Verwaltungsgericht Karlsruhe (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2022-01-24, Aktenzeichen DL 17 K 3966/21

Tenor

1. Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 13.10.2021 wird aufgehoben.

2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

3. Von den Kosten des Verfahrens trägt die Klägerin 75 vom Hundert, das beklagte Land 25 vom Hundert, mit Ausnahme der Kosten des Beigeladenen, die dieser auf sich behält.

Tatbestand

1

Die klagende Gemeinde begehrt vom beklagten Land die Bestätigung der Rechtmäßigkeit der Entfernung eines Ortsvorstehers, des Beigeladenen, aus dem Ehrenbeamtenverhältnis im Rahmen eines Disziplinarverfahrens.

2

Der im Disziplinarverfahren stehende Beamte wurde am 23.09.2019 unter Berufung in das Beamtenverhältnis als Ehrenbeamter auf Zeit zum Ortsvorsteher einer Ortschaft der klagenden Gemeinde ernannt, nachdem er bereits in der vorangegangenen Wahlperiode ab dem 21.07.2014 dieses Amt bekleidet hatte.

3

Am 30.04.2021 ließ der Bürgermeister der Klägerin durch sein Sekretariat eine E-Mail an die drei Ortsvorsteher der Klägerin senden, in der er darum bat, wegen der derzeitigen Pandemielage von Besuchen im Namen der Gemeinde bei Ehe- und Altersjubilaren abzusehen, da diese zur Risikogruppe gehörten. Am gleichen Tag sandte der Beigeladene eine Antwort-E-Mail an das Sekretariat mit dem Text: „Wer hat da wieder wen besucht ? Wahrscheinlich XXX Heil dem Führer aus der Pfalz“. Ausweislich eines Aktenvermerks einer Mitarbeiterin der Klägerin vom 03.05.2021 versuchte der Beamte 13 Minuten später, die Sekretärin zu erreichen, die jedoch bereits außer Dienst war. Gegenüber der Mitarbeiterin gab er an, er habe gerade irrtümlich eine E-Mail an das Sekretariat gesandt, die nicht für den Bürgermeister bestimmt sei und bitte um deren Löschung, falls diese trotz seiner Bemühungen, sie „zurückzurufen“ ins Postfach der Klägerin geraten sein sollte.

4

Mit Schreiben vom 07.05.2021 teilte die Klägerin dem Landratsamt unter Schilderung des Vorgangs vom 30.04.2021 mit, sie beabsichtige die Entfernung des Beigeladenen aus dem Beamtenverhältnisses sowie Stellung eines Strafantrags bei der Staatsanwaltschaft. Das Landratsamt wurde zur schriftlichen Stellungnahme aufgefordert und gebeten mitzuteilen, welche weitergehenden Maßnahmen das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde gegenüber dem Beigeladenen einzuleiten gedenke. Das Landratsamt antwortete mit Schreiben vom 21.05.2021, es sei nicht Rechtsaufsichtsbehörde für Ortsvorsteher. Dienst- und Disziplinarvorgesetzter eines Ortsvorstehers sei der Bürgermeister; eine weitergehende Maßnahme seitens des Landratsamts sei somit nicht möglich. Die in der E-Mail des Beigeladenen vom 30.04.2021 enthaltene Beleidigung sei inakzeptabel, ob sie jedoch die Beendigung des Ehrenamtsverhältnisses rechtfertige, sei fraglich.

5

Mit Verfügung vom 17.05.2021 leitete die Klägerin gegen den Beigeladenen ein Disziplinarverfahren ein, das die E-Mail des Beigeladenen vom 30.04.2021 zum Gegenstand hatte.

6

Laut eines aktenkundigen E-Mail-Verlaufs rief der Beigeladene am 25.05.2021 bei der Gemeinde an und bat um ein telefonisches oder persönliches Gespräch mit dem Bürgermeister, was dieser jedoch zurückweisen ließ. Unter dem 27.05.2021 verfasste der Beigeladene ein Schreiben an den Bürgermeister, in dem er angab, er habe ihn nicht mit Adolf Hitler vergleichen wollen, er schäme sich für sein Verhalten und bitte inständig um Verzeihung. Er habe sich über die E-Mail des Bürgermeisters aufgeregt gehabt, da er sich überwacht gefühlt habe. Dem Altersjubilar habe er nicht als Ortsvorsteher gratuliert, sondern als Privatperson.

7

In einem Schreiben der Klägerin vom 08.06.2021 wurde das Schreiben des Beigeladenen vom 25.05.2021 thematisiert, eine Fortsetzung des Disziplinarverfahrens angekündigt und dem Beigeladenen Gelegenheit zur abschließenden Stellungnahme eingeräumt.

8

Mit einer auf den 29.06.2021 datierten Verfügung der Klägerin wurde der Beigeladene aus dem Ehrenbeamtenverhältnis als Ortsvorsteher entfernt. Die Verfügung war vom Bürgermeister unterzeichnet und mit einem Stempel der Gemeinde versehen, enthielt eine Rechtsbehelfsbelehrung und war auf der ersten Seite nach Art eines an den Beamten gerichteten Briefs gestaltet, wobei das Adressfeld die Überschrift „Einwurf / Einschreiben“ trug. Mit auf den 30.06.2021 datierter Verfügung der Klägerin wurde der Beigeladene vorläufig des Dienstes enthoben. Als Anlage war die Verfügung vom 29.06.2021 aufgeführt. Beide Dokumente wurden dem Beigeladenen am 30.06.2021 von einem Boten überbracht.

9

Am 07.07.2021 hat der Beigeladene Klage zum Verwaltungsgericht gegen die Verfügungen vom 29.06.2021 und 30.06.2021 erhoben, über die mit Urteil vom 24.01.2021 – DL 17 K 2433/21 – entschieden wurde.

