Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-07-04, Aktenzeichen 3 S 351/11

Tenor

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgericht Karlsruhe vom 26. Juni 2008 - 6 K 2099/07 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte. Die Kosten des Revisionsverfahrens tragen, soweit das Bundesverwaltungsgericht über diese noch nicht entschieden hat, die Klägerin und die Beigeladene ebenfalls je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin und die Beigeladene begehren die Verpflichtung des beklagten Landes, für die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten die Abweichung von Zielen der Raumordnung gem. § 24 Landesplanungsgesetz - LplG - zuzulassen.

2

Am 30.05.2007 beantragte die Beigeladene beim Regierungspräsidium Karlsruhe die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens für ein ...-Einrichtungshaus einschließlich ergänzender Fachmärkte mit einer Gesamtverkaufsfläche von ca. 41.000 m². Am 31.05.2007 ging beim Regierungspräsidium Karlsruhe ein ergänzender bzw. fürsorglich gestellter Zielabweichungsantrag der Klägerin gem. § 24 LplG ein. Gegenstand dieser Anträge ist die von der Beigeladenen beabsichtigte Errichtung eines ...-Einrich-tungshauses mit ca. 25.500 m² Verkaufsfläche sowie eines Bau- und Gartenmarkts mit ca. 11.000 m² Verkaufsfläche und eines Küchenfachmarkts mit ca. 4.000 m² Verkaufsfläche auf der Gemarkung der Klägerin unmittelbar westlich der Bundesautobahn A 5 und südlich der R... Straße/R... Straße. Der geplante Standort liegt überwiegend im Geltungsbereich des qualifizierten Bebauungsplans „Lochfeld“, der für diesen Bereich teilweise ein Gewerbegebiet und teilweise ein Industriegebiet festsetzt, und - zu einem geringen Teil - im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Im Baisert“. Nach entsprechender Zuordnung eines von der Beigeladenen eingeholten Marktgutachtens der Gesellschaft ......- ... ... vom Mai 2007: Wirkungsanalyse ...-Einrichtungshaus, Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt in Raststatt - im Folgenden: ...-Gutachten 2007 - umfassen die 25.500 m² Verkaufsfläche des Einrichtungshauses 16.800 m² Möbel-Kernsortiment, 4.650 m² zentrenrelevante Nebensortimente und 4.050 m² nicht zentrenrele-vante Nebensortimente. Der geplante Bau- und Gartenmarkt enthält 700 m² zentrenrelevante Randsortimente sowie 700 m² nicht zentrenrelevante Randsortimente. Der geplante Küchenfachmarkt umfasst 100 m² zentrenrelevante Randsortimente. Für das ...-Einrichtungshaus sind ca. 2.300 Stellplätze vorgesehen. Die Klägerin ist nach dem Landesentwicklungsplan Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) als Mittelzentrum eingestuft.

3

Mit Bescheid vom 21.06.2007 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Antrag der Klägerin vom 31.05.2007 auf Abweichung von Zielen des LEP 2002 und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003 i.d.F. der Teilfortschreibung Einzelhandel vom Mai 2006 zum Zweck der geplanten Ansiedlung eines ...-Möbelhauses mit ergänzenden Fachmärkten in Rastatt ab. Das geplante Vorhaben verletze als typisch oberzentrale Einrichtung das raum-ordnungsrechtliche Kongruenzgebot. Die beantragte Zielabweichung sei unzulässig, da das Vorhaben raumordnerisch nicht vertretbar sei und Grundzüge der Planung in gravierender Weise verletzt würden.

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Die von der Klägerin erhobene Klage auf Feststellung, dass dem Vorhaben der Beigeladenen keine verbindlichen Ziele der Raumordnung entgegenstehen, hilfsweise auf Verpflichtung des Beklagten, die vorsorglich beantragte Zielabweichung zuzulassen, wies das Verwaltungsgericht Karlsruhe mit Urteil vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - ab.

5

Der Senat hat mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - (VBlBW 2010, 357) die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen zurückgewiesen. Zur Begründung hat der Senat ausgeführt, das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und Kongruenzgebot hätten Zielqualität. Das Ansiedlungsvorhaben widerspreche diesen verbindlichen Zielen. Ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen darüber hinaus gegen weitere verbindliche Ziele des LEP 2002 (Beeinträchtigungsverbot, Integrationsgebot) oder gegen verbindliche Ziele des Regionalplans Mittlerer Oberrhein verstoße, könne offenbleiben. Die Verpflichtungsklage sei ebenfalls unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene hätten keinen Anspruch auf Zulassung der beantragten Zielabweichung, weil das Vorhaben Grundzüge der Planung i.S.d. § 24 LplG berühre. Wegen der weiteren Begründung wird auf das in den VBlBW 2010, 357 abgedruckte Urteil des Senats verwiesen.

6

Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die - vom Senat zugelassenen - Revisionen mit Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 - (BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821) das Berufungsurteil teilweise aufgehoben und die Sache an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückverwiesen. Zwar sei die Auffassung des Senats, dass das Vorhaben dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) und dem Kongruenzgebot als Ziele des Landesentwicklungsplans widerspreche, nicht zu beanstanden. Jedoch müsse über die Verpflichtungsklage der Klägerin, eine Abweichung von Zielen des Landesentwicklungsplans zuzulassen, erneut entschieden werden. Die Auffassung des Senats, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehörten, die "als Grundzüge der Planung" die Planungskonzeption des LEP 2002 trügen und damit den für sie wesentlichen Gehalt bestimmten, sei als Ergebnis der Auslegung des LEP, der dem irreversiblen Landesrecht angehöre, zwar bindend. Die Schlussfolgerung, dass ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert werde, in jedem Fall die planerische Grundentscheidung berühre, verkenne aber, dass es auf die konkreten Umstände des Einzelfalls ankomme, ob die Grundzüge der Planung berührt würden. Daraus, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlaubten, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (NVwZ 2011, 821) verwiesen.

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Die Klägerin beantragt zuletzt,

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1. das vorangegangene Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 26.06.2008 - 6 K 2099/07 - abzuändern und

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2. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 zu verpflichten, die beantragte Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen;

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3. festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft; fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen;

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4. die Anträge zu 2. und 3. auf die Verwirklichung ausschließlich des ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken.

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Weiterhin erklärt die Klägerin, sie schließe sich dem Klagantrag Ziff. 6 der Beigeladenen an.

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Zur Begründung verweist die Klägerin hinsichtlich des Kongruenzgebots, des Integrationsgebots und des Beeinträchtigungsverbots auf ihr Vorbringen und das der Beigeladenen vor dem Verwaltungsgericht Karlsruhe, dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg und dem Bundesverwaltungsgericht. Die Zielabweichung vom Kongruenzgebot sei begründet, da die Region Mittlerer Oberrhein „...-mäßig“ unterversorgt sei, das Oberzentrum Karlsruhe trotz intensiver Suche keinen geeigneten Standort für einen ...-Möbelmarkt habe anbieten können, Möbelhäuser wie ... branchenüblich den Verflechtungsbereich der Standortgemeinden überschritten und mit den „Markenartikeln“ in der jeweiligen Innenstadt regelmäßig gar nicht in Konkurrenz träten, sondern unter Umständen sogar deren Geschäft belebten, die Klägerin unter den Gesichtspunkten Entwicklungsdynamik, Arbeitsplatzzentralität und Einzelhandelszentralität de facto bereits die Merkmale eines kleineren Oberzentrums aufweise und sie im Interesse des Erhalts der Einzelhandelszentralität und der Funktion der Innenstadt sowie zur Sicherstellung einer verbrauchernahen Versorgung bereits seit 2001 in einer Vielzahl von Fällen bauplanerische Festsetzungen i.S.d. Ausschlusses des Einzelhandels oder seiner Begrenzung getroffen habe. Ergänzend sei zu nennen, dass die autobahnnahe, überaus verkehrsgünstige Lage des geplanten Vorhabens an der Kreuzung einer Nord-Süd- und einer Ost-West-Achse im Herzen der Region und damit auch im Herzen des Verflechtungsbereichs des Oberzentrums Karlsruhe liege. Gegenüber einem ...-Markt im Oberzentrum sei mit allenfalls geringfügigen, auf jeden Fall aber nicht spürbaren Mehrverkehr zu rechnen. Weiterhin sei auf die Notwendigkeit der Bildung eines Gegengewichts im Sinne eines besonders attraktiven Einzelhandelsangebots gegenüber dem unmittelbaren an der Grenze der Region in R.../Elsass errichteten FOC hinzuweisen. Schließlich erschwere die Vielzahl zentraler Orte bzw. Mittelzentren auf engem Raum mit räumlich begrenzten Verflechtungsbereichen die Einhaltung des Kongruenzgebots. Bei der Entscheidung über die Abweichung von Soll-Zielen des Kongruenzgebots und des Integrationsgebots dürften diese raumordnerischen Zielvorgaben nicht gewissermaßen absolut betrachtet werden. Sie müssten vielmehr mit der gemeindlichen Planungshoheit, der durch Art. 12 Abs. 1 GG geschützten freien Standortwahl der Vorhaben-trägerin und mit der Niederlassungsfreiheit in ein angemessenes Verhältnis gesetzt werden. Unter Berücksichtigung all dessen könne die Ermessensentscheidung der Raumordnungsbehörde danach eigentlich nur auf eine „Zulassung der Abweichung“ lauten. Dies gelte insbesondere deshalb, weil das Beeinträchtigungsverbot nicht tangiert werde. Schließlich werde der streitgegenständliche Bescheid des Beklagten, eine Zielabweichung nicht zuzulassen, den Vorgaben des Europäischen Gerichtshofs zur Niederlassungsfreiheit insbesondere von Einzelhandelsgroßbetrieben nicht gerecht. Die Erforderlichkeit raumordnungsrechtlicher Vorgaben für die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe müsse konkret belegt bzw. durch die Angabe genauer Tatsachen glaubhaft gemacht werden. Dem genüge die Heranziehung der Anhalts-werte im Einzelhandelserlass nicht.

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Die Beigeladene beantragt zuletzt,

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das Urteil des VG Karlsruhe vom 26.06.2008 - 2 K 2099/07 - abzuändern und

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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 21.06.2007 zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...- Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Zielen aus Plansatz 3.3.7.1 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und Plansatz 2.5.3 (3) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Kongruenzgebote) beantragt hat, und

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2. festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 weder Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg noch die Plansätze 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung entgegenstehen,

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3. hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 des Landesentwicklungsplans 2002 Baden-Württemberg und den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat,

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4. weiter hilfsweise den Bescheid des Beklagten, Regierungspräsidium Karlsruhe vom 21.06.2007 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 erneut zu entscheiden,

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5. die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken;

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6. höchst hilfsweise das Verfahren auszusetzen und eine Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofes gemäß Art. 267 AEUV einzuholen, zu folgenden Fragen:

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a) Ist Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort gewährleistete Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer Vorschrift des nationalen Rechts entgegenstehen, die die Ansiedlung einer großflächigen Einzelhandelseinrichtung verbietet, sofern mehr als 30 % des Umsatzes dieser Einzelhandelseinrichtung durch Kunden generiert werden, die ihren Wohnsitz außerhalb eines festgelegten Verflechtungsbereichs der Standortgemeinde haben?

23

b) Sind Art. 49 i.V.m. Art. 54 und Art. 63 AEUV dahin auszulegen, dass die dort niedergelegte Niederlassungsfreiheit und Kapitalverkehrsfreiheit einer nationalen Vorschrift entgegenstehen, die die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelseinrichtungen mit mehr als 800 m² Verkaufsfläche für zentrenrelevante Sortimente außerhalb bestimmter in der Landes- oder Regionalplanung festgelegter integrierter Lagen verbietet?

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Zur Begründung trägt die Beigeladene im Wesentlichen vor:

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Der Widerspruch des ...-Ansiedlungsvorhabens zum landes- und regionalplanerischen Kongruenzgebot könne im Wege der Zielabweichung ausgeräumt werden, da die Voraussetzungen der Zielabweichung vorlägen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben sei am Standort R... raumordnerisch vertretbar. Sowohl die regionale Situation als auch die Besonderheiten des ...-Ansiedlungsvorhabens seien derart atypisch, dass eine Vorbildwirkung für andere Fälle nicht entstehe. Die raumstrukturelle Besonderheit sei durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren (Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl) auf engem Raum gekennzeichnet. Dies habe zur Folge, dass das 30 %-Kriterium aus Ziff. 3.2.1.4 des Einzelhandelserlasses 2001 leicht sehr weit überschritten werde. Diese atypische Situation sei mit der Lage im übrigen Geltungsbereich des LEP 2002 sowie im nördlichen Verbandsgebiet des Regionalverbands Mittlerer Oberrhein nicht vergleichbar. ...-Einrichtungshäuser seien im Bereich des großflächigen Einzelhandels singulär. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch nicht Grundzüge der Planung. Dies gelte sowohl für die allgemeine Struktur des Zentrale-Orte-Konzepts als auch für die konkreten planerischen Ziele, die mit den Regelungen des Kongruenzgebots verfolgt würden, und insbesondere unter Berücksichtigung des höherrangigen Rechts der Europäischen Union. Auch andere Ziele der Raumordnung stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben nicht entgegen. Ein ...-Einrichtungshaus entspreche dem definierten Versorgungs-auftrag des Mittelzentrums R..., weil es sich um eine Einkaufsmöglichkeit des gehobenen Bedarfs und um kein Spezialfachgeschäft handle, das typisch für ein Oberzentrum wäre (Plansatz 2.5.9 Abs. 1 Satz 1 LEP 2002). Der Zweck des Kongruenzgebots werde nicht wesentlich tangiert, weil eine Zersiedelung oder ein Verstoß gegen den Grundsatz flächensparender Raumnutzung am konkreten Standort in Rastatt - in unmittelbarer Nähe der BAB 5 als zentraler Infrastrukturachse - nicht zu befürchten sei. Auch das Ziel der Verkehrsvermeidung werde durch das Vorhaben nicht gefährdet, sondern sogar befördert. Die Fahrtzeit zu den nächstgelegenen ...-Einrichtungshäusern in Walldorf und Freiburg werde durch das Ansiedlungsvorhaben für die in 60-Minuten-Fahrzeitradius lebenden ca. 1,2 Millionen Einwohner insgesamt um ca. 32 % verkürzt. Die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses in Karlsruhe als dem nach dem Kongruenzgebot „idealtypischen“ Alternativstandort im Oberzentrum Karlsruhe würde zu keiner höheren Reduzierung der ...-Kundenverkehre führen. Vor diesem Hintergrund sei die Zulassung einer Zielabweichung auch unionsrechtlich geboten. Das dem Grunde nach anerkannte Interesse an der effektiven Nutzung und Bündelung der öffentlichen Infrastruktur und der Vermeidung unnötigen Verkehrs rechtfertige eine Beschränkung der unionsrechtlich gewährleisteten Niederlassungsfreiheit nur dann, wenn die Ausgestaltungen des Kongruenzgebots im konkreten Fall zur Erreichung dieser Ziele auch tatsächlich erforderlich seien. Dies müsse durch eine Untersuchung belegt sein, woran es vorliegend im Übrigen fehle.

