Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2010-02-25, Aktenzeichen 2 C 22/09

Tatbestand

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Die Klägerin verlangt vom Beklagten Schadensersatz mit der Begründung, sie sei verspätet zur Beamtin auf Probe ernannt worden.

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Die im April 1957 geborene Klägerin ist Mutter zweier im April 1986 und Mai 1988 geborener Töchter. Für das Schuljahr 1986/87 und, nach der Geburt ihrer zweiten Tochter, für das Schuljahr 1992/93 bewarb sie sich jeweils erfolglos um die Einstellung als beamtete Lehrerin für das Lehramt der Sekundarstufe I. Von September 1993 bis Ende August 1994 absolvierte sie mit wöchentlich 38,5 Stunden ein Berufspraktikum in einem Kindergarten; anschließend war sie bis zum 25. August 1995 mit der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit als Erzieherin tätig.

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Auf ihre Bewerbung im Februar 1995 wurde sie zum 28. August 1995 im Angestelltenverhältnis eingestellt.

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Mit Schreiben vom 21. August 1995 beantragte sie ihre Übernahme in ein Beamtenverhältnis. Der Beklagte lehnte dies unter dem 14. November 1995 mit der Begründung ab, die Klägerin habe die für die Einstellung als Beamtin maßgebliche Altersgrenze von 35 Lebensjahren überschritten. Die Kinderbetreuung könne zwar zu einer Erhöhung der Altersgrenze führen, doch seien nur die Schuljahre 1990/91, 1993/94 und 1994/95 als Kinderbetreuungszeiten zu berücksichtigen. Im Widerspruchsbescheid vom 10. September 1996 hieß es, zusätzlich komme eine Anerkennung der Schuljahre 1991/92 und 1992/93 als Kinderbetreuungszeiten in Betracht. Es sei jedoch davon auszugehen, dass die Klägerin die in den Schuljahren 1993/94 und 1994/95 bestehenden Einstellungschancen wegen der Tätigkeit als Praktikantin und Erzieherin und nicht wegen der Betreuung ihrer Kinder ungenutzt habe verstreichen lassen.

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In dem gegen diese Entscheidungen gerichteten Klageverfahren hob der Beklagte seine Bescheide im September 2000 auf und verpflichtete sich, über den Übernahmeantrag der Klägerin neu zu entscheiden. Im November 2000 lehnte der Beklagte den Übernahmeantrag - nun unter Berücksichtigung der Einstellungsmöglichkeit zum Oktober 1989 - erneut mit der Begründung ab, der Kausalzusammenhang zwischen Kinderbetreuung und verspäteter Einstellung sei unterbrochen worden, weil die Klägerin Einstellungsmöglichkeiten wegen einer anderweitigen Ausbildung und Berufstätigkeit nicht wahrgenommen habe. Auch diesen Bescheid und einen gleichlautenden Widerspruchsbescheid hob der Beklagte im Oktober 2001 auf und verpflichtete sich, über den Übernahmeantrag der Klägerin neu zu entscheiden, ohne sich auf eine Überschreitung der Höchstaltersgrenze nach § 6 LVO zu berufen.

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Nachdem die Klägerin vom Beklagten am 12. Februar 2002 zur Beamtin auf Probe ernannt worden war, verlangte sie von ihm unter dem 20. Dezember 2002 für den Zeitraum vom 21. August 1995 bis zum 12. Februar 2002 erfolglos den Ersatz des Schadens, der ihr durch die verspätete Ernennung unter anderem in besoldungsrechtlicher Hinsicht entstanden sei.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, das Berufungsgericht hat ihr stattgegeben und im Wesentlichen ausgeführt: Der Klägerin stehe ein Schadensersatzanspruch zu, dessen Rechtsgrundlage die durch den Übernahmeantrag entstandene beamtenrechtliche Sonderverbindung sei. Durch den Antrag seien besondere, sich vor allem aus Art. 33 Abs. 2 GG ergebende Rechtspflichten des Beklagten begründet worden.

