Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht ()
Urteil vom 2007-12-18, Aktenzeichen 11 LC 139/06

Tatbestand

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Die Klägerin hält Legehennen in Käfigen. Mit der Feststellungsklage verfolgt sie das Ziel, ihre Käfighaltungsanlage unter Freistellung von Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung weiter betreiben zu dürfen, bis der Beklagte die für den Betrieb der Anlage erteilten Genehmigungen aufhebt.

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Der Beklagte erteilte der Rechtsvorgängerin der Klägerin mit Bescheid vom 23. März 1994 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung gemäß § 15 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BImSchG - für die wesentliche Änderung einer Anlage zum Halten von Legehennen auf dem Betriebsgrundstück in D. (Flurstück 79/2 der Flur 33 der Gemarkung D.). Erlaubt wurde die Änderung der Aufstallungsart (Haltung von Legehennen in Universalkäfigen in den Stallteilen Nr. 1-4, Bodenhaltung von Legehennen in den Stallteilen Nr. 5 und Nr. 6). Insgesamt legalisiert die Genehmigung eine Anlage mit 90.000 Legehennenplätzen.

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Am 13. Juli 1998 zeigte die Rechtsvorgängerin der Klägerin dem Beklagten die Absicht der Umrüstung der vier vorhandenen Legehennenställe an. Der Beklagte teilte daraufhin mit Bescheid vom 5. August 1998 mit, dass die geplanten Änderungen keiner Genehmigung nach § 16 BImSchG bedürften. Es handele sich nicht um eine wesentliche Änderung der Anlage, weil sich die genehmigte Gesamttierplatzzahl (90.000 Legehennenplätze) nicht erhöhe.

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Auf den Bauantrag der Rechtsvorgängerin der Klägerin erteilte der Beklagte am 27. August 1998 den Bauschein für eine Änderung der Nutzung der Stallgebäude Nr. 1 und Nr. 2 zum Lagerraum und der Stallgebäude Nr. 3 bis Nr. 6 zur Legehennenhaltung in Käfigen mit je 22.320 Tierplätzen (Gesamttierzahl: 89.280 Hennenplätze). Aus der Anlagen- und Betriebsbeschreibung geht hervor, dass der einzelne Käfig eine Fläche von 2.510 cm² (50,2 cm breit und 50 cm tief) hat und mit 5 Legehennen besetzt wird.

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Die zum Zeitpunkt der vorgenannten Genehmigungen anzuwendende Hennenhaltungsverordnung vom 10. Dezember 1987 (BGBl. I S. 2622) sah in § 2 Abs. 1 Nr. 2 eine uneingeschränkt nutzbare Käfigbodenfläche je Legehenne von mindestens 450 cm², bei Tieren mit einem Durchschnittsgewicht von über 2 kg von mindestens 550 cm², vor.

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Mit Urteil vom 6. Juli 1999 (- BvF 3/90 -, BVerfGE 101, 1) erklärte das Bundesverfassungsgericht die Hennenhaltungsverordnung für nichtig, weil die Regelungen zur Mindestkäfigbodenfläche und zur Futtertroglänge mit der Ermächtigungsnorm des § 2 a des Tierschutzgesetzes - TierSchG - unvereinbar seien und im Übrigen ein Verstoß gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG vorliege.

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Zur Schließung der dadurch entstandenen Regelungslücke und zur Umsetzung der Richtlinie 1999/74/EG des Rates vom 19. Juli 1999 zur Festlegung von Mindestanforderungen zum Schutz von Legehennen (ABl. EG L 203 S. 53) erließ der Verordnungsgeber die Erste Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung - TierSchNutztV 2002 - vom 28. Februar 2002 (BGBl. I S. 1026). Sie sieht in §§ 13 ff. tierschutzgerechtere Haltungsbedingungen vor. Die in der Verordnung enthaltenen Übergangsregelungen bestimmen, dass die herkömmliche Käfighaltung in Altanlagen, die der für nichtig erklärten Hennenhaltungsverordnung entsprachen und die vor dem 6. Juli 1999 in Benutzung genommen wurden, nur noch bis zum 31. Dezember 2002 zulässig sein soll (§ 17 Abs. 5 TierSchNutztV 2002, nunmehr § 33 Abs. 5 TierSchNutztV idF der Dritten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30. 11. 2006 < BGBl. I S. 2759 > - TierSchNutztV -). Anschließend muss jede Legehenne in Haltungseinrichtungen, die vor dem 13. März 2002 in Benutzung genommen wurden, über eine uneingeschränkt nutzbare Käfigbodenfläche von mindestens 550 cm², bei Hennen über 2 kg Gewicht von 690 cm², sowie eine Futtertroglänge von 12 cm verfügen können. Diese Haltung war in der ursprünglichen Fassung der Übergangsvorschrift ausnahmslos nur bis zum 31. Dezember 2006 erlaubt (§ 17 Abs. 4 TierschNutztV 2002). Durch die Zweite Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 1. August 2006 (BGBl. I S. 1804) - TierSchNutztV 2006 - ist die Übergangsfrist verlängert worden bis zum 31. Dezember 2008 (§ 33 Abs. 4 TierSchNutztV).