26

Das ...-Ansiedlungsvorhaben entspreche den Vorgaben des landesplanerischen und des regionalplanerischen Beeinträchtigungsverbots, da es weder die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich noch die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde oder anderer Zentraler Orte im Einzugsbereich in rechtlich relevanter Weise beeinträchtige. Das ...-Gutachten Mai 2007 weise plausibel nach, dass die Anhaltspunkte von Ziff. 3.2.2.3 Abs. 3 des Einzelhandelserlasses 2001 zur Ermittlung etwaiger Beeinträchtigungen (10 %- und 20 %-Schwellen) weder für das Möbelkernsortiment noch für die zentrenrelevanten oder die nicht-zentrenrele-vanten Nebensortimente in erheblicher Weise überschritten würden. Die Stellungnahme der ... vom 13.05.2011 bestätige, dass die wesentlichen Ergebnisse dieses Gutachtens hinsichtlich der Flächenproduktivität von ...-Einrichtungshäusern und bezüglich des Einzelhandelsbesatzes im Einzugsgebiet nach wie vor aktuell seien. Entwicklungen, die höhere als die seinerzeit berechneten Umsatzumverteilungen erwarten ließen, habe es im Einzugsgebiet nicht gegeben.

27

Die Klägerin habe gegenüber dem Beklagten auch einen Anspruch auf Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Ermessensreduzierung auf Null ergebe sich aus der kommunalen Planungshoheit der Klägerin. Durch eine strikte Anwendung des Kongruenzgebots werde die kommunale Planungshoheit der Klägerin unverhältnismäßig beschränkt. Grund hierfür seien die besonderen raumstrukturellen Gegebenheiten im südlichen Verbandsgebiet der Region Mittlerer Oberrhein, nämlich die Ansammlung zahlreicher Mittelzentren auf engem Raum. Hierauf weise die Begründung des Regionalplans hinsichtlich der Anwendung der Schwellenwerte des Einzelhandelserlasses zur Auslegung des Kongruenzgebots auch ausdrücklich hin (Nr. 2.5.3 [3] Satz 2 LEP 2001). Ferner gebiete die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen die Zulassung der Zielabweichung vom Kongruenzgebot. Die Beigeladene habe verschiedene Standorte im benachbarten Oberzentrum Karlsruhe unter Berücksichtigung zahlreicher Varianten geprüft und gleichwohl keinen geeigneteren Standort gefunden. Werde die Ansiedlung der Beigeladenen - wie hier - an einem der wenigen geeigneten Standorte durch die strikte Anwendung des Kongruenzgebots vereitelt - und zwar ohne, dass die mit dem Kongruenzgebot verfolgten verkehrlichen und umweltpolitischen Ziele gefährdet wären oder Beeinträchtigungen der zentralen örtlichen Funktionen drohten - so verletzte dies die Beigeladene in ihrer Niederlassungsfreiheit.

28

Die landes- und regionalplanerischen Regelungen des Integrationsgebots seien bereits deshalb keine verbindlichen Ziele der Raumordnung, weil sie nicht durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht zu rechtfertigen seien, wie dies für Eingriffe in die von Art. 28 Abs. 2 GG garantierte kommunale Planungshoheit erforderlich sei. Es gehe nicht um Fragen der Standortentscheidung zwischen verschiedenen Gemeinden, sondern um rein innergemeindliche Ansiedlungsfragen. Die lokale Standortfestlegung für großflächige Einzelhandelseinrichtungen sei eine klassische Aufgabe des Städtebaus und damit der kommunalen Bauleitplanung. Hieraus ergebe sich ferner, dass dem Landesgesetzgeber für die Regelung eines Integrationsgebots auch die Gesetzgebungskompetenz fehle. Der Bundesgesetzgeber habe im Baugesetzbuch und der BauNVO den bodenrechtlichen Rahmen für die Zulässigkeit der Ansiedlung großflächigen Einzelhandels abschließend geregelt. Weiterhin sei das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Sätze 2 und 3 LEP 2002 aufgrund seiner Soll-Formulierung zu unbestimmt, um für sich genommen ein Ziel der Raumordnung zu sein. Auch wenn man den Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 als kombiniertes Beeinträchtigungsverbot mit Integrationsgebot verstehe, widerspreche dem das Ansiedlungsvorhaben nicht.

29

Die regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots (Plansatz 2.5.3 [4] und Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans) stünden dem ...-Ansiedlungsvorhaben ebenfalls nicht entgegen, da das Angebot weit überwiegend aus nicht-zentrenrelevanten Sortimenten bestehen solle. Die Regelung im Plansatz 2.5.3 [5] des Regionalplans enthalte kein verbindliches Ziel der Raumordnung. Es mangle ferner an der hinreichenden Bestimmtheit. Zwar befinde sich das ...-Ansiedlungsvorhaben nicht in einem Vorbehaltsgebiet i.S.v. Plansatz 2.5.3 [5] Satz 3 des Regionalplans. Satz 2 spreche indessen nicht davon, dass diese Nutzungen nur in städtebaulichen Randlagen zulässig seien. Ferner bestehe außerhalb festgelegter Vorbehaltsgebiete keine Ausschlusswirkung. Soweit der Bescheid des Beklagten auf die 800 m²-Grenze für zentrenrelevante Sortimente abstelle, fehle es an einer rechtlichen Grundlage im Landesentwicklungsplan und im Regionalplan. Darüber hinaus stehe das Unionsrecht dieser Auslegung des Integrationsgebots entgegen.

30

Selbst wenn die landes- und/oder regionalplanerischen Ausgestaltungen des Integrationsgebots verbindliche Ziele der Raumordnung darstellten, lägen die Voraussetzungen der Zielabweichung vor. Das Vorhaben sei raumordnerisch vertretbar. Es handle sich um eine städtebauliche Randlage. Der Bereich des Plangebiets werde durch gewerbliche Nutzungen einschließlich Einzelhandelsnutzungen geprägt. Es verfüge über eine hervorragende verkehrliche Anbindung. Es handle sich also gerade nicht um einen Standort „auf der grünen Wiese“, an dem eine Zersiedelung der Landschaft zu befürchten wäre oder aufwendige Erschließungsmaßnahmen erforderlich würden. Die hohen infra-strukturellen Standortanforderungen seien eine spezifische Eigenschaft von ...-Einrichtungshäusern, so dass auch insoweit keine negative Vorbildwirkung zu erwarten sei. Die Grundzüge der Planung seien gleichfalls nicht berührt, da das Integrationsgebot nicht durch überörtliche Interessen gerechtfertigt sei. Das Integrationsgebot könne daher kein „Grundkonzept“ der raumordnerischen Planung darstellen. Das ...-Ansiedlungsvorhaben wahre auch die Funktionsfähigkeit zentralörtlicher Versorgungskerne i.S.v. Nr. 3.2.2.3 des Einzelhandelserlasses 2001, da geeignete Flächen in der Innenstadt R... nicht zur Verfügung stünden und eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Innenstadt ausgeschlossen sei. Durch die Zulassung der Zielabweichung vom Integrationsgebot würden auch deshalb keine Grundzüge der Planung berührt, weil eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungshäusern aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten sei. Es bestehe eine Ermessensreduzierung auf Null. Denn ansonsten würde die kommunale Planungshoheit der Klägerin und die Niederlassungsfreiheit der schwedischen Muttergesellschaft der Beigeladenen verletzt. Der Eingriff in die Niederlassungsfreiheit der Beigeladenen sei um so schwerwiegender, als ...-Einrichtungshäuser aufgrund der mit ihnen verbundenen Ziel- und Quellverkehre typischerweise nicht in integrierten Lagen angesiedelt werden könnten. Sie seien daher regelmäßig auf verkehrlich gut erschlossene Standorte angewiesen, wie sie in städtebaulichen Randlagen anzutreffen seien.

31

Der Beklagte beantragt,

32

die Berufungen zurückzuweisen.

33

Das Vorhabens würde am geplanten Standort das Kongruenzgebot gravierend verletzen. Das Vorhaben sei auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 LEP 2002 nicht vereinbar. Das Integrationsgebot habe Zielqualität. Es sei genau wie das Kongruenzgebot als Soll-Vorschrift gefasst, nenne aber im Gegensatz zu diesem die Ausnahmen ausdrücklich mit. Bei dem „...-Einrichtungshaus“ handle es sich gerade nicht um ein „klassisches Möbelhaus“ mit keinem oder nur geringem zentrenrelevanten Randsortiment, sondern um ein Warenhaus mit dem Schwerpunkt auf Wohnen und Einrichten. Der Verkaufsflächenanteil beim Kernsortiment „Möbel“ betrage ca. 66 %. Für zentrenrelevante Sortimente werde eine Verkaufsfläche von 8.350 m² vorgehalten. Bei dem vorgesehenen Standort handle es sich ersichtlich nicht um eine integrierte Lage. Das Vorhaben widerspreche auch dem Beeinträchtigungsverbot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 1 LEP 2002. Die von der Beigeladenen vorgelegte Wirkungsanalyse im Gutachten der ... Mai 2007 beruhe hinsichtlich der Umverteilungswirkungen in den zentrenrelevanten und nicht-zentrenrelevanten Sortimenten auf einer Fehleinschätzung. Denn es sei fehlerhaft von einer Flächenproduktivität des ...-Einrichtungshauses von 2.820 bzw. 2.860,-- EUR/m² ausgegangen. Die Flächenproduktivität betrage indessen 3.600,-- EUR/m². Das Marktgutachten habe in seiner Berechnungsmethode einen durchschnittlichen Umsatz pro ...-Haus ermittelt und auf das in R... geplante, jedoch deutlich größere Haus übertragen. Hierbei gehe es von einer offensichtlich unrichtigen Annahme aus, dass der Umfang der Verkaufsflächen keinen Einfluss auf den erzielten Umsatz eines ...-Einrichtungshauses habe. Ferner fehle sowohl eine allgemeine Beschreibung wie auch eine in einzelnen Schritten nachvollziehbare Dokumentation des Rechenweges für die Berechnung der potentiellen wettbewerblichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens. Des Weiteren habe das Marktgutachten die konkrete städtebauliche Situation der betroffenen Versorgungsbereiche, die Größe und Marktstellung der in den betroffenen Versorgungsbereichen vorhandenen Einzelhandelsbetriebe, den Umfang, Art und Qualität der angebotenen Sortimente und ihre Auswirkungen auf die Innenstadt nicht hinreichend gewürdigt. Durch die mit dem geplanten Vorhaben verbundenen umfangreichen zentrenrelevanten Sortimente würden die Innenstädte von R... und G... nachhaltig beeinträchtigt und die Bemühungen zur Stärkung dieser Innenstädte zunichte gemacht. Im Weiteren könnten die der Wirkungsanalyse der ... zugrunde liegenden Bestandsdaten aus 2006 bzw. Anfangs 2007 nicht mehr aussagekräftig sein. Insbesondere in der Innenstadt der Klägerin hätten zwei große Einzelhandelsbetriebe mit umfangreichen Verkaufsflächen und einer entsprechenden Magnetfunktion ihren Betrieb aufgegeben (Kaufhaus S... und M...). Das Verhältnis von Verkaufsflächen in der Innenstadt zu Flächen in städtebaulichen Randlagen weise in R... mittlerweile ein Verhältnis von etwa 1 : 2 auf, was bedeute, dass sich in städtebaulichen Randlagen inzwischen doppelt so viele Verkaufsflächen wie in der Innenstadt befänden. Durch diese Schwächung des zentralörtlichen Versorgungskerns und durch den Wegfall zweier wesentlicher Magnetbetriebe seien die Auswirkungen des geplanten Vorhabens insbesondere wegen dort angebotenen zentrenrelevanten Sortimente deutlich gravierender einzuschätzen als noch im Jahr 2007. Darüber hinaus sei auf das im benachbarten elsässischen R... gebaute FOC mit zentrenrelevanten Sortimenten auf mehreren 10.000 m² Verkaufsflächen hinzuweisen. Schließlich verstoße das ...-Ansiedlungsvorhaben auch gegen einzelhandelsbezogene Festlegungen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein 2003. Betroffen seien das Kongruenzgebot, das Integrationsgebot und das Beeinträchtigungsverbot. Ein Anspruch auf Durchführung eines Zielabweichungsverfahrens bestehe nicht. Mangels Planbarkeit des Ansiedlungsvorhabens bestehe keine raumordnerische Vertretbarkeit. Die Schaffung des Planungsrechts für ein Projekt dieser Größenordnung mit einem so großen Einzugsgebiet und mit einem solchen Umfang an zentrenrelevanten Sortimenten in städtebaulicher Randlage eines Mittelzentrums würde die landesplanerische Einzelhandelskonzeption konterkarieren. Das Ansiedlungsvorhaben berühre auch die Grundzüge der Planung. Die planerische Grundkonzeption des Landesentwicklungsplans bzw. des Regionalplans werde von den oben angeführten einzelnen Zielen getragen. Diese zur raumordnerischen Steuerung des regionalbedeutsamen Einzelhandels austarierte Konzeption der einzelhandelsbezogenen Ge- und Verbote bilden in ihrer Gesamtheit die Grundzüge der Planung.

34

Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts Karlsruhe, des Beklagten (5 Leitzordner) sowie seine Gerichtsakten (2 Bände) vor, auf deren Inhalt verwiesen wird. Wegen des weiteren Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird hierauf und auf die gewechselten Schriftsätze Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.

36

Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).

A.

37

Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.

38

Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).

39

Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).

40

Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.

41

1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.

42

b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.

43

c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).

44

Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:

45

„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“

46

Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.

47

d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).

48

Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).

49

Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.

50

2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).

51

3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).

52

4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.

53

Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).

54

a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).

55

Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.

56

b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.

57

Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).

58

Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.

59

Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.

60

aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.

61

bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).

62

Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.

63

cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.

64

Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.

65

dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.

66

Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.

67

c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.

68

Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.

69

aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).

70

Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.

71

bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.

72

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).

73

Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.

74

cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.

75

§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).

76

dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.

77

ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).

78

Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.

79

ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.

80

(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.

81

(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.

82

Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.

83

(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.

84

gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).

85

hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.

86

ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.

87

II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.

88

Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.

B.

89

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.

90

Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.

