Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2016-02-17, Aktenzeichen 10 D 42/09.NE
ECLI:DE:OVGNRW:2016:0217.10D42.09NE.00

Tenor

Der Bebauungsplan der Stadt C1. Nr. 337 b

- K.-Straße ‑ ist unwirksam.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar.

Die Antragsgegnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe von 110 von Hundert des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 von Hundert des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Antragstellerin wendet sich gegen den Bebauungsplan Nr. 337 b ‑ K.-Straße ‑ der Antragsgegnerin (im Folgenden: Bebauungsplan). Sie ist Eigentümerin des im Plangebiet ‑ im GE 6 ‑ gelegenen Grundstücks K.-Straße 20 (Gemarkung H., Flur 13, Flurstück 133). Auf dem mit einem Geschäftsgebäude bebauten Grundstück wurde zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses ein Bau- und Heimwerkermarkt mit Gartencenter betrieben. Die Verkaufsfläche im Gebäude betrug circa 5.150 qm. Hinzu kamen Verkaufsflächen im Freien von circa 920 qm. Die Baugenehmigung der Antragsgegnerin vom 28. Juni 1997 enthält keine Einschränkung der zulässigen Sortimente.

3

Das circa 28 ha große Plangebiet liegt in C1.-H. im Geltungsbereich des Ursprungsbebauungsplans Nr. 337 vom 16. März 1972, der für das Grundstück der Antragstellerin ein Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968 festgesetzt hatte. Das Plangebiet grenzt im Norden an das Gewerbegebiet H.-Süd, im Osten an die H.‑Straße, im Westen an den D. und im Süden an die K.-Straße beziehungsweise an südlich davon gelegene Grünflächen. Es handelt sich um einen überwiegend bebauten und gewerblich genutzten Bereich.

4

Der zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltende Regionalplan für den Regierungsbezirk B., Teilabschnitt Oberbereiche C1. und I. (im Folgenden: Regionalplan), stellte das Plangebiet nördlich der K.-Straße als „Bereich für gewerbliche und industrielle Nutzungen“ (GIB) und südlich davon als „Allgemeine Freiraum- und Agrarbereiche“ mit der Freiraumfunktion „Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung“ dar. Plansatz 3.4.2 (1) Bereiche für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung (BSLE) lautete:

5

„Zur Sicherung der ökologischen Funktion soll die Nutzungsstruktur in den Bereichen für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung in ihrer jetzigen Ausprägung weitgehend erhalten bleiben. Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, die zu Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes führen können, sind zu unterlassen; wo erforderlich, ist auf die Verbesserung oder Wiederherstellung der ökologischen Leistungsfähigkeit hinzuwirken.“

6

In dem am 3. Mai 2010 in Kraft getretenen Regionalen Flächennutzungsplan ist das Grundstück der Antragstellerin als Allgemeiner Siedlungsbereich (gewerbliche Baufläche) dargestellt.

7

Zu Anlass, Erforderlichkeit und Zielsetzung der Planung ist in der Planbegründung ausgeführt: Um das städtebauliche Gefüge zu erhalten und die Veränderungen im Einzelhandel in geordnete Bahnen zu lenken, sei es notwendig, die Ansiedlung jeglicher Einzelhandelsnutzungen räumlich und inhaltlich zu steuern. Das Plangebiet solle in den überwiegenden Teilbereichen für das produzierende beziehungsweise dienstleistende Gewerbe gesichert werden. Zum anderen sollten Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten ausgeschlossen werden, um so die umliegenden Stadtteil- und Nahversorgungszentren im Sinne des „Masterplans Einzelhandel“ zu schützen.

8

Der Bebauungsplan setzt gegliederte Gewerbe- und Industriegebiete fest. In den Teilgebieten GE 1 bis GE 4 und GI 1 bis GI 3 sind unter anderem Einzelhandelsbetriebe nicht zulässig. Ausnahmsweise zulässig sind Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen produzierenden Gewerbebetrieben, die sich ganz oder teilweise an den Endverbraucher richten, „wenn sie nach Art und Umfang in eindeutigem Zusammenhang mit der Produktion, der Ver- und Bearbeitung von Gütern einschließlich Reparatur und Serviceleistungen der Betriebsstätten im Plangebiet stehen“.

9

Nach der Planbegründung sollen durch den teilweisen Ausschluss von allgemein zulässigen Nutzungen in den Gewerbe- und Industriegebieten Flächen für Produktions- und Dienstleistungsbetriebe gesichert werden. Einzelhandelsbetriebe sollen in den zentralen Bereichen der Stadt C1. und der Stadtteile konzentriert werden, um die Zentren mit einem ausgeweiteten Angebot verschiedener Einrichtungen und Dienstleistungen zu stärken und zu entwickeln.

10

In den Teilgebieten GE 5 bis GE 8 sind Einzelhandelsbetriebe mit im Einzelnen aufgeführten zentrenrelevanten Hauptsortimenten unzulässig. Ausnahmsweise zulässig ist Einzelhandel mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen produzierenden Gewerbebetrieben unter denselben Voraussetzungen wie für den sogenannten Annex-Handel in den Teilgebieten GE 1 bis GE 4. Nach der Planbegründung haben sich in dem fraglichen Bereich produzierende Betriebe, Handwerksbetriebe, Büro- und Verwaltungseinrichtungen, Lagerflächen, Speditionen sowie Großhandels- und Einzelhandelsbetriebe angesiedelt. In den Teilgebieten GE 5 bis GE 8 trete insbesondere der Schutz der Stadtteil- und Nahversorgungszentren in den Vordergrund. Durch die Einzelhandelssteuerung sollten negative städtebauliche Auswirkungen auf das Zentrengefüge sowie auf bestehende Nahversorgungsbereiche verhindert werden.

