Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-10-27, Aktenzeichen 13 S 865/02

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 25. Januar 2002 - 16 K 3720/01 - teilweise geändert. Die Klage wird insgesamt abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

1

Der am 30.1.1966 in der Türkei geborene Kläger begehrt die Ausstellung eines Reiseausweises für Flüchtlinge nach der Genfer Konvention.

2

Er reiste Anfang 1996 in die Bundesrepublik Deutschland ein und beantragte die Anerkennung als Asylberechtigter. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge stellte mit Bescheid vom 29.9.1997 fest, dass die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG für den Kläger in Bezug auf die Türkei vorliegen, nachdem es durch rechtskräftiges Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 10.7.1997 - A 3 K 13836/96 - hierzu verpflichtet worden war.

3

Mit Urteil des Landgerichts Stuttgart vom 19.9.1997, rechtskräftig seit dem 14.2.1998, wurde der Kläger wegen versuchter schwerer räuberischer Erpressung in Tateinheit mit gefährlicher Körperverletzung und Zuwiderhandlung gegen ein Betätigungsverbot nach dem Vereinsgesetz zu einer Freiheitsstrafe von drei Jahren verurteilt. Das Gericht sah es als erwiesen an, dass der Kläger versucht hatte, in einem Fall mit Gewalt „Spendenzahlungen“ für die verbotene PKK/ERNK einzutreiben.

4

Am 15.10.1997 beantragte der Kläger bei der Stadt Karlsruhe die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis sowie die Ausstellung eines Reiseausweises mit Rückkehrberechtigung. Die Stadt Heilbronn, an die beide Anträge zuständigkeitshalber weitergeleitet worden waren, beschied diese Anträge nicht, woraufhin der Kläger am 11.11.1998 beim Verwaltungsgericht Stuttgart gegen die Stadt Heilbronn Untätigkeitsklage erhob (Az.: 3 K 5540/98). Er erweiterte sein Klagebegehren auf den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.4.1999, mit dem dieses den Kläger aus dem Bundesgebiet ausgewiesen und die Erteilung einer Aufenthaltsbefugnis abgelehnt hatte; zugleich bezog der Kläger das Land Baden-Württemberg im Wege der Klageänderung in das Klageverfahren ein. Am 1.3.2000 nahm der Kläger seine Klage zurück, nachdem sich die Beteiligten außergerichtlich geeinigt hatten. Der Vergleich sieht unter 2. folgende Regelung vor:

5

Das Land Baden-Württemberg wird bei der zuständigen Ausländerbehörde im Juli 2007 gemäß § 30 Abs. 4 AuslG nach Maßgabe der seinerzeit geltenden Bestimmungen auf die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hinwirken, unter der Voraussetzung, dass Herr Yildiz bis dahin keine neuen Straftaten begangen hat, die zu einer Verurteilung geführt haben.

6

Seit dem 14.3.2000 ist der Kläger im Besitz einer Duldung, der die Auflage beigefügt ist: „Der Aufenthalt wird auf den Bereich des Landes Baden-Württemberg beschränkt“. Nach seinem Umzug nach Stuttgart stellte der Kläger beim dortigen Ausländeramt den Antrag, ihm ein Reisedokument mit Rückkehrberechtigung auszustellen. Zur Begründung führte er aus, es stehe fest, dass ihm seitens des türkischen Staates politische Verfolgung drohe. Aus diesem Grunde sei es ihm weder möglich noch zumutbar, Ausweispapiere bei der türkischen Auslandsvertretung zu erlangen. Da aufgrund des Bescheids des Bundesamtes für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge vom 29.9.1997 und der Entscheidung der Ausländerbehörde, keine Abschiebung durchzuführen, von einem Daueraufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland auszugehen sei, müsse er die Möglichkeit haben, während seines Urlaubs auch Reisen zu unternehmen.

