Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2010-09-07, Aktenzeichen 3 L 849/10.NW
ECLI:DE:VGNEUST:2010:0907.3L849.10.NW.0A

weitere Fundstellen ...

Tenor

Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 7. Juli 2010 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. Juni 2010 wird wiederhergestellt.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Antragsgegnerin.

Der Streitwert wird auf 3.135,-- € festgesetzt.

Gründe

1

Der Antrag, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs vom 7. Juli 2010 gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10. Juni 2010, mit dem diese die Sanierung für das Grundstück W. Straße … in Ludwigshafen am Rhein (Flurstück-Nrn. .../17 und .../7) für abgeschlossen erklärt, wiederherzustellen, ist zulässig und begründet.

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Die Begründung für die am 21. Juli 2010 verfügte Anordnung der sofortigen Vollziehung der Abgeschlossenheitserklärung, dass ein Vollzug des an den Antragsteller adressierten Ausgleichsbetragsbescheides vom 28. Juni 2010 für das hier in Rede stehende Grundstück infolge des am 7. Juli 2010 gegen die Abgeschlossenheitserklärung erhobenen Widerspruchs vorläufig nicht möglich sei, jedoch in Anwendung des Rechtsgedankens des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO – auch der Sofortvollzug des Entlassungsbescheides anzuordnen sei, weil dieser eine Voraussetzung des kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Ausgleichsbetragsbescheides darstelle, genügt noch den Anforderungen des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Insoweit ist nicht von Bedeutung, ob die Annahme der Antragsgegnerin, die gesetzgeberische Verlagerung des Vollzugsrisikos bei Abgaben- und Kostenentscheidungen der laufenden Fiskalverwaltung lasse sich ohne Weiteres auch auf die solchen Verfügungen vorgeschalteten rechtsgestaltenden Verwaltungsakte wie die Abgeschlossenheitserklärung übertragen, überhaupt zutrifft. Dahin gestellt bleiben kann insbesondere, ob – wie die Antragsgegnerin es formuliert hat – wegen des kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Ausgleichsbetragsbescheides der diesem vorangehende Entlassungsbescheid für sofort vollziehbar erklärt werden „muss“. Denn die inhaltliche Richtigkeit der Begründung ist keine Frage des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO. Entscheidend ist allein, ob die Behörde – wovon hier auszugehen ist – sich des Ausnahmecharakters der Anordnung des Sofortvollzugs bewusst geworden ist und geprüft hat, ob im konkreten Einzelfall aus ihrer Sicht Veranlassung für die sofortige Vollziehung ihres Bescheides besteht.

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Allerdings überwiegt nach der vom Gericht nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden eigenen Interessenabwägung das private Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse, weil sich die Abgeschlossenheitserklärung bei der im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes allein möglichen und gebotenen summarischen Prüfung derzeit als offensichtlich rechtswidrig erweist.

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Rechtsgrundlage der angefochtenen Abgeschlossenheitserklärung vom 10. Juni 2010 ist § 163 Abs. 1 Satz 1 Baugesetzbuch – BauGB –. Danach kann die Gemeinde die Sanierung für ein Grundstück als abgeschlossen erklären, wenn entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung das Grundstück bebaut ist oder in sonstiger Weise genutzt wird (Nr. 1) oder das Gebäude modernisiert oder instand gesetzt ist (Nr. 2). Von dieser Ermächtigungsgrundlage hat die Antragsgegnerin indessen nicht rechtmäßig Gebrauch gemacht.

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In formell-rechtlicher Hinsicht ist zunächst zu bemerken, dass dem Bescheid vom 10. Juni 2010 – wie bei anderen, dem Gericht in parallelen Streitverfahren zur Prüfung vorgelegten Abschlusserklärungen auch – nach Aktenlage keine Anhörung gemäß § 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz – LVwVfG – i.V.m. § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – vorausgegangen ist, obwohl die unfreiwillige Entlassung eines Grundstücks wegen der ihr folgenden Ausgleichsbetragsleistungspflicht für den betroffenen Eigentümer zumindest auch belastende Wirkung hat. Ein Grund, der dieses Unterlassen rechtfertigen könnte (§ 28 Abs. 2, 3 VwVfG), ist nicht ersichtlich und wird von der Antragsgegnerin auch nicht vorgetragen. Allerdings ist hier von der Heilung dieses Verfahrensfehlers gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG auszugehen, nachdem der Antragsteller durch das Einlegen eines Widerspruchs und die sachliche Auseinandersetzung der Antragsgegnerin mit seinen Einwendungen nunmehr Gelegenheit hatte, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern.