11

Der im Teilgebiet GE 7 bestehende und genehmigte Getränkemarkt ist nach Nr. 2 der textlichen Festsetzungen gemäß § 1 Abs. 10 BauNVO ausnahmsweise zulässig. Änderungen und Erneuerungen werden ausnahmsweise zugelassen. Die Verkaufsfläche darf nicht erweitert werden.

12

Darüber hinaus enthält der Plan ins Einzelne gehende Festsetzungen zu den in den Teilgebieten GI 1 bis GI 3 zulässigen Betrieben nach der Abstandsliste des Abstandserlasses.

13

Nach Nr. 5 der textlichen Festsetzung sind (nur) Vorhaben (Betriebe und Anlagen) zulässig, deren Geräusche die im Einzelnen angegebenen Emissionskontingente LEK nach DIN 45691 nicht überschreiten.

14

Das Verfahren zur Aufstellung des Bebauungsplans nahm im Wesentlichen folgenden Verlauf: Der Ausschuss für Stadtentwicklung und Verkehr fasste am 15. November 2005 den Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans. Am 22. Dezember 2006 trat zur Sicherung der Bauleitplanung für den Planbereich eine Veränderungssperre in Kraft. Die frühzeitige Bürgerbeteiligung erfolgte vom 4. September bis zum 2. Oktober 2007. Die Träger öffentlicher Belange wurden mit Schreiben vom 15. August 2007 unterrichtet. Die Planung wurde am 18. September 2007 in einer Bürgerversammlung erörtert. Die öffentliche Auslegung des Planentwurfs erfolgte vom 26. Mai bis zum 26. Juni 2008. Die Träger öffentlicher Belange wurden beteiligt. Die Antragstellerin wandte ein, dass der Bebauungsplan den Bau- und Heimwerkermarkt ohne jeden Sachgrund auf den Bestandsschutz setze. Eine Vorhaltung von Flächen für das produzierende oder dienstleistende Gewerbe könne auf ihrem Grundstück nicht erreicht werden. Auch das Ziel, Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten auszuschließen, werde insoweit verfehlt, weil der Bau- und Heimwerkermarkt solche Sortimente bereits führe. Der Bebauungsplan verstoße außerdem gegen den Gleichheitsgrundsatz, weil nur für den Getränkemarkt bestandserhaltende Festsetzungen getroffen würden. Für das Teilgebiet GE 6 sei ein Schallleistungspegel von 58 dB(A) nachts vorgesehen. Hierdurch könnten die Nutzungsmöglichkeiten in diesem Teilgebiet erheblich eingeschränkt werden, obwohl sich in unmittelbarer Nähe dazu keine Wohnbebauung befinde.

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Der Rat stimmte in der Sitzung vom 27. November 2008 der Behandlung der Anregungen der Antragstellerin entsprechend dem Beschlussvorschlag der Verwaltung zu und beschloss den Bebauungsplan mit Begründung als Satzung. Die öffentliche Bekanntmachung des Satzungsbeschlusses erfolgte am 15. Dezember 2008.

16

Die Antragstellerin hat am 17. April 2009 den Normenkontrollantrag gestellt. Zur Begründung hat sie ergänzend vorgetragen: Die Festsetzung zum Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten sei unbestimmt. Weder den textlichen Festsetzungen noch der Begründung des Bebauungsplans oder dem „Masterplan Einzelhandel“ lasse sich entnehmen, unter welchen Voraussetzungen es sich bei einem Sortiment um ein Hauptsortiment handele. Die Unwirksamkeit der Festsetzung zum Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten habe zumindest die Unwirksamkeit der als GE 5 bis GE 8 festgesetzten Teilgebiete des Bebauungsplans zur Folge. Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten verstoße auch gegen das Gebot der Erforderlichkeit gemäß § 1 Abs. 3 BauGB. Die beabsichtigten Ziele könnten auf ihrem Grundstück nicht erreicht werden. Die Festsetzungen zum Lärmschutz seien widersprüchlich. Der Bebauungsplan sei auch nicht den Zielen der Raumordnung angepasst. Ihr Grundstück sei im Regionalplan als „Bereich für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung“ dargestellt. Handele es sich dabei nur um einen Grundsatz der Raumordnung, liege jedenfalls ein Abwägungsfehler vor. Die Festsetzung eines Gewerbegebietes beeinträchtige den Naturhaushalt und das Landschaftsbild und verstoße daher gegen den Plansatz 3.4.2 (1) des Regionalplans. Ein weiterer Abwägungsfehler ergebe sich daraus, dass der Rat Umfang und Reichweite des Bestandsschutzes des bestehenden Bau- und Heimwerkermarktes mit Gartencenter verkannt und keine bestandserhaltende Festsetzung getroffen habe. Ihr Grundstück befinde sich nach dem bisher geltenden Bebauungsplan aus dem Jahre 1972 in einem Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968. Die BauNVO 1968 habe keine dem § 11 Abs. 3 BauNVO 1990 vergleichbare Einschränkung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben enthalten. Der Bau- und Heimwerkermarkt als großflächiger Einzelhandelsbetrieb sei nunmehr bauplanungsrechtlich unzulässig. Insoweit liege auch ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vor, weil kein sachlicher Grund dafür erkennbar sei, dass nur für den im Plangebiet vorhandenen Getränkemarkt bestandserhaltende Festsetzungen getroffen worden seien. Die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials sei auch deshalb unvollständig, weil der Rat nicht erkannt habe, dass die Festsetzungen des Bebauungsplans zu einem drastischen Wertverlust ihres Grundstücks führten.