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Mit Schreiben vom 13. November 2002 bat die Klägerin den Beklagten unter Hinweis auf die Übergangsregelungen in der TierSchNutztV 2002 um Mitteilung, ob er beabsichtige, nach Ablauf der Übergangsfristen gegen die von ihr betriebene Haltungsanlage einzuschreiten. Sie halte die Regelungen wegen Unvereinbarkeit mit ihr zustehenden, grundrechtlich geschützten Rechtspositionen für verfassungswidrig. Mit Schreiben vom 28. November 2002 teilte das Amt für Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung des Beklagten mit, dass hinsichtlich der Rechtsverordnung keine Verwerfungskompetenz bestehe. Bei Überprüfungen habe sich die Behörde an die gesetzlichen Tatbestände zu halten. Mit Schreiben vom 12. Dezember 2002 teilte das Bauverwaltungsamt des Beklagten mit, dass ein teilweiser Widerruf der am 27. August 1998 erteilten Baugenehmigung nicht erforderlich sei, weil die TierSchNutztV 2002 unmittelbar von der Klägerin zu befolgen sei.

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Die Klägerin erhob am 12. Dezember 2002 Klage beim Verwaltungsgericht (11 A 3583/05) mit dem Antrag festzustellen, dass sie befugt sei, ihre Legehennen-Haltungsanlage in der bisherigen Form auch nach dem 1. Januar 2003 sowie nach dem 1. Januar 2007 fortzuführen und dass der Beklagte nicht berechtigt sei, hiergegen veterinärbehördlich einzuschreiten. Den Antrag begründete die Klägerin mit der Verfassungswidrigkeit der Regelungen der TierSchNutztV 2002. Diese Klage wies das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22. März 2006 ab. Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision zum Bundesverwaltungsgericht (3 C 20.06) erledigte sich, nachdem die Klägerin nach Inkrafttreten der TierSchNutztV 2006 das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt hatte. Eine von der Klägerin bereits am 13. September 2002 gegen die Bestimmungen der TierSchNutztV 2002 erhobene Verfassungsbeschwerde nahm das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 18. Oktober 2004 (- 2 BvR 2057/02 -, NVwZ 2005, 79) nicht zur Entscheidung an, weil der Rechtsweg nicht erschöpft sei.

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Parallel zu der vorgenannten Feststellungsklage hat die Klägerin am 12. Dezember 2002 ebenfalls Klage erhoben mit dem Antrag festzustellen, dass sie befugt sei, ihre Tierhaltungsanlage ohne Änderungen weiter zu betreiben, so lange die Baugenehmigung vom 27. August 1998 nicht aufgehoben worden sei. Zur Begründung hat die Klägerin ausgeführt: Ihre Anlage genieße aufgrund der Baugenehmigung vom 27. August 1998 Bestandsschutz. Diese verfassungsrechtlich geschützte Rechtsposition dürfe nur durch eine entschädigungspflichtige Aufhebung des Verwaltungsaktes nach §§ 48 und 49 VwVfG entzogen werden. Mit der bau- bzw. immissionsschutzrechtlichen Genehmigung sei die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den öffentlich-rechtlichen Vorschriften, auch mit den anlagenbezogenen Regelungen der Hennenhaltungsverordnung, festgestellt worden. Die Legehennenhaltung bedürfe keiner gesonderten tierschutzrechtlichen Genehmigung.

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Die Klägerin hat beantragt,

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festzustellen, dass sie befugt ist, ihre Legehennenhaltungsanlage auf dem Grundstück E. Weg 108 in D., Ortsteil F., in der bisher genehmigten Form auch nach dem 1. Januar 2007 als Käfighaltungsanlage zu betreiben und festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, die Baugenehmigung und die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 23. März 1994 ganz oder teilweise aufzuheben, um die Bestimmungen der Ersten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 28. Februar 2002 (BGBl. I S. 1026) ihr gegenüber zur Anwendung zu bringen.