91

Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.

C.

92

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.

D.

93

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.

E.

94

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.

F.

95

Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.

G.

96

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).

97

I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.

98

1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.

99

Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.

100

2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.

101

II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.

102

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).

103

Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.

104

Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.

105

III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.

106

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.

107

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.

108

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

109

Beschluss vom 26. Juni 2012

110

Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.

111

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

35

Die Berufungen der Klägerin und die Beigeladenen haben, soweit hierüber der Senat nicht bereits mit Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 - rechtskräftig entschieden hat, auch im Weiteren keinen Erfolg.

36

Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des Landesentwicklungsplans Baden-Württemberg 2002 (im Folgenden: LEP 2002) zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens noch können sie Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags verlangen (A.). Ihre Klage auf Feststellung, dass der Ansiedelung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten das Integrationsgebot des Landesentwicklungsplans 2002 Baden Württemberg (B.) und des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (C.) als Ziel der Raumordnung nicht entgegenstehen, bleibt ebenfalls ohne Erfolg. Dies gilt auch für die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage auf Zulassung einer Zielabweichung von diesem Ziel der Raumordnung (D. und E.). Die Klage der Klägerin auf Feststellung, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindlichem Ziel der Raumordnung zuwiderläuft, ist ebenso unzulässig wie die (hilfsweise) erhobene Verpflichtungsklage, eine entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (F.). Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig (G.).

A.

37

Der Berufungsantrag Ziffer 2 der Klägerin und die Berufungsanträge Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen haben keinen Erfolg. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 kann nicht zugelassen werden; es besteht auch kein Anspruch auf Neubescheidung. Der angefochtene Ablehnungsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 21.06.2007 ist daher im Ergebnis rechtlich nicht zu beanstanden.

38

Die Verpflichtungsklage ist zwar zulässig. Ihre Statthaftigkeit folgt aus dem Klagebegehren der Klägerin. Die beantragte Zulassung der Zielabweichung ist - wie deren Ablehnung durch Bescheid des Regierungspräsidiums vom 21.06.2007 - ein Verwaltungsakt (BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -, NVwZ 2010, 133; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357). Die Klagebefugnis der Klägerin folgt aus ihrer Befugnis, als „öffentliche Stelle“ i.S.d. § 3 Nr. 5 ROG ein Zielabweichungsverfahren zu beantragen (vgl. § 24 Satz 2 LplG; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009, a.a.O.).

39

Die Verpflichtungsklage ist jedoch unbegründet. Die Klägerin und die Beigeladene haben gegen den Beklagten weder einen Anspruch auf Zulassung einer Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel des LEP 2002 zur Realisierung eines ...-Einrichtungshauses nebst ergänzenden Fachmärkten entsprechend dem am 30.05.2007 gestellten Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens (I.) noch auf Neubescheidung des hierauf gerichteten Antrags (II.).

40

Nach § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG kann die höhere Raum-ordnungsbehörde in einem Einzelfall auf Antrag eine Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zulassen, wenn die Abweichung unter raumordne-rischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Nach § 24 Satz 2 LplG sind antragsbefugt die öffentlichen Stellen und die Personen des Privatrechts nach § 4 Abs. 3 ROG, insbesondere die öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts nach § 5 Abs. 1 des Raumordnungsgesetzes, sofern sie das Ziel der Raumordnung in dem Einzelfall zu beachten haben.

41

1. a.) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) - revisionsrechtlich insoweit bestätigt durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris) - entschieden, dass das aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002, der gemäß § 10 LplG durch Verordnung der Landesregierung vom 23.07.2002 (verkündet am 20. August 2002 im GBl. Nr. 9, S. 301) für verbindlich erklärt wurde, ein verbindliches Ziel der Raumordnung im Sinne des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG ist. Hieran ist festzuhalten.

42

b.) Des Weiteren hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O) ausgeführt, dass das Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung mit dem im LEP 2002 festgelegten Gehalt nicht gegen die kommunale Planungshoheit der Klägerin als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung verstößt (ebenso BVerwG vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris). Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen rechtfertigt keine andere Beurteilung.

43

c.) Ferner hat der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass die die Berufsausübungsfreiheit der Beigeladenen einschränkenden Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1 und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 mit Art. 12 GG vereinbar sind. Denn sie beruhen auf einer gesetzlichen Grundlage - dem ROG und dem LplG - und sind durch überwiegende vernünftige Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt, die dem Prinzip der zentralörtlichen Gliederung im Allgemeinen und der Vermeidung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an nicht integrierten Standorten im Speziellen zugrunde liegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31.08.2009 - 1 BvR 3275/07 -, DVBl 2009, 1440; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28/05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Spannowsky, NdsVBl. 2001, 32, 37; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 74).

44

Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O., juris Rn. 58, insoweit bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.) ausgeführt:

45

„Aufgabe der Raumordnung ist es, den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland und seine Teilräume durch zusammenfassende, übergeordnete Raumordnungspläne und durch Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen zu entwickeln, zu ordnen und zu sichern (§ 1 Abs. 1 ROG 2006). Gesetzgeberische Leitvorstellung bei der Erfüllung dieser Aufgabe ist die Gewährleistung einer nachhaltigen Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und zu einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung führt (§ 1 Abs. 2 ROG 2006 und § 1 Abs. 5 BauGB). Hierbei sind die am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge ausgerichteten, in § 1 Abs. 2 Satz 2 Nrn. 1 bis 8 ROG 2006 aufgeführten Zielvorstellungen unter Beachtung des in § 1 Abs. 3 ROG 2006 (und § 2 Abs. 2 LplG) niederlegten Gegenstromprinzips zu verwirklichen. Handlungsmaxime bei der Erfüllung der der Raumordnung gestellten normativen Aufgabe sind insbesondere, die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 ROG 2006), die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklungen zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 4 ROG 2006), die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 ROG 2006), gleichwertige Lebensverhältnisse in allen Teilräumen herzustellen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 6 ROG 2006) und die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr Europäischen Union, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 8 ROG 2008) und im größeren europäischen Raum zu schaffen (§ 1 Abs. 2 Satz 2 Nr. 8 ROG 2006). An dieser Orientierung hält auch das Raumordnungsgesetz 2008 (dort § 2 ROG 2008) fest. Des Weiteren bestimmt § 2 Abs. 1 ROG 2006 (ebenso § 2 Abs. 1 ROG 2008), dass die in § 2 Abs. 2 ROG 2006 aufgeführten Grundsätze der Raumordnung im Sinne der Leitvorstellung anzuwenden sind. In § 7 Abs. 1 Satz 1 ROG 2006 ist bestimmt, dass diese Grundsätze nach Maßgabe der Leitvorstellung für den jeweiligen Planungsraum durch Raumordnungspläne zu konkretisieren sind. Primäres Instrument zur Umsetzung der im Raumordnungsgesetz vorgegebenen Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und ihrer Teilkomponenten soziale, ökonomische und ökologische Nachhaltigkeit, das in den zur Verwirklichung der Leitvorstellung anzuwendenden Grundsätzen vielfältig angesprochen wird, ist das Zentrale-Orte-Konzept mit dem ihm innewohnenden Konzentrationsprinzip. So ist die Siedlungsstruktur räumlich zu konzentrieren und auf ein System leistungsfähiger Zentraler Orte auszurichten (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG 2006), die soziale Infrastruktur ist vorrangig in diesen Zentren zu bündeln (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 ROG 2006), und die zentralen Orte der ländlichen Räume sind als Träger der teilräumlichen Entwicklung zu unterstützen (§ 2 Abs. 2 Nr. 6 ROG 2006). Auf diese Weise sollen die Zentren einander in einer Weise zugeordnet und in ihrer Funktion so gestärkt werden, dass der Bevölkerung in zumutbarer Entfernung die Vorteile zentraler Einrichtungen zur Verfügung stehen, eine Zersiedlung und der damit einhergehende Verkehr und Flächenverbrauch vermieden und die Infrastruktur effektiv genutzt wird. Das System der zentralörtlichen Gliederung ist das im Raumordnungsgesetz angelegte Grundprinzip der Raumordnung (vgl. allg. zur Bedeutung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips Runkel in Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, § 2 Rdn. 33 ff.; ferner die Entschließung der Ministerkonferenz für Raumordnung vom 3. Dezember 2001: „Leitlinien zur Anwendung des Zentrale-Orte-Konzepts als Instrument einer nachhaltigen Raumentwicklung“, abgedruckt bei Bielenberg/Runkel/Spannowsky, a.a.O., unter B 320 Nr. 39; Entschließung vom 29. März/21. Juni 1996, a.a.O., Nr. 29). Die Zentralen Orte bilden das strukturelle Grundgerüst (vgl. Plansatz 2.5 LEP 2002) und nehmen danach Versorgungsfunktionen über den örtlichen Bedarf hinaus für den jeweiligen zentralörtlichen Verflechtungsbereich wahr. Das zentralörtliche System ist ein geeignetes Prinzip zur Ordnung des Raums mit dem Ziel einer umfassenden Gewährleistung der Daseinsvorsorge. Dies geschieht entsprechend den Vorgaben des Raumordnungsgesetzes unter ökologischen, sozialen, kulturellen oder ökonomischen Gesichtspunkten. Im Rahmen des Systems der zentralörtlichen Gliederung werden den Zentralen Orten bestimmte zentralörtliche Funktionen zugewiesen und ein zentralörtlicher Verflechtungsbereich zugeordnet zum Schutz der eigenen und gleichzeitig - in Abgrenzung hiervon - der anderen Zentralen Orten zugewiesenen zentralörtlichen Funktionen. Dieser Schutz wird über das Kongruenzgebot als raumordnerisches Komplementärziel zum Konzentrationsgrundsatz planungsrechtlich abgesichert. Der Grundsatz der zentralörtlichen Gliederung kann auf der Ebene der Landesplanung bei der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe durch unterschiedliche Vorgaben für die kommunale Planung gesteuert werden. Unterschieden wird in diesem Zusammenhang zwischen bloßen Beeinträchtigungsverboten, also Vorgaben derart, dass die Ansiedlung die Funktion benachbarter Zentraler Orte nicht oder nicht wesentlich beeinträchtigen darf (vgl. Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 2 LEP 2002), Entsprechungs- bzw. Kongruenzgeboten (wie hier Plansatz 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002), nach denen eine Ansiedlung der zen-tralörtlichen Versorgungsfunktion bzw. dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen muss, Konzentrationsgeboten, die die Ansiedlung auf Zentren, üblicherweise Ober- und Mittelzentren, begrenzen, sowie Integrationsgeboten, die eine Ansiedlung nur im Zusammenhang mit bereits vorhandenen zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zulassen (vgl. zu diesen Differenzierungen BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 68 ff.). Zu den zentralörtlichen Funktionen zählt auch - als eine Kernfunktion der Raumordnung - die nutzungssteuernde Standortentwicklung, -sicherung und -bevorratung hinsichtlich Einzelhandelsgroßprojekten, um insoweit eine differenzierte und ausgewogene Raumordnung sicherzustellen. Im Zentrum steht hier die Leitvorstellung, die Innenstädte und sonstigen innerörtlichen Zentren als Handels- und Versorgungsstandorte mit ihrer Nutzungsvielfalt und Lebendigkeit zu erhalten und zu entwickeln. Dies entspricht dem raumordnerischen Grundsatz, zur Sicherung und Entwicklung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Daseinsvorsorge eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Waren und Dienstleistungen in allen Räumen zu gewährleisten. Das weitere damit verfolgte Ziel, der Innenentwicklung den Vorzug gegenüber einer Entwicklung nach außen zu geben, trägt dem wichtigen, den Umweltschutz in den Vordergrund stellenden Grundsatz einer Flächen sparenden Raumnutzung und Verkehrsvermeidung oder -dämpfung Rechnung. Dieses zentralörtliche Gliederungskonzept ist auch das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das in den Plansätzen 3.3.7 und 3.3.7.1 LEP 2002 als raumordnerische Ziele festgelegte Zentrale-Orte-Prinzip und - als dessen Komplementärelement - das Kongruenzgebot entspricht den oben dargestellten Grundsätzen des Raumordnungsgesetzes. Mit den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 steht der LEP 2002 somit im Einklang mit den in § 2 ROG 2006 enthaltenen Grundsätzen (§ 7 Abs. 1 Satz 4 LplG). Sie konkretisieren diese und stellen insoweit einen unverzichtbaren Baustein der raumordnerischen Gesamtplanung des LEP 2002 dar. Die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 setzen folgerichtig planerisch einen Rahmen in Bezug auf Standort, Art, Größe und Betriebsbedingungen von Einzelhandelsgroßprojekten. Dies ist auch nach den im Raumordnungsgesetz normierten Leitvorstellungen und den hierauf anzuwendenden Grundsätze der Raumordnung zwingend geboten. Denn die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 i.V.m. dem Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 und § 11 Abs. 3 BauNVO (vgl. LEP 2002, Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Einzelhandelsgroßprojekte weisen ein Beeinträchtigungspotential auf, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Welche Belange ganz erheblich betroffen sein können, verdeutlicht die Aufzählung in § 11 Abs. 3 Satz 2 BauNVO. Dort werden neben schädlichen Umwelteinwirkungen (zum Beispiel auf den Naturhaushalt) insbesondere Auswirkungen auf die infrastrukturelle Ausstattung, auf den Verkehr, auf die Versorgung der Bevölkerung im Einzugsbereich der in § 11 Abs. 3 Satz 1 BauNVO bezeichneten Betriebe sowie auf die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in anderen Gemeinden genannt (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002- 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86). Die in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten Betriebe halten entgegen dem städtebaulichen Leitbild, durch die Standorte des Einzelhandels eine funktionsnahe Beziehung zum Wohnen herzustellen, an wohnungsfernen, verkehrlich schlecht oder nur mit dem Auto erreichbaren Standorten auf großer Fläche ein Warenangebot für den privaten Bedarf der Allgemeinheit bereit (vgl. BVerwG, Urteil vom 03.02.1984 - BVerwG 4 C 54.80 -, BVerwGE 68, 342). Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Die Verbindung raumordnerischer Zielaussagen zu Einzelhandelsgroßprojekten mit der zentralörtlichen Gliederung ist in unmittelbarem Zusammenhang mit dem oben näher dargestellten Daseinsvorsorgeprinzip zu sehen; mit der zentralörtlichen Gliederung ist an erster Stelle die Versorgungsfunktion der Bevölkerung verbunden. Ziel ist die Erhaltung städtebaulicher Strukturen und die Entwicklung integrierter Lagen insbesondere im Interesse der verbrauchernahen Versorgung (BVerwG, Urteile vom 17.12.2009 - 4 C 1.08 - und - 4 C 2.08 - [jeweils zu § 34 Abs. 3 BauGB]). Insofern zielen die raumordnerischen Regelungen zu Einzelhandelsgroßprojekten auf eine nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels. Dieser ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Dass auf diese Weise die Wirtschaftsstruktur in den zentralen Versorgungsbereichen gestärkt wird, ist nicht Selbstzweck. Der Schutz der mittelständischen Wirtschaft dient nicht als Mittel dafür, bestimmte Wettbewerbsverhältnisse zu stabilisieren. Vielmehr soll sichergestellt werden, dass durch die Ansiedlung von Einzelhandelsbetrieben an peripheren Standorten nicht die wirtschaftliche Existenz derjenigen Betriebe bedroht oder gar vernichtet wird, die eine verbrauchernahe Versorgung gewährleisten (BVerwG, Urteil vom 01.08.2002 - 4 C 5.01 -, BVerwGE 117, 25 = NVwZ 2003, 86; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 [2005]).“

46

Hieran hält der Senat auch in Ansehung der Einwände der Klägerin und der Beigeladenen fest.