17

Auch die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials zum Lärm sei unvollständig. Der für das Teilgebiet GE 6 zugelassene Schallleistungspegel von nur 58 dB(A) nachts schränke sie, die Antragstellerin, in der Nutzung ihres Grundstücks erheblich ein, obwohl sich in unmittelbarer Nähe keine Wohnbebauung befinde. Die Vorbelastung an den für die Beschränkung des zulässigen Schallleistungspegels maßgeblichen Immissionsorten sei nicht ermittelt worden. Die Lärmsituation, wie sie sich unter Berücksichtigung aller im Plangebiet bereits vorhandenen gewerblichen Betriebe darstelle, sei nicht untersucht worden. Der Rat sei zudem hinsichtlich der Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Vorhaben die schalltechnischen Festsetzungen des Bebauungsplans erfülle, von unzutreffenden Annahmen ausgegangen. Die Festsetzungen zum Lärmschutz seien außerdem widersprüchlich. Über den Verweis auf den 5. Abschnitt der DIN 45691 gelte die dort geregelte Relevanzgrenze. Daneben sei im Bebauungsplan eine Irrelevanzregelung getroffen, die aber in der Regel leerlaufe. Dies führe zu einer unangemessenen Einschränkung sowohl für bestehende als auch für neu zu errichtende Betriebe.

18

Die Antragstellerin hat beantragt,

19

den Bebauungsplan der Antragsgegnerin Nr. 337 b ‑ K.-Straße ‑ für unwirksam zu erklären.

20

Die Antragsgegnerin hat beantragt,

21

den Antrag abzulehnen.

22

Zur Begründung hat sie vorgetragen: Die Begriffe „Hauptsortiment“ und „Randsortiment“ seien hinreichend bestimmbar. Hauptsortimente seien diejenigen Sortimente, die entsprechend allgemeiner fachlicher Meinung einer bestimmten Einzelhandelsbranche typischerweise zuzuordnen seien. Die Zulässigkeit einer Einzelhandelssteuerung über die Benennung bestimmter Hauptsortimente sei durch die Rechtsprechung bereits geklärt. Welche Branchen dabei im Einzelnen welche Hauptsortimente führten, könne allerdings nicht im Bebauungsplan selbst festgesetzt werden, sondern ergebe sich nach allgemeiner fachlicher Übereinkunft und werde im Baugenehmigungsverfahren auf Grundlage der konkreten Betriebsbeschreibung überprüft. Randsortimente seien demgegenüber solche Warengruppen, die einem bestimmten Kernsortiment als Hauptsortiment sachlich zugeordnet, aber hinsichtlich des Angebotsumfangs deutlich untergeordnet seien. Der Ausschluss zentrenrelevanter Hauptsortimente sei auch für das Grundstück der Antragstellerin städtebaulich erforderlich. Ein branchenüblicher Baumarkt führe keine Hauptsortimente, die nach der C2. Sortimentsliste als zentrenrelevant einzustufen seien. Branchentypische Hauptsortimente eines Baumarktes müssten immer unmittelbaren Bezug zum Bauen, Renovieren, oder Sanieren haben. Dies treffe nach der eigenen Darstellung auf dessen Internetseite auch auf den Bau- und Heimwerkermarkt auf dem Grundstück der Antragstellerin zu. Die von ihr genannten Sortimente könnten – wenn überhaupt – nur als Randsortiment eingestuft werden. Die Sortimentsgruppe „Lampen, Leuchten, Leuchtmittel“ sei zwar regelmäßig in Baumärkten zu finden, allerdings diene diese nicht direkt dem Zweck des Bauens, Renovierens oder Sanierens, sondern vielmehr dem des Einrichtens.

23

Auch die weiteren Einwände der Antragstellerin seien unbegründet. Insbesondere bestehe der von der Antragstellerin behauptete Widerspruch zwischen Bebauungsplan und Regionalplan nicht. Der Bau- und Heimwerkermarkt werde auch nicht auf den reinen Bestandsschutz reduziert. Es handele sich um einen Betrieb, der auch innerhalb des im Bebauungsplan festgesetzten Gewerbegebietes zulässig sei. Er führe keine zentrenrelevanten Hauptsortimente. Bei Zugrundelegung der branchenüblichen Randsortimente von circa 10 % der Verkaufsfläche werde insoweit die Schwelle der Großflächigkeit nicht erreicht.

