Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-09-26, Aktenzeichen 11 D 53/00.AK
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0926.11D53.00AK.00

Tenor

Der Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 23. Dezember
1999 ist rechtswidrig und darf nicht vollzogen werden. Mit dem weitergehenden
Hauptantrag wird die Klage abgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der
außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten
vom 23. Dezember 1999 für den Neubau der B 7n - Ortsumgehung N. - von
Baukilometer 9+415 bis Baukilometer 14+549,915. Die planfestgestellte Trasse mit
einem einbahnigen Querschnitt mit je einem Fahrstreifen für jede Fahrtrichtung soll
östlich von "M. " die vorhandene Trasse verlassen, in einem nördlichen Bogen
zwischen N. und N. - im wesentlichen im Einschnitt - verlaufen und im
Bereich "M. " in die L 403 einmünden. Nach Verwirklichung dieses ersten
Bauabschnitts soll die B 7n in einem zweiten Bauabschnitt in südöstlicher Richtung
bis zur vorhandenen Trasse der B 7 fortgeführt werden. In den Bedarfsplänen des
Fernstraßenausbaugesetzes (FStrAbG) vom 21. April 1986 (BGBl. I S. 558) und vom
15. November 1993 (BGBl. I S. 1878, berichtigt durch Bekanntmachung vom
29. Dezember 1994, BGBl. 1995 I S. 13) ist der Neubau der Ortsumgehung als
Projekt "B 7 nordöstlich N. (L 403) - E. (B 7)" im vordringlichen Bedarf
ausgewiesen. Im Entwurf des Bundesverkehrswegeplans 2003 ist das Vorhaben
nicht mehr enthalten.

3

Die B 7 alt ist u.a. für den Streckenabschnitt zwischen "E. (B 1) und BAB 46
(AS I. -F. )" im sog. Abstufungskonzept vom 1. Januar 1995 für autobahnparallele
Bundesstraßen des Bundesministeriums für Verkehr enthalten. Damit hat es
folgende Bewandtnis: Auf Initiative des Bundesrechnungshofs forderte das
Bundesministerium für Verkehr erstmals im Mai 1987 die obersten
Straßenbaubehörden der Länder auf, bestimmte parallel zu Bundesautobahnen
verlaufende Bundesstraßen in eine Straßenklasse nach Landesrecht abzustufen,
weil sie nicht mehr dem weiträumigen Verkehr dienten und dazu auch nicht mehr
bestimmt seien. Kriterien der Abstufung waren ein mittlerer Abstand der
autobahnparallenen Bundesstraße zur Autobahn von ca. 5 km, eine ausreichende
Verknüpfung von Autobahn und Straße sowie die Sicherstellung des Netzschlusses
der verbleibenden Bundesstraßen. Der Verkehrsausschuss des Deutschen
Bundestages und der Rechnungsprüfungsausschuss sprachen sich für die
Abstufungsaktion aus mit der Maßgabe eines zeitlich gestuften Vorgehens durch
einstweilige Zurückstellung der Streckenabschnitte mit vorgesehenen
Bedarfsplanmaßnahmen. Daraufhin erarbeitete das Bundesministerium für Verkehr
das Abstufungskonzept 1987, das in der ersten Stufe die sofortige Abstufung von ca.
1.500 km Bundesstraßen ohne Bedarfsplanmaßnahmen und in einer später
umzusetzenden zweiten Stufe die Abstufung weiterer ca. 1.500 km mit
Bedarfsplanmaßnahmen vorsah. Im Jahre 1995 wurde das Konzept überprüft,
aktualisiert - bis zum 1. Januar 1995 waren 707 km Bundesstraßen abgestuft - und
durch Einbeziehung auch der engmaschigen Netze in den Verdichtungsräumen
erweitert, soweit der Bund in Parallellage Bundesautobahnen neu- oder ausgebaut
hatte. Dieses fortentwickelte Abstufungskonzept betrifft eine Gesamtstreckenlänge
von etwa 5.000 km autobahnparalleler Bundesstraßen, von der ein Teil sofort und ein
weiterer, von Maßnahmen des neuen Bedarfsplanes - wie die Ortsumgehung N.
- betroffener Teil später abgestuft werden soll. Auf Nordrhein-Westfalen bezogen
betrifft das Konzept Bundesstraßen mit einer Gesamtlänge von etwa 1.500 km;
davon sind etwa 600 km Streckenabschnitte mit Bedarfsplanmaßnahmen ab dem
Jahr 1991. In einer Antwort vom 4. Juli 1996 auf eine parlamentarische Anfrage der
Bundestagsabgeordneten T. -A. zur Betroffenheit von Bundesstraßen im Kreis
N. vom Abstufungskonzept (BT-Drucks. 13/5234) erklärte die Bundesregierung,
dass die Teilstrecke der B 7 zwischen der Kreisgrenze westlich und der Kreisgrenze
östlich N. nach Realisierung der Bedarfsplanmaßnahme abgestuft werden soll.
Auf eine weitere parlamentarische Anfrage erklärte die Bundesregierung unter dem
11. Dezember 1997 (BT-Drucks. 13/9444) u.a, sie beabsichtige bei der
Fortschreibung des Bedarfsplans alle noch nicht realisierten Projekte hinsichtlich des
Bedarfs zu überprüfen; dies gelte auch für Projekte auf den Netzstrecken des
Abstufungskonzepts 1995. Das Vorhaben einer Ortsumgehung N. im Zuge der B
7 sei bis zur nächsten Fortschreibung des Bedarfsplans zurückgestellt; sie stehe im
dann fälligen Gesetzgebungsverfahren zur Disposition. Das Abstufungskonzept 1995
bedürfe noch der Abstimmung mit den alten Bundesländern. Die notwendigen
bilateralen Gespräche mit den betroffenen Bundesländern seien noch nicht zum
Abschluss gekommen. Ein endgültiger Umfang des Abstufungskonzepts werde erst
nach Vorliegen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur
Weisungsbefugnis des Bundes und nach Abschluss der noch ausstehenden
bilateralen Gespräche feststehen. In einer Antwort der Landesregierung Nordrhein-
Westfalen vom 21. September 2000 (LT-Drucks. 13/209) heißt es zu den "Folgen
des Abstufungsurteils des Bundesverfassungsgerichts" u.a., das Bundesministerium
für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen prüfe zurzeit, wie das Abstufungskonzept
nunmehr umgesetzt werden könne. Es sei davon auszugehen, dass es bald zu
bilateralen Verhandlungen kommen werde. Nach dem Inhalt seiner Antwort vom 20.
November 2002 auf eine entsprechende Anfrage des Senats hält das
Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen an der in seinem
Konzept geäußerten Absicht der Abstufung der B7 fest (Gerichtsakte Bl. 75). Nach
einem Beschluss der Landesregierung NRW vom 13. Mai 2003 zum
Referentenentwurf zum Bundesverkehrswegeplan 2003 soll für die B 7
Ortsumgehung N. auf lokaler Ebene Ersatz gefunden werden.

4

Der Kläger ist zusammen mit seiner Ehefrau Miteigentümer des von ihm und
Familienangehörigen bewohnten Hausgrundstücks mit der Straßenbezeichnung
B. weg 5 (Gemarkung N. Flur 5 Flurstück 926). Dieses etwa in Höhe des
Baukilometers 10+876 belegene Grundstück grenzt im Norden unmittelbar an den
südlich der planfestgestellten Trasse vorgesehenen Lärmschutzwall und im Westen
an die Q. Straße, die seit der Fertigstellung der L 239n als Gemeindestraße
eingestuft ist. Für den Straßenbau sollen 30 qm der 652 qm umfassenden Parzelle
dauerhaft in Anspruch genommen werden. Daneben ist der Kläger Miteigentümer
des ebenfalls mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks C. weg 1, dass sich
im Süden unmittelbar an das Grundstück B. weg 5 anschließt und für das
Bauvorhaben nicht in Anspruch genommen wird. Dessen Nordgrenze liegt etwa 50 m
vom Fuß des geplanten Lärmschutzwalles entfernt. Etwa 280 m westlich der
genannten Grundstücke soll der Knotenpunkt Rampe B 7n / L 239 entstehen.

5

Das Planfeststellungsverfahren nahm folgenden Verlauf: Der früher zuständige
Landschaftsverband Rheinland leitete die Planunterlagen mit Schreiben vom 16.
Dezember 1988 dem Regierungspräsidenten E. (nunmehr: Bezirksregierung
E. ) zur Durchführung des Anhörungsverfahrens zu. Auf Veranlassung der
Anhörungsbehörde lag der Plan nach vorheriger öffentlicher Bekanntmachung bei
der Beigeladenen vom 3. April 1989 bis zum 3. Mai 1989 während der Dienststunden
zur allgemeinen Einsichtnahme aus. Mit Schreiben vom 16. Mai 1989 erhob der
Kläger Einwendungen gegen die Planung.

6

Da wegen verschiedener Einwendungen zusätzliche Gutachten zu erstellen
waren, änderte der Vorhabenträger den Plan teilweise und führte anschließend auf
der Grundlage des beim Regierungspräsidenten E. gestellten Antrages vom 21.
Juni 1996 ein Deckblattverfahren durch. Die Deckblattunterlagen, die die bisherigen
Planunterlagen in vollem Umfang ersetzten, lagen nach vorheriger öffentlicher
Bekanntmachung bei der Beigeladenen vom 16. September bis zum 17. Oktober
1996 während der Dienststunden zu jedermanns Einsicht aus. Die Bekanntmachung
enthielt einen Hinweis auf die Präklusionsvorschrift des § 17 Abs. 4 Satz 1 FStrG.
Nicht ausgelegt wurden die zum Nachweis der Planrechtfertigung durchgeführten
Verkehrsanalysen und -prognosen sowie die lärmtechnischen Berechnungstabellen
und das Schadstoffgutachten. Hinsichtlich der Lärmschutzgutachten gewährte der
Vorhabenträger dem Kläger im weiteren Verlauf des Verfahrens Akteneinsicht.

7

Mit Schreiben vom 28. Oktober 1996 erhob der Kläger unter Bezugnahme auf
den Inhalt seines Schreibens vom 16. Mai 1989 und des Schreibens der
Bürgerinitiative gegen die Ortsdurchfahrt B 7n vom 25. Oktober 1996 gegen die
offengelegte Straßenplanung erneut Einwände. Er machte geltend, es fehle an der
Planrechtfertigung für den beabsichtigten Ausbau der Bundesstraße. Deren
Erforderlichkeit stehe nicht etwa wegen der Ausweisung als vordringlicher Bedarf im
Bundesverkehrsstraßenbedarfsplan fest. Dessen Rechtswirkungen seien entfallen,
weil er - was die Abstufungsabsicht des Bundesministeriums für Verkehr belege -
hinsichtlich der B 7n durch neuere Entwicklungen überholt sei, der Aufnahme der
Straße in den Bundesverkehrsstraßenbedarfsplan eine offensichtlich unrichtige
Kostenschätzung zugrunde liege und schließlich die Entlastungswirkung der im Jahre
1991 fertiggestellten K 18 und der Bahnstrecke N. - L. unberücksichtigt lasse.
Jedenfalls seien aber die öffentlichen und privaten Belange fehlerhaft abgewogen
worden, weil das öffentliche Interesse am Bau der neuen Bundesstraße nur noch
geringes Gewicht besitze. Die der Planung zugrunde liegenden Verkehrsgutachten
seien überholt, weil sie teilweise von Voraussetzungen ausgegangen seien, die nicht
dem heutigen Planungsstand entsprächen. Wegen des hohen N. Binnen-, Ziel-
und Quellverkehrsanteils werde der gesamte Bereich der Ortsdurchfahrt durch eine
Umgehungsstraße kaum entlastet. Das Vorhaben werde im Gegenteil für das
Stadtgebiet erhebliche verkehrliche Nachteile verursachen. Die der Planung
zugrunde liegende, im Erläuterungsbericht indessen nicht begründete
Abschnittsbildung erscheine fehlerhaft. Immerhin seien gegen den Bau des zweiten
Teilabschnitts erhebliche ökologische Bedenken vorgetragen worden. Die Planung
sei auch mit dem EG-Recht nicht vereinbar, weil die notwendige
Umweltverträglichkeitsprüfung fehle. Jedenfalls könnten die im Erläuterungsbericht
angegebenen verkehrlichen Vorteile die mit der Maßnahme verbundenen
schwerwiegenden Eingriffe in Natur und Landschaft nicht rechtfertigen. Die
Variantenuntersuchung des Erläuterungsberichts sei unzureichend, weil die
Varianten ausschließlich unter verkehrlichen Gesichtspunkten betrachtet worden
seien. Wegen der geringen Entfernung seiner Grundstücke von der Trasse sei
abzusehen, dass Lärm und Schadstoffimmissionen die Nutzung seiner Grundstücke
besonders intensiv beeinträchtigten. In den Berechnungen der Immissionspegel
seien die Ausgangswerte im Vergleich zu der im Jahre 1989 vorgelegten Planung
grundlegend verändert worden. Es sei insbesondere auch zu befürchten, dass
angesichts des geplanten Ausbaustandards die der Berechnung zugrunde gelegten
Geschwindigkeiten deutlich überschritten würden. Die Berechnung berücksichtige
ferner nicht die Spitzenbelastungen durch den LKW-Verkehr in den Morgenstunden
und durch Motorräder. Für den wegen der Verwendung von bituminösem Belag in
Ansatz gebrachten Korrekturwert von 2 dB(A) fehle es in der 16. BImschV an der
Rechtsgrundlage. Der lärmmindernde Effekt des Straßenbelages sei auf Dauer nicht
gesichert.

