Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-04-16, Aktenzeichen 3 A 4288/06
ECLI:DE:OVGNRW:2009:0416.3A4288.06.00

Tenor

Soweit der Beklagte die Berufung – hinsichtlich der doppelten Berücksichtigung der Dienstzeiten der Klägerin in V. /V1. vom 1. September 1998 bis zum 31. August 2001 und des Zeitraums vom 28. Januar bis 16. Februar 2002 bei der Festsetzung ihrer ruhegehaltfähigen Dienstzeit - zurückgenommen hat, wird das Berufungsverfahren eingestellt.

Im Übrigen – hinsichtlich der doppelten Berücksichtigung der in die Dienstzeit der Klägerin in T. /V1. fallenden Zeiten von Heimaturlauben (22. Dezember 2001 bis 19. Januar 2002, 31. Juli bis 27. August 2002, 21. Dezember 2002 bis 12. Januar 2003 und 28. Juni bis 10. August 2003) gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG - wird das angefochtene Urteil geändert; insoweit wird die Klage abgewiesen.

Von den Kosten des Verfahrens beider Instanzen tragen – unter Einbeziehung der Kostenentscheidung im angefochtenen Urteil - der Beklagte neun Zehntel und die Klägerin ein Zehntel.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils gegen ihn vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Die im Jahr 1943 geborene Klägerin stand bis zu ihrer vorzeitigen Zurruhesetzung zum 31. August 2003 als Lehrerin – zuletzt als Oberstudienrätin - im Dienst des beklagten Landes. Im Rahmen eines Programms der Zentralstelle des Auslandsschulwesens war sie als Lehrerin für Deutsch in der Zeit vom 1. September 1998 bis Ende August 2001 an der Staatlichen Universität in V. /V1. und vom 1. September 2001 bis zum 31. August 2003 an einer Schule in T. /V1. tätig. Während ihres Einsatzes in T1. nahm sie Heimaturlaube im Umfang von insgesamt 124 Tagen in Anspruch.

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Bereits während ihres Auslandsaufenthalts beantragte die Klägerin beim Landesamt für Versorgung und Besoldung Nordrhein-Westfalen (LBV), ihre in V1. erbrachte Dienstzeit als Verwendung in einem Land mit gesundheitsschädigenden klimatischen Einflüssen gemäß § 13 Abs. 2 BeamtVG als ruhegehaltfähige Dienstzeit doppelt zu berücksichtigen. Die Lebens‑ und Arbeitsbedingungen hätten vor allem im Winter bei stark kontinentalem Klima durch ausfallendes Gas und Strom im Arbeits- und Wohnbereich zu gesundheitsgefährdenden Beeinträchtigungen geführt.

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Mit Bescheid vom 18. September 2003 setzte das LBV die Versorgungsbezüge der Klägerin fest. Dabei wurde die Tätigkeit in V. nicht doppelt berücksichtigt, weil diese Stadt nicht in den in Tz. 13.2.2 BeamtVGVwV abschließend aufgezählten Gebieten liege. Eine Entscheidung über eine mögliche Doppelanrechnung der Tätigkeit in T1. werde nach Prüfung in einem gesonderten Bescheid ergehen. Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Widerspruch.

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Mit Bescheid vom 22. Juli 2004 rechnete das LBV die Dienstzeit in T1. doppelt an. Hiervon nahm es Zeiten aus, in denen die Klägerin wegen einer Lungenentzündung keinen Dienst geleistet (20 Tage) und in denen sie Heimaturlaube verbracht (124 Tage) hatte, weil diese nicht am auswärtigen Dienstort mit dienstlicher Verrichtung verbracht worden seien. Die Anrechnung der Dienstzeit in V. lehnte das LBV weiterhin ab.