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Des Weiteren enthielt die Abgeschlossenheitserklärung vom 10. Juni 2010 keine den Erfordernissen des § 39 Abs. 1 VwVfG genügende Begründung. Insbesondere wurden entgegen § 39 Abs. 1 Satz 2 VwVfG nicht ansatzweise die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitgeteilt, die die Antragsgegnerin zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Vielmehr erschöpfen sich die Ausführungen – wiederum wie in allen Abschlusserklärungen der parallel anhängigen Verfahren auch – in der formelhaften Wiedergabe des Gesetzeswortlauts, nämlich dass im Laufe der Jahre die für das Sanierungsgebiet angestrebten Sanierungsziele auf dem Grundstück des Antragstellers erreicht seien, das Grundstück bebaut sei und entsprechend den Zielen und Zwecken der Sanierung genutzt werde und die Sanierungspläne und –überlegungen verwirklicht worden seien. Tatsachen oder Erklärungen, die entsprechend dem Sinn und Zweck des Begründungserfordernisses die inhaltliche Nachvollziehbarkeit und Nachprüfbarkeit dieses Verwaltungsaktes ermöglichen könnten, werden nicht mitgeteilt. Ebenso fehlt es entgegen der Vorschrift des § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG an der Mitteilung der Gesichtspunkte, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist, obwohl ein auf § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB gestützter Bescheid eine Ermessensentscheidung voraussetzt. Die Ausführungen im Bescheid erschöpfen sich in der Aussage, dass eine Entlassung des Grundstücks aus der Sanierung von Amts wegen umzusetzen und eine Einbeziehung des betroffenen Grundstücks in das Sanierungsgebiet nicht mehr zu rechtfertigen sei. Ob dieser Begründungsmangel durch die Erwiderung auf die Einwendungen des Antragstellers gegen die Rechtmäßigkeit der Abschlusserklärung im Rahmen des hier anhängigen Eilrechtsschutzverfahrens gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG als geheilt anzusehen ist, bedarf keiner Erörterung, weil sich der Bescheid jedenfalls als materiell rechtswidrig erweist.

7

Dies ergibt sich allerdings nicht bereits daraus, dass die Tatbestandsvoraussetzungen für den Erlass der Abgeschlossenheitserklärung nicht vorlägen. Ob nämlich das hier in Rede stehende Grundstück faktisch saniert ist, lässt sich anhand der Aktenlage derzeit nicht abschließend beurteilen. Weder liegt dem Gericht – trotz seiner Aufforderung zur Vorlage der einschlägigen Verwaltungsakten – die Sanierungssatzung vor, noch ergeben sich – wie bereits ausgeführt – aus der Abschlusserklärung belastbare Anhaltspunkte für die genauen Sanierungsziele und den konkreten Zustand des Grundstücks. Sie ergeben sich auch nicht aus den Ausführungen der Antragsgegnerin in ihrer Antragserwiderung oder aus dem sonstigen Inhalt der vorgelegten Verwaltungsakten. Dass das Sanierungsziel erreicht ist, lässt sich – entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin – insbesondere nicht dem Gutachten des Planungsbüros Piske über die sanierungsbedingte Bodenwerterhöhung vom 16. Dezember 2008 entnehmen. Zwar werden dort beispielhaft („insbesondere“) die Sanierungsziele für den Ludwigshafener Stadtteil Hemshof insgesamt referiert. Auch wird darin als Ergebnissatz festgehalten, dass für das Anwesen des Antragstellers gemäß Ortsbesichtigung sowie entsprechend der „Abschlussplanung Sanierungsgebiet Hemshof“ vom Mai 2006 im Rahmen der gegebenen Möglichkeiten die Ziele und Zwecke der Sanierung erfüllt seien (Ziff. 7.4 und 7.5 des Gutachtens). Ungeachtet dessen, dass die in Bezug genommene „Abschlussplanung Sanierungsgebiet Hemshof“ aus dem Jahre 2006 dem Gericht ebenfalls nicht vorgelegt wurde, kann auf diese gutachterlichen Ausführungen nicht die Feststellung des Abschlusses der Sanierung gestützt werden, da auch insoweit keine konkreten Tatsachen mitgeteilt werden und damit die Richtigkeit dieser Behauptung einer gerichtlichen Prüfung nicht zugänglich ist.

