Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Beschluss vom 2018-12-19, Aktenzeichen 1 ME 155/18

Tenor

Die Beschwerden des Antragstellers und des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Oldenburg - 4. Kammer - vom 26. Oktober 2018 werden zurückgewiesen.

Der Beteiligten tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens je zur Hälfte.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 14.400,00 EUR festgesetzt.

Gründe

I.

1

Der Antragsteller wendet sich gegen die Nutzungsuntersagung für die Vermietung eines Einfamilienhauses als Arbeitnehmerunterkunft; er meint diese sei als „Wohnen“ von der bestehenden Baugenehmigung gedeckt. Der Antragsgegner verteidigt seine vom Verwaltungsgericht beanstandete Störerauswahl.

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Der Antragsteller ist Eigentümer des Grundstück C. 1 in A-Stadt, in einem durch Bebauungsplan festgesetzten eingeschränkten allgemeinen Wohngebiet. Das darauf errichtete Wohnhaus verfügt über eine Baugenehmigung vom 30.9.1998 als „Neubau eines Einfamilienwohnhauses mit Garage“ mit einer Wohnfläche von 173,09 m² und einer Nutzfläche von 60,19 m². Im April 2018 stellte der Antragsgegner fest, dass der Antragsteller das Gebäude an insgesamt 12, zeitweise nach Meldeauskunft sogar 14 ausländische Arbeitskräfte eines nahegelegenen Betriebes vermietet habe, wozu er auch einen oberhalb der Garage gelegenen, in den genehmigten Bauvorlagen als „nicht ausgebaut“ dargestellten Raum in zwei Schlafräume und einen Flurbereich mit Küchenzeile umgebaut habe. Darauf untersagte er dem Antragsteller mit dem angegriffenen Bescheid vom 3.7.2018 unter Anordnung des Sofortvollzugs die weitere Nutzung sowie Weitervermietung des o.g. Wohnhauses zu Zwecken der Arbeitnehmerunterbringung; die Nutzung sei innerhalb von 3 Monaten nach Zustellung aufzugeben. Ferner drohte er ein Zwangsgeld von 5000 € an. Die Mieter erhielten Duldungsverfügungen.

