Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-06-07, Aktenzeichen 20 A 3419/03
ECLI:DE:OVGNRW:2005:0607.20A3419.03.00

Tenor

Die Verfahren werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden.

Die angefochtenen Gerichtsbescheide werden geändert.

Die Klagen werden abgewiesen.

Die Klägerinnen und Kläger tragen die Kosten ihrer jeweiligen Verfahren, die bis
zur Verbindung entstanden sind. Von den Kosten nach der Verbindung tragen die
Klägerin zu 1. 9/10 und die Klägerinnen und Kläger zu 2. bis 6. jeweils 1/50.

Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige
Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des
beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe
leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Die Klägerinnen und Kläger (im Weiteren: Kläger) sind als Eigentümer von
Grundstücken in S. Mitglieder des beklagten Wasser- und Bodenverbandes. Der
Beklagte ist 1992 durch Zusammenschluss der früheren Deichschau S. und des
Deichverbandes M. gegründet worden. Sein Verbandsgebiet umfasst Teile der
Städte F. , S. und J. . Aufgabe des Beklagten ist es, im Verbandsgebiet
durch den Bau, die Unterhaltung und Verteidigung von Deichen und sonstigen
Schutzwerken die Grundstücke vor Hochwasser zu schützen und im Einzugsbereich
der M1. Landwehr Schöpfwerke zu bauen, zu unterhalten und zu betreiben
sowie die Gewässer zu unterhalten und auszubauen.

3

Die Hochwasserschutzanlagen am Niederrhein werden seit Jahren umfangreich
saniert und ertüchtigt. Zu den Kosten der Baumaßnahmen leistet das Land
Nordrhein-Westfalen Zuschüsse. Der jeweilige örtliche Deichverband hat die
verbleibenden Kosten als Vorhabenträger aufzubringen. Deshalb haben der Beklagte
und die benachbarten Deichschauen von C. bis F1. zum 1. Januar 1996 den
beigeladenen Deichfinanzierungsverband gegründet. Dessen Verbandsgebiet
umfasst die Verbandsgebiete seiner Mitglieder im rechtsrheinischen Polder von X.
-C. bis zur deutsch/niederländischen Grenze. Aufgabe des Beigeladenen ist es,
den Eigenanteil seiner Mitglieder für die Bau- und Sanierungsmaßnahmen an
Hochwasserschutzanlagen zu finanzieren. Die erforderlichen Darlehen werden vom
Beigeladenen aufgenommen und den Mitgliedern für den örtlichen
Hochwasserschutz zur Verfügung gestellt. Für Bau, Sanierung, Unterhaltung und
Verteidigung der Hochwasserschutzanlagen sind die Mitglieder weiterhin zuständig.
Die Mittel zur Erfüllung der Aufgaben des Beigeladenen haben die Mitglieder durch
Beiträge aufzubringen. Maßstab für die Beitragsverteilung waren bis einschließlich
2001 die Einheitswerte oder entsprechenden Ersatzwerte im Verbandsgebiet; seit
2002 erhebt der Beigeladene die Beiträge nach dem Maßstab der
Grundsteuermessbeträge oder entsprechender Ersatzwerte.

4

Mit Bescheiden vom 3. bzw. 4. Mai 2001 zog der Beklagte die Kläger auf der
Grundlage seiner Verbandssatzung vom 2. März 2001 für das Haushaltsjahr 2001 zu
Beiträgen für den Hochwasserschutz, das Schöpfwerk und die
Gewässerunterhaltung heran. In die Beitragsbedarfsberechnung für den
Hochwasserschutz einbezogen ist ein vom Beklagten an den Beigeladenen zu
leistender Beitrag von 548.000,-- DM. Die Widersprüche der Kläger wies der
Beklagte mit Bescheiden vom 20. September 2001 zurück.

5

Die Kläger haben im Oktober 2001 Klage erhoben. Im Juni 2002 hat das
Verwaltungsgericht in einem Parallelverfahren den Beitragsbescheid u.a. mit der
Begründung aufgehoben, die Zahlungen des Beklagten an den Beigeladenen seien
keiner der satzungsmäßigen Aufgaben des Beklagten zuzuordnen und deshalb nicht
beitragsfähig. Daraufhin hat der Beklagte seine Satzung durch Änderung vom 11.
Dezember 2002 rückwirkend zum 1. Januar 2001 in Teilen ergänzt und neu gefasst.
Aufgabe des Beklagten ist es jetzt auch, gemeinsam mit den anderen
Deichverbänden und Deichschauen im Polder C. -F1. den Hochwasserschutz
im Poldergebiet sicherzustellen.

6

Zur Begründung der Klagen haben die Kläger im Wesentlichen vorgetragen, im
Rheineinzugsbereich sei Hochwasserschutz eine Aufgabe der Rheinanliegerstaaten,
die sich auch zu präventiven Maßnahmen verpflichtet hätten. Es sei rechtlich und
tatsächlich verfehlt, den Hochwasserschutz am Niederrhein einem kleinen
Deichverband zu überantworten, der einige Kilometer Deich in Stand zu halten und
zu verteidigen habe. Die Gebührenmaßstäbe und Veranlagungsregeln des Beklagten
widersprächen dem Äquivalenzprinzip, dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und der
Gebührengerechtigkeit. Es werde nicht nach dem Wert der zu schützenden Objekte
unterschieden. Auch hinsichtlich der Merkmale der Versiegelung und der Obergrenze
für landwirtschaftlich genutzte Flächen sei der Maßstab rechtswidrig. Die Mitglieder
des Beklagten würden, was den Beitrag für das Schöpfwerk angehe, ungleich
behandelt; das Schöpfwerk sei Teil der Hochwasserabwehr. Das Einzugsgebiet der
M1. Landwehr sei aus der Satzung nicht zu erkennen. Die Verbandsgrenzen,
deren Änderung der Beklagte bereits 1999 beantragt und deren Überprüfung das
Land 2001 angekündigt habe, seien rechtsfehlerhaft. Die Entscheidungen des
Beklagten würden von der Bezirksregierung und dem Staatlichen Umweltamt
vorgegeben. Der Erbentag könne an einer demokratischen Willensbildung nicht
mitwirken. Die Zwangsmitglieder des Beklagten hätten auf dessen Entscheidungen
keinen Einfluss. Die Grundrechte der Mitglieder würden missachtet. Bei der Wahl der
Mitglieder des Erbentages im Mai 2000 sei gegen die Satzung verstoßen worden.
Die Verwaltungskosten des Beklagten seien satzungswidrig überhöht; die
Geschäftsstelle sei personell überbesetzt. Das Grundstück der Klägerin zu 1. werde
als insgesamt versiegelt behandelt, obwohl es zu großen Teilen als Garten- und
Blumenfläche diene und eine Teilfläche als ungenutzter Bauplatz ausgewiesen sei.

7

Die Kläger haben beantragt,

8

die Beitragsbescheide des Beklagten vom 3. bzw. 4. Mai 2001 in der Gestalt der
Widerspruchsbescheide vom 20. September 2001 aufzuheben.

9

Der Beklagte hat - sinngemäß - beantragt,

10

die Klagen abzuweisen.

11

Das Verwaltungsgericht hat den Klagen durch die angefochtenen
Gerichtsbescheide, auf die Bezug genommen wird, stattgegeben.

12

Hiergegen richten sich die vom Senat zugelassenen Berufungen des Beklagten.
Der Beklagte trägt vor, der Polder C. -F1. sei dadurch gekennzeichnet, dass
die Deichschauen und Deichverbände sich zu einer Schutzkette zusammenfügten.
Bei einem Deichversagen an beliebiger Stelle des Polders würden die Gebiete aller
Mitgliedsverbände des Beigeladenen überschwemmt. Die Tätigkeit des
Beigeladenen ermögliche es, die einzelnen Hochwasserschutzmaßnahmen der
Mitgliedsverbände in ihrer Verzahnung für den gesamten Polder durchzuführen.
Ohne den Beigeladenen wären die notwendigen Deichsanierungen nicht von allen
Deichschauen bzw. Deichverbänden zu finanzieren. Der Beigeladene nehme daher
zulässigerweise Aufgaben im Sinne des § 2 Nr. 14 WVG wahr. Er fördere durch
kostengünstige Finanzierung die Hochwasserschutzmaßnahmen seiner Mitglieder,
die nach wie vor die Verantwortung für den Hochwasserschutz trügen und deren
Einfluss auf die Tätigkeit des Beigeladenen gesichert sei. Auch das
Finanzierungssystem des Beigeladenen sei nicht zu beanstanden.

13

Der Beklagte beantragt,

14

die angefochtenen Gerichtsbescheide zu ändern und die Klagen abzuweisen.

15

Die Kläger beantragen,

16

die Berufungen zurückzuweisen.

17

Sie verteidigen die angefochtenen Gerichtsbescheide. Die der Satzung des
Beklagten vom 11. Dezember 2002 beigelegte Rückwirkung verstoße gegen
Verfassungsrecht. Sie - die Kläger - hätten auf die Geltung der bisherigen Satzung
vertraut und vertrauen dürfen. Der Beigeladene nehme keine Aufgabe im Sinne des
§ 2 WVG wahr. Die Finanzierung von Deichbaumaßnahmen sei als selbständige
Aufgabe nicht von § 2 Nr. 14 WVG gedeckt. Die beitragsmäßige Finanzierung von
Hochwasserschutzmaßnahmen außerhalb des jeweiligen Verbandsgebietes verletze
die verbandsrechtliche Einheit zwischen der Aufgabenerfüllung in Selbstverwaltung
und der mitgliedschaftlichen Eigenfinanzierung. Die mit der Gründung des
Beigeladenen beabsichtigten verbandsübergreifenden Veranlagungsregeln zur
Umverteilung zwischen leistungsschwächeren und leistungsfähigeren Verbänden
seien mit dem grundsätzlichen Verteilungsmaßstab unvereinbar. Die Wirksamkeit
des Hochwasserschutzes im Verbandsgebiet des Beklagten sei nicht an den Schutz
des gesamten Polders gebunden. Die anderslautende Behauptung des Beklagten
werde nicht durch Untersuchungen gestützt. Das Finanzgebaren des Beigeladenen
verstoße erheblich gegen die Anforderungen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
der Haushaltsführung, wie sich aus den Prüfberichten für das Jahr 2002 sowie
mehrere Vorjahre ergebe.

18

Der Beigeladene stellt keinen Antrag. Er verweist auf Schwierigkeiten, die Höhe
des Kreditbedarfs prognostisch zu bestimmen.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt
der Gerichtsakte, der Verfahrensakte 8 K 576/02 VG Düsseldorf und der von den
Beteiligten sowie der Bezirksregierung Düsseldorf und dem Staatlichen Umweltamt
Krefeld vorgelegten Verwaltungsvorgänge und sonstigen Unterlagen Bezug
genommen.

