Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2007-04-20, Aktenzeichen 11 A 2361/05
ECLI:DE:OVGNRW:2007:0420.11A2361.05.00

Tenor

Soweit die Klage teilweise zurückgenommen worden ist, wird das
Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird das angefochtene Urteil geändert. Der Beklagte wird verpflichtet,
dem Kläger unter dem Vorbehalt des Widerrufs eine straßenrechtliche
Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen und den Betrieb einer
solarenergiebetriebenen Taxirufsäule, bestehend aus einem grauen Mast, einer
Telefoneinheit, einem hell-elfenbeinfarbenen Endstück und einer Solarzelle, mit
schwarzen Aufschriften „Taxiruf" und einer Telefonnummer auf dem Endstück,
Gesamthöhe bis Oberkante Solarzelle 3,50 m, im - durch die Anlage zum
Ortsterminsprotokoll vom 16. Mai 2006 näher gekennzeichneten - Bereich des dritten
Taxistands am Hauptbahnhof zu erteilen.

Der Beklagte trägt die Kosten beider Rechtszüge.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger ist Taxiunternehmer. Er ließ im März 1997 vor dem Eingang des
Bahnhofshauptgebäudes in I. auf einer im Eigentum der Deutschen Bahn AG
stehenden Fläche mit deren Gestattung eine gelbe, solarenergiebetriebene und 3,50
m hohe Taxirufsäule mit einer über das Festnetz erreichbaren Telefonnummer
errichten. Im Zuge der ab April 1999 durchgeführten Umbaumaßnahmen auf dem
X. -C. -Platz wurde die Rufsäule mit Einverständnis des Klägers entfernt, die
Taxenplätze wurden in Richtung zum Hauptpostgebäude auf städtisches Gelände
verlagert. Im Mai 2000 beantragte der Kläger bei dem Beklagten erfolglos die
Wiedererrichtung der Taxirufsäule. Eine daraufhin beim Amtsgericht I. erhobene
Klage wurde mit Urteil vom 26. Oktober 2001 - 19 C 54/01 - abgewiesen.

3

Im November 2001 beantragte der Kläger die Genehmigung für das Aufstellen
und den Betrieb einer Taxirufsäule an dem neuen Taxistand. Das anschließende
Klageverfahren vor dem Verwaltungsgericht Arnsberg - 7 K 4748/02 - führte zu
einem Vergleich, in dem sich der Beklagte verpflichtete, innerhalb von 4 Wochen
nach Antragstellung über die vom Kläger begehrte Sondernutzungserlaubnis nach §
18 Straßen- und Wegegesetz NRW zu entscheiden.

4

Unter dem 2. Oktober 2003 beantragte der Kläger daraufhin erneut die
Genehmigung zum Aufstellen und zum Betrieb einer Taxirufsäule am ersten
Taxistand, hilfsweise rechtsseitig neben der Taxispur. Der Beklagte lehnte diesen
Antrag mit Bescheid vom 22. Dezember 2003 ab. Zur Begründung führte er im
wesentlichen aus: Die beantragte Sondernutzung sei nach der gültigen
Sondernutzungssatzung nicht erlaubnisfähig. Der Ausbau des X. -C. -Platzes
als eines wichtigen städtischen Platzes sei weitestgehend in einer Ebene erfolgt.
Hierzu zähle der Verzicht auf nicht unbedingt notwendige Einbauten, zu denen auch
Taxirufsäulen gehörten. Der freie Blick auf das historische Bahnhofsgebäude, der
durch den Abbruch des Bahnhofsvordachs und des ehemaligen Gebäudes der
Taxigemeinschaft I. geschaffen worden sei, werde empfindlich gestört. Für alle
Taxen bestehe nach Abriss des vormals vor dem Haupteingang des
Bahnhofsgebäudes befindlichen Warteraumes der Taxigemeinschaft eine
Gleichbehandlung, der die Wiedererrichtung der Taxirufsäule zuwiderliefe. Kein
Taxifahrer könne über ein privates festes Telefon im öffentlichen Raum informiert
werden. Fahrgäste müssten die Taxifahrer direkt ansprechen oder über Mobiltelefone
sowie öffentliche Fernsprecher Fahrten bestellen. Die Notwendigkeit einer
Taxirufsäule werde aufgrund der ständigen telefonischen Erreichbarkeit der Taxen
nicht mehr gesehen.