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Dem Antrag des Antragstellers auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung hat das Verwaltungsgericht teilweise stattgegeben. Sein fristgerecht eingelegter Widerspruch werde voraussichtlich Erfolg haben, soweit er die gegenwärtige Nutzung untersage, d.h. den Antragsteller zur Beendigung der bestehenden Mietverhältnisse auffordere. Die Effektivität der Gefahrenabwehr erfordere es grundsätzlich, die Nutzungsuntersagung direkt gegenüber den Nutzern, d.h. den Mietern auszusprechen. Ein Ausnahmefall, in dem dies wegen ständig wechselnder, für die Behörde unübersichtlicher Mietverhältnisse untunlich sei, liege nicht vor; unter den Mietern habe es bisher relativ wenig Fluktuation gegeben, zudem sei es dem Antragsgegner auch möglich gewesen, allen Mietern Duldungsverfügungen zuzustellen. Voraussichtlich erfolgreich werde auch der Widerspruch gegen die Zwangsgeldandrohung sein, da diese nicht zwischen den verschiedenen untersagten Handlungen – Fortführung der bisherigen Nutzung und Weitervermietung – unterscheide. Offen, aber vermutlich zu verneinen, seien die Erfolgsaussichten des Widerspruchs gegen das Weitervermietungsverbot. Nach den vom Senat in seinem Beschluss vom 18.9.2015 – 1 ME 126/15 – formulierten Grundsätzen seien zwar die vom Antragsgegner herangezogenen Kriterien – eine Nutzung einer entsprechend großen Wohneinheit durch bis zu fünf Personen würde stets, durch bis zu acht Personen bei Vorlage weiterer Nachweise als Wohnnutzung anerkannt, eine höhere Belegung nie – nicht geeignet, unabhängig von den Umständen des Einzelfalls das Vorliegen einer Wohnnutzung i.S.d. BauNVO zu beurteilen. Auch weise der Fall Parallelen zu dem Fall auf, in dem der Senat (a.a.O.) eine Wohnnutzung noch bejaht habe. Hier habe der Antragsteller in die Wohnnutzung aber Räume einbezogen, für die eine solche Nutzung nicht genehmigt seien. Selbst unter Berücksichtigung dieser Räume stünden jedoch für bis zu 14 Personen nur ca. 220 m², nur eine vollwertige Küche und eine kleine Küchenzeile zur Verfügung. Diese Belegung überschreite die Nutzung, die sich aus den 1989 genehmigten Bauvorlagen ergebe; dort sei das Gebäude als Einfamilienhaus bezeichnet und auch als solches konzipiert; hierauf sei auch der Stellplatzbedarf abgestimmt. Das Nutzungskonzept des Antragstellers ziele nicht auf die Bereitstellung einer auf Dauer angelegten Häuslichkeit für die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises. Die Räume seien spartanisch eingerichtet und sollten möglichst jeweils doppelt belegt werden. Der Mietvertrag bezeichne nicht einmal die Zimmer, die für die einzelnen Nutzer zur Verfügung stünden. Der monatliche Mietpreis von 290,- €/Person (warm) ergebe einen Ertrag, der für eine übliche Wohnnutzung nicht erzielt werden könne. Eine Vermietung auf Dauer an eine Nutzergruppe (Wohngemeinschaft) sei offenbar nicht geplant, auch wenn einige Nutzer durch verwandtschaftliche oder sonstige Beziehungen miteinander verbunden seien. Nach den Feststellungen des Antragsgegners fehle ein Gemeinschaftsraum. Rückzugsmöglichkeiten außerhalb der Doppelzimmer bestünden nicht. Selbst wenn die Nutzung noch dem Wohnen zugeordnet sei, sei offen, ob sie noch im festgesetzten allgemeinen Wohngebiet gebietsverträglich sei. Offenkundig genehmigungsfähig sei die Nutzung nicht. Die bei offenen Erfolgsaussichten vorzunehmende Interessenabwägung gehe zu Lasten des Antragstellers aus; die ungenehmigte Nutzung der Räume oberhalb der Garage sei ohnehin nicht schutzwürdig. Im Übrigen sei das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers deshalb gering, da das Haus gegenwärtig „voll belegt“ sei und eine Neuvermietung nicht konkret in Rede stehe; sollte das Neuvermietungsverbot bis zur Hauptsacheentscheidung teilweise relevant werden, sei dies mit Blick auf die immer noch hohen Einnahmen aus den verbleibenden Mietverhältnissen vertretbar. Zu berücksichtigen sei auch, dass von der Nutzung eine unerwünschte Vorbildwirkung ausgehen könne.

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Gegen den Beschluss haben beide Beteiligten fristgerecht Beschwerde erhoben.

II.

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1. Die Beschwerde des Antragstellers, auf deren fristgemäß vorgetragene Gründe sich die Prüfung des Senats gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt, ist unbegründet.

6

Sein Vortrag, nach seiner aktuellen Berechnung betrage die Wohnfläche im Erdgeschoss 132,19 m², im Obergeschoss 145,82 m², insgesamt also 278,02 m² zuzüglich Nutzfläche, ist unbeachtlich; insofern bestand kein Anlass, die in der Beschwerdebegründung vom 30.11.2018 angekündigten, aber nicht vorgelegten Grundrisspläne nachzufordern. Denn das Verwaltungsgericht hat sich – selbständig tragend – auf UA S. 12 f. darauf gestützt, etwaige Erweiterungen der Wohnfläche gegenüber dem mit Bauschein vom 30.9.1998 genehmigten Bestand seien bereits formell illegal und nicht offensichtlich genehmigungsfähig, könnten bei der Beurteilung des den Mietern zur Verfügung stehenden Wohnraums mithin nicht mit berücksichtigt werden. Das hat der Antragsteller nicht mit Beschwerdegründen angegriffen.

