Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-03-18, Aktenzeichen 3 S 601/14

Tenor

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1

Die Antragstellerin wendet sich gegen die als Satzung beschlossene Veränderungssperre der Antragsgegnerin vom 19.3.2014.

2

Die Antragstellerin - ein Unternehmen der chemieverarbeitenden Industrie ist Eigentümerin eines am Rhein gelegenen, rund 37 ha großen Areals auf der Gemarkung der Antragsgegnerin. Auf diesem Grundstück, für das bislang kein Bebauungsplan existiert, befinden sich unter anderen auch Industrieanlagen der Antragstellerin.

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Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss am 19.3.2013 die Aufstellung eines Bebauungsplans für das Gebiet „Rheinvorland West“. Der räumliche Geltungsbereich des beabsichtigten Bebauungsplans umfasst wesentliche Teile des Areals der Antragstellerin und ist im Westen durch die Kläranlage, im Norden durch die Köchlinstraße, im Osten durch die Irgarstraße/Rheinallee und im Süden durch den Rhein begrenzt. Ebenfalls am 19.3.2013 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin zur Sicherung der Planung eine Satzung über eine Veränderungssperre, die sich auf das Gebiet des künftigen Bebauungsplans erstreckt. Beide Beschlüsse wurden im Amtlichen Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin vom 3.5.2013 ortsüblich bekanntgemacht.

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Mit dem weiteren Beschluss vom 19.3.2013 versagte der Gemeinderat der Antragsgegnerin das Einvernehmen zu dem Vorhaben der Firma Z... zur Errichtung und zum Betrieb einer Abfallbehandlungsanlage auf dem Areal der Antragstellerin.

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Die Antragstellerin hat am 26.3.2014 das Normenkontrollverfahren eingeleitet.

6

Zur Begründung trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: Das gesamte Grundstück, auf welches sich die Veränderungssperre räumlich beziehe, stehe in ihrem Eigentum. Das Betriebsgelände diene als Standort für die industrielle Produktion von Chemikalien. Zwar seien bestimmte Produktionen aufgegeben worden. Produkte aus anderen Bereichen würden indessen weiterhin an dem Standort produziert. Gegenwärtig finde eine Intensivierung der chemischen Produktion am Standort statt. Ihre langfristige Strategie beinhalte eine Fortführung des Standorts für die chemische Produktion. Insoweit werde auf die von der ... (...-...)erstellte „... GmbH - Masterplanung Standort Grenzach-Wyhlen“ vom 11.5.2012 verwiesen. Die ...-Masterplanung (Vorzugsvariante A) sehe einen Kernbereich ... zur industriellen Produktion störfallrelevanter chemischer Produkte in entsprechenden Anlagen vor. In den Randbereichen werde zum Schutz der angrenzenden Wohnbebauung gewerbliche Nutzung in bereits vorhandenen Anlagen vorgesehen.

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Für die eigene Produktion nicht genutzte Teile des Areals sollten für ein „Ansiedlungsmanagement“ genutzt werden. Das bedeute, dass externen Unternehmen Flächen und Räumlichkeiten gegen Entgelt zur Verfügung gestellt werden sollten, wozu auch die Mitbenutzung der vorhandenen Infrastruktur- und Logistikeinrichtungen gehören solle. Das „Ansiedlungsmanagement“ sei auf eine Ansiedlung von Industriebetrieben ausgerichtet. Die Ansiedlung von Industrie erfolge daher aus ihrem eigenen betriebswirtschaftlichen Interesse. In dieses Standortkonzept füge sich die seit 2011 betriebene Ansiedlung einer Abfallbehandlungsanlage der Firma Z... im südöstlichen Teil des Areals ein. Aus dem Vorstehenden ergebe sich, dass die Planung der Antragsgegnerin, die eine reine Gewerbe- und Dienstleistungsentwicklung von hoher Qualität vorsehe, zwangsläufig „ins Leere laufen“ müsse. Denn an der industriellen Nutzung der „Kernbereich ...“-Fläche ändere sich auch zukünftig nichts. Ferner widerspreche das mit entsprechenden Investitionen bereits in Gang gesetzte „Ansiedlungsmanagement“ der von der Antragsgegnerin beabsichtigten Bauleitplanung. Auch sei der Standort umzäunt, so dass ein Publikumsverkehr ausgeschlossen sei. Lediglich in Randbereichen außerhalb dieser Umzäunung käme eine isolierte gewerbliche Nutzung in Betracht.

8

Die Veränderungssperre beruhe außerdem auf einer fehlerhaften Entscheidungsgrundlage der Antragsgegnerin. Diese sei zu Unrecht von einer mittelfristigen Reduzierung der chemischen Produktion der ... am Standort Grenzach auf oder gegen Null und einer mittelfristigen Aufgabe der chemischen Produktion der ... ausgegangen. Dies gelte auch für die Annahme in der von der Antragsgegnerin vorgelegten Präsentation „Bürgerversammlung Grenzach-Wyhlen zur möglichen Ansiedlung der Firma Z... auf dem ...-Gelände“, dass die ... absehbar kein Störfallbetrieb mehr sein werde. Auch die Aussage im Aufstellungsbeschluss, sie, die Antragstellerin, sei bestrebt, das vormals allein genutzte Areal zu öffnen, sei insoweit unrichtig, als damit nahegelegt werde, das Areal könne in Zukunft frei zugänglich sein. Die weitere Aussage, sie wolle das Areal neuen unterschiedlichen Nutzern und Nutzungen zuführen, suggeriere eine Offenheit für Gewerbe- und Dienstleistungen. Die Planung der Antragsgegnerin habe daher keinerlei Aussicht auf Realisierung. Sie widerspreche der ausgeübten und zukünftigen Nutzung des Areals, da sie ihr Areal auch künftig als Industriegebiet und als geschlossenen Industriestandort erhalten und nutzen wolle.

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Zwar habe die Antragsgegnerin in einer Besprechung am 13.2.2014 die Neigung erkennen lassen, Modifizierungen an den in dem Aufstellungsbeschluss und der Veränderungssperre zugrunde gelegten Planungen insoweit vorzunehmen, als für das Kerngebiet des Areals die Ausweisung eines - wenn auch eng gefassten - Industriegebiets in Betracht gezogen werde. Hierauf komme es aber nicht an. Allein maßgeblicher Zeitpunkt für die Überprüfung der Wirksamkeit einer Veränderungssperre sei die Beschlussfassung. Ein zu diesem Zeitpunkt nicht verwirklichungsfähiges Planungsziel könne nicht nachträglich gegen ein rechtlich unbedenkliches Planungskonzept ausgetauscht werden. Überdies hätten sich die in Betracht gezogenen Modifizierungen in der Planung bislang nicht in förmlicher Weise manifestiert.

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Die Veränderungssperre sei ferner wegen mangelnder rechtlicher Umsetzbarkeit der Planung unwirksam. Die Umsetzung der beabsichtigten Planung in einen Bebauungsplan führe zwangsläufig zu einer Verletzung ihrer Eigentumsrechte und damit zu einem Abwägungsfehler. Art. 14 Abs. 1 GG schütze das Interesse des Eigentümers an der Beibehaltung der bisherigen Nutzung. Der Bestandsschutz umfasse auch etwaige Nutzungsänderungen. Es sei nicht ersichtlich, welche überwiegenden öffentlichen Interessen hier in Betracht kommen könnten, um ihr Interesse an der Erhaltung und Fortführung der industriellen Nutzung planerisch „zurückzudrängen“.

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Einer Verwirklichung der in dem Aufstellungsbeschluss konkretisierten Planungsziele stehe auch entgegen, dass auf dem von der Veränderungssperre betroffenen Areal Störfallbetriebe angesiedelt seien, in deren Umfeld sich die von der Gemeinde gewünschte Planung nicht realisieren lasse. Die sogenannten Achtungsabstände stellten eine störfallspezifische Umsetzung des Trennungsgrundsatzes dar. Mit Blick auf die im Störfallgutachten eingezeichneten Achtungsradien sei nicht ersichtlich, wie sich auf dem Areal eine freie Nutzung für Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe entwickeln solle.

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Der Erlass der angegriffenen Veränderungssperre stelle sich ferner als „vorgeschobene“ Verhinderungsplanung dar. Der Antragsgegnerin sei es mit der Veränderungssperre letztlich darum gegangen, den Ansiedlungswunsch der Firma Z... zu durchkreuzen. Zu dem Zeitpunkt, als das Genehmigungsverfahren für die Zulassung der Anlage soweit fortgeschritten gewesen sei, dass eine Genehmigung hätte erteilt werden können, habe der Gemeinderat der Antragsgegnerin wegen der massiven Proteste in der Bürgerschaft das Einvernehmen zu dem Vorhaben der Fa. Z... versagt und die Veränderungssperre in Kraft gesetzt. Bestätigt werde dies dadurch, dass der räumliche Geltungsbereich keiner bauplanerischen Sachlogik folge. Die ursprüngliche Planung habe neben ihrem eigenen Areal auch die benachbarten Areale von D..., R... und B... eingeschlossen. Der räumliche Geltungsbereich der angegriffenen Veränderungssperre beziehe sich aber weder auf ihr komplettes Areal noch auf die benachbarten Areale mit industrieller Nutzung.

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Sie beantragt,

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die Satzung über die Veränderungssperre zum Bebauungsplan für das Gebiet „Rheinvorland West“ der Antragsgegnerin vom 19.3.2013 für unwirksam zu erklären.

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Die Antragsgegnerin beantragt,

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den Antrag abzuweisen.

