Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2011-05-10, Aktenzeichen 8 B 10385/11
ECLI:DE:OVGRLP:2011:0510.8B10385.11.0A

Tenor

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des
Verwaltungsgerichts Mainz vom 22. Februar 2011 wird
zurückgewiesen.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Beschwerdeverfahrens zu
tragen.

Der Wert des Streitgegenstands wird für das Beschwerdeverfahren
auf 45.000,-- € festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen die erneute Zurückstellung
eines Baugesuchs.

2

Sie stellte am 8. März 2010 einen Bauantrag auf Umnutzung eines
bestehenden Postbetriebsgebäudes zu einem Verbrauchermarkt mit
Bäckereiverkaufs-Filiale auf dem Grundstück M. Straße
…-… in M. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des
Bebauungsplans „M.“, der ein Gewerbegebiet
festsetzt.

3

Am 30. Juni 2010 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin den
Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan „Postareal
westlich Hauptbahnhof (H 93)“, der am 7. Juli 2010 öffentlich
bekannt gemacht wurde. Außerdem beantragte er die Zurückstellung
des Baugesuchs der Antragstellerin um 12 Monate. Mit Bescheid vom
28. Juli 2010 kam das Bauamt diesem Antrag nach und ordnete die
sofortige Vollziehbarkeit der Zurückstellung an. Die
Antragstellerin erhob Widerspruch und beantragte Eilrechtsschutz
beim Verwaltungsgericht Mainz. Das Gericht stellte mit Beschluss
vom 6. Dezember 2010 (Az.: 3 L 1017/10.MZ) die aufschiebende
Wirkung des Widerspruchs wieder her. Zur Begründung führte die
Kammer aus, der Planung der Antragsgegnerin fehle das nötige
Mindestmaß an Konkretisierung. Damit fehle es auch an dem
Sicherungsbedürfnis, das die Zurückstellung des Baugesuchs erst
hätte rechtfertigen können.

4

Am 8. Dezember 2010 fasste der Stadtrat der Antragsgegnerin
einen neuen Aufstellungsbeschluss „Postareal westlich
Hauptbahnhof (H 93)“. Im Geltungsbereich des Bebauungsplans
sollen Einzelhandelsbetriebe mit den Sortimenten Nahrungs- und
Genussmittel, Getränke – außer in großen Gebinden –,
Tabakwaren, Drogeriewaren, Kosmetikartikel und Pharmazie nicht
zulässig sein. Außerdem weist der Aufstellungsbeschluss eine
Positivliste von 26 Warensortimenten auf. Einzelhandelsbetriebe mit
diesen Sortimenten sollen nur zulässig sein, wenn sie einen
Verkaufsflächenquotienten (relativer Anteil an der jeweiligen
Grundstücksfläche) von 0,14 einhalten. Der Aufstellungsbeschluss
wurde am 15. Dezember 2010 öffentlich bekannt gemacht.

5

Mit Bescheid vom 16. Dezember 2010 half die Antragsgegnerin dem
Widerspruch ab und hob den Zurückstellungsbescheid vom 28. Juli
2010 auf. Gleichzeitig stellte sie unter Hinweis auf den neuen
Aufstellungsbeschluss das Bauvorhaben erneut um 12 Monate zurück
und ordnete die sofortige Vollziehung dieser Verfügung an. Dagegen
erhob die Antragstellerin am 10. Januar 2011 Widerspruch. Mit
Bescheid vom 27. Januar 2011 verkürzte die Antragsgegnerin den
Zurückstellungszeitraum auf 8 Monate seit Zustellung des zweiten
Zurückstellungsbescheides.

6

Am 19. Januar 2011 hat die Antragstellerin einstweiligen
Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht Mainz beantragt. Zur
Begründung hat sie ausgeführt, die erneute Zurückstellung verstoße
gegen die Bindungswirkung des gerichtlichen Beschlusses vom 6.
Dezember 2010. Eine Änderung der rechtskräftigen Entscheidung könne
nur in einem Verfahren nach § 80 Abs. 7 VwGO erfolgen.