20

Entscheidungsgründe

21

Der Senat entscheidet über die Berufungen, obwohl der Erbentag des Beklagten
ihre Zurücknahme beschlossen hat. Der Beschluss mag Rechtswirkungen im
Innenverhältnis zwischen dem Erbentag und den sonstigen Organen des Beklagten
entfalten. Entscheidungserhebliche prozessuale Rechtsfolgen löst er vor einer
Umsetzung im Außenverhältnis, die in der mündlichen Verhandlung unterblieben ist,
nicht aus.

22

Die Berufungen, über die der Senat gemeinsam entscheidet ( § 93 Satz 1
VwGO), haben Erfolg. Die angefochtenen Beitragsbescheide des Beklagten sind
rechtmäßig; ihre Aufhebung kommt deshalb nicht in Betracht (§ 113 Abs. 1 Satz 1
VwGO).

23

Rechtsgrundlage für die Erhebung der streitigen Verbandsbeiträge für das Jahr
2001 ist die Satzung des Beklagten vom 11. Dezember 2002 (Satzung 2002). Die
Satzung ist während der erstinstanzlichen Verfahren am 11. Dezember 2002 mit
Rückwirkung zum 1. Januar 2001 (§ 53) beschlossen und sodann im Dezember 2002
öffentlich bekannt gemacht worden. Sie ist, soweit mit Blick auf die angefochtenen
Beitragsbescheide ihre Überprüfung geboten ist, wirksam.

24

Fehler im Entstehungsvorgang, die der Wirksamkeit der Satzung 2002
entgegenstehen könnten, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist der
Satzungsbeschluss vom Erbentag, dem hierfür in den Vorgängersatzungen vom
2. März 2001 (Satzung 2001) und 20. November 1992 (Satzung 1992) bestimmten
Verbandsorgan, gefasst worden. Der Erbentag war auch nicht aus Rechtsgründen
gehindert, über die Satzung 2002 in seiner auf die Wahl vom 17. Mai 2000
zurückgehenden personellen Zusammensetzung zu beschließen. Er wird von den
Verbandsmitgliedern gewählt und hat die Funktion eines Verbandsausschusses
(§§ 9, 10 Satzung 1992 bzw. Satzungen 2001 und 2002). Die Einrichtung eines
Verbandsausschusses als Vertreterversammlung der Verbandsmitglieder, der
anstelle der Verbandsversammlung die dieser nicht vorbehaltenen Aufgaben
wahrnimmt, sieht § 46 Abs. 1 Satz 2 WVG als zulässige Möglichkeit der
Innenorganisation eines Wasser- und Bodenverbandes ausdrücklich vor. Von dieser
Möglichkeit bei einem mitgliederstarken Verband wie dem Beklagten, der mehrere
tausend Mitglieder hat, Gebrauch zu machen, ist angesichts der erforderlichen
Effektivität der Aufgabenwahrnehmung und der hierzu unerlässlichen Arbeitsfähigkeit
der Entscheidungsgremien nicht zu beanstanden. Die damit einhergehende
Beschränkung der Mitwirkungsrechte und Einflussmöglichkeiten der
Verbandsmitglieder auf die Tätigkeit des Beklagten ist mit dem Schutz vereinbar, den
verbandliche Zwangsmitglieder rechtlich genießen. Der Beklagte ist als Wasser- und
Bodenverband eine auf dinglicher Mitgliedschaft (§ 3 Abs. 1 Buchstabe a) Satzung
1992 bzw. Satzungen 2001 und 2002) beruhende öffentlich-rechtliche Körperschaft
der funktionalen Selbstverwaltung (§ 1 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 WVG). Seine internen
Entscheidungsstrukturen sind innerhalb des durch die Verfassung, das
Wasserverbandsgesetz und das hierzu ergangene nordrhein-westfälische
Ausführungsgesetz (NRW AGWVG) gezogenen Rahmens seiner
Satzungsautonomie überantwortet. Auch die kommunale Selbstverwaltung, bei der
die uneingeschränkte demokratische Legitimation der mit den staatlichen Aufgaben
betrauten Organe und Amtswalter unerlässlich ist, verwirklicht sich in einem System
der Steuerung durch repräsentativ gebildete Organe. Das jeweilige Vertretungsorgan
wird von den Bürgern, den wahlberechtigten Einwohnern, im Abstand mehrerer Jahre
gewählt. In der Teilnahme an der Wahl erschöpfen sich, von Ansätzen plebiszitärer
Entscheidungsfindung abgesehen, die Mitwirkungsbefugnisse der Bürger an der
Willensbildung der Kommune. Diese Organisationsform steht verfassungsrechtlich
als angemessene Partizipation der Bürger mit demokratischen Grundsätzen
unangefochten im Einklang. Die Prinzipien der funktionalen Selbstverwaltung -

25

vgl. hierzu BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5/98 u. a. -, NVwZ
2003, 974; BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 6 C 25.03 -, BVerwGE 120, 255 -

26

durch einen Wasser- und Bodenverband gebieten es nicht, dessen Mitgliedern in
Abweichung hiervon weiterreichende Mitwirkungsrechte über die Wahl eines
repräsentativen Vertretungsorgans hinaus einzuräumen.

27

Die Erbentagswahl 2000 ist rechtsfehlerfrei durchgeführt worden. Die Mitglieder
des Beklagten sind durch öffentliche Bekanntmachung unter Hinweis auf die Wahl
als Gegenstand der Tagesordnung zur Mitgliederversammlung eingeladen worden
(§ 10 Abs. 2 Satzung 1992 bzw. Satzungen 2001 und 2002). Die geringe Anzahl der
zur Versammlung erschienenen Verbandsmitglieder hinderte die Durchführung des
Wahlganges nicht. Überlegungen zur Beschlussfähigkeit von Erbentag und
Deichstuhl (§§ 14 Abs. 2, 20 Abs. 1 und 3 Satzung 1992; §§ 15 Abs. 2, 21 Abs. 1
und 3 Satzungen 2001 bzw. 2002) können auf die Wahl der Mitglieder des
Erbentages in der Mitgliederversammlung nicht übertragen werden. Die Satzung des
Beklagten enthielt im Jahre 2000 - und enthält auch in der Fassung der Satzung
2002- bezüglich der Erbentagswahl keine Regelung dahin, dass die Wahl -
zumindest im ersten Wahlgang - eine bestimmte Teilnahmequote der Mitglieder
voraussetzt und in ihrer Gültigkeit vom Erreichen dieser Quote abhängt. § 48 Abs. 2
WVG regelt die Beschlussfähigkeit in der Verbandsversammlung, nicht aber die Wahl
der Mitglieder des anstelle der Verbandsversammlung als Entscheidungsorgan
eingerichteten Verbandsausschusses (Erbentages); Letzteres bestimmt sich nach
§ 49 Abs. 2 WVG. Übergeordneten allgemeinen Prinzipien, die in den Vorschriften
über die Wahlen zu den kommunalen bzw. staatlichen Repräsentativorganen zum
Ausdruck kommen mögen, lässt sich ebenfalls nichts entnehmen, was die
Erbentagswahl bei einem Unterschreiten einer bestimmten Anzahl von durch die
Abgabe gültiger Stimmen teilnehmenden wahlberechtigten Mitgliedern mangelhaft
erscheinen lassen könnte. Die Behauptung der Kläger, die Erbentagsmitglieder seien
satzungswidrig nicht einzeln gewählt worden, trifft ausweislich der über die
Mitgliederversammlung vom 17. Mai 2000 gefertigten Niederschrift nicht zu.
Anhaltspunkte für die Unrichtigkeit der Niederschrift sind nicht dargetan worden und
nicht ersichtlich.

28

Die Bezirksregierung Düsseldorf hat die Satzung 2002 als zuständige
Aufsichtsbehörde genehmigt und im Dezember 2002 sowohl im Amtsblatt für den
Regierungsbezirk Düsseldorf als auch im Amtsblatt für den Regierungsbezirk
Münster öffentlich bekannt gemacht (§ 58 Abs. 2 WVG). Die Bekanntmachung in
beiden Amtsblättern trägt dem Umstand Rechnung, dass das Verbandsgebiet des
Beklagten Teile beider Regierungsbezirke umfasst und das Verwaltungsgericht aus
diesem Grund im Urteil vom 27. Juni 2002 im Parallelverfahren 8 K 576/02 Zweifel im
Hinblick auf ein Ausreichen einer öffentlichen Bekanntmachung nur im Amtsblatt für
den Regierungsbezirk Düsseldorf geäußert hat, und genügt so jedenfalls den
Anforderungen auch nach § 13 Abs. 1 Sätze 1 und 3 NRW AGWVG.

29

Die allein im Amtsblatt für den Regierungsbezirk Düsseldorf erfolgte
Bekanntmachung der Satzung 2001 ist nicht entscheidungserheblich. Der Erbentag
hat am 11. Dezember 2002 die Satzung in ihrem vollständigen Wortlaut
einschließlich der unverändert gebliebenen Regelungsbestandteile neu beschlossen;
bekannt gemacht worden ist im Einklang hiermit die Satzung in ihrer gesamten
Neufassung. Bezogen auf die öffentliche Bekanntmachung der Satzung 1992 und
des Zusammenschlusses der früheren Deichschau S. und des früheren
Deichverbandes M. zum Beklagten sowie der hierzu ergangenen
aufsichtsbehördlichen Genehmigung lediglich im Amtsblatt für den Regierungsbezirk
Düsseldorf ergeben sich hinsichtlich der Wirksamkeit der Satzung 2002 aus der Lage
des Verbandsgebietes des Beklagten in den Regierungsbezirken Düsseldorf und
Münster schon deshalb keine Bedenken, weil das nordrhein-westfälische
Ausführungsgesetz zum Wasserverbandsgesetz mit den darin enthaltenen spezifisch
verbandsrechtlichen Bekanntmachungsvorschriften als Art. 11 des Gesetzes zur
Änderung und Ergänzung wasser- und wasserverbandsrechtlicher Vorschriften vom
7. März 1995 - GVBl. NRW S. 248 - erst nachträglich, zum 1. Juli 1995, in Kraft
getreten ist. Zuvor waren für öffentliche Bekanntmachungen die Vorschriften über
förmliche Verwaltungsverfahren zu beachten (§ 67 WVG). In förmlichen
Verwaltungsverfahren sind öffentliche Bekanntmachungen dadurch zu bewirken,
dass die Behörde die Entscheidung in ihrem amtlichen Veröffentlichungsblatt und
außerdem in im Auswirkungsbereich der Entscheidung verbreiteten örtlichen
Tageszeitungen bekannt macht (§ 69 Abs. 2 VwVfG NRW). Der seinerzeitige
Regierungspräsident (nunmehr Bezirksregierung) Düsseldorf ist als Genehmigungs-
und Aufsichtsbehörde beim Zusammenschluss der Deichschau S. und des
Deichverbandes M. in dieser Weise verfahren.

