Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2002-06-21, Aktenzeichen 9 A 2571/99
ECLI:DE:OVGNRW:2002:0621.9A2571.99.00

Tenor

Das angefochtene Urteil wird geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens beider Instanzen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung
durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden Betrages abwenden, wenn nicht der
Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

1

Tatbestand

2

Der Kläger ist als Zahnarzt tätig. 1997 verlegte er seine Betriebsstätte.
Infolgedessen zeigte er dem Beklagten durch zwei Anzeigen vom 6. November 1997
eine wesentliche Änderung zweier Röntgeneinrichtungen gemäß § 4 der Verordnung
über den Schutz vor Schäden durch Röntgenstrahlen (Röntgenverordnung - RöV )
an. Der Beklagte teilte dem Kläger durch zwei Schreiben vom 14. November 1997
mit, dass die erstatteten Anzeigen vollständig seien und die Röntgeneinrichtungen
genehmigungsfrei betrieben werden könnten. Gleichzeitig setzte der Beklagte für
sein Tätigwerden jeweils eine Gebühr von 300,00 DM fest. Die hiergegen
eingelegten Widersprüche des Klägers wies die Bezirksregierung Münster durch
Bescheid vom 28. Mai 1998 zurück. Sie führte zur Begründung aus, der vorgesehene
Gebührenrahmen von 150,00 DM bis 600,00 DM werde in Anwendung des Erlasses
des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales NW (MAGS) vom 4. April 1996
ausgefüllt. Für eine Anzeigebestätigung nach § 4 RöV seien bei der
Neuinbetriebnahme einer Röntgeneinrichtung 450,00 DM und bei einer wesentlichen
Änderung 300,00 DM festzusetzen. Abgesehen vom wirtschaftlichen Nutzen des
Anzeigeerstatters deckten die Gebühren bei der Zugrundelegung der Stundensätze
für qualifizierte Fachkräfte kaum die tatsächlichen Kosten der Amtshandlungen. Die
Gebührenentscheidungen seien korrekt bemessen, ermessensfehlerfrei und somit
rechtmäßig.

3

Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben und vorgetragen: Der Beklagte habe
ermessensfehlerhaft gehandelt, weil er die vom MAGS vorgegebenen
Gebührensätze ohne Berücksichtigung des Einzelfalles übernommen habe. Zu
beanstanden sei auch, dass der Beklagte bei der wesentlichen Änderung zweier
Geräte wegen Ortswechsels schlicht eine Gebührenverdoppelung vornehme, obwohl
der Verwaltungsaufwand nicht in dem entsprechenden Maße steige.

4

Der Kläger hat beantragt,

5

die Bescheide des Beklagten vom 14. November 1997
in der Fassung des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Münster vom 28. Mai 1998
aufzuheben.

6

Der Beklagte hat beantragt,

7

die Klage abzuweisen.
Er hat zur Erwiderung auf die Ausführungen im Widerspruchsbescheid Bezug
genommen.

8

Durch das angefochtene Urteil, auf dessen Entscheidungsgründe Bezug
genommen wird, hat das Verwaltungsgericht der Klage mit der Begründung
stattgegeben, die tatbestandlichen Voraussetzungen der Gebührentarifstelle seien
zwar erfüllt, der Beklagte habe aber den Gebührenrahmen in ermessensfehlerhafter
Weise ausgefüllt. Wenn das Ermessen bei einer Rahmengebühr durch zuvor
aufgestellte interne Staffelungen im Sinne einer gleichmäßigen Behandlung der
Gebührenfestsetzung gelenkt werde, müsse die Richtlinie ihrerseits den gesetzlichen
Vorgaben des § 9 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen
genügen. Die vom MAGS entworfene Gebührentabelle fülle den Rahmen nicht
sachgerecht aus. Sie berücksichtige nicht hinreichend den Verwaltungsaufwand,
sondern orientiere sich vielmehr am jeweils geringeren wirtschaftlichen Nutzen für
den Betreiber. Die Richtlinie mache letztlich aus einer Rahmengebühr für den
Regelfall eine Festgebühr.

