Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2003-10-30, Aktenzeichen 7 L 3421/00

Tatbestand

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Die Klägerin begehrt die bergrechtliche Genehmigung für ein Nießbrauchsrecht an einer Salzabbaugerechtigkeit.

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Die Klägerin wurde mit Gesellschaftsvertrag vom ... (geändert am ...und ...) gegründet und am ... in das Handelsregister beim Amtsgericht Hamburg in Abteilung B unter Nr. ... eingetragen. Als Gegenstand des Unternehmens ist angegeben: "Förderung und Vermarktung von Bodenschätzen".

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Am 3. September 1996, ergänzt am 4. November 1996, schlossen die Klägerin und der Forstwirt E. F. einen durch den Notar G. H. in Hannover beurkundeten Pachtvertrag mit Nießbrauchsbestellung. Danach verpachtete der Eigentümer F. an die Klägerin das Grundstück in der Gemarkung I. Flur ..., Flurstück ..., zur Größe von 63.572 qm. Das am Tage des Vertragsschlusses beginnende Pachtverhältnis soll am 31. Dezember 2010 enden und sich jeweils um zwei Jahre verlängern, sofern es nicht von einer Vertragspartei zum Ende des Pachtjahres gekündigt wird. Ferner räumte der Eigentümer und Verpächter der Klägerin ein Nießbrauchsrecht an der im Salzgrundbuch des Amtsgerichts Dannenberg, Gemarkung I., Salzgrundbuch Blatt ..., verzeichneten Salzabbaugerechtigkeit ein, soweit sie an dem verpachteten Flurstück eingetragen ist. Das bis zum 31. Dezember 2010 befristete Nießbrauchsrecht umfasst alle nach dem Bundesberggesetz zulässigen Vorhaben des Bergbaubetriebes zur Aufsuchung, Gewinnung und Aufbereitung der vorhandenen Salze gemäss den bereits erteilten bzw. noch zu erteilenden bergbehördlichen Erlaubnissen. Es wurde am 15. April 1997 in das Salzgrundbuch Gartow, Blatt ... in der Zweiten Abteilung unter lfd. Nr. 2, lastend auf dem Recht lfd. Nr. ... (= Flurstück ..., Flur ...) und befristet bis zum 31. Oktober 2010 zu Gunsten der Klägerin eingetragen.

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Mit Schreiben vom 17. September 1996, ergänzt mit Schreiben vom 4. November 1996, beantragte der Notar H. bei dem Oberbergamt, dem Funktionsvorgänger des Beklagten (nachfolgend ebenfalls als Beklagter bezeichnet), namens der Klägerin die "Erteilung der bergaufsichtsamtlichen Genehmigung."

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Ferner beantragte die Klägerin mit Schreiben vom 7. November 1996 an das Bergamt in Celle die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans "Salzgewinnung Salzstock Gorleben". Mit einer Bohrung soll die Salzformation bis in eine Tiefe von 850 m zunächst erkundet werden. Danach beabsichtigt sie, im Salzstock Gorleben im soltechnischen Betrieb auf dem von F. gepachteten Grundstück Salz zu gewinnen und wirtschaftlich zu verwerten. Für die Dauer des geschlossenen Pachtvertrages ist angestrebt, bis zu 100.000 cbm entsprechend ca. 216.500 t Salz (= ca. 184.025 t an gelöstem NaCl), abzubauen. Sofern die lagerstätten- und gebirgsmechanischen Auswertungen der Bohrkerne für eine Kavernenanlage günstige Voraussetzungen erbringen, ist vorgesehen, den Solvorgang für die Errichtung einer Speicherkaverne zu nutzen, die im Teufenbereich zwischen 850 und 700 m unter Gelände angelegt werden soll. Die Kaverne soll bei einer Gesamthöhe von 150 m einen mittleren Durchmesser von 29 m besitzen (Volumen ca. 100.000 m³).

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Das von dem Beklagten beteiligte, die Beigeladene vertretende Bundesamt für Strahlenschutz wandte sich gegen die Erteilung einer Genehmigung für die Nießbrauchsbestellung an der Salzabbaugerechtigkeit. Die Beigeladene betreibt zur Erfüllung der ihr nach § 9a Abs. 3 Satz 1 iVm § 9 b AtG obliegenden Verpflichtungen zu Errichtung von Anlagen zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle die Erkundung des Salzstockes Gorleben. Das von der Klägerin gepachtete Grundstück schließt westlich an das Bergwerksgelände an. Der Salzstock ragt bis etwa 200 m unter der Erdoberfläche auf. Seine Basis wird bei etwa 3000 m Tiefe vermutet. Zum Zwecke der Erkundung sollen zwei etwa 400 m von einander entfernte Schächte bis zu ca. 900 m abgeteuft und von den Schächten aus nach Nordosten und Südwesten Strecken bis zu 4000 m Länge und parallel dazu Querschläge und weitere Richtstrecken aufgefahren werden. Von den Strecken, Querschlägen und Richtstrecken aus sollen horizontal, vertikal und diagonal Bohrungen sowie Hochfrequenzmessungen vorgenommen werden. Insgesamt soll sich die Erkundung auf einen Bereich von etwa 2000 m Breite, 9000 m Länge und 300 m Tiefe erstrecken. Die beiden Schächte sind mittlerweile abgeteuft und zahlreiche Strecken auf verschiedene Höhen zwischen diesen Schächten und in nordöstlicher Richtung vorgetrieben worden. Gegenwärtig ruht die Erkundung aufgrund der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 11. Juni 2000. Der bisherigen Erkundung liegen die Zulassung des Rahmenbetriebsplans vom 9. September 1983, die mehrfach, zuletzt mit Bescheid des Bergamts Celle vom 29. September 2000 bis zum 30. September 2010 verlängert worden ist, sowie verschiedene Sonder- und Hauptbetriebspläne zugrunde.

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Mit Bescheid vom 6. August 1997 lehnte der Beklagte die Erteilung der beantragten Genehmigung ab. Die Einräumung eines Nießbrauchsrechtes zur Aufsuchung und Gewinnung von Salz an einer Salzabbaugerechtigkeit sei nach § 156 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 2 und 3 BBergG genehmigungspflichtig, da die Salzabbaugerechtigkeit ein aufrechterhaltenes Recht i.S.v. § 149 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBergG darstelle und die Einräumung eines entsprechenden Nießbrauchsrechtes als Überlassung anzusehen sei. Die Genehmigung könne gemäss § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG nicht erteilt werden, weil die Überlassung die sinnvolle und planmäßige Aufsuchung des Salzes durch das Bundesamt für Strahlenschutz beeinträchtige und gefährde. Dessen Aufsuchung erfolge nach Würdigung der Angaben im Rahmenbetriebsplan planmäßig, da sie zweck- und zielgerichtet sei. Sie sei sinnvoll, da sie der Erfüllung der der Bundesrepublik Deutschland obliegenden Verpflichtung zur Errichtung von Anlagen zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle diene und insoweit auch dem öffentlichen Interesse entspreche. Diese Voraussetzungen seien gegeben, solange der Rahmenbetriebsplan in seiner zugelassener Fassung gelte und auch ausgenutzt werde. Das Bundesamt für Strahlenschutz habe erklärt, den unmittelbar westlich und südwestlich der Schächte auf dem Gebiet der Salzrechte des J. gelegenen Salzstockteil durch maximal 10 Erkundungsbohrungen von jeweils bis zu 500 m Länge aufschließen zu wollen. Dieser Absicht stehe nicht die Tatsache entgegen, dass sich der Rahmenbetriebsplan auch auf solche Flächen beziehe, unter denen das Aufsuchungsrecht für Salz nicht dem Bundesamt für Strahlenschutz zustehe und die Zulassung des Bergamtes Celle vom 9. September 1983 die Einschränkung enthalte, dass für die Durchführung des Vorhabens - soweit noch nicht geschehen - die erforderlichen Salzabbaugerechtigkeiten nachzuweisen seien. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts seien die alten Rechte nicht als unüberwindbares Hindernis gegenüber jeder Möglichkeit der Inanspruchnahme für die Erforschung des Untergrundes durch das Untersuchungsbergwerk Gorleben anzusehen. Zumindest in den Bereichen, in denen bereits konkrete Erkundungsmaßnahmen geplant seien, sei daher davon auszugehen, dass das Bundesamt für Strahlenschutz die Untersuchungsrechte erlangen könne. Das Nießbrauchsrecht würde der gleichen Entziehungsmöglichkeit ausgesetzt sein. Die sinnvolle und planmäßige Aufsuchung des Bundesamts für Strahlenschutz würde durch eine Solekaverne in dem Salzbereich, die dem Nießbrauch unterliegen solle, sowohl beeinträchtigt als auch gefährdet, weil dieser Bereich bei der Errichtung des Untersuchungsbergwerkes selbst oder bei der Herstellung von Untersuchungsbohrungen vom Grubengebäude aus ausgespart werden müsste. Diese Möglichkeit stelle eine sehr erhebliche Gefährdung der sinnvollen Aufsuchung dar, weil die Aufsuchung sinnlos würde, wenn die Ungeeignetheit der Lagerstätte durch Tätigkeiten der Klägerin herbeigeführt würde. Eine andere Betrachtungsweise ergebe sich auch nicht aus der Tatsache, dass das Bundesamt für Strahlenschutz beabsichtige, zunächst den nordöstlich der Schächte liegenden Bereich des Salzstockes Gorleben zu erkunden, da beabsichtigt sei, auf jeden Fall den schachtnahen Bereich auch in südwestlicher Richtung mit den genannten bis zu 500 m langen Erkundungsbohrungen aufzuschließen. Diese Maßnahmen wären auch im Falle einer Beschränkung der Erkundung auf den Nordostteil des Salzstockes zwingend notwendig, um die Standfestigkeit des Grubengebäudes und den Innenbau des Salzstocks, insbesondere auch im Rahmen der Betrachtung der Langzeitsicherheit, beurteilen zu können.