30

Die der Satzung 2002 beigelegte Rückwirkung auf den 1. Januar 2001 steht nicht
im Widerspruch zu höherrangigem Recht. Die Satzung 2002 tritt an die Stelle der
Satzung 2001, die ihrerseits gleichfalls mit Rückwirkung auf den 1. Januar 2001
versehen war und ab diesem Zeitpunkt die Satzung 1992 ersetzen sollte.
Entscheidungserheblich unter dem Blickwinkel der Rechtmäßigkeit der Anordnung
der Rückwirkung sind allein die mit der Satzung 2002 herbeigeführten und für die
Erhebung des Verbandsbeitrages 2001 bedeutsamen Veränderungen gegenüber
dem früheren Satzungsrecht. Eine rückwirkende Wiederholung bestehender
wirksamer Satzungsbestimmungen mag überflüssig gewesen sein und, was eine
Entstehung des Verbandsbeitrages in bestimmter Höhe anbelangt, letztlich ins Leere
gehen, weil die mit der Rückwirkung gewollten Rechtsfolgen schon durch die
vorhandenen Satzungsregelungen ausgelöst worden sind. Gegen Aspekte des
Vertrauensschutzes kann eine solche Wiederholung aber von vornherein nicht
verstoßen.

31

Das rückwirkende Inkraftsetzen von Rechtsnormen, auch von Satzungen, ist
verfassungsrechtlich nicht schlechthin ausgeschlossen, vielmehr in bestimmten
Grenzen anerkanntermaßen unbedenklich. Für die Rechtmäßigkeit einer
Rückwirkung kommt es ausschlaggebend darauf an, welcher Schutz einem
Vertrauen des Betroffenen auf die Verlässlichkeit der geltenden Rechtsordnung im
jeweiligen Einzelfall gebührt.

32

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97,
67; Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200; BVerwG, Urteil
vom 26. Februar 2003 - 9 CN 2.02 -, NVwZ-RR 2003, 522.

33

Ein etwaiges Vertrauen ist nicht schutzwürdig, wenn und soweit in dem Zeitpunkt,
auf den der Eintritt der Rechtsfolgen der Rechtsnorm zurückbezogen wird, mit der
Regelung gerechnet werden musste. Das ist bei der Erhebung von Abgaben nach
Maßgabe von Satzungen u. a. dann der Fall, wenn der Regelung ein gleichartiger -
unwirksamer - Regelungsversuch vorausgegangen ist.

34

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 1996 - 8 B 13.96 -, Buchholz 401.9
Beiträge Nr. 36.

35

Damit fällt entscheidend ins Gewicht, dass die Satzung 2002 dazu dient, die
Zweifel an der Wirksamkeit und Tragfähigkeit der Satzung 2001 auszuräumen, die
das Verwaltungsgericht im Parallelverfahren mit Urteil vom 27. Juni 2002 - 8 K
576/02 - geäußert hat. Die Mitglieder des Beklagten mussten seit 1992 damit
rechnen, dass der Beklagte zur Finanzierung seiner durch seine Aufgaben bedingten
und nicht anderweitig gedeckten Kosten bis zu deren Höhe Beiträge erheben und die
hierfür erforderlichen Satzungsbestimmungen erlassen würde. Ein etwaiges
Vertrauen darauf, die der Satzung 2002 vorangegangenen Satzungen des Beklagten
seien unwirksam und Beiträge demzufolge nicht oder nicht bis zur vollständigen
Deckung der beim Beklagten anfallenden Kosten zu entrichten, obwohl der Beklagte
von Beginn seiner Tätigkeit an seine Mitglieder zu Beiträgen herangezogen hat,
entbehrt jeder Grundlage. Die Satzung 1992 sah vor, dass die Mitglieder dem
Beklagten die Beiträge zu leisten haben, die zur Erfüllung seiner Aufgaben und
seiner Verbindlichkeiten und zu einer ordentlichen Haushaltsführung erforderlich sind
(§ 33 Abs. 1). Ferner sind in die Satzung 1992 das Erfordernis eines ausgeglichenen
Haushaltes und die Festsetzung des Beitragsbedarfs eingestellt (§ 24 Abs. 2, Abs. 4
Nr. 5), was verdeutlicht, dass der Beklagte sich in der Pflicht zur Beitragserhebung in
dem zum Bestreiten seiner Ausgaben erforderlichen Umfang sieht (vgl. § 28 Abs. 1
WVG). Diese Regelungen sind seit 1992 inhaltlich unverändert geblieben und vom
Beklagten praktisch umgesetzt worden.

36

Zum Finanzierungsvolumen des Beklagten, über dessen Aufbringung durch
Beiträge die Mitglieder hiernach im Zeitpunkt des Inkrafttretens der Satzung 2002
nicht im Unklaren sein konnten, gehören die von ihm an den Beigeladenen zu
entrichtenden Zahlungen. Die Erweiterung des Katalogs der Aufgaben durch die
Einfügung von § 4 Nr. 4 Satzung 2002, wonach der Beklagte gemeinsam mit den
anderen Deichverbänden/Deichschauen im Polder C. -F1. den
Hochwasserschutz im Poldergebiet sicherzustellen hat, und die gleichzeitig
ergänzend in die Satzung eingefügte Angabe der Mitgliedschaft des Beklagten im
Beigeladenen (§ 1 Abs. 5 Satzung 2002) bezwecken, der insofern seit der Gründung
des Beigeladenen geübten Beitragspraxis des Beklagten die erforderliche und vom
Verwaltungsgericht im Parallelverfahren vermisste satzungsrechtliche Ermächtigung
zu verschaffen. Über die Zugehörigkeit des Beklagten zum Beigeladenen, um die
anstehenden kostenintensiven Hochwasserschutzmaßnahmen im Gebiet von X. -
C. bis zur Bundesgrenze bei F1. verbandsübergreifend zu finanzieren, gibt
aber bereits die öffentlich bekannt gemachte Satzung des Beigeladenen seit Ende
1995 in einer Weise Aufschluss, die eine Erwartung der Mitglieder des Beklagten, die
von diesem an den Beigeladenen zu entrichtenden Beiträge würden nicht durch
entsprechende Kostenansätze in der Beitragsbedarfsberechnung des Beklagten
abgedeckt, als unrealistisch und nicht schutzwürdig erscheinen lässt. Zudem hat der
Beklagte seine Mitglieder über seine Mitgliedschaft im Beigeladenen und seine
hiermit verbundenen Zahlungen, die wirtschaftlich den
Hochwasserschutzmaßnahmen auch außerhalb des Verbandsgebietes des
Beklagten zugute kommen, im Deichbrief März 2000 ausdrücklich informiert; der
Zweck des Beigeladenen ist zutreffend dahin wiedergegeben, dass er für die
Gesamtfinanzierung aller Deichsanierungen von C. bis zur Landesgrenze
gegründet worden ist und Beiträge zur Finanzierung des Eigenanteils seiner
Mitglieder erhebt. Vor diesem Hintergrund handelt es sich bei § 1 Abs. 5, § 4 Nr. 4
Satzung 2002 um die bloße Nachholung der satzungsmäßigen Festlegung
tatsächlich gefestigter und auf lange Sicht angelegter Umstände, die der Beklagte
auch aus der Sicht seiner Mitglieder ohnehin für legitim hielt und die für jedermann
unmissverständlich darauf hindeuteten, der Beklagte werde einem möglichen - durch
das Verwaltungsgericht später aufgedeckten - Auseinanderfallen von Satzung und
Tätigkeit im Interesse der Heilung noch nicht abgeschlossener Beitragserhebungen
durch rückwirkende Korrektur der Satzung begegnen.

37

Auch die Umstellung des Maßstabes für die Verteilung der Beitragslast für den
Hochwasserschutz und für die Schöpfwerke von dem in der Satzung 1992 hierfür
vorgesehenen Wert- bzw. Flächenmaßstab (§ 34 Nr. 2 Buchstaben a) und b), §§ 35,
36 Satzung 1992) zum Maßstab der Grundsteuermessbeträge (§ 38 Abs. 2
Buchstaben a) und b), §§ 39, 40 Satzung 2002) scheitert nicht an
entgegenstehendem schutzwürdigen Vertrauen. Die Umstellung des
Beitragsmaßstabes sollte inhaltsgleich bereits durch die im März 2001, also vor der
Heranziehung der Mitglieder zu den Verbandsbeiträgen 2001, öffentlich bekannt
gemachte Satzung 2001 herbeigeführt werden. Anhaltspunkte dafür, dass die
Mitglieder des Beklagten sich bis zur öffentlichen Bekanntmachung der Satzung
2001 bezogen auf den Beitrag 2001 auf einen Fortbestand der Maßstabsregelungen
der Satzung 1992 verlassen haben könnten, insbesondere in der Annahme der
Fortgeltung dieser Bestimmungen Dispositionen getroffen haben könnten, sind,
zumal die Veranlagungsregeln und Hebesätze erst im Zuge der jeweiligen
Aufstellung des Haushaltes während des laufenden Haushaltsjahres festgelegt
worden sind, nicht ersichtlich; die Kläger machen Anderes selbst nicht konkret
geltend. Ferner berufen sich die Kläger gerade darauf, dass das Schöpfwerk der
M1. Landwehr funktionell dem Hochwasserschutz zuzuordnen ist, was in der
Konsequenz ohne weiteres auf erhebliche Zweifel an der Zulässigkeit
unterschiedlicher Beitragsmaßstäbe einerseits für den Hochwasserschutz und
andererseits die Schöpfwerke führt. Damit bestätigen die Kläger im Ergebnis den im
Deichbrief April 2001 für die Umstellung der Beitragsmaßstäbe mitgeteilten Anlass.
Der Beklagte verweist insofern, was unwidersprochen geblieben ist, auf
verwaltungsgerichtliche Entscheidungen zur gebotenen Einheitlichkeit der
Beitragsmaßstäbe einerseits für den Hochwasserschutz und andererseits für die
Schöpfwerke. Dass die Vereinheitlichung sich an den früheren Wertmaßstab anlehnt
und diesen zum Maßstab des Grundsteuermessbetrages modifiziert, hält sich in dem
Rahmen, der angesichts der zuvor nicht aufeinander abgestimmten
Beitragsmaßstäbe und der hieraus folgenden Unklarheit der Rechtslage in den
Erwartungshorizont hinsichtlich der klarstellenden Neuregelung einzustellen war.

38

Hiernach verstößt die Rückwirkung der Satzung 2002 ungeachtet dessen, dass
im Zeitpunkt ihrer Bekanntmachung § 58 Abs. 2 Satz 2 WVG in der Fassung der
Änderung vom 15. Mai 2002 (BGBl. I S. 1578) galt, in der es statt - wie zuvor -
"späterer" nunmehr "anderer" Zeitpunkt heißt, auch nicht gegen die frühere Fassung
der Vorschrift. § 58 Abs. 2 Satz 2 WVG betrifft seinem klaren Wortlaut zufolge
ausschließlich die Neufassung wirksamen Satzungsrechts. Anderenfalls handelt es
sich, weil unwirksames Satzungsrecht nichtig ist, also rechtlich nicht existiert, bei
einer Neuregelung nicht um eine Änderung im eigentlichen Sinne, sondern um eine
erstmalige Rechtsetzung. Es spricht nichts dafür, unter einer Änderung im Sinne des
§ 58 Abs. 2 Satz 2 WVG gleichwohl auch die Anpassung unwirksamen
Satzungsrechts an die Anforderungen höherrangigen Rechts zu verstehen. Denn
unter der Voraussetzung der Unwirksamkeit früheren Satzungsrechts ist die
Rückwirkung von Satzungen mit abgabenrechtlichem Gehalt ein typischer und seit
langem allgemein anerkannter Fall, in dem die Durchbrechung von Vertrauen in den
Bestand bisher Geltung beanspruchender Rechtsvorschriften gerechtfertigt ist.