7

Am 19.12.2000 verzog der Kläger in den Zuständigkeitsbereich der Beklagten. Mit Bescheid vom 29.6.2001 lehnte die Beklagte den am 21.3.2001 erneut gestellten Antrag des Klägers auf Erteilung eines Reisedokumentes mit der Begründung ab, die Voraussetzungen für die Erteilung eines Reisedokumentes nach § 15 Abs. 1 DVAuslG seien nicht erfüllt, da der Kläger weder eine Aufenthaltsgenehmigung noch eine Aufenthaltsbefugnis besitze. Die Erteilung eines Reiseausweises nach Art. 28 Genfer Konvention (GK) könne nicht erfolgen, da sich der Kläger nicht rechtmäßig, sondern nur geduldet im Bundesgebiet aufhalte. Auch die Ausstellung eines Reiseausweises im Wege des Ermessens nach Abs. 1 Satz 2 dieser Vorschrift komme nicht in Betracht. Auch unter Berücksichtigung der sog. Wohlwollensklausel biete sich dies nur an, wenn an dem dauernden Verbleib des Flüchtlings im Bundesgebiet ein besonderes deutsches Interesse bestehe oder der Kläger nicht mehr in das Land seines rechtmäßigen dauernden Aufenthaltes zurückkehren und nicht in einen anderen Staat ausreisen könne oder besonders schutzwürdige Belange des Flüchtlings es verböten, ihn zur Ausreise zu veranlassen. Am dauernden Verbleib des Klägers im Bundesgebiet bestehe insbesondere deshalb kein besonderes deutsches Interesse, weil er Straftäter sei.

8

Den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 4.9.2001 zurück.

9

Am 19.9.2001 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage mit dem Ziel der Verpflichtung der Beklagten zur Ausstellung eines Reiseausweises mit Rückkehrberechtigung erhoben und zur Begründung noch ergänzend vorgetragen, das der Beklagten nach Art. 28 Abs.1 Satz 2 GK eingeräumte Ermessen sei in seinem Fall auf Null reduziert, da davon auszugehen sei, dass er sich auf Dauer in der Bundesrepublik Deutschland aufhalten werde.

10

Mit Urteil vom 25.1.2002 hat das Verwaltungsgericht unter teilweise Aufhebung der angefochtenen Bescheide die Beklagte verpflichtet, über den Antrag des Klägers auf Ausstellung eines Reiseausweises unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, und die Klage im übrigen abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt, das Begehren des Klägers richte sich bei sachdienlicher Auslegung seines Antrags auch auf die Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 GK. Ein Rechtsanspruch auf Ausstellung eines Konventionsausweises stehe dem Kläger jedoch nicht zu. Er sei zwar Flüchtling im Sinne der Genfer Konvention, halte sich jedoch nicht rechtmäßig im Bundesgebiet auf, da er infolge der verfügten Ausweisung vollziehbar ausreisepflichtig sei und sein weiterer Aufenthalt nur wegen des Bestehens des Abschiebungshindernisses nach § 51 Abs. 1 AuslG geduldet werde. Die Beklagte sei jedoch zur Neubescheidung seines Antrags verpflichtet, denn sie habe von dem ihr eingeräumten Ermessen nicht in einer dem Zweck des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GK entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Es sei ermessensfehlerhaft, wenn die Beklagte für die Ausstellung eines Reiseausweises maßgeblich darauf abstelle, ob an dem dauernden Verbleib des Ausländers im Bundesgebiet ein besonderes Interesse bestehe. Die Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GK würde nach der von der Beklagten vertretenen Rechtsauffassung leer laufen, da am dauerhaften Verbleib von sich nicht rechtmäßig in Deutschland aufhaltenden Flüchtlingen regelmäßig kein besonderes Interesse bestehe. Nach dem Wortlaut dieser Vorschrift solle aber gerade denjenigen Flüchtlingen eine wohlwollende Prüfung des Antrags auf Ausstellung eines Flüchtlingsausweises zukommen, die von dem Land, in dem sie ihren rechtmäßigen Aufenthalt hätten, keinen Reiseausweis erhalten könnten. Dies habe die Beklagte zwar erkannt, aber nicht hinreichend zugunsten des Klägers berücksichtigt, da sie trotz des Umstandes, dass dem Kläger auch nach ihrer Ansicht eine Rückkehr in die Türkei nicht möglich sei, maßgeblich darauf abgestellt habe, dass am dauerhaften Verbleib des Klägers im Bundesgebiet kein besonderes deutsches Interesse bestehe. Zu Unrecht habe die Beklagte in ihre Ermessenserwägungen auch nicht mit einbezogen, dass eine Abschiebung des Klägers auf Dauer nicht beabsichtigt sei, ihm für das Jahr 2007 sogar die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis in Aussicht gestellt worden sei und er faktisch einen Daueraufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland begründet habe. Dass zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung der Ausstellung des Reiseausweises entgegenstünden, sei nicht ersichtlich. Es könne zwar ein öffentliches Interesse daran bestehen, eine unbeschränkte und unkontrollierte Reisetätigkeit eines politischen Aktivisten zu verhindern. Die Erteilung eines Reiseausweises habe auf die Reisetätigkeit des Klägers im Bundesgebiet jedoch keinen Einfluss, da seine Duldung nach wie vor räumlich beschränkt wäre. Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger vom Ausland aus Straftaten vorbereiten wolle, lägen nicht vor. Er sei zudem seit Verbüßung seiner Strafe nicht mehr straffällig geworden.

