Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-10-28, Aktenzeichen 20 D 116/01.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1028.20D116.01AK.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages
abwenden, wenn nicht die Beklagte vor der Vollstreckung in entsprechender Höhe
Sicherheit leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

T a t b e s t a n d

2

Die Klägerin beantragte im Mai 1990 die Zulassung der Errichtung und des
Betriebes eines "Entsorgungs- und Verwertungsparks" in T. B. , der (unter
anderem) eine sog. Klärschlamm- und Mineralstoffdeponie im Bereich einer
vormaligen Auskiesung umfassen sollte. Nach den Antragsunterlagen befinden sich
unterhalb der Deponie Tonschichten einer durchschnittlichen Mächtigkeit von 60
Metern, die eine Grundwasser stauende Abfolge bilden. Darauf lagern Grundwasser
führende Kies-Sand-Schichten in Mächtigkeiten von 1,5 bis 4,6 Metern, auf denen
die Klägerin eine mineralische Dichtungsschicht mit einer Mächtigkeit von 1,5 Metern
als Basisabdichtung erstellte.

3

Nach ortsüblicher Bekanntmachung der Planunterlagen ließ die Beklagte mit
Bescheid vom 27. Februar 1992 den vorzeitigen Beginn der Errichtung der Deponie
zu. Mit Beschluss vom 29. August 1995 stellte sie den Plan zur Errichtung und zum
Betrieb der Deponie fest, wobei die Annahme bestimmter Abfallarten (Schlämme,
Schlacken und ähnliche mineralische Materialien, aber auch typische
Siedlungsabfälle) erlaubt wurde und die Zuordnungskriterien nach Anhang B der
Technischen Anleitung zur Verwertung, Behandlung und sonstigen Entsorgung von
Siedlungsabfällen (TA Siedlungsabfall) für Deponien der Deponieklasse II als
Grenzwerte festgesetzt wurden. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass die
Deponie eine sog. Altanlage i.S.d. TA Siedlungsabfall sei, weshalb ihr Betrieb eine
geologische Barriere nicht erfordere. Der Grundwasserschutz sei durch die
gegenüber den für Neuanlagen geltenden Anforderungen der TA Siedlungsabfall
erheblich verbesserte Basisabdichtung sichergestellt.

4

Nachfolgend forderte die Klägerin eine Erhöhung der planfestgestellten
Zuordnungskriterien nach Anhang D der Technischen Anleitung zur Lagerung,
chemisch/physikalischen, biologischen Behandlung, Verbrennung und Ablagerung
von besonders überwachungsbedürftigen Abfällen (TA Abfall) mit der Begründung,
die Basisabdichtung ihrer Deponie übertreffe die Anforderungen der TA Abfall und
TA Siedlungsabfall, was das Fehlen der geologischen Barriere kompensiere. Mit
Bescheid vom 11. Mai 1999 setzte die Beklagte Zuordnungskriterien über den
Grenzwerten des Anhangs B der TA Siedlungsabfall neu fest.

5

Unter dem 25. Mai 2001 beantragte die Klägerin - bei Beibehaltung dieser
erhöhten Zuordnungskriterien - die Zulassung weiterer Abfallarten zur Ablagerung;
die Beklagte wies darauf hin, dass Abfälle seit Inkrafttreten der
Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV) nur dann abgelagert werden dürften, wenn
die Zuordnungskriterien für die Deponieklasse I oder II eingehalten würden und die
Deponie den Anforderungen der Nr. 10 TA Siedlungsabfall entspreche, was indes
wegen des Fehlens der geologischen Barriere bei der Deponie der Klägerin nicht der
Fall sei. Dagegen wandte die Klägerin ein, dass die Abfallablagerungsverordnung auf
die von ihr betriebene Deponie keine Anwendung finde; maßgebend seien allein die
Zuordnungskriterien, wie sie ihr mit Bescheid vom 11. Mai 1999 genehmigt worden
seien. Unter Hinweis darauf, der Betrieb der Deponie verstoße seit Inkrafttreten der
genannten Verordnung gegen geltendes Recht, teilte die Beklagte mit, dass der
Weiterbetrieb auf Antrag - und längstens bis zum 31. Mai 2005 - gemäß § 6 Abs. 2
Nr. 1 AbfAblV zugelassen werden könne, soweit die weitere Ablagerung von Abfällen
mit hohem organischen Anteil unter Zugrundelegung der mit Bescheid vom 11. Mai
1999 zugelassenen Zuordnungskriterien begehrt werde. Für einen Betrieb der
Deponie über diesen Zeitpunkt hinaus sei gemäß § 6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV ein
weiterer Antrag erforderlich, der aber zur Voraussetzung habe, dass nur noch solche
Abfälle abgelagert würden, die die Zuordnungskriterien der Deponieklasse II
einhielten.

6

Mit Schreiben vom 31. Juli 2001 stellte die Klägerin hilfsweise den Antrag auf
Zulassung des weiteren Betriebes der Deponie nach § 6 Abs. 2 AbfAblV und führte
nachfolgend aus, die Deponie biete mit ihrem Basisabdichtungssystem einen über
die Anforderungen der TA Siedlungsabfall hinausgehenden Sicherheitsstandard.
Zudem nahm sie nunmehr die Kies-Sand-Schichten als geologische Barriere in den
Blick und machte geltend, eine Untersuchung der Kationen-austauschkapazität
dieser Schichten habe zum Nachweis der Gleichwertigkeit geführt; bei einer
Terrassenmächtigkeit von vier Metern erreichten die Schichten auch die für
technische Barrieren beschriebenen Werte. Die Abfallablagerungsverordnung finde
auf die Deponie keine Anwendung, was schon daraus folge, dass es sich bei den zur
Ablagerung bislang genehmigten bzw. von dem Antrag vom 25. Mai 2001 erfassten
Materialien ausschließlich um mineralische Abfälle, die überwachungsbedürftig bzw.
besonders überwachungsbedürftig seien, handele, die also gerade nicht wie
Siedlungsabfälle entsorgt werden könnten.

