Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2019-12-10, Aktenzeichen 4 S 473/19

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 17. Oktober 2018 - 10 K 6420/17 - geändert und im Hauptausspruch wie folgt neu gefasst:

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheides vom 08.06.2017 und ihres Widerspruchsbescheids vom 17.07.2017 verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Neufestsetzung seiner Versorgungsbezüge unter Anrechnung von vor dem 01.12.2002 liegenden Zeiten besonderer Auslandsverwendungen bis zum Doppelten als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Im Übrigen wird die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 17. Oktober 2018 - 10 K 6420/17 - zurückgewiesen.

Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen jeweils zur Hälfte.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der 1962 geborene Kläger stand vom 01.02.1991 bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand am 31.12.2016 als Soldat, zuletzt im Rang eines Oberfeldveterinärs, im Dienst der Beklagten. Im Zeitraum zwischen dem 10.12.1997 und dem 28.08.2002 befand er sich in vier mindestens 30-tägigen Auslandsverwendungen im Rahmen der SFOR- und KFOR-Einsätze der NATO mit einer Gesamteinsatzzeit von 373 Tagen.

2

Mit Bescheid vom 07.12.2016 (Post-Ab-Vermerk vom 08.12.2016) setzte die Generalzolldirektion die Versorgungsbezüge des Klägers auf 70,73 v.H. fest; hierbei wurden (nur) nach dem 01.12.2002 geleistete Auslandsverwendungen im Sinne des § 25 Abs. 2 SVG doppelt angerechnet.

3

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 11.01.2017, eingegangen bei der Beklagten am 12.01.2017, die Neufestsetzung seines Ruhegehaltes unter doppelter Berücksichtigung der vor dem 01.12.2002 liegenden Zeiten besonderer Auslandsverwendungen.

4

Nachdem die Generalzolldirektion den Antrag des Klägers zunächst unbearbeitet gelassen hatte unter Berufung darauf, dass gegen ein Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.09.2016 (6 K 4811/15), wonach vor dem 01.12.2002 liegende Dienstzeiten im Sinne des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG doppelt ruhegehaltsfähig seien, Rechtsmittel anhängig seien, lehnte sie seinen Antrag mit Bescheid vom 08.06.2017 ab. Der Bescheid vom 07.12.2016 sei mangels rechtzeitigem Widerspruch bestandskräftig. Gründe für eine Aufhebung oder Änderung des bestandskräftigen Bescheides im Sinne von § 51 Abs. 1 VwVfG lägen nicht vor. Insbesondere könne eine gerichtliche Spruchpraxis keine Änderung der Rechtslage im Sinne von § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG bewirken. Das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe (vom 13.09.2016), das im Sinne des Klägers ergangen sei, sei eine Einzelfallentscheidung; es gebe ebenso gegenteilige Entscheidungen anderer Gerichte.

5

Mit Schreiben vom 04.07.2017 legte der Kläger Widerspruch ein, den er damit begründete, dass er deshalb nicht rechtzeitig Widerspruch gegen den Bescheid vom 07.12.2016 eingelegt habe, weil die bis dahin gültige Rechtsanwendung eine Anerkennung von Einsatzzeiten vor dem 01.12.2002 nicht als doppelt ruhegehaltsfähig vorgesehen habe, worauf er auch vom Bundesamt für das Personalmanagement der Bundeswehr mit Nachdruck hingewiesen worden sei. Das Verwaltungsgericht Karlsruhe allerdings habe Zeiten einer besonderen Auslandverwendung vor dem 01.12.2002 als doppelt ruhegehaltsfähig anerkannt.

6

Die Generalzolldirektion wies den Widerspruch des Klägers mit Widerspruchsbescheid vom 17.07.2017 zurück. Die mit rechtskräftigem Bescheid vom 07.12.2016 erfolgte Ablehnung der Neufestsetzung der Versorgungsbezüge verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Die Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen des Verfahrens gemäß § 51 VwVfG lägen nicht vor. Durch die zu der Thematik der Doppelanrechnung nach § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG ergangene rechtskräftige Entscheidung des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13.09.2016 werde lediglich die bisherige Rechtslage auf eine andere Art und Weise erkannt, nicht aber die Rechtslage geändert. Auch begründe § 51 Abs. 5 i.V.m. § 48 VwVfG keinen Anspruch des Klägers auf Wiederaufgreifen im weiteren Sinne. Denn es lägen bereits die gesetzlichen Voraussetzungen für die Rücknahme des Bescheides nicht vor; dieser sei vielmehr weiterhin rechtmäßig. Dies ergebe sich etwa aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 13.09.2016 (3 K 417/14), das in einem vergleichbaren Fall eine unterbliebene Anrechnung von Zeiten besonderer Auslandverwendung, die vor dem 01.12.2002 gelegen hätten, nicht beanstandet habe. Selbst wenn unterstellt würde, der bestandskräftige Festsetzungsbescheid sei rechtswidrig, bestehe kein Anspruch auf Rücknahme. Ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts bestehe nur ausnahmsweise, sofern nämlich dessen Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich sei. Dies sei hier nicht der Fall. Die Pensionsbehörde habe den Kläger nicht daran gehindert, Widerspruch einzulegen. Indem er den Bescheid in Kenntnis des offenen gerichtlichen Verfahrens habe bestandskräftig werden lassen, habe er die wesentliche Ursache dafür gesetzt, dass er nicht in den Genuss einer höheren Versorgung komme. Sonstige Härtegründe seien nicht ersichtlich, auch liege kein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor.

7

Auf die am 14.08.2017 erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht Sigmaringen mit Urteil vom 17.10.2018 (10 K 6420/17) den Bescheid der Beklagten vom 08.06.2017 und deren Widerspruchsbescheid vom 17.07.2017 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, die Versorgungsbezüge des Klägers ab dem 01.03.2017 mit einem Ruhegehaltssatz von 71,75% festzusetzen. Der Kläger habe Anspruch auf Berücksichtigung der vor dem 01.12.1992 liegenden Zeiten seiner besonderen Auslandsverwendungen im Rahmen von SFOR und KFOR gemäß § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG. Danach könnten Zeiten einer besonderen Auslandsverwendung nach § 63c Abs. 1 SVG bis zum Doppelten als ruhegehaltsfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, wenn sie insgesamt mindestens 180 Tage und jeweils ununterbrochen mindestens 30 Tage gedauert hätten. Die vier Auslandseinsätze des Klägers erfüllten sämtlich diese Voraussetzungen. Sie seien daher bei Festsetzung der Altersbezüge des Klägers zu berücksichtigen, obwohl sie vor dem 01.12.2002 gelegen hätten. Denn weder § 63c Abs. 1 SVG noch § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG enthielten dem Wortlaut nach eine zeitliche Einschränkung. Die von der Beklagten angewandte Stichtagsregelung lasse sich auch nicht aus Entstehungsgeschichte oder Schutzzweck der Norm ableiten. Anderes gelte nur dann, wenn, wie hier nicht, der Versorgungsbezug zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser Regelung, d.h. bis zum 13.12.2011, bereits bestandskräftig geregelt worden sei. Zwar habe der Kläger den Festsetzungsbescheid nicht fristgerecht angefochten und damit bestandskräftig werden lassen. Dies gelte auch dann, wenn man den mit Schreiben vom 11.01.2017 gestellten Antrag zugleich als Widerspruch im Sinne von §§ 69, 70 VwGO verstehe, denn der Festsetzungsbescheid sei am 08.12.2016 zur Post gegeben worden, gelte mithin gemäß § 41 Abs. 2 Satz 1 VwVfG als am 11.12.2016 zugegangen. Die Widerspruchsfrist habe daher gemäß § 31 Abs. 1 VwVfG, §§ 187 ff. BGB am 11.01.2017 geendet. Rechtsgrundlage für die Beseitigung der Bestandskraft sei § 51 Abs. 5 i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Bei Ausübung des insoweit grundsätzlich bestehenden Rücknahmeermessens sei in Rechnung zu stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein höheres Gewicht zukomme als dem Grundsatz der Rechtssicherheit. Mit Blick auf das Gebot materieller Gerechtigkeit bestehe aber dann ausnahmsweise ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung schlechthin unerträglich sei. Ob dies der Fall sei, hänge von den Umständen des Einzelfalls ab. Vorliegend sei nicht zu sehen, welches Ermessen die Behörde ausüben wolle, um eine andere Entscheidung als eine Anhebung der Versorgungsbezüge auf 71,75% zu rechtfertigen. Denn die Beklagte werde für die Zukunft die Entscheidung Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg (4 S 2079/16) zu berücksichtigen haben, wonach eine besondere Auslandsverwendung im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 3, § 63c Abs. 1 Satz 1 SVG auch Einsatzzeiten vor dem 30.11.2002 erfasse, zumal gegenteilige obergerichtliche Entscheidungen zu dieser Frage nicht bestünden. Vor diesem Hintergrund erscheine die unterschiedliche Behandlung tatsächlich und rechtlich erdienter Versorgungsbescheide bei Soldaten, je nachdem, ob diese vor oder nach Ergehen der obergerichtlichen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ergangen seien, unbillig, zumal die Beklagte mit ihrem Verweis auf das offene Rechtsmittelverfahren bereits zu erkennen gegeben habe, dass sie sich für die Entscheidung über die Neufestsetzung der Versorgungsbescheide des Klägers hieran orientieren wolle. Die Verpflichtung zur Neubescheidung bestehe aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität ab dem Beginn des Monats, der auf die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs im Verfahren 4 S 2079/16 folge, somit ab dem 01.03.2017.

