Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-12-04, Aktenzeichen 7 A 1862/06
ECLI:DE:OVGNRW:2006:1204.7A1862.06.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Der Rat der Klägerin beschloss am 24. Juni 2004 den für das Stadtgebiet neu aufgestellten
Flächennutzungsplan, dessen Genehmigung bezüglich fünf Teilflächen Streitgegenstand des
vorliegenden Klageverfahrens gewesen ist; die Genehmigung einer dieser Teilflächen - im
Folgenden: (Teilfläche) E. - ist Streitgegenstand des Berufungsverfahrens. Die Klägerin
beabsichtigt für die Teilfläche E1. die Änderung des Flächennutzungsplans von Fläche
für die Landwirtschaft in Wohnbaufläche.

3

Die Teilfläche E1. grenzt auf etwa 130 m südlich an die hier in Ostwestrichtung
verlaufende C. Straße (L 758 bzw. K 78) und erstreckt sich von ihr beidseits des
E2. Wegs rund 250 m nach Süden. Östlich dieses Wegs steht eine fortlaufende
Wohnhausbebauung mit Ausnahme eines unbebauten Bereichs einer Ausdehnung von etwa
50 m zwischen den Häusern E2. Weg Nr. 12 und E2. Weg Nr. 18. Die
Darstellung der Wohnbaufläche erstreckt sich, diesen Bereich erfassend, bis in eine Tiefe von
etwa 25 m östlich des E2. Wegs. Rund 250 m südlich der C. Straße zweigt von
dem E2. Weg der Weg E3. Hang ab, der zunächst rund 80 m in westlicher
Richtung führt und sodann in nördlicher Richtung (parallel zum E2. Weg) abknickt.
Der E2. Hang endet in einem Wendehammer rund 110 m südlich der C. Straße.
Beidseits des nach Norden führenden Abschnitts des E2. Hangs befindet sich ebenso
wie westlich des E2. Wegs weitere Wohnbebauung. Insgesamt stehen in dem
vorbeschriebenen Bereich 30 Wohnhäuser (darunter ein Doppelhaus); nur verhältnismäßig
geringe Teile des Bereichs sind bislang baulich nicht genutzt. Auch die Wohnbebauung
entlang des E2. Hangs wird von der Wohnbaufläche erfasst, die sich in seiner
ungefähren gedanklichen Verlängerung bis zur C. Straße erstreckt.

4

Die im Flächennutzungsplanentwurf dargestellte Wohnbaufläche ist ferner Gegenstand
der Satzung Nr. 08-03 - "E1. " - über die im Zusammenhang bebauten Ortsteile, bekannt
gemacht am 10. Juni 1996. Der vom Regionalrat am 28. Juli 2003 beschlossene, von der
Landesplanungsbehörde am 4. Juni 2004 genehmigte und am 24. September 2004 (GVBl
NRW 2004, 515) bekannt gemachte Gebietsentwicklungsplan für den Regierungsbezirk
E4. , Teilabschnitt Oberbereich C1. (GEP TA OB Bl) weist den überplanten Bereich
als allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich aus.

5

Mit Bescheid vom 5. November 2004 genehmigte die Beklagte die Änderungen des
Flächennutzungsplans, nahm von der Genehmigung jedoch im Einzelnen bezeichnete
Flächendarstellungen aus, darunter die Darstellung der Teilfläche E1. als
Wohnsiedlungsfläche. Die Genehmigung wurde im Amtsblatt des Kreises M. 2004, 1138
öffentlich bekannt gemacht.

6

Die Klägerin erhob Widerspruch gegen die Herausnahme einzelner Flächendarstellungen
aus der Genehmigung des neu aufgestellten Flächennutzungsplans. Sie begründete ihren
Widerspruch mit formellen und materiellen Erwägungen. Sie sei vor Erlass des Bescheides
vom 5. November 2004 nicht angehört worden. Sie habe einen Genehmigungsanspruch, da
die Darstellungen rechtmäßig, insbesondere mit den Zielen der Raumordnung vereinbar seien.
Von Belang sei nur der Gebietsentwicklungsplan, der den fraglichen Bereich allerdings als
allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich und nicht als allgemeinen Siedlungsbereich im
Sinne der Anlage 1 zur Verordnung über Gegenstand, Form und Merkmale des
Planungsinhalts der Landesentwicklungspläne, Gebietsentwicklungspläne und
Braunkohlenpläne vom 17. Januar 1995, GVBl NRW 1995, 144 (3. DVO LPlG NRW)
darstelle. Die Zuordnung zum allgemeinen Freiraum- und Agrarbereich stehe jedoch der
Entwicklung einer Wohnbaufläche nicht entgegen, da Wohnplätze mit weniger als
2000 Einwohnern gemäß § 2 Abs. 5 3. DVO LPlG NRW nicht als Siedlungsbereiche
dargestellt werden dürften. Auch die textlichen Festsetzungen des Gebietsentwicklungsplans
stünden der Entwicklung einer Wohnbaufläche in E1. nicht entgegen, denn die
Siedlungsentwicklung einer Gemeinde solle sich nicht ausnahmslos auf den Flächen
vollziehen, die als Siedlungsbereich dargestellt seien. Sonstige Wohnplätze dürften gemäß
dem Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung entwickelt werden (sog. Eigenentwicklung); in
Ortsteilen könne über den Bedarf hinaus eine städtebauliche Abrundung oder Ergänzung
zulässig sein. Die Gemeinde habe hinsichtlich der Frage, ob ein ausreichender Bedarf für eine
Eigenentwicklung vorliege, einen Beurteilungsspielraum. Ihre Bedarfsprognose könne durch
die bloße Behauptung, der Bedarf bestehe nicht, nicht fehlerhaft werden. Die Wohnbebauung
rechne aufgrund der 1996 erlassenen Klarstellungs- und Entwicklungssatzung dem
Innenbereich im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB zu. Um den planerischen Fortbestand der
zusammenhängenden Wohnbebauung gehe es. Nur auf Grundlage der Darstellung einer
Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan könne bei Bedarf ein aktualisierter und zeitgemäßer
Bebauungsplan beschlossen werden.

