Verwaltungsgericht Freiburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-02-27, Aktenzeichen 4 K 7326/17

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Nachtragsbaugenehmigung ohne Nachweisverpflichtung ausreichender Kfz-Stellplätze.

2

Auf den Antrag der Klägerin erteilte ihr die Beklagte für den Abbruch und die Neuerrichtung eines Geschäftshauses auf dem Grundstück ..., Flst.-Nr. ... und ..., der Gemarkung der Beklagten mit Bescheid vom 16.12.2010 eine Baugenehmigung. In Nr. 6.0.07 der Nebenbestimmungen heißt es, dass für das Vorhaben auf Grundlage der im Bauantrag ausgewiesenen Flächen und Nutzungen 68 Kfz-Stellplätze erforderlich seien. Über die Stellplatzforderung könne die Beklagte jedoch erst nach Vorlage der Nachtragsplanung mit Aussagen zu konkreten Nutzungen und Flächen und unter Berücksichtigung der für das Bestandsgebäude anzurechnenden Stellplätze (Vergleichsberechnung) abschließend entscheiden. Die Stellplätze könnten auf dem Baugrundstück nicht nachgewiesen werden. Die Baugenehmigung werde daher unter der aufschiebenden Bedingung erteilt, dass die notwendigen Stellplätze entweder auf einem geeigneten Grundstück in der Gemeinde nachgewiesen und vom Eigentümer dieses Grundstücks durch die Übernahme einer Baulast gesichert werden, oder aber, dass die Stellplatzverpflichtung durch Abschluss eines Vertrages mit der Beklagten (Stellplatzablösung) erfüllt werde. Abschließend wies die Beklagte darauf hin, dass die Baugenehmigung erst wirksam werde, wenn der Stellplatzablösevertrag abgeschlossen sei.

3

Mit Schreiben vom 19.10.2011 reichte die Klägerin weitere Bauvorlagen ein, unter anderem eine Stellplatzberechnung, die von 27 erforderlichen Kfz-Stellplätzen ausgeht. Daraufhin erteilte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 05.04.2012 eine (zweite) Nachtragsbaugenehmigung, die in der im Übrigen gleichlautenden Nebenbestimmung Nr. 6.0.07 nunmehr 48 Kfz-Stellplätzen fordert.

4

Mit Schreiben vom 23.04.2012 legte die Klägerin gegen Nebenbestimmung Nr. 6.0.07 der Nachtragsbaugenehmigung Widerspruch ein mit der Begründung, es sei nicht ersichtlich, weshalb die Zahl von 27 erforderlichen Stellplätzen nicht stimmen sollte. Die Beklagte erläuterte der Klägerin mit Schreiben vom 24.04.2012 ihre Stellplatzberechnung. Daraufhin erklärte sich die Klägerin mit Schreiben vom 10.05.2012 mit der Stellplatzberechnung einverstanden. Allerdings berief sie sich auf den in der Baugenehmigung vom 16.12.2010 erteilten Hinweis, dass die Stellplatzforderung unter Berücksichtigung der für das Bestandsgebäude anzurechnenden Stellplätze (Vergleichsberechnung) abschließend entschieden werden müsse. Sie machte geltend, dass für das abzubrechende Gebäude 49 Bestandsstellplätze zu berücksichtigen seien.

5

In der Folge erteilte die Beklagte die Baufreigabe ohne Stellplatznachweis bzw. -ablösung.

6

Mit Schreiben vom 14.12.2015 griff die Beklagte das Widerspruchsverfahren wieder auf. Die Klägerin machte geltend: Die Beklagte solle sich mit der Stellplatzforderung an die Eigentümerin wenden. Es erschließe sich ihr nicht, wie die 49 für das Bestandsgebäude anzurechnenden Stellplätze damals nachgewiesen oder abgelöst worden seien. Bei einem Umbau des Bestandsgebäudes im Jahr 1982 sei eine Sonderregelung mit der Beklagten getroffen worden. Es seien keine Stellplätze verlangt worden, da für die zuvor ausgeübte Nutzung des Gebäudes (Kaufhaus) mehr Stellplätze erforderlich gewesen seien. § 37 Abs. 3 LBO begründe die Verpflichtung des Bauherrn, bei Änderungen und Nutzungsänderungen bestehender baulicher Anlagen zusätzliche Stellplätze herzustellen, und gehe dabei davon aus, dass das Gebäude selbst seinen Bestandsschutz verliere. Diese Vorschrift gelte daher auch dann, wenn ein Gebäude abgerissen und durch einen Neubau ersetzt werde, solange es zwischen dem Abbruch und dem Neubau einen unmittelbaren Zusammenhang gebe. Da § 37 Abs. 3 LBO keine abschließende Regelung enthalte, sei eine entsprechende Anwendung nicht nur möglich, sondern zum Schutze des Eigentums sogar geboten. Das bedeute, dass man die Stellplätze des abgebrochenen und zurückgebauten Wohngebäudes auf die 48 notwendigen Stellplätze, die der Neubau auslöse, anrechnen müsse. Bei der dann erforderlichen Vergleichsberechnung seien diejenigen Stellplätze abzusetzen, die das abzubrechende Bestandsgebäude, gemessen an der Rechtslage 2010 bei Erteilung der Baugenehmigung bzw. 2012 bei Erteilung der Nachtragsbaugenehmigung, ausgelöst hätte.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 24.07.2017, zugestellt am 26.07.2017, wies das Regierungspräsidium ... den Widerspruch zurück und führte aus: Die Stellplatzberechnung sei nicht zu beanstanden. Für eine Reduzierung der Stellplatzpflicht auf der Grundlage des § 37 Abs. 3 LBO bestehe kein Raum. Eine analoge Anwendung sei mangels Regelungslücke ausgeschlossen. Die Verpflichtung zur Erstellung von Stellplätzen ergebe sich bereits aus § 37 Abs. 1 LBO. Denn gemäß § 2 Abs. 13 Nr. 1 LBO stehe die Änderung und die Nutzungsänderung von Anlagen deren Errichtung gleich, soweit nichts anderes bestimmt sei. Eine Regelung der Verpflichtung zur Herstellung von Stellplätzen bei der Neubebauung sei daher nicht unbeabsichtigt unterblieben. Vielmehr lägen die Gründe für die unterschiedliche Behandlung von Neubebauungen einerseits und Änderung/Nutzungsänderungen andererseits auf der Hand: Bei der Neubebauung könne der Bauherr die Verpflichtung von Stellplätzen ohne weiteres bei der Ausgestaltung des Vorhabens berücksichtigen, wohingegen bei Änderung/Nutzungsänderungen nur eingeschränkte Spielräume bestünden. Auch wenn die bauliche Maßnahme eine solchen Umfang aufweise, dass die Identität der ursprünglichen Anlage nicht mehr erhalten bliebe, könne von einer Änderung im Sinne des § 37 Abs. 3 LBO nicht mehr gesprochen werden. Eine Befreiung nach § 56 Abs. 5 LBO sei ausgeschlossen.