7

Mit Bescheid vom 6. November 2001 "genehmigte" die Beklagte gemäß § 6 Abs.
2 Nr. 1 i.V.m. Nr. 3 AbfAblV den Weiterbetrieb der Deponie wie folgt:

8

"1. Ab dem 1. Juni 2005 sind für die Ablagerung von Abfällen die
Zuordnungskriterien der Deponieklasse II nach Anhang 1 der Abfallab-
lagerungsverordnung einzuhalten.

9

2. Im übrigen gelten die bestandskräftigen Regelungen meines
Planfeststellungsbeschlusses vom 29. August 1995 und der nachfolgend
ergangenen bestandskräftigen Änderungsbescheide fort."

10

Die Klägerin hat am 6. Dezember 2001 Klage erhoben. Zur Begründung
wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen. Die Deponie unterfalle nicht
dem Regime der Abfallablagerungsverordnung und übererfülle die Anforderungen
der TA Siedlungsabfall und TA Abfall. Richtig sei zwar, dass die in Ziffer 9.3.2 Abs. 1
TA Abfall genannte Mindestmächtigkeit der geologischen Barriere von drei Metern
als Grundlage für ein entsprechend hohes Adsorptionsvermögen nicht gegeben sei;
die technische Ausstattung der Basisabdichtung kompensiere dies jedoch um ein
Mehrfaches. Diese Abdichtung erreiche einen Durchlässigkeitsbeiwert, der dazu
führe, dass Flüssigkeit 475 Jahre benötige, um sich hindurchzuarbeiten. Die Deponie
sei in die Deponieklasse III einzustufen. Materiell-rechtliche Grundlage der
Genehmigung sei allein § 7 Abs. 2 AbfG gewesen. Nur im Hinblick auf den Stand der
Technik der Basisabdichtung habe sich die Beklagte auf die Regelungen der TA
Siedlungsabfall bezogen. Die Beklagte habe der Auffassung, es handele sich in
Wahrheit um eine der TA Abfall unterfallende Deponie, dadurch Rechnung getragen,
dass sie die Zuordnungskriterien nachträglich massiv erhöht habe, und damit nicht
lediglich eine Ausnahmegenehmigung nach Maßgabe der TA Siedlungsabfall erteilt.
Auch im Bescheid vom 11. Mai 1999 finde sich kein Hinweis auf die TA
Siedlungsabfall; die Beklagte habe sich vielmehr - zu Recht - allein auf § 31 Abs. 3
KrW-/AbfG gestützt. Die formale Einordnung der Deponie sei zudem irrelevant; es
komme allein darauf an, ob diese materiell-rechtlich dem Anwendungsbereich der TA
Abfall unterfalle, was wegen der Qualität der Basisabdichtung, die gegenüber den
Anforderungen der TA Abfall einen um das Fünffache gesteigerten Schutz biete, der
Fall sei. Auch angesichts der Art der abgelagerten Abfälle handele es sich um eine
Deponie im Sinne der TA Abfall. Es sei bislang kein Siedlungsabfall oder sonstiger
Abfall aus privaten Haushaltungen deponiert worden; solches sei niemals geplant
gewesen und werde auch zukünftig nicht geschehen. Die Ablagerung von
Siedlungsabfällen sei vor dem Hintergrund des sehr hohen finanziellen Aufwandes
der Errichtung der Deponie wirtschaftlich auch nicht vertretbar. Nach bisheriger
Planung sei von einer Verfüllung der Anlage bis 2050 auszugehen; auch dies führe
lediglich zu einer hinreichend verlustmindernden Nutzung der Deponie. Unterfalle die
Deponie aber der Abfallablagerungsverordnung, könne allenfalls noch Bauschutt
oder Straßenaufbruch abgelagert werden, was für sie unzumutbar sei. Die
Bedarfsberechnung sei noch vor wenigen Jahren von der Beklagten gebilligt worden.
Dies sei in dem angefochtenen Bescheid völlig unberücksichtigt geblieben, was mit
Art. 14 GG nicht vereinbar sei. Der unbefristete Weiterbetrieb der Deponie auf Basis
der sich aus den bisherigen Bescheiden ergebenden Zuordnungskriterien sei
zulässig. Auch sei die von ihr beantragte Erweiterung der Abfallarten, über die die
Beklagte ohne hinreichenden Grund noch nicht entschieden habe, zuzulassen. Der
antragsgemäßen Entscheidung stünde nichts entgegen, zumal die nach
Bescheidlage bereits geltenden Zuordnungskriterien unverändert blieben.