7

Mit Widerspruchsbescheid vom 18. April 2005 wies die Beklagte den Widerspruch als
unbegründet zurück. Ein etwaiger Mangel unterbliebener Anhörung sei durch das
Widerspruchsverfahren geheilt. Die Flächennutzungsplanung sei in den beanstandeten
Bereichen mit den Zielen der Raumordnung nicht vereinbar, die sich aus § 20 Abs. 1 bis
Abs. 3, § 24 Abs. 1 iVm §§ 6 und 7 sowie aus § 24 Abs. 2 des Gesetzes zur
Landesentwicklung in der Fassung der Bekanntmachung vom 5. Oktober 1989, GVBl NRW
1989, 485 (LEPro NRW), aus B. III. 1.23 des Landesentwicklungsplans und aus A. II. 2,3; B.
I. Ziele 1 bis 3 und 5 GEP TA OB Bl ergeben würden. Für die Klägerin sei ein
Bevölkerungsrückgang prognostiziert. Dieser erfordere zwar noch keine Rücknahme von
Wohnbauflächen, lasse aber keine Ausweitung in kritischen Bereichen zu. Regionalplanerisch
nicht als allgemeine Siedlungsbereiche dargestellte Gemeindegebietsteile dürften nur
entsprechend dem Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung entwickelt werden. Für die
Teilfläche E1. widerspreche die Darstellung einer Wohnsiedlungsfläche schon § 2
Abs. 5 3. DVO LPlG NRW, denn der Ortsteil habe weniger als 2000 Einwohner. Inhaltlich
widerspreche die Darstellung dem Ziel des Gebietsentwicklungsplans, Streu- und
Splittersiedlungen zu verhindern. Gefordert sei die standörtliche Bündelung von öffentlichen
und privaten Infrastruktureinrichtungen in Verbindung mit einer deutlichen Konzentration
von Wohnungen und Arbeitsplätzen in den im Gebietsentwicklungsplan dargestellten
Siedlungsbereichen. Ein Prognosespielraum stehe der Klägerin insoweit nicht zu.

8

Mit der am 20. Mai 2005 erhobenen Klage hat die Klägerin ihr Begehren unter Vertiefung
ihres Vorbringens aus dem Widerspruchsverfahren weiterverfolgt und ergänzend ausgeführt:
Die Darstellung der Wohnbauflächen diene der Steuerung vorhandener Nutzungen. Es werde
keine Splitter- oder Streusiedlung neu geschaffen, sondern verfestigte Siedlungsbereiche
würden in der eigenständigen Weiterentwicklung gestärkt. Die Entwicklung solle nicht dem
Zufall überlassen bleiben; einer unkontrollierten Entwicklung des Außenbereichs solle
frühzeitig entgegengetreten werden. Aus den im Gebietsentwicklungsplan niedergelegten
Zielen ergebe sich, das Wohnbauflächen als planerische Ausnahme auch in den allgemeinen
Freiraumbereichen zulässig seien. Die überplanten Bereiche hätten sich zu beliebten
Wohnstandorten entwickelt, in denen die Bevölkerungsentwicklung positiv verlaufe. Die
Beklagte übersehe, dass es ihr, der Klägerin, obliege, den Bedarf zu prognostizieren. Zwar sei
es richtig, dass in E4. bis zum Jahre 2020 von einem Bevölkerungsrückgang ausgegangen
werden müsse, jedoch bestehe der Wohnraumbedarf aus dem Bevölkerungswachstum der
Vergangenheit fort, und zwar insbesondere hinsichtlich der Ausweisung von Flächen für
Einfamilienhäuser. Der Bedarf sei allerdings nicht mathematisierbar. Er lasse sich nicht aus
der Zahl abgelehnter Bauanträge ableiten, da Bauanträge für nicht bebaubare Flächen nicht
gestellt würden. Schon gar nicht sei feststellbar, ob Bauwünsche ausschließlich von der
ortsansässigen Bevölkerung geäußert würden. Bei der Genehmigung von
Flächennutzungsplänen habe die Beklagte auch ansonsten wohl von den Gemeinden kein
entsprechendes Zahlenmaterial verlangt. Für die Teilfläche E1. , die dem Ortsteil
W. zurechne, bestehe wegen der weitgehenden Bebauung ein Potential von zwei
Baugrundstücken. Es gehe hier weniger um eine Ausweitung der Bebauungsmöglichkeiten als
vielmehr um das Interesse, die Wohnbebauung zu steuern. Der Gebietsentwicklungsplan hätte
zudem die örtlichen, von der Beklagten gebilligten Planungen aus früherer Zeit - für die
Teilfläche E1. die gemäß § 34 Abs. 4 BauGB erlassene Satzung - berücksichtigen
müssen; die Berücksichtigungspflicht ergebe sich aus dem in § 1 Abs. 3 ROG normierten
Gegenstromprinzip. Das Baugeschehen habe sich in E1. seit Erlass der Satzung nach
den für den unbeplanten Innenbereich geltenden Maßstäben vollzogen. Nach ihrer, der
Klägerin, Siedlungsstruktur handele es sich um einen Ortsteil im Sinne des § 34 BauGB. Aus
den Bestimmungen des Landesentwicklungsprogramms könnten keine Ziele der
Raumordnung abgeleitet werden, denn das Landesentwicklungsprogramm sei kein
Raumordnungsplan. Es bestünden ohnehin erhebliche Zweifel, ob die im
Landesentwicklungsprogramm formulierten Ziele den Anforderungen an verbindliche
Raumordnungsziele genügen würden. Maßstab könne daher allenfalls der
Gebietsentwicklungsplan sein, auch wenn dieser nach Vortrag der Vertreter der Beklagten
lediglich anderenorts definierte Raumordnungsziele umsetzen solle.

9

Die Klägerin hat sinngemäß beantragt,

10

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 5. November 2004 in der Fassung
ihres Widerspruchsbescheides vom 18. April 2005 zu verpflichten, die Neuaufstellung des
Flächennutzungsplans der Klägerin hinsichtlich der Teilflächen W. , L. , E1.
, N. und S. Straße zu genehmigen.

