Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2017-06-22, Aktenzeichen 2 A 10449/16
ECLI:DE:OVGRLP:2017:0622.2A10449.16.00

Tenor

Der Antrag der Klägerinnen, die Berufung gegen das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 1. März 2016 ergangene Urteil des Verwaltungsgerichts Neustadt an der Weinstraße zuzulassen, wird abgelehnt.

Die Klägerinnen haben die Kosten des Berufungszulassungsverfahrens zu tragen mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen, die diese Kosten selbst trägt.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 50.000,00 Euro festgesetzt.

Gründe

A.

1

Die Klägerinnen fechten die Verlängerung der Zulassung der Beigeladenen als Veranstalterin eines sog. Regionalfensterprogramms im Hauptprogramm der Klägerin zu 1) an.

2

Die Klägerin zu 1) veranstaltet seit dem 1. Januar 1984 das private Fernsehvollprogramm „Sat.1“. Sie erhielt dafür wiederholt rundfunkrechtliche Zulassungen zur Veranstaltung und bundesweiten Verbreitung ihres Programms. Zuletzt wurde ihr mit Bescheid der Beklagten vom 26. August 2008 eine erneute Zulassung erteilt, die noch bis zum 31. Mai 2020 gilt. In dieser wird darauf hingewiesen, dass die bisherigen Erfahrungen für die prognostische Bewertung sprächen, dass die Klägerin zu 1) die gesetzlichen Bestimmungen des Landesmediengesetzes – LMG – beachten werde.

3

Die Klägerin zu 2), die seit 2013 die Programme „Pro 7“, „Kabel 1“, „Sixx“ und „Sat.1 Gold“ veranstaltet, erhielt mit Bescheid vom 11. Juli 2012 von der Landesmedienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein ab 1. Juni 2013 für die Dauer von zehn Jahren gleichfalls eine Zulassung zur bundesweiten Veranstaltung des privaten Fernsehvollprogramms „Sat.1“. Der Bescheid enthält die aufschiebende Bedingung, nach der die Zulassung erst wirksam werde, wenn die Zulassung der Klägerin zu 1) nach erfolgter Rückgabe der Lizenz unwirksam geworden sei. Gegen die Zulassung der Klägerin zu 2) durch die Landesmedienanstalt Hamburg/Schleswig-Holstein ist derzeit ein Berufungsverfahren beim Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgericht anhängig.

4

Die Beigeladene sendet seit dem 1. Juli 1989 ein Regionalfensterprogramm im Programm der Klägerin zu 1). Sie betreibt dafür u. a. ein Landesstudio in Hessen. Zwischen ihr und der Klägerin zu 1) wurde im Jahr 1997 eine Dienstleistungsvereinbarung – DLV – geschlossen, die detaillierte Regelungen über die Finanzierung des Fensterprogramms, Laufzeit und Kündigungsmöglichkeiten enthält. Eine ordentliche Kündigung wird darin u. a. dann ausgeschlossen, wenn und solange die Klägerin zu 1) zur Ausstrahlung eines Regionalfensters verpflichtet ist. Die Vereinbarung enthält auch eine Preisanpassungsklausel und das Recht beider Seiten, eine Anpassung der Vergütung an einen eventuell geänderten Programmbedarf zu verlangen. Zwischen 1998 und 2010 wurden mehrfach Zusatzvereinbarungen abgeschlossen, vor allem zu dem Zweck, zugunsten der Klägerin zu 1) Kosten einzusparen.

5

Nach entsprechender Änderungen von Vorgaben des Rundfunkstaatsvertrags veranstaltete die Beigeladene ab dem Jahr 2004 das Regionalfensterprogramm Rheinland-Pfalz und in Hessen werktäglich eine halbe Stunde lang auf der Grundlage eigener rundfunkrechtlicher Zulassungen der Landesmedienanstalten in diesen beiden Ländern. Die von der Beklagten für Rheinland-Pfalz erteilte Zulassung vom 5. Oktober 2004 wurde später mit Bescheid vom 23. März 2010 auf die Verbreitung über Satellit erstreckt. Die Zulassung für Hessen vom 23. Juli 2004 mit zehnjähriger Laufzeit wurde mit Zulassungsbescheid der Hessischen Landesanstalt für privaten Rundfunk und neue Medien vom 28. November 2012 nach den Vorgaben des Hessischen Privatrundfunkgesetzes um fünf Jahre verlängert. Die hiergegen von den Klägerinnen vor dem Verwaltungsgericht Kassel erhobene Klage wurde durch Urteil vom 1. Dezember 2015 abgewiesen (1 K 618/13.KS). Das Urteil ist noch nicht rechtskräftig.

6

Auf Antrag vom 31. Januar 2014 verlängerte die Beklagte nunmehr auch die für Rheinland-Pfalz bestehende Zulassung der Beigeladenen als Regionalfensterprogrammveranstalterin mit Bescheid vom 6. Mai 2014 für weitere zehn Jahre. Vor Erlass des Verlängerungsbescheides wurden die Klägerinnen nicht förmlich beteiligt; ihnen wurde jedoch jeweils eine Ausfertigung des Bescheides übersandt.

7

Daraufhin legten die Klägerinnen gegen den Verlängerungsbescheid jeweils getrennt Widerspruch ein. Diese wurden von der Beklagten mit Widerspruchsbescheiden vom 7. Oktober 2014 unter eingehender Auseinandersetzung mit den von den Klägerinnen vorgetragenen Einwänden, insbesondere auch hinsichtlich der Frage der Notwendigkeit einer Ausschreibung, zurückgewiesen.

8

Die innerhalb eines Monats nach Zustellung der Widerspruchsbescheide von den Klägerinnen gemeinsam erhobene Klage wies das Verwaltungsgericht Neustadt an der Weinstraße durch Urteil vom 1. März 2016 ab. Hiergegen richtet sich der vorliegende Zulassungsantrag, zu deren Begründung die Klägerinnen im Wesentlichen ausführen:

9

Es bestünden ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils. Das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht angenommen, dass eine Ausschreibung in Bezug auf die Verlängerung der Regionalfensterzulassung nicht erforderlich gewesen sei. Die Beklagte habe kein Wahlrecht zwischen der Ausschreibung und einer Verlängerung der bestehenden Zulassung gehabt. Eine Verlängerungsoption bestehe nur in bestimmten Fallkonstellationen, die hier nicht vorgelegen hätten. Insofern habe die Vorinstanz das Regel-Ausnahme-Verhältnis nicht beachtet. Ein Ausschreibungsverzicht verletze sie – die Klägerinnen – in ihrem Grundrecht aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Grundgesetz – GG –. Die Vorinstanz habe zu Unrecht allein auf das sog. 6. Rundfunkurteil des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE 83, 238) zurückgegriffen, in dem die „dienende Funktion“ der Rundfunkfreiheit hervorgehoben worden sei. In späteren Entscheidungen hätte das Bundesverfassungsgericht dagegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG als Freiheitsrecht ausgelegt. Dies habe die Vorinstanz nicht hinreichend beachtet. Der formale Fehler des Ausschreibungsverzichts greife in unzulässiger Weise in ihre Programmgestaltungsfreiheit ein und belaste sie durch eine unangemessene Finanzierung. Darüber hinaus stelle die fehlerhafte Vergabe der Regionalfensterzulassung als bloße Verlängerung der bestehenden Lizenz einen unzulässigen Eingriff in ihre Berufsausübungsfreiheit, die Eigentumsgarantie und ihre allgemeine Handlungsfreiheit dar. Die Vorgehensweise der Beklagten verstoße insbesondere gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der bei der staatlichen Eingriffsverwaltung stets zu beachten sei. Es habe ein milderes Mittel zur Verfügung gestanden. Den gesetzlich geforderten Anhörungs- und Beteiligungsrechten sei zwingend durch eine vorherige Ausschreibung der Regionalfensterlizenz zu entsprechen gewesen. Dies ergebe sich auch aus dem Vergleich mit der Vergabe von Drittsendezeiten und anderen Landesmediengesetzen. Die Vorgehensweise der Beklagten verstoße auch gegen den Gesetzesvorbehalt.

10

Das Verwaltungsgericht habe nicht erkannt, dass die Beklagte sowohl das Beteiligungsrecht nach § 13 Abs. 2 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG – missachtet als auch die vor dem Erlass belastender Verwaltungsakte stets zu erfolgende Anhörung gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG nicht durchgeführt habe. Die Beklagte habe dabei gegen ihre Pflicht zum konsensualen Vorgehen verstoßen. Insofern habe die Vorinstanz die amtliche Begründung zu § 22 Abs. 3 LMG, in der von einem „Benehmen“ mit dem Hauptprogrammveranstalter die Rede sei, fehlerhaft ausgelegt. Es handele sich hierbei keinesfalls, wie das Verwaltungsgericht meine, um eine unbedachte Formulierung des Entwurfsverfassers. Die entgegenstehende Auslegung durch das Gericht stelle einen Verstoß gegen ihre grundgesetzlich geschützte Rundfunkfreiheit dar.

11

Selbst wenn der Beklagten bei der Frage der Verlängerung der Regionalfensterzulassung ein Wahlrecht zugebilligt würde, leide der Ausgangsbescheid an erheblichen Ermessensfehlern. Die Beklagte habe rechtsirrig angenommen, zu einer Verlängerung der Zulassung verpflichtet zu sein, ohne zu sehen, dass ihr ein Wahlrecht zugestanden habe. Insofern seien ein Ermessensdefizit und ein Ermessensfehlgebrauch festzustellen. Die Beklagte habe auch hier das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Ausschreibung und Verlängerungsoption missachtet. Die Ermessensfehler seien auch im Widerspruchsverfahren nicht geheilt worden. Eine Heilung sei schon deshalb nicht möglich gewesen, weil diese nur innerhalb von noch nicht abgeschlossenen Verfahrensstufen zulässig sei. Wegen der bei einer Wiederholung von Verfahrensabschnitten stets aufs Neue notwendigen Beteiligung der Versammlung der Beklagten sei nach Abschluss des jeweiligen Teils des Verwaltungsverfahrens eine Heilung von formalen Fehlern nicht mehr zulässig. Zudem habe bei der Nachholung der Ermessensausübung im Widerspruchsverfahren nicht das zuständige Organ (die Versammlung) gehandelt.

12

Auch sei eine Heilung im Klageverfahren nicht zulässig gewesen. Aus der fehlenden Sachverhaltsermittlung folge des Weiteren ein Ermessensfehlgebrauch. Auch hier habe das unzuständige Organ gehandelt. Selbst wenn der Beklagten ein (ausgeübtes) Ermessen zuzugestehen wäre, so sei dieses im konkreten Fall zu Gunsten der Klägerinnen „auf Null“ reduziert gewesen.

13

Die Beigeladene sei nicht schutzwürdig. Sie sei von der Beklagten viel zu lange bevorzugt worden, verursache hohe Kosten und ihnen – den Klägerinnen – sei durch die unterlassene Ermessensbetätigung die Möglichkeit genommen worden, auf eine Auswahl geeigneter Bewerber hinzuwirken. Die Vorinstanz habe auch nicht erkannt, dass die Beklagte gegen das Gebot der Neutralität einer Medienanstalt verstoßen habe. Hierzu werde auf die Entscheidung des Senats vom 23. Juli 2014 zu den Drittsendezeiten hingewiesen. Lege man diesen Maßstab hier an, so könne von einer im Lichte der Rundfunkfreiheit und den Vorgaben des verhältnismäßigen Ausgleichs der Interessen stehenden Entscheidung der Beklagten nicht mehr gesprochen werden.

14

Die vom Verwaltungsgericht zu Unrecht bestätigte Entscheidung der Beklagten beruhe auch auf den dargestellten formalen Rechtsverletzungen. Es handele sich um absolute Verfahrensfehler, die nicht heilbar seien. Das gelte auch hinsichtlich der Verfahrensfehler ihrer nicht erfolgten Hinzuziehung im Verwaltungsverfahren und der unterbliebenen Anhörung. Auch diese schwerwiegenden Verfahrensfehler seien weder im Widerspruchs- noch im Klageverfahren geheilt worden.

15

Die Vorinstanz habe zu Unrecht die Verfassungswidrigkeit von § 25 Abs. 4 Rundfunkstaatsvertrag – RStV – und § 22 Abs. 3 LMG verneint und auch die materielle Rechtswidrigkeit des Verlängerungsbescheides nicht erkannt. Das Verwaltungsgericht habe bei seiner Entscheidung einen falschen Maßstab angelegt. Es habe nicht erkannt, dass für die Gesetzesänderung in § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG keine Rechtfertigung vorgelegen und der Gesetzgeber die Änderung fehlerhaft begründet habe. Soweit die Annahme des Verwaltungsgerichts schon fehlerhaft hergeleitet sei, sei sie auch im Ergebnis nicht tragfähig und könne keinen rechtfertigenden Grund der Ungleichbehandlung darstellen. Hier sei bereits entscheidend, dass die Verpflichtung zur Ausstrahlung und Finanzierung eines Regionalfensterprogramms ihrem Wortlaut nach lediglich an eine relative Zuschaueranteilsgrenze anknüpfe. Die Bestimmung führe im Ergebnis dazu, dass immer nur zwei Hauptprogrammveranstalter zur Einräumung und Finanzierung von Regionalfensterprogrammen verpflichtet seien. Diese doppelte Verpflichtung träfe sie – die Klägerinnen – unabhängig von ihrer individuellen konkreten Zuschaueranteilshöhe und damit unabhängig von ihrer konkreten Meinungsmacht und -stärke. Das Verwaltungsgericht habe nicht erkannt, dass diese Verpflichtung auch dann eintreten könne, wenn in keinem Fall die Annahme gerechtfertigt sei, gerade diese beiden Programme vermittelten eine Gefahr für die Meinungsvielfalt. Hier gebe es bessere Modelle.

