Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-10-14, Aktenzeichen 19 B 1953/03
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1014.19B1953.03.00

Tenor

Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe wird abgelehnt.

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 2.000 EUR festgesetzt.

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Gründe:

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Der Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe für das Beschwerdeverfahren
ist unbegründet. Die Rechtsverfolgung bietet aus den nachfolgenden Gründen nicht
die gemäß § 166 VwGO iVm § 114 ZPO erforderliche hinreichende Aussicht auf
Erfolg.

3

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet.

4

Die Prüfung des Senats ist auf diejenigen Gründe beschränkt, die die
Antragstellerin innerhalb der einmonatigen Begründungsfrist nach § 146 Abs. 4 Satz
1 VwGO dargelegt hat (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Diese Gründe rechtfertigen es
nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern und dem Antrag der Antragstellerin
auf Erlass einer einstweiligen Anordnung (§ 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO)
stattzugeben.

5

Die Antragstellerin macht ohne Erfolg geltend, der "Anwendung" des
Runderlasses des (früheren) Kultusministeriums über Ausnahmegenehmigungen
zum Besuch ausländischer Schulen vom 29. August 1975, GABl NRW S. 497, zuletzt
geändert durch Runderlass vom 18. Februar 1998, GABl NRW I S. 51, (im
Folgenden RdErl.) stünde "die Wesentlichkeitstheorie" entgegen.

6

Klarstellend ist zunächst darauf hinzuweisen, dass der Runderlass als solcher im
vorliegenden Verfahren mangels Außenwirkung nicht "anzuwenden" ist. Der
Runderlass ist für das Gericht nicht bindend und begründet als solcher keine Rechte
der Antragstellerin, weil er sich ausschließlich an die für die Erteilung von
Ausnahmegenehmigung gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 SchPflG zuständigen Behörden
richtet. Nur sie sind organisationsrechtlich an den Runderlass gebunden.

7

OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar 1999 - 19
B 1774/98 -.

8

Allerdings ist der Runderlass im vorliegenden Verfahren deshalb bei der
Entscheidungsfindung zu berücksichtigen, weil der Antragsgegner das ihm nach § 1
Abs. 2 Satz 2 SchPflG obliegende Ermessen auf der Grundlage des Runderlasses
ausübt. Damit liegt eine so genannte Selbstbindung der Verwaltung vor, die Rechte
der Antragstellerin begründen kann. Denn nach dem Gleichheitsgrundsatz (Art. 3
Abs. 1 GG) darf der Antragsgegner sein Ermessen bei sachverhaltsbezogener
Differenzierung in wesentlich gleich gelagerten Fällen nicht ohne sachlich
rechtfertigenden Grund unterschiedlich ausüben.

9

Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar
1999 - 19 B 1774/98 -.

10

Im Kern vertritt die Antragstellerin deshalb mit ihrem Vortrag, der Runderlass sei
mit Rücksicht auf "die Wesentlichkeitstheorie" nicht "anzuwenden, die Auffassung,
dass der Gesetzgeber die Entscheidung darüber zu treffen habe, unter welchen
konkreten Voraussetzungen eine Ausnahme zum Besuch einer ausländischen
Schule gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 SchPflG zu erteilen sei. Abgesehen davon, dass
das Fehlen einer solchen gesetzlichen Regelung für sich allein noch keinen
Anspruch der Antragstellerin auf Besuch der von ihr gewünschten ausländischen
Schule begründet, trifft die Auffassung der Antragstellerin auch nicht zu.

11

Das Rechtsstaatsgebot und der darin enthaltene Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20
Abs. 3 GG) sowie das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG) verpflichten den
Gesetzgeber, auch im Schulwesen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu
treffen und nicht der Schulverwaltung zu überlassen.

12

Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 24. September
2003 - 2 BvR 1436/02 -, juris, und Urteil vom 12. Mai
1998 - 1 BvR 1640/97 -, BVerfGE 98, 218 (251),
jeweils m. w. N.

13

Wann es danach einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber
bedarf, lässt sich nur im Blick auf den jeweiligen Sachbereich und auf die Eigenart
des betroffenen Regelungsgegenstandes beurteilen. Die verfassungsrechtlichen
Wertungskriterien sind dabei den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes,
insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen. Danach bedeutet
wesentlich im grundrechtsrelevanten Bereich in der Regel "wesentlich für die
Verwirklichung von Grundrechten".

14

Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002
- 1 BvR 670/91 -, NJW 2002, 2626 (2629), und Urteil
vom 12. Mai 1998 - 1 BvR 1640/97 -, a. a. O., jeweils
m. w. N.