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Mit Schreiben vom 8. August 1997 legte die Klägerin Widerspruch ein und machte zur Begründung im wesentlichen geltend: Ein Versagungsgrund liege nicht vor. Die Überlassung des Nießbrauchs als solche sei nicht geeignet, das Projekt des Bundesamtes für Strahlenschutz zu beeinträchtigen oder zu gefährden, weil sie mit der Art und Weise der Nutzung der überlassenen Salzabbaugerechtigkeit in keinem Zusammenhang stehe. Im übrigen könne es auf andere Vorhaben in diesem Zusammenhang nicht ankommen. Es gehe einzig und allein um die Frage, ob die Überlassung den Zielsetzungen des Bundesberggesetzes in Bezug auf die betroffenen Bodenschätze entgegenstehe. Das sei nicht der Fall. Das Vorhaben des Bundesamtes für Strahlenschutz könne auch deshalb nicht im Rahmen des § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG Berücksichtigung finden, weil es seinerseits mit den Zielen des Gesetzes nicht in Einklang stehe. Davon abgesehen sei es für das Vorhaben des Bundesamtes für Strahlenschutz ohne Bedeutung, ob F. Inhaber der Salzabbaugerechtigkeiten sei oder ob der Nießbrauch daran ihr - der Klägerin - überlassen werde. Die behauptete Gefährdung des Erkundungsbergwerks sei auch in tatsächlicher Hinsicht nicht nachvollziehbar. Das Erkundungsprogramm sei derartig grobmaschig, dass der für das Vorhaben der Klägerin erforderliche Bereich des Salzstocks ohne weiteres ausgespart werden könnte. Beide Vorhaben könnten nebeneinander durchgeführt werden.

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Über den Widerspruch ist nicht entschieden worden.

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Die Klägerin hat am 23. Januar 1998 Verpflichtungsklage erhoben und ihre Auffassung bekräftigt, dass ein Versagungsgrund nach § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG nicht vorliege. Auf die von der Beigeladenen behauptete Gefährdung oder Beeinträchtigung ihres Vorhabens könne es schon deswegen nicht ankommen, weil dieses nicht der Gewinnung von Bodenschätzen diene und deshalb gegenüber ihrem eigenen Vorhaben nachrangig sei. Die geplante Kaverne sei von den vorhandenen Anlagen der Beigeladenen - und nur darauf komme es an - mehr als 300 m entfernt. Schon deshalb sei eine Gefahrenlage in tatsächlicher Hinsicht nicht gegeben. Im übrigen habe sich die Beigeladene bei ihrer Erkundung auf den Nordostbereich beschränkt; eine Erkundung des Südwestens sei nur für den Fall geplant, dass der nordöstliche Bereich kein hinreichendes Einlagerungsvolumen biete und entgegen den heutigen Erwartungen die Erkundungsergebnisse dort nicht ausreichende Rückschlüsse auf die grundsätzliche Eignung auch des Südwestteiles zuließen. Die Einräumung des Nießbrauchs stelle auch nicht eine unzulässige Rechtsausübung dar. Es sei nicht der einzige Zweck ihres Unternehmens, die weitere Erkundung des Salzstocks und gegebenenfalls die Errichtung eines Endlagers zu verhindern. Der Aufruf zur Gründung ihrer Firma habe an erster Stelle als Unternehmensziel die Förderung und den Vertrieb von Gorlebener Salzgut und erst danach die damit verbundene Verhinderung des Endlagerprojekts enthalten. Salzprodukte, die in unmittelbarer Nähe von einem Endlager für hochradioaktiven atomaren Abfall gewonnen würden, könnten dadurch Probleme bei der Vermarktung bekommen; deshalb müsse sie schon aus eigenem Interesse in Kauf nehmen, dass das Endlagerprojekt möglicherweise durch ihr Vorhaben verhindert werde. An der Wirtschaftlichkeit und Ernsthaftigkeit ihres Vorhabens fehle es nicht. Es lägen bereits mehrere Angebote zur Abnahme von Salzmengen vor, die die geplanten Förderkapazitäten sogar überstiegen. Sie vertreibe auch jetzt schon Salz, das sie allerdings vorläufig anderen Orts beziehen müsse.

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Die Klägerin hat beantragt,

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das beklagte Amt unter Aufhebung des Bescheides vom 6. August 1997 zu verpflichten, ihren Vertrag mit E. F. vom 3. September 1996 (Nr. 1215 der Urkundenrolle für 1996 des Notars G. H., Hannover) zu genehmigen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat ergänzend zur Begründung des angefochtenen Bescheides vorgetragen: Bei der Prüfung der Frage, ob durch die Rechtsübertragung die sinnvolle oder planmäßige Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen beeinträchtigt oder gefährdet werde, sei auch der Zweck der Übertragung zu berücksichtigen. Anderenfalls wäre der Genehmigungsvorbehalt eine reine Leerformel. Da die Klägerin bereits einen Rahmenbetriebsplan über die Errichtung und den Betrieb einer Solekaverne eingereicht habe, seien deren Auswirkungen auf das Untersuchungsbergwerk zu berücksichtigen. Dieses genieße Bestandsschutz. Es sei als Aufsuchungsbetrieb unanfechtbar zugelassen und werde fortlaufend aufgrund zugelassener Haupt- und Sonderbetriebspläne realisiert. Die in unmittelbarer Nähe des Schachtgrundstücks des Erkundungsbergwerks von der Klägerin geplante Solekaverne beeinträchtige dessen Aufsuchungszwecke erheblich. Ansatzpunkt und Richtung der vom Bundesamt für Strahlenschutz in dem fraglichen Bereich geplanten untertägigen Untersuchungsbohrungen würden nicht willkürlich festgelegt, sondern auf Grund genauer Planung nach Auswertung geowissenschaftlicher Daten. Dies gelte im besonderen für den schachtnahen Bereich, in dem eine lückenlose Erkundung und Dokumentation der geologischen Gegebenheiten schon aus Sicherheitsgründen unverzichtbar seien. Deshalb könnten räumliche Einschränkungen des Untersuchungsprogramms im schachtnahen Bereich den Erfolg der Aufsuchungstätigkeit insgesamt infrage stellen. Aufgrund des zu geringen Sicherheitsabstandes zwischen der geplanten Kaverne der Klägerin und dem Schacht 1 sowie der von diesem ausgehenden, bereits aufgefahrenen oder geplanten Grubenbaue und Bohrungen bestehe die Gefahr eines Übertritts von Sole aus der Kaverne über die geplanten Bohrungen in das Erkundungsbergwerk. Daher wäre auch der von der Klägerin vorgelegte Rahmenbetriebsplan schon aufgrund des § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BBergG nicht zulassungsfähig. Dass nach § 224 Abs. 1 Buchst. i ABVO ein Sicherheitspfeiler von 300 m gegen ersoffene Grubenbaue im Carnallitit oder Anhydrit gefordert werde, erkläre sich damit, dass das Untersuchungsbergwerk auch dann nicht unkontrolliert absaufen dürfe, wenn die Ungeeignetheit des Salzstockes Gorleben erwiesen sein würde. Da im Übrigen eine spätere Nutzung der Kaverne als Speicher- oder Abfallkaverne geplant sei, müsse die Pfeilerstärke auf atmosphärischen Innendruck berechnet werden, da die Kaverne zu diesem Zweck leergepumpt werden müsse, so dass der Gegendruck der Sole entfalle.

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Die Beigeladene hat ebenfalls beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hat vorgetragen: Die Überlassung der Salzabbaugerechtigkeit an die Klägerin stelle einen Fall unzulässiger Rechtsausübung dar, weil es dieser nicht darum gehe, Salz zu gewinnen, sondern die weitere Erkundung des Salzstocks Gorleben und im Fall der Eignung des Salzstocks die geplante Errichtung eines Endlagers für radioaktive Abfälle zu verhindern. Entgegen der Auffassung der Klägerin komme es im Rahmen des Genehmigungsvorbehalts nicht nur auf die Übertragung oder Überlassung als solche, sondern auch auf die von ihr geplante Art und Weise der Nutzung an. Eine Beeinträchtigung oder Gefährdung könne immer nur von einer Tätigkeit ausgehen, die aufgrund eines übertragenen Rechts ausgeführt werde. Dies verhalte sich nicht anders als bei der Übertragung der Bergbauberechtigungen nach §§ 6 ff BBergG. Im Übrigen gälten für die Genehmigung der Übertragung oder Überlassung aufrechterhaltener alter Rechte strengere Maßstäbe als für die Zustimmung zur Übertragung von Bergbauberechtigungen nach §§ 6 ff BBergG. Das vorhandene Erkundungsbergwerk sei bei der Entscheidung über die Genehmigung zu berücksichtigen, weil die Erkundung als Aufsuchung iS des § 4 Abs. 1 BBergG zu qualifizieren sei. Darauf, dass sie - die Beigeladene - nicht das Fernziel habe, den Bodenschatz Salz zu gewinnen, komme es nicht an. Unter Ausnutzung des ihm zustehenden weitgehenden Beurteilungsspielraums sei das beklagte Amt mit Recht zu dem Ergebnis gekommen, dass die von der Klägerin beabsichtigte Herstellung einer Solekaverne die vom Bundesamt für Strahlenschutz bereits durchgeführte und für die Zukunft noch geplante Aufsuchung beeinträchtigen und gefährden werde. Ungeachtet der getroffenen Entscheidung, zunächst nur den nordöstlichen Teil des Salzstocks zu erkunden, müsse sie unverändert an dem (optionalen) Ziel festhalten, den Salzstock in seiner Gesamtheit, also auch im Südwesten, zu erkunden. Ob es dazu komme, hänge vom Ergebnis der Erkundung des nordöstlichen Teils ab. Die Bohrung, die die Klägerin niederbringen wolle, und die geplante Solekaverne würden in dem Bereich liegen, in dem nach dem derzeitigen geologischen Kenntnisstand die nördliche Richtstrecke im älteren Steinsalz in Richtung Westen verlaufen müsste. Ein "Aussparen" oder Umfahren des Bereichs sei nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten möglich. § 224 Abs. 1 Buchst. i ABVO schreibe für ersoffene Grubenbaue im Carnallitit oder Anhydrit einen umgebenden Sicherheitspfeiler von mindestens 300 m vor. Zu den "ersoffenen Grubenbauen" seien auch Solekavernen zu rechnen, die während der Aussolung von Salz und auch nach deren Beendigung mit Lauge gefüllt blieben. Zwar stehe nicht fest, ob sich in dem Bereich, in dem die Klägerin die Solekaverne anlegen wolle, Carnallitit oder Anhydrit befinde, dies sei jedoch nicht auszuschließen. Selbst wenn die Kaverne nach Beendigung der Aussolung nicht mit Lauge gefüllt bleiben solle, geböten es Sicherheitsüberlegungen, auch im Falle einer "trockenen Kaverne" den gleichen Abstand zu verlangen, denn während des Aussolungsvorgangs sei die Gefahr von unkontrollierten Auslaugungen sehr groß. Die Aussolung als solche stelle eine prinzipiell vergleichbare Gefahrenquelle dar wie ein vorhandener abgesoffener Grubenbau. In beiden Fällen werde daher in der Praxis der Bergbehörden die Einhaltung des gleichen Sicherheitsabstandes gefordert. Dieser Abstand würde hier zu dem bereits vorhandenen Grubengebäude des Erkundungsbergwerks und zu den im schachtnahen Bereich bereits aufgefahrenen und noch aufzufahrenden Strecken nicht eingehalten werden. Selbst wenn die Erkundung des nordöstlichen Teils des Salzstocks ergeben sollte, dass dort hinreichend große, für die Endlagerung geeignete Salzpartien vorhanden seien, und deshalb eine Erkundung des südwestlichen Teils des Salzstocks durch Auffahrung von Strecken nicht erforderlich sei, würden im schachtnahen Bereich in südwestlicher Richtung gleichwohl Erkundungsbohrungen bis zu einer Länge von 500 m durchgeführt werden, um nähere Erkenntnisse über die geologische Struktur des die Schächte umgebenden Salzes zu gewinnen. Auch die Durchführung dieser Erkundungsbohrungen würde durch eine Solekaverne erheblich beeinträchtigt.