11

Die Klägerin beantragt,

12

1. festzustellen, dass sie berechtigt ist, auch ab
dem 1. Juni 2005 auf der Mineralstoffdeponie T.
B. Abfälle mit den Zuordnungskriterien
abzulagern, wie sie aufgrund der bestandskräftigen
Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses vom
29. August 1995 und der nachfolgend ergangenen
bestandskräftigen Änderungsbescheide zugelassen
sind,

13

hilfsweise,

14

Ziffer 1 des Genehmigungsbescheides der
Beklagten vom 6. November 2001 aufzuheben,

15

weiter hilfsweise,

16

die Beklagte zu verpflichten, den Weiterbetrieb
der Mineralstoffdeponie T. B. durch die
Ablagerung von Abfällen mit den
Zuordnungskriterien, wie sie aufgrund der
bestandskräftigen Regelungen des
Planfeststellungsbeschlusses vom 29. August 1995
und der nachfolgend ergangenen bestandskräftigen
Änderungsbescheide zugelassen sind, zu
genehmigen,

17

2. die Beklagte zu verpflichten, ihr auf ihren
Antrag vom 25. Mai 2001 die Ablagerung von
Abfällen mit den im Antrag genannten
Zuordnungskriterien zu genehmigen.

18

Die Beklagte beantragt,

19

die Klage abzuweisen.

20

Sie macht geltend: Ein unbefristeter Weiterbetrieb der Deponie nach Maßgabe
der bislang genehmigten Zuordnungskriterien sei nicht möglich, weil die Deponie
keine geologische Barriere besitze. Der Anwendbarkeit der
Abfallablagerungsverordnung stehe nicht entgegen, dass die Zuordnungskriterien
über die Grenzwerte der TA Siedlungsabfall hinaus erhöht worden seien; eine
Einstufung der Abfallbeseitigungsanlage als Deponie der TA Abfall sei damit nicht
erfolgt. Es möge sein, dass § 6 Abs. 2 AbfAblV mit der durch Bescheid vom 6.
November 2001 erteilten Ausnahmegenehmigung zu weit ausgelegt worden sei;
damit sei die Deponie indes nicht aus dem Regelungsbereich der
Abfallablagerungsverordnung entlassen worden. Ausschlaggebend für die Einstufung
der Deponie der Klägerin seien nicht die genehmigten Zuordnungskriterien, sondern
die technischen Voraussetzungen der Deponie, die der TA Abfall wegen des Fehlens
der geologischen Barriere aber nicht genügten. Die geologische Barriere werde
durch die Qualität der Basisabdichtung nicht ersetzt; die Anforderungen an den
Untergrund seien im Grundsatz losgelöst von denen an die Basisabdichtung zu
betrachten. Auch erfüllten die Kies-Sand-Gemische die Anforderungen einer
geologischen Barriere nicht. Die Verpflichtungsklage auf Zulassung weiterer Abfälle
sei nicht zulässig, weil der Antrag der Klägerin bislang nicht abgelehnt und ein
erforderliches Vorverfahren nicht durchgeführt worden sei; eine Untätigkeit im Sinne
des § 75 VwGO liege nicht vor. Hilfsweise werde die Unbegründetheit des Antrages
geltend gemacht.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug
genommen.

21

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

22

Die Klage hat keinen Erfolg.

23

Die Klage ist mit dem auf die Feststellung der Berechtigung der Klägerin zur
Ablagerung von Abfällen mit den bislang genehmigten Zuordnungskriterien ab dem
1. Juni 2005 gerichteten Hauptantrag zu 1. zulässig; insbesondere ist er auf die
Feststellung eines zwischen den Parteien streitigen Rechtsverhältnisses i.S.d. § 43
Abs. 1 VwGO gerichtet. Die Klägerin hat auch ein berechtigtes Interesse an der
baldigen Feststellung i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO. Bereits wegen des zeitlichen Vorlaufs
von gegebenenfalls im Rahmen betrieblicher Vorsorge erforderlich werdenden
Dispositionen bzw. Akquisitionen hat die Klägerin ein schützenswertes Interesse
daran, möglichst frühzeitig Gewissheit über die rechtlichen Rahmenbedingungen des
Weiterbetriebes der Deponie zu erlangen. Sie kann nicht darauf verwiesen werden,
den Ablauf der ihr bis zum 31. Mai 2005 eingeräumten Frist abzuwarten, um erst
danach - im Falle von Sanktionen oder einer denkbaren Untersagung des
Weiterbetriebes der Deponie in der bisherigen Weise - erforderliche
betriebstechnische und -wirtschaftliche Fragen anzugehen.

24

Die beantragte Feststellung scheitert nicht daran, dass die Klägerin ihre Rechte
durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können,
§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Eine Anfechtung der Ziffer 1 des Bescheides vom 6.
November 2001, in der es heißt, dass ab dem 1. Juni 2005 für die Ablagerung von
Abfällen die Zuordnungskriterien der Deponieklasse II einzuhalten seien, scheidet
aus, weil es sich mangels eigenständiger und der Bestandskraft fähiger Regelung
nicht um einen Verwaltungsakt i.S.d. § 35 Satz 1 VwVfG handelt. Insbesondere ist
keine sog. modifizierende Auflage gegeben, die sich dadurch auszeichnet, dass der
auf einen Antrag ergehende Bescheid dem Antrag nicht voll entspricht. Denn die
Beklagte hat mit Bescheid vom 6. November 2001 dem auf § 6 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV
gestützten Antrag der Klägerin voll entsprochen und mit der Zulassung des
unbefristeten - freilich hinsichtlich der maßgeblichen Kriterien für den abzulagernden
Abfall geänderten - Weiterbetriebes der Deponie die rechtlichen Möglichkeiten des §
6 Abs. 2 Nr. 3 AbfAblV voll ausgeschöpft. Soweit Ziffer 1 des Bescheides ab dem 1.
Juni 2005 maßgebliche Zuordnungskriterien und deren Verbindlichkeit auch für die
Deponie der Klägerin hervorhebt, gibt der Bescheid lediglich die Rechtslage wieder
und stellt sich damit als - allerdings unglücklich formulierter - bloßer Hinweis dar.