16

Die Fehler des Gesetzgebers verstießen gegen ihre Rundfunk-, Berufsausübungs-, Eigentums- und allgemeine Handlungsfreiheit. Auch die Verhältnismäßigkeit werde nicht gewahrt. Der Eingriff sei bereits nicht erforderlich. Bei der mit einer Finanzierungspflicht verbundenen Regionalfensterzulassung handele es sich zudem um eine verfassungswidrige Sonderabgabe. Bereits die Gruppenbildung sei fehlerhaft vorgenommen worden. Es gebe auch keine vollständige haushaltsrechtliche Dokumentation. Außerdem würden die Grundsätze der Abgabengerechtigkeit und des Vorbehalts des Gesetzes missachtet. Der Landesgesetzgeber übe seine Regulierungskompetenz rechtswidrig aus. Dies zeige bereits die fehlende Kündigungsmöglichkeit bei der zwischen ihr und der Beigeladenen abgeschlossenen Dienstleistungsvereinbarung. Hieraus folge die Sittenwidrigkeit der Vereinbarung.

17

Das Verwaltungsgericht habe einen falschen Maßstab gewählt und Obergrenzen nicht geprüft. Die Finanzierungsverpflichtung sei unangemessen hoch. Technische Entwicklungen seien von der Vorinstanz nicht beachtet worden. Das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt nicht aufgeklärt.

18

Es gebe auch ein europarechtliches Durchführungsverbot. Auch dies habe die Vorinstanz nicht bzw. nur fehlerhaft geprüft.

19

Das Urteil beschwere auch die Klägerin zu 2), weil sie nicht zur Einräumung von Fensterprogrammen verpflichtet sei. Es gelte insoweit der formelle Veranstalterbegriff.

20

Die Rechtssache weise besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten auf. Es seien besonders umfangreiche und schwierige Rechtsfragen, verbunden mit grundsätzlicher Bedeutung vorhanden, die noch nicht obergerichtlich entschieden worden seien. Insoweit deckten sich die schwierigen und entscheidungserheblichen Rechtsfragen mit den im Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung im Einzelnen aufgeführten Rechtsfragen.

21

Die besonderen Schwierigkeiten folgten im Übrigen aus dem hohen Begründungsaufwand des angefochtenen Urteils sowie dem Umstand, dass bestimmte rechtlich schwierige Fragen von der Vorinstanz ausgeklammert beziehungsweise unzutreffend gewertet worden seien. Dies beträfe die vom Verwaltungsgericht nicht verbeschiedenen Rügen des Verstoßes gegen das Gebot der Neutralität der Medienanstalt, den gerügten verfassungsrechtlichen Verstößen gegen die Grundsätze der Abgabengerechtigkeit und des Vorbehalt des Gesetzes sowie dem Vorhalt, die Beklagte habe gegen ihre Regulierungskompetenz verstoßen. Es handele sich im Übrigen bei den aufgeworfenen Fragen zum Teil um neuartige Rechtsfragen.

22

Die Rechtssache habe auch grundsätzliche Bedeutung. Folgende Fragen müssten in einem Berufungsverfahren grundsätzlich geklärt werden:

23

1. Führt die Neuregelung des § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG zu einem Verfahrenswahlrecht zwischen der Möglichkeit der Ausschreibung der Vergabe von Regionalfensterprogrammen und der Möglichkeit der Verlängerung der Zulassung auf Antrag des bisherigen Fensterprogrammveranstalters ohne vorherige Ausschreibung?

24

2. Ist § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG bzw. § 25 Abs. 4 RStV mit den Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG) vereinbar, soweit hier ein Verfahrenswahlrecht zwischen der Möglichkeit der Ausschreibung der Vergabe von Regionalfensterprogrammen und der Möglichkeit der Verlängerung der Zulassung auf Antrag des bisherigen Fensterprogrammveranstalters ohne vorherige Ausschreibung geöffnet ist?

25

3. Kann ein Ermessensausfall im Rahmen der Ausübung eines Verfahrenswahlrechts betreffend die Frage der Durchführung einer Ausschreibung der Vergabe von Regionalfensterprogrammen nach Erteilung der Verlängerung einer bestehenden Regionalfensterprogrammzulassung im Rahmen des Widerspruchs- bzw. des Klageverfahrens geheilt werden?

26

4. Ist § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG bzw. § 25 Abs. 4 RStV mit den Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG) vereinbar, soweit hier keine „konsensuale“ Vergabe des Regionalfensters mit dem Hauptprogrammveranstalter vorgesehen ist?

27

5. Ist die in § 22 Abs. 3 Sätze 1 und 6 LMG bzw. § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 7 RStV geregelte Pflicht zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms allein durch die Veranstalter der beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme mit den Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar?

28

6. Ist die in § 22 Abs. 3 Sätze 1 und 6 LMG bzw. § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 7 RStV geregelte Pflicht zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms allein durch die Veranstalter der beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme mit den Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG) vereinbar?

29

7. Stellt die in § 22 Abs. 3 Sätze 1 und 6 LMG bzw. § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 7 RStV geregelte Pflicht zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms durch den Hauptprogrammveranstalter eine verfassungswidrige Sonderabgabe dar, die gegen die Rechte des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2 und 2a GG verstößt?

30

8. Ist die in § 22 Abs. 3 Sätze 1 und 6 LMG bzw. § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 7 RStV geregelte Pflicht zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms durch den Hauptprogrammveranstalter mit den aus den Grundsätzen der Abgabengerechtigkeit und des Vorbehalt des Gesetzes folgenden Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2 und 2a GG vereinbar, soweit hier keine konkrete und objektiv gleicher Höhe der Finanzierung festgelegt ist?

31

Es liege schließlich auch ein Verfahrensfehler vor. Das Verwaltungsgericht habe ihre Rüge, zur Behebung des Ermessensausfalls habe im Widerspruchsverfahren nicht das zuständige Organ die Ermessenserwägungen getroffen, verfahrensfehlerhaft behandelt. Das Verwaltungsgericht hätte die Frage, ob die Versammlung im Widerspruchs- bzw. Klageverfahren nachträglich Ermessenserwägungen getroffen habe, aufklären müssen. Auf diesem Verfahrensfehler beruhe das angefochtene Urteil. Die Sachverhaltsaufklärung hätte dann möglicherweise ergeben, dass die Versammlung nicht die erforderlichen Ermessenserwägungen im Widerspruchs- bzw. Klageverfahren angestellt habe.

32

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die zu den Gerichtsakten gereichten Schriftsätze der Beteiligten, insbesondere den Schriftsätzen der Klägerinnen vom 15. Juni und 22. Dezember 2016 sowie die Verwaltungsakten (1 Ordner und 4 Hefte) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren.

B.

33

I. Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Keiner der von den Klägerinnen geltend gemachten Zulassungsgründe (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 und 5 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –) liegt vor.

34

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens nicht. Ernstliche Zweifel sind zu bejahen, wenn wenigstens ein tragender Rechtssatz oder eine einzelne Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 20. Dezember 2010 – 1 BvR 2011/10 –, juris) und die Zweifel an der Richtigkeit einzelner Begründungselemente Auswirkungen auf das Ergebnis der Entscheidung haben (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10. März 2004 – 7 AV 4.03 –, juris). Keine dieser Alternativen liegt hier vor.

35

Die von den Klägerinnen gegen das angefochtene Urteil vorgebrachten Einwendungen lassen keine Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung in einem späteren Berufungsverfahren erwarten. Das Verwaltungsgericht hat ihre gemeinsam erhobene und begründete Klage gegen die Verlängerung der Regionalfensterzulassung der Beigeladenen vielmehr mit eingehender und zutreffender Begründung, der sich der Senat in vollem Umfang anschließt, abgewiesen. Deshalb kann zunächst gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die Entscheidungsgründe in dem Urteil des Verwaltungsgerichts verwiesen werden.

36

Auch im Übrigen lassen die gegen diese Entscheidung von den Klägerinnen vorgebrachten Einwendungen keine Abänderung des Urteils in einem Berufungsverfahren erwarten. Diese sind zwar in quantitativer Hinsicht sehr umfangreich. Sie bestehen jedoch überwiegend aus den bereits in der ersten Instanz vorgebrachten Rechtsauffassungen, die so offensichtlich unzutreffend sind, dass die Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht angezeigt ist. Im Einzelnen:

37

a) Die Klage der Klägerin zu 2) ist bereits unzulässig. Sie kann schon deshalb nicht gegen die angefochtenen Bescheide vorgehen, weil diese sie gegenwärtig nicht in eigenen Rechten verletzen. Die gesetzliche Verpflichtung zur Ausstrahlung eines Regionalfensterprogramms, auf die sich die angefochtenen Bescheide ausdrücklich beziehen, richtet sich ausschließlich an den jeweiligen Hauptprogrammveranstalter (vgl. § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV; § 22 Abs. 3 Satz 1 LMG). Dies ist derzeit aber nicht die Klägerin zu 2), sondern die Klägerin zu 1). Dass die Klägerin zu 2) möglicherweise nach bestandskräftiger Zulassung durch die Landesmedienanstalt Schleswig-Holstein und Rückgabe der Lizenz durch die Klägerin zu 1) in der Zukunft die Hauptprogrammveranstalterin des Fernsehvollprogramms „Sat.1“ werden könnte, ändert an diesem Befund nichts. Denn die Klägerin zu 2) hat den Sendebetrieb dann als Rechtsnachfolgerin in dem Zustand mit allen Rechten und Pflichten zu übernehmen, die zu diesem Zeitpunkt durch gesetzliche Vorgaben und/oder rechtsgestaltenden Verwaltungsakte bestehen (vgl. zu den Regionalfensterveranstaltungen insbesondere auch Ziffer 1.4 des Zulassungsbescheides der Medienanstalt Hamburg Schleswig-Holstein vom 11. Juli 2012, Bl. 231 GA).

38

Hieran ändern die Ausführungen der Klägerin zu 2) zum sog. formellen bzw. materiellen Veranstalterbegriff nichts. Für die Frage der Reichweite der Rechtswirkungen des nur gegenüber der Beigeladenen ergangenen Bescheides kommt es allein auf die formelle Veranstaltereigenschaft an. Die nur vorsorglich auch an die Klägerin zu 2) vorgenommene Zustellung des Widerspruchsbescheides erfolgte allein wegen des von ihr eingelegten Widerspruchs und ändert an ihrer nicht gegebenen Veranstaltereigenschaft nichts. Sie wird hierdurch weder Adressatin noch sonst unmittelbar Betroffene des Bescheids.

39

Die Klage der Klägerin zu 2) läuft damit auf einen – prozessual grundsätzlich nicht zulässigen – vorbeugenden Rechtschutz hinaus. Ihr fehlt deshalb zugleich auch das allgemeine Rechtschutzbedürfnis. Dies belegt unter anderem folgende Kontrollüberlegung: Würde durch dieses Verwaltungsstreitverfahren rechtskräftig entschieden, dass die Klägerin zu 1) zur Übertragung des Regionalfensterprogramms durch die Beigeladene nicht verpflichtet ist, so könnte die Beigeladene bei einer – unterstellten – Übernahme des Sendebetriebs durch die Klägerin zu 2) gegenüber dieser selbst dann nicht geltend machen, Lizenzinhaberin des Regionalfensterprogramms zu sein, wenn diese nicht als Prozesspartei beteiligt wäre. Ihre rundfunkrechtliche Zulassung wäre nämlich schon vorher erloschen und lebte nach einer Übernahme des Sendebetriebs durch die Klägerin zu 2) als neue Hauptprogrammveranstalterin nicht wieder auf (vgl. Müller-Terpitz, in: Gersdorf/Paal, Informations- und Medienrecht, Kommentar, 2014, § 25 RStV Rn. 30). Für das mit dem Zulassungsantrag angefochtene Ergebnis des Verwaltungsgerichts, nach dem die Beigeladene zu Recht Inhaberin der verlängerten Regionalfensterzulassung ist, gilt nichts anderes.

40

Unabhängig von diesen Erwägungen wäre die Klage der Klägerin zu 2) – ihre Zulässigkeit unterstellt – aber auch unbegründet, wie nachfolgend, insoweit für beide Klägerinnen gemeinsam, ausgeführt wird.

41

b) Die Klage ist nicht begründet. Die Beklagte durfte die Zulassung der Beigeladenen als Regionalfensterveranstalterin auf ihren rechtzeitig und auch im Übrigen formgerecht gestellten Antrag verlängern. Die hiergegen von den Klägerinnen im Wege der Drittanfechtungsklage erhobenen Einwände verfangen nicht.