11

Gegen das ihr am 6.2.2002 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 5.3.2002 die Zulassung der Berufung beantragt. Der Senat hat mit am 19.4.2002 der Beklagten zugestellten Beschluss vom 2.4.2002 die Berufung zugelassen.

12

Mit am 21.5.2002, dem auf den Pfingstmontag folgenden Tag, bei Gericht eingegangenen Fax hat die Beklagte die Berufung begründet und ausgeführt, die Ausstellung eines Reiseausweises im Wege der Ermessensausübung nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GK komme nur in besonders gelagerten Fällen in Betracht. Ein solcher Ausnahmefall sei beim Kläger nicht gegeben. Die Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GK sei nämlich auch bei Berücksichtigung der Wohlwollensklausel nur dann angezeigt, wenn an dem dauernden Verbleib des Flüchtlings im Bundesgebiet ein besonderes deutsches Interesse bestehe oder der Flüchtling nicht mehr in das Land seines rechtmäßigen dauernden Aufenthalts zurückkehren und nicht in einen anderen Staat ausreisen könne bzw. besondere schutzwürdige Belange des Flüchtlings es verböten, ihn zur Ausreise zu veranlassen. Am dauernden Verbleib des Klägers im Bundesgebiet bestehe kein besonderes Interesse, da er nachhaltig gegen geltendes Recht verstoßen habe und nach § 47 AuslG ausgewiesen worden sei. Eine Rückkehr des Klägers in sein Heimatland sei zur Zeit zwar ausgeschlossen; vom Vorliegen eines dauernden Abschiebungshindernisses könne jedoch keine Rede sein, da zum jetzigen Zeitpunkt denkbar sei, dass das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge die Feststellung, dass die Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG vorlägen, widerrufe. Im Rahmen der nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GK zu treffenden Ermessensentscheidung seien auch zwingende Gründe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu berücksichtigen. Im Hinblick auf die Ereignisse vom 11.9.2001 in den USA sowie in Djerba komme bei einer prognostischen Betrachtungsweise zum Schutze der in der Bundesrepublik Deutschland lebenden Bevölkerung einer Kontrolle der Reisetätigkeit des Klägers besondere Bedeutung bei. Diese sei bei einem Inhaber eines Reiseausweises nach der Genfer Konvention nicht in demselben Umfang gewährleistet wie bei dem Inhaber eines Ausweisersatzes. Der Kläger sei überdies lediglich im Besitz einer räumlich beschränkten Duldung. Deshalb sei auch keine Notwendigkeit für die Ausstellung eines Reiseausweises erkennbar, da ihm der Aufenthalt sowie Reisen im Bundesgebiet nur innerhalb des Geltungsbereichs der Duldung erlaubt und Auslandsreisen demgemäß erst recht nicht möglich seien. Im Hinblick darauf, dass dem Kläger lediglich eine Duldung erteilt worden sei, die gemäß § 56 Abs. 4 AuslG in Ermangelung des Bestehens einer Rückkehrberechtigung mit der Ausreise erlösche, und angesichts dessen, dass der Kläger bei der Einreise sofort wieder zur Ausreise verpflichtet wäre, stehe auch § 14 Abs. 4 DVAuslG der Ausstellung eines Reiseausweises entgegen. Es könne überdies nicht gewollt sein, dass dem Kläger als ausgewiesenem Ausländer entgegen der Einreisesperre des § 8 Abs. 2 Satz 1 AuslG aufgrund des Bestehens des Abschiebeverbots nach § 51 Abs. 1 AuslG die Wiedereinreise in die Bundesrepublik Deutschland zu gestatten wäre.

13

Die Beklagte beantragt,

14

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 25.1.2002 - 16 K 3720/01 - zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen.

