Oberverwaltungsgericht des Saarlandes (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2014-03-13, Aktenzeichen 1 A 379/13

Tenor

Der Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 14. Mai 2013 – 2 K 1847/12 – wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Zulassungsverfahrens fallen dem Kläger zur Last.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000,-- Euro festgesetzt.

Gründe

Der Antrag des Klägers, die Berufung gegen das im Tenor bezeichnete Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, ist zulässig, aber unbegründet.

Aus dem den Prüfungsumfang im Zulassungsverfahren gemäß § 124 a Abs. 4 Satz 4, Abs. 5 Satz 2 VwGO beschränkenden Vorbringen des Klägers im Schriftsatz vom 6.8.2013 ergeben sich auch unter Einbeziehung seiner ergänzenden Ausführungen im Schriftsatz vom 13.1.2014 weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) noch hat der Kläger eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO oder einen Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO dargetan.

Das Verwaltungsgericht hat – unter anderem durch Inbezugnahme der im einstweiligen Rechtschutzverfahren ergangenen Beschwerdeentscheidung des Senats(OVG des Saarlandes, Beschluss vom 27.8.2012 - 1 B 236/12-, amtl. Abdruck S. 3) - im Einzelnen dargelegt, dass die angegriffene Untersagungsverfügung des Beklagten ihre Rechtsgrundlage in den §§ 4 Abs. 1 SRiG, 41 BeamtStG i.V.m. 1 Abs. 1 Satz 2, 93 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 SBG findet. Die beabsichtigte Tätigkeit des Antragstellers als Rechtsanwalt stehe, soweit sie ein Auftreten als Rechtsanwalt bei dem Arbeitsgericht B-Stadt bzw. ein Tätigwerden in Rechtsstreitigkeiten, die bei dem Arbeitsgericht B-Stadt anhängig sind oder werden können, zum Gegenstand habe, mit seiner dienstlichen Tätigkeit vor seiner Ruhestandsversetzung im Sinne des § 41 Satz 1 BeamtStG im Zusammenhang. Denn er sei seit dem 1.12.1997 als Richter am Arbeitsgericht B-Stadt beschäftigt und seit dem 1.4.2011 dessen Direktor gewesen, weswegen im Sinne des § 41 Satz 2 BeamtStG zu besorgen sei, dass durch ein anwaltliches Tätigkeitwerden in arbeitsgerichtlichen Verfahren im Zuständigkeitsbereich des Arbeitsgerichts B-Stadt dienstliche Interessen beeinträchtigt werden. Die gegenteilige Behauptung des Klägers, bei der Allgemeinheit könne durch seine anwaltliche Tätigkeit nicht der Anschein einer Beeinträchtigung der Integrität des Gerichts bzw. der Verwaltung entstehen, sei dem klägerseits für notwendig erachteten Sachverständigenbeweis nicht zugänglich. Der Beklagte habe zu Recht die gesetzlich vorgesehene Untersagung der beabsichtigten Anwaltstätigkeit für die Dauer von drei Jahren ausgesprochen. Besondere Umstände, aufgrund derer die Geltungsdauer der Untersagungsverfügung kürzer zu bemessen wäre, lägen nicht vor.

Dem ist zuzustimmen. Gemessen an der im erstinstanzlichen Urteil zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts(BVerwG, Urteile vom 6.12.1989 - 6 C 52/87 - und vom 12.12.1996 - 2 C 37/95 -, jew. juris) und der neueren obergerichtlichen Rechtsprechung zu § 41 BeamtStG(OVG Niedersachsen, Beschluss vom 11.6.2010 - 5 ME 78/10 -, BayVGH, Beschlüsse vom 5.9.2012 - 3 CS 12.1241 - und vom 20.8.2013 - 3 CS 13.1110 -, jew. juris) besteht keine Veranlassung, den Rechtsstreit einer vertieften Überprüfung in einem Berufungsverfahren zuzuführen.

In der Rechtsprechung ist geklärt, wie das Tatbestandsmerkmal „Beeinträchtigung dienstlicher Interessen zu besorgen“ zu verstehen ist.