8

Die Abgeschlossenheitserklärung vom 10. Juni 2010 erweist sich jedenfalls deshalb als offensichtlich rechtswidrig, weil die Antragsgegnerin von der ihr durch § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB eingeräumten Ermessensermächtigung nicht dem Zweck der Ermächtigung entsprechend Gebrauch gemacht hat (§ 114 Satz 1 VwGO i.V.m. § 40 VwVfG). Ungeachtet dessen, dass die Antragsgegnerin mit den bereits wiedergegebenen Motiven für den Erlass der Abschlusserklärung offenbar den ihr zukommenden Ermessensspielraum verkannt hat, rechtfertigt der Abschluss der Sanierung allein, zumal bei einer – wie hier – Mehrzahl von Grundstücken noch nicht die Einzelentlassung durch Verwaltungsakt gemäß § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB. Dies ergibt sich aus § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB, wonach bei Beendigung der Sanierung nur eines Teils des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets eine Teilaufhebungssatzung zu erlassen ist. Dementsprechend darf bei Konstellationen der hier inmitten stehenden Art, bei denen – zumindest nach Ansicht der Behörde – schon für mehrere Grundstücke – die Antragsgegnerin spricht selbst von einer „Vielzahl von Entscheidungen“ – die Sanierung abgeschlossen ist, nicht ohne Weiteres von einer Teilaufhebungssatzung abgesehen und ohne Auseinandersetzung mit den Gegebenheiten des konkreten Einzelfalles der grundsätzlich nur für Einzelentlassungen und nicht als Aliud zu einer unter den Voraussetzungen des § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB zwingenden Teilaufhebungssatzung vorgesehene Weg der Abgeschlossenheitserklärung beschritten werden.

9

Die zur fehlerfreien Betätigung des im Rahmen von § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB eingeräumten Ermessensspielraums erforderlichen Erwägungen finden sich auch nicht in der Antragserwiderung. Ungeachtet der Frage, ob in Anbetracht der bei Erlass der Abgeschlossenheitserklärung unterbliebenen Ausübung des Ermessens überhaupt eine Ergänzung im Sinne des § 114 Satz 2 VwGO möglich ist, scheidet diese hier bereits deshalb aus, weil die Ausführungen in der Antragserwiderung nicht mit der gebotenen Eindeutigkeit erkennen lassen, dass es sich um eine Ergänzung der Ermessenserwägungen handeln soll und nicht lediglich um einen reinen Sachvortrag (vgl. BayVGH, Urteil vom 1. Oktober 2008 – 22 B 08.1160 –, juris, Rn. 27).

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Unabhängig davon genügen die Erwägungen in der Antragserwiderung auch deshalb nicht den Erfordernissen des § 40 VwVfG, weil allein der Umstand, dass die Antragsgegnerin durch die Aufrechterhaltung der Sanierungssatzung die Erhaltung der Sanierungsausgleichsbeträge zur Finanzierung z.B. noch ausstehender Wohnumfeldverbesserungen gewährleisten und den Rückfluss der Gelder an das Land bzw. den Bund verhindern will, für sich allein ebenso wenig eine dem Sinn und Zweck des § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB genügende Erwägung darstellt, wie die weitere Begründung, dass eine Abgeschlossenheitserklärung im Fall des Antragstellers insbesondere deshalb notwendig gewesen sei, weil dieser den Abschluss einer Ablösevereinbarung verweigert habe.

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Zwar ist der Abschluss der Sanierung eine Voraussetzung des Entstehens der sachlichen Ausgleichsbetragspflicht (§ 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB) und dient die Sanierungsausgleichsbetragspflicht gemäß § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB der Finanzierung der Sanierung, so dass die möglichst zeitnahe Entlassung eines Grundstücks zur Erlangung von Geldmitteln für andernorts anstehende Sanierungsmaßnahmen ein grundsätzlich zulässiger Gesichtspunkt sein kann. Gleiches gilt mit Blick auf die nicht zustande gekommene Ablösevereinbarung (vgl. § 154 Abs. 3 Satz 2 BauGB), weil diese neben der Einzelentlassung und der Vorauszahlung (§ 154 Abs. 6 BauGB) ein vom Gesetz selbst vorgesehenes Instrument der Finanzbeschaffung ist.