8

Die Klägerin hat am 25.08.2017 Klage erhoben und ergänzend vorgetragen: Es sei nicht nachvollziehbar, dass sich aus dem Grad der Möglich- bzw. Schwierigkeiten, nachträglich Stellplätze herzustellen, der Regelungszweck des § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO ergeben solle. Die Erschwernisse, notwendige Stellplätze auf dem Baugrundstück tatsächlich herzustellen, seien tatbestandlich bereits von § 37 Abs. 6 LBO für gewerbliche Nutzungen und von § 37 Abs. 7 Satz 2 LBO für Wohnungen erfasst. Der vom Regierungspräsidium bemühte Gesichtspunkt sei daher schon ausreichend geregelt. Für die Ungleichbehandlung bestehe daher kein Grund. Zwar beruhe die Regelung des § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO auf dem Gedanken des Bestandsschutzes. Die Vorschrift gebe allerdings nichts dafür her, dass die von ihr vermittelte Privilegierung nur für solche baulichen Maßnahmen gelten solle, die sich im Rahmen des Bestandsschutzes bewegten, der dem in baulicher und nutzungsbezogener Hinsicht zu ändernden Gebäude zukomme. Die Regelung des § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO hätte etwa bei Nutzungsänderungen, die von einer bereits vorliegenden Baugenehmigung gedeckt werden, keinen eigenständigen Anwendungsbereich. Insofern könne es bei § 37 Abs. 3 LBO zwingend nur um Maßnahmen gehen, die gerade nicht bestandsgeschützt seien. Es sei daher davon auszugehen, dass die Vorschrift nicht auf den (passiven) Bestandsschutz des Gebäudes abstelle, sondern dass diese Regelung die bereits nachgewiesenen notwendigen Stellplätze in ihrem Bestand schütze. Bei einem solchen Verständnis lasse sich § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO auch auf einen sogenannten Ersatzbau anwenden. Bei einem Ersatzbau bestehe, anders als bei einem Neubau, zudem ein ausreichender Zusammenhang mit einem bisherigen Gebäude. Des Weiteren verlange die Beklagte zu viele Stellplätze. Nach der Tabelle A des Anhangs zur VwV-Stellplätze sei die Attraktivität des Verkehrsmittels zu berücksichtigen. Die Annahme der Beklagten, dass die Straßenbahn über keinen eigenen Gleiskörper verfüge, weil sie innerhalb der Innenstadt weitestgehend auf der allgemeinen Verkehrsfläche geführt werde, gehe fehl. Es dürfe nicht nur auf einen kleinen Abschnitt der Streckenführung abgestellt werden. Dass Gleiskörper teilweise über Straßen führten oder diese querten, sei unerheblich. Die Bahnkörper der Straßenbahn seien aufgrund ihrer Lage oder ihrer Bauart vom übrigen Verkehr unabhängig. Dies gelte selbst für die Fußgängerzone in der Innenstadt, da hier keine Stauungen entstehen könnten.

9

Die Klägerin beantragt,

10

die Nachtragsbaugenehmigung der Beklagten vom 05.04.2012 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ... vom 24.07.2017 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin eine Nachtragsbaugenehmigung für die Errichtung eines Geschäftshauses auf den Grundstücken Flurstücke ... und ... der Gemarkung ... ohne die Bedingung Nr. 6.0.07 zu erteilen.

