Verwaltungsgericht Münster (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2009-06-09, Aktenzeichen 2 K 1924/08
ECLI:DE:VGMS:2009:0609.2K1924.08.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der
Beigeladenen sind nicht zu erstatten.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

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Tatbestand

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Die Klägerin plant, im Hintergelände ihres etwa 1 100 m² großen und
straßenseitig bereits mit einem Wohnhaus bebauten Flurstücks 000 der Flur 00 in der
Gemarkung U.-L. ein weiteres Einfamilienwohnhaus nebst Garage zu errichten. Das
Flurstück 000 liegt innerhalb einer etwa 2 km vom Zentrum der Stadt U. entfernten,
überwiegend aus Wohnhäusern bestehenden Siedlung, die sich beiderseits des N.-
Weges, zwischen der Brücke über die Bundesstraße 00 im Westen und der
Rehabilitationsklinik „N.-G." im Osten, erstreckt. Am 15. März 1994 hatte der Rat der
Stadt U. für diese - damals aus weniger als 20 Wohnhäusern bestehende - Siedlung
die Satzung über Vorhaben im bebauten Bereich am „N.-Weg" im Außenbereich der
Stadt U. (im folgenden nur: Satzung) beschlossen. Nach § 3 der Satzung sind in
deren Geltungsbereich Wohngebäude und Vorhaben, die zu Wohnzwecken dienen,
zulässig. Nach § 8 Nr. 1 der Satzung kann dem Vorhaben nicht entgegengehalten
werden, dass es einer Darstellung im Flächennutzungsplan über Flächen für die
Landwirtschaft oder Wald widerspricht oder die Entstehung oder Verfestigung einer
Splittersiedlung befürchten lässt. Nach dem Inkrafttreten dieser Satzung ist das
Flurstück 000 von einem zuvor mehr als doppelt so großen Flurstück abgeteilt und
das später darauf errichtete Wohnhaus der Klägerin (N.-Weg 00) bauaufsichtlich
genehmigt worden. Das Grundstück der Klägerin liegt - abgesehen von einer
rückwärtigen, gut 200 m² großen Teilfläche - im Geltungsbereich der Satzung; das
geplante weitere Wohnhaus soll auf dieser innerhalb des Geltungsbereiches der
Satzung liegenden Teilfläche errichtet werden.

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Im Juni 2007 beantragte die Klägerin für ihr Vorhaben die Erteilung eines
positiven Vorbescheides. Der Ausschuss „Planen und Bauen, Umland und Umwelt"
des Rates der Stadt U. beriet in seiner Sitzung vom 14. August 2007 den Bauwunsch
der Klägerin. Er fasste den Beschluss, dem Vorhaben das Einvernehmen zu
versagen, weil es als unzulässige Hinterlandbebauung anzusehen sei. Die nähere
Umgebung des Baugrundstücks sei durch eine einzeilige Bebauung geprägt; die
faktische hintere Baugrenze der Hauptbaukörper verlaufe hier ca. 30 m von der
Straße entfernt. Das von der Klägerin geplante Gebäude solle komplett außerhalb
dieser überbaubaren Grundstücksfläche, in „zweiter Reihe" errichtet werden. Dies
laufe einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zuwider. Die Zulassung des
Vorhabens würde einen Präzedenzfall für eine weitere Bebauung in zweiter Reihe
bedeuten. Dies sei aus städtebaulicher Sicht unerwünscht.

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Durch Bescheid vom 23. Juli 2008 versagte der Beklagte den von der Klägerin
beantragten Vorbescheid. Zur Begründung vertiefte und ergänzte er den
- voranstehend wiedergegebenen - Standpunkt der Beigeladenen.

