 669/12, NWVBl 2013, 261; VG Köln, Urteil vom 21. November 2013 – 16 K 6430/11, juris-Rn. 24.

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Diesen Anforderungen genügt die im vorliegenden Zusammenhang als Anhörungsschreiben allein in Betracht kommende schriftsätzliche Äußerung im Parallelverfahren mit dem Az. 16 K 1375/14 vom 18. Juli 2014 nicht. Aus dem Schreiben ergibt sich schon nicht, dass überhaupt eine Aufhebung des Zuwendungsbescheids vom 27. Juni 2013 beabsichtigt ist. Insoweit wird lediglich ein „Rückforderungsbescheid wegen der Überzahlung i.H.v. 26.062,58 Euro“ angekündigt. Auch kann selbst von einem anwaltlich vertretenen Empfänger wie dem Kläger nicht erwartet werden, dass er den in Duktus und Begründung komplexen wie konfusen Schriftsatz in einer Weise auslegt, dass ihm gleichsam handgreiflich vor Augen steht, zu welchem Sachverhalt er zu äußern Gelegenheit und welche Rechtsfolgen er gegebenenfalls zu gewärtigen hat. Nicht zuletzt verfehlt dieses Schreiben seinen von § 28 Abs. 1 VwVfG NRW intendierten Zweck deshalb, weil die „Anhörung“ nur hinsichtlich eines Teilbetrages i.H.v. 26.062,58 Euro, nicht aber hinsichtlich des dann schlussendlich streitigen Gesamtbetrages i.H.v. 67.162 Euro erfolgt ist.

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Die Verletzung von § 28 Abs. 1 VwVfG NRW ist hier auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW nachträglich geheilt worden. Nach Maßgabe dieser Regelung ist eine Heilung zwar auch noch während des gerichtlichen Verfahrens möglich. Sie setzt jedoch voraus, dass die Anhörung nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Dabei ist anerkannt, dass allein ein Austausch von Schriftsätzen im gerichtlichen Verfahren für eine Heilung nicht genügt, weil durch bloße Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im Prozess die Funktion einer Anhörung für den Entscheidungsprozess der Behörde nicht vollständig erreicht werden kann.

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BVerwG, Urteile vom 24. Juni 2010 – 3 C 14.09, BVerwGE 137, 199 = NVwZ 2011, 115, und vom 22. März 2012 – 3 C 16.11, BVerwGE 142, 205 = NJW 2012, 2823; VG Köln, Urteil vom 21. November 2013 – 16 K 6430/11, juris-Rn. 27; vgl. ausführlich Emmenegger, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 45 Rn. 110; noch strenger Meyer, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 45 Rn. 45.

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Nach Maßgabe dieser Grundsätze konnte die seitens des Beklagten in der mündlichen Verhandlung erklärte „Gelegenheit, zum Aufhebungs- und Rückforderungsbescheid im Wege einer Anhörung Stellung zu nehmen“, keine Fehlerheilung herbeiführen. Unabhängig von allen weiteren Anforderungen, die nach der höchst- und obergerichtlichen Rechtsprechung für die Durchführung einer ordnungsgemäßen Anhörung aufgestellt wurden, ist doch Mindestvoraussetzung einer solchen, wenn die Anhörung nicht leerer Formalismus bleiben soll, dass die Behörde ihre Entscheidungsoffenheit klar und eindeutig zum Ausdruck bringt.

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Emmenegger, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2014, § 45 Rn. 110.

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Dass hiervon keine Rede sein kann, wenn bereits vorangehend hierzu ein abweisender Klageantrag gestellt worden ist, liegt auf der Hand.

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Der in der nicht ordnungsgemäßen Anhörung des Klägers liegende Mangel ist auch nicht ausnahmsweise nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG NRW nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Von einer solchen Situation kann nur dann die Rede sein, wenn von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise feststeht, dass die Sachentscheidung auch bei ordnungsgemäßem Verfahren nicht anders ausgefallen wäre.

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Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Dezember 2013 – 7 B 18.13, DVBl 2014, 303; OVG NRW, Urteil vom 9. September 2010 – 6 A 100/10, juris; Beschluss vom 27. März 2012 – 6 B 1362/11, NVwZ-RR 2012, 692; VG Köln, Urteil vom 21. November 2013 – 16 K 6430/11, juris-Rn. 29.

