Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2004-03-02, Aktenzeichen 15 A 4168/02
ECLI:DE:OVGNRW:2004:0302.15A4168.02.00

Tenor

Die Berufung wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in
Höhe des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der
Vollstreckungsgläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in dieser Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist eine aus zwei Personen bestehende Fraktion im fünfzigköpfigen
Rat der Stadt U. . Nach der Satzung für das Jugendamt der Stadt U. vom
17. Juni 1994 in der Fassung der Änderungssatzung vom 31. Oktober 1995 besteht
der Jugendhilfeausschuss aus neun Mitgliedern nach § 71 Abs. 1 Nr. 1 des Achten
Buches - Kinder- und Jugendhilfe - des Sozialgesetzbuches (-SGB VIII -, Mitglieder
der Vertretungskörperschaft oder von ihr gewählte Frauen und Männer, die in der
Jugendhilfe erfahren sind) und sechs stimmberechtigten Mitgliedern nach § 71 Abs. 1
Nr. 2 SGB VIII (von den im Bereich des Jugendamtes wirkenden und anerkannten
freien Trägern Vorgeschlagene). Nach § 4 Abs. 3 der Jugendamtssatzung gehören
dem Jugendhilfeausschuss als beratende Mitglieder die in § 5 Abs. 1 des nordrhein-
westfälischen Ersten Gesetzes zur Ausführung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes
(AG-KJHG) genannten Personen sowie drei Mitglieder des Ausländerbeirates an. Im
Rat der Stadt U. sind die CDU-Fraktion mit 26, die SPD-Fraktion mit 19, die
Fraktion Bündnis 90/Die Grünen mit zwei und die Klägerin ebenfalls mit zwei
Mitgliedern vertreten. Darüber hinaus gibt es noch ein der FDP angehörendes
fraktionsloses Ratsmitglied. In der Sitzung vom 9. November 1999 wählte der Rat die
Mitglieder des Jugendhilfeausschusses. Ein Vertreter der Klägerin war nicht
vorgesehen. Die Klägerin benannte als beratendes Mitglied für diesen Ausschuss
das Ratsmitglied K. I. . Gleichzeitig beantragte die Klägerin, näher
bezeichnete Personen als von den Trägern der freien Jugendhilfe Vorgeschlagene
zu wählen. Der Bürgermeister ließ über diesen Gegenantrag zur Besetzung des
Jugendhilfeausschusses mit Mitgliedern nach § 71 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII nach dem
d'Hondtschen Höchstzahlverfahren abstimmen. Auf den Antrag der Klägerin entfielen
zwei Stimmen, während auf den Gegenantrag 48 Stimmen entfielen.

3

Am 24. Februar 2000 hat die Klägerin Klage erhoben mit dem Ziel, den
Beklagten zu verpflichten, den in der Ratssitzung vom 9. November 1999 benannten
K. I. als beratendes Mitglied des Jugendhilfeausschusses zu bestellen. Nach
dessen Ausscheiden aus dem Rat hat die Klägerin in der Ratssitzung vom 2. Juli
2002 beantragt, Frau H. S. als beratendes Mitglied des
Jugendhilfeausschusses zu bestellen. Der Antrag wurde abgelehnt.

4

Mit der Klage trägt die Klägerin vor: Sie habe gemäß § 58 Abs. 1 Satz 7 der
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein Westfalen (GO NRW) einen Anspruch
darauf, für den Jugendhilfeausschuss ein Ratsmitglied oder einen sachkundigen
Bürger, der dem Rat angehören kann, zu benennen, weil ihre Fraktion im
Jugendhilfeausschuss nicht vertreten sei. Die Bestellung der vorgeschlagenen
Person sei aus offensichtlich unsachlichen und willkürlichen Gründen abgelehnt
worden. Dabei komme es nicht auf den Inhalt der Jugendamtssatzung an, da diese
die höherrangige Vorschrift des § 58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW nicht verdrängen
könne. Die Vorschrift sei als Ausprägung des Grundsatzes des Minderheitenschutzes
auch für den Jugendhilfeausschuss maßgebend. Auch kleinere Fraktionen und
Gruppen müssten Einfluss auf die Arbeit der Ratsausschüsse haben, deren Funktion
in der Arbeitserleichterung für den Rat liege. Diese Ausschüsse hätten ein
Spiegelbild des Rates zu sein. Nur da, wo das Gesetz ausdrücklich die
Minderheitsschutzvorschrift des § 58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW ausschließe, wie es
etwa § 2 Abs. 3 Satz 2 des Kommunalwahlgesetzes anordne, könne die Vorschrift
nicht angewandt werden. Auch die Systematik des SGB VIII und des dazu
ergangenen AG-KJHG stehe dem Anspruch nicht entgegen. Der diesen Vorschriften
zu entnehmende Proporz zwischen vom Rat ausgesuchten Personen und auf
Vorschlag von in der Jugendhilfe tätigen Trägern gewählten Personen betreffe allein
die stimmberechtigten Mitglieder des Jugendhilfeausschusses, während es hier nur
um die beratende Mitgliedschaft gehe. Die Öffnungsklausel für die
Jugendamtssatzung in § 5 Abs. 3 AG-KJHG zur Bestimmung weiterer beratender
Mitglieder des Jugendhilfeausschusses betreffe allein "sachkundige Frauen und
Männer", stelle daher auf einen anderen Regelungsbereich ab als die
Minderheitenschutzregelung des § 58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW. Schließlich könne
auch den Gesetzesmaterialien kein Ausschluss der Anwendbarkeit des § 58 Abs. 1
Satz 7 GO NRW entnommen werden.