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Der Beklagte hat beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Er hat geltend gemacht, dass die Klägerin die TierSchNutztV 2002 unmittelbar zu befolgen habe.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 22. März 2006 abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Die Genehmigungen für den Betrieb der Legehennenanlage der Klägerin stünden der Anwendung der §§ 13 ff. TierSchNutztV 2002 nicht entgegen. Der Betrieb der Haltungsanlage sei in erster Linie nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz genehmigt, nämlich durch den Bescheid des Beklagten vom 23. März 1994. Trotz der später erteilten Baugenehmigung handele es sich um eine Anlage, die insgesamt nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz zu beurteilen sei. Eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung entfalte nur in einem geringen Umfang Bestandsschutz, weil die Betreiberpflichten dynamisch seien. Es sei zulässig, gemäß § 17 BImSchG nachträgliche Anordnungen zu erlassen. Nach den Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 6. Juli 1999 bestehe der Bestandsschutz für Altanlagen nur nach Maßgabe der ihn begrenzenden Vorschriften. Darüber hinaus entfalte die immissionsschutzrechtliche Genehmigung keine dauerhafte Bindungswirkung, soweit es um die mit der Anlage verbundenen tierschutzrechtlichen Anforderungen gehe. Die gemäß § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG geforderte Vereinbarkeit mit öffentlich-rechtlichen Vorschriften gelte lediglich für den Zeitpunkt der Genehmigungserteilung. Nach Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung seien die Fachbehörden berechtigt, nachträgliche Rechtsänderungen nach Maßgabe tierschutzrechtlicher Bestimmungen zur Geltung zu bringen.

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Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufung verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter. Zur Begründung macht sie geltend: Die Baugenehmigung vom 27. August 1998 könne entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts bei der Ermittlung der Reichweite des Bestandsschutzes nicht außer Betracht bleiben, weil die Käfiganlagen, um deren weitere Nutzbarkeit gestritten werde, überhaupt erst 1998 genehmigt und installiert worden seien. Da für die Legehennenhaltungsanlage im Jahre 1994 eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung erteilt worden sei, bleibe sie trotz der im Jahr 1998 baurechtlich genehmigten Nutzungsänderung zwar eine nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz genehmigungsbedürftige Anlage. Daneben bleibe aber die Baugenehmigung eigenständiger Anknüpfungspunkt für einen Bestandsschutz. Sie begründe Rechte und Pflichten, zwar nicht in immissionsschutzrechtlicher Hinsicht, wohl aber in Bezug auf das Baurecht. Genehmigungsinhalt seien auch Vorgaben tierschutzrechtlicher Art. Solange die Baugenehmigung unverändert fortgelte, handele es sich bei den Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung aus der Sicht des Baurechts um nachträglich ins Werk gesetzte materiell-rechtliche Bestimmungen, die an der Rechtmäßigkeit des genehmigten Vorhabens nichts änderten. Abgesehen davon sei der Standpunkt des Verwaltungsgerichts, die immissionsschutzrechtliche Genehmigung begründe im Hinblick auf tierschutzrechtliche Gesichtspunkte keinen Bestandsschutz, unzutreffend. Die vom Verwaltungsgericht als Beleg für seine Rechtsauffassung zitierten Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts beträfen einen anders gelagerten Sachverhalt. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts in seinem Urteil vom 6. Juli 1999 zum Bestandsschutz vorhandener Käfiganlagen unterstützten ihre Sichtweise. Die genehmigten Käfiganlagen als solche einschließlich ihrer genehmigten Funktion unterlägen dem Bestandsschutz.

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Die Bestimmungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung seien nicht den Bestandsschutz begrenzende, besondere gesetzliche Vorschriften im Sinne des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, weil die Verordnungsermächtigung des § 2 a Abs. 1 Nr. 2 TierSchG nicht die Beschränkung des Bestandsschutzes erlaube. Der Umfang der Konzentrationswirkung nach § 13 BImSchG habe keinen Einfluss darauf, wie weit der Bestandsschutz reiche. Es sei deshalb nicht entscheidungserheblich, dass die Legehennenhaltung einer gesonderten tierschutzrechtlichen Genehmigung nicht bedürfe.

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Die Klägerin beantragt,

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das angefochtene Urteil zu ändern und festzustellen, dass die Klägerin befugt ist, ihre Legehennenhaltungsanlage auf dem Grundstück E. Weg 108 in D., Ortsteil F., in der genehmigten und gegenwärtig betriebenen Form als Käfighaltungsanlage weiter zu betreiben, solange der Beklagte nicht die Baugenehmigung vom 27. August 1998, hilfsweise die immissionsschutzrechtliche Genehmigung vom 23. März 1994, ganz oder teilweise aufhebt, um die Bestimmungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung gegenüber der Klägerin zur Anwendung zu bringen.

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Der Beklagte beantragt,

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die Berufung zurückzuweisen.