47

d.) Schließlich hat der Senat entschieden, dass die Plansätze 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP 2002 auch mit Unionsrecht vereinbar sind. Sie verstoßen weder gegen die Niederlassungsfreiheit noch gegen die Dienstleistungsfreiheit. Die Einschränkung der Niederlassungsfreiheit durch das Raumordnungsgesetz und den in Vollzug dieses Gesetzes ergangenen Landesentwicklungsplan 2002 ist gerechtfertigt. Die Niederlassungsfreiheit nach Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV gewährt einem in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union ansässigen Unternehmen, das in der Bundesrepublik Deutschland ein Einzelhandelsgroßprojekt im Sinne von Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 errichten und betreiben will, keinen Anspruch auf freie Wahl eines Ansiedlungsstandorts unabhängig von den raumordne-rischen Vorgaben der Bundesrepublik Deutschland. Derartige der Niederlassungsfreiheit Schranken setzende nationale Maßnahmen sind zulässig, wenn sie in nicht diskriminierender Weise angewandt werden, aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten Zieles zu gewährleisten und nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (EuGH, Urteil vom 24.03.2011 – C-400/08 -, BauR 2011, 1117; Urteil vom 19.05.2009 - C-171/07 - u. - C-172/07 -, , NJW 2009, 2112; Urteil vom 10.03.2009 - C-169/07 -, , GewArch 2009, 195, mit Bespr. Koenig ZfWG 2009, 229; Urteil vom 17.07.2008 - C-389/05 -, ABl. EU 2008, Nr. C 223, 3 = NL BzAR 2008, 442; Urteil vom 21.04.2005 - C-140/03 -, Slg 2005, I-3177 = EzAR-NF 013 Nr. 6; Urteil vom 11.03.2004 - C-9/02 -, DVBl. 2004, = NJW 2004, 2439, 551; Urteil vom 13.04.2000 - C-251/98 -, NZG 2000, 731; Bröhmer, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 3. Aufl. 2007, Art. 43 Rn. 27 f.).

48

Der Senat hat hierzu in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.; bestätigt durch BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., vgl. Rn. 22 - 24) ausgeführt, die in den Plansätzen zum Ausdruck kommenden Ziele der Raumordnung des Landes Baden-Württemberg als Teilraum (vgl. zur Berücksichtigung der Regionen innerhalb der Europäischen Union nunmehr Art. 4 Abs. 2 EUV [Lissabon]) des Gesamtraums der Bundesrepublik Deutschland beruhten auf den Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung. Sie seien auf die Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet und deshalb aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt. Wegen der weiteren Einzelheiten verweist der Senat auf seine vorgehenden Ausführungen zu Art. 12 GG (unter A. I. 1. c.)).

49

Diese Erwägungen zur gerechtfertigten Beschränkung der Niederlassungsfreiheit gelten gleichermaßen für die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV und für die Kapitalverkehrsfreiheit nach Art. 63 AEUV. An dieser Rechtsauffassung hält der Senat auch in Ansehung der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (im Folgenden: EuGH) vom 24.03.2011 (- C-400/08 -, BauR 2011, 1117) fest. In dieser hat der EuGH ausgeführt, dass Beschränkungen in Bezug auf den Standort und die Größe von Einzelhandelseinrichtungen geeignete Mittel seien, um Ziele der Raumordnung und des Umweltschutzes zu erreichen. Unter diesen Umständen müsse - so der Gerichtshof weiter unter Hinweis auf sein Urteil vom 22.12.2008 (- C-161/07 -, Slg. 2008, I-10671, Rn. 36) - ein Mitgliedstaat neben den Rechtfertigungsgründen, die er für eine Ausnahme vom Grundsatz der Niederlassungsfreiheit geltend machen kann, eine Untersuchung zur Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der von ihm erlassenen beschränkenden Maßnahme vorlegen sowie genaue Tatsachen zur Stützung seines Vorbringens anführen. Mit den Darlegungen unter A. I. 1. c.) wird diesen Maßgaben hinreichend Rechnung getragen. Sie legen nicht nur die Rechtfertigungsgründe dar sondern zeigen auch die Zweckmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit der die Niederlassungsfreiheit beschränkenden Maßnahmen im Einzelnen auf. Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1, 1. Halbsatz LEP 2002 erfordern gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien, weil Einzelhandelsgroßprojekte ein Beein-trächtigungspotential aufweisen, das es rechtfertigt, sie einem Sonderregime zu unterwerfen. Diese Erkenntnis beruht auf einer hinreichend gesicherten Tatsachengrundlage, die in der Verwaltungsvorschrift des Wirtschaftsministeriums zur Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten - Raumordnung, Bauleitplanung und Genehmigung von Vorhaben - (Einzelhandelserlass) vom 21.02.2001(im Folgenden: Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001), in § 34 Abs. 3, § 11 Abs. 3 BauNVO sowie in der Begründung des LEP 2002 (vgl. z. B. Begründung zu Plansatz 3.3.7. Seite B36) ihren Niederschlag gefunden hat.

50

2. Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen verstößt ferner gegen das in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1 1. Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 (in seiner Ergänzung durch Satz 2) LEP 2002 enthaltene Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip [vgl. hierzu zusammenfassend Kluth, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 157]) und das aus ihm abgeleitete und zu seiner Konkretisierung festgelegte Kongruenzgebot. Denn das geplante Ansiedlungsvorhaben fügt sich - wie der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) ausgeführt hat - ersichtlich nicht in das zentralörtliche Versorgungssystem ein, weil sein Einzugsbereich unter Berücksichtigung der Anhaltswerte in Ziff. 3.2.1.4 (30 %-Schwellenwert) im Einzelhandelserlass Baden-Württemberg vom 21.02.2001 den zentralörtlichen Verflechtungsbereich wesentlich überschreitet. Nach dem Gutachten der ... vom Mai 2007 stammen bei einer gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... als dem maßgebenden Verflechtungsbereich (siehe Anhang zum LEP 2002 zu 2.5 Zentrale Orte u. Verflechtungsbereiche, 2.5.9; im ...-Gutachten Zone I a und I b), mithin 82 % der erwarteten Umsätze von außerhalb. Bezogen auf das Gesamtsortiment des ...-Einrichtungshauses beläuft sich der Marktanteil sogar nur auf ca. 10 bis 11 % aus dem Mittelbereich R..., so dass rund 90 % dessen zu erwartenden Umsätze durch Kunden von außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet werden (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil des Senats vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357).

51

3. Der Senat hat ferner in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.) festgestellt, dass das Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und das Kongruenzgebot zu den Zielen gehören, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Die zentralörtliche Gliederung in Oberzentren, Mittelzentren, Unterzentren und Kleinzentren und die Zuordnung von jeweiligen Verflechtungsbereichen, wie sie den Regelungen in Plansatz 2.5 LEP 2002 zugrunde liegen, und die Bindung großflächiger Einzelhandelsprojekte an die jeweilige zentralörtliche Versorgungsfunktion in dem Sinne, dass die Ansiedlung eines solchen Projekts dem Versorgungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen soll, bilden das Grundgerüst einer Landesplanung - wie der LEP 2002 selbst herausstellt (vgl. die Regelungen des Plansatzes 3.3 LEP 2002, Wirtschaftsentwicklung, Standortbedingungen) -, das auf die Prinzipien einer nachhaltigen Entwicklung und Verwirklichung ausgeglichener Siedlungs- und Versorgungsstrukturen im Sinne einer gemeinwohlorientierten Raumordnung, d. h. der Verwirklichung gleichwertiger Lebensbedingungen ausgerichtet ist (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 (2006); Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.05.2005 - 1 LC 107/05 -, BRS 69 Nr. 6 (2005); Uechtritz, Großflächige Einzelhandelsbetriebe und Regionalplanung, Dokumentation zum 15. Deutschen Verwaltungsrichtertag, Weimar 2007, 169). Das durch dieses Ziel in Bezug auf die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe verbindlich gemachte Prinzip der zentralörtlichen Gliederung bezweckt die wohnortnahe Versorgung der Bevölkerung, eine effektive Nutzung und Bündelung der In-frastruktur sowie die Vermeidung eines unnötigen Flächen- und Ressourcenverbrauchs durch Zersiedelung und den damit einhergehenden Verkehr. Damit sind wichtige Gemeinwohlbelange angesprochen, die Vorhaben wie die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe wegen der überörtlichen Wirkung aus dem Kreis der ausschließlichen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft herausheben (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12.05.2006 - 12 A 28.05 -, BRS 70 Nr. 4 [2006]). Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Baden-Württemberg, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten (vgl. LEP 2002 - Begründung unter 2.5 zu 2.5.1 [S. B19/20]). Das Komplementärelement zu den Zentralen Orten sind die Verflechtungsbereiche als räumlicher Ausdruck von Ausstrahlung und Reichweite der zentralörtlichen Einrichtungen (LEP 2002 - Begründung zu 2.5.6 [S. B22]). Beide Leitvorstellungen tragen den LEP 2002 und durchziehen ihn wie eine gedankliche Schnur - aus ihnen leiten sich die weiteren planungsrechtlichen Vorgaben ab (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 17.12.2009 - 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris Rn. 75; BVerwG, Urteil vom 16.10.2010, a.a.O. Rn. 27).

52

4. Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung im LEP 2002 bleibt ohne Erfolg.

53

Der Senat kann hierbei im Ergebnis unerörtert lassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG insoweit erfüllt sind, als die Zielabweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist (a.)). Denn die Zielabweichung zur Realisierung des mit dem Kongruenzgebot unvereinbaren Ansiedlungsvorhaben scheitert daran, dass dadurch die Grundzüge der Planung im Sinne des § 24 Satz 1 LplG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG berührt werden (b.)).

54

a.) Die Vertretbarkeit unter raumordnerischen Gesichtspunkten als erste Voraussetzung für eine Zielabweichungsentscheidung dürfte, ohne dass dies der Senat abschließend entscheiden muss, wohl vorliegen. Diese Tatbestandsvoraussetzung ist anzunehmen, wenn die Zielabweichung mit Rücksicht auf den Zweck der Zielfestlegung planbar gewesen wäre, wenn also der Weg der Planung statt der Abweichung gewählt worden wäre. Ein durch die förmliche Raumplanung nicht zu erzielendes Ergebnis kann auch nicht im Wege der Abweichung erreicht werden. Nur solche Gründe können eine Zielabweichung als vertretbar rechtfertigen, die nicht bereits bei der Planfeststellung erörtert und nicht bewusst zurückgestellt worden sind. Denn in einem solchen Fall hat der Plangeber eine Aussage gegen die raumordnerische Zulassung der fraglichen Maßnahme getroffen, an die die Raumordnungsbehörde gebunden bleibt (vgl. zu alledem Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6 Rn. 115).

55

Gemessen daran dürfte eine raumordnerische Vertretbarkeit des Vorhabens wohl gegeben sein. Auch der LEP 2002 geht in seinem Plansatz 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 von der Planbarkeit der angestrebten Abweichungsentscheidung aus. Zwar sollen Einkaufszentren, großflächige Einzelhandelsbetriebe und sonstige großflächige Handelsbetriebe für Endverbraucher (Einzelhandelsgroßprojekte) sich in das zentralörtliche Versorgungssystem einfügen. Im 2. Halbsatz des Plansatzes 3.3.7 (Z) Satz 1 LEP 2002 wird dieses Ziel insoweit ergänzt, als derartige Einzelhandelsgroßprojekte in der Regel nur in Ober-, Mittel- und Unterzentren ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden dürfen. Damit bringt der LEP 2002 zum Ausdruck, dass Einzelhandelsgroßprojekte - wie das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen - jedenfalls grundsätzlich auch in einem Mittelzentrum wie der Klägerin raumordnungsrechtlich planbar gewesen wäre. Insoweit kommt es nicht darauf an, dass der Plangeber nach den weiteren Zielvorgaben im LEP 2002 in Ergänzung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips bestimmte Voraussetzungen für die Zulassung von Einzelhandelsgroßprojekten aufgestellt hat.

56

b.). Die beantragte Zielabweichung vom Kongruenzgebot ist jedoch ungeachtet der Frage, ob sie unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist, deshalb nicht zulassungsfähig, weil dadurch die Grundzüge der Planung des LEP 2002 berührt werden.

57

Der landesrechtlich in § 24 LplG verwendete Begriff "Grundzüge der Planung" nimmt Bezug auf den bundesrechtlich in § 6 Abs. 2 ROG vorgegebenen Begriff. Dieser Begriff ist gesetzlich nicht definiert (BVerwG, Beschluss vom 15.07.2005 - 9 VR 43.04 -, UPR 2005, 390). § 6 ROG unterscheidet nunmehr ausdrücklich zwischen Ausnahmen, die im Raumordnungsplan festgelegt werden können, und "Abweichungen", über die in einem eigens dafür geschaffenen raumordnerischen Zielabweichungsverfahren zu entscheiden ist. Der Gesetzgeber folgt mit der Neufassung des § 6 Abs. 2 ROG dem Muster der Befreiungsvorschrift des § 31 Abs. 2 BauGB (Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2003, Band 2, K § 11 Rn. 30); insofern kann die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BauGB Orientierung bieten. Wann eine Planänderung die Grundzüge der Planung berührt, lässt sich nicht abstrakt bestimmen, sondern hängt von der jeweiligen Planungssituation ab (BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 4 C 10.09 -, NVwZ 2011, 748). Wie auch im Fall des § 31 Abs. 2 BauGB beurteilt sich die Frage, ob eine Abweichung die Grundzüge der Planung berührt oder von minderem Gewicht ist, nach dem im Plan zum Ausdruck gebrachten planerischen Wollen. Bezogen auf dieses Wollen darf der Abweichung vom Planinhalt keine derartige Bedeutung zukommen, dass die dem Plan zugrunde gelegte Planungskonzeption ("Grundgerüst") in beachtlicher Weise beeinträchtigt wird. Die Abweichung muss - soll sie mit den Grundzügen der Planung vereinbar sein - durch das planerische Wollen gedeckt sein; es muss - mit anderen Worten - angenommen werden können, die Abweichung liege noch im Bereich dessen, was der Plangeber gewollt hat oder gewollt hätte, wenn er den Grund für die Abweichung gekannt hätte (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Urteil vom 04.08.2009 - 4 CN 4.08 -, BVerwGE 134, 264; Urteil vom 29.01.2009 - 4 C 16.07 -, BVerwGE 133, 98; Urteil vom 09.03.1990 - 8 C 76.88 -, BVerwGE 85, 66).