Das Bundesverwaltungsgericht hat die gleichlautende Vorschrift des § 20 a SG dahingehend ausgelegt, dass neben dem Schutzzweck der Verhinderung einer missbräuchlichen Nutzung von Amtswissen für private Zwecke zum Schaden des Dienstherrn primärer Schutzzweck der Vorschrift die Wahrung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung sei. Diesem Schutzzweck, der die Integrität der Amtserfüllung und die Abwehr diesbezüglicher Vertrauenseinbußen umfasse, komme überragende Bedeutung zu. Die Unparteilichkeit und Unbefangenheit der Beamten und das nach innen und außen unverzichtbare Vertrauen in die Integrität der öffentlichen Verwaltung seien ausgesprochen empfindliche Schutzgüter. Der Gesetzgeber dürfe etwaigen Gefährdungen schon im Vorfeld begegnen. Insoweit sei es verfassungsrechtlich unbedenklich und einfachrechtlich geboten, schon an die konkrete Möglichkeit der Beeinflussung der Unparteilichkeit oder Unbefangenheit anzuknüpfen und bereits den konkret begründeten Anschein einer Beeinflussung zu vermeiden. Das Interesse an der Abwehr schon des Anscheins einer Beeinträchtigung müsse bei der Abwägung mit den privaten Interessen des ehemaligen Beamten stets überwiegen. Ob eine Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen durch das Hervorrufen eines Anscheins der genannten Art begründet sei, sei aus der Sicht eines sachlich denkenden Bürgers zu beurteilen. Ein aus dessen Sicht begründeter Anschein könne sich insbesondere aus der Nähe und der Art des Zusammenhangs zwischen der früheren dienstlichen Tätigkeit und der beabsichtigten Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit ergeben. Dies lasse sich nicht im Wege einer Wahrscheinlichkeitsprognose über künftig real zu erwartende kausale Abläufe beurteilen. Gegenstand der Beurteilung sei vielmehr ein in sich abgeschlossener Sachverhalt, der einer wertenden Betrachtung zu unterziehen sei. Dabei gehe es um die Frage, ob eine Vermutung, die an die gegebenen äußeren Umstände anknüpfe, rein objektiv – ohne Ansehung der betroffenen Person – eine gewisse Wahrscheinlichkeit für sich habe. Ein sachlich denkender Bürger werde bei verständiger Würdigung der erkennbaren Umstände einen rechtlich beachtlichen Anschein eines nicht mehr integren Amtshandelns nicht daraus herleiten, dass zwischen der früheren dienstlichen Tätigkeit und der beabsichtigten privatwirtschaftlichen Betätigung ein erkennbar nur unerheblicher Zusammenhang bestehe. Ein konkret begründeter Anschein sei daher nur bei einem nicht unerheblichen Zusammenhang zwischen der beabsichtigten Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit und der dienstlichen Tätigkeit in den letzten fünf Jahren vor dem Ausscheiden aus dem Dienst gegeben. Er liege – was bezogen auf den vom Bundesverwaltungsgericht zu beurteilenden Sachverhalt von Relevanz war – vor, wenn der ausgeschiedene Beamte mit Angelegenheiten, die zum Beispiel die wirtschaftlichen Interessen des Unternehmens berührt haben, für das er tätig zu werden beabsichtigt, dienstlich nicht unerheblich befasst gewesen ist.(BVerwG, Urteil vom 6.12.1989 - 6 C 52/87 -, juris Rdnrn. 18 f., 29 und 31 f.)

Ein maßgebliches Kriterium für eine tatbestandsrelevante Gefährdung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung ist hiernach, ob der aus dem Dienst ausgeschiedene Beamte oder Richter in seinen letzten Dienstjahren dienstlich nicht unerheblich mit Angelegenheiten befasst war, die mit der beabsichtigten Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit in engem Zusammenhang stehen.

