Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-06-17, Aktenzeichen 12 C 10660/04
ECLI:DE:OVGRLP:2004:0617.12C10660.04.0A

Tenor

Der Antrag wird abgelehnt.

Der Antragsteller hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

Der Antragsteller wendet sich mit seinem Normenkontrollantrag gegen die Satzung des Antragsgegners über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Abfallentsorgung (Abfallgebührensatzung – AbfGS) vom 18. Dezember 2002.

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Der Antragsteller ist Eigentümer von zwei Wohngrundstücken in der im Gebiet des Antragsgegners gelegenen Stadt A-Stadt: das Grundstück "A-Straße" wird von einem Vier-Personen-Haushalt bewohnt; auf dem Grundstück "K. Straße" besteht ein Drei-Personen-Haushalt.

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Der Antragsgegner hat als Träger der öffentlichen Abfallentsorgungseinrichtung die Durchführung der Abfallbeseitigung mindestens seit 1982 auf Privatunternehmen übertragen.

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Nachdem die damalige Bezirksregierung C-Stadt einen Planfeststellungsbeschluss über die Deponie "E." zu Gunsten der Fa. W. (im Folgenden: WDB) erlassen hatte, deren damaliger Alleingesellschafter Eigentümer der Betriebsgrundstücke der Deponie war, übertrug der Antragsgegner mit Vertrag vom 17. Mai / 3. Juni 1985 der Fa. WDB die Durchführung der öffentlichen Abfallbeseitigung (Einsammeln, Transport, schadlose Behandlung und Ablagerung der Abfälle sowie Recycling der Wertstoffe) im gesamten Kreisgebiet. Die Deponierung sollte entsprechend dem Planfeststellungsbeschluss auf dem Deponiegelände "E." erfolgen. Der Vertrag trat zum 1. Juni 1985 in Kraft; er sollte am 31. Dezember 1995 enden oder sich jeweils um 10 Jahre verlängern, sofern er nicht ein Jahr vor Ablauf gekündigt wurde. Der Kreistag beschloss am 24. September 1990 ein neues abfallwirtschaftliches Konzept. Daraufhin schloss der Antragsgegner am 9. November 1990 mit der WDB einen 4. Änderungsvertrag zum Vertrag vom 17. Mai /3. Juni 1985. In dem Vertrag wurden die durch WDB zu erbringenden Leistungen umfassend neu geregelt. Der Vertrag enthält ferner eine Neuregelung der vom Antragsgegner für die Leistungen von WDB zu zahlenden Entgelte, die sich nun im Einzelnen aus einer dem Vertrag beigefügten Anlage 10 ergaben. Der Vertrag galt ab dem 1. Januar 1991 und sollte enden, sobald auf der Deponie E. im planfestgestellten Bereich kein Deponievolumen mehr vorhanden ist, spätestens aber am 31. Dezember 2015.

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Nachdem zum 7. Oktober 1996 das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-/AbfG) in Kraft getreten war, schloss der Antragsgegner mit WDB zur Anpassung des bestehenden Entsorgungsvertrages an die neuen rechtlichen Rahmenbedingungen am 23. März 1998 den 6. Änderungsvertrag zum Vertrag vom 17. Mai /3. Juni 1985. In dem Vertrag wurden geringere – mit der Einführung des "Dualen Systems" zusammenhängende – Änderungen bei den durch WDB zu erbringenden Leistungen vereinbart. Die Regelung der Entgelte wurde überarbeitet. Die 6. Änderungsfassung wurde rückwirkend zum 1. Januar 1997 in Kraft gesetzt. Die Laufzeit des Vertrages wurde nicht verändert. Im Jahre 2002 nahmen der Antragsgegner und die WDB eine Anpassung der Entgeltregelung im Entsorgungsvertrag vor.

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Vor Abschluss der genannten Verträge wurde keine Ausschreibung durchgeführt.

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Unter dem 18. Dezember 2002 erließ der Antragsgegner eine neue Abfallgebührensatzung. In § 4 AbfGS wurden die Gebührensätze für Haushalte neu festgelegt. Gemäß § 4 Abs. 6 Spiegelstrich 3 AbfGS beträgt die Jahresgebühr für die Entsorgung/Verwertung von Abfällen über die für Haushalte zugelassenen festen Abfallbehältnisse bei einem Drei- und Vier-Personen-Haushalt nunmehr 219,00 EUR statt zuvor 171,00 EUR. Die Satzung wurde am 20. Dezember 2002 öffentlich bekannt gemacht und trat zum 1. Januar 2003 in Kraft.