8

Gegen das der Beklagten am 07.11.2018 zugestellte Urteil hat diese am 21.11.2018 Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt und, nachdem der Senat die Berufung mit Beschluss vom 18.02.2019 zugelassen hatte, diese damit begründet, dass sie in Kenntnis der gegenteiligen Rechtsprechung des Senats ihre bisherige Rechtsauffassung, die auch etwa von den Verwaltungsgerichten Greifswald und Augsburg vertreten werde, weiterhin aufrechterhalte. Denn Satz 3 des § 25 Abs. 2 SVG sei durch das Einsatzversorgungs-Verbesserungsgesetz vom 05.12.2011 neu angefügt worden; damit enthalte die Vorschrift erstmalig die Möglichkeit, Zeiten einer besonderen Auslandsverwendung unter bestimmten Voraussetzungen bis zum Doppelten als ruhegehaltsfähige Dienstzeit anzurechnen. Eine Rückwirkung des Einsatzversorgungs-Verbesserungsgesetzes sei nicht vorgesehen. Gleichwohl könnten auch Einsatztage vor dem Inkrafttreten des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG berücksichtigt werden, wenn es sich hierbei um Zeiten einer besonderen Auslandsverwendung im Sinne von § 63c SVG handele. § 63c SVG sei mit Art. 2 Nr. 10 EinsatzVVG ausdrücklich rückwirkend zum 01.12.2002 eingefügt worden. Hier sei erstmals der Begriff der „besonderen Auslandsverwendung“ im SVG definiert und zur Grundlage von weitgehenden Versorgungsansprüchen gemacht worden. Unfallfürsorge könne damit für Unfälle ab 01.12.2002 gezahlt werden. Im Umkehrschluss sei eine Geltendmachung von Ansprüchen für vor dem Inkrafttreten liegende Verwendungen nach dem Willen des Gesetzgebers nicht möglich. Die Oberverwaltungsgerichte von Niedersachsen und Schleswig-Holstein hätten Entscheidungen der Vorinstanzen bestätigt, wonach die rückwirkende zeitliche Begrenzung des Anwendungsbereichs des EinsatzVG auf Einsatzunfälle ab dem 01.12.2002 rechtlich nicht zu beanstanden sei. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts Sigmaringen, wonach § 63c Abs. 1 SVG keine zeitliche Einschränkung beinhalte, gingen fehl. Ferner sei im Bundeswehr-Attraktivitätssteigerungsgesetz vom 13.05.2015 mit § 103 SVG eine Übergangsregelung eingefügt worden, wodurch die Anwendung von § 63c SVG auf vor dem Stichtag 01.12.2002 erlittene gesundheitliche Schädigungen ausgeweitet worden sei. Diese zeitliche Ausweitung habe sich allerdings ausdrücklich nur auf gesundheitliche Schädigungen bezogen, so dass die Doppelberücksichtigung von Zeiten der besonderen Auslandsverwendung nah § 25 Abs. 2 SVG hiervon nicht umfasst sei. Gleiches gelte für die Einfügung von § 21a EinsatzWVG, wonach auch solche gesundheitlichen Schädigungen unter das EinsatzWVG fielen, die in der Zeit vom 01.07.1992 bis zum 30.11.2002 erlitten worden seien; handelte es sich bei diesen Unfällen bereits um Einsatzunfälle, wäre diese Regelung überflüssig gewesen. Entsprechend gehe auch die amtliche Begründung zu § 21a EinsatzWVG n.F. ausdrücklich davon aus, dass es einen Einsatzunfall im Sinne von § 63c SVG erst ab dem 01.12.2002 gebe. Aus diesen Änderungen ergebe sich, dass der Gesetzgeber auch bei Einführung von § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG von einer Doppelanrechnung von Einsatztagen erst ab dem 01.12.2002 ausgegangen sei und Folgeänderungen für weitere Rückdatierungen für erforderliche gehalten habe. Dieses Ergebnis werde gestützt durch Ziffer 13.2.3.1 BeamtVG-VwV zu der dem § 63c Abs. 1 Satz 1 SVG entsprechenden Vorschrift des § 31a Abs. 1 Satz 2 BeamtVG, wonach „nach dem 30.11.2002 zurückgelegte Zeiten einer besonderen Verwendung“ berücksichtigt werden könnten. Selbst wenn aber davon auszugehen sei, dass der Festsetzungsbescheid rechtswidrig sei, habe die Klage keinen Erfolg, weil die Aufrechterhaltung dieses Bescheides angesichts einer Erhöhung des Ruhegehalts bei Berücksichtigung der umstrittenen Zeiten von monatlich 67,66 EUR und Gesamtversorgungsbezügen des Klägers von annähernd 5.000 EUR nicht „schlechthin unerträglich“ sei.

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Die Beklagte beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 17. Oktober 2018 - 10 K 6420/17 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

11

Der Kläger beantragt sinngemäß,

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die Berufung zurückzuweisen

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und beruft sich zur Begründung auf die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts Sigmaringen.

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Die Beteiligten haben mit Schriftsätzen vom 26.03.2019 und vom 17.04.2019 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet. Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und der Beklagten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

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Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten hat zum Teil Erfolg.

17

Die Verpflichtungsklage ist gemäß §§ 40, 42, 68 ff. VwGO zulässig und teilweise begründet. Der Kläger dringt mit seinem Verpflichtungsbegehren, gerichtet auf Neufestsetzung seiner Versorgungsbezüge mit einem Ruhegehaltssatz von 71,75% unter doppelter Anrechnung auch der vor dem 01.12.2002 liegenden Zeiten besonderer Auslandsverwendungen als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten, entgegen dem Ausspruch des verwaltungsgerichtlichen Urteils erster Instanz nicht voll durch. Insoweit hat die Berufung Erfolg. Er kann allerdings - als ein in dem Klagebegehren mit enthaltenes „Minus“ - verlangen, dass die Beklagte über den Antrag auf Neufestsetzung seiner Versorgungsbezüge unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts neu entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Insoweit ist die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

A.

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Grundlage des mit der Klage verfolgten Anspruchs auf Neufestsetzung des klägerischen Ruhegehalts ist § 51 Abs. 5 i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Hiernach kann die Behörde, auch wenn - wie vorliegend unstreitig der Fall - die in § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG normierten Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen nicht vorliegen, im Wege eines Wiederaufgreifens des Verfahrens im weiteren Sinne ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen zugunsten des Betroffenen wiederaufgreifen und eine neue - der gerichtlichen Überprüfung zugängliche - Sachentscheidung treffen. Mit der Befugnis der Behörde, ein rechtskräftig abgeschlossenes Verwaltungsverfahren im Ermessenswege wiederaufzugreifen, korrespondiert ein - gerichtlich einklagbarer (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) - Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ermessensausübung (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.2009 - 1 C 15.08 -, Juris Rn. 26).

I.

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Bei dem Bescheid der Generalzolldirektion Stuttgart vom 07.12.2016 handelt es sich um einen bestandskräftigen, im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (von Anfang an) rechtswidrigen Verwaltungsakt.

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1. Der Bescheid vom 07.12.2016 ist, wie das Verwaltungsgericht zurecht ausgeführt hat, auch dann bestandskräftig geworden, wenn das klägerische Schreiben vom 11.01.2017 als Widerspruch anzusehen ist. Denn ausweislich des Ab-Vermerks auf dem Festsetzungsbescheid wurde dieser am 08.12.2016 zur Post gegeben und gilt damit gemäß § 41 Abs. 2 VwVfG am 11.12.2016 als zugegangen; dass der 11.12.2016 ein Sonntag war, hindert den Fristbeginn auf Grundlage der Drei-Tages-Fiktion des § 41 Abs. 2 VwVfG nicht (Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 41 Rn. 90, m.w.N. auch zur Gegenauffassung). Das erst am 12.01.2017 bei der Beklagten eingegangene Schreiben des Klägers wahrt die Widerspruchsfrist daher nicht.

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2. Der Bescheid vom 07.12.2016 ist auch ein im Sinne von § 48 VwVfG vom Zeitpunkt seines Erlasses an rechtswidriger Verwaltungsakt. Denn der Kläger hat Anspruch gemäß § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG auf Berücksichtigung der von ihm im Zeitraum 10.12.1997 bis 28.08.2002 im Umfang von insgesamt 373 Tagen abgeleisteten Zeiten von vier besonderen Auslandsverwendungen bis zum Doppelten als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten. Dies ergibt sich aus Folgendem:

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2.1 Das Beamten- bzw. Soldatenversorgungsrecht knüpft maßgeblich an die Zurruhesetzung an; in diesem Zeitpunkt entsteht der Anspruch auf amtsgemäße Versorgung. Das Ruhegehalt ist daher nach demjenigen Recht festzusetzen, das zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand gilt (BVerwG, Urteile vom 20.08.2014 - 2 B 49/14 -, Juris Rn. 15, vom 25.08.2011 - 2 C 22/10 -, Juris Rn. 13, und Vorlagebeschluss vom 19.08.2010 - 2 C 34/09 -, Juris Rn. 25).

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Gemäß § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG in der im Zeitpunkt der Zurruhesetzung des Klägers zum 31.12.2016 geltenden Fassung können Zeiten einer besonderen Auslandsverwendung nach § 63c Absatz 1 SVG bis zum Doppelten als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, wenn sie insgesamt mindestens 180 Tage und jeweils ununterbrochen mindestens 30 Tage gedauert haben. Gemäß § 63c Abs. 1 SVG ist eine besondere Auslandsverwendung eine Verwendung auf Grund eines Übereinkommens oder einer Vereinbarung mit einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung oder mit einem auswärtigen Staat auf Beschluss der Bundesregierung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen (Satz 1). Dem steht eine sonstige Verwendung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen mit vergleichbar gesteigerter Gefährdungslage gleich (Satz 2).

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2.2 Die im Zeitraum 10.12.1997 bis 28.08.2002 absolvierten insgesamt vier Auslandseinsätze des Klägers im Rahmen der SFOR- und KFOR-Einsätze der NATO erfüllten - unstreitig - diese Vorgaben. Die Einsatzdauer betrug jeweils ununterbrochen über 30 Tage und insgesamt mit 373 Tagen Gesamtdauer bereits für sich genommen deutlich über 180 Tage.

25

2.3 Einer Doppelanrechnung der streitgegenständlichen Auslandseinsatzzeiten steht entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten auch nicht entgegen, dass die hier im Streit stehenden Einsatzzeiten sämtlich vor dem Inkrafttreten des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG am 13. Dezember 2011 und vor dem Inkrafttreten des § 63c SVG am 1. Dezember 2002 liegen.