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Die Ablehnungsentscheidung sei rechtswidrig, weil der Beklagte verkannt habe, dass die Klägerin die Einstellungsaltersgrenze um knapp vier Jahre habe überschreiten dürfen. Sie habe wegen der Geburt und Betreuung ihrer Töchter eine Einstellungschance zum Oktober 1989 nicht wahrnehmen können. Die hierdurch eingetretene Verzögerung der Einstellung umfasse den Zeitraum bis zur Einstellungsmöglichkeit im Schuljahr 1993/94. Dass eine Ernennung zur Beamtin auf Probe in den Schuljahren 1991/92 und 1992/93 an fehlenden Einstellungsmöglichkeiten gescheitert wäre, sei unerheblich. Denn diese ungünstigen Umstände hätten nur deshalb Bedeutung erlangen können, weil die Klägerin wegen der Betreuung ihrer Kinder nicht schon zuvor in das Beamtenverhältnis berufen worden sei. Die Erhöhung der Einstellungsaltersgrenze scheitere auch nicht daran, dass die Klägerin die Einstellungsmöglichkeit zum Schuljahr 1993/94 aus anderen Gründen als der Kinderbetreuung nicht wahrgenommen habe. Schädlich seien insoweit nur Unterbrechungen des Ursachenzusammenhangs im Zeitraum zwischen der Kinderbetreuung und der Überschreitung der Höchstaltersgrenze. Daran fehle es, weil die Klägerin im Schuljahr 1993/94 das 35. Lebensjahr bereits vollendet gehabt habe.

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Die Pflichtverletzung beruhe auch auf einem Verschulden des Beklagten, wobei zur Feststellung der schuldhaften Handlung auf dessen Bescheid vom 14. November 1995 abzustellen sei. Die Erwägungen des Beklagten zur Erhöhung der Einstellungsaltersgrenze im Falle der Klägerin hätten die obergerichtliche Rechtsprechung nicht einbezogen. Deren Würdigung ergebe, dass die Schuljahre 1991/92 und 1992/93 bei der Ermittlung der Einstellungsverzögerung hätten einbezogen werden müssen.

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Mit der Revision rügt der Beklagte die Verletzung materiellen Rechts und beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 6. November 2008 aufzuheben und die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 9. Februar 2005 zurückzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

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Die Revision des Beklagten ist begründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch darauf, beamtenrechtlich so gestellt zu werden, als wäre sie bereits am 21. August 1995 zur Beamtin auf Probe ernannt worden. Zwar steht Einstellungsbewerbern dem Grunde nach ein Schadensersatzanspruch zu, wenn der öffentliche Dienstherr ihren sich aus Art. 33 Abs. 2 GG ergebenden Bewerbungsverfahrensanspruch schuldhaft verletzt (1). Hier fehlt es jedoch an einem Verschulden des Beklagten (2).

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1. Grundlage für den geltend gemachten Schadensanspruch ist das durch den Antrag der Klägerin auf Übernahme in das Beamtenverhältnis begründete beamtenrechtliche Bewerbungsverhältnis. Es findet seine gesetzliche Verankerung in Art. 33 Abs. 2 GG: Nach dieser Vorschrift hat jeder Deutsche einen grundrechtsgleichen Anspruch darauf, dass über seinen Antrag auf Zugang zu öffentlichen Ämtern nur nach Maßgabe seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung entschieden wird. Wird dieser Anspruch vom Dienstherrn schuldhaft verletzt, so steht dem zu Unrecht übergangenen Einstellungsbewerber unmittelbar aus Art. 33 Abs. 2 GG ein Schadensersatzanspruch zu. Dieser besteht unabhängig vom Schadensersatzanspruch aus Amtshaftung (§ 839 Abs. 1 Satz 1 BGB, Art. 34 Satz 1 GG) und ist im Verwaltungsrechtsweg geltend zu machen (§ 40 Abs. 2 Satz 2 VwGO, § 126 Abs. 1 BRRG, § 54 Abs. 1 BeamtStG).