7

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 6.
Dezember 2010 zurückgewiesen. Die Zurückstellung diene der
Sicherung der Bauleitplanung und dem Schutz konkreter
Bebauungspläne. Mit dieser Funktion untrennbar verbunden sei das
jeweilige Planungsziel, das geschützt werden solle. Fasse eine
Gemeinde einen neuen Planaufstellungsbeschluss, der Mängel einer
ursprünglichen Planung vermeide, verfolge sie ein neues
Planungsziel und eine insgesamt neue Planung. Diese dürfe auch mit
einer neuen Zurückstellung gesichert werden.

8

Gegen diesen Beschluss hat die Antragstellerin am 15. März 2011
Beschwerde erhoben. Sie ist der Auffassung, die
Zurückstellungsbescheide vom 28. Juli 2010 und 16. Dezember 2010
wiesen einen identischen Regelungsgehalt auf. Mit beiden
Verfügungen sei die Entscheidung über ihren Bauantrag vom 8. März
2010 ausgesetzt worden. Eine geänderte Planung ändere diesen
Regelungsgegenstand nicht. Abgesehen davon liege auch keine andere
Planung vor. Es entspreche dem Wesen der Bebauungsplanung, dass
sich Planziele im Laufe des Verfahrens nach und nach mehr
konkretisierten. Selbst wenn man dies anders sehen wollte, fehle es
auch für die aktuelle Planung an einem Sicherungsbedürfnis. Das
Planungsziel sei nämlich mit einem nicht behebbaren Mangel
behaftet. Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung im
Bebauungsplan seien an die Gebietskategorien der
Baunutzungsverordnung gebunden. Nach § 1 Abs. 9 BauNVO sei es aber
nicht möglich, einen Verkaufsflächenkoeffizienten im Gewerbegebiet
festzusetzen, weil dieser keinen Typus baulicher Anlagen
umschreibe.

9

Die Antragsgegnerin ist der Auffassung, die Bindungswirkung des
gerichtlichen Beschlusses erstrecke sich nicht auf den erneuten
Zurückstellungsbescheid. Während das Gericht die Zurückstellung in
Bezug auf den Planaufstellungsbeschluss vom 30. Juni 2010 geprüft
habe, sei Bezugspunkt der erneuten Zurückstellung der
Planaufstellungsbeschluss vom 8. Dezember 2010. Sofern die
Antragstellerin die Rechtmäßigkeit der Planung angreife, sei darauf
hinzuweisen, dass die Anforderungen an die Konkretisierung nicht
überspannt werden dürften.

II.

10

Die zulässige Beschwerde führt nicht zum Erfolg.

11

Die von den Antragstellerin dargelegten Beschwerdegründe, auf
deren Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO),
rechtfertigen keine Abänderung des angefochtenen Beschlusses. Das
Verwaltungsgericht Mainz ist zu Recht davon ausgegangen, dass die
Antragsgegnerin das Baugesuch erneut zurückstellen und die
Zurückstellung erneut für sofort vollziehbar erklären durfte.

12

1. Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Mainz vom 6. Dezember
2010 steht dem Zurückstellungsbescheid vom 16. Dezember 2010 nicht
entgegen.

13

a) Der Senat geht in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht
und den Beteiligten davon aus, dass einem Beschluss nach § 80 Abs.
5 VwGO neben der formellen Rechtskraft auch sachliche
Bindungswirkung zukommt (vgl. nur Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner,
VwGO, Stand 20. Erg.Lfg. 2010, § 80 Rn. 358 f. m.w.Nw.). Das gilt
selbst bei geänderter Sach- oder Rechtslage, wie sich aus § 80 Abs.
7 VwGO ergibt. Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung
eines Widerspruchs hemmt allerdings nur die Vollziehung des
angegriffenen Bescheides. Die Bindungswirkung eines solchen
Beschlusses vermag die Behörde deshalb im Grundsatz nicht daran zu
hindern, unter Aufhebung des früheren Bescheides einen neuen
Verwaltungsakt zu erlassen und dessen sofortige Vollziehbarkeit
anzuordnen (BVerwG, Urteil vom 25.03.1981 – 8 C 69.80 –
BVerwGE 62, 80 [85]; VGH Bad-Württ., Beschluss vom 05.03.1991
– 5 S 323/91– NVwZ 1991, 1000).

