Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2021-07-20, Aktenzeichen 4 S 816/21

Tenor

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 2. Februar 2021 - 16 K 1323/19 - wird abgelehnt.

Der Beklagte trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 9.445,68 EUR festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag des Beklagten auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 02.02.2021 hat keinen Erfolg.

A.

2

Der Kläger wurde mit Wirkung vom 02.01.2008 unter Berufung in das Richterverhältnis auf Probe zum Richter im Dienst des beklagten Landes ernannt und erhielt ab seiner Ernennung Bezüge aus der (damaligen) Grundgehaltsstufe 2 der Besoldungsgruppe R 1. Mit Bescheid vom 08.01.2008 setzte das Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-Württemberg (- Landesamt -) den Beginn seines Besoldungslebensalters auf den 01.06.2005 fest.

3

Am 01.01.2011 wurde das Amt des Klägers gemäß § 98 Abs. 1, § 100 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 Satz 2 LBesG in die Besoldungsordnung R des neuen Landesbesoldungsgesetzes übergeleitet und in Besoldungsgruppe R 1 Stufe 2 eingestuft.

4

Mit Wirkung vom 17.02.2012 ernannte der Beklagte den Kläger zum Richter am Amtsgericht unter Verleihung der Eigenschaft eines Richters auf Lebenszeit und sodann mit Wirkung vom 25.08.2016 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Regierungsdirektor (Besoldungsgruppe A 15).

5

Mit bestandskräftigem Bescheid vom 26.08.2016 setzte das Landesamt den Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen unter Berücksichtigung von Vorzeiten auf den 01.12.2006 fest.

6

Mit Wirkung vom 01.07.2017 ernannte der Beklagte den Kläger zum Richter am Landgericht unter Verleihung der Eigenschaft eines Richters auf Lebenszeit.

7

Mit Bescheid vom 16.08.2017 teilte das Landesamt dem Kläger mit, dass der (erneut) angepasste Beginn des Besoldungsdienstalters der 01.06.2007 sei (Ziff. 2); nach dem erneuten Wechsel des Klägers in ein Amt der Besoldungsordnung R sei wieder das zum Überleitungszeitpunkt 01.01.2011 maßgebliche Besoldungsalter zu berücksichtigen. Die sich durch den erneuten Wechsel der Besoldungsordnung ergebende Verringerung seines Grundgehalts wurde durch eine Ausgleichszulage gemäß § 22 LBesG ausgeglichen.

8

Nach erfolgloser Durchführung des Widerspruchsverfahrens erhob der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht Stuttgart mit dem Antrag, den Beklagten zu verpflichten, den Beginn des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen innerhalb der Landesbesoldungsordnung R für ihn auf den 01.12.2006 neu festzusetzen und den Bescheid des Landesamts vom 16.08.2017 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 23.01.2019 aufzuheben, soweit sie dem entgegenstehen. Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Urteil antragsgemäß die beiden Bescheide aufgehoben, die Klage im Übrigen aber abgewiesen. Zur Begründung hat die Kammer ausgeführt, dass die mit Bescheid vom 16.08.2017 erfolgte erneute Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen auf den 01.06.2007 mangels Rechtsgrundlage für eine derartige - zweite - (Neu-)Festsetzung mangels Grundlage im Landesbesoldungsgesetz gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes verstoße und damit rechtswidrig sei. Für eine Verpflichtung zur Neufestsetzung fehle nicht nur bereits das Rechtsschutzbedürfnis, auch stehe ihr in der Sache die fehlende Rechtsgrundlage entgegen.

B.

9

Aus den vom Beklagten in der fristgemäßen Antragsbegründung genannten und somit nach § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO allein maßgeblichen Gründen ergibt sich nicht, dass die Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) oder wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) zuzulassen ist.

I.