39

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 7. Februar 1996 - 8 B 13.96 -, a.a.O.; OVG NRW,
Urteil vom 17. Mai 1990 - 2 A 500/88 -, NWVBl. 1991, 349.

40

Die Satzung 2002 ist in ihren die Beitragserhebung tragenden Bestandteilen
inhaltlich rechtmäßig. Die Aufgabe des Hochwasserschutzes (§ 4 Nr. 1) ist mit
dessen Finanzierung durch Beiträge der Zwangsmitglieder, vor allem der Eigentümer
von Grundstücken im Verbandsgebiet (§ 3 Abs. 1 Buchstabe a), vereinbar. Wasser-
und Bodenverbände in ihrer Ausprägung als Deichverbände nehmen eine zulässige
Aufgabe wahr (§ 2 Nr. 5 WVG). Die Betrauung mit dieser Aufgabe dient sowohl dem
öffentlichen Interesse als auch demjenigen der Mitglieder, deren Mitgliedschaft in
erster Linie auf dem ihnen aus der Durchführung der Verbandsaufgaben zuteil
werdenden Vorteil beruht (§ 8 Abs. 1 Nr. 1, § 23 WVG). Mit der Zuweisung der
Aufgabe des Hochwasserschutzes speziell an eine Selbstverwaltungskörperschaft
wie den Beklagten wird bezweckt, hergebrachte verbandliche Strukturen des
Deichwesens - wie sie gerade auch am Niederrhein bestanden - aufrecht zu erhalten
und die legitime öffentliche Zielsetzung, Hochwasserschutz zu betreiben, unter
organisatorischer und finanzieller Inanspruchnahme derjenigen zu verwirklichen, die
einen relevanten Vorteil davon haben. Das steht mit einfachem Gesetzesrecht ohne
weiteres im Einklang und ist verfassungsrechtlich auch in Ansehung der hohen
technischen Anforderungen an wirksame Hochwasserschutzeinrichtungen, der
staatlichen Vorgaben für das Schutzniveau, der beträchtlichen Kosten zur Erreichung
der Schutzziele und der im Bereich des Beklagten und seiner benachbarten
Deichschauen bzw. Deichverbände zu ergreifenden umfangreichen Sanierungs- und
Ertüchtigungsmaßnahmen an den vorhandenen Rheindeichen bzw. Schutzmauern
unproblematisch. Dabei mag dahinstehen, ob und inwiefern neben der am
Bemessungshochwasser ausgerichteten aufwändigen Ausgestaltung der
Hochwasserschutzeinrichtungen am Niederrhein im oberliegenden Einzugsbereich
des Rheins durch von den Klägern angesprochene präventive Maßnahmen
tatsächlich eine für das Niederrheingebiet spürbare Entlastung erreicht werden kann.
Jedenfalls haben die Mitglieder des Beklagten, der den Hochwasserschutz durch
Deiche und sonstige Schutzwerke zu seinen Aufgaben zählt und seine Unternehmen
im Verbandsplan bestimmt hat (§ 4 Nr. 1, § 5 Satzung 2002), keinen der
Beitragserhebung entgegenzusetzenden Rechtsanspruch darauf, dass anderweitig
Maßnahmen ergriffen werden, die Unternehmen des Beklagten erübrigen oder
vereinfachen. Gegenwärtig steht die Notwendigkeit funktionstauglicher, ausreichend
bemessener Deiche bzw. sonstiger Hochwasserschutzvorkehrungen am Niederrhein
außer Frage. Der Staat, insbesondere das Land Nordrhein-Westfalen, versagt den
Mitgliedern des jeweils örtlich mit der Aufgabe der Sanierung des Rheindeiches
betrauten und dementsprechend zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Aufgabe
verpflichteten Deichverbandes auch nicht dadurch den verfassungsrechtlich
gebotenen Schutz, dass er sie auf dem Wege der Zwangsmitgliedschaft im Verband
auch finanziell in die Erfüllung des zum Hochwasserschutz Erforderlichen einbindet.
Eine Verletzung der dem Staat gegenüber seinen Bürgern obliegenden
verfassungsrechtlichen Schutzpflichten ist nur unter besonderen, engen
Voraussetzungen zu erwägen.

41

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Februar 2002 - 1 BvR 1676/01 -, NJW 2002,
1638; Beschluss vom 29. Oktober 1987 - 2 BvR 624/83 u. a. -, BVerfGE 77, 170 (214
f.).

42

Die Voraussetzungen für eine entscheidungsrelevante Einengung des dem
Gesetzgeber zukommenden weiten Einschätzungs-, Wertungs- und
Gestaltungsbereichs sind nicht erfüllt. Im Gegenteil stellt die verbandliche
Organisation des Hochwasserschutzes neben der Gewährleistung der
Aufgabenwahrnehmung in örtlicher Selbstverwaltung sicher, dass diejenigen, in
deren wohlverstandenem Eigeninteresse die Schutzmaßnahmen liegen, hierzu unter
Bedingungen selbstverantwortlich beitragen, die dem Schadenspotential von
Hochwasserereignissen und dem Leistungsvermögen angemessen sind.
Wirtschaftlich geht es für die dinglichen Verbandsmitglieder der Sache nach um die
Folgen der Lage ihres Grundbesitzes in einem seit alters her hochwassergefährdeten
Gebiet, die primär von ihnen selbst zu bewältigenden sind. Die den
Verbandsmitgliedern hierzu abverlangte Eigenverantwortung innerhalb des staatlich
eröffneten verbandsrechtlichen Rahmens geht angesichts auch der in anderen
Lebensbereichen selbstverständlichen eigenen Risikovorsorge nach Art und Umfang
nicht über das hinaus, was Grundstückseigentümern bis zu hier nicht in Rede
stehenden Grenzen einer unzumutbaren Überforderung zum eigenen Schutz
auferlegt werden kann. Jedenfalls eine über eine umfangreiche staatliche Förderung,
die das Land Nordrhein-Westfalen für Hochwasserschutzmaßnahmen - derzeit in
Höhe von 80 % der entstehenden Kosten - leistet, noch hinausgehende - und zum
Nachteil der nicht Bevorteilten gereichende - Freistellung der Vorteilhabenden von
einer angemessenen finanziellen Eigenbeteiligung an der Erlangung des Vorteils ist
verfassungsrechtlich nicht geboten.

43

Die Erstreckung der Hochwasserschutzaufgaben nach § 4 Nr. 1 Satzung 2002
auf den Polder C. -F1. , die durch die Mitgliedschaft des Beklagten im
Beigeladenen (§ 1 Abs. 5 Satzung 2002) und die Erweiterung des Aufgabenkatalogs
durch § 4 Nr. 4 Satzung 2002 bewirkt wird, ist rechtsfehlerfrei. Das gilt insbesondere
unter dem Blickwinkel der Mitfinanzierung der Aufgaben des Beigeladenen durch den
Beklagten und der hiermit einhergehenden beitragsmäßigen Belastung der Mitglieder
des Beklagten mit Aufwendungen, die dem Hochwasserschutz im gesamten Polder
zugute kommen, aber Unternehmen außerhalb des Verbandsgebietes des Beklagten
betreffen.

44

Der Beklagte verwaltet sich im Rahmen der Gesetze selbst. Er bestimmt hierbei
sowohl seine Aufgaben als auch die Maßnahmen zu deren Durchführung nach
Ermessen. Das schließt die Befugnis ein, einem anderen Verband beizutreten, um
hierdurch die eigenen Aufgaben besser erfüllen zu können, oder mit anderen
Verbänden zu kooperieren. Begrenzt wird das Ermessen durch die
mitgliedschaftliche Organisation des Beklagten und seine Verpflichtung auch auf den
Nutzen seiner Mitglieder. Die Zwangsmitgliedschaft in einem Wasser- und
Bodenverband berührt den Freiheitsbereich der Mitglieder (Art. 2 Abs. 1 GG) und
findet insofern ihre Rechtfertigung wie ihre Begrenzung darin, dass die
Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben des Verbandes zugleich spezifische
Vorteile für die Mitglieder hervorruft. Die Inanspruchnahme der Mitglieder im Rahmen
der Aufgabenerledigung muss dementsprechend dem Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit genügen, der im verbandsrechtlichen Vorteilsprinzip zutreffend
zum Ausdruck gelangt. Der dem Beklagten aufgrund seiner Selbstverwaltung
zukommende Entscheidungsspielraum, ob und wie er eine legitime öffentliche
Aufgabe innerhalb des zulässigen Aufgabenspektrums nach § 2 WVG wahrnimmt,
schließt es jedoch aus, eine von ihm gewählte Aufgabe und Maßnahme darauf zu
überprüfen, ob sie am sinnvollsten und zweckmäßigsten ist. Maßgeblich ist, ob sich
die Aufgabe und Maßnahme noch innerhalb des sachlich Vertretbaren halten.