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Sie erwidert: Der von der Veränderungssperre umfasste Bereich befinde sich in einer erheblichen tatsächlichen Umstrukturierungsphase. Das zeige sich daran, dass die Antragstellerin selbst umfangreich Gebäude auf dem Areal beseitigt habe. Diese heute unbebauten Flächen würden derzeit baulich nicht genutzt. Die Planungsziele des künftigen Bebauungsplans ergäben sich aus der Gemeinderatsvorlage zum Zeitpunkt des Bebauungsplanaufstellungsbeschlusses und des Beschlusses der Veränderungssperre. Auf die zunächst ins Auge gefasste planerische Ausweisung eines sogenannten industriellen Kerns sei zu Gunsten einer verbesserten Gewerbe- und Dienstleistungsentwicklung vollständig verzichtet worden. Aus diesen Überlegungen ergebe sich eine hinreichende Konkretisierung der mit dem Bebauungsplan verfolgten städtebaulichen Ziele. Die Zielvorgabe eines verbesserten Gewerbe- und Dienstleistungsbereichs stehe unter dem ausdrücklichen, unter dem Gesichtspunkt des Abwägungsgebotes auch einzig richtigen Vorbehalt, dass dieses Ziel entweder weiter konkretisiert werden müsse oder im Rahmen der Abwägung, insbesondere mit Blick auf den vorhandenen Bestand, aber auch aufgrund sonstiger rechtlicher Rahmenbedingungen - z.B. Achtungsabstand bei Störfallbetrieben - eine Differenzierung vorgenommen werden müsse, z.B. in Form eines eingeschränkten Industriegebiets. Es bestünden auch keine Anhaltspunkte dafür, dass im Aufstellungsbeschluss Planüberlegungen angestellt worden seien, die unter keinem denkbaren Umstand zu einer rechtlich zulässigen Bebauungsplanfestsetzung führen könnten. In diesem Zusammenhang sei von besonderer Bedeutung, dass im Rahmen des für dieses Gebiet erstmalig aufzustellenden Bebauungsplans auch die Umgebungsbebauung und die dortigen Planausweisungen mit einbezogen werden müssten. Dazu zählten die nördlich liegenden reinen und allgemeinen Wohngebiete, Mischgebiete und Flächen für Gemeinbedarf. Dies gelte auch für die zwischenzeitlich von der Antragstellerin umfangreich freigeräumten Flächen im Gebiet der Veränderungssperre. Die immissionsschutzrechtlichen bzw. baurechtlichen Genehmigungen seien insoweit entfallen. Ein Bestandsschutz sei nicht gegeben, insbesondere nachdem auch die Antragstellerin eine Ansiedlung externer Industriebetriebe anstrebe. Hinzu komme, dass die Antragsgegnerin neben den Überlegungen zum baulichen Nutzungskonzept weitere städtebauliche Ziele verfolge. Hierzu gehörten die Etablierung einer wirksamen Grünzone im Übergang zur B 34-neu, Bahnlinie und Wohn- und Mischbebauung im Norden, eine erhebliche Aufwertung der Grünzone entlang des Rheins, eine erhebliche Verbesserung des Rheinuferwegs, die ökologisch wirksame Durchgrünung einzelner Areale sowie die Wiederherstellung einer wirksamen Verbindung zwischen Ortszentrum Grenzach und Rhein und schließlich die Weiterentwicklung als Rheinquerung. Auch diese städtebaulichen Ziele seien für sich genommen hinreichend konkret. Es sei die Aufgabe einer Gemeinde, ein industriell und gewerblich genutztes Gebiet, das sich historisch ohne Bauleitplanung entwickelt habe, sich jetzt aber in einem deutlichen Umbruch befinde, einer zukunftsorientierten Planung zuzuführen, die den heutigen Kriterien einer Ausgewogenheit der Nutzungen unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Umgebungsnutzungen entspreche. Im Rahmen dieser städtebaulichen Planung seien Überlegungen anzustellen, welche Nutzungen zukünftig unter Beachtung der bestandsgeschützten und der umgebenden Nutzungen möglich seien und der städtebaulichen Entwicklung der Antragsgegnerin dienten. Insoweit sei eine hinreichende Konkretisierung der Planungsüberlegungen gegeben. Eine weitere Detaillierung hinsichtlich Planreife und Baugebietstyp, sei im Stadium des Beschlusses über eine Veränderungssperre nicht erforderlich.

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Die das Bebauungsplanverfahren und das Verfahren zum Erlass einer Veränderungssperre betreffenden Akten der Antragsgegnerin liegen dem Senat vor. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung und Beratung. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf sie und auf die Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Der Normenkontrollantrag bleibt ohne Erfolg.

I.

20

An der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags bestehen keine Bedenken.

21

Der Normenkontrollantrag ist statthaft, denn die Antragstellerin wendet sich gegen eine Veränderungssperre, die als Satzung nach dem Baugesetzbuch beschlossen worden ist und deren Gültigkeit vom erkennenden Senat gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO überprüft werden kann.

22

Der fristgemäß gestellte Antrag ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Denn ihre Antragsberechtigung ergibt sich aus ihrer Eigentümerstellung hinsichtlich des von der Veränderungssperre erfassten Grundstücks.

II.

23

Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet.

24

Die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre leidet weder an formellen noch an materiellen Fehlern. Formelle Mängel sind nicht vorgetragen; solche sind auch nicht ersichtlich. Die Veränderungssperre ist insbesondere nicht deshalb unwirksam, weil der Gemeinderat über den Beschlussvorschlag, für den in der Anlage dargestellten Bereich den Bebauungsplan „Rheinvorland West“ aufzustellen und zur Sicherung der Bauleitplanung für das Plangebiet eine Veränderungssperre zu beschließen, nicht getrennt, sondern in einer Sitzung abgestimmt hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 5.8.2014 - 3 S 1673/12 - NVwZ-RR 2014, 931). Die Satzung steht auch in materiell-rechtlicher Hinsicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Voraussetzungen.

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1. Eine Gemeinde kann gemäß § 14 Abs. 1 BauGB zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen mit dem Inhalt, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen (Nr. 1) bzw. erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen (Nr. 2), sobald der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist. Auf Grund des vom Gemeinderat der Antragsgegnerin am 19.3.2013 erlassenen Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan „Rheinvorland West“ konnte mithin am 19.3.2013 auch die angegriffene Veränderungssperre beschlossen werden.

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2. Allein der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans genügt für die Wirksamkeit einer Satzung über eine Veränderungssperre jedoch nicht.

27

Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Das Mindestmaß an planerischen Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, muss - gewissermaßen als inhaltlicher Kontrollmaßstab des Konkretisierungsgebots - zugleich geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit Blick auf den praktisch wichtigsten öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung). Diese Vorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben. Hierzu kann beispielsweise auch die anderen Akten zu entnehmende oder bekannte Vorgeschichte gehören. Soll mit dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan (auch) die Art der baulichen Nutzung gesteuert werden, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen, wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung fehlen (st. Rspr. vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2013 – 4 BN 18.13 - BRS 81 Nr. 130 [2013]; Beschl. v. 22.1.2013 – 4 BN 7.13 – BBB 2013, Nr. 4, 61; Urt. v. 30.8.2012 – 4 C 1.11 – BVerwGE 144, 82; Beschl. v. 1.10 2009 – 4 BN 34.09 – NVwZ 2010, 42; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.6.2014 – 5 S 203/13 – ZfBR 2015, 163; Beschl. v. 14.11.2001 - 3 S 605/01 - VBlBW 2002, 200).

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Für den Erlass einer Veränderungssperre ist jedoch keine Planreife erforderlich. Es ist insbesondere nicht erforderlich, dass bereits der angestrebte Baugebietstyp i. S. d. Baunutzungsverordnung feststeht. Es reicht aus, wenn absehbar ist, dass sich das von einer hinreichend konkreten positiven Konzeption getragene Planziel im Wege bauplanerischer Festsetzungen überhaupt erreichen lässt; die Auswahl der Mittel zur Realisierung des Planziels ist hingegen - ebenso wie die Lösung von Nutzungskonflikten - typischerweise Aufgabe der im Bebauungsplanverfahren vorzunehmenden planerischen Abwägung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.9.2007 – 8 S 1584/06 – VBlBW 2008, 143; Urt. v. 24.11.2005 - 8 S 794/05 - VBlBW 2006, 275).

29

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die angefochtene Veränderungssperre nicht zu beanstanden.

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a) In der Beschlussvorlage vom 14.3.2013 zur Aufstellung des Bebauungsplans „Rheinvorland West“ wird ausgeführt, dass sich für das Industrieareal der Antragstellerin ein grundlegender Wandel abzeichne. Die Antragstellerin habe in den vergangenen Jahren ganz erhebliche Teile der Produktion eingestellt bzw. an andere Standorte außerhalb Grenzachs verlagert. Der Restrukturierungsprozess des Areals habe unmittelbar nach Übernahme der C... durch die Antragstellerin im Jahre 2009 begonnen. Im Jahr 2011 sei für den Standort Grenzach von der Antragstellerin ein Rückbauplan mit mehreren Phasen vorgelegt worden, der für den Zeitraum von 2011 bis 2013 den Abbruch von etwa 2/3 aller Gebäude vorsehe. Mittlerweile sei der größte Teil der Gebäude (Phase 1 und 2) bereits abgebrochen worden, die Phase 3 solle noch 2013 abgeschlossen werden. Ein parallel zum Rückbauplan der Antragstellerin in 2012 vorgelegter Entwicklungsplan habe den Verbleib eines sogenannten ...-Kernbereiches vorgesehen, in dem weiterhin chemische Produktion stattfinden solle, die übrigen Flächen sollten für andere industrielle und/oder gewerbliche Nutzungen zur Verfügung stehen. Die Antragstellerin wolle das vormals allein genutzte Areal öffnen und neuen unterschiedlichen Nutzern und Nutzungen zuführen. Daraus ergebe sich die Notwendigkeit, die zukünftige Nutzung des Areals aktiv zu steuern. Ziel der Gemeinde sei es, Teile dieses Industrieareals zu einem Gewerbe- und Dienstleistungsstandort hoher Qualität zu entwickeln. Damit sollten gleichzeitig die Qualitäten des unmittelbar angrenzenden Ortes Grenzach wiederbelebt und gestärkt werden. Diesen Zielen entgegenstehende Nutzungen sollten innerhalb des Areals künftig nicht mehr zulässig sein.