10

Am 13.07.2021 entschied das Landratsamt, die Gesetzmäßigkeit der Disziplinarverfügung vom 29.06.2021 nicht zu bestätigen. Zur Begründung heißt es, bereits da es um die Ahndung eines Verdachts der Beleidigung des Bürgermeisters gehe, bestehe Besorgnis der Befangenheit bei dem für die Klägerin handelnden Bürgermeister. Zudem gebe es Anhaltspunkte, dass das Ermittlungsverfahren nicht unvoreingenommen geführt worden sei, da das tatsächliche Geschehen zum Auslöser des Dienstvergehens nicht aufgeklärt worden sei und entlastende Umstände in der Begründung nicht aufgeführt seien. Auch wäre es sachgerechter gewesen, den Ausgang des mit Strafantrag vom 07.05.2021 eingeleiteten Strafverfahrens abzuwarten. Schließlich seien nicht alle entscheidungserheblichen Umstände bei der Bewertung der Schwere des Dienstvergehens berücksichtigt worden. Ein schweres Dienstvergehen, das die Entfernung aus dem Beamtenverhältnis rechtfertige, liege nicht vor. Dagegen erhob die Klägerin mit Schreiben vom 06.08.2021 Widerspruch, den das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Bescheid vom 13.10.2021 zurückwies.

11

Die Gemeinde hat am 10.11.2021 gegen die Entscheidung des Landratsamts vom 13.07.2021 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums vom 13.10.2021 Klage erhoben. Mit Beschluss vom 18.11.2021 wurde der Beamte zum Verfahren beigeladen.

12

Zur Begründung trägt die Klägerin vor, das Landratsamt habe ihren Bürgermeister in seinem Schreiben vom 21.05.2021 aufgefordert, sich selbst um den Vorgang zu kümmern. Es könne dann nicht nachträglich die Verfügung wegen einer Befangenheit des Bürgermeisters beanstanden. Außerdem hätte jeder objektive Betrachter mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit genauso wie der Bürgermeister entschieden, so dass eine Befangenheit, die ohnehin nicht gegeben sei, jedenfalls nach § 46 LVwVfG geheilt sei.

13

Die Klägerin beantragt,

14

unter Aufhebung der Entscheidung des Landratsamts Rastatt vom 13.07.2021 und des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 13.10.2021 das beklagte Land zu verpflichten, die Gesetzmäßigkeit der Disziplinarverfügung vom 29.06.2021 zu bestätigen.

15

Das beklagte Land beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Zur Begründung trägt das Land vor, die Gesetzmäßigkeitsbestätigung sei nicht zu erteilen, da die Disziplinarentscheidung vom 29.06.2021 sowohl formell als auch materiell rechtswidrig sei. Zum einen sei der mitbetroffenen Bürgermeister befangen. Zum anderen sei die Disziplinarmaßnahme falsch bemessen. Schließlich sei schlichtweg falsch, dass das Landratsamt zum Ausdruck gebracht habe, der Bürgermeister habe über die Disziplinarmaßnahme selbst zu entscheiden.

18

Der Beigeladene stellte keinen Antrag.

19

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakten der Verfahren DL 17 K 2433/21 und DL 17 K 3966/21, auf die Niederschrift über die mündliche Verhandlung sowie die beigezogenen Akten der Gemeinde XXX (ein Band), des Landratsamts XXX (ein Band), des Regierungspräsidiums Karlsruhe (ein Band) und des Amtsgerichts XXX (ein Band) verwiesen.

Entscheidungsgründe

20

Auf den von dem Beklagten am späten Nachmittag des 24.01.2022 per Fax eingereichten Schriftsatz war die mündliche Verhandlung nicht wiederzuereröffnen, denn der Tenor der Entscheidung war bereits am Vormittag des 24.01.2022 auf der Geschäftsstelle niedergelegt worden mit der Anweisung, diesen auf mündliche oder schriftliche Anfrage eines Beteiligten bekanntzugeben, sodass das Urteil wirksam und für das Gericht bindend geworden ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 12.03.1999 - A 14 S 1361/97 -, VBlBW 1999, 262 = juris Rn. 6 f., m.w.N.).

21

Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet.

22

I. Die Zulässigkeit der Klage der Gemeinde gegen die Versagung der Gesetzmäßigkeitsbestätigung vom 13.07.2021 begegnet keinen Bedenken. Als Angelegenheit nach dem Landesdisziplinargesetz – streitentscheidende Normen sind § 38 Abs. 1 Nr. 2, § 31 LDG – handelt es sich gemäß § 7 AGVwGO um eine disziplinarrechtliche Streitigkeit, sodass die besonderen Vorschriften für das Disziplinarverfahren Anwendung finden.

23

Im Verhältnis zur Gemeinde handelt es sich bei der Verfügung des Landratsamts, mit der die Gesetzmäßigkeitsbestätigung versagt wurde, um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 LVwVfG. Insbesondere kommt ihr eine Außenwirkung zu, so dass sie einen tauglichen Klagegegenstand darstellt, § 2 LDG, § 42 Abs. 1 VwGO. Laut Gesetzesbegründung dient das Verfahren der Gesetzmäßigkeitsbestätigung nach § 38 Abs. 1 Nr. 2 LDG einerseits dem Ziel, die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns sicherzustellen und trägt andererseits der Tatsache Rechnung, dass auch kleinere Gemeinden als kommunale Dienstherren in ihrer Personalhoheit durch Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützt sind (vgl. LT-Drs. 14/2996, S. 117). Im Vergleich zu dem eigenständigen Rechtsträger Gemeinde kommt der durch den Rechtsträger Land in Vertretung durch das Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde (vgl. § 119 Satz 1 GemO) verfügten Versagung der Gesetzmäßigkeitsbestätigung Außenwirkung zu, § 2 LDG, § 35 LVwVfG; es handelt sich nicht um einen innerbehördlichen Vorgang. Die Klagebefugnis, § 2 LDG, § 42 Abs. 2 VwGO, der Gemeinde folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG.

