Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-05-10, Aktenzeichen 7 S 1750/10

Tenor

Die vorläufige Anordnung des Landratsamts Freudenstadt - untere Flurbereinigungsbehörde - vom 18. Januar 2010 und der diese aufrechterhaltende Teil des Widerspruchbescheids des Landesamts für Geoinformation und Landentwicklung vom 11. Juni 2010 werden insoweit aufgehoben, als dadurch Besitz und Nutzung von Flächen des Grundstücks Flst. Nr. 231 der Klägerin dauernd sowie vorübergehend entzogen werden.

Im Übrigen werden die Klagen abgewiesen.

Die Klägerin trägt 2/3 der Gerichtsgebühren und der außergerichtlichen Kosten des Beklagten. Der Beklagte trägt 1/3 der außergerichtlichen Kosten der Klägerin.

Von der Erhebung eines Auslagenpauschsatzes wird abgesehen.

Die Zuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin, die einen landwirtschaftlichen Nebenerwerbsbetrieb mit Tierhaltung betreibt, wendet sich gegen eine vorläufige Anordnung, mit der ihr für den vorzeitigen Ausbau eines Weges Besitz und Nutzung von in ihrem (Mit-) Eigentum stehenden Grundstücksflächen entzogen wurden. Darüber hinaus begehrt sie im Hinblick auf einen erhobenen Vorschuss Beitragsbefreiung.

2

Die Klägerin ist unter der Ordnungs-Nr. 179 als Eigentümerin und unter der Ordnungs-Nr. 171 als Miteigentümerin von Grundstücksflächen Teilnehmerin des Flurbereinigungsverfahrens L.-24 Höfe (L 408) im Landkreis F.. Dieses war aus Anlass des Neubaus der Landesstraße L 408 auf Antrag der Enteignungsbehörde beim Regierungspräsidium Karlsruhe vom 07.06.2004 mit unanfechtbar gewordenem Beschluss des Landesamts für Flurneuordnung und Landentwicklung Baden-Württemberg am 03.12.2004 als sog. Unternehmensflurbereinigung angeordnet worden. Der Plan für diesen Streckenabschnitt war vom Regierungspräsidium Karlsruhe bereits am 28.08.2003 festgestellt worden. Da der Bau der Straße ländliche Grundstücke in großem Umfang in Anspruch nimmt, sollte der den Betroffenen entstehende Landverlust auf einen größeren Kreis von Eigentümern verteilt werden. Auch sollten für die allgemeine Landeskultur durch das Unternehmen (L 408) entstehende Nachteile vermieden werden. Das zunächst vom Amt für Flurneuordnung und Landentwicklung F. durchgeführte Flurbereinigungsverfahren wurde ab dem 01.01.2005 vom Landratsamt F. fortgeführt.

3

Die Klägerin brachte in das Verfahren die Flurstücke Nrn. 223/2 (Straße und Weg) und 231 (Hofstelle und daran anschließendes Grünland) mit rd. 4,6 ha sowie das Miteigentum am Flurstück Nr. 231/1 (Straße u. Weg) mit 15 a ein. Diese Grundstücksflächen liegen im westlichen Teil des Flurbereinigungsgebiets, der erst mit Änderungsbeschluss Nr. 1 vom 06.05.2008 - ausschließlich zur Verfolgung der in §§ 1 und 37 FlurbG genannten Zwecke - in das Verfahren einbezogen wurde (vgl. Änderungsbeschluss v. 06.05.2008, /1.5). Dies wurde damit begründet, dass sich die Verhältnisse in der Feldflur in hohem Maße nachteilig auf die Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft auswirkten. Die wegemäßige Erschließung der Grundstücke durch öffentliche Wege sei weitgehend unzureichend oder nur durch Überfahrtsrechte gesichert, weshalb die Nutzung der Grundstücke stark beeinträchtigt sei, Maschinen und Geräte überdurchschnittlich beansprucht würden und in erheblichem Umfang unproduktive Transportzeiten entstünden. Es sei zu erwarten, dass durch das Flurbereinigungsverfahren auch die allgemeine Landeskultur und die Landentwicklung gefördert würden. Den Erfordernissen des Naturschutzes und der Landschaftspflege sei dabei Rechnung zu tragen. Das Flurbereinigungsgebiet sei so begrenzt worden, dass der ländliche Grundbesitz in L.-24 Höfe überwiegend erfasst werde und das Wege- und Gewässernetz zweckmäßig gestaltet werden könne.

4

Am 14.11.2008 genehmigte das Regierungspräsidium Stuttgart - Landesamt für Flurneuordnung - den vom Landratsamt F. - untere Flurbereinigungsbehörde - aufgestellten Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan. Die genehmigten gemeinschaftlichen Anlagen und Maßnahmen sind in den Planunterlagen näher beschrieben. Danach ist u. a. als Maßnahme Nr. 4105 der Wegfall des vom Wegegrundstück Flst. Nr. 231/1 abzweigenden, das Flurstück Nr. 231 der Klägerin teilenden, zu ihrer Hofstelle führenden asphaltierten Wegs vorgesehen. Stattdessen sollen als Maßnahme Nr. 2009 auf dem Wegegrundstück Flst. Nr. 231/1 - etwa zwischen den zwei von Osten einmündenden Feldwegen - und in seiner geraden Verlängerung auf einem Teilbereich des Flurstücks Nr. 231 bis zum querenden Wegegrundstück Flst. Nr. 240/1 ein neuer Weg angelegt und asphaltiert werden. Der auf Teilen der Wegegrundstücke Flst. Nrn. 223/2 und 231/1 bereits vorhandene asphaltierte (Hauptwirtschafts-)Weg (Gemeindeverbindungsstraße) soll als Maßnahme Nr. 2011 mit einer zu asphaltierenden Fahrbahnbreite von 3,5 m instandgesetzt werden.

5

Am 27.02.2009 erließ das Landratsamt F. - untere Flurbereinigungsbehörde - eine vorläufige Anordnung (Besitz- und Nutzungsentzug) zur Bereitstellung von Flächen für den vorzeitigen Ausbau von Wegen, Wassergräben sowie für Planierarbeiten, Auffüllungen, Rekultivierungen und Ausgleichsmaßnahmen durch die Teilnehmergemeinschaft. Nach dieser sollten den Beteiligten zum 27.04.2009 Besitz und Nutzung von in der Besitzregelungskarte vom 27.02.2009 (Maßstab 1:5.000) näher bezeichneten Grundstücksflächen entzogen und der Teilnehmergemeinschaft ab diesem Zeitpunkt zur Nutzung zugewiesen werden. Dies wurde damit begründet, dass die betroffenen Grundstücke - dazu gehören auch die Flurstücke Nr. 231/1 und 231 - bereits vor Ausführung des Flurbereinigungsplans in Anspruch genommen werden müssten, um die neuen Wege - auch die Maßnahme Nr. 2009 - und Wassergräben herstellen sowie die sonstigen Maßnahmen durchführen zu können. Dadurch solle u. a. erreicht werden, dass die Teilnehmer bei der Neuzuteilung ihre Grundstücke auf bereits gebauten Wegen erreichen und nur vorübergehend benötigte Flächen alsbald wieder bewirtschaftet werden könnten.

6

Am 03.03.2009 erließ das Landratsamt F. - untere Flurbereinigungsbehörde - auf Antrag der Straßenbauverwaltung - unter Anordnung der sofortigen Vollziehung - eine weitere vorläufige Anordnung (Besitzentzug) zur Bereitstellung von Flächen für den Ausbau und die Verlegung der L 408. Danach wurden Besitz und Nutzung von in der Besitzregelungskarte vom 03.03.2009 näher bezeichneten Grundstücksflächen zum 02.06.2009 den Beteiligten entzogen und der Straßenbauverwaltung des Landes zugewiesen.

7

Beide Anordnungen wurden am 06.03.2009 in L. öffentlich bekannt gemacht.

8

Mit Bescheid vom 18.03.2009 forderte die Teilnehmergemeinschaft dann von der Klägerin einen Kostenbeitrag (Vorschuss) zum Ausbau der gemeinschaftlichen Anlagen in Höhe von EUR 415,15 an. Dabei wurden 4,3245 ha ihrer eingebrachten Grundstücksfläche als vorläufig beitragspflichtig mit 100 % ausgewiesen; als vorläufiger Beitragsmaßstab wurden EUR 96,--/ha bestimmt. Das Einlageflurstück Nr. 223/2 mit 0,2913 ha wurde von der Beitragspflicht ausgenommen.

9

Am 01.04.2009 erhob die Klägerin mit Anwaltsschreiben vom 31.03.2009 Widerspruch gegen diesen Beitragsbescheid und beantragte gleichzeitig die Aussetzung der Vollziehung, hilfsweise Vollstreckungsaufschub. Bevor der Rechtsbehelf in der Sache begründet werde, werde Akteneinsicht beantragt.

10

Mit weiterem Anwaltsschreiben vom 31.03.2009 erhob die Klägerin am gleichen Tage auch Widerspruch gegen die am 06.03.2009 bekanntgemachte vorläufige Anordnung (Besitzentzug) vom „03.03.2009“, durch die sie als (Mit-) Eigentümerin der Flurstücke Nrn. 231, 223/2 und 231/1 unmittelbar betroffen sei (/5.3). Auch hier beantragte sie die Aussetzung der Vollziehung.

11

Einen auf den 16.06.2009 bestimmten Termin zur Verhandlung dieser Widersprüche nahm der Prozessbevollmächtigte der Klägerin unter Hinweis auf eine andere terminliche Verpflichtung nicht wahr.

12

Unter dem 19.06.2009 teilte das Landratsamt F. - untere Flurbereinigungsbehörde - der Klägerin mit, dass das den Kostenbeitrag betreffende Widerspruchsschreiben als Antrag auf Kostenbefreiung gewertet werde. Weder der hierzu am 27.04.2009 gehörte Vorstand noch das Landratsamt sähen indes Gründe für eine (weitergehende) Kostenbefreiung. Alle Teilnehmer bildeten eine Solidargemeinschaft, in der nicht einzelne Maßnahmen der Teilnehmergemeinschaft die Grundlage für die Beitragspflicht bildeten, sondern die Gesamtheit aller Maßnahmen. Die herzustellenden gemeinschaftlichen Anlagen würden von allen Teilnehmern des Verfahrens genutzt. Kostenbefreiungen würden daher im gesamten Verfahrensgebiet nicht gewährt. Eine Befreiung von der Vorschusspflicht wegen fehlender Vorteile durch die Flurbereinigung komme nicht in Betracht. Von den zahlreichen geplanten Wegebaumaßnahmen profitiere auch die Klägerin. Dies gelte insbesondere für die Verlegung des durch ihren Hofraum verlaufenden Hauptwirtschaftswegs in den Grenzbereich zur östlich benachbarten Hofstelle. Eine Aussetzung des Zahlungstermins sei nicht möglich, da die Mittel bereits 2009 benötigt würden.

13

Auch hiergegen legte die Klägerin mit Anwaltsschreiben vom 01.07.2009 „vorsorglich“ Widerspruch ein.

14

Das Landesamt, dem die Widersprüche inzwischen vorgelegt worden waren, teilte der Klägerin am 19.11.2009 und erneut am 23.12.2009 mit, dass diese keine Aussicht auf Erfolg hätten. Akteneinsicht sei nur eingeschränkt möglich. Eine Ausfolgung der sehr umfänglichen und in fortlaufender Bearbeitung befindlichen Akten komme nicht in Betracht. Sollten die Widersprüche aufrechterhalten werden, bestehe Gelegenheit, diese nunmehr innerhalb von zwei Wochen nach erfolgter Akteneinsicht bei der Flurbereinigungsbehörde zu begründen.

15

Unter dem 18.01.2010 erließ das Landratsamt F. - untere Flurbereinigungsbehörde - eine weitere vorläufige Anordnung (Besitz- und Nutzungsentzug) zur Bereitstellung von Flächen für den vorzeitigen Ausbau von Wegen, Wassergräben sowie für Planierarbeiten, Auffüllungen, Rekultivierungen und Ausgleichsmaßnahmen. Nach dieser wurden den Beteiligten zum 01.03.2010 Besitz und Nutzung von in der Besitzregelungskarte vom „18.01.2009“ (richtig: 18.01.2010) näher bezeichneten Grundstücksflächen entzogen und der Teilnehmergemeinschaft ab diesem Zeitpunkt zur Nutzung zugewiesen. In der öffentlichen Bekanntmachung vom 22.01.2010 wurde darauf hingewiesen, dass die Besitzregelungskarte (Maßstab 1:5.000) einen Monat lang in der Ortsverwaltungsstelle im Bürgerhaus in L.-24 Höfe während der Dienststunden für die Beteiligten zur Einsicht ausliege. Die vorläufige Anordnung wurde damit begründet, dass die betroffenen Grundstücke - dazu gehören auch die Flurstücke Nrn. 223/2 und 231/1 - bereits vor der Ausführung des Flurbereinigungsplans in Anspruch genommen werden müssten, um die neuen Wege - auch die Maßnahme 2011 (Instandsetzung eines bereits vorhandenen asphaltierten Wegs mit einer Fahrbahnbreite von 3,5 m) - und Wassergräben herstellen sowie die sonstigen Maßnahmen durchführen zu können. Dadurch solle u. a. erreicht werden, dass die Teilnehmer bei der Neuzuteilung ihre Grundstücke auf bereits gebauten Wegen erreichen und nur vorübergehend benötigte Flächen alsbald wieder bewirtschaftet werden könnten.

