Schleswig Holsteinisches Oberverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-16, Aktenzeichen 2 LB 3/05
ECLI:DE:OVGSH:2005:1116.2LB3.05.0A

Tenor

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - Einzelrichterin der 15. Kammer - vom 12. Mai 2004 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Verfahrens als Gesamtschuldner.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger können die Vollstreckung gegen Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

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Die Kläger wenden sich gegen die Ablehnung ihrer Wohngemeinde, für die Inanspruchnahme eines Hortplatzes durch ihre Tochter ... einen Kostenausgleich an die Standortgemeinde zu leisten.

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Mit Schreiben vom 12. August 2002 beantragten die Kläger bei der amtsangehörigen Gemeinde ... Kostenausgleich eines Hortplatzes für ihre schulpflichtig gewordene Tochter ... in der Einrichtung ... in ... ab dem 01. August 2002. Sie führten zur Begründung aus, dass sie beide berufstätig seien und deshalb die Betreuung ihrer Tochter nicht anders sicherstellen könnten als durch die Inanspruchnahme einer Ganztagseinrichtung. In ... gebe es keine derartige Betreuungsmöglichkeit.

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Der Beklagte lehnte den Antrag durch Bescheid vom 17. Oktober 2002 ab. Die Gemeinde ... sei der Auffassung, dass sie rechtlich nicht verpflichtet sei, eine Kostenübernahme gemäß § 25 a KiTaG auszusprechen. Nachgefragte Hortplätze seien nur in dem Umfang erforderlich, wie es keine entsprechenden Angebote im Rahmen einer betreuten Grundschule gebe. Die Gemeinde ... halte allerdings eine betreute Grundschule vor und erfülle somit die Anforderungen, die im Bedarfsplan des Kreises ... für die Gemeinde ... gefordert würden.

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Die Kläger legten dagegen am 24. Oktober 2002 Widerspruch ein und beantragten mit Schreiben vom 05. Dezember 2002 die Zuweisung eines für ihre Tochter geeigneten Hortplatzes. Die Kindertagesstätte ... e.V. habe den Hortplatz zum 31. Dezember 2002 gekündigt, weil die Gemeinde ... keinen Zuschuss zur dortigen Hortunterbringung zahle.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 05. Dezember 2002 wies der Beklagte den Widerspruch der Kläger gegen den Bescheid vom 17. Oktober 2002 mit der Begründung zurück, dass die Gemeinde ... die besonderen Gründe gemäß § 25 a Abs. 3 KiTaG nicht anerkenne. Hortplätze dienten der außerschulischen Betreuung von Kindern bis zum vollendeten 14. Lebensjahr außerhalb der Zeiten des Schulunterrichtes und in der schulfreien Zeit und seien nur in dem Umfang erforderlich, wie es keine entsprechenden Angebote im Rahmen einer betreuten Grundschule gebe. Die Grundschule in ... halte ein entsprechendes Angebot vor. Ein Angebot sei ausreichend, wenn damit die zu berücksichtigende Nachfrage aus Kindertageseinrichtungen abgedeckt werden könne. Bisher sei in der Gemeinde ... kein längerer Betreuungszeitraum nachgefragt worden. Die Betreuung von ... könne evtl. auch über die Tagespflege gemäß § 2 KiTaG durchgeführt werden. Die durch das Jugendamt vermittelte Tagespflege nach § 28 Nr. 1 KiTaG stelle noch immer die häufigste Form dar, weil sie ohne großen organisatorischen Aufwand möglich sei. Im Übrigen sei festzustellen, dass nicht die Gemeinde, sondern der Kreis ... als örtlicher Träger der öffentlichen Jugendhilfe Gewährleistungsträger für ein bedarfsgerechtes Angebot an Kindertageseinrichtungen nach § 24 SGB VIII sei.

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Die Kläger haben am 07. Januar 2003 Klage erhoben und geltend gemacht, der Anspruch auf Kostenausgleich nach § 25 a KiTaG bestehe schon deswegen, weil ihre Tochter ... schon seit 1998 die Kindertagesstätte ... ohne Unterbrechung besucht und die Wohngemeinde dafür auch einen Kostenausgleich geleistet habe. Die Voraussetzungen, die seinerzeit die Kostenübernahme gerechtfertigt hätten, nämlich ganztägige Berufstätigkeit beider Elternteile und keine vergleichbare Unterbringungsmöglichkeit in der Wohnortgemeinde, bestünden fort. Der Eintritt in die Grundschule durch ... gebe der Wohngemeinde genauso wenig ein Kündigungsrecht wie der Wechsel der Mutter von einer Umschulungsmaßnahme zum festen Arbeitsverhältnis. Nach dem Bedarfsplan des Kreises ... liege ein Bedarf nach einem Platz in einer Kindertagesstätte i.S.d. § 24 SGB VIII insbesondere vor, wenn beide Elternteile berufstätig seien. Einen vergleichbaren Platz halte die Wohngemeinde nicht vor. Die angebotene Tagespflege sei keine gleichwertige Alternative zu dem Angebot der ....

