Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2012-02-09, Aktenzeichen 5 A 2152/10
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0209.5A2152.10.00

Tenor

Die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 12. August 2010 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrags leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand:

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Der Kläger wendet sich gegen die Festsetzung eines Zwangsgeldes. Gegen ihn war mit sofort vollziehbarer Verfügung unter Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 500,-- Euro gemäß § 34 a PolG NRW eine Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot für zehn Tage ausgesprochen worden. Dem lag der Vorwurf zu Grunde, er habe seine Lebensgefährtin geschlagen und mit einem Kissen nahezu erstickt. Drei Tage vor Ablauf der Geltungsdauer der Wohnungsverweisung hielt sich der Kläger verbotswidrig in der gemeinsamen Wohnung auf.

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Etwa einen Monat später setzte der Beklagte mit Leistungsbescheid vom 8. April 2009 gegen den Kläger ein Zwangsgeld in der angedrohten Höhe von 500,-- Euro fest. Zur Begründung führte er an, die Höhe des Zwangsgeldes sei so bemessen, dass der Kläger die Tragweite seines Verstoßes gegen die Polizeiverfügung erkennen könne und das Rückkehrverbot in möglichen künftigen Fällen voraussichtlich einhalten werde. Auf Grund vielfacher Übergriffe in der Vergangenheit könne nicht ausgeschlossen werden, dass sich solche auch in der Zukunft wiederholen könnten. Das Zwangsgeld sei keine Strafe, sondern eine Beugemaßnahme, um weitere Verstöße gegen eventuelle erneute Rückkehrverbote zu verhindern. Ohne nachträgliche Festsetzung könne ein Pflichtiger davon ausgehen, die bloße Androhung eines Zwangsgeldes laufe ohnehin ins Leere. Angesichts der Besonderheit der nachträglichen Anordnung werde auf den für Zwangsmaßnahmen geltenden sofortigen Vollzug verzichtet.

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Mit seiner Klage hat der Kläger geltend gemacht, er habe sich auf ausdrückliches und inständiges Bitten seiner Lebensgefährtin in die gemeinsame Wohnung begeben und schließlich dort auch übernachtet. Hierfür ein Zwangsgeld zu verhängen, verletze ihn in seinen Grundrechten. Die Höhe des Zwangsgeldes trage weder seinen finanziellen Verhältnissen noch dem Umstand Rechnung, dass er der Bitte seiner Partnerin gefolgt sei. Die Zwangsgeldfestsetzung sei im Übrigen schon deshalb rechtswidrig, weil sie erst nach Ablauf der Geltungsdauer des Rückkehrverbots ausgesprochen worden sei. Eine nachträgliche Festsetzung widerspreche der ausschließlich präventiven Funktion des Zwangsgelds als Beugemittel. Mit diesem Zweck und dem Übermaßverbot als Bestandteil des Verhältnismäßigkeitsprinzips sei sein Einsatz nicht zu vereinbaren, wenn weitere Verstöße gegen das Verbot ausgeschlossen seien. In solchen Fällen komme der Zwangsgeldfestsetzung und -beitreibung Strafcharakter zu. Unabhängig davon bestehe nicht die Gefahr, der Kläger könne seine frühere Lebensgefährtin körperlich angreifen oder psychisch unter Druck setzen. Die gegen ihn erhobenen Vorwürfe seien unbegründet. Er sei auf der Suche nach einer eigenen Wohnung, um weiteren Beschuldigungen seiner ehemaligen Partnerin zu entgehen.