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Mit zwei Bescheiden vom 14. März 2003 zog der Antragsgegner den Antragsteller zu Abfallentsorgungsgebühren für das Jahr 2003 heran, und zwar für jedes seiner beiden Wohngrundstücke in Höhe von 219,00 EUR. Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Antragsteller beim Verwaltungsgericht Koblenz Klage auf Aufhebung der Bescheide vom 14. März 2003.

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Mit seinem Normenkontrollantrag wendet sich der Antragsteller zugleich gegen die Gültigkeit der Abfallgebührensatzung vom 18. Dezember 2002. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die Abfallgebührensatzung sei nichtig, weil der Antragsgegner gegen seine haushalts- und vergaberechtliche Verpflichtung verstoßen habe, Abfallentsorgungsverträge öffentlich auszuschreiben. Die Nichtausschreibung der Verträge seit 1985 bzw. der späteren Vertragsverlängerungen und –ergänzungen sei rechtswidrig gewesen. Die Nichtanwendung des Vergaberechts stelle zugleich einen Verstoß gegen das haushaltsrechtliche Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit dar. Dies führe dazu, dass die Festlegung der Gebührensätze in der Satzung auf einer nicht ordnungsgemäß entstandenen Berechnungsgrundlage beruhe, was die Unwirksamkeit der die Gebührensätze betreffenden Satzungsregelung nach sich ziehe. Darüber hinaus sei auch der Grundsatz der Erforderlichkeit des Aufwands verletzt: die drastische Erhöhung der Gebühren um 28 % für das Jahr 2003 widerspreche offensichtlich dem Gebot der Wirtschaftlichkeit.

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Der Antragsteller beantragt,

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§ 4 Abs. 6 Spiegelstrich 3 der Satzung des Landkreises C-Stadt über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Abfallentsorgung vom 18. Dezember 2002 für nichtig zu erklären.

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Der Antragsgegner beantragt,

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den Antrag abzulehnen.

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Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus: Die Abfallgebührensatzung sei nicht wegen eines Verstoßes gegen vergaberechtliche Bestimmungen nichtig. Der Landkreis sei nicht zur Ausschreibung verpflichtet gewesen. Selbst wenn ein Verstoß gegen die Ausschreibungspflicht vorgelegen haben sollte, führe dieser nicht zur Nichtigkeit der Gebührensätze. Der vorliegend der Gebührensatzfestlegung zugrunde gelegte Gebührenaufwand entspreche den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit und damit auch dem gebührenrechtlichen Grundsatz der Erforderlichkeit. Wie ein Vergleich mit den Gebührensätzen von 23 rheinland-pfälzischen Landkreisen zeige, bewege sich ein Gebührensatz von 219,00 EUR für einen Vier-Personen-Haushalt im Rahmen der Gebührensätze der 22 anderen Landkreise. Berücksichtige man zusätzlich die Unterschiede bei dem mit dem Gebührensatz abgegoltenen Leistungsangebot, so zeige eine Vergleichsberechnung mit den Landkreisen M.-B., R. und C., dass der Antragsgegner unter diesen die niedrigsten Gebühren habe. Im Übrigen beruhe die Gebührenerhöhung zum 1. Januar 2003 im Wesentlichen auf den gestiegenen Deponiekosten des Deponiezweckverbandes E., aber nur zum geringen Teil auf der Entgeltanpassung im Entsorgungsvertrag, der nur die Bereiche Sammeln, Transport und Verwertung betreffe.

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Die weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes ergeben sich aus den von den Beteiligten zur Gerichtsakte gereichten Schriftsätzen und Schriftstücken nebst Anlagen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

Der zulässige Normenkontrollantrag ist nicht begründet.