11

Die Beklagte beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide und trägt ergänzend vor: Die Nebenbestimmung sei rechtmäßig. Es seien 48 Stellplätze erforderlich. Das Berechnungsergebnis für die Stellplätze habe die Klägerin akzeptiert gehabt. Bei ihrer Straßenbahn handele es sich nicht um einen Schienenschnellverkehr (S-Bahn, Stadtbahn) mit eigenem Gleiskörper im Sinne der VwV-Stellplätze. Auf die erforderlichen 48 Stellplätze seien die für den Vorgängerbau erforderlich gewesenen Stellplätze nicht anzurechnen. § 37 Abs. 3 LBO erfasse den vorliegenden Sachverhalt nicht. Eine bauliche Änderung im Sinne dieser Vorschrift liege nur dann vor, wenn bzw. soweit das ursprüngliche Bauvorhaben in seiner Beschaffenheit qualitativ und quantitativ gleichbleibe. Vorliegend sei das bestehende Gebäude jedoch vollständig abgebrochen worden. Somit handele es sich um eine Neuerrichtung einer baulichen Anlage. Eine ergänzende oder entsprechende Anwendung von § 37 Abs.3 LBO sei nicht geboten. Es bestehe schon keine Regelungslücke, da Absatz 1 der Vorschrift Stellplatzregelungen für die Errichtung baulicher Anlagen, wozu auch ein Ersatzbau gehöre, treffe. Weiterhin sei auch die Interessenlage nicht vergleichbar: Bei einem Neubau und auch bei einem Ersatzbau seien Stellplätze leichter anzulegen. Nur § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO ordne einen Bestandsschutz hinsichtlich zuvor vorhandener Stellplätze an. Auch weitreichende Maßnahmen, bei denen etwa lediglich ein Betonskelett neu verkleidet werde, ließen den Bestandsschutz entfallen, da keine Identität des Gebäudes vor und nach Durchführung der Maßnahme bestehe.

14

Dem Gericht haben vier Bände Verwaltungsakten der Beklagten sowie die Widerspruchsakten des Regierungspräsidiums (ein Band) vorgelegen. Hierauf sowie auf die Gerichtsakten wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe

15

Der im Nachgang zur mündlichen Verhandlung eingegangene Schriftsatz der Beklagten vom 27.02.2019 bietet keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen.

I.

16

1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin sich (nur) gegen eine auflösende Bedingung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG) zu einem ihr erteilten begünstigenden Verwaltungsakt wendet, welche auch isoliert mit der Anfechtungsklage anfechtbar wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012 - 4 C 5.11 -, juris Rn. 5; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.12.2013 - 11 S 2077/13 -, juris Rn. 10; jeweils m.w.N.).

17

2. Die Klage ist auch sonst zulässig; insbesondere ist die Klägerin als Adressatin der sie belastenden Bedingung zur Nachtragsbaugenehmigung klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin sich gegen die entsprechende Bedingung zur Ausgangsbaugenehmigung nicht gewandt hatte. Diese war jedenfalls hinsichtlich der Anzahl der geforderten Stellplätze nicht bestandskräftig geworden, da die Stellplatzpflicht in der Ausgangsbaugenehmigung vom 16.12.2010 noch nicht abschließend geregelt war. Vielmehr folgte aus dem Hinweis, dass die Beklagte über die Stellplatzforderung erst nach Vorlage der Nachtragsplanung mit Aussagen zu konkreten Nutzungen und Flächen und unter Berücksichtigung der für das Bestandsgebäude anzurechnenden Stellplätze (Vergleichsberechnung) abschließend entscheiden könne, dass eine abschließende Regelung erst getroffen würde, sobald die vollständigen Bauunterlagen vorlägen.

18

3. Schließlich ist die angefochtene Bedingung nicht deshalb – teilweise – bestandskräftig geworden, weil die Klägerin innerhalb der Widerspruchsfrist wohl nur geltend gemacht hatte, dass nicht mehr als 27 Stellplätze verlangt werden dürften. Denn das Regierungspräsidium hat über den nach Ablauf der Widerspruchsfrist erweiterten Widerspruch uneingeschränkt entschieden und damit die sachliche Überprüfbarkeit wiedereröffnet (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.1967 - IV C 124.65 -, juris = E 28, 305; kritisch Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl. 2018, § 70 Rn. 24).

II.

19

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer Nachtragsbaugenehmigung ohne Verpflichtung zum Nachweis einer ausreichenden Anzahl an Kfz-Stellplätzen; die angefochtene Nebenbestimmung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

20

1. Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung Nr. 6.0.07 zur Nachtragsbaugenehmigung vom 05.04.2012 ist § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG i.V.m. § 37 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 5 und 6 LBO.

21

Eine Baugenehmigung kann grundsätzlich mit einer Bedingung zur Stellplatzpflicht versehen werden, denn dadurch wird die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens sichergestellt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 05.05.1994 - 5 S 2644/93 -; Urt. v. 11.02.2016 - 5 S 1389/14 -, jeweils juris; Sauter, LBO BW, 3. Aufl., Stand: 06/2018, § 37 Rn. 16; s.a. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 36 Rn. 30).

22

Nach § 37 Abs. 1 Satz 2 LBO sind bei der Errichtung sonstiger baulicher Anlagen und anderer Anlagen, bei denen ein Zu- und Abfahrtsverkehr zu erwarten ist, notwendige Kfz-Stellplätze in solcher Zahl herzustellen, dass sie für die ordnungsgemäße Nutzung der Anlagen unter Berücksichtigung des öffentlichen Personennahverkehrs ausreichen. Bei dem Vorhaben (Geschäftshaus) handelt es sich um eine bauliche Anlage, bei der Zu- und Abfahrtsverkehr zu erwarten ist. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass es im verkehrsberuhigten Innenstadtbereich (Fußgängerzone) liegt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 05.05.1994 - 5 S 2644/93 -, juris; Sauter, LBO BW, 3. Aufl., Stand: 06/2018, § 37 Rn. 18). Das Vorhaben wird auch errichtet im Sinne der Vorschrift. Dass der Errichtung ein Abbruch vorausging, ist unerheblich (vgl. bereits OVG NRW, Urt. v. 02.02.1983 - 11 A 2515/80 - NJW 1983, 2834; OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 10.11.2008 - 2 L 80/08 -, juris).