5

Die Klägerin hat beantragt,

6

den Beklagten zu verpflichten, die von ihr in der
Ratssitzung vom 2. Juli 2002 benannte Frau H.
S. als beratendes Mitglied des
Jugendhilfeausschusses der Stadt U. zu
bestellen,

7

hilfsweise,

8

festzustellen, dass die Ablehnung der Bestellung
von Herrn K. I. zum beratenden Mitglied des
Jugendhilfeausschusses in der Ratssitzung vom 9.
November 1999 rechtswidrig war,

9

weiter hilfsweise,

10

den Beklagten zu verpflichten, § 5 der Satzung
für das Jugendamt der Stadt U. insoweit zu
verändern, dass zu dem Kreis der beratenden
Mitglieder des Jugendhilfeausschusses auch die
Personen zählen, die von einer Ratsfraktion gemäß §
58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW benannt werden,

11

äußerst hilfsweise,

12

festzustellen, dass § 5 der Satzung für das
Jugendamt der Stadt U. insoweit nichtig ist, als
Personen die von einer Ratsfraktion gemäß § 58
Abs. 1 Satz 7 GO NRW benannt werden, nicht als
beratende Mitglieder für den Jugendhilfeausschuss
benannt werden.

13

Der Beklagte hat beantragt,

14

die Klage abzuweisen.

15

Er hat vorgetragen: Es sei schon fraglich, ob der Jugendhilfeausschuss
überhaupt als Ausschuss des Rates, wie er in der Gemeindeordnung geregelt werde,
anzusehen oder nicht vielmehr als Ausschuss eigener Art zu behandeln sei.
Jedenfalls ergebe sich aus den spezialgesetzlichen Regelungen zur
Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses in § 71 SGB VIII und § 5 AG-KJHG,
die umfassend und abschließend seien, dass die weniger spezielle Vorschrift des §
58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW nicht angewendet werden könne. Der Vorrang der
spezialgesetzlichen Vorschriften zur Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses
ergebe sich aus dem diesen Vorschriften zu entnehmenden Proporzgedanken und
der Funktion der beratenden Mitglieder. § 71 SGB VIII sehe einen Proporz zwischen
den Vertretern der Gemeinde und den der freien Träger vor. Selbst die beratenden
Mitglieder seien gesetzlich vorgegeben. Ein solcher Proporz werde durch eine
einseitige Erhöhung in Folge einer Benennung durch Fraktionen, auch wenn es nur
um beratende Mitglieder gehe, gestört. Auch liege die Funktion der beratenden
Mitglieder im Jugendhilfeausschuss - anders als bei sonstigen Ausschüssen des
Rates - nicht darin, Vertreter der Fraktionen, sondern außenstehende professionelle
Vertreter von Jugendinteressen zu sein. § 5 AG-KJHG sei zu entnehmen, dass eine
Bestellung zum Mitglied des Jugendhilfeausschusses nur auf Grund
satzungsrechtlicher Regelung möglich sei. Insoweit erlaube allein § 5 Abs. 3 AG-
KJHG die Bestellung weiterer beratender Mitglieder aus dem Kreis sachkundiger
Frauen und Männer. Ein einseitiges Benennungsrecht durch die Fraktionen sei damit
nicht zu vereinbaren. Auch greife der Minderheitenschutzgedanke des § 58 Abs. 1
Satz 7 GO NRW hier nicht. Der Jugendhilfeausschuss sei ein bundesrechtlich
konstituiertes Kommunalorgan, dass nur teilweise die politischen
Mehrheitsverhältnisse im Rat wiederspiegele. Der mit den Hilfsanträgen geltend
gemachte Anspruch auf Satzungsänderung oder Nichtigerklärung bestehe
angesichts dieser Rechtslage von vornherein nicht.

