Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2019-09-16, Aktenzeichen 3 K 4319/19

Tenor

Die Antragsgegnerin wird im Wege der einstweiligen Anordnung verpflichtet, vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache die von dem Beigeladenen mit E-Mail vom 29.04.2019 beantragten Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG über den Betrieb der Antragstellerin in der ... in ... nicht herauszugeben, solange über das Bestehen eines Informationsanspruchs nicht in einem Grundbescheid entschieden, dieser Grundbescheid auch der Antragstellerin bekanntgegeben und ihr ausreichend Zeit zur Einlegung von Rechtsbehelfen (vgl. § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG) eingeräumt worden ist.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens tragen die Antragstellerin und die Antragsgegnerin jeweils zur Hälfte mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die dieser auf sich behält.

Der Streitwert wird auf 2.500 Euro festgesetzt.

Gründe

I.

1

Die Antragstellerin begehrt einstweiligen Rechtsschutz gegen eine von der Antragsgegnerin beabsichtigte Informationsgewährung nach dem Verbraucherinformationsgesetz (VIG).

2

Die Antragstellerin betreibt in der ... in ... einen „Rewe“-Supermarkt. Mit E-Mail vom 29.04.2019 beantragte der Beigeladene über das von foodwatch e.V. bzw. FragDenStaat betriebene Internetportal „Topf Secret“ bei der Antragsgegnerin die Herausgabe von Informationen darüber, wann in dem genannten Betrieb die beiden letzten lebensmittelrechtlichen Betriebsüberprüfungen stattgefunden hätten und ob es hierbei zu Beanstandungen gekommen sei. Für den Fall, dass es Beanstandungen gegeben habe, beantragte er die Herausgabe der entsprechenden Kontrollberichte. Eine Antwort erbat er in elektronischer Form.

3

Mit Schreiben vom 07.05.2019 teilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin mit, dass sie beabsichtige, Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG an den Beigeladenen herauszugeben. Nach Anhörung der Antragstellerin teilte die Antragsgegnerin mit Schreiben vom 24.06.2019 des Weiteren mit, dass sie beabsichtige, dem Beigeladenen mit Ablauf des 03.07.2019 die beantragten Informationen, ergänzt durch die jeweilige Rechtsvorschrift, zu übermitteln. Der Antragstellerin stehe es frei, „gemäß § 5 Absatz 4 VIG den Rechtsweg zu beschreiten“. Eine Übersendung des Grundbescheids an sie werde nicht erfolgen.

4

Die Antragstellerin hat am 26.06.2019 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe einen Eilrechtsschutzantrag gemäß § 123 VwGO gestellt. Zur Begründung führt sie unter anderem aus, dass Eilrechtsschutz nach § 80a Abs. 3 Satz 2, § 80 Abs. 5 VwGO nicht in Betracht komme, da die Antragsgegnerin den Grundbescheid mit der Informationsherausgabe verbinde und so vollendete Tatsachen geschaffen würden. Der nach Art. 19 Abs. 4 GG zu gewährende effektive Rechtsschutz könne nur über § 123 VwGO erfolgen, da die Antragsgegnerin angekündigt habe, die gesetzliche Wartepflicht des § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG zu missachten. Des Weiteren führt die Antragstellerin aus, dass die Informationsherausgabe – u.a. aus verfassungsrechtlichen Gründen – insgesamt rechtswidrig sei.

5

Die Antragstellerin beantragt,

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der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, dem Antrag des Beigeladenen vom 29.04.2019 stattzugeben und an diesen die beantragten oder sonstige Informationen herauszugeben.

7

Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

9

Sie führt zur Begründung aus, dass kein Anordnungsgrund bestehe. Das Verbraucherinformationsgesetz sehe nicht vor, dass vorab ein Grundbescheid zu erlassen sei. Zwar ordne § 5 Abs. 4 Satz 1 VIG in den Fällen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG die sofortige Vollziehung an, so dass ein gegen einen Grundbescheid gerichteter Widerspruch bzw. eine Anfechtungsklage keinen Suspensiveffekt hätte und eine Vollziehung erfolgen könne, wenn kein Eilrechtsschutzantrag diese erfolgreich verhindere. Für den Fall, dass kein Grundbescheid ergehe, könne die gleiche Wirkung über § 123 VwGO erzielt werden. Dies setze die Glaubhaftmachung eines Anordnungsgrunds und -anspruchs voraus. Hieran fehle es vorliegend.