23

2. Auf die sich daraus ergebende Stellplatzpflicht sind die für das abgebrochene Geschäftshaus erforderlich gewesenen Stellplätze nicht anzurechnen. Denn eine solche Anrechnung ist gemäß § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO nur bei (Nutzungs-)Änderungen einer baulichen Anlage vorgesehen.

24

Danach sind bei Änderungen oder Nutzungsänderungen von Anlagen Stellplätze oder Garagen (nur) in solcher Zahl herzustellen, dass die infolge der Änderung zusätzlich zu erwartenden Kraftfahrzeuge aufgenommen werden können. Abzustellen ist dann auf den infolge der Änderung zusätzlich entstehenden Bedarf, zu dessen Feststellung der bisherige Bedarf sowie der Bedarf, der nach der zur Genehmigung gestellten Änderung zu erwarten ist, zu ermitteln sind (zur Berechnung nach der VwV-Stellplätze [Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums Bad.-Württ. über die Herstellung notwendiger Stellplätze vom 16.04.1996, GABl. 1996 S. 289] vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.08.2017 - 3 S 1102/17-, juris Rn. 38; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.03.2001 - 8 S 2257/00 -, juris Rn. 26). Zusätzliche Kfz-Stellplätze sind somit nur dann erforderlich, wenn die (Nutzungs-)Änderung des Vorhabens einen erhöhten Stellplatzbedarf für Kraftfahrzeuge erwarten lässt. Dagegen darf die beabsichtigte Nutzungsänderung nicht zum Anlass genommen werden, schon bislang fehlende Stellplätze nachzufordern (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.08.2017 - 3 S 1102/17-, juris Rn. 36 m.w.N.).

25

Gegen die Anwendung des § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO auf Ersatzbauten spricht schon der Wortlaut der Vorschrift. Die Begriffe der Änderung und der Nutzungsänderung entsprechen den in § 2 Abs. 13 LBO verwendeten Begriffen. Hätte der Gesetzgeber als „Änderung“ auch den Fall der Beseitigung einer Anlage unter anschließender Neuerrichtung fassen wollen, hätte er dies deutlich machen können. Dazu hätte auch Anlass bestanden, weil geklärt ist, dass ein Ersatzbau bauordnungsrechtlich keinen Bestandsschutz genießt (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 10.10.2005 - 4 B 60.05 -; Beschl. v. 27.07.1994 - 4 B 48.94 -, jeweils juris). Demgegenüber ist die Änderung einer baulichen Anlage lediglich die Umgestaltung eines vorhandenen Bestands. Sie setzt mithin immer einen Bezug zu einer weiterhin bestehenden Anlage voraus (vgl. Mattes, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK Bauordnungsrecht BW, 7. Ed., § 37 LBO Rn. 53; OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 10.11.2008 - 2 L 80/08 -, juris Rn. 7; OVG NRW, Urt. v. 02.02.1983 - 11 A 2515/80 - = NJW 1983, 2834).

26

3. Soweit die Klägerin unter Berufung auf Art. 14 GG eine analoge Anwendung des § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO bzw. eine teleologische Reduktion des § 37 Abs. 1 LBO bei Ersatzbauten für geboten erachtet, kann dem nicht gefolgt werden. So fehlt es schon an der notwendigen Regelungslücke, da § 37 Abs. 1 LBO Ersatzbauten zweifellos erfasst.

27

Im Übrigen lässt sich § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO auch kein allgemeiner Rechtsgedanke entnehmen, dass für ein Vorhaben nachgewiesene Stellplätze in ihrem Bestand zu schützen seien. Dies käme allenfalls dann in Betracht, wenn es sich bei der Stellplatzpflicht um eine grundstücksbezogene Verpflichtung handelte, deren Erfüllung unabhängig vom jeweiligen Vorhaben fortbestünde. Jedoch bezieht sich § 37 LBO lediglich auf das jeweilige Vorhaben und das von ihm zu erwartende Verkehrsaufkommen. Mit der durch den Abbruch eingetretenen Unterbrechung des Zusammenhangs zum vorherigen Vorhaben endet dieser „Bestandsschutz“. Dementsprechend wird nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung (vgl. Bayer. VGH, Urt. v. 14.08.2008 - 2 BV 06.540 -, juris; OVG NRW, Urt. v. 26.02.1991 - 11 A 2284/88 -, juris) – als Ausnahme vom grundsätzlichen Vorhabenbezug der Stellplatzpflicht – eine Stellplatzablösung für abgebrochene bauliche Anlagen nur ausnahmsweise als grundstücksbezogen betrachtet (dazu auch Schröer, NZBau 2010, 161; VG Augsburg, Urt. v. 10.10.2013 - Au 5 K 13.346 -, juris Rn. 27), nämlich dann, wenn sichergestellt ist, dass mit den Ablösebeträgen auch tatsächlich zusätzliche Stellplätze geschaffen werden, die auch nach Abbruch oder Neubau fortbestehen. Dies gilt aber nicht, wenn Stellplätze – wie hier – nicht abgelöst, sondern nicht gefordert oder nicht angelegt wurden. In einem solchen Fall besteht bei einer Neuerrichtung gerade kein fortgesetzter Bezug zum Grundstück sowie zu den ausgewiesenen Stellplätzen mehr. Mithin fehlt ein Anknüpfungspunkt für ein schutzwürdiges Vertrauen.

28

Soweit die Klägerin der Auffassung ist, dass § 37 Abs. 3 LBO überflüssig wäre, wenn er lediglich in den Fällen Anwendung fände, in denen die Stellplatzverpflichtung ohnehin von der Legalisierungswirkung der Baugenehmigung gedeckt wäre, trifft dies nicht zu. Denn im Anschluss an die grundsätzliche und uneingeschränkte Stellplatzverpflichtung aus § 37 Abs. 1 LBO bedarf es einer (klarstellenden) Regelung, ob und in welchem Umfang dies auch für die (bloße) Änderung bzw. Nutzungsänderung baulicher Anlagen gelten soll.