16

Mit dem angegriffenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage
abgewiesen.

17

Dagegen richtet sich die vom Verwaltungsgericht zugelassene und rechtzeitig
begründete Berufung der Klägerin. Sie wiederholt und vertieft ihr erstinstanzliches
Vorbringen und trägt ergänzend vor: Das Demokratieprinzip erfordere einen
zwingenden Grund zum Ausschluss des Minderheitenschutzes, wie er in § 58 Abs. 1
Satz 7 GO NRW gewährt werde. Die eigentliche Arbeit der Räte finden nämlich in
den Ausschüssen statt, sodass die Minderheitenschutzrechte hier besonders wichtig
seien. Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber in § 58 Abs. 1 Satz 11 GO NRW
einem Ratsmitglied das Recht eingeräumt habe, mindestens einem Ausschuss als
Mitglied mit beratender Stimme anzugehören, ohne den Jugendhilfeausschuss
insoweit auszuschließen, zeige, dass der Minderheitenschutz auch für den
Jugendhilfeausschuss gelten solle. Soweit in § 5 Abs. 3 AG-KJHG eine
satzungsrechtliche Öffnungsklausel vorgesehen sei, betreffe dies allein die
Bestellung weiterer sachkundiger Personen als beratende Mitglieder, nicht aber die
Möglichkeit der Gewährung eines Minderheitenschutzes für nicht im Ausschuss
vertretene Fraktionen. Im Übrigen könne der Minderheitenschutz nicht einer durch
Mehrheitsentscheidung des Rates herbeizuführenden Satzungsregelung
überantwortet werden. Der Gesichtspunkt der personellen Aufstockung des
Jugendhilfeausschusses durch Minderheitenschutzregelungen könne der
Anwendbarkeit des § 58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW nicht entgegen gehalten werden.
Die Arbeitsfähigkeit des Jugendhilfeausschusses bleibe auch nach Aufstockung mit
weiteren beratenden Mitgliedern auf Benennung von nicht im Ausschuss vertretenen
Fraktionen gewahrt, während bei einer gegenteiligen Auslegung der Vorschriften der
Minderheitenschutz für den Jugendhilfeausschuss vollständig entfalle.

18

Die Klägerin beantragt,

19

das angefochtene Urteil zu ändern

20

und

21

den Beklagten zu verurteilen, die von der
Klägerin in der Ratssitzung vom 2. Juli 2002
benannte Frau H. S. als beratendes Mitglied
des Jugendhilfeausschusses der Stadt U. zu
bestellen,

22

hilfsweise,

23

festzustellen, dass die Ablehnung der Bestellung
von Frau H. S. zum beratenden Mitglied des
Jugendhilfeausschusses in der Ratsitzung vom
2. Juli 2002 die Klägerin in ihren Rechten
verletzt,

24

weiter hilfsweise,

25

den Beklagten zu verurteilen, § 4 der Satzung für
das Jugendamt der Stadt U. insoweit zu ändern,
dass zu dem Kreis der beratenden Mitglieder des
Jugendhilfeausschusses auch die Personen zählen,
die von einer Ratsfraktion gemäß § 58 Abs. 1 Satz 7
GO NRW benannt wurden,

26

äußerst hilfsweise,

27

festzustellen, dass § 4 Abs. 3 der Satzung für
das Jugendamt der Stadt U. insoweit nichtig ist,
als Personen, die von einer Ratsfraktion gemäß § 58
Abs. 1 Satz 7 GO NRW benannt wurden, nicht als
beratende Mitglieder für den Jugendhilfeausschuss
genannt werden.

28

Der Beklagte beantragt,

29

die Berufung zurückzuweisen.

30

Er nimmt auf seinen erstinstanzlichen Vortrag Bezug und hält an der Auffassung
fest, dass § 71 SGB VIII und § 5 AG-KJHG eine ergänzende Heranziehung des § 58
Abs. 1 Satz 7 GO NRW ausschlössen. Dies decke sich mit ähnlichen
Ausführungsregelungen in anderen Bundesländern.

31

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der
Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der dazu
beigezogenen Unterlagen Bezug genommen.

32

Entscheidungsgründe:

33

Die zulässige Berufung hat keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage
zu Recht abgewiesen. Sie ist mit dem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet. Die
Klage ist als Leistungsklage im Rahmen eines Organstreits
(Kommunalverfassungsstreits) zulässig.

34

Vgl. zum Organstreit OVG NRW, Urteil vom
26. November 2002 - 15 A 662/02 -, NWVBl. 2003,
267.

