Verwaltungsgericht Minden (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-05-15, Aktenzeichen 9 K 1671/02
ECLI:DE:VGMI:2003:0515.9K1671.02.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die
Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des jeweils
beizutreibenden Betrages abwenden, falls nicht der Beklagte vor der Vollstreckung
Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

1

:

2

Die Klägerin betreibt ein EG-zugelassenes Fleischwerk, in dem unter anderem
Schweinehälften, die teils aus dem unmittelbar angrenzenden Schlachtbetrieb der Firma
S. GmbH stammen, teils zugeliefert werden, zu handelsüblichen Fleischstücken zerlegt
werden.

3

Mit Gebührenbescheid vom 04. Oktober 2001 zog der Beklagte die Klägerin für im
Monat Juli 2001 erbrachte Kontrollen und Untersuchungen in deren Betrieb zu auf der Basis
der zerlegten Fleischmenge (Tonnagebasis) berechneten Gebühren für Amtshandlungen in
Zerlegebetrieben in Höhe von insgesamt 41.541,81 EUR (= 81.248,72 DM) heran. Die
Gebührenerhebung erfolgte auf der Grundlage von § 7 Abs. 1 und 2 der Satzung des Kreises
Gütersloh über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem
Fleischhygienerecht vom 23. Juni 2001. Nach dieser Satzungsbestimmung werden für
Kontrollen und Untersuchungen in Zerlegebetrieben Gebühren i.H.v. 3,00 EUR (= 5,87 DM)/t
Fleisch, das in dem Zerlegebetrieb angeliefert wird, und i.H.v. 1,35 EUR (= 2,64 DM)/t
Fleisch, das in dem Betrieb zerlegt wird, in dem es auch gewonnen wurde, erhoben.

4

Gegen den Gebührenbescheid des Beklagten vom 04. Oktober 2001 legte die Klägerin
mit Schreiben vom 10. Oktober 2001 Widerspruch ein. Sie hatte sich gegen die
Gebührenbemessung auf Tonnagebasis bereits in der Vergangenheit mit der Erhebung von
Widersprüchen, die vom Beklagten am 14. Dezember 1998 erlassene Gebührenbescheide
betrafen, gewandt und vor dem Verwaltungsgericht Minden um Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes nachgesucht. Das gerichtliche Eilverfahren (Az. 9 L 584/99) wurde mit
Beschluss vom 27. Dezember 2001 eingestellt, nachdem die Beteiligten übereingekommen
waren, die strittigen Rechtsfragen in einem Hauptsacheverfahren zu klären.

5

Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin vom 10. Oktober 2001 mit
Widerspruchsbescheid vom 29. April 2002 zurück: Nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 der
Richtlinie 85/73/EWG würden die Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit
der Zerlegung entweder pauschal durch einen pauschalen Aufschlag von 3 ECU/t für Fleisch,
das in einem Zerlegebetrieb angeliefert werde, oder durch Erhebung der tatsächlichen Kosten
der Untersuchung auf Stundenbasis finanziert.
Gebühren könnten auf Stundenbasis nur erhoben werden, wenn der Nachweis
erbracht würde, dass sich mit der Erhebung der Gebührenpauschale die
tatsächlichen Kosten nicht decken lassen würden. Weil dieser Nachweis nicht
erbracht werden könne, sei zwingend eine Gebühr nach Tonnen zu erheben. § 24
Abs. 2 des Fleischhygienegesetzes schreibe vor, dass die Gebühren nach Maßgabe
der von der Europäischen Gemeinschaft erlassenen Rechtsakte über die
Finanzierung der Untersuchungen und Hygienekontrollen von Fleisch zu bemessen
seien. Auch § 5 Abs. 4 des Fleisch- und Geflügelhygienekostengesetzes NRW sehe
ausschließlich die Gebührenerhebung je Tonne zerlegten Fleisches vor. Die in § 7
Abs. 1 und 2 der Satzung des Kreises Gütersloh vom 23. Juni 2001 festgelegten
Gebühren für Amtshandlungen in Zerlegebetrieben entsprächen exakt der Richtlinie
85/73/EWG. Diese Gebühren seien mit Bescheid vom 04. Oktober 2001 in Rechnung
gestellt worden. Das Europarecht eröffne nicht die Möglichkeit, eine weitere
Verringerung bis zur Kostendeckung vorzunehmen oder eine Gebühr nach Stunden
zu erheben. Auf Grund der Größe des Betriebs sei die Dauer der amtlichen
Überwachung durch das Fleischhygienepersonal angemessen.

6

Nach Angaben des Beklagten wären bei Abrechnung auf Basis der von den amtlichen
Tierärzten und Fleischkontrolleuren geleisteten Stunden nach § 7 Abs. 3, 12 Abs. 2 der
Satzung des Kreises Gütersloh über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach
dem Fleischhygienerecht vom 23. Juni 2001 bei der Klägerin für Juli 2001 Gebühren i.H.v.
13.707,22 EUR (= 26.809,00 DM) zu erheben. Über das gesamte Jahr 2001 betrachtet ergebe
sich bei einer Berechnung auf Stundenbasis eine Gebührensumme i.H.v. 215.212,92 EUR (=
420.919,89 DM). Tatsächlich seien für das Jahr 2001 auf Tonnagebasis Gebühren i.H.v.
546.867,42 EUR (= 1.069.579,71 DM) erhoben worden.