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Der Abschluss der Sanierung oder fiskalische Erwägungen allein können aber jedenfalls dann nicht für sich ausschlaggebend für den Erlass einer Abgeschlossenheitserklärung sein, wenn die Sanierung nicht nur für ein einzelnes, sondern wie hier für eine Mehrzahl von Grundstücken als abgeschlossen angesehen wird. Dann muss die Behörde im Rahmen ihrer Ermessensbetätigung jedenfalls auch Klarheit darüber gewinnen und dies gemäß § 39 Abs. 1 Satz 3 VwVfG in ihrer Begründung zum Ausdruck bringen, warum eine Entlassung der einzelnen Grundstücke bereits vor der (teilweisen) Aufhebung der Sanierungssatzung dem wohlverstandenen öffentlichen oder privaten Interesse entspricht und der bei Sanierungsabschluss eines Teilgebiets vorgesehene Erlass einer (Teil-)Aufhebungssatzung im konkreten Einzelfall untunlich ist. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

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Das Sanierungsgebiet wird gemäß § 142 Abs. 1 BauGB durch eine Sanierungssatzung förmlich festgelegt und das einzelne zu sanierende Grundstück durch Satzung einbezogen. Als actus contrarius sieht § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB in den dort genannten Fällen, darunter bei durchgeführter Sanierung (Nr. 1), die zwingende Verpflichtung zur Aufhebung der Sanierungssatzung vor. Liegen die Voraussetzungen des § 162 Abs. 1 Satz 1 BauGB nur für einen Teil des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets vor, muss nach Satz 2 dieser Bestimmung zwingend die Satzung für diesen Teil aufgehoben werden. Verpflichtend vorgeschriebene Rechtsform ist also die (Teil-)Aufhebungssatzung. Ergänzend gestattet § 163 BauGB in Einzelfällen die Abschlusserklärung bei faktischer Sanierung eines Grundstücks (Abs. 1) bzw. bereits vor dem faktischen Abschluss der Sanierung (Abs. 2) und erlaubt so eine von der Grundkonzeption des § 162 BauGB abweichende Entlassung des jeweiligen Grundstücks ohne den Erlass einer (Teil-)Aufhebungssatzung. Damit ermöglicht § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB die amtswegige Entlassung eines einzelnen Grundstücks durch Verwaltungsakt ohne das aufwendigere Satzungsgebungsverfahren z.B. dann, wenn sich herausstellt, dass dort eine Sanierung entgegen der ersten Erwartung nicht erforderlich oder der Abschluss der Sanierung für weitere Grundstücke alsbald nicht zu erwarten ist (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 163 Rn. 13). Umgekehrt trägt § 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB dem Interesse des Grundstückseigentümers an einem zügigen Abschluss der Sanierung und der Befreiung von den mit der Aufnahme in ein förmlich festgelegtes Sanierungsgebiet einhergehenden Belastungen und Beschränkungen Rechnung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1995 – 4 B 281/95 –, NVwZ-RR 1996, 629).

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Bereits aus diesem abgestuften Regelungskonzept folgt, dass die in den §§ 162, 163 BauGB geregelten Modalitäten des Sanierungsabschlusses i.S.d. § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB in einem Verhältnis der Praktikabilität und Verhältnismäßigkeit zueinander stehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 12. Dezember 1995, a.a.O.). Keinesfalls aber stellt die Abgeschlossenheitserklärung nach § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB eine Alternative dergestalt dar, dass die Behörde bei mehreren faktisch sanierten Grundstücken ein Wahlrecht zwischen einer Teilaufhebungssatzung und einer Abgeschlossenheitserklärung hätte. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die (Teil-)Aufhebungssatzung vom Gemeinderat zu beschließen ist (§§ 24 Abs. 2, 32 Abs. 2 Nr. 1 Gemeindeordnung – GemO –), wohingegen der Erlass einer Abschlusserklärung ein Geschäft der laufenden Verwaltung ist, für die gemäß § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GemO der Bürgermeister als Hauptverwaltungsbeamter zuständig ist (vgl. auch VG Arnsberg, Urteil vom 18. August 2008 – 14 K 2627/07 –, juris, Rn. 30; Schmidt-Eichstaedt, in: Brügelmann, BauGB, § 163 Rn. 23). Die Rechtssetzungskompetenz des Rates darf aber nicht dadurch unterlaufen werden, dass die Sanierung zahlreicher Grundstücke durch Abgeschlossenheitserklärungen anstatt durch eine Aufhebungssatzung formell abgeschlossen wird. Einzig Praktikabilitätserwägungen und solche der Verhältnismäßigkeit, wobei letztere insbesondere im Fall des § 163 Abs. 1 Satz 2 BauGB zum Tragen kommen werden, können es deshalb auch bei einer Mehrzahl von faktisch sanierten Grundstücke rechtfertigen, keine Teilaufhebungssatzung zu erlassen, sondern ausnahmsweise das Mittel der Abschlusserklärung zu wählen. Anderenfalls droht eine ausweislich des § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB gesetzlich nicht gewollte Umgehung der Ratszuständigkeit und Aushöhlung des Wirkungsbereiches der Sanierungssatzung. Diesen Erwägungen steht nicht entgegen, dass trotz des Erlasses von Abgeschlossenheitserklärungen noch immer eine (Teil-)Aufhebungssatzung erlassen werden kann. Denn durch die zwingende Verpflichtung, bei Abschluss der Sanierung für ein Teilgebiet, also für eine Mehrzahl von Grundstücken eine Teilaufhebungssatzung erlassen zu müssen, wohingegen die Abschlusserklärung bei einzelnen Grundstücken lediglich in das Ermessen gestellt ist, hat der Gesetzgeber selbst den grundsätzlichen Vorrang der Teilaufhebungssatzung bei Sanierungsabschluss auf mehreren Grundstücken zum Ausdruck gebracht. Diese Entscheidung muss die Behörde bei ihrer Ermessensentscheidung im Rahmen des § 163 Abs. 1 Satz 1 BauGB berücksichtigen.