15

Der Kläger beantragt,

16

die Berufung zurückzuweisen.

17

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und den Inhalt der dem Senat vorliegenden Akten der Beklagten, des Regierungspräsidiums Stuttgart und des Verwaltungsgerichts Stuttgart verwiesen.

Entscheidungsgründe

19

Mit dem Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

20

Die - vom Senat zugelassene - Berufung ist statthaft und auch sonst zulässig. Die Berufungsbegründungsschrift wurde rechtzeitig beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (§ 124 a Abs. 6 Satz 1 und Satz 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung, vgl. § 124 a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO).

21

Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht (teilweise) stattgegeben. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Entscheidung der Beklagten über seinen Antrag auf Erteilung eines Konventionspasses. Der Bescheid der Beklagten vom 29.6.2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 4.9.2001 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).

22

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht allerdings zunächst davon ausgegangen, dass dem Kläger kein Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 des Abkommens vom 28.7.1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention - GK -, BGBl. II 1953 S. 560/BGBl. II 1954 S. 619) zusteht. Denn der Kläger ist, wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist, zwar Flüchtling im Sinne dieser Bestimmung (vgl. Urteil des Senats vom 9.6.1994 - 13 S 3154/93 -, VGH BWLs. 1994, Beilage 9, B 5 und OVG Bremen, Urteil vom 18.5.1999 - 1 HB 497/98 -, InfAuslR 1999, 504); er hält sich jedoch, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, nicht rechtmäßig im Sinne von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK in der Bundesrepublik Deutschland auf (vgl. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 17.3.2004 - 1 C 1.03 -, DVBl. 2004, 970).

23

Ebenfalls zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass der Kläger damit lediglich Anspruch darauf hat, dass die Beklagte von dem ihr durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz GK eingeräumten Ermessen, auch jedem anderen im Bundesgebiet befindlichen Flüchtling einen Reiseausweis auszustellen, fehlerfreien Gebrauch macht. Zweck dieser Vorschrift ist es, auch Flüchtlinge, die sich im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates befinden, ohne zum Daueraufenthalt berechtigt zu sein, in die Lage zu versetzen, sich auszuweisen sowie von dem Recht der Freizügigkeit auch durch Ausreise und anschließende Wiedereinreise nach Möglichkeit Gebrauch zu machen. Die Vorschrift setzt daher im Gegensatz zu Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK nicht voraus, dass sich der Flüchtling rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates aufhält, begründet aber keinen Anspruch des Flüchtlings auf Ausstellung des Reiseausweises, sondern stellt die Entscheidungen darüber in das - gegebenenfalls durch die Wohlwollensklausel des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GK eingeschränkte - Ermessen der zuständigen Behörde (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 4.6.1991 - 1 C 42.88 -, InfAuslR 1991, 350; Bay. VGH, Beschluss vom 18.8.2003 - 10 C 03.1864 -, InfAuslR 2004, 109 und Urteil des Senats vom 14.7.1992 - 13 S 2026/98 -, VBlBW 1993, 149).

24

Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht kann es nicht beanstandet werden, dass die Ausländerbehörde von der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz im Falle des Klägers keinen Gebrauch gemacht und die Erteilung eines Reiseausweises abgelehnt hat. Offen bleiben kann dabei, ob sich der Kläger auf die Wohlwollensklausel des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GK berufen kann. Hieran bestehen Zweifel, da diese Bestimmung nach ihrem Wortlaut - eigentlich - nur Anwendung finden kann, wenn es für den Flüchtling noch ein Land des rechtmäßigen gewöhnlichen Aufenthalts gibt, deren Behörden ihm einen Reiseausweis ausstellen könnten. Hieran fehlt es im Falle des Klägers wohl deswegen, weil insoweit als Land der „Zuordnung“ allenfalls die Türkei in Betracht kommt. Die Türkei dürfte für den Kläger im Hinblick auf seine langjährige Abwesenheit von dort sowie angesichts der Tatsache, dass in Bezug auf dieses Land ein Abschiebungsverbot nach § 51 Abs. 1 AuslG festgestellt worden ist, jedoch nicht - mehr - das Land des gewöhnlichen rechtlichen Aufenthalts im Sinne der in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GK verankerten Wohlwollensklausel sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.10.1985 - 9 C 30.85 -, Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 39 und Urteil vom 16.10.1990 - 1 C 15.88 -, InfAuslR 1991, 76 sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5.10.1993 - 11 S 1999/92 -, zitiert nach Juris).

