Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2007-03-27, Aktenzeichen 18 K 2223/07

Tenor

Dem Antragsgegner wird im Wege der einstweiligen Anordnung untersagt, vor einer erneuten Entscheidung über die Ernennung des Antragstellers zum Beamten auf Lebenszeit die bisher dem Antragsteller zugewiesene Planstelle der Besoldungsgruppe C 3 an der Akademie ... neu zu besetzen.

Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Die Beteiligten tragen die Kosten des Verfahrens je zur Hälfte.

Der Streitwert wird auf 39.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

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Nach § 123 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 Abs. 1 ZPO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn der Antragsteller deren Dringlichkeit (Anordnungsgrund) und den Rechtsanspruch, um dessen Verwirklichung es geht (Anordnungsanspruch), glaubhaft macht.

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Der auf vorläufige Fortsetzung des Beamtenverhältnisses gerichtete Hauptantrag des Antragstellers ist auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet. Dies gilt unabhängig davon, ob der Antragsteller im vorliegenden Eilverfahren eine Weiterbeschäftigung in einen Beamtenverhältnis auf Lebenszeit, auf Zeit oder auf Probe anstrebt. Da eine einstweilige Anordnung ihrem Wesen und Zweck entsprechend grundsätzlich nur auf vorläufige Regelungen gerichtet ist, kommt die Vorwegnahme der Hauptsache ausnahmsweise nur dann in Betracht, wenn eine bestimmte Regelung zur Gewährung eines effektiven Rechtsschutzes notwendig ist und ein hoher Grad an Wahrscheinlichkeit für einen Erfolg auch in der Hauptsache spricht (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage, § 123 RdNr. 14 m.w.N.). Selbst wenn man zu Gunsten des Antragstellers unterstellt, dass er sich aufgrund der mit Ablauf des 22.02.2007 erfolgten Beendigung seines auf drei Jahre befristeten Beamtenverhältnisses auf Zeit auf einen besonders dringlichen Anordnungsgrund berufen kann, scheitert die mit dem Hauptantrag begehrte Vorwegnahme der Hauptsache jedoch daran, dass die Erfolgsaussichten seines Antrags auf Weiterbeschäftigung im Beamtenverhältnis allenfalls als offen anzusehen sind und ein hoher Wahrscheinlichkeitsgrad für einen Erfolg nicht besteht.

3

Eine Ernennung des Antragstellers hätte auf der Grundlage des Landeshochschulgesetzes - LHG - zu erfolgen. Seine Ernennung zum Beamten auf Zeit am 23.02.2004 ist zwar auf Grundlage des Gesetzes über die Kunsthochschulen erfolgt, dieses ist jedoch durch das Zweite Gesetz zur Änderung hochschulrechtlicher Vorschriften vom 01.01.2005 (GBl. S. 1) durch das Landeshochschulgesetz ersetzt worden. Als Professor fällt der Antragsteller auch nicht unter die Übergangsbestimmung des Art. 27 § 8 2. HRÄG. Im Übrigen entsprechen die Bestimmungen des Landeshochschulgesetzes - soweit vorliegend maßgebend - denjenigen des Gesetzes über die Kunsthochschulen.

