Verwaltungsgericht Stuttgart (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2021-05-06, Aktenzeichen 14 K 7124/18

Tenor

Die Gebührenfestsetzung unter Ziffer 2 des Bescheids des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 08.06.2018 wird aufgehoben.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1

Die Klägerin wendet sich gegen die Gebührenfestsetzung für eine ihr erteilte Auskunft nach dem Gesetz zur Verbesserung der gesundheitsbezogenen Verbraucherinformation (Verbraucherinformationsgesetz - VIG)

2

Die Klägerin ist die V. e.V. Nach § 2 Abs. 1 ihrer Satzung ist ihr Zweck die Wahrnehmung der Interessen der Verbraucher.

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Mit Schreiben vom 02.03.2018 beantragte die Klägerin bei dem Ministerium für ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg (MLR) unter Bezugnahme auf einen Zeitungsbericht, nach dem im Jahr 2017 eine Schwerpunktkontrolle von mehreren Fruchtsaft- und Fruchtschorleherstellern in Baden-Württemberg stattgefunden habe, die Erteilung einer Auskunft nach dem VIG. Dieser Antrag beinhaltete folgende Fragen:

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„Welche Hersteller konkret wurden kontrolliert?
Wie viele Produkte und welche wurden kontrolliert?
Was konkret wurde kontrolliert?
In welchem Zeitraum wurden die Kontrollen durchgeführt?
Bei welchen und wie vielen Produkten wurde eine irreführende Etikettierung der Herkunft der Rohware festgestellt?
Wie viele Betriebe/Produkte warben mit dem Qualitätszeichen Baden-Württemberg „Gesicherte Qualität“ (QZ BW)?
Bei wie vielen dieser Betriebe wurden Etikettierungsmängel im Hinblick auf die Herkunft der Rohware festgestellt?
Gab es weitere Verstöße gegen die Produktionskriterien des QZ BW?“

5

Am 08.03.2018 fand auf Anregung des Beklagten ein Telefongespräch zwischen Vertretern der Klägerin und Vertretern des MLR statt. Auf Seiten der Klägerin nahmen die Leiterin der Abteilung „Lebensmittel und Ernährung“, der verbraucherpolitische Sprecher sowie der Pressesprecher teil. Auf Seiten des MLR nahmen die Referatsleiterin sowie ein Mitarbeiter des Referats 36 (Lebensmittelwesen, Lebensmittel-, Wein- und Trinkwasserüberwachung), der Referatsleiter des Referats 31 (Verwaltungs- und Rechtsangelegenheiten, Futtermittelüberwachung, Ernährungsnotfallvorsorge) sowie der Referatsleiter und eine Mitarbeiterin des Referats 22 (Vermarktung, Marketing, Ernährungswirtschaft) teil. Insgesamt nahmen vier Beamte des höheren Dienstes an dem Gespräch teil.

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Mit Zwischenbescheid des MLR vom 09.03.2018, zur Post gegeben am 12.03.2018, beantwortete das MLR einen Teil der von der Klägerin gestellten Fragen. Die Fragen nach Herstellern und konkreten Produkten seien wegen des weiteren Verwaltungsverfahrens nach dem VIG ausgeklammert worden, damit entsprechend § 5 Abs. 2 Satz 1 VIG über einen Teilbereich vorab entschieden werden könne. Die ausgeklammerten Fragen sowie eine Gebührenentscheidung blieben einer gesonderten Entscheidung vorbehalten. Beigefügt war dem Bescheid ein Hinweis, wonach das MLR hinsichtlich der Fragen „Welche Hersteller wurden konkret kontrolliert?“, „Welche Produkte wurden kontrolliert?“ und „Bei welchen Produkten wurde eine irreführende Etikettierung der Herkunft der Rohware festgestellt?“ der Ansicht sei, dass nach den Bestimmungen des VIG und den allgemeinen Regeln des Verwaltungsverfahrensrechts die Dritten, deren rechtliche Interessen durch die Beantwortung berührt werden könnten, vor der Weitergabe der Informationen anzuhören seien. Der Informationszugang nach dem VIG dürfe immer erst erfolgen, wenn die Entscheidung zur Herausgabe der Informationen den Dritten bekannt gegeben und diesen ausreichend Zeit zur Einlegung von Rechtsbehelfen eingeräumt worden sei. Für Leistungen der Behörden nach dem VIG müssten kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben werden. Im Falle von festgestellten nicht zulässigen Abweichungen (dies betreffe einen Teil der Fragen - 7 Fälle -) sei der Informationszugang bis zu einem Verwaltungsaufwand von 1.000 EUR gebühren- und auslagenfrei. Darüber hinausgehender Verwaltungsaufwand könne entsprechend Nr. 34, insbesondere Nr. 34.4, des Gebührenverzeichnisses in Rechnung gestellt werden. Bisher seien zur Bearbeitung der Anfrage acht Arbeitsstunden von Beamten des höheren Dienstes (zu je 65 EUR) angefallen. Inwiefern weitere Gebühren und Auslagen anfallen würden, könne nicht abschließend abgeschätzt werden, da dies maßgeblich durch eventuelle Rückfragen im Rahmen der Anhörung und durch die eventuelle Einlegung und Bearbeitung von Rechtsbehelfen beeinflusst werde. Aufgrund verschiedener Reaktionen von Herstellern durch die erfolgte Medienberichterstattung sei mit gerichtlichen Verfahren zu rechnen. Auf die Möglichkeit, den Antrag zurückzunehmen oder einzuschränken, werde hingewiesen.

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Daraufhin teilte die Klägerin dem MLR mit Schreiben vom 16.03.2018 mit, den offenen Teil ihres Auskunftsersuchens wie folgt zu beschränken:

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1. Welche Verstöße gegen das Irreführungsverbot des § 11 LFGB wurden bei welchen Produkten festgestellt, die von welchem Hersteller stammen, insbesondere welche unzutreffenden Angaben über die Herkunft der Rohware wurden festgestellt?

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2. Wir beantragen schon jetzt, nach Anhörung der betroffenen Unternehmen die sofortige Vollziehung der beantragten Informationsherausgabe anzuordnen.

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Mit Schreiben vom 22.03.2018 teilte das MLR der Klägerin mit, dass ihm aus Berichten des Landeskontrollteams „Lebensmittelsicherheit“ und der zuständigen unteren Verwaltungsbehörden Informationen zu nicht zulässigen Abweichungen und zu Verstößen bei Angaben hinsichtlich der regionalen Herkunft der Rohware einzelner Fruchtsaftprodukte vorlägen. Lebensmittelrechtliche Verstöße könne aber nur die untere Verwaltungsbehörde als zuständige Lebensmittelüberwachungsbehörde rechtsverbindlich feststellen. Der Antrag werde daher so verstanden, dass die Klägerin Informationen über dem MLR vorliegende Informationen zu nicht zulässigen Abweichungen und Verstößen begehre, auch wenn Verstöße gegebenenfalls von einer anderen Stelle festgestellt worden seien.

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Hierauf erwiderte die Klägerin mit E-Mail vom 23.03.2018, sie könne Art und Inhalt der Nachfrage vom 22.03.2018 nicht nachvollziehen. Bereits in ihrer ersten Anfrage vom 02.03.2018 habe sie nach irreführender Etikettierung und damit nach Verstößen gegen das Lebensmittelrecht bzw. LFGB gefragt. Erstmals sei nun mitgeteilt worden, dass diese Informationen dem Ministerium gar nicht vorlägen bzw. von einer anderen Stelle festgestellt worden seien. Es stelle sich daher die Frage, weshalb der Antrag erst jetzt nach erheblicher Zeitverzögerung an die zuständigen Stellen weitergeleitet werden solle.

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Nach einem am 03.04.2018 erfolgten Telefongespräch zwischen einer Vertreterin der Klägerin und einem Vertreter des MLR teilte dieses mit E-Mail vom 03.04.2018 unter Bezugnahme auf das geführte Telefonat mit, dass die Anfrage wie folgt konkretisiert werde:

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„Welche Verstöße und nicht zulässige Abweichungen gegen das Irreführungsverbot des § 11 LFGB wurden bei welchen Produkten festgestellt und sind dem MLR bekannt, die von welchem Hersteller stammen, insbesondere welche unzutreffenden Angaben über die Herkunft der Rohware?“

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Mit Bescheid vom 08.06.2018 erteilte das MLR der Klägerin die begehrte Auskunft (Ziffer 1) und setzte eine Gebühr in Höhe von 2.038,75 EUR fest (Ziffer 2). Der Anspruch auf Information ergebe sich grundsätzlich aus § 2 Abs. 1 Nr. 1, 4 und 7 VIG, da es sich in den vorliegenden Fällen um nicht zulässige Abweichungen sowie um Fragen der Kennzeichnung und Herkunft und um Fragen im Rahmen eines Kontrollschwerpunktes handle. Entsprechend § 5 Abs. 1 VIG seien von Amts wegen 14 weitere Beteiligte als Dritte, deren rechtliche Interessen durch den Ausgang des VIG-Verfahrens hätten berührt werden können, angehört worden. Im Rahmen der Anhörungen seien Rückfragen auch bei den an den Kontrollen beteiligten Behörden zur Sachverhaltsaufklärung notwendig gewesen. Die Anhörungsergebnisse seien in die Auskunftserteilung eingeflossen. Welche der bei den Betriebskontrollen festgestellten nicht zulässigen Abweichungen von den zuständigen Vollzugsbehörden als formale Verstöße oder als sonstige nicht zulässige Abweichungen vom Lebensmittelrecht bewertet worden seien, sei dem Ministerium nicht im Einzelnen bekannt. Entsprechend dem Informationsersuchen der Klägerin würden daher Verstöße und sonstige nicht zulässige Abweichungen gesammelt mitgeteilt.