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Er macht sich die Ausführungen in dem erstinstanzlichen Urteil zu eigen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Berufung der Klägerin ist unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Für die begehrte Feststellung ist kein Raum. Die Klägerin ist verpflichtet, die Bestimmungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung unter Beachtung der Übergangsvorschriften einzuhalten. Weder aus der Baugenehmigung vom 27. August 1998 noch aus dem immissionsschutzrechtlichen Bescheid vom 23. März 1994 folgt, dass die Klägerin von der Befolgung der Regelungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung freigestellt ist, bis diese Genehmigungen aufgehoben worden sind.

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Die Feststellungsklage ist zulässig.

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Die Voraussetzungen des § 43 Abs. 1 VwGO liegen vor. Es besteht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten. Die Klägerin und der Beklagte vertreten unterschiedliche Rechtsansichten zur Verbindlichkeit der Vorschriften der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung für den Tierhaltungsbetrieb der Klägerin. Damit ist die Anwendung von Normen des öffentlichen Rechts, die das Verhalten der Beteiligten steuern sollen, auf einen bereits überschaubaren Sachverhalt streitig (BVerwG, Urt. v. 26.1.1996 - 8 C 19.94 -, BVerwGE 100, 262). Das Verwaltungsgericht hat auch mit zutreffenden Erwägungen ausgeführt, dass der Klägerin das in § 43 Abs. 1 VwGO geforderte berechtigte Interesse für die Feststellung zur Seite steht.

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Die Feststellungsklage ist unbegründet.

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Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung. Sie ist nicht befugt, ihre Legehennenhaltungsanlage als Käfighaltungsanlage bis zur Aufhebung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 23. März 1994 bzw. der Baugenehmigung vom 27. August 1998 weiter zu betreiben. Die Klägerin ist verpflichtet, die in der TierSchNutztV 2002 und den nachfolgenden Verordnungen angeordneten Haltungsbedingungen für Legehennen nach Maßgabe der Übergangsfristen zu beachten. Die Bestandskraft der für die Anlage erteilten Genehmigungen und ein daraus abzuleitender Bestandsschutz stehen dieser Verpflichtung nicht entgegen.

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Die Reichweite des von der Klägerin für ihre Haltungsanlage beanspruchten Bestandsschutzes ist an der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 23. März 1994 zu messen. Die Klägerin betreibt auf ihrem Betriebsgrundstück eine immissionsschutzrechtliche Anlage. Anlagen zum Halten von Legehennen bedürfen gemäß § 4 BImSchG in Verbindung mit § 1 der Vierten Verordnung zur Durchführung des BImSchG unter Ziff. 7.1 ihres Anhanges ab einer bestimmten Größenordnung einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung. Für das von der Rechtsvorgängerin der Klägerin am 10. September 1993 beantragte Vorhaben der Errichtung und des Betriebes einer Anlage zum Halten von 90.000 Legehennen bestand eine Genehmigungspflicht nach den vorgenannten Vorschriften. Der Beklagte erteilte der Rechtsvorgängerin der Klägerin mit Bescheid vom 23. März 1994 die beantragte immissionsschutzrechtliche Genehmigung.

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Entgegen der Ansicht der Klägerin ist für die Frage des Bestandsschutzes nicht maßgeblich auf die Baugenehmigung vom 27. August 1998 abzustellen, mit der der Rechtsvorgängerin der Klägerin die Umrüstung der Stallanlagen für die Käfighaltung, um deren Weiternutzung die Klägerin streitet, erlaubt wurde. Der Rechtsvorgängerin wurde auf ihre Anzeige gemäß § 15 BImSchG mit Bescheid vom 5. August 1998 mitgeteilt, dass die geplante Änderung nicht einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung bedürfe. Nach der Prüfung des Beklagten lag nicht eine wesentliche Änderung der Anlage im Sinne des § 16 BImSchG vor, weil sich die Gesamttierzahl nicht erhöhte und der Immissionsschwerpunkt der Gesamtanlage in Richtung der unbeteiligten Wohnbebauung nicht verlagert wurde. Im daraufhin eingeleiteten Bauantragsverfahren erteilte der Beklagte die Baugenehmigung vom 27. August 1998. Zutreffend verweist das Verwaltungsgericht in seiner Urteilsbegründung darauf, dass diese Baugenehmigung den Rechtscharakter der Legehennenhaltungsanlage nicht beeinflusst. Sie bleibt trotz der mit der Baugenehmigung genehmigten Nutzungsänderung eine genehmigungsbedürftige Anlage nach § 4 BImSchG. Die unwesentliche Änderung wird von der ursprünglich nach Immissionsschutzrecht erteilten Genehmigung gedeckt; für die unwesentlich geänderte Anlage gelten damit die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen an genehmigungsbedürftige Anlagen (Sellner, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Stand: Mai 2007, § 16 BImSchG Rdnr. 33; Kutscheidt, NVwZ 1997, 111, 116). Die Baugenehmigung hat zwar eine eigenständige Rechtswirkung, soweit sie Rechte und Pflichten nach dem Baurecht begründet. In Bezug auf die streitige Frage nach dem Bestandsschutz der immissionsschutzrechtlich genehmigten Anlage der Klägerin geht der baurechtliche Bestandsschutz nicht weiter als der Fortgeltungsanspruch nach dem Immissionsschutzrecht. Maßstab der Prüfung ist die immissionsschutzrechtlich genehmigte Anlage in der Gestalt, die sie durch die zu einem späteren Zeitpunkt erteilte Baugenehmigung erhalten hat.

