Verwaltungsgericht Lüneburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2006-03-22, Aktenzeichen 5 A 252/05

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten, mit dem der Neubau einer Elbbrücke genehmigt worden ist.

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Nach der Wiedervereinigung wurde die zu Mecklenburg-Vorpommern gehörige rechtselbische Gemeinde Amt Neuhaus mit Wirkung zum 1. Januar 1993 nach Niedersachsen rückgegliedert und dem Gebiet des beklagten Landkreises angegliedert. Der Verkehr über die Elbe wird u. a. durch eine Fähre gewährleistet, die zwischen dem Amt Neuhaus/ Gemarkung
Darchau
und der im Gebiet des klägerischen Landkreises gelegenen Gemeinde Neu
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verkehrt. Im Jahre 1995 beschloss der Kreisausschuss des Beklagten die Bereitstellung von Planungsmitteln für den Bau einer festen Elbquerung zwischen dem Amt Neuhaus und dem Kreisgebiet des Beklagten. Das sich hieran anschließende Raumordnungsverfahren mit integrierter Prüfung der Umweltverträglichkeit sowie der FFH-Verträglichkeit kam zu einer positiven Einschätzung des geplanten Vorhabens.

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Die Elbbrücke soll die Kreisstraße 61, die auf dem Gebiet des beklagten Landkreises im Gebiet der Gemeinde Amt Neuhaus verläuft, mit der auf dem Gebiet des Klägers befindlichen Landesstraße 232, die durch die Gemeinde Neu
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verläuft, verbinden. Die zunächst beabsichtigte Herabstufung der auf dem Gebiet des Klägers gelegenen Landesstraße zur Kreisstraße kam (bisher) nicht zustande. Mit Erlassen vom 31. Oktober 2003 und 20. November 2003 erklärte das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr den Beklagten zur zuständigen Planfeststellungsbehörde.

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Am 4. Dezember 2003 beantragte der Eigenbetrieb Straßenbau und Unterhaltung des Beklagten die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens für den Bau der Elbbrücke. Daraufhin wurden die Unterlagen ausgelegt und die Träger öffentlicher Belange sowie die anerkannten Naturschutzverbände beteiligt. Es wurden zahlreiche Einwendungen vor allem von Privatpersonen erhoben. Der Erörterungstermin fand im Januar und Februar 2005 statt.

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Mit dem hier angefochtenen Beschluss des Beklagten vom 3. Mai 2005 wurde der Bau der Brücke unter gleichzeitiger Anordnung verschiedener Nebenbestimmungen planfestgestellt. Die Einwendungen und Anträge wurden - soweit ihnen nicht durch die Nebenbestimmungen stattgegeben wurde - zurückgewiesen. Des Weiteren wurde der Planfeststellungsbeschluss hinsichtlich der Zuständigkeit, der Planrechtfertigung, der Umweltverträglichkeit, der FFH-Verträglichkeit, seiner raumordnerischen Beurteilung und der Alternativen begründet.

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Mit der am 4. Juli 2005 erhobenen Klage macht der Kläger eine Verletzung seiner Rechte als Straßenbaulastträger und Planfeststellungsbehörde einer Kreisstraße auf seinem Gebiet und als Träger der Regionalplanung geltend. Der Planfeststellungsbeschluss verletze ihn in seiner Planungshoheit als Straßenbaulastträger für die auf seinem Gebiet befindliche Straße. Die Verletzung liege darin, dass mit dem Beschluss die Planungsentscheidung seines Kreistages vom 9. Dezember 2002, die Trasse nur mit einer Ortsumgehung um Neu
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zu realisieren, in unzulässiger Weise umgangen werde. Die Ausweisung des Trassenabschnitts auf seinem Kreisgebiet erfolge nur zum Schein und nur vordergründig als Landesstraße, um seine Mitwirkungspflicht zu umgehen. Tatsächlich sei dieser Trassenabschnitt als Kreisstraße konzipiert. Durch die Einstufung der auf seinem Gebiet verlaufenden Straße als Landesstraße sei die Finanzierung für das Projekt nicht gesichert, weil eine Bezuschussung für Landesstraßen aus Bundesmitteln nicht erfolge.

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Überdies habe das Land Niedersachsen keinen Antrag auf Durchführung des Vorhabens gestellt. Da es sich um ein Bauvorhaben von zwei verschiedenen Straßenbaulastträgern handele, komme es erst nach deren gemeinsamer Antragstellung zur Zuständigkeitsbestimmung des § 5 NVwVfG. Die Zuständigkeit des Beklagten zum Erlass des Planfeststellungsbeschlusses für das Bauprojekt beinhalte nicht das Recht zur Antragstellung für beide Seiten. Er sei auch in seinem subjektiven Recht als Träger der Regionalplanung verletzt. Betroffen sei zum einen das im RROP 2004 genannte Ziel einer Ortsumgehung für Neu
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. Zum anderen verhindere die planfestgestellte Trasse das ebenfalls in seinem RROP 2004 genannte Ziel der Erweiterung des Sportboothafens in Neu
Darchau
.