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Dahinstehen kann, ob bereits die formelle Illegalität der Nutzung eines Teils des Wohnhauses die Nutzungsuntersagung insgesamt rechtfertigt, oder ob die Möglichkeit hätte in Betracht gezogen werden müssen, nur die Nutzung der in den Bauvorlagen nicht als Wohnraum dargestellten Räume zu untersagen. Denn dies würde voraussetzen, dass die verbleibende Nutzung der genehmigten Wohnfläche von 173,09 m² mit zwei Bädern und einer Küche für dann freilich nur noch bis zu 10 Personen als „Wohnen“ von der Baugenehmigung gedeckt oder offenkundig genehmigungsfähig wäre. Diesbezüglich greifen die vom Verwaltungsgericht für eine unterstellte Wohnfläche von ca. 220 m² mit zwei Kochgelegenheiten bei bis zu 14 Personen angestellten Erwägungen sinngemäß. Entgegen der Auffassung des Antragstellers durfte das Verwaltungsgericht bei seiner Einschätzung, ob die vom Antragsteller bislang praktizierte und daher auch im Falle einer Neuvermietung zu erwartende Nutzungsform als „Wohnen“ gelten kann, auch die spartanische Einrichtung der Mieträume berücksichtigen. Dass die Ausstattung der Räume ein für die Beurteilung des Wohncharakters der Nutzungsform maßgeblicher Gesichtspunkt ist, hat der Senat in seinem Beschluss vom 18.9.2015 (a.a.O., juris Rn. 10) angenommen. Dies bedeutet nicht, dass der Antragsteller, wie er meint, verpflichtet wäre, die Räumlichkeiten aufwendiger als bisher auszustatten. Entscheidend ist, dass die Belegungsdichte in Verbindung mit den – für den Vermieter erkennbaren – voraussichtlichen Nutzungsmodalitäten der Mieter nicht die Einrichtung eines häuslichen Wirkungskreises erwarten lässt; hierfür dürfen die Behörde und das Verwaltungsgericht durchaus die Einrichtungsgepflogenheiten des bisherigen, im Wesentlichen gleichen, Nutzerkreises berücksichtigen. Ob die Höhe der vom Antragsteller erzielten Mieteinnahmen gegen eine Einstufung der Nutzung als „Wohnen“, jedenfalls als das nach Ansicht des Verwaltungsgerichts allein genehmigte „einfamilienhaustypische Wohnen“ sprechen, kann dahinstehen; denn auch ohne Berücksichtigung dieses Gesichtspunktes rechtfertigen die vom Verwaltungsgericht herangezogenen Indizien die Bewertung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs als zumindest offen. Ohne Erfolg rügt der Antragsteller schließlich, die Bewertung der Stellplatzsituation durch das Verwaltungsgericht sei rein theoretischer Natur, da nur ein Mieter ein Fahrzeug besitze. Er verkennt dabei, dass die Erwägungen des Verwaltungsgerichts das Neuvermietungsverbot und damit nicht die gegenwärtige Nutzung betreffen. Dass bei einer Vermietung an eine Vielzahl von Nutzern der Stellplatzbedarf nach anderen Kriterien zu bewerten ist als bei einer Einfamilienhausnutzung – allein darauf kam es dem Verwaltungsgericht bei Thematisierung der Stellplatzfrage auf UA S. 13 an –, ist zutreffend.

8

Die an die Einstufung der Erfolgsaussichten als offen anknüpfende Interessenabwägung des Verwaltungsgerichts hat der Antragsteller nicht mit Beschwerdegründen angegriffen.

9

2. Die ausschließlich gegen die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Nutzungsuntersagung, nicht aber gegen die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Zwangsgeldandrohung gerichtete Beschwerde des Antragsgegners hat ebenfalls keinen Erfolg.