5

Den dagegen gerichteten Widerspruch wies der Beklagte mit Bescheid vom 27.
Februar 2004 und einem im wesentlichen inhaltsgleichen weiteren Bescheid vom 12.
März 2004 zurück. Zur Begründung führte er aus: Auch bei einer zeitweiligen
Erlaubnis werde das Erscheinungsbild des Platzes beeinträchtigt. Trotz
Gewährleistung eines Zugangs anderer Taxiunternehmer zu der Säule könne die
Beantragung einer weiteren Säule nicht ausgeschlossen werden. Es bestehe
aufgrund der jederzeitigen telefonischen Erreichbarkeit der Taxen kein öffentliches
Interesse an der Taxirufsäule. Durch die Säule werde in die Planungshoheit der
Stadt eingegriffen.

6

Der Kläger hat am 16. März 2004 Klage erhoben und zur Begründung unter
Bezugnahme auf sein Vorbringen im Widerspruchsverfahren im wesentlichen
vorgetragen: Die Ermessenserwägungen des Beklagten seien sachfremd, da sie sich
nicht auf die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs oder den Schutz der Straße
bezögen. Die Aufstellung einer leicht abbaubaren Taxirufsäule beinhalte keine
dauernde Sondernutzung des öffentlichen Verkehrsraumes. Die Säule beeinträchtige
den Blick auf das Bahnhofsgebäude nur unerheblich. Die Leichtigkeit des Verkehrs
werde durch sie nicht beeinträchtigt. Die Beantragung weiterer Taxirufsäulen sei
nicht zu befürchten, da jeweils der mit seinem Wagen an vorderster Stelle stehende
Fahrer den Anruf entgegennehme. Die Fahrgäste könnten eine kostengünstige
Festnetznummer anwählen und eine Vielzahl von Taxifahrern erreichen. Dies sei
einfacher, als verschiedene Mobilfunknummern der freien Taxiunternehmer anrufen
zu müssen. Die Abwägung der beiderseitigen Interessen falle aufgrund der nur
unerheblichen Sichtbeeinträchtigung auf das Bahnhofsgebäude zu seinen - des
Klägers - Gunsten aus. Den freien Taxiunternehmern seien seit Entfernung der
Taxirufsäule erhebliche Umsatzeinbußen entstanden.

7

Der Kläger hat beantragt,

8

den Beklagten unter Aufhebung seines Bescheides vom 22. Dezember 2003 in
der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 12. März 2004 zu verpflichten, ihm
eine Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen und den Betrieb einer Taxirufsäule
mit der Rufnummer 200333, gelb, solarenergie-betrieben und 3,50 m hoch im
Bereich des ersten Taxistandplatzes am Hauptbahnhof (X. -C. -Platz),
hilfsweise rechtsseits neben der Taxispur zu erteilen.

9

Der Beklagte hat beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung hat er im wesentlichen auf den Inhalt der angefochtenen
Bescheide verwiesen.

12

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 12. Mai 2005 abgewiesen.
Auf die Gründe der Entscheidung nimmt der Senat zur Vermeidung von
Wiederholungen Bezug.

13

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger im
Wesentlichen vor: Die Taxirufsäule stelle eine finanziell tragfähige Lösung dar, um
zentral vermittelte Fahrten zu erhalten und übe so die Funktion einer Taxizentrale
aus. Durch die Verweigerung der Genehmigung werde in den eingerichteten und
ausgeübten Gewerbebetrieb eingegriffen. Ferner liege ein Verstoß gegen den
Gleichheitsgrundsatz vor. Der Beklagte sei gehalten, einen gleichrangigen
Wettbewerb mit der Taxigemeinschaft I. herzustellen. Ordnungsgesichtspunkte
verkehrlicher Art sprächen nicht gegen die Erteilung der
Sondernutzungsgenehmigung für die Taxirufsäule mit einer Grundfläche von 0,2 qm.
Die stehenden Taxen verhinderten ohnehin in dem dortigen Bereich den
Fußgängerverkehr. Im Bereich der jetzigen Taxistandplätze verdecke zudem der
zentrale Busbahnhof bereits den Blick auf das Bahnhofsgebäude.