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a) Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Danach sind öffentliche Ämter nach Maßgabe des Leistungsgrundsatzes zu besetzen. Der Geltungsanspruch dieses Grundsatzes wird durch Art. 33 Abs. 2 GG unbeschränkt und vorbehaltlos gewährleistet. Daher können Belange, die nicht im Leistungsgrundsatz verankert sind, bei der Besetzung öffentlicher Ämter nur Berücksichtigung finden, wenn ihnen ebenfalls Verfassungsrang eingeräumt ist. Art. 33 Abs. 2 GG vermittelt ein grundrechtsgleiches Recht. Ein Bewerber um ein öffentliches Amt kann verlangen, dass der Dienstherr seine Bewerbung nur aus Gründen zurückweist, die durch den Leistungsgrundsatz oder durch andere verfassungsgemäße Vorgaben - wie Einstellungsaltersgrenzen (Urteil vom 19. Februar 2009 - BVerwG 2 C 18.07 - BVerwGE 133, 143 <145> = Buchholz 237.7 § 15 NWLBG Nr. 6) gedeckt sind (BVerfG, Kammerbeschluss vom 2. Oktober 2007 - 2 BvR 2457/04 - NVwZ 2008, 194; BVerwG, Urteile vom 28. Oktober 2004 - BVerwG 2 C 23.03 - BVerwGE 122, 147 <149 f.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 30, vom 25. November 2004 - BVerwG 2 C 17.03 - BVerwGE 122, 237 <239> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 31 und vom 17. August 2005 - BVerwG 2 C 37.04 - BVerwGE 124, 99 <102 f.> = Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 32).

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b) Nach ständiger Rechtsprechung des Senats kann ein bereits ernannter Beamter von seinem Dienstherrn Ersatz des ihm durch die Nichtbeförderung entstandenen Schadens verlangen, wenn der Dienstherr bei der Vergabe eines Beförderungsamtes den aus Art. 33 Abs. 2 GG folgenden Anspruch auf leistungsgerechte Einbeziehung in die Bewerberauswahl (Bewerbungsverfahrensanspruch) schuldhaft verletzt hat, ihm das Amt ohne diesen Rechtsverstoß voraussichtlich übertragen worden wäre und er es nicht schuldhaft unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsmittels abzuwenden (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 13. Januar 2010 - 2 BvR 811/09 -; BVerwG, Urteil vom 17. August 2005 a.a.O. S. 101 f.).

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Der Anspruch auf fehlerfreie Entscheidung über den Bewerbungsantrag betrifft zunächst den erstmaligen Zugang zu einem öffentlichen Amt und steht damit dem Bewerber zu, der noch außerhalb des beamteten öffentlichen Dienstes steht und sich um ein Eingangsamt bemüht. Er greift sodann auch für Bewerber um höhere Ämter; seine Beachtung steuert damit den Aufstieg des bereits eingestellten Beamten in ein Beförderungsamt. Beide Arten von Bewerbern können sich unmittelbar auf Art. 33 Abs. 2 GG berufen.

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Allerdings hängt die Erfüllung des Anspruchs nicht nur davon ab, dass der Bewerber die in den Laufbahnvorschriften konkretisierten Kriterien der Eignung, Befähigung und Leistung erfüllt, sondern ebenso davon, dass auf Seiten des Dienstherrn die entsprechenden Haushaltsmittel in der Gestalt einer freien, besetzbaren Planstelle bereit stehen und der Dienstherr diese Stelle besetzen will. Dabei liegt es in seinem organisatorischen, nur durch die Laufbahnvorschriften begrenzten Ermessen, nach welchen Kriterien er die Stelle beschreibt. Der Dienstherr kann deshalb Stellen für Lehrer nach seinen Bedürfnissen (Fächerkombination) zuschneiden und Bewerber schon dann ablehnen, wenn sie das von ihm festgelegte Anforderungsprofil nicht erfüllen (vgl. Urteile vom 7. Mai 1981 - BVerwG 2 C 42.79 - Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 19, vom 25. April 1996 - BVerwG 2 C 21.95 - BVerwGE 101, 112 <114> m.w.N. = Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 51 und vom 16. August 2001 - BVerwG 2 A 3.00 - BVerwGE 115, 58 <60> = Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 54).