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2.3.1 Im Wortlaut des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG findet die von der Beklagten vertretene Rechtsauffassung, wonach der Anwendungsbereich zeitlich eingeschränkt ist, keine Stütze. Die Regelung nämlich enthält - anders als etwa die zeitgleich mit § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG durch das Einsatzversorgungs-Verbesserungsgesetz (Art. 6 Ziff. 3) geschaffene Regelung des § 76e Abs. 1 SGB VI - gerade keine zeitliche Einschränkung dahingehend, dass bei der Bestimmung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten nur besondere Auslandsverwendungen ab dem 1. Dezember 2002 Berücksichtigung finden. Die von § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG in Bezug genommene Regelung des § 63c Abs. 1 SVG ihrerseits beschränkt sich auf eine Definition des Tatbestands der besonderen Auslandsverwendung; eine zeitliche Einschränkung der Definition etwa dahingehend, dass besondere Auslandsverwendungen nur solche ab einem bestimmten Zeitpunkt sind, enthält auch diese Regelung nicht. Insoweit gehen die Ausführungen der Beklagten zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Stichtagsregelungen hier ins Leere, weil eine solche Stichtagsregelung dem maßgeblichen Gesetz gerade nicht zu entnehmen ist.

27

2.3.2 Entgegen der Ansicht der Beklagten lässt sich auch weder aus dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 63c SVG noch aus systematisch-teleologischen Erwägungen eine zeitliche Grenze für die im Rahmen des Ruhegehalts bis zum Doppelten berücksichtigungsfähigen Auslandseinsätze im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 3, § 63c Abs. 1 SVG herleiten.

28

2.3.2.1 Richtig ist, dass die Regelung des § 63c SVG durch Art. 2 Nr. 10 Einsatzversorgungsgesetz (- EinsatzVG -, vom 21.12.2004) in das Soldatenversorgungsgesetz eingefügt und durch Art. 11 Abs. 1 EinsatzVG rückwirkend mit Wirkung vom 01.12.2002 in Kraft gesetzt wurde. Allerdings lässt sich aus dieser Inkrafttretensregelung nach Auffassung des Senats nicht schließen, (auch) von § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG seien nur solche Sachverhalte erfasst, in denen die anspruchsbegründenden Tatsachen für das vorliegend zu gewährende Ruhegehalt nach dem 30.11.2002 entstanden sind. Nach den Grundsätzen des intertemporalen Verwaltungsrechts der sofortigen Anwendung des neuen Rechts auch auf nach altem Recht entstandene Rechte und Rechtsverhältnisse gilt im Zweifel ab Inkrafttreten das neue Recht insgesamt, damit auch für bereits unter dem früheren Recht begründete Ansprüche. Abweichendes gilt, wenn nach früheren Recht diese Rechtsverhältnisse bereits endgültig abgeschlossen sind (Senatsbeschluss vom 14.02.2017 - 4 S 2079/16 -, Juris Rn. 10). Ein solcher Ausnahmefall ist hier allerdings nicht gegeben. Denn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG am 13.12.2011 lag eine durch einen Rechts(anwendungs)akt - insbesondere durch einen bestandskräftigen Versorgungsbescheid - vorgenommene versorgungsrechtliche Bewertung und Einordnung der streitigen Auslandszeiten des Klägers (noch) nicht vor. Bei noch aktuellen und - wie vorliegend - noch nicht bewerteten Sachverhalten aber fehlt es vorliegend noch an einem verbindlichen Einzelrechtsakt, der die Auslandszeiten des Klägers bestands- bzw. rechtskräftig feststellte und das Rechtsverhältnis damit abschlösse (Senatsbeschluss vom 14.02.2017 - 4 S 2079/16 -, Juris Rn. 11). Für die sofortige Anwendung des neuen Rechts auch auf in der Vergangenheit liegende Auslandsverwendungen spricht schließlich die Dringlichkeit des mit dem Erlass des Einsatzversorgungsgesetzes verbundenen gesetzgeberischen Anliegens, das Recht der Einsatzversorgung weiterzuentwickeln und zu verbessern und so der besonderen Fürsorgeverpflichtung des Dienstherrn gegenüber dem in besonderen Auslandsverwendungen eingesetzten Personal besser Rechnung zu tragen (BT-Drs. 17/7143, S. 1; dazu Senatsbeschluss vom 14.02.2017 - 4 S 2079/16 -, Juris Rn. 12 ff.).

29

2.3.2.2 Anderes lässt sich auch nicht aus den Gesetzgebungsmaterialien schließen.

30

In der - ausführlichen - Begründung zur Einfügung des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG durch Art. 1 Nr. 5 EinsatzVVerbG heißt es lediglich allgemein, dass Einsatzzeiten im Ausland, wenn sie einzeln ununterbrochen mindestens 30 Tage und insgesamt mindestens (im Entwurf noch) 365 Tage gedauert haben, bis zum Doppelten als ruhegehaltfähige Dienstzeit angerechnet werden; eine weitere Einschränkung dahingehend, dass Einsatzzeiten im Ausland nur dann angerechnet werden, wenn sie nach dem 01.12.2002 erbracht worden sind, enthält die Begründung nicht. Auch die weiteren Ausführungen, die sich mit der Möglichkeit der Zusammenrechnung „gesplitteter“ Einsatzzeiten und dem Erfordernis einer bestimmten Dauerhaftigkeit der Gefahrenexposition als Voraussetzung einer Privilegierung beschäftigen, lassen nicht erkennen, dass der Gesetzgeber hier nur an Einsätze ab dem 01.12.2002 gedacht haben könnte.

31

Allerdings hat sich der Gesetzgeber an anderer Stelle zur Frage der zeitlichen Begrenzung einer Rückwirkung der Regelung des § 63c SVG geäußert:

32

Das Einsatz-Weiterverwendungsgesetz (- EinsatzWVG -, vom 12.12.2007) findet gemäß § 1 auf (u.a.) Soldaten und Beamte Anwendung, die eine gesundheitliche Schädigung durch (u.a.) einen Einsatzunfall im Sinne von § 63c SVG erlitten haben. Mit § 22 EinsatzWVG (in der Gesetzesbegründung noch als § 21a bezeichnet, vgl. BT-Drs. 17/7143 S. 10), eingeführt durch Art. 3 Nr. 8 des Einsatzversorgungs-Verbesserungsgesetzes (- EinsatzVVerbG -, vom 05.12.2011), schaffte der Gesetzgeber eine Übergangsregelung, nach der das Einsatz-Weiterverwendungsgesetz für gesundheitliche Schädigungen, die in der Zeit vom 01.07.1992 bis zum 30.11.2002 erlitten wurden, entsprechend gilt. Eine derartige ausdrückliche Regelung der Rückwirkung für den Zeitraum vor dem 01.12.2002 hielt der Gesetzgeber für erforderlich, weil durch die Bezugnahme in § 1 EinsatzWVG auf § 63c SVG Einsatzunfälle erst ab dem 01.12.2002 geregelt seien, mithin eine Rückwirkung (nur) auf den 01.12.2002 bewirkt worden sei (BT-Drs. 17/7143 S. 19 f.). Eine ausdrückliche Regelung der rückwirkenden Anwendung des § 63c SVG auf gesundheitliche Schädigungen, die in einem vor dem 30.11.2002 liegenden Zeitraum entstanden sind, enthält auch § 103 Abs. 2 SVG, eingeführt durch Art. 10 Nr. 13 des Bundeswehr-Attraktivitätssteigerungsgesetzes (- BwAttraktStG -, vom 13.05.2015). Die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Regelung der Rückwirkung begründete der Gesetzgeber auch in diesem Zusammenhang damit, dass vor dem Inkrafttreten des Einsatzversorgungsgesetzes am 01.12.2002 bei besonderen Auslandsverwendungen gesundheitlich geschädigte Personen „bisher nicht von der Einsatzversorgung erfasst“ worden seien (BT-Drs. 18/3697, S. 63).

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Diese Ausführungen des Gesetzgebers zur zeitlichen Beschränkung des Anwendungsbereich des § 63c SVG auf den Zeitraum ab dem 01.12.2002 und dem sich hieraus ergebenden Erfordernis, für eine weiter zurückreichende Anwendung der Vorschrift explizite Regelungen zu schaffen, lassen aber nicht den Schluss darauf zu, aus dem Nichterlass von Regelungen im Rahmen von § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG, die seine Anwendung ausdrücklich auf besondere Auslandsverwendungen vor dem 01.12.2002 erstrecken, ergebe sich, dass der Gesetzgeber nur Zeiten einer besonderen Auslandsverwendung ab dem 01.12.2002 habe ruhegehaltsrechtlich privilegieren wollen.

34

Die gegenteilige, von der Beklagten, aber auch etwa vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 23.07.2019 - 5 LA 108/18 -, Juris) oder in den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu § 13 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG (vom 02.02.2018; Ziff. 13.2.3.1) vertretene Rechtsauffassung gewichtet den strukturellen Unterschied zwischen Leistungen bei Einsatz- bzw. Dienstunfällen, hinsichtlich derer der Gesetzgeber ausdrückliche Regelungen zur Rückwirkung getroffen hat, einerseits und dem streitgegenständlichen Ruhegehalt andererseits nach Auffassung des Senats nicht hinreichend.

35

Für die Unfallfürsorge ist das Recht maßgeblich, das im Zeitpunkt des Unfallereignisses gegolten hat, sofern sich nicht eine Neuregelung ausdrücklich Rückwirkung beimisst (st. Rspr. vgl. nur BVerwG, Urteile vom 30.08.2018 - 2 C 18/17 -, Juris Rn. 9, vom 29.08.2013 - 2 C 1.12 -, Juris Rn. 8 und vom 26.11.2013 - 2 C 9.12 -, Juris Rn. 6), und nicht das Recht, das zu dem Zeitpunkt gilt, zu dem an das Unfallereignis rechtliche Folgen - wie etwa Leistungen der Unfallfürsorge - geknüpft werden sollen. Dieser Umstand war den Parlamentariern bewusst und führte dazu, dass das Inkrafttreten des Einsatzversorgungsgesetzes, das gemäß Art. 11 in seiner Entwurfsfassung zunächst für den 01.06.2003 vorgesehen war, um die vom Sprengstoffattentat in Kabul vom 07.06.2003 Betroffenen zu erfassen (vgl. BT-Drs. 15/3416, S. 11, 24), bereits im laufenden Gesetzgebungsverfahren auf Initiative des Bundesrats und auf Empfehlung des Innenausschusses des Bundestages auf den 01.12.2002 zurückverlegt wurde, um auch die Opfer des Hubschrauberabsturzes in Kabul vom 21.12.2002 in die neuen Regelungen einbeziehen zu können (vgl. BT-Drs. 15/3416, S. 25; BT-Drs. 15/3829, S. 4; Plenarprotokoll 15/129, S. 11853 ff.). Soldaten allerdings, die in besonderen Auslandsverwendungen vor dem 01.12.2002 - etwa beim Bosnien- und Kosovoeinsatz - gesundheitliche Schädigungen erlitten haben, waren von § 63c SVG auch in seiner letztendlich verabschiedeten Fassung nicht erfasst; sollten auch sie in den Genuss der Regelungen des § 63c SVG kommen, setzte dies zwingend den Erlass entsprechender, Rückwirkung vorsehender Regelungen - wie später etwa mit § 103 Abs. 2 SVG erfolgt - voraus.