29

Dass allein bei einer (Wieder-)Errichtung eines Vorhabens Stellplätze in vollem Umfang nachzuweisen sind, nicht aber bei unter Umständen weitgreifenden wesentlichen Änderungen, verstößt nicht gegen höherrangiges Recht und ist insbesondere nicht gleichheitswidrig (Art. 3 Abs. 1 GG) oder unverhältnismäßig (Art. 14 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG). Indem der Gesetzgeber seit der Baurechtsreform 1983 „wesentliche Änderungen“ hinsichtlich der Stellplatzverpflichtung nicht mehr wie Errichtungen behandelt, sondern sie aus § 37 Abs. 1 LBO herausgelöst und § 37 Abs. 3 LBO unterstellt hat, wollte er insbesondere Abgrenzungsschwierigkeiten vermeiden (LT-Drs. 8/3410, S. 89). Die verbleibende Ungleichbehandlung von Wiedererrichtung (Ersatzbau) und (wesentlicher) Änderung von baulichen Anlagen hat sachliche Gründe für sich. Insbesondere kann der Bauherr bei der Wiedererrichtung einer baulichen Anlage typischerweise leichter seiner Stellplatzpflicht genügen. Soweit die Klägerin diesbezüglich geltend macht, die Erschwernisse, notwendige Kfz-Stellplätze auf dem Baugrundstück herzustellen, seien tatbestandlich bereits von § 37 Abs. 6 LBO für gewerbliche Nutzungen und von § 37 Abs. 7 Satz 2 LBO für Wohnungen erfasst, kann dem nicht gefolgt werden. Die beiden genannten Vorschriften betreffen anders als Absatz 3 nicht das „Ob“, sondern das „Wie“ der Erfüllung der Stellplatzpflicht. Daher enthält § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO auch keine eigenständige und abschließende Regelung der Stellplatzverpflichtung bei (Nutzungs-)Änderungen, sondern beschränkt sich darauf, ob eine entsprechende Verpflichtung überhaupt besteht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.05.1997 - 3 S 3363796 -, juris; dazu auch Sauter, LBO BW, 3. Aufl., Stand: 06/2018, § 37 Rn. 2 und 39).

30

4. Zutreffend hat die Beklagte für das Vorhaben 48 Stellplätze gefordert. Dies ergibt sich aus Folgendem:

31

Die Attraktivität des Verkehrsmittels wird nach Tabelle A des Anhangs zur VwV-Stellplätze vom 28.05.2015 mit zwei Punkten bewertet, wenn es sich um „Straßenbahnen oder Stadtbahnen“ handelt, und mit drei Punkten, wenn es sich um „Schienenschnellverkehr (S-Bahn, Stadtbahn) mit eigenem Gleiskörper“ handelt. Dabei geht der Verordnungsgeber jeweils davon aus, dass nur Verkehrsmittel, die sowohl besonders zügig („Schienenschnellverkehr“) als auch weitestgehend störungsfrei („eigener Gleiskörper“) fahren können, den höchsten Attraktivitätsbonus erhalten sollen.

32

Zur Auslegung, wann ein „eigener Gleiskörper“ im Sinne der VwV-Stellplätze vorliegt, kann § 16 BOStrab (Verordnung über den Bau und Betrieb der Straßenbahnen i.d.F. v. 16.12.2016) herangezogen werden. Dieser unterscheidet grundsätzlich zwischen straßenbündigen, besonderen und unabhängigen Bahnkörpern, wobei besondere Bahnkörper im Verkehrsraum öffentlicher Straßen liegen, jedoch vom übrigen Verkehrsraum mindestens durch Bordsteine oder Hecken oder Baumreihen oder andere ortsfeste körperliche Hindernisse getrennt sind. Unabhängige Bahnkörper hingegen befinden sich auf Grund ihrer Lage oder Bauart außerhalb des Verkehrsraums öffentlicher Straßen. Sowohl besondere als auch unabhängige Bahnkörper können wohl den Tatbestand des „eigenen Gleiskörpers“ im Sinne der VwV-Stellplätze erfüllen. Allerdings ist – entgegen der Auffassung der Klägerin – weitere Voraussetzung, dass der Schienenschnellverkehr durchgehend über einen eigenen Gleiskörper verfügt. Diese Auslegung ergibt sich insbesondere daraus, dass der Verordnungsgeber das Problem des nicht durchgehend einheitlich geführten Verkehrskörpers durchaus erkannt hat (vgl. die Kategorie „Bus, überwiegend auf eigener Busspur“, für die ein Punkt vergeben wird). Für die Vergabe der höchsten Punktzahl (3 Punkte) hat er eine entsprechende Einschränkung gerade nicht vorgenommen. Dass die Stadtbahn (Straßenbahn) in ... nicht durchgehend auf einem eigenen Gleiskörper geführt wird, sondern sich abschnittsweise den Verkehrsraum mit Kraftfahrzeugen oder – vor allem im Innenstadtbereich – mit Fußgängern teilt, ist gerichtsbekannt.

II.

33

Die Kostenentscheidung folgt § 154 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1 und § 124 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

34

Beschluss vom 05.03.2019

35

Der Streitwert orientiert sich an der Ablösesumme für die nicht nachgewiesenen Stellplätze (vgl. Bayer. VGH, Beschl. v. 18.05.2011 - 2 C 11.368 -, juris) und wird – worauf das Gericht hingewiesen hatte – nach § 52 Abs. 1 GKG auf 528.000,00 EUR festgesetzt (48 x 11.000,00 EUR)

36

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit betreffend den Streitwert wird auf § 68 GKG verwiesen.

