Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Urteil vom 2003-12-03, Aktenzeichen 8 A 1793/03
ECLI:DE:OVGNRW:2003:1203.8A1793.03.00

Tenor

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts
E. vom 23. Januar 2003 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Vollstreckungsschuldner
darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des beizutreibenden
Betrages abwenden, wenn nicht der Gläubiger vor der Vollstreckung Sicherheit in
gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

1

Tatbestand:

2

Die Klägerin ist ein in den Niederlanden ansässiges Busunternehmen. Sie
verfügt über 20 Reisebusse, die in ganz Europa unterwegs sind, sowie ein
vierachsiges Bergungsfahrzeug, mit dem sie defekte eigene Busse, aber auch liegen
gebliebene Busse und LKW's anderer Firmen im gesamten Bundesgebiet zur
Reparatur nach Hause schleppt. Mit Bescheid vom 31. März 2000 erteilte der
Beklagte der Klägerin eine Ausnahmegenehmigung zum Schleppen von Fahrzeugen
als Dauergenehmigung für den Zeitraum vom 31. März 2000 bis 31. März 2001.
Gemäß der damit verbundenen Auflage wurde die Rückführung von defekten
Zugmaschinen, LKW's und Omnibussen der Fabrikate DAF und Scania genehmigt,
sofern nicht in Deutschland eine vom Ort des Schleppens näher gelegene Werkstatt
vorhanden ist, die in der Lage ist, die erforderliche Reparatur durchzuführen.

3

Am 18. Februar 2001 beantragte die Klägerin die Erteilung einer weiteren
Ausnahmegenehmigung zum Schleppen von Fahrzeugen.

4

Diesen Antrag lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 2. April 2001 mit der
Begründung ab, nach Auffassung der obersten Verkehrsbehörden der Länder sollten
künftig keine Ausnahmegenehmigungen mehr für den Bereich der Bundesrepublik
Deutschland erteilt werden. Es sei nur noch möglich, in wenigen Einzelfällen
Ausnahmegenehmigungen zu erteilen, wobei der örtliche Bereich auf Nordrhein-
Westfalen und der Schleppvorgang auf 100 km Entfernung zu beschränken sei. Eine
derartige Genehmigung wurde der Klägerin auf ihren weiteren Antrag unter dem
22. Mai 2001 für die Dauer eines Jahres erteilt.

5

Gegen den Bescheid vom 2. April 2001 legte die Klägerin unter dem 23. April
2001 Widerspruch ein, mit dem sie geltend machte: 80% ihrer Busse würden in den
Niederlanden hergestellt. Deshalb sei es vor allem bei größeren Reparaturen nicht
immer möglich, den Schaden im Ausland zu beheben. In Anbetracht der Auslastung
der Busse sei es dringend erforderlich, diese schnellstens zur Reparatur nach Hause
zu holen. Eine Einschränkung des Schleppvorgangs auf 100 km sei nicht realisierbar.
In das Spezialabschleppfahrzeug sei ein Betrag von 400.000,- NLG investiert
worden. Ihr sei bekannt, dass einigen Kollegen in den Niederlanden eine
Ausnahmegenehmigung zum Schleppen ohne Zeitdauer erteilt worden sei.

6

Mit Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 2001 wies die Bezirksregierung E.
den Widerspruch zurück. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer
Dauerausnahmegenehmigung für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland
lägen nicht vor. Das Schleppen eines Fahrzeugs beeinträchtige die Sicherheit des
Verkehrs in erheblichem Maße und müsse daher so kurz wie möglich gehalten
werden. Fahrzeuge, die nicht betriebsfähig seien, sollten so schnell als möglich zu
einem möglichst nahe gelegenen Bestimmungsort gebracht werden. Dem stehe
entgegen, wenn, wie von der Klägerin vorgesehen, Reisebusse durch das gesamte
Bundesgebiet geschleppt würden. Zudem sei zu berücksichtigen, dass die
Reisebusse der Klägerin in einem erheblichen Umfang in Deutschland eingesetzt
würden und so recht häufig Schleppvorgänge notwendig werden könnten. Die
Erteilung einer Dauerausnahmegenehmigung für den Bereich der Bundesrepublik
Deutschland widerspreche dem Zweck der Regelung, die einer Gefährdung der
Verkehrssicherheit entgegenwirken solle. Es würden grundsätzlich zeitlich befristete
Ausnahmegenehmigungen erteilt.

7

Die Klägerin hat am 28. August 2001 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie
vorgetragen, die Regelung des § 33 Abs. 1 StVZO sei auf das Abschleppen
betriebsunfähiger Fahrzeuge nicht anwendbar. Sie schleppe die Fahrzeuge nicht mit
einer Schleppstange ab, sondern verankere sie auf einem schweren, hydraulischen
Liftarm. Bremsen und Beleuchtung würden an das Zugfahrzeug angeschlossen. Des
weiteren sei die Beförderung von beschädigten oder reparaturbedürftigen
Fahrzeugen nach der EWG-Verordnung Nr. 881/92 vom 26. März 1992 von allen die
Gemeinschaftslizenz betreffenden Regelungen und sonstigen
Genehmigungspflichten befreit. Durch die Erteilung der Ausnahmegenehmigung sei
ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, da die Klägerin im Hinblick hierauf das
Spezial-Abschleppfahrzeug erworben habe.

8

Die Klägerin hat beantragt,

9

den Beklagten unter Aufhebung seines
Bescheides vom 2. April 2001 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E. vom 26. Juli 2001 zu verpflichten, der
Klägerin die beantragte Ausnahmegenehmigung
zum Schleppen von Fahrzeugen gemäß § 33 StVZO
zu erteilen.

10

Der Beklagte hat beantragt,

11

die Klage abzuweisen.

12

Zur Begründung hat er auf den Inhalt der angefochtenen Bescheide verwiesen.

13

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 23. Januar 2003
abgewiesen. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung
lägen nicht vor. Es sei bereits zweifelhaft, ob der Beklagte für die Erteilung von
Erlaubnissen der beantragten Art überhaupt sachlich und örtlich zuständig sei. Aus
der Zuständigkeitszuweisung nach § 2 ZustVO StVZO folge keine Zuweisung der
Entscheidung über Ausnahmegenehmigungen nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO an die
Kreisordnungsbehörden. Die örtliche Zuständigkeit bestimme sich nicht nach § 68
Abs. 2 Satz 1 StVZO, da die Klägerin weder einen Wohnort noch einen
Aufenthaltsort noch eine Niederlassung in Deutschland habe. Eine andere
Zuständigkeitsbestimmung finde sich nicht. Die Klage könne auch deshalb keinen
Erfolg haben, weil die getroffene Ermessensentscheidung nicht zu beanstanden sei.
Die Behörde habe sich von dem Erlass des Ministeriums für Wirtschaft und
Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Oktober
2000 leiten lassen. Danach sei für das Schleppen von Fahrzeugen ein strenger
Maßstab anzulegen. Der örtliche Bereich sei auf Nordrhein-Westfalen und der
Schleppvorgang auf 100 km zu beschränken. Das gelte auch für Schleppvorgänge
ausländischer Unternehmen. Dies entspreche Sinn und Zweck der Straßenverkehrs-
Zulassungs-Ordnung, wonach betriebsunfähige Fahrzeuge aus Gründen der
Verkehrssicherheit nur bis zur nächstgelegenen Werkstatt abgeschleppt werden
könnten. Das von der Klägerin benutzte Schleppfahrzeug begründe auf Grund seines
Gewichts und seiner Länge ein erhebliches Verkehrshindernis. Aus einer bisher
geübten Praxis könne die Klägerin keinen Rechtsanspruch auf Erteilung einer
Dauerausnahmegenehmigung für die Zukunft herleiten. Die Verordnung (EWG)
Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum
Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach
einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten finde keine
Anwendung, da das Schleppen von reparaturbedürftigen oder betriebsunfähigen
Bussen oder LKW's nicht den Zugang zum Güterverkehrsmarkt betreffe.