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Das Verwaltungsgericht hat mit Urteil vom 16. Februar 2000 der Klage stattgegeben und zur Begründung ausgeführt: Die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig. Der Klägerin fehle nicht das Rechtsschutzinteresse, weil das Nießbrauchsrecht bereits im Grundbuch - allerdings verfrüht und fehlerhaft - eingetragen sei. Ohne die erforderliche öffentlich-rechtliche Genehmigung sei die Nießbrauchsbestellung schwebend unwirksam. Ein Rechtsschutzinteresse fehle auch nicht deshalb, weil die Klägerin auch die Verhinderung des Vorhabens der Beigeladenen erstrebe. Allerdings sei das Rechtsschutzinteresse zu verneinen, wenn der Rechtssuchende objektiv erkennbar missbilligenswerte Ziele verfolge. Das sei aber noch nicht der Fall, wenn nur die Beweggründe möglicherweise missbilligenswert seien, das Rechtsgeschäft mit dem bezeichneten Zweck als solches aber eine zulässige Rechtsausübung darstelle. Die durch die beantragte Zulassung eines Rahmenbetriebsplans bestätigte Absicht, tatsächlich Salz zu gewinnen, liege im Rahmen zulässiger Nutzung des überlassenen Rechts, auch wenn die "Fernziele" möglicherweise außerhalb dieser Absicht lägen.

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Die Klage sei auch begründet, denn die Klägerin habe einen Anspruch auf die beantragte Genehmigung. Bei der Prüfung, ob der Versagungstatbestand erfüllt sei, sei nicht allein das dingliche Rechtsgeschäft als solches in den Blick zu nehmen, sondern zu fragen, ob das öffentliche Interesse an einer den Zielen des Gesetzes gerechtwerdenden sinnvollen und planmäßigen Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen dem Vorhaben entgegenstehe. Dies sei nicht ersichtlich. Darauf habe auch der Beklagte nicht abgestellt, sondern im wesentlichen geltend gemacht, die von der Beigeladenen gemäß dem zugelassenen und zuletzt bis zum 31. März 2000 verlängerten Rahmenbetriebsplan "Untertägige Erkundung des Salzstocks Gorleben" und zahlreicher Haupt- und Sonderbetriebspläne betriebene planmäßige und sinnvolle Aufsuchung würde beeinträchtigt und gefährdet werden. Dies sei in rechtlich relevanter Weise jedoch nicht der Fall. Die in diesem Rahmenbetriebsplan im südwestlichen Teil des Salzstocks vorgesehenen Erkundungsmaßnahmen rechtfertigten die Versagung der Genehmigung nicht. Denn der Rahmenbetriebsplan gelte zwar gegenwärtig noch, verliere aber seine Geltung in zwei Wochen mit Ablauf des 31. März 2000. Eine Verlängerung sei ungewiss. Daher müsse davon ausgegangen werden, dass er zu dem Zeitpunkt, zu dem die Klägerin ihr Vorhaben frühestens würde verwirklichen können, nicht mehr gelte. Somit gebe es für den relevanten Zeitraum keinen zugelassenen Rahmenbetriebsplan, der der beantragten Genehmigung entgegengehalten werden könne. Allerdings ließe sich das Vorhaben der Beigeladenen nicht mehr so wie beabsichtigt verwirklichen, wenn die Klägerin ihr Vorhaben durchführen dürfte. Zum einen müsste die Streckenplanung geändert werden, um die gebotenen Sicherheitsabstände einzuhalten. Zum anderen würde der Erkundungszweck jedenfalls im südwestlichen Teil des Salzstockes Gorleben erreicht, dieser wäre für ein Endlager ungeeignet geworden. Denn nur ein von der Biosphäre vollständig abgeschlossener Grubenbau gelte als sichere Verwahrung für hochradioaktiver Abfälle. Die vorgesehene einzige Verbindung mit der Biosphäre über die beiden Schächte würde später vollständig verschlossen. Es seien bisher, um die Integrität des Salzstockes nicht zu berühren, abgesehen von den beiden Schächten nur im Randbereich des Salzstockes Tiefenbohrungen niedergebracht worden. Durch die bis auf die Teufe des geplanten Erkundungsbergwerks reichende Bohrung, die die Klägerin zur Solegewinnung vorhabe, würde eine den dauernden Abschluss ausschließende Wegsamkeit zur Biosphäre geschaffen. Gleichwohl sei das hier nicht zu berücksichtigen. Die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans gestatte noch nicht die Verwirklichung des geplanten Vorhabens und ermögliche nicht den Eingriff in fremde Bergbauberechtigungen. Deshalb beschränke die Zulassung des Rahmenbetriebsplans für das Erkundungsbergwerk die Rechte aus der Salzabbaugerechtigkeit des J. nicht. Ein Versagungsgrund folge auch nicht aus bergrechtlichen Abstandsvorschriften. Aus den vom beklagten Amt in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Lageplänen ergebe sich keine Gefährdung des Vorhabens der Beigeladenen, soweit es bisher bereits ausgeführt oder durch Haupt- und Sonderbetriebspläne zugelassen sei. Nach § 224 Abs. 1 ABVO sei ein Sicherheitspfeiler zu belassen von mindestens 50 m unter anderem gegen die Bergrechtsamtsgrenze, von mindestens 150 m unter anderem gegen ersoffene Grubenbaue sowie von mindesten 300 m gegen ersoffene Grubenbaue im Carnallitit oder Anhydrit. Den Sicherheitspfeiler zu der Bergrechtsamtsgrenze halte das Vorhaben der Klägerin ausgehend von dem von ihr vorgesehenen Standort der Solebohrung ein. Auch der Abstand von 150 m könne unstreitig zum Bergwerk der Beigeladenen, soweit es inzwischen verwirklicht sei und auch im nördlichen Bereich zum Bergrechtsamtsbereich der Beigeladenen eingehalten werden. Hingegen könne der Abstand von 300 m zwischen dem vorgesehenen Bohrlochstandort und den bereits hergestellten bzw. rechtswirksam zugelassenen Grubenbauen der Beigeladenen nicht eingehalten werden. Zwar sei nicht festgestellt, ob die Voraussetzungen für diese Bestimmung überhaupt vorlägen, weil der Grubenbau der Beigeladenen nicht im Carnallitit oder Anhydrit stehe und kein konkreter Anhalt bestehe, dass sich diese Mineralien im Bereich der vorgesehenen Solebohrung und Solekaverne befänden. Das Bergamt könne jedoch durch entsprechende Auflagen bei der Zulassung des von der Klägerin eingereichten Rahmenbetriebsplans und der später zuzulassenden Haupt- und eventuell Sonderbetriebspläne den Standort der Solebohrung so bestimmen, dass der Abstand eingehalten werden könne. Denn das Pachtgrundstück sei hinreichend groß, so dass dieser Standort weiter nach Westen verlegt werden könne. Dass die Beigeladene weitere Strecken in ihrem Bergrechtsamtsbereich nördlich des Feldes des Nießbrauchsfeldes auffahren wolle, sei unbeachtlich. Entsprechende Haupt- oder Sonderbetriebspläne seien noch nicht zugelassen. Gegebenenfalls werde das Vorhaben der Klägerin, wenn es denn zugelassen sein werde, bei der Zulassung derartiger Pläne zu berücksichtigen sein, allerdings nicht weil - wie die Klägerin meine - ihr auf Gewinnung gerichtetes Vorhaben grundsätzlich Vorrang vor dem Aufsuchungsvorhaben der Beigeladenen habe, sondern nach Abwägung aller Faktoren. Unbeachtlich sei in diesem Zusammenhang allerdings die von der Klägerin ins Auge gefasste eventuelle spätere Nutzung der bei der Aussolung entstehenden Kaverne als Lagerstätte. Abgesehen davon, dass ihr ein solches Nutzungsrecht in dem hier zur Genehmigung stehenden Vertrag nicht eingeräumt worden sei, hätte auch der Inhaber der Salzabbaugerechtigkeit ein solches Recht nicht. Denn seine Berechtigung sei inhaltlich beschränkt auf die Aufsuchung und Gewinnung von Salz. Die Genehmigung sei auch nicht unter dem Gesichtspunkt einer angeblich unzulässigen Rechtsausübung zu versagen. Abgesehen davon, dass es - wie dargelegt - auf den ferneren von der Klägerin zugegebenermaßen verfolgten Zweck, die Erkundung des Salzstocks und möglichst ein Endlager für radioaktive Abfälle zu verhindern, nicht ankomme, habe die Klägerin jedenfalls den Willen, Salz zu gewinnen und zu vermarkten, wobei auch das notwendige Kapital anscheinend vorhanden sei. Ob ihr Vorhaben letztlich wirtschaftlich sinnvoll sei, sei hier nicht zu prüfen, denn für die bergrechtliche Beurteilung komme es nur darauf an, ob dem Vorhaben bergrechtlich relevante Umstände entgegenstünden. Dies sei nicht der Fall.