14

Damit ist festzuhalten, dass die Antragsgegnerin durch die
Aufhebung des Zurückstellungsbescheides vom 28. Juli 2010, den
Erlass des Zurückstellungsbescheides vom 16. Dezember 2010 und der
Anordnung dessen sofortiger Vollziehbarkeit einen neuen
Streitgegenstand geschaffen hat. Auf diesen Streitgegenstand könnte
sich die Bindungswirkung des gerichtlichen Beschlusses vom 6.
Dezember 2010 nur ausnahmsweise für den Fall erstrecken, dass die
Antragstellerin den nicht vollziehbaren Bescheid durch einen
inhaltsgleichen und für sofort vollziehbar erklärten Bescheid
ersetzt hätte, um die Wirkung des gerichtlichen Beschlusses zu
unterlaufen (Puttler, in: Sodan / Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80
Rn. 171; VGH Bad-Württ., Beschluss vom 05.03.1991, a.a.O.,
offengelassen in BVerwG, Urteil vom 25.03.1981, a.a.O.). Ein
solcher Fall der missbräuchlichen Umgehung einer gerichtlichen
Entscheidung liegt aber nicht vor.

15

b) Der Senat stimmt mit dem Verwaltungsgericht darin überein,
dass sich der Aussetzungsbescheid vom 28. Juli 2010 und der
Aussetzungsbescheid vom 16. Dezember 2010 in der Gestalt des
Bescheides vom 27. Januar 2011 nicht nur formal, sondern auch
inhaltlich unterscheiden. Der Antragstellerin ist zwar darin
beizupflichten, dass sich beide Bescheide insofern auf den gleichen
Regelungsgegenstand beziehen, als sie die Entscheidung über
dasselbe Baugesuch aussetzen. Sie unterscheiden sich aber
wesentlich im Hinblick auf ihren Sicherungszweck. Dies kann nach
Wortlaut sowie Sinn und Zweck der Norm nicht ohne Auswirkungen auf
den Inhalt der Verfügung bleiben. Nach § 15 BauGB darf das
Baugenehmigungsverfahren ausnahmsweise für eine bestimmte Zeit
ausgesetzt werden, wenn zu befürchten ist, dass die Durchführung
einer begonnen Planung unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert
wird. Bodenrechtliche Rechtfertigung für die Zurückstellung ist
daher der Schutz einer konkreten gemeindlichen Planung (BVerwG,
Urteil vom 10.12.1971 – 4 C 32.69 – BauR 1972, 97
[98]). Erst in Anbetracht dieser Planung lässt sich prüfen und
feststellen, ob die Voraussetzungen für eine Zurückstellung
vorliegen und ob sie im weiteren Verlauf des Planungsprozesses
gegebenenfalls wieder entfallen (vgl. dazu
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 96. EL 2010, § 15 Rn.
51). Ein Zurückstellungsbescheid ist daher immer auf die konkrete
Planung bezogen, um deren Willen er ergangen ist. Dann ist es aber
auch nicht zu beanstanden, wenn ein Bauamt die wesentliche Änderung
der Planung zum Anlass nimmt, einen auf anderer Grundlage
ergangenen Zurückstellungsbescheid aufzuheben und – nach
entsprechender Prüfung – gegebenenfalls einen neuen
Zurückstellungsbescheid zu erlassen.

16

c) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin liegt auch keine
bloße Konkretisierung der alten Planung vor. Das gilt schon
formell, weil die Antragsgegnerin mit einem neuen
Planaufstellungsbeschluss ein neues Planungsverfahren begonnen hat.
Es gilt aber auch inhaltlich. Mit besagtem Aufstellungsbeschluss
lag nämlich erstmals eine sicherungsfähige Planung vor. Bis zu
diesem Zeitpunkt hatte sich die Antragsgegnerin noch gar keine
hinreichend konkreten Vorstellungen über den Inhalt des
aufzustellenden Bebauungsplans gemacht, sondern eine reine
Negativplanung betrieben. Damit fehlte es aber auch an positiven
Vorgaben, die im weiteren Planungsverlauf hätten konkretisiert
werden können. Bei diesem Sachstand war es der Antragstellerin
unbenommen, die alte Planung zu beenden und das Verfahren neu zu
beginnen.