42

aa) Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung für die von den Klägerinnen angefochtene Verlängerung der Zulassung der Beigeladenen als Regionalfensterveranstalterin ist § 25 Abs. 4 RStV. Danach sind nach Maßgabe des jeweiligen Landesrechts in den beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten Fernsehvollprogrammen mindestens im zeitlichen und regional differenzierten Umfang der Programmaktivitäten Regionalfensterprogramme zur aktuellen und authentischen Darstellung der Ereignisse des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens aufzunehmen (§ 25 Abs. 4 Satz 1 RStV). Der Hauptprogrammveranstalter hat hierbei organisatorisch sicherzustellen, dass die redaktionelle Unabhängigkeit des Regionalfensterprogrammveranstalters gewährleistet ist (§ 25 Abs. 4 Satz 2 RStV). Seit Inkrafttreten des 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrags zum 1. April 2005 sind den Fensterprogrammveranstaltern in den einzelnen Ländern gesonderte Zulassungen zu erteilen (§ 25 Abs. 4 Satz 3 RStV). Gemäß § 25 Abs. 4 Satz 6 RStV in der Fassung des 13. Rundfunkänderungs-staatsvertrags vom 15. März 2010 ist auf Antrag des Regionalfensterprogramm-veranstalters eine Verlängerung der ihm zuvor erteilten Zulassung zulässig.

43

Die vorstehend dargestellten Vorgaben des Rundfunkstaatsvertrages werden in Rheinland-Pfalz durch § 22 Abs. 3 LMG vollständig umgesetzt. Nachdem schon mit § 22 Abs. 3 Satz 3 LMG sichergestellt worden war, dass dem Regionalfensterprogrammveranstalter zur Sicherung der redaktionellen Unabhängigkeit vom Hauptprogrammveranstalter eine gesonderte Zulassung zu erteilen ist, sieht § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG in der seit dem 31. Dezember 2013 geltenden Fassung des Gesetzes vom 20. Dezember 2013 (GVBl. S. 556) nunmehr auch – entsprechend der Ermächtigung in § 25 Abs. 4 Satz 3 RStV – ausdrücklich vor, dass eine Verlängerung der zuvor als eigenständige Zulassung erteilten Rundfunklizenz für die weitere Ausstrahlung eines Regionalfensterprogramms zulässig ist.

44

Dass die Voraussetzungen der vorgenannten Vorschriften bei der von den Klägerinnen angefochtenen Verlängerung der Zulassung der Beigeladenen für den Zeitraum vom 5. Oktober 2014 bis 30. November 2024 gegeben sind, kann nicht ernstlich bezweifelt werden. Die Beigeladene erhielt am 5. Oktober 2004 erstmals eine gesonderte Zulassung auf der Grundlage von § 22 Abs. 3 LMG in der Fassung des Gesetzes vom 4. Februar 2005. Sie hat nach Inkrafttreten von § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG in der Fassung des Gesetzes vom 20. Dezember 2013 am 31. Januar 2014 einen – auch nach § 25 Abs. 4 Satz 6 RStV zulässigen – Verlängerungsantrag gestellt, dem nach inhaltlicher Prüfung und im Benehmen mit der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich – KEK – vom für die Entscheidung behördenintern zuständigen Organ der Beklagten, der Versammlung, in der Sitzung vom 5. Mai 2014 entsprochen wurde. Daraufhin erließ die Verwaltung der LMK als ausführendes Organ der Landesmedienanstalt am 6. Mai 2014 den mit der Klage angefochtenen Bescheid, mit dem die Zulassung der Beigeladenen antragsgemäß verlängert wurde. Nach Zustellung dieses Bescheides und Eingang der Widersprüche der Klägerinnen hat sich die Versammlung der Beklagten in ihrer Sitzung vom 6. Oktober 2014 mit den im Verwaltungsverfahren vorgetragenen Einwänden der Klägerinnen inhaltlich auseinandergesetzt. Daraufhin hat wiederum die Verwaltung der LMK als ausführendes Organ der Landesmedienanstalt den Widerspruchsbescheid vom 7. Oktober 2014 erlassen, der sich sowohl mit der Frage der Beteiligung der Klägerinnen befasst als auch eingehende Ermessenserwägungen im Hinblick auf eine Verlängerungsoption enthält.

45

All dies liegt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht unproblematisch vor und ist von der Vorinstanz umfassend und zutreffend gewürdigt worden. Trotz des erheblichen Umfangs ihrer Klagebegründung, den verschiedenen weiteren erstinstanzlichen Schriftsätzen und nicht zuletzt der Begründung ihres Zulassungsantrags (Schriftsätze vom 15. Juni und 22. Dezember 2016) sind die von den Klägerinnen vorgetragenen Rechtsauffassungen nicht geeignet, diesen tatsächlich und rechtlich relativ einfach gelagerten Befund in Frage zu stellen. Im Einzelnen:

46

bb) Entgegen der Meinung der Klägerinnen ist eine Ausschreibung in Bezug auf die Verlängerung der Regionalfensterzulassung nicht erforderlich gewesen. Der Beklagten stand – im Gegenteil – ein Wahlrecht hinsichtlich der rechtlich zulässigen Verlängerungsoption zu. Dies folgt bereits aus dem unmissverständlichen Wortlaut des Gesetzes. Denn § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG lässt auf bloßen Antrag des Regionalfensterprogrammveranstalters ausdrücklich – und ohne dass dies überhaupt ernstlich zweifelhaft sein könnte – eine Verlängerung der ihm zuvor erteilten Zulassung zu.

47

Neben dieser – schon für sich besehen zu einem eindeutigen Ergebnis führenden – Wortlautauslegung entspricht diese Sichtweise auch dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers, der ausweislich der Materialien des fraktionsübergreifend eingebrachten Gesetzesentwurfs dem Regionalfensterprogrammveranstalter eine Verlängerung seiner Zulassung auch ohne eine vorherige Ausschreibung ermöglichen wollte (vgl. den Gesetzentwurf der Fraktionen der SPD, CDU und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN vom 31. Oktober 2013, LT-Drs. 1/2938, S. 1 und 4 sowie das Plenarprotokoll der Sitzung des Landtags vom 7. November 2013, S. 3803).

48

Dies gilt jedenfalls für die erste Verlängerung. Ob angesichts des Wortlauts (vgl. § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG: „eine“ Verlängerung ist möglich) auch bei weiteren Verlängerungsanträgen so verfahren werden kann, kann hier offen bleiben, da es vorliegend gerade um die erste Verlängerung der Zulassung der Beigeladenen nach der gesetzlichen Einführung einer gesonderten Zulassung für Regionalfensteranbieter im Jahr 2005 geht.

49

Dem lässt sich nicht erfolgreich entgegenhalten, dass die Verlängerungsoption im Zusammenhang mit dem 13. Rundfunkänderungsstaatsvertrag stehe, in dem die Verlängerungsoption – so die Klägerinnen – nur in Bezug auf die zum 31. Dezember 2009 bereits bestehenden Zulassungen nach § 25 Abs. 4 Satz 4 RStV (Fensterprogrammveranstalter und Hauptprogrammveranstalter stehen zueinander im Verhältnis eines verbundenen Unternehmens) beschränkt worden seien.

50

Zum einen ergibt sich die hier maßgebliche Anspruchsgrundlage nicht aus dem Rundfunkstaatsvertrag, sondern unmittelbar aus dem Landesmediengesetz (vgl. Müller-Terpitz, in: Gersdorf/Paal, a. a. O., § 25 RStV R. 28). Und unter Geltung dieses Gesetzes ist in Rheinland-Pfalz ein Verbund von Haupt- und Regionalfensterprogrammveranstalter noch nie zugelassen worden. Die Einführung einer Verlängerungsoption kann also mit einem – in Rheinland-Pfalz zu keinem Zeitpunkt vorhanden gewesenen – gesellschaftsrechtlichen Verbund von Haupt- und Fensterprogrammveranstalter schlechterdings nicht im Zusammenhang stehen. Folglich kann die gesetzlich bewusst eingeführte Verlängerungsoption nur die oben dargestellte Zielsetzung haben. Dies belegen auch eindeutig die Plenarprotokolle des Landtags Rheinland-Pfalz.

51

So hat in der den Gesetzentwurf behandelnden 59. Sitzung des Landtags vom 7. November 2013 zunächst der Abgeordnete Haller (SPD) darauf hingewiesen, dass es sich um „notwendige Änderungen“ aufgrund der Vorgaben des Rundfunkänderungsstaatsverträge handele, die insbesondere die „Lizensierung im Rahmen des Regionalfensters“ beträfen (vgl. LT-PlenProt. 16/59, S. 3802). Die Abgeordnete K...-G... (CDU) stellte sodann heraus, dass die Einführung einer Verlängerungsmöglichkeit notwendig sei, um bei dem gemeinsam mit Hessen betriebenen Regionalfenster keine „Neuausschreibung“ vornehmen zu müssen (LT-PlenProt. 16/59, S. 3803). Die sich anschließend für die Landesregierung äußernde Staatssekretärin … ergänzte in diesem Zusammenhang, dass mit der Option der Verlängerung (ohne erneute Ausschreibung) mit „vielen anderen Ländern“ gleichgezogen werden solle und begrüßte in diesem Zusammenhang die vorgeschlagenen Änderungen im Namen der Landesregierung (LT-PlenProt. 16/59, S. 3804). Da weder von der Begründung des Gesetzesentwurfs noch von diesen Bekundungen in der Beratung des Landtags im weiteren Gesetzgebungsverfahren abgerückt wurde, kann es keinen vernünftigen Zweifeln unterliegen, dass der Landesgesetzgeber die Einführung einer Verlängerung der Regionalfenster-zulassung keinesfalls auf die Konstellation eines gesellschaftsrechtlichen Verbundes von Haupt- und Fensterprogrammveranstalter beschränken wollte.

52

Es wäre zum anderen aber auch nicht nachvollziehbar, wenn – der Argumentation der Klägerinnen folgend – nur die gesetzgeberisch nicht erwünschte Konstellation, bei der Haupt- und Regionalfensterprogrammveranstalter im Verhältnis verbundener Unternehmen stehen und damit gesellschaftsrechtliche Einflussmöglichkeiten des Hauptprogrammveranstalters auf das Regionalfensterprogramm bestehen, durch Möglichkeit einer Verlängerung der Zulassung gegenüber gesellschaftsrechtlich unabhängigen Regionalfensterveranstaltern zu privilegieren. Eine solche Perpetuierung des vom Gesetzgeber ganz offensichtlich nicht gewünschten Zustandes durch die von den Klägerinnen vertretene Auslegung von § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG ist fernliegend.

53

Eine Ausschreibung ist auch nicht wegen des von den Klägerinnen insofern geltend gemachten Grundrechts aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG erforderlich. Diese sind in mehrfacher Hinsicht von der ausschließlich im Verhältnis zur Beigeladenen erfolgten Verlängerung der Zulassung nicht in grundrechtsrelevanter Weise betroffen.

54

Entgegen dem Vortrag der Klägerinnen und mit dem Verwaltungsgericht ist davon auszugehen, dass die Rundfunkfreiheit auch nach der aktuellen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung eine „dienende“ Funktion hat, die nicht primär an den Interessen der Rundfunkveranstalter ausgerichtet ist, sondern eine freie, individuelle und öffentliche Meinungsbildung gewährleisten soll.

55

Wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung ausführt, ist die Rundfunkfreiheit im Sinne des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (inhaltsgleich: Art. 10 Abs. 1 Satz 3 Verfassung für Rheinland-Pfalz – LV –) eine dienende Freiheit. Sie dient der freien individuellen und öffentlichen Meinungsbildung, und zwar in einem umfassenden, nicht auf bloße Berichterstattung oder die Vermittlung politischer Meinungen beschränkten Sinn. Freie Meinungsbildung vollzieht sich in einem Prozess der Kommunikation. Sie setzt auf der einen Seite die Freiheit voraus, Meinungen zu äußern und zu verbreiten, auf der anderen Seite die Freiheit, geäußerte Meinungen zur Kenntnis zu nehmen, sich zu informieren. Indem Art. 5 Abs. 1 GG Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs- und Informationsfreiheit als Grundrechte gewährleistet, sucht er zugleich diesen Prozess verfassungsrechtlich zu schützen. Der Rundfunk ist „Medium und Faktor“ des verfassungsrechtlich geschützten Prozesses, in dem sich die Meinungsbildung vollzieht. Angesichts seiner herausragenden kommunikativen Bedeutung wird freie Meinungsbildung nur in dem Maß gelingen, wie der Rundfunk seinerseits frei, umfassend und wahrheitsgemäß informiert. Unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikation bildet daher der grundrechtliche Schutz der Vermittlungsfunktion des Rundfunks eine unerlässliche Voraussetzung der Erreichung des Normziels von Art. 5 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 16. Juni 1981 – 1 BvL 89/78 –, BVerfGE 57, 295 [319]; und vom 26. Oktober 2005 – 1 BvR 396/98 –, BVerfGE 114, 371 [387]); OVG RP, Beschluss vom 23. Juli 2014 – 2 B 10323/14.OVG –, juris).

