Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2017-07-07, Aktenzeichen 5 S 1867/15

Tenor

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. Februar 2015 - 2 K 2743/14 - geändert. Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar gegen Sicherheitsleistung der Beklagten in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrags.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Klägerin nimmt die Beklagte aus einem mit ihr geschlossenen Vertrag darauf in Anspruch, von einer Baugenehmigung keinen Gebrauch zu machen. Die Baugenehmigung betrifft die Nutzung vorhandener Räumlichkeiten durch einen Drogeriemarkt.

2

Der Gemeinderat der Klägerin beschloss am 9.2.2011 das - von dem Büro Dr. A. erstellte - „Städtebauliche Entwicklungskonzept Einzelhandel für die Stadt Ettlingen 2010 - EKO 2010“. Unter 7. des EKO 2010 heißt es:

3

7. GRUNDSÄTZE ZUR RÄUMLICHEN EINZELHANDELSENTWICKLUNG

4

…
7.1 GRUNDSATZ: ZENTRENRELEVANTER EINZELHANDEL VORRANGIG IM ZENTRALEN VERSORGUNGSBEREICH DER INNENSTADT
…

5

Großflächiger zentrenrelevanter Einzelhandel ausschließlich im zentralen Versorgungsbereich

6

Die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben mit zentren-/nahversorgungsrelevanten Hauptsortimenten - d. h. auf einer Verkaufsfläche von mehr als 800 qm - sollte zukünftig lediglich im zentralen Versorgungsbereich der Innenstadt zulässig sein.

7

Bei Betrieben unterhalb der Großflächigkeit kann geprüft werden, ob dies bei standortgerechter Dimensionierung, z. B. zur Wohngebietsversorgung, auch an anderen städtebaulich integrierten Standorten möglich ist. …

8

Dies ist jedoch im Einzelfall zu prüfen, da in jedem Fall eine Gefährdung des zentralen Versorgungsbereichs bzw. bereits bestehender Strukturen, die zur Nahversorgung der Bevölkerung beitragen, zu vermeiden ist. …

9

7.2 GRUNDSATZ: NICHT ZENTRENRELEVANTER EINZELHANDEL IN DEN ZENTRALEN BEREICHEN UND AUßERHALB
…

10

In Anlage 1 des EKO 2010 sind der „Zentrale Versorgungsbereich“ und ein „Ergänzungsbereich“ dargestellt.

11

Insbesondere im Jahr 2012 verhandelten die Klägerin und die Beklagte über eine neue Bebauung des Grundstücks Ecke ... (ehemals .../nunmehr ...). Dieses liegt außerhalb des „Zentralen Versorgungsbereichs“ und außerhalb des „Ergänzungsbereichs“.

12

Im Anschluss an eine Besprechung am 2.4.2012 teilte der Oberbürgermeister der Klägerin dem Geschäftsführer der Beklagten mit Schreiben vom 10.4.2012 mit:

13

…
Zur Einzelhandelsnutzung im Erdgeschoss hatte ich auf die Beachtung des EHK 2010 hingewiesen und meine Bedenken zur Unterbringung eines Drogeriemarktes erläutert. Zwischenzeitlich habe ich Herrn [E.], meinen Amtsleiter Wirtschaftsförderung, informiert, dass er Ihnen bei der Suche von Nutzern für die ca. 600 m2 Gewerbefläche behilflich sein soll.
…

14

Am 9.5.2012 stimmte der Gemeinderat der Klägerin einem „städtebaulichen Rahmenplan zur Regelung der baulichen Nutzung des Baugrundstücks <...>“ zu und beauftragte die Verwaltung, „zur Sicherung der Festsetzungen des städtebaulichen Rahmenplans mit dem Grundstückseigentümer/Investor einen städtebaulichen Vertrag gemäß § 11 BauGB abzuschließen“.

15

In einem Schreiben vom 23.7.2012 teilte der Oberbürgermeister der Klägerin dem Geschäftsführer der Beklagten mit:

16

…
Ich habe mir Ihre aktuellen Baupläne vom 17.07.2012 durchgesehen. Diese sollten zum Gegenstand des städtebaulichen Vertrages gemacht werden.

17

Nach einer näheren Prüfung haben sich jedoch einige Punkte ergeben, die einer Änderung bedürfen. Diese sind im Einzelnen:

18

1. In den Erdgeschoss-Plänen ist als Nutzung ein „…“ eingetragen. In den bisherigen Gesprächen ist von mir stets betont worden, dass eine Einzelhandelsnutzung nur in Übereinstimmung mit dem Ettlinger EHK 2010 zulässig ist. Diese Forderung wurde auch vom Gemeinderat der Stadt Ettlingen durch seinen Beschluss zu diesem Vorhaben bestätigt. Hieran wird nicht gerüttelt. Es bleibt daher bei den bisherigen Festlegungen.
…

19

Auf das Schreiben vom 23.7.2012 äußerte sich der Geschäftsführer der Beklagten mit Schreiben vom 26.7.2012 u. a. wie folgt:

20

…
1. Bei der Einzelhandelsnutzung im Erdgeschoss wird, wie auch im Durchführungsvertrag festgelegt, selbstverständlich das Ettlinger EHK 2010 zur Grundlage gelegt und berücksichtigt. Die Bezeichnung „...“ in den Plänen stammt noch aus der Zeit als Gespräche mit ... geführt wurden und sind fälschlicherweise von den Planerstellern nicht fortgeschrieben bzw. als Bezeichnung neutralisiert worden. Es war nicht meine Absicht, durch diese Bezeichnung in den Plänen präjustizierend, eine solche Nutzung festzulegen. Es tut mir außerordentlich Leid, sollte bei Ihnen dieser Eindruck entstanden sein.
…

21

Die Klägerin und die Beklagte schlossen am 30.8.2012 (Unterzeichnung durch den Oberbürgermeister der Klägerin)/4.9.2012 (Unterzeichnung durch den Geschäftsführer der Beklagten) einen „städtebaulichen Vertrag für das Bauvorhaben ...“ (im Folgenden: Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012). Dieser lautet auszugsweise:

22

§ 1 Vertragsgrundlagen und -gegenstand

23

(1) Das Vertragsgebiet umfasst die im beigefügten Übersichtslageplan vom 02.04.2012 dargestellte Fläche der derzeitigen Buchgrundstücke Flurst.Nrn. … (Gesamtfläche = 2311 m2).

24

(2) Der Vorhabenträger ist Eigentümer der innerhalb des Vertragsgebietes gelegenen Grundstücke.

25

(3) Die Stadt hat für das Vertragsgebiet einen Städtebaulichen Rahmenplan beschlossen, um damit die künftige bauliche Nutzung zu regeln und um für das Vorhaben „...“ eine Genehmigungsgrundlage zu schaffen.

26

§ 2 Durchführungsverpflichtung

27

(1) Der Vorhabenträger verpflichtet sich, im Vertragsgebiet nach den Festsetzungen des Städtebaulichen Rahmenplans das Vorhaben „...“ und den diesem Vertrag beigefügten Plänen zu errichten. …
…

28

(5) Erfüllt der Vorhabenträger seine vertraglichen Verpflichtungen nicht, kann die Gemeinde den städtebaulichen Vertrag kündigen und die Planungsziele durch Aufstellungsbeschluss für ein formgerechtes Bebauungsplanverfahren plus Veränderungssperre nach § 8 und § 14 BauGB absichern. Schadensersatzansprüche können bei Vertragskündigung vom Vorhabenträger nicht erworben werden.

29

§ 3 Optionsfläche für künftige Stadtbahntrasse

30

…

31

§ 4 Weitere Anforderungen an das Vorhaben und Nutzungsbindungen

32

…
(2) Im Erdgeschoss sind ausschließlich gewerbliche Nutzungen zulässig, in den Obergeschossen Nutzungen nach § 13 BauNVO.

