Verwaltungsgericht Oldenburg (Oldenburg) (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-02-18, Aktenzeichen 12 A 1781/01

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens;

insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

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Der Kläger begehrt eine Zuwendung für Maßnahmen der Dorferneuerung.

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Im Rahmen der Dorferneuerungsplanung für den Ortsteil W. der Stadt L. begutachtete die Architektin J. am 1. Mai 1997 das geplante Vorhaben des Klägers. Es handelte sich um den Umbau des im Jahre 1927 erbauten Gebäudes des Klägers, in dem sich u.a. ein Lebensmittelgeschäft befindet. Im Jahre 1964 ist teilweise Verblender, teilweise Spaltklinker vor das Gebäude gesetzt worden. Als Maßnahme im Rahmen der Dorferneuerung wollte der Kläger vor das Gebäude einen neuen Verblender setzen, die vorhandene Dachgaube auf die Flucht der darunter liegenden Außenwand setzen sowie den Dachstuhl um ca. 40 cm anheben.

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Der Kläger reichte unter dem 22. April 1998 den ausgefüllten Formular-Antrag auf Gewährung einer Zuwendung für Maßnahmen der Dorferneuerung mit der Stellungnahme der Architektin J. vom 1. Mai 1997 sowie dem Angebot des Bauunternehmens D. vom 20. April 1998 über die Stadt L. am 28. April 1998 beim Beklagten ein.

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Bei einem Ortstermin im Mai/Juni 1998 stellten Mitarbeiter des Beklagten fest, dass mit Arbeiten am Gebäude - Abschlagen von sog. Riemchen - bereits begonnen wurde.

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Zunächst beschied der Beklagte den Antrag des Klägers nicht. Auf telefonische Nachfrage des Klägers teilte der Beklagte unter dem 11. Mai 2000 mit, dass eine Förderung ausgeschlossen sei, weil man anlässlich einer Ortsbesichtigung festgestellt habe, dass mit den Arbeiten an dem Gebäude bereits angefangen worden sei.

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Der Kläger erwiderte hierauf, er habe bereits im Frühjahr 1997 einen Antrag gestellt. Er habe mit der Maßnahme erst etwa im September 1998 begonnen, weil er bis dahin vergeblich auf einen Bescheid oder eine Zwischenmitteilung gewartet habe. Im Mai/Juni 1998 seien lediglich provisorische Riemchen entfernt worden. Er sei jedenfalls schon nach seiner ersten formlosen Antragstellung im Frühjahr 1997, erst recht nach dem erneuten (formularmäßigen) Antrag im April 1998 davon ausgegangen, dass wegen der bereits vorgenommenen Antragstellung ein anschließender Baubeginn unschädlich sei. Ihm sei keineswegs bekannt gewesen und er sei in keiner Weise darüber belehrt worden, dass der Beklagte die Bewilligung einer Zuwendung ablehnen werde, wenn vor Bewilligung mit der Baumaßnahme begonnen würde. Er halte daher an seinem Antrag fest.

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Der Beklagte lehnte mit Bescheid vom 20. Dezember 2000 den Antrag ab. Er führte zur Begründung im Wesentlichen an, der Kläger habe mit der Durchführung der Maßnahme begonnen, ohne vorher einen Zuwendungsbescheid erhalten zu haben. Er sei über die zuwendungsrelevanten Bestimmungen inhaltlich informiert gewesen; und zwar zunächst über allgemeine Informationen zur Dorferneuerung (u.a. in Bürgerversammlungen) sowie über das Antragsformular.

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Der Kläger legte am 29. Januar 2001 (Montag) gegen den - nach seinen unwidersprochenen Angaben - am 27. Dezember 2000 zugegangenen Ablehnungsbescheid Widerspruch ein. Er sei entgegen der Behauptung des Beklagten nicht über die zuwendungsrelevanten Bestimmungen inhaltlich informiert gewesen, insbesondere nicht über die Folgen einer sachlich unzumutbaren Verzögerung der Antragsbearbeitung. Da er bis September 1998 weder eine Zwischenmitteilung noch eine Eingangsbestätigung erhalten habe, sei dann, um die Arbeiten noch vor dem Winter 1998/99 durchführen zu können, im September 1998 mit den Arbeiten begonnen worden. Ihm sei nicht bekannt gewesen, dass er die Zuwendung verlieren werde, wenn er vor Bescheidung seines Antrages mit der Baumaßnahme begonnen habe. Ebenso sei er nicht darauf hingewiesen worden, dass im Bedarfsfall ein vorzeitiger Vorhabensbeginn hätte bewilligt werden können. Demgemäß sei es ermessensfehlerhaft und widerspreche den Grundsätzen von Treu und Glauben, wenn der Beklagte die beantragten Mittel mit der Begründung versage, er habe die Baumaßnahme vorzeitig begonnen. Allein die Tatsache, dass in seinem Fall vor Erlass des Bewilligungsbescheides mit der Maßnahme begonnen worden sei, rechtfertige nicht eine Ungleichbehandlung mit anderen Antragstellern, die rechtzeitig beschieden worden seien. Schließlich seien auch Sinn und Zweck der Regelung über das Verbot des vorzeitigen Maßnahmebeginns gewahrt, denn er hätte die Maßnahme nicht durchgeführt, wenn er nicht mit Fördermittel hätte rechnen dürfen.