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Der Kläger beantragt,

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den Planfeststellungsbeschluss des Beklagten vom 3. Mai 2005 für den Bau der Elbbrücke in den Gemeinden Neu
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und Amt Neuhaus aufzuheben, soweit die Trasse der Brücke auf seinem Gebiet verläuft.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hält die Klage für unbegründet. Er sei für den Erlass des Planfeststellungsbeschlusses zuständig. Offen bleiben könne, ob es sich um ein einheitliches Vorhaben oder um mehrere Vorhaben handele, über die nur einheitlich entschieden werden könne. Seine Zuständigkeit leite sich auf rechtselbischer Seite aus seiner Zuständigkeit für die Planung der Kreisstraße ab. Auf linkselbischer Seite sei für die Planung der Landesstraße grundsätzlich das Land zuständig gewesen. Insoweit habe das Land seine Kompetenzen auf ihn übertragen. Die Übertragung der Zuständigkeit als Planfeststellungsbehörde beinhalte zugleich auch die Übertragung der Straßenbaulast für die Landesstraße und damit auch die Funktionen als Antragsteller und Vorhabenträger. Jedenfalls seien sowohl er als auch das Nds. Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr in ihren Verhandlungen, die die Erlasse als Ergebnis gehabt hätten, zugleich auch von der Übertragung der Straßenbaulast ausgegangen. Der Planfeststellungsbeschluss sei nicht wegen eines Verstoßes gegen das RROP 2004 des Klägers rechtswidrig. Dieses RROP stehe der Planfeststellung nicht entgegen. Bei der gewählten Formulierung des „Ziels“ einer Ortsumgehung in Neu
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handele es sich nicht um ein Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts, sondern lediglich um einen Grundsatz, der in die Abwägung einzustellen sei. Dies sei geschehen. Überdies stehe die Ortsumgehung der Planfeststellung nicht entgegen. Sie könne im Bereich des Elbvorlandes von der Trasse nach Norden abzweigen und deshalb jederzeit realisiert werden. Auch bei der Erweiterung des Sportboothafens in Neu
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handele es sich um eine unverbindliche Aussage in der Begründung und damit um einen raumordnerischen Grundsatz. Dieser Grundsatz sei beachtet worden. Er habe die Erweiterung des Sportboothafens mit der Gemeinde Neu
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einvernehmlich abgestimmt, die Trassierung der Brückenzufahrt sei mit Rücksicht auf die Erweiterung angepasst worden. Ungeachtet dessen könne das RROP gegenüber einer Fachplanung keinen Vorrang für sich beanspruchen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der zu diesem Verfahren sowie zum Parallelverfahren 5 A 256/05 der Gemeinde Neu
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beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage hat teilweise Erfolg.

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Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss des Beklagten leidet an einem Mangel, der zur Feststellung seiner Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit führt. Da dieser Mangel geheilt werden kann, kommt eine Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht in Betracht, sodass die Klage nur teilweise Erfolg hat, im Übrigen aber abzuweisen ist (§§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO, 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG, 75 Abs. 1 a VwVfG).

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Rechtsgrundlage für den streitgegenständlichen Planfeststellungsbeschluss ist § 38 NStrG in der hier maßgeblichen (vgl. zum entscheidungserheblichen Zeitpunkt Schütz, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, 2004, Rdnr. 897. m. w. N.) zum 1. Januar 2005 in Kraft getretenen Fassung vom 5. November 2004 (Nds. GVBl. S. 406). Nach Abs. 1 Satz 1 dieser Vorschrift dürfen Landes- und Kreisstraßen nur gebaut oder verändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Die hierbei zu beachtenden Rechtsvorschriften sind nicht insgesamt fehlerfrei angewandt worden. Es fehlt an der sachlichen Zuständigkeit des Beklagten zur Errichtung und Unterhaltung des auf dem Gebiet des Klägers befindlichen Brückenteils im Zuge der Landesstraße 232 (dazu 1.). Der Beklagte ist aber zuständige Planfeststellungsbehörde für das hier im Streit befindliche Brückenbauvorhaben (dazu 2.). Die Planrechtfertigung ist gegeben (dazu 3.). Ein Verstoß gegen das RROP 2004 des Klägers liegt nicht vor (dazu 4.). Im Ergebnis ist der Planfeststellungsbeschluss daher nur für rechtswidrig und für nicht vollziehbar zu erklären (dazu 5.).

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1. Dem Beklagten fehlt die sachliche Zuständigkeit zur Errichtung des gesamten Brückenbauvorhabens. Mit dem Planfeststellungsbeschluss vom 3. Mai 2005 ist dem beklagten Landkreis rechtsfehlerhaft die Genehmigung für den gesamten Brückenbau erteilt worden, weil er nicht der sachlich zuständige Straßenbaulastträger für den Teil der Brücke ist, die Bestandteil der Landesstraße 232 ist.