25

Ebenso bedarf es zur Durchsetzung der tatsächlichen Interessen der Klägerin bei
Zugrundelegung von deren Rechtsauffassung keiner Verpflichtung der Beklagten zur
Genehmigung des unbefristeten Weiterbetriebes nach Maßgabe der bislang
zuerkannten Zuordnungskriterien: Die bisherige Regelung, insbesondere die des
Änderungsbescheids vom 11. Mai 1999, ist nicht befristet; wenn sie - wie von der
Klägerin angenommen - für den Betrieb der Deponie weiterhin maßgeblich ist, bedarf
es keines weiteren begünstigenden Verwaltungsaktes, sondern genügt die Klärung
durch die beantragte Feststellung.

26

Die Feststellungsklage ist unbegründet. Die von der Klägerin für maßgeblich
gehaltenen, auf die zur Ablagerung freigegebenen Abfälle bezogenen Kriterien aus
dem Planfeststellungsbeschluss vom 29. August 1995 nebst den dazu ergangenen
bestandskräftigen Änderungsbescheiden sind durch das - die Anforderungen des
Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes an die Gemeinwohlverträglichkeit der
Abfallablagerung konkretisierende - normative Regelungssystem der
Abfallablagerungsverordnung und der Deponieverordnung (DepV) überholt, und die
von der Klägerin für weiterhin maßgeblich erachteten Kriterien des Abfalls erfordern
eine Ablagerung auf einer Deponie, an die Anforderungen zu stellen sind, denen die
Deponie der Klägerin nicht vollständig genügt.

27

Die Zulässigkeit der Ablagerung von Abfällen auf der Deponie der Klägerin unter
Ausschöpfung der in dem Bescheid vom 11. Mai 1999 genehmigten
Zuordnungskriterien bestimmt sich nach dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz,
wonach Abfälle, die nicht verwertet werden, gemeinwohlverträglich zu beseitigen
sind, § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG, und nach den zur Festlegung der konkreten
Anforderungen an eine gemeinwohlverträgliche Abfallablagerung erlassenen
Verordnungen.

28

Die Deponieverordnung und die Abfallablagerungsverordnung ergeben im
Zusammenspiel -

29

vgl. zur sachlichen Zusammengehörigkeit der
Verordnungen: Bundesrats-Drs. 231/02, S. 52 -

30

ein in sich geschlossenes System, das mit Blick auf jede denkbare
Abfallablagerung Deponieklassen vorgibt sowie in den jeweiligen Anforderungen
umschreibt und für die einzelnen Deponieklassen spezifische Abfallkriterien
bezeichnet. Die Verordnungen setzen zugleich die europarechtlichen Vorgaben der
Richtlinie 1999/31/EG des Rates vom 26. April 1999 über Abfalldeponien (im
Folgenden: Deponierichtlinie), die in ihrem Artikel 4 die Zuordnung jeder Deponie zu
einer der Klassen "Deponien für gefährliche Abfälle", "Deponien für nicht gefährliche
Abfälle" und "Deponien für Inertabfälle" vorgibt und in Art. 6 bestimmt, auf welchen
Deponien welche Abfälle deponiert werden dürfen, in Bundesrecht um.

31

Das Zusammenspiel von Abfallablagerungsverordnung und Deponieverordnung
mag sich, was auch die Forderung des Bundesrates, den Entwurf einer neuen
Deponieverordnung "zeitnah nach dem 1. Juni 2005" vorzulegen, die sämtliche
deponie- und ablagerungsspezifischen Belange in einer einzigen Verordnung
zusammenfasst -

32

vgl. Bundesrats-Drs. 231/02, S. 53 -,

33

widerspiegelt, etwas kompliziert darstellen, doch ist - unbeschadet insbesondere
der durch das zeitlich gestaffelte Inkrafttreten der beiden Verordnungen
aufgeworfenen und auch von der Klägerin gesehenen Frage des Unterfallens einer
Deponie entweder unter das Regime der Abfallablagerungs- oder der
Deponieverordnung - insgesamt eindeutig und hinreichend klar verständlich, dass die
Verordnungen für jeden denkbaren Ablagerungsfall spezifische Anforderungen an
die dafür konkret in den Blick genommene Deponie aufstellen, die zwingend
eingehalten werden müssen, um die beabsichtigte Abfallablagerung
gemeinwohlverträglich zu gestalten. Der Ansatz der Klägerin, ihre Deponie unterfalle
nicht der Abfallablagerungsverordnung, orientiert sich nicht hinreichend an dem Ziel
der Gemeinwohlverträglichkeit der Ablagerung, für die danach zu fragen ist, ob die
für die konkrete Abfallablagerung in den Blick genommene Deponie die - sich nach
der Gefährlichkeit des abzulagernden Abfalls im Einzelfall bestimmenden -
Anforderungen der jeweils einschlägigen Deponieklasse erfüllt.

34

Die von der Klägerin zur Ablagerung vorgesehenen Abfälle dürfen aufgrund ihres
deutlich über den Zuordnungskriterien für Deponien der Deponieklasse II (Anhang 1
zur AbfAblV) liegenden Schadstoffgehaltes nur auf einer Deponie der Deponieklasse
III abgelagert werden; die Ablagerungsfähigkeit der Abfälle richtet sich deshalb allein
nach den - u.a. die Anforderungen an diese Deponieklasse normierenden -
Bestimmungen der Deponieverordnung.