8

Im Erörterungstermin vom 1. Februar 1999 hielt der Kläger seine Einwendungen
aufrecht.

9

Der Beklagte stellte durch Beschluss vom 23. Dezember 1999 - bekannt
gegeben im Ministerialblatt NRW vom 24. Januar 2000, Seite 45, und im Amtsblatt
des Kreises N. vom 28. Januar 2000 - den Plan für den Neubau der
Bundesstraße 7 (B 7n) - Ortsumgehung N. - fest und wies die Einwendungen
des Klägers zurück. Außerdem nahm er unter A 5.3.7 in den Beschluss die
Bestimmung auf, "die landschaftspflegerischen Begleitmaßnahmen, die zur
Kompensation von (in funktionaler bzw. zeitlicher Hinsicht nicht ausgleichbaren)
Eingriffen in alte Gehölzbestände, in Gewässerbiotope und in das Landschaftsbild
dienen, (seien) entgegen der Darstellung in den Planunterlagen als
Ersatzmaßnahmen zu bewerten". Anschließend lag der festgestellte Plan vom 14. bis
zum 28. Februar 2000 bei der Beigeladenen öffentlich aus.

10

Der Kläger hat am 27. März 2000 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor:
Dem Vorhaben fehle die Planrechtfertigung. Die Einstufung des Vorhabens als
vordringlicher Bedarf im Bundesfernstraßenbedarfsplan sei keineswegs verbindlich,
denn sie beruhe nicht auf einer Kosten-Nutzen-Analyse. Das Vorhaben sei vielmehr
im Jahre 1993 ohne erneute Bewertung als Überhang in den vordringlichen Bedarf
übernommen worden, weil besondere Gründe für eine Rückstufung nicht ersichtlich
gewesen seien. Das sei aber offensichtlich unrichtig. Immerhin sei im Jahre 1991
zwischen den Anschlussstellen B 7 Q. (N. West) und B 7 T. (N.
Ost) die Kreisstraße K 18 dem Verkehr übergeben worden. Diese Straße besitze mit
dem Querschnitt RQ 14 einen höheren Ausbaustandard als die geplante Straße und
diene schon jetzt als südliche Ortsumgehung, weil sie den auf der B 7 liegenden
überörtlichen Verkehr übernehme. Zu einer weiteren Entlastung führe die RegioBahn
L. -N. nach ihrer geplanten Weiterführung nach X. . Die Bindungswirkung
sei auch deshalb entfallen, weil die Kosten-Nutzen-Analyse 1986 - die nicht
ausgelegen habe und in die er trotz einer entsprechenden Bitte nicht habe Einblick
nehmen dürfen - den starken Anstieg der Baukosten sowie der Kosten für sich erst
im Zuge der Planung abzeichnende erhebliche Ausgleichsmaßnahmen nicht habe
berücksichtigen können. Bereits im Jahre 1993 sei erkennbar gewesen, dass sich die
der Kosten-Nutzen-Analyse zugrunde liegenden Zahlen wesentlich verändert hätten.
Auch nach dem Bericht des Bundesrechnungshofes zur Fortschreibung des
Bedarfsplans durch das Fernstraßenausbaugesetz im Jahre 1993 sei der Bau der B
7 wegen der Errichtung der A 46 und der K 18 nicht mehr erforderlich gewesen.
Deshalb beabsichtige der Bund, die Straße nach Fertigstellung abzustufen. Das
Bundesministerium für Verkehr habe die B 7 zwischen der westlichen und der
östlichen Kreisgrenze N. schon im Jahre 1996 in das Programm zur Abstufung
von Bundesfernstraßen aufgenommen. Dadurch komme zum Ausdruck, dass die
geplante Straße die Voraussetzungen des § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG und damit auch
des § 17 FStrG nicht erfülle. Die Bindungswirkung entfalle überdies, weil die
Überprüfung und Anpassung des Bedarfsplans nach Ablauf der Fünfjahresfrist
unterlassen worden sei. Die Bewertung des Bedarfs liege hier sogar 10 Jahre zurück,
da die B 7 schon im Jahre 1993 ohne erneute Bewertung in den Bedarfsplan
aufgenommen worden sei. Die Bindungswirkung stehe in einem inneren
Zusammenhang mit der Überprüfungs- und Fortschreibungspflicht und entfalle
jedenfalls, wenn - wie hier - das Bundesministerium für Verkehr bei seiner
Überprüfung den Bedarf als Bundesstraße verneine und nach dem Inhalt seines
Schreibens vom 31. März 2000 weiterhin für entbehrlich halte. Es handele sich
offensichtlich um eine unzulässige Vorratsplanung. Unbeschadet der
Bindungswirkung sei die Ortsumgehung auch tatsächlich nicht erforderlich. Die
Ausführungen zur Verkehrsbedeutung im Planfeststellungsbeschluss enthielten
keinen nachvollziehbaren Darlegungen, dass die Ortsumgehung für den
weiträumigen Verkehr vernünftigerweise geboten sei. Immerhin betrage der Anteil
des Durchgangsverkehrs auf der B 7a und der L 403 nach dem Inhalt des
Planfeststellungsbeschlusses nur 20 %. Das sei angesichts der leistungsfähigen
Straßen in der Umgebung, insbesondere der A 46, aber allenfalls regionaler Verkehr.
Die B 7n habe für die Beigeladene keinen Verkehrswert, weil die Entlastung der
Innenstadt zu gering ausfalle. Das belegten die Gutachten der Büros S. &
U. sowie des Büros für Stadt- und Verkehrsplanung B. (BSV) aus Oktober 1996.
Die Planung sei schließlich abwägungsfehlerhaft. In die Abwägung seien die
Prognosen über Entlastungseffekte teilweise unrichtig und erhebliche verkehrliche
Nachteile nicht mit dem genügenden Gewicht eingestellt worden. Damit fehle es
auch an der Rechtfertigung für die Eingriffe in Natur und Landschaft, der
Beeinträchtigung der betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe sowie der
Inanspruchnahme und Belastung der Wohngrundstücke. Unberücksichtigt geblieben
sei, dass die Trasse durch ein potentielles FFH-Gebiet verlaufe. Das Gebiet umfasse
Biotope nach § 20c BNatSchG. Es bedürfe näherer Prüfung, ob diese Biotope
zugleich prioritäre Lebensraumtypen i.S.d. FFH-Richtlinie seien. Deshalb hätte eine
Verträglichkeitsprüfung nach § 19c BNatSchG durchgeführt werden müssen.
Immerhin beurteile der Beklagte selbst die Eingriffe als unausgleichbar. Dass die
Trasse durch ein FFH-Gebiet verlaufe, werde durch die Ausweisung von Teilen des
T. bach als Naturschutzgebiet mit den Änderungen des Landschaftsplanes N.
vom 14.6.1999 bestätigt. Daraus folge auch, dass die Bilanzierung von Eingriff und
Ausgleich fehlerhaft sei und der Beklagte die hohe Schutzwürdigkeit bei der
Abwägung nicht angemessen berücksichtigt habe. Des weiteren sei die
Abschnittsbildung fehlerhaft, da eine für den zweiten Bauabschnitt
umweltverträgliche Variante nur stadtnah zu führen sei, was aber wiederum wegen
der verkehrlichen Belange ausscheide. Weitere Trassenvarianten seien
unzureichend untersucht worden. Das mit der Planung verfolgte Ziel sei auch mit
anderen Trassenführungen zu erreichen. Die Eingriffe in das Landschaftsbild seien
entgegen dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses nicht ausgleichbar. Die
geplanten Ausgleichsmaßnahmen seien offensichtlich ungeeignet. Die fehlerhafte
Beurteilung beruhe vor allem auf der Annahme, die Beeinträchtigung des
Landschaftsbildes könne rechnerisch erfasst werden. Letztlich lägen der Abwägung
unrichtige Berechnungen der Verkehrslärmimmissionen zugrunde. Die den
Berechnungen zugrunde liegenden Annahmen der auf der Bundesstraße gefahrenen
Geschwindigkeiten seien unrealistisch. Auch seien die Spitzenbelastungen durch
LKW in den Morgenstunden und durch Motorräder nicht eingeflossen. Nach dem
Inhalt der Nebenbestimmung im Planfeststellungsbeschluss zur Verwendung eines
lärmmindernden Straßenoberflächenbelags lasse sich erkennen, dass selbst nach
Einschätzung des Beklagten durch die Aufbringung eines solchen Belages die
Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht sichergestellt werden könne. Diese Frage
hätte bereits im Planfeststellungsverfahren geklärt werden müssen. Gründe, die
gegen die Möglichkeit einer abschließenden Beurteilung sprächen und deshalb einen
Vorbehalt rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Es sei auch nicht erkennbar,
welche Möglichkeiten überhaupt bestehen sollten, durch "zusätzliche Maßnahmen"
die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen, wenn dies nicht durch den
Straßenoberflächenbelag gewährleistet werden könne. Des weiteren gehe der
Beklagte ohne nähere Begründung davon aus, dass Kosten für aktiven Schallschutz
außer Verhältnis zum Schutzzweck stünden. Diese Beurteilung treffe nicht zu.

11

Der Kläger beantragt - unter Hinweis auf die Nachrangigkeit seiner Hilfsanträge
auch für den Fall, dass der Senat auf den Hauptantrag nur die Rechtswidrigkeit des
Planfeststellungsbeschlusses feststelle -,

12

den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten
vom 23. Dezember 1999 aufzuheben,

13

hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, den
angefochtenen Planfeststellungsbeschluss
aufzuheben,

14

äußerst hilfsweise, den Beklagten zu
verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss um
zusätzliche Regelungen zu ergänzen, die die
Einhaltung der Grenzwerte von 59 dB(A) am Tage
und 49 dB(A) in der Nacht auf seinen Grundstücken
durch aktive, hilfsweise passive
Lärmschutzmaßnahmen gewährleisten.