35

Hier steht der Anspruch der Klägerin in Rede, nach § 58 Abs. 1 Satz 7 - 9 GO
NRW einen sachkundigen Bürger für den Jugendhilfeausschuss benennen zu dürfen
und ihn vom Rat zum beratenden Mitglied dieses Ausschusses bestellen zu lassen.
Die dort geregelten Rechte einer Fraktion sind wehrfähige Rechte eines Organteils.

36

Die Klage ist auch in der mit Schriftsatz der Klägerin vom 26. Juli 2003
geänderten Form (Umstellung der zu bestellenden Person von I. auf S. )
zulässig, da sich der Beklagte auf die geänderte Klage i.S.v. § 91 Abs. 2 der
Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eingelassen hat. Damit erübrigt sich auch die
Frage, ob die ursprünglich auf Herrn I. bezogene Klage deshalb unzulässig
war, weil die Bestellung des in der Ratssitzung vom 9. November 1999 benannten
Herrn I. ausweislich des Protokolls nie ausdrücklich abgelehnt wurde, vielmehr
der Bürgermeister über die Bestellung nicht abstimmen ließ. Demgegenüber wurde
die Bestellung von Frau S. in der Ratssitzung vom 2. Juli 2002 vom Rat
abgelehnt.

37

Die Klägerin hat aber keinen Anspruch auf Bestellung von Frau S. als
beratendes Mitglied des Jugendhilfeausschusses durch den Beklagten. Nach § 58
Abs. 1 Satz 7 - 9 GO NRW sind Fraktionen, die in einem Ausschuss nicht vertreten
sind, berechtigt, für diesen Ausschuss ein Ratsmitglied oder einen sachkundigen
Bürger, der dem Rat angehören kann, zu benennen, das oder der sodann vom Rat
zum beratenden Mitglied bestellt wird. Zwar liegen die Voraussetzungen dieser
Vorschrift vor, denn die Klägerin ist im Jugendhilfeausschuss nicht vertreten.
Dennoch besteht der Anspruch nicht, weil die Vorschrift auf den
Jugendhilfeausschuss nicht anwendbar ist. Die Besetzung des
Jugendhilfeausschusses richtet sich nämlich hinsichtlich der stimmberechtigten und
der beratenden Mitglieder ausschließlich nach § 71 SGB VIII und den §§ 4 und 5 AG-
KJHG, die die Vorschriften der Gemeindeordnung zur Besetzung eines Ausschusses
unter dem Gesichtspunkt des Minderheitenschutzes verdrängen.

38

Allerdings steht der Wortlaut der Gesetze einer Anwendbarkeit des § 58 Abs. 1
Satz 7 - 9 GO NRW nicht entgegen. So bestimmt § 71 SGB VIII lediglich den Kreis
der stimmberechtigten Mitglieder des Jugendhilfeausschusses, während diese
bundesrechtliche Vorschrift den Sachbereich der beratenden Mitglieder, wie sich aus
§ 71 Abs. 5 Satz 2 SGB VIII ergibt, vollständig der Landesgesetzgebung überlässt
und somit dafür keinerlei inhaltliche Vorgaben normiert. Diese Zurückhaltung des
Bundesgesetzgebers in Fragen der Besetzung des Jugendhilfeausschusses mit
beratenden Mitgliedern belegt auch die gesetzgebungskompetenzrechtliche Lage:
Der Jugendhilfeausschuss ist ein bundesrechtlich konstituiertes Kommunalorgan,
das den sogenannten beschließenden Ausschüssen des Kommunalrechts ähnelt,
aber die Besonderheit aufweist, dass es nur teilweise die politischen
Mehrheitsverhältnisse der Vertretungskörperschaft widerspiegelt und im Übrigen von
Vertretern der freien Jugendhilfe und sachverständigen Bürgern besetzt wird. Obwohl
mit Vorschriften dieser Art der Bundesgesetzgeber der Sache nach kommunales
Verfassungs-, Organisations- und Verfahrensrecht regelt, für das an sich
ausschließlich die Länder gesetzgebungsbefugt sind, legitimieren sich jene Normen
als sachbezogene und für die Gewährleistung eines wirksamen Gesetzesvollzuges
notwendige Annexregelungen, die der Bund im Rahmen seiner
Gesetzgebungszuständigkeit zur materiellen Regelung der öffentlichen Fürsorge (Art.
74 Abs. 1 Nr. 7 des Grundgesetzes - GG -) gemäß Art. 84 Abs. 1 GG treffen kann.

39

Vgl. BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1967 - 2 BvF
3/62 u.a. -, BVerfGE 22, 180 (211); BVerwG, Urteil
vom 15. Dezember 1994 - 5 C 30.91 -, DVBl. 1995,
690 (691).