Einen solch engen Zusammenhang hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof(BayVGH, Beschluss vom 20.8.2013 - 3 CS 13.1110 -, juris) kürzlich in Bezug auf einen Richter bejaht, der Vorsitzender Richter am Landgericht war und einer Kammer vorstand, die mit Verfahren aus dem Bereich des gewerblichen Rechtsschutzes, insbesondere mit Patentstreitigkeiten, befasst war. Nach seiner Ruhestandsversetzung wollte er als freier Mitarbeiter in einer Rechts- und Patentanwaltskanzlei tätig werden und gab insoweit gegenüber seinem Dienstherrn an, er habe mit seinem neuen Arbeitgeber vereinbart, nicht in Verhandlungen aufzutreten und auch keine Schriftsätze zu fertigen. Ihm war ungeachtet dieser Selbstbeschränkung seitens des Dienstherrn untersagt worden, in Fällen, die vor dem besagten Landgericht anhängig waren, anhängig sind oder anhängig werden könnten, tätig zu werden. In Anknüpfung an die oben wiedergegebenen Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Untersagungsverfügung im einstweiligen Rechtsschutzverfahren bestätigt. Die Voraussetzungen des § 41 Satz 2 BeamtStG lägen ungeachtet des Umstands vor, dass der ehemalige Richter sozusagen nur „im Hintergrund“ in der Patentanwaltskanzlei mitarbeiten wolle. Er sei der Vorsitzende einer von zwei für den gewerblichen Rechtsschutz zuständigen Kammern des Landgerichts gewesen. Aufgrund dessen bestehe bei verständiger Würdigung der gegenwärtig erkennbaren Umstände die begründete Befürchtung, es könnte der Eindruck entstehen, dass seine persönlichen Beziehungen zu den Richtern und den nichtrichterlichen Dienstkräften des Landgerichts eine dort anhängige Rechtssache in einer nicht sachgemäßen Weise fördern könnten. Dabei handele es sich nicht um eine übertriebene Befürchtung, sondern um eine durchaus berechtigte Annahme. Entsprechend dem Schutzzweck des § 41 Satz 2 BeamtStG sei ausreichend für eine Untersagung bereits das Hervorrufen eines Anscheins, der Anlass zur Besorgnis einer Beeinträchtigung dienstlicher Belange gebe. Ein solcher Anschein könne auch bei einer lediglich beratenden Tätigkeit „im Hintergrund“ erweckt werden. Es mache keinen Unterschied, ob ein ehemaliger Richter als Rechtsanwalt oder Berater für einen Rechtsanwalt vor dem Gericht auftrete, dem er bis zu seiner Ruhestandsversetzung angehört habe, oder ob er als Mitarbeiter für einen Rechtsanwalt, der vor diesem Gericht auftrete, Fälle bearbeite, da auch hierdurch der Anschein erweckt werden könne, dass durch die persönlichen Beziehungen des Richters im Ruhestand zu den Bediensteten des Gerichts eine Rechtssache in einer nicht sachgemäßen Weise gefördert werde. Deshalb unterfielen auch Beraterverträge, bei denen der frühere Bedienstete nur im Hintergrund tätig werden solle, § 41 BeamtStG.

Diese Argumentation ist konsequent und überzeugt uneingeschränkt.

Der Kläger hält der Anwendung der Vorschrift auf seinen Fall zunächst entgegen, dass die Richterschaft des Arbeitsgerichts B-Stadt zwischenzeitlich bis auf eine Kollegin, die schon während seiner Dienstzeit dort beschäftigt gewesen sei, neu zusammengesetzt sei. Dies ist indes nicht von Relevanz. Denn ob bei verständiger Würdigung der erkennbaren Umstände der Anschein einer Beeinflussung der Unparteilichkeit oder Unbefangenheit zu entstehen vermag, beurteilt sich nicht nach internen Umständen oder Entwicklungen, sondern nach den nach außen erkennbaren Gegebenheiten, vorliegend also der Tatsache, dass der ehemalige Direktor des Arbeitsgerichts B-Stadt im Anschluss an seine Ruhestandsversetzung beabsichtigt, als Rechtsanwalt Rechtsstreitigkeiten zu bearbeiten, die vor dem Arbeitsgericht B-Stadt anhängig sind oder werden können, und dort gegebenenfalls als Prozessbevollmächtigter aufzutreten. Allein der hierdurch nach außen vermittelte Eindruck ist von Bedeutung. Entscheidend ist nach der zitierten Rechtsprechung, ob ein nicht unerheblicher Zusammenhang zwischen der beabsichtigten Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit und der dienstlichen Tätigkeit in den letzten fünf Jahren vor dem Ausscheiden aus dem Dienst gegeben ist und dieser Zusammenhang aus Sicht eines sachlich denkenden Bürgers geeignet ist, das Vertrauen in die Integrität der Amtserfüllung zu beeinträchtigen. Hiervon ist fallbezogen – ebenso wie in der vom Bayerischen Verwaltungsgerichtshof entschiedenen Konstellation – auszugehen.