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Zur Begründung der Gebührenfestsetzung führte das MLR aus, ein über die Freibeträge von 1.000 EUR im Falle von festgestellten nicht zulässigen Abweichungen bzw. 250 EUR im Falle sonstiger Informationen hinausgehender Verwaltungsaufwand könne entsprechend Nr. 34.4 des Gebührenverzeichnisses in Rechnung gestellt werden. Dies sei insbesondere dann möglich, wenn die Bearbeitung einen außergewöhnlich hohen Aufwand erfordere, dessen Kosten durch eine Gebühr nach Nr. 34.2 bis 34.3 des Gebührenverzeichnisses nicht angemessen abgegolten würde. Der Gebührensatz für eine Arbeitsstunde betrage für Beamtinnen und Beamte des höheren Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 65 EUR, für Beamtinnen und Beamte des gehobenen Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 52 EUR und für Beamtinnen und Beamte des mittleren Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 42 EUR. Mit dem Zwischenbescheid vom 09.03.2018 sei die Klägerin darüber informiert worden, dass bis dahin bereits acht Arbeitsstunden von Beamten des höheren Dienstes angefallen seien. Die Klägerin sei auch darauf hingewiesen worden, dass aufgrund des Umfangs der Antwort und der Relevanz für die betroffenen Unternehmer mit einem außergewöhnlich hohen Aufwand zu rechnen sei, dessen Kosten durch eine Gebühr nach Nummer 34.2 bis 34.3 nicht angemessen abgegolten werden würde. Nachdem die Klägerin ihren Antrag auf Fragen nach Verstößen und nicht zulässigen Abweichungen, die dem MLR bekannt sind, beschränkt habe, sei der Informationszugang bis zu einem Verwaltungsaufwand von 1.000 EUR gebühren- und auslagenfrei. Zur Bearbeitung und Beantwortung der Anfrage sei für den Arbeitsaufwand von Mitarbeitern und Mitarbeiterinnen des Ministeriums nach der Gebührenverordnung ein Betrag in Höhe von 3.038,75 EUR (46,75 Stunden des höheren Dienstes) entstanden. Der den Freibetrag von 1.000 EUR übersteigende Betrag liege bei 2.038,75 EUR. Die Gebühr sei so bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung bzw. der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung andererseits ein angemessenes Verhältnis bestehe. Die Gebührenhöhe stehe zu der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung nicht außer Verhältnis und stelle insbesondere kein wesentliches Hindernis für die Inanspruchnahme der Leistung durch die Klägerin dar. Die entstandenen Kosten könnten auch nicht durch eine Gebühr nach Nummer 34.2.2 des Gebührenverzeichnisses mit 500 EUR angemessen abgegolten werden. Zudem seien nur die grundlegenden Kostenblöcke des höheren Dienstes erfasst worden. Auf die Erhebung von Auslagen werde verzichtet. Schließlich sei die festgesetzte Gebühr im Hinblick auf das individuelle Interesse der Klägerin an der Auskunftserteilung und auf den durch die Anfrage verursachten Umfang des Verwaltungsaufwands angemessen.

16

Beigefügt war dem Bescheid eine „Aufstellung der Bearbeitungszeiten und Kosten für VIG-Anfrage der VZBW“. Diese enthält eine kurze Beschreibung der Tätigkeiten, das Datum der Tätigkeit, die Anzahl der beteiligten Beamten des höheren Dienstes sowie die Angabe der jeweils aufgewandten Bearbeitungszeit. Insoweit wird wegen der Einzelheiten auf Quadrangel 8 der Verwaltungsakte des Beklagten verwiesen, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

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Hiergegen hat die Klägerin am 03.07.2018 Klage zum Verwaltungsgericht Stuttgart erhoben. Sie hält den festgesetzten Betrag für weit übersetzt. Eine Gebühr in dieser Höhe müsse abschreckend wirken. Wenn es bei den Grundsätzen bleibe, an denen sich das beklagte Land bei der Gebührenfestsetzung orientiert habe, werde das VIG in Kürze leerlaufen. Die Auslegung des § 7 VIG durch das beklagte Land sei fehlerhaft.

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Die Formulierung in § 7 Abs. 1 VIG „für individuell zurechenbare Leistungen“ beschränke die Kostendeckung auf den Aufwand im Interesse und zu Gunsten des Antragstellers, also auf den Rechercheaufwand. Damit schieden von vornherein Kosten aus, die dem Land durch die Anhörung betroffener Dritter entstanden seien. Der insoweit entstandene Zeitaufwand betreffe Kosten, die nicht ihr, sondern dem betroffenen Dritten, der durch seine lebensmittelrechtlichen Verstöße überhaupt erst veranlasst habe, dass über seine irreführenden Produktbezeichnungen Auskunft erteilt werden müsse, zuzurechnen seien. Maßgebend seien die Kosten für individuell zurechenbare Leistungen, wobei der Begriff der Leistung in § 241 BGB als Tun oder Unterlassen zur Erfüllung einer Schuld definiert werde und einen Leistenden und einen Leistungsempfänger voraussetze. Die Pflicht zur Anhörung betroffener Dritter stelle sich als Pflicht des Beklagten gegenüber diesen Dritten und nicht ihr gegenüber dar; die Leistung werde also dem Dritten gegenüber erbracht. Dasselbe gelte für den Zeitaufwand, der für die Abstimmung mit der Staatsanwaltschaft erforderlich gewesen sei, da der Beklagte hiermit lediglich eine ihm obliegende gesetzliche Pflicht erfüllt habe. Bestätigt werde dieses Ergebnis durch die Gesetzesmaterialien, wonach es dem Gesetzgeber erklärtermaßen um Recherchekosten, die den öffentlichen Haushalt nicht über die Freigrenze von 1.000 EUR hinaus belasten sollten, gehe. Ein weiteres Indiz für die Richtigkeit dieser Auslegung ergebe sich aus der Verpflichtung, den Fragesteller über die zu erwartenden Kosten zu informieren. Da in den meisten Fällen eine vorherige Schätzung der voraussichtlichen Kosten nicht möglich sei, könnten nur prognostizierbare Aufwendungen - wie etwa Recherchekosten - gemeint gewesen sein.

19

Unabhängig davon sei eine Anhörung der Betroffenen vor Weitergabe der Information nicht zwingend erforderlich gewesen. Für Unternehmen, deren Marken ohne ihr Wissen für die irreführend ausgezeichneten Säfte verwendet worden seien, für Weiterverarbeiter, die ohne ihr Wissen mit falsch deklarierter Rohware beliefert worden seien und für Streuobstinitiativen, deren Namen in der Etikettierung unerlaubt verwendet worden seien, könne es nur vorteilhaft sein, wenn die Namen der Täter bekanntgegeben würden. Hinsichtlich der Unternehmen, bei denen Produkte mit irreführender Deklaration festgestellt worden seien, sei zu berücksichtigen, dass deren durch Art. 12 GG geschütztes Recht regelmäßig hinter dem Informationsinteresse der Öffentlichkeit zurücktreten müsse. Einer Anhörung bedürfe es in diesem Fall nicht.

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Nicht berücksichtigt werden dürften außerdem Aufwendungen, die dazu führten, dass der Anspruchsinhaber ganz oder teilweise von seinem Informationsbegehren Abstand nehme. Soweit sie ihr Auskunftsbegehren auf die Bekanntgabe von Gesetzesverstößen beschränkt habe, handle es sich um eine teilweise Rücknahme des Antrags. Der Aufwand, der zu einer Teilrücknahme geführt habe, könne aber nicht in Ansatz gebracht werden, da es sich hierbei nicht um eine erbrachte Leistung im Sinne des § 7 VIG handle.

21

Zudem sei bei der Ermittlung des Aufwandes nicht der tatsächliche Aufwand, sondern nach dem Rechtsgedanken des § 91 ZPO der erforderliche Aufwand zugrunde zu legen. Die Teilnahme von fünf Personen auf Seiten des beklagten Landes an dem Telefonat am 08.03.2018 sei nicht notwendig gewesen. Außerdem erschließe sich nicht, weshalb bei einigen der Arbeitsschritte zwei Angehörige des höheren Dienstes mit der Sache befasst gewesen seien.

22

Darüber hinaus müsse die Klage schon deshalb Erfolg haben, weil der Beklagte seiner Verpflichtung nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG nicht nachgekommen sei. Danach sei die Behörde verpflichtet, den Antragsteller über die voraussichtliche Höhe der Gebühren und Auslagen vorab zu informieren. Weder die Mitteilung der bisher angefallenen Kosten im Zwischenbescheid noch die bloße Mitteilung, dass der Freibetrag von 1.000 EUR überschritten werde, sei ausreichend. Die gesetzliche Verpflichtung, die Höhe der Gebühren und Auslagen zu nennen, verlange die Angabe eines Betrages. Aus § 10 Abs. 2 LIFG ergebe sich, dass die auskunftspflichtige Stelle verpflichtet sei, einen bestimmten Betrag zu nennen. Zwar sei das LIFG im vorliegenden Fall nicht anwendbar. Da aber das geschützte Rechtsgut bei VIG und LIFG identisch sei, müsse diese Vorschrift zur Auslegung von § 7 VIG herangezogen werden, um Wertungswidersprüche zu vermeiden. Für die Auslegung, dass ein bestimmter Betrag genannt werden müsse, spreche auch der Zweck der Vorschrift. Der Antragsteller solle zumindest annährend wissen, welche finanziellen Folgen es habe, wenn er an seinem Auskunftsbegehren festhalte. Hierfür reiche allein die Mitteilung, dass der Freibetrag überschritten werde, nicht aus. Der Verstoß gegen § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG führe dazu, dass Gebühren und Auslagen jenseits der Freigrenze von 1.000 EUR nicht erhoben werden dürften. Ziel der gesetzlichen Regelung sei es, dem Antragsteller eine informierte Entscheidung zu ermöglichen. Dies gelte auch und gerade für die Entscheidung, ob er an dem Antrag festhalten oder angesichts der mitgeteilten Höhe der Kosten den Antrag zurücknehmen solle. Das VIG enthalte zwar - anders als in § 10 LIFG vorgesehen - keine Regelung, dass der Antrag als zurückgenommen gelte, wenn der Antragsteller nach Mitteilung der Höhe der Kosten nicht ausdrücklich erkläre, ihn weiterverfolgen zu wollen. Diese Konsequenz folge aber aus dem Sinn und Zweck der Regelung. Wenn der Gesetzgeber die Behörde ausdrücklich verpflichte, auf die Möglichkeit einer Antragsrücknahme hinzuweisen, dann dürfe die Behörde die Erreichung dieses Ziels nicht dadurch vereiteln, dass sie den Antragsteller über die voraussichtlichen Kosten im Unklaren lasse. Die fehlende Mitteilung über die Höhe der Kosten habe zur Folge, dass eine Gebühr nicht erhoben werden könne. Der Fragesteller dürfe darauf vertrauen, dass die Relevanzschwelle von 1.000 EUR nicht überschritten werde, wenn er keinen gegenteiligen Hinweis von der Behörde erhalte. Diesem Vertrauen in die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung komme ein hoher Stellenwert zu. Erfülle die Behörde ihre gesetzliche Verpflichtung zur Vorabinformation nicht, müsse sie den Fragesteller so stellen, wie er bei gesetzeskonformen Verhalten stünde.