24

Die Klage gegen die Verfügung des Landratsamts vom 13.07.2021 wurde fristgemäß erhoben. Ob ein Widerspruchsverfahren entbehrlich war, muss für die Zulässigkeit der Klage nicht entschieden werden, denn auch unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung, dass ein Vorverfahren wegen § 15 Abs. 2 LDG entbehrlich gewesen war, war die Klagefrist im Hinblick auf den Ausgangsbescheid noch offen, als am 10.11.2021 Klage erhoben wurde. Denn wegen der in diesem Falle unrichtigen Rechtsbehelfsbelehrung, die als statthaften Rechtsbehelf den Widerspruch nannte, betrug die Klagefrist gemäß § 58 Abs. 2 VwGO ein Jahr und war somit zum Zeitpunkt der Klageerhebung noch nicht verstrichen; aus der Klageschrift ergibt sich zudem, dass die Klage sich auch eigenständig gegen den Bescheid des Landratsamts richtet.

25

II. Soweit die Klägerin die Verpflichtung des Landes zur Erteilung der Rechtmäßigkeitsbestätigung und die Aufhebung des entgegenstehenden Bescheids des Landratsamts begehrt, ist die Klage unbegründet (1). Im Hinblick auf die Klage gegen den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums führt die Klage zu dessen Aufhebung, da ein Widerspruchsverfahren nicht durchzuführen war (2.).

26

1. Die klagende Gemeinde hat keinen Anspruch auf Erteilung der Rechtmäßigkeitsbestätigung und wird durch den ablehnenden Bescheid des Landratsamts vom 13.07.2021 nicht in ihren Rechten verletzt, § 21 Satz 4 AGVwGO i.V.m. § 42 Abs. 1 Var. 1, § 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO.

27

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der Gesetzmäßigkeitsbestätigung nach § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG, da die Disziplinarverfügung über die Entfernung aus dem Ehrenbeamtenverhältnis vom 29.06.2017 rechtswidrig ist. Der handelnde Bürgermeister war wegen Befangenheit nicht zur Entscheidung befugt (a). Dieser formelle Fehler führt zur Nichtigkeit der Disziplinarverfügung (b). Eine Unbeachtlichkeit, Heilung oder Präklusion kommt nicht in Betracht (c).

28

a) Der handelnde Bürgermeister der Gemeinde war gemäß § 2 LDG, § 21 LVwVfG befangen. Wenn ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsführung zu rechtfertigen, oder wenn von einem Beteiligten das Vorliegen eines solchen Grundes behauptet wird, hat die betreffende Person gemäß § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG den Behördenleiter darüber zu unterrichten und sich auf dessen Anordnung der Mitwirkung zu enthalten. Betrifft die Besorgnis der Befangenheit den Leiter der Behörde selbst, so trifft diese Anordnung die Aufsichtsbehörde, sofern sich der Behördenleiter nicht selbst einer Mitwirkung enthält, § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG.

29

aa) Ein Grund, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsführung des Bürgermeisters zu rechtfertigen, liegt vor. Mit dem Disziplinarverfahren wird dem Beamten vorgeworfen, den Bürgermeister selbst durch die E-Mail beleidigt zu haben. Es stand daher abstrakt zu befürchten, dass der Bürgermeister das Disziplinarverfahren nicht ausschließlich sachorientiert und mit der gebotenen inneren Distanz durchführen wird.

30

bb) Aus dem Befangenheit des handelnden Bürgermeisters folgt ein Verfahrensfehler.

31

Als in seiner Eigenschaft als Dienstvorgesetzter des Beigeladenen (an sich) zuständige untere Disziplinarbehörde (vgl. § 7, § 5 Abs. 1 Nr. 2, § 4 Satz 1 Nr. 3 LDG, § 44 Abs. 4, § 72 Satz 1 GemO) hätte der Bürgermeister gemäß § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG sich entweder von sich aus oder auf Anordnung seiner Aufsichtsbehörde der Mitwirkung enthalten müssen. Aufsichtsbehörde bei Gemeinden ist das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde (vgl. § 119 Satz 1 GemO und LT-Drs. 14/2996, S. 116 f.). Das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde war frühzeitig durch den Bürgermeister selbst über den Inhalt der E-Mail und das von ihm beabsichtigte Disziplinarverfahren in Kenntnis gesetzt worden. Dass die Aufsichtsbehörde dennoch keine Anordnung nach § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 LVwVfG erließ, führt nicht dazu, dass der Fehler der Befangenheit zulasten des disziplinarunterworfenen (Ehren-)Beamten entfällt. Denn § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 LVwVfG dient dem Interesse an einem ordnungsgemäßen Verfahren zum Schutz des Beamten, nicht zum Schutz des Dienstvorgesetzten als Disziplinarbehörde. Für das Vorliegen eines Fehlers kommt es nicht darauf an, ob der Amtsträger sich über die Anordnung hinwegsetzt, diese Anordnung pflichtwidrig unterbleibt oder die anordnungsbefugte Stelle keine Kenntnis von der Besorgnis der Befangenheit hatte (Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, VwVfG, § 21 Rn. 41 für die Situation des Satz 1, m.w.N.). Deshalb ist auch unerheblich, dass die Klägerin meint, das Landratsamt habe den Bürgermeister in seinem Schreiben vom 21.05.2021 angewiesen, das Disziplinarverfahren selbst zu führen und die Disziplinarmaßnahme selbst auszusprechen. Unabhängig davon, dass dem Schreiben des Landratsam vom 21.05.2021 eine solche Weisung nicht zu entnehmen ist, wäre eine solche Weisung nach dem Vorstehenden nicht geeignet, die objektive Rechtswidrigkeit der Mitwirkung des Bürgermeisters entfallen zu lassen.