7

Mit ihrer am 23. Mai 2002 erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter:
Die Kosten, die dem Beklagten durch die Überwachung im Betrieb der Klägerin entstünden,
seien erheblich niedriger als die Gebühren, die auf Tonnagebasis gemäß Anhang A Kapitel I
Nr. 2 Buchst. a) der Richtlinie 85/73/EWG anfielen. Der Umstieg auf eine
Gebührenbemessung nach tatsächlich geleisteten Arbeitsstunden des tierärztlichen Personals
gemäß Anhang A Kapitel I Nr. 2 Buchst. b) der Richtlinie 85/73/EWG werde indessen durch
die Bestimmung in der Richtlinie verhindert, wonach eine Bemessung auf Stundenbasis nur in
Betracht komme, wenn sich mit der Gebührenerhebung auf Tonnagebasis die anfallenden
Kosten nicht decken ließen. Dies verstoße gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts und
gegen deutsches Recht.

8

Die Gebührenbemessung nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 der Richtlinie 85/73/EWG sei
mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar. Zweck der Richtlinie sei die Verhinderung von
Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche Finanzierung der vorgeschriebenen
Untersuchungen und Hygienekontrollen für frisches Fleisch. Das vom Richtliniengeber
gewählte Mittel einer praktisch ausschließlich mengenbezogenen Gebühr sei ungeeignet, weil
es der Richtlinie 64/433/EWG zuwiderlaufe und damit einen legislativen Dissens bewirke.
Einerseits sei in Art. 9 der Richtlinie 64/433/EWG die Anwesenheitspflicht des Tierarztes
reduziert worden, andererseits sei die Gebührenerhebung auf Stundenbasis durch die
Richtlinie 96/43/EG zur Änderung der Richtlinie 85/73/EWG praktisch abgeschafft
worden.

9

Zudem habe die Europäische Gemeinschaft mit der Aufforderung, durch Eigenkontrollen
die Arbeit der staatlichen Veterinärkontrolldienste auf die Kontrolle der Kontrolle
zurückzuführen, selbst eine Situation geschaffen, die bei ihr - der Klägerin - ein berechtigtes
Vertrauen begründet habe. Mit der Richtlinie 93/118/EG sei durch Einführung einer
Stundenabrechnung den Unternehmen eine kalkulatorische Basis bei Vornahme von
Eigenkontrollen gegeben worden. Mit hohem Investitionsaufwand habe sie die Prozessabläufe
so gesichert, dass der Tierarzt nur noch die Kontrolle der Kontrolle vorzunehmen brauche.

10

Auch sei der Gleichheitssatz verletzt. Kleine und mittlere Betriebe zahlten auf der
Grundlage von Anhang A Kapitel I Nr. 2 der Richtlinie 85/73/EWG in der Regel weniger als
es dem Maß ihrer Kostenverursachung entspreche. Umgekehrt zahle ein großer Betrieb wie
der ihrige in der Regel mehr als der Behörde an Kosten entstehe. Bliebe es bei diesen
Gebührenerhebungsgrundlagen, so würde sie mit ihren Überzahlungen im Ergebnis zur
Finanzierung der Unterdeckung, die durch die kleineren Betriebe verursacht werde,
herangezogen.

11

Die mengenbezogene Gebührenberechnung verletze zudem das im deutschen Recht
geltende Äquivalenzprinzip. Es bestehe eine deutliche Diskrepanz zwischen dem Nutzen der
von dem Beklagten erbrachten Amtshandlungen in Form von Kontrolle und Überwachung
und den aus diesem Grund erhobenen Gebühren. Wegen ihres Eigenkontrollsystems würde es
genügen, wenn der tierärztliche Dienst sich auf die Kontrolle der Kontrolle beschränke und
nur einmal am Tag einen Check durchführen würde. Wegen der Disproportionalität von
Leistung und Gegenleistung handele es sich bei der Gebühr um eine rechtsgrundlose,
rechtswidrige Steuer.

12

Weiter sei die Gebührenhöhe nach § 24 des Fleischhygienegesetzes für die in Rede
stehenden Amtshandlungen ausdrücklich auf kostendeckende Gebühren begrenzt.

13

Auch liege eine Verletzung von Art. 3 GG vor. Die Gebührenbemessung trage dem
unterschiedlichen Ausmaß der erbrachten staatlichen Leistungen nicht genügend Rechnung.
Zudem gewähre die gebührenrechtliche Regelung keine Gleichheit im Belastungserfolg.

14

Die Klägerin beantragt,

15

den Gebührenbescheid des Beklagten vom 04. Oktober 2001 zu dem
Aktenzeichen 2.3.35-30 über 41.541,81 EUR (= 81.248,72 DM) für
Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht für den Monat Juli 2001
in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom
29. April 2002 aufzuheben.

16

Der Beklagte beantragt,

17

die Klage abzuweisen.