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Die Bezirksregierung Weser-Ems wies den Widerspruch gegen den ablehnenden Bescheid mit Widerspruchsbescheid vom 2. Mai 2001, zugestellt am 4. Mai 2001, zurück. Der Gewährung einer Zuwendung stehe entgegen, dass der Kläger in Kenntnis der zuwendungsrelevanten Vorschriften mit den Umbauarbeiten an seinem Gebäude vor Bewilligung begonnen habe. Er sei auch wie alle Antragsteller u.a. in Bürgerversammlungen über einschlägige zuwendungsrechtliche Bestimmungen informiert worden. Auch habe er unter Ziffer 8.1 des Antragsformulars erklärt, dass mit der Maßnahme noch nicht begonnen worden sei und auch nicht vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides begonnen werde. Durch den Baubeginn im Frühjahr 1998 habe er gegen die von ihm abgegebene Erklärung verstoßen. Aus der Formulierung in dem Antrag, das Amt für Agrarstruktur habe dem vorzeitigen Beginn der Maßnahme zugestimmt, habe der Kläger schließen können, dass es die Möglichkeit der Genehmigung des vorzeitigen Maßnahmebeginns durch die Bewilligungsbehörde gebe. Insofern sei es dem Kläger unbenommen gewesen, beim Beklagten die Dringlichkeit seines Bauvorhabens zu schildern und die Genehmigung zum vorzeitigen Investitionsbeginn zu beantragen. Selbst wenn man auf einen Beginn der Umbaumaßnahme im September 1998 abstelle, führe dies nicht zu einem anderen Ergebnis.

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Der Kläger hat am 5. Juni 2001 (Pfingst-Dienstag) Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein bisheriges Vorbringen. Er habe bereits im Frühjahr 1997 bei der Stadt L. formlos einen Antrag auf die Zuwendung gestellt. Aufgrund dieses Antrages sei am 1. Mai 1997 die Betreuerin Frau J. erschienen. Aufgrund des Gespräches mit Frau J. und des Umstandes, dass ähnliche Baumaßnahmen von anderen Dorfbewohnern bereits als förderungswürdig eingestuft worden seien, sei er davon ausgegangen, dass auch er eine Zuwendung erhalten werde. Er habe daher im April 1998 unter Verwendung des Antragsformulars erneut eine Zuwendung beantragt. Nachdem keine Reaktion erfolgt sei, habe er im September 1998 im Vertrauen auf die Förderungswürdigkeit seines Vorhabens mit einem Teil der Bauarbeiten, nämlich mit der Erhöhung des Drempels und der Veränderung des Daches mit Dachausbau, begonnen. Erst im August 1999 habe er den neuen Verblender vorgebaut. Die Ablehnung seines Antrages sei fehlerhaft, weil bei der Frage des vorzeitigen Maßnahmebeginns auf den Zeitpunkt der Antragstellung abzustellen sei. Auch sei er nach den Grundsätzen von Treu und Glauben so zu stellen, als hätte der Beklagte dem vorzeitigen Beginn zugestimmt. Zwar liege eine ausdrückliche Zustimmung nicht vor. Jedoch sei eine Zustimmung konkludent in dem Verhalten des Beklagten zu sehen, insbesondere darin, dass die Betreuerin Frau J. und die Stadt L. die Maßnahme für förderungswürdig gehalten hätten. Dabei sei insbesondere zu berücksichtigen, dass der Beklagte es unterlassen habe, ihn über die Rechtslage zu unterrichten. An Bürgerversammlungen habe er nicht teilnehmen können. Daneben seien Sinn und Zweck der Regelung, auf die Durchführung einer Maßnahme durch finanzielle Anreize gestalterischen Einfluss nehmen zu können, gewahrt. Er habe von vornherein seine Umbaumaßnahme mit der Dorferneuerungsplanung abgestimmt, um Fördermittel zu erhalten. Ohne die Aussicht auf die beantragten Fördermittel hätte er die Baumaßnahme gar nicht, oder zumindest nicht wie geschehen durchgeführt.