45

Das trifft hinsichtlich der Mitgliedschaft des Beklagten im Beigeladenen in der
Ausgestaltung, wie sie sich aus den Satzungen des Beklagten und des Beigeladenen
ergeben, zu. Der Beigeladene ist von seinen Mitgliedern, den jeweils für den Schutz
von Teilflächen des Polders C. -F1. vor Rheinhochwasser verantwortlichen
Deichschauen und Deichverbänden einschließlich des Beklagten zu dem Zweck
gegründet worden, den nach Abzug staatlicher Fördermittel aufzubringenden
Eigenanteil für die planfeststellungs- und plangenehmigungsbedürftigen Bau- und
Sanierungsmaßnahmen an für den örtlichen Hochwasserschutz erforderlichen
Anlagen zu finanzieren (§ 2 Abs. 1 und 2 der Satzung des Beigeladenen vom 8.
November 1999; ursprünglich § 2 der Satzung vom

46

27. November 1995). Die für die Bau- und Sanierungsmaßnahmen benötigten
Finanzmittel werden vom Beigeladenen erforderlichenfalls durch die Aufnahme von
Darlehen beschafft und den Mitgliedern überlassen. Die Mitglieder bleiben für Bau,
Sanierung, Unterhaltung und Verteidigung der Hochwasserschutzanlagen zuständig
und holen die erforderlichen Planfeststellungen und Plangenehmigungen ein. Der
Beigeladene trägt damit dazu bei, die jeweiligen örtlichen
Hochwasserschutzaufgaben seiner Mitglieder durch deren überörtliches
Zusammenwirken zu unterstützen und wahrzunehmen. Wirtschaftlich dient er dazu,
auf der Grundlage von Beiträgen seiner Mitglieder, die wiederum deren Mitglieder
aufzubringen haben, sicherzustellen, dass seine Mitglieder den ihnen obliegenden
eigenen Verbandsaufgaben hinsichtlich des Hochwasserschutzes nachkommen
können. Der örtliche Anknüpfungspunkt der Schutzaufgaben der Mitglieder des
Beigeladenen bleibt danach ebenso unverändert aufrecht erhalten, wie die örtlichen
technischen Verbandsunternehmen, die im jeweiligen Verbandsplan niedergelegt
sind. Ausgehend von der Lage der Verbandsgebiete aller Mitglieder des
Beigeladenen im rechtsrheinischen Polder von X. -C. bis zur
deutsch/niederländischen Grenze (§ 6 Abs. 1 Satz 1 der Satzung des Beigeladenen)
wird die territoriale Ausrichtung der Aufgaben und Unternehmen der einzelnen
Mitglieder gewahrt und wird lediglich im Interesse aller Mitglieder übergreifend durch
finanzielle Unterstützung auch für zwar außerhalb des jeweiligen Verbandsgebietes
vorgenommene, aber auch dessen Schutz dienende Maßnahmen ergänzt, ohne
dass sich hieraus zusätzliche eigene Unternehmen der Mitglieder (§ 6 Abs. 2 Nr. 2
WVG) ergeben würden. Der einzelne Mitgliedsverband des Beigeladenen wird durch
dessen Tätigwerden in die Lage versetzt, seiner auf den Hochwasserschutz für sein
Verbandsgebiet bezogenen Aufgabe (vgl. für den Beklagten § 4 Nr. 1 Satzung 2002)
nachzukommen.

47

In tatsächlicher Hinsicht lässt das vom Beklagten und den übrigen Mitgliedern
des Beigeladenen durch dessen Einbindung in die Aufgabenerfüllung verfolgte
Konzept Ermessensfehler nicht erkennen; es leuchtet ein und ist vertretbar. Der dem
Konzept zugrunde liegende Ausgangspunkt, die Lage der Grundstücke aller
dinglichen Verbandsmitglieder der Deichschauen bzw. Deichverbände innerhalb
eines durch Hochwasserereignisse gleichermaßen gefährdeten
zusammenhängenden Polders, stimmt entgegen den hieran seitens der Kläger
geäußerten Zweifeln mit der Realität überein. Im fraglichen Gebiet wird der Schutz
vor Rheinhochwasser durch eine geschlossene Linie von Deichen bzw. sonstigen
Bauwerken entlang des Rheins erreicht. Die mit Hilfe des Beigeladenen zu
finanzierenden Bau- und Sanierungsmaßnahmen zielen auf die Gewährleistung
eines einheitlich am Maßstab des Bemessungshochwassers ausgerichteten
Schutzniveaus, und zwar gerade deswegen, weil nur so Hochwasserschutz im
Polder wirksam werden kann. Die topographischen Verhältnisse in den potentiell
durch ein Bemessungshochwasser gefährdeten und daher deichgeschützten
Flächen von C. bis zur Bundesgrenze sind derart, dass im Falle eines solchen
Hochwassers ein Versagen des Rheindeiches bzw. der sonstigen Schutzeinrichtung
an nur einer Stelle Überschwemmungen im gesamten Gebiet nach sich ziehen kann.
Durch eine solche Gefährdungssituation wird die Zugehörigkeit der betroffenen
Flächen zu einem einheitlichen Polder gekennzeichnet. Gegenüber einem seitlichen
oder rückwärtigen Zustrom von Hochwasser des Rheins sind die einzelnen
Verbandsgebiete der Mitglieder des Beigeladenen nicht durch natürliche
Geländeerhebungen oder künstliche Hindernisse geschützt. Diese räumlichen
Zusammenhänge sind ohne weiteres aus allgemein zugänglichen Kartenunterlagen
abzulesen. Sie waren des weiteren übereinstimmende Grundannahme des an der
Gründung des Beigeladenen beteiligten T. Düsseldorf, das auf eine
verbandsübergreifende Lösung des Problems der anstehenden Verbesserung der
Deiche und Schutzmauern drängte, und der mit den örtlichen Verhältnissen und
Hochwassergefahren besonders vertrauten Deichschauen bzw. Deichverbände
sowie deren verantwortlichen Vertreter. Das Vorbringen der Kläger bietet mangels
Substantiierung durch konkrete Anhaltspunkte, die die von ihnen vorgebrachten
Bedenken gegen die Richtigkeit der Poldereigenschaft des Gebietes stützen
könnten, keinen Anlass, dem weiter nachzugehen.

48

Die deutlichen Unterschiede in der Größe und Leistungsfähigkeit der Mitglieder
des Beigeladenen machen es weiterhin nachvollziehbar, dass sie die Schaffung des
aufsichtsbehördlich verlangten Schutzstandards der Hochwasserschutzeinrichtungen
wegen der hierfür erforderlichen durchgreifenden Sanierung der vorhandenen
Einrichtungen als eine wirtschaftlich zweckmäßigerweise gemeinsam anzugehende
Aufgabe betrachten. Das Wirtschaften "aus einem Topf" bei sämtlichen für den
Hochwasserschutz des Polders vorzunehmenden baulichen Maßnahmen ist
geeignet, die Sanierung aller Bestandteile der Deichanlagen bzw. sonstigen
Schutzeinrichtungen in einem dem Gefahrenpotential angemessenen Zeitraum unter
weitgehender Bewahrung der hergebrachten Selbstverwaltungsstrukturen und
vereinheitlichter Belastung der letztlich zur Aufbringung der notwendigen Eigenmittel
verpflichteten Mitglieder der Deichschauen bzw. Deichverbände effektiv umzusetzen.
Die vor der Gründung des Beigeladenen in Betracht gezogenen alternativen
Organisationsmodelle, vor allem die Bildung eines einheitlichen Deichverbandes mit
einem Verbandsgebiet von C. bis zur Bundesgrenze, sind von den Beteiligten
aus sachlichen Erwägungen, nämlich u. a. dem Aspekt der Beibehaltung der
sinnvollen örtlichen Selbstverwaltung, verworfen worden.

49

Die zur Verwirklichung des durch die Gründung des sowie die Mitgliedschaft im
Beigeladenen verfolgten tatsächlichen Anliegens gewählte rechtliche Konstruktion,
nach Maßgabe der Satzung 2002 Hochwasserschutz im Polder zu betreiben,
überschreitet nicht den dem Beklagten zustehenden rechtlichen Rahmen.

50

Das Wasserverbandsrecht gebietet es nicht, die erforderlichen und geeigneten
Maßnahmen zur Erfüllung der zum Vorteil der Mitglieder eines Verbandes
bestimmten Aufgaben strikt auf das Verbandsgebiet zu begrenzen, und schließt
anders lautende satzungsmäßige Wege nicht schlechthin aus. Ein Wasser- und
Bodenverband ist keine Gebietskörperschaft, sondern ein Personalverband (§ 1
Abs. 1 WVG). Sein Funktionsbereich ist gesetzlich nicht räumlich definiert, sondern
rührt her aus seiner auf die mitgliedschaftliche Verfasstheit bezogenen Ausrichtung.
Sein Verbandsgebiet, innerhalb dessen er die ihm bei der Durchführung seiner
Unternehmen zukommenden hoheitlichen Befugnisse hat, seine Mitglieder und deren
Grundstücke in Anspruch zu nehmen (§§ 33, 40 Abs. 2 WVG), umfasst die
Grundstücke seiner Mitglieder. Die räumliche Begrenztheit dieser hoheitlichen
Befugnisse steht aber nicht entgegen, dass Außenstehende (Nutznießer) Vorteile
aus der Aufgabenerfüllung haben können (vgl. § 28 Abs. 3 WVG). Ebenso wenig ist
es einem Verband verwehrt, im Einvernehmen sowie Zusammenwirken mit hiervon
örtlich betroffenen anderen Wasser- und Bodenverbänden seinen Wirkungskreis auf
Flächen außerhalb seines Verbandsgebietes auszudehnen (vgl. etwa § 2 Abs. 3
ErftVG, § 2 Abs. 2 Lippe VG), und hierdurch das übereinstimmende Interesse
mehrerer Verbände an einem Vorhaben zu wahren. Verbandsübergreifende
Zusammenarbeit bei bestimmten Projekten ist als gemeinschaftliches
Handlungsinstrument Ausprägung dessen, dass der Verband seine Angelegenheiten
auch organisatorisch selbst im Rahmen der Gesetze zu verwalten hat; einer
ausdrücklichen Ermächtigung in organisatorischer und verfahrensrechtlicher Hinsicht
bedarf es hierzu nicht. Die Auswahl unter mehreren alternativ in Frage kommenden
organisatorischen Methoden ist mit Blick auf deren funktionalen Bezug zur jeweiligen
Aufgabe vorzunehmen.

51

Dem übereinstimmenden Interesse mehrerer Verbände an der Durchführung
einer bestimmten Aufgabe kann organisatorisch in Form der Bildung eines
zusätzlichen Verbandes Geltung verschafft werden, dem die einzelnen Verbände als
Mitglieder angehören. Das wird schon dadurch verdeutlicht, dass ein Verband einen
anderen zum Mitglied haben kann und, wenn mehrere Verbände Aufgaben für
dieselben Grundstücke haben, einer von ihnen zum Oberverband erklärt werden
kann (§ 4 Nr. 3, § 72 Abs. 2 WVG). Die Befugnis zu einem partiellen
Zusammenwirken von Verbänden zur Erfüllung einer gemeinsamen Aufgabe war,
was das vorliegend zu betrachtende gemeinsame Interesse mehrerer Verbände an
einem Deich anbelangt, schon im Preußischen Deichrecht angelegt. Hiernach war
die organisatorische Bündelung der Interessen mehrerer Deichverbände in einem
gemeinschaftlichen Deichverband auch unter Fortführung der bisherigen Verbände
als Mitglieder des neuen Verbandes besonders vorgesehen (§ 298 Abs. 1 Nr. 2
Preußisches Wassergesetz).

52

Vgl. hierzu Kaiser/Linckelmann/Schleberger, Wasserverbandverordnung, 3.
Auflage, § 113 Anmerkungen 1 und 2.

53

Diese Möglichkeit einer Konzentration von Aufgaben und Unternehmen mehrerer
Verbände in einem neuen Verband war als Organisationsform durch § 113 WVVO
aufgenommen worden, an den sich wiederum § 72 Abs. 2 WVG anlehnt. Strukturelle
Bedenken dagegen, innerhalb eines - hierzu bestimmten - Oberverbandes die
Beiträge auf die Unterverbände umzulegen, sodass letztlich die Mitglieder der
Unterverbände wirtschaftlich die Kosten der Unternehmen des Oberverbandes zu
tragen haben, bestehen von vornherein nicht.