40

Auch die Entstehungsgeschichte des § 71 Abs. 5 Satz 2 SGB VIII belegt, dass
sich der Bundesgesetzgeber wegen dieses kommunalverfassungsrechtlichen Bezugs
in der Frage der Zugehörigkeit beratender Mitglieder zum Jugendhilfeausschuss zu
Gunsten des Landesgesetzgebers zurückhalten wollte.

41

Vgl. Gesetzentwurf der Bundesregierung, BT-
Drs. 11/5948, S. 96 f. zum dortigen § 63 Abs. 5.

42

Das so allein maßgebliche Landesrecht schließt durch das AG-KJHG nicht
ausdrücklich die Anwendbarkeit des § 58 Abs. 1 Satz 7 - 9 GO NRW aus, sondern
ermöglicht vielmehr durch § 3 Abs. 1 AG-KJHG dessen Anwendung, wenn es dort
heißt, dass für das Jugendamt, soweit dieses Gesetz nichts anderes bestimme, die
Gemeindeordnung gelte.

43

Indes bestimmt das AG-KJHG im Punkt der Zugehörigkeit beratender Mitglieder
des Jugendhilfeausschusses etwas anderes. Dieser Sachbereich wird nämlich
abschließend durch § 5 AG-KJHG geregelt, der somit § 58 Abs. 1 Satz 7 - 9 GO
NRW verdrängt.

44

Der Wortlaut der Vorschrift zwingt allerdings nicht zu dieser Auslegung, da sie
weder ausdrücklich für abschließend erklärt wird (etwa durch eine Wendung wie
"Beratende Mitglieder gehören dem Jugendhilfeausschuss allein nach Maßgabe
folgender Bestimmungen an:") noch die Anwendbarkeit des § 58 Abs. 1 Satz 7 - 9
GO NRW ausdrücklich ausschließt. Indes ergeben der systematische
Zusammenhang und Sinn und Zweck der Vorschrift ihren abschließenden Charakter.

45

Durch das AG-KJHG wird in Ausführung der nur rudimentären Regelung der
Rechtsverhältnisse des Jugendhilfeausschusses durch das Bundesrecht das Nähere
geregelt (§ 71 Abs. 5 Satz 1 SGB VIII), insbesondere kommt das AG-KJHG dem
bundesrechtlichen Auftrag nach, die Zugehörigkeit beratender Mitglieder zum
Jugendhilfeausschuss zu regeln (§ 71 Abs. 5 Satz 2 SGB VIII). Neben dem
unspezifizierten Zweck, Näheres zu regeln, ist also dieses spezielle sachliche
Normprogramm Gegenstand des AG-KJHG. Dem kommt es nach, indem es - nach
Aufgaben- und Trägerbestimmung in § 1 und 2 - in § 3 Abs. 1 vorbehaltlich anderer
Bestimmungen u.a. in den folgenden Vorschriften die Anwendung der
Gemeindeordnung anordnet, um sich dann in den darauf folgenden beiden
Paragraphen der personellen Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses
zuzuwenden, und zwar in § 4 hinsichtlich der stimmberechtigten und in § 5
hinsichtlich der beratenden Mitglieder.

46

Dieses Zusammenspiel von bundesrechtlicher Isolierung des Normprogramms
"Zugehörigkeit beratender Mitglieder zum Jugendhilfeausschuss" und
landesrechtlicher Regelung des Normbereichs "Beratende Mitglieder des
Jugendhilfeausschusses" nach der amtlichen Überschrift des § 5 AG-KJHG belegt,
dass diese Vorschrift nicht etwa in Ergänzung und Abwandlung allgemeiner Regeln
der Gemeindeordnung zu beratenden Ausschussmitgliedern einzelne Detailfragen
dazu für den Jugendhilfeausschuss normieren, sondern dass sie das Normprogramm
"Zugehörigkeit beratender Mitglieder zum Jugendhilfeausschuss" vollständig und
insoweit unter Verdrängung einschlägiger Vorschriften der Gemeindeordnung
abarbeiten will.

47

Dieses aus systematischen Gesichtspunkten gewonnene Auslegungsergebnis
wird durch Sinn und Zweck des § 71 SGB VIII und der §§ 4 und 5 AG-KJHG gestützt:
Der Jugendhilfeausschuss ist Teil des Jugendamtes (§ 70 Abs. 1 SGB VIII) und die
institutionalisierte Form der Zusammenarbeit von freier und öffentlicher Jugendhilfe,

48

vgl. Wiesner, in: Wiesner u.a., SGB VIII, 2. Aufl.,
§ 71 Rn. 1,

49

das Bindeglied zwischen den freien Trägern und dem Rat,

50

vgl. Schellhorn, SGB VIII/KJHG, 2. Aufl., § 71
Rn. 1,

51

was mit Stichworten wie "lebendiges Jugendamt", "demokratische
Kollegialbehörde", "bürgerschaftliche Mitverantwortlichkeit" angerissen wird und die
Vergleichbarkeit dieses Ausschusses mit sonstigen Ratsausschüssen ausschließt.