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Das ist hier nicht der Fall. Jedenfalls im Hinblick auf die Aufhebungsanordnung bestand ein Entscheidungsspielraum des Beklagten. Die Möglichkeit, dass es unter Vermeidung des Fehlers zu einer abweichenden Entscheidung gekommen wäre, ist nicht auszuschließen.

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2.

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Der Bescheid des Beklagten vom 21. August 2014 ist ferner materiell rechtswidrig, denn der vom Beklagten gerügte Verstoß gegen das „Erstattungsprinzip“ liegt nicht vor. Dieser Fehler betrifft sowohl den mit einem Auflagenverstoß begründeten Widerruf gemäß § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG NRW (im Bescheid fälschlich bezeichnet mit § 48 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG), als auch die im Bescheid genannte Sanktionsbestimmung gem. Art. 30 VO (EU) Nr. 65/2011 der Kommission vom 27. Januar 2011.

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Der Beklagte wirft dem Kläger der Sache nach vor, entgegen Ziff. 6 des Zuwendungsbescheides vom 27. Juni 2013 keine ordnungsgemäßen Zahlungsnachweise vorgelegt zu haben. Nach dieser Regelung, die insoweit Ziff. 7.3 der einschlägigen Förderrichtlinie entspricht, erfolgt die Auszahlung von Zuwendungen ausschließlich aufgrund von Originalrechnungen, die an den Kläger adressiert sind, und nachweislich seiner geleisteten Zahlungen (Erstattungsprinzip). Nach Auffassung des Beklagten verwirklichte der Kläger mit der am 13. November 2013 erstmalig erfolgten Einreichung der auf den Namen seiner Ehefrau adressierten Rechnungsdokumente sowie der entsprechenden Zahlungsnachweise seiner Ehefrau den in Rede stehenden Verstoß gegen diese Regelung des Zuwendungsbescheides. Die nach Rücksprache mit Mitarbeitern des Beklagten am 16. Dezember 2013 erfolgte erneute Einreichung korrigierter Rechnungen und Zahlungsbelege hingegen könne nicht berücksichtigt werden.

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Diese Auffassung ist rechtsirrig. Der Kläger konnte den Verwendungsnachweis einschließlich der besagten Rechnungs- und Zahlungsdokumente jedenfalls bis zum 20. Dezember 2013, dem Ende des Durchführungszeitraums, erbringen. Soweit der hierfür maßgebliche Zuwendungsbescheid die Formulierung enthält, dass „für den weiteren reibungslosen Verlauf (...) der Verwendungsnachweis bis spätestens zum 30.11.2013 vorliegen“ sollte, ist hiermit keine abweichende Regelung getroffen, dass der Durchführungszeitraum am 20. Dezember, der Bewilligungszeitraum sogar erst am 31. Dezember 2013 endete; bei objektiver Betrachtung konnte ein verständiger Adressat diese Bestimmungen nur so verstehen, dass die Beibringung des Verwendungsnachweises jedenfalls bis zum Ende des Durchführungszeitraums möglich sein muss. Hiervon geht im Übrigen der Beklagte auch selbst aus, wie der Vertreter des Beklagten in der mündlichen Verhandlung klarstellte.

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Bis zur damit maßgeblichen (frühesten) Zäsur am 20. Dezember 2013 konnte der Kläger daher den Verwendungsnachweis beim Beklagten einreichen. Dem kam der Kläger am 16. Dezember 2013 nach, was vom Beklagten in der Sache auch nicht in Frage gestellt wird. Da zudem keinerlei Anhaltspunkte ersichtlich oder auch nur ansatzweise vorgetragen sind, dass die Korrektur der Rechnungen sowie die Veranlassung der eigenen Zahlung des Klägers missbräuchlich oder zum Schein erfolgt wäre, gibt es keine sachlichen Gründe, die Nachweise vom 16. Dezember 2013 zu beanstanden. Nach alledem konnten weder Aufhebung noch Sanktion Bestand haben.

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Gleichfalls rechtswidrig sind zwangsläufig die auf § 49a Abs. 1 VwVfG NRW und Art. 5 Abs. 1 VO (EU) Nr. 65/2011 gestützten Rückzahlungsanordnungen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.