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Eine Ernennung zum Beamten auf Probe scheidet gemäß § 49 Abs. 1 LHG von vornherein aus, da Professoren entweder zu Beamten auf Zeit oder auf Lebenszeit ernannt werden, wobei die Erstberufung auf Zeit (§ 50 Abs. 1 Satz 1 LHG) u. a. der Überprüfung der Bewährung dient (vgl. Haug, Das Hochschulrecht in Baden-Württemberg, RdNr. 1056 ff). Diese Bestimmung begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Insbesondere folgt auch weder aus den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums noch aus Art. 5 Abs. 3 GG ein Recht auf unbefristete Anstellung an der Hochschule (vgl. Hess.VGH, Beschl. v. 04.03.1991 - 1 TG 3306/90 -, Juris; Haug, a.a.O., RdNr. 1047 ff; Hailbronner/Geis, HRG, § 46 RdNr. 4 ff; Dallinger/Bode/Dellian, HRG, § 46 RdNr. 4 ff). Eine Verpflichtung des Antragsgegners auf Ernennung des Antragstellers zum Beamten auf Lebenszeit im vorliegenden Eilverfahren kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil diese Rechtsstellung auf Dauer angelegt ist und demgegenüber eine Verbeamtung auf Zeit im Rahmen einer einstweiligen Anordnung das „mildere“ Mittel wäre. Insoweit hat sich der Antragsgegner in der als Zusicherung gemäß § 38 Abs. 1 LVwVfG zu wertenden Berufungsvereinbarung vom 08.09.2003 verpflichtet, den Antragsteller bei Bewährung während des zum Zwecke der Erprobung begründeten Beamtenverhältnisses auf Zeit zum Beamten auf Lebenszeit zu ernennen (§ 5 der Berufungsvereinbarung). Mit dieser das Beamtenverhältnis auf Zeit ergänzenden Zusicherung hat der Antragsgegner Pflichten übernommen, die denen im Verhältnis zu einem Beamten auf Probe entsprechen, also etwa die Pflicht zur Umwandlung des bisherigen Beamtenverhältnisses spätestens mit dessen Ablauf in ein solches auf Lebenszeit, wenn die beamtenrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Verstößt der Dienstherr gegen diese Verpflichtung, kommt grundsätzlich ein Anspruch des Beamten auf „Verlängerung“ des bisherigen Beamtenverhältnisses in Betracht, der bei Vorliegen der Voraussetzungen für eine Vorwegnahme der Hauptsache auch im Wege einer einstweiligen Anordnung gesichert werden kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 01.10.2001 - 2 B 11/01 -, NVwZ-RR 2002, 130, und Urt. v. 24.10.1972 - VI C 43.70 -, BVerwG 41, 75; BVerfG, Beschl. v. 29.11.2006 - 1 BvR 2887/06 -, NVwZ 2007, 327). Der Antragsgegner hat im vorliegenden Fall mit Bescheid vom 21.02.2007 zum Ablauf des befristeten Beamtenverhältnisses des Antragstellers über dessen Verbeamtung auf Lebenszeit (ablehnend) entschieden, so dass unter diesem Gesichtspunkt eine Verlängerung des Zeitverhältnisses gemäß § 50 Abs. 1 Satz 1 LHG nicht geboten ist. Die Auffassung des Antragstellers, die Entscheidung hätte schon vor dem 30.09.2006 erfolgen müssen und er könne sich wegen der anschließenden konkludenten Verlängerung auf Vertrauensschutz berufen, trifft nicht zu. Die für den Zeitraum 01.10.2003 bis 30.09.2006 abgeschlossene Berufungsvereinbarung stand gemäß ihres § 1 unter dem Vorbehalt der beamtenrechtlichen Ernennung des Antragstellers durch den Ministerpräsidenten. Da die Ernennung erst durch Aushändigung der Ernennungsurkunde am 23.02.2004 „für die Dauer von drei Jahren“ erfolgte, ist die Berufungsvereinbarung insoweit entsprechend dem Vorbehalt geändert worden. Zu prüfen ist aber weiter, ob die Entscheidung rechtmäßig ergangen ist und, sofern dies nicht der Fall ist, ob hieraus ein Anordnungsanspruch hergeleitet werden kann.