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Der Kläger hat beantragt,

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den Bescheid des Beklagten vom 8. April 2009 aufzuheben.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat ausgeführt, der Kläger habe gegen einen vollziehbaren Verwaltungsakt während seiner Geltungsdauer verstoßen. Dies allein rechtfertige die Festsetzung des Zwangsgeldes. Dessen Zweck als Beugemittel werde entwertet, wenn seiner Androhung nicht mehr der nötige Nachdruck verliehen werden könne. Nur weil der Betroffene mit einer Festsetzung des Zwangsgeldes rechnen müsse, werde er schon durch die Androhung des Zwangsmittels motiviert, die ihm aufgegebene Pflicht zu befolgen. Um ihre Wirkungskraft zu erhalten, müsse eine nachträgliche Zwangsgeldfestsetzung gestattet sein, wenn die geschuldete Pflicht nicht erfüllt werde. Indem der Kläger vorzeitig in die Wohnung zurückgekehrt sei, habe die ununterbrochene Befolgung des Rückkehrverbots nicht mehr erreicht werden können. Gerade bei Unterlassungsverfügungen von kurzer Dauer wie bei Wohnungsverweisungen über einen Zeitraum von zehn Tagen könnten Zwangsmittel häufig nicht sofort festgesetzt werden. Das Einverständnis des Opfers ändere im Interesse des Rechtsgüterschutzes nichts an der Berechtigung des Zwangsmitteleinsatzes. Möglicherweise habe seine frühere Partnerin nicht den Mut gehabt, sich dem Druck des Klägers zu widersetzen. Hierfür spreche, dass die Geschädigte bereits zwei Tage später beim Amtsgericht erfolgreich einen Unterlassungsanspruch gegen den Kläger geltend gemacht habe. Ein Zwangsgeld von 500,-- Euro liege im unteren Bereich des gesetzlichen Rahmens und stehe auch nicht außer Verhältnis zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Klägers. Er könne diesen Betrag aufbringen. Umgekehrt dürfe die Summe nicht zu niedrig bemessen sein, damit sie sich für den Kläger als Nachteil darstelle, der eine Beugefunktion erfüllen könne.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Es hat zur Begründung unter anderem angeführt, die Zwangsgeldfestsetzung sei nach dem Verstoß des Klägers gegen ein wirksames und vollziehbares Rückkehrverbot rechtmäßig ergangen. Sie habe nicht deshalb Strafcharakter, weil sie erst nach Ablauf des Rückkehrverbots verfügt worden sei. Bei einem Verstoß gegen ein Unterlassungsgebot könne das Zwangsgeld auch dann noch festgesetzt und beigetrieben werden, wenn ein weiterer Verstoß gegen die konkrete Ordnungsverfügung nicht mehr möglich sei. Die Beugefunktion des Zwangsgeldes bleibe nur dann erhalten, wenn es bei einem Verstoß gegen ein Unterlassungsgebot festgesetzt und beigetrieben werde. Dies entspreche – abweichend von der Rechtslage in anderen Ländern – dem Gesetzeszweck. Ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip liege nicht vor. Verstöße gegen § 34 a PolG NRW würden nicht durch Bußgeld- oder Strafvorschriften sanktioniert. Zum Schutz von Leib, Leben oder Freiheit stehe als Zwangsmittel nur das Zwangsgeld zur Verfügung.

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Mit der vom Senat zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft der Kläger sein erstinstanzliches Vorbringen. Er ist der Auffassung, nachträglich erkannte Fehler der Grundverfügung stünden der Festsetzung von Zwangsgeld entgegen. Darüber hinaus sei bei der Festsetzung von Zwangsgeldern Ermessen auszuüben. Wegen der ausschließlich präventiven Funktion von Zwangsmitteln seien sie ohnehin nur so lange zulässig, wie sie noch der Durchsetzung eines Verwaltungsakts dienen könnten. Insoweit bestehe auch kein Spielraum für landesrechtliche Besonderheiten. Ausschließlich spezial- oder generalpräventive Gesichtspunkte wie die Bestärkung der früheren Beugewirkung seien typisch für Strafsanktionen, könnten aber die erforderliche Beugefunktion nicht ersetzen. Sie wirkten im Übrigen nur dann, wenn der Betroffene von vornherein auch mit einer nachträglichen Zwangsmittelfestsetzung rechnen müsse. Der pragmatische Gesichtspunkt, dass die Beugefunktion entsprechender Verfügungen ihre Wirkung behalten solle, rechtfertige wegen Art. 103 Abs. 2 GG und Art. 7 Abs. 2 EMRK keine Maßnahmen, denen der Sache nach Strafcharakter zukomme.