14

Der Senat hat die Berufung der Klägerin mit Beschluss vom 13. August 2003
zugelassen.

15

Die Klägerin begründet ihre Berufung im wesentlichen damit, dass der
Ablehnungsbescheid bereits wegen Fehlens einer Zuständigkeitszuweisung an den
Beklagten aufzuheben sei. Für das konkrete Begehren der Klägerin bedürfe es
keiner besonderen Genehmigung. Die EWG-Verordnung Nr. 881/92, die jedenfalls
analog anwendbar sei, lasse die Intention des Gesetzgebers erkennen, auch im
Bereich des Straßenverkehrs einen Beitrag zur Vollendung des Binnenmarktes
leisten zu wollen. Der Anwendungsbereich der Verordnung sei nicht auf den
grenzüberschreitenden gewerblichen Güterkraftverkehr beschränkt. Auch die
grenzüberschreitende Beförderung von beschädigten LKW's und Bussen unterfalle
dem gesetzgeberischen Gedanken, den beruflichen Kraftverkehr zu erleichtern und
den beruflichen Wettbewerb auf der Straße zu egalisieren. Grenzüberschreitender
Verkehr sei zudem jede Beförderung. In den Niederlanden bestünden für
vergleichbare Transporte keine Zugangsbeschränkungen. Die Versagung der
begehrten uneingeschränkten Dauergenehmigung für das Schleppen eigener und
fremder nicht betriebsbereiter Fahrzeuge greife in das Recht der freien
Berufsausübung der Klägerin ein. Von einer Verweigerung jeglicher
Ausnahmegenehmigungen sei in dem Erlass des Ministeriums für Wirtschaft und
Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen an keiner Stelle
die Rede. Mit der Möglichkeit einer sachgerechten (positiven)
Ermessensentscheidung setze sich der Ablehnungsbescheid nicht auseinander. Die
Transportfahrten der Klägerin beeinträchtigten auch nicht die Leichtigkeit und
Flüssigkeit des Straßenverkehrs. Die streitgegenständliche Fahrzeugkombination
entspreche technisch, in der Gesamtlänge und von der Geschwindigkeit her einem
normalen Dreiachs-LKW mit einem Zentralachsanhänger. Eine Anpassung an den
normal fließenden Verkehr sei ohne weiteres möglich. Durch die mehrfache Erteilung
der Genehmigungen sei ein Vertrauenstatbestand geschaffen worden, der zu
erheblichen wirtschaftlichen Dispositionen der Klägerin geführt habe.

16

Die Klägerin beantragt,

17

das angefochtene Urteil zu ändern und den
Beklagten zu verpflichten, unter Aufhebung seines
Bescheides vom 2. April 2001 in der Gestalt des
Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung
E. vom 26. Juli 2001 der Klägerin die
beantragte Ausnahmegenehmigung zum Schleppen
von Fahrzeugen gemäß § 33 StVZO zu erteilen,

18

hilfsweise festzustellen, dass der von der
Klägerin bezeichnete Fahrzeugeinsatz einer
Erlaubnis nicht bedarf.

19

Der Beklagte beantragt,

20

die Berufung zurückzuweisen.

21

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat sind die beim Schleppen
bestehenden spezifischen Gefahren von Dipl.-Ing. L. vom Ministerium für Verkehr,
Energie und Landesplanung näher erläutert worden. Während es bei normalen
Zugkombinationen definierte Fahrzeuge mit bekanntem Fahr- und Bremsverhalten
gebe, sei bei einem Schleppvorgang das Brems- und Fahrverhalten in der
Kombination nicht bekannt, weil das geschleppte Fahrzeug nicht als Anhänger
zugelassen sei. Je nach Bauweise der Busse verändere sich die Gesamtlänge der
Zugkombination und damit auch das Fahr- und Bremsverhalten. Besondere
Gefahren ergäben sich daraus, dass die hier in Rede stehenden
Schleppkombinationen üblicherweise länger als 18 m seien. Zwar könne mit einem
Zuggutachten die Verkehrssicherheit einer bestimmten, genau definierten
Kombination hinreichend sicher festgestellt werden. Das Zuggutachten könne sich
aber immer nur entweder auf betriebsbereite Fahrzeuge beziehen oder auf
Fahrzeuge, die näher definierte Schäden aufwiesen. Ergänzend wird auf die
Niederschrift vom 3. Dezember 2003 verwiesen.

22

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug
genommen auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang.

23

Entscheidungsgründe:

24

Die zugelassene und auch im übrigen zulässige Berufung der Klägerin hat weder
mit dem Haupt- noch mit dem Hilfsantrag Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die
Klage zu Recht abgewiesen. Die Versagung der beantragten
Ausnahmegenehmigung durch den Bescheid des Beklagten vom 2. April 2001 in der
Gestalt des Widerspruchsbescheids der Bezirksregierung E. vom 26. Juli 2001
ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5
VwGO).

25

1. Die mit dem Hauptantrag erhobene Verpflichtungsklage, mit der die Klägerin
die Erteilung einer unbeschränkten Dauerausnahmegenehmigung zum Schleppen
von eigenen und Fremdfahrzeugen aus und durch die Bundesrepublik Deutschland
begehrt, ist zulässig. Nach ihrem erkennbaren und in der mündlichen Verhandlung
vor dem Senat klargestellten Ziel war die Klage - ebenso wie das vorangegangene
Verwaltungsverfahren - nicht auf die Verlängerung der unter Auflagen erteilten
Genehmigung vom 31. März 2000 beschränkt.

26

2. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Ausnahmegenehmigung
zum Schleppen von Fahrzeugen nach § 33 Abs. 1 StVZO.

27

Für die Erteilung der begehrten Ausnahmegenehmigung ist im vorliegenden Fall
der Beklagte örtlich und sachlich zuständig (a). Bei den von der Klägerin
beabsichtigten Transportvorgängen handelt es sich nicht um ein zulässiges
Abschleppen im Sinne des § 18 Abs. 1 StVZO, sondern um ein Schleppen von
Fahrzeugen im Sinne des § 33 StVZO. Kraftfahrzeuge als Anhänger zu betreiben, ist
gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO grundsätzlich unzulässig und nur in
Ausnahmefällen mit Genehmigung der Zulassungsbehörde erlaubt (b). Der Erteilung
einer Ausnahmegenehmigung bedarf es auch für ausländische Fahrzeuge (c). Die
Bestimmung in Nr. 3 des Anhangs II der Verordnung (EWG) Nr. 881/92 des Rates
vom 26. März 1992 über den Zugang zum Güterkraftverkehrsmarkt in der
Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach einem Mitgliedstaat oder durch
einen oder mehrere Mitgliedstaaten, die die Beförderung von beschädigten oder
reparaturbedürftigen Fahrzeugen von allen die Gemeinschaftslizenz betreffenden
Regelungen und sonstigen Genehmigungspflichten befreit, steht der Anwendbarkeit
des § 33 StVZO nicht entgegen (d). Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung
steht im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde. Ermessensfehler sind nicht
ersichtlich (e).