18

Zur Begründung verweist er zunächst auf seinen Widerspruchsbescheid vom
29. April 2002 und führt ergänzend aus: Nicht alle vorgeschriebenen amtlichen Kontrollen
seien durch betriebseigene zu ersetzen. Der Zerlegebetrieb der Klägerin, der in einem
Zweischicht-Betrieb praktisch rund um die Uhr arbeite, erfordere unter anderem für die
Überwachung des Ein- und Ausgangs von frischem Fleisch sowie für die Untersuchung des
vorhandenen Fleisches vor der Zerlegung und beim Ausgang aus dem Zerlegebetrieb die
ständige Anwesenheit des tierärztlichen Dienstes. Auch sei die wiederholte Einsichtnahme in
die Retourenlisten erforderlich, um einen Eindruck vom Hygienestatus des Zerlegebetriebes
und der Wirksamkeit der betriebseigenen Kontrollen zu gewinnen. Darüber hinaus habe das
amtliche Personal über eine Überwachungstätigkeit Aufzeichnungen anzufertigen. Die
erforderliche Intensität der amtlichen Überwachung hänge vom Umfang und der
Zuverlässigkeit der betriebseigenen Kontrollen ab. Der Zeitaufwand für die Überwachung und
Bewertung der betriebseigenen Kontrollen und Nachweise sei in großen Zerlegebetrieben wie
dem der Klägerin allein schon auf Grund der Menge des zerlegten Fleisches gegenüber
kleineren Zerlegebetrieben und laufender Änderungen im Betriebsablauf sehr hoch. Die
betriebseigenen Kontrollen und Nachweise der Klägerin hätten auf Grund der Menge der
notwendigen Kontrollen und Überwachungen durch das amtliche Personal auf die
Anwesenheit dieses Personals bei der Größe des Betriebs der Klägerin im Großen und Ganzen
keinen erheblichen Einfluss.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten
im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten (9 K 1671/02 und 9 L 584/99) sowie der
beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

20

Entscheidungsgründe:

21

Die zulässige Anfechtungsklage ist unbegründet. Der Gebührenbescheid des Beklagten
vom 04. Oktober 2001 ist in der Gestalt, die er durch den Widerspruchbescheid vom
29. April 2002 gefunden hat, rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten
(§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

22

Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung ist § 7 Abs. 1 und 2 der Satzung des Kreises
H. über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienerecht
vom 23. Juni 2001 - GebS -. Danach wird für Kontrollen und Untersuchungen in
Zerlegebetrieben pro Tonne Fleisch, das dort angeliefert wird, eine Gebühr von 3,00 EUR (=
5,87 DM) erhoben, die sich auf 1,35 EUR (= 2,64 DM) ermäßigt, wenn die Zerlegung in
einem Betrieb stattfindet, in dem das Fleisch gewonnen wird.

23

Zwischen den Beteiligten besteht kein Streit darüber, dass die Gebühren entsprechend § 7
Abs. 1 und 2 GebS festgesetzt worden sind. Fehler sind auch für das Gericht nicht ersichtlich.

24

Die Gebührensatzung ist auch, soweit sie den hier streitigen Gebührentatbestand und
Zeitraum betrifft, rechtswirksam und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

25

Die grundsätzliche Befugnis des Beklagten, die Fleischhygienegebühren, insbesondere
auch deren Höhe, durch eine Gebührensatzung zu regeln, beruht auf § 1 Fleisch- und
Geflügelfleischhygienekostengesetz NRW vom 16. Dezember 1998 (GV. NRW. 1998 T..
775; GV. NRW. 1999 T.. 62) - FlGflHKostG NRW -, § 24 Abs. 2 Satz 1
Fleischhygienegesetz in der Fassung und Bekanntmachung vom 08. Juli 1993 (BGBl. I T..
649), zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes zur Änderung des Fleischhygienegesetzes,
des Geflügelfleischhygienegesetzes und des Tierseuchengesetzes vom 07. März 2002 (BGBl.
I T.. 1046) - FlHG - und begegnet weder europa- noch bundesrechtlichen Bedenken

26

- vgl. EuGH, Urteil vom 09. September 1999 - Rs. C-374/97
(G. ./. Landkreis S. -J. ) - Tz. 34; BVerwG, Urteil vom 27. April
2000 - BVerwG 1 C 7.99, GewArch 2000, 382 (383) -.

27

Der Beklagte hat die Gebühren für Amtshandlungen in Zerlegebetrieben in
Übereinstimmung mit § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG, den §§ 3 Abs. 2 Buchst. c), 4 Abs. 1,
5 Abs. 4 FlGflHKostG NRW auf der Grundlage der durch die Richtlinie 96/43/EG des
Rates vom 26. Juni 1996 (ABl. Nr. L 162 vom 01. Juli 1996, T.. 1) - RL 96/43/EG -
geänderten und kodifizierten Richtlinie 85/73/EWG des Rates vom 29. Januar 1985
(ABl. Nr. L 32 vom 05. Februar 1985, T.. 14) - geänderte und kodifizierte RL
85/73/EWG - bemessen.

28

Die Erhebung von 3,00 EUR/t Fleisch, das in einem Zerlegebetrieb angeliefert
wird, und von 1,35 EUR/t Fleisch, das in dem Betrieb zerlegt wird, indem es auch
gewonnen wurde, verstößt nicht gegen Grundsätze des Gemeinschaftsrechts.

29

Die der Gebührenerhebung des Beklagten zu Grunde liegende, geänderte und
kodifizierte RL 85/73/EWG ist mit dem auch im Europarecht geltenden Grundsatz der
Verhältnismäßigkeit vereinbar. Nach der Rechtsprechung des Europäischen
Gerichtshofs ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gewahrt, wenn die gewählten
Mittel zur Erreichung des mit der Richtlinie zulässigerweise angestrebten Ziels
geeignet sind und das Maß des hierzu Erforderlichen nicht übersteigen, wobei von
mehreren geeigneten Maßnahmen grundsätzlich die am wenigsten belastende zu
wählen ist

30

- vgl. EuGH, Urteil vom 13. Mai 1997 - Rs. C-233/94 (E. ./.
Europäisches Parlament u. Europäische Union) - Tz. 54; EuG,
Urteil vom 05. Juni 1996 - Rs. T-162/94 (NMB France SARL u.a. ./.
Kommission der Europäischen Gemeinschaften) - Tz. 69 -.