23

Schließlich sei von Relevanz, dass der von dem Beklagten berücksichtigte Aufwand zu einem hohen Anteil dadurch verursacht worden sei, dass der Beklagte eigenen, sich aus § 40 LFGB ergebenden Verpflichtungen nachgekommen sei. Nach dieser Vorschrift sei der Beklagte gesetzlich verpflichtet gewesen, die Öffentlichkeit von sich aus und ohne Verlangen der Klägerin über die streitgegenständlichen Rechtsverletzungen zu informieren.

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Die Klägerin beantragt,

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die Gebührenfestsetzung unter Ziffer 2 des Bescheids des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 08.06.2018 aufzuheben.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Gebühr sei rechtmäßig festgesetzt worden. Das in § 7 Abs. 1 VIG vorgesehene Kostendeckungsprinzip gelte auch im Hinblick auf umfassende und größeren Verwaltungsaufwand verursachende Anfragen von sogenannten „institutionellen Fragestellern“. Nach § 5 Abs. 1 VIG und den allgemeinen Regeln des Verwaltungsverfahrensrechts müssten Dritte, deren rechtliche Interessen durch die Beantwortung der Anfrage nach dem VIG berührt werden könnten, vor der Weitergabe der Informationen zwingend angehört werden. Eine Ausnahme nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VIG, wonach von einer Anhörung bei einer unzulässigen Abweichung von den rechtlichen Anforderungen des LFGB abgesehen werden könne, liege nicht vor. Nach sorgfältiger Abwägung sei von der Möglichkeit eines Absehens von der Anhörung kein Gebrauch gemacht worden. Der Verfahrensbegriff nach dem VIG schließe die notwendigen Anhörungen explizit ein. Individuell zurechenbar im Sinne von § 7 Abs. 1 VIG seien grundsätzlich nicht nur die konkrete Verwaltungsleistung zur reinen Verbescheidung des Antrags, sondern auch der durch die durchzuführende materielle Prüfung des Antrags, durch die notwendige Beteiligung Dritter und durch sonstige Maßnahmen zur Sicherung materiell geschützter Interessen verursachte Aufwand. Der Begriff „Leistung“ in § 7 VIG sei entgegen der Auffassung der Klägerin nicht zivilrechtlich im Sinne einer geschuldeten Leistung, sondern vielmehr im Kontext zum Informationsanspruch und dem damit verbundenen gebührenrechtlichen Rahmen zu verstehen. Gebührenrechtlich werde eine öffentliche Leistung als behördliches Handeln definiert. Für die individuelle Zurechenbarkeit komme es auf die verantwortliche Veranlassung dieser öffentlichen Leistung an. Da die Anhörungen zwingend immanenter Bestandteil der Auskunft, also der erbrachten Leistung seien, seien die hierfür angefallenen Kosten der Klägerin zurechenbar.

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Die Anhörung Dritter im Rahmen der gestellten Anfrage der Klägerin sei auch erforderlich gewesen. Der Informationszugang nach dem VIG dürfe immer erst erfolgen, wenn die Entscheidung zur Herausgabe der Information den Dritten bekannt gegeben worden sei und diesen ein ausreichender Zeitraum zur Einlegung von Rechtsbehelfen eingeräumt worden sei. Auch die Anzahl von 15 im Rahmen der Anfrage der Klägerin konkret durchgeführten Anhörungen sei notwendig gewesen. Ein Kriterium zur Abgrenzung hierfür bilde § 3 VIG mit seinen möglichen Ausschluss- und Beschränkungsgründen. Mögliche Adressaten der Anhörung seien nicht nur die Lebensmittelunternehmen, die ggf. irreführende Angaben gemacht hätten. Darüber hinaus seien auch sonstige Beteiligte anzuhören, deren rechtlich Interessen durch die Beantwortung der Anfrage berührt werden könnten und die teilweise selbst durch nicht von ihnen zu verantwortende falsche und irreführende Angaben Nachteile zu erleiden hätten. Die Klägerin habe ihren Antrag eben nicht auf die Mitteilung von Namen von Rechtsverletzern beschränkt, sondern ausdrücklich auch nach den betroffenen Produkten gefragt. Die Bezeichnungen der Produkte beinhalteten aber gerade typischerweise auch den jeweiligen Markennamen, den Namen der Streuobstinitiative und den Namen des Weiterverarbeiters. Zum Nachweis der Erforderlichkeit der einzelnen Anhörungen hat der Beklagte eine tabellarische Übersicht über die erfolgten Anhörungen von betroffenen Dritten beigelegt. Insoweit wird auf die Aktenseiten 155-165 der Gerichtsakte verwiesen, § 117 Abs. 3 Satz 2 VwGO.

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Für eine Kostentragungspflicht eines (zu beteiligenden) Dritten sei keine Rechtsgrundlage ersichtlich. Außerdem sei es verfassungsrechtlich bedenklich, einem Bürger für die Wahrnehmung seiner rechtsstaatlich garantierten Rechte die Verwaltungskosten aufzuerlegen. Dass die Kosten aus der Landeskasse zu bestreiten wären, widerspreche eindeutig der Intention des Gesetzgebers, der eine umfassende Kostentragungspflicht des Antragstellers für dessen Anfrage nach dem VIG vorgesehen habe.

31

Die bei der Gebührenfestsetzung dargestellten Gebührenkosten seien tatsächlich im MLR angefallen und konkret durch die Anfrage der Klägerin ausgelöst worden. Der im Bescheid berücksichtigte Personaleinsatz sei erforderlich gewesen. Die Teilnahme von mehreren Personen aus verschiedenen Fachreferaten an dem am 08.03.2018 zwischen den Beteiligten geführten Telefonat sei durch die komplexe, mehrere Fachbereiche betreffende Fragestellung der Klägerin bedingt. Nur dadurch hätten in dem Telefonat Antworten auf alle wesentlichen Fragestellungen gegeben werden können. Auch im Übrigen sei der Personaleinsatz gerechtfertigt gewesen. Wie häufig bei diesem Themenkomplex sei der Vorgang mit einem fachlich betroffenen Lebensmittelchemiker und einem Juristen und damit zwei Angehörigen des höheren Dienstes zu bearbeiten gewesen.

32

Entgegen der Auffassung der Klägerin sei diese ausreichend über die zu erwartenden Kosten im Sinne des § 7 Abs. 1 Satz 1 VIG vorab informiert worden. Eine konkrete Kosteneinschätzung im Sinne von § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG bzw. eine klare Betragsangabe sei im vorliegenden Fall aufgrund des nicht absehbaren Aufwandes im Rahmen der erforderlichen Beteiligung Dritter nicht seriös möglich gewesen. Dies werde in § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG auch nicht verlangt. Dass der Freibetrag von 1.000 EUR überschritten werde, sei klar kommuniziert worden. Insbesondere habe das Ministerium vorab darauf hingewiesen, dass aufgrund der Vielzahl der notwendigen Anhörungen bei der vorliegenden Fragestellung mit erheblichen Kosten zu rechnen sei, welche die Freigrenze des § 7 Abs. 1 Satz 2 VIG voraussichtlich übersteigen würden. Unabhängig davon, dass das LIFG vorliegend nicht anwendbar sei, sehe auch dieses die Nennung eines konkreten Betrages nicht zwingend vor. Zu berücksichtigen sei darüber hinaus, dass die Klägerin als „institutionelle Fragestellerin“ über grundlegende Kenntnisse des VIG-Verfahrens verfüge. Aufgrund der gegebenen Umstände, der eigenen Sachkenntnis und der Information durch das MLR sei der Klägerin eine grobe Vorabeinschätzung des möglichen Kostenrahmens möglich gewesen. Unabhängig davon würde eine unterstellte fehlerhafte Vorabinformation nicht zu einer Aufhebung der Gebührenfestsetzung führen.

33

Darüber hinaus sei im vorliegenden Fall nicht ausnahmsweise eine Gebührenfreiheit aus einer eventuell neben dem Auskunftsanspruch nach dem VIG „parallel laufenden“ Pflicht einer Behörde zur Veröffentlichung nach § 40 LFGB abzuleiten. Zwischen dem begehrten individuellen Auskunftsanspruch nach dem VIG und einer Veröffentlichung durch die zuständige Behörde nach § 40 LFGB müsse klar getrennt werden. Die zuständigen Lebensmittelüberwachungsbehörden wendeten die Bestimmungen des § 40 LFGB eigenständig an. Dies beinhalte auch die eigenständige Prüfung, ob die gesetzlichen Voraussetzungen im jeweiligen Einzelfall gegeben seien. Auch müsse eine Veröffentlichung nach § 40 LFGB grundsätzlich im zeitlichen Kontext zu dem Verstoß erfolgen.

34

Schließlich verstoße die Gebührenfestsetzung auch nicht gegen das Äquivalenzprinzip, wonach zwischen Leistung der Behörde und der Gebührenhöhe kein grobes Missverhältnis bestehen dürfe. Im vorliegenden Fall orientiere sich die Gebührenerhebung an der gesetzlichen Vorgabe der Kostendeckung, insbesondere im Hinblick auf die gesetzgeberische Intention bezüglich sogenannter „institutioneller Fragesteller“. Das Interesse solcher Organisationen sowie Wert und Nutzen einer Auskunft für diese gehe weit über das Interesse eines einzelnen individuellen Verbrauchers hinaus. Zudem seien solche Organisationen aufgrund ihrer Finanzkraft so stark, dass sie auch eine kostendeckende Gebühr von der Anfrage nicht grundsätzlich abschrecke. Dem Äquivalenzprinzip sei Rechnung getragen worden, indem nur die direkt der Antragsbearbeitung zuzuschreibenden Tätigkeiten berücksichtigt worden seien. Kosten und Aufwand beteiligter Behörden oder Auslagen seien nicht erhoben worden. Auch könne der bis zum 16.03.2018 entstandene Aufwand nicht außer Betracht bleiben, da dieser tatsächlich angefallen sei.

