Verwaltungsgericht Magdeburg (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2015-11-19, Aktenzeichen 5 A 74/15
ECLI:DE:VGMAGDE:2015:1119.5A74.15.0A

Tatbestand

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Der Kläger wendet sich gegen die Versagung der Stellenzulage für vollzugspolizeiliche Aufgaben, die sog. Polizeizulage, über den 31.05.2014 hinaus.

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Der Kläger ist Zollbeamter und im Sachgebiet E "Prüfungen und Ermittlungen" beim Hauptzollamt M. beschäftigt. Er erhält eine Besoldung nach der Besoldungsgruppe A 11 BBesO. Seit dem 01.01.2005 hatte er Anspruch auf Gewährung einer Polizeizulage.

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Bereits seit Jahren leidet der Kläger an einer chronischen Hauterkrankung mit Gelenkbeteiligung. Daher unterzog er sich am 10.09.2013 einer amtsärztlichen Untersuchung. Das Gutachten, welches vom Saalekreis gefertigt worden und der Personalstelle des Hauptzollamtes M. am 21.05.2014 zugegangen ist, bestätigte eine Außendienstunfähigkeit des Klägers. Im Gutachten heißt es:

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"(…) Zum jetzigen Zeitpunkt besteht keine Dienstfähigkeit als Waffenträger. (…)"

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Mit Verfügung des Hauptzollamtes M. vom 27.05.2014 wurde dem Kläger daher das Führen einer Schusswaffe untersagt und ihm wurden unter Beibehaltung seines Dienstpostens Innendienstaufgaben zugewiesen. Zu den Aufgaben des Klägers gehörten sodann u.a. die Vernehmung von Zeugen und Beschuldigten, Leitung von Durchsuchungsmaßnahmen im Innendienst und die Bearbeitung von Ermittlungsverfahren bis zu Abschlussreife. Des Weiteren wurde die Beklagte, die für die Gewährung der Polizeizulage zuständig ist, darüber informiert.

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Mit Bescheid vom 12.12.2014 stellte die C. fest, dass der Anspruch auf Gewährung der Polizeizulage mit Ablauf des 24.05.2014 ende, weil die persönlichen (gesundheitlichen) Voraussetzungen für das Führen einer Dienstwaffe nicht mehr erfüllt würden. Es bestehe jedoch ein Anspruch auf Gewährung einer Ausgleichszulage gem. § 13 Bundesbesoldungsgesetz. Diese hat der Kläger auch ab dem 01.06.2014 in der gesetzlichen Höhe erhalten.

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Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 23.12.2014 Widerspruch ein und begründete diesen im Wesentlichen damit, dass die Polizeizulagengewährung nicht an das Führen einer Schusswaffe, sondern an die Verwendung in einem Bereich, in dem typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Aufgaben wahrgenommen werden, gebunden sei. Da er weiterhin auf seinem "alten" Dienstposten eingesetzt sei und vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnehme, stehe ihm die Polizeizulage weiterhin zu.

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Unter dem 06.02.2015 half die C. dem Widerspruch teilweise ab, soweit er sich gegen die Nichtgewährung der Polizeizulage vom 25.05.2014 bis 31.05.2014 richtet. Im Übrigen wies sie den Widerspruch für den Zeitraum ab dem 01.06.2014 zurück. Zur Begründung führt sie an, eine Polizeizulage könne nur bei der Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben gewährt werden. Dazu gehöre aber auch die Befugnis des Beamten zur Anwendung unmittelbaren Zwangs einschließlich Schusswaffengebrauchs. Der Schusswaffengebrauch sei dem Kläger jedoch mit Verfügung vom 27.05.2014 untersagt worden, sodass er die Voraussetzungen für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben endgültig nicht mehr erfülle.

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Dagegen hat der Kläger am 03.03.2015 Klage erhoben. Unter Vertiefung seines Vorbringens aus dem Widerspruchsverfahren begründet er die Klage im Wesentlichen damit, dass auch Beamte im einfachen Dienst in den Arbeitsbereichen standardmäßige Verfahren, komplexe Verfahren und mit funktionellen Spezialisierungen der Sachgebiete E (FKS) der Hauptzollämter die Polizeizulage erhalten würden, obwohl diese ausschließlich im Innendienst eingesetzt seien. Bei diesen Beamten werde hingegen nicht gefordert, dass diese im Rahmen ihrer Tätigkeit eine Dienstwaffe führen dürfen.