16

Mit Anwaltsschreiben vom 15.02.2010 erhob die Klägerin auch gegen diese vorläufige Anordnung Widerspruch.

17

Unter dem 24.02.2010 forderte das Landratsamt F. - untere Flurbereinigungsbehörde - die Klägerin auf, ihren neuerlichen Widerspruch bis zum 05.03.2010 zu begründen.

18

Mit Schreiben vom 25.02.2010 teilte der Prozessbevollmächtigte der Klägerin daraufhin mit, das ihm auch in dieser Sache eine Begründung nur möglich sei, wenn ihm die Akten "ausgefolgt" würden.

19

Nach Vorlage auch dieses Widerspruchs an das Landesamt wurde der Klägerin von dort nochmals Gelegenheit gegeben, ihre Widersprüche zu begründen. Da diese nicht in der zum 19.03.2010 gesetzten Frist ergriffen wurde, unterbreitete das Landesamt am 06.04.2010 telefonisch den Vorschlag, die Widerspruchssache vor Ort zu erörtern. Auch darauf ging der Prozessbevollmächtigte der Klägerin nicht ein.

20

Mit Widerspruchsbescheid vom 11.06.2010 wies das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung die Widersprüche der Klägerin zurück. Der Widerspruch gegen die vorläufige Anordnung vom „03.03.2009“ sei bereits mangels konkreter Betroffenheit der Klägerin unzulässig. Diese sei freilich auch in der Sache zu Recht ergangen. Der Widerspruch gegen die vorläufige Anordnung vom 18.01.2010 sei unbegründet. Die Voraussetzungen nach § 36 FlurbG seien erfüllt. Planungsgrundlage für die angegriffene vorläufige Anordnung sei der am 14.11.2008 genehmigte Wege- und Gewässerplan. Darin sei der auf dem Einlageflurstück Nr. 223/2 (Straße, Weg) der Klägerin und dem in ihrem Miteigentum stehenden Flurstück Nr. 231/1 (Straße) vorhandene Weg (Straße) als Maßnahme Nr. 2011 zur Instandsetzung vorgesehen (und genehmigt), weshalb sie nach § 42 Abs. 1 Satz 2 FlurbG schon vor Ausführung des Flurbereinigungsplans ausgeführt werden dürfe. Allgemein sei der Vorausbau von gemeinschaftlichen Anlagen in der Regel aus dringenden Gründen erforderlich. Dazu gehöre auch die Instandsetzung bereits bestehender Wege. Anhaltspunkte, die ausnahmsweise ein Abweichen von dieser Regel notwendig machten, seien nicht ersichtlich. Dringlich und erforderlich sei ein Vorausbau dann, wenn die untere Flurbereinigungsbehörde auf Grund des Verfahrensstandes und nach Abwägung aller erheblichen Umstände, insbesondere der Interessen aller Teilnehmer, zu dem Ergebnis kommen dürfe, dass der Vorausbau dem - beschleunigten - Erreichen des angestrebten Verfahrenszwecks diene. Dies sei hier aus den bereits vom Landratsamt angeführten Gründen der Fall. Die als Maßnahme Nr. 2011 vorgesehene Instandsetzung des bereits vorhandenen Weges sei notwendig und dringlich. Vorgesehen sei insbesondere, die mangelnde Tragfähigkeit des Wegeunterbaus zu erhöhen, eine einheitliche Fahrbahnbreite von 3,5 m herbeizuführen und eine verstärkte Deckschicht aufzubringen. Damit solle die Funktionalität des Weges als Haupterschließung der angrenzenden land- und forstwirtschaftlich genutzten Flächen und als Verbindung zwischen den Wohnplätzen R. und W. verbessert und möglichst dauerhaft gesichert werden.

21

Der Widerspruch gegen den ergangenen Ablehnungsbescheid vom 19.06.2009 sei gleichfalls unbegründet. Nach den flurbereinigungsgesetzlichen Bestimmungen und dazu ergangener höchstrichterlicher Rechtsprechung könnten nach § 19 Abs. 3 (bzw. § 47 Abs. 3) FlurbG einzelne Teilnehmer zur Vermeidung offensichtlicher und unbilliger Härten (nur) ausnahmsweise zu Lasten der übrigen Teilnehmer von der Kostenpflicht (bzw. vom Landabzug) befreit werden. Diese Bestimmung sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eng auszulegen. Landabzug und Kostenbeitrag seien Gegenleistungen für den allgemeinen Flurbereinigungsvorteil eines Teilnehmers. Der Flurbereinigungsvorteil sei dabei nicht Maßstab, sondern nur die Grenze der Abzugs- und Kostenpflicht. Allein die Teilnahme am Verfahren begründe bereits eine Abzugs- und Kostenpflicht. Für eine Befreiung genüge nicht, dass der Vorteil für ein einzelnes Grundstück oder eine Grundstücksart fehle; er müsse vielmehr für die gesamte Abfindung eines Teilnehmers fehlen oder verglichen mit dem Vorteil anderer Teilnehmer unverhältnismäßig gering sein. Dass der in der Flurneuordnung erfahrene Vorteil möglicherweise nur gering sei oder hinter den Vorteilen anderer Teilnehmer zurückbleibe, führe noch nicht zu einer „Härte“. § 19 Abs. 3 FlurbG gelte auch unmittelbar für die Befreiung von Beitragsvorschüssen. Da bei der Vorschusserhebung in der Regel noch nicht abzusehen sei, wie sich die Maßnahmen der Flurbereinigung auf die Besitzstände der einzelnen Teilnehmer nach der Neuverteilung auswirkten, sei eine Befreiung von den Kostenbeitragsvorschüssen nur bei solchen Teilnehmern gerechtfertigt, die offensichtlich überhaupt keine Vorteile aus der Flurbereinigung ziehen würden. Dies treffe bei der Klägerin ersichtlich nicht zu. Eine zu Lasten der übrigen Teilnehmer erfolgende (weitergehende) Befreiung, etwa in der Art, dass über das eingebrachte Wegeflurstück Nr. 223/2 hinaus auch das Einlageflurstück Nr. 231 vom (hier nur vorläufigen) Kostenbeitrag befreit würde, komme daher nicht in Betracht. Schließlich erwüchsen der Klägerin nennenswerte Vorteile gerade hinsichtlich der Erschließung dieses Grundstücks. So eröffneten sich infolge des vorgesehenen Rückbaus (Maßnahme Nr. 4105) und der damit verbundenen Aufhebung des auch vom allgemeinen Verkehr genutzten Privatweges, der mitten durch den mit Wohnhaus, Garage und verschiedenen Wirtschaftsgebäuden bestandenen südlichen Teil dieses Grundstücks führe, für die Klägerin bessere Nutzungsmöglichkeiten. Zugleich werde mit der Wegeverlegung auch die bisherige Zerschneidung der sich an den bebauten Grundstücksteil anschließenden Grünlandfläche beseitigt. Weitere Vorteile für die Erschließung und Nutzung dieses Grundstücks ergäben sich schließlich aus der vorgesehenen Instandsetzung verschiedener Wege im näheren Umfeld (Maßnahmen Nrn. 2011, 2012 u. 2030). Von einer offensichtlichen und unbilligen Härte könne insofern keine Rede sein.

22

Gegen den ihrem Prozessbevollmächtigten am 24.06.2010 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 24.07.2010 lediglich insoweit Klage zum Flurbereinigungsgericht erheben lassen, als ihre Widersprüche gegen die vorläufige Anordnung vom 18.01.2010 und den Ablehnungsbescheid vom 19.06.2009 zurückgewiesen wurden. Die Klage wurde am 25.11.2010 wie folgt begründet: Bei den Flurstücken Nrn. 223/2 und 231/1 handele es sich ausweislich des Bestandsnachweises und der Nutzungsart nach jeweils um eine Straße bzw. einen Weg zur Erschließung ihrer Hof- und Wirtschaftsgebäude. Beide Flurstücke gewährleisteten ursprünglich in einer einheitlichen Verbindung die Erschließung der Hof- und Wirtschaftsgebäude auf dem Flurstück Nr. 231. Eine unmittelbare Erschließung über das Flurstück Nr. 231/1 erfolge jedoch derzeit nicht mehr. Von einer solchen sei nicht zuletzt im Hinblick auf die von ihr vorgenommene Renaturierung eines im westlichen Bereich ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 belegenen Biotops abgesehen worden. Die Erschließung des Grundstücks Flst. Nr. 231 erfolge inzwischen über einen gesonderten, vom Flurstück Nr. 231/1 abzweigenden asphaltierten Weg, der das Flurstück Nr. 231 teile und den rückwärtigen natürlichen Bereich des renaturierten Biotops bilde.

23

Die am 18.01.2010 erlassene vorläufige Anordnung sei bereits formell rechtswidrig, da sie nicht bestimmt genug sei. Die Besitzregelungskarte im Maßstab 1:5.000 sei ungenau und genüge den von der Rechtsprechung aufgestellten Bestimmtheitsgrundsätzen nicht. Dem bei den Verfahrensakten befindlichen weiteren Besitzstandsnachweis komme dabei keine konstitutive Wirkung zu. Es werde überdies bestritten, dass die Besitzregelungskarte tatsächlich zur Einsichtnahme bei der Gemeinde L. ausgelegen habe. So sei der Klägerin, die unmittelbar bei der Gemeinde habe Akteneinsicht nehmen wollen, die Besitzregelungskarte nicht vorgelegt worden. Schließlich seien auch keine dringenden Gründe dargelegt. Auch lasse die Anordnung eine Abwägung mit den besonderen Interessen der Mehrheit der Teilnehmer nicht erkennen. Die getroffene vorläufige Anordnung stelle auch keine nach dem Flurbereinigungsgesetz zulässige Maßnahme dar. So sei der veranlasste Vorausbau materiell rechtswidrig, da er fremdnützigen Zwecken im Zuge der Bereitstellung und Planung öffentlicher Straßen und nicht der landwirtschaftlichen Bodenordnung diene. Insofern werde das Flurbereinigungsverfahren missbraucht, um die im Allein- und Miteigentum der Klägerin stehenden Flurstücke Nrn. 223/2 und 231/1 zu enteignen und im Rahmen einer geänderten gemeindlichen Straßenanbindung der Teilnehmergemeinschaft zur Verfügung zu stellen. Es werde nicht ländlicher Grundbesitz durch Maßnahmen nach dem Flurbereinigungsgesetz neu gestaltet, sondern es würden Defizite einer langjährigen gemeindlichen Straßenplanung zu Lasten der Klägerin ausgeglichen. Die Gemeindeverbindungsstraße L.-24 Höfe zwischen den Ortsteilen R., W. und der Gemeinde L. sowie einzelnen Hofstellen führe über öffentliche Straßen, wobei die eigentliche Gemeindeverbindungsstraße auf dem Flurstück Nr. 240/1 unterhalb ihrer südlichen Hofstelle verlaufe. Bereits in der Vergangenheit sei es zu einer fortgesetzten angemaßten Nutzung ihres Privateigentums gekommen. Die ursprüngliche Gemeindeverbindungsstraße sei jedenfalls nicht über das Flurstück Nr. 231/1 verlaufen. Wohl aus finanziellen Gesichtspunkten sei die untere Straßenverkehrsbehörde dazu übergegangen, den öffentlichen Straßenverkehr über ihren privaten Grundbesitz zu führen. Hierbei seien die Flurstücke Nrn. 223/2, 231/1 und 231 „extensiv“ in Anspruch genommen worden. Straßenverkehr werde direkt über ihr Hofgrundstück und den in der Besitzstandskarte ausgewiesenen asphaltierten Privatweg geführt. Auch Schwerlastverkehr fahre unmittelbar über ihren Hof, um auf kürzestem Weg die südlich verlaufende Gemeindeverbindungsstraße Flst. Nr. 240/1 zu erreichen. Ihr Privateigentum werde faktisch ohne Rechtsgrundlage enteignet. Insofern sei das Landratsamt F. bereits mit Schreiben vom 21.05.2008 aufgefordert worden, die rechtswidrige Nutzung ihres Privateigentums zu unterlassen. Die Widmung öffentlicher Straßen bzw. die Nutzung von Privateigentum zu öffentlichen Zwecken im Zuge der Verkehrsanbindung unterschiedlicher Gemeinde- und Ortsteile sei kein Instrument der landwirtschaftlichen Bodenordnung und diene weder der Produktivität der Land- und Forstwirtschaft noch der Förderung der allgemeinen Landeskultur und Landentwicklung. Insofern sei die vorläufige Anordnung lediglich als nachträgliche Legitimierung der von der Gemeinde L. praktizierten Verkehrsverhältnisse zu erklären. Die Verfolgung fremdnütziger Zwecke sei jedoch vom Flurbereinigungsgesetz nicht gedeckt. Auch eine vorläufige Anordnung setzte eine wirksame gültige Planungsgrundlage voraus, die nur in einer Planfeststellung gesehen werden könne. Der festgestellte Wege- und Gewässerplan vom 08.08.2008 beziehe sich demgegenüber nicht auf Vorausbauten gemeinschaftlicher Anlagen, erfasse nicht das gesamte Flurbereinigungsgebiet in seinem Einwirkungsbereich und sei auch nicht Ausdruck eines etwaigen Gesamtkonzepts.