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Gegen diese Entscheidung des Verwaltungsgerichts führt die Beigeladene die vom Senat zugelassene Berufung und trägt zur Begründung vor: Das Verwaltungsgericht habe der Klage zu Unrecht stattgegeben. Die drei tragenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts, das Fehlen eines zugelassenen Rahmenbetriebsplans, die fehlende Gestattungswirkung der Rahmenbetriebsplanzulassung und der (herstellbare) ausreichende Abstand des Aussolungsvorhabens der Klägerin zum vorhandenen Erkundungsbergwerk, erwiesen sich als nicht tragfähig. Die Annahme des Verwaltungsgerichts über das zukünftige Fehlen eines zugelassenen Rahmenbetriebsplans sei unzutreffend; das Bergamt Celle habe durch Bescheid vom 29. September 2000 die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans für die untertägige Erkundung des Salzstocks Gorleben bis zum 30. September 2010 erteilt. Trotz des vereinbarten Moratoriums habe sie - die Beigeladene - damit die grundsätzliche "rahmenmäßige" Billigung für bergbauliche Tätigkeiten erhalten, die im Falle einer Entscheidung zur Fortsetzung der untertägigen Erkundung realisiert würden. Unerheblich sei in diesem Zusammenhang, dass sowohl die Klägerin als auch F. gegen die Rahmenbetriebsplanzulassung vom 29. September 2000 Widerspruch eingelegt hätten, weil das Erkundungsbergwerk derzeit nur als "Offenhaltungsbetrieb" geführt werde und die Rahmenbetriebsplanzulassung ohnehin keine gestattende Wirkung habe. Auch das zweite tragende Argument des Verwaltungsgerichts gehe fehl. Aus der fehlenden Gestattungswirkung der Rahmenbetriebsplanzulassung könne nicht der Schluss gezogen werden, dass diese für das Vorhaben der Klägerin unbeachtlich sei. Der Genehmigungstatbestand des § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG stelle nicht auf das Vorhandensein einer Betriebsplanzulassung ab; vielmehr komme es allein darauf an, ob durch die Überlassung eines alten Rechts die sinnvolle und planmäßige Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen faktisch beeinträchtigt oder gefährdet werde. Dies sei aber - wie das Verwaltungsgericht selbst festgestellt habe - der Fall, wenn die Klägerin ihr Vorhaben durchführen dürfte. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zu dem erforderlichen Sicherheitsabstand griffen ebenfalls zu kurz. Die Vorschrift des § 224 Abs. 1 Buchst. i, Abs. 2 Satz 2 ABVO sei aufgrund der gleichartigen Gefahrenlage auf Salzkavernen zumindest analog anzuwenden. Danach komme es nicht darauf an, ob sich das Grubengebäude des Erkundungsbergwerks im Carnallitit oder Anhydrit befinde, sondern ob die von der Klägerin geplante Salzkaverne solche Schichten anschneiden werde oder nicht. Nach den allgemeinen Erfahrungen im Salzbergbau und nach dem Ergebnis der übertägigen Erkundung sei im Bereich der von der Klägerin vorgesehenen Solebohrung mit dem Antreffen von derartigen Schichten zu rechnen. Damit sei ein Sicherheitsabstand von 300 m bei der Durchführung des Aussolungsvorhabens zwingend einzuhalten. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Klägerin könne diesen Sicherheitsabstand einhalten, wenn sie den vorgesehenen Standort der Solebohrung weiter nach Westen verlege, beruhe auf unzutreffenden Annahmen. Das Verwaltungsgericht gehe bei seiner Entfernungsermittlung offensichtlich davon aus, dass bei der Bestimmung des einzuhaltenden Abstandes die Messung vom Zentrum der Kaverne, d.h. vom Standort der Solebohrung aus, vorzunehmen sei. Bei einer solchen Vorgehensweise werde jedoch nicht berücksichtigt, dass die potenzielle Gefahr stets von den Randbereichen des ersoffenen Grubenbaus ausgehe. Der Abstand sei deshalb vom äußersten Rand der Kaverne aus zu bestimmen. Nicht sachgerecht sei ferner die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass der einzuhaltende Sicherheitsabstand von der Bohrung bis an die äußerste Ausdehnung des benachbarten Grubengebäudes zu messen sei. Derjenige, der eine für den Nachbarbetrieb potenziell gefährliche Anlage errichten wolle, sei nicht befugt, sich den für seine Anlage einzuhaltenden Sicherheitsabstand auf Kosten des Nachbarn zu verschaffen. Der Vorhabensträger müsse vielmehr gewährleisten, dass der erforderliche Sicherheitspfeiler in Bereichen liege, in denen er über ein eigenes Nutzungsrecht verfüge. Ein derart räumlich ausreichendes Nießbrauchsrecht besitze die Klägerin jedoch nicht. Selbst wenn gleichwohl die vorstehenden Annahmen des Verwaltungsgerichts als zutreffend unterstellt würden, wäre der verbleibende nutzbare Teil des unter dem Grundstück 37/18 liegenden Salzkörpers viel zu klein, um bei einer Verlegung der Solebohrung eine bergtechnisch sichere Aussolung durchführen zu können. Da der 300 m-Sicherheitsabstand nicht nur zum Erkundungsbergwerk, sondern auch in den übrigen Richtungen eingehalten werden müsse, werde das nach Abzug aller Abstandsflächen verbleibende Restdreieck bei Verschiebung der Bohrung nach Westen so eng, dass der gebotene Abstand zu den Bergrechtsamtsgrenzen nicht mehr sichergestellt werden könne. Während des Aussolungsvorganges sei eine metergenaue Einhaltung vorher festgelegter äußerer Grenzen des herzustellenden Hohlraums nicht möglich. Selbst wenn die Entfernungsermittlungen des Verwaltungsgerichts richtig und ein 300 m-Abstand zwischen der weiter nach Westen verlegten Solebohrung und der westlichsten der bereits vorhandenen Strecken des Erkundungsbergwerks als einhaltbar anzusehen wäre, könne nicht ausgeschlossen werden, dass die Herstellung einer Solekaverne zu Bewegungen im Salzstock oberhalb des Grubengebäudes führe. Derartige Bewegungen müssten vermieden werden. Weiterhin könne die Funktion des Salzstocks beeinträchtigt werden, wenn es zu Lösevorgängen in durch die Solekaverne aufgeschlossene Kaliflözen kommen sollte. Insoweit müssten in die Betrachtung auch die noch nicht aufgefahrenen, sondern für den Fall der Fortsetzung der Erkundung erst geplanten weiteren Strecken nördlich des Nießbrauchsgrundstücks in ihrem - der Beigeladenen - Bergrechtsamtsbereich mit in die Betrachtung einbezogen werden.

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Die Beigeladene beantragt,

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das Urteil des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Klage abzuweisen.

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Die Klägerin beantragt,

25

die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zurückzuweisen.

26

Sie entgegnet: Das Verwaltungsgericht habe der Klage mit zutreffenden Argumenten stattgegeben. Die von der Beigeladenen beanspruchte Option einer Erkundung im südwestlichen Teil des Salzstocks reiche für die Entfaltung von Rechtswirkungen ihr gegenüber nicht aus. Zudem sei nach der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen die weitere Erkundung des Salzstocks unterbrochen worden, um begründeten Zweifelsfragen nachzugehen. Der zugelassene Betriebsplan könne daher zur Zeit lediglich als Vorüberlegung der Beigeladenen angesehen werden und enthalte deshalb nicht mehr als einen Entwurf für eine später möglicherweise fortzuführende Erkundung. Die Ansicht der Beigeladenen, § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG sei Ausdruck des Prioritätsgrundsatzes, treffe nicht zu. Im Übrigen sei die Aufsuchungstätigkeit der Beigeladenen der von ihr - der Klägerin - letztendlich gewünschten Bewilligung der Gewinnung von Bodenschätzen ohnehin nachrangig. Schließlich sei die Salzabbaugerechtigkeit des J. auch älter als die Betriebsplanzulassung zu Gunsten der Beigeladenen. Die Abstandsvorschriften der ABVO seien im vorliegenden Zusammenhang bedeutungslos und könnten erst in einem Betriebsplanzulassungsverfahren zum Tragen kommen. Jedenfalls sei die Vorschrift, aus der die Beigeladene einen erforderlichen Sicherheitsabstand von 300 m ableite, nicht anwendbar, denn weder das Erkundungsbergwerk noch ihr eigenes Vorhaben stehe im Carnallitit oder Anhydrit. Bei dem Erkundungsbergwerk handele es sich auch nicht um einen ersoffenen Grubenbau. Jedenfalls wäre die Vorschrift - ihre Anwendbarkeit unterstellt - bei einer Verschiebung des Vorhabens nach Südwesten einhaltbar. Dabei sei unwesentlich, dass dafür möglicherweise das gepachtete Grundstück nicht ausreiche, denn es sei nicht ausgeschlossen, dass sie - die Klägerin - Berechtigungen, die für eine Verlegung des Vorhabens erforderlich wären, vom F. erhalte. Schon dieser Umstand reiche für die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus. Erst recht müsse dies dann für den Erwerb von Bergbauberechtigungen als Vorstufe für die Zulassung von Betriebsplänen gelten. Im Übrigen verböten auch Gesichtspunkte des Eigentumsschutzes eine Versagung der beantragten Genehmigung. Das Grundeigentum schließe das allgemeine Verfügungsrecht über das Salz ein; mit dem hier zur Genehmigung stehenden Vertrag habe F. Eigentumsrechte auf sie übertragen. Auch sie sei damit in eine Position hineingewachsen, die von Art. 14 GG geschützt sei.

27

Der Beklagte, der keinen Antrag stellt, verteidigt seinen ablehnenden Bescheid.