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Der Kläger beantragt,

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die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 12.12.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06.02.2015 zu verurteilen, dem Kläger über den 31.05.2014 hinaus die Stellenzulage nach § 42 Abs. 1 S. 1 und Abs. 3 S. 1 BBesG i.V.m. Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) in gesetzlicher Höhe zu gewähren.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie tritt der Klage unter Vertiefung und Wiederholung ihres Vorbringens aus dem Widerspruchsverfahren entgegen. Ergänzend führt sie aus, der Kläger habe spätestens mit der Abgabe seiner Dienstwaffe Ende Mai 2014 nicht mehr die Aufgaben und damit die herausgehobene Funktion nach § 42 BBesG wahrgenommen, die aber mit der Verwendung auf dem ihm übertragenen Dienstposten untrennbar verbunden seien. Zur Erfüllung der Aufgaben auf dem Dienstposten sei grundsätzlich die Waffenträgereigenschaft Voraussetzung. Dies ergebe sich auch aus der Überschrift des Zulagentatbestandes mit "Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben". Diese Aufgaben könne der Kläger nicht mehr erfüllen, sodass er daher keinen Anspruch auf Gewährung der Polizeizulage habe. Darüber hinaus werde der Kläger auch nicht mehr in dem Sachgebiet E verwendet, sondern lediglich eingesetzt, da er nicht alle Aufgaben dieses Sachgebietes wahrnehmen könne. Voraussetzung für die Gewährung einer Stellenzulage sei die Wahrnehmung herausgehobener Funktionen, diese sei in Abhängigkeit von den Laufbahngruppen und Dienstposten zu beurteilen und sei nicht zwangsläufig an die Waffenträgereigenschaft gebunden. Den Beamten des einfachen Dienstes werde die Zulage gewährt, sofern sie ihre Dienstaufgaben vollumfänglich erfüllen, die nicht an die Waffenträgerschaft gebunden seien, jedoch nach vorausgesetzten Kenntnissen, Schwierigkeiten der Dienstverrichtung und Verantwortung im Vergleich zu anderen Dienstposten des einfachen Dienstes höherwertiger seien.

Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig und begründet.

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Der Bescheid vom 12.12.2014 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 06.02.2015 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO). Der Kläger hat einen Anspruch auf Gewährung der Stellenzulage für die Wahrnehmung vollzugspolizeilicher Aufgaben über den 31.05.2014 hinaus.

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Ein solcher Anspruch ergibt sich aus § 42 Abs. 1 S. 1 und 3 S. 1 BBesG i.V.m. Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz; im Folgenden: Vorbemerkungen). Nach § 42 Abs. 1 S. 1 BBesG können für herausgehobene Funktionen Amtszulagen und Stellenzulagen vorgesehen werden. Dabei dürfen gem. § 42 Abs. 3 S. 1 BBesG Stellenzulagen nur für die Dauer der Wahrnehmung der herausgehobenen Funktionen gewährt werden. Nach Nr. 9 der Vorbemerkungen erhalten Polizeivollzugsbeamte des Bundes, die Beamten des Steuerfahndungsdienstes, die Soldaten der Feldjägertruppe und die Beamten der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung oder in einem Bereich verwendet werden, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden oder die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind, eine Stellenzulage nach Anlage IX, soweit ihnen Dienstbezüge nach der Bundesbesoldungsordnung A zustehen.

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Diese Regelung knüpft die Zulagenberechtigung an unterschiedliche Maßstäbe. Für die Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten des Steuerfahndungsdienstes und die Soldaten der Feldjägertruppe hat der Gesetzgeber die vollzugspolizeiliche Prägung ihrer Tätigkeit bereits in generalisierender Weise bejaht. Bei diesen Beamten- und Soldatengruppen reicht aus, dass sie in einem bestimmten Verwaltungszweig oder bei einer bestimmten organisatorischen Einrichtung verwendet werden (= sog. Bereichsprinzip). Es kommt daher nicht darauf an, ob der jeweilige Beamte tatsächlich mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut ist. Anknüpfungspunkt für die Polizeizulage ist hier ein generell-typisierender Funktionsbezug, der sich bereits aus der Zugehörigkeit zu einer im Zulagentatbestand aufgeführten Organisationseinheit ergibt. Erforderlich aber auch ausreichend ist, dass der Beamte einen dort eingerichteten Dienstposten wahrnimmt. Der Gesetzgeber geht hier typisierend und pauschalierend davon aus, dass diese Dienstposten eine vollzugspolizeiliche Prägung aufweisen (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.03.2009 – 2 C 1/08 – zitiert nach juris).

