Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2012-06-06, Aktenzeichen 13 B 291/12
ECLI:DE:OVGNRW:2012:0606.13B291.12.00

Tenor

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Köln vom 15. Februar 2012 wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 50.000,-- Euro festgesetzt.

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Gründe:

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I.

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Die Antragstellerin ist ein öffentliches Eisenbahninfrastrukturunternehmen, welches bundesweit eine von Eisenbahnverkehrsunternehmen nach Maßgabe seiner Schienennetz-Benutzungsbedingungen (SNB) genutzte Eisenbahninfrastruktur betreibt. Zu dieser Eisenbahninfrastruktur gehört die in Rede stehende Schnellfahrstrecke 5934 zwischen Nürnberg und Ingolstadt, für die die Antragstellerin die Ausstattung von Zügen mit Linienzugbeeinflussung (LZB) verlangt. Diese Strecke wird für Hochgeschwindigkeitsverkehre (bis 300 km/h) und für den Nahverkehr genutzt. Der Nahverkehr erfolgt mit bis zu 200 km/h schnellen Regionalexpress-Zügen und mit bis zu 140 km/h schnellen Regionalbahnen; letztere verkehren zwischen Nürnberg und Allersberg.

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Nachdem das Eisenbahnbundesamt (EBA) die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) im August 2011 darüber informiert hatte, dass die Antragstellerin beabsichtige, die Ausrüstung der führenden Fahrzeuge mit LZB als Voraussetzung für den Zugang zu den Schnellfahrstrecke festzuschreiben, hörte die BNetzA die Antragstellerin in der Folgezeit hierzu an. Die Antragstellerin verwies auf die netzzugangsrelevante Richtlinie 810.0200A61 (i. V. m. ihren SNB), nach der führende Fahrzeuge auf Schnellfahrstrecken über eine LZB verfügen müssten. Mit auf § 14c Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) gestützten Bescheid vom 10. Januar 2012 stellte die BNetzA fest, dass kein - betrieblich-technisches - Netzzugangskriterium existiert, wonach der Eisenbahninfrastrukturzugang zur Schnellfahrstrecke Nürnberg – Ingolstadt von der Ausrüstung der führenden Fahrzeuge mit LZB abhängig gemacht wird, auch wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit des jeweils führenden Fahrzeugs 160 km/h nicht überschreitet (Ziff. 1 Satz 1) und wies darauf hin, dass der Zugang zur vorgenannten Strecke grundsätzlich auch mit führenden Fahrzeugen, deren zulässige Höchstgeschwindigkeit 160 km/h nicht überschreite, mit einer punktförmigen Zugbeeinflussung (PZB) möglich sei (Ziff. 1 Satz 2). Ferner untersagte die BNetzA der Antragstellerin Äußerungen jeglicher Art, nach denen die Ausrüstung mit LZB ein Zugangskriterium für sämtliche führenden Fahrzeuge für den Zugang zur Schnellfahrstrecke darstellt (Ziff. 2), und die Verwendung eines Netzzugangskriteriums in Anweisungen und/oder Maßnahmen gegenüber Zugangsberechtigten, welches die Ausrüstung der führenden Fahrzeuge mit LZB auch dann vorsieht, wenn die zulässige Höchstgeschwindigkeit des führenden Fahrzeugs 160 km/h nicht überschreitet (Ziff. 3). Mit Ziff. 4 und 5 gab die BNetzA der Antragsstellerin auf, im Sinne von Ziff. 3 und 4 getätigte Äußerungen bzw. Anweisungen und/oder Maßnahmen zu revidieren und hierüber der BNetzA einen Nachweis zu erbringen. Für den Fall der gänzlichen oder teilweisen Nichtbefolgung der Maßnahmen drohte die BNetzA ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 50.000 Euro an (Ziff. 6).