28

a) Für die Erteilung einer Genehmigung auf der Grundlage von § 33 Abs. 1
Satz 2 StVZO ist der Beklagte sachlich zuständig. Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 StVZO
wird diese Verordnung, soweit nicht die höheren Verwaltungsbehörden zuständig
sind, von den nach Landesrecht zuständigen unteren Verwaltungsbehörden oder den
Behörden, denen durch Landesrecht die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde
zugewiesen werden, ausgeführt. Untere Verwaltungsbehörden im Sinne des § 68
Abs. 1 Satz 1, 1. Alt. StVZO sind gemäß § 1 der Verordnung über die Bestimmung
der zuständigen Behörden nach der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung
(ZuständigkeitsVO StVZO - ZustVO StVZO) vom 6. Januar 1999 (GV. NRW. 1999,
S. 33) die Kreisordnungsbehörden. Demgegenüber betrifft die
Zuständigkeitszuweisung an die Kreisordnungsbehörden nach § 68 Abs. 1 S. 1, 2.
Alt. StVZO i.V.m. § 2 Nr. 2 ZustVO StVZO die Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO. Danach können die
zuständigen obersten Landesbehörden oder die von ihnen bestimmten oder nach
Landesrecht zuständigen Stellen von allen Vorschriften dieser Verordnung in
bestimmten Einzelfällen oder allgemein für bestimmte einzelne Antragsteller
Ausnahmen genehmigen. Es kann offen bleiben, ob die Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung auf der Grundlage von § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO eine
abschließende Regelung darstellt oder ob daneben die Möglichkeit der
Genehmigung einer Ausnahme vom Verbot des Schleppens von Fahrzeugen gemäß
§ 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO besteht,

29

vgl. zur Ausnahmebestimmung des § 15 e Abs. 2
Nr. 1 StVZO a.F.: BVerwG, Urteil vom 8. Dezember
1993 - 11 C 40/92 -, NVwZ-RR 1995, 169

30

Der Beklagte hat sich bei seiner Entscheidung über den Antrag der Klägerin nur auf
§ 33 StVZO bezogen und die Möglichkeit einer Ausnahmegenehmigung nach § 70
Abs. 1 Nr. 2 StVZO (zuständigkeitshalber) unerörtert gelassen. Für die Genehmigung
von Ausnahmen von den Bau- und Betriebsvorschriften der StVZO für Fahrzeuge
über einem zulässigen Gesamtgewicht von 3,5 t ist gemäß § 70 Abs. 1 Nr. 2 StVZO
i.V.m. § 2 Nr. 2 ZustVO StVZO die oberste Landesbehörde zuständig.

31

Der Beklagte ist für die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung nach § 33 StVZO
auch örtlich zuständig. Eine ausdrückliche Regelung hierfür fehlt allerdings.
Grundsätzlich ist gemäß § 68 Abs. 2 StVZO, soweit nichts anderes vorgeschrieben
ist, die Behörde des Wohnorts örtlich zuständig, mangels eines solchen die Behörde
des Aufenthaltsorts des Antragstellers oder Betroffenen, bei juristischen Personen,
Handelsunternehmen oder Behörden die Behörde des Sitzes oder des Orts der
beteiligten Niederlassung oder Dienststelle. § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO erklärt die
Zulassungsbehörden für zuständig. Zulassungsbehörden sind nach § 23 Abs. 1
Satz 1 StVZO die Verwaltungsbehörden, in deren Bezirk das Fahrzeug seinen
regelmäßigen Standort haben soll. Ein regelmäßiger Standort im Inland soll für das in
den Niederlanden zugelassene Bergungsfahrzeug jedoch nicht begründet werden.
Die Zuständigkeitsregelung in § 68 Abs. 2 StVZO führt ebenfalls nicht weiter. Den
hier vorliegenden Fall, dass der Antragsteller oder Betroffene im Inland weder einen
Wohn- noch einen Aufenthaltsort hat, und als juristische Person oder
Handelsunternehmen auch nicht über einen Sitz oder eine Niederlassung in
Deutschland verfügt, erfasst § 68 Abs. 2 StVZO nicht. Die mangelnde Regelung der
örtlichen Zuständigkeit hat jedoch nicht zur Folge, dass die den unteren
Verwaltungsbehörden aufgrund ihrer sachlichen Zuständigkeit (§ 68 Abs. 1 Satz 1
StVZO) obliegenden Verwaltungstätigkeiten unterbleiben. Vielmehr kann in dem Fall,
in dem keine abschließende spezielle Zuständigkeitsregelung besteht, ergänzend auf
die Vorschrift des § 3 VwVfG NRW zurückgegriffen werden.

32

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 8. Aufl., § 3 Rn.
3.

33

Nach § 3 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG NRW ist die Behörde örtlich zuständig, in deren Bezirk
der Anlass für die Amtshandlung hervortritt. Sind nach § 3 Abs. 1 VwVfG NRW
mehrere Behörden zuständig, so entscheidet die Behörde, die zuerst mit der Sache
befasst worden ist (§ 3 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW). Bei einem Schleppvorgang sind
als Anlass für die Amtshandlung mehrere Anknüpfungspunkte denkbar. Jedenfalls
dann, wenn - wie hier - die Erteilung einer Dauerausnahmegenehmigung für das
Schleppen von Fahrzeugen mit einem ausländischen Bergungsfahrzeug begehrt
wird, erscheint es in Anlehnung an § 3 Abs. 1 Nr. 4 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW
sachgerecht, wenn zur Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit auf den Ort des
gewöhnlichen Grenzübertritts des Schleppfahrzeugs abgestellt wird. Eine
vergleichbare Regelung ist in der Richtlinie für die Erteilung von
Ausnahmegenehmigungen nach § 70 StVZO für bestimmte Arbeitsmaschinen und
bestimmte andere Fahrzeugarten (Richtlinie zu § 70 StVZO) vom 12. Mai 1980 (VkBl.
S. 433) getroffen. Nach Vorbemerkung Nr. 8 dieser Richtlinie erteilen
Ausnahmegenehmigungen von den Vorschriften der §§ 32 und 34 StVZO für Halter
außerdeutscher Kraftfahrzeuge und Anhänger, die nach der Verordnung über den
internationalen Kraftfahrzeugverkehr zum vorübergehenden Verkehr in der
Bundesrepublik Deutschland zugelassen werden sollen, die zuständigen Behörden,
in deren Gebiet die Grenzübergangsstelle liegt. Der Senat merkt insoweit an, dass es
in Anbetracht der Vielzahl unterschiedlicher Lebenssachverhalte bei Erteilung einer
Ausnahmegenehmigung nach § 33 StVZO für ausländische Schleppfahrzeuge
sinnvoll wäre, eine entsprechende klarstellende Regelung zu treffen.

34

b) Die Klägerin bedarf für die von ihr beabsichtigten Schleppvorgänge einer
Ausnahmegenehmigung nach § 33 Abs. 1 StVZO. Fahrzeuge, die nach ihrer Bauart
zum Betrieb als Kraftfahrzeuge bestimmt sind, dürfen gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1
StVZO nicht als Anhänger betrieben werden. Beim Schleppen im Sinne dieser
Vorschrift handelt es sich um das Mitführen eines Kraftfahrzeugs auf dessen Rädern
hinter einem anderen Kraftfahrzeug, soweit kein zulässiges Abschleppen vorliegt.
Dabei kann es sich sowohl um ein betriebsfähiges Kraftfahrzeug handeln als auch
um ein betriebsunfähiges Kraftfahrzeug, sofern bei diesem die Voraussetzungen des
Abschleppens nicht gegeben sind.

35

Vgl. Reichart, Strafrechtliche Aspekte des
Schleppens und Abschleppens im öffentlichen
Straßenverkehr, NJW 1994, 103.

36

Busse und LKWs, die im Bundesgebiet liegen geblieben sind und mit Hilfe eines
Bergungsfahrzeugs in die eigene Werkstatt der Klägerin in den Niederlanden
transportiert werden sollen, sind zum Betrieb als Kraftfahrzeug bestimmte
Fahrzeuge, die gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO als Anhänger verwendet werden.
Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Busse und LKWs, die die Klägerin
abtransportieren möchte, im konkreten Einzelfall betriebsfähig oder betriebsunfähig
sind, d.h. wegen technischer Mängel nicht in Betrieb gesetzt werden können oder
aus Sicherheitsgründen nicht in Betrieb gesetzt werden dürfen. Ein zulässiges
Abschleppen im Sinne des § 18 Abs. 1 StVZO liegt bei den von der Klägerin
beabsichtigten Fahrten nicht vor. Nach dieser Vorschrift sind Kraftfahrzeuge, die als
betriebsunfähig abgeschleppt werden, nicht als Anhänger zu betrachten, so dass für
den Abschleppvorgang weder die Zustimmung der Zulassungsstelle erforderlich ist,
noch die Sondervorschriften des § 33 Abs. 2 StVZO gelten.

