Verwaltungsgericht Trier (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2008-09-25, Aktenzeichen 5 K 531/08.TR
ECLI:DE:VGTRIER:2008:0925.5K531.08.TR.0A

Tenor

1. Der Bescheid der Beklagten vom 10. Oktober 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Kreisrechtsausschusses des Eifelkreises Bitburg-Prüm vom 3. Juli 2008 wird aufgehoben.

2. Die Beklagte hat die Kosten des Verfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen, die diesem selbst zur Last fallen, zu tragen.

3. Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des vollstreckungsfähigen Betrages abwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand

1

Der Kläger wendet sich gegen die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch die Beklagte.

2

Mit notariellem Vertrag vom 16. Juli 2007 kaufte der Kläger von dem Beigeladenen das bislang in dessen Eigentum stehende Grundstück Flur ..., Flurstück ..., Gemarkung ..., zu einem Kaufpreis von 4.900,00 €. Das Grundstück liegt in einem Bereich, für den die Beklagte eine Vorkaufsrechtssatzung und nachfolgend einen Bebauungsplan erlassen hat, der - für Zwecke der Friedhofserweiterung - eine öffentliche Grünfläche festsetzt.

3

Am 6. August 2007 legte der den Kaufvertrag beurkundenden Notar der Verbandsgemeinde ... einen Auszug aus dem Kaufvertrag - ohne Nennung des Kaufpreises - vor, den diese am 7. August 2007 an die Beklagte weiterleitete mit der Bitte, bis zum 10. September 2008 durch den Gemeinderat eine Entscheidung zu fassen, ob im Hinblick darauf, dass das betreffende Grundstück im Geltungsbereich einer bestehenden Vorkaufsrechtssatzung liege, von dem Vorkaufsrecht Gebrauch gemacht werde.

4

Auf Veranlassung der Beklagten vom 13. August 2007 legte der Notar sodann den Vertrag in vollständiger Fassung am 17. August 2007 vor.

5

Bereits vor Zusendung des vollständigen Vertrags beschloss der Ortsgemeinderat der Beklagten am 13. August 2007, seinem Bauausschuss eine Ausübung des Vorkaufsrechts zu empfehlen, weil das Grundstück für eine Erweiterung des im Bebauungsplan "..." gelegenen Friedhofs benötigt werde.

6

In seiner Sitzung vom 8. Oktober 2007 beschloss der Bauausschuss der Beklagten sodann, ausgehend davon, dass das Grundstück im Bereich der Vorkaufsrechtssatzung und des Bebauungsplans liege, einstimmig, das Vorkaufsrecht auszuüben.

7

Daraufhin teilte der Ortsbürgermeister der Beklagten dem Beigeladenen mit von ihm unter Beifügung des Dienstsiegels unterzeichnetem Bescheid vom 10. Oktober 2007, der am 13. Oktober 2007 zugestellt wurde, mit, dass das sich aus § 25 Abs. 1 Nr. 1 Baugesetzbuch - BauGB - ergebende Vorkaufsrecht ausgeübt werde. Der veräußerte unbebaute Grundbesitz liege innerhalb der am 19. Dezember 2000 beschlossenen Satzung über das Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB "Erweiterung Friedhof" und des am 22. Juni 2007 in Kraft getretenen Bebauungsplans "...". Im Hinblick auf die Wichtigkeit des Grundstücks für die geplante Erweiterung des Friedhofs habe der Bauausschuss die Ausübung des Vorkaufsrechts beschlossen.

8

Gegen diesen ihm formlos bekannt gegebenen Bescheid legte der Kläger mit Anwaltsschriftsatz vom 19. Oktober 2007 Widerspruch ein und machte geltend, dass die Voraussetzungen für die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht vorlägen. Allein der Umstand, dass das Grundstück im Geltungsbereich der Satzung der Beklagten liege, rechtfertige noch nicht eine Ausübung des Vorkaufsrechts. Erforderlich sei vielmehr auch, dass der Erwerb dem Wohl der Allgemeinheit diene. Daran fehle es indessen, weil keine konkreten Pläne zur Erweiterung des Friedhofs bestünden und eine solche angesichts der geänderten Bestattungsformen auch nicht erforderlich sei. Das zu erwerbende Grundstück werde von zwei in seinem Eigentum stehenden Parzellen gleichsam eingerahmt, so dass eine Realisierung der Planung der Beklagten völlig unsicher sei.