31

Im Weiteren wird in der Beschlussvorlage ausgeführt, ursprünglich sei vorgesehen worden, als flexible Grundlage für die schrittweise Umsetzung der Planungsziele eine Kernzone industrieller Nutzung mit kompatiblen gewerblichen Nutzungen in breiten Randbereichen zu schaffen. Dieser Rahmenplan, der bereichsweise mit dem von der Antragstellerin 2012 vorgelegten Entwicklungsplan prinzipiell übereingestimmt habe (z. B. Gewerbenutzungen in verschiedenen Bereichen des Areals), sei auf der Grundlage der jüngsten Aussagen von Februar 2013 zwischenzeitlich in Teilflächen weiterentwickelt worden. Im Rahmen eines Gesprächstermins zwischen der Gemeinde und der ...-Konzernleitung am 14.2.2013 sei seitens der Antragstellerin jedoch eindeutig klargestellt worden, dass mit eigenen Investitionen in neue Produktionen nicht zu rechnen sei. Auch auf wiederholte Nachfrage habe die Antragstellerin keinerlei Aussagen über die Zukunft und den Verbleib der bestehenden Produktion machen wollen. Die städtebaulichen Überlegungen gingen nunmehr dahin, auf die planerische Ausweisung eines sog. industriellen Kerns (mit planungsrechtlicher Ausweisung als „Industriegebiet“) im Bereich der Antragstellerin zugunsten einer verbesserten Gewerbe- und Dienstleistungsentwicklung vollständig zu verzichten. Der Bestandschutz der genehmigten und noch vorhandenen industriellen Nutzung werde davon selbstverständlich nicht berührt. In den vergangenen Jahren sei für Grenzach-Wyhlen eine nachweisbare, kontinuierliche Nachfrage nach Grundstücken für gewerbliche Nutzungen verschiedenster Art zu verzeichnen. Um der Nachfrage gerecht zu werden, müsse die Gemeinde mittelfristig ein neues Gewerbegebiet planungsrechtlich etablieren und erschließen. Dem Bedarf an Flächen für eine gewerbliche Entwicklung stehe jedoch ein wesentlich geringerer Bedarf an Flächen für neue industrielle Nutzungen entgegen, sodass die im ...-Areal freiwerdenden Flächen für eine gewerbliche Entwicklung durchaus zur Verfügung stehen könnten. Dies würde vor allem auch dem landesplanerischen Ziel der Innenentwicklung vor Neuerschließung entsprechen.

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b) Die Antragsgegnerin hat danach hinreichend konkrete und positive Planungsvorstellungen für das Gebiet des aufzustellenden Bebauungsplans „Rheinvorland West“ entwickelt. Den Erwägungen lässt sich unschwer entnehmen, dass die Antragsgegnerin beabsichtigt, den vorgesehenen Planungsraum als Gewerbegebiet auszuweisen und dies auch bereits näher begründet hat.

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3. Der angefochtenen Veränderungssperre mangelt es auch nicht an dem erforderlichen Sicherungsbedürfnis.

34

Eine Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel ungeeignet und damit unwirksam, wenn die beabsichtigte Bauleitplanung zwar im oben aufgezeigten Sinne schon hinreichend konkretisiert ist, aber von vornherein verfehlt ist. Solches ist anzunehmen, wenn sich das erkennbare Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt oder wenn dieses der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind, oder wenn der beabsichtigte Bauleitplan schon jetzt erkennbar schlechterdings nicht behebbare rechtliche Mängel aufweist (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301; Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111; Beschl. v. 21.12.1993 - 4 NB 40.93 - NVwZ 1994, 685; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.3.2005 - 3 S 1524/04 - VBlBW 2006, 142; Beschl. v. 14.11.2001 - 3 S 605/01 - VBlBW 2002, 200).

35

Anknüpfungspunkt für die Beurteilung, ob sich nach diesen Maßgaben die Veränderungssperre als ungeeignet und damit als unwirksam erweist, ist § 1 Abs. 3 BauGB. Danach haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich in diesem Sinn und damit unzulässig ist ein Bebauungsplan, der aus zwingenden rechtlichen Gründen vollzugsunfähig ist oder der auf unabsehbare Zeit aus tatsächlichen Gründen keine Aussicht auf Verwirklichung bietet (BVerwG, Beschl. v. 8.9.1999 - 4 BN 14.99 - ZfBR 2000, 275; Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 - NVwZ 1999, 1338 m.w.N.; BayVGH, Urt. v. 23.12.1998 - 26 N 98.1675 - BauR 1999, 873). Dies ist dann anzunehmen, wenn keinerlei Anhaltspunkte für eine Realisierung der Planung gegeben sind (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.11.2001 - 3 S 605/01 - VBlBW 2002, 200; Urt. v. 7.12.1998 - 3 S 3113/97 - VBlBW 1999, 174; Urt. v. 25.10.1996 - 5 S 1040/95 -) bzw. wenn von Anfang an feststeht, dass mit der Verwirklichung des Bebauungsplans oder einzelner Festsetzungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf absehbare Zeit nicht gerechnet werden kann (BVerwG, Urt. v. 6.5.1993 - 4 C 15.91 - NVwZ 1994, 274 m.w.N.).

36

Nach diesen Maßgaben unterliegt das Sicherungsbedürfnis der angefochtenen Veränderungssperre keinen rechtlichen Bedenken. Die dagegen unter dem Gesichtspunkt der mangelnden Erforderlichkeit des beabsichtigten Bebauungsplans erhobenen Einwendungen der Antragstellerin greifen nicht durch.

37

a) Zunächst ist festzustellen, dass die Antragsgegnerin bei der Fassung des Aufstellungsbeschlusses entgegen der Auffassung der Antragstellerin von zutreffenden Tatsachen ausgegangen ist. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die bereits in der Beschlussvorlage dargelegten Rückbauaktivitäten, die auch nach dem Beschluss vom 19.3.2013 über die Veränderungssperre in der Folgezeit fortgesetzt wurden. Dies bestätigt der Vergleich der Gebäudebestandssituation auf dem Grundstück der Antragstellerin im Jahr 2012 und 2014, wie er auf den von der Antragsgegnerin vorgelegten Luftbildern dokumentiert wird. Diesen ist ein deutlicher Gebäuderückbau zu entnehmen. Auch in dem von der Antragstellerin vorgelegten - von Dr. H. Spangenberger erstellten - Standortgutachten der Gesellschaft für Anlagen- und Betriebssicherheit mbH. für die Antragsgegnerin zur Ermittlung von Achtungsabständen auf Basis des Leitfadens KAS-18 für die Betreiber ... GmbH, ...... GmbH, ...-... GmbH & Co. KG am Standort Grenzach und ... GmbH am Standort Wyhlen vom Oktober 2013 (im Folgenden: Standortgutachten zur Ermittlung von Achtungsabständen) wird mehrfach darauf hingewiesen, dass einige der in den Bildern dargestellten Gebäude zwischenzeitlich zurückgebaut worden seien bzw. sich im Rückbau befänden. Die Richtigkeit der Annahmen der Antragsgegnerin wird schließlich durch das von der Antragstellerin selbst dargelegte „Ansiedlungsmanagement“ für ihr Areal - insbesondere im Hinblick auf die Ansiedlung fremder Unternehmen industriellen Charakters - bestätigt.

38

b) Der Einwand der Antragstellerin, sie wolle die industriellen Produktionsanlagen fortführen, weshalb wegen der bestandsgeschützten andersartigen Bebauung und Nutzung ihres Grundstücks der Bebauungsplan auf Dauer oder jedenfalls auf unabsehbare Zeit nicht vollzugsfähig sei, greift nicht durch.

39

Die Vollzugsfähigkeit eines Bebauungsplans wird grundsätzlich nicht allein dadurch in Frage gestellt, dass seine Festsetzungen mit den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen im Plangebiet nicht (voll) übereinstimmen. Denn die Planungsbefugnis der Gemeinde umfasst auch das Recht, sich im Interesse der langfristigen städtebaulichen Entwicklung eines Gebiets über die tatsächlichen Verhältnisse hinwegzusetzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.8.2000 - 4 CN 6.99 - BVerwGE 112, 41; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.7.2014 - 8 S 1202/12 -; Urt. v. 6.2.2014 - 3 S 207/13 - VBlBW 2015, 37; vgl. auch BayVGH, Urt. v. 13.11.2013 - 1 N 11.2263 - juris).

40

Was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen planerischen Konzeption. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Hierzu gehört auch die Entscheidung, in welchem Umfang sie Gemeindegebietsteile zur Unterbringung von Gewerbebetrieben zur Verfügung stellt.

41

Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sind nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. Ist es - wie im vorliegenden Fall - das erklärte Ziel der Gemeinde, dem Gewerbe ein größeres Maß an Entfaltungsmöglichkeiten zu sichern, so hängt die Planungsbefugnis nach § 1 Abs. 3 BauGB nicht von dem Nachweis ab, dass hierfür deshalb ein unabweisbares Bedürfnis vorhanden ist, weil von Seiten des Gewerbes ein spürbarer Nachfragedruck besteht. Erforderlich ist eine bauleitplanerische Regelung nicht nur dann, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schafft, die es ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999 – 4 BN 15.99 – NVwZ 1999, 1338; Beschl. v. 8.9.1999 - 4 BN 14.99 - ZfBR 2000, 275).

42

Vor dem Hintergrund der auf dem Areal der Antragstellerin stattfindenden Veränderungen erscheint das - oben dargestellte - bauplanerische Konzept der Antragsgegnerin im maßgeblichen Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses und dem Erlass der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht als von vornherein vollzugsunfähig. Die Konflikte, die ein Nebeneinander von gewerblichen und industriellen Nutzungen gegebenenfalls hervorrufen, können gerade mit Blick auf die in § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO aufgeführten bauleitplanerischen Instrumente der vertikalen und horizontalen Gliederung von Baugebieten und die von § 1 Abs. 10 BauNVO begründete Möglichkeit, Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen bestimmter vorhandener baulicher und sonstiger Anlagen für allgemein oder ausnahmsweise zulässig zu erklären (vgl. hierzu Nonnenmacher/Thomale, VBlBW 2011, 89), bauplanungsrechtlich in zulässiger Weise bewältigt werden.

43

c) Die Antragstellerin meint weiter, dem beabsichtigten Bebauungsplan mangele es deshalb an der Erforderlichkeit, weil ihre Industrieanlagen - zumindest teilweise - Störfallbetriebe im Sinne der Richtlinie 96/82/EG des Rates zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen in der Fassung der Richtlinie 2003/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2003 zur Änderung der vorgenannten Richtlinie - Seveso II-RL - (im Folgenden: RL 96/82/EG) seien. Wegen des gebotenen angemessenen Abstands zu ihnen sei eine Ausweisung des Grundstücks als Gewerbegebiet auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen. Der angefochtenen Veränderungssperre fehle es daher an der erforderlichen Sicherungsfähigkeit. Auch dem vermag der Senat nicht zu folgen.