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Die Antragstellerin erhob gegen den Bescheid Widerspruch, über den die BNetzA noch nicht entschieden hat. Mit der Begründung, der Bescheid sei rechtswidrig, weil § 14c Abs. 1 AEG als allgemeine Ermächtigungsgrundlage nicht einschlägig sei, da die BNetzA der Sache nach die Schienennetz-Benutzungsbedingungen der Antragstellerin beanstandet habe und deshalb die speziellen Rechtsgrundlagen des §§ 14e und 14f AEG heranzuziehen gewesen seien, und das Verlangen der Antragstellerin, die auf der Schnellfahrstrecke verkehrenden Züge seien mit LZB auszurüsten, nicht gegen Vorschriften des Eisenbahnrechts verstoße, hat die Antragstellerin mit Erfolg beim Verwaltungsgericht einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Bescheid vom 10. Januar 2012 gestellt. Die BNetzA hat gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Beschwerde erhoben.

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II.

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Die Beschwerde der Antragsgegnerin ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO zu Recht in vollem Umfang stattgegeben. Das Beschwerdevorbringen der Antragsgegnerin, auf dessen Prüfung der Senat beschränkt ist (§ 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), gibt keine Veranlassung, den angefochtenen Beschluss zu ändern.

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1. Die in Ziff. 1 bis 5 des angefochtenen Bescheids getroffenen Feststellungen und Anordnungen der BNetzA begegnen bereits deshalb durchgreifenden rechtlichen Bedenken, weil die BNetzA ihre Regelungen auf § 14c Abs. 1 AEG gestützt hat und nicht auf die spezialgesetzlichen Befugnisnormen der §§ 14e und 14f AEG. Die im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gebotene Abwägung zwischen dem Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung des angefochtenen Verwaltungsakts bis zur abschließenden Entscheidung über seine Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben, und dem öffentlichen Interesse an einer möglichst schnellen Durchsetzung der Verfügung fällt deshalb zum Nachteil der Antragsgegnerin aus. Im Rahmen der in diesem Verfahren nur möglichen summarischen Prüfung geht der Senat davon aus, dass die Ermächtigungsgrundlage des § 14c Abs. 1 AEG nicht anwendbar ist. Nach dieser Bestimmung kann die Regulierungsbehörde in Wahrnehmung ihrer Aufgaben gegenüber öffentlichen Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Maßnahmen treffen, die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur erforderlich sind. Die Regulierungsbehörde kann zur Einhaltung sämtlicher Pflichten anweisen, die aus den §§ 14 bis 14f AEG sowie der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung (EIBV) ergeben.

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Die in § 14c Abs. 1 AEG enthaltenen allgemeinen Befugnisse der Regulierungsbehörde stehen der BNetzA zur Verfügung, wenn spezielle Befugnisnormen mit besonderen Eingriffsvoraussetzungen und/oder Rechtsfolgen, sei es die Beachtung von Fristen oder Widerspruch gegen eine beabsichtigte Entscheidung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens gemäß § 14e AEG oder die Aufhebung ("für ungültig erklären") von SNB oder Nutzungsbedingungen für Serviceeinrichtungen (NBS) mit Wirkung für die Zukunft, nicht anwendbar sind. Die in den letztgenannten Bestimmungen enthaltenen Regelungen sind bei systematischer Auslegung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes abschließend, so dass eine (subsidiäre) Anwendung der allgemeinen Befugnisnorm des § 14c Abs. 1 AEG ausscheidet. Angesichts der besonderen Eingriffsvoraussetzungen der §§ 14e und 14f AEG und insbesondere der zu beachtenden Fristen sind Fragen eines diskriminierungsfreien Zugangs in einem besonderen Verfahren mit entsprechenden Modalitäten zu beantworten. Das Verwaltungsgericht weist zutreffend darauf hin, dass die BNetzA Benutzungsbedingungen gemäß § 14f AEG nach deren Inkrafttreten prüfen darf, auch wenn sie das Regelwerk schon überprüft hat. Falls die Regulierungsbehörde im Verfahren der Vorabprüfung nach § 14e AEG eine hinreichende Diskriminierungswahrscheinlichkeit nicht feststellen konnte, steht ihr nämlich die Befugnis der nachträglichen Prüfung nach § 14f AEG zu. Die Regulierungsbefugnisse nach § 14e und 14f AEG stehen nebeneinander und schließen sich nicht aus.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2010 13 A 2557/09 -, N&R 2010, 245 = juris, Rn. 106.