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Der Beigeladene hat keinen Antrag gestellt und sich im Verfahren auch nicht geäußert.

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Wegen der Einzelheiten der Sach- und Rechtslage wird auf die Behördenakte der Antragsgegnerin und auf die Gerichtsakte verwiesen.

II.

12

Der Antrag ist zulässig und im aus dem Tenor ersichtlichen Umfang auch begründet. Im Übrigen war er abzulehnen.

13

1. Der Antrag gemäß § 123 VwGO ist vorliegend zulässig, insbesondere statthaft.

14

Zwar ist ein Antrag gemäß § 123 VwGO dann nicht statthaft, wenn der Antragsteller im Verfahren nach §§ 80a, 80 VwGO einstweiligen Rechtsschutz erlangen kann (vgl. § 123 Abs. 5 VwGO). Dies ist vorliegend jedoch – entgegen der gesetzlichen Konzeption in § 5 Abs. 4 VIG – nicht der Fall. Denn ein die Antragstellerin belastender und den Beigeladenen begünstigender Verwaltungsakt, mit welchem dem Antrag des Beigeladenen auf Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG stattgegeben wird (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 1 VIG), hat die Antragsgegnerin (vorab) nicht erlassen. Sie hat vielmehr mit Schreiben vom 24.06.2019 ausgeführt, dass sie beabsichtige, dem Beigeladenen die beantragten Informationen mit Ablauf des 03.07.2019 zu übermitteln. Eine Übersendung des mit der Informationsherausgabe verbundenen Grundbescheids an die Antragstellerin sollte ausweislich des Schreibens nicht erfolgen. Da es demnach an einer vorab erlassenen Stattgabe-Entscheidung fehlt, gegen die die Antragstellerin vor Herausgabe der Informationen Widerspruch einlegen und gerichtlichen Eilrechtsschutz gemäß § 80a Abs. 3 Satz 2, § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO beantragen könnte, ist ein hier (allein möglicher) Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht gemäß § 123 Abs. 5 VwGO unstatthaft.

15

Der Zulässigkeit eines Antrags nach § 123 VwGO steht vorliegend auch nicht entgegen, dass für vorläufigen vorbeugenden Rechtsschutz nach § 123 VwGO mit dem Ziel, den Erlass eines Verwaltungsaktes zu verhindern, regelmäßig kein Rechtsschutzbedürfnis besteht, da hinreichender nachträglicher Rechtsschutz in Form von Widerspruch und Anfechtungsklage gegen einen belastenden Verwaltungsakt gewährleistet ist (vgl. Kuhla in BeckOK VwGO, Posser/Wolf, Stand: 01.07.2019, § 123 Rn. 10). Für vorläufigen vorbeugenden Rechtsschutz gibt es in diesen Fällen daher nur dann ein rechtlich schützenswertes Interesse, wenn der Rechtsschutz über § 80 Abs. 5 VwGO nicht möglich ist oder aber nicht ausreicht, um wesentliche Nachteile abzuwenden (vgl. Happ in Eyermann, VwGO, 15. Auflage, § 123 Rn. 37 m.w.N.). Dies ist vorliegend der Fall. Denn verbindet die Behörde – wie hier beabsichtigt – die Entscheidung über die Stattgabe des Antrags auf Informationszugang mit der Gewährung der streitgegenständlichen Informationen selbst, so kann effektiver Rechtsschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) nicht mehr rechtzeitig über Einlegung eines Widerspruchs bzw. Stellung eines Eilrechtsschutzantrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieses Widerspruchs erlangt werden. Denn der Beigeladene verfügt zu diesem Zeitpunkt bereits über die Informationen, was nicht mehr rückgängig gemacht werden kann.

16

Der Antrag nach § 123 VwGO ist auch im Übrigen zulässig.