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Wegen dieser Besonderheiten reduziert sich der materielle Anspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG regelmäßig auf einen Anspruch des Bewerbers darauf, dass über seinen Antrag allein nach den Kriterien der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung ermessensfehlerfrei entschieden wird (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch). Als solcher ist er anerkannt (vgl. Urteile vom 28. Oktober 2004 a.a.O und vom 17. August 2005 a.a.O. S. 102; Beschluss vom 6. April 2006 - BVerwG 2 VR 2.05 - Buchholz 11 Art 33 Abs 2 GG Nr. 33).

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Auch dieser Bewerbungsverfahrensanspruch unterliegt weiteren zeitlichen Einschränkungen, die im Bereich des Rechtsschutzes zu Defiziten führen. Werden Stellen für Beamte zu regelmäßig wiederkehrenden Zeitpunkten ausgeschrieben und besetzt, wie dies etwa für Lehrer und Polizeibeamte typisch ist, so erlischt der materielle Einstellungsanspruch mit dem Verstreichen des Einstellungszeitpunktes und der Besetzung der Stellen durch andere Bewerber. Ist der Bewerber zu diesem Einstellungszeitpunkt verfahrensfehlerhaft nicht eingestellt worden, so kommt der primäre Rechtsschutz zu spät, weil auch der im gerichtlichen Verfahren obsiegende Bewerber nicht rückwirkend zum Beamten ernannt werden kann. Ebenso erledigt sich der gerichtliche Rechtsstreit um einen Beförderungsposten regelmäßig mit dessen Besetzung; der Grundsatz der Ämterstabilität steht der Entfernung des zu Unrecht beförderten Beamten aus anderen als den in den Beamtengesetzen geregelten, regelmäßig nicht einschlägigen Gründen entgegen.

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Art. 19 Abs. 4 GG gebietet es, die in diesem Bereich begründeten Defizite des Primärrechtsschutzes durch einen entsprechend ausgebauten Sekundärrechtsschutz soweit möglich auszugleichen. Es entspricht daher ständiger Rechtsprechung des Senats, dass der zu Unrecht bei einer Beförderung übergangene Beamte einen unmittelbar aus dem beamtenrechtlichen Bewerbungsverfahren erwachsenden Anspruch darauf hat, im Wege des Schadensersatzes so gestellt zu werden, als sei er im maßgeblichen Zeitpunkt befördert worden. Die Notwendigkeit dieses Anspruchs ergibt sich nicht zuletzt daraus, dass andernfalls schuldhafte Verletzungen des grundrechtsgleichen Bewerbungsverfahrensanspruchs sanktionslos blieben.

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Was für den Sekundärrechtsschutz des zu Unrecht übergangenen Beförderungsbewerbers gilt, gilt gleichermaßen auch für den zu Unrecht übergangenen Einstellungsbewerber. Beide Bewerber leiten ihren materiellen und ihren verfahrensrechtlichen Anspruch unmittelbar und unterschiedslos aus Art. 33 Abs. 2 GG her. Es wäre nicht gerechtfertigt, den zu Unrecht übergangenen Einstellungsbewerber bei der Gewährung des kompensierenden Sekundärrechtsschutzes anders zu behandeln und ihm einen unmittelbar auf das beamtenrechtliche Bewerbungsverfahren gestützten, gemäß § 126 BRRG im Verwaltungsrechtsweg einklagbaren Anspruch auf Schadensersatz schon dem Grunde nach zu versagen.

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2. Für den Schadensersatzanspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG fehlt es hier jedoch am Verschulden des Beklagten.

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a) Maßgeblich sind insoweit die Erwägungen des Beklagten im Widerspruchsbescheid vom 10. September 1996 und nicht im Ausgangsbescheid vom 14. November 1995.

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Ein Verwaltungsakt, der mit dem Widerspruch angegriffen werden kann, erhält seine endgültige Gestalt durch den Widerspruchsbescheid (§ 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO), nachdem die Widerspruchsbehörde die Recht- und Zweckmäßigkeit der Entscheidung nachgeprüft hat. Das Ausgangsverfahren bildet mit dem Widerspruchsverfahren eine Einheit und schließt erst mit einem etwaigen Widerspruchsbescheid ab (Urteil vom 27. September 1989 - BVerwG 8 C 88.88 - BVerwGE 82, 336 <338>). Dies gilt auch bei beamtenrechtlichen Streitigkeiten, in denen vom Gesetzgeber ausdrücklich ein Vorverfahren nach § 68 ff. VwGO vorgesehen ist (§ 126 Abs. 3 BRRG i.V.m. § 63 Abs. 3 Satz 2 BeamtStG sowie § 54 Abs. 3 BeamtStG).

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b) Der Beklagte handelte nicht schuldhaft, als er die Übernahme der Klägerin in das Beamtenverhältnis auf Probe durch Bescheid vom 14. November 1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10. September 1996 ablehnte.

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Für die Haftung des Dienstherrn auf Schadensersatz wegen Verletzung von Pflichten aus Art. 33 Abs. 2 GG gilt der allgemeine Verschuldensmaßstab des Bürgerlichen Rechts. Danach handelt fahrlässig, wer die im Verkehr erforderliche Sorgfalt außer Acht lässt (§ 276 Abs. 2 BGB). Nach diesem objektiv-abstrakten Sorgfaltsmaßstab ist auf die Anforderungen abzustellen, deren Beachtung von dem für den Dienstherrn handelnden Amtswalter erwartet werden kann. Dies bedeutet, dass jeder Inhaber eines öffentlichen Amtes die Sach- und Rechtslage unter Zuhilfenahme der ihm zu Gebote stehenden Hilfsmittel gewissenhaft prüfen und sich aufgrund vernünftiger Überlegungen eine Rechtsauffassung bilden muss. Wird eine behördliche Maßnahme gerichtlich missbilligt, so kann daraus ein Verstoß des verantwortlichen Amtswalters gegen Sorgfaltspflichten nicht hergeleitet werden, wenn er die zugrunde liegende Rechtsauffassung aufgrund sorgfältiger rechtlicher und tatsächlicher Prüfung gewonnen hat und sie im Ergebnis vertretbar ist. Eine letztlich als unzutreffend erkannte Rechtsauffassung stellt sich als vertretbar dar, wenn die Rechtsfrage nicht einfach zu beurteilen war und weder durch die Rechtsprechung geklärt noch im Schrifttum abschließend behandelt worden ist (Urteil vom 17. August 2005 a.a.O.)

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Der Beklagte hat den Antrag der Klägerin unter anderem mit der Begründung abgelehnt, der mittlerweile über 35 Jahre alten Klägerin komme eine Erhöhung der Einstellungsaltersgrenze nach § 6 LVO deshalb nicht zugute, weil sie zum möglichen Einstellungszeitpunkt 1993 nicht durch die Erziehung ihrer Kinder daran gehindert gewesen sei, sich um eine Einstellung zu bewerben. Vielmehr sei sie zu diesem Zeitpunkt mit einer Wochenarbeitszeit von 38,5 Stunden berufstätig gewesen. Hierzu hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, § 6 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LVO in der bei Eingang der Bewerbung maßgeblichen Fassung vom 24. April 1990 (GV NW S. 254) habe hinsichtlich des Kausalzusammenhangs zwischen Kinderbetreuung und Verzögerung der Einstellung Rechtsfragen aufgeworfen, die nicht einfach zu beurteilen gewesen seien. Dies trifft zu und lässt die bei der Prüfung des Verschuldens zugrunde zu legende Annahme des zuständigen Sachbearbeiters des Beklagten zumindest vertretbar erscheinen.