33

(3) Bei der konkreten Ansiedlung von Handelseinrichtungen ist das Ettlinger Einzelhandelskonzept EKO 2010 zu beachten, welches vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind.
…

34

Am 29.10.2012 erteilte die Klägerin der Beklagten auf ihren am 31.8.2012 eingegangenen Antrag die Baugenehmigung für die Errichtung eines Wohn- und Geschäftshauses.

35

Im Verlauf des Jahres 2013 äußerte die Beklagte gegenüber der Klägerin (erneut) ihre Vorstellung, im Erdgeschoss des Anwesens ... einen bislang an anderer Stelle bestehenden ... unterzubringen. Sie legte eine von der ... im März 2013 erstellte „Auswirkungsanalyse zur Verlagerung und Erweiterung eines Drogeriemarktes in der Stadt Ettlingen“ vor. Diese gelangt u. a. zu dem Ergebnis, dass keine schädlichen Rückwirkungen auf zentrale Versorgungsbereiche in Ettlingen und im Umland zu erwarten seien. Die Klägerin ließ die Auswirkungsanalyse durch Dr. A. überprüfen; dieser gelangte zu dem Ergebnis, dass das Gutachten der ... im Ergebnis nicht zu beanstanden sei.

36

Im September 2013 reichte die Beklagte zunächst einen Antrag auf Genehmigung der Änderung der Nutzung des Erdgeschosses in einen Drogeriemarkt und sodann eine Bauvoranfrage zu einer solchen Nutzungsänderung - verbunden mit der Bitte, das Baugenehmigungsverfahren ruhen zu lassen - ein.

37

Mit Entscheidung vom 29.1.2014 versagte die Klägerin den beantragten Bauvorbescheid mit der Begründung, das Vorhaben sei unzulässig, weil der geplanten Nutzung der städtebauliche Vertrag entgegenstehe. Gegen die Entscheidung erhob die Beklagte am 3.2.2014 Widerspruch. Das Regierungspräsidium Karlsruhe bat die Klägerin in einem Schreiben vom 23.7.2014, dem Widerspruch abzuhelfen. Dem kam die Klägerin mit Bescheid vom 15.8.2014 nach und stellte fest, dass das Vorhaben „Nutzungsänderung der Gewerbefläche im EG zu einem Drogeriemarkt“ bauplanungsrechtlich zulässig ist. In dem Bescheid gab die Klägerin den Hinweis „Die Frage, ob bzw. inwieweit das Bauvorhaben dem städtebaulichen Vertrag vom 4.9.2012 entspricht, ist von der Reichweite dieses Bauvorbescheides nicht erfasst.“.

38

Am 22.9.2014 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben, mit der sie die Verurteilung der Beklagten begehrt, „alle Handlungen zu unterlassen, die § 4 Abs. 3 der am 30.08/04.09.2012 geschlossenen städtebaulichen Vereinbarung betreffend das Objekt ..., Gemarkung ..., widersprechen, insbesondere es zu unterlassen, die beabsichtigte Nutzungsänderung der Gewerbefläche im Erdgeschoss zu einem Drogeriemarkt zu realisieren“.

39

Am 11.11.2014 erteilte die Klägerin der Beklagten die Baugenehmigung für die Nutzungsänderung „Gewerbefläche im EG zu einem Drogeriemarkt“.

40

Mit Urteil aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 5.2.2015 hat das Verwaltungsgericht „die Beklagte […] verurteilt, es zu unterlassen, von der mit Bescheid der Klägerin vom 11.11.2014 erteilten Baugenehmigung der Nutzungsänderung der Gewerbefläche im Erdgeschoss des Anwesens ..., Gemarkung ..., zu einem Drogeriemarkt Gebrauch zu machen.“ Zur Begründung seiner Entscheidung hat das Verwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt, der von der Klägerin gegen die Beklagte geltend gemachte Anspruch finde seine Rechtsgrundlage in § 4 Abs. 3 des zwischen den Beteiligten geschlossenen Vertrags. Diese vertragliche Bestimmung sei dahin auszulegen, dass sie der Klägerin einen Anspruch gegen die Beklagte vermittle, es zu unterlassen, auf der Fläche eine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung i. S. des EKO 2010, darunter die Nutzung als Drogeriemarkt, anzusiedeln. Sie sei mit diesem Inhalt wirksam. Ein Einigungsmangel, der von Anfang an das Zustandekommen des Vertrags oder die Wirksamkeit seines § 4 Abs. 3 Hs. 2 verhindert hätte, habe nicht bestanden. Es bestünden auch keine Nichtigkeitsgründe, die der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 Hs. 2 des Vertrags entgegengehalten werden könnten. Ein gesetzliches Verbot, das der Wirksamkeit von § 4 Abs. 3 des Vertrags entgegengehalten werden könne, ergebe sich nicht aus dem Grundsatz der Planmäßigkeit aus § 1 Abs. 1 und 3 BauGB. An dem Unterlassungsanspruch der Klägerin änderte sich selbst dann nichts, wenn man - wie die Beklagte meine - aus dem von ihr angenommenen Verstoß gegen den Planmäßigkeitsgrundsatz die Gesamtunwirksamkeit des Vertrags einschließlich seines § 4 Abs. 3 ableiten wollte. Denn dann wäre es ihr derzeit jedenfalls verwehrt, sich auf die Unwirksamkeit von § 4 Abs. 3 Hs. 2 des Vertrags zu berufen. Dem stünde der Einwand des Rechtsmissbrauchs entgegen.

41

Auf Antrag der Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 8.9.2015 - 5 S 598/15 - die Berufung zugelassen. Der Beschluss wurde der Beklagten am 15.9.2015 zugestellt.

42

Am 14.10.2015 hat die Beklagte die Berufung begründet. Sie trägt im Wesentlichen vor: § 4 Abs. 3 des Vertrags vom 30.8.2012/4.9.2012 könne nur so verstanden werden, dass für die konkrete Ansiedlung von Handelseinrichtungen (allein) das EKO 2010 mit seinen Vorgaben maßgeblich sein sollte. Dem Relativsatz komme keine eigenständige konstitutive Bedeutung in dem Sinne zu, dass eine innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzung an dem Standort auch dann vertraglich ausgeschlossen sein sollte, wenn sich aus den Vorgaben des Einzelhandelskonzepts ihre ausnahmsweise Zulässigkeit ergebe. Die Sichtweise der Klägerin und des Verwaltungsgerichts stünden nicht in Einklang mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben aus Art. 14 GG in Verbindung mit den Vorgaben des Baugesetzbuchs für den Erlass von Bebauungsplanfestsetzungen. Zudem wäre die Regelung mit diesem Inhalt auch nicht mit dem Grundsatz der Planmäßigkeit aus § 1 Abs. 1 und 3 BauGB vereinbar. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, es wäre ihr verwehrt, sich auf eine Unwirksamkeit von § 4 Abs. 3 Hs. 2 des Vertrags vom 30.8.2012/4.9.2012 zu berufen, sei nicht haltbar. Das Verwaltungsgericht verkenne, dass die bauplanungsrechtliche Voraussetzung für die Zulässigkeit der Errichtung eines Wohn- und Geschäftshauses auf dem Baugrundstück nicht erst durch den Vertrag geschaffen worden sei, sondern sich bereits nach § 34 BauGB aus der in der näheren Umgebung vorhandenen Bebauung ergebe.

43

Im Übrigen verweist die Beklagte auf die Begründung ihres Zulassungsantrags. Darin hat sie u. a. vorgetragen, die Klägerin habe bei Abschluss des Vertrags ihre Macht missbraucht. Sie habe die Aufnahme der vertraglichen Regelung über die Unzulässigkeit innenstadtrelevanter Einzelhandelsnutzungen apodiktisch vorgegeben.

44

Die Beklagte beantragt,

45

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 5. Februar 2015 - 2 K 2743/14 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

46

Die Klägerin beantragt,

47

die Berufung zurückzuweisen.