35

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Verwaltungsakte des Beklagten und auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet.

I.

37

Die Klage ist zulässig.

38

Die nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich erforderliche Durchführung eines Vorverfahrens war nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO entbehrlich. Nach dieser Vorschrift bedarf es einer solchen Nachprüfung nicht, wenn der Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde oder von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist, außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung vorschreibt. Zwar findet nach § 5 Abs. 5 Satz 1 VIG ein Vorverfahren abweichend von § 68 VwGO auch dann statt, wenn die Entscheidung von einer obersten Bundesbehörde erlassen worden ist. Da es sich bei dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg, das den streitgegenständlichen Bescheid erlassen hat, nach § 7 Landesverwaltungsgesetz Baden-Württemberg um eine oberste Landesbehörde handelt, war hier ein Vorverfahren nicht durchzuführen.

II.

39

Die Klage ist begründet. Zwar lässt sich die Gebührenfestsetzung unter Ziffer 2 des Bescheids des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 08.06.2018 auf eine taugliche Rechtsgrundlage stützen (unter 1.). Allerdings begegnen der Gebührenfestsetzung in formeller Hinsicht durchgreifende Bedenken (unter 2.). Der streitgegenständliche Bescheid erweist sich daher als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

40

1. Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist § 7 Abs. 1 VIG i.V.m. §§ 4 Abs. 1, 2 des Landesgebührengesetzes (LGebG) i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich vom 14.02.2007 (GebVO-MLR a.F.) i.V.m. Nr. 34.4 des Gebührenverzeichnisses (GebVerz-MLR a.F.).

41

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 VIG werden für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen der Behörden nach diesem Gesetz vorbehaltlich des Satzes 2 kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Satz 2 dieser Vorschrift bestimmt, dass der Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nummer 1 bis zu einem Verwaltungsaufwand von 1.000 Euro, der Zugang zu sonstigen Informationen bis zu einem Verwaltungsaufwand von 250 Euro gebühren- und auslagenfrei ist.

42

Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 LGebG setzen die obersten Landesbehörden für ihren Geschäftsbereich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung fest. Nur soweit dies geschehen ist, kann eine Gebührenpflicht entstehen. Allein mit der individuellen Zurechenbarkeit einer Leistung kann die Gebührenpflicht nicht begründet werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.07.2013 - 1 S 733/13 -, juris Rn. 23). Für Leistungen des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg gilt insoweit die GebVO-MLR a.F. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 GebVO-MLR a.F. werden die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren in dem als Anlage der Verordnung beigefügten GebVerz-MLR a.F. festgesetzt. Für Verbraucherinformationen nach dem Verbraucherinformationsgesetz ist nach Nr. 34.1 die Erteilung von Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG bis zu einem Verwaltungsaufwand von 1.000 EUR sowie die Erteilung von sonstigen Informationen nach dem Verbraucherinformationsgesetz bis zu einem Verwaltungsaufwand von 250 EUR gebührenfrei. Sofern entsprechend Nr. 34.1 der Verwaltungsaufwand überschritten wird, beträgt nach Nr. 34.2.1 die Gebühr bei Erteilung einer Information 100 - 250 EUR, wenn im Einzelfall ein erheblicher Bearbeitungsaufwand (3 bis 8 Stunden) entsteht. Wenn im Einzelfall ein hoher Bearbeitungsaufwand (mehr als 8 Stunden) entsteht, beträgt die Gebühr 250 - 500 EUR, Nr. 34.2.2. Im Einzelfall kann gemäß Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. eine Gebühr in Höhe des tatsächlichen Aufwandes festgesetzt werden, wenn die Bearbeitung einen außergewöhnlich hohen Aufwand erfordert, dessen Kosten durch eine Gebühr nach Nummer 34.2 bis 34.3 nicht angemessen abgegolten würden. Der Gebührensatz für eine Arbeitsstunde ist schließlich in Nr. 34.4 im Einzelnen festgelegt.

43

Zu Recht hat der Beklagte die Gebührenerhebung für die Erteilung der Information nach dem VIG in Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheids auf Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. gestützt (unter a.), wobei diese Vorschrift dem rechtsstaatlichen Gebot der Bestimmtheit von Normen genügt (unter b.).

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a. Die hier mit Zwischenbescheid vom 09.03.2018 und mit Bescheid vom 08.06.2018 erteilte Auskunft unterfällt dem Gebührentatbestand der „Erteilung einer Information nach dem Verbraucherinformationsgesetz“. Zutreffend ist der Beklagte davon ausgegangen, dass vorliegend die Gebühr nach Nr. 34.4 des GebVerz-MLR a.F. in Höhe des tatsächlichen Aufwandes festgesetzt werden kann. Denn die Kosten des tatsächlichen Aufwandes übersteigen mit 3.038,75 EUR deutlich den nach Nr. 34.2 bis 34.3 höchstens für die Erteilung einer Information nach dem VIG vorgesehenen Betrag von 500 EUR.

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b. Dieser Gebührentatbestand ist hinreichend bestimmt.

46

aa. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, juris Rn. 17; BVerfG, Beschluss vom 09.04.2003 - 1 BvL 1/01 -, juris Rn. 61; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.08.2018 - 1 S 625/18 -, juris Rn. 43). Dieses Gebot zwingt den Normgeber zwar nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und Entscheidungen des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (BVerfG, Beschluss vom 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 -, juris Rn. 37; BVerfG, Beschluss vom 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88 -, juris Rn. 83; BVerfG, Beschluss vom 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 -, juris Rn. 112). Verfahren und gerichtliche Kontrolle sind geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (BVerfG, Beschluss vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, juris Rn. 19; BVerfG, Beschluss vom 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 -, juris Rn. 31; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.11.2017 - 9 S 1145/16 -, juris Rn. 40).

47

Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt dabei sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab (BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, juris Rn. 16). Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden (BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 175; BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, juris Rn. 16). Darüber hinaus muss die Rechtsgrundlage so gefasst sein, dass der (künftige) Gebührenschuldner erkennen kann, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welchen Zweck der Normgeber mit der Gebührenerhebung verfolgt (BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 - 2 BvL 9/98 -, juris Rn. 63; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.08.2018 - 1 S 625/18 -, juris Rn. 44).

48

bb. An diesen Maßstäben gemessen bietet Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. für den vorliegenden Fall einen hinreichend bestimmten Gebührentatbestand.

49

Aus einer Gesamtschau der unter Nr. 34 GebVerz-MLR a.F. getroffenen Regelungen wird deutlich, dass die Gebühr nach Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. für die Erteilung einer Information nach dem Verbraucherinformationsgesetz bzw. die Einsichtnahme bei der Behörde festgesetzt werden kann. Dies ergibt sich insbesondere aus der Bezugnahme auf die Nrn. 34.2 und 34.3, nach denen Gebühren für die Erteilung einer Information bzw. die Einsichtnahme bei der Behörde verlangt werden können. Daher ist es unschädlich, dass die öffentliche Leistung, für die die Gebühr nach Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. erhoben werden kann, dort nicht ausdrücklich erwähnt wird. Zweifel, dass die gebührenpflichtige Leistung die in Nr. 34.2 genannte „Erteilung einer Information“ bzw. die in Nr. 34.3 genannte „Einsichtnahme bei der Behörde“ ist, bestehen nicht.

50

Auch hinsichtlich der Höhe genügt die Norm den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot. Die auslegungsbedürftige Formulierung „tatsächlicher Aufwand“ lässt sich anhand der übrigen unter Nr. 34 GebVerz-MLR a.F. enthaltenen Regelungen konkretisieren. So richtet sich die Höhe der Gebühr nach den Nrn. 34.2.1 und 34.2.2 nach der Höhe des Bearbeitungsaufwandes. Voraussetzung für die Festsetzung einer Gebühr in Höhe des tatsächlichen Aufwandes ist ein außergewöhnlich hoher Bearbeitungsaufwand. Dies spricht dafür, dass sich auch der „tatsächliche Aufwand“ lediglich auf die Bearbeitungskosten bezieht. Daraus folgt, dass für die Höhe der Gebühr nach Nr. 34.4 der Bearbeitungsaufwand maßgeblich ist. Wie sich Nrn. 34.2.1 und 34.2.2 entnehmen lässt, bemisst sich der Bearbeitungsaufwand anhand der Stundenzahl. Entscheidend für den „tatsächlichen Aufwand“ ist daher die tatsächliche Stundenzahl, die für die Bearbeitung des Antrags aufgewandt wurde. Der Gebührensatz für eine Arbeitsstunde ist schließlich im Einzelnen in Nr. 34.4 festgelegt. Er beträgt für Beamtinnen und Beamte des höheren Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 65 EUR, für Beamtinnen und Beamte des gehobenen Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 52 EUR und für Beamtinnen und Beamte des mittleren Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 42 EUR. Bei der Berechnung des Zeitaufwandes sind angefangene Viertelstunden auf volle Viertelstunden aufzurunden.

51

2. Die Gebührenfestsetzung erweist sich jedoch in formeller Hinsicht als rechtswidrig. Das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg hat gegen die ihm nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG obliegende Hinweispflicht verstoßen (unter a.). Dieser Verfahrensfehler führt zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung (unter b.).

52

a. Nach 7 Abs. 1 Satz 2 VIG ist der Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis zu einem Verwaltungsaufwand von 1.000 Euro gebühren- und auslagenfrei, der Zugang zu sonstigen Informationen bis zu einem Verwaltungsaufwand von 250 Euro. Sofern der Antrag nicht gebühren- und auslagenfrei bearbeitet wird, ist der Antragsteller nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG über die voraussichtliche Höhe der Gebühren und Auslagen zu informieren.

53

aa. Erforderlich ist die Angabe eines bestimmten, geschätzten Betrags. Allein der Hinweis, dass der Freibetrag von 250 EUR bzw. 1.000 EUR überschritten werden wird und demnach Gebühren anfallen, reicht nicht aus. Dies folgt schon daraus, dass eine Hinweispflicht nur in den Fällen besteht, in denen der Freibetrag überschritten wird und Gebühren anfallen. Bereits dem Wortlaut der Vorschrift lässt sich eindeutig entnehmen, dass der Antragsteller über „die voraussichtliche Höhe“ und nicht lediglich über die Tatsache, dass Gebühren anfallen, zu informieren ist. Angesichts dieser Formulierung genügt eine bloße Information über die geplante Kostenerhebung der Hinweispflicht jedenfalls nicht.