Gründe

15

Der im Nachgang zur mündlichen Verhandlung eingegangene Schriftsatz der Beklagten vom 27.02.2019 bietet keine Veranlassung, die mündliche Verhandlung wiederzueröffnen.

I.

16

1. Die Klage ist als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 2 VwGO) statthaft. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin sich (nur) gegen eine auflösende Bedingung (vgl. § 36 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG) zu einem ihr erteilten begünstigenden Verwaltungsakt wendet, welche auch isoliert mit der Anfechtungsklage anfechtbar wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.10.2012 - 4 C 5.11 -, juris Rn. 5; VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 11.12.2013 - 11 S 2077/13 -, juris Rn. 10; jeweils m.w.N.).

17

2. Die Klage ist auch sonst zulässig; insbesondere ist die Klägerin als Adressatin der sie belastenden Bedingung zur Nachtragsbaugenehmigung klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO. Dem steht nicht entgegen, dass die Klägerin sich gegen die entsprechende Bedingung zur Ausgangsbaugenehmigung nicht gewandt hatte. Diese war jedenfalls hinsichtlich der Anzahl der geforderten Stellplätze nicht bestandskräftig geworden, da die Stellplatzpflicht in der Ausgangsbaugenehmigung vom 16.12.2010 noch nicht abschließend geregelt war. Vielmehr folgte aus dem Hinweis, dass die Beklagte über die Stellplatzforderung erst nach Vorlage der Nachtragsplanung mit Aussagen zu konkreten Nutzungen und Flächen und unter Berücksichtigung der für das Bestandsgebäude anzurechnenden Stellplätze (Vergleichsberechnung) abschließend entscheiden könne, dass eine abschließende Regelung erst getroffen würde, sobald die vollständigen Bauunterlagen vorlägen.

18

3. Schließlich ist die angefochtene Bedingung nicht deshalb – teilweise – bestandskräftig geworden, weil die Klägerin innerhalb der Widerspruchsfrist wohl nur geltend gemacht hatte, dass nicht mehr als 27 Stellplätze verlangt werden dürften. Denn das Regierungspräsidium hat über den nach Ablauf der Widerspruchsfrist erweiterten Widerspruch uneingeschränkt entschieden und damit die sachliche Überprüfbarkeit wiedereröffnet (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.12.1967 - IV C 124.65 -, juris = E 28, 305; kritisch Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 7. Aufl. 2018, § 70 Rn. 24).

II.

19

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Denn die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Erteilung einer Nachtragsbaugenehmigung ohne Verpflichtung zum Nachweis einer ausreichenden Anzahl an Kfz-Stellplätzen; die angefochtene Nebenbestimmung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin daher nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

20

1. Rechtsgrundlage für die Nebenbestimmung Nr. 6.0.07 zur Nachtragsbaugenehmigung vom 05.04.2012 ist § 36 Abs. 1 Alt. 2 LVwVfG i.V.m. § 37 Abs. 1 Satz 2 i.V.m. Abs. 5 und 6 LBO.

21

Eine Baugenehmigung kann grundsätzlich mit einer Bedingung zur Stellplatzpflicht versehen werden, denn dadurch wird die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens sichergestellt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 05.05.1994 - 5 S 2644/93 -; Urt. v. 11.02.2016 - 5 S 1389/14 -, jeweils juris; Sauter, LBO BW, 3. Aufl., Stand: 06/2018, § 37 Rn. 16; s.a. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 18. Aufl. 2017, § 36 Rn. 30).

22

Nach § 37 Abs. 1 Satz 2 LBO sind bei der Errichtung sonstiger baulicher Anlagen und anderer Anlagen, bei denen ein Zu- und Abfahrtsverkehr zu erwarten ist, notwendige Kfz-Stellplätze in solcher Zahl herzustellen, dass sie für die ordnungsgemäße Nutzung der Anlagen unter Berücksichtigung des öffentlichen Personennahverkehrs ausreichen. Bei dem Vorhaben (Geschäftshaus) handelt es sich um eine bauliche Anlage, bei der Zu- und Abfahrtsverkehr zu erwarten ist. Dies gilt ungeachtet des Umstandes, dass es im verkehrsberuhigten Innenstadtbereich (Fußgängerzone) liegt (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 05.05.1994 - 5 S 2644/93 -, juris; Sauter, LBO BW, 3. Aufl., Stand: 06/2018, § 37 Rn. 18). Das Vorhaben wird auch errichtet im Sinne der Vorschrift. Dass der Errichtung ein Abbruch vorausging, ist unerheblich (vgl. bereits OVG NRW, Urt. v. 02.02.1983 - 11 A 2515/80 - NJW 1983, 2834; OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 10.11.2008 - 2 L 80/08 -, juris).

23

2. Auf die sich daraus ergebende Stellplatzpflicht sind die für das abgebrochene Geschäftshaus erforderlich gewesenen Stellplätze nicht anzurechnen. Denn eine solche Anrechnung ist gemäß § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO nur bei (Nutzungs-)Änderungen einer baulichen Anlage vorgesehen.