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Der Normbereich der speziellen Regulierungsbefugnisse ist allerdings nicht berührt, wenn nicht die Zuweisung, der Zugang, der Inhalt von Benutzungsbedingungen etc. in Rede stehen (vgl. §§ 14d, 14e und 14f AEG). Der Senat hat deshalb die Anwendung der allgemeinen Rechtsgrundlage des § 14c Abs. 1 AEG für zulässig erachtet, wenn etwa Anordnungen der BNetzA, SNB oder NBS aufzustellen, Verfahrensgegenstand sind.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Februar 2012 - 13 B 18/12 -, juris, Rn. 5.

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In Fällen dieser Art steht nicht die inhaltliche Prüfung von Benutzungsbedingungen des Eisenbahninfrastrukturunternehmens an. Eine Konkurrenzsituation zu den Rechtsgrundlagen der §§ 14e und 14f AEG besteht nicht. Ist der Normbereich der speziellen Regelung nicht betroffen, ist die allgemeine Vorschrift entsprechend den üblichen Konkurrenzregeln anwendbar. Deshalb sieht der Senat auch die Anwendbarkeit der allgemeinen Befugnisnorm als zulässig an, wenn der Betreiber der Schienenwege entgegen § 13 EIBV die wesentlichen Merkmale eines Rahmenvertrags über die Benutzung von Schienenwegkapazität in dem betreffenden Netz anderen Zugangsberechtigten nicht offenlegt.

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Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. Oktober 2009 13 B 1334/09 , N&R 2010, 45 = juris, Rn. 3.

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Schließlich hat der Senat § 14c Abs. 1 AEG für anwendbar erklärt, wenn die BNetzA im Zuge der Vorabprüfung nach § 14e AEG dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen aufgegeben hatte, beanstandete Klauseln und Regelungen in den Benutzungsbedingungen unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung der BNetzA abzuändern.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2010 13 A 2557/09 -, N&R 2010, 245 = juris, Rn. 138 ff., sowie Beschluss vom 28. Januar 2008 13 B 2024/07 -, N&R 2008, 102 = juris, Rn. 21.

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Diese Abänderungsbefugnis der BNetzA hat das Bundesverwaltungsgericht für eine besondere Konstellation ausdrücklich bestätigt. Sie besteht, wenn das Eisenbahninfrastrukturunternehmen aufgrund näherer Umstände nicht mehr über Benutzungsbedingungen verfügen würde, weil beanstandete Klauseln nicht in Kraft treten können und andere Benutzungsbedingungen außer Kraft treten werden. Ob in anderen Fällen eine Anordnung zur Änderung von Schienennetz-Benutzungsbedingungen wegen einer Spezialität der im Hinblick auf ihre Rechtsfolgen abschließenden Eingriffsermächtigungen aus § 14e und § 14f AEG ausgeschlossen ist, hat das Bundesverwaltungsgericht hingegen offengelassen.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. September 2011 6 C 17.10 -, BVerwGE 140, 359 = N&R 2012, 33 = juris, Rn. 76.