11

Die Beklagte hat beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Sie hat erwidert, für die Prognose der Klägerin, es gebe einen erhöhten Baulandbedarf
insbesondere für Einfamilienhäuser, gebe es keine verlässliche Datengrundlage, allzumal,
wenn ein solcher konkreter Baulandbedarf für einen bestimmten Ortsteil nachzuweisen sein
sollte. Aus Altplanungen auch für die Teilfläche E1. könne die Klägerin nichts
herleiten, denn Bauleitpläne seien an zeitlich nachfolgende Ziele der Raumordnung
nachträglich anzupassen. Aus dem Gegenstromprinzip sei abzuleiten, dass die Gegebenheiten
der Teilräume bei der Aufstellung eines Gebietsentwicklungsplans berücksichtigt werden
sollten, weshalb die Gemeinde - wie hier auch die Klägerin - bei der Festlegung der Ziele der
Raumordnung beteiligt würde. Ob dem Landesentwicklungsprogramm bindende Ziele der
Raumordnung entnommen werden könnten, sei nicht entscheidungserheblich, da es zu den
Festsetzungen des Gebietsentwicklungsplans keine Abweichungen gebe. Selbst wenn der
Gemeinde hinsichtlich des zusätzlichen örtlichen Bedarfs eine Prognose zustehe, müsse sie
doch den planungsrechtlichen Ausnahmefall darlegen. Was die Klägerin hierzu vortrage,
reiche nicht. Für E1. sei nicht einmal vorgetragen, dass die seit 1996 hinzugekommene
Bebauung auf einer Nachfrage der dortigen Bevölkerung beruhe.

14

Mit Urteil vom 23. Mai 2006, auf dessen Entscheidungsgründe zur Vermeidung von
Wiederholungen Bezug genommen wird, hat das Verwaltungsgericht die Beklagte
verpflichtet, die Neuaufstellung des Flächennutzungsplans der Klägerin hinsichtlich der
Teilfläche L. zu genehmigen. Es hat die Klage im Übrigen abgewiesen.

15

Auf den Antrag der Klägerin hat der Senat mit Beschluss vom 13. September 2006 die
Berufung hinsichtlich der Teilfläche E1. zugelassen. Mit am 2. Oktober 2006
eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin zur Berufung ausgeführt.

16

Sie vertieft unter Inbezugnahme ihres Antrags auf Zulassung der Berufung ihr
erstinstanzliches Vorbringen. Der mit den Zielvorgaben des Gebietsentwicklungsplans
intendierte Freiraumschutz greife dort nicht mehr, wo - wie bei der Teilfläche E. -
intakte und zulässige Siedlungsstrukturen bestünden, was jedenfalls der Fall sei, wenn der als
Wohnbaufläche dargestellte Bereich bereits bebaut sei und keine Freiraumfunktion mehr
erfüllen könne. Hiervon sei jedenfalls auszugehen, wenn es um eine nach den Maßstäben des
§ 34 BauGB überbaubare Grundstücksfläche gehe. E1. sei ein im Zusammenhang
bebauter Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB.

17

Die Klägerin beantragt,

18

das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides
vom 5. November 2004 und ihres Widerspruchsbescheides vom 18. April 2005 zu
verpflichten, die Neuaufstellung des Flächennutzungsplans hinsichtlich der Teilfläche
E1. zu genehmigen.

19

Die Beklagte beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

Sie erwidert: Zwar folge daraus, dass gemäß § 2 Abs. 5 3. DVO LPlG NRW Wohnplätze
mit weniger als 2000 Einwohnern im Gebietsentwicklungsplan nicht als Siedlungsbereich
dargestellt werden könnten, keine zwingende Abwägung "zu Lasten der vorhandenen
Bebauung". Ebenso wenig sei jedoch der Gegenschluss zwingend, die Gemeinde könne alle
Siedlungen unterhalb dieser Grenze nach ihrem Gusto überplanen. Vielmehr sei die
Gemeinde selbst bei bereits bestehenden Bebauungsplänen verpflichtet, diese an (veränderte)
gültige Ziele der Raumordnung anzupassen. Eine den Zielen des Gebietsentwicklungsplans
widersprechende Darstellung von Wohnbauflächen würde grundsätzlich - der
Anpassungsverpflichtung widersprechend - einen auch der Bebauungsverdichtung dienenden
(geänderten) Bebauungsplan ermöglichen. Wie das Verwaltungsgericht ausgeführt habe, sei
die Teilfläche E1. ohnehin nur überwiegend bebaut, was die Inanspruchnahme weiteren
Freiraums nicht rechtfertigen könne. Die Besiedlung auf dem Gebiet der Klägerin sei durch
mehrere größere Ortsteile gekennzeichnet, die bei der Gebietsreform in die Kernstadt
eingegliedert worden seien. Die städtebauliche Aufwertung anderer Teilflächen würde die im
Stadtgebiet vorhandene Zersiedlung weiter verfestigen; dies gelte letztlich unabhängig von
der bauplanungsrechtlichen Beurteilung der Teilfläche selbst.

22

E1. sei selbst kein Ortsteil im Sinne von B.I.1. Ziel 2 Abs. 3 GEP TA OB Bl.
Inhaltlich sei nicht auf einen Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB abzustellen. § 34
BauGB regele die Bebaubarkeit einzelner Grundstücke, während der
Gebietsentwicklungsplan einen Rahmen für die weitere örtliche Planung bilde. Dass ein
Ortsteil im Sinne des Gebietsentwicklungsplans nur ein solcher sein könne, der innerhalb des
Siedlungsbereichs liege, ergebe sich auch aus dem Wortlaut des Gebietsentwicklungsplans.
B.I.1. Ziel 2 Abs. 1 GEP TA OB Bl stelle auf die "vorrangige" Entwicklung der
Siedlungsschwerpunkte innerhalb der Siedlungsbereiche ab, lasse aber auch die Entwicklung
anderer Ortsteile (nachrangig) zu, wenn sie denn ebenfalls innerhalb der Siedlungsbereiche
gelegen seien. Nicht im Gebietsentwicklungsplan dargestellte Siedlungsbereiche würden
dementsprechend nicht als Ortsteil, sondern als "Wohnplätze" bezeichnet. Soweit B.I.1. Ziel 2
Abs. 3 Satz 2 GEP TA OB Bl unter den dort genannten Voraussetzungen die Entwicklung
von Ortsteilen über den Bedarf hinaus zulasse, werde der in Ziel 2 Abs. 1 niedergelegte
Grundsatz weitergeführt.