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Die Kläger haben beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2002 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 05. Dezember 2002 aufzuheben und das beklagte Amt zu der Feststellung zu verpflichten, dass die Gemeinde ... für den Besuch von ... in der ... e.V. in ... ab 01. August 2002 einen Kostenausgleich gemäß § 25 a KiTaG an die Stadt ... zu leisten hat.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Der Beklagte hat die Auffassung vertreten, dass die Klage schon unzulässig sei, weil das Recht auf Kostenausgleich der Standortgemeinde zustehe, nicht aber den Kindeseltern oder dem Träger der jeweiligen Einrichtung. Es fehle mithin an einer Klagebefugnis für den geltend gemachten Anspruch.

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Im Übrigen bestehe der Anspruch auch materiell-rechtlich nicht. Die früher im Zusammenhang mit dem Besuch des Ganztagskindergartens erteilte Kostenübernahmeerklärung sei nicht mehr gültig, denn in dieser Erklärung sei ausdrücklich nur ein Kindergartenplatz bezuschusst worden. Aus dem Umstand, dass zwischenzeitlich für die Monate August bis Dezember 2002 ein Kostenausgleich geleistet worden sei, könnten die Kläger ebenfalls nichts herleiten. Bei der Bewilligung dieses Kostenausgleichs sei ersichtlich davon ausgegangen worden, dass ... weiterhin den Kindergarten der ... besuche. Ein Anspruch auf Kostenausgleich bestehe im Übrigen auch deshalb nicht, weil ein ausreichendes, den Anforderungen des Gesetzes entsprechendes Betreuungsangebot für ... vorgehalten werde.

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Durch Urteil vom 12. Mai 2004 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag der Kläger entsprochen.

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Die Klage sei als Verpflichtungsklage zulässig. Dem Begehren der Kläger könne damit effektiver Rechtsschutz gewährt werden als mit der bloßen Aufhebung des Versagungsbescheides bzw. des Widerspruchsbescheides. Auch wenn das Kindertagesstättengesetz nicht ausdrücklich ein Verfahren zur Feststellung der Voraussetzungen des § 25 a KiTaG im Verhältnis zwischen der Wohngemeinde und den Personensorgeberechtigten vorsehe, sei im Hinblick auf das Wunsch- und Wahlrecht der Eltern nach § 5 SGB VIII und § 12 KiTaG und im Hinblick auf die Regelungen betreffend die Personensorgeberechtigten im Rahmen des § 25 a Abs. 2 und Abs. 3 KiTaG eine Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO anzunehmen, da in derartigen Fällen ein Anspruch auf eine derartige Regelung durch Verwaltungsakt bestehen könne. Die Verpflichtungsklage erscheine als zutreffende Klageart, die effektiven Rechtsschutz gewährleiste. Die Kläger hätten auch zu Recht die Klage gegen das ... und nicht gegen die amtsangehörige Gemeinde ... gerichtet. Soweit durch Verwaltungsakt entschieden werde, sei im Außenverhältnis nicht die Gemeinde selbst, sondern das Amt zuständig.

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Die Klage sei auch begründet. Die Voraussetzungen für einen Kostenausgleich nach § 25 a Abs. 1 KiTaG im Verhältnis der Wohngemeinde zur Standortgemeinde der ... lägen vor, so dass den Klägern der Anspruch auf Verpflichtung des Beklagten zur Feststellung einer Kostenübernahme durch die Gemeinde ... zustehe.

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Auf Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts durch Beschluss vom 06. Januar 2005 zugelassen.

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Zur Begründung seiner Berufung macht der Beklagte geltend, dass die Klage unzulässig sei. Die Ablehnung einer Wohngemeinde, einen Kostenausgleich nach § 25 a Abs. 1 KiTaG an die Standortgemeinde zu zahlen, verletze die Personensorgeberechtigten nicht in ihren Rechten. Den Klägern fehle es daher an einer Klagebefugnis. Darüber hinaus sei die Klage auch unbegründet, weil eine Kostenerstattungspflicht der Wohngemeinde gegenüber der Standortgemeinde nach § 25 a Abs. 1 KiTaG nicht gegeben sei.