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Nach § 6 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LVO darf die Altersgrenze von 35 Jahren im Umfang der Verzögerung, höchstens um drei, bei mehreren Kindern um höchstens sechs Jahre überschritten werden, wenn sich die Einstellung wegen der Geburt eines Kindes oder wegen der tatsächlichen Betreuung eines Kindes unter 18 Jahren verzögert hat. Bereits mit Urteil vom 6. Juli 1994 - 6 A 1725/93 - (RiA 1995, 302) hatte das Berufungsgericht festgestellt, eine für Einstellung als Beamtin nicht erforderliche Ausbildung unterbreche den von § 6 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 LVO vorausgesetzten Kausalzusammenhang zwischen Kinderbetreuung und verzögerter Einstellung. Die Kausalität sei darüber hinaus auch dann ausgeschlossen, wenn der Laufbahnbewerber zu den ohne Geburt und Betreuung eines Kindes in Betracht kommenden Zeitpunkten vor der Überschreitung der Höchstaltersgrenze aus anderen Gründen nicht mehr eingestellt worden wäre. Ausweislich des Widerspruchsbescheides hat der Beklagte diese obergerichtliche Rechtsprechung seiner Entscheidung zugrunde gelegt und eine berufliche Neuorientierung der Klägerin oder eine Verschiebung ihrer Prioritäten in Richtung einer von ihrer Ausbildung unabhängigen neuen Berufsausbildung und Erwerbstätigkeit angenommen (vgl. OVG Münster, Urteil vom 13. Dezember 2007 - 6 A 2173/05 - juris Rn. 53).

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Es spricht einiges dafür, dass der Beklagte mit seiner Auslegung den Sinngehalt des § 6 LVO zutreffend erfasst hat. Die Vorschrift will die Erhöhung der Einstellungsaltersgrenze den über 35 Jahre alten Bewerbern nur dann zugute kommen lassen, wenn Kinderbetreuung der einzige Grund ist, der den Bewerber daran hindert, sich vor Ablauf der regulären Altersgrenze von 35 Jahren um die Einstellung zu bewerben (vgl. Urteile vom 18. Juni 1998 - BVerwG 2 C 6.98 - Buchholz 237.7 § 15 NWLBG Nr. 3 und vom 20. Januar 2000 - BVerwG 2 C 13.99 - Buchholz 237.7 § 15 NWLBG Nr. 4). Auf die Erhöhung der Einstellungsaltersgrenze kann sich daher nur berufen, wer während der - gegebenenfalls verlängerten - Einstellungsfrist ausschließlich "wegen" der Geburt oder Betreuung eines Kindes darin gehindert ist, sich um die Einstellung zu bewerben und eine während dieser Zeit gegebene Einstellungsmöglichkeit wahrzunehmen. Jeder andere Grund, eine Bewerbung zu unterlassen oder eine Einstellungsmöglichkeit auszuschlagen, ist nach Erreichen der regulären Einstellungsaltersgrenze nicht mehr geeignet, diese Grenze zu überwinden.

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Auf den Umstand, dass die Klägerin zum Einstellungstermin 1993, zu dem ihre Übernahme in das Beamtenverhältnis möglich war, durch die Kindererziehung nicht gehindert war, 38,5 Stunden pro Woche außerhalb ihres häuslichen Bereichs tätig zu sein, hat der Beklagte die Annahme gestützt, dass die Klägerin dann auch nicht daran gehindert war, sich um eine Einstellung in den Schuldienst zu bewerben. Es kann dahingestellt bleiben, ob diese Schlussfolgerung und die auf sie gestützte Annahme zutreffend waren. Vor dem Hintergrund, dass der Wortlaut des § 6 LVO der Einstellungsbehörde die Prüfungspflicht auferlegt, ein verstärktes Augenmerk auf die Frage der Kausalität zwischen Kindererziehung und Nichtbewerbung zu richten, war diese Auffassung des Beklagten jedenfalls vertretbar. Dies schließt ein Verschulden aus, das für die Begründung eines Schadensersatzanspruchs unerlässlich ist.