44

aa) Nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 RL 96/82/EG sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass in ihrer Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken sowie den Verfahren für die Durchführung dieser Politiken langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass zwischen den unter diese Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und Wohngebieten, öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten, wichtigen Verkehrswegen (so weit wie möglich), Freizeitgebieten und unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvollen bzw. besonders empfindlichen Gebieten andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibt und dass bei bestehenden Betrieben zusätzliche technische Maßnahmen nach Artikel 5 ergriffen werden, damit es zu keiner Zunahme der Gefährdung der Bevölkerung kommt (ebenso Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2003 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen - Seveso III-RL -, die nach ihrem Art. 32 Abs. 1 mit Wirkung vom 1.6.2015 an die Stelle der RL 96/82/EG tritt).

45

(1) Auf welche Weise diese Anforderungen erfüllt werden, richtet sich zunächst danach, ob die Genehmigung eines konkreten Vorhabens in der Nachbarschaft des Störfallbetriebs in Rede steht oder ob mit den Mitteln des Planungsrechts Nutzungsmöglichkeiten im Bereich eines Störfallbetriebs geschaffen werden sollen. In beiden Fällen ist - in einem ersten Schritt - der angemessene Abstand des vorhandenen Störfallbetriebs entweder zu dem zur Genehmigung gestellten konkreten Vorhaben oder den Vorhaben, die nach der Planung grundsätzlich zulassungsfähig sind, zu ermitteln. Liegen diese Vorhaben innerhalb des ermittelten angemessenen Abstands, führt dies zu einer Berücksichtigungspflicht entweder der Genehmigungsbehörde oder des Planungsträgers.

46

(2) Wenn auch mit jedem Vorhaben, das den angemessenen Abstand unterschreitet, der störfallrechtlich unerwünschte Zustand in der Regel weiter verfestigt wird, zwingt Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG und die sich hieraus ergebende Berücksichtigungspflicht die Genehmigungsbehörden oder den Planungsträger nicht dazu, Neuansiedlungen in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs ausnahmslos abzulehnen und das Abstandskriterium damit zum alleinigen Genehmigungs- oder Ablehnungskriterium zu machen oder - im Falle einer Planung - zu unterlassen. Art. 12 Abs. 1 RL 96/82/EG gestattet es vielmehr, den „störfalltechnisch“ ermittelten angemessenen Abstand zu unterschreiten, wenn im Einzelfall hinreichend gewichtige Belange für die Zulassung des Vorhabens streiten. In Betracht kommen insbesondere soziale, ökologische und wirtschaftliche Belange (EuGH, Urt. v. 15.9.2011 - C-53/10 - UPR 2011, 443; BVerwG, Urt. v. 20.12.2012 - 4 C 11.11 -BVerwGE 145, 290).

47

(3) In welcher Weise dieser Wertungsspielraum auszufüllen ist, gibt Art. 12 Abs. 1 RL 96/82/EG den Mitgliedstaaten nicht vor. Die Richtlinie lässt den Mitgliedstaaten in instrumenteller Hinsicht Spielräume, um der Berücksichtigungspflicht des Abstandserfordernisses - mit den Worten des EuGH - „in allgemeiner Weise bei der Aufstellung der Flächenausweisungs- oder Flächennutzungspläne“ oder - mangels einer Planung - „in spezifischer Weise ... beim Erlass von Entscheidungen über Baugenehmigungen“ nachzukommen (EuGH, Urt. v. 15.9.2011 - C-53/10 - UPR 2011, 443 Rn. 50; BVerwG, Urt. v. 20.12.2012 - 4 C 11.11 - BVerwGE 145, 290). Die Planungsbehörden sind deshalb nicht gehindert, die Pflicht zur Berücksichtigung angemessener Abstände auf die Genehmigungsbehörden zu übertragen (EuGH, Urt. v. 15.9.2011 - C-53/10 - a.a.O. Rn. 26).

48

(4) Entscheidet sich die Gemeinde für das Instrument der Bauleitplanung, ist den Erfordernissen des Art. 12 Abs. 1 RL 96/82/EG in planerischer Weise Rechnung zu tragen. Die von der Richtlinie geforderten Wertungsspielräume gehen im bauleitplanerischen Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) auf, in dessen Rahmen der Trennungsgrundsatz (§ 50 BImSchG) als Abwägungsdirektive zu beachten ist (BVerwG, Urt. v. 20.12.2012 - 4 C 11.11 -BVerwGE 145, 290; vgl. auch Beschl. v. 16.3.2010 - 4 BN 66.09 - NVwZ 2010, 1246; Beschl. v. 21.12.2011 - 4 B 14.11 - BauR 2012, 600). Den Anforderungen der RL 96/82/EG wird genügt, wenn im Rahmen der Abwägung auch die Belange des Störfallrechts und des Störfallschutzes beachtet werden (Reitberger, I+E 2012, 145; Berkemann, ZfBR 2010, 18; Moench/Henning, DVBl. 2009, 223; Steiff, NZBau 2007, 363; Hendler, DVBl. 2012, 532; Uechtritz, BauR 2012, 1039, Reidt, BauR 2012, 1182; Lau, DVBl. 2012, 678).

49

bb) Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist auch in Ansehung der im Planungsbereich vorhandenen Störfallbetriebe eine Ausweisung des von der Veränderungssperre erfassten Areals als Gewerbegebiet nicht auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen.

50

(1) Zwar wird im Rahmen einer Bauleitplanung dem störfallschutzrechtlichen Abstandsgebot nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2. RL 96/82/EG und in deren Umsetzung dem Trennungsgebot des § 50 Satz 1 BImSchG ein besonderes Gewicht in der planerischen Abwägung beigemessen werden müssen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 6.3.2008 - 10 D 103/06.NE - BRS 73 Nr. 33 [2008]). Gleichwohl ist das störfallschutzrechtliche Abstandsgebot im Einzelfall überwindbar. Insbesondere können geringere Abstände hingenommen werden, wenn - vor allem in bestehenden Gemengelagen - andere Maßnahmen zur Risikovorsorge festgesetzt werden (Reitberger, I+E 2012, 154). Eine ordnungsgemäße Abwägung setzt daher in erster Linie voraus, dass die vorhandenen Störfallbetriebe - oder bei projektbezogenen oder vorhabenbezogenen Bebauungsplänen die sich künftig ansiedelnden Störfallbetriebe - hinreichend erfasst werden und in Bezug auf diese der jeweilig angemessene Abstand ermittelt wird. Hierbei kann der Leitfaden der Kommission für Anlagesicherheit beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (KAS) „Empfehlungen für Abstände zwischen Betriebsbereichen nach der Störfall-Verordnung in schutzbedürftigen Gebieten im Rahmen der Bauleitplanung - Umsetzung § 50 BImSchG“ vom November 2010 eine Orientierungshilfe darstellen. Eine fehlerfreie Abwägung setzt nach zutreffender Ermittlung der Störfallbetriebe ferner voraus, dass die Belange des Störfallschutzes in ihrer Bedeutung richtig erkannt werden. Dies gilt insbesondere, wenn ausgehend von der konkreten Lage und Beschaffenheit des Betriebsbereichs eines Störfallbetriebs der hierauf bezogene angemessene Abstand unterschritten werden soll. Entscheidende Kriterien für die Gewichtung der Belange des Störfallschutzes werden insbesondere die Quantität und die Qualität der schutzbedürftigen Nutzungen sowie neben dem Ausmaß von möglichen Störfällen auch deren Eintrittswahrscheinlichkeit - soweit diagnostizierbar - sein.

51

(2) Neben der reinen Abstandswahrung können auch weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Auswirkungen von Störfällen in den Blick zu nehmen sein. Hierbei ist an passive Schutzmaßnahmen wie die Anlegung von Gräben, Mauern oder Wällen zu denken. Ferner können Festsetzungen zur Gebäudestellung und besondere Anforderungen an Gebäude, insbesondere Fenster, Türen und Lüftung in Betracht zu ziehen sein. Weiterhin können Gesichtspunkte der Koordinierung von Alarmierungs- und Evakuierungsplänen, deren Effektivität in städtebaulichen Verträgen sichergestellt werden können, bei der planerischen Bewältigung des Störfallschutzes mitbedacht werden. Bei all diesen Maßnahmen ist deren eigene Störfallanfälligkeit bei der Frage ihrer Effektivität zur Sicherstellung eines Störfallschutzes zu berücksichtigen.

52

Die vorgenannten Maßnahmen können auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB festsetzungsfähiger Inhalt eines Bebauungsplans sein. Ein weiteres Instrumentarium zur Bewältigung des Störfallschutzes bei einem Nebeneinander von Störfallbetrieb und anderen Nutzungen sind die in § 1 Abs. 4 - 9 BauNVO aufgeführten Möglichkeiten der vertikalen und horizontalen Innengliederung von Baugebieten einschließlich der Fremdkörperfestsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO. Hierbei kann eine In-Sich-Gliederung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO in Betracht kommen, der nicht nur eine Gliederung nach der Art der Betriebe und Anlagen ermöglicht, sondern auch nach besonderen Bedürfnissen sowie besonderen Eigenschaften (vgl. Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, 4. Aufl. 2010, Rn. 540 f.). Insoweit ist insbesondere auf § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO hinzuweisen, der in Bezug auf Gewerbe- und Industriegebiete bestimmt, dass diese auch im Verhältnis zueinander gegliedert werden können. § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO ermöglicht zudem beispielsweise einen Ausschluss bestimmter Nutzungen, die aufgrund ihrer Eigenart von der Störfallgefahr bereits vorhandener Störfallbetriebe in besonderem Maße betroffen sind. Diese bauleitplanerischen Instrumente sind geeignet, gerade bei der Überplanung von Gemengelagen mit bereits bestehenden Störfallbetrieben einen planungsrechtlichen Störfallschutz zu ermöglichen.

53

Das bauleitplanerische Instrumentarium bietet danach ausreichend Möglichkeiten für die Gemeinde, auch bei der Überplanung von Gemengelagen einen den Anforderungen der RL 96/82/EG genügenden Störfallschutz zu gewährleisten. Allein der Umstand, dass im räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre Störfallbetriebe vorhanden sind, führt daher nicht dazu, dass dem beabsichtigten Bebauungsplan tatsächliche oder rechtliche Hindernisse auf unabsehbare Zeit entgegenstehen. Dies gilt im vorliegenden Fall insbesondere auch deshalb, weil nicht der gesamte räumliche Geltungsbereich des beabsichtigen Bebauungsplans von den „Achtungsabständen“ erfasst wird, die nach dem von der Antragstellerin vorgelegten Standortgutachten zur Ermittlung von Achtungsabständen den darin liegenden Störfallbetrieben zugeordnet werden. Im Übrigen erfolgten gegenüber der Situation im Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens weitere Rückbaumaßnahmen.

54

c) Eine unzulässige Negativplanung, die - wie die Antragstellerin meint allein auf Verhinderung der von der Fa. Z... beabsichtigten Abfallentsorgungsanlage gerichtet ist, liegt gleichfalls nicht vor.

55

Eine Planung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht für den Erlass einer Veränderungssperre nicht aus. Sind positive Planungsvorstellungen nur vorgeschoben, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken, so handelt es sich um eine Negativplanung, die den Erlass einer Veränderungssperre nicht rechtfertigt (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138; Urt. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 – BVerwGE 144, 82).

56

Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind aber selbst dann nicht als „Negativplanung“ wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 BauGB unwirksam, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Sie sind vielmehr nur unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen und also vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern. Festsetzungen dürfen mithin nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht bereits dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung im Vordergrund steht. Denn auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde -Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 -DÖV 1991 S. 744; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.3.2005 - 3 S 1524/04 - VBlBW 2006, 142).

57

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt bei Anwendung dieser Grundsätze eine unzulässige Negativplanung nicht vor. Dies gilt selbst dann, wenn der Bauwunsch der Fa. Z... die Einleitung des Bauplanungsverfahrens mitbeeinflusst haben sollte. Das - oben - dargestellte positive Planungsziel der Antragsgegnerin beinhaltet notwendigerweise die Verhinderung weiterer Gewerbebetriebe mit für ein Industriegebiet typischen Nutzungen, wie dies von der Antragstellerin im Rahmen ihres „Ansiedlungsmanagements“ angestrebt wird. Das auf dem Grundstück der Antragstellerin beabsichtigte - und bereits zur Genehmigung gestellte - Vorhaben der Fa. Z... würde den derzeitigen von der Antragsgegnerin unerwünschten planungsrechtlichen Zustand perpetuieren und ihren konkreten Planungsabsichten zuwiderlaufen. Wenn die Antragsgegnerin den Bauwunsch der Fa. Z... zum Anlass genommen haben sollte, ihre ersichtlich von städtebaulichen Gründen getragenen Planungsabsichten mit den Instrumenten des Bauplanungsrechts zu sichern, kann dies daher rechtlich nicht beanstandet werden.

58

d) Schließlich führt auch der weitere Einwand der Antragstellerin, eine abwägungsgerechte Planung sei im vorliegenden Fall unter keinem möglichen Gesichtspunkt denkbar, nicht zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre.

59

Zu einer sachgerechten Abwägung im Zusammenhang mit dem Störfallschutz bei der Überplanung von Gemengelagen mit bereits vorhandenen Störfallbetrieben zählt zwar zweifellos nicht allein der Schutz von Nachbarschaft und Umweltgütern vor den Schadensfolgen im Falle eines Störfallereignisses. Vielmehr sind auch die Belange der Störfallbetriebe einschließlich etwaiger Erweiterungsinteressen abwägungsbedeutsam (§ 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. a BauGB). Es bestehen jedoch - entgegen der pauschalen Behauptung der Antragstellerin - keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass die Planung der Antragsgegnerin im Hinblick auf die Belange der im Plangebiet vorhandenen Störfallbetriebe sowie der grundrechtlich geschützten Freiheit des Betriebsinhabers (Art. 12 und Art. 14 GG) zwangsläufig zu keinem mit den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung vereinbaren Ergebnis führen wird.

60

Zudem unterliegt die Veränderungssperre selbst nicht dem allgemeinen Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 7 BauGB, sondern nur der Prüfung, ob sie zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich ist. Darauf, ob der noch nicht beschlossene künftige Bebauungsplan in seinen Festsetzungen möglicherweise dem Abwägungsgebot entsprechen wird, kommt es deshalb nicht an. Entscheidend ist allein, ob die beabsichtigte Planung auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.9.1992 - 4 NB 35.92 - DÖV 1993, 250; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.3.2005 - 3 S 1524/04 - VBlBW 2006, 170). Wie dargestellt, ist das hier der Fall.

61

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

62

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

63

Beschluss vom 10. März 2015

64

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 30.000,-- EUR festgesetzt.

65

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Gründe

19

Der Normenkontrollantrag bleibt ohne Erfolg.

I.

20

An der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags bestehen keine Bedenken.

21

Der Normenkontrollantrag ist statthaft, denn die Antragstellerin wendet sich gegen eine Veränderungssperre, die als Satzung nach dem Baugesetzbuch beschlossen worden ist und deren Gültigkeit vom erkennenden Senat gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO überprüft werden kann.

22

Der fristgemäß gestellte Antrag ist auch im Übrigen zulässig, insbesondere ist die Antragstellerin gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Denn ihre Antragsberechtigung ergibt sich aus ihrer Eigentümerstellung hinsichtlich des von der Veränderungssperre erfassten Grundstücks.

II.

23

Der Normenkontrollantrag ist jedoch nicht begründet.

24

Die Satzung der Antragsgegnerin über die Veränderungssperre leidet weder an formellen noch an materiellen Fehlern. Formelle Mängel sind nicht vorgetragen; solche sind auch nicht ersichtlich. Die Veränderungssperre ist insbesondere nicht deshalb unwirksam, weil der Gemeinderat über den Beschlussvorschlag, für den in der Anlage dargestellten Bereich den Bebauungsplan „Rheinvorland West“ aufzustellen und zur Sicherung der Bauleitplanung für das Plangebiet eine Veränderungssperre zu beschließen, nicht getrennt, sondern in einer Sitzung abgestimmt hat (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 5.8.2014 - 3 S 1673/12 - NVwZ-RR 2014, 931). Die Satzung steht auch in materiell-rechtlicher Hinsicht in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Voraussetzungen.

25

1. Eine Gemeinde kann gemäß § 14 Abs. 1 BauGB zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre beschließen mit dem Inhalt, dass Vorhaben im Sinne des § 29 BauGB nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden dürfen (Nr. 1) bzw. erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen, deren Veränderungen nicht genehmigungs-, zustimmungs- oder anzeigepflichtig sind, nicht vorgenommen werden dürfen (Nr. 2), sobald der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist. Auf Grund des vom Gemeinderat der Antragsgegnerin am 19.3.2013 erlassenen Aufstellungsbeschlusses für den Bebauungsplan „Rheinvorland West“ konnte mithin am 19.3.2013 auch die angegriffene Veränderungssperre beschlossen werden.

26

2. Allein der Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans genügt für die Wirksamkeit einer Satzung über eine Veränderungssperre jedoch nicht.

27

Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat. Das Mindestmaß an planerischen Vorstellungen, die vorliegen müssen, um eine Veränderungssperre zu rechtfertigen, muss - gewissermaßen als inhaltlicher Kontrollmaßstab des Konkretisierungsgebots - zugleich geeignet sein, die Entscheidung der Genehmigungsbehörde zu steuern, wenn sie über die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung zu befinden hat (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 BauGB mit Blick auf den praktisch wichtigsten öffentliche Belang, nämlich die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung). Diese Vorstellungen können sich nicht nur aus Niederschriften über die Gemeinderatssitzung, sondern auch aus allen anderen erkennbaren Unterlagen und Umständen ergeben. Hierzu kann beispielsweise auch die anderen Akten zu entnehmende oder bekannte Vorgeschichte gehören. Soll mit dem in Aufstellung befindlichen Bebauungsplan (auch) die Art der baulichen Nutzung gesteuert werden, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen, wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung fehlen (st. Rspr. vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.12.2013 – 4 BN 18.13 - BRS 81 Nr. 130 [2013]; Beschl. v. 22.1.2013 – 4 BN 7.13 – BBB 2013, Nr. 4, 61; Urt. v. 30.8.2012 – 4 C 1.11 – BVerwGE 144, 82; Beschl. v. 1.10 2009 – 4 BN 34.09 – NVwZ 2010, 42; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 26.6.2014 – 5 S 203/13 – ZfBR 2015, 163; Beschl. v. 14.11.2001 - 3 S 605/01 - VBlBW 2002, 200).

28

Für den Erlass einer Veränderungssperre ist jedoch keine Planreife erforderlich. Es ist insbesondere nicht erforderlich, dass bereits der angestrebte Baugebietstyp i. S. d. Baunutzungsverordnung feststeht. Es reicht aus, wenn absehbar ist, dass sich das von einer hinreichend konkreten positiven Konzeption getragene Planziel im Wege bauplanerischer Festsetzungen überhaupt erreichen lässt; die Auswahl der Mittel zur Realisierung des Planziels ist hingegen - ebenso wie die Lösung von Nutzungskonflikten - typischerweise Aufgabe der im Bebauungsplanverfahren vorzunehmenden planerischen Abwägung (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.9.2007 – 8 S 1584/06 – VBlBW 2008, 143; Urt. v. 24.11.2005 - 8 S 794/05 - VBlBW 2006, 275).

29

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die angefochtene Veränderungssperre nicht zu beanstanden.

30

a) In der Beschlussvorlage vom 14.3.2013 zur Aufstellung des Bebauungsplans „Rheinvorland West“ wird ausgeführt, dass sich für das Industrieareal der Antragstellerin ein grundlegender Wandel abzeichne. Die Antragstellerin habe in den vergangenen Jahren ganz erhebliche Teile der Produktion eingestellt bzw. an andere Standorte außerhalb Grenzachs verlagert. Der Restrukturierungsprozess des Areals habe unmittelbar nach Übernahme der C... durch die Antragstellerin im Jahre 2009 begonnen. Im Jahr 2011 sei für den Standort Grenzach von der Antragstellerin ein Rückbauplan mit mehreren Phasen vorgelegt worden, der für den Zeitraum von 2011 bis 2013 den Abbruch von etwa 2/3 aller Gebäude vorsehe. Mittlerweile sei der größte Teil der Gebäude (Phase 1 und 2) bereits abgebrochen worden, die Phase 3 solle noch 2013 abgeschlossen werden. Ein parallel zum Rückbauplan der Antragstellerin in 2012 vorgelegter Entwicklungsplan habe den Verbleib eines sogenannten ...-Kernbereiches vorgesehen, in dem weiterhin chemische Produktion stattfinden solle, die übrigen Flächen sollten für andere industrielle und/oder gewerbliche Nutzungen zur Verfügung stehen. Die Antragstellerin wolle das vormals allein genutzte Areal öffnen und neuen unterschiedlichen Nutzern und Nutzungen zuführen. Daraus ergebe sich die Notwendigkeit, die zukünftige Nutzung des Areals aktiv zu steuern. Ziel der Gemeinde sei es, Teile dieses Industrieareals zu einem Gewerbe- und Dienstleistungsstandort hoher Qualität zu entwickeln. Damit sollten gleichzeitig die Qualitäten des unmittelbar angrenzenden Ortes Grenzach wiederbelebt und gestärkt werden. Diesen Zielen entgegenstehende Nutzungen sollten innerhalb des Areals künftig nicht mehr zulässig sein.

31

Im Weiteren wird in der Beschlussvorlage ausgeführt, ursprünglich sei vorgesehen worden, als flexible Grundlage für die schrittweise Umsetzung der Planungsziele eine Kernzone industrieller Nutzung mit kompatiblen gewerblichen Nutzungen in breiten Randbereichen zu schaffen. Dieser Rahmenplan, der bereichsweise mit dem von der Antragstellerin 2012 vorgelegten Entwicklungsplan prinzipiell übereingestimmt habe (z. B. Gewerbenutzungen in verschiedenen Bereichen des Areals), sei auf der Grundlage der jüngsten Aussagen von Februar 2013 zwischenzeitlich in Teilflächen weiterentwickelt worden. Im Rahmen eines Gesprächstermins zwischen der Gemeinde und der ...-Konzernleitung am 14.2.2013 sei seitens der Antragstellerin jedoch eindeutig klargestellt worden, dass mit eigenen Investitionen in neue Produktionen nicht zu rechnen sei. Auch auf wiederholte Nachfrage habe die Antragstellerin keinerlei Aussagen über die Zukunft und den Verbleib der bestehenden Produktion machen wollen. Die städtebaulichen Überlegungen gingen nunmehr dahin, auf die planerische Ausweisung eines sog. industriellen Kerns (mit planungsrechtlicher Ausweisung als „Industriegebiet“) im Bereich der Antragstellerin zugunsten einer verbesserten Gewerbe- und Dienstleistungsentwicklung vollständig zu verzichten. Der Bestandschutz der genehmigten und noch vorhandenen industriellen Nutzung werde davon selbstverständlich nicht berührt. In den vergangenen Jahren sei für Grenzach-Wyhlen eine nachweisbare, kontinuierliche Nachfrage nach Grundstücken für gewerbliche Nutzungen verschiedenster Art zu verzeichnen. Um der Nachfrage gerecht zu werden, müsse die Gemeinde mittelfristig ein neues Gewerbegebiet planungsrechtlich etablieren und erschließen. Dem Bedarf an Flächen für eine gewerbliche Entwicklung stehe jedoch ein wesentlich geringerer Bedarf an Flächen für neue industrielle Nutzungen entgegen, sodass die im ...-Areal freiwerdenden Flächen für eine gewerbliche Entwicklung durchaus zur Verfügung stehen könnten. Dies würde vor allem auch dem landesplanerischen Ziel der Innenentwicklung vor Neuerschließung entsprechen.

32

b) Die Antragsgegnerin hat danach hinreichend konkrete und positive Planungsvorstellungen für das Gebiet des aufzustellenden Bebauungsplans „Rheinvorland West“ entwickelt. Den Erwägungen lässt sich unschwer entnehmen, dass die Antragsgegnerin beabsichtigt, den vorgesehenen Planungsraum als Gewerbegebiet auszuweisen und dies auch bereits näher begründet hat.

33

3. Der angefochtenen Veränderungssperre mangelt es auch nicht an dem erforderlichen Sicherungsbedürfnis.

34

Eine Veränderungssperre ist als Sicherungsmittel ungeeignet und damit unwirksam, wenn die beabsichtigte Bauleitplanung zwar im oben aufgezeigten Sinne schon hinreichend konkretisiert ist, aber von vornherein verfehlt ist. Solches ist anzunehmen, wenn sich das erkennbare Planungsziel im Wege planerischer Festsetzung nicht erreichen lässt oder wenn dieses der Förderung von Zielen dient, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind, oder wenn der beabsichtigte Bauleitplan schon jetzt erkennbar schlechterdings nicht behebbare rechtliche Mängel aufweist (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.12.1969 - IV C 105.66 - BVerwGE 34, 301; Urt. v. 16.12.1988 - 4 C 48.86 - BVerwGE 81, 111; Beschl. v. 21.12.1993 - 4 NB 40.93 - NVwZ 1994, 685; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.3.2005 - 3 S 1524/04 - VBlBW 2006, 142; Beschl. v. 14.11.2001 - 3 S 605/01 - VBlBW 2002, 200).

35

Anknüpfungspunkt für die Beurteilung, ob sich nach diesen Maßgaben die Veränderungssperre als ungeeignet und damit als unwirksam erweist, ist § 1 Abs. 3 BauGB. Danach haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Nicht erforderlich in diesem Sinn und damit unzulässig ist ein Bebauungsplan, der aus zwingenden rechtlichen Gründen vollzugsunfähig ist oder der auf unabsehbare Zeit aus tatsächlichen Gründen keine Aussicht auf Verwirklichung bietet (BVerwG, Beschl. v. 8.9.1999 - 4 BN 14.99 - ZfBR 2000, 275; Beschl. v. 11.5.1999 - 4 BN 15.99 - NVwZ 1999, 1338 m.w.N.; BayVGH, Urt. v. 23.12.1998 - 26 N 98.1675 - BauR 1999, 873). Dies ist dann anzunehmen, wenn keinerlei Anhaltspunkte für eine Realisierung der Planung gegeben sind (VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 14.11.2001 - 3 S 605/01 - VBlBW 2002, 200; Urt. v. 7.12.1998 - 3 S 3113/97 - VBlBW 1999, 174; Urt. v. 25.10.1996 - 5 S 1040/95 -) bzw. wenn von Anfang an feststeht, dass mit der Verwirklichung des Bebauungsplans oder einzelner Festsetzungen aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen auf absehbare Zeit nicht gerechnet werden kann (BVerwG, Urt. v. 6.5.1993 - 4 C 15.91 - NVwZ 1994, 274 m.w.N.).

36

Nach diesen Maßgaben unterliegt das Sicherungsbedürfnis der angefochtenen Veränderungssperre keinen rechtlichen Bedenken. Die dagegen unter dem Gesichtspunkt der mangelnden Erforderlichkeit des beabsichtigten Bebauungsplans erhobenen Einwendungen der Antragstellerin greifen nicht durch.

37

a) Zunächst ist festzustellen, dass die Antragsgegnerin bei der Fassung des Aufstellungsbeschlusses entgegen der Auffassung der Antragstellerin von zutreffenden Tatsachen ausgegangen ist. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf die bereits in der Beschlussvorlage dargelegten Rückbauaktivitäten, die auch nach dem Beschluss vom 19.3.2013 über die Veränderungssperre in der Folgezeit fortgesetzt wurden. Dies bestätigt der Vergleich der Gebäudebestandssituation auf dem Grundstück der Antragstellerin im Jahr 2012 und 2014, wie er auf den von der Antragsgegnerin vorgelegten Luftbildern dokumentiert wird. Diesen ist ein deutlicher Gebäuderückbau zu entnehmen. Auch in dem von der Antragstellerin vorgelegten - von Dr. H. Spangenberger erstellten - Standortgutachten der Gesellschaft für Anlagen- und Betriebssicherheit mbH. für die Antragsgegnerin zur Ermittlung von Achtungsabständen auf Basis des Leitfadens KAS-18 für die Betreiber ... GmbH, ...... GmbH, ...-... GmbH & Co. KG am Standort Grenzach und ... GmbH am Standort Wyhlen vom Oktober 2013 (im Folgenden: Standortgutachten zur Ermittlung von Achtungsabständen) wird mehrfach darauf hingewiesen, dass einige der in den Bildern dargestellten Gebäude zwischenzeitlich zurückgebaut worden seien bzw. sich im Rückbau befänden. Die Richtigkeit der Annahmen der Antragsgegnerin wird schließlich durch das von der Antragstellerin selbst dargelegte „Ansiedlungsmanagement“ für ihr Areal - insbesondere im Hinblick auf die Ansiedlung fremder Unternehmen industriellen Charakters - bestätigt.

38

b) Der Einwand der Antragstellerin, sie wolle die industriellen Produktionsanlagen fortführen, weshalb wegen der bestandsgeschützten andersartigen Bebauung und Nutzung ihres Grundstücks der Bebauungsplan auf Dauer oder jedenfalls auf unabsehbare Zeit nicht vollzugsfähig sei, greift nicht durch.

39

Die Vollzugsfähigkeit eines Bebauungsplans wird grundsätzlich nicht allein dadurch in Frage gestellt, dass seine Festsetzungen mit den bestehenden tatsächlichen Verhältnissen im Plangebiet nicht (voll) übereinstimmen. Denn die Planungsbefugnis der Gemeinde umfasst auch das Recht, sich im Interesse der langfristigen städtebaulichen Entwicklung eines Gebiets über die tatsächlichen Verhältnisse hinwegzusetzen (vgl. BVerwG, Urt. v. 31.8.2000 - 4 CN 6.99 - BVerwGE 112, 41; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 10.7.2014 - 8 S 1202/12 -; Urt. v. 6.2.2014 - 3 S 207/13 - VBlBW 2015, 37; vgl. auch BayVGH, Urt. v. 13.11.2013 - 1 N 11.2263 - juris).