23

Da E1. nicht als Siedlungsfläche dargestellt sei, sei die Ausnahme des Ziels 2 Abs.
2 Satz 2 (Abrundung, Ergänzung über den Bedarf hinaus) nicht anwendbar. Einen Bedarf für
die Eigenentwicklung von E1. habe die Klägerin nicht vorgetragen. Die Fakten
sprächen gegen eine dahingehende Annahme, denn die Einwohnerzahl der Klägerin sei
zukünftig rückläufig. Die Einfamilienhausbebauung von E1. spreche gegen einen von
der Gesamtentwicklung abweichenden Bedarf. Selbst wenn E1. als Ortsteil anzusehen
sein sollte, wäre eine Abrundung oder Ergänzung jedenfalls nicht sinnvoll. Die Klägerin habe
nicht einmal vorgetragen, der Flächenbedarf für siedlungsräumliche Nutzungen könne im
Stadtgebiet nicht gedeckt werden. Eine Entwicklung von Kleinstsiedlungen würde die
Zersiedlungstendenz im Stadtgebiet der Klägerin weiter unterstützen.

24

Der Berichterstatter hat die Örtlichkeit am 16. November 2006 in Augenschein
genommen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift
verwiesen.

25

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte und der von den Beteiligten überreichten Unterlagen und Akten Bezug
genommen.

26

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

27

Die zulässige Berufung ist unbegründet.

28

Die zulässige Klage ist - soweit sie im Berufungsverfahren noch streitgegenständlich ist -
unbegründet.

29

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die nach § 6 Abs. 1 BauGB erforderliche
Genehmigung des Flächennutzungsplans hinsichtlich der Teilfläche E1. . Die
Genehmigung eines Flächennutzungsplans darf nur unter den in § 6 Abs. 2 BauGB genannten
Voraussetzungen versagt werden, und zwar u. a. dann, wenn der Flächennutzungsplan dem
Baugesetzbuch widerspricht. Die vom Rat der Klägerin beschlossene Darstellung einer
Wohnbaufläche für die Teilfläche E1. widerspricht den gemäß § 1 Abs. 4 BauGB
beachtlichen Zielen der Raumordnung.

30

Gemäß § 1 Abs. 4 BauGB sind Bauleitpläne, und damit auch ein Flächennutzungsplan
(vgl. § 1 Abs. 2 BauGB), den Zielen der Raumordnung anzupassen. Die aus den Zielen der
Raumordnung folgenden Bindungen sind gleichsam vor die Klammer des
Abwägungsprozesses gezogen und lösen eine Anpassungspflicht aus, nach der die
planerischen Entscheidungen der Gemeinde mit den Zielen der Raumordnung in
Übereinstimmung gebracht werden müssen. Die Ziele enthalten Festlegungen, die in der
Bauleitplanung als verbindliche Vorgaben hinzunehmen sind, wobei sie allerdings - je nach
dem Konkretisierungsgrad der Zielaussage - der Gemeinde durchaus Spielraum für eigene
planerische Aktivitäten belassen.

31

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, BRS 54 Nr. 12.

32

Die Pflicht zur Anpassung endet nicht im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den
Flächennutzungsplan. Bauleitpläne sind den gültigen Zielen der Raumordnung anzupassen,
unabhängig davon, wann diese in Kraft getreten sind.

33

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. März 2006

34

- 4 B 75.05 -, UPR 2006, 236.

35

Ziele der Raumordnung sind verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich
bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend
abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur
Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums (vgl. § 3 Nr. 2 ROG). Solche Ziele legen in
Richtung auf die örtliche Planung Rahmenbedingungen fest, die tendenziell auf weitere
Konkretisierung angelegt sind. Sie bieten Lösungen, die auf landes- oder regionalplanerischer
Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der
Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung
zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische
Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je
nachdem, ob ein Ziel eine eher geringere inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine
Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe
gekennzeichnet ist, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen.

36

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 -, aaO.

37

Soweit Bestimmungen der Raumordnung eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen,
erreichen sie die Merkmale einer bindenden Zielvorgabe nur, wenn der Plangeber neben den
Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit
oder Bestimmbarkeit selbst festlegt, so dass der Gemeinde die Identifizierung eines
raumordnerischen Ausnahmefalls möglich ist.

38

Vgl. BVerwG, Urteil vom 18. September 2003 - 4 CN 20.02 -, BRS 66 Nr. 5.

39

Gemäß § 12 des Landesplanungsgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom
3. Mai 2005, GVBl NRW 2005, 446 (LPlG NRW) werden die Ziele der Raumordnung im
Landesentwicklungsprogramm sowie in Raumordnungsplänen dargestellt (Satz 1).
Raumordnungsplan ist u. a. der Regionalplan, hier der am 28. Juli 2003 beschlossene
Gebietsentwicklungsplan. Mit den dort niedergelegten Zielen zur Siedlungsstruktur ist die
Darstellung einer Wohnbaufläche für die Teilfläche E1. nach Maßgabe der derzeitigen
Sachlage nicht vereinbar.

40

Aus den unter B. I. 1. Ziele 1 bis 8 formulierten "Zielen" (im Folgenden zitiert als Ziel X
GEP TA OB Bl) ergeben sich, jedenfalls soweit dies im vorliegenden Zusammenhang von
Bedeutung ist - also hinsichtlich der Ziele 1 und 2 Abs. 3, hinreichend bestimmbare Vorgaben
für die Bauleitplanung der Klägerin. Die Gemeinde ist gemäß Ziel 1 gehalten, ihre
Siedlungsentwicklung auf den Flächen zu vollziehen, die als Siedlungsbereiche im
Gebietsentwicklungsplan dargestellt sind. Ziel 2 Abs. 3 legt mit hinreichender
Bestimmbarkeit fest, unter welchen Voraussetzungen außerhalb der Siedlungsbereiche
gelegene Wohnplätze entwickelt werden können, wie weiter unten im Einzelnen noch
ausgeführt wird. Mit dem Gebietsentwicklungsplan sind der Klägerin danach nach § 1 Abs. 4
BauGB bindende Grenzen für die Entwicklung von Bauflächen gezogen, die sie überschritten
hat.