9

Mit der zugelassenen Berufung macht der Beklagte geltend: Bei der
Gebührenfestsetzung habe er sich aus Gründen der Gleichbehandlung an der
Gebührentabelle des MAGS vom 4. April 1996 orientiert. Sie berücksichtige den
anfallenden Verwaltungsaufwand in hinreichender Weise. Dies werde beispielsweise
durch die Unterscheidung von Anzeigenbestätigungen von Neueinrichtungen bzw.
Neuinbetriebnahmen und von wesentlichen Änderungen deutlich. Hier trage die
Gebührenstaffelung dem Umstand Rechnung, dass der Prüfungsaufwand bei
Änderungsanzeigen auf Grund der unterbleibenden personenbezogenen Prüfung
geringer sei als bei der Neueinrichtung oder der Neuinbetriebnahme. Er unterscheide
sich auf Grund der weitgehend schematischen Prüfung der Antragsunterlagen im
Einzelfall kaum. Der sachbearbeitende Beamte habe den Prüfbericht vollständig
durchzuarbeiten, sich den Aufstellungsort anhand der Unterlagen zu
vergegenwärtigen, auf der Grundlage dieser Kenntnisse die Entscheidung über die
Anzeigebestätigung zu treffen und eine Anzeigebestätigung zu fertigen. Der zeitliche
Aufwand der Prüfung der Anzeige und der Entscheidungsfindung betrage
üblicherweise etwa vier Stunden. Die Kosten für einen mit derlei Verfahren
typischerweise beschäftigten Sachbearbeiter im gehobenen Dienst betrügen je
Stunde 93,00 DM. Die Gebührenhöhe von 300,00 DM sei auch unter
Berücksichtigung des wirtschaftlichen Nutzens für den Einzelnen angemessen. Im
Übrigen habe er - der Beklagte - das ihm obliegende Ermessen bei der Entscheidung
über die Gebührenhöhe im Einzelfall pflichtgemäß ausgeübt. Zum Einen habe dieser
Fall keine Besonderheit aufgewiesen, die eine Abweichung von den Empfehlungen
des MAGS gerechtfertigt hätte. Der Verwaltungsaufwand zur Überprüfung der
Änderungsanzeigen nach § 4 RöV sei durchschnittlich gewesen. Zum Anderen sei
die Gebührenhöhe von 300,00 DM unter Berücksichtigung des wirtschaftlichen
Nutzens für den Kläger angemessen. Allein der Anschaffungspreis für die hier
angezeigten Geräte liege derzeit bei etwa 14.000 EUR für das Panoramagerät und
bei etwa 3.300 EUR für das Dentaltubusgerät.

10

Der Beklagte beantragt,

11

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die
Klage abzuweisen.

12

Der Kläger beantragt,

13

die Berufung zurückzuweisen.

14

Er erwidert, die vom Beklagten angehaltene Ermessensrichtlinie des MAGS vom
4. April 1996 sei bereits deshalb nicht anwendbar, weil sie eine Differenzierung nach
sachgerechten Kriterien vermissen lasse. Im Übrigen seien die beiden
Gebührenbescheide der Höhe nach unverhältnismäßig. Der vom Beklagten
angeführte durchschnittliche Zeitaufwand von etwa vier Stunden zur Prüfung und
Entscheidungsfindung könne hier nicht zu Grunde gelegt werden. Bei der
Bearbeitung einer Anzeige des Wechsels des Betriebsortes müsse wohl eher von
einem vergleichsweise geringen Verwaltungsaufwand gesprochen werden, zumal
eine personenbezogene Prüfung unterbleibe. Auch stimme das Verhältnis der
Gebührenhöhe der beiden Bescheide zueinander nicht. Der Beklagte habe nicht
berücksichtigt, das ein erheblicher Wertunterschied zwischen den beiden
medizinischen Geräten bestehe und deshalb der wirtschaftliche Nutzen des teureren
Gerätes für ihn - den Kläger - wesentlich höher sei.

15

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der
Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten und der
Bezirksregierung Münster Bezug genommen, die Gegenstand der mündlichen
Verhandlung gewesen sind.

16

Entscheidungsgründe

17

Die zulässige Berufung ist begründet.