15

Der Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Er trägt vor, die Klage sei sowohl mit dem Haupt- als auch den Hilfsanträgen
unbegründet. Der angegriffene Planfeststellungsbeschluss verletze den Kläger nicht
in seinen Rechten. Ein Bedarf für die Straße im Sinne der Planrechtfertigung sei
gegeben, weil der Gesetzgeber das Vorhaben im Bedarfsplan als "vordringlicher
Bedarf" eingestuft habe. Die durch das Fernstraßengesetz vorgenommene
Aufgabenzuweisung und die dort geregelte Bindungswirkung der gesetzlichen
Bedarfsfeststellung schließe es aus, im Planfeststellungsverfahren oder im
gerichtlichen Verfahren eine erneute Kosten-Nutzen-Analyse zu fordern. Zwar sei es
richtig, dass bei der letzten Fortschreibung des Bedarfsplanes für die
Bundesfernstraßen der noch nicht realisierte vordringliche Bedarf des Bedarfsplans
1996 grundsätzlich ohne erneute Bewertung als Überhang in den neuen
vordringlichen Bedarf übernommen worden sei. Gleichwohl habe das
Bundesministerium für Verkehr geprüft, ob bei den betreffenden Vorhaben - wie z.B.
der A 52 - in begründeten Einzelfällen besondere Gründe für eine Rückstufung
bestanden. Der Gesetzgeber sei in seinem Beschluss über das 4.
Fernstraßenausbauänderungsgesetz dieser Vorgehensweise generell gefolgt, habe
jedoch einzelne vom Ministerium vorgeschlagene Rückstufungen nicht akzeptiert. Im
Bundesverkehrswegeplan 1985 sei die planfestgestellte B 7n aufgrund einer
Bewertung mit dem Kosten-Nutzen-Verhältnis von 3,6 im vordringlichen Bedarf
verblieben. Im Bundesverkehrswegplan 1992 habe keine Veranlassung bestanden,
das Projekt wegen der A 46 nicht erneut dem vordringlichen Bedarf zuzuordnen.
Denn bei der damaligen Kosten-Nutzen-Analyse sei der Neubau der A 46 bereits in
die Bewertung eingeflossen. Die Planrechtfertigung für die B 7n sei auch nicht etwa
deshalb entfallen, weil das Bundesministerium für Verkehr die B 7 in das
Abstufungskonzept für autobahnparallel verlaufende Bundesfernstraßen
aufgenommen habe. Eine Abstufung komme auch nach Auffassung des Ministeriums
nicht in Betracht, solange der Bedarfsplan für diese Strecke Maßnahmen vorsehe.
Zudem sei darauf hinzuweisen, dass nach Auffassung der Landesregierung die
Voraussetzungen für eine Abstufung nicht vorlägen. Die Bindungswirkung des
Bedarfsplans entfalle auch nicht deshalb, weil die gesetzlich vorgeschriebene
Überprüfung unterlassen worden sei. Nach § 4 FStrAbG sei nach Ablauf von 5
Jahren lediglich zu prüfen, ob der Bedarfsplan der Verkehrsentwicklung anzupassen
sei. Die Arbeiten zur Überprüfung durch das Bundesministerium für Verkehr seien
turnusgemäß im Jahre 1996 eingeleitet worden. Diese gesetzliche Überprüfung des
Bedarfsplans habe ergeben, dass eine Fortschreibung zum damaligen Zeitpunkt zu
keiner anderen als der bekannten Bedarfsstruktur und zu keinem anderen
Bedarfsplaninhalt geführt hätte. Selbst unabhängig vom Wegfall der
Bindungswirkung des Bedarfsplans sei der Bau der Straße aus verkehrlichen
Gründen erforderlich. Das folge unzweifelhaft aus dem Inhalt des
Planfeststellungsbeschlusses und den Ergebnissen der nachrichtlich in die
festgestellten Planungsunterlagen aufgenommenen Verkehrsuntersuchungen. Die
dazu vom Kläger aufgeführten Argumente seien im Wesentlichen nicht belegte
Annahmen. Der Planfeststellungsbeschluss sei auch unter Berücksichtigung
gemeinschaftsrechtlicher Bestimmungen rechtmäßig. Insbesondere verstoße er nicht
gegen die Vogelschutzrichtlinie oder die FFH-Richtlinie. Das von der
planfestgestellten Trasse berührte bzw. durchschnittene Gebiet sei bislang weder
nach der Vogelschutzrichtlinie noch der FFH-Richtlinie unter Schutz gestellt worden.
Mit Blick auf die Ergebnisse der Umweltverträglichkeitsprüfung, der faunistischen
Erhebungen zum Landschaftspflegerischen Begleitplan sowie den Erkenntnissen aus
dem vom Vorhabenträger eingeholten Gutachten spreche auch nichts dafür, dass
das von der Planfeststellung betroffene Gebiet Bestandteil eines faktischen
Vogelschutzgebietes oder eines potentiellen FFH-Gebietes sei. Die
Abschnittsbildung sei zutreffend erfolgt. Die Planung für den nachfolgenden
Planungsabschnitt stehe nicht vor unüberwindbaren Hindernissen. Ausweislich des
bisher vorliegenden Ergebnisses der Umweltverträglichkeitsstudien sei davon
auszugehen, dass die vom Vorhabenträger vorgeschlagene Entwurfslinie (Variante
IIb) insgesamt lösbare Umweltkonflikte verursache. Die Untersuchung der
Trassenvarianten sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Insoweit reiche es aus, wenn
neben der zur Planfeststellung gestellten Trasse noch diejenigen Trassen untersucht
würden, die sich entweder aufgrund der örtlichen Verhältnisse von selbst anböten
oder aber im Planfeststellungsverfahren vorgeschlagen worden und ernsthaft in
Betracht gekommen seien. Das sei geschehen. Sowohl die Verkehrsuntersuchung
zur B 7n als auch der "Verkehrsentwicklungsplan der Kreisstadt N. " hätten
Variantenuntersuchungen aus verkehrlicher Sicht zum Inhalt. Bei der Bewertung von
Varianten sei von der Zielsetzung des Vorhabenträgers auszugehen, eine
leistungsfähige Straßenverbindung als Ersatz für die Ortsdurchfahrt zu schaffen, die
umweltverträglich ist, einen hohen Verkehrswert besitze und zu einer spürbaren
Entlastung der Ortsdurchfahrt führe. Der Landschaftspflegerische Begleitplan sehe
eine Reihe von Maßnahmen vor, die sich auf die Schaffung landschaftstypischer
Vegetationselemente richteten und daher geeignet seien, das Landschaftsbild in
seiner natürlichen Eigenart positiv zu beeinflussen. Ein landschaftsgerechter
Ausgleich sei von vornherein ausgeschlossen, denn eine in Natur und Landschaft
erstmals gebaute Straße löse im Landschaftsbild regelmäßig dauernde
Beeinträchtigungen des zuvor vorhandenen Landschaftsbildes aus. Das versiegelte
Straßenband bleibe in jedem Fall bestehen. Der Umstand dieser partiellen
Unmöglichkeit des Ausgleichs habe die Planfeststellungsbehörde aber abwägend
bewältigt. Die Verkehrlärmimmissionen seien zutreffend berücksichtigt worden. Der
Lärmberechnung hätten hinreichend sicher zu erwartende
Geschwindigkeitsbegrenzungen zugrunde gelegt werden dürfen. Der angesetzte
Korrekturwert wegen der Verwendung lärmmindernden Straßenbelags sei nicht zu
beanstanden. Die Voraussetzung, dass aufgrund neuer bautechnischer
Entwicklungen eine dauerhafte Lärmminderung nachgewiesen ist, sei erfüllt. Die
Wohnhäuser des Klägers würden nicht von unzumutbaren Verkehrslärmimmissionen
betroffen. Durch die Führung der Straße im Einschnitt sowie durch den
vorgesehenen Lärmschutzwall entstehe eine Abschirmhöhe von 9,5 m über
Gradiente. Dadurch werde der Beurteilungspegel unter den in der 16. BImSchV
festgelegten Immissionsgrenzwerten für Wohngebiete von 59/49 dB(A) tags/nachts
liegen. Für den Immissionsort Nr. 57 (B. weg 5) seien an der nördlichen, zur B 7n
liegenden Gebäudefront Pegel von 53/45 dB(A) tags/nachts und für das
Obergeschoss 55/47 dB(A) tags/nachts ermittelt worden. Das Wohnhaus des Klägers
auf dem Grundstück B. weg 5 sei nur zweigeschossig. Deshalb treffe die in der
Tabelle der Anlage 10.2 der schalltechnischen Untersuchung dokumentierte
Grenzwertüberschreitung für ein zweites Obergeschoss nicht zu, sodass dem Kläger
entgegen dem Inhalt des Planfeststellungsbeschlusses in Abschnitt A 5.2.2 insoweit
auch kein Anspruch auf passiven Lärmschutz zustehe. Für das Wohnhaus
C. weg 1 seien Beurteilungspegel für das Erdgeschoss von 46/38 dB(A)
tags/nachts und das erste Obergeschoss von 48/40 dB(A) tags/nachts ermittelt
worden.

18

Die Beigeladene stellt keinen Antrag.

19

Der Senat hat unter dem 15. Oktober 2002 zur Frage der Finanzierung des
planfestgestellten Bauabschnitts und der Abstufungsabsicht der Bundesregierung
eine Auskunft des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
eingeholt. Wegen des Ergebnisses der Anfrage wird auf das Schreiben vom 20.
November 2002 (Bl. 75 der Gerichtsakte) Bezug genommen.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die
Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens und des Eilverfahrens 11 B 458/00.AK
sowie die in diesen Verfahren beigezogenen planfestgestellten Unterlagen und
Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die sämtlich Gegenstand der mündlichen
Verhandlung waren, verwiesen.

21

Entscheidungsgründe:

22

Die zulässige Anfechtungsklage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang
Erfolg. Der Planfeststellungsbeschluss leidet unter Fehlern bei der fachplanerischen
Abwägung in Bezug auf das Abstufungskonzept (A.) und der Anwendung der
naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung (B.). Diese Fehler können allerdings durch
Planergänzung bzw. in einem ergänzenden Verfahren behoben werden. Die Klage
führt deshalb gemäß § 17 Abs. 6c Satz 2 FStrG nicht zur Aufhebung, sondern nur zur
Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des angefochtenen
Planfeststellungsbeschlusses.

23

A. Der Beklagte ist zwar zu Recht von der Planrechtfertigung aufgrund des
Bedarfsplans des Fernstraßenausbaugesetzes 1993 ausgegangen. Er hat sich
aber im Rahmen der fachplanerischen Abwägung zu weitgehend an diesen
Bedarfsplan gebunden gefühlt und sich hierdurch an einer hinreichenden
Prüfung etwaiger Auswirkungen des sogenannten Abstufungskonzepts der
Bundesregierung gehindert gesehen.

24

I. Die Planrechtfertigung ist allerdings trotz des Abstufungskonzeptes -
noch - nicht entfallen.

25

1. Der Beklagte ist weiterhin an die gesetzgeberische Feststellung des
Verkehrsbedarfs gebunden.

26

a) Der planfestgestellte Bau der Ortsumgehung N. der B 7 ist im
Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen - Anlage zu § 1 Abs. 1 Satz 2 des
Fernstraßenausbaugesetzes (FStrAbG) in der Fassung der Bekanntmachung
vom 15. November 1993 (BGBl. I S. 1878, berichtigt BGBl. I 1995 S. 13) - als
Neubaustrecke "B 7 nordöstlich N. (L 403 - E. (B 7)" als vordringlicher
Bedarf ausgewiesen. Damit sind nach § 1 Abs. 2 FStrAbG Zielkonformität und
Bedarf vom Gesetzgeber mit Verbindlichkeit auch für die Gerichte
festgestellt.

27

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 2000 - 4 A
18.99 -, BVerwGE 112, 140 (146 ff.) und vom 21.
März 1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388
(390).

28

Zugleich konkretisiert der Bedarfsplan die Zielsetzungen des § 1 Abs. 1 FStrG, indem
er ein bestimmtes, wenn auch grobmaschiges, "zusammenhängendes Verkehrsnetz"
für "einen weiträumigen Verkehr" darstellt, das dem - vom Gesetzgeber -
prognostizierten Bedarf gerecht wird (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 Satz 1
FStrAbG). Insoweit erfasst die Bindungskraft der Bedarfsfeststellung auch eine im
Bedarfsplan dargestellte überregionale Verkehrs- und Netzfunktion.

29

BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1999 - 4 A 12.98 -,
Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 154, m.w.N..

30

Eine derartige Funktion misst der Bundesgesetzgeber der Ortsumgehung N.
ausweislich der Bedarfspläne des Fernstraßenausbaugesetzes 1986 und 1993
zweifelsfrei zu, indem er das Vorhaben dort im "vordringlichen Bedarf" ausgewiesen
und über die Jahre belassen hat.

31

Eine solche gesetzgeberische Konkretisierung des Bedarfs ist
verfassungsrechtlich unbedenklich. Insbesondere überschreitet der
Bundesgesetzgeber damit nicht seine Kompetenzen im gewaltenteiligen Bundesstaat
(vgl. Art. 20 Abs. 2, 74 Abs. 1 Nr. 22 GG). Die Entscheidung über das Bestehen
eines Bedarfs ist in erster Linie eine Frage politischen Wollens und Wertens. Dies
wird durch die gesetzgeberische Praxis bestätigt (vgl. die Begründung des
Regierungsentwurfs zum 4. Fernstraßenausbauänderungsgesetz, BT-Drucks.
12/3480, S. 4).

32

Auch auf das einzelne Vorhaben bezogen ist eine gesetzgeberische
Entscheidung über den Verkehrsbedarf grundsätzlich verfassungsgemäß. Das gilt
insbesondere im Hinblick auf Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG.

33

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 1998
- 4 VR 3.97 -, NVwZ 1998, 616 (618).

34

Allerdings bedeutet die gesetzliche Feststellung des Ausbaubedarfs nicht, dass
die Gerichte insofern jeglicher Pflicht zur Prüfung enthoben wären. Der Gesetzgeber
hat bei der Feststellung des Bedarfs zwar ein weites Ermessen, ist indes nicht völlig
frei. Mit der Aufnahme von Straßenbauprojekten in den Plan, für die es an jeglicher
Notwendigkeit fehlt, würde er die Grenzen seines Ermessens überschreiten. Eine
derartige Bedarfsfeststellung ließe sich als Konkretisierung des
Allgemeinwohlerfordernisses für die Enteignung nicht rechtfertigen und wäre
verfassungswidrig. Ein Gericht, das bei der Überprüfung einer Planfeststellung
Anhaltspunkte für eine solche gesetzgeberische Fehlentscheidung sieht, hätte
diesen nachzugehen und - im Falle ihrer Bestätigung - die Frage der
Verfassungsmäßigkeit der Aufnahme des Vorhabens in den Bedarfsplan dem
Bundesverfassungsgericht vorzulegen.

35

Vgl. zur Vorlagepflicht: BVerwG, Urteil vom 8.
Juni 1995 - 4 C 4.94 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG
Nr. 102 (S. 28).

36

b) Anhaltspunkte für eine anfängliche Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen
Bedarfsfeststellung sind aber vom Kläger nicht dargelegt und für den Senat auch
nicht erkennbar. Dass die Untersuchungen, auf denen die ursprüngliche
gesetzgeberische Entscheidung fußt, mit den in ihnen enthaltenen Prognosen für das
Jahr 2010 methodisch von vornherein erkennbar falsch gewesen wären und deshalb
vom Bundesgesetzgeber nicht als Entscheidungsgrundlage hätten herangezogen
werden dürfen, ist nicht feststellbar.