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2. Der zulässige Antrag ist in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

18

Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung treffen, wenn in Bezug auf den Streitgegenstand die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), oder wenn in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine vorläufige Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO sind hierfür ein Anordnungsanspruch und ein Anordnungsgrund glaubhaft zu machen.

19

Entgegen der Ausführungen der Antragsgegnerin fehlt es nicht an einem Anordnungsgrund. Ein solcher liegt vor, wenn eine besondere Dringlichkeit der Sache gegeben ist. Dies ergibt sich vorliegend bereits daraus, dass die Antragsgegnerin die Herausgabe der streitgegenständlichen Informationen an den Beigeladenen mit Ablauf des 03.07.2019 beabsichtigt (hat).

20

Soweit sich die einstweilige Anordnung darauf bezieht, eine Herausgabe der Informationen an den Beigeladenen vorläufig zu unterlassen, solange die Antragsgegnerin nicht zunächst über das Bestehen eines Anspruchs des Beigeladenen entschieden hat, diese Entscheidung der Antragstellerin bekannt gegeben und ihr ausreichend Zeit für die Einlegung von Rechtsbehelfen eingeräumt worden ist, liegt auch ein Anordnungsanspruch vor. Dieser Anspruch auf die Einhaltung der dem Schutz der Antragstellerin dienenden verfahrensrechtlichen Vorgaben folgt aus Art. 19 Abs. 4 GG sowie – einfachgesetzlich – aus § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG.

21

Die Vorschrift des Art. 19 Abs. 4 GG statuiert ein echtes subjektives Grundrecht, das dem Einzelnen einen Anspruch auf Gewährung möglichst wirkungsvollen effektiven Rechtsschutzes verleiht (vgl. nur Enders in BeckOK Grundgesetz, Eppinger/Hillgruber, Stand: 15.05.2019, Art. 19 Rn. 51). In Ausformung dieses Grundrechts bestimmt § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG, dass der Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG erst erfolgen darf, wenn die Entscheidung dem Dritten bekannt gegeben und diesem ein ausreichender Zeitraum zur Einlegung von Rechtsbehelfen eingeräumt worden ist. Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Begründung zum Gesetzesentwurf insoweit ausgeführt, dass wegen der Bedeutung der Möglichkeit effektiven Rechtsschutzes im demokratischen Rechtsstaat durch § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG auch einfachgesetzlich explizit klargestellt werden soll, dass dem Dritten im Falle der durch § 5 Abs. 4 Satz 1 VIG bei Rechtsverstößen im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG angeordneten sofortigen Vollziehung vor Auskunftserteilung ausreichend Zeit für die Anrufung der Gerichte einzuräumen ist. So soll trotz der gesetzlich angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit eine „hinreichende Rechtsschutzmöglichkeit“ bestehen bleiben (vgl. BT-Drs. 17/7374, S. 18 f.). Nach der klaren gesetzlichen Konzeption hat der von einem beabsichtigten Informationszugang Betroffene in Fällen des § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG die Möglichkeit, vor Herausgabe der Informationen gegen eine stattgebende Entscheidung der Behörde Widerspruch einzulegen und gemäß §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO die Anordnung der aufschiebenden Wirkung dieses Widerspruchs bei Gericht zu beantragen.

22

Durch die beabsichtigte Vorgehensweise der Antragsgegnerin wird der Antragstellerin die ihrem Schutz dienende, nach dem Gesetz vorgesehene Rechtsschutzmöglichkeit über Widerspruch und Eilantrag nach §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO faktisch genommen (vgl. hierzu auch VG Mainz, Beschluss vom 24.06.2019 – 1 L 475/19.MZ –, juris). Denn ergehen die Entscheidung über die Stattgabe des Informationszugangsantrags und die Informationsherausgabe zeitgleich, so stellen Widerspruch und Eilantrag nach §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO keine hinreichende Rechtsschutzmöglichkeit mehr da, da sie schlichtweg zu spät kommen. Den Hinweis der Antragsgegnerin im Schreiben vom 24.06.2019, dem Antragsteller stehe es frei, den Rechtsweg „gemäß § 5 Absatz 4 VIG“ zu beschreiten, vermag die Kammer vor diesem Hintergrund nicht nachzuvollziehen. Auch die in diesem Schreiben angekündigte Verfahrensweise, dass eine Übersendung des Grundbescheids an die Antragstellerin nicht erfolgen solle, widerspricht klar der gesetzlichen Regelung des § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG, wonach dem Dritten die Entscheidung bekanntgegeben worden sein und sodann ein ausreichender Zeitraum zur Einlegung von Rechtsbehelfen eingeräumt werden muss. Diese dem Schutz der Antragstellerin dienenden verfahrensrechtlichen Vorschriften hat die Antragsgegnerin missachtet.