18

Die Klage ist abzuweisen. Die Gebührenbescheide des Beklagten vom
14. November 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der
Bezirksregierung Münster vom 28. Mai 1998 sind rechtmäßig. Der Kläger wird durch
die Bescheide nicht in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Rechtsgrundlage für die vom Kläger geforderten Gebühren sind §§ 1 Abs. 1, 2,
13 Abs. 1 Nr. 1 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom
13. November 1971, GV.NRW S. 354, i.d.F. vom 19. März 1985, GV.NRW. S. 256,
(GebG NRW a.F.) i.V.m. § 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung
(AVwGebO) in der zur Zeit der Beendigung der Amtshandlung (§ 11 Abs. 1 2.
Alternative GebG NRW a.F.) geltenden Fassung der 17. Verordnung zur Änderung
der AVwGebO NRW vom 10. September 1996, GV.NRW. S. 360, und der Tarifstelle
11.14.3 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVwGebO NRW. Nach dieser
Tarifstelle fällt für die "Prüfung der Anzeigenunterlagen nach § 4" der Verordnung
über den Schutz vor Schäden durch Röntgenstrahlen vom 8. Januar 1987 i.d.F. vom
2. August 1994, BGBl. I S. 1963, eine Gebühr zwischen 150,00 DM und 600,00 DM
an.

20

Die Tarifstelle 11.14.3 AGT zur AVwGebO NRW verstößt nicht gegen
höherrangiges Recht. Die Prüfung der Anzeigenunterlagen nach § 4 RöV ist eine
gebührenpflichtige Amtshandlung i.S.d. § 1 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW a.F. und ist dem
Betreiber individuell zurechenbar. Die Gebühr ist als Rahmengebühr nach § 4 GebG
NRW a.F. zulässig. Der Gebührenrahmen entspricht auch § 3 GebG NRW a.F.,
wonach er so bemessen sein muss, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand
berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem
wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den
Kostenschuldner andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Dass der
Gebührenrahmen von 150,-- bis 600,-- DM Anlass zu Beanstandungen geben
könnte, wird selbst vom Kläger nicht geltend gemacht.

21

Es liegen auch die Voraussetzungen für die Gebührenfestsetzung im
vorliegenden Fall vor.

22

Der Kläger hat den Gebührentatbestand zwei Mal erfüllt. Er hat dem Beklagten
für die von ihm betriebene Röntgenanlagen Heliodent 70 und Orthopantomograph 10
jeweils eine Änderung i.S.d. § 4 Abs. 5 RöV angezeigt. Der Beklagte hat die ihm
vorgelegten Unterlagen überprüft und ist zu dem Ergebnis gelangt, dass die
ansonsten erforderliche Genehmigung nach § 3 Abs. 4 und 1 RöV nicht benötigt
werde.

23

Die für die Prüfung der Anzeigenunterlagen nach § 4 Abs. 5 RöV festgesetzten
Gebühren von jeweils 300,-- DM sind auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Die
bei Rahmensätzen zu beachtenden Bemessungsgrundsätze des § 9 Abs. 1 GebG
NRW a.F. sind eingehalten. Danach sind bei der Festsetzung der Gebühr im
Einzelfall zu berücksichtigen der mit der Amtshandlung verbundene
Verwaltungsaufwand, soweit Aufwendungen nicht als Auslagen gesondert berechnet
werden, und die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen der
Amtshandlung für den Gebührenschuldner sowie auf Antrag dessen wirtschaftliche
Verhältnisse. Hiernach ist Ausgangspunkt der Gebührenbemessung der mit der
Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand, der allerdings im Einzelfall nicht
genau ermittelt, sondern nur berücksichtigt werden muss und deshalb auch einer
Schätzung durch die Behörde zugänglich ist. Die Berücksichtigung der Bedeutung,
des wirtschaftlichen Wertes oder sonstigen Nutzens der Amtshandlung für den
Gebührenschuldner findet ihre Grenzen am Äquivalenzprinzip, wonach zwischen
Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem
sonstigen Nutzen der Amtshandlung für den Kostenschuldner andererseits ein
angemessenes Verhältnis zu bestehen hat.