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Der Zulagentatbestand für die Zollbeamten ist in drei Tatbestandsvarianten unterteilt. Beamte der Zollverwaltung, die in der Grenzabfertigung (1.) oder in einem Bereich verwendet werden, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der Finanzen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden (2.) oder die mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut sind (3.), erhalten eine Stellenzulage. Die ersten beiden Tatbestandsvarianten unterliegen genau wie bei den Polizeivollzugsbeamten des Bundes und der Länder, den Beamten der Steuerfahndung sowie den Soldaten der Feldjägertruppe dem sog. Bereichsprinzip, die letztere Tatbestandsvariante unterliegt dagegen dem sog. Funktionalprinzip. Dem Bundesministerium der Finanzen als zuständige oberste Dienstbehörde wird mit der Geltung des Bereichsprinzips die Möglichkeit eröffnet, Bereiche zu bestimmen, für die ebenfalls eine vollzugspolizeiliche Prägung erforderlich ist. Das bisher ausschließlich für Zollbeamte geltende Funktionalprinzip wurde mit der Änderung der Nr. 9 der Vorbemerkungen durch das Gesetz zur Unterstützung der Fachkräftegewinnung im Bund und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 15.03.2012 (BGBl. I 2012, 462) somit durch das Bereichsprinzip ergänzt (vgl. BT-Drs. 17/7142 vom 26.09.2011, S. 28). Hinsichtlich der Zollbeamten lautete die Nr. 9 der Vorbemerkungen vor der Gesetzesänderung, "die mit vollzugspolizeilich betrauten Beamten der Zollverwaltung" erhalten eine Stellenzulage. Die darauf bezogene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass die Zulagengewährung für Zollbeamte grundsätzlich davon abhänge, dass sie tatsächlich mit vollzugspolizeilichen Aufgaben betraut worden sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.04.2013 – 2 C 53/11 – zitiert nach juris), bezog sich ausschließlich auf das Funktionalprinzip. Für die Tatbestandsvarianten, die sich nunmehr auf das Bereichsprinzip stützen, kann sie keine Berücksichtigung mehr finden.

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Die Zulageberechtigung für den Kläger als Zollbeamter ergibt sich aus der zweiten Tatbestandsvariante. Der Kläger wird in einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der F. typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden. Entgegen der Ansicht der Beklagten ist dabei wegen des geltenden Bereichsprinzips ein individuell-konkreter Funktionsbezug durch das Erfordernis einer bestimmten Verwendung des Beamten gerade nicht erforderlich (vgl. für Zollfahndungshelfer: BVerwG, Beschluss vom 22.02.2011 – 2 B 72/10 – zitiert nach juris). Es kommt für die Zulageberechtigung deshalb nicht darauf an, ob der einzelne Beamte in seiner konkreten Verwendung die herausgehobene Funktion im Sinne des § 42 Abs. 1 Satz 1 BBesG, Vorbemerkungen Nr. 9 tatsächlich wahrnimmt (vgl. demgegenüber etwa Nr. 4, 6a, 8a der Vorbemerkungen). Die für die Zulageberechtigung erforderliche Prägung des Dienstpostens durch eine bestimmte Funktion (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.07.2007 - BVerwG 2 B 2.07 – zitiert nach juris) ist schon dann anzunehmen, wenn der Beamte der vom Tatbestand erfassten Beamtengruppe - im vorliegenden Fall also einen vom Bundesministerium der Finanzen typisierten Bereich der Zollverwaltung - zugehört und materielle Aufgaben dieses Dienstes (BVerwG, Urteil vom 26.03.2009, a.a.O.) und eben nicht überwiegend allgemeine Aufgaben eines Zollbeamten erfüllt. Hieraus folgt, dass die Zulageberechtigung eines Zollbeamten in einem typisierten Bereich nicht davon abhängig ist, ob der einzelne Beamte den vom Zulagentatbestand erfassten Erschwernissen ausgesetzt ist. Dies entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers, der es mit der Neufassung der Nr. 9 der Vorbemerkungen und der damit verbundenen Erweiterung des Zulagentatbestandes für Zollbeamte um das Bereichsprinzip, gerade vermeiden wollte, eine Vielzahl von Dienstposten, gegebenenfalls wiederholt, einer tätigkeitsbezogenen Einzelfallprüfung zu unterziehen (vgl. BT-Drs. 17/7142, S. 28). Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Überschrift der Nr. 9 der Vorbemerkungen "Zulage für Beamte und Soldaten mit vollzugspolizeilichen Aufgaben". Die Beklagte will daraus schließen, dass der einzelne Beamte, der die Zulage erhalten soll, auch tatsächlich vollzugspolizeiliche Aufgaben wahrnimmt. Dem folgt die Kammer nicht. Die Überschrift ist zunächst im Zusammenhang mit der Entstehungsgeschichte der Norm zu betrachten. Ursprünglich war die Polizeizulage nur für die Polizeivollzugsbeamten vorgesehen. Der Gesetzgeber hat den Empfängerkreis im Laufe der Zeit erweitert, um alle Beamte einzubeziehen, die vergleichbare Aufgaben wie ein Polizeivollzugsbeamter wahrnehmen und in einer entsprechenden Belastungssituation stehen (vgl. zur Entstehungsgeschichte Tintelott, in: Schwegmann/Summer, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder, Band III BBesG, Stand September 2012, Vbm. Nr. 9 zu BBesO A/B Rn. 1 ff.). Der Gesetzgeber hat jedoch mit dem sog. Bereichsprinzip für die Polizeivollzugsbeamten des Bundes, die Beamten der Steuerfahndung, die Soldaten der Feldjägertruppe sowie auch für Zollbeamte aus bestimmten Bereichen auch festgelegt, dass für die Zulagenberechtigung ein generell-typisierender Funktionsbezug genügt. Die Beamten müssen in einem Bereich verwendet werden, in dem typischerweise vollzugspolizeiliche geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, sodass der Bezug damit zu den "vollzugspolizeilichen Aufgaben" entsprechend der Überschrift hergestellt ist.