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Der Kläger beantragt,

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unter Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 20. Dezember 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Weser-Ems vom 2. Mai 2001 den Beklagten zu verpflichten, ihm die beantragte Zuwendung im Rahmen der Dorferneuerung W. für die Maßnahme „Umgestaltung des Wohnhauses“ zu gewähren.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Gründe in den angefochtenen Bescheiden. Er habe den vorzeitigen Maßnahmebeginn nicht konkludent genehmigt. Im Hinblick hierauf könne sich der Kläger nicht darauf berufen, die Stadt L. oder das Planungsbüro habe eine entsprechende Genehmigung konkludent erteilt. Hierfür sei allein er zuständig.

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Wegen des weiteren Sachverhaltes sowie des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen; sie sind Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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Der Kläger hat weder einen Anspruch, den Beklagten zu verpflichten, die beantragte Zuwendung zu gewähren, noch auf die hilfsweise geltend gemachte Neubescheidung seines Antrages nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO. Der angefochtene Bescheid des Beklagten vom 20. Dezember 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Weser-Ems vom 2. Mai 2001 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten.

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Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Zuwendung ist die Richtlinie über die Gewährung von Zuwendungen zur Dorferneuerung (Dorferneuerungsrichtlinie) vom 20. Juni 1995 (Nds. MBl. S. 856) in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Weder das jeweilige Haushaltsgesetz i.V.m. dem Haushaltsplan (vgl. §§ 3 Abs. 2, 44 LHO) noch die Dorferneuerungsrichtlinie selbst (vgl. Nr. 1.1 S. 2 der Richtlinie) vermitteln einen gebundenen Anspruch des Klägers auf die begehrte Zuwendung; die Vergabe der Mittel liegt vielmehr nach Maßgabe der verfügbaren Haushaltsmittel im pflichtgemäßen Ermessen des Beklagten. Insoweit kann der Kläger lediglich unter Beachtung des Gleichbehandlungsgebotes eine ermessensfehlerfreie Entscheidung des Beklagten begehren.

20

Das Gericht vermag zu einem Anspruch auf Neubescheidung führende Ermessensfehler des Beklagten nicht feststellen. Gemäß § 114 Satz 1 VwGO ist das Gericht darauf beschränkt, die Ermessensentscheidung des Beklagten darauf zu überprüfen, ob die Ablehnung der Zuwendung rechtswidrig ist, weil der Beklagte die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten oder von dem Ermessen einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat.

21

Dabei unterliegen Richtlinien, in denen bestimmt ist, unter welchen Voraussetzungen die im Haushaltsgesetz einschließlich Haushaltsplan zweckbestimmt veranschlagten Fördermittel an den Empfängerkreis zu verteilen sind, grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation. Die Verwaltungsgerichte haben sich auf die Überprüfung zu beschränken, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden kann (Vorbehalt des Gesetzes) und bejahendenfalls, ob bei Anwendung der Richtlinie in Einzelfällen, in denen die begehrte Leistung versagt worden ist, der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist; entscheidend ist insoweit, wie die zuständigen Behörden die Richtlinie zum maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 1979 - 3 C 111.79 -, BVerwGE 58, 45 ff. und Urteil vom 17. Januar 1996 - 11 C 5.95 -, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 101; Nds. OVG; Urteil vom 15. April 1992 - 7 L 3790/91 - und Urteil vom 29. Juni 1998 - 11 L 4882/95 -, V.n.b.). Die Verwaltungsvorschriften sind nichts weiter als Indizien für das Vorhandensein einer derartigen Verwaltungspraxis (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 15. April 1992, a.a.O.).

22

Dies zugrunde gelegt, ist die Entscheidung des Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden. Er hat weder die Grenzen des gesetzlichen Ermessens überschritten, noch von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht, insbesondere den Kläger weder willkürlich ungleich behandelt noch zweckwidrig gehandelt.