24

Vgl. Urteil des Senats vom 28. September 1988
- 9 A 2308/87 - , Seite 7 f des Urteilsabdrucks.

25

Unter Berücksichtigung dieser gesetzlichen Vorgaben begegnet es keinen
Bedenken, dass der Beklagte bei seiner Ermessensausübung die im Erlass des
MAGS vom 4. April 1996 als Anlage beigefügten Gebührentabellen zur Tarifstelle
11.14.3 AGT zur AVwGebO NRW herangezogen hat, jedenfalls soweit - wie hier -
nur ein Betreiber betroffen ist. Denn für die Gebührenbemessung einer Behörde
nach Rahmensätzen können Gebührentabellen zu Grunde gelegt werden, die für
typische Fallgruppen Regelgebührentarife im vorgegebenen Rahmen ausweisen.
Eine solche Typisierung dient nicht nur der Verwaltungsvereinfachung, sondern ist
darüber hinaus auch geeignet, die Wahrung des Gleichheitssatzes zu gewährleisten.
Allerdings muss die Gebührentabelle geeignet sein, die nach der betreffenden
Amtshandlung in Betracht kommenden Regelbeispiele sachgerecht abzudecken, und
Raum dafür lassen, bei atypischen Fallgruppen abweichen zu können.

26

Vgl. Urteil des Senats vom 28. September 1988
a.a.O. , Seite 8 des Urteilsabdrucks.

27

Dem wird die vom Beklagten angehaltene Gebührentabelle Nr. 2 a zum Erlass des
MAGS vom 4. April 1996, soweit hier einschlägig für einen Betreiber mit zwei
Anlagen, gerecht. Der Erlass des MAGS unterscheidet zwischen der Prüfung der
Anzeigeunterlagen der Betreiber nach § 4 Abs. 1 RöV (Gebührentabelle Nr. 2) und
solchen nach § 4 Abs. 5 RöV (Gebührentabelle Nr. 2a), und differenziert damit nach
dem der jeweiligen Maßnahme zu Grunde liegenden Verwaltungsaufwand für den
Regelfall. Bei einer Betreibensanzeige einer Röntgenanlage nach § 4 Abs. 1 RöV
liegt die Regelgebühr im Bereich des Beginns des oberen Drittels der
Rahmengebühr, während bei einer Änderungsanzeige nach § 4 Abs. 5 RöV die
Regelgebühr am Ende des unteren Drittels angesiedelt ist und damit deutlich unter
der Mittelgebühr von 375,-- DM liegt. Diese niedrigere Gebühr trägt dem Umstand
Rechnung, dass bei der Prüfung von Änderungsanzeigen nur eine anlagen- und
keine personenbezogene Prüfung erfolgt und damit der Verwaltungsaufwand
entsprechend geringer ist als bei der Neueinrichtung oder der Neuinbetriebnahme.
Eine weitere Differenzierung zwischen den verschiedenen denkbaren
Verwaltungsmaßnahmen nach § 4 Abs. 5 RöV - wie vom Verwaltungsgericht
gefordert - war demgegenüber im Rahmen der typisierenden Betrachtungsweise
nicht erforderlich. Nach den unwidersprochen gebliebenen Angaben des Beklagten
hat der sachbearbeitende Beamte typischerweise praktisch in jedem Fall einer
Änderungsanzeige unabhängig von der Art der Änderung den Prüfbericht vollständig
durchzuarbeiten, sich den Aufstellungsort anhand der Unterlagen zu
vergegenwärtigen, auf der Grundlage dieser Kenntnisse die Entscheidung über die
Anzeigebestätigung zu treffen und eine Anzeigebestätigung zu fertigen. Selbst wenn
der Einwand des Klägers zutreffend sollte, dass der Verwaltungsaufwand speziell bei
der Bearbeitung der Anzeige des Wechsels des Betriebsortes nach § 4 Abs. 5 RöV
zeitlich niedriger als mit den vom Beklagten angeführten vier Stunden anzusetzen
sein dürfte, ist die Gebührenempfehlung gleichwohl nicht zu beanstanden. Denn
bereits bei einem Verwaltungsaufwand von nur gut drei Stunden mit einem
Stundensatz von 93,-- DM für einen Beamten des gehobenen Dienstes entstehen
Kosten in Höhe der Gebühr von 300,-- DM, wobei der zeitliche Verwaltungsaufwand -
wie bereits dargelegt - nicht der alleinige Parameter bei der ermessensgerechten
Festsetzung der Gebühr ist. Insoweit weist der Beklagte zutreffend daraufhin, dass
die Gebührenhöhe von 300,00 DM auch unter Berücksichtigung des Nutzens des
Gerätes für den einzelnen Betreiber regelmäßig nicht unangemessen hoch angesetzt
ist. Auch die "Verdoppelung" der Gebühr bei der Prüfung der Anzeigenunterlagen
nach § 4 Abs. 5 RöV für zwei Anlagen eines Betreibers ist nicht zu beanstanden.
Denn die Prüfung erfolgt bei einer wesentlichen Änderung nach § 4 Abs. 5 RöV nicht
betreiber-, sondern anlagenbezogen. Folglich reduziert sich der Arbeitsaufwand bei
der Prüfung von Anzeigenunterlagen eines Betreibers mit mehreren Anlagen nicht
oder allenfalls unwesentlich. Letztlich kann die Behörde trotz der Gebührentabellen
des MAGS bei atypischen Fallgruppen von ihnen abweichen, je nach dem, ob ein
vom Regelfall abweichender unter- oder überdurchschnittlicher Verwaltungsaufwand
zu berücksichtigen ist und/oder ein besonderes wirtschaftliches Interesse vorliegt.
Denn der Erlass des MAGS vom 4. April 1996 stellt insoweit ausdrücklich klar, dass
im Rahmen einer Gleichbehandlung der Anzeigenden nur "soweit möglich einheitlich"
nach den Gebührentabellen verfahren werden soll und somit den Behörden
Spielraum bei ihrer Gebührenfestsetzung bleibt.