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Bei Anwendung der aufgezeigten Grundsätze durfte die BNetzA den beanstandeten Bescheid nicht auf § 14c Abs. 1 AEG stützen. Ob die Antragstellerin eine LZB als Zugangsvoraussetzung auf der Schnellfahrstrecke Nürnberg – Ingolstadt auch für Züge verlangen darf, deren zulässige Höchstgeschwindigkeit weniger als 160 km/h beträgt, ist im Rahmen der Kontrolle von Klausel 2.3.4 (Netzzugangsrelevantes Regelwerk) der SNB 2012 i. V. m. mit der Richtlinie 810.0200A61 der Antragstellerin zu prüfen. Die Antragstellerin stellt nicht Zugangsbedingungen unabhängig von ihrem Regelwerk auf. Verfahrensgegenstand ist, ob das Verständnis der Antragstellerin von einer Bestimmung des Regelwerks mit den Bestimmungen des Eisenbahnrechts vereinbar ist. Diese Frage fällt in den Normbereich der speziellen Bestimmungen zur Überprüfung des Regelwerks (§§ 14e und 14f AEG). Außerdem umgeht die BNetzA das in §§ 14e und 14f AEG errichtete System, indem sie Maßnahmen erlässt, die die speziellen Befugnisnormen gar nicht vorsehen. Der Bescheid enthält nicht nur Feststellungen zum Vorliegen bestimmter Netzzugangskriterien (Ziff. 1), sondern untersagt der Antragstellerin die Verwendung von bestimmten Zugangskriterien (Ziff. 2 und 3) und gibt ihr die Berichtigung entsprechender "Aussagen" und "Anweisungen" (Ziff. 4 und 5) auf. Solche Maßnahmen können indes gemäß §§ 14e und 14f AEG nicht ergehen. Zulässig ist im Zuge der Vorabprüfung nach § 14e AEG der Widerspruch bei einer Eisenbahnrechtswidrigkeit der beabsichtigten Entscheidung des Eisenbahninfrastrukturunternehmens; nach § 14f AEG darf die Regulierungsbehörde im Wege nachträglicher Prüfung Bedingungen für ungültig erklären und dem Eisenbahninfrastrukturunternehmen die Änderung von Bedingungen sowie die Erteilung von Auskünften aufgeben. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber der Regulierungsbehörde in Fällen der Prüfung von Zugangsbedingungen über den Rahmen der §§ 14e und 14f AEG hinaus mittels § 14c Abs. 1 AEG weitergehende Maßnahmen ermöglichen wollte.

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2. Der streitgegenständliche Bescheid ist auch im Übrigen nicht offensichtlich rechtmäßig. Vielmehr hat der Senat Zweifel, ob die Auffassung der BNetzA, die Antragstellerin verstoße gegen das Recht auf diskriminierungsfreien Zugang (§ 14 Abs. 1 AEG), weil sie generell die Ausstattung aller auf der Schnellfahrstrecke fahrenden Fahrzeuge mit LZB fordere, mit den Vorschriften des Eisenbahnrechts in Einklang steht.