32

b) Der Fehler wiegt so schwer und ist so offenkundig, dass er die Nichtigkeit der Disziplinarverfügung zur Folge hat. Nach § 2 LDG, § 44 Abs. 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Bei einem schwerwiegenden Fehler handelt es sich um einen Mangel, der den Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt; die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen in so erheblichem Maße verletzt sein, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (st.Rspr., BVerwG, Beschl. v. 05.04.2011 - 6 B 41.10 -, juris Rn. 4 m.w.N.).

33

Dass der Dienstvorgesetzte ein Disziplinarverfahren führt, das den Vorwurf einer Beleidigung seiner selbst zum Gegenstand hat, stellt einen schwerwiegenden Fehler dar. Eine Vergleichbarkeit mit einer der in § 2 LDG, § 44 Abs. 3 LVwVfG geregelten Fälle, in denen keine Nichtigkeit vorliegt, ist nicht gegeben. Insbesondere liegt keine Vergleichbarkeit mit der in § 44 Abs. 3 Nr. 2, § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 6 LVwVfG geregelten Situation vor, da dort zum einen nur auf ein Näheverhältnis, nicht eine Selbstbetroffenheit, abgestellt wird, und zum anderen dort nur abstrakt ein potentiell bevorteilendes oder nachteilabwendendes Handeln zu befürchten ist. Im vorliegenden Fall ist die handelnde Person selbst negativ betroffen. Dass dies eine andere Situation ist, zeigt sich auch daran, dass der Gesetzgeber in § 44 Abs. 3 Nr. 2 LVwVfG die starre Ausnahme von der Nichtigkeitsfolge gerade nicht auch auf den Fall der Selbstbetroffenheit des § 20 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG erstreckt hat (vgl. Goldhammer, in: Schoch/Schneider, § 44 VwVfG Rn. 94). Zum anderen liegt nicht nur eine abstrakte, potentielle Betroffenheit vor, sondern die Betroffenheit bei der handelnden Person ist durch die disziplinarverfahrensgegenständliche E-Mail bereits eingetreten.

34

Dieser schwerwiegende Fehler ist für jeden, der die Disziplinarverfügung liest, offenkundig.

35

c) Eine Unbeachtlichkeit, Heilung oder Präklusion kommt nicht in Betracht.

36

aa) Da die Disziplinarverfügung nichtig ist, ist sowohl eine Unbeachtlichkeit dieses Verfahrensfehlers nach § 2 LDG, § 46 LVwVfG als auch eine Heilung nach § 2 LDG, § 45 LVwVfG ausgeschlossen.

37

bb) Die Befangenheit ist nicht wegen einer Rechtsmissbräuchlichkeit einer entsprechenden Rüge ausgeschlossen. Unter bestimmten Umständen kann die Rüge der Befangenheit eines Mitwirkenden rechtsmissbräuchlich und damit präkludiert sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.07.1992 - 5 C 51.90 -, BVerwGE 90, 287 (290)). Unabhängig davon, ob diese Figur auf das Disziplinarverfahren überhaupt anwendbar ist, ist eine Rechtsmissbräuchlichkeit der Rüge jedoch auch nach deren Befürwortern dann ausgeschlossen, wenn der Fehler so schwer wiegt, dass er zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts führt (vgl. Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, VwVfG, § 21 Rn. 41, § 20 Rn. 85 m.w.N.). Dies ist hier – wie dargelegt – der Fall.

38

Die Beanstandung der Befangenheit durch das Landratsamt ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines venire contra factum proprium ausgeschlossen. Wie bereits dargelegt, ist es für das Vorliegen des Verfahrensfehlers unerheblich, ob das Landratsamt in seinem Schreiben vom 21.05.2021 den Bürgermeister angewiesen hat, das Disziplinarverfahren selbst zu führen, wie die Klägerin argumentiert, denn eine solche Weisung wäre nicht geeignet, die Rechtswidrigkeit der Mitwirkung des Bürgermeisters entfallen zu lassen. Der Rechtsgedanke des venire contra factum proprium ist zudem nicht auf die Gesetzmäßigkeitsbestätigung anwendbar, da es sich bei dem Verhältnis zwischen Behörde und Aufsichtsbehörde nicht um ein zweipoliges Rechtsverhältnis handelt, in dem Gesichtspunkte von Treu und Glauben eine Rolle spielen. Vielmehr handelt es sich bei der Gesetzmäßigkeitsbestätigung um ein objektives Beanstandungsverfahren, das der Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Disziplinarentscheidungen kleinerer Gemeinden im Interesse des Beamten dient (vgl. LT-Drs. 14/2996, S. 116 f.).