54

Gestützt wird eine solche Auslegung durch die Gesetzesbegründung. Danach sei der Fragesteller über die Tatsache der geplanten Kostenerhebung sowie über die voraussichtliche Höhe der zu erwartenden Kosten vorab zu informieren. Durch diesen verpflichtend vorgeschriebenen „Kostenvoranschlag“ werde sichergestellt, dass auch die Kosten der Antragstellung verbraucherfreundlich und transparent gestaltet sind (Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation vom 19.10.2011, BT-Drs. 17/7374 (im Folgenden: BT-Drs. 17/7374), S. 19). Die Verwendung des Begriffs „Kostenvoranschlag“ deutet auf eine hinreichend konkrete Angabe der Höhe hin. Bei einem „Kostenvoranschlag“ bzw. „Kostenanschlag“ (so der Wortlaut des § 649 Abs. 1 BGB) handelt es sich um eine unverbindliche Berechnung der voraussichtlich anfallenden Kosten auf der Grundlage einer fachmännisch gutachterlichen Äußerung des Unternehmers (OLG Saarbrücken, Urteil vom 19.11.2014 - 2 U 172/13 -, juris Rn. 21 m.w.N.). Er zeichnet sich dadurch aus, dass er konkret und verlässlich wirkt (Peters, in Staudinger, Bürgerliches Gesetzbuch, 2019, § 649 Rn. 20). Die Umschreibung der Hinweispflicht mit dem zivilrechtlichen Begriff „Kostenvoranschlag“ lässt den Schluss zu, dass der Gesetzgeber bei Einführung der Hinweispflicht in § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG die Behörde zur Nennung eines konkreten Betrags verpflichten wollte.

55

Darüber hinaus spricht auch der Zweck des § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG für eine Verpflichtung der Behörde, hinreichend konkrete Angaben hinsichtlich der Höhe der Kosten zu machen. Mit diesem Hinweis soll dem Antragsteller die Möglichkeit gegeben werden, zu entscheiden, ob er an seinem Antrag festhalten oder ihn vor dem Hintergrund der mitgeteilten Höhe der voraussichtlichen Kosten zurücknehmen möchte (vgl. Heinicke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 177. EL, Juli 2020, § 7 VIG Rn. 6; Sicko, in Debus Informationszugangsrecht Baden-Württemberg, 1. Auflage, 2017, § 7 VIG Rn. 7). Diesem Zweck würde mit einem Hinweis, dass der Freibetrag überschritten werden wird, nicht hinreichend Rechnung getragen. Denn für die Entscheidung, ob an dem Antrag trotz einer Kostentragungspflicht festgehalten werden soll, ist gerade die Höhe der voraussichtlichen Kosten entscheidend. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass nach § 7 Abs. 1 Satz 1 VIG kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben werden. Das VIG folgt damit dem Kostendeckungsprinzip, das sich auch in § 7 Abs. 1 LGebG findet und nach dem bei der Gebührenbemessung grundsätzlich die gesamten Verwaltungskosten für die öffentliche Leistung zu berücksichtigen sind (Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 03.08.2004 (im Folgenden: LT-Drs. 13/3477), S. 45; Martens, in: Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, Stand: Juni 2020, § 7 LGebG Rn. 84). In den Fällen, in denen der Freibetrag überschritten wird, sind dem Antragsteller daher die gesamten Verwaltungskosten aufzuerlegen. Damit unterscheidet sich diese Kostenregelung wesentlich von den Kostenregelungen des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) und des Landesinformationsfreiheitsgesetzes (LIFG). Für das IFG bestimmt die Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (Informationsgebührenverordnung - IFGGebV), dass die dem Antragsteller aufzuerlegenden Kosten den Betrag in Höhe von 500 EUR nicht übersteigen dürfen. Entsprechendes gilt nach der Verordnung des Innenministeriums, des Staatsministeriums, des Finanzministeriums, des Kultusministeriums, des Wissenschaftsministeriums, des Wirtschaftsministeriums, des Sozialministeriums, des Justizministeriums, des Verkehrsministeriums und des Rechnungshofs zur Schaffung von Gebührenregelungen zum Landesinformationsfreiheitsgesetz vom 06.12.2018 (GBl. 2018, 1562), der Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich vom 11.12.2018 (GBl. 2018, 1577) und der Verordnung des Umweltministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich vom 03.03.2017 (GBl. 2017, 181) für die Gebührenerhebung nach dem LIFG. Im Rahmen der Kostenregelung nach dem VIG hat der Gesetzgeber auf eine solche Obergrenze der vom Antragsteller zu tragenden Kosten bewusst verzichtet. Durch den Kostendeckungsgrundsatz soll vermieden werden, dass der Verwaltung entstehende Kosten auch dann dem Steuerzahler aufgebürdet werden, wenn „institutionelle Fragesteller“ Bearbeitungskosten von mehreren Tausend Euro verursachen (BT-Drs. 17/7374, 19). Vielmehr sollen - im Falle der Überschreitung des Freibetrags - die gesamten Verwaltungskosten dem Fragesteller auferlegt werden. Dieses für den Fragesteller erhebliche Kostenrisiko soll allerdings durch den verpflichtenden „Kostenvoranschlag“ abgefedert werden (vgl. Schoch, Das Gesetz zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation, NVwZ 2012, 1497, 1501). Der ordnungsgemäßen Erfüllung der Hinweispflicht aus § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG kommt schließlich auch deshalb erhebliche Bedeutung zu, weil der Gesetzgeber mit dem Grundsatz der Kostendeckung bei Überschreitung der Freigrenze in § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 VIG von dem das Informationsfreiheitsrecht prägenden Verbot der prohibitiven Gebührenfestsetzung (vgl. hierzu zuletzt: BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 - 10 C 23.19 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.03.2021 - 10 S 2102/20 -, juris) abweicht und eine gegebenenfalls auch „abschreckende“ Wirkung der Kostenhöhe hier gerade in Kauf nimmt. Der VIG-Antragsteller kann die ihm obliegende Entscheidung, ob sein Interesse am Zugang zu den beantragten Informationen die Übernahme der vollen Kostenlast rechtfertigt, nur dann treffen, wenn ihm ein bezifferter Betrag der prognostizierten Kosten mitgeteilt worden ist.

56

Dabei verkennt die Kammer nicht, dass es - wie bei Prognosen im Regelfall - unter Umständen nicht möglich sein wird, die exakten Gebühren vorab zu bestimmen und damit für die auskunftgebende Behörde das Risiko besteht, dass eventuelle über den geschätzten Betrag hinausgehende Kosten nachträglich nicht mehr in Rechnung gestellt werden können. Vor dem Hintergrund der obigen Erwägungen ist aber davon auszugehen, dass der Gesetzgeber dieses Risiko bewusst der auskunftgebenden Behörde auferlegen wollte.

57

bb. Ausgehend von diesen Maßstäben hat das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg die Klägerin nicht ausreichend über die voraussichtliche Höhe der Gebühren informiert. Einen konkreten, geschätzten Betrag hat der Beklagte der Klägerin vor der Festsetzung der Gebühren nicht genannt. Zwar hat er darauf hingewiesen, dass der Freibetrag voraussichtlich deutlich überschritten werden werde und dass aufgrund der Vielzahl der notwendigen Anhörungen bei der vorliegenden Fragestellung mit erheblichen Kosten zu rechnen sei. Dies ist nach dem zuvor Ausgeführten aber nicht ausreichend, um den Vorgaben des § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG zu genügen.

58

cc. Die Hinweispflicht des Beklagten ist auch nicht im Hinblick auf die fachliche Kompetenz der Klägerin als Verbraucherschutzorganisation zu relativieren. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist hinsichtlich der Frage, in welchem Umfang die Behörde über die Höhe der Kosten zu informieren hat, kein individueller, auf den jeweiligen Antragsteller abzustellender Maßstab anzuwenden. Vielmehr hat die Behörde ungeachtet etwaiger Vorkenntnisse des Fragestellers im Bereich des Verbraucherinformationsrechts über die voraussichtliche Höhe der Kosten zu informieren und einen geschätzten Betrag zu nennen. Eine Differenzierung in der Hinsicht, dass bei Antragstellern, die in der Vergangenheit Anfragen nach dem VIG gestellt haben, geringere Anforderungen an die sich aus § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG ergebende Informationspflicht zu stellen sind, findet im Gesetz keine Stütze. Gegen eine solche unterschiedliche Behandlung der Fragesteller spricht insbesondere der Umstand, dass es sich bei dem Anspruch nach § 2 VIG - wie bei den Ansprüchen auf Informationszugang nach dem IFG und dem LIFG - um einen voraussetzungslosen Anspruch handelt (vgl. Debus, Informationszugangsrecht Baden-Württemberg, 1. Auflage 2017, § 2 VIG Rn. 5 m.w.N.). Sind weder die individuellen Verhältnisse des Antragstellers noch dessen Motivlage bei der Geltendmachung des Anspruchs relevant, können sie auch nicht bei den Anforderungen an die Hinweispflicht nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG berücksichtigt werden (zur ähnlichen Problematik bei der Bestimmung der Gebührenhöhe nach § 10 Abs. 2 IFG: BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 - 10 C 23.19 -, juris Rn. 20). Es ist deshalb nicht maßgeblich, ob die Klägerin aufgrund von Erfahrungen mit VIG-Anfragen dazu in der Lage gewesen wäre, einen zumindest groben Kostenrahmen abzuschätzen. Diese Argumentation des Beklagten überzeugt schon deshalb nicht, weil eine solche ungefähre Kostenprognose dann in gleicher Weise auch ihm selbst möglich gewesen wäre und er seiner Hinweispflicht nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG hätte nachkommen können.

