Verwaltungsgericht Köln (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2005-11-24, Aktenzeichen 15 K 1790/04
ECLI:DE:VGK:2005:1124.15K1790.04.00

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin.

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T a t b e s t a n d :

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Die Klägerin steht als Zolloberinspektorin in den Diensten des Zollkriminalamtes
(ZKA) in L. . Sie wird dort als Sachbearbeiterin im Arbeitsbereich III 1/1 (Durchfüh-
rung der zwischenstaatlichen Rechts- und Amtshilfe) eingesetzt. Nach der Dienst-
postenbeschreibung gehört zu den prägenden Aufgaben ihres Arbeitsbereichs die
Durchführung von Amtshilfeersuchen der Länder Estland, Großbritannien, Lettland,
Litauen, Indien, Israel und Russland.

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Mit Wirkung zum 01.01.2002 kam es infolge des 6. Besoldungsänderungsgeset-
zes zu einer Neufassung der Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsordnun-
gen A und B. Während bis zu der Gesetzesänderung das so genannte Dienststellen-
prinzip galt, steht nunmehr im Bereich der Zollverwaltung die Polizeizulage nur noch
den mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten zu.

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Diese Änderung wirkte sich zunächst nicht auf die Bezüge der Klägerin aus. An-
lässlich einer Ausschreibung im Sommer 2003 wurde der Arbeitsbereich III 1 des
ZKA vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) nicht als zulageberechtigend an-
gesehen. In der Folgezeit wurde die Klägerin unter dem 25.08.2003 darauf hingewie-
sen, dass ihre Aufgaben nicht der vom BMF herausgegebenen Positivliste unterfie-
len.

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Mit Festsetzungsbescheid der Oberfinanzdirektion (OFD) Köln vom 09.10.2003
wurde der Klägerin mitgeteilt, dass die Polizeizulage ab dem 01.09.2003 wegfalle
und sie stattdessen eine Ausgleichszulage nach § 13 Abs. 2 BBesG erhalte.

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Hiergegen wandte sich die Klägerin mit Widerspruch vom 12.11.2003. Zur Be-
gründung legte sie ihre Auffassung dar, wonach sie mit vollzugspolizeilichen Aufga-
ben betraut sei. So gehörten zu ihrem Aufgabenkreis Gefahrenabwehr, Strafverfol-
gung sowie die Koordinierung des Zollfahndungsdienstes. Dementsprechend sei sie
auch zur Anwendung unmittelbaren Zwanges berechtigt. Ferner sei sie an den Ge-
fahrenabwehr- und Strafverfolgungsmaßnahmen des Zollfahndungsdienstes beteiligt,
zum Teil direkt vor Ort und in Schichtarbeit. Auch vollziehe sie richterliche Beschlüs-
se. Die Klägerin vertrat die Auffassung, sie erfülle das typische Tätigkeitsbild einer
Vollzugsbeamtin: Ihre Tätigkeit diene dem Schutz der Mitbürger, der Wirtschaft und
des Fiskus. Sie müsse häufig unter Zeitdruck schwierige Entscheidungen treffen.
Zudem müsse sie zumindest ständig bereit sein, zur Aufgabenerfüllung erforderli-
chenfalls auch Leben und Gesundheit zu riskieren.
Schließlich machte die Klägerin hilfsweise geltend, eine Ausgleichszulage stehe ihr
nach § 83 BBesG und nicht nach § 13 Abs. 2 BBesG zu.

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Der Widerspruch der Klägerin wurde mit Widerspruchsbescheid der OFD Köln
vom 06.02.2004 zurückgewiesen, soweit es um die Einstellung der Polizeizulage
ging. Hinsichtlich der Ausgleichszulage wurde dem Widerspruch abgeholfen und der
Klägerin wurde ab dem 01.01.2002 eine Ausgleichszulage nach § 83 BBesG ge-
währt.

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Die Klägerin hat am 04.03.2004 Klage erhoben, mit der sie ihr auf Fortzahlung
der Polizeizulage gerichtetes Begehren weiterverfolgt. Zunächst rügt sie, dass be-
reits die Änderung der Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsordnungen A
und B gegen Art. 3 GG verstoße, weil die Polizeivollzugsbeamten des Bundes und
der Länder, sowie die Beamten des Steuerfahndungsdienstes und die Soldaten der
Feldjägertruppe die Zulage unabhängig von ihren konkret wahrgenommen Aufgaben
erhielten. Für diese Unterscheidung bestehe kein sachlich rechtfertigender Grund.