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Der Kläger beantragt,

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unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Köln vom 12. August 2010 den Bescheid des Beklagten vom 8. April 2009 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er erwidert, die Beugefunktion von Zwangsmitteln wandele sich nicht mit Ablauf der Geltungsdauer der Ordnungsverfügung in eine Straffunktion. Andernfalls könne sich der Betroffene der Beugewirkung entziehen, indem er die Zahlung des Zwangsgeldes hinauszögere. Um dies zu verhindern, erlaube § 53 Abs. 3 PolG NRW bei Verstößen gegen Unterlassungspflichten die Festsetzung und Beitreibung von Zwangsgeldern. Wenn weitere Verstöße nicht mehr zu besorgen seien, könne in besonderen Härtefällen von der Beitreibung abgesehen werden. Bei dieser Verhältnismäßigkeitsprüfung könne ausgeschlossen werden, dass die weitere Durchsetzung des Zwangsgeldes Strafcharakter habe. In Fällen häuslicher Gewalt sei die Festsetzung von Zwangsgeld eine präventive Maßnahme, weil häufig mit Wiederholungstaten zu rechnen sei. Unterbleibe die Festsetzung und Beitreibung des Zwangsgeldes, gehe seine Androhung ins Leere, und das präventive Zwangsmittel könne sein Ziel nicht erreichen. Das Zwangsgeld unterscheide sich wesentlich von einer strafrechtlichen Sanktion in Form einer Geldstrafe. Es habe nur den Zweck, auf das künftige Verhalten Einfluss zu nehmen und Verstöße gegen Ordnungsverfügungen zu verhindern. Anders als eine Strafe sei es verschuldensunabhängig. Daran ändere auch der Ablauf der Geltungsdauer der jeweiligen Verfügung nichts.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten (ein Hefter) sowie der Ermittlungsakte der Staatsanwaltschaft (ein Hefter) Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe:

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Die Berufung hat keinen Erfolg. Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Die Zwangsgeldfestsetzung im Leistungsbescheid des Beklagten vom 8. April 2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Rechtsgrundlagen für die Zwangsgeldfestsetzung sind §§ 50 Abs. 1, 51, 53 und 56 PolG NRW. Nach § 50 Abs. 1 PolG NRW kann der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden, wenn er unanfechtbar ist oder wenn ein Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung hat. Diese Voraussetzungen liegen vor. Die gegen den Kläger ausgesprochene Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot war als unaufschiebbare Anordnung oder Maßnahme von Polizeivollzugsbeamten gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 VwGO sofort vollziehbar.

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Vgl. Gesetzentwurf der Landesregierung zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes, LT-Drs. 13/1525, S. 14.

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Das Verwaltungsgericht ist insoweit zu Recht davon ausgegangen, dass es für die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung nicht auf die Rechtmäßigkeit der vollziehbaren Grundverfügung ankommt. Einwendungen gegen deren Rechtmäßigkeit können im Vollstreckungsverfahren nicht erhoben werden. Sie müssen unmittelbar gegen die Grundverfügung geltend gemacht werden.

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Vgl. BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2004 – 1 C 30.03 –, BVerwGE 122, 293, 297, und vom 25. September 2008 – 7 C 5.08 –, NVwZ 2009, 122; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 1998 – 1 BvR 831/89 –, NVwZ 1999, 290, 292; OVG NRW, Beschluss vom 20. Januar 2012 – 4 B 1425/11 –, juris, Rn. 4 f. m. w. N.

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Nach ordnungsgemäßer Androhung durfte das Zwangsgeld auch noch festgesetzt werden, nachdem die zehntägige Geltungsdauer der Wohnungsverweisung mit Rückkehrverbot abgelaufen war. Zwangsmittel können gemäß § 51 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW solange angewandt, wiederholt und gewechselt werden, bis der Verwaltungsakt befolgt worden ist oder sich auf andere Weise erledigt hat. Beides ist jedoch nicht der Fall, wenn wie hier gegen eine Unterlassungspflicht verstoßen wird. Eine Unterlassungspflicht befolgt nur, wer die untersagte Handlung ausnahmslos unterlässt. Bereits ein einmaliger Verstoß schließt eine Befolgung einer Unterlassungspflicht im Sinne von § 51 Abs. 3 Satz 1 PolG NRW aus. In diesem Fall kommt es auch nicht zu einer Erledigung der Grundverfügung auf andere Weise, weil sie weiterhin Grundlage der Vollstreckung sein kann. Eine Erledigung tritt nämlich nicht ein, wenn von der Grundverfügung noch Rechtswirkungen für das Vollstreckungsverfahren ausgehen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. September 2008 – 7 C 5.08 –, NVwZ 2009, 122.