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Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 NStrG umfasst die Straßenbaulast u. a. alle mit dem Bau der Straßen zusammenhängende Aufgaben. Diese Aufgaben erstrecken sich nicht nur auf die Straße als Bauwerk, sondern auf alle Aufgaben, die damit zusammenhängen, also auch auf die Planung von Straßen (Wendrich, NStrG, Kommentar, 4. Aufl. 2000, § 9 Rdnr. 2 m. w. N.). Brücken gehören nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 NStrG zum Straßenkörper und damit zur öffentlichen Straße, in deren Zuge sie liegen. Damit finden die Vorschriften des Straßengesetzes insbesondere über die Straßenbaulast auch auf Brücken Anwendung (Wendrich, a. a. O., § 2 Rdnr. 3; Krämer, in: Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl. 1999, Kap. 6 Rdnr. 7.1). Träger der Straßenbaulast für den geplanten Ausbau der rechtselbisch gelegenen Kreisstraße 61 einschließlich der Ortsdurchfahrt im Ortsteil
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der Gemeinde Amt Neuhaus ist gemäß § 43 Abs. 1 Satz 2 NStrG der Beklagte. Diese Trägerschaft umfasst aber nicht den Teil des Brückenbauvorhabens, der auf die linkselbisch verlaufende Landesstraße 232 entfällt. Für diesen Teil des Brückenbauvorhabens ist nach § 43 Abs. 1 Satz 1 NStrG das Land Niedersachsen Träger der Straßenbaulast und damit Vorhabenträger im Planfeststellungsverfahren. In diesem Zusammenhang kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die Kreisgrenze und damit die Grenze zwischen der Kreisstraße 61 und der Landesstraße 232 in der Mitte der Elbe oder am rechtselbischen Ufer verläuft, dahinstehen. In beiden Fällen liegt die Straßenbaulast für die Landesstraße 232 und mithin die sachliche Zuständigkeit zur Errichtung dieses Teils des Brückenbauvorhabens beim Land Niedersachsen und nicht beim Beklagten.

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Diese dem Land Niedersachsen obliegende Straßenbaulast ist nicht auf den Beklagten übertragen worden. Der Übergang der Straßenbaulast tritt - neben den hier nicht gegebenen Fällen der Umstufung (§ 7 NStrG), der Neufestsetzung von Ortsdurchfahrten (§ 4 NStrG), der kommunalen Neugliederung (§§ 43 Abs. 3 NStrG), der Veränderung der für die Baulast in Ortsdurchfahrten maßgebenden Einwohnerzahl (§ 43 Abs. 2 NStrG), des Verlangens einer Gemeinde nach § 43 Abs. 4 Satz 2 NStrG - nach § 45 Abs. 1 NStrG dann ein, wenn diese oder eine sonstige Verpflichtung zur Herstellung oder Unterhaltung von Straßen oder Straßenteilen in öffentlich-rechtlich wirksamer Weise von Dritten übernommen wird. Neben der öffentlich-rechtlichen Verpflichtung zur Übernahme der Straßenbaulast durch einen Verwaltungsakt, etwa einen Planfeststellungsbeschluss, können auch öffentlich-rechtliche Verträge i. S. v. §§ 54 ff. VwVfG, 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG einen derartigen Verpflichtungsgrund abgeben (Wendrich, a. a. O., § 45 Rdnr. 2; Rinke, in: Kodal/Krämer, a. a. O., Kap. 14 Rdnr. 3). Die Übertragung der Straßenbaulast kann auch gem. § 60 Abs. 1 NStrG erfolgen.

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Hieran fehlt es hier. Eine wirksame öffentlich-rechtliche Vereinbarung oder eine Übertragung auf andere Weise liegt nicht vor. Insbesondere ist diese nicht durch die Erlasse des Nds. Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr vom 31. Oktober 2003 und 20. November 2003 erfolgt. Diese Erlasse regeln nach ihrem Wortlaut allein die Frage, wer für das erforderliche Planfeststellungsverfahren die zuständige Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde sein soll. Von dieser Frage ist die Frage nach dem zuständigen Straßenbaulastträger und der Übertragung der Straßenbaulast zu trennen. Die Übertragung der Straßenbaulast von einem Träger auf einen anderen bedarf schon angesichts der Bedeutung, die der Straßenbaulast zukommt, einer ausdrücklichen und eindeutigen Regelung. Eine etwa bestehende übereinstimmende Vorstellung der Beteiligten hinsichtlich der Übertragung der Straßenbaulast in Gesprächen und Verhandlungen, ohne dass diese Geschäftsgrundlage in die genannten Formen „gegossen“ wird, ist nicht ausreichend. Allein die einvernehmliche Grundlage, auf der die Verhandlungen geführt werden, kann eine formell wirksame Übertragung der Straßenbaulast mithin nicht wirksam ersetzen. Eine ergänzende Auslegung in dem vom Beklagten gewünschten Sinn nach den allgemeinen Grundsätzen der auch im öffentlichen Recht anwendbaren §§ 133, 157 BGB ist daher nicht möglich. Die wesentlichen Vertragspunkte - zu denen die Übertragung der Straßenbaulast gehört - müssten sich aus einem schriftlich geschlossenen Vertrag eindeutig und unmissverständlich selbst ergeben. Nicht ausreichend ist es, wenn sie sich lediglich anhand von Umständen ermitteln lassen, die außerhalb des Vertragstextes liegen (Kopp/Ramsauer, VwVfG, Kommentar, 8. Aufl. 2003, § 57 Rdnr. 8 m. w. N.). Daher war der Antrag des Beklagten, Zeugen zu vernehmen zum Beweis der Tatsache, dass sowohl er als auch die Vertreter des Nds. Ministeriums für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr bei den Verhandlungen, die in die Erlasse mündeten, von der Übertragung der Straßenbaulast ausgegangen seien, abzulehnen.

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Im Übrigen genügt die vom Beklagten vorgetragene übereinstimmende Vorstellung der Beteiligten, dass die Straßenbaulast an der Landesstraße 232 vom Land Niedersachsen auf ihn übertragen werden sollte, auch nicht dem Schriftformerfordernis der §§ 57 VwVfG, 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG.