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Die Klägerin ist der Ansicht, sie habe aber auch unter Anwendung der Neurege-
lung einen Anspruch auf die Polizeizulage, da sie der Positivliste unterfalle und zwar
unter der dort aufgeführten Kategorie Ermittlungen/Ermittlungsunterstützung. Ihre
Tätigkeit sei zumindest als Ermittlungsunterstützung zu werten. Zusätzlich zu ihrem
Vorbringen im Vorverfahren verweist die Klägerin insoweit darauf, dass sie Unter-
stützungsersuchen prüfe, die jeweiligen Feststellungen und auch Ermittlungen durch
die Zollfahndungsämter steuere und koordiniere und diesbezüglich beratend tätig sei.
Teilweise fertige sie auch Ermittlungsberichte. Seit September 2003 würden zudem
grenzüberschreitende Observationen/Überwachungsmaßnahmen sowie Nacheile
koordiniert. Dabei sei Mehrarbeit in Form von Bereitschaftsdienst am Wochenende
angefallen.

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Darüber hinaus besteht nach Auffassung der Klägerin ein Anspruch auch unter
Berücksichtigung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 GG. So werde die Positivliste in
anderen Fällen strikt umgesetzt, was zur Folge habe, dass beispielsweise die Abfer-
tigungsbeamten auf Flughäfen die Zulage nach der Positivliste erhielten, obwohl sie
keine Waffenträger seien und keinen unmittelbaren Zwang anwendeten.

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Schließlich liege auch innerhalb des Zollkriminalamtes eine Ungleichbehandlung
vor. Die Klägerin verweist insoweit auf das Referat III 3, wo die Ermittlungen
ebenfalls hauptsächlich koordiniert und unterstützt würden, das Referat II 1/1, wo
Grundsatzfragen bearbeitet und Prüfungsberichte ausgewertet würden und das
Referat II 5/1, wo lediglich Geräte für den Zollfahndungsdienst ausgegeben würden.
Nach ihrer Auffassung sind diese Bereiche nicht mehr ermittlungsunterstützend als
ihr eigener Arbeitsbereich.

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Die Klägerin beantragt,

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die Beklagte zu verpflichten, ihr unter Aufhebung der Bescheide der OFD
Köln vom 09.10.2003 und 06.02.2004 über den 01.01.2002 hinaus bis auf
weiteres die Polizeizulage zu zahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verweist im Wesentlichen auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid.
Ergänzend macht sie geltend, die Vorbemerkung 9 der BBesO, die einerseits
bestimmten Berufsgruppen generell die Zulage zuspreche und diese andererseits bei
Zollbeamten von der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben abhängig mache,
sei für sie bindend.

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Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte
sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

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Die Klage bleibt ohne Erfolg. Dabei kann dahin stehen, ob im
Widerspruchsbescheid die Aufhebung der Polizeizulage mit Wirkung zum 01.09.2003
bestehen geblieben ist, oder ob die Festsetzung der Ausgleichszulage ab dem
01.01.2002 konkludent auch eine Festsetzung des Fortfalls der Polizeizulage ab
diesem Zeitpunkt beinhaltet. In erstgenanntem Fall wäre die Klage unzulässig, soweit
sich die Klägerin gegen die Aufhebung der Polizeizulage im Zeitraum vom
01.01.2002 bis zum 31.08.2003 wendet; im Übrigen wäre sie unbegründet. Im
letztgenannten Fall wäre die Klage insgesamt zulässig, aber unbegründet.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Weitergewährung einer Polizeizulage.
Der dies versagende Bescheid der OFD Köln vom 09.10.2003 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides vom 06.02.2004 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin
nicht in ihren Rechten, vgl. § 113 Abs. 5 VwGO.

21

Rechtsgrundlage für die Gewährung einer Polizeizulage ist Nr. 9 der
Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B in der seit dem
01.01.2002 geltenden Fassung (6. BesÄndG vom 14.12.2001, BGBl. I S. 3702).

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Nach Absatz 1 dieser Regelung erhalten diese Zulage die
Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der Länder, die Beamten des
Steuerfahndungsdienstes, die Soldaten der Feldjägertruppe und die mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben betrauten Beamten der Zollverwaltung.

23

Durch diese Stellenzulage werden die Besonderheiten des jeweiligen Dienstes,
insbesondere der mit dem Posten- und Streifendienst sowie dem Nachtdienst
verbundene Aufwand sowie der Aufwand für Verzehr mit abgegolten, vgl. Absatz 3
der genannten Regelung.