31

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Nach der 5. und 7.
Begründungserwägung der RL 96/43/EG sind Ziele, die Finanzierung von
Fleischuntersuchungen und Kontrollen sicherzustellen und durch eine einheitliche
Regelung Wettbewerbsverzerrungen durch in den Mitgliedsstaaten unterschiedlich
hohe Gebühren zu verhindern.

32

Zur Erreichung dieser Ziele ist die Festlegung einer Pauschale ein geeignetes
und auch erforderliches Mittel.

33

Der Erforderlichkeit einer auf Tonnagebasis bemessenen pauschalierten Gebühr
für Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung nach
Anhang A Kapitel I Nr. 2 Buchst. a) der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG
kann nicht die Regelung auf Stundenbasis nach Anhang A Kapitel I Nr. 2 Buchst. b)
der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG als milderes, gleich effizientes Mittel
entgegengehalten werden. Die Finanzierungsregelung auf Stundenbasis kann die
Erreichung des Ziels, Wettbewerbsverzerrungen durch in den Mitgliedsstaaten
unterschiedlich hohe Gebühren zu verhindern, gefährden. Wie sich aus dem
gesamten Richtlinieninhalt ergibt, hat der Richtliniengeber diesem Ziel besondere
Bedeutung beigemessen. Insbesondere wollte er eine versteckte Subventionierung
durch Erhebung von zu niedrigen Gebühren seitens der Mitgliedstaaten unterbinden.
So ist nach Art. 5 Abs. 2 Satz 1 der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG die
direkte oder indirekte Erstattung der Gebühren untersagt. Zudem hat der
Richtliniengeber in der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG Abweichungen
von den Pauschalbeträgen nach unten nur unter engen, in Anhang A Kapitel I Nr. 5
der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG genannten Voraussetzungen
gestattet und zugleich die maximal zulässige Grenze einer Abweichung nach unten -
unabhängig von den im Einzelfall tatsächlich entstandenen Kosten - dahingehend
festgelegt, dass die Pauschalbeträge um nicht mehr als 55 % gesenkt werden
dürfen.

34

Mit der Wahl eines für die Mitgliedstaaten verbindlichen, gewichtsabhängigen
einheitlichen Gebührenmaßstabes ist eine Wettbewerbsverzerrung durch versteckte
Subventionierung seitens der Mitgliedstaaten auch unter dem Gesichtspunkt der
Verwaltungspraktikabilität leicht überprüfbar sowie effektiv und leicht zu unterbinden.
Die Bemessung der Gebührenhöhe anhand der tatsächlichen Kosten der Kontrollen
und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung auf Stundenbasis belässt
demgegenüber den einzelnen Mitgliedstaaten eine Vielzahl von nur schwer
kontrollierbaren Einflussmöglichkeiten. So können die Mitgliedstaaten die
tatsächlichen Kosten im Sinne einer Senkung beeinflussen, in dem sie zum Zwecke
der Subventionierung den zeitlichen Umfang der Untersuchungen und Kontrollen
niedrig halten. Zudem ist es der Kommission der Europäischen Gemeinschaften nur
schwer möglich zu überprüfen, ob die der Verwaltung entstandenen Kosten,
namentlich die Löhne und Sozialabgaben für die Mitarbeiter der Untersuchungsstelle
sowie die übrigen Verwaltungskosten, über die Gebühr an die Zerlegebetriebe ohne
Abstriche weiter gegeben wurden. Auf die Komplexität der Kostenfrage hat bereits
der für Landwirtschaft, ländliche Entwicklung und Fischerei zuständige Kommissar
Fischler in seiner Antwort vom 27. Mai 1998 auf die schriftliche Anfrage von Phillip
Whitehead, ob die Kommission eine vergleichende Liste über Gebühren für
tierärztliche Untersuchungen und Kontrollen innerhalb der EU vorlegen könne,
hingewiesen und darauf aufmerksam gemacht, dass zwangsläufig sämtliche
Ausgaben berücksichtigt werden müssten, wobei bestimmte Posten möglicherweise
unterschiedlich verbucht würden und die Kostenberechnung in vielen Mitgliedstaaten
in die Zuständigkeit von Lokalbehörden falle, weshalb eine genaue
Kostenberechnung bestenfalls ein Jahr, nachdem tierärztliche Untersuchungen und
Kontrollen effektiv stattgefunden hätten, erfolgen könne

35

- vgl. Schriftliche Anfrage Nr. 1121/98 von Phillip Whitehead an
die Kommission, ABl. Nr. C 402 vom 22. Dezember 1998, T.. 76 -
.

36

Die pauschale Bemessung der Gebühr für Kontrollen und Untersuchungen im
Zusammenhang mit der Zerlegung auf Tonnagebasis nach Anhang A Kapitel I Nr. 2
Buchst. a) der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG wird auch nicht dadurch
in Frage gestellt, dass durch diese Art der Gebührenbemessung
Kostenüberdeckungen auftreten können.

37

Das Kostenüberdeckungsverbot kann im Europarecht nur Geltung
beanspruchen, wenn es dort ausdrücklich normiert oder sonst aus europarechtlichen
Regelungen abzuleiten ist. An beidem fehlt es.

38

Ein Verbot der Kostenüberdeckung ist im Zusammenhang mit der Finanzierung
von Untersuchungen und Kontrollen in Zerlegebetrieben im Europarecht bei
pauschalierten Zerlegegebühren nicht ausdrücklich normiert. Ein solches Verbot
enthält die geänderte und kodifizierte RL 85/73/EWG in Art. 5 Abs. 3 lediglich für den
Fall, dass ein Mitgliedstaat einen höheren Betrag als die Gemeinschaftsgebühr
erhebt. Liegt ein solcher Fall nicht vor, nimmt der Richtliniengeber ein Abweichen der
Gebühren von den tatsächlichen Kosten hin

39

- vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14. September 2001 - 4 K 1810/01,
T.. 8 -.