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Auf das Fehlen der sachlichen Zuständigkeit des Beklagten zur Planung und zum Bau der gesamten Elbbrücke kann sich der Kläger berufen. Denn der Frage der sachlichen Zuständigkeit des Vorhabenträgers kommt drittschützende Wirkung zu (so auch OVG Schleswig, Urt. v. 15.9.1998 - 4 L 49/97 -, juris; VG Würzburg, Urt. v. 6.2.1997 - W 6 K 94.1311 -, Leitsatz in juris). Eine Präklusion gemäß §§ 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG, 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG liegt nicht vor. Bei der Frage der sachlichen Zuständigkeit handelt es sich nicht um eine gesondert zu kennzeichnende Einwendung i. S. v. § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG (Nds. OVG, Beschl. v. 11.1.2006 - 7 ME 288/04 -).

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2. Entgegen der Auffassung des Klägers bestehen keine weiteren erheblichen Bedenken an der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses.

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Der Beklagte ist die zuständige Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde für das gesamte Brückenbauvorhaben.

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Nach § 38 Abs. 5 Satz 1 NStrG nehmen die Landkreise die Aufgaben der Anhörungs- und der Planfeststellungsbehörde für die Kreisstraßen, für die eine Planfeststellung durchgeführt wird, als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises und für Landesstraßen als Aufgabe des übertragenen Wirkungskreises - mit einer hier nicht einschlägigen Ausnahme - wahr. Hiernach ist der Beklagte sachlich zunächst für den auf seinem Gebiet befindlichen Teil des Brückenbauvorhabens zuständig, da es sich insoweit um eine Kreisstraße handelt. Aber auch für den auf dem Gebiet des Klägers liegenden Teil des Brückenbauvorhabens ist der Beklagte hier die zuständige Planfeststellungsbehörde.

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Dies ergibt sich allerdings nicht aus § 38 Abs. 5 Satz 2 NStrG. Hiernach ist, wenn das Straßenbauvorhaben für eine Landesstraße den Zuständigkeitsbereich des Landkreises überschreitet, die Körperschaft, d.h. hier derjenige Landkreis zuständig, in deren Gebiet der größte Anteil des Vorhabens liegt. Bei dem Brückenbauvorhaben handelt es sich nicht um den in dieser Vorschrift geregelten Fall, da die Verlängerung der Landesstraße 232 um den Brückenabschnitt nicht die Kreisgrenze des Klägers überschreitet.

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Die Zuständigkeit des Beklagten als Planfeststellungsbehörde folgt aber aus einer entsprechenden Anwendung von § 5 NVwVfG i. V. m. § 38 Abs. 4 NStrG. Nach der letztgenannten Vorschrift finden für das Planfeststellungsverfahren im Übrigen die insoweit allgemein geltenden landesrechtlichen Vorschriften Anwendung. Gemäß § 5 Abs. 1 NVwVfG findet, wenn mehrere selbständige Vorhaben, für deren Durchführung Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind, derart zusammentreffen, dass für diese Vorhaben oder für Teile von ihnen nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist, für dieses Vorhaben oder für deren Teile nur ein Planfeststellungsverfahren statt. Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Es handelt sich einerseits um die bauliche Erweiterung einer Kreisstraße und andererseits um die bauliche Erweiterung einer Landesstraße und damit rechtlich um mehrere selbständige Vorhaben, für die nach § 38 Abs. 1 Satz 1 NStrG jeweils ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben ist. Für diese Vorhaben ist angesichts des Umstandes, dass es sich um ein Brückenbauvorhaben handelt, wegen der Erforderlichkeit gemeinsamer Baumaßnahmen und der starken räumlichen Verflechtung aus der Natur der Sache heraus nur eine einheitliche Planung und Entscheidung möglich (vgl. zum vergleichbaren Fall eines Tunnels BVerwG, Beschl. v. 28.11.1995 - 11 VR 38.95 -, NVwZ 1996, 389). Diese Verfahrenskonzentration erfasst nicht nur den „Überschneidungsbereich“ der zusammentreffenden Vorhaben - hier der Anschlussstellen der beiden Brückenhälften -, sondern die Vorhaben in ihrer gesamten räumlichen Ausdehnung, mit der sie vom jeweiligen Vorhabenträger in das Verfahren eingebracht worden sind (BVerwG, Urt. v. 9.2.2005 - 9 A 62.03 -, NVwZ 2005, 813, 815).

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Für diese einheitliche Planung und Entscheidung ist der Beklagte hier allein zuständig. Dies ergibt sich aus der entsprechenden Anwendung von § 5 Abs. 2 NVwVfG. Nach § 5 Abs. 2 Satz 1 NVwVfG richtet sich die Zuständigkeit nach den Rechtsvorschriften über das Planfeststellungsverfahren, das für diejenige Anlage vorgeschrieben ist, die einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt. Direkt anwendbar ist diese Vorschrift hier zwar nicht. Denn es geht hier allein um Verfahren nach dem Niedersächsischen Straßengesetz und nicht um zwei Vorhaben, die nach unterschiedlichen Rechtsvorschriften plangenehmigt werden sollen. Für die Gemengelage in einem Fall wie dem vorliegenden, in dem Vorhaben einer Landes- und einer Kreisstraße aufeinandertreffen und für die es sonst keine Zuständigkeitsregelungen gibt, ist es aber zur Schließung der Gesetzeslücke gerechtfertigt und erforderlich, § 5 Abs. 2 NVwVfG entsprechend anzuwenden.