23

Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagten den Antrag auf Gewährung einer Zuwendung unter Hinweis auf den Verstoß gegen Nr. 7.1 und 7.4 Dorferneuerungsrichtlinie in Verbindung mit Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO und den dort verankerten Grundsatz, dass eine Förderung begonnener Projekte nicht zulässig und damit rechtswidrig ist, abgelehnt hat (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 12. Oktober 1998 - 11 L 3397/98 -, V.n.b.). Das Verbot soll zum einen den Antragsteller vor finanziellen Nachteilen bewahren, zum anderen schützt es aber die Entscheidungsfreiheit und die haushaltsrechtliche Verantwortlichkeit der Bewilligungsbehörde, sichert deren Einwirkungsmöglichkeiten auf das Vorhaben und vermeidet unnötige Bewilligungen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 1981 - 8 A 31/80 -, GewArch 1982, 55 f.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 7. Februar 1977 - IV A 1351/75 -, OVGE 32, 231, 233). Die Zuwendung soll dabei im Allgemeininteresse einen Anreiz zur Durchführung eines Vorhabens durch die Antragsteller und zu privaten Investitionen haben. Demgegenüber ist es nicht Sinn und Zweck der Regelung, solche Vorhaben zu fördern, zu deren Ausführung und Finanzierung sich der Antragsteller ohnehin entschlossen hat oder auch ohne staatliche Hilfe in der Lage ist. Letztes dokumentiert sich aber darin, wenn schon vor der Zusage der Zuwendung in Kenntnis der Bewilligungsbedingungen mit dem Vorhaben begonnen wird (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 4. September 1981, a.a.O.): Dies ist vorliegend der Fall. Dass der Kläger jedenfalls im September 1998 mit den Umbauarbeiten begonnen hat, obwohl weder der Zuwendungsbescheid noch eine Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn vorlag, ist offenkundig. Der Kläger kann sich auch nicht darauf berufen, er habe die Investition bereits vor der Bewilligungsentscheidung getätigt, weil er sich sicher gewesen sei und darauf vertraut habe, dass er die Zuwendung erhalten werde, andernfalls hätte er die Maßnahme nicht - jedenfalls nicht im erfolgten Umfang - durchgeführt. Hierin ist lediglich eine Schutzbehauptung des Klägers zu sehen, da er sich im Zeitpunkt des Maßnahmebeginns tatsächlich nicht sicher sein konnte, dass er eine Zuwendung erhalten werde. Eine Zusicherung auf Bewilligung der beantragten Zuwendung durch den Beklagten lag nicht vor. Ferner lag die Entscheidung im (pflichtgemäßen) Ermessen des Beklagten und unter dem Vorbehalt verfügbarer Haushaltsmittel, so dass selbst bei der Annahme, dass die Förderungsvoraussetzungen nach der Dorferneuerungsrichtlinie erfüllt sind, ein verständiger Antragsteller nicht ohne Weiteres davon ausgehen konnte und durfte, dass eine Zuwendung in bestimmter Höhe gewährt wird. Von daher ist das Vorbringen, dass sowohl die Stadt L. als auch die Betreuerin das Vorhaben des Klägers als förderungswürdig erachteten, unbeachtlich, weil hieraus vernünftigerweise nicht geschlossen werden konnte, dass eine beantragte Zuwendung auch tatsächlich von der zuständigen Bewilligungsbehörde zugesprochen wird. Daneben greift dieses Vorbringen des Klägers auch deshalb nicht durch, weil andernfalls ein Antragsteller die Regelung über die Notwendigkeit der vorherigen Zustimmung eines vorzeitigen Maßnahmebeginns (Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO) umgehen könnte. Unabhängig davon räumte der Kläger in der mündlichen Verhandlung ein, dass er sich im September 1998 für den Beginn der Maßnahme entschieden habe, weil er wegen des ausstehenden Bewilligungsbescheides davon ausgegangen sei, dass seinem Antrag wohl nicht entsprochen werde, weil die Betreuerin Frau J. bei der Begutachtung im Mai 1997 der Meinung gewesen sei, dass eine Erhöhung des Dachstuhls nicht sinnvoll sei.

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Der Kläger kann sich auch nicht damit entschuldigen, dass er aus sachgerechten Gründen die Umbaumaßnahmen bereits vor dem Winter 1998/99 begonnen hat. Denn zuwendungsfähig sind - wie dargelegt - nur noch nicht begonnene Vorhaben.