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Hiergegen erhob die Klägerin Widerspruch: Die Ablehnung der doppelten Berücksichtigung der Dienstzeiten in T1. , die auf Krankheitszeiten und Zeiten von Heimaturlauben entfielen, widerspreche Tz. 13.2.4 Satz 3 BeamtVGVwV, wonach solche Zeiten nicht als Unterbrechung der Verwendung im Sinne des § 13 Abs. 2 BeamtVG zu werten seien. Es seien daher weitere 144 Tage doppelt zu berücksichtigen. Soweit die doppelte Berücksichtigung der Dienstzeit in V. abgelehnt worden sei, sei dies nicht tragfähig begründet worden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 BeamtVG unterlägen voller gerichtlicher Kontrolle, weil die Verwaltungsvorschrift keine Bindungswirkung für das Gericht entfalte. V. zähle ebenso wie T1. zu den Gebieten, in denen gesundheitsschädigende klimatische Einflüsse herrschten.

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Mit Widerspruchsbescheid vom 16. November 2005 wies das LBV den Widerspruch der Klägerin zurück: Zwar sei die Aufzählung der Länder in der Tz. 13.2.2 lediglich beispielhaft und ergänzungsfähig. Für die Pensionsbehörden sei die Aufzählung allerdings abschließend und verbindlich. Eine Änderung der Verwaltungsvorschriften sei zur Zeit nicht geplant. Entsprechendes gelte für die Zeiten der Heimaturlaube und Krankheitszeiten der Klägerin in T1. .

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Mit ihrer am 7. Dezember 2005 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Vorbringen wiederholt und vertieft. Das Verwaltungsgericht hat über die klimatischen Bedingungen in V. /V1. ein Gutachten des Deutschen Wetterdienstes, Abteilung Seeschifffahrt I. , vom 19. Juli 2006 und eine Stellungnahme des C. -O. -Instituts des Universitätsklinikums I. /F. (Reisemedizinisches Zentrum) vom 17. Mai 2006 eingeholt.

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Die Klägerin hat beantragt,

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das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 22. Juli 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 16. November 2005 zu verpflichten, die in V. /V1. vom 1. September 1998 bis 31. August 2001 verbrachte Dienstzeit sowie die in die Dienstzeit in T1. /V1. fallenden Zeiten der Heimaturlaube vom 22. Dezember 2001 bis 19. Januar 2002, 31. Juli 2002 bis 27. August 2002, 21. Dezember 2002 bis 12. Januar 2003 und 28. Juni 2003 bis 10. August 2003 und die Zeit der Erkrankung vom 28. Januar 2002 bis 16. Februar 2002 gemäß § 13 Abs. 2 BeamtVG als ruhegehaltsfähige Dienstzeit doppelt anzurechnen,

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hilfsweise,

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das beklagte Land unter Abänderung des Bescheides des Landesamtes für Besoldung und Versorgung vom 22. Juli 2004 und des Widerspruchsbescheides vom 16. November 2005 zu verpflichten, über ihren Antrag vom 20. Dezember 2000/19. April 2003 auf doppelte Anrechnung gemäß § 13 Abs. 2 BeamtVG ihrer in V. /V1. vom 1. September 1998 bis 31. August 2001 verbrachten Dienstzeit sowie der in die Dienstzeit in T1. /V1. fallenden Heimaturlaube vom 22. Dezember 2001 bis 19. Januar 2002, 31. Juli 2002 bis 27. August 2002, 21. Dezember 2002 bis 12. Januar 2003 und 28. Juni 2003 bis 10. August 2003 und die Zeit der Erkrankung vom 28. Januar 2002 bis 16. Februar 2002 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