24

Mit Urteil vom 12. April 2011 hat der Senat den angefochtenen Bebauungsplan für unwirksam erklärt. Zur Begründung hat er ausgeführt, zumindest zwei zentrale Festsetzungen, nämlich der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in den Teilgebieten GE 5 bis GE 8 und die Ausnahmeregelungen zur Zulässigkeit von Verkaufsstellen von Handwerksbetrieben und anderen produzierenden Gewerbebetrieben seien unzulässig. Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten sei schon nicht im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB städtebaulich gerechtfertigt. Ein schlüssiges Planungskonzept sei nicht erkennbar, weil die getroffenen Festsetzungen die ihnen zugedachte Funktion, den Einzelhandel im Plangebiet zum Zwecke der Zentrenstärkung weitgehend auszuschließen, nicht erfüllten. Aus ihnen lasse sich keine hinreichend bestimmte umfängliche Beschränkung zentrenrelevanter Randsortimente herleiten. Der Ausschluss von nur zentrenrelevanten Hauptsortimenten widerspreche zudem den Erkenntnissen des „Masterplans Einzelhandel“, nach dessen Grundsatz 4 auch nicht zentrenrelevanter Einzelhandel räumlich zu lenken und auf eine begrenzte Zahl von Sonderstandorten zu konzentrieren sei und ferner Angebote zentrenrelevanter Sortimente generell nicht in Gewerbegebieten verortet werden sollten, wobei der Problematik von Randsortimenten eine besondere Bedeutung zukomme. Der Rat der Antragsgegnerin sei aber zur Umsetzung sämtlicher Grundsätze des Masterplans verpflichtet gewesen. Wenn nämlich ‑ wie hier ‑ im Bebauungsplan Festsetzungen zur Steuerung des Einzelhandels getroffen würden, deren städtebauliche Erforderlichkeit losgelöst von konkreten Untersuchungen allein damit begründet werde, dass das beschlossene Einzelhandelskonzept umgesetzt werden solle, müsse sich der Rat grundsätzlich an dieses Konzept halten oder aber nachvollziehbar städtebaulich begründen, weshalb etwaige Abweichungen von diesem Konzept im Einzelfall den Zielen der gewollten Einzelhandelssteuerung insgesamt nicht schadeten oder jedenfalls hinzunehmen seien. Der Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten in den Teilgebieten GE 5 bis GE 8 könne auch nicht durch den Schutz der umliegenden Versorgungsbereiche städtebaulich gerechtfertigt werden. Der Plangeber habe keine konkreten Angaben dazu gemacht, weshalb jegliche Form von Einzelhandel der besagten Art, würde er im Plangebiet angesiedelt, die gewachsenen Einzelhandelsstrukturen in den zu schützenden Zentren unabhängig von der Art und dem Umfang des jeweiligen Warenangebotes schädigen würde. Dies sei auch sonst nicht ersichtlich. Den – ebenfalls unwirksamen – Ausnahmeregelungen zur Zulässigkeit des Annex-Handels fehle die gemäß § 1 Abs. 9 BauNVO erforderliche städtebauliche Rechtfertigung, weil sie keine relative oder absolute flächenmäßige Begrenzung der Einzelhandelsaktivitäten enthielten. Sowohl die Unwirksamkeit der Festsetzung zum Ausschluss von Einzelhandelsbetrieben mit zentrenrelevanten Hauptsortimenten als auch der Festsetzung zum „Annexhandel“ führten jeweils zur Unwirksamkeit des gesamten Bebauungsplans. Ob der Bebauungsplan noch an weiteren Mängeln leide, könne offen bleiben.

25

Das Bundesverwaltungsgericht hat auf die von ihm zugelassene Revision der Antragsgegnerin mit Urteil vom 27. März 2013 – 4 CN 6.11 – das Urteil des Senats aufgehoben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen. Zutreffend habe der Senat die Rechtsgrundlage für den im Bebauungsplan enthaltenen und dem Anspruch der Klägerin auf Erteilung eines Bauvorbescheides entgegenstehenden Einzelhandelsausschluss in § 1 Abs. 9 BauNVO gesehen und nicht nur für die Planung insgesamt, sondern auch für diese Einzelfestsetzung eine städtebauliche Rechtfertigung im Sinne des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB verlangt. Die Anforderungen, die die Regelung des § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB an die städtebauliche Rechtfertigung stelle, habe er aber in bundesrechtswidriger Weise überspannt und deswegen die Wirksamkeit des Einzelhandelsausschlusses in nicht tragfähiger Weise verneint. § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB betreffe die generelle Erforderlichkeit der Planung, nicht hingegen die Einzelheiten einer konkreten planerischen Lösung. Für Festsetzungen nach § 1 Abs. 9 BauNVO gelte nichts anderes. Die dem Abwägungsgebot unterfallenden Einzelheiten der Planung würden auch dann nicht Teil der städtebaulichen Rechtfertigung im Sinne von § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB, wenn der Träger der Bauleitplanung – wie hier – die Erforderlichkeit seiner Planung durch eine Bezugnahme auf ein gemeindliches Planungskonzept begründe, dessen Vorgaben aber nur teilweise umsetze. Wie sich aus § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB ergebe, seien derartige Planungskonzepte als Belang im Rahmen der planerischen Abwägung – nur – zu berücksichtigen. Aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. März 2009 ‑ 4 C 21.07 ‑ sei nichts Gegenteiliges herzuleiten. Soweit darin auf die sachlichen Rechtfertigungsgrenzen eines planerischen Konzepts im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB hingewiesen und ausgeführt worden sei, dass Festsetzungen, die nicht oder nicht vollständig der Realisierung der mit der Planung verfolgten städtebaulichen Zielsetzung dienten, deshalb auch nicht erforderlich seien, habe, wie sich aus dem Gesamtzusammenhang der für sich genommen möglicherweise missverständlichen Formulierung deutlich ergebe, nur die Selbstverständlichkeit zum Ausdruck gebracht werden sollen, dass ein Planungskonzept nicht solche planerischen Festsetzungen in einem Bebauungsplan rechtfertigen könne, die von vornherein nicht geeignet seien, dieses Ziel zu fördern. Ein Planungsträger sei nicht gehindert, sich die rechtfertigende Wirkung eines Planungskonzeptes auch im Falle seiner nicht vollständigen Umsetzung zunutze zu machen, sofern die Festsetzungen des Bebauungsplans jedenfalls geeignet seien, einen Beitrag zur Förderung des Planungskonzepts zu leisten. Davon könne allerdings nicht mehr ausgegangen werden, wenn die realistische Gefahr bestehe, dass eine nur teilweise Umsetzung das Planungskonzept konterkariere.

