Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsgerichtsbarkeit)
Beschluss vom 2003-04-09, Aktenzeichen 4 B 2314/02
ECLI:DE:OVGNRW:2003:0409.4B2314.02.00

Tenor

Die Beschwerde wird auf Kosten der Antragstellerinnen zurückgewiesen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 249.606,30 EUR festgesetzt.

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G r ü n d e :

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I.

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Die Antragstellerinnen beantragten unter dem 12. Februar 1997 über ihre
Hausbank, die IKB Deutsche J. , die Gewährung eines
Investitionszuschusses aus Mitteln des Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms
des Landes NRW (RWP) für die Errichtung einer Betriebsstätte des
Tourismusgewerbes in Bad Honnef. Mit Schreiben vom 18. August 1997 sagte die
auf Grund eines mit dem Lande Nordrhein-Westfalen geschlossenen
Geschäftsbesorgungsvertrages zuständige Westdeutsche Landesbank
- Geschäftsbereich Investitionsbank NRW - (Investitionsbank), deren
Rechtsnachfolgerin die Antragsgegnerin ist, der Hausbank nach näherer Maßgabe
der allgemeinen Bedingungen für Investitionszuschüsse aus dem RWP (Fassung für
die Hausbank) einen zweckgebundenen Investitionszuschuss in Höhe von DM aus
Landesmitteln zu, den diese den Antragstellerinnen im eigenen Namen und für
fremde Rechnung zur Verfügung zu stellen hatte. Die Hausbank ihrerseits erklärte
sich gegenüber den Antragstellerinnen mit Schreiben vom 8. September 1997 unter
Hinweis auf die allgemeinen Bedingungen für Investitionszuschüsse aus dem RWP
(Fassung für den Zuschussempfänger) zur Gewährung eines zweckgebundenen
Zuschusses in derselben Höhe bereit. Die Mittel kamen in der Folgezeit zur
Auszahlung.

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Nach Durchführung des Investitionsvorhabens verpachtete die Klägerin zu 2. die
Betriebsstätte an die Seminaris Hotel- und Kongressstätten-Betriebsgesellschaft
mbH. Die Investitionsbank vertrat die Auffassung, dass damit die
Fördervoraussetzungen nicht mehr gegeben seien. Mit Schreiben vom 10. Mai 2002
teilte sie darauf der Hausbank mit, dass ein Zuschussteilbetrag in Höhe von EUR
zurückzuzahlen sei. Dieser Betrag werde zur sofortigen Rückzahlung fällig gestellt.
Sie bitte darum, den Rückforderungsanspruch gegenüber dem Zuschussempfänger
geltend zu machen und auf ihr Konto zu überweisen. Die Hausbank übersandte der
Antragstellerin zu 1. unter dem 3. Juni 2002 eine Kopie dieses Schreibens unter
Hinweis darauf, dass sie als Hausbank gehalten sei, diesen Zuschussteilbetrag
zurückzuzahlen und deshalb darum bitte, den Betrag auf das bei ihr geführte
Verrechnungskonto zu überweisen. Die Antragstellerin zu 1. wandte sich darauf an
das Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Energie und Verkehr NRW und legte
gegen das von ihr als Bescheid qualifizierte Schreiben vom 10. Mai 2002
Widerspruch ein, den das Ministerium unter dem 3. Juli 2002 als unzulässig
zurückwies. Zur Begründung führte es aus, die Förderung im Rahmen des RWP
erfolge im Bankenverfahren über eine privatrechtliche Förderzusage. Gleiches gelte
für die Rückforderung von Zuschussbeträgen. Es handele sich deshalb nicht um ein
öffentlich-rechtliches Verfahren, sondern um ein Verfahren auf zivilrechtlicher
Grundlage.

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Die Klägerin hat darauf Klage erhoben (16 K 7262/02 VG Köln) und zugleich um
vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht.

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Durch den angefochtenen Beschluss hat das Verwaltungsgericht den Antrag,

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festzustellen, dass der Widerspruch der
Antragstellerinnen vom 10. Juni 2002 und die Klage
16 K 7262/02 gegen den Rückforderungsbescheid
der Antragsgegnerin vom 10. Mai 2002
aufschiebende Wirkung haben und die
Antragsgegnerin daher nicht berechtigt ist, den
geleisteten Zuschuss in Höhe eines Teilbetrages von
499.212,61 EUR bis zum Ende der aufschiebenden
Wirkung zurückzufordern,

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als unzulässig abgelehnt, weil die Antragstellerinnen nicht gemäß § 42 Abs. 2
VwGO geltend machen könnten, in ihren Rechten verletzt zu sein. Auch wenn man
zu ihren Gunsten davon ausgehe, dass es sich bei dem Schreiben vom 10. Mai 2002
um einen Verwaltungsakt handele, wirke die Teilrückforderung nicht unmittelbar in
ihren Rechtskreis, sondern bedürfe noch der Umsetzung im Rechtsverhältnis
zwischen der Hausbank und den Antragstellerinnen.