54

Es spricht nichts Überzeugendes dafür, dass diese beitragsmäßigen Folgen nur
auf dem Weg der Vereinigung der Aufgaben und Unternehmen mehrerer Verbände
in dem gemeinsamen Verband erreicht werden könnten, wie er bezogen auf den
Beklagten für das Gebiet des früheren Deichverbandes M. mit dessen Satzung
vom 13. Mai 1941 gewählt worden ist. Vielmehr bestand schon unter Geltung der
Wasserverbandverordnung auch die Möglichkeit, dass sich Verbände unter
Beibehaltung ihrer eigenen Verantwortung für die Aufgaben - und Unternehmen - zu
deren Erfüllung zu einem Dachverband zusammenschlossen, der die Aufgaben der
Mitgliedsverbände lediglich zu "fördern" hatte (§ 2 Nr. 11, § 3 Nr. 3, § 154 Buchstabe
c) WVVO).

55

Vgl. Kaiser/Linckelmann/Schleberger, a.a.O., § 2 Anmerkung 13 unter Hinweis
auf den "Reichsverband der Wasser- und Bodenverbände".

56

Als zulässige Aufgabe eines solchen Verbandes zur Förderung fremder
Verbände wurde u. a. die Beschaffung, Unterhaltung und Verwendung von
Maschinen und Geräten für die Mitglieder und die Überlassung von Dienstkräften
angesehen. Eine auf der Zuordnung der dem jeweiligen Mitgliedsverband individuell
zuzurechnenden Kosten beruhende Beitragserhebung ("Spitzabrechnung") ist auch
insofern nicht als zwingend angenommen worden (§ 4 Nrn. 5 und 6, §§ 23, 24 der
Satzung des vorgenannten Reichsverbandes, abgedruckt bei Tönnesmann, WVVO,
2. Auflage, Seite 329).

57

Vgl. hierzu Kaiser/Linckelmann/Schleberger, a.a.O., § 2 Anmerkung 13, § 82
Anmerkung 5.

58

In Anlehnung an diese durch das Wasserverbandsgesetz abgelöste Rechtslage
kommen unter Geltung dieses Gesetzes ebenfalls Wasser- und Bodenverbände mit
der Aufgabe der Förderung der Erfüllung von Aufgaben anderer, ihre Mitglieder
bildenden Verbände gesetzlich in Betracht (§ 2 Nr. 14, § 4 Nr. 3 WVG). Eine
derartige Förderung setzt nicht die Übertragung der Aufgaben und der
Verantwortung für deren Erfüllung voraus. Im Gegenteil dürfen Verbände die
Erfüllung ihrer Aufgaben auf einen Förderverband lediglich unter Beibehaltung ihrer
Verantwortung hierfür übertragen.

59

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 6 CN 5.00 -, NVwZ-RR 2002,
180.

60

Über dieses Erfordernis setzen sich die Aufgaben zum einen des Beklagten nach
§ 1 Abs. 5, § 4 Nr. 4 Satzung 2002 und zum anderen des Beigeladenen (§ 2 dessen
Satzung) nicht hinweg. Der Beigeladene wird, anders als der in der Entscheidung
des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. September 2001 rechtlich beurteilte
Verband, bei der Durchführung der Unternehmen zur Erfüllung der Aufgaben seiner
Mitgliedsverbände nicht nach Außen rechtlich tätig. Die Mitgliedsverbände des
Beigeladenen tragen nach wie vor für den Hochwasserschutz und die zu diesem
Zweck zu ergreifenden Maßnahmen die alleinige Verantwortung. Der Beigeladene ist
in die Wahrnehmung dieser Aufgabe lediglich intern durch die Beschaffung der von
seinen Mitgliedern benötigten finanziellen Mittel eingebunden. Seine Mitwirkung an
der Erfüllung der Hochwasserschutzaufgaben der Mitgliedsverbände bewegt sich,
nicht anders als das durch frühere Förderverbände geübte Anstellen und Überlassen
von Arbeitskräften zur Erledigung der sächlichen Verbandsaufgaben oder der Bau
und die Führung eines gemeinsamen Betriebshofes -

61

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 26. September 2001 - 6 CN 5.00 -, a.a.O -,

62

auf der Ebene der Erbringung bloßer Hilfsfunktionen für die Mitgliedsverbände.
Diese verlieren dadurch nicht ihre Selbstverwaltung hinsichtlich der Aufgabe des
Hochwasserschutzes. Ebenso wenig fallen die Verantwortung für die
Aufgabenerfüllung und für die Finanzierung in einer die Selbstverwaltung
aushöhlenden und ihr zuwider laufenden Art und Weise auseinander. Die
Entscheidung zur Mitgliedschaft im Beigeladenen nach Maßgabe von dessen
Satzung ist vielmehr Ausdruck und Verwirklichung der Selbstverwaltung der
Mitgliedsverbände. Jeder der Mitgliedsverbände des Beigeladenen hat in dessen
Verbandsversammlung, dem zentralen Verbandsorgan, Sitz und Stimme. Das hierbei
angewandte Mehrheitsprinzip ist Wesen gemeinsamer Interessenwahrnehmung. Die
inhaltlichen Anforderungen an vom Beigeladenen zu finanzierende Maßnahmen
steuern denkbaren strukturellen Ungleichgewichtigkeiten zum Nachteil einzelner
beitragspflichtiger Mitglieder entgegen. Die als Folge der Mitgliedschaft zu
entrichtenden Beiträge sind bezogen auf die Erfüllung der Aufgabe des
Hochwasserschutzes Fremdkosten, deren Eingehung - wie ausgeführt - von
sachlichen Gründen getragen wird.

63

Vom Ermessensspielraum der Mitglieder ist auch gedeckt, dass die Beiträge der
jeweiligen Höhe nach durch die genossenschaftliche Verteilung der Gesamtkosten
auf die Mitgliedsverbände, also durch die gleichmäßige Umlegung aller Kosten
anhand der Summen der für das jeweilige Verbandsgebiet anzusetzenden
Maßstabseinheiten (§ 29 der Satzung des Beigeladenen), bedingt sind. Das
Wasserverbandsgesetz setzt eine derartige Kostenverteilung mit der Eröffnung der
Möglichkeit der mitgliedschaftlichen Beteiligung eines Verbandes an einem anderen
Verband sowie mit § 2 Nr. 14 WVG als zulässig voraus. Denn die Mitgliedschaft
eines Verbandes in einem anderen Verband ist für das jeweilige Mitglied
typischerweise mit Kosten verbunden, deren Entstehung nach Grund und Höhe
aufgrund der Mitwirkung der übrigen Mitglieder nicht allein in seiner Hand liegt. Die
genossenschaftliche Umlage der beim Beigeladenen anfallenden Kosten trägt dem
Umstand Rechnung, dass die Anlagen zum Hochwasserschutz ein einheitliches
System bilden und der Gesamtheit der Mitgliedsverbände wie der Eigentümer der
Grundstücke in dem vor Hochwasser geschützten Gebiet zugute kommen. Eine die
Gebietsgrenzen der einzelnen Mitgliedsverbände einbeziehende Einzelabrechnung
der Ausgaben des Beigeladenen stünde im Widerspruch zu dem mit dessen
Gründung im gemeinsamen Interesse an effektivem Hochwasserschutz gewollten
Lastenausgleich.

64

Die vom Beklagten festgelegten Beitragsmaßstäbe nach §§ 38 bis 42 Satzung
2002 stehen im Einklang mit den Vorgaben des § 30 WVG. Die Verteilung des
beitragsfähigen Aufwandes folgt dem Vorteilsprinzip, wobei für den
Hochwasserschutz und den Bau und Betrieb der Schöpfwerke die
Grundsteuermessbeträge, hilfsweise Ersatzwerte, und für die Gewässerunterhaltung
die gewichteten Flächen maßgeblich sind (§§ 38 Abs. 1, 39 Abs. 2 und 3, 40 Abs. 2
und 3, 41 Abs. 1 Buchstabe b), Abs. 3 Satzung 2002). Die Grundlagen für die
Ermittlung der Ersatzwerte werden durch Beschluss des Erbentages festgelegt
(§§ 39 Abs. 3 Satz 3, 40 Abs. 3 Satz 3 Satzung 2002); dieses Vorgehen steht der
erforderlichen Vollständigkeit und Bestimmtheit der Satzung wegen des
satzungsmäßig als Beitragsprinzip eindeutig festgelegten Grundsteuermessbetrages
nicht entgegen. Entsprechendes gilt für die Konkretisierung der Gewichtung der
Flächen durch vom Erbentag zu beschließende Veranlagungsregeln (§§ 38 Abs. 5,
41 Abs. 3 Satz 3 Satzung 2002); insofern ist satzungsmäßig angeordnet, die
bebauten und befestigten Flächen höher zu bewerten. Die Verteilungsgrundsätze
nach § 30 Abs. 1 WVG belassen dem Verband einen weiten und von ihm
auszufüllenden Bewertungsrahmen, der erst dann überschritten ist, wenn der der
Ermittlung der Beitragsverhältnisse zugrunde liegende Beitragsmaßstab willkürlich
und für das Handeln des Verbandes gänzlich unpassend ist.

65

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 15. September 2004 - 20 A 3165/02 - und vom
18. Dezember 2002 - 9 A 696/98 -.

66

Die Feststellung einer in dieser Weise sachlich nicht zu rechtfertigenden
Beitragsverteilung lässt sich nicht treffen. Beim Grundsteuermessbetrag handelt es
sich um das auch in anderen abgabenrechtlichen Zusammenhängen als
Anknüpfungspunkt gebräuchliche Ergebnis einer auf der Basis des Einheitswertes
durchgeführten Grundstücksbewertung. Die Orientierung hieran stellt eine
Fortentwicklung des vom Beklagten in der Vergangenheit angewandten
Einheitswertmaßstabes dar. Der Einheitswert zielt mit den ihm zugrunde liegenden,
als bewährt betrachteten Faktoren ebenso wie die zur Ermittlung des
Grundsteuermessbetrages heranzuziehenden Steuermesszahlen auf eine
verlässliche Abschätzung des Grundstückswertes. Die Ausrichtung der
Beitragsverteilung für den Hochwasserschutz am so ermittelten Wert der vor
Hochwasser zu schützenden, unterschiedlich genutzten Grundstücke findet auf
seiten der Grundstückseigentümer ihre wirtschaftliche Entsprechung in deren
Interesse an der Vermeidung von Wertverlusten infolge von Hochwasserereignissen.
Sie ist deswegen sachgerecht.

67

Vgl. zum Maßstab des Einheitswertes bei einem Deichverband: BVerwG, Urteil
vom 2. Dezember 1966 - 4 C 185.65 -, ZfW 1967, 124.