37

Vgl. BGH, Beschluss vom 27. August 1969
- 4 StR 192/69 -, NJW 1969, 2155; OLG Celle, Urteil
vom 30. Oktober 1961 - 5 U 42/61 -, DAR 1962, 153;
OLG Hamm, Urteil vom 26. November 1965 - 3 Ss
1116/65 -, VRS 30, 137; Hentschel,
Straßenverkehrsrecht, 36. Aufl., § 33 StVZO,
Rn. 3.

38

Die Bestimmung des § 18 Abs. 1 StVZO ist als Ausnahmevorschrift im Interesse der
Verkehrssicherheit eng auszulegen. Voraussetzung für ihre Anwendung ist, dass
gerade die Betriebsunfähigkeit des Fahrzeugs zu einer derartigen Notmaßnahme
zwingt. Neben der Notwendigkeit, betriebsunfähige Fahrzeuge möglichst schnell vom
öffentlichen Verkehrsgrund zu entfernen, können auch wirtschaftliche Belange des
Fahrzeughalters die für das Abschleppen gewährten Erleichterungen rechtfertigen.
Dabei ist unerheblich, ob das Fahrzeug zur Instandsetzung oder Verwertung
gebracht wird, soweit es nur zu einem möglichst nahe gelegenen geeigneten
Bestimmungsort geschleppt wird. Ob als Ziel des Abschleppens eine besondere
Fachwerkstätte in Anspruch genommen werden darf oder ob andere Werkstätten
dieser Qualität näher liegen, hängt von den gegebenen Umständen, insbesondere
der Art des Fahrzeugs und seines instandsetzungsbedürftigen Schadens und der
Leistungsfähigkeit der Werkstätten ab.

39

Vgl. BayObLG, Beschluss vom 11. Juni 1991
-1 St 105/91 -, DAR 1992, 362.

40

Um ein solches Abschleppen im Sinne des § 18 Abs. 1 StVZO handelt es sich hier
nicht. Ziel der Klägerin ist es, liegen gebliebene Busse und LKWs unabhängig von
Standort, Schaden und Fahrzeugtyp abzutransportieren. Die Fahrzeuge sollen
gerade nicht zum nächsten geeigneten Bestimmungsort geschleppt werden, sondern
zum Betriebsstandort der Klägerin in den Niederlanden. Zu einer derartigen, allein
den wirtschaftlichen Belangen der Klägerin dienenden Beförderung im Schlepp - ggf.
über weite Strecken - zwingt die Betriebsunfähigkeit der Busse und LKWs in aller
Regel nicht. Die beabsichtigten Fahrten sind von dem Notbehelfsgedanken des § 18
Abs. 1 StVZO nicht mehr gedeckt; sie sind grundsätzlich unzulässig (§ 33 Abs. 1
Satz 1 StVZO) und nur in Ausnahmefällen mit Genehmgiung der Zulassungsbehörde
erlaubt.

41

c) Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung gemäß § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO
für das grundsätzlich unzulässige Schleppen von Bussen und LKWs ist auch nicht
deshalb entbehrlich, weil es sich bei dem Bergungsfahrzeug der Klägerin und/oder
den geschleppten Fahrzeugen um ausländische Fahrzeuge handelt. Nach § 18
Abs. 1 StVZO dürfen Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger auf öffentlichen
Straßen nur in Betrieb gesetzt werden, wenn sie durch Erteilung einer
Betriebserlaubnis und durch Zuteilung eines amtlichen Kennzeichens von der
zuständigen Verwaltungsbehörde zum Verkehr zugelassen sind. Hiervon macht § 1
Abs. 1 der Verordnung über den internationalen Kraftfahrzeugverkehr vom
12. November 1934 (RGBl I S. 1137), zuletzt geändert am 20. Juli 2000 (BGBl I
S. 437) - im folgenden: IntVO - eine Ausnahme für ausländische Kraftfahrzeuge und
Kraftfahrzeuganhänger. Diese sind zum vorübergehenden Verkehr auf öffentlichen
Straßen im Inland zugelassen, wenn für sie von der zuständigen Stelle entweder ein
internationaler Zulassungsschein oder ein ausländischer Zulassungsschein
ausgestellt und im Inland kein regelmäßiger Standort begründet ist. § 1 Abs. 1 IntVO
stellt im Ausland zugelassene Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger nicht nur von den
inländischen Vorschriften über das Zulassungsverfahren, sondern auch von den
sachlich-rechtlichen Bestimmungen, d.h. von den Beschaffenheitsvorschriften und
Ausrüstungsvorschriften des inländischen Zulassungsrechts frei. Dies ergibt sich
einmal daraus, dass der Zweck des § 1 Abs. 1 IntVO, den Kraftfahrzeugverkehr auch
über die Staatsgrenzen hinweg zu ermöglichen, angesichts der in den verschiedenen
Rechtsordnungen geltenden unterschiedlichen Beschaffenheitsvorschriften und
Ausrüstungsvorschriften gar nicht zu erreichen wäre, zum anderen auch daraus,
dass § 3 IntVO die Vorschriften über Gewicht und Abmessungen (§§ 32, 34 StVZO)
ausdrücklich auch auf ausländische Kraftfahrzeuge und Anhänger anwendbar erklärt;
letztere Regelung setzt als selbstverständlich voraus, dass im übrigen die
Beschaffenheitsvorschriften und Ausrüstungsvorschriften der Straßenverkehrs-
Zulassungs-Ordnung für unter § 1 Abs. 1 IntVO fallende ausländische Kraftfahrzeuge
nicht gelten.

42

Vgl. BayObLG München, Urteil vom 27. Juli 1977
- 1 Ob Owi 102/77 -, DAR 1978, 110, m.w.N.

43

Für die Klägerin bedeutet das, dass sie auf der Grundlage von § 1 Abs. 1 IntVO ihre
in den Niederlanden zugelassenen Fahrzeuge (Busse, Bergungsfahrzeug)
vorübergehend auch im Inland auf öffentlichen Straßen verwenden darf, ohne dass
diese in Deutschland zugelassen und den Beschaffenheits- und
Ausrüstungsvorschriften der Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung entsprechen
müssen. Aus § 1 Abs. 1 IntVO folgt jedoch nicht, dass das Schleppen liegen
gebliebener Busse und LKWs im Bundesgebiet durch die Klägerin zugelassen ist
und einer Ausnahmegenehmigung nicht bedarf. § 33 Abs. 1 StVZO stellt weder für
das schleppende Fahrzeug noch für das geschleppte Fahrzeug sachlich-rechtliche
Zulassungsvoraussetzungen auf, von denen die Vorschrift des § 1 Abs. 1 IntVO
freistellt. Das schleppende Fahrzeug ist, je nach dem, ob es sich um ein in- oder
ausländisches Kraftfahrzeug handelt, entweder gemäß § 18 StVZO oder gemäß § 1
Abs. 1 IntVO bereits zum (vorübergehenden) Verkehr im Inland zugelassen; ggf.
bedarf es einer Ausnahmegenehmigung von den Vorschriften über Gewicht und
Abmessungen nach § 70 Abs. 1 StVZO. Das geschleppte Fahrzeug wird entgegen
seiner Bestimmung als Kraftfahrzeug als Anhänger verwendet. Als solcher ist das
Fahrzeug nicht zum Verkehr zugelassen. Die Erteilung der für den Betrieb
erforderlichen Ausnahmegenehmigung hat zur Folge, dass das geschleppte
Fahrzeug als zulassungsfreier Anhänger gilt (§ 33 Abs. 2 Nr. 2 StVZO); eine
Zulassung im Sinne des § 18 StVZO liegt darin nicht. Die für den genehmigten
Schleppvorgang geltenden Sondervorschriften des § 33 Abs. 2 StVZO stellen keine
Zulassungsvorschriften dar.