23

Soweit die Antragsgegnerin im gerichtlichen Verfahren vorbringt, dass dem Verbraucherinformationsgesetz nicht zu entnehmen sei, dass die zur Informationsherausgabe verpflichtete Stelle „vorab einen Grundbescheid zu erlassen hat“, vermag die Kammer dem ebenfalls nicht zu folgen. Denn es geht aus der gesetzlichen Regelung in § 5 Abs. 3 Satz 1 VIG klar hervor, dass die Stattgabe eines Antrags auf Informationszugang und der Informationszugang selbst jedenfalls nicht zeitgleich erfolgen dürfen. So bestimmt § 5 Abs. 3 Satz 1 VIG, dass im Fall der Antragsstattgabe die Modalitäten des Informationszugangs – mithin Ort, Zeit und Art des Informationszugangs – mitzuteilen sind. Wird der Antrag hingegen vollständig oder teilweise abgelehnt, ist nach § 5 Abs. 3 Satz 2 VIG mitzuteilen, ob und gegebenenfalls wann die Informationen ganz oder teilweise zu einem späteren Zeitpunkt zugänglich sind. Aus diesen Regelungen ergibt sich, dass der Gesetzgeber ein zweistufiges Verfahren vorgesehen hat, bei dem zunächst in einem Grundbescheid über den Anspruchsgrund entschieden wird und zu einem späteren Zeitpunkt die tatsächliche Informationsmitteilung – in Form eines Realakts – erfolgt (vgl. hierzu auch VG Mainz, a.a.O., Ls. und Rn. 11; Heinicke in Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, März 2019, § 5 VIG Rn. 11). Insbesondere darf die tatsächliche Informationsherausgabe gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG erst erfolgen, wenn die Entscheidung – mithin der Grundbescheid – dem Dritten bekannt gegeben worden ist und diesem ein ausreichender Zeitraum zur Einlegung von Rechtsbehelfen eingeräumt worden ist. Wird der Erlass eines Grundbescheids, wie vorliegend beabsichtigt, hingegen direkt mit der Herausgabe der Informationen verbunden, widerspricht dies dem in § 5 Abs. 3 und Abs. 4 VIG normierten Verfahrensablauf mit der Folge, dass dem betroffenen Dritten entgegen der gesetzlichen Vorgaben kein ausreichender Zeitraum zur Einlegung der vorgesehenen Rechtsbehelfe im Form von Widerspruch und Eilantrag nach §§ 80a Abs. 3 Satz 2, 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO verbleibt. Eine entsprechende Handhabung ist daher nach Auffassung der Kammer mit § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG, der der Gewährleistung des Grundrechts auf effektiven Rechtschutz (Art. 19 Abs. 4 GG) dient, nicht vereinbar.