41

Ziel 1 GEP TA OB Bl gibt vor, dass sich die Siedlungsentwicklung der Gemeinde auf den
Flächen zu vollziehen hat, die als Siedlungsbereiche dargestellt sind. Dass E1. nicht zu
einem Siedlungsbereich gehört, ergibt sich aus der zeichnerischen Darstellung des
Gebietsentwicklungsplans. Zwar können, worauf die Klägerin zutreffend hinweist,
Wohnplätze mit einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2000 Einwohnern im
Gebietsentwicklungsplan nicht als Siedlungsbereich dargestellt werden (vgl. § 2 Abs. 5
3. DVO LPlG NRW). Hieraus ergibt sich jedoch kein durchgreifender Gesichtspunkt, der
gegen die auf die Siedlungsbereiche bezogene Vorgabe des Gebietsentwicklungsplans spricht.
Denn Ziel des Gebietsentwicklungsplans ist die Ausrichtung der Siedlungsentwicklung auf
die Siedlungsschwerpunkte. Sonstige, nicht als allgemeine Siedlungsbereiche dargestellte
Wohnplätze sind im Gebietsentwicklungsplan auch nicht unberücksichtigt geblieben, sondern
in die weiteren, in ein Regel-Ausnahmeverhältnis eingebetteten Zielvorgaben eingegangen.
Denn nach Ziel 2 Abs. 3 können sonstige regionalplanerisch nicht als allgemeine
Siedlungsbereiche dargestellte Wohnplätze nach landesplanerischen Kriterien (nur)
entsprechend dem Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung entwickelt werden (sog.
Eigenentwicklung, Ziel 2 Abs. 3 Satz 1). Von der Bedingung für die Eigenentwicklung eines
Wohnplatzes, nämlich der Bedarf für die ortsansässige Bevölkerung, kann gemäß Ziel 2
Abs. 3 Satz 2 GEP TA OB Bl dann abgesehen werden, wenn es sich bei dem Wohnplatz um
einen Ortsteil handelt und weitere Voraussetzungen gegeben sind, auf die weiter unten noch
einzugehen sein wird.

42

E1. kann nach derzeitiger Sachlage auch nicht als Ortsteil im Sinne des Ziels 2 Abs.
3 Satz 2 GEP TA OB Bl entwickelt werden, obwohl E1. ein "Ortsteil" ist. Was ein
Ortsteil im Sinne des Gebietsentwicklungsplans ist, muss durch Auslegung ermittelt werden.

43

Unter einem Ortsteil im Sinne von Ziel 2 Abs. 3 Satz 2 GEP TA OB Bl ist jeder
Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde zu verstehen, der nach der Zahl der
vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer organischen
Siedlungsstruktur ist. Der Begriff ist somit nicht anders zu verstehen, als er auch bei der
Bewertung vorausgesetzt wird, ob ein Bebauungszusammenhang das Gewicht eines Ortsteils
im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB hat.

44

Vgl. zum Begriff des Ortsteils im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB: BVerwG, Urteil vom
6. November 1968 - IV C 31.66 -, BVerwGE 31, 22; Urteil vom 3. Dezember 1998 - 4 C
7.98 -, BRS 60 Nr. 81.

45

Eine dahingehende Auslegung von Ziel 2 Abs. 3 Satz 2 GEP TA OB Bl ist letztlich aus
verfassungsrechtlichen Gründen geboten. Der Gebietsentwicklungsplan selbst definiert nicht,
was in seinem Sinne unter einem Ortsteil verstanden werden soll. Die Wortlautauslegung
alleine lässt keinen zwingenden Schluss darauf zu, welchen rechtlichen Gehalt der
Ortsteilbegriff haben soll. Der Landesplanung lässt sich ebenfalls keine Aussage dahin
entnehmen, der Ortsteil im Sinne des Ziel 2 Abs. 3 Satz 2 GEP TA OB Bl müsse von
erheblich größerem Gewicht sein als ein beispielsweise nur aus Wohnhäusern bestehender
Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB oder könne - wie die Beklagte
erwogen hat - nur innerhalb der Siedlungsbereiche bestehen. Letztgenannter Auslegung steht
bereits § 20 Abs. 2 Satz 2 LEPro NRW entgegen, denn danach sind im Freiraum (und damit
nicht in Siedlungsräumen) gelegene Ortsteile in ihrer städtebaulichen Entwicklung vor allem
auf den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung auszurichten. § 20 Abs. 2 Satz 2 LEPro NRW
geht demnach von in Freiräumen gelegenen Ortsteilen aus. Aber auch die Annahme, der
Ortsteil im Sinne des Gebietsentwicklungsplans müsse ein größeres Gewicht haben als der
Bebauungszusammenhang im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB ist unzutreffend. Denn bei einem
dahingehenden Verständnis des Gebietsentwicklungsplans würden der Gemeinde von
vornherein planerische Gestaltungsmöglichkeiten genommen, die ihr verfassungsrechtlich
zustehen. Schränkt die Regionalplanung die Planungshoheit einzelner Gemeinden ein, so
müssen überörtliche Interessen von höherem Gewicht den Eingriff rechtfertigen. Verpflichtet
der Landesgesetzgeber die Regionalplanung unter bestimmten Voraussetzungen zu Eingriffen
in die kommunale Planungshoheit, ist der allgemeine verfassungsrechtliche Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit zu beachten und eine Güterabwägung vorzunehmen. Der Eingriff in die
Planungshoheit der einzelnen Gemeinden muss gerade angesichts der Bedeutung der
kommunalen Selbstverwaltung verhältnismäßig sein. Ob diese Voraussetzung erfüllt ist, ist
anhand der konkreten Gegebenheiten im Wege der Güterabwägung zu ermitteln.

46

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Mai 2003 - 4 CN 9.01 -, BVerwGE 118, 181 = BRS 66
Nr. 4.

47

Die Planungshoheit der Gemeinde umfasst die Bauleitplanung. Aufgabe der
Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde
nach Maßgabe des Baugesetzbuches vorzubereiten und zu steuern (vgl. § 1 Abs. 1 BauGB),
und zwar durch die Gemeinde in ihrer eigenen Verantwortung (vgl. § 2 Abs. 1 BauGB). Ihrer
Aufgabe kommt die Gemeinde durch den Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan)
und durch Bebauungspläne (verbindliche Bauleitpläne) nach (vgl. § 1 Abs. 2 BauGB). Der
Gemeinde steht ein Planungsermessen zu, das neben dem "Wie" auch das "Ob" und das
"Wann" planerischer Gestaltung umfasst. Grundsätzlich bleibt es der Gemeinde überlassen,
ob sie nach ihren städtebaulichen Vorstellungen einen Bebauungsplan aufstellt, ändert oder
aufhebt.