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Nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Gerichts kann ein Zwangsgeld auch dann noch festgesetzt und beigetrieben werden, wenn gegen ein Unterlassungsgebot mit Zwangsgeldandrohung verstoßen wurde, ein weiterer Verstoß gegen die Ordnungsverfügung aber nicht mehr möglich ist. Entscheidend ist insofern allein, dass der Verstoß nach der Androhung und während der Zeit, in der die vollstreckbare Ordnungsverfügung galt, erfolgt ist. Sonst entfiele nämlich die Wirksamkeit einer Zwangsgeldandrohung als Beugemittel, weil sich der Ordnungspflichtige dem angedrohten Zwangsgeld ohne Weiteres entziehen könnte.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 21. Dezember 1988 − 7 A 2555/87 −, NVwZ-RR 1990, 17, 18; Beschlüsse vom 10. Oktober 1991 − 13 B 1522/91 −, DVBl. 1992, 783, 784, vom 10. Juli 1995 − 5 B 1353/95 −, vom 18. Juli 1996 − 4 E 461/95 −, NVwZ-RR 1997, 764, vom 18. Dezember 1996 − 5 E 1035/95 −, NVwZ-RR 1997, 763, vom 20. April 1999 − 5 E 251/99 −, NVwZ-RR 1999, 802, vom 10. November 2006 – 10 B 1941/06 –, vom 15. November 2007 – 7 A 272/07 –, vom 15. April 2009 – 10 A 2848/08 – und vom 2. Juni 2010 – 13 B 191/10 –.

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Der Gesetzgeber geht in § 51 Abs. 3 Satz 2 PolG NRW davon aus, dass bei Erzwingung einer Duldung oder Unterlassung das Zwangsgeld für jeden Fall der Nichtbefolgung festgesetzt werden kann. Auf die Fortdauer der auferlegten Pflicht kommt es danach nicht an. Vielmehr soll jeder Verstoß gegen eine Duldungs- oder Unterlassungspflicht zu einer Festsetzung von Zwangsgeld führen können. Diese Vorstellung hat der Gesetzgeber unter Bestätigung der zu § 60 Abs. 3 Satz 2 VwVG NRW ergangenen Rechtsprechung des erkennenden Gerichts auch in § 53 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW klarstellend zum Ausdruck gebracht. Danach ist ein Zwangsgeld beizutreiben, wenn der Duldungs- oder Unterlassungspflicht zuwidergehandelt worden ist, deren Erfüllung durch die Androhung des Zwangsgeldes erreicht werden sollte; nur in besonderen Härtefällen kann von der Beitreibung abgesehen werden, wenn weitere Zuwiderhandlungen nicht mehr zu befürchten sind. In der Begründung zu dieser Vorschrift heißt es ausdrücklich, die Fortsetzung der Vollstreckung könne zwar die bereits geschehene Zuwiderhandlung gegen das Verbot oder die Duldungspflicht nicht rückgängig machen. Die Androhung sei jedoch nur dann geeignet, von Anfang an den zur Einwirkung auf den Pflichtigen notwendigen Druck auszuüben, wenn diesem bewusst sei, dass jede Zuwiderhandlung ohne Weiteres die Festsetzung und Beitreibung des Zwangsgeldes nach sich ziehe. Eine praktische Bedeutung besitze diese Klarstellung insbesondere für die Zuwiderhandlung gegen ein polizeiliches Rückkehrverbot nach § 34 a PolG NRW, weil diese Verfügungen – im Regelfall auf zehn Tage – befristet seien.

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Vgl. Beschlussempfehlung und Bericht zur Änderung des Polizeigesetzes und des Ordnungsbehördengesetzes, LT-Drs. 13/4073, zu Nr. 33, S. 28.