52

Vgl. Münder/Ottenberg, Der
Jugendhilfeausschuss, S. 12 f; vgl. zu den - nicht
weiter verfolgten - Reformüberlegungen, aus dem
Jugendhilfeausschuss einen gewöhnlichen
kommunalen Ausschuss zu machen, Entwurf eines
Gesetzes zur Neuordnung des Kinder- und
Jugendhilferechts, BT-Drs. 11/5948, S. 95 zu § 62,
Gesetz geworden als § 70 SGB VIII.

53

Diese qualitative Sonderstellung beruht vor allem auf der andersartigen
personellen Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses gegenüber sonstigen
Ratsausschüssen. Die "öffentliche Seite" erhält bei den stimmberechtigten
Mitgliedern nur einen Anteil von 3/5, wobei passiv wahlberechtigt sind Ratsmitglieder
oder "Frauen und Männer, die in der Jugendhilfe erfahren sind" (§ 71 Abs. 1 Nr. 1
SGB VIII), nicht aber wie bei sonstigen Ausschüssen Ratsmitglieder und
sachkundige Bürger (§ 58 Abs. 3 GO NRW). Bereits hier wird deutlich, dass die
Mitgliedschaft von Personen, die nicht dem Rat angehören, auf solche beschränkt
werden soll, die eine spezifische Erfahrung mit dem Tätigkeitsbereich des
Jugendhilfeausschusses verbindet. Das setzt sich auf der "freien Seite" noch
deutlicher fort, wo die Mitgliedschaft überhaupt nur über Träger der freien Jugendhilfe
vermittelt werden kann (§ 71 Abs. 1 Nr. 2 SGB VIII).

54

Diese für die stimmberechtigten Mitglieder bundesrechtlich vorgegebene
Tendenz der Allokation von Sachverstand in Jugendhilfeangelegenheiten neben der
nur beschränkten Ratsrepräsentanz findet sich bei der landesrechtlichen Regelung
der Zugehörigkeit beratender Mitglieder zum Jugendhilfeausschuss noch deutlicher.
Während das Kommunalrecht für Ratsausschüsse die beratende Mitgliedschaft sog.
sachkundiger Bürger oder Einwohner im weiten Umfang ermöglicht, ohne dass
spezifische Erfahrungen verlangt werden (§ 58 Abs. 1 Satz 7 - 9 GO NRW für nicht
im Ausschuss vertretene Fraktionen, § 58 Abs. 4 GO NRW allgemein ohne
Beschränkung durch Beschluss des Rates), regelt § 5 AG-KJHG in seinem Absatz 1
die beratende Mitgliedschaft im Jugendhilfeausschuss allein unter Gesichtspunkten
fachlicher Kompetenz. Lediglich die Öffnungsklausel in § 5 Abs. 3 AG-KJHG erlaubt -
insoweit von der Wortwahl an den Begriff des sachkundigen Bürgers/Einwohners
anknüpfend -, dass durch Satzung bestimmt werden könne, dass weitere
sachkundige Frauen und Männer dem Jugendhilfeausschuss angehören. Damit wird
insbesondere die allgemeine Regelung des § 58 Abs. 4 GO NRW ersetzt, und zwar
einerseits beschränkend dahin, dass für solche sachkundigen Frauen und Männer
als beratende Mitglieder nicht ein bloßer Wahlbeschluss, sondern eine
satzungsrechtliche Grundlage erforderlich ist, und andererseits erweiternd dahin,
dass auch Nichteinwohner bestellt werden können.

55

In dieses im Hinblick auf das Verhältnis Rat/Träger freier Jugendhilfe und die
spezifische Erfahrung in Jugendhilfeangelegenheiten austariertes Regelungsgeflecht
der personellen Besetzung des Jugendhilfeausschusses würde unkontrolliert
eingegriffen, wenn auf Grund allgemeiner Regeln über den Minderheitenschutz von
Fraktionen, die nicht im Rat vertreten sind, nach § 58 Abs. 1 Satz 7 Ratsmitglieder
oder sachkundige Bürger entsandt werden könnten. Gleiches gilt für den Anspruch
fraktionsloser Ratsmitglieder nach § 58 Abs. 1 Satz 11, in einen Ausschuss als
beratendes Mitglied bestellt werden zu können. Die genannten jugendhilferechtlichen
Regelungen sind daher darauf angelegt, abschließend die personelle
Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses zu regeln und Erweiterungen
lediglich auf satzungsrechtlicher Grundlage zuzulassen, die hier zu Gunsten der
Klägerin nicht vorhanden ist.