24

Mit ihrem Vorbringen, wonach „die gleiche Wirkung über § 123 VwGO erzielt werden“ könne, dringt die Antragsgegnerin ebenfalls nicht durch. Die Eilrechtsschutzformen des § 80 Abs. 5 VwGO einerseits und des § 123 VwGO andererseits unterscheiden sich sowohl hinsichtlich des materiellen Prüfungsmaßstabs als auch bei der Ermittlung des Prozessstoffes wesentlich (vgl. hierzu m.w.N. Happ in Eyermann, a.a.O., § 123 VwGO Rn. 16). So hat bei § 80 Abs. 5 VwGO das Gericht eine an den Erfolgsaussichten der Hauptsache orientierte eigene Interessenabwägung zwischen Vollzugsinteresse einerseits und Aussetzungsinteresse andererseits vorzunehmen. In Verfahren, in denen – wie bei einem Antrag auf Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG – das Eilverfahren gemäß § 80 Abs. 5 VwGO praktisch die Funktion des Hauptsacheverfahrens einnimmt, ist zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) sogar eine dem Hauptsacheverfahren angenäherte, vertiefte Prüfung der Sach- und Rechtslage geboten (vgl. hierzu: Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Februar 2019, § 80 Rn. 411 m.w.N.). Zwar gilt in Verfahren nach § 123 VwGO auch ein entsprechend verschärfter Prüfungsmaßstab, wenn bei Versagung des Rechtsschutzes unzumutbare schwere Nachteile drohen (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 21.05.2019 – 9 S 584/19 –, juris, Rn. 8). Allerdings treffen den Antragsteller im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung deutlich höhere Darlegungslasten. So obliegt es dem Antragsteller, die Tatsachen, die auf das Vorliegen eines Anordnungsgrunds und Anordnungsanspruchs schließen lassen, darzulegen und gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft zu machen (vgl. nur Kuhla in BeckOK VwGO, a.a.O., § 123 Rn. 66 ff. m.w.N.). Hierdurch werden die Anforderungen an die richterliche Überzeugungsbildung reduziert (vgl. Schoch in Schoch/Schneider/Bier, a.a.O., § 123 VwGO Rn. 92a). Hinzu kommt, dass neben einem Anordnungsanspruch auch ein Anordnungsgrund vorliegen muss. Die vom Gesetzgeber vorgesehene und grundrechtlich gebotene Rechtsschutzmöglichkeit in Form eines Eilantrags nach § 80a Abs. 3 Satz 2, § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO wird der Antragstellerin durch das verfahrenswidrige Vorgehen der Antragsgegnerin faktisch genommen (wie hier: VG Mainz, a.a.O., Rn. 12). Hinzu kommt, dass das beabsichtigte Vorgehen auch zu einem Unterlaufen des nach dem Gesetz grundsätzlich und gemäß § 5 Abs. 5 Satz 1 VIG abweichend von § 68 VwGO sogar bei Entscheidungen einer obersten Bundebehörde vorgesehenen Widerspruchsverfahren führt.

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3. Der Eilantrag war abzulehnen, soweit die Antragstellerin – unabhängig von der einzuhaltenden Verfahrensweise – die einstweilige Untersagung der Herausgabe der Informationen begehrt. Insoweit bedarf es einer einstweiligen Anordnung nach § 123 VwGO bereits deshalb nicht, weil die Antragstellerin bei ordnungsgemäßer Einhaltung des zweistufigen Verfahrens auf ihre nach dem Gesetz zur Verfügung stehenden und ausreichenden Rechtsschutzmöglichkeiten zu verweisen ist. So kann sie nach Erlass einer Entscheidung über die Stattgabe des Antrags auf Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG Widerspruch einlegen und um gerichtlichen Eilrechtsschutz nach § 80a Abs. 3 Satz 2, § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 1 VwGO nachsuchen. Hierfür ist ihr gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 VIG ein ausreichender Zeitraum einzuräumen. Es besteht damit derzeit nicht die Gefahr, dass vollendete, nicht mehr rückgängig zu machende Tatsachen geschaffen würden oder ein irreparabler Schaden entstünde.

26

Die zwischen den Beteiligten in der Sache umstrittene Frage, ob dem Antrag des Beigeladenen auf Informationszugang stattzugeben ist, bedarf vorliegend keiner Entscheidung. Angesichts des umfangreichen Vorbringens hierzu wird allerdings – auch in Hinblick auf einen künftigen Rechtsstreit – auf die im Beschluss vom 16.09.2019 (3 K 5407/19, juris) dargelegte Rechtsauffassung der Kammer hingewiesen.

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4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, dass der Beigeladene, der keinen Antrag gestellt und damit kein Kostenrisiko (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO) eingegangen ist, seine außergerichtlichen Kosten selbst trägt (§ 162 Abs. 3 VwGO).

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5. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 25.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013. Der hiernach anzusetzende Auffangstreitwert wird im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes halbiert (vgl. Nr. 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs). Eine Vorwegnahme der Hauptsache liegt in der vorliegenden Fallkonstellation nicht vor.