35

Die von der Klägerin bei Klageerhebung in den Vordergrund gestellte Frage, ob
die von ihr betriebene Deponie dem Regime der Abfallablagerungsverordnung
unterfällt, stellt sich nach Inkrafttreten der Deponieverordnung und der damit
einhergehenden umfassenden normativen Bestimmung der Anforderungen der
Gemeinwohlverträglichkeit der Abfallablagerung nicht (mehr). Wie die Rechtslage vor
Inkrafttreten der Deponieverordnung - mithin auch im Zeitpunkt der Klageerhebung -
zu beurteilen war, ob also schon und allein aus der Abfallablagerungsverordnung zu
schließen war, dass die im Planfeststellungsbeschluss und in den nachfolgenden
bestandskräftigen Änderungsbescheiden enthaltenen Regelungen zu den
abzulagernden Abfällen keine Geltung mehr beanspruchen konnten, weil es sich bei
der Deponie der Klägerin - wie die Beklagte meint und was die Klägerin unter
Hinweis darauf, dass es nie um die Ablagerung von Siedlungsabfällen gegangen sei,
bestreitet - um eine dem Regelungsbereich der Abfallablagerungsverordnung
unterfallende Deponie handelte, bedarf keiner Entscheidung (mehr), weil für die
Beurteilung des Feststellungsbegehrens der Klägerin die Rechtslage im Zeitpunkt
der Entscheidung des Senats maßgeblich ist.

36

Hiernach ist die Ablagerung von Abfall der bislang zugelassenen Art, soweit sie
über die Vorgaben der Deponieklasse II nach Anhang 1 zur AbfAblV hinausgeht, auf
der Deponie der Klägerin nicht gemeinwohlverträglich, weil es der Deponie an einer
geologischen Barriere ermangelt und diese damit den Anforderungen der
Deponieverordnung an eine Deponie der Klasse III nicht entspricht. Abfälle der
beschriebenen Art dürfen deshalb jedenfalls ab dem 1. Juni 2005 - und nur das ist in
Anbetracht des Bescheides der Beklagten vom 6. November 2001 im Streit - auf der
von der Klägerin betriebenen Deponie nicht mehr abgelagert werden.

37

Dass eine geologische Barriere fehlt, räumt die Klägerin ein. Die Deponie
gründet nicht auf den am Standort vorhandenen Tonschichten, sondern auf der
darüber lagernden Kies-Sand-Schicht, die eine unterschiedliche Mächtigkeit von 1,5
bis 4,6 Metern besitzt und zudem selbst Grundwasserleiter ist. Diese Kies-Sand-
Schicht kommt als geologische Barriere auch nicht etwa deshalb in Betracht, weil die
Kationenaustauschkapazität der Sande - nach der Behauptung der Klägerin - Werte
für technische Barrieren erreicht. Die dahingehende Argumentation berücksichtigt
nicht, dass das angesprochene Rückhaltevermögen der Sande nur eine der
Komponenten der geologischen Barriere beschreibt, und greift zudem in der Sache
nicht, weil die Kies-Sand-Schicht die Anforderung der Mindestmächtigkeit bei weitem
nicht erreicht, ferner bereits selbst teilweise Grundwasser führende Schicht ist und
damit von vornherein und ungeachtet des Rückhaltevermögens der Sande
offensichtlich keine geologische Barriere zur Verhinderung des Einsickerns von
Schadstoffen in das Grundwasser sein kann. Auf die zwischen den Parteien
streitigen Fragen der Verwertbarkeit der gutachterlichen Annahme zur
Kationenaustauschkapazität der Schicht kommt es deshalb nicht an.

38

Auf die geologische Barriere kann nicht verzichtet werden. Ihr Fehlen wird
insbesondere nicht durch die Qualität der eingebauten mineralischen
Dichtungsschicht kompensiert. Die Klägerin hat zwar eine mineralische
Dichtungsschicht eingebaut, die die Anforderungen der Deponieverordnung an diese
künstliche Barriere übertrifft; das Vorbringen zu einer dadurch bewirkten
Entbehrlichkeit der geologischen Barriere verkennt jedoch, dass die mineralische
Dichtung Komponente des Basisabdichtungssystems ist und wegen des nach § 3
Abs. 1 Satz 1 DepV erforderlichen kumulativen Gegebenseins des Standortfaktors
einer geo-logischen Barriere einerseits und der Basisabdichtung andererseits das
Fehlen der geologischen Barriere nicht ausgleichen kann. Schwächen einzelner
Komponenten der jeweiligen Barriere können vielmehr nur innerhalb der jeweils
betroffenen Barriere aufgefangen werden (vgl. Ziffer 1 Nr. 1 des Anhangs 1 zur
DepV).