28

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im Einzelnen wird auf deren Schriftsätze, wegen des Sachverhalts im Übrigen auf den Inhalt der Gerichtsakten, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der sonstigen von den Beteiligten vorgelegten Unterlagen, die in ihren wesentlichen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die zulässige Berufung der Beigeladenen gegen das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts ist unbegründet, denn die Klage ist zulässig (A) und begründet (B).

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A) Die Klage ist zulässig.

31

1. Zwar ist ein Vorverfahren entgegen § 68 Abs. 1 und 2 VwGO nicht durchlaufen worden, die Klage ist jedoch abweichend von dieser Vorschrift gemäß § 75 VwGO zulässig, weil über den Widerspruch der Klägerin ohne zureichenden Grund in angemessener Frist nicht entschieden worden ist. Gegen den ablehnenden Bescheid des Beklagten vom 6. August 1997 hatte die Klägerin mit Schreiben vom 8. August 1997 Widerspruch eingelegt und diesen mit Schreiben vom 17. Oktober 1997 begründet. Einen zureichenden Grund dafür, dass über den Widerspruch bei Klageerhebung am 23. Januar 1998 noch nicht entschieden war, hat der Beklagte nicht vorgetragen; er ist auch sonst nicht ersichtlich.

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2. a) Der Klägerin fehlt nicht - wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat - das Rechtsschutzinteresse, weil das Nießbrauchsrecht bereits im Grundbuch eingetragen ist. Angesichts der erforderlichen, aber fehlenden Genehmigung nach § 156 Abs. 2 Satz 1 BBergG ist die Einräumung des Nießbrauchsrechts an der Salzabbaugerechtigkeit schwebend unwirksam (vgl. nur Palandt/Heinrichs, BGB, 61. Aufl., § 134 Rn. 11a).

33

b) Dem Verwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, dass das Rechtsschutzinteresse der Klägerin nicht deshalb zu verneinen ist, weil ihr nach Ansicht der Beigeladenen der Einwand der unzulässigen Rechtsausübung entgegengehalten werden kann. Das Rechtsschutzbedürfnis ist bei Leistungs- und Gestaltungsklagen regelmäßig anzuerkennen, weil die Rechtsordnung, wenn sie ein materielles Recht - wie hier den Anspruch auf Erteilung der Genehmigung nach § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG bei Vorliegen der Voraussetzungen - gewährt, grundsätzlich auch ein Interesse an dessen gerichtlichem Schutz anerkennt. Das Rechtsschutzinteresse kann deshalb nur dann verneint werden, wenn besondere Umstände gegeben sind. Es fehlt z.B., wenn die Klage offensichtlich rechtsmissbräuchlich ist und nur den Zweck haben kann, dem Gegner zu schaden. Ob dies der Fall ist, ist nicht nach den subjektiven Beweggründen oder Absichten des Klägers zu beurteilen, sondern nach der objektiven Sachlage. An das Vorliegen der Voraussetzungen sind strenge Anforderungen zu stellen. Ein mit der Klage (auch) verfolgtes Verhinderungsinteresse ist ebenso wenig illegitim wie der Versuch, eine "Sperrposition" einzunehmen (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.7.1985 - 4 C 40.83 -, BVerwGE 72, 16; Urt. v. 27.7.1990 - 4 C 26.87 -, NVwZ 1991, 781; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., Vorb. § 40 Rn. 52; Ehlers in: Schoch/ Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Vorb. § 40 Rn. 98). Anders liegt es, wenn das Recht an einem Grundstück nicht erworben worden ist, um die mit ihm verbundene Gebrauchsmöglichkeit zu nutzen, sondern als Mittel dafür dient, die formalen Voraussetzungen für eine Prozessführung zu schaffen, die nach der Rechtsprechung dem Eigentümer vorbehalten ist. Derartige Umstände hat das Bundesverwaltungsgericht etwa daraus entnommen, dass dem Kläger aufgrund der vertraglichen Gestaltung lediglich eine Rechtsstellung übertragen worden ist, die auf eine formale Hülle ohne substantiellen Inhalt hinausläuft (Urt. v. 27.10.2000 - 4 A 10.99 -, BVerwGE 112, 135 = DVBl. 2001, 385 = NVwZ 2001, 427). So verhält es sich hier nicht. Die Absicht der Klägerin, aus dem Salzstock Gorleben Salz zu gewinnen, stellt als solche kein missbilligenswertes Ziel dar. Auch wenn die Klägerin - wie verschiedenen Äußerungen entnommen werden kann - das Anliegen verfolgt, "das Endlager zu Fall zu bringen", fehlt es an konkreten, ohne weiteres erkennbaren Anhaltspunkten dafür, dass sie an dem Nießbrauchsrecht kein substantielles Interesse hat und von der ihr vertraglich eingeräumten Nutzungsmöglichkeit keinen Gebrauch machen will. Ob die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung hat, ist eine Frage des materiellen Rechts.

34

B) Die Klage ist begründet, denn der Beklagte hat die Erteilung der beantragten Genehmigung zu Unrecht abgelehnt.

35

1a) Aufrechterhaltene Rechte im Sinne des § 149 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 und 6, § 156 Abs. 1 BBergG können gemäß § 156 Abs. 2 Satz 1 BBergG nur mit Genehmigung der zuständigen Behörde an einen anderen durch Rechtsgeschäft abgetreten oder zur Ausübung überlassen werden. Die hier in Rede stehende Salzabbaugerechtigkeit ist als selbständige, vom Grundeigentümer bestellte dingliche Gerechtigkeit im Sinne des § 149 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 BBergG anzusehen. Von dem Genehmigungsvorbehalt wird auch die Nießbrauchsbestellung als Überlassung des Rechts im Sinn des § 156 Abs. 2 Satz 1 BBergG erfasst. Für die Genehmigung zuständig ist der Beklagte gemäß § 142 Satz 1 BBergG in Verbindung mit dem Beschluss des Landesministeriums vom 15. März 1983 (Nds. MBl. S. 407) und Nr. 1 des Erlasses des MW vom 5. Dezember 2001 (Nds. MBl. 2002, S. 5).

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b) Auf die Erteilung der Genehmigung besteht grundsätzlich ein Rechtsanspruch; die Genehmigung darf nach § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG nur versagt werden, wenn die Abtretung, Überlassung oder Änderung die sinnvolle oder planmäßige Aufsuchung oder Gewinnung der Bodenschätze beeinträchtigt oder gefährdet. Die in der Literatur vertretene Auffassung, das Gesetz räume damit der zuständigen Behörde "einen recht weitgehenden Beurteilungsspielraum ein" (vgl. Boldt/Weller, BBergG, § 157 Rn. 3), teilt der Senat nicht. Ob ein in einem Gesetz verwendeter Begriff der Behörde einen gerichtlich nur begrenzt überprüfbaren Beurteilungsspielraum gewährt oder nicht, ist eine Frage der Auslegung im Einzelfall. Die bloße Verwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs begründet noch keinen Beurteilungsspielraum; vielmehr ist im Zweifel volle Überprüfbarkeit durch die Gerichte anzunehmen. Nach ständiger Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte ist es im Hinblick auf die Rechtsschutzgarantie in Art. 19 Abs. 4 GG nur ausnahmsweise, bei Vorliegen ganz besonderer Voraussetzungen, zu rechtfertigen, der Verwaltungsbehörde bei der Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs einen eigenen, gerichtlicher Kontrolle nicht mehr zugänglichen Beurteilungsspielraum einzuräumen (vgl. nur BVerwG, Urt. v. 1. 3. 1990 - 3 C 50.86 -, NVwZ 1991, 568). Ein derartiger Ausnahmefall setzt voraus, dass sich aus der jeweiligen Rechtsvorschrift die Entscheidung des Gesetzgebers herleiten lässt, die Verwaltung zu ermächtigen, über das Vorliegen der durch einen unbestimmten Gesetzesbegriff gekennzeichneten tatbestandlichen Voraussetzungen abschließend zu befinden. Derartige Anhaltspunkte sind hier nicht ersichtlich; sie ergeben sich auch nicht aus der Gesetzesbegründung. Eine der insoweit in Betracht kommenden Fallkonstellationen liegt nicht vor. Weder hat der Gesetzgeber die hier zu treffende Entscheidung einem Gremium überantwortet, zu dessen Wesen die Unersetzbarkeit seiner Meinungsbildung gehört, noch handelt es sich um eine Entscheidung, der ein planerisches Element innewohnt, das auf eine Einschätzungsprärogative oder sogar ein planerisches Ermessen schließen ließe. Hier ist auch nicht ein Akt wertender Erkenntnis gefordert, bei dem eine spezielle, individuelle und nicht wiederholbare Bewertungssituation von maßgebender Bedeutung ist. Die Komplexität eines zu beurteilenden Sachverhalts rechtfertigt als solche noch nicht die Einschränkung der gerichtlichen Nachprüfung (vgl. BVerwG, aaO.). Der Umstand, dass der behördlichen Entscheidung auch prognostische und wertende Elemente zu Eigen sind, begründet ebenfalls noch keinen Beurteilungsspielraum (vgl. auch VGH Mannheim, Urt. v. 9. 6. 1988 - 6 S 2972/84 -, ZfB 1989, 57, 66 f. zu § 11 Nr. 10 BBergG).

37

2. Bei der Prüfung, ob der Versagungstatbestand erfüllt ist, kommt es nicht allein auf die Wirkungen der Übertragung oder Überlassung des Rechts als solche an.