44

Die Freistellung vorübergehend im Inland verkehrender ausländischer
Kraftfahrzeuge von den inländischen Vorschriften über das Zulassungsverfahren
sowie den inländischen Beschaffenheits- und Ausrüstungsvorschriften steht der
Anwendbarkeit des § 33 StVZO darüber hinaus auch deshalb nicht entgegen, weil
§ 1 Abs. 1 IntVO nicht die vorübergehende Benutzung eines im Ausland
zugelassenen Kraftfahrzeugs als Anhänger im Inland gestattet. Gemäß § 1 Abs. 2
IntVO müssen ausländische Kraftfahrzeuge und Kraftfahrzeuganhänger, die nach § 1
Abs. 1 IntVO mit internationalem oder ausländischem Zulassungsschein zum
vorübergehenden Verkehr zugelassen sind, hinsichtlich Bau und Ausrüstung
mindestens den Bestimmungen der Artikel 38 und 39 und der Anhänge 4 und 5 des
Übereinkommens über den Straßenverkehr vom 8. November 1968 (BGBl. 1977 II
S. 809) entsprechen. Nach Anhang 5 Abs. 2 findet der Ausdruck "Anhänger" nur auf
solche Anhänger Anwendung, die dazu bestimmt sind, an ein Kraftfahrzeug
angehängt zu werden. Dazu gehören Fahrzeuge, die nach ihrer Bauart zum Betrieb
als Kraftfahrzeug bestimmt sind, nicht. Das schließt es aus, dass ausländische
Kraftfahrzeuge gemäß § 1 Abs. 1 IntVO aufgrund eines internationalen oder
ausländischen Zulassungsscheins als Anhänger zum vorübergehenden Verkehr im
Inland zugelassen sind. Sie dürfen daher ebenso wenig wie inländische Fahrzeuge
als Anhänger betrieben werden. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 7 Abs. 2
IntVO. Die Vorschrift regelt die Zulassung von nicht zum Verkehr zugelassenen
Kraftfahrzeugen bzw. Kraftfahrzeuganhängern, die im Inland keinen regelmäßigen
Standort haben und mit eigener Triebkraft bzw. hinter einem Kraftfahrzeug aus dem
Geltungsbereich der Verordnung verbracht werden sollen. Kraftfahrzeuge, die als
Anhänger in das Ausland geschleppt werden sollen, sind davon nicht erfasst.

45

Das grundsätzliche Verbot des Schleppens von Fahrzeugen gemäß § 33 StVZO
gilt nach alledem für alle im Inland auf öffentlichen Straßen verkehrenden Fahrzeuge.
Das entspricht auch Sinn und Zweck der Vorschrift, die den Gefahren bei der
Verwendung von Kraftfahrzeugen als Anhänger entgegenwirken und damit der
Erhaltung der Ordnung und Sicherheit auf den öffentlichen Verkehrsflächen dienen
soll.

46

d) Die Bestimmung gemäß Nr. 2 des Anhangs II der Verordnung (EWG)
Nr. 881/92 des Rates vom 26. März 1992 über den Zugang zum
Güterkraftverkehrsmarkt in der Gemeinschaft für Beförderungen aus oder nach
einem Mitgliedstaat oder durch einen oder mehrere Mitgliedstaaten (VO-EWG
Nr. 881/92), nach der die Beförderung von beschädigten oder reparaturbedürftigen
Fahrzeugen von allen die Gemeinschaftslizenz betreffenden Regelungen und
sonstigen Genehmigungspflichten befreit ist, hat nicht zur Folge, dass die Klägerin
einer Ausnahmegenehmigung nach § 33 Abs. 2 StVZO nicht bedarf. Bei dem von der
Klägerin beabsichtigten Schleppen defekter Busse und LKWs handelt es sich zwar
um eine Beförderung im Sinne der VO-EWG Nr. 881/92. Beförderung von Gütern mit
einem Kraftfahrzeug ist das Fortbewegen der Güter mit Hilfe eines Kraftfahrzeugs.
Dabei ist es gleichgültig, ob die Güter auf dem Kraftfahrzeug oder einem Anhänger,
der von einem Kraftfahrzeug gezogen wird, geladen sind oder ob das Kraftfahrzeug
nur als Zugkraft für einen beladenen oder unbeladenen fremden Anhänger oder ein
abzuschleppendes Fahrzeug benutzt wird.

47

Vgl. Hein/Eichhoff/Pukall/Krien,
Güterkraftverkehrsrecht, 3. Band, N § 1 Nr. 1.

48

Soll ein beschädigtes oder reparaturbedürftiges Fahrzeug im Sinne der Nr. 2 des
Anhangs II zur VO-EWG Nr. 881/92 befördert werden, spielt es keine Rolle, ob das
beschädigte Fahrzeug geschleppt oder auf der Ladefläche eines LKW transportiert
wird.

49

Vgl. zur entsprechenden Vorschrift in § 2 Abs. 1
Nr. 3 GÜKG: Lammich/Pöttinger,
Gütertransportrecht, § 2 GÜKG Rn. 10.

50

Die Genehmigungspflicht für das Schleppen von Fahrzeugen gemäß § 33 Abs. 1
Satz 2 StVZO stellt jedoch keine die Gemeinschaftslizenz betreffende Regelung oder
eine sonstige Genehmigungspflicht im Sinne des Anhangs II der VO-EWG Nr. 881/92
dar. Die Freistellung betrifft nur Bestimmungen, die den Zugang des
Transportunternehmers (vgl. Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie) zum
Güterkraftverkehrsmarkt regeln. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang sowie Sinn
und Zweck der Verordnung Nr. 881/92. Die Verordnung stellt gemeinsame Regeln für
den Marktzugang im grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr im Gebiet der
Gemeinschaft auf. Ziel ist die Herstellung der Dienstleistungsfreiheit. Zu diesem
Zweck wurden die früher bestehenden, bilateralen Fahrten-Kontingente oder
Mengenbegrenzungen ebenso beseitigt wie Diskriminierungen aus Gründen der
Staatsangehörigkeit oder des Betriebssitzes. Stattdessen wurde mit der
Gemeinschaftslizenz eine Marktzugangsregelung eingeführt, die allein auf
qualitativen Kriterien beruht, denen die Güterkraftverkehrsunternehmer genügen
müssen. Der Bewerber muss in einem Mitgliedsstaat gemäß dessen
Rechtsvorschriften niedergelassen und dort nach den Bestimmungen über den
Zugang zum Beruf des Verkehrsunternehmers zur Durchführung von
grenzüberschreitendem Güterkraftverkehr berechtigt sein (Art. 3 Abs. 2 VO-EWG
Nr. 881/92). Voraussetzung für die Erteilung der Gemeinschaftslizenz und damit für
den Marktzugang ist demnach die Erfüllung der subjektiven Bedingungen für den
Berufszugang.

51

Vgl. Hein/Eichhoff/Pukall/Krien, a.a.O., T 215
Art. 3.

52

Die Freistellung von den die Gemeinschaftslizenz betreffenden Regelungen und
sonstige Genehmigungspflichten bedeutet mithin, dass für die in Anhang II
genannten, verkehrswirtschaftlich unbedeutenden Beförderungen die
Berufszugangsvoraussetzungen nicht erfüllt sein müssen. Um eine solche
Marktzugangsregelung, von der Beförderungen beschädigter oder
reparaturbedürftiger Fahrzeuge befreit sind, handelt es sich bei § 33 StVZO
ersichtlich nicht. Die Vorschrift schafft keine zusätzliche Voraussetzung für die
Zulassung zum grenzüberschreitenden Güterkraftverkehr, sondern beschränkt die
Ausübung der Tätigkeit, indem sie regelt, ob und wie im Einzelfall die Beförderung
eines defekten Fahrzeugs durchgeführt werden kann. Der freie
Dienstleistungsverkehr im Gebiet der Gemeinschaft bleibt unberührt. Die Klägerin ist
nicht gehindert, auch im Bundesgebiet mit ihrem Bergungsfahrzeug beschädigte
oder reparaturbedürftige Fahrzeuge zu befördern.