39

2. Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ist aufzuheben, da ein Widerspruchsverfahren gemäß § 15 Abs. 2 AGVwGO nicht durchzuführen war und die Klägerin durch die bestätigende Entscheidung des Regierungspräsidiums in ihren Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

40

Nach § 15 Abs. 2 AGVwGO bedarf es in Angelegenheiten nach dem Landesdisziplinargesetz keines Vorverfahrens. Bei der auf Grundlage der § 38 Abs. 1 Nr. 2, § 31 LDG zu erteilenden Gesetzmäßigkeitsbestätigung handelt es sich um eine Angelegenheit nach dem Landesdisziplinargesetz im Sinne von § 7 AGVwGO. Zwar wird in § 38 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LDG angeordnet, dass § 121 Abs. 2 GemO entsprechend gilt. § 121 Abs. 2 GemO hat jedoch nur den Inhalt, dass ein Beschluss der Gemeinde, der nach gesetzlicher Vorschrift der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen ist, erst vollzogen werden darf, wenn die Rechtsaufsichtsbehörde die Gesetzmäßigkeit bestätigt oder den Beschluss nicht innerhalb eines Monats beanstandet hat. § 38 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LDG kann nicht darüber hinaus entnommen werden, dass das gesamte kommunalaufsichtrechtliche System in Bezug genommen wird. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 38 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LDG, der nur auf genau § 121 Abs. 2 GemO verweist und nicht etwa auf §§ 118 ff. GemO. Auch den Gesetzgebungsmaterialien ist entsprechendes nicht zu entnehmen. Zwar findet sich der Hinweis, dass die Rechtsaufsichtsbehörde in diesen Fällen im Rahmen der allgemeinen Rechtsaufsicht im Sinne von § 118 Abs. 1 GemO tätig wird (vgl. LT-Drs. 14-2996, S. 117). Andererseits wird ausdrücklich zu § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG ausgeführt, Sinn der Regelung, sei, dass der Ausspruch statusberührender Disziplinarmaßnahmen bei kleineren Gemeinden nur zulässig sein soll, „wenn die Rechtsaufsichtsbehörde, d. h. das Landratsamt die Disziplinarverfügung rechtlich geprüft hat“ (vgl. LT-Drs. 14-2996, S. 116). Von einer zusätzlichen Überprüfung auch durch die nächsthöherere Behörde, das Regierungspräsidium, im Falle einer Meinungsverschiedenheit zwischen der Gemeinde und dem Landratsamt ist nirgends die Rede. Der in den Gesetzgebungsmaterialien angegebene Sinn und Zweck der Regelung des § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG besteht darin, bei schärferen, statusberührenden Disziplinarmaßnahmen durch kleinere Gemeinden einen Kontrollmechanismus einzuführen, indem diese Maßnahmen einer rechtlichen Prüfung durch die Aufsichtsbehörde unterzogen werden und so auf einer höheren Verwaltungsebene rechtlich und ggf. sachlich abgeglichen werden (vgl. LT-Drs. 14-2996, S. 116). Dieser Sinn und Zweck wird bereits durch eine einstufige Kontrolle durch die Rechtsaufsichtsbehörde erreicht und erfordert nicht das mehrstufige kommunalrechtliche Aufsichtswesen. Zudem ist davon auszugehen, dass eine Abweichung von der Regel des § 15 Abs. 2 AGVwGO, wonach in Angelegenheiten nach dem Landesdisziplinargesetz kein Vorverfahren durchgeführt wird, ausdrücklich angeordnet worden wäre. Entgegen der Auffassung des Beklagten finden sich im Übrigen keine Argumente in Literatur und Rechtsprechung, die eine andere Auffassung stützen. Dass die Gemeinde gegen die Ablehnung der Bestätigung nach § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG Widerspruch einlegen kann, wird in der vom beklagten Land angegebenen Kommentarstelle nur für die – nicht von § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG in Bezug genommene, in § 121 Abs. 1 GemO geregelte – „Beanstandungsverfügung“ behauptet (vgl. Düsselberg, in von Alberti u.a., Disziplinarrecht Baden-Württemberg, § 38 LDG, Rn. 9), ohne das Spannungsverhältnis zu § 15 Abs. 2 AGVwGO zu thematisieren.

41

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 2 LDG, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 154 Abs. 1 VwGO. Für eine Anwendung des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO bestand mangels relativer Geringwertigkeit des Unterliegens kein Raum. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und damit kein Kostenrisiko eingegangen ist, hat er seine Kosten selbst zu tragen (§ 2 LDG, § 154 Abs. 3 VwGO).

Gründe

20

Auf den von dem Beklagten am späten Nachmittag des 24.01.2022 per Fax eingereichten Schriftsatz war die mündliche Verhandlung nicht wiederzuereröffnen, denn der Tenor der Entscheidung war bereits am Vormittag des 24.01.2022 auf der Geschäftsstelle niedergelegt worden mit der Anweisung, diesen auf mündliche oder schriftliche Anfrage eines Beteiligten bekanntzugeben, sodass das Urteil wirksam und für das Gericht bindend geworden ist (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 12.03.1999 - A 14 S 1361/97 -, VBlBW 1999, 262 = juris Rn. 6 f., m.w.N.).

21

Die Klage ist zulässig, jedoch unbegründet.

22

I. Die Zulässigkeit der Klage der Gemeinde gegen die Versagung der Gesetzmäßigkeitsbestätigung vom 13.07.2021 begegnet keinen Bedenken. Als Angelegenheit nach dem Landesdisziplinargesetz – streitentscheidende Normen sind § 38 Abs. 1 Nr. 2, § 31 LDG – handelt es sich gemäß § 7 AGVwGO um eine disziplinarrechtliche Streitigkeit, sodass die besonderen Vorschriften für das Disziplinarverfahren Anwendung finden.