9

Die Beklagte ist dem entgegengetreten und verwies darauf, dass sie 2006 den Bebauungsplan zur Sicherung der Erweiterung des Friedhofs erlassen habe; schließlich fänden inzwischen Bestattungen in der letzten freien Grabreihe statt, so dass eine Friedhofserweiterung auf längere Sicht nicht ausgeschlossen sei.

10

Mit Widerspruchsbescheid vom 3. Juli 2008 wies der Kreisrechtsausschuss des Eifelkreises Bitburg-Prüm den Widerspruch des Klägers zurück. In den Gründen des Widerspruchsbescheids ist ausgeführt, dass das fragliche unbebaute Grundstück im Geltungsbereich der zum 5. Januar 2001 in Kraft getretenen Vorkaufsrechtssatzung der Beklagten liege und der Vorkauf aus Gründen des Wohls der Allgemeinheit gerechtfertigt sei. Letzteres sei angesichts der Ausführungen der Beklagten in ihrer Widerspruchserwiderung der Fall, weil insoweit eine langfristige Planung ausreichend sei.

11

Am 23. Juli 2008 hat der Kläger Klage erhoben. Er ist der Ansicht, dass das Vorverkaufsverfahren fehlerhaft sei, weil der Ortsgemeinderat der Beklagten bereits vor Abschluss des Kaufvertrags dem Bauausschuss eine Ausübung des Vorkaufsrechts empfohlen habe. Im Übrigen sei der Bauausschuss für eine Beschlussfassung über die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht zuständig gewesen, weil dies eine Angelegenheit gewesen sei, über die der Ortsgemeinderat habe beschließen müssen. Schließlich erscheine fraglich, ob die Beklagte überhaupt wirksam einen Bauausschuss gebildet habe, weil die entsprechende Satzung erst nach dem in ihr genannten Datum des Inkrafttretens ausgefertigt worden und eine ordnungsgemäße Bekanntmachung nicht ersichtlich sei. Selbst wenn der Ausschuss ordnungsgemäß gebildet worden sei, sei ihm keine Entscheidungskompetenz übertragen worden.

12

Ferner sei die Satzung über die Ausübung des Vorkaufsrechts fehlerhaft, weil keine Abwägung stattgefunden habe, ob das fragliche Grundstück überhaupt in eine Friedhofserweiterung einbezogen werden solle, zumal die vorgesehene Erweiterungsfläche in der Satzung völlig überdimensioniert sei, da sie in etwa die dreifache Fläche des vorhandenen Friedhofs umfasse. Außerdem sei keine ordnungsgemäße Ermessensauübung in Bezug auf eine Ausübung des Vorkaufsrechts festzustellen.

13

Der Kläger beantragt,

14

den Bescheid vom 10. Oktober 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Eifelkreises Bitburg-Prüm vom 3. Juli 2008 aufzuheben.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Er ist der Ansicht, dass der Bauausschuss für eine Beschlussfassung über die Ausübung des Vorkaufsrechts zuständig gewesen sei, nachdem er durch § 2 Abs. 2b der Hauptsatzung der Beklagten in der Fassung vom 19. Juli 2004 gebildet worden sei. § 3 der geänderten Hauptsatzung regele schließlich, dass dem Bürgermeister die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts nach § 24 BauGB obliege, wenn der Bauausschuss dem einstimmig zugestimmt habe. Dem stehe insbesondere § 32 Abs. 2 Nr. 9 GemO nicht entgegen, da sich diese Bestimmung nicht auf die Ausübung des Vorkaufsrechts erstrecke.