59

b. Der Verstoß gegen die Hinweispflicht aus § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG führt zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung (a.A. Heinicke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 177. EL, Juli 2020, § 7 VIG Rn. 7). Bei § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG handelt es sich um eine Verfahrensvorschrift, die - ebenso wie die allgemeine Beratungspflicht nach § 25 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG) - eine Hinweispflicht statuiert. Für derartige Hinweis- und Beratungspflichten ist anerkannt, dass ihre Verletzung einen Verfahrensfehler darstellt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 09.07.2007 - 2 ME 444/07 -, juris Rn. 3; BVerwG, Beschluss vom 29.12.1987 - 3 B 64.87 -, juris Rn. 6). Das VIG selbst enthält keine Vorgaben zu den Rechtsfolgen eines Verfahrensfehlers, sodass gemäß 5 Abs. 1 Satz 1 VIG das LVwVfG ergänzend Anwendung findet.

60

Nach § 46 LVwVfG kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Eine Aufhebung kann danach nur beansprucht werden, wenn der Verfahrensfehler für den die Klägerin belastenden Verwaltungsakt - hier die Gebührenfestsetzung - kausal war. Die offensichtlich fehlende Kausalität des Verfahrensfehlers für die Sachentscheidung ist nur dann anzunehmen, wenn jeglicher Zweifel daran ausgeschlossen ist, dass die Behörde ohne den Verfahrensfehler genauso entschieden hätte (BVerwG, Urteil vom 28.06.2018 - 2 C 14.17 -, juris Rn. 32; BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16.11 -, juris Rn. 20; BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, juris Rn. 40). Die Vorschrift geht im Grundsatz von der Relevanz des Fehlers aus und führt nur dann zur Unbeachtlichkeit, wenn offenkundig ist, dass der Fehler im Entscheidungsprozess der Behörde keine Rolle gespielt haben kann. Schon ein denkbares Alternativergebnis, auch die Möglichkeit eines Nicht-Erlasses des Verwaltungsakts, schließt die Anwendung von § 46 LVwVfG aus (Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 19. Auflage 2018, § 46 Rn. 27; vgl. auch OVG Niedersachsen-Schleswig-Holstein, Urteil vom 24.02.1982 - 9 OVG A 29/80 -, MDR 1983, 784).

61

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist nicht jeglicher Zweifel daran ausgeschlossen, dass die unvollständige Information des Beklagten über die Höhe der voraussichtlichen Kosten auf die Gebührenfestsetzung keinen Einfluss gehabt hat. Ein korrekt gegebener Hinweis hätte dazu führen können, dass die Klägerin ihren Antrag auf Erteilung einer Information nach dem VIG zurücknimmt oder einschränkt. Es ist keinesfalls offensichtlich, dass die Klägerin an dem Antrag festgehalten hätte, wenn sie Kenntnis von der Höhe der hier festgesetzten Gebühr gehabt hätte. Ob die Rücknahme bzw. Beschränkung des Antrags zwingend eine Gebührenfreiheit zur Folge hätte (so wohl Heinicke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 177. EL, Juli 2020, § 7 VIG Rn. 6), lässt die Kammer offen. Denn unabhängig davon hätte eine Rücknahme oder Beschränkung des Antrags Einfluss auf die konkret festzusetzende Gebührenhöhe gehabt. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 VIG werden kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Das VIG folgt damit dem Kostendeckungsprinzip, das sich auch in § 7 Abs. 1 LGebG findet und nach dem bei der Gebührenbemessung grundsätzlich die gesamten Verwaltungskosten für die öffentliche Leistung zu berücksichtigen sind (LT-Drs. 13/3477, S. 45; Martens, in: Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, Stand: Juni 2020, § 7 LGebG Rn. 84). Da sich der Verwaltungsaufwand hier in erster Linie nach dem Bearbeitungsaufwand, also der Zahl der Arbeitsstunden bemisst (vgl. Nr. 34 GebVerz-MLR a.F.), hätte sich dieser Verwaltungsaufwand im Fall der Antragsrücknahme oder -beschränkung verringert.

III.

62

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

63

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO).

Gründe

36

Die Klage ist zulässig und begründet.

I.

37

Die Klage ist zulässig.

38

Die nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO grundsätzlich erforderliche Durchführung eines Vorverfahrens war nach § 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VwGO entbehrlich. Nach dieser Vorschrift bedarf es einer solchen Nachprüfung nicht, wenn der Verwaltungsakt von einer obersten Bundesbehörde oder von einer obersten Landesbehörde erlassen worden ist, außer wenn ein Gesetz die Nachprüfung vorschreibt. Zwar findet nach § 5 Abs. 5 Satz 1 VIG ein Vorverfahren abweichend von § 68 VwGO auch dann statt, wenn die Entscheidung von einer obersten Bundesbehörde erlassen worden ist. Da es sich bei dem Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg, das den streitgegenständlichen Bescheid erlassen hat, nach § 7 Landesverwaltungsgesetz Baden-Württemberg um eine oberste Landesbehörde handelt, war hier ein Vorverfahren nicht durchzuführen.

II.

39

Die Klage ist begründet. Zwar lässt sich die Gebührenfestsetzung unter Ziffer 2 des Bescheids des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg vom 08.06.2018 auf eine taugliche Rechtsgrundlage stützen (unter 1.). Allerdings begegnen der Gebührenfestsetzung in formeller Hinsicht durchgreifende Bedenken (unter 2.). Der streitgegenständliche Bescheid erweist sich daher als rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

40

1. Rechtsgrundlage der Gebührenerhebung ist § 7 Abs. 1 VIG i.V.m. §§ 4 Abs. 1, 2 des Landesgebührengesetzes (LGebG) i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich vom 14.02.2007 (GebVO-MLR a.F.) i.V.m. Nr. 34.4 des Gebührenverzeichnisses (GebVerz-MLR a.F.).

41

Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 VIG werden für individuell zurechenbare öffentliche Leistungen der Behörden nach diesem Gesetz vorbehaltlich des Satzes 2 kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Satz 2 dieser Vorschrift bestimmt, dass der Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nummer 1 bis zu einem Verwaltungsaufwand von 1.000 Euro, der Zugang zu sonstigen Informationen bis zu einem Verwaltungsaufwand von 250 Euro gebühren- und auslagenfrei ist.

42

Gemäß § 4 Abs. 2 Satz 1 LGebG setzen die obersten Landesbehörden für ihren Geschäftsbereich die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren durch Rechtsverordnung fest. Nur soweit dies geschehen ist, kann eine Gebührenpflicht entstehen. Allein mit der individuellen Zurechenbarkeit einer Leistung kann die Gebührenpflicht nicht begründet werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 25.07.2013 - 1 S 733/13 -, juris Rn. 23). Für Leistungen des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg gilt insoweit die GebVO-MLR a.F. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 GebVO-MLR a.F. werden die gebührenpflichtigen Tatbestände und die Höhe der Gebühren in dem als Anlage der Verordnung beigefügten GebVerz-MLR a.F. festgesetzt. Für Verbraucherinformationen nach dem Verbraucherinformationsgesetz ist nach Nr. 34.1 die Erteilung von Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 VIG bis zu einem Verwaltungsaufwand von 1.000 EUR sowie die Erteilung von sonstigen Informationen nach dem Verbraucherinformationsgesetz bis zu einem Verwaltungsaufwand von 250 EUR gebührenfrei. Sofern entsprechend Nr. 34.1 der Verwaltungsaufwand überschritten wird, beträgt nach Nr. 34.2.1 die Gebühr bei Erteilung einer Information 100 - 250 EUR, wenn im Einzelfall ein erheblicher Bearbeitungsaufwand (3 bis 8 Stunden) entsteht. Wenn im Einzelfall ein hoher Bearbeitungsaufwand (mehr als 8 Stunden) entsteht, beträgt die Gebühr 250 - 500 EUR, Nr. 34.2.2. Im Einzelfall kann gemäß Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. eine Gebühr in Höhe des tatsächlichen Aufwandes festgesetzt werden, wenn die Bearbeitung einen außergewöhnlich hohen Aufwand erfordert, dessen Kosten durch eine Gebühr nach Nummer 34.2 bis 34.3 nicht angemessen abgegolten würden. Der Gebührensatz für eine Arbeitsstunde ist schließlich in Nr. 34.4 im Einzelnen festgelegt.

43

Zu Recht hat der Beklagte die Gebührenerhebung für die Erteilung der Information nach dem VIG in Ziffer 1 des streitgegenständlichen Bescheids auf Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. gestützt (unter a.), wobei diese Vorschrift dem rechtsstaatlichen Gebot der Bestimmtheit von Normen genügt (unter b.).

44

a. Die hier mit Zwischenbescheid vom 09.03.2018 und mit Bescheid vom 08.06.2018 erteilte Auskunft unterfällt dem Gebührentatbestand der „Erteilung einer Information nach dem Verbraucherinformationsgesetz“. Zutreffend ist der Beklagte davon ausgegangen, dass vorliegend die Gebühr nach Nr. 34.4 des GebVerz-MLR a.F. in Höhe des tatsächlichen Aufwandes festgesetzt werden kann. Denn die Kosten des tatsächlichen Aufwandes übersteigen mit 3.038,75 EUR deutlich den nach Nr. 34.2 bis 34.3 höchstens für die Erteilung einer Information nach dem VIG vorgesehenen Betrag von 500 EUR.

45

b. Dieser Gebührentatbestand ist hinreichend bestimmt.

46

aa. Das aus dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) abgeleitete Gebot der Bestimmtheit von Normen verlangt, dass Rechtsvorschriften so gefasst sein müssen, dass der Betroffene seine Normunterworfenheit und die Rechtslage so konkret erkennen kann, dass er sein Verhalten danach auszurichten vermag (vgl. BVerfG, Beschluss vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, juris Rn. 17; BVerfG, Beschluss vom 09.04.2003 - 1 BvL 1/01 -, juris Rn. 61; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.08.2018 - 1 S 625/18 -, juris Rn. 43). Dieses Gebot zwingt den Normgeber zwar nicht, jeden Tatbestand mit genau erfassbaren Maßstäben bis ins Einzelne zu umschreiben. Generalklauseln und unbestimmte, der Ausfüllung bedürftige Begriffe sind schon deshalb grundsätzlich zulässig, weil sich die Vielfalt der Verwaltungsaufgaben nicht immer in klar umrissene Begriffe einfangen lässt. Der Normgeber ist aber gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist. Die Auslegungsbedürftigkeit nimmt einer Vorschrift dabei noch nicht die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit; es kann nicht erwartet werden, dass jeder Zweifel ausgeschlossen wird. Es ist Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären und Entscheidungen des Normgebers - gegebenenfalls mit Hilfe der üblichen Auslegungsmethoden - zu konkretisieren (BVerfG, Beschluss vom 21.06.1977 - 2 BvR 308/77 -, juris Rn. 37; BVerfG, Beschluss vom 03.06.1992 - 2 BvR 1041/88 -, juris Rn. 83; BVerfG, Beschluss vom 11.07.2013 - 2 BvR 2302/11 -, juris Rn. 112). Verfahren und gerichtliche Kontrolle sind geeignet, mögliche Nachteile der Unbestimmtheit der Rechtsvorschrift bis zu einem gewissen Grade auszugleichen (BVerfG, Beschluss vom 12.01.1967 - 1 BvR 169/63 -, juris Rn. 19; BVerfG, Beschluss vom 07.07.1971 - 1 BvR 775/66 -, juris Rn. 31; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 22.11.2017 - 9 S 1145/16 -, juris Rn. 40).