36

Die hier streitgegenständliche Norm des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG regelt jedoch nicht die Gewährung von Leistungen der Unfallfürsorge, sondern trifft allein Regelungen zu ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten. Die Regelung verweist auch nicht auf den in § 63c Abs. 2 ff. SVG geregelten Einsatzunfall, sondern allein auf die in § 63c Abs. 1 SVG erfolgte Definition einer besonderen Auslandsverwendung, die keinerlei Bezug zum Begriff des Einsatzunfalls herstellt; eine doppelte Berücksichtigung von Zeiten der Auslandverwendung bei Berechnung des Ruhegehalts hängt gemäß § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG gerade nicht davon ab, dass der Soldat während einer besonderen Auslandsverwendung eine gesundheitliche Schädigung erlitten hat (woraus eine inhaltliche Nähe zu Leistungen der Unfallfürsorge herzuleiten sein könnte), sondern allein davon, dass eine besondere Auslandsverwendung im Sinne der Definition stattgefunden hat.

37

Für den Bereich des Versorgungsrechts gilt, wie dargelegt, der Grundsatz, dass Versorgungsbezüge einheitlich nach dem Recht festzusetzen sind, das zum Zeitpunkt des Eintritts des oder der Versetzung in den Ruhestand gilt. Entscheidend ist mithin, ob und ggf. wie das Recht zum Zeitpunkt des Ruhestandseintritts bestimmte Umstände und Ereignisse in der Erwerbsbiographie des Beamten versorgungsrechtlich wertet. Anders als das bei einer Übertragung der im Recht der Unfallfürsorge geltenden Grundsätze der Fall wäre, kommt es dagegen nicht darauf an, wie diese Umstände und Ereignisse zum Zeitpunkt ihres Eintritts versorgungsrechtlich zu beurteilen gewesen wären. Insoweit lässt sich aus dem Schweigen des Gesetzgebers zum zeitlichen Anwendungsbereich des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG und dem Fehlen von Übergangsregelungen wie § 103 SVG zwar der Schluss ziehen, dass die Regelung keine rückwirkende Anwendung finden soll auf Fälle, in denen die Versorgungsbezüge bereits vor Inkrafttreten der Regelung am 13.12.2011 bestandskräftig festgesetzt worden sind (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 27.09.2019 - 4 S 1459/19 -, Juris Rn. 5; OVG LSA, Beschluss vom 18.10.2018 - 1 L 112/18 -, Juris Rn. 4). Dagegen gibt es keinen hinreichenden Anhaltspunkt für die Annahme, der Gesetzgeber habe durch den Verweis in § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG auf § 63c Abs. 1 SVG die Anwendung der Regelung auf bestimmte - nämlich nach dem 01.12.2002 erfolgte - Auslandsverwendungen beschränken wollen.

38

Dahinstehen kann, ob etwas anderes gelten würde, wenn die besondere Auslandsverwendung, auch wenn es sie faktisch bereits zuvor gab, als Rechtsinstitut erstmals durch § 63c Abs. 1 SVG geschaffen worden wäre, mithin den vor dem 01.12.2002 erfolgten Auslandsverwendungen erst im Nachhinein der Rechtscharakter einer besonderen Auslandsverwendung hätte zukommen können. Denn dies ist nicht der Fall. Vielmehr fand eine - mit § 63c Abs. 1 SVG fast wörtlich übereinstimmende - Definition der „besonderen Verwendung“ offenbar erstmals durch Art. 1 Nr. 3 des Auslandsverwendungsgesetzes (- AuslVG -, vom 28.07.1993) mit Wirkung zum 01.07.1992 (Art. 7 AuslVG) in § 58a Abs. 2 BBesG Eingang in das deutsche Recht. Durch Art. 4 AuslVG wurden diverse Verweise auf § 58a Abs. 2 BBesG in das Soldatenversorgungsgesetz eingefügt. Durch das Gesetz zur Änderung wehrpflichtrechtlicher, soldatenrechtlicher, beamtenrechtlicher und anderer Vorschriften (vom 24.07.1995) wurde sodann in § 1 Abs. 3 Satz 2 SG (Art. 2 Nr. 1) und in § 6a WPflG (Art. 1 Nr. 2) der Begriff der „besonderen Auslandsverwendung“ erstmals legaldefiniert. § 63c Abs. 1 SVG übernahm lediglich die bislang in § 58a BBesG, § 1 Abs. 3 SG enthaltene Legaldefinition inhaltlich unverändert (BT-Drs. 15/3416, S. 18: „wie bisher“) in das Soldatenversorgungsgesetz.

39

Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe durch die Vorschrift des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG nur besondere Auslandsverwendungen im Sinne des § 63c Abs. 1 SVG ab dem 01.12.2002 erfassen wollen, spricht schließlich folgende Überlegung: Der Gesetzgeber hätte fraglos bei Schaffung des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG in die Regelung selbst eine Definition der besonderen Auslandsverwendung aufnehmen können. In diesem Fall dürfte unstreitig sein, dass sich auf § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG alle Soldaten hätten berufen können, die nach dem Inkrafttreten der Norm am 13.12.2011 in Ruhestand treten und während ihrer aktiven Dienstzeit an besonderen Auslandsverwendungen teilgenommen haben, unabhängig davon, wann jene stattgefunden haben. Allein der Umstand, dass sich der Gesetzgeber im Rahmen des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG der Verweisungstechnik bedient und den Begriff der „besonderen Auslandsverwendung“ nicht in der Regelung selbst definiert, sondern auf die Legaldefinition des § 63c Abs. 1 SVG verwiesen hat, aber kann bei im Übrigen identischer Regelung nicht zu einem anderen Ergebnis führen.

40

Vor diesem Hintergrund teilt der Senat nicht die Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, wonach der Gesetzgeber ersichtlich die Vorschrift des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG auf besondere Auslandsverwendungen nach § 63c Abs. 1 SVG ab dem 01.12.2002 habe beschränken wollen, weil er keine etwa dem § 22 Abs. 1 EinsatzWVG entsprechende Übergangsregelung geschaffen habe.

41

3. Allerdings hat sich auf der Rechtsfolgenseite der Anspruch des Klägers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht im Wege der Ermessensreduzierung zu einem Anspruch auf Neuberechnung verdichtet.

42

Wird - wie hier - die Rücknahme eines bestandskräftigen belastenden Verwaltungsaktes begehrt, ist bei der Ausübung des Rücknahmeermessens in Rechnung zu stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist, kein größeres Gewicht zukommt als dem gegenläufigen Grundsatz der Rechtssicherheit. Die Rechtswidrigkeit bestandskräftiger Verwaltungsakte als solche begründet daher einen Anspruch auf Korrektur nur ausnahmsweise dann, wenn das Aufrechterhalten des Verwaltungsakts „schlechthin unerträglich“ ist, was insbesondere der Fall ist, wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen lassen bzw. wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.07.2004 - 6 C 24.03 -, Juris Rn. 15, und Urteil vom 09.05.2012 - 6 C 6.11 -, Juris Rn. 51).

43

Vor diesem Hintergrund ist das Rücknahmeermessen der Beklagten vorliegend nicht auf Null reduziert.

44

Auch wenn das Beamtenverhältnis als ein verfassungsrechtlich gewährleistetes, grundsätzlich lebenslanges öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis von Besonderheiten geprägt ist (vgl. dazu sogleich), folgt hieraus nicht, dass das behördliche Rücknahmeermessen bei jedem rechtswidrigen Besoldungs- oder Versorgungsbescheid ungeachtet der konkreten Umstände des Einzelfalls auf Null reduziert und ein solcher daher ausnahmslos auf Antrag des (Ruhestands-)Beamten für die Zukunft aufzuheben und durch eine rechtmäßige Neufestsetzung zu ersetzen wäre. Denn jedenfalls soweit die Rechtswidrigkeit eines Besoldungs- oder Versorgungsbescheides nicht auf der später erfolgten Nichtigerklärung einer Norm durch das Bundesverfassungsgericht, sondern auf fehlerhafter Rechtsanwendung durch die Behörde beruht, fällt es in den Verantwortungsbereich des Beamten, sich innerhalb der Widerspruchsfrist Klarheit darüber zu verschaffen, ob der Bescheid der Rechtslage entspricht oder ob er ihn aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen einer Rechtskontrolle unterziehen möchte. Versäumt er es etwa aus Nachlässigkeit oder Unkenntnis, rechtzeitig Widerspruch einzulegen, führt dies nicht ohne weiteres dazu, dass die Aufrechterhaltung des Bescheids im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schlechthin unerträglich wäre, denn die Rechtswidrigkeit des Bescheids ist nur eine, aber nicht die einzige Voraussetzung eines Rücknahmeanspruchs (Senatsurteil vom 24.10.2011 - 4 S 1790/10 -, Juris Rn. 47).

45

Verbleibt es damit zunächst bei den allgemeinen Maßstäben, so ist eine Aufrechterhaltung des angefochtenen Bescheides hier nicht bereits wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit des Bescheides unerträglich; denn an der Offensichtlichkeit fehlt es schon deshalb, weil die Rechtslage (auch) in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich eingeschätzt wird.