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Der Kläger wird auch über den 31.05.2014 hinaus in einem Bereich verwendet, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der F. typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden. Auch nach der Untersagung des Schusswaffengebrauchs gehört der Kläger weiterhin dem Sachgebiet E (Prüfungen und Ermittlungen Finanzkontrolle Schwarzarbeit) an, da er wie zuvor auf seinem bisherigen Dienstposten verwendet wird. Das Vorbringen der Beklagten, der Kläger werde nicht verwendet, sondern lediglich in dem Sachgebiet eingesetzt, vermag nicht zu überzeugen. Gemäß Ziffer 42.3.3 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zum Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 11.07.1997 (BMI vom 11.07.1997 – D II 3 – 221 710/1) ist eine Verwendung im Sinne des § 42 Abs. 3 BBesG die selbstständige und eigenverantwortliche Wahrnehmung des übertragenen Aufgabengebietes (Dienstpostens). Dem Kläger wurden unter Beibehaltung seines Dienstpostens Aufgaben des Innendienstes übertragen. Diese Aufgaben erfüllt er auch selbstständig und eigenverantwortlich, gegenteiliges trägt die Beklagte auch nicht vor. Dieses Sachgebiet ist auch ein Bereich gemäß Punkt 4.3.5.2.b. der Verwaltungsvorschrift zur Gewährung der Stellenzulage nach Nr. 9 der Vorbemerkungen zu den Bundesbesoldungsordnungen A und B – Zulage für Beamte und Soldatenmut vollzugspolizeilichen Aufgaben, sog. Polizeizulage – für die Zollverwaltung im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der F. (VV – BMF - PolZul), in der Fassung der Bekanntmachung vom 12.09.2013 (im Folgenden: Verwaltungsvorschrift), welcher von typischen vollzugspolizeilichen Tätigkeiten geprägt ist. Beamte dieses Sachgebietes haben nach § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und illegalen Beschäftigung (Schwarzarbeiterbekämpfungsgesetz – SchwarzArbG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 23.07.2004 (BGBl. I 2004, 1842) zu prüfen, ob die sich aus den Dienst- oder Werkleistungen ergebenden Pflichten nach § 28a des Vierten Buches Sozialgesetzbuch erfüllt werden oder wurden, aufgrund der Dienst- oder Werkleistungen Sozialleistungen nach dem Zweiten und Dritten Buch Sozialgesetzbuch oder Leistungen nach dem Altersteilzeitgesetz zu Unrecht bezogen werden oder wurden, die Angaben des Arbeitgebers, die für die Sozialleistungen nach dem Dritten Buch Sozialgesetzbuch erheblich sind, zutreffend bescheinigt wurden, Ausländer nicht entgegen § 284 Abs. 1 des Dritten Buches Sozialgesetzbuch oder § 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 des Aufenthaltsgesetzes und nicht zu ungünstigeren Arbeitsbedingungen als vergleichbare deutsche Arbeitnehmer oder Arbeitnehmerinnen beschäftigt werden oder wurden, oder entgegen § 4 Abs. 3 Satz 1 und 2 des Aufenthaltsgesetzes mit entgeltlichen Dienst- oder Werkleistungen beauftragt werden oder wurden und Arbeitsbedingungen nach Maßgabe des Mindestlohngesetzes, des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes und des § 10 Absatz 5 des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes eingehalten werden oder wurden. Diese materiellen Aufgaben des Dienstpostens erfüllt der Kläger weiterhin, wenn auch im Innendienst durch Vernehmung von Zeugen oder Beschuldigten sowie durch die Bearbeitung von Ermittlungsverfahren bis hin zur Abschlussreife. Der Kläger nimmt somit zumindest nicht nur Aufgaben der allgemeinen Zollverwaltung wahr.