48

Die Klägerin verteidigt das angegriffene Urteil und trägt u. a. vor: Der Wille der Vertragspartner habe übereinstimmend darauf gezielt, innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzungen, insbesondere einen Drogeriemarkt, an dem außerhalb des zentralen Versorgungsbereichs gelegenen Standort auszuschließen. Ihre Absicht, innenstadtrelevante Einzelhandelsnutzungen in dem Vorhaben auszuschließen, sei von ihrem Oberbürgermeister in mehreren Gesprächen deutlich herausgestellt worden und dem Geschäftsführer der Beklagten bekannt gewesen. In diesem Zusammenhang komme dem Schreiben ihres Oberbürgermeisters vom 23.7.2012 besondere Bedeutung zu. Auf dieses Schreiben habe die Beklagte ihre Pläne in ihrem - der Klägerin - Sinne abgeändert. Der Beklagten sei damit ihr Wille bezüglich des Ausschlusses von innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen für das konkrete Vorhaben erkennbar gewesen; ihr sei auch bewusst gewesen, dass es ohne einen solchen vertraglichen Ausschluss nicht zu einem Vertragsschluss für das Objekt kommen würde. Eine Ausnahme, wie sie Nr. 7.1 des EKO 2010 vorsehe, hätten die Vertragspartner bei Abschluss des Vertrags nicht im Sinn gehabt und hätten sie auch nicht geregelt bzw. regeln wollen. Das Antwortschreiben des Geschäftsführers der Beklagten vom 26.7.2012 lasse an Deutlichkeit nichts zu wünschen übrig; es beinhalte eine vollständige „Unterwerfung“ unter die ihm mitgeteilte Lesart des Vertrags und, vor allem, erklärtermaßen einen Verzicht auf die Installierung eines ... in dem Projekt. Im Ergebnis zu Recht habe das Verwaltungsgericht auch einen versteckten Dissens verneint. Selbst etwaige Fehlvorstellungen der Vertragspartner über den Inhalt des EKO 2010 änderten nichts an dem tatsächlich verfolgten Willen, der für die Auslegung des Vertrags maßgeblich sei. Eine konkrete Bauleitplanung ersetzende städtebauliche Verträge seien nicht per se und in jedem Einzelfall unzulässig. Sie - die Klägerin - habe mithilfe des bebauungsplanersetzenden städtebaulichen Vertrags und des zu Grunde liegenden städtebaulichen Rahmenplans ihr Ziel der Stärkung der Versorgungszentren langfristig planerisch beeinflussen wollen. Dieser Planungsgedanke habe also im Vordergrund gestanden und nicht die punktuelle Abwehr konkreter Gefahren. Eine solche Vorgehensweise entspreche dem Vorsorgegedanken der Bauleitplanung und sei auch und gerade im vorliegenden Fall, bei dem es erkennbar darum gegangen sei, den nicht integrierten, durch den ... dominierten Einzelhandelsstandort nicht noch weiter durch einen Nahversorger zu festigen bzw. zu intensivieren, städtebaulich allemal nachvollziehbar. Es bleibe bei der nicht nur nachvollziehbaren, sondern sich auch aufdrängenden Beurteilung durch das Verwaltungsgericht, es sei treuwidrig, dass die Beklagte alle Vorteile, vor allem eine zeitnahe Verwirklichung ihrer Planung ohne vorherige Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens gezogen habe, die von ihr versprochene Gegenleistung jedoch nicht erbringen wolle.

49

Dem Senat liegen die Akten zum städtebaulichen Vertrag (1 Ordner), zum Baugenehmigungsantrag vom 31.8.2012 und zu einem Nachtragsbaugesuch vom 9.10.2013 (Az. 20120184 und 20130154), zu Nachtragsbaugesuchen vom 20.11.2012 und 5.12.2012 (Az. 20120154 und 20120248) und zur Bauvoranfrage vom 25.9.2013 (Az. 20130142) und eine Kopie der Akte zu dem Antrag auf Genehmigung der Nutzungsänderung vom 17.9.2013 (Az. 20130137) sowie die Akten der gerichtlichen Verfahren 2 K 2743/14, 2 K 3715/14 und 5 S 44/15 vor. Wegen der Einzelheiten wird auf den Inhalt dieser Unterlagen, auf die gewechselten Schriftsätze und auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung vom 4.7.2017 verwiesen.

Entscheidungsgründe

A.

50

Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die zulässige, insbesondere als Leistungsklage in Gestalt der Unterlassungsklage statthafte Klage unbegründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch nicht zu. Denn der Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012, aus dessen § 4 Abs. 3 sie ihren Anspruch herleitet, ist insgesamt nichtig (I.). Darüber hinaus vermag der Senat auch nicht der Auslegung des § 4 Abs. 3 des Vertrags durch das Verwaltungsgericht und die Klägerin zu folgen (II.).

I.

51

Der Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012 verstößt mit der Folge seiner Nichtigkeit (2.) gegen das aus dem Grundsatz der Planmäßigkeit nach § 1 Abs. 1 BauGB folgende Verbot bauleitplanersetzender städtebaulicher Verträge (1.).

52

1. Mit den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass der Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012, soweit er - wie in wesentlichen Teilen und auch in seinem § 4 Abs. 3 - die bauliche Nutzung des Vorhabengrundstücks regelt, ein öffentlich-rechtlicher i. S. v. § 54 Satz 1 LVwVfG ist.

53

Die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge steht gemäß § 54 Satz 1 Hs. 2 LVwVfG unter dem Vorbehalt entgegenstehender Rechtsvorschriften. Ob Rechtsvorschriften i. S. v. § 54 Satz 1 Hs. 2 LVwVfG entgegenstehen, ist regelmäßig - da ausdrückliche Verbote nur selten anzutreffen sind - durch Auslegung zu ermitteln (vgl. bereits den Entwurf der Bundesregierung eines Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 18.7.1973, BT-Drs. 7/910, S. 79). Entgegenstehende Rechtsvorschriften können sich nach allgemeiner Auffassung auf die Handlungsform oder auf den Vertragsinhalt beziehen (vgl. Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 54 Rn. 101; Hettich in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 54 Rn. 64-66).

54

Ein Handlungsformverbot greift im vorliegenden Fall nicht. Im Gegenteil sieht das Baugesetzbuch die Handlungsform des städtebaulichen Vertrags ausdrücklich vor (vgl. insbesondere § 11 BauGB).

55

Der Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012 ist allerdings - entgegen der von der Klägerin nicht zuletzt in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung - ein so genannter bauleitplanersetzender städtebaulicher Vertrag. Mit diesem Inhalt verstößt er gegen den in § 1 Abs. 1 BauGB enthaltenen Grundsatz der Planmäßigkeit und das daraus folgende Verbot eines solchen Vertrags.

56

a) § 1 Abs. 1 BauGB bestimmt, dass es Aufgabe der Bauleitplanung ist, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten. Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 2 BauGB der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan). Die Ergebnisse von der Gemeinde beschlossener städtebaulicher Entwicklungskonzepte oder sonstiger von ihr beschlossener städtebaulicher Planungen (wie so genannte städtebauliche Rahmenpläne) sind zwar bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB); derartige (informelle) Planungen gehören aber nicht zur Bauleitplanung i. S. v. § 1 Abs. 1 BauGB (vgl. nur Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 18 [Lfg. 116 Febr. 2015]).