25

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt zugleich, dass die Ablehnung einer Zuwendung keine wegen Verletzung des Grundsatzes von Treu und Glauben (entsprechend § 242 BGB) unzulässige Rechtsausübung seitens des Beklagten darstellt, die im Rahmen der Ermessensentscheidung zu berücksichtigen wäre. Es verstieße gegen den Grundsatz von Treu und Glauben, wenn sich der Beklagte aufgrund seines vorangegangenen Verhaltens gegenüber dem Kläger widersprüchlich verhalten hätte. Dementsprechend wäre die Rechtsausübung unzulässig, wenn durch das Verhalten des Beklagten ein Vertrauensbestand entstanden ist und der andere Beteiligte im Hinblick hierauf bestimmte Dispositionen getroffen hat. Dies ist indes zu verneinen. Der Kläger konnte aufgrund des Verhaltens des Beklagten nicht darauf vertrauen, dass er trotz des vorzeitigen Maßnahmebeginns entgegen der Bestimmungen in der Dorferneuerungsrichtlinie (Nr. 7.1, 7.4) in Verbindung mit Nr. 1.3 der Verwaltungsvorschriften zu § 44 LHO eine Zuwendung in bestimmter Höhe erhalten werde. Es ist nicht ersichtlich, dass der Kläger aufgrund eines bestimmten schlüssigen Verhaltens oder durch Erklärungen des Beklagten ein entsprechendes Vertrauen habe begründen können. Dies kann vor allem auch nicht aus dem Umstand, dass der Beklagte nicht vor September 1998 den Zuwendungsantrag beschieden und keine Zwischenmitteilung gegeben hat, entnommen werden. Durch bloße Untätigkeit wird regelmäßig ein entsprechender Vertrauenstatbestand nicht begründet. Gegenteiliges kann nur dann angenommen werden, wenn der Untätige verpflichtet gewesen wäre, seinen gegenteiligen Willen zum Ausdruck zu bringen. Eine entsprechende Verpflichtung des Beklagten bestand aber nicht. Eine derartige Regelung ist dem Bereich der Zuwendungen fremd; im Falle einer nicht rechtzeitigen Bescheidung vor dem geplanten Maßnahmebeginn ist nämlich gerade das Verfahren über die Zustimmung der zuständigen Behörde für einen vorzeitigen Maßnahmebeginn vorgesehen. Daneben kann ein schützenswertes Vertrauen des Klägers auch deshalb nicht vorliegen, weil er an seine in dem Antrag abgegebene Erklärung gebunden ist, er habe vor Antragstellung nicht mit dem Vorhaben begonnen und werde vor Bekanntgabe des Zuwendungsbescheides nicht mit der Maßnahme beginnen, wobei als Vorhabensbeginn grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages zu werten ist. Auch aus dem darauf folgenden Hinweis in dem Antragsformular (2. Alternative der Erklärung zu Nr. 8.1 des Antragsformulars) ist ersichtlich, dass es andernfalls einer Zustimmung des - ausdrücklich genannten - Amtes für Agrarstruktur bedurft hätte.

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Der Vortrag des Klägers, es sei hieraus nicht ersichtlich, dass im Falle der Nichtbeachtung die Zuwendung entfalle und dass die Beklagte ihn ausdrücklich hierauf hätte hinweisen müssen, rechtfertigt eine abweichende Entscheidung nicht. Aufgrund der von den Antragstellern gegebenen Erklärung unter Nr 8.1 des Antrages ist ohne Weiteres zu schließen, dass der Inhalt der Erklärung für die Zuwendung von wesentlicher Bedeutung für die Entscheidung der Bewilligungsbehörde gewesen ist; andernfalls bedürfte es einer entsprechenden Erklärung nicht. Damit ist zugleich ersichtlich, dass im Falle der Nichtbeachtung die beantragte Förderung gefährdet ist. Eines weiteren Hinweises bedurfte es nicht. Vielmehr hatte der Kläger aufgrund seiner abgegebenen Erklärung Anlass, bei dem Beklagten anzufragen, ob einem vorzeitigen Maßnahmebeginn zugestimmt wird. Dies hat der Kläger indes versäumt und sich erst ca. zwei Jahre nach Beginn der Umbaumaßnahme an den Beklagten gewandt.

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Aufgrund der vorherigen Erwägungen ist der Kläger auch nicht so zu stellen, als hätte der Beklagte gemäß Nr. 7.4 Dorferneuerungsrichtlinie, Nr. 1.3 VV zu § 44 LHO dem vorzeitigen Maßnahmenbeginn im September 1998 zugestimmt. Daneben ist ein nach Beginn der Maßnahme gestellter Antrag Zustimmung zum vorzeitigen Maßnahmebeginn unbeachtlich (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 12. Oktober 1998, a.a.O.).

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