56

So auch David, Der Jugendhilfeausschuss, S.
103 ff.; a.A. ohne weitere Begründung und unter
Bezugnahme auf die zur Vorgängervorschrift des §
42 der Gemeindeordnung a.F. ergangene
Verwaltungsvorschrift Held u.a.,
Kommunalverfassungsrecht NRW,
Loseblattsammlung (Stand: August 2003), § 58 Anm.
6.6.

57

Verfassungsrechtliche Gesichtspunkte des Minderheitenschutzes gebieten keine
andere Auslegung der genannten Vorschriften. Das Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1
und 2 GG für die Bundesrepublik Deutschland, über Art. 28 Abs. 1 GG auch für die
Länderebene verbindlich; Art. 2, 3 Abs. 1, 31 der Verfassung des Landes Nordrhein-
Westfalen - Verf NRW - für das Land) gewährleistet neben der Herrschaft der
Mehrheit auch den Schutz der Minderheit. Dieser Schutz umfasst das Recht auf
verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition mit der Möglichkeit der
Minderheit, ihren Standpunkt im Wege gleichberechtigter Mitwirkung aller
Abgeordneten bzw. Ratsmitglieder in den Willensbildungsprozess des Staates bzw.
der Kommune einzubringen.

58

Vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE
14/83 und 4/84 -, BVerfGE 70, 324 (363); Urteil vom
13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 (218);
VerfGH NRW, Urteil vom 15. Juni 1999 - VerfGH
6/97 -, NWVBl. 1999, 411 (412); Urteil vom 4.
Oktober 1993 - VerfGH 15/92 -, OVGE 43, 274 (278)
zum nordrhein-westfälischen Verfassungsrecht; Bay.
VerfGH, Entscheidung vom 14. Dezember 1988 - Vf.
118 - IV - 87 -, BayVBl. 1989, 173 (174) zum
bayerischen Verfassungsrecht; zum
Minderheitenschutz vgl. Klein, in:
Maunz/Dürig/Herzog, GG, Loseblattsammlung
(Stand: Februar 2003), Art. 42 Rn. 93 ff.; Dicke, in:
Umbach/Clemens, GG, Band II, Art. 42 Rn. 40 ff.;
Löwer, in: Löwer/Tettinger, Kommentar zur
Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 30
Rn. 13 f.

59

Namentlich für Ausschüsse der repräsentativen Vertretungskörperschaften gilt,
dass wegen der Vorverlagerung der Arbeit vom Plenum in die Ausschüsse diese
grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in ihrer
Zusammensetzung das in ihm wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum
widerspiegeln müssen, wobei in sachlich begründeten Fällen die Mitgliederzahl eines
Ausschusses so gewählt werden darf, dass nicht jede Fraktion im Ausschuss
vertreten ist.

60

Vgl. für Parlamentsausschüsse BVerfG, Urteil
vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 und 4/84 -,
BVerfGE 70, 324 (363 f.); Urteil vom 13. Juni 1989 -
2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 (222); für
Ratsausschüsse BVerwG, Urteil vom 10. Dezember
2003 - 8 C 18.03 -, S. 5 f. des amtl. Umdrucks; Urteil
vom 27. März 1992 - 7 C 20.91 -, BVerwGE 90, 104
(109); OVG NRW, Urteil vom 26. November 2002 -
15 A 662/02 -, NWVBl. 2003, 267 (268); Bay. VGH,
Entscheidung vom 14. Dezember 1988 - Vf. 118 - 14
- 87 -, BayVBl. 1989, 173 (174); Löwer, in:
Löwer/Tettinger, Kommentar zur Verfassung des
Landes Nordrhein-Westfalen, Art. 30 Rn. 20, und
Menzel, ebenda, Art. 38 Rn. 27.

61

Genau dieser Minderheitenschutzgedanke entspricht § 58 Abs. 1 Satz 7 - 9 GO
NRW, auf den sich die Klägerin beruft.

62

Indes gelten diese Grundsätze nicht für den Jugendhilfeausschuss. Er ist nämlich
nicht verkleinertes Spiegelbild des Rates, sondern, wie oben bereits ausgeführt, Teil
des Jugendamtes als hoheitlicher Verwaltung, in der die politische Repräsentation
und Mitwirkung zu Gunsten fachlicher Kompetenz und nur vermittelter
demokratischer Legitimation zurückgedrängt sind.

63

Vgl. zur demokratischen Legitimation der
Verwaltung Dreier, in: Dreier (Hrsg.), Grundgesetz,
Band II, Art. 20 Rn. 113 ff., insbesondere Rn. 130
zum Bereich staatlichen und gesellschaftlichen
Zusammenwirkens.

