Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1997-03-14, Aktenzeichen 22 A 1438/96
ECLI:DE:OVGNRW:1997:0314.22A1438.96.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin betreibt in J. ein
Metallveredelungsunternehmen. Die Abwässer dieses Unternehmens
werden nach einer Vorklärung in der zum Betrieb gehörenden
Abwasserbehandlungsanlage in die öffentliche Kanalisation
eingeleitet.

3

Im Jahre 1990 entschloß sich die Klägerin ihre
Abwasserbehandlungsanlage zu modernisieren. Die dafür
erforderliche, am 11. Januar 1991 beim N. Kreis
beantragte Genehmigung wurde ihr am 30. August 1991 erteilt.
Anfang 1993 wurde die modernisierte Abwasserbehandlungsanlage
in Betrieb genommen.

4

Bis zu diesem Zeitpunkt kam es bei Abwasseruntersuchungen
des Beklagten und des Ruhrverbandes mehrfach zu Beanstandungen
wegen festgestellter Grenzwertüberschreitungen. Die nach der
Inbetriebnahme der modernisierten Abwasserbehandlungsanlage
auf Veranlassung des S. verbands in der Zeit von April 1993
bis April 1994 vorgenommenen vier Abwasseruntersuchungen
ergaben keine Beanstandungen mehr. Ebenso wurden bei den im
Auftrag des Beklagten im Juli 1993 und Januar 1994
durchgeführten Abwasseruntersuchungen keine bzw. nur
geringfügige Grenzwertüberschreitungen festgestellt. Wie
schon in der Vergangenheit machte der Beklagte auch die ihm
für diese beiden Untersuchungen entstandenen Kosten gegenüber
der Klägerin durch Erlaß von Kostenersatzbescheiden geltend,
gegen die sich die Klägerin jedoch nicht wandte.

5

Auch eine im August 1994 im Auftrag des Beklagten
durchgeführte Abwasseruntersuchung ergab keine Beanstandung.
Mit Bescheid vom 19. September 1994 forderte der Beklagte die
Klägerin unter Hinweis auf die Entwässerungssatzung der Stadt
J. auf, die ihm für diese Abwasseruntersuchung
entstandenen Kosten in Höhe von 257,44 DM zu erstatten.

6

Den dagegen am 19. Oktober 1994 eingelegten Widerspruch
wies der Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 8. November
1994, zugestellt am 11. November 1994, zurück.

7

Am 8. Dezember 1994 hat die Klägerin Klage erhoben, zu
deren Begründung sie im wesentlichen angeführt hat: Der
Kostenersatzbescheid des Beklagten finde in der
Entwässerungssatzung der Stadt J. keine hinreichende
Rechtsgrundlage. Für eine Satzungsregelung, die eine von
Verdachtsmomenten losgelöste Möglichkeit eröffne, jederzeit
Abwasseruntersuchungen durchzuführen, sei keine ausreichende
Ermächtigungsgrundlage vorhanden. Hinsichtlich der
Zeitabstände der einzelnen Abwasseruntersuchungen werde den
Umständen des Einzelfalls keine hinreichende Rechnung
getragen. So sei unberücksichtigt geblieben, daß ihre
Abwasserbehandlungsanlage modernisiert sei und frühere
Abwasseruntersuchungen zu keinen Beanstandungen geführt
hätten. Außerdem würden auch vom S. verband
Abwasseruntersuchungen vorgenommen, auf deren Ergebnisse der
Beklagte gegebenenfalls zurückgreifen könne.

8

Die Klägerin hat beantragt,

9

den Kostenersatzbescheid des
Beklagten vom 19. September 1994 und
dessen Widerspruchsbescheid vom
8. November 1994 aufzuheben.

10

Der Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung hat der Beklagte dargelegt: Die
Entwässerungssatzung der Stadt J. stelle die
Entscheidung, ob und zu welchem Zeitpunkt
Abwasseruntersuchungen durchgeführt würden, in sein durch den
Erhalt der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Abwasseranlage
„geleitetes" Ermessen. Unter Berücksichtigung der
Modernisierung der Abwasserbehandlungsanlage und im Hinblick
auf die Einhaltung der Grenzwerte bei den letzten Kontrollen
fänden bei der Klägerin anstelle der üblichen vier, nur noch
zwei Abwasseruntersuchungen im Jahr statt. Auf die
Abwasseruntersuchungen des Ruhrverbandes könne nicht
zurückgegriffen werden, da die Ergebnisse erst mit erheblicher
zeitlicher Verzögerung übermittelt würden und Absprachen
hinsichtlich der Zeiten und des Umfangs der
Abwasseruntersuchungen nicht erfolgten.