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Der Beklagte beantragt,

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das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - Einzelrichterin der 15. Kammer - vom 12. Mai 2004 zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Kläger beantragen,

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die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass der Bescheid des Beklagten vom 17. Oktober 2002 in Form des Widerspruchsbescheides vom 05. Dezember 2002 aufgehoben wird.

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Die Kläger meinen, die Auffassung, dass den Eltern aus § 25 a KiTaG kein Anspruch gegen das ... erwachse, greife zu kurz. Sie, die Kläger, seien sehr wohl in ihren Rechten betroffen, mindestens auf Grund von Art. 6 GG i.V.m. §§ 24, 25 SGB VIII. Der Vertrag der Stadt ... mit dem Betreiber des Hortes, also der ..., sehe vor, dass ein Hortplatz nur an ein Kind aus einer anderen Wohngemeinde vergeben werden dürfe, wenn von dieser Wohngemeinde eine Kostendeckungszusage vorliege. Diese Regelung sei weit verbreitet. Grundsätzlich gebe es daher keine Konstellation, unter der die Standortgemeinde von der Wohngemeinde einen Kostenausgleich einfordere, denn ein Platz werde nur vergeben, wenn die Wohngemeinde freiwillig zahle.

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Spreche man den Eltern jedwedes Recht ab, von ihrer Wohngemeinde bzw. dem für die Wohngemeinde tätig werdenden Amt eine rechtmäßige Entscheidung über die Bezuschussung eines Hortplatzes verlangen zu können, so laufe der vom Bundesgesetzgeber vorgesehene Schutz der Familie, die Unterstützung der Erziehungsarbeit, wie sie in § 24 SGB VIII formuliert sei, völlig ins Leere. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts erwachse aus Art. 6 GG die Pflicht, die Familie durch geeignete Maßnahmen zu fördern, incl. der Vereinbarkeit von Familie und Erwerbstätigkeit. In Art. 6 Abs. 4 GG sei dann noch einmal ausdrücklich der Anspruch der Mutter auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft postuliert. Dazu gehöre auch die Unterstützung der Mutter bei der besonderen Belastung durch die Betreuung und Erziehung. An diesen Vorgaben müsse sich auch § 25 a KiTaG messen.

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Die Kläger meinen, dass § 24 SGB VIII und das darauf basierende Kindertagesstättengesetz im Rahmen des Art. 6 GG und der Ausformulierung der sozialen Rechte im 1. Buch des SGB, das für alle besonderen Teile des SGB gelte, interpretiert werden müssten. Auch wenn sich der Gesetzgeber davor gescheut habe, einen ausdrücklichen Anspruch
durchzuformulieren
, könne das Kindertagesstättengesetz nicht so verstanden werden, als wolle der Landesgesetzgeber seinen Auftrag aus Art. 6 GG und § 24 SGB VIII so schlecht erfüllen, dass er es völlig in das Belieben der Wohnsitzgemeinde stelle, wann sie einen Kindergarten- oder Hortplatz bezuschusse. Spreche man der betroffenen Familie, hier insbesondere den erziehungsberechtigten Eltern, das Recht ab, einen ablehnenden Bescheid des Beklagten über die Bezuschussung eines Hortplatzes durch ein Gericht prüfen zu lassen, so entfalle damit jedwede rechtsstaatliche Kontrolle über Entscheidungen der Wohngemeinde im Rahmen der Bezuschussung eines Kindertagesstättenplatzes.

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Schon in der Vorinstanz sei dargelegt worden, dass die Wohngemeinde den Bedarf an Hortplätzen nicht ordnungsgemäß ermittelt habe. In dem Zeitraum, in dem die Ermittlung für den Bedarfsplan durchgeführt worden sei, habe die Familie bereits in ... gewohnt, sei aber zu keiner Zeit gefragt worden. Der Beklagte habe lediglich in den Kindergärten der Gemeinde nachgefragt, inwieweit dort Bedarf für Hortplätze erkennbar sei. Der Beklagte könne sich daher mit den eigenen fehlenden Angaben im Bedarfsplan nicht exkulpieren. Der Jugendhilfeträger seinerseits könne nur einen Bedarf in die Planung aufnehmen, der ihm vom Beklagten auch gemeldet werde.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Verwaltungsvorgänge des Beklagten sowie auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung des Beklagten ist begründet. Die Klage ist zwar zulässig, aber nicht begründet. Daher ist das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