47

Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt dabei sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab (BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, juris Rn. 16). Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden (BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 -, juris Rn. 175; BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, juris Rn. 16). Darüber hinaus muss die Rechtsgrundlage so gefasst sein, dass der (künftige) Gebührenschuldner erkennen kann, für welche öffentliche Leistung die Gebühr erhoben wird und welchen Zweck der Normgeber mit der Gebührenerhebung verfolgt (BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 - 2 BvL 9/98 -, juris Rn. 63; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 16.08.2018 - 1 S 625/18 -, juris Rn. 44).

48

bb. An diesen Maßstäben gemessen bietet Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. für den vorliegenden Fall einen hinreichend bestimmten Gebührentatbestand.

49

Aus einer Gesamtschau der unter Nr. 34 GebVerz-MLR a.F. getroffenen Regelungen wird deutlich, dass die Gebühr nach Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. für die Erteilung einer Information nach dem Verbraucherinformationsgesetz bzw. die Einsichtnahme bei der Behörde festgesetzt werden kann. Dies ergibt sich insbesondere aus der Bezugnahme auf die Nrn. 34.2 und 34.3, nach denen Gebühren für die Erteilung einer Information bzw. die Einsichtnahme bei der Behörde verlangt werden können. Daher ist es unschädlich, dass die öffentliche Leistung, für die die Gebühr nach Nr. 34.4 GebVerz-MLR a.F. erhoben werden kann, dort nicht ausdrücklich erwähnt wird. Zweifel, dass die gebührenpflichtige Leistung die in Nr. 34.2 genannte „Erteilung einer Information“ bzw. die in Nr. 34.3 genannte „Einsichtnahme bei der Behörde“ ist, bestehen nicht.

50

Auch hinsichtlich der Höhe genügt die Norm den Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot. Die auslegungsbedürftige Formulierung „tatsächlicher Aufwand“ lässt sich anhand der übrigen unter Nr. 34 GebVerz-MLR a.F. enthaltenen Regelungen konkretisieren. So richtet sich die Höhe der Gebühr nach den Nrn. 34.2.1 und 34.2.2 nach der Höhe des Bearbeitungsaufwandes. Voraussetzung für die Festsetzung einer Gebühr in Höhe des tatsächlichen Aufwandes ist ein außergewöhnlich hoher Bearbeitungsaufwand. Dies spricht dafür, dass sich auch der „tatsächliche Aufwand“ lediglich auf die Bearbeitungskosten bezieht. Daraus folgt, dass für die Höhe der Gebühr nach Nr. 34.4 der Bearbeitungsaufwand maßgeblich ist. Wie sich Nrn. 34.2.1 und 34.2.2 entnehmen lässt, bemisst sich der Bearbeitungsaufwand anhand der Stundenzahl. Entscheidend für den „tatsächlichen Aufwand“ ist daher die tatsächliche Stundenzahl, die für die Bearbeitung des Antrags aufgewandt wurde. Der Gebührensatz für eine Arbeitsstunde ist schließlich im Einzelnen in Nr. 34.4 festgelegt. Er beträgt für Beamtinnen und Beamte des höheren Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 65 EUR, für Beamtinnen und Beamte des gehobenen Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 52 EUR und für Beamtinnen und Beamte des mittleren Dienstes und vergleichbare Beschäftigte 42 EUR. Bei der Berechnung des Zeitaufwandes sind angefangene Viertelstunden auf volle Viertelstunden aufzurunden.

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2. Die Gebührenfestsetzung erweist sich jedoch in formeller Hinsicht als rechtswidrig. Das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg hat gegen die ihm nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG obliegende Hinweispflicht verstoßen (unter a.). Dieser Verfahrensfehler führt zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung (unter b.).

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a. Nach 7 Abs. 1 Satz 2 VIG ist der Zugang zu Informationen nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis zu einem Verwaltungsaufwand von 1.000 Euro gebühren- und auslagenfrei, der Zugang zu sonstigen Informationen bis zu einem Verwaltungsaufwand von 250 Euro. Sofern der Antrag nicht gebühren- und auslagenfrei bearbeitet wird, ist der Antragsteller nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG über die voraussichtliche Höhe der Gebühren und Auslagen zu informieren.

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aa. Erforderlich ist die Angabe eines bestimmten, geschätzten Betrags. Allein der Hinweis, dass der Freibetrag von 250 EUR bzw. 1.000 EUR überschritten werden wird und demnach Gebühren anfallen, reicht nicht aus. Dies folgt schon daraus, dass eine Hinweispflicht nur in den Fällen besteht, in denen der Freibetrag überschritten wird und Gebühren anfallen. Bereits dem Wortlaut der Vorschrift lässt sich eindeutig entnehmen, dass der Antragsteller über „die voraussichtliche Höhe“ und nicht lediglich über die Tatsache, dass Gebühren anfallen, zu informieren ist. Angesichts dieser Formulierung genügt eine bloße Information über die geplante Kostenerhebung der Hinweispflicht jedenfalls nicht.

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Gestützt wird eine solche Auslegung durch die Gesetzesbegründung. Danach sei der Fragesteller über die Tatsache der geplanten Kostenerhebung sowie über die voraussichtliche Höhe der zu erwartenden Kosten vorab zu informieren. Durch diesen verpflichtend vorgeschriebenen „Kostenvoranschlag“ werde sichergestellt, dass auch die Kosten der Antragstellung verbraucherfreundlich und transparent gestaltet sind (Gesetzentwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation vom 19.10.2011, BT-Drs. 17/7374 (im Folgenden: BT-Drs. 17/7374), S. 19). Die Verwendung des Begriffs „Kostenvoranschlag“ deutet auf eine hinreichend konkrete Angabe der Höhe hin. Bei einem „Kostenvoranschlag“ bzw. „Kostenanschlag“ (so der Wortlaut des § 649 Abs. 1 BGB) handelt es sich um eine unverbindliche Berechnung der voraussichtlich anfallenden Kosten auf der Grundlage einer fachmännisch gutachterlichen Äußerung des Unternehmers (OLG Saarbrücken, Urteil vom 19.11.2014 - 2 U 172/13 -, juris Rn. 21 m.w.N.). Er zeichnet sich dadurch aus, dass er konkret und verlässlich wirkt (Peters, in Staudinger, Bürgerliches Gesetzbuch, 2019, § 649 Rn. 20). Die Umschreibung der Hinweispflicht mit dem zivilrechtlichen Begriff „Kostenvoranschlag“ lässt den Schluss zu, dass der Gesetzgeber bei Einführung der Hinweispflicht in § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG die Behörde zur Nennung eines konkreten Betrags verpflichten wollte.

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Darüber hinaus spricht auch der Zweck des § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG für eine Verpflichtung der Behörde, hinreichend konkrete Angaben hinsichtlich der Höhe der Kosten zu machen. Mit diesem Hinweis soll dem Antragsteller die Möglichkeit gegeben werden, zu entscheiden, ob er an seinem Antrag festhalten oder ihn vor dem Hintergrund der mitgeteilten Höhe der voraussichtlichen Kosten zurücknehmen möchte (vgl. Heinicke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 177. EL, Juli 2020, § 7 VIG Rn. 6; Sicko, in Debus Informationszugangsrecht Baden-Württemberg, 1. Auflage, 2017, § 7 VIG Rn. 7). Diesem Zweck würde mit einem Hinweis, dass der Freibetrag überschritten werden wird, nicht hinreichend Rechnung getragen. Denn für die Entscheidung, ob an dem Antrag trotz einer Kostentragungspflicht festgehalten werden soll, ist gerade die Höhe der voraussichtlichen Kosten entscheidend. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass nach § 7 Abs. 1 Satz 1 VIG kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben werden. Das VIG folgt damit dem Kostendeckungsprinzip, das sich auch in § 7 Abs. 1 LGebG findet und nach dem bei der Gebührenbemessung grundsätzlich die gesamten Verwaltungskosten für die öffentliche Leistung zu berücksichtigen sind (Gesetzentwurf der Landesregierung für ein Gesetz zur Neuregelung des Gebührenrechts vom 03.08.2004 (im Folgenden: LT-Drs. 13/3477), S. 45; Martens, in: Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, Stand: Juni 2020, § 7 LGebG Rn. 84). In den Fällen, in denen der Freibetrag überschritten wird, sind dem Antragsteller daher die gesamten Verwaltungskosten aufzuerlegen. Damit unterscheidet sich diese Kostenregelung wesentlich von den Kostenregelungen des Informationsfreiheitsgesetzes (IFG) und des Landesinformationsfreiheitsgesetzes (LIFG). Für das IFG bestimmt die Verordnung über die Gebühren und Auslagen nach dem Informationsfreiheitsgesetz (Informationsgebührenverordnung - IFGGebV), dass die dem Antragsteller aufzuerlegenden Kosten den Betrag in Höhe von 500 EUR nicht übersteigen dürfen. Entsprechendes gilt nach der Verordnung des Innenministeriums, des Staatsministeriums, des Finanzministeriums, des Kultusministeriums, des Wissenschaftsministeriums, des Wirtschaftsministeriums, des Sozialministeriums, des Justizministeriums, des Verkehrsministeriums und des Rechnungshofs zur Schaffung von Gebührenregelungen zum Landesinformationsfreiheitsgesetz vom 06.12.2018 (GBl. 2018, 1562), der Verordnung des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich vom 11.12.2018 (GBl. 2018, 1577) und der Verordnung des Umweltministeriums über die Festsetzung der Gebührensätze für öffentliche Leistungen der staatlichen Behörden in seinem Geschäftsbereich vom 03.03.2017 (GBl. 2017, 181) für die Gebührenerhebung nach dem LIFG. Im Rahmen der Kostenregelung nach dem VIG hat der Gesetzgeber auf eine solche Obergrenze der vom Antragsteller zu tragenden Kosten bewusst verzichtet. Durch den Kostendeckungsgrundsatz soll vermieden werden, dass der Verwaltung entstehende Kosten auch dann dem Steuerzahler aufgebürdet werden, wenn „institutionelle Fragesteller“ Bearbeitungskosten von mehreren Tausend Euro verursachen (BT-Drs. 17/7374, 19). Vielmehr sollen - im Falle der Überschreitung des Freibetrags - die gesamten Verwaltungskosten dem Fragesteller auferlegt werden. Dieses für den Fragesteller erhebliche Kostenrisiko soll allerdings durch den verpflichtenden „Kostenvoranschlag“ abgefedert werden (vgl. Schoch, Das Gesetz zur Änderung des Rechts der Verbraucherinformation, NVwZ 2012, 1497, 1501). Der ordnungsgemäßen Erfüllung der Hinweispflicht aus § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG kommt schließlich auch deshalb erhebliche Bedeutung zu, weil der Gesetzgeber mit dem Grundsatz der Kostendeckung bei Überschreitung der Freigrenze in § 7 Abs. 1 Satz 1 und 2 VIG von dem das Informationsfreiheitsrecht prägenden Verbot der prohibitiven Gebührenfestsetzung (vgl. hierzu zuletzt: BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 - 10 C 23.19 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 02.03.2021 - 10 S 2102/20 -, juris) abweicht und eine gegebenenfalls auch „abschreckende“ Wirkung der Kostenhöhe hier gerade in Kauf nimmt. Der VIG-Antragsteller kann die ihm obliegende Entscheidung, ob sein Interesse am Zugang zu den beantragten Informationen die Übernahme der vollen Kostenlast rechtfertigt, nur dann treffen, wenn ihm ein bezifferter Betrag der prognostizierten Kosten mitgeteilt worden ist.