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Das beklagte Land hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht der Klage mit dem Hauptantrag stattgegeben und zur Begründung unter anderem ausgeführt: Die Frage gesundheitsschädigender klimatischer Einflüsse am ausländischen Einsatzort unterliege als tatbestandliche Voraussetzung der vollen gerichtlichen Überprüfung ohne Bindung an die Verwaltungsvorschriften zu § 13 Abs. 2 BeamtVG. Nach Würdigung der eingeholten Gutachten und Stellungnahmen hätten derartige Einflüsse, denen die Klägerin sich nicht hätte entziehen können, nicht nur in T1. sondern auch in V. bestanden; dies hätte das LBV in seine Ermessensausübung einstellen müssen. Allein eine doppelte Anrechnung der Dienstzeit in V. stelle eine sachgerechte Ermessensausübung dar. Die Zeiten der Krankheit und der Heimaturlaube während des Einsatzes in T1. seien ebenfalls doppelt zu berücksichtigen. Die streitige Krankheitszeit habe die Klägerin in dem klimatisch gesundheitsschädigenden Gebiet verbracht; sie sei deshalb doppelt anzurechnen. Auch hinsichtlich der Zeiten der Heimaturlaube habe eine doppelte Anrechnung zu erfolgen; die auf die Tz. 13.2.6 Satz 2 BeamtVGVwV gestützte Ablehnung finde im Gesetz keine Stütze. Wenn der Beamte auch während eines Heimaturlaubs den gesundheitsschädigenden Einflüssen nicht mehr direkt ausgesetzt sei, werde damit ihre Wirkung nicht unterbrochen, da klimatische Reize noch eine längere Zeit nach ihrer Einwirkung auf den menschlichen Organismus nachwirkten. Das habe jedenfalls für Heimaturlaube während der ununterbrochenen Verwendungszeit zu gelten. Daher bleibe der Beamte während der Heimaturlaube den gesundheitsschädigenden Einflüssen ausgesetzt. Es sei auch zu bedenken, dass die Heimaturlaube der Erhaltung und Wiederherstellung der Dienstfähigkeit des Beamten dienten.

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Mit seiner vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung hat sich der Beklagte zunächst umfassend gegen die Klage gewendet. Unter Berücksichtigung des Aufenthalts der Klägerin in T1. während der streitigen Krankheitszeit und unter dem Eindruck einer vom Senat eingeholten Auskunft des Deutschen Wetterdienstes – Abteilung Medizin-Meteorologie – vom 18. Februar 2008 hat er seine Berufung auf das Begehren der Klägerin zur doppelten Anrechnung der Zeiten ihrer Heimaturlaube während ihres Einsatzes in T1. beschränkt.

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Insofern macht er geltend, die Klägerin sei während ihrer Heimaturlaube den gesundheitsschädlichen klimatischen Einflüssen am Einsatzort in V1. bereits nicht "ausgesetzt" gewesen, sodass schon nach dem Wortlaut des § 13 Abs. 2 BeamtVG eine doppelte Anrechnung nicht möglich sei. Die anderslautende Auffassung des Verwaltungsgerichts lasse jede nachvollziehbare Begründung vermissen. Im Übrigen habe die Verwaltung ihr Ermessen durch Tz. 13.2.6 BeamtVGVwV dahingehend ausgeübt, dass sie Urlaubszeiten nicht doppelt anrechne.

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Der Beklagte beantragt - zuletzt - sinngemäß,

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das angefochtene Urteil zu ändern und die Klage insoweit abzuweisen, als das Verwaltungsgericht ihn verpflichtet hat, die in die Dienstzeit der Klägerin in T1. /V1. fallenden Zeiten der Heimaturlaube vom 22. Dezember 2001 bis 19. Januar 2002, 31. Juli bis 27. August 2002, 21. Dezember 2002 bis 12. Januar 2003 und 28. Juni bis 10. August 2003 gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG doppelt zu berücksichtigen.