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An der Rechtmäßigkeit des Bescheids des Ministeriums ... vom 21.02.2007 bestehen erhebliche Zweifel. Die Kammer geht zunächst davon aus, dass das Ministerium ... für die vorliegend streitige Entscheidung zuständig ist. Gemäß Art. 51 LVerf, § 10 Abs. 1 LBG werden die Beamten des Landes vom Ministerpräsidenten ernannt, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Das hierzu ergangene Gesetz über die Ernennung der Richter und Beamten des Landes vom 29.01.1992 (GBl. S. 141) - ErnG -, zuletzt geändert durch Gesetz vom 07.03.2006 (GBl. S. 75), ist insoweit eindeutig, als für die Ernennung von Beamten der Besoldungsgruppe C 3 nicht die Hochschulen selbst zuständig sind (§§ 1 Abs. 1, 4 Nr. 11 ErnG). Die Abgrenzung zwischen der Zuständigkeit des Ministerpräsidenten und den Ministerien ist demgegenüber auslegungsbedürftig, denn gemäß §§ 1 Abs. 1, 2 Satz 1 Nr. 1 Buchst. a ErnG ist die Zuständigkeit zur Ernennung von Beamten der Besoldungsgruppe C 3 nicht auf die Ministerien übertragen, sondern dem Ministerpräsidenten vorbehalten worden und steht dem Ministerpräsidenten neben der formellen Kompetenz auch das materielle Ernennungsrecht zu mit der Folge, dass er auch zur Ermessensausübung berufen ist (vgl. Braun, Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 51 RdNr. 6; Feuchte, Verfassung des Landes Baden-Württemberg, Art. 51 RdNr. 5). Die Zuständigkeit des Ministerpräsidenten ist aber durch das Mitwirkungsrecht des zuständigen Ressortchefs als des Inhabers der Personalhoheit gemäß Art. 49 Abs. 1 S. 4 LVerf dahin beschränkt, dass dem Fachminister das Vorschlagsrecht für eine Ernennung zusteht (vgl. Braun, a.a.O., RdNr. 7; Feuchte, a.a.O.). Die Kammer geht deshalb und aufgrund der entsprechenden ständigen Praxis der beteiligten Staatsorgane (vgl. zu diesem Gesichtspunkt VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 07.08.1996 - 4 S 1929/96 -, VBlBW 1996, 419) davon aus, dass regelmäßig - soweit der Ministerpräsident nicht eine weitergehende Prüfung durchführt - die Auswahl unter mehreren für eine Ernennung in Betracht kommenden Bewerbern für einen Vorschlag an den Ministerpräsidenten dem jeweils zuständigen Ministerium als oberster Dienstbehörde (§ 4 Abs. 1 LBG, § 5 Abs. 1 Nr. 2 LVG) obliegt. Gleiches dürfte für die vorliegend streitige Entscheidung, eine Ernennung abzulehnen (und den Bewerber eben nicht dem Ministerpräsidenten zur Ernennung vorzuschlagen), gelten.

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Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des Bescheids vom 22.02.2007 bestehen jedoch aus formellen und materiellen Gründen. Inhaltlich bezieht sich das Ministerium ... auf die nur in kurzer Zusammenfassung wiedergegebenen, „ausführlich und überzeugend dargelegten“ Begründungen in den Schreiben des Rektorats der Akademie ... vom 15.09. und 18.12.2006 an das Ministerium. Gegen eine - grundsätzlich zulässige - inhaltliche Bezugnahme bestehen vorliegend deshalb Bedenken, weil die beiden Schreiben nicht als Anlage Gegenstand des Bescheids geworden sind. Das Schreiben vom 18.12.2006 ist dem Antragsteller vom Ministerium mit Schreiben vom 24.01.2007 zur Kenntnis übersandt worden, hinsichtlich des Schreibens vom 15.09.2006 ist nach Aktenlage auch diese Form der Bekanntgabe unterblieben. Ungeachtet dieser Zweifel an einer ausreichenden Begründung des Verwaltungsakts gemäß § 39 Abs. 1 LVwVfG dürfte sich der angefochtene Bescheid jedenfalls aber aus materiellen Gründen als rechtswidrig erweisen.

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Weder Art. 33 Abs. 2 GG noch das Landeshochschulgesetz gewähren einen Anspruch auf Übernahme in ein öffentliches Amt. Nach der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte liegt die Entscheidung über die Einstellung eines Bewerbers in den öffentlichen Dienst - auch bei Besetzung von Lehrstühlen an Hochschulen - vielmehr im pflichtgemäßen Ermessen des Dienstherrn. Die auf mangelnde Bewährung in einer Probezeit gestützte Ablehnung der Einstellung ist verwaltungsgerichtlich nur daraufhin zu überprüfen, ob der gesetzliche Begriff der Bewährung und die gesetzlichen Grenzen der Beurteilungsermächtigung verkannt worden sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde liegt und ob allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt worden sind (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.03.1998 - 2 C 5.97 -, NVwZ 1999, 75 m.w.N.; Urt. der beschließenden Kammer vom 05.07.2002 - 18 K 4098/01 -, Juris). Dem Anspruch des Antragstellers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über seine Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit dürfte der Bescheid vom 21.02.2007 auch in Anwendung dieser Grundsätze nicht genügen. Das Ministerium ... ist verpflichtet, eine eigenständige Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung des unstreitigen bzw. im Zweifelsfall selbstständig zu ermittelnden Sachverhaltes zu treffen. Das Ministerium hat sich jedoch allein auf die in den genannten Schreiben des Rektorats der Akademie dargelegten Gründe gestützt und diese als „überzeugend“ bewertet, ohne mit einem Wort auf die Erwiderung des Antragstellers im Schriftsatz vom 05.02.2007 einzugehen, in dem der Antragsteller in Form einer Gegendarstellung die ihm vorgeworfenen Sachverhalte bestritten hat (insbesondere die Vorwürfe von Versäumnissen bei der Vergabe von Scheinen an Studenten und bei der Erarbeitung einer Studienordnung sowie der Gängelung und Einschüchterung von Studierenden). Zu einer inhaltlichen Bewertung bzw. Sachverhaltsaufklärung hätte hier umso mehr Anlass bestanden, als das Rektorat der Akademie im Schreiben vom 18.12.2006 hinsichtlich der dem Antragsteller vorgeworfenen organisatorischen Mängel und der Versäumnisse in der Selbstverwaltung darauf hingewiesen hat, diese Mängel ließen sich im Einzelnen belegen, auf die Beifügung der entsprechenden Dokumente werde aber zunächst verzichtet. Ausweislich der dem Gericht vorgelegten Akten hat das Ministerium diese Belege auch im Nachhinein nicht angefordert, geschweige denn bewertet.

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Das Ministerium kann sich auch nicht darauf berufen, die Beurteilung des maßgebenden Sachverhaltes bleibe ihm überlassen und der Dienstherr sei nicht gehalten, sämtliche Tatsachen für das Werturteil mangelnder Bewertung während des Beurteilungszeitraums zu registrieren (vgl. Seite 4, 5 des Bescheids vom 21.02.2007). Zutreffend ist zwar, dass der Dienstherr im Rahmen seiner Beurteilung einzelne Tatsachen oder Vorkommnisse im Beurteilungszeitraum aufgreifen und aus Ihnen die entsprechenden Schlussfolgerungen ziehen kann, er sich andererseits aber auch auf die Angabe zusammenfassender Werturteile aufgrund einer unbestimmten Vielzahl nicht genannter Einzeleindrücke und Einzelbeobachtungen während des Beurteilungszeitraums beschränken kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 19.03.1998, a.a.O.). Durch die Bezugnahme auf die beiden Schreiben der Akademie, in denen die Zweifel an der Eignung des Antragstellers auf zahlreiche einzelne Tatsachen und Vorkommnisse gestützt werden, hat sich der Antragsgegner zur Begründung seiner ablehnenden Entscheidung für die erstgenannte Begründungsalternative entschieden. Soweit sich der Dienstherr aber auf bestimmte Tatsachen, insbesondere auf konkrete, aus dem Gesamtverhalten in dem Beurteilungszeitraum herausgelöste Einzelvorkommnisse stützt, muss er im Streitfall diese Tatsachen darlegen und trägt er das Risiko ihres Beweises. Dieser Verpflichtung ist das Ministerium ... mit der summarischen Bezugnahme auf die genannten Schreiben ohne Bewertung der sachlichen Einwendungen des Antragstellers nicht nachgekommen. Da die Feststellung des eine fehlende Eignung begründenden Sachverhalts notwendige Grundlage einer pflichtgemäßen Ermessensentscheidung über die Ernennung eines Beamten ist, kann dies im gerichtlichen Verfahren nicht nachgeholt werden.

9

Die dargelegten Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Bescheids führen jedoch nicht zu einem Anspruch des Antragstellers auf Verpflichtung des Antragsgegners zur vorläufigen Verlängerung des Zeitbeamtenverhältnisses im vorliegenden Eilverfahren. Denn es fehlt an der Prognose der hohen Wahrscheinlichkeit eines Erfolgs im Hauptsacheverfahren. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass bereits berechtigte Zweifel des Dienstherrn an der Eignung und Befähigung eines Beamtenanwärters genügen, um eine Bewährung zu verneinen (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.05.1990 - 2 C 35.88 -, DÖV 1990, 1022; Schnellenbach, Beamtenrecht in der Praxis, 5. Aufl., RdNr. 176 m.w.N.). Die vom Rektorat der Akademie dargelegten Bedenken gegen eine Ernennung sind so gewichtig, dass - ihre Bestätigung im Rahmen einer pflichtgemäßen Entscheidung des Ministeriums unterstellt - sie jedenfalls berechtigte Zweifel an der Eignung und Befähigung des Antragstellers rechtfertigen würden. Ob dieser Sachverhalt einer Überprüfung unter Berücksichtigung der Einwendungen des Antragstellers stand hält, erscheint derzeit offen, es besteht jedoch kein Anhaltspunkt für die Einschätzung, der Antragsteller könne im weiteren Verfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit die geäußerten Zweifel am Vorliegen der Ernennungsvoraussetzungen ausräumen. Wegen der allenfalls offenen Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren kommt deshalb die vom Antragsteller mit seinem Hauptantrag begehrte Vorwegnahme der Hauptsache nicht in Betracht.

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Der hilfsweise gestellte Antrag auf vorläufige Untersagung der Wiederbesetzung der bisherigen Planstelle des Antragstellers hat demgegenüber in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang Erfolg. Wie oben ausgeführt, kann der Antragsteller glaubhaft machen, dass das bisherige Entscheidungsverfahren über seine Ernennung zum Beamten auf Lebenszeit rechtsfehlerhaft durchgeführt worden ist, und es ist auch nicht auszuschließen, dass eine künftige rechts- und verfahrensfehlerfreie Entscheidung noch zu seinen Gunsten ausfallen kann. Der Antragsteller hat daher ein schützenswertes Interesse daran glaubhaft gemacht, dass der Antragsgegner nicht durch eine anderweitige Besetzung der bisher vom Antragsteller eingenommenen Planstelle der Besoldungsgruppe C 3 für das Verbreiterungsfach ... bei der Akademie ... (§ 1 der Berufungsvereinbarung vom 08.09.2003) und der damit verbundenen Schaffung vollendeter Tatsachen seinen Anspruch auf Neubescheidung gegenstandslos macht (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 26.04.1988 - 11 S 1344/88 -, und v. 15.06.1994 - 11 S 689/94 -). Der Erlass der einstweiligen Anordnung ist zeitlich aber auf den Zeitpunkt des Erlasses einer erneuten Entscheidung des Ministeriums ... zu befristen, da durch eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung der Anordnungsanspruch entfallen würde und für eine Sperre der Stellenwiederbesetzung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens keine Veranlassung mehr bestünde. Soweit der Antragsteller sich auch durch den Erlass eines neuen Bescheids in seinen Rechten verletzt fühlen würde, hätte er die Möglichkeit, in entsprechender Anwendung von § 80 Abs. 7 VwGO einen Änderungsantrag zu stellen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO. Die Kammer bewertet das Gewicht des Obsiegens und Unterliegens der Beteiligten als gleichwertig.

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Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 GKG. Da der Antragsgegner auf die im Klageverfahren 18 K 2222/07 erfolgte Aufforderung, zur Höhe des Streitswerts Stellung zu nehmen, nicht reagiert hat, geht die Kammer in der Hauptsache von einem Streitwert in Höhe von 78.000,00 EUR aus und hält im Hinblick auf den vorläufigen Charakter des Eilverfahrens eine Halbierung dieses Betrags für angemessen.