40

Ein Verbot der Kostenüberdeckung lässt sich bei pauschalierten
Zerlegegebühren auch nicht aus sonstigen europarechtlichen Regelungen ableiten.
Soweit der Europäische Gerichtshof zu in den Mitgliedstaaten erhobenen Gebühren
ausgeführt hat, dass diese als Gegenleistung für im Allgemeininteresse gesetzlich
vorgeschriebene Vorgänge zu entrichten sind und in ihrer Höhe nach den Kosten des
Vorgangs, die pauschal ermittelt werden können, berechnet sein müssen bzw. nicht
höher sein dürfen als die tatsächlichen Kosten der Amtshandlung

41

- vgl. EuGH, Urteil vom 10. September 2002 - Rs. C-216/99 u. C-
222/99 (Riccardo Prisco Srl. ./. Amministrazione delle Finanze dello
Stato u. Ministero delle Finanze ./. CASER SpA) - Tz. 51 ff.; EuGH,
Urteil vom 02. Dezember 1997 - Rs. C-188/95 (Fantask A/T. u.a. ./.
Industriministeriet) - Tz. 33; EuGH, Beschluss vom 21. März 2002 -
Rs. C-264/00 (Gründerzentrum-Betriebs-GmbH ./. Land Baden-
Württemberg) - Tz. 31 ff.; EuGH, Urteil vom 20. April 1993 - Rs. C-
71/91 (Ponente Carni u.a. ./. Amministrazione delle Finanze dello
Stato) - Tz. 45; EuGH, Urteil vom 21. März 1991 - Rs. C-209/89
(Kommission der Europäischen Gemeinschaften ./. Italienische
Republik) - Tz. 10; EuGH, Urteil vom 02. Mai 1990 - Rs. C-111/89
(Niederlande ./. Q. Bakker Hillegom BV.) - Tz. 11 ff. -,

42

ist dem weder ein allgemeines Verbot der Kostenüberdeckung bei der
Gebührenerhebung zu entnehmen, noch ist das vom Europäischen Gerichtshof
ausgesprochene Kostenüberdeckungsverbot auf die hier durch den Richtliniengeber
pauschalierten Zerlegegebühren übertragbar. Das in den Entscheidungen des
Europäischen Gerichtshofs angesprochene Kostenüberdeckungsverbot hatte
nämlich das Ziel, Handelshemmnissen im Rahmen des Europäischen Binnenmarktes
entgegenzuwirken. Darum geht es hier jedoch nicht.

43

Es kann weiter dahinstehen, ob das gebührenrechtliche Äquivalenzprinzip im
Europarecht eine ausreichende Stütze findet. Selbst wenn dies mit Rücksicht auf den
Charakter des Äquivalenzprinzips als besondere Ausprägung des Grundsatzes der
Verhältnismäßigkeit zu bejahen sein sollte, kann die Klägerin daraus für sich nichts
herleiten. Denn die in der geänderten und kodifizierten RL 85/73/EWG gewählte
Anknüpfung der Höhe der Zerlegegebühr an die zerlegte Fleischmenge verstößt
nicht gegen das Äquivalenzprinzip. Die Leistung in Gestalt der Gebühr und die
Leistung der öffentlichen Hand stehen nicht in einem groben Missverhältnis
zueinander

44

- vgl. zum Äquivalenzprinzip: BVerfG, Beschluss vom 11.
Oktober 1966 - 2 BvR 179, 476, 477/64, BVerfGE 20, 257 (270);
BVerwG, Urteil vom 24. März 1961 - BVerwG 7 C 109.60,
BVerwGE 12, 162 (166); BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 -
BVerwG 4 C 179.65, BVerwGE 26, 305 (308 f.); OVG NRW, Urteil
vom 19. April 2001 - 9 A 310/99, NVwZ 2001, 1432 (1433) -.

45

Der Mengenmaßstab ist nicht völlig losgelöst von den Verwaltungskosten. Er
spiegelt den Aufwand für die Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit
der Zerlegung wider, ohne dass er diesem proportional sein müsste

46

- vgl. VG Stuttgart, Urteil vom 14. September 2001 - 4 K 1810/01,
T.. 9 -.

47

Zudem gehört zum Wesen einer pauschal festgesetzten Gebühr, dass sie in
bestimmten Fällen, die tatsächlichen Kosten für die Maßnahmen, die mit ihr finanziert
werden sollen, übersteigt, und in anderen Fällen niedriger ist

48

- vgl. EuGH, Urteil vom 30. Mai 2002 - Rs. C-284 und C-288/00
(Stratmann GmbH &Co. KG ./. Landrätin des Kreises Wesel und
Fleischversorgung Neuss GmbH ./. Landrat des Kreises Neuss) -
Tz. 52 -.

49

Disproportionalitäten, die sich aus der Pauschalierung der Gebührenhöhe
ergeben, sind vom Gebührenschuldner hinzunehmen. Es ist nicht ersichtlich, dass
der vom Richtliniengeber gewählte Mengenmaßstab von 3,00 EUR/t Fleisch auf die
Gesamtheit der Mitgliedstaaten bezogen auf unzutreffenden Berechnungen beruht
und damit in ungerechtfertigter Höhe pauschaliert wurde

50

- vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 03. Februar 1999 - OVG Bf V
49/96, T.. 27 -.