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Die Regelung des Gebührensatzes für Drei- und Vier-Personen-Haushalte in § 4 Abs. 6 Spiegelstrich 3 der Satzung des Landkreises C-Stadt über die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Abfallentsorgung (Abfallgebührensatzung - AbfGS -) vom 18. Dezember 2002 ist mit höherrangigem Recht vereinbar und daher gültig. Der ab dem Jahre 2003 auf jährlich 219,00 EUR festgesetzte Gebührensatz erreicht keine dem gebührenrechtlichen Grundsatz der Erforderlichkeit widersprechende grob unangemessene Höhe.

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Dabei kann offen bleiben, ob der Antragsgegner bei der Vergabe des Auftrags zur Durchführung der öffentlichen Abfallbeseitigung an die Firma WDB im Jahre 1985 oder bei den späteren Vertragsänderungen und -ergänzungen, die jeweils ohne vorherige öffentliche oder beschränkte Ausschreibung erfolgten, gegen vergaberechtliche Vorschriften verstoßen hat.

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Zwar sind - wie der Senat mehrfach entschieden hat - die kommunalen Gebietskörperschaften haushaltsrechtlich gemäß § 57 der Landkreisordnung - LKO - in der Fassung vom 31. Januar 1994 (GVBl. S. 188) bzw. nach dem wortgleichen bis dahin geltenden § 50 LKO vom 14. Dezember 1973 (GVBl. S. 451) i.V.m. § 31 Abs. 1 der Gemeindehaushaltsverordnung vom 6. Juni 1974 – GemHVO – (GVBl. S. 277) verpflichtet, vor der Vergabe von Aufträgen eine öffentliche Ausschreibung vorzunehmen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder besondere Umstände eine beschränkte Ausschreibung oder freihändige Vergabe rechtfertigen. Mit der Beachtung dieser haushaltsrechtlichen Vorgabe im Rahmen einer Überprüfung der als gebührenfähig anzusehenden Kosten wird dem gebührenrechtlichen Grundsatz der Erforderlichkeit Rechnung getragen, der seinerseits das haushaltsrechtliche Gebot einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung aufgreift (vgl. § 57 LKO i.V.m. § 93 Abs. 2 der Gemeindeordnung – GemO -). Denn nur eine Ausschreibung, also die Ausnutzung des Wettbewerbs zwischen mehreren konkurrierenden Unternehmen, bezweckt und gewährleistet in der Regel einen im Vergleich zur freihändigen Vergabe niedrigeren Kostenaufwand. Die Beachtung der Pflicht zur Durchführung einer Ausschreibung vor der Vergabe von Aufträgen an Dritte ist daher aus gebührenrechtlicher Sicht grundsätzlich unerlässlich (st. Rspr.; vgl. z.B. Urteil des Senats vom 4. Februar 1999 - 12 C 13291/96.OVG -, NVwZ-RR 1999, 673).

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Indessen hat ein etwaiger Verstoß gegen die Ausschreibungspflicht nicht ohne weiteres die Unwirksamkeit der Gebührensatzfestsetzung in der Abfallgebührensatzung zur Folge. Zu berücksichtigen ist, dass den Einrichtungsträgern bei der Beurteilung der Angemessenheit sowohl der Maßnahme als solcher wie auch der dafür entstandenen Aufwendungen ein weiter Ermessensspielraum zusteht. Die Angemessenheit der Kosten ist im Hinblick auf diesen Ermessensspielraum nur ausnahmsweise dann zu verneinen, wenn sich der Einrichtungsträger bei der Vergabe der Aufträge oder bei der Durchführung der Maßnahmen offensichtlich nicht an das Gebot der Wirtschaftlichkeit gehalten hat und dadurch augenfällige Mehrkosten entstanden sind, das heißt wenn die Kosten in für den Abgabengläubiger erkennbaren Weise eine grob unangemessene Höhe erreichen (st. Rspr. des Senats seit dem Urteil vom 4. Februar 1999, a.a.O.; vgl. auch die Urteile vom 20. September 2001 - 12 A 10063/01.OVG -, AS 29, 193, 197 f., und vom 20. Februar 2003 - 12 C 11600/02.OVG -).