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Hier ist nicht erkennbar, welche der Anlagen den größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt. Die Abgrenzung des „größeren Kreises öffentlich-rechtlicher Beziehungen“ richtet sich danach, wo der Schwerpunkt der Auswirkungen der für das Vorhaben voraussichtlich notwendigen Regelung liegt. Anhaltspunkte dafür sind die quantitativen und qualitativen Auswirkungen des Vorhabens, Bedeutung, Größe, Kapazität des Vorhabens, die Art, Nachhaltigkeit, Gefährlichkeit der Auswirkungen der Anlage, die Zahl der von den Auswirkungen des Vorhabens Betroffenen und am Verfahren zu beteiligenden Personen, die Größe des erfassten und betroffenen Gebiets, die Bedeutung und das Gewicht der betroffenen öffentlichen und privaten Belange, insbesondere auch des öffentlichen Interesses an der Durchführung des Vorhabens und der betroffenen öffentlichen Interessen und subjektiven Rechte (vgl. zum insoweit gleichlautenden § 78 VwVfG BVerwG, Urt. v. 18.4.1996 - 11 A 86.95 -, BVerwGE 101, 73, 80; Kopp/Ramsauer, a. a. O., § 78 Rdnr. 9 m. w. N.; Schütz, in: Ziekow, Praxis des Fachplanungsrechts, 2004, Rdnr. 130). Nach diesen Kriterien ist eine zweifelsfreie Zuordnung der Zuständigkeit für das Brückenbauvorhaben zu der einen oder anderen Seite nicht möglich. Insbesondere kann nicht allein darauf abgestellt werden, wo die Kreisgrenze zwischen den beteiligten Landkreisen verläuft. Selbst wenn - wie der Kläger vorträgt und der Beklagte bestreitet - im hier interessierenden Gebiet die Kreisgrenze auf dem rechtselbischen Ufer verläuft und der Teil der Landesstraße länger wäre als der der Kreisstraße, kann auf diesen Umstand nicht allein entscheidungserheblich abgestellt werden, weil es auf eine Gesamtschau der öffentlich-rechtlichen Beziehungen ankommt. Danach ist ein eindeutiger Schwerpunkt nicht feststellbar. Vielmehr halten sich die genannten materiell-rechtlichen Abgrenzungskriterien in etwa die Waage. Da mithin Zweifel hinsichtlich der Zuständigkeit als Planfeststellungsbehörde bestehen, entscheidet nach der auch insoweit entsprechend anzuwendenden Vorschrift des § 5 Abs. 2 Satz 2 NVwVfG die gemeinsame Aufsichtsbehörde. Diese Entscheidung der Aufsichtsbehörde liegt im vorliegenden Fall mit den Erlassen des Nds. Ministeriums für Arbeit, Wirtschaft und Verkehr vom 31. Oktober 2003 und 20. November 2003 vor, mit denen ohne Rechtsfehler der Beklagte zur Planfeststellungsbehörde bestimmt worden ist.

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3. Dem planfestgestellten Brückenbauvorhaben fehlt es nicht an der Planrechtfertigung.

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Die straßenrechtliche Planung bedarf im Hinblick darauf, dass sie rechtsgestaltend in individuelle Rechtspositionen Dritter eingreift und Grundlage der zur Ausführung des Planes etwa notwendig werdenden Enteignungen ist, einer auch vor Art. 14 Abs. 3 GG standhaltenden Rechtfertigung. Diese Rechtfertigung liegt bei einer Straße oder - wie hier - einer Brücke darin, dass für sie ein sachlich zu rechtfertigendes Bedürfnis besteht (BVerwG, Urt. v. 14.2.1975 - IV C 21.74 -, BVerwGE 48, 56, 59 f.). Danach ergeben sich aus dem Eingriffscharakter hoheitlicher Planungen zwei grundsätzliche Anforderungen. Zum einen muss die Übereinstimmung des Vorhabens mit den Zielen eines Gesetzes festgestellt werden, das die nach diesem Gesetz zulässigen Vorhaben generell den eine Enteignung legitimierenden Gemeinwohlaufgaben zuordnet. Andererseits muss für ein solches Vorhaben nach Maßgabe dieser Ziele auch ein konkreter Bedarf bestehen (BVerwG, Urt. v. 21.3.1996 - 4 C 26.94 -, BVerwGE 100, 388). Das Erfordernis der Planrechtfertigung bietet dabei allerdings nur ein recht grobes negatives Ausschlusskriterium für Vorhaben, für die sich überhaupt keine vernünftigen Ziele angeben lassen. Die Zielsetzung des konkreten Vorhabens ist daher gerade keiner umfassenden gerichtlichen Kontrolle unterworfen (Kühling/Herrmann, Fachplanungsrecht, 2. Aufl. 2000, Rdnr. 270 ff. m. w. N.). Bei Verkehrswegen gehören zu den hiernach anerkannten „vernünftigen Gründen“ die Verbesserung der Verkehrsanbindungen zwischen Ortschaften oder die verkehrsmäßige Erschließung eines unterentwickelten Raumes (BVerwG, Urt. v. 27.10.2000 - 4 A 18.99 -, BVerwGE 112, 140).