38

a) Der Wortlaut des § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG ist insoweit allerdings nicht eindeutig. Er lässt auch ein Verständnis dahin zu, dass die Genehmigung nur versagt werden darf, wenn die Überlassung des aufrechterhaltenen Rechts die sinnvolle oder planmäßige Aufsuchung oder Gewinnung der Bodenschätze durch den Altrechtsinhaber beeinträchtigt oder gefährdet. Es ist nicht ersichtlich, dass die Voraussetzungen eines so verstandenen Versagungsgrundes hier vorlägen; dies behaupten auch der Beklagte und die Beigeladene nicht. Damit würde die gebotene Betrachtung indes allein auf das Verhältnis der an dem dinglichen Rechtsgeschäft Beteiligten bezogen. Insoweit hat aber bereits das Verwaltungsgericht beachtliche Gesichtspunkte benannt, die gegen diese Auslegung sprechen. Zudem würde der Anwendungsbereich der Norm erheblich eingeschränkt mit der Folge, dass der Genehmigungstatbestand weitgehend leer liefe. Die Prüfung erschöpfte sich dann regelmäßig darin, ob eine Aufsuchungs- oder Gewinnungstätigkeit des Altrechtsinhabers beeinträchtigt oder gefährdet wird und ob der Erwerber nicht die Gewähr dafür bietet, dass er die ihm übertragende Rechtsposition im Einklang mit den Zielen des Bundesberggesetzes ausüben wird. Gegen diese Deutung spricht auch, dass der Gesetzgeber nicht nur das Auseinanderfallen von Grundeigentum und Rechtsinhaberschaft an einer Berechtigung für prüfungs- und genehmigungsbedürftig gehalten hat. Vielmehr erstreckt sich der Genehmigungstatbestand z.B. auch auf die (bloße) Änderung von Verträgen, die der Grundeigentümer oder ein sonstiger Ausbeutungsberechtigter über die Aufsuchung und Gewinnung nach § 149 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BBergG geschlossen hat (§ 156 Abs. 2 Satz 2 BBergG).

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b) Gegen die auch von dem Beklagten und der Beigeladenen vertretene weite Auslegung des § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG lässt sich nicht überzeugend einwenden, dass damit im Rahmen des Genehmigungsverfahrens Fragen zur Erörterung gestellt würden, die später erneut Gegenstand der Zulassung eines Betriebsplans sein müssten. Allerdings kann eine Auslegung des Versagungstatbestandes, die zu einer Doppelprüfung derselben Fragen in verschiedenen Verfahrensstadien führen würde, nicht als vom Gesetzgeber gewollt angesehen werden. Das ist aber nicht der Fall. Im Rahmen des Betriebsplanzulassungsverfahrens ist zu prüfen, ob ein Vorhaben im einzelnen öffentliche oder private Interessen berührt. So ist die Zulassung eines Betriebsplans (nur) zu erteilen, wenn (u.a.) keine Beeinträchtigung von Bodenschätzen, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, eintreten wird, die erforderliche Vorsorge getroffen ist, dass die Sicherheit eines nach den §§ 50 und 51 BBergG zulässigerweise bereits geführten Betriebes nicht gefährdet wird, und gemeinschädliche Einwirkungen der Aufsuchung oder Gewinnung nicht zu erwarten sind (§ 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4, 8 und 9 BBergG). Damit sind Fragestellungen angesprochen, die sich - soweit benachbarte Vorhaben betroffen sind - mit den Voraussetzungen nach § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG nicht decken. Was die inhaltliche Abgrenzung der angesprochenen Verfahren voneinander angeht, liegt es nahe, im Rahmen des Genehmigungsverfahrens die Prüfung auf die Fragen zu konzentrieren, derentwegen der Gesetzgeber die Genehmigungsbedürftigkeit zur Sicherstellung grundlegender Gesetzeszwecke erkannt hat (vgl. dazu die amtliche Begründung des Regierungsentwurfs, BT-Drs. 8/1315, S. 164 f.). Ihm ging es darum, zur Sicherung der Rohstoffversorgung das Aufsuchen, Gewinnen und Aufbereiten von Bodenschätzen unter Berücksichtigung ihrer Standortgebundenheit und des Lagerstättenschutzes zu ordnen und zu fördern (§ 1 Nr. 1 BBergG). Entsprechende Zwecke hat der Gesetzgeber im Erlaubniserteilungsverfahren verfolgt, wenn er dort einen dem § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG fast wortgleichen Versagungsgrund normiert hat (§ 11 Nr. 8: "... eine sinnvolle und planmäßige Aufsuchung und Gewinnung von bergfreien oder grundeigenen Bodenschätzen gefährdet würde"). Die Übertragung einer solchen Erlaubnis auf einen Dritten ist ebenfalls zustimmungspflichtig. Die Zustimmung darf u.a. bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 11 Nr. 8 BBergG versagt werden (§ 22 Abs. 1 Satz 1 BBergG). Der Gesetzgeber hat damit den Zweck verfolgt, dass bereits im Verfahren der Erteilung von Erlaubnissen und Bewilligungen eine Abwägung zwischen volkswirtschaftlich-bergbaulichen Belangen und anderen öffentlichen Interessen vorzunehmen ist, obwohl eine echte Kollision mit anderen öffentlichen Interessen nicht schon durch das mit der Erteilung der Erlaubnis entstehende Recht, sondern erst durch dessen Ausübung eintreten könnte (vgl. die amtliche Begründung zu § 11 Nr. 8, BT-Drs. 8/1315, S. 86 f.). Die Vorschrift hat zwar vornehmlich einen Konflikt zwischen bergbaulichen Belangen und sonstigen öffentlichen Interessen im Auge. Derartige Unvereinbarkeiten können allerdings auch zwischen mehreren benachbarten Bergbaubetrieben entstehen und vergleichbaren Prüfungsbedarf auslösen. Die Verfahren zur Erteilung und Übertragung von Bergbauberechtigungen sind somit der Ort, an dem die genannten grundlegenden Fragen zu klären sind. Damit können die Betriebsplanzulassungsverfahren von dieser Prüfung entlastet werden, weil bereits auf der Ebene der Erteilung oder Übertragung von Bergbauberechtigungen hinreichende Klarheit über die Vereinbarkeit verschiedener kollidierender Belange gewonnen worden ist, aufgrund derer der Berechtigungsinhaber seine Planungen aufbauen und seine Investitionsentscheidungen treffen kann (vgl. Piens/ Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, § 11 Rn. 23). Dass sich der Schutz nach § 11 Nr. 8 BBergG nicht nur auf die Bodenschätze bezieht, die Gegenstand der beantragten Erlaubnis sein sollen, sondern auch die Aufsuchung und Gewinnung anderer bergfreier oder grundeigener Bodenschätze und den Schutz anderer Aufsuchungs- oder Gewinnungsberechtigter umfasst, ergibt sich aus dem Gesetz und ist anerkannt (vgl. Boldt/Weller, BBergG, § 11 Rn. 11; siehe auch Piens/Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, § 11 Rn. 15). Dieser Versagungsgrund ist - wie dargelegt - auch dann zu prüfen, wenn es um die bergbehördliche Zustimmung zur Übertragung einer Erlaubnis geht. Aus dem Umstand, dass der Versagungsgrund auch grundeigene Bodenschätze erfasst, ist zu schließen, dass die Bergbehörde für ihre Entscheidung nicht nur das Vorhaben des antragstellenden Bergbaubetreibenden, sondern auch Vorhaben anderer betroffener Unternehmer in den Blick zu nehmen hat. Der Inhaber grundeigener Bodenschätze bedarf einer Erlaubnis nicht; er besitzt die Abbauberechtigung aufgrund seines Eigentums. Wenn gleichwohl § 11 Nr. 8 BBergG die Prüfung vorschreibt, ob durch eine Erlaubnis - oder durch die Übertragung einer Erlaubnis nach § 22 Abs. 1 BBergG - die sinnvolle und planmäßige Aufsuchung und Gewinnung grundeigener Bodenschätze gefährdet würde, heißt dies, dass die Bergbehörde auch die Aufsuchungs- und Gewinnungstätigkeit eines anderen Unternehmers zu berücksichtigen hat.

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c) Es liegt nicht fern, diese Gesichtspunkte auch für die Auslegung des § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG als erheblich anzusehen. Dagegen lässt sich insbesondere nicht anführen, dass der bisherige Inhaber der Salzabbaugerechtigkeit - würde er das Vorhaben betreiben - einer Genehmigung nach § 156 Abs. 2 BBergG nicht bedürfte und sich die materiellen Voraussetzungen für die Vereinbarkeit des Vorhabens mit dem Bergrecht (allein) aus § 55 BBergG iVm § 48 Abs. 2 BBergG ergäben. Ebenso wäre im Übrigen ein kraft Gesetzes erfolgender Rechtsübergang, etwa durch Erbfolge, oder die Übertragung des Grundstückseigentums genehmigungsfrei (vgl. Boldt/Weller, BBergG, § 156 Rn. 3; Piens/ Schulte/Graf Vitzthum, BBergG, § 156 Rn. 3; auch die amtliche Begründung, aaO. S. 165). Daraus wird indes nur deutlich, dass der Gesetzgeber die Rechtsposition des bei Inkrafttreten des Bundesberggesetzes vorhandenen Berechtigten grundsätzlich nicht schmälern wollte, im Übrigen aber Anlass gesehen hat, die rechtsgeschäftliche Übertragung eines aufrechterhaltenen Rechts nicht ohne die Sicherstellung der wesentlichen Gesetzeszwecke zuzulassen.

41

d) Wenn sich die Prüfung im Rahmen des Genehmigungsvorbehalts auch auf Beeinträchtigungen oder Gefährdungen durch die beabsichtigte Ausübung eines Rechts zu erstrecken hat, dann wird damit von der Genehmigungsbehörde auch nichts Unmögliches verlangt. Im vorliegenden Fall hat die Klägerin in zeitlichem Zusammenhang mit dem Abschluss des Pachtvertrages und der Nießbrauchsbestellung einen Rahmenbetriebsplan aufgestellt, der es erlaubt, die voraussichtlichen Auswirkungen des geplanten Vorhabens zumindest in einem bestimmten Umfang zu beurteilen. Es ist allerdings nicht zwingend erforderlich, dass ein solcher oder anderer Betriebsplan, der erst erforderlich ist, um einen Aufsuchungs- oder Gewinnungsbetrieb zu errichten und zu führen, vor Erteilung der Genehmigung des Rechtsübergangs vorgelegt wird. Daraus folgt jedoch nicht, dass es im Belieben des Antragstellers steht, ein konkretes Vorhaben zu bezeichnen oder nicht, und die Reichweite der behördlichen Prüfung von Zufälligkeiten im Einzelfall abhängt. Zwar äußert sich das Gesetz in Bezug auf aufrechterhaltene Rechte nicht ausdrücklich dazu, welche Angaben in diesem Verfahrensstadium notwendig sind. Es liegt jedoch nahe, eine Parallele zu dem Erlaubniserteilungsverfahren zu ziehen. Nach § 11 Nr. 3 BBergG hat der Antragsteller ein Arbeitsprogramm vorzulegen, dass die Behörde (zumindest) in die Lage versetzen soll zu beurteilen, ob die Aufsuchung sinnvoll durchgeführt werden wird (vgl. Boldt/Weller, BBergG, § 11 Rn. 6). Es spricht Überwiegendes dafür, dass im Genehmigungsverfahren nach § 156 Abs. 2 BBergG jedenfalls entsprechende Angaben erforderlich sind, damit schon auf dieser Ebene sichergestellt werden kann, dass die grundlegenden Gesetzeszwecke nach § 1 BBergG gewahrt werden. Zudem ist kein Grund dafür ersichtlich, warum die Behörde gehindert sein sollte, vorhandene und ohne weiteres greifbare Erkenntnisse in ihre Prüfung einzubeziehen. Andererseits ist die Behörde in diesem Genehmigungsverfahren nicht befugt oder gehalten, in Ermittlungen einzutreten, die erst in einem Betriebsplanzulassungsverfahren benötigt werden.