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An dieser Rechtsprechung, die der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. z.B. Beschluss vom 30. April 1997 – 8 B 105/97 – Buchholz 401.9 Beiträge Nr. 38 und Urteil vom 17. April 2002 – 9 CN 1.01 -, DVBl. 2002, 1409) und zahlreicher anderer Obergerichte (vgl. z.B. OVG Niedersachsen, Urteile vom 24. Juni 1998 - 9 L 2722/96 -, KStZ 1999, 172 und vom 22. Januar 1999 - 9 L 1803/97 -, NVwZ 1999, 1128; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 18. Mai 1992 - 2 A 2024/89 -, NVwZ-RR 1993, 48; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22. Oktober 1998 - 2 S 399/97 -, VBlBW 1999, 219; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 13. November 2001 - 4 K 24/99 -) entspricht (vgl. auch Driehaus, KAG, § 6, Rn. 738 und 740), hält der Senat auch unter Berücksichtigung europarechtlicher Vorgaben für das deutsche Recht fest. Weder aus der Richtlinie 92/50/EWG des Rates vom 18. Juni 1992 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge (Richtlinie 92/50/EWG - ABl. EG Nr. L 209, S. 1 - 24) noch aus der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes kann abgeleitet werden, dass etwaige Verstöße gegen die - europarechtlich initiierten und determinierten - vergaberechtlichen Vorschriften für öffentliche Dienstleistungen zur Unzulässigkeit der Berücksichtigung von infolge fehlerhafter Vergabe entstandener Kosten im Rahmen der Erhebung öffentlicher Abgaben führen müssen. Insbesondere befasst sich das Urteil des EuGH vom 10. April 2003 - C 20/01 und C 28/01 - nicht mit dieser Frage. Die Regelung derartiger mittelbarer Folgen von Vergaberechtsverstößen überlässt das Europarecht vielmehr dem nationalen Recht.

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Verbleibt es demnach dabei, dass die Gebührenfähigkeit von durch die Einschaltung privater Unternehmen entstandenen Aufwendungen nur dann entfällt, wenn sich der Einrichtungsträger offensichtlich nicht an das Gebot der Wirtschaftlichkeit gehalten hat und dadurch augenfällige Mehrkosten entstanden sind, so kann vorliegend nicht festgestellt werden, dass der Gebührensatz des Antragsgegners für Drei- und Vier-Personen-Haushalte eine grob unangemessene Höhe erreicht hat.

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Für die Beurteilung der Frage, ob die in den Gebührensatz eingerechneten Kosten in für die Kommune erkennbarer Weise eine grob unangemessene Höhe erreichen, hält es der Senat grundsätzlich für vertretbar, auf einen interkommunalen Gebührenvergleich abzustellen (in diese Richtung auch bereits das Urteil des Senats vom 4. Februar 1999, a.a.O.).

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Danach hat eine Gebührensatzfestsetzung dann keine grob unangemessene Höhe, wenn sie den Mittelwert vergleichbarer Gebührensatzfestsetzungen anderer Kommunen in Rheinland-Pfalz in dem maßgeblichen Jahr - auch unter Berücksichtigung des jeweils mit der Gebühr abgegoltenen Umfangs der Entsorgungsleistungen - nicht oder nur unerheblich überschreitet.

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Vorliegend ergibt sich zunächst aus der von dem Antragsgegner zur Gerichtsakte gereichten "Vergleichstabelle Hausmüllgebühren in rheinland-pfälzischen Landkreisen zum 1. Januar 2003", deren sachliche und rechnerische Richtigkeit der Antragsteller nicht substantiiert in Frage gestellt hat, dass sich der Landkreis C-Stadt mit einer Gebührensatzhöhe von 219,00 EUR für einen Drei- bis Vier-Personen-Haushalt innerhalb einer Gebührenspanne von 114,43 EUR bis 343,20 EUR im unteren Mittelfeld bewegt. Der sich rein rechnerisch aus dieser Tabelle ergebende Mittelwert von 205,51 EUR wird um 13,49 EUR = 6,56 % und damit nur unerheblich übertroffen. Dabei sind allerdings Unterschiede des mit den Gebührensätzen jeweils abgegoltenen Umfangs der Entsorgungsleistungen noch nicht berücksichtigt.