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Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie vor:
Die Entscheidung des Beklagten beruhe auf dem unhaltbaren Standpunkt, dass der
gesamte Bereich beiderseits des N.-Weges jenseits der Umgehungsstraße
planungsrechtlich dem Außenbereich zuzuordnen sei. In Wahrheit solle das geplante
Bauvorhaben im Innenbereich verwirklicht werden und sei deshalb
genehmigungsfähig. Vergleichbare Bauwünsche seien bereits auf den Flurstücken
000, 000 und 000 zugelassen worden. Für das Flurstück 000 sei eine Bauvoranfrage
gestellt worden, die der Bauausschuss für genehmigungsfähig gehalten habe. Diese
Einschätzung habe der Beklagte bestätigt. Es könne nicht mit zweierlei Maß
innerhalb eines Satzungsgebietes gemessen werden. Die in den genannten Fällen
zutage getretene Genehmigungspraxis offenbare, dass der Beklagte die Siedlung
beiderseits des N.-Weges dem Bebauungszusammenhang zurechne und sie als
Innenbereich im Sinne des Baugesetzbuches einstufe. Auch die Stadt U. habe durch
die Flächendarstellung in ihrer Satzung die Überzeugung bekundet, dass die
Siedlung dem Bebauungszusammenhang zuzurechnen sei. Diese Einstufung könne
nicht für einige Grundstücke gelten und für andere nicht. Im südöstlichen
Geltungsbereich der Satzung befinde sich Bebauung in zweiter, dritter und vierter
Reihe. Dort gebe es große Gewächshäuser, Gartenhäuser, Schuppen, Kleintierställe,
überdachte Terrassen und Schwimmhallen. Hierbei handele es sich um einen
Bebauungszusammenhang bzw. um einen Ortsteil, also um eine
Innenbereichsbebauung. Die Unterbrechung des N.-Weges durch den Bau der
Umgehungsstraße in den 80er/90er Jahren habe an der Innenbereichslage der
Siedlung beiderseits des N.-Weges nichts zu ändern vermocht. Der Bau der
Umgehungsstraße dürfe nicht dazu herhalten, den östlichen Teil der Siedlung zum
Außenbereich zu erklären. Dies sei eine Ungleichbehandlung der Anlieger. Der im
Zusammenhang bebaute Ortsteil werde nicht durch die vom Beklagten - im
nachhinein - an die rückwärtigen Außenwände der Straßenrandbebauung gelegte
„faktische Baugrenze" begrenzt. Abzustellen sei vielmehr auf den - von der Straße
aus betrachtet - am weitesten im Hintergelände stehenden Baukörper. Im übrigen
habe die Stadt U. die Fläche, auf der gebaut werden dürfe, klar definiert. Das
streitige Bauvorhaben liege klar innerhalb dieser Fläche. Der Satzungsgeber hätte
die Fläche auch wesentlich schmaler festlegen können, wenn er die Bebauung
tatsächlich nur als Straßenrandbebauung gewünscht hätte. Beim Kauf des
Grundstücks habe sie, die Klägerin, die Satzungsbegrenzung in diesem Sinne als
planungsrechtlich relevant angesehen. Gründe, die diese rechtliche Bewertung
entkräften könnten, habe der Beklagte bis heute nicht genannt.

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Die Klägerin beantragt,

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den negativen Vorbescheid des Beklagten vom 23. Juli
2008 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, der
Klägerin den beantragten positiven Vorbescheid für die
Errichtung eines Einfamilienhauses nebst Garage auf dem
Flurstück 000 der Flur 00 in der Gemarkung U.-L. zu
erteilen.

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Der Beklagte verteidigt den angefochtenen Bescheid, vertieft dessen Gründe und
beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrags der
Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Streitakte und den Inhalt der vom
Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten (1 Heft) ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage ist unbegründet.

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Der Bescheid des Beklagten vom 23. Juli 2008 verletzt die Klägerin nicht in ihren
Rechten. Denn der Klägerin steht der mit der Klage geltend gemachte Anspruch auf
Erteilung eines positiven Vorbescheides auf ihre Bauvoranfrage vom 2. Juni 2007
nicht zu. Nach § 113 Abs. 5 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - muss die
Verpflichtungsklage deshalb abgewiesen werden.