26

Der Senat habe den dargelegten bundesrechtlichen Maßstab verfehlt, wenn er für die Abweichungen von dem Planungskonzept nachvollziehbare Begründungen fordere, die auf der Ebene der Bauleitplanung eine schlüssige Konzeption erkennen ließen, und wenn er die getroffenen Festsetzungen daran messe, ob sie den Einzelhandel „weitgehend“ ausschlössen. Auf der Grundlage des bundesrechtlichen Maßstabs sei die im Bebauungsplan enthaltene allgemeine Zulassung von Einzelhandel mit nicht zentrenrelevanten Hauptsortimenten unter dem Gesichtspunkt der Zentrenstärkung nicht deswegen unwirksam, weil der Bebauungsplan von der im Grundsatz 1 des Masterplans Einzelhandel enthaltenen Empfehlung, Einzelhandelsbetriebe mit zentrenrelevanten Sortimenten bis zu einer Verkaufsfläche von 400 qm zuzulassen, keinen Gebrauch mache oder weil er die zulässigen Neben- und Randsortimente künftiger Einzelhandelsbetriebe nach Art und Umfang nicht weiter einschränke und somit das Ziel der Zentrenstärkung möglicherweise nicht mit der gleichen Intensität verfolge, wie sie der Masterplan Einzelhandel für erwägenswert erachte. Eine solche Regelung sei vielmehr erst dann zu beanstanden, wenn sie nicht geeignet sei, das Ziel der Zentrenstärkung zu fördern oder dieses Ziel gar konterkariere. Diese Prüfung habe der Senat nicht vorgenommen.

27

Auch soweit er den Einzelhandelsausschluss unter der Zielsetzung des Zentrenschutzes als städtebaulich nicht gerechtfertigt angesehen habe, habe er den bundesrechtlichen Maßstab überspannt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bedürfe es bei einem nur zum Schutz eines Zentrums erfolgten Einzelhandelsausschluss der Ermittlung der konkret zentrenschädlichen Sortimente. Weitergehende Anforderungen seien nicht gerechtfertigt. Denn auch insoweit komme es darauf an, ob der festgesetzte Einzelhandelsausschluss geeignet sei, das vom Plangeber ins Auge gefasste städtebauliche Ziel zu fördern. Davon sei grundsätzlich auszugehen, wenn in einem Zentrenkonzept die für die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Zentren entscheidenden und mithin zentrumsbildenden Sortimente festgelegt würden und diese Sortimente in einem Bebauungsplan für ein Gebiet außerhalb der Zentren ausgeschlossen würden. Denn auch bei der Verfolgung des Ziels der Stärkung (gemeint ist wohl: des Schutzes) von Versorgungszentren gehe es nicht um punktuelle Abwehr konkreter Gefahren, sondern um planerische Lenkung und mithin eine längerfristige Beeinflussung der Entwicklung, die bereits durch den Ausschluss der für die Zentren konstitutiven Sortimente an anderer Stelle bewirkt werde.

28

Den bundesrechtlichen Maßstab habe der Senat auch verfehlt, soweit er die den Annex-Handel regelnden Festsetzungen mangels städtebaulicher Rechtfertigung für unwirksam gehalten habe, weil sie keine relative oder absolute flächenmäßige Begrenzung der Einzelhandelsaktivitäten enthielten. Auf das für diese Regelung erkennbar einschlägige, nach seinen Feststellungen in der Planbegründung enthaltene Ziel, das Plangebiet für das produzierende beziehungsweise dienstleistende Gewerbe zu sichern, sei der Senat in diesem Zusammenhang nicht eingegangen. Dass aufgrund der Zulassung des Annex-Handels die Grundsätze des Masterplans Einzelhandel möglicherweise nur in eingeschränktem Umfang umgesetzt würden, stehe der städtebaulichen Rechtfertigung dieser Regelung nicht entgegen. Dass sie das mit der Bauleitplanung ebenfalls verfolgte Ziel der Zentrenstärkung konterkariere oder der im Bebauungsplan geregelte Einzelhandelsausschluss wegen der Zulassung des Annex-Handels keinerlei Beitrag zur Förderung des Ziels der Zentrenstärkung leisten könne, habe der Senat nicht festgestellt und liege auch nicht auf der Hand.

29

In dem fortgeführten Normenkontrollverfahren haben die Beteiligten übereinstimmend auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

30

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der Aufstellungsvorgänge der Antragsgegnerin (Beiakte Hefte 1 bis 3) verwiesen.

31

Entscheidungsgründe:

32

Der Senat kann gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne Durchführung einer weiteren mündlichen Verhandlung entscheiden, weil die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben.