24

Danach sind bei Änderungen oder Nutzungsänderungen von Anlagen Stellplätze oder Garagen (nur) in solcher Zahl herzustellen, dass die infolge der Änderung zusätzlich zu erwartenden Kraftfahrzeuge aufgenommen werden können. Abzustellen ist dann auf den infolge der Änderung zusätzlich entstehenden Bedarf, zu dessen Feststellung der bisherige Bedarf sowie der Bedarf, der nach der zur Genehmigung gestellten Änderung zu erwarten ist, zu ermitteln sind (zur Berechnung nach der VwV-Stellplätze [Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums Bad.-Württ. über die Herstellung notwendiger Stellplätze vom 16.04.1996, GABl. 1996 S. 289] vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.08.2017 - 3 S 1102/17-, juris Rn. 38; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 14.03.2001 - 8 S 2257/00 -, juris Rn. 26). Zusätzliche Kfz-Stellplätze sind somit nur dann erforderlich, wenn die (Nutzungs-)Änderung des Vorhabens einen erhöhten Stellplatzbedarf für Kraftfahrzeuge erwarten lässt. Dagegen darf die beabsichtigte Nutzungsänderung nicht zum Anlass genommen werden, schon bislang fehlende Stellplätze nachzufordern (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 23.08.2017 - 3 S 1102/17-, juris Rn. 36 m.w.N.).

25

Gegen die Anwendung des § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO auf Ersatzbauten spricht schon der Wortlaut der Vorschrift. Die Begriffe der Änderung und der Nutzungsänderung entsprechen den in § 2 Abs. 13 LBO verwendeten Begriffen. Hätte der Gesetzgeber als „Änderung“ auch den Fall der Beseitigung einer Anlage unter anschließender Neuerrichtung fassen wollen, hätte er dies deutlich machen können. Dazu hätte auch Anlass bestanden, weil geklärt ist, dass ein Ersatzbau bauordnungsrechtlich keinen Bestandsschutz genießt (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 10.10.2005 - 4 B 60.05 -; Beschl. v. 27.07.1994 - 4 B 48.94 -, jeweils juris). Demgegenüber ist die Änderung einer baulichen Anlage lediglich die Umgestaltung eines vorhandenen Bestands. Sie setzt mithin immer einen Bezug zu einer weiterhin bestehenden Anlage voraus (vgl. Mattes, in: Spannowsky/Uechtritz, BeckOK Bauordnungsrecht BW, 7. Ed., § 37 LBO Rn. 53; OVG Sachs.-Anh., Beschl. v. 10.11.2008 - 2 L 80/08 -, juris Rn. 7; OVG NRW, Urt. v. 02.02.1983 - 11 A 2515/80 - = NJW 1983, 2834).

26

3. Soweit die Klägerin unter Berufung auf Art. 14 GG eine analoge Anwendung des § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO bzw. eine teleologische Reduktion des § 37 Abs. 1 LBO bei Ersatzbauten für geboten erachtet, kann dem nicht gefolgt werden. So fehlt es schon an der notwendigen Regelungslücke, da § 37 Abs. 1 LBO Ersatzbauten zweifellos erfasst.

27

Im Übrigen lässt sich § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO auch kein allgemeiner Rechtsgedanke entnehmen, dass für ein Vorhaben nachgewiesene Stellplätze in ihrem Bestand zu schützen seien. Dies käme allenfalls dann in Betracht, wenn es sich bei der Stellplatzpflicht um eine grundstücksbezogene Verpflichtung handelte, deren Erfüllung unabhängig vom jeweiligen Vorhaben fortbestünde. Jedoch bezieht sich § 37 LBO lediglich auf das jeweilige Vorhaben und das von ihm zu erwartende Verkehrsaufkommen. Mit der durch den Abbruch eingetretenen Unterbrechung des Zusammenhangs zum vorherigen Vorhaben endet dieser „Bestandsschutz“. Dementsprechend wird nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung (vgl. Bayer. VGH, Urt. v. 14.08.2008 - 2 BV 06.540 -, juris; OVG NRW, Urt. v. 26.02.1991 - 11 A 2284/88 -, juris) – als Ausnahme vom grundsätzlichen Vorhabenbezug der Stellplatzpflicht – eine Stellplatzablösung für abgebrochene bauliche Anlagen nur ausnahmsweise als grundstücksbezogen betrachtet (dazu auch Schröer, NZBau 2010, 161; VG Augsburg, Urt. v. 10.10.2013 - Au 5 K 13.346 -, juris Rn. 27), nämlich dann, wenn sichergestellt ist, dass mit den Ablösebeträgen auch tatsächlich zusätzliche Stellplätze geschaffen werden, die auch nach Abbruch oder Neubau fortbestehen. Dies gilt aber nicht, wenn Stellplätze – wie hier – nicht abgelöst, sondern nicht gefordert oder nicht angelegt wurden. In einem solchen Fall besteht bei einer Neuerrichtung gerade kein fortgesetzter Bezug zum Grundstück sowie zu den ausgewiesenen Stellplätzen mehr. Mithin fehlt ein Anknüpfungspunkt für ein schutzwürdiges Vertrauen.

28

Soweit die Klägerin der Auffassung ist, dass § 37 Abs. 3 LBO überflüssig wäre, wenn er lediglich in den Fällen Anwendung fände, in denen die Stellplatzverpflichtung ohnehin von der Legalisierungswirkung der Baugenehmigung gedeckt wäre, trifft dies nicht zu. Denn im Anschluss an die grundsätzliche und uneingeschränkte Stellplatzverpflichtung aus § 37 Abs. 1 LBO bedarf es einer (klarstellenden) Regelung, ob und in welchem Umfang dies auch für die (bloße) Änderung bzw. Nutzungsänderung baulicher Anlagen gelten soll.