56

Die Verpflichtung der Veranstalter der beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten Fernsehvollprogrammen, gemäß § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV mindestens im zeitlichen und regional differenzierten Umfang der Programmaktivitäten Regionalfensterprogramme zur aktuellen und authentischen Darstellung der Ereignisse des politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Lebens aufzunehmen, ist damit Bestandteil und Ausfluss der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 10 Abs. 1 Satz 3 LV. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass Rundfunk nicht nur Übermittler, sondern auch (Mit-)Gestalter im permanenten Prozess der öffentlichen Meinungs- und Willensbildung ist und dass gerade dem Fernsehen aufgrund seiner Breitenwirkung, seiner Aktualität, des von ihm vermittelten Anscheins der Authentizität und des Miterlebens sowie seiner bequemen Verfügbarkeit besondere, wenn nicht herausragende Bedeutung für die Deckung des Informationsbedarfs der Bevölkerung zukommt. Der Rundfunk, insbesondere das Fernsehen, ist auch heute noch eines der mächtigsten Kommunikationsmittel und Massenmedien (vgl. auch VerfGH RP, Urteil vom 13. Mai 2014 – VGH B 35/12 –, AS 42, 258 [288 f.]), das wegen seiner weitreichenden Wirkungen und Möglichkeiten sowie der Gefahr des Missbrauchs zum Zwecke einseitiger Einflussnahme auf die öffentliche Meinung nicht dem freien Spiel der Kräfte überlassen werden kann. Aus der verfassungsrechtlichen Gewährleistung der Rundfunkfreiheit folgt daher nicht nur ein Abwehrrecht des Rundfunkveranstalters, sondern zugleich die Pflicht des Gesetzgebers zu deren gesetzlicher Ausgestaltung. Meinungsbildung vollzieht sich insoweit in einem Prozess der Kommunikation, der gleichermaßen die Freiheit zur Meinungsäußerung und -verbreitung wie auch die Freiheit voraussetzt, geäußerte Meinungen zur Kenntnis zu nehmen und sich zu informieren. Die Rundfunkfreiheit ist dergestalt eine der Freiheit der Meinungsbildung dienende Freiheit: Sie bildet unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikation eine notwendige Ergänzung und Verstärkung der Meinungsfreiheit und dient der Aufgabe, freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten. Die grundrechtliche Gewährleistung einer bloßen Staatsfreiheit allein ermöglicht keine freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk. Hierzu bedarf es vielmehr einer positiven Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und dass auf diese Weise eine umfassende Information geboten wird. Hierbei hat der Gesetzgeber nicht bloß dafür Sorge zu tragen, dass dieses maßgebliche Instrument der Meinungsbildung nicht dem Staat, sondern auch, dass es nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppe überlassen wird, dass die in Betracht kommenden gesellschaftlichen Kräfte im Gesamtprogramm zu Wort kommen und dass die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt. Dem dienenden Charakter der Rundfunkfreiheit würde ein Verständnis von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 10 Abs. 1 Satz 3 LV, das sich in der Abwehr staatlicher Einflussnahme erschöpfte und den Rundfunk im Übrigen den gesellschaftlichen Kräften überließe, nicht gerecht. Zwar entfaltet das Grundrecht der Rundfunkfreiheit seinen Schutz auch und zuerst gegenüber dem Staat. Daneben bedarf es jedoch einer positiven Ordnung, die sicherstellt, dass der Rundfunk ebenso wenig wie dem Staat einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, sondern die Vielfalt der Themen und Meinungen aufnimmt und wiedergibt, die in der Gesellschaft insgesamt eine Rolle spielen. Zu diesem Zweck sind materielle, organisatorische und prozedurale Regelungen notwendig, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG in seiner Gesamtheit gewährleisten will. Wie diese Ordnung im Einzelnen ausgestaltet wird, ist Sache der gesetzgeberischen Entscheidung. Das Grundgesetz schreibt weder ein bestimmtes Modell vor noch zwingt es zu konsistenter Verwirklichung des einmal gewählten Modells. Von verfassungs wegen kommt es vielmehr allein auf die Gewährleistung freier und umfassender Berichterstattung an (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. Februar 1991 – 1 BvF 1/85 –, BVerfGE 83, 238 [316] m.w.N.)

57

Dem steht nicht entgegen, dass das Bundesverfassungsgericht in der von den Klägerinnen für ihre Auffassung herangezogenen Entscheidung vom 20. Februar 1998 (1 BvR 661/94, BVerfGE 97, 298 ff.) auch ein Grundrecht der Veranstalter auf Rundfunkfreiheit anerkennt. Denn das Bundesverfassungsgericht hat unabhängig davon auch in jüngeren Entscheidungen den „dienenden Charakter“ der Rundfunkfreiheit unabhängig davon bestätigt.

58

So heißt es etwa in dem zeitlich nachfolgend ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. September 2007 zum Verfahren bei der Festsetzung der Rundfunkgebühr (1 BvR 2270/05, BVerfGE 119, 181 [214]):

59

„Die Rundfunkfreiheit dient der freien, individuellen und öffentlichen Meinungsbildung [...]. Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet [...]. Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Gestaltungsspielraum, auch für Differenzierungen insbesondere nach der Regelungsart und Regelungsdichte, vorfindet.“

60

Hiervon ausgehend kann bei der Vergabe von Regionalfensterprogrammen keinesfalls von einer Grundrechtsbetroffenheit durch einen unverhältnismäßigen Eingriff ausgegangen werden. Dies wäre nur dann der Fall, wenn privater Rundfunk vom Gesetzgeber unter Anforderungen gestellt würde, die seine Veranstaltung in hohem Maße erschwerten, wenn nicht ausschließen würden (BVerfG, Urteile vom 4. November 1986 – 1 BvF 1/84 – BVerfGE 73, 118 [157]; sowie vom 5. Februar 1991, – 1 BvF 1/85 –, a.a.O., S. 297). Der Gesetzgeber ist in der Bestimmung der Programmanforderungen für private Veranstalter frei, solange er diese Grenze nicht überschreitet (vgl. Hartstein/Kreile, in: Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, RStV, Loseblattkommentar, Stand Dezember 2016, § 25 Rn. 6). Von einer derartigen Einschränkung kann bei der hier allein zu beantwortenden Frage der Zulässigkeit des Verzichts auf eine Ausschreibung nicht die Rede sein. Auch diese Lösung ist schon von der Vorinstanz so offensichtlich zutreffend herausgearbeitet worden, dass sich die Durchführung eines Berufungsverfahrens verbietet.

61

Hinzu kommt Folgendes: Durch die seit 1. April 2005 geltende Fassung von § 22 Abs. 3 LMG, mit der dem Regionalfensterprogrammveranstalter nach der Ermächtigung in § 31 Abs. 4 Satz 3 RStV erstmals eine eigenständige Zulassung zugesprochen wird, soll ausweislich der Gesetzesmaterialien dieser in seinem eigenen Grundrecht auf Ausübung der Rundfunkfreiheit gefestigt und so die Unabhängigkeit seiner Berichterstattung weiter gestärkt werden (so die amtl. Begründung zum 8. Rundfunkänderungsstaatsvertrag, abgedruckt in Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner, a.a.O., vor § 25). In Anbetracht der sich widerstreitenden Zielrichtungen der Ausübung des danach für beide Veranstalter gleichermaßen geltenden Grundrechts auf Rundfunkfreiheit verbietet sich die von den Klägerinnen vertretene „rigorose“ Auslegung von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 10 Abs. 1 Satz 3 LV, die nur einseitig und ausschließlich ihre eigenen Interessen in den Blick nimmt, indem sie sich als alleinige Trägerin des Grundrechts geriert. Diese schon im (verfassungs-)rechtlichen Ansatz unzutreffende Auffassung von der Bedeutung der Rundfunkfreiheit bei der Bewertung von Umfang und Reichweite eigenständiger Zulassungen der Regionalfensterveranstalter ist so offenkundig verfehlt, dass es auch unter diesem Aspekt nicht der Durchführung eines Berufungsverfahrens bedarf.

62

Die von den Klägerinnen in diesem Zusammenhang wiederholt herangezogenen Regeln, die bei der Vergabe von Drittsendezeiten nach § 31 RStV einzuhalten sind, stehen diesem Ergebnis nicht nur nicht entgegen, sie unterstützen es sogar. Aus den dort im Einzelnen aufgeführten Regularien, die bei der Ausschreibung und anschließenden Vergabe von Sendezeiten für unabhängige Dritte zu beachten sind (vgl. hierzu im Einzelnen: OVG RP, Beschlüsse vom 23. Juli und 8. September 2014 – 2 B 10323/14.OVG und 2 B 10327/14.OVG –, jeweils juris) folgt im Umkehrschluss, dass derartige Besonderheiten mangels einer vergleichbaren gesetzlichen Ausgestaltung des Vergabeverfahrens bei der Regionalfensterzulassung gerade nicht Platz greifen.

63

Dies gilt auch im Hinblick auf die amtliche Begründung zu § 22 Abs. 3 LMG, in der von einem „Benehmen“ mit dem Hauptprogrammveranstalter die Rede ist. Diese Äußerung ist ohne Bedeutung für die Auslegung von § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG, da sie in der geltenden Gesetzesfassung erkennbar keine Entsprechung findet. Deshalb kann es sich hierbei, was schon die Vorinstanz herausgearbeitet hat, allenfalls um eine unbedachte Äußerung des Entwurfsverfassers, mithin um eine Art „Redaktionsversehen“ handeln. Darüber hinaus findet sich diese Formulierung nicht in dem Begründungsteil zu der hier strittigen Frage der Verlängerungsoption nach § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG, sondern in dem Teil der Gesetzesbegründung, der sich mit der Frage der vorläufigen Finanzierungsmöglichkeit durch einen Leistungsbescheid gemäß § 22 Abs. 3 Satz 7 LMG befasst (vgl. LT-Drs. 16/2938, S. 4 f.). Auch von daher hat die von den Klägerinnen als „Eingriff in ihr Grundrecht“ bezeichnete Auslegung durch das Verwaltungsgericht ersichtlich keine rechtliche Entsprechung in den Gesetzesmaterialien.

64

Selbst wenn ein Eingriff durch die Verlängerungsoption (und ihrer Wahrnehmung durch die Beklagte in Bezug auf die Beigeladene) unterstellt würde, so würde sich dieser jedenfalls als verhältnismäßig darstellen. Die von den Klägerinnen als „milderes“ Mittel präferierte Ausschreibung der Zulassung könnte zwar ihnen gegenüber möglicherweise als geringerer Eingriff gesehen werden. Dies gilt aber nicht mit Blick auf die Beigeladene. Ihr gegenüber stellte sich eine – entgegen dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift – erfolgte Unterlassung einer Verlängerung und Ausschreibung der Regionalfensterzulassung als eine in ganz erheblichem Umfang belastende Maßnahme dar, würde sie doch bei einer Vergabe an (derzeit ohnehin gar nicht vorhandene) Konkurrenzunternehmen ihre im Vertrauen auf eine weitere Zulassung vorgenommenen Investitionen ersatzlos abschreiben müssen. Dies stellte sich gegenüber den Klägerinnen, denen allenfalls ein nicht erwünschter Regionalfensteranbieter (weiterhin) „aufgezwungen“ würde, als ein wesentlich einschneidenderer Eingriff dar. Unter Berücksichtigung der dem Gesetzgeber in der gesetzlichen Ausformung der rundfunkrechtlichen Regelungssysteme insofern zukommenden Einschätzungs- und Beurteilungsprärogative (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Juni 1981 – 1 BvL 89/78 –, BVerfGE 57, 295 [321]; Müller-Terpitz, in: Gersdorf/Paal, Informations- und Medienrecht, Kommentar, 2014, § 25 RStV Rn. 20) stellt das Ansinnen der Klägerinnen jedenfalls kein eindeutig milderes Mittel dar. Auch in diesem Punkt unterliegt das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts erkennbar keinen Richtigkeitsbedenken.

65

cc) Eine Beteiligung des Hauptprogrammveranstalters im Genehmigungsverfahren war dagegen erforderlich. Dies folgt aus § 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz i.V.m. § 13 Abs. 2 VwVfG (im Weiteren zitiert ohne die landesrechtliche Verweisungsnorm). Zwar kann eine Behörde von Amts wegen oder auf Antrag diejenigen, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können, als Beteiligte hinzuziehen (Satz 1), was für einen Ermessensspielraum spricht. Hat der Ausgang des Verfahrens allerdings rechtsgestaltende Wirkung für einen Dritten, so ist dieser nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG auf Antrag als Beteiligter zu dem Verfahren hinzuzuziehen; soweit er der Behörde bekannt ist, so hat diese ihn von der Einleitung des Verfahrens zu benachrichtigen. Die Voraussetzungen nach der letztgenannten – zwingenden – Vorgabe hat die Beklagte bei der Verlängerung der Zulassung der Beigeladenen zunächst nicht beachtet. Sie hätte jedenfalls die Klägerin zu 1) vom Eingang des Verlängerungsantrags benachrichtigen müssen, da durch eine Verlängerung der Regionalfensterzulassung die rechtlichen Interessen des Hauptprogrammveranstalters berührt werden. Denn durch die zwischen ihr und der Beigeladenen abgeschlossenen Dienstleistungsvereinbarung, die an den Bestand der rundfunkrechtlichen Zulassung des Hauptprogrammveranstalters gebunden ist, wirkt sich die Verlängerung der Regionalfensterzulassung zulasten der Klägerin zu 1) aus. Durch den danach vorliegenden Verfahrensfehler konnte diese ihre Einwände gegen eine Verlängerung der Lizenz zur Ausstrahlung eines Regionalfensters in Rheinland-Pfalz der Beigeladenen nicht schon vor Erteilung des Zulassungsbescheides geltend machen.

66

Nicht zu beteiligen war allerdings die Klägerin zu 2). Denn diese war zum Zeitpunkt der Antragstellung und dem Erlass des Ausgangsbescheides keine von der Regionalfensterzulassung betroffene Hauptprogrammveranstalterin. Der von den Kläger-innen – gemeinsam vorgetragene – Verfahrensfehler liegt also von vornherein nicht bei der Klägerin zu 2) vor.