18

Die Ausübung des Vorkaufsrechts sei auch materiell rechtlich rechtmäßig. Das Grundstück liege innerhalb des Geltungsbereichs der Satzung nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für eine Friedhofserweiterung, die auch einen Grünstreifen vorsehe. Daneben bestehe ein Vorkaufsrecht nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 BauGB, weil das Grundstück innerhalb des eine Nutzung für öffentliche Zwecke (Friedhof) festschreibenden Bebauungsplans liege, wobei beide Vorkaufsrechte selbständig nebeneinander stünden. In beiden Fällen rechtsfertige das Wohl der Allgemeinheit die Ausübung des Vorkaufsrechts. Soweit in dem Bescheid § 25 Abs. 1 Nr. 1 BauGB als Rechtsgrundlage genannt werde, handele es sich um einen offensichtlichen Schreibfehler, denn es sei § 24 Abs. 1 Nr. 1 BauGB gemeint gewesen. Das in den Normen eingeräumte Ermessen sei ordnungsgemäß ausgeübt worden, zumal insoweit die Anforderungen nicht überspannt werden dürften.

19

Der Beigeladene hat sich zum Verfahren nicht geäußert.

20

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Schriftsätze der Beteiligten, die die Vorkaufsrechtssatzung betreffende Verwaltungsakte der Beklagten, den Bebauungsplan "...", die Niederschrift der mündlichen Verhandlung sowie die Verwaltungs- und Widerspruchsvorgänge, die vorlagen und Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe

21

Die Klage ist zulässig und begründet; der angefochtene Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts stellt sich als rechtswidrig dar und verletzt den Kläger in eigenen Rechten im Sinne des § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.

22

Die Ausübung eines auf der Grundlage der §§ 24, 25 des Baugesetzbuchs - BauGB - bestehenden gemeindlichen Vorkaufsrechts stellt einen belastenden Verwaltungsakt dar, der ungeachtet dessen, dass das Vorkaufsrecht grundsätzlich gegenüber dem Verkäufer eines Grundstücks ausgeübt wird, auch vom Käufer - hier also dem Kläger - angefochten werden kann, denn die Ausübung des Vorkaufsrechts hat den Charakter eines privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakts, mit dem in das durch den Kaufvertrag zwischen dem bisherigen Grundstückseigentümer als Verkäufer und einem Dritten als Käufer geschaffene Privatrechtsverhältnis eingegriffen wird, so dass die Rechtssphäre beider Vertragsteile berührt wird (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. April 2006 - 1 A 11596/05.OVG -, ESOVGRP; BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 2000 - 4 B 10/00 -, NVwZ 2000, S. 1044 f.).

23

Vorliegend stellt sich die Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Beklagte ungeachtet der Frage, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 24, 25 BauGB erfüllt sind, deshalb als rechtswidrig dar, weil die dahingehende Entscheidung nicht vom zuständigen Organ der Beklagten getroffen wurde.

24

Die Frage, ob ein Vorkaufsrecht ausgeübt wird, betrifft eine gemeindliche Selbstverwaltungsangelegenheit, über die gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 BauGB grundsätzlich der Ortsgemeinderat der Beklagten als zuständiges Organ zu entscheiden hat. Eine Ausnahme von diesem Grundsatz greift nicht, denn eine rechtmäßige Ausnahmeregelung, nach der der bei der Beklagten bestehende Bauausschuss oder der Ortsbürgermeister für die Entscheidung zuständig wäre, ist nicht vorhanden.

25

Die Ausübung eines der im Baugesetzbuch vorgesehenen Vorkaufsrechte beim Verkauf von Grundstücken stellt kein dem Ortsbürgermeister obliegendes Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne des § 47 Abs. 1 Satz 2 Gemeindeordnung - GemO - dar (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. April 2006, a.a.O.). Auch hat der Ortsbürgermeister keine Eilentscheidung im Sinne des § 48 GemO getroffen und auch nicht treffen wollen.