48

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. August 2002 - 4 BN 32.02 -, NVwZ-RR 2003, 7 = BRS
65 Nr. 232; Urteil vom 7. Juni 2001 - 4 CN 1.01 -, BVerwGE 114, 301 = BRS 64 Nr. 79.

49

Es ist durch keine überwiegenden Gesichtspunkte der Landesplanung oder der
Regionalplanung gerechtfertigt, der Gemeinde die entsprechenden Planungsmöglichkeiten
von vornherein und für alle im Freiraum gelegenen Ortsteile zu entziehen, wenn es keinen
entsprechenden Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung gibt. Auf eine solche Konsequenz
liefe jedoch die Ansicht der Beklagten hinaus, für einen im Freiraum gelegenen Ortsteil (der
zwar ein Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB, gleichzeitig jedoch von geringerer
Bedeutung für die Siedlungsentwicklung in der Gemeinde ist) könne ohne entsprechenden
Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung keine Darstellung als Wohnbaufläche erfolgen.

50

Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB sind Bebauungspläne aus dem Flächennutzungsplan zu
entwickeln. (Die Möglichkeit, gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB auch ohne
Flächennutzungsplan die gemeindliche Entwicklung zu steuern, ist für den Bereich der
Klägerin nicht in Betracht zu ziehen.) Der Flächennutzungsplan stellt demgemäss die sich aus
der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den
voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen dar (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1
BauGB). Will die Gemeinde von ihrer Planungsbefugnis Gebrauch machen, muss sie
demnach zunächst mit einer der beabsichtigten Entwicklung entsprechenden Darstellung im
Flächennutzungsplan die Bebauungsplanung vorbereiten. Ist ein Ortsteil im Sinne des § 34
BauGB im Freiraum im Sinne der Landesplanung vorhanden, kann sich ein entsprechender
Handlungsbedarf oder sogar eine Handlungsverpflichtung ergeben, um die städtebauliche
Entwicklung durch Bebauungsplan steuern zu können.

51

Gemäß § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB haben die Gemeinden die Bauleitpläne aufzustellen,
sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. § 1
Abs. 3 BauGB stellt die Planungsbefugnis der Gemeinden unter den Vorbehalt der
städtebaulichen Erforderlichkeit und wirkt damit in zweierlei Weise auf das gemeindliche
Planungsermessen ein. Nach seinem eindeutigen Wortlaut verpflichtet § 1 Abs. 3 BauGB zur
Aufstellung eines Bebauungsplans, sobald und soweit dies aus städtebaulichen Gründen
erforderlich ist. Der Gesetzgeber bringt damit zum Ausdruck, dass sich das planerische
Ermessen der Gemeinde aus städtebaulichen Gründen objektivrechtlich zu einer strikten
Planungspflicht verdichten kann; das gilt grundsätzlich für die erstmalige Planung im Innen-
oder Außenbereich ebenso wie für die inhaltliche Änderung oder Aufhebung eines
bestehenden Bauleitplans. Zugleich setzt der Maßstab der städtebaulichen Erforderlichkeit der
Ausübung der Planungsbefugnis inhaltliche Schranken. § 1 Abs. 3 BauGB verbindet somit
das Gebot erforderlicher Planungen mit dem Verbot nicht erforderlicher Planungen. Der
Gesetzgeber geht davon aus, dass die städtebauliche Entwicklung nicht vollständig dem Spiel
der freien Kräfte oder isolierten Einzelentscheidungen nach §§ 34 und 35 BauGB überlassen
bleiben soll, sondern der Lenkung und Ordnung durch Planung bedarf. Wenn sich die
Planmäßigkeit der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung auch nicht strikt durchhalten
lässt, so schließt sie doch in letzter Konsequenz - und unter besonderen Voraussetzungen -
auch die Verdichtung des gemeindlichen Planungsermessens zu einer strikten Planungspflicht
ein. Die prinzipielle Verankerung dieser Planungspflicht in § 1 Abs. 3 BauGB ist ihrerseits
mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG)
vereinbar.

52

Vgl. BVerwG, Urteil vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 -, BVerwGE 119, 25 = BRS
66 Nr. 1.

53

Will die Gemeinde einen nach ihrem städtebaulichen Konzept bestehenden, § 1 Abs. 3
BauGB entsprechenden Bedarf durch Bebauungsplan gerecht werden (oder muss sie gar einer
entsprechenden Handlungspflicht genügen), hat sie den Bebauungsplan durch entsprechende
Flächennutzungsplanung vorzubereiten oder (im Fall des Parallelverfahrens oder des
vorzeitigen Bebauungsplans, vgl. § 8 Abs. 3, Abs. 4 BauGB) zu begleiten. Für einen im
Freiraum gelegenen Ortsteil wird eine solche Planung jedenfalls zumeist voraussetzen, dass
die Planung die vorhandenen Nutzungen aufgreift. Stellt sich - wie im vorliegenden Fall - der
Ortsteil z. B. als (reines) Wohngebiet dar, ist regelmäßig eine Darstellung im
Flächennutzungsplan erforderlich, die diesem Charakter entspricht oder ihn jedenfalls nicht
negiert, wenn die städtebauliche Entwicklung des Ortsteils beabsichtigt ist. Die Vorstellung
der Beklagten, es könne bei einer solchen Gegebenheit eine Fläche für die Landwirtschaft
dargestellt werden, geht daran vorbei, dass auch ein Flächennutzungsplan im Sinne des § 1
Abs. 3 BauGB städtebaulich erforderlich sein muss. Dass auf Grundlage der Darstellung einer
Fläche für die Landwirtschaft kein Bebauungsplan möglich ist, der den Ortsteil als das
verbindlich festsetzt, was er ist, etwa ein (reines) Wohngebiet, bedarf keiner weiteren
Ausführungen. Auch ist es Ausdruck der Planungshoheit der Gemeinde, dass sie im Rahmen
der gesetzlichen Beschränkungen die beabsichtigte Entwicklung der Ortsteile steuern kann.