14

Der Kläger, der zuvor weiter gehende Anträge formuliert hatte und die Klage
insoweit zurückgenommen hat, beantragt,

15

das angefochtene Urteil zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihm, dem
Kläger, unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide unter dem Vorbehalt
des Widerrufs eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis für das Aufstellen
und den Betrieb einer solarenergiebetriebenen Taxirufsäule, bestehend aus einem
grauen Mast, einer Telefoneinheit, einem hell-elfenbeinfarbenen Endstück und einer
Solarzelle, mit schwarzen Aufschriften „Taxiruf" und einer Telefonnummer auf dem
Endstück, Gesamthöhe bis Oberkante Solarzelle 3,50 m, im - durch die Anlage zum
Ortsterminsprotokoll vom 16. Mai 2006 näher gekennzeichneten - Bereich des dritten
Taxistands am Hauptbahnhof (X. -C. -Platz) zu erteilen.

16

Der Beklagte hat erklärt, er stimme der teilweisen Klagerücknahme zu. Er
beantragt,

17

die Berufung zurückzuweisen und - für den Fall eines stattgebenden
Verpflichtungsurteils - die Revision zuzulassen.

18

Zur Begründung bezieht er sich auf sein Vorbringen im erstinstanzlichen
Verfahren und trägt ferner vor, in den Bescheiden sei als Grund für die Ablehnung
der Taxirufsäule auch die negative Vorbildwirkung genannt worden, zudem stellten
die eingereichten Fotografien vom Juni 2006 nur eine „Momentaufnahme" dar und
hätten keine Aussagekraft für die allgemeine Wirkung der Taxirufsäule in allen
Jahreszeiten.

19

Der Berichterstatter des Senats hat die Örtlichkeit am 16. Mai 2006 in
Augenschein genommen. Wegen der dabei getroffenen Feststellungen wird auf die
Terminsniederschrift nebst Anlagen verwiesen. Wegen der örtlichen Verhältnisse
wird ferner auf die vom Kläger mit Schriftsatz vom 16. Juni 2006 eingereichten
Fotografien der Örtlichkeit mit der am 6. Juni 2006 - probeweise - an dem im
Berufungsantrag bezeichneten Standort aufgestellten Taxirufsäule verwiesen.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der
Gerichtsakten, auch zu dem abgeschlossenen Verfahren - 7 K 4748/02 - (VG
Arnsberg), und der beigezogenen Verwaltungsakten des Beklagten (3 Hefte) Bezug
genommen.

20

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

21

Im Umfang der mit Zustimmung des Beklagten erklärten Klagerücknahme ist das
Verfahren entsprechend §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen,
das erstinstanzliche Urteil ist insoweit wirkungslos (vgl. § 173 VwGO, § 269 Abs. 3
Satz 1 ZPO).

22

Die Berufung ist mit dem weiter verfolgten Antrag begründet, weil die Klage
insoweit als Verpflichtungsklage zulässig und begründet ist.

23

Der Kläger bedarf für die Durchführung seines Vorhabens einer
Sondernutzungserlaubnis (§ 18 StrWG NRW); insoweit verweist der Senat zur
Vermeidung von Wiederholungen auf die entsprechenden Ausführungen der
erstinstanzlichen Entscheidung (Urteilsabdruck S. 6, letzter Absatz bis Seite 8,
zweiter Absatz einschließlich). Die Ablehnung dieser beantragten
Sondernutzungserlaubnis ist rechtswidrig, der Kläger hat einen Anspruch auf die
Erteilung der Erlaubnis (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

24

Soweit die Behörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln, prüft das
Gericht nach § 114 Satz 1 VwGO auch, ob die Ablehnung eines Verwaltungsakts
rechtswidrig ist, weil die Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem
Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht worden ist.