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Die Antragstellerinnen haben Beschwerde erhoben, mit der sie beantragen,

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die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs
vom 10. Juni 2002 gegen den
Rückforderungsbescheid der Antragsgegnerin vom
10. Mai 2002 anzuordnen,

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hilfsweise,

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der Antragsgegnerin einstweilen zu untersagen,
die IKB Deutsche J. anzuweisen, den ihnen
bewilligten Investitionszuschuss in Höhe eines
Teilbetrages von EUR zurückzufordern.

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II.

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Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

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Sie ist mit dem Hauptantrag allerdings zulässig.

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Gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO prüft das Oberverwaltungsgericht nur die
dargelegten Gründe. Es ist deshalb bei der zunächst notwendigen Beurteilung, ob
die erstinstanzliche Entscheidung Bedenken unterliegt, auf die Berücksichtigung
solcher Gesichtspunkte beschränkt, die mit der Beschwerde fristgerecht vorgetragen
worden sind. Nur wenn es diese Bedenken für zutreffend hält, tritt es in eine
umfassende Prüfung ein, ob die Voraussetzungen für die Gewährung vorläufigen
Rechtsschutzes vorliegen.

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Zum gerichtlichen Prüfungsumfang bei der
Beschwerde vgl. OVG NRW, Beschluss vom
18. März 2002 - 7 B 315/02 -, NVwZ 2002, 1390;
VGH München, Beschluss vom 23. Januar 2002
- 25 CS 02.172 -, NVwZ 2003, 118; OVG Berlin,
Beschluss vom 12. April 2002 - 8 S 41/02 -, NVwZ-
Beilage 2002, I 98, 99; a.A. HessVGH, Beschluss
vom 5. Juli 2002 - 12 TG 959/02 -, AuAS 2002, 234.

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Dies schließt es aus, die Beschwerde mit einem Antrag einzulegen, der in erster
Instanz nicht gestellt und daher vom Verwaltungsgericht in dem angefochtenen
Beschluss nicht beschieden worden ist. Eine solche Beschwerde wäre unzulässig.

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OVG NRW, Beschluss vom 25. Juli 2002
- 18 B 1136/02 - <juris>, vgl. zur vergleichbaren
Problematik einer Antragsänderung im
Zulassungsverfahren: OVG NRW, Beschlüsse vom
21. Mai 2001 - 8 A 3373/99 - <juris>, vom
23. Oktober 1998 - 22 B 2150/98 - <juris> und vom
12. Januar 1998 - 18 B 22/98 - <juris>, Thür. OVG,
Beschluss vom 22. Januar 2003 - 1 ZKO 506/01 -
<juris>, und Sächs. OVG, Beschluss vom 26. April
1999 - 4 S 170/99 - <juris>.

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Das ist hier jedoch nicht der Fall. Den in der Beschwerdeschrift enthaltenen
Hauptantrag haben die Antragstellerinnen zwar erstinstanzlich so nicht gestellt, der
Senat geht aber zu ihren Gunsten davon aus, dass die Formulierung im
Beschwerdeverfahren auf einem Versehen beruht, Streitgegenstand also auch
weiterhin der vom Verwaltungsgericht wiedergegebene Antrag ist. Denn unterstellt,
es handelt sich bei dem Schreiben vom 10. Mai 2002 um einen Verwaltungsakt, ist
nicht ersichtlich, dass die aufschiebende Wirkung des eingelegten Rechtsmittels
gemäß § 80 Abs. 2 VwGO entfallen und deshalb eine Umstellung des Antrags
angezeigt ist.

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Die Beschwerde ist mit dem Hauptantrag jedoch unbegründet.