58

Mit Blick auf das hier in Rede stehende Kongruenzgebot hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem hinsichtlich der Zulassung einer Zielabweichung zurückverweisendem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, a.a.O.) ausgeführt, für ein Abweichen von den Zielfestlegungen, mit denen das Zentrale-Orte-Prinzip konkretisiert wird, komme es für die Frage, ob die Grundzüge der Planung berührt werden, auf die konkreten Umstände des Einzelfalls an. Aus dem Umstand, dass im vorliegenden Fall nach der für die revisionsgerichtliche Beurteilung bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs keine atypischen Umstände vorlägen, die nach dem Willen des Plangebers dem nachgeordneten Planungsträger ausnahmsweise außerhalb des Zielabweichungsverfahrens eine Abweichung erlauben würden, dürfe nicht gefolgert werden, dass mit einer Abweichung im Wege des Zielabweichungsverfahrens die vom Plangeber getroffene planerische Regelung beiseite geschoben würde (vgl. dazu auch BVerwG, Beschluss vom 05.03.1999 - BVerwG 4 B 5.99 - Buchholz 406.11 § 31 BauGB Nr. 39 S. 2). Das Zielabweichungsverfahren sei nicht auf den atypischen Fall, sondern gerade auf den raumordnerischen Besonderheiten Rechnung tragenden Härtefall ausgerichtet, bei dem die Planaussage in Gestalt der Regelvorgabe dem Vorhaben zunächst entgegensteht, gleichwohl eine Zulassung vertretbar erscheint. Denn das Kongruenzgebot erweise sich nur dann als verhältnismäßig, wenn es nicht für alle Fallgestaltungen unterschiedslos strikte Beachtung beanspruche.

59

Nach diesen Maßgaben stellt das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in der konkreten Planungssituation keinen Härtefall dar, der unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Einzelfalls aufgrund raumordnerischer Besonderheiten eine Zielabweichung trotz Verstoßes gegen das Kongruenzgebot als Ziel der Raumordnung rechtfertigt.

60

aa) Der Senat hat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (a.a.O.), insoweit revisionsrechtlich unbeanstandet, festgestellt, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen das Kongruenzgebot als eine tragende Ausformung des zen-tralörtlichen Gliederungsprinzips nicht nur geringfügig, sondern gravierend beeinträchtigt. In diesem Zusammenhang ist zur Klarstellung noch einmal darauf hinzuweisen, dass es vorliegend nicht nur um die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses geht. Das hier in Rede stehende Gesamtvorhaben der Beigeladenen umfasst neben dem ...-Einrichtungshaus („Möbelkaufhaus“) auch die Ansiedlung weiterer gegenüber dem klassischen ...-Einrichtungshaus branchenfremder Fachmärkte (Bau- und Gartenmarkt und Küchenfachmarkt) mit einer Gesamt-Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² auf einer Fläche von ca. 12 ha. Bei der gebotenen gemeinsamen Betrachtung des ...-Einrichtungshauses und der Fachmärkte stammen lediglich ca. 18 % der am Planstandort zu erwartenden Umsätze aus dem Mittelbereich R... 82 % der zu erwartenden Umsätze werden außerhalb des Mittelzentrums R...t generiert. Noch deutlicher wird die Überschreitung des zentralörtlichen Verflechtungsbereichs, wenn nur das Gesamtsortiment des ...-Einrich-tungshauses in den Blick genommen wird. Hier werden nur ca. 10 bis 11 % der zu erwartenden Umsätze durch Kunden aus dem Mittelzentrum R..., hingegen 90 % der zu erwartenden Umsätze außerhalb des Mittelbereichs R... erwirtschaftet.

61

bb) Der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen, die fehlende Vorbildwirkung des Vorhabens gebiete im vorliegenden Einzelfall eine Zielabweichung, kann nicht gefolgt werden. Gerade hier zeigt sich die unzulässige Blickverengung allein auf das ...-Einrichtungshaus. Selbst wenn man der Meinung der Beigeladenen folgen wollte, im Bereich des großflächigen Einzelhandels nähmen ...-Einrichtungshäuser eine Sonderstellung ein, ändert dies nichts an der Tatsache, dass es mit dem mit den Berufungsanträgen Ziffer 2 der Klägerin und Ziffer 1 und Ziffer 4 der Beigeladenen verfolgten Zielabweichungsverfahren nicht um ein singuläres ...-Einrichtungshaus geht, sondern um ein Konglomerat von großflächigen Einzelhandelsbetrieben bestehend aus ...-Einrichtungshaus und weiteren - insoweit branchenfremden - Fachmärkten, die als eine - wirtschaftliche - Einheit verwirklicht werden sollen. Gerade dieses Geschäftsmodell - ein Magnetbetrieb und weitere „Trabantenbetriebe“ - würde eine erhebliche Vorbildwirkung entfalten und damit eine Durchbrechung der im Landesentwicklungsplan 2002 zum Ausdruck kommenden tragenden Raumordnungsstruktur bewirken (zur Präjudizwirkung vgl. auch Schmitz, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungs- und Landesplanungsrecht des Bundes und der Länder, ROG, L § 6, Rn. 121; HessVGH, Urteil vom 28.06.2005 - 12 A 8/05 -, NVwZ 2006, 230; Hager, BauR 2011, 1093).

62

Zutreffend weisen die Klägerin und Beigeladene zwar in diesem Zusammenhang auf die raumstrukturellen Besonderheiten im Bereich des Mittelzentrums R... hin. Diese raumordnerische Situation ist durch die Ansammlung etlicher Mittelzentren auf engen Raum gekennzeichnet, nämlich der Mittelzentren Rastatt, Ettlingen, Gaggenau/Gernsbach, Baden-Baden, Bühl, Achern und Kehl. Anders jedoch als die Klägerin und die Beigeladene meinen, würde das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen in seiner Gesamtheit diese besondere raumordnerische Struktur ganz erheblich belasten und die durch den LEP 2002 geplante Mittelzentrenstruktur geradezu auflösen zugunsten des Mittelzentrums R... Die mit dem Kongruenzgebot verfolgte Stärkung aller Zentren würde mit der Zulassung des Ansiedlungsvorhaben im Ergebnis konterkariert. Die Entwicklungsbereiche der benachbarten Zentren würden erheblich betroffen. Die Raumordnungsstruktur des LEP 2002 hat gerade auch zum Ziel, die Entwicklungsmöglichkeiten der weiteren Mittelzentren zu gewährleisten und damit auch deren bereits ins Werk gesetzten Anstrengungen zur Erhaltung bzw. Wiederherstellung ihrer urbanen Strukturen abzusichern. Andererseits könnte jedes der aufgeführten Mittelzentren unter Hinweis auf das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit gleichen Gründen eine Zielabweichung für ein vergleichbares Vorhaben verlangen, dem mit Blick auf Art. 3 GG nur schwer gegenzusteuern wäre. Denn die Situation ist für diese Mittelzentren insoweit identisch, als ihnen jeweils nur ein kleiner Mittelbereich zugeordnet ist. Ein „Windhundrennen“ um Großvorhaben zwischen den Zentren wäre die unausweichliche Folge. Die Vorbildwirkung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen würde daher eine Entwicklung auslösen, die den in seinen raumordnerischen Zielvorstellungen zum Ausdruck kommenden Planungsgrundsätzen des LEP 2002 grundlegend zuwiderliefe und ihn in letzter Konsequenz funktionslos machte. Der Hinweis der Klägerin und der Beigeladenen in diesem Zusammenhang auf das Urteil des erkennenden Senats vom 07.12.2005 - 3 S 2693/04 - rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der dortige Sachverhalt ist mit dem vorliegenden nicht vergleichbar. Entscheidend für die dort vom Senat bestätigte Zielabweichungsentscheidung des Beklagten war die Raumbedeutsamkeit, dass der Standort des Sondergebiets teilweise auch die Funktion einer Nahversorgung erfüllte. Ferner waren für das Gebiet ca. 1.000 Wohneinheiten für 4.000 bis 5.000 Einwohner vorgesehen, deren Versorgung das Vorhaben ebenfalls dienen sollte. Der geplante Standort des Gesamtvorhabens der Beigeladenen weist diese Besonderheiten indessen nicht auf.

63

cc) Das Vorbringen der Beigeladenen, trotz intensiver Suche sei im Oberzentrum Karlsruhe für das Ansiedelungsvorhaben kein geeigneter Standort gefunden worden, vermag – selbst wenn dies zuträfe – keinen eine Abweichungsentscheidung rechtfertigenden Härtefall zu begründen.

64

Die fehlende städtebauliche Umsetzbarkeit steht der Geeignetheit eines raumordnerischen Ziels grundsätzlich nicht entgegen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris Rn. 18). Die Raumordnung durch Zuordnung und Mischung der Raumnutzungen und Raumfunktionen ist - auch mit Blick auf die unionsrechtlich garantierte Niederlassungsfreiheit - allein Aufgabe des (Mitglied)Staates, nicht aber einzelner Unternehmen. Denn andernfalls hätte dieses es in der Hand, durch entsprechende Dimensionierung eines Vorhabens die auch unionsrechtlich geforderte und geförderte Raumplanung der Mitgliedstaaten (vgl. insoweit Europäisches Raumentwicklungskonzept – EUREK – vom 10. Mai 1999) zu durchkreuzen und „planlos“ den Raum zur Durchsetzung ihrer wirtschaftlichen Eigeninteressen zu nutzen. Vor diesem Hintergrund kann die Raumplanung, wenn sie - wie der LEP 2002 - von gemeinwohlorientierten Zielen wie dem Umwelt- und Ressourcenschutz durch Verhinderung enormen Flächenverbrauchs sowie dem Landschaftsschutz durch Vermeidung großflächiger Zersiedelungen - gerade des städtischen Umlands - getragen ist, auch zur Folge haben, das bestimmte Ansiedlungsvorhaben an bestimmten Standorten im Ergebnis ausgeschlossen sind (vgl. Spannowsky, UPR 2003, 248). Erst recht stellt ein nach der Raumordnung rechtlich an einem bestimmten Standort zulässiges, aber faktisch dort aufgrund der beabsichtigten Größe und der vom Unternehmen selbst definierten Anforderungen an Lage und Infrastruktur nicht verwirklichbares Vorhaben keinen Härtefall dar. Diese Fallkonstellation verleiht einem Unternehmen auch nicht unter Berufung auf die unionsrechtlich gewährleistete Dienstleistungsfreiheit und unter Abkehr der legitimen Raumplanung des Mitgliedstaats und dem wohlbegründeten Raumordnungsgefüge das Recht, einen seinen eigengesetzten Anforderungen genügenden Standort in der Raumschaft auszuwählen.

65

dd) Die von der Beigeladenen vorgetragene Verkehrsreduzierung zeigt gleichfalls keinen eine Zielabweichung vom Kongruenzgebot gebietenden Härtefall auf. Die Einschätzung einer Verkehrsreduzierung mag hinsichtlich des geplanten ...-Einrichtungshauses im Verhältnis zu den vorhandenen ...-Unternehmen in Walldorf, Mannheim, Freiburg, Sindelfingen und Straßburg zutreffen. Es erscheint nachvollziehbar, dass die Einwohner im Einzugsbereich des geplanten Standorts Raststatt ganz überwiegend das dortige ...-Einrichtungshauses anfahren würden. Die behauptete Verkehrsreduzierung beschränkt sich indessen allein auf das ...-Einrichtungshaus. Sie gilt indessen nicht für das hier allein zu beurteilende Gesamtvorhaben. Überdies übersehen die Klägerin und die Beigeladene hierbei, dass das Verkehrsaufkommen, das durch das ...-Einrichtungshaus - geplant sind ca. 2.300 Stellplätze - und erst recht durch das Gesamtvorhaben ausgelöst werden wird, die bestehende Verkehrsinfrastruktur des Mittelzentrums R... deutlich überfordert. Hiervon geht auch das Verkehrsgutachten des Ingenieurbüros ... ... ..., ... ... ... ... ... vom Mai 2007 (Untersuchung zum Raumordnungsverfahren zur verkehrlichen Erschließung des geplanten ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten im Gewerbegebiet Lochfeld in R...) aus, das die Beigeladene ihrem Antrag auf Einleitung eines Raumordnungsverfahrens vom 30.05.2007 beigefügt hat. Danach seien - bezogen allein auf das ...-Einrichtungshaus - Verkehrsströme in einer Größenordnung von ca. 10.400 Kfz/24 h als DTV (normaler Werktag) zu erwarten. Die Anschlussstelle Rastatt (Nord) an die BAB 5 (Nr. 49) über die B 462 sei bereits heute regelmäßig überlastet. Eine weitere Verschärfung dieses Missstandes würde sich nicht nur bei zusätzlichen Gewerbeansiedlungen sondern darüber hinaus bei der Ansiedlung ... (allein) verschärfen. Das ...-Einrichtungshaus wie auch das Gesamtvorhaben lassen sich nach diesen Feststellungen ohne bedeutsame Änderungen und Neubau von Straßenverkehrsanlagen daher nicht verwirklichen. Zur Lösung der zu erwartenden Verkehrsprobleme wird in dem Verkehrsgutachten Mai 2007 der Neubau einer Anschlussstelle Rastatt-Mitte oder alternativ dazu den Ausbau der Anschlussstelle Nr. 49 zu einem „Kleeblatt“ und einen Umbau des Knotenpunktes B 462/K 3716 vorgeschlagen. In beiden Varianten soll zusätzlich die K 3716 parallel zur BAB 5 verlegt werden.