33

Die Klägerin kann für ihr Feststellungsbegehren nichts daraus herleiten, dass die Hennenhaltungsanlage zum Zeitpunkt der Erteilung der immissionsschutzrechtlichen Genehmigung vom 23. März 1994 und auch zum Zeitpunkt der Erteilung der Baugenehmigung am 27. August 1998 in materieller Hinsicht die immissionsschutzrechtlichen Anforderungen erfüllte. Wurde eine Anlage genehmigt, hat der Betreiber einer Anlage keine Garantie dafür, dass er die Anlage immer so betreiben kann, wie sie genehmigt wurde (Jarass, BImSchG, 7. Aufl. 2007, § 6 Rdnr. 32). Im Immissionsschutzrecht gibt es keinen Grundsatz, dass dem Anlagenbetreiber eingeräumte Rechtspositionen trotz Rechtsänderung im allgemeinen zu belassen oder nur gegen Entschädigung zu entziehen seien (BVerwG, Urt. v. 18.5.1982 - 7 C 42.80 -, BVerwGE 65, 313 = NVwZ 1983, 32; Sendler, WiVerw 1993, 235, 278). Die Grundpflichten nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz sind nicht nur zum Zeitpunkt der Errichtung und Inbetriebnahme der Anlage zu erfüllen, sondern in der gesamten Betriebsphase (BVerwG, Urt. v. 18.5.1995 - 4 C 20.94 -, BVerwGE 98, 235 = NVwZ 1996, 379). Der (passive) Bestandsschutz einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung hindert deshalb nicht Anpassungen auf der Grundlage immissionsschutzrechtlicher Eingriffsregelungen, soweit die nachträglichen Maßnahmen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen.

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Allerdings macht die Klägerin zu Recht geltend, dass der Beklagte ihr als Inhaberin einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung nicht im Wege einer nachträglichen Anordnung gemäß § 17 BImSchG aufgeben könnte, die strengeren Anforderungen der Regelungen der TierSchNutztV 2002 oder der nachfolgenden Verordnungen einzuhalten. § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG bestimmt, dass zur Erfüllung der sich aus diesem Gesetz und der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnungen ergebenden Pflichten Anordnungen auch nach Erteilung der Genehmigung getroffen werden können. Diese Vorschrift dient der nachträglichen Erfüllung (Sicherstellung) der Grundpflichten nach § 5 BImSchG, deren Einhaltung Voraussetzung für die Erteilung einer Genehmigung nach § 6 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG ist. § 17 Abs. 1 Satz 1 BImSchG ermächtigt nicht dazu, die Pflichten nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG durchzusetzen (Hansmann, in: Landmann/Rohmer, a. a. O., § 17 BImSchG, Rdnr. 67; Jarass, a. a. O., § 17 Rdnr. 15). Nach der zuletzt genannten Vorschrift ist auch Genehmigungsvoraussetzung, dass andere öffentlich-rechtliche Vorschriften der Errichtung und dem Betrieb der Anlage nicht entgegenstehen. Die tierschutzrechtlichen Vorschriften zur Haltungsanlage und zu den Haltungsbedingungen von Legehennen sind solche sonstigen öffentlich-rechtlichen Vorschriften. Sie sind anlagenbezogen, d. h. (auch) für die Errichtung und den Betrieb der Anlage von Bedeutung. Soweit sie Bedingungen für das Halten von Legehennen formulieren, stellen sie Anforderungen an die Anlage.