33

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet.

34

Der Bebauungsplan und die einzelnen zeichnerischen und textlichen Festsetzungen des Bebauungsplans genügen allerdings nach der in dem in diesem Verfahren ergangenen Revisionsurteil geäußerten Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts, an die der Senat gemäß § 144 Abs. 6 VwGO gebunden ist, den Anforderungen des § 1 Abs. 3 BauGB.

35

Der Bebauungsplan verstößt aber gegen § 1 Abs. 4 BauGB, wonach Bebauungspläne den Zielen der Raumordnung anzupassen sind.

36

Gemäß der Begriffsbestimmung des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG sind Ziele der Raumordnung verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums. Einer weiteren Abwägung auf einer nachgeordneten Planungsstufe sind Ziele der Raumordnung nicht zugänglich. Dem für die Festlegung eines Ziels charakteristischen Erfordernis einer abschließenden Abwägung ist genügt, wenn die auf der landesplanerischen Ebene getroffene Planaussage keiner Ergänzung mehr bedarf.

37

Danach war das Ziel 23 des bei Inkrafttreten des Bebauungsplans geltenden Regionalplans, Plansatz 3.4.2 (1) Bereiche für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung (BSLE), ein Ziel der Raumordnung. Es lautete:

38

„Zur Sicherung der ökologischen Funktion soll die Nutzungsstruktur in den Bereichen für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierte Erholung in ihrer jetzigen Ausprägung weitgehend erhalten bleiben. Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, die zu Beeinträchtigungen des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes führen können, sind zu unterlassen; wo erforderlich, ist auf die Verbesserung oder Wiederherstellung der ökologischen Leistungsfähigkeit hinzuwirken.“

39

Mit der Festsetzung eines Teils des Gewerbegebietes in dem dargestellten Bereich für den Schutz der Landschaft und landschaftsorientierten Erholung verfehlte der Bebauungsplan die gebotene Anpassung an dieses Ziel der Raumordnung. Der Einwand der Antragsgegnerin, es sei allein dem groben Maßstab der Kartierung geschuldet, dass die Fläche des Bau- und Heimwerkermarktes scheinbar im Bereich des BSLE liege, überzeugt nicht. Nach den zeichnerischen Darstellung reichte der BSLE fraglos bis zur K.-Straße heran und erfasste auch bei Berücksichtigung des groben Maßstabs der Kartierung eindeutig die südlich dieser Straße vorhandenen baulichen Anlagen, die trotz des Maßstabs ohne Weiteres als einzelne Gebäude erkennbar sind. Mit der bloßen Behauptung einer Unschärfe und dem Maßstab der zeichnerischen Darstellungen des Regionalplans lässt sich die fehlende Anpassung an dieses Ziel der Raumordnung daher nicht widerlegen.

40

Dass der am 3. Mai 2010 in Kraft getretene Regionale Flächennutzungsplan das Grundstück der Antragstellerin als Allgemeinen Siedlungsbereich (gewerbliche Baufläche) darstellt, führt entgegen der Annahme der Antragsgegnerin nicht dazu, dass der von Anfang an, nämlich seit dem Tag des Satzungsbeschlusses beziehungsweise seiner Bekanntmachung wegen eines Verstoßes gegen § 1 Abs. 4 BauGB unwirksame Bebauungsplan nachträglich Wirksamkeit erlangen könnte.

41

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 5. Mai 2015 – 10 D 44/12.NE –, juris, Rn. 95; so wohl auch OVG Lüneburg, Urteil vom 1. September 2005 – 1 LC 107/05 –, juris, Rn. 187 ff.

42

Etwas Anderes ergibt sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach ein Bebauungsplan für unwirksam zu erklären ist, der zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung den Zielen der Raumordnung widerspricht. Insoweit geht es um Fälle, in denen geänderte oder neue Ziele der Raumordnung die Anpassung eines Bauleitplans an diese Ziele erfordern.

43

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 8. März 2006 – 4 BN 56/05 –, juris, Rn. 7, und vom 14. Mai 2007 – 4 BN 8.07 –, juris, Rn. 4.

44

Soweit in dem von der Antragsgegnerin angeführten Urteil des Hessischen VGH vom 8. November 2007 – 3 N 3067/06 – die Auffassung vertreten wird, dass maßgeblicher Zeitpunkt der Herstellung materieller Konkordanz mit den Zielen der Raumordnung zumindest im Fall einer nachträglich erfolgten Zielanpassung der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor Gericht beziehungsweise der Zeitpunkt des erledigenden Ereignisses sei, liegt eine solche Fallgestaltung hier ebenfalls nicht vor.

45

Der Bebauungsplan weist auch beachtliche Abwägungsmängel auf.

46

Die verfahrensrechtlichen Anforderungen an den Abwägungsvorgang ergeben sich aus den Vorgaben des § 2 Abs. 3 BauGB, wonach bei der Aufstellung der Bauleitpläne die Belange, die für die Abwägung von Bedeutung sind (Abwägungsmaterial), ermittelt und bewertet werden müssen. Sie decken sich mit denen, die die Rechtsprechung bezogen auf die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials aus dem Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB entwickelt hat.

47

Vgl. BVerwG, Urteile vom 13. Dezember 2012 – 4 CN 1.11 –, juris, und vom 9. April 2008 – 4 CN 1.07 –, BRS 73 Nr. 31.