53

e) Nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO steht der zuständigen Behörde bei der
Erteilung der Ausnahmegenehmigung ein Ermessen zu. Die Ermessensentscheidung
des Beklagten kann das Gericht nur eingeschränkt daraufhin überprüfen, ob er die
gesetzlichen Grenzen seines Ermessens überschritten hat oder ob er von seinem
Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise
Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO).

54

Bei der Entscheidung, ob das Schleppen von Fahrzeugen gemäß § 33 Abs. 1
Satz 2 StVZO gestattet werden kann, ist zu beachten, dass das Merkmal der
Ausnahmesituation nicht als eigenständige Tatbestandsvoraussetzung
verselbstständigt, sondern Bestandteil der der Behörde obliegenden
Ermessensentscheidung ist.

55

Vgl. zu § 70 StVZO: BVerwG, Urteil vom
21. Februar 2002 - 3 C 33/01 - NZV 2002, 426; Urteil
des Senats vom 12. Mai 2000 - 8 A 2698/99 - NZV
2000, 514.

56

Die im Einzelfall mögliche Ausnahme vom Verbot des Schleppens durch eine
behördliche Ermessensentscheidung hat sich ferner an den Zielen des § 33 Abs. 1
Satz 1 StVZO sowie an den Zwecksetzungen der gesetzlichen
Ermächtigungsgrundlage in § 6 Abs. 1 Nr. 2 StVG zu orientieren,

57

vgl. Beschluss des Senats vom 9. Juli 2003 - 8 B
1362/03 -; VGH München, Urteil vom 10. Februar
1992 - 11 B 91.552 -, VRS 84, 65,

58

d.h. in erster Linie an der Erhaltung der Sicherheit und Ordnung auf den öffentlichen
Straßen.

59

Nach diesen Maßstäben ist die Versagung der am 18. Februar 2001 beantragten
Ausnahmegenehmigung zum Schleppen von liegen gebliebenen Bussen und LKWs
für den Bereich der Bundesrepublik Deutschland rechtlich nicht zu beanstanden. Der
Beklagte hat seiner Entscheidung den Erlass des Ministeriums für Wirtschaft und
Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Oktober
2000 - VI B 2-21-31/02-22-15a - zu Ausnahmegenehmigungen für das Abschleppen
und Schleppen von Fahrzeugen nach § 15 a StVO und § 33 Abs. 1 StVZO zugrunde
gelegt. Danach ist bei der Genehmigung von Ausnahmen nach § 33 Abs. 1 Satz 2
StVZO) ein strenger Maßstab anzulegen. Dauerausnahmegenehmigungen werden
nur in besonders begründeten Fällen erteilt. Der örtliche Bereich ist auf Nordrhein-
Westfalen und der Schleppvorgang auf 100 km zu beschränken. Dies gilt auch für
Abschleppfahrzeuge der "neueren Generation" sowie für Schleppvorgänge
ausländischer Unternehmen. Diese Erwägungen sind im wesentlichen nicht zu
beanstanden. Allerdings bestehen erhebliche Bedenken gegen eine örtliche
Begrenzung der Ausnahmegenehmigung auf Nordrhein-Westfalen; hierauf kommt es
jedoch im vorliegenden Zusammenhang nicht an.

Das Schleppverbot gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO soll den besonderen Gefahren
bei dem Betrieb von Kraftfahrzeugen als Anhänger begegnen. Bei der hier in Rede
stehenden Fahrzeugkombination wird das geschleppte Kraftfahrzeug als Anhänger
verwendet, obwohl es nicht als Anhänger gebaut ist. Fahrzeuge, die zum Betrieb als
Kraftfahrzeug bestimmt sind, haben keine Betriebserlaubnis oder EG-
Typgenehmigung als Anhänger und entsprechen folglich nicht den in der
Straßenverkehrs-Zulassungs-Ordnung und sonstigen Vorschriften geregelten
Anforderungen an Ausrüstung und Beschaffenheit eines Anhängers (§ 19 StVZO).
Das Fahr- und Bremsverhalten in der Kombination ist bei einem Schleppvorgang
- anders als bei normalen Zugkombinationen - folglich nicht bekannt. Das gilt
typischerweise dann, wenn, wie hier, eine die Besonderheiten des einzelnen
Schleppvorgangs nicht berücksichtigende Dauerausnahmegenehmigung erteilt
werden soll. Eine solche Genehmigung erstreckt sich grundsätzlich auf alle Bus- und
LKW-Typen, erfasst also sowohl zwei-, drei- und vierachsige Busse als auch LKWs
mit Anhänger. Weder die Länge noch das Gewicht des zu schleppenden Fahrzeugs
ist vorher definiert. Entsprechend unterschiedlich ist die Gesamtlänge der
Zugkombination und damit auch das Brems- und Fahrverhalten bei jedem einzelnen
Schleppvorgang. Die Achsen verschieben sich je nach Fahrzeugtyp und -länge, wie
Dipl.-Ing. L. vom Ministerium für Verkehr, Energie und Landesplanung Nordrhein-
Westfalen in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat im Einzelnen näher
erläutert hat. Die Verkehrssicherheit einer unbestimmten Schleppkombination steht
regelmäßig nicht fest mit der Folge, dass das Schleppen in dem typischen Fall,
welcher dem generellen Verbot nach § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO zugrunde liegt, eine
erhebliche Gefährdung des allgemeinen Verkehrs mit sich bringt. Die
Sicherheitsbedenken gelten im Hinblick auf die Vielzahl der möglichen
Fahrzeugkombinationen erst recht bei der Erteilung einer
Dauerausnahmegenehmigung. Etwas anderes ergibt sich jedenfalls bei einer
solchen Dauergenehmigung auch nicht aus der Verwendung spezieller
Abschleppfahrzeuge. Zwar mag ein Gespann aus Abschleppfahrzeug und
beschädigtem Fahrzeug im Einzelfall sowohl von der Länge als auch vom
Fahrverhalten her mit herkömmlichen LKW-Zügen oder Sattelkraftfahrzeugen
vergleichbar sein, wie die Klägerin unter Bezugnahme auf das von ihr vorgelegte
Gutachten des TÜV S. -Q. vom . Januar 1998 vorgetragen hat. Abgesehen
davon, dass diesem Gutachten ein anderes Abschleppfahrzeug sowie eine
bestimmte, genau definierte Zugkombination von einer Gesamtlänge unter 18 m
zugrunde lag, verändert sich im Gegensatz zu normalen Zugkombinationen bei
nahezu jeder Schleppkombination sowohl die Gesamtlänge als auch das Brems- und
Fahrverhalten, so dass die Verkehrssicherheit beim einzelnen Schleppvorgang nicht
hinreichend sicher feststeht.

60

Das öffentliche Interesse an der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs
rechtfertigt grundsätzlich die im Erlass des Ministeriums für Wirtschaft und
Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 10. Oktober
2000 vorgesehene Beschränkung des Schleppvorgangs auf eine Entfernung von
100 km. Es liegt auf der Hand, dass die Gefahren beim Schleppen von Fahrzeugen
umso größer sind, je länger die Schleppfahrt dauert.

61

Unter diesem Gesichtspunkt bestehen allerdings erhebliche Zweifel, ob die im
Erlass vorgesehene zusätzliche Eingrenzung des örtlichen Geltungsbereichs der
Ausnahmegenehmigung auf das Land Nordrhein-Westfalen - bzw. auf die in dem
neuen Erlass vom 14. April 2003 genannten Bundesländer - ermessensfehlerfrei ist.
Den Verkehrssicherheitszwecken wird mit der Beschränkung des Schleppvorgangs
auf eine bestimmte Distanz hinreichend Rechnung getragen. Sollte mit der
Begrenzung auf Nordrhein-Westfalen der Ausschluss ausländischer
Abschleppunternehmer oder solcher aus anderen Bundesländern beabsichtigt sein,
wäre dies vom Zweck des § 33 StVZO nicht gedeckt. Auch die Tatsache, dass für die
Erteilung von Ausnahmegenehmigungen gemäß § 68 StVZO Landesbehörden
zuständig sind, rechtfertigt nicht die Beschränkung des Geltungsbereichs der
Genehmigung auf das jeweilige Bundesland. Bei der Straßenverkehrs-Zulassungs-
Ordnung handelt es sich um eine Bundesverordnung, die bundesweit gilt und durch
die Länder ausgeführt wird. Sie verleiht den auf ihr beruhenden Verwaltungsakten
Geltung im gesamten Bundesgebiet.