24

Für Stellenzulagen ist durch § 42 Abs. 1 Satz 1 Abs. 3 Satz 1 BBesG
ausdrücklich hervorgehoben, dass sie gegenüber dem regelmäßigen Inhalt des
jeweils besoldeten Amtes „hervorgehobene Funktionen" voraussetzen. Die
Zulageberechtigung setzt einen Dienstposten voraus, der generell durch die
zulageberechtigende Funktion geprägt ist,

25

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 01.07.1999 - 6 A 5877/98 -, ZBR 2001,
341 f., m.w.N..

26

Ausgehend hiervon steht der Klägerin die begehrte Polizeizulage nicht zu.

27

Zunächst erachtet das Gericht Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den
Bundesbesoldungsordnungen A und B als anwendbar und folgt nicht der Auffassung
der Klägerin, wonach die Neuregelung gegen Art. 3 GG verstoße, indem allein bei
den Angehörigen der Zollverwaltung die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher
Aufgaben vorausgesetzt werde, wohingegen die Polizeibeamten des Bundes und der
Länder, die Beamten des Steuerfahndungsdienstes und die Soldaten der
Feldjägertruppe die Zulage unabhängig von ihrer konkret wahrgenommenen
Tätigkeit erhielten.

28

Der Gleichheitssatz nach Art. 3 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und
wesentlich Ungleiches entsprechend seiner Verschiedenheit und Eigenart ungleich
zu behandeln. Dabei ist es grundsätzlich Sache des Gesetzgebers, welche
sachlichen Kriterien er als Differenzierungsmerkmal für eine unterschiedliche
Behandlung ansehen will. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz liegt
nur dann vor, wenn der Gesetzgeber Übereinstimmungen der zu ordnenden
Lebensverhältnisse nicht berücksichtigt, die so bedeutsam sind, dass sie bei einer
am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden
müssen. Der Gesetzgeber ist - insbesondere bei Massenerscheinungen - befugt, zu
pauschalieren und zu typisieren, ohne allein wegen der damit verbundenen Härten
gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen,

29

vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.04.2001 - 2 BvL 7/98 -, BVerfGE 103, S.
310, 318 ff..

30

In diesem Rahmen hat der Gesetzgeber insbesondere bei der Regelung des
Besoldungsrechts nach ständiger Rechtsprechung eine verhältnismäßig weite
Gestaltungsfreiheit. Aufgrund des weiten Spielraums politischen Ermessens,
innerhalb dessen der Gesetzgeber das Besoldungsrecht den tatsächlichen
Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und
verschiedenartige Gesichtpunkte berücksichtigen darf, steht nicht zur Prüfung, ob der
Gesetzgeber die gerechteste, zweckmäßigste und vernünftigste Lösung gewählt hat.
Insbesondere darf der Gesetzgeber das Besoldungsgefüge als Ganzes und
übergreifende Gesichtpunkte in den Blick nehmen. Solange sich für die
Gesamtregelung ein vernünftiger Grund anführen lässt, müssen Unebenheiten,
Friktionen, Mängel sowie gewisse Benachteiligungen in besonders gelagerten
Einzelfällen wegen der vielfältigen vom Gesetzgeber zu berücksichtigenden Ge-
sichtspunkte hingenommen werden,

31

vgl. BVerfG, a.a.O..

32

Ausgehend hiervon verstößt die Neuregelung der Vorbemerkung Nr. 9 zu den
Bundesbesoldungsordnungen A und B nicht gegen Art. 3 GG.

33

So knüpft der Gesetzgeber nach der Neuregelung der Vorbemerkung Nr. 9 die
Zulageberechtigung im Bereich der Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der
Länder, der Beamten des Steuerfahndungsdienstes und der Soldaten der
Feldjägertruppe an die Zugehörigkeit zu einer bestimmten Laufbahn oder einer
bestimmten Gruppe, wobei die Tätigkeit dieser Beamten allein schon kraft ihrer
Zugehörigkeit zu der jeweiligen Laufbahn oder Gruppe bei typisierender Betrachtung
auf die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben ausgerichtet ist.
Demgegenüber ist die Tätigkeit der Beamten der Zollverwaltung nicht ohne Weiteres
auf die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben ausgelegt.