10

Eine Zulassung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt werden (BVerfG, Beschlüsse vom 16.07.2013 - 1 BvR 3057/11 -, BVerfGE 134, 106 [118], und vom 08.12.2009 - 2 BvR 758/07 -, BVerfGE 125, 104 [140]). Das Darlegungsgebot des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erfordert dabei eine substantiierte Auseinandersetzung mit der erstinstanzlichen Entscheidung, durch die der Streitstoff entsprechend durchdrungen oder aufbereitet wird. Dies kann regelmäßig nur dadurch erfolgen, dass sich die Antragsbegründung konkret mit der angegriffenen Entscheidung inhaltlich auseinandersetzt und aufzeigt, was im Einzelnen und warum dies als fehlerhaft erachtet wird. Eine Bezugnahme auf früheren Vortrag genügt grundsätzlich nicht (vgl. nur VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.11.2004 - 11 S 2771/03 -, Juris Rn. 2; Senatsbeschluss vom 19.05.1998 - 4 S 660/98 -, Juris Rn. 2). Dabei reicht es nicht aus, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil gestützt ist. Diese müssen vielmehr zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses begründen (BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 -, Juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 03.07.2014 - 3 S 1917/13 -, Juris Rn. 11). Wird ein Urteil auf mehrere selbständig tragende Begründungen gestützt, kann die Berufung nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Zulassungsgrund dargelegt wird und auch vorliegt (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 09.03.2010 - 3 S 1537/08 -, Juris Rn. 3).

11

Gemessen hieran werden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils mit dem Antragsvorbringen nicht hinreichend dargelegt.

12

Das Verwaltungsgericht ist der Rechtsauffassung, dass das Landesbesoldungsgesetz mit § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesG eine Rechtsgrundlage (nur) für eine erstmalige Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen enthält, die für die A- wie für die R-Besoldung gleichermaßen bindend ist, dass diese Festsetzung im Falle des Klägers durch Bescheid vom 26.08.2016 erstmalig bestandskräftig erfolgt und dass eine Neufestsetzung im Falle eines Wechsels der Besoldungsordnungen im Gesetz nicht vorgesehen, folglich wegen des im Besoldungsrecht geltenden Grundsatzes der Gesetzesbindung unzulässig ist.

13

Diese Rechtsauffassung hat der Beklagte nicht mit Erfolg in Zweifel ziehen können. Seinem Standpunkt, dass eine auf Grundlage von § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesG bzw. § 36 Abs. 2 LBesG erfolgte Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen jeweils nur innerhalb der jeweiligen Besoldungsordnung A bzw. R verbindlich sei, folgt der Senat nicht.

14

1. Dem Gesetz lässt sich, wie das Verwaltungsgericht zurecht ausgeführt hat, eine Beschränkung der Wirkungen der Festsetzung auf nur eine Besoldungsordnung nicht entnehmen. Vielmehr regelt § 31 Abs. 3 Satz 4 LBesG für Beamte mit A-Besoldung nur, dass die Bezüge zahlende Stelle Berechnung und Festsetzung des Zeitpunkts des Beginns des Aufsteigens in den Stufen feststellt und dem Beamten schriftlich mitteilt. Gleiches gilt über den Verweis in § 36 Abs. 1 Satz 2 LBesG auf (u.a.) § 31 Abs. 3 LBesG für Richter. Weder dem Wortlaut der Regelungen noch den Gesetzgebungsmaterialien lassen sich Hinweise darauf entnehmen, dass der Gesetzgeber die Bindungswirkung der Festsetzungen auf die jeweilige Besoldungsordnung hat beschränken wollen.