17

d) Die Tatsache, dass die Antragsgegnerin die Dauer der ersten
Zurückstellung auf die Frist des zweiten Zurückstellungsbescheids
angerechnet hat, spricht nicht für ein anderes Ergebnis. Gemäß § 15
Abs. 1 BauGB darf die Entscheidung über ein Baugesuch nur für einen
Zeitraum von 12 Monaten ausgesetzt werden. Auf diese Frist sind
Zeiten so genannter „faktischer Zurückstellungen“, also
Zeiten, in denen die Behörde den Bescheid nicht hinreichend zügig
bearbeitet, sonst wie verzögert oder rechtswidrig ablehnt,
anzurechnen (Bielenberg/Stock, in:
Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, 96. EL 2010, § 15 Rn.
1, siehe auch BGH, Urteil vom 25.09.1980 – III ZR 18/79
– BGHZ 78, 152 und Hess. VGH, Urteil vom 29.04.1993 – 4
UE 1391/88 – juris). Entsprechend war auch hier die Zeit
anzurechnen, in der die Antragsgegnerin zwar einen
Zurückstellungsbescheid erlassen hatte, sich dieser aber mangels
sicherungsfähiger Planung als rechtswidrig erwies.

18

2. Die mit Aufstellungsbeschluss vom 8. Dezember 2010 begonnene
Planung erweist sich auch als sicherungsfähig. Für eine
Zurückstellung ist es nach § 15 BauGB ausreichend, wenn zu befürchten
ist, dass die Durchführung der Planung durch das Vorhaben unmöglich
gemacht oder wesentlich erschwert werden würde. Maßgebend ist
danach, ob die konkreten Planungsabsichten, wie sie sich in dem
Beschluss über die Planaufstellung darstellen, überhaupt rechtlich
oder tatsächlich verwirklichungsfähig sind. Auf die Rechtmäßigkeit
einzelner Festsetzungen kommt es hingegen nicht an. Die
Zurückstellung soll – wie die Veränderungssperre – die
Bauleitplanung sichern und deren weitere Entwicklung ermöglichen.
Diesem Sinn und Zweck würde es widersprechen, sie von
Voraussetzungen abhängig zu machen, die für den Bauleitplan erst in
einem späteren Verfahrensstadium verlangt werden. Das
Sicherungsbedürfnis fehlt einer Planung deshalb erst dann, wenn
sich das aus dem Aufstellungsbeschluss ersichtliche Planungsziel im
Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt, wenn der
beabsichtigte Bauleitplan der Förderung von Zielen dient, für deren
Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuchs nicht
bestimmt sind, oder wenn rechtliche Mängel schlechterdings nicht
behebbar sind (BVerwG, Urteil vom 17.09.1987 – 4 B 185.87
– juris; zur Veränderungssperre BVerwG, Urteil vom 21.12.1993
– 4 NB 40/93 – NVwZ 1994, 685 f.).

19

Der Senat muss im vorliegenden Eilverfahren daher nicht
entscheiden, ob der im Planaufstellungsbeschluss vorgesehene
„Verkaufsflächenquotient“ eine für ein Gewerbegebiet
nach § 1 Abs. 9 BauNVO zulässige Festsetzung einer bestimmten Art
von baulichen Anlagen ist, woran berechtigte Zweifel bestehen. Das
ausweislich der Begründung hinter der Festsetzung stehende
Planungsziel, die fußläufig erreichbaren Nahversorgungszentren und
Stadtteilzentren zu erhalten und weiterzuentwickeln sowie neu
entstehende Verkaufsflächen zentrenrelevanter Sortimente zu
steuern, ist ein grundsätzlich legitimes städtebauliches Ziel, das
sich mit den Mittel der Bauleitplanung auch erreichen lässt (vgl.
nur HessVGH, Urteil vom 16.12.2010 – 4 C 1272/10.N –
ZfBR 2011, 168 m.w.Nw.).

20

3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Für die
Streitwertfestsetzung hält es der Senat wie schon das
Verwaltungsgericht im Anschluss an die Rechtsprechung des
Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen für sachgerecht, bei
Streitigkeiten um Zurückstellungsverfügungen die Hälfte des Wertes
für eine Baugenehmigung in Ansatz zu bringen (OVG NRW, Beschluss
vom 22.11.2006 – 10 B 2354/06 – juris Rn. 10 und VG
Mainz, Beschluss vom 17.02.2011 – 3 L 1017/10.MZ
–).