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Hier bestehen hinreichend „vernünftige Gründe“ für die Planung und den Bau der Elbbrücke. Insbesondere liegt nicht einer der Fälle vor, für die nach der Rechtsprechung die Planrechtfertigung fehlt. Danach sind drei Konstellationen, in denen einem Vorhaben die nötige Planrechtfertigung fehlt, anerkannt (vgl. dazu Ziekow, in: Ziekow, a. a. O., Rdnr. 625 m. w. N.). Das Vorhaben ist mit den Zielen des einschlägigen Fachplanungsgesetzes nicht vereinbar, sondern dient z. B. der bloßen Arbeitsbeschaffung, der Aufwertung bestimmter Liegenschaften oder bloßen Prestigebedürfnissen (vgl. Kühling/Herrmann, a. a. O., Rdnr. 276 m. w. N. aus der Rechtsprechung des BVerwG). Die Verwirklichung des Vorhabens ist in Wahrheit gar nicht beabsichtigt oder das Vorhaben ist objektiv nicht realisierungsfähig. Eine Planung, der unüberwindbare Hindernisse entgegenstehen, erfüllt ihre gestaltende Funktion nicht. Eine reine Vorratsplanung ist nicht zulässig. Hierzu gehört auch der Fall des Fehlens der erforderlichen Finanzmittel. Dabei kann der in § 17 Abs. 7 Satz 1 FStrG und § 38 Abs. 5 Nr. 3 NStrG festgelegte Zeitrahmen von insgesamt zehn Jahren zugleich auf das planungsrechtliche Vollzugshindernis der mangelnden Finanzierbarkeit des Vorhabens übertragen werden (BVerwG, Urt. v. 20.5.1999 - 4 A 12.98 -, NVwZ 2000, 555, 558). Weil die Art der Finanzierung nicht Gegenstand des Planfeststellungsbeschlusses ist und die Finanzierungsverantwortung beim Vorhabenträger liegt, obliegt der Planfeststellungsbehörde diesbezüglich keine detaillierte Prüfung.

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Besteht - wie hier - keine gesetzliche Bedarfsfestlegung, so werden Prognosen von den Verwaltungsgerichten inhaltlich nicht in vollem Umfang überprüft. Die gerichtliche Kontrolle einer Prognose ist darauf beschränkt, ob die Verwaltung von zutreffenden Grundannahmen ausgegangen ist, sie methodisch einwandfrei erstellt und das Ergebnis einleuchtend begründet hat (Kühling/Hermann, Fachplanungsrecht, 2. Aufl. 2000, Rdnr. 632 m. w. N.; BVerwG, Urt. v. 8.7.1998 - 11 A 53.97 -, BVerwGE 107, 142, 146 ff.; Urt. v. 26.2.1999 - 4 A 47.96 -, NVwZ 2000, 560, 563 f.; Urt. v. 21.3.1996 - 4 A 10.95 -, NVwZ 1996, 1006; Urt. v. 21.3.1996 - 4 A 11.95 -, NVwZ 1996, 1008).

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Gemessen an diesen Grundsätzen ist das planfestgestellte Brückenbauvorhaben sachlich gerechtfertigt. Es dient - wie der Beklagte im Planfeststellungsbeschluss im Einzelnen nachvollziehbar dargelegt hat - der besseren, schnelleren und sicheren verkehrsmäßigen Erschließung des unterentwickelten Gebietes der Gemeinde Amt Neuhaus. Dieses Ziel kann nicht in gleicher Weise durch den Ausbau der bestehenden Fährverbindung erreicht werden. Dies reicht aus, um die Erforderlichkeit des Vorhabens zu bejahen, ohne dass es darauf ankäme, ob das Vorhaben in Anbetracht des vorhandenen Straßennetzes und des Fährbetriebes unabdingbar geboten ist.

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Es kann des Weiteren nicht davon ausgegangen werden, dass die Finanzierung nicht hinreichend gesichert ist. Der Kläger hat hierzu vorgetragen, dem Brückenbauvorhaben fehle wegen seiner derzeit mehr als hälftigen Einstufung als Landesstraße jegliche realistische Aussicht auf Finanzierung aus den allein in Betracht kommenden GVFG-Mitteln. Der Beklagte hat demgegenüber darauf hingewiesen, dass es nach seiner Einschätzung möglich sein werde, durch geeignete Maßnahmen die Finanzierung sicherzustellen. Im Planfeststellungsbeschluss ist hierzu angeführt, die Landesregierung habe eine Förderung der Maßnahme in Höhe von 75 v. H. der Bau- und Planungskosten fest zugesagt. Unter diesen Umständen erscheint die Sicherstellung der Finanzierung jedenfalls möglich, was für die Planrechtfertigung ausreicht.

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4. Die vom Beklagten in dem Beschluss planfestgestellte Trassenführung der Brücke widerspricht nicht dem am 15. November 2004 in Kraft getretenen Raumordnungsprogramm (RROP 2004) des Klägers. Bei den vom Kläger in diesem Zusammenhang angeführten Belangen einer zusätzlichen Ortsumgehung und der Erweiterung des Sportboothafens in Neu
Darchau
handelt es sich nicht um zwingend entgegenstehende Umstände, sondern um Belange, die lediglich in die Abwägung einzubeziehen sind (dazu a). Der Beklagte hat diese Belange rechtsfehlerfrei in seiner Abwägung berücksichtigt. Der Planfeststellungsbeschluss lässt keine gemäß §§ 38 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 4 NStrG, 1 Abs. 1 NVwVfG, 75 Abs. 1 a Satz 1 VwVfG zur Planaufhebung führenden Abwägungsmängel erkennen (dazu b).

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a) Im RROP 2004 des Klägers ist unter Ziffer 3.6.3.03 (S. 37) eine feste Elbquerung bei
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/Neu
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als „besonders bedeutsam“ genannt. Die in der textlichen Begründung (S. 38) zugleich enthaltene Formulierung, bei der Planfeststellung für die Elbbrücke müsse eine Ortsumgehung mitberücksichtigt werden, steht dem planfestgestellten Brückenbauvorhaben nicht entgegen. Hierbei handelt es sich nicht um ein „Ziel“, das nach

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§ 3 Nr. 2 und § 4 Abs. 1 ROG eine verbindliche Vorgabe darstellen würde. Vielmehr ist diese Aussage lediglich als „Grundsatz“ i. S. d. § 3 Nr. 3 ROG bei der Abwägung mit zu berücksichtigen (§ 4 Abs. 2 ROG). Bei der Abgrenzung kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die Aussage in einem Raumordnungsplan als Ziel der Raumordnung bezeichnet wird. Ob eine Aussage in einem Raumordnungsplan den Stellenwert eines Ziels der Raumordnung hat, ist anhand der materiellen Kriterien des § 3 Nr. 2 ROG zu bestimmen. Entscheidend kommt es darauf an, ob sie tatsächlich eine verbindliche Handlungsanweisung mit Letztentscheidungscharakter statuiert oder ob es sich bei ihr um eine bloße Anregung oder Abwägungsdirektive handelt, die der weiteren abwägenden Konkretisierung und Ausformung durch andere Planungsträger zugänglich sein soll. Die Einordnung einer planerischen Festlegung als Ziel setzt überdies voraus, dass sie hinreichend konkret und bestimmt ist (Ziekow, in: Ziekow, a. a. O., Rdnr. 588 m. w. N.). Bereits an letzterem fehlt es, weil weder nach dem Wortlaut des RROP 2004 noch nach seiner zeichnerischen Darstellung erkennbar ist, wo die Ortsumgehung verlaufen soll. Zudem handelt es sich nach der Umschreibung des Erfordernisses des „Mitberücksichtigens“ ersichtlich nur um eine Abwägungsdirektive, die der abwägenden Ausformung durch den Beklagten offen stand.

39

Das planfestgestellte Brückenbauvorhaben verstößt auch nicht gegen Ziffer 3.8.07 des RROP 2004 des Landkreises Lüchow-Dannenberg, in dem die Erweiterung des Sportboothafens auf ca. 80 Liegeplätze (S. 96) angesprochen ist. Nach den genannten Abgrenzungskriterien stellt diese Erweiterung nicht ein zwingend zu beachtendes Ziel im Sinne des Raumordnungsrechts dar.

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b) Abwägungsfehler bei der Feststellung des Plans sind nicht gegeben. Die gerichtliche Kontrolle der Einhaltung des Abwägungsgebotes erstreckt sich darauf, ob überhaupt eine Abwägung stattgefunden hat, ob in die Abwägung die Belange eingestellt wurden, die nach Lage der Dinge eingestellt werden mussten, ob die Bedeutung der betroffenen Belange erkannt und der gewählte Ausgleich zu objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange nicht außer Verhältnis steht. Einer uneingeschränkten gerichtlichen Nachprüfung unterliegt dabei die Frage des Vorliegens eines Abwägungsausfalles sowie die Frage, ob die Behörde entsprechend dem Grundsatz der Problembewältigung das Abwägungsmaterial vollständig ermittelt und zusammengestellt hat. Die Gewichtung der - richtig und vollständig ermittelten - Belange ist als wesentliches Element der planerischen Gestaltungsfreiheit eine Abwägungsentscheidung und als solche der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle entzogen. Diese beschränkt sich daher auf die Frage, ob die Behörde bei der Gewichtung die gesetzlichen Grenzen eingehalten hat, d. h. nicht die Erheblichkeit bestimmter Belange für die Planung übersehen oder deren Bedeutung verkannt und die so vernachlässigten Belange eben deshalb in einer mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz nicht zu vereinbarenden Weise fehlgewichtet und auf diese Weise ihre planerische Gestaltungsfreiheit überschritten hat. Wie die Gewichtung der Belange ist auch das auf ihr beruhende und im praktischen Verlauf von ihr nicht zu trennende Abwägen selbst, d. h. die Entscheidung über das Vorziehen oder Zurückstellen einzelner Belange als Ausübung der planerischen Gestaltungsfreiheit nur auf Einhaltung der Grenzen der Ermessensausübung richterlich nachprüfbar. Die gerichtliche Nachprüfung der Grenzen des Planungsermessens bezieht sich schließlich nicht nur auf den Abwägungsvorgang, sondern auch auf das Abwägungsergebnis. Mängel bei der Abwägung der von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange sind aber nur dann erheblich, wenn sie offensichtlich und auf das Abwägungsergebnis von Einfluss gewesen sind (§ 75 Abs. 1 a Satz 1 VwVfG), wenn also bei Vermeidung des Fehlers die konkrete Möglichkeit einer anderen Planungsentscheidung gegeben ist (vgl. zu diesen Anforderungen an das Abwägungsgebot im Einzelnen Dürr, in: Kodal/Krämer, a. a. O, Kap. 35 Rdnr. 32; Ziekow, in: Ziekow, a. a. O., Rdnr. 695 f., jeweils m. w. N.).