Der Kläger meint weiter, die Beurteilung, ob die Besorgnis einer Beeinträchtigung dienstlicher Interessen bestehe, könne nicht erfolgen, ohne in den Blick zu nehmen, dass es persönliche – insbesondere familiäre – Bindungen und alte Freundschaften zwischen Angehörigen der Richter- und der Rechtsanwaltschaft gebe und dies – zu Recht – niemand zum Anlass nehme, hieraus eine Befangenheit der betroffenen Personen herzuleiten. Ferner sei vergleichend zu würdigen, dass einige Richter Nebentätigkeiten nachgingen, die vom Saarländischen Anwaltsverein vergütet würden, und ebenso sei die Besetzungspraxis bezüglich der nach § 76 BetrVG zu bildenden Einigungsstellen mit aktiven oder pensionierten Richtern aus der Arbeitsgerichtsbarkeit mit Blick auf die Integrität und Unvoreingenommenheit der Justiz weit mehr geeignet, Loyalitätskonflikte auszulösen, als sein beabsichtigtes Tätigwerden als Rechtsanwalt vor dem Arbeitsgericht B-Stadt. Die Frage etwaiger Interessenkonflikte stelle sich auch bei Richtern, die in politische Ämter gewechselt seien und nach deren Beendigung ihre Rückkehr in die Justiz anstrebten. Angesichts der Hinnahme derartiger Verflechtungen als unbedenklich sei es willkürlich und verletze das Gleichbehandlungsgebot, ihm alle anwaltlichen Tätigkeiten, die einen näher bezeichneten Bezug zum Arbeitsgericht B-Stadt haben, zu untersagen. Insbesondere fehle eine verlässliche Studie, die geeignet wäre, die Annahme des Beklagten, dass die Bürger bei Kenntnis des Sachverhaltes das Vertrauen in die Integrität und Unvoreingenommenheit der Justiz verlieren könnten, zu stützen. Dies mache die Einholung eines entsprechenden Gutachtens notwendig, was das Verwaltungsgericht verfahrensfehlerhaft abgelehnt habe. Diese Einwände verfangen nicht.

Ihnen liegt im Kern die These zu Grunde, dass der Tatbestand des § 41 Satz 2 BeamtStG nicht erfüllt sei, weil es persönliche bzw. berufliche Verbindungen zwischen Richtern und Rechtsanwälten gibt, hinsichtlich derer der Gesetzgeber bisher - wie der Kläger betont - zu Recht keine Veranlassung gesehen hat, sie zum Anlass eines Einschreitens zu nehmen. Eine vergleichende Betrachtung dieser Art vermag den Regelungsgehalt des § 41 Satz 2 BeamtStG indes nicht zu schmälern. Die Vorschrift gibt für Tätigkeiten pensionierter Beamter und Richter vor, unter welchen tatbestandlichen Voraussetzungen eine Untersagungsverfügung zu ergehen hat und die Rechtsprechung hat – wie ausgeführt – geklärt, welche Anforderungen im Einzelnen an die Tatbestandserfüllung zu stellen sind. Für die nach diesen Kriterien vorzunehmende Subsumtion spielt keine Rolle, ob es andere Konstellationen geben mag, hinsichtlich derer der Gedanke, es könne angezeigt sein, der Gefahr eines eventuellen Vertrauensverlustes entgegenzuwirken, vielleicht nicht völlig abwegig erscheint, bisher aber niemand – auch der Kläger selbst nicht – und erst recht nicht der Gesetzgeber in Betracht zieht, ein vorsorgliches Einschreiten des Dienstherrn als zulässig und geboten zu erachten. Im Übrigen liegen den klägerseits aufgeführten Beispielen persönlicher Beziehungen zwischen Richtern und Rechtsanwälten keine Konstellationen zugrunde, die mit seinem beabsichtigten Auftreten als Rechtsanwalt vor „seinem früheren Gericht“ vergleichbar wären. Fallbezogen resultiert die Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen gerade daraus, dass bei verständiger Würdigung der erkennbaren Umstände aufgrund seiner früheren dienstlichen Tätigkeit die Annahme nahe liegt, ihm könne seitens der Richter und/oder der nichtrichterlichen Dienstkräfte des Arbeitsgerichts B-Stadt eine Sonderbehandlung widerfahren. Diese Besorgnis bezieht sich nicht auf ein etwaiges eigenes (Fehl-) Verhalten, das wegen Verletzung von Dienstpflichten geahndet werden könnte, sondern auf ein nicht sicher auszuschließendes Verhalten Dritter, das der Kläger nicht steuern kann. Er hat keine verlässliche Möglichkeit, darauf hinzuwirken, dass es nicht zu einer bewussten oder unbewussten Sonderbehandlung kommt. Von daher ist es sachgerecht und notwendig, bereits im Vorfeld etwaiger Loyalitätskonflikte dafür Sorge zu tragen, dass solche gar nicht erst zur Entstehung gelangen können.(BVerwG, Urteil vom 6.12.1989,a.a.O., Rdnr. 29) Diesem Ziel dient die angegriffene Untersagungsverfügung, da sie ein zeitnahes Tätigwerden des Klägers als Rechtsanwalt vor seinem ehemaligen Gericht ausschließt.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Frage, ob die Bürger bei Kenntnis des Sachverhaltes das Vertrauen in die Integrität und Unvoreingenommenheit der Justiz verlieren könnten, abgelehnt. Insoweit hat das Bundesverwaltungsgericht klargestellt, dass der begründete Anschein einer tatbestandsrelevanten Besorgnis, der aus Sicht eines sachlich denkenden Bürgers bestehen müsse, sich insbesondere aus der Nähe und der Art des Zusammenhangs zwischen der früheren dienstlichen Tätigkeit und der beabsichtigten Beschäftigung oder Erwerbstätigkeit ergebe. Ob er bestehe, lasse sich nicht im Wege einer Wahrscheinlichkeitsprognose über künftig real zu erwartende kausale Abläufe beurteilen. Gegenstand der Beurteilung sei vielmehr ein in sich abgeschlossener Sachverhalt, der einer wertenden Betrachtung zu unterziehen sei. Es gehe um die Frage, ob eine Vermutung, die an die gegebenen äußeren Umstände anknüpfe, rein objektiv – ohne Ansehung der betroffenen Person – eine gewisse Wahrscheinlichkeit für sich hat, ob mithin nach den konkreten Umständen ein vernünftiger Grund besteht, eine unsachliche Beeinflussung früheren Amtshandelns in Rechnung zu stellen.(BVerwG, Urteil vom 6.12.1980, a.a.O., Rdnr. 31) Diese wertende Betrachtung ist der Rechtsanwendung zuzuordnen und einer Beweiserhebung durch Einholung einer Studie nicht zugänglich. Damit steht gleichzeitig fest, dass dem Verwaltungsgericht kein Verfahrensfehler im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO unterlaufen ist.