23

Im Verhältnis zur Gemeinde handelt es sich bei der Verfügung des Landratsamts, mit der die Gesetzmäßigkeitsbestätigung versagt wurde, um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 LVwVfG. Insbesondere kommt ihr eine Außenwirkung zu, so dass sie einen tauglichen Klagegegenstand darstellt, § 2 LDG, § 42 Abs. 1 VwGO. Laut Gesetzesbegründung dient das Verfahren der Gesetzmäßigkeitsbestätigung nach § 38 Abs. 1 Nr. 2 LDG einerseits dem Ziel, die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns sicherzustellen und trägt andererseits der Tatsache Rechnung, dass auch kleinere Gemeinden als kommunale Dienstherren in ihrer Personalhoheit durch Art. 28 Abs. 2 GG verfassungsrechtlich geschützt sind (vgl. LT-Drs. 14/2996, S. 117). Im Vergleich zu dem eigenständigen Rechtsträger Gemeinde kommt der durch den Rechtsträger Land in Vertretung durch das Landratsamt als untere Verwaltungsbehörde (vgl. § 119 Satz 1 GemO) verfügten Versagung der Gesetzmäßigkeitsbestätigung Außenwirkung zu, § 2 LDG, § 35 LVwVfG; es handelt sich nicht um einen innerbehördlichen Vorgang. Die Klagebefugnis, § 2 LDG, § 42 Abs. 2 VwGO, der Gemeinde folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG.

24

Die Klage gegen die Verfügung des Landratsamts vom 13.07.2021 wurde fristgemäß erhoben. Ob ein Widerspruchsverfahren entbehrlich war, muss für die Zulässigkeit der Klage nicht entschieden werden, denn auch unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung, dass ein Vorverfahren wegen § 15 Abs. 2 LDG entbehrlich gewesen war, war die Klagefrist im Hinblick auf den Ausgangsbescheid noch offen, als am 10.11.2021 Klage erhoben wurde. Denn wegen der in diesem Falle unrichtigen Rechtsbehelfsbelehrung, die als statthaften Rechtsbehelf den Widerspruch nannte, betrug die Klagefrist gemäß § 58 Abs. 2 VwGO ein Jahr und war somit zum Zeitpunkt der Klageerhebung noch nicht verstrichen; aus der Klageschrift ergibt sich zudem, dass die Klage sich auch eigenständig gegen den Bescheid des Landratsamts richtet.

25

II. Soweit die Klägerin die Verpflichtung des Landes zur Erteilung der Rechtmäßigkeitsbestätigung und die Aufhebung des entgegenstehenden Bescheids des Landratsamts begehrt, ist die Klage unbegründet (1). Im Hinblick auf die Klage gegen den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums führt die Klage zu dessen Aufhebung, da ein Widerspruchsverfahren nicht durchzuführen war (2.).

26

1. Die klagende Gemeinde hat keinen Anspruch auf Erteilung der Rechtmäßigkeitsbestätigung und wird durch den ablehnenden Bescheid des Landratsamts vom 13.07.2021 nicht in ihren Rechten verletzt, § 21 Satz 4 AGVwGO i.V.m. § 42 Abs. 1 Var. 1, § 113 Abs. 1, Abs. 5 VwGO.

27

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung der Gesetzmäßigkeitsbestätigung nach § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG, da die Disziplinarverfügung über die Entfernung aus dem Ehrenbeamtenverhältnis vom 29.06.2017 rechtswidrig ist. Der handelnde Bürgermeister war wegen Befangenheit nicht zur Entscheidung befugt (a). Dieser formelle Fehler führt zur Nichtigkeit der Disziplinarverfügung (b). Eine Unbeachtlichkeit, Heilung oder Präklusion kommt nicht in Betracht (c).

28

a) Der handelnde Bürgermeister der Gemeinde war gemäß § 2 LDG, § 21 LVwVfG befangen. Wenn ein Grund vorliegt, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsführung zu rechtfertigen, oder wenn von einem Beteiligten das Vorliegen eines solchen Grundes behauptet wird, hat die betreffende Person gemäß § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG den Behördenleiter darüber zu unterrichten und sich auf dessen Anordnung der Mitwirkung zu enthalten. Betrifft die Besorgnis der Befangenheit den Leiter der Behörde selbst, so trifft diese Anordnung die Aufsichtsbehörde, sofern sich der Behördenleiter nicht selbst einer Mitwirkung enthält, § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG.

29

aa) Ein Grund, der geeignet ist, Misstrauen gegen eine unparteiische Amtsführung des Bürgermeisters zu rechtfertigen, liegt vor. Mit dem Disziplinarverfahren wird dem Beamten vorgeworfen, den Bürgermeister selbst durch die E-Mail beleidigt zu haben. Es stand daher abstrakt zu befürchten, dass der Bürgermeister das Disziplinarverfahren nicht ausschließlich sachorientiert und mit der gebotenen inneren Distanz durchführen wird.

30

bb) Aus dem Befangenheit des handelnden Bürgermeisters folgt ein Verfahrensfehler.