66

Die vorstehenden Ausführungen unter (aa) bis (dd) zeigen, dass eine Abweichung vom Kongruenzgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht zulassungsfähig ist, weil es einen wesentlichen Teil der Grundzüge der Planung darstellt und diese durch eine Abweichungsentscheidung auch berührt würden, da keine einen Härtefall begründenden besonderen Umstände im Einzelfall vorliegen. Allein der Umstand, dass das dem Konzentrationsgebot und dem Kongruenzgebot inne wohnende Ziel eines schonenden Flächen-und Ressourcenverbrauchs vorliegend deshalb in den Hintergrund tritt, weil der Standort des Ansiedlungsvorhabens durch die Bebauungspläne „Lochfeld“ und „Im Baisert“ überplant ist, vermag die aufgezeigten nachteiligen raumordnerischen Auswirkungen des Vorhabens mit Blick auf das Vorliegen eines Härtefalls nicht auszugleichen. Überdies ist in diesem Zusammenhang mit Blick auf die durch die Ziele des LEP 2002 auch bezweckte Ressourcenschonung folgendes zu bedenken: Nach den Zielen des LEP 2002 werden entsprechend dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem Kongruenzgebot zugunsten von Einzelhandelsgroßprojekten in den Oberzentren Stand-orte für deren Ansiedlung raumplanerisch vorgehalten. Zielabweichungen im Einzelfall hinsichtlich nachgeordneter Zentren änderten an diesem raumordnungsrechtlichen Tatbestand nichts. Die Inanspruchnahme von Flächen in nachgeordneten Zentren durch Einzelhandelsgroßprojekte wird nicht durch eine entsprechende Verminderung von entsprechenden Flächen in Oberzentren gewissermaßen „ausgeglichen“. In der Summation führen daher Zielabweichungen in einer Gesamtbilanz zu einem vom LEP 2002 gerade nicht gewollten höheren Flächenverbrauch.

67

c.) Ungeachtet dessen, dass eine Zielabweichung nach § 6 Abs. 2 i.V.m. § 24 Satz 1 LplG für das Gesamtansiedlungsvorhaben der Beigeladenen schon deshalb zwingend ausscheidet, weil eine Abweichung vom Kongruenzgebot mangels Vorliegens eines Härtefalls Grundzüge der Planung berühren würde, ist eine Zielabweichung ferner deshalb unzulässig, weil das Vorhaben auch gegen das landesplanerische Integrationsgebot verstößt.

68

Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 sollen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 kommen für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Frage.

69

aa) Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist ein verbindliches Ziel der Raumordnung i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG. Dem steht nicht entgegen, dass diese landesplanerische Aussage als Soll-Vorschrift gefasst ist. Ziele i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind - wie das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 16.12.2010 (- 4 C 8.10 -, DVBl. 2011, 491; vgl. auch Urteile vom 22.06.2011 - 4 CN 4.10 -, BVerwGE 140, 54 = NVwZ 2011, 1468 und vom 10.11.2011 - 4 CN 9.10 -, NVwZ 2012, 315) ausgeführt hat - nicht nur nach dem Wortlaut strikt formulierte landesplanerische Vorgaben, die durch zwingende Formulierungen als Muss-Vorschriften ausgestaltet sind, sondern auch Plansätze, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen. Landesplanerische Aussagen in Gestalt einer Soll-Vorschrift können ebenfalls die Merkmale eines Ziels der Raumordnung erfüllen. Diese erfüllen dann die Merkmale eines Ziels der Raumordnung, wenn die Voraussetzungen, bei deren Vorliegen die Vorschrift auch ohne förmliches Zielabweichungsverfahren eine Ausnahme von der Zielbindung zulässt, im Wege der Auslegung auf der Grundlage des Plans hinreichend bestimmt oder doch bestimmbar sind (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O.).

70

Nach Maßgabe dessen ist die als Soll-Vorschrift gefasste landesplanerische Aussage im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ein verbindliches Ziel der Raumordnung. Denn der Plangeber hat in dem Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002, wonach für nicht zentrenrelevante Warensortimente auch städtebauliche Randlagen in Betracht kommen, ausdrücklich eine Ausnahme von der Zielbindung benannt. Diese Ausnahme ist für sich genommen auch im Hinblick auf die Verwendung des Begriffs „nicht zentrenrelevante Warensortimente“ hinreichend bestimmt, jedenfalls aber anhand des Einzelhandelserlasses hinreichend bestimmbar (vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 27.04.2012 - 8 S 1739/10 -, juris). Aus der Ausnahmeregelung im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 folgt im Umkehrschluss, dass Einzelhandelsgroßprojekte mit zentrenrelevanten Warensortimenten allein an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden sollen. In diesem Sinn ist auch der Begriff der Vorrangigkeit im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 zu verstehen.

71

bb) Entgegen der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen verstößt das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 nicht gegen die kommunale Planungshoheit als Teil der in Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützten gemeindlichen Selbstverwaltung.

72

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG steht der Bindung der gemeindlichen Bauleitplanung an Ziele der Raumordnung und Landesplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) keineswegs prinzipiell entgegen. Das Grundgesetz gewährleistet die kommunale Selbstverwaltung nur im Rahmen der Gesetze, mithin nur innerhalb der Normen der Raumordnung und Landesplanung. Die Gemeinde ist dabei landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Sie ist, soweit für sie - wie vorliegend - Anpassungspflichten begründet werden, als Ausfluss des Gegenstromprinzips (vgl. § 1 Abs. 3 ROG 2006/2008; § 2 Abs. 2 und § 3 Abs. 2 LplG), in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen, was hier gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 1 LplG unzweifelhaft geschehen ist. Weiterhin setzt auch materiell-rechtlich die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen. Schränkt die Landesplanung - wie im vorliegenden Fall - die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen; der Eingriff in die Planungshoheit muss gerade angesichts der Bedeutung der kommunalen Selbstverwaltung den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit sowie das Willkürverbot beachten und gegebenenfalls - insbesondere bei gebietsscharfen Standortausweisungen - eine Güterabwägung vornehmen (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118,181 = NVwZ 2003, 1263; Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 19.12.2000 - 8 S 2477/99 -, VBlBW 2001, 266). Die Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe stellt ein überörtliches Interesse dar, das eine Beschränkung der Planungshoheit rechtfertigen kann (BVerwG, Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - wie im vorliegenden Fall - mit der zentralörtlichen Gliederung verbunden werden (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932; Urteil vom 15.05.2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = NVwZ 2003, 1263; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220; Urteil vom 18.09.2004 - 4 C 20.02, BVerwGE 119, 54 = NVwZ 2004, 226; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 09.06.2005 - 3 S 1545/04 -, VBlBW 2005, 473; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386; Uechtritz, NVwZ 2007, 1337, 1344; Sparwasser, VBlBW 2008, 171; Schmitz, ZfBR 2001, 85).

73

Dem Integrationsgebot fehlt es nicht an einem es legitimierenden überörtlichen raumordnungsrechtlichen Bezug, der den Eingriff in die kommunale Planungshoheit rechtfertigt. Das Integrationsgebot gehört zum überörtlichen und zusammenfassenden Regelungsgegenstand der Raumordnung und ist als inhaltliche Ausgestaltung innergemeindlicher Siedlungsschwerpunkte nicht nur eine städtebauliche und rein örtliche Aufgabe. Das Integrationsgebot dient - ebenso wie das Konzentrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beein-trächtigungsverbot - der Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010, a.a.O., juris Rn. 18; Urteil vom 17.09.2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = NVwZ 2004, 220). Das Bundesverwaltungsgericht hat hinsichtlich der städtebaulichen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren entschieden, dass es, wenn diese insbesondere wegen ihrer Größe, der Zentrenrelevanz ihres Kernsortiments und der Reichweite ihres Einzugsbereichs über die Auswirkungen der üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, gerechtfertigt sein kann, sie einer im Vergleich zum sonstigen großflächigen Einzelhandel strengeren Sonderregelung zu unterwerfen und planerisch nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Eine solche Zielfestlegung schließe es zwar für das gesamte Gebiet einer Gemeinde, die nicht Oberzentrum ist, aus, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren planerisch zuzulassen; da die Zielfestlegung lediglich eine eng umgrenzte Nutzungsart ausschließe, verbleibe der Gemeinde jedoch substanzieller Raum für eine anderweitige Bauleitplanung (BVerwG, Beschluss vom 08.03.2006 - 4 B 75.05 -, NVwZ 2006, 932). Diese Entscheidung betraf die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums (Designer-Outlet-Center in S...; vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05 -, NdsVBl 2006, 71) mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 m². Angesichts der Größe der Verkaufsfläche von ca. 41.000 m² des geplanten Gesamtvorhabens der Beigeladenen, einer Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von mindestens 5.450 m², wobei das ...-Einrichtungshaus allein eine Verkaufsfläche zentrenrelevanter Sortimente von 4.650 m² vorsieht (hierbei ist die - zwischen den Beteiligten streitige - Zuordnung von Leuchten und Teppichen zu den zentrenrelevanten Sortimenten noch nicht berücksichtigt; bei deren Einbeziehung ergäbe sich eine Verkaufsfläche von 8.450 m² zentren-relevanter Sortimente) besteht kein qualitativer Unterschied zu dem vom BVerwG entschiedenen Hersteller-Direktverkaufszentrums. Insoweit ist ferner darauf hinzuweisen, dass es sich bei den zentrenrelevanten Sortimenten des ...-Einrichtungshauses nicht um dem Kernsortiment „Möbel“ hinsichtlich Umsatz und Verkaufsfläche deutlich untergeordnete sog. Randsortimente handelt (siehe hierzu Kuschnerus, Der standortgerechte Einzelhandel, 2007, Rn. ff., insbesondere Rn. 94 zu sog. Möbelmärkten und -Häusern mit breitgefächerten Nicht-Möbel-Sortiment; vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 22.06.1998 - 7a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79). Gegen das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 bestehen daher mit Blick auf Art. 28 Abs. 2 GG weder allgemein noch im konkreten das Vorhaben der Beigeladenen betreffenden Einzelfall verfassungsrechtliche Bedenken.

74

cc) Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 ist auch nicht deshalb unwirksam, weil - wie die Beigeladene meint - dem Landesgesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz fehle, durch raumordne-rische Ziele innerörtliche Standorte von Einzelhandelsnutzungen festzulegen, und deshalb - insoweit - die der Landesregierung erteilte Ermächtigung verfassungswidrig sei, gemäß § 7 und § 10 LplG durch Rechtsverordnung den Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen.

75

§ 7 LplG regelt den Inhalt des Landesentwicklungsplans (§ 6 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2 LplG). Danach ist der Landesentwicklungsplan als Raumordnungsplan für das Land aufzustellen. Er enthält die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes. Er enthält ferner Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind. Der Landesentwicklungsplan muss mit den in § 2 des Raum-ordnungsgesetzes enthaltenen Grundsätzen in Einklang stehen; er konkretisiert diese Grundsätze. Die Ziele sind durch den Buchstaben »Z«, die Grundsätze sind durch den Buchstaben »G« zu kennzeichnen. Nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. b und d ROG sollen Raumordnungspläne Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zu Zentralen Orten und Siedlungsentwicklungen. Insbesondere nach § 8 Abs. 5 Nr. 1 Buchst. d ROG ist es danach zulässig, dass in einem Raumordnungsplan Festlegungen über Siedlungsentwicklungen getroffen werden, die auch und gerade mit Blick auf die für ein Ziel der Raumordnung erforderliche Bestimmbarkeit bereichsscharf sein sollen. Aufgrund der Planungsgrundsätze in § 2 Abs. 2 Nr. 3 ROG und der Festlegungsmöglichkeiten des § 8 Abs. 5 ROG zugunsten gemeindeinterner Festlegungen für den besiedelten wie auch für den nicht besiedelten Bereich hat der für die Raumordnung zuständige Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 i.V.m. Art. 72 GG - ungeachtet der Abweichungsbefugnis der Länder nach Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 GG) entschieden, dass ein Raumordnungsplan auch gemeindeinterne Flächennutzungs- und Flächenfunktionszuweisungen treffen darf (vgl. Runkel, in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2010, § 1 Rn. 70). Insoweit ergänzt das Raumordnungsgesetz das von dem für das Bodenrecht (einschließlich des Städtebaurechts) gleichfalls zuständigen Bundesgesetzgeber (vgl. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art 72 GG) erlassene Baugesetzbuch. Der Landesgesetzgeber hat in § 7 LplG für den Inhalt des Landesentwicklungsplans, der als Rechtsverordnung erlassen wird (§ 10 LplG), diese Maßgaben des Raumordnungsgesetzes für verbindlich erklärt. Aufgrund dessen maßt sich der Landesgesetzgeber weder im Landesplanungsgesetz noch im Landesentwicklungsplan eine ihm nicht zustehende Gesetzgebungskompetenz für die Festlegung standort- bzw. bereichsbezogener Ziele der Raumordnung im Landesentwicklungsplan an, sondern setzt vielmehr die Vorgaben des Raumordnungsgesetzes um (vgl. hierzu auch Uechtritz, in: Erbguth/Kluth [Hrsg.], Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle, 2012, S. 57 ff. 66).

76

dd). Der das Integrationsgebot tragende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 verstößt auch nicht zulasten der Beigeladenen gegen Art. 12 GG. Insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. c.) hier entsprechend.

77

ee). Der das Integrationsgebot festlegende Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 begegnet auch in unionsrechtlicher Hinsicht keinen Bedenken. Diese gilt sowohl für die Vereinbarkeit des Integrationsgebots als Ziel der Raumordnung mit der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 i.V.m. Art. 54 AEUV) als auch mit der Dienstleistungsfreiheit(Art. 56 AEUV) als auch mit der Kapitalverkehrsfreiheit (Art. 63 AEUV). Auch insoweit gelten die Ausführungen des Senats unter A. I. 1. d.) i.V.m. c). hier entsprechend. Das Vorbringen der Klägerin und der Beigeladenen gibt dem Senat keinen Anlass zu einer anderen Beurteilung. Insbesondere mit Blick auf die vom Europäischen Gerichtshof herausgestellten Voraussetzungen, unter denen die Niederlassungsfreiheit hinsichtlich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten zulässigerweise eingeschränkt werden darf, ist darauf hinzuweisen, dass die Raumordnungsprinzipien, wie sie in den hier maßgeblichen Zielen des LEP 2002 festgelegt werden, gerade nicht auf rein wirtschaftlichen Erwägungen beruhen. Dem Raumordnungssystem des LEP 2002 liegen keine wirtschaftlichen Motive zugrunde und eine Bedarfsprüfung findet nicht statt. Der Normzweck der Raumplanung ist es weder unmittelbar noch mittelbar, vorhandene Einzelhandelseinrichtungen vor der Ansiedlung neuer Konkurrenz zu schützen. Das raumordnerische Steuerungsinstrumentarium verfolgt eine andere Zielrichtung. Es sind dies die bedeutenden öffentlichen Belange der Raumordnung, des Umweltschutzes und des Klimaschutzes (Ressourcenschonung, Verkehrsvermeidung), Bewahrung der Stadtzentren als Kerne des urbanen Lebens hinsichtlich des Handels, der Begegnung und der Kommunikation sowie schließlich der verbrauchernahen Versorgungssicherheit - und damit mittelbar dem Schutz der Verbraucherinteressen - und zwar insbesondere, aber nicht nur von älteren und behinderten Menschen (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821; Hager, BauR 2011, 1093; Uechtritz, ZfBR 2011, 648; Wiggers, NJW-Spezial, 2011, 556). Im Weiteren ist daran zu erinnern, dass städtebaulich integrierte Standorte im Sinne des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002, an denen Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig ausgewiesen werden sollen, nicht nur Innenstädte darstellen. Städtebaulich integrierte Stand-orte können auch andere zentrale Versorgungsbereiche der Standortgemeinde sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, NVwZ 2008, 308; Urteil vom 17.12.2009 - 4 C 2.08 -, 2010, 590).