54

Die Beklagte hat in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass durch die Darstellung
einer Fläche für die Landwirtschaft der Klägerin keine Möglichkeit eröffnet sei, einen
Bebauungsplan zur Steuerung der Wohnbebauung zu erlassen. Sie hat der Darstellung einer
Wohnbaufläche ihre Befürchtung entgegengesetzt, auf Grundlage einer solchen Darstellung
sei ein Bebauungsplan möglich, der andere als die vorhandenen Nutzungsarten festsetze oder
eine Bebauungsverdichtung ermögliche, was der Intention des Gebietsentwicklungsplans
widerspreche. Der Sache nach hat die Beklagte damit wohl darauf abheben wollen, der
Eingriff in die Planungshoheit der Gemeinde (der darin liege, dass im Freiraum gelegene
Ortsteile überhaupt nicht durch Bebauungsplan in ihrer Entwicklung gesteuert werden dürfen,
es sei denn, ein Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung bestehe) sei unter Berücksichtigung
dieser möglichen Folgen verhältnismäßig. Dies ist jedoch nicht der Fall. § 34 Abs. 1 BauGB
beschränkt die bauliche Entwicklung des Ortsteils nach Maßgabe der dort genannten
Tatbestandsmerkmale insbesondere des Einfügens nach Art und Maß der baulichen Nutzung,
der Bauweise und der Grundstücksfläche, die überbaut werden soll. Eine Detailsteuerung des
zulässigen Baugeschehens lässt § 34 Abs. 1 BauGB nicht zu. Auch die gemäß § 34 Abs. 4
BauGB zulässigen Satzungen geben kein einem Bebauungsplan entsprechendes
Instrumentarium. Namentlich der die Grenzen des im Zusammenhang bebauten Ortsteils
festlegenden Satzung können keine (einzelnen) Festsetzungen gemäß § 9 BauGB beigefügt
werden (vgl. § 34 Abs. 4, Abs. 5 Satz 2 BauGB). Die Ansicht der Beklagten kann letztlich
sogar zu einem die Absichten des Gebietsentwicklungsplans konterkarierenden Ergebnis dann
führen, wenn die Gemeinde beabsichtigt, durch Bebauungsplan die bisherige bauliche
Nutzung zurückzuführen oder jedenfalls gegenüber den sich auf Grundlage des § 34 Abs. 1
BauGB ergebenden Möglichkeiten zu beschränken. Schließlich muss auch der Bebauungsplan
den Zielen der Raumordnung angepasst werden. Die von der Beklagten möglicherweise mit
bedachte Möglichkeit, eine Gemeinde könne die Flächennutzungsplandarstellung einer
Wohnbaufläche zu einer mit den Zielen der Raumordnung nicht zu vereinbarenden
städtebaulichen Entwicklung nutzen, würde keine den Begriff des Ortsteils einschränkende
Auslegung gebieten. Denn einem etwaig rechtswidrigen Bebauungsplan kann die Beigeladene
mit Aufsichtsmitteln oder mit der Normenkontrollklage entgegentreten.

55

Schließlich ist dem Anliegen der Regionalplanung dadurch genügt, dass alleine ein im
Freiraum gelegener Ortsteil die Gemeinde noch nicht berechtigt, für diesen im
Flächennutzungsplan eine Darstellung zu wählen, die der grundsätzlich angestrebten
Ausrichtung der Siedlungsstruktur auf die Siedlungsschwerpunkte zuwiderläuft (vgl. Ziel 1,
Ziel 2 Abs. 3 Satz 3 GEP TA OB Bl). Denn der Gebietsentwicklungsplan stellt die
städtebauliche Entwicklung des im Freiraum gelegenen Ortsteils unter die weiteren
Voraussetzungen, dass die Entwicklung unter Berücksichtigung der Tragfähigkeit der
vorhandenen Infrastruktur und unter Berücksichtigung landschaftspflegerischer Erfordernisse
sinnvoll ist. Schließlich lässt er lediglich eine "Abrundung" oder "Ergänzung" zu, was den
Fall, dass lediglich der bebaute Bereich ohne Erweiterung erfasst werden soll, (erst recht)
umfasst. Gegen diese Beschränkungen der Befugnis der Gemeinde, im Freiraum gelegene
Ortsteile auch über den Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung hinaus zu entwickeln, sind
verfassungsrechtliche Bedenken von der Klägerin nicht vorgetragen worden und auch nicht
ersichtlich.

56

Die Teilfläche E1. ist ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil im Sinne von Ziel 2
Abs. 3 Satz 2 GEP TA OB Bl. Seine Entwicklung ist jedoch nicht sinnvoll im Sinne dieser
Bestimmung.

57

Nach der Zahl der in E1. vorhandenen 30 Wohnhäuser handelt es sich um einen
Bebauungszusammenhang deutlichen Gewichts, der sich in relativ dichter Abfolge entlang
der E2. Straße und der Straße E2. Hang entwickelt hat. Der
Bebauungszusammenhang ist Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur, wie sie in
vergleichbaren Dimensionen auch anderenorts in E4. anzutreffen ist, und deshalb als
Ortsteil anzusehen. Vergleichbare Siedlungsstrukturen ergeben sich bereits aus den
Bestandsangaben im Flächennutzungsplan der Klägerin. Nähere Ausführungen sind hierzu
entbehrlich, da auch die Klägerin vorträgt, es handele sich bei E1. um einen Ortsteil im
Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB. Die Beklagte ist dieser Erwägung auch in der mündlichen
Verhandlung nicht substantiiert entgegengetreten, hat vielmehr die zur Zersiedlung neigende
Bebauung Detmolds bedauert und darauf hingewiesen, dass es auf die Frage, ob E1. ein
Ortsteil im Sinne des § 34 Abs. 1 BauGB ist, nach ihrer Rechtsansicht nicht ankomme.