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Das Verwaltungsgericht hat zu Gunsten der Antragstellerinnen unterstellt, dass
es sich bei den im Schreiben der Investitionsbank vom 10. Mai 2002 enthaltenen
Entscheidungen um Regelungen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts handelt,
also auch der Verwaltungsrechtsweg gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO gegeben ist.
Dies erscheint durchaus zweifelhaft,

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vgl. dazu etwa Eschenburg,
Rechtsschutzprobleme bei der Einschaltung von
Kreditinstituten in die Subventionsvergabe
(Bankenverfahren) - dargestellt anhand des
Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramms
Nordrhein-Westfalen -, Dissertation Münster 1986;
Götz, Recht der Wirtschaftssubventionen, 1966,
S. 56 f; Stober, Besonders
Wirtschaftsverwaltungsrecht, 12. Aufl. 2001, S. 369 f,
384; Ehlers, Rechtsprobleme der Rückforderung von
Subventionen, GewArch 1999, 305; OVG Berlin,
Beschluss vom 22. Januar 1991 - 8 S 6/91 -, NJW
1991, 715, 716,

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ist hier aber nicht weiter zu prüfen, weil die Antragstellerinnen dies nicht gerügt
haben und außerdem der Senat insoweit an die Entscheidung des
Verwaltungsgerichts gebunden ist (§ 17a Abs. 5 GVG).

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Gegen die Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts, es fehle an der
erforderlichen Klage- bzw. Antragsbefugnis, wenden die Antragstellerinnen ein: Der
Bescheid der Investitionsbank verletze sie unmittelbar in ihren Grundrechten gemäß
Art. 2 Abs. 1, 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG. Die Auslegung des Bescheides ergebe,
dass der Rückforderungsanspruch ihnen gegenüber geltend gemacht und die
Hausbank angewiesen werde, diesen Anspruch durchzusetzen. Ein
Rückforderungsanspruch der Investitionsbank gegen die Hausbank bestehe nämlich
nicht. Dies folge aus Nr. 10.1 in Verbindung mit Nr. 4 der Allgemeinen Bedingungen
(Fassung für die Hausbank). Adressat des Rückforderungsanspruchs könne nur der
Zuschussempfänger sein, weil die Haftung der Hausbank gemäß Nr. 4 der
Allgemeinen Bedingungen (Fassung für die Hausbank) erloschen sei. Dass die
Hausbank ihnen gegenüber reine Inkassofunktionen wahrnehme, ergebe sich aus
Nr. 7.9 der Allgemeinen Bedingungen (Fassung für die Hausbank), nach denen die
Hausbank verpflichtet sei, Rückforderungs- und Zinsansprüche im eigenen Namen
für fremde Rechnung geltend zu machen. Diese Regelung wäre überflüssig, wenn
der Hausbank ein eigener Rückforderungsanspruch zustände. Auch europarechtliche
Erwägungen geböten diese Auslegung. Hätte die Hausbank bei der Rückforderung
mehr als eine reine Inkassofunktion inne, so wäre die Entscheidung, ob ein Zuschuss
beim Zuschussempfänger verbleibe, letztlich vom Gutdünken eines Privaten
abhängig. In diesem Falle wäre es der Bundesrepublik Deutschland nicht möglich,
den Zuschuss unmittelbar vom Zuschussempfänger zurückzufordern, falls die
EU-Kommission die Subventionierung für mit EU-Recht unvereinbar halten sollte.
Zudem dürfe die Einschaltung der Hausbank nicht dazu führen, dass der Anspruch
des Zuschussempfängers auf effektiven Rechtsschutz beeinträchtigt werde.

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Das Schreiben vom 10. Mai 2002 enthalte neben der Geltendmachung eines
Rückforderungsanspruchs zugleich einen Widerruf der ihnen gegenüber erfolgten
Zuschussbewilligung. Da sie ihren Antrag auf Gewährung eines Investitionsschutzes
gegenüber der Investitionsbank gestellt hätten, sei in deren Zusage gegenüber der
Hausbank konkludent zugleich eine Bewilligungsentscheidung ihnen gegenüber
enthalten. Deshalb könne ihnen die Klage- bzw. Antragsbefugnis auch gegenüber
dem erfolgten Widerruf nicht abgesprochen werden.

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Selbst wenn im Übrigen der Bescheid vom 10. Mai 2002 lediglich zu einer
mittelbaren Beeinträchtigung führen sollte, seien sie antragsbefugt, weil durch die
Zuschussrückforderung ihre Existenz bedroht werde und deshalb eine Verletzung der
Wettbewerbsfreiheit vorliege. Die Wettbewerbsfreiheit schütze den
Grundrechtsträger auch vor mittelbaren Eingriffen des Staates.

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Diese Einwendungen greifen nicht durch. Klage- bzw. antragsbefugt im Sinne
des § 42 Abs. 2 VwGO sind die Antragstellerinnen nur dann, wenn sie geltend
machen können, durch den Verwaltungsakt vom 10. Mai 2002 - als solchen hat das
Verwaltungsgericht das Schreiben der Investitionsbank zu Gunsten der Antragsteller
ausgelegt - in ihren Rechten verletzt zu sein. Dies setzt voraus, dass die in dem
Schreiben getroffenen Entscheidungen auf unmittelbare Rechtswirkungen nach
außen gerichtet sind (vgl. § 35 VwVfG. NRW.), und zwar (auch) in Bezug auf
Rechtspositionen der Antragstellerinnen.