28

Hiernach sind die vorliegend für die Prüfung der Anzeigenunterlagen nach § 4
Abs. 5 RöV festgesetzten Gebühren von jeweils 300,-- DM nicht ermessensfehlerhaft
ermittelt worden. Der Beklagte ist zu Recht von einer gebührenpflichtigen
Amtshandlung ausgegangen, die zu einer Abweichung vom Regelfall keinen Anlass
gegeben hat. Weder waren die Anzeigenprüfungen atypisch oder besonders
aufwändig, noch lagen Umstände vor, die den Verwaltungsaufwand gemindert und
damit eine Abweichung von der Gebührentabelle zu Gunsten des Klägers
gerechtfertigt hätten. Ausweislich der Verwaltungsvorgänge hat der Beklagte
ausdrücklich einen mittleren Verwaltungsaufwand festgestellt. Auch das Interesse
des Klägers am Betrieb der zwei Anlagen lässt eine Abweichung vom Normalfall
nicht erkennen, die zu einer geringeren Gebührenfestsetzung des Beklagten im
Rahmen seiner Ermessensentscheidung hätte führen müssen. Dabei kommt das
besondere Interesse des Klägers nicht nur im reinen Vermögenswert der Anlagen zur
Ausdruck, der mit Anschaffungswerten von heute 14.000 EUR bzw. 3.300 EUR ein
Vielfaches der Gebühr beträgt; der Nutzen für den Betreiber der Röntgengeräte ist
vielmehr nicht ausschließlich vom jeweiligen Sachwert der Geräte abhängig. Dies gilt
insbesondere im vorliegenden Fall. Denn gerade das Dentaltubusgerät, welches
einen wesentlich geringeren Anschaffungswert hat als das Panoramagerät, dürfte für
den Kläger als praktizierenden Zahnarzt einen höheren Nutzen haben, weil das
Gerät erfahrungsgemäß wesentlich häufiger bei der Behandlung der Patienten zum
Einsatz kommen dürfte als das teurere Röntgengerät. Im Übrigen spiegelt sich der
Nutzen der Anlagen auch in dem Umstand wieder, dass eine Zahnarztpraxis seit
Jahren ohne eigene Röntgengeräte kaum noch konkurrenzfähig ist.

29

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

30

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2
VwGO nicht gegeben sind.

31