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Indessen ergibt sich aus der mit Schriftsatz vom 16. Juni 2004 vom Antragsgegner zur Gerichtsakte gereichten "Übersicht über das zur Verfügung gestellte Gefäßvolumen und die dafür berechneten Abfallentsorgungsgebühren in den Landkreisen in Rheinland-Pfalz 2004", dass der Landkreis C-Stadt bei einem im Jahr zur Verfügung gestellten Gefäßvolumen von insgesamt 6.760 l und einem Gebührensatz von 219,00 EUR eine Gebühr von 32,40 EUR je Kubikmeter Abfall erhebt und damit unter den 24 rheinland-pfälzischen Landkreisen den 7. Platz einnimmt. Dabei reicht die Spanne der pro Kubikmeter Abfall erhobenen Gebühren von 9,52 EUR im Landkreis B. (Platz 1) bis zu 109,72 EUR im R.-Kreis (Platz 24).

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Ist somit die Gebührenhöhe des Antragsgegners bei Berücksichtigung des mit dem einschlägigen Gebührensatz abgegoltenen Gefäßvolumens sogar deutlich günstiger als der Durchschnitt der rheinland-pfälzischen Landkreise, so hat der Antragsgegner noch ergänzend darlegen können, dass der Landkreis C-Stadt bei einem Gebührensatzvergleich mit drei anderen Landkreisen, der ebenfalls die Unterschiede in dem mit dem Gebührensatz abgegoltenen Leistungsangebot berücksichtigt, eher günstig abschneidet. So ergibt sich aus den zur Gerichtsakte gereichten "Gebührenvergleich nach angebotenem Volumen Bio-/Restmüll am Beispiel eines Vier-Personen-Haushalts", dass beispielsweise die Landkreise M.-B. und C., die bei einem die Unterschiede im Leistungsangebot nicht berücksichtigenden reinen Gebührentarifvergleich deutlich niedrigere Gebühren als der Landkreis C-Stadt erheben, bei Bereitstellung eines vergleichbaren Gefäßvolumens aber deutlich höhere Gebühren erheben müssten, nämlich 331,20 EUR (Landkreis M.-B.) bzw. 470,00 EUR (Landkreis C.).

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Dabei verkennt der Senat nicht, dass derartige Gebührenvergleiche angesichts der regional unterschiedlichen Lebensverhältnisse und Entsorgungsbedürfnisse keinen unbegrenzten Aussagewert haben. Sie liefern indessen bei einer Gesamtbetrachtung durchaus hinreichende Anhaltspunkte dafür, ob sich die Höhe eines Gebührensatzes in einer noch angemessenen Größenordnung bewegt oder ob es sich um einen grob unangemessenen "Ausreißer nach oben" handelt. Berücksichtigt man das vom Antragsgegner zur Verfügung gestellte Vergleichszahlenmaterial in seiner Gesamtheit, so lässt sich jedenfalls feststellen, dass ein Gebührensatz von 219,00 EUR für einen Drei- bis Vier-Personen-Haushalt keineswegs eine grob unangemessene Höhe erreicht.

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Eine grobe Unangemessenheit der Gebührensatzhöhe kann schließlich auch nicht aus der Erhöhung des Gebührensatzes zum 1. Januar 2003 um rund 28 % hergeleitet werden. Abgesehen davon, dass es bereits nicht sachgerecht erscheint, allein aufgrund einer isolierten Betrachtung der Erhöhungsquote ohne vergleichende Berücksichtigung der sich ergebenden Gebührengesamthöhe auf eine grobe Unangemessenheit der Gebühr zu schließen, hat der Antragsgegner jedenfalls nachvollziehbar belegen können, dass die Gebührensatzsteigerung zum 1. Januar 2003 nicht maßgeblich auf eine Erhöhung des vertraglichen Entgelts für die Leistungen der Firma WDB auf dem Gebiet des Sammelns und Transportierens von Abfällen zurückzuführen ist, sondern auf der massiven Steigerung der vom Zweckverband E. erhobenen Deponieumlage beruht. Die Deponiekosten sind aber nicht Gegenstand des - möglicherweise auf Verstößen gegen vergaberechtliche Vorschriften zurückgehenden - Entsorgungsvertrags mit der Firma WDB. Somit würde es schon an der Kausalität eines etwaigen Verstoßes gegen die Ausschreibungspflichten für die Gebührensatzerhöhung im Jahre 2003 fehlen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

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Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

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Die Revision war nicht zuzulassen, weil Gründe der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Art nicht vorliegen.