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Die Klage ist nach der im Berufungsverfahren vorgenommenen und nach § 91 Abs. 1 VwGO zulässigen Klageänderung als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Die Kläger begehren die Durchführung eines Kostenausgleichs zwischen ihrer Wohngemeinde und der Standortgemeinde der Einrichtung, in der ihr Kind nachmittags betreut wird. Dieser Kostenausgleich zwischen Gemeinden wird durch Geldzahlungen vorgenommen, denen - schon wegen der Gleichordnung der Beteiligten - kein Verwaltungsakt vorausgeht (vgl. Urt. d. Senats v. 22.12.1999 - 2 L 208/98 -, Die Gemeinde 2000, 115 NordÖR 2000, 214 = SchlHA 2000, 93). Die Vornahme dieses von den Klägern geforderten Realakts ist ihnen gegenüber durch Verwaltungsakt abgelehnt worden. Weil die Kläger im Ergebnis keinen sie begünstigenden Verwaltungsakt erstreben, geht es nicht um eine sogenannte isolierte Anfechtungsklage, die nur ausnahmsweise für zulässig gehalten wird (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 42 Rdnr. 30 m.w.N.). Die eingeschränkten Zulässigkeitsanforderungen für eine Anfechtungsklage bestehen bei der hier gegebenen Anfechtung der ausschließlich belastenden Regelung nicht. Als Adressaten des Ablehnungsbescheides des Beklagten vom 17. Oktober 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 05. Dezember 2002 sind die Kläger klagebefugt im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO.

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Die Klage ist jedoch unbegründet.

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Die Aufhebung der angefochtenen Bescheide können die Kläger nicht schon auf Grund der - nicht vorgetragenen - Überlegung beanspruchen, dass es für die Bescheide an einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage fehlen könnte. Das aus dem Gesetzesvorbehalt abzuleitende Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Verwaltungsakte besteht für belastende Regelungen, nicht jedoch im Rahmen der Leistungsverwaltung. Daher steht einer Gemeinde bzw. dem Amt nach der ständigen Rechtsprechung des Gerichts - jedenfalls im subordinationsrechtlichen Verhältnis - das Wahlrecht zu, über Kostenausgleichsansprüche nach den Bestimmungen des Kindertagesstättengesetzes durch Verwaltungsakt zu entscheiden oder schlicht hoheitlich zu handeln (vgl. Urt. des Senats v. 15.12.1999 - 2 L 253/98 -, Die Gemeinde 2000, 200 = NordÖR 2000, 208). Das gilt nicht nur für Leistungsbescheide, sondern ebenso für einen feststellenden Verwaltungsakt, wie er hier vorliegt. Zwar hat der Beklagte mit dem Bescheid vom 17. Oktober 2002 den Antrag der Kläger auf Kostenausgleich für die Inanspruchnahme eines Hortplatzes ihres Kindes in der Einrichtung ... in ... abschlägig beschieden, doch ist darin nicht die Regelung eines zwischen den Beteiligten bestehenden Leistungsverhältnisses zu sehen, sondern angesichts des seit dem 01. August 1999 in § 25 a KiTaG geregelten Kostenausgleichsverfahrens zwischen Wohngemeinde und Standortgemeinde liegt darin die Feststellung, dass die Voraussetzungen für den Kostenausgleich zwischen den Gemeinden nicht bestehen. Diese Maßnahme ist Teil der Leistungsverwaltung und bedarf daher - abweichend von der Grundregel des Gesetzesvorbehalts auch für feststellende Regelungen (vgl. BVerwG, Urt. v. 29.11.1985 - 8 C 105.83 -, DVBl. 1986, 560) - keiner ausdrücklichen Ermächtigungsgrundlage.

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Die Anfechtung hat aber auch nicht deswegen Erfolg, weil entgegen der Auffassung des Beklagten die Voraussetzungen für den Kostenausgleich vorlägen. Diese materiell-rechtliche Frage braucht in diesem Verfahren nicht entschieden zu werden, weil die Aufhebung der Verwaltungsakte gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO neben der Rechtswidrigkeit erforderte, dass die Kläger dadurch in ihren Rechten verletzt wären. Daran fehlt es hier.