35

Die immissionsschutzrechtliche Anlage der Klägerin ist nicht deshalb in ihrem Bestand geschützt, weil sie zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigungen die Anforderungen der zum damaligen Zeitpunkt zu beachtenden Hennenhaltungsverordnung erfüllte. Denn eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung vermittelt keinen auf tierschutzrechtliche Fragen bezogenen Bestandsschutz, der sich gegenüber nachträglichen Rechtsänderungen durchsetzen könnte (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.3.2007 - 1 S 1041/05 -, GewArch 2007, 299; VG Halle, Urt. v. 27.4.2005 - 2 A 12/05 -, veröff. in juris). Wie bereits ausgeführt, muss eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG auch in Einklang mit zum Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung geltenden tierschutzrechtlichen Anforderungen stehen. Letztere werden jedoch nicht Regelungsinhalt der Genehmigung, sondern gehören lediglich zum Prüfungsprogramm (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.3.2007 - 1 S 1041/05 -, a. a. O.). Dies folgt aus dem Umfang des anlagenbezogenen Prüfungsmaßstabes. Soweit die Konzentration des § 13 BImSchG greift, gilt ein umfassender Prüfungsmaßstab. Hingegen sind die materiellen Voraussetzungen von Genehmigungen und Zulassungen, die nicht der Konzentrationswirkung unterliegen, lediglich Genehmigungsvoraussetzungen, gehören aber nicht zum Regelungsgegenstand (Jarass, a. a. O., § 6 Rdnr. 11). Dies gilt auch dann, wenn die dem Prüfungsprogramm zuzuordnenden Pflichten aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften nicht unter einem Erlaubnisvorbehalt stehen, vielmehr unmittelbar einzuhalten sind (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.3.2007 - 1 S 1041/05 -, a. a. O.). Insoweit entfaltet die immissionsschutzrechtliche Genehmigung keine Bindungswirkung.

36

Nach den Regelungen des Tierschutzgesetzes ist für das Halten von Legehennen eine Erlaubnis nicht erforderlich. § 11 TierSchG ordnet lediglich für bestimmte Tätigkeiten, die hier nicht einschlägig sind, eine Erlaubnispflicht an, nicht aber für das Halten von Nutztieren (siehe § 11 Abs. 1 Nr. 3 a TierSchG). Ein Erlaubnistatbestand, der Anknüpfungspunkt für eine Konzentrationswirkung und einen davon ausgehenden Bestandsschutz sein könnte, liegt demnach nicht vor (Hirt/Maisack/Moritz, TierSchG, 2. Aufl. 2007, § 16 a TierSchG Rdnr. 13).

37

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus den Bescheiden des Beklagten. Es kann offen bleiben, ob tierschutzrechtliche Anforderungen ausnahmsweise Regelungsgegenstand einer immissionsschutzrechtlichen Genehmigung sein können, wenn die zuständige Behörde die Vereinbarkeit der Anlage mit rechtlichen Vorgaben nach § 6 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG ausdrücklich feststellt oder deren Umsetzung im Einzelfall konkretisiert (OVG Sachsen-Anhalt, Urt. v. 16.8.2007 - 2 L 94/05 -, V. n. b.). Denn dafür ist hier nichts ersichtlich. Gegenstand des am 10. August 1993 eingeleiteten immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens war die Änderung einer Anlage zum Halten von 90.000 Legehennen in Bezug auf den Aufstallungsort. Auf tierschutzrechtliche Anforderungen geht der Genehmigungsbescheid vom 23. März 1994 nicht ein.

38

Gleiches gilt für die Baugenehmigung vom 27. August 1998. Für die Auffassung der Klägerin, die Baugenehmigung enthalte selbst Vorgaben tierschutzrechtlicher Art, spricht nicht der die Baumaßnahme umschreibende Obersatz in dem Bauschein „Nutzungsänderung der Stallgebäude Nrn. 3, 4, 5 u 6 zur Legehennenhaltung in Käfigen mit je 22.320 Tierplätzen“. Dieser Bezeichnung lässt sich allenfalls die Wertung entnehmen, dass mit der Nutzungsänderung nach materiellem Baurecht die Genehmigungsfrage neu aufgeworfen wird. Mit dem Hinweis auf die „Legehennenhaltung in Käfigen“ wird die Art der Nutzungsänderung näher umschrieben, nicht aber eine tierschutzrechtliche Haltungsbedingung konkretisiert.

39

Soweit auf Seite 2 der Anlagen- und Betriebsbeschreibung, die Bestandteil des Bauantrages ist, auf die Verwendung eines bestimmten Käfigtyps („EV 500 AV“) hingewiesen wird, lässt sich aus dieser Bezeichnung nicht herleiten, dass die Bauaufsichtsbehörde die Vereinbarkeit dieses Käfigtyps mit den tierschutzrechtlichen Anforderungen geprüft und zum Genehmigungsinhalt erhoben hat. Im Gegensatz zu anderen Bauunterlagen wie z. B. den Bauzeichnungen ist die Anlagen- und Betriebsbeschreibung nicht mit dem Stempelvermerk „Bauaufsichtlich geprüft“ versehen. Die Information des Herstellers der Käfigbatterie „EUROVENT“ zum Haltungsverfahren wurde lediglich als Anlage zur Baugenehmigung genommen. Es lässt sich deshalb nicht feststellen, dass die Baugenehmigung die Haltungsform der Käfighaltung einschließlich der Verwendung eines bestimmten Käfigtyps und der Festlegung einer konkreten Tierplatzzahl legalisiert.