31

Als in seiner Eigenschaft als Dienstvorgesetzter des Beigeladenen (an sich) zuständige untere Disziplinarbehörde (vgl. § 7, § 5 Abs. 1 Nr. 2, § 4 Satz 1 Nr. 3 LDG, § 44 Abs. 4, § 72 Satz 1 GemO) hätte der Bürgermeister gemäß § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 2 LVwVfG sich entweder von sich aus oder auf Anordnung seiner Aufsichtsbehörde der Mitwirkung enthalten müssen. Aufsichtsbehörde bei Gemeinden ist das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde (vgl. § 119 Satz 1 GemO und LT-Drs. 14/2996, S. 116 f.). Das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde war frühzeitig durch den Bürgermeister selbst über den Inhalt der E-Mail und das von ihm beabsichtigte Disziplinarverfahren in Kenntnis gesetzt worden. Dass die Aufsichtsbehörde dennoch keine Anordnung nach § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 LVwVfG erließ, führt nicht dazu, dass der Fehler der Befangenheit zulasten des disziplinarunterworfenen (Ehren-)Beamten entfällt. Denn § 2 LDG, § 21 Abs. 1 Satz 2 Var. 1 LVwVfG dient dem Interesse an einem ordnungsgemäßen Verfahren zum Schutz des Beamten, nicht zum Schutz des Dienstvorgesetzten als Disziplinarbehörde. Für das Vorliegen eines Fehlers kommt es nicht darauf an, ob der Amtsträger sich über die Anordnung hinwegsetzt, diese Anordnung pflichtwidrig unterbleibt oder die anordnungsbefugte Stelle keine Kenntnis von der Besorgnis der Befangenheit hatte (Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, VwVfG, § 21 Rn. 41 für die Situation des Satz 1, m.w.N.). Deshalb ist auch unerheblich, dass die Klägerin meint, das Landratsamt habe den Bürgermeister in seinem Schreiben vom 21.05.2021 angewiesen, das Disziplinarverfahren selbst zu führen und die Disziplinarmaßnahme selbst auszusprechen. Unabhängig davon, dass dem Schreiben des Landratsam vom 21.05.2021 eine solche Weisung nicht zu entnehmen ist, wäre eine solche Weisung nach dem Vorstehenden nicht geeignet, die objektive Rechtswidrigkeit der Mitwirkung des Bürgermeisters entfallen zu lassen.

32

b) Der Fehler wiegt so schwer und ist so offenkundig, dass er die Nichtigkeit der Disziplinarverfügung zur Folge hat. Nach § 2 LDG, § 44 Abs. 1 LVwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem besonders schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig ist. Bei einem schwerwiegenden Fehler handelt es sich um einen Mangel, der den Verwaltungsakt als schlechterdings unerträglich, d.h. mit tragenden Verfassungsprinzipien oder der Rechtsordnung immanenten wesentlichen Wertvorstellungen unvereinbar erscheinen lässt; die an eine ordnungsgemäße Verwaltung zu stellenden Anforderungen müssen in so erheblichem Maße verletzt sein, dass von niemandem erwartet werden kann, den Verwaltungsakt als verbindlich anzuerkennen (st.Rspr., BVerwG, Beschl. v. 05.04.2011 - 6 B 41.10 -, juris Rn. 4 m.w.N.).

33

Dass der Dienstvorgesetzte ein Disziplinarverfahren führt, das den Vorwurf einer Beleidigung seiner selbst zum Gegenstand hat, stellt einen schwerwiegenden Fehler dar. Eine Vergleichbarkeit mit einer der in § 2 LDG, § 44 Abs. 3 LVwVfG geregelten Fälle, in denen keine Nichtigkeit vorliegt, ist nicht gegeben. Insbesondere liegt keine Vergleichbarkeit mit der in § 44 Abs. 3 Nr. 2, § 20 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 bis 6 LVwVfG geregelten Situation vor, da dort zum einen nur auf ein Näheverhältnis, nicht eine Selbstbetroffenheit, abgestellt wird, und zum anderen dort nur abstrakt ein potentiell bevorteilendes oder nachteilabwendendes Handeln zu befürchten ist. Im vorliegenden Fall ist die handelnde Person selbst negativ betroffen. Dass dies eine andere Situation ist, zeigt sich auch daran, dass der Gesetzgeber in § 44 Abs. 3 Nr. 2 LVwVfG die starre Ausnahme von der Nichtigkeitsfolge gerade nicht auch auf den Fall der Selbstbetroffenheit des § 20 Abs. 1 Nr. 1 LVwVfG erstreckt hat (vgl. Goldhammer, in: Schoch/Schneider, § 44 VwVfG Rn. 94). Zum anderen liegt nicht nur eine abstrakte, potentielle Betroffenheit vor, sondern die Betroffenheit bei der handelnden Person ist durch die disziplinarverfahrensgegenständliche E-Mail bereits eingetreten.

34

Dieser schwerwiegende Fehler ist für jeden, der die Disziplinarverfügung liest, offenkundig.

35

c) Eine Unbeachtlichkeit, Heilung oder Präklusion kommt nicht in Betracht.

36

aa) Da die Disziplinarverfügung nichtig ist, ist sowohl eine Unbeachtlichkeit dieses Verfahrensfehlers nach § 2 LDG, § 46 LVwVfG als auch eine Heilung nach § 2 LDG, § 45 LVwVfG ausgeschlossen.

37

bb) Die Befangenheit ist nicht wegen einer Rechtsmissbräuchlichkeit einer entsprechenden Rüge ausgeschlossen. Unter bestimmten Umständen kann die Rüge der Befangenheit eines Mitwirkenden rechtsmissbräuchlich und damit präkludiert sein (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.07.1992 - 5 C 51.90 -, BVerwGE 90, 287 (290)). Unabhängig davon, ob diese Figur auf das Disziplinarverfahren überhaupt anwendbar ist, ist eine Rechtsmissbräuchlichkeit der Rüge jedoch auch nach deren Befürwortern dann ausgeschlossen, wenn der Fehler so schwer wiegt, dass er zur Nichtigkeit des Verwaltungsakts führt (vgl. Schuler-Harms, in: Schoch/Schneider, VwVfG, § 21 Rn. 41, § 20 Rn. 85 m.w.N.). Dies ist hier – wie dargelegt – der Fall.