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Misst demgemäß § 53 Abs. 3 Satz 3 PolG NRW der Beitreibung eines Zwangsgeldes nach Verstößen gegen Unterlassungspflichten regelmäßig auch dann noch die erforderliche Beugefunktion zu, wenn weitere Zuwiderhandlungen nicht mehr zu befürchten sind, kann für die Festsetzung des Zwangsgeldes nichts anders gelten. Davon geht auch die angeführte Gesetzesbegründung aus. Der ausdrücklichen Erwähnung auch der Zwangsgeldfestsetzung im Gesetzestext bedarf es nicht notwendig, weil die Gestattung einer nachträglichen Beitreibung auf die Zulässigkeit einer nachträglichen Festsetzung schließen lässt. Die Festsetzung kommt nämlich nach der Funktion des Zwangsgeldes so lange in Betracht, wie es die beabsichtigte Beugewirkung erfüllen kann. Dies muss auch bei der Beitreibung noch der Fall sein. Dass die Beitreibung eines Zwangsgeldes nach Erlöschen der jeweiligen Unterlassungspflicht grundsätzlich weiterhin eine Zwangswirkung entfaltet, wird vom Gesetzgeber vorausgesetzt. Dasselbe gilt für die zeitlich vorgelagerte Zwangsgeldfestsetzung für die ganze Dauer des sich anschließenden Vollstreckungsverfahrens. Denn maßgeblicher Zeitpunkt zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldfestsetzung ist nicht der Zeitpunkt, in dem das Zwangsgeld festgesetzt worden ist, sondern grundsätzlich der Abschluss des Vollstreckungsverfahrens für das festgesetzte Zwangsgeld.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2006 – 1 C 11.05 –, BVerwGE 125, 110, 111 f.

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Der Senat folgt auf der Grundlage der so hinreichend klargestellten Gesetzeslage in Nordrhein-Westfalen nicht der teilweise in der Rechtsprechung vertretenen Auffassung, wonach die nachträgliche Festsetzung eines Zwangsgeldes bei Zuwiderhandlungen gegen Unterlassungspflichten stets keine präventive Beugefunktion mehr hat und gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip verstößt.

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Vgl. insbesondere Nds. OVG, Beschluss vom 23. April 2009 − 11 ME 478/08 −, Nds.VBl. 2009, 345 m. w. N. aus der Rechtsprechung anderer Obergerichte; offen gelassen bei BVerwG, Urteil vom 21. Januar 2003 – 1 C 5.02 –, BVerwGE 117, 332, 337.

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Die Festsetzung eines Zwangsgeldes kann – für sich allein betrachtet – in dem besonderen Fall eines Verstoßes gegen Unterlassungspflichten bezogen auf den bereits eingetretenen Verstoß zwar keine präventive Beugefunktion entfalten. Dies gilt unabhängig davon, ob das jeweilige Verbot fortbesteht und ob weitere Verstöße noch möglich sind. Die gleichwohl vom Gesetzgeber vorausgesetzte präventive Beugewirkung des Zwangsgeldes kann aber in Fällen dieser Art im Zusammenwirken zwischen der Androhung und der Festsetzung des Zwangsmittels erzeugt werden. Diese Wirkung ist unabhängig von der Fortgeltung des Unterlassungsgebots. Sie wird durch eine Zwangsgeldfestsetzung lediglich für die Zukunft verstärkt, wenn das jeweilige Unterlassungsgebot fortgilt. Die Androhung vermittelt allerdings nur dann die angestrebte effektive Zwangswirkung, wenn bei Zuwiderhandlungen eine Festsetzung des Zwangsgeldes möglich und regelmäßig zu erwarten ist. Gerade gegen kurz befristete Unterlassungsgebote wie eine höchstens zehn Tage andauernde Wohnungsverweisung in Verbindung mit einem Rückkehrverbot könnten Betroffene ohne eine nachträgliche Festsetzungsmöglichkeit in vielen Fällen nahezu risikolos verstoßen. Die Zwangsmittelandrohung wäre dann weitgehend nicht mehr geeignet, den Adressaten zur Rechtstreue anzuhalten. Dies gilt umso mehr mit Blick darauf, dass es sogar bei Zwangsgeldern, die unmittelbar nach Verstößen gegen befristete Unterlassungsverfügungen festgesetzt werden, in der Macht des Betroffenen läge, der Zahlungspflicht zu entkommen. Indem er die Zahlung verzögert und die Festsetzung gerichtlich angreift, kann er den maßgeblichen Zeitpunkt zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Zwangsmittels regelmäßig bis zum Außerkrafttreten des Unterlassungsgebots hinausschieben.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2006 – 1 C 11.05 –, BVerwGE 125, 110, 111 f.