40

Soweit der Bauschein in den Auflagen Nr. 1 und Nr. 2 Festlegungen zur Anordnung der Käfigreihen und zur Gangbreite zwischen den Käfigreihen enthält, haben diese Nebenbestimmungen lediglich einen baurechtlichen, nicht aber einen tierschutzrechtlichen Bezug.

41

Die Klägerin beruft sich ohne Erfolg auf das Urteil des OVG Sachsen-Anhalt vom 16. August 2007 (- 2 L 94/05 -), mit dem das vorstehend zitierte klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts Halle (- 2 A 12/05 -, a. a. O.) teilweise abgeändert und einem Feststellungsantrag, der dem von der Klägerin gestellten Antrag im Wesentlichen entspricht, stattgegeben wurde. Die Entscheidung betrifft eine andersgelagerte Fallgestaltung. Der dort streitgegenständlichen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung war eine Nebenbestimmung Nr. 9 des Inhalts beigefügt, wonach zwei Nippeltränken je Käfig vorzusehen seien und dass die nutzbare Käfigbodenfläche von 50,2 cm x 50 cm nicht durch hochgezogene Ränder verringert werden dürfe. In der Begründung des Bescheides wurde hinsichtlich dieser Nebenbestimmung ausgeführt, diese sei erforderlich, um sicherzustellen, dass die Hennenhaltungsverordnung eingehalten werde. Daraus hat das OVG Sachsen-Anhalt in dem genannten Urteil geschlossen, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung auch in tierschutzrechtlicher Hinsicht Legalisierungswirkung entfalte, weil in der Nebenbestimmung Nr. 9 Regelungen zum Tierschutz, insbesondere auch zur nutzbaren Käfigbodenfläche, enthalten seien. Eine solche Fallgestaltung liegt hier nach den vorstehenden Ausführungen nicht vor.

42

Aus den vorstehenden Erwägungen folgt, dass die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung hinsichtlich der Haltung von Legehennen Pflichten begründet, die unmittelbar auf die Rechtsstellung des Betreibers einwirken (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19. 3. 2007 - 1 S 1041/05 -, a. a. O.; VG Halle, Urt. v. 27. 4. 2005 - 2 A 12/05 -, a. a. O.). Die Klägerin muss deshalb die Anforderungen, die die Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung an die Haltung von Legehennen stellt, nach Maßgabe der Übergangsfristen erfüllen. Der Verpflichtung steht nicht entgegen, dass § 2 a Abs. 1 Nr. 2 TierSchG, der zum Erlass von Rechtsverordnungen berechtigt, die Anforderungen an die Haltung von Tieren, namentlich in Käfigen, näher bestimmen, nicht ausdrücklich die Einschränkung der Bestandskraft von unanfechtbar gewordenen Genehmigungen erlaubt. Der die vorliegenden Genehmigungen modifizierende Vorrang der strengeren Anforderungen an die Haltung von Legehennen ergibt sich aus der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung selbst. Entgegen der Ansicht der Klägerin muss die Ermächtigungsnorm des § 2 a TierSchG, die verfassungsgemäß ist (BVerfG, Urt. v. 6. 7. 1999 - BVerfG 3/90 -, BVerfGE 101, 1), keine weitergehenden Regelungen zur Frage des Verhältnisses der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung zu bestandskräftigen Genehmigungen enthalten.

43

Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 3. 6. 2004 - 7 B 14.04 -, NVwZ 2004, 1246) zur unmittelbaren Gestaltung von Pflichten für die Betreiber durch die Abfalllagerungsverordnung stützt die Rechtsauffassung der Klägerin nicht. Nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts entfaltet die genannte Verordnung unmittelbar Wirkung für die Betreiber bestandskräftig genehmigter Anlagen in Bezug auf die an den Betrieb einer Deponie zu stellenden Anforderungen. Einer weitergehenden gesetzlichen Ermächtigung bedurfte es nicht. Dass der Vorrang der Verordnung „bereits in der gesetzlichen Ermächtigung vorgesehen ist (§ 36 Abs. 2 KrW-/AbfG)“, unterstützt lediglich die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