51

Es liegt danach auch kein Fall einer "verdeckten Steuererhebung" vor

52

- vgl. hierzu: BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9-12/98,
Abs. 44 -.

53

Auch war der Richtliniengeber nicht mit Rücksicht auf in den Mitgliedstaaten
vereinzelt auftretende Fälle der Kostenüberdeckung gehalten, Ausnahmeregeln
vorzusehen. Die mit der Gebühr verbundene Belastung beträgt lediglich 0,30 bzw.
0,135 Cent/kg Fleisch und hat keinen "erdrosselnden" Charakter

54

- vgl. zu dieser durch das Äquivalenzprinzip gezogenen Grenze:
BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 179.65, BVerwGE
26, 305 (311) -.

55

In der Wahl des Mengenmaßstabes liegt weiter keine Verletzung des
Gleichheitsgrundsatzes, weil Zerlegebetriebe, die - zum Beispiel wegen der
Effektivität ihrer Arbeitsabläufe oder wirksamer Eigenkontrollen - einen auf die Tonne
Fleisch bezogenen geringen zeitlichen Aufwand für Kontrollen und Untersuchungen
im Zusammenhang mit der Zerlegung erfordern, gebührenrechtlich mit jenen gleich
gestellt werden, die einen hohen Untersuchungs- und Kontrollaufwand verursachen.
Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs und des
Bundesverfassungsgerichts verlangt der allgemeine Gleichheitsgrundsatz, der zu
den wesentlichen Grundsätzen des Gemeinschaftsrechts gehört und
verfassungsrechtlich in Art. 3 Abs. 1 GG verankert ist, lediglich, dass gleiche
Sachverhalte nicht unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte nicht gleich
behandelt werden, es sei denn, es liegt hierfür ein sachlicher Grund vor

56

- vgl. EuGH, Urteil vom 12. März 2002 - Rs. C-27/00 und C-
122/00 (The Queen ./. Secretary of State for the Environment,
Transport and the Regions und Omega Air Ltd. u.a. ./. Irish Aviation
Authority) - Tz. 79; BVerfG, Beschluss vom 08. April 1987 - 2 BvR
909, 934-938, 941, 942, 947/82, 64/83 und 142/84, BVerfGE 75,
108 (157 f.); BVerwG, Urteil vom 21. Oktober 1995 - BVerwG 8 C
21.92, KStZ 1995, 54 (55) -.

57

Eine willkürliche, sachlich nicht gerechtfertigte Gleichbehandlung wesentlich
ungleicher Tatbestände ist nicht gegeben. Zwar hätte der Richtliniengeber - wie in
Kapitel I Nr. 2 Buchst. b) des Anhangs der RL 93/118/EG - die Erhebung von
Gebühren für Kontrollen und Untersuchungen im Zusammenhang mit der Zerlegung
auch auf Grund der Berechnung der tatsächlichen Kosten der Kontrollen und
Untersuchungen auf Stundenbasis voraussetzungslos beibehalten können. Der
Gleichheitssatz verlangt dies jedoch nicht. Die mit der RL 96/43/EG eingeführte
Einschränkung, eine Gebührenerhebung auf Stundenbasis nur zuzulassen, wenn der
Mitgliedstaat gegenüber der Kommission den Nachweis erbringen kann, dass sich
mit der Erhebung der auf Tonnagebasis pauschal erhobenen Gebühr die
tatsächlichen Kosten nicht decken lassen, wird durch die Erwägung des
Richtliniengebers gerechtfertigt, Wettbewerbsverzerrungen durch unterschiedliche
Finanzierung der Kontrollen und Untersuchungen in den Mitgliedstaaten, namentlich
versteckte Subventionierung seitens einzelner Mitgliedstaaten, effektiv zu verhindern.

58

Mit Rücksicht auf das danach sachgerecht ausgeübte Ermessen des
Richtliniengebers bei der Wahl des Gebührenmaßstabes hat sich das Gericht einer
Wertung, ob der Richtliniengeber einen besseren als den hier gewählten Maßstab
hätte finden können, zu enthalten

59

- vgl. BVerwG, Urteil vom 14. April 1967 - BVerwG 4 C 179.65,
BVerwGE 26, 305 (313) -.

60

Die Klägerin kann sich auch nicht deshalb auf eine Verletzung des
Gleichheitssatzes berufen, weil die gemeinschaftsrechtliche Vorgabe der Erhebung
von Zerlegegebühren auf Tonnagebasis in den Mitgliedstaaten nicht überall
europarechtskonform umgesetzt worden ist. Soweit der bayerische Gesetzgeber
durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Ausführung des
Fleischhygienegesetzes vom 24. Juli 1998 (GV. Bay. 1998 T.. 437) in Art. 3 Abs. 2
des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes eine zeitbezogene
Gebühr für Untersuchungen und Kontrollen im Zusammenhang mit der Zerlegung
festgeschrieben hat

61

- vgl. zu den Gründen: Bayerischer Landtag, Gesetzentwurf der
Staatsregierung vom 12. Mai 1998, Drs. 13/11106, T.. 7 -

62

und der Verordnungsgeber in Baden-Württemberg in § 7 Abs. 3 der
Fleischhygiene-Gebührenverordnung vom 20. Juli 1998 (GV. Bad.-Württ. 1998 T..
459) erlaubt, zur Vermeidung von Härtefällen im Einzelfall an Stelle einer Gebühr je
Tonne eine Gebühr auf Stundenbasis zu erheben, ist die geänderte und kodifizierte
RL 85/73/EWG gemeinschaftsrechtswidrig nicht in deutsches Recht übernommen
worden

63

- vgl. zur Regelung in Baden-Württemberg: VG Stuttgart, Urteil
vom 14. September 2001 - 4 K 1810/01, T.. 7 ff. -.