37

Dieser Beurteilung steht nicht entgegen, dass der Gesetzgeber bei der
Fortschreibung des Bedarfsplans im Jahr 1993 nicht durch eine erneute Kosten-
Nutzen-Berechnung den volkswirtschaftlichen Nutzen des in Rede stehenden
Streckenabschnitts überprüft, sondern den Überhang des Bedarfsplans 1986
übernommen hat. Denn zum einen ist der Gesetzgeber generell nicht verpflichtet, zu
einzelnen Vorhaben des Plans spezielle Detailuntersuchungen anzustellen

38

- vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Juni 1995 - 4 C
4.94 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102 (S. 29) -
,

39

zum anderen sind besondere Gründe, die den Gesetzgeber angesichts des ihm
zustehenden weiten Prognosespielraums von seiner ursprünglichen Bewertung in
diesem speziellen Fall hätten zwingend abrücken lassen müssen, nicht erkennbar.
Insbesondere hatte die ursprüngliche Kosten-Nutzen-Analyse für das Jahr 1986
bereits berücksichtigt, dass parallel zur B 7 im Süden mit der A 46 eine überörtliche
Planverkehrsstrecke vorhanden ist, die besser als die Bundesstraße, die durch
Innenstadtlagen - noch dazu mit einer verkehrlich problematischen Topographie -
führt, geeignet ist, den in die Rhein-Ruhr-Region querenden Verkehr aufzunehmen.
Unbeschadet der weitgehenden Parallelführung zur A 46 verbleibt dem Vorhaben
auch eine eigenständige überregionale Verkehrsbedeutung, weil es Verkehre
aufnimmt, für die die A 46 wegen der Lage und Erreichbarkeit der Anschlussstellen
keinen Vorteil bietet.

40

c) Ein Bedarfsgesetz kann allerdings auch nachträglich verfassungswidrig
werden, wenn die gesetzgeberische Bedarfsentscheidung in jeder Hinsicht ihre
ursprüngliche verkehrliche Berechtigung verloren hat

41

- vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C
3.95 -, Buchholz 407.4, § 17 FStrG Nr. 131 (S. 13) -
,

42

wobei freilich zu beachten ist, dass die Planrechtfertigung nicht einem
unabweisbaren Bedürfnis gleichsteht. Vielmehr reicht es aus, wenn das Vorhaben
vor dem Hintergrund der Zielvorgaben des § 1 Abs. 1 FStrG vernünftigerweise
geboten ist.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A
18.99 -, BVerwGE 112, 140 (147).

44

Das Bedarfsgesetz ist nach Auffassung des Senats nicht nachträglich
verfassungswidrig geworden.

45

Der Kläger hält die dem gesetzlichen Bedarfsplan zugrunde liegenden
Prognosen des Bundesverkehrswegeplans 1992 wegen nachträglicher
Veränderungen der Datenbasis für überholt; immerhin sei der Verkehr auf der B 7
nach Errichtung der K 18, die südlich um die Stadt N. herumführt, im Jahre 1991
merklich abgeflaut. Dieses Vorbringen zur "Sogwirkung" der K 18 mag inhaltlich
zutreffen, gibt indes noch keine Veranlassung zu - verfassungsrechtlichen - Zweifeln
an der Bedarfsentscheidung des Bundesgesetzgebers. Eine gerichtliche
Überprüfung des Bundesverkehrswegeplanes muss den insoweit bestehenden
weiten Gestaltungs- und Prognosespielraum des Gesetzgebers

46

- vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 19. Juli 1995 - 2
BvR 2397/94 -, NVwZ 1996, 261, und vom 8. Juni
1998 - 1 BvR 650/97, 830/98 -, NVwZ 1998, 1060 -

47

respektieren. Dieser schließt ein, dass der Gesetzgeber verkehrspolitische
Leitentscheidungen treffen darf, die sich auf Prognosedaten stützen und damit von
vornherein ein Element der Ungewissheit in sich tragen. Das Problem der
Ungewissheit zukünftiger Entwicklungen hat der Gesetzgeber gesehen und
deswegen die Bedarfsfeststellung von vornherein mit einem Korrekturmechanismus
verknüpft, indem § 4 FStrAbG im Abstand von fünf Jahren eine Überprüfung des
Bedarfsplans vorsieht. Angesichts dessen könnten Anhaltspunkte dafür, dass eine
Bedarfsfestlegung infolge einer nachträglichen Veränderung der Verkehrsdaten den
verfassungsrechtlich zu beachtenden Spielraum des Gesetzgebers überschreitet,
allenfalls dann bestehen, wenn die Veränderung der Basiszahlen so gravierend
wäre, dass das angestrebte Planungsziel unter keinen Umständen mehr erreicht
werden kann. Ist diese Voraussetzung nicht erfüllt, sind etwaige
Anpassungsentscheidungen des Bundesgesetzgebers nach § 4 FStrAbG
abzuwarten, ohne dass die Gerichte zuvor befugt wären, entsprechende
Entscheidungen an sich zu ziehen.

48

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 1996
- 11 A 99.95 -, Buchholz 316 § 78 VwVfG Nr. 8.

49

Von einer Entwicklung im geschilderten Sinne, die zu verfassungsrechtlichen
Bedenken Anlass gibt, kann hinsichtlich der B 7n auch unter Würdigung der vom
Kläger vorgetragenen Argumente nicht die Rede sein.

50

Zu Unrecht meint der Kläger, die Fertigstellung der K 18 sei Indiz dafür, dass die
seinerzeitige Bedarfsfeststellung an Aktualität eingebüßt habe, weil der Verkehr auf
der B 7 nach Errichtung der K 18 merklich abgeflaut sei. Diese Verkehrsentwicklung
hat indes nichts an den Zielsetzungen geändert, die den Gesetzgeber 1986 bewogen
haben, die B 7n in den Kreis der als vordringlich eingestuften Vorhaben
aufzunehmen und 1993 dabei zu bleiben. Die mit dem Vorhaben verfolgten Ziele
sind (weiterhin) geeignet, das Straßenbauvorhaben zu rechtfertigen. Es widerspricht
dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis des Fernverkehrs, über längere Strecken
durch Innenstadtlagen geführt zu werden. Kommt noch - wie hier - hinzu, dass die
Bundesstraße einen unzulänglichen Straßenquerschnitt und unübersichtliche Kurven
aufweist und die Knotenpunkte überlastet sind, wird die Sicherheit und Leichtigkeit
des Verkehrs nachhaltig in Frage stellen. Die B 7n ist zudem mit dem ersten und
dem noch nicht planfestgestellten zweiten Bauabschnitt in das Netz der weiträumigen
Straßenverbindungen, das aus Bundesfernstraßen und Landesstraßen besteht,
eingebettet und dient deren Verknüpfung. Sie führt in West-Ost-Richtung von der
niederländischen Grenze kommend über O. , E. , N. , X. , I. ,
J. und N. weiter nach Osten und dient damit dem überörtlichen Verkehr,
insbesondere dem Fernverkehr, der als Ziel und Quellverkehr die Rhein-Ruhr-Region
aufsucht. Gleichzeitig schafft diese Strecke die Verknüpfung zu dem in der Rhein-
Ruhr-Region engen Autobahnnetz. So besteht im Abschnitt zwischen N. und
E. eine Gelegenheit zur Auffahrt auf die A 3; östlich von N. ist ein
Anschluss an die A 46 vorhanden.

51

Dass die K 18 - wie der Kläger vermutet - zur Zeit entgegen ihrer
straßenrechtlichen Klassifizierung als Kreisstraße möglicherweise auch weiträumigen
überregionalen Verkehr aufnimmt und deshalb die Bundesstraße überflüssig macht,
ist mit Blick auf die gesetzliche Bedarfsfeststellung nicht allein entscheidend. Von
Bedeutung für die Zuordnung zu einer Straßenklasse ist nämlich nicht bloß die
Quantität der durch eine Straße vermittelten Verkehrsbeziehungen, sondern auch die
durch die Funktion im Straßennetz bestimmte Qualität der Straße.

52

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 1999
- 4 B 53.99 -, NVwZ-RR 2000, 253.

53

Denn nach der Legaldefinition in § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG kommt es für die
Einstufung als Bundesfernstraße nicht allein darauf an, dass eine Straße (rein
tatsächlich) dem weiträumigen Verkehr dient. Das Gesetz stellt vielmehr zusätzlich
darauf ab, welchem Verkehrszweck eine Straße "zu dienen bestimmt" ist. Nach dem
im Fernstraßenausbaugesetz dokumentierten Willen des Gesetzgebers ist aber nicht
die südlich der Stadt N. ortsfern verlaufende K 18, sondern die ortsnah nördlich
geführte B 7n dem weiträumigen Verkehr zu dienen bestimmt.

54

Entgegen der Auffassung des Klägers ist die gesetzliche Bedarfsfeststellung
nicht inzwischen "obsolet" geworden, weil es an einer zeitnahen
Anpassungsentscheidung fehlt. Ein Bedarfsplan wird nicht etwa unweigerlich
gegenstandslos, weil die Prüfung, ob ein Anpassungsbedarf besteht, außerhalb des
Zeitrahmens des § 4 Satz 1 FStrAbG stattfindet. Wie § 4 Satz 2 FStrAbG festlegt, ist
die Anpassungsentscheidung vielmehr allein dem Gesetzgeber vorbehalten. Solange
der Gesetzgeber an einer von ihm getroffenen Bedarfsfeststellung festhält, schließt
die genannte Bestimmung es aus, sich über einen Bedarfsplan allein deshalb
hinwegzusetzen, weil der Gesetzgebungsakt, der ihm zugrunde liegt, deutlich mehr
als fünf Jahre zurückliegt. An einer Fortgeltung der gesetzlichen Regelung sind auch
in diesem Zusammenhang allenfalls dann Zweifel angebracht, wenn sich die
Verhältnisse in der Zwischenzeit so grundlegend gewandelt haben, dass sich die
ursprüngliche Bedarfsentscheidung nicht mehr rechtfertigen lässt.

55

Vgl. BVerwG, Urteile vom 14. November 2002
- 4 A 15.02 -, NVwZ 2003, 485 (486), und vom
11. Januar 2001 - 4 A 13.99 -, Buchholz 406.25 § 43
BImSchG Nr. 16 (S. 8).

56

Davon kann - wie bereits ausgeführt - indes keine Rede sein.

57

Die Planfeststellungsbehörde ist deshalb auch nicht gehalten, ein in den
Bedarfsplan aufgenommenes Vorhaben bei nachträglichen Veränderungen der
Verkehrssituation, die sich auf den vom Gesetzgeber prognostizierten
Verkehrsbedarf auswirken könnten, selbst einer erneuten Beurteilung in Form einer
Kosten-Nutzen-Analyse zu unterziehen und die Einstufung eines Vorhabens als
vordringlichen Bedarf ggf. zu korrigieren. Eine solche Vorgehensweise widerspräche
nicht nur der in § 1 Abs. 2 FStrG angeordneten Bindungswirkung der
Bedarfsfeststellung, sondern auch der mit dem Fernstraßenausbaugesetz
bezweckten öffentlich-rechtlichen Aufgabenverteilung bei der Fortschreibung der
Fernstraßenausbauplanung.
Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 3.95 -,
Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131 (S. 10).

58

Auch die vom Bundesrechnungshof angemahnte und von der Bundesregierung
bekundete Abstufungsabsicht stellt die nach der gesetzgeberischen Wertung unter
Bedarfsgesichtpunkten vorhandene Planrechtfertigung jedenfalls aus
verfassungsrechtlicher Sicht noch nicht in Frage. Denn der Bundesgesetzgeber hat
in Kenntnis der Abstufungsabsicht, die ihm in den Jahren 1996 und 1997 im
Bundestag dargelegt wurde

59

- vgl. BT-Drucks. 13/5234, S. 38, und 13/9444 -
,

60

seine Bedarfsentscheidung nicht korrigiert. In dem vom Bundeskabinett
gebilligten Entwurf des Bedarfsplan 2003, der im Jahr 2004 durch die fünfte
Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes in Kraft treten soll, ist die Ortsumgehung
N. im Zuge der B 7 zwar nicht mehr als Bedarf aufgenommen. Damit steht aber
keineswegs unumstößlich fest, dass sich der Bundestag diesem Vorschlag
anschließt. Immerhin ist nach dem Inhalt des vom Kläger zu den Akten gereichten
Schreibens des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 25.
März 2003 (Gerichtsakte Bl. 84) beabsichtigt, gleichwohl "nochmals allen
Entscheidungsträgern eine vollständige Übersicht über die relevanten Daten" zu
vermitteln.

61

2. Die gesetzliche Rechtfertigung der Planung ist auch nicht deshalb entfallen,
weil ihre Verwirklichung nicht beabsichtigt oder sie objektiv nicht realisierungsfähig
ist. Dem Vorhaben stehen unüberwindbare Schranken nicht entgegen.

62

Vgl. zu diesem Ansatz: BVerwG, Beschluss vom
11. Februar 2002 - 4 B 58.01 -, S. 5 f. des
Beschlussabdrucks, m.w.N..