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Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Sie verweist hinsichtlich der doppelten Berücksichtigung der Zeiten ihrer Heimaturlaube auf die Begründung des angefochtenen Urteils. Während der Heimaturlaube sei die Wirkung klimatischer Einflüsse nicht unterbrochen, da klimatische Reize noch längere Zeit nachwirkten; jedenfalls, wenn die Heimaturlaube relativ kurz seien und innerhalb der Verwendungszeit lägen, bleibe der Beamte auch in dieser Zeit den schädlichen klimatischen Einflüssen am Einsatzort ausgesetzt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom beklagten Land vorgelegten Verwaltungsakte Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Im Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Berichterstatter anstelle des Senats ohne mündliche Verhandlung (§ 87 a Abs. 2 und 3, § 101 Abs. 2, § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Soweit der Beklagte seine Berufung zurückgenommen hat – dies betrifft die im angefochtenen Urteil ausgesprochene Verpflichtung, die Dienstzeit der Klägerin in V. sowie die Zeit ihrer Erkrankung in T1. vom 28. Januar bis 16. Februar 2002 bei der Festsetzung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit gemäß § 13 Abs. 2 BeamtVG doppelt zu berücksichtigen –, wird das Berufungsverfahren eingestellt.

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Im Übrigen ist die Berufung zulässig und begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten zu Unrecht verpflichtet, die in die Dienstzeit der Klägerin in T. /V1. fallenden Zeiten der Heimaturlaube vom 22. Dezember 2001 bis 19. Januar 2002, 31. Juli bis 27. August 2002, 21. Dezember 2002 bis 12. Januar 2003 und 28. Juni bis 10. August 2003 gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG doppelt zu berücksichtigen. Die Klägerin hat auf eine solche doppelte Anrechnung keinen Anspruch. Auch ihr mit der Klage hilfsweise verfolgtes Begehren auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres diesbezüglichen Antrags ist unbegründet. Die Ablehnung ihres auf doppelte Berücksichtigung der Zeiten ihrer Heimaturlaube aus T1. gerichteten Antrags durch Bescheid des LBV vom 22. Juli 2004 und dessen Widerspruchsbescheid vom 16. November 2005 ist rechtmäßig.

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Nach § 13 Abs. 2 Satz 1 BeamtVG kann die Zeit der Verwendung eines Beamten in Ländern, in denen er gesundheitsschädigenden klimatischen Einflüssen ausgesetzt ist, soweit sie nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres liegt, bis zum Doppelten als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden, wenn sie ununterbrochen mindestens ein Jahr gedauert hat.

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Zwischen den Beteiligten ist unstreitig, dass T1. zu denjenigen Ländern zählt, in denen ein Beamter gesundheitsschädigenden klimatischen Einflüssen ausgesetzt ist, dass die Klägerin dort für eine Zeitspanne von ununterbrochen mindestens einem Jahr dienstlich verwendet worden ist und dass diese Verwendung nach der Vollendung ihres siebzehnten Lebensjahres erfolgte. Streitig ist allein, ob einer doppelten Anrechnung der Zeiten von während dieser Verwendung verbrachten Heimaturlauben bereits entgegen steht, dass es währenddessen an dem vom Wortlaut des § 13 Abs. 2 BeamtVG vorausgesetzten "Ausgesetztsein" der Klägerin fehlte – so der Beklagte -, ob – jedenfalls – einer Ermessensentscheidung für eine doppelte Berücksichtigung dieser Zeiten die ermessenslenkende Regelung in Tz. 13.2.6 Satz 2 BeamtVGVwV entgegensteht – so ebenfalls der Beklagte -, oder ob die Nachwirkungen schädlicher klimatischer Bedingungen nach dem Verlassen des Aufenthaltsortes es gebieten, Zeiten von Heimaturlauben, die in eine ununterbrochene Auslandverwendung im Sinne von § 13 Abs. 2 BeamtVG "eingebettet" sind, den Zeiten der Verwendung im jeweiligen Land gleichzustellen – so die Klägerin mit dem Verwaltungsgericht.