67

Die danach rechtsfehlerhaft unterlassene Beteiligung der Klägerin zu 1) im Verwaltungsverfahren ist jedoch im Widerspruchsverfahren in entsprechender Anwendung von § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG geheilt worden (vgl. hierzu Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 17. Aufl. 2016, § 45 Rn. 24). Durch den Beschluss der Versammlung vom 4. Oktober 2014 wurden die Klägerinnen wegen des von beiden eingelegten Widerspruchs gemäß § 13 Abs. 2 VwVfG zum Verfahren hinzugezogen (Bl. 444 der Verwaltungsakte – VA –). Ab dieser Beteiligung hatten sie Gelegenheit, ihren Rechtsstandpunkt darzulegen, wovon sie schon im Widerspruchsverfahren auch intensiv Gebrauch machten.

68

Darüber hinaus wäre der Verfahrensfehler, wenn er nicht bereits geheilt worden wäre, jedenfalls nach § 46 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der – wie hier – nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Diese verfahrensrechtliche Situation liegt hier vor, weil schon im (für die Beurteilung der Ermessenserwägungen letztlich maßgebenden) Widerspruchsbescheid erkennbar wird, dass die Beklagte auch bei einer Beteiligung der Klägerinnen vor Erlass des Ausgangsbescheides die Beigeladene als Regionalfensterprogrammveranstalterin zugelassen hätte und diese Entscheidung jedenfalls in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 7. Oktober 2014 – wie noch auszuführen ist – rechtmäßig ist.

69

dd) Gleiches gilt im Hinblick auf die im Zulassungsverfahren vor Erlass des Ausgangsbescheides zunächst unterbliebene Anhörung der Klägerinnen. Nach § 28 Abs. 1 VwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsaktes, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Da die Klägerin zu 1), wie vorstehend dargelegt, vor Erlass des Verlängerungsbescheides zugunsten der Beigeladenen nicht beteiligt wurde, ist zugleich Ihr Anhörungsrecht verletzt worden.

70

Auch dieser Verfahrensfehler wurde jedoch schon im verwaltungsgerichtlichen Vorverfahren rechtswirksam behoben. Nachdem die Verlängerung der Zulassung von der Versammlung der Beklagten beschlossen und der Beigeladenen der hier in Streit stehende Zulassungsbescheid zugestellt worden war, erhielten die Klägerinnen hiervon Kenntnis, da auch Ihnen der Bescheid zugestellt wurde. Durch die anschließende Einlegung und Begründung ihres Widerspruchs haben diese sodann die ihnen zukommenden Verfahrensrechte wahrgenommen. Gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG ist damit die zunächst fehlerhaft unterbliebene Anhörung geheilt worden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Oktober 1983 – 1 C 13.81 –, NVwZ 1984, 578; sowie Beschluss vom 17. Dezember 1998 – 4 B 125.98 –, juris Rn. 6; Ramsauer, a. a. O., Rn. 23).

71

Selbst wenn unterstellt würde, dass eine Fehlerheilung nicht möglich sei, so wäre die unterbliebene Anhörung jedenfalls nach § 46 VwVfG unbeachtlich. Denn in der Sache ist – was wiederum schon die Vorinstanz in dem angefochtenen Urteil zutreffend dargelegt hat – für die Klägerinnen in Bezug auf ihre Klage kein günstigeres Ergebnis gegeben.

72

ee) Der von den Klägerinnen in inhaltlicher Hinsicht gerügte Ermessensausfall bzw. die von ihnen gesehenen Ermessensdefizite liegen zwar hinsichtlich des Ausgangsbescheides, nicht jedoch in Bezug auf den – für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Verlängerung allein maßgeblichen – Widerspruchsbescheid vor. Hierzu gilt:

73

(1) Ausweislich der in der Sitzung des Rechts- und Zulassungsausschusses vom 5. April 2014 (Bl. 254 VA) geäußerten Rechtsauffassung, der die Versammlung der Beklagten gefolgt ist, sah die Beklagte ihre Entscheidung zur Verlängerung der Zulassung der Beigeladenen zunächst wegen der Regelung in § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG als eine gebundene an. Das hat sich auch in der Begründung des Bescheides vom 6. Mai 2014 niedergeschlagen, in der es auf Seite 5 lediglich heißt, dass der Verlängerungsantrag „statthaft und zulässig“ sei (Bl. 273 VA). Damit sind in der Ausgangsentscheidung der Beklagten keine Ermessenserwägungen getroffen worden.

74

Tatsächlich steht der Landesmedienanstalt jedoch sowohl nach dem Rundfunkstaatsvertrag als auch nach dem Landesmediengesetz ein Wahlrecht zu. Das folgt schon aus dem Wortlaut der Regelung (vgl. § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG: Eine Verlängerung „ist möglich“).

75

(2) Die danach rechtsfehlerhaft unterlassene Ermessensausübung ist jedoch im Widerspruchsverfahren gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG geheilt worden. Eine solche Heilung ist zulässig, wenn hierdurch der ursprüngliche Verwaltungsakt nicht in seinem Wesen verändert wird (vgl. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 45 Rn. 58). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Der Widerspruchsbescheid enthält auf den Seiten 5 bis 8 (Bl. 465 bis 468 VA) erkennbar Erwägungen zu der Frage, ob die Verlängerung der Regionalfensterzulassung für die Beigeladene aufgrund ihres Verlängerungsantrags zulässig und geboten war oder ob nicht doch eine Ausschreibung zu erfolgen hätte. Die sodann getroffenen Erwägungen und die darauf fußende Entscheidung, eine die Lizenz der Beigeladenen ohne Ausschreibung zu verlängern, führen nicht zu einer Wesensänderung des Ausgangsbescheides. Ein Ermessensfehlgebrauch oder -ausfall liegt damit infolge der Nachholung der Ermessenserwägungen im Widerspruchsverfahren erkennbar nicht vor.

76

(3) Gegen dieses Ergebnis lässt sich nicht mit Erfolg einwenden, das für die Ermessensausübung zuständige Organ, die Versammlung der Beklagten, habe ihr Ermessen zur Frage der Ausschreibung im Widerspruchsverfahren nicht ausgeübt. Ausweislich des Protokolls der 11. Sitzung der Versammlung vom 6. Oktober 2014 heißt es hierzu (unter Tagesordnungspunkt 10):

77

„Frau K...-G... führt in die Beschlussvorlage zum Widerspruch von Sat.1 und ProSiebenSat.1 ein.“

78

Die von der Vorsitzenden des Rechts- und Zulassungsausschusses, Frau K...-G..., vorgestellte und erläuterte Vorlage enthält ausführliche Ermessenserwägungen, die damit der Versammlung der Beklagten vorgelegt worden sind. Die Beschlussvorlage befindet sich unmittelbar vor diesem Protokoll (Bl. 429 – 442 VA) und ist im Wesentlichen identisch mit der Vorlage für den Beschluss des Rechts- und Zulassungsausschusses vom 22. September 2014 (Bl. 409 ff. VA).

79

Im Protokoll wird sodann ausgeführt:

80

„Sie [die Vorsitzende des Rechts- und Zulassungsausschusses] weist insbesondere darauf hin, dass § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG die Verlängerung der TVIIIa erteilten Genehmigung auf deren Antrag hin ausdrücklich für zulässig erkläre. TVIIIa habe bisher als Regionalfenster zudem die Qualitätsanforderungen unter Programm- und Vielfaltsgesichtspunkten erfüllt. Dies hätten alle bisherigen Inhaltsanalysen unter Beweis gestellt. Die im Widerspruch vorgebrachte Behauptung, wonach die Finanzierung des von TVIIIa veranstalteten Regionalfensterprogramms unangemessen hoch sei, müsse zurückgewiesen werden, da Sat.1 sämtliche Erlöse aus der Werbezeitenvermarktung, dem Sponsoring und allen sonstigen Werbeformen zustünden. Herr Zehe ergänzt, dass sich die in Rheinland-Pfalz verbreiteten Regionalprogramme TVIIIa und RNF im bundesweiten Vergleich seit Jahren immer im Spitzenfeld behaupteten.“

81

Anschließend fasste die Versammlung einstimmig bei einer Enthaltung den Beschluss, die Klägerinnen zum Verfahren hinzuzuziehen und ihre Widersprüche zurückzuweisen (Bl. 444 VA). Es können deshalb keine vernünftigen Zweifel daran bestehen, dass die Versammlung der Beklagten in mündlicher und schriftlicher Form Kenntnis von der Beschlussvorlage des Rechts- und Zulassungsausschusses mit den dortigen Ermessenserwägungen erhielten. Durch die Annahme des Beschlussvorschlags hat die Versammlung der Beklagten diese Erwägungen gebilligt und sie sich dergestalt zu Eigen gemacht.

82

Der diesem Befund entgegenstehende Vortrag der Klägerin ist nicht nachvollziehbar. Er entspricht schlicht nicht den durch das Protokoll dokumentierten Tatsachen und ist deshalb rein spekulativ. Eine Zulassung der Berufung auf der Grundlage eines erkennbar unrichtigen bzw. spekulativen Tatsachenvortrags kommt aber nicht in Betracht.

83

Nur ergänzend sei deshalb darauf hingewiesen, dass der Beschluss der Versammlung zum Tagesordnungspunkt 10 mehrere Verfahrensgegenstände zum Inhalt hatte. Es wurde nämlich nicht nur über die Zurückweisung der Widersprüche der Klägerinnen, sondern auch noch über ihre Beteiligung im weiteren Verwaltungsverfahren gemäß § 13 VwVfG sowie über eine Anordnung der sofortigen Vollziehung der angefochtenen Bescheide entschieden. Insoweit können die Klägerinnen nicht mit Erfolg behaupten, die Versammlung habe zwar ihr Ermessen (zu ihren Gunsten) hinsichtlich ihrer Beteiligung im weiteren Verwaltungsverfahren ausgeübt, nicht aber das Ermessen in Bezug auf die Ermessenserwägungen zur Frage der unterlassenen Ausschreibung.

84

(3) Sowohl die zunächst nicht erfolgte Beteiligung der Klägerinnen im Verwaltungsverfahren als auch die vor Erlass des Ausgangsbescheides unterbliebene Anhörung und die unterlassene Ermessensausübung konnten auch im Widerspruchsverfahren rechtswirksam nachgeholt werden. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen war eine Fehlerbehebung in dem verwaltungsgerichtlichen Vorverfahren zulässig.

85

Die von den Klägerinnen vertretene – gegenteilige – Auffassung findet im Gesetz keine Entsprechung. Gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist vielmehr grundsätzlich der angefochtene Verwaltungsakt in der Gestalt des Widerspruchsbescheides Gegenstand einer Anfechtungsklage. Anhaltspunkte dafür, das abweichend von dieser prozessualen Vorgabe bei der Vergabe einer Regionalfensterzulassung ein – wie die Klägerinnen meinen – „absoluter“ Verfahrensfehler im Ausgangsbescheid im Widerspruchsverfahren nicht mehr behoben werden könnte, bestehen nicht. Insbesondere liegt ganz offensichtlich kein „gestuftes Verfahren“ vor, in dessen Verlauf ein Fehler auf der ersten Verfahrensstufe im weiteren Verlauf des Verwaltungsverfahrens nicht mehr behebbar wäre. Das von den Klägerinnen insofern behauptete „gestufte“ Verfahren, das in der Tat bei der Vergabe der Drittsendezeiten gemäß § 31 RStV einzuhalten ist, gilt bei der Vergabe von Regionalfensterprogrammen aber gerade nicht (vgl. Rossen-Stadtfeld, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 25 RStV Rn. 63). Es handelt sich vielmehr um ein einheitlich ausgestaltetes Zulassungsverfahren zur Vergabe einer Rundfunklizenz, bei dem sogar wegen des fehlenden Devolutiveffektes dieselben Organe der Beklagten wie im Ausgangsverfahren mitwirken (der Rechts- und Zulassungsausschuss und die Versammlung). Maßgebend für die rechtliche Beurteilung, ob Ermessensfehler vorliegen, ist damit allein der Widerspruchsbescheid, der dem Ausgangsbescheid erst seine „Gestalt“ gibt.

86

Entgegen der Auffassung der Klägerinnen steht diesem Ergebnis die von ihnen geltend gemachte „Grundrechtssicherung durch Verfahrensteilhabe“ nicht entgegen. Das Bundesverfassungsgericht hat – im Gegenteil – bereits klargestellt, dass die Verletzung grundrechtsrelevanter Verfahrensvorschriften nicht per se zu einem absoluten Verfahrensfehler führt, der dann nicht mehr geheilt werden könnte und konsequenterweise in einem sich anschließendem verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu einer Aufhebung des Bescheides mit einem völligem Neubeginn des Verwaltungsverfahrens müsste (BVerfG, Kammerbeschluss vom 22. März 2000 – 1 BvR 1370/93 –, NVwZ-RR 2000, 487 [488]).

87

ff) Die in lediglich pauschaler Weise und ohne Belege in tatsächlicher Hinsicht erhobene Rüge, die Beklagte habe nicht neutral gehandelt, geht fehl. Anhaltspunkte, die LMK habe in einseitiger und damit rechtsverletzender Weise die Beigeladene bevorzugt behandelt, finden sich an keiner Stelle des Verwaltungsverfahrens. Die in diese Richtung zielende Behauptung der Klägerinnen findet kein tatsächliches Korrelat. Dies gilt namentlich in Bezug auf den pauschalen Hinweis auf das Vergabeverfahren zu den Drittsendezeiten gemäß § 31 RStV, das dem Senat im Jahr 2014 zur Überprüfung vorgelegen hatte. Die Verfahren sind in der Sache nicht vergleichbar, da sie andere Streitgegenstände und sich zum Teil unterscheidende Verfahrenssubjekte betreffen. Hinzu kommen die unterschiedlich ausgestalteten Regularien bei der Vergabe der Sendezeiten, bei denen im Fall der Vergabe der Drittsendezeiten ein „gestuftes“ Verfahren durchzuführen ist, bei der Regionalfensterzulassung dagegen nicht (s.o.).