78

Vor diesem Hintergrund sieht der Senat zu der beantragten Vorlage an den Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 267 Abs. 2 AEUV keinen Anlass; eine rechtliche Verpflichtung hierzu besteht nicht, da die Voraussetzungen des Art. 267 Abs. 3 AEUV nicht vorliegen (vgl. hierzu BVerwG, Beschluss vom 12.10.2010 - 7 B 22.10 -, juris). Das Vorbringen der Beigeladenen, eine Vorlagepflicht ergäbe sich aus dem Umstand, dass das Bundesverwaltungsgericht zu erkennen gegeben habe, die Streitfrage nicht dem Gerichtshof der Europäischen Union vorzulegen, rechtfertigt keine andere Entscheidung. Selbst wenn dem Urteil des BVerwG vom 16.12.2010 (a.a.O.) dies zu entnehmen wäre, hat die Beigeladene nichts dafür dargetan, dass das BVerwG auch in Ansehung der später ergangenen Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 24.03.2011 (a.a.O.) hieran festhalten wolle.

79

ff) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen ist mit dem in den Sätzen 2 und 3 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 verorteten Integrationsgebot als verbindliches Ziel der Raumordnung nicht vereinbar.

80

(1) Zunächst unterliegt es keinem Zweifel, dass das Gesamtvorhaben der Beigeladenen nicht an einem städtebaulich integrierten Standort geplant und errichtet werden soll.

81

(2) Die Ausnahmevoraussetzungen für nicht zentrenrelevante Warensortimente nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 3 LEP 2002 sind vorliegend gleichfalls nicht erfüllt.

82

Zwar werden in dem ...-Einrichtungshaus, dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt nicht zentrenrelevante Warensortimente auf einer Gesamtfläche von ca. 35.050 m² (20.850 [...-Einrichtungshaus] + 10.300 [Bau- und Gartenmarkt] + 3.900 [Küchenfachmarkt[) angeboten. Gleichzeitig sind aber durch diese drei Einzelvorhaben auf einer Gesamtfläche von ca. 5.450 m² zentrenrelevante Sortimente (einschließlich Nahrungsmittel) vorgesehen. Hierbei mag es sich bei dem Bau- und Gartenmarkt sowie dem Küchenfachmarkt, die zusammen auf einer Fläche von ca. 800 m² zentren-relevante Sortimente anbieten, insgesamt noch um sogenannte Randsortimente handeln, die einer Errichtung in einer städtebaulichen Randlage wohl nicht entgegenstünden. Für das ...-Einrichtungshaus ist dies indessen nicht der Fall. Das ...-Einrichtungshaus beabsichtigt, auf einer Fläche von ca. 4.650 m² zentrenrelevante Sortimente mit - wie bei bestehenden ...-Häusern üblich und gerichtsbekannt - breitester Fächerung anzubieten. Damit nehmen diese von der Beigeladenen als Nebensortimente bezeichneten Warengruppen schon bei einem rein rechnerisch betrachteten Vergleich der Verkaufsflächen ca. 19,4 % der geplanten Verkaufsfläche (ohne Einbeziehung der Fläche für die gastronomischen Angebote) ein. Berücksichtigt man im Rahmen einer gebotenen wertenden Betrachtung zudem, dass es sich bei den Möbeln schwerpunktmäßig um großvolumige Waren handelt, während die sonstigen Sortimente eher kleinvolumige Waren darstellen, tritt die wirtschaftliche Bedeutung der zentrenrelevanten Sortimente noch deutlicher hervor. Vor diesem Hintergrund können die zentrenrelevanten Sortimente nicht mehr als bloße Neben- oder gar Randsortimente zum Kernsortiment „Möbel“ angesehen werden. Diese zentrenrelevanten Sortimente, die eine Vielzahl unterschiedlichster Waren des zentrenrelevanten Sortimentsbereichs bis hin zu Nahrungsmitteln abdecken, stellen vielmehr ein selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) neben dem - weiteren - Kernsortiment „Möbel“ dar.

83

(3) Das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen widerspräche auch dann dem Integrationsgebot, wenn man dieses - wie die Klägerin und die Beigeladene meinen - nur unter Einschluss des in Satz 1 des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbots als Ziel der Raumordnung begreift. Nach Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 dürfen Einzelhandelsgroßprojekte weder durch ihre Lage und Größe noch durch ihren Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtigen. Bei dieser - das Beeinträchtigungsverbot und das Integrationsgebot kombinierenden - Betrachtungsweise müsse nach Auffassung der Beigeladenen der Plansatz 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dahingehend verstanden werden, dass Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten errichtet werden sollen, nicht zentrenrelevante Warensortimente auch in städtebaulichen Randlagen. Von diesem „Soll-Ziel“ könne aber nach der Ausnahmeregelung im Satz 1 immer dann abgewichen werden, wenn das Vorhaben weder durch Lage und Größe noch durch seine Folgewirkungen die Funktionsfähigkeit der Stadt- und Ortskerne der Standortgemeinde wesentlich beeinträchtige. Dieser Auslegung ist indessen nicht zuzustimmen. Vielmehr führt die Gesamtbetrachtung des Plansatzes 3.3.7.2 (Z) LEP 2002 dazu, dass Satz 2 dieses Plansatzes das als Muss-Ziel festgelegte Beeinträchtigungsverbot in Satz 1 im Sinne einer Begründung näher konkretisiert. Zur Sicherung des Beeinträchtigungsverbots sollen Einzelhandelsgroßprojekte deshalb vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten ausgewiesen, errichtet oder erweitert werden. Satz 3 dieses Plansatzes macht hiervon für nicht zentrenrelevante Warensortimente insoweit eine Ausnahme, als für sie auch städtebauliche Randlagen in Frage kommen. Das in diesem Zusammenhang gegenüber dem Gesamt-Ansiedlungsvorhaben isoliert zu betrachtende ...-Ansiedlungsvorhaben wird - wie vorgehend ausgeführt und entgegen der Auffassung der Beigeladenen - durch sein Möbelkernsortiment nicht schon entscheidend dahingehend geprägt, dass es sich um ein Einzelhandelsgroßprojekt mit nicht zentrenrelevanten Sortimenten handelt. Die zentrenrelevanten Sortimente stellen vielmehr ein hinzutretendes selbständiges Hauptsortiment (Kernsortiment) dar.

84

gg) Das Integrationsgebot gehört - neben dem Zentrale-Orte-Prinzip (Konzentrationsgrundsatz) und dem Kongruenzgebot - gleichfalls zu den Zielen, die „als Grundzüge der Planung“ die Planungskonzeption des LEP 2002 tragen und damit den für ihn wesentlichen Gehalt bestimmten. Das Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 2 LEP 2002 stellt eine flankierende Maßnahme zur Sicherung des Kongruenzgebots dar. Das aus dem bundesrechtlichen Zentrale-Orte-Prinzip abgeleitete (vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.06.2006 - 4 BN 8.06 -, BRS 70 Nr. 13; Spannowsky, UPR 2003, 248; Uechtritz, NVwZ 2004, 1025) Kongruenzgebot bezweckt die raumordnerische Standortplanung für raumbedeutsame Einzelhandelsgroßbetriebe, zu denen das Gesamtvorhaben der Beigeladenen zweifellos gehört. Zu den weiteren das Zentrale-Orte-Prinzip und das Kongruenzgebot konkretisierenden raumordnerischen Regeln zählt das Integrationsgebot. Dessen Ziel ist die raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels nicht nur für die Bevölkerung, sondern auch für die Gemeinden insgesamt. Der Einzelhandel ist an den Standorten zu sichern, die in das städtebauliche Ordnungssystem funktionsgerecht eingebunden sind. Das Integrationsgebot, nach dem Einzelhandelsgroßprojekte vorrangig an städtebaulich integrierten Standorten verwirklicht werden sollen, dient der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip und dem hieraus abgeleiteten Kongruenzgebot beabsichtigten Sicherstellung einer raumstrukturell und -funktionell verträglichen Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe (BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 - 4 C 8.10 -, BVerwGE 138, 301 = NVwZ 2011, 821 = juris).

85

hh) Anhaltspunkte für das Vorliegen eines Härtefalls, der das Grundanliegen des vorgehend dargestellten Integrationsgebots als Ziel der Raumplanung im LEP 2002 unangetastet und deshalb die Grundzüge der Planung trotz Verstoßes des Gesamtvorhaben gegen dieses Ziel unberührt ließe, sind auch in Ansehung des Vorbringens der Klägerin und der Beigeladene nicht ersichtlich. Allein der Vortrag, eine verbrauchernahe Ansiedlung von ...-Einrichtungs-häusern sei aufgrund der Besonderheiten des Geschäftsmodells der Beigeladenen und der regelmäßig langen Anfahrtswege der Kunden ohnehin nicht zu gewährleisten, vermag einen Härtefall nicht zu begründen. Eine Zielabweichung isoliert vom Integrationsgebot als Ziel der Raumplanung nach § 6 Abs. 2 ROG i.V.m. § 24 LplG scheidet daher aus.

86

ii) Vor dem Hintergrund, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen sowohl gegen das Kongruenzgebot als auch gegen das Integrationsgebot des LEP 2002 verstößt und in beiden Fällen von diesen Zielen der im LEP 2002 zum Ausdruck kommenden Raumordnung gemäß § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG nicht abgewichen werden kann, weil dadurch die Grundzüge der Planung dadurch berührt werden, kann der Senat unerörtert lassen, ob das Ansiedlungsvorhaben darüber hinaus auch noch gegen die in den Plansätzen 3.3.1.1 (Z) Satz 2 und Plansatz 3.3.7.2 (Z) Satz 1 LEP 2002 festgelegten Beeinträchtigungsverbote verstößt und ob gegebenenfalls hiervon eine Zielabweichung zugelassen werden müsste.

87

II. Musste der Beklagte nach den obigen Ausführungen den Zielabweichungsantrag der Klägerin wegen Nichtvorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG ablehnen, so bestand - wie schon oben ausgeführt wurde - für ihn keine Veranlassung, das mit dieser Vorschrift eröffnete Ermessen auszuüben. Deshalb bedurfte es auch nicht der Durchführung eines Beteiligungsverfahrens nach § 24 Satz 3 LplG. Denn das Gesetz schreibt eine Beteiligung der dort genannten Stellen lediglich dann vor, wenn sie oder ihr Aufgabenbereich von der „Zulassung“ der Zielabweichung berührt sein können. Im vorliegenden Fall kam für den Beklagten die Zulassung einer Abweichung jedoch nicht in Betracht, weil er das Vorliegen der das Ermessen erst eröffnenden tatbestandlichen Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG i.V.m. § 24 LplG zutreffend verneint hat. Da der Antrag der Klägerin auf Zulassung einer Zielabweichung zwingend abzulehnen war, ist der hilfsweise geltend gemachte Verpflichtungsantrag auf Neubescheidung daher gleichfalls unbegründet.

88

Nach den obigen Darlegungen bedarf es ferner keiner Entscheidung, ob das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen mit den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein vereinbar ist.

B.

89

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, festzustellen, dass der Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 der Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) als Ziel der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 1. Alt.), haben keinen Erfolg.

90

Es kann in diesem Zusammenhang unerörtert bleiben, ob diese Berufungsanträge schon deshalb unzulässig sind, weil der Senat in seinem Urteil vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, juris) entsprechend den dort von der Klägerin und der Beigeladenen gestellten Anträgen rechtskräftig entschieden hat, dass das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Gleiches gilt für die Frage, ob für die begehrte Feststellung ein Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO besteht, nachdem weder ein Anspruch auf Zielabweichung von den Zielen des LEP 2002 noch ein Anspruch auf Neubescheidung des Zielabweichungsantrags besteht, weil - wie vorstehend ausgeführt - mit Blick auf die Unvereinbarkeit des Ansiedlungsvorhabens mit dem Kongruenzgebot als verbindliches Ziel des LEP 2002 durch eine Zielabweichung die Grundsätze der Planung i. S. d. des § 6 Abs. 2 Satz 1 ROG und § 24 LplG berührt werden.

91

Denn diese Berufungsanträge sind jedenfalls unbegründet, wie sich aus den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. c.) ergibt, auf die verwiesen wird.

C.

92

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen festzustellen, dass die Ansiedlung eines ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten gemäß dem Antrag der Beigeladenen auf Durchführung eines Raum-ordnungsverfahrens vom 30.05.2007 den Plansätzen 2.5.3 (4) oder 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) als Ziele der Raumordnung nicht entgegensteht (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs., 2. Alt. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 2, 2. Alt.), haben ebenfalls keinen Erfolg. Insoweit fehlt den Berufungsanträgen das Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 1 VwGO. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse für den Fall besteht, dass - wie vorliegend - das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit den raumordnerischen Zielen LEP 2002 nicht vereinbar ist.

D.

93

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von Plansatz 3.3.7.2 LEP 2002 (Integrationsgebot) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der Beigeladenen Ziffer 3, 1. Alt.), bleiben entsprechend den Ausführungen des Senats unter A. I. 4. h.) ebenfalls erfolglos.

E.

94

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, die von der Klägerin unter dem 31.05.2007 fürsorglich beantragte Zielabweichung zur Realisierung eines ...-Einrichtungs-hauses nebst ergänzenden Fachmärkten zuzulassen, soweit die Klägerin die Abweichung von den Plansätzen 2.5.3 (4) und 2.5.3 (5) des Regionalplans Mittlerer Oberrhein (Integrationsgebote) beantragt hat (Antrag der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und Antrag der beigeladenen Ziffer 3, 2. Alt.), sind bereits unzulässig. Ihnen fehlt das in jedem verwaltungsgerichtlichen Verfahren erforderliche und in jeder Lage des Verfahrens von Amts wegen zu prüfende Rechtsschutzbedürfnis, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits mit dem LEP 2002 nicht vereinbar ist. Denn die Klägerin und die Beigeladene haben nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund mit der hilfsweise beantragten Zielabweichung von den Zielen des Regionalplans Mittlerer Oberrhein ihre Rechtsstellung hinsichtlich der von ihnen begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedlungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnten (vgl. BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat sieht hierfür keine Anhaltspunkte.