62

Vgl. näher Seibert, Die Bindungswirkung von
Verwaltungsakten, 1989, S. 274 f. m.w.N.

63

Dementsprechend stellt § 68 Abs. 2 Satz 3 StVZO ausdrücklich klar, dass die
Verfügungen der nach § 68 Abs. 2 Sätze 1 und 2 StVZO örtlich zuständigen Behörde
im (gesamten) Inland wirksam sind. Auf die vorstehenden Erwägungen kommt es
hier im Ergebnis jedoch nicht an. Der Erlass unterliegt unter Berücksichtigung der mit
dem Schleppen verbundenen Gefahren jedenfalls insoweit keinen rechtlichen
Bedenken, als darin eine Entfernungsbeschränkung des Schleppvorgangs auf 100
km vorgesehen ist. Auf diese generelle Begrenzung hat der Beklagte seine
Entscheidung, die von der Klägerin begehrte Dauerausnahmegenehmigung für
unbegrenzte Schleppfahrten durch das gesamte Bundesgebiet zu versagen,
selbstständig tragend gestützt.

64

Zu Recht hat der Beklagte bei seiner Ermessensentscheidung ferner auf den
abzuschleppenden Fahrzeugtyp sowie auf die Häufigkeit der Schleppvorgänge
abgestellt. Busse stellen - ebenso wie LKWs - allein wegen ihres erheblichen
Gewichts eine erhöhte Gefährdung des Verkehrs dar, wenn sie abgeschleppt
werden. Besondere Gefahren ergeben sich überdies daraus, dass die in Rede
stehenden, von einer Dauerausnahmegenehmigung umfassten,
Schleppkombinationen üblicherweise länger als 18 m sind. Die höchstzulässige
Länge bei Zügen bzw. bei Zügen, die aus einem LKW und einem Anhänger zur
Güterbeförderung bestehen, beträgt 18,00 m bzw. 18,75 m (§ 32 Abs. 4 Nr. 3 und 4
StVZO). Dass der Beklagte die Betriebsunfähigkeit der abgeschleppten Busse in
seine Abwägung eingestellt hat, lässt ebenfalls keine Rechtsfehler erkennen.
Betriebsunfähige Fahrzeuge sollen mit Rücksicht auf die Verkehrssicherheit
möglichst schnell aus dem Verkehr gezogen werden. Das Befördern eines
betriebsunfähigen Kraftfahrzeugs ist daher gemäß § 18 Abs. 1 StVZO grundsätzlich
nur bis zum nächsten geeigneten Bestimmungsort zulässig, wenn und soweit die
Betriebsunfähigkeit des Fahrzeugs zu einer derartigen Maßnahme zwingt.

65

Vgl. BGH, Beschluss vom 27. August 1969
- 4 StR 192/69 -, a.a.O.

66

Diese Erwägungen sind grundsätzlich auch auf den Fall übertragbar, dass ein
betriebsunfähiges Fahrzeug gemäß § 33 StVZO geschleppt wird. Bedenken gegen
die Betriebssicherheit eines Kraftfahrzeugs, das als Anhänger betrieben werden soll,
bestehen erst recht, wenn das betreffende Fahrzeug wegen technischer Mängel oder
eines Schadens nicht mehr in Betrieb gesetzt werden kann. Gerade bei Erteilung
einer Dauerausnahmegenehmigung ist die gesamte Bandbreite möglicher Schäden
und ihrer im Einzelfall nicht bekannten Auswirkungen auf die Verkehrssicherheit in
Rechnung zu stellen. Vor diesem Hintergrund musste der Senat dem hilfsweise
gestellten Antrag auf Einholung eines Sachverständigengutachtens zur Bestätigung
des Vorbringens, dass das streitgegenständliche Schleppgespann nicht dadurch an
Verkehrssicherheit einbüßt, dass auch verkehrsübliche Zwei-, Drei- und
Vierachsbusse oder vergleichbare Fahrzeuge mit ihm geschleppt werden, nicht
nachgehen. Diese Feststellung kann ein Sachverständiger ohne hinreichende
Substantiierung des Beweisthemas in Anbetracht der nahezu unbegrenzten Zahl
möglicher Schäden beim geschleppten Fahrzeug nicht treffen. Es ist bereits nicht
möglich, ihm die tatsächlichen Grundlagen zu verschaffen, deren er für sein
Gutachten bedarf. Ferner steht außer Frage, dass es Schadensbilder gibt, wie etwa
bestimmte Defekte an der Bremsanlage des geschleppten Fahrzeugs, die kein
verkehrssicheres Schleppen in dem von der Klägerin beschriebenen Sinne erlauben.
Wenn im Einzelfall die Verkehrssicherheit einer konkreten Schleppkombination mit
einem genau definierten Schadensbild nachgewiesen ist oder sonst feststeht, kann
hierfür die Erteilung einer Einzelausnahmegenehmigung beantragt werden.
Demgegenüber liegt die bei Erteilung einer Dauerausnahmegenehmigung zu
beachtende typische Gefahr, die sich aus dem unbekannten Brems- und
Fahrverhalten der Schleppkombination in Verbindung mit unzähligen möglichen
Schadensbildern ergibt, gerade darin, dass sie nicht im Vorhinein ausgeschlossen
werden kann.

67

Die mit dem Schleppen von Bussen und LKWs verbundenen Gefahren
rechtfertigen die Versagung der beantragten Ausnahmegenehmigung für
Schleppfahrten durch das gesamte Bundesgebiet. Die Klägerin wird in ihrer
Dienstleistungsfreiheit nach Art. 49 EG nicht dadurch verletzt, dass, wie sie vorträgt,
Genehmigungspflichten für vergleichbare Transporte deutscher
Transportunternehmer in den Niederlanden nicht bestehen. Die
Dienstleistungsfreiheit garantiert nicht die gleichen Bedingungen in allen
Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Sie schützt lediglich vor unmittelbaren und
mittelbaren Diskriminierungen des Leistungserbringers aufgrund seiner
Staatsangehörigkeit oder des Umstands, dass er in einem anderen Mitgliedstaat als
demjenigen ansässig ist, in dem die Dienstleistung erbracht wird.

68

Vgl. EuGH, Urteil vom 17. Dezember 1981
- 279/80 -, Sammlung der Rechtsprechung 1981
S. 3305; BVerwG, Urteil vom 13. Dezember 2001 - 5
C 13/01 -, juris.

69

Das Erfordernis einer Ausnahmegenehmigung für das Schleppen von
Fahrzeugen gemäß § 33 StVZO enthält aber keine solche Diskriminierung, da es In-
und Ausländer nicht unterschiedlich behandelt und weder bezweckt noch bewirkt,
dem nationalen Markt einen Vorteil gegenüber den Dienstleistenden aus anderen
Mitgliedstaaten zu verschaffen.

70

Vgl. Kort, Schranken der Dienstleistungsfreiheit
im europäischen Recht, JZ 1996, 132 (135)
m.w.N.

71

Art. 49 EG verbietet allerdings nicht nur diskriminierende Ungleichbehandlungen,
sondern auch sonstige Beschränkungen, die sich aus der unterschiedslosen
Behandlung von in- und ausländischen Dienstleistungserbringern ergeben. Das ist
insbesondere dann der Fall, wenn eine Maßnahme unterschiedliche Auswirkungen
auf in- und ausländische Dienstleistungen hat.

72

Vgl. Pache, in: Ehlers, EuGR, 2003, § 11 Rn. 49;
Hakenberg, Grundzüge des Europäischen
Gemeinschaftsrechts, 2. Aufl., 5. Teil, II, Nr. 3; Kort,
a.a.O., S. 136.