39

Ein Verzicht ist ferner auch nicht im Hinblick darauf möglich, dass es sich bei der
Deponie der Klägerin um eine Altdeponie im Sinne des § 14 DepV handelt, weil sie
sich am 1. August 2002 in der Ablagerungsphase befand. Für Altdeponien ist zwar
ein Verzicht auf die geologische Barriere nicht generell ausgeschlossen (siehe
insbesondere § 14 Abs. 3 Satz 1 DepV), für die Deponie der Klägerin greift jedoch
keine Ausnahmemöglichkeit. Begünstigt sind nach § 14 Abs. 2 Satz 1 DepV mit dem
Verweis auf Nr. 11 TA Abfall nur solche Deponien, die bereits nach der TA Abfall als
Altanlagen von diesem Erfordernis freigestellt waren. Nach Nr. 11.2 Buchstabe g TA
Abfall aber gelten, wenn auf der Deponie im Zeitpunkt des Inkrafttretens der TA
Abfall - 1. April 1991 - noch keine Abfälle abgelagert wurden, die Anforderungen an
den Untergrund nach Nr. 9.3.2 TA Abfall. § 14 Abs. 2 DepV normiert damit - in
Anwendung von Vertrauensschutzgesichtspunkten - ersichtlich den Gedanken, dass
Abfall, der schon nach Maßgabe der Bestimmungen der TA Abfall nicht hätte
abgelagert werden dürfen, auch nach der Deponieverordnung nicht soll abgelagert
werden können. Auf der Deponie der Klägerin wurden vor dem 1. April 1991 noch
keine Abfälle abgelagert, sodass die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen
Weiterbetrieb trotz Fehlens einer geologischen Barriere - unbeschadet der Frage, ob
die nach § 14 Abs. 2 Satz 3 DepV erforderliche und nur bis zum 1. August 2003
mögliche Antragstellung überhaupt erfolgt ist - nicht gegeben sind. Damit entfällt
auch die Möglichkeit einer weiteren Ablagerung der in Rede stehenden Abfälle - bis
zum Ende der Ablagerungsphase - nach § 25 Abs. 2 Satz 1 DepV; diese Vorschrift
stellt lediglich sicher, dass besonders überwachungsbedürftige Abfälle auf Deponien,
die den Anforderungen der Deponieverordnung - seien es auch
Übergangsregelungen - entsprechen, bis zum Ende der Ablagerungsphase deponiert
werden können, und gelangt deshalb hier von vornherein nicht zur Anwendung.

40

Dass die Deponieverordnung das kumulative Vorhandensein von geologischer
Barriere und Basisabdichtungssystem fordert, § 3 Abs. 1 Satz 1 DepV, ist ebenso
wie die vorerörterte Behandlung von Altdeponien in Anbetracht des dem
Verordnungsgeber zukommenden Gestaltungsspielraums im Bereich der
Schadensvorsorge rechtlich unbedenklich.

41

Mit dem Multibarrierenkonzept wird auch dem Gedanken der Diversifikation
Rechnung getragen, der verlangt, dass bei Versagen einer Barriere (zumindest) eine
weitere intakte und andersartige Barriere zur Verfügung steht, in deren Beständigkeit
gerade deshalb Vertrauen gesetzt werden kann, weil sie nicht der Art der
durchbrochenen Barriere entspricht. Dabei wird davon ausgegangen, dass alle
künstlichen Maßnahmen (hier also die mineralische Dichtungsschicht) zur
Beherrschung der Emissionen einer Deponie auf Dauer ganz oder zumindest
teilweise versagen, mithin von endlicher Funktion sind. Das der Deponierichtlinie wie
der Deponieverordnung und der Abfallablagerungsverordnung zugrunde liegende
Multibarrierenkonzept erfordert deshalb einen Deponiestandort, der auch im Falle
des Versagens der künstlichen Basisabdichtung garantiert, dass die Emissionen, die
von dem abgelagerten Abfall dann möglicherweise ausgehen, jedenfalls schadlos
bleiben, weil eine weitere (geologische/natürliche) Barriere vorhanden ist. Die
Sachgerechtigkeit des Konzepts wird nachhaltig dadurch unterstrichen, dass die in
der Deponieverordnung normierten technischen Anforderungen mit den
Bestimmungen der Deponierichtlinie übereinstimmen, nach der der Schutz des
Bodens, des Grundwassers und des Oberflächenwassers während der Betriebs-
/aktiven Phase durch eine Kombination aus geologischer Barriere und
Basisabdichtungssystem zu erreichen ist (Nr. 3.1 Satz 2 des Anhangs I zur
Deponierichtline), und deren Forderungen in Bundesrecht umsetzen. Europarechtlich
vorgegeben ist, dass sich die geologische Barriere durch geologische und
hydrogeologische Bedingungen in dem Gebiet unterhalb und in der Umgebung eines
Deponiestandortes bestimmt, wobei ein ausreichendes Rückhaltevermögen gegeben
sein muss, um einer Gefährdung für Boden und Grundwasser vorzubeugen. Die
Deponiesohle und die Deponieböschungen müssen aus einer mineralischen Schicht
bestehen, die bestimmte Anforderungen an Durchlässigkeit und Mächtigkeit erfüllt.
Für den Fall, dass die geologische Barriere aufgrund ihrer natürlichen Beschaffenheit
den genannten Anforderungen nicht entspricht, kann sie mit anderen Mitteln
künstlich vervollständigt und verstärkt werden, sodass sie einen gleichwertigen
Schutz gewährleistet, wobei die so geschaffene künstliche geologische Barriere
mindestens einen halben Meter dick sein sollte (Nr. 3.2 des Anhangs I zur
Deponierichtline). Indem die Deponierichtlinie in Kenntnis der Tatsache, dass in den
Mitgliedsstaaten nur wenige Deponiestandorte über die erforderliche natürliche
Beschaffenheit verfügen -

42

vgl. Bundesrats-Drs. 231/02, S. 80 -

43

darauf abstellt, dass den genannten Mindestanforderungen nicht genügende
geologische Barrieren nachgebessert werden können, eröffnet sie die
Abfallablagerung auch in diesen Fällen; nicht vorgesehen ist jedoch die Möglichkeit
der Kompensierung einer nicht vorhandenen geologischen Barriere durch ein
Übertreffen der Voraussetzungen des - kumulativ erforderlichen -
Basisabdichtungssystems.