26

Des Weiteren beinhaltet § 3 der Hauptsatzung der Beklagten in der Fassung der 2. Satzungsänderung vom 19. Juli 2004 ungeachtet der Frage, ob diese Satzungsänderung rückwirkend zum 13. Juli 2004 in Kraft gesetzt werden konnte und ordnungsgemäß bekanntgemacht wurde, keine generelle Übertragung der Entscheidungskompetenz auf den Ortsbürgermeister im Sinne der §§ 32 Abs. 1 Satz 2, 47 Abs. 1 Satz 2 GemO. Dem steht nämlich entgegen, dass dort eine Kompetenzübertragung nur für den Fall einer einstimmigen Zustimmung des Bauausschusses vorgesehen ist, der Bauausschuss aber gerade keine Entscheidungskompetenz hinsichtlich der Ausübung des Vorkaufsrechts hat, da ihm, wie in § 2 Nr. 5 der Hauptsatzung in der geänderten Fassung ausdrücklich bestimmt ist, (nur) die Vorbereitung der Beschlüsse des Gemeinderats, nicht aber eine abschließende Beschlussfassung obliegt. Im Übrigen steht einer Kompetenzübertragung auf den Ausschuss - ungeachtet der Frage, ob eine Kompetenzübertragung unter eine Bedingung der Einstimmigkeit der Entscheidung gestellt werden kann - jedenfalls § 32 Abs. 2 Nr. 13 GemO entgegen, weil die Übertragung nicht an eine Wertgrenze im Sinne des § 32 Abs. 3 GemO geknüpft ist. Die Ausübung des Vorkaufsrechts stellt nämlich eine Verfügung über Gemeindevermögen im Sinne des § 32 Abs. 2 Nr. 13 GemO dar, weil durch sie eine Zahlungspflicht hinsichtlich des Kaufpreises begründet wird. Dass darin eine Verfügung über Gemeindevermögen liegt, wird insbesondere auch durch einen Vergleich mit den übrigen Regelungen der Norm deutlich, wonach auch die Hingabe von Darlehen - als nur vorübergehende Geldüberlassung - zu den geschützten Angelegenheiten zählt, bei denen eine Entscheidung grundsätzlich dem Gemeinderat vorbehalten bleibt und nur bis zu einer vom Gemeinderat festzusetzenden Wertgrenze eine Kompetenzübertragung erfolgen kann. An der Festsetzung einer Wertgrenze fehlt es indessen, da erst mit der vorliegend jedoch nicht einschlägigen 3. Änderungssatzung vom 25. Oktober 2007 - zu diesem Zeitpunkt war die Frist des § 29 Abs. 2 Satz 1 BauGB zur Ausübung des Vorkaufsrechts bereits abgelaufen - der Ortsbürgermeister zur Vergabe von Aufträgen bis zu einer Wertgrenze von 5.000,00 € ermächtigt wurde.

27

Schließlich kann auch der Empfehlungsbeschluss des Ortsgemeinderats vom 13. August 2007 nicht als eigenständige Ausübung des Vorkaufsrechts ausgelegt werden. Zum Einen wollte der Gemeinderat - wie dem Wortlaut des Beschlusses zweifelsfrei zu entnehmen ist - keine abschließende Entscheidung treffen, weil er - rechtsfehlerhaft - davon ausging, dass der Bauausschuss zuständig sei und er diesem Ausschuss gegenüber lediglich eine Empfehlung aussprechen wollte. Zum Anderen war zu diesem Zeitpunkt aber auch - ein Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen für die Ausübung eines Vorkaufsrechts unterstellt - keine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts möglich, denn zu diesem Zeitpunkt waren dem Ortsgemeinderat wesentliche Teile des Kaufvertrags, nämlich der vereinbarte Kaufpreis, noch nicht bekannt. Seitens des den Kaufvertrag beurkundenden Notars ist nämlich am 6. August 2007 nur eine Mitteilung über die Vertragsparteien und die Grundstücksbezeichnung, nicht aber über den Kaufpreis erfolgt, so dass die Verbandsgemeindeverwaltung am 13. August 2007 um Übersendung des vollständigen Kaufvertrags gebeten hat, der ihr dann am 17. August 2007 zuging.

28

Somit war der Beklagten am 13. August 2007 ein wesentlicher Teil des Kaufvertrags nicht bekannt, so dass eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechts nicht möglich war.

29

Dass dem Gemeinderat vor seiner Entscheidung der wesentliche Inhalt des Kaufvertrags bekannt sein muss, wird insbesondere deutlich an der Bestimmung des § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB, wonach das Vorkaufsrecht nur binnen zwei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrags ausgeübt werden kann, und daran, dass eine ordnungsgemäße Ermessensausübung, die eine Abwägung der widerstreitenden privaten und öffentlichen Belange erfordert, eine Kenntnis der sich aus einer Ausübung des Vorkaufsrechts ergebenden finanziellen Verpflichtungen verlangt.