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Diese Frage ist zum Nachteil der Klägerin zu beantworten. § 13 Abs. 2 BeamtVG steht zwar nach seinem Wortlaut einer doppelten Berücksichtigung der Zeiten von Heimaturlauben während einer Auslandsverwendung in einem der dort näher beschriebenen Länder nicht entgegen. Die Ausübung des dem LBV in § 13 Abs. 2 BeamtVG eingeräumten Ermessens ist durch Tz. 13.2.6 Satz 2 der BeamtVGVwV jedoch rechtmäßig dahingehend gebunden, dass eine derartige Anrechnung nicht erfolgt.

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Der Wortlaut des § 13 Abs. 2 BeamtVG steht einer doppelten Anrechnung von Heimaturlaubszeiten während Auslandseinsätzen entgegen der Auffassung des Beklagten nicht entgegen. Das Erfordernis, dass der Beamte schädlichen klimatischen Einflüssen "ausgesetzt" ist, dient allein zur näheren Bestimmung derjenigen Länder, für die bei einem Auslandseinsatz eine zusätzliche Anrechnung von Dienstzeiten möglich sein soll. Demgegenüber bestimmt die Vorschrift als Gegenstand dieser Anrechnung nicht die Dauer eines "Ausgesetztseins", sondern – allein - die "Zeit der Verwendung eines Beamten" in dem betreffenden Land. Davon aber, dass diese Zeit der Verwendung, die "ununterbrochen mindestens ein Jahr" gedauert haben muss, durch Heimaturlaube gerade nicht unterbrochen wird mit der Folge, dass auch sie Zeiten der Auslandsverwendung und damit ohne Weiteres einzubeziehen sind, geht – zu recht – auch Tz. 13.2.4 BeamtVGVwV aus (anders Tz. 13.2.6 Satz 3 BeamtVGVwV für Heimaturlaube vor oder nach einer Auslandsverwendung).

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Ließe demzufolge § 13 Abs. 2 BeamtVG grundsätzlich Raum für eine Ermessensentscheidung des LBV dahingehend, auch Zeiten von Heimaturlauben während einer – andauernden - Auslandsverwendung bei der Feststellung der ruhegehaltfähigen Dienstzeit mit mehr als ihrem Einfachen zu berücksichtigen, besteht entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts kein Grund für die Annahme, allein die von der Klägerin mit ihrem Hauptantrag verfolgte doppelte Anrechnung der Dauer der Heimaturlaube gemäß § 13 Abs. 2 BeamtVG wäre ermessensfehlerfrei. Im Gegenteil ist es von der dortigen Ermessensermächtigung ohne Weiteres gedeckt, von einer mehrfachen Berücksichtigung solcher Zeiten abzusehen; demzufolge sind weder die diesbezügliche generelle Anordnung in Tz. 13.2.6 BeamtVGVwV noch die hierauf gestützte Ablehnung einer Ermessensentscheidung zu Gunsten der Klägerin in den angefochtenen Bescheiden zu beanstanden.

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Der in § 13 Abs. 2 BeamtVG ermöglichten mehrfachen Anrechnung von Einsatzzeiten in Ländern, in denen ein Beamter gesundheitsschädigenden klimatischen Einflüssen ausgesetzt war, liegt die Annahme zugrunde, dass das ungesunde Klima eine vorzeitige Dienstunfähigkeit des Beamten zur Folge haben kann oder regelmäßig zur Folge haben dürfte, ohne dass allerdings vorausgesetzt wäre, dass die Zurruhesetzung auch deswegen erfolgt.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2001 – 1 A 245/98 -, Schütz, Beamtenrecht, Entscheidungssammlung ES/C II 1.1.2 Nr. 34 zur entsprechenden Vorschrift des § 25 Abs. 2 Soldatenversorgungsgesetz; Strötz, in: GKÖD, Loseblattkommentar, Versorgungsrecht I, § 13 BeamtVG Rn. 50.