58

Für die Siedlungsentwicklung des Ortsteils E1. hat die Klägerin jedoch nicht
dargetan, weshalb eine Entwicklung dieser Fläche durch Darstellung einer Wohnbaufläche
anstelle der bisherigen Darstellung einer Fläche für die Landwirtschaft sinnvoll ist. Im
Verfahren hat sie sich abstrakt auf Steuerungsmöglichkeiten berufen, die der Gemeinde
zustehen müssten. Ob sie denn tatsächlich den Erlass eines Bebauungsplans beabsichtigt und
was mit diesem geregelt werden soll, hat sie nicht dargelegt. Auf Befragen hat die Klägerin
auch in der mündlichen Verhandlung kein konkretes städtebauliches Ziel benannt, das
Gegenstand einer Bebauungsplanung werden soll. Sie hat vielmehr angegeben, es seien
aktuell keine Bebauungsplanungen konkret in Aussicht genommen worden. Es müsse
vielmehr abgewartet werden, ob gegebenenfalls auf Entwicklungen reagiert werden müsse.
Die Klägerin hat damit nicht einmal das auch für eine Flächennutzungsplanung erforderliche
städtebauliche Interesse für die Darstellung einer Wohnbaufläche für die Teilfläche E1.
belegt. Da es schon deshalb an einer Voraussetzung für eine Ortsteilsentwicklung über den
Bedarf hinaus fehlt, bedarf es keiner Entscheidung, wann und unter welchen Voraussetzungen
die Darstellung eines im Freiraum gelegenen Ortsteils als Wohnbaufläche sinnvoll im Sinne
des Ziels 2 Abs. 3 Satz 2 GEP TA OB Bl ist.

59

Die Genehmigung des Flächennutzungsplans kommt für die Teilfläche E1. auch
nicht gemäß Ziel 2 Abs. 3 Satz 1 GEP TA OB Bl in Betracht. Nach dieser Zielvorgabe kann
ein (nicht als allgemeiner Siedlungsbereich dargestellter) Wohnplatz nur entsprechend dem
Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung entwickelt werden. Als Wohnplatz sind gemäß § 2
Abs. 5 3. DVOlGP NRW alle (im Freiraum gelegenen) Ansammlungen von Wohnbauten mit
einer Aufnahmefähigkeit von weniger als 2.000 Einwohnern anzunehmen, also Ortsteile - wie
hier E. -, aber auch geringer gewichtige Splittersiedlungen. Die Klägerin hat jedoch
keinen Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung an der Siedlungsentwicklung von E1.
dargelegt.

60

Wie aus Ziel 2 Abs. 3 Satz 2 GEP TA OB Bl zu folgern sein dürfte, ist mit ortsansässiger
Bevölkerung der Bedarf der Bevölkerung gemeint, der dem Wohnplatz angehört, der
entwickelt werden soll. Denn nur die Wohnplätze, die das Gewicht eines Ortsteils haben,
dürfen abgerundet oder ergänzt werden, und zwar über den Bedarf der ansässigen
Bevölkerung hinaus. Diese Auslegung wird bestätigt durch § 20 Abs. 2 Satz 2 LEPro NRW,
wonach die Entwicklung der im Freiraum gelegenen Ortsteile vor allem auf den Bedarf der
ansässigen Bevölkerung auszurichten ist. Letztlich kommt es auf die aufgeworfene
Auslegungsfrage aber nicht an, weil die Klägerin auch bezogen auf eine nicht nur in E1.
ansässige Bevölkerung keinen Bedarf dargelegt hat. Die Beklagte hat im Einzelnen
ausgeführt, weshalb für E4. ein Rückgang der Bevölkerungszahl zu prognostizieren ist.
Die Klägerin hält dem keine besseren Erkenntnisse, sondern lediglich die Aussage entgegen,
die Prognose der Bevölkerungsentwicklung sei von ihr zu vertreten. Auf die mit der Frage
verbundenen Erwägungen, unter welchen Voraussetzungen eine Bedarfsprognose überprüft
werden kann,

61

vgl. BverwG, Beschluss vom 11. Mai 1999

62

- 4 NB 15.99 -, BRS 62 Nr. 19,

63

kommt es hier jedoch nicht an, da die Klägerin mit der Beklagten ausweislich des
Erläuterungsberichts zum Flächennutzungsplan von der Prognose eines
Bevölkerungsrückgangs ausgeht. Bei dieser Ausgangssituation müsste die Klägerin zumindest
einen Bedarf der ortsansässigen Bevölkerung prognostizieren, der eine Entwicklung der
Teilfläche E1. fordert. Auch insoweit ist die Klägerin eine substantiierte Darlegung
schuldig geblieben, die als nur von ihr zu vertretende Prognoseentscheidung verstanden
werden könnte. Die pauschale Behauptung der Klägerin, es bestehe aus früheren Zeiten des
Bevölkerungswachstums noch ein Bedarfsüberhang, lässt nicht den Schluss darauf zu, dieser
Bedarf müsse in E1. befriedigt werden und rechtfertigt daher auch nicht
- ausnahmsweise -, den so behaupteten Bedarf pauschal außerhalb der Siedlungsbereiche
befriedigen zu wollen. Der Hinweis auf einen Bedarf für Einfamilienhausgrundstücke ist
ebenso unsubstantiiert. Ohnehin ist E1. weithin bebaut und ist dort - wie auch die
Klägerin annimmt - auf den verbleibenden Grundstücken eine zusätzliche Wohnbebauung auf
Grundlage des § 34 Abs. 1 BauGB zulässig. Weshalb es dennoch der Ausweisung einer
Wohnbaufläche im Flächennutzungsplan bedarf, um, dem behaupteten Bedarf entsprechend,
die Teilfläche zu entwickeln, hat die Klägerin nicht dargelegt. Schließlich meint die Klägerin,
ein die Eigenentwicklung von E1. rechtfertigender Bedarf könne nicht mathematisiert
erfasst werden, weshalb die Beklagte auch in anderen Fällen keinen Bedarfsnachweis fordere.
Tatsächlich aber legt die Beklagte der Prüfung, ob ein Bedarf angenommen werden könne,
statistische und damit mathematische Aussagen über die Bevölkerungsentwicklung zugrunde;
eine solche Betrachtung ist durchaus sachgerecht und wird im Übrigen auch von der Klägerin
bei der Frage, welche städtebaulichen Ziele sie mit der Flächennutzungsplanung verfolgt,
angewandt. Überspitzt betrachtet, bedeutete der Einwand der Klägerin letztlich, eine so
genannte Eigenentwicklung auf Grundlage eines politischen Willensaktes der Gemeinde und
damit losgelöst von den Zielen des Gebietsentwicklungsplans zuzulassen.

64

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

65

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit stützt sich auf § 167 VwGO iVm
§§ 708 Nr. 10, 711, 713 ZPO.

66

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO
nicht gegeben sind.

67