73

Hindernisse für die Dienstleistungsfreiheit, die sich aus unterschiedslos anwendbaren
nationalen Maßnahmen ergeben, sind nur dann zulässig, wenn diese Maßnahmen
durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, wenn sie
geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen angestrebten Zieles zu
gewährleisten, und wenn sie nicht über das hierfür Erforderliche hinausgehen.

74

Vgl. etwa Müller-Graff, in: Streinz, EuV/EGV,
Art. 49 EVG, Rdnr. 106 ff.; Holoubek, in: Schwarze,
EU-Kommentar, Art. 49 EGV, Rdnr. 99 ff.;
Randelzhofer/Forsthoff, in: Grabitz/Hilf, Art. 49/50
EGV Rdnr. 88 ff. (Stand: Mai 2001) jeweils
m.w.N.

75

Ob das regelmäßige Verbot des Schleppens im Bundesgebiet eine solche
Beschränkung der Klägerin in ihrer Dienstleistungsfreiheit darstellt oder ob es in- und
ausländische Abschleppunternehmen rechtlich wie tatsächlich in der gleichen Weise
berührt, kann der Senat offen lassen. Das Schleppverbot gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1
StVZO ist jedenfalls durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt.
Die Sicherheit des Straßenverkehrs, der die Bestimmung des § 33 Abs. 1 Satz 1
StVZO dient, ist ein zwingendes Erfordernis, das Beschränkungen der
Dienstleistungsfreiheit ausnahmsweise erlaubt.

76

Vgl. EuGH, Rs. C-55/98, Van Schaik, Slg. 1994,
I-4837 Rn. 19; Rs. C-451/99, Cura/ASL, Slg. 2002, I-
3193 Rn. 59; Hakenberg, a.a.O. , 5. Teil , II, Nr. 3 b,
bb.

77

Zur Verwirklichung dieses Zwecks ist das regelmäßige Verbot des Schleppens
gemäß § 33 Abs. 1 Satz 1 StVZO mit der Möglichkeit der Erteilung von Einzel- und
Dauerausnahmegenehmigungen nach Maßgabe des Erlasses des Ministeriums für
Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen
vom 10. Oktober 2000 geeignet und erforderlich. Die Beschränkung des
Schleppvorgangs auf 100 km bei der Erteilung von Ausnahmegenehmigungen trägt
dem Interesse der Verkehrssicherheit Rechnung und gewährleistet, dass das
Schleppen von Fahrzeugen im Bundesgebiet begrenzt auf einen bestimmten Radius
möglich bleibt.

78

Ungeachtet der Frage, ob der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG auch Bürger
der Europäischen Union erfasst, oder ob der Schutz der Berufsfreiheit von EU-
Bürgern durch Art. 2 Abs. 1 GG zu gewähren ist,

79

vgl. Wieland, in: Dreier, Grundgesetz, Art. 12
Rn. 66,

80

wird die Klägerin durch die Versagung einer Ausnahmegenehmigung für das
Schleppen im gesamten Bundesgebiet in ihrem Recht auf Berufsfreiheit nicht in
unzumutbarer Weise eingeschränkt. Die Maßnahme beeinträchtigt die Klägerin nur
mittelbar in ihrer Berufsausübung. Auch unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen
Interessen der Klägerin erweist sich die Versagung der beantragten Genehmigung
als verhältnismäßig. Die getroffenen Investitionen gehen nicht ins Leere. Die Klägerin
kann ihr Bergungsfahrzeug weiterhin unbeschränkt in den Niederlanden einsetzen
und darüber hinaus, wenn auch auf eine maximale Entfernung von 100 km
beschränkt, im Inland tätig werden. Die Zahl der Schleppvorgänge ist unbegrenzt.
Eine entsprechende Genehmigung wurde der Klägerin unter dem 22. Mai 2001 für
die Dauer eines Jahres erteilt. Von einer Verweigerung jeglicher
Ausnahmegenehmigung kann daher keine Rede sein.

81

Das Grundrecht aus Art. 14 GG ist nicht als Prüfungsmaßstab heranzuziehen.
Dabei kann offen bleiben, ob sich die Klägerin als ausländische juristische Person
überhaupt auf die Eigentumsgarantie des Art. 14 GG berufen kann (vgl. Art. 19
Abs. 3 GG).

82

Vgl. Depenheuer, in: von Mangoldt/Klein/Starck,
Bonner Grundgesetz, 4. Aufl., Art. 14 Rn. 191,
m.w.N.

83

Denn der Schutz des Art. 14 Abs. 1 GG erstreckt sich nur auf den konkreten Bestand
an Rechten und Gütern, nicht auf bloße Erwerbschancen. Die Versagung der
Ausnahmegenehmigung nach § 33 Abs. 1 Satz 2 StVZO betrifft nicht das Eigentum
der Klägerin an dem zu ihrem Betrieb gehörenden Bergungsfahrzeug, sondern allein
die Auslastungschancen ihres Abschleppwagens. Darin liegt keine Regelung, die in
die Substanz des Betriebs eingreift, zumal das Fahrzeug weiter im In- und Ausland
eingesetzt werden kann.

84

Auf Vertrauensschutz kann sich die Klägerin nicht berufen. Vertrauensschutz
setzt eine zugunsten eines einzelnen bestehende Rechtsposition voraus, auf deren
Bestand der Betroffene schutzwürdig vertraut und sich einrichtet. Es muss daher von
der Behörde ein Tatbestand geschaffen worden sein, aufgrund dessen die Klägerin
erwarten konnte, dass ihr weitere Dauerausnahmegenehmigungen für den
unbegrenzten Schleppverkehr im gesamten Bundesgebiet erteilt werden. Das ist -
auch unter Berücksichtigung des langen Zeitraums, in dem die Klägerin Fahrzeuge
aus dem Bundesgebiet in die Niederlande schleppt - fraglich, weil die
Ausnahmegenehmigungen jeweils zeitlich befristet erteilt wurden. Darüber hinaus ist
im Hinblick auf den Einsatz des Bergungsfahrzeugs in den Niederlanden zweifelhaft,
ob die Klägerin das Fahrzeug ausschließlich deshalb angeschafft hat, weil sie auf die
Erteilung weiterer Schleppgenehmigungen für das Bundesgebiet vertraut hat. Das
kann jedoch dahinstehen. Ein an frühere Ausnahmegenehmigungen anknüpfender
Vertrauensschutz kann sich nur auf die Fortsetzung der bisherigen
Genehmigungspraxis richten. Danach galt die Ausnahmegenehmigung zwar
innerhalb des gesamten Bundesgebiets. Die Rückführung defekter Busse und LKWs
der Fabrikate DAF und Scania war gemäß der damit verbundenen Auflage jedoch
nur erlaubt, soweit nicht in Deutschland eine vom Ort des Schleppens näher
gelegene Werkstatt vorhanden ist, die in der Lage ist, die erforderliche Reparatur
durchzuführen. Das wird in Anbetracht der Infrastruktur, Anzahl und Qualität der
Fachwerkstätten im Bundesgebiet die Regel sein. Auch markenungebundene
Werkstätten sind regelmäßig in der Lage, eine Reparatur durchzuführen. Die von der
Klägerin offenbar geübte Praxis, liegen gebliebene Fahrzeuge unabhängig von den
konkreten Umständen an ihren Betriebsstandort in den Niederlanden zu schleppen,
war hiernach auch von den bisher erteilten Ausnahmegenehmigungen nicht gedeckt.

85

3. Der Hilfsantrag ist ebenfalls unbegründet. Nach den obigen Ausführungen
bedarf auch ein niederländisches Unternehmen wie die Klägerin einer Erlaubnis für
das Schleppen von Fahrzeugen gemäß § 33 Abs.1 Satz 2 StVZO.

86

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über
die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711
ZPO.

87

Die Revision ist zuzulassen. Die Konkretisierung der näheren Voraussetzungen
des § 33 StVZO unter Berücksichtigung des Europarechts ist über den vorliegenden
Fall hinaus von grundsätzlicher Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

88