15

Zwar enthält das Landesbesoldungsgesetz für Richter in einem eigenen (dritten) Unterabschnitt des zweiten Abschnitts eigene Vorschriften hinsichtlich der Grundgehälter mit einer separaten Besoldungsordnung und dementsprechend auch eigene Regelungen hinsichtlich der Bemessung des Grundgehalts in der Landesbesoldungsordnung R. Hintergrund hierfür ist, worauf in der Gesetzesbegründung ausdrücklich verwiesen wird, die richterliche Unabhängigkeit, die von Verfassungs wegen eine eigene Besoldungsordnung für Richter erforderlich macht (vgl. BVerfG, Urteil vom 15.11.1971 - 2 BvF 1/70 -, Juris Rn. 48); (nur) deshalb wurden die wegen der Besonderheiten des Richterverhältnisses erforderlichen - wenigen - Ausnahmen von den Regelungen der A-Besoldung bei der Bemessung des Grundgehalts separat in § 36 LBesG geregelt (vgl. LT-Drs. 14/6694 S. 468 f.). Ganz überwiegend sollen jedoch die für die Landesbesoldungsordnung A geltenden Vorschriften der §§ 31 bis 34 LBesG, auf die in § 36 Abs. 1 Satz 2 LBesG verwiesen wird, auch auf Richter Anwendung finden. Aufgrund dieses vom Gesetzgeber gewollten ganz überwiegenden Gleichlaufs zwischen den Besoldungsordnungen A und R ist nicht ersichtlich und wird auch vom Beklagten nicht dargelegt, inwieweit ein erneuter Wechsel etwa von der A- zur R-Besoldung eine - von der richterlichen Unabhängigkeit nicht gebotene - eigenständige Festsetzung des Beginns des Aufstiegs in Erfahrungsstufen zur Folge haben sollte.

16

2. Anderes ergibt sich nicht aus § 36 Abs. 2 Satz 2 LBesG. Zwar teilt der Senat die Auffassung des Beklagten, dass der Gesetzgeber offenbar einen möglichen Wechsel zwischen den Statusverhältnissen und damit den Besoldungsordnungen vor Augen hatte. Aber auch dieser Regelung lässt sich nur entnehmen, dass bei einem Wechsel von der A- zur R-Besoldung für den Beginn des Stufenaufstiegs ausnahmsweise der Zeitpunkt der ersten Ernennung in ein Beamtenverhältnis mit Anspruch auf Dienstbezüge zu einem Dienstherrn im Geltungsbereich des Grundgesetzes - und nicht etwa derjenige der ersten Ernennung zum Richter oder Staatsanwalt - maßgebend ist. Gerade diese Regelung, dass auch bei einem späteren Wechsel in die R-Besoldung die frühere Ernennung in das Beamtenverhältnis maßgebend bleibt, spricht, anders als es der Beklagte meint, nicht für, sondern gegen das Erfordernis einer erneuten - gegebenenfalls abweichenden - Festsetzung des Zeitpunkts des Beginns des Stufenaufstiegs nach wiederholtem Wechsel.

17

3. Soweit der Beklagte auf die unterschiedliche Dauer der Stufenlaufzeiten verweist, aufgrund derer es einer separaten, nur für die jeweilige Besoldungsordnung geltenden Festsetzung bedürfe, dringt er damit bereits deshalb nicht durch, weil die unterschiedlichen Stufenlaufzeiten keinen Einfluss auf die Festsetzung des Beginns des Stufenaufstiegs haben. Vielmehr stellt die Festsetzung sowohl bei der A- als auch bei der R-Besoldung gleichermaßen allein auf den - ggf. auf Grundlage von § 31 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. § 32 Abs. 1 LBesG vorzuverlegenden - Zeitpunkt der erstmaligen Begründung eines Dienstverhältnisses im Geltungsbereich des Grundgesetzes ab (vgl. § 31 Abs. 3 LBesG, auf den § 36 Abs. 1 LBesG für die R-Besoldung verweist). Sollte es durch den Wechsel von der A- in die R-Besoldung oder anders herum zu einer Verringerung der Besoldungsansprüche kommen, wird dies nach der Konzeption des Gesetzes über § 22 LBesG ausgeglichen, nicht aber durch eine entsprechende Neufestsetzung des Beginns des Aufsteigens in Erfahrungsstufen.