15

Der grundrechtsrelevante Bereich ist durch die Regelungen in § 1 Abs. 2 SchPflG
und die Anwendung dieser Regelungen im konkreten Einzelfall betroffen. Nach § 1
Abs. 2 Satz 1 SchPflG ist die Schulpflicht (§ 1 Abs. 1 SchPflG) durch den Besuch
einer deutschen Schule zu erfüllen. Über Ausnahmen entscheidet nach § 1 Abs. 2
Satz 2 SchPflG der (frühere) Kultusminister oder die von ihm durch
Rechtsverordnung zu bestimmende Schulaufsichtsbehörde, hier der Antragsgegner
(§ 3 Satz 1 ZustVOSchulR). Mit den Regelungen in § 1 Abs. 2 SchPflG hat der
nordrhein-westfälische Gesetzgeber das Recht der schulpflichtigen Antragstellerin
auf Erziehung und Bildung (Art. 8 Abs. 1 Satz 1 LV NRW, Art. 2 Abs. 1 GG) und das
elterliche Bestimmungsrecht über die Erziehung und Bildung ihres schulpflichtigen
Kindes (Art. 8 Abs. 1 Satz 2 LV NRW, Art. 6 Abs. 2 Satz 1 GG) dahin eingeschränkt,
dass sie kein Recht auf uneingeschränkte Wahl der Schule haben, sondern die
Antragstellerin grundsätzlich ihre Schulpflicht an einer deutschen Schule zu erfüllen
hat und der Besuch einer ausländischen Schule nur ausnahmsweise in Betracht
kommt.

16

Das Rechtsstaatsgebot und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes erfordern
bei derartigen Grundrechtsbeschränkungen jedoch nicht stets eine gesetzliche
Regelung, die jede Einzelheit der Grundrechtsbeschränkung regelt. Die in Art. 20
Abs. 2 GG als Grundsatz normierte organisatorische und funktionelle Unterscheidung
und Trennung der (Staats-) Gewalten, die auch darauf abzielen, dass staatliche
Entscheidungen von den Organen getroffen werden, die dafür nach Organisation,
Zusammensetzung, Funktion und Verfahrensweisen über die besten
Voraussetzungen verfügen, dürfen nicht durch einen Gewaltmonismus in Form eines
umfassenden Parlamentsvorbehalts unterlaufen werden.

17

BVerfG, Urteile vom 12. Mai 1998 - 1 BvR
1640/97 -, a. O., 252, und vom 18. Dezember 1984 -
2 BvE 13/83 -, BVerfGE 68, 1 (87).

18

Einer gesetzlichen Regelung der Einzelheiten bedarf es deshalb dann nicht,
wenn der parlamentarische Gesetzgeber die Grundzüge festgelegt hat, lediglich die
nähere Ausgestaltung dieser grundlegenden Entscheidung in Rede steht und bei der
konkreten Ausgestaltung vielgestaltige Lebensverhältnisse in den Blick zu nehmen
sind, die der Gesetzgeber nur durch allgemein gehaltene Formulierungen oder
Generalklauseln lösen könnte. Mit dahingehenden gesetzlichen Vorgaben wäre eine
Entscheidung zur Sache in Wirklichkeit nicht verbunden.

19

BVerfG, Beschlüsse vom 26. Juni 2002 - 1 BvR
670/91 -, a. a. O., 2630, 6. Juni 1989 - 1 BvR 921/85
-, BVerfGE 80, 137 (162 f.), und 20. Oktober 1981 - 1
BvR 640/80 -, BVerfGE 58, 257 (275 f.).

20

Nach Maßgabe dieser Grundsätze erfordern das Rechtsstaatsgebot und das
Demokratieprinzip keine weiter gehende gesetzliche Regelung über die
Voraussetzungen für die Erteilung einer (Ausnahme-) Genehmigung zum Besuch
einer ausländischen Schule. Ein sachgerechter Ausgleich der sich aus den konkreten
Verhältnissen ergebenden öffentlichen und privaten Interessen entzieht sich einer
detaillierten Regelung durch das Gesetz.