64

Eine Gleichheit im Unrecht kann aber aus dem allgemeinen Gleichheitssatz nicht
abgeleitet werden

65

- vgl. EuG, Urteil vom 11. September 2002 - Rs. T-13/99 (Pfizer
Animal Health SA u.a. ./. Rat der Europäischen Union) - Tz. 479;
Osterloh, in: Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 2. Auflage,
München 1999, Art. 3 GG Rn. 46 -.

66

Demgegenüber kann sich die Klägerin unabhängig von der Frage, ob dem im
Zusammenhang mit der europarechtlich bestimmten Gebührenerhebung überhaupt
Bedeutung beizumessen ist, nicht darauf berufen, dass der die Abgabenpflicht
begründenden Norm eine Gewährleistungsfunktion im Belastungserfolg zukommt.
Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, auf die sich die Klägerin insoweit
stützt, bezog sich nicht auf Normen des Gebührenrechts, sondern auf solche des
Steuerrechts

67

- vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89,
BVerfGE 84, 239 (284) -.

68

Die für steuerrechtliche Normen anerkannte Gewährleistungsfunktion kann nicht
auf Normen des Gebührenrechts übertragen werden. Denn die Gleichheit im
Belastungserfolg ist gerade mit Rücksicht auf die Eigenart der Steuer geschuldet.
Weil weder der Zweck der Besteuerung, den staatlichen Haushalt mit Finanzmitteln
auszustatten, noch die Verwendung des Steueraufkommens der Steuerbelastung
Anknüpfungspunkte geben oder ihr Grenzen ziehen und die Steuer eine Gemeinlast
darstellt, bei der der Staat - ohne individuelle Gegenleistung - auf das Vermögen des
Einzelnen zugreift, gewinnt der durch die Steuererhebung erfolgte Eingriff in die
Vermögens- und Rechtsphäre des Steuerpflichtigen seine Rechtfertigung auch und
gerade aus der Gleichheit der Lastenzuteilung

69

- vgl. BVerfG, Urteil vom 27. Juni 1991 - 2 BvR 1493/89,
BVerfGE 84, 239 (269) -.

70

Die Gebühr hingegen stellt die Gegenleistung für eine von der öffentlichen Hand
gegenüber dem Einzelnen erbrachte Leistung dar und ist bereits gerechtfertigt, wenn
ihre Höhe durch zulässige Gebührenzwecke - wie hier - legitimiert ist.

71

Die Klägerin kann sich ferner nicht darauf berufen, dass der Richtliniengeber den
Grundsatz des Vertrauensschutzes verletzt habe. Nach ständiger Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs ist die Berufung auf den Grundsatz des
Vertrauensschutzes gegenüber einer Gemeinschaftsregelung nur insoweit möglich,
als die Gemeinschaft zuvor selbst eine Situation geschaffen hat, die ein berechtigtes
Vertrauen begründen kann

72

- vgl. EuGH, Urteil vom 18. April 2002 - Rs. C-332/00 (Königreich
Belgien ./. Kommission der Europäischen Gemeinschaften) -
Tz. 58 -.

73

Hieran fehlt es. Der Richtliniengeber hat keine Situation geschaffen, die ein
berechtigtes Vertrauen auf den Fortbestand der erstmals gemäß Kapitel I Nr. 2
Buchst. b) des Anhangs der RL 93/118/EG eingeführten Gebührenbemessung auf
Stundenbasis begründet. Die Richtlinie 85/73/EWG wurde ausweislich der
Begründungserwägungen zur RL 93/118/EG zwar mit Rücksicht auf neue
Kontrollvorschriften nach der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember
1989 (ABl. Nr. L 395 vom 30. Dezember 1989, T.. 13) sowie der Richtlinie
90/675/EWG des Rates vom 10. Dezember 1990 (ABl. Nr. L 373 vom 31. Dezember
1990, T.. 1) geändert. Die Einführung der Gebührenbemessung auf Stundenbasis
verfolgte jedoch nicht das Ziel, Anreize für Zerlegebetriebe zum freiwilligen Aufbau
von Eigenkontrollsystemen zu schaffen. Auch wenn der Richtliniengeber in Art. 9 der
Richtlinie 91/497/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 (ABl. Nr. L 268 vom 24.
September 1991, T.. 69) - RL 91/497/EWG - die Anwesenheit eines amtlichen
Tierarztes in einem zugelassenen Zerlegebetrieb nicht ständig, sondern lediglich
wenigstens einmal täglich für erforderlich erachtet hat, um die allgemeinen
hygienischen Verhältnisse im Betrieb und das Verzeichnis der Ein- und Ausgänge
von frischem Fleisch zu kontrollieren, und damit - trotz der weit reichenden in Kapitel
X Nr. 48 des Anhangs I der durch RL 91/497/EWG geänderten und kodifizierten
Richtlinie 64/433/EWG enthaltenen Überwachungspflichten des amtlichen Tierarztes
- dem Aufbau von Eigenkontrollsystemen den Weg geebnet hat, ist zu
berücksichtigen, dass Eigenkontrollen bereits in Art. 10 der geänderten und
kodifizierten Richtlinie 64/433/EWG vorgesehen waren. Soweit Zerlegebetriebe im
Vertrauen auf die Gebührenbemessung auf Stundenbasis über europarechtliche
Verpflichtungen zur Durchführung von Eigenkontrollen hinaus Eigenkontrollsysteme
aufgebaut haben, liegt dies in ihrem Risikobereich und dient im Übrigen auch der in
ihrem eigenen Interesse liegenden Qualitätssicherung. Zudem ist mit der
Abschaffung der Gebührenbemessung auf Stundenbasis auf Grund der RL 96/43/EG
nicht in den konkreten Bestand vorhandener vermögenswerter Rechte eingegriffen,
sondern sind lediglich die sich aus der Bemessung der Gebührenhöhe auf
Stundenbasis für einige Betreiber ergebenden Vorteile für die Zukunft genommen
worden.