88

gg) Da keine Fehler vorliegen bzw. die im Ausgangsbescheid enthaltenen Beteiligungs- und Ermessensdefizite im Widerspruchsbescheid geheilt worden sind, besteht zu diesem – maßgeblichen – Zeitpunkt auch keine Rechtserheblichkeit mehr. Auf die von den Klägerinnen des weiteren problematisierte Frage, ob die Beklagte ihr Ermessen in zulässiger Weise auch im Klageverfahren ausgeübt habe, kommt es nach den vorstehenden Erwägungen schon nicht an. Denn dieses ist bereits im Widerspruchsverfahren ausgeübt worden. Etwaige Ergänzungen sind – ohne dass die Versammlung der Beklagten sich hierzu nochmals äußern musste – gemäß § 114 Satz 2 VwGO aber auch zulässig gewesen. Auch dies hat bereits das Verwaltungsgericht in einer Weise aufgezeigt, die ernstliche Zweifel nicht aufkommen lassen.

89

Eine erneute Beteiligung der KEK war nicht erforderlich. Diese Kommission hatte ihre Zustimmung zur Verlängerung der Rundfunkzulassung der Beigeladenen bereits zu Beginn des Verwaltungsverfahrens erteilt. Eine gesetzliche Vorgabe, ein bereits hergestelltes Benehmen im Verlauf eines Widerspruchs- oder Verwaltungsstreitverfahrens zu wiederholen, besteht nicht. Unabhängig hiervon können sich die Klägerinnen auf eine möglicherweise zu Unrecht unterlassene erneute Beteiligung der KEK ohnehin nicht berufen, weil die Beteiligung dieser Kommission gesetzlich nicht zur Wahrung der Rechte des Hauptprogrammveranstalters, sondern lediglich zur Sicherung von Meinungsvielfalt im Sinne von § 25 RStV, § 22 LMG vorgesehen ist. Der Schutzzweck der Norm betrifft damit erkennbar nicht die Klägerinnen.

90

b) Auch in materieller Hinsicht ist der Bescheid vom 6. Mai 2014 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 7. Oktober 2014 rechtmäßig. Die einfachgesetzlichen Voraussetzungen für die Verlängerung der Zulassung der Beigeladenen liegen ohne jeden Zweifel vor (s. o. unter B.I.1.b) aa)). Die Regelungen zur Regionalfensterzulassung sind entgegen der Auffassung der Klägerinnen auch nicht verfassungswidrig.

91

aa) Ernsthafte Zweifel, dass die Regelungen des § 22 Abs. 3 LMG bzw. des § 25 Abs. 4 RStV gegen die verfassungsrechtlich gesicherte Rundfunkfreiheit (1), die von den Klägerinnen ergänzend herangezogenen Freiheitsrechte (2) oder den Gleichheitssatz bzw. das Willkürverbot (3) verstoßen könnten, bestehen nicht.

92

(1) Die durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 10 Abs. 1 Satz 3 LV mit Verfassungsrang ausgestattete Rundfunkfreiheit ist durch die Festlegung einer Regionalfensterzulassung erkennbar nicht verletzt. Bei der Rundfunkfreiheit handelt es sich, wie bereits dargelegt, um eine „dienende“ Freiheit. Dies ist vorstehend bereits zur Frage der Beteiligungsrechte der Klägerinnen im Einzelnen ausgeführt. Hierauf wird verwiesen (vgl. unter B. I. 1. b) bb)). Hinzu kommt in dem hier interessierenden materiell-rechtlichen Umfang:

93

Die Zulassung zur Ausstrahlung von Rundfunksendungen dient allein der Sicherung von Meinungsvielfalt, was nicht nur in den amtlichen Überschriften in § 25 RStV bzw. § 22 LMG zum Ausdruck kommt. Der Hauptprogrammveranstalter übernimmt mit seiner Zulassung deshalb immer auch zugleich die Verpflichtung, die für den Sendebetrieb geltenden Vorschriften zu beachten. Die Klägerinnen bewegen sich mit anderen Worten von vornherein in einem gesetzlich regulierten Markt mit den dort geltenden Vorgaben. Zu diesen gehören die – zwingenden – Regelungen des § 25 Abs. 4 RStV bzw. § 22 Abs. 3 LMG. Die Geltung dieser, sich schon aus dem Gesetz selbst ergebenden Einschränkung ihrer eigenen Zulassung hat die Klägerin zu 1) mit der Annahme des Zulassungsbescheides vom 26. August 2008, der einen entsprechenden Hinweis auf die prognostisch angenommene Einhaltung der Vorgaben des Landesmediengesetzes enthielt (S. 5, Bl. 1428 GA), akzeptiert. Insoweit steht ihrem auf vollständige Aufhebung der Verpflichtung zur Einräumung von Zeiten für Regionalfensterprogramme gerichteten Begehren bereits die Bestandskraft des Zulassungsbescheides vom 26. August 2008 entgegen.

94

Hinzu kommt, dass der eigenen Grundrechtsbetroffenheit der Klägerin zu 1) die gleiche Grundrechtsbetroffenheit der Beigeladenen gegenüber steht, die ebenso wie die Klägerin zu 1) über eine eigenständige rundfunkrechtliche Zulassung verfügt. Eine Ablehnung der schon einfachgesetzlich bestehenden Verlängerungsoption für den Regionalfensterveranstalter würde aus diesem Grund mit den – in gleichem Umfang bestehenden – Grundrechten der Beigeladenen kollidieren. Auch deshalb verbietet sich eine ersatzlose Aufhebung der gesetzlichen Vorgaben des § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG, wie ihn die Klägerinnen in ihrer Klagebegründung und der Begründung des Zulassungsantrags vertreten.

95

Selbst wenn in der Verpflichtung zur Ausstrahlung eines Regionalfensterprogramms ein Grundrechtseingriff zu sehen wäre, so wäre dieser als zulässige Schrankenbestimmung gemäß Art. 5 Abs. 2 GG, Art. 10 Abs. 2 LV jedenfalls verhältnismäßig. Von Bedeutung ist hierbei wiederum, dass sich diese Verpflichtung bereits aus dem Gesetz selbst ergibt und durch die hier angefochtenen Bescheide lediglich die Beigeladene als Veranstalterin des Regionalfensterprogramms bestimmt worden ist. Selbst wenn diese fehlerhaft ausgewählt worden wäre, so hätte dies allenfalls zur Folge, anschließend einen anderen Anbieter auszuwählen. Da die Verpflichtung zur Ausstrahlung eines Regionalfensterprogramms aber unabhängig vom jeweiligen Anbieter dieses Programms besteht, werden durch dessen Auswahl Grundrechte der Klägerin nicht unmittelbar berührt.

96

Die von den Klägerinnen mit ihrer Klage als verfassungswidrig bezeichneten Vorschriften des § 25 Abs. 4 RStV bzw. § 22 Abs. 3 LMG dienen insbesondere nicht dazu, sie vor Regionalfensterprogrammveranstaltern zu schützen, die ihrer – wie sie es ausdrücken – „Programmfarbe“ bzw. ihren Finanzierungsvor-stellungen (vgl. S. 39 des Schriftsatzes vom 14. Juni 2016) nicht entsprechen. Die dem entgegen stehende Argumentation der Klägerinnen stellt den Schutzzweck der Norm geradezu auf den Kopf. Sie hätte zum Ergebnis, dass „Meinungsvielfalt“ im Sinne von § 25 Abs. 4 RStV bzw. § 22 Abs. 3 LMG nur dann gewährleistet wird, wenn der Veranstalter des Regionalfensterprogramms vom Hauptprogrammveranstalter akzeptiert wird. Es kann jedoch gerade vor dem Hintergrund der selbstständigen Rundfunkzulassung der Regionalfensterveranstalter nicht zutreffend sein, eine Meinungsvielfalt nur dann zuzugestehen, wenn das Regionalfensterprogramm dem Hauptprogramm „farblich“ so weit wie möglich entspricht. In letzter Konsequenz entsteht so nämlich ein einheitliches (um in dem von den Klägerinnen gewählten Bild zu bleiben: einfarbiges) privates Fernsehprogramm. Unter „Meinungsvielfalt“ ist das exakte Gegenteil zu verstehen.

97

(2) Auch Verstöße gegen die Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 58 LV) und die Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 52 LV) sind nicht festzustellen. Auch hier schließt sich der Senat zunächst der Argumentation der Vorinstanz an (Urteilsabdruck, S. 51). Ergänzend gilt:

98

Im Hinblick auf die geltend gemachte Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 58 LV ist der persönliche und sachliche Schutzbereich der Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 58 LV eröffnet. Die Klägerinnen können sich als inländische juristische Personen gemäß Art. 19 Abs. 3 GG und auch nach Landesverfassungsrecht auf das Grundrecht berufen. Der Eingriff in die Programmgestaltungsfreiheit des Hauptprogrammveranstalters durch die Verpflichtung gemäß § 25 Abs. 4 RStV i.V.m. § 22 Abs. 4 LMG stellt sich zugleich als schutzbereichs-relevantes Verhalten auf der Ebene der Berufsausübung dar, da er eine berufsregelnde Tendenz aufweist. Dieser Eingriff ist allerdings auf der Grundlage der bei Art. 12 GG heranzuziehenden Stufenlehre des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG, Urteil vom 11. Januar 1958 – 1 BvR 596/56 –, BVerfGE 7, 33 ff.) gerechtfertigt, weil er durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls – der Vielfaltssicherung im Rundfunk – legitimiert wird und die Klägerin zu 1) lediglich Auflagen zu erfüllen hat, durch die das Grundrecht nicht unverhältnismäßig eingeschränkt wird (vgl. zu einer ähnlichen Fallgestaltung VG München, Urteil vom 4. August 2011 – M 17 K 09.2791 –, juris Rn. 137).

99

Insofern ist nochmals darauf zu verweisen, dass die Regelung nach der – maßgeblichen – Auffassung des Gesetzgebers, dem auch insoweit ein Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum zukommt, erforderlich ist. Ob es demgegenüber, wie die Klägerinnen meinen, „bessere Modelle“ gibt, ist wiederum ohne verfassungsrechtlichen Belang.

100

Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG bzw. Art. 52 LV ist schon nicht betroffen. Die gesetzliche Verpflichtung zur Einräumung von Regionalfensterprogrammen wirkt sich allenfalls auf künftige Erwerbschancen, jedoch nicht auf das bereits erworbene Vermögen der Klägerinnen aus. Derartige Chancen auf zukünftige Erwerbspositionen sind vom Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 GG, Art. 52 LV nicht umfasst.

101

Bei der in § 25 Abs. 4 Satz 7 RStV i.V.m. § 22 Abs. 4 Satz 6 LMG vorgesehenen Finanzierungsverpflichtung des Hauptprogrammveranstalters für das Regionalfensterprogramm handelt es sich des Weiteren nicht um eine gegen die Berufs- und Eigentumsfreiheit bzw. die allgemeine Handlungsfreiheit sowie den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit verstoßende Sonderabgabe.

102

Sonderabgaben sind hoheitlich auferlegte Geldleistungspflichten, die weder Abgaben noch Steuern sind. Wesentliches Merkmal einer Sonderabgabe ist es, dass sie eine Geldleistungspflicht begründet, der keine unmittelbare Gegenleistung der öffentlichen Hand gegenübersteht. Aus diesem Grund gerät jede Sonderabgabe zwangsläufig in Konkurrenz zu dem verfassungsrechtlich umfassend geregelten Institut der Steuer, mit dem sie jedenfalls insoweit übereinstimmt, als sie den Betroffenen eine Geldleistungspflicht „voraussetzungslos“ – das heißt ohne Rücksicht auf eine korrespondierende Gegenleistung der öffentlichen Hand – auferlegt. Zur Sonderabgabe gehört ferner, dass sie nicht aus einer eigenen Abgabenkompetenz erhoben wird, sondern unter Inanspruchnahme von Kompetenzen zur Regelung bestimmter Sachmaterien, die ihrer Art nach nicht auf Abgabenerhebung bezogen sind. Der Begriff Sonderabgabe umfasst danach nur einen näher eingegrenzten Teil der nichtsteuerlichen Abgaben (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2011 – 3 C 32.10 –, Buchholz 418.72 WeinG Nr. 33).

103

Nichtsteuerliche Geldleistungspflichten sind jedoch immer nur dann Sonderabgaben, wenn es zu einer Konkurrenzsituation zur Steuer kommt und damit typischerweise ein Konflikt mit den Regelungen der Finanzverfassung droht. Danach sind Geldleistungspflichten ohne Abgabecharakter, wie etwa diejenigen aufgrund bestimmter staatlicher Ausgleichs- und Erstattungsansprüche, keine Sonderabgaben (vgl. BVerfG, Urteil vom 23. Januar 1990 – 1 BvL 44/86 –, BVerfGE 81, 156 [186 f.]; m. w. N.). Um solche Erstattungsanspruche handelt es sich hier.