68

Dies gilt auch im Hinblick auf den Beitrag für die Schöpfwerke. Bei Schöpfwerken
handelt es sich um landseitige Anlagen zur Aufrechterhaltung der im Hochwasserfall
durch die Erschwerung bzw. Unterbindung der Vorflut zum Rhein gestörten
Abflussverhältnisse innerhalb des deichgeschützten Gebietes; aufsteigendes
Grundwasser und abfließendes Oberflächenwasser muss hochwasserbedingt über
die bei Niedrig- sowie Mittelwasserständen gegebenen Abflusshöhen gehoben
werden. Beim Beklagten geht es um das Schöpfwerk M. , durch das der
Wasserspiegel der M1. Landwehr auf einem für die Sicherung der Vorflut
ausreichenden Niveau gehalten wird. Der Nutzen dieser Anlage für die Grundstücke
wird hiernach ebenfalls wesentlich vom jeweiligen Grundstückswert beeinflusst. Er
bietet einen hinreichenden sachlichen Grund dafür, die, wie bereits erwähnt,
unwidersprochen gerichtlich angemahnte Vereinheitlichung der Beitragsmaßstäbe für
Hochwasserschutz und für Schöpfwerke durch die Festlegung gerade des
Maßstabes des Grundsteuermessbetrages für beide Beitragszwecke herbeizuführen.
Auch die Beschränkung der Verteilung des auf die Schöpfwerke entfallenden
Beitragsbedarfs auf die im Einzugsgebiet der M1. Landwehr gelegenen
Grundstücke - vorgegeben durch §§ 38 Abs. 2 Buchstabe b), 40 Abs. 2 Satzung
2002 - ist rechtsfehlerfrei. Diese Regelungen erklären sich daraus, dass das
Schöpfwerk M. zwar funktionell eng und untrennbar mit dem Hochwasserschutz
verknüpft ist, dass diese Verknüpfung aber, wie ausgeführt, aus dem Gesichtspunkt
von mit Hochwasserereignissen einhergehenden Störungen der Vorflutverhältnisse
folgt. Die Sicherung der Vorflut nützt den Grundstücken im Einzugsbereich des
betroffenen Vorfluters, greift darüber aber typischerweise nicht hinaus. Tatsachen,
die darauf hindeuten könnten, dass die zur Sicherstellung der Vorflut der M1.
Landwehr geschaffenen Schöpfanlagen einen funktionalen Bezug auch zu den
Vorflut- und Abflussverhältnissen im Bereich der Einzugsgebiete der J1. und der
I. Landwehr haben könnten, sind nicht dargetan worden und nicht erkennbar.
Die jeweiligen Einzugsgebiete dieser Gewässer sind in der Übersichtskarte zur
Satzung 2002 dargestellt und waren zuvor den Satzungen 1992 und 2001 sowie den
zeichnerischen und textlichen Festlegungen des Verbandsplanes mit genügender
Bestimmtheit zu entnehmen.

69

Ein Flächenmaßstab für die Erfassung und Bewertung von mit der Unterhaltung
von Gewässern verbundenen Vorteilen genießt seit langem Anerkennung.

70

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Mai 1973 - 4 C 21.70 -, BVerwGE 42, 210.

71

Die Differenzierung des reinen Flächenmaßstabes durch eine Mehrbelastung der
bebauten und befestigten Flächen entspricht der Wertung des § 92 Abs. 1 Satz 6,
Abs. 2 Satz 2 LWG. Die Bebauung und Befestigung von Grundstücksflächen wirken
sich auf den für die Gewässerunterhaltung wichtigen Wasserabfluss, vor allem
dessen Intensität bei Spitzenabflüssen, erheblich aus. Die Nachteile unzulänglicher
Gewässerunterhaltung, namentlich die durch die Unterhaltung zu vermeidenden
Beeinträchtigungen der Vorflut, ziehen bei bebauten und befestigten Flächen
aufgrund der dort vorhandenen Nutzungsansprüche und Werte typischerweise
schwerwiegendere Nachteile nach sich als bei unbefestigten Flächen.

72

Die in den Veranlagungsregeln für das Haushaltsjahr 2001 enthaltene Abstufung
zwischen land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen (Faktor 1), Sportplätzen und
ähnlichen Anlagen (Faktor 5) und bebauten bzw. befestigten Flächen (Faktor 10) hält
sich entgegen der Ansicht der Kläger auch nach der Ausgestaltung der Staffelung
innerhalb der der Bewertung durch den Beklagten vorgegebenen Grenzen. Die
Annahme deutlich unterschiedlicher Vorteilslagen findet einen plausiblen Anhalt in
den unterschiedlichen Nutzungsarten und Werten der Grundstücke, die sich auch in
den Ersatzwerten im Falle nicht festgesetzter Grundsteuermessbeträge
niederschlagen. Darüber hinaus überwiegen die unbefestigten Flächen im
Verbandsgebiet des Beklagten nach ihrem Umfang die bebauten und befestigten
Flächen bei weitem, sodass das aus der Bebauung und Befestigung herrührende
Gesamtinteresse an der Gewässerunterhaltung nur bei einem spürbar ins Gewicht
fallenden Nutzungszuschlag beitragsmäßig wirksam werden kann. Die
Pauschalierung der Gewichtungsfaktoren wird durch die Schwierigkeiten konkreter
Ermittlungen und Abgrenzungen sowie die Erfordernisse der Praktikabilität der
Beitragserhebung sachlich getragen. Die des weiteren klägerseitig kritisierte
pauschale Obergrenze von 3000 m² für die baulich genutzten Teilflächen
landwirtschaftlicher Grundstücke geht nach den Angaben des Beklagten im
Parallelverfahren 8 K 576/02 VG Düsseldorf, denen die Kläger nichts Greifbares
entgegensetzen, zurück auf die im Verbandsgebiet tatsächlich anzutreffenden
räumlichen Aufteilungen bei landwirtschaftlichen Hofstellen und eine insofern vielfach
gegebene mangelnde Präzision der Nutzungsangaben im Kataster. Sie entspricht,
was das Absehen von einer konkreten Feststellung der im jeweiligen Einzelfall
überbauten und befestigten Flächen und damit die mit der vorgenommenen
Pauschalierung verbundenen Unschärfen angeht, ebenfalls dem rechtlich nicht zu
beanstandenden Bestreben des Beklagten, die Heranziehung praktikabel zu
gestalten und auf der Grundlage einfach zu handhabender und anhand leicht zu
beschaffender Unterlagen festzustellender Merkmale abzuwickeln. Letzteres gilt
auch für die Abgrenzung der als bebaut bzw. befestigt einzustufenden Flächen im
Wesentlichen nach der Nutzungsangabe "GF" im Kataster.

73

Soweit in einer gewissen Anzahl von Fällen auch nicht landwirtschaftlich genutzte
und im Kataster als "GF" gekennzeichnete Grundstücke neben einer Bebauung und
Befestigung ausgedehnte unbefestigte Flächen umfassen können, spricht für die
Außerachtlassung solcher Gegebenheiten, dass es bei der Gestaltung
abgabenrechtlicher Maßstabsregelungen in Ausübung auch der funktionalen
Selbstverwaltung grundsätzlich rechtsfehlerfrei ist, die Regelungen typisierend auf
die Regelfälle des jeweiligen Sachbereichs zuzuschneiden und die Besonderheiten
von Einzelfällen bis zu einer gewissen Grenze auszublenden. Es ist nicht dargetan
und nicht ersichtlich, dass die in der Satzung 2002 vorgenommene Pauschalierung in
einer signifikanten, zahlenmäßig im Bereich dieser Grenze anzusetzenden Anzahl
von Fällen die beitragserheblichen Anknüpfungspunkte verfehlt. Ebenfalls besteht
kein konkreter und überprüfbarer Anhalt dafür, dass die Beitragsmaßstäbe und/oder
die Veranlagungsregeln den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und als dessen
Ausformung das Äquivalenzprinzip missachten. Das außerhalb der Heranziehung zu
Verbandslasten -

74

vgl. BVerwG, Beschluss vom 4. Juni 2002 - 9 B 15.02 -, NVwZ 2002, 1508 -

75

zu wahrende beitragsrechtliche Äquivalenzprinzip fordert, dass die Höhe eines
Beitrags nicht in einem Missverhältnis zu dem Vorteil stehen darf, den er abgelten
soll.

76

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 14. Februar 2002 - 6 B 73.01 -, Buchholz 451.45 §
113 HwO Nr. 5.

77

Ein solches Missverhältnis ist hier auszuschließen. Das gilt namentlich für den
Beitrag zum Hochwasserschutz, gegen den sich die Kläger in erster Linie wenden.
Gemessen an den im Hochwasserfall drohenden Gefahren und der demzufolge von
der Sicherstellung des Hochwasserschutzes durch den Beklagten gebotenen
Vorteilslage, ohne die im Verbandsgebiet Investitionen nur unter wirtschaftlich
letztlich nicht abschätzbaren Risiken getätigt werden könnten, ist der erhobene
Beitrag seiner Höhe nach eher gering. Er bewegt sich seiner Größenordnung nach
bei einem Wohngrundstück gebräuchlichen Zuschnitts allenfalls im unteren Bereich
von üblichen Aufwendungen für den Schutz vor weit weniger existentiellen Schäden.
Darüber hinaus ist die derzeitige Höhe der Beiträge und deren Steigerung im
besonderen Maße davon geprägt, dass der Sanierungsbedarf an den vorhandenen
Deichen über Jahrzehnte aufgelaufen ist. Rücklagen, aus denen die anstehenden
Investitionen zur Sanierung der Deiche und sonstigen Hochwasserschutzanlagen
zumindest in einem nennenswerten Umfang bestritten werden könnten, sind vom
Beklagten und seinen Funktionsvorgängern in der Vergangenheit nicht durch
Beiträge gebildet worden.

78

In Anwendung der Satzung 2002 erweisen sich die mit den angefochtenen
Bescheiden festgesetzten Beiträge nach Grund und Höhe als fehlerfrei. Die zu
Lasten der Kläger jeweils berücksichtigten Grundstücksflächen liegen innerhalb des
Verbandsgebietes des Beklagten und innerhalb des hierin eingeschlossenen
Einzugsgebietes der M1. Landwehr, sodass die Beitragspflicht bezogen auf
den Hochwasserschutz, die Schöpfwerke und die Gewässerunterhaltung besteht. Die
Hebesätze hat der Beklagte auf der Grundlage des Haushaltsplanes 2001 nach
Ermittlung des jeweiligen Beitragsbedarfs im Wege der Zuordnung der
Gesamtausgaben und -einnahmen zu den unterschiedlichen Beitragsabteilungen
und anschließender Verteilung der Bedarfsansätze auf die Maßstabseinheiten
festgelegt. Das steht insgesamt mit den gesetzlichen und satzungsmäßigen
Anforderungen im Einklang.

79

Die Bedarfsansätze übersteigen nicht die beitragsfähigen Kosten. Ein Verstoß
gegen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit bei der Aufstellung und
Ausführung des Haushaltsplans (§ 1 Abs. 1 NRW AGWVG) ist nicht festzustellen;
deshalb kann auf sich beruhen, welche Rechtsfolgen sich anderenfalls angesichts
des Finanzierungssystems des Beklagten für die Beitragserhebung ergeben würden.
Die Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind als ökonomisches Grundprinzip
staatlicher Verwaltungstätigkeit darauf angelegt, ein angemessenes Verhältnis
zwischen dem Aufwand an Mitteln und der Aufgabenerfüllung zu sichern. Verlangt
wird nicht eine Haushaltsführung mit schlechthin niedrigstem Aufwand, sondern
sowohl die Beschränkung auf das Notwendige als auch die Effektivität hinsichtlich
der Erzielung der angestrebten Erfolge im Sinne eines möglichst günstigen
Verhältnisses von Aufwand und Nutzen. Die erhebliche Spannweite dieser
Zielsetzung bringt es mit sich, dass einer zur Selbstverwaltung befugten und
verpflichteten haushaltsführenden Stelle ein weitreichender Entscheidungsspielraum
zuzugestehen ist. Entscheidend ist die objektive, sachliche Vertretbarkeit der
haushaltswirksamen Maßnahmen.

80

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. Oktober 1990 - 15 A 1099/87 -, NVwZ-RR
1991, 509 (zu § 62 Abs. 2 GO a.F.).

81

In gleicher Weise geht der beitragsrechtliche Grundsatz der Erforderlichkeit der
Maßnahmen sowie der für an sich unumgängliche Maßnahmen anzusetzenden
Aufwendungen mit der Zuerkennung eines weiten Ermessensspielraums des in
Selbstverwaltung handelnden Aufgabenträgers einher.

82

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Mai 2003 - 9 BN 3.03 -, NVwZ-RR 2003, 774;
Urteil vom 3. März 1995 - 8 C 25.93 -, NVwZ 1995, 1208.

83

§ 28 Abs. 1 WVG, wonach die Verbandsmitglieder Beiträge zu leisten haben,
soweit dies zur Erfüllung der Aufgaben des Verbandes erforderlich ist, besagt nichts
anderes. Über die Erfüllung der Aufgaben hat der Verband, wie ausgeführt, gerade
durch seine hierzu berufenen Organe in Selbstverwaltung unter Beachtung der
wegen der Zwangsmitgliedschaft und Beitragspflicht seiner Mitglieder bestehenden
Begrenzungen nach dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit zu entscheiden.

84

Für ein grobes, mit vernünftigen sachlichen Erwägungen nicht zu erklärendes
Missverhältnis zwischen den Ausgabenansätzen im Haushaltsplan und dem
verfolgten Zweck fehlt es an konkreten Anhaltspunkten, die auch nur eine
weitergehende Aufklärung des Sachverhaltes als angezeigt erscheinen lassen
könnten. Die angeblich durch eine personelle Überbesetzung der Geschäftsstelle
des Beklagten verursachten überhöhten Verwaltungskosten sind in Relation zu
sehen vor allem zu der großen Anzahl der Mitglieder des Beklagten und der
Notwendigkeit, die aufsichtsbehördlich im Hinblick auf frühere Haushaltsjahre
angebrachten Kritikpunkte für die Gegenwart und Zukunft auszuräumen. Der im
Berufungsverfahren eingereichte Bericht über die überörtliche Sonderprüfung 2002
verdeutlicht die früheren verwaltungsmäßigen Unzulänglichkeiten und gelangt zu
dem Ergebnis, es sei nur mit dem Einsatz zusätzlicher Kräfte und einem immensen
Arbeitsaufwand aller Beteiligten möglich gewesen, bis Ende 2000 die
Voraussetzungen für eine geordnete Geschäftsführung zu schaffen. Ferner steht
nach diesem Bericht den finanziellen Auswirkungen früherer Mängel in der
Geschäftsführung, die sich auf insgesamt ca. 708.000,- DM belaufen, gegenüber,
dass der Beklagte ab 1993 eine personell und sächlich ausreichend ausgestattete
Geschäftsstelle mit beitragsrelevanten Kosten von jährlich ca. 410.000,- DM hätte
unterhalten müssen, dies aber nicht getan hat. Unter Einbeziehung dieser
Würdigung, der die Kläger nicht mit substantiierten Angaben entgegentreten, war der
für das Haushaltsjahr 2001 veranschlagte und in die Beitragsbedarfsberechnung
einbezogene Personalkostenaufwand, wenn nicht unvermeidbar, so doch zumindest
nicht sachlich unvertretbar und schlechterdings überflüssig. Hinzu tritt, dass für das
Jahr 2001 die Umstellung der Satzung sowie der Veranlagungsregeln ins Auge
gefasst war, was aufgrund des sich abzeichnenden Widerstandes vieler Mitglieder
des Beklagten gegen die Beitragspflichten die Dringlichkeit einer in jedem Falle
ausreichenden Personalausstattung unterstrich. Die Gegenüberstellung der
Geschäftsführungskosten mehrerer Deichverbände am Niederrhein ist von
vornherein nicht aussagekräftig, weil hieraus Aufschlüsse über den jeweils
anzutreffenden und zu bewältigenden Arbeitsanfall nicht zu gewinnen sind. Auch in
sonstiger Hinsicht bietet der Haushaltsplan 2001 keinen hinreichenden Ansatz für
Zweifel an der Berechtigung von Kostenansätzen. Die Kläger haben, obwohl sie den
vorgenannten Bericht über die Sonderprüfung neben anderen Unterlagen über das
Haushalts- und Rechnungswesen des Beklagten selbst in das Verfahren eingeführt
haben, zu ihrem in der mündlichen Verhandlung gestellten Beweisantrag keinerlei
fassbaren und prüfbaren Bezugs- und Anknüpfungspunkt für die von ihnen gezogene
Schlussfolgerung der fehlenden Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsführung
aufgezeigt; die mit dem Beweisantrag vorgetragene Würdigung entbehrt jeglicher
tatsächlichen Ableitung.

85

Auch eine unvertretbar unwirtschaftliche Haushaltsführung des Beigeladenen,
die die mangelnde Erforderlichkeit der vom Beklagten an den Beigeladenen zu
entrichtenden Beiträge, also der vom Beklagten diesbezüglich in Ansatz gebrachten
Fremdkosten, nach sich ziehen könnte, ist nicht ersichtlich. Die von den Klägern als
verfehlt angesehene Praxis der Kreditaufnahme, die in der mündlichen Verhandlung
im Zusammenhang mit der Anbringung des Beweisantrages zwischen den
Beteiligten erörtert worden ist, ist ausweislich des Berichts über die Prüfung der
Jahresrechnung 2002 des Beigeladenen erst im Jahre 2002 haushaltswirksam
geworden. Im Übrigen hat die Rechnungsprüfung, auf die die Kläger sich stützen,
trotz der erkannten und behandelten Kritikpunkte den Prüfvermerk nicht versagt,
sondern erteilt. Durch die Erteilung des Prüfvermerkes wird bestätigt, dass die
Jahresrechnungsbeträge mit den für den Beigeladenen geltenden Bestimmungen im
Einklang stehen. Tatsächliche Anhaltspunkte für den Schluss auf eine sachliche
Unhaltbarkeit des Haushaltsgebarens des Beigeladenen lassen sich aus den
Kritikpunkten daher nicht ableiten. Sollten die Kläger den mit ihrem Beweisantrag
geltend gemachten Vorwurf der nicht ordnungsgemäßen Haushaltsführung auf
andere potentiell beitragsrelevante Umstände in der Sphäre des Beigeladenen
beziehen wollen, haben sie derartige Umstände nicht dargetan und ist ein
Anhaltspunkt insofern nicht erkennbar. Die Vorstellung der Kläger, das Verhalten des
Beklagten und des Beigeladenen müsse, was die Haushaltsführung angeht,
umfassend geprüft werden, geht an der Tatsache der stattgefundenen Prüfungen
und den hierbei gewonnenen Ergebnissen vorbei und läuft darauf hinaus, dass
entgegen der prozessualen Mitwirkungspflicht eines Klägers durch gerichtliche
Sachaufklärung ein bislang nicht einmal in Umrissen abzusehender Grund für die
Klageerhebung aufgefunden werden soll. Zu einer solchen Aufklärung besteht kein
Anlass.

86

Gleiches gilt, soweit der Beweisantrag die Beachtung der ordnungsgemäßen
Beitragsverhältnisse und der Beitragsmaßstäbe betrifft. Die ansatzweise
konkretisierten Einwände greifen nicht durch. Die beitragspflichtigen
Maßstabseinheiten hat der Beklagte ausweislich der vom Erbentag beschlossenen
Veranlagungsregeln methodisch korrekt durch Addition der Grundsteuermessbeträge
und der entsprechenden Ersatzwerte im Verbandsgebiet (Hochwasserschutz) bzw.
im Einzugsgebiet der M1. Landwehr (Schöpfwerk) sowie der gewichteten
Flächen (Gewässerunterhaltung) ermittelt. Die Überprüfung der Größe und der
Grenzen des Verbandsgebietes (§ 2 Abs. 1 und 2 Satzung 2002) war zu diesem
Zeitpunkt noch nicht abgeschlossen, sodass der Beklagte gehalten war, die
satzungsmäßige Festlegung des Verbandsgebietes bei der Beitragserhebung
umzusetzen. Die Neubestimmung des Verbandsgebietes vollzieht sich auch nicht
etwa automatisch nach Maßgabe von Feststellungen zur Abgrenzung der durch das
Bemessungshochwasser gefährdeten und - bei entsprechendem Standard der
Hochwasserschutzanlagen - durch die Tätigkeit des Beklagten geschützten Flächen.
Die Erweiterung des Verbandsgebietes ist vielmehr durch die Aufnahme zusätzlicher
dinglicher Mitglieder in den Verband bedingt, was, sofern die Aufnahme nicht
beantragt wird, die aufsichtsbehördliche Heranziehung der Vorteilhabenden erfordert
(§ 23 Abs. 2 WVG). Der auf eine solche Entscheidung der Bezirksregierung
Düsseldorf gerichtete Antrag des Beklagten aus dem Jahre 1999 ist, soweit
ersichtlich, noch nicht, geschweige denn im Sinne des Beklagten, beschieden.

87

Die Einstufung der Flächen als bebaut bzw. befestigt ist auf der Grundlage der
Veranlagungsregeln in erster Linie anhand des dort herausgestellten
Katastermerkmals "GF" für die Nutzungsart "Gebäude- und Freifläche" durchgeführt
worden. Die veranlagten Grundstücke der Klägerin zu 1. sind, ausgehend vom
angefochtenen Beitragsbescheid, in dieser Weise im Kataster gekennzeichnet; eine
Unrichtigkeit der Angaben macht die Klägerin zu 1. nicht geltend. Das
Vorhandensein unbebauter und unbefestigter Teilflächen sowie der Katasterzusatz
"ungenutzt Bauplatz" beim Flurstück sind nach dem Vorstehenden nicht
entscheidungserheblich. Im Übrigen behauptet die Klägerin zu 1. nicht einmal, dass
das Flurstück tatsächlich nicht in relevanter Weise bebaut oder befestigt ist.

88

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1, 162 Abs. 3
VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf
§ 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe, die Revision zuzulassen

89

( § 132 Abs. 2 VwGO ), liegen nicht vor.

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