46

Auch im Übrigen ist das Aufrechterhalten des angefochtenen Ruhegehaltsbescheids nicht von vornherein „schlechthin unerträglich“. Insbesondere lässt sich angesichts eines monatlichen Gesamtversorgungsbezugs des Klägers von annähernd 5.000 EUR und einem dem Kläger versagten Erhöhungsbetrag von monatlich etwa 68 EUR nicht davon ausgehen, der Kläger wäre ohne diese Erhöhung unangemessen versorgt; eine aus wirtschaftlichen Gründen bestehende Unerträglichkeit einer Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Bescheides liegt - auch wenn der zusätzliche Betrag, worauf der Kläger verweist, gerade in Ausbildungszeiten der Kinder natürlich willkommen wäre - nicht vor.

47

4. Jedoch hat die Beklagte das ihr verbliebene Rücknahmeermessen mit dem streitgegenständlichen Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids nicht fehlerfrei ausgeübt. Die Rücknahmeentscheidung weist Ermessensfehler i.S.v. § 114 VwGO auf, soweit sie eine Rücknahme für den Zeitraum ab Antragstellung des Klägers abgelehnt hat. Denn die Beklagte hat nicht alle Ermessensgesichtspunkte, die nach der Lage des Falls zu berücksichtigen gewesen wären, in ihre Entscheidungsfindung einbezogen, so dass ein Abwägungsdefizit besteht.

48

Zwar ist es im Regelfall des § 51 Abs. 5 VwVfG nicht zu beanstanden, wenn die Behörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung dem Aspekt der Rechtssicherheit gegenüber dem Grundsatz der materiellen Rechtmäßigkeit den Vorzug gibt und den Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ohne ins Einzelne gehende Ermessenserwägungen ablehnt (BVerwG, Urteil vom 20.11.2018 - 1 C 23/17 -, Juris Rn. 30). Im Beamtenrecht gilt dieser Grundsatz jedoch nicht gleichermaßen, vielmehr bedarf es hier regelmäßig substantieller Ermessenserwägungen. Denn auch wenn im Beamtenverhältnis das Rücknahmeermessen bei bestandskräftig fehlerhaft zu niedrig festgesetzten Besoldungs- oder Versorgungsbezügen nicht regelhaft auf Null reduziert ist, hat die Behörde bei ihrer Abwägungsentscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens einzustellen, dass zwischen ihr und dem Kläger kein „beliebiges“ Rechtsverhältnis, sondern ein verfassungsrechtlich geschütztes (Art. 33 GG) besonders enges öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis besteht. Dieses legt nicht nur dem Beamten, sondern auch dem Dienstherrn besondere, unter dem Begriff der Fürsorgepflicht zusammengefasste Treuepflichten auf; Ausfluss dieses besonderen Rechtsverhältnisses ist (u.a.) die Verpflichtung zu lebenslanger Alimentation des Beamten. Hinsichtlich der Höhe der Beamtenversorgung gilt ein strenges Prinzip der Gesetzmäßigkeit. Die Verwaltung ist strikt an die gesetzlichen Vorgaben gebunden und besitzt keine weiteren, davon unabhängigen Handlungsspielräume (§ 3 Abs. 1, 2 BeamtVG). Der Anspruch auf Ruhegehalt entsteht gemäß § 4 Abs. 2 BeamtVG mit Beginn des Ruhestands in der gesetzlich vorgesehenen Höhe; ab diesem Zeitpunkt ist dem Beamten unabhängig von einer entsprechenden Antragstellung das Ruhegehalt auf Lebenszeit zu gewähren. Die Gesetzesbindung geht so weit, dass der Beamte auf die ihm gesetzlich zustehende Versorgung weder ganz noch teilweise verzichten darf (§ 3 Abs. 3 BeamtVG). Bei der Verpflichtung des Staates, seinen Versorgungsempfängern die gesetzlich zustehende Versorgung zukommen zu lassen, handelt es sich nicht nur um einen privaten Belang des Versorgungsempfängers, sondern um einen gewichtigen öffentlichen Belang (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2011 - 4 S 1790/11 -, Juris Rn. 44, und Senatsbeschluss vom 31.10.2019 - 4 S 1128/19 -, Juris Rn.13). Das Absehen von der Rücknahme einer rechtswidrig zu niedrig erfolgten Versorgungsfestsetzung führt damit zur dauerhaften Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Zustands, bei dem der Versorgungsempfänger Monat für Monat schlechter gestellt wird als er nach der bindenden Gesetzeslage zu stellen wäre (Hamb. OVG, Urteil vom 28.02.2013 - 1 Bf 10/12 -, Juris Rn. 42; Senatsurteil vom 24.10.2011 - 4 S 1790/11 -, Juris Rn. 43). Dieser Umstand verleiht unter Berücksichtigung der geschilderten strengen Gesetzesbindung des Dienstherrn dem Aspekt der materiellen Rechtmäßigkeit gegenüber demjenigen der Rechtssicherheit besonders hohes Gewicht.

49

Diese für die Abwägung zwischen Rechtssicherheit und materieller Gerechtigkeit gerade im Bereich der Beamtenbesoldung und -versorgung zentralen Gesichtspunkte, die dem Dienstherrn eine über den Regelfall des § 51 Abs.5, § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG hinausgehende Verpflichtung auferlegen, substantielle Ermessenserwägungen anzustellen, finden in den Ermessenserwägungen der Beklagten bislang keinen hinreichenden Niederschlag.

50

Die Beklagte hat folglich das ihr in § 51 Abs. 5, § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eingeräumte Ermessen, ob sie die Versorgungsbezüge des Klägers ab dem 01.03.2017 den gesetzlichen Vorgaben entsprechend mit einem Ruhegehaltssatz von 71,75 v.H. neu festsetzt, nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO und ist daher zu verpflichten, über den Antrag des Klägers eine neue, fehlerfreie Ermessensentscheidung zu treffen.

B.

51

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

52

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Die Auslegung des § 25 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 63c Abs. 1 SVG ist, wie dargelegt, in der obergerichtlichen Rechtsprechung derzeit uneinheitlich und bislang höchstrichterlich nicht entschieden.

53

Beschluss vom 10. Dezember 2019

54

Der Streitwert wird unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 17. Oktober 2018 - 10 K 6420/17 - für beide Rechtszüge auf jeweils 2.435,76 EUR festgesetzt.

55

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, § 47 Abs. 1, 2 und 3, § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG und bemisst sich nach dem dreifachen Jahresbetrag der erstrebten Erhöhung der Versorgungsbezüge (vgl. zum sog. Teilstatus: Senatsbeschluss vom 06.02.2019 - 4 S 861/18 -, Juris); damit beträgt der Streitwert 36 x 67,66 EUR. Die erstinstanzliche Festsetzung war gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG von Amts wegen zu ändern.

Gründe

15

Die Entscheidung ergeht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

16

Die nach Zulassung durch den Senat statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung der Beklagten hat zum Teil Erfolg.

17

Die Verpflichtungsklage ist gemäß §§ 40, 42, 68 ff. VwGO zulässig und teilweise begründet. Der Kläger dringt mit seinem Verpflichtungsbegehren, gerichtet auf Neufestsetzung seiner Versorgungsbezüge mit einem Ruhegehaltssatz von 71,75% unter doppelter Anrechnung auch der vor dem 01.12.2002 liegenden Zeiten besonderer Auslandsverwendungen als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten, entgegen dem Ausspruch des verwaltungsgerichtlichen Urteils erster Instanz nicht voll durch. Insoweit hat die Berufung Erfolg. Er kann allerdings - als ein in dem Klagebegehren mit enthaltenes „Minus“ - verlangen, dass die Beklagte über den Antrag auf Neufestsetzung seiner Versorgungsbezüge unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Berufungsgerichts neu entscheidet (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Insoweit ist die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

A.

18

Grundlage des mit der Klage verfolgten Anspruchs auf Neufestsetzung des klägerischen Ruhegehalts ist § 51 Abs. 5 i.V.m. § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Hiernach kann die Behörde, auch wenn - wie vorliegend unstreitig der Fall - die in § 51 Abs. 1 bis 3 VwVfG normierten Voraussetzungen für ein Wiederaufgreifen nicht vorliegen, im Wege eines Wiederaufgreifens des Verfahrens im weiteren Sinne ein abgeschlossenes Verwaltungsverfahren nach pflichtgemäßem Ermessen zugunsten des Betroffenen wiederaufgreifen und eine neue - der gerichtlichen Überprüfung zugängliche - Sachentscheidung treffen. Mit der Befugnis der Behörde, ein rechtskräftig abgeschlossenes Verwaltungsverfahren im Ermessenswege wiederaufzugreifen, korrespondiert ein - gerichtlich einklagbarer (vgl. Art. 19 Abs. 4 GG) - Anspruch des Betroffenen auf fehlerfreie Ermessensausübung (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.10.2009 - 1 C 15.08 -, Juris Rn. 26).

I.

19

Bei dem Bescheid der Generalzolldirektion Stuttgart vom 07.12.2016 handelt es sich um einen bestandskräftigen, im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (von Anfang an) rechtswidrigen Verwaltungsakt.

20

1. Der Bescheid vom 07.12.2016 ist, wie das Verwaltungsgericht zurecht ausgeführt hat, auch dann bestandskräftig geworden, wenn das klägerische Schreiben vom 11.01.2017 als Widerspruch anzusehen ist. Denn ausweislich des Ab-Vermerks auf dem Festsetzungsbescheid wurde dieser am 08.12.2016 zur Post gegeben und gilt damit gemäß § 41 Abs. 2 VwVfG am 11.12.2016 als zugegangen; dass der 11.12.2016 ein Sonntag war, hindert den Fristbeginn auf Grundlage der Drei-Tages-Fiktion des § 41 Abs. 2 VwVfG nicht (Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 41 Rn. 90, m.w.N. auch zur Gegenauffassung). Das erst am 12.01.2017 bei der Beklagten eingegangene Schreiben des Klägers wahrt die Widerspruchsfrist daher nicht.

