Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2020-05-14, Aktenzeichen 12 A 148/17
ECLI:DE:VGSH:2020:0514.12A148.17.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung iHv 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit iHv 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

1

Die Beteiligten streiten um eine Zuwendung.

2

Die Klägerin beabsichtigte, die Kindertagesstätte „....“ um einen Anbau für die Krippengruppe zu erweitern.

3

Nachdem in der Vergangenheit Anträge auf Bewilligung einer Kreiszuwendung für den Erweiterungsbau mangels Umsetzbarkeit nicht beschieden und ins jeweils nächste Jahr verschoben worden waren, beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 07.05.2012 die Bewilligung von Mitteln für die Maßnahme für das Jahr 2013. Der Beklagte bestätigte den Eingang des Antrages mit Schreiben vom 11.07.2012. Er wies u.a. darauf hin, dass - soweit mit der Maßnahme vor der Bewilligung einer Zuwendung begonnen werden solle - von ihm eine Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn notwendig sei und ein Anspruch auf eine Kreiszuwendung „verfalle“, wenn diese Genehmigung nicht erteilt worden sei.

4

Mit Schreiben vom 10.01.2013 bat die Klägerin um Erteilung einer entsprechenden Genehmigung und reichte Unterlagen ein. Der Fachdienst Jugend und Bildung - Förderung von Kindertageseinrichtungen des Beklagten stellte mit Schreiben vom gleichen Tage den Bedarf für die Maßnahme fest und bat den zuständigen Fachdienst in diesem und einem weiteren Schreiben vom 16.01.2013 um vorrangige Bearbeitung.

5

Unter dem 28.06.2013 fand eine Besprechung beim Beklagten statt, die u.a. auch die hier in Rede stehende Baumaßnahme zum Gegenstand hatte. Der zuständige Fachdienst des Beklagten teilte mit, dass in Bezug auf dieses Bauvorhaben keine Bearbeitung möglich sei, da Unterlagen trotz mehrfacher Aufforderungen, zuletzt vom 29.05.2013, nur unvollständig vorlägen. In einem weiteren Vermerk vom 20.08.2013 hielt der Beklagte fest, dass eine Nachfrage beim zuständigen Fachdienst ergeben habe, dass Prüfunterlagen der Klägerin eingegangen seien und mit der Prüfung begonnen worden sei. Dies geschehe, obwohl die Unterlagen teilweise nicht ausreichend/nicht vollständig seien. Eine zeitnahe Prüfung werde in Aussicht gestellt. In einem weiteren Vermerk vom gleichen Tag hielt der Fachdienst Gebäudemanagement des Beklagten fest, dass eine Begehung der Baustelle bzw. eine Besichtigung des Vorhabens ergeben habe, dass mit der Maßnahme bereits begonnen worden sei, u.a. seien der Rohbau, die Dachdeckung und die Verblendung vollständig und die Elektroinstallation und die Verfugung des Mauerwerks teilweise fertiggestellt.

6

Unter dem 09.09.2013 fertigte der Fachdienst Gebäudemanagement des Beklagten einen Prüfvermerk. In dem heißt es u.a., dass bezüglich der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit, der Planung und Konstruktion sowie der Angemessenheit der Kosten für die Baumaßnahme eine baufachliche Stellungnahme abgegeben werde. Die Einreichung noch fehlender Unterlagen sei mehrfach, zuletzt am 12.08.2013 bei der Klägerin angemahnt worden. Dabei handele es sich um die fehlende Unterteilung der Kostenberechnung in Umbau- und Neubaukosten, die Abweichung des Außenanlageplans von der Entwurfs-/Genehmigungsplanung sowie die nicht ausreichende Vermaßung der Grundrisspläne. Des Weiteren liege auch ein gesonderter Finanzierungsplan nicht vor; Kosten für die geforderte Brandmeldeanlage seien in der Kostenberechnung nicht berücksichtigt. Obwohl kein Nachweis für die genannten Kostenaufstellungen geführt worden sei, gehe man davon aus, dass diese gering seien und vernachlässigt werden könnten. Die Wirtschaftlichkeit könne indes nicht vollumfänglich bestätigt werden. Die Baumaßnahme bewege sich im Bundesdurchschnitt auf sehr hohem Standard und die Planung liege weit über den Mindestanforderungen für Kindertagesstätten. Es erfolgte nochmals der Hinweis darauf, dass anlässlich einer Begehung am 20.08.2013 festgestellt worden sei, dass mit der Maßnahme bereits begonnen worden sei.