44

Die Klägerin beruft sich auch zu Unrecht für ihre Auffassung, sie sei wegen des Bestandsschutzes nicht verpflichtet, ihre Tierhaltungsanlage entsprechend den Anforderungen der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung nachzurüsten, auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (Urt. v. 6.7.1999 - BvF 3/90 -, a. a. 0.), mit der die Hennenhaltungsverordnung wegen Verstoßes gegen das Zitiergebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG für nichtig erklärt und u. a. die Unvereinbarkeit der Regelungen über den Platzbedarf der Legehenne im Käfig mit der Ermächtigungsnorm des § 2 a TierSchG festgestellt wurde. Das Bundesverfassungsgericht führt am Ende seiner Entscheidung aus, dass vorhandene Käfiganlagen, die auf unanfechtbar gewordenen Genehmigungen beruhten, in ihrem Bestand geschützt blieben, wobei dies gemäß § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG nur vorbehaltlich besonderer, den Bestandsschutz begrenzender gesetzlicher Vorschriften gelte. Daraus lässt sich nicht ableiten, dass nach der früheren Rechtslage bestandskräftig genehmigte Käfiganlagen uneingeschränkt weiter genutzt werden dürfen.

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Vielmehr gelten die erteilten Genehmigungen nur mit der Kraft und Schwäche fort, die sie nach allgemeinen Grundsätzen haben (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 19.3.2007 - 1 S 1041/05-, a. a. O.; Bethge, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, Komm. z. BVerfGG, Stand: Juli 2007, § 79 Rdnr. 54). Wie bereits ausgeführt, erstreckt sich die Regelungswirkung der der Klägerin erteilten Genehmigungen nicht auf Fragen der Käfiggröße und des Flächenbedarfs. Es bedarf deshalb keiner Rücknahme der erteilten Genehmigungen nach § 48 VwVfG (A. A. Steiling, Festschrift für Dietrich Rauschning, 2001, S. 691, 703).

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Die Pflicht zur Umsetzung der nachträglich gestiegenen tierschutzrechtlichen Anforderungen an die Nutztierhaltung nach Ablauf der in der TierSchNutztV 2006 genannten Übergangsfrist begegnet mit Blick auf das Verhältnismäßigkeitsgebot keinen Bedenken. Zwischen der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 6. Juli 1999 und dem in der TierSchNutztV 2002 vorgesehenen endgültigen Verbot der herkömmlichen Käfighaltung am 31. Dezember 2006 lagen 7 ½ Jahre, die für die Umstellung hätten genutzt werden können. Zu beachten ist ferner, dass die Übergangsfrist durch die TierSchNutztV 2006 noch einmal bis zum 31. Dezember 2008 verlängert worden ist. Eine solche Übergangsfrist genügt dem Eigentumsschutz nach Art. 14 GG. Zu berücksichtigen ist das erhebliche öffentliche Interesse, auch in der Legehennenhaltung dem Gedanken, das Tier annähernd artgerecht zu halten, in angemessener Zeit Geltung zu verschaffen.

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Die Feststellungsklage bleibt auch dann erfolglos, wenn die Annahme der Klägerin als richtig unterstellt wird, für die Frage der Reichweite des Bestandsschutzes sei auf die Baugenehmigung vom 27. August 1998 abzustellen. Der Bestandsschutz gewährleistet, dass sich die rechtmäßige Nutzung einer baulichen Anlage auch gegen neues entgegenstehendes Recht durchsetzt. Von ihm gedeckt ist aber nur die nach Art und Umfang unveränderte Nutzung (BVerwG, Beschl. v. 9.9.2002 - 4 B 52.02 -, BauR 2003, 1021). Für den Bestandsschutz ist kennzeichnend, dass er die bauliche Anlage nur in ihrer jeweiligen Funktion deckt (BVerwG, Beschl. v. 21.11.2000 - 4 B 36.00 -, NVwZ 2001, 557). Daran gemessen wehrt sich die Klägerin vergeblich gegen die Verpflichtung, die Haltungsvorgaben der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung nach Maßgabe der Übergangsfristen beachten zu müssen.

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Ob die Haltungsanlage der Klägerin die tierschutzrechtlichen Anforderungen erfüllte, war nicht Gegenstand der Baugenehmigung vom 27. August 1998. Wie bereits ausgeführt, bezogen sich der Bauschein und die Nebenbestimmungen zu der Baugenehmigung lediglich auf baurechtliche Fragen. Der der Anlage zukommende Bestandsschutz erfasst daher lediglich den „genehmigten Bestand“ und die „genehmigte Funktion“ der Anlage, hier also die Nutzung der Stallgebäude für Zwecke der Käfighaltung von Legehennen. Hingegen gehörten die Produktionsmodalitäten im Einzelnen einschließlich der Vereinbarkeit mit den tierschutzrechtlichen Vorschriften nicht zum Genehmigungsumfang, so dass insoweit auch kein Bestandsschutz entstehen konnte (vgl. VG Halle, Urt. v. 27.4.2005 - 2 A 12/05 -, a. a. O.; Caspar/Cirsuvius, NuR 2002, 22, 23).

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