104

Eine Sonderabgabe kann in der Finanzierungsverpflichtung des § 22 Abs. 3 Satz 6 LMG (§ 25 Abs. 4 Satz 7 RStV) auch deshalb nicht gesehen werden, weil sie keine hoheitliche Geldleistungspflicht auferlegt, so dass an dieser Stelle die spezifischen vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Rechtmäßigkeitsvoraus-setzungen nicht zu prüfen sind. Die genannten Vorschriften enthalten nur eine an den Hauptprogrammveranstalter adressierte Verpflichtung, die Finanzierung des Fensterveranstalters sicherzustellen. Zu der Frage, wie dies zu erfolgen hat, enthalten die Regelungen in § 25 Abs. 4 RStV und § 22 Abs. 3 LMG aber keine Aussagen. Insbesondere lässt sich ihnen nicht entnehmen, dass die Hauptprogrammveranstalter die Finanzierung zwingend durch „Geldleistungen“ sicherstellen müssen, möglich sind nach der rundfunkrechtlichen Zwecksetzung vielmehr auch alternative Finanzierungsmodelle, etwa eine Abführung von in der Sendezeit erzielten Werbeeinnahmen (vgl. Rossen-Stadtfeld, in: Hahn/Vesting, Beck’scher Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl. 2012, § 25 RStV Rn. 66; Grünwald, in: Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 3. Aufl. 2015, § 25 RStV Rn. 24).

105

Darüber hinaus fehlt es vorliegend auch deshalb an dem Merkmal einer „hoheitlich auferlegten Geldleistungspflicht“, da die mit der Klage angefochtenen Bescheide vom 6. Mai und 7. Oktober 2014 überhaupt keine Regelungen zur Finanzierung enthalten. Diese Frage wird allein durch die im Jahr 1997 von der Klägerin zu 1) mit der Beigeladenen abgeschlossene und seitdem mehrfach angepasste Dienstleistungsvereinbarung geregelt.

106

Zwar behaupten die Klägerinnen, diese Vereinbarung sei sittenwidrig und deshalb auch vom Verwaltungsgericht im Rahmen der Prüfung, ob ihr eine unzulässige Finanzierungspflicht auferlegt worden sei, zu berücksichtigen gewesen. Diese Argumentation ist indes so fernliegend, dass sich ein näheres Eingehen hierauf erübrigt. Die Klägerinnen, die – gerade auch mit ihren verschiedenen gesellschaftsrechtlichen Verflechtungen (vgl. hierzu nur den Beschluss der KEK vom 12. Juni 2012, S. 9 [Bl. 224 GA]) – im Medienbereich eine um ein Vielfaches höhere wirtschaftliche Machtposition als die Beigeladene aufweisen, können nicht ernsthaft behaupten, sie seien von dieser in den vergangenen Jahren wiederholt unter Ausnutzung eines (mit ihrer Klage noch nicht einmal ansatzweise dargelegten) wirtschaftlichen „Machtgefälles“ veranlasst worden, Vereinbarungen zu treffen, die sie selbst in unangemessener, gegen die guten Sitten verstoßender, Weise benachteiligen. Es bestehen – im Gegenteil – nach allen erkennbaren Umständen keinerlei Anhaltspunkte für die Annahme, die in der Vergangenheit mehrfach auf Veranlassung der Klägerin zu 1) angepasste Dienstleistungsvereinbarung sei nicht auf vollkommen freiwilliger Grundlage zwischen den Vertragsparteien abgeschlossen worden. Auf die sich bereits aus dem Gesetz ergebende Verpflichtung zur Einräumung von Sendezeiten für das Regionalfenster sowie die sich gleichfalls unmittelbar aus dem Gesetz ergebende Verlängerungsoption für die rundfunkrechtliche Zulassung der Beigeladenen hat die Dienstleistungsvereinbarung daher unter keinen denkbaren rechtlichen Gesichtspunkten Einfluss. Unabhängig hiervon fließen die aus der Dienstleistungsvereinbarung sich ergebenden Gelder nicht in den staatlichen Bereich, sondern der Beigeladenen und damit einem Privatrechtssubjekt zu.

107

Die in diesem Zusammenhang weiterhin erhobene Rüge der Klägerinnen, die Beklagte habe gegen ihre „Regulierungskompetenz“ verstoßen, weil sie nicht auf den Abschluss einer neuen Finanzierungsvereinbarung mit der Beigeladenen hingewirkt habe, geht ersichtlich fehl. Die Beklagte war in Ermangelung der hierfür erforderlichen gesetzlichen Ermächtigung nicht berechtigt, auf die zwischen den beiden Privatrechtssubjekten Sat.1 und TVIIIA in völliger Privatautonomie abgeschlossene bzw. und mehrfach zu Gunsten der Klägerin zu 1) angepasste Dienstleistungsvereinbarung einzuwirken. Damit hätte sie ihre gesetzlichen Befugnisse erkennbar überschritten.

108

Keinen ernstlichen Zweifeln begegnen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, nach denen durch die angefochtenen Bescheide keine unzulässige Beihilfe im Sinne von Art. 107 des Vertrages über die Arbeitsweise in der Europäischen Union – AEUV – gewährt worden ist. Der Beigeladenen wird schon keine Begünstigung gewährt. Denn die Klägerinnen erhalten im Gegenzug zu ihrer Finanzierung, die im Übrigen in den letzten Jahren mehrfach angepasst worden ist, eine Gegenleistung durch die Zurverfügungstellung des Fensterprogramms. Hierdurch wird die Klägerin zu 1) zudem in die Lage versetzt, die ihr auferlegten gesetzlichen Pflichten im Sinne von § 25 Abs. 4 Satz 1 RStV bzw. § 22 Abs. 3 Satz 1 LG zu erfüllen. Ob das Regionalfensterprogramm am normalen Fernsehmarkt überhaupt kostendeckend refinanziert werden könnte, spielt hierfür keine Rolle. Es handelt sich zudem nur um eine regional begrenzte Kulturmaßnahme, die keine nennenswerten Auswirkungen auf die relevanten Märkte hat (vgl. Art. 107 Abs. 1 AEUV). Aufgrund dieses nur regionalen Bezugs und den weiterhin vorhandenen sprachlichen Barrieren kann von einer Beeinflussung des Programmmarkts im europäischen Ausland nicht ausgegangen werden.

109

Zudem müssen die Regionalfensterprogramme besonderen Qualitätsanforderungen genügen, was Auswirkungen auf die Finanzierung hat. Die Marktüblichkeit ist danach zwischen dem Hauptprogrammveranstalter und dem Veranstalter des Regionalfensters indes schon dadurch sichergestellt, dass die Finanzierung durch die Dienstleistungsvereinbarung privatautonom ausgehandelt wird. Dies ist in den vergangenen Jahren auch mehrfach zur Anpassung der Preisvereinbarung geschehen. Auch deshalb enthalten die angefochtenen Bescheide keine unzulässige Beihilfegewährung.

110

Da die Zulassung der Beigeladenen mit dem Unionsrecht offenkundig in Einklang steht, ist zur Klärung dieser Frage auch keine Vorlage an den Europäischen Gerichtshof nach Art. 267 AEUV erforderlich. Die Europarechtskonformität lässt sich nämlich klar und eindeutig feststellen (vgl. hierzu EuGH, Urteil vom 6. Oktober 1982 – Rs. C-283/81 [Cilfit u.a.] –, NJW 1983, 1257).

111

(3) Weder Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 17 Abs. 1 und 2 LV noch das aus dem Rechtsstaatsprinzip herzuleitende Willkürverbot sind durch die Verpflichtung zur Einräumung von Sendezeiten für Regionalfensterprogramme betroffen. Einzustellen in die Bewertung ist dabei zunächst, dass die Verpflichtung zur Einräumung von Regionalfensterprogrammen an Werktagen sich bereits unmittelbar aus dem Gesetz (dem Rundfunkstaatsvertrag sowie den Landesmediengesetzen) ergibt, und diese Verpflichtung von den Klägerinnen, soweit ersichtlich, nur in Rheinland-Pfalz und Hessen (wo die Beigeladene gleichfalls das gemeinsame regionale Fensterprogramm veranstaltet) angegriffen wird. In den Bundesländern, in denen rechtlich von den Klägerinnen nicht unabhängige Programmveranstalter die Regionalfensterprogramme ausstrahlen (etwa in Nordrhein-Westfalen und in Hamburg), werden von ihnen – soweit bekannt – keine verfassungsrechtlichen Bedenken geltend gemacht.

112

Darüber hinaus ist in der Beschränkung der Verpflichtung zur Einräumung von Sendezeiten für Regionalfensterprogramme auf die beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten Fernsehvollprogrammen keine unzulässige Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 17 Abs. 1 und 2 LV zu sehen.

113

Dass die Verpflichtung zur Ausstrahlung und Finanzierung eines Regionalfensterprogramms Ihrem Wortlaut nach lediglich an eine relative Zuschaueranteilsgrenze anknüpft, was dazu führt, dass immer nur zwei Hauptprogrammveranstalter zur Einräumung und Finanzierung von Regionalfensterprogrammen verpflichtet sind, hält sich im Rahmen der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative. Ob sie diese Verpflichtung tatsächlich unabhängig von ihrer individuellen konkreten Zuschaueranteilshöhe und damit unabhängig von ihrer konkreten Meinungsmacht und -stärke trifft, ist demgegenüber ebenso wenig von Belang wie die von den Klägerinnen – ohnehin unsubstantiiert – aufgeworfene Behauptung, es gebe insoweit „bessere Modelle“.

114

Ein Ermessensfehler bei der Verlängerung der rundfunkrechtlichen Zulassung der Beigeladenen ist auch nicht darin zu sehen, dass diese bereits seit längerer Zeit das Regionalfensterprogramm für Rheinland-Pfalz und Hessen ausstrahlt. Eine derart langjährige rundfunkrechtliche Zulassung – seit dem 1. Januar 1984 – besteht auch bei der Klägerin zu 1), ohne dass sich verfassungsrechtliche Zweifel an der ihr gegenüber im Jahr 2008 erfolgten Verlängerung um weitere zehn Jahre ergeben. Zudem dient § 25 Abs. 4 RStV lediglich der Sicherung der Meinungsvielfalt im Verhältnis zum Hauptprogrammveranstalter. Die Regelung soll daneben die – derzeit allerdings nicht vorhandenen – Konkurrenten eines Regionalfensterprogrammveranstalters schützen, nicht aber die Klägerinnen.

115

Eine ermessensfehlerhafte Auswahl der Beigeladenen kann deshalb auch nicht schon mit dem Argument begründet werden, ein – im Übrigen derzeit gar nicht ersichtlicher – anderer Anbieter böte einen größeren Vielfaltsbeitrag. Unabhängig von diesen Erwägungen kann sich allenfalls der „übergangene“ Bewerber, nicht aber die ohnehin zur Ausstrahlung eines Regionalfensterprogramms verpflichtete Klägerin zu 1) auf die infolge der Verlängerung gleich bleibende Programmveranstalterin mit der Folge einer Beibehaltung des „status quo“ berufen.

116

Die von den Klägerinnen insofern herangezogenen Sachverhalte im Telekommunikations- und Postrecht sind nicht vergleichbar, weil es dort nicht um die Gewährung einer „vielfältigen“ Versorgung, sondern um die Bereitstellung sozialstaatlich begründeter Grundversorgung geht (vgl. §§ 78 Abs. 1 Telekommunikationsgesetz – TKG –). Während hierzu ab Erreichen eines Schwellenwertes alle Telekommunikationsanbieter gemeinsam berufen sind (§ 80 Satz 1 TKG), findet eine solche Grundversorgung im Rundfunkrecht bereits durch die öffentlich-rechtlichen Sender statt. Jedenfalls ist es nicht als Verstoß gegen den Gleichheitssatz zu werten, wenn der Rundfunkstaatsvertrag und ihm folgend die Mediengesetze der Länder hier ein anderes Modell gewählt haben. Nicht erheblich ist hier, ob die Möglichkeit einer anderen Lösung denkbar wäre.

117

2. Der Zulassungsantrag der Klägerinnen dringt auch insoweit nicht durch, als diese gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO geltend machen, die Rechtssache weise besondere Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art auf. Besondere Schwierigkeiten in diesem Sinne liegen nur dann vor, wenn die Angriffe des Rechtsmittelführers gegen das erstinstanzliche Urteil in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht Fragen von solcher Komplexität betreffen, dass sie nicht ohne weiteres im Zulassungsverfahren zu beantworten sind, sondern der Klärung in einem Berufungsverfahren bedürfen. Dies trifft hier jedoch nicht zu. Vielmehr sind die aufgeworfenen Rechtsfragen allesamt, wie aufgezeigt, im Zulassungsverfahren zu beantworten.

118

Dass sich auch in Bezug auf diesen Beschluss ein erhöhter Begründungsaufwand ergibt, macht die Rechtssache weder in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht „besonders“ schwierig. Der von den Klägerinnen insofern vertretenen gegenteiligen Ansicht ist nicht beizutreten. Der Umfang des verwaltungsgerichtlichen Urteils wie auch dieses Beschlusses beruht allein auf der Quantität der von den Klägerinnen in diesem Verfahren vorgelegten Schriftsätze, bei denen allein die Begründung des Zulassungsantrags 139 Seiten umfasst. Entscheidend ist aber nicht die Quantität einer Zulassungsbegründung, sondern die Qualität (vgl. Happ, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl. 2014, § 124 Rn. 27). Die Feststellung, ob eine Rechtssache in tatsächlicher oder rechtlicher Hinsicht „besonders“ schwierig ist, hat auf der Grundlage des Tatsachenmaterials sowie im Hinblick auf den zur Anwendung gelangenden rechtlichen Rahmen objektiv zu erfolgen. Beides weist in dem zur Entscheidung stehenden Fall jedoch, wie die vorstehenden Ausführungen deutlich machen, einen derartigen Schwierigkeitsgrad in qualitativer Hinsicht nicht auf.