57

Ein von einer Gemeinde geschlossener städtebaulicher Vertrag, mit dem sie ihre nicht in einem Bebauungsplan normierten städtebaulichen Vorstellungen durchzusetzen versucht (so genannter bebauungsplanersetzender städtebaulicher Vertrag), verstößt gegen den in § 1 Abs. 1 BauGB enthaltenen Grundsatz der Planmäßigkeit (vgl. NdsOVG, Urteil vom 8.3.2012 - 12 LB 244/10 - BauR 2012, 1072, juris; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 18 [Lfg. 116 Febr. 2015], der sogar ausdrücklich von einem „Verbot planersetzender öffentlich-rechtlicher Verträge“ spricht; Birk, Städtebauliche Verträge, 5. Aufl., Rn. 492; Burmeister, Städtebauliche Verträge, 3. Aufl., Rn. 62; zu „bebauungsplanersetzenden Baulasten“ s. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2.9.2009 - 3 S 1773/07 - VBlBW 2010, 41, juris). Mit dem Abschluss eines solchen Vertrags umgeht eine Gemeinde in nicht hinzunehmender Weise die sich aus dem Baugesetzbuch ergebenden formellen und materiellen Anforderungen an die Rechtmäßigkeit von Festsetzungen in einem Bebauungsplan sowie die bundesrechtlich garantierten Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Bebauungspläne: Bei einer „vertraglich vereinbarten baulichen Nutzung“ eines Grundstücks finden die nach dem Baugesetzbuch einzuhaltende Verfahrensschritte bei der Aufstellung eines Bebauungsplans keine Beachtung; insbesondere erfolgt im Rahmen der Vertragsanbahnung keine Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 3 BauGB). Die Vereinbarungen zur Nutzung sind auch nicht das Ergebnis einer Abwägung (vgl. § 1 Abs. 7 BauGB), sondern der Vertragsverhandlungen. Darüber hinaus steht etwaig von der „vertraglichen Planung“ Betroffenen nicht die Möglichkeit zur Stellung eines Normenkontrollantrags (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) offen.

58

Die Komplexität und die Dauer eines Verfahrens zur Aufstellung eines Bebauungsplans, auf die in der Begründung zur Gemeinderatsvorlage zum städtebaulichen Rahmenplan hingewiesen wird, vermag die Zulässigkeit eines bebauungsplanersetzenden städtebaulichen Vertrags nicht zu begründen. Diese Umstände mögen zwar die Gemeinden davon abhalten, von ihrer Kompetenz zur verbindlichen Bauleitplanung Gebrauch zu machen. Vom Gesetz nicht vorgesehene und mit den gesetzgeberischen Vorgaben nicht vereinbare „Ausweichstrategien“ rechtfertigen sie allerdings nicht.

59

Die Regelung über die Zulässigkeit städtebaulicher Verträge in § 11 BauGB steht der Annahme eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit nicht entgegen. Vielmehr legt diese Bestimmung den Verstoß sogar ebenfalls nahe. Zwar enthält § 11 Abs. 1 Satz 2 BauGB lediglich eine Auflistung besonders wichtiger Typen städtebaulicher Verträge (vgl. das „insbesondere“ in dem einleitenden Satzteil sowie § 11 Abs. 4 BauGB). Allerdings ist den in den Nummern 1 bis 5 des § 11 Abs. 1 Satz 2 BauGB angesprochen Vertragstypen gemein, dass der städtebauliche Vertrag mit einer städtebaulichen Planung zusammenhängt, nicht aber an deren Stelle tritt. Auch die systematische Stellung des § 11 im Baugesetzbuch bestätigt diesen Befund. Denn er findet sich im Ersten Teil des Ersten Kapitals, das die Überschrift „Bauleitplanung“ trägt und damit den Bezug städtebaulicher Verträge insbesondere zu einem Bebauungsplan herausstellt. Soweit ein konkretes Vorhaben in Rede steht, verdeutlicht auch die Regelung des § 12 BauGB, dass eine vertragliche Gestaltung („Durchführungsvertrag“) nur neben einen Bebauungsplan („vorhabenbezogenen Bebauungsplan“) treten kann.

60

b) Hiervon ausgehend hat der städtebauliche Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012 einen unzulässigen Vertragsinhalt. Gegenstand des Vertrags ist es nicht - insoweit bestand in der mündlichen Verhandlung Einigkeit -, die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens der Beklagten erst herzustellen. Mit dem auch und vor allem im Interesse der Klägerin geschlossenen Vertrag zielte diese vielmehr darauf, dass das Vorhaben der Beklagten ihren städtebaulichen Vorstellungen entspricht, ohne dass sie diese in einem Bebauungsplan i. S. v. § 1 Abs. 2 BauGB rechtssatzförmig (vgl. § 10 Abs. 1 BauGB) niederlegen muss. So heißt es in § 1 Abs. 3 des Vertrags, dass die Stadt für das Vertragsgebiet einen städtebaulichen Rahmenplan beschlossen habe, um damit die künftige bauliche Nutzung zu regeln und um für das Vorhaben „......“ eine Genehmigungsgrundlage zu schaffen. Der hier in Bezug genommene städtebauliche Rahmenplan enthält - als solche sogar in der Begründung der Gemeinderatsvorlage bezeichnete - „Festsetzungen“, die weitestgehend denen in einem Bebauungsplan entsprechen. So werden etwa ein Mischgebiet, maximal drei Vollgeschosse, eine offene Bauweise sowie Baulinien und -grenzen „festgesetzt“. In § 4 Abs. 2 und 3 des Vertrags werden darüber hinaus Konkretisierungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung getroffen. Der „planersetzende Charakter“ des Vertrags kommt auch in der Bestimmung zum Ausdruck, dass die Klägerin in dem Fall, dass die Beklagte ihre vertraglichen Verpflichtungen nicht erfüllt, den Vertrag kündigen und die Planungsziele durch Aufstellungsbeschluss für ein formgerechtes Bebauungsplanverfahren absichern kann (§ 2 Abs. 5). Angesichts dessen vermag der Senat der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung jedenfalls - mit dem Hinweis, Vertragsinhalt seien eher „konsentierte Auflagen“ wie bei Nebenbestimmungen einer Baugenehmigung - der Sache nach geäußerten Auffassung, Inhalt des Vertrags seien lediglich untergeordnete Aspekte des Vorhabens („baugenehmigungsersetzender Vertrag“), nicht zu folgen.

61

2. Der Verstoß gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit führt zur Nichtigkeit des gesamten Vertrags.

62

Die Rechtsfolge eines Verstoßes gegen den Vorbehalt des § 54 Satz 1 Hs. 2 LVwVfG ergibt sich nicht aus der Vorschrift selbst. Insoweit ist vielmehr auf § 59 LVwVfG abzustellen (vgl. Hettich in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 54 Rn. 78). Nach dessen Absatz 1 ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt. § 59 Abs. 2 LVwVfG listet einzelne Nichtigkeitsgründe für Verträge i. S. des § 54 Satz 2 LVwVfG (so genannte subordinationsrechtliche Verträge) auf.

63

Der differenzierenden Regelung in § 59 Abs. 1 und 2 LVwVfG ist zu entnehmen, dass bei öffentlich-rechtlichen Verträgen nicht jeder Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit zur Nichtigkeit führen sollen (BVerwG, Urteil vom 23.8.1991 - 8 C 61.90 - BVerwGE 89, 7, juris Rn. 13; weiterhin Urteil vom 3.3.1995 - 8 C 32.93 - BVerwGE 98, 58, juris Rn. 19). Ein solcher Fall ist hier anzunehmen. Denn mit dem Verstoß gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit bzw. das Verbot planersetzender städtebaulicher Verträge liegt ein Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot (vgl. § 59 Abs. 1 LVwVfG i. V. m. § 134 BGB) vor, das sich gerade gegen die inhaltliche Unzulässigkeit des Vertrags wendet (vgl. BVerwG, Urteil vom 3.3.1995 - 8 C 32.93 - BVerwGE 98, 58, juris Rn. 19).

64

Die Gesamtnichtigkeit des Vertrags folgt aus § 59 Abs. 3 LVwVfG. Nach dieser Bestimmung ist in dem Fall, dass die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrags betrifft, er im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Der Verstoß gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit bzw. das Verbot planersetzender städtebaulicher Verträge betrifft sämtliche Bestimmungen des Vertrags, die sich zur baulichen Nutzung des Vorhabengrundstücks äußern. Diese steht ganz im Vordergrund der Regelungen des Vertrags vom 30.8.2012/4.9.2012, was sich nicht zuletzt daraus ergibt, dass der Verweis auf den beschlossenen städtebaulichen Rahmenplan in § 1 des Vertrags genannt ist, der sich nach seiner Überschrift zu den „Vertragsgrundlagen“ und den „Vertragsgegenstand“ äußert.