F.

95

Die Berufungsanträge der Klägerin, festzustellen, dass das beantragte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot als verbindliches Ziel der Raumordnung zuwiderläuft (Ziffer 3, 1. Hs., 1. Alt.), und fürsorglich, das beklagte Land zu verpflichten, eine entsprechende Zielabweichung zuzulassen, sind sowohl hinsichtlich des LEP 2002 als auch hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein unzulässig. Denn die Klägerin hat nicht dargelegt, worin ihr Feststellungsinteresse nach § 43 Abs. 2 VwGO im vorliegenden Fall besteht, nachdem das Ansiedlungsvorhaben der Beigeladenen (hier: ...-Einrichtungshauses mit ergänzenden Fachmärkten) bereits - wie im Urteil des Senats vom 17.12.2009 (- 3 S 2110/08 -, VBlBW 2010, 357 = juris) rechtskräftig festgestellt - mit dem aus dem Konzentrationsgebot (bzw. Zentrale-Orte-Prinzip) abgeleiteten und zu seiner Konkretisierung festgelegten Kongruenzgebot in den Plansätzen 3.3.7 (Z) Satz 1, 1 Halbsatz und 3.3.7.1 (Z) Satz 1 LEP und - wie unter A. I. 4. c.) ausgeführt - auch mit dem Integrationsgebot im Plansatz 3.3.7.2 Satz 2 und 3 LEP 2002 nicht vereinbar ist und ferner eine Zielabweichung von beiden Zielen ausscheidet. Im Übrigen fehlt auch das Rechtsschutzinteresse. Denn auch insoweit hat die Klägerin nicht dargelegt, wie sie vor diesem Hintergrund selbst bei Erfolg ihres Feststellungsantrags ihre Rechtsstellung hinsichtlich der begehrten raumplanerischen Zulassung des Ansiedelungsvorhabens der Beigeladenen verbessern könnte (vgl. insoweit BVerwG, Beschluss vom 04.06.2008 - 4 BN 13.08 -, BauR 2008, 2031; Urteil vom 28.4.1999 - 4 CN 5.99 -, BRS 62, Nr. 47 = PBauE § 47 Abs. 2 VwGO, Nr. 61, m.w.N.). Auch der Senat vermag hierfür keine Anhaltspunkte zu erkennen. Diese Erwägungen gelten für die von der Klägerin begehrte Feststellung hinsichtlich des Regionalplans Mittlerer Oberrhein wie auch für die weiterhin hilfsweise begehrte Zielabweichung vom Beeinträchtigungsverbot; im Übrigen verweist der Senat insoweit auf seine hier entsprechend geltenden Ausführungen unter C. und E.

G.

96

Die Berufungsanträge der Klägerin und der Beigeladenen, die Anträge zu 2. und 3. der Klägerin auf die Verwirklichung ausschließlich auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte zu beschränken (Antrag der Klägerin Ziffer 4 und Antrag der Beigeladenen Ziffer 5), sind unzulässig. Dies gilt - in Auslegung dieser Berufungsanträge - sowohl für die damit begehrte Verpflichtung des Beklagten, in entsprechender Anwendung der Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 2 und der Beigeladenen Ziffer 1 für das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte eine Abweichung vom Kongruenzgebot zuzulassen (I.), als auch für die beantragte Feststellung, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 1. Hs. und wohl der Beigeladenen Ziffer 2 jeweils in entsprechender Anwendung; II.), wie auch schließlich für den hilfsweise gestellten Antrag, das beklagte Land zu verpflichten, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen (Berufungsanträge der Klägerin Ziffer 3, 2. Hs. und der Beigeladenen Ziffer 4 jeweils in entsprechender Anwendung; III.).

97

I. Die auf Zulassung einer Abweichung vom Kongruenzgebot gerichtete Verpflichtungsklage bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne begleitende Fachmärkte ist unzulässig.

98

1. Die Unzulässigkeit folgt zunächst aus dem Fehlen der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts (vgl. zum Verwaltungsaktcharakter der Zielabweichung BVerwG, Urteil vom 05.11.2009 - 4 C 3.09 -; OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 05.09.2006 - 8 A 10343/06 -, NVwZ-RR 2007, 303; Urteil vom 15.10.2008 - 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386), die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist (siehe hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 31.08.1995 - 5 C 11.94 -, DVBl. 1996, 309; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.1999 - 6 S 420/97 -, juris; Urteil vom 16.05.2012 - 11 S 2328/11 -, juris; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 75 Rn. 25; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 68 Rn. 41 und § 75 Rn. 5). Die Klage vermag den Antrag nicht zu ersetzen. Die Zulässigkeit einer Verpflichtungsklage hängt grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts ab. Diese mit Art. 19 Abs. 4 GG vereinbare Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden; insoweit kann auch in eine Klageerhebung nicht eine (bislang unterbliebene) Antragstellung hineininterpretiert werden (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504 jeweils m.w.N.). Im vorliegenden Fall bezog sich der Antrag der schon im Verwaltungsverfahren anwaltlich beratenen und vertretenen Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 zu keinem Zeitpunkt ausdrücklich oder konkludent - auch nicht hilfsweise - auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte, sondern vielmehr allein auf das ...-Einrichtungshaus mit begleitenden Fachmärkte. Dies ergibt sich bereits aus dem Antrag der Klägerin, in dem ausdrücklich auf den Antrag der Beigeladenen vom 30.05.2007 auf Durchführung eines Raumordnungsverfahrens Bezug genommen wird. Auch dieser Antrag hat, wie sich nicht nur aus ihm selbst (vgl. dort unter I. Projektbeschreibung) sondern auch aus den ihm beigefügten Unterlagen (vgl. Märktegutachten, Verkehrsgutachten, Umweltverträglichkeitsuntersuchung, schalltechnische Untersuchung) ergibt, allein das ...-Einrichtungshaus mit ergänzenden Fachmärkten zum Gegenstand. In Würdigung dessen enthält der Antrag der Klägerin auf Zielabweichung vom 31.05.2007 nicht gleichsam als ein „Minus“ den Antrag auf Zielabweichung bezüglich eines ...-Einrichtungshauses ohne ergänzende Fachmärkte - ebenso wenig wie einen Antrag auf Zielabweichung hinsichtlich eines der Fachmärkte ohne das ...-Einrichtungshaus.

99

Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass sich dem einschlägigen bundes- oder landesrechtlich geordneten Verwaltungsverfahrensrecht keine anderweitigen Maßgaben entnehmen lassen (BVerwG, Urteil vom 28.11.2007 - 6 C 42.06 -, BVerwGE 130, 39 = NVwZ 2008, 575; Urteil vom 16.12.2009 - 6 C 40.07 -, NJW-RR 2010, 1504). Jedoch nötigen die Vorschriften des Landesplanungsgesetzes nicht dazu, in Bezug auf die erstrebte Zielabweichung von dem genannten, in der Rechtsprechung allgemein anerkannten Grundsatz des Prozessrechts abzuweichen. Vielmehr spricht das in § 24 Satz 3 LplG sehr breit angelegte Beteiligungsverfahren gerade für das Gegenteil.

100

2. Vor diesem Hintergrund kann der Senat unerörtert lassen, ob die Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 der Klägerin und der Beigeladenen eine nach § 91 VwGO zulässige, weil sachdienliche Klageänderung im Sinne einer nachträglichen objektiven Klagerweiterung darstellen. Zweifellos treten die Streitgegenstände der Berufungsanträge Ziffer 4 und Ziffer 5 selbständig neben die der übrigen Berufungsanträge. Sie stellen ersichtlich diesen gegenüber kein „Minus“ dar; insoweit ist auf die hier entsprechend geltenden vorstehenden Ausführungen zu verweisen. Da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung der Klageänderung ausdrücklich nicht zugestimmt hat, so dass auch die Voraussetzungen des § 91 Abs. 2 VwGO ersichtlich nicht vorliegen, könnte die Klagänderung nur dann zulässig sein, wenn sie der Senat als sachdienlich erachtete. Dies kann indessen unentschieden bleiben. Selbst wenn der Senat die Sachdienlichkeit nämlich bejahte, führte dies ebenfalls zur Unzulässigkeit der geänderten Klage. Denn der Umstand, dass eine Klageänderung zulässig ist, weil das Gericht sie als sachdienlich zugelassen hat, entbindet dieses nicht von der Verpflichtung, die Zulässigkeit der geänderten (erweiterten) Klage zu prüfen. Hierzu gehört unter anderem, dass das Verwaltungsverfahren und das Vorverfahren durchgeführt worden sein müssen (BVerwG, Urteil vom 16.01.1986 - 5 C 36.84 -, NVwZ 1987, 412; Urteil vom 22.02.1980 IV C 61.77 -, DVBl. 1980, 598; Stuhlfauth, in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/v. Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 91 Rn. 11; Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 91 Rn. 38). Wie oben festgestellt, fehlt es vorliegend an dieser Sachurteilsvoraussetzung. Gleiches gilt für die Voraussetzungen einer Untätigkeitsklage nach § 75 VwGO, die ebenfalls nicht erfüllt sind.

101

II. Soweit die Klägerin und die Beigeladene mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung die Feststellung begehren, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben nicht dem Beeinträchtigungsverbot und nicht dem Inte-grationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung zuwiderläuft, mangelt es an der Statthaftigkeit der Feststellungsklage.

102

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses oder der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat (Feststellungsklage). Streitgegenstand der Feststellungsklage muss – soweit nicht die Nichtigkeitsfeststellung in Rede steht – ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis sein. Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Gegenstand der Feststellungsklage muss – ferner - ein streitiges konkretes Rechtsverhältnis sein, d.h. es muss "in Anwendung einer Rechtsnorm auf einen bestimmten bereits überschaubaren Sachverhalt streitig" sein. Unabhängig von der Frage der Konkretisierung des Rechtsverhältnisses setzt ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt. Als Bezugspersonen der rechtlichen Beziehung bzw. des Rechtsverhältnisses kommen dabei grundsätzlich der Normgeber, der Normadressat und die Vollzugsbehörde als Normanwender in Betracht (vgl. zu alledem BVerwG, Urteil vom 28.01.2010 - 8 C 38.09 -, BVerwGE 136, 75; Urteil vom 25.03.2009 - 8 C 1.09 -, NVwZ 2009, 1170; Urteil vom 26.01.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262 - jeweils m.w.N.; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 24.07.2012 - 10 S 2554/10 -, juris).

103

Daran fehlt es vorliegend. Mit ihren Berufungsanträgen behaupten die Klägerin und die Beigeladene zwar konkludent, dass das auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränkte Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) - zuwiderläuft. Das von der Klägerin und der Beigeladenen behauptete Rechtsverhältnis ist indessen noch nicht in dem - erforderlichen - Sinne verdichtet, dass zwischen ihnen und dem Beklagten dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht. Denn der Beklagte war mit der erstmals in der mündlichen Verhandlung aufgeworfenen Frage, ob ein auf das ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte beschränktes Vorhaben weder dem Beeinträchtigungsverbot noch dem Integrationsgebot als verbindlichen Zielen der Raumordnung – nämlich dem LEP 2002 (Rechtsverordnung) und dem Regionalplan Oberrhein (Satzung) – zuwiderläuft, und damit mit dem behaupteten Rechtsverhältnis zuvor noch nicht befasst. Auch hat der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine inhaltlich der Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen entgegenstehende Auffassung vertreten, sondern für den Senat nachvollziehbar erklärt, die zum Gegenstand der Feststellungsklage gemachte Behauptung zum Bestehen eines bestimmten Rechtsverhältnisses bedürfe zunächst – nach Vorlage entsprechender Antragsunterlagen – einer eingehenden Prüfung. Diese könne in der mündlichen Verhandlung nicht geleistet werden.

104

Vor diesem Hintergrund liegen auch die Voraussetzungen einer vorbeugenden Feststellungsklage ersichtlich nicht vor. Denn Gegenstand dieser besonderen Ausgestaltung der Feststellungsklage sind bestimmte Rechtsfolgen, die sich aus bereits hinreichend konkretisierten Rechtsbeziehungen ergeben. Im vorliegenden Fall liegt weder letzteres vor noch haben die Klägerin und die Beigeladene konkret zu erwartende Rechtsfolgen dargelegt, deren Abwehr zu besorgen sind.

105

III. Auch die von der Klägerin und der Beigeladenen mit ihren Berufungsanträgen Ziffer 4 und Ziffer 5 in entsprechender Anwendung hilfsweise begehrte Verpflichtung des beklagten Landes, entsprechende Zielabweichungen zuzulassen, bleibt ohne Erfolg. Im vorliegenden Fall steht das Feststellungsbegehren mit dem hilfsweise verfolgten Verpflichtungsantrag in einem derart untrennbaren Zusammenhang, dass die - vorstehend ausgeführte - Unzulässigkeit des ersteren auch die Unzulässigkeit der Verpflichtungsklage nach sich zieht. Ungeachtet dessen ist die - hilfsweise erhobene - Verpflichtungsklage auch deshalb unzulässig, weil es an der vorherigen Antragstellung bei der Behörde auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts fehlt, die eine nicht nachholbare Sachurteilsvoraussetzung jeder Verpflichtungsklage ist; insoweit verweist der Senat auf seine Ausführungen unter G. I. 1., die hier entsprechend gelten.

106

Die Berufungen der Klägerin und der Beigeladenen waren sonach zurückzuweisen.

107

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 Satz 1 VwGO.

108

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

109

Beschluss vom 26. Juni 2012

110

Unter Abänderung der Streitwertfestsetzung des Verwaltungsgerichts wird der Streitwert für das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht auf 60.000,--EUR und der Streitwert im Berufungsverfahren auf 120.000,-- EUR festgesetzt (§§ 39 und 52 Abs. 1 GKG i.V.m. Nr. 9.8.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 in entsprechender Anwendung). Die Erhöhung des Streitwerts im Berufungsverfahren beruht auf der dort erstmals beantragten Erstreckung aller bisherigen gerichtlichen Anträge auf ein ...-Einrichtungshaus ohne begleitende Fachmärkte. Den Streitwert diesen neuen Streitgegenstands bemisst der Senat gleichfalls insgesamt mit 60.000,-- EUR. Die Streitwerte waren gemäß § 39 Abs. 1 GKG zu addieren.

111

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.