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Das Vorhaben der Klägerin zielt auf eine Erweiterung der Splittersiedlung am N.-
Weg ab und ist deshalb auf der Grundlage der Satzung, die lediglich eine
Verfestigung der Siedlung, nicht aber deren Erweiterung erlaubt, nicht
genehmigungsfähig.

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Die Tatsache, dass der Standort des streitigen Vorhabens - wie unbestritten ist -
innerhalb des räumlichen Geltungsbereiches der Satzung liegt, bedeutet nicht, dass
die Genehmigungsfrage schon deshalb positiv zu beantworten ist. Die Klägerin
versteht den der Außenbereichssatzung als Anlage beigefügten und in der
mündlichen Verhandlung erörterten Lageplan so, als ob der Rat der Stadt U. mit der
gestrichelten schwarzen Linie die Baugrenzen für die im Satzungsbereich liegenden
Grundstücke der Siedlung am N.-Weg gezogen, also die überbaubaren
Grundstücksflächen i.S.v. § 23 der Baunutzungsverordnung festgesetzt und damit
erlaubt habe, Wohngebäude an beliebiger Stelle innerhalb des so eingegrenzten
Bereiches zu errichten. Dieses Verständnis der Satzung kann schon mit Blick auf die
Tatsache, dass auch zweifelsfrei nicht überbaubare Flächen - wie z.B. Straßenland -
im eingegrenzten Bereich liegen, und dass die mit der gestrichelten schwarzen Linie
gezogene Grenze fast ausnahmslos mit den Grundstücksgrenzen zusammenfällt,
nicht zutreffen. Die rechtliche Bedeutung der Grenzziehung liegt vielmehr -
ausweislich der Legende zum Lageplan - allein darin, den räumlichen
Geltungsbereich der Außenbereichssatzung auf einer topographischen Karte
kenntlich zu machen, mithin zeichnerisch festzulegen, welche Grundstücke dem
„bebauten Bereich" zuzurechnen sind, auf denen Wohngebäude und Vorhaben, die
zu Wohnzwecken dienen, zulässig sind, für die also die bauplanungsrechtliche
Genehmigungsfrage überhaupt aufgeworfen werden kann. Zu der - den Kern des
Rechtsstreits ausmachenden Frage - wo auf den im Geltungsbereich der Satzung
liegenden Grundstücken Wohngebäude stehen dürfen, ist in dem der Satzung
beigefügten Lageplan keine Regelung getroffen worden. Aus der Tatsache, dass die
Grenzziehung des Lageplans auf einigen Grundstücken - so z.B. auf dem
Grundstück der Klägerin und den Nachbargrundstücken links und rechts - nicht mit
den katasterrechtlichen Grundstücksgrenzen zusammenfällt, lässt sich keine andere
Wertung ableiten. Auch bezüglich der so gekennzeichneten Teilflächen von
Grundstücken erschöpft sich der Regelungsgehalt der Grenzziehung in der zuvor
genannten Bedeutung. Für die Teilflächen dieser Grundstücke, die jenseits der
Grenze liegen ist lediglich zusätzlich - negativ - geregelt, dass sie nicht zu dem
„bebauten Bereich am N.-Weg" gehören und dass deshalb für diese
Grundstücksflächen die bauplanungsrechtliche Genehmigungsfrage von vorneherein
nicht aufzuwerfen ist.

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Das Vorhaben der Klägerin soll bislang unbebautes - das heißt von
Wohngebäuden freies - Hintergelände in Anspruch nehmen. Es bedeutet deshalb
- städtebaulich betrachtet - eine Erweiterung der Siedlung und steht damit in
Widerspruch zu § 8 Nr. 1 der Satzung. Zwar verbietet § 8 Nr. 1 der Satzung die
Erweiterung der Siedlung nicht ausdrücklich; dieses Verbot ergibt sich aber aus dem
Regelungsgehalt der genannten Vorschrift und aus dem baurechtlichen
Normzusammenhang, ohne dessen Berücksichtigung ein Verständnis der Satzung
nicht möglich ist. Denn die Satzung bezieht sich mit ihrer Wortwahl erkennbar auf die
bundesrechtliche Vorschrift des § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 des Baugesetzbuches
(BauGB). Von den dort aufgezählten Verboten erklärt die Satzung zwar das Verbot,
eine Splittersiedlung zu verfestigen, für gegenstandslos, lässt aber das in § 35 Abs. 3
Satz 1 Nr. 7 BauGB im weiteren genannte Verbot, eine Splittersiedlung zu
erweitern, unerwähnt. Dies bedeutet, dass dieses gesetzliche Verbot nach dem
Willen des Rates der Stadt U. für den Geltungsbereich der Satzung am N.-Weg
uneingeschränkt seine Gültigkeit behalten sollte.

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Unter diesem - hier allein maßgeblichen - Blickwinkel ist das von der Klägerin
geplante Wohngebäude mit den im östlichen Abschnitt der Siedlung, auf den
Flurstücken 00, 000, 000 und 000 vorhandenen, von ihr in der mündlichen
Verhandlung vor Gericht als „Bebauung in 2., 3. und 4. Reihe" bezeichneten und als
Berufungsfälle angeführten Gebäuden nicht vergleichbar. Nach Lage der Akten
waren die in Rede stehenden Grundstücksflächen schon bei Inkrafttreten der
Satzung durch baurechtliche Hauptnutzungen (Gewächshäuser, andere
landwirtschaftliche Zweckbauten oder Wohngebäude) in Anspruch genommen und
deshalb dem „bebauten Bereich am N.-Weg" zuzurechnen, für den der Rat der Stadt
U. neue Wohngebäude und Vorhaben, die Wohnzwecken dienen, zulassen wollte.
Warum es ein Widerspruch zu Wortlaut oder Zielsetzung der Satzung gewesen sein
sollte, auf den in Rede stehenden Flächen durch Nutzungsänderungen oder durch
Umbau vorhandener Gebäude neuen Wohnraum zu schaffen, also die
Splittersiedlung dort zu „verfestigen", erschließt sich aus dem Vortrag der Klägerin
nicht. Die von der Klägerin angesprochene Genehmigungspraxis des Beklagten
belegt nicht etwa die Einstufung der Siedlung als Innenbereich, sondert bedeutet die
Umsetzung des Satzungswillens. Denn keine der in der mündlichen Verhandlung
erörterten, auf Wohngebäude bezogenen Genehmigungen des Beklagten kann als -
von der Satzung verbotene - Erweiterung der Splittersiedlung angesprochen werden.
Es ist unter dem Blickwinkel des - oben dargelegten - Regelungsgehaltes der
Satzung und unter Berücksichtigung des öffentlichen Interesses an einer geordneten
städtebaulichen Entwicklung ein rechtserheblicher Unterschied, ob - wie z.B. mit den
Wohngebäuden N.-Weg 00 und 00 - nur Lücken in einer bereits vorhandenen
Straßenrandbebauung geschlossen wurden, ob ein bereits vorhandener, weit
abgerückt von der öffentlichen Straße stehender Hauptbaukörper zu einem
Wohnhaus umgebaut wurde, oder ob - wie es mit dem streitigen Vorhaben geplant ist
- ein neues Wohngebäude zwar vergleichbar oder sogar weniger weit von der Straße
entfernt, aber auf einer bislang unbebauten Fläche errichtet werden soll. Da - wie
die Beigeladene und der Beklagte zutreffend entschieden haben - die Zulassung des
Vorhabens einen Präzedenzfall für die weitere Bebauung bislang unbebauten
Hintergeländes auf den benachbarten Grundstücken links und rechts bedeuten
würde, würde es sich auch um eine aus städtebaulicher Sicht unerwünschte
Siedlungserweiterung handeln.

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Soweit § 8 Nr. 1 der Satzung - wie beschrieben - zwar die Verfestigung der
Siedlung erlaubt aber deren Erweiterung in den unbebauten Außenbereich hinein
verbietet und damit die Genehmigungsfähigkeit des Bauwunsches der Klägerin
ausschließt, ist dies kein redaktionelles Versehen sondern beabsichtigter und auch
bundesrechtlich vorgegebener Regelungsgehalt der Satzung. Insoweit entspricht die
Satzung den Anforderungen des Art. 2 § 4 Abs. 4 Satz 1 des Wohnungsbau-
Erleichterungsgesetzes vom 17. Mai 1990 in jener - durch das
Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 unverändert
gebliebenen - Fassung (Bundesgesetzblatt, Jahrgang 1993, Teil I, S. 466 [S. 475]),
die zum Zeitpunkt des Beschlusses des Rates der Stadt U. am 15. März 1994 galt.
Diese Vorschrift erlaubte es den Gemeinden, für bebaute Bereiche im Außenbereich,
die nicht überwiegend landwirtschaftlich geprägt waren und in denen eine
Wohnbebauung von einigem Gewicht vorhanden war, durch Satzung zu bestimmen,
dass Wohnzwecken dienenden Vorhaben im Sinne des § 35 Abs. 2 des BauGB nicht
entgegengehalten werden kann, dass sie die Entstehung oder Verfestigung einer
Splittersiedlung befürchten lassen. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass es den
Gemeinden kraft Bundesrechts verwehrt war, die Erweiterung einer Splittersiedlung
auf satzungsrechtlicher Grundlage für unbedenklich zu erklären. Mit den
Voraussetzungen dieser bundesrechtlichen Ermächtigungsgrundlage ist der Wortlaut
der Satzung erkennbar abgestimmt.

20

Den der Satzung vorangestellten Hinweis, der Satzungsbeschluss beruhe auf § 4
Absatz 2 a (statt § 4 Absatz 4) des Artikels 4 des Wohnungsbau-
Erleichterungsgesetzes, hält das Gericht schon deshalb für ein Versehen, weil der
Titel der Satzung (über Vorhaben . . . im Außenbereich der Stadt U.) und die in § 8
Nr. 1 der Satzung getroffene Regelung die Absicht belegen, eine
Außenbereichssatzung zu beschließen. Im übrigen erlaubte das
Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22. April 1993 auf der
Grundlage des in das Wohnungsbau-Erleichterungsgesetz neu eingefügten § 4
Absatz 2 a nur Satzungsbeschlüsse der Gemeinden, die auf solche Gebiete bezogen
waren, für die bereits eine zuvor vom Rat auf der Grundlage von § 34 Abs. 4 Satz 1
BauGB beschlossene Satzung (sog. „Abrundungssatzung") galt. Da es an dieser
Voraussetzung für die Siedlung am N.-Weg - offenkundig und für jedermann
erkennbar - fehlte, würde ein wortgetreues Verständnis des den Vorschriften der
Satzung vorangestellten Hinweises auf die Ermächtigungsgrundlage bedeuten, der
Rat der Stadt U. habe eine Satzung ohne gesetzliche Ermächtigungsgrundlage,
also eine ungültige Satzung beschließen wollen. Dies wäre ersichtlich verfehlt.

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Hielte man die Satzung - dessen ungeachtet - für ungültig, so ergäbe sich keine
für die Klägerin günstigere Rechtslage, weil das Vorhaben der Klägerin im
Außenbereich (§ 35 Abs. 1 BauGB) verwirklicht werden soll. Für die
Außenbereichslage der zur Bebauung vorgesehenen Fläche des Flurstücks 000 ist
es unerheblich, ob die Siedlung beiderseits des N.-Weges, östlich der
Umgehungsstraße, ein eigener Ortsteil ist oder - trotz ihrer Lage jenseits der in einem
Geländeeinschnitt anbaufrei geführten Umgehungsstraße - noch dem
Bebauungszusammenhang der Innenstadt von U. zuzurechnen ist. Denn nach der
ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts endet der
Bebauungszusammenhang grundsätzlich mit dem „letzten Haus" eines Ortsteiles; die
Grenze zwischen Innen- und Außenbereich wird durch die den unbebauten
Freiflächen zugewandte Außenwand des „letzten Hauses" eines Ortsteiles
markiert.

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vgl. hierzu z. B.: Urteil vom 12. Oktober 1973 - IV C 3.72 -,
Baurechtssammlung (BRS) 27 Nr. 56

23

Als „letzte Häuser" (im Sinne dieser Rechtsprechung) sind im vorliegenden Fall
das Wohnhaus N.-Weg 00 und die auf den Nachbargrundstücken links und rechts
straßenseitig stehenden Wohngebäude anzusprechen. Zwar kann der
Bebauungszusammenhang nach der Rechtsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts im Einzelfall, abweichend von der soeben beschriebenen
Regel, auch über das „letzte Haus" hinausreichen. Hierfür müssen aber besondere,
äußerlich erkennbare Gegebenheiten erfüllt sein. In Betracht zu ziehen sind etwa
topographische Besonderheiten der Örtlichkeit (Geländehindernisse, Erhebungen,
Einschnitte, Dämme, Böschungen oder Flüsse und dergleichen), sofern sie eine
unbebaute Fläche als dem Bebauungszusammenhang zugehörig erscheinen lassen;
aber auch Straßen und Wege können in dieser Hinsicht von Bedeutung sein.

24

vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 4. Januar 1995
- 4 B 273.94 -, BRS 57 Nr. 93.

25

Solche topographischen Besonderheiten zeigen jedoch die in der
Verwaltungsakte enthaltenen sowie die dem Gericht in der mündlichen Verhandlung
vorgelegten und mit den Beteiligten erörterten Karten und Luftbilder nicht. Die
Sträucher und Büsche, die an den rückwärtigen Grenzen der in Rede stehenden
Wohngrundstücke wachsen, und die dort - sei es legal, sei es illegal - errichteten
Nebenanlagen sind keine topographischen Gegebenheiten in dem oben genannten
Sinn. Sie bilden oder markieren keinen natürlichen Grenzverlauf zwischen Innen- und
Außenbereich. Auch bei großzügiger Bewertung kann - allenfalls - ein kleiner Garten
als Außenwohnbereich, nicht jedoch Gartenland straßenseitig bebauter Grundstücke,
das mehr als 40 m tief in das Hinterland hineinreicht und rückwärtig an
landwirtschaftlich genutzte Flächen angrenzt, einen Bebauungszusammenhang
vermitteln.

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vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 6. November 1968
- IV C 2.66 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE)
31, 22 und BRS 20 Nr. 35; Urteil vom 19. September 1986 - 4 C 15.84 -,
BRS 46 Nr. 62

27

Als im Außenbereich nicht privilegiertes „sonstiges" Vorhaben i.S.v. § 35 Abs. 2
BauGB kann der Bauwunsch der Klägerin nicht genehmigt werden, weil seine
Verwirklichung öffentliche Belange i.S.v. § 35 Abs. 2 BauGB beeinträchtigen würde.
Er stellt, wie aus den voranstehenden Urteilsgründen bereits folgt, eine nach § 35
Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB einer geordneten städtebaulichen Entwicklung
zuwiderlaufende und deshalb zu missbilligende Siedlungserweiterung dar. Ferner
widerspricht er dem Flächennutzungsplan der Stadt U., in dem die zur Bebauung
vorgesehene Fläche als Fläche für die Landwirtschaft dargestellt ist, und
beeinträchtigt damit den in § 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB genannten öffentlichen
Belang.

28

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht für erstattungsfähig zu
erklären, weil die Beigeladene keinen eigenen Antrag gestellt und sich damit keinem
Kostenrisiko (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) ausgesetzt hat.

29

Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung des
Urteils beruht auf § 167 VwGO.

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