25

Die ablehnenden Bescheide des Beklagten können danach keinen Bestand
haben. Die Versagung der Sondernutzungserlaubnis ist in der für die gerichtliche
Überprüfung maßgeblichen Fassung der Entscheidung des Beklagten in seinem
zweiten Widerspruchsbescheid vom 12. März 2004 ermessensfehlerhaft, weil er von
seinem Ermessen nicht in einer dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung
entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

26

Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung im Wesentlichen auf die
Annahme gestützt, dass das Erscheinungsbild des X. -C. -Platzes vor dem
Hauptbahnhof durch die Taxirufsäule beeinträchtigt werde. Hierzu hat das
Verwaltungsgericht zutreffend darauf hingewiesen, dass solche Belange
grundsätzlich einer Berücksichtigung im Rahmen der straßenrechtlichen
Entscheidung zugänglich sind. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt des § 18 Abs. 1
Satz 2 StrWG für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung
der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck,
insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das
präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und
Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache
zulässt. Der Erlaubnisvorbehalt erfüllt damit eine Verteilungs- und
Ausgleichsfunktion; zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener
Straßenbenutzer sollen ausgeglichen werden. Neben der Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs im engeren Sinne können nach der Rechtsprechung des Senats auch
sonstige Ordnungsgesichtspunkte in das Ermessen eingestellt werden. Diese
müssen jedoch in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße und ihrem
Widmungszweck stehen. Als derartige Schutzzwecke werden z. B. die Vermeidung
der Verschmutzung und Verschandelung der Straße, der Schutz des Ortsbilds als
berücksichtigungsfähiger städtebaulicher bzw. baugestalterischer Belang oder der
Schutz der Straßenanlieger vor Störungen durch die Benutzung der Straße
angesehen. Damit hat die für die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis zuständige
Behörde kein "freies Ermessen", das zur Berücksichtigung sonstiger - und sei es
auch nach Maßgabe anderer Gesetze schutzwürdiger - Belange ermächtigt.

27

Vgl. zum Vorstehenden den Beschluss des Senats vom 2. August 2006 - 11 A
2642/04 -, NWVBl. 2007, 64 m.w. N.

28

Ein Ermessensfehler ergibt sich hier allerdings daraus, dass eine
berücksichtigungsfähige Beeinträchtigung des Orts- bzw. Stadtbilds in tatsächlicher
Hinsicht für den in Rede stehenden Standort vor dem dritten Taxistandplatz nicht
festgestellt werden kann. Nach dem dem Senat vorliegenden Bildmaterial,
insbesondere den vom Kläger eingereichten Fotografien vom 6. Juni 2006, dem vom
Beklagten eingereichten Luftbild sowie den ausgewerteten Lageplänen und dem
optischen Eindruck, den der Berichterstatter anläßlich der Inaugenscheinsnahme
gewonnen und dem Senat vermittelt hat, ist der Senat davon überzeugt, dass die
vorgesehene - einzelne - Taxirufsäule an dem genannten Standort keine
Beeinträchtigung des Stadtbilds hervorruft, die eine Versagung der
Sondernutzungserlaubnis rechtfertigt. Soweit der Beklagte geltend macht, bei den
vorliegenden Fotografien vom Juni 2006 handele es sich nur um eine
„Momentaufnahme", die nicht für alle Jahreszeiten aussagekräftig sei, führt dies nicht
zu einer anderen Beurteilung. Dass sich eine gewisse Änderung des optischen
Eindrucks für Zeiträume ergibt, in denen die Einzelbäume vor dem Bahnhof nicht
belaubt sind, trifft zwar zu. Der Senat vermag nach den vorliegenden Fotografien und
sonstigen Unterlagen die örtlichen Verhältnisse indes auch insoweit zu bewerten. Für
die Situation bei unbelaubtem Baumbestand ergäbe sich zur Überzeugung des
Senats ebenfalls keine eine Erlaubnisversagung rechtfertigende Beeinträchtigung
des optischen Eindrucks des Bahnhofsgebäudes sowie des X. -C. -Platzes.