13

Mit Urteil vom 25. Januar 1996 hat das Verwaltungsgericht
den Kostenersatzbescheid des Beklagten vom 19. September 1994
und dessen Widerspruchsbescheid vom 8. November 1994
aufgehoben und zur Begründung im wesentlichen dargelegt: Dem
Kostenersatzbescheid fehle es an der erforderlichen
Rechtsgrundlage, da die vom Beklagten zugrunde gelegte
Bestimmung der Entwässerungssatzung wegen Verstoßes gegen den
Gesetzesvorbehalt nichtig sei. Weder die Gemeindeordnung noch
das Kommunalabgabengesetz oder das Landeswassergesetz
enthielten eine einschlägige Ermächtigungsgrundlage. Aber
selbst wenn die Satzungsbestimmung in der allgemeinen Befugnis
zur Ausgestaltung des Kanalbenutzungsverhältnisses ihre
Rechtfertigung fände, wäre die generelle Überbürdung der
Kostentragungspflicht für von dem Beklagten durchgeführten
Abwasseruntersuchungen auf den Anschlußnehmer wegen Verstoßes
gegen § 24 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes NW und
damit gegen höherrangiges Recht nichtig, weil der Beklagte den
Anschlußnehmer mit Kosten für die Ausübung von
Amtsermittlungspflichten belaste, die von der Gemeinde zu
tragen seien.

14

Gegen das am 19. Februar 1996 zugestellte Urteil hat der
Beklagte am 16. März 1996 Berufung eingelegt, zu deren
Begründung er anführt: Mit der Durchführung der
Abwasseruntersuchungen werde ausschließlich eine Aufgabe des
Anschlußnehmers wahrgenommen, da es allein diesem obliege,
dafür Sorge zu tragen, daß die für die öffentliche
Abwasseranlage bestehenden Benutzungsbedingungen eingehalten
würden. Es liege auch in dem ortsgesetzgeberischen Ermessen,
in der Entwässerungssatzung zu bestimmen, daß die Pflicht zur
Kontrolle des auf einem bestimmten Grundstück anfallenden
Abwassers dem Anschlußnehmer obliege und daß diese Pflicht für
den Anschlußnehmer von der Kommune wahrgenommen werden könne.
Anders als bei einer Gebühr diene der
Kostenerstattungsanspruch dazu, im konkreten Fall die
tatsächlich angefallenen Kosten letztlich demjenigen
zuzuweisen, dessen Aufgaben erfüllt worden seien.
Anschlußnehmer, die potentiell gefährliches Abwasser
einleiteten, gäben mit dem Bedürfnis nach Untersuchungen Anlaß
für einen Sonderaufwand, bei dem jede innere Rechtfertigung
dafür fehle, ihn von der Allgemeinheit der Benutzer tragen zu
lassen.

15

Der Beklagte beantragt,

16

das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

17

Die Klägerin beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

19

Zur Begründung führt sie unter Verweis auf die Ausführungen in
dem angefochtenen Urteil ergänzend aus: Der Beklagte lasse
außer acht, daß die modernisierte Abwasserbehandlungsanlage
ihrerseits bereits Kontrollmechanismen hinsichtlich der
Einhaltung der Grenzwerte beinhalte. Es könne deshalb nicht
davon ausgegangen werden, daß die Kontrollaufgaben nur von dem
Beklagten wahrgenommen würden. Außerdem habe der Beklagte
nicht dargetan, daß er mit den von ihm veranlaßten
Untersuchungsmaßnahmen den Umständen des Einzelfalls gerecht
geworden sei bzw. dies beabsichtigt habe.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands
wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Band).

21

Entscheidungsgründe:

22

Die Berufung, über die mit Einverständnis der Beteiligten
ohne mündliche Verhandlung entschieden wird (vgl. § 125 Abs. 1
i.V.m. § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -),
ist unbegründet.

23

Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Recht stattgegeben.
Der angefochtene Kostenersatzbescheid des Beklagten vom
19. September 1994 und dessen Widerspruchsbescheid vom
8. November 1994 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin
in ihren Rechten.

24

Dem angefochtenen Kostenersatzbescheid fehlt es an der
erforderlichen Rechtsgrundlage. Weder die Entwässerungssatzung
der Stadt J. (A.) noch sonstige Bestimmungen (B.)
ermächtigen den Beklagten, von der Klägerin den begehrten
Kostenersatz zu verlangen.

25

A. Der Bescheid kann - entgegen der Auffassung des Beklagten -
nicht auf § 5 Abs. 7 Satz 9 und § 17 Abs. 1 Satz 1 der Satzung
der Stadt J. über die Entwässerung der Grundstücke und
den Anschluß an die öffentliche Abwasseranlage
(Entwässerungssatzung) vom 28. November 1990 - EWS - gestützt
werden.