74

Auch liegt in der Bemessung der Gebührenhöhe auf Tonnagebasis einerseits
und der Forderung nach Eigenkontrolle in den Zerlegebetrieben andererseits kein
dem Rechtsstaatsprinzip widersprechender legislativer Dissens. Das
Rechtsstaatsprinzip verpflichtet alle rechtsetzenden Organe nur dazu ihre
Regelungen so aufeinander abzustimmen, dass den Normadressaten nicht
gegenläufige Vorschriften erreichen, die Rechtsordnung also nicht auf Grund
unterschiedlicher Anordnungen widersprüchlich wird

75

- vgl. BVerfG, Urteil vom 07. Mai 1998 - 2 BvR 1876/91, 1083,
2188, 2200/92, 2624/94, BVerfGE 98, 83 (97) -.

76

In der Gebührenbemessung auf Tonnagebasis liegt keine der Verpflichtung zur
Eigenkontrolle entgegenstehende Regelung. Vielmehr erlaubt auch die Bemessung
auf Tonnagebasis, durch Eigenkontrollen bedingte Senkungen von Kosten für
staatliche Untersuchungen und Kontrollen im Zusammenhang mit der Zerlegung
durch Senkung des Gebührensatzes Rechnung zu tragen. Dass eine Senkung des
Gebührensatzes von 3,00 EUR/t Fleisch bisher unterblieben ist, mag dabei damit
zusammenhängen, dass dem - einmal unterstellt - kostensenkenden Faktor der
Eigenkontrollen eine entsprechende Steigerung der Personalkosten gegenübersteht.

77

Schließlich ist eine Abweichung von der geänderten und kodifizierten RL
85/73/EWG - zumindest hier - nicht unter Bezugnahme auf entgegenstehende
Normen oder Grundsätze des deutschen Rechts zu rechtfertigen. Ließe man das zu,
würde die einheitliche Geltung des Gemeinschaftsrechts beeinträchtigt und dessen
Geltungsvorrang in Frage gestellt

78

- vgl. Generalanwalt Léger, Schlussanträge vom 17. September
2002 - Rs. C-87/01 Q. (Kommission der Europäischen
Gemeinschaften ./. Conseil des communes et régions d'Europe) -
Tz. 28; Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen
Union, 2. Auflage, Heidelberg 2002, Rn. 118 ff.; zum Verhältnis
deutschen Verfassungsrechts zum Europarecht: BVerfG, Beschluss
vom 07. Juni 2000 - 2 BvL 1/97, BVerfGE 102, 147 ff. -.

79

So kommen nationale Gebührengrundsätze nur insoweit zur Anwendung, als die
europarechtlichen Vorschriften dafür noch Raum lassen

80

- vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2000 - BVerwG 1 C 7.99,
GewArch 2000, 382 (384) -.

81

§ 24 Abs. 1 FlHG, der die Erhebung kostendeckender Gebühren vorschreibt, ist
deshalb nur unter dem Vorbehalt des § 24 Abs. 2 Satz 2 FlHG zu sehen.
Dementsprechend hat auch der Landesgesetzgeber in den §§ 4 Abs. 2, 5 Abs. 4
FlGFlHKostG NRW die Möglichkeit zum Abweichen von europarechtlich
vorgesehenen Pauschalbeträgen nur für den Fall eröffnet, dass die in § 3
FlGFlHKostG NRW genannten europarechtlichen Bestimmungen dies zulassen.

82

Die fehlende Geltung eines Kostenüberdeckungsverbots im Einzelfall steht auch
mit Verfassungsrecht in Einklang. Aus der Zweckbestimmung der Gebühr,
Einnahmen zu erzielen, um speziell die Kosten der individuell zurechenbaren
öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken, folgt nicht von Verfassungs
wegen, dass die Gebührenhöhe durch die Kosten der Leistung der öffentlichen Hand
allgemein oder im Einzelfall in der Weise begrenzt sein muss, dass Gebühren diese
Kosten nicht übersteigen

83

- vgl. BVerfG, Beschluss vom 06. Februar 1979 - 2 BvL 5/76,
BVerfGE 50, 217 (226) -.

84

Sind nach alldem die dem angefochtenen Bescheid des Beklagten zu Grunde
liegenden Gebührenregelungen nicht zu beanstanden, kann die Klägerin auch nicht
aus den konkreten Umständen ihres Falles mit der erhobenen Klage Erfolg
haben.

85

Die Kammer sieht von einer Vorlage an den Europäischen Gerichtshof gemäß
Art. 234 Abs. 2 EGV ab, weil sie die geänderte und kodifizierte RL 85/73/EWG -
soweit für die Entscheidung erheblich - mit höherrangigem Recht, insbesondere mit
dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, für vereinbar hält.

86

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. den §§
708 Nr. 11, 711 ZPO.

87