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Entgegen der Ansicht der Beklagten ist die Zulagengewährung für den Kläger nicht deshalb ausgeschlossen, weil ihm der Schusswaffengebrauch untersagt wurde und er daher im Innendienst verwendet wird. Zwar hat das Bundesministerium der F. in Punkt 5.2.1 der Verwaltungsvorschrift festgelegt, dass der zulageberechtigte Beamte die entsprechenden Voraussetzungen zu erfüllen hat, soweit die Verwendung für die Dienstposten in einem zulageberechtigten Bereich nach den maßgeblichen Dienstvorschriften an besondere körperliche, gesundheitliche oder fachliche Anforderungen geknüpft ist. Da es sich bei dieser Verwaltungsvorschrift nur um eine behördeninterne Vorschrift handelt, entfaltet sie für die Kammer keine bindende Wirkung. Es ist daher lediglich zu prüfen, ob der Kläger die gesetzlich normierten Voraussetzungen für die Zulagengewährung erfüllt. Nach dem Gesetzeswortlaut der Nr. 9 der Vorbemerkungen ist die Zulagengewährung für die Beamten der Zollverwaltung, die unter das Bereichsprinzip fallen, nicht an weitere Voraussetzungen wie körperliche, gesundheitliche oder fachliche Eignung geknüpft. Über das Gesetz hinausgehende Voraussetzungen sind daher nicht zu berücksichtigen, sodass es für die Zulageberechtigung auf die gesundheitliche Eignung des Klägers zum Führen einer Schusswaffe nicht ankommt. Das Bundesministerium der F. ist durch die Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen vom Gesetzgeber ermächtigt worden, weitere Bereiche festzulegen, in denen typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden. Eine darüber hinaus gehende Ermächtigung hinsichtlich der Festlegung von Kriterien für eine gesundheitliche Eignung des Beamten besteht gerade nicht.

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Im Hinblick auf die Beamten des einfachen Dienstes im Sachgebiet E der Arbeitsbereiche Standardmäßige Verfahren, Komplexe Verfahren und Funktionelle Spezialisierungen wendet die Beklagte das sog. Bereichsprinzip an und gewährt die Polizeizulage, obwohl diese Beamten grundsätzlich nicht zum Führen einer Schusswaffe befugt sind. In diesen Fällen soll es genügen, dass die Beamten innerhalb des typisierten Bereiches verwendet werden. Aus welchen Gründen die Beklagte dies für den Kläger nicht als ausreichend erachtet und weitere Voraussetzungen hinzutreten lässt, erschließt sich dem Gericht nicht. Die Beklagte weicht insoweit von der in diesem Verfahren vertretenen Rechtsauffassung, dass die in einem typisierten Bereich verwendeten Beamten zur Gewährung der Polizeizulage auch tatsächlich vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrnehmen müssen, ab.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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Die Berufung wird gemäß § 124a Abs. 1 S. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Frage, unter welcher Voraussetzung ein Zollbeamter, der in einem Bereich verwendet wird, in dem gemäß Bestimmung des Bundesministeriums der F. typischerweise vollzugspolizeilich geprägte Tätigkeiten wahrgenommen werden, eine Stellenzulage nach § 42 Abs. 1 S. 1 und Abs. 3 S. 1 Bundesbesoldungsgesetz in Verbindung mit Nr. 9 Abs. 1 der Vorbemerkungen zu den Besoldungsordnungen A und B (Anlage I zum Bundesbesoldungsgesetz) erhält, grundsätzliche Bedeutung hat.