21

Der Vorrang der Erfüllung der Schulpflicht an einer deutschen Schule dient dem
öffentlichen Interesse daran, allen Schulpflichtigen ungeachtet ihrer
Staatsangehörigkeit, Herkunft und Überzeugungen ein Mindestmaß an Bildung auf
der Grundlage des abendländischen Kulturgutes und deutschen Bildungserbes (§ 1
Abs. 3 SchOG NRW) sowie eine Erziehung insbesondere im Geiste der
Menschlichkeit, der Demokratie und der Freiheit, der Achtung vor der Überzeugung
des anderen und der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen (§ 1 Abs. 2
SchOG NRW), der Toleranz und Offenheit (§ 1 Abs. 5 SchOG NRW) zu vermitteln.
Mit dieser Bildung und Erziehung in deutschen Schulen soll im öffentlichen Interesse
sichergestellt werden, dass das für den weiteren Lebensweg erforderliche Wissen
und Können vorhanden (§ 1 Abs. 3 SchOG NRW) sowie eine tätige und
verständnisvolle Anteilnahme am öffentlichen Leben möglich ist (§ 1 Abs. 4 SchOG
NRW). Bildung und Erziehung in deutschen Schulen schaffen damit unter anderem
die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Integration in die wirtschaftlichen und
sozialen Verhältnisse Deutschlands.

22

Demgegenüber können vielgestaltige Interessen der Schulpflichtigen und ihrer
Eltern an einer Bildung und Erziehung in einer ausländischen Schule bestehen.
Diese Interessen können kulturell, weltanschaulich oder religiös motiviert, aber auch
durch die konkrete Lebenssituation der Schulpflichtigen und ihrer Eltern bedingt sein.
So kann im Interesse an der Aufrechterhaltung der Bindungen an die heimatliche
Kultur und Sprache bestehen oder die Erfüllung der Schulpflicht an einer
ausländischen Schule der Vorbereitung auf einen dauerhaften oder zumindest
zeitlich nicht absehbaren Auslandsaufenthalt dienen. Denkbar ist auch die
Fortsetzung einer bereits im Ausland begonnenen Schulausbildung an einer
ausländischen Schule in Deutschland. Für das Gewicht des öffentlichen Interesse an
der Erfüllung der Schulpflicht an einer deutschen Schule kommt es in diesem
Zusammenhang unter anderem darauf an, ob das schulpflichtige Kind bereits ein
Mindestmaß an deutscher Bildung und Erziehung erfahren hat, weil es bereits eine
deutsche Schule im Inland oder im Ausland besucht hat oder aber eine ausländische
Schule besucht hat, deren Bildungs- und Erziehungsziele weitgehend oder jedenfalls
teilweise mit den Bildungs- und Erziehungszielen deutscher Schulen vergleichbar
sind. Das öffentliche Interesse am Besuch einer deutschen Schule hat allerdings
auch dann keinen zwingenden Vorrang vor den privaten Interessen am Besuch einer
(vergleichbaren) ausländischen Schule, wenn auf Grund des Beginns der
Schulpflicht der erstmalige Besuch einer Schule ansteht. Ob Vergleichbarkeit
gegeben ist, erfordert im Übrigen eine Prüfung der Bildungs- und Erziehungsziele der
konkreten ausländischen Schule, die das schulpflichtige Kind besuchen möchte.

23

Angesichts der Vielgestaltigkeit der in Betracht kommenden privaten Interessen
am Besuch einer ausländischen Schule und der in diesem Zusammenhang in die
Abwägung mit dem öffentlichen Interesse am Besuch einer deutschen Schule
einzustellenden Gesichtspunkte ist eine jeden Einzelfall typisierend erfassende
gesetzliche Regelung nicht möglich. Eine gesetzliche Regelung müsste
zwangsläufig, wie zum Beispiel in Nr. 3.12 und 3.13 des Runderlasses, weit gefasst
und offen formuliert sein, um einen sachgerechten Ausgleich der gegenläufigen
Interessen im Einzelfall herbeiführen zu können. Einer solchen Regelung bedarf es
mit Blick auf das Rechtsstaatsgebot und das Demokratieprinzip nicht. Der
Gesetzgeber hat der Schulverwaltung einen dem Parlamentsvorbehalt genügenden
Abwägungsmaßstab dadurch an die Hand gegeben, dass nach den Regelungen in §
1 Abs. 2 SchPflG die Schulpflicht vorrangig in deutschen Schulen zu erfüllen ist und
der Besuch einer ausländischen Schule nur ausnahmsweise in Betracht kommt.
Dieses von der Schulverwaltung zu beachtende Regel-/Ausnahmeverhältnis kommt
auch in Art. 7 Abs. 5 GG, Art. 10 Abs. 1 Satz 1 LV NRW und § 6 Abs. 4 SchPflG zum
Ausdruck. Im Übrigen versteht sich von selbst, dass es für die Entscheidung über
eine Ausnahme auf einen im Einzelfall sachgerechten Interessensausgleich
ankommt.