29

Dass allein bei einer (Wieder-)Errichtung eines Vorhabens Stellplätze in vollem Umfang nachzuweisen sind, nicht aber bei unter Umständen weitgreifenden wesentlichen Änderungen, verstößt nicht gegen höherrangiges Recht und ist insbesondere nicht gleichheitswidrig (Art. 3 Abs. 1 GG) oder unverhältnismäßig (Art. 14 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG). Indem der Gesetzgeber seit der Baurechtsreform 1983 „wesentliche Änderungen“ hinsichtlich der Stellplatzverpflichtung nicht mehr wie Errichtungen behandelt, sondern sie aus § 37 Abs. 1 LBO herausgelöst und § 37 Abs. 3 LBO unterstellt hat, wollte er insbesondere Abgrenzungsschwierigkeiten vermeiden (LT-Drs. 8/3410, S. 89). Die verbleibende Ungleichbehandlung von Wiedererrichtung (Ersatzbau) und (wesentlicher) Änderung von baulichen Anlagen hat sachliche Gründe für sich. Insbesondere kann der Bauherr bei der Wiedererrichtung einer baulichen Anlage typischerweise leichter seiner Stellplatzpflicht genügen. Soweit die Klägerin diesbezüglich geltend macht, die Erschwernisse, notwendige Kfz-Stellplätze auf dem Baugrundstück herzustellen, seien tatbestandlich bereits von § 37 Abs. 6 LBO für gewerbliche Nutzungen und von § 37 Abs. 7 Satz 2 LBO für Wohnungen erfasst, kann dem nicht gefolgt werden. Die beiden genannten Vorschriften betreffen anders als Absatz 3 nicht das „Ob“, sondern das „Wie“ der Erfüllung der Stellplatzpflicht. Daher enthält § 37 Abs. 3 Satz 1 LBO auch keine eigenständige und abschließende Regelung der Stellplatzverpflichtung bei (Nutzungs-)Änderungen, sondern beschränkt sich darauf, ob eine entsprechende Verpflichtung überhaupt besteht (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.05.1997 - 3 S 3363796 -, juris; dazu auch Sauter, LBO BW, 3. Aufl., Stand: 06/2018, § 37 Rn. 2 und 39).

30

4. Zutreffend hat die Beklagte für das Vorhaben 48 Stellplätze gefordert. Dies ergibt sich aus Folgendem:

31

Die Attraktivität des Verkehrsmittels wird nach Tabelle A des Anhangs zur VwV-Stellplätze vom 28.05.2015 mit zwei Punkten bewertet, wenn es sich um „Straßenbahnen oder Stadtbahnen“ handelt, und mit drei Punkten, wenn es sich um „Schienenschnellverkehr (S-Bahn, Stadtbahn) mit eigenem Gleiskörper“ handelt. Dabei geht der Verordnungsgeber jeweils davon aus, dass nur Verkehrsmittel, die sowohl besonders zügig („Schienenschnellverkehr“) als auch weitestgehend störungsfrei („eigener Gleiskörper“) fahren können, den höchsten Attraktivitätsbonus erhalten sollen.

32

Zur Auslegung, wann ein „eigener Gleiskörper“ im Sinne der VwV-Stellplätze vorliegt, kann § 16 BOStrab (Verordnung über den Bau und Betrieb der Straßenbahnen i.d.F. v. 16.12.2016) herangezogen werden. Dieser unterscheidet grundsätzlich zwischen straßenbündigen, besonderen und unabhängigen Bahnkörpern, wobei besondere Bahnkörper im Verkehrsraum öffentlicher Straßen liegen, jedoch vom übrigen Verkehrsraum mindestens durch Bordsteine oder Hecken oder Baumreihen oder andere ortsfeste körperliche Hindernisse getrennt sind. Unabhängige Bahnkörper hingegen befinden sich auf Grund ihrer Lage oder Bauart außerhalb des Verkehrsraums öffentlicher Straßen. Sowohl besondere als auch unabhängige Bahnkörper können wohl den Tatbestand des „eigenen Gleiskörpers“ im Sinne der VwV-Stellplätze erfüllen. Allerdings ist – entgegen der Auffassung der Klägerin – weitere Voraussetzung, dass der Schienenschnellverkehr durchgehend über einen eigenen Gleiskörper verfügt. Diese Auslegung ergibt sich insbesondere daraus, dass der Verordnungsgeber das Problem des nicht durchgehend einheitlich geführten Verkehrskörpers durchaus erkannt hat (vgl. die Kategorie „Bus, überwiegend auf eigener Busspur“, für die ein Punkt vergeben wird). Für die Vergabe der höchsten Punktzahl (3 Punkte) hat er eine entsprechende Einschränkung gerade nicht vorgenommen. Dass die Stadtbahn (Straßenbahn) in ... nicht durchgehend auf einem eigenen Gleiskörper geführt wird, sondern sich abschnittsweise den Verkehrsraum mit Kraftfahrzeugen oder – vor allem im Innenstadtbereich – mit Fußgängern teilt, ist gerichtsbekannt.

II.

33

Die Kostenentscheidung folgt § 154 Abs. 1 VwGO. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht (§ 124a Abs. 1 und § 124 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor.

34

Beschluss vom 05.03.2019

35

Der Streitwert orientiert sich an der Ablösesumme für die nicht nachgewiesenen Stellplätze (vgl. Bayer. VGH, Beschl. v. 18.05.2011 - 2 C 11.368 -, juris) und wird – worauf das Gericht hingewiesen hatte – nach § 52 Abs. 1 GKG auf 528.000,00 EUR festgesetzt (48 x 11.000,00 EUR)

36

Hinsichtlich der Beschwerdemöglichkeit betreffend den Streitwert wird auf § 68 GKG verwiesen.