44

Dass die Grenzen des dem Verordnungsgeber zukommenden
Gestaltungsspielraums mit den in der Deponieverordnung für den Weiterbetrieb von
Altanlagen aufgestellten Anforderungen überschritten wären, ist durchgreifend weder
geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Der Verordnungsgeber hat in § 14 DepV die
Problematik bereits bestehender Deponien aufgegriffen und die Lösung in einer
differenzierten Regelung an Vertrauensschutzerwägungen ausgerichtet. Mit der
Möglichkeit der Zulassung des Weiterbetriebs von Anlagen, die den Anforderungen
der Deponieverordnung nicht genügen, aber alle entsprechenden Anforderungen der
Nr. 11 TA Abfall erfüllen, § 14 Abs. 2 Satz 1 DepV, werden unbillige Härten in
hinreichendem Umfange vermieden. Denn den Deponiebetreibern musste bereits
unter der Geltung der TA Siedlungsabfall und der TA Abfall bewusst sein, dass Abfall
bestimmter Gefährlichkeit nach dem weiter entwickelten Stand der Bewertung nur
auf Deponien bestimmter Qualität - insbesondere mit geologischer Barriere -
abgelagert werden darf. Dieses Problembewusstsein musste sich zudem mit Erlass
der Deponierichtlinie im Jahre 1999 bzw. der Abfallablagerungsverordnung im Jahre
2001 verstärken, sodass der Erlass der Deponieverordnung im Jahre 2002 nicht
unerwartet sein konnte. Soweit die Deponieverordnung nicht auch diejenigen
begünstigt, die darauf setzten, Abfall einer bestimmten Gefährlichkeit auf einer
Deponie abzulagern, die den bereits bekannten regelmäßigen Anforderungen der TA
Abfall von Beginn an nicht entsprach, wird angesichts der aufgezeigten Entwicklung
des Abfallrechts keine schutzwürdige - insbesondere keine eigentumsrelevante (Art.
14 Abs. 1 GG) - Vertrauensposition vernachlässigt; vielmehr handelten
entsprechende Deponiebetreiber von vornherein auf eigenes bzw. des
Gebührenzahlers Risiko.

45

Dies zeigt auch und gerade der vorliegende Fall. Der Klägerin war das Fehlen
der geologischen Barriere von Anfang an als ein Mangel bewusst. Sie konnte die
Zulassung der Abfallablagerung nur unter Betrachtung der Deponie als Altanlage i.S.
der TA Siedlungsabfall und damit für die zugehörigen Abfallkriterien erreichen und
bemühte sich sodann - mit Erfolg - um eine Erhöhung der zunächst planfestgestellten
Zuordnungskriterien im Wege der Ausnahme, um - wie sie selbst vorträgt - die von
vornherein in den Blick genommenen Abfälle annehmen zu können. Sie ist damit das
Risiko eingegangen, die Erhöhung der Zuordnungskriterien entweder überhaupt nicht
oder nicht auf Dauer erreichen zu können. Mit Inkrafttreten der Deponieverordnung
hat sich dieses Risiko realisiert; ein etwaiges Vertrauen der Klägerin, die bisherige
Ablagerungspraxis fortsetzen zu dürfen, ist vor diesem Hintergrund nicht
schutzwürdig.

46

Auch sonstige Bedenken gegen die Gültigkeit und Anwendbarkeit der
Deponieverordnung bestehen nicht; die gesetzliche Grundlage der
Rechtsverordnung findet sich (im Wesentlichen und bezogen auf die hier
interessierenden Fragen) in §§ 12 und 36 c KrW-/AbfG; das Gesetz selbst bestimmt
Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung, vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG.
Ebenso ist nichts ersichtlich oder vorgetragen, was gegen die Vereinbarkeit der
Deponieverordnung mit den europarechtlichen Vorgaben der Deponierichtlinie
spräche.

47

Vgl. zur Abfallablagerungsverordnung: VG
Koblenz, Beschluss vom 4. Dezember 2002 - 7 K
1389/01.KO -.

48

Insbesondere kann auch nach der Deponierichtlinie für den Weiterbetrieb bereits
vorhandener Deponien nicht auf eine geologische Barriere verzichtet werden (vgl.
Art. 14 Buchstabe a und Buchstabe c Satz 2 i.V.m. Anhang I Nrn. 1 und 3 zur
Deponierichtlinie). Die Deponieverordnung basiert in ihren Aussagen zu Altanlagen
auf § 36 c Abs. 2 KrW-/AbfG, der in Anlehnung an § 7 Abs. 2 BImSchG eine
Regelung zur Umsetzung von Vorsorgeanforderungen für bestehende Deponien
enthält. Die Pflicht zur Vorsorge gegen Beeinträchtigungen der in § 10 Abs. 4 KrW-
/AbfG genannten Schutzgüter ist Bestandteil der für alle Deponien geltenden
allgemeinen Verpflichtung, Beeinträchtigungen des Wohls der Allgemeinheit zu
vermeiden. Danach können in die Deponieverordnung unmittelbar verbindliche
Übergangs- und Schließungsfristen für bestehende Deponien aufgenommen werden,
die nicht dem Stand der Technik entsprechen, wobei es § 36 c Abs. 2 KrW-/AbfG
dem Verordnungsgeber ermöglicht, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im
Hinblick auf bestehende Deponien zu konkretisieren. Zugleich macht § 36 c Abs. 2
KrW-/AbfG deutlich, dass etwaiger Bestandsschutz zeitlich begrenzt ist.

49

Vgl. Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD und
Bündnis 90/Die Grünen - Entwurf eines Gesetzes zur
Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-
Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum
Umweltschutz, Bundestags-Drs. 14/4599, S.
151.