65

Die in dem Vertrag in § 7 Abs. 3 enthaltene Bestimmung, dass in dem Fall, dass eine Bestimmung des Vertrags unwirksam oder undurchführbar sein oder der Vertrag eine Lücke enthalten sollte, die Rechtswirksamkeit der übrigen Bestimmungen hiervon unberührt bleiben, vermag an der Gesamtnichtigkeit des Vertrags nichts zu ändern. Denn hier steht nicht die Unwirksamkeit einer einzelnen Bestimmung, sondern die Rechtswidrigkeit der gesamten vertraglichen Konzeption in Rede.

II.

66

Der Auslegung des § 4 Abs. 3 des Vertrags vom 30.8.2012/4.9.2012 durch das Verwaltungsgericht dahin gehend, dass er den von der Klägerin geltend gemachten Unterlassungsanspruch zu begründen vermag, kann der Senat nicht zuzustimmen. Der Senat folgt auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin im Anschluss an den Senatsbeschluss vom 8.9.2015 und nicht zuletzt ihrer Ausführungen in der mündlichen Verhandlung der gegenteiligen Auslegung.

67

§ 4 Abs. 3 des Vertrags ist nach § 62 Satz 2 LVwVfG i. V. m. §§ 133, 157 BGB auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.1.1990 - 4 C 21.89 - BVerwGE 84, 257, juris Rn. 36). Nach § 133 BGB ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften; nach § 157 BGB sind Verträge so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern. Danach kommt es neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Willen der Vertragschließenden auf den mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck der Regelung, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an (vgl. BayVGH, Beschluss vom 12.11.2012 - 8 ZB 11.2062 - juris Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 3.12.2014 - 13 A 302/14 - juris Rn. 5).

68

Die Auslegung des Wortlauts des § 4 Abs. 3 des Vertrags vom 30.8.2012/4.9.2012 führt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Allerdings stimmen die Beteiligten darin noch überein - und dies kommt im ersten Halbsatz eindeutig zum Ausdruck -, dass sie jedenfalls eine gewerbliche Nutzung in Übereinstimmung mit dem EKO 2010 vereinbart haben. Hätten die Beteiligten nur dies vereinbaren wollen, so hätte es der Aufnahme des Relativsatzes „welches vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind“ eigentlich nicht bedurft. Jedoch kommt im Wortlaut des Relativsatzes ebenfalls nicht eindeutig zum Ausdruck, dass eine Unzulässigkeit einer innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzung auch für den Fall vereinbart sein soll, dass die Vereinbarkeitsprüfung nach Nr. 7.1 des EKO 2010 zu einem für die Beklagte günstigen Ergebnis führt. Die Verwendung der Formulierung „welches vorgibt“ spricht durchaus gegen eine eigenständige Bedeutung. Sie deutet eher auf das Ergebnis einer vorangegangenen Prüfung nach Nr. 7.1 des EKO 2010 bezüglich eines Betriebs unterhalb der Großflächigkeit hin.

69

Aus den von den Beteiligten vorgetragenen und sich aus den Akten ergebenden Begleitumständen des Vertragsschlusses lässt sich nicht ableiten, dass die Beteiligten die Unzulässigkeit einer zentrenrelevanten Einzelhandelsnutzung „absolut“ und damit unabhängig von einer sachverständigen Prüfung nach den Vorgaben des EKO 2010 vereinbart haben.

70

Zwar soll eine Vereinbarkeitsprüfung nach Nr. 7.1 EKO 2010 - wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat durch ihren Oberbürgermeister erstmals vorgetragen hat - verwaltungsintern stattgefunden und zu dem Ergebnis der Unzulässigkeit der Ansiedlung eines Drogeriemarkts geführt haben. Allerdings hat der Oberbürgermeister der Klägerin ebenfalls eingeräumt, dass diese - undokumentierte - Prüfung anhand von Kriterien erfolgt sei, denen man bei der Ansiedlung von zentrenrelevanten Einzelhandelsnutzungen Bedeutung beimessen sollte, die aber nicht unbedingt mit den im EKO 2010 vorgesehenen bzw. zugrunde gelegten Kriterien übereinstimmen müssten.

71

Die Ablehnung der Ansiedlung eines Drogeriemarkts im Schreiben des Oberbürgermeisters der Klägerin vom 23.7.2012 spricht ebenfalls nicht für die Vereinbarung der Unzulässigkeit einer innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzung losgelöst von den Vorgaben des EKO 2010. In diesem Schreiben wird in erster Linie Wert auf „eine Einzelhandelsnutzung nur in Übereinstimmung mit dem Ettlinger EHK 2010“ gelegt. Keine Erwähnung findet hingegen die angeblich verwaltungsintern durchgeführte Verträglichkeitsprüfung. Im Übrigen hatte der Oberbürgermeister der Klägerin in seinem Schreiben an den Geschäftsführer der Klägerin vom 2.4.2012 auch lediglich „Bedenken“ gegen die Unterbringung eines Drogeriemarkts vorgebracht.

72

Lässt sich dem Schreiben vom 23.7.2012 nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen, dass eine „absolute“ Unzulässigkeit der Ansiedlung eines Drogeriemarkts von der Klägerin angestrebt wird bzw. dass das Ergebnis einer Verträglichkeitsprüfung nach Nr. 7.1 des EKO 2010 seitens der Klägerin zum Vertragsinhalt gemacht werden soll, so kann dem Schreiben des Geschäftsführers der Beklagten vom 23.7.2012 von vornherein nicht „ein eindeutiges Zugeständnis“ (so der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung) entnommen werden. Die Beklagte akzeptiert in diesem Schreiben zwar die Geltung des EKO 2010. Andererseits ist ihm keinesfalls zu entnehmen, dass die Beklagte auf die Ansiedlung eines Drogeriemarkts auf jeden Fall verzichten wird. Der Geschäftsführer schreibt - lediglich -, dass es nicht seine „Absicht [gewesen sei], durch [die Bezeichnung ‚...‘] in den Plänen präjustizierend eine solche Nutzung festzulegen.“.

73

Die hier befürwortete Auslegung des § 4 Abs. 3 des Vertrags widerspricht auch nicht dem bei Vertragsschluss nach außen zu Tage getretenen Interesse der Klägerin. Es liegt auf der Hand, dass es der Klägerin daran gelegen war (und ist), das von ihr beschlossene Einzelhandelskonzept durchzusetzen. Das dürfte im Grundsatz auch ein berechtigtes städtebauliches Anliegen sein; problematisch ist hingegen das Mittel, mit dem die Klägerin ihr Ziel durchzusetzen versucht. Das besonders in der mündlichen Verhandlung deutlich gewordene Interesse der Klägerin, die von ihr heute als städtebaulichen Fehlgriff angesehene Ansiedlung des ... in der unmittelbaren Nachbarschaft des Vorhabengrundstücks nicht noch durch Ansiedlung eines Drogeriemarkt zu vertiefen, ist allerdings, wie sich nicht zuletzt aus der Stellungnahme des Dr. A vom 31.5.2013 ergibt, der das Vorhaben auch ausdrücklich auf seine Vereinbarkeit mit dem EKO 2010 prüfte, ein über die Ziele des EKO 2010 hinausgehendes Interesse. Dass ein solches Interesse der Klägerin der Beklagten auch nur bewusst gewesen ist oder nach den Vertragsverhandlungen sein musste, kann der Senat auch aufgrund der mündlichen Verhandlung nicht erkennen.

III.