25

Die Frage, ob im Hinblick auf das Fehlen eines Landes des rechtmäßigen Aufenthalts die Wohlwollensklausel im Falle des Klägers überhaupt Anwendung finden kann, bedarf jedoch keiner Entscheidung. Die wohlwollende Prüfung des Antrags auf Ausstellung eines Flüchtlingsausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GK setzt nämlich jedenfalls voraus, dass die Entscheidung über diesen Antrag noch ergebnisoffen ist, d.h. der zuständigen Behörde noch die Wahl verbleibt, ob sie von der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz GKG Gebrauch machen will oder nicht. Hieran fehlt es jedoch im Falle des Klägers, da sich der Entscheidungsspielraum der Beklagten im Hinblick darauf, dass der Kläger bestandskräftig ausgewiesen worden ist, bereits dahingehend verengt hat, dass die Ausstellung eines Flüchtlingsausweises im Ermessenswege gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz GK nicht in Betracht kommt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

26

Der nach Art. 28 Abs. 1 GK auszustellende Reiseausweis hat den primären Zweck, dem Flüchtling grenzüberschreitende Reisen mit anschließender Rückkehr in das Land zu ermöglichen, das den Flüchtlingsausweis ausgestellt hat (vgl. Kloesel/Christ/Häußer, Deutsches Ausländerrecht, Band 2, Art. 28 GK RdNr. 1 und BVerwG, Urteil vom 17.3.2004 - 1 C 1.03 -, DVBl. 2004, 970). Dementsprechend sieht § 13 Abs. 1 des Anhangs zur Genfer Flüchtlingskonvention auch die Verpflichtung jedes der vertragsschließenden Staaten vor, dem Inhaber eines von ihm gemäß Art. 28 GK ausgestellten Reiseausweises die Rückkehr in sein Gebiet zu einem beliebigen Zeitpunkt während der Mindest-Geltungsdauer des Reiseausweises von drei Monaten (vgl. § 13 Abs. 3 und § 5 des Anhangs zur Genfer Flüchtlingskonvention) zu gestatten. Zur Einräumung eines derartigen, mit der Ausstellung des Flüchtlingsausweises unabdingbar verknüpften Rückkehrrechts ist die Beklagte nach innerstaatlichem (Ausländer)Recht im Falle des Klägers jedoch nicht ermächtigt. Dem steht § 8 Abs. 2 Satz 1 AuslG entgegen. Diese Vorschrift schreibt nämlich eine gesetzliche Einreisesperre (Einreiseverbot) und damit zwangsläufig auch eine Aufenthaltssperre (Aufenthaltsverbot) für Ausländer vor, die - wie der Kläger -ausgewiesen oder/und abgeschoben worden sind (vgl. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 7.12.1999 - 1 C 13.99 -, InfAuslR 2000, 176). Für ausgewiesene und/oder abgeschobene Ausländer, die sich im Ausland aufhalten, besteht daher ein generelles Verbot, in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zurückzukehren und sich dort aufzuhalten (vgl. insoweit auch die Begründung zum Gesetzesentwurf vom 27.1.1990, BT-Drucks. 11/6321 S. 57), das nur ausnahmsweise durch die Erteilung einer Betretenserlaubnis nach § 9 Abs. 3 AuslG für einen kurzfristigen Aufenthalt durchbrochen werden kann (vgl. insoweit Jakober/Welte, Aktuelles Ausländerrecht, § 9 AuslG RdNr. 38 f.). Die Sperrwirkungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 AuslG gelten für jede Ausweisung und/oder Abschiebung. Ausnahmen hiervon können nur aufgrund spezialgesetzlicher Vorschriften zugelassen werden (vgl. Hailbronner, AuslR, § 8 RdNr. 42). Eine derartige innerstaatliche Regelung existiert indes nicht für die Gruppe derjenigen Ausländer, die - wie der Kläger - den Flüchtlingsstatus nach der Genfer Konvention inne haben, deren Aufenthalt im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland aufgrund des mit der Sperrwirkung einer Ausweisung verbundenen Aufenthaltsverbots bei Fortbestehen der Ausreisepflicht gemäß § 55 AuslG jedoch lediglich geduldet wird. Hiernach ist der Beklagten in Bezug auf den Kläger anders als in den Fällen der „nur“ geduldeten, nicht aber (auch) ausgewiesenen Ausländer mit Flüchtlingsstatus (vgl. insoweit Jakober/Welte, a.a.O., § 56 AuslG RdNr. 22) von Gesetzes wegen die Einräumung der mit der Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 GK unabdingbar verbundenen Rückkehrberechtigung untersagt. Dies verwehrt der Beklagten folgerichtig auch die Ausstellung des vom Kläger begehrten Reiseausweises nach der Ermessensvorschrift des Art. 28 Abs. 1 GK. Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht ist dem Kläger mithin auch nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz ohne Rechtsverstoß der begehrte Reiseausweis versagt worden.