18

4. Auch der Verweis des Beklagten darauf, es seien je nach Besoldungsordnung unterschiedliche Vordienstzeiten anzuerkennen, weshalb bei einem Wechsel eine erneute Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Stufen erforderlich werde, verfängt nicht. Hinsichtlich der berücksichtigungsfähigen Zeiten nach § 32 Abs. 1 Satz 1 LBG dürften Unterschiede nahezu ausgeschlossen sein. Sie könnten wohl allenfalls in Anwendung von § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 und Satz 2 LBG in Betracht kommen. Aber auch dies dürfte bei Volljuristen, die zwischen dem Richter- und Beamtenstatus wechseln, ein eher theoretisches Problem darstellen, weil es sich nahezu ausschließlich um einen Wechsel in die bzw. aus der Laufbahn des höheren Verwaltungsdienstes handeln dürfte (vgl. die diesbezüglichen Regelungen in § 18 Abs. 3 Satz 1 LBG und § 9 Abs. 3 LRiStAG). Auch steht dem Argument einer möglichst wirklichkeitsgetreuen und deshalb bei einem Wechsel zwischen den Besoldungsordnungen neu erfolgenden Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in den Erfahrungsstufen als jedenfalls gleichrangiger Wert derjenige der Verlässlichkeit und Dauerhaftigkeit dieser Festsetzung gegenüber, wie er für die fehlerfreie und klare Einordnung des Bediensteten in die Grundgehaltsstufe und die daraus folgende Berechnung der Besoldungshöhe unerlässlich ist (vgl. dazu Senatsurteil vom 09.07.2018 - 4 S 1462/17 -, Juris Rn. 22). Daher lässt allein der Umstand, dass es im Einzelfall andere anzuerkennende Vordienstzeiten geben mag, ohne nähere - und hier gänzlich fehlende - Anhaltspunkte nicht den Schluss darauf zu, der Gesetzgeber habe deshalb bei einem Wechsel der Besoldungsordnung eine erneute Festsetzung vorsehen wollen.

19

5. Unbehelflich ist weiter der Verweis des Beklagten darauf, dass bei einem erstmaligen Wechsel eines Bestandsbeamten von der A- in die R-Besoldung nach dem 01.01.2011 eine Neufestsetzung des Zeitpunkts des Beginns des Stufenaufstiegs auf Grundlage des § 36 Abs. 2 LBesG zu erfolgen habe, wie sich auch aus dem Urteil des Verwaltungsgerichts München vom 30.07.2013 (- M 5 K 13.2071 -) ergebe. Dies ist zwar der Sache nach richtig, trifft aber den vorliegenden Fall nicht. Denn für den Kläger ist nach einem Wechsel der Besoldungsordnung nach dem 01.01.2011 bereits eine Festsetzung erfolgt. Vorliegend geht es nicht um einen erstmaligen Wechsel eines in der Besoldungsordnung A übergeleiteten Beamten zur Besoldungsordnung R nach dem 01.01.2011 - wie er auch dem zitierten Urteil des Verwaltungsgerichts München zugrunde lag -, sondern um die Frage einer zweiten Festsetzung nach nochmaligem Wechsel.

20

6. Soweit der Beklagte schließlich vorträgt, mit der Zuordnung zu einer Stufe gemäß § 100 Abs. 1 LBesG sei eine gesetzliche Festsetzung des Beginns des Stufenaufstiegs für jeden übergeleiteten Bestandsbeamten verbunden, ergibt sich seinen Ausführungen bereits nicht hinreichend substantiiert, inwieweit sich aus der Regelung eine derartige gesetzliche Festsetzung sollte ableiten können. Das Gesetz selbst spricht lediglich davon, dass die Beamten den Stufen des Grundgehalts „zugeordnet“ würden. Anders als der Beklagte meint, wird damit bereits keine Aussage getroffen hinsichtlich des (fiktiven) Beginns der Erfahrungsstufen, erst recht keine von Gesetzes wegen erfolgende „Festsetzung“ dieses (fiktiven) Zeitpunkts. Sinn der Regelung des § 100 LBesG war es vielmehr allein, sicherzustellen, dass sich niemand durch die Zuordnung zu einer Stufe der neuen Grundgehaltstabellen verschlechtert (LT-Drs. 14/6694 S. 492). Zu diesem Zweck aber genügt eine betragsmäßige Überleitung des Amtes und Zuordnung zu derjenigen Stufe der Besoldungsgruppe, die dem Betrag des am Tag vor dem Inkrafttreten dieses Gesetzes zustehenden Grundgehalts entsprach (§ 100 Abs. 1 Satz 1 LBesG). Auch legt der Beklagte nicht hinreichend dar, weshalb eine derartige Festsetzung des Beginns des Aufsteigens in Erfahrungsstufen durch Gesetz erforderlich sein sollte, damit die kraft Gesetzes (§ 3 Abs. 1 Satz 1 LBesG) erfolgende Besoldung übergeleiteter Beamter erfolgen kann.