38

Die Beanstandung der Befangenheit durch das Landratsamt ist auch nicht unter dem Gesichtspunkt eines venire contra factum proprium ausgeschlossen. Wie bereits dargelegt, ist es für das Vorliegen des Verfahrensfehlers unerheblich, ob das Landratsamt in seinem Schreiben vom 21.05.2021 den Bürgermeister angewiesen hat, das Disziplinarverfahren selbst zu führen, wie die Klägerin argumentiert, denn eine solche Weisung wäre nicht geeignet, die Rechtswidrigkeit der Mitwirkung des Bürgermeisters entfallen zu lassen. Der Rechtsgedanke des venire contra factum proprium ist zudem nicht auf die Gesetzmäßigkeitsbestätigung anwendbar, da es sich bei dem Verhältnis zwischen Behörde und Aufsichtsbehörde nicht um ein zweipoliges Rechtsverhältnis handelt, in dem Gesichtspunkte von Treu und Glauben eine Rolle spielen. Vielmehr handelt es sich bei der Gesetzmäßigkeitsbestätigung um ein objektives Beanstandungsverfahren, das der Kontrolle der Rechtmäßigkeit von Disziplinarentscheidungen kleinerer Gemeinden im Interesse des Beamten dient (vgl. LT-Drs. 14/2996, S. 116 f.).

39

2. Der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums ist aufzuheben, da ein Widerspruchsverfahren gemäß § 15 Abs. 2 AGVwGO nicht durchzuführen war und die Klägerin durch die bestätigende Entscheidung des Regierungspräsidiums in ihren Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

40

Nach § 15 Abs. 2 AGVwGO bedarf es in Angelegenheiten nach dem Landesdisziplinargesetz keines Vorverfahrens. Bei der auf Grundlage der § 38 Abs. 1 Nr. 2, § 31 LDG zu erteilenden Gesetzmäßigkeitsbestätigung handelt es sich um eine Angelegenheit nach dem Landesdisziplinargesetz im Sinne von § 7 AGVwGO. Zwar wird in § 38 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LDG angeordnet, dass § 121 Abs. 2 GemO entsprechend gilt. § 121 Abs. 2 GemO hat jedoch nur den Inhalt, dass ein Beschluss der Gemeinde, der nach gesetzlicher Vorschrift der Rechtsaufsichtsbehörde vorzulegen ist, erst vollzogen werden darf, wenn die Rechtsaufsichtsbehörde die Gesetzmäßigkeit bestätigt oder den Beschluss nicht innerhalb eines Monats beanstandet hat. § 38 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LDG kann nicht darüber hinaus entnommen werden, dass das gesamte kommunalaufsichtrechtliche System in Bezug genommen wird. Dies ergibt sich schon aus dem Wortlaut des § 38 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 LDG, der nur auf genau § 121 Abs. 2 GemO verweist und nicht etwa auf §§ 118 ff. GemO. Auch den Gesetzgebungsmaterialien ist entsprechendes nicht zu entnehmen. Zwar findet sich der Hinweis, dass die Rechtsaufsichtsbehörde in diesen Fällen im Rahmen der allgemeinen Rechtsaufsicht im Sinne von § 118 Abs. 1 GemO tätig wird (vgl. LT-Drs. 14-2996, S. 117). Andererseits wird ausdrücklich zu § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG ausgeführt, Sinn der Regelung, sei, dass der Ausspruch statusberührender Disziplinarmaßnahmen bei kleineren Gemeinden nur zulässig sein soll, „wenn die Rechtsaufsichtsbehörde, d. h. das Landratsamt die Disziplinarverfügung rechtlich geprüft hat“ (vgl. LT-Drs. 14-2996, S. 116). Von einer zusätzlichen Überprüfung auch durch die nächsthöherere Behörde, das Regierungspräsidium, im Falle einer Meinungsverschiedenheit zwischen der Gemeinde und dem Landratsamt ist nirgends die Rede. Der in den Gesetzgebungsmaterialien angegebene Sinn und Zweck der Regelung des § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG besteht darin, bei schärferen, statusberührenden Disziplinarmaßnahmen durch kleinere Gemeinden einen Kontrollmechanismus einzuführen, indem diese Maßnahmen einer rechtlichen Prüfung durch die Aufsichtsbehörde unterzogen werden und so auf einer höheren Verwaltungsebene rechtlich und ggf. sachlich abgeglichen werden (vgl. LT-Drs. 14-2996, S. 116). Dieser Sinn und Zweck wird bereits durch eine einstufige Kontrolle durch die Rechtsaufsichtsbehörde erreicht und erfordert nicht das mehrstufige kommunalrechtliche Aufsichtswesen. Zudem ist davon auszugehen, dass eine Abweichung von der Regel des § 15 Abs. 2 AGVwGO, wonach in Angelegenheiten nach dem Landesdisziplinargesetz kein Vorverfahren durchgeführt wird, ausdrücklich angeordnet worden wäre. Entgegen der Auffassung des Beklagten finden sich im Übrigen keine Argumente in Literatur und Rechtsprechung, die eine andere Auffassung stützen. Dass die Gemeinde gegen die Ablehnung der Bestätigung nach § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG Widerspruch einlegen kann, wird in der vom beklagten Land angegebenen Kommentarstelle nur für die – nicht von § 38 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 LDG in Bezug genommene, in § 121 Abs. 1 GemO geregelte – „Beanstandungsverfügung“ behauptet (vgl. Düsselberg, in von Alberti u.a., Disziplinarrecht Baden-Württemberg, § 38 LDG, Rn. 9), ohne das Spannungsverhältnis zu § 15 Abs. 2 AGVwGO zu thematisieren.

41

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 2 LDG, § 155 Abs. 1 Satz 1, § 154 Abs. 1 VwGO. Für eine Anwendung des § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO bestand mangels relativer Geringwertigkeit des Unterliegens kein Raum. Da der Beigeladene keinen Antrag gestellt hat und damit kein Kostenrisiko eingegangen ist, hat er seine Kosten selbst zu tragen (§ 2 LDG, § 154 Abs. 3 VwGO).