24

Die Antragstellerin macht weiter ohne Erfolg geltend, die "Anwendung" des
Runderlasses verstoße gegen europarechtliche Vorschriften. Konkrete
europarechtliche Vorschriften, auf die sich die Antragstellerin als ägyptische
Staatsangehörige berufen kann, sind nicht genannt worden. Derartige Vorschriften
sind auch nicht ersichtlich. Der Senat hat vielmehr in Bezug auf ein schulpflichtiges
Kind deutscher Staatsangehörigkeit entschieden, dass europarechtliche Vorschriften
der Versagung der Genehmigung zum Besuch einer ausländischen Schule
regelmäßig nicht entgegenstehen.

25

OVG NRW, Beschluss vom 3. Februar 1999 - 19
B 1774/98 -.

26

Keiner näheren Prüfung bedarf, ob die Versagung der begehrten
Ausnahmegenehmigung, wie die Antragstellerin meint, gegen die Privatschulfreiheit
(Art. 7 Abs. 4 GG) verstößt. Sie kann aus Art. 7 Abs. 4 GG keine subjektiven Rechte
und damit auch keine Reduzierung des dem Antragsgegner obliegenden Ermessens
herleiten.

27

Unzutreffend ist auch die Auffassung der Antragstellerin, sie und ihre Familie
hielten sich im Sinne der Nr. 3.12 RdErl. "nachweislich nur vorübergehend im
Bundesgebiet" auf. Der Antragsgegner und das Verwaltungsgericht sind zu Recht
davon ausgegangen, dass ein solcher Nachweis nicht geführt sei. Der Vater der
Antragstellerin ist als Asylberechtigter anerkannt. Er macht nach seinem Vortrag im
Verwaltungsverfahren seine Rückkehr und die Rückkehr seiner Familie nach
Ägypten davon abhängig, dass ihm dort keine politische Verfolgung mehr droht.
Dafür hat die Antragstellerin jedoch keine hinreichenden Anhaltspunkte vorgetragen.
Sie und ihr Vater haben für den angenommenen bevorstehenden Machtwechsel in
Ägypten keine aussagekräftigen Belege vorgelegt. Aus dem mit Schriftsatz der
Prozessbevollmächtigten der Antragstellerin vom 29. September 2003 vorgelegten,
auszugsweise übersetzten Zeitungsbericht geht zwar hervor, dass in Ägypten 1.000
Mitglieder der islamischen Gruppe "Gamaa Islamiya" aus der Haft entlassen worden
sind. Der Haftentlassung allein lässt sich aber eine für die Familie der Antragstellerin
günstige grundlegende Änderung der Verhältnisse in Ägypten nicht entnehmen.
Dagegen spricht vielmehr, dass die ägyptische Regierung seit Mitte der 50er Jahre
zwischen "extremer Repression und kontrollierter Toleranz" schwankt.

28

Auswärtiges Amt, amtliche Auskunft an das
Bundesamt für die Anerkennung ausländischer
Flüchtlinge vom 6. November 2002.

29

Vor diesem Hintergrund lässt sich nicht ausschließen, dass die in dem
Zeitungsbericht erwähnten Haftentlassungen lediglich Ausdruck einer
vorübergehenden "Toleranz" der ägyptischen Regierung sind.

30

Selbst wenn hinsichtlich der Frage, ob sich die Verhältnisse in Ägypten in
absehbarer Zeit ändern, ein, wie die Antragstellerin meint, "non liquet" anzunehmen
wäre, ergibt sich daraus der von ihr geltend gemachte Anspruch auf Besuch einer
ausländischen Schule nicht. Nach der auf Nr. 3.12 RdErl. gestützten
Ermessenspraxis des Antragsgegners kommt es auf den Nachweis eines nur
vorübergehenden Aufenthalts im Bundesgebiet an. Dieser Nachweis ist bei einem
"non liquet" nicht geführt.

31

Die Antragstellerin beruft sich schließlich ohne Erfolg darauf, dass bereits drei
ihrer Geschwister ausländische Schulen besuchen. Hieraus ergibt sich kein
Anspruch auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG). Nach dem unwidersprochen
gebliebenen Vortrag des Antragsgegners sind den Geschwistern der Antragstellerin
Ausnahmegenehmigungen erteilt worden, weil bei Erteilung - aus welchen Gründen
auch immer - von einem nur vorübergehenden Aufenthalt der Familie in Deutschland
ausgegangen worden sei. Dieser Ausgangslage bei Erteilung der
Ausnahmegenehmigungen an die Geschwister der Antragstellerin ist die
Ausgangslage im vorliegenden Fall nicht vergleichbar. Zurzeit kann, wie ausgeführt,
nicht davon ausgegangen werden, dass die Antragstellerin und ihre Familie sich
lediglich vorübergehend im Bundesgebiet aufhalten.

32

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung
beruht auf §§ 13 Abs. 1, 14, 20 Abs. 3 GKG.

33

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2
GKG).

34