63

a) Die - objektive - Realisierbarkeit scheitert nicht an einer ungesicherten
Finanzierung. Zwar hat ein Planfeststellungsbeschluss nicht zu regeln, auf welche
Weise ein Straßenbauvorhaben zu finanzieren ist. Die Planungsbehörde darf es aber
nicht unberücksichtigt lassen, wenn dem geplanten Bauvorhaben im Zeitpunkt der
Planfeststellung unüberwindbare finanzielle Schranken entgegenstehen. Denn einer
solchen Planung fehlt die Planrechtfertigung, weil sie nicht "vernünftigerweise"
geboten ist. Diese Einschätzung setzt einen Zeithorizont voraus, für den das
Bundesverwaltungsgericht in Anlehnung an § 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG von einem
Zeitraum von 10 Jahren ausgeht.

BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1999 - 4 A 12.98 -,
Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 154, mit Hinweis auf
das Urteil vom 24. November 1989 - 4 C 41.88 -,
BVerwGE 84, 123 (128 f.).

64

Zwar mögen angesichts der angespannten Haushaltslage des Bundes - auch -
schon im Zeitpunkt der Planfeststellung Zweifel an der Verwirklichung der B 7n
bestanden haben. Daraus kann jedoch bei der erforderlichen vorausschauenden
Beurteilung - damals wie heute - nicht abgeleitet werden, dass dem geplanten
Vorhaben unüberwindbare finanzielle Schranken entgegen stehen. Der Beschluss
der Bundesregierung, ein Straßenbauprojekt der Dringlichkeitsstufe des
"vordringlichen Bedarfs" zuzuordnen, und die Entscheidung des
Bundesgesetzgebers, diese Einstufung in den Bedarfsplan des
Fernstraßenausbaugesetzes zu übernehmen, schließen in aller Regel die Annahme
aus, die direkte Finanzierbarkeit des Vorhabens aus Gründen des Bundeshaushalts
innerhalb von zehn Jahren sei ausgeschlossen. Die Bedarfsplanung ist auch ein
Instrument der Finanzplanung, die einen haushaltsmäßigen und zeitlichen Vorrang
zum Ausdruck bringt und deshalb indizielle Bedeutung in die Finanzierung
vorrangiger Vorhaben besitzt. Dem steht nicht entgegen, dass alle Neu- und
Ausbaumaßnahmen des Bedarfsplans unter Haushaltsvorbehalt stehen, d.h. ihre
Finanzierung nur im Rahmen der jährlich zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel
erfolgen kann. Die Ausweisung als "vordringlicher Bedarf" unterstreicht nicht nur die
Dringlichkeit der Planung, sondern auch die Vorrangigkeit der Finanzierung im
Rahmen aller in den Bedarfsplan aufgenommenen Vorhaben. Dies gilt auch im
Vergleich zu anderen Maßnahmen, die der Gesetzgeber als Haushaltsgesetzgeber in
anderen Ressorts ausgabewirksam realisiert wissen will.

65

b) Die Planrechtfertigung ist auch nicht deshalb entfallen, weil es für das
Vorhaben wegen der Absicht der Abstufung der B 7 am Realisierungswillen fehlt.
Insoweit hat der Senat erwogen, den vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten
Grundsatz zum Wegfall der Planrechtfertigung auch eines Vorhabens, das "zu
verwirklichen nicht beabsichtigt ist", auf die vorliegende Fallgestaltung der schon zum
Zeitpunkt der Planung bekundeten und bis heute weiterverfolgten Absicht der
Abstufung zu übertragen. Dazu sah der Senat Anlass, weil nach der
gesetzgeberischen Wertung unter Bedarfsgesichtpunkten für die B 7n als
Bundesfernstraße zwar die Planrechtfertigung besteht, andererseits aber auch Vieles
dafür spricht, dass die Ortsumgehung nach ihrer Fertigstellung in Wahrheit nicht -
zumindest nicht auf Dauer - als Bundesfernstraße genutzt werden soll. Vielmehr soll
sie allein aufgrund der Bedarfsplanausweisung zunächst als Bundesstraße gebaut
(und insbesondere finanziert) werden; weil sie alle Kriterien des sogenannten
Abstufungskonzepts der Bundesregierung zu autobahnparallelen Bundesstraßen
erfüllt, jedoch danach wieder abgestuft werden. Mit anderen Worten, die
Realisierbarkeit "als echte Bundesstraße" könnte in Frage gestanden haben.

66

Der Senat hat jedoch Zweifel, ob die Rechsprechung des
Bundesverwaltungsgerichts wirklich in dieser Weise übertragbar ist. Hiergegen
könnte zum einen sprechen, dass wohl eher der Wille zur faktischen Realisierung
"einer Straße" (so die Auffassung des Beklagten in der mündlichen Verhandlung)
gemeint ist, zum anderen, dass die Straße - zumindest für eine "juristische
Sekunde" - als Bundesstraße gebaut werden soll. Selbst wenn man aber die
Grundsätze zur unzulässigen Vorratsplanung auf die vorliegende Konstellation
übertragen würde, müsste wohl die Abstufungsabsicht zum Zeitpunkt der
Planfeststellung feststehen. Hiervon ist nach den Ermittlungen des Senats nicht
auszugehen.

67

c) Selbst wenn man im Hinblick auf den Rechtsgedanken des § 77 Satz 1
VwVfG für die Frage der Realisierbarkeit auf den Zeitpunkt der mündlichen
Verhandlung abstellt, ergibt sich nichts anderes. Nach dieser Vorschrift hat die
Planfeststellungsbehörde den Planfeststellungsbeschluss aufzuheben, wenn ein
Vorhaben, mit dessen Durchführung begonnen worden ist, endgültig aufgegeben
wird. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist diese Regelung
nach ihrem Sinn und Zweck auch dann anzuwenden, wenn ein Vorhaben noch nicht
begonnen und der das aufgegebene Vorhaben betreffende
Planfeststellungsbeschluss noch nicht bestandskräftig geworden ist.

68

BVerwG, Urteil vom 11. April 1986 - 4 C 53.82 -
NVwZ 1986, 834 zu § 18 c FStrG a.F. (jetzt: § 77
VwVfG).

69

Von einer endgültigen Aufgabe in diesem Sinne kann aber selbst zum jetzigen
Zeitpunkt noch nicht ausgegangen werden. Es erscheint nicht gänzlich
ausgeschlossen, dass die Ortsumgehung N. auch nach ihrer Fertigstellung dem
weiträumigen Verkehr doch zu dienen bestimmt bleiben soll (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1
FStrG). Denn noch in ihrer Antwort vom 14. März 2003 auf eine parlamentarische
Anfrage (LT-Drucks. 13/2413) weist die Landesregierung NRW unter Bezugnahme
auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

70

- siehe Urteil vom 3. Juli 2000 - 2 BvG 1/96 -,
BVerfGE 102, 167, zur Weisungsbefugnis im
Rahmen der Bundesauftragsverwaltung -

71

darauf hin, dass der Entwurf der Maßnahmenliste "sofort" bzw. "später"
abzustufender Bundesstraßenabschnitte noch einer abschließenden Abstimmung
bedarf.

72

II. Die Problematik der Abstufung schlägt aber jedenfalls auf der
Abwägungsebene durch.

73

1. Der Beklagte hat nämlich verkannt, dass die zwischen der Bedarfsplanung und
dem Zeitpunkt der Planfeststellung eingetretenen oder hinreichend sicher zu
erwartenden tatsächlichen Veränderungen zu berücksichtigen sind, soweit sie sich
auf das Gewicht der Abwägungsbelange auswirken. Denn für die Abwägung ist die
Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Entscheidung maßgeblich. Die Behörde ist
mit der Aufnahme eines Vorhabens in den Bedarfsplan nicht von der Pflicht
entbunden, alle für und gegen das Vorhaben sprechenden Belange abzuwägen. Bei
der gesetzlich verbindlich festgelegten Verkehrsbedeutung handelt es sich insoweit
zwar um einen gewichtigen Aspekt der Planung, aber nur um einen unter vielen
Belangen, die bei einer Straßenplanung zu berücksichtigen sind.

74

BVerwG, Urteil vom 18. Juni 1997 - 4 C 3.95 -,
Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 131.

75

Zu den bei der Planung neben der Verkehrsbedeutung zu berücksichtigenden
Belangen gehört auch die Frage, ob überhaupt bzw. wann mit der Planung begonnen
oder sie zum Abschluss gebracht wird. Denn auch das Zeitmoment kann bei der
Bestimmung des Gewichts der in die Abwägung einzustellenden Belange von
Bedeutung sein. Zudem muss die Abwägung vor dem durch Art. 14 GG geschützten
Eigentumsrecht standhalten, soweit die Planung - wie hier - in private Rechte Dritter
eingreift und sie Grundlage der zur Ausführung des Plans etwa erforderlichen
Enteignung ist. Das Wohl der Allgemeinheit i.S.v. Art. 14 Abs. 3 GG rechtfertigt die
schon mit dem Planfeststellungsverfahren verbundenen Belastungen der durch die
Planung betroffenen Grundeigentümer (vgl. etwa §§ 9a, 16a FStrG) nur solange, wie
das Planungsziel "Bau einer Bundesfernstraße zum Zwecke der Nutzung für den
weiträumigen Verkehr" noch erreicht werden soll. Um die Belastungen der
Betroffenen möglichst gering zu halten, darf die Planungsbehörde deshalb eine
Planung nicht zur Unzeit beginnen oder abschließen, d.h., nicht zu einem Zeitpunkt,
in dem ungewiss ist, ob die ursprünglichen Planungsgrundlagen fortgelten.

76

Ein solcher Spielraum in - zumindest - zeitlicher Hinsicht ist der Planungsbehörde
in begründeten Fällen selbst dann eröffnet, wenn der Gesetzgeber das Vorhaben in
den vordringlichen Bedarf eingestuft hat. Denn die Bedarfsfestlegung der Legislative
bindet die Behörde nicht hinsichtlich des Ablaufs der weitergehenden Planung. Für
Projekte des vordringlichen Bedarfs besteht zwar ein "uneingeschränkter
Planungsauftrag", d.h. aber nur, dass auf einen "Planungszeitraum von 20 Jahren"
gesehen "Linienfestlegung, Detailplanung, Planfeststellung und Bauvorbereitung ...
weitergeführt bzw. eingeleitet werden (können)". Über die Realisierung und
Gestaltung des Vorhabens wird erst in den nachfolgenden Planungsstufen der
Linienbestimmung und der Planfeststellung abschließend entschieden. Die
gesetzliche Verbindlichkeitserklärung verleiht den fachplanerischen Belangen keine
zusätzliche rechtliche Durchsetzungskraft gegenüber entgegen stehenden
Belangen.

77

So die Begründung vom 22. Oktober 1992 zum
Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des
Fernstraßenausbaugesetzes, BT-Drucks. 12/3480,
S. 6 und 9.

78

Daran gemessen hat der Beklagte seine Pflicht zur Aufklärung des
abwägungserheblichen Sachverhalts verletzt, weil im Zeitpunkt des Erlasses des
Planfeststellungsbeschlusses eine Nutzung der B 7n als Bundesfernstraße nicht
mehr sicher feststand. Der Kläger hatte den Beklagten bereits in seinem
Einwendungsschreiben vom 28. Oktober 1996 auf die im Abstufungskonzept des
Bundesministeriums für Verkehr vom 1. Januar 1995 dokumentierte
Abstufungsabsicht hinsichtlich der B 7 alt hingewiesen. Dass schon zu diesem
Zeitpunkt ein Wandel in der Beurteilung der zukünftigen Funktion der B 7n
eingetreten war, belegten die Antworten der Bundesregierung auf parlamentarische
Anfragen vom 4. Juli (BT-Drucks. 13/5234, S. 38 f.) und vom 1. August 1996 (BT-
Drucks. 13/5380). In der erstgenannten Antwort legte die Bundesregierung dar, dass
die B 7 alt zwischen der westlichen und der östlichen Kreisgrenze N. nach der
Realisierung ausgewiesener Bedarfsplanmaßnahmen zur Abstufung gelangen soll.
In der Antwort vom 1. August 1996 waren die Entwicklungsstufen und der Inhalt des
Abstufungskonzepts im einzelnen aufgeführt sowie für die B 7 alt die abzustufenden
Streckenabschnitte - zu denen auch die Ortsdurchfahrt N. gehört - konkret
benannt. Auch nach Abschluss des Einwendungsverfahrens blieb das Thema
"Abstufung" und die damit verbundene Funktionsänderung aktuell. Unter dem 8.
Oktober 1997 unterrichtete der Bundesrechnungshof den Deutschen Bundestages
darüber, dass "die Planungen des Bundesministeriums und des Landes ... vor(-
sähen), die Bundesstraße 7 neu nach ihrer Fertigstellung in eine nachrangige
Straßenklasse abzustufen" (BT-Drucks. 13/8550, S. 163). In der Antwort vom 11.
Dezember 1997 auf eine weitere parlamentarische Anfrage zum Thema
"Änderungen im Aufstellungsverfahren des Bedarfsplanes für Bundesfernstraßen
durch die Stellungnahme des Bundesrechnungshofes zum Bau der Bundesstraße 7
neu" hieß es dazu sogar, das Vorhaben einer Ortsumgehung N. im Zuge der B 7
sei vom Bundesministerium für Verkehr bis zur nächsten Fortschreibung des
Bedarfsplans zurückgestellt; sie stehe im dann fälligen Gesetzgebungsverfahren
erneut zur Disposition (BT-Drucks. 13/9444, S. 3). In dieser Situation hätte sich der
Beklagte, der die Bundesfernstraßen im Auftrag des Bundes plant und baut (vgl. Art.
90 Abs. 2 GG), vergewissern müssen, ob eine Verwirklichung und Nutzung der
Ortsumgehung N. als Bundesfernstraße derzeit noch gewollt war, und das
Ergebnis seiner tatsächlichen Feststellungen in die Abwägung einstellen müssen,
und zwar insbesondere auch dahin, ob das Planfeststellungsverfahren fortgeführt
werden soll.