34

Diese Betrachtung des Gesetzgebers unter Würdigung des typischen
Tätigkeitsbildes innerhalb einer bestimmten Laufbahn oder einer Gruppe stellt nach
Auffassung des Gerichtes einen hinreichenden sachlichen Grund für die
vorgenommene Differenzierung dar,

35

so auch VG Regensburg, Urteil vom 17.03.2003 - RO 1 K 03.716 -,
veröffentlicht in Juris, MWRE 116990300.

36

Folglich kommt es darauf an, ob die Klägerin entsprechend den tatbestandlichen
Voraussetzungen der Vorbemerkung Nr. 9 zu den Bundesbesoldungsordnungen A
und B mit der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben betraut ist.

37

Eine Betrauung in diesem Sinne liegt vor, wenn der Beamte nach dem nach
außen erkennbar gewordenen Willen seines Dienstherrn in diesem Aufgabenkreis
tatsächlich zum Einsatz kommt oder für die Wahrnehmung einer solchen Aufgabe
planmäßig vorgesehen ist.

38

Im Wege einer Verwaltungsvorschrift hat das BMF für die einzelnen Bereiche der
Zollverwaltung in Form einer Positivliste die Arbeitsbereiche, Tätigkeiten und
Funktionen benannt, bei welchen von einer Betrauung mit vollzugspolizeilichen
Aufgaben ausgegangen werden kann, vgl. Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der
Stellenzulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen
A und B des Bundesbesoldungsgesetzes (Polizeizulage) für den Geschäftsbereich
des BMF - VV - BMF - PolZul.

39

Für den Bereich des Zollkriminalamtes sind nach dieser Positivliste unter
anderem Tätigkeiten in den Bereichen Ermittlungen/Ermittlungsunterstützung
zulagebegründend.

40

Nach Auffassung des Gerichts unterfällt der Arbeitsbereich des Klägers - Rechts-
und Amtshilfe - nicht dieser Positivliste.

41

Maßgebend für die Beurteilung, ob die Aufgaben dem Bereich Ermittlun-
gen/Ermittlungsunterstützung zuzurechnen sind, ist in erster Linie die
Dienstpostenbeschreibung.

42

Ausweislich der Dienstpostenbeschreibung führt die Klägerin Amtshilfeersuchen
der Länder Estland, Großbritannien, Lettland, Litauen, Indien, Israel und Russland
durch. Wie aus anderen gleichgelagerten Verfahren bekannt ist, lässt sich der
regelmäßige Arbeitsablauf so darstellen, dass ein Amtshilfeersuchen eines der
genannten ausländischen Staaten bei der Klägerin eingeht und diese es dann (nach
Prüfung) an eine der acht Außendienststellen im Bundesgebiet zur Ermittlung vor Ort
weiterleitet. Bei Rücklauf der Antwort wird diese von der Klägerin dem
Nachfragestaat zugeleitet.

Zunächst kommt eine Klassifizierung der Tätigkeit der Klägerin als
Ermittlungstätigkeit nicht in Betracht. So ist nicht substantiiert dargetan, dass sie in
Wahrnehmung ihres Aufgabengebietes verantwortlich Ermittlungen führt. So hat sie
zwar geltend gemacht, sie steuere und koordiniere die Ermittlungen der
Zollfahndungsämter. Hierin liegt jedoch keine Ermittlungsführerschaft im
polizeidienstlichen Sinne, sondern eine vorgelagerte organisatorische Vorbe-
reitungshandlung für die Durchführung von Ermittlungen durch andere.
Dementsprechend kommt es auf das Ausmaß dieser Koordinierungstätigkeiten nicht
an.

43

Die Durchführungen von Ermittlungen ergibt sich - anders als in anderen Refera-
ten des ZKA - auch nicht aus dem Aufgabenfeld selbst. So sieht der
Geschäftsverteilungsplan des ZKA beispielsweise Referate zur Bekämpfung und
Verfolgung von dort näher bezeichneten Delikten vor. In diesen Fällen ist bereits
nach der Struktur des Aufgabenfeldes die Durchführung von Ermittlungen
vorgezeichnet.