56

Dabei verkennt die Kammer nicht, dass es - wie bei Prognosen im Regelfall - unter Umständen nicht möglich sein wird, die exakten Gebühren vorab zu bestimmen und damit für die auskunftgebende Behörde das Risiko besteht, dass eventuelle über den geschätzten Betrag hinausgehende Kosten nachträglich nicht mehr in Rechnung gestellt werden können. Vor dem Hintergrund der obigen Erwägungen ist aber davon auszugehen, dass der Gesetzgeber dieses Risiko bewusst der auskunftgebenden Behörde auferlegen wollte.

57

bb. Ausgehend von diesen Maßstäben hat das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz Baden-Württemberg die Klägerin nicht ausreichend über die voraussichtliche Höhe der Gebühren informiert. Einen konkreten, geschätzten Betrag hat der Beklagte der Klägerin vor der Festsetzung der Gebühren nicht genannt. Zwar hat er darauf hingewiesen, dass der Freibetrag voraussichtlich deutlich überschritten werden werde und dass aufgrund der Vielzahl der notwendigen Anhörungen bei der vorliegenden Fragestellung mit erheblichen Kosten zu rechnen sei. Dies ist nach dem zuvor Ausgeführten aber nicht ausreichend, um den Vorgaben des § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG zu genügen.

58

cc. Die Hinweispflicht des Beklagten ist auch nicht im Hinblick auf die fachliche Kompetenz der Klägerin als Verbraucherschutzorganisation zu relativieren. Entgegen der Auffassung des Beklagten ist hinsichtlich der Frage, in welchem Umfang die Behörde über die Höhe der Kosten zu informieren hat, kein individueller, auf den jeweiligen Antragsteller abzustellender Maßstab anzuwenden. Vielmehr hat die Behörde ungeachtet etwaiger Vorkenntnisse des Fragestellers im Bereich des Verbraucherinformationsrechts über die voraussichtliche Höhe der Kosten zu informieren und einen geschätzten Betrag zu nennen. Eine Differenzierung in der Hinsicht, dass bei Antragstellern, die in der Vergangenheit Anfragen nach dem VIG gestellt haben, geringere Anforderungen an die sich aus § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG ergebende Informationspflicht zu stellen sind, findet im Gesetz keine Stütze. Gegen eine solche unterschiedliche Behandlung der Fragesteller spricht insbesondere der Umstand, dass es sich bei dem Anspruch nach § 2 VIG - wie bei den Ansprüchen auf Informationszugang nach dem IFG und dem LIFG - um einen voraussetzungslosen Anspruch handelt (vgl. Debus, Informationszugangsrecht Baden-Württemberg, 1. Auflage 2017, § 2 VIG Rn. 5 m.w.N.). Sind weder die individuellen Verhältnisse des Antragstellers noch dessen Motivlage bei der Geltendmachung des Anspruchs relevant, können sie auch nicht bei den Anforderungen an die Hinweispflicht nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG berücksichtigt werden (zur ähnlichen Problematik bei der Bestimmung der Gebührenhöhe nach § 10 Abs. 2 IFG: BVerwG, Urteil vom 13.10.2020 - 10 C 23.19 -, juris Rn. 20). Es ist deshalb nicht maßgeblich, ob die Klägerin aufgrund von Erfahrungen mit VIG-Anfragen dazu in der Lage gewesen wäre, einen zumindest groben Kostenrahmen abzuschätzen. Diese Argumentation des Beklagten überzeugt schon deshalb nicht, weil eine solche ungefähre Kostenprognose dann in gleicher Weise auch ihm selbst möglich gewesen wäre und er seiner Hinweispflicht nach § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG hätte nachkommen können.

59

b. Der Verstoß gegen die Hinweispflicht aus § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG führt zur Rechtswidrigkeit der Gebührenfestsetzung (a.A. Heinicke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 177. EL, Juli 2020, § 7 VIG Rn. 7). Bei § 7 Abs. 1 Satz 3 VIG handelt es sich um eine Verfahrensvorschrift, die - ebenso wie die allgemeine Beratungspflicht nach § 25 Landesverwaltungsverfahrensgesetz (LVwVfG) - eine Hinweispflicht statuiert. Für derartige Hinweis- und Beratungspflichten ist anerkannt, dass ihre Verletzung einen Verfahrensfehler darstellt (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 09.07.2007 - 2 ME 444/07 -, juris Rn. 3; BVerwG, Beschluss vom 29.12.1987 - 3 B 64.87 -, juris Rn. 6). Das VIG selbst enthält keine Vorgaben zu den Rechtsfolgen eines Verfahrensfehlers, sodass gemäß 5 Abs. 1 Satz 1 VIG das LVwVfG ergänzend Anwendung findet.

60

Nach § 46 LVwVfG kann die Aufhebung eines Verwaltungsakts, der nicht nach § 44 nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Eine Aufhebung kann danach nur beansprucht werden, wenn der Verfahrensfehler für den die Klägerin belastenden Verwaltungsakt - hier die Gebührenfestsetzung - kausal war. Die offensichtlich fehlende Kausalität des Verfahrensfehlers für die Sachentscheidung ist nur dann anzunehmen, wenn jeglicher Zweifel daran ausgeschlossen ist, dass die Behörde ohne den Verfahrensfehler genauso entschieden hätte (BVerwG, Urteil vom 28.06.2018 - 2 C 14.17 -, juris Rn. 32; BVerwG, Urteil vom 22.03.2012 - 3 C 16.11 -, juris Rn. 20; BVerwG, Urteil vom 24.06.2010 - 3 C 14.09 -, juris Rn. 40). Die Vorschrift geht im Grundsatz von der Relevanz des Fehlers aus und führt nur dann zur Unbeachtlichkeit, wenn offenkundig ist, dass der Fehler im Entscheidungsprozess der Behörde keine Rolle gespielt haben kann. Schon ein denkbares Alternativergebnis, auch die Möglichkeit eines Nicht-Erlasses des Verwaltungsakts, schließt die Anwendung von § 46 LVwVfG aus (Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 19. Auflage 2018, § 46 Rn. 27; vgl. auch OVG Niedersachsen-Schleswig-Holstein, Urteil vom 24.02.1982 - 9 OVG A 29/80 -, MDR 1983, 784).

61

Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe ist nicht jeglicher Zweifel daran ausgeschlossen, dass die unvollständige Information des Beklagten über die Höhe der voraussichtlichen Kosten auf die Gebührenfestsetzung keinen Einfluss gehabt hat. Ein korrekt gegebener Hinweis hätte dazu führen können, dass die Klägerin ihren Antrag auf Erteilung einer Information nach dem VIG zurücknimmt oder einschränkt. Es ist keinesfalls offensichtlich, dass die Klägerin an dem Antrag festgehalten hätte, wenn sie Kenntnis von der Höhe der hier festgesetzten Gebühr gehabt hätte. Ob die Rücknahme bzw. Beschränkung des Antrags zwingend eine Gebührenfreiheit zur Folge hätte (so wohl Heinicke, in: Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, 177. EL, Juli 2020, § 7 VIG Rn. 6), lässt die Kammer offen. Denn unabhängig davon hätte eine Rücknahme oder Beschränkung des Antrags Einfluss auf die konkret festzusetzende Gebührenhöhe gehabt. Nach § 7 Abs. 1 Satz 1 VIG werden kostendeckende Gebühren und Auslagen erhoben. Das VIG folgt damit dem Kostendeckungsprinzip, das sich auch in § 7 Abs. 1 LGebG findet und nach dem bei der Gebührenbemessung grundsätzlich die gesamten Verwaltungskosten für die öffentliche Leistung zu berücksichtigen sind (LT-Drs. 13/3477, S. 45; Martens, in: Schlabach, Gebührenrecht der Verwaltung in Baden-Württemberg, Stand: Juni 2020, § 7 LGebG Rn. 84). Da sich der Verwaltungsaufwand hier in erster Linie nach dem Bearbeitungsaufwand, also der Zahl der Arbeitsstunden bemisst (vgl. Nr. 34 GebVerz-MLR a.F.), hätte sich dieser Verwaltungsaufwand im Fall der Antragsrücknahme oder -beschränkung verringert.

III.

62

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

63

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht liegen nicht vor (§§ 124a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO).