Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 1996-09-16, Aktenzeichen 9 A 1888/93
ECLI:DE:OVGNRW:1996:0916.9A1888.93.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht die
Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

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Tatbestand

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Die Kläger sind Eigentümer des Hausgrundstücks Am B. bach
10 in W. , das unmittelbar an die Straßen Am B. bach
und E. Weg angrenzt.

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Für das Jahr 1991 zog der Rechtsvorgänger der Beklagten die
Kläger durch Bescheid vom 15. Januar 1991 u.a. zu
Straßenreinigungsgebühren für die Straße E. Weg von 22,62
DM heran. Gegen den Bescheid legten die Kläger keinen
Widerspruch ein. Im Januar 1991 änderte die Stadt W.
ihre Straßenreinigungsgebührensatzung hinsichtlich der
Winterwartung. Dementsprechend wurden die Kläger durch
Änderungsbescheid vom 4. März 1991 für den Zeitraum Februar
bis Dezember 1991 zu weiteren Straßenreinigungsgebühren
herangezogen, und zwar für die Winterwartung des E. Weges
zu weiteren 7,50 DM und der Straße Am B. bach von 8,09
DM.

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Gegen den Änderungsbescheid legten die Kläger Widerspruch
ein mit der Begründung, in der Straße Am B. bach sei
zumindest in den letzten vier Jahren eine Winterwartung nicht
durchgeführt worden. Der Rechtsvorgänger der Beklagten wies
den Widerspruch durch Bescheid vom 7. Mai 1991 zurück.

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Die Kläger haben rechtzeitig Klage mit der Begründung
erhoben, der Rechtsvorgänger der Beklagten habe erklärt, daß
er zwar für die Winterwartung der Straßen der Stadt W.
Personal und Geräte vorhalten müsse, aber nicht in der Lage
sei, die Straße Am B. bach zu reinigen bzw.
erfolgversprechend in den Winterwartungsdienst zu integrieren.

Die Kläger haben sinngemäß beantragt,

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den Änderungsbescheid des
Rechtsvorgängers der Beklagten vom
4. März 1991, soweit damit
Winterwartungsgebühren für die Straße
Am B. bach in Höhe von 8,09 DM
festgesetzt werden, in der Fassung des
Widerspruchsbescheides vom 7. Mai 1991
aufzuheben.

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Der Rechtsvorgänger der Beklagten hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

9

Er hat erwidert, es sei unerheblich, daß es auf der Straße Am
B. bach zu Winterwartungsleistungen nicht gekommen sei. Die
Kosten der Winterwartung setzten sich zum Großteil aus
Vorhalteleistungen zusammen. Die Inanspruchnahme solcher
Vorhalteleistungen reiche zur Erfüllung des
gebührenbegründenden Tatbestandes „Winterwartung" aus.

10

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch das angefochtene
Urteil mit der Begründung stattgegeben, die Voraussetzungen
eines Billigkeitserlasses lägen vor. Die Winterwartung auf der
Straße Am B. bach habe im Jahre 1991 zu keinem Zeitpunkt
stattgefunden und die festgesetzten Gebühren stellten als
Gegenleistung für die zu erbringende Leistung der in Anspruch
genommenen öffentlichen Einrichtung eine unbillige Härte
dar.

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Mit der zugelassenen Berufung trägt die Beklagte vor: Es
sei nicht nachvollziehbar, warum für die Kläger
Winterwartungsgebühren von 8,09 DM eine unbillige Härte
darstellten. Die Möglichkeit eines schnee-/eisfreien
Winterhalbjahres sei keine unvorhersehbare Fallkonstellation
und bedeute keine individuelle Härte. Die Winterwartung
erfordere enorme und teuere Vorhalteleistungen. Sie beliefen
sich auf jährlich mindestens 200.000,00 DM. Diese
Vorhalteleistungen für die Winterwartung erfüllten die
Voraussetzungen für eine „Reinigung" i.S.d. § 1 des
Straßenreinigungsgesetzes - StrReinG -. Außerdem stelle sich
die Frage, ob nicht schon der Winterdienst auf „anderen"
(weiterführenden, Haupt-)Straßen den Vorteil bringe, der die
Gegenleistung für die Benutzungsgebühr auslöse. Die Fahrzeuge
würden zuerst auf den Hauptverkehrsstraßen zur
Fahrbahnreinigung(Hauptstreuung) eingesetzt. Hierzu gehöre
auch das Streuen der Fußgängerzone. Danach kämen die
Durchfahrten und die Einfahrten von Parkplätzen an die Reihe.
Danach werde weiter nach Plan (Fußgängerüberwege und
Nebenstraßen) oder nach Anforderung von Bürgern und Polizei
gestreut. Die Straße Am B. bach sei eine sogenannte
Nebenstraße. Hier sei es in den zurückliegenden Jahren
aufgrund der Wetterlage bzw. der milden Winter zu keinen
Einsätzen gekommen. Die Wetterlage im Januar/Februar 1996 sei
jedoch Anlaß gewesen, auch auf der Straße Am B. bach tätig
zu werden.

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Die Beklagte beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern
und die Klage abzuweisen.

14

Die Kläger beantragen,

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die Berufung zurückzuweisen.

16

Sie halten das angefochtene Urteil für zutreffend und
verweisen auf ihr erstinstanzlichen Vorbringen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes
wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vom Beklagten
vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand
der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

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Entscheidungsgründe

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Die Berufung ist nicht begründet.

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Das Verwaltungsgericht hat den Änderungsbescheid des
Rechtsvorgängers der Beklagten vom 4. März 1991, soweit
angefochten, in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7.
Mai 1991 zu Recht aufgehoben, weil er insoweit rechtswidrig
ist und die Kläger in ihren Rechten verletzt( § 113 Abs. 1
Satz 1 VwGO). Für die Erhebung der Gebühr für Februar bis
Dezember 1991 fehlt es an einer wirksamen Rechtsgrundlage.

21

Die allein als Rechtfertigung in Betracht kommende Satzung
über die Straßenreinigung und die Erhebung von
Straßenreinigungsgebühren (Straßenreinigungs- und
Gebührensatzung) -SGS- der Stadt W. vom 4. Juli 1980 in
der Fassung der Dreizehnten Änderungssatzung vom 30. Januar
1991 -13. ÄS- ist bereits wegen unzulässiger Rückbewirkung von
Rechtsfolgen (Rückwirkung) unwirksam, soweit sie sich auch für
das Jahr 1991 Geltung beimißt. Denn die Einführung einer
„Winterwartungsgebühr" durch die 13. ÄS bewirkt eine Änderung
der für die Gebührenerhebung für das ganze Jahr 1991 schon bei
dessen Beginn abschließend angeordneten und verwirklichten
Rechtsfolgen und enthält damit die Verlegung ihres zeitlichen
Anwendungsbereichs auf einen Zeitpunkt vor ihrem Erlaß. Die
mit der 13. ÄS eingeführte „Winterwartungsgebühr" ist keine
eigenständige Benutzungsgebühr, sondern wegen der
Einheitlichkeit der Straßenreinigung, die Kraft ausdrücklicher
gesetzlicher Regelung die Winterwartung umfaßt (§ 1 Abs. 2
StrReinG; vgl. auch § 1 Abs. 3 SGS), nur ein untrennbarer Teil
der Straßenreinigungsgebühr. Die Straßenreinigungsgebühr war
aber bereits mit dem 1. Januar 1991 in voller Höhe angefallen.
Nach §§ 6 Abs. 4, 8 SGS in der Fassung der Zwölften
Änderungssatzung vom 19. Dezember 1990 -12. ÄS- wird die
Benutzungsgebühr „jährlich", d.h. als Jahresgebühr erhoben,
die zu Beginn des Jahres in vollem Umfang entsteht. Dann ist
es dem Satzungsgeber aber verwehrt, im Laufe des
Rechnungsjahres nachträglich die Gebührensätze zu erhöhen,
auch wenn sie - wie hier - erst mit Inkrafttreten der Regelung
anteilig für das Jahr erhoben werden sollen.

22

Vgl. grundlegend OVG NW, Urteil vom
31. August 1990 - 9 A 2736/88 -.

23

Unabhängig davon kann auch die in § 6 Abs. 4 SGS enthaltene
Regelung in der Fassung der 13. ÄS nicht als rechtliche
Grundlage für die Erhebung der Straßenreinigungsgebühren,
soweit sie auch Kosten für Winterwartung erfassen herangezogen
werden. Denn sie verstößt gegen höherrangiges Recht.

24

Allerdings begegnet es keinen Bedenken, daß die Kläger
insoweit grundsätzlich zu Staßenreinigungsgebühren
herangezogen werden.

25

Dies folgt aber entgegen der Auffassung der Beklagten nicht
bereits daraus, daß der Winterdienst der Stadt W. durch
seinen Einsatz auf den Hauptstraßen und anderen wichtigen
Plätzen der Stadt dafür Sorge getragen hat, daß jedenfalls
diese ohne größere Behinderung durch Wintereinflüsse genutzt
werden konnten. Eine so verstandene Straßenreinigungsgebühr
für die Winterwartung käme einer „Winterwartungsabgabe" für
alle Grundstückseigentümer in der geschlossenen Ortslage
gleich. Die Straßenreinigungsgebühr hingegen wird nur als
Gegenleistung erhoben für die Reinigung (Winterwartung) jeder
das Grundstück unmittelbar erschließenden (ganzen) Straße.

26

Vgl. OVG NW, Urteile vom 7. Januar
1982 -2 A 1778/81-, KStZ 1982, 169 und
vom 17. Dezember 1980 -2 A 2018/80-,
OVGE 35, 180.

27

Gebührenpflichtig dem Grunde nach sind die Kläger deshalb,
weil die Stadt W. für sie eine gebührenbegründende
Gegenleistung in Form der Vorsorge erbracht hat. Eine die
Gebühr auslösende Gegenleistung i. S. d. § 3 Abs. 1 Satz 1
StrReinG NW setzt nicht die konkrete Durchführung einer
Winterwartung voraus; vielmehr erbringt der Verpflichtete
bereits dann eine Gegenleistung, wenn unter Berücksichtigung
der örtlichen Verhältnisse und der jeweiligen
Witterungsverhältnisse hinreichend Vorsorge getragen wird, um
den Gefahren des Winters im nötigen Umfang begegnen zu können.
Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Stadt W. ist
zum einen verpflichtet gewesen, die Winterwartung i.S.d. § 1
Abs. 1 und 3 SGS auf den Fahrbahnen der Nebenstraßen („A"-
Straßen), also auch der Straße Am B. bach , durchzuführen.
Zum anderen entspricht es bei der Organisation der
Winterwartung den verkehrlichen Notwendigkeiten i.V.m. den
Anforderungen aufgrund der Verkehrssicherungspflicht,
Prioritäten zu setzen, da eine gleichzeitige allumfassende
Winterwartung mit vertretbarem Aufwand nicht durchführbar ist.
Das ändert jedoch nichts daran, daß die Stadt bei
entsprechenden Voraussetzungen, z.B bei starkem Schneefall
oder extremer Eisglätte, auch in den Nebenstraßen tätig werden
muß und in ihrem eigenen Interesse wegen ihrer
Verkehrsicherungspflicht auch tun wird und dafür Vorsorge
treffen muß.

28

§ 6 Abs. 4 EGS in der Fassung der 13. ÄS ist aber
unwirksam, weil die Vorschrift keinen geeigneten
Wahrscheinlichkeitsmaßstab nach der für die Maßstabsregelung
zu beachtenden Vorschrift des § 6 Abs. 3 Satz 2 KAG NW enthält
und gegen den nach § 6 Abs. 3 KAG NW geltenden Grundsatz der
Gebührengerechtigkeit wie gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstößt.

29

Für das Maß der Inanspruchnahme der öffentlichen
Einrichtung muß auf Bemessungsgrößen abgestellt werden, die
sich jedenfalls nach einer pauschalierenden Betrachtung des
Zusammenhangs zwischen der Höhe der Gebühren und dem Maß der
Inanspruchnahme als noch plausibel rechtfertigen lassen und
gegebenenfalls sachgerechte Differenzierungen zulassen.
Insoweit sieht bereits das Straßenreinigungsgesetz selbst in §
3 Abs. 2 StrReinG eine Differenzierungsmöglichkeit vor, in dem
es den Gemeinden die Befugnis einräumt, bei der Festsetzung
der Benutzungsgebühr der Bedeutung der Straße für den
Anliegerverkehr sowie für den inner- und überörtlichen Verkehr
Rechnung zu tragen.

30

An einer solchen Differenzierung fehlt es hier, obwohl
diese erforderlich gewesen wäre. Nach Angaben der Beklagten
hat die Stadt bei der Wahl der zu treffenden organisatorischen
und materiellen Vorkehrungen nach den jeweiligen
innerörtlichen Besonderheiten des Stadtgebiets differenziert
und den innerörtlichen Hauptverkehrswegen vor den Nebenstraßen
der Stadt den Vorrang bei der Winterwartung einräumt. Insoweit
hat der Rechtsvorgänger der Beklagten bereits ausweislich der
Sitzungsvorlage vom 18. November 1990 darauf hingewiesen, daß
ein das gesamte Stadtgebiet abdeckender Einsatzplan existiere,
der zwischen Haupt- und Nebenstraßen unterscheide, innerhalb
dieser Gruppen nach Dringlichkeit differenziere und die
gefährlichen Stellen berücksichtige; Einsätze auf weniger
bedeutenden Straßen würden erfolgen, soweit es aufgrund des
Räum- und Streuplanes personell und ausstattungsmäßig möglich
sei. Hiervon ausgehend sieht selbst der dem Gericht vorgelegte
Räum- und Streuplan für das Jahr 1995 eine regelmäßige
Winterwartung der Fahrbahn der Straße Am B. bach wie auch
jedenfalls der meisten anderen Nebenstraßen nicht vor. Die
Richtigkeit dieser Annahme findet letzlich auch ihre
Bestätigung in dem Umstand, daß die Fahrbahn etwa der Straße
Am B. bach erstmalig im Jahre 1996 winterlich gewartet
worden ist, obwohl der Winterdienst der Stadt W. auch in
den zurückliegenden Jahren aufgrund der winterlichen
Verhälnisse zum Einsatz gekommen ist und damit nicht die milde
Wetterlage Ursache für die fehlende Winterwartung gewesen sein
kann.

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Werden die Nebenstraßen der Stadt aber nur bei extremen
winterlichen Witterungslagen gewartet und betreibt die Stadt
auch nur insoweit für die Nebenstraßen Vorsorge, ist die
Erhebung einer einheitlichen Gebühr für die Winterwartung für
alle durch innerörtliche Straßen erschlossenen Grundstücke
gleichgültig, ob sie an einer „Prioritätenstraße" oder einer
„Nebenstraße" liegen, nicht zulässig. Vielmehr muß der
Satzungsgeber diesem Umstand bei der Festsetzung der
Straßenreinigungsgebühr durch eine entsprechend differenzierte
Gebührenstruktur hinreichend Rechnung tragen.

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Die in der Vorschrift des § 6 Abs. 4 SGS in der Fassung der
13. ÄS liegende Ungleichbehandlung der Gebührenschuldner bei
der Bemessung der Straßenreinigungsgebühr läßt sich mit
sachlichen Gesichtspunkten wie den Grundsätzen der
Verwaltungspraktikabilität und Pauschalierung nicht
rechtfertigen. Von den in der Stadt W. insgesamt
ermittelten 483.676 Frontmetern der angeschlossenen
Grundstücke entfallen 209.767 Frontmeter auf die sogenannten
„A"-Straßen und stellen damit eine nicht zu vernachlässigende
Größe bei der Bemessung der Gebühren dar.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die
Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre
Grundlage in § 167 VwGO, § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

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Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen
des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

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