64

Das gilt auch für die hier allein in Rede stehende nur beratende Mitgliedschaft.
Das beratende Mitglied ist nämlich Mitglied mit vollen Mitgliedschaftsrechten unter
Ausschluss des Stimmrechts.

65

Vgl. Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NRW,
Loseblattsammlung (Stand: August 2003), § 58 Anm.
6.2; zum Mitgliedschaftsrecht des beratenden
Mitglieds vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Februar
1984 - 15 A 2626/81 -, OVGE 37, 94 (99 ff.).

66

Damit ist zwar das Mitgliedschaftsrecht auf ein Mitwirkungsrecht an den
Beratungen reduziert, jedoch kann die Sacharbeit des Gremiums durch beratende
Mitglieder in Form von Tagesordnungsvorschlägen, Sachanträgen und
Debattenbeiträgen mitgeprägt werden. Daher kann es auch bei bloß beratender
Mitwirkung angezeigt sein, an sie bestimmte Qualifikationsanforderungen zu stellen.

67

Die Hilfsanträge sind teils unzulässig, teils unbegründet. Der erste Hilfsantrag auf
Feststellung, dass die Ablehnung der Bestellung der Frau H. S. rechtswidrig
gewesen sei, ist unzulässig. Insoweit fehlt der Klägerin das Feststellungsinteresse,
denn das mit dem Hilfsantrag verfolgte legitime Interesse an der Klärung der Frage,
ob eine nicht im Jugendhilfeausschuss vertretene Fraktion das Recht zur Benennung
eines beratenden Mitglieds nach § 58 Abs. 1 Satz 7 - 9 GO NRW hat, ist durch die
Entscheidung über den Hauptantrag - im verneinenden Sinne - geklärt. Der zweite
Hilfsantrag, den Beklagten zu verurteilen, die Jugendhilfesatzung zu ändern, sodass
entsprechend § 58 Abs. 1 Satz 7 - 9 GO NRW beratende Mitglieder benannt werden
können, ist - unbeschadet der Frage der Klagebefugnis bei Normerlassklagen,

68

vgl. Happ, in: Eyermann/Fröhler, VwGO,
11. Aufl., § 42 Rn. 113 -,

69

jedenfalls unbegründet. Der Inhalt einer Jugendamtssatzung steht im Rahmen
der gesetzlichen Vorgaben im Ermessen des Satzungsgebers. Dieses Ermessen ist,
was die Wahl beratender Mitglieder aus Gründen des Minderheitenschutzes betrifft,
wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, jedenfalls nicht dahin reduziert,
dass eine solche Möglichkeit eingeräumt werden muss. Der letzte Hilfsantrag auf
Feststellung der Nichtigkeit der Jugendamtssatzung hinsichtlich der Festlegung des
Kreises der beratenden Mitglieder ist unzulässig, weil wie beim ersten Hilfsantrag das
Feststellungsinteresse fehlt.

70

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
der Zivilprozessordnung (ZPO). § 708 Nr. 10 ZPO, der die Urteile der
Oberlandesgerichte (also hier in entsprechender Anwendung des
Oberverwaltungsgerichts) in vermögensrechtlichen Streitigkeiten für ohne
Sicherheitsleistung vorläufig vollstreckbar zu erklären vorschreibt, ist anwendbar.
Zwar ist der Streit in der Hauptsache nicht vermögensrechtlicher Natur, sondern auf
Vornahme einer hoheitlichen Handlung (Organakt in Form der Bestellung eines
Ausschussmitgliedes durch den Rat) gerichtet. Insoweit kommt aber in analoger
Anwendung des § 167 Abs. 2 VwGO eine vorläufige Vollstreckbarkeit von vornherein
nicht in Betracht.

71

Vgl. Heckmann, in: Sodan/Ziekow, VwGO,
Loseblattsammlung (Stand: Januar 2003), § 167
Rn. 21; Pietzner, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/
Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung (Stand:
September 2003), § 167 Rn. 135; Kopp/Schenke,
VwGO, 13. Aufl., § 167 Rn. 11.

72

Kommt also nur eine vorläufige Vollstreckbarkeit im Kostenpunkt in Betracht,
richtet sich beim Oberverwaltungsgericht die vorläufige Vollstreckbarkeit nach § 708
Nr. 10 ZPO, nicht nach der an Vollstreckungshöchstgrenzen gebundenen Nr. 11 der
Vorschrift.

73

Vgl. Pietzner, in: Schoch/Schmidt-
Assmann/Pietzner, VwGO, Loseblattsammlung
(Stand: September 2003), Rn. 153, 141.

74

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht vorliegen.

75