40

Was im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB erforderlich ist, bestimmt sich maßgeblich nach der jeweiligen planerischen Konzeption. Welche städtebaulichen Ziele die Gemeinde sich setzt, liegt in ihrem planerischen Ermessen. Der Gesetzgeber ermächtigt sie, die „Städtebaupolitik“ zu betreiben, die ihren städtebaulichen Ordnungsvorstellungen entspricht. Hierzu gehört auch die Entscheidung, in welchem Umfang sie Gemeindegebietsteile zur Unterbringung von Gewerbebetrieben zur Verfügung stellt.

41

Nicht erforderlich im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB sind nur solche Bauleitpläne, die einer positiven Planungskonzeption entbehren und ersichtlich der Förderung von Zielen dienen, für deren Verwirklichung die Planungsinstrumente des Baugesetzbuches nicht bestimmt sind. Ist es - wie im vorliegenden Fall - das erklärte Ziel der Gemeinde, dem Gewerbe ein größeres Maß an Entfaltungsmöglichkeiten zu sichern, so hängt die Planungsbefugnis nach § 1 Abs. 3 BauGB nicht von dem Nachweis ab, dass hierfür deshalb ein unabweisbares Bedürfnis vorhanden ist, weil von Seiten des Gewerbes ein spürbarer Nachfragedruck besteht. Erforderlich ist eine bauleitplanerische Regelung nicht nur dann, wenn sie dazu dient, Entwicklungen, die bereits im Gange sind, in geordnete Bahnen zu lenken, sondern auch dann, wenn die Gemeinde die planerischen Voraussetzungen schafft, die es ermöglichen, einer Bedarfslage gerecht zu werden, die sich erst für die Zukunft abzeichnet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.5.1999 – 4 BN 15.99 – NVwZ 1999, 1338; Beschl. v. 8.9.1999 - 4 BN 14.99 - ZfBR 2000, 275).

42

Vor dem Hintergrund der auf dem Areal der Antragstellerin stattfindenden Veränderungen erscheint das - oben dargestellte - bauplanerische Konzept der Antragsgegnerin im maßgeblichen Zeitpunkt des Aufstellungsbeschlusses und dem Erlass der streitgegenständlichen Veränderungssperre nicht als von vornherein vollzugsunfähig. Die Konflikte, die ein Nebeneinander von gewerblichen und industriellen Nutzungen gegebenenfalls hervorrufen, können gerade mit Blick auf die in § 1 Abs. 4 bis Abs. 9 BauNVO aufgeführten bauleitplanerischen Instrumente der vertikalen und horizontalen Gliederung von Baugebieten und die von § 1 Abs. 10 BauNVO begründete Möglichkeit, Erweiterungen, Änderungen, Nutzungsänderungen und Erneuerungen bestimmter vorhandener baulicher und sonstiger Anlagen für allgemein oder ausnahmsweise zulässig zu erklären (vgl. hierzu Nonnenmacher/Thomale, VBlBW 2011, 89), bauplanungsrechtlich in zulässiger Weise bewältigt werden.

43

c) Die Antragstellerin meint weiter, dem beabsichtigten Bebauungsplan mangele es deshalb an der Erforderlichkeit, weil ihre Industrieanlagen - zumindest teilweise - Störfallbetriebe im Sinne der Richtlinie 96/82/EG des Rates zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen in der Fassung der Richtlinie 2003/105/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2003 zur Änderung der vorgenannten Richtlinie - Seveso II-RL - (im Folgenden: RL 96/82/EG) seien. Wegen des gebotenen angemessenen Abstands zu ihnen sei eine Ausweisung des Grundstücks als Gewerbegebiet auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen. Der angefochtenen Veränderungssperre fehle es daher an der erforderlichen Sicherungsfähigkeit. Auch dem vermag der Senat nicht zu folgen.

44

aa) Nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2 RL 96/82/EG sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass in ihrer Politik der Flächenausweisung oder Flächennutzung und/oder anderen einschlägigen Politiken sowie den Verfahren für die Durchführung dieser Politiken langfristig dem Erfordernis Rechnung getragen wird, dass zwischen den unter diese Richtlinie fallenden Betrieben einerseits und Wohngebieten, öffentlich genutzten Gebäuden und Gebieten, wichtigen Verkehrswegen (so weit wie möglich), Freizeitgebieten und unter dem Gesichtspunkt des Naturschutzes besonders wertvollen bzw. besonders empfindlichen Gebieten andererseits ein angemessener Abstand gewahrt bleibt und dass bei bestehenden Betrieben zusätzliche technische Maßnahmen nach Artikel 5 ergriffen werden, damit es zu keiner Zunahme der Gefährdung der Bevölkerung kommt (ebenso Art. 13 Abs. 2 der Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16.12.2003 zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen - Seveso III-RL -, die nach ihrem Art. 32 Abs. 1 mit Wirkung vom 1.6.2015 an die Stelle der RL 96/82/EG tritt).

45

(1) Auf welche Weise diese Anforderungen erfüllt werden, richtet sich zunächst danach, ob die Genehmigung eines konkreten Vorhabens in der Nachbarschaft des Störfallbetriebs in Rede steht oder ob mit den Mitteln des Planungsrechts Nutzungsmöglichkeiten im Bereich eines Störfallbetriebs geschaffen werden sollen. In beiden Fällen ist - in einem ersten Schritt - der angemessene Abstand des vorhandenen Störfallbetriebs entweder zu dem zur Genehmigung gestellten konkreten Vorhaben oder den Vorhaben, die nach der Planung grundsätzlich zulassungsfähig sind, zu ermitteln. Liegen diese Vorhaben innerhalb des ermittelten angemessenen Abstands, führt dies zu einer Berücksichtigungspflicht entweder der Genehmigungsbehörde oder des Planungsträgers.

46

(2) Wenn auch mit jedem Vorhaben, das den angemessenen Abstand unterschreitet, der störfallrechtlich unerwünschte Zustand in der Regel weiter verfestigt wird, zwingt Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie 96/82/EG und die sich hieraus ergebende Berücksichtigungspflicht die Genehmigungsbehörden oder den Planungsträger nicht dazu, Neuansiedlungen in der Nachbarschaft eines Störfallbetriebs ausnahmslos abzulehnen und das Abstandskriterium damit zum alleinigen Genehmigungs- oder Ablehnungskriterium zu machen oder - im Falle einer Planung - zu unterlassen. Art. 12 Abs. 1 RL 96/82/EG gestattet es vielmehr, den „störfalltechnisch“ ermittelten angemessenen Abstand zu unterschreiten, wenn im Einzelfall hinreichend gewichtige Belange für die Zulassung des Vorhabens streiten. In Betracht kommen insbesondere soziale, ökologische und wirtschaftliche Belange (EuGH, Urt. v. 15.9.2011 - C-53/10 - UPR 2011, 443; BVerwG, Urt. v. 20.12.2012 - 4 C 11.11 -BVerwGE 145, 290).

47

(3) In welcher Weise dieser Wertungsspielraum auszufüllen ist, gibt Art. 12 Abs. 1 RL 96/82/EG den Mitgliedstaaten nicht vor. Die Richtlinie lässt den Mitgliedstaaten in instrumenteller Hinsicht Spielräume, um der Berücksichtigungspflicht des Abstandserfordernisses - mit den Worten des EuGH - „in allgemeiner Weise bei der Aufstellung der Flächenausweisungs- oder Flächennutzungspläne“ oder - mangels einer Planung - „in spezifischer Weise ... beim Erlass von Entscheidungen über Baugenehmigungen“ nachzukommen (EuGH, Urt. v. 15.9.2011 - C-53/10 - UPR 2011, 443 Rn. 50; BVerwG, Urt. v. 20.12.2012 - 4 C 11.11 - BVerwGE 145, 290). Die Planungsbehörden sind deshalb nicht gehindert, die Pflicht zur Berücksichtigung angemessener Abstände auf die Genehmigungsbehörden zu übertragen (EuGH, Urt. v. 15.9.2011 - C-53/10 - a.a.O. Rn. 26).

48

(4) Entscheidet sich die Gemeinde für das Instrument der Bauleitplanung, ist den Erfordernissen des Art. 12 Abs. 1 RL 96/82/EG in planerischer Weise Rechnung zu tragen. Die von der Richtlinie geforderten Wertungsspielräume gehen im bauleitplanerischen Abwägungsgebot (§ 1 Abs. 7, § 2 Abs. 3 BauGB) auf, in dessen Rahmen der Trennungsgrundsatz (§ 50 BImSchG) als Abwägungsdirektive zu beachten ist (BVerwG, Urt. v. 20.12.2012 - 4 C 11.11 -BVerwGE 145, 290; vgl. auch Beschl. v. 16.3.2010 - 4 BN 66.09 - NVwZ 2010, 1246; Beschl. v. 21.12.2011 - 4 B 14.11 - BauR 2012, 600). Den Anforderungen der RL 96/82/EG wird genügt, wenn im Rahmen der Abwägung auch die Belange des Störfallrechts und des Störfallschutzes beachtet werden (Reitberger, I+E 2012, 145; Berkemann, ZfBR 2010, 18; Moench/Henning, DVBl. 2009, 223; Steiff, NZBau 2007, 363; Hendler, DVBl. 2012, 532; Uechtritz, BauR 2012, 1039, Reidt, BauR 2012, 1182; Lau, DVBl. 2012, 678).

49

bb) Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist auch in Ansehung der im Planungsbereich vorhandenen Störfallbetriebe eine Ausweisung des von der Veränderungssperre erfassten Areals als Gewerbegebiet nicht auf unabsehbare Zeit ausgeschlossen.