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Noch unabweisbarer ist das Zwangsgeld zur Erhaltung der Androhung als Druckmittel in Fällen, in denen ein Unterlassungsgebot durch einen Verstoß gegenstandslos wird (z. B. Abriss eines denkmalgeschützten Hauses oder Fällung eines Baumes), so dass der Betroffene die Fortgeltung der Unterlassungspflicht durch rechtswidriges Verhalten selbst beenden kann.

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Vgl. z. B. OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 1991 − 13 B 1522/91 −, DVBl. 1992, 783, 784.

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Das Zusammenwirken zwischen Androhung und Festsetzung des Zwangsgeldes rechtfertigt es mithin, der Zwangsgeldfestsetzung für bereits eingetretene Verstöße gegen Unterlassungspflichten stets eine zumindest mittelbare Beugefunktion beizumessen, die sich von einer dem Schuldprinzip unterliegenden strafähnlichen oder sonstigen repressiven Sanktion durchgreifend unterscheidet.

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Auf Grund dieser fortbestehenden mittelbaren Beugefunktion ist die Festsetzung eines Zwangsgeldes bei Verstoß gegen eine Unterlassungsverfügung nach Ablauf ihrer Geltungsdauer auch nicht unverhältnismäßig. Im Gegenteil ist die Festsetzung des Zwangsgeldes im Zusammenwirken mit der Androhung grundsätzlich geeignet, erforderlich und angemessen, um den Betroffenen von Verstößen gegen die ihm auferlegten Pflichten präventiv abzuhalten. Dies setzt aber – wie ausgeführt – voraus, dass Zuwiderhandlungen gegen Unterlassungsgebote im Regelfall tatsächlich die Festsetzung eines Zwangsgeldes zur Folge haben und Betroffene hiermit ernsthaft rechnen müssen.

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Allerdings kann eine Zwangsgeldfestsetzung im Einzelfall unverhältnismäßig sein, wenn sie nach Ablauf der Geltungsdauer der Grundverfügung nur noch dazu dient, einer Entwertung der Androhung des Zwangsgeldes als Beugemittel zu begegnen. Dem hat der Gesetzgeber in § 53 Abs. 3 Satz 3 Halbsatz 2 PolG NRW hinreichend Rechnung getragen. Danach kann bei Zuwiderhandlungen gegen Unterlassungspflichten in besonderen Härtefällen von der Beitreibung abgesehen werden, wenn weitere Zuwiderhandlungen nicht mehr zu befürchten sind. Dabei hat der Gesetzgeber zu Recht angenommen, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch nachträgliche Zwangsgeldfestsetzungen nur ausnahmsweise in besonderen Härtefällen verletzt ist. Insbesondere ist die Verhältnismäßigkeit im Allgemeinen gewahrt, wenn das polizeiliche Verbot zum Schutz besonders hochwertiger Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit Dritter ergangen ist. Dann kommt ausnahmsweise sogar die Anordnung einer Ersatzzwangshaft in Betracht. Demgegenüber kann die Festsetzung eines Zwangsgeldes zur Erhaltung der Beugefunktion der Androhung dann nicht mehr angemessen sein, wenn etwa ein Verstoß gegen eine angeordnete Unterlassungspflicht lange Zeit folgenlos geblieben ist und bereits hierdurch die Beugefunktion der Zwangsmittelandrohung im Einzelfall übermäßig entwertet wurde.