24

Auch die Erforderlichkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der nach § 41 FlurbG planfestgestellten gemeinschaftlichen Anlagen seien, soweit ihr Eigentum betroffen sei, nicht gegeben. Warum die Führung der öffentlichen Straße gerade im beabsichtigten Bereich erfolgen, der Vorausbau vorgenommen werden und eine Inanspruchnahme gerade der in ihrem (Mit-)Eigentum stehenden Flurstücke Nrn. 231/1 und 223/2 erfolgen müsse, sei nicht nachvollziehbar. Dies umso weniger, als die Hofstelle auf dem Flurstück Nr. 230 auch anderweit zu erreichen sei. Schließlich widersprächen der beabsichtigte Vorausbau gemeinschaftlicher Anlagen und der erfolgte Besitz- und Nutzungsentzug auch § 45 FlurbG. So seien ihre eingebrachten Flächen privilegiert, nachdem sich darauf „mehrere Biotope“ als besonders geschützte Landschaftsbestandsteile befänden. Eine Veränderung, Verlegung oder anderweitige Zuweisung sei nur unter den besonderen Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 3 FlurbG möglich. Biotope hätten Bestandsschutz und dürften nur unter den Voraussetzungen des § 32 Abs. 4 NatSchG beseitigt werden. Durch die Maßnahme Nr. 2011 und den insoweit beabsichtigten grundlegenden Neubau eines Hauptwirtschaftswegs mit einer Fahrbahnbreite von 3,5 m und einer Kronenbreite von 4,5 m würden die Biotope langfristig zerstört. So werde der natürliche Überflutungsbereich des Flurstücks Nr. 231 unzulässig beeinträchtigt. Auch bei Anlagen nach § 45 Abs. 1 Nr. 9 FlurbG, die dem öffentlichen Verkehr dienten, müssten die Eigentümer einer Veränderung zustimmen. Auf die erforderliche Zustimmung könne auch nicht nach § 45 Abs. 1 S. 2 FlurbG verzichtet werden, da Aufgaben, die einer Gemeinde als öffentlicher Körperschaft oblägen, für die Anwendung des § 39 FlurbG auszuscheiden hätten. Die Straßen müssten zumindest auch einem gemeinschaftlichen Zweck dienen. Weder § 39 FlurbG noch §§ 37 Abs. 1 Satz 2 und 41 Abs. 1 FlurbG berechtigten dazu, Straßen und Wege zu schaffen, die ausschließlich einem öffentlichen Zweck dienten. Gemeindeverbindungsstraßen seien keine gemeinschaftlichen Anlagen.

25

Auch ihre Heranziehung zu einem Kostenbeitrag sei rechtswidrig. Eine Befreiung nach § 19 Abs. 3 FlurbG wäre sehr wohl gerechtfertigt, da sie keine Vorteile aus der Flurbereinigung ziehen könne. So diene die Einbeziehung ihrer Grundstücke nur der Kompensation einer gemeindlichen Fehlplanung im Zuge der Nutzung von Privateigentum, nicht aber Zielen der Flurneuordnung. Eine Kostentragung begründe eine offensichtliche und unbillige Härte, da ihre eingebrachten Flurstücke bereits zuvor einer rechtswidrigen öffentlich-rechtlichen Nutzung zugeführt worden seien. Ihr Hof- und Grundstücksbereich weise im südlichen Bereich - im Einmündungsbereich der eigentlichen Gemeindeverbindungsstraße und des Flurstücks Nr. 240/3 - bereits massive Schäden auf, die von der „extensiven“ Straßennutzung herrührten. Privat- und Schwerlastverkehr, insbesondere Langholz- und Molkereifahrzeuge, sowie landwirtschaftliche Nutzfahrzeuge führen seit Jahren ungehindert über ihr Grundstück. Stütz- und Setzmauern sowie angebrachte Dunglegen im südlichen Hofbereich seien mehrfach beschädigt worden. Die entstandenen Schäden auf ihrem Grundbesitz überstiegen den ihr auferlegten Kostenbeitrag um ein Vielfaches. Insofern sei eine Beitragsbefreiung aus Kompensationsgründen ohne Weiteres gerechtfertigt. Dass insoweit Ermessen ausgeübt worden wäre, lasse der Widerspruchsbescheid nicht erkennen.

26

Die Klägerin beantragt,

27

die vorläufige Anordnung des Landratsamts F. - untere Flurneuordnungsbehörde - vom 18.01.2010 und dessen Ablehnungsbescheid vom 19.06.2009 sowie den hierzu ergangenen Widerspruchsbescheid des Landesamts für Geoinformation und Landentwicklung vom 11.06.2010 aufzuheben und ihr eine Befreiung von der Vorschusspflicht zu gewähren sowie

28

die Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

29

Das beklagte Land beantragt,

30

die Klagen abzuweisen.

31

Hierzu trägt das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung im Wesentlichen noch vor: Die der Klägerin dauerhaft entzogenen Grundstücksflächen seien aus der Besitzregelungskarte erkennbar, da die gesamte Wegefläche des Flurstücks Nr. 223/2 und der nördliche Teil des Flurstücks Nr. 231/1 rot markiert sei. Ausgenommen sei lediglich der nicht rot markierte westliche Abzweig des Wegeflurstücks Nr. 223/2 bis zur Grenze des Flurstücks Nr. 226/1. Weiter ergebe sich aus der Karte, dass der Weg auf 3,5 m verbreitert werden solle. Die gelbe Markierung bezeichne die vorübergehend beanspruchten Flächen. In der Legende werde erläutert, dass es sich hierbei um Arbeitsstreifen links und rechts der Maßnahme mit jeweils bis zu 3 m handele. Insofern genüge die Besitzregelungskarte den Anforderungen des Bestimmtheitsgrundsatzes. Dass diese tatsächlich zur Einsichtnahme ausgelegen habe, ergebe sich aus der Bescheinigung der Gemeinde L. vom 21.01.2010 über die öffentliche Bekanntmachung und Auslegung. Schließlich sei die Auslegung auf der Besitzregelungskarte selbst vermerkt.

32

Die Gründe für eine Dringlichkeit gemäß § 36 Abs. 1 Satz 1 FlurbG seien in der vorläufigen Anordnung vom 18.01.2010 dargelegt. Die Wegebaumaßnahme habe dazu gedient, den Übergang in den neuen Zustand vorzubereiten und zu sichern sowie die Aufstellung des Flurbereinigungsplanes und die Durchführung des Verfahrens zu erleichtern und zu beschleunigen. Lediglich zur Vermeidung weiterer Streitigkeiten sei von der Anordnung des Sofortvollzuges abgesehen worden. Der Hauptwirtschaftsweg, der derzeit noch durch den Hofraum der Klägerin führe, werde nunmehr an den Randbereich ihres Grundbesitzes außerhalb des Hofraumes verlegt. Für den bislang auf dem Flurstück Nr. 231 verlaufenden Weg sei der Besitz nicht entzogen worden. Vielmehr solle dieser Weg gerade rekultiviert werden. Dadurch werde der von der Klägerin beklagte Missstand des Durchgangsverkehrs entschärft. Inwiefern dies den Interessen der Klägerin zuwiderlaufen sollte, sei nicht nachvollziehbar. Ob es sich bei dem Weg über das Flurstück Nr. 231 um einen öffentlichen Weg handele oder nicht, sei für die Rechtmäßigkeit der vorläufigen Anordnung vom 18.01.2010 nicht von Bedeutung. Die vorgesehene Maßnahme sei auch vom Zweck der Flurbereinigung gedeckt und für die Klägerin äußerst vorteilhaft. Der Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischem Begleitplan stelle eine ausreichende Planungsgrundlage für die vorläufige Anordnung dar. Die Maßnahme Nr. 2011 widerspreche auch nicht § 45 FlurbG. So sei nicht erkennbar, inwiefern durch die Maßnahme Nr. 2011 das Biotop an der westlichen Grundstücksgrenze des Flurstücks Nr. 231 zerstört würde. Das gesetzlich geschützte Biotop Nr. 2730 sei ca. 110 m von der geplanten Maßnahme entfernt. Auch werde ein bereits vorhandener Weg (Flst. Nr. 223/2 und Flst. Nr. 231/1) lediglich um 0,5 m verbreitert und instandgesetzt. Abgesehen davon sei der Plan mit der unteren Naturschutzbehörde abgestimmt worden. Weitere gesetzlich geschützte Biotope seien auf dem Flurstück Nr. 231 nicht vorhanden. Die von Klägerin aufgeschütteten Erdwälle stellten keine solchen Biotope dar.

33

Auch die Heranziehung der Klägerin zu einem Kostenbeitrag sei rechtens, da sie nicht ausnahmsweise gemäß § 19 Abs. 3 FlurbG zur Vermeidung einer offensichtlichen und unbilligen Härte von der Aufbringung der Beiträge ganz oder teilweise zu Lasten der übrigen Teilnehmer zu befreien gewesen sei.

34

Dem Senat liegen die mit Schriftsätzen des Landesamts vom 23.08.2010, 23.12.2010 und 25.04.2012 vorgelegten Verwaltungsvorgänge und Karten vor. Diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

I.

35

Die gegen die vorläufige Anordnung des Landratsamts F. - untere Flurbereinigungsbehörde - vom 18.01.2010 gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage, die gegen den dortigen Ablehnungsbescheid vom 19.06.2009 und auf eine weitergehende (vorläufige) Beitragsbefreiung bzw. Befreiung von der Vorschusspflicht gerichtete Klage als Verpflichtungsklage zulässig (vgl. Senatsurt. v. 15.03.1976 - VII 380/75 -).

36

Die Klagen wurden insbesondere fristgerecht erhoben, da sie am 24.07.2010, mithin noch am letzten Tage der mit Zustellung des Widerspruchsbescheids des Landesamts für Geoinformation und Landentwicklung vom 11.06.2010 am 24.06.2010 in Lauf gesetzten Klagefrist beim erkennenden Gerichtshof eingegangen sind.

37

Der Klägerin steht hinsichtlich beider Klagebegehren die erforderliche Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) zur Seite.

38

Durch die vorläufige Anordnung vom 18.01.2010 werden der Klägerin Besitz und Nutzung an den in ihrem (Mit-)Eigentum stehenden Wegeflurstücken Nrn. 223/2 und 231/1 sowie an den an die Wegeflurstücke Nrn. 231/1 und 240/1 angrenzenden Grünlandflächen ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 dauernd bzw. vorübergehend entzogen. Dass sie hinsichtlich des Grundstücks Flst. 231/1 lediglich Miteigentümerin ist, steht ihrer Prozessführungsbefugnis insoweit nicht entgegen (vgl. § 1011 BGB).

39

Hinsichtlich der begehrten Beitragsbefreiung folgt die Klagebefugnis daraus, dass im Hinblick auf die auf ihrem Grundstück Flst. Nr. 231 bislang stattfindende und auch künftig - wenn auch an anderer Stelle - vorgesehene Nutzung als öffentliche Straße bzw. Weg ein Anspruch auf eine weitergehende Beitragsbefreiung durchaus in Betracht kommt, nachdem eine solche immerhin für (selbständige) Grundstücke, die als öffentliche Anlagen genutzt werden, in der „Festsetzung der vorläufigen Befreiungen von den Kostenbeiträgen gemäß § 19 Abs. 3 FlurbG“ vorgesehen ist (vgl. Nrn. 1.1 u. 1.2, a.a.O., /7.1). Dass die Klägerin den Anhörungstermin vom 16.09.2009 - im Hinblick auf die entschuldigte Verhinderung ihres Prozessbevollmächtigten - versäumt und sich auch in der Folge nicht erklärt hatte (vgl. § 134 Abs. 1 u. 2 FlurbG), führte allenfalls zur Unbegründetheit ihres Verpflichtungsantrags.

II.

40

1. Die Anfechtungsklage ist teilweise begründet. Die vorliegend allein noch angefochtene vorläufige Anordnung vom 18.01.2010 ist, soweit sie sich auf die an die Wegegrundstücke angrenzenden Grünflächen des Grundstücks Flst. 231 der Klägerin bezieht, rechtswidrig und verletzt insoweit die Klägerin auch in ihren Rechten (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen begegnet die vorläufige Anordnung jedoch keinen rechtlichen Bedenken.

41

Rechtsgrundlage der vorläufigen Anordnung ist § 36 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Nach dieser Vorschrift kann die Flurbereinigungsbehörde eine vorläufige Anordnung erlassen, wenn es aus dringenden Gründen erforderlich wird, vor der Ausführung oder zur Vorbereitung und zur Durchführung von Änderungen des Flurbereinigungsplanes den Besitz oder die Nutzung von Grundstücken oder die Ausübung anderer Rechte zu regeln. Insofern kann sie diese - wie geschehen - auch der Teilnehmergemeinschaft für den vorzeitigen Wegeausbau (dauernd und vorübergehend) zur Nutzung zuweisen.

42

Die vorläufige Anordnung vom 18.01.2010 erweist sich bereits im Hinblick auf den Bestimmtheitsgrundsatz (vgl. § 37 Abs. 1 LVwVfG) insoweit als rechtswidrig, als auch (teilweise beidseits) an die Wegegrundstücke angrenzende Flächen ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 dauernd und an diese angrenzend Arbeitsstreifen von jeweils bis zu 3 m vorübergehend beansprucht werden sollen.

43

Soweit die Klägerin auf den nach ihrer Auffassung zu kleinen Maßstab der Besitzregelungskarte von 1:5.000 verweist, geht dies freilich fehl. Insbesondere lässt sich aus dem Beschluss des erkennenden Gerichtshofs vom 03.11.1997 - 7 S 2473/97 - nicht im Umkehrschluss herleiten, dass ein kleinerer Maßstab als 1:1.500 zur mangelnden hinreichenden Bestimmtheit einer Besitzregelung führen müsste. Bedenken bestehen auch nicht deshalb, weil die Besitzregelungskarte in der Anordnung fälschlich mit dem Datum „18.01.2009“ bezeichnet wurde; insofern handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit. Davon, dass diese seinerzeit nicht ausgelegt und damit nicht bekannt gemacht worden wäre, kann aufgrund der Bescheinigung der Gemeinde L. nicht ausgegangen werden. Aufgrund der roten Markierung in der Besitzregelungskarte ist ungeachtet ihres Maßstabs auch zu entnehmen, dass die Wegegrundstücke Flst. Nr. 223/2 und 231/1, soweit sie von der Maßnahme Nr. 2011 betroffen sind, in vollem Umfang dauernd beansprucht werden sollen. Aufgrund des irreführenden Arbeitsbegriffs „3,5 m“ ist jedoch für die Betroffenen, auch für die Klägerin, nicht hinreichend erkennbar, dass und inwieweit für die Maßnahmen Nrn. 2011 und 2030 im Hinblick auf die tatsächlich vorgesehene Wegbreite von 5,0 m auch noch an die Wegegrundstücke Flst. Nrn. 231/1 und 240/1 angrenzende Grünflächen ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 dauerhaft in Anspruch genommen werden sollen. Dies gilt umso mehr, als auch die Vertreterin des Beklagten in der Klageerwiderung vom 23.12.2010 irrtümlich davon ausging, dass der Weg (von 3,0 m) lediglich auf 3,5 m verbreitert werden solle (AS 123). Insofern ist aber auch nicht hinreichend erkennbar, wieweit sich die gelb markierten Arbeitsstreifen auf ihr Grundstück Flst. Nr. 231 erstrecken.

44

Zwar konnten die für die Maßnahmen Nrn. 2011 und 2030 letztlich beabsichtigte Inanspruchnahmen des Grundstücks Flst.Nr. 231 den Nrn. 3.2.3 a) u. 3.2.4 n) des Erläuterungsberichts zum Wege- und Gewässerplan vom 25.09.2008 (/2.2) entnommen werden, doch war hierauf im Ausspruch der vorläufigen Anordnung gerade nicht Bezug genommen worden. Dass im Rahmen der Begründung darauf hingewiesen wurde, dass den vorgesehenen Maßnahmen der am 14.11.2008 genehmigte Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischen Begleitplan zugrunde liege, genügte jedenfalls nicht, nachdem die genaue Inanspruchnahme erst aus dem Erläuterungsbericht deutlich wird.

45

Im Übrigen begegnet die vorläufige Anordnung keinen rechtlichen Bedenken.

46

Nach ständiger Rechtsprechung kann der von einer solchen Anordnung betroffene Teilnehmer in materieller Hinsicht nicht nur deren Dringlichkeit und Erforderlichkeit bestreiten, sondern auch die für das Gestaltungsbedürfnis vorauszusetzende Erforderlichkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der festgestellten gemeinschaftlichen Anlage (§ 39 FlurbG) nach Art, Umfang und finanziellem Aufwand in Frage stellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.02.1986 - 5 C 40.84 -, BVerwGE 74, 1).

47

Eine ausreichende Planungsgrundlage lag mit dem am 14.11.2008 genehmigten Wege- und Gewässerplan vor. Eine nach § 41 Abs. 2 FlurbG erteilte Plangenehmigung steht insoweit einer Planfeststellung nach § 41 Abs. 3 FlurbG gleich, sodass damit auch der Vorausbau gemeinschaftlicher Anlagen zulässig wurde (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 2 FlurbG; hierzu Senat, Urt. v. 20.03.1995 - 7 S 157/95 -; Nds. OVG, Urt. v. 26.10.1978 - F OVG A 187/78 -, RzF 41 IV 1; BayVGH, Urt. v. 05.02.1979 - 175 VIII 78 -, AgrarR 1979, 202). Anderes folgt auch nicht daraus, dass sich die Maßnahme Nr. 2011 auf einen Weg bezieht, dem offenbar auch die Funktion einer Gemeindeverbindungsstraße zukommt; denn die Änderung einer solchen ist auch nach § 36 StrG-BW nicht planfeststellungspflichtig.

48

Entgegen der Auffassung der Klägerin betrifft der in Rede stehende Vorausbau durchaus eine gemeinschaftliche Anlage. Zwar dürfen Straßen und Wege nach § 39 FlurbG im Flurbereinigungsverfahren nur geschaffen werden, wenn sie einem gemeinschaftlichen Zweck dienen; lediglich öffentlichen Zwecken dienende Straßen und Wege dürfen demgegenüber nach Maßgabe der §§ 37 Abs. 1 Satz 2, 41 Abs. 1 FlurbG nicht geschaffen werden. Zwar steht mit der Maßnahme Nr. 2011 nur ein Ausbau, mithin die Änderung einer bereits vorhandenen Anlage in Rede (vgl. § 39 Abs. 2 FlurbG), doch muss auch einer solchen ein gemeinschaftlicher Zweck zugrunde liegen (vgl. Schwantag/Wingerter, FlurbG, 8. A. 2008, § 39 Rn. 12). Denn den Straßenbaulastträgern obliegende Wegeunterhaltungsmaßnahmen können nicht auf Kosten der Teilnehmer eines Flurbereinigungsverfahren durchgeführt werden; insoweit ist der Klägerin Recht zu geben. Anhaltspunkte dafür, dass letztlich nur die Gemeinde L. von der ihr obliegenden Unterhaltung einer Gemeindestraße entlastet werden sollte, lassen sich den Verwaltungsakten jedoch nicht entnehmen. Vielmehr stellt der vorhandene hervorgehobene Hauptwirtschaftsweg ungeachtet dessen, dass ihm auch die Funktion einer Gemeindeverbindungsstraße zukommt, auch eine gemeinschaftliche Anlage i. S. der §§ 39, 41 FlurbG dar (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 25.10.1962 - I C 212.58 -, BVerwGE 15, 72; FlurbG München, Urt. v. 16.02.1968 - 79 VII 66, RzF - 6 - zu § 39 FlurbG, Urt. v. 24.09.1981 - 13 A 80 A.818 -, RzF - 16 - zu § 39 FlurbG, Beschl. v. 19.05.1995 - 13 AS 95. 1153 -, RzF - 15 - zu § 39 FlurbG, Beschl. v. 07.08.1997 - 13 AS 97.2274 -, RzF - 16 - zu § 39 FlurbG; FlurbG Kassel, Urt. v. 18.07.1973 - III F 47/68 -, RdL 1974, 9), die als solche im Rahmen der Flurbereinigung auch instandgesetzt („geändert“) werden kann (vgl. § 39 Abs. 2 FlurbG).

49

Öffentliche Wege gehören zu den gemeinschaftlichen Anlagen im Sinne des § 39 FlurbG, wenn ihre Schaffung im Interesse der allgemeinen Landeskultur und im wirtschaftlichen Interesse der Beteiligten erforderlich ist. Diese Voraussetzungen liegen regelmäßig vor, wenn durch den öffentlichen Weg die Feldmark erschlossen oder eine Auflockerung der Ortslage erreicht wird. Der Wegebau muss letztlich ein Mittel zur Stärkung der wirtschaftlichen Grundlagen der am Verfahren teilnehmenden Betriebe sein und der Förderung der allgemeinen Landeskultur dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.1962, a.a.O.). Dies ist hier ersichtlich der Fall. So wird im Erläuterungsbericht zum Wege- und Gewässerplan unter Nr. 3.2.4 n) ausgeführt, dass der u. a. aus der Maßnahme Nr. 2011 bestehende hervorgehobene Hauptweg in Nord-Süd-Richtung im westlichen Teil der Gemarkung 24 Höfe die Wohnplätze und Hofstellen „W.“, R.“, „Birkhof“ und „Greuthog“ untereinander und mit dem übergeordneten Straßennetz verbinde. Diese Hauptachse habe neben der Erschließungsfunktion und der Aufnahme des land- und forstwirtschaftlichen Verkehrs auch den Liefer- und Abholungsverkehr von land- und forstwirtwirtschaftlichen Produkten mit Großfahrzeugen aufzunehmen. Da die bislang vorhandenen Wege für einen solchen Verkehr weder die notwendige Breite noch die erforderliche Tragfähigkeit aufwiesen, sei deren grundlegender Neubau mit einem Regelquerschnitt nach Nr. 3.2.3 a) unerlässlich. Auf diese unzureichende, für die Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft nachteilige wegemäßige Erschließung war bereits im Änderungsbeschluss vom 06.05.2008 hingewiesen worden. Dass die Gemeinde L. insoweit von der ihr obliegenden Unterhaltung für eine Gemeindeverbindungsstraße entlastet wird, ist die Folge davon, dass deren Änderung im Hinblick auf die ihr zukommende Funktion als hervorgehobener Hauptwirtschaftsweg auch einem gemeinschaftlichen Zweck dient (vgl. § 39 FlurbG).

50

Die Erforderlichkeit des Ausbaus vermag die Klägerin auch nicht mit dem Hinweis auf § 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 FlurbG in Zweifel zu ziehen. Zwar dürften von dieser Vorschrift auch unmittelbar durch Gesetz unter besonderen Schutz gestellte Biotope (§ 32 NatSchG) erfasst sein. Doch ist auch nicht ansatzweise zu erkennen, inwiefern das Biotop Nr. 2730 im westlichen Teil ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 infolge einer Instandsetzung und Verbreiterung des asphaltierten Wegs im Bereich der Maßnahme Nr. 2011 einer nachteiligen Veränderung ausgesetzt würde. Weitere besonders geschützte Biotope sind, soweit ersichtlich, nicht betroffen. Inwiefern es sich bei den von der Klägerin - ohne die nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NatSchG möglicherweise erforderliche naturschutzrechtliche Genehmigung - aufgeschütteten Erdwällen um solche Biotope handeln sollte, ist nicht zu erkennen. Soweit schließlich etwaigen nachteilige Wirkungen infolge der Maßnahmen Nrn. 4105 und 2009 gemeint sein sollten, sind diese bereits nicht Gegenstand der vorläufigen Anordnung vom 18.01.2010. Auch insoweit bestünden freilich keine Anhaltspunkte für eine nachteilige Veränderung des Biotops Nr. 2730.

51

Soweit die Klägerin noch auf § 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 FlurbG verweist, ist diese Vorschrift nicht einschlägig. So steht bezogen auf die vorauszubauende Maßnahme Nr. 2011 keine dauernde Beeinträchtigung der Funktion einer nach dieser Vorschrift geschützten Anlage (Straße) in Rede. Die Maßnahme Nr. 4105 ist demgegenüber nicht Gegenstand der vorliegend angefochtenen vorläufigen Anordnung. Abgesehen davon bedurfte es auch insoweit nicht ihrer Zustimmung, weil auch insoweit ein Teil einer (zu verlegenden) gemeinschaftlichen Anlage i. S. des § 39 Abs. 1 FlurbG in Rede steht (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 2 FlurbG).

52

Auf die von der Klägerin problematisierte Frage, ob der derzeit noch über ihr Grundstück Flst. Nr. 231 führende asphaltierte Weg (Maßnahme Nr. 4105) eine - möglicherweise kraft unvordenklicher Verjährung als gewidmet geltende - öffentliche Straße darstellt, kommt es hiernach nicht an. Dies könnte ggf. im Wege einer Feststellungsklage zum Verwaltungsgericht geklärt werden.

53

Nichts anderes gilt, soweit die Klägerin nunmehr auch die Öffentlichkeit des auf den Wegegrundstücken Flst. Nrn. 223/2 und 231/1 verlaufenden Wegs und damit der Sache nach die Erforderlichkeit der Maßnahme Nr. 2011 im Verlaufe dieses Weges anzweifelt. So änderte sich an der Erforderlichkeit der Sanierung und Verbreiterung des vorhandenen Hauptwirtschaftswegs auch dann nichts, sollten ihre - trotz erheblicher Gegenindizien (vgl. etwa den Schriftsatz der Rechtsanwälte der Gemeinde L. v. 09.07.2008) - geäußerten Zweifel am Vorhandensein einer Widmung berechtigt sein. Denn eine andere, die betroffenen Teilnehmer weniger belastende Wegeführung als diejenige, die seit jeher besteht und dem entsprechend auch öffentlich genutzt wurde, war ersichtlich nicht in Betracht zu ziehen.

54

Soweit die Klägerin die künftig vorgesehene Wegeführung im Bereich ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 in Frage stellt, übersieht sie, dass diese schon nicht Gegenstand des mit der vorläufigen Anordnung vom 18.01.2010 ermöglichten vorzeitigen Ausbaus ist. Im Übrigen wurde diese - zudem in gerader Weiterführung des Wegegrundstücks Flst. Nr. 231/1 und im Bereich der östlichen Grenze des Flurstücks Nr. 231 - nicht zuletzt deshalb so gewählt, um die mit dem Durchgangsverkehr für die Klägerin verbundenen Beeinträchtigungen zu verringern. Ihrer Befürchtung, dass ihr Grundstück auch bei der neuen Wegeführung zerschnitten und östlich des Wegs gar ein wirtschaftlich nicht sinnvoll zu bewirtschaftender Grünstreifen entstünde, wäre schließlich bei der Gestaltung ihrer Abfindung Rechnung zu tragen (vgl. § 44 Abs. 2 und 3 FlurbG).

55

Die vorläufige Anordnung durfte auch vom Zeitpunkt her erlassen werden, da auch der Änderungsbeschluss vom 06.05.2008 zum Flurbereinigungsbeschluss vom 03.12.2004 ersichtlich unanfechtbar geworden ist (vgl. Senatsbeschl. v. 06.11.1975 VII 1246/75 -, RdL 1976, 96). Allerdings waren vor Erlass der vorläufigen Anordnung bzw. des sie bestätigenden Widerspruchsbescheids vom 11.06.2010 die Ergebnisse der Wertermittlung nach § 32 FlurbG noch nicht festgestellt; dies war erst mit Beschluss vom 28.10.2010 der Fall (vgl. /1.6 der zum Verfahren 7 S 2354/11 vorgelegten Verwaltungsakten). Ob der Zustand der Grundstücke zumindest auf andere Weise hinreichend festgestellt war (vgl. § 36 Abs. 2 FlurbG), wofür manches spricht, kann dahinstehen, da ein etwaiger Mangel noch nicht zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Anordnung führte. Denn eine Beweissicherung nach § 36 Abs. 2 FlurbG stellt keine Voraussetzung für den Erlass einer solchen Anordnung dar (vgl. Schwantag/Wingerter, a.a.O., § 88 Rn. 8). Eine im Hinblick auf die vorgesehene Umgestaltung erforderliche Wertfeststellung ist vielmehr auch dann noch „rechtzeitig“ i. S. dieser Vorschrift, wenn sie jedenfalls noch vor einem Vollzug der in der vorläufigen Anordnung geregelten Änderung der Besitz- und Nutzungsverhältnisse getroffen wird (vgl. OVG NW, Beschl. v. 12.03.2003 - 9a B 487/03.G -; anders mglw. FlurbG Kassel, Beschl. v. 12.10.1984 - F R 2287/84 -). Denn eine Umgestaltung der zugewiesenen Flächen im Wege des Straßenbaus, mit der erst vollendeten Tatsachen geschaffen würden, kommt frühestens in Betracht, wenn die vorläufige Anordnung sofort vollziehbar ist, woran es hier mangels einer entsprechenden Anordnung ersichtlich fehlt.

56

Die erforderlichen „dringenden Gründe“ i. S. des § 36 Abs. 1 FlurbG liegen ebenfalls vor. Von einer Dringlichkeit im Sinne dieser Vorschrift ist auszugehen, wenn die Flurbereinigungsbehörde aufgrund des Verfahrensstandes und nach Abwägung aller erheblichen Umstände, insbesondere der Interessen aller Teilnehmer, zu dem Ergebnis kommen darf, dass die vorgezogene Besitzregelung schon zu dem in der Anordnung festzusetzenden Zeitpunkt dem - beschleunigten - Erreichen des angestrebten Verfahrenszwecks dient. Dafür muss der bereits erreichte Verfahrensstand die durch die vorläufige Anordnung verfügte Besitzregelung rechtfertigen (vgl. Senatsbeschl. v. 09.04.1986, a.a.O. u. v. 05.02.2003 - 7 S 1950/02 -). Dies war hier schon deshalb der Fall. weil durch den Vorausbau die u. a. für eine Aufnahme des bereits stattfindenden land- und forstwirtschaftlichen Verkehrs erforderliche Breite und Tragfähigkeit hergestellt werden muss (vgl. Nr. 3.2.4 n) des Erläuterungsberichts zum Wege- und Gewässerplan).

57

Inwiefern schließlich Anlass bestanden haben könnte, zum Ausgleich von Härten eine angemessene Entschädigung festzusetzen (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 2 FlurbG), ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, nachdem für den Ausbau nur die bereits vorhandenen Wegegrundstücke und die unmittelbar daran angrenzenden Flächen beansprucht werden sollten.

58

2. Die Verpflichtungsklage bleibt demgegenüber in vollem Umfang erfolglos. Auch für die Entscheidung über eine (lediglich vorläufige) Beitragsbefreiung ist das beklagte Land passiv legitimiert. Streitgegenstand ist nicht unmittelbar der von der Klägerin angefochtene Bescheid der Teilnehmergemeinschaft über den Kostenbeitrag (Vorschuss) vom 18.03.2009, sondern deren - von der Flurbereinigungsbehörde entsprechend ausgelegter - Antrag auf (vorläufige) Beitragsbefreiung. Über eine solche hat jedoch nach § 19 Abs. 3 FlurbG die Flurbereinigungsbehörde und bei Ablehnung einer solchen das Landesamt zu entscheiden (vgl. hierzu Schwantag/Wingerter, a.a.O., § 19 Rn. 22). Diese Vorschrift findet auch dann Anwendung, wenn - wie hier - lediglich eine Befreiung von der Vorschusspflicht in Rede steht (vgl. Senat, Urt. v. 15.03.1976 - VII 380/75 -, RzF - 13 - zu § 19 Abs. 3 FlurbG; BVerwG, Beschl. v. 15.11.1974 - V B 54.72 -, RdL 1975, 69).

59

Die Klägerin kann nicht beanspruchen, über die bereits für ihr Wegegrundstück Flst. Nr. 223/2 gewährte Befreiung hinaus von einem Kostenbeitrag (Vorschuss) befreit zu werden. Die Voraussetzungen für eine Beitragsbefreiung liegen jedenfalls derzeit nicht vor. Dies folgt allerdings nicht schon daraus, dass die Klägerin vor Aufstellung und Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans noch keinen Anspruch auf (endgültige) Befreiung von der Beitragspflicht hat (vgl. Senatsurt. v. v. 15.03.1976, a.a.O.). Denn hier steht lediglich eine Befreiung von der Vorschusspflicht in Rede.

60

Ob die Klägerin mit ihren im Klageverfahren angeführten Gründen für eine Befreiung von der Vorschusspflicht bereits nach § 134 Abs. 1 u. 3 FlurbG ausgeschlossen ist, kann hier dahinstehen, da sie eine (weitergehende) Befreiung auch unabhängig davon nicht verlangen kann. Ein Ausschluss käme in Betracht, weil die untere Flurbereinigungsbehörde auch im Hinblick auf den Widerspruch gegen den Kostenbeitragsbescheid auf den 16.06.2009 einen Termin bestimmt hatte, den die Klägerin - wenn gleich im Hinblick auf die angezeigte Verhinderung ihres Prozessbevollmächtigten unverschuldet - versäumte, ohne sich nachträglich zu erklären (vgl. § 134 Abs. 2 FlurbG). Die in § 134 Abs. 1 FlurbG beschriebenen Folgen dürften auch für den vom Widerspruch gegen den Kostenbeitrag zu unterscheidenden Antrag auf Beitragsbefreiung gelten, da dieser von jenem umfasst gewesen sein dürfte.

61

Die Beitragspflicht nach § 19 Abs. 1 FlurbG ist als Ausgleich dafür anzusehen, dass die Teilnehmer im Allgemeinen durch die Bodenneuordnung einen betriebswirtschaftlichen Vorteil erlangen, der zu einer Wertsteigerung ihres Grundbesitzes führt; dabei geht es insoweit nur um die Vorteile, die der Gesamtheit der Teilnehmer aus der Flurbereinigung erwachsen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.05.1986 - 5 C 33.84 -, BVerwGE 74, 196). Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG darf der Beitragsmaßstab nur einheitlich für alle Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens festgesetzt werden; die Erhebung der Beiträge nach einem differenzierten, auf die Vorteile des einzelnen Teilnehmers abstellenden Maßstab ist ausgeschlossen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.1969 - 4 C 244.65 -, RdL 1969, 299). Die Berücksichtigung unterschiedlicher Vorteile der Teilnehmer ist vielmehr durch die Vorschriften der Absätze 2 und 3 des § 19 FlurbG gewährleistet. Nach dieser Bestimmung kann die Flurbereinigungsbehörde zur Vermeidung offensichtlicher und unbilliger Härten einzelne Teilnehmer ausnahmsweise von der Aufbringung der Beiträge ganz oder teilweise zu Lasten der übrigen Teilnehmer befreien. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen wird regelmäßig anzunehmen sein, wenn Teilnehmer entweder überhaupt nicht oder nur in einem unverhältnismäßig geringen Umfange an den Maßnahmen der Flurbereinigung und damit auch nicht an der allgemeinen Wertsteigerung der Besitzstände teilnehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1970- IV C 80.66 -, RdL 1971, 97). Die Entscheidung, ob bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen („offensichtliche und unbillige Härten“) eine ganze oder teilweise Befreiung einzelner Teilnehmer von der Aufbringung der Beiträge zu Lasten der übrigen Teilnehmer zu gewähren ist, liegt grundsätzlich im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.1969, a.a.O.). Darüber, ob eine offensichtliche und unbillige Härte vorliegt, steht der Behörde indes kein Ermessen zu (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.04.1986 - 5 B 161.83 -, Buchholz 424.01 § 19 FlurbG Nr. 13). Die danach der Flurbereinigungsbehörde verbleibende Ermessensbetätigung bleibt auf die vom Ermächtigungszweck her abzugrenzenden Ausnahmefälle beschränkt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.04.1986, a.a.O.). Dabei ist zu beachten, dass die vollständige oder teilweise Befreiung stets zu (erhöhten) Lasten der übrigen Teilnehmer geht, sich also als Wohltat auf Kosten anderer darstellt. Im Gegensatz zu einer endgültigen Befreiung von der Beitragspflicht dürfte eine Befreiung von der Vorschusspflicht regelmäßig nur dann ermessensfehlerfrei möglich sein, wenn bereits offensichtlich ist, dass ein Teilnehmer überhaupt keinen Vorteil aus der Flurbereinigung zu erwarten hat (vgl. Senatsurt., Urt. v. 15.03.1976, a.a.O.; FlurbG Lüneburg, Urt. v. 17.07.1973 - F OVG A 11/71 -, RzF - 8 - zu § 19 Abs. 3; FlurbG München, Urt. v. 19.02.1070 - 51 VII 69 -, RzF - 5 - zu 19 Abs. 3).

62

Ausgehend von diesen Grundsätzen kann die Klägerin keine weitergehende Kostenbefreiung beanspruchen. Die von ihr angeführten Gründe rechtfertigen ersichtlich keine (vorläufige) Beitragsbefreiung. Etwaige Nachteile, die ihr in der Vergangenheit aufgrund einer öffentlichen Benutzung des über ihr Grundstück Flst. Nr. 231 verlaufenden Wegs entstanden sein mögen, sind von vornherein nicht geeignet, auf eine offensichtliche und unbillige Härte zu führen. Denn die allgemeinen (potentiellen) Vorteile, die auch die Klägerin aus der Flurbereinigung - einschließlich verbesserter öffentlicher Anlagen - zieht, bleiben davon unberührt. Anderes folgt auch nicht aus der angeblichen Fremdnützigkeit der Maßnahmen Nrn. 2009 und 2011. Abgesehen davon, dass insoweit schon die Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nicht vorlägen (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG), beziehen sich auch diese Maßnahmen auf eine gemeinschaftliche Anlage i. S. des § 39 Abs. 1 FlurbG, sodass auch die hierfür erforderlichen Aufwendungen dem Interesse der Teilnehmer dienen.

63

Zwar ließe sich im Anschluss an die „Festsetzung der vorläufigen Befreiungen von den Kostenbeiträgen gemäß § 19 Abs. 3 FlurbG“ (/7.1), wonach Grundstücke, die als öffentliche Anlagen genutzt werden (Nrn. 1 und 2), ganz von der Aufbringung von Kostenbeiträgen befreit würden, möglicherweise vertreten, dass hierunter auch entsprechende Teilflächen von Grundstücken fallen, die erst künftig als öffentliche Anlagen genutzt werden. Dem stünde jedoch derzeit schon der in § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG festgelegte Wertverhältnismaßstab entgegen, der objektgebunden an den gesamten Abfindungsgrundstücken auszurichten ist und es nicht erlaubt, Teile eines Betriebs von der Heranziehung zu Beiträgen deswegen auszunehmen, weil insoweit keine betriebswirtschaftlichen Vorteile zu erwarten seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.1974, a.a.O.). Anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn schon feststünde, dass die entsprechende, künftig als öffentliche Anlage zu nutzende Teilfläche als bereits bestimmbares selbständiges Grundstück ausgewiesen und die Klägerin hierfür nicht in Land abgefunden würde; hierfür lassen sich den Verwaltungsakten jedoch keine konkreten Hinweise entnehmen.

64

Nach alldem war lediglich der Anfechtungsklage teilweise stattzugeben.

65

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, 147 Abs. 2 u. 1 FlurbG. Der Klägerin war, da sie hinsichtlich eines Teils ihrer in Anspruch genommenen Grundstücksflächen erfolgreich Anfechtungsklage erhoben hat, lediglich eine 2/3 Gebühr aufzuerlegen (vgl. § 147 Abs. 2 FlurbG). Von der Erhebung eines Pauschsatzes wurde abgesehen, da entsprechende Auslagen im Wesentlichen auch dann entstanden wären, wenn sich die Klägerin von vornherein auf die teilweise Anfechtung der vorläufigen Anordnung vom 18.01.2010 beschränkt hätte. Die außergerichtlichen Kosten waren entsprechend zu teilen (vgl. § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren war entsprechend § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ungeachtet dessen für notwendig zu erklären, dass sich der bisherige Anwalt der Klägerin - von der Fertigung der Widerspruchsschreiben einmal abgesehen - im Verfahren nicht zweckdienlich geäußert, insbesondere noch nicht einmal eine Widerspruchsbegründung vorgelegt hat.

66

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

67

Beschluss

68

Der Streitwert wird auf EUR 2.915,15 festgesetzt (hälftiger Auffangwert, vgl. Nr. 13.2.3; Senatsbeschl. v. 22.06.2011 - 7 S 1171/11 -, zzgl. des Betrags, von dem eine 100%-ige Befreiung beantragt ist).

69

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

I.

35

Die gegen die vorläufige Anordnung des Landratsamts F. - untere Flurbereinigungsbehörde - vom 18.01.2010 gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage, die gegen den dortigen Ablehnungsbescheid vom 19.06.2009 und auf eine weitergehende (vorläufige) Beitragsbefreiung bzw. Befreiung von der Vorschusspflicht gerichtete Klage als Verpflichtungsklage zulässig (vgl. Senatsurt. v. 15.03.1976 - VII 380/75 -).

36

Die Klagen wurden insbesondere fristgerecht erhoben, da sie am 24.07.2010, mithin noch am letzten Tage der mit Zustellung des Widerspruchsbescheids des Landesamts für Geoinformation und Landentwicklung vom 11.06.2010 am 24.06.2010 in Lauf gesetzten Klagefrist beim erkennenden Gerichtshof eingegangen sind.

37

Der Klägerin steht hinsichtlich beider Klagebegehren die erforderliche Klagebefugnis (§ 42 Abs. 2 VwGO) zur Seite.

38

Durch die vorläufige Anordnung vom 18.01.2010 werden der Klägerin Besitz und Nutzung an den in ihrem (Mit-)Eigentum stehenden Wegeflurstücken Nrn. 223/2 und 231/1 sowie an den an die Wegeflurstücke Nrn. 231/1 und 240/1 angrenzenden Grünlandflächen ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 dauernd bzw. vorübergehend entzogen. Dass sie hinsichtlich des Grundstücks Flst. 231/1 lediglich Miteigentümerin ist, steht ihrer Prozessführungsbefugnis insoweit nicht entgegen (vgl. § 1011 BGB).

39

Hinsichtlich der begehrten Beitragsbefreiung folgt die Klagebefugnis daraus, dass im Hinblick auf die auf ihrem Grundstück Flst. Nr. 231 bislang stattfindende und auch künftig - wenn auch an anderer Stelle - vorgesehene Nutzung als öffentliche Straße bzw. Weg ein Anspruch auf eine weitergehende Beitragsbefreiung durchaus in Betracht kommt, nachdem eine solche immerhin für (selbständige) Grundstücke, die als öffentliche Anlagen genutzt werden, in der „Festsetzung der vorläufigen Befreiungen von den Kostenbeiträgen gemäß § 19 Abs. 3 FlurbG“ vorgesehen ist (vgl. Nrn. 1.1 u. 1.2, a.a.O., /7.1). Dass die Klägerin den Anhörungstermin vom 16.09.2009 - im Hinblick auf die entschuldigte Verhinderung ihres Prozessbevollmächtigten - versäumt und sich auch in der Folge nicht erklärt hatte (vgl. § 134 Abs. 1 u. 2 FlurbG), führte allenfalls zur Unbegründetheit ihres Verpflichtungsantrags.

II.

40

1. Die Anfechtungsklage ist teilweise begründet. Die vorliegend allein noch angefochtene vorläufige Anordnung vom 18.01.2010 ist, soweit sie sich auf die an die Wegegrundstücke angrenzenden Grünflächen des Grundstücks Flst. 231 der Klägerin bezieht, rechtswidrig und verletzt insoweit die Klägerin auch in ihren Rechten (§ 138 Abs. 1 Satz 2 FlurbG i.V.m. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Im Übrigen begegnet die vorläufige Anordnung jedoch keinen rechtlichen Bedenken.

41

Rechtsgrundlage der vorläufigen Anordnung ist § 36 Abs. 1 Satz 1 FlurbG. Nach dieser Vorschrift kann die Flurbereinigungsbehörde eine vorläufige Anordnung erlassen, wenn es aus dringenden Gründen erforderlich wird, vor der Ausführung oder zur Vorbereitung und zur Durchführung von Änderungen des Flurbereinigungsplanes den Besitz oder die Nutzung von Grundstücken oder die Ausübung anderer Rechte zu regeln. Insofern kann sie diese - wie geschehen - auch der Teilnehmergemeinschaft für den vorzeitigen Wegeausbau (dauernd und vorübergehend) zur Nutzung zuweisen.

42

Die vorläufige Anordnung vom 18.01.2010 erweist sich bereits im Hinblick auf den Bestimmtheitsgrundsatz (vgl. § 37 Abs. 1 LVwVfG) insoweit als rechtswidrig, als auch (teilweise beidseits) an die Wegegrundstücke angrenzende Flächen ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 dauernd und an diese angrenzend Arbeitsstreifen von jeweils bis zu 3 m vorübergehend beansprucht werden sollen.

43

Soweit die Klägerin auf den nach ihrer Auffassung zu kleinen Maßstab der Besitzregelungskarte von 1:5.000 verweist, geht dies freilich fehl. Insbesondere lässt sich aus dem Beschluss des erkennenden Gerichtshofs vom 03.11.1997 - 7 S 2473/97 - nicht im Umkehrschluss herleiten, dass ein kleinerer Maßstab als 1:1.500 zur mangelnden hinreichenden Bestimmtheit einer Besitzregelung führen müsste. Bedenken bestehen auch nicht deshalb, weil die Besitzregelungskarte in der Anordnung fälschlich mit dem Datum „18.01.2009“ bezeichnet wurde; insofern handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit. Davon, dass diese seinerzeit nicht ausgelegt und damit nicht bekannt gemacht worden wäre, kann aufgrund der Bescheinigung der Gemeinde L. nicht ausgegangen werden. Aufgrund der roten Markierung in der Besitzregelungskarte ist ungeachtet ihres Maßstabs auch zu entnehmen, dass die Wegegrundstücke Flst. Nr. 223/2 und 231/1, soweit sie von der Maßnahme Nr. 2011 betroffen sind, in vollem Umfang dauernd beansprucht werden sollen. Aufgrund des irreführenden Arbeitsbegriffs „3,5 m“ ist jedoch für die Betroffenen, auch für die Klägerin, nicht hinreichend erkennbar, dass und inwieweit für die Maßnahmen Nrn. 2011 und 2030 im Hinblick auf die tatsächlich vorgesehene Wegbreite von 5,0 m auch noch an die Wegegrundstücke Flst. Nrn. 231/1 und 240/1 angrenzende Grünflächen ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 dauerhaft in Anspruch genommen werden sollen. Dies gilt umso mehr, als auch die Vertreterin des Beklagten in der Klageerwiderung vom 23.12.2010 irrtümlich davon ausging, dass der Weg (von 3,0 m) lediglich auf 3,5 m verbreitert werden solle (AS 123). Insofern ist aber auch nicht hinreichend erkennbar, wieweit sich die gelb markierten Arbeitsstreifen auf ihr Grundstück Flst. Nr. 231 erstrecken.

44

Zwar konnten die für die Maßnahmen Nrn. 2011 und 2030 letztlich beabsichtigte Inanspruchnahmen des Grundstücks Flst.Nr. 231 den Nrn. 3.2.3 a) u. 3.2.4 n) des Erläuterungsberichts zum Wege- und Gewässerplan vom 25.09.2008 (/2.2) entnommen werden, doch war hierauf im Ausspruch der vorläufigen Anordnung gerade nicht Bezug genommen worden. Dass im Rahmen der Begründung darauf hingewiesen wurde, dass den vorgesehenen Maßnahmen der am 14.11.2008 genehmigte Wege- und Gewässerplan mit landschaftspflegerischen Begleitplan zugrunde liege, genügte jedenfalls nicht, nachdem die genaue Inanspruchnahme erst aus dem Erläuterungsbericht deutlich wird.

45

Im Übrigen begegnet die vorläufige Anordnung keinen rechtlichen Bedenken.

46

Nach ständiger Rechtsprechung kann der von einer solchen Anordnung betroffene Teilnehmer in materieller Hinsicht nicht nur deren Dringlichkeit und Erforderlichkeit bestreiten, sondern auch die für das Gestaltungsbedürfnis vorauszusetzende Erforderlichkeit, Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlichkeit der festgestellten gemeinschaftlichen Anlage (§ 39 FlurbG) nach Art, Umfang und finanziellem Aufwand in Frage stellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 06.02.1986 - 5 C 40.84 -, BVerwGE 74, 1).

47

Eine ausreichende Planungsgrundlage lag mit dem am 14.11.2008 genehmigten Wege- und Gewässerplan vor. Eine nach § 41 Abs. 2 FlurbG erteilte Plangenehmigung steht insoweit einer Planfeststellung nach § 41 Abs. 3 FlurbG gleich, sodass damit auch der Vorausbau gemeinschaftlicher Anlagen zulässig wurde (vgl. § 42 Abs. 1 Satz 2 FlurbG; hierzu Senat, Urt. v. 20.03.1995 - 7 S 157/95 -; Nds. OVG, Urt. v. 26.10.1978 - F OVG A 187/78 -, RzF 41 IV 1; BayVGH, Urt. v. 05.02.1979 - 175 VIII 78 -, AgrarR 1979, 202). Anderes folgt auch nicht daraus, dass sich die Maßnahme Nr. 2011 auf einen Weg bezieht, dem offenbar auch die Funktion einer Gemeindeverbindungsstraße zukommt; denn die Änderung einer solchen ist auch nach § 36 StrG-BW nicht planfeststellungspflichtig.

48

Entgegen der Auffassung der Klägerin betrifft der in Rede stehende Vorausbau durchaus eine gemeinschaftliche Anlage. Zwar dürfen Straßen und Wege nach § 39 FlurbG im Flurbereinigungsverfahren nur geschaffen werden, wenn sie einem gemeinschaftlichen Zweck dienen; lediglich öffentlichen Zwecken dienende Straßen und Wege dürfen demgegenüber nach Maßgabe der §§ 37 Abs. 1 Satz 2, 41 Abs. 1 FlurbG nicht geschaffen werden. Zwar steht mit der Maßnahme Nr. 2011 nur ein Ausbau, mithin die Änderung einer bereits vorhandenen Anlage in Rede (vgl. § 39 Abs. 2 FlurbG), doch muss auch einer solchen ein gemeinschaftlicher Zweck zugrunde liegen (vgl. Schwantag/Wingerter, FlurbG, 8. A. 2008, § 39 Rn. 12). Denn den Straßenbaulastträgern obliegende Wegeunterhaltungsmaßnahmen können nicht auf Kosten der Teilnehmer eines Flurbereinigungsverfahren durchgeführt werden; insoweit ist der Klägerin Recht zu geben. Anhaltspunkte dafür, dass letztlich nur die Gemeinde L. von der ihr obliegenden Unterhaltung einer Gemeindestraße entlastet werden sollte, lassen sich den Verwaltungsakten jedoch nicht entnehmen. Vielmehr stellt der vorhandene hervorgehobene Hauptwirtschaftsweg ungeachtet dessen, dass ihm auch die Funktion einer Gemeindeverbindungsstraße zukommt, auch eine gemeinschaftliche Anlage i. S. der §§ 39, 41 FlurbG dar (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 25.10.1962 - I C 212.58 -, BVerwGE 15, 72; FlurbG München, Urt. v. 16.02.1968 - 79 VII 66, RzF - 6 - zu § 39 FlurbG, Urt. v. 24.09.1981 - 13 A 80 A.818 -, RzF - 16 - zu § 39 FlurbG, Beschl. v. 19.05.1995 - 13 AS 95. 1153 -, RzF - 15 - zu § 39 FlurbG, Beschl. v. 07.08.1997 - 13 AS 97.2274 -, RzF - 16 - zu § 39 FlurbG; FlurbG Kassel, Urt. v. 18.07.1973 - III F 47/68 -, RdL 1974, 9), die als solche im Rahmen der Flurbereinigung auch instandgesetzt („geändert“) werden kann (vgl. § 39 Abs. 2 FlurbG).

49

Öffentliche Wege gehören zu den gemeinschaftlichen Anlagen im Sinne des § 39 FlurbG, wenn ihre Schaffung im Interesse der allgemeinen Landeskultur und im wirtschaftlichen Interesse der Beteiligten erforderlich ist. Diese Voraussetzungen liegen regelmäßig vor, wenn durch den öffentlichen Weg die Feldmark erschlossen oder eine Auflockerung der Ortslage erreicht wird. Der Wegebau muss letztlich ein Mittel zur Stärkung der wirtschaftlichen Grundlagen der am Verfahren teilnehmenden Betriebe sein und der Förderung der allgemeinen Landeskultur dienen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.10.1962, a.a.O.). Dies ist hier ersichtlich der Fall. So wird im Erläuterungsbericht zum Wege- und Gewässerplan unter Nr. 3.2.4 n) ausgeführt, dass der u. a. aus der Maßnahme Nr. 2011 bestehende hervorgehobene Hauptweg in Nord-Süd-Richtung im westlichen Teil der Gemarkung 24 Höfe die Wohnplätze und Hofstellen „W.“, R.“, „Birkhof“ und „Greuthog“ untereinander und mit dem übergeordneten Straßennetz verbinde. Diese Hauptachse habe neben der Erschließungsfunktion und der Aufnahme des land- und forstwirtschaftlichen Verkehrs auch den Liefer- und Abholungsverkehr von land- und forstwirtwirtschaftlichen Produkten mit Großfahrzeugen aufzunehmen. Da die bislang vorhandenen Wege für einen solchen Verkehr weder die notwendige Breite noch die erforderliche Tragfähigkeit aufwiesen, sei deren grundlegender Neubau mit einem Regelquerschnitt nach Nr. 3.2.3 a) unerlässlich. Auf diese unzureichende, für die Produktions- und Arbeitsbedingungen in der Landwirtschaft nachteilige wegemäßige Erschließung war bereits im Änderungsbeschluss vom 06.05.2008 hingewiesen worden. Dass die Gemeinde L. insoweit von der ihr obliegenden Unterhaltung für eine Gemeindeverbindungsstraße entlastet wird, ist die Folge davon, dass deren Änderung im Hinblick auf die ihr zukommende Funktion als hervorgehobener Hauptwirtschaftsweg auch einem gemeinschaftlichen Zweck dient (vgl. § 39 FlurbG).

50

Die Erforderlichkeit des Ausbaus vermag die Klägerin auch nicht mit dem Hinweis auf § 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, Abs. 3 FlurbG in Zweifel zu ziehen. Zwar dürften von dieser Vorschrift auch unmittelbar durch Gesetz unter besonderen Schutz gestellte Biotope (§ 32 NatSchG) erfasst sein. Doch ist auch nicht ansatzweise zu erkennen, inwiefern das Biotop Nr. 2730 im westlichen Teil ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 infolge einer Instandsetzung und Verbreiterung des asphaltierten Wegs im Bereich der Maßnahme Nr. 2011 einer nachteiligen Veränderung ausgesetzt würde. Weitere besonders geschützte Biotope sind, soweit ersichtlich, nicht betroffen. Inwiefern es sich bei den von der Klägerin - ohne die nach § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NatSchG möglicherweise erforderliche naturschutzrechtliche Genehmigung - aufgeschütteten Erdwällen um solche Biotope handeln sollte, ist nicht zu erkennen. Soweit schließlich etwaigen nachteilige Wirkungen infolge der Maßnahmen Nrn. 4105 und 2009 gemeint sein sollten, sind diese bereits nicht Gegenstand der vorläufigen Anordnung vom 18.01.2010. Auch insoweit bestünden freilich keine Anhaltspunkte für eine nachteilige Veränderung des Biotops Nr. 2730.

51

Soweit die Klägerin noch auf § 45 Abs. 1 Satz 1 Nr. 9 FlurbG verweist, ist diese Vorschrift nicht einschlägig. So steht bezogen auf die vorauszubauende Maßnahme Nr. 2011 keine dauernde Beeinträchtigung der Funktion einer nach dieser Vorschrift geschützten Anlage (Straße) in Rede. Die Maßnahme Nr. 4105 ist demgegenüber nicht Gegenstand der vorliegend angefochtenen vorläufigen Anordnung. Abgesehen davon bedurfte es auch insoweit nicht ihrer Zustimmung, weil auch insoweit ein Teil einer (zu verlegenden) gemeinschaftlichen Anlage i. S. des § 39 Abs. 1 FlurbG in Rede steht (vgl. § 45 Abs. 1 Satz 2 FlurbG).

52

Auf die von der Klägerin problematisierte Frage, ob der derzeit noch über ihr Grundstück Flst. Nr. 231 führende asphaltierte Weg (Maßnahme Nr. 4105) eine - möglicherweise kraft unvordenklicher Verjährung als gewidmet geltende - öffentliche Straße darstellt, kommt es hiernach nicht an. Dies könnte ggf. im Wege einer Feststellungsklage zum Verwaltungsgericht geklärt werden.

53

Nichts anderes gilt, soweit die Klägerin nunmehr auch die Öffentlichkeit des auf den Wegegrundstücken Flst. Nrn. 223/2 und 231/1 verlaufenden Wegs und damit der Sache nach die Erforderlichkeit der Maßnahme Nr. 2011 im Verlaufe dieses Weges anzweifelt. So änderte sich an der Erforderlichkeit der Sanierung und Verbreiterung des vorhandenen Hauptwirtschaftswegs auch dann nichts, sollten ihre - trotz erheblicher Gegenindizien (vgl. etwa den Schriftsatz der Rechtsanwälte der Gemeinde L. v. 09.07.2008) - geäußerten Zweifel am Vorhandensein einer Widmung berechtigt sein. Denn eine andere, die betroffenen Teilnehmer weniger belastende Wegeführung als diejenige, die seit jeher besteht und dem entsprechend auch öffentlich genutzt wurde, war ersichtlich nicht in Betracht zu ziehen.

54

Soweit die Klägerin die künftig vorgesehene Wegeführung im Bereich ihres Grundstücks Flst. Nr. 231 in Frage stellt, übersieht sie, dass diese schon nicht Gegenstand des mit der vorläufigen Anordnung vom 18.01.2010 ermöglichten vorzeitigen Ausbaus ist. Im Übrigen wurde diese - zudem in gerader Weiterführung des Wegegrundstücks Flst. Nr. 231/1 und im Bereich der östlichen Grenze des Flurstücks Nr. 231 - nicht zuletzt deshalb so gewählt, um die mit dem Durchgangsverkehr für die Klägerin verbundenen Beeinträchtigungen zu verringern. Ihrer Befürchtung, dass ihr Grundstück auch bei der neuen Wegeführung zerschnitten und östlich des Wegs gar ein wirtschaftlich nicht sinnvoll zu bewirtschaftender Grünstreifen entstünde, wäre schließlich bei der Gestaltung ihrer Abfindung Rechnung zu tragen (vgl. § 44 Abs. 2 und 3 FlurbG).

55

Die vorläufige Anordnung durfte auch vom Zeitpunkt her erlassen werden, da auch der Änderungsbeschluss vom 06.05.2008 zum Flurbereinigungsbeschluss vom 03.12.2004 ersichtlich unanfechtbar geworden ist (vgl. Senatsbeschl. v. 06.11.1975 VII 1246/75 -, RdL 1976, 96). Allerdings waren vor Erlass der vorläufigen Anordnung bzw. des sie bestätigenden Widerspruchsbescheids vom 11.06.2010 die Ergebnisse der Wertermittlung nach § 32 FlurbG noch nicht festgestellt; dies war erst mit Beschluss vom 28.10.2010 der Fall (vgl. /1.6 der zum Verfahren 7 S 2354/11 vorgelegten Verwaltungsakten). Ob der Zustand der Grundstücke zumindest auf andere Weise hinreichend festgestellt war (vgl. § 36 Abs. 2 FlurbG), wofür manches spricht, kann dahinstehen, da ein etwaiger Mangel noch nicht zur Rechtswidrigkeit der getroffenen Anordnung führte. Denn eine Beweissicherung nach § 36 Abs. 2 FlurbG stellt keine Voraussetzung für den Erlass einer solchen Anordnung dar (vgl. Schwantag/Wingerter, a.a.O., § 88 Rn. 8). Eine im Hinblick auf die vorgesehene Umgestaltung erforderliche Wertfeststellung ist vielmehr auch dann noch „rechtzeitig“ i. S. dieser Vorschrift, wenn sie jedenfalls noch vor einem Vollzug der in der vorläufigen Anordnung geregelten Änderung der Besitz- und Nutzungsverhältnisse getroffen wird (vgl. OVG NW, Beschl. v. 12.03.2003 - 9a B 487/03.G -; anders mglw. FlurbG Kassel, Beschl. v. 12.10.1984 - F R 2287/84 -). Denn eine Umgestaltung der zugewiesenen Flächen im Wege des Straßenbaus, mit der erst vollendeten Tatsachen geschaffen würden, kommt frühestens in Betracht, wenn die vorläufige Anordnung sofort vollziehbar ist, woran es hier mangels einer entsprechenden Anordnung ersichtlich fehlt.

56

Die erforderlichen „dringenden Gründe“ i. S. des § 36 Abs. 1 FlurbG liegen ebenfalls vor. Von einer Dringlichkeit im Sinne dieser Vorschrift ist auszugehen, wenn die Flurbereinigungsbehörde aufgrund des Verfahrensstandes und nach Abwägung aller erheblichen Umstände, insbesondere der Interessen aller Teilnehmer, zu dem Ergebnis kommen darf, dass die vorgezogene Besitzregelung schon zu dem in der Anordnung festzusetzenden Zeitpunkt dem - beschleunigten - Erreichen des angestrebten Verfahrenszwecks dient. Dafür muss der bereits erreichte Verfahrensstand die durch die vorläufige Anordnung verfügte Besitzregelung rechtfertigen (vgl. Senatsbeschl. v. 09.04.1986, a.a.O. u. v. 05.02.2003 - 7 S 1950/02 -). Dies war hier schon deshalb der Fall. weil durch den Vorausbau die u. a. für eine Aufnahme des bereits stattfindenden land- und forstwirtschaftlichen Verkehrs erforderliche Breite und Tragfähigkeit hergestellt werden muss (vgl. Nr. 3.2.4 n) des Erläuterungsberichts zum Wege- und Gewässerplan).

57

Inwiefern schließlich Anlass bestanden haben könnte, zum Ausgleich von Härten eine angemessene Entschädigung festzusetzen (vgl. § 36 Abs. 1 Satz 2 FlurbG), ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, nachdem für den Ausbau nur die bereits vorhandenen Wegegrundstücke und die unmittelbar daran angrenzenden Flächen beansprucht werden sollten.

58

2. Die Verpflichtungsklage bleibt demgegenüber in vollem Umfang erfolglos. Auch für die Entscheidung über eine (lediglich vorläufige) Beitragsbefreiung ist das beklagte Land passiv legitimiert. Streitgegenstand ist nicht unmittelbar der von der Klägerin angefochtene Bescheid der Teilnehmergemeinschaft über den Kostenbeitrag (Vorschuss) vom 18.03.2009, sondern deren - von der Flurbereinigungsbehörde entsprechend ausgelegter - Antrag auf (vorläufige) Beitragsbefreiung. Über eine solche hat jedoch nach § 19 Abs. 3 FlurbG die Flurbereinigungsbehörde und bei Ablehnung einer solchen das Landesamt zu entscheiden (vgl. hierzu Schwantag/Wingerter, a.a.O., § 19 Rn. 22). Diese Vorschrift findet auch dann Anwendung, wenn - wie hier - lediglich eine Befreiung von der Vorschusspflicht in Rede steht (vgl. Senat, Urt. v. 15.03.1976 - VII 380/75 -, RzF - 13 - zu § 19 Abs. 3 FlurbG; BVerwG, Beschl. v. 15.11.1974 - V B 54.72 -, RdL 1975, 69).

59

Die Klägerin kann nicht beanspruchen, über die bereits für ihr Wegegrundstück Flst. Nr. 223/2 gewährte Befreiung hinaus von einem Kostenbeitrag (Vorschuss) befreit zu werden. Die Voraussetzungen für eine Beitragsbefreiung liegen jedenfalls derzeit nicht vor. Dies folgt allerdings nicht schon daraus, dass die Klägerin vor Aufstellung und Bekanntgabe des Flurbereinigungsplans noch keinen Anspruch auf (endgültige) Befreiung von der Beitragspflicht hat (vgl. Senatsurt. v. v. 15.03.1976, a.a.O.). Denn hier steht lediglich eine Befreiung von der Vorschusspflicht in Rede.

60

Ob die Klägerin mit ihren im Klageverfahren angeführten Gründen für eine Befreiung von der Vorschusspflicht bereits nach § 134 Abs. 1 u. 3 FlurbG ausgeschlossen ist, kann hier dahinstehen, da sie eine (weitergehende) Befreiung auch unabhängig davon nicht verlangen kann. Ein Ausschluss käme in Betracht, weil die untere Flurbereinigungsbehörde auch im Hinblick auf den Widerspruch gegen den Kostenbeitragsbescheid auf den 16.06.2009 einen Termin bestimmt hatte, den die Klägerin - wenn gleich im Hinblick auf die angezeigte Verhinderung ihres Prozessbevollmächtigten unverschuldet - versäumte, ohne sich nachträglich zu erklären (vgl. § 134 Abs. 2 FlurbG). Die in § 134 Abs. 1 FlurbG beschriebenen Folgen dürften auch für den vom Widerspruch gegen den Kostenbeitrag zu unterscheidenden Antrag auf Beitragsbefreiung gelten, da dieser von jenem umfasst gewesen sein dürfte.

61

Die Beitragspflicht nach § 19 Abs. 1 FlurbG ist als Ausgleich dafür anzusehen, dass die Teilnehmer im Allgemeinen durch die Bodenneuordnung einen betriebswirtschaftlichen Vorteil erlangen, der zu einer Wertsteigerung ihres Grundbesitzes führt; dabei geht es insoweit nur um die Vorteile, die der Gesamtheit der Teilnehmer aus der Flurbereinigung erwachsen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.05.1986 - 5 C 33.84 -, BVerwGE 74, 196). Gemäß § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG darf der Beitragsmaßstab nur einheitlich für alle Teilnehmer des Flurbereinigungsverfahrens festgesetzt werden; die Erhebung der Beiträge nach einem differenzierten, auf die Vorteile des einzelnen Teilnehmers abstellenden Maßstab ist ausgeschlossen (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.1969 - 4 C 244.65 -, RdL 1969, 299). Die Berücksichtigung unterschiedlicher Vorteile der Teilnehmer ist vielmehr durch die Vorschriften der Absätze 2 und 3 des § 19 FlurbG gewährleistet. Nach dieser Bestimmung kann die Flurbereinigungsbehörde zur Vermeidung offensichtlicher und unbilliger Härten einzelne Teilnehmer ausnahmsweise von der Aufbringung der Beiträge ganz oder teilweise zu Lasten der übrigen Teilnehmer befreien. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen wird regelmäßig anzunehmen sein, wenn Teilnehmer entweder überhaupt nicht oder nur in einem unverhältnismäßig geringen Umfange an den Maßnahmen der Flurbereinigung und damit auch nicht an der allgemeinen Wertsteigerung der Besitzstände teilnehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.11.1970- IV C 80.66 -, RdL 1971, 97). Die Entscheidung, ob bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen („offensichtliche und unbillige Härten“) eine ganze oder teilweise Befreiung einzelner Teilnehmer von der Aufbringung der Beiträge zu Lasten der übrigen Teilnehmer zu gewähren ist, liegt grundsätzlich im Ermessen der Flurbereinigungsbehörde (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.01.1969, a.a.O.). Darüber, ob eine offensichtliche und unbillige Härte vorliegt, steht der Behörde indes kein Ermessen zu (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.04.1986 - 5 B 161.83 -, Buchholz 424.01 § 19 FlurbG Nr. 13). Die danach der Flurbereinigungsbehörde verbleibende Ermessensbetätigung bleibt auf die vom Ermächtigungszweck her abzugrenzenden Ausnahmefälle beschränkt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 09.04.1986, a.a.O.). Dabei ist zu beachten, dass die vollständige oder teilweise Befreiung stets zu (erhöhten) Lasten der übrigen Teilnehmer geht, sich also als Wohltat auf Kosten anderer darstellt. Im Gegensatz zu einer endgültigen Befreiung von der Beitragspflicht dürfte eine Befreiung von der Vorschusspflicht regelmäßig nur dann ermessensfehlerfrei möglich sein, wenn bereits offensichtlich ist, dass ein Teilnehmer überhaupt keinen Vorteil aus der Flurbereinigung zu erwarten hat (vgl. Senatsurt., Urt. v. 15.03.1976, a.a.O.; FlurbG Lüneburg, Urt. v. 17.07.1973 - F OVG A 11/71 -, RzF - 8 - zu § 19 Abs. 3; FlurbG München, Urt. v. 19.02.1070 - 51 VII 69 -, RzF - 5 - zu 19 Abs. 3).

62

Ausgehend von diesen Grundsätzen kann die Klägerin keine weitergehende Kostenbefreiung beanspruchen. Die von ihr angeführten Gründe rechtfertigen ersichtlich keine (vorläufige) Beitragsbefreiung. Etwaige Nachteile, die ihr in der Vergangenheit aufgrund einer öffentlichen Benutzung des über ihr Grundstück Flst. Nr. 231 verlaufenden Wegs entstanden sein mögen, sind von vornherein nicht geeignet, auf eine offensichtliche und unbillige Härte zu führen. Denn die allgemeinen (potentiellen) Vorteile, die auch die Klägerin aus der Flurbereinigung - einschließlich verbesserter öffentlicher Anlagen - zieht, bleiben davon unberührt. Anderes folgt auch nicht aus der angeblichen Fremdnützigkeit der Maßnahmen Nrn. 2009 und 2011. Abgesehen davon, dass insoweit schon die Voraussetzungen für eine Beitragserhebung nicht vorlägen (vgl. § 19 Abs. 1 Satz 1 FlurbG), beziehen sich auch diese Maßnahmen auf eine gemeinschaftliche Anlage i. S. des § 39 Abs. 1 FlurbG, sodass auch die hierfür erforderlichen Aufwendungen dem Interesse der Teilnehmer dienen.

63

Zwar ließe sich im Anschluss an die „Festsetzung der vorläufigen Befreiungen von den Kostenbeiträgen gemäß § 19 Abs. 3 FlurbG“ (/7.1), wonach Grundstücke, die als öffentliche Anlagen genutzt werden (Nrn. 1 und 2), ganz von der Aufbringung von Kostenbeiträgen befreit würden, möglicherweise vertreten, dass hierunter auch entsprechende Teilflächen von Grundstücken fallen, die erst künftig als öffentliche Anlagen genutzt werden. Dem stünde jedoch derzeit schon der in § 19 Abs. 1 Satz 2 FlurbG festgelegte Wertverhältnismaßstab entgegen, der objektgebunden an den gesamten Abfindungsgrundstücken auszurichten ist und es nicht erlaubt, Teile eines Betriebs von der Heranziehung zu Beiträgen deswegen auszunehmen, weil insoweit keine betriebswirtschaftlichen Vorteile zu erwarten seien (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.11.1974, a.a.O.). Anderes könnte allenfalls dann gelten, wenn schon feststünde, dass die entsprechende, künftig als öffentliche Anlage zu nutzende Teilfläche als bereits bestimmbares selbständiges Grundstück ausgewiesen und die Klägerin hierfür nicht in Land abgefunden würde; hierfür lassen sich den Verwaltungsakten jedoch keine konkreten Hinweise entnehmen.

64

Nach alldem war lediglich der Anfechtungsklage teilweise stattzugeben.

65

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO, 147 Abs. 2 u. 1 FlurbG. Der Klägerin war, da sie hinsichtlich eines Teils ihrer in Anspruch genommenen Grundstücksflächen erfolgreich Anfechtungsklage erhoben hat, lediglich eine 2/3 Gebühr aufzuerlegen (vgl. § 147 Abs. 2 FlurbG). Von der Erhebung eines Pauschsatzes wurde abgesehen, da entsprechende Auslagen im Wesentlichen auch dann entstanden wären, wenn sich die Klägerin von vornherein auf die teilweise Anfechtung der vorläufigen Anordnung vom 18.01.2010 beschränkt hätte. Die außergerichtlichen Kosten waren entsprechend zu teilen (vgl. § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Zuziehung eines Prozessbevollmächtigten für das Vorverfahren war entsprechend § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO ungeachtet dessen für notwendig zu erklären, dass sich der bisherige Anwalt der Klägerin - von der Fertigung der Widerspruchsschreiben einmal abgesehen - im Verfahren nicht zweckdienlich geäußert, insbesondere noch nicht einmal eine Widerspruchsbegründung vorgelegt hat.

66

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

67

Beschluss

68

Der Streitwert wird auf EUR 2.915,15 festgesetzt (hälftiger Auffangwert, vgl. Nr. 13.2.3; Senatsbeschl. v. 22.06.2011 - 7 S 1171/11 -, zzgl. des Betrags, von dem eine 100%-ige Befreiung beantragt ist).

69

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.