74

Die im Verfahren nicht zuletzt vom Verwaltungsgericht angesprochene Frage, ob sich die Beklagte gegenüber dem Begehren der Klägerin auf die Nichtigkeit des Vertrags berufen kann, stellt sich nicht in entscheidungserheblicher Weise, da der Vertrag nach Vorstehendem bereits keine Grundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Unterlassungsanspruch bietet. Allerdings merkt der Senat an, dass die Beklagte - soweit ersichtlich - die Vorgaben des städtebaulichen Rahmenplans im Wesentlichen beachtet haben dürfte. Es ist also mitnichten so, dass die Beklagte von dem Vertragsschluss einseitig profitiert hat, indem sie ihr Vorhaben relativ schnell, jedenfalls schneller realisieren konnte, als ihr dies im Fall der Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens möglich gewesen wäre.

B.

75

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.

76

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

77

Beschluss vom 4. Juli 2017

78

Der Streitwert wird für das erstinstanzliche Verfahren - insoweit in Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht - und für das Berufungsverfahren auf jeweils 30.000 Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. der Empfehlung in Nr. 9.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 [abgedruckt z. B. in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, unter § 163]; vgl. bereits die Streitwertfestsetzung im Senatsbeschluss vom 8.9.2015 - 5 S 44/15 - sowie den vorläufigen Streitwertbeschluss vom 11.9.2015).

79

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

A.

50

Die vom Senat zugelassene und auch im Übrigen zulässige Berufung hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ist die zulässige, insbesondere als Leistungsklage in Gestalt der Unterlassungsklage statthafte Klage unbegründet. Der Klägerin steht der geltend gemachte Anspruch nicht zu. Denn der Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012, aus dessen § 4 Abs. 3 sie ihren Anspruch herleitet, ist insgesamt nichtig (I.). Darüber hinaus vermag der Senat auch nicht der Auslegung des § 4 Abs. 3 des Vertrags durch das Verwaltungsgericht und die Klägerin zu folgen (II.).

I.

51

Der Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012 verstößt mit der Folge seiner Nichtigkeit (2.) gegen das aus dem Grundsatz der Planmäßigkeit nach § 1 Abs. 1 BauGB folgende Verbot bauleitplanersetzender städtebaulicher Verträge (1.).

52

1. Mit den Beteiligten und dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass der Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012, soweit er - wie in wesentlichen Teilen und auch in seinem § 4 Abs. 3 - die bauliche Nutzung des Vorhabengrundstücks regelt, ein öffentlich-rechtlicher i. S. v. § 54 Satz 1 LVwVfG ist.

53

Die Zulässigkeit öffentlich-rechtlicher Verträge steht gemäß § 54 Satz 1 Hs. 2 LVwVfG unter dem Vorbehalt entgegenstehender Rechtsvorschriften. Ob Rechtsvorschriften i. S. v. § 54 Satz 1 Hs. 2 LVwVfG entgegenstehen, ist regelmäßig - da ausdrückliche Verbote nur selten anzutreffen sind - durch Auslegung zu ermitteln (vgl. bereits den Entwurf der Bundesregierung eines Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 18.7.1973, BT-Drs. 7/910, S. 79). Entgegenstehende Rechtsvorschriften können sich nach allgemeiner Auffassung auf die Handlungsform oder auf den Vertragsinhalt beziehen (vgl. Bonk/Neumann in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl., § 54 Rn. 101; Hettich in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 54 Rn. 64-66).

54

Ein Handlungsformverbot greift im vorliegenden Fall nicht. Im Gegenteil sieht das Baugesetzbuch die Handlungsform des städtebaulichen Vertrags ausdrücklich vor (vgl. insbesondere § 11 BauGB).

55

Der Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012 ist allerdings - entgegen der von der Klägerin nicht zuletzt in der mündlichen Verhandlung vertretenen Auffassung - ein so genannter bauleitplanersetzender städtebaulicher Vertrag. Mit diesem Inhalt verstößt er gegen den in § 1 Abs. 1 BauGB enthaltenen Grundsatz der Planmäßigkeit und das daraus folgende Verbot eines solchen Vertrags.

56

a) § 1 Abs. 1 BauGB bestimmt, dass es Aufgabe der Bauleitplanung ist, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten. Bauleitpläne sind gemäß § 1 Abs. 2 BauGB der Flächennutzungsplan (vorbereitender Bauleitplan) und der Bebauungsplan (verbindlicher Bauleitplan). Die Ergebnisse von der Gemeinde beschlossener städtebaulicher Entwicklungskonzepte oder sonstiger von ihr beschlossener städtebaulicher Planungen (wie so genannte städtebauliche Rahmenpläne) sind zwar bei der Aufstellung der Bauleitpläne zu berücksichtigen (§ 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB); derartige (informelle) Planungen gehören aber nicht zur Bauleitplanung i. S. v. § 1 Abs. 1 BauGB (vgl. nur Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 18 [Lfg. 116 Febr. 2015]).

57

Ein von einer Gemeinde geschlossener städtebaulicher Vertrag, mit dem sie ihre nicht in einem Bebauungsplan normierten städtebaulichen Vorstellungen durchzusetzen versucht (so genannter bebauungsplanersetzender städtebaulicher Vertrag), verstößt gegen den in § 1 Abs. 1 BauGB enthaltenen Grundsatz der Planmäßigkeit (vgl. NdsOVG, Urteil vom 8.3.2012 - 12 LB 244/10 - BauR 2012, 1072, juris; Söfker in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 1 Rn. 18 [Lfg. 116 Febr. 2015], der sogar ausdrücklich von einem „Verbot planersetzender öffentlich-rechtlicher Verträge“ spricht; Birk, Städtebauliche Verträge, 5. Aufl., Rn. 492; Burmeister, Städtebauliche Verträge, 3. Aufl., Rn. 62; zu „bebauungsplanersetzenden Baulasten“ s. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 2.9.2009 - 3 S 1773/07 - VBlBW 2010, 41, juris). Mit dem Abschluss eines solchen Vertrags umgeht eine Gemeinde in nicht hinzunehmender Weise die sich aus dem Baugesetzbuch ergebenden formellen und materiellen Anforderungen an die Rechtmäßigkeit von Festsetzungen in einem Bebauungsplan sowie die bundesrechtlich garantierten Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Bebauungspläne: Bei einer „vertraglich vereinbarten baulichen Nutzung“ eines Grundstücks finden die nach dem Baugesetzbuch einzuhaltende Verfahrensschritte bei der Aufstellung eines Bebauungsplans keine Beachtung; insbesondere erfolgt im Rahmen der Vertragsanbahnung keine Öffentlichkeitsbeteiligung (§ 3 BauGB). Die Vereinbarungen zur Nutzung sind auch nicht das Ergebnis einer Abwägung (vgl. § 1 Abs. 7 BauGB), sondern der Vertragsverhandlungen. Darüber hinaus steht etwaig von der „vertraglichen Planung“ Betroffenen nicht die Möglichkeit zur Stellung eines Normenkontrollantrags (vgl. § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) offen.

58

Die Komplexität und die Dauer eines Verfahrens zur Aufstellung eines Bebauungsplans, auf die in der Begründung zur Gemeinderatsvorlage zum städtebaulichen Rahmenplan hingewiesen wird, vermag die Zulässigkeit eines bebauungsplanersetzenden städtebaulichen Vertrags nicht zu begründen. Diese Umstände mögen zwar die Gemeinden davon abhalten, von ihrer Kompetenz zur verbindlichen Bauleitplanung Gebrauch zu machen. Vom Gesetz nicht vorgesehene und mit den gesetzgeberischen Vorgaben nicht vereinbare „Ausweichstrategien“ rechtfertigen sie allerdings nicht.