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Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht, dass das Recht auf Zugang zur Eisenbahninfrastruktur gemäß § 14 Abs. 1 AEG nach Maßgabe der vorhandenen Infrastruktur besteht, so dass in jedem Fall die baulichen Gegebenheiten zu berücksichtigen sind. Ob rechtliche Implikationen den eisenbahnrechtlichen Zugangsanspruch bestimmen können, kann nicht generell beantwortet werden. Dass etwa § 28 Abs. 1 Nr. 5 der Eisenbau-Bau- und Betriebsordnung (EBO) eine LZB für Züge verlangt, wenn deren zulässige Höchstgeschwindigkeit mehr als 160 km/h beträgt, wirkt sich sicherlich auf den Zugangsanspruch aus. Ob und in welchem Umfang dies auch für entsprechende Planfeststellungsbeschlüsse und insbesondere für den Planfeststellungsbeschluss vom 27. Juli 1995 einschließlich des dazu ergangenen Erläuterungsberichts und der Baufreigabe vom 28. August 2001 gilt, bedarf der grundsätzlichen Klärung in einem etwaigen Hauptsachverfahren nach Maßgabe der §§ 14e und 14f AEG. Bei summarischer Prüfung ist jedenfalls nicht ohne Weiteres ersichtlich, dass hier eine eisenbahnrechtlich relevante Diskriminierung durch verschärfte Sicherheitsanforderungen vorliegt. Denn die Schnellfahrstrecke zwischen Nürnberg und Ingolstadt wird, sieht man von der Besonderheit von im Bahnhof Allersberg startenden oder wendenden Regional-Bahnen ab, nach dem plausiblen Vorbringen der Antragstellerin (auch) zum Zwecke der Optimierung der Schnellfahrstrecke, die in dem Bescheid des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vom 19. Mai 2006 als Schnellfahrstrecke Nürnberg – Ingolstadt bezeichnet wurde, mit einem LZB-System betrieben. Es spricht Vieles dafür, dass die Praxis der Antragstellerin dem Inhalt der Nr. 3.8.1 des Erläuterungsberichts zum Planfeststellungsbeschluss vom 27. Juli 1995 entspricht, wonach im "gesamten Streckenbereich ein Hochleistungsblock (HBL) mit linienförmiger Zugbeeinflussung (LZB) entsprechend dem Konzept CIR-ELKE vorgesehen" ist. Dass die Nahverkehrszüge RB 59684 und RB 59686 (Allersberg in Richtung Nürnberg) über eine Strecke von ca. 2 km nach Verlassen des Ausfahrtsignals mit PZB geführt werden und sich sodann wieder in das LZB-System einlesen, widerspricht dem regelhaften Gebrauch der LZB nicht. Ob eine Ausstattung an der Schnellfahrstrecke mit PZB als Rückfallebene dazu führt, dass ein paralleler Betrieb auf dieser Strecke in ihrer gegenwärtigen Ausstattung möglich ist, weil die Schnellfahrstrecke über eine funktionstüchtige Ausstattung mit PZB verfügt, die unabhängig von ihrer Nutzbarkeit als Rückfallebene, wie die BNetzA behauptet, im Übrigen "vollkommen funktionstüchtig und ohne Weiteres nutzbar ist", ist in diesem Aussetzungsverfahren nicht entscheidend, da die tatsächliche Nutzung der Schnellfahrstrecke grundsätzlich mit Fahrzeugen mit LZB erfolgt. Hiervon ausgehend ist nicht ersichtlich, dass das von der Antragstellerin solchermaßen bestimmte Zugangserfordernis sachwidrig ist, um Wettbewerber von ihrer Eisenbahninfrastruktur fernzuhalten. Vielmehr liegt es nahe, dass die Antragstellerin von jedem Zugangsberechtigten die Ausstattung des führenden Fahrzeugs mit LZB verlangt. Daher liegt weder eine Diskriminierung in dem Sinne vor, dass innerhalb einer Vergleichsgruppe ohne sachlich gerechtfertigten Grund eine unterschiedliche Behandlung erfolgt noch dass unterschiedliche Vergleichsgruppen ohne sachlich gerechtfertigten Grund gleich behandelt werden.

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Vgl. OVG NRW, Urteile vom 17. Juni 2010 13 A 2557/09 -, a. a. O., Rn. 95, und vom 23. September 2010 13 A 172/10 -, N&R 2011, 52, Rn. 89.

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Aus diesen Gründen scheidet auch ein Verstoß gegen § 14 Abs. 1 Satz 3 AEG aus, der dem Betreiber von Schienenwegen eine Bereitstellungs- und Leistungspflicht auferlegt.

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3. Sind demnach die unter Ziff. 1 bis 5 des Bescheidtenors angeordneten Verfügungen allem Anschein nach rechtswidrig, fehlt es an vollstreckbaren Grundverfügungen für die unter Ziff. 6 verfügte Zwangsgeldandrohung. 4. Öffentliche Belange, die nach den obigen Ausführungen gleichwohl den Fortbestand der sofortigen Vollziehung des Bescheids der BNetzA rechtfertigen, liegen nicht vor. Insbesondere ist weder für die BNetzA noch für Zugangsberechtigte derzeit ein schwerwiegender Nachteil bei Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen den beanstandeten Bescheid ersichtlich.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 2 GKG.

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Dieser Beschluss ist unanfechtbar.