29

Soweit der Beklagte seine Entscheidung auf die weiteren Gesichtspunkte einer
Gleichbehandlung anderer Taxiunternehmer und eines fehlenden öffentlichen
Interesses gestützt hat, handelt es sich um Erwägungen, die schon im Ansatz
mangels rechtlicher Erheblichkeit im Rahmen der straßenrechtlichen Entscheidung
eine Versagung der beantragten Erlaubnis nicht rechtfertigen können. Sollte es zu -
derzeit nicht absehbaren - Anträgen anderer Taxiunternehmer auf Erteilung
entsprechender Erlaubnisse in dem Bereich vor dem Bahnhof kommen, wäre es
Sache des Beklagten, darüber zu entscheiden, ob nach straßenbezogenen
Ermessenskriterien weitere Erlaubnisse zu erteilen wären oder ob - ggf. unter
Änderung der Erlaubnis des Klägers - über die Zuteilung der
Sondernutzungsbefugnis für den hier in Rede stehenden Standort erneut zu
entscheiden wäre. Für eine solche Entscheidung böte der vom Gesetz in § 18 Abs. 2
Satz 1 2. Alt. StrWG vorgesehene - und antragsgemäß in die Entscheidungsformel
einbezogene - Widerrufsvorbehalt mit Blick auf eine Änderung der Sachlage durch
Anträge anderer Taxiunternehmer eine verfahrensrechtliche Grundlage.

30

Auf anderweitige ermessensrelevante Gesichtspunkte hat der Beklagte seine
Entscheidung nicht tragend gestützt. Insbesondere ist den Bescheiden nicht zu
entnehmen, dass die Entscheidung auch auf einen selbständig tragenden
Gesichtspunkt der Beeinträchtigung der Leichtigkeit und Sicherheit des
Fußgängerverkehrs gestützt worden wäre. Soweit auf diesen Aspekt in den
Entscheidungsgründen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen wird (vgl. S. 11
des Urteilsabdrucks, zweiter Absatz a. E.), versteht der Senat dies dahin, dass
lediglich auf die Möglichkeit verwiesen wird, eine Ablehnung mit diesem Aspekt
selbständig tragend zu begründen, ohne dass damit zum Ausdruck gebracht werden
soll, dass der Beklagte von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht hat. Ungeachtet
dessen sind in diesem Zusammenhang konkrete Beeinträchtigungen von
Beklagtenseite durch die - einzelne - Taxirufsäule an dem vorgesehenen Standort
nicht vorgetragen worden.

31

Der Beklagte hat seine Ermessensentscheidung auch nicht im gerichtlichen
Verfahren nach § 114 Satz 2 VwGO in zulässiger Weise ergänzt.

32

Vgl. zu den Voraussetzungen einer solchen Ergänzung allg. Eyermann-Rennert,
VwGO, Kommentar, 12. Aufl., Rdnrn. 84 ff. m.w.N.

33

Im erstinstanzlichen Verfahren hat er schriftsätzlich auf die vorliegenden
Bescheide verwiesen. Anhaltspunkte für eine Änderung der Ermessensentscheidung
während der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht sind weder der
Sitzungsniederschrift noch der Wiedergabe des Vortrags des Beklagten im
Urteilstatbestand zu entnehmen. Eine Änderung ist auch im Berufungsverfahren nicht
erfolgt.

34

Ist die Ablehnungsentscheidung des Beklagten damit ermessensfehlerhaft im
Sinne von §§ 113 Abs. 5 Satz 1, 114 Satz 1 VwGO, fehlt es für die begehrte
Verpflichtung zur Erlaubniserteilung auch nicht an der Spruchreife im Sinne von §
113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Der Erteilung der Sondernutzungserlaubnis entgegen-
stehende anderweitige straßenrechtlich relevante Gesichtspunkte werden vom
Beklagten nicht aufgezeigt und sind auch sonst nicht ersichtlich. Bei dieser Sachlage
ist das Ermessen des Beklagten unter Berücksichtigung der Umstände des
Einzelfalls auch mit Blick auf die grundrechtlich geschützten wirtschaftlichen
Interessen des Klägers auf „Null" reduziert und - da nach dem Ergebnis der
mündlichen Verhandlung eine Erteilung auf Zeit (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 1. Alt.
StrWG) nicht in Betracht kommt - im Sinne im Sinne des Berufungsantrags
gebunden, so dass die Erlaubnis unter dem Vorbehalt des Widerrufs (vgl. § 18 Abs. 2
Satz 1 2. Alt. StrWG) zu erteilen ist.

35

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. Abs. 2
VwGO.

36

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §
708 Nr. 10, 711 Satz 1, 713 ZPO.

37

Gründe für eine Zulassung der Revision sind nicht ersichtlich, § 132 Abs. 2
VwGO.

38