48

Das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB, nach dem bei der Aufstellung der Bauleitpläne die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen sind, stellt zudem inhaltliche Anforderungen an den Abwägungsvorgang und an das Abwägungsergebnis. Das Abwägungsgebot ist danach verletzt, wenn eine sachgerechte Abwägung überhaupt nicht stattfindet, wenn in die Abwägung Belange nicht eingestellt werden, die nach Lage der Dinge hätten eingestellt werden müssen, wenn die Bedeutung der betroffenen Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens ist dem Abwägungserfordernis genügt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde im Widerstreit verschiedener Belange für die Bevorzugung des einen und damit notwendigerweise für die Zurückstellung des anderen Belangs entscheidet.

49

Diese Anforderungen erfüllt die dem Bebauungsplan zugrunde liegende Abwägung nicht, was die Antragstellerin auch fristgerecht gerügt hat.

50

Dem Interesse eines Grundeigentümers an der einfachsten und lukrativsten Nutzung oder Vermarktung seines Grundstücks kommt zwar regelmäßig nicht so viel Gewicht zu, dass der Plangeber dieses Interesse bei der Abwägung nicht mit Blick auf ebenso gewichtige öffentliche Interessen zurückstellen könnte. Die besonderen Interessen des zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses bestehenden Einzelhandelsbetriebes auf dem Grundstück der Antragstellerin, der mit dem Einzelhandelsausschluss überplant worden ist, hat der Rat jedoch nicht hinreichend beachtet.

51

Der Rat hat bereits den maßgeblichen Sachverhalt als Grundlage für die zu treffende Abwägungsentscheidung nicht ausreichend ermittelt beziehungsweise die Bedeutung der grundlegenden Tatsachen verkannt. Die Ermittlung aller abwägungsrelevanten Gesichtspunkte erfordert bei der Überplanung eines teilweise bebauten Gebiets eine erkennbare Bestandsaufnahme. Dieser allgemeine Grundsatz erlangt bei der Überplanung vorhandener Gewerbebetriebe, deren dauerhafter Fortbestand durch die beabsichtigte Überplanung zumindest in Frage steht, besondere Bedeutung. Nach § 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchstabe a BauGB sind die Belange der Wirtschaft, auch ihrer mittelständischen Struktur, bei der Bauleitplanung zu berücksichtigen. Das bedeutet auch, dass die Erhaltung und Absicherung vorhandener Gewerbebetriebe grundsätzlich ein erhebliches Gewicht hat.

52

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Mai 2015 – 10 D 62/12.NE –, juris, Rn. 53.

53

Es lässt sich nicht feststellen, dass im Aufstellungsverfahren eine sorgfältige Ermittlung der Genehmigungslage und der Auswirkungen der Planung für den Bau- und Heimwerkermarkt auf dem Grundstück der Antragstellerin stattgefunden hat. Er ist auf den Bestand gesetzt worden, ohne dass der Rat das Abwägungsmaterial vollständig erfasst und sich mit den eigentumsrechtlichen und betrieblichen Belangen hinreichend auseinandergesetzt hat.

54

Im Gegenteil ist der Rat insoweit von einer fehlerhaften Bewertung der Auswirkungen der Planung ausgegangen. Die Darstellung in der Beschlussvorlage zum Satzungsbeschluss, der Bau- und Heimwerkermarkt mit Gartencenter sei im Plangebiet weiterhin zulässig, weil die von ihm angebotenen Hauptsortimente zu den nicht zentrenrelevanten Sortimenten zählten, sodass erhebliche planbedingte Einschränkungen gegenüber der bisherigen Betriebssituation nicht zu erwarten und eine Festsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO nicht erforderlich seien, ist unzutreffend.

55

Die Antragstellerin hat mit Recht vorgetragen, dass sie bereits durch die nunmehrige Festsetzung eines Gewerbegebiets im Sinne von § 8 BauNVO 1990 auf den Bestandsschutz verwiesen sei, weil für den bisherigen Bebauungsplan § 8 BauNVO 1968 gegolten habe. Nach dieser letztgenannten Bestimmung waren dort Gewerbebetriebe aller Art mit Ausnahme von Einkaufszentren und Verbrauchermärkten im Sinne von § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 zulässig. Ein Verbrauchermarkt in diesem Sinne sei der Bau- und Heimwerkermarkt nicht.

56

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts soll ein Verbrauchermarkt vorwiegend der übergemeindlichen Versorgung im Sinne des § 11 Abs. 3 BauNVO 1968 dienen, wenn der zu erwartende innergemeindliche Umsatzanteil weniger als 50 % des typischerweise für einen Markt vergleichbarer Größenordnung zu erwartenden Gesamtumsatzes ausmacht.

57

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 1. September 1989 – 4 B 99.89 –, juris, Rn. 3.

58

Der Senat teilt die Einschätzung der Antragstellerin, dass ein Baumarkt in einer Großstadt wie C1. mehr als die Hälfte des Umsatzes mit ihren Einwohnern erzielt und der Bau- und Heimwerkermarkt auf dem Grundstück der Antragstellerin damit im Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1968 zulässig war. Demgegenüber sind nunmehr großflächige Einzelhandelsbetriebe im Sinne von § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauNVO in Gewerbegebieten nach § 8 BauNVO 1990 generell unzulässig. Für einen Baumarkt mit einer Verkaufs- und Geschossfläche der hier in Rede stehenden Größe greift die Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 Satz 3, Abs. 1 BauNVO, wonach bei Einzelhandelsbetrieben mit einer Geschossfläche von mehr als 1.200 qm in der Regel anzunehmen ist, dass sie wegen ihrer Auswirkungen unter anderem auf die städtebauliche Entwicklung und Ordnung nur in Kerngebieten oder in für sie festgesetzten Sondergebieten zulässig sind.