50

Die Klägerin kann sich nicht mehr auf den Planfeststellungsbeschluss vom
29. August 1995 und nachfolgende bestandskräftige Änderungsbescheide berufen.
Der Beschluss und die genannten Bescheide sind - soweit sie in den Bestimmungen
über die zur Ablagerung freigegebenen Abfälle wegen der tatsächlichen
Gegebenheiten der Deponie dem Zuordnungssystem aus
Abfallablagerungsverordnung und Deponieverordnung widersprechen, also Abfälle
zulassen, die eine Deponie der bei der Klägerin gerade nicht gegebenen Klasse III
erfordern - überholt und für den weiteren Betrieb der Deponie nicht mehr beachtlich.

51

Die Verordnungen sind materielle Gesetze mit unmittelbarem Geltungsanspruch
und Vorrang auch gegenüber entgegenstehenden älteren Regelungen in
Verwaltungsakten. Sie unterwerfen aufgrund ihres - sie insbesondere von den
Technischen Anleitungen abhebenden - normativen Charakters in Verbindung mit
ihrer Konkretheit, die in den Grundregelungen keinen Raum für die Gestaltung des
Einzelfalls durch Verwaltungsakt lässt, den Weiterbetrieb aller Deponien den
Maßgaben materieller Annahmekriterien hinsichtlich des Abfalls einerseits und
bestimmter Anforderungen an die Deponieklassen andererseits.

52

Vgl. Petersen/Krohn, AbfallR 2003, 60 ff.;
Siederer/Nicklas, AbfallR 203, 66 ff.; siehe auch
Bundestags-Drs. 14/8435, Seite 1.

53

Ihre unmittelbare Geltung ist in den Verordnungen eindeutig angelegt. Sie
enthalten klare Verhaltensanweisungen - "(Siedlungs-)Abfälle... dürfen nur
abgelagert werden", § 6 DepV, § 3 AbfAblV -, die sich u.a. an die Deponiebetreiber
richten, § 1 Abs. 2 Nr. 2 DepV, § 1 Abs. 2 Nr. 1 AbfAblV, und bußgeldbewehrt sind,
§ 24 DepV, § 7 AbfAblV. Die Loslösung des weiteren Betriebs der bereits laufenden
und demgemäß grundsätzlich mit Zulassungsentscheidungen versehenen Deponien
von den Befugnissen, die eben diese Zulassungsentscheidungen geben, wird durch
die Regelungen in § 14 DepV und § 6 AbfAblV belegt; danach bedarf es einer
Antragstellung und neuen Zulassungsentscheidung, damit auch nach Inkrafttreten
der jeweiligen Verordnung Ablagerungen vorgenommen werden dürfen, die nach den
neuen Normen so nicht zulässig wären, jedoch - so jedenfalls im typischen Fall -
nach der bisherigen Gestaltung der Anlagenzulassung zulässig waren.

54

Gegen die rechtliche Möglichkeit, im Wege der Normsetzung Befugnisse zu
entziehen, die im Wege der Einzelfallentscheidung durch Verwaltungsakt gewährt
worden sind, bestehen im vorliegenden Zusammenhang schon deshalb keine
rechtlichen Bedenken, weil die abfallrechtlichen Zulassungsentscheidungen
angesichts der weitgehenden gesetzlichen Möglichkeiten späterer Änderung bei sich
entwickelndem Stand, § 32 Abs. 4 Sätze 2 und 3 KrW-/AbfG, keine nicht durch
Übergangsregelungen aufzufangenden schützenswerten Vertrauenspositionen
entstehen lassen können und zur Rechtsklarheit und Rechtssicherheit eine im
Einzelfall vorzunehmende Modifizierung einzelner Zulassungsentscheidungen nicht
geboten ist; denn die Verordnungen sind so gefasst, dass die Deponiebetreiber den
Rahmen des ihnen Erlaubten verlässlich erkennen können.

55

Sonstige Umstände, die der Wirksamkeit und auch der Durchsetzung der
Deponieverordnung im Fall der Klägerin entgegenstehen könnten, sind nicht
ersichtlich.

56

Die mit dem ersten Hilfsantrag zum Klageantrag zu 1. beantragte Aufhebung von
Ziffer 1. des Genehmigungsbescheides vom 6. November 2001 scheitert am bereits
dargelegten Fehlen der Verwaltungsakts-Qualität der unter dieser Ziffer getroffenen
Aussagen, die zwingende Voraussetzung einer Anfechtungsklage ist, § 42 Abs. 1
VwGO.

57

Für die von der Klägerin mit ihrem weiteren Hilfsantrag zum Klageantrag zu 1.
begehrte Verpflichtung der Beklagten zur Genehmigung des Weiterbetriebes der
Deponie entsprechend der bisherigen Genehmigungslage fehlt es - wie aus den
Ausführungen zur Behandlung von Altdeponien in der Deponieverordnung folgt: in
rechtlich nicht zu beanstandender Weise - an einer Rechtsgrundlage, sodass die
Klage auch insoweit keinen Erfolg haben kann.

58

Die mit dem Klageantrag zu 2. erhobene Verpflichtungsklage kann - unabhängig
von der Zulässigkeit - ebenfalls keinen Erfolg haben, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.
Aus der Unzulässigkeit der Ablagerung von Abfällen unter Ausschöpfung der bislang
genehmigten Zuordnungskriterien ergibt sich unmittelbar, dass eine derartige
Abfallablagerung unabhängig von der Art der abzulagernden Abfälle
ausscheidet.

59

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

60

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

61