44

Die Tätigkeit der Klägerin kann aber auch nicht als ermittlungsunterstützend im
Sinne der Positivliste angesehen werden. Die Klägerin wirkt nicht an den
Ermittlungen anderer mit, sondern sie koordiniert diese auf verwaltungstechnischer
Ebene. Entscheidend ist insoweit, dass die Klägerin eine organisatorische Vorarbeit
für die Durchführung von Ermittlungen durch andere leistet. Die durch sie
wahrgenommene Verwaltungskoordinierung ist somit den Ermittlungen vor Ort vor-
bzw. „übergelagert". Diese verwaltungstechnische Vorbereitung kann - anders als
etwa die Wahrnehmung eines abgrenzbaren Teils der Ermittlungen oder deren
Vorbereitung unter der fachlichen Verantwortung der ermittlungsführenden Stelle -
nicht als Ermittlungsunterstützung angesehen werden. Dass die
Koordinierungshandlungen, wie sie hier die Klägerin durchführt, nach der Vorstellung
des BMF in der Positivliste nicht als ermittlungsunterstützend angesehen werden,
wird nicht zuletzt durch den Umstand belegt, dass die Streichung der Polizeizulage
im Arbeitsbereich der Klägerin auf eine entsprechende Einschätzung des BMF im
Rahmen einer Stellenausschreibung im Arbeitsbereich III 1 zurückzuführen ist.

45

Die dienstplanmäßigen Aufgaben der Klägerin lassen damit keine Betrauung mit
vollzugspolizeilichen Aufgaben erkennen.

46

Etwas anderes gilt auch nicht vor dem Hintergrund, dass die Klägerin auf weitere
von ihr wahrgenommene Aufgaben verweist, wie etwa den Vollzug richterlicher
Beschlüsse, die Beratung der Zollfahndungsämter, die Steuerung von deren
Tätigkeit, die Fertigung von Ermittlungsberichten und die Koordinierung
grenzüberschreitender Observationen/Überwachungsmaßnahmen.

47

Soweit diese Aufgaben nicht schon seiner Koordinierungstätigkeit im Sinne einer
verwaltungstechnischen Vorbereitung von Ermittlungen zuzurechnen sind, kommt
allenfalls in Frage, den Dienstposten der Klägerin als Mischdienstposten im Sinne
von Ziffer 2.1.2 der Verwaltungsvorschrift zur Gewährung einer Polizeizulage
anzusehen. Maßgebend ist insoweit, ob die vollzugspolizeilichen Tätigkeiten prägend
sind.

48

Von einer derartigen Prägung kann hier indessen nicht ausgegangen werden.
Die wahrgenommenen Aufgaben haben quantitativ im Verhältnis zu den
dienstplanmäßigen Kernaufgaben kein solches Gewicht, dass sie als prägend
angesehen werden könnten.

49

An der vorstehenden Bewertung ändert auch der Umstand nichts, dass die
Klägerin zur Anwendung von unmittelbarem Zwang befugt und zudem Hilfsbeamtin
der Staatsanwaltschaft ist. Das Vorliegen derartiger einzelner Aspekte des
polizeilichen Vollzugsdienstes rechtfertigt die Gewährung der Polizeizulage nicht,
zumal diese Befugnisse nicht regelmäßig, sondern allenfalls in Ausnahmesituationen
zum Einsatz kommen.

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Schließlich kann sich die Klägerin auch nicht mit Erfolg darauf berufen, in
anderen Fällen - etwa bei den Abfertigungsbeamten in Flughäfen - werde die
Positivliste strikt umgesetzt, auch wenn die jeweiligen Beamten im konkreten Falle
keine vollzugspolizeilichen Aufgaben wahrnähmen. Inwieweit die Gewährung einer
Polizeizulage in derartigen Fällen rechtmäßig ist, kann offen bleiben. Da die Klägerin
der Positivliste nicht unterfällt, kann sie sich nicht mit den genannten Beamten
vergleichen.

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Ebenso wenig dringt die Klägerin mit ihrem Vorbringen durch, auch innerhalb des
ZKA bestehe eine Ungleichbehandlung, indem Beamte anderer Arbeitsbereiche die
Polizeizulage erhielten, obgleich deren Tätigkeit nicht weitergehend
ermittlungsunterstützend sei, als ihre. Soweit in den anderen Bereichen die
materiellen Voraussetzungen für die Gewährung einer Polizeizulage ebenfalls nicht
gegeben sein sollten, hat die Klägerin jedenfalls keinen Anspruch auf eine
Gleichbehandlung im Unrecht.

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Die Klage ist daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO
abzuweisen.

53

Das Gericht hat keinen Anlass gesehen, die Berufung gegen dieses Urteil
zuzulassen, da es die Zulassungsgründe des § 124 a VwGO nicht für gegeben
erachtet.