59

Die Regelung über die Zulässigkeit städtebaulicher Verträge in § 11 BauGB steht der Annahme eines Verstoßes gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit nicht entgegen. Vielmehr legt diese Bestimmung den Verstoß sogar ebenfalls nahe. Zwar enthält § 11 Abs. 1 Satz 2 BauGB lediglich eine Auflistung besonders wichtiger Typen städtebaulicher Verträge (vgl. das „insbesondere“ in dem einleitenden Satzteil sowie § 11 Abs. 4 BauGB). Allerdings ist den in den Nummern 1 bis 5 des § 11 Abs. 1 Satz 2 BauGB angesprochen Vertragstypen gemein, dass der städtebauliche Vertrag mit einer städtebaulichen Planung zusammenhängt, nicht aber an deren Stelle tritt. Auch die systematische Stellung des § 11 im Baugesetzbuch bestätigt diesen Befund. Denn er findet sich im Ersten Teil des Ersten Kapitals, das die Überschrift „Bauleitplanung“ trägt und damit den Bezug städtebaulicher Verträge insbesondere zu einem Bebauungsplan herausstellt. Soweit ein konkretes Vorhaben in Rede steht, verdeutlicht auch die Regelung des § 12 BauGB, dass eine vertragliche Gestaltung („Durchführungsvertrag“) nur neben einen Bebauungsplan („vorhabenbezogenen Bebauungsplan“) treten kann.

60

b) Hiervon ausgehend hat der städtebauliche Vertrag vom 30.8.2012/4.9.2012 einen unzulässigen Vertragsinhalt. Gegenstand des Vertrags ist es nicht - insoweit bestand in der mündlichen Verhandlung Einigkeit -, die Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens der Beklagten erst herzustellen. Mit dem auch und vor allem im Interesse der Klägerin geschlossenen Vertrag zielte diese vielmehr darauf, dass das Vorhaben der Beklagten ihren städtebaulichen Vorstellungen entspricht, ohne dass sie diese in einem Bebauungsplan i. S. v. § 1 Abs. 2 BauGB rechtssatzförmig (vgl. § 10 Abs. 1 BauGB) niederlegen muss. So heißt es in § 1 Abs. 3 des Vertrags, dass die Stadt für das Vertragsgebiet einen städtebaulichen Rahmenplan beschlossen habe, um damit die künftige bauliche Nutzung zu regeln und um für das Vorhaben „......“ eine Genehmigungsgrundlage zu schaffen. Der hier in Bezug genommene städtebauliche Rahmenplan enthält - als solche sogar in der Begründung der Gemeinderatsvorlage bezeichnete - „Festsetzungen“, die weitestgehend denen in einem Bebauungsplan entsprechen. So werden etwa ein Mischgebiet, maximal drei Vollgeschosse, eine offene Bauweise sowie Baulinien und -grenzen „festgesetzt“. In § 4 Abs. 2 und 3 des Vertrags werden darüber hinaus Konkretisierungen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung getroffen. Der „planersetzende Charakter“ des Vertrags kommt auch in der Bestimmung zum Ausdruck, dass die Klägerin in dem Fall, dass die Beklagte ihre vertraglichen Verpflichtungen nicht erfüllt, den Vertrag kündigen und die Planungsziele durch Aufstellungsbeschluss für ein formgerechtes Bebauungsplanverfahren absichern kann (§ 2 Abs. 5). Angesichts dessen vermag der Senat der von der Klägerin in der mündlichen Verhandlung jedenfalls - mit dem Hinweis, Vertragsinhalt seien eher „konsentierte Auflagen“ wie bei Nebenbestimmungen einer Baugenehmigung - der Sache nach geäußerten Auffassung, Inhalt des Vertrags seien lediglich untergeordnete Aspekte des Vorhabens („baugenehmigungsersetzender Vertrag“), nicht zu folgen.

61

2. Der Verstoß gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit führt zur Nichtigkeit des gesamten Vertrags.

62

Die Rechtsfolge eines Verstoßes gegen den Vorbehalt des § 54 Satz 1 Hs. 2 LVwVfG ergibt sich nicht aus der Vorschrift selbst. Insoweit ist vielmehr auf § 59 LVwVfG abzustellen (vgl. Hettich in Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl., § 54 Rn. 78). Nach dessen Absatz 1 ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nichtig, wenn sich die Nichtigkeit aus der entsprechenden Anwendung von Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs ergibt. § 59 Abs. 2 LVwVfG listet einzelne Nichtigkeitsgründe für Verträge i. S. des § 54 Satz 2 LVwVfG (so genannte subordinationsrechtliche Verträge) auf.

63

Der differenzierenden Regelung in § 59 Abs. 1 und 2 LVwVfG ist zu entnehmen, dass bei öffentlich-rechtlichen Verträgen nicht jeder Rechtsverstoß, sondern nur qualifizierte Fälle der Rechtswidrigkeit zur Nichtigkeit führen sollen (BVerwG, Urteil vom 23.8.1991 - 8 C 61.90 - BVerwGE 89, 7, juris Rn. 13; weiterhin Urteil vom 3.3.1995 - 8 C 32.93 - BVerwGE 98, 58, juris Rn. 19). Ein solcher Fall ist hier anzunehmen. Denn mit dem Verstoß gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit bzw. das Verbot planersetzender städtebaulicher Verträge liegt ein Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot (vgl. § 59 Abs. 1 LVwVfG i. V. m. § 134 BGB) vor, das sich gerade gegen die inhaltliche Unzulässigkeit des Vertrags wendet (vgl. BVerwG, Urteil vom 3.3.1995 - 8 C 32.93 - BVerwGE 98, 58, juris Rn. 19).

64

Die Gesamtnichtigkeit des Vertrags folgt aus § 59 Abs. 3 LVwVfG. Nach dieser Bestimmung ist in dem Fall, dass die Nichtigkeit nur einen Teil des Vertrags betrifft, er im Ganzen nichtig, wenn nicht anzunehmen ist, dass er auch ohne den nichtigen Teil geschlossen worden wäre. Der Verstoß gegen den Grundsatz der Planmäßigkeit bzw. das Verbot planersetzender städtebaulicher Verträge betrifft sämtliche Bestimmungen des Vertrags, die sich zur baulichen Nutzung des Vorhabengrundstücks äußern. Diese steht ganz im Vordergrund der Regelungen des Vertrags vom 30.8.2012/4.9.2012, was sich nicht zuletzt daraus ergibt, dass der Verweis auf den beschlossenen städtebaulichen Rahmenplan in § 1 des Vertrags genannt ist, der sich nach seiner Überschrift zu den „Vertragsgrundlagen“ und den „Vertragsgegenstand“ äußert.

65

Die in dem Vertrag in § 7 Abs. 3 enthaltene Bestimmung, dass in dem Fall, dass eine Bestimmung des Vertrags unwirksam oder undurchführbar sein oder der Vertrag eine Lücke enthalten sollte, die Rechtswirksamkeit der übrigen Bestimmungen hiervon unberührt bleiben, vermag an der Gesamtnichtigkeit des Vertrags nichts zu ändern. Denn hier steht nicht die Unwirksamkeit einer einzelnen Bestimmung, sondern die Rechtswidrigkeit der gesamten vertraglichen Konzeption in Rede.

II.

66

Der Auslegung des § 4 Abs. 3 des Vertrags vom 30.8.2012/4.9.2012 durch das Verwaltungsgericht dahin gehend, dass er den von der Klägerin geltend gemachten Unterlassungsanspruch zu begründen vermag, kann der Senat nicht zuzustimmen. Der Senat folgt auch unter Berücksichtigung des Vorbringens der Klägerin im Anschluss an den Senatsbeschluss vom 8.9.2015 und nicht zuletzt ihrer Ausführungen in der mündlichen Verhandlung der gegenteiligen Auslegung.

67

§ 4 Abs. 3 des Vertrags ist nach § 62 Satz 2 LVwVfG i. V. m. §§ 133, 157 BGB auszulegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.1.1990 - 4 C 21.89 - BVerwGE 84, 257, juris Rn. 36). Nach § 133 BGB ist bei der Auslegung einer Willenserklärung der wirkliche Wille zu erforschen und nicht an dem buchstäblichen Sinn des Ausdrucks zu haften; nach § 157 BGB sind Verträge so auszulegen, wie Treu und Glauben mit Rücksicht auf die Verkehrssitte es erfordern. Danach kommt es neben dem Wortlaut und dem daraus zu entnehmenden objektiv erklärten Willen der Vertragschließenden auf den mit dem Rechtsgeschäft verfolgten Zweck der Regelung, die beiderseitige Interessenlage und die Begleitumstände der Vereinbarung an (vgl. BayVGH, Beschluss vom 12.11.2012 - 8 ZB 11.2062 - juris Rn. 19; OVG NRW, Beschluss vom 3.12.2014 - 13 A 302/14 - juris Rn. 5).