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Vgl. dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 35 Rn. 48.

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Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend verneint. Das Schreiben ist nicht an
die Antragstellerinnen adressiert, sondern an ihre Hausbank. Dieser gegenüber wird
der ausgezahlte Betrag zur sofortigen Rückzahlung fällig gestellt und diese wird
gebeten, den Rückforderungsanspruch gegenüber dem Zuschussempfänger geltend
zu machen und zu überweisen.

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Die Antragstellerinnen meinen, Rückforderungsansprüche der Investitionsbank
beständen nicht gegen die Hausbank, sondern gegen sie als Zuschussempfänger;
die Hausbank werde nur als "Inkassostelle" tätig. Ob dies richtig ist, bedarf keiner
Erörterung. Denn hier geht es nicht um die Frage, in welchem Rechtsverhältnis
Rückforderungsansprüche tatsächlich bestehen, sondern nur darum, wem
gegenüber solche Ansprüche - sei es zu Recht, sei es zu Unrecht - durch
Verwaltungsakt geltend gemacht werden. Bei der Prüfung, ob die Klage bzw.
Antragsbefugnis vorliegt, kommt es also nicht darauf an, ob der Verwaltungsakt die
zu Grunde liegenden Rechtsverhältnisse zutreffend erfasst, sondern nur darauf,
welche Rechtswirkungen er herbeiführen soll.

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Im Grunde wollen die Antragstellerinnen im Wege der Auslegung dem Schreiben
vom 10. Mai 2002 einen Erklärungsgehalt beilegen, den es nach ihrer materiell-
rechtlichen Auffassung haben müsste. Jede Auslegung findet indes ihre Grenze am
eindeutigen Wortlaut. Der Wortlaut des Schreibens ist aber insofern eindeutig, als
gegenüber den Antragstellerinnen Rückforderungsansprüche gerade nicht geltend
gemacht werden. Auch die von ihnen als Anweisung verstandene Bitte betrifft nur
das Rechtsverhältnis zwischen Investitionsbank und Hausbank.

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Entsprechendes gilt, soweit mit der Beschwerde vorgetragen wird, der Bescheid
vom 10. Mai 2002 enthalte zugleich konkludent den Widerruf einer
Zuschussbewilligung. Sollte es zutreffen, dass die Investitionsbank den
Antragstellerinnen Mittel durch Bescheid bewilligt hat - der Senat lässt dies offen -, so
ist die Bewilligung Rechtsgrund für das Behaltendürfen der empfangenen Mittel. Ein
Rückforderungsanspruch der Investitionsbank gegen die Antragstellerinnen könnte
deshalb mit Erfolg nur dann durchgesetzt werden, wenn der Bewilligungsbescheid
aufgehoben würde. Ob das Schreiben vom 10. Mai 2002 tatsächlich einen Widerruf
enthält, richtet sich aber nicht nach den zu Grunde liegenden Rechtsverhältnissen,
sondern allein nach seinem objektiven Erklärungsinhalt. Dieser gibt für den Widerruf
eines Bewilligungsbescheides nichts her, so dass sich auch unter diesem Aspekt
eine Klage- bzw. Antragsbefugnis nicht bejahen lässt.

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Eine Verletzung des Anspruchs auf Gewährung effektiven Rechtsschutzes liegt
nicht vor. Die Antragstellerinnen bedürfen erst dann des Rechtsschutzes, wenn sie
tatsächlich auf Rückzahlung in Anspruch genommen werden. Dies ist bisher aber
nicht der Fall. Auch für einen mittelbaren Eingriff in Grundrechte ist nichts ersichtlich,
weil die Rechtspositionen der Antragstellerinnen durch das Schreiben vom 10. Mai
2002 überhaupt noch nicht angetastet werden.

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Mit dem im Beschwerdeverfahren gestellten Hilfsantrag ist die Beschwerde
unzulässig. Es ist nicht zu prüfen, ob die von den Antragstellerinnen fristgerecht
dargelegten Gründen die hilfsweise begehrte einstweilige Anordnung rechtfertigen
können. Dafür wäre nach dem eingangs Ausgeführten Voraussetzung gewesen,
dass ein entsprechender Antrag schon beim Verwaltungsgericht gestellt worden
wäre. Daran fehlte es hier aber.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die
Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 2 GKG.

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Der Beschluss ist unanfechtbar.