Die Argumentation des Klägers, die Besetzungspraxis bei der Einrichtung von Einigungsstellen sei bedenklich und könne Vertrauensverluste bewirken, vermag ebenfalls keine Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zu begründen. Denn die insoweit nach Dafürhalten des Klägers aufgeworfene Problematik hat mit der verfahrensgegenständlichen nichts zu tun. Im Rahmen der Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 41 BeamtStG stellen das Bundesverwaltungsgericht und ihm folgend die obergerichtliche Rechtsprechung darauf ab, ob zwischen der früheren dienstlichen Tätigkeit und der beabsichtigten privatwirtschaftlichen Betätigung ein erkennbar nicht nur unerheblicher Zusammenhang besteht. Ob dies der Fall ist, beurteilt sich nicht danach, inwieweit die Besetzung von Einigungsstellen geeignet sein könnte, das Vertrauen der Allgemeinheit in die Integrität der Justiz zu beeinträchtigen.

Schließlich kann der Beklagte entgegen der Bedenken des Klägers nicht versäumt haben, ihm eingeräumtes Ermessen bezüglich des Ob und der Dauer einer Untersagung auszuüben. Die Untersagung nach § 41 Satz 2 BeamtStG ergeht als gebundene Entscheidung, d.h. sie ist bei Vorliegen der Voraussetzungen auszusprechen, wobei sich die Dauer im Regelfall - soweit nicht besondere Umstände des Einzelfalls eine kürzere Fristbestimmung zulassen - nach den gesetzlichen Vorgaben (§§ 41 Satz 1 BeamtStG, 93 Abs. 1 Satz 2 SBG) bemisst, also fallbezogen mangels Vorliegens von Anhaltspunkten für ein ausnahmsweise früheres Entfallen der tatbestandsrelevanten Besorgnis - wie seitens des Beklagten verfügt - auf drei Jahre zu bestimmen war.(BVerwG, Urteil vom 6.12.1989, a.a.O., Rdnr. 39)

Nach alldem bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung. Der Rechtssache kommt auch keine grundsätzliche Bedeutung zu, da alle entscheidungsrelevanten Fragen höchstrichterlich geklärt sind, und ein Verfahrensfehler ist dem Verwaltungsgericht - wie bereits aufgezeigt - nicht unterlaufen. Demgemäß bleibt der Antrag auf Zulassung der Berufung ohne Erfolg.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf den §§ 63 Abs. 2, 52 Abs. 1 und Abs. 2, 47 Abs. 3 und Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist nicht anfechtbar.