21

2. Der Bescheid vom 07.12.2016 ist auch ein im Sinne von § 48 VwVfG vom Zeitpunkt seines Erlasses an rechtswidriger Verwaltungsakt. Denn der Kläger hat Anspruch gemäß § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG auf Berücksichtigung der von ihm im Zeitraum 10.12.1997 bis 28.08.2002 im Umfang von insgesamt 373 Tagen abgeleisteten Zeiten von vier besonderen Auslandsverwendungen bis zum Doppelten als ruhegehaltsfähige Dienstzeiten. Dies ergibt sich aus Folgendem:

22

2.1 Das Beamten- bzw. Soldatenversorgungsrecht knüpft maßgeblich an die Zurruhesetzung an; in diesem Zeitpunkt entsteht der Anspruch auf amtsgemäße Versorgung. Das Ruhegehalt ist daher nach demjenigen Recht festzusetzen, das zum Zeitpunkt des Eintritts in den Ruhestand gilt (BVerwG, Urteile vom 20.08.2014 - 2 B 49/14 -, Juris Rn. 15, vom 25.08.2011 - 2 C 22/10 -, Juris Rn. 13, und Vorlagebeschluss vom 19.08.2010 - 2 C 34/09 -, Juris Rn. 25).

23

Gemäß § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG in der im Zeitpunkt der Zurruhesetzung des Klägers zum 31.12.2016 geltenden Fassung können Zeiten einer besonderen Auslandsverwendung nach § 63c Absatz 1 SVG bis zum Doppelten als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, wenn sie insgesamt mindestens 180 Tage und jeweils ununterbrochen mindestens 30 Tage gedauert haben. Gemäß § 63c Abs. 1 SVG ist eine besondere Auslandsverwendung eine Verwendung auf Grund eines Übereinkommens oder einer Vereinbarung mit einer über- oder zwischenstaatlichen Einrichtung oder mit einem auswärtigen Staat auf Beschluss der Bundesregierung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen (Satz 1). Dem steht eine sonstige Verwendung im Ausland oder außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes auf Schiffen oder in Luftfahrzeugen mit vergleichbar gesteigerter Gefährdungslage gleich (Satz 2).

24

2.2 Die im Zeitraum 10.12.1997 bis 28.08.2002 absolvierten insgesamt vier Auslandseinsätze des Klägers im Rahmen der SFOR- und KFOR-Einsätze der NATO erfüllten - unstreitig - diese Vorgaben. Die Einsatzdauer betrug jeweils ununterbrochen über 30 Tage und insgesamt mit 373 Tagen Gesamtdauer bereits für sich genommen deutlich über 180 Tage.

25

2.3 Einer Doppelanrechnung der streitgegenständlichen Auslandseinsatzzeiten steht entgegen der Rechtsauffassung der Beklagten auch nicht entgegen, dass die hier im Streit stehenden Einsatzzeiten sämtlich vor dem Inkrafttreten des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG am 13. Dezember 2011 und vor dem Inkrafttreten des § 63c SVG am 1. Dezember 2002 liegen.

26

2.3.1 Im Wortlaut des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG findet die von der Beklagten vertretene Rechtsauffassung, wonach der Anwendungsbereich zeitlich eingeschränkt ist, keine Stütze. Die Regelung nämlich enthält - anders als etwa die zeitgleich mit § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG durch das Einsatzversorgungs-Verbesserungsgesetz (Art. 6 Ziff. 3) geschaffene Regelung des § 76e Abs. 1 SGB VI - gerade keine zeitliche Einschränkung dahingehend, dass bei der Bestimmung der ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten nur besondere Auslandsverwendungen ab dem 1. Dezember 2002 Berücksichtigung finden. Die von § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG in Bezug genommene Regelung des § 63c Abs. 1 SVG ihrerseits beschränkt sich auf eine Definition des Tatbestands der besonderen Auslandsverwendung; eine zeitliche Einschränkung der Definition etwa dahingehend, dass besondere Auslandsverwendungen nur solche ab einem bestimmten Zeitpunkt sind, enthält auch diese Regelung nicht. Insoweit gehen die Ausführungen der Beklagten zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Stichtagsregelungen hier ins Leere, weil eine solche Stichtagsregelung dem maßgeblichen Gesetz gerade nicht zu entnehmen ist.

27

2.3.2 Entgegen der Ansicht der Beklagten lässt sich auch weder aus dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 63c SVG noch aus systematisch-teleologischen Erwägungen eine zeitliche Grenze für die im Rahmen des Ruhegehalts bis zum Doppelten berücksichtigungsfähigen Auslandseinsätze im Sinne von § 25 Abs. 2 Satz 3, § 63c Abs. 1 SVG herleiten.

28

2.3.2.1 Richtig ist, dass die Regelung des § 63c SVG durch Art. 2 Nr. 10 Einsatzversorgungsgesetz (- EinsatzVG -, vom 21.12.2004) in das Soldatenversorgungsgesetz eingefügt und durch Art. 11 Abs. 1 EinsatzVG rückwirkend mit Wirkung vom 01.12.2002 in Kraft gesetzt wurde. Allerdings lässt sich aus dieser Inkrafttretensregelung nach Auffassung des Senats nicht schließen, (auch) von § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG seien nur solche Sachverhalte erfasst, in denen die anspruchsbegründenden Tatsachen für das vorliegend zu gewährende Ruhegehalt nach dem 30.11.2002 entstanden sind. Nach den Grundsätzen des intertemporalen Verwaltungsrechts der sofortigen Anwendung des neuen Rechts auch auf nach altem Recht entstandene Rechte und Rechtsverhältnisse gilt im Zweifel ab Inkrafttreten das neue Recht insgesamt, damit auch für bereits unter dem früheren Recht begründete Ansprüche. Abweichendes gilt, wenn nach früheren Recht diese Rechtsverhältnisse bereits endgültig abgeschlossen sind (Senatsbeschluss vom 14.02.2017 - 4 S 2079/16 -, Juris Rn. 10). Ein solcher Ausnahmefall ist hier allerdings nicht gegeben. Denn zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG am 13.12.2011 lag eine durch einen Rechts(anwendungs)akt - insbesondere durch einen bestandskräftigen Versorgungsbescheid - vorgenommene versorgungsrechtliche Bewertung und Einordnung der streitigen Auslandszeiten des Klägers (noch) nicht vor. Bei noch aktuellen und - wie vorliegend - noch nicht bewerteten Sachverhalten aber fehlt es vorliegend noch an einem verbindlichen Einzelrechtsakt, der die Auslandszeiten des Klägers bestands- bzw. rechtskräftig feststellte und das Rechtsverhältnis damit abschlösse (Senatsbeschluss vom 14.02.2017 - 4 S 2079/16 -, Juris Rn. 11). Für die sofortige Anwendung des neuen Rechts auch auf in der Vergangenheit liegende Auslandsverwendungen spricht schließlich die Dringlichkeit des mit dem Erlass des Einsatzversorgungsgesetzes verbundenen gesetzgeberischen Anliegens, das Recht der Einsatzversorgung weiterzuentwickeln und zu verbessern und so der besonderen Fürsorgeverpflichtung des Dienstherrn gegenüber dem in besonderen Auslandsverwendungen eingesetzten Personal besser Rechnung zu tragen (BT-Drs. 17/7143, S. 1; dazu Senatsbeschluss vom 14.02.2017 - 4 S 2079/16 -, Juris Rn. 12 ff.).

29

2.3.2.2 Anderes lässt sich auch nicht aus den Gesetzgebungsmaterialien schließen.

30

In der - ausführlichen - Begründung zur Einfügung des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG durch Art. 1 Nr. 5 EinsatzVVerbG heißt es lediglich allgemein, dass Einsatzzeiten im Ausland, wenn sie einzeln ununterbrochen mindestens 30 Tage und insgesamt mindestens (im Entwurf noch) 365 Tage gedauert haben, bis zum Doppelten als ruhegehaltfähige Dienstzeit angerechnet werden; eine weitere Einschränkung dahingehend, dass Einsatzzeiten im Ausland nur dann angerechnet werden, wenn sie nach dem 01.12.2002 erbracht worden sind, enthält die Begründung nicht. Auch die weiteren Ausführungen, die sich mit der Möglichkeit der Zusammenrechnung „gesplitteter“ Einsatzzeiten und dem Erfordernis einer bestimmten Dauerhaftigkeit der Gefahrenexposition als Voraussetzung einer Privilegierung beschäftigen, lassen nicht erkennen, dass der Gesetzgeber hier nur an Einsätze ab dem 01.12.2002 gedacht haben könnte.

31

Allerdings hat sich der Gesetzgeber an anderer Stelle zur Frage der zeitlichen Begrenzung einer Rückwirkung der Regelung des § 63c SVG geäußert:

32

Das Einsatz-Weiterverwendungsgesetz (- EinsatzWVG -, vom 12.12.2007) findet gemäß § 1 auf (u.a.) Soldaten und Beamte Anwendung, die eine gesundheitliche Schädigung durch (u.a.) einen Einsatzunfall im Sinne von § 63c SVG erlitten haben. Mit § 22 EinsatzWVG (in der Gesetzesbegründung noch als § 21a bezeichnet, vgl. BT-Drs. 17/7143 S. 10), eingeführt durch Art. 3 Nr. 8 des Einsatzversorgungs-Verbesserungsgesetzes (- EinsatzVVerbG -, vom 05.12.2011), schaffte der Gesetzgeber eine Übergangsregelung, nach der das Einsatz-Weiterverwendungsgesetz für gesundheitliche Schädigungen, die in der Zeit vom 01.07.1992 bis zum 30.11.2002 erlitten wurden, entsprechend gilt. Eine derartige ausdrückliche Regelung der Rückwirkung für den Zeitraum vor dem 01.12.2002 hielt der Gesetzgeber für erforderlich, weil durch die Bezugnahme in § 1 EinsatzWVG auf § 63c SVG Einsatzunfälle erst ab dem 01.12.2002 geregelt seien, mithin eine Rückwirkung (nur) auf den 01.12.2002 bewirkt worden sei (BT-Drs. 17/7143 S. 19 f.). Eine ausdrückliche Regelung der rückwirkenden Anwendung des § 63c SVG auf gesundheitliche Schädigungen, die in einem vor dem 30.11.2002 liegenden Zeitraum entstanden sind, enthält auch § 103 Abs. 2 SVG, eingeführt durch Art. 10 Nr. 13 des Bundeswehr-Attraktivitätssteigerungsgesetzes (- BwAttraktStG -, vom 13.05.2015). Die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Regelung der Rückwirkung begründete der Gesetzgeber auch in diesem Zusammenhang damit, dass vor dem Inkrafttreten des Einsatzversorgungsgesetzes am 01.12.2002 bei besonderen Auslandsverwendungen gesundheitlich geschädigte Personen „bisher nicht von der Einsatzversorgung erfasst“ worden seien (BT-Drs. 18/3697, S. 63).