119

3. Die Rechtssache hat auch nicht die von den Klägerinnen geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine Frage von allgemeiner, über den Einzelfall hinausreichender Bedeutung aufwirft, die im konkreten Fall entscheidungserheblich und die obergerichtlich oder höchstrichterlich noch nicht hinreichend geklärt ist (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. Januar 2011 – 2 B 2.11 –, NVwZ-RR 2011, 329 und vom 16. Dezember 2015 – 2 B 85.14 –, juris Rn. 4; Seibert, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 4. Aufl. 2014, § 124a Rn. 211 m.w.N.).

120

Die Zulassung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO dient dabei dem Interesse an Rechtseinheit und Rechtsfortbildung. Grundsätzliche Bedeutung kommt einer Rechtssache deshalb nur dann zu, wenn der Streitfall die Entscheidung einer klärungsbedürftigen und klärungsfähigen Rechts- oder Tatsachenfrage erfordert, die sich in einer unbestimmten Vielzahl weiterer Fälle stellen kann und deshalb das abstrakte Interesse der Allgemeinheit an der einheitlichen Entwicklung und Handhabung des Rechts berührt. Dies ist hier, wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, nicht der Fall. Es handelt sich vorliegend vielmehr um mit § 22 Abs. 3 LMG rein landesrechtlich geregelte Fragenkreise, die sich so nicht in einer unbestimmten Vielzahl weiterer Fälle stellen können.

121

Der Zulassungsgrund der grundsätzlichen Bedeutung setzt zudem voraus, dass die Rechtssache eine – in der Zulassungsbegründung zu bezeichnende – konkrete, in dem zu entscheidenden Fall erhebliche Frage des materiellen Rechts aufwirft, die bislang nicht geklärt ist und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Rechtsfortbildung der Klärung im Berufungsverfahren bedarf. Dies ist in der Begründung der Zulassungsantrags darzulegen (§ 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO). Eine obergerichtliche Klärung durch eine Entscheidung des Berufungsgerichts ist indes nicht erforderlich, wenn sich die aufgeworfene Rechtsfrage auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres beantworten lässt (stRspr, vgl. zum insoweit inhaltsgleichen Revisionsgrund in § 132 Abs. 3 Nr. 1 VwGO: BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 – 8 B 78.61 –, BVerwGE 13, 90 [91]; vom 24. August 1999 – 4 B 72.99 –, BVerwGE 109, 268 [270]; vom 2. Februar 2011 – 6 B 37.10 –, NVwZ 2011, 507; vom 29. Dezember 2014 – 2 B 110.13 –, ZBR 2015, 170; und vom 19. Januar 2016 – 2 B 44.14 –, juris). So verhält es sich hier.

122

a) Die mit dem Zulassungsantrag aufgeworfene Frage

123

„Führt die Neuregelung des § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG zu einem Verfahrenswahlrecht zwischen der Möglichkeit der Ausschreibung der Vergabe von Regionalfensterprogrammen und der Möglichkeit der Verlängerung der Zulassung auf Antrag des bisherigen Fensterprogrammveranstalters ohne vorherige Ausschreibung?“

124

ist nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Das Verfahrenswahlrecht in § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes.

125

b) Die mit dem Zulassungsantrag weiter aufgeworfene Frage

126

„Ist § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG bzw. § 25 Abs. 4 RStV mit den Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG) vereinbar, soweit hier ein Verfahrenswahlrecht zwischen der Möglichkeit der Ausschreibung der Vergabe von Regionalfensterprogrammen und der Möglichkeit der Verlängerung der Zulassung auf Antrag des bisherigen Fensterprogrammveranstalters ohne vorherige Ausschreibung geöffnet ist?“

127

ist gleichfalls nicht grundsätzlich klärungsbedürftig. Auch sie lässt sich auf der Grundlage des Gesetzes unter Einbeziehung der Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalles einer rechtskonformen Lösung zuführen. Die Vereinbarkeit mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgt aus den im Einzelfall abzuwägenden Grundrechten des Haupt- und des Regionalfensterprogrammveranstalters.

128

c) Die mit dem Zulassungsantrag weiter aufgeworfene Frage

129

„Kann ein Ermessensausfall im Rahmen der Ausübung eines Verfahrenswahlrechts betreffend die Frage der Durchführung einer Ausschreibung der Vergabe von Regionalfensterprogrammen nach Erteilung der Verlängerung einer bestehenden Regionalfensterprogrammzulassung im Rahmen des Widerspruchs- bzw. des Klageverfahrens geheilt werden?“

130

kann mit einer einfachen Heranziehung der maßgeblichen Vorschriften beantwortet werden. Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung ist gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat. Im Vorverfahren sieht § 45 Abs. 1 Nr. 2 VwVfG ausdrücklich Heilungsmöglichkeiten hinsichtlich der Begründung und damit auch in Bezug auf Ermessenserwägungen vor. Die hier vorliegende Ergänzung von Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren wird durch das geltende Prozessrecht ausdrücklich für zulässig erklärt (vgl. § 114 Satz 2 VwGO).

131

d) Die mit dem Zulassungsantrag aufgeworfene Frage

132

„Ist § 22 Abs. 3 Satz 4 LMG bzw. § 25 Abs. 4 RStV mit den Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG) vereinbar, soweit hier keine konsensuale Vergabe des Regionalfensters mit dem Hauptprogrammveranstalter vorgesehen ist?“

133

lässt sich ebenfalls unmittelbar aus dem Gesetz beantworten. Nach § 23 Abs. 3 LMG findet bei Regionalfensterzulassungen kein „gestuftes“ Vergabeverfahren im Benehmen mit dem Hauptprogrammveranstalter statt. Folglich ist auch keine konsensuale Vergabe erforderlich.

134

e) Die mit dem Zulassungsantrag des Weiteren aufgeworfene Frage

135

„Ist die in § 22 Abs. 3 Sätze 1 und 6 LMG bzw. § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 7 RStV geregelte Pflicht zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms allein durch die Veranstalter der beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme mit den Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar?“

136

ist nicht entscheidungserheblich. Da die angefochtenen Bescheide keinerlei Regelungen zur Finanzierung des Regionalfensterprogramms enthalten, kommt es auch nicht auf eine Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 1 GG an.

137

f) Die mit dem Zulassungsantrag zusätzlich aufgeworfene Frage

138

„Ist die in § 22 Abs. 3 Sätze 1 und 6 LMG bzw. § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 7 RStV geregelte Pflicht zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms allein durch die Veranstalter der beiden bundesweit verbreiteten reichweitenstärksten privaten Fernsehvollprogramme mit den Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG) vereinbar?“

139

unterscheidet sich von der vorhergehenden Frage lediglich in der Aufführung weiterer Grundrechte (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG). Deshalb gilt auch in Bezug hierauf das zur vorhergehenden Frage Ausgeführte entsprechend. Die Frage ist also nicht entscheidungserheblich.

140

g) Auch die mit dem Zulassungsantrag aufgeworfene Frage

141

„Stellt die in § 22 Abs. 3 Sätze 1 und 6 LMG bzw. § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 7 RStV geregelte Pflicht zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms durch den Hauptprogrammveranstalter eine verfassungswidrige Sonderabgabe dar, die gegen die Rechte des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2 und 2a GG) verstößt?“

142

ist nicht entscheidungserheblich. Da die angefochtenen Bescheide keinerlei Regelungen zur Finanzierung des Regionalfensterprogramms enthalten, kommt es auch nicht auf eine Vereinbarkeit mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2 und 2a GG) an. Zudem handelt es sich bei der Dienstleistungsvereinbarung, die ausschließlich zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms abgeschlossen worden ist, nicht um eine Sonderabgabe (s. o.).

143

h) Zu der mit dem Zulassungsantrag schließlich aufgeworfenen Frage

144

„Ist die in § 22 Abs. 3 Sätze 1 und 6 LMG bzw. § 25 Abs. 4 Sätze 1 und 7 RStV geregelte Pflicht zur Sicherstellung der Finanzierung des Regionalfensterprogramms durch den Hauptprogrammveranstalter mit den aus den Grundsätzen der Abgabengerechtigkeit und des Vorbehalt des Gesetzes folgenden Rechten des Hauptprogrammveranstalters aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (bzw. Art. 12 Abs. 1, Art. 14 Abs. 1 sowie Art. 2 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 105 Abs. 2 und 2a GG vereinbar, soweit hier keine konkrete und objektiv gleicher Höhe der Finanzierung festgelegt ist?“

145

gilt das zur vorhergehenden Frage Ausgeführte entsprechend. Auch diese Frage ist mithin nicht entscheidungserheblich. Maßgebend für die Ausgestaltung der Finanzierung ist ausschließlich die zwischen der Klägerin zu 1) und der Beigeladenen abgeschlossene Dienstleistungsvereinbarung. Diese hat keine unmittelbaren Auswirkungen auf die Rechtmäßigkeit des Zulassungsbescheids. Dies leuchtet unmittelbar ein, wenn einbezogen wird, dass sie mehrere Jahre vor Erlass der hier streitgegenständlichen Bescheide abgeschlossen worden ist. Etwaige Unklarheiten bei der vereinbarten Höhe der Finanzierung gehen allein auf die der Klägerin zu 1) obliegenden, möglicherweise aber nicht hinreichend beachteten Sorgfaltspflichten zurück; die infolge dessen auftretenden Fragen sind nicht grundsätzlich klärungsbedürftig.

146

4. Schließlich liegt auch kein Verfahrensfehler vor, auf dem die angefochtene Entscheidung beruhen kann (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO). Die von den Klägerinnen vermisste gerichtliche Aufklärung zur Frage der Ermessensbetätigung der Versammlung der LMK musste das Verwaltungsgericht nicht von Amts wegen durchführen. Denn ausgehend von der die Entscheidung der Vorinstanz tragenden Begründung bestand kein weiterer Aufklärungsbedarf. Dessen ungeachtet haben die Klägerinnen erstinstanzlich weder hinreichende Anknüpfungstatsachen für die von ihnen – insoweit unsubstantiiert – aufgeworfene Beweisfrage dargetan noch einen dahingehenden Beweisantrag gestellt.

147

Soweit die Klägerinnen in der Begründung des Zulassungsantrags darauf abstellen, das Verwaltungsgericht hätte die Frage des Ermessensgebrauchs weiter aufklären müssen, indem es den die Teilnehmer der Versammlung als Zeugen zu der Frage hätte vernehmen sollen, ob die Beschlussvorlage zur Kenntnis genommen worden sei, wird der Sache nach zwar ein Verstoß gegen die nach § 86 Abs. 1 VwGO bestehende Pflicht zur erschöpfenden Aufklärung des Sachverhalts und damit ein Verfahrensmangel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO gerügt. Ein solcher Verstoß ist aber grundsätzlich schon dann nicht gegeben, wenn ein gemäß § 67 Abs. 2 VwGO ordnungsgemäß vertretener Beteiligter – wie hier – von einem Beweisantrag abgesehen hat (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 22. Februar 1988, – 7 B 28/88 –, NVwZ 1988, 1019 [1020] und vom 1. März 2001 – 6 B 6.01 –, NVwZ 2001, 922 und vom 25. Januar 2005 – 9 B 38.04 –, NVwZ 2005, 447 sowie Urteil vom 16. September 2004, – 3 C 30/03 –, Buchholz 451.512 MGVO Nr. 139; st. Rspr.).

148

Dem Verwaltungsgericht musste sich die (immerhin selbst von den Klägerinnen nicht beantragte) Beweiserhebung in Anbetracht der eindeutigen Ausführungen des Protokolls der Sitzung der Versammlung vom 5. Oktober 2014 auch nicht aufdrängen. Dies ergibt sich schon daraus, dass – wie vorstehend im Einzelnen dargelegt – keine vernünftigen Zweifel daran bestehen, dass die Versammlung der Beklagten in mündlicher und schriftlicher Form Kenntnis von der Beschlussvorlage des Rechts- und Zulassungsausschusses mit den dortigen Ermessenserwägungen erhielt und diese Erwägungen allein durch die Annahme des Beschlussvorschlags gebilligt und sich dergestalt zu Eigen gemacht hat. Bei dieser Sachlage war erkennbar keine Beweisaufnahme erforderlich.

149

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Eine Kostentragungspflicht in Bezug auf die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen entspricht nicht gemäß § 162 Abs. 3 VwGO der Billigkeit, da diese keine Anträge gestellt und sich somit selbst keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

150

III. Die Entscheidung über die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf 50.000,00 Euro für das Zulassungsverfahren folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz – GKG –. Der Senat bestimmt den Streitwert insofern nach seinem Ermessen auf der Grundlage des verwaltungsgerichtlich festgesetzten (von keinem der Beteiligten angefochtenen) Streitwertes und den Erwägungen in seinem Beschluss vom 10. Juli 2013 (– 2 A 11197/12.OVG –, NVwZ-RR 2013, 862). Der nach Ziffer Nr. 37.4 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2013 (LKRZ 2014, 169) vorgeschlagene Streitwert von lediglich 15.000,00 Euro wird der von den Klägerinnen mit ihrer Klage geltend gemachten wirtschaftlichen Bedeutung der Regionalfensterprogramme in gebührenrechtlicher Hinsicht nicht gerecht.

151

IV. Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i.V.m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG). Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).