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Eine Verletzung von Rechten der Kläger scheidet unter jedem denkbaren Gesichtspunkt aus. Die Kostenausgleichsregelungen des § 25 a KiTaG begründen Rechte nur für die Standortgemeinde einer Einrichtung gegenüber der Wohngemeinde, wenn ein Kind außerhalb seiner Wohngemeinde eine Kindertagesstätte besucht. Rechte der Personensorgeberechtigten des Kindes werden durch § 25 a Abs. 1 und Abs. 3 KiTaG weder begründet noch tangiert (Beschl. des Senats v. 24.04.2003 - 2 LA 15/03 -). Die Ablehnung einer Wohngemeinde, einen Kostenausgleich nach § 25 a Abs. 1 KiTaG an die Standortgemeinde zu zahlen bzw. die Weigerung der Wohngemeinde, gegenüber dem örtlichen Jugendhilfeträger einen Ersatzanspruch geltend zu machen, obwohl die Ausgleichspflicht gegenüber der Standortgemeinde verneint wird, verletzt daher die Personensorgeberechtigten nicht in ihren Rechten (Senatsbeschl. v. 15.12.2004 - 2 MB 155/04 -).

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Entgegen der Auffassung der Kläger lässt sich eine rechtlich geschützte Position für sie nicht aus § 24 SGB VIII herleiten. Abgesehen davon, dass diese Vorschrift in Satz 2 einen Rechtsanspruch auf den Besuch eines Kindergartens nur für Kinder vom vollendeten 3. Lebensjahr bis zum Schuleintritt postuliert, während die Schaffung von Hortplätzen für schulpflichtige Kinder nur eine objektiv-rechtliche Verpflichtung beinhaltet (vgl. Münder u.a., FK-SGB VIII, § 24 Rdnr. 22), ist Inhaber des Rechtsanspruchs das Kind selbst. Die Personensorgeberechtigten könnten den Rechtsanspruch nur im Namen des Kindes geltend machen, sind aber nicht selbst antragsbefugt.

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Auch wenn es nicht die erforderliche Rechtsverletzung im Sinne von § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO betrifft, sei darauf hingewiesen, dass ein etwaiger Rechtsanspruch im Übrigen nicht gegenüber der Wohngemeinde, sondern gegen den örtlichen Träger der Jugendhilfe besteht (vgl. Münder, a.a.O., § 24 Rdnr. 9). Nicht die Gemeinde, sondern die Kreise und kreisfreien Städte sind als örtliche Träger der öffentlichen Jugendhilfe Gewährleistungsträger für ein bedarfsgerechtes Angebot an Kindertageseinrichtungen nach § 24 SGB VIII (vgl. Urt. des Senats v. 17.01.2001 - 2 L 102/99 -, Die Gemeinde 2002, 103 = NVwZ-RR 2001, 589 = SchlHA 2001, 70). Etwas anderes ergibt sich nicht aus § 8 Abs. 1 Satz 1 KiTaG, wonach die Gemeinden in eigener Verantwortung dafür Sorge tragen, dass die im Bedarfsplan (des Kreises) vorgesehenen Kindertageseinrichtungen und Tagespflegestellen geschaffen und betrieben werden. Darin liegt eine Aufgabenzuweisung als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe nach Maßgabe von § 69 Abs. 5 SGB VIII, die aber die Letztverantwortung der örtlichen Träger der öffentlichen Jugendhilfe unberührt lässt und keine gesetzliche Grundlage für Rechtsansprüche unmittelbar gegen die Gemeinde schafft (vgl. Otto, Schleswig-Holsteinisches Gesetz zur Förderung von Kindern in Tageseinrichtungen und Tagespflegestellen, Kommentar, 2. Aufl., § 8 Anm. 1 und 3; Münder, a.a.O., § 69 Rdnr. 27).

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Im Hinblick auf die erforderliche Rechtsverletzung ergibt sich ein anderes Ergebnis entgegen der Auffassung der Kläger nicht bei einer Auslegung des § 24 SGB VIII im Lichte des Art. 6 GG. Dem Schutz der Familie im Sinne von Art. 6 Abs. 1 GG dienen der Anspruch auf den Besuch eines Kindergartens und die Verpflichtung zur Schaffung auch von Hortplätzen. Daneben bedarf es - auch unter Berücksichtigung des Art. 6 Abs. 4 GG - nicht des zusätzlichen Rechtsschutzes der Personensorgeberechtigten, insbesondere der Kindesmutter. Auch deren Belange werden durch die mit § 24 SGB VIII verbundenen Ansprüche gewahrt.

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Nach alledem kommt es auf die übrigen von den Beteiligten erörterten Rechtsfragen in diesem Verfahren nicht an.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO, die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergeben sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe im Sinne des § 132 Abs. 2 VwGO nicht bestehen.