79

2. Dieser Fehler in der fachplanerischen Abwägung führt nach § 17 Abs. 6 c
FStrG indessen nicht zur Aufhebung des streitgegenständlichen
Planfeststellungsbeschlusses. Der Fehler ist zwar offensichtlich, weil er sich ohne
weiteres aus dem Planfeststellungsbeschluss ergibt. Es besteht auch die konkrete
Möglichkeit, dass die Entscheidung ohne den Mangel anders ausgefallen wäre. Bei
einer ordnungsgemäßen Ermittlung der diesbezüglichen Abwägungsgrundlagen
hätte der Beklagte unter Umständen von einer Fortführung der Planung bis zu einer
endgültigen Klärung der offenen Fragen abgesehen. Der Mangel, an dem der
angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet, führt nach § 17 Abs. 6 c Satz 2
FStrG indes lediglich zur Feststellung der Rechtswidrigkeit, denn es lässt sich nicht
ausschließen, dass durch Planergänzung oder in einem ergänzenden Verfahren die
Abwägung auf einer gesicherten Tatsachengrundlage nachgeholt und der Mangel
dadurch behoben werden kann. Jedenfalls ist er nicht von solcher Art und Schwere,
dass die Planung von vornherein in Frage gestellt erscheint.

80

B. Daneben leidet der Planfeststellungsbeschluss auch an einem Mangel bei der
naturschutzrechtlichen Abwägung, der die Entscheidung ebenfalls trägt.

81

I. Der Planfeststellungsbeschluss genügt nicht den Anforderungen, die § 4 Abs. 5
des Gesetzes zur Sicherung des Naturhaushalts und zur Entwicklung der Landschaft
(Landschaftsgesetz - LG NRW) in der hier maßgeblichen Fassung der
Bekanntmachung vom 15. August 1994 (GV. NRW. S. 710), geändert durch Gesetz
vom 2. Mai 1995 (GV. NRW. S. 382), an die Entscheidung über den erforderlichen
Ausgleich nicht vermeidbarer Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft stellt.

82

Nach der genannten Vorschrift, die mit der rahmengesetzlichen Norm des § 8
Abs. 3 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege
(Bundesnaturschutzgesetz - BNatSchG) in der bei Erlass des
Planfeststellungsbeschlusses geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 12.
März 1987 (BGBl. I S. 889) inhaltlich übereinstimmt, ist ein Eingriff zu untersagen,
wenn die Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege bei der Abwägung
im Range vorgehen und die Beeinträchtigung nicht zu vermeiden oder nicht im
erforderlichen Maß auszugleichen ist. Diese besondere naturschutzrechtliche
Abwägungsentscheidung bildet den Schlusspunkt der Eingriffsregelung, die auf einer
Stufenfolge (Vermeidung, Ausgleich, Ersatz) aufbaut, bei der die
Tatbestandsvoraussetzungen für jede Stufe abschließend umschrieben sind. Dabei
ist nach der gesetzlichen Systematik von zentraler Bedeutung, mit welchem Ergebnis
die Kompensationsproblematik auf der ihr vorgelagerten Ebene bewältigt worden ist,
weil im Falle eines vollständigen Ausgleichs des Eingriffs für eine fachplanerische
Abwägung kein Raum ist. Auch ist eine Entscheidung über die Durchführung von
Ersatzmaßnahmen auf der nachgeschalteten dritten Stufe der Eingriffsregelung nur
noch dann zu treffen, wenn ein Rest von nicht vermeidbaren und nicht in dem
erforderlichen Maße ausgleichbaren Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft
übrig bleibt. Ist ein vollständiger Ausgleich nicht möglich, hat sich die dann gebotene
Abwägung daran auszurichten, ob die Ausgleichsbilanz ausreicht, um die mit einem
Vorhaben verbundenen Anforderungen an Natur und Landschaft zu rechtfertigen.
Der Ausgleichsbedarf bestimmt sich nach Art und Intensität des Eingriffs. Je größer
das Ausgleichsdefizit im Verhältnis zur Schwere des Eingriffs ist, desto mehr spricht
für einen Vorrang der Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege,
während im umgekehrten Fall die Wahrscheinlichkeit wächst, dass der Eingriff nicht
zu untersagen ist.

83

BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A
18.99 -, BVerwGE 112, 140 (160 ff.).

84

Um den gesetzlichen Anforderungen des § 4 Abs. 5 LG NRW gerecht werden zu
können, muss der Planungsträger mithin zunächst im Einzelnen darlegen, wie sich
der geplante Eingriff auf Natur und Landschaft auswirkt, wobei neben den
Flächenverlusten insbesondere die funktionalen Beeinträchtigungen aufzulisten sind.
Anhand dieser Zusammenstellung ist der Ausgleichsbedarf zu ermitteln. Sodann sind
Ausgleichs- und ggfs. Ersatzmaßnahmen festzulegen. Bei der sich anschließenden
Prüfung, wie groß das Ausgleichsdefizit ist, dürfen allerdings nur die
Ausgleichsmaßnahmen berücksichtigt werden.

85

Der Beklagte hat diese Grundsätze verkannt. Es fehlt bereits an einer in sich
schlüssigen Kompensationsbilanz, auf deren Grundlage der Beklagte eine
sachgerechte Entscheidung hätte treffen können. Noch im Erläuterungsbericht vom
21. Juni 1996 wird der durch das Vorhaben verursachte Eingriff in Natur und
Landschaft - insbesondere in Biotopstrukturen und das Landschaftsbild (siehe S. 2
und 3) - als erheblich, aber als "durch die vorgesehenen Ausgleichsmaßnahmen ...
im gesetzlichen Sinne vollständig kompensiert" (siehe S. 6) bewertet. Dieser
Einschätzung entsprechend sind den durch den Straßenbau bedingten, in Anlage 5
Tabelle 2 des Erläuterungsberichts im einzelnen aufgeführten Beeinträchtigungen
von Natur und Landschaft konkrete Ausgleichsmaßnahmen zugeordnet. Im
Gegensatz dazu bewertet der Beklagte - ausdrücklich "entgegen den Darstellungen
in den Planunterlagen" - in der Nebenbestimmung A 5.3.7 des
Planfeststellungsbeschlusses dort lediglich in der Art einer salvatorischen Klausel
pauschal beschriebene landschaftspflegerische Begleitmaßnahmen, die sich nach
dem Text der Bestimmung nur auf nicht ausgleichbare Eingriffe beziehen sollen,
nunmehr als Ersatzmaßnahmen.

86

Mangels konkreter Angaben lässt sich aus dieser Nebenbestimmung weder
ableiten, welche der bisher als Ausgleichsmaßnahmen vorgesehenen
Begleitmaßnahmen nunmehr zu Ersatzmaßnahmen werden sollen, noch wird eine
nachvollziehbare Begründung der geänderten Einschätzung geliefert. Der in die
Nebenbestimmung aufgenommene Klammerzusatz, die Ersatzmaßnahmen bezögen
sich auf "in funktionaler bzw. zeitlicher Hinsicht nicht ausgleichbare" Eingriffe, kann -
isoliert betrachtet - die veränderte Bewertung nicht erklären, denn es handelt es sich
um einen bloßen Allgemeinplatz ohne fallbezogene Aussagekraft. Auch die
Begründung des Planfeststellungsbeschlusses hilft in diesem Zusammenhang nicht
weiter. Zwar werden unter Gliederungspunkt B 5.4.9.4 der Eingriff in den Quellsumpf
des T. bach und in das Schilfröhricht, die Beeinträchtigung von brachliegenden
Kleingewässern, die Inanspruchnahme von alten Gehölzbeständen, die
straßenbedingte Trennwirkung und die Veränderung des Landschaftsbildes als nicht
ausgleichbar bewertet und damit im Vergleich zur Nebenbestimmung A 5.3.7
zumindest einige Eingriffe näher bezeichnet. Indes fehlt es auch hier sowohl an einer
Begründung, warum gerade diese Eingriffe aus Sicht des Beklagten nicht
ausgleichbar sind, als auch an der konkreten Festlegung der dafür nunmehr
erforderlichen Ersatzmaßnahmen nach Art, Flächenbedarf und räumlicher
Zuordnung.

87

Neben dem Problem der Bestimmtheit und der mangelnden Begründung für die
geänderte Einschätzung lässt sich des weiteren nicht erkennen, aus welchen
Gründen zuvor dem Ausgleich von "Eingriffen in alte Gehölzbestände, in
Gewässerbiotope und in das Landschaftsbild" zu dienen bestimmte
Begleitmaßnahmen nunmehr an derselben Stelle als Ersatzmaßnahmen erforderlich
sein sollen. Immerhin besteht nach den gesetzlichen Vorgaben ein deutlicher
qualitativer Unterschied zwischen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen. Nach § 4 Abs.
4 Satz 2 LG NRW müssen Ausgleichsmaßnahmen so beschaffen sein, dass in dem
von dem Vorhaben betroffenen Landschaftsraum keine erhebliche oder nachhaltige
Beeinträchtigung des Naturhaushaltes zurückbleibt und das Landschaftsbild
landschaftsgerecht wieder hergestellt oder neu gestaltet ist. Das schränkt die zur
Auswahl stehenden Flächen und die in Betracht kommenden Maßnahmen ein.
Demgegenüber lockert § 5 Abs. 1 Satz 1 LG NRW für Ersatzmaßnahmen das
Erfordernis des räumlichen und sachlichen Zusammenhangs; es muss nur noch ein
funktionaler und landschaftsräumlicher Zusammenhang mit dem Eingriff und zu dem
Eingriffsort bestehen.

88

Bei der vom Beklagten vorgenommenen "Umetikettierung" von Ausgleichs- in
Ersatzmaßnahmen handelt es sich auch nicht um einen nur geringfügigen Fehler.
Denn er schlägt auf den Kern des Ausgleichskonzepts und damit auf die der
naturschutzrechtlichen Abwägung zugrunde liegende Ausgleichsbilanz durch. Wegen
der fehlenden Bestimmtheit lassen sich im einzelnen betroffene Begleitmaßnahmen
nicht genau zuordnen. Gesichert ist allerdings, dass der Beklagte im
Planfeststellungsbeschluss jedenfalls die Veränderung des Landschaftsbildes, von
der nach dem Inhalt des Erläuterungsberichts (vgl. S. 76 f.) immerhin eine Fläche
von gut 470.000 qm betroffen ist, nunmehr als nicht ausgleichbar bewertet und damit
nach dem Inhalt der Nebenbestimmung A 5.3.7 und der Begründung des
Planfeststellungsbeschlusses (siehe S. 82) alle im Zusammenhang mit diesem
Eingriff benannten landschaftspflegerischen Maßnahmen (siehe S. 76 f. des
Berichts) nicht mehr Ausgleichs-, sondern Ersatzmaßnahmen sein sollen.

89

Überdies hat der Beklagte den Unterschied zwischen Ausgleichs- und
Ersatzmaßnahmen verkannt und dadurch in seine Kompensationsbilanz Maßnahmen
einbezogen, die nach seiner eigenen Einschätzung zur Deckung des
Ausgleichsbedarfs ungeeignet sind. Er misst nämlich ausweislich des
Planfeststellungsbeschlusses (siehe S. 84) der Unterscheidung zwischen
Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen eine "ausschließlich formell-rechtliche
Bedeutung" zu. Damit setzt er sich in Widerspruch zur gesetzlich verankerten
Stufenfolge und den Grundlagen der naturschutzrechtlichen Abwägung. Zwar mag
es Ersatzmaßnahmen geben, die einem Ausgleich in Art und Funktion nahe
kommen. Sie bleiben aber Ersatzmaßnahmen und müssen nach dem oben
skizzierten gesetzlichen Stufenmodell bei der naturschutzrechtlichen Abwägung
außer Betracht bleiben, weil der Gesetzgeber dieser Art der Kompensation einen
Standort hinter der Abwägung zugewiesen hat.

90

II. Der Fehler, der dem Beklagten bei Anwendung des § 4 Abs. 5 LG NW
unterlaufen ist, führt indes nicht zur Aufhebung des streitgegenständlichen
Planfeststellungsbeschlusses. Das folgt aus § 17 Abs. 6 c FStrG. Die Vorschrift ist
hier anwendbar, obwohl der Beklagte außerhalb der fachplanerischen Abwägung
stehendes zwingendes Recht verletzt hat. Die dort getroffene Fehlerfolgenregelung
ist nicht auf die spezifisch planerische Abwägung beschränkt, sondern erstreckt sich
auch auf die naturschutzrechtliche Abwägung.