35

Dabei ist die gesundheitsschädigende Wirkung des Klimas aufgrund einer generalisierenden und pauschalierenden Betrachtung zu beurteilen. Es kommt nicht auf die gesundheitliche Konstitution des betreffenden Beamten an, um dessen Einsatz es geht, sondern darauf, ob sich das Klima am Ort der Verwendung im Allgemeinen schädigend auf die Gesundheit eines Mitteleuropäers auswirken kann.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 13. Dezember 2001, ebda.

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Hiervon ausgehend ist es mit dem Zweck des § 13 Abs. 2 BeamtVG vereinbar, nur Zeiten mehrfach anzurechnen, in denen der betreffende Beamte sich tatsächlich am Ort seiner Auslandverwendung aufhielt und die Zeiten absolvierter Heimaturlaube demgegenüber unberücksichtigt zu lassen. Selbst, wenn man mit dem Verwaltungsgericht und der Klägerin unterstellt, dass die negativen körperlichen Auswirkungen gesundheitsschädlicher klimatischer Bedingungen, denen der Beamte an seinem ausländischen Verwendungsort ausgesetzt war, mit dem Verlassen des Aufenthaltsorts nicht schlagartig ihr Ende finden, sondern "noch eine längere Zeit nach ihrer Einwirkung auf den menschlichen Organismus nachwirken", ändert das nichts daran, dass der Beamte während seines Heimaturlaubes dem gesundheitsschädlichen Klima seines Einsatzortes gerade nicht mehr unentrinnbar ausgesetzt ist. Dementsprechend hebt auch das Verwaltungsgericht selbst hervor, dass die Heimaturlaube gerade dazu dienten, die Dienstfähigkeit des Beamten zu erhalten und wiederherzustellen. Schon diese augenfälligen Unterschiede in der tatsächlichen körperlichen Beanspruchung des Beamten rechtfertigen es, Zeiten der Heimaturlaube anders zu behandeln als die Zeiten der tatsächlichen Anwesenheit des Beamten an seinem Einsatzort und von einer mehrfachen Berücksichtigung jener Zeiten abzusehen. Abgesehen hiervon hängt die Frage, ob und wie lange während eines Heimaturlaubes noch nennenswerte Nachwirkungen der vorangegangenen klimatischen Beanspruchungen zu verzeichnen sind, ganz wesentlich auch von der physischen Konstitution des betreffenden Beamten ab; hierauf abzustellen und dieser Frage gegebenenfalls sogar durch Ermittlungen nachzugehen liefe aber nicht nur der generalisierenden und pauschalierenden Regelung des § 13 Abs. 2 BeamtVG selbst, sondern auch den Anforderungen der Verwaltungspraktikabilität bei der Anwendung dieser Vorschrift diametral zuwider.

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Vielmehr ist es nach alledem unter Ermessensgesichtspunkten nicht zu beanstanden, dass in Tz. 13.2.6 Satz 2 BeamtVGVwV eine mehrfache Anrechnung von Heimaturlaubszeiten generell ausgeschlossen wird.

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Ebenso Strötz, in: GKÖD, Loseblattkommentar, Versorgungsrecht I, § 13 BeamtVG Rn. 51.

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Demzufolge ist auch die an dieser ermessenslenkenden Regelung orientierte Ablehnung des Antrags der Klägerin, ihre Heimaturlaubszeiten während ihrer Verwendung in T1. gemäß § 13 Abs. 2 BeamtVG doppelt anzurechnen, ermessensfehlerfrei. Gründe dafür, dass bei der Entscheidung in ihrem Einzelfall eine Ausnahme von der durch Verwaltungsvorschrift generell vorgegebenen Ermessensausübung hätte in Erwägung gezogen werden müssen, hat die Klägerin weder im Verwaltungs- noch im gerichtlichen Verfahren benannt.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 2, Abs. 1 Satz 1 VwGO, der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 Satz 1 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO, § 127 BRRG).