68

Die Auslegung des Wortlauts des § 4 Abs. 3 des Vertrags vom 30.8.2012/4.9.2012 führt zu keinem eindeutigen Ergebnis. Allerdings stimmen die Beteiligten darin noch überein - und dies kommt im ersten Halbsatz eindeutig zum Ausdruck -, dass sie jedenfalls eine gewerbliche Nutzung in Übereinstimmung mit dem EKO 2010 vereinbart haben. Hätten die Beteiligten nur dies vereinbaren wollen, so hätte es der Aufnahme des Relativsatzes „welches vorgibt, dass an diesem Standort keine innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzungen zulässig sind“ eigentlich nicht bedurft. Jedoch kommt im Wortlaut des Relativsatzes ebenfalls nicht eindeutig zum Ausdruck, dass eine Unzulässigkeit einer innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzung auch für den Fall vereinbart sein soll, dass die Vereinbarkeitsprüfung nach Nr. 7.1 des EKO 2010 zu einem für die Beklagte günstigen Ergebnis führt. Die Verwendung der Formulierung „welches vorgibt“ spricht durchaus gegen eine eigenständige Bedeutung. Sie deutet eher auf das Ergebnis einer vorangegangenen Prüfung nach Nr. 7.1 des EKO 2010 bezüglich eines Betriebs unterhalb der Großflächigkeit hin.

69

Aus den von den Beteiligten vorgetragenen und sich aus den Akten ergebenden Begleitumständen des Vertragsschlusses lässt sich nicht ableiten, dass die Beteiligten die Unzulässigkeit einer zentrenrelevanten Einzelhandelsnutzung „absolut“ und damit unabhängig von einer sachverständigen Prüfung nach den Vorgaben des EKO 2010 vereinbart haben.

70

Zwar soll eine Vereinbarkeitsprüfung nach Nr. 7.1 EKO 2010 - wie die Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat durch ihren Oberbürgermeister erstmals vorgetragen hat - verwaltungsintern stattgefunden und zu dem Ergebnis der Unzulässigkeit der Ansiedlung eines Drogeriemarkts geführt haben. Allerdings hat der Oberbürgermeister der Klägerin ebenfalls eingeräumt, dass diese - undokumentierte - Prüfung anhand von Kriterien erfolgt sei, denen man bei der Ansiedlung von zentrenrelevanten Einzelhandelsnutzungen Bedeutung beimessen sollte, die aber nicht unbedingt mit den im EKO 2010 vorgesehenen bzw. zugrunde gelegten Kriterien übereinstimmen müssten.

71

Die Ablehnung der Ansiedlung eines Drogeriemarkts im Schreiben des Oberbürgermeisters der Klägerin vom 23.7.2012 spricht ebenfalls nicht für die Vereinbarung der Unzulässigkeit einer innenstadtrelevanten Einzelhandelsnutzung losgelöst von den Vorgaben des EKO 2010. In diesem Schreiben wird in erster Linie Wert auf „eine Einzelhandelsnutzung nur in Übereinstimmung mit dem Ettlinger EHK 2010“ gelegt. Keine Erwähnung findet hingegen die angeblich verwaltungsintern durchgeführte Verträglichkeitsprüfung. Im Übrigen hatte der Oberbürgermeister der Klägerin in seinem Schreiben an den Geschäftsführer der Klägerin vom 2.4.2012 auch lediglich „Bedenken“ gegen die Unterbringung eines Drogeriemarkts vorgebracht.

72

Lässt sich dem Schreiben vom 23.7.2012 nicht mit hinreichender Sicherheit entnehmen, dass eine „absolute“ Unzulässigkeit der Ansiedlung eines Drogeriemarkts von der Klägerin angestrebt wird bzw. dass das Ergebnis einer Verträglichkeitsprüfung nach Nr. 7.1 des EKO 2010 seitens der Klägerin zum Vertragsinhalt gemacht werden soll, so kann dem Schreiben des Geschäftsführers der Beklagten vom 23.7.2012 von vornherein nicht „ein eindeutiges Zugeständnis“ (so der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in der mündlichen Verhandlung) entnommen werden. Die Beklagte akzeptiert in diesem Schreiben zwar die Geltung des EKO 2010. Andererseits ist ihm keinesfalls zu entnehmen, dass die Beklagte auf die Ansiedlung eines Drogeriemarkts auf jeden Fall verzichten wird. Der Geschäftsführer schreibt - lediglich -, dass es nicht seine „Absicht [gewesen sei], durch [die Bezeichnung ‚...‘] in den Plänen präjustizierend eine solche Nutzung festzulegen.“.

73

Die hier befürwortete Auslegung des § 4 Abs. 3 des Vertrags widerspricht auch nicht dem bei Vertragsschluss nach außen zu Tage getretenen Interesse der Klägerin. Es liegt auf der Hand, dass es der Klägerin daran gelegen war (und ist), das von ihr beschlossene Einzelhandelskonzept durchzusetzen. Das dürfte im Grundsatz auch ein berechtigtes städtebauliches Anliegen sein; problematisch ist hingegen das Mittel, mit dem die Klägerin ihr Ziel durchzusetzen versucht. Das besonders in der mündlichen Verhandlung deutlich gewordene Interesse der Klägerin, die von ihr heute als städtebaulichen Fehlgriff angesehene Ansiedlung des ... in der unmittelbaren Nachbarschaft des Vorhabengrundstücks nicht noch durch Ansiedlung eines Drogeriemarkt zu vertiefen, ist allerdings, wie sich nicht zuletzt aus der Stellungnahme des Dr. A vom 31.5.2013 ergibt, der das Vorhaben auch ausdrücklich auf seine Vereinbarkeit mit dem EKO 2010 prüfte, ein über die Ziele des EKO 2010 hinausgehendes Interesse. Dass ein solches Interesse der Klägerin der Beklagten auch nur bewusst gewesen ist oder nach den Vertragsverhandlungen sein musste, kann der Senat auch aufgrund der mündlichen Verhandlung nicht erkennen.

III.

74

Die im Verfahren nicht zuletzt vom Verwaltungsgericht angesprochene Frage, ob sich die Beklagte gegenüber dem Begehren der Klägerin auf die Nichtigkeit des Vertrags berufen kann, stellt sich nicht in entscheidungserheblicher Weise, da der Vertrag nach Vorstehendem bereits keine Grundlage für den von der Klägerin geltend gemachten Unterlassungsanspruch bietet. Allerdings merkt der Senat an, dass die Beklagte - soweit ersichtlich - die Vorgaben des städtebaulichen Rahmenplans im Wesentlichen beachtet haben dürfte. Es ist also mitnichten so, dass die Beklagte von dem Vertragsschluss einseitig profitiert hat, indem sie ihr Vorhaben relativ schnell, jedenfalls schneller realisieren konnte, als ihr dies im Fall der Durchführung eines Bebauungsplanverfahrens möglich gewesen wäre.

B.

75

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.

76

Die Revision ist nicht zuzulassen, da die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

77

Beschluss vom 4. Juli 2017

78

Der Streitwert wird für das erstinstanzliche Verfahren - insoweit in Abänderung der Streitwertfestsetzung durch das Verwaltungsgericht - und für das Berufungsverfahren auf jeweils 30.000 Euro festgesetzt (§ 63 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 2, § 47 Abs. 1 Satz 1, § 52 Abs. 1 GKG i. V. m. der Empfehlung in Nr. 9.7.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 [abgedruckt z. B. in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, unter § 163]; vgl. bereits die Streitwertfestsetzung im Senatsbeschluss vom 8.9.2015 - 5 S 44/15 - sowie den vorläufigen Streitwertbeschluss vom 11.9.2015).

79

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.