91

BVerwG, Urteile 14. November 2002 - 4 A
15.02 -, NVwZ 2003, 485 (486), vom 17. Mai 2002 -
4 A 28.01 -, BVerwGE 116, 254 (268), und vom 27.
Oktober 2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140 (164
f.).

92

Der Fehler, der dem Beklagten bei der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung
unterlaufen ist, ist zwar offensichtlich, weil er sich aus dem
Planfeststellungsbeschluss selbst und den von ihm in Bezug genommenen
Unterlagen ergibt. Es besteht auch die konkrete Möglichkeit, dass die Entscheidung
ohne den Mangel anders ausgefallen wäre. Es ist nämlich durchaus denkbar, dass
bei einer korrekten Bilanzierung des Ausgleichs das Vorhaben entweder ganz
aufgegeben oder die Trasse in einer Weise verschoben wird, dass Grundbesitz des
Klägers zukünftig nicht benötigt wird. Denn der Beklagte betont in der Begründung
des Planfeststellungsbeschlusses (siehe unter B 5.4.9.3), dass trotz
Berücksichtigung von Vermeidungs- und Minimierungsgesichtspunkten das
Vorhaben erhebliche und nachhaltige Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes, des
Landschaftsbildes und der Erholungsnutzung verursacht. Angesichts des Gewichts
der betroffenen naturschutzrechtlichen Belange kann Ergebnis einer zutreffenden
naturschutzrechtlichen Abwägung somit selbst die Aufgabe des Vorhabens sein. Der
Mangel, an dem der angefochtene Planfeststellungsbeschluss leidet, führt aber nach
§ 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG lediglich zur Feststellung der Rechtswidrigkeit, denn es
lässt sich nicht ausschließen, dass im Wege der Planergänzung oder eines
ergänzenden Verfahrens ein schlüssiges Ausgleichskonzept erstellt und der Mangel
dadurch behoben werden kann. Jedenfalls ist er nicht von solcher Art und Schwere,
dass die Planung von vornherein in Frage gestellt erscheint.

93

C. Mit dem weitergehenden Antrag auf Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses kann der Kläger nicht durchdringen. Die von ihm als
Enteignungsbetroffener innerhalb der Klagefrist und der nach § 17 Abs. 6b FStrG zur
Verfügung stehenden Frist zur Begründung der Klage vorgetragenen
verfahrensrechtlichen Rügen greifen ebenso wenig durch wie die materiell-
rechtlichen Rügen.

94

I. Verfahrensmängel, die mit Blick auf subjektiv-öffentliche Rechte des
Klägers die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses rechtfertigen
können, sind nicht dargelegt.

95

1. Soweit der Kläger als Verfahrensmangel rügen will, die zum Nachweis
der Planrechtfertigung dienende Kosten-Nutzen-Analyse sei nicht ausgelegt
und ihm auch im Übrigen nicht zur Kenntnis gegeben worden, kann dies nicht
zur Aufhebung des vorliegenden Planfeststellungsbeschlusses führen.
Verfahrensvorschriften vermitteln einem vom Vorhaben Betroffenen keine
selbständig durchsetzbaren Abwehrrechte gegen das Vorhaben. Deren
Nichteinhaltung ist nur dann rechtlich relevant, wenn die konkrete Möglichkeit
erkannt werden kann, dass sich ein etwaiger Verfahrensfehler auf die materiell-
rechtliche Position des jeweiligen Klägers ausgewirkt haben könnte (§ 46
VwVfG NRW) und der Vorhabenträger ohne den Verfahrensfehler anders
entschieden hätte.

96

BVerwG, Beschluss vom 21. Januar 1998 - 4 VR
3.97 -, NVwZ 1998, 616 (617).

97

Das ist hier hinsichtlich der Kosten-Nutzen-Analyse bereits deshalb nicht
der Fall, weil sie Grundlage der allein vom Gesetzgeber schon vor Beginn der
konkreten Planung getroffenen Bedarfsentscheidung und des Nachweises der
Planrechtfertigung, nicht aber der Abwägungsentscheidung des
Vorhabenträgers im Verwaltungsverfahren ist. Zudem waren aus dem
Erläuterungsbericht und den Lageplänen alle diesbezüglichen
abwägungserheblichen Belange zu entnehmen.

98

2. Soweit der Kläger eine Nichtbeachtung der Richtlinie 92/43/EWG des
Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der
wild lebenden Tiere und Pflanzen (FFH-Richtlinie - FFH-RL - Abl. EG Nr. L 206)
unter verfahrensrechtlichen Gesichtspunkten rügt, bleibt festzuhalten, dass
sich aus dieser Richtlinie keine im Planfeststellungsverfahren zu beachtenden,
dem Individualrechtsschutz dienliche Verfahrensrechte ableiten lassen.

99

OVG NRW, Urteil vom 29. Mai 1998 - 23 D
32/96.AK -, Seite 16 des Urteilsabdrucks.

100

Überdies hat der Kläger auch nicht substantiiert dargelegt, inwieweit eine
Nichtbeachtung dieser Richtlinie eine Verletzung seiner Rechte bewirkt haben soll.

101

3. Dem Planfeststellungsbeschluss haften keine Mängel an, die zur
Unbestimmtheit und damit zur (Teil-)Nichtigkeit führen könnten. Er ist nicht etwa in
Bezug auf den Lärmschutz deshalb unbestimmt, weil er in der Nebenbestimmung A
5.2.1 die Aufbringung eines lärmmindernden Straßenbelags

102

- vgl. auch Senatsurteil vom 29. August 2002
- 11 D 90/96.AK -, Seite 14 des Urteilsabdrucks -,

103

vorsieht, dem Träger der Straßenbaulast aber zugleich aufgibt, die Einhaltung
der Pegelwerte ggfs. durch zusätzliche, allerdings nicht benannte Maßnahmen
sicherzustellen. Denn, wie die Ausführungen auf Seite 67 unten des
Planfeststellungsbeschlusses erhellen, sieht der Vorhabenträger die dauerhafte
Lärmminderung schon allein durch Aufbringung des Straßenbelags gesichert, sodass
die Adressaten des Planfeststellungsbeschlusses nicht im Unklaren darüber sein
können, welche Maßnahme zur Einhaltung der Pegelwerte dem
Straßenbaulastträger aufgegeben worden ist.

104

II. Auch materiellrechtlich lässt sich der Planfeststellungsbeschluss im Übrigen
nicht beanstanden.

105

1. Etwaigen Verstößen gegen die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai
1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wild lebenden Tiere und
Pflanzen (FFH-Richtlinie - FFH - RL - Abl. EG Nr. L 206) braucht der Senat nicht
weiter nachzugehen. Zwar können sich enteignungsbetroffene Grundeigentümer
auch auf die Missachtung von EU-Richtlinien berufen, allerdings nur wenn und soweit
diese als objektives Recht anwendungsfähig und von den nationalen Behörden zu
beachten sind.

106

BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - 4 C 11.96 -,
NVwZ 1999, 528.

107

Es gibt hier entgegen der Auffassung des Klägers keine ausreichenden
Anhaltspunkte dafür, dass die Trasse Gebiete durchschneiden oder berühren könnte,
die dem Schutz der FFH-Richtlinie unterfallen. Gemeldete FFH-Gebiete liegen im
Trassenbereich nicht vor. Dass die Bundesrepublik Deutschland im Trassenbereich
liegende Gebiete europarechtswidrig nicht gemeldet hätte, hat der Kläger weder
substantiiert vorgetragen, noch legen dies die Verwaltungsvorgänge nahe.

108

Das Bundesverwaltungsgericht hat in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs mehrfach bekräftigt, dass die FFH-Richtlinie den
Mitgliedstaaten bei der Gebietsauswahl einen fachwissenschaftlichen
Beurteilungsspielraum zugesteht. Welche Gebiete, in denen Lebensraumtypen i.S.
des Anhangs I oder Arten i.S. des Anhangs II vorkommen, zu melden sind, ist nach
Art. 4 Abs. 1 FFH-RL anhand der in Anhang III (Phase 1) festgelegten Kriterien zu
bestimmen. Der Kriterienkatalog ist so formuliert, dass er im Einzelfall
unterschiedliche fachliche Wertungen zulässt. Zwingend geboten ist eine Meldung
nur dann, wenn das Gebiet die von der Richtlinie vorausgesetzten Merkmale aus
fachwissenschaftlicher Sicht eindeutig erfüllt.

109

BVerwG, Urteile vom 27. Februar 2003 - 4 A
59.01 -, DVBl. 2003, 1061, vom 27. Oktober 2000 - 4
A 18.99 -, BVerwGE 112, 140, und vom 27. Januar
2000 - 4 C 2.99 -, BVerwGE 110, 302.

110

Selbst Gebiete, die prioritäre Lebensraumtypen oder Arten aufweisen, müssen
nicht zwingend gemeldet werden. Maßgebend sind auch insoweit die im Anhang in
Phase 1 genannten Auswahlkriterien.

111

BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2003 - 4 A
59/01 -, DVBl. 2003, 1061.

112

In dem planfestgestellten 1. Bauabschnitt der B 7, der hier allein
Streitgegenstand ist, liegen nach den Angaben der Planungsbehörde und dem Inhalt
des Landschaftspflegerischen Begleitplans keine Gebiete mit Lebensräumen oder
Tier- und Pflanzenarten im Sinne der Anhänge I und II der FFH-Richtlinie. Zwar wird
im Planfeststellungsbeschluss (S. 82) erwähnt, dass entgegen der Darstellung in den
Planunterlagen das Vorhaben den Quellsumpf des T. bach und das Schilfröhricht
in nicht ausgleichbarer Weise beeinträchtigt, bei denen es sich um Biotope nach §
20c BNatSchG (a. F.) bzw § 62 LG NRW (a.F.) handelt. Der Biotopschutz nach
nationalem Recht führt aber entgegen der Auffassung des Klägers nicht automatisch
zur Anwendung der FFH-Richtlinie. Vielmehr kommt es - wie dargelegt - allein auf die
Kriterien der Richtlinie an. Der Beklagte hat hierzu unwidersprochen ausgeführt, dass
die geschützten Biotope keine "FFH-Qualität" aufweisen. Die Vorschläge der nach §
29 BNatSchG anerkannten Verbände zur Ausweisung FFH-tauglicher
Landschaftsteile beträfen allein die in größerer Entfernung von der Trasse liegenden
Bereiche des E. - und des O. , nicht aber den planfestgestellten
Trassenbereich.

113

2. Sonstige Fehler bei der fernstraßenrechtlichen Abwägung, die offensichtlich
waren und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind, können nicht
festgestellt werden.

114

Gemäß § 17 Abs. 1 FStrG sind die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und
privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung
zu berücksichtigen. Die Überprüfung der von der Planfeststellungsbehörde
getroffenen Entscheidung führt in bezug auf den Abwägungsvorgang und das
Abwägungsergebnis nach den von der höchstrichterlichen Rechtsprechung hierzu
entwickelten Maßstäben

115

- vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 25. September
2002 - 9 A 5.02 -, m.w.N., und vom 8. Juni 1995 - 4
C 4.94 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 102 (S. 31) -

116

zu keinen im Grundsatz erheblichen Beanstandungen, die zur Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses führen könnten (vgl. § 17 Abs. 6c FStrG).

117

a) Die vom Kläger bemängelte Trassenwahl für den 1. Bauabschnitt ist nicht zu
beanstanden. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss enthält in seiner
planerischen Entscheidung zu Gunsten der jetzigen Trassierung keine
rechtserheblichen Mängel. Dabei hat das Gericht insbesondere nicht zu fragen, ob
auch eine andere Trassenführung rechtlich zulässig gewesen wäre, oder gar durch
eigene Ermittlungen ersatzweise zu planen und sich hierbei von Erwägungen einer
"besseren" Planung leiten zu lassen.

118

BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - 4 A 9.97 -,
BVerwGE 107, 1 (10).

119

Daran gemessen geht die Rüge des Klägers, es gäbe Varianten, die einen
größeren Entlastungseffekt für den innerstädtischen Verkehr erwarten ließen, da
selbst aus dem Verkehrsentwicklungsplan 1996 folge, dass die N.
Verkehrsprobleme nur mit einem innerstädtischen Verkehrsring gelöst werden
könnten, ins Leere. Denn Gegenstand und Ziel der Planung ist die Errichtung einer
Bundesfernstraße mit gegenüber einer Ortsdurchfahrt erleichterten Bedingungen für
den weiträumigen Verkehr und der damit verbundenen Verbesserung des
überregionalen Verkehrsablaufs (vgl. PFB S. 53), nicht aber die Lösung
innerstädtischer Verkehrsprobleme, die durch den auf N. ausgerichteten Ziel-
und Quellverkehr und die dortige, dem Zuständigkeitsbereich anderer
Straßenbaulastträger zugeordnete Straßenführung entstehen. Eine Entlastung des
innerstädtischen Verkehrsnetzes ist aus dem Blickwinkel des Vorhabenträgers nur
legitimer Nebenzweck. Vor diesem Hintergrund wird im Planfeststellungsbeschluss
(S. 54) auch zutreffend eingeräumt, dass allein die durch das Vorhaben bewirkte
Verkehrsentlastung von etwa 25 % die Lebensqualität in der Innenstadt nicht
hinreichend verbessern wird. Es bedürfe vielmehr flankierender Maßnahmen der im
städtischen Verkehrsentwicklungsplan und im Schlussbericht des BSV B. der
Untersuchungen zum Verkehrsentwicklungsplan aus Dezember 1993 aufgezeigten
Art, um der neuen Straße soviel Verkehrsarbeit wie möglich zuzuweisen (sog.
Sektorenmodell). Insoweit übersieht der Kläger, dass der von ihm zur Unterstützung
seiner Argumentation benannte Inhalt des Verkehrsbedarfsplans allein auf die
Verkehrsbedürfnisse N. abstellt und schon wegen dieser räumlich verengten
Betrachtungsweise nicht Grundlage der Fernstraßenplanung sein kann. Aber auch
inhaltlich ist die Kritik des Klägers insoweit nicht berechtigt. Denn nach den in den
genannten Untersuchungen getroffenen Feststellungen führen im Zusammenhang
mit dem Bau der Umgehungsstraße vorgenommene Veränderungen am
innerstädtischen Straßennetz durchaus zu einer wesentlichen Entlastung heutiger
Hauptverkehrsstraßen, sodass die B 7n zumindest auch einen nennenswerten
Beitrag zur Verbesserung der innerstädtischen Verkehrsstruktur leisten kann.