26

Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 EWS wird für die Kosten von
Abwasseruntersuchungen ein Kostenersatz in Höhe der
tatsächlich entstandenen Kosten von den Anschlußberechtigten
erhoben. § 5 Abs. 7 Satz 9 EWS bestimmt unter Hinweis auf § 17
Abs. 1 EWS, daß die Überwachung der Einleitung und die
Untersuchung der Proben auf Kosten des Anschlußberechtigten
durchgeführt werden. Diese Bestimmungen sind nichtig, soweit
sie die Erhebung eines Kostenersatzes für vom Beklagten
vorgenommene Abwasseruntersuchungen vorsehen. Für eine solche
Kostenregelung bedarf es einer gesetzlichen Rechtsgrundlage
(I.), an der es jedoch fehlt (II.).

27

I. Das Erfordernis einer gesetzlichen Rechtsgrundlage ergibt
sich daraus, daß die mit einer derartigen Satzungsbestimmung
vorgenommene Aufbürdung von finanziellen Belastungen einen
Eingriff in den Rechtsbereich des Bürgers darstellt.

28

Zwar folgt aus dem den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 des
Grundgesetzes - GG - und Art. 78 Abs. 1 der Verfassung des
Landes Nordrhein-Westfalen - VerfNW - eingeräumten Recht zur
eigenverantwortlichen Wahrnehmung aller Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft die allgemeine Befugnis, im Rahmen der
Gesetze Satzungen zu erlassen, ohne daß dazu in jedem
Einzelfall eine spezielle gesetzliche Ermächtigung notwendig
wäre. Diese als Teil der Selbstverwaltung anzusehende
allgemeine Satzungsbefugnis gilt jedoch nicht uneingeschränkt.
Vielmehr ist für Satzungen, die zu einem grundrechtsrelevanten
Eingriff in den Rechtsbereich der Bürger berechtigen, eine
spezielle gesetzliche Satzungsermächtigung erforderlich. Das
ergibt sich schon aus den rechtsstaatlichen Grundsätzen des
Gesetzes- und des Parlamentsvorbehalts, wonach Eingriffe in
verfassungsrechtlich geschützte Bereiche nur aufgrund eines
Gesetzes gerechtfertigt sind und sich der Gesetzgeber seiner
Rechtssetzungsbefugnis nicht völlig entäußern darf.

29

Hier ermächtigt die Entwässerungssatzung den Beklagten,
Kostenersatz für von ihm veranlaßte Abwasseruntersuchungen von
den Anschlußnehmern zu verlangen und damit durch die
Auferlegung finanzieller Lasten in die jedenfalls durch Art. 2
Abs. 1 GG verfassungsrechtlich geschützte allgemeine
Handlungsfreiheit der Betroffenen einzugreifen. Für derartige
Eingriffe in den Rechtskreis der Bürger gilt - wie dies für
die Regelung öffentlicher Abgaben allgmein anerkannt ist - der
Vorbehalt des Gesetzes mit der Folge, daß die
satzungsrechtliche Kostenregelung einer verfassungsrechtlich
einwandfreien Ermächtigung durch Gesetz bedarf.

30

Vgl. Bundesverfassungsgericht,
- BVerfG -, Beschluß vom 11. Oktober
1966 - 2 BvR 179 u.a./64, BVerfGE 20,
S. 252 ff (269);
Bundesverwaltungsgericht - BVerwG -,
Urteil vom 7. März 1958 - 7 C 84.57 -,
BVerwGE 6, S. 247 (251);
Oberverwaltungsgericht für das Land
Nordrhein-Westfalen - OVG NW -, Urteil
vom 18. März 1986 - 2 A 2750/84 -,
Kommunale Steuerzeitschrift - KStZ -
1987, S. 233.

31

Aus diesem Grunde hat auch der Landesgesetzgeber die zum Erlaß
entsprechender satzungsrechtlicher Bestimmungen ermächtigende
Regelung der kommunalen Kostenersatzansprüche für Haus- und
Grundstücksanschlüsse in § 10 KAG durch förmliches Gesetz
getroffen.

32

II. An der mithin erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung
für die in der Entwässerungssatzung vorgenommenen
Kostenersatzregelung fehlt es.

33

1. Aus der - bei Erlaß der Entwässerungssatzung noch
maßgebenden - Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen
in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. August 1984
- GO a.F. - läßt sich eine Befugnis des Satzungsgebers zur
Regelung des Kostenersatzes nicht herleiten.