II.

21

Die Berufung ist auch nicht gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Eine solche kommt einer Rechtssache im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO nur zu, wenn das erstrebte weitere Gerichtsverfahren zur Beantwortung von entscheidungserheblichen konkreten Rechtsfragen oder im Bereich der Tatsachenfragen nicht geklärten Fragen mit über den Einzelfall hinausreichender Tragweite beitragen könnte, die im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Weiterentwicklung des Rechts höhergerichtlicher Klärung bedürfen. Die Darlegung dieser Voraussetzungen verlangt, dass der Antragsteller unter Durchdringung des Streitstoffes eine konkrete Frage aufwirft, die für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird, und einen Hinweis auf den Grund gibt, der ihre Anerkennung als grundsätzlich bedeutsam rechtfertigen soll (vgl. Senatsbeschluss vom 05.06.1997 - 4 S 1050/97 -, VBlBW 1997, 420, m.w.N.).

22

Diesen Anforderungen entspricht der Antrag nicht. Der Beklagte sieht als grundsätzlich bedeutsam die Frage an, „ob bei einem im Rahmen der Dienstrechtsreform übergeleiteten Richter, der nach der Dienstrechtsreform aus der Besoldungsordnung R in die Besoldungsordnung A gewechselt ist, im Falle einer späteren Rückkehr in die Besoldungsordnung R diese Neufestsetzung zu Beginn seiner Zugehörigkeit zur A-Besoldung auch in der R-Besoldung Gültigkeit hat oder für die R- Besoldung wieder die Stufe maßgebend ist, die sich nach der Überleitung ohne einen Wechsel in die abweichend strukturierte A-Besoldung ergibt.“

23

Grundsätzliche Bedeutung hat der Beklagte damit nicht hinreichend dargelegt. Denn bei der Vorschrift des § 100 LBesG handelt es sich um eine Übergangsregelung, die allein vorhandene Beamte und Richter betrifft, die bereits vor dem 01.01.2011 bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstherrn im Geltungsbereich des Grundgesetzes im Dienst standen. Entsprechend dem Zweck, eine für die Zukunft richtungsweisende Klärung herbeizuführen, rechtfertigen Rechtsfragen zu ausgelaufenem Recht sowie zu Übergangsrecht regelmäßig nicht die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.03.2021 - 2 B 58.20 -, Juris Rn. 7 zu § 132 VwGO). Der Kläger legt auch nicht hinreichend substantiiert dar, dass die aufgeworfene Rechtsfrage ungeachtet des hier betroffenen auslaufenden Rechts für eine Vielzahl von Altfällen Bedeutung besitzt und daher einer berufungsgerichtlichen Klärung bedarf, dass es folglich eine über rare Einzelfälle hinausgehende Zahl an Bestandsbeamten bzw -richtern gibt, die nach dem 01.01.2011 sich nicht nur haben abordnen lassen, sondern zwei Mal zwischen den Landesbesoldungsordnungen R und A gewechselt sind, bevor sie die jeweilige Besoldungshöchststufe erreicht haben.

III.

24

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

25

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 40, § 47 Abs. 1 und Abs. 3, § 42 Abs. 1 Satz 1 GKG und entspricht der von den Beteiligten nicht in Zweifel gezogenen Festsetzung durch das Verwaltungsgericht.