30

Von daher fehlt es an einer Entscheidung des zuständigen Gemeindeorgans über die Ausübung des Vorkaufsrechts. Insoweit kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass lediglich eine behördenintern unzuständige Stelle gehandelt hätte, was im Außenverhältnis gegenüber dem Kläger unschädlich wäre. Vielmehr sind die in der Gemeindeordnung und damit gesetzlich geregelten Zuständigkeiten von Bürgermeister und Gemeinderat als den beiden Organen einer Gemeinde auch im Außenverhältnis gegenüber dem von einer hoheitlichen Regelung betroffenen Bürger als Fälle der sachlichen (Behörden-)Zuständigkeit zu qualifizieren. Handelt also das gesetzlich unzuständige Gemeindeorgan, so handelt die sachlich unzuständige Behörde. Da ein Verstoß gegen die sachliche Zuständigkeit nicht zu den nach § 1 Abs. 1 Landesverwaltungsverfahrensgesetz - LVwVfG - in Verbindung mit §§ 45, 46 Verwaltungsverfahrensgesetz - VwVfG -unbeachtlichen bzw. heilbaren Fehlern zählt, führt er als wesentlicher Verfahrensfehler zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts und im Rechtsbehelfverfahren des dadurch belastend Betroffenen zur Aufhebung des Verwaltungsakts (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. April 2006, a.a.O. unter Hinweis auf VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 12. September 1997 - 5 S 2498/95 -, NJW-RR 1998, S. 188 f.).

31

Von daher ist die Klage begründet, ohne dass es noch darauf ankommt, ob es von Bedeutung ist,

32

- dass das ausgeübte Vorkaufsrechts dem Wortlaut nach ausdrücklich auf § 25 Abs. 1 Nr. 1 BauGB gestützt wurde, § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB beim Erwerb von Grundstücken, für die eine Nutzung für öffentliche Zwecke festgesetzt ist, aber lex specialis ist (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch § 25 Rdnr 37, § 24 Rdnr. 45),

33

- ob die Vorkaufsrechtssatzung der Beklagten für den Bereich, in dem das vorliegend betroffene Grundstück liegt, durch den Erlass des Bebauungsplans funktionslos und damit unwirksam geworden ist (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, Baugesetzbuch § 25 Rdnrn. 25, 38)

34

- und ob die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 3 BauGB für eine ordnungsgemäße, durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigte Ausübung des Vorkaufsrechts erfüllt sind und eine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung getroffen wurde.

35

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Dabei sieht die Kammer keine Veranlassung, eventuelle außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen gemäß § 162 Abs. 3 VwGO aus Gründen der Billigkeit der unterliegenden Partei oder der Staatskasse aufzuerlegen, denn der Beigeladene hat sich nicht durch Stellung eines eigenen Antrags dem Risiko ausgesetzt, im Falle des Unterliegens gemäß § 154 Abs. 3 VwGO mit Verfahrenskosten belastet zu werden (vgl. hierzu auch OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 16. März 1995 - 8 A 12977/94.OVG -).

36

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit des Urteils hinsichtlich der Kosten findet ihre Rechtsgrundlage in §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

37

Gründe, nach § 124a Abs. 1 VwGO die Berufung zuzulassen, sind nicht gegeben, denn die Rechtssache hat weder grundsätzliche Bedeutung noch liegt eine Abweichung von obergerichtlicher Rechtsprechung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO vor.

38

Beschluss

39

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 1.225,00 € festgesetzt (§§ 52 Abs. 1, 63 Abs. 2 GKG i.V.m. Nr. 9.6.1 des von Richtern der Verwaltungsgerichtsbarkeit erarbeiteten Streitwertkatalogs, DVBl. 2004, S. 1525).

40

Dabei sieht die Kammer keine Veranlassung, die Beschwerde gegen die Streitwertfestsetzung nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 Satz 2 GKG zuzulassen, denn die Streitwertfestsetzung hat keine grundsätzliche Bedeutung.

41

Die Festsetzung des Streitwertes kann nach Maßgabe des § 68 Abs. 1 GKG mit der Beschwerde angefochten werden, wenn der Wert des Beschwerdegegenstands 200,00 € übersteigt.