50

(1) Zwar wird im Rahmen einer Bauleitplanung dem störfallschutzrechtlichen Abstandsgebot nach Art. 12 Abs. 1 Unterabs. 2. RL 96/82/EG und in deren Umsetzung dem Trennungsgebot des § 50 Satz 1 BImSchG ein besonderes Gewicht in der planerischen Abwägung beigemessen werden müssen (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 6.3.2008 - 10 D 103/06.NE - BRS 73 Nr. 33 [2008]). Gleichwohl ist das störfallschutzrechtliche Abstandsgebot im Einzelfall überwindbar. Insbesondere können geringere Abstände hingenommen werden, wenn - vor allem in bestehenden Gemengelagen - andere Maßnahmen zur Risikovorsorge festgesetzt werden (Reitberger, I+E 2012, 154). Eine ordnungsgemäße Abwägung setzt daher in erster Linie voraus, dass die vorhandenen Störfallbetriebe - oder bei projektbezogenen oder vorhabenbezogenen Bebauungsplänen die sich künftig ansiedelnden Störfallbetriebe - hinreichend erfasst werden und in Bezug auf diese der jeweilig angemessene Abstand ermittelt wird. Hierbei kann der Leitfaden der Kommission für Anlagesicherheit beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (KAS) „Empfehlungen für Abstände zwischen Betriebsbereichen nach der Störfall-Verordnung in schutzbedürftigen Gebieten im Rahmen der Bauleitplanung - Umsetzung § 50 BImSchG“ vom November 2010 eine Orientierungshilfe darstellen. Eine fehlerfreie Abwägung setzt nach zutreffender Ermittlung der Störfallbetriebe ferner voraus, dass die Belange des Störfallschutzes in ihrer Bedeutung richtig erkannt werden. Dies gilt insbesondere, wenn ausgehend von der konkreten Lage und Beschaffenheit des Betriebsbereichs eines Störfallbetriebs der hierauf bezogene angemessene Abstand unterschritten werden soll. Entscheidende Kriterien für die Gewichtung der Belange des Störfallschutzes werden insbesondere die Quantität und die Qualität der schutzbedürftigen Nutzungen sowie neben dem Ausmaß von möglichen Störfällen auch deren Eintrittswahrscheinlichkeit - soweit diagnostizierbar - sein.

51

(2) Neben der reinen Abstandswahrung können auch weitere Maßnahmen zur Reduzierung der Auswirkungen von Störfällen in den Blick zu nehmen sein. Hierbei ist an passive Schutzmaßnahmen wie die Anlegung von Gräben, Mauern oder Wällen zu denken. Ferner können Festsetzungen zur Gebäudestellung und besondere Anforderungen an Gebäude, insbesondere Fenster, Türen und Lüftung in Betracht zu ziehen sein. Weiterhin können Gesichtspunkte der Koordinierung von Alarmierungs- und Evakuierungsplänen, deren Effektivität in städtebaulichen Verträgen sichergestellt werden können, bei der planerischen Bewältigung des Störfallschutzes mitbedacht werden. Bei all diesen Maßnahmen ist deren eigene Störfallanfälligkeit bei der Frage ihrer Effektivität zur Sicherstellung eines Störfallschutzes zu berücksichtigen.

52

Die vorgenannten Maßnahmen können auf der Grundlage des § 9 Abs. 1 Nr. 24 BauGB festsetzungsfähiger Inhalt eines Bebauungsplans sein. Ein weiteres Instrumentarium zur Bewältigung des Störfallschutzes bei einem Nebeneinander von Störfallbetrieb und anderen Nutzungen sind die in § 1 Abs. 4 - 9 BauNVO aufgeführten Möglichkeiten der vertikalen und horizontalen Innengliederung von Baugebieten einschließlich der Fremdkörperfestsetzung nach § 1 Abs. 10 BauNVO. Hierbei kann eine In-Sich-Gliederung nach § 1 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 BauNVO in Betracht kommen, der nicht nur eine Gliederung nach der Art der Betriebe und Anlagen ermöglicht, sondern auch nach besonderen Bedürfnissen sowie besonderen Eigenschaften (vgl. Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, 4. Aufl. 2010, Rn. 540 f.). Insoweit ist insbesondere auf § 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO hinzuweisen, der in Bezug auf Gewerbe- und Industriegebiete bestimmt, dass diese auch im Verhältnis zueinander gegliedert werden können. § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO ermöglicht zudem beispielsweise einen Ausschluss bestimmter Nutzungen, die aufgrund ihrer Eigenart von der Störfallgefahr bereits vorhandener Störfallbetriebe in besonderem Maße betroffen sind. Diese bauleitplanerischen Instrumente sind geeignet, gerade bei der Überplanung von Gemengelagen mit bereits bestehenden Störfallbetrieben einen planungsrechtlichen Störfallschutz zu ermöglichen.

53

Das bauleitplanerische Instrumentarium bietet danach ausreichend Möglichkeiten für die Gemeinde, auch bei der Überplanung von Gemengelagen einen den Anforderungen der RL 96/82/EG genügenden Störfallschutz zu gewährleisten. Allein der Umstand, dass im räumlichen Geltungsbereich der Veränderungssperre Störfallbetriebe vorhanden sind, führt daher nicht dazu, dass dem beabsichtigten Bebauungsplan tatsächliche oder rechtliche Hindernisse auf unabsehbare Zeit entgegenstehen. Dies gilt im vorliegenden Fall insbesondere auch deshalb, weil nicht der gesamte räumliche Geltungsbereich des beabsichtigen Bebauungsplans von den „Achtungsabständen“ erfasst wird, die nach dem von der Antragstellerin vorgelegten Standortgutachten zur Ermittlung von Achtungsabständen den darin liegenden Störfallbetrieben zugeordnet werden. Im Übrigen erfolgten gegenüber der Situation im Zeitpunkt der Erstellung des Gutachtens weitere Rückbaumaßnahmen.

54

c) Eine unzulässige Negativplanung, die - wie die Antragstellerin meint allein auf Verhinderung der von der Fa. Z... beabsichtigten Abfallentsorgungsanlage gerichtet ist, liegt gleichfalls nicht vor.

55

Eine Planung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht für den Erlass einer Veränderungssperre nicht aus. Sind positive Planungsvorstellungen nur vorgeschoben, um eine in Wahrheit auf bloße Verhinderung gerichtete Planung zu verdecken, so handelt es sich um eine Negativplanung, die den Erlass einer Veränderungssperre nicht rechtfertigt (BVerwG, Urt. v. 19.2.2004 - 4 CN 16.03 - BVerwGE 120, 138; Urt. v. 30.8.2012 - 4 C 1.11 – BVerwGE 144, 82).

56

Festsetzungen in einem Bebauungsplan sind aber selbst dann nicht als „Negativplanung“ wegen Verstoßes gegen § 1 Abs. 3 BauGB unwirksam, wenn ihr Hauptzweck in der Verhinderung bestimmter städtebaulich relevanter Nutzungen besteht. Sie sind vielmehr nur unzulässig, wenn sie nicht dem planerischen Willen der Gemeinde entsprechen und also vorgeschoben sind, um eine andere Nutzung zu verhindern. Festsetzungen dürfen mithin nicht nur das vorgeschobene Mittel sein, um einen Bauwunsch zu durchkreuzen. Letzteres kann aber nicht bereits dann angenommen werden, wenn die negative Zielrichtung im Vordergrund steht. Denn auch eine zunächst nur auf die Verhinderung einer - aus der Sicht der Gemeinde -Fehlentwicklung gerichtete Planung kann einen Inhalt haben, der rechtlich nicht zu beanstanden ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.12.1990 - 4 NB 8.90 -DÖV 1991 S. 744; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.3.2005 - 3 S 1524/04 - VBlBW 2006, 142).

57

Entgegen der Auffassung der Antragstellerin liegt bei Anwendung dieser Grundsätze eine unzulässige Negativplanung nicht vor. Dies gilt selbst dann, wenn der Bauwunsch der Fa. Z... die Einleitung des Bauplanungsverfahrens mitbeeinflusst haben sollte. Das - oben - dargestellte positive Planungsziel der Antragsgegnerin beinhaltet notwendigerweise die Verhinderung weiterer Gewerbebetriebe mit für ein Industriegebiet typischen Nutzungen, wie dies von der Antragstellerin im Rahmen ihres „Ansiedlungsmanagements“ angestrebt wird. Das auf dem Grundstück der Antragstellerin beabsichtigte - und bereits zur Genehmigung gestellte - Vorhaben der Fa. Z... würde den derzeitigen von der Antragsgegnerin unerwünschten planungsrechtlichen Zustand perpetuieren und ihren konkreten Planungsabsichten zuwiderlaufen. Wenn die Antragsgegnerin den Bauwunsch der Fa. Z... zum Anlass genommen haben sollte, ihre ersichtlich von städtebaulichen Gründen getragenen Planungsabsichten mit den Instrumenten des Bauplanungsrechts zu sichern, kann dies daher rechtlich nicht beanstandet werden.

58

d) Schließlich führt auch der weitere Einwand der Antragstellerin, eine abwägungsgerechte Planung sei im vorliegenden Fall unter keinem möglichen Gesichtspunkt denkbar, nicht zur Unwirksamkeit der Veränderungssperre.

59

Zu einer sachgerechten Abwägung im Zusammenhang mit dem Störfallschutz bei der Überplanung von Gemengelagen mit bereits vorhandenen Störfallbetrieben zählt zwar zweifellos nicht allein der Schutz von Nachbarschaft und Umweltgütern vor den Schadensfolgen im Falle eines Störfallereignisses. Vielmehr sind auch die Belange der Störfallbetriebe einschließlich etwaiger Erweiterungsinteressen abwägungsbedeutsam (§ 1 Abs. 6 Nr. 8 Buchst. a BauGB). Es bestehen jedoch - entgegen der pauschalen Behauptung der Antragstellerin - keine greifbaren Anhaltspunkte dafür, dass die Planung der Antragsgegnerin im Hinblick auf die Belange der im Plangebiet vorhandenen Störfallbetriebe sowie der grundrechtlich geschützten Freiheit des Betriebsinhabers (Art. 12 und Art. 14 GG) zwangsläufig zu keinem mit den Anforderungen an eine ordnungsgemäße Abwägung vereinbaren Ergebnis führen wird.

60

Zudem unterliegt die Veränderungssperre selbst nicht dem allgemeinen Abwägungsgebot gemäß § 1 Abs. 7 BauGB, sondern nur der Prüfung, ob sie zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich ist. Darauf, ob der noch nicht beschlossene künftige Bebauungsplan in seinen Festsetzungen möglicherweise dem Abwägungsgebot entsprechen wird, kommt es deshalb nicht an. Entscheidend ist allein, ob die beabsichtigte Planung auf ein Ziel gerichtet ist, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung zulässigerweise erreicht werden kann (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.9.1992 - 4 NB 35.92 - DÖV 1993, 250; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 3.3.2005 - 3 S 1524/04 - VBlBW 2006, 170). Wie dargestellt, ist das hier der Fall.

61

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

62

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

63

Beschluss vom 10. März 2015

64

Der Streitwert für das Verfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG endgültig auf 30.000,-- EUR festgesetzt.

65

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.