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3. Gemessen an diesen Voraussetzungen sind die tatbestandlichen Voraussetzungen des Versagungstatbestandes nicht erfüllt. Gegenwärtig steht nicht fest, dass der mit der Erlangung des Nießbrauchsrechts der Klägerin verbundene Plan der Salzgewinnung notwendig die sinnvolle oder planmäßige Aufsuchung oder Gewinnung der Bodenschätze im Rahmen der Erkundungstätigkeit der Beigeladenen beeinträchtigt oder gefährdet; insoweit bestehende Bedenken wären in einem Betriebsplanzulassungsverfahren auszuräumen.

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a) Diese Feststellung lässt sich allerdings nicht schon deshalb treffen, weil die Erkundung des Salzstocks Gorleben - wie die Klägerin meint -, nicht als Aufsuchungs- oder Gewinnungsbetrieb einzustufen ist und mithin gar nicht dem Anwendungsbereich des § 156 Abs. 2 BBergG unterfällt. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht offengelassen, ob die Erkundung den Begriff der Aufsuchung oder Gewinnung erfüllt (Urt. v. 2.11.1995 - 4 C 14.94 -, DVBl. 1996, 253, 254). Es hat jedoch keinen Zweifel daran gelassen, dass diese Tätigkeit jedenfalls dem Regelungssystem des Berggesetzes unterliegt. § 4 Abs. 1 und 2 BBergG definierten "Aufsuchen" als die mittelbar oder unmittelbar auf die Entdeckung oder Feststellung der Ausdehnung von Bodenschätzen gerichtete Tätigkeit und "Gewinnen" als das Lösen oder Freisetzen von Bodenschätzen. Die Begriffe werden nicht durch eine der Tätigkeit zugrunde liegende Zweckbestimmung eingegrenzt. Vielmehr wird die Tätigkeit objektiv, ohne finalen Bezug, definiert. Mit dem Beklagten ist die Erkundung auch als planmäßig anzusehen, da sie zweck- und zielgerichtet ist. Sie ist ebenfalls sinnvoll, da sie zur Erfüllung der der Beklagten nach § 9a Abs. 3 Satz 1 iVm § 9b AtG obliegenden Verpflichtung zur Errichtung von Anlagen zur Sicherstellung und Endlagerung radioaktiver Abfälle betrieben wird.

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Zweifel ergeben sich entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht deshalb, weil die Erkundung nicht "bodenschatzbezogen" ist und es der Beigeladenen nicht auf die Gewinnung von Salz oder anderen Bodenschätzen ankommt. Der Zweck des Bundesberggesetzes besteht nicht allein in der Sicherung der Rohstoffversorgung (§ 1 Nr. 1), sondern ist auch auf die Gewährleistung der Sicherheit der Betriebe und der Beschäftigten des Bergbaus (§ 1 Nr. 2) sowie die Vorsorge gegen Gefahren, die sich aus bergbaulicher Tätigkeit für Leben, Gesundheit und Sachgüter Dritter ergeben (§ 1 Nr. 3), gerichtet. Das Lösen und Freisetzen von Bodenschätzen, auch wenn diese nicht als Rohstoffe verwertet werden, greift in den Schutzbereich des Bundesberggesetzes ein. Das Gesetz will eine Beeinträchtigung von Bodenschätzen, deren Schutz im öffentlichen Interesse liegt, verhindern (vgl. z.B. § 11 Nr. 8, 9, § 12 Abs. 1 Satz 1, § 22 Abs. 1, § 23 Abs. 1, § 35 Nr. 5, § 55 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 BBergG). Deshalb darf in im Untergrund lagernde bergfreie Bodenschätze nicht ohne eine bergbauliche Berechtigung eingegriffen werden, unabhängig davon, zu welchem Zweck der Eingriff geschehen soll. Im Übrigen nimmt § 4 Abs. 2 2. Halbs. BBergG ausdrücklich bestimmte Tatbestände des Freisetzens und Lösens von Bodenschätzen aus dem Gewinnungsbegriff aus. Damit kann dieser Norm die Bestätigung entnommen werden, dass der Begriff des Gewinnens auch durch ein Lösen und Freisetzen von Bodenschätzen erfüllt wird, die nicht als Rohstoffe verwertet werden sollen (BVerwG, aaO). Schließlich ordnet § 126 Abs. 3 BBergG an, dass auf die Errichtung und den Betrieb einer Anlage zur Lagerung, Sicherstellung oder Endlagerung radioaktiver Stoffe im Sinne des Atomgesetzes die genannten Vorschriften des Bundesberggesetzes unter bestimmten Voraussetzungen entsprechend anzuwenden sind. Damit wird das öffentliche Interesse an der Errichtung und dem Betrieb eines derartigen Endlagers ausdrücklich anerkannt. Die Annahme aber, dass der Gesetzgeber die Erforschung des Untergrundes für ein Vorhaben, das er in § 126 Abs. 3 BBergG als im öffentlichen Interesse geboten angesehen hat, nicht vom Bundesberggesetz erfasst wissen wollte, hat schon das Bundesverwaltungsgericht als fernliegend bezeichnet. Demgegenüber kann die Klägerin nicht damit gehört werden, dass eine Untergrundspeicherung von vornherein nicht zu den in § 156 Abs. 2 BBergG geschützten Vorgängen gehöre. Die Klägerin verweist insoweit darauf, dass die Gültigkeit des Bundesberggesetzes für derartige Einrichtungen in § 2 Abs. 2 BBergG besonders angeordnet werde. Dieser Gedanke führt jedoch schon deshalb nicht weiter, weil die von der Beigeladenen betriebene Erkundung auch nicht als Fernziel eine behälterlose Speicherung (vgl. § 4 Abs. 9 BBergG) hat.

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b) Anhaltspunkte dafür, ob die Aufsuchung oder Gewinnung von Bodenschätzen beeinträchtigt oder gefährdet wird, soweit das Vorhaben der Beigeladenen bereits ausgeführt ist, können den bergrechtlichen Abstandsvorschriften entnommen werden. Nach § 224 Abs. 1 der Allgemeinen Bergverordnung über Untertagebetriebe, Tagebaue und Salinen (ABVO) vom 2. Februar 1966 (Nds. MBl. S. 337) in der Fassung der Vierten Änderungsverordnung vom 25. Juli 1986 (Nds. MBl. S. 755), die gemäß § 176 Abs. 3 BBergG fortgilt, sind Sicherheitspfeiler mit bestimmten Abmessungen zu belassen. Sicherheitspfeiler sind Gebirgsteile, in denen weder Grubenbaue aufgefahren noch Bohrungen ausgeführt werden (§ 55 Abs. 1 ABVO). Die Sicherheitspfeiler betragen mindestens 50 m gegen die Bergrechtsamtsgrenze (§ 224 Abs. 1 Buchst. a ABVO), mindestens 150 m gegen ersoffene Grubenbaue (§ 224 Abs. 1 Buchst. h ABVO) und mindestens 300 m gegen ersoffene Grubenbaue im Carnallitit oder Anhydrit (§ 224 Abs. 1 Buchst. i ABVO). In Sicherheitspfeilern nach § 224 Abs. 1 Buchst. h und i ABVO dürfen Grubenbaue oder Bohrungen nicht hergestellt werden (§ 224 Abs. 2 Satz 2 ABVO). Ein Sicherheitspfeiler von 50 m oder 150 m wird vorliegend unstreitig eingehalten; ein solcher von 300 m nicht.

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Ob es hier eines Mindestabstands von 300 m bedarf, ist zwischen den Beteiligten umstritten. Unmittelbar ist § 224 Abs. 1 Buchst. i ABVO nicht anwendbar, weil es sich vorliegend nicht um "ersoffene Grubenbaue" handelt. Ob die Vorschrift des § 224 Abs. 1 Buchst. i ABVO aufgrund der gleichartigen Gefahrenlage auf ein Aussolungsvorhaben analog anzuwenden ist - wie der Beklagte und die Beigeladene mit durchaus gewichtigen Gründen meinen -, kann dahingestellt bleiben. Denn jedenfalls lässt sich nach gegenwärtiger Erkenntnislage nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit feststellen, dass das Vorhaben "im Carnallitit oder Anhydrit" ausgeführt wird und damit als besonders kritisch angesehene Gesteinsschichten berührt werden. Die Beigeladene meint zwar, dass nach den allgemeinen Erfahrungen im Salzbergbau und nach dem Ergebnis der übertägigen Erkundung im Bereich der von der Klägerin vorgesehenen Solebohrung mit dem Vorhandensein der genannten Gesteine zu rechnen sei, sie vermag die Wahrscheinlichkeit eines solchen Vorkommens aber nur negativ zu formulieren: Dass in dem fraglichen Bereich Anhydrit und Carnallitit anzutreffen seien, stehe nicht fest, sei aber nicht auszuschließen. Zu mehr als der letztgenannten Feststellung sieht sich - wie der Senat in der mündlichen Verhandlung bestätigt gefunden hat - auch der Beklagte aufgrund der bisher vorliegenden Erkenntnisse nicht in der Lage. Er hält deshalb, um die Frage exakt beantworten zu können, geophysikalische Untersuchungen oder Bohrungen für erforderlich, die der Klägerin gegebenenfalls - in einem Betriebsplanzulassungsverfahren - aufgegeben würden. Es ist indes nicht Aufgabe des Genehmigungsverfahrens nach § 156 Abs. 2 BBergG, insoweit eine Klärung herbeizuführen. Auf die von den Beteiligten ferner erörterte Frage, ob der nötige Abstand (erst) durch eine Verlegung des vorgesehenen Bohrpunktes sichergestellt werden kann, kommt es deshalb ebenfalls nicht an. Nur wenn schon auf der Ebene der Erlangung der Bergbauberechtigung hinreichende Klarheit darüber gewonnen werden kann, dass das Vorhaben des Antragstellers bergrechtlichen Anforderungen nicht genügt, ist es gerechtfertigt, die zum wirksamen Rechtserwerb erforderliche Genehmigung zu versagen. Unter diesen Umständen müssen alle Beteiligten hinnehmen, dass eine sichere Grundlage für weitere Planungen und Investitionsentscheidungen noch nicht geschaffen werden kann.