27

Die Berufung der Beklagten hatte daher Erfolg, so dass das von ihr angefochtene Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen war.

28

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

29

Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zur Klärung der Frage zugelassen, ob die Sperrwirkung des § 8 Abs. 2 Satz 1 AuslG der Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz GK an einen ausgewiesenen, jedoch nach § 51 Abs. 1 AuslG geduldeten Ausländer entgegensteht. An einer Klärung dieser Rechtsfrage besteht im Hinblick auf die in § 11 Abs. 1 AufenthG getroffene Regelung auch nach Außerkrafttreten des Ausländergesetzes ein Bedürfnis.

Gründe

19

Mit dem Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

20

Die - vom Senat zugelassene - Berufung ist statthaft und auch sonst zulässig. Die Berufungsbegründungsschrift wurde rechtzeitig beim Verwaltungsgerichtshof eingereicht (§ 124 a Abs. 6 Satz 1 und Satz 2 VwGO) und entspricht auch inhaltlich den gesetzlichen Anforderungen (bestimmter Antrag, ausreichende Begründung, vgl. § 124 a Abs. 6 Satz 3, Abs. 3 Satz 4 VwGO).

21

Die Berufung ist auch begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht (teilweise) stattgegeben. Denn der Kläger hat keinen Anspruch auf eine erneute Entscheidung der Beklagten über seinen Antrag auf Erteilung eines Konventionspasses. Der Bescheid der Beklagten vom 29.6.2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 4.9.2001 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO).

22

Zu Recht ist das Verwaltungsgericht allerdings zunächst davon ausgegangen, dass dem Kläger kein Anspruch auf Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 des Abkommens vom 28.7.1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention - GK -, BGBl. II 1953 S. 560/BGBl. II 1954 S. 619) zusteht. Denn der Kläger ist, wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist, zwar Flüchtling im Sinne dieser Bestimmung (vgl. Urteil des Senats vom 9.6.1994 - 13 S 3154/93 -, VGH BWLs. 1994, Beilage 9, B 5 und OVG Bremen, Urteil vom 18.5.1999 - 1 HB 497/98 -, InfAuslR 1999, 504); er hält sich jedoch, wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat, nicht rechtmäßig im Sinne von Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK in der Bundesrepublik Deutschland auf (vgl. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 17.3.2004 - 1 C 1.03 -, DVBl. 2004, 970).

23

Ebenfalls zu Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass der Kläger damit lediglich Anspruch darauf hat, dass die Beklagte von dem ihr durch Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz GK eingeräumten Ermessen, auch jedem anderen im Bundesgebiet befindlichen Flüchtling einen Reiseausweis auszustellen, fehlerfreien Gebrauch macht. Zweck dieser Vorschrift ist es, auch Flüchtlinge, die sich im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates befinden, ohne zum Daueraufenthalt berechtigt zu sein, in die Lage zu versetzen, sich auszuweisen sowie von dem Recht der Freizügigkeit auch durch Ausreise und anschließende Wiedereinreise nach Möglichkeit Gebrauch zu machen. Die Vorschrift setzt daher im Gegensatz zu Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GK nicht voraus, dass sich der Flüchtling rechtmäßig im Hoheitsgebiet des Vertragsstaates aufhält, begründet aber keinen Anspruch des Flüchtlings auf Ausstellung des Reiseausweises, sondern stellt die Entscheidungen darüber in das - gegebenenfalls durch die Wohlwollensklausel des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GK eingeschränkte - Ermessen der zuständigen Behörde (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 4.6.1991 - 1 C 42.88 -, InfAuslR 1991, 350; Bay. VGH, Beschluss vom 18.8.2003 - 10 C 03.1864 -, InfAuslR 2004, 109 und Urteil des Senats vom 14.7.1992 - 13 S 2026/98 -, VBlBW 1993, 149).