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Vgl. zu diesen Gesichtspunkten im Zusammenhang mit der Anordnung von Ersatzzwangshaft OVG NRW, Beschluss vom 19. Januar 2009 – 5 E 1213/08 –, NVwZ-RR 2009, 516.

43

Entgegen der Auffassung des Klägers stehen auch weder Art. 103 Abs. 2 GG noch Art. 7 EMRK der Festsetzung eines Zwangsgeldes nach Ablauf der Geltungsdauer der Grundverfügung entgegen. Nach diesen Bestimmungen bedarf eine Strafe einer gesetzlichen Grundlage. Weder nach nationalem Verfassungsrecht noch nach der Begriffsbildung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte handelt es sich um eine Strafe, wenn ein Zwangsgeld zu einem Zeitpunkt festgesetzt wird, in dem die zu Grunde liegende Unterlassungsverfügung nicht mehr gilt. Strafe im Sinne von Art. 103 Abs. 2 GG ist nur eine staatliche Maßnahme, die eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf ein rechtswidriges, schuldhaftes Verhalten darstellt und dem Schuldausgleich dient.

44

Vgl. BVerfG, Urteile vom 5. Februar 2004 – 2 BvR 2029/01 –, BVerfGE 109, 133, 167 ff., und vom 4. Mai 2011 – 2 BvR 2333/08 u. a. –, NJW 2011, 1931, 1942, Rn. 142.

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Strafe im Sinne von Art. 7 EMRK ist eine Maßnahme nur dann, wenn sie im Anschluss an eine Verurteilung wegen einer Straftat verhängt wird. Weitere erhebliche Faktoren für die Beurteilung sind die Charakterisierung der Maßnahme nach innerstaatlichem Recht, die Art und der Zweck sowie die Schwere der Maßnahme und die mit ihrer Umsetzung verbundenen Verfahren.

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Vgl. EGMR, Urteil vom 17. Dezember 2009 – 19359/04 –, NJW 2010, 2495, 2497 f.

47

Diese Voraussetzungen sind bei der Festsetzung eines Zwangsgeldes auch dann offensichtlich nicht erfüllt, wenn weitere Verstöße gegen eine Unterlassungsverfügung nicht mehr möglich sind. Dabei geht es weder um eine Sanktion für strafwürdiges Handeln noch um einen Schuldausgleich. Die Festsetzung dient – wie ausgeführt – allein präventiven Zwecken, indem sie die motivierende Wirkung der Androhung als Druckmittel erhält. So gesehen steht im Vordergrund keine strafähnliche Ahndung von Unrecht, sondern das präventive Bestreben, mittelbar die Einhaltung auch nicht strafbewehrter Unterlassungsgebote künftig weiterhin durch Zwangsmittel erzwingen zu können.

48

Die Zwangsmittelfestsetzung war schließlich nicht aus besonderen Gründen des Einzelfalls ermessensfehlerhaft oder unverhältnismäßig. Es liegen keine besonderen Gründe vor, die dem Beklagten hätten Anlass geben können oder gar müssen, von der Zwangsgeldfestsetzung abzusehen.

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Vgl. OVG S.-A., Beschluss vom 8. Februar 2006 – 2 M 211/05 –, juris, Rn. 7.

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Der Kläger hat gegen eine Wohnungsverweisungsverfügung verstoßen, die dem Schutz von Leib und Leben seiner damaligen Lebensgefährtin diente. Einwendungen gegen die Rechtmäßigkeit dieser Verfügung waren im Vollstreckungsverfahren – wie dargelegt – nicht berücksichtigungsfähig. Dementsprechend hätte der Kläger auf eine Abänderung der Grundverfügung hinwirken müssen, um dem behaupteten Wunsch seiner Lebensgefährtin Rechnung tragen zu können, er möge zurück kommen. Der Beklagte hat mit der Festsetzung des Zwangsgeldes auch nicht so lange gewartet, dass der Eindruck hätte entstehen können, er werde von dem angedrohten Zwangsgeld keinen Gebrauch mehr machen. Schließlich sind die Erwägungen des Beklagten zur Höhe des festgesetzten Zwangsgeldes rechtlich nicht zu beanstanden.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 Sätze 1 und 2 ZPO.

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Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision nach § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.