120

Dass der Planungsträger sich bei der Trassenwahl maßgeblich auch am
Bedarfsplan orientiert hat, stellt keinen Abwägungsfehler dar. Die gesetzliche
Bedarfsfeststellung beansprucht für sich zwar keine strikte Verbindlichkeit, es
versteht sich aber von selbst, dass die Behörde die gesetzgeberischen Wertungen,
die im Bedarfsplan ihren Niederschlag gefunden haben, als Abwägungsbelang
berücksichtigen darf. Denn mit der gesetzlichen Festlegung der Grobtrasse entsteht
für den Planungsträger ein Zielkorridor, innerhalb dessen er das bestehende
Verkehrsbedürfnis planerisch zu bewältigen hat. Eine Trassenführung, die wie hier
mit der Nordumgehung dem Bedarfsplan entspricht, würde sich zur Erreichung des
Planungsziels nur dann als ungeeignet erweisen, wenn sich im
Planfeststellungsverfahren herausstellt, dass sie Nachteile mit sich bringt, die so
schwer wiegen, dass demgegenüber selbst das gesetzlich festgestellte
Verkehrsbedürfnis nicht gewichtig genug ist, um sie in der Abwägung zu überwinden.

121

BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 2000 - 4 A
18.99 -, BVerwGE 112, 140 (154), und vom 20. Mai
1999 - 4 A 12.98 -, Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr.
154.

122

Nachteile von solchem Gewicht hat der Kläger nicht aufgezeigt.

123

b) Gegen die schon vom Gesetzgeber mit der Ausweisung im
Bundesfernstraßenbedarfsplan 1993 bis 1997 vorgegebene Abschnittsbildung sind
rechtliche Bedenken nicht zu erheben. Sie entspricht den Anforderungen des § 17
Abs. 1 Satz 2 FStrG.

124

Die Rechtsfigur der planungsrechtlichen Abschnittsbildung stellt eine
richterrechtliche Ausprägung des Abwägungsgebots dar. Ihr liegt die Erwägung
zugrunde, dass angesichts vielfältiger Schwierigkeiten, die mit einer detaillierten
Streckenplanung verbunden sind, die Planfeststellungsbehörde ein planerisches
Gesamtkonzept häufig nur in Teilabschnitten verwirklichen kann. Die jeweilige
Abschnittsbildung muss sich jedoch inhaltlich rechtfertigen lassen und ihrerseits das
Ergebnis planerischer Abwägung sein. Darüber hinaus bedarf der planfestgestellte
Streckenabschnitt vor dem Hintergrund der beabsichtigten Gesamtplanung der
eigenen Planrechtfertigung. Daher muss der jeweilige Teilabschnitt eine insoweit
selbständige Verkehrsfunktion besitzen. Mit dieser rechtlichen Bindung soll unter
anderem gewährleistet werden, dass die Bildung von Teilabschnitten auch dann
noch planerisch sinnvoll ist und bleibt, wenn sich - aus welchen Gründen auch
immer - die Verwirklichung der Gesamtplanung verzögert oder schließlich ganz
aufgegeben werden sollte.

125

Die damit angesprochene Gefahr des sog. Planungstorsos

126

- BVerwG, Urteil vom 19. Mai 1998 - 4 A 9.97 -,
BVerwGE 107, 1 (16) -

127

besteht bezogen auf den nachfolgenden 2. Streckenabschnitt von der L 403 bis
zur B 7 im Osten N. nicht. Der planfestgestellte Abschnitt ist Teil einer
Gesamtplanung, die im Bedarfsplan für die Bundesfernstraßen ihren Niederschlag
gefunden hat. Das der Planfeststellung zugrunde liegende Gesamtkonzept lässt sich
bei dem hier anzulegenden Prognosemaßstab

128

- vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2000 - 4 A
18.99 -, BVerwGE 112, 140 (154) -,

129

verwirklichen. Seine Umsetzung sieht sich also objektiv nicht vor unüberwindbare
Hindernisse gestellt. Der planfestgestellte Abschnitt der B 7n besitzt eine
eigenständige Verkehrsbedeutung, weil wegen der Verknüpfung B 7alt, L 239, L 156,
L 403 eine Verbindung zum überregionalen Verkehrsnetz besteht und er mit seiner
Entlastungswirkung zur Verbesserung der innerstädtischen Verkehrssituation
beitragen wird. Es verbleiben trotz des gesetzten Zwangspunktes für die Fortführung
der Straße nach den bisherigen Erhebungen - insbesondere dem Inhalt der
Umweltverträglichkeitsstudie - für die Anschlussplanung auch keine
unüberwindbaren Probleme.

130

c) Im Planfeststellungsbeschluss wurden die privaten Interessen des Klägers
ausreichend berücksichtigt. Der Vorhabenträger hat insbesondere die Probleme
bezüglich des Immissionsschutzes gegen Verkehrslärm abwägungsfehlerfrei gelöst.
Die in der Klageschrift erhobene Rüge, die Berechnungen der
Verkehrlärmimmissionen seien unrichtig, weil die angenommenen
Verkehrsgeschwindigkeiten unrealistisch seien und selbst bei Aufbringung eines
lärmmindernden Straßenbelags die Grenzwerte nur knapp oder überhaupt nicht
durch aktive Maßnahmen gewährleistet werden könnten, geht fehl.

131

Der Schutz der (Wohn-)Bevölkerung vor Verkehrslärm ist ein Belang, dem eine
Straßenplanung gemäß § 41 Abs. 1 BImSchG Rechnung zu tragen hat. Hiernach ist
u.a. bei dem Bau öffentlicher Straßen unbeschadet des § 50 BImSchG
sicherzustellen, dass durch diese keine schädlichen Umwelteinwirkungen durch
Verkehrsgeräusche hervorgerufen werden können, die nach dem Stand der Technik
vermeidbar sind.

132

Der Beklagte hat das Problem des Verkehrslärms gesehen. Die erforderlichen
Untersuchungen wurden durchgeführt und die sich hieraus ergebenden
Konsequenzen gezogen.

133

Auf der Grundlage der Sechzehnten Verordnung zur Durchführung des Bundes-
Immissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung - 16. BImSchV -) vom
12. Juni 1990 (BGBl. I S. 1036) in Verbindung mit den von dieser Verordnung in
Bezug genommenen Richtlinien für den Lärmschutz an Straßen - Ausgabe 1990
(RLS-90) - wurde eine schalltechnische Untersuchung durchgeführt. Hiervon
ausgehend ist der Beklagte den normativen Anforderungen der 16. BImSchV
insoweit gerecht geworden, als er für die streitbefangenen Grundstücke berechnete
Beurteilungspegel seiner Entscheidung zugrunde gelegt hat. § 2 Abs. 1 der
16. BImSchV schreibt zum Schutz der Nachbarschaft vor schädlichen
Umwelteinwirkungen durch Verkehrsgeräusche Immissionsgrenzwerte fest, die der
Beurteilungspegel nicht überschreiten darf. Dieser Beurteilungspegel ist gemäß § 3
Satz 1 der 16. BImSchV nach der Anlage 1 der Verordnung zu berechnen. Er wird
u.a. auf der Grundlage des prognostizierten durchschnittlichen Verkehrsaufkommens
ermittelt. Die Immissionsgrenzwerte haben den Charakter von Mittelungspegeln, zu
deren Wesensmerkmalen es gehört, dass der tatsächliche Lärmpegel zu bestimmten
Zeiten höher, zu anderen Zeiten niedriger liegt. Da der Lärmschutz an Straßen sich
somit nicht an möglichen Spitzenbelastungen, sondern nur an der
vorausschätzbaren Durchschnittsbelastung auszurichten braucht, kann der Kläger
mit seinem Argument der besonderen Lärmbelastungen durch Lkw in den
Morgenstunden und Motorräder nicht durchdringen.

134

Vgl. BVerwG, Urteile 23. November 2001 - 4 A
46.99 -, NuR 2002, 353 (354), und vom 21. März
1996 - 4 A 10.95 -, NVwZ 1996, 1006, m.w.N.

135

Die für die streitbefangenen Grundstücke maßgeblichen Immissionsgrenzwerte
ergeben sich aus § 2 Abs. 1 Nr. 2 und Abs. 2 Satz 2 der 16. BImSchV. Die auf den
Grundstücken des Klägers stehenden Wohnhäuser liegen in einem Wohngebiet. Die
vom Beklagten zugrunde gelegten Immissionsgrenzwerte von 59 dB(A) am Tag und
49 dB(A) in der Nacht sind damit rechtlich nicht zu beanstanden.

136

Diese Immissionsgrenzwerte werden nicht überschritten. Nach der
lärmtechnischen Berechnung, deren rechnerisches Ergebnis der Kläger nicht
substantiiert in Frage gestellt hat, werden bei Berücksichtigung der in der
"Verkehrsuntersuchung B 7n" aus dem Jahre 1991, neu berechnet für das
Prognosejahr 2010, prognostizierten Verkehrsbelastung der Netzvarianten P2K und
P3K Beurteilungspegel im Erd- bzw. Obergeschoss - das in der Tabelle der Anlage
10.2 der schalltechnischen Untersuchung angegebene zweite Obergeschoss existiert
nach der unbestritten gebliebenen Auskunft des Beklagten vom 12. September 2003
nicht - des Hauses B. weg 5 von nur 53 bzw. 55 dB(A) am Tag und 45 bzw.
47 dB(A) in der Nacht erreicht. Die Beurteilungspegel im Erdgeschoss und im ersten
Obergeschoss des Hauses C. weg 1 liegen mit 46 bzw. 48 dB(A) am Tag und
38 bzw. 40 dB(A) in der Nacht deutlich unter den zulässigen
Immissionsgrenzwerten.

137

Nicht zu beanstanden ist bei dieser Berechnung die Auffassung des Beklagten,
dass für die Benutzung eines lärmmindernden Straßenbelags bei der Lärmprognose
ein Abschlag von 2 dB(A) vorgenommen werden darf. Neuere Untersuchungen
belegen, dass jedenfalls mit dem "Splittmastixasphalt 0/8 und 0/11 ohne Absplittung"
ein solcher Belag zur Verfügung steht, dessen dauerhafte Eignung bewiesen ist.

138

Vgl. dazu: Senatsurteil vom 29. August 2002
- 11 D 90/96.AK -, m.w.N.

139

Der Kläger rügt weiterhin, die Lärmprognose gehe von falschen, weil zu
niedrigen Höchstgeschwindigkeiten aus. Dazu ist festzustellen, dass der
Lärmprognose regelmäßig nur die zulässigen Höchstgeschwindigkeiten zugrunde zu
legen sind, da nur die vom bestimmungsgemäßen Gebrauch der Straße
herrührenden Immissionen Beachtung finden können. Soweit sich Kraftfahrer nicht
an die Verkehrsregeln halten, hat dies nicht der Vorhabenträger zu
verantworten.

140

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2001
- 4 A 46.99 -, NuR 2002, 353 (354), und Beschluss
vom 15. Juni 2000 - 4 B 38.00 -.

141

Obwohl der Kläger nach alledem mit seinem auf Aufhebung des
Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hauptantrag nur zum Teil durchdringen
konnte, war angesichts seiner in der mündlichen Verhandlung abgegebenen
Prozesserklärung zum Rangverhältnis der gestellten Anträge über die Hilfsanträge
nicht mehr zu befinden.

142

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 und § 155 Abs. 1 Satz 3
VwGO. Der Kläger ist mit seinem Aufhebungsantrag zwar nicht durchgedrungen, er
hat aber sein Rechtsschutzziel gleichwohl im Wesentlichen erreicht. Seinem
Anliegen, das Vorhaben zu verhindern, wird insoweit Genüge getan, als der
streitgegenständliche Planfeststellungsbeschluss bis zur etwaigen Behebung der
Mängel nicht vollzogen werden darf. Die übrigen Nebenentscheidungen beruhen auf
den §§ 162 Abs. 3, 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

143

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

144