24

Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht kann es nicht beanstandet werden, dass die Ausländerbehörde von der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz im Falle des Klägers keinen Gebrauch gemacht und die Erteilung eines Reiseausweises abgelehnt hat. Offen bleiben kann dabei, ob sich der Kläger auf die Wohlwollensklausel des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GK berufen kann. Hieran bestehen Zweifel, da diese Bestimmung nach ihrem Wortlaut - eigentlich - nur Anwendung finden kann, wenn es für den Flüchtling noch ein Land des rechtmäßigen gewöhnlichen Aufenthalts gibt, deren Behörden ihm einen Reiseausweis ausstellen könnten. Hieran fehlt es im Falle des Klägers wohl deswegen, weil insoweit als Land der „Zuordnung“ allenfalls die Türkei in Betracht kommt. Die Türkei dürfte für den Kläger im Hinblick auf seine langjährige Abwesenheit von dort sowie angesichts der Tatsache, dass in Bezug auf dieses Land ein Abschiebungsverbot nach § 51 Abs. 1 AuslG festgestellt worden ist, jedoch nicht - mehr - das Land des gewöhnlichen rechtlichen Aufenthalts im Sinne der in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GK verankerten Wohlwollensklausel sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.10.1985 - 9 C 30.85 -, Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 39 und Urteil vom 16.10.1990 - 1 C 15.88 -, InfAuslR 1991, 76 sowie VGH Bad.-Württ., Urteil vom 5.10.1993 - 11 S 1999/92 -, zitiert nach Juris).

25

Die Frage, ob im Hinblick auf das Fehlen eines Landes des rechtmäßigen Aufenthalts die Wohlwollensklausel im Falle des Klägers überhaupt Anwendung finden kann, bedarf jedoch keiner Entscheidung. Die wohlwollende Prüfung des Antrags auf Ausstellung eines Flüchtlingsausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 2. Halbsatz GK setzt nämlich jedenfalls voraus, dass die Entscheidung über diesen Antrag noch ergebnisoffen ist, d.h. der zuständigen Behörde noch die Wahl verbleibt, ob sie von der Ermächtigung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz GKG Gebrauch machen will oder nicht. Hieran fehlt es jedoch im Falle des Klägers, da sich der Entscheidungsspielraum der Beklagten im Hinblick darauf, dass der Kläger bestandskräftig ausgewiesen worden ist, bereits dahingehend verengt hat, dass die Ausstellung eines Flüchtlingsausweises im Ermessenswege gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz GK nicht in Betracht kommt. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