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Unter Zugrundelegung dieser Grundsätze sind Abwägungsfehler nicht ersichtlich.

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Der Beklagte ist in nicht zu beanstandender Weise zu dem Ergebnis gelangt, dass die Anregung einer Ortsumgehung dem planfestgestellten Brückenbauvorhaben nicht entgegensteht. Denn der nachträgliche Bau einer Ortsumgehung um Neu
Darchau
ist auch bei der planfestgestellten Trasse objektiv im Bereich des Elbvorlandes von der Trasse nach Norden abzweigend möglich.

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Die gewählte Trasse der zukünftigen Brücke ist auch so gewählt worden, dass die Planungen der Gemeinde hinsichtlich einer Erweiterung des Sportboothafens nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Es sind auch keine objektiven Gründe dafür erkennbar, dass die Attraktivität des jetzigen Sportboothafens in erheblicher Weise leiden wird.

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Allein aus dem Umstand, dass der Beklagte sowohl (teilweise) Vorhabenträger als auch Planungsbehörde ist, folgt keine Befangenheit und folglich kein Abwägungsfehler. Auch wenn die institutionelle Funktionstrennung von Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde rechtspolitisch wünschenswert ist (vgl. hierzu BVerwG, Beschl. v. 9.4.1987 - 4 B 73.87 -, DÖV 1987, 870), ist sie nach rechtsstaatlichen Grundsätzen nicht zwingend geboten (BVerwG, Beschl. v. 24.8.1987 - 4 B 129.87 -, DVBl. 1987, 1267; Beschl. v. 25.2.1992 - 7 B 20.92 -, Buchholz 442.08 § 36 BBahnG Nr. 21). Auch in dieser Konstellation kann die im Abwägungsgebot enthaltene Verpflichtung, die dem Vorhaben entgegenstehenden Belange gerecht zu berücksichtigen, gewährleistet werden.

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Auf die angemessene Berücksichtigung der weiteren Belange in der Abwägung wie Naturschutz, Verkehrsaufkommen oder Landschaftsschutz kann sich der Kläger nicht berufen.

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5. Das unter Ziffer 1. aufgezeigte Fehlen der sachlichen Zuständigkeit des Beklagten mangels Trägerschaft der Straßenbaulast für die Landesstraße 232 führt nicht zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, sondern hat zur Folge, dass durch das Gericht auszusprechen ist, dass der Plan rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf.

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Im Planfeststellungsrecht hat die Planerhaltung Vorrang vor der Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses. Die Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften führt nur dann zur Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses, wenn sie nicht durch Planergänzung oder ein ergänzendes Verfahren behoben werden kann. Ist eines dieser Verfahren möglich, hat dies statt der Aufhebung nur die Feststellung der Rechtswidrigkeit und der Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses zur Folge (vgl. Fischer, in: Ziekow, a. a. O., Rdnr. 451 m. w. N.). Dies gilt bei der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften (§ 17 Abs. 6 c Satz 2 FStrG), bei einer unterbliebenen Beteiligung eines anerkannten Naturschutzverbandes (Fischer, in: Ziekow, a. a. O., Rdnr. 484 m. w. N.), bei einem Verstoß gegen die Vogelschutz-Richtlinie - 79/409/EWG - (BVerwG, Urt. v. 1.4.2004 - 4 C 2.03 -, BVerwGE 120, 276) oder beim Vorliegen von erheblichen Mängeln in der Abwägung (§§ 75 Abs. 1 a Satz 2 VwVfG, 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG). Aber auch sonstige Verstöße gegen zwingendes Recht, deren Heilung nicht in der Hand der Planungsbehörde selbst liegt, sondern das Einschreiten eines anderen Verwaltungsträgers in einem externen Verfahren voraussetzt, können im Rahmen eines ergänzenden Verfahrens ausgeräumt werden (BVerwG, Urt. v. 1.4.2004 - 4 C 2.03 -, a. a. O. m. w. N.). Ein derartiger Fall ist hier gegeben. Die fehlende sachliche Zuständigkeit kann in einem externen Verfahren dadurch behoben werden, dass das Land Niedersachsen und der Beklagte eine öffentlich-rechtlich wirksame Vereinbarung hinsichtlich der Übertragung der Straßenbaulast an der Landesstraße 232 treffen und auf dieser Grundlage die vorangegangene Planungsentscheidung bestätigt wird. Wegen der bisher unterbliebenen Übertragung der Straßenbaulast an der Landesstraße auf den Beklagten als Planungsbehörde für das Brückenbauvorhaben ist daher ein ergänzendes Verfahren in entsprechender Anwendung von §§ 75 Abs. 1 a Satz 2 VwVfG, 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG zulässig, sodass die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses nicht auszusprechen war.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 ZPO.

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Die Berufung war nach §§ 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Die Frage, ob über die gesetzlichen Regelungen hinaus die Möglichkeit der Heilung von sachlichen Zuständigkeitsfehlern die Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses verhindert, ist von grundsätzlicher Bedeutung.

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