33

Diese Ausführungen des Gesetzgebers zur zeitlichen Beschränkung des Anwendungsbereich des § 63c SVG auf den Zeitraum ab dem 01.12.2002 und dem sich hieraus ergebenden Erfordernis, für eine weiter zurückreichende Anwendung der Vorschrift explizite Regelungen zu schaffen, lassen aber nicht den Schluss darauf zu, aus dem Nichterlass von Regelungen im Rahmen von § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG, die seine Anwendung ausdrücklich auf besondere Auslandsverwendungen vor dem 01.12.2002 erstrecken, ergebe sich, dass der Gesetzgeber nur Zeiten einer besonderen Auslandsverwendung ab dem 01.12.2002 habe ruhegehaltsrechtlich privilegieren wollen.

34

Die gegenteilige, von der Beklagten, aber auch etwa vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht (Beschluss vom 23.07.2019 - 5 LA 108/18 -, Juris) oder in den Allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu § 13 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG (vom 02.02.2018; Ziff. 13.2.3.1) vertretene Rechtsauffassung gewichtet den strukturellen Unterschied zwischen Leistungen bei Einsatz- bzw. Dienstunfällen, hinsichtlich derer der Gesetzgeber ausdrückliche Regelungen zur Rückwirkung getroffen hat, einerseits und dem streitgegenständlichen Ruhegehalt andererseits nach Auffassung des Senats nicht hinreichend.

35

Für die Unfallfürsorge ist das Recht maßgeblich, das im Zeitpunkt des Unfallereignisses gegolten hat, sofern sich nicht eine Neuregelung ausdrücklich Rückwirkung beimisst (st. Rspr. vgl. nur BVerwG, Urteile vom 30.08.2018 - 2 C 18/17 -, Juris Rn. 9, vom 29.08.2013 - 2 C 1.12 -, Juris Rn. 8 und vom 26.11.2013 - 2 C 9.12 -, Juris Rn. 6), und nicht das Recht, das zu dem Zeitpunkt gilt, zu dem an das Unfallereignis rechtliche Folgen - wie etwa Leistungen der Unfallfürsorge - geknüpft werden sollen. Dieser Umstand war den Parlamentariern bewusst und führte dazu, dass das Inkrafttreten des Einsatzversorgungsgesetzes, das gemäß Art. 11 in seiner Entwurfsfassung zunächst für den 01.06.2003 vorgesehen war, um die vom Sprengstoffattentat in Kabul vom 07.06.2003 Betroffenen zu erfassen (vgl. BT-Drs. 15/3416, S. 11, 24), bereits im laufenden Gesetzgebungsverfahren auf Initiative des Bundesrats und auf Empfehlung des Innenausschusses des Bundestages auf den 01.12.2002 zurückverlegt wurde, um auch die Opfer des Hubschrauberabsturzes in Kabul vom 21.12.2002 in die neuen Regelungen einbeziehen zu können (vgl. BT-Drs. 15/3416, S. 25; BT-Drs. 15/3829, S. 4; Plenarprotokoll 15/129, S. 11853 ff.). Soldaten allerdings, die in besonderen Auslandsverwendungen vor dem 01.12.2002 - etwa beim Bosnien- und Kosovoeinsatz - gesundheitliche Schädigungen erlitten haben, waren von § 63c SVG auch in seiner letztendlich verabschiedeten Fassung nicht erfasst; sollten auch sie in den Genuss der Regelungen des § 63c SVG kommen, setzte dies zwingend den Erlass entsprechender, Rückwirkung vorsehender Regelungen - wie später etwa mit § 103 Abs. 2 SVG erfolgt - voraus.

36

Die hier streitgegenständliche Norm des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG regelt jedoch nicht die Gewährung von Leistungen der Unfallfürsorge, sondern trifft allein Regelungen zu ruhegehaltsfähigen Dienstzeiten. Die Regelung verweist auch nicht auf den in § 63c Abs. 2 ff. SVG geregelten Einsatzunfall, sondern allein auf die in § 63c Abs. 1 SVG erfolgte Definition einer besonderen Auslandsverwendung, die keinerlei Bezug zum Begriff des Einsatzunfalls herstellt; eine doppelte Berücksichtigung von Zeiten der Auslandverwendung bei Berechnung des Ruhegehalts hängt gemäß § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG gerade nicht davon ab, dass der Soldat während einer besonderen Auslandsverwendung eine gesundheitliche Schädigung erlitten hat (woraus eine inhaltliche Nähe zu Leistungen der Unfallfürsorge herzuleiten sein könnte), sondern allein davon, dass eine besondere Auslandsverwendung im Sinne der Definition stattgefunden hat.

37

Für den Bereich des Versorgungsrechts gilt, wie dargelegt, der Grundsatz, dass Versorgungsbezüge einheitlich nach dem Recht festzusetzen sind, das zum Zeitpunkt des Eintritts des oder der Versetzung in den Ruhestand gilt. Entscheidend ist mithin, ob und ggf. wie das Recht zum Zeitpunkt des Ruhestandseintritts bestimmte Umstände und Ereignisse in der Erwerbsbiographie des Beamten versorgungsrechtlich wertet. Anders als das bei einer Übertragung der im Recht der Unfallfürsorge geltenden Grundsätze der Fall wäre, kommt es dagegen nicht darauf an, wie diese Umstände und Ereignisse zum Zeitpunkt ihres Eintritts versorgungsrechtlich zu beurteilen gewesen wären. Insoweit lässt sich aus dem Schweigen des Gesetzgebers zum zeitlichen Anwendungsbereich des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG und dem Fehlen von Übergangsregelungen wie § 103 SVG zwar der Schluss ziehen, dass die Regelung keine rückwirkende Anwendung finden soll auf Fälle, in denen die Versorgungsbezüge bereits vor Inkrafttreten der Regelung am 13.12.2011 bestandskräftig festgesetzt worden sind (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 27.09.2019 - 4 S 1459/19 -, Juris Rn. 5; OVG LSA, Beschluss vom 18.10.2018 - 1 L 112/18 -, Juris Rn. 4). Dagegen gibt es keinen hinreichenden Anhaltspunkt für die Annahme, der Gesetzgeber habe durch den Verweis in § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG auf § 63c Abs. 1 SVG die Anwendung der Regelung auf bestimmte - nämlich nach dem 01.12.2002 erfolgte - Auslandsverwendungen beschränken wollen.

38

Dahinstehen kann, ob etwas anderes gelten würde, wenn die besondere Auslandsverwendung, auch wenn es sie faktisch bereits zuvor gab, als Rechtsinstitut erstmals durch § 63c Abs. 1 SVG geschaffen worden wäre, mithin den vor dem 01.12.2002 erfolgten Auslandsverwendungen erst im Nachhinein der Rechtscharakter einer besonderen Auslandsverwendung hätte zukommen können. Denn dies ist nicht der Fall. Vielmehr fand eine - mit § 63c Abs. 1 SVG fast wörtlich übereinstimmende - Definition der „besonderen Verwendung“ offenbar erstmals durch Art. 1 Nr. 3 des Auslandsverwendungsgesetzes (- AuslVG -, vom 28.07.1993) mit Wirkung zum 01.07.1992 (Art. 7 AuslVG) in § 58a Abs. 2 BBesG Eingang in das deutsche Recht. Durch Art. 4 AuslVG wurden diverse Verweise auf § 58a Abs. 2 BBesG in das Soldatenversorgungsgesetz eingefügt. Durch das Gesetz zur Änderung wehrpflichtrechtlicher, soldatenrechtlicher, beamtenrechtlicher und anderer Vorschriften (vom 24.07.1995) wurde sodann in § 1 Abs. 3 Satz 2 SG (Art. 2 Nr. 1) und in § 6a WPflG (Art. 1 Nr. 2) der Begriff der „besonderen Auslandsverwendung“ erstmals legaldefiniert. § 63c Abs. 1 SVG übernahm lediglich die bislang in § 58a BBesG, § 1 Abs. 3 SG enthaltene Legaldefinition inhaltlich unverändert (BT-Drs. 15/3416, S. 18: „wie bisher“) in das Soldatenversorgungsgesetz.

39

Gegen die Annahme, der Gesetzgeber habe durch die Vorschrift des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG nur besondere Auslandsverwendungen im Sinne des § 63c Abs. 1 SVG ab dem 01.12.2002 erfassen wollen, spricht schließlich folgende Überlegung: Der Gesetzgeber hätte fraglos bei Schaffung des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG in die Regelung selbst eine Definition der besonderen Auslandsverwendung aufnehmen können. In diesem Fall dürfte unstreitig sein, dass sich auf § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG alle Soldaten hätten berufen können, die nach dem Inkrafttreten der Norm am 13.12.2011 in Ruhestand treten und während ihrer aktiven Dienstzeit an besonderen Auslandsverwendungen teilgenommen haben, unabhängig davon, wann jene stattgefunden haben. Allein der Umstand, dass sich der Gesetzgeber im Rahmen des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG der Verweisungstechnik bedient und den Begriff der „besonderen Auslandsverwendung“ nicht in der Regelung selbst definiert, sondern auf die Legaldefinition des § 63c Abs. 1 SVG verwiesen hat, aber kann bei im Übrigen identischer Regelung nicht zu einem anderen Ergebnis führen.

40

Vor diesem Hintergrund teilt der Senat nicht die Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts, wonach der Gesetzgeber ersichtlich die Vorschrift des § 25 Abs. 2 Satz 3 SVG auf besondere Auslandsverwendungen nach § 63c Abs. 1 SVG ab dem 01.12.2002 habe beschränken wollen, weil er keine etwa dem § 22 Abs. 1 EinsatzWVG entsprechende Übergangsregelung geschaffen habe.

41

3. Allerdings hat sich auf der Rechtsfolgenseite der Anspruch des Klägers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seinen Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens nicht im Wege der Ermessensreduzierung zu einem Anspruch auf Neuberechnung verdichtet.

42

Wird - wie hier - die Rücknahme eines bestandskräftigen belastenden Verwaltungsaktes begehrt, ist bei der Ausübung des Rücknahmeermessens in Rechnung zu stellen, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen ist, kein größeres Gewicht zukommt als dem gegenläufigen Grundsatz der Rechtssicherheit. Die Rechtswidrigkeit bestandskräftiger Verwaltungsakte als solche begründet daher einen Anspruch auf Korrektur nur ausnahmsweise dann, wenn das Aufrechterhalten des Verwaltungsakts „schlechthin unerträglich“ ist, was insbesondere der Fall ist, wenn Umstände gegeben sind, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG, gegen die guten Sitten oder gegen Treu und Glauben erscheinen lassen bzw. wenn der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.07.2004 - 6 C 24.03 -, Juris Rn. 15, und Urteil vom 09.05.2012 - 6 C 6.11 -, Juris Rn. 51).

43

Vor diesem Hintergrund ist das Rücknahmeermessen der Beklagten vorliegend nicht auf Null reduziert.

44

Auch wenn das Beamtenverhältnis als ein verfassungsrechtlich gewährleistetes, grundsätzlich lebenslanges öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis von Besonderheiten geprägt ist (vgl. dazu sogleich), folgt hieraus nicht, dass das behördliche Rücknahmeermessen bei jedem rechtswidrigen Besoldungs- oder Versorgungsbescheid ungeachtet der konkreten Umstände des Einzelfalls auf Null reduziert und ein solcher daher ausnahmslos auf Antrag des (Ruhestands-)Beamten für die Zukunft aufzuheben und durch eine rechtmäßige Neufestsetzung zu ersetzen wäre. Denn jedenfalls soweit die Rechtswidrigkeit eines Besoldungs- oder Versorgungsbescheides nicht auf der später erfolgten Nichtigerklärung einer Norm durch das Bundesverfassungsgericht, sondern auf fehlerhafter Rechtsanwendung durch die Behörde beruht, fällt es in den Verantwortungsbereich des Beamten, sich innerhalb der Widerspruchsfrist Klarheit darüber zu verschaffen, ob der Bescheid der Rechtslage entspricht oder ob er ihn aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen einer Rechtskontrolle unterziehen möchte. Versäumt er es etwa aus Nachlässigkeit oder Unkenntnis, rechtzeitig Widerspruch einzulegen, führt dies nicht ohne weiteres dazu, dass die Aufrechterhaltung des Bescheids im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts schlechthin unerträglich wäre, denn die Rechtswidrigkeit des Bescheids ist nur eine, aber nicht die einzige Voraussetzung eines Rücknahmeanspruchs (Senatsurteil vom 24.10.2011 - 4 S 1790/10 -, Juris Rn. 47).

45

Verbleibt es damit zunächst bei den allgemeinen Maßstäben, so ist eine Aufrechterhaltung des angefochtenen Bescheides hier nicht bereits wegen offensichtlicher Rechtswidrigkeit des Bescheides unerträglich; denn an der Offensichtlichkeit fehlt es schon deshalb, weil die Rechtslage (auch) in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich eingeschätzt wird.

46

Auch im Übrigen ist das Aufrechterhalten des angefochtenen Ruhegehaltsbescheids nicht von vornherein „schlechthin unerträglich“. Insbesondere lässt sich angesichts eines monatlichen Gesamtversorgungsbezugs des Klägers von annähernd 5.000 EUR und einem dem Kläger versagten Erhöhungsbetrag von monatlich etwa 68 EUR nicht davon ausgehen, der Kläger wäre ohne diese Erhöhung unangemessen versorgt; eine aus wirtschaftlichen Gründen bestehende Unerträglichkeit einer Aufrechterhaltung des rechtswidrigen Bescheides liegt - auch wenn der zusätzliche Betrag, worauf der Kläger verweist, gerade in Ausbildungszeiten der Kinder natürlich willkommen wäre - nicht vor.

47

4. Jedoch hat die Beklagte das ihr verbliebene Rücknahmeermessen mit dem streitgegenständlichen Bescheid in Gestalt des Widerspruchsbescheids nicht fehlerfrei ausgeübt. Die Rücknahmeentscheidung weist Ermessensfehler i.S.v. § 114 VwGO auf, soweit sie eine Rücknahme für den Zeitraum ab Antragstellung des Klägers abgelehnt hat. Denn die Beklagte hat nicht alle Ermessensgesichtspunkte, die nach der Lage des Falls zu berücksichtigen gewesen wären, in ihre Entscheidungsfindung einbezogen, so dass ein Abwägungsdefizit besteht.

48

Zwar ist es im Regelfall des § 51 Abs. 5 VwVfG nicht zu beanstanden, wenn die Behörde im Rahmen ihrer Ermessensentscheidung dem Aspekt der Rechtssicherheit gegenüber dem Grundsatz der materiellen Rechtmäßigkeit den Vorzug gibt und den Antrag auf Wiederaufgreifen des Verfahrens ohne ins Einzelne gehende Ermessenserwägungen ablehnt (BVerwG, Urteil vom 20.11.2018 - 1 C 23/17 -, Juris Rn. 30). Im Beamtenrecht gilt dieser Grundsatz jedoch nicht gleichermaßen, vielmehr bedarf es hier regelmäßig substantieller Ermessenserwägungen. Denn auch wenn im Beamtenverhältnis das Rücknahmeermessen bei bestandskräftig fehlerhaft zu niedrig festgesetzten Besoldungs- oder Versorgungsbezügen nicht regelhaft auf Null reduziert ist, hat die Behörde bei ihrer Abwägungsentscheidung über das Wiederaufgreifen des Verfahrens einzustellen, dass zwischen ihr und dem Kläger kein „beliebiges“ Rechtsverhältnis, sondern ein verfassungsrechtlich geschütztes (Art. 33 GG) besonders enges öffentlich-rechtliches Dienst- und Treueverhältnis besteht. Dieses legt nicht nur dem Beamten, sondern auch dem Dienstherrn besondere, unter dem Begriff der Fürsorgepflicht zusammengefasste Treuepflichten auf; Ausfluss dieses besonderen Rechtsverhältnisses ist (u.a.) die Verpflichtung zu lebenslanger Alimentation des Beamten. Hinsichtlich der Höhe der Beamtenversorgung gilt ein strenges Prinzip der Gesetzmäßigkeit. Die Verwaltung ist strikt an die gesetzlichen Vorgaben gebunden und besitzt keine weiteren, davon unabhängigen Handlungsspielräume (§ 3 Abs. 1, 2 BeamtVG). Der Anspruch auf Ruhegehalt entsteht gemäß § 4 Abs. 2 BeamtVG mit Beginn des Ruhestands in der gesetzlich vorgesehenen Höhe; ab diesem Zeitpunkt ist dem Beamten unabhängig von einer entsprechenden Antragstellung das Ruhegehalt auf Lebenszeit zu gewähren. Die Gesetzesbindung geht so weit, dass der Beamte auf die ihm gesetzlich zustehende Versorgung weder ganz noch teilweise verzichten darf (§ 3 Abs. 3 BeamtVG). Bei der Verpflichtung des Staates, seinen Versorgungsempfängern die gesetzlich zustehende Versorgung zukommen zu lassen, handelt es sich nicht nur um einen privaten Belang des Versorgungsempfängers, sondern um einen gewichtigen öffentlichen Belang (vgl. Senatsurteil vom 24.10.2011 - 4 S 1790/11 -, Juris Rn. 44, und Senatsbeschluss vom 31.10.2019 - 4 S 1128/19 -, Juris Rn.13). Das Absehen von der Rücknahme einer rechtswidrig zu niedrig erfolgten Versorgungsfestsetzung führt damit zur dauerhaften Aufrechterhaltung eines rechtswidrigen Zustands, bei dem der Versorgungsempfänger Monat für Monat schlechter gestellt wird als er nach der bindenden Gesetzeslage zu stellen wäre (Hamb. OVG, Urteil vom 28.02.2013 - 1 Bf 10/12 -, Juris Rn. 42; Senatsurteil vom 24.10.2011 - 4 S 1790/11 -, Juris Rn. 43). Dieser Umstand verleiht unter Berücksichtigung der geschilderten strengen Gesetzesbindung des Dienstherrn dem Aspekt der materiellen Rechtmäßigkeit gegenüber demjenigen der Rechtssicherheit besonders hohes Gewicht.

49

Diese für die Abwägung zwischen Rechtssicherheit und materieller Gerechtigkeit gerade im Bereich der Beamtenbesoldung und -versorgung zentralen Gesichtspunkte, die dem Dienstherrn eine über den Regelfall des § 51 Abs.5, § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG hinausgehende Verpflichtung auferlegen, substantielle Ermessenserwägungen anzustellen, finden in den Ermessenserwägungen der Beklagten bislang keinen hinreichenden Niederschlag.

50

Die Beklagte hat folglich das ihr in § 51 Abs. 5, § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG eingeräumte Ermessen, ob sie die Versorgungsbezüge des Klägers ab dem 01.03.2017 den gesetzlichen Vorgaben entsprechend mit einem Ruhegehaltssatz von 71,75 v.H. neu festsetzt, nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend ausgeübt (vgl. § 114 Satz 1 VwGO und ist daher zu verpflichten, über den Antrag des Klägers eine neue, fehlerfreie Ermessensentscheidung zu treffen.

B.

51

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

52

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen. Die Auslegung des § 25 Abs. 2 Satz 3 i.V.m. § 63c Abs. 1 SVG ist, wie dargelegt, in der obergerichtlichen Rechtsprechung derzeit uneinheitlich und bislang höchstrichterlich nicht entschieden.

53

Beschluss vom 10. Dezember 2019

54

Der Streitwert wird unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 17. Oktober 2018 - 10 K 6420/17 - für beide Rechtszüge auf jeweils 2.435,76 EUR festgesetzt.

55

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 40, § 47 Abs. 1, 2 und 3, § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG und bemisst sich nach dem dreifachen Jahresbetrag der erstrebten Erhöhung der Versorgungsbezüge (vgl. zum sog. Teilstatus: Senatsbeschluss vom 06.02.2019 - 4 S 861/18 -, Juris); damit beträgt der Streitwert 36 x 67,66 EUR. Die erstinstanzliche Festsetzung war gemäß § 63 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GKG von Amts wegen zu ändern.