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Der nach Art. 28 Abs. 1 GK auszustellende Reiseausweis hat den primären Zweck, dem Flüchtling grenzüberschreitende Reisen mit anschließender Rückkehr in das Land zu ermöglichen, das den Flüchtlingsausweis ausgestellt hat (vgl. Kloesel/Christ/Häußer, Deutsches Ausländerrecht, Band 2, Art. 28 GK RdNr. 1 und BVerwG, Urteil vom 17.3.2004 - 1 C 1.03 -, DVBl. 2004, 970). Dementsprechend sieht § 13 Abs. 1 des Anhangs zur Genfer Flüchtlingskonvention auch die Verpflichtung jedes der vertragsschließenden Staaten vor, dem Inhaber eines von ihm gemäß Art. 28 GK ausgestellten Reiseausweises die Rückkehr in sein Gebiet zu einem beliebigen Zeitpunkt während der Mindest-Geltungsdauer des Reiseausweises von drei Monaten (vgl. § 13 Abs. 3 und § 5 des Anhangs zur Genfer Flüchtlingskonvention) zu gestatten. Zur Einräumung eines derartigen, mit der Ausstellung des Flüchtlingsausweises unabdingbar verknüpften Rückkehrrechts ist die Beklagte nach innerstaatlichem (Ausländer)Recht im Falle des Klägers jedoch nicht ermächtigt. Dem steht § 8 Abs. 2 Satz 1 AuslG entgegen. Diese Vorschrift schreibt nämlich eine gesetzliche Einreisesperre (Einreiseverbot) und damit zwangsläufig auch eine Aufenthaltssperre (Aufenthaltsverbot) für Ausländer vor, die - wie der Kläger -ausgewiesen oder/und abgeschoben worden sind (vgl. insoweit auch BVerwG, Urteil vom 7.12.1999 - 1 C 13.99 -, InfAuslR 2000, 176). Für ausgewiesene und/oder abgeschobene Ausländer, die sich im Ausland aufhalten, besteht daher ein generelles Verbot, in das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland zurückzukehren und sich dort aufzuhalten (vgl. insoweit auch die Begründung zum Gesetzesentwurf vom 27.1.1990, BT-Drucks. 11/6321 S. 57), das nur ausnahmsweise durch die Erteilung einer Betretenserlaubnis nach § 9 Abs. 3 AuslG für einen kurzfristigen Aufenthalt durchbrochen werden kann (vgl. insoweit Jakober/Welte, Aktuelles Ausländerrecht, § 9 AuslG RdNr. 38 f.). Die Sperrwirkungen des § 8 Abs. 2 Satz 1 AuslG gelten für jede Ausweisung und/oder Abschiebung. Ausnahmen hiervon können nur aufgrund spezialgesetzlicher Vorschriften zugelassen werden (vgl. Hailbronner, AuslR, § 8 RdNr. 42). Eine derartige innerstaatliche Regelung existiert indes nicht für die Gruppe derjenigen Ausländer, die - wie der Kläger - den Flüchtlingsstatus nach der Genfer Konvention inne haben, deren Aufenthalt im Gebiet der Bundesrepublik Deutschland aufgrund des mit der Sperrwirkung einer Ausweisung verbundenen Aufenthaltsverbots bei Fortbestehen der Ausreisepflicht gemäß § 55 AuslG jedoch lediglich geduldet wird. Hiernach ist der Beklagten in Bezug auf den Kläger anders als in den Fällen der „nur“ geduldeten, nicht aber (auch) ausgewiesenen Ausländer mit Flüchtlingsstatus (vgl. insoweit Jakober/Welte, a.a.O., § 56 AuslG RdNr. 22) von Gesetzes wegen die Einräumung der mit der Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 GK unabdingbar verbundenen Rückkehrberechtigung untersagt. Dies verwehrt der Beklagten folgerichtig auch die Ausstellung des vom Kläger begehrten Reiseausweises nach der Ermessensvorschrift des Art. 28 Abs. 1 GK. Entgegen der vom Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht ist dem Kläger mithin auch nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz ohne Rechtsverstoß der begehrte Reiseausweis versagt worden.

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Die Berufung der Beklagten hatte daher Erfolg, so dass das von ihr angefochtene Urteil zu ändern und die Klage insgesamt abzuweisen war.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Revision an das Bundesverwaltungsgericht wird wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zur Klärung der Frage zugelassen, ob die Sperrwirkung des § 8 Abs. 2 Satz 1 AuslG der Ausstellung eines Reiseausweises nach Art. 28 Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz GK an einen ausgewiesenen, jedoch nach § 51 Abs. 1 AuslG geduldeten Ausländer entgegensteht. An einer Klärung dieser Rechtsfrage besteht im Hinblick auf die in § 11 Abs. 1 AufenthG getroffene Regelung auch nach Außerkrafttreten des Ausländergesetzes ein Bedürfnis.

Sonstige Literatur

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Rechtsmittelbelehrung

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Gegen das Urteil steht den Beteiligten die Revision an das Bundesverwaltungsgericht zu.

32

Die Revision ist bei dem Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Schubertstraße 11, 68165 Mannheim oder Postfach 10 32 64, 68032 Mannheim, innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils schriftlich einzulegen. Die Revisionsfrist ist auch gewahrt, wenn die Revision innerhalb der Frist bei dem Bundesverwaltungsgericht eingelegt wird.

33

Die Revision muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

34

Die Revision ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. Die Begründung ist bei dem Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, einzureichen.

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Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten, die verletzte Rechtsnorm und, soweit Verfahrensmängel gerügt werden, die Tatsachen angeben, die den Mangel ergeben.

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Für das Revisionsverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Revision und für die Revisionsbegründung. Danach muss sich jeder Beteiligte, soweit er einen Antrag stellt, durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im Sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

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Beschluss vom 27. Oktober 2004

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Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 4.000,-- EUR festgesetzt (§§ 13 Abs. 1 Satz 2, 14 Abs. 3, 25 Abs. 2 Satz 1 GKG a.F.).

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).