7

Nach diverser Korrespondenz lehnte der Beklagte den Antrag auf Bewilligung einer Zuwendung mit Bescheid vom 22.06.2016 ab. Zur Begründung führte er im Wesentlichen aus, dass für den vorzeitigen Baubeginn eine - hier nicht vorliegende - Genehmigung erforderlich sei. Vor der Erteilung einer solchen Genehmigung müssten die erforderlichen Prüfunterlagen vom Fachdienst Gebäudemanagement baufachtechnisch geprüft werden, ob einem Baubeginn grundsätzlich nichts im Wege stehe. Die angemessenen Gesamtkosten müssten in einem Prüfvermerk festgesetzt sein. Die einschlägige Richtlinie, einschließlich der Regelung über den vorzeitigen Baubeginn, sei allen Kommunen bekannt. Anlässlich der jeweils gestellten, dann verschobenen Zuschussanträgen sei die Klägerin ebenso wie nach Eingang des Antrages im Jahre 2012 auf die Förderschädlichkeit eines vorzeitigen Baubeginns ohne Genehmigung hingewiesen worden. Der maßgebliche und notwendige Prüfvermerk für eine Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn sei am 09.09.2013 gefertigt worden. Frühestens ab diesem Zeitpunkt hätte mit dem vorzeitigen Bau begonnen werden dürfen. Indes habe die Klägerin die Maßnahme bereits weit vorher begonnen. Nach seiner Richtlinie sei somit die Bewilligung einer Zuwendung ausgeschlossen.

8

Den dagegen erhobenen Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 22.08.2017 zurück. Unter Wiederholung seiner Ausführungen im Ausgangsbescheid wies er nochmals darauf hin, dass die Klägerin trotz mehrfacher Aufforderungen die erforderlichen Prüfunterlagen nicht bzw. nur unvollständig vorgelegt habe. Gleichwohl habe sein zuständiger Fachdienst mit der Prüfung begonnen und im Rahmen dieser Prüfung versucht, auch ergänzende Unterlagen zu erhalten. Für die Erteilung der Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn sei der Prüfvermerk zwingend erforderlich gewesen. Dieser enthalte alle für den Träger notwendigen Bedingungen und Auflagen (z.B. zur Vergabe), welche zwingend zu berücksichtigen seien. Erst ab entsprechender Feststellung durch den Prüfvermerk sei ein vorzeitiger Baubeginn möglich. Die Klägerin habe indes weit vorher mit dem Beginn begonnen, so dass nach der maßgeblichen Richtlinie des Kreises Pinneberg die Bewilligung einer Zuwendung ausgeschlossen sei.

9

Die Klägerin hat unter dem 25.09.2017 Klage erhoben.

10

Sie macht im Wesentlichen geltend, dass in der einschlägigen Richtlinie nicht ausdrücklich bestimmt sei, dass ein Anspruch auf Gewährung einer Zuwendung verfalle, wenn eine Genehmigung für den vorzeitigen Baubeginn nicht vorliege. Von einer solchen Genehmigung könne die Gewährung einer Zuwendung nicht abhängig gemacht werden. Dies sei im Übrigen auch nicht praxisgerecht. Im Übrigen seien durch sie bereits mit dem Antrag auf Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn am 10.01.2013 Unterlagen eingereicht worden. Weitere überarbeitete Unterlagen seien dann am 12.02.2013 beim Beklagten eingegangen. Sie habe dringenden Handlungsbedarf angemeldet. Der entsprechende Antrag sei im Wesentlichen vollständig gewesen, was ausreichend sei, um mit dem Bau vorzeitig beginnen zu können. Eine flexible Handhabung hinsichtlich der vorzulegenden und ggfs. nachzureichenden Unterlagen sei insoweit durchaus denkbar gewesen. Gleichwohl habe der Beklagte keine Bescheidung veranlasst. Unter Berücksichtigung des aus § 75 VwGO herzuleitenden Rechtsgedankens müsse bemängelt werden, dass der Beklagte über Monate hinweg seiner „Nachermittlungspflicht“ nicht gerecht geworden sei; er vielmehr darauf bestanden habe, die Unterlagen auf „Punkt und Komma“ vorgelegt zu bekommen.

11

Hinzuweisen sei schließlich auf die neue Zuwendungsrichtlinie, die ein vereinfachtes Verfahren vorsähen und insoweit „förderungsnäher“ seien.

12

Die Klägerin beantragt,

13

den Bescheid vom 22.06.2016 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22.08.2017 (bei den Bescheiddaten handelt es sich um einen offensichtlichen Zahlendreher) aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über ihren Zuwendungsantrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

14

Der Beklagte beantragt,

15

die Klage abzuweisen.

16

Er bezieht sich im Wesentlichen auf seine Ausführungen im Widerspruchsbescheid und führt ergänzend aus, dass Zuwendungen gewährt würden, um einen bestimmten Zweck zu erfüllen. Sie seien zukunftsbezogen. Daraus folge, dass Zuwendungen für bereits erreichte Zwecke unterbleiben müssten. Sie seien auch unzulässig für Vorhaben, die bei Antragstellung bereits begonnen worden seien, es sei denn, für den vorzeitigen Vorhabenbeginn sei eine Ausnahmegenehmigung erteilt worden. An letzter Voraussetzung fehle es. Selbst wenn man davon ausgehe, dass der Wortlaut der Richtlinie lediglich eine Antragstellung auf Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn für die Gewährung einer Zuwendung voraussetze, lasse eine Auslegung nach Sinn und Zweck der Regelung keinen anderen Schluss zu, als dass eine - erteilte - Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn erforderlich sei, um einen Zuwendungsanspruch zu begründen. Entscheidend sei, dass vor bzw. zur Erteilung einer Genehmigung ein Prüfvermerk erstellt werden müsse. Nur eine vorherige Prüfung des Vorhabens könne gewährleisten, dass dem Gebot von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie der Zweckerfüllung genügt werde. Die Klägerin habe aber vor Erstellung dieses Prüfvermerksund ohne Genehmigung mit dem Bau begonnen. Ihr sei das Verfahren betreffend die Beantragung einer Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn sowie die Wirkung einer (fehlenden) Genehmigung aus einem anderen Verfahren bekannt. Die zum damaligen Zeitpunkt geltende Richtlinie habe eine identische Regelung wie die jetzige enthalten. Der Hinweis auf dringenden Handlungsbedarf verfange nicht; dagegen spreche, dass die Klägerin ihre Anträge in den Jahren zuvor immer wieder auf das Folgejahr verschoben habe. Schließlich sei die Klägerin diverse Male in der Vergangenheit und auch im Anschluss an ihre jetzige Antragstellung ausdrücklich darauf hingewiesen worden, dass ein Anspruch auf die Kreiszuwendung verfalle, wenn die vorzeitige Genehmigung nicht erteilt worden sei. Es obliege schließlich ihm, dem Zuwendungsgeber, und nicht der Klägerin, die Voraussetzungen der Gewährung einer Zuwendung zu bestimmen. Dazu zähle auch, ob ein genehmigungsfähiger Antrag auf vorzeitigen Baubeginn vorliege.

17

Die Beteiligten haben ihr Einverständnis zu einer Entscheidung durch den Berichterstatter erteilt (Schriftsatz der Klägerin vom 08.03.2019; Schriftsatz des Beklagten vom 13.09.2019).

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

19

Die zulässige Klage ist unbegründet. Die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten. Sie hat keinen Anspruch darauf, dass der Beklagte über ihren Antrag auf Bewilligung einer Zuwendung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts nochmals entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO).

20

Die Ablehnung des Antrages auf Bewilligung einer Zuwendung durch Bescheid vom 22.06.2016 stützt der Beklagte darauf, dass die Klägerin mit dem Anbau zur Kindertagesstätte „....“ begonnen habe, ohne eine Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn erhalten zu haben, was nach Nr. 3 Abs. 2 der Richtlinie des Kreises Pinneberg über die Gewährung von Zuwendungen für die Schaffung von Plätzen in Kindestageseinrichtungen vom 20.02.2013 (im Folgenden: Richtlinie) förderschädlich sei. Die Frage, ob insoweit die Richtlinie zutreffend interpretiert bzw. angewendet worden ist, kann vom Gericht nicht im Wege einer richterlichen Auslegung entschieden werden. Da die Richtlinie keine Rechtsnorm ist, die einer richterlichen Auslegung zugänglich wäre, kommt es vielmehr ausschließlich auf die Praxis der zuständigen Behörde (hier: des Beklagten) an. Sind die Fördervoraussetzungen - wie hier - zulässigerweise in Förderrichtlinien geregelt, so müssen diese von der zuständigen Bewilligungsbehörde gleichmäßig (Art. 3 Abs. 3 Grundgesetz - GG-), ohne Verstoß gegen andere Rechtsvorschriften und gemäß dem Förderzweck angewendet werden, wie dieser in der selbstgegebenen Richtlinie zum Ausdruck kommt. Das Gericht hat sich auf die Prüfung zu beschränken, ob bei der Anwendung einer solchen Richtlinie im Einzelfall der Gleichheitssatz verletzt worden ist oder ggf. ein sonstiger Verstoß gegen einschlägige materielle Rechtsvorschriften vorliegt. Entscheidend ist daher allein, wie die zuständige Behörde die Richtlinie im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, zu einer Selbstbindung führenden Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang sie infolgedessen an den Gleichheitssatz gebunden ist. Die Richtlinie dient nur dazu, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 - 10 C 15.14 - juris Rn. 24; BayVGH, Beschlüsse vom 17.11.2010 - 4 ZB 10.1689 - juris Rn. 19 und vom 27.07.2009 - 4 ZB 07.1132 - juris Rn. 13). Ein Anspruch auf Förderung besteht im Einzelfall über den Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung und den Gleichheitssatz dann, wenn die in den Richtlinien dargelegten Fördervoraussetzungen vorliegen und vergleichbare Anträge in ständiger Förderpraxis des Beklagten auch positiv beschieden werden bzw. die Ablehnung des Förderantrages der Klägerin wäre nur dann ermessensfehlerhaft, wenn der Beklagte in ständiger Praxis in vergleichbaren Fällen nicht von einem vorzeitigen Baubeginn ausgegangen wäre oder einen solchen in vergleichbaren Fällen ohne Genehmigung zugelassen hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.06.2015 a.a.O.).

21

Letzteres hat die Klägerin nicht behauptet, noch hat sie geltend gemacht, dass in anderen Fällen so verfahren worden wäre. Vielmehr ist ausweislich des Inhalts der angefochtenen Bescheide, des übrigen Akteninhalts sowie den Ausführungen in der mündlichen Verhandlung nach ständiger Verwaltungspraxis des Beklagten eine Förderung ausgeschlossen, sofern mit dem Bau des Gebäudes begonnen wurde, ohne dass eine entsprechende Genehmigung vorlag. Der Beklagte hat in seinem Widerspruchsbescheid darüber hinaus darauf hingewiesen - von der Klägerin nicht in Abrede gestellt -, dass der Klägerin wegen eines (anderen) Vorhabens im Jahre 2010/2011 nicht nur die seinerzeitige (und unverändert gebliebene) Regelung zum vorzeitigen Baubeginn, sondern auch die (negativen) Folgen einer entsprechenden fehlenden Genehmigung bekannt gewesen sind. Es ist daher unschädlich bzw. unerheblich, dass der Wortlaut der Nr. 3 der Richtlinie nicht ausdrücklich auf die Rechtsfolgen einer fehlenden Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn hinweist.

22

Die Förderpraxis des Beklagten gestaltete sich mithin so, dass eine Zuwendung nicht (mehr) gewährt werden kann, wenn der Zuwendungsnehmer mit dem Bau vorzeitig beginnt, ohne dass eine entsprechende Genehmigung vorgelegen hat. Das Gericht hält es für rechtlich nicht erheblich, dass der Beklagte in der Vergangenheit und hinsichtlich des jetzt in Streit stehenden Antrages der Klägerin von einem „Verfallen“ des Anspruchs gesprochen hat. Ob ein (ursprünglich) grundsätzlich anzunehmender Anspruch nachträglich wieder erlischt oder gar nicht erst zur Entstehung kommt, kann auf sich beruhen. Entscheidend ist, dass das Verhalten der Klägerin förderschädlich gewesen ist mit Folge, dass sie keinen Anspruch auf Bewilligung der von ihr begehrten Zuwendung geltend machen kann.

23

Über die genannten Gründe hinaus sprechen zwei weitere Gesichtspunkte für die hier vertretene Auffassung: Zum einen ist auch in anderen Zuwendungsrichtlinien, vgl. etwa Nr. 1.3 und 1.3.1 der Zuwendungen zur Projektförderung an Gemeinden, Kreise, Ämter und Zweckverbände (kommunale Körperschaften) - VV-K zu § 44 LHO - vorgesehen, dass die Bewilligungsbehörde im Einzelfall einen vorzeitigen Baubeginn zulassen kann. Auch in diesen Vorschriften sind die Rechtsfolgen eines vorzeitigen Vorhabenbeginns ohne entsprechende Genehmigung aber ebenfalls nicht ausdrücklich geregelt. Weder dort noch in der hier einschlägigen Richtlinie besteht dafür aber eine Notwendigkeit. Denn es entspricht einem allgemeinen subventionsrechtlichen Grundsatz, dass Zuwendungen nur gewährt werden dürfen für solche Maßnahmen, die noch nicht begonnen worden sind (s. Nr. 1.3 Satz 1 der VV-K zu § 44 LHO) und nur in Ausnahmefällen bzw. unter bestimmten Voraussetzungen (vgl. Nr. 3 Abs. 2 der Richtlinie und Nr. 1.3.1 der VV-K zu § 44 LHO) einem vorzeitigen Maßnahmenbeginn zugestimmt werden kann. Anderenfalls zeigte der Zuwendungsempfänger, dass er sein an sich förderfähiges Vorhaben verwirklichen könnte, ohne dass ihm hierfür staatliche Zuwendungen gewährt werden müssen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 06.12.2016 - 22 ZB 16.2037 - juris Rn. 18). Dem genannten förderrechtlichen Grundsatz dient es auch, dass ein vorzeitiger Maßnahmenbeginn der Zustimmung bedarf, damit der Zuwendungsgeber auf die Ausgestaltung des Vorhabens noch Einfluss nehmen und so das Erreichen des erwünschten Zwecks sicherstellen kann. Bei einem Maßnahmenbeginn vor der Prüfung der Maßnahme wäre ein solcher Einfluss nicht mehr möglich (vgl. BayVGH, Urteil vom 11.10.2019 - 22 B 19.840 - juris Rn. 24).

24

Zum anderen würde - folgte man der Ansicht der Klägerin, wonach es einer Genehmigung für den vorzeitigen Baubeginn nicht bedarf - es in ihr Belieben gestellt, wann sie den Bau beginnen will bzw. wann sie der Auffassung ist, die notwendigen Unterlagen für den vorzeitigen Baubeginn eingereicht zu haben. Das würde dazu führen, dass die Klägerin als Zuwendungsnehmerin und nicht der Beklagte als Zuwendungsgeber die Voraussetzungen der Richtlinie bestimmen könnte.

25

Der Beklagte hat auch nicht - darauf sei der Vollständigkeit halber an dieser Stelle hingewiesen - seine Genehmigung zu einem vorzeitigen Baubeginn erteilt. Allein aus dem Umstand, dass die Klägerin allgemein auf die Dringlichkeit des Projektes hingewiesen hat, kann nicht geschlossen werden, dass der Beklagte durch Schweigen oder konkludent (vgl. dazu VG Hannover, Urteil vom 19.03.2015 - 11 A 3631/10 - juris Rn. 29) einem vorzeitigen Baubeginn zugestimmt hätte. Wenn man eine solche Möglichkeit in Betracht zöge, hätte der Beklagte dann aber auch mit seiner im Bescheid vom 22.06.2016 getroffenen Ablehnungsentscheidung die Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn (konkludent) verweigert (vgl. dazu Urteil der Kammer vom 13.12.2017 - 12 A 215/16 - juris Rn. 49).

26

Schließlich kann dem Beklagten nicht vorgeworfen werden, die Erteilung einer Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn trotz des Hinweises der Klägerin auf die Dringlichkeit dadurch verzögert zu haben, dass er zu hohe Anforderungen an die Vorlage entsprechender Unterlagen gestellt hat, mit anderen Worten - wie der Klägervertreter in der mündlichen Verhandlung noch einmal deutlich gemacht hat - sich diesbezüglich zu „pingelig“ und somit die Erfordernisse für die Genehmigung eines vorzeitigen Baubeginns verkennend verhalten zu haben. Ob für die Klägerin dieser Eindruck entstehen konnte oder ob mit dem Beklagten davon auszugehen ist, dass die Klägerin trotz mehrmaliger Aufforderungen notwendige Unterlagen nicht bzw. nur unzureichend eingereicht hat, um den notwendigen Prüfvermerk zu erstellen und nachfolgend die Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn zu erteilen, braucht nicht (mehr) aufgeklärt zu werden; es kann dahinstehen. Wenn die Klägerin tatsächlich der Auffassung gewesen wäre, der Beklagte habe die Bearbeitung ihres Antrages auf Erteilung einer Genehmigung zum vorzeitigen Baubeginn unnötig, möglicherweise ohne zureichenden Grund verzögert, hätte ihr die Möglichkeit offen gestanden, entweder im Klagewege über eine Untätigkeitsklage (§ 75 VwGO) oder - was vorliegend aufgrund des dringenden Handlungsbedarfs wohl eher anzunehmen sein dürfte - im Wege einer einstweiligen Anordnung, die eine Genehmigung zum vorzeitigen Maßnahmenbeginn zum Gegenstand hat, ihr Begehren zu verfolgen (vgl. zu einem solchen Fall: VG München, Beschluss vom 06.02.2014 - M 15 E 13.5841 - juris Rn. 39 ff.). Die Klägerin wäre insoweit nicht rechtsschutzlos gestellt gewesen.

27

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; ist gemäß §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO vorläufig vollstreckbar.