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Unabhängig von dem Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 224 Abs. 1 Buchst. i ABVO kann die Beigeladene in diesem Verfahren dem Vorhaben der Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass die Herstellung einer Solekaverne zu Bewegungen im Salzstock oberhalb des Grubengebäudes führe und derartige Bewegungen vermieden werden müssten. Es liegt nahe, dass mit bergbaulichen Tätigkeiten regelmäßig oder häufig, also typischerweise verbundene Wirkungen bereits bei der Festlegung der bergrechtlichen Abstandsvorschriften nach § 224 ABVO berücksichtigt worden sind. Diese haben zwar generalisierenden Charakter und fordern Mindestmaße, so dass Besonderheiten des Einzelfalls durch abweichende Anforderungen Rechnung getragen werden kann. Der richtige Ort für eine derartige Detailprüfung ist aber das dafür vorgesehene Betriebsplanzulassungsverfahren.

48

Der Beklagte kann der Klägerin die begehrte Genehmigung auch nicht unter Berufung darauf versagen, dass sich in langjähriger Verwaltungspraxis weitere Sicherheitsabstände ergeben hätten, die bei Kavernen untereinander nach der Formel "250 m + Kavernenhalbmesser + Dreyerscher Sicherheitszuschlag von 20 m" zu berechnen seien, was hier einen Abstand von rund 285 m erfordere. Es bedarf nicht der näheren Erörterung, ob und unter welchen Voraussetzungen eine derartige Verwaltungspraxis geeignet ist, unabhängig von und neben den auf gesetzlicher Grundlage beruhenden Abstandsvorschriften typisierende Regelungen mit verbindlicher Wirkung zu begründen. Jedenfalls fehlt es an den tatsächlichen Voraussetzungen für die Heranziehung dieser Formel, denn es besteht kein Anlass, das Erkundungsbergwerk wie eine Kaverne zu behandeln. Diese Abstandsformel soll offenbar die Gefahrenlage berücksichtigen, die mit benachbarten Aussolungsvorhaben verbunden ist; um eine solche Situation handelt es sich im vorliegenden Fall jedoch nicht.

49

c) Soweit der Beklagte und die Beigeladenen der Ansicht sind, es komme für die Beurteilung der Genehmigungsfähigkeit nach § 156 Abs. 2 Satz 3 BBergG auch auf die noch geplanten Maßnahmen der Erkundung an, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Allerdings sieht der Rahmenbetriebsplan auch Erkundungsarbeiten südwestlich der Schächte und damit in dem Bereich der von der Klägerin geplanten Salzgewinnung vor. Gleichwohl hat sich die Beigeladene bisher auf eine Erkundung im Nordostteil des Salzstocks beschränkt; weil sie für das Bergwerksfeld südwestlich der Schächte Bergbauberechtigungen nicht besitzt. Die Entscheidung, ob auch der südwestliche Teil des Salzstocks durch Streckenauffahrungen erkundet wird, soll in Abhängigkeit von der Bewertung der Erkundungsergebnisse aus dem nordöstlichen Teil erfolgen. Wenn die Erkundung des nordöstlichen Teils ergeben sollte, dass dort hinreichend große, für die Endlagerung geeignete Salzpartien vorhanden sind, wäre eine Erkundung des südwestlichen Teils des Salzstocks durch die Auffahrung von Strecken aus der Sicht der Beigeladenen nicht erforderlich. Diese hält es jedoch zur Absicherung der Erkundungsergebnisse im nordöstlichen Teil und im Hinblick auf den Eignungsnachweis im Planfeststellungsverfahren für zweckmäßig und geboten, den unmittelbar westlich und südwestlich der Schächte gelegenen Bereich des Salzstocks durch insgesamt maximal 10 Erkundungsbohrungen von jeweils bis zu 500 m Länge aufzuschließen weil dies jedenfalls für die Beurteilung der Eignung des Salzes als Endlagerstätte unter dem Aspekt der Langzeitsicherheit erforderlich sei.

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Wenn die Beigeladene deshalb meint, mit diesen durch die Zulassung des Rahmenbetriebsplans gebilligten Maßnahmen vertrage sich das Vorhaben der Klägerin nicht, dann zeigt sie lediglich potentiell notwendig werdende Maßnahmen auf und möchte sie Optionen offengehalten wissen, für die es zur Zeit an einer hinreichenden rechtlichen Absicherung mit der Folge fehlt, dass sie gegenwärtig dem Klagebegehren der Klägerin nicht mit Erfolg entgegenhalten werden können. Allerdings liegt - anders als das Verwaltungsgericht prognostiziert hatte - die Zulassung des Rahmenbetriebsplans für die untertägige Erkundung des Salzstocks Gorleben - zuletzt mit Bescheid des Bergamts Celle vom 29. September 2000 bis zum 30. September 2010 verlängert - weiter vor. Diese Regelung orientiert sich an der Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000, wonach die Erkundung des Salzstocks in Gorleben bis zur Klärung konzeptioneller und sicherheitstechnischer Fragen für mindestens 3, längstens jedoch 10 Jahre unterbrochen wird (Nr. 4 der Vereinbarung). Auch nach dieser Vereinbarung ist die Fortführung der Erkundung nicht ausgeschlossen. Welche rechtliche Bedeutung der Zulassung eines Rahmenbetriebsplans und seiner Verlängerung im Einzelnen zukommt und in welchem Verhältnis der Rahmenbetriebsplan zu nachfolgenden Haupt- und Sonderbetriebsplänen steht (vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 13.12.1991 - 7 C 25.90 -, DVBl. 1992, 569; Urt. v. 2.11.1995 - 4 C 14.94 -, DVBl. 1996, 253; OVG Lüneburg, Beschl. v. 20.10.1988 - 7 OVG B 11/87 -, ZfB 1991, 19; OVG Berlin, Urt. 23.3.1990 - OVG 2 B 19.88 -, ZfB 1991, 200; VG Berlin, Urt. v. 18.5.1988, ZfB 1989, 127 VG Lüneburg, Urt. v. 7.3.1994 - 7 A 137/92 -, ZfB 1994, 153; Boldt/Weller, BBergG, Ergänzungsband, zu § 52 Rn. 19), muss hier nicht abschließend erörtert werden. Dahingestellt bleiben kann auch, welche Wirkung es hat, dass die Zulassung der Verlängerung des Rahmenbetriebsplans mit Bescheid vom 29. September 2000 durch Widerspruch angegriffen worden ist. Jedenfalls gestattet die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans oder seiner Verlängerung noch nicht die Verwirklichung des geplanten Vorhabens und ermöglicht sie rechtlich nicht den Eingriff in fremde Bergbauberechtigungen (BVerwG, Urt. V. 2. 11. 1995 - 4 C 14.94 -, DVBl. 1996, 253, 257). Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht zugleich entschieden, dass die Zulassung eines Rahmenbetriebsplans oder seiner Verlängerung nicht versagt werden darf, wenn der Unternehmer noch nicht für das gesamte Bergwerksfeld, auf das sich der Rahmenbetriebsplan bezieht, die erforderliche Berechtigung nachweisen kann, jedoch nicht auszuschließen ist, dass er den Nachweis zu gegebener Zeit erbringen kann. Die Zulassung ist dann - wie es hier geschehen ist - mit der einschränkenden Nebenbestimmung zu erteilen, dass die erforderlichen Berechtigungen für die Zulassung des Hauptbetriebsplans nachzuweisen sind, den es betrifft. Aus diesen Erwägungen kann aber nicht abgeleitet werden, dass eine derart eingeschränkte Zulassung des Rahmenbetriebsplans geeignet ist, in vorhandene Bergbauberechtigungen eines Dritten einzugreifen. Darum handelte es sich aber, wenn es der Beigeladenen allein unter Berufung auf die bloße Möglichkeit, die zur Fortsetzung der Erkundung südwestlich der abgeteuften Schächte erforderliche Berechtigung zu gegebener Zeit erlangen zu können, erlaubt wäre, die Ausnutzung der Salzabbaurechte durch den aktuell Berechtigten zu verhindern. Von der vom Gesetzgeber in derartigen Fällen grundsätzlich vorgesehenen Möglichkeit, zur Sicherung oder Fortsetzung der untertägigen vorbereitenden Standorterkundung für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle auf der Grundlage der Vorschriften des Bundesberggesetzes nach § 9g AtG eine Veränderungssperre zu erlassen, ist bisher nicht Gebrauch gemacht worden. Ob und inwieweit die zuständige Bergbehörde darüber hinaus und unabhängig von einer solchen Regelung befugt wäre, das öffentliche Interesse daran, dass die Möglichkeit zur weiteren Erkundung fortbesteht, solange das Vorhaben an diesem Standort nicht aufgegeben worden ist, in einem Betriebsplanzulassungsverfahren etwa im Rahmen des § 48 Abs. 2 BBergG zu berücksichtigen, hat der Senat im vorliegenden Zusammenhang nicht zu entscheiden.

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Da nach allem Gründe, die die Versagung der begehrten Genehmigung rechtfertigen, nicht gegeben sind, musste die Klage Erfolg haben.

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