59

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Februar 2007 – 10 A 1851/04 –, juris, Rn. 71.

60

Die Vermutungsregel des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO hat zwar auch den Zweck, Genehmigungsbehörden und Verwaltungsgerichte nach Art einer Beweiserleichterung im Einzelfall von schwierigen Ermittlungen bei der Überprüfung der Auswirkungen eines großflächigen Einzelhandelsbetriebs zu entlasten. Darin erschöpft sich ihre rechtliche Bedeutung jedoch nicht. In ihrem Anwendungsbereich stellt die Vermutungsregel eine Zulässigkeitsschranke auf, die für Genehmigungsbehörden und Gerichte gleichermaßen verbindlich ist.

61

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Juli 2002 ‑ 4 B 14.02 ‑, juris, Rn. 11.

62

Zu Recht weist die Antragstellerin darauf hin, dass die Regelvermutung des § 11 Abs. 3 Satz 3 BauNVO mit umso größerem Gewicht zum Tragen kommt, je deutlicher die Grenze von 1.200 qm Geschossfläche überschritten wird. Ob die Vermutung im Sinne des § 11 Abs. 3 Satz 4 BauNVO widerlegt werden kann, hängt maßgeblich davon ab, welche Waren angeboten werden, auf welchen Einzugsbereich der Einzelhandelsbetrieb angelegt ist und in welchem Umfang zusätzlicher Verkehr hervorgerufen wird. Die Überschreitung der Geschossflächengrenze von 1.200 qm steht nicht zwangsläufig der Annahme entgegen, dass es sich um einen Einzelhandelsbetrieb handelt, der der verbrauchernahen Versorgung dient. Entscheidend ist, ob er über den Nahbereich hinauswirkt und dadurch, dass er unter Gefährdung funktionsgerecht gewachsener städtebaulicher Strukturen weiträumig Kaufkraft abzieht und damit auch in weiter entfernten Wohngebieten die Gefahr heraufbeschwört, dass Geschäfte schließen, auf die insbesondere nicht motorisierte Bevölkerungsgruppen angewiesen sind. Nachteilige Wirkungen dieser Art werden noch verstärkt, wenn der Betrieb in erheblichem Umfang zusätzlichen gebietsfremden Verkehr auslöst. Dabei kann allerdings die jeweilige Siedlungsstruktur nicht außer Betracht bleiben. Je größer die Gemeinde oder der Ortsteil ist, in dem der Einzelhandelsbetrieb angesiedelt werden soll, desto eher ist die Annahme gerechtfertigt, dass sich die potenziellen negativen städtebaulichen Folgen relativieren.

63

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 22. Juli 2004 ‑ 4 B 29.04 ‑, juris, Rn. 10.

64

Für den früheren Bau- und Heimwerkermarkt auf dem Grundstück der Antragstellerin, der über eine Geschossfläche von über 6.000 qm verfügte, steht danach außer Frage, dass er in einem Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO 1990 nicht zulässig ist.

65

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 1. März 1995 ‑ 7 A 1895/91 ‑, juris, Rn. 10 ff.; Bay. VGH, Beschluss vom 23. März 1998 – 20 ZB 98.827 –, juris, Rn. 2; OVG Thüringen, Urteil vom 21. August 2001 ‑ 1 KO 1240/97 ‑, juris, Rn. 51 ff.

66

Die Argumentation der Antragsgegnerin in der Antragserwiderung, der Bau- und Heimwerkermarkt führe keine zentrenrelevanten Hauptsortimente und auch die anderen in § 11 Abs. 3 BauNVO genannten möglichen Auswirkungen könnten widerlegt werden, überzeugt vor dem Hintergrund der vorstehend aufgezeigten Bewertungskriterien nicht.

67

Der Abwägungsmangel ist für die Wirksamkeit des Bebauungsplans beachtlich, denn er ist offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen (§ 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB).

68

Ein Mangel ist offensichtlich, wenn er – wie hier – auf objektiv feststellbaren Umständen beruht und ohne Ausforschung der Mitglieder des Rates über deren Planungsvorstellungen für den Rechtsanwender erkennbar ist.

69

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21. August 1981 ‑ 4 C 57.80 ‑, BRS 38 Nr. 37.

70

Er ist auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen, wenn nach den Umständen des jeweiligen Falles die konkrete Möglichkeit besteht, dass ohne den Mangel im Abwägungsvorgang die Planung anders ausgefallen wäre.

71

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Oktober 2003 – 4 BN 47.03 –, BRS 66 Nr. 65.

72

So ist es hier. Hätte der Rat die Auswirkungen der Planung auf den damaligen Bau- und Heimwerkermarkt auf dem Grundstück der Antragstellerin vollständig erkannt, hätte er ihn mit einiger Wahrscheinlichkeit durch Festsetzungen nach § 1 Abs. 10 BauNVO planungsrechtlich abgesichert.

73

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO und auf den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

74

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 1 VwGO nicht vorliegen.