34

Nach der insoweit allein in Betracht zu ziehenden
Vorschrift des § 19 Satz 1 GO a.F. sind die Gemeinden zwar
berechtigt, unter bestimmten Voraussetzungen den Anschluß an
die Kanalisation und ähnliche der Volksgesundheit dienende
Einrichtungen (Anschlußzwang) und die Benutzung dieser
Einrichtungen (Benutzungszwang) vorzuschreiben - und damit
auch nähere Regelungen hinsichtlich der Benutzungsverhältnisse
an der Anlage zu treffen.

35

Vgl. OVG NW, Urteil vom 7. März 1994
- 22 A 753/92 -, Rechtsprechungsreport
der Neuen Zeitschrift für
Verwaltungsrecht 1995, S. 244.

36

Diese Befugnis erstreckt sich aber nicht auf die Regelung von
Kosten, die etwa im Zusammenhang mit der Zurverfügungstellung,
dem Betrieb oder der Nutzung der gemeindlichen Einrichtung,
bzw. dem Anschluß daran, anfallen und von der Gemeinde dem
Bürger auferlegt werden sollen. Eine anderweitige
Interpretation des § 19 GO a.F. verbietet sich - soweit hier
von Interesse - allein schon deshalb, weil der
Landesgesetzgeber mit der (die Erhebung von Gebühren und
Beiträgen ergänzenden) Normierung einer Kostenersatzregelung
in § 10 KAG zu erkennen gegeben hat, daß § 19 GO a.F. zu
Satzungsregelungen durch die dem Bürger (öffentliche Abgaben
oder) Ersatzpflichten auferlegt werden sollen, nicht
ermächtigt. Auf die Frage, in wessen Interesse die
kostenverursachende Verwaltungsmaßnahme durchgeführt worden
ist, kommt es in diesem Zusammenhang nicht an.

37

2. Auch im Kommunalabgabengesetz findet sich keine
Ermächtigungsgrundlage für die hier getroffene
Kostenersatzregelung. Denn das durch § 17 Abs. 1 Satz 1 EWS
eingeführte Entgelt entspricht seiner Ausgestaltung nach den
in § 10 KAG besonders geregelten Ersatzansprüchen und zählt
somit nicht zu den - nur Steuern, Gebühren und Beiträge, nicht
aber Ersatzansprüche umfassenden - Kommunalabgaben i.S.d. § 1
Abs. 1 KAG. Zu den in § 10 KAG als anspruchsbegründend
aufgeführten Verwaltungsmaßnahmen aber gehören
Abwasseruntersuchungen nicht.

38

3. Dem Landeswassergesetz ist die erforderliche
Ermächtigung ebenfalls nicht zu entnehmen. Die in der Satzung
selbst als Rechtsgrundlagen benannten Bestimmungen der §§ 51,
53 und 65 LWG kommen schon deshalb nicht in Betracht, weil sie
sich zu Kosten der Abwasserbeseitigung, die durch Satzung zu
regeln wären, überhaupt nicht verhalten.

39

B. Für den angefochtenen Kostenersatzbescheid gibt es auch
keine außerhalb der Entwässerungssatzung liegende
Rechtsgrundlage.

40

1. Die Bestimmung des § 118 LWG ist - unabhängig von der
Frage der Zuständigkeit - schon deshalb nicht einschlägig,
weil die Klägerin weder unbefugt gehandelt, noch Auflagen
nicht erfüllt hat.

41

2. Ebenso liegen die Voraussetzungen für einen
Schadensersatzanspruch wegen einer positiven
Forderungsverletzung aus dem zwischen der Klägerin und dem
Beklagten bestehenden öffentlich-rechtlichen
Kanalbenutzungsverhältnis nicht vor. Ein derartiger Anspruch
würde u.a. voraussetzen, daß sich die Klägerin pflichtwidrig
und schuldhaft verhalten hätte. Daran fehlt es hier aber
offensichtlich, da bei der Abwasseruntersuchung, für deren
Kosten der Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid Ersatz
begehrt, keine Grenzwertüberschreitungen festgestellt worden
sind. Es bedarf deshalb weder einer Entscheidung darüber, ob
- im Hinblick auf Fragen der Kausalität und des Verschuldens -
die Kosten einer routinemäßigen Untersuchung, bei der
Grenzwertüberschreitungen festgestellt werden, die aber nicht
durch diese Überschreitung veranlaßt war, überhaupt von einem
eventuellen Schadensersatzanspruch erfaßt würden, noch
darüber, ob und unter welchen Voraussetzungen ein solcher
Schadensersatzanspruch überhaupt durch Verwaltungsakt geltend
gemacht werden könnte.

42

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus
§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 und 713 der
Zivilprozeßordnung.

43

Die Revision wird nicht zugelassen, weil die
Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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