10

Dass, wie der Antragsgegner ausführt, der Eigentümer einer unzulässig genutzten Wohnung nach § 56 Satz 1 NBauO grundsätzlich möglicher Adressat einer bauaufsichtlichen Anordnung sein kann, verkennt das Verwaltungsgericht nicht. Zutreffend und vom Verwaltungsgericht nicht in Frage gestellt ist auch sein Ansatz, dass es im Rahmen der Störerauswahl auf Ermessensebene grundsätzlich geboten ist, denjenigen zuerst in Anspruch zu nehmen, der mit dem geringstmöglichen Aufwand baurechtmäßige Zustände herbeiführen kann. Nach der Rechtsprechung u.a. des Senats (vgl. Beschl. v. 11.9.2015 – 1 ME 118/15 -, juris Rn. 10) ist dies grundsätzlich nicht der Eigentümer, sondern der unmittelbare Nutzer. Dieser kann die Nutzung tatsächlich aufgeben, ohne (in der Regel) den Eigentümer um Erlaubnis fragen zu müssen. Der Eigentümer ist darauf angewiesen, seinerseits – etwa durch Kündigung und ggf. nachfolgende Räumungsklage – auf den Mieter dahingehend einzuwirken, dass er das vollzieht, was die Behörde auch direkt ihm gegenüber erzwingen könnte. Die Hinnahme der damit verbundenen Verdoppelung der Vollstreckungsverzögerungen und –risiken ist regelmäßig ermessensfehlerhaft. Ausnahmen erkennt die Rechtsprechung insbesondere bei der Nutzung von Räumen zu Zwecken der Prostitutionsausübung an. Mitbestimmend ist dabei neben der für die Bauaufsichtsbehörde typischerweise unübersichtlichen Fluktuation der Mietverhältnisse und der mitunter schwierigen Erreichbarkeit der unmittelbaren Nutzerinnen die Erwägung, dass im Prostitutionsmilieu Vermieter meist andere Mittel als den Weg über die Zivilgerichte haben, ein Räumungsbegehren durchzusetzen (Senatsbeschl. v. 28.8.2014 - 1 ME 91/14 -, V. n. b.). Bei der Vermietung von Unterkünften an ausländische Arbeitnehmer ist letzteres nicht ohne weiteres der Fall, jedenfalls dann nicht, wenn der Vermieter nicht gleichzeitig Arbeitgeber der unmittelbaren Nutzer ist. Angesichts dessen hat der Senat in seinem Beschluss vom 11.9.2015 (a.a.O.) die Möglichkeit, auch bei der Arbeitnehmerunterbringung den Vermieter anstelle der Mieter in Anspruch zu nehmen, auf Einzelfälle, namentlich bei einem konkret unübersichtlichen Nutzerkreis, begrenzt. Dass ein solcher hier nicht vorliegt, hat das Verwaltungsgericht überzeugend ausgeführt.

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Dem Einwand des Antragsgegners, die Inanspruchnahme des Vermieters anstelle der unmittelbaren Nutzer rechtfertige sich jedenfalls aus dem Grundsatz des geringstmöglichen Eingriffs, vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Die Möglichkeit des Vermieters, durch Reduktion der Belegungszahl sich wenigstens einen Teil seiner Einkünfte - und einem Teil der Mieter ihre Unterkunft - zu erhalten, besteht unabhängig davon, ob die Beendigung der bisherigen Nutzungssituation durch Verfügung an den Vermieter oder die Mieter bewirkt wird. Auch den letzteren steht es offen, den Vollzug der Nutzungsuntersagung durch den Nachweis abzuwenden, dass sich die Unterbringungsverhältnisse durch eine Reduktion der Gesamtbelegung des Objekts entscheidend verbessert haben. Einer Absprache zwischen Vermieter und Mietern bedarf es dafür ohnehin.

12

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 159 S. 1 VwGO, § 100 Abs. 1 ZPO.

13

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1, 47 Abs. 1 Satz 1, 2 Satz 1 GKG. Eine Reduktion mit Blick darauf, dass der Antragsgegner die Aufhebung der Zwangsgeldandrohung hingenommen hat, ist nicht angezeigt, da diese den erstinstanzlichen Streitwert nicht erhöht (Nr. 12 a der Streitwertannahmen des Senats, NordÖR 2002, 197 = NdsVBl. 2002, 192).

14

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

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