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Damit ist der Erlass von Abschlusserklärungen nach § 163 Abs. 1 BauGB zwar auch im vorliegenden Fall nicht von vornherein schlichtweg ausgeschlossen, und zwar auch dann nicht, wenn für zahlreiche weitere Grundstücke die Sanierung bereits tatsächlich beendet sein sollte. Jedoch lassen die Ausführungen der Antragsgegnerin in ihrem Entlassungsbescheid und in ihrer Antragserwiderung über ihre Beweggründe für den Erlass der hier streitigen Abgeschlossenheitserklärung die erforderlichen Erwägungen hinsichtlich Praktikabilität, Rechtsformenwahl und Verhältnismäßigkeit vermissen und führen damit zur Rechtswidrigkeit der Abgeschlossenheitserklärung.

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Da am Sofortvollzug eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes kein öffentliches Interesse besteht, bedarf es hier keiner Entscheidung darüber, ob die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Abschlusserklärung vom 10. Juni 2010 schon deshalb im öffentlichen Interesse i.S.d. § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO liegt, weil er die Voraussetzung für die Festsetzung eines Ausgleichsbetragsbescheides gemäß § 154 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist, der seinerseits kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO sofort vollziehbar ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 1992 – 4 C 30/09 –, NVwZ 1993, 1112). Allerdings weist die Kammer vorsorglich darauf hin, dass es keinen Automatismus dergestalt gibt, dass eine Abgeschlossenheitserklärung nach § 163 Abs. 1 BauGB in jedem Fall zwecks Realisierung der sich daran anschließenden Ausgleichsbetragsforderung für sofort vollziehbar zu erklären ist, wie dies in der Anordnung der sofortigen Vollziehung vom 21. Juli 2010 jedoch anklingt. Vielmehr hat die Behörde auch im Rahmen der Anordnung der sofortigen Vollziehung nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden und dabei das kraft Gesetzes gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO geschützte Suspensivinteresse des Betroffenen gegen das berechtigte öffentliche Interesse an einer zügigen Finanzbeschaffung sorgfältig abzuwägen. Dabei wird auch zu berücksichtigen sein, dass das Gesetz mit der Anforderung von Vorauszahlungen gemäß § 154 Abs. 6 BauGB dem öffentlichen Interesse an der Erlangung von Ausgleichsbeträgen vor dem bestandskräftigen Abschluss der Sanierung Rechnung trägt, ohne dem betroffenen Eigentümer das Risiko des Vollzugs noch nicht bestandskräftiger Verwaltungsakte aufzuerlegen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG, wobei sich die Kammer bei der Bemessung der sich für den Antragstellers ergebenden Bedeutung der Sache an der Höhe der geltend gemachten Ausgleichsbeträge (6.270,-- €) orientiert hat, wobei nach Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit i.d.F. vom 7./8. Juli 